Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2019/C-173-19.htm
Timestamp: 2019-09-20 20:42:19
Document Index: 61225367

Matched Legal Cases: ['artículo 317', 'artículo 228', 'artículo 317', 'artículo 228', 'artículo 11', 'artículo 228', 'artículo 70', 'artículo 346', 'artículo 228', 'artículo 241', 'artículo 317', 'artículo 346', 'artículo 317', 'artículo 346', 'artículo 158', 'artículo 228', 'artículo 317', 'artículo 2', 'artículo 317', 'artículo 228', 'artículo 11', 'artículo 317', 'artículo 228', 'artículo 11', 'artículo 228', 'artículo 317', 'artículo 228', 'artículo 228', 'artículo 228', 'artículo 314', 'artículo 317', 'artículo 317', 'artículo 317', 'artículo 95', 'artículo 25', 'artículo 95', 'artículo 33', 'artículo 150', 'artículo 1', 'artículo 95', 'artículo 317', 'artículo 121', 'artículo 317', 'artículo 317', 'artículo 228']

DESISTIMIENTO TACITO-Extinción del derecho perseguido
CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Jurisprudencia constitucional
PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL SOBRE LAS FORMALIDADES-Contenido y alcance
Se trata de un principio que se proyecta sobre el ámbito de las regulaciones procesales, para adecuarlas a la búsqueda de la vigencia de un orden justo, y tiene por destinatario, principalmente, a los jueces. Supone que “el proceso [judicial] es un medio”, que se fundamenta en el carácter instrumental de las normas procedimentales, razón por la cual deben interpretarse teleológicamente al servicio de un fin sustantivo: el de la efectividad de los derechos y garantías reconocidos en las “leyes sustantivas”.
PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL EN NORMA PROCESAL-Alcance
El principio de prevalencia del derecho sustancial no implica, en forma alguna, que los jueces puedan desconocer las formas procesales y mucho menos que puedan discutir la validez de las normas que establecen requisitos y formalidades. Dichas normas también cuentan con un firme fundamento constitucional y deben ser fielmente acatadas por los jueces, salvo que estos adviertan la necesidad de hacer uso de la excepción de inconstitucionalidad, en casos concretos. Solo así resulta posible garantizar la igualdad de las partes en el terreno procesal, posibilitar el derecho de defensa en condiciones de equidad, dar seguridad jurídica y frenar posibles arbitrariedades o actuaciones parciales de los funcionarios judiciales.
Es un acto procesal dirigido a eliminar los efectos de otro acto procesal ya realizado; por tanto, debe ser asumido como una declaración de voluntad al interior del proceso, bien de forma expresa (desistimiento expreso) o de forma tácita (desistimiento tácito).
Este es consecuencia de la falta de interés de quien demanda para continuar con el proceso, pues se estructura sobre la base de una presunción respecto de la negligencia, omisión, descuido o inactividad de la parte.
DESISTIMIENTO TACITO-Modalidades/DESISTIMIENTO TACITO-Implicaciones
El desistimiento tácito, además de ser entendido como una sanción procesal que se configura ante el incumplimiento de las cargas procesales del demandante, opera como garante de: (i) el derecho de todas las personas a acceder a una administración de justicia diligente, célere, eficaz y eficiente; (ii) la posibilidad de obtener pronta y cumplida justicia y (ii) el acceso material a la justicia, en favor de quienes confían al Estado la solución de sus conflictos. Todo esto en el entendido de que la racionalización del trabajo judicial y la descongestión del aparato jurisdiccional, finalidades a las que aporta la decisión de terminar anticipadamente un trámite judicial, contribuyen significativamente a hacer más expedito el trámite de los litigios judiciales.
JUICIO DE PROPORCIONALIDAD DE INTENSIDAD DEBIL-Elementos
DESISTIMIENTO TACITO-Fines constitucionales
TUTELA JUDICIAL EFECTIVA-Bloque de constitucionalidad
DEBER DE COLABORACION CON LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Ámbitos de aplicación
DESISTIMIENTO TACITO POR SEGUNDA VEZ-Efectos
1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, que regulan los artículos 40.6, 241.4 y 242.1 de la Constitución, el ciudadano Andrés Mateo Sánchez Molina demanda el literal “g” (parcial) del numeral 2º del artículo 317 de la Ley 1564 de 2012, por considerar que vulnera el artículo 228 de la Constitución (único cargo), en la medida en que crea lo que este denomina una “nueva forma de extinción del derecho”, a pesar de que el objeto de dicha norma, por su carácter procesal, es hacer efectivos los derechos y no extinguirlos. Igualmente, considera que la norma acusada desconoce el principio de primacía del derecho sustancial sobre el derecho procesal.
2. Mediante auto del 4 de octubre de 2018, la Corte Constitucional admitió la demanda y ordenó comunicar el inicio del proceso al presidente del Congreso de la República y al Ministerio de Justicia y del Derecho. Igualmente, solicitó concepto a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Instituto Colombiano de Derecho Procesal, a las facultades de derecho de las Universidades Externado de Colombia, Nacional, Rosario, Libre, Los Andes, Antioquia, del Norte, Autónoma de Bucaramanga, de Nariño y del Cauca. Por último, se dio traslado al Procurador General de la Nación y se fijó en lista el proceso[1], para que los ciudadanos intervinieran como impugnadores o defensores de las disposiciones sometidas a control.
3. A continuación, se transcribe y resaltan las expresiones acusadas, conforme a su publicación en el Diario Oficial 48.489 del 12 de julio del año 2012:
4. El demandante solicita la declaratoria de inexequibilidad del literal “g” (parcial) del numeral 2 del artículo 317 de la Ley 1564 de 2012, por haber desconocido, en su criterio, lo dispuesto por el artículo 228 de la Constitución. La disposición constitucional que se alega vulnerada establece:
5. De manera subsidiaria, solicita la declaratoria de exequibilidad condicionada de la norma acusada, sin precisar el condicionamiento[2].
