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Timestamp: 2018-11-13 17:24:37
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Alejandra Peralta Pinto
1 PROYECTO DE ESTATUTO ADUANERO - EXPOSICIÓN DE MOTIVOS 1
2 2 DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES - DIAN PROYECTO DE ESTATUTO ADUANERO EXPOSICIÓN DE MOTIVOS Bogotá D.C., Septiembre 2012 El presente documento tiene como propósito mostrar la orientación y motivaciones que guiaron a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales en la formulación de un nuevo Estatuto Aduanero. Sobre el particular, hay que tener en cuenta en primer lugar que, después de la fusión de las Direcciones de Impuestos y Aduanas, en 1991, las regulaciones aduaneras tuvieron una fuerte influencia tributarista, lo que apartó a Colombia de la armonización que en esta materia buscan las Aduanas del mundo; es así como la actual legislación aduanera no obedece a las directivas ni al lenguaje propio de convenios y normas internacionales, como los derivados del Convenio Internacional para la Simplificación y Armonización de los Regímenes Aduaneros (Revisado) de la Organización Mundial de Aduanas, comúnmente conocido como Convenio de Kyoto de 1999, e incluso, desconoce algunos aspectos de la normativa de la Comunidad Andina y no consulta las mejores prácticas de legislación comparada. Con este preámbulo, se advierte que no es posible hacer una exposición de motivos comparando artículo propuesto contra artículo del Decreto 2685 de 1999, por cuanto corresponden a esquemas y conceptualizaciones diferentes; sin embargo habrá algunas menciones en los temas que así lo permitan. El proyecto busca: 1. Sistematizar y compilar la regulación actualmente dispersa en innumerables decretos, que dificultan la consulta para los operadores de comercio exterior, declarantes y funcionarios. 2. Simplificar los procedimientos, redefinir algunas de las etapas procesales para agilizar los trámites, ahorrar esfuerzo administrativo y obtener la pronta resolución de los procesos. 3. Racionalizar el régimen sancionatorio y tipificar las infracciones con base en lo que al respecto aconseja la dogmática jurídica. El actual esquema del Decreto 2685 de 1999, no guarda la proporcionalidad en la imposición de muchas sanciones y muchos incumplimientos no son sancionados. 4. Replantear las Liquidaciones Oficiales, instrumentos de que se vale la Autoridad Aduanera para superar las inexactitudes de las declaraciones de importación. Hoy, las dos clases de Liquidaciones Oficiales, de Corrección y de Revisión, están sometidas a un mismo trámite, lo que se considera incorrecto; de otra parte, no está claro a cuál de ellas se someten algunas de las discusiones de fondo que surgen entre la Aduana y el Importador. 5. Reservar el Decomiso para las mercancías de contrabando, porque actualmente están sometidas a este tratamiento muchas mercancías que, aunque infringen la norma aduanera, no se configura el contrabando, por lo que el decomiso podría resultar excesivo. De otra parte se destacan los siguientes aspectos: Ambito de aplicación: El actual Decreto 2685 de 1999 no contiene un ámbito de aplicación, mientras que el proyecto busca, no solo su consideración, sino su ampliación a temas relacionados con seguridad en frontera, tales como, aduanas verdes, propiedad intelectual, mercancías de prohibida importación que atenten contra el medio ambiente, salud y proliferación de armas de destrucción masiva, entre otros. Esto acatando la nueva misión de las aduanas modernas que no se circunscriben a temas tributarios únicamente. Principios generales. Solo se definen los principios de eficiencia y de seguridad y facilitación en la cadena logística de las operaciones de comercio exterior, con una remisión a los demás principios consagrados en la Constitución Nacional y en el artículo 3 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Definiciones. Con el fin de armonizar con Tratados y Convenios Internaciones así como atendiendo las mejores prácticas aduaneras de otros países, se definieron conceptos comunes a los regímenes y operaciones aduaneras, y solo aquellos indispensables para comprender el desarrollo del decreto,
3 PROYECTO DE ESTATUTO ADUANERO - EXPOSICIÓN DE MOTIVOS 3 tratando de no repetir lo ya contenido en otras normas, pero remitiendo a las mismas. Se destaca el cambio de denominación de tributos aduaneros por derechos e impuestos a la importación, conforme a lo establecido en el Convenio de Kyoto y normativa andina. De igual manera se introduce la definición de Desaduanamiento aplicable a cualquier régimen aduanero. Sistematización. Se prevé como regla general el cumplimiento de las formalidades aduaneras a través de los Servicios Informáticos Electrónicos, con el uso de la firma electrónica de manera personal e intransferible, sujeto a sanción. Garantías. Se introduce la posibilidad de elegir entre las diferentes formas de garantía, sujeto a la aprobación de la autoridad aduanera, a no ser que la norma precise la forma de constitución. Resoluciones Anticipadas. Se atiende el compromiso asumido por el país en las negociaciones del TLC con Estados Unidos, contemplándolo como sección separada, para aquellos temas que son competencia de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. LA OBLIGACION ADUANERA. Aunque es un tema del que ya se habla en el Decreto 2685 de 1999, en la propuesta se le da otra connotación, dependiendo del régimen y del obligado aduanero, ya sea el declarante o el operador de comercio exterior, asignándole responsabilidades y obligaciones a cada uno de ellos. Adicionalmente, se recogió en un solo título las diversas obligaciones que se encontraban dispersas en el Decreto 2685 de 1999, como por ejemplo, todos los aspectos relacionados con el pago de los derechos e impuestos a la importación, entre ellos, lo atinente al pago consolidado y al pago diferido y la extinción de la obligación aduanera relativa al pago. Respecto al pago diferido, se le da otro alcance, extendiéndolo a la importación para el consumo de determinados bienes, lo que en el Decreto 2685 de 1999, estaba limitado a las importaciones temporales de largo plazo y leasing. Declarante. De conformidad con la definición de declarante, se cambia su conceptualización frente a lo que traía el Decreto 2685 de 1999; en estos términos, en el proyecto solo es declarante el importador, el exportador o el transportador para los regímenes de cabotaje y transbordo, es decir, la agencia de aduanas no será declarante, así firme la declaración aduanera, ya que ésta actúa por cuenta del declarante. Dadas las responsabilidades que adquiere el declarante, se le han establecido requisitos y obligaciones, dentro de las cuales se destaca, la calificación del riesgo, para cuyos efectos se dispone el fortalecimiento de la información ya contenida en el RUT, que generará la creación de una base de datos con información de los antecedentes y actividades del declarante. Los requisitos y obligaciones del transportador como declarante, son los previstos en su calidad de Operador de Comercio Exterior. Respecto a la calidad de los Usuarios Aduaneros Permanentes (UAP s) y Usuarios Altamente Exportadores (ALTEX), se cambia por una figura de avanzada, conforme a mejores prácticas internacionales, como lo es la calidad de Operador Económico Autorizado (OEA); a la que podrán optar los declarantes que ahora tengan la condición de UAP s o ALTEX, manteniendo, y en algunos casos, mejorando los beneficios de los que ahora gozan. Operador de Comercio Exterior. Este concepto es lo que en el Decreto 2685 de 1999, se denomina, usuarios aduaneros. En la parte introductoria del Capítulo II del proyecto, se recogen todos los aspectos comunes a todos los operadores de comercio exterior para evitar la repetición en el desarrollo de cada uno de ellos, como por ejemplo, requisitos, obligaciones generales, inhabilidades e incompatibilidades y demás aspectos relacionados con su autorización. Se dedicó una sección a cada operador, en donde se desarrollan solo los aspectos particulares a cada actividad. De la proliferación de términos para otorgar el registro aduanero, solo se conservan dos: La autorización para personas y la habilitación para lugares. Se reconocen como operadores, los agentes de carga internacional para el modo aéreo, los agentes aeroportuarios y las bodegas de éstos y de los transportadores. Se le da su real naturaleza a la Operación de Transporte Multimodal, desligándola del tratamiento de Tránsito y eliminando el
