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Timestamp: 2019-02-24 04:49:54
Document Index: 375858565

Matched Legal Cases: ['Art. 27', 'Art. 27', 'Art. 1', 'Art. 1', 'Art. 1', 'Art. 14', 'Art. 1', 'Art. 51', 'Art. 53', 'Art. 138', 'Art. 140', 'Art. 141', 'Art. 142', 'Art. 194', 'Art. 195', 'Art. 2', 'Art. 2', 'Art. 136', 'Art. 143', 'Art. 83', 'Art. 86', 'Art. 99', 'Art. 37', 'Art. 4', 'Art. 57', 'Art. 69', 'Art. 78', 'Art. 82', 'Art. 94', 'Art. 14', 'Art. 35', 'Art. 191', 'Art. 27', 'Art. 27', 'Art. 27', 'Art. 3', 'Art. 4', 'Art. 3', 'Art. 1', 'Art. 24', 'Art. 62', 'Art. 19', 'Art. 62', 'Art. 14', 'Art. 10', 'Art. 11', 'Art. 2', 'Art. 4', 'Art. 9', 'Art. 5', 'Art. 7', 'Art. 2', 'Art. 3', 'Art. 5', 'Art. 6', 'BGE', 'Art. 10']

thata dokumente - Offizielles Gutachten zur Rechtsstellung von Fahrenden in der Schweiz (2002)
Dokument Nr.3: Gutachten des Schweizerischen Justizdepartements vom 27. März 2002 über die Rechtsstellung der Jenischen, Roma und Sinti in der Schweiz hinsichtlich ihrer Eigenschaft als anerkannte nationale Minderheiten insbesondere auch derjenigen Angehörigen dieser ethnischen und kulturellen Minderheiten in der Schweiz, welche als Fahrende leben, unter Berücksichtigung des europäischen Menschen- und Minderheitsrechtskatalogs.
Das Bundesamt für Justiz (BJ) wird um ein Gutachten zur Frage ersucht, ob den Fahrenden �auf Grund des geltenden Rechts in der Schweiz und der ratifizierten internationalen Übereinkommen besondere Ansprüche gegenüber dem Gemeinwesen zukommen�. Das Schweizerische Institut für Rechtsvergleichung hat in diesem Zusammenhang zu Handen des BJ vorgängig eine rechtsvergleichende Abklärung[1] über die verfassungsrechtliche Stellung der Fahrenden im Europäischen Rechtsraum erstellt.
Unter rechtlichen Gesichtspunkten wird als �Minderheit� in der Regel eine Gruppe von Menschen innerhalb eines Personenverbandes bezeichnet, die sich von der Mehrheit dieses Verbandes durch bestimmte objektive Merkmale unterscheidet, und zwar so, dass sich diese Gruppe als besondere Gemeinschaft innerhalb der umfassenden Gemeinschaft empfindet und zu behaupten versucht[2]. Im internationalen Bereich wird der Begriff der Minderheit in ausserordentlich vielfältiger Weise auf unterschiedliche Bevölkerungsgruppen angewendet. So wird etwa von nationalen, ethnischen, religiösen, kulturellen, sprachlichen und von autochthonen bzw. indigenen Minderheiten gesprochen[3], wobei die Abgrenzung der verschiedenen Minderheiten untereinander sowie von anderen gesellschaftlichen Gruppierungen oft einige Probleme bietet[4]; eine allgemein anerkannte oder völkerrechtlich verpflichtende Begriffsumschreibung hat sich auf internationaler Ebene bis jetzt nicht durchgesetzt[5]. Dies führt zur etwas paradoxen Situation, dass sich beispielsweise die Organisation der Vereinten Nationen (UNO) und der Europarat - vgl. Ziff. 2.1.4. nachfolgend - auf internationaler Ebene in verschiedenen Bereichen dem Schutz von Minderheiten widmen, ohne dass eine entsprechende anerkannte oder verpflichtende Umschreibung des Begriffs vorliegt[6]. Die jeweilige Bedeutung des Begriffs ist daher im Rahmen der eingangs erwähnten generellen Umschreibung aus den Zielen und den materiellen Verpflichtungen der entsprechenden internationalen Instrumentarien abzuleiten.
Der Internationale Pakt vom 16. Dezember 1966 über bürgerliche und politische Rechte (UNO-Pakt II[7]) befasst sich in Art. 27 mit dem Schutz der Minderheiten[8]. Die Bestimmung beschränkt sich auf das Schutzgebot für �ethnische, religiöse oder sprachliche� Minderheiten, enthält aber dazu keine nähere Umschreibung[9]. Im Verlaufe der Ausarbeitung des Pakts wurde der Begriff �ethnisch� anstelle des anfänglich verwendeten Begriffs �rassisch� eingefügt, da er eine weitere Auslegung ermögliche, indem er sich auf alle biologischen, kulturellen und historischen Eigenschaften einer Volksgruppe beziehe[10]. Als wesentliche ethnische Merkmale gelten heute etwa die gemeinsame Sprache, die gemeinsame Kultur, das gemeinsame historische Schicksal und das gemeinsame Streben und entsprechende Selbstverständnis[11]. Insofern können die Fahrenden in der Schweiz als ethnisch-kulturelle Minderheit im Sinne von Art. 27 UNO-Pakt II gelten[12]. Hinsichtlich des Verhältnisses zum insbesondere in Europa verwendeten Begriff der �nationalen� Minderheit nimmt die Lehre heute an, dass die beiden Begriffe einander weitgehend entsprechen[13].