6. El demandante sostiene que “el fragmento de la norma [demandada] debe ser excluido del sistema jurídico, toda vez que desconoce la primacía del derecho sustancial sobre el derecho procesal”[3]. Asegura que los fines de las normas sustanciales son declarar, constituir, modificar o extinguir obligaciones y derechos, finalidades que no puede perseguir una norma de carácter procesal, como la demandada. Señala que esta disposición estatuye una sanción, que consiste en declarar la extinción del derecho pretendido, lo que, en su criterio, desconoce el principio de prevalencia del derecho sustancial, además de que regula un supuesto más allá del relativo a las formas del proceso judicial[4].
7. Asegura que la finalidad de las normas procesales es la realización del derecho material. Sin embargo, la norma demandada hace lo contrario, en el entendido de que genera su extinción. Insiste en que “[e]l desistimiento tácito es una forma de terminación anormal del proceso por la falta de actividad o de impulso dentro del mismo por parte del interesado, pero no es una forma que tenga vocación para regular la extinción o no del derecho, pues esta es una función de la norma sustancial”[5].
8. Resalta, por otro lado, que el artículo 11 del Código General del Proceso (desde ahora CGP) señala que “[a]l interpretar la ley procesal el juez deberá tener en cuenta que el objeto de los procedimientos es la efectividad de los derechos reconocidos por la ley sustancial”, de lo que, afirma, se deriva que la finalidad de dicha codificación es hacer efectivo el derecho sustancial y garantizar la consecución del mismo, pero de ninguna forma “hacerlo nugatorio simplemente por aspectos procesales”[6].
9. Adicionalmente, el actor pide que se tenga en cuenta, a título de ejemplo, un proceso reivindicatorio en el que “el propietario de un inmueble presenta su acción con la finalidad de que le sea devuelta la posesión perdida, pero por cualquier circunstancia se desatiende del proceso por el término señalado en la norma procesal y es declarado el desistimiento tácito, se percata de lo sucedido y de nuevo impetra acción con idéntica finalidad, en la que acontece lo mismo”[7]. En este caso hipotético, según el actor, la norma acusada conduce a la pérdida del derecho sustancial y, de paso, a que el afectado “no [pueda] recuperar […] la posesión de este predio que es claramente de su propiedad”[8].
10. En suma, el demandante cuestiona la constitucionalidad de la norma acusada con fundamento en que, siendo una norma de carácter procesal, regula una institución que, en su juicio, es netamente adjetiva, lo que, asegura, desconoce el artículo 228 de la Constitución, especialmente del principio de prevalencia del derecho sustancial. Considera que, si la intención del legislador hubiese sido establecer un castigo por la inactividad del interesado dentro del proceso jurisdiccional, pudo haber optado por otras medidas que generaran efectos adversos para los intereses de quien demandara, tales como sanciones pecuniarias, disciplinarias o procesales, en todo caso, no sustantivas[9].
11. El periodo de fijación en lista transcurrió entre el 19 de octubre y el 1º de noviembre de 2018[10]. Dentro de los términos legales[11], rindieron concepto los ciudadanos Camilo Andrés Rodríguez Perilla[12], Ramiro Cubillos Velandia[13]; las universidades Externado de Colombia[14], Rosario[15] y Libre (Bogotá)[16]; el Instituto Colombiano de Derecho Procesal[17], la Academia Colombiana de Jurisprudencia[18]; el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República[19] y el Ministerio de Justicia y del Derecho[20].
12. Algunos intervinientes se oponen a la demanda. De una parte, alegan que no le asiste razón al demandante cuando asegura que la figura del desistimiento tácito es eminentemente procesal y que, como tal, sobrepasa su carácter propio para convertirse en una norma adjetiva cuando regula la extinción de un derecho. De otra parte, señalan que el Legislador cuenta con libertad de configuración en lo referente a los ritos procesales, incluidas las sanciones procesales por “dejar inconclusas” las actuaciones judiciales.
13. En su criterio, de todas formas, no resulta desproporcionado ni contrario a la Constitución que se sancione a las partes del proceso judicial por el incumplimiento de las cargas procesales, dado que “el primero en velar por la protección de sus derechos es quien los alega como vulnerados”[21]. Adicionalmente, aseguran, “son obvias las razones de seguridad jurídica que la inspira [se refiere a la norma acusada], como también el que nadie pueda invocar en su beneficio su propia culpa”[22].
14. Otros intervinientes pidieron a la Corte declarar inexequible la norma demandada. Aseguraron que esta no se compadecía con los postulados del Estado Social de Derecho, dentro de los que resaltaron el principio de solidaridad y el de la “búsqueda del orden justo”, razón por la cual, aseguraron, el artículo 70 de la Ley 794 de 2003 había derogado el artículo 346 del Código de Procedimiento Civil, que regulaba la figura del desistimiento tácito.
15. Expusieron que, si bien el legislador podía ejercer amplias potestades en materia de diseño de procedimientos, lo cierto era que, cuando se trataba de sanciones procesales que dieran lugar a la extinción de los derechos, dicha facultad estaba limitada por la obligación de respetar los derechos constitucionales y, además, por los principios de proporcionalidad y de necesidad. Estos principios, dijeron, fueron vulnerados por el legislador, primero, porque en el ordenamiento jurídico ya existían otras sanciones procesales ante la desatención de las cargas procesales (prescripción y caducidad) y, segundo, debido a que la norma acusada tenía efectos “doblemente sancionatorios”[23].
16. Otros intervinientes le solicitaron a la Corte que emitiera una sentencia inhibitoria. Aseguraron, para tales fines, que la demanda no cumplía con los requisitos de claridad, pertinencia y suficiencia. Con relación al primero, señalaron que los argumentos de la demanda estaban expuestos de manera confusa y en ellos se mezclaban apreciaciones personales del actor con la jurisprudencia de la Corte Constitucional relativa al alcance del principio de primacía del derecho sustancial. Respecto de los otros dos requisitos, afirmaron que la acusación se basaba exclusivamente en el entendimiento que el actor tenía del artículo 228 de la Constitución, pero no en el contenido mismo de esa disposición constitucional, del cual no se derivaba, a su juicio, que las normas procesales no pudieran producir efectos sustanciales.
17. Mediante el Concepto 6490 del 29 de noviembre de 2018, el Procurador General de la Nación solicitó a la Corte que declarara la exequibilidad de la disposición demandada. Consideró que esta buscaba una verdadera efectividad del derecho sustancial, la cual, dijo, se manifestaba en el propósito de lograr una justicia pronta y eficiente, con lo cual, siguió, se evitaba la congestión judicial que afectaba a la generalidad de los usuarios de la administración de justicia.