4 4 DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES - DIAN tratamiento de Continuación de Viaje. Es decir, el Operador de Transporte Multimodal, es reconocido desde que toma las mercancías bajo su responsabilidad en el exterior, con las obligaciones inherentes a la transmisión de la información a la administración aduanera, en lo que tiene que ver con el documento de transporte multimodal y el tratamiento de continuación de la operación de transporte multimodal en lugar de arribo sin apertura de contenedores, siempre y cuando vengan con los dispositivos electrónicos de seguridad exigidos. Aquellos operadores de comercio exterior que ya cuenten con la autorización de otras autoridades competentes, requieren de la autorización de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales para desarrollar sus actividades con efectos aduaneros. Se crean nuevos operadores, las zonas de reconocimiento de la carga y envíos de entrega rápida o de mensajería expresa, los lugares demarcados en los cruces de frontera para el control y manejo de la carga, el depósito aduanero para declarar el régimen de depósito aduanero y los usuarios de las zonas especiales económicas de exportación. Se exige que los depósitos temporales y aduaneros de carácter público se habiliten en los lugares de arribo. La exigencia de que los aeropuertos cumplan con las exigencias para su habilitación, eliminando su vigencia indefinida y sujetándolo a una homologación en un plazo de tres (3) meses o a la solicitud de una nueva habilitación. Las vigencias de las autorizaciones y homologaciones quedaron en cinco (5) años, salvo los depósitos temporales privados de carácter transitorio, que mantienen su vigencia por un mes. Destino Aduanero. Figura nueva en el proyecto tomada de la Decisión Andina 671. Significa la destinación que el importador debe darle a la mercancía que se encuentra bajo control aduanero, tan pronto llega al territorio aduanero nacional. Su importancia radica en que la figura permite distinguir los tratamientos y formalidades aduaneras que debe sufrir la mercancía, antes de declararse en un régimen. Como consecuencia de esta figura y a manera de ejemplo, se observa que el reembarque deja de tratarse como modalidad o régimen y sencillamente pasa a ser un destino que se aplica antes de que se declare un régimen o haya quedado en abandono la mercancía. Clasificación de los regímenes aduaneros. La clasificación de los regímenes aduaneros de importación se hizo para el desarrollo ordenado del decreto de la siguiente manera: 1. Regímenes de Importación. La agrupación bajo el concepto de importación definitiva, aplica a todos aquellos regímenes en donde las mercancías van a permanecer definitivamente en el país, sin importar si tenían o no un régimen precedente. En otra agrupación, van todos los regímenes de mercancías que ingresan para un fin determinado y con una permanencia temporal en el territorio aduanero nacional. El régimen de transformación y ensamble, se clasifica de manera separada, en razón a que se aplica a mercancías que después de someterse a un proceso productivo y obtenerse un bien final, éste va a permanecer de manera definitiva en el país, sin perjuicio que pueda ser objeto de exportación y tiene suspensión de los derechos e impuestos a la importación. Una tercera clasificación es la de los regímenes especiales de importación, que recoge los regímenes aduaneros aplicables a mercancías, por su especial naturaleza, por el carácter de la negociación o por las condiciones especiales de ingreso. 2. Regímenes de exportación. Se recogen en un grupo, todos aquellos aplicables a mercancías cuya permanencia en el exterior va a ser definitiva; los temporales, para aquellas mercancías que salen a cumplir un propósito determinado de manera temporal y los especiales, por las condiciones especiales de salida, por el carácter de la negociación y por la naturaleza de la mercancía. 3. Régimen de depósito aduanero. No contemplado en el Decreto 2685 de 1999, es tomado del Convenio de Kyoto y de la Decisión Andina 671, que implica el almacenamiento de mercancías hasta por el término de un año, con la presentación de una declaración aduanera de la mercancía como condición para el ingreso al depósito. Esta figura que de hecho ya existía, no se trataba como régimen, sino como un
5 PROYECTO DE ESTATUTO ADUANERO - EXPOSICIÓN DE MOTIVOS 5 simple depósito, en la propuesta tiene tratamiento de régimen. 4. Regímenes de tránsito. Se clasifican en tránsito aduanero, cabotaje y transbordo. A su vez el tránsito aduanero incorpora en el proyecto el modo de transporte por vía férrea. Declaración Aduanera. Se recogen los aspectos generales que son comunes a todos los regímenes aduaneros para evitar la repetición en el desarrollo de cada uno de ellos. Como por ejemplo, la coherencia que se mantiene en la definición del declarante, entendido éste como el que realiza la importación, la exportación o el tránsito; también se prevé la presentación y conservación de los documentos soporte de la declaración aduanera; y la presentación y aceptación de dicha declaración. Se agrupan en una sola sección todos los aspectos técnicos, antes de desarrollar los regímenes aduaneros, ya que son temas que aplican a todos ellos. En esta sección no se desarrolla la técnica como tal, debido a que misma ya cuenta con su regulación especializada en los respectivos convenios y normatividad andina; por lo tanto, solo se ocupa de aspectos administrativos con remisiones a tales normas, con el propósito de fomentar la cultura tributaria a través de la consulta y estudio directo de las disposiciones internacionales en la materia. Documentos soporte. Se exige que los documentos soporte sean electrónicos y que su consulta pueda ser en línea. INGRESO DE MERCANCÍAS AL TERRITORIO ADUANERO NACIONAL Se introduce en el proyecto la denominación general de ingreso de mercancías y no de importación de las mismas, dado que se quiere dar una amplia cobertura, tanto a los regímenes de importación como a las operaciones aduaneras especiales de ingreso de mercancías, las que no constituyen un régimen aduanero. Formalidades aduaneras previas al desaduanamiento. Comprende la llegada de las mercancías al territorio aduanero nacional, la recepción y registro de los documentos de viaje y entrega de las mercancías a los depósitos temporales o a zona franca. Se mantiene la entrega anticipada de la información de los documentos de viaje que alimentará el sistema de gestión de riesgo. Se permite la permanencia de los medios de transporte que ingresan con carga al país por un término de veinte (20) días, de las unidades de carga (contenedores, envases y sellos generales reutilizables), por seis (6) meses, y para los medios de transporte que se encuentren averiados o destruidos, la permanencia será de máximo, treinta (30) días, previendo las prórrogas respectivas. En la información de los documentos de transporte se exige entre otros, datos del NIT del consignatario y de la subpartida arancelaria para contar con la información que se requiere como criterios o factores de riesgo para el perfilamiento del riesgo. Se reconoce y por ende se establecen responsabilidades a los agentes de carga internacional en el modo aéreo y a los operadores de transporte multimodal, considerando que éstos pueden ejecutar o hacen ejecutar el transporte, además de que hacen parte de la cadena logística en lo que tiene que ver con la operación de transporte. Como caso excepcional y por estar la carga bajo control aduanero en el lugar de arribo, se permite que el transportador que no documentó o manifestó de manera anticipada, pueda hacerlo hasta un día después de la llegada del medio de transporte, cuando éste sea aéreo, o dos (2) días después, en el modo marítimo, siempre que medie autorización de la autoridad aduanera, y se evalúe por ésta, las circunstancias y pruebas presentadas, sin perjuicio de la sanción prevista para el efecto. La inobservancia de lo anterior, dará lugar a la aprehensión de la mercancía. La determinación del reconocimiento de carga (gestión del riesgo), se activa con el aviso de llegada, a diferencia de lo previsto en el Decreto 2685 de 1999, que se practica, después del descargue, una vez se presenta el informe de descargue e inconsistencias; con este cambio se disminuyen trámites, tiempos, manipulaciones y costos al declarante u operador de comercio exterior, ya que una vez se produce el descargue, se envía la carga
6 6 DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES - DIAN al sitio de reconocimiento o al que se le asigne en el lugar de arribo. Se elimina el Informe de descargue e inconsistencias, pero se amplía la posibilidad de realizar ajustes a los documentos de viaje hasta antes de que la mercancía salga del lugar de arribo, en razón a que la misma se encuentra bajo control aduanero. Así las cosas, tres (3) trámites que ahora contempla el Decreto 2685 de 1999: Corrección de los documentos de viaje hasta antes del aviso de llegada, elaboración del informe de descargue e inconsistencias y corrección de otros errores en los documentos de viaje, previa autorización de la autoridad aduanera, se convierten en un solo, ajustes de los documentos de viaje. Se determinó que el depósito temporal o el usuario operador, debe recoger la carga en los lugares de arribo, cuando venga consignada a un depósito temporal o a un usuario de una zona franca. En los modos marítimo y aéreo se mantienen los términos para la entrega de las mercancías en los lugares de arribo; en el modo terrestre se establecen tres (3) horas hábiles para la entrega de la mercancía, en reemplazo del término de la distancia que contempla el Decreto 2685 de 1999, plazo que en la práctica no permite establecer responsabilidades en la entrega. A partir del recibo físico de la mercancía, se fijó un plazo de tres (3) horas para el registro electrónico de la planilla de recepción por parte del depósito temporal y el usuario