Source: http://www.giurcost.org/studi/Pizzetti3.htm
Timestamp: 2018-01-17 05:13:59+00:00
Document Index: 50003906

Matched Legal Cases: ['art.117', 'art. 11', 'art.117', 'art.117', 'art.120', 'art.119', 'art.117', 'art.117', 'art.117', 'art.117', 'art.11', 'art.11', 'art.11', 'art.114', 'art.11', 'art.138', 'art.117', 'art.117', 'art.117', 'art.117', 'art.117']

L’evoluzione del sistema italiano fra "prove tecniche di governance" e nuovi elementi unificanti. Le interconnessioni con la riforma dell’Unione Europea.
Relazione al Convegno "La funzione normativa di Comuni, Provincie e Città metropolitane nel nuovo sistema costituzionale" Trapani 3-4 maggio 2002.
In seguito alla riforma del titolo V della Costituzione, introdotta dalle leggi costituzionali n.1 del 1999 e n.3 del 2001, si è aperta una fase molto complessa di trasformazione dell’ordinamento italiano. Si tratta infatti di "ricalibrare" tutto un sistema che era fondato sulla centralità e generalità della legge e dell’amministrazione statale, nonché sul principio della corrispondenza fra potere legislativo e potere amministrativo e che ora si trova invece a poggiare su principi opposti. Esso,infatti, si basa ora sulla enumerazione e limitazione delle competenze del legislatore statale e sulla assegnazione delle competenze amministrative in applicazione dei criteri di sussidiarietà, adeguatezza e differenziazione in un quadro costituzionale che comunque afferma la competenza amministrativa generale e residuale dei Comuni.
Ai problemi connessi specificamente all’attuazione della riforma costituzionale contenuta nelle leggi costituzionali n.1 del 1999 e n.3 del 2001 si stanno aggiungendo inoltre altre problematiche, non meno complesse.
La prima di queste è costituita dalla non nascosta volontà del Governo di procedere a eventuali (ma in un certo senso pressoché sicuri) aggiustamenti della normativa costituzionale medesima. Aggiustamenti che si postulano essere fin da ora probabili, ed anzi "necessari", ove si dovesse dimostrare, in un certo senso per tabulas, che la riforma costituzionale così come attualmente formalizzata, è, in una misura più o meno ampia, sostanzialmente inapplicabile e comunque portatrice di problemi e difficoltà non compatibili con la necessaria certezza del diritto intesa come certezza dei ruoli, delle competenze e dei rapporti reciproci esistenti fra i diversi soggetti dell’ordinamento costituzionale. Richiamare questa una problematica sembra essere allo stato attuale importante, atteso che lo stesso Ministro La Loggia, sia nel Convegno di Genova su "Le regioni tra riforma amministrativa e revisione costituzionale" (Genova, 25 e 26 gennaio) che in questo stesso Convegno di Trapani ha esplicitamente affermato che questa ipotesi è considerata con estrema serietà da parte del governo Berlusconi.
La seconda problematica, anch’essa non meno nota, è costituita dalle ripetute ed esplicite affermazioni di alcuni Ministri dell’attuale governo (e primo fra tutti il Ministro Bossi, che le ha esposte fin dalla sua audizione presso la Commissione Affari costituzionali del Senato il giorno 20 febbraio 2002 e le ha ribadite in modo ancora più significativo nella audizione del 26 giugno 2002) di ritenere comunque necessario progettare e perseguire fin da ora, ed indipendentemente da ogni sperimentazione, nuove e incisive riforme costituzionali.
Del resto questa chiara indicazione del Ministro Bossi si è già concretizzata in quello che è stato definito come il progetto di legge costituzionale finalizzato ad introdurre nel nostro Paese la c.d. "devolution" (cfr. ddl.n1187 "modifiche all’art.117 Cost." presentato dal Governo al Senato della Repubblica il 26 febbraio 2002), mentre incisive e per il momento non ancora ufficialmente definite iniziative di revisione costituzionale sono annunciate con riguardo alla Corte costituzionale e, in particolare, alla sua composizione, nonché alla stessa articolazione del Parlamento.
Una terza problematica attiene al fatto che la stessa riforma costituzionale già approvata si autodefinisce come una riforma che deve essere ancora completata. In questo senso infatti la dizione dell’art. 11 della l.cost.n.3 del 2001, nella parte in cui, al primo comma, afferma che "Sino alla revisione del titolo I della parte seconda della Costituzione, i regolamenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica possono prevedere la partecipazione di rappresentanti delle Regioni, delle provincie autonome e degli enti locali alla Commissione parlamentare per le questioni regionali", esplicita senza ombra di dubbio che la riforma stessa dichiara la propria incompiutezza.
La quarta problematica, non meno nota anche se meno frequentemente richiamata, attiene al fatto che proprio nel medesimo periodo in cui siamo chiamati a dare attuazione a una riforma costituzionale di questa dimensione ci troviamo immersi anche, in quanto Paese membro, dentro il complesso e difficile processo di riforma dell’Unione Europea. Processo avviato ufficialmente con la dichiarazione di Laeken e attualmente in pieno svolgimento sia nell'ambito della Convenzione sia attraverso le molte proposte che sono state anche recentemente formalizzate da molti soggetti, primi fra tutti dallo stesso Parlamento europeo, dalla Commissione europea e dal Segretariato generale del Consiglio europeo.
