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Timestamp: 2017-05-26 01:59:23
Document Index: 120194741

Matched Legal Cases: ['Art. 2', 'Art. 4', 'Art. 6', 'Art. 3', 'Art. 3', 'Art. 6', 'Art. 15', 'Art. 24', 'BGE', 'Art. 32', 'Art. 6', 'Art. 6', 'BGE', 'Art. 6', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 3', 'BGE', 'Art. 3', 'Art. 3', 'Art. 10', 'Art. 13', 'Art. 215', 'Art. 215', 'Art. 8', 'Art. 24', 'Art. 10', 'Art. 3', 'Art. 3', 'Art. 57', 'Art. 15', 'Art. 218', 'Art. 28', 'Art. 35', 'Art. 3', 'Art. 10', 'Art. 13', 'Art. 7', 'Art. 3', 'Art. 36', 'Art. 36', 'Art. 57', 'Art. 36', 'Art. 36', 'Art. 3', 'Art. 3', 'Art. 3', 'Art. 2', 'Art. 3', 'Art. 3', 'BGE', 'Art. 4', 'Art. 4', 'Art. 2', 'Art. 2', 'Art. 4', 'Art. 2', 'Art. 5', 'Art. 10', 'Art. 36', '§ 29', 'Art. 6', 'BGE', 'Art. 7', 'Art. 10', 'Art. 13', 'Art. 4', 'Art. 7']

1C_176/2013 (07.01.2014)
1C_176/2013, 1C_684/2013 Urteil vom 7. Januar 2014
B. In der Folge beriet die KKJPD nach verschiedenen Ausschreitungen bei Sportveranstaltungen über eine Änderung von zahlreichen Bestimmungen des Konkordats. Die Beratungen führten am 2. Februar 2012 zur Änderung des Konkordats, mit welcher unter anderem die Massnahmen gegen gewalttätige Personen verschärft werden: Neu sollen auch Tätlichkeiten und die Hinderung einer Amtshandlung als gewalttätiges Verhalten gelten (Art. 2 des geänderten Konkordats); Rayonverbote, für die bisher eine Maximaldauer von einem Jahr galt, sollen künftig für eine Dauer von 1-3 Jahren erlassen werden, und die Verfügungen können Rayons in der ganzen Schweiz umfassen (Art. 4 Abs. 2 des geänderten Konkordats); bei Gewalt gegen Personen (Ausnahme: Tätlichkeiten), bei schweren Sachbeschädigungen und bei Wiederholungstäterinnen und -tätern soll direkt eine Meldeauflage angeordnet werden können, ohne dass zuvor die Verletzung eines Rayonverbots nachgewiesen wird (Art. 6 Abs. 1 des geänderten Konkordats). Weiter wird mit dem revidierten Konkordat für Fussball- und Eishockeyspiele der obersten Ligen eine Bewilligungspflicht eingeführt, welche die Möglichkeit von Auflagen an die privaten Veranstalter von Sportanlässen miteinschliesst (Art. 3a des geänderten Konkordats). Diese können bauliche und technische Massnahmen in den Stadien, die Zahl der einzusetzenden privaten Sicherheitskräfte, die Stadionordnung, den Verkauf alkoholischer Getränke, die Abwicklung der Zutrittskontrollen, die An- und Rückreise der Gästefans und andere sicherheitsrelevante Bereiche betreffen, auf welche die Behörden nach dem bisherigen Konkordat keinen Einfluss nehmen konnten. Zusätzlich sollen Matchbesucherinnen und -besucher beim Besteigen von Fanzügen und -bussen sowie an den Stadioneingängen über und unter den Kleidern am ganzen Körper untersucht und auf ihre Identität und allfällige gültige Stadionverbote, Rayonverbote oder Meldeauflagen überprüft werden können (Art. 3b und 3a Abs. 3 des geänderten Konkordats).
C. Das geänderte Konkordat hat folgenden Wortlaut (Ergänzungen unterstrichen, Streichungen durchgestrichen) :
; Änderung vom 2. Februar 2012
h i. Gewalt und Drohung gegen Behörden und Beamte nach Artikel 285 StGB
1 Einer Person, die sich anlässlich von Sportveranstaltungen nachweislich an Gewalttätigkeiten gegen Personen oder Sachen beteiligt hat, kann der Aufenthalt in einem genau umschriebenen Gebiet im Umfeld von Sportveranstaltungen (Rayon) zu bestimmten Zeiten verboten werden. Die zuständige kantonale Behörde bestimmt den Umfang der einzelnen
, für welche Rayons das Verbot gilt.
2 Das Rayonverbot kann längstens wird für die
eine Dauer
eines Jahres von einem bis zu drei Jahren verfügt werden
3 Das Verbot kann von den folgenden Behörden des Kantons verfügt werden :
b. von der zuständigen Behörde im Kanton, i n dem die betroffene Person wohnt oder in dem sie an; c. von der Gewalttätig keit beteiligt war. Die zuständigen Behörde des Kantons im Kanton, in dem der Klub seinen Sitz hat, zu dem die Gewalttätigkeit geschah, hat dabei betroffene Person in Beziehung steht.
d. gegen sie in den letzten zwei Jahren gegen ein Rayonverbot bereits eine Massnahme nach Artikel 4 diesem Konkordat oder gegeneine Ausreisebeschränkung nach Artikel 24c BWIS (SR 120) verfügt wurde und sie erneut gegen Artikel 2 dieses Konkordats verstossen hat;
1 Dass eine Person sich durch andere Massnahmen als eine Meldeauflage nicht von Gewalttätigkeiten anlässlich von Sportveranstaltungen abhalten lässt (Art. 6 Abs. 1 Bst. b e ), ist namentlich anzunehmen, wenn:
2 Die zuständige Behörde weist zum Zwecke der Vollstreckung der Massnahmen nach Kapitel
3 auf die Strafdrohung von Artikel 292 StGB hin.