Das IAO-Übereinkommen Nr. 169[14] spricht formell nicht von Minderheiten, sondern von �Völkern� (�peuples�), �[…] die sich infolge ihrer sozialen, kulturellen und wirtschaftlichen Verhältnisse von anderen Teilen der nationalen Gemeinschaft unterscheiden und deren Stellung ganz oder teilweise durch die ihnen eigenen Bräuche oder Überlieferungen oder durch Sonderrecht geregelt ist […]� (Art. 1 Ziff. 1 Bst. a IAO-Ü) oder �[…] die als Eingeborene gelten, weil sie von Bevölkerungsgruppen abstammen, die in einem Land oder in einem geographischen Gebiet, zu dem das Land gehört, zur Zeit der Eroberung oder der Festlegung der gegenwärtigen Staatsgrenzen ansässig waren und die, unbeschadet ihrer Rechtsstellung, einige oder alle ihre traditionellen sozialen, wirtschaftlichen, kulturellen und politischen Einrichtungen beibehalten� (Art. 1 Ziff. 1 Bst. b IAO-Ü). Dass es sich dabei faktisch um Minderheiten innerhalb eines Staatsgebietes (als Ganzem) handelt, geht aus dem Gesamtkontext des Übereinkommens hervor[15]. Als grundlegendes Abgrenzungskriterium für solche Bevölkerungsgruppen nennt Art. 1 Ziff. 2 IAO-Ü das �Gefühl der Eingeborenen- oder Stammeszugehörigkeit�. Daraus kann für die hier behandelte Begriffsumschreibung der �Minderheit� allenfalls abgeleitet werden, dass es - in Bestätigung der unter Ziff. 2.2.1 oben erwähnten allgemeinen Umschreibung des Minderheitsbegriffs - keine eindeutigen Abgrenzungskriterien gibt, und dass das Selbstverständnis entsprechender Bevölkerungsgruppen bei der faktischen Umschreibung von Minderheiten eine wesentliche Rolle zu spielen hat.
Die EMRK[16] schützt in Art. 14 unter anderem auch �nationale Minderheiten� vor Diskriminierung[17]. Das Kriterium der �nationalen Minderheit� ist hier nur einer der - nicht abschliessend - aufgezählten möglichen Gründe einer Diskriminierung[18]. Eine nähere Umschreibung des Begriffs �nationale Minderheit� durch die Rechtsprechung im Bereiche der Individualbeschwerden ist bis heute soweit ersichtlich nicht erfolgt; entsprechende Beschwerden wurden immer unter anderen Diskriminierungskriterien (z. B. Sprache und Kultur) behandelt[19]. Eine Beschwerde wegen der Verweigerung von Ausweispapieren an Zigeuner als nationale Minderheitsgruppe wurde von der Europäischen Kommission für Menschenrechte infolge ungenügender Substantiierung nicht zugelassen[20]; immerhin wurde in einer zwischenstaatlichen Streitigkeit Zypern gegen Türkei auf die Diskriminierung einer nationalen Minderheit verwiesen[21].
Das Rahmenübereinkommen des Europarates zum Schutz nationaler Minderheiten[22] verzichtet auf eine Umschreibung des Begriffs der nationalen Minderheit[23] und verwendet ihn als unbestimmten Rechtsbegriff, der im Anwendungsfall durch Auslegung zu konkretisieren ist[24]. Eine Reihe von Unterzeichnerstaaten hat eine entsprechende Auslegende Erklärung abgegeben[25]. Häufig handelt es sich um eine Enumeration bestimmter Bevölkerungsgruppen, die als nationale Minderheit im Sinne des RüSNM gelten sollen[26]; zum Teil werden auf die Bedürfnisse des Unterzeichnerstaats ausgerichtete generelle Konkretisierungen vorgenommen[27] oder bestimmte Sachverhalte vom Geltungsbereich ausgeschlossen bzw. Negativabgrenzungen vorgenommen[28]. Für die Schweiz massgebend ist im Wesentlichen die von ihr abgegebene Auslegende Erklärung[29]; sie lautet: �Als nationale Minderheiten im Sinne des vorliegenden Rahmenübereinkommens gelten in der Schweiz diejenigen Gruppen von Personen, die zahlenmässig kleiner als der Rest der Bevölkerung des Landes oder eines Kantons sind, deren Angehörige die schweizerische Staatsbürgerschaft besitzen, alte, solide und dauerhafte Bindungen zur Schweiz unterhalten und vom Willen getragen werden, gemeinsam zu bewahren, was ihre Identität ausmacht, insbesondere ihre Kultur, ihre Traditionen, ihre Religion oder ihre Sprache.�
Das Verfassungsrecht des Bundes kennt den Begriff der �nationalen Minderheit� sowenig wie den Begriff der �Nation� als solchen; wenn die Gesamtheit der Staatsbürger erfasst werden soll, spricht die Verfassung etwa vom �Schweizervolk� (Art. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 [BV][30]), vom �Volk� (Art. 51 Abs. 1, Art. 53 Abs. 2, Art. 138 Abs. 2, Art. 140, Art. 141 Abs. 1, Art. 142 Abs. 1 und2 Art. 194 Abs. 1 sowie Art. 195 BV), vom �Land� (Art. 2 Abs. 1 und 2 BV), von den �Bürgerinnen und Bürgern� (Art. 2 Abs. 3 BV), �Schweizerinnen und Schweizern� (Art. 136 Abs. 1 BV). Der Begriff �national� erscheint dagegen etwa in Wortverbindungen wie �Nationalrat� (Art. 143 ff.), �Nationalstrassen (Art. 83 undArt. 86 Abs. 2 und3 BV)�. �Nationalbank� (Art. 99 Abs. 2-3 BV). Im französischsprachigen Verfassungstext wird zudem das Substantiv �nationalité� neben anderen Umschreibungen für �Bürgerrecht� verwendet (Art. 37 und 38 BV), und im französisch- und italienischsprachigen Text findet sich das Adjektiv �national� bzw. �nazionale� als Synonym für deutschsprachige Wortverbindungen mit �Land� (vgl. etwa Art. 4 BV, �langues nationales� bzw. �lingue nazionali�, Abschnittsüberschrift vor Art. 57, �défense nationale� bzw. �difesa nazionale�) sowie für �gesamtschweizerisch� (vgl. etwa Art. 69 Abs. 2, Art. 78 Abs. 3 und 5, Art. 82 Abs. 2, Art. 94 Abs. 2). Aus dem geltenden Verfassungsrecht lässt sich daher für den staatsvertraglichen Begriff der �nationalen Minderheit� im vorliegenden Zusammenhang kaum etwas ableiten.
