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Timestamp: 2018-06-23 08:28:34+00:00
Document Index: 101762603

Matched Legal Cases: ['arta 24', 'art. 2', 'art. 3', 'art. 2', 'art. 10', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 2', 'sentenza ', 'art. 13', 'art. 2', 'art. 24', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 21', 'art. 32', 'art. 117', 'art. 3', 'art. 10', 'art. 117', 'art. 2', 'art. 3', 'art. 2', 'art. 43']

Pubbliche amministrazioni e tutela dei diritti fondamentali degli immigrati - PDF
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Leonzio Alfredo Di Marco
1 F O C U S H U M A N R I G H T S 24 O T T O B R E Pubbliche amministrazioni e tutela dei diritti fondamentali degli immigrati di Maria Immordino Professore ordinario di Diritto amministrativo Università degli Studi di Palermo
2 Pubbliche amministrazioni e tutela dei diritti fondamentali degli immigrati * di Maria Immordino Professore ordinario di Diritto amministrativo Università degli Studi di Palermo Sommario: 1 Considerazioni introduttive. 2 Diritti fondamentali degli immigrati e crisi economico-finanziaria. 3 Lo statuto costituzionale dei diritti sociali fondamentali dello straniero. Dalla cittadinanza legale alla cittadinanza sociale. 4 I diritti sociali fondamentali degli immigrati tra legislazione e giurisprudenza costituzionale. 5 In particolare: il diritto alla salute e il riconoscimento di un nucleo duro. 6 Segue. Il diritto all assistenza sociale. 7 Segue. Il diritto all istruzione. 8 Segue. Il diritto all abitazione. 9 L incertezza sull effettività dei diritti sociali fondamentali degli immigrati nella società multiculturale e il ruolo delle pubbliche amministrazioni. Lo studio del diritto è sterile astrazione, se non è anche studio dell uomo vivo * 1. Considerazioni introduttive Il tema dei diritti sociali fondamentali degli immigrati e, in particolare, di quei diritti connessi a bisogni primari della persona, quali la salute, l abitazione, l assistenza sociale, l istruzione, il lavoro, è certamente un questione di grande attualità 1. * Articolo sottoposto a referaggio. *P. CALAMANDREI, Il processo come giuoco (1950), ora in Opere giuridiche, vol. I, Napoli, (Ed. Morano), 1965, p Sul tema della tutela dei diritti degli immigrati, tra i contributi monografici più recenti, senza pretesa si completezza, AA.VV. in M. Immordino C. Celone (a cura di), Diritto degli immigrati e diritto dell immigrazione, Nuove autonomie, 2/2013; AA.VV, in G. VERDE e A. GENNA (a cura di), Immigrazione e garanzie dei diritti fondamentali, Torino, 2012; M. SAVINO, La libertà degli altri. La regolazione amministrativa dei flussi migratori, Torino 2012; AA.VV, in V. GASPARINI CASARI, (a cura di), Il diritto dell immigrazione. Profili di diritto italiano, comunitario e internazionale, I, Modena, 2010; AA.VV., Le disuguaglianze sostenibili nei 2 federalismi.it n. 19/2014
3 Nonostante la loro natura di diritti fondamentali, riconducibili alla sovranità dalla Costituzione attribuita al popolo 2, tali diritti non vengono riconosciuti a tutti i soggetti che si trovano nel territorio italiano, ma soltanto ad alcuni di essi e sulla base di criteri di inclusione/esclusione, in palese violazione del principio di uguaglianza e del principio comunitario di non discriminazione. In contrasto, in particolare, con quello che è lo statuto costituzionale dei diritti dello straniero. Il che fa riemergere, ancora una volta, quella che è la questione di fondo, vale a dire il rapporto tra diritti dell uomo e diritti dei cittadini 3. Una questione acuita dall attuale crisi economico/finanziaria che ha portato inevitabilmente a tagliare la spesa pubblica, e segnatamente quella concernente i diritti sociali a prestazione, diritti che, è noto, hanno un costo, a volte molto elevato come, per fare un esempio, quello alla salute 4. La crisi, in altri termini, ha condotto a politiche sociali che hanno inciso inevitabilmente sulla concreta attuazione dei diritti fondamentali, prima di tutto degli immigrati, determinando così la crisi degli attuali sistemi di welfare. I tagli hanno colpito, in particolare, gli ultimi arrivati, e dunque gli stranieri che hanno un rapporto meno intenso con il territorio, escludendoli, o cercando di escluderli, soprattutto se non in regola con il permesso di soggiorno, dalla platea dei destinatari delle prestazioni sociali, attraverso selezioni a volte palesemente discriminatorie che mettono a dura prova la categoria dei diritti umani tout court 5, ma stimolano anche una riflessione sulla nozione tradizionale di cittadinanza che non può non essere riletta alla luce della visione cosmopolita dei rapporti internazionali legata, per l appunto, alla tutela dei diritti umani Diritti fondamentali degli immigrati e crisi economico-finanziaria Il tema della tutela e garanzia dei diritti fondamentali e, in particolare, dei diritti sociali degli immigrati, a prescindere dal loro status, non è nuovo o ignoto al dibattito giuridico. Tuttavia, la questione oggi trae nuova ed ulteriore linfa dal fatto che la loro tutela, o almeno quel certo grado sistemi autonomistici multilivello, in F. Astone, M. Caldarera, F. Manganaro, A. Romano Tassone e F. Saitta (a cura di), Torino L. R. PERFETTI, Contributo ad una teoria dei diritti sociali come diritti fondamentali iscritti nel perimetro della sovranità, in Dir. pubbl., 2013; C. VENTIMIGLIA, I diritti sociali tra garanzia costituzionale e compiti dell autorità, Giuridica Ed., Roma, A. PACE, Dai diritti del cittadino ai diritti fondamentali dell uomo, in 2010, 1 ss. 4 M. IMMORDINO, La salute degli immigrati tra certezza del diritto e incertezza della sua effettività, in M. Immordino - C. Celone (a cura di), Diritto degli immigrati e diritto dell immigrazione, cit., 197, ss. 5 A. SPADARO, I diritti sociali di fronte alla crisi (necessità di un nuovo modello sociale europeo : più sobrio, solidale e sostenibile), in dove ampi riferimenti bibliografici. 6 C. SALAZAR, <<Tutto scorre>>: riflessioni su cittadinanza, identità e diritti alla luce dell insegnamento di Eraclito, in Pol. dir. 2001, 374, ss. 3 federalismi.it n. 19/2014