D. Mit einer Botschaft vom 24. April 2012 unterbreitete der Regierungsrat des Kantons Luzern dem Kantonsrat den Entwurf eines Dekrets über den Beitritt zur Änderung des Konkordats. Am 5. November 2012 beschloss der Kantonsrat den Beitritt des Kantons Luzern zur Änderung vom 2. Februar 2012 des Konkordats über Massnahmen gegen Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen vom 15. November 2007. Das Dekret unterlag dem fakultativen Referendum. Die Referendumsfrist gegen das Beitrittsdekret ist am 9. Januar 2013 unbenützt abgelaufen. Die Änderung des Konkordats trat im Kanton Luzern am 10. Januar 2013 in Anwendung von Art. 15 Abs. 2 des geänderten Konkordats in Kraft (Publikation im Kantonsblatt Luzern vom 12. Januar 2013; kantonale Gesetzessammlung SRL 353).
F. Gegen den Beitritt der Kantone Luzern und Aargau zum geänderten Konkordat wurden beim Bundesgericht zwei separate, inhaltlich aber weitgehend identische Beschwerden eingereicht:
G. Die Parlamente und Regierungen der Kantone Aargau und Luzern halten die Beschwerden für unbegründet und beantragen deren Abweisung. Die KKJPD hat zu beiden Beschwerden Stellung genommen und beantragt ebenfalls, die Beschwerden abzuweisen. Die Beschwerdeführer halten an ihren Anträgen fest.
H. Einen Antrag um aufschiebende Wirkung der Beschwerde gegen das Luzerner Beitrittsdekret haben die Beschwerdeführer zurückgezogen, nachdem das Justiz- und Sicherheitsdepartement des Kantons Luzern am 26. Februar 2013 bekannt gegeben hatte, dass im Kanton Luzern einstweilen auf die Anwendung der neuen Bestimmungen verzichtet werde.
1. Die vorliegenden Beschwerden richten sich in erster Linie gegen die Parlamentsbeschlüsse der Kantone Luzern und Aargau. In beiden Beschwerdeverfahren werden im Wesentlichen dieselben Rügen erhoben, und es sind dieselben Rechtsfragen zu prüfen. Damit ist es gerechtfertigt, die Verfahren zu vereinigen und in einem einzigen Urteil zu behandeln.
3. Die Beschwerdeführer im Verfahren betreffend den Kanton Aargau stellen den Beweisantrag, es seien beim Bundesamt für Polizei (fedpol) umfassende statistische Angaben über die Anwendung des geltenden Konkordats vom 15. November 2007 einzuholen. Sie gehen davon aus, dass das Konkordat in seiner ursprünglichen Fassung dazu geführt habe, dass Personen zu Unrecht mit einschränkenden Massnahmen belegt worden seien und unverhältnismässige Rechtsanwendungen erfolgt seien. Solche Anwendungsfehler liessen sich mit einer statistischen Erhebung bei der Behörde quantifizieren, welche nach Art. 24a des Bundesgesetzes vom 21. März 1997 über Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit (BWIS; SR 120) das elektronische Informationssystem HOOGAN führe. Die verlangten Angaben erlaubten eine bessere Einschätzung, wie das angefochtene verschärfte Konkordat künftig angewendet werde.
4. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts ist bei der Prüfung der Verfassungsmässigkeit eines kantonalen Erlasses im Rahmen der abstrakten Normkontrolle massgebend, ob der betreffenden Norm nach anerkannten Auslegungsregeln ein Sinn zugemessen werden kann, der mit den angerufenen Verfassungs- oder EMRK-Garantien vereinbar ist. Das Bundesgericht hebt eine kantonale Norm nur auf, sofern sie sich jeglicher verfassungs- und konventionskonformen Auslegung entzieht, nicht jedoch, wenn sie einer solchen in vertretbarer Weise zugänglich bleibt. Es ist grundsätzlich vom Wortlaut der Gesetzesbestimmung auszugehen und der Sinn nach den überkommenen Auslegungsmethoden zu bestimmen. Eine verfassungs- und konventionskonforme Auslegung ist namentlich zulässig, wenn der Normtext lückenhaft, zweideutig oder unklar ist. Der klare und eindeutige Wortsinn darf indes nicht durch eine verfassungskonforme Interpretation beiseitegeschoben werden. Im Einzelnen wird auf die Tragweite des Grundrechtseingriffs, die Möglichkeit eines hinreichenden verfassungsrechtlichen Schutzes bei einer späteren Normkontrolle, die konkreten Umstände der Anwendung und die Auswirkungen auf die Rechtssicherheit abgestellt. Der blosse Umstand, dass die angefochtene Norm in einzelnen Fällen in verfassungswidriger Weise angewendet werden könnte, führt für sich allein noch nicht zu deren Aufhebung (vgl. BGE 137 I 31 E. 2 S. 39 f.; Urteil des Bundesgerichts 1C_225/ 2012 vom 10. Juli 2013 E. 2.1).
6.2. Die bundesgerichtliche Qualifikation der im Konkordat vorgesehenen Massnahmen wurde insbesondere unter Hinweis auf die Unschuldsvermutung (Art. 32 Abs. 1 BV; Art. 6 Ziff. 2 EMRK) und den Begriff der strafrechtlichen Anklage (Art. 6 Ziff. 1 EMRK) kritisch gewürdigt ( JOËL O. MÜLLER, Das revidierte Konkordat über Massnahmen gegen Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen vom 2. Februar 2012 ["Hooligan-Konkordat"], in: recht 2013 S. 109 ff., 112; Gregori Werder, Rechtsnatur und Charakter der Massnahmen des Hooligan-Konkordats, in: Sicherheit & Recht 2012, S. 249 ff.). Der Kritik liegt die Tatsache zugrunde, dass nach den Angaben des Bundesamts für Polizei (fedpol) die bei Sportveranstaltungen am häufigsten begangenen Straftatbestände Verstösse gegen das Sprengstoffgesetz (297 aktive Massnahmen), Landfriedensbruch (274 aktive Massnahmen), Gewalt und Drohung gegen Beamte (180 aktive Massnahmen) sowie Sachbeschädigungen (101 aktive Massnahmen) und Tätlichkeiten (57 aktive Massnahmen) sind (vgl. Medienmitteilung fedpol vom 31. Juli 2013, http://www.fedpol.admin.ch/content/fedpol/de/home/dokume ntation/medieninformationen/2013/2013-07-31.html, besucht am 7. Januar 2014). Kritisiert wird insbesondere, dass die verwaltungsrechtliche Natur der Konkordatsmassnahmen einen allfälligen Strafcharakter einzelner Konkordatsmassnahmen nicht generell auszuschliessen vermag. Das Bundesgericht habe es in BGE 137 I 31 unterlassen, die verschiedenen polizeilichen Konkordatsmassnahmen einzeln auf ihren etwaigen Strafcharakter zu prüfen (Werder, a.a.O., S. 252; zum Ganzen: Joël O. Müller, a.a.O. S. 109 ff.). Die Beschwerdeführer berufen sich zudem auf einen Teil der Lehre, wonach Rayonverbote für Hooligans zu den pönalen verwaltungsrechtlichen Sanktionen zählen sollen, die analog zum Strafrecht nur aufgrund einer Prüfung des Verschuldens in einem korrekten Verfahren verfügt werden dürfen (Tobias Jaag, Verwaltungsrechtliche Sanktionen: Einführung, in: Isabelle Häner/Bernhard Waldmann (Hrsg.), Verwaltungsstrafrecht und sanktionierendes Verwaltungsrecht, S. 11, 16).
