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Timestamp: 2018-05-23 14:49:39
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No. 33 comunicado 22 y 23 de agosto de 2012
Agosto 22 y 23 de 2012
Nombramientos en provisionalidad en cargos de carrera administrativa, así sea por un período largo, no pueden generar expectativa de estabilidad laboral indefinida, pues desconocería el principio del mérito para ingresar, ascender y permanecer en la carrera administrativa
I. EXPEDIENTE OG 139– SENTENCIA C-640/12 (Agosto 22)
PROYECTO No. 54 DE 2010-SENADO, 170 de 2010-CÁMARA
Por el cual se implementa el retén social, que garantiza la estabilidad laboral a grupos vulnerables y se dictan otras disposiciones
ARTÍCULO 1º. Adiciónese el siguiente artículo 52A a la Ley 909 de 2004:
c) Sufrir enfermedad que implique tratamiento continuo o de tipo terminal, mantendrán su vinculación laboral hasta la culminación del tratamiento respetivo respectivo o la muerte (sic).
d) Estar próximo a pensionarse, esto es, que le falten tres años o menos para acceder al derecho ala pensión.
e) Encontrarse laborando en zonas de difícil acceso y/o situación crítica de inseguridad.
ARTÍCULO 2º. Para efectos de aplicación de la presente ley se entenderán como zonas de difícil acceso y zonas en situación crítica de inseguridad:
Zonas de difícil acceso: son aquellas que por sus características geográficas, deficiencias de vías y medios de transporte, exigen un esfuerzo físico o económico fuera de lo ordinario, para permanencia o movilización del servidor público.
Zonas en situación crítica de inseguridad: son aquellas donde se presenta alteración de orden público que afecta el normal desarrollo de las actividades laborales.
Parágrafo.- Tanto las zonas de difícil acceso como la de situación crítica de inseguridad respectivamente, deberán ser certificadas por la autoridad municipal competente para efectos de la aplicación de la presente ley.
ARTÍCULO 3º. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga todas las disposiciones que lesean contrarias.
Primero.- Declarar FUNDADAS las objeciones gubernamentales formuladas al Proyecto de Ley No. 54 de 2010 Senado, 170 de 2010 Cámara “por el cual se implementa el retén social, que garantiza la estabilidad laboral a grupos vulnerables y se dictan otras disposiciones”, y en consecuencia, declarar INEXEQUIBLES los literales a), d) y e) del artículo 1, así como el artículo 2 del presente proyecto de ley.
Segundo.- De conformidad con lo ordenado por los artículos 167 de la Constitución Política y 33 del Decreto 2067 de 1991, por intermedio de la Secretaría General REMÍTASE el expediente legislativo y copia de esta Sentencia a la Cámara de origen para que, oído el ministro del ramo, se rehagan y reintegren las disposiciones afectadas de inexequibilidad, en los términos que sean concordantes con esta providencia. Una vez cumplido este trámite, el Congreso remitirá a la Corte el proyecto para fallo definitivo.
La Corte Constitucional reiteró el reconocimiento de un amplio margen de configuración del legislador, en el diseño del sistema de carrera administrativa y de los mecanismos a través de los cuales se valoran los méritos de los aspirantes a ingresar o ascender dentro de la misma, así como de las de retiro del servicio oficial. Al mismo tiempo, la jurisprudencia constitucional ha precisado que en todo caso, dicha competencia no es ilimitada, puesto que debe acompasarse con el objetivo mismo que persigue el sistema de carrera. Este objetivo consiste en asegurar que el ingreso y la permanencia en los empleos de carrera administrativa se realicen con fundamento en el mérito exclusivamente, mediante procesos de selección en los que se garantice la transparencia y la objetividad, sin discriminación alguna, de conformidad con el artículo 125 de la Constitución Política.
Las normas legales objetadas por el Gobierno Nacional pretenden reformar la Ley 909 de 2004, “por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones”, adicionando un artículo 52 A al Título IX de la Ley denominado “De las disposiciones generales”, que a su vez contiene dos artículos: el artículo 51, referente a la protección a la maternidad de las funcionarias nombradas en provisionalidad en cargos de carrera administrativa y el artículo 52, que prevé, de un lado, la protección de empleados de carrera desplazados por razones de violencia y, por otro, la adopción de medidas tendientes a garantizar, en igualdad de oportunidades, las condiciones de acceso al servicio público, en empleos de carrera administrativa, a aquellos ciudadanos que posean discapacidades físicas, auditivas o visuales, con el fin de proporcionarles un trabajo acorde con su condición. Además, se establece la obligación en cabeza de las entidades del Estado, de conformidad con el artículo 27 de la Ley 361 de 1997, de preferir entre los elegibles, cuando quiera que se presente un empate, a las personas con discapacidad.