Für die Umschreibung des Begriffs �nationale Minderheit� ist derzeit im vorliegenden Zusammenhang auf die Auslegende Erklärung der Schweiz zum RüSNM abzustellen[31]. Dies hat zur Folge, dass der Schutzanspruch der �nationalen� Minderheit in der Schweiz in jedem Fall nur für Personen mit schweizerischer Staatsbürgerschaft gilt. Diese Auslegung des RüSNM wird zwar von vielen Unterzeichnerstaaten geteilt, ist aber nicht ganz unumstritten[32]. Im vorliegenden Fall spielt diese Frage aber keine entscheidende Rolle, da es in der Tat nur um Gruppierungen mit schweizerischer Staatsangehörigkeit geht.
Der Begriff der �Fahrenden� wird heute sowohl im Alltag als auch in der Literatur noch in recht vielfältiger Weise verwendet, und es werden darunter oft nach unterschiedlichen Gesichtspunkten unterschiedliche Bevölkerungsgruppen verstanden; dies kommt bereits im Gutachten SIR zum Ausdruck[33]. Der Bericht der nationalrätlichen Kommission für soziale Sicherheit vom 28. August 1991 zur Parlamentarischen Initiative Stiftung �Zukunft für Schweizer Fahrende� verwendet als Kriterium das �nicht standortgebundene Leben und Arbeiten�[34]. Dieses Kriterium wird von der Stellungnahme des Bundesrates zu dieser Initiative nicht in Frage gestellt[35]. Das in der Folge der Parlamentarischen Initiative erlassene Bundesgesetz vom 7. Oktober 1994 betreffend die Stiftung �Zukunft für Schweizer Fahrende�[36] sowie die Stiftungsurkunde[37] gehen offensichtlich von den Vorgaben des Berichts aus, enthalten aber keine Begriffsumschreibungen. In der Botschaft des Bundesrates zum Rahmenübereinkommen des Europarates zum Schutz nationaler Minderheiten[38] wird zwar ausgesagt, dass das Rahmenübereinkommen in der Schweiz auf �[…] Bevölkerungsgruppen […] wie […] die Fahrenden� angewendet werden kann[39], doch fehlt in der Botschaft eine Umschreibung dieses Begriffs. Die Diskussionen in den Eidgenössischen Räten im Zusammenhang mit dem IAO-Ü haben aber gerade in diesem Punkt erhebliche Unklarheiten zu Tage gelegt[40]. Eine Prüfung allfälliger besonderer Rechtsansprüche einer bestimmten Bevölkerungsgruppe macht es aber erforderlich, dass für eine solche Gruppe zumindest eine etwas konkretisierte Umschreibung gefunden wird.
Die in der Literatur verwendeten Begriffe und insbesondere ihre Abgrenzungen für nicht sesshafte Bevölkerungsgruppen in Europa sind bis heute sehr uneinheitlich und hängen stark vom Publikationszeitpunkt, der Fachrichtung und vom Gegenstand und vom Ziel der Publikation ab. Der Begriff der Fahrenden dürfte vor allem auf die bis nach dem Zweiten Weltkrieg gebräuchliche juristische und polizeiliche Terminologie zurückgehen, welche darunter Personen und Personengruppen verstand, die ein Wandergewerbe ausübten oder keinen festen Wohnsitz nachweisen konnten[41]. Unter diese Bezeichnung sowie unter den häufig als pejoratives Synonym verwendeten Begriff �Zigeuner�[42] fielen sowohl nach ethnischen als auch nach wirtschaftlichen oder kulturellen Gesichtspunkten umschriebene Bevölkerungsgruppen[43]. Andere Begriffe, die in diesem Kontext auftauchen, sind - mit unterschiedlicher Gewichtung - eher an der abstammungsmässigen oder geographischen Herkunft, an der Sprache oder der Lebensweise dieser Gruppen orientiert. Noch einmal anderen Gesichtspunkten folgen häufig die sehr differenzierenden Eigenbezeichnungen der von der Literatur unter dem Begriff der Fahrenden zusammengefassten Bevölkerungsgruppen[44].
Als �Roma� werden insbesondere von den Ethnologen und Sprachforschern heute in der Regel diejenigen Bevölkerungsgruppen bezeichnet, welche seit dem fünften Jahrhundert in grösseren zeitlichen Abständen aus dem nordöstlichen Indien in der Folge kriegerischer Ereignisse vertrieben worden oder aus wirtschaftlichen Gründen ausgewandert sind, und die insbesondere zumindest in den Grundzügen an ihrer auf dem Sanskrit und Pakrit beruhenden Sprache �Romani� bzw. dem walachisch geprägten Dialekt �Romanés� festgehalten haben[45]. Nachfahren verwandter Bevölkerungsgruppen, welche ihre ebenfalls auf dem Romani beruhende Sprache stark germanisiert haben, werden häufig als �Sinti� oder �Manusch�[46], andere, welche vor allem spanische Sprachelemente übernommen haben, als �Calé� oder �Gitanos� bezeichnet[47]. Alle diese Gruppen unterteilen sich in zahlreiche Untergruppierungen, welche sich (oft im Anklang an die ursprüngliche Kastenzugehörigkeit in Indien[48]) an beruflichen Haupttätigkeitsfeldern, an der zeitweiligen örtlichen Niederlassung, an sprachlichen Entwicklungen, Sippenzugehörigkeit u. dgl. orientieren[49].
Neben diesen mehr oder weniger ethnisch definierten Bevölkerungsgruppen existierten und existieren in zahlreichen europäischen Staaten autochthone nicht sesshafte Bevölkerungsgruppen, welche weder abstammungsmässig noch kulturell den Roma, Sinti und Calé zugerechnet werden, die aber angesichts zumindest äusserlich vergleichbarer Lebensweise von den Behörden oft den gleichen Regelungen unterstellt wurden oder die infolge ähnlicher Lebensweise und Bedürfnisse engere Beziehungen zu den Roma pflegten und gewisse Rezeptionen sprachlicher und kultureller Art vorgenommen haben[50]. Als �Jenische� bezeichnen sich beispielsweise in der Schweiz, in Deutschland und Österreich lebende Angehörige bzw. Nachfahren von Bevölkerungsgruppen mit ursprünglich nicht sesshafter bzw. teilweise nicht sesshafter Lebensweise, die nicht Romanés sprechen[51], deren Dialekte aber häufig mit Lehnwörtern aus dem Romanés und partiell auch aus dem Jiddischen durchsetzt sind (so genannte jenische Sprachen)[52] .