6.3. Nach ständiger Rechtsprechung liegt eine strafrechtliche Anklage im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK vor, wenn alternativ entweder das nationale Recht eine staatliche Massnahme dem Strafrecht zuordnet oder wenn die Natur des Vergehens oder wenn die Art und Schwere des Vergehens und/oder der Sanktionen für den strafrechtlichen Charakter spricht (BGE 139 I 72 E. 2.2.2 S. 78 f.; 135 I 313 E. 2.2.1 S. 317; je mit Hinweisen; zu den Kriterien der Abgrenzung von der strafrechtlichen Anklage vgl. BGE 121 II 22 E. 2 S. 24 f.; Christoph Grabenwarter/Katharina Pabel, Europäische Menschenrechtskonvention, 5. Aufl. 2012, S. 392 ff.; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Auflage 2010, S. 397). Schutzmassnahmen wie Rayon- und Kontaktverbote, die zur Vermeidung häuslicher Gewalt ergriffen werden, fallen nach der Rechtsprechung nicht unter den Begriff der strafrechtlichen Anklage (BGE 134 I 140 E. 4.3 S. 145 f.).
9.2. Nach dem letzten Satz von Art. 3a Abs. 2 des geänderten Konkordats kann die Bewilligungsbehörde insbesondere bestimmen, wie die Anreise und Rückreise der Anhänger der Gastmannschaft abzuwickeln ist und unter welchen Voraussetzungen ihnen Zutritt zu den Sportstätten gewährt werden darf. Nach den Ausführungen im Bericht der KKJPD zur Änderung des Konkordats (s. vorne E. 7.1) können Sicherheitsfragen über die Regeln für den Verkauf von Eintrittskarten gut beeinflusst werden. So soll mit solchen Auflagen verhindert werden, dass Fangruppen im Stadion aufeinandertreffen oder dass die den Gästefans zugeteilten Sektoren von den Zugangswegen her unter Sicherheitsaspekten ungünstig gelegen sind. Zudem sei die Einflussnahme auf den Ticketverkauf Voraussetzung für die Einführung des so genannten Kombitickets (vgl. dazu die Botschaft vom 28. August 2013 zur Änderung des Personenbeförderungsgesetzes [Fan- Transporte], in: BBl 2013 6993 Ziff. 1.1.2, 1.2.4 und 2; Bericht der KKJPD vom 2. Februar 2012 zur Änderung des Konkordats S. 21 f. (s. vorne E. 7.1).
Im Polizeirecht kommt dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit besonderes Gewicht zu. Dieser Grundsatz verlangt, dass eine Massnahme für das Erreichen des im öffentlichen oder privaten Interesse liegenden Zieles geeignet und erforderlich ist und sich für die Betroffenen in Anbetracht der Schwere der Grundrechtseinschränkung als zumutbar erweist. Es muss eine vernünftige Zweck-Mittel-Relation vorliegen. Eine Massnahme ist unverhältnismässig, wenn das angestrebte Ziel mit einem weniger schweren Grundrechtseingriff erreicht werden kann (BGE 137 I 31 E. 7.5.2 S. 53; 136 I 87 E. 3.2 S. 91; 133 I 77 E. 4.1 S. 81).
9.2.5. Es ist nicht ersichtlich, inwiefern die verfassungskonforme Umsetzung von Kombitickets in der Schweiz im Unterschied zu den Niederlanden und Belgien nicht möglich sein soll. Die Auflagen, die den Vereinen und Stadionbetreibern nach Art. 3a des geänderten Konkordats gemacht werden können, sind als Kann-Bestimmungen ausgestaltet, deren Anwendung im Einzelfall der jeweiligen Sicherheitslage anzupassen ist. Die KKJPD verweist auf einen Besuch einer Delegation der KKJPD und des Bundesamts für Polizei in Antwerpen anlässlich eines nicht ausverkauften Hochrisikospiels, bei dem Kombitickets mit Erfolg angewendet wurden. Anfänglichen Ausweichbewegungen bestimmter auswärtiger Fangruppen auf andere Sektoren als den Gästesektor sei mit einem entsprechenden Polizeiaufgebot und Massnahmen beim Ticketverkauf begegnet worden, bis sich das System nach und nach eingespielt habe. Aufgrund dieser von den Beschwerdeführern nicht substanziiert bestrittenen Erfahrungen kann den kritisierten Massnahmen im Bereich der Auflagen für die An- und Rückreise der Gästefans die Eignung zur Erhöhung der Sicherheit an den betroffenen Sportveranstaltungen nicht abgesprochen werden. Im Übrigen wird die Verhältnismässigkeit der Massnahme des Kombitickets auch dadurch gewahrt, dass Anhänger der Gästemannschaft, die individuell anreisen möchten, vom Besuch eines Spiels nicht ausgeschlossen werden, sondern lediglich keinen Zutritt zum Gästesektor erhalten. Dies kann ihnen zugemutet werden, zumal die Empfehlungen der KKJPD vom 20. November 2012 zur Umsetzung der Bewilligung vorsehen, dass Kombitickets als Mittel zur Fantrennung nur bei Hochrisikospielen zur Anwendung gelangen sollen, bei denen eine hohe Gefahr besteht, dass Fangruppen der Heim- und der Auswärtsmannschaft aufeinander treffen. Unter diesen Umständen erweist sich die Massnahme des Kombitickets als verhältnismässig.