A su vez, el proyecto de ley parcialmente objetado establece una medida de protección consistente en la permanencia en el cargo de ciertos grupos de personas, nombradas en provisionalidad en cargos de carrera administrativa, atendiendo a las circunstancias de a) ser madre o padre cabeza de familia, sin alternativa económica; b) estar en condición de cualquier tipo de incapacidad; c) sufrir de enfermedad que requiera de tratamiento continuo o de tipo terminal; d) estar próximo a pensionarse, faltándole tres o menos años para acceder a este derecho; y e) encontrarse laborando en zonas de difícil acceso y/o en situación crítica de inseguridad. El Gobierno Nacional objetó por razones de inconstitucionalidad las causales previstas en los literales a), d) y e), por considerar que contienen un privilegio injustificado a favor de ciertos servidores públicos que implica su acceso automático a la carrera administrativa, sin tener en cuenta el principio constitucional del mérito que se predica como un criterio objetivo para el acceso al servicio público, en los términos del artículo 125 de la Constitución.
En el presente caso, dado que las normas objetadas introducen un privilegio a favor de ciertas personas y afectan intereses específicos que la Constitución protege, la Corte aplicó un juicio de proporcionalidad estricto. En este sentido, constató que la medida busca un fin legítimo, importante y constitucionalmente imperioso, como es el de garantizar la estabilidad laboral de grupos vulnerables por razones económicas, laborales y de salud, así como la protección de su núcleo familiar, que tiene fundamento en los artículos 2, 13 y 53 de la Constitución. No obstante, el medio escogido por el legislador para lograr esta finalidad, consistente en permitir la permanencia indefinida de funcionarios nombrados en provisionalidad en cargos de carrera administrativa, gozando de los privilegios y estabilidad que ello conlleva, está constitucionalmente prohibido. A la luz de los principios y valores que orientan nuestro ordenamiento constitucional no es posible conceder permanencia y estabilidad de manera indefinida en cargos de carrera administrativa a personas que no han accedido a ellos en virtud del mérito, debidamente acreditado a través de un concurso público. Indicó que el mérito es el mecanismo ideado para suprimir los factores subjetivos en la designación de los servidores públicos.
En este mismo sentido, la Corte advirtió que la medida desconoce la transitoriedad que caracteriza a los nombramientos en provisionalidad en cargos de carrera administrativa, al permitir a los sujetos que se encuentran en las condiciones previstas en la norma, la permanencia en el mismo por tiempo indefinido, lo cual daría lugar no solo a la vulneración de la carrera administrativa, sino también al principio de igualdad de oportunidades. Además, no todos lo sujetos beneficiarios del trato diferencial que el artículo prevé se encuentran bajo los mismos supuestos que implican un tratamiento igual, es decir, que no todos son sujetos de especial protección, como ocurre con las personas que se encuentran laborando en zonas de difícil acceso o en situación crítica de inseguridad, en las cuales pueden encontrarse personas interesadas en acceder mediante concurso a los cargos de carrera ocupados en provisionalidad, pese a las dificultades.
Por otra parte, la Corte señaló que el medio escogido no cumple con el requisito de necesidad por dos razones: la primera, es que las personas que se encuentran en las condiciones previstas en la norma objetada, pueden concursar para ocupar de manera definitiva un cargo de carrera administrativa. Cualquier servidor público, incluidos los nombrados en provisionalidad, tienen plena libertad de presentarse a los concursos de méritos que se adelanten, en los que además tendrán la oportunidad de hacer valer los conocimientos y experiencia adquiridos en el ejercicio del cargo, a través de distintas pruebas y entrevistas que se programen para determinar su idoneidad. La segunda razón tiene que ver con que los servidores que ocupan en provisionalidad cargos de carrera administrativa cuya vacancia es definitiva, detentan un fuero de estabilidad intermedia o relativa, de acuerdo con el cual, “gozan de estabilidad mientras dura el proceso de selección y hasta el momento en que sean reemplazados por la persona que se haya hecho acreedora a ocupar el cargo en razón de sus méritos previamente evaluados”, (Sentencias SU-446/11 y C-588/09).
En este orden de ideas, la Corte reiteró que los nombramientos en provisionalidad en cargos de carrera administrativa, así sea por un período largo de tiempo, no pueden generar expectativas de estabilidad laboral, puesto que de acuerdo con su naturaleza, son nombramientos con estabilidad precaria, circunstancia conocida desde su inicio por quien es nombrado en esas condiciones.
Por lo expuesto, la Corte encontró fundadas las objeciones formuladas por el Gobierno Nacional en relación con el Proyecto de Ley No. 54 de 2010 Senado, 170 de 2010 Cámara “por el cual se implementa el retén social que garantiza la estabilidad laboral a grupos vulnerables y se dictan otras disposiciones” y en consecuencia, declaró inexequibles los literales a), d) y e) del artículo 1, así como el artículo 2 del proyecto de ley.
