Source: http://www.rechtsprechung.saarland.de/cgi-bin/rechtsprechung/document.py?Gericht=sl&Datum=2012-1&Sort=16386&nr=3886&anz=35&pos=25&Blank=1
Timestamp: 2020-04-03 20:38:23
Document Index: 311139887

Matched Legal Cases: ['Art. 12', '§ 1', '§ 1', 'Art. 14', 'Art. 5', 'Art. 3', '§ 4', '§ 16', '§ 4', '§ 4', '§ 9', '§ 3', '§ 16', '§ 5', '§ 5', '§ 5', '§ 20', '§ 43', '§ 43', '§ 16', '§ 284', '§ 42', '§ 78', '§ 19', '§ 29', '§ 1', '§ 3', '§ 16', '§ 8', '§ 16', '§ 4', '§ 4', '§ 19', '§ 17', '§ 4', '§ 5', '§ 17', '§ 17', '§ 19', '§ 17', '§ 9', '§ 3', '§ 16', '§ 16', '§ 4', '§ 4', '§ 5', '§ 5', '§ 3', '§ 10', '§ 1', '§ 4', '§ 6', '§ 4', '§ 4', '§ 4', '§ 5', '§ 5', '§ 9', '§ 1', '§ 44', '§ 16', 'Art. 12', 'Art. 19', 'Art. 12', 'Art. 37', 'Art. 12', 'Art. 74', 'Art. 72', '§ 14', '§ 14', '§ 14', '§ 14', '§ 6', '§ 14', 'Art. 12', '§ 1', '§ 4', '§ 9', '§ 1', '§ 4', '§ 14', '§ 25', '§ 4', '§ 1', '§ 4', 'Art. 12', '§ 40', '§ 1', '§ 1', '§ 4', 'Art. 12', '§ 4', '§ 4', '§ 4', 'Art. 12', '§ 9', '§ 4', '§ 4', '§ 4', '§ 4', '§ 1', 'Art. 12', '§ 4', '§ 5', '§ 1', '§ 1', '§ 2', '§ 2', '§ 4', '§ 5', 'Art. 3', '§ 2', '§ 5', '§ 4', '§ 1', '§ 1', '§ 4', '§ 22', '§ 22', '§ 22', '§ 8', '§ 22', '§ 5', '§ 5', 'Art. 12', '§ 4', '§ 5', '§ 5', '§ 5', '§ 9', '§ 3', 'Art. 12', '§ 3', 'Art. 14', 'Art. 5', 'Art. 3', 'Art. 56', 'EuG', 'Art. 56', 'EuG', 'EuG', 'EuG', 'EuG', 'EuG', 'Art. 56', 'EuG', '§ 40', 'Art. 56', 'EuG', 'EuG', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 2', '§ 4', '§ 4', '§ 9', 'EuG', '§ 113', '§ 4', '§ 1', '§ 4', '§ 1', '§ 4', '§ 1', '§ 17', '§ 17', '§ 19', '§ 19', '§ 17', '§ 167', '§ 124', '§ 124', '§ 52']

6 K 521/10
VG Saarlouis Urteil vom 19.1.2012, 6 K 521/10
glücksspielrechtlicher Erlaubnisvorbehalt und Verbot der Vermittlung von Glücksspielen über das Internet bei Lotterien mit nicht mehr als zwei Ziehungen wöchentlich
Die Klägerin, die zunächst eine börsennotierte deutsche Aktiengesellschaft war, ist seit dem 28.12.2009 eine europäische Aktiengesellschaft (Societas Europaea-SE). Sie hat ihren Sitz in der Freien und Hansestadt A-Stadt. Mit dem Jahr 1999 begann sie die gewerbliche Vermittlung von Spielaufträgen von inländischen staatlichen Lotterien, insbesondere von Zahlenlotto 6 aus 49, Spiel 77, Super 6 und weiteren Spielen des Deutschen Lotto- und Totoblocks, der Norddeutschen Klassenlotterie, der Süddeutschen Klassenlotterie und der ARD-Fernsehlotterie. Die Spielaufträge wurden an die staatlichen Lottogesellschaften der Bundesländer Baden-Württemberg, Brandenburg, Bremen, A-Stadt, Hessen, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz und Schleswig-Holstein und des Saarlandes vermittelt. Mit diesen Lottogesellschaften bestanden Verträge, die die Vermittlung von Spielen gegen Provision regelten. Die Größenordnung des Vermittlungsgeschäfts belief sich im Jahr 2007 auf die Weitergabe von Spieleinsätzen in Höhe von 302 Millionen Euro. Zu dieser Zeit waren ca. 2,3 Millionen Kunden bei der Klägerin registriert. Der Vermittlungsweg war ausschließlich das Internet. Das Angebot, das die Internetkunden bei der Klägerin auffanden, entsprach inhaltlich dem Angebot einer Lottoannahmestelle. Parteien des Lotteriespielvertrags wurden allein die Lotteriegesellschaft und der Spieler. Die Klägerin selbst schloss mit den Internetnutzern lediglich einen Gewinnspielvermittlungsvertrag ab. Der Kunde zahlte für den Tipp so viel, wie er in einer Annahmestelle in Niedersachsen für den Spielauftrag hätte bezahlen müssen. Die Spieler erhielten per E-Mail eine Quittung mit Angaben über ihren Spieltipp, die Lottogesellschaft, an die vermittelt worden war und die Höhe des Einsatzes. Die Gewinne wurden über einen Treuhänder abgewickelt und dem Spielkonto des Spielers zugeschrieben. In kleinerem Umfang vermittelte die Klägerin auch die Bildung sogenannter Spielgemeinschaften zum Lottospiel. Hierfür wurde eine besondere Bearbeitungsgebühr bei den Teilnehmern der Tippgemeinschaft erhoben. Das Angebot sah Maßnahmen zum Schutz Minderjähriger und Höchststeinsatzgrenzen vor und betrieb Aufklärung über die Gefahr der Spielsucht. Ferner beinhalteten ihre Internetseiten Werbung für ihr Angebot.
Nach Erlass des Glücksspielstaatsvertrags vom 1 Januar 2008 und Ablauf der auf ihr Geschäftsfeld zugeschnittenen Übergangsregeln am 31.12.2008 stellte die Klägerin zum Jahreswechsel 2008/2009 ihre Tätigkeit der Internetvermittlung von staatlichen Lotterien ein. Bis zur Klärung der Rechtslage verlegte sie ihren Geschäftsbereich auf die Veranstaltung von Skill Games, also entgeltlichen Wissens- und Geschicklichkeitsspielen im Internet. Die Klägerin beabsichtigt, die Vermittlungstätigkeit nach Klärung der Rechtslage wieder aufzunehmen.
Nach vorhergehendem Schriftwechsel beantragte die Klägerin letztlich mit Schreiben vom 24.02.2009 bei dem seinerzeit noch zuständigen Ministerium für Inneres und Sport des Saarlandes eine Erlaubnis zur gewerblichen Vermittlung der Lotterien 6 aus 49 mit Zusatzlotterien, Spiel 77, Super 6, Glücksspirale, ARD-Fernsehlotterie, der Norddeutschen Klassenlotterie und der Süddeutschen Klassenlotterie an die Lotteriegesellschaften der Länder Baden-Württemberg, Bayern, Brandenburg, Bremen, Hessen, A-Stadt, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz, Schleswig-Holstein und des Saarlandes. Als Vertriebsweg wurde in erster Linie die Internetvermittlung genannt. Zusätzlich wurde die Erlaubnis des Vertriebs über das Telefon, über SMS oder auch im Wege der sog. Inboundtelefonie beantragt. Dabei sollte der im Internet gewählte Tippschein über eine SMS von einem registrierten Mobiltelefon eines Kunden aus durch die Angabe einer vierstelligen PIN bestätigt werden. Die Vermittlung über Inboundtelefonie erfordert einen jederzeit möglichen Anruf des Spielkunden bei der Klägerin zur endgültigen Abgabe des Tipps.
Zur Begründung ihres Antrags trug die Klägerin vor: Der Antrag werde gestellt, obgleich man die Regeln des Glücksspielstaatsvertrags, die ihre bisherige Tätigkeit verböten, für verfassungs- bzw. europarechtswidrig halte. Das Verbot der Vermittlung von Lotto über Internet könne ihr deswegen nicht entgegengehalten werden. Sie erfülle auch die Anforderungen des Jugendschutzes. Ihr Angebot sei so ausgestaltet, dass sich ein Spielkunde vor dem ersten Spiel registrieren lassen müsse. Dabei werde eine Schufaanfrage über das Alter des Kunden durchgeführt. Verlaufe die Anfrage für den potentiellen Wettkunden positiv, werde ein Wettkonto für sechs Wochen vorläufig frei geschaltet. Während dieser Zeit müsse der Spielkunde, um endgültig registriert zu werden, ein Postident-Verfahren durchführen, bei dem er seine Personalien unter Abgleichung seines Personalausweises bei der nächsten Postdienststelle überprüfen lassen müsse. Außerdem würden die Anmeldedaten mit den Daten der Kreditkarte, mit der allein gezahlt werden könne, abgeglichen. Gewinnauszahlungen ab einer gewissen Höhe würden nur nach nochmaliger persönlicher Überprüfung ausgezahlt. Auf der Internetseite befinde sich der Hinweis, dass eine Auszahlung an minderjährige Personen nicht möglich sei, wodurch der Anreiz für Minderjährige, sich die Daten eines erwachsenen Spielers zu Nutze zu machen, deutlich gemindert werde. Auch die sonstigen Anforderungen an den Treuhandvertrag, das Sozialkonzept, die Aufklärungspflichten und die notwendigen Versicherungen würden erfüllt.
Dieser Antrag wurde vom Beklagten mit Bescheid vom 22.04.2010 unter Hinweis auf die entgegenstehenden Vorschriften des Glücksspielstaatsvertrags abgelehnt.
Schon zuvor, am 02.01.2009, hat die Klägerin Klage erhoben mit dem Ziel festzustellen, dass sie als Vermittlerin von in Deutschland behördlich zugelassenen Lotterieprodukten mit nicht mehr als zwei Ziehungen in der Woche bzw. von Rubbellosen erlaubnisfrei im Internet tätig sein dürfe. Diese Klage hat sie zugleich gegen die Landesmedienanstalt des Saarlandes gerichtet, weil diese Behörde die Aufsichtsbehörde für Glücksspielangebote im Internet sei.
Zur Begründung bezieht sie sich darauf, dass die gewerbliche Spielvermittlung von staatlichen Lotterieprodukten über das Internet nach dem früheren Staatsvertrag zum Lotteriewesen in Deutschland vom 01. Juli 2004 bundesweit erlaubnisfrei zulässig gewesen sei. Vor Inkrafttreten des neuen Glücksspielstaatsvertrags hätten auch die staatlichen Lotteriegesellschaften ihre Produkte via Internet vertrieben. Die Vorschriften, die ihre frühere Betätigung verböten, seien jedenfalls bezogen auf Lotterieprodukte mit nicht mehr als zwei Ziehungen in der Woche verfassungs- und europarechtswidrig. Für ein repressives Verbot mit Befreiungsvorbehalt, wie es der Glücksspielstaatsvertrag vorsehe, fehle es bereits an der notwendigen Gesetzgebungskompetenz der Länder. Der Verkauf von Lotterielosen, um den es hier letztlich gehe, sei bundesrechtlich abschließend in der Gewerbeordnung geregelt und unterwerfe diese Geschäftstätigkeit lediglich einer Anzeigepflicht. Die Regelung über den Erlaubnisvorbehalt verstoße zudem gegen das rechtsstaatliche Bestimmtheitsgebot. Gleichermaßen seien die Vorschriften über die nach dem Glücksspielstaatsvertrag zugelassene Werbung in sich widersprüchlich und daher zu unbestimmt. Der durch den Glücksspielstaatsvertrag festgelegte Erlaubnisvorbehalt sei mit höherrangigem Bundesrecht auch insofern nicht vereinbar, als er gegen das für das Gewerberecht allgemein geltende Verbot der Rückwirkung einer nachträglich eingeführten Genehmigungspflicht verstoße.
In materiell-rechtlicher Hinsicht beinhalteten die Regelungen, die den bisherigen Gewerbebetrieb der Klägerin unterbänden, einen nicht gerechtfertigten Eingriff in ihre Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG. Das in dem staatsvertraglichen Erlaubnisvorbehalt liegende repressive Verbot stelle bei Licht besehen eine objektive Zulassungsschranke dar. Gleiches gelte für das Verbot der Vermittlung von Glücksspielen über das Internet. Auch das durch die Regeln des Glücksspielstaatsvertrags bewirkte Verbot der bundesländerübergreifenden Vermittlung von Glücksspielverträgen stelle einen intensiven Eingriff in die Berufsfreiheit dar. Betrachte man das Berufsbild des Internetvermittlers, so zeige sich, dass das Gebot, nur in jeweils einem Land tätig zu sein, einem Verbot der Berufsausübung gleichkomme. Der immense technische und personelle Aufwand für eine Internetvermittlung könne sich für die Tätigkeit in nur einem oder zwei Ländern isoliert nicht rechnen, wobei hinzukomme, dass selbst bei Erfüllung aller sonstigen materiellen Voraussetzungen in keinem Bundesland ein Anspruch auf Erteilung der Genehmigung bestehe. Auch das Werbeverbot im Internet stelle einen Eingriff in die Berufsfreiheit dar, dem, bezogen auf das Berufsbild des Internetvermittlers, überragende Intensität zukomme. Keines der in § 1 des Glücksspielstaatsvertrags genannten Ziele könne diese Eingriffe rechtfertigen. Dies gelte insbesondere für das Ziel der Spielsuchtprävention. Es gebe keine wissenschaftlichen Erkenntnisse über die Existenz einer Lottosucht. Fehlende Erkenntnisse ließen sich im Falle des Lottospiels auch nicht mit dem Hinweis auf die gesetzgeberische Einschätzungsprärogative ersetzen. Die Weite von Prognose- und Einschätzungsspielräumen hänge von der jeweiligen Prognose- und Einschätzungsunsicherheit ab. Eine derartige Unsicherheit lasse sich, anders als in anderen Glücksspielsektoren, für die staatlichen Lottoangebote nicht annehmen. Die bisher vorliegenden Zahlen belegten die Harmlosigkeit des Spiels. Alle Untersuchungen seien sich darin einig, dass pathologisches Spielen an den sogenannten Geldspielgeräten mit Gewinnmöglichkeiten in Spielhallen und Gaststätten das Hauptproblem darstellten. Hiernach folgten die Glücksspielautomaten in Spielbanken. Wiederum geringer sei das Risiko bei Sportwetten. Nur etwa 500 bis 1.500 Personen hätten nach Hochrechnungen, die sicherheitshalber hohe Dunkelziffern zu Grunde legten, deutschlandweit ein Hauptproblem mit dem Lottospiel. Für das Saarland heiße dies, dass, anteilig berechnet, allenfalls 6 bis 19 Personen pathologische Lottospieler seien. Im Übrigen seien selbst einige Verantwortliche für das staatliche Lottoangebot einzelner Länder der Auffassung, dass es ein Suchtproblem in Bezug auf Lotto nicht wirklich gebe. Zudem müsse berücksichtigt werden, dass es ihr lediglich um die Vermittlung des Lottospiels gehe. Die Ausgestaltung eines Spiels, die durch den Veranstalter bestimmt werde, habe weit größere Auswirkungen auf die Gefahren des Spiels als dessen Vermittlung. Die Lottovermittlung im Internet berge auch keine internettypischen Suchtgefahren, anders als bei anderen Onlinespielen. Als anerkannte Gefahr von Glücksspielen im Internet werde das Spielen mit schneller Ereignisfrequenz genannt. Dies scheide bei Lotterien mit nicht mehr als zwei Ausspielungen pro Woche von vornherein aus. Schließlich sei es möglich, hinreichende Maßnahmen zum Jugendschutz auch bei der Internetvermittlung zu installieren. Die Altersverifikation, die sie, die Klägerin, angewandt habe, sei gutachterlich von einem unabhängigen wissenschaftlichen Gutachterausschuss der Freiwilligen Selbstkontrolle der Multi-Media-Dienstanbieter evaluiert und für ausreichend befunden worden. Das Verbot einer bundeslandübergreifenden Vermittlung von Glücksspielverträgen sei schon im Ansatz nicht geeignet, die vom Glücksspielstaatsvertrag selbst gesetzten Ziele zu erreichen. In welcher Hinsicht das Spiel bei einer Lottogesellschaft eines anderen Landes die Ziele des § 1 GlüStV gefährden könnte sei angesichts der Tatsache, dass die Lotteriegesellschaften aller Länder auf diese Ziele verpflichtet seien und ihr Angebot einheitlich und koordiniert ausgestalteten, nicht zu erkennen. Die Vervielfältigung der Erlaubnispflichten, die mit dem Verbot einhergehe, sei unverhältnismäßig. Das Verbot der Werbung im Internet für die nachweislich ungefährlichen Lotterieprodukte der staatlichen Lottogesellschaften sei unangemessen. Es sei auch nicht ersichtlich, warum der Internetwerbung größere Gefahren beigemessen würden als zum Beispiel der Radiowerbung, die weiterhin zulässig sei. Die inhaltlichen Werbebeschränkungen seien unverhältnismäßig, weil zur Sicherung des Fortbestands eines Unternehmens, das legale Glücksspielmöglichkeiten anbieten wolle, auch anreizende Werbemaßnahmen unabdingbar seien.
