Source: https://www.nossenateurs.fr/seance/2669
Timestamp: 2020-08-14 14:00:11+00:00
Document Index: 283324545

Matched Legal Cases: ["l'article 8", "l'article 8", "l'article 7", "l'article 18", "l'article 1", "l'article 1", "l'article 1", "l'article 1", "l'article 4", "l'article 1", "l'article 1", "l'article 58"]

Commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation : Réunion du 6 novembre 2007 : 1ère réunion
Réunion du 6 novembre 2007 : 1ère réunion
Recherche de bénéficiaires de contrats d'assurance- vie - examen du rapport pour avis (voir le dossier)
Mission « administration générale et territoriale de l'etat » - examen du rapport spécial (voir le dossier)
Enquêtes de la cour des comptes
Politique de la ville - audition pour suite à donner (voir le dossier)
Recherche de bénéficiaires de contrats d'assurance- vie - examen du rapport pour avis
La commission a tout d'abord examiné le rapport pour avis de M. Philippe Marini, rapporteur pour avis, sur la proposition de loi n° 40 (2007-2008), adoptée par l'Assemblée nationale, permettant la recherche des bénéficiaires des contrats d'assurance sur la vie non réclamés et garantissant les droits des assurés.
Philippe Marini, rapporteur pour avis
a rappelé que le texte initial de la proposition de loi déposée par ses collègues députés Jean-Michel Fourgous et Yves Censi visait à ouvrir la possibilité, pour les organismes professionnels, de consulter le fichier national des personnes décédées afin de rechercher les contrats d'assurance-vie non réclamés et en déshérence. Il a toutefois observé que ce texte avait été enrichi sur l'initiative notamment de son collègue député Eric Straumann, rapporteur au nom de la commission des lois.
Il a ensuite expliqué la saisine pour avis de la commission, en rappelant les initiatives prises en ce domaine lors de l'examen, en 2005, du projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine de l'assurance (« DDAC assurance »), afin de résorber un stock évalué entre 150.000 et 170.000, de contrats d'assurance-vie non réclamés, pour un montant cumulé qui pourrait atteindre ou dépasser un milliard d'euros.
Il a rappelé que les dispositions de l'article 8 de la loi « DDAC assurance » précitée, adoptées sur son initiative au nom de la commission, avaient prévu que le contrat devait comporter une information sur les conséquences de la désignation du bénéficiaire et sur les modalités de cette désignation, en précisant que la clause bénéficiaire pouvait faire l'objet d'un acte sous seing privé ou d'un acte authentique. Par ailleurs, il a observé que l'article 8 précité ouvrait la possibilité, pour toute personne physique ou morale, de demander par lettre, aux organismes professionnels, à être informée de sa situation de bénéficiaire d'une personne décédée.
En outre, il a noté que l'article 7 de la loi précitée, adopté sur l'initiative de son collègue Yves Détraigne, disposait, lorsque l'assureur était informé du décès de l'assuré, qu'il était tenu d'aviser le bénéficiaire.
a dressé un premier bilan du dispositif ainsi mis en place fin 2006. Après dix mois de fonctionnement de l'Association pour la gestion des informations relatives aux risques en assurance (Agira), ont été retrouvés les bénéficiaires de 625 contrats, sur un total de 15.000 demandes, pour un montant total de 12 millions d'euros.
Enfin, il a rappelé que l'article 18 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 avait prévu l'affectation au fonds de réserve des retraite (FRR) des sommes relevant de contrats en déshérence, non réclamés par le bénéficiaire à l'issue d'un délai de trente ans.
Puis il a présenté les différents articles de la proposition de loi :
- l'article 1er A prévoit la revalorisation du capital par l'entreprise d'assurance après le décès de l'assuré : le contrat d'assurance doit préciser les conditions de cette revalorisation, qui intervient au plus tard un an après le décès ;
- l'article 1er B fixe un délai maximal d'un mois pour le versement par l'assureur d'un capital au bénéficiaire, tout en prohibant la possibilité pour l'assureur de refuser le rachat à l'assuré lorsque deux primes annuelles n'ont pas été payées ;
- l'article 1er ouvre la possibilité, pour les organismes professionnels gérant des contrats d'assurance, de consulter le fichier national des personnes décédées ;
- l'article 1er bis dispose que l'entreprise d'assurance est tenue non seulement d'informer, mais aussi de rechercher le bénéficiaire, y compris en l'absence de mention de ses coordonnées dans le contrat ;
- les articles 2 et 3 reprennent, pour les mutuelles relevant du code de la mutualité, les dispositions proposées aux articles 1er et 1er bis ;
- l'article 4 tend à réformer la procédure d'acceptation du contrat par le bénéficiaire, afin que celle-ci devienne la règle, et ne soit plus l'exception. D'une part, sont prévues les facultés d'avance, de rachat et de nantissement qui font jusqu'ici l'objet de pratiques divergentes selon les entreprises d'assurance. D'autre part, il est proposé de mettre en place un avenant tripartite au contrat, signé par l'entreprise d'assurance, l'assuré et le bénéficiaire, afin de prévenir les situations d'acceptation tacite de la clause bénéficiaire.
s'est félicité de l'équilibre de la proposition de loi, qui visait à mettre en oeuvre des propositions réalistes et souples, sans recourir à l'instauration, beaucoup trop lourde, d'un fichier national recensant l'ensemble des contrats non réclamés. Il n'a pas exclu d'éventuels aménagements au régime actuel, dans le prolongement, notamment, des propositions du Médiateur de la République dans son rapport annuel 2006, après une évaluation des dispositifs adoptés en 2005, sur l'initiative du Sénat.