9.3.1. Nach Art. 3a Abs. 3 des geänderten Konkordats kann die Behörde anordnen, dass Besucherinnen und Besucher beim Besteigen von Fantransporten oder beim Zutritt zu Sportstätten Identitätsausweise vorweisen müssen und dass mittels Abgleich mit dem Informationssystem HOOGAN sichergestellt wird, dass keine Personen eingelassen werden, die mit einem gültigen Stadionverbot oder Massnahmen nach diesem Konkordat belegt sind. Die Beschwerdeführer erkennen auch in dieser Bestimmung eine Verletzung der Bewegungsfreiheit und überdies eine Missachtung des grundrechtlichen Anspruchs auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 10 Abs. 2 BV i.V.m. Art. 13 Abs. 2 BV; s. E. 9.1 hiervor). Sie machen geltend, in der Schweiz bestehe bisher keine generelle Ausweispflicht. Eine Pflicht, Ausweispapiere vorzulegen, bestehe nur bei polizeilicher Anhaltung im Sinne von Art. 215 StPO, die einen minimalen Anfangsverdacht, d.h. einen sachbezogenen Zusammenhang zwischen der anzuhaltenden Person mit einem Delikt voraussetze ( GIANFRANCO ALBERTINI/THOMAS ARMBRUSTER, in: Strafprozessordnung, Basler Kommentar, N. 7 zu Art. 215 StPO). Abweichend davon sehe das geänderte Konkordat die Möglichkeit vor, für bestimmte Besucherkategorien, z.B. Angehörige bestimmter Fanclubs, abstrakt eine lückenlose Ausweispflicht anzuordnen, ohne dass das Vorliegen eines konkreten Anfangsverdachts erforderlich wäre. Es sei zumindest fraglich, ob solche Kontrollen einzelner Besuchergruppen überhaupt geeignet und erforderlich seien, um den Schutz der öffentlichen Sicherheit zu gewährleisten. So sei nicht auszuschliessen, dass sich gewaltbereite Personen Zugang zu einem anderen Publikumssektor verschafften, der keiner entsprechenden Personenkontrolle unterzogen werde. Als mildere Massnahme erscheine sodann eine stichprobenweise Identitätskontrolle oder eine solche auf konkreten Verdacht hin. Andernfalls würden die Angehörigen bestimmter Besucherkategorien wegen ihrer Gruppenzugehörigkeit faktisch einem Generalverdacht ausgesetzt. Mit der notorischen Gewaltbereitschaft bestimmter Fangruppierungen werde die Überprüfung eines ganzen Segments von Besuchern gerechtfertigt. Fraglich sei daher auch, ob die auf bestimmte Besuchergruppen beschränkte Identitätskontrolle vor dem Rechtsgleichheitsgebot (Art. 8 BV) standhalte bzw. ob eine von der Gruppenzugehörigkeit abhängige Identitätskontrolle auf sachlichen Unterscheidungskriterien beruhe. Aus diesen Gründen sei es nicht gerechtfertigt, statt einer verdachtsbezogenen eine anlassbezogene Ausweispflicht einzuführen.
9.3.3. Die Einschränkung der von den Beschwerdeführern in diesem Zusammenhang angerufenen Grundrechte auf Bewegungsfreiheit und auf informationelle Selbstbestimmung erweist sich angesichts des Gewaltphänomens anlässlich bestimmter Sportveranstaltungen als verhältnismässig. Die Eingriffsintensität in den Grundrechtsgehalt erscheint im Verhältnis zum angestrebten Zweck und den zu schützenden Rechtsgütern gering, indem lediglich ein elektronischer Abgleich zwischen einem ldentitätsausweis und der Datenbank HOOGAN erfolgt, bei dem keine Daten gespeichert werden. Die verwendeten stationären oder mobilen Geräte zeigen nach den Ausführungen der KKJPD lediglich an, ob eine Person im Informationssystem HOOGAN verzeichnet ist oder nicht. Die Weitergabe der in HOOGAN enthaltenen Daten an Organisatoren von Sportveranstaltungen in der Schweiz beruht auf einer ausdrücklichen gesetzlichen Grundlage (Art. 24a Abs. 8 BWIS), welche insbesondere durch Art. 10 der Verordnung vom 4. Dezember 2009 über verwaltungspolizeiliche Massnahmen des Bundesamtes für Polizei und über das Informationssystem HOOGAN (VVMH; SR 120.52) ergänzt wird. Diese Rechtsgrundlagen werden von den Beschwerdeführern nicht beanstandet.
10.1. Art. 3b des geänderten Konkordats enthält unter dem Titel "Polizeiliche Massnahmen" für verschiedene Arten von Durchsuchungen eine spezifische gesetzliche Grundlage. Mit der Bestimmung wird insbesondere die Durchsuchung der Besucherinnen und Besucher von Sportveranstaltungen am Eingang des Stadions oder beim Besteigen von Fantransporten erlaubt. Dabei gelten je nach Schwere des Eingriffs unterschiedliche Voraussetzungen für die Durchsuchung von Personen durch die Polizei und für die Wahrnehmung dieser Aufgabe durch Angehörige privater Sicherheitsunternehmen. Aus dem Bericht der KKJPD vom 2. Februar 2012 zu den Konkordatsänderungen ergibt sich, dass die Zugangskontrollen wie bereits heute weiterhin durch privates Sicherheitspersonal vorgenommen werden sollen. Dieses soll überdies Matchbesucherinnen und -besucher unabhängig von einem konkreten Verdacht über den Kleidern durch Personen gleichen Geschlechts am ganzen Körper nach verbotenen Gegenständen abtasten können (Art. 3b Abs. 2 des geänderten Konkordats). Dieses Abtasten über den Kleidern bezieht sich auch auf den Intimbereich, weil unzulässige Objekte nach den Angaben der KKJPD "häufig" im Intimbereich versteckt werden (vgl. Simon Burger/Nicole Burger-Mittner, Zulässigkeit von sicherheitsbezogenen Zutrittskontrollen in Sportstadien, In: Sicherheit & Recht 2010 S. 82; Urteil des Bundesgerichts 6B_612/ 2011 vom 14. Dezember 2011 Sachverhalt lit. A).