El magistrado Mauricio González Cuervo presentará una aclaración de voto, por cuanto si bien comparte la decisión adoptada en este caso, considera que, contrario a lo que ha dispuesto la Corte Constitucional, la votación en las plenarias de las cámaras sobre el informe de objeciones gubernamentales a un proyecto de ley no requiere ser nominal y pública cuando se produce una votación por unanimidad, toda vez que a su juicio cabría en las excepciones establecidas en el artículo 129 del Reglamento del Congreso.
La Corte Constitucional determinó que la expedición de la Ley 1438 de 2011, por medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud, no requería de la consulta previa a las comunidades tribales afrodescendientes, raizales y gitanas o ROM
II. EXPEDIENTE D-8911 AC – SENTENCIA C-641 /12 (Agosto 22)
Ley 1438 de 2011 “Por medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones”. Ante la extensión del articulado, no se transcribe. Su texto puede consultarse en el Diario Oficial No. 47.957 del 19 de enero de 2011.
Declarar EXEQUIBLE la Ley 1438 de 2011, por el cargo analizado en esta sentencia.
En esta oportunidad, le correspondió a la Corte definir, si como lo manifiestan los demandantes y el Coordinador de Acciones Constitucionales del Consultorio Jurídico de la Facultad de Derecho de la Universidad Santo Tomás en Bogotá, la Ley 1438 de 2011 es inexequible, porque se incumplió con la obligación de realizar la consulta previa, libre e informada, a las comunidades afrodescendientes, raizales y/o población gitana o ROM, desconociendo la Constitución y el Convenio 169 de la OIT.
De acuerdo con los parámetros jurisprudenciales, la Corte encuentra que la Ley 1438 de 2011, no requería consulta previa, pues no constituye una medida legislativa que afecte de manera directa y específica a las minorías étnicas indicadas en las demandas.
Para este caso, consideró la Corte pertinente recordar que en el fallo C-791 de 2011, se realizó un análisis normativo del contenido de la Ley 1438 de 2011, concluyendo que la finalidad de la misma es fortalecer el Sistema General de Seguridad Social en Salud, regulando lo relacionado con el modelo de prestación de ese servicio público, de forma general y abstracta. Por lo tanto, no configura un estatuto legal que afecte directamente los intereses específicos de las diversas comunidades étnicas. Además, observó que el sujeto pasivo de la medida legislativa es la población colombiana en general, por cuanto, en ningún precepto se menciona específicamente a la población afrodescendiente, raizal y/o población gitana o ROM. En este contexto, encontró la Corte que las generalidades de la norma demandada no afectan directamente los intereses de estas minorías étnicas, pues no guardaban un vínculo necesario con su identidad o cultura, ni afectan su integridad. No existe una vinculación intrínseca, razonable y objetiva, con la identidad étnica de los grupos minoritarios, cualquiera que sea su origen, ni con sus costumbres, bienes o prácticas.
En consecuencia, la Corte concluyó que, contrario a lo planteado por los demandantes, en relación con la norma censurada, no existía el deber de consulta previa que se echa de menos, a las comunidades tribales afrodescendientes, raizales palanqueras y/o pueblos ROM. máxime cuando se expedirá una normatividad especial acerca de la participación y prestación de la salud a esos grupos poblacionales, razón por la cual declaró exequible la Ley 1438 de 2011, por el cargo analizado.
El magistrado Mauricio González Cuervo anunció la presentación de una aclaración de voto relativa a la naturaleza del vicio de inconstitucionalidad por ausencia de la consulta previa a las minorías étnicas de normas que las afecten directa y específicamente, toda vez que no comparte la tesis mayoritaria de la Corte que la califica como un vicio formal con carácter sustancial y por tanto no aplica el término de caducidad previsto en el artículo 241 de la Constitución, el cual, a su juicio, sí sería aplicable en razón a que dicha consulta forma parte del procedimiento de formación de la ley y por lo mismo, la acción de inconstitucionalidad por este cargo estaría sometida al mencionado término de caducidad.
La magistrada María Victoria Calle Correa se reservó la posibilidad de presentar una eventual aclaración de voto sobre los fundamentos de la anterior decisión.
La ausencia de certeza y especificidad de los cargos de inconstitucionalidad impide que la Corte pueda proferir una pronunciamiento de fondo
III. EXPEDIENTE D-8951 – SENTENCIA C-642 /12 (Agosto 22)
Declararse INHIBIDA para proferir pronunciamiento de fondo, por los cargos analizados, sobre el artículo 6º de la Ley 91 de 1989.