Im vorliegenden Kontext wird - ausgehend vom Zweck des Gutachtens - der Begriff �Fahrende� als Bezeichnung für diejenigen Bevölkerungsgruppen verwendet, welche eine nicht bzw. teilweise nicht sesshafte Lebensweise pflegen, und deren Erwerbsleben und Kultur auf dieser Lebensweise basiert. Als Abgrenzungskriterien ausser Betracht fallen für den Begriff selbst Kriterien der Herkunft, Abstammung und Sprache. An sich können demnach unter den Begriff auch Bevölkerungsgruppen fallen, welche sich als den Sinti und Roma oder anderen Gruppen zugehörig betrachten, sofern sie die vom Begriff umschriebene Lebensweise pflegen.
Hinsichtlich der Staatsangehörigkeit als Abgrenzungskriterium ist festzuhalten, dass zwar sowohl das Bundesgesetz betreffend die Stiftung �Zukunft für Schweizer Fahrende� als auch die Stiftung selbst von �Schweizer� Fahrenden sprechen und demnach die Staatsangehörigkeit zum Abgrenzungskriterium für ihren Geltungsbereich machen. Für den Begriff der �Fahrenden� selbst kann die Staatsangehörigkeit aber kein Abgrenzungskriterium sein; es wäre sonst ja auch nicht erforderlich gewesen, im Gesetz und in der Stiftungsurkunde dieses Kriterium ausdrücklich einzuführen.
Das internationale Recht kennt eine Vielzahl von Instrumenten, welche sich zu Gunsten unterschiedlichster Menschengruppen (Kinder, Frauen, Angehörige bestimmter �Rassen�, �Völker� usw.) gegen Diskriminierungstatbestände wenden. Im vorliegenden Zusammenhang wird lediglich auf Instrumente eingegangen, welche ausdrücklich oder implizit Bevölkerungsminderheiten als Gruppe gegen Diskriminierung schützen wollen oder ein allgemeines Diskriminierungsverbot aussprechen.
Die EMRK auferlegt den Unterzeichnerstaaten in Art. 14[56] im Rahmen des allgemeinen Diskriminierungsverbots auch ein Verbot der Diskriminierung �nationaler Minderheiten�. Das Diskriminierungsverbot entfaltet allerdings nach herrschender Auffassung keine selbständige Wirkung, sondern ist immer im Kontext mit den von der Konvention garantierten Rechten und Freiheiten anzuwenden (aber ohne dass eine festgestellte Verletzung dieser Rechte Voraussetzung wäre)[57].
Für die vorliegende Problematik, welche für die Umschreibung der Fahrenden vor allem auf deren besondere - nicht sesshafte - Lebensweise abstellt[59], erscheint es von besonderem Interesse, dass der geltende Verfassungswortlaut insbesondere die Diskriminierung wegen �der Lebensform� ausdrücklich verbietet.
Als Diskriminierung im Rechtssinne wird etwa die �Benachteiligung, die sich sachlich nicht rechtfertigen lässt�[65], �die Knechtung, Erniedrigung Aussonderung […] einer Personengruppe und die allenfalls damit einhergehende Privilegierung einer anderen Gruppe� bezeichnet[66], als �unterschiedliche Behandlung� von Personen, die �sachlich nicht gerechtfertigt ist� und die �keinen legitimen Zweck verfolgt�[67], als �[…] Unterscheidung, Ausschliessung, Beschränkung oder Bevorzugung aufgrund insbesondere der Rasse, der Hautfarbe, des Geschlechts, der Sprache, der Religion, der politischen oder sonstigen Anschauungen, der nationalen oder sozialen Herkunft, des Vermögens, der Geburt oder des sonstigen Status erstreckt, welche die Beeinträchtigung oder Vereitelung der Anerkennung, der Inanspruchnahme oder der Ausübung der Gesamtheit der Menschenrechte und Grundfreiheiten durch alle unter gleichen Bedingungen zur Folge oder zum Ziele haben.�[68]
Hinsichtlich des Wirkungsbereichs von Diskriminierungsverboten wird häufig die insbesondere in Deutschland und den USA vertretene Anknüpfungstheorie diskutiert, welche davon ausgeht, dass gewisse Eigenschaften einer Person (z. B. Geschlecht, Hautfarbe, Abstammung usw.) gar nicht als Ausgangspunkt für die Regelung von Rechten und Pflichten herangezogen werden dürfen[69]. Ein Anknüpfungsverbot mag zwar bei Unterscheidungsmerkmalen gerechtfertigt sein, die in sich bereits den Kern der Diskriminierung tragen oder die wissenschaftlich umstritten oder kaum nachweisbar sind, so etwa im Bereich der Rassendiskriminierung[70]. Sofern die Anknüpfungstheorie aber auf alle in Frage stehenden Diskriminierungsgründe ausgedehnt wird, könnten folgerichtigerweise auch Förderungsmassnahmen zu Gunsten benachteiligter Personengruppen infolge unzulässiger Anknüpfungsmerkmale über weite Strecken unzulässig sein[71]. Nach der heute wohl herrschenden (aber nicht unumstrittenen) schweizerischen Lehre kann es aber nicht der Sinn eines Diskriminierungsverbotes sein, faktisch bestehende Unterschiede zwischen einzelnen Personen und Personengruppen zu negieren, sondern Massnahmen zu verhindern, welche die bestehenden Unterschiede zu Ungunsten solcher Personen oder Personengruppen anrufen[72]. Förderungsmassnahmen zu Gunsten einer bestimmten Gruppe, die darauf abzielen, bestehende Diskriminierungen abzubauen, sind daher, soweit sie von der bisherigen Situation nicht betroffene oder gar profitierende Bevölkerungsgruppen belasten, nicht als �Gegendiskriminierung�, sondern als Schaffung rechtsgleicher Zustände bzw. als Abbau von Privilegien zu verstehen[73].
