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Timestamp: 2017-03-28 04:28:18
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Mercedes Venegas Martin
1 Facultad de Ciencias Sociales y Jurídicas UNIVERSIDAD DE JAÉN Facultad de Ciencias Sociales y Jurídicas LA ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA EN LAS CORPORACIONES LOCALES. ANÁLISIS DE UN CASO CONCRETO: EL AYUNTAMIENTO DE ANDÚJAR. Trabajo Fin de Grado Alumno: Victoria Expósito Martínez Julio, 20142 Resumen El presente trabajo tiene como finalidad llevar a cabo un estudio sobre la aplicación de la Ley Orgánica 2/2012 de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera en las Haciendas Locales. Identificar los cambios y modificaciones que se están produciendo en los presupuestos las Entidades Locales, centrándonos para ello en un ejemplo concreto, un municipio de población media, como el de Andújar. Comenzamos analizando la estructura de la Ley, así como los objetivos que en ella se establecen. También veremos la incidencia que ha tenido la reforma del artículo 135 de la Constitución Española en las Entidades Locales. Por último, estudiaremos, el efecto de las medidas de estabilidad presupuestaria sobre los presupuestos de una concreta Entidad Local, el Ayuntamiento de Andújar. Finalmente intentaremos extraer unas conclusiones y valoraciones, con la vista puesta en su aplicación concreta. Summary This work aims to show a study about the application of Organic Law 2/2012 about Budget Stability and Financial Sustainability on Local Finances. It also wants to identify the changes and adaptations that happen in Local Entities Budgets and so, it focuses on a precise example like Andújar. We ll start by analyzing the structure of the present law and the objectives established on it. We ll also show the importance that has had the reform of the article 135 of the Spanish Constitution on Local Entities. Finally, we ll revise the impact of budget stability measures on a precise Local Entity like Andújar s city council and we ll try to come to some conclusions and assessments with their specific application in view. Grado en Gestión y Admón. Pública Página 23 Índice Páginas 1. INTRODUCCIÓN CONSIDERACIONES PREVIAS Concepto de estabilidad presupuestaria Antecedentes normativos Reforma constitucional Regulación por Ley Orgánica La Reforma de la Administración Local APLICACIÓN DE LA NORMATIVA SOBRE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA EN EL AYUNTAMIENTO DE ANDÚJAR. 3.1 Recursos del Ayuntamiento de Andújar Evolución de los Presupuestos Evolución de los ingresos en el Presupuesto Municipal Evolución de los gastos en el Presupuesto Municipal Actuaciones adoptadas en el Ayuntamiento. El Marco de la estabilidad Parámetros de la situación actual Medidas concretas en materia de Gastos Medidas concretas en materia de Ingresos CONCLUSIONES BIBLIOGRAFIA CITADA Y ACRÓNIMOS ANEXOS 44 Grado en Gestión y Admón. Pública Página 34 1-. INTRODUCCIÓN El inicio de una crisis económica de alcance mundial en el 2007, cuyos efectos se vieron agravados en nuestra economía por una elevada tasa de desempleo, dio lugar a un fuerte deterioro de las finanzas públicas, que puso de manifiesto la insuficiencia de los mecanismos previstos en de las Leyes de Estabilidad Presupuestaria del Lo que obligó a practicar un fuerte ajuste que permitiera recuperar el equilibrio presupuestario y cumplir los compromisos de España con la Unión Europea. Era necesaria una nueva ley que permitiera ensayar nuevos resortes para recuperar la estabilidad presupuestaria y marcar límites al endeudamiento y decrecimiento económico. La necesidad de reforzar la confianza en la economía española, el facilitar la captación de financiación en mejores condiciones, así como la necesidad de garantizar el cumplimiento de los compromisos asumidos con la Unión Europea en materia de estabilidad presupuestaria, unido a las elevadas primas de riesgo que desde hacía meses venía sufriendo la deuda pública española, fueron los condicionantes declarados para que, en septiembre de 2011, se procediera a reformar el artículo 135 de la Constitución Española, elevando al mayor rango normativo, dentro de nuestro ordenamiento jurídico, el principio de estabilidad presupuestaria. Se intentaba, además, con esta modificación, recuperar la senda del crecimiento económico y la creación de empleo 1. Como consecuencia de lo anterior, el 27 de abril de 2012 se aprueba la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera 2, que desarrolla la citada reforma constitucional, reemplazando las Leyes de Estabilidad vigentes. Esta Ley intensifica la disciplina fiscal y financiera de las Administraciones Territoriales, introduce modificaciones significativas en las definiciones y mecanismos de determinación de los límites de déficit, deuda y gasto 1 Vd. Exposición de Motivos de la Reforma del artículo 135 de la Constitución Española, de 27 de septiembre de 2011, (BOE, núm. 233, de 27 de septiembre de 2011). 