10.2.1. An Orten, die der Allgemeinheit offenstehen, ist es grundsätzlich Aufgabe der Polizei, für die Sicherheit zu sorgen (Art. 57 BV; Urteil des Bundesgerichts 1C_225/2012 vom 10. Juli 2013 E. 3.7). Die Stadien und die Transportmittel sind (anders als die Bahnhöfe) nicht uneingeschränkt öffentlich zugängliche Räume. Sie werden als halb-öffentliche Räume bezeichnet und zeichnen sich dadurch aus, dass sie im Eigentum oder Besitz eines Privaten (Stadionbetreibers, Transportunternehmens) stehen und der Zutritt der Besucher über einen zivilrechtlichen Vertragsschluss (Kauf eines Tickets) gewährt wird. Innert gewisser Grenzen sind die privaten Organisatoren für den ordnungsgemässen Ablauf ihrer Veranstaltungen verantwortlich (vgl. Markus Mohler, Grundzüge des Polizeirechts in der Schweiz, S. 442; Bericht des Bundesrats vom 2. Dezember 2005 zu den privaten Sicherheits- und Militärfirmen, in: BBl 2006 648).
10.2.2. Die in einem halböffentlichen Raum notwendigen Massnahmen zur Gewährleistung der Sicherheit können im Allgemeinen weder auf Selbsthilferechte (Notwehr oder Notstand nach Art. 15 ff. StGB, vorläufige Festnahme nach Art. 218 StPO) noch auf das Hausrecht allein gestützt werden. Eine begrenzte zusätzliche Rechtsgrundlage für Eingriffe in Rechte Dritter bildet gemäss Art. 28 Abs. 2 ZGB die vertragliche Einwilligung in Form von Vertragsbedingungen gestützt auf die erworbene Zutritts- oder Transportberechtigung. Solche Bedingungen (wie etwa ein Alkoholverbot, ein Verbot, bestimmte Gegenstände mitzuführen, oder eine Pflicht, die Personalien bekannt zu geben) werden zum Vertragsinhalt, wenn der Betroffene darüber in zumutbarer Weise vor dem Vertragsschluss informiert wird. Die Vertragsbedingungen können indessen keinen Verzicht auf grundlegende Grundrechtspositionen zum Inhalt haben. So kann nicht vertraglich festgelegt werden, dass den Sicherheitsorganen des Veranstalters das Recht zu schwerwiegenden Grundrechtseinschränkungen (z.B. integrale körperliche Durchsuchung von Besuchern) übertragen wird. Die Kompetenzen der vom Stadionverantwortlichen beauftragten privaten Sicherheitskräfte sind insbesondere durch das staatliche Gewaltmonopol stark begrenzt. Zudem gilt für die privaten Sicherheitsdienste ebenfalls die Grundrechtsbindung gemäss Art. 35 Abs. 2 BV (zum Ganzen: Markus Mohler, a.a.O., S. 415 ff., 443 f.; derselbe, Sicherheitsbezogene Zutrittskontrollen zu Stadien, Möglichkeiten und Grenzen, auch des Einsatzes privater Sicherheitsdienste, in: Sicherheit & Recht 2010, S. 75 f. mit weiteren Hinweisen).
10.5.1. Mit der nach Art. 3b des geänderten Konkordats zulässigen Durchsuchung sind erhebliche Einschränkungen der persönlichen Freiheit (Art. 10 Abs. 2 BV) verbunden. Ausserdem wird die nach Art. 13 Abs. 1 BV geschützte Privatsphäre und je nach Art der Durchsuchung die Menschenwürde (Art. 7 BV) tangiert. Art. 3b des geänderten Konkordats, dem in den Kantonen Aargau und Luzern aufgrund der Referendumspflicht der angefochtenen Beschlüsse der Rang eines formellen Gesetzes zukommt, enthält für die verschiedenen Formen der Durchsuchung eine gesetzliche Grundlage im Sinne von Art. 36 Abs. 1 Satz 2 BV. Diese regelt entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer mit hinreichender Bestimmtheit und der erforderlichen normativen Dichte Voraussetzungen, Zweck, Zielpersonen, Durchführende sowie Art und Weise der Durchführung der Durchsuchung. Für die Besucher einer Sportveranstaltung ist aufgrund des geänderten Konkordats klar erkennbar, welche Durchsuchungen zulässig sind, und es ist ihnen möglich, ihr Verhalten danach zu richten. Es ist somit bei der gegebenen gesetzlichen Grundlage nicht im Einzelnen zu prüfen, inwiefern einzelne Durchsuchungsformen als schwerwiegende Einschränkungen zu bewerten sind (s. dazu BUNDESAMT FÜR JUSTIZ, Gutachten vom 3. Februar 2011 zu Zutrittskontrollen in Stadien: Durchsuchungen im Intimbereich, S. 11 f., https://www.bj.admin.ch//bj/de/ home/dokumentation.html Stichwort Hooliganismus, besucht am 7. Januar 2014).
