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L’Union européenne, les organisations supranationales et la Constitution belge
par Emmanuel Slautsky, le 18 juillet 2016
La Belgique participe à de nombreuses organisations internationales, à commencer par l’Union européenne. Fort bien.
Mais que se passe-t-il si ces organisations imposent à la Belgique des obligations qui ne sont pas conformes à sa Constitution ?
Ce n’est pas une question purement théorique… La Constitution belge comprend certes, depuis 1970, un article 34 qui reconnaît la validité du transfert de l’exercice de certaines compétences à ces organisations mais cet article ne permet pas tout !
La plupart des cours constitutionnelles d’Europe y sont attentives et celle de Belgique vient de laisser entendre qu’elle le serait aussi.
Emmanuel Slautsky, docteur en sciences juridiques et aspirant auprès du Fonds de la Recherche Scientifique, décode tout cela.
1. La Belgique collabore, sur la scène internationale, avec de nombreux États. Ces collaborations se traduisent notamment par la conclusion de traités, sur des sujets très divers, et par la création d’organisations internationales dotées d’institutions propres.
L’Organisation des Nations Unies et l’Union européenne constituent des exemples importants d’organisations internationales dont la Belgique est membre. Certaines institutions de ces organisations internationales sont autorisées par leurs traités fondateurs à adopter des décisions qui s’imposent aux États membres, voire directement aux ressortissants de ces États. Dans le contexte européen, la Commission européenne, le Conseil et le Parlement européen peuvent, ainsi, adopter des normes obligatoires, sous la forme de directives, de règlements ou de décisions.
2. Au niveau national, l’organisation des pouvoirs est définie par la Constitution étatique, soit la norme juridique suprême dans l’ordre juridique interne. L’attribution par un État de pouvoirs à des organisations internationales est de nature à modifier l’ordonnancement constitutionnel des pouvoirs et doit donc, le plus souvent, être autorisée par la Constitution de l’État concerné.
En Belgique, c’est l’article 34 de la Constitution qui autorise les autorités belges à confier l’exercice de certains pouvoirs à des institutions internationales. Cette disposition prévoit que « [l]’exercice de pouvoirs déterminés peut être attribué par un traité ou par une loi à des institutions de droit international public ». Des dispositions analogues existent dans la plupart des Constitutions des États membres de l’Union européenne.
3. Pendant longtemps, les juridictions belges se sont satisfaites de l’existence d’une base constitutionnelle permettant l’attribution de l’exercice de pouvoirs déterminés à des institutions internationales ou européennes et n’ont guère entrepris de contrôler le contenu des décisions que ces institutions adoptaient en vertu de cette attribution. Ces juridictions n’ont, en particulier, pas indiqué leur intention de contrôler la conformité des décisions adoptées au niveau international ou européen par rapport aux exigences de la Constitution belge.
Il est pourtant possible que ces décisions ne respectent pas certaines dispositions constitutionnelles, dès lors qu’elles sont adoptées à un niveau de pouvoir opérant sur la base de principes qui peuvent être différents de ceux existant au niveau national et qu’elles sont adoptées dans un contexte politique et institutionnel qui leur est propre.
Cette position traditionnelle des juridictions belges permet toutefois d’éviter que des décisions adoptées multilatéralement soient mises en cause unilatéralement au niveau belge, ce qui serait nuisible pour le bon déroulement des relations internationales et la satisfaction des objectifs poursuivis par les organisations internationales dont fait partie la Belgique. Cette position permet également d’éviter que la responsabilité de la Belgique soit le cas échéant engagée au niveau européen ou international.
4. Ailleurs en Europe, en revanche, certaines juridictions constitutionnelles ont affiché une position plus assertive vis-à-vis des normes adoptées au niveau européen ou international, en indiquant leur intention de contrôler la conformité de ces normes par rapport aux éléments essentiels de leurs Constitutions respectives. La Cour constitutionnelle allemande, spécialement, a affirmé de manière répétée sa compétence de principe pour vérifier si les règles européennes devant être mises en œuvre en Allemagne respectent les limites des compétences de l’Union européenne, les droits fondamentaux garantis par la Constitution allemande et l’identité constitutionnelle de l’Allemagne. Pour la Cour, il s’agit notamment d’éviter que les garanties offertes aux citoyens allemands par la Constitution allemande soient mises à mal par des transferts de pouvoirs au niveau européen. Il serait en effet par exemple inacceptable, aux yeux de cette Cour constitutionnelle, que les droits constitutionnels d’une personne poursuivie au plan pénal soient amoindris en raison de l’application d’une réglementation européenne dont les standards seraient, par hypothèse, moins exigeants en termes de protection des droits fondamentaux.