2 La Constitución Española en la nueva redacción del artículo 135 apartado 5 establece: Una Ley Orgánica desarrollara los principios a que se refiere este artículo, así como la participación en los procedimientos respectivos, de los órganos de coordinación institucional entre las administraciones públicas en materia de política fiscal y financiera. Mención, por otra parte innecesaria, puesto que el Reino de España ya venía obligado por los Pactos de Estabilidad y Crecimiento a desarrollar normativa interna ad hoc. Las anteriores Leyes de Estabilidad se aprobaron sin necesidad de modificación constitucional alguna. La exigencia de Ley Orgánica no añade un plus de vinculación a la norma, sólo incrementa su respaldo parlamentario. Grado en Gestión y Admón. Pública Página 45 público, aplicables a los distintos niveles de Administraciones Públicas, así como cambios en los procedimientos y mecanismos de corrección en caso de desviación, como declara su propia Exposición de Motivos 3. España con esta Ley, y con la reforma del artículo 135 de la Constitución Española (en adelante, CE), pretende garantizar su adecuación a las exigencias de la Unión Europea. El objetivo es cumplir con los compromisos del Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza 4, demostrar su compromiso con la normativa europea. A diferencia de la regulación anterior, con esta Ley se homogeniza el rango normativo de la estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad financiera de todas las Administraciones Públicas (Estado, Comunidades Autónomas, Corporaciones Locales, Seguridad Social,...), con el refrendo de su nuevo carácter de principio constitucional. La aplicación de esta legislación a las Entidades Locales ha necesitado un cambio bastante significativo de la normativa básica de régimen local 5, que afectará a varios frentes, incluso a la estructura de las propias competencias locales. Algunas de estas competencias van a ser limitadas, ajustadas, o incluso anuladas, con el consiguiente efecto presupuestario. También se muestra como una instrumentalización del principio de transparencia no como un ejemplo de tutela interadministrativa- la necesidad de que las Entidades Locales tengan que remitir al Ministerio de Hacienda y Administraciones Publicas determinada información con carácter 3 Vd. Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (BOE núm. 103, de 30 de abril de 2012). 4 Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria [ ], hecho en Bruselas el 2 de marzo de (BOE Núm. 29, de 2 de febrero de 2013). 5 Vd. Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local. (BOE núm. 312, de 30 de diciembre de 2013). Cuyos objetivos declarados serían: clarificación de las competencias municipales, racionalización de la estructura organizativa de la Administración Local, garantizar un control financiero y presupuestario más riguroso. Para lo cual cree necesario, reforzar el papel de las Diputaciones Provinciales (que coordinarían el ejercicio de las competencias locales en municipios de menos de habitantes) e incentivar la fusión voluntaria de municipios. No obstante, la aplicación de esta reforma de la legislación básica de régimen local, ha ocasionado un conflicto de competencias aun no resuelto con aquellas Comunidades Autónomas en cuyos Estatutos de Autonomía se asumieron competencias en materia de Régimen Local. Es el caso de la CA de Andalucía, en la que el art del Estatuto motivó la publicación de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía, (BOJA, núm. 122, de 23 de junio de2010); lo que, tras la Reforma estatal, provoca la aprobación del Decreto-ley 7/2014, de 20 de mayo, por el que se establecen medidas urgentes para la aplicación de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local. (BOJA núm. 101 de 28 de mayo de 2014). La consecuencia es una escasa clarificación de la situación competencial en el ámbito municipal. Grado en Gestión y Admón. Pública Página 56 previo a la aprobación del presupuesto. Se establece como prioritario el pago de deuda pública, la eficiencia en la asignación y utilización de recursos públicos, etc. Nuestro objetivo es realizar un estudio en una Entidad Local concreta, analizando los cambios que se han sucedido en los últimos años para adaptarse a lo dispuesto en la normativa de estabilidad presupuestaria. Nos centraremos en el Ayuntamiento de Andújar, porque su proximidad facilita la obtención de información, y por su carácter representativo de un municipio andaluz de tamaño medio. Andújar posee el término municipal con mayor extensión de la provincia de Jaén y cuenta con cerca de habitantes. A nivel nacional, ocupa el puesto 178 de los municipios españoles, y representa un 0,0839 % de la población total del país. El Ayuntamiento de Andújar, es la administración pública más cercana