La Corte encontró que los cargos formulados en la presente demanda carecen de los requisitos de certeza y especificidad exigidos por el Decreto 2067 de 1991 y precisados por la jurisprudencia. En efecto, para la Corte, el actor deriva una proposición normativa de carácter subjetivo del artículo 6º de la Ley 91 de 1989, la cual lo conduce a plantear que es la organización gremial nacional la que agrupa el mayor número de docentes y no la ley la que excluye la participación de los docentes pensionados como representantes de los maestros en el Consejo Directivo del fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio. En su criterio, a pesar de que el legislador promueve la participación de los docentes en el órgano directivo del Fondo, la falta de representación obedece a un criterio fáctico de las decisiones que se adoptan por la organización gremial nacional que agrupa el mayor número de docentes. No obstante, lo que se evidencia es que la exclusión propuesta por el demandante es el resultado de la aplicación de la norma que hace FECODE al designar los miembros al Consejo Directivo del Fondo y no al contenido de la norma acusada.
De otra parte, la Corte constató que el demandante no cumplió con los requisitos exigidos cuando alega la existencia de una omisión legislativa relativa, por no incluir la norma a los representantes de los docentes pensionados, especialmente sobre el deber específico que impondría la Constitución para que obligatoriamente formen parte del mencionado Consejo Directivo.
En consecuencia, la ineptitud de los cargos formulados en la presente demanda conduce a que la Corte deba declararse inhibida para emitir una decisión de fondo.
La imputación a las entidades territoriales del pago de condenas, conciliaciones e indemnizaciones de las contralorías, desconoce la autonomía territorial y los principios constitucionales de moralidad y eficiencia de la gestión administrativa y fiscal
IV. EXPEDIENTE D-8905 – SENTENCIA C-643/12 (Agosto 23)
1. Norma acusada:
Por medio de la cual se fortalece al ejercicio del control fiscal
Declarar INEXEQUIBLE el artículo 3 de la Ley 1416 de 2010.
En el presente proceso, le correspondió a la Corte Constitucional resolver, si imponer a las entidades territoriales el pago directo y con cargo a su presupuesto, de las conciliaciones, condenas e indemnizaciones y cualquier otra forma de resolución de conflictos de las contralorías, (i) vulnera el principio de igualdad (art. 13 C.P.) por asignar esta obligación únicamente a las entidades territoriales en las que operen contralorías; (ii) si implica un desconocimiento de los principios de moralidad y eficiencia en el ejercicio de la función administrativa consagrados en el artículo 209 de la Constitución; y (iii) si desconoce la autonomía de las entidades territoriales reconocida en el artículo 287 de la Carta Política.
En relación con el primer cargo, la Corte consideró que el trato legal diferenciado a los grupos de entidades territoriales, según cuenten o no con contralorías propias y el distinto impacto que se deriva de la aplicación de la norma demandada respecto de la disponibilidad de recurso presupuestal, tiene un fundamento en la propia Constitución Política (art. 272, incisos primero y segundo), que permite la existencia o no de contralorías territoriales en departamentos, municipios y distritos. Advirtió que el deber de las entidades territoriales de asumir obligaciones derivadas de providencias judiciales y mecanismos de resolución de conflictos, previsto en la norma solo surge de la existencia o no de esas contralorías, ya que tales obligaciones se refieren precisamente a las condenas, conciliaciones e indemnizaciones en contra de esos órganos de control fiscal, de manera que de no existir éstos no habría obligaciones que asumir. Por este motivo, el cargo por la presunta vulneración del principio de igualdad no estaba llamado a prosperar.
No ocurrió lo mismo en cuanto al segundo cargo, toda vez que la Corporación encontró que la disposición acusada desconoce el artículo 209 de la Carta, al desestimular drásticamente la eficiencia en el manejo presupuestal y en la gestión administrativa de las contralorías y eventualmente, la moralidad administrativa, en la medida en que los gastos que se generan de la actuación de estos órganos de control no serían pagados por éstos sino que impactarían directamente el presupuesto de los respectivos entes territoriales y con ello, la disponibilidad presupuestal en la cual se basa el plan sectorial de desarrollo que se afecta de manera importante, al cargarse esos emolumentos a las finanzas territoriales, poniendo en riesgo el adelantamiento de dicho plan y el cumplimiento de las funciones a cargo de las entidades que tienen mayor peso, pues afecta la ejecución de su presupuesto en desmedro de los objetivos, programas y planes de desarrollo sectorial.
Frente a la tensión entre el fortalecimiento del control fiscal que se busca con la medida legal y la efectividad de los principios de moralidad y eficiencia en el ejercicio de la función administrativa, así como el respeto por la autonomía territorial, la Corte consideró que había que darle prelación a la disponibilidad de recursos del municipio, privilegiando la utilización del presupuesto adoptado por decisión autónoma del ente territorial. Para la Corte, la disposición demandada lleva consigo la disminución del nivel de fuerza de la restricción presupuestal de las contralorías de las entidades territoriales, pues espera que sus gastos sean cubiertos por otra entidad, lo que favorece que no se esfuerce en desplegar la debida diligencia en la gestión administrativa a su cargo y por tanto, termine por afectar la eficiencia en el control fiscal, contrario a la finalidad que se busca por la ley.