Für Unterscheidungen bzw. Ungleichbehandlungen, welche an den obenerwähnten besonderen Merkmalen einer Menschengruppe anknüpft, ist eine erhöhte Begründungspflicht anzunehmen. Als besonderes Merkmal des Schutzes vor Diskriminierung erscheint auch, dass die Realisierung in viel höherem Masse als in anderen Grundrechtsbereichen eine Ausdehnung der Massnahmen über den Schutz gegen staatliche Eingriffe hinaus verlangt und eine weitergehende Einflussnahme auf privatrechtliche Verhältnisse bedingt[74]. Der Schutz vor Diskriminierung erscheint daher als eines der wesentlichen Anwendungsgebiete von Art. 35 Abs. 3 BV, welcher die Behörden (einschliesslich des Gesetzgebers) dazu verpflichtet, �die Grundrechte, soweit sie sich dazu eignen, auch unter Privaten wirksam werden� zu lassen[75].
Eine indirekte Diskriminierung ist nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts zur Gleichbehandlung der Geschlechter anzunehmen, �wenn eine formal geschlechtsneutrale Regelung im Ergebnis wesentlich mehr bzw. überwiegend Angehörige gegenüber denjenigen des anderen benachteiligt, ohne dass dies sachlich begründet wäre.�[79] Diese Umschreibung ist auch auf Sachverhalte der indirekten Diskriminierung anderer Bevölkerungsgruppen, insbesondere auf die indirekte Diskriminierung der Fahrenden übertragbar[80]. Die Problematik dieses grundrechtlichen Ansatzes liegt offensichtlich vor allem in zwei Punkten: Einerseits entstehen die geltend gemachten Diskriminierungssachverhalte sehr häufig in der vordergründig korrekten Anwendung einer gesetzlichen Regelung, die ihrerseits aber infolge mangelhafter Differenzierung den Kern der indirekten Diskriminierung bereits in sich trägt[81]. Andererseits müssen die von der indirekten Diskriminierung Betroffenen in der Regel ihre Benachteiligung - mit Ausnahme der in der Schweiz nur gegenüber neuen kantonalen Erlassen möglichen abstrakten Normenkontrolle[82] - im Einzelfall nachweisen. Eine solche Anfechtung kann eine vorfrageweise Überprüfung der Verfassungsmässigkeit der angewendeten Normen einschliessen[83], doch entfällt diese bei Bundesgesetzen (z. B. dem hier in Frage stehenden Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung[84]) in Anwendung von Art. 191 BV von vorneherein[85]. Wenig aussichtsreich ist in solchen Fällen die Durchsetzung genereller, auf das Diskriminierungsverbot abgestützter staatlicher Leistungen bzw. Förderungsmassnahmen zur Kompensierung indirekter Diskriminierungen, da solche Leistungen wiederum einer formellgesetzlichen Grundlage bedürfen und die Gerichte in der Regel ihr Ermessen nicht an die Stelle desjenigen des Gesetzgebers stellen[86]. Es muss daher festgestellt werden, dass ein auf das Diskriminierungsverbot abgestützter Schutz der Fahrenden vor indirekten Diskriminierungen insbesondere durch das geltende Planungs- und Baurecht sowie das Gewerbepolizeirecht primär durch entsprechende gesetzgeberische Massnahmen erfolgen muss. Dies gilt in erhöhtem Masse für entsprechende kompensatorische Leistungen und Förderungsmassnahmen der Öffentlichkeit. Beispiele, wie der Gesetzgeber in Erfüllung seines Verfassungsauftrags indirekten Diskriminierungen begegnen kann, stellen das Bundesgesetz vom 24. März 1995 über die Gleichstellung von Frau und Mann (GlG)[87] sowie der Entwurf eines Bundesgesetzes über die Beseitigung von Benachteiligungen behinderter Menschen[88] dar.
Art. 27 UNO-Pakt II[92] schützt insbesondere das Recht �ethnischer� Minderheiten, als Gruppe ihr eigenes kulturelles Leben zu pflegen. Von Bedeutung ist Art. 27 UNO-Pakt II insofern, als er - neben seiner Bedeutung für den unmittelbar anrufbaren Individualschutz[93] - deutliche Elemente des Gruppenschutzes aufweist und heute von der herrschenden Lehre materiell auch als Auftrag an die Unterzeichnerstaaten zum Gruppenschutz verstanden wird[94]. Während die - auf die Gruppe bezogene - diesbezügliche Abwehrfunktion der Bestimmung gegen diskriminierende Massnahmen ebenfalls anerkannt ist[95], wird die Ableitung unmittelbarer Leistungs- und Förderungsansprüche, welche über das hinausgehen, was im Rahmen der Rechtsgleichheit verlangt werden kann, in Frage gestellt, da der Gestaltungsspielraum der verpflichteten Staaten für die Gewährung und Umschreibung staatlicher Leistungen durch die Bestimmung nicht eingeschränkt werden sollte[96]. Immerhin geht die neuere Lehre davon aus, dass Art. 27 UNO-Pakt II die Unterzeichnerstaaten aber doch zu denjenigen Förderungsmassnahmen verpflichtet, welche zur Identitätserhaltung der geschützten Minderheit erforderlich sind[97].