a los vecinos y vecinas de nuestra ciudad, y tiene como función la organización, gestión y administración de los intereses generales de su población. Este trabajo se incluye en la esfera del Derecho Local, pretendiendo contribuir a un mayor y mejor conocimiento del marco jurídico-administrativo de los Entes Locales. Haciendo particular hincapié en la influencia de la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, (en adelante LOEPSF). Así mismo, el trabajo queda encuadrado dentro de las competencias genéricas del Grado en Gestión y Administración Pública de la Universidad de Jaén, puesto que fomenta la adquisición de conocimientos especializados dentro del ámbito de la Administración Pública. En el marco anteriormente descrito, se pretenden determinar los cambios que se han producido en las Entidades Locales, más concretamente en el Ayuntamiento de Andújar, desde la aprobación de la LOEPSF. Específicamente, nos mueven los siguientes objetivos: Primero. Realizar un análisis sobre la introducción del concepto de estabilidad presupuestaria en nuestro ordenamiento jurídico como consecuencia de la adhesión de España a 6 Utilizo esta cifra como referencia. Según he podido comprobar en la web del INE, se crearon en 2013 tres nuevos municipios, y se fusionaron otros, por lo que la cifra actual fluctúa según las fuentes entre los y los (Vd. Grado en Gestión y Admón. Pública Página 67 la Unión Económica y Monetaria. Se trataría de encontrar los fundamentos que permitieron la incorporación del concepto de estabilidad presupuestaria a nuestra legislación. Segundo. Delimitar el contenido de la Ley de Estabilidad Presupuestaria teniendo en cuenta el régimen establecido por la legislación básica estatal, así como lo establecido en el artículo 135 de la Constitución Española, tras la reforma del Tercero. Examinar la situación financiera del Ayuntamiento de Andújar, a la entrada en vigor de la LOEPSF, teniendo en cuenta el volumen de ingresos, las competencias municipales, créditos, endeudamiento en general,... Cuarto. Exponer de modo crítico los efectos que ha tenido la estabilidad presupuestaria en Andújar, poniendo de relieve las prácticas llevadas a cabo por el Ayuntamiento para tal propósito. 2-. CONSIDERACIONES PREVIAS. La estabilidad presupuestaria ha sido históricamente uno de los pilares básicos de la Unión Europea, ya que es un fin derivado del principio rector de finanzas públicas sólidas recogido en el art. 4.3.º del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea de 1957, TCCE 7 El Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), conocido también como "Tratado de Maastricht" fijo una serie de requisitos que debían de cumplir los países que quisieran adherirse a la Zona Euro, manteniendo la unión económica y monetaria. Entre estos objetivos cabe destacar que todas las Administraciones Publicas de los Estados miembros estaban obligadas a presentar una posición financiera sostenible, sin un déficit público excesivo. 8 7 Saura Quiles,J. J. (2011), La reforma de la estabilidad presupuestaria en la Constitución Española, El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados, 23. Disponible on line: Desde el 1 de diciembre de 2009, con la entrada en vigor de las disposiciones contenidas en el Tratado de Lisboa, el TCCE ha modificado su nombre, adoptando el nuevo de Tratado de Funcionamiento de la Unión (TFUE), pasando a estar recogido el principio rector citado en idénticos términos en el art TCCE. 8 Articulo 126 TFUE 1. Los Estados miembros evitarán déficits públicos excesivos. Grado en Gestión y Admón. Pública Página 78 El Protocolo nº 12 9 anexo al Tratado de la Unión Europa y al TFUE, concreta, en su artículo uno, que los valores de referencia que se mencionan en el apartado 2 del artículo 126 TFUE serán: del 3% en lo referente a la proporción entre el déficit público previsto o real y el producto interior bruto a precios de mercado, y el 60 % en lo referente a la proporción entre la deuda pública y el producto interior bruto a precios de mercado. Interpretando lo establecido en ambos artículos cabe concretar qué: La proporción entre el déficit público previsto o real y el Producto Interior Bruto (PIB) no debe sobrepasar el 3%, a menos que la proporción esté descendiendo sustancial y continuadamente (llegando a un nivel que se aproxime al valor de referencia), o que el valor de referencia se sobrepase solo excepcional y temporalmente (que la proporción se mantenga cercana al valor de referencia). Y que la proporción entre la deuda pública y el PIB no rebase el 60%, a menos que la proporción disminuya suficientemente y se aproxime, a un ritmo satisfactorio, al valor de referencia. Por lo que España, para formar parte la Unión Económica y Monetaria, tuvo que cumplir con lo descrito anteriormente y, además, inevitablemente hubo de comprometerse a mantener esta situación tras la incorporación. 