18. Agregó que la medida no era excesiva, por un lado, porque comprometía en el ejercicio de su derecho a la parte interesada y, por el otro, debido a que la responsabilizaba, bajo parámetros razonables y proporcionales[24], a imprimirle impulso al proceso y a no incurrir en dilaciones.
19. Aseguró que el desistimiento tácito tenía finalidades constitucionales desde una doble perspectiva, ya que si se consideraba como una “forma de interpretar la voluntad del peticionario”, eran fines de esta: (i) garantizar la libertad de las personas de acceder a la administración de justicia; (ii) lograr la eficiencia y prontitud en la administración de justicia; (iii) lograr el cumplimiento diligente de los términos; y (iv) solucionar, de manera oportuna, los conflictos (en los términos propuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-273 de 1998).
20. Asimismo, señaló que si consideraba a aquella figura como una forma de sanción debida a la inobservancia de una carga procesal, las finalidades que perseguía eran las siguientes: (i) el cumplimiento del deber constitucional de colaboración con la administración de justicia; (ii) la garantía de toda persona de acceder a una administración de justicia diligente, célere, eficiente y eficaz; (iii) la certeza jurídica; y (iv) la solución oportuna de los conflictos (tal como lo había planteado la Corte Constitucional en la sentencia C-183 de 2007).
21. Finalmente, agregó que el objeto de la disposición era evitar la paralización del aparato judicial con todo lo que ello implicaba.
22. La Corte Constitucional es competente para proferir la presente sentencia, en virtud de lo dispuesto por el numeral 4 y el parágrafo del artículo 241 de la Constitución Política.
2. Cuestión previa: cosa juzgada constitucional en relación con la sentencia C-1186 de 2008[25]
23. El desistimiento tácito, regulado actualmente en el artículo 317 del CGP, había sido desarrollado, en similares términos, por el artículo 346 del Código de Procedimiento Civil (en adelante CPC). El literal “g” del inciso segundo del artículo 317 del CGP (norma demandada) y el inciso 4º del artículo 346 del CPC, en efecto, tienen el mismo contenido[26]. Esta última disposición, que, se insiste, tiene el mismo contenido que la norma que aquí se demanda, fue sometida al control de la Corte en la sentencia C-1186 del 3 de diciembre de 2008 (expedientes D-7312 y 7322). Se debe, en consecuencia, decidir si, en relación con dicha providencia, se presenta el fenómeno de la cosa juzgada constitucional[27].
24. Para tales efectos, se debe contrastar el objeto de control (identidad de objeto) y los cargos de inconstitucionalidad (identidad de cargos) en ambos procesos de constitucionalidad. Existe cosa juzgada si un pronunciamiento anterior de la Corte, proferido en sede de control abstracto de constitucionalidad, recae sobre la misma norma[28] y si los cargos de la demanda son iguales o equivalentes a los que se plantean en el nuevo proceso[29].
25. Hay cosa juzgada formal cuando la decisión anterior recae sobre el mismo enunciado normativo. Se configura cosa juzgada material si el pronunciamiento anterior se ocupa de una norma que, primero, resulta equivalente a la que se demanda posteriormente y, segundo, está contenida en un texto o enunciado normativo diferente. Se presenta el fenómeno de la cosa juzgada absoluta cuando la primera decisión agota cualquier debate sobre la constitucionalidad de la norma que se cuestiona[30]. Se presenta la cosa juzgada relativa, cuando en la decisión previa se juzga la constitucionalidad desde la perspectiva de alguno o algunos de los cargos plausibles[31].
26. Ahora bien, aunque en el caso sub examine sería posible predicar la identidad de objeto frente a la sentencia C-1186 de 2008, en el entendido de que el texto allí sometido a control constitucional resulta ser el mismo que el que en esta ocasión se demanda, lo cierto es que no puede concluirse lo mismo respecto de la identidad de cargos. En esa oportunidad la Corte declaró la exequibilidad de la norma demandada, resolviendo los siguientes problemas jurídicos: (i) “¿viola el artículo 158 de la Constitución una ley que reforma parcialmente otra ley, si su publicación no se inserta en el texto total de la reformada, con todas las modificaciones aprobadas?”[32], y (ii) ¿establecer el desistimiento tácito, en las condiciones y con los efectos previstos en la ley acusada, viola los derechos a acceder a la administración de justicia, al debido proceso, comparación entre proceso y la garantía de los derechos adquiridos, así como otros conexos con éstos y que serían protegidos mediante procesos judiciales civiles o de familia?[33]. En esta ocasión, sin embargo, en caso de resultar apto el cargo, el problema jurídico gira en torno a determinar si la disposición demandada desconoce o no el principio de prevalencia del derecho sustancial que reconoce el artículo 228 de la Constitución Política.
27. Puede concluirse, pues, que, aunque podría admitirse la existencia de cosa juzgada formal, porque el control constitucional en esa ocasión y en este proceso recaen sobre el mismo contenido normativo, lo cierto es que no es procedente hablar de la configuración de cosa juzgada absoluta porque la sentencia C-1186 de 2008 no agotó el debate sobre la constitucionalidad del contenido normativo que aquí se cuestiona.
28. El análisis de la demanda sub examine permite afirmar que en esta ocasión lo que se presenta es el fenómeno de la cosa juzgada relativa (explícita)[34], ya que la Corte, en una decisión anterior, juzgó la constitucionalidad del mismo texto contenido en el literal “g”, inciso 2º, del artículo 317 del CGP, pero lo hizo únicamente desde la perspectiva de algunos de los cargos posibles, los cuales, de todas formas, son diferentes a los que aquí propone el demandante. En consecuencia, la Sala considera que es posible examinar la norma acusada desde la perspectiva de las nuevas acusaciones que formula el actor.
3. Del análisis de la aptitud del cargo sustantivo de la demanda
29. Dado que no se presenta el fenómeno de la cosa juzgada, le corresponde a la Sala determinar, en primer lugar, si el cargo único de la demanda[35] tiene la aptitud necesaria para que la Corte emita una decisión de fondo[36]. Solo en caso de serlo, debe formular y resolver el o los problemas que se deriven de aquel.
