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Timestamp: 2018-03-24 12:15:32
Document Index: 334199050

Matched Legal Cases: ['artículo 99', 'artículo 41', 'artículo 5', 'artículo 9', 'artículo 79', 'in fine', 'artículo 181', 'Artículo 99', 'artículo 54', 'Artículo 180', 'Artículo 181', 'artículo 126', 'Artículo 182', 'Artículo 41', 'artículo 21', 'artículo 14', 'artículo 14', 'artículo 181', 'artículo 29', 'artículo 134', 'artículo 21', 'artículo 14', 'artículo 50', 'artículo 48', 'artículo 14', 'artículo 99', 'artículo 134', 'artículo 42', 'artículo 99', 'artículo\n19', 'artículo 14', 'artículo 5', 'artículo 44', 'artículo 40', 'artículo 14', 'artículo 26', 'artículo 26']

CONSELL JURÍDIC CONSULTIU DE LA COMUNITAT VALENCIANA. Honorable Señora: - PDF
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Consuelo Lara Gallego
1 CONSELL JURÍDIC CONSULTIU DE LA COMUNITAT VALENCIANA Dictamen 378/2015 Expediente 209/2015 Hble. Sr. D. Vicente Garrido Mayol Presidente Ilmo. Sr. D. José Díez Cuquerella Vicepresidente Consejeros: Ilmos. Sres. D. Enrique Fliquete Lliso D. Federico Fernández Roldán Dª Margarita Soler Sánchez Dª Mª Luisa Mediavilla Cruz Honorable Señora: El Pleno del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana, en sesión celebrada el día 17 de junio de 2015, bajo la Presidencia del Hble. Sr. D. Vicente Garrido Mayol, y con la asistencia de los señores que al margen se expresan emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen: Molt Hble. Sr. D. Francisco Camps Ortiz Consejero nato Ilmo. Sr. D. Ferran García i Mengual Secretario General De conformidad con la comunicación de V.H. de 23 de marzo de 2015 (Registro de Entrada del día 1 de abril), el Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana ha examinado la documentación remitida por la Consellería de Infraestructuras, Territorio y Medio Ambiente en relación con la consulta facultativa interesada en relación con las autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor de la clase VTC.
2 I ANTECEDENTES Del examen de la documentación remitida se desprende lo siguiente: Primero.- Por escrito de 23 de marzo de 2015 el Director General de la Consellería de Infraestructuras, Territorio y Medio Ambiente planteó ante el titular del Departamento la siguiente cuestión: El alquiler de vehículos con conductor (VTC) constituye un transporte discrecional de viajeros en vehículo de turismo sometido a autorización a tenor de lo dispuesto en el artículo 99.4º de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres (LOTT). El desarrollo reglamentario figura en el título V del ROTT (en particular, capítulo IV, sección 2ª) y en la mencionada Orden FOM/36/2008. Por su parte, la Ley 6/2011, de 1 de abril, de Movilidad de la Comunitat Valenciana, establece en su artículo 41 que el transporte discrecional de viajeros se prestará de acuerdo con la normativa estatal aplicable. Dicha remisión a partir de la Ley 9/2013, de 4 de julio, que modifica la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, supone que 'el encuadramiento definitivo de la actividad de arrendamiento de vehículos con conductor como una modalidad concreta de transporte discrecional de viajeros en vehículos de turismo, a la que, en consecuencia, le son de aplicación todas las reglas referidas a la actividad de transporte y no las señaladas para las actividades meramente auxiliares y complementarias del transporte, como sería el caso del arrendamiento de vehículos sin conductor, con el que poco o nada tiene que ver'. Asimismo, dicha Ley 9/2013, da nueva redacción al art. 48, cuyo tenor literal es: '1. El otorgamiento de las autorizaciones de transporte público tendrá carácter reglado por lo que sólo podrá denegarse cuando no se cumplan los requisitos exigidos para ello. 2. No obstante, y de conformidad con las normas comunitarias y demás disposiciones que, en su caso, resulten de aplicación, cuando la oferta de transporte público de viajeros en vehículos de turismo se encuentre sujeta a limitaciones cuantitativas en el ámbito autonómico o local, podrán establecerse limitaciones reglamentarias al otorgamiento tanto de nuevas autorizaciones habilitantes para la realización de transporte interurbano en esa clase de 2
3 vehículos como de las que habilitan para el arrendamiento de vehículos con conductor'. Por tanto, nos encontramos en una situación de doble remisión normativa, en primer lugar, cuando la ley autonómica de Movilidad remite a la normativa estatal y, en segundo lugar, cuando la propia ley estatal autoriza a que se efectúe un desarrollo reglamentario por parte de las Comunidades Autónomas. El hecho de que la normativa estatal básica encuadre ahora el arrendamiento de vehículos con conductor en el régimen legal de los transportes discrecionales de viajeros en vehículos de turismo, pone a las VTC en el ámbito que les corresponde por su propia esencia, entrando en franca competencia y solapamiento con el taxi, si bien con ciertas particularidades, con respecto al tipo de vehículos y a la forma de contratación de los servicios. Dicha vinculación o mejor correlación entre las autorizaciones VT y las VTC que ahora ampara la LOTT fue en su momento objeto de una Resolución de la Dirección General de Transportes, de 11 de abril de 2002, que establecía un número máximo de autorizaciones VTC. A la luz de dicha normativa y de las remisiones que efectúan tanto la LOTT como la Ley de Movilidad de la Comunitat Valenciana, parece conveniente que haya de abordarse una regulación a nivel reglamentario que podría ser independiente, estableciendo unos contingentes para la VT y otros distintos para las VTC, o bien podría ser conjunta. Asimismo, toda una serie de sentencias tanto de Tribunales Superiores de Justicia como del Tribunal Supremo (la más reciente es la STS de 13 de febrero de 2015 JUR\2015\68487, han producido la anulación de algunos artículos de la normativa reglamentaria, en particular de la Orden FOM/36/2008, de 9 de enero, y establecido doctrina, a veces contradictoria, por lo que se producen lagunas en la forma en que se venía aplicando dicho desarrollo reglamentario, sobre todo con posterioridad a la aprobación de la Ley 9/2013. En base a dichos antecedentes normativos, se considera conveniente plantear una solicitud de INFORME al Consell Jurídic Consultiu, como órgano consultivo supremo del Consell, de la Administración Autonómica y, en su caso, de las administraciones locales de la Comunitat Valenciana en materia jurídica. A juicio de este Centro Directivo deberían plantearse las siguientes cuestiones de orden jurídico, que se refieren a la mera aplicación de la normativa existente y, asimismo, a los criterios jurídicos que puedan servir de base a un desarrollo propio dentro del ámbito competencial que establece la Ley 9/2013: En primer lugar, se plantea la posibilidad de la aplicación directa de la Resolución de 11 de abril de 2002 de la Dirección General de Transportes, en la medida en que hayan quedado subsistentes a la luz de la nueva redacción de la LOTT. 3