Aus all diesen Gründen verletzten die Vorschriften des Glücksspielstaatsvertrages auch die Grundrechte aus Art. 14 GG und aus Art. 5 Abs. 1 GG. Zudem sei der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG verletzt, weil der Glücksspielstaatsvertrag nicht hinreichend zwischen den Lotterien mit nicht mehr als zwei Ausspielungen wöchentlich und sonstigen Glücksspielen unterscheide. Ferner liege eine sachwidrige Ungleichbehandlung von Annahmestellen und gewerblichen Spielvermittlern vor. Annahmestellen unterlägen geringeren Anforderungen als gewerbliche Spielvermittler. Diese müssten sich für den Verkauf von Lottoscheinen, Glücksspiralelosen oder Rubbellosen weder förmlich das Alter noch die Identität einer Person nachweisen lassen. Sie müssten im Ergebnis keine Einsatzlimits befolgen. Die ausgehändigten Spielquittungen, die den Gewinnanspruch im Gewinnfall verbrieften, blieben anonym und könnten von jedermann vorgelegt werden. Die Regelung über das Sperrsystem greife bei Lotterien mit nicht mehr als zwei Ziehungen nicht. Dies zeige, dass der Gesetzgeber diese Spiele seinerseits als nicht gefährlich eingestuft habe. Spielsuchtschutz werde im Bereich dieser Spiele nicht konsequent verfolgt.
Der Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 14.10.2008, mit dem die Verfassungsbeschwerde der Klägerin gegen die Regeln, die Gegenstand des vorliegenden Verfahrens sind, nicht zur Entscheidung angenommen wurde und der die derzeitigen Vorschriften als verfassungskonform bezeichnet hat, entbinde das Gericht nicht von einer eigenständigen Prüfung der verfassungsrechtlichen Lage. Es liege gerade keine Sachentscheidung vor, auch keine Entscheidung, die ihrem inhaltlichen Prüfungsumfang nach einer Sachentscheidung gleich käme. Eine Vorlage des Verfahrens an das Bundesverfassungsgericht durch das erkennende Gericht sei dementsprechend auch nicht ausgeschlossen. In der Sache beruhe die Begründung des Bundesverfassungsgerichts auf einer Fehlinterpretation der tatsächlichen Daten zur Spielsuchtgefahr und differenziere daher nicht hinreichend zwischen dem Lottospiel und anderen Spielen.
Außerdem liege ein Verstoß gegen Europarecht vor, der zur Unanwendbarkeit der entgegenstehenden nationalen Regelungen führe. Die Klägerin könne sich auf die europarechtliche Dienstleistungsfreiheit berufen. Das Angebot der Vermittlung von Lottospielen aus Deutschland könne auch von Kunden aus dem Ausland wahrgenommen werden, da das Internetangebot, bereits technikbedingt, nicht auf Deutschland beschränkt sei. Zu verweisen sei auf die Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs im Fall Alpine Investments. Der Gerichtshof habe insoweit klargestellt, dass die Anwendbarkeit der Vorschriften über den freien Dienstleistungsverkehr nicht von der vorherigen Existenz eines bestimmten Empfängers der Dienstleistung abhängig gemacht werden könne. Die Klägerin habe einige tausend Kunden in anderen EU-Staaten. Im Übrigen unterliege die Klägerin der europarechtlichen Dienstleistungsfreiheit auch insofern, als die nach englischem Recht gegründete und in Großbritannien ansässige Tipp24 Operating Services Ltd. die technische Infrastruktur, insbesondere die Server bereithalte, die von der Klägerin und den Tochtergesellschaften der Klägerin in Spanien, Italien und Großbritannien genutzt würden bzw. künftig wieder genutzt werden sollten. Die Regeln des Glücksspielstaatsvertrages seien europarechtswidrig, weil sie nicht hinreichend kohärent im Sinne der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs seien. Da die Kohärenzprüfung nach den Vorgaben des Europäischen Gerichtshofs alle Glücksspiele spielsektorübergreifend in den Blick zu nehmen habe und zudem die interne Kompetenzverteilung eines Staates nicht zur Rechtfertigung inkohärenter Zustände herangezogen werden dürfe, müsse die bundesdeutsche Glücksspielpolitik insgesamt betrachtet werden. Da aber im Bereich der Automatenspiele in Spielhallen und Gaststätten eine expansive Politik betrieben werde und das Werbeverhalten der staatlichen Monopolisten vielerorts über das hinausgehe, was zur Kanalisierung des Spieltriebs auf das legale Angebot erforderlich sei, werde das Ziel der Spielsuchtprävention nicht bundesweit kohärent verfolgt. Damit werde nicht nur dem durch den Glücksspielstaatsvertrag errichteten Glücksspielmonopol sondern auch den vorliegend in Rede stehenden Regeln die europarechtliche Rechtfertigung genommen. Die Regeln, die ihr Geschäftsmodell beträfen, seien auch deswegen inkohärent, weil ihr Geschäftsmodell seit dem 01.01.2012 nach der neuen schleswig-holsteinischen Rechtslage dort erlaubnisfrei zulässig sei. Zudem dürfe sie nach ihrem Erfolg vor dem Verwaltungsgericht Halle nunmehr in Sachsen-Anhalt online Lotterieprodukte erlaubnisfrei vermitteln. Die Lotteriegesellschaft des Landes Hessen biete eine Lotterieteilnahme per e-Brief an, was einem Onlinevertrieb sehr nahe komme. In Niedersachsen werde über xotto ein internetgestützter Vertrieb vorgenommen. Auch ansonsten stehe eine Aufweichung des Internetvermittlungsverbots zu erwarten. Die übrigen 15 Länder, außer Schleswig-Holstein, hätten einen neuen Glücksspielstaatsvertrag ratifiziert, der im Juli 2012 in Kraft treten solle und die Möglichkeit von Ausnahmegenehmigungen für den Internetvertrieb und die Internetveranstaltung von staatlichen Lotterien vorsehe. Auch liege eine Verletzung der europarechtlichen Wettbewerbsregeln vor. Die von ihr gerügten Regeln, die ein faktisches Verbot der gewerblichen Spielvermittlung beinhalteten, dienten letztlich der Absicherung der von den Lottogesellschaften der Länder seit Jahrzehnten praktizierten und vom Bundeskartellamt untersagten Marktaufteilung.
Ferner stellt die Klägerin ausdrücklich klar, dass es ihr nur um die Vermittlung der in ihrem Antrag namentlich benannten Spiele gehe.
Mit Eingang vom 26.05.2010 hat die Klägerin eine weitere Klage erhoben, mit der sie die Aufhebung des Bescheides des Beklagten vom 22.04.2010 und hilfsweise zumindest die Erteilung der beantragten Genehmigung begehrt. Das Gericht hat die beiden Klagebegehren verbunden.
Soweit die zunächst unter dem Aktenzeichen 6 K 1/09 geführte Feststellungsklage auch gegen die Landesmedienanstalt des Saarlandes gerichtet war, hat die Kammer das Verfahren abgetrennt.
unter Aufhebung des Bescheides des Landesverwaltungsamts vom 22.04.2010, Az.: SG 1.5-21/2009- E, festzustellen, dass die Klägerin im Saarland in der bislang von ihr ausgeübten Weise als Vermittlerin von in Deutschland behördlich zugelassenen Lotterieprodukten mit nicht mehr als zwei Ziehungen in der Woche (z.B. Lotto 6 aus 49 mit Zusatzlotterien und Sonderauslosungen, SKL, NKL, Glücksspirale und ARD-Fernsehlotterie) bzw. Rubbellosen im Internet tätig sein darf, insbesondere festzustellen,
a) dass die Klägerin mit Bezug auf das Saarland berechtigt ist, auch ohne eine Erlaubnis des Beklagten gem. § 4 Abs. 1 GlüStV i.V.m. §§ 16, 17, 20 Abs. 1 Nr. 16 AG GlüStV-Saar in Deutschland zugelassene Lotterien (etwa von Gesellschaften des Deutschen Lotto- und Totoblocks und der Klassenlotterien) mit nicht mehr als zwei Ziehungen in der Woche und Rubbellose zu vermitteln,
b) dass die Klägerin hierbei mit Bezug auf das Saarland berechtigt ist, entgegen § 4 Abs. 4 GlüStV im Internet zu vermitteln,
c) dass die Klägerin hierbei mit Bezug auf das Saarland berechtigt ist, entgegen § 4 Abs. 1, § 9 Abs. 4, § 3 Abs. 4 GlüStV i.V.m. § 16 Abs. 1 und 2, §§ 5-9 AG GlüStV-Saar auch an Personen mit Aufenthalt außerhalb des Saarlandes und auch für Personen mit Aufenthalt im Saarland an Lotterieveranstalter anderer Länder zu vermitteln,
d) dass die Klägerin entgegen § 5 Abs. 3 GlüStV für ihre Tätigkeit auch im Internet werben darf und
e) dass die Klägerin entgegen § 5 Abs. 1 und 2 GlüStV, § 20 Abs. 1 Nr. 4 AG GlüStV-Saar mit Werbemaßnahmen auch gezielt zur Teilnahme am Glücksspiel auffordern, anreizen oder ermuntern darf,
hilfsweise, den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 22.04.2010 zu verpflichten, der Klägerin die beantragte Vermittlungserlaubnis zu erteilen.
Zur Begründung trägt er vor, dass die Regeln des Glücksspielstaatsvertrages rechtlich zulässig seien. Insoweit sei auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts insbesondere in seinem Nichtannahmebeschluss vom 14.10.2008 zu verweisen. Es könne dem Bundesverfassungsgericht eine fehlerhafte Adaption der tatsächlichen Lage nicht unterstellt werden. Es gebe ein Suchtrisiko auch des Lottospiels. Im Übrigen sei der Jugendschutz bei einer Vermittlung über das Internet nicht in gleichem Maße sicherzustellen wie bei einem Vertrieb durch Annahmestellen, bei dem eine face to face Kontrolle notwendig erfolge. Europarechtliche Bedenken gegen den Erlaubnisvorbehalt, das Internetverbot und die Werbebeschränkungen gebe es ebenfalls nicht. Die Klägerin könne wegen der entgegenstehenden gesetzlichen Regeln auch nicht die hilfsweise begehrte Genehmigung beanspruchen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakten sowie der beigezogenen Verwaltungsunterlagen des Beklagten Bezug genommen. Er war Gegenstand der mündlichen Verhandlung.
Die Klage ist sowohl im Hauptantrag als auch im Hilfsantrag zulässig.
Nach § 43 VwGO kann durch Klage die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat und er seine Rechte nicht gleichermaßen durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann.
Unter einem feststellungsfähigen Rechtsverhältnis sind die rechtlichen Beziehungen zu verstehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer öffentlich-rechtlichen Norm im Verhältnis von (natürlichen oder juristischen) Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben, kraft deren eine der beteiligten Personen etwas Bestimmtes tun muss, kann oder darf oder nicht zu tun braucht.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 20.11.2003 - 3 C 44.02 -, zit. nach juris
Die rechtlichen Beziehungen müssen konkret sein und sich zu einem feststellungsfähigen Rechtsverhältnis verdichtet haben. Dies ist dann der Fall, wenn die Anwendung von Normen des öffentlichen Rechts auf einen bestimmten, bereits überschaubaren Sachverhalt streitig ist.
Vgl. Kopp/Schenke, Kommentar zur VwGO, 17. Aufl., München 2011, zu § 43, Rz 17
Ein solches Rechtsverhältnis besteht hier. Es stehen nicht lediglich abstrakte Rechtsfragen im Zusammenhang mit nur möglicherweise eintretenden Beeinträchtigungen in Frage. Vielmehr steht der zwischen den beiden Beteiligten umrissene Streitstand konkret fest. Die gemäß §§ 16 Abs. 2, 18 Abs. 1 und 18 Abs. 2 des saarländischen Ausführungsgesetzes zum Glückspielstaatsvertrag vom 21.11.2007 (Amtsbl. 2007, S 2427 ff.) - AG GlüStV-Saar - zuständige Genehmigungs- und Aufsichtsbehörde ist, ebenso wie das zuvor zuständig gewesene Saarländische Innenministerium, der Ansicht, dass die gewerbliche Spielvermittlung, um die es der Klägerin geht, im Saarland einer Genehmigungspflicht unterliege und dass das konkrete Geschäftsmodell der Klägerin wegen entgegenstehender gesetzlicher Vorschriften nicht genehmigungsfähig sei. Die Klägerin, die, ohne dass insoweit eine Genehmigung gefordert worden war, schon vor Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages (Amtsbl. 2007, S. 2427) -GlüStV- und des AG GlüStV-Saar am 01. Januar 2008 als Vermittlerin von Staatlichen Lotterieprodukten im Internet tätig war, ist gegenteiliger Auffassung.
Die Feststellungsklage ist vorliegend auch nicht subsidiär. Die Klägerin kann nicht auf die Geltendmachung ihrer Rechte im Wege einer Leistungs- bzw. Gestaltungsklage verwiesen werden. Ein Verweis auf eine mögliche Verpflichtungsklage auf Erteilung einer Genehmigung kommt angesichts des Hauptarguments der Klägerin, einer Genehmigungspflicht gerade nicht zu unterliegen, von vorneherein nicht in Betracht. Es ist der Klägerin ferner nicht zumutbar, den Geschäftsbetrieb aufzunehmen und eine Untersagungsverfügung abzuwarten, um dann im Wege einer Anfechtungsklage hiergegen vorzugehen. Damit liefe sie Gefahr, einem Ordnungswidrigkeitsverfahren gemäß 20 Abs. 1 Nr. 4 GlüStV oder sogar einem Strafverfahren nach § 284 StGB unterworfen zu werden.
Die Feststellungsklage ist auch nicht dadurch unzulässig geworden, dass die Klägerin zwischenzeitlich ein Genehmigungsverfahren eingeleitet und nach Ablehnung ihres Antrags eine Gestaltungs- bzw. Leistungsklage mit einem isolierten Anfechtungsantrag als Hauptantrag und einem Verpflichtungsantrag als Hilfsantrag erhoben hat. Die ursprünglich zulässig erhobene Feststellungsklage muss nicht hinter dieses Anfechtungs- bzw. Verpflichtungsbegehren zurücktreten. Der Feststellungsantrag bietet den weiterreichenden Rechtsschutz. Zum einen könnte die isolierte Anfechtungsklage aus Gründen Erfolg haben, die, wie etwa eventuelle formelle Fehler, keinen Bezug zu den Hauptargumenten der Klägerin haben, so dass das entsprechende Urteil nicht geeignet wäre, die begehrte grundsätzliche Klärung der rechtlichen Befugnisse der Klägerin herbeizuführen.
Vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 04.04.2011 - 11 LC 29/10 -, zit. nach juris
Zum anderen würde im Rahmen eines isolierten Anfechtungsklageverfahrens ein einziger Fehler auch in materieller Hinsicht zur Aufhebung des Bescheides führen, ohne dass das Gericht gehalten wäre, das Rechtsverhältnis, das die Klägerin zur Entscheidung gestellt hat, in seiner Gesamtheit zu überprüfen. Ähnliches gilt in Bezug auf die hilfsweise geltend gemachte Verpflichtungsklage. Auch im Verpflichtungsverfahren kann eine Klageabweisung denkbarer Weise aus Gründen erfolgen, die ganz andere Aspekte des Genehmigungsverfahrens betreffen oder sich nur auf einen Teil des zur Entscheidung gestellten Rechtsverhältnisses beziehen.
Das berechtigte Interesse der Klägerin an der begehrten Feststellung liegt auf der Hand.