5. Toutefois, par un arrêt n° 62/2016 du 28 avril 2016, la Cour constitutionnelle belge s’est départie de sa réserve traditionnelle dans le domaine du contrôle de la constitutionnalité des décisions adoptées par les institutions d’organisations internationales. Elle a, en effet, rejoint le chœur de ses consœurs européennes en affirmant pour la première fois sa volonté de contrôler que ces décisions n’enfreignent pas les dispositions les plus importantes de la Constitution belge et son intention, si tel devait être le cas, de s’opposer à leur mise en œuvre législative en Belgique.
La Cour constitutionnelle s’est plus particulièrement exprimée dans les termes suivants, dans une affaire relative au Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire, conclu dans le cadre de la stabilisation de l’euro :« B.8.7. Le Traité sur la stabilité ne prévoit pas seulement un cadre budgétaire rigide ; il confie également certaines compétences aux institutions de l’Union européenne, notamment à la Commission européenne et à la Cour de justice de l’Union européenne.
Lorsque le législateur donne assentiment à un traité qui a une telle portée, il doit respecter l’article 34 de la Constitution. En vertu de cette disposition, l’exercice de pouvoirs déterminés peut être attribué par un traité ou par une loi à des institutions de droit international public. Il est vrai que ces institutions peuvent ensuite décider de manière autonome comment elles exercent les pouvoirs qui leur sont attribués, mais l’article 34 de la Constitution ne peut être réputé conférer un blanc-seing généralisé, ni au législateur, lorsqu’il donne son assentiment au traité, ni aux institutions concernées, lorsqu’elles exercent les compétences qui leur ont été attribuées. L’article 34 de la Constitution n’autorise en aucun cas qu’il soit porté une atteinte discriminatoire à l’identité nationale inhérente aux structures fondamentales, politiques et constitutionnelles ou aux valeurs fondamentales de la protection que la Constitution confère aux sujets de droit ».
6. Par cette décision du 28 avril 2016, la Cour constitutionnelle s’inscrit donc dans la ligne jurisprudentielle d’un grand nombre d’autres cours constitutionnelles européennes. Elle indique sa volonté de s’opposer à l’application en Belgique de décisions internationales ou européennes qui seraient contraires « à l’identité nationale inhérente aux structures fondamentales, politiques et constitutionnelles ou aux valeurs fondamentales de la protection que la Constitution confère aux sujets de droit », quitte à ce que la responsabilité de la Belgique soit engagée par la suite sur la scène internationale ou européenne.
Il est à noter que ce passage de l’arrêt n’a pas eu de conséquence sur la validité de la loi portant assentiment au Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire ; la Cour constitutionnelle a rejeté le recours en annulation dirigé contre cette loi. Ce Traité est donc bien resté en vigueur en Belgique et il faut considérer cet aspect de la motivation de l’arrêt comme un avertissement pour l’avenir…
Il faut à présent attendre l’évolution de la jurisprudence pour déterminer, d’une part, quels sont les principes que la Cour constitutionnelle ou d’autres juridictions belges entendraient, le cas échéant, placer hors d’atteinte du droit européen ou du droit international dérivé (c’est-à-dire des règles établies par les instances supranationales) et pour déterminer, d’autre part, si ces juridictions sont effectivement prêtes à s’opposer frontalement à l’application, par exemple, d’une réglementation ou d’une décision adoptée au niveau européen, au motif que celle-ci serait contraire à certains principes nationaux ou aux droits fondamentaux consacrés par la Constitution belge, nonobstant les conséquences que cela entraînerait du point de vue de la responsabilité de la Belgique et du bon fonctionnement de l’Union européenne et des politiques menées à ce niveau.