Das IAO-Ü[98] verlangt von den Unterzeichnerstaaten, dass sie einerseits den indigenen und in Stämmen lebenden Völkern vollständigen Grundrechtsschutz gewähren und sie vor Diskriminierung schützen (Art. 3 IAO-Ü), andererseits, dass sie dafür sorgen, dass diese Völker ihre gesellschaftlichen, institutionellen, kulturellen, religiösen und sprachlichen Eigenarten bewahren können (Art. 4 IAO-Ü). Die Frage, ob die Fahrenden in der Schweiz sich als indigenes Volk im Sinne des IAO-Ü konstituieren könnten, ist einigermassen kontrovers[99]. Die Stossrichtung des Übereinkommens ist zwar primär auf die politischen und wirtschaftlichen Probleme der postkolonialen Vielvölkerstaaten ausgerichtet, doch schliesst das Abkommen es wohl nicht aus, dass sich eine traditionelle kulturelle Minderheit selbst als indigenes Volk konstituiert[100]. Offen bliebe in einem solchen Fall aber immer noch, ob es Massnahmen gibt, welche unmittelbar gestützt auf das IAO-Ü kollektiv verlangt und durchgesetzt werden könnten - die wesentlichen Formulierungen des Übereinkommens enthalten Verpflichtungen für die Unterzeichnerstaaten und dürften kaum als �self-executing� gelten, da sie den Unterzeichnerstaaten viel Ermessensspielraum gewähren[101]. Diese Fragen können hier offen bleiben, denn die Schweiz hat das IAO-Ü bis heute nicht ratifiziert. Zwar wurde die Ratifizierung in verschiedenen parlamentarischen Vorstössen verlangt[102]. Der Bundesrat hat sich bis jetzt einem verbindlichen Auftrag zur Ratifizierung widersetzt. Er hat zwar die grundsätzliche Stossrichtung des IAO-Ü unterstützt, machte aber im wesentlichen geltend, dass es nach seiner Auffassung in der Schweiz zwar faktisch keine indigenen Völker im Sinne des IAO-Ü gebe, dass aber auf Grund des unklaren Geltungsbereichs die Fahrenden in der Schweiz sich einseitig als indigenes Volk erklären könnten und in der Folge grosse Unsicherheiten hinsichtlich allfälliger Rechtsfolgen und Ansprüche entstehen könnten[103].
Von seiner Konzeption und Stossrichtung her ist das RüSNM primär auf den Schutz ethnischer, sprachlicher und kultureller Bevölkerungsminderheiten ausgerichtet, welche infolge der geschichtlichen Entwicklung (insbesondere in Osteuropa und Südosteuropa) heute einem Staat angehören, dessen Bevölkerungsmehrheit eine andere ethnische, sprachliche und kulturelle Identität aufweist[107]. Dass die Bevölkerungsgruppe der Fahrenden[108] aber ebenfalls als �nationale Minderheit� im Sinne des RüSNM und der Auslegenden Erklärung der Schweiz[109] gelten kann, wurde bereits in der Botschaft zu diesem Übereinkommen erwähnt[110]. Es stellt sich nun die Frage, welcher Art die Ansprüche sind, die daraus abgeleitet werden können, und ob und in welchen Verfahren diese Ansprüche von Einzelpersonen oder von Vertretungen im Namen der Gruppe geltend gemacht werden können.
Das RüSNM verpflichtet die Unterzeichnerstaaten einerseits darauf, den Angehörigen nationaler Minderheiten die Grundrechte in vollem Umfang zu gewähren und sie nicht auf Grund ihrer Zugehörigkeit zu einer Minderheit zu diskriminieren[111]. Andererseits verlangt es von den Unterzeichnerstaaten, dass sie gegenüber solchen Minderheiten auf zwangsweise Assimilierungsmassnahmen verzichten und statt dessen Massnahmen zur Förderung der kulturellen Identität der Minderheiten treffen[112]. Hinsichtlich der Rechte, die den nationalen Minderheiten und ihren Angehörigen aus dem RüSNM erwachsen, hält Art. 3 Abs. 4 RüSNM fest, dass �Angehörige nationaler Minderheiten […] die Rechte und Freiheiten, die sich aus den in diesem Rahmenübereinkommen niedergelegten Grundsätzen ergeben, einzeln sowie in Gemeinschaft mit anderen ausüben und geniessen� können sollen. Daraus kann zwar abgeleitet werden, dass das RüSNM auch die gemeinsame Wahrnehmung von Individualrechten im Hinblick auf die Zugehörigkeit zu einer Minderheit sichern will, nicht aber, dass sie für den Schutz der nationalen Minderheiten eigentliche gruppenspezifische Kollektivrechte voraussetzt oder verlangt[113]. Dies ergibt sich auch daraus, dass das RüSNM den Schutz der nationalen Minderheit als solcher nur in seinem Art. 1 erwähnt, während alle folgenden Bestimmungen immer auf die Rechte der Personen Bezug nehmen, die einer nationalen Minderheit angehören. Immerhin wird in der Literatur das vom RüSNM gewährleistete Recht auf Existenz und kulturelle Identität der Minderheiten als Ansatz zu einem Kollektivrecht für Minderheiten als solche angesehen, ungeachtet dessen, ob nur die Individuen oder die Gruppe als solche die Rechte geltend machen kann[114].
Das RüSNM versteht sich ausschliesslich als Verpflichtung für die Unterzeichnerstaaten. Seine Bestimmungen sind nicht als �self-executing� konzipiert, sondern bedürfen der Umsetzung durch die Unterzeichnerstaaten[115] - es ist allerdings nicht völlig ausgeschlossen, dass in Staaten wie der Schweiz, welche bei der Umsetzung des internationalen Rechts der sogenannten monistischen Tradition verpflichtet sind und dafür geeignete Vertragsbestimmungen unmittelbar anwenden, die eine oder andere grundrechtlich motivierte Bestimmung des RüSNM unmittelbare Wirkung entfalten kann[116]. Die Umsetzung der vertraglichen Verpflichtungen durch die Unterzeichnerstaaten soll von den in Art. 24 ff. RüSNM beauftragten Institutionen des Europarats überwacht werden. Dies kann damit erklärt werden, dass der grundrechtliche Teil im wesentlichen eine Bekräftigung der Grundsätze der EMRK darstellt, welche ihrerseits �self-executing� ist, während die vorgesehenen Förderungsmassnahmen sehr stark von den konkreten Umständen abhängen und aufgrund des damit verbundenen sehr grossen Ermessensspielraums der zuständigen Behörden kaum justiziabel sind. Es muss daher angenommen werden, dass das RüSNM den Fahrenden in der Schweiz keine unmittelbar einklagbaren Ansprüche verschafft.