4 di tutela che può consentire di parlare di diritti presi sul serio 7 in una società multiculturale, deve in ogni caso fare i conti oltre che con l attuale gravissima crisi economico finanziaria che ha portato alla luce lo scarto esistente tra bisogni delle persone e risorse disponibili, anche con i vincoli discendenti dal principio del pareggio di bilancio costituzionalizzato nel Esiste, infatti, il rischio concreto che proprio per i diritti sociali e, in particolare, per quelli degli immigrati, il principio possa rappresentare una china scivolosa 8. E ciò in quanto, non consentendo scelte di politica di spesa pubblica tali da aggravare ulteriormente l attuale situazione debitoria, il principio non può non incidere sulla tutela dei diritti fondamentali, e dunque dei diritti sociali e, primi fra tutti di quelli connessi a beni essenziali per la persona: salute, assistenza sociale, istruzione, abitazione, lavoro. E indubitabile infatti che, se tutti i diritti costano 9, i diritti sociali a prestazione 10 più degli altri pongono la questione dei costi economici. Problema di certo non indifferente nell attuale momento di crisi e che chiama in causa anche la disponibilità della collettività a concorrere alla loro tutela, considerato che questa è finanziata dalle entrate fiscali 11. Il profilo dei costi non incide, in ogni caso, sulla natura inviolabile dei diritti sociali fondamentali 12, anche se tale inviolabilità non sembra possa realizzarsi al di fuori di qualsiasi attenzione a tale profilo, sottolineandosi in dottrina come la sostenibilità delle politiche sociali sia essa stessa funzionale ad una prospettiva di effettività dell inviolabilità che necessita di traduzioni realistiche e sostenibili, con la precisazione che tali traduzioni non possono essere arrendevoli o indifferenti ai bisogni essenziali delle persone 13. Se così fosse verrebbe revocato quel compromesso su cui poggia, secondo la tradizione, l equilibrio tra la funzione allocativa delle 7 R. DWORKIN, Taking rights seriously, Cambridge, MA, A. RAUTI, La giustizia sociale presa sul serio. Prime riflessioni, in 9 Tutti i diritti, nonché le libertà negative, infatti costano, se non altro perché di essi deve comunque essere assicurata la tutelabilità in giudizio (c. cost., sent. n. 26/1999), ed una organizzazione pubblica di riferimento che ne assicuri la relativa garanzia, R. BIN, Diritti e fraintendimenti, Ragion pratica, n. 14, 2000, p G. CORSO, I diritti sociali nella Costituzione italiana, Riv. trim. dir. pubbl., 1981, 755; A. GIORGIS, Diritti sociali, in S. Cassese (a cura di), Dizionario di Diritto pubblico, vol. III, Milano 2006, 1905; A. D ALOIA, Storie costituzionali dei diritti sociali, in AA.VV., Scritti in onore di Michele Scudiero, vol. II, Napoli 2008, 689 ss. 11 S. HOLMES C. R. SUNSTEIN, Il costo dei diritti, Bologna 2000, D. BIFULCO, L inviolabilità dei diritti sociali, Napoli ( Ed. Jovene) 2003, pp. 18 e L. CALIFANO, Relazione di sintesi al XXVIII convegno dell AIC: in tema di crisi economica e diritti fondamentali, AIC federalismi.it n. 19/2014
5 risorse,rimessa all autoregolamentazione del mercato e la necessità di evitare disuguaglianza e costi sociali inconciliabili con requisiti di integrazione di una società liberale e democratica 14. Proprio il maggior costo dei diritti sociali, in una con il rispetto degli obblighi europei in materia di stabilità finanziaria 15, potrebbe, circostanza da non sottovalutare, incidere sia sulle operazioni di bilanciamento della Corte costituzionale, rendendo ad esempio più complesso per la stessa sindacare le scelte del legislatore in materia di diritto alla salute dell individuo utilizzando la categoria giuridica del contenuto minimo irriducibile 16 ; sia sulle future scelte politiche di allocazione delle risorse disponibili che potrebbero, da un lato sacrificare i diritti sociali, con conseguente inclinazione verso il basso del piano di tutela delle situazioni giuridiche dei singoli e, in particolare, dei poveri, categoria, cioè, di sottoclassi separate dal resto della società 17, che la crisi economica ha riportato alla ribalta e che allo Stato chiedono protezione e garanzia dei loro diritti primari 18. Dall altro privilegiare, più che nel passato, il criterio dell appartenenza 19, con conseguente discriminazione dei non cittadini, in quanto finalizzato a favorire tutti quelli che hanno con il territorio, statale, regionale, locale, un legame più intenso o più duraturo. La Corte costituzionale, già dagli anni Novanta del secolo scorso, nel pieno del dibattito sui diritti costosi e sulla necessità di un loro ridimensionamento, ha individuato nei diritti sociali una categoria di diritti finanziariamente condizionati 20, nel senso che la loro tutela avviene nel rispetto delle compatibilità di bilancio ed è, pertanto, subordinata alla sussistenza di risorse finanziarie proporzionate al bisogno. Risorse che oggi sono decisamente limitate. Sicché, non è un caso se in dottrina si è affermato che il fondamento dei diritti sociali non è più nella carta costituzionale ma nelle risorse disponibili 21. Con l ovvia conseguenza che le future decisioni 14 F. BIONDI DAL MONTE, Lo Stato sociale di fronte alle migrazioni. Diritti sociali, appartenenza e dignità della persona, 15 Il riferimento è al Fiscal compact, contenuto nel Trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance dell Unione economica e monetaria, al Six pack, e al Meccanismo europeo di stabilità, su cui, R. PEREZ, I nuovi contenuti del Patto di stabilità interno, in Gior. dir. amm., 2005, E. CAVASINO, Quale modello costituzionale del diritto alla salute?, Id., La Flessibilità del diritto alla salute, Collana Nuove autonomie, Napoli, F. BIONDI DAL MONTE, Lo Stato sociale di fronte alle migrazioni, cit. 18 S. RODOTA, Diritti dei poveri, poveri diritti, Il Manifesto, 11 febbraio A. LOLLO, Prime osservazioni su eguaglianza e inclusione, Corte cost., sent. 445/1990. Su questa giurisprudenza e sulla successiva evoluzione, in termini generali, C. SALAZAR, Crisi economica e diritti fondamentali, 4/ A. RUGGERI, Note introduttive ad uno studio sui diritti ed i doveri costituzionali degli stranieri, 2/2011, federalismi.it n. 19/2014