4 Al mismo tiempo se plantea la aplicación de la Orden FOM/36/2008, de 9 de enero, relativa al alquiler de vehículos con conductor, modificada por la Orden FOM/3203/2011, de 18 de noviembre, algunos de cuyos preceptos han sido declarados nulos por la jurisprudencia del Tribunal Supremo, por lo que surgen dudas acerca de la posibilidad de denegar autorizaciones de VTC solicitadas después de la Ley 9/2013 y antes de que se produzca su desarrollo reglamentario. En este sentido, se crea una situación de inseguridad jurídica en la medida en que podría entenderse que toda solicitud existente ha de ser autorizada, lo que crearía una situación caótica. Y, en segundo lugar, y a la luz de la situación actual y del desarrollo reglamentario que está preparando el Ministerio de Fomento, por el que se modificaría el reglamento de la LOTT, en el supuesto de que se considere oportuno abordar la regulación a nivel reglamentario, por la Comunidad Autónoma, de los límites cuantitativos que potestativamente permite la nueva redacción de la LOTT efectuada por la Ley 9/2013, dicha regulación podría efectuarse mediante Orden de la Consellería competente en materia de transportes o debería ser abordada mediante un Decreto del Consell? Y, dicha regulación debería vincular los límites de las autorizaciones VTC a limitaciones igualmente en el ámbito de las autorizaciones VT, o cabría establecer dichos límites independientemente en uno y otro caso? Por último, y dados los términos de la delegación de facultades a las CC.AA. en autorizaciones de transporte sujetas a normativa estatal, tal y como contempla el artículo 5 de la Ley Orgánica 5/1987, de 30 de julio, de Delegación de Facultades del Estado en las Comunidades Autónomas en relación con los transportes terrestres por carretera y por cable, cabe la posibilidad de aprobar una orden de la Consellería competente en materia de Transportes por la que se regule la identificación de los vehículos con autorización VTC en la Comunidad Valenciana? Dicha regulación entendemos que permitiría un mayor control y seguimiento de este tipo de autorizaciones, en aras de limitar el intrusismo en el sector. A la vista de las cuestiones suscitadas en el escrito transcrito, el Subsecretario de la Consellería consultante, por delegación de la Titular del Departamento, interesa la emisión de dictamen por este Órgano que dé respuesta a las preguntas planteadas. II CONSIDERACIONES Primera.- La presente consulta es facultativa, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 9 de la Ley 10/1994, de 19 de diciembre, de creación del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana, y en el 4
5 artículo 79 del Reglamento de esta Institución, aprobado por Decreto 138/1996, de 16 de julio. Segunda.- En el presente caso se interesa dictamen de este Consell en relación con las siguientes cuestiones concretas relativas al arrendamiento de vehículos con conductor (VTC): normativa autonómica y estatal aplicable, su aplicación a las solicitudes de autorización ya formuladas, rango de la norma autonómica que eventualmente proceda a regularlas ex novo, vinculación de estas autorizaciones a las del taxi (VT); y la posibilidad de exigir la identificación de los vehículos VTC. Para poder dar cumplida respuesta a dichas cuestiones resulta imprescindible hacer referencia en primer lugar a la distribución de competencias en materia de transportes (Consideración tercera de este Dictamen), para pasar a continuación a analizar la normativa del Estado (Consideración cuarta) y de la Comunitat Valenciana en la materia (Consideración quinta) y la incidencia de las Sentencias dictadas en esta materia (Consideración sexta). Una vez realizado dicho análisis procederemos a dar respuesta concreta a las cuestiones respecto de las que se ha interesado dictamen de este Consell. Tercera.- La distribución de competencias en materia de transportes: La Constitución española facultó a las Comunidades Autónomas asumir competencias en materia de "ferrocarriles y carreteras cuyo itinerario se desarrolle íntegramente en el territorio de la Comunidad Autónoma y, en los mismos términos, el transporte desarrollado por estos medios o por cable" (artículo ª), mientras que reservó al Estado la competencia exclusiva en materia de ferrocarriles y transportes terrestres que transcurran por el territorio de más de una Comunidad Autónoma. En ejercicio de dichas competencias estatales se aprobaron la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres (LOTT), y como complemento de ella la Ley Orgánica 5/1987, de 30 de julio, de Delegación de facultades del Estado en las Comunidades Autónomas en relación con los transportes por carretera y por cable. Sin embargo algunos de sus preceptos fueron declarados inconstitucionales mediante Sentencia 118/1996, de 27 de junio, en la que el Tribunal Constitucional declaró, entre otros extremos (FJ 1º), que Sobre la distribución de competencias en materia de transporte por carretera que se contiene en los arts y CE, y en los preceptos pertinentes de los Estatutos de Autonomía, el Tribunal ha declarado 5
