Source: https://www.lavorodirittieuropa.it/sentenze/libera-circolazione-dei-lavoratori/228-consiglio-di-stato-sentenza-del-25-06-2018-n-9
Timestamp: 2019-08-20 06:28:45+00:00
Document Index: 17659994

Matched Legal Cases: ['sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 99', 'art. 22', 'art. 99', 'art. 22', 'art. 117', 'sentenza ', 'art. 295', 'art. 14', 'art. 63', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 1', 'art. 45', 'sentenza ', 'art. 112', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 37', 'art. 38', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 45', 'art. 45', 'art. 45', 'art. 112', 'art. 39', 'art. 45', 'art. 45', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 45', 'art. 51', 'art. 54', 'art. 37', 'art. 38', 'art. 1', 'art. 37', 'art. 2', 'art. 45', 'art. 45', 'sentenza ', 'art. 5', 'art. 1', 'art. 51', 'art. 45', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 45', 'sentenza ', 'art. 51', 'art. 45', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 45', 'art. 45', 'art. 45', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 1', 'art. 45', 'art. 14', 'art. 30', 'art. 16', 'art. 11', 'art. 17', 'art. 35', 'art. 1', 'art. 19', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 45', 'art. 45', 'art. 45', 'art. 35', 'art. 35', 'art. 11', 'art. 11', 'art. 259', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 51', 'sentenza ', 'art. 54', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 45', 'art. 22', 'art. 22', 'art. 117', 'art. 99', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 45']

Consiglio di Stato Adunanza plenaria
Sentenza 25 giugno 2018, n. 9 Presidente: Pajno - Estensore: Contessa
Con i provvedimenti impugnati dinanzi al T.A.R. del Lazio con il ricorso n. 1117/2016, il Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo (d'ora innanzi: "il Ministero appellante" o "il MIBACT") ha conferito ai controinteressati in primo grado gli incarichi di «direttore del Palazzo Ducale di Mantova» (Peter Assmann) e di «direttore della Galleria Estense di Modena» (Martina Bagnoli).
Con ricorso proposto dinanzi al T.A.R. del Lazio e recante il n. 1117 del 2016 l'odierna appellata ha impugnato tutti gli atti del procedimento, chiedendone l'annullamento.
b) i colloqui finali si sarebbero svolti "a porte chiuse", in violazione del principio per il quale le prove orali di un concorso devono essere pubbliche;
Con l'appello principale il MIBACT ha impugnato la sentenza del T.A.R. n. 6171 del 2016, chiedendo che, in sua riforma, sia respinto il ricorso di primo grado.
Si è costituita in giudizio l'appellata Giovanna Paolozzi Maiorca Strozzi la quale ha concluso nel senso della reiezione dell'appello principale e ha proposto un appello incidentale, con cui ha riproposto quattro motivi, già formulati in primo grado e respinti dal T.A.R.
b) in parziale riforma della sentenza impugnata, ha accolto il secondo ed il terzo motivo dell'appello principale e, previa reiezione delle censure dell'appellante incidentale, ha respinto la domanda di
primo grado, proposta per l'annullamento degli atti che hanno conferito l'incarico di direttore della
«Galleria Estense di Modena», con compensazione delle spese dei due gradi del giudizio;
c) in parziale riforma della sentenza impugnata, ha accolto il secondo ed il terzo motivo dell'appello principale e ha respinto le censure dell'appellante incidentale, con riferimento alla domanda di primo grado, proposta per l'annullamento degli atti che hanno conferito l'incarico di direttore del
«Palazzo Ducale di Mantova»;
d) sempre con riferimento a tale incarico, ha rimesso alla cognizione dell'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, ai sensi dell'art. 99 del codice del processo amministrativo, le ulteriori questioni processuali e sostanziali (richiamate al paragrafo 66 della decisione) conseguenti all'esame del quarto motivo dell'appello del Ministero, unitamente a quelle concernenti le conseguenze dell'eventuale reiezione del medesimo quarto motivo e sul rilievo del ius superveniens rappresentato dal comma 7-bis dell'art. 22 del d.l. 24 aprile 2017, n. 50 (per come inserito dalla relativa legge di conversione);
Per quanto riguarda più in particolare le questioni rimesse all'Adunanza Plenaria ai sensi dell'art. 99
c.p.a. si osserva quanto segue.
In terzo luogo la Sezione ha chiesto all'Adunanza Plenaria di chiarire se, in presenza di una norma di apparente interpretazione autentica, quale l'art. 22, comma 7-bis, del d.l. 24 aprile 2017 - per come introdotto dalla relativa legge di conversione - la quale, con effetti retroattivi, verrebbe ad incidere su giudizio in corso, ponendosi la stessa in potenziale contrasto con l'art. 117 Cost., con gli artt. 6 e 13 della CEDU e con la consolidata giurisprudenza della Corte costituzionale e della Corte EDU, sia possibile definire il giudizio non applicando la norma medesima, ovvero se sia necessario sollevare sul punto una questione di legittimità costituzionale.