6 in campo sociale non potranno che essere precedute da una seria analisi di impatto economico del diritto 22. A questo riguardo, la Corte costituzionale ha già avuto modo di affermare che spetta alla discrezionalità del legislatore ordinario la determinazione dell ammontare delle prestazioni socio - sanitarie in relazione alle risorse disponibili. La tutela dei diritti sociali fondamentali degli immigrati, soprattutto se privi di un regolare permesso di soggiorno, è stata ed è, forse oggi più che nel passato, condizionata anche da quella filosofia che associa il concetto di sicurezza alla nozione liberale di pubblica sicurezza, nell accezione tradizionale di mantenimento dell ordine pubblico, con la conseguenza di ridurre lo straniero irregolare a mera questione di ordine pubblico, in contrasto con quella tendenza, emersa ormai da tempo in altri settori - si pensi al governo del territorio 23 -che, sia a livello europeo che nazionale, configura la sicurezza come condizione per il godimento dei diritti sociali, collegandola in questo modo alla dignità umana. Ulteriori condizionamenti all effettività dei diritti sociali discendono dalla presenza o meno nell ordinamento di una apposita organizzazione amministrativa deputata ad erogare la prestazione oggetto del diritto stesso. Il concreto esercizio del diritto alla salute o all istruzione, per fare alcuni esempi, garantiti dalla Costituzione in quanto al se, sono, detto in altri termini, condizionati, oltre che finanziariamente, anche dalla predisposizione di apposite strutture e servizi, in assenza dei quali il loro riconoscimento rimarrebbe sulla carta 24. Problema, si vedrà di seguito, che per gli immigrati assume contorni più problematici, in ragione del bagaglio culturale, religioso, valoriale che li accompagna. I diritti sociali sul piano strutturale rientrano infatti nella classe dei diritti aspettativa consistenti, a differenza dei diritti di libertà dei quali i diritti sociali costituiscono, a ben vedere, la premessa obbligatoria per il loro esercizio - in aspettative positive che postulano da parte dei pubblici poteri obbligazioni di prestazione A. SPADARO, I diritti sociali di fronte alla crisi, cit. 23 A. BARONE, Governo del territorio e sicurezza sostenibile, Cacucci, Bari, C. SALAZAR, Dal riconoscimento alla garanzia dei diritti sociali, Torino 2000, 12 ss. ; P. GRIMAUDO, Lo Stato sociale e la tutela dei diritti quesiti alla luce della crisi economica globale: il caso italiano, Laddove i diritti di libertà, consistenti in aspettative negative, comportano da parte dei pubblici poteri, divieti di interferenza, in questo senso, M. LUCIANI, Diritti sociali e diritti di libertà nella tradizione del costituzionalismo, in R. Romboli (a cura di), La tutela dei diritti fondamentali davanti alle Corti costituzionali, Torino 1994, 90 s. 6 federalismi.it n. 19/2014
7 Alla luce di quanto detto, appare inevitabile l osservazione di chi ritiene che parlare oggi di tutela dei diritti sociali e, in particolare, dei diritti sociali fondamentali degli immigrati irregolari, e prospettarne addirittura un innalzamento, possa apparire utopistico, avulso dalla realtà 26. Ciò, anche in considerazione delle già ricordate scelte politiche, scelte volte ormai sempre più spesso ad un ridimensionamento di tali diritti nel loro effettivo esercizio e godimento, anche se trattasi di diritti solennemente riconosciuti ed affermati oltre che in Costituzione e in documenti internazionali, nella stessa legislazione ordinaria. Scelte politiche che, da un lato rispondono all esigenza del rispetto dei vincoli di pareggio del bilancio, condizionate, comunque dalla insufficienza delle risorse disponibili; dall altro sono espressione di quelle difficoltà che il rapporto tra immigrazione e welfare pone alle società contemporanee, chiamando gli organi di governo a risolvere anche quei conflitti sociali accentuati dalla crisi, riconducibili, sia ad un diffuso risentimento da parte di un consistente settore di cittadini verso gli immigrati, ormai percepiti come usurpatori di quelle prestazioni che invece legittimamente, si ritiene, spetterebbero soltanto a loro, in quanto cittadini dello Stato italiano; sia ad un altrettanto diffuso convincimento che percepisce l immigrazione come public risk 27, che come tale va regolato 28, sicché l immigrato, soprattutto se irregolare, è il forestiero kafkiano che inutilmente bussa alla porta del Castello, ma di cui si ignorano gli intenti e che per questo si teme e va tenuto lontano. Da qui la diffidenza che ha portato lo stesso legislatore, almeno fino alla prima metà degli anni Novanta, a considerare l immigrazione come emergenza sociale, per di più una questione di ordine pubblico, e l immigrato irregolare un soggetto che rileva, al massimo, nella dimensione di utilità economica, legata al suo lavoro, ma, soprattutto, un soggetto penalmente perseguibile. L immigrato irregolare, in quest ottica, è una persona sulla cui libertà incombe una minaccia costante A. RANDAZZO, La salute degli stranieri irregolari: un diritto fondamentale dimezzato? Consulta online, G. BOUNDS, Challenges to designing regulatory policy frameworks to manage risks, in Risk and regulatory policy. Improving the governance of risk, OECD Review of regulatory reform, 2010, 15 ss. 28 Sul risk regulation in materia di immigrazione, A. CANEPA, Regolazione del rischio e immigrazione. Il ruolo dell informazione nella gestione delle emergenze, in Per i profili generali, M. SIMONCINI, La regolazione del rischio e il sistema degli standard, Napoli 2010; per la funzione precauzionale dei rischi, D. PESENDORFER, Risk regulation and precaution, in D. LEVI- FAUR, Handbook on the politics of regulation, Edward Elgar, 2011, 283, ss. Sull influenza che sulla percezione del rischio immigrazione può avere l informazione diffuse dai media, G. MAJONE, Strategic issues in risk regulation and risk management, in Risk and regulatory policy, cit., 96 ss. 29 L. VERDUCI, La condizione esistenziale del migrante e la privazione della libertà personale, in M. Immordino - C. Celone (a cura di), Diritto degli immigrati e diritto dell immigrazione, 513, s. 7 federalismi.it n. 19/2014