30. El artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 regula el contenido de las demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad. De esta disposición, la jurisprudencia ha considerado como necesarios para un pronunciamiento de fondo, (i) la delimitación precisa del objeto demandado, (ii) el concepto de violación, (iii) el señalamiento del trámite legislativo impuesto por la Constitución para la expedición de la disposición demandada, cuando fuere del caso[37], y (iv) la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto[38]. Igualmente, a partir de la sentencia C-1052 del año 2001, la jurisprudencia constitucional ha considerado como exigencias mínimas y generales de los cargos de inconstitucionalidad las de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia[39].
31. El cargo por el que se admitió la demanda[40] es el siguiente: el literal “g”, inciso 2º, del artículo 317 del CGP desconoce lo dispuesto por el artículo 228 de la Constitución. Cuatro argumentos lo fundamentan: (i) la norma demandada, siendo de naturaleza procesal, tiene una consecuencia sustantiva, esto es, genera la extinción de un derecho subjetivo[41]; (ii) la norma que se acusa “extrapola” su función procesal al crear una nueva forma de extinguir el derecho[42]; (iii) la finalidad del CGP, según el artículo 11 de dicha codificación, es hacer efectivos los derechos sustanciales, sin embargo, la norma cuestionada los hace nugatorios por aspectos netamente procesales[43] y (iv) la finalidad de la norma procesal es la realización del derecho material y, en esa medida, el literal cuestionado establece una medida irrazonable y desproporcionada[44].
32. Para la Sala, el cuarto argumento por el cual el demandante considera que la disposición acusada vulnera la Constitución Política: (i) es claro, en la medida en que permite entender la acusación planteada, relacionada, de un lado, con la finalidad de la disposición y, del otro, con la posible afectación del principio de prevalencia del derecho sustancial; (ii) es cierto, al referirse a disposiciones concretas de una proposición jurídica existente: el literal “g”, inciso 2º, del artículo 317 del CGP, norma de la que, además, se deriva la consecuencia jurídica que el accionante cuestiona; y, finalmente, (iii) es de orden constitucional, en tanto confronta el literal demandado con el artículo 228 de la Constitución Política, al considerar que las normas procesales se deben a la garantía de los derechos sustanciales y, como tal, que la medida de extinción del derecho pretendido, a causa del desistimiento, no supera las exigencias de razonabilidad y de proporcionalidad.
33. Los tres argumentos restantes, sin embargo, carecen de especificidad y pertinencia y, como tal, no pueden ser tenidos en cuenta al estudiar el cargo sustantivo de la demanda. El demandante afirma que la norma acusada desconoce que el artículo 11 del CGP establece que la finalidad de dicho Código es hacer efectivo el derecho sustancial. Estas cuestiones, sin embargo, no son de naturaleza constitucional; son eminentemente legales, con base en las cuales no es posible estructurar un cargo de inconstitucionalidad. El argumento, según el cual las normas de naturaleza procesal no pueden tener efectos sustanciales, no da cuenta de un cargo de constitucionalidad, pues tales razones se fundan en apreciaciones subjetivas del actor respecto de la norma que invoca como parámetro de control constitucional, pero estas, objetivamente, no es posible adscribirlas al contenido del artículo 228 de la Constitución. Esta disposición constitucional, para la Corte, no se refiere al fin de las normas sustantivas y, mucho menos, establece la prohibición alegada en la demanda.
34. Limitado el cargo, en los términos referidos en los párrafos precedentes, la Sala abordará el vicio material de la demanda sub examine.
35. Dado que la demanda es apta únicamente en relación con uno de los argumentos propuestos para sustentar el cargo de la demanda, debe la Corte establecer si el artículo 317, numeral 2º, literal “g” (parcial) de la Ley 1564 de 2012 contiene una medida irrazonable y desproporcionada que desconoce el principio de supremacía del derecho sustancial que contiene el artículo 228 de la Constitución.
5. Del presunto desconocimiento del artículo 228 de la Constitución
36. El debido proceso contempla un marco amplio de garantías[45] y comprende "la observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio"[46], contenido que, según lo ha reconocido esta Corte[47], debe ser interpretado en armonía con el artículo 228 de la Constitución, especialmente con el principio de prevalencia del derecho sustancial. En virtud de este último, en el ejercicio de la función judicial debe darse prevalencia al derecho sustantivo sobre el procesal[48]. Este principio hace referencia a que: “(i) la norma adjetiva debe buscar la garantía del derecho sustancial y, por ende, no se puede convertir en una barrera de efectividad de éste; (ii) la regulación procesal debe propender por la realización de los derechos sustanciales al suministrar una vía para la solución de controversias sobre los mismos; y, (iii) el derecho adjetivo al cumplir una función instrumental que no es un fin en sí mismo, debe ceñirse y estar al servicio del derecho sustancial el cual se debe privilegiar para proteger las garantías fundamentales”[49].
37. Se trata de un principio que se proyecta sobre el ámbito de las regulaciones procesales, para adecuarlas a la búsqueda de la vigencia de un orden justo[50], y tiene por destinatario, principalmente, a los jueces. Supone que “el proceso [judicial] es un medio”[51], que se fundamenta en el carácter instrumental de las normas procedimentales, razón por la cual deben interpretarse teleológicamente al servicio de un fin sustantivo: el de la efectividad de los derechos y garantías reconocidos en las “leyes sustantivas”[52].
38. El principio de prevalencia del derecho sustancial no implica, en forma alguna, que los jueces puedan desconocer las formas procesales[53] y mucho menos que puedan discutir la validez de las normas que establecen requisitos y formalidades. Dichas normas también cuentan con un firme fundamento constitucional y deben ser fielmente acatadas por los jueces[54], salvo que estos adviertan la necesidad de hacer uso de la excepción de inconstitucionalidad, en casos concretos. Solo así resulta posible garantizar la igualdad de las partes en el terreno procesal, posibilitar el derecho de defensa en condiciones de equidad, dar seguridad jurídica y frenar posibles arbitrariedades o actuaciones parciales de los funcionarios judiciales[55].
39. La tarea de estos es, entonces, mayúscula. Por un lado, deben garantizar que el proceso se surta según las etapas señaladas por el Legislador y, por el otro, deben conseguir que las formalidades del proceso no se conviertan en un impedimento para la efectividad del derecho sustancial. Todo, asegurándose de llegar a una solución justa frente a la controversia que las partes han sometido a su consideración, en el marco de los postulados del Estado de Derecho.