Por último, la Corte encontró que la disposición acusada desconoce abiertamente la autonomía territorial, como quiera que al asignar a las entidades territoriales el pago de las condenas, conciliaciones e indemnizaciones de las respetivas contralorías, deriva en un aumento de los costos de la administración territorial, que no dependen de la decisión tomada en materia presupuestal por las autoridades y órganos locales, en desarrollo de las atribuciones que les confieren los artículos 287, 300, 305, 313 y 315 de la Constitución Política. Es evidente que la ley interviene de manera directa en el autogobierno y autoadministración que la Constitución reconoce como uno de los atributos que configuran la autonomía territorial, en detrimento de su propia política presupuestal y la debida atención de los servicios y prioridades de cada ente territorial. Por lo expuesto, la Corte procedió a declarar la inexequibilidad del artículo 3º de la Ley 1416 de 2010.
Los magistrados Mauricio González Cuervo, Adriana María Guillén, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Humberto Antonio Sierra Porto se apartaron de la decisión de inexequibilidad del artículo 3º de la Ley 1416 de 2010.
En su concepto, el artículo acusado perseguía una finalidad constitucionalmente imperiosa consistente en el fortalecimiento, garantía y salvaguarda del control fiscal territorial, a través del aseguramiento de la estabilidad presupuestal de los órganos a cuyo cargo se encuentra el desarrollo de tales actividades de vigilancia de la gestión fiscal de las entidades territoriales. Consideraron que la no imputación al presupuesto de funcionamiento de los organismos de control de las sumas reseñadas, permite que las contralorías cuenten con un mayor margen de actuación para el desarrollo de las actividades a su cargo y, en consecuencia puede considerarse que la regla contemplada en la norma demandada tiene la aptitud fáctica de promover, en un nivel importante, su sostenibilidad financiera y el ejercicio de la función de control fiscal.
A su juicio, la asunción de las obligaciones de las contralorías departamentales, municipales o distritales por la respectiva entidad territorial, no implica necesariamente la gestión irresponsable de los agentes del control fiscal correspondiente, lo cual equivaldría a presumir su mala fe. Por el contrario, estimaron que la norma demandada asegura la estabilidad presupuestal del control fiscal territorial, independiente de las contingencias de conciliaciones o condenas, y con ello contribuye a la moralidad y eficiencia en la función administrativa de la entidad territorial vigilada. De igual manera, la disposición demandada no está desconociendo regla alguna del régimen orgánico presupuestal, pues se limita a trasladar de una oficina territorial –la contraloría- a otra –su nivel central-, o de un capitulo presupuestal a otro, un gasto que por mandato de la propia ley orgánica del presupuesto en todo caso debe ser incorporado en el presupuesto de la entidad territorial del caso.
De manera particular, el magistrado González Cuervo observó que la tensión que se plantea en la sentencia entre la posible consecuencia práctica de la norma respecto del comportamiento de los contralores de las entidades territoriales frente a su responsabilidad como servidores públicos, es una hipótesis no verificada, una mera conjetura y en gracia de discusión, que fuera verosímil, afectaría la eficacia de las contralorías como dependencias del orden territorial, mientras que la reducción de su presupuesto por obra de esta inexequibilidad (dado que todo acto administrativo de control implica un gasto público) sí impacta de forma verosímil el ejercicio del control fiscal y con ello facilita o admite márgenes de impunidad en la gestión fiscal de las restantes entidades del nivel territorial.
En su criterio, la ponderación debía hacerse en función de la finalidad de fortalecer el control fiscal y habida cuenta que la autonomía territorial no se desconoce ni había un vaciamiento del núcleo del derecho de las entidades territoriales, tal como lo determinó la Corte Constitucional al declarar la exequibilidad de la norma que estableció límites a los gastos de dichas entidades. En modo alguno se puede pretender limitar el pago de sentencias decretadas tal como lo ha reiterado la Corte en la decisión sobre sostenibilidad fiscal, ni cabe hacer un juicio apriorístico o no fundamentado respecto de la inconveniencia de reestructuraciones administrativas per se, aspectos que en general forman parte del juicio de oportunidad y conveniencia propio del legislador, razones que para el magistrado González Cuervo, carecen de rigor y fundamentación de la inconstitucionalidad declarada.