10.5.2. Das nach Art. 36 Abs. 2 BV für die Zulässigkeit einer Grundrechtseinschränkung erforderliche öffentliche Interesse ergibt sich aus dem polizeilichen Interesse auf Schutz der öffentlichen Ordnung und der Sicherheit (Art. 57 BV). Auch der Schutz von Grundrechten Dritter wie der körperlichen Integrität aller Besucher eines Spiels kann eine Grundrechtseinschränkung rechtfertigen (Art. 36 Abs. 2 BV). Die Durchsuchung hat das Ziel, gefährliche Gegenstände, insbesondere Waffen und pyrotechnische Gegenstände aufzufinden und sicherzustellen. In den vergangenen Jahren wurden in Schweizer Stadien immer wieder pyrotechnische Gegenstände gezündet. Solche Feuerwerkskörper entwickeln eine Hitze von über 1000 Grad und können höchst gefährlich sein, wenn sie in einer grossen und kompakten Menschenmenge abgebrannt werden. Der Schutz vor Verletzungen und die Gewährleistung der Sicherheit im Stadion stellen gewichtige öffentliche Interessen im Sinne von Art. 36 Abs. 2 BV dar, welche die körperliche Durchsuchung der Stadionbesucher rechtfertigen. Zudem besteht ein gewisses öffentliches Interesse an der Übertragung von Tätigkeiten im Zusammenhang mit der Durchsuchung der Besucher an die Veranstalter bzw. von diesen beauftragte Sicherheitsdienste. Sie erfolgt im Interesse der Gefahrenabwehr und der Sicherheit, deren Gewährleistung - zumindest bei Grossveranstaltungen wie bei Fussballspielen mit grossem Publikumsinteresse - den Beizug privater Sicherheitsdienste erfordert.
10.6.2. Bei der Beurteilung der Geeignetheit der Durchsuchungsmassnahmen nach Art. 3b des geänderten Konkordats ist zu beachten, dass Feuerwerkskörper nicht nur durch Angehörige von Problemgruppen, die sie später auch zünden wollen, sondern auch auf andern Wegen (mitunter auch lange vor dem Spieltag) ins Stadion verbracht werden können. Selbst mit einer lückenlosen Kontrolle aller Matchbesucherinnen und -besucher kann der angestrebte Erfolg nicht immer gewährleistet werden. Zudem erscheint es bei gut besuchten Spielen mit mehreren 10'000 Besuchern kaum möglich, sämtliche Zuschauerinnen und Zuschauer einer intensiven Kleiderdurchsuchung zu unterziehen (dazu im Einzelnen MARKUS MOHLER, Sicherheitsbezogene Zutrittskontrollen zu Stadien, in: Sicherheit & Recht 2010, S. 79). In der Literatur wird denn auch die Auffassung vertreten, dass die Geeignetheit von Kleiderdurchsuchungen bis auf die Unterwäsche bei einer grossen, weit über die Verdächtigen hinausgehenden Anzahl von Personen nicht gegeben sei. Eine korrekte Auswahl der zu Kontrollierenden stelle sehr hohe Anforderungen, um nicht das Gleichheitsgebot oder das Willkürverbot zu verletzen. Auch die Besucherinnen und Besucher der spezifischen Fansektoren hätten Anspruch auf rechtsgleiche Behandlung: nur die Durchsuchung aufgrund konkreter Verdachtsmomente genüge hier den verfassungsrechtlichen Anforderungen ( MARKUS MOHLER, Sicherheitsbezogene Zutrittskontrollen zu Stadien, in: Sicherheit & Recht 2010, S. 79).
10.6.2.1. Die KKJPD legt in ihrer Stellungnahme zur Beschwerde dar, der Vernehmlassungsentwurf zur Konkordatsänderung habe verdachtsunabhängige Kontrollen im Intimbereich vorgesehen. Nachdem sich das Bundesamt für Justiz im Rahmen der Vernehmlassung wie auch Fanorganisationen und mehrere Kantone kritisch zum Entwurf geäussert hätten, sei Art. 3b so überarbeitet worden, dass Kontrollen im lntimbereich unter den Kleidern nur bei einem konkreten Verdacht erfolgen dürften. Zudem würden die einzelnen Kontrollstufen im erläuternden Bericht vom 2. Februar 2012 in einem sechsstufigen Schema detailliert umschrieben. Unter dem Aspekt der Verfassungsmässigkeit sei wesentlich, dass eigentliche Durchsuchungen des Intimbereichs nur bei einem konkreten Verdacht erfolgen dürften. Ein nicht gezieltes Abtasten über den Kleidern (sog. Frisking), wie es auch an Flughäfen üblich sei, dürften auch private Sicherheitsunternehmen vornehmen. Ein gezieltes Abtasten über den Kleidern ohne konkreten Verdacht dürften solche Unternehmen vornehmen, sofern ihnen die Aufgabe durch die Behörden delegiert werde (Art. 3b Abs. 2 des geänderten Konkordats). Bei der Aufgabendelegation wie auch bei der Wahrnehmung der Aufgabe durch eigenes Polizeipersonal hätten die Behörden dafür zu sorgen, dass die Aufgabe verhältnismässig wahrgenommen werde. Dies impliziere, dass die ausführenden Mitarbeitenden entsprechend geschult seien. Zur Schulung gehöre, dass eine höhere Eingriffsintensität nur zulässig sei, wenn es darum gehe, das Einschmuggeln verbotener Gegenstände im Sinne von Art. 2 Abs. 2 des Konkordats zu verhindern. Die Durchsuchungen würden dabei anders als in der Beschwerdeschrift dargestellt nicht auf einzelne Stadionsektoren beschränkt, sondern könnten überall erfolgen.
10.6.3. Angesichts der Gefährdung einer erheblichen Anzahl von Matchbesuchern durch die unsachgemässe Verwendung von Brandkörpern, die nach dem Sprengstoffgesetz verboten sind, erscheint der Grundrechtseingriff, der wie erwähnt durch geschulte Polizeikräfte erfolgt, auch als zumutbar. Die Durchsuchung unter den Kleidern und die Durchsuchung des Intimbereichs unter Beizug von medizinischem Personal als schwere Freiheitseinschränkungen sind nur zulässig, wenn konkrete Anhaltspunkte für einen Verdacht auf das Mitführen gefährlicher Gegenstände am oder im Körper vorliegen. Mit dieser Voraussetzung kann vermieden werden, dass die grosse Mehrheit nicht gewaltbereiter Besucher eines Spiels einer intensiven körperlichen Durchsuchung unterzogen wird. Gleichzeitig werden dadurch die Befürchtungen der Beschwerdeführer entkräftet, eine Vielzahl interessierter Personen würde durch die mögliche Durchsuchung unter den Kleidern und gar im Intimbereich vom Besuch eines Spiels abgehalten (sog. "chilling effect"). Zudem ist die Durchführung von Kontrollen beim Verkauf der Eintrittskarten in der gebotenen Detaillierung anzukündigen (Art. 3b Abs. 3 des geänderten Konkordats). Schliesslich kann sich nach den Ausführungen der KKJPD im vorliegenden Verfahren jede Person, die wegen eines entstandenen Verdachts zu einer Durchsuchung unter den Kleidern und gar im Intimbereich in einen nicht einsehbaren Raum geführt werden soll - auch noch unmittelbar vor einer Kontrolle -, dazu entschliessen, die Durchsuchung oder Leibesvisitation abzulehnen und auf den Spielbesuch zu verzichten. Damit kann eine verfassungskonforme Anwendung von Art. 3b des geänderten Konkordats gewährleistet werden.