Il a ainsi proposé l'adoption d'un amendement portant article additionnel après l'article 1er prévoyant le dépôt devant le Parlement d'un rapport du gouvernement, d'ici au 1er juillet 2008 :
- pour faire le point sur l'application du dispositif de consultation des entreprises d'assurance par toute personne physique ou morale pour savoir si elle est bénéficiaire d'un contrat non réclamé ;
- sur le champ exact d'application des sommes reversées au FRR au titre des contrats en déshérence, afin de préciser que le dispositif ne prend effet qu'à compter du 1er janvier 2007 et évaluer les ressources attendues.
Jean Arthuis, M. Philippe Marini, rapporteur pour avis
a rappelé que la commission était à l'origine des premières dispositions législatives adoptées en 2005 sur les contrats d'assurance-vie non réclamés ou en déshérence.
En réponse à une question de M. Jean Arthuis, président, M. Philippe Marini, rapporteur pour avis, a précisé que les organismes professionnels pourraient consulter le répertoire national d'identification des personnes physiques, géré par l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE).
Après avoir relevé le caractère consensuel de la proposition de loi, Mme Nicole Bricq a observé que les estimations des sommes relevant de contrats non réclamés variaient très fortement, entre un milliard et plusieurs dizaines de milliards d'euros. Elle s'est interrogée sur l'affectation de ces sommes dans l'attente du versement au bénéficiaire, tout en déplorant une certaine inertie des entreprises d'assurance à rechercher les bénéficiaires. Enfin, elle a exprimé sa crainte que les recettes du FRR, attendues au titre des contrats en déshérence, ne soient modiques.
a souligné la difficulté à établir des statistiques précises, tout en relevant que l'application dans la durée du dispositif adopté en 2005 permettrait de disposer d'évaluations plus fines.
S'agissant de l'affectation des sommes relevant de contrats en déshérence, il a observé que, jusqu'à l'entrée en vigueur de la loi de financement de sécurité sociale pour 2007, une redistribution à la communauté des assurés était opérée sous forme de participation aux bénéfices, mais une incertitude demeurait sur les recettes dont disposerait le FRR pour les contrats arrivés à échéance depuis le 1er janvier 2007. Il a relevé que cette précision devrait être apportée dans un rapport au Parlement qu'il demanderait, conformément à un amendement au nom de la commission.
Enfin, il a rappelé qu'était maintenue la possibilité de désigner le bénéficiaire sans l'en informer, ce qui permettait de modifier ultérieurement le choix du bénéficiaire et de faire face à des situations familiales parfois complexes.
a relevé que se posait, par ailleurs, la question des sommes non réclamées par les titulaires de comptes bancaires, non informés de leur situation.
Après avoir adopté, à l'unanimité, l'amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article 1er (rapport d'information au Parlement sur les contrats d'assurance-vie non réclamés et en déshérence), la commission a émis un avis favorable à l'adoption de l'ensemble de la proposition de loi ainsi amendée et faisant l'objet d'un rapport oral de M. Philippe Marini, rapporteur pour avis.
Mission « administration générale et territoriale de l'etat » - examen du rapport spécial
La commission a ensuite examiné le rapport spécial de M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial, sur la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat ».
Henri de Raincourt, rapporteur spécial
a tout d'abord indiqué que la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat », regroupant quatre programmes, bénéficiait d'une hausse de 3 % de ses crédits par rapport à ceux ouverts pour 2007. Il a ajouté qu'elle se caractérisait par deux innovations majeures pour 2008 : d'une part, elle s'enrichissait d'un nouveau programme « Administration territoriale : expérimentations CHORUS », dédié à l'expérimentation du progiciel de gestion intégrée CHORUS, d'autre part, le programme « Administration territoriale » s'étendait désormais à l'outre-mer, en intégrant les Hauts-commissariats et les représentations de l'Etat outre-mer. Il a souligné que ce regroupement correspondait sans doute à une rationalisation souhaitable, en harmonie avec la nouvelle organisation gouvernementale et les attributions élargies du ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, mais aussi à la logique même de ce programme.
Il a relevé que cette intégration induisait le rattachement au programme « Administration territoriale » de 873 emplois équivalents temps plein travaillé (ETPT) et de la masse salariale qui l'accompagnait (49 millions d'euros). Ces crédits, en provenance du programme « Intégration et valorisation de l'outre-mer » de la mission « Outre-mer », assuraient la rémunération des agents en poste dans les Hauts-commissariats et dans les représentations de l'Etat à Mayotte, en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, dans les îles Wallis-et-Futuna et dans les Terres australes et antarctiques françaises. En conséquence, les crédits de paiement du programme « Administration territoriale » enregistraient une hausse substantielle de 5,7 % et s'élevaient à 1,657 milliard d'euros.
a relevé, parmi les événements marquants de ce programme en 2008, le rôle grandissant de l'Agence nationale des titres sécurisés (ANTS). Il a souligné que cette agence, en charge du passeport électronique, du passeport biométrique, de la carte nationale d'identité, du système d'immatriculation à vie des véhicules (SIV) et du permis de conduire, poursuivait sa montée en charge. Elle enregistrait un net renforcement de ses effectifs, avec 66 ETPT au total d'ici à la fin de l'année 2008, et elle s'appuyait, par ailleurs, sur un financement combinant une subvention pour charges de service public (de 54,9 millions d'euros) et une taxe affectée prélevée sur les recettes de timbre fiscal sur les passeports (de 47,5 millions d'euros).