8 Indicazioni in direzione di un ridimensionamento delle politiche sociali a favore degli immigrati si colgono dai bilanci pubblici approvati negli ultimi anni, divenuti il terminale di riferimento per selezionare l accesso ai diritti sociali e definirne i contenuti positivi 30. Si registra, invero, una tendenza a livello europeo, alla quale non è sfuggita neppure l Italia, della legislazione sociale e sanitaria a selezionare l acceso ed a ridurre al minimo essenziale i servizi offerti agli immigrati, ed in particolare ai c. d. irregolari. Tendenza nella quale si è intravisto una forma surrettizia di controllo dell immigrazione, nel senso, cioè, che la riduzione dell offerta dei servizi socio - sanitari dovrebbe costituire un deterrente all arrivo di nuovi immigrati, se non un espediente per indurre quelli già presenti ad abbandonare il paese 31. Vero è che la crisi europea ed il fallimento delle terapie anticrisi dell Eurozona hanno non soltanto portato alla ribalta l incapacità dell Europa di promuovere e sostenere, all interno dei Paesi membri, politiche di tutela dei diritti sociali ed, in particolare, della salute degli immigrati, egualitarie ed omogenee (F. Severino), ma ha fatto altresì emergere i nodi irrisolti del rapporto tra costituzione economica e costituzione sociale e, per certi versi, il fallimento dell idea di un nuovo universalismo dei diritti patrocinato dall Europa. Il fallimento delle strategie messe in atto per combattere la crisi della finanza pubblica ha portato, in altri termini, a ritenere i diritti sociali, anche se fondamentali, l area su cui operare il riassestamento dei bilanci imposto ai Paesi europei 32. Il che ha portato inevitabilmente a parlare di un declassamento del primato attribuito dalle costituzioni nazionali e, dunque, anche dalla nostra, ai diritti sociali, nonché di una forma di de-fondamentalizzazione di questi diritti 33. Ciò nondimeno, è bene sottolinearlo fin da subito, la Corte costituzionale, si vedrà meglio di seguito, è granitica nell affermazione secondo cui i costi e, più in generale, l attuale crisi finanziaria, non possono comunque legittimare trattamenti discriminatori nell accesso al godimento dei diritti fondamentali e, segnatamente, dei diritti sociali, poiché ciò comporterebbe 30 G. FONTANA, Crisi economica ed effettività dei diritti sociali in Europa, cit. 31 T. BOERI B. MCCORMICK (a cura di), Immigrazione e stato sociale in Europa, Università Bocconi, Milano 2002; T. BOERI, Immigration to the Land of Redistribution, IZA, discussion paper n. 4273/2009; F. OLIVERI, Il diritto alla salute dei migranti alla luce della CEDU, cit., il quale, giustamente, rileva come il risultato è invece, molto più spesso, la precarizzazione delle condizione di vita, il diffondersi delle malattie, l abbassamento del costo del lavoro immigrato, la diffusione di forme di razzismo, la crescita delle disuguaglianze, tra cittadini e non, tra stranieri regolari e non. 32 G. FONTANA, Crisi economica ed effettività dei diritti sociali in Europa, Relazione al Convegno I diritti sociali dopo Lisbona. Il ruolo delle Corti. Il diritto al lavoro fra riforme delle regole e vincoli di sistema, Reggio Calabria 5 novembre G. FONTANA, Crisi economica ed effettività dei diritti sociali in Europa, cit. 8 federalismi.it n. 19/2014
9 una lesione della dignità umana, valore non negoziabile e, dunque non bilanciabile 34, alla cui difesa i diritti sociali sono in origine funzionalizzati. In quest ottica, facendo leva sulla categoria giuridica del nucleo duro, il Giudice delle leggi ha individuato quel contenuto minimo del diritto alla salute che non tollera lesioni in nome delle esigenze di bilancio, escludendone pertanto il bilanciamento con istanze economico-finanziarie 35. Sotteso a questa giurisprudenza è quel valore solidaristico consacrato dall art. 2, Cost., che costituisce il vero Leitmotiv della nostra Costituzione 36, lo strumento cardine di quel progetto costituzionale di integrazione sociale, il cui fine è la garanzia di un minimo di livello di omogeneità nella compagine sociale, ancorché pluralista e frammentata 37. Un valore, questo della solidarietà, finalizzato dalla disposizione costituzionale al perseguimento del bene comune, sicché deve comprendere i comportamenti che ogni soggetto singolo o associato, in forza del vincolo di doverosità, pone in essere per la realizzazione di tale bene 38. Non meno rilevante, del resto, è in questa giurisprudenza il richiamo costante al principio di uguaglianza, inteso non più nell accezione liberale di mera uguaglianza di fronte alla legge, ma come principio finalizzato, nonostante l art. 3 lo riferisca ai cittadini, alla realizzazione della pari dignità sociale di tutti, compresi gli stranieri presenti nel nostro territorio, indipendentemente dal loro status. Ed è proprio la pari dignità che si configura come ponte tra i diritti inviolabili di cui all art. 2 e l uguaglianza, per cui ogni persona ha uguale dignità di uomo Lo statuto costituzionale dei diritti sociali fondamentali dello straniero: dalla cittadinanza legale alla cittadinanza sociale La disciplina dei diritti dello straniero in Costituzione è, almeno all apparenza, veramente minimale. Al di fuori, infatti, dell art. 10, commi 2 e 3 - che si occupano rispettivamente della condizione giuridica dello straniero in conformità alle norme internazionali e della disciplina del 34 G. SILVESTRI, Dal potere ai principi. Libertà ed eguaglianza nel costituzionalismo contemporaneo, Roma - Bari, 2009, 85 ss.; A. RUGGERI - A. SPADARO, Dignità dell uomo e giurisprudenza costituzionale, (prime notazioni), in Pol. dir., 1991, 343, ss. 35 Corte cost., tra le tante, sentt. n. 267/1998; n. 309/1999; n. 509/ P. BARILE, Diritti fondamentali e garanzie costituzionali. Un introduzione, Sudi in onore di L. Elia, Milano 1999, 137; M. LOSANA, Leopoldo Elia e i diritti sociali, in AA.VV., La lezione di Leopoldo Elia, M. Dogliani (a cura di) Napoli 2011, 211 ss. ; F. FRACCHIA, Integrazione, eguaglianza, solidarietà, in M. Immordino C. Celone (a cura di), Diritto dell immigrazione e diritti dei migranti, cit., 229, ss. 37 E. ROSSI, Sub art. 2, AA. VV., Comm. Cost., in R. Bifulco, A. Celotto, M. Olivetti, (a cura di), Torino, 2006, E. ROSSI, sub art. 2, cit., A. PATRONI GRIFFI, Stranieri non per la Costituzione, in Studi in onore di Vincenzo Atripaldi, Jovene, Napoli, 2010; B. CARAVITA DI TORITTO, Oltre l eguaglianza formale, Padova, federalismi.it n. 19/2014