11. Das Bundesgericht hat in BGE 137 I 31 die Verfassungsmässigkeit der im Konkordat vorgesehenen Massnahmen des Rayonverbots, der Meldepflicht und des Polizeigewahrsams grundsätzlich bejaht. Im Unterschied zur damals beurteilten Regelung, die ein maximal auf ein Jahr befristetes Rayonverbot ohne Minimaldauer vorsah, legt Art. 4 Abs. 2 des geänderten Konkordats eine Mindestdauer von einem Jahr und eine Maximaldauer von drei Jahren fest. Zudem kann die in einem Kanton zuständige Behörde neu Rayonverbote in der ganzen Schweiz erlassen (Art. 4 Abs. 2 Satz 2 des geänderten Konkordats).
11.2.1. Die KKJPD begründet die neue Minimaldauer des Rayonverbots von einem Jahr damit, dass die Dauer des Rayonverbots jenem der Stadionverbote angeglichen werden solle und neu für eine Dauer von einem bis zu drei Jahren verfügt werden könne. Damit werde eine höhere präventive Wirkung erzielt und dem Kaskadensystem der Massnahmen Rechnung getragen. Es sei stossend, dass das mildeste Mittel des Stadionverbots, das durch die Klubs und Verbände angeordnet werde, für ein bis drei Jahre verhängt werden könne, während die nächstschwerere Sanktion des Rayonverbots heute eine Höchstdauer von einem Jahr aufweise.
11.2.2. Das Ziel des Rayonverbots ist wie erwähnt die Vorbeugung gegen gewalttätiges Verhalten im Sinne von Art. 2 des geänderten Konkordats (E. 5 und 6 hiervor). Dazu gehören im Anwendungsbereich des Konkordats nicht nur schwere Formen von Gewalt, sondern auch weniger schwerwiegende Übertretungen wie zum Beispiel Tätlichkeiten, die neu in den nicht abschliessenden Katalog von Art. 2 des Konkordats aufgenommen wurden. Nach Art. 4 Abs. 1 des Konkordats kann gegenüber einer Person, die sich anlässlich von Sportveranstaltungen nachweislich an Gewalttätigkeiten gegen Personen oder Sachen beteiligt hat, ein Rayonverbot ausgesprochen werden. Grundsätzlich ist es somit nicht ausgeschlossen, ein Rayonverbot zur Verhinderung von Übertretungen zu verfügen, welche als gewalttätiges Verhalten im Sinne von Art. 2 des Konkordats zu qualifizieren sind. Es ist vor diesem Hintergrund nicht ersichtlich, dass in jedem Fall der mit dem Rayonverbot angestrebten Gewaltprävention eine Mindestdauer von einem Jahr erforderlich sein soll und dies die mildeste Massnahme im Sinne des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit darstellen soll. Die Einführung einer Mindestdauer von einem Jahr verunmöglicht den rechtsanwendenden Behörden, ein grundsätzlich angezeigtes Rayonverbot in denjenigen Fällen anzuordnen, in welchen nur ein kürzeres Rayonverbot mit dem Verhältnismässigkeitsprinzip vereinbar wäre. Dies bestätigt die KKJPD indirekt, indem sie ausführt, dass die Rayonverbote als Kann-Bestimmungen ausgestaltet seien und nur dann ausgesprochen werden dürften, wenn es um ein Verhalten gehe, das der einjährigen Mindestdauer des Rayonverbots angemessen sei.
Eine solche Regelung hält vor dem Verhältnismässigkeitsprinzip nicht stand, da die Minimaldauer von einem Jahr verhindert, dass die Massnahme an das in jedem Einzelfall Notwendige und Zumutbare angepasst werden kann. Auf die Minimaldauer des Rayonverbots von einem Jahr ist somit zu verzichten. Zu keinem anderen Ergebnis führt der Hinweis der KKJPD, die Klubs und Verbände würden das mildere Mittel des Stadionverbots für ein bis drei Jahre verhängen. Beim Stadionverbot handelt es sich um eine privatrechtliche Massnahme des Stadionbetreibers gegenüber einem Besucher im Rahmen der Vertragsfreiheit. Auch wenn damit die Verhinderung von gewalttätigem Verhalten im Stadion und damit teilweise dasselbe Ziel wie mit dem verwaltungsrechtlichen Rayonverbot angestrebt wird, muss das Rayonverbot nicht zwingend für dieselbe Dauer wie ein Stadionverbot gelten. Das Rayonverbot ist eine eigenständige staatliche Massnahme, deren Dauer von den zuständigen staatlichen Behörden in pflichtgemässer Wahrnehmung ihrer Kompetenzen festzulegen ist. An eine nach privatrechtlichen Gesichtspunkten festgelegte Mindestdauer eines Stadionverbots sind die staatlichen Behörden bei der Handhabung des Verhältnismässigkeitsprinzips keineswegs gebunden.