Dans un contexte de modernisation de l'administration territoriale, de réorganisation du contrôle de légalité et de dématérialisation des titres, il s'est interrogé sur le rôle et la pérennité des sous-préfectures, dont les frais de fonctionnement pesaient sur les crédits de ce programme. Il a souligné, notamment, qu'un certain nombre de redécoupages d'arrondissements avaient, d'ores et déjà, eu lieu, afin de mieux étaler la charge de travail entre les différents services préfectoraux au sein d'un même département, et que d'autres pourraient suivre. Il a relevé, par ailleurs, qu'il ressortait de l'audition du responsable de programme, qu'une réflexion était en cours sur cette question au sein du ministère. Il a rappelé que toute « reconfiguration » de la carte des sous-préfectures devrait être envisagée dans le respect de la dimension humaine et des besoins des territoires.
a indiqué que le programme « Administration territoriale : expérimentations CHORUS » concernait deux régions - la Haute-Normandie et les Pays-de-la-Loire - et comprenait 105,3 millions d'euros en crédits de paiement. Il s'est félicité du choix d'expérimenter CHORUS dans l'univers des préfectures et des sous-préfectures, ce qui confirme le rôle pionnier de ces services en matière d'innovation budgétaire tout en testant le projet à l'échelle d'une administration centrale et de ses services déconcentrés. Il a noté, toutefois, que le Comité d'orientation stratégique, réuni le 30 octobre 2007, avait pris la décision de reporter au début de l'année 2009 le démarrage de l'expérimentation.
a observé que le programme « Vie politique, cultuelle et associative » enregistrait un recul de ses autorisations d'engagement, qui passaient à 361,7 millions d'euros pour 2008 (soit une baisse de 33,7 %), et de ses crédits de paiement, qui s'élevaient à 361,7 millions d'euros pour 2008 (soit une réduction de 4,6 %).
Il a précisé que cette évolution à la baisse tenait essentiellement au calendrier électoral. Le chiffrage du coût des élections en 2008 s'établissait à 177,3 millions d'euros et il a déploré à nouveau que le mode de financement public de l'activité politique contribue fortement, en dépit même de la règle imposant aux groupements et partis politiques d'atteindre 1 % des suffrages dans au moins 50 départements pour pouvoir bénéficier du financement public, à un gonflement artificiel du nombre des formations politiques.
Au total, le coût moyen par électeur inscrit ressort à 4,54 euros pour les élections présidentielles, à 3,72 euros pour les élections législatives, à 3,48 euros pour les élections cantonales, à 2,92 euros pour le référendum de 2005, à 2,84 euros pour les élections municipales et à 0,14 euros pour les élections sénatoriales.
a déclaré que le programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » s'appuyait sur une enveloppe budgétaire, quasi stable de 2007 à 2008 (532,5 millions d'euros en crédits de paiement).
Il a observé que ce programme contribuait au « soutien » de cinq missions pilotées ou copilotées par le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales.
En 2008, ce programme connaissait une modification de son périmètre en accueillant les effectifs et la masse salariale correspondants aux emplois situés en administration centrale des programmes « Administration territoriale » (50 ETPT), « Vie politique, cultuelle et associative » (33 ETPT), ainsi que ceux du programme « Concours spécifiques et administration » (173 ETPT) de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».
s'est interrogé sur le caractère définitif de la décision de mettre en oeuvre le SIV, rappelant que certains départements s'accommodaient mal de la disparition de la référence départementale dans ce nouveau système.
a indiqué qu'il n'était pas dans l'intention du ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales de revenir sur cette décision. Il a souligné que ce système permettrait à la fois d'accroître la sécurité juridique des immatriculations, en assurant un suivi du véhicule tout au long de sa « vie », et de réaliser des économies substantielles. Il a ajouté que cette modernisation en cours induirait nécessairement des modifications dans l'organisation du travail et des missions des préfectures.
s'est interrogé sur les retombées financières, pour les collectivités territoriales de l'instauration d'un « impôt écologique » sur le modèle de la vignette automobile.
a estimé que ces retombées seraient nulles, mais que les recettes fiscales ainsi enregistrées pourraient en revanche financer la prime à la casse pour les vieux véhicules, telle qu'annoncée récemment.
a rappelé que chaque mutation de la carte grise d'un véhicule donnait droit à la perception d'un impôt au profit des régions.
a observé que cette recette serait désormais « perdue » pour les régions et que, d'ailleurs, certaines d'entre elles, par anticipation, avaient d'ores et déjà envisagé une hausse de la part régionale de la taxe intérieure pour les produits pétroliers (TIPP) lors de l'élaboration de leur budget primitif pour 2008.
a rappelé qu'en contrepartie de la suppression de la vignette dans la Marne, les recettes liées aux cartes grises dans la région Champagne-Ardenne avaient, elles, considérablement cru.