Questa complicata situazione accentua oggettivamente le difficoltà complessive poste dalle profonde trasformazioni introdotte con la riforma costituzionale del titolo V della parte II ed esalta ancora di più la necessità di individuare forme incisive di governance, utili in questa fase non solo a mettere a regime modalità di funzionamento complessivo di un ordinamento che ormai, senza queste nuove forme di azione, è destinato al blocco e alla paralisi.
Si tratta inoltre anche di ricercare e di individuare "piste" e "itinerari" condivisi di attuazione della riforma che possano, almeno potenzialmente, diminuire le tensioni e i contrasti fra i diversi soggetti di un ordinamento repubblicano che ormai, in virtù del nuovo articolo 114 Cost., considera Comuni, Città metropolitane, Provincie, Regioni e Stato come soggetti tutti paritariamente costitutivi della Repubblica.
Questi profili e queste esigenze sono, del resto, oggi particolarmente rilevanti, all’interno di un quadro politico e normativo che ha visto fino ad ora Parlamento e Governo tendere ad operare, sia in sede legislativa che in sede regolamentare, quasi come se la riforma non fosse ancora intervenuta o comunque non avesse ancora avuto piena efficacia.
Inoltre è obbiettivamente molto importante che taluni atti attuativi della riforma, e specificatamente alcune leggi statali esplicitamente previste dal nuovo dettato normativo, siano pensate non solo all’interno di forme condivise di concertazione con le Regioni ed eventualmente con gli enti territoriali (forme peraltro non facili da realizzare e la cui efficaia e ancor meno facile da definire) ma anche con una attenta sensibilità agli elementi istituzionali e agli interessi ordinamentali complessivi che esse coinvolgono.
Fra queste leggi e queste normative statuali che devono essere comunque adottate, un rilievo particolare assumono quelle esplicitamente richiamate dall’art.117 in materia di partecipazione delle Regioni alla fase ascendente e discendente degli atti normativi comunitari, all’esercizio del potere sostitutivo dello Stato e alla disciplina delle modalità con le quali le Regioni possono realizzare accordi e intese con altri Stati o con enti territoriali di altri Stati.
E’ vero che queste non sono le sole leggi statali esplicitamente previste dalla riforma del titolo V della parte II come strumenti normativi in grado di incidere direttamente sull’ambito oggettivo delle competenze regionali. Infatti non meno importanti sono certamente le competenze legislative esclusive dello Stato nelle materie c.d. "trasversali" elencate al secondo comma dell’art.117 e la legge statale prevista dall’art.120, nonché tutta la normativa statale richiamata dall’art.119 Cost.. E’ vero anche, però, che le leggi statali che attengono alla formazione e all’attuazione dei vincoli comunitari così come quelle che possono incidere sulla definizione e la formazione degli obblighi internazionali assumono un rilievo del tutto particolare.
In base al primo comma dell’art.117 Cost., infatti, proprio i vincoli comunitari e gli obblighi internazionali costituiscono oggi, insieme alla Costituzione e alle leggi costituzionali, gli unici elementi vincolanti che si impongono egualmente e alla stessa maniera tanto al legislatore statale quanto a quello regionale.
Di qui dunque l’oggettiva e specifica importanza che questa problematica assume nel nuovo sistema costituzionale derivante dall’approvazione del titolo V della parte II della Costituzione, e di qui anche la delicatezza dei problemi connessi alla definizione di questa normativa.
Va inoltre tenuto conto che, come già si è ricordato, nella fase attuale tutta questa tematica è resa ancora più significativa dal fatto che lo stesso sistema istituzionale e organizzativo dell’Unione europea è in corso di evoluzione e di riforma. Ne deriva dunque che nel contesto italiano è necessaria la massima attenzione ad elaborare una normativa attuativa di quanto previsto dal primo e dal quinto comma dell’art.117 Cost. che non sia solo "costruita" sulla situazione esistente e sul sistema delle fonti di derivazione europea oggi conosciute ma sia capace anche di una sua propria e interna flessibilità e capacità di adattamento nel tempo.
La riflessione che qui si sviluppa si articola in due differenti parti, in qualche modo conseguenti a quanto esposto nel paragrafo precedente.
La prima parte, intitolata "Le prove tecniche di governance in corso" vuole essere una rapida rassegna degli aspetti più rilevanti collegati alla attuale fase di messa a punto e di attuazione di forme di governance che consentano appunto, per quanto possibile, di immaginare (o almeno di cercare) forme condivise di attuazione del titolo V.
A tal fine però, in questa sede, l’attenzione è posta pressoché tutta sull’Intesa inter-istituzionale siglata il 20 giugno, mentre le considerazioni relative alle altre iniziative in corso, e segnatamente quelle che si sono già concretizzate nel c.d. "ddl. La Loggia" e nello schema di "ddl di riforma della legge La Pergola", si limitano a pochi e rapidissimi cenni.