40. El Libro Segundo del CGP regula los actos procesales. Dentro de este, en la Sección Quinta, se establecen las formas de terminación anormal del proceso: la transacción y el desistimiento[56]. Este último es un acto procesal dirigido a eliminar los efectos de otro acto procesal ya realizado[57]; por tanto, debe ser asumido como una declaración de voluntad al interior del proceso, bien de forma expresa (desistimiento expreso) o de forma tácita (desistimiento tácito). Aquella, cuando la parte manifiesta de forma inequívoca su intención de desistir de las pretensiones de la demanda (artículo 314 CGP) y esta, en aquellos casos en los que el demandante incumple su deber (carga procesal) de darle impulso al proceso.
41. El desistimiento tácito, antes desarrollado como perención[58], se regula en el artículo 317 del CGP. Este es consecuencia de la falta de interés de quien demanda para continuar con el proceso, pues se estructura sobre la base de una presunción respecto de la negligencia, omisión, descuido o inactividad de la parte. Esa norma, como lo señalaron algunos intervinientes[59], establece dos modalidades de desistimiento tácito, a saber: (i) la que regula el numeral 1º, que opera en aquellos eventos en los que la parte guarda silencio frente a un requerimiento por parte del juez para impulsar el proceso; y (ii) la que establece el numeral 2º, que se materializa en los casos en los que el proceso se encuentra inactivo por el término mínimo de 1 o, excepcionalmente, de 2 años (literal “b”, numeral 2º, artículo 317 del CGP). En esta segunda modalidad, por disposición del literal que aquí se demanda, “[d]ecretado el desistimiento tácito por segunda vez entre las mismas partes y en ejercicio de las mismas pretensiones, se extinguirá el derecho pretendido”.
42. Aunque ambas modalidades tienen la misma consecuencia procesal, esto es, la terminación anticipada del proceso, lo cierto es que en el caso de la modalidad que regula el numeral 2º del artículo 317 del CGP se presenta una consecuencia adicional, esto es, la extinción del derecho objeto de litigio, siempre que estén acreditados los requisitos para tal fin, reglados en el citado numeral. Esta consecuencia es a la que el ciudadano accionante le imputa la violación del principio de prevalencia del derecho sustancial.
43. Según lo ha considerado la jurisprudencia constitucional[60], el desistimiento tácito, además de ser entendido como una sanción procesal que se configura ante el incumplimiento de las cargas procesales del demandante, opera como garante de: (i) el derecho de todas las personas a acceder a una administración de justicia diligente, célere, eficaz y eficiente; (ii) la posibilidad de obtener pronta y cumplida justicia y (ii) el acceso material a la justicia, en favor de quienes confían al Estado la solución de sus conflictos. Todo esto en el entendido de que la racionalización del trabajo judicial y la descongestión del aparato jurisdiccional, finalidades a las que aporta la decisión de terminar anticipadamente un trámite judicial, contribuyen significativamente a hacer más expedito el trámite de los litigios judiciales.
44. La norma acusada plantea, entonces, una tensión entre los principios de diligencia, celeridad, eficacia y eficiencia judicial, de un lado, y el derecho al acceso material a la administración de justicia y la efectividad de los derechos sustanciales que se definen ante los jueces, del otro. Esto debido a que la norma demandada dispone la extinción del derecho objeto del litigio en aquellos casos en los que se acredite, de una parte, que se hubiere decretado un primer desistimiento táctico, y, de otra, que se promueva un nuevo proceso judicial entre las mismas partes y por las mismas pretensiones, y respecto del cual se decretare la configuración de un nuevo (o segundo) desistimiento tácito.
45. Lo que corresponde, entonces, para resolver la tensión antes referida, es determinar si dicha medida es no solo razonable sino también proporcional, esto es, si la extinción del derecho en litigio se encuentra justificada por la importancia de realizar los fines que persigue el desistimiento tácito.
46. Para tales efectos, tal como lo ha considerado, entre otras, en la sentencia C-1189 de 2008, la Corte debe realizar un juicio de proporcionalidad de intensidad débil[61], el cual exige, en primer lugar, realizar un examen acerca de si la medida cuyo juzgamiento se pretende está o no proscrita por la Constitución -razonabilidad- y si persigue una finalidad constitucionalmente legítima (infra num. 5.1.1). Luego, en caso de que así sea, determinar si el medio puede considerarse idóneo para alcanzar la finalidad previamente identificada (infra num. 5.1.2); además, debido a que la norma demandada puede llegar a comprometer el derecho de acceso a la administración de justicia e, indirectamente, la exigibilidad de los derechos sustanciales que se pretende hacer valer en los procesos judiciales, la Sala debe establecer si esta comporta una limitación excesiva de los derechos fundamentales constitucionales (infra num. 5.1.2).
47. Valorar la razonabilidad de la disposición que aquí se demanda supone establecer si la medida adoptada por el legislador, consistente en declarar la extinción del derecho pretendido, se encuentra constitucionalmente proscrita. La Corte Constitucional no encuentra disposición constitucional alguna a la que pueda adscribirse tal prohibición.
48. Por el contrario, los artículos 29, 97.5 y 229 de la Constitución Política, según la interpretación que de los mismos ha hecho este Tribunal, establecen, de un lado, el deber de todas las personas de colaborar para el buen funcionamiento de la administración de justicia y, del otro, protegen el derecho que tiene todo ciudadano de acceder a una justicia pronta[62], diligente[63], eficaz[64], eficiente[65], ágil y sin retrasos indebidos[66].
49. Así mismo, encuentra la Corte que las medidas de terminación del proceso en las que el legislador sanciona con la extinción del derecho pretendido[67] se armonizan “con los mandatos constitucionales que le imponen al Estado el deber de asegurar la justicia dentro de un marco jurídico democrático y participativo que garantice un orden político, económico y social justo”[68].
50. Igualmente, por un lado, medidas de tal naturaleza evitan que el proceso judicial dure indefinidamente[69], esto es, garantizan el principio de seguridad jurídica. Por otro lado, permiten que el juez “cumpla con sus deberes de dirigir el proceso, velar por su rápida solución e impedir su paralización”[70].