operador de zona franca, término que no contempla el Decreto 2685 de Se mantiene el término de un mes de permanencia de la mercancía en los depósitos temporales, previsto en el Decreto 2685 de Dicho plazo empieza a contarse a partir de la llegada de la mercancía, inclusive para las mercancías que no han sido trasladadas del lugar de arribo. Por último, se regulan las formalidades aduaneras para el modo fluvial, con responsabilidades y términos, en algunos casos, iguales a los del modo marítimo o terrestre. Desaduanamiento en la Importación. Se adopta este término para armonizar con legislación internacional, específicamente con el Convenio de Kyoto. Inicia con la presentación de la declaración aduanera, anticipada o inicial, hasta la obtención del levante y retiro. Se determinan tres (3) tipos de desaduanamiento: Anticipado, normal y urgente. Las entregas urgentes que en el Decreto 2685 de 1999, son una modalidad de importación, en el proyecto, se consideran como desaduanamiento urgente y no como un régimen de importación. Se elimina el tipo de declaración de legalización y se establece como nueva causal de declaraciones que no producen efecto, la comprobación del carácter falso o fraudulento de los documentos aportados para la determinación del valor en aduana. Las etapas del proceso de nacionalización previstas en el Decreto 2685 de 1999: Presentación y aceptación, pago, selectividad y levante, son reemplazadas por las siguientes: Presentación y aceptación, selectividad, levante, pago y retiro. El cambio elimina las devoluciones de derechos e impuestos a la importación, por faltantes o averías, reconocidas en la diligencia de aforo. El aforo sustituye la actual inspección aduanera, nueva denominación tomada de la Decisión Andina 671, y se mantienen las mismas implicaciones de la inspección aduanera. Diligencia de aforo. Sólo el aforo físico exige la presencia del declarante o del agente de aduanas; cuando no asista, la autoridad aduanera realizará de oficio, el aforo. Resultados de la diligencia de aforo. Se consolidan todos los resultados posibles de esta diligencia, tales como: Autorizar, suspender o no autorizar el levante y aprehender. Se minimizan las causales de suspensión, dejando solo las referidas a casos de averías, daños o deterioro, falsedad marcaria y la ordenada por autoridad competente. Las actuales causales de no autorización del levante contempladas en el proyecto, recogen la gran mayoría de causales de suspensión del Decreto 2685 de 1999, que deben ser subsanadas dentro de los cinco (5) días siguientes a la inspección aduanera. Con el cambio, se otorga hasta el término restante de almacenamiento que tenga la mercancía para subsanar la causal de no autorización del levante sin pago de sanción. Otro cambio sustancial que se presenta, es el relacionado con las controversias de valor, que no permiten la sustitución de valores a través de una corrección, atendiendo de esta ma-
7 PROYECTO DE ESTATUTO ADUANERO - EXPOSICIÓN DE MOTIVOS 7 nera lo ordenado por el Acuerdo sobre Valoración de la OMC y normas comunitarias, condicionado a que se reglamente el funcionamiento de las garantías en forma de depósitos monetarios. En consideración a que la mercancía se encuentra bajo control aduanero, se permite la presentación de declaración de corrección sin pago de rescate o sanción, por errores de descripción que no conlleven a cambio de naturaleza, sin que haya lugar a la aprehensión. Dentro de la diligencia de aforo, se establece una nueva causal de aprehensión por doble facturación. En las declaraciones de corrección o modificación con levante, que presenten inconsistencias, éstas deben subsanarse dentro de los plazos que determine la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, sin que haya lugar a sanción. Si las inconsistencias se presentan en declaraciones con las que se finaliza un régimen, deben subsanarse dentro del término autorizado para cada régimen suspensivo, en caso contrario se configura el incumplimiento de dicho régimen. Pago: Solo se pagan los derechos e impuestos causados por la importación de la mercancía que llega efectivamente al país y que se encuentra en buen estado. El declarante, es el único responsable por el pago, salvo cuando sea inexistente, en cuyo caso, responden las agencias de aduana. Se elimina el actual trámite de presentación en bancos de las declaraciones que no generen pago. Se mantiene lo previsto en el Decreto 2685 de 1999, para los casos en que las declaraciones que se presenten para mercancías procedentes de zona franca, tienen un mes de plazo para realizar el pago. De no hacerlo, quedarán sin efecto, sujetos a la presentación de una nueva declaración. Retiro: Nueva figura, no prevista en el Decreto 2685 de 1999, mediante la cual, una vez surtidas las formalidades de levante y/o pago, se autoriza el retiro de la mercancía de los lugares de arribo o de almacenamiento. Firmeza de la declaración aduanera de importación. Se mantienen los tres (3) años, pero la firmeza no opera para la información contenida en descripción o cantidad. Como aspecto nuevo, se establece la firmeza de la declaración en los regímenes con circulación restringida, a partir de la fecha de la modificación. Igualmente se introduce una nueva forma de firmeza cuando se trate de estudios de origen o valoración aduanera, contándose la misma a partir de la fecha de notificación de inicio de tales estudios. Declaración Anticipada. Con el fin de promover la presentación de este tipo de declaraciones, se permite la corrección sin sanción o pago de rescate, hasta antes de la salida de las mercancías del lugar de arribo, incluso cuando se trate de mercancía diferente que no implique cambio de naturaleza. Cuando exista cambio de naturaleza, se pagará un rescate del 20%, y si hay incumplimiento en los plazos de las declaraciones anticipadas obligatorias, el rescate será del 10%. Declaración de Corrección. Se permite la corrección de varias declaraciones, de manera consolidada, conforme a lo que reglamente la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. Se introduce la figura de las correcciones de oficio por aspectos irrelevantes o de poca monta, con advertencia al interesado. Se podrá presentar declaración de corrección para disminuir los derechos e impuestos pagados, previa autorización de la administración aduanera, donde se presentó la inicial. Declaraciones con o sin pago de valor de rescate. Al eliminar la declaración de legalización, se mantiene solo la declaración inicial, la de corrección y la de modificación para rescatar las mercancías, con sin valor de rescate. En un solo artículo se recogen todas las posibilidades de rescate, con cualquiera de las declaraciones citadas. Dependiendo de la gravedad de la falta, oscilan los valores de rescate entre, el 0% y el 65%. Considerando la buena fe y disposición voluntaria de los declarantes, se permite rescatar con un pago del 40% del valor en aduana declarado, mercancía diferente o que llegó en exceso, por errores de despacho, dentro de los dos (2) días siguientes a la autorización de retiro, sujeto a la demostración del hecho con la documentación comercial, sopor-
8 8 DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES - DIAN tes de la declaración aduanera y circunstancias que lo originaron, siempre y cuando se pueda llevar a cabo, el reconocimiento físico de la mercancía objeto de rescate mediante una diligencia de aforo. Todas las mercancías que sean objeto de estas declaraciones, se consideran presentadas y declaradas. Mercancía no declarada: Se modifica la actual causal de aprehensión en un momento posterior al levante, por errores de descripción, permitiendo que cuando no haya cambio de naturaleza de la mercancías, se puedan corregir con o sin pago de rescate. Regímenes de Importación. Se cambia la denominación modalidades que tiene el Decreto 2685 de 1999, por regímenes, conforme a legislación internacional, y la de disposición por circulación en las definiciones de mercancías de libre o restringida circulación. Se establecieron obligaciones generales para todos los regímenes de importación, sujetándolos por igual a las mismas formalidades aduaneras previstas en los capítulos I y II del Título VI. Importación para el consumo. Se clasifican como tal, las importaciones que van a permanecer de manera definitiva en el país, en libre circulación, incluidas las muestras sin valor comercial. En este régimen se causa el pago de los derechos e impuestos a la importación, para lo cual se prevé la posibilidad del pago diferido hasta por un término de cinco (5) años, para algunos casos expresamente señalados en el proyecto de decreto. Importación con franquicia. Se mantiene la naturaleza del régimen tal como estaba en el Decreto 2685 de Se permite la finalización del beneficio en caso de destrucción de la mercancía por fuerza mayor o caso fortuito. Se incorpora al proyecto de decreto, los beneficios contenidos en el Decreto 2148 de 1991 (norma especial para diplomáticos), manteniendo los términos y condiciones allí establecidos. Importación en cumplimiento de garantía: Se mantiene la naturaleza del régimen tal como estaba en el Decreto 2685 de Se contempla que se puede reemplazar la mercancía con otra que sea equivalente, cancelando para el efecto los derechos o impuestos a la importación sobre la diferencia del mayor valor que se genere. Reimportación en el mismo estado: Se mantiene la naturaleza del régimen tal como estaba en el Decreto 2685 de Se permite la reimportación de mercancías utilizadas, dañadas o deterioradas durante su permanencia en el extranjero o por persona diferente de las que las exportó, previa justificación ante la autoridad aduanera. Se estable la reimportación en cualquier tiempo de obras de arte de las partidas 9701, 9702 y 9703, que no constituyan bienes de interés cultural de la Nación, previo concepto del Ministerio de la Cultura. Reimportación por perfeccionamiento pasivo. Se mantiene la naturaleza del régimen tal como estaba en el Decreto 2685 de Se introduce la figura del coeficiente de rendimiento de la operación de perfeccionamiento y la presentación del cuadro Insumo-Producto, con el objeto establecer controles en la aplicación de este régimen. Admisión Temporal. Se introducen cambios sustanciales frente al Decreto 2685 de 1999: 1. Se reemplaza el término de importación temporal por admisión temporal. 