Art. 62 Abs. 1 BV weist die Gesetzgebung über das Schulwesen klar den Kantonen zu. Die Vorgaben des Bundes sind in Art. 19 BV (in Form eines Grundrechtsanspruchs) sowie in Art. 62 Abs. 2 BV[126] (als Auftrag an die Kantone) abschliessend aufgelistet. Folgt man den allgemeinen Grundsätzen über die Zuständigkeit zur Rechtsetzung und die Rechtsetzungsdelegation, wäre es möglich, dass der Bund auf dem Wege der Gesetzgebung zu diesen Vorgaben Ausführungsrecht setzen kann. Obwohl die Bundesbehörden eine Kompetenz des Bundes zur Ausführungsrechtsetzung seit jeher bejaht haben, ist sie im Schulbereich allerdings nicht unumstritten[127]. Folgt man der in der Botschaft zur Volksinitiative �Gleiche Rechte für Behinderte� und zum Entwurf eines Bundesgesetzes über die Beseitigung von Benachteiligungen behinderter Menschen vertretenen Auffassung des Bundesrats[128], wäre es denkbar, in diesem Kontext Bestimmungen darüber zu erlassen, welche Mindestvorkehrungen zu treffen sind, damit auch für die Kinder von Fahrenden unter Rücksichtnahme auf die nicht sesshafte Lebensweise ein ausreichender Grundschulunterricht zur Verfügung steht.
Da das Recht der europäischen Staaten für solche Regelungen materiell kaum direkt übertragbare Muster anbietet, hätte sich eine solche Regelung wohl vorweg an entsprechenden Massnahmen im Bereich der Gleichstellung der Geschlechter und der Behinderten zu orientieren.
[8] Die Bestimmung lautet: �In Staaten mit ethnischen, religiösen, oder sprachlichen Minderheiten darf Angehörigen solcher Minderheiten nicht das Recht vorenthalten werden, gemeinsam mit anderen Angehörigen ihrer Gruppe ihr eigenes kulturelles Leben zu pflegen, ihre eigene Religion zu bekennen und auszuüben oder sich ihrer eigenen Sprache zu bedienen.�
[13] Zur Entstehung des Begriffs und seinem Verhältnis zum Begriff der �ethnischen� Minderheit vgl. insbesondere Oxenknecht (Fussnote 2), S. 112 f. und dortige Hinweise.
[17] Die Bestimmung lautet: �Art. 14 Diskriminierungsverbot Der Genuss der in dieser Konvention anerkannten Rechte und Freiheiten ist ohne Diskriminierung insbesondere wegen des Geschlechts, der Rasse, der Hautfarbe, der Sprache, der Religion, der politischen oder sonstigen Anschauung, der nationalen oder sozialen Herkunft, der Zugehörigkeit zu einer nationalen Minderheit, des Vermögens, der Geburt oder eines sonstigen Status zu gewährleisten.�
[25] Vgl. die Liste im Anhang zum RüSNM zur Zulässigkeit und zum Stellenwert dieser Erklärungen; vgl. Jochen A. Frowein/Roland Bank, The Effect of Member States Declarations Defining �National Minorities� upon Signature or Ratification of the Council of Europe's Framework Convention, in: Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht 59/1999, S. 649 ff.
[42] Zum Begriff �Zigeuner� vgl. Rüdiger Vossen, (Hrsg.), Zigeuner: Roma, Sinti, Gitanos, Gypsies zwischen Verfolgung und Romantisierung, Frankfurt a.M. usw. 1982, S. 20 ff.; zum Begriff �Tsigane� vgl. Jean-Pierre Liégeois, Roma, Tsiganes, Voyageurs, Strasbourg, Conseil de l'Europe 1994, S. 36 ff. und 183 ff.; zum Begriff �Gypsy� vgl. Angus Fraser, The Gypsies, Oxford UK und Cambridge USA, 1992; S. 2 ff.; zur Verwendung des Begriffs durch schweizerische Behörden vgl. etwa Franz Egger, Der Bundesstaat und die fremden Zigeuner in der Zeit von 1848 bis 1914, in: Studien und Quellen, Zeitschrift des schweizerischen Bundesarchivs, 8/1982, S. 59 ff.; Thomas Huonker/Regula Ludi, Roma, Sinti und Jenische - Schweizerische Zigeunerpolitik zur Zeit des Nationalsozialismus, Veröffentlichungen der Unabhängigen Expertenkommission Schweiz - Zweiter Weltkrieg, Bd. 23, Zürich 2001,S. 13 ff.
[43] Zur Geschichte und Kultur dieser Völker vgl. insbesondere Fran�ois de Vaux de Foletier, Mille ans d'histoire des tsiganes, Paris 1971; Fraser (Fussnote 42); Vossen (Fussnote 42); Liégeois (Fussnote 42); Rajko Djuric/Jörg Becken/A. Bertolt Bengsch, Ohne Heim - Ohne Grab. Die Geschichte der Roma und Sinti, Berlin 1996; zu ihrem Rechtsverständnis vgl. Walter O. Weyrauch, Romaniya: An Introduction to Gypsy Law, sowie Thomas Acton/Susan Caffrey/Gary Mundy, Theorizing Gypsy Law, in: The American Journal of Comparative Law, Bd. XLV/1997, S. 225 ff. und 237 ff.
[51] Sergius Golowin, Fahrendes Volk in der Schweiz, in: Cattani/Häsler (Fussnote 2), S. 59 ff. und dortige Hinweise; Huonker/Ludi (Fussnote 42), S. 13 ff.; Studienkommission des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartementes (EJPD), Bericht �Fahrendes Volk in der Schweiz - Lage, Probleme, Empfehlungen�, Bern 1983, S. 9 ff.