Auch der später erhobene isolierte Anfechtungsantrag ist zulässig. Er stellt eine notwendige Ergänzung des Feststellungsantrags dar, weil er darauf abzielt, einen im Falle des Erfolgs der Feststellungsklage unrichtigen Bescheid „aus der Welt zu schaffen“, um dessen Bestandskraft zu verhindern.
Auch der Hilfsantrag ist gemäß § 42 VwGO zulässig. Es besteht bei Fallkonstellationen wie der vorliegenden, in der ein Genehmigungserfordernis grundsätzlich bestritten wird, unproblematisch ein rechtlich schützenswertes Interesse daran, für den Fall, dass das Gericht den diesbezüglichen Argumenten nicht folgt, hilfsweise zumindest die Erteilung der Erlaubnis zu erstreiten.
Da nach § 78 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 19 Abs. 2 AGVwGO das Behördenprinzip nur bei Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen gilt, ist die Klage gegen das Saarland als dem hinter dem Landesverwaltungsamt stehenden Rechtsträger zu richten.
Die Klage ist aber insgesamt unbegründet.
Die Klägerin kann die mit ihrem Hauptantrag begehrte Feststellung der erlaubnisfreien Berechtigung zum Vertrieb der genannten Lotterieprodukte ebenso wenig beanspruchen wie die Aufhebung des Bescheides vom 26.05.2010.
Zunächst ist festzuhalten, dass die rechtlichen Fragen, die vorliegendem Rechtsstreit zu Grunde liegen, nach den Vorschriften des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag – GlüStV), dem das Saarland am 30.01.2007 zugestimmt hat (Abl. 2007, S. 2441 ff.) und den es mit Gesetz vom 21.11.2007 (Abl. 2007, S. 2427) als Landesrecht umgesetzt hat, und dem Saarländischen Gesetz zur Ausführung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland (AG GlüStV-Saar) vom 21.11.2007 (Abl. 2007, S. 2427 ff.) zu beurteilen sind. Zwar ist der Glücksspielstaatsvertrag gemäß § 29 Abs. 1 GlüStV am 31.12.2011 außer Kraft getreten. Nach § 1 Abs. 6 des Gesetzes über die Zustimmung zum Glücksspielstaatsvertrag gilt er jedoch bis zum Erlass einer neuen landesrechtlichen Regelung im Saarland fort.
Die Klägerin ist gewerbliche Spielvermittlerin im Sinne des § 3 Abs. 6 GlüStV. Da „6 aus 49“ und die dazugehörigen Sonderauslosungen, die NKL, die ARD-Fernsehlotterie und die Glückspirale im Saarland zugelassene Spiele sind, scheitert ihr Vorhaben insoweit zwar nicht schon an § 16 Abs. 1 Satz 2 AG GlüStV-Saar, nach dem die gewerbliche Spielvermittlung im Saarland nur für im Saarland erlaubte Glücksspiele zulässig ist. Indessen entspricht das zur Entscheidung gestellte Geschäftsmodell ansonsten in mehrfacher Hinsicht nicht den Vorgaben des Glücksspielstaatsvertrags und des dazugehörigen Ausführungsgesetzes. Von daher kann auf sich beruhen, dass hinsichtlich der SKL zusätzlich die Vermittlung eines im Saarland nicht zugelassenen Spiels (§ 8 AG GlüStV-Saar) in Rede steht.
Für die gewerbliche Spielvermittlung gilt grundsätzlich § 16 Abs. 2 AG GlüStV-Saar. Danach ist eine § 4 Abs. 1 und Abs. 2 GlüStV genügende Erlaubnis erforderlich. Gewerbliche Spielvermittler müssen die Regeln der §§ 4 bis 7 und § 19 GlüStV beachten (§ 17 Abs. 1 Nr. 1 AG GlüStV-Saar), unterliegen also insbesondere den Internetverboten aus § 4 Abs. 4 GlüStV und § 5 Abs. 3 GlüStV. Ferner müssen sie persönlich zuverlässig sein (§ 17 Abs. 1 Nr. 2 AG GlüStV-Saar) und den Anforderungen des Jugend- und Spielerschutz hinreichend nachkommen (§ 17 Abs. 1 Nr. 3 AG GlüStV-Saar). Daneben bestehen Anforderungen an die Schulung der Mitarbeiter, die Ausgestaltung der AGB, den erforderlichen Treuhändervertrag nach § 19 GlüStV, die Transparenz der Vermittlung und die Einhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung im Übrigen (§§ 17 Abs. 1 Nrn. 4 bis 8 AG GlüStV-Saar). Da die gewerbliche Spielvermittlung dem Anwendungsbereich des Glücksspielstaatsvertrags unterfällt, gilt für sie auch die Regelung des § 9 Abs. 4 GlüStV, die den örtlichen Geltungsbereich von Genehmigungen nach dem GlüStV auf das jeweilige Bundesland bzw. einen Teil davon beschränkt. Dies bewirkt zusammen mit der Vorschrift des § 3 Abs. 4 GlüStV, nach der ein Glücksspiel dort veranstaltet bzw. vermittelt wird, wo dem Spieler die Möglichkeit zur Teilnahme eröffnet wird, dass eine bundeslandübergreifende Vermittlung im Prinzip nicht zulässig ist. Dementsprechend definiert § 16 Abs. 1 Satz 1 AG GlüStV-Saar, dass sich im Saarland als gewerblicher Spielvermittler betätigt, wer Spielverträge an Personen vermittelt, die sich im Saarland aufhalten.
Die von der Klägerin beabsichtigte Vermittlertätigkeit widerspricht in mehrfacher Hinsicht diesen Vorgaben. Sie möchte ihre Tätigkeit ohne Erlaubnis ausüben. Damit verstößt sie gegen § 16 Abs. 2 AG GlüStV-Saar, § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV. Die Vermittlung im Internet verstößt gegen § 4 Abs. 4 GlüStV. Die Werbung im Internet verstößt gegen § 5 Abs. 3 GlüStV und die geplante inhaltliche Ausgestaltung der Werbung gegen § 5 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 GlüStV. Ferner kann das Saarland der Klägerin keine Erlaubnis für die Vermittlung von im Saarland ansässigen Spielern in andere Bundesländer erteilen und ist die Erteilung einer Genehmigung unter Außerachtlassung des § 3 Abs. 4 GlüStV nicht vorgesehen.
Die genannten Vorschriften verstoßen bezogen auf das klägerische Geschäftsmodell nicht gegen höherrangiges Verfassungsrecht (I). Auch ein Europarechtsverstoß kann nicht festgestellt werden (II).
Ausgangspunkt der rechtlichen Prüfung ist die Rechtsprechung der Kammer, nach der auch bei unterstellter Verfassungs- und/oder Gemeinschaftswidrigkeit der Bestimmungen des staatlichen Glücksspielmonopols (§ 10 Abs. 2 und 5 GlüStV) nur diejenigen Vorschriften unanwendbar sind, die die Erteilung einer Erlaubnis lediglich an die Saarland Sporttoto GmbH zulassen und ihren Sinngehalt aus dem Staatsmonopol gewinnen. Der Glücksspielstaatsvertrag ist so aufgebaut, dass auch beim Wegfall der staatlichen Monopolregelung noch allgemeine Regelungen fortbestehen, die sich nicht spezifisch auf ein staatliches Monopol beziehen, sondern auch und gerade dann sinnvoll bleiben, wenn sie sich auf die Tätigkeit von rein privaten Veranstaltern beziehen. Fort gelten demnach die allgemeinen Ziele in § 1 GlüStV, aber auch die dieses Ziel konkretisierenden Bestimmungen über die Erlaubnisvoraussetzungen, die Versagungsgründe, das Spielverbot für Minderjährige, das sog. Internetverbot in § 4 Abs. 4 GlüStV sowie die weiteren, bewusst vor die Klammer gezogenen allgemeinen Vorschriften der §§ 6 und 7 GlüStV über das erforderliche Sozialkonzept und die gebotene Aufklärung.
Vgl. Urteil der Kammer vom 28.09.2011 - 6 K 1081/10 -; VG Lüneburg, Beschluss vom 11.11.2010 - 11 MC 429/10 -; OVG B-Stadt - Brandenburg, Beschluss vom 26.10.2010 - OVG 1 S 154.10 -; s.a. Beschluss der Kammer vom 06.12.2010 - 6 L 675/10 -; anderer Ansicht: VG Chemnitz, Urteil vom 03.03.2011 - 3 K 448/09 -, zit. nach juris
Auch das Bundesverwaltungsgericht geht von einer monopolunabhängigen Fortgeltung der Erlaubnisregelung des § 4 Abs. 1 Satz 1, § 4 Abs. 2 GlüStV und der Internetverbote aus § 4 Abs. 4 GlüStV und § 5 Abs. 3 GlüStV aus.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. 11. 2010 - 8 C 13 /09 -; Urteil vom 01.06.2011 - 8 C 5.10 -, zit. nach juris
Zum monopolunabhängigen sinnvollen Restbestand lassen sich über die genannten Regeln hinaus unschwer auch die inhaltlichen Vorgaben an die zulässige Werbung aus § 5 Abs. 1 und Abs. 2 GlüStV zählen.
Monopolunabhängig sind ferner die Regeln aus §§ 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV, 3 Abs. 4 GlüStV, die im Ergebnis die sog. Regionalisierung des staatlichen Glücksspielmarktes bewirken. Unabhängig davon, ob und ggf. welchen Zweck die Vorschriften im Hinblick auf die Ziele des § 1 GlüStV haben, ergibt sich dies schon daraus, dass die Regelungen Ausdruck der begrenzten Verbandszuständigkeit der einzelnen Bundesländer sind.
Mit Verbandszuständigkeit wird der einem Hoheitsträger nach der zu Grunde liegenden rechtlichen Kompetenzverteilung offen stehende Wirkungskreis bezeichnet. Soweit spezielle Vorschriften fehlen, ist die Verbandszuständigkeit von Gebietskörperschaften durch das Territorialprinzip begrenzt.
Vgl. Stelkens/Bonk/Sachs, Kommentar zum Verwaltungsverfahrensgesetz, 7. Aufl., München 2008, zu § 44, Rz. 162; Oldiges, Verbandskompetenz, DÖV 1989, S. 873 ff.
Diesem in seiner Geltung vom Monopol unabhängigen Regelungsregime unterfällt auch die Klägerin. Sie unterliegt dem Genehmigungserfordernis (a.). Der Internetvertriebsweg ist ihr verschlossen (b.). Auch darf sie keine Werbung im Internet betreiben und muss sie ihre Werbung inhaltlich an die Vorgaben des Glückspielstaatsvertrags anpassen (c.). Schließlich kann sie bezogen auf das Saarland nicht die Feststellung beanspruchen, dass sie saarländische Spieler an andere Bundesländer vermitteln darf und darf sie im Saarland nur Personen aus dem Saarland vermitteln (d.).
a. Zunächst unterliegt die Klägerin hinsichtlich aller Spiele dem Genehmigungsvorbehalt.
Die Regelung der §§ 16 Abs. 2 AG GlüStV-Saar, 4 Abs. 1 und 2 GlüStV enthält ein Verbot mit Erlaubnisvorbehalt, mit dem eine Glücksspielvermittlungstätigkeit zwar nicht zwingend unterbunden wird. Allerdings unterwirft sie das Spielvermittlungsgewerbe einem Genehmigungsverfahren und den dafür vorgesehenen gesetzlichen Erteilungsvoraussetzungen. Die Einführung bestimmter Voraussetzungen für die Aufnahme eines Berufs berührt das Grundrecht der Berufsfreiheit aus Art. 12 GG ohne weiteres.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 14.10.2008 - 1 BvR 298/08 -, zit. nach juris
Gemäß Art. 19 Abs. 3 GG kann sich die Klägerin auf Art. 12 GG berufen. Sie ist gemäß Art. 37 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 2157/2001 des Rates vom 08.10.2001 über das Statut der Europäischen Gesellschaft (SE) (Abl. 2001, L 294 S.1 ff.) trotz ihrer Umwandlung in eine Societas Europaea (SE) eine deutsche AG geblieben. Dies hat sie auch so vorgetragen (vgl. Bl. 775/776 d.A.).
Eingriffe in das Grundrecht der Berufsfreiheit sind nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG nur auf der Grundlage einer gesetzlichen Regelung erlaubt, die den Anforderungen der Verfassung an grundrechtsbeschränkende Gesetze genügt. Das ist der Fall, wenn die eingreifende Norm kompetenzgemäß erlassen wurde und durch hinreichende, der Art der betroffenen Betätigung und der Intensität des jeweiligen Eingriffs Rechnung tragende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt ist und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entspricht.
Zweifel am kompetenzmäßigen Erlass der Vorschriften des Glücksspielstaatsvertrags und des saarländischen Ausführungsgesetzes bestehen nicht. Der Bundesgesetzgeber hat den Bereich des allgemeinen Glücksspiels nur unvollkommen in der Gewerbeordnung geregelt und damit den Ländern Raum für eigene Regelungen gelassen. Er hat von einer möglichen Gesetzgebungszuständigkeit nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG (Recht der Wirtschaft), abgesehen vom Bereich des Wettens auf Pferdesportereignisse, keinen umfassenden Gebrauch gemacht (Art. 72 Abs. 1 GG).
Vgl. BVerfG, Urteil vom 28.06.2006, - 1 BvR 1054/01 -, zit. nach juris
Insbesondere ergibt sich auch aus § 14 Abs. 2 GewO, der unter anderem den Handel mit Losen von Lotterien und Ausspielungen sowie den Betrieb von Annahmestellen benennt, nicht, dass der Bereich der Vermittlung von Lottoscheinen, der der Sache nach als Handel mit Lotterielosen angesehen werden kann, durch die Gewerbeordnung bundesgesetzlich abschließend erfasst werden sollte. § 14 GewO ist nicht in der Weise auszulegen, dass die von dieser Vorschrift erfassten Betätigungen ausschließlich dem Rechtsregime der Gewerbeordnung zugewiesen werden. Bei § 14 GewO handelt es sich um eine Ordnungsvorschrift, die der zuständigen Behörde Aufschluss über die Zahl und Art der in ihrem Bezirk vorhandenen Gewerbebetriebe geben und eine wirksame Überwachung der Gewerbeausübung ermöglichen soll. Die Gewerbeausübung selbst richtet sich, sofern vorhanden, nach den speziellen Vorschriften für das Gewerbe. Es ist eine grundsätzliche Fehlvorstellung, dass die spezialgesetzlichen Vorschriften durch die gewerberechtliche Anzeigepflicht ausgehebelt werden sollen. Das folgt aus historischen und rechtssystematischen Gründen. Ziel von § 14 Abs. 2 GewO war es, die dort genannten Gewerbe der Anzeigepflicht zu unterwerfen, deren Einschlägigkeit nach Einführung des § 6 Abs. 1 Satz 2 GewO mit Gesetz vom 5. Februar 1960 (BGBl I S. 61) zweifelhaft hätte erscheinen können.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 21.06.2006 - 6 C 19/06 -, zit. nach juris; Marcks in: Landmann/Rohmer, Kommentar zur Gewerbeordnung, Loseblattausgabe, Stand Mai 2011, zu § 14 Rz. 49
Ein Verstoß gegen Art. 12 GG kann auch nicht darin gesehen werden kann, dass der Klägerin durch den Erlass des Glücksspielstaatsvertrages eine gesicherte Rechtsposition unzulässig genommen worden wäre. Die Regelung des § 1 Abs. 2 GewO bzw. der ihr zugrundeliegende Rechtsgedanke, wonach die Einführung einer Erlaubnispflicht zuvor erlaubnisfreie „Altgewerbe“ nicht erfassen kann, findet keine Anwendung; die Gewerbeordnung stellt gerade nicht den maßgeblichen Regelungsrahmen für den Glücksspielbereich dar.