La ragione di questa scelta si fonda su tre considerazioni: la prima attiene all’esigenza di non allargare al di là di ogni ragionevole limite l’ampiezza di questa relazione; la seconda è collegata al fatto che l’Intesa inter-istituzionale è già, pur nei suoi attuali limiti, uno strumento giuridicamente pienamente perfezionato mentre le altre due iniziative sono comunque ancora allo stadio di mero schema (quella relativa alle modifiche alla legge La Pergola) e di semplice ddl, sia pure di iniziativa governativa (quella contenuta nel c.d. "ddl. La Loggia"); la terza considerazione, infine, riguarda il fatto che l’Intesa inter-istituzionale, sia perché non immediatamente attuativa di alcuno specifico vincolo costituzionale sia perché non calata nella forma di legge statale, appare come il caso più evidente ed anche più interessante di quella prospettiva di governance alla quale si è convinti che siano affidate sostanzialmente le sorti di una buona riuscita della riforma costituzionale recentemente adottata.
La seconda parte, intitolata "I nuovi elementi unificanti del sistema costituzionale italiano", è invece dedicata a un’analisi dei nuovi elementi unificanti contenuti nel primo comma dell’art.117.
In questa seconda parte, peraltro, sono sviluppati ragionamenti e riflessioni che hanno già formato oggetto, quasi senza modifiche, di un intervento svolto al Convegno organizzato dall’Associazione dei costituzionalisti a Bologna lo scorso 14 gennaio e dedicato appunto all’analisi dei problemi più significativi connessi all’attuazione del titolo V della parte II della Costituzione.
Le due parti hanno carattere e ampiezza molto diversi.
La prima intende infatti essere essenzialmente una sorta di bilancio della situazione attuale, senza pretendere di entrare troppo specificamente nel dettaglio del contenuto dei documenti normativi richiamati e delle procedure adottate.
La seconda parte, invece, ha un carattere maggiormente organico, anche se lascia in qualche modo impliciti e non adeguatamente sviluppati i complessi problemi che nel campo specifico della partecipazione alla fase ascendente e alla fase discendente dei vincoli comunitari nascono in seguito all’esigenza di delineare una normativa di attuazione che non sia solo "parametrata" sul sistema istituzionale e delle fonti oggi esistente a livello europeo. Sarebbe importante infatti che la legge attuativa del quinto comma dell’art.117 fosse capace di "traguardare" al di là dell’esistente per cercare di definire forme flessibili e adattabili della partecipazione delle Regioni (ma probabilmente sarebbe opportuno, almeno in parte, anche degli enti territoriali) alla fase ascendente e alla fase discendente dei processi normativi e decisionali dell’Unione e della Comunità che possono produrre vincoli rispetto ai legislatori italiani.
Proprio a questo genere di riflessioni, infine, saranno dedicati alcuni rapidi accenni nella Conclusione della relazione che, sotto questo profilo si pone appunto come la terza parte della relazione stessa.
Le "prove tecniche di governance" in corso
1.	Premesso che in questa sede si usa il termine governance in un’accezione specifica, e cioè con riferimento all’adozione di modalità procedimentali o di strumenti di natura pattizia o convenzionale finalizzati ad assicurare reciproco coordinamento nell’ambito delle attività svolte da diversi soggetti, si può osservare che negli ultimi mesi vi sono state almeno tre grandi iniziative che, sia pure in parte al fine di dare avvio a forme organiche di attuazione delle nuova normativa costituzionale o di iniziare a dare adempimento ad alcuni specifici obblighi che questa normativa prevede, hanno cercato anche di sviluppare forme significative di governance.
La prima iniziativa, avviata già nei primissimi mesi dell’anno e che ha avuto poi una prima concretizzazione nella Conferenza unificata del 30 maggio e una sanzione finale con la firma di rito il 20 giugno del 2002, è stata la stipulazione dell’ "Accordo recante intesa inter-istituzionale tra Stato, Regioni ed Enti locali, ai sensi dell’articolo 9, comma 2, lett c) del decreto legislativo 28 agosto 1997, n, 281" (la c.d. Intesa inter-istituzionale Stato-Regioni enti territoriali).
La seconda, avviata anch’essa in modo informale fin dagli ultimi mesi del 2001, concretizzatasi poi nell’adozione di un primo schema in qualche modo formale nel Consiglio dei Ministri del 19 aprile 2002 e, infine, successivamente approvata, dopo più di un passaggio nelle Conferenze, dal Consiglio dei Ministri nella seduta del 14 giugno 2002, è la presentazione del ddl "recante disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001 n.3" (il c.d. disegno di legge La Loggia).
La terza, avviata con l’adozione di un primo schema di ddl nel Consiglio dei ministri del 3 maggio 2002 e successivamente proseguita il 22 maggio 2002 con l’invio dello schema di disegno di legge ai tavoli tecnici delle Conferenze e infine portata in sede di Conferenza Unificata il 20 giugno 2002, ma che ancora non ha superato neppure la fase dell’esame nell’ambito delle Conferenze, riguarda lo schema di disegno di legge recante modifiche alla legge 9 marzo 1989 n.86 e contenente "Norme generali sulla partecipazione dell’Italia al processo normativo comunitario e sulle procedure di esecuzione degli obblighi internazionali" (il c.d. ddl. di modifica della legge La Pergola).