1. Giunge alla decisione dell'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato il ricorso in appello proposto dal Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo (d'ora in seguito anche "il Ministero appellante" o "il MIBACT") avverso la sentenza del T.A.R. del Lazio con cui, in parziale accoglimento del ricorso proposto da una candidata alla procedura per la copertura di posti di direttore del Palazzo Ducale di Mantova e della Galleria Estense di Modena, sono stati annullati gli atti conclusivi di tali procedure (e, in particolare, i decreti di nomina adottati nei confronti dei candidati Martina Bagnoli e Peter Assmann).
i) ha esaminato e respinto l'istanza di sospensione del giudizio formulata dal Ministero appellante ai sensi dell'art. 295 c.p.c. in relazione al fatto che, in un diverso giudizio avente ad oggetto la nomina di altro direttore di museo ai sensi dell'art. 14 del d.l. 31 maggio 2014, n. 83, è stato proposto un regolamento preventivo di giurisdizione dinanzi alle Sezioni unite della Corte di cassazione;
ii) ha esaminato e respinto il primo motivo dell'appello principale, con il quale il MIBACT ha dedotto che non sussisterebbe la giurisdizione del giudice amministrativo a conoscere della controversia. Sotto tale aspetto il Collegio ha ritenuto applicabile alla procedura per cui è causa il comma 4 dell'art. 63 del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, secondo cui "restano devolute alla giurisdizione del giudice amministrativo le controversie in materia di procedure concorsuali per l'assunzione dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni";
iii) ha esaminato e respinto (anche se sulla base di argomenti diversi da quelli contenuti nella sentenza appellata) il primo motivo dell'appello incidentale con cui la ricorrente in primo grado, nel riproporre una censura già articolata dinanzi al T.A.R., ha lamentato la violazione delle disposizioni per le quali, prima di affidare un incarico dirigenziale a soggetti esterni, il Ministero avrebbe dovuto verificare se all'interno dell'amministrazione vi fossero "risorse umane in possesso dei requisiti professionali richiesti";
vi) ha accolto il motivo di appello con cui il MIBACT aveva chiesto che, in riforma della sentenza di primo grado, fossero dichiarate infondate le doglianze relative alle modalità di svolgimento dei colloqui dei candidati (con speciale riguardo al rispetto del principio di pubblicità degli stessi e all'asserito svolgimento "a porte chiuse" e alle modalità comunicative utilizzate nel corso dei colloqui).
3. Resta invece da definire l'ultimo motivo di appello con cui il MIBACT ha impugnato la decisione del T.A.R. il quale, in accoglimento della censura formulata dalla ricorrente Giovanna Paolozzi Maiorca Strozzi, ha stabilito l'illegittimità della scelta di ammettere alla procedura candidati non aventi la cittadinanza italiana, ma quella di altro Stato dell'Unione europea (come il vincitore della selezione relativa al Palazzo Ducale di Mantova Peter Assmann, di nazionalità austriaca).
In particolare, dopo aver richiamato la sentenza della Sesta Sezione 24 luglio 2017, n. 3666 (con la quale è stata disposta la disapplicazione dell'art. 1, comma 1, del d.P.C.M. 174 del 1994 per contrasto con le previsioni di cui all'art. 45 del TFUE) e dopo aver richiamato le ipotesi al ricorrere delle quali la giurisprudenza ha ammesso la disapplicazione regolamentare, la Sesta Sezione ha sottolineato le peculiarità che distinguerebbero la presente vicenda rispetto a quella definita con la citata sentenza n. 3666.
- al contrario, nel presente giudizio non sarebbe possibile procedere a una siffatta disapplicazione ex officio per non essere stato formulato uno specifico motivo di appello volto a lamentare l'illegittimità de iure communitario delle richiamate disposizioni regolamentari e a chiederne conseguentemente la disapplicazione. Oltretutto, l'eventuale rilievo ex officio di tale forma di illegittimità (e la conseguente disapplicazione regolamentare di carattere officioso) si porrebbe in contrasto con il principio di corrispondenza fra il chiesto e il pronunciato di cui all'art. 112 c.p.c.
- che "con il quarto motivo dell'appello principale il Ministero non ha chiesto che siano disapplicati
in parte qua l'art. 1, comma 1, del d.P.C.M. n. 172 del 1994 e l'art. 2, comma 1, del d.P.R. n. 487
del 1994" (pag. 55);
- che "con il quarto motivo di appello il Ministero ha chiesto che il motivo di primo grado dovrebbe essere respinto, poiché l'art. 1, comma 1, lett. a), del d.P.C.M. n. 174 del 1994 (...) sarebbe stato legittimamente applicato con gli atti impugnati in primo grado, tanto che ha chiesto che in questa sede il regolamento dovrebbe essere interpretato in senso opposto a quello fatto proprio dal TAR" (pag. 56);
In particolare, nell'articolare il quarto motivo di ricorso, il Ministero appellante ha richiamato in modo espresso il principio della disapplicazione dell'art. 1 del d.P.C.M. 174, cit., laddove interpretato nel senso di impedire in concreto la partecipazione alle procedure selettive per cui è causa di soggetti aventi la cittadinanza di altri Paesi dell'Unione europea.