Allerdings könnten die Regeln des Glücksspielstaatsvertrags eine unechte Rückwirkung enthalten, wenn die gewerbliche Spielvermittlung von staatlichen Lotterien im Internet, wie die Klägerin vorträgt, nach der früheren Gesetzeslage tatsächlich erlaubnisfrei zulässig war. Dies hätte zur Folge, dass der Gesetzgeber, - auch dann, wenn der Eingriff an sich verfassungsrechtlich zulässig ist - eine gemessen am rechtsstaatlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit angemessene Übergangsregelung hätte schaffen müssen, die dem bei der Aufhebung oder Modifizierung geschützter Rechtspositionen erforderlichen besonderen Vertrauensschutz hätte Rechnung tragen müssen. Für die Überleitung bestehender Rechtslagen, Berechtigungen und Rechtsverhältnisse steht dem Gesetzgeber allerdings ein breiter Gestaltungsspielraum zur Verfügung. Zwischen der sofortigen, übergangslosen Inkraftsetzung des neuen Rechts und dem ungeschmälerten Fortbestand begründeter subjektiver Rechtspositionen sind vielfache Abstufungen denkbar. Seine Pflicht verletzt der Gesetzgeber nur dann, wenn er bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht und der Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gründe unter Berücksichtigung aller Umstände die Grenze der Zumutbarkeit überschritten hat.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 08.02.1977 - 1 BvR 79/10 u.a. -; Beschluss vom 10.11.2010 - 1 BvL 3/07 -, zit. nach juris
Ob eine unechte Rückwirkung wirklich gegeben ist, erscheint zwar insofern zweifelhaft, weil die Regelung des § 4 des Gesetzes über die Veranstaltung von Sportwetten im Saarland vom 08.06.1951 (Amtsbl. S. 804), zuletzt geändert am 15.02.2006 (Amtsbl. S 474), die bis zum Erlass der derzeitigen Rechtslage galt, vorsah, dass Glücksspiele nur in amtlich zugelassenen Annahmestellen abgeschlossen werden durften. Nach § 9 dieses Gesetzes handelte zudem ordnungswidrig, wer außerhalb der zugelassenen Wettannahmestellen gewerbsmäßig Sportwetten, zu denen gemäß § 1 Satz 2 dieses Gesetzes auch die Ziehung von Zahlen gezählt wurde, vermittelte.
Vgl. auch die Zweifel des BVerfG im Hinblick auf die sachsen-anhaltinische Rechtslage: BVerfG, Beschluss vom 30.11.2010 -1 BvL 3/07 -, zit. nach juris
Dies kann letztlich aber dahinstehen. Selbst wenn man angesichts des Umstands, dass auch die Saarland Sporttoto-GmbH unter der früheren Rechtlage ein Internetangebot vorhielt, davon ausgeht, dass die §§ 4 und 9 des Gesetzes über die Veranstaltung von Sportwetten im Saarland Internetveranstaltungen überhaupt nicht erfassten und die gewerbliche Spielvermittlung erlaubter Spiele entsprechend § 14 Abs. 3 des (früheren) Staatsvertrags zum Lotteriewesens in Deutschland nur behördlicher Überwachung unterlag, hat der Gesetzgeber mit § 25 Abs. 6 GlüStV eine hinreichende Übergangsvorschrift geschaffen. Diese Regelung erlaubte für eine Übergangszeit von einem Jahr nach Inkrafttreten des GlüStV die weitere internetgestützte Vermittlung von erlaubten Lotterien, wenn die Vermittler bestimmte Vorgaben beachteten. Sie war eigens auf die Klägerin und ihre Mitanbieterin, die Fluxx AG, zugeschnitten.
Vgl. die Erläuterungen zum Staatsvertrag zum Glückspielwesen in Deutschland; aufzufinden unter www.buergerschaft.bremen.de - Anlage 4 zur Drs. 17/158 -, S. 61
Damit hat der Gesetzgeber, der, wie im folgenden dargelegt wird, grundsätzlich berechtigt war, den Internetvertrieb aller Glücksspiele auszuschließen, der Klägerin Gelegenheit gegeben, sich auf die geänderten Vorgaben einzustellen und ihr Geschäftsmodell den neuen Gegebenheiten anzupassen. Dies hat sie ja auch getan, indem sie ihr Angebot auf erlaubnisfreie sog. Skillgames umgestellt hat.
Des Weiteren ist die Erlaubnisvorschrift des § 4 GlüStV entgegen der Ansicht der Klägerin hinreichend bestimmt, auch wenn nicht im Einzelnen die Voraussetzungen benannt sind, unter denen eine Erlaubniserteilung in Betracht kommt. Durch die Bezugnahme auf § 1 GlüStV und die diesbezüglichen Materialien zum Staatsvertrag lassen sich Zweck und Inhalt der Norm ausreichend ermitteln. Dies reicht, um objektive Kriterien zu gewinnen, die eine willkürliche Handhabung ausschließen. Allein der Umstand, dass die Gesetzesbegriffe der Auslegung bedürfen, steht der Bestimmtheit einer Norm grundsätzlich nicht entgegen.
St. Rspr. des BVerfG, siehe schon Beschluss vom 12.01. 1967 - 1 BvR 169/63 -, zit. nach juris
Auch der Umstand, dass § 4 Abs. 2 Satz 3 GlüStV einen Anspruch auf Erteilung der Erlaubnis ausschließt, ohne nähere Vorgaben zu der diesbezüglichen Ermessensausübung zu machen, nimmt der Regelung nicht die im Hinblick auf Art. 12 GG erforderliche Bestimmtheit. Zwar darf der Gesetzgeber Einschränkungen der grundrechtlichen Berufsfreiheit nicht allein dem Ermessen der Exekutive überlassen. Seine Regelung muss für den Rechtsunterworfenen und die Entscheidungsorgane in den Grundzügen erkennen lassen, welchen Kriterien die Entscheidung folgen soll.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 22.06.1977 - 1 BvL 23/75 -, zit. nach juris
Dieser Regelungsaufgabe ist der Gesetzgeber indessen nachgekommen. Jede staatliche Ermessenausübung muss gemäß dem Grundsatz aus § 40 VwVfG, der in alle Landesverwaltungsgesetze aufgenommen wurde, der Pflicht genügen, das Ermessen entsprechend dem Zweck der Ermächtigung auszuüben und seine gesetzlichen Grenzen einzuhalten. Der Normzweck ist mit der Bezugnahme auf § 1 GlüStV hinreichend umschrieben. Die Erlaubnispflicht bezweckt, die Beachtung der suchtpräventiven und allgemeinwohlbezogenen Zielsetzungen des Staatsvertrages durch ein vorgehendes Zulassungsverfahren zu sichern. In diesem Sinn ist auch das Ermessen auszuüben.
Vgl. Erläuterungen zum Staatsvertrag zum Glückspielwesen, S. 52 u. S. 60
Die Regelung ist zudem zur Erreichung eines bezogen auf den Grad der Beeinträchtigung der Klägerin hinreichend gewichtigen Gemeinwohlbelangs geeignet, erforderlich und angemessen.
Nach seinem § 1 hat der Glücksspielstaatsvertrag außer der Bekämpfung der Glücksspielsucht auch die Begrenzung und Kanalisierung des Glückspielangebots (Nr. 2), die Gewährleistung des Jugend- und Spielerschutzes (Nr. 3) und die Sicherstellung eines ordnungsgemäßen Spielbetriebs einschließlich des Schutzes vor betrügerischen Machenschaften und der Abwehr der mit Glücksspielen verbundenen Folge- und Begleitkriminalität zum Ziel. Dies alles sind gewichtige Belange des Allgemeinwohls.
Die Erstreckung des Erlaubnisvorbehalts auf die gewerblichen Spielvermittler, die nach früherer Rechtslage offenbar mit Kenntnis der zuständigen Behörden tätig waren, ohne dass ein Erlaubnisverfahren durchgeführt worden war, sollte ausweislich der Motive maßgeblich auch der Kontrolle dieser Glücksspielanbieter dienen. Anlass hierfür war, dass es im Vorfeld des Erlasses des Glücksspielstaatsvertrags Hinweise von Suchtexperten und von Verbraucherschutzverbänden gegeben hatte, wonach in den letzten Jahren gewerbliche Spielvermittler dadurch aufgefallen waren, dass sie versucht hatten, mit besonders aggressiven Methoden Mitspieler zu werben und hierbei teilweise falsche Gewinnsummen versprochen hatten. Neben der Beachtung der suchtpräventiven Belange sollten auch die allgemeinwohlbezogenen Zielsetzungen des Staatsvertrages durch eine vorgehende Prüfung in einem Erlaubnisverfahren gesichert werden.
Vgl. Erläuterungen zum Staatsvertrag zum Glückspielwesen, S.52
Zur Erreichung dieses gesetzgeberischen Ziels ist eine vorgängige Kontrolle der Anbieter und des Angebots von Vermittlungsdiensten unproblematisch sowohl geeignet als auch erforderlich. Das Erfordernis eines vorgängigen Genehmigungsverfahrens als solches beschränkt angesichts der ordnungspolitisch sensiblen Materie, wie sie der Vertrieb von Glücksspielen darstellt, den Berufszugang auch nicht unangemessen.
Die Klägerin kann sich in vorliegendem Verfahren demgegenüber nicht darauf berufen, dass die Regelung des § 4 Abs. 1 und Abs. 2 GlüStV allein wegen ihrer Ausgestaltung als Verbot mit Erlaubnisvorbehalt ohne Erteilungsanspruch unverhältnismäßig sei und einen Verstoß gegen Art. 12 GG darstelle. Zwar kann diese Regelungskonstruktion im Einzelfall in der Tat auch für einen zuverlässigen und ansonsten den Erfordernissen des Glücksspielstaatsvertrags und des saarländischen Ausführungsgesetzes genügenden Spielvermittler dazu führen, dass er sich einem Berufszugangshindernis gegenübersieht, auf das er keinen Einfluss hat. Indessen ist vorliegend überhaupt noch nicht geklärt oder irgendwie absehbar, dass die Klägerin keine Erlaubnis erhalten würde, wenn sie ansonsten den Vorgaben der einschlägigen Vorschriften genügen würde. Vielmehr hätte sie in diesem Fall nach den Motiven zum Glückspielstaatsvertrag durchaus gute Chancen, eine Erlaubnis zu erhalten. Dort wird ausdrücklich hervorgehoben, dass bei der Entscheidung über die Erlaubnis die bisherige legale Tätigkeit eines Spielvermittlers angemessen zu berücksichtigen sein wird.
Vgl. Erläuterungen zum Staatsvertrag zum Glückspielwesen, S. 60
Eine tatsächliche Verletzung der Berufsfreiheit der Klägerin durch die besondere Ausgestaltung der Genehmigungsregel des Glücksspielstaatsvertrags als Verbot mit ermessensabhängigem Erlaubnisvorbehalt stünde erst dann konkret zur Diskussion, wenn der Beklagte eine von der Klägerin beantragte Erlaubnis für ein grundsätzlich genehmigungsfähiges Geschäftsmodell ungeachtet der Erfüllung aller sonstigen Voraussetzungen allein auf Grund einer Ermessensentscheidung nach § 4 Abs. 2 Satz 3 GlüStV abgelehnt hätte. Bis dahin greift die Klägerin mit ihrem diesbezüglichen Vorbringen eine abstrakte Rechtsfrage auf, für deren Klärung im Rahmen des vorliegenden Feststellungsklageverfahrens kein Raum ist. Bezogen auf die Auswirkungen des Anspruchsausschlusses aus § 4 Abs. 3 Satz 2 GlüStV besteht zwischen den Beteiligten derzeit kein konkretes Rechtsverhältnis. Die Ablehnung des Antrags der Klägerin vom 24.09.2009 erfolgte aus Rechtsgründen, maßgeblich weil die vorgesehenen Vertriebswege für nicht genehmigungsfähig befunden wurden.
Dann erst würde sich im Übrigen auch entscheiden lassen, ob angesichts der grundrechtsbezogenen Bedenken der Klägerin gegen den Anspruchsausschluss eine verfassungskonforme Auslegung von § 4 Abs. 2 Satz 3 GlüStV für die Vermittlung bestimmter Spiele notwendig sein könnte
vgl. VG Wiesbaden, Urteil vom 17.02.2011 - 5 K 1328/09.WI -, Rz. 73, zit. nach juris
oder wegen der Grundrechtsrelevanz eine Ermessensreduktion zugunsten der Klägerin in Betracht gezogen werden müsste.
Kein Verstoß gegen Art. 12 GG kann zudem darin gesehen werden, dass das Zuständigkeitsgefüge des Glücksspielstaatsvertrags, das in § 9 Abs. 4 GlüStV enthalten ist, eine Vervielfältigung der Genehmigungsverfahren zur Folge hat. Wie erwähnt findet die territoriale Aufteilung der Zuständigkeiten des Glücksspielstaatsvertrags ihren Grund und ihre Rechtfertigung in dem letztlich im Föderalismusprinzip des Grundgesetzes wurzelnden Umstand, dass bei einer horizontalen Aufteilung gleichrangiger Hoheitsbereiche eine Begrenzung der jeweiligen Hoheitsrechte vonnöten ist. Die Abgrenzung der Verbandszuständigkeitsbereiche verschiedener gleichrangiger Hoheitsträger bedarf eines territorialen Anknüpfungspunkts für das Tätigwerden des jeweiligen Hoheitsträgers. Die zur Gesetzgebung zuständigen Länder haben vorliegend in legitimer Weise den aktuellen Aufenthaltsort des Spielkunden als territorialen Bezugspunkt festgelegt. Dieses Kriterium ist ohne weiteres geeignet, die ihm zukommende Funktion der Abgrenzung der jeweiligen Hoheitsbereiche zu gewährleisten. Es liegt in der Natur der Sache, dass die zuständigen Behörden im Rahmen der landeseigenen Verwaltung grundsätzlich nur Erlaubnisse bzw. Verbote mit Wirkung für das Gebiet des jeweiligen Landes verfügen können.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 14.10.2008 - 1 BvR 928/08 -; Beschluss der Kammer vom 28.04.2010 - 6 L 2142/09 -, zit. nach juris
b. Auch das Internetvermittlungsverbot aus § 4 Abs. 4 GlüStV ist gültig und erfasst das Geschäftsmodell der Klägerin.
Als rechtlicher Ausgangspunkt kann die anhand eines EU-ausländischen Sportwettenangebots ergangene Rechtsprechung der Kammer dienen, nach der das Verbot der Internetveranstaltung und -vermittlung aus § 4 Abs. 4 GlüStV grundsätzlich verfassungsgemäß ist.
Vgl. Urteil vom 18.12.2008 - 6 K 37/06 -; Beschluss vom 28.04.2010 - 6 L 2142/09 -, zit. nach juris
Diese Rechtsansicht hat das Bundesverwaltungsgericht - ebenfalls anhand eines EU-ausländischen Sportwettenangebots - ausdrücklich bestätigt und die grundsätzliche Vereinbarkeit des Verbots aus § 4 Abs. 4 GlüStV mit Verfassungsrecht festgestellt. Es führt in seinem Urteil vom 01.06.2011 - 8 C 5.10 - aus:
….. Nach der Begründung zum Glücksspielstaatsvertrag enthält § 4 Abs. 4 GlüStV das "generelle" Verbot der Veranstaltung und Vermittlung öffentlicher Glücksspiele im Internet und erstreckt sich auf alle Arten der im Staatsvertrag geregelten Glücksspiele, insbesondere auf Lotterien, Sportwetten und den Bereich der Spielbanken... Denn mit den Internetverboten wird eine wesentliche Forderung erfüllt, die das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 28. März 2006 (1 BvR 1054/01 - BVerfGE 115, 276) aufgestellt hatte. Insbesondere vor dem Hintergrund der rechtlich gebotenen Ausrichtung des Wettangebotes am Ziel der Bekämpfung der Wettsucht hat das Bundesverfassungsgericht die Möglichkeit der Wettteilnahme über das Internet als bedenklich angesehen und ein Tätigwerden des Normgebers verlangt, zumal gerade dieser Vertriebsweg keine effektive Kontrolle des Jugendschutzes gewährleistet. Zur Sicherstellung der Ziele des § 1 GlüStV ist es nach der Regelungsabsicht des Normgebers geboten, "dem Glücksspielbereich den Vertriebsweg 'Internet' über den Sportwettenbereich hinaus grundsätzlich zu untersagen". Dieser Zweck entfällt auch dann nicht, wenn die im Glücksspielstaatsvertrag enthaltenen Vorschriften über das staatliche Monopol wegfallen würden…..
Die Regelungen über das Verbot der Veranstaltung und der Vermittlung von öffentlichen Glücksspielen im Internet … verstoßen nicht gegen Art. 12 Abs. 1 GG. Dabei kann offenbleiben, ob sie für bestimmte Unternehmen nicht nur die Berufsausübungsfreiheit, sondern auch die Berufswahlfreiheit beschränken. Die in § 4 Abs. 4 und § 5 Abs. 3 GlüStV normierten Internetverbote dienen dem Ziel der Bekämpfung der Wettsucht (§ 1 Nr. 1 GlüStV) sowie einem effektiven Jugendschutz (§ 1 Nr. 3 GlüStV). Bei beiden Zielen handelt es sich um besonders wichtige Gemeinwohlbelange, die selbst objektive Berufswahlregelungen rechtfertigen (vgl. BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 a.a.O. S. 304 ff.; Kammerbeschluss vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 - NVwZ 2008, 1338 = juris Rn. 28 f.). Zweifel an der tatsächlichen Verfolgung dieser Ziele bestehen nicht. Solche Zweifel ergeben sich auch nicht daraus, dass sich der Normgeber innerhalb seines Kompetenzbereiches bei der Verfolgung dieser Ziele widersprüchlich verhielte. Die in Rede stehenden Internetverbote erfassen sämtliche Arten und Formen der Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung von öffentlichen Glücksspielen (§ 2 Satz 1 GlüStV). Sie gelten auch für Spielbanken (§ 2 Satz 2 GlüStV).