Souveraineté nationale, Union européenne, Pouvoirs, Article 34 de la Constitution, Identité nationale, Valeurs fondamentales
# Le 11 avril 2017 à 14:12, par UPBe
il y a une différence entre "attribuer des pouvoirs..." comme le mentionne l’article 34 de la constitution et participation à une prise de décision... De plus, le décret du 18 novembre 1830 ne figure plus et il mentionnait un élément important et immuable "... déclare le peuple belge indépendant"
# Le 12 août 2016 à 23:44, par Raf Verbeke
door Emmanuel Slautsky, 18 juli 2016
België neemt deel aan verschillende internationale instellingen, vooral de Europese Unie. Heel goed.
Maar wat gebeurt er als die instellingen aan België verplichtingen opleggen die niet stroken met de Belgische Grondwet ?
Een zuiver theoretische kwestie is dat niet… De Belgische Grondwet bevat sinds 1970 weliswaar een artikel 34 dat de uitoefening van bepaalde machten aan internationale instellingen goedkeurt, maar dat artikel staat niet eender wat toe !
De meerderheid van de Grondwettelijke Hoven in Europa zijn zeer alert voor deze overdracht van soevereiniteit en het Belgisch Grondwettelijk Hof laat nu weten dat het dat ook zal zijn.
Emmanuel Slautsky, Dr in de Rechten en aspirant NFWO ontleedt het probleem.
1.	België werkt op internationaal vlak samen met veel andere Staten. Deze samenwerking komt tot uiting in het afsluiten van internationale verdragen over heel verschillende onderwerpen en in het oprichten van internationale organisaties met eigen instellingen.
De UNO en de EU zijn belangrijke voorbeelden van zo’n instellingen waar België aan deelneemt. Een aantal van die internationale organisaties nemen volgens hun stichtingsverdragen beslissingen die aan hun lidstaten of aan de ingezetenen van deze staten worden opgelegd. De EU-Commissie, de Europese Raad en het Europees Parlement kunnen in een Europese context dwingende normen opleggen onder de vorm van directieven, reglementen en besluiten.
2.Op nationaal vlak wordt de organisatie van de machten vastgelegd in de Grondwet van de Staat, de hoogste juridische norm in de interne juridische orde. Het toewijzen door een Staat van bevoegdheden aan internationale instellingen wijzigt de aard van de grondwettelijke ordening van de machten en moet dus in de meeste gevallen door de Grondwet van de betreffende Staat worden toegestaan. In België is het artikel 34 van de Grondwet die de Belgische overheid toestaat de uitoefening van bepaalde machten toe te vertrouwen aan internationale instellingen. Het artikel stelt letterlijk “De uitoefening van bepaalde machten kan door een verdrag of door een wet worden opgedragen aan volkenrechtelijke instellingen.” Gelijkaardige artikelen bestaan in de Grondwetten van andere EU-lidstaten.
3.	De Belgische rechtspraak is lang tevreden geweest met het bestaan van deze grondwettelijke basis die de uitoefening van bepaalde machten aan internationale of Europese instellingen toelaat. Ze heeft nauwelijks de inhoud van de beslissingen van deze instellingen gecontroleerd in functie van die toewijzing. De rechtspraak heeft meer in het bijzonder nooit de intentie te kennen gegeven om de beslissingen van internationale en Europese instellingen te toetsen aan de vereisten van de Belgische Grondwet. Het is immers mogelijk dat deze beslissingen bepaalde grondwettelijke regels niet respecteren omdat zij op een niveau genomen zijn waar andere principes gelden. Principes die kunnen verschillen van die op nationaal vlak en die in een eigen bijzondere politieke en institutionele context genomen worden. Deze traditionele houding van de Belgische rechtspraak vermijdt dat multilaterale beslissingen eenzijdig worden in vraag gesteld op Belgische vlak, wat schadelijk zou zijn voor het goede verloop van de internationale betrekkingen. Zo wordt voldaan aan de doelstellingen van de internationale instellingen waar België toe behoort. Deze houding laat tevens toe dat België zijn verantwoordelijkheid op Europese en internationaal vlak niet ontloopt.