Las autorizaciones conferidas en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo a cualquier persona natural o jurídica para adquisición, aporte, uso o aprovechamiento de tierras baldías adjudicadas inicialmente como baldíos o adquiridas por subsidio integral, constituyen medidas regresivas frente a las restricciones establecidas en la Ley 160 de 1994, que desconocen el deber del Estado de promover el acceso progresivo a la propiedad de los trabajadores agrarios
V. EXPEDIENTE D-8924 – SENTENCIA C-644 /12 (Agosto 23)
ARTÍCULO 60. PROYECTOS ESPECIALES AGROPECUARIOS O FORESTALES. Adiciónese la Ley 160106 de 1994 con el siguiente artículo:
“Artículo 72A107. Proyectos especiales agropecuarios o forestales. A solicitud del interesado se podrán autorizar actos o contratos en virtud de los cuales una persona natural o jurídica adquiera o reciba el aporte de la propiedad de tierras que originalmente fueron adjudicadas como baldíos o adquiridas a través de subsidio integral de tierras, aún cuando como resultado de ello se consoliden propiedades de superficies que excedan a la fijada para las Unidades Agrícolas Familiares UAF por el Incoder, siempre y cuando los predios objeto de la solicitud estén vinculados a un proyecto de desarrollo agropecuario o forestal que justifique la operación”.
&$ARTÍCULO 61. COMISIÓN DE PROYECTOS ESPECIALES DE DESARROLLO AGROPECUARIO Y FORESTAL. Adiciónese la Ley 160108 de 1994 con el siguiente artículo:
“Artículo 72B109. Comisión de Proyectos Especiales de Desarrollo Agropecuario y Forestal. Créase la Comisión de Proyectos Especiales de Desarrollo Agropecuario y Forestal, con el objeto de recibir, evaluar y aprobar los proyectos especiales agropecuarios y forestales, autorizar las solicitudes de los actos o contratos relacionados con estos proyectos cuando con ellos se consolide la propiedad de superficies que excedan 10 UAF, y de hacer el seguimiento para garantizar el cumplimiento de lo aprobado y autorizado.
PARÁGRAFO 2o. El término mínimo del contrato de operación y funcionamiento de que trata el artículo 22110 de la Ley 160 de 1994 y la condición resolutoria de que trata el artículo 25111 de la misma ley, no serán aplicables a los beneficiarios del subsidio integral de tierras cuando se trate de predios aportados o vendidos para el desarrollo de los Proyectos Especiales de Desarrollo Agropecuario y Forestal”.
&$ARTÍCULO 62o. Modifíquese el artículo 83112 de la Ley 160 de 1994, el cual quedará así:
“Artículo 83113. Las sociedades de cualquier índole que sean reconocidas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural como empresas especializadas del sector agropecuario y forestal, podrán solicitar autorización para el uso y aprovechamiento de terrenos baldíos en las Zonas de Desarrollo Empresarial establecidas en el artículo anterior, en las extensiones y con las condiciones que al efecto determine el Consejo Directivo del INCODER, de acuerdo con la reglamentación del Gobierno Nacional.
Declarar INEXEQUIBLES los artículos 60, 61 y 62 de la Ley 1450 de 2011.
En el presente caso, le correspondió a la Corte Constitucional, establecer si desconocen el deber del Estado de promover el acceso progresivo a la propiedad de los trabajadores agrarios establecido en los artículos 60 y 64 de la Constitución, las disposiciones previstas en los artículos 60, 61 y 62 de la Ley 1450 de 2011 mediante las cuales se eliminan las restricciones –establecidas en la ley 160 de 1994- a la enajenación de predios rurales, cuando su propietario lo hubiere adquirido como consecuencia de la adjudicación de bienes baldíos o del otorgamiento de un subsidio integral de tierras.
El análisis de la Corte comienza por subrayar cómo el constituyente de 1991, a la vez que reafirmó la garantía de la propiedad privada, avanzó en el reconocimiento, protección y promoción de la democratización y acceso a la propiedad con disposiciones como las consagradas en los artículos 60, 64, 65, 33 y 334 de la Carta. Así, el inciso primero del artículo 60 prescribe que "El Estado promoverá, de acuerdo con la ley, el acceso a la propiedad". El artículo 64 dispone que: "Es deber del Estado promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, en forma individual o asociativa, y a los servicios de educación, salud, vivienda, seguridad social, recreación, crédito, comunicaciones, comercialización de los productos, asistencia técnica y empresarial, con el fin de mejorar el ingreso y calidad de vida de los campesinos", preceptos que se enmarcan en las finalidades del Estado Social de Derecho (art. 2º) y de la intervención estatal en los términos del artículo 334 de la Constitución.