s'est interrogé sur la date d'entrée en application du SIV.
a rappelé que ce système serait mis en oeuvre à partir du 1er janvier 2009.
s'est interrogé sur la possibilité d'isoler le budget des sous-préfectures au sein du programme « Administration territoriale ». Il a, par ailleurs, estimé que tant la dématérialisation de certaines procédures que le transfert de certaines tâches aux communes conduiraient à un allègement du plan de charge des services des sous-préfectures, et qu'il serait souhaitable de pouvoir disposer d'une vision la plus claire possible de ces allègements.
a indiqué que les crédits des préfectures et des sous-préfectures étaient globalisés dans le programme « Administration territoriale », mais qu'il interrogerait le ministère de l'intérieur de l'outre-mer et des collectivités territoriales afin d'obtenir des chiffres concernant uniquement le budget des sous-préfectures.
Il a souligné que, lors de ses visites en préfecture comme au sein des services centraux du ministère, il avait pu constater la qualité du suivi opéré grâce à une batterie de tableaux de bord très complète.
Il a ajouté que, s'agissant des sous-préfectures, une réflexion s'était engagée depuis 2005, et que, très probablement, certains postes de sous-préfets devraient être rendus à l'administration centrale. Il a souligné qu'il convenait désormais de réfléchir à une reconfiguration de la représentation de l'Etat sur le territoire. Citant l'exemple de certains départements, il a estimé que, parfois, un fonctionnaire pouvait tout aussi bien remplir la mission d'un sous-préfet.
a souhaité savoir si la méthode de concertation retenue pour cette réflexion sur les sous-préfectures s'inspirerait de la méthode actuellement utilisée pour réformer la carte judiciaire.
a remarqué qu'en la matière, il conviendrait de favoriser, le plus en amont possible, la concertation.
a souligné l'importance d'une approche pédagogique sur ces questions, afin de présenter les avantages et les inconvénients résultant de ces réformes.
s'est, lui aussi, prononcé en faveur de la plus grande pédagogie possible et de la réalisation d'un « bilan coûts/avantages » avant toute prise de décision.
a rappelé que, depuis plusieurs années, l'Etat mettait à contribution les communes dans le cadre de la délivrance des cartes nationales d'identité et des passeports. Etant donné une récente condamnation de l'Etat à payer et à rembourser à une commune les frais destinés à assurer l'accueil du public et à permettre la délivrance des titres, il s'est inquiété des dispositions prises pour prévenir à de nouvelles condamnations de cet ordre.
Il s'est, par ailleurs, interrogé sur l'évolution des indicateurs relatifs à la délivrance des cartes nationales d'identité et des passeports.
a indiqué qu'une ligne spécifique était dédiée, au sein de cette mission, aux conséquences financières d'éventuelles condamnations juridiques de l'Etat. Il a, toutefois, rappelé que ce poste budgétaire, traditionnellement surconsommé jusqu'en 2005, était désormais mieux maîtrisé et qu'il convenait donc d'éviter de trop le solliciter.
Il a, par ailleurs, observé que les indicateurs de performance relatifs à la délivrance des cartes nationales d'identité et des passeports ne présentaient pas un caractère suffisamment fin pour isoler les performances sur chacun des titres.
a regretté qu'aucun indicateur de performance ne porte sur la délivrance des cartes nationales d'identité et a suggéré d'en créer un.
s'est interrogé sur le coût du contrôle de légalité et le niveau de performance dans ce domaine.
a indiqué que ce coût était difficilement évaluable et que le projet annuel de performances comportait seulement un indicateur rendant compte du taux d'actes télétransmis par les collectivités territoriales aux préfectures.
La commission a alors décidé de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, les crédits de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat ».
Politique de la ville - Audition pour suite à donner
Puis la commission a procédé à une audition relative aux crédits d'intervention de la politique de la ville, de Mme Marie-Thérèse Cornette, présidente de la 5ème chambre à la Cour des comptes, M. Jean-Pierre Bayle, conseiller-maître, M. David Gruson, auditeur, M. Yannick Prost, directeur de cabinet de la secrétaire d'Etat à la politique de la ville, M. Yves-Laurent Sapoval, délégué interministériel à la ville, M. Dominique Dubois, directeur général de l'ACSé, Mme Hélène Eyssartier, sous-directeur à la direction du budget, et M. Jean-Christophe Moraud, sous-directeur des finances locales et de l'action économique à la direction générale des collectivités locales.
a précisé que cette audition pour « suite à donner » concernait une enquête réalisée par la Cour des comptes en application de l'article 58-2° de la LOLF à l'initiative de MM. Philippe Dallier et Roger Karoutchi, alors co-rapporteurs-spéciaux de la mission « ville et logement ».
Après avoir observé que l'ensemble des crédits de la politique de la ville représentait un total de plus de quatre milliards d'euros, il a indiqué que l'enquête s'inscrivait dans le contexte particulier de la création de l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ACSé). Il a également mentionné que la demande d'enquête était justifiée par un questionnement sur les procédures d'attribution de subvention aux associations et sur la capacité de l'Etat à en contrôler l'efficacité et le bon usage.
a enfin précisé que l'efficacité de la politique de la ville constituait une préoccupation partagée entre la commission des finances, la commission des affaires économiques et la commission des affaires sociales, dont il a salué les membres présents.