11.3.1. Die Beschwerdeführer kritisieren weiter die Regelung von Art. 5 Abs. 1 des geänderten Konkordats, wonach der Anordnung eines Rayonverbots Angaben beizufügen sind, die es der betroffenen Person erlauben, genaue Kenntnis über die vom Verbot erfassten Rayons zu erhalten. Damit bringe die Bestimmung zum Ausdruck, dass eine auf sie gestützte Verfügung selbst keine Angaben erhalten müsse, an denen der Betroffene den zeitlichen und räumlichen Geltungsbereich aller für ihn angeordneten Rayonverbote ablesen könne. Der Bericht der KKJPD halte dazu fest, es sei "nicht praktikabel, einer Person mit Rayonverbot zusammen mit der Verfügung Pläne für alle Rayons in der Schweiz auszuhändigen" (Bericht KKJPD S. 25). Aus diesem Grund werde "für die ganze Schweiz eine Internetseite eingerichtet, auf der sich die Betroffenen über den Umfang des jeweils untersagten Rayons informieren könnten. Die Homepage sei in der Verfügung anzugeben und den Betroffenen bei einer bezeichneten Behörde Gelegenheit zu geben, die Einträge einzusehen" (Bericht KKJPD S. 25 f.). Den Lösungsansatz der KKJPD bezeichnen die Beschwerdeführer als weltfremd. Würden einem Betroffenen Rayonverbote etwa für mehrere Spielorte von Klubs der Super und der Challenge League auferlegt, bedeute dies, dass er sich zu verschiedensten Spielzeiten an zahlreichen Orten in der Schweiz nicht aufhalten dürfe. Dass er sich auf einer Website ständig informiere, wo er sich zu einem konkreten Zeitpunkt nicht aufhalten dürfe, könne von ihm nicht verlangt werden. Die Verfügung müsse sämtliche Informationen enthalten, damit er sein Verhalten entsprechend einrichten könne. Die geänderte Bestimmung schränke die Bewegungsfreiheit (Art. 10 Abs. 2 BV) der Betroffenen nicht nur in einer chaotischen und damit in unzumutbaren Weise ein (Art. 36 Abs. 3 BV), sondern widerspreche auch den Anforderungen des allgemeinen Verwaltungsrechts an den zwingenden Inhalt einer Verfügung (vgl. Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 29 Rz. 16).
12.1. Die Meldeauflage nach Art. 6 des geänderten Konkordats stellt grundsätzlich einen stärkeren Eingriff in die Grundrechte, namentlich die Bewegungsfreiheit, dar als das Rayonverbot (BGE 137 I 31 E. 7.5.2 S. 53). Mit der Meldepflicht soll sichergestellt werden, dass die betroffenen Personen sich vor, während und nach bestimmten Sportveranstaltungen nicht am Austragungsort aufhalten. Die Beschwerdeführer machen geltend, an Tagen mit Meldepflicht werde der Tagesablauf durch die Pflicht zum persönlichen Erscheinen vor der zuständigen Behörde wesentlich mitbestimmt. Über allfällige Ortsabwesenheiten im Zeitpunkt einer Meldepflicht sei die betreffende Behörde zu informieren (Art. 7 Abs. 2 des geänderten Konkordats). Im Ergebnis bewirke dies eine weitgehende Kontrolle der Behörden über den jeweiligen Aufenthaltsort der betreffenden Person, d.h. auch über Ferien- oder berufliche Abwesenheiten, Anstalts- oder Spitalaufenthalte etc. Damit einher gehe auch ein - mitunter massiver - Eingriff in das Grundrecht der informationellen Selbstbestimmung (Art. 10 Abs. 2 und Art. 13 BV). Die Massnahme isoliere zudem den Betroffenen von der ihm besonders wichtigen Fangemeinschaft. Weiter sei die Bestimmung zu wenig klar, weil sie nicht spezifiziere, zu welchen Zeiten sich die Betroffenen bei der zuständigen Behörde zu melden hätten. Der Wortlaut der Bestimmung liesse es sogar zu, einen Betroffenen täglich zu einer bestimmten Tageszeit bei einer bestimmten Amtsstelle erscheinen zu lassen. Damit eine verfassungs- und konventionskonforme Handhabung in der Praxis sichergestellt werden könne, seien einschränkende Vorgaben zur Auslegung der Bestimmung unverzichtbar. Die Geltung der Bestimmung sei etwa auf die 46 Tage mit Spielaustragungen abschliessend zu enumerierender Klubs zu beschränken und die Tageszeiten und Meldeorte seien so festzulegen, dass der Betroffene möglichst ungehindert seinen beruflichen und privaten Tätigkeiten nachgehen könne.
13. Weitere Bundesrechtsverletzungen durch das angefochtene Konkordat sind mangels hinreichend substanziierter Rügen der Beschwerdeführer nicht ersichtlich (vgl. E. 2.4 hiervor). Die Beschwerde erweist sich zusammenfassend in zwei Punkten als begründet und im Übrigen als unbegründet. Mit dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit nicht vereinbar sind die Einführung einer Mindestdauer von einem Jahr für das Rayonverbot in Art. 4 Abs. 2 des geänderten Konkordats (E. 11.2.3 hiervor) sowie die zwingende Verdoppelung der Dauer der Meldeauflage bei deren Verletzung ohne entschuldbare Gründe (Art. 7 Abs. 4 des geänderten Konkordats; E. 12.3.2 hiervor). Die genannten Bestimmungen des geänderten Konkordats sind insoweit in teilweiser Gutheissung der Beschwerden aufzuheben (E. 2.2 hiervor). In diesem Umfang sind auch das Beitrittsdekret des Kantons Luzern vom 5. November 2012 und der Beschluss des Grossen Rats des Kantons Aargau vom 20. November 2012 aufzuheben. Im Übrigen sind die Beschwerden abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann.
1. Die bundesgerichtlichen Verfahren 1C_176/2013 und 1C_684/2013 werden vereinigt.
2. Die Beschwerden werden teilweise gutgeheissen.
3. Die Gerichtskosten werden den Beschwerdeführern im Verfahren 1C_176/2013 im Umfang von Fr. 1'500.-- und den Beschwerdeführern im Verfahren 1C_684/2013 ebenfalls im Umfang von Fr. 1'500.-- auferlegt.
4. Der Kanton Luzern hat den Beschwerdeführern im Verfahren 1C_176/2013 eine reduzierte Parteientschädigung von Fr. 1'500.-- zu bezahlen.
5. Der Kanton Aargau hat den Beschwerdeführern im Verfahren 1C_684/2013 eine reduzierte Parteientschädigung von Fr. 1'500.-- zu bezahlen.