2. Se elimina la clasificación de las modalidades de importación temporal de corto y de largo plazo, debido a que la importación de largo plazo esta amparando importaciones ordinarias que se quedan definitivamente en el país y lo único que busca es beneficiarse del pago diferido de los llamados tributos aduaneros. 3. Dentro de la admisión temporal en el proyecto de decreto, se incluye la admisión temporal para rexportación en el mismo estado, el perfeccionamiento activo y la admisión temporal en casos especiales. Admisión temporal para la reexportación en el mismo estado. En el proyecto de decreto, este régimen recupera su verdadera naturaleza, con un solo un plazo de doce (12) meses prorrogables por seis(6) meses más, para reexportar la mercancía como fin principal del régimen; se exige una garantía por el ciento por ciento (100%) de los derechos e impuestos liquidados cuando el plazo no supere los seis (6) meses, por exigencia del TLC con Estados Unidos, y del ciento cincuenta por ciento (150%), cuando el plazo sea superior a seis (6) me-
9 PROYECTO DE ESTATUTO ADUANERO - EXPOSICIÓN DE MOTIVOS 9 ses; no se contempla el rescate o la legalización como una forma de finalizar el régimen, pues la aprehensión y el decomiso de las mercancías es un efecto sancionatorio por el incumplimiento del mismo. Admisión temporal para el perfeccionamiento activo. Esta dividido en: 1. Admisión temporal para transformación, elaboración, manufactura o procesamiento. Incluye el tratamiento de lo que hoy se llama Plan Vallejo en lo atinente al artículo 172 y literal b) del artículo 173 del Decreto Ley 444 de 1967, por lo tanto, en el proyecto de decreto no existe un apartado dedicado exclusivamente a estos sistemas especiales como lo consagra el Decreto 2685 de 1999, reconociéndole, así, su verdadera naturaleza de un perfeccionamiento activo. Se introduce un nuevo concepto como es el Coeficiente de rendimiento de la operación de perfeccionamiento que le permitirá a la Dirección de Impuestos y Aduanas medir la eficacia de los procesos productivos de manera coherente con la presentación del cuadro Insumo-Producto; se incorpora un término de quince (15) días a partir de la llegada de la mercancía o de la fecha de terminación del tránsito aduanero o transporte multimodal, para presentar la declaración aduanera del régimen suspensivo y en caso de incumplimiento, se exige la presentación de la declaración de importación para el consumo; Así mismo se establece un término de seis (6) meses a partir de la admisión temporal, para la reexportación de los productos compensadores y de doce (12) meses para los residuos o desperdicios; lo anterior sin perjuicio de que la finalización de los sistemas especiales de importación y exportación se realice dentro de los plazos de demostración asignados a cada programa; no se contempla el rescate o la legalización como una forma de finalizar el régimen, pues la aprehensión y el decomiso de las mercancías es un efecto sancionatorio por el incumplimiento del mismo. Por último, no se regula en el proyecto de decreto el llamado procesamiento industrial contemplado en el Decreto 2685 de 1999, debido a que el compromiso de exportación del treinta por ciento (30%) aplica a los Usuarios Aduaneros Permanentes (UAP s) que ya no existen en el proyecto y además tal compromiso desdibuja el fin primario del régimen de perfeccionamiento activo; sin embargo, se deja en el proyecto la posibilidad de que la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales lo pueda conceder vía resolución. 2. Admisión temporal para reparación o acondicionamiento. Se cambia la denominación de perfeccionamiento activo de bienes de capital del Decreto 2685 de 1999, por el de reparación o acondicionamiento, confiriendo su real naturaleza al régimen. Se incorpora un término de quince (15) días a partir de la llegada de la mercancía o de la fecha de terminación del tránsito aduanero o transporte multimodal, para presentar la declaración aduanera del régimen suspensivo y en caso de incumplimiento, se exige la presentación de la declaración de importación para el consumo; así mismo se establece un término de seis (6) meses a partir de la admisión temporal, para la reexportación de los productos compensadores. No se contempla el rescate o la legalización como una forma de finalizar el régimen, pues la aprehensión y el decomiso de las mercancías es un efecto sancionatorio por el incumplimiento del mismo. Se trae al proyecto de decreto, la admisión temporal para reparación o acondicionamiento de embarcaciones marítimas o fluviales, en un plazo de dos (2) años con prórroga por igual término, contados a partir del levante de la mercancía admitida temporalmente. La admisión temporal en casos especiales. Recoge la admisión temporal de bienes de capital, partes y repuestos que se empleen en la producción de mercancías o servicios a exportar, conforme a lo señalado en el literal c) del artículo 173 y artículo 174 del Decreto Ley 444 de 1967 y Decreto 2331 de Se le da un tratamiento separado pues no es un perfeccionamiento activo. Transformación y/o Ensamble. Aunque también es un régimen suspensivo, su tratamiento es diferente a la admisión temporal, pues la finalidad no es la reexportación en el mismo estado ni el perfeccionamiento activo, cuyo fin primordial es la reexportación. En este régimen el producto final va prioritariamente al consumo interno, por lo que le aplica principalmente la finalización con la importación para el consumo, sin perjuicio de que
10 10 DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES - DIAN también se pueda destinar a la exportación. Este tema, el Convenio de Kyoto también lo trata de manera separada, llamándolo Transformación de mercancías para consumo. De otro lado, el Decreto 2685 de 1999, prevé solo la transformación o ensamble. Consultadas las empresas ensambladoras, hicieron saber que su capacidad instalada e podría ser utilizada para desarrollar tanto la transformación como el ensamble, razón por la que se adicionó en este régimen el y/o llamándolo Transformación y/o Ensamble. Para este régimen también se introduce el concepto de Coeficiente de rendimiento de la operación de transformación y/o ensamble, que le permitirá a la Dirección de Impuestos y Aduanas medir la eficacia de los procesos productivos de manera coherente con la presentación del cuadro Insumo- Producto; se mantiene el término de quince (15) días a partir de la llegada de la mercancía o de la fecha de terminación del tránsito aduanero, incluyendo la finalización de la operación de transporte multimodal, para presentar la declaración aduanera del régimen de transformación y/o ensamble y en caso de incumplimiento, se exige la presentación de la declaración de importación para el consumo; Así mismo se establece un término de seis (6) meses a partir del levante de la mercancía, para la obtención del bien final y dos (2) meses siguientes para la finalización del régimen. Así mismo se dan doce (12) meses a partir de la obtención del bien final, para que los residuos o desperdicios se sometan a la importación para el consumo o a la destrucción; Regímenes Especiales de Importación. A diferencia del Decreto 2685 de 1999, en el proyecto de decreto se agrupan bajo la denominación de regímenes especiales de importación, aquellos que no pueden ser clasificados dentro de la importación definitiva o la admisión temporal, normales, por la especial naturaleza de las mercancías, por la operación comercial especial o por la forma de ingreso al territorio aduanero nacional. Así, se tienen en primer lugar, que la importación de mercancías alquiladas o con contrato de arrendamiento, se sale del esquema de la admisión temporal por la duración de la permanencia temporal de los bienes de capital en el país, la que generalmente está sujeta a los contratos o vida útil de la máquina, por lo tanto su permanencia supera los dieciocho (18) meses máximos permitidos en el régimen de admisión temporal y queda sujeta al pago diferido de los derechos e impuestos a la importación en los mismos términos de la importación de largo plazo del