6 que el criterio territorial se configura como elemento esencial en el sistema de distribución de competencias de transportes terrestres, ya que los preceptos citados toman como punto de referencia central el que los itinerarios se desarrollen o no íntegramente en el territorio de las Comunidades Autónomas (SSTC 86/1988, fundamento jurídico 3.º y 180/1992, fundamento jurídico 3º). Así, pues, el criterio territorial del radio de acción del transporte resulta decisivo, de modo que la competencia exclusiva a la que se refieren el art CE y los correspondientes preceptos de los Estatutos de Autonomía que la han asumido «es para los transportes cuyo itinerario se desarrolle íntegramente en el territorio de la Comunidad, pues la atribución de competencia exclusiva (...) sólo cabe en la medida en que ese transporte no transcurra, además de sobre el territorio de la Comunidad Autónoma de que se trate, sobre el de otra u otras Comunidades Autónomas, pues en este caso su ordenación es competencia exclusiva del Estado (art CE)» (SSTC 53/1984, fundamento jurídico 7.º y STC 180/1992, fundamento jurídico 3.º, que reiteran la doctrina de las SSTC 37/1981, fundamento jurídico 1.º y 97/1983, fundamento jurídico 4.º). Si bien, se ha precisado, desde la STC 37/1981, en relación con la Ley del Parlamento Vasco 3/1981, sobre Centros de Contratación de cargas en transporte terrestre de mercancías, que la limitación territorial de las competencias de las Comunidades Autónomas no puede significar, en modo alguno, que sus actos no puedan producir consecuencias de hecho en otros lugares del territorio nacional. De ello se desprende, como consecuencia inmediata, especialmente trascendente en el presente caso, que el Estado no puede incidir sobre la ordenación de los transportes intracomunitarios, excepto cuando se halle habilitado para hacerlo por títulos distintos del transporte (vgr., SSTC 179/1985, fundamento jurídico 2º y 203/1992, fundamentos jurídicos 2º y 3º). También se añade que es indudable que en materia de transportes terrestres el Estado no puede dictar normas puramente supletorias, dirigidas exclusivamente a regular aquellos transportes que se encuentran sometidos a la competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas. En la medida en que las normas que resulten de aplicación a los transportes terrestres intracomunitarios, en cada una de las Comunidades Autónomas, ofrezcan lagunas, los aplicadores del Derecho deberán integrarlas de conformidad con las reglas usuales de interpretación, incluida la cláusula de supletoriedad del Derecho estatal del art , in fine, CE. Pero la supletoriedad resultará predicable, por disponerlo así la Norma fundamental, de las normas dictadas válidamente por el Estado en materias de su competencia: ya los preceptos sobre transportes intercomunitarios, ya los preceptos aplicables a los transportes de competencia autonómica, pero fundados en títulos competenciales del Estado distintos al de «transporte», sin que ello implique la aplicación de dichos preceptos ante la simple ausencia de regulación 6
7 autonómica en la materia de que se trate; la aplicación de los preceptos aludidos como supletorios dependerá de la eventual identificación de una laguna por el aplicador del derecho (FJ 7º). En la referida Sentencia se concluye fallando la inconstitucionalidad de determinados preceptos de tres normas: la LOTT, la Ley Orgánica 5/1987, de 30 de julio, citada, y la Ley catalana 12/1987, de 25 de mayo, sobre regulación del transporte de viajeros por carretera mediante vehículo de motor. En el presente caso, al tener las autorizaciones para el arrendamiento de vehículos con conductor ámbito supracomunitario la competencia es del Estado, pero puede ejercerla la Comunitat Valenciana por delegación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 181.g) del Reglamento de la Ley de Transportes (Reglamento de la Ley de Ordenación de Transportes Terrestres, aprobado por Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre - ROTT-), Cuarta.- La normativa estatal en materia de arrendamiento de vehículos con conductor. En ejercicio de las competencias que ostenta el Estado en la materia (y a las que nos hemos referido en la Consideración anterior) se dictó la Ley 16/1987, de 30 de octubre, de Ordenación de los Transportes Terrestres (LOTT). La LOTT fue modificada en numerosas ocasiones, siendo las más relevantes -por lo que al presente Dictamen se refiere- la Ley Ómnibus (Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de Modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio) y la Ley 9/2013, de 4 de julio, de modificación de la LOTT. En su redacción vigente, la LOTT regula las Disposiciones específicas sobre el transporte discrecional de viajeros en los siguientes términos: Artículo 99. Habilitación de los transportes públicos de viajeros 1. La autorización de transporte público de viajeros habilita tanto para realizar transportes de esta clase, en las condiciones señaladas en el artículo 54, como para intermediar en su contratación. No obstante, los titulares de dicha autorización únicamente podrán prestar alguna de las formas de transporte regular de viajeros definidas en esta ley cuando se cumplan las condiciones legales y reglamentariamente señaladas para ello. 7
8 2. En todo caso, la autorización habilita para transportar el equipaje de los viajeros que ocupen el vehículo utilizado. Asimismo, los vehículos amparados en una autorización de transporte de viajeros podrán transportar, conforme a lo que reglamentariamente se determine, objetos o encargos distintos de los equipajes de los viajeros, cuando su transporte resulte compatible con las características del vehículo y no implique molestias o inconvenientes injustificados para los viajeros. 3. Los transportes discrecionales de viajeros deberán ser contratados, como regla general, por toda la capacidad del vehículo utilizado. No obstante lo anterior, reglamentariamente podrán determinarse supuestos excepcionales en que, por razones de la adecuada ordenación del sistema de transportes, pueda admitirse su contratación por plaza con pago individual. 4. Fuera de los supuestos de colaboración previstos en esta ley, únicamente podrán arrendarse con conductor los vehículos de turismo. El arrendamiento de vehículos de turismo con conductor constituye una modalidad de transporte de viajeros y su ejercicio estará condicionado a la obtención de la correspondiente autorización, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 42 y 43.1 y lo que reglamentariamente se establezca con carácter específico en relación con dicha modalidad de transporte. En desarrollo de dicha prescripción legal, el Reglamento de la Ley de Ordenación de Transportes Terrestres, aprobado por Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre (ROTT) reguló en sus artículos 180 a 182 esta materia. Dicho Reglamento también ha sido modificado, siendo su redacción vigente la que sigue: Artículo 180. [Arrendamiento de vehículo con conductor. Autorización administrativa] 1. Fuera de los supuestos de colaboración entre transportistas legalmente previstos, únicamente podrán arrendarse con conductor los vehículos de turismo. Dicho arrendamiento tendrá a todos los efectos administrativos la consideración de transporte discrecional de viajeros. 2. Para la realización de la actividad de arrendamiento con conductor será precisa la obtención, para cada vehículo que se pretenda dedicar a la misma, de la correspondiente autorización administrativa que habilite al efecto. 8