Die Internetverbote sind geeignet, die mit ihnen verfolgten Ziele zu erreichen. Sie tragen dazu bei, problematisches Spielverhalten einzudämmen. Das Spielen per Internet ist durch Ubiquität sowie durch eine zeitlich grundsätzlich unbeschränkte Verfügbarkeit des Angebots gekennzeichnet. Hinzu kommt ein im Vergleich zur Abgabe eines Lottoscheins in der Annahmestelle höherer Abstraktionsgrad, der geeignet ist, das virtuelle Glücksspiel in der Wahrnehmung des Spielers aus seinem Bedeutungszusammenhang herauszulösen und insbesondere die Tatsache des Einsatzes - und möglichen Verlustes - von Geld in den Hintergrund treten zu lassen (BVerfG, Kammerbeschluss vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 - a.a.O. Rn. 40). Außerdem bestehen nach wie vor erhebliche Bedenken, ob sich bei einer Teilnahme an Glücksspielen im Internet der im Rahmen der Suchtprävention besonders wichtige Jugendschutz effektiv verwirklichen lässt (vgl. BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 a.a.O. S. 315). Auch zur Vermeidung derartiger Präventionslücken ist das Internetverbot das geeignete Mittel. Dem steht nicht entgegen, dass es wegen des grenzüberschreitenden Charakters des Internets schwierig ist, die Beachtung des Verbots sicherzustellen und Verstöße zu ahnden. Dies hebt die Eignung des Verbots nicht auf, zumal etwa gegenüber den Server-Betreibern und den Dienstleistungsunternehmen, die die finanziellen Transaktionen abwickeln, weitere Maßnahmen zur Durchsetzung des Verbots in Betracht kommen.
Die Internetverbote sind auch erforderlich. Ein weniger belastendes, gleich wirksames Mittel zur Zielerreichung ist nicht ersichtlich (BVerfG, Kammerbeschluss vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 - a.a.O. Rn. 48).
Sie sind schließlich im engeren Sinne verhältnismäßig. Die Schwere des Eingriffs in die Berufsausübungs- oder Berufswahlfreiheit steht nicht außer Verhältnis zu der Bedeutung der mit ihnen verfolgten Ziele. Zwar können die Internetverbote Unternehmen, deren geschäftliche Aktivitäten überwiegend oder gar ausschließlich hierauf ausgerichtet sind, empfindlich in ihrer beruflichen Betätigungsfreiheit und ihrem wirtschaftlichen Erfolg treffen. Die Verbote sind jedoch gerade darauf gestützt, dass mit der Nutzung des Internets nach Einschätzung der Länder als Normgeber eine besonders starke Anreizwirkung verbunden ist. Die Besonderheiten des Glücksspiels per Internet, namentlich dessen Bequemlichkeit und Abstraktheit sowie die Möglichkeit seiner ubiquitären Nutzung, begünstigen problematisches Spielverhalten in entscheidender Weise. Dagegen gerichtete Internetverbote dienen damit unmittelbar der Spielsuchtprävention und somit einem Gemeinwohlbelang von hohem Rang (BVerfG, Kammerbeschluss vom 14. Oktober 2008 a.a.O. Rn. 57 ff.).
§ 4 Abs. 4 und § 5 Abs. 3 GlüStV verstoßen auch nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG, der den jeweils zuständigen Normgeber verpflichtet, innerhalb seines Kompetenzbereiches vergleichbare Sachverhalte gleich zu regeln. Sie erfassen alle vom Glücksspielstaatsvertrag erfassten öffentlichen Glücksspiele (vgl. § 2 Satz 1 GlüStV) und begründen für diese ein generelles Veranstaltungs-, Vermittlungs- und Werbeverbot im Internet, und zwar unabhängig davon, ob es sich um erlaubte oder unerlaubte Glücksspiele handelt (vgl. § 5 Abs. 4 GlüStV).
Das umfassende Internetvertriebsverbot hat auch Bestand vor dem Hintergrund der klägerischen Argumente zu der im Vergleich zu Sportwetten und anderen Spielen geringeren Suchtgefährlichkeit der von ihr vertriebenen Spiele.
Unschwer ergibt sich dies für den von der Klägerin geplanten Vertrieb von Rubbellosen. Diese Spielform stellt sich bei einem Internetvertrieb ähnlich wie das Spiel an einem Online-Spielautomaten dar. Die von allen Suchtexperten als Sucht fördernd bezeichnete Ereignisfrequenz und die Kürze der Zeit zwischen Spielende und Gewinnentscheidung lassen sich durch den Spieler individuell erhöhen bzw. verkürzen. Es besteht auch die naheliegende Gefahr des sog. „Chasing“, also dass der Spieler einen Verlust durch erneute Spielteilnahme und Erhöhung des Einsatzes in einen Tagesgewinn umzumünzen sucht.
Bestand hat das Internetvermittlungsverbot aber auch für Lotterien. Die Klägerin kann mit ihren Argumenten, die sich maßgeblich auf die fehlende bzw. geringe Gefährlichkeit von Lotterien beziehen, nicht durchdringen.
Vor dem Hintergrund der zitierten Rechtsprechung ist die Frage der Rechtfertigung des Internetverbots auch für Lotterien mit nicht mehr als zwei Ziehungen in der Woche nicht unabhängig von dem grundsätzlich zulässigen Regelungsregime des § 4 Abs. 4 GlüStV zu beurteilen, sondern lediglich zu prüfen, ob der Gesetzgeber gehalten war, den Bereich, um den es der Klägerin geht, aus der grundsätzlich gerechtfertigten Vorschrift auszunehmen. Dies würde die Feststellung erfordern, dass die Verschiedenheit der durch den Gesetzgeber gleich geregelten Fälle so bedeutsam ist, dass ihre Gleichbehandlung gemessen an einer am Gerechtigkeitsdenken orientierten Betrachtungsweise unerträglich erschiene.
Vgl. BVerfG, Entscheidung vom 03.02.1959 - 2 BvL 10/56 -; Beschluss vom 12.01.1967 - 1 BvR 169/63 -, zit. nach juris
Eine ausnahmslose Regelung für alle Spiele hat den Vorzug der Eindeutigkeit und Klarheit. Sie bietet insbesondere den Vorteil, dass keine Probleme im Hinblick auf das europarechtliche Kohärenzgebot entstehen können. So hat etwa das Bundesverwaltungsgericht in der zitierten Entscheidung ausdrücklich darauf abgestellt, dass das Verbot, Glücksspiele im Internet anzubieten oder zu vermitteln, kohärent ist, unter anderem weil das Internetverbot für sämtliche Glücksspielarten, die der Gesetzgebungskompetenz der Länder unterliegen, gilt, im Bereich der Pferdewetten ein Internetgeschäft nach dem Rennwett- und Lotteriegesetz (RennwLottG) vom 8. April 1922 (RGBl I S. 393) unzulässig ist und sich ein Kohärenzproblem bezogen auf die bundesrechtlich geregelten Geldspielautomaten aus tatsächlichen Gründen nicht stellen kann.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 01.06.2011 - 8 C 5/10 -, Rz. 35 ff., zit. nach juris
Die vorliegenden Daten zur unterschiedlichen Gefährlichkeit verschiedener Spiele zwingen demgegenüber den Gesetzgeber nicht, unter Aufgabe dieser Vorteile eine differenzierende Regelung zum Internetvertrieb zu erlassen und den Bereich der Lotterien aus dem Geltungsbereich der Norm herauszunehmen.
An wissenschaftlichen Daten zum Glücksspiel liegen zunächst repräsentative Umfragen in der Bevölkerung vor, deren Ziel es vornehmlich ist, den Anteil von Spielsucht in der Bevölkerung insgesamt zu erfassen. Nennen lassen sich eine Studie von Bühringer et al. 2007 (Ergebnisse zitiert bei Peren/Clement, Pathologiepotenziale von Glücksspielprodukten, Mai 2011, S.10 und bei Becker, Glücksspielsucht in Deutschland, Prävalenz bei verschiedenen Glücksspielformen, Frankfurt a.M. 2009, - K 52 - S.49), von Buth & Stöver 2008 (Ergebnisse zitiert bei Peren/Clement, S. 10; Becker, S. 49) und zwei Studien der Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung (Glücksspielverhalten und problematisches Glücksspielen in Deutschland, Juli 2008, - K 34 -) (Ergebnisse zitiert bei Peren/Clement, S. 10). Ferner sind die sog. PAGEStudie (Hans-Jürgen Rumpf, Christian Meyer, Anja Kreuzer, Ulrich John, Universität Lübeck und Universität Greifswald, 2010; Zusammenfassung im Internet) und die Studie von EMNID zu nennen, zu der allerdings nur eine Pressemitteilung (Internet) vorliegt. Schließlich ist auf eine weitere Studie von Stöver (BISDRO, Lottostudie II: Nationale und internationale Befunde zu Spielproblemen von Teilnehmern des Zahlenlottos, Bremen 2007, - K 35 -) zu verweisen. Gemessen wurden sowohl der Anteil pathologischer Spieler als auch der Anteil problematischer Spieler. Beide Gruppen unterscheiden sich nach der Anzahl der auf dem jeweiligen Diagnoseinstrument angekreuzten Diagnosemerkmale. Bei dem Diagnosemanual DSM IV, das wohl das gebräuchlichste ist, führen die Bejahung von 3 bis 5 Diagnosemerkmalen zur Einstufung als problematisch, die Bejahung von 5 und mehr als pathologisch. Das zweite Diagnoseinstrument, das sog. SOGS (South Oaks Gambling Screen), weist 20 Merkmale auf. Bei einem Wert von 3 bis 4 wird von problematischem Glücksspiel, bei einem Wert von 5 und mehr wird von wahrscheinlich pathologischen Spielern gesprochen (BZgA 2008, S.12). Laut Becker sind die Ergebnisse nach beiden Diagnosemodellen weitgehend vergleichbar (Becker, Prävalenz des pathologischen Spielverhaltens in Deutschland, - K 33 -, S. 5).
Bühringer gibt bezogen auf die erwachsene deutsche Bevölkerung 0,2 % pathologische und 0,29 % problematische Spieler an. Buth & Stöver nennen 0,56% pathologische und 0,64 % problematische Spieler. Die BZgA kam im Jahr 2008 auf einen Bevölkerungsanteil von 0,19 % pathologischen und 0,41 % problematischen Spielern und im Jahr 2010 von 0,45 % pathologischen und 0,64 % problematischen Spielern. Die PAGEStudie kommt zu 0,35 % pathologischen und 0,31 % problematischen Spielern. Die EMNIDstudie hat 0,23 % der Spieler als pathologisch ausgewiesen, der Anteil problematischer Spieler wird in der Pressemitteilung nicht genannt. In absoluten Zahlen ergibt das bezogen auf eine Zahl von 52 Mio. erwachsener Deutscher einen Zahlenwert zwischen 100.000 (BZgA 2008) und 290.000 (Buth & Stöver) pathologischer Spieler und 149.000 (Bühringer) und 347.000 (BZgA 2010) problematischer Spieler in Deutschland.
Eine zweite Gruppe von Erhebungen verfolgt einen anderen Ansatz. Dort werden Betroffene befragt, die eine Hilfseinrichtung aufgesucht haben. Becker hat 2008 statt der Betroffenen selbst die Hilfspersonen (Therapeuten u.ä.) befragt. Dabei geht man davon aus, dass, den Erfahrungen bei der Alkoholsucht entsprechend, ca. 3 % - 5 % der Betroffenen sich an eine Hilfestelle wenden. Hauptziel dieser Untersuchungen ist es nicht, die Bevölkerungsprävalenz von problematischem und pathologischem Spiel zu ermitteln, sondern mehr über die Erscheinungsformen des pathologischen/problematischen Glücksspiels zu erfahren und die Höhe des Anteils der einzelnen Spiele am Problem der Spielsucht zu ermitteln. Die ermittelten Anteile des jeweiligen Glücksspiels an der Gruppe der Befragten differieren in den Studien allerdings teilweise deutlich. Dies dürfte maßgeblich darauf zurückzuführen sein, dass die Erhebungen sich in ihren Grundannahmen, ihrer wissenschaftlichen Zielsetzung und ihrer Methodik unterscheiden. So interessieren sich einige Autoren, wie etwa Becker, maßgeblich für die Spielform, die für die Betroffenen das Hauptproblem darstellt. Andere interessieren sich besonders für den Anteil, den das Lottospiel für die Genese einer Spielsucht hat, und kommen angesichts der relativ hohen Zahl von Spielern, die auch an anderen Süchten oder Persönlichkeitsproblemen leiden, in dieser Hinsicht zu keinem eindeutigen Ergebnis (vgl. Stöver, BISDRO, Lottostudie II, Bremen, Oktober 2007, S. 32/33). Meyer/Hayer (Abschlussbericht an das Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales des Landes Nordrhein-Westfalen und an die Westdeutsche Klassenlotterie GmbH & Co KG von Mai 2005, Anlage - K7 -) haben insgesamt die ausführlichste Studie vorgelegt, die auf der Basis einer Befragung Betroffener erstellt wurde. Diese Studie unterscheidet nicht zwischen der Mehrfach- bzw. Hauptproblembenennung eines bestimmten Spiels und hat alle Personen, die das Lottospiel, egal auf welchem Rang, als problembehaftet bezeichnet haben, gezählt. Manche Studien führen auch nur den Anteil der pathologischen Spieler auf, ohne auf problematische Spieler einzugehen.