51. Por último, la Corte ha considerado que aquellas contribuyen al propósito de adoptar medidas de descongestión judicial[71] y de racionalización de la carga de trabajo del aparato jurisdiccional[72].
52. El desistimiento tácito, en criterio de la Sala, cumple dos tipos de funciones (supra num. 5.1): de un lado, sancionar la negligencia, omisión o descuido de la parte demandante y contribuir a conseguir una tutela judicial efectiva. De otro lado, garantizar el derecho de acceder a una administración de justicia diligente, célere, eficaz y eficiente; el derecho al debido proceso, entendido como la posibilidad de obtener pronta y cumplida justicia; la certeza jurídica; la descongestión y racionalización del trabajo judicial y la solución oportuna de los conflictos[73]. Con relación a las primeras, como lo recuerda el Ministerio Público[74], la finalidad de la disposición demandada es obtener el cumplimiento del deber constitucional de “Colaborar para el buen funcionamiento de la administración de justicia” (artículo 95.7 C.P.). Con relación a las segundas, tales finalidades, para la Sala, son legítimas y, además, imperiosas a la luz de la Constitución, primero, porque no están prohibidas explícita o implícitamente por la Carta y, segundo, porque lo que persiguen es la garantía del derecho a la tutela judicial efectiva de los usuarios de la justica, la cual encuentra respaldo en los principios antes referidos.
53. Puede decirse, entonces, que la disposición que se acusa es razonable. Además, tal y como lo plantearon algunos intervinientes[75], persigue finalidades compatibles con la Constitución. Si bien es cierto que dicha norma puede llegar a incidir en algunos derechos subjetivos al declararse la extinción de los mismos, lo cierto es que al garantiza finalidades que la Constitución estima como permitidas e imperiosas, como se señaló en los párrafos precedentes. Por tanto, es necesario ahora establecer si la norma es idónea y si limita derechos fundamentales de forma excesiva.
54. La intervención en los derechos fundamentales constitucionales debe ser adecuada para la obtención de fines constitucionalmente legítimos. La primera exigencia de este principio se encuentra acreditada pues, se insiste, los fines que persigue el desistimiento tácito son legítimos e imperiosos desde una perspectiva constitucional. Lo que se debe establecer, entonces, es si la medida de extinción del derecho contribuye de algún modo a la obtención de estos, para valorar su idoneidad.
55. La tutela judicial efectiva es una finalidad que debe perseguir el Estado, tal como lo ordenan la Constitución (cfr., num. 5.1.1 supra) y diferentes tratados internacionales. Dentro de estos últimos, el artículo 25.1[76] de la Convención Americana sobre Derechos Humanos[77], 14.1[78] del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos[79], 8[80] y 10[81] de la Declaración Universal de Derechos Humanos y 18[82] (XVIII) de la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre.
56. El análisis de la idoneidad del medio elegido por el Legislador, entonces, debe hacerse teniendo en cuenta la relevancia de dicha finalidad y, sobre todo, la complejidad que conlleva su satisfacción, que se traduce en la necesidad de implementar medidas de distinta índole. A este, en efecto, le corresponde adoptar las medidas necesarias para garantizar el funcionamiento del aparato judicial, lo que suponer establecer todo un esquema normativo de competencias y procedimientos para hacer efectivos los derechos. Dentro de aquellas, es razonable que regule los derechos de los sujetos procesales y vincule a los usuarios de la justicia para que colaboren en su funcionamiento, lo que supone el del cumplimiento de determinadas cargas procesales. También puede adoptar aquellas medidas que considere apropiadas para solucionar problemáticas estructurales de la Rama Judicial, como es el caso de su congestión.
57. Si la finalidad que persigue la norma que se acusa es que se cumpla con el deber constitucional de “Colaborar para el buen funcionamiento de la administración de justicia” (artículo 95.7 C.P.), lo cierto es que esta guarda una relación de causalidad positiva con la consecución de dicha finalidad.
58. Lo anterior, dado que la norma sanciona al usuario de la justicia que incumple con una determinada carga procesal (supra num. 5.1), esto es, con su deber de impulsar el proceso que ha iniciado a instancia suya[83], bien sea aportando elementos de juicio o respondiendo a solicitudes del juez frente a actuaciones que le compete adelantar.
59. La sanción procesal que surge con ocasión del desistimiento tácito, entonces, adquiere un carácter persuasivo frente al demandante para que este cumpla con su papel colaborador dentro del proceso, pues si reconoce sus cargas y, sobre todo, las consecuencias de su falta de cumplimiento, lo que se espera, en principio, es que aquellas se cumplan.
60. El referido deber de colaboración tiene dos ámbitos de aplicación: (i) el de la persona que acciona el aparato judicial para hacer efectivo un derecho subjetivo; y (ii) el del tercero que es llamado al proceso judicial pero que no tiene interés, como el del testigo no cubierto por la garantía que regula el artículo 33 de la Constitución. En el primero de los eventos, a juicio de la Sala, es que cobran importancia las cargas procesales y las consecuentes sanciones por su inobservancia. Así, cuando el legislador establece una carga procesal e impone una consecuencia por su incumplimiento, para el caso, la extinción del derecho pretendido, materializa el deber constitucional de “Colaborar para el buen funcionamiento de la administración de justicia”, en otras palabras, contribuye a la obtención de un fin constitucional.
61. El establecimiento de reglas mínimas procesales, entre ellas la imposición de cargas y la determinación de sanciones por su incumplimiento, es una competencia exclusiva del legislador[84], tal como lo que establecen los numerales 1º y 2º del artículo 150 de la Constitución. Según estos, el Congreso cuenta con una “amplia facultad discrecional para instituir las formas, con base en las cuales se ventilarán las diferentes controversias jurídicas que surjan entre las personas”[85].
62. La imposición de este tipo de cargas a los usuarios del aparato judicial no vulnera su derecho de acceso a la administración de justicia. Este derecho, como todos los demás, no es absoluto y, por ende, puede ser limitado por el Legislador; para el caso, con la imposición de unas cargas mínimas de diligencia en cabeza de quien activa el aparato judicial, las cuales, para la Sala, se traducen en deberes correlativos al derecho de acceder al sistema de justicia.