9 Artículo 181. [Requisitos para la obtención de la autorización habilitante para el arrendamiento de vehículos con conductor.] 1. Para el otorgamiento de las autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor, que serán de la modalidad prevista en el artículo a) de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, será necesario que la persona física o jurídica solicitante cumpla los siguientes requisitos: a) [inciso anulado por Sentencia del Tribunal Supremo de 14 de febrero de 2012] b) [ibid.] c) No superación de los límites de antigüedad de los vehículos que, en su caso, determine el Ministro de Fomento, en función de las circunstancias concurrentes en el mercado. d) Suscripción del seguro obligatorio de responsabilidad civil en la circulación de vehículos a motor, conforme a lo establecido en el Texto Refundido de la Ley sobre responsabilidad civil y seguro en la circulación de vehículos a motor, aprobado por Real Decreto Legislativo 8/ 2004, de 29 de octubre y en el Reglamento del Seguro Obligatorio de Responsabilidad Civil en la Circulación de Vehículos a Motor, aprobado por Real Decreto 1507/ 2008, de 12 de septiembre. e) Disposición de garajes o lugares de aparcamiento cuando así lo exija el Ministerio de Fomento o la Comunidad Autónoma competente por delegación del Estado para el otorgamiento de las correspondientes autorizaciones, debiendo ésta respetar las reglas que, en su caso, el referido Ministerio establezca. f) [ibíd.] g) Las demás que, por resultar necesarias para el adecuado ejercicio de la actividad, determine el Ministro de Fomento o, de acuerdo con las previsiones realizadas por éste, la Comunidad Autónoma competente por delegación del Estado para el otorgamiento de las correspondientes autorizaciones, debiendo ésta respetar las reglas que, en su caso, el referido Ministro establezca. 2. El correspondiente Ayuntamiento podrá valorar las circunstancias externas concurrentes a la hora de emitir su informe sobre la procedencia del otorgamiento de las autorizaciones solicitadas, debiendo tenerse en cuenta la distinta naturaleza y el carácter diferenciado del arrendamiento con conductor y de los servicios de transporte en vehículos de turismo. 9
10 Cuando el correspondiente Ayuntamiento haya emitido su informe favorable y se cumplan los requisitos a que se refiere el punto anterior, el órgano competente sobre el transporte interurbano otorgará la autorización solicitada, pudiendo únicamente denegarla si existe una desproporción manifiesta entre el número de autorizaciones de esta clase otorgadas en la zona en que esté situado el municipio de que se trate y los potenciales usuarios del mismo en dicha zona, o se incumple alguno de los requisitos exigibles. 3. En aquellos territorios en los que se hayan constituido las Áreas de Prestación Conjunta de los servicios de transporte en automóviles de turismo previstas en el artículo 126, podrá atribuirse a los órganos competentes sobre las mismas la totalidad de las funciones sobre las autorizaciones de arrendamiento con conductor a que se refieren los puntos anteriores. Artículo 182. [Arrendamiento de vehículos con conductor. Contratación, prestación del servicio, tarifas y vehículos] 1. El servicio de arrendamiento de vehículos con conductor deberá contratarse previamente en las oficinas o locales de la Empresa arrendadora situados en el municipio en el que esté domiciliada la correspondiente autorización, debiendo llevarse a bordo del vehículo copia acreditativa del contrato. En ningún caso podrán los correspondientes vehículos aguardar o circular por las vías públicas en busca de clientes, ni realizar la recogida de los que no hayan contratado previamente el servicio. A efectos de control administrativo de formalización de los contratos de arrendamiento deberá realizarse de conformidad con las prescripciones establecidas por el Ministro de Transportes, Turismo y Comunicaciones, debiendo incluirse en los mismos aquellos datos que dicho Ministro determine. 2. Las autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor habilitarán para la realización de servicios tanto urbanos como interurbanos en todo el territorio nacional, siempre que el vehículo haya sido previamente contratado de conformidad con lo dispuesto en el punto anterior. 3. Serán de aplicación en relación con el régimen de precios las mismas reglas establecidas en el artículo , en relación con la actividad de arrendamiento de vehículos sin conductor. 4. Los vehículos dedicados a la actividad de arrendamiento con conductor no podrán llevar signos externos identificativos, salvo, en su caso, la placa relativa a su condición de vehículos de servicio público. 10
11 La Orden del Ministerio de Fomento de 9 de enero de 2008 (Orden FOM/36/2008) concretó la referida regulación en materia de arrendamiento de vehículos con conductor, siendo ulteriormente modificada por la Orden FOM/3203/2011, de 18 de noviembre. Quinta.- Normativa autonómica en materia de VTC. La Ley 6/2011, de 1 de abril, de Movilidad de la Comunitat Valenciana (en cuyo procedimiento de elaboración emitió Dictamen este Consell bajo el número 1229/2010, de 16 de noviembre) realizó una remisión a la normativa estatal en materia de transporte discrecional de viajeros: Artículo 41. Transporte discrecional y arrendamiento 1. Tendrán la consideración de transporte discrecional de viajeros, en los términos señalados en el apartado 2. c del artículo 21, los que no supongan una oferta permanente de transporte y estén destinados a un colectivo específico de usuarios. 2. El transporte discrecional de viajeros se prestará de acuerdo con la normativa estatal aplicable. 