4. Elders in Europa bestaat er daarentegen verscheiden grondwettelijke rechtspraak die getuigt van een veel assertievere houding ten opzichte van rechtsnormen die op Europees of internationaal vlak worden aangenomen, waarbij de intentie duidelijk is om de conformiteit van die normen te toetsen aan essentiële onderdelen van de respectievelijke Grondwetten. Het Duitse Grondwettelijke Hof heeft meer in het bijzonder herhaaldelijk zijn principiële bevoegdheid bevestigd om te controleren of de Europese regels die in Duitsland ten uitvoering worden gebracht, de grenzen van de bevoegdheden van de EU, de grondrechten gewaarborgd door de Duitse Grondwet en de grondwettelijke identiteit van Duitsland respecteren. Voor het Duits Grondwettelijk Hof komt het er op aan dat de grondwettelijke waarborgen die aan de burgers in Duitsland worden geboden door de Grondwet niet worden omzeild door de overdracht van bevoegdheden naar Europees niveau. Het zou aldus voor het Duitse Grondwettelijk Hof onaanvaardbaar zijn dat de grondwettelijke rechten van een vervolgd persoon op strafrechtelijk vlak ingeperkt zouden worden door toepassing van een Europese reglementering waarvan de normen, hypothetisch gesproken, minder dwingend zouden zijn op het vlak van de bescherming van de grondrechten.
5.Toch is het Belgisch Grondwettelijk Hof in een arrest n°62/2016 van 28 april 2016 afgestapt van zijn traditionele terughoudendheid inzake grondwettelijke controle van besluiten van internationale instellingen. Het Hof vervoegt inderdaad het koor van zijn collega-Hoven in Europa door voor het eerst zijn wil te uiten om te controleren of deze besluiten niet de belangrijkste artikelen van de Belgische grondwet schenden en door zijn intentie te kennen te geven dat, indien dit het geval zou zijn, het Hof zich kan verzetten tegen zijn toepassing in de Belgische wetgeving. Het Grondwettelijk Hof heeft zich meer in het bijzonder als volgt uitgelaten in een arrest over het Europees Stabiliteitspact : “ B 8.7. Het Stabiliteitspact voorziet niet enkel in een strak begrotingskader, het draagt ook bepaalde bevoegdheden op aan de instellingen van de Europese Unie, met name de Europese Commissie en het Hof van Justitie van de Europese Unie. Wanneer de wetgever instemt met een verdrag dat een dergelijke draagwijdte heeft, dient hij artikel 34 van de Grondwet te eerbiedigen. Krachtens die bepaling kan de uitoefening van bepaalde machten door een verdrag of door een wet aan volkenrechtelijke instellingen worden opgedragen Weliswaar kunnen die instellingen vervolgens autonoom beslissen over de wijze waarop zij die opgedragen bevoegdheden uitoefenen, maar artikel 34 van de Grondwet kan niet worden geacht een veralgemeende vrijbrief te verlenen, noch aan de wetgever wanneer hij zijn instemming verleent met het verdrag, noch aan de betrokken instellingen wanneer zij de hun toegewezen bevoegdheden uitoefenen. In geen geval staat artikel 34 van de Grondwet toe dat op discriminerende wijze afbreuk wordt gedaan aan de nationale identiteit die besloten ligt in de politieke en constitutionele basisstructuren of aan de kernwaarden van de bescherming die de Grondwet aan de rechtsonderhorigen verleent”.
6. Door dit arrest van 28 april 2016 schrijft het Grondwettelijk Hof zich in in de rechtspraak van een groot aantal andere Europese Grondwettelijke Hoven. Het Hof toont zijn wil om zich te verzetten tegen de toepassing in België van internationale of Europese beslissingen die in tegenspraak zouden zijn met “ de nationale identiteit die besloten ligt in de politieke en basisstructuren of aan de kernwaarden van de bescherming die de Grondwet aan de rechtsonderhorigen verleent”, zelfs al wordt de verantwoordelijkheid van België achteraf op de internationale en Europese scène in vraag gesteld wordt. Te noteren valt dat deze passage in het arrest geen gevolg heeft voor de instemming met het Europees stabiliteitspact. Het Hof heeft het verzoek tot vernietiging van de instemmingswet met dit verdrag verworpen. Dat verdrag blijft dus in voege in België. Maar dit onderdeel van de motivatie van het Hof dient gelezen te worden als een waarschuwing voor de toekomst. Het is vandaag dus afwachten wat de toekomst van de rechtspraak brengt. Enerzijds is er de vraag welke principes het Grondwettelijk Hof of andere Belgische rechtspraak zou veilig stellen voor afgeleid Europees en internationaal recht ( t.t.z. regels opgesteld door supranationale instellingen) en anderzijds de vraag of rechters effectief bereid zouden zijn zich frontaal te verzetten tegen de toepassing van bijvoorbeeld een reglementering of beslissing genomen op Europees niveau, met als motief dat die beslissingen tegen bepaalde nationale principes ingaan of tegen de grondrechten gewaarborgd door de Belgische Grondwet, onafgezien de gevolgen die die beslissing zou te weeg brengen op het vlak van de verantwoordelijkheid van België en onafgezien de goede werking van de Europese Unie en het beleid dat op Europees niveau gevoerd wordt.