2.1 Concepto de Estabilidad Presupuestaria. La Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria, en su artículo 3.2, define por primera vez la estabilidad presupuestaria, señalando que: Se entenderá por estabilidad presupuestaria la situación de equilibrio o de superávit, computada en términos de 2. La Comisión supervisará la evolución de la situación presupuestaria y del nivel de endeudamiento público de los Estados miembros con el fin de detectar errores manifiestos. En particular, examinará la observancia de la disciplina presupuestaria atendiendo a los dos criterios siguientes: a. Si la proporción entre el déficit público previsto o real y el producto interior bruto sobrepasa un valor de referencia, a menos: que la proporción haya descendido sustancial y continuadamente y llegado a un nivel que se aproxime al valor de referencia, que el valor de referencia se sobrepase sólo excepcional y temporalmente, y la proporción se mantenga cercana al valor de referencia; b. Si la proporción entre la deuda pública y el producto interior bruto rebasa un valor de referencia, a menos que la proporción disminuya suficientemente y se aproxime a un ritmo satisfactorio al valor de referencia. Los valores de referencia se especifican en el Protocolo sobre el procedimiento aplicable encaso de déficit excesivo, anejo a los Tratados (Vd. Nota siguiente). 9 Protocolo (nº 12). Sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo, Publicado en DOUE núm. 306 de 17 de diciembre de Vigencia desde 1 de diciembre de Grado en Gestión y Admón. Pública Página 89 capacidad de financiación de acuerdo con la definición contenida en el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales, y en las condiciones establecidas para cada una de las Administraciones Públicas 10. Este concepto surge en un intento de armonizar el equilibrio macroeconómico de la Zona Euro con la política monetaria única, y avanzar en el proceso de convergencia real con los países más desarrollados. Con la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera se establece una nueva definición, según la cual: Se entenderá por estabilidad presupuestaria de las Administraciones Públicas la situación de equilibrio o superávit estructural. Se añade, como novedad, el calificativo estructural aplicado al déficit. Tal definición es extensible a todas las Administraciones Públicas y al Sector Público, en general, con sujeción al Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales. De las descripciones normativas expuestas podemos extraer nuestra propia definición del concepto: La estabilidad presupuestaria implica el equilibrio o superávit estructural para el conjunto de las Administraciones Públicas o, dicho de otro modo, se disciplina el comportamiento presupuestario del Sector Público con la intención de referenciarlos gastos públicos a los ingresos previstos 11. Es decir, toda Administración Pública debe procurar obtener más ingresos que gastos autorizados, para así no incurrir en déficit, y poder presentar el equilibrio o superávit estructural al que obliga, tanto el artículo 135 de la CE, como la propia LOEPSF del año Vd. Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria (BOE, núm. 298, de 13 de diciembre de 2001) 11 La reciente elevación del rango normativo que ha experimentado este principio, no ha venido seguida aún de un desarrollo doctrinal, lo que provoca que nos aventuremos en su formulación. Cfr. Martin, Lozano, Tejerizo y Casado (2013), El presupuesto: Concepto y función. Principios presupuestarios, Curso de derecho financiero y tributario, Técnos, Madrid, pp Grado en Gestión y Admón. Pública Página 910 2.2 Antecedentes normativos. La primera vez que tiene reflejo en nuestro ordenamiento jurídico el concepto de estabilidad presupuestaria se produce con el acceso de España a la Unión Europea y Monetaria, en Se produce un cambio bastante importante en nuestra economía, que da lugar a una prosperidad económica tal, que el país durante cinco años consigue uno de los mayores índices de crecimiento del ámbito europeo. El objetivo es conseguir, en la economía española, un mayor y constante crecimiento, unido a la generación de empleo. Asegurando, de esta forma, la compatibilidad del equilibrio macroeconómico con la política monetaria única. En el año 2001 se aprueba la primera Ley General de Estabilidad Presupuestaria 12, que regula los principios generales en materia presupuestaria conforme a los cuales deberán actuar todas las Administraciones Públicas bien sean Estatales, Autonómicas o Locales,para conseguir la estabilidad presupuestaria. Los principios que quedan recogidos son: el principio de estabilidad presupuestaria, entendido como la situación de equilibrio o superávit presupuestario; el principio de plurianualidad; el de transparencia y el de eficiencia en la asignación y utilización de recursos públicos. La Ley también contemplaba la posibilidad de