Ed infatti, nell'articolare il richiamato motivo di appello il Ministero:
- in primo luogo ha invocato un'interpretazione restrittiva e comunque conforme ai dettami dell'ordinamento UE delle norme nazionali in tema di riserva di impieghi ai cittadini italiani (si tratta, al livello primario, dell'art. 37 del d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29 e dell'art. 38 del d.lgs. 30
marzo 2001, n. 165 e, al livello regolamentare, dell'art. 1, comma 1, del d.P.C.M. 7 febbraio 1994,
n. 174 e dell'art. 2, comma 1, del d.P.R. 9 maggio 1994, n. 487);
- a pagina 24 del ricorso in appello il Ministero ha sottolineato l'efficacia diretta delle disposizioni del TFUE - e della pertinente giurisprudenza della Corte di giustizia - in tema di libera circolazione dei cittadini UE anche in relazione all'accesso agli impieghi pubblici (salve le eccezioni di cui al paragrafo 4 dell'art. 45 del TFUE, da interpretare comunque in modo restrittivo), sottolineando "[la] conseguente necessità di interpretare restrittivamente, quando non di disapplicare, le disposizioni nazionali in materia di riserva di accesso agli impieghi pubblici ai cittadini italiani (...)";
- a pagina 26 del medesimo ricorso, dopo aver richiamato i restrittivi orientamenti della giurisprudenza della Corte di giustizia circa l'ambito applicativo del richiamato paragrafo 4 dell'art. 45 del TFUE, il Ministero appellante ha sottolineato l'obbligo di assumere "un comportamento conformativo, non solo [per la] P.A., ma anche [per i] giudici, anche in termini di disapplicazione delle norme nazionali con i principi affermati dalla Corte (...)";
- a pagina 30 del ricorso il Ministero appellante ha conclusivamente osservato (dopo aver richiamato la giurisprudenza della Corte di giustizia relativa all'ambito di applicazione dell'art. 45, cit.) che "ogni eventuale disposizione nazionale che limitasse ai cittadini nazionali la carica di direttore di museo dovrebbe essere interpretata nel senso che essa si riferisce anche ai cittadini comunitari e, ove ciò non sia possibile, deve essere disapplicata".
- non risulta altresì violato nel caso in esame il principio della corrispondenza fra il chiesto e il pronunciato di cui all'art. 112 del c.p.c. (applicabile anche nel rito amministrativo grazie al rinvio esterno di cui all'art. 39 del c.p.a.). Ciò, in quanto risultava in effetti articolata nell'atto di appello una domanda di disapplicazione delle disposizioni nazionali in tema di riserva di impiego in favore dei cittadini nazionali, laddove risultanti in contrasto con i pertinenti principi e previsioni del diritto UE.
In definitiva, la piena applicazione del principio di primauté del diritto eurounitario comporta che, laddove una norma interna (anche di rango regolamentare) risulti in contrasto con tale diritto, e
laddove non risulti possibile un'interpretazione di carattere conformativo, resti comunque preclusa al Giudice nazionale la possibilità di fare applicazione di tale norma interna.
I princìpi appena richiamati risultano tanto più pregnanti nelle ipotesi in cui - come nel caso in esame - non solo il Giudice nazionale debba astenersi dal dare applicazione nell'ordinamento interno a una disposizione in contrasto con il diritto UE, ma per di più possa (e anzi, debba) riconoscere diretta applicazione a una disposizione chiara e di fatto autoapplicativa quale il paragrafo 3 dell'art. 45 del TFUE (il quale, come si avrà modo di rilevare, limita la possibilità di derogare al generale principio della libertà di circolazione dei lavoratori ad ipotesi nel complesso residuali).
5. Occorre a questo punto esaminare i numerosi argomenti (esposti ai paragrafi da 51 a 59 dell'ordinanza di rimessione) con cui la Sezione remittente osserva che, in disparte la questione della disapplicabilità ex officio della disposizione nazionale contrastante con il diritto UE, non sussisterebbero comunque nel caso in esame i presupposti e le condizioni per procedere a tale disapplicazione, non emergendo alcun contrasto fra le previsioni di cui all'art. 45 del TFUE e l'ampia riserva di nazionalità fissata dall'art. 1 del d.P.C.M. 174 del 1994 (e, con esso, dall'art. 2, comma 1, del d.P.R. 487 del 1994).
- successivamente si procederà a individuare le ragioni in base alle quali (secondo la tesi della Sezione remittente) sarebbe possibile escludere un contrasto fra la riserva di nazionalità - per come sancita dal richiamato d.P.C.M. 174 del 1994 - e il principio di libera circolazione dei lavoratori di cui all'art. 45 del TFUE;
- l'art. 51, secondo cui - "I. Tutti i cittadini dell'uno o dell'altro sesso possono accedere agli uffici pubblici e alle cariche elettive in condizioni di eguaglianza, secondo i requisiti stabiliti dalla legge. A tale fine la Repubblica promuove con appositi provvedimenti le pari opportunità tra donne e uomini.
- l'art. 54, secondo cui - "I. Tutti i cittadini hanno il dovere di essere fedeli alla Repubblica e di osservarne la Costituzione e le leggi.