Tutti e tre questi documenti e testi normativi, pur nelle loro diversità di oggetto e di ampiezza tematica, hanno un’importanza molto rilevante perché si pongono tutti in qualche modo sia per le modalità con le quali sono stati elaborati e discussi nelle sedi delle Conferenze, sia per il loro stesso contenuto, nella logica di cercare di definire modalità concordate e concertate di attuazione della riforma costituzionale.
Ovviamente la diversità di contenuto e di ambito segna distinzioni rilevanti fra i tre documenti e consente, anzi impone, valutazioni differenti.
Il primo, e cioè l’Intesa interistituzionale, colpisce profondamente per il tenore stesso del testo, che si configura come un vero e proprio accordo fra soggetti pariordinati, i quali concordano e definiscono obblighi e impegni reciproci nell’adempimenti dei rispettivi poteri e doveri costituzionali.
Per contro, il ddl La Loggia colpisce per il fatto di contenere modalità, procedure e vincoli di attuazione delle riforma costituzionale che, come molti hanno già sottolineato, appaiono francamente non facilmente armonizzabili col dato costituzionale medesimo e non facilmente accettabili in quanto contenuti in un disegno di legge ordinario.
Il terzo testo, infine, quello che contiene le modifiche alla legge La Pergola, per dare attuazione al diritto di partecipazione delle Regioni alla fase ascendente e all’attuazione diretta degli obblighi e dei vincoli europei, appare oggettivamente piuttosto "arretrato" rispetto al nuovo testo costituzionale e alle sue nuove potenzialità e sembra ancora legato ai risultati più avanzati che erano stati raggiunti (anche se poi non erano stati tradotti in legge) nel corso della precedente legislatura, quando però il testo costituzionale in vigore era ancora il testo del vecchio titolo V.
Tuttavia, malgrado queste diversità e il differente giudizio che di ciascuno essi si può dare, non vi è dubbio che tutti e tre si inseriscano in una nuova linea e in un nuovo modo di concepire sia i rapporti tra lo Stato, le Regioni e gli altri enti territoriali, che lo stesso funzionamento del sistema complessivo.
E’ in questo quadro complessivo dunque che devono essere collocate le rapide e provvisorie riflessioni che già oggi è possibile fare sull’evoluzione della governance nel sistema italiano. Peraltro, e per le ragioni già espresse, in questa sede, la riflessione è essenzialmente incentrata soltanto sulla Intesa interistituzionale, volendosi rinviare un più completo e articolato bilancio sulle altre iniziative a quando esse saranno state definitivamente approvate.
La Intesa inter-istituzionale tra Stato, Regioni ed Enti territoriali
2.	Il documento che contiene l’Intesa inter-istituzionale è articolato in tre parti.
La prima parte è intitolata finalità e contiene tre affermazioni assolutamente rilevanti nell’ambito di questa indagine.
Si afferma infatti che "tutti i soggetti che compongono la Repubblica sono tenuti a prestare il proprio contributo per sostenere e valorizzare, nell’ambito delle rispettive competenze, il doveroso processo di armonizzazione dell’ordinamento giuridico al nuovo dettato costituzionale, nel rispetto del principio di unità e indivisibilità della Repubblica, sancito dall’articolo 5 della Costituzione".
Si sottolinea poi che "Il nuovo modello di pluralismo istituzionale rende necessario un comune impegno che consenta di realizzare, contemperando le ragioni dell’unità con quelle delle autonomie, una consapevole direzione politico-istituzionale del processo di adeguamento alle nuove disposizioni costituzionali".
Conseguentemente, in questo contesto, si conviene che "A tal fine, si riconosce che la separazione delle competenze comporta la valorizzazione del principio della leale collaborazione tra gli enti che compongono la Repubblica, finalizzata alla ricerca della più ampia convergenza, per addivenire a soluzioni condivise in ordine alle rilevanti questioni interpretative e di attuazione della riforma costituzionale del titolo V".
La terza affermazione, infine, ribadisce la necessità di accelerare l’attuazione dell’art.11 della l.cost.n.3 del 2001 e di rafforzare il sistema delle Conferenze, al fine di irrobustire e allargare anche all’ambito parlamentare il sistema delle sedi di confronto e, si può aggiungere, dove previsto e nei limiti in cui è previsto, anche di codecisione.
La seconda parte dell’Intesa è intitolata principi dell’azione comune ed argomenti di approfondimento.
In questa seconda parte si stabilisce innanzitutto che "costituiscono principi comuni: a) privilegiare, tra più possibili interpretazioni della legge costituzionale, la più aderente alla logica del pluralismo autonomistico cui è ispirata la riforma costituzionale; b) considerare il principio di sussidiarietà, elemento fondante della riforma, unitamente ai principi di differenziazione ed adeguatezza; c) garantire, in ogni caso, il rispetto dei principi di continuità e completezza dell’ordinamento giuridico".