incurrir en déficit presupuestario, si sucediera el caso, el Gobierno tendrá la obligación de remitir a las Cortes Generales un plan de corrección de la situación de desequilibrio. En el caso contrario, que la situación fuera de superávit presupuestario, el saldo positivo se destinaria a la reducir el endeudamiento neto. En lo que se refiere a las Entidades Locales se establecía que la Comisión Nacional de Administración Local 13 debía encargarse de informar sobre los objetivos de estabilidad presupuestaria establecidos por el Ministerio de Hacienda. Pasados 5 años de vigencia de la Ley General de Estabilidad del 2001, se pudo comprobar que muchos de sus instrumentos resultaban de gran utilidad para contribuir a mejorar la gestión presupuestaria; sin embargo, determinados aspectos pusieron de manifiesto la insuficiencia de la 12 Disposición final sexta. Entrada en vigor de la Ley. La presente Ley entrará en vigor el 1 de enero de2002 y será aplicable a los Presupuestos cuya elaboración deba iniciarse a partir de esa fecha 13 La Comisión Nacional de Administración Local es el órgano permanente de colaboración entre la Administración del Estado y la Administración Local, conforme a los artículos 117 y 118 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local. Grado en Gestión y Admón. Pública Página 1011 norma, por lo que se aconsejó su modificación (para adaptarla a la realidad de un Estado descentralizado, en el que concurren varios niveles territoriales de Administraciones Públicas). Lo que se llevó a efecto mediante la Ley 15/2006, de 26 de mayo. Estas reformas van a afectar a la interacción entre las distintas Administraciones Públicas, en el sentido de que la estabilidad presupuestaria supone un compromiso multilateral, que afecta tanto al ámbito estatal, autonómico, como local. Por ello, la reforma dice apoyarse en el dialogo y la negociación, buscando una mayor cooperación y coordinación de las distintas entidades territoriales. El objetivo es introducir un mecanismo que permitiera determinar los objetivos de estabilidad de cada CCAA. Los órganos encargados de esta coordinación, entre el Estado, las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales, serán el Consejo de Política Fiscal Financiera (Comunidades Autónomas) y la Comisión Nacional (Administración Local). Otro elemento a reformar fue la obligatoriedad de remitir información, asumiendo el principio de transparencia. Aunque la trasparencia ya se recogía en la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria, su aplicación fue bastante deficiente. Se pretendió reforzar el principio de transparencia con mayores obligaciones de suministro de información. Tanto los presupuestos, como sus liquidaciones, debían adjuntar toda la documentación necesaria para poder verificar el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria. La transparencia constituye, en este ámbito, un principio de gran importancia tanto en la ejecución, como en la liquidación de cualquier presupuesto público. Permite un mayor control, no solo económico o político, sino también por parte de los ciudadanos, que pueden conocer el grado de cumplimiento de las políticas presupuestarias. La circulación de información entre los distintos agentes territoriales, a través del Consejo de Política Fiscal y Financiera, así como el acceso de los ciudadanos a dicha información, resultan reforzadas. Se establece la obligatoriedad del Ministerio de Economía y Hacienda de proporcionar al Gobierno, antes del 1 de Octubre de cada año, un informe sobre el grado de cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria El Ministerio de Economía y Hacienda podrá recabar de las Entidades Locales la información necesaria para la aplicación del principio de transparencia y demás principios. Mediante Orden del Ministro de Economía y Hacienda, se establecerá el plazo de remisión de información, que no podrá exceder de treinta días naturales Grado en Gestión y Admón. Pública Página 1112 Por otro lado también se intenta flexibilizar el principio de estabilidad, teniendo en cuenta, en cada momento, la situación económica en la que nos encontramos. Hasta el momento, las leyes vigentes actuaban con rigidez, sin tener en cuenta la situación de coyuntura. El objetivo, ahora, es adaptarnos a la situación de la economía, de tal forma que, cuando ésta crezca por encima de su potencial, estaremos ante una situación de superávit que se utilizara para compensar los déficits de los periodos en los que la economía creció por debajo de su umbral de crecimiento. Es decir, se persigue adaptar la política presupuestaria a la situación económica del país, en cada momento histórico. La disposición final cuarta, de la Ley 15/2006, de 26 de mayo 15, establece la obligación del Gobierno de aprobar un Reglamento de aplicación de la Ley 18/2001 a las Entidades Locales, que atienda a la singularidad de su régimen