- l'art. 37, commi 1 e 2, del d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29 (recante "Razionalizzazione dell'organizzazione delle amministrazioni pubbliche e revisione della disciplina in materia di pubblico impiego, a norma dell'articolo 2 della l. 23 ottobre 1992, n. 421"), secondo cui:
Va qui osservato che le previsioni in parola sono state sostanzialmente riprodotte (e senza modifiche di rilievo) dall'art. 38 del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165 (recante "Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche");
- l'art. 1, comma 1, lett. a) e b), del d.P.C.M. 7 febbraio 1994, n. 174 ("Regolamento recante norme sull'accesso dei cittadini degli Stati membri dell'Unione europea ai posti di lavoro presso le amministrazioni pubbliche") il quale, nel dare attuazione alle previsioni di cui al richiamato art. 37 ha stabilito che:
- l'art. 2, comma 1, del d.P.R. 4 maggio 1994, n. 487 ("Regolamento recante norme sull'accesso agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni e le modalità di svolgimento dei concorsi, dei concorsi unici e delle altre forme di assunzione nei pubblici impieghi") il quale, nel richiamare e confermare
- ai fini che qui rilevano - le previsioni di cui al d.P.C.M. 174 del 1994, ha stabilito che:
5.2. La Corte di giustizia ha più volte precisato i confini e i limiti entro i quali gli Stati membri possono applicare la c.d. "eccezione di nazionalità" di cui al richiamato paragrafo 4 dell'art. 45 del TFUE.
5.2.1.1. In particolare è stato stabilito che le eventuali misure nazionali volte ad affermare la c.d. "riserva di nazionalità" devono essere limitate a "quanto strettamente necessario" a salvaguardare gli interessi sottesi all'adozione di tale misura (in tal senso: CGUE, sent. 3 luglio 1986 in causa C- 66/85, Lawrie Blum, nonché - più di recente - CGUE, sent. 10 settembre 2014 in causa C-270/13 - Iraklis Haralambidis).
La stessa Commissione europea, con la Comunicazione dal titolo "Libera circolazione di lavoratori e accesso agli impieghi nella pubblica amministrazione degli Stati membri: l'azione della Commissione in materia di applicazione dell'articolo 48, paragrafo 4, del trattato CEE" (Documento 88/C 72/02 in GUCE C72 del 18 marzo 1988), ha chiarito che possono essere ricondotti alla "riserva di nazionalità" "gli impieghi dipendenti dai ministeri statali, dai governi regionali, dalle collettività territoriali e da altri enti assimilati e infine dalle banche centrali, quando si tratti del personale (funzionari e altri) che eserciti le attività coordinate intorno ad un potere pubblico giuridico dello Stato o di un'altra persona morale di diritto pubblico, come l'elaborazione degli atti giuridici, la loro esecuzione, il controllo della loro applicazione e la tutela degli organi dipendenti".
5.2.2. La Corte di Giustizia ha poi chiarito che l'eventuale esercizio di taluni compiti di interesse pubblicistico non giustifica di per sé la c.d. "riserva di nazionalità".
5.2.2.1. In particolare, nell'esaminare la normativa italiana in tema di rilascio della licenza per l'esercizio dell'attività di vigilanza privata e di guardia privata giurata (artt. 134 e 138 del Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza - r.d. 18 giugno 1931, n. 773) la Corte, pur non negando che tali figure professionali svolgono attività di interesse pubblicistico, ha tuttavia negato che ciò sia sufficiente al fine di giustificare la "riserva di nazionalità" di cui al più volte richiamato paragrafo 4 dell'art. 45 del TFUE.
5.2.2.2. La Corte ha inoltre esaminato la questione se, anche ad ammettere che talune figure professionali esercitino in maniera diretta e specifica taluni poteri di carattere pubblicistico, tale circostanza legittimi di per sé il ricorso alla c.d. "riserva di nazionalità", ovvero se - a tal fine - l'esercizio di tali poteri debba assumere un carattere del tutto prevalente in relazione al complesso delle funzioni e dei compiti demandati alla figura professionale di cui si discute.
Come è stato da taluni osservato, la Corte di Giustizia si è dunque domandata se, al fine di applicare legittimamente la riserva di nazionalità debba trovare applicazione il c.d. "criterio del contagio" (secondo cui è sufficiente che la figura di che trattasi eserciti anche un solo potere di carattere pubblicistico nel complesso dei compiti attribuiti), ovvero se debba trovare applicazione il diverso "criterio della prevalenza" (secondo cui è invece necessario che i poteri di matrice pubblicistica, autoritativa e coercitiva assumano valenza prevalente in relazione al complesso dei compiti attribuiti).
In particolare, con la sentenza 10 settembre 2014 in causa C-270/13 - Iraklis Haralambidis la Corte di giustizia, pur non negando che talune delle funzioni demandate ex lege al Presidente di un'Autorità portuale italiana comportino l'adozione di provvedimenti di carattere coattivo intesi alla tutela degli interessi generali dello Stato (e che quindi rientrino - a rigore - nell'area di possibile esenzione propria della c.d. "riserva di nazionalità"), ha nondimeno escluso che tale circostanza legittimi ex se l'attivazione di tale riserva.
5.2.3. Si tratta, del resto, di un approccio del tutto analogo rispetto a quello osservato da alcuni Ordinamenti in area UE, evidentemente attenti ad assicurare la massima compatibilità fra le (residue) ipotesi di "riserva di nazionalità" e il generale principio della libera circolazione dei lavoratori in ambito unionale.
Basti qui richiamare il parere del Conseil d'État dell'11 settembre 2014 relativo alla possibilità di riservare a un cittadino di nazionalità francese l'incarico di Presidente dell'Agence Nationale de la Recherche.