Mme Marie-Thérèse Cornette, présidente de la 5ème chambre de la Cour des comptes, a tout d'abord précisé que l'enquête confiée à la Cour des comptes allait au-delà de la simple analyse de la gestion des crédits d'Etat, pour s'interroger sur l'efficacité des interventions en faveur de la ville.
Elle a relevé que la géographie de la politique de la ville induisait un effet de fixation, les zones éligibles ne sortant qu'exceptionnellement des dispositifs, combiné à une extension progressive de ces zones qui affectait l'effet incitatif des mécanismes mis en oeuvre. Elle a, à cet égard, indiqué que la Cour des comptes recommandait de concentrer les moyens sur les territoires prioritaires afin de démultiplier l'impact des interventions de l'Etat. Elle est également revenue sur la forte croissance du nombre des contrats urbains de cohésion sociale, qui allait à l'encontre de l'impératif de simplification formulé par la Cour des comptes en 2002 et s'était opérée sans évaluation des précédents contrats de ville.
Marie-Thérèse Cornette
a ensuite analysé le pilotage de la politique de la ville, pour mettre en exergue la complexité des processus de décision et l'instabilité réglementaire qui affectait l'action de l'Etat. Elle a notamment indiqué que le transfert de compétences entre la délégation interministérielle à la ville (DIV) et l'ACSé n'avait pas été mené à son terme et que le niveau pertinent de partenariat entre l'Etat et les collectivités territoriales restait à définir. Elle a, en conséquence, recommandé de stabiliser le pilotage national à travers des réunions plus fréquentes du comité interministériel des villes et un recentrage de la DIV sur ses fonctions d'administration de mission. Elle a également fait valoir que la Cour des comptes estimait nécessaire de rendre plus lisible le pilotage local, en renforçant le rôle des préfectures de région et en procédant à la définition préalable de critères clairs de répartition des enveloppes régionales.
a ensuite présenté les interventions directes au titre de la politique de la ville. Elle a distingué les crédits de droit commun, dont les procédures étaient peu coordonnées, des crédits spécifiques souvent instables et peu lisibles. Elle a par ailleurs relevé que 200 millions d'euros d'impayés sur des interventions de l'Etat existaient au début de l'année 2007.
S'agissant de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU - CS), elle a observé que sa réorientation en direction des communes dotées d'une part importante de population en zone urbaine sensible (ZUS) ou en zone franche urbaine (ZFU) avait suscité des distorsions qui justifiaient une révision générale du zonage de la politique de la ville.
est ensuite revenue sur les subventions versées aux associations intervenant dans le champ de la politique de la ville, pour estimer que des relations plus responsabilisantes devaient être promues entre elles et l'Etat, notamment fondées sur les principes de pluri-annualité, d'anticipation et de sécurisation des paiements, d'évaluation des actions et de contrôle des structures.
Concernant enfin l'appréciation de l'impact des interventions de l'Etat, elle a constaté que des progrès avaient été accomplis dans la structuration du cadre d'évaluation. Elle a toutefois observé que l'efficacité de ces interventions demeurait incertaine et regretté qu'une analyse plus fine des résultats nationaux des indicateurs suivis par l'Observatoire national des zones urbaines sensibles (ONZUS) ne soit pas encore possible.
a considéré que ces observations traduisaient la performance toute relative de la politique de la ville, et souhaité que soit dissipée la confusion diagnostiquée par la Cour des comptes.
Yannick Prost, directeur de cabinet de la secrétaire d'Etat à la politique de la ville
s'est félicité des conclusions présentées par la Cour des comptes, dont il a précisé qu'elles recoupaient les constats dressés par la secrétaire d'Etat au cours de ses diverses « rencontres territoriales ». Il est convenu que l'effet de fixation observé par la Cour des comptes devait être combattu, tout en remarquant que les leviers de pilotage de la politique de la ville étaient interministériels, et qu'il était nécessaire de réunir plus fréquemment le comité interministériel des villes (CIV).
Il a, par ailleurs, indiqué que la question de l'échelon territorial pertinent d'intervention n'était pas tranchée et s'est dit favorable à une plus grande lisibilité de l'action de l'Etat. Il a également indiqué que la secrétaire d'Etat souscrivait à la nécessité de clarifier les concours aux associations et qu'un groupe de travail serait constitué sur la question de l'amélioration de la chaîne des paiements.
S'agissant enfin de l'efficacité de la politique de la ville, M. Yannick Prost a relevé que, si beaucoup de retards n'avaient pas été rattrapés, aucun « décrochage » n'était à déplorer. Il a jugé nécessaire un effort supplémentaire qui trouverait sa traduction dans le « Plan banlieues » annoncé par le chef de l'Etat.
s'est préoccupé des 200 millions d'euros d'impayés de la section investissement du Fonds d'intervention pour la ville (FIV).
a précisé le montant de la dette des deux programmes de la mission « Ville et logement » consacrés à la politique de la ville.
Pour le programme 202 « Rénovation urbaine », la dette de 97 millions d'euros concerne des opérations « Grands projets de ville - opérations de renouvellement urbain » (GPV/ORU) et un plan d'apurement a été prévu pour 2008 et 2009.