10 diritto di asilo 40 - non è dato trovare riferimenti espressi alla condizione giuridica degli stranieri presenti nel nostro territorio. Nondimeno, se alle parole occorre riconoscere il senso che è loro proprio, parole come uomo, dignità umana, libertà, solidarietà, uguaglianza, inclusione, non discriminazione, universalità dei diritti, inviolabilità, sono a loro volta manifestazioni del contenuto di quei principi e valori che della Carta costituzionale costituiscono la trama più intima, contrassegnandola per la centralità riconosciuta alla persona e per l elevazione della dignità umana, a valore fondante dell ordinamento ed a cardine del regime costituzionale dei diritti 41, pure degli immigrati, a prescindere dal loro status. Anche la Carta di Nizza, a testimonianza che la dimensione dei diritti fondamentali è ormai una dimensione multilivello, riconosce nella dignità umana, nella solidarietà, nell uguaglianza e nella libertà i valori fondanti dell Unione europea, e ne pone la persona al centro della relativa azione. La Costituzione fornisce, fin dall art. 2, le coordinate entro le quali va collocata e letta la posizione giuridica del non cittadino, a cui è possibile ormai riconoscere un vero e proprio statuto costituzionale dei sui diritti 42. Non rilevando nella costruzione del loro catalogo il dato meramente testuale del riferimento in Costituzione al cittadino o a tutti 43. Prima di tutto c è in Costituzione l uomo. Quell uomo vivo che deve essere tenuto sempre presente, secondo l insegnamento di Calamandrei, nello studio del diritto, se non si vuole che tale studio sia soltanto sterile astrazione. L art. 2 riferisce infatti all uomo, senza una qualifica specifica, i diritti inviolabili che la Repubblica riconosce e garantisce a tutti, senza distinzione fra cittadini e non cittadini, quale patrimonio intoccabile dell uomo, e ne individua i corrispettivi doveri di solidarietà. Tra i diritti inviolabili che l art. 2 garantisce a tutti gli uomini, la Corte costituzionale ha già da tempo incluso il diritto all unità familiare, quale diritto fondamentale della persona, come tale indifferente alla distinzione tra cittadini e stranieri 44, ai quali assicura tutela con riferimento alla 40 Sull evoluzione della natura dell istituto e le cause che l hanno determinata, E. CAVASINO, Le trasformazioni del diritto di asilo, in M. Immordino C. Celone (a cura di), Diritto degli immigrati e diritto dell immigrazione, cit., 385, ss. Per alcuni profili di diritto comparato, E. M. DE QUEIROZ BARBOZA, La protezione normativa dei rifugiati in America Latina ed in Brasile, ivi, 241, ss. 41 L espressione e di P. COSTANZO (Il riconoscimento e la tutela dei diritti fondamentali, in AA.VV, Lineamenti di diritto costituzionale dell Unione europea, Torino, 2006, 368, ss. ) ed è riferita all Unione europea, ma può ben riferirsi anche al nostro ordinamento. 42 V. ONIDA, Lo statuto costituzionale del non cittadino,in 43 A. PATRONI GRIFFI, La cittadinanza sociale e il diritto alla salute degli stranieri: alcune considerazioni, in 2010; G. CORSO, Straniero, cittadino, uomo, in Nuove Autonomie, Sentt. n. 203/1997 e n. 379/ federalismi.it n. 19/2014
11 famiglia nucleare, garantendone il ricongiungimento con il coniuge ed i figli minori 45, tranne quei limiti discendenti dal bilanciamento con valori costituzionali di pari grado 46, ovvero da specifiche e motivate esigenze volte alla tutela delle stesse regole della convivenza democratica 47. All art. 2 la Corte, in una sentenza del 1994 (n. 13), ha ricondotto anche il diritto all identità personale, quale diritto che, in quanto collegato alla dignità umana, viene garantito a tutti gli uomini, quindi anche agli immigrati, come diritto ad essere se stessi, con il proprio bagaglio di convinzioni religiose, morali, ideologiche, sociali. L art. 13, Cost., che dichiara inviolabile la libertà personale, ponendo determinate garanzie, non distingue tra cittadini e stranieri, ma parla indifferentemente di persone (comma 4). La Corte costituzionale ha chiarito che il carattere universale della libertà personale, non può subire attenuazioni rispetto agli stranieri, sia pure in vista della tutela di interessi quale la sicurezza e l ordine pubblico connessi a flussi migratori incontrollati, trattandosi di un diritto inviolabile che spetta ai singoli non in quanto partecipi di una determinata comunità politica ma in quanto esseri umani 48. L inviolabilità del domicilio e della libertà e segretezza della corrispondenza (artt. 14 e 15, Cost.), sono garantiti a tutti, in quanto riferiti dall art. 2 all uomo, risultando pertanto, indifferente la loro collocazione nella parte I della Costituzione intitolata ai Diritti e doveri dei cittadini, nei limiti e modi stabiliti dalla legge. All immigrato, anche se irregolare, è riconosciuto il diritto di difesa di cui all art. 24, quale diritto fondamentale della persona umana ai sensi dell art. 2, cost., il quale postula che il destinatario, cittadino o straniero, di un provvedimento restrittivo sia posto in grado di comprenderne il significato ed il contenuto 49, come affermato anche nella Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell uomo e delle libertà fondamentali e nel Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici. 45 Sent. n. 224/2005. In argomento, M. AMBROSINI, Introduzione. Separate e ricongiunte. Le famiglie migranti attraverso i confine, in Mondi Migranti, a. 3, n. 1, 2009, 37 ss. 46 Sent. n. 28/ Sent. n. 376/ Sent. n. 105/2001. In dottrina, di recente, C. CELONE, La detenzione amministrativa degli stranieri nell ordinamento italiano e dell Unione Europea ed il diritto fondamentale di ogni persona alla libertà ed alla tutela giurisdizionale, in M. Immordino - C. Celone (a cura di), Diritto degli immigrati e diritto dell immigrazione, cit., 299, ss, ove ampi riferimenti bibliografici. 49 L imputato deve, cioè, essere immediatamente e dettagliatamente informato nella lingua da lui conosciuta della natura e dei motivi dell imputazione, Corte costituzionale, sent. n. 198 /2000 e sent. 11/ federalismi.it n. 19/2014