- ha ricordato che, ai sensi del diritto interno, i cittadini di nazionalità non francese "n'ont pas accès aux emplois dont les attributions soit ne sont pas séparables de l'exercice de la souveraineté, soit comportent une participation directe ou indirecte à l'exercice de prérogatives de puissance publique de l'Etat ou des autres collectivités publiques" (in tal senso l'art. 5-bis della l. 83-634 del 13 luglio 1983 sui diritti e i doveri dei funzionari pubblici);
- ha ricordato che, in termini generali, il vincolo di nazionalità sussiste solo per l'attribuzione delle posizioni che comportano la titolarità di funzioni pubblicistiche (e non anche nelle ipotesi di "agents non titulaires", come nelle ipotesi dei cc.dd. "agents contractuels ou auxiliaires");
5.3. La giurisprudenza nazionale si è occupata di recente della conformità con l'ordinamento eurounitario delle previsioni di cui all'art. 1 del d.P.C.M. 174 del 1994.
- ha in primo luogo richiamato l'orientamento enucleato in sede consultiva secondo cui l'art. 51 Cost. non mira a riservare ai cittadini italiani l'accesso ai pubblici uffici, ma mira - piuttosto - a garantire l'uguaglianza dei cittadini, senza discriminazioni e limiti, in tal modo caratterizzandosi quale disposizione priva di finalità preclusive per i soggetti privi della nazionalità italiana (in tal senso: C.d.S., Sez. II, parere 20 gennaio 1990, n. 234);
- ha inoltre osservato che, al fine di applicare in modo corretto l'eccezione di cui al paragrafo 4 dell'art. 45 del TFUE, non giova aderire a una nozione di pubblica amministrazione in senso "strutturale e statico", dovendo piuttosto farsi ricorso a una nozione di carattere "funzionale e dinamico", tale da valorizzare la natura specifica delle attività in concreto poste in essere e da vagliarne l'effettiva coessenzialità rispetto alla spendita di poteri di carattere pubblicistico;
- ha concluso (nell'ambito di una controversia avente ad oggetto la legittimità dell'attribuzione dell'incarico di direttore del Parco archeologico del Colosseo) nel senso che l'indistinta preclusione posta dall'art. 1 del d.P.C.M. 174 del 1994 e dall'art. 2 del d.P.R. 487 del 1994 all'attribuzione di posti dirigenziali in favore di cittadini non italiani contrasta con i vincoli posti dal paragrafo 4 dell'art. 45 del TFUE in tema di (legittima) limitazione del principio di libera circolazione dei lavoratori, ragione per cui la richiamata disposizione regolamentare deve essere conseguentemente disapplicata;
Con la sentenza in questione questo Consiglio di Stato ha (fra l'altro) esaminato la questione se l'art. 51 Cost. impedisca l'attribuzione a cittadini di altri Paesi membri dell'Unione europea di incarichi di funzioni dirigenziali.
5.4. Si richiameranno ora le principali ragioni in base alle quali (nella tesi della Sezione remittente) sarebbe possibile escludere un contrasto fra la riserva di nazionalità - per come sancita in via generale dal richiamato d.P.C.M. 174 del 1994 e dal d.P.R. 487 del 1994 - e il principio di libera circolazione dei lavoratori di cui all'art. 45 del TFUE.
- che sarebbe coerente con il pertinente paradigma normativo eurounitario la previsione di cui all'art. 1 del d.P.C.M. 174 del 1994 (per come richiamato dall'art. 2 del d.P.R. 487 del 1994) per la parte in cui riserva ai cittadini italiani la titolarità di tutti i posti di funzione dirigenziale delle amministrazioni dello Stato, sia perché si tratta di "funzioni di vertice amministrativo" (secondo quanto previsto dall'art. 1, comma 1, lett. b), del medesimo d.P.C.M.), sia perché la titolarità di tali funzioni dirigenziali comporta comunque "l'elaborazione, la decisione, l'esecuzione di provvedimenti autorizzativi e coercitivi" (secondo quanto previsto dal successivo art. 2);
- che, ai fini dell'applicazione dell'eccezione di cui al paragrafo 4 dell'art. 45 del TFUE non potrebbe richiamarsi il criterio "della prevalenza" fra funzioni di carattere pubblicistico e funzioni di gestione economica e tecnica, dovendo - piuttosto - ritenersi che la richiamata "riserva di nazionalità" possa essere correttamente invocata per le posizioni (di "vertice amministrativo") di direttore degli istituti della cultura statali di rilevante interesse nazionale di cui al d.l. n. 83 del 2014;
- che gli artt. 51 e 54 Cost. costituirebbero essi stessi espressione della regola della riserva di sovranità degli Stati ai sensi del paragrafo 4 dell'art. 45 del TFUE;
- che potrebbe senz'altro essere invocata la riserva di cui al paragrafo 4 dell'art. 45, cit. nel caso del direttore di un museo, da intendersi (in quanto dirigente dello Stato) quale "organo amministrativo di vertice del Ministero, con il quale si attua l'indirizzo politico del Governo", ovvero quale "[organo] che incardina le funzioni del potere esecutivo, quale organo dello Stato le cui scelte di merito sono per di più insindacabili dal Ministro";
- che la legittimità della richiamata riserva in relazione a tutti i dirigenti dello Stato emergerebbe se solo si consideri «che tali autorità sono poste al "vertice amministrativo" e sono titolari di consistenti poteri autoritativi, il cui esercizio è idoneo ad incidere unilateralmente sulle altrui sfere giuridiche, con l'applicazione di "regole esorbitanti dal diritto comune"»;
- che la generale conformità della riserva di cittadinanza di cui all'art. 1 del d.P.C.M. 174 del 1994 e di cui all'art. 2 del d.P.R. 487 del 1994 con il diritto UE per ciò che riguarda la posizione dei dirigenti dello Stato in generale dovrebbe essere confermata anche con riguardo alla particolare figura dirigenziale dei direttori dei musei di cui al d.l. n. 83 del 2014, non rinvenendosi alcuna ragione per negare tale assimilazione;
- che, anche in relazione all'applicazione del generale principio di reciprocità, non risulterebbero norme o prassi amministrative di altri Stati membri dell'UE i quali abbiano consentito a cittadini italiani di acquisire lo status di dirigenti aventi una posizione di "vertice" all'interno del loro ordinamento.