de organización, funcionamiento y económico financiero y, en particular, a lo establecido en el Texto Refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales (aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo). De aquí nace el Real Decreto Ley 1463/ , de 2 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, de Estabilidad Presupuestaria, en su aplicación a las Entidades Locales. La disposición final primera de la Ley 15/2006, de 26 de mayo, autorizó al Gobierno para que, en el plazo de un año desde la entrada en vigor de la Ley, refundiera en un único texto esta Ley, y la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria, para armonizar y regular sistemáticamente la normativa vigente en la materia hasta la fecha. 17 El objetivo que se persigue con este Real Decreto Legislativo es sistematizar en un único texto normativo todo lo referente a la Estabilidad Presupuestaria, facilitando su acceso y favoreciendo su aplicación. Se publica así, el Real Decreto Legislativo 2/2007, de 28 de diciembre, por el que se aprueba el texto contados desde la finalización del periodo temporal fijado para las remisiones periódicas, y desde el hecho que determine la variación de datos respecto de la información anteriormente enviada para las remisiones no periódicas. Vd. Nueva redacción al artículo 21 de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad. 15 Ley 15/2006, de 26 de mayo, de reforma de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria (BOE, núm. 126, de 27 de mayo de 2006). 16 Disposición final cuarta. Entrada en vigor. El presente real decreto entrara en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado y será aplicable a los Presupuestos cuya elaboración deba iniciarse a partir de la entrada en vigor de la Ley 15/2006, de 26 de mayo. 17Vd. Disp. Final primera de la Ley 15/2006, de 26 de mayo, de Reforma de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria. Grado en Gestión y Admón. Pública Página 1213 refundido de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria. Dicho Real Decreto estará vigente hasta el 1 de mayo de 2011, manteniendo la misma estructura que la Ley General de Estabilidad del Reforma constitucional. El inicio de la crisis económica en el año 2008 desencadenó una tasa de desempleo muy elevada y evidenció la insuficiencia de los mecanismos de la Ley de Estabilidad Presupuestaria. Era necesaria una reforma que permitiera adoptar las medidas adecuadas para recuperar la estabilidad presupuestaria, marcando límites de endeudamiento, y con el objetivo último de incrementar el crecimiento económico (y así poder cumplir con nuestros compromisos con la Unión Europea). Si se consigue la estabilidad presupuestaria, se producirá indirectamente en el criterio del legislador, un crecimiento económico, acompañado de mayor financiación. Con lo que se facilitaría la creación de empleo, una mayor confianza de los mercados y, por lo tanto, una mejor situación económica. Con el objetivo de fijar un límite al déficit público en una norma de rango superior y elevar el nivel normativo del principio de estabilidad-se procede, en septiembre de 2011, a reformar el artículo 135 de la Constitución Española. La reforma de la Constitución Española hace más difícil que los futuros Gobiernos puedan alejarse de la doctrina económica que ve en la estabilidad presupuestaria el instrumento ideal para toda situación de crisis económica. Se trata de establecer una norma de rango constitucional que dotaría a este principio de mayor confianza y credibilidad. Garantizando, a través de la Constitución, el equilibrio presupuestario de las Administraciones Públicas. Se pretende: extender, por supuesto, el principio de equilibrio presupuestario a las Administraciones Locales; cumplir con las obligaciones de déficit público estructural establecidas en el marco de la Unión Europea; reforzar la necesidad de autorización legal para emitir deuda pública, y también establecer un conjunto de excepciones para los casos de recesión, catástrofe u otra condición que dañe gravemente la economía española. Grado en Gestión y Admón. Pública Página 1314 La reforma de la Constitución se lleva finalmente a cabo. El efecto es limitar y orientar, con el mayor rango normativo, la actuación de los poderes públicos. Según declara el Constituyente, en su reforma se persigue: Garantizar el principio de estabilidad presupuestaria, vinculando a todas las Administraciones Públicas en su consecución, reforzar el compromiso de España con la Unión Europea y, al mismo tiempo, garantizar la sostenibilidad económica y social de nuestro país. 18 La redacción del nuevo artículo 135 CE, sería la siguiente 19 : 1. Todas las Administraciones Públicas adecuarán sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria. 2. El Estado y las Comunidades Autónomas no podrán incurrir en un déficit estructural 20 que supere los márgenes establecidos, en su caso, por la Unión Europea para sus Estados Miembros. Una Ley Orgánica fijará el déficit estructural máximo permitido al Estado y a las Comunidades Autónomas, en relación con su producto interior bruto. Las Entidades Locales deberán presentar equilibrio presupuestario El Estado y las Comunidades Autónomas habrán de estar autorizados por ley para emitir deuda pública o contraer crédito. 