12 Tra i valori primari ricondotti alla clausola dell inviolabilità di cui all art. 2, Cost., viene inclusa anche la libertà di manifestazione del proprio pensiero che l art. 21 riconosce a tutti, e dunque anche agli stranieri, nell ambito dei limiti posti dalla legge a tutela del buon costume e di quei beni ed interessi ugualmente tutelati dalla Costituzione 50. Allo stesso modo l art. 32, che configura il diritto alla salute come diritto fondamentale, lo riferisce non al cittadino, ma all individuo, il cui sinonimo è uomo, persona, ed alla collettività, categoria inclusiva della pluralità di individui che la compongono. Anche il principio supremo della laicità dello Stato, alla cui struttura concorrono i valori espressi dagli artt. 2, 3, 19, unitamente agli artt. 7, 8, 20 della Costituzione, costituisce una garanzia per la salvaguardia della libertà di religione, anche degli immigrati, in regime di pluralismo confessionale e culturale 51. Al riguardo l importanza del principio emerge sol che si rifletta sulla circostanza che il processo di integrazione degli immigrati passa necessariamente attraverso l ambito religioso, sia in Italia che in Europa, dove i legislatori ed i giudici sono spesso chiamati a decidere di questioni che, solo all apparenza, possono sembrare futili, come quelle relative al velo per le donne musulmane, ma che sempre più spesso intersecano temi cruciali, quali i concetti di illegalità e crimine, il ricorso a pratiche e terapie mediche, il diritto di famiglia, matrimonio/divorzio, l istruzione, la costruzione di una moschea, ecc. La Corte, sulla base del principio di laicità dello Stato ha chiarito anche la posizione dei culti diversi da quello cattolico, affermando che lo stesso non tollera discriminazioni di trattamento tra il culto cattolico e gli altri culti nella punizione del reato di vilipendio o di turbamento dell esercizio di funzioni, cerimonie e pratiche religiose. Il nuovo art. 117 Cost., introdotto con la riforma costituzionale del 2001, alla lett. m) del comma 2, ha attribuito alla competenza esclusiva dello Stato la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni (LEP) concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale, a garanzia del principio di uguaglianza e della realizzazione, oltre che di quelli civili, anche dei diritti sociali 52. Al legislatore statale spetta, dunque, non definire i diritti sociali o il loro contenuto, ma fissare i livelli essenziali delle prestazioni necessari al godimento 50 Corte cost., sentt. nn. 9/1965; 19/1962; 100/ Corte cost., sentt. nn. 203/1989; 259/1990;195/1993; 329/ E. BALBONI, Coesione sociale e livelli essenziali delle prestazioni: due paradigmi paralleli della tutela multilivello dei diritti sociali, in AA.VV., La tutela multilivello dei diritti sociali, E. Balboni (a cura di) I, Napoli 2008, 7 ss.; F. PIZZOLATO, Il sistema di protezione sociale nel processo di integrazione europea, Milano 2002; G. GUIGLIA, I livelli essenziali delle prestazioni sociali alla luce della recente giurisprudenza e dell evoluzione interpretativa, Padova 2007; C. TUBERTINI, Pubblica amministrazione e garanzia dei livelli essenziali delle prestazioni. Il caso della tutela della salute, Bologna federalismi.it n. 19/2014
13 di tali diritti, che devono essere uniformi su tutto il territorio nazionale, come impone il principio costituzionale di uguaglianza. Nella stessa prospettiva, il successivo comma 7, parte prima, contiene una disposizione che impegna le leggi regionali a rimuovere ogni ostacolo che impedisce la parità degli uomini e delle donne - indipendentemente, quindi, dallo status civitatis - nella vita sociale, culturale ed economica. Non è, dunque, un caso se la Corte costituzionale 53 ha già da tempo chiarito la valenza generale del principio di uguaglianza, nonostante l art. 3, Cost. lo riferisca ai soli cittadini, sicché tutti, e quindi anche gli stranieri, sia pure irregolari, possono invocarlo a tutela dei loro diritti inviolabili, garantiti in conformità dell ordinamento internazionale. Ciò, se non altro, in forza del 1 comma, che vieta discriminazioni lesive della persona e della sua dignità, fondate sulla razza, la lingua, la religione, il sesso, le opinioni politiche, le condizioni sociali e personali. Il divieto di discriminazioni tra cittadino e straniero si declina nella possibilità riconosciuta al legislatore di ragionevolmente imporre alcuni obblighi, quale, per fare qualche esempio, la segnalazione dello straniero o dell apolide ospitato o la comunicazione all autorità di pubblica sicurezza, nell ipotesi di assunzione al lavoro di uno stranero 54. Ritorniamo così, ancora una volta, all uomo, in carne ed ossa, ed alla valenza positiva che, in una prospettiva inclusiva, viene nella Costituzione del 48 riconosciuta al diverso umano, alle differenze, di qualunque natura esse siano 55. Un ulteriore spinta all inclusione del diverso, che già costituisce un punto focale della nostra Carta costituzionale, viene, nell attuale sistema multilevel, da alcune fonti sovranazionali. Il riferimento è, in particolare, alla Carta dei diritti fondamentali dell Unione europea 56, alla Cedu e al suo Protocollo n. 12, con il quale si è introdotto nel contesto della Convenzione un generale principio di non discriminazione 57. L auspicio è che tale principio possa offrire alla giurisprudenza Cedu un grimaldello per intervenire in modo decisivo nel processo di diffusione dei diritti sociali 53Tra le tante, sentt., n.120/1967; n. 104/69; n. 46/1977; n. 54/1979; n. 252/ Corte cost., sent. n. 144/ A. PATRONI GRIFFI, Stranieri non per la Costituzione, cit.; G. DI CHIARA, Due occhi scuri : Immigrazione, diritti fondamentali e lessico fraterno: tracce per un postludio, in G. VERDE e A. GENNA (a cura di), Immigrazione e garanzie dei diritti fondamentali, cit. 56 C. SALAZAR, I diritti sociali nella Carta dei diritti fondamentali dell Unione Europea: un «viaggio al termine della notte»?, in AA.VV., I diritti fondamentali dopo la Carta di Nizza, cit., 245 ss.; Id, Un catalogo di diritti sociali fondamentali per il Vecchio Mondo: dalla Carta di Nizza alla Costituzione europea?, in AA.VV., The Spanish Constitution in the European Constitutional Context, F. F. Segado (a cura di), Madrid, 2003, 339 ss. 57 E. CRIVELLI, Il Protocollo n. 12 Cedu: un occasione (per ora) mancata per incrementare la tutela antidiscriminatoria, in G. D ELIA - G. TIBERI - M. V. VIVIANI SCHLEIN (a cura di), in Scritti in memoria di Alessandro Concaro, Milano 2012, 137, ss. 13 federalismi.it n. 19/2014