5.5. Ebbene, così richiamato il complesso delle ragioni poste dal Collegio rimettente a fondamento della tesi della non disapplicabilità dell'art. 1 del d.P.C.M. 174 del 1994 (in ragione della sua ritenuta conformità con l'ordinamento UE), questa Adunanza plenaria ritiene che tali ragioni non risultino, nel loro complesso, condivisibili.
5.5.1. In primo luogo il Collegio osserva che, sulla base degli atti di causa, non appare suffragata la tesi (in più punti affermata nell'ambito dell'ordinanza di rimessione) secondo cui la posizione di direttore del Palazzo Ducale di Mantova presenterebbe un carattere di apicalità nell'ambito dell'amministrazione statale e comporterebbe l'esercizio di "funzioni di vertice amministrativo" con spendita di funzioni prevalentemente di stampo pubblicistico e autoritativo, in tal modo giustificando la "riserva di nazionalità" di cui al paragrafo 4 dell'art. 45 del TFUE.
- che, ai sensi del comma 2-bis dell'art. 14 del d.l. n. 83 del 2014, il Palazzo Ducale di Mantova rientra fra "i poli museali gli istituti della cultura nazionali di rilevante interesse nazionale";
- che il d.P.C.M. 29 agosto 2014, n. 171 ("Regolamento di organizzazione del Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo, degli uffici della diretta collaborazione del Ministro e dell'Organismo indipendente di valutazione della performance, a norma dell'articolo 16, comma 4, del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66"), all'art. 30, ha - sì - riconosciuto autonomia speciale all'istituzione in parola (riconoscendola come "di rilevante interesse nazionale"), ma non ne ha delineato le funzioni e le attribuzioni con peculiarità tali da giustificarne il riconoscimento quale
"organo amministrativo di vertice del Ministero, con il quale si attua l'indirizzo politico del Governo";
- che il richiamato regolamento di organizzazione ha qualificato l'istituzione di cui trattasi quale ufficio di livello dirigenziale non generale (i.e.: quale ufficio dirigenziale "di terzo livello" sottoposto in primo luogo al potere di coordinamento e organizzazione del pertinente livello dirigenziale generale - art. 16 del d.lgs. n. 165 del 2001 - e, in secondo luogo, al più generale potere di indirizzo e coordinamento del Segretariato generale del Ministero - art. 11 del d.P.C.M. 171, cit. -
), non differenziandone in modo davvero significativo le attribuzioni rispetto a quanto previsto in via generale per il secondo livello dirigenziale dall'art. 17 del d.lgs. n. 165 del 2001;
- che, pur non essendo del tutto chiaro se l'ordinanza di rimessione abbia riferito il carattere di "apicalità" (e quindi la legittima apposizione della "riserva di sovranità") ai soli istituti e musei di rilevante interesse nazionale ovvero all'intero novero degli uffici dirigenziali statali, la tesi in esame non risulterebbe condivisibile né se riferita al primo ambito, né se riferita al secondo;
- che, per quanto riguarda i compiti e le funzioni demandati ai direttori degli istituti e musei di rilevante interesse nazionale (fra cui quello che qui viene in rilievo), l'elencazione di cui al comma 4 dell'art. 35 non giustifica né la qualificazione in termini di apicalità, né l'affermazione secondo cui si tratterebbe di plessi deputati in via prevalente o esclusiva ad esprimere "[il] potere esecutivo [costituendo] l'organo amministrativo di vertice del Ministero , con il quale si attua l'indirizzo politico del Governo" (sul punto si tornerà fra breve);
- che la medesima qualificazione in termini di apicalità non risulta giustificata neppure se riferita in modo indistinto a tutte le posizioni dirigenziali dell'amministrazione statale (per come richiamate - e senza distinzioni di sorta - dall'art. 1, comma 1, lett. a), del d.P.C.M. 174, cit.). Ed infatti una tale qualificazione sembra fondarsi sull'indimostrato riconoscimento del carattere di apicalità a tutti i posti dei livelli dirigenziali delle amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, a prescindere dall'esame dei compiti e delle funzioni in concreto esercitati;
- che non si rinviene invero alcuna ragione per riconoscere in modo indistinto l'esercizio dell'autorità pubblica e la responsabilità di salvaguardare gli interessi generali dello Stato (e quindi la possibilità di attivare la "riserva di nazionalità") a fronte di qualunque posto di livello dirigenziale dello Stato (quand'anche deputato - ad esempio - a mere attività di consulenza, studio e ricerca ai sensi del comma 10 dell'art. 19 del d.lgs. n. 165 del 2001, cit.);
- che non rinviene pertanto un puntuale conforto testuale o sistematico la tesi secondo cui tutti i posti dei livelli dirigenziali delle amministrazioni dello Stato (art. 1, comma 1, lett. a), del d.P.C.M. 174, cit.) sarebbero qualificabili sempre e comunque come posti con funzioni di vertice amministrativo e implicherebbero l'esercizio prevalente di funzioni di stampo autoritativo. Giova al riguardo richiamare l'art. 2 del medesimo decreto il quale, con previsione "di chiusura" evidentemente compatibile con l'ordinamento UE, stabilisce che qualunque posizione lavorativa (di livello dirigenziale o meno) la quale comporti l'elaborazione, la decisione e l'esecuzione di "provvedimenti autorizzativi e coercitivi" comporta ex se il vincolo della nazionalità. Al contrario, tale disposizione non può certamente essere intesa (a meno di non incorrere in un evidente "salto logico") nel senso che tutti i posti dei livelli dirigenziali delle amministrazioni dello Stato siano - per una sorta di qualità intrinseca - caratterizzati di per sé da speciali connotazioni pubblicistiche e autoritative e che sia per ciò stesso loro riferibile la riserva di nazionalità di cui al più volte richiamato art. 45.