In questo contesto si afferma che "in relazione ai poteri legislativi lo Stato e le Regioni individuano e delimitano i rispettivi ambiti di competenza per un corretto esercizio delle funzioni legislative …anche per l’individuazione di soluzioni volte a prevenire e limitare il contenzioso costituzionale.
Si stabilisce inoltre che "lo Stato e le Regioni, nell’esercizio delle loro potestà legislative, assumono altresì l’impegno di verificare, in fase di predisposizione degli atti normativi, il puntuale rispetto degli ambiti di competenza ad essi assegnati dalla novella costituzionale" e che "a questi fini i Presidenti delle Regioni si impegnano ad orientare, in ogni sede ed in ogni fase, l’iniziativa legislativa delle Giunte regionali. Il Presidente del Consiglio si impegna ad emanare una direttiva a tutti i Ministri per orientare l’iniziativa legislativa del Governo, in ogni sede ed in ogni fase, al rispetto del nuovo assetto costituzionale".
Ancora, sempre in questa parte, e per l’attuazione del c.d. "federalismo fiscale" si conviene di introdurre nel DPF la previsione di "una conferenza mista per definire l’impianto complessivo del federalismo fiscale".
Infine, si stabilisce che "per quanto riguarda l’esercizio delle funzioni statutarie, regolamentari e amministrative spettanti alle Istituzioni locali, occorre dare piena attuazione alle disposizioni dettate dagli articoli 114,117 e 118 della Costituzione" e che "In tale fase, vanno determinate le funzioni fondamentali di Comuni, Provincie e Città metropolitane ai sensi dell’articolo 117, secondo comma lettera p), e vanno osservati i principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza nell’attribuzione delle funzioni amministrative, il cui esercizio e organizzazione compete ai Comuni singoli o associati, anche nelle forme delle Unioni di Comuni e delle Comunità montane, e qualora lo richiedano esigenze di unitarietà, alle Provincie, alle Città metropolitane, alle Regioni ed allo Stato".
Da ultimo si provvede che "modalità di coordinamento e di collaborazione tra il CIPE e la Conferenza Stato-Regioni e la Conferenza Unificata saranno individuate al fine di realizzare le opportune sinergie tra i medesimi organismi".
La terza parte, infine, è intitolata modalità organizzative ed ha essenzialmente come scopo quello di stabilire che "la sede istituzionale di confronto è individuata nella Conferenza unificata" e che "Le riunioni della Conferenza hanno carattere periodico e costituiscono il momento di confronto politico, di valutazione, di indirizzo e di verifica per l’attuazione della intesa".
Inoltre i soggetti firmatari dell’Intesa stessa "si impegnano a ricercare ulteriori azioni coordinate, proponendo del caso anche eventuali nuovi strumenti di collaborazione e di intesa".
Significato, limiti e problemi dell’Intesa inter-istituzionale
3.	Il contenuto dell’Intesa, che volutamente si è riportato pressoché integralmente nel paragrafo precedente è assai utile ad illuminare sia il significato che i limiti ed i problemi che questo strumento, ratificato in forma solenne dal Presidente della Conferenza dei Presidenti delle Regioni, Enzo Ghigo, dal Presidente dell’ANCI, Leonardo Dominici, dal Presidente dell’UPI Lorenzo Ria, dal Presidente dell’UNCEM, Enrico Borghi e dal Presidente del Consiglio Silvio Berlusconi, comporta.
3.1.	Il significato dell’Intesa, sia nelle premesse contenute nella prima parte, sia nelle modalità organizzative contenute nel documento, appare sostanzialmente chiaro.
Con questa Intesa tutti i soggetti che costituiscono la Repubblica ai sensi del nuovo articolo 114 della Costituzione hanno preso pienamente atto dell’esigenza di procedere per quanto possibile a un’attuazione concordata, corresponsabile e condivisa della riforma costituzionale. Inoltre hanno preso anche atto della necessità di sviluppare forme e modalità anche nuove di coordinamento, sia dando piena attuazione al disposto dell’art.11 della l. cost. n. 3 del 20021 sia individuando una nuova Conferenza mista per l’attuazione del c.d. "federalismo fiscale". Infine hanno individuato nella Conferenza Unificata la sede istituzionale del confronto interistituzionale.
Tutti e tre questi profili sono particolarmente importanti.
Il primo, perché sancisce definitivamente il "riconoscimento" di quello che è ormai un dato essenziale del sistema costituzionale, e cioè la pariordinazione dei diversi soggetti che costituiscono la Repubblica.
Il secondo perché, anche attraverso l’enfatizzazione del ruolo delle sedi e degli strumenti istituzionali di concertazione, confronto e codecisione, non solo si rafforza ed esalta il principio delle leale collaborazione fra i diversi soggetti (già da tempo affermato dalla nostra Corte costituzionale) ma si riconosce anche in maniera forte la necessità di nuove forme di governance, quali sono appunto le sedi istituzionali di concertazione e di codecisione.