In Zahlen ergibt sich dabei folgendes Bild: Die Erhebung von Meyer/Hayer 2005 führte zu einem Anteil von 6 % der Betroffenen, bei denen das Zahlenlotto als problembehaftet (pathologisch und problematisch) anzusehen war. Dieser Anteil entsprach ungefähr früheren Erhebungen von Meyer in den Jahren 1989 und 1998, die in der Studie zitiert werden (S. 151). Die grundlegende Fehlentwicklung wurde dabei meist in anderen Spielen gesehen; das Lottospiel als „softe“ Glücksspielform hatte aus Sicht der Gutachter mehrheitlich lediglich einen zusätzlichen und nur selten einen hauptsächlichen Beitrag bei der Entstehung und der Aufrechterhaltung glücksspielbezogener Probleme. Dennoch ließen sich anhand des Diagnosemodells, hier DSM IV, Suchtmerkmale auch und spezifisch für Lotto feststellen und zwar ungeachtet der eher harmlosen Veranstaltungsmerkmale. Die Gutachter bezeichnen in der Studie zudem plastisch die typischen, bei Problemspielern regelmäßig vorliegenden kognitiven Verzerrungen, die von betroffenen Spielern auch in Bezug auf Lotto ausgebildet wurden (S.155 f.). Die Gutachter kommen ausdrücklich zu dem Ergebnis, dass der Anteil des Lottospiels an der Problematik der Glücksspielsucht angesichts der großen Beliebtheit des Spiels insgesamt als eher gering einzustufen ist, was sie auf die konservativen Spielmerkmale, insbesondere auf den langgestreckten Spielverlauf von „6 aus 49“, zurückführen (S. 6/7). Oddset kam auf einen Anteil von 10 % und die Wette in privaten Wettbüros nochmals auf einen Anteil von 5,1 %. Auch Tilman Becker spricht in seiner Studie (Glücksspielsucht in Deutschland, Prävalenz bei verschiedenen Glücksspielformen, Frankfurt am Main 2009, K -52 -) von der Existenz von spezifisch auf das Lottospiel ausgerichteten Suchtmerkmalen (S. XXXIX). Allerdings bezeichnet er die Anteile der Lottosüchtigen mit nur 0,5% deutlich geringer als Meyer/Hayer. Dazu ist aber zu berücksichtigen, dass sich diese Erhebung nur auf Spieler mit dem Hauptproblem Lotto bezieht und nur pathologische Spieler aufgeführt werden. Der Anteil problematischer Spieler bleibt offen. Der Sportwettenanteil als Hauptproblem betrug für pathologische Spieler 6,8 % und zusätzlich 1,6 % für Oddset. Die PAGEStudie bezeichnet den pathologischen Anteil des Lottospiels laut der Auswertung bei Peren/Clement (S. 14) auf 1,7 %. Der Anteil für problematisches Spielverhalten in Bezug auf Lotto ist nicht benannt. Die repräsentative Studie von Bühringer ergab für Lotterien und Lotto insgesamt 0,1 % pathologische und 0,6 % problematische Spieler, wobei dies nur Spieler betraf, die diese Spielform präferierten (Ergebnisse zitiert nach Peren/Clement, S. 13). Der Anteil pathologischen Spiels in Bezug auf Sportwetten wurde mit 1,7 % angegeben, der der problematischen Spieler mit 2,5 %. Auch die repräsentative Studie von Stöver (BISDRO, Lottostudie II, S. 33 f.) weist geringere Prozentzahlen als die Meyer/Hayer Studie aus. Der Anteil von problematischem und pathologischem Spielverhalten wurde für „NurLottospieler“ mit insgesamt 0,39 % angegeben. Für „AuchLottospieler“ wurde ein Anteil von pathologischen Spielern in Höhe von 1,8 % und für problematisches Spielverhalten in Höhe von 1,4 %, also von insgesamt 2,2 %, genannt. Sportwetten wurden mit insgesamt 8,5 % angeben. Dabei ist allerdings zu berücksichtigen, dass bei einer Repräsentativumfrage die Fallzahl Betroffener geringer ist als bei einer Umfrage unter Betroffenen und von daher die Ergebnisgenauigkeit bezogen auf das einzelne Glücksspiel deutlich geringer sein dürfte (Becker, Glücksspielsucht in Deutschland, S. 48) Die Studie von Stöver (BISDRO, Lottostudie II, S. 32) weist zudem darauf hin, dass der Anteil des Lottospiels an der Entstehung von Spielsucht wegen der häufigen „Mehrfachspieltätigkeit“ der problembehafteten Spieler nicht feststellbar ist. Schließlich ist darauf hinzuweisen, dass auch die Erhebung des VG Halle einige Nennungen enthält, in denen es um problembehaftetes Spielen in Bezug auf Lotterien geht. Die Validität der Zahlen, die sich, soweit die Betreuungsgerichte befragt wurden, weitgehend auf die Erinnerung der sachbearbeitenden Richter stützte, weil gesonderte Statistiken nicht vorlagen, kann hier dahinstehen. Die EMNIDstudie hat ergeben, dass fast alle pathologischen Spieler an einer multiplen Spielstörung leiden, die in krankhafter Weise im Durchschnitt fünf unterschiedliche Zufallsspielarten mit Geldeinsatz spielen und ein Spiel durch ein anderes ersetzen würden, wenn ihr bevorzugtes Spiel schwerer oder nicht mehr zugänglich ist. Verschiedene Studien weisen explizit darauf hin, dass Spielprobleme häufig komorbid auftreten, also mit anderen (Sucht-)Erkrankungen bzw. Persönlichkeitsstörungen vergesellschaftet sind (Becker, Glücksspielsucht in Deutschland, S. 21; PAGEStudie unter „Komorbidität bei pathologischen Glücksspielern“). Zudem lässt sich den Studien eindeutig entnehmen, dass das Gefährdungspotenzial eines Glücksspiels mit seiner Zugänglichkeit steigt (Meyer/Hayer, S. 35; Becker, Glücksspielsucht in Deutschland, S. 38)
Hieraus kann zunächst geschlussfolgert werden, dass das Phänomen von problematischem und pathologischem Spielverhalten bei Lotto tatsächlich existent ist, allerdings in geringerem Ausmaß als etwa bei Sportwetten. Alle Studien besagen auch, dass Lotto selten das alleinige bzw. das Hauptproblem darstellt.
Was den prozentualen Anteil von Lotto an problematischem und pathologischem Spiel angeht, sind aus rechtlicher Sicht die Studien von maßgeblicher Bedeutung, die neben den pathologischen Spielern auch die problematischen Spieler ausweisen und auch Spieler erfassen, die das Lottospiel nicht als einziges oder als Hauptproblem haben. Denn anders als womöglich aus wissenschaftlicher Perspektive ist es in rechtlicher Hinsicht unerheblich, ob das Lottospiel das einzige oder das Hauptproblem des Betroffenen darstellt oder er fünf und mehr Spiele spielt, ob der Spieler schon erkrankt ist oder er „nur“ ein problematisches Verhalten aufweist und ob es Komorbiditäten insbesondere zu anderen Süchten gibt. Angesichts der Schutzrichtung des § 1 Nr. 1 GlüStV ist außer dem pathologischen Spiel auch das bloß problematische Spielverhalten einzubeziehen, weil es gerade bei diesen Spielern besonders sinnvoll sein dürfte, die Entstehung eines vollen Suchtbildes zu verhindern. Ebenso vermag die Kammer bezogen auf das Ziel des Suchtschutzes nicht zu erkennen, weshalb gerade die Personen, bei denen die Spielproblematik komorbid vorliegt und die besonders verletzlich und besonders gefährdet für Spielprobleme sind, aus dem Schutzbereich des § 1 Nr. 1 GlüStV ausscheiden sollten. Gleiches gilt für Mehrfachspieler. Der Schutz vor Spielsucht und deren Folgen umfasst auch den Schutz vor Suchtverstärkung oder Verschlimmerung der Auswirkungen der Sucht, so dass die Frage, wie viele Spieler ein ausschließliches oder ein Hauptproblem mit Lotto haben, rechtlich nicht relevant ist.
Die beiden dies berücksichtigenden Studien von Stöver und von Meyer/Hayer benennen einen Anteil zwischen 2,2 % (Stöver, BISDRO, Lottostudie II) und 6 % (Meyer/Hayer) betroffener Lottospieler. Dabei sind die Zahlen von Meyer/Hayer, weil sie, anders als die von Stöver, nicht auf einer Repräsentativumfrage basieren, als valider anzusehen. Das Problem bei Sportwetten liegt nach diesen beiden Untersuchungen zwischen ungefähr 2,5- und 4-mal höher. Daneben wird im Gutachten von Meyer/Hayer das Problem der möglichen Funktion des Lottospiels als „Einstiegsdroge“ angesprochen. Für mehr als die Hälfte der problematischen/pathologischen Lottospieler, die inzwischen mehrere Spiele als problembehaftet schilderten, stellte das Zahlenlotto das Einstiegsspiel in die „Zockerkarriere“ dar (S. 94).
Angesichts dessen ist vorliegend ein gesetzgeberischer Spielraum eröffnet.
Im Bereich der gesetzgeberischen Einschätzungsprärogative stehen dem Gesetzgeber verschiedene Möglichkeiten, einer Gefahr zu begegnen, zu. Allein der Umstand, dass eine Regelung vergleichsweise restriktiv ist, nimmt ihr nicht die Gültigkeit, solange sie nicht offensichtlich fehlsam ist. Letzteres kann allerdings nicht angenommen werden. Die Gefahr, die von Sportwetten ausgeht, für die § 4 Abs. 4 GlüStV nach höchstrichterlicher Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts jedenfalls gültig ist, ist mit dem 2,5 bzw. 4fachen nicht um so viel höher, dass es als unangemessen angesehen werden müsste, das Lottospiel dem gleichen Regelungsregime wie Sportwetten zu unterwerfen. Dies gilt zumal, wenn man berücksichtigt, dass von Spielsucht nicht nur der Spieler selbst, sondern indirekt auch Dritte, wie Familienangehörige, betroffen sind. Nach Schätzungen steht im Raum, dass jeder pathologische Spieler das Leben von 8 bis 10 Personen schädlich beeinflusst. (Meyer, Glücksspiel – Zahlen und Fakten, Jahrbuch Sucht 2010, S. 135). Ferner bestehen die besonderen Gefahren des Internetvertriebs, nämlich ein hohes Maß an Bequemlichkeit, eine zeitlich unbeschränkte Verfügbarkeit und der im Vergleich zur Abgabe des Lottoscheins in der Annahmestelle höhere Abstraktionsgrad, der geeignet ist, das virtuelle Glücksspiel in der Wahrnehmung des Spielers aus seinem Bedeutungszusammenhang herauszulösen und insbesondere die Tatsache des Einsatzes - und möglichen Verlustes von Geld - in den Hintergrund treten zu lassen,
vgl. zur Eigenheit des Internetspiels auch: BVerfG, Beschluss vom 14.10.2008 - 1 BvR 928/08 -, zit. nach juris
grundsätzlich auch in Bezug auf das Lottospiel. Die Umstände der Teilnahme für den Einzelnen zu erschweren und ihm den Vorgang des Spielens bewusster zu machen, kann auch bei Lottospielern einem Abgleiten in problematisches Spielverhalten entgegenwirken, zumal viele Gutachter von einem „Mehrfachspielverhalten“ problematischer und pathologischer Spieler ausgehen und nach der EMNIDStudie sogar im Raum steht, dass eine isolierte Betrachtung einzelner Spiele wenig sinnvoll ist. Wird aber eine für eine multiple Spielstörung anfällige Spielerpersönlichkeit in den Blick genommen, kann die Erschwerung des Zugangs auch zu vergleichsweise ungefährlicheren Spielformen ein nach dieser Studie suchttypisches Ausweichen auf das anderenfalls im Internet leicht zugängliche Lottospiel verhindern. Zudem ist der mit dem Internetvertrieb verbundene Verharmlosungseffekt auch und gerade in Bezug auf das Lottospiel kritisch zu bewerten, weil dessen Eigenschaft als „Einstiegsspiel“ im Raum steht. Hinzu kommt, dass sich vorliegend auch das Problem eines möglichst lückenlosen Jugendschutzes stellt. Zwar hat die Klägerin insoweit auf durchaus beachtliche Schutzmaßnahmen verwiesen. Dennoch verbleibt es dabei, dass das Internet durch seine Anonymität es erschwert, den gerade im Spielbereich besonders wichtigen Jugendschutz sicher zu gewährleisten.
Vgl. die Bedenken in: BVerfG, Urteil vom 28.03.2006 - 1 BvR 1054/01 -, Rz. 139, zit. nach juris
Die Kammer sieht sich in ihrer Einschätzung durch den von der Klägerin in seiner Richtigkeit bestrittenen Nichtannahmebeschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 14.10.2008 bestätigt. Auch nach diesem Beschluss waren die Länder - trotz der in Bezug auf die vom Gericht angenommene objektive Berufszulassungsschranke - nicht gehalten, das Zahlenlotto als harmlose Art des Glücksspiels von dem Geltungsbereich des Glücksspielstaatsvertrags und der ihn ergänzenden Landesgesetze auszunehmen, weil die diese Entscheidung tragenden gesetzgeberischen Erwägungen nicht offensichtlich fehlsam waren, eine hinreichend vernünftige Stütze in den Ergebnissen der von der Universität Bremen für das nordrhein-westfälische Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales durchgeführten Studie (Meyer/Hayer) hatten und die Landesgesetzgeber davon ausgehen konnten, dass eine Ausweitung des Glücksspielangebots negative Auswirkungen auf die Suchtgefahr hat.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 14.10.2008 - 1 BvR 928/08 -, Rz. 30, zit. nach juris
Dass das Bundesverfassungsgericht, wie die Klägerin meint, von einer falschen Interpretation der Datenlage ausgegangen ist, ist nicht erkennbar. Die Wertungen zur Suchtgefahr von Lotterien, die es der Studie von Meyer/Hayer entnommen hat, sind der Studie tatsächlich so zu entnehmen. Die Studie enthält, soweit ersichtlich, außerdem das umfassendste spezifisch auf das Problem des Lottospiels ausgerichtete Gutachten. Für ihre inhaltliche Richtigkeit spricht, dass sie, was die Zahlen angeht, auf der Linie früherer Erhebungen liegt und sie die Methode der Befragung von Betroffenen wählt, die in Bezug auf die Anteile einzelner Spiele am Spielsuchtproblem größere Aussagekraft als eine Repräsentativumfrage hat. Entscheidend ist, dass die Studie von keiner der späteren Studien inhaltlich in Zweifel gezogen wurde. Tilman Becker zieht die Ergebnisse von Meyer/Hayer sogar ausdrücklich zur Bestätigung der eigenen Zahlen heran (Prävalenz des pathologischen Spielverhaltens, S. 11).
Nach all dem durfte der Gesetzgeber ein umfassendes Internetvertriebsverbot erlassen.
So auch VG Wiesbaden, Urteil vom 17.02.2011 - 5 K 1328/09.WI -; VG Mainz, Urteil vom 22.03.2010 - 6 K 1135/08.MZ - (für Fernsehlotterien); VG Düsseldorf, Urteil vom 14.03.2007 – 18 K 5215/05 -; VG Hannover, Urteil vom 24.11.2008 - 10 A 1017/08 -; vom 14.12.2009 - 10 A 538/09 -; anderer Ansicht: VG B-Stadt, Urteil vom 22.09.2008 - 35 A 15.08 -; VG Halle, Urteil vom 11.11.2010 - 3 A 158/09 -, alle zit. nach juris
Um der Einheitlichkeit der Regelung willen war der Gesetzgeber dabei auch nicht gehalten, die Klassenlotterien und Fernsehlotterien auszunehmen.
Entgegen der Ansicht der Klägerin lässt sich anderes auch nicht aus dem Umstand herleiten, dass der Gesetzgeber selbst im Glücksspielstaatsvertrag Differenzierungen getroffen hat, die der geringeren Suchtgefährlichkeit der in Rede stehenden Lotterien Rechnung tragen. Zwar gilt für Lotterien mit nicht mehr als zwei Ziehungen wöchentlich die Regelung des § 22 Abs. 2 GlüStV nicht, wonach gesperrte Spieler (lediglich) an Lotterien, die häufiger als zweimal pro Woche veranstaltet werden, nicht teilnehmen dürfen. Allerdings zwingt dies nicht zu dem Schluss, dass die sonstigen Spielerschutzvorschriften des Glücksspielstaatsvertrags für Lotterien ihre innere Berechtigung verlören oder faktisch leerlaufen würden. Die Vorschrift des § 22 GlüStV besagt nämlich nicht, dass der Gesetzgeber Spielsüchtigen die Schutzwürdigkeit in Bezug auf Lotterien ohne besonderes Gefährdungspotential generell versagt hat. § 22 GlüStV bestimmt zunächst nur, dass das gemäß § 8 GlüStV eingerichtete übergreifende Sperrsystem nicht für die Teilnahme am Lottospiel mit nicht mehr als zwei Ziehungen in der Woche gilt. Eine Aufgabe jeglichen Spielerschutzes bedeutet dies nicht, zumal § 22 GlüStV auf den terrestrischen Vertrieb zugeschnitten ist, der gegenüber dem Internetvertrieb unbequemer und insofern unattraktiver ist und eine face to face Kontrolle des Spielers jedenfalls zulässt. Anders als der terrestrische Vertrieb ist der Internetvertrieb faktisch geeignet, einen zeitlich und zahlenmäßig unbegrenzten Verkauf von Spielscheinen zu ermöglichen. Denn selbst wenn, was die Klägerin bei ihrem Angebot getan hat, eine wöchentliche Höchsteinsatzgrenze für das jeweilige Spielkonto beachtet wird, ist zu sehen, dass bei einer Öffnung des Internetlottomarktes verschiedene Anbieter im Netz tätig sein können. Bei einem Ausschöpfen der Einsatzgrenzen bei einem Anbieter kann unschwer auf das ebenso leicht zugängliche Angebot eines anderen Spielvermittlers ausgewichen werden.
c. Nachdem ein Internetvermittlungsangebot der Klägerin unzulässig ist, ist nicht erkennbar, welches Interesse an den von den Anträgen zu d) und e) umfassten Feststellungen besteht. Die Geschäftstätigkeit, für die im Internet ohne die inhaltlichen Beschränkungen des § 5 Abs. 1 GlüStV geworben werden soll, darf die Klägerin nach Vorgesagtem ohnehin nicht ausüben.
Im Übrigen ist auch das Werbeverbot im Internet aus § 5 Abs. 3 GlüStV unter dem Blickwinkel des Art. 12 GG gerechtfertigt. Insoweit lassen sich die Erwägungen, die für das Verbot der Internetvermittlung aus § 4 Abs. 4 GlüStV gelten, unproblematisch übertragen, zumal es sich beim Internetwerbeverbot anders als beim Internetvertriebsverbot lediglich um eine Berufsausübungsregel handelt.