14 degli stranieri, consentendo di sanzionare tutte le discriminazioni registrate a livello nazionale nella scelta dei titolari dei diritti 58. Il riferimento è altresì alla già citata Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell uomo e delle libertà fondamentali 59, nonché al Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici. Certo, rimangono i dubbi non solo sugli effetti reali che sul diritto interno produrranno le suddette norme a vocazione inclusiva e, in particolare, il principio di non discriminazione, ma anche sul grado di condivisione di questa vocazione da parte del legislatore e del Giudice delle leggi 60, nonostante l ottimismo di chi ritiene possibile e non solo auspicabile ogni novità costituzionale a finalità inclusiva, se diretta all ampliamento dell area coperta dai principi ed a rendere più intensa la tutela offerta ai diritti 61. Quanto al legislatore statale, mentre il TU sull immigrazione del 1998 si muove in direzione di forme tendenzialmente inclusive, la legislazione successiva, come il c.d. Pacchetto sicurezza approvato nel 2009, o alcune norme contenute in leggi finanziarie, si allontanano sensibilmente da tale logica, con la previsione di norme tendenzialmente dirette ad ostacolare l integrazione dell immigrato regolare attraverso forme di contenimento dei diritti fondamentali, come il ricongiungimento familiare dell immigrato irregolare, con la introduzione del reato di clandestinità, ora abrogato. Diversamente il Giudice delle leggi, muovendo da questa prospettiva inclusiva, ha sottoposto ad un rigoroso scrutinio di ragionevolezza tutte quelle scelte legislative che, in contrasto con tali principi, pretendevano di introdurre differenze di trattamento fra cittadini e non cittadini. Scrutinio che ha spesso portato alla demolizione di tale legislazione 62. Per la Corte infatti la distinzione legislativa tra cittadino e straniero è legittima soltanto nel caso in cui lo status civitatis costituisca la base per l esercizio di diritti, quali sono quelli politici 63. Secondo la Corte, allorché l ordinamento dispone prestazioni strumentali al soddisfacimento di beni primari, come quelli tutelati da diritti sociali fondamentali, entra in gioco il rispetto della 58 A. LOLLO, Prime osservazioni su eguaglianza e inclusione, cit. 59 Sulla prassi dei respingimenti in mare dei migranti e la loro incompatibilità con La Convenzione dei diritti dell uomo, G. PUMA, Convenzione europea dei diritti dell uomo e non-refoulement in mare, in M. Immordino - C. Celone (a cura di), Diritto degli immigrati e diritto dell immigrazione, cit., 451 ss. 60 A. LOLLO, Prime osservazioni su eguaglianza e inclusione, cit. 61A. RUGGERI, Note introduttive ad uno studio sui diritti ed i doveri costituzionali degli stranieri, cit. 62 O. SPATARO, I diritti degli immigrati nella giurisprudenza costituzionale, in M. Immordino - C. Celone (a cura di), Diritto degli immigrati e diritto dell immigrazione, cit., 269, ss. 63 Anche se è ormai realtà il riconoscimento agli stranieri, in possesso di quei requisiti che ne attestano l effettiva integrazione nella comunità locale, del diritto di voto nelle elezioni regionali e locali, T. E. FROSINI, Gli stranieri tra diritto di volto e cittadinanza, ASTRID, federalismi.it n. 19/2014
15 persona umana e della sua dignità, valore generale e non frazionabile la cui promozione non tollera discriminazioni tra cittadini e non cittadini 64. Il principio personalista viene così a saldarsi a quello pluralista, e insieme vanno a costituire la base del concetto di cittadinanza sociale 65, indifferente allo status civitatis e, per questo una possibile risposta alla vexata questio del rapporto tra diritti umani e diritti dei cittadini. Un concetto, questo di cittadinanza sociale, che nella prospettiva dell integrazione dell immigrato nella collettività cui aspira ad essere incluso, ed in linea con la visione cosmopolita dei rapporti internazionali legata alla tutela dei diritti umani, appare certamente più congeniale di quello classico di cittadinanza politica, in forza del quale l appartenente ad un determinato Stato è titolare di un fascio consistente di diritti e doveri pubblici, configurandosi così la cittadinanza non più come fattore di inclusione e di uguaglianza, bensì come l ultimo privilegio di status 66. Ritenendosi discriminatorio, a fronte di una Costituzione che il principio dell uguaglianza rende chiaramente inclusiva di ogni forma di diversità, il requisito della cittadinanza quale criterio di selezione per l accesso alle prestazioni di natura sociale, anche eccedenti l essenziale 67. L era del multiculturalismo, caratterizzata dalla presenza nello stesso ambito territoriale di diversità di culture, credenze e pratiche religiose, costumi, convenzioni sociali, che costituiscono il bagaglio che lo straniero porta con sé dal Paese d origine, ha imposto un ripensamento non soltanto della nozione classica di cittadinanza, basata sul concetto di appartenenza e di identità, concetti che, per il fatto di presupporre un bagaglio culturale comune 68, stentano a radicarsi nell era della globalizzazione, ma anche della tradizionale nozione di comunità, da intendersi ormai in senso più ampio, come comunità di diritti e doveri che accoglie e accomuna tutti coloro che ricevono diritti e restituiscono doveri, prescindendo dal vincolo di cittadinanza A. D ALOIA A. PATRONI GRIFFI, La condizione giuridica dello straniero tra valori costituzionali e politiche pubbliche, Riv. amm. Reg. Campania, 1995, T. H. MARSHALL, Spirito di setta e società, Milano 1976; Id, Cittadinanza e classe sociale, Torino C. SALAZAR, <<Tutto scorre>>: riflessioni su cittadinanza, cit., 374, ss. 380; AA.VV., Cittadinanza inclusiva e flussi migratori, in F. Astone, F. Manganaro, A. Romano Tassone e F. Saitta (a cura di), Saveria Mannelli, F. BIONDI DAL MONTE, Lo Stato sociale di fronte alle migrazioni, cit. 68 B. CARAVITA DI TORITTO, I diritti politici dei non cittadini. Ripensare la cittadinanza: comunità e diritti politici, ; C. SALAZAR, <<Tutto scorre>>: riflessioni su cittadinanza, cit. 69 A. LOLLO, Prime osservazioni su eguaglianza e inclusione, cit. Ma vedi per una diversa lettura, M. WALZER, cit. da F. BIONDI DAL MONTE, Lo Stato sociale di fronte alle migrazioni, cit., 4, nt federalismi.it n. 19/2014