63. Por otro lado, si se asume que la finalidad que persigue la disposición acusada, desde una perspectiva general, es la garantía de la tutela judicial efectiva, se considera que esta contribuye, igualmente, a la materialización de tal finalidad. A juicio de la Sala, facultar al juez de conocimiento para decretar la terminación anormal del proceso y, además, para declarar la extinción del derecho pretendido, contribuye de forma relevante a la descongestión y a la racionalización del trabajo judicial, principalmente, por dos razones: de un lado, debido a que la terminación de un proceso judicial le permite al juez iniciar el estudio del negocio que sigue en turno[86] y, del otro, porque la medida indirectamente contribuye a disminuir la litigiosidad y la carga laboral de los funcionarios judiciales, en el entendido que la extinción del derecho pretendido, que se da por haber decretado por segunda vez el desistimiento tácito, impide que la misma parte vuelva iniciar el proceso en una tercera ocasión. En ambos casos se logra un mejor aprovechamiento de los recursos humanos y físicos del aparato judicial del Estado, pues una menor carga de trabajo incrementa el tiempo que el funcionario judicial puede dedicar a otras causas, lo cual, para la Sala, impacta la calidad de la decisión judicial y, por ende, la tutela judicial efectiva a favor de los usuarios de la administración de justicia. Esto, claro está, sin pasar por alto el impacto que tiene la complejidad del caso en el tiempo que utilizan los funcionarios judiciales para la sustanciación de las distintas causas.
64. La posibilidad de obtener pronta y cumplida justicia, esto es, la solución oportuna de los conflictos sociales, se incrementa cuando los jueces tienen menores cargas de trabajo, ya que la cantidad de procesos y el tiempo para fallarlos son relativos el uno al otro, esto es, a mayor número de procesos mayor debe ser el tiempo estimado para resolverlos.
65. Además, desincentiva el uso de los canales no institucionales para la solución de los conflictos sociales. Esta lógica, sin embargo, en gran medida, depende de la efectividad institucional para dar solución a tales conflictos y esta, a su vez, se afecta por la cantidad de procesos que deben resolver los jueces de la República[87].
66. Por otra parte, mediante la extinción del derecho pretendido, la definición de la controversia genera certeza jurídica en la contraparte y en los terceros que pudieran llegar a tener intereses en el litigio, toda vez que estos pueden confiar en que el litigio no estará indefinidamente suspendido. En ese sentido, la posibilidad de ser sancionado con la extinción del derecho pretendido es una motivación razonable para que la parte interesada imprima diligencia a su actuar, buscando la solución de la controversia y evitando maniobras dilatorias.
67. La norma que se demanda, entonces, conduce a un aumento significativo en la realización de los fines perseguidos, y como quiera que este aumento es ordenado por causa de la adscripción del fin a unos principios constitucionales (supra num. 5.1.1), entonces, también es idónea la adopción de la norma.
68. En suma, para la Sala la disposición demandada contribuye a los fines perseguidos, primero, debido a que fomenta la colaboración de las partes con el buen funcionamiento de la administración de justicia y, segundo, debido a que potencializa el acceso a una tutela judicial efectiva y material.
69. En un caso similar la Corte consideró que este tipo de medidas se ajustaba a la Constitución. En dicha ocasión le correspondió a la Sala el estudio del artículo 1º de la Ley 1194 de 2008, que regulaba el desistimiento tácito en la codificación procesal civil anterior. En la sentencia C-1186 de 2008, señaló:
70. Corolario de las consideraciones anteriores, puede decirse que la limitación que impone la medida legislativa en el derecho de acceso a la administración de justicia y a la efectividad de los derechos sustanciales que se definen ante los jueces, para los efectos del caso concreto, se encuentra justificada por la importancia de la realización de los fines constitucionales perseguidos, esto es, la colaboración de los ciudadanos con el aparato jurisdiccional del Estado y la tutela judicial efectiva, en favor de la generalidad de los usuarios de la administración de justicia.
71. Ahora bien, en lo que respecta a la posible limitación excesiva de los derechos fundamentales intervenidos, la Sala considera que, entre todas las medidas que podrían contribuir a alcanzar todas las finalidades perseguidas, la disposición demandada es la más benigna con tales derechos. Cuatro argumentos respaldan tal conclusión: (i) aunque existen otros medios, alternativos al adoptado (norma demandada), lo cierto es que estos únicamente contribuyen a uno de los fines legítimos a que se hizo referencia en el numeral 5.1.1 supra, esto es, el cumplimiento del deber constitucional de “Colaborar para el buen funcionamiento de la administración de justicia” (artículo 95.7 C.P.); (ii) la decisión del juez de declarar la extinción del derecho no es intempestiva y solo es imputable a la omisión, negligencia o descuido de la parte demandante; (iii) la decisión puede ser recurrida por el interesado; y (iv) obviar las formas procesales establecidas por el legislador impide prima facie alegar el desconocimiento de los derechos sustanciales que se reclaman.
72. La Sala no pretende pasar por alto que existen otras “sanciones procesales” e instituciones que podrían generar incentivos positivos para que los usuarios asuman un papel activo en el proceso judicial. Entre estas, podría valorarse la imposición de “sanciones pecuniarias, disciplinarias y/o procesales”[88], según lo que refiere el accionante, o la prescripción, la caducidad y la suspensión[89] e interrupción[90] del proceso. Estas últimas, sin embargo, son instituciones que no contribuyen a la descongestión judicial y a la racionalización de la carga de trabajo de los despachos, así como tampoco contribuyen de forma relevante para la garantía de la tutela judicial efectiva de los usuarios de la administración de justicia, por lo menos en los términos en los que tal principio ha sido desarrollo en esta providencia. Esto es así, primero, porque deben ser decretados en sede judicial, esto es, se convierten en un proceso judicial más del inventario de los jueces y, segundo, porque, de todas formas, si lo que se busca es dar celeridad y eficacia a los procesos judiciales, desde una perspectiva temporal, el desistimiento táctico produce los mejores resultados. A las mismas conclusiones podría arribarse respecto de posibles sanciones de tipo pecuniario.