Pour le programme 147 « Equité sociale et territoriale et soutien », la dette fait également l'objet d'un plan d'apurement sur 3 ans. Il a souligné que ces dettes étaient des dettes d'engagement et que le montant de dette exigible était sensiblement inférieur, de l'ordre respectivement de 35 et 39 millions d'euros.
a souhaité distinguer les différents thèmes évoqués par l'enquête de la Cour des comptes.
Revenant sur la question de la géographie de la politique de la ville, il a souligné qu'au double zonage évoqué par la Cour des comptes, il convenait d'en ajouter d'autres comme celui de la DSU (dotation de solidarité urbaine) et celui des zones d'éducation prioritaires. Il a observé que la mise en place des CUCS (contrats urbains de cohésion sociale) avait été une « occasion ratée » de remise en cause de cette géographie. Il a demandé à quelle échéance serait engagée une refonte globale des zonages.
s'est inquiétée du retard dans la mise à disposition des chiffres fournis par les observatoires et du décalage croissant qui s'instaure avec la réalité du terrain. Elle a déploré que certaines communes voient leurs augmentations de DSU plus qu'annulées par des baisses de leur dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP).
a estimé que la refonte de la géographie de la politique de la ville ne pouvait intervenir que sur la base des données d'un recensement général. Il s'est félicité du nouveau rythme des recensements, annuel à compter de 2009. Il a observé toutefois que les critères de zonage restaient les mêmes et que se posait la question de leur pertinence, citant l'exemple du critère de logement social pour la DSU.
Jean-Christophe Moraud, sous-directeur des finances locales et de l'action économique à la direction générale des collectivités locales
a noté, sur ce point, l'effet « distorsif » de la réforme intervenue en 2005. En 1991, la DSU a été créée comme une dotation de péréquation verticale, à l'instar de la DGF. En 2005 ont été intégrés des éléments liés à la territorialisation et à la géographie prioritaire de la politique de la ville. Cette intégration est source d'incohérence renforcée par le fait que seuls les critères de péréquation font l'objet d'un rafraîchissement annuel.
a précisé que les dotations du projet de budget pour 2008 permettraient de résorber une partie significative de la dette accumulée par l'Etat dans le cadre de la politique de la ville et qui pèse actuellement sur les collectivités territoriales. Il est revenu sur le contexte dans lequel l'enquête de la Cour des comptes avait été réalisée au début 2007, alors qu'un nouveau dispositif se mettait en place avec l'ACSé.
Il a fait observer également que la somme globale de 4 milliards d'euros, mentionnée notamment par le document de politique transversale, incluait pour une large part des crédits de droit commun en provenance de différentes missions budgétaires. Il a relevé que les avis restaient partagés sur la vocation de la DSU : aide de l'Etat destinée aux actions en faveur des quartiers pour certains, dotation « libre » versée aux collectivités territoriales pour les autres. Il a rappelé, qu'au total, les crédits spécifiques de la politique de la ville représentaient entre 670 millions et 1 milliard d'euros par an et qu'il convenait donc de relativiser leur importance par rapport à des résultats, dont il est toutefois convenu qu'ils étaient médiocres en termes d'efficience. S'agissant de la géographie de la politique de la ville, il a noté qu'elle s'appuyait sur les constats de l'ONZUS et a relevé sa structuration particulière de système « gigogne ». Les 2.200 quartiers des CUCS englobent, en effet, les autres zones (ZUS, ZRU (zones de redynamisation urbaine) et ZFU). Certaines d'entre elles ont été définies par la voie législative ou réglementaire comme les ZFU, car elles donnent lieu à l'application de mesures fiscales et sociales dérogatoires.
Il est convenu de la nécessité d'instituer une procédure d'entrée et de sortie pour les ZUS, tout en observant que la géographie évoluerait au rythme des indicateurs sociaux et économiques.
a remarqué que la refonte de la géographie de la politique de la ville ne pouvait être considérée comme achevée par la mise en place des CUCS. Il a noté, par ailleurs, que le nombre de CUCS était le double de celui des anciens contrats de ville.
a reconnu que les CUCS ne pouvaient constituer l'aboutissement de la réforme du zonage pour laquelle la DIV a été missionnée. Il a rappelé les circonstances particulières de la conclusion des CUCS qui s'est déroulée dans l'urgence, à la suite du décalage des élections municipales, de 2007 à 2008.
Jean-Marie Vanlerenberghe, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales
a déploré les aberrations et les oublis de la géographie prioritaire et le caractère désuet des critères retenus lors de sa mise en place. Il a souhaité plus de pertinence et un effort d'évaluation renforcé par rapport à des objectifs clairs en matière d'emploi, de logement décent et d'éducation.
s'est interrogé sur la capacité de l'Etat à proposer des dispositifs de sortie concernant des zonages qui permettent de bénéficier d'exonérations.
a précisé que, pour les ZFU, les sorties du dispositif étaient déjà prévues par les textes.
est revenu sur le vice fondamental, selon lui, de la DSU qui est un instrument unique conçu pour deux politiques différentes. Il a observé les contradictions qui en découlent, citant l'exemple de « communes riches », qui perçoivent pourtant une DSU majorée.