5.5.2. In secondo luogo il Collegio rileva che non può essere condivisa la tesi (richiamata nell'ordinanza di rimessione) secondo cui, ai fini dell'applicazione dell'eccezione di cui al paragrafo 4 dell'art. 45 del TFUE, non potrebbe richiamarsi il criterio della prevalenza fra funzioni di carattere pubblicistico e funzioni di gestione economica e tecnica, potendo tale eccezione essere invocata a fronte di qualunque posizione funzionale che implichi (e in qualunque misura) l'esercizio di funzioni di stampo autoritativo.
- che la prospettazione proposta nell'ambito dell'ordinanza di rimessione appare tributaria di una sorta di "tesi del contagio", secondo la quale l'esercizio di funzioni di stampo pubblicistico - quand'anche di carattere sporadico o del tutto minoritario - giustificherebbe comunque la riserva di nazionalità;
- che non può essere condivisa la tesi trasfusa nell'ordinanza di rimessione (par. 54.6) secondo cui le statuizioni rese dalla Corte di giustizia nel settembre del 2014 sul caso dell'Autorità portuale di Brindisi resterebbero confinate alle sole ipotesi di enti pubblici aventi una personalità giuridica distinta da quella dello Stato. Si osserva, in contrario, che la richiamata decisione della Corte di giustizia, nell'indicare il principio della prevalenza quale criterio orientativo per l'applicazione della "riserva di nazionalità" di cui al paragrafo 4 dell'art. 45 del TFUE, assume evidentemente valenza generale e non ammette limitazioni nella sfera applicativa derivanti da categorie e distinzioni proprie dell'ordinamento interno.
Sotto tale aspetto giova esaminare il complesso delle attribuzioni dei direttori (di livello dirigenziale non generale) degli istituti e dei musei di rilevante interesse nazionale, per come delineate e definite dal comma 4 dell'art. 35 del richiamato regolamento di organizzazione n. 171 del 2014.
Basti richiamare (solo a mo' di esempio) le attribuzioni relative: i) alla programmazione, all'indirizzo, al coordinamento e al monitoraggio delle attività di gestione del museo (lett. a)); ii) alla fissazione degli importi dei biglietti e degli orari di apertura (lett. b) e c)); iii) alla fissazione di
elevati standard di qualità nella gestione e nella comunicazione (lett. e)); iv) all'istituzione di forme e modalità di piena collaborazione con gli ulteriori livelli amministrativi rilevanti (lett. f)).
L'ordinanza di rimessione ipotizza che, di fatto, solo in due casi le attribuzioni demandate al dirigente dal predetto regolamento potrebbero implicare l'esercizio di funzioni di stampo autoritativo (ci si riferisce, in particolare, ai compiti relativi all'autorizzazione al prestito delle opere
- lett. h) - e a quelli relativi all'esercizio delle funzioni di stazione appaltante - lett. o) -). Si osserva tuttavia al riguardo:
- che, quand'anche a tali compiti e funzioni fosse riconosciuto uno statuto di carattere pubblicistico (il che non è peraltro pacifico), ciò non rileverebbe ai fini della legittima apposizione della "riserva di cittadinanza", trattandosi di compiti e funzioni di impatto complessivamente minoritario rispetto al complessivo ambito delle funzioni di cui all'art. 35 del Regolamento di organizzazione;
L'ordinanza di rimessione (premesso il richiamo all'art. 11 Cost., secondo cui le limitazioni di sovranità possono essere ammesse dall'ordinamento nazionale soltanto "in condizioni di parità con gli altri Stati") rileva al riguardo che non risulterebbero norme o prassi amministrative di altri Stati membri dell'Unione europea i quali abbiano consentito a cittadini italiani di acquisire lo status di dirigenti aventi una posizione "di vertice" all'interno del proprio ordinamento.