73. Resulta del caso precisar que, si bien es cierto la sanción procesal en el caso del desistimiento puede no recaer de manera necesaria en la persona responsable de la falta (como es el caso del apoderado judicial), lo cierto es que la legislación civil colombiana, respecto de las consecuencias procesales, no hace diferencias entre las faltas imputables al apoderado judicial y las atribuibles al sujeto de la relación litigiosa. Con todo, si la falta resultare imputable al abogado, el poderdante puede acudir ante el juez civil para solicitar la reparación de los perjuicios causados, habida cuenta de la posible responsabilidad civil en la que podría haber incurrido el profesional del derecho.
74. La extinción del derecho, por otro lado, no es una decisión intempestiva o arbitraria. En efecto, dicha consecuencia está precedida, de una parte, de una declaratoria previa de desistimiento tácito y, de la otra, de un término de 30 días sin que la parte hubiere atendido un requerimiento del juez para que cumpla una determinada carga procesal o realice un “acto de parte”, o bien de un término de 1 o 2 años sin que el proceso tuviere impulso procesal. En ninguno de los eventos el juez actúa sin darle a conocer a las partes sus decisiones o, eventualmente, los requerimientos concretos que hace. Puede decirse, entonces, que los efectos nocivos frente a los derechos pretendidos únicamente son imputables a la conducta propia del demandante, más no a la naturaleza sustantiva o procesal de la disposición que aquí se cuestiona.
75. Según dispone el literal “e”, numeral 2º, del artículo 317 del CGP, la providencia que decreta el desistimiento tácito se debe notificar por estado y es susceptible del recurso de apelación. Este recurso, además, se concede en el efecto suspensivo, lo que implica, entre otras cosas, que se suspende el cumplimiento de la decisión hasta tanto se resuelve el recurso. El superior que conoce del recurso puede, entre otras, valorar las circunstancias de fuerza mayor o caso fortuito para determinar si hay lugar o no a decretar el desistimiento tácito, lo que implica, en tales escenarios, que el actor pueda alegar dichas razones[91]. Inclusive, ante la pérdida de competencia por parte del juez, en los términos del artículo 121 del CGP, lo cierto es que el demandante conserva plenamente sus garantías procesales y el desistimiento tácito no se torna en sorpresivo o arbitrario, pues el funcionario judicial que recibe el expediente, si lo considera procedente, debe avocar el conocimiento del proceso, notificar la decisión a las partes y, luego, sí, adoptar las decisiones que estime procedentes.
76. La Sala Plena ha dicho, igualmente, que “la observancia de las formas propias de cada juicio supone también el desarrollo de los principios de economía, oportunidad, lealtad, imparcialidad y celeridad procesales, en aras de asegurar la igualdad de las personas”[92]. En ese sentido, también ha precisado que si una de las partes actúa al margen del procedimiento judicial, no puede, posteriormente, pretender alegar la vulneración de sus derechos sustantivos, primero, porque el acceso a la administración de justicia supone el cumplimiento de responsabilidades[93] y, segundo, porque la frustración de los mismos opera por su propia culpa o negligencia. En otras palabras, no puede hacerlo debido a que la omisión, negligencia o descuido respecto de las cargas procesales entraña ciertos riesgos procesales y estos, a su vez, implican consecuencias legales adversas, sin que ello implique, para la Corte Constitucional, una limitación excesiva de los derechos fundamentales e intereses del demandante[94].
77. En suma, advierte la Sala que la limitación de los derechos fundamentales involucrados en las relaciones jurídico procesales, por un lado, resulta adecuada para la obtención de los fines que se persiguen y, por el otro, no es excesiva.
78. El literal demandado contiene una medida que se ajusta a la Constitución dado que se acreditó su razonabilidad y la consecución de finalidades constitucionalmente legítimas (supra num. 5.1.1). Asimismo, se acreditó la idoneidad de los medios elegidos y que no se limitaron derechos fundamentales de forma excesiva (supra num. 5.1.2). La Sala concluye, entonces, que el cargo sustantivo de la demanda no está llamado a prosperar. En consecuencia, se declarará la exequibilidad del artículo 317, numeral 2º, literal “g” de la Ley 1564 de 2012.
79. La Sala Plena decidió la demanda de inexequibilidad propuesta en contra del literal “g”, inciso 2º, del artículo 317 del CGP, en la que se alegó que dicha disposición desconocía lo dispuesto por el artículo 228 de la Constitución.
80. A juicio del accionante, la finalidad de las normas procesales es la realización del derecho material y, en esa medida, el literal cuestionado establecía una medida irrazonable y desproporcionada.
81. De manera preliminar, la Sala determinó que, aunque fuese posible predicar la identidad de objeto frente a la sentencia C-1186 de 2008, en el entendido de que el texto allí sometido a control constitucional resultaba ser el mismo que el que en esta ocasión se demandaba, lo cierto era que no podía concluirse lo mismo respecto de la identidad de cargos. Aunque podría eventualmente asumirse la existencia de cosa juzgada formal, lo cierto es que no era procedente hablar de la configuración de cosa juzgada absoluta porque la sentencia C-1186 de 2008 no agotó el debate sobre la constitucionalidad de la norma que aquí se cuestiona.
82. Luego de precisar lo dicho, le correspondió a la Sala determinar, en primer lugar, si la medida adoptada por el legislador era razonable y perseguía finalidades constitucionalmente legítimas. Por un lado, no encontró alguna disposición constitucional a la que pudiera atribuirse prohibición para declarar la extinción de un derecho como consecuencia del desistimiento tácito. De otro lado, la Sala constató que las finalidades que perseguía la norma cuestionada eran legítimas y, además, imperiosas, a la luz de la Constitución.
83. En segundo lugar, la Sala tenía que establecer si la intervención en los derechos fundamentales constitucionales era o no adecuada para la obtención de los fines constitucionalmente legítimos que perseguía la disposición demandada. Concluyó que esta contribuía a los fines perseguidos, por una parte, debido a que fomentaba la colaboración de las partes con el buen funcionamiento de la administración de justicia y, por la otra, debido a que potencializaba el acceso a una tutela judicial efectiva y material. En ese mismo sentido, la Sala pudo establecer que la limitación que imponía la medida legislativa, en relación con los derechos de acceso a la administración de justicia y a la efectividad de los derechos sustanciales que se debían definir ante los jueces, se encontraba justificada por la importancia de la realización de los fines constitucionales perseguidos y porque no resultaba excesiva.