3. El arrendamiento de vehículos de todo tipo se regirá por la normativa estatal aplicable, salvo en los casos en los que se preste un servicio de transporte por no ser conducidos por los usuarios, en cuyo caso se aplicará lo previsto en el artículo siguiente [relativo al transporte público de viajeros con vehículos turismo de características especiales]. En aplicación de la normativa estatal, la Resolución de 11 de abril de 2002 de la Dirección General de Transportes de la Consellería consultante estableció que El ejercicio de la actividad de transporte de arrendamiento de vehículos de turismo con conductor requiere la previa autorización administrativa de ámbito nacional, referido a vehículo concreto y expedida por el órgano competente a favor de la persona física o jurídica (sociedad mercantil, laboral o cooperativa de trabajo asociado) que lo solicite y reúna los requisitos establecidos en la citada Orden. El artículo 14.2 de la citada Orden de 30 de julio de 1998 establece que el órgano competente para el otorgamiento de las correspondientes autorizaciones (que se documentan en tarjetas de la clase VTC) puede denegar la autorización en caso de apreciar una desproporción manifiesta entre el número de autorizaciones de esta clase otorgadas en la zona en que esté situado el municipio y los potenciales usuarios del servicio. Añade dicho artículo que debe entenderse manifiesta la desproporción cuando la relación entre el número de autorizaciones vigentes de esta clase (VTC) domiciliadas en 11
12 la Comunidad Autónoma de que se trate y el de autorizaciones de transporte discrecional interurbano de viajeros en vehículos de turismo (documentados en tarjeta clase VT) domiciliadas en la misma sea superior a una de aquéllas (VTC) por cada treinta de éstas (VT). Considerando que en la actualidad el número de autorizaciones de la clase VT domiciliadas en la Comunidad Valenciana asciende a se deduce, aplicando el criterio reglamentario anteriormente expuesto, que el número máximo de autorizaciones para arrendamiento de vehículos con conductor (VTC) en la Comunidad Valenciana sin incurrir en desproporción manifiesta, es de 149. ( ) El número máximo de autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor en la Comunidad Valenciana no debe exceder de 149, incluyendo las autorizaciones actualmente existentes. El número total de autorizaciones de arrendamientos de vehículos con conductor otorgadas por cada Servicio Territorial de Transportes, incluidas las ya vigentes, no podrá exceder de las siguientes cantidades: -Alicante: 38 autorizaciones -Castellón: 38 autorizaciones -Valencia: 73 autorizaciones La suma de las autorizaciones otorgadas por los servicios territoriales de Transportes no debe superar el límite máximo aplicable a la Comunidad Valenciana y derivado de la aplicación del criterio proporcional establecido en el artículo 14.2 de la OM de 30 de julio de 1998, sobre arrendamiento de vehículos con conductor. Sexta.- Vicisitudes jurisdiccionales de la normativa anteriormente expuesta. Como hemos referido en la Consideración tercera de este Dictamen mediante Sentencia nº 118/1996, de 27 de junio, el Tribunal Constitucional declaró la inconstitucionalidad de algunos preceptos de la LOTT, sin que dicho pronunciamiento tenga una incidencia directa en materia de autorizaciones VTC, sino tan sólo a efectos competenciales. En el ámbito específico del arrendamiento de vehículos con conductor, en Sentencia de 14 de febrero de 2012 el Tribunal Supremo resolvió el 12
13 recurso interpuesto contra determinados preceptos del ROTT que se modificaron en el año 2010 (Real Decreto 919/2010, de 16 de julio, por el que se modifica el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres para adaptarlo a la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio). El Alto Tribunal declaró la nulidad de tres apartados del artículo 181 del ROTT (que se ha transcrito en la Consideración cuarta de este Dictamen, consignando dicha circunstancia en los apartados afectados). La razón de proceder a dicha anulación fue el efecto que había tenido la Ley 25/2009, de 22 de diciembre (conocida como Ley Ómnibus ), cuyo artículo 29.1 había suprimido los artículos 135 y 136 de la LOTT y había modificado el contenido de su artículo 134. Como dichos preceptos legales eran el anclaje normativo de los artículos a), b) y f) del ROTT, tras su modificación operada en el año 2010 procedió a anularlo. La Sentencia del Tribunal Supremo de 29 de enero de 2014 desestimó el Recurso de casación interpuesto por la Comunidad de Madrid contra la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de dicha Comunidad de 7 de febrero de 2012 que había estimado el recurso interpuesto por una mercantil contra la Resolución por la que se desestimó su solicitud de diez licencias VTC, significando el Tribunal Supremo, entre otros extremos, que Las modificaciones que la Ley 25/2009 (artículo 21) introdujo en la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, en lo que se refiere al régimen jurídico del servicio de arrendamiento de vehículos con conductor, han de ser interpretadas, según entonces afirmamos, a la luz de que el ejercicio de aquella actividad es libre y que los únicos requisitos subsistentes para desempeñarla son los que deriven de la regulación de la propia Ley 16/1987 sobre el transporte discrecional de viajeros, regulación a la que remite el artículo de dicha Ley en su nueva redacción. Desde esta perspectiva, ninguna norma de rango legal permitía, a partir de la entrada en vigor de la Ley 25/2009, que el número de autorizaciones para prestar el servicio de alquiler de vehículos con conductor pudiera condicionarse cuantitativamente en los términos que disponían tanto el artículo del Reglamento de desarrollo de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres (en la versión previa a la incluida en el aprobado por Real Decreto 1211/1990, no modificada por éste) cuanto el artículo 14.1 de la Orden FOM/36/2008. Uno y otro han de considerarse, por lo tanto, derogados desde que entró en vigor la Ley 25/2009, como acertadamente resolvió el tribunal de instancia ( ) Por mucho que se pretenda diferenciar de aquellas medidas limitativas (a las que se referirá más en concreto el artículo 50 de la Ley 16/1987, 13