Inoltre, nel richiamare l’esigenza di dare piena attuazione all’art.11 della l.cost.n.3 nel medesimo contesto in cui si ribadisce la necessità di rafforzare e consolidare tutte le sedi istituzionali di raccordo, l’Intesa dimostra anche di avere una concezione singolarmente moderna ed avanzata sia del ruolo del Parlamento che di quello della moderna governance.
Il documento non si attarda infatti, come ci sarebbe forse potuto attendere, nello sforzo di differenziare il peso e il ruolo dell’ampliamento della Commissione bicamerale per le questioni regionali rispetto a quello delle altre forme di raccordo istituzionalizzate, nel nome del fatto che la prima opera nell’ambito parlamentare e del procedimento legislativo e le altre nell’ambito dei rapporti interistituzionali tra i diversi soggetti.
Al contrario, l’Intesa in qualche modo considera tutti questi fenomeni sul medesimo piano, malgrado che il primo sia esplicitamente previsto da una norma costituzionale e gli altri no. Questa concezione è sicuramente molto "moderna" e merita di essere condivisa e sottolineata da parte di chi è convinto che appunto la questione della governance riguarda nel suo complesso tutto il sistema dei rapporti fra i diversi soggetti istituzionali, indipendentemente dal piano ordinamentale in cui essi operano. Va inoltre osservato con favore il fatto che questa concezione sia stata adottata in sede di Intesa giacché non era facilmente immaginabile che una visione così aperta e moderna della governance fosse già penetrata tanto rapidamente e così incisivamente nella cultura politica e istituzionale delle nostre classi politiche.
Infine l’individuazione delle Conferenza unificata quale sede istituzionale del confronto e delle verifica dell’attuazione stessa dell’Intesa costituisce in qualche modo la "chiusura del cerchio". Essa sanziona, infatti, senza ombra di dubbio, ed anche sul piano organizzativo, la pari ordinazione di tutti i soggetti dell’art.114 Cost. e il loro paritario interesse alla governance del sistema complessivo, giacché la Conferenza unificata è appunto il luogo istituzionale privilegiato (e per ora, in attuazione dell’art.11 della l.cost.n.3 del 2001 anche l’unico) in cui tutti questi soggetti siedono insieme.
I limiti dell’Intesa sono altrettanto chiari.
La delimitazione degli ambiti della competenza legislativa dello Stato e delle Regioni è sancita dall’Intesa ma è rimessa alla azione distinta e separata dei diversi soggetti istituzionali. Egualmente l’attività di verifica del rispetto di tali limiti, anch’essa solennemente affermata, resta comunque affidata separatamente allo Stato e alle Regioni. Allo stesso modo ciascun organo di vertice dei diversi livelli di governo che hanno stipulato l’intesa assume l’impegno di emanare separati atti di direttiva nei confronti dei propri organi collegiali ritenendosi che questo sia il solo modo che, almeno per quanto di competenza degli esecutivi, assicuri che tali limiti siano puntualmente rispettati ai diversi livelli di governo.
Da questo punto di vista è significativo che i sottoscrittori non assumano (né avrebbero del resto potuto farlo) alcun impegno a sviluppare un’azione di direttiva nei confronti degli organi legislativi, così come è significativo che non solo non siano stabilite procedure comuni e concordate di verifica del rispetto di tali limiti ma non siano neppure definite eventuali modalità comuni attraverso le quali, anche nell’ambito dei diversi poteri legislativi esercitati dagli organi corrispondenti di ciascun ente, tali limiti possano e debbano essere verificati.
Si registra qui il limite oggettivo più rilevante di questa Intesa. Infatti, sia per la forma con cui l’Intesa è stata adottata, sia per il fatto che i soggetti sottoscriventi possono affermare di rappresentare lo Stato, le Regioni e gli Enti territoriali ma non possono in alcuno modo affermare di rappresentare il legislatore statale, i legislatori regionali e neppure i "regolatori" locali, i sottoscrittori sono costretti ad arrestare gli effetti dei loro accordi alla sola fase dell'iniziativa legislativa dei governi e alle sole modalità (per altro non definite né precisate) di verifica interna agli esecutivi del rispetto dei limiti e dei vincoli sottoscritti.
I medesimi limiti e con effetti in parte ancora più rilevanti riguardano, a ben vedere, anche gli altri impegni assunti.
Non vi è dubbio infatti che quando l’attuazione dell’Intesa presuppone l’intervento del legislatore, come avviene specialmente nella parte in cui in materia di federalismo fiscale e in materia di riconoscimento delle competenze materiali e normative degli enti territoriali, lì l’Intesa rischia di diventare quasi un mero auspicio, mancando ai sottoscrittori il potere giuridico (e per certi aspetti e in certi casi anche il potere politico) di vincolare i rispettivi legislatori.
Si registra dunque qui il limite vero e più profondo di strumenti di governance che vengano adottati unicamente dai governi o dagli esecutivi, senza adeguata copertura costituzionale e senza alcun coinvolgimento esplicito degli organi che ad ogni livello sono i titolari del potere legislativo o comunque del potere normativo e di regolazione.