Ebenso sind die inhaltlichen Begrenzungen von Werbung aus § 5 Abs. 1 GlüStV gerechtfertigt. Auch insoweit lassen sich die obigen Ausführungen übertragen. Entgegen der Ansicht der Klägerin ist die Vorschrift auch hinreichend bestimmt. Trotz des angelegten Spannungsfeldes in Bezug auf den Begriff „Werbung“, der nach herkömmlichem Wortgebrauch tatsächlich Werbebotschaften mit Aufforderungscharakter umfasst, und der dem Werbenden in § 5 Abs. 1 GlüStV auferlegten Pflicht zur Vermeidung jeglicher Aufforderung lässt sich der Norm ein hinreichender Norminhalt entnehmen. Die Auslegung von § 5 Abs. 1 und Abs. 2 GlüStV zeigt, was mit dem Begriff „Werbung“ im Sinne dieser Vorschrift gemeint ist. Die Vorschrift bewirkt eine hinreichend klare Beschränkung von „Werbe“-Botschaften auf die sachliche Information über legale Wettmöglichkeiten, die es vermeiden müssen, einen noch nicht zum Wetten entschlossenen durchschnittlichen Empfänger der Botschaft zum Wetten zu motivieren.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 24.11.2010 - 8 C 14/09 -; vom 01.06.2011 - 8 C 4/10 -; vom 01.06.2011 - 8 C 2/10 -; vom 11.07.2011 - 8 C 11/10 - und vom 11.07.2011 - 8 C 12/10 -, zit. nach juris
d. Schließlich hat auch das Regionalitätsprinzip, das sich in §§ 9 Abs. 2, 3 Abs. 4 GlüStV niederschlägt, rechtlich Bestand. Wie dargelegt darf ein Bundesland keine gesetzliche Regelung treffen, die ohne dessen Einverständnis in die Verbandszuständigkeit eines anderen Landes eingreift. Der Kläger kann also bezogen auf das Saarland nicht die Feststellung beanspruchen, dass saarländische Spieler in andere Länder vermittelt werden dürfen. Eine derartige Feststellung hätte einen Eingriff in den Hoheitsbereich der betroffenen Länder zur Folge.
Umgekehrt ist die Regelung des § 3 Abs. 4 GlüStV, die zur Folge hat, dass im Saarland nur Spieler mit Aufenthalt im Saarland vermittelt werden dürfen, gültig. Sie findet ihre sachliche Rechtfertigung darin, ein taugliches Anknüpfungsmerkmal für den jeweiligen Zuständigkeitsbereich der Länder darzustellen. Dies ist, wie gezeigt, aus der Natur der Sache heraus gerechtfertigt. Ein Verstoß gegen Art. 12 GG kann hierin nicht gesehen werden. Dieser wäre letztlich bloße Folge der föderalen Kompetenzverteilung. Letztere ist einer Grundrechtsprüfung aber logisch vorgeordnet, weil sich erst nach ihr entscheidet, welcher Hoheitsträger innerhalb seiner Zuständigkeit eventuelle grundrechtliche Bindungen zu beachten hat. Hinzu kommt, dass die durch § 3 Abs. 4 GlüStV im Hoheitsgebiet des Saarlandes bewirkte Begrenzung des Kreises der vermittelbaren Spieler die Berufsfreiheit der Klägerin nur insofern beschränkt, als sie Spieler von außerhalb nicht ins Saarland vermitteln darf. Mit der Aufteilung des Marktes in regional abgegrenzte Segmente ist eine Einbuße des bundesdeutschen Gesamtumsatzes aber nicht direkt verbunden, weil die Möglichkeit fortbesteht, Spielwillige an die jeweils zuständigen Lottogesellschaften zu vermitteln. Das Problem einer technisch aufwändigen Feststellung des Aufenthaltsorts der Spieler stellt sich maßgeblich bei einem bundesweiten Internetangebot, welches nach oben Gesagtem ohnehin nicht zulässig ist.
Nach all dem lassen sich auch die ansonsten gerügten Verstöße gegen Art. 14 GG, Art. 5 GG und Art. 3 GG nicht feststellen.
Auch aus europarechtlicher Sicht sind die von der Klägerin angegriffenen Regeln nicht zu beanstanden.
Allerdings ist nicht ganz zweifelsfrei, ob der sachliche Anwendungsbereich der Dienstleistungsfreiheit aus Art. 56 AEUV vorliegend eröffnet ist. Das von der Klägerin zur Begründung des Europarechtsbezugs maßgeblich herangezogene Urteil des europäischen Gerichtshofs in der Rechtssache Alpine Investments trifft die vorliegende Fallgestaltung nicht genau, weil der Gerichtshof dabei die Europarechtswidrigkeit der niederländischen Vorschrift nur insoweit bejaht hat, als sie auch für Sachverhalte außerhalb der Niederlande Geltung beanspruchte.
Vgl. EuGH, Urteil vom 10.05.1995 C - 384/93 (Alpine-Investments); vgl. auch Schlussantrag in dieser Sache, Generalanwalts Jakobs vom 26.01.1995, Rz. 30; so auch (allerdings für Fernsehlotterien) VG Mainz, Urteil vom 22.03.2010 - 6 K 1135/08.MZ -, Rz. 66 ff., zit. nach juris
Die saarländischen Regeln zum Internetvertrieb von Lotterieprodukten beanspruchen aber keinerlei Geltung für außersaarländische Sachverhalte. Die Herleitung des Europabezugs allein aus der Verteuerung der EU-ausländischen Vermittlungstätigkeit, die mit den technischen Vorkehrungen zur Beachtung des inländischen Internetvertriebsverbots verbunden sind, erscheint in vorliegender Fallgestaltung deswegen fraglich, weil dies die Schwerpunktsetzung der wirtschaftlichen Betätigung der Klägerin „auf den Kopf“ stellen würde. Hierdurch käme nämlich der wirtschaftlich im Vergleich völlig unbedeutenden Auslandsnachfrage, die nur ein Nebeneffekt des innerdeutschen Angebots ist, die Wirkung zu, dem maßgeblich auf Deutschland zugeschnittenen Geschäftsmodell der Klägerin einen Europarechtsbezug zu verleihen.
Dies kann letztlich allerdings auf sich beruhen. Denn auch wenn man der Geschäftstätigkeit der Klägerin einen hinreichenden Europabezug zuspricht,
so etwa VG Wiesbaden, Urteil vom 17.02.2011 - 5 K 1328/09.WI -, Rz. 84 ff.; VG Hannover, Urteil vom 24.11.2008 - 10 A 1017/08 -, Rz. 100; Urteil vom 14.12.2009 - 10 A 538/09 -, Rz. 80; VG B-Stadt, Urteil vom 22.09.2008 - 35 A 15.08 -, Rz. 170; VG Halle, Urteil vom 11.11.2010 - 3 A 158/09 -, Rz. 101; VG Chemnitz, Urteil vom 03.03.2011 - 3 K 448/09 -, Rz. 28, jeweils bei juris
verstoßen die Vorschriften des Glücksspielstaatsvertrags und des saarländischen Ausführungsgesetzes nicht gegen Europarecht.
Zwar schützt Art. 56 AEUV den grenzüberschreitenden Dienstleistungsverkehr und bedürfen Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit der Rechtfertigung, die vier Voraussetzungen erfüllen muss, nämlich die Rechtfertigung aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses, die Eignung, die Verwirklichung des verfolgten Ziels zu gewährleisten, die Beschränkung auf das, was zur Erreichung des Zieles erforderlich ist und die nicht diskriminierende Anwendung der beschränkenden Regel.
Vgl. EuGH, Urteil vom 30.11.1995 -C 55/94- (Gebhard), zit. nach juris
In diesem Zusammenhang hat der Europäische Gerichtshof in ständiger Rechtsprechung allerdings die Besonderheiten des Glücksspielmarktes anerkannt und den staatlichen Stellen ein ausreichendes Ermessen zuerkannt, welche Beschränkungen er im Glücksspielmarkt einführt. Die Entscheidung, wie weit ein Mitgliedstaat in seinem Gebiet den Schutz bei Lotterien und anderen Glücksspielen ausdehnen will, ist dem Ermessen der staatlichen Stellen überlassen. Ihnen kommt die Beurteilung zu, ob es im Rahmen des angestrebten Ziels notwendig ist, Tätigkeiten im Spielbereich vollständig oder teilweise zu verbieten oder nur einzuschränken und dazu mehr oder weniger strenge Kontrollformen vorzusehen. Allein der Umstand, dass ein Mitgliedstaat ein anderes Schutzsystem als ein anderer Mitgliedstaat gewählt hat, kann keinen Einfluss auf die Beurteilung der Notwendigkeit und der Verhältnismäßigkeit der einschlägigen nationalen Bestimmungen haben. Diese sind allein im Hinblick auf die von den nationalen Stellen des betreffenden Staates verfolgten Ziele und das von ihnen angestrebte Schutzniveau zu beurteilen.
Vgl. EuGH, Urteil vom 24.03.1994 C - 275/92 (Schindler), Urteil vom 21.09.1999 C - 124/97 (Läärä u.a.), Urteil vom 21.10.1999 C - 67/98 (Zenatti), zit. nach juris
Die Gründe, die einen Mitgliedstaat bewegen, Einschränkungen im Glücksspielbereich einzuführen, sind in ihrer Gesamtheit zu würdigen.
Vgl. EuGH, Urteil vom 21.09.1999 C - 124/97 (Läärä u.a.), zit. nach juris
Im Grunde als denkbare Rechtfertigungsgründe anerkannt hat der Europäische Gerichtshof den Verbraucherschutz, die Betrugsvorbeugung und die Vermeidung von Spielanreizen für den Bürger.
In Bezug auf den europarechtlichen Verhältnismäßigkeitsgrundsatz ist es zudem Sache der nationalen Gerichte, zu prüfen, ob die beschränkende Regelung angesichts ihrer konkreten Anwendungsmodalitäten tatsächlich den Zielen Rechnung trägt, die sie rechtfertigen könnten, und ob die mit ihr auferlegten Beschränkungen nicht außer Verhältnis zu diesen Zielen stehen. Die Beschränkungen, die auf rechtfertigende Gründe gestützt werden, müssen geeignet sein, die Verwirklichung dieser Ziele in dem Sinne zu gewährleisten, dass sie kohärent und systematisch zur Begrenzung der Spieltätigkeit beitragen. In den Fällen etwa, in denen durch den Ausschluss von Wettbewerbern staatlichen Kassen Geld zufließt, können sich die Behörden nicht auf die öffentliche Sozialordnung im Hinblick auf die Notwendigkeit, die Gelegenheit zum Spiel zu vermindern, berufen, wenn sie auf der anderen Seite Verbraucher dazu anreizen und ermuntern, an Lotterien, Glücksspielen oder Wetten teilzunehmen.
Vgl. EuGH, Urteil vom 06.11.2003 C - 243/01 (Gambelli u.a.), zit. nach juris
Dabei muss, wie der Europäische Gerichtshof im Zusammenhang mit dem deutschen Glücksspielmonopol festgestellt hat, Spielsektor übergreifend geprüft werden, ob die für andere Spiele geltenden Regelungen bzw. deren tatsächliche (Nicht-)Umsetzung dem dies prüfenden Gericht berechtigten Anlass für die Schlussfolgerung bieten können, dass die zu prüfende Maßnahme nicht geeignet ist, die mit ihr verfolgten Ziele dadurch zu gewährleisten, dass sie dazu beiträgt, die Gelegenheit zum Spiel zu verringern und die Tätigkeiten in diesem Bereich in kohärenter und systematischer Weise zu begrenzen.
Vgl. EuGH, Urteile vom 08.09.2010, C - 46/08 (Carmen Media Group) und C - 316/07 (Markus Stoß u.a.), zit. nach juris
Hinsichtlich des Umstands, dass die verschiedenen Glücksspiele bzw. die verschiedenen Regelungen in die Zuständigkeit eines anderen Hoheitsträgers fallen, hat der Gerichtshof darauf hingewiesen, dass sich ein Mitgliedstaat nicht auf Bestimmungen, Übungen oder Umstände seiner internen Rechtsordnung berufen kann, um die Nichteinhaltung seiner aus dem Unionsrecht folgenden Verpflichtungen zu rechtfertigen. Die interne Zuständigkeitsverteilung innerhalb eines Mitgliedstaats, namentlich zwischen zentralen, regionalen und lokalen Behörden, kann ihn u. a. nicht davon entbinden, den genannten Verpflichtungen nachzukommen. Soweit die Beachtung des Art. 56 AEUV es erfordert, müssen diese verschiedenen Behörden dabei folglich die Ausübung ihrer jeweiligen Zuständigkeiten koordinieren.
Das Kohärenzkriterium wird verfehlt, wenn die legitimen Zwecke der in Rede stehenden Norm normativ oder durch die Praxis der Rechtsanwendung konterkariert werden.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 24.11.2010 - 8 C 14/09 - und - 8 C 15/09 -, Urteil vom 01.06.2011 - 8 C 5/10 -, zit. nach juris
Dies zu Grunde gelegt sind die vorliegend in Rede stehenden Regelungen europarechtlich gerechtfertigt.
Zunächst entspricht der monierte Erlaubnisvorbehalt den europarechtlichen Anforderungen. Er gilt für alle Anbieter im Glücksspielbereich und hat, wie im Zuge der verfassungsrechtlichen Prüfung ausgeführt, neben der Verringerung der Spielmöglichkeiten, die Kontrolle des Angebots im Spielsektor und die Sicherstellung, dass die Zulässigkeitsvoraussetzungen für legales Glücksspiel eingehalten werden, zum Ziel. Demgegenüber ist die Ansicht der Klägerin, dass die Vorschrift in Wirklichkeit nur dem (verdeckten) Ziel dienen soll, die staatlichen Monopolisten vor privater Konkurrenz zu schützen, nicht belegt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 01.06.2011 - 8 C 5/10 -, BVerfG, Beschluss vom 14.10.2008 - 1 BvR 928/08 -, zit. nach juris
Dieses Ziel ist grundsätzlich geeignet, die Erlaubnisregelung zu rechtfertigen.
Die Regelung ist auch nicht unverhältnismäßig. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs steht es einem Mitgliedsstaat grundsätzlich frei, eine Erlaubnisregelung zu schaffen und dabei Beschränkungen in Bezug auf die Zahl der zugelassenen Veranstalter vorzusehen, wobei allerdings das System der vorherigen behördlichen Erlaubnis, um trotz des Eingriffs in die Grundfreiheit gerechtfertigt zu sein, auf objektiven, nicht diskriminierenden und im Voraus bekannten Kriterien beruhen muss, die der Ermessensausübung durch die nationalen Behörden Grenzen setzen, damit diese nicht willkürlich erfolgt. Zudem muss jedem, der von einer auf einem solchen Eingriff beruhenden einschränkenden Maßnahme betroffen ist, ein effektiver gerichtlicher Rechtsbehelf offenstehen.
Vgl. EuGH, Urteil vom 08.09.2010, C - 46/08 (Carmen Media Group), zit. nach juris
Dem genügt die Erlaubnisregelung des Glücksspielstaatsvertrags. Wie dargelegt muss sie gemäß § 40 SVwVfG ermessensgerecht angewandt werden, wobei es der Behörde obliegt, gute Gründe darzulegen, wenn sie ihr Ermessen zu Lasten eines Antragstellers ausübt, der alle rechtlichen Anforderungen des Glücksspielstaatsvertrags und des saarländischen Ausführungsgesetzes erfüllt. Eine willkürliche Handhabung ist so ausgeschlossen. Eine ablehnende Entscheidung unterliegt zudem einer gerichtlichen Entscheidung auf Ermessensfehler bzw. Willkür.
Auch das Verbot der Vermittlung von Lotterien im Internet genügt europarechtlichen Anforderungen. Es verfolgt legitime Gemeinwohlziele.
Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs steht Art. 56 AEUV einer restriktiven Regelung bzw. dem völligen Verbot eines bestimmten Vertriebswegs für Glücksspiele nicht entgegen, wenn diese grundsätzlich als zur Verfolgung legitimer Ziele geeignet angesehen werden können, etwa weil sie übermäßige Ausgaben für das Spielen verhindern, die Spielsucht bekämpfen und die Jugend schützen sollen. Dies gilt insbesondere für eine Regelung, die das Veranstalten und das Vermitteln von Glücksspielen im Internet untersagt. Denn die Besonderheiten des Angebots von Glücksspielen im Internet können sich als Quelle von, verglichen mit den herkömmlichen Glücksspielmärkten, anders gearteten und größeren Gefahren für den Schutz der Verbraucher und insbesondere von Jugendlichen und Personen erweisen, die eine besonders ausgeprägte Spielneigung besitzen oder eine solche Neigung entwickeln könnten. Neben dem fehlenden unmittelbaren Kontakt zwischen Verbraucher und Anbieter stellen auch der besonders leichte und ständige Zugang zu den im Internet angebotenen Spielen sowie die potenziell große Menge und Häufigkeit eines solchen Angebots mit internationalem Charakter in einem Umfeld, das überdies durch die Isolation des Spielers, durch Anonymität und durch fehlende soziale Kontrolle gekennzeichnet ist, Faktoren dar, die die Entwicklung von Spielsucht und übermäßige Ausgaben für das Spielen begünstigen und aufgrund dessen die damit verbundenen negativen sozialen und moralischen Folgen vergrößern können.