14 asimismo suprimido por la Ley 25/2009 las contenidas en la Orden FOM/36/2008, como pretende la Dirección General de Transportes del Ministerio de Fomento en su resolución de coordinación 1/2010, lo cierto es que la finalidad y el sentido de estas últimas es el mismo al que respondían los artículos 49 y 50: ajustar la oferta y la demanda de una determinada clase de transporte armonizando su desarrollo del modo "equilibrado" que la Administración considera más adecuado, a cuyo efecto ésta restringe las autorizaciones VTC de modo que no superen una determinada proporción de los servicios de taxis. Tal designio, sin embargo, no era alcanzable a la vista de la reforma acometida por la Ley 25/2009 y de hecho el propio legislador ha tenido, años después, que introducir una nueva modificación de la Ley 16/1987 (para que la regulación de los transportes terrestres de viajeros vuelva a permitir limitaciones reglamentarias a las autorizaciones para arrendamiento de vehículos con conductor. El renacer de estas limitaciones se vincula, según la nueva Ley 9/2013 (inaplicable ratione temporis a este litigio, como resulta obvio) a las restricciones cuantitativas que, en el ámbito autonómico o local, se puedan establecer para el transporte público de viajeros en vehículos de turismo. La redacción que la nueva Ley 9/2013, de 4 de julio, ha dado al artículo 48 de la Ley 16/87, de Ordenación de los Transportes Terrestres, legitima por lo tanto, a partir de su entrada en vigor y con las reservas que se desprenden de su contenido, las limitaciones a las que la Ley 25/2009 privó de cobertura normativa y que la Sala de instancia, con acierto, consideró inaplicables a las autorizaciones denegadas por la Comunidad de Madrid en el año 2010". Idéntico tenor se contiene en otras dos Sentencias del Tribunal Supremo: la primera es de 30 de enero de 2014, que resolvió el recurso de casación interpuesto por la Administración General del Estado contra otra Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (de 17 de noviembre de 2011), estimatoria del recurso deducido contra una Resolución de la Dirección General de Transportes de 16 de marzo de 2010, denegatoria de la concesión de veinte autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor. También se reiteran los párrafos transcritos en la segunda Sentencia del Tribunal Supremo, ésta de 6 de mayo de 2014 por la que se desestimó el recurso de casación interpuesto por la Comunidad Autónoma de Madrid y por la Administración General del Estado contra la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 19 de junio de 2012, estimatoria del recurso deducido por una mercantil contra una Resolución de la Dirección General de Transportes de la Comunidad de Madrid, de 6 de abril de 2010, en materia de denegación de concesión de diez nuevas autorizaciones de arrendamientos de vehículos con conductor. 14
15 Finalmente, (por lo que hasta el momento de emitir el presente Dictamen se refiere), la Sentencia del Tribunal Supremo de 13 de febrero de 2015 ha resuelto el recurso de casación para la unificación de la doctrina formulado por una Cooperativa de taxistas contra la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Asturias (de 10 de febrero de 2014), que desestimó el recurso interpuesto contra la Resolución de la Administración autonómica que le había denegado la concesión de nuevas autorizaciones de alquiler de vehículos con conductor. El Tribunal Supremo, tras la cita de las Sentencias que anteriormente hemos referido, ha casado la referida Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Asturias por realizar una interpretación errónea de la aludida norma [la LOTT] que resulta contraria a la jurisprudencia de esta Sala Tercera, que exige por ello ser unificada. Séptima.- Respuesta a las concretas cuestiones planteadas por la Conselleria de Infraestructuras, Territorio y Medio Ambiente. I.- La primera cuestión que se plantea por la Conselleria consultante es del siguiente tenor: En primer lugar, se plantea la posibilidad de la aplicación directa de la Resolución de 11 de abril de 2002 de la Dirección General de Transportes, en la medida en que hayan quedado subsistentes a la luz de la nueva redacción de la LOTT. Mediante la Resolución del año 2002 (parcialmente transcrita en la Consideración quinta de este Dictamen) la Administración autonómica valenciana concretó las previsiones normativas contenidas a la sazón en la LOTT (artículos 133 a 137), en el ROTT (artículos 180 a 182) y en la Orden del Ministerio de Fomento de 30 de julio de 1998, fijando un número máximo de autorizaciones VTC para toda la Comunitat Valenciana (de 149), con un máximo de 38 para la provincia de Alicante, otras tantas para la de Castellón y 73 para la de Valencia. Dicha posibilidad de aplicación directa de la Resolución de 11 de abril de 2002 como parámetro para autorizar o denegar nuevas solicitudes de autorizaciones VTC cabe entenderla desechada a la luz de la Sentencia del Tribunal Supremo de 27 de enero de 2014, anteriormente citada. En palabras del Tribunal Supremo, ninguna norma de rango legal permitía, a partir de la entrada en vigor de la Ley 25/2009, que el número de autorizaciones para prestar el servicio de alquiler de vehículos con conductor pudiera condicionarse cuantitativamente en los términos que disponían tanto el artículo del Reglamento de desarrollo de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres (en la versión previa a la incluida en el aprobado por Real Decreto 1211/1990, no modificada por éste) cuanto el artículo 14.1 de la Orden FOM/36/2008. Uno y otro han de considerarse, por lo tanto, derogados 15
16 desde que entró en vigor la Ley 25/2009, como acertadamente resolvió el tribunal de instancia. Más en concreto, la limitación cuantitativa al número de autorizaciones no encuentra apoyo en los artículos 3.a), 5.1 y 15.1 y 2.c) de la Ley 16/1987 [LOTT] [los subrayados son del Dictamen]. Cabe significar adicionalmente, por si cupiera alguna duda, que dicha doctrina se ha incorporado a la Sentencia que para la unificación de la doctrina dictó el Tribunal Supremo el 13 de febrero de De este modo, y en respuesta a la primera cuestión concreta planteada por la autoridad consultante, estima este Consell que no resulta posible aplicar la Resolución de 2002 ya que fijó el número de autorizaciones para la actividad de transporte de arrendamiento de vehículos con conductor en la Comunitat Valenciana en base a unos preceptos legales de la LOTT de 1987 que quedaron derogados con la entrada en vigor de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio. II.- La segunda cuestión concreta que plantea la Conselleria consultante es la relativa a la aplicación de la Orden FOM/36/2008, de 9 de enero, relativa al alquiler de vehículos con conductor, modificada por la Orden FOM/3203/2011, de 18 de noviembre, algunos de cuyos preceptos han sido declarados nulos por la jurisprudencia del Tribunal Supremo, por lo que surgen dudas acerca de la posibilidad de denegar autorizaciones de VTC solicitadas después de la Ley 9/2013 y antes de que se produzca su desarrollo reglamentario En su redacción vigente, la Orden FOM/36/2008, de 9 de enero, desarrolla la sección segunda del Capítulo IV del título V, en materia de arrendamiento de vehículos con conductor, del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, aprobado por Real Decreto 1211/1990, de Es cierto que el Tribunal Supremo (Sentencia de 14 de febrero de 2012) ha anulado algunos de los preceptos del ROTT que daban cobertura a aquella Orden Ministerial, pero no todos ellos, por lo que será aplicable dicha Orden en la medida en que no contenga prescripciones que sean reiteración o desarrollo de los artículos del ROTT que han sido anulados. En concreto, los requisitos a que se refieren los preceptos siguientes: 16