E’ questo peraltro il limite più rilevante di ogni approccio ai temi di governance che sia condotto essenzialmente a livello degli esecutivi o comunque dei titolari del potere esecutivo. Non a caso, del resto è proprio questo il medesimo limite di prospettiva culturale e istituzionale che incontra il "Libro Bianco sulla Governance" presentato il 16 luglio del 2001 dalla Commissione europea. Limite che la Commissione medesima ben conosce e che sottolinea anche nell’ambito della sua nuova e più recente proposta contenuta nel documento "Un progetto per l’Unione europea", presentato il 22 maggio 2002 nell’ambito dei contributi alla Convenzione di Laeken.
3.3.	Per quanto riguarda infine i problemi posti dall’Intesa, l’attenzione deve essere rivolta essenzialmente alla questione relativa agli effetti di ordine giuridico che essa può determinare.
A prima vista sembra infatti che l’Intesa come tale abbia un valore essenzialmente "politico" e non si traduca, né possa tradursi, in alcun specifico vincolo giuridico all’azione dei soggetti firmatari, neppure quando questi vincoli potrebbero riguardare immediatamente l’attività degli esecutivi.
La questione meriterebbe senz’altro di essere approfondita e probabilmente si potrebbe giungere a ritenere che l’Intesa possa avere comunque anche un valore in senso lato "giuridico", almeno nella misura in cui può sempre essere assunta a parametro e criterio interpretativo da parte dei giudici: in primo luogo dalla Corte costituzionale, da un lato, dai giudici amministrativi, dall’altro.
Resta fermo tuttavia che la questione posta appare essere davvero la questione "essenziale" da affrontare quando ci si voglia confrontare con le più significative prospettive di una moderna governance.
Non viè dubbio infatti che, come avveniva in Europa nell’ambito della c.d. soft law, le cui tecniche, dopo il Consiglio europeo di Lisbona sono ormai entrate a pieno titolo nello strumentario europeo, così ora anche in Italia, dopo la riforma del titolo V della Costituzione, accade che sia necessario misurarsi con la oggettiva limitatezza del tradizionale sistema delle fonti.
Il sistema delle fonti fondato sulla sequenza Costituzione–leggi costituzionali–leggi e atti con forza di legge dello Stato e delle Regioni– regolamenti; dominato dal principio di gerarchia e competenza, la cui attuazione e applicazione è sempre sindacabile dal giudice, appare ormai non essere più sufficiente a padroneggiare la complessità dei fenomeni che presiedono sia alle relazioni fra i diversi livelli di governo e di normazione, sia ai rapporti fra il potere pubblico, così articolato e distribuito, e i cittadini.
Il fenomeno invero non è né nuovo né legato soltanto alle evoluzioni degli ultimi anni. Da tempo infatti i commentatori e gli osservatori più avverititi hanno denunciato non solo la ormai antica "crisi della legge" ma anche la più recente "crisi del sistema delle fonti".
L’accelerazione attuale, legata appunto al moltiplicarsi delle relazioni interistituzionali e all’evoluzione sempre più evidente verso forme di governance come modalità "normali" di collegamento fra i diversi livelli territoriali e settoriali in cui si distribuisce il potere pubblico nelle moderne organizzazioni statuali e sovrastatali, impone di prendere atto con urgenza della profonda accentuazione di questi problemi.
In questo senso, dunque,anche i problemi posti dalle nostre "prove tecniche di governance" quali sono quelli che sottostanno all’interessante Intesa interistituzionale che si è qui esaminata possono essere utili a spingerci e stimolarci ulteriormente ad affrontare a tutto tondo questa problematica. E’ necessario, infatti, essere consapevoli che, dopo la riforma del titolo V della Costituzione, essa è sempre più attuale anche nel nostro ordinamento
I nuovi elementi "unificanti" del sistema italiano: Costituzione, leggi costituzionali, vincoli comunitari e obblighi internazionali dopo la riforma del titolo V della Costituzione.
In quel contesto, dunque, sarebbe stato ragionevole ricorrere al procedimento dell'art.138 Cost. pressoché solo nel caso in cui si fosse voluto modificare la Costituzione In tutti gli altri casi, e cioè quando le esigenze di uniformità e di unificazione del sistema non avessero imposto la revisione costituzionale, sarebbe stato comunque sufficiente il ricorso alla legge ordinaria.
Infatti, proprio in virtù del combinato disposto degli artt.117 primo comma e 138 Cost., il Parlamento nazionale mantiene, sia pure solo attraverso il ricorso alle leggi costituzionali, anche il potere di dettare le norme unificanti che vincolano sia il legislatore nazionale che il legislatore regionale. Ne consegue, dunque, che anche il problema di avviare rapidamente la riforma del bicameralismo italiano mantiene tutta la sua importanza.
Considerazioni conclusive: le interconnessioni con la riforma dell’Unione europea
In quest’ultima parte si vogliono evidenziare, in forma necessariamente sintetica, alcune considerazioni sul nesso forte, e in qualche modo ancora poco avvertito, che sussiste fra il processo di attuazione delle riforma del titolo V della parte II della nostra Costituzione e il processo di riforma dell’ordinamento dell’Unione attualmente in atto, e che ha il suo "centro" nell’attività della Convenzione di Laeken.