En desarrollo de esos principios, el Congreso expidió la Ley 160 de 1994, por la cual se creó el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino y se estableció un subsidio para la adquisición de tierras, además de reformar el Instituto para la Reforma Agraria. Instrumento esencial de esta reforma es la adjudicación de terrenos de propiedad de la Nación, concretamente de baldíos, la cual tiene como objetivo primordial, permitir el acceso a la propiedad de la tierra a quienes carecen de ella, pues es requisito indispensable, según la ley, que el presunto adjudicatario no posea otros bienes rurales, ni tenga ingresos superiores a mil salarios mínimos mensuales (arts. 71 y 72 Ley 160/94), como también, contribuir al mejoramiento de sus recursos económicos y, obviamente, elevar su calidad de vida. A su vez, la Ley 160 de 1994 establece una serie de restricciones para el adjudicatario, bajo criterios de utilidad y de beneficio social, económico y ecológico, según la filosofía que inspira la reforma agraria, la cual tiene pleno sustento en los arts. 60, 64, 65, 66 y 334 de la Constitución. Ello justifica las restricciones para adjudicar y para enajenar o arrendar esos predios establecidas por el legislador, con el fin de que la explotación de los baldíos se integre al proceso de transformación agraria, las cuales han sido avaladas por la Corte Constitucional en diversos pronunciamientos. La jurisprudencia constitucional ha sido contundente en resaltar que el Sistema creado mediante la Ley 160 de 1994 obedece al deber de proteger e impulsar el desarrollo de la población campesina, en los términos establecidos en los artículos 64, 65 y 66 de la Carta Política.
Para la Corte, las normas acusadas resultan contrarias a los citados preceptos constitucionales, porque permiten la enajenación o aporte de tierras originalmente baldías o adquiridas mediante subsidio integral, aun cuando se forme una propiedad que tenga áreas superiores a las fijadas para las UAF, lo cual desvirtúa las prohibiciones contempladas en el artículo 72 de la Ley 160 de 1994 y permite que los recursos públicos se destinen a la adquisición de predios que originalmente son del Estado, por cualquier persona natural o jurídica que no necesariamente pertenecen al grupo social beneficiario de la medida prestacional del Estado.
La misma infracción se encuentra en la autorización de entrega en usufructo de esos terrenos contemplada en el artículo 62, como quiera que produce los mismos efectos que se derivan de la transferencia de la propiedad, sin necesidad de cancelar siquiera el valor similar de la tierra, pues aunque los bienes no salen del dominio del estado, su explotación indefinida reduce el número de hectáreas que podrían ser adjudicadas a dichos trabajadores.
A juicio de la Corte, tales medidas resultan regresivas, pues propician la concentración de la propiedad rural en un país con escasez de tierras, en desmedro de los trabajadores agrarios que dejan de ser propietarios e implica un retroceso en el deber del Estado de promover el acceso progresivo a la propiedad de estos trabajadores, además que puede revertir los esfuerzos que se han efectuado en materia de titulación de tierras. El levantamiento de las restricciones previstas en al Ley 160 de 1994 implica que la tierra protegida por éstas, deja de ser exclusiva de los trabajadores agrarios, que terminan convertidos en asalariados en los proyectos que se adelanten en sus antiguas propiedades y reduce su posibilidad de acceso a la tierra. Además, se trata de medidas que no son necesarias, puesto que la realización de proyectos agropecuarios y forestales puede efectuarse a través de mecanismos menos lesivos y no resultan proporcionadas, puesto que implican un perjuicio mayor al beneficio que se puede alcanzar con otro tipo de instrumentos.
En consecuencia, al prosperar los cargos por violación de los artículos 64 y 65 de la Constitución, la Corte procedió a declarar inexequibles los artículos 60, 61 y 62 de la Ley 1450 de 2011.
Los magistrados Mauricio González Cuervo, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Humberto Antonio Sierra Porto se apartaron de la decisión de inexequibilidad de los artículos 60, 61 y 62 de la Ley 1450 de 2011. A su juicio, si bien es cierto que los derechos sociales reconocidos en la constitución se encuentran sometidos al mandato de progresividad, las medidas adoptadas como parte de la Ley del Plan de Desarrollo 2010-2014, no desconocían el deber del Estado establecido en el artículo 64 y el derecho correlativo a que adopte medidas progresivas orientadas a estimular, favorecer e impulsar el acceso a la propiedad de los trabajadores agrarios.
Para los magistrados disidentes, con la salvedad de la enajenación de los predios adjudicados –originalmente baldíos- o adquiridos con subsidio integral, que sí consideraron como una medida de retroceso frente al deber estatal de promover el acceso progresivo a la propiedad de los trabajadores agrarios –y por ello, en la ponencia original se proponía declarar su inexequibilidad-, las autorizaciones para el aporte, uso o aprovechamiento de predios baldíos, vinculados a proyectos de desarrollo agropecuario o forestal, constituían instrumentos que cumplen con una finalidad constitucional legítima de promover el desarrollo rural en beneficio de la población que vive y trabaja en estas áreas, por la posibilidad de vincularse a proyectos a los cuales no podrían acceder por sí solos, incentivando formas asociativas, que en todo caso, estarían sometidas a diferentes condiciones y controles.