17 a): Disposición de, al menos, un local dedicado a la actividad de arrendamiento de vehículos, con nombre o título registrado y abierto al público previo cumplimiento de los requisitos legales sobre apertura de locales ) b): Disposición en propiedad, leasing o arrendamiento, del número mínimo de vehículos dedicados a la actividad de arrendamiento con conductor que determine el Ministro de Fomento en función de las circunstancias del mercado. Dicho número no podrá ser inferior a cuatro. Los vehículos deberán tener carácter representativo pudiendo, a tal efecto, exigirse unas características mínimas de equipamiento, potencia o prestaciones ). - Y f): Disposición de un mínimo de dos conductores por cada tres vehículos, provistos del permiso de conducir de la clase BTP, en régimen de alta en la Seguridad Social y contratados a jornada completa. Los demás preceptos que integran la sección segunda del Capítulo IV del Título V del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, relativo al arrendamiento de vehículos con conductor, siguen vigentes, con lo que permanece el fundamento normativo en que se basó la Orden Ministerial de 9 de enero de 2008, que cabe estimar aplicable hasta que se realice, eventualmente, un desarrollo normativo del ROTT por parte de la Comunitat Valenciana, como se analiza en el apartado siguiente de esta Consideración. III.- La tercera cuestión que plantea la Autoridad consultante en el presente caso se refiere a que en el supuesto de que se considere oportuno abordar la regulación a nivel reglamentario, por la Comunidad Autónoma, de los límites cuantitativos que potestativamente permite la nueva redacción de la LOTT efectuada por la Ley 9/2013, dicha regulación podría efectuarse mediante Orden de la Conselleria competente en materia de transportes o debería ser abordada mediante un Decreto del Consell? La Ley 9/2013, de 4 de julio, modificó la LOTT afirmando en su Exposición de Motivos que ello obedecía a la conveniencia de mantener el máximo rigor en la condiciones de acceso al mercado de transporte, en la línea marcada por la reglamentación de la Unión Europea, y, paralelamente, por la de dotar de la mayor capacidad de autogestión a las empresas que intervienen en dicho mercado. A tal efecto, se incorporan al texto de la LOTT las nuevas exigencias introducidas por el Reglamento n.º (CE) 1071/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de octubre de 2009, por el que se establecen normas comunes relativas a las condiciones que han de cumplirse para el ejercicio de la profesión de transportista por carretera y por el que se deroga la Directiva 17
18 96/26/CE del Consejo, en relación con el cumplimiento de los requisitos de establecimiento, competencia profesional, capacidad financiera y honorabilidad de las empresas Con la entrada en vigor de dicha Ley 9/2013, de 4 de julio, el artículo 99.4 de la LOTT ha pasado a tener la siguiente redacción: Fuera de los supuestos de colaboración previstos en esta ley, únicamente podrán arrendarse con conductor los vehículos de turismo. El arrendamiento de vehículos de turismo con conductor constituye una modalidad de transporte de viajeros y su ejercicio estará condicionado a la obtención de la correspondiente autorización, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 42 y 43.1 y lo que reglamentariamente se establezca con carácter específico en relación con dicha modalidad de transporte. De este modo, en la actualidad no ofrece duda alguna la cobertura legal del sometimiento al régimen de autorización del arrendamiento de vehículos con conductor, frente a la situación generada tras la entrada en vigor de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de Modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio (Ley Ómnibus ). En efecto, el artículo de dicha Ley de 2009 suprimió los artículos 135 y 136 de la LOTT, y modificó el contenido del artículo 134, lo que dio lugar a los pronunciamientos jurisdiccionales a los que nos hemos referido en la Consideración sexta de este Dictamen. El artículo 42 de la LOTT, al que se remite su artículo 99.4, establece lo siguiente: 1. La realización de transporte público de viajeros y mercancías estará supeditada a la posesión de una autorización que habilite para ello, expedida por el órgano competente de la Administración General del Estado o, en su caso, por el de aquella Comunidad Autónoma en que se domicilie dicha autorización, cuando esta facultad le haya sido delegada por el Estado. Como regla general, las autorizaciones de transporte público deberán domiciliarse en el lugar en que su titular tenga su domicilio fiscal. No obstante, la autorización podrá domiciliarse en un lugar distinto cuando su titular justifique que su actividad principal no es la de transporte y que, como consecuencia, tiene su domicilio fiscal allí donde realiza dicha actividad principal, si bien cuenta con un establecimiento en el lugar en que pretende domiciliarla, en el que centralizará su actividad de transporte y cumplirá las exigencias señaladas en el apartado c) del artículo