16 In questa logica è pienamente condivisibile l affermazione secondo cui non sono più i soggetti, con il loro status, ad attrarre a sé certi diritti e doveri ma sono quest ultimi ad attrarre a sé i soggetti sui quali si appuntano I diritti sociali fondamentali degli immigrati tra legislazione e giurisprudenza costituzionale Per quanto concerne quei diritti sociali legati a bisogni fondamentali della persona umana, mi soffermerò, in particolare, sul diritto all assistenza sociale, all istruzione, all abitazione, oltre che sul diritto alla salute. Anche il diritto al lavoro meriterebbe di essere trattato, ma l importanza che lo stesso assume tra i diritti sociali, configurandosi come una precondizione per il loro godimento, mi impongono di rinviarne ad un altro studio l approfondimento 71. Le condizioni di accesso e fruizione del bene oggetto di un diritto sociale fondamentale sono definite dalla legislazione, statale e regionale, in relazione alla ripartizione della relativa potestà. Legislazione, quindi, volta a condizionare la struttura del diritto stesso, in conformità, oltre ai principi costituzionali, a quanto previsto dalle norme e dai trattati internazionali, secondo le previsioni di cui all art. 10 Cost. Con la riforma costituzionale del 2001 si è radicata nella giurisprudenza e nella dottrina la distinzione tra politica dell immigrazione, finalizzata a disciplinare le condizioni per l ingresso e il soggiorno dello straniero extracomunitario in territorio italiano, attribuita dal nuovo art. 117 alla potestà legislativa esclusiva dello Stato e politiche per gli immigrati, concernenti la tutela della salute, l accesso ai servizi sociali, anche degli immigrati irregolari, e misure dirette, più in generale, ad agevolare l integrazione degli stranieri regolari, di legislazione concorrente, la prima, residuale, la seconda 72. Com è noto, la Corte costituzionale è stata fin da subito chiamata a dirimere le controversie tra lo Stato e le Regioni, ritenendo il primo, sull erroneo presupposto dell assorbimento nella propria competenza esclusiva nelle materie diritto di asilo e condizione giuridica dello straniero e immigrazione di ogni altro profilo di disciplina della materia, invasive della stessa quelle norme contenute in leggi regionali in tema di assistenza sociale e tutela della salute che, in una 70A. RUGGERI, Note introduttive, cit. 71 In argomento sono utili alcune letture, per un primo approccio al tema, A. CANTARO,Il diritto dimenticato. Il lavoro nella Costituzione europea, Torino 2007; A. RICCOBONO, Immigrazione e lavoro al tempo della crisi. Aspetti problematici e prospettive di riforma del quadro normativo, in M. Immordino - C. Celone (a cura di), Diritto degli immigrati e diritto dell immigrazione,cit., 401, ss., dove ampi riferimenti bibliografici. 72 V. CERULLI IRELLI, Politica dell immigrazione e tutela dei migranti (una disciplina in corso di evoluzione), in M. Immordino - C. Celone (a cura di), Diritto degli immigrati e diritto dell immigrazione,cit., 519, ss. 16 federalismi.it n. 19/2014
17 prospettiva di integrazione sociale e di accoglienza degli immigrati, prevedono forme di assistenza socio - sanitaria, anche per gli immigrati irregolari. Diversamente, secondo il Giudice delle leggi, nella potestà esclusiva statale non rientrano tutti i profili attinenti alla materia immigrazione. La Corte, in particolare, ha ricordato come già il TU del 1998 disciplini il fenomeno migratorio e i conseguenti effetti sociali, prevedendo che le relative funzioni vengano svolte dallo Stato in stretta collaborazione con le Regioni (art. 2 bis, comma 2; art. 3, commi 1 e 6) e ciò secondo criteri che tengano ragionevolmente conto della circostanza che l intervento pubblico non si limita al doveroso controllo dell ingresso e del soggiorno degli stranieri sul territorio nazionale, compito al quale lo Stato non può abdicare 73, ma deve ineluttabilmente valutare altre sfere di intervento dall assistenza sociale all istruzione, dalla salute all abitazione necessarie per garantire il rispetto di quei diritti fondamentali, riconosciuti alla persona, in quanto uomo, cui anche le Regioni sono chiamate, nell esercizio delle proprie competenze 74. La Corte ha così riconosciuto alle Regioni, sulla scia di quanto previsto dal TU, un ruolo cruciale nel processo di integrazione sociale degli immigrati presenti nel loro territorio, attraverso l esercizio delle loro competenze relative a diritti a carattere prestazionale 75. A livello statale il testo base è rappresentato dal già più volte citato TU del 1998, il quale si muove chiaramente in direzione di forme tendenzialmente inclusive dello straniero extracomunitario, in alcuni casi a prescindere dal suo status, come per l accesso al sistema sanitario. In particolare, l art. 2, intitolato ai Diritti e doveri dello straniero, distingue tra stranieri comunitari e stranieri extracomunitari, e tra quest ultimi distingue gli stranieri regolari (ai quali riconosce i diritti in materia civile, e in alcuni casi, sociali, attribuiti al cittadino italiano) dagli stranieri comunque presenti alla frontiera o nel territorio dello Stato, quindi anche privi di regolare permesso di ingresso e soggiorno, ai quali riconosce i diritti fondamentali della persona umana e, tra questi il diritto alla salute. Coerentemente, il successivo art. 43, elenca, vietandoli, quei comportamenti che, direttamente o indirettamente, comportano nei confronti dei cittadini stranieri, discriminazioni basate sulla razza, l ascendenza o l origine nazionale o etnica, il colore, 73 Corte cost., sent. n. 250/ Corte cost., sentt. n. 50, n. 300 e n. 156, rispettivamente del 2008, del 2005 e del 2006, quest ultima commentata da D. STRAZZARI, Le Regioni, 2006, 1038 ss. 75 D. STRAZZARI, Stranieri regolari, irregolari, cit., il quale rileva come, riconducendo al TU la competenza regionale, la Corte riconoscesse anche una parallela abilitazione statale, rimanendo tuttavia dubbio il titolo di tale intervento nell ipotesi in cui il diritto prestazionale in questione ricadesse in materie rientranti nella competenza residuale regionale, quale l assistenza sociale. 17 federalismi.it n. 19/2014