Rappelant qu'en 2009 s'appliquerait, pour la dernière fois, l'obligation pour le comité des finances locales d'augmenter la DSU de 120 millions d'euros ou de 24 % de l'accroissement de la DGF des communes, si celui-ci est inférieur à 500 millions d'euros, il a mis en garde contre les blocages qui pourraient résulter ensuite du jeu des mécanismes de garantie. Il a regretté que les communes de 5.000 à 10.000 habitants soient défavorisées par le système, alors que certaines sont concernées par les problématiques de la politique de la ville.
a souligné qu'avant d'engager les moyens spécifiques de la politique de la ville, il serait souhaitable de faire bénéficier les communes, qui en ont besoin, des crédits de droit commun. Il a estimé qu'il existait un écart de 1 à 44 dans le potentiel fiscal par habitant entre les communes. Il a noté également que l'augmentation de la DSU serait cette année plafonnée à 90 millions d'euros et appelé le comité des finances locales à un effort complémentaire.
a admis le caractère injuste de certaines situations. Il a observé que les péréquations pouvaient déjà s'effectuer à l'intérieur des budgets municipaux au sein des « communes riches » et que les solidarités intercommunales devaient être favorisées.
est ensuite intervenu sur le thème du pilotage de la politique de la ville. Il a rappelé les observations sévères de la Cour des comptes, tout en soulignant le caractère particulier de l'année 2007. Il s'est interrogé sur la vocation de la DIV et l'a invitée à effectuer un choix entre le rôle de pilotage et celui de gestionnaire de crédits. Il s'est inquiété de l'existence d'un niveau d'administration régional de l'ACSé non prévu par la loi.
a reconnu le caractère irrationnel des procédures actuelles. Il a précisé qu'un effort général de clarification des compétences entre la DIV, l'ANRU, l'ACSé et l'EPARECA (Etablissement Public National d'Aménagement et de Restructuration des Espaces Commerciaux et Artisanaux) était en cours. Il a indiqué que la DIV continuerait à gérer les crédits des collectivités ultra-marines, ainsi qu'une partie des dotations destinées à des expérimentations, qui représentent au plus 2 % des crédits spécifiques.
Dominique Dubois, directeur général de l'ACSé
s'agissant du pilotage national de la politique de la ville, a souligné que l'ACSé avait été créée pour mutualiser les financements au profit des acteurs de terrain. Elle gère aujourd'hui, selon les mêmes règles de délégation, les crédits d'intervention du programme 147 « Equité territoriale et sociale et soutien », du programme 104 « Accueil des étrangers et intégration » et du Fonds interministériel de prévention de la délinquance. Par ailleurs, l'Agence aura voté dès le 18 décembre 2007 son budget pour 2008 et sera donc en mesure de déléguer les crédits aux préfets de département dès le 2 janvier 2008.
S'agissant de la fongibilité des crédits, il a toutefois précisé qu'elle ne s'appliquait ni au programme des « Equipes de réussite éducative » ni au dispositif des « Adultes-relais ».
Il a fait valoir la volonté de l'ACSé d'élargir la mutualisation aux crédits encore gérés par la DIV et à d'autres crédits tels que ceux des réseaux de soutien à la parentalité, des contrats éducatifs locaux de la jeunesse et des sports et des crédits de la lutte contre l'illettrisme.
a noté que la DIV conservait la gestion d'une part des crédits destinés à l'outre-mer. Il s'est interrogé sur les apports de la revue générale des politiques publiques (RGPP) quant à la rationalisation de ces procédures.
a rappelé que la DIV avait déjà procédé à une réforme importante de son fonctionnement. Il s'est déclaré défavorable à une perspective de fusion avec une agence, opérateur de la politique de la ville. Il a considéré, à cet égard, que la DIV était chargée des actions d'évaluation et de prospective, les agences devant se concentrer sur l'aspect opérationnel.
Hélène Eyssartier, sous-directeur à la directeur du budget
a indiqué que la direction du budget partageait les observations formulées par la Cour des comptes. Sur la question de l'optimisation des relations entre la DIV, l'ANRU (Agence nationale pour la rénovation urbaine) et l'ACSé, elle s'est déclarée partisane d'une structure pilote, chargée de définir les objectifs qui seront ensuite appliqués par les opérateurs.
Elle a estimé que les relations entre les opérateurs et l'Etat devraient être précisées par des contrats d'objectifs et de performance.
a approuvé sur ce point l'idée que l'Etat doit exprimer clairement ses attentes.
a précisé que si une convention avait été signée entre l'Etat et l'ANRU, la conclusion d'un contrat avec l'ACSé était reportée aux décisions de la RGPP.
M. Jean-Pierre Bayle, conseiller-maître à la 5ème Chambre de la Cour des comptes, s'est interrogé sur le caractère expérimental des crédits dont la DIV conserve la gestion, en particulier dans le domaine de la justice.
a détaillé le processus des crédits expérimentaux qui permettent de repérer des dispositifs nouveaux, de les modéliser, puis d'en confier ultérieurement la gestion à l'ACSé.
est revenu sur le pilotage local de la politique de la ville pour indiquer que la loi avait érigé le préfet de département, délégué territorial de l'ANRU comme de l'ACSé. Toutefois, l'ACSé a souhaité disposer également d'un niveau régional qu'elle entend développer à deux fins : l'ajustement éventuel des dotations entre les départements et l'animation d'équipes régionales chargées du contrôle de l'utilisation des fonds et de la formation des acteurs.
est ensuite intervenu sur le panorama des interventions de l'Etat, établi par l'enquête de la Cour des comptes. Il a rappelé l'évolution heurtée des crédits au cours des dernières années et s'est étonné de leurs conséquences variables selon les départements, dont certains ne semblent pas encore avoir retrouvé le niveau de délégations de crédits de 2002.