Decreto 2685 de 1999, previendo que ante el incumplimiento en el pago de dos (2) cuotas sucesivas, a partir de la segunda, se declara la finalización del régimen; para este régimen tampoco se contempla el rescate o la legalización como una forma de finalizar el régimen, pues la aprehensión y el decomiso de las mercancías es un efecto sancionatorio por el incumplimiento del mismo. De otro lado, en el proyecto se señala que, una vez ejercida la opción de compra después de los cinco (5) años de iniciado el régimen, se debe finalizar el régimen, dentro del mes siguiente; sin embargo si la opción de compra se ejerce antes de los cinco (5) años, a pesar de que se debe finalizar el régimen a importación para el consumo, no se pierden los beneficios del pago diferido. De acuerdo con los compromisos del país frente al TLC con Estados Unidos, las importaciones de ágil entrega se abren en dos regímenes: 1. El Tráfico Postal y 2. Los Envíos de Entrega Rápida o Mensajería Expresa Para el primero de ellos, se prevé en el proyecto de decreto, la acreditación de vistos buenos, permisos y autorizaciones y licencia de importación; también se recogen las restricciones previstas en la Unión Postal Universal, agregándo otras. Para el segundo, todo lo establecido en el proyecto de decreto es nuevo, se destaca la categorización tomada de un documento de la Organización Mundial de Aduanas sobre lineamientos de este régimen, lo que permitirá al declarante importar con o sin pago de derechos e impuestos así como acreditar o no el cumplimiento de restricciones legales o administrativas; para la categoría 4, se exige la presentación de declaración aduanera de importación. Para ambos se prevén, las mismas restricciones, una zona de reconocimiento y la identificación de los posibles resultados del control aduanero y el tratamiento a aplicar en cada caso. Viajeros. En el proyecto se aumentan los cupos, con franquicia pasa de USD a USD y
11 PROYECTO DE ESTATUTO ADUANERO - EXPOSICIÓN DE MOTIVOS 11 con pago de tributo único de USD a USD dólares, exigiendo que los mismos se apliquen a un viajero o a su unidad familiar, siempre y cuando no se considere expedición comercial; a estos efectos se introduce su definición sujeta a 10 unidades por viajero o unidad familiar, manteniendo la exigencia prevista en el Decreto 2685 de 1999, sobre su introducción de manera ocasional y sobre su uso personal o familiar o destinados a ser ofrecidos como regalos. De otro lado, se introduce la figura del abandono para equipaje acompañado sujeto al pago del tributo único, el que no se realiza de manera inmediata ni dentro de los treinta (30) días calendario, siguientes a la llegada del viajero, o dentro de los sesenta (60) días siguientes a su pago sin que se produzca el retiro. Igualmente se restringe el equipaje acompañado de tripulantes y empleados de aerolíneas cargueras, únicamente a sus efectos personales. También se incorpora la identificación de los posibles resultados del control aduanero y el tratamiento a aplicar en cada caso; se introduce como aspecto nuevo, que, si se excede el cupo en valor o cantidad hasta el 20%, se pagará un 50% adicional del tributo único sobre el exceso, sin sanción y sin que haya lugar a la aprehensión o cambio de régimen. Menaje de Casa. En el proyecto se trae la misma regulación del Decreto 2685 de 1999, en forma mas ordenada. Medios de Transporte de Uso Particular. Se recoge en esta parte, la admisión temporal de los medios de transporte de propiedad del turista, así como los de las personas que vienen a trabajar por un tiempo determinado al territorio aduanero nacional. Para el primer caso, se contempla en el proyecto la posibilidad de ingresar el medio de transporte por carga, con la llegada anterior o posterior del turista, aplicando el procedimiento simplificado de cuando llega con éste. Se establece la obligación de permanencia del turista mientras el medio de transporte se encuentra en el país y el mismo no se puede destinar al comercio. Se disminuye el plazo previsto en el Decreto 2685 de 1999, de seis (6) meses a tres (3) meses, continuos o discontinuos por una sola vez al año. Los beneficiarios no podrán ser residentes en el territorio aduanero nacional, a cuyos efectos se define el residente como aquel que permanece de manera continua en el país, por más de seis (6) meses en el año. Se tipifican los incumplimientos del régimen con la aplicación de sanción y procedimiento previstos en el proyecto. En la admisión temporal de medios de transporte de personas que vienen a trabajar por un tiempo determinado al territorio aduanero nacional, se recoge lo establecido en el Decreto 380 de 2012, que modificó el Decreto 2685 de Importación por Redes, Ductos o Tuberías. Se trae al proyecto de decreto lo que esta previsto en la Resolución 4240 de 2000 sobre importación de energía eléctrica, extendiéndolo a gas, combustible y demás mercancías que determine la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. Provisiones para consumo y para llevar. Armonizando con el Convenio de Kyoto, se le reconoce su calidad de régimen, eliminando la palabra de a bordo, al contrario del Decreto 2685 de 1999 que lo tenía inmerso en el tratamiento de los depósitos de provisiones de a bordo para consumo y para llevar. Operaciones Aduaneras Especiales de Ingreso de Mercancías. Figura nueva en el proyecto de decreto, que como ya se afirmó, está comprendida dentro del título denominado Ingreso de Mercancías al Territorio Aduanero Nacional. No se trata de un régimen aduanero y por tanto su tratamiento es diferente y no exige declaración aduanera. Se consagra como respuesta a una necesidad de los regímenes suspensivos y el de transformación y/o ensamble, así como la importación temporal de mercancías alquiladas o con contrato de arrendamiento, para complementar procesos productivos, para ser objeto de pruebas técnicas, procesos de subensamble o reparación o acondicionamiento de los bienes de capital, en el exterior o en zona franca. Implica la salida temporal de mercancías condicionada a su ingreso después del término autorizado, lo que no significa que se esté finalizando el régimen, por el contrario, al ingreso se debe continuar con el mismo. Se dividen en operaciones aduaneras especiales definitivas, tal como las que ya se describieron, y las de ingreso temporal que corresponden a las procedentes de una zona franca para realizar parte de un proceso productivo, o de San Andrés, Providencia y Santa Catalina y de las Zonas de Régimen Aduanero Especial, para turismo, fines deportivos,
12 12 DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES - DIAN exhibiciones, ferias, eventos culturales, actividades educativas o científicas, mantenimiento o reparación. Para la salida y posterior ingreso de las mercancías, se requiere de un registro electrónico; en el caso de las zonas francas se utilizará el formulario de movimiento de mercancías. SALIDA DE MERCANCÍAS DEL TERRITORIO ADUANERO NACIONAL Se introduce en el proyecto la denominación general de salida de mercancías y no de exportación de las mismas, dado que se quiere dar una amplia cobertura tanto a los regímenes de exportación como a las operaciones aduaneras especiales de salida de mercancías, las que no constituyen un régimen aduanero. Formalidades aduaneras previas al desaduanamiento. Comprende la presentación y aceptación de la solicitud de autorización de embarque y algunos aspectos de carácter general tales como el embarque global, aduanas y rutas especiales, y salida de reservas internacionales. Desaduanamiento en la exportación. Se adopta este término para armonizar con legislación internacional, específicamente, con el Convenio de Kyoto, inicia con el ingreso de la mercancía a zona primaria hasta la generación de la declaración aduanera de exportación. Se trae como aspecto nuevo, la obligación de la firma digital dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la generación de la declaración aduanera de exportación; su firmeza igual que la de importación, es de tres (3) años, contados a partir de la fecha de la firma digital, salvo que se haya notificado un Requerimiento Especial Aduanero, se eliminó la obligación de modificar la declaración aduanera en el régimen de exportación temporal, para cambio de exportador, cuando la persona que posteriormente la reimporta es otra. Regímenes de Exportación. Se cambia la denominación de modalidades que tiene el Decreto 2685 de 1999, por regímenes, conforme a legislación internacional. Se establecieron aspectos comunes para todos los regímenes de exportación, sujetándolos por igual a las mismas formalidades aduaneras previstas en los capítulos I y II del Título VII. Exportaciones a Título Definitivo. Se clasifican como tal, las exportaciones que van a permanecer de manera definitiva fuera del país: 1) Exportación Definitiva, 2) Exportación de Muestras sin Valor Comercial, 3) Exportación de Café, y 4) Exportación de joyas, esmeraldas y demás piedras preciosas, en este último caso se deja en el proyecto de decreto lo que actualmente está establecido en la Resolución 4240 de Exportación Temporal. Como aspecto nuevo, se clasifican dentro de este régimen, tanto la exportación temporal para reimportación en el mismo estado, como la