5.5.4.1. Si osserva in primo luogo che (per le ragioni esposte retro, sub 5.5.3.) la possibilità di attribuire a cittadini non italiani incarichi di funzioni dirigenziali aventi carattere essenzialmente gestionale e non connotati in sostanza dalla spendita di funzioni autoritative non implica in via di principio la cessione di quote di sovranità e non giustifica pertanto il richiamo alla violazione del principio di parità di cui all'art. 11 Cost.
È noto al riguardo che, in ambito eurounitario, il temperamento del suddetto principio (il quale trova invece generalizzata applicazione nell'ambito del diritto internazionale pubblico, quale forma di sostanziale ritorsione fra gli Stati) inerisce strutturalmente al carattere "associativo" dell'adesione
al Trattato e rinviene un contraltare nella possibilità riconosciuta a ciascuno Stato membro di adire la Corte di giustizia (nelle forme e secondo le procedure di cui all'art. 259 del TFUE), laddove ritenga che un altro Stato membro abbia mancato a uno degli obblighi sullo stesso incombenti in virtù dei Trattati.
5.5.5. Si osserva poi che non può essere condivisa la tesi secondo cui la riserva di nazionalità di cui all'art. 1 del d.P.C.M. 174 del 1994 e di cui all'art. 2 del d.P.R. 487 del 1994 rinverrebbe un preciso fondamento nell'ambito degli artt. 51 e 54 Cost., con la conseguenza che l'eventuale disapplicazione della richiamata disposizione regolamentare implicherebbe, altresì, la disapplicazione delle citate disposizioni costituzionali.
5.5.5.1. Questo Consiglio ha già avuto modo di affermare (come già in precedenza ricordato) che l'art. 51 Cost. «non mira a riservare ai cittadini italiani l'accesso ai pubblici uffici, ma mira a garantire l'uguaglianza dei cittadini senza discriminazioni o limiti, e nel prevedere la possibilità di parificare - con legge nazionale - ai cittadini gli italiani non appartenenti alla Repubblica, si caratterizza come una norma "aperturista" e non come "preclusiva"» (in tal senso: C.d.S., Sez. II, parere 20 gennaio 1990, n. 234).
Allo stesso modo, come chiarito dalla più volte citata sentenza n. 3666 del 2017, l'art. 54, II [comma,] Cost. persegue in via prioritaria lo scopo di stabilire come devono essere adempiute le funzioni pubbliche e non anche quello di introdurre l'invocata riserva di sovranità.
Come si è già ricordato retro, sub 5.3.2., nell'occasione questo Consiglio di Stato ha escluso in radice che gli artt. 51 e 54 Cost. impediscano l'attribuzione a cittadini di altri Paesi membri dell'Unione europea di incarichi di funzioni dirigenziali.
6. In conclusione deve ritenersi (in accoglimento del quarto motivo dell'appello principale) che l'art. 1, comma 1, lett. a), del d.P.C.M. 174 del 1994 e l'art. 2, comma 1, del d.P.R. 487 del 1994, laddove impediscono in modo assoluto la possibilità di attribuire posti di livello dirigenziale nelle amministrazioni dello Stato a cittadini di altri Stati membri dell'Unione europea, risultino
insanabilmente in contrasto con il paragrafo 4 dell'art. 45 del TFUE e che, in assenza di possibili interpretazioni di carattere adeguativo, debbano essere disapplicati.
Ai fini della presente decisione, quindi, il parametro giuridico da utilizzare per il vaglio della legittimità dell'atto di nomina che qui rileva deve essere individuato in via diretta nel medesimo artt. 45 del TFUE e nel principio di libera circolazione dei lavoratori ivi sancito.
7. Per le ragioni appena esposte, non rileva ai fini della definizione del giudizio l'esame del terzo gruppo di questioni sollevate con la sentenza/ordinanza n. 677/2018 e relativa alla portata della disposizione (espressamente qualificata come di interpretazione autentica) di cui al comma 7-bis dell'art. 22 del d.l. 24 aprile 2017, n. 50 (per come introdotto dalla relativa legge di conversione).
Come si è anticipato in narrativa, con il terzo ordine di motivi la Sezione remittente ha chiesto a questa Adunanza plenaria di chiarire se, in presenza di una norma di apparente interpretazione autentica (quale l'art. 22, comma 7-bis, cit.) la quale, con effetti retroattivi, viene ad incidere su giudizio in corso (ponendosi in potenziale contrasto con l'art. 117 Cost., con gli artt. 6 e 13 della CEDU e con la consolidata giurisprudenza della Corte costituzionale e della Corte EDU), sia possibile definire il giudizio non applicando la norma medesima, in luogo della proposizione della questione di legittimità costituzionale.
8. Ai sensi dell'art. 99, comma 4, del c.p.a., l'Adunanza plenaria decide l'intera controversia, salvo che ritenga di enunciare il principio di diritto e di restituire per il resto il giudizio alla Sezione remittente.
2. "L'art. 1, comma 1, del d.P.C.M. 174 del 1994 e l'art. 2, comma 1, del d.P.R. 487 del 1994, laddove impediscono in assoluto ai cittadini di altri Stati membri dell'UE di assumere i posti dei livelli dirigenziali delle amministrazioni dello Stato e laddove non consentono una verifica in concreto circa la sussistenza o meno del prevalente esercizio di funzioni autoritative in relazione alla singola posizione dirigenziale, risultano in contrasto con il paragrafo 2 dell'art. 45 del TFUE e non possono trovare conseguentemente applicazione".