19 ( ). De este modo, la redacción vigente de la LOTT (artículos 99.4 y 42) deja meridianamente clara la necesidad de autorización para la actividad de arrendamiento de vehículos con conductor, en los términos que se establezcan reglamentariamente. Y de conformidad con el reparto competencial existente en materia de transportes que hemos expuesto en la Consideración segunda de este Dictamen (y que también recuerda la Disposición final segunda de la LOTT), podrá regularse por la Comunitat Valenciana en tanto que potestad normativa de ejecución o desarrollo de las normas estatales conforme prevé el artículo 14.1 de la Ley Orgánica 5/1987, de delegación de facultades del Estado en las Comunidades Autónomas en relación con los transportes por carretera y por cable. Como también podrá la Comunitat Valenciana ejercer las facultades de gestión que le atribuye el artículo 5 de dicha Ley Orgánica. En cuanto al rango que debería tener la norma autonómica que desarrollara las previsiones relativas a las autorizaciones VTC, de conformidad con el artículo 44 de la Ley 5/1983, de 30 de diciembre, del Consell, podría tener la forma de Orden, al afectar solo a las materias de un Departamento gubernamental -la de transportes- ( disposiciones consecuencia del ejercicio de la potestad reglamentaria de los titulares de las [Consellerias], que quedará circunscrita a las materias de su departamento, según dicho precepto legal). No obstante lo dicho, también sería posible hacerlo mediante Decreto, al amparo de lo dispuesto en el artículo 40.1 de la Ley 5/1983, citada. Así lo ha hecho recientemente la Comunidad Autónoma de les Illes Balears, mediante el Decreto 43/2014, de 3 de octubre, que desarrolla y concreta determinados aspectos de la actividad de arrendamiento de vehículos con conductor en el ámbito territorial de les Illes Balears (aunque en este caso su Ley de Gobierno sí exigía la forma de Decreto para su aprobación, ya que las Órdenes de los Consellers requieren una habilitación legal o reglamentaria del Gobierno previa, que en este caso no existe conforme expresó el Consell Consultiu de les Illes Balears en su Dictamen nº 83/2014, emitido en el seno del procedimiento aprobatorio de aquella norma. IV.- La cuarta cuestión que plantea a este Consell la autoridad consultante se concreta en que si la regulación que eventualmente realice la Comunitat Valenciana en materia de autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor debería vincular los límites de las autorizaciones VTC a limitaciones igualmente en el ámbito de las autorizaciones VT, o cabría establecer dichos límites independientemente en uno y otro caso?. 19
20 La regulación autonómica que se realice al amparo de lo dispuesto en el artículo 14.1 de la Ley Orgánica 5/1987, de delegación de facultades del Estado en las Comunidades Autónomas en relación con los transportes por carretera y por cable podrá realizar la regulación que estime oportuna, siempre que respete la normativa estatal y los límites de la delegación, conforme prevé expresamente el artículo g) del ROTT. Cabe significar adicionalmente en este punto, que de estimarse procedente elaborar un proyecto normativo al efecto, la consulta a este Consell será preceptiva, y será a la vista de la regulación concreta proyectada cuando procederá pronunciarse en punto al eventual exceso de la regulación prevista, sin que el ámbito de esta Consulta facultativa sea el adecuado para que nos pronunciemos con carácter general respecto del alcance que eventualmente tendría una norma autonómica en la materia. V.- La quinta cuestión que se somete a este Consell en la presente consulta facultativa es la de si cabe la posibilidad de aprobar una orden de la Conselleria competente en materia de Transportes por la que se regule la identificación de los vehículos con autorización VTC en la Comunidad Valenciana? Dicha regulación entendemos que permitiría un mayor control y seguimiento de este tipo de autorizaciones, en aras de limitar el intrusismo en el sector. La respuesta a esta cuestión debe ser negativa: tanto el artículo del vigente ROTT como el artículo 26 de la Orden 36/2008, de 9 de enero, establecen la prohibición de llevar signo identificativo alguno distinto del de servicio público. Así, el artículo del ROTT dispone que Los vehículos dedicados a la actividad de arrendamiento con conductor no podrán llevar signos externos identificativos, salvo, en su caso, la placa relativa a su condición de vehículos de servicio público. Prescripción que reitera literalmente el artículo 26 de la Orden 36/2008, citada. Este Consell no pone en cuestión que la identificación de los vehículos con autorización VTC podría ser una forma de limitar el intrusismo en el sector. Pero aquellos preceptos de la normativa estatal no han sido anulados, lo que impide una regulación como la que se interesa. Por ello, de estimarse adecuado, debería trasladarse dicha iniciativa al Gobierno estatal, pero no realizar una regulación autonómica distinta que desconozca el ejercicio de sus competencias por el Estado y respecto de las cuales no ha delegado en la Comunitat Valenciana realizar un desarrollo normativo distinto. 20
21 VI.- Una última cuestión (que se ha planteado por esa Autoridad consultante en segundo lugar pero que una mejor respuesta aconsejaba dejarla en último lugar) es la relativa a la posibilidad de denegar autorizaciones de VTC solicitadas después de la Ley 9/2013 y antes de que se produzca su desarrollo reglamentario. En este sentido, se crea una situación de inseguridad jurídica en la medida en que podría entenderse que toda solicitud existente ha de ser autorizada, lo que crearía una situación caótica. Conforme hemos expuesto en las Consideraciones precedentes, la Ley 9/2013, citada, de modificación de la LOTT, permite modular la concesión de autorizaciones VTC utilizando determinados requisitos (sin que quepa entender que existe un régimen de libre acceso sin restricción alguna): podrán denegarse todas aquellas solicitudes formuladas posteriormente a la entrada en vigor de aquella Ley por cualquiera de las circunstancias previstas en la normativa estatal de aplicación anteriormente reseñada, siempre que no se trate de alguno de los preceptos anulados por la Jurisdicción ordinaria o que ésta ha entendido derogados con la entrada en vigor de la Ley Ómnibus de 2009 (también señalados anteriormente). III CONCLUSIÓN El Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana es del parecer: Que conforme se ha expresado en las consideraciones precedentes, resulta posible aprobar una norma autonómica que regule determinadas cuestiones relativas al arrendamiento de vehículos con conductor, con las limitaciones y particularidades que se señalan en el cuerpo del presente Dictamen. V.H., no obstante, resolverá lo procedente. Valencia, 17 de junio de