exportación temporal para perfeccionamiento pasivo. En ambos casos se prevé como forma de finalización, la importación por envíos de entrega rápida de la Categoría 4, que exige declaración aduanera. Regímenes Especiales de Exportación. A diferencia del Decreto 2685 de 1999, en el proyecto de decreto se agrupan bajo la denominación de regímenes especiales de exportación, aquellos que no pueden ser clasificados dentro de la exportación definitiva o la admisión temporal, normales, por la especial naturaleza de las mercancías, por la operación comercial especial o por la forma de salida del territorio aduanero nacional. Así, se tiene en primer lugar, la Exportación de Tráfico Postal y Mensajería Expresa, se crea el régimen de Envíos de Entrega Rápida, se recoge la Exportación Temporal Realizada por Viajeros y la Exportación de Menaje de Casa, que tiene el Decreto 2685 de 1999 y la Exportación por Redes, Ductos o Tuberías que actualmente está regulado en la Resolución 4240 de Por último se elimina en el proyecto de decreto, los programas especiales de exportación (PEX), debido a que se comprobó su nula utilización. Operaciones Aduaneras Especiales de Salida de Mercancías. Figura nueva en el proyecto de decreto, que como ya se afirmó, está comprendida dentro del Título denominado Salida de Mercancías del Territorio Aduanero Nacional. No se trata de un régimen aduanero y por tanto su tratamiento es diferente y no exige declaración aduanera. Se consagra como respuesta a una necesidad de finalizar los regímenes suspensivos de importación,
13 PROYECTO DE ESTATUTO ADUANERO - EXPOSICIÓN DE MOTIVOS 13 el de transformación y/o ensamble, así como la importación temporal de mercancías alquiladas o con contrato de arrendamiento, con la figura de la Reexportación, considerada en el proyecto como una operación aduanera especial de salida definitiva. Así mismo, comprende la salida definitiva de mercancías desde depósito franco o desde una zona franca al resto del territorio aduanero nacional como contrapartida de la importación que se realiza en este territorio. En la operación aduanera especial de salida de manera temporal desde o hacia el territorio aduanero nacional, se presenta así: 1. Desde el territorio aduanero nacional, para complementar procesos productivos, para ser objeto de pruebas técnicas, procesos de subensamble o reparación o acondicionamiento de los bienes de capital, en el exterior o en zona franca. Implica la salida temporal de mercancías condicionada a su ingreso después del término autorizado. Con esta operación no se está finalizando el régimen, por el contrario, al ingreso se debe continuar con el mismo. 2. Desde zona franca hacia el resto del territorio aduanero nacional, para realizar parte de un proceso productivo. 3. Desde San Andrés, Providencia y Santa Catalina y de las Zonas de Régimen Aduanero Especial, para turismo, fines deportivos, exhibiciones, ferias, eventos culturales, actividades educativas o científicas, mantenimiento o reparación. Para la salida y posterior ingreso de las mercancías, se requiere de un registro electrónico; en el caso de las zonas francas se utilizará el formulario de movimiento de mercancías. También se considera operación aduanera especial de salida, las ventas a sociedades de comercialización internacional. RÉGIMEN DE DEPÓSITO ADUANERO Es un régimen no previsto en el Decreto 2685 de Se introduce para armonizar con el Convenio de Kyoto, Decisión andina 671 y legislación comparada. Implica además de la declaración del régimen, la existencia de un depósito aduanero habilitado en los lugares de arribo, cuando tales depósitos sean de carácter público. Su utilización es únicamente para almacenamiento por el término de un año prorrogable por otro año más. Exige la presentación y aceptación de la declaración aduanera del régimen, de manera anticipada o en el lugar de arribo, la que una vez autorizada, se utilizará para la entrega de la mercancía al depósito respectivo. Mientras la mercancía permanezca bajo este régimen, no hay pago de los derechos e impuestos a la importación. Al finalizar el plazo otorgado, la mercancía se debe someter a un régimen de importación o exportación so pena de su aprehensión. El desarrollo y fortalecimiento de esta figura, podría propiciar la desaparición de los usuarios comerciales de las zonas francas. TRÁNSITO DE MERCANCÍAS. Se introduce en el proyecto la denominación general de tránsito de mercancías conforme a lo previsto en el Convenio de Kyoto y normativa andina, expresión que involucra el tránsito aduanero, el cabotaje y el transbordo. En la parte inicial se crea un capítulo de disposiciones generales que incluye los dispositivos electrónicos de seguridad y las prohibiciones, que rigen para todos los régimenes. Regímenes de Tránsito. Se cambia la denominación de modalidades que tiene el Decreto 2685 de 1999, por regímenes, conforme a legislación internacional. Tránsito Aduanero. Además del transporte terrestre, se adiciona dentro de este régimen, el transporte ferroviario. En consideración a que las instalaciones industriales se habilitan para el desarrollo del proceso productivo de los regímenes suspensivos, se autoriza el tránsito de manera general a los titulares de tales instalaciones. No se incluye la autorización del tránsito para las unidades funcionales, a no ser que vengan consignadas a un declarante que tenga la calidad de Operador Económico Autorizado. Se prevé la presentación de la declaración aduanera de tránsito de manera anticipada, lo que permitirá reducir tiempos en el lugar de arribo, para iniciar un proceso productivo. En la etapa del control aduanero (reconocimiento), se establece un término de doce (12) horas para
14 14 DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES - DIAN llevar a cabo este control, a partir de la fecha en que se comisiona al funcionario, salvo cuando se requiera hacer reconocimiento e inventario de las mercancías. En el proyecto de decreto, se señala que la diligencia de reconocimiento suspende el término de permanencia de la mercancía en lugar de arribo, desde el momento en que se determina hasta cuando finaliza. El proyecto de decreto también contempla, que durante la ejecución de la operación de tránsito aduanero, solo podrá realizarse verficación sobre los documentos que amparan esta operación, ya que la apertura de las unidades de carga se llevará a cabo en la aduana de destino, cuando se tengan los dispositivos electrónicos de seguridad exigidos. Tránsito Aduanero Internacional. Se define con carácter amplio el tránsito aduanero internacional, considerando la situación de Venezuela, que actualmente no pertenece a la Comunidad Andina y en otro inciso se prevé el tránsito aduanero comunitario con una remisión a las normas andinas actuales. Cabotaje. En este régimen el documento de transporte hará las veces de declaración aduanera. En la etapa del control aduanero (reconocimiento), se establece un término de doce (12) horas para llevar a cabo este control, a partir de la fecha en que se comisiona al funcionario, salvo cuando se requiera hacer reconocimiento e inventario de las mercancías. En el proyecto de decreto, se señala que la diligencia de reconocimiento suspende el término de permanencia de la mercancía en lugar de arribo, desde el momento en que se determina hasta cuando finaliza. Transbordo. Se mantiene lo dispuesto en el Decreto 2685 de Operación de Transporte Multimodal. En el proyecto de decreto se le reconoce su verdadera naturaleza como una operación de transporte que inicia en un lugar en el exterior y finaliza en otro lugar en el territorio aduanero nacional, bajo la responsabilidad de un operador de transporte multimodal; en consecuencia, en el lugar de arribo lo que se genera es una autorización para continuar con la operación de transporte multimodal y se elimina el actual formulario de continuación de viaje; de esta manera, se cambia la connotación de tránsito que le daba el Decreto 2685 de Esta operación no corresponde a un régimen aduanero y por tanto, no exige la presentación de una declaración aduanera. La operación siempre estará amparada con el documento o contrato de transporte multimodal que es independiente de los documentos que se expiden por cada modo de transporte para llevar a cabo la operación; la transmisión electrónica del documento de transporte multimodal, también abarca la información de la factura comercial o documento que haga sus veces. Se exigen dispositivos de seguridad como condición para autorizar la continuación de la operación y el reconocimiento se realizará en el lugar de destino. Operación de Transporte Combinado en Territorio Nacional. Operación no contemplada en el Decreto 2685 de Nace en el proyecto de decreto, para resolver una situación que en la práctica están utilizando las industrias de transformación o ensamble, desde Barranquilla hasta Medellín, utilizando de manera combinada los modos fluvial y terrestre en el territorio aduanero nacional, sin que se considere una operación de transporte multimodal, ya que inicia tan pronto la mercancía se descarga en el lugar de arribo y debe ser entregada en un lugar al interior del país, sin que pueda enmarcarse dentro del régimen de tránsito. Además se está cumpliendo con una política de gobierno de estimular la navegabilidad del rio magdalena y la utilización de las vías férreas existentes. Para el efecto, el importador o la agencia de aduanas solicita electrónicamente la autorización de la operación, la que se otorga, una vez se verifique la utilización de dispositivos electrónicos de seguridad. La transferencia de la carga que se realiza en el trayecto final debe hacerse en presencia de la autoridad aduanera, para lo cual se avisa con antelación a ésta y el reconocimiento se realizará en el lugar de destino. Tráfico Fronterizo. Se recoge lo normado en legislación andina, situación que hoy no existe en el Decreto 2685 de Se refiere al tráfico fronterizo de personas, vehículos, motocicletas y embarcaciones fluviales menores. De igual manera, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, podrá regular la lista de bienes, cupos y condiciones de introducción de productos de consumo básico a los municipios fronterizos, que estarán exentos