Il primo, e più semplice, profilo di questa necessaria interconnessione attiene proprio ai riflessi inevitabili che le future (e sicuramente realizzate) modifiche al sistema attuale delle fonti dell’Unione, comprese ovviamente quelle relative ai procedimenti, potranno avere sulla disciplina delle modalità di partecipazione delle Regioni (ed eventualmente anche degli enti locali) alla fase ascendente e discendente delle decisioni comunitarie.
E’ evidente, infatti, che una ridefinizione delle modalità di decisione dei diversi organi dell’Unione e della Comunità nell’ambito dei diversi procedimenti decisionali dotati di efficacia vincolante non potrà non ribaltarsi anche sul ruolo degli Stati. Il che significa che con grandissima probabilità essa andrà anche a incidere e, dunque, sul modo col quale essi e le loro eventuali articolazioni interne devono o possono partecipare ai procedimenti decisionali.
Così come è altrettanto evidente che se in sede di riforma dell’Unione si individueranno vincoli o previsioni di rango europeo che prevedano, almeno in certi casi e in certe ipotesi, anche la partecipazione delle Regioni dotate di poteri legislativi ad alcune fasi del procedimento decisionale, questo non potrà non avere riflessi anche sulla attuazione della nostra normativa costituzionale, almeno nella parte che riguarda appunto il ruolo di questi enti.
Ma potrebbe esservi molto di più.
Un’eventuale ridisegno del sistema delle fonti dell’Unione che si accompagnasse anche a una ridefinizione degli effetti di queste, istituzionalizzando e differenziando le fonti di carattere tradizionale dai nuovi, e per ora non organizzati, sistemi di soft law, inciderebbe certamente anche sul modo col quale si deve intendere la portata del primo comma dell’art.117 Cost., nonchè sul ruolo stesso delle Regioni, sia nella partecipazione alla fase decisionale che in sede di attuazione dei vincoli in tal modo posti.
Ancora, è più importante di tutto: se si dovesse giungere a stabilire una qualche forma organica e organizzata di inserimento dei Parlamenti nazionali nel processo decisionale dell’Unione, quantomeno allo scopo di verificare il rispetto del principio di sussidiarietà nell’ambito dell’esercizio dei poteri dell’Unione stessa, quali potrebbero essere i riflessi che questo avrebbe su quanto disposto dal nostro art.117 in materia di diritto di partecipazione delle Regioni alla fase decisionale nei procedimenti comunitari che possono tradursi in vincoli e obblighi comunitari?
Da ultimo, poniamo che in sede europea si affermasse una piena consapevolezza del fatto che una corretta applicazione del principio di sussidiarietà, sia che esso venga in gioco nell’ambito dell’esercizio di competenze normative sia che esso venga in gioco nell’ambito dell’esercizio di competenze attuative delle decisioni assunte, comporta sempre e comunque un sindacato di carattere "politico", che non può essere rimesso solo ai giudici ma che deve invece coinvolgere necessariamente anche i diversi livelli decisionali interessati. Quale incidenza potrà avere questo non solo sul ruolo e le modalità della partecipazione regionale, così come prevista dall’art.117 Cost., ma anche sul ruolo di una possibile partecipazione delle Regioni e degli stessi enti territoriali finalizzara a concorrere, attraverso il sindacato sulla sussidiarietà, alla difesa della propria sfera decisionale e del proprio ambito di di competenze?
Sono, tutti questi, problemi che oggi si possono già intravedere con chiarezza anche se ancora non è pienamente prevedibile in che modo la discussione in atto in sede europea si concluderà e quali potranno essere i risultati a cui essa approderà.
E’certo però che tutto questo rafforza la convinzione che il legame fra l’attuazione della riforma costituzionale italiana e il processo in corso a livello europeo sia particolarmente forte.
Non solo: proprio queste considerazioni che, come è evidente possono andare oltre la stessa legislazione di attuazione del quinto comma dell’art.117 Cost., devono spingere a considerare con particolare attenzione le modalità colle quali gli stessi enti territoriali si raccordano oggi con questi problemi.
Da questo punto di vista non vi è dubbio che nell’esame in corso dello schema di modifica al disegno di legge La Pergola merita prestare particolare attenzione a tutti questi problemi, compresi quelli che possono riguardare la posizione e le richieste degli enti territoriali.
A volersi attenere a una ristretta, rigorosa e letterale applicazione dell’art.117 si potrebbe infatti essere tentati di attestarsi su una posizione di chiusura verso ogni richiesta finalizzata a garantire agli enti territoriali di poter svolgere anch’essi un ruolo partecipativo sia nella fase ascendente che nella fase discendente delle decisioni comunitarie. Se però si è capaci di guardare più avanti e di tener conto che il processo in corso a livello di Unione già oggi sia sul piano del sistema delle fonti che su quello del raccordo fra le sedi decisionali dell’Unione e la posizione dei Parlamenti e delle istituzioni nazionali capaci di dare legittimazione e consenso alle decisioni comunitarie si muove con grande accelerazione verso frontiere nuove, allora l’atteggiamento con cui valutare le richieste e le posizioni degli enti territoriali può e deve essere più aperto e più lungimirante.