18 Vd. Exposición de Motivos reforma de la Constitución. 19 Redacción del artículo 135 de la CE antes de la reforma de El Gobierno habrá de estar autorizado por ley para emitir Deuda Pública o contraer crédito. 2. Los créditos para satisfacer el pago de intereses y capital de la Deuda Pública del Estado se entenderán siempre incluidos en el estado de gastos de los presupuestos y no podrán ser objeto de enmienda o modificación, mientras se ajusten a las condiciones de la ley de emisión. 20 Déficit estructural definido en la LOEPSF como déficit ajustado del ciclo, neto de medidas excepcionales y temporales. No obstante, en caso de reformas estructurales con efectos presupuestarios a largo plazo, de acuerdo con la normativa europea, podrá alcanzarse en el conjunto de Administraciones Públicas un déficit estructural del 0,4 por ciento del Producto Interior Bruto nacional expresado en términos nominales, o el establecido en la normativa europea cuando este fuera inferior. 21 Disposición adicional única (de la Reforma constitucional) 1. La Ley Orgánica prevista en el artículo 135 de la Constitución Española deberá estar aprobada antes del 30 de junio de Dicha Ley contemplará los mecanismos que permitan el cumplimiento del límite de deuda a que se refiere el artículo de la Constitución Española. 3. Los límites de déficit estructural establecidos en el artículo de la Constitución Española entrarán en vigor a partir de Grado en Gestión y Admón. Pública Página 1415 Los créditos para satisfacer los intereses y el capital de la deuda pública de las Administraciones se entenderán siempre incluidos en el estado de gastos de sus presupuestos y su pago gozará de prioridad absoluta. Estos créditos no podrán ser objeto de enmienda o modificación, mientras se ajusten a las condiciones de la ley de emisión. El volumen de deuda pública del conjunto de las Administraciones Públicas en relación con el producto interior bruto del Estado no podrá superar el valor de referencia establecido en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. 4. Los límites de déficit estructural y de volumen de deuda pública sólo podrán superarse en caso de catástrofes naturales, recesión económica o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control del Estado y perjudiquen considerablemente la situación financiera o la sostenibilidad económica o social del Estado, apreciadas por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso de los Diputados. 5. Una Ley Orgánica desarrollará los principios a que se refiere este artículo, así como la participación, en los procedimientos respectivos, de los órganos de coordinación institucional entre las Administraciones Públicas en materia de política fiscal y financiera. En todo caso, regulará: a) La distribución de los límites de déficit y de deuda entre las distintas Administraciones Públicas, los supuestos excepcionales de superación de los mismos y la forma y plazo de corrección de las desviaciones que sobre uno y otro pudieran producirse. b) La metodología y el procedimiento para el cálculo del déficit estructural. c) La responsabilidad de cada Administración Pública en caso de incumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria. 6. Las Comunidades Autónomas, de acuerdo con sus respectivos Estatutos y dentro de los límites a que se refiere este artículo, adoptarán las disposiciones que procedan para la aplicación efectiva del principio de estabilidad en sus normas y decisiones presupuestarias. Sobre este tema se ha discutido bastante, tanto por parte de la doctrina científica, como por algunas organizaciones políticas y sociales, que no han juzgado oportuna la reforma de la Grado en Gestión y Admón. Pública Página 1516 Constitución Española, en gran medida piensan que esta reforma limita la capacidad de actuación de los futuros Gobiernos y que resultaba innecesaria porque ya existían textos normativos que consagraban en nuestro derecho los principios de estabilidad presupuestaria. 