# Le 8 août 2016 à 08:50, par Carl
Il convient de rappeler que toutefois que les États peuvent invoquer eux-mêmes l’intérêt national lors d’une prise de décision au niveau européen afin d’empêcher qu’une décision ne s’applique à eux.
L’Union vieille d’ailleurs au respect de ces identités nationales (la "culture" de l’Union a été définie depuis longtemps comme la "diversité culturelle").
Il faut toutefois que les gens soient vigilent (on se doute bien que ce ne sera pas le cas, mais cela serait souhaitable) de voir qui, quand et comment un tel intérêt national est invoqué. Certains pourraient le faire pour des raisons politiques (électoralistes) et qui vont à contre sens de l’intérêt réel de l’État en question. A suivre.
# Le 4 août 2016 à 13:30, par Raf Verbeke
L’ arrêt sur le TSCG ne s’ applique pas au jugement sur l’ article 34 de la Constitution dont l’article parle. La cour constitutionelle a fermé toute débat juridique sur ce contrôle concret du TSCG à la Constitution. Il est remarquable que la Cour exécute son raisonnement par le biais de la non-reconnaissance des intérerêts à agire des requérants.
C ’est bizarre parce qu ’il y a des requérants dans l’ affaire-ci dont leurs intérês à agire a été déjà renconnus dans un arrêt sur le Traité de Lisbonne ( 2009) et sur la loi qui attribue l’ argent d’ Etat au fond monétaire Européen ( EFSF et MES) ( 2011).
Comme semble suggerer Amandine cet arrêt peut avoire des implications sur l’ assentiment avec TTIP et CETA, si ces projets de Traités arrivent à être proposer à nos assemblés élus... si ces Traités sont aussi mis sous contrôle de la Cour Constitutionelle.
Mais des citoyens et des syndicats et associations de locataires e.a. sont impactés très concrètement par le TSCG, plus que par exemple par le Traité de Lisbonne.
# Le 21 juillet 2016 à 14:39, par Gisèle Tordoir
Article très intéressant et réaction de Amandine très sensée.Pour nombre d’entre nous, il est primordial que l’identité et la souveraineté nationales soient prises en compte et respectées. Il est indispensable que les ministres qui nous représentent à l’UE soient tenus pour responsables des décisions intervenues et arrêtent de se cacher derrière la soi-disant domination de l’UE.
# Le 19 juillet 2016 à 15:03, par Amandine
Merci pour cet article qui vient à point au moment où se négocient des traités tels que le TTIP et le CETA.
Je me suis intéressée au recours concernant le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire sur lequel s’est prononcée la Cour Constitutionnelle, et je regrette que celle-ci ne se soit pas avancée davantage dans sa volonté de faire respecter les dispositions de notre Constitution.
Ceci dit, à ma connaissance, chacun des pays membres de l’Union Européenne a l’occasion de discuter et de voter sur le contenu de ce type de traités, dans le cadre des multiples réunions et sommets du Conseil des Ministres de l’UE. Rien ne se signe donc sans l’accord explicite du ou des Ministres qui nous y représentent. C’est donc à ceux-ci qu’il incombe, en premier lieu, et tout au long des discussions, de faire prévaloir les dispositions de notre Constitution sur toute disposition restrictive des traités internationaux qu’ils s’apprêtent à signer, afin qu’elles puissent continuer à s’appliquer. Plutôt que de faire semblant que c’est l’Union Européenne qui nous impose des mesures qui restreignent nos droits de citoyens et l’autonomie de nos gouvernements.