Il s'est interrogé sur les critères de répartition et sur une pratique qui favoriserait la reconduction des crédits d'une année sur l'autre, plutôt qu'une attribution liée aux besoins actualisés des départements.
a distingué les crédits de l'ancien FIV, qui sont attribués en fonction des difficultés supposées des territoires, des crédits des dispositifs « en développement » qui sont distribués en fonction des réponses aux appels à projets.
Il a souligné que depuis 2006, l'Etat avait maintenu le niveau global des crédits, conscient du besoin de stabilité des acteurs de la politique de la ville.
a souhaité pouvoir disposer d'une répartition des crédits d'intervention par département pour les trois années passées.
a précisé qu'en 2007, l'ACSé avait défini des enveloppes régionales pluriannuelles, mais que ces enveloppes feraient l'objet, pour 2008, d'ajustements éventuels en fonction des besoins et des projets.
a souhaité que les crédits non consommés soient utilisés à la résorption de la dette. Il a estimé que la conduite de la politique de la ville, depuis le niveau national, relevait du défi.
Abordant le sujet des relations avec les associations, il a établi le constat d'une absence d'évaluation.
a observé que les CUCS avaient été établis sur la base de programmes comportant des indicateurs précis et que la DIV souhaitait s'acheminer vers une meilleure évaluation.
a indiqué, sur ce point, que les objectifs de l'ACSé étaient identiques à ceux de la Cour des comptes.
Il a souligné les progrès réalisés s'agissant du calendrier de versement des subventions. Les crédits étant désormais délégués dans la première quinzaine de janvier et grâce au fonds de roulement de l'Agence, il sera possible de verser les crédits aux associations dans le courant du premier trimestre 2008. L'ACSé souhaite également augmenter le nombre des conventions pluriannuelles, notamment dans le cadre des dispositifs « Adultes-relais » et des « Equipes de réussite éducative ». La limite à la pluriannualité réside toutefois dans la nécessité de conserver une marge de manoeuvre.
Enfin, l'Agence veut développer le contrôle afin de connaître le périmètre géographique et le type d'action menée par les associations subventionnées. Elle entend désormais développer les audits des associations.
s'est inquiété de la nature des obligations imposées aux associations quant à la présentation de leurs comptes et de leur activité.
a précisé que les méthodes d'évaluation seraient, dans un premier temps, destinées aux dispositifs importants, comme la réussite éducative et les « Adultes-relais ».
a constaté qu'un délai de deux années avait été nécessaire pour appliquer la décision du CIV de 2006 d'accélérer les versements aux associations.
M. David Gruson, auditeur à la 5ème chambre de la Cour des comptes, a souligné que les associations entendues par la Cour des comptes, dans le cadre de son enquête, avaient tenu un discours unanime pour dénoncer le caractère tardif des subventions et demander un cadre méthodologique d'évaluation.
a considéré que le contrôle des associations pouvait également s'exercer au niveau local et qu'il dépendait, alors, de la qualité des équipes de maîtrise d'oeuvre urbaine et sociale (MOUS) des collectivités territoriales. Il a estimé que l'Etat devait « faire confiance » au niveau local, spécialement dans un domaine où l'initiative vient essentiellement du « terrain ». Il a cité, à cet égard, les exemples des travailleurs sociaux dans les commissariats et les points d'accès au droit.
a souhaité que l'Etat s'engage dans un transfert de la gestion vers les villes et les intercommunalités, à charge pour elles de rendre compte de leur action.
Il a regretté la complexité des critères de répartition des dotations de péréquation.
a rappelé que les contrats de ville avaient déjà prévu la possibilité de conclure des mandats de gestion entre l'Etat et les collectivités territoriales. Il a souligné que la collaboration entre l'Etat et les collectivités territoriales était un des fondements de la politique de la ville.
a rappelé que les préfets étaient ordonnateurs secondaires de l'ACSé et qu'une partie infime des crédits était gérée depuis Paris. Il a indiqué que la mutualisation des crédits et de leur gestion entre l'Etat et les collectivités territoriales était possible dans le cadre de groupement d'intérêt public, mais que cette faculté était peu utilisée.
a estimé que la mutualisation des moyens, la fixation d'objectifs et l'évaluation des résultats, constituaient trois impératifs pour la politique de la ville. Il a noté que l'enquête de la Cour des comptes s'était déroulée au moment où plusieurs réformes étaient encore en chantier. Considérant que la politique de la ville se devait, par nature, d'être éphémère, il a souhaité que les agences clarifient leurs objectifs et que le pilotage de la politique reste confié à la DIV.
a exprimé le besoin d'une vraie clarification de la politique de la ville, de ses crédits et de ses résultats, dont participait la présente audition.
Il a observé qu'à défaut de données vérifiables et d'un effort significatif en ce domaine, cette politique courait le risque d'être mal comprise et mal acceptée.
Après que la commission eut acté le principe d'une audition de suivi, dans un délai d'un an, elle a autorisé, à l'unanimité, la publication de l'enquête de la Cour des comptes ainsi que du compte rendu de la présente audition sous la forme d'un rapport d'information.