[53] Die Bestimmung lautet: �Jeder Vertragsstaat verpflichtet sich, die in diesem Pakt anerkannten Rechte zu achten und sie allen in seinem Gebiet befindlichen und seiner Herrschaftsgewalt unterstehenden Personen ohne Unterschied wie insbesondere der Rasse, der Hautfarbe, des Geschlechts, der Sprache, der Religion, der politischen oder sonstigen Anschauung, der nationalen oder sozialen Herkunft, des Vermögens, der Geburt oder des sonstigen Status zu gewährleisten.�
[54] Die Bestimmung lautet: �Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich und haben ohne Diskriminierung Anspruch auf gleichen Schutz durch das Gesetz. In dieser Hinsicht hat das Gesetz jede Diskriminierung zu verbieten und allen Menschen gegen jede Diskriminierung, wie insbesondere wegen der Rasse, der Hautfarbe, des Geschlechts, der Sprache, der Religion, der politischen oder sonstigen Anschauung, der nationalen oder sozialen Herkunft, des Vermögens, der Geburt oder des sonstigen Status, gleichen und wirksamen Schutz zu gewährleisten.�
[58] Die Bestimmung lautet: �1 Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich. 2 Niemand darf diskriminiert werden, namentlich nicht wegen der Herkunft, der Rasse, des Geschlechts, des Alters, der Sprache, der sozialen Stellung, der Lebensform, der religiösen, weltanschaulichen oder politischen Überzeugung oder wegen einer körperlichen, geistigen oder psychischen Behinderung. 3 Mann und Frau sind gleichberechtigt. Das Gesetz sorgt für ihre rechtliche und tatsächliche Gleichstellung, vor allem in Familie, Ausbildung und Arbeit. Mann und Frau haben Anspruch auf gleichen Lohn für gleichwertige Arbeit. 4 Das Gesetz sieht Massnahmen zur Beseitigung von Benachteiligungen der Behinderten vor.�
[60] Vgl. etwa Art. 10 Abs. 1 KV BE; Art. 11 Abs. 2 KV UR; Art. 2 Abs. 2 OW; Art. 4 Abs. 2 GL; Art. 9 KV FR; � 7 Abs. 2 KV BL; Art. 5 Abs. 2 KV AR; � 10 Abs. 2 KV AG; Art. 7 Abs. 1 KV TI; Art. 2 Abs. 2 KV VD; Art. 3a Abs. 2 KV VS; Art. 5 Abs. 1 KV NE; Art. 6 KV JU.
[65] BGE 124 II 424 f. und 530 f.; vgl. auch Beatrice Weber-Dürler, Rechtsgleichheit, in: Verfassungsrecht der Schweiz, hgg. von Daniel Thürer/Jean-Fran�ois Aubert/Jörg Paul Müller, Zürich 2001, � 41, Rz. 23 ff.
[68] Comité des droits de l'homme de l'ONU, Observation générale se rapportant au pacte II, n� 18 (37) 1989, Ch. 7, Übersetzung, in: Kälin/Malinverni/Novak (Fussnote 2), S. 401.
[73] Zur Begründung von Förderungsmassnahmen vgl. etwa Botschaft zur Volksinitiative �Gleiche Rechte für Behinderte� und zum Entwurf eines Bundesgesetzes über die Beseitigung von Benachteiligungen behinderter Menschen, BBl 2001, 1735 und 1817.
[93] Malinverni, Protection des minorités (Fussnote 2), S. 240; Schoder (Fussnote 5), S. 171.; nach dem Comité des droits de l'homme de l'ONU soll der unmittelbar anrufbare Individualschutz der Angehörigen einer Minderheit und die Pflicht der Unterzeichnerstaaten zu allfälligen Schutzmassnahmen im Übrigen nicht von der Staatsangehörigkeit der Betroffenen abhängig sein, sondern allen Angehörigen einer Minderheit zukommen, die sich als solche im Hoheitsbereich der Unterzeichnerstaaten befinden, vgl. Comité des droits de l'homme de l'ONU (Fussnote 68), n� 1 [13] (1981), Chiff. 7 sowie n� 23 [50] (1994), Chiff. 5.1, S. 345 und 404.
[100] So hat der Generaldirektor der IAO im Rahmen seiner Berichterstattung 2001 auf eine Anfrage des Staatssekretariats für Wirtschaft (seco) festgehalten, dass die Fahrenden als indigenes Volk im Sinne des IAO-Ü zu gelten hätten, �s'ils satisfont aux critères objectifs prévus au paragraphe 1 a) de l'article 1 de la convention et s'ils remplissent le critère fondamental du sentiment d'appartenance à un peuple tribal.� (IAO, Rapport du Directeur général [Fussnote 52], Ziff. 19).
[106] SR 170.512. Die Bestimmung lautet: �Art. 10 Wirkungen für den Einzelnen 1 Erlasse, völkerrechtliche Verträge und internationale Beschlüsse verpflichten den Einzelnen nur, sofern sie nach diesem Gesetz bekanntgemacht worden sind. Diese Bestimmung gilt auch für Verträge und Erlasse des interkantonalen Rechts, wenn ihr Inkrafttreten von der Veröffentlichung in der Amtlichen Sammlung abhängig ist. Vorbehalten bleibt Artikel 5. 2 Wird ein Erlass auf anderem Wege als durch Veröffentlichung in der Amtlichen Sammlung bekanntgemacht, bleibt dem Betroffenen der Nachweis offen, dass er den Erlass nicht kannte und ihn trotz pflichtgemässer Sorgfalt nicht kennen konnte.�
[126] Die Bestimmung lautet: �2 Sie sorgen für einen ausreichenden Grundschulunterricht, der allen Kindern offen steht. Der Grundschulunterricht ist obligatorisch und untersteht staatlicher Leitung oder Aufsicht. An öffentlichen Schulen ist er unentgeltlich. Das Schuljahr beginnt zwischen Mitte August und Mitte September.�
Es führt zu Unklarheiten, wenn, wie hier, aber auch in anderen Texten, unter dem Begriff "Fahrende" Ausführungen über die Lage und die Rechte Angehöriger verschiedener ethnischer Minderheiten wie Jenische, Sinti und Roma über einen Leist geschlagen werden. Zu all diesen Gruppen gehören auch sesshafte Gruppenmitglieder, und die Bedürfnisse der Angehörigen dieser Gruppen, welche die fahrende Lebensweise pflegen, sind nicht notwendigerweise dieselben, ebensowenig die der sesshaften Angehörigen dieser verschiedenen ethnischen Gruppen. Insgesamt ist aber die Anstrengung verdienstvoll, zu den Minderheitsrechten dieser Menschen in der Schweiz eine weitgefasste juristische Übersicht zu liefern.