Resaltaron que la facultad de realizar aportes a sociedades, con base en la condición de propietario parcelario, conducía a la promoción de esquemas asociativos que hicieran posible canalizar inversión privada y en ese contexto, propiciaban más eficiente ejecución de los recursos. Advirtieron que ampliar la extensión posible de tierras implicaba también la posibilidad de que a través de medios asociativos complejos se instrumenten formas de propiedad diferentes cuyo resultado consistiera (i) en un percepción más eficiente de los frutos naturales y civiles que provienen de la explotación de la tierra, (ii) en la creación de escenarios propicios para el despliegue de formas de democracia económica y (iv) en la generación de condiciones más adecuadas para los procesos de integración económica regional y global que amparados en la Constitución vienen desarrollándose.
Por su parte, el magistrado Gabriel Eduardo Mendoza Martelo fue partidario de declarar la exequibilidad condicionada del artículo 60 de la Ley 1450 de 2011, en el entendido de que en caso de liquidación del proyecto en el que se hizo el aporte del predio con destino a un proyecto especial de desarrollo agropecuario o forestal, se garantice que el aportante del mismo pudiera acceder nuevamente a su propiedad recuperando el terreno aportado. De otro lado, consideró que la remisión a la reglamentación del Gobierno Nacional prevista en el inciso final del artículo 62 acusado era inconstitucional, por cuanto las condiciones para el aprovechamiento de los terrenos baldíos que se autorizaba por la norma, a través de contratos de leasing, arriendos a largo plazo, concesión u otras modalidades, tiene reserva de ley, en virtud de lo dispuesto por el numeral 18 del artículo 150 de la Constitución, posición que comparten los magistrados Jorge Iván palacio Palacio y María Victoria Calle Correa.
De manera particular, el magistrado Jorge Ignacio Pretelt Chaljub manifestó que no compartía la declaratoria de inexequibilidad de los artículos 60, 61 y 62 de la Ley 1450 de 2011, por cuanto estos preceptos, en la medida que se interpretaran en el marco de proyectos que beneficiaran al campesino y desarrollaran las finalidades del artículo 64 de la Constitución, se ajustaban a la Carta. De igual manera, la autorización para el uso y aprovechamiento de terrenos baldíos en las Zonas de Desarrollo Empresarial no desconoce de manera alguna ningún precepto constitucional, sino que, por el contrario, impulsa el desarrollo económico y a la empresa como una factor determinante en el crecimiento del país. Con esta decisión, la Sala Plena cierra la posibilidad que el capital privado contribuya al desarrollo del campo.
En primer lugar, el magistrado Pretelt Chaljub consideró que los artículos 60 y 61 de la Ley 1450 de 2011 habrían podido ser interpretados: (i) estableciendo criterios de preferencia a favor de los pequeños productores, en particular, adoptando medidas de discriminación positiva en pro del campesino frente a los medianos y grandes productores, (ii) armonizando el fin estatal de promover el uso eficiente de la tierra, la función social y ecológica de la propiedad, y la garantía de la libertad económica y de la empresa dentro del marco del crecimiento económico, (iii) estableciendo claramente que la protección efectiva del derecho al acceso a la tierra del campesino abarca otras garantías como el mínimo vital, la alimentación adecuada, la vivienda digna, el agua, la protección de la diversidad cultural, la protección de la familia, y el desarrollo económico, social y cultural de la población rural, haciendo hincapié en la dignificación de la vida de los trabajadores del campo y (iv) enfatizando que en ningún caso la participación del campesino en los proyectos agropecuarios o forestales puede reducirse a la calidad de asalariado.
En este mismo orden de ideas, consideró que la norma no se traducía en una imposición al campesino sino que, en aras de garantizar su libertad económica y promoviendo la generación de empresa, abre una posibilidad de decisión en cabeza de la población rural. Además, ello promueve su derecho a la asociación.
En relación con el artículo 62, el magistrado Pretelt Chaljub estimó importante resaltar, que las Zonas de Desarrollo Empresarial están contempladas desde el año de 1994, en el capítulo XIII de la Ley 160, cuyo objetivo se circunscribe a permitir la incorporación de sistemas sustentables de producción, conservando un equilibrio entre la oferta ambiente y el aumento de la producción agropecuaria, a través de la inversión de capital. Ello en nada transgrede la Carta, y por el contrario, desarrolla la obligación del Estado de generar políticas de desarrollo económico, especialmente en el uso eficiente de la tierra, promoviendo la inversión privada cuando existen tierras que pueden ser aprovechadas. Esta obligación fue concretada de manera conjunta por el Ejecutivo y el Congreso en esta Ley del Plan de Desarrollo, hoy demandado, y por tanto, se constituye en una opción que fue discutida a través de cauces democráticos, y por tanto, escapa la órbita del juez constitucional.
En definitiva, a juicio de este magistrado, debe existir un equilibrio entre el fin que el Estado persigue en cuanto al acceso a la tierra del campesino y la garantía de la libertad económica, la iniciativa privada y la inversión como motores del desarrollo económico del país.
La magistrada María Victoria Calle Correa se reservó la posibilidad de presentar una eventual aclaración de voto, sobre los fundamentos de esta decisión.