Vgl. EuGH, Urteil vom 08.09.2010 C - 46/08 (Carmen Media Group), zit. nach juris
Anders als die Klägerin meint besteht vorliegend keine Notwendigkeit, sämtliche austauschbaren Vertriebskanäle in die Beurteilung einzubeziehen, weil das Internetvertriebsverbot, wie dargelegt, nicht zuletzt den spezifischen Gefahren begegnen soll, die mit der Internetnutzung einhergehen.
Vgl. EuGH, Urteil vom 30.06.2011 C-212/08 (Zeturf), zit. nach juris
Das Internetverbot dient, wie bei der Prüfung der verfassungsrechtlichen Lage bereits dargelegt, den Zielen der Bekämpfung der Spielsucht (§ 1 Nr. 1 GlüStV), dem Jugend- und dem Spielerschutz (§ 1 Nr. 3 GlüStV) sowie der Kanalisation der Spiel- und Wettnachfrage auf legale Angebote (§ 1 Nr. 2 GlüStV) und der Bekämpfung der Begleit- und Folgekriminalität (§ 1 Nr. 4 GlüStV).
Vgl. BVerwG, Urteil vom 01.06.2011 - 8 C 5/10 -, zit. nach juris
Dies gilt, wie ebenfalls bereits dargelegt, auch in Bezug auf das Lottospiel, dessen Spielsuchtgefahr zwar geringer zu veranschlagen ist als das von Sportwetten, aber die dennoch dem Grunde nach gegeben ist. In europarechtlicher Hinsicht sind zudem alle gesetzgeberischen Motive der in Rede stehenden restriktiven Regelung in ihrer Gesamtheit zu würdigen. Anders als womöglich in verfassungsrechtlicher Hinsicht
vgl. lediglich den Schutz vor Spielsucht für ein generelles Betätigungsverbot als ausreichend anerkennend: BVerfG, Urteil vom 28.03.2006, -1 BvR 1054/01- zit. nach juris
können in europarechtlicher Hinsicht insbesondere auch die besonderen ordnungspolitischen Belange, die mit dem Internetverbot verbunden sind, als Rechtfertigung herangezogen werden.
Das Internetvermittlungsverbot ist auch verhältnismäßig. Insbesondere genügt es dem Kohärenzgebot.
Zum einen ist es widerspruchsfrei auf die Verwirklichung der damit verfolgten Ziele ausgerichtet. Es steht außer Zweifel, dass die angegebenen Ziele auch die tatsächlich verfolgten Ziele sind und dass die Länder mit ihm nicht in Wahrheit fiskalische Interessen verfolgen. Denn auch ihr Angebot wird dadurch beschränkt.
Zum anderen wird die Erreichbarkeit der verfolgten Ziele nicht durch andere Regelungen und deren tatsächliche Handhabung konterkariert. Bezogen auf die Maßnahme „Internetverbot“ sind die gesetzlichen Regelungen, die andere Glücksspielsektoren betreffen, ohne Belang. Denn das Internetverbot als solches gilt grundsätzlich für sämtliche Glücksspielarten, die der Gesetzgebungskompetenz der Länder unterliegen (§ 2 GlüStV). Unter den Glücksspielen, die der Gesetzgebungskompetenz des Bundes unterfallen, ist es für Automatenspiele irrelevant, da diese die körperliche Anwesenheit des Spielers voraussetzen. Für die Vermittlung von Pferdewetten durch Buchmacher gilt nach dem RennwLottG ebenfalls ein Internetverbot.
Soweit die Vermittlung von Pferdewetten, die nach dem Totalisatorprinzip veranstaltet werden, durch das RennwLottG, das direkt nur für Buchmacher gilt, nicht erfasst sein sollte, ist zum einen entgegen der Behauptung der Klägerin nicht ohne weiteres erkennbar, weshalb die Veranstaltung bzw. der Vertrieb dieser Wetten im Internet entgegen § 4 Abs. 4 GlüStV tatsächlich zulässig sein sollte. Zum anderen wäre, sollte dieser Bereich tatsächlich ungeregelt sein, das betroffene Marktsegment zu klein, um hierin eine Konterkarierung des ansonsten lückenlos geltenden Internetverbots zu sehen.
Auch die von der Klägerin zum Beleg der Inkohärenz angeführte künftige Rechtsänderung ist kein hinreichender Beleg für die Annahme, das derzeit gültige Internetverbot sei zur Erreichung seines gesetzgeberischen Ziels ungeeignet. Insoweit ist klarzustellen, dass die geplante ausnahmsweise Öffnung des Internetmarkts, die der neue Glücksspielstaatsvertrag vorsieht, derzeit noch nicht geltendes Recht ist. Allein der Umstand, dass die Ministerpräsidenten der künftigen Änderung schon zugestimmt haben, ändert hieran nichts. Denn die geplante Lockerung des Internetvertriebsverbots ist als solche nicht geeignet, Rückschlüsse auf die Stimmigkeit der bisherigen Regel zuzulassen. Angesichts des breiten staatlichen Ermessensspielraums, der im Glücksspielbereich auch europarechtlich anerkannt ist, kann allein aus dem Umstand, dass die derzeitige Regelung strenger ist als die geplante, nicht auf die Unzulässigkeit der derzeitigen Vorschriften geschlossen werden.
Auch die Regelung in Schleswig-Holstein, die Ausgestaltung des Lottoangebots in Hessen und Niedersachsen und das rechtskräftige Feststellungsurteil des Verwaltungsgerichts Halle sind nicht ausreichend, eine Inkohärenz des Internetvertriebsverbots anzunehmen.
In diesem Zusammenhang ist zunächst daran zu erinnern, dass nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs in den Rechtssachen Carmen Media Group und Markus Stoß das zur Prüfung der Kohärenz aufgerufene nationale Gericht nicht verpflichtet ist, die Kohärenz zu verneinen, selbst wenn es gesetzgeberische oder behördliche Verhaltensweisen feststellt, die dem gesetzgeberischen Ziel der zu prüfenden Maßnahme entgegen laufen. Dies zeigt die vorsichtige Formulierung des Gerichtshofs, wonach solche Feststellungen lediglich berechtigter Anlass für die Annahme der Inkohärenz sein können.
Dies zu Grunde gelegt sieht die Kammer noch keinen ausreichenden Anlass, die vorbezeichneten Unterschiede in der Rechts- bzw. Sachlage in den genannten Bundesländern als Beleg für die Inkohärenz der saarländischen Regelung und Handhabung des Internetvertriebsverbots zu nehmen. Sie verlieren durch die Lage in anderen Bundesländern nicht ihre Eignung, die verfolgten gesetzgeberischen Ziele durch die Verringerung der Gelegenheiten zum (Internet)Spiel zu erreichen.
Insoweit ist zunächst von Bedeutung, dass hinsichtlich des Internetvertriebsverbots, das auch die staatlichen Monopolisten trifft und auch deren Gewinne schmälert, anders als für das Monopol als solches, kein Zielkonflikt zwischen Einnahmenerzielung und der Begrenzung des Angebots festgestellt werden kann und folglich die Gefahr eines missbräuchlichen Vorschiebens des gesetzgeberischen Ziels der Verringerung der Spieltätigkeit von vorne herein nicht gegeben ist.
Zudem macht das Verbot auch weiterhin Sinn. Zwar kommen die Vermittlung von Lotto über die Seite xotto in Niedersachsen und der Vertrieb von Lottoscheinen per e-Postbrief in Hessen einem nach § 4 Abs. 4 GlüStV verbotenen Internetvertrieb durchaus nahe. Auch ist nunmehr in Schleswig-Holstein der Internetvertrieb von Glücksspielen im Grunde zulässig. Unabhängig davon, dass für Niedersachsen und Hessen denkbarer Weise die Möglichkeit besteht, dass das dortige Angebot wegen seiner rechtlichen Fragwürdigkeit unterbunden wird, ist das Angebot in allen drei Ländern allerdings auf Spieler des jeweiligen Landes begrenzt. Es kann daher nicht gesagt werden, die dortigen Zustände böten berechtigten Anlass zu der Annahme, dass der durch das Internetverbot in der Mehrzahl der Bundesländer praktizierte Schutz vor den beschriebenen Internetgefahren seinen Sinn verlieren würde. Dies gilt zumal, weil die Länder, die sich an das noch geltende Internetverbot halten, auch die deutliche Mehrheit der bundesdeutschen Bevölkerung repräsentieren.
Die Situation in Sachsen-Anhalt ändert hieran nichts. Zum einen basiert die dortige Zulässigkeit der Lottovermittlung via Internet durch die Klägerin auf einer gerichtlichen Entscheidung, die letztlich ergangen ist, weil das Land Sachsen-Anhalt die Restriktionen des Glücksspielstaatsvertrags beachtet hat. Die Hinnahme dieses Richterspruchs durch das Land Sachsen-Anhalt, das offenbar nicht ins Rechtsmittel gegangen ist, kann insofern schon nicht als Beleg für eine inkohärente Haltung dieses Landes angesehen werden. Zum anderen wirkt dieses Urteil lediglich inter partes und hat daher nur begrenzte Auswirkungen auf die Lage in Sachsen-Anhalt.
Nach all dem kann die Klägerin auch die begehrten Feststellungen zu der von ihr geplanten Internetwerbung nicht beanspruchen, weil, wie bereits dargelegt, nicht erkennbar ist, welches Interesse sie an einer Werbung hat, wenn sie die begehrte Spielvermittlung nicht betreiben darf.
Auch die mit den Regelungen der §§ 9 Abs. 2, 3 Abs. 4 GlüStV bewirkte Regionalisierung des Glücksspielmarktes ist europarechtlich zulässig. Insoweit ist zu erinnern, dass nach der zitierten Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs bei der Frage der Rechtfertigung einschränkender Regelungen alle legitimen Gründe, außer rein fiskalischen Interessen, ausreichen können. Von daher vermag im Grundsatz auch ein ordnungspolitischer Belang, die staatlichen Kontrollmöglichkeiten betreffend, ausreichen.
Vgl. EuGH, Urteil vom 08.09.2009 C - 42/02 (Liga Portuguesa), zit. nach juris
Insoweit hat der Beklagte nachvollziehbar dargelegt, dass er im Rahmen des bundesrepublikanischen Zuständigkeitsgefüges allein in der Lage ist, saarländische Sachverhalte effektiv zu kontrollieren. Den Spielbereich grundsätzlich einer Kontrolle zu unterwerfen ist aber anerkanntermaßen zulässig.
Da nach all dem die Einschränkungen der klägerischen Betätigung im Glücksspielbereich gerechtfertigt sind kann eine unzulässige Beeinträchtigung des europäischen Wettbewerbsrechts nicht angenommen werden.
Schließlich bleibt auch der Hilfsantrag der Klägerin ohne Erfolg. Ihr steht kein Anspruch auf die begehrte Genehmigung zu (§ 113 Abs. 5 VwGO).
Das von der Klägerin vorgestellte Konzept der Vermittlung der genannten Lotterieprodukte ist nicht genehmigungsfähig.
Für die geplante Internetvermittlung kann auf die obigen Ausführungen, die hier vollständig übertragbar sind, verwiesen werden.
Auch der als weitere Möglichkeit vorgeschlagene Vertriebsweg über das Internet, dem eine abschließende Bestätigung durch SMS folgen muss, ist nicht genehmigungsfähig. Ein solcher Vertriebsweg ist einem reinen Internetvertrieb gleich zu erachten. Auch wenn die ausdrücklich auf den Internetvertrieb ausgerichtete Vorschrift des § 4 Abs. 4 GlüStV womöglich das vorgeschlagene, mit einer SMS kombinierte Vertriebsmodell nicht, auch nicht analog, erfassen sollte, scheiterte die Genehmigungsfähigkeit an dem mit diesem Vertriebsmodell jedenfalls verbundenen Verstoß gegen die Ziele aus § 1 GlüStV, was nach § 4 Abs. 1 GlüStV eine Genehmigung ausschließt. Für die Beurteilung der spezifischen Gefahren, die mit dem Internetvertrieb verbunden sind, spielt es keine Rolle, ob die Bestätigung durch einen abschließenden Mausklick oder über das Handy per SMS erfolgt. Das Angebot zeichnet sich durch die gleiche Bequemlichkeit, Abstraktheit und Möglichkeit einer ubiquitären Nutzung wie ein reines Internetangebot aus.
Vergleichbares gilt für das von der Klägerin unterbreitete Modell eines Vertriebs durch sog. Inboundtelefonie. Auch hier ist festzustellen, dass das Angebot weitestgehend internetgestützt unterbreitet wird. Lediglich der abschließende Tipp wird dann per Telefon abgegeben. Auch diese Spielform ist maßgeblich internetgestützt und die Spielteilnahme letztlich unabhängig von Zeit und Ort, so dass wegen Verstoßes gegen die Ziele des § 1 GlüStV auch hier die Genehmigungsfähigkeit auf der Grundlage des § 4 Abs. 1 GlüStV entfällt. Ergänzend wird auf die überzeugenden Ausführungen zur Genehmigungsfähigkeit der unterbreiteten Vertriebswege im Bescheid der Beklagten vom 22.04.2010 verwiesen (vgl. Bl. 1056 ff. der Akten).
Auch ist es nicht zulässig, eine Vermittlungserlaubnis ohne Festlegung des Vertriebsweges zu erteilen. Die Art und Weise, wie ein Glücksspielangebot vertrieben wird, hat maßgeblich Auswirkungen auf die Beurteilung der Zulässigkeit dieses Tuns, weil nur die genaue Kenntnis des Vertriebswegs die Beurteilung zulässt, ob dem Jugendschutz gedient ist, ob die Spielvermittlung hinreichend transparent ist und ob der Vertriebsweg den Vorgaben des § 1 GlüStV etwa im Hinblick auf die Vermeidung von problematischem Spielverhalten genügt.
Daneben scheidet eine Genehmigungsfähigkeit vorliegend aus, weil die Klägerin die nach § 17 AG GlüStV erforderlichen Unterlagen lediglich bezogen auf das Internetgeschäft vorgelegt hat. Sie sind daher ungeeignet, die Erfüllung der Voraussetzungen des § 17 AG GlüStV Saar zu belegen.
Außerdem wurde den Erfordernissen des § 19 GlüStV nicht Genüge getan.
Nach § 19 Abs. 3 GlüStV sind gewerbliche Spielvermittler verpflichtet, dafür Sorge zu tragen, dass bei Vertragsabschluss ein zur unabhängigen Ausübung eines rechts- oder steuerberatenden Berufs befähigter Treuhänder mit der Verwahrung der Spielquittungen und der Geltendmachung des Gewinnanspruchs gegenüber dem Veranstalter beauftragt wird. Durch die in dem Treuhändervertrag vorgesehene Möglichkeit, dass der Treuhänder mit der Geltendmachung der Gewinne gegenüber der Saarland Sporttoto-GmbH die Klägerin selbst bevollmächtigen kann, steht eine Konstruktion im Raum, die diesen Vorgaben nicht entspricht.
Auch wurde offenbar der Nachweis für den Abschluss einer Vermögensschadenshaftpflichtversicherung bezüglich des Treuhänders entgegen § 17 Abs. 3 AG GlüStV Saar nicht vorgelegt.
Nach all dem bleibt die Klage insgesamt erfolglos.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten folgt aus §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Berufung wird gemäß § 124 a Abs. 1 VwGO zugelassen, weil der Grund des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO gegeben ist.
Der Wert des Streitgegenstandes wird entsprechend der Rechtsprechung der Kammer und des Oberverwaltungsgerichts des Saarlandes auf 100.000 EUR festgesetzt (§§ 52 Abs. 1 GKG, 63 Abs. 2 GKG).
Vgl. etwa Beschlüsse der Kammer vom 26.05.2010 - 6 L 2115/09 - und - 6 L 2133/09 -; Beschluss vom 02.12.2010 - 6 K 2066/09 -; OVG des Saarlandes, Beschluss vom 02.11.2010 - 3 B 201/10 -; vgl. auch OVG Lüneburg, Beschluss vom 23.10.2009 - 11 OA 391/09 -, zit. nach juris