15 PROYECTO DE ESTATUTO ADUANERO - EXPOSICIÓN DE MOTIVOS 15 del pago de derechos e impuestos a la importación, excepto el impuesto a las ventas. Zonas Francas. Como novedad en el proyecto de decreto, se reafirma la potestad aduanera que se tiene en las Zonas Francas, en donde haciendo uso de ella, se vigilará y controlará el tratamiento aduanero, tributario y cambiario de los usuarios allí instalados y los compromisos asumidos para su declaratoria de existencia. De igual manera, se prevé la revisión de la información de los sistemas de control de inventarios del usuario operador, la realización de inspecciones físicas de las mercancías que estén en las instalaciones de los usuarios y la revisión de los vehículos que ingresan y salen. También, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, previa solicitud del usuario operador, va a autorizar a las personas que sin tener la calidad de usuarios, presten servicios con la actividad que allí se desarrolla. Se adecúa la noción de valor agregado nacional presente en el proceso productivo del producto compensador que se importa al resto del territorio aduanero nacional, eliminando el valor de la mano de obra y el beneficio del industrial que realiza el proceso, al considerar como valor agregado nacional únicamente las mercancías nacionales o nacionalizadas que intervengan en el proceso. La salida temporal de zona franca al resto del territorio aduanero nacional de mercancías se ampara baja la figura de operación aduanera especial de salida de mercancías, utilizando para el efecto el formulario de movimiento de mercancías. Se exige para los regímenes de admisión temporal, de transformación y/o ensamble y de importación de mercancías alquiladas o con contrato de arrendamiento, la finalización del régimen en zona franca, pero no pueden regresar de nuevo al territorio aduanero nacional bajo un régimen suspensivo, debiendo someterse a un régimen de importación definitiva, contrario a lo que tiene el Decreto 2685 de 1999, que es un carrusel sin control, ya que permite que una vez finalizado el régimen suspensivo, la mercancía vuelva a importarse al resto del territorio aduanero nacional bajo otro régimen suspensivo y así sucesivamente hasta que acabe su vida útil. El ingreso de mercancías a zonas francas transitorias se considera una operación aduanera especial de ingreso de mercancías. Depósitos Francos. Se cambia la naturaleza del régimen que en el Decreto 2685 de 1999 se trata como una admisión temporal para reexportación en el mismo estado y en el proyecto se le da tratamiento de franquicia. Las salidas al resto del territorio aduanero nacional se consideran una operación aduanera especial de salida. Introducción de Mercancías desde el Departamento de San Andrés, Providencia y Santa Catalina hacia el resto del Territorio Aduanero Nacional. Como novedad en el proyecto de decreto, se reafirma la potestad aduanera para establecer mecanismos de control del movimiento de mercancías desde y hacía el resto del territorio aduanero nacional. Las mercancías que se introduzcan al resto del territorio aduanero nacional por el sistema de envíos deben presentar una declaración de modificación del régimen de franquicia al de importación para el consumo, sustituyendo para el efecto, la Factura de Nacionalización. Por compromisos con el TLC con Estados Unidos, también se prevé el régimen de envíos de entrega rápida hacía o desde San Andres, Providencia y Santa Catalina. El ingreso y salida de mercancías del Departamento se considera operación aduanera especial de ingreso y salida. Por lo demás, se mantiene lo dispuesto en el Decreto 2685 de 1999, en razón a que existe Ley para las operaciones de comercio exterior que se presentan en el Departamento. Sin embargo, se cambió el orden de presentación del articulado para que tenga un desarrollo coherente. Salida de Mercancías al resto del Territorio Aduanero Nacional. Como novedad en el proyecto de decreto, se reafirma la potestad aduanera para establecer mecanismos de control del movimiento de mercancías, lugares, vías y rutas por donde pueden circular las mercancías extranjeras dentro de las zonas. Las mercancías que se introduzcan al resto del territorio aduanero nacional por el sistema de envíos deben presentar una declaración de modificación del régimen de franquicia al de importación para el consumo, sustituyendo para el efecto, la Factura de Nacionalización. El ingreso y salida de las zonas, se considera operación aduanera especial de ingreso y salida de mercancías. De otra parte, teniendo en cuenta que los regímenes aduaneros especiales se encuentran previstos en normas diferentes, se agrupan en el mismo Título, reordenando la presentación del articulado para que tenga un desarrollo coherente, conside-
16 16 DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES - DIAN rando los aspectos generales que eran comunes a éstos, continuando con el tratamiento previsto para las importaciones, el que se da dentro de las zonas y la salida de mercancías al resto del territorio aduanero nacional. Controles Aduaneros. En razón a que la Organización Mundial de Aduanas propende por el fortalecimiento de los controles aduaneros a través de diversos documentos, en especial, en el Capítulo VI del Convenio de Kyoto, se desarrolla un Título relativo a este aspecto, tomando además de estas normas de carácter general, disposiciones andinas y legislación comparada sobre las mejores prácticas de otras aduanas. Disposiciones Generales. Los controles aduaneros se fundamentan de manera general en técnicas de análisis de riesgo, las que se deben aplicar al ingreso, permanencia, traslado, circulación, almacenamiento y salida de las mercancías, unidades de carga y medios de transporte, hacía y desde el territorio aduanero nacional. Aplicándolas también, a las personas que intervienen en estas operaciones y a las que entran y salen del país. Se determinan tres (3) momentos del control aduanero: 1. Control anterior, ejercido antes de la presentación de la declaración aduanera 2. Control durante el proceso de desaduanamiento, ejercido desde el momento de la presentación de la declaración aduanera y hasta el levante y retiro o embarque de las mercancías 3. Control posterior o de Fiscalización, ejercido a partir del levante y retiro o del embarque de las mercancías. Gestión del Riesgo. En consideración a que a lo largo del proyecto de decreto, los controles se fundamentan en técnicas de análisis del riesgo, se determina que para prevenir o combatir el uso o destinación del comercio para prácticas que atenten contra la seguridad nacional o las disposiciones aduaneras, debe utilizarse un Sistema de Gestión del Riesgo. Se establece que al exigir a los declarantes, un concepto favorable de medición del riesgo, debe existir una base de datos de importadores y exportadores con la información que permita emitir dicho concepto. Suministro de Información. Se mantiene la obligación de suministrar información a las personas relacionadas con las operaciones de comercio exterior o con actuaciones concernientes a las mismas, prevista en el Decreto 2685 de Se determinan quince (15) días hábiles para atender el requerimiento de información y de sesenta (60) días hábiles, cuando se trate de estudios o investigaciones de valor en aduana. En caso de no suministro de información se prevé una sanción de doscientas (200) Unidades de Valor Tributario UVT-. Se prevé la suscripción de convenios con el sector privado, en especial, para el intercambio de información que asegure la correcta percepción de los derechos e impuestos a la importación. Se establece la confidencialidad de la información que se aporte, con este carácter o por su especial naturaleza. En cumplimiento de acuerdos de reciprocidad, se pueden establecer acuerdos de intercambio de información con otros países. En lo que se refiere a Fiscalización se mantiene el esquema de facultades que hoy ya existen, que es lo suficientemente amplio y comprensivo de todos los aspectos que atañen a la investigación. Se agrega una facultad muy importante que está en el Estatuto Tributario: el emplazamiento para corregir, que permite inducir al declarante a superar las inexactitudes de la declaración, sin tener que llegar al proceso formal de determinación y discusión. Se introduce la figura de la responsabilidad solidaria y subsidiaria, que ya se había establecido en materia aduanera y cambiaria, por el artículo 13 de la Ley 1066 de En lo relacionado con las medidas cautelares, un importante instrumento de control, el proyecto las define, enumera las de uso común y fija los criterios para su adopción. En materia sancionatoria hay cambios importantes: 1. Se establecen dos clases de sanciones: la de multa y la cancelación de la autorización o habilitación, reservada esta última para aquellas infracciones muy graves. Se suprimió la sanción de suspensión; pues a juicio de los mismos afectados, se trata de una medida que en el fondo produce los mismos efectos que la cancelación, por el impacto negativo en el mercado, donde el operador suspendido queda prácticamente al margen de la competencia. El proyecto man-
17 PROYECTO DE ESTATUTO ADUANERO - EXPOSICIÓN DE MOTIVOS 17 tiene la figura de la Suspensión Provisional, pero como medida cautelar que se ordena en el Requerimiento Especial que inicia un proceso sancionatorio, por infracciones que dan lugar a la sanción de cancelación; y existe una prueba fehaciente sobre la ocurrencia de la infracción. Para garantizar una suficiente ponderación, la adopción de esta medida debe contar con el visto bueno del Director Seccional, Subdirector o Director de Fiscalización. 2. El Decreto 2685 tipifica de manera anti técnica las infracciones, al tratar de reproducir cada obligación como un tipo infractor, lo que deja en descubierto un sinnúmero de formalidades, dentro de todos los regímenes aduaneros, que por este esquema no tienen hoy ninguna sanción, en el evento en que se incumplan. El proyecto adopta la figura del tipo abierto, aconsejada por la técnica sancionatoria, para abarcar todas las obligaciones y prohibiciones a las que están sometidas las personas sometidas a una regulación específica, como lo es el aduanero. En tal sentido el artículo 542 prevé una infracción abierta, que erige en infracción el incumplimiento de las obligaciones o la violación de las prohibiciones a las que se encuentra sometido un operador de comercio exterior o un régimen aduanero determinado. Además, el proyecto tipifica en capítulos separados las infracciones comunes a todos los operadores de comercio exterior y, en otro, las especiales de cada operador o régimen aduanero, que ameritan tratarse de manera separada, con una sanción diferente a la contemplada en el artículo Se mantiene la reducción de la sanción de multa, por la confesión de la autoría de la infracción y pago de la sanción, con el fin de propiciar el cumplimiento voluntario de las obligaciones. 4. La figura de la sanción mínima es traída del Estatuto Tributario, para evitar actuaciones por sumas irrisorias, como hoy existe. 5. Se mantienen las figuras propias de los regímenes sancionatorios, como son las de gradualidad, efectos de las sanciones y caducidad de la acción sancionatoria, que sigue siendo de tres años. 6. Se prevén sanciones por incumplir las obligaciones relacionadas con el control al Lavado de Activos, contenidas en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, hechas extensivas a los operadores de comercio exterior, por virtud de artículo 3 de la Ley 1121 de El régimen sancionatorio mantiene la responsabilidad objetiva, en el que tradicionalmente se ha enmarcado la normatividad aduanera en este aspecto, salvo en una infracción: la prevista en el art. 550 numeral 5, donde se establece que la Agencia de Aduanas que a sabiendas preste sus servicios en operaciones donde se subfacturó o sobrefacturó el valor de las mercancías será sancionada con cancelación. Esto por cuando debe probarse la intencionalidad en participar de dichas conductas, como única forma de tener certeza sobre la responsabilidad del agente de aduanas. CAUSALES DE APREHENSIÓN Y DECOMISO DE LAS MERCANCÍAS Las causales de aprehensión fueron reducidas a los casos que realmente constituyen contrabando, pues actualmente se aplica esta drástica medida a hechos que, si bien constituyen una infracción aduanera, el principio de proporcionalidad indica que otra clase de sanción o tratamiento permiten corregirla. El Título XVII regula los procedimientos para Decomisar las mercancías; imponer sanciones; expedir Liquidaciones Oficiales de Revisión y de corrección; y, hacer efectivas garantías. El Capítulo II identifica los principales medios probatorios y fija los criterios de la actividad probatoria, lo que hoy no contempla el Decreto 2685 de El Capítulo II regula el Decomiso, hoy llamado proceso de definición de la situación jurídica de las mercancías aprehendidas. El Proyecto mantiene las figuras hoy vigentes, del Decomiso Ordinario y la del Decomiso Directo, pero con algunos cambios: en el Ordinario, la práctica de pruebas deberá hacerse dentro del término para decidir de fondo,
18 18 DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES - DIAN pues las exigencias probatorias son mínimas, lo que hace innecesario tener una etapa probatoria tan amplia, como hoy ocurre, pues el documento que acredita la legal importación de un bien debe estar en manos del importador, quien podrá allegarla dentro de la misma diligencia de aprehensión o en los días siguientes, sin tener que esperar meses para ello. El Decomiso Directo se amplía a un mil UVT (hoy está en cinco salarios mínimos) y se adicionan a la lista de mercancías que hoy existen, los perfumes, animales vivos, mercancías perecederas, mercancías de prohibida importación y mercancías objeto de devolución en virtud de convenios internacionales. Se consagra como sanción accesoria a la del decomiso, el cierre del establecimiento de comercio, previsto por el artículo 41, Lit. c, de la Ley 633 de 2000, declarado condicionalmente exequible, en el sentido que no será procedente imponer en todos los casos el cierre por 30 días, sino hasta 30 días, por lo que el Proyecto prevé una aplicación gradual de esta medida. Los Capítulos III y IV regulan las Liquidaciones Oficiales. En este punto hay cambios importantes: la Liquidación Of. de Corrección se somete a un trámite abreviado, por estar referida a la corrección de aspectos de la declaración que prácticamente no requieren probarse, como los errores aritméticos o de transcripción. En este capítulo se recoge la posibilidad de corregir de oficio las declaraciones, cuando se trata de aspectos que no alteran los valores a pagar, tal como lo prevé la Ley 962 de 2005 (Art. 43). El Capítulo V trae una importante novedad: la Liquidación Oficial sobre Declaraciones de Corrección que disminuyen derechos e impuestos y sanciones, con el que se regula un aspecto hoy no previsto en el Decreto 2685 de 1999, lo que está generando dificultades en el control e imprecisiones sobre el alcance de las decisiones tomadas por la Administración en esta materia. El Capítulo VI contempla la Declaratoria de Incumplimiento y Efectividad de Garantías, aspecto que hoy lo regula la resolución 4240 de Como novedades, el proyecto precisa qué garantías se someterán al Procedimiento para hacer efectivas garantías cuyo pago no está condicionado a un procedimiento administrativo previo. De otra parte, se fijan los criterios para hacer efectivas las llamadas garantías de pleno derechos. En el Capítulo VII se regula el Recurso de Reconsideración, el único previsto por la normatividad aduanera en sede administrativa. El término para resolverlo se amplía a cinco meses (hoy es de 3 meses) y se prevé el Silencio Administrativo Positivo por el incumplimiento de este término. En esta materia, el Proyecto sigue el criterio previsto por la Ley 1437 de 2011, en su Título III, Capítulo VII, donde establece la figura del silencio administrativo negativo, como regla general para todas la decisiones que debe adoptar la Administración Pública, pues se trata de un mecanismo de protección de la Administración; y por excepción prevé el silencio administrativo positivo. El Proyecto, para armonizar con el Estatuto Tributario, establece el silencio administrativo positivo para el Recurso de Reconsideración, pues se extiende su término a cinco meses. COBRO DE LAS OBLIGACIONES ADUANERAS En materia de cobranzas, el Proyecto remite en todo al Estatuto Tributario, donde se agota la regulación de este aspecto, y no sólo en lo atinente al proceso de cobro coactivo administrativo en sí, sino también en los temas conexos, como son la tasa y liquidación de los intereses de mora; la imputación; actualización; la prescripción; Facilidades de Pago; remisión de deudas e intervención de la Administración. DEVOLUCIÓN Y COMPENSACIÓN DE OBLIGACIONES ADUANERAS En materia de Compensaciones y devoluciones, el Proyecto remite a lo establecido en el Estatuto Tributario, donde se prevé una completa reglamentación al respecto. De esa manera se evita duplicar procedimientos sobre un mismo tema, lo que podría conllevar contradicciones, máxime cuando el operador jurídico es el mismo, tanto para impuestos como para aduanas.
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Equipaje : Bienes nuevos o usados, que razonablemente el pasajero puede necesitar para su uso o consumo. Declaración Jurada de Equipaje: Documento oficial de uso obligatorio mediante el cual el viajero