2.4 Regulación por Ley Orgánica 22. La reforma del artículo 135 de la Constitución Española requería, en su apartado 5, de una Ley Orgánica que la desarrollara: la Ley Orgánica 2/2012 de 27 de abril, de Estabilidad presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. Esta Ley va a intensificar la disciplina fiscal y financiera de las Administraciones Territoriales, sobre todo ampliará sus obligaciones de información. La Ley consta de 32 artículos, 3 disposiciones adicionales, 4 disposiciones transitorias, 1disposición derogatoria y 7 disposiciones finales, y está estructurada en seis Capítulos. Persigue tres objetivos: el primero, garantizar la sostenibilidad financiera de todas las Administraciones, conseguir una situación de estabilidad, de mejora económica y de crecimiento; por otro lado, busca fortalecer la confianza en la estabilidad de la economía española, mejorando su situación de riesgo-país (prima de riesgo) y facilitar una mejor financiación; y por último, reforzar el compromiso de España con la Unión Europea en la materia. En cumplimiento de estas obligaciones y objetivos se adoptarán cuantas medidas sean necesarias 23. El Capítulo I (Ámbito de aplicación) determina el objeto de la ley, es decir, la aplicación de los principios para conseguir la estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera del país y garantizar el crecimiento económico. En lo que se refiere al ámbito de aplicación subjetivo, se aplicara a todo el Sector Público diferenciando entre el sector Administraciones Públicas (que incluye a la Administración Central, Comunidades Autónomas, Corporaciones Locales y Administración de Seguridad Social) y, por otro lado, el resto de entidades públicas. 22 La naturaleza de este Proyecto, dotado un carácter eminentemente práctico, ha determinado el perfil bibliográfico. Las fuentes utilizadas fueron seleccionadas en atención a su posibilidad de ofrecer respuesta a los problemas que presenta la aplicación de la Ley en las Corporaciones Locales. 23 Vd. Preámbulo de La Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. Grado en Gestión y Admón. Pública Página 1617 El Capítulo II enumera los principios generales. Estos son: estabilidad presupuestaria, plurianualidad, transparencia, eficacia y eficiencia en la asignación de los recursos públicos, e incorpora tres nuevos que no estaban contemplados en la anterior Ley, como son, el de sostenibilidad financiera, responsabilidad y lealtad institucional. 24 El Capítulo III se consagra a la estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. Todas las administraciones publicas deberán presentar equilibrio o superávit estructural, pero la Ley contempla dos excepciones: una en caso de reforma estructural con efecto presupuestario positivo a largo plazo (donde la administración podrá presentar un déficit estructural máximo del 0.4%) y, la otra situación, cuando concurran circunstancias excepcionales, catástrofe natural, recesión económica grave o de emergencia extraordinaria (situaciones que deberán ser apreciadas por la mayoría absoluta del Congreso de los Diputados). En estos casos, habrá de aprobarse un plan de reequilibrio que permita la corrección del déficit estructural. Este Capítulo incorpora, además, la denominada Regla de gasto. 25 El gasto de las Administraciones Públicas no podrá ser superior a la tasa de referencia de crecimiento del Producto Interior Bruto de medio plazo de la economía española. Si se obtienen ingresos por encima de lo previsto se utilizaran para reducir el nivel de endeudamiento. Respecto al principio de sostenibilidad financiera, se establece que el volumen de deuda pública no podrá ser superior al 60% del PIB. De este límite total, un 44%, corresponde a la Administración Central, un 13%, a las Comunidades Autónomas y, el 3%restante, para las Entidades Locales. 24 La estabilidad presupuestaria viene establecida como la situación de equilibrio o superávit presupuestario. El principio de sostenibilidad financiera, se define como la capacidad para financiar compromisos de gasto presentes y futuros dentro de los límites de déficit, deuda pública y morosidad de deuda comercial. Respecto a los nuevos principios incorporados, se establece la responsabilidad de las administraciones publicas ante el incumplimiento de lo previsto en esta ley, de manera que el Estado no responderá de los compromisos de las CC.AA. ni de las EE.LL., ni las CC.AA. de los compromisos de las EE.LL. Atendiendo al principio de lealtad institucional, cada Administración deberá valorar el impacto de sus actuaciones sobre los demás, respetar el ejercicio de las competencias, ponderar los intereses públicos, facilitar información a las demás entidades y prestar cooperación y asistencia administrativa 25 Vd. Ministerio de Hacienda y AA.PP, Guía para la determinación de la regla de gasto del artículo 12 de la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera para Corporaciones Locales. Intervención General de la Administración del Estado, 2º Edición. Disponible on line Grado en Gestión y Admón. Pública Página 1718 Por otro lado, se establece la prioridad absoluta del pago de intereses y de deuda pública frente a cualquier otro gasto. El Gobierno, en el primer semestre, establecerá los objetivos de estabilidad presupuestaria. Es decir, se analizará si existe capacidad o necesidad de financiación, y el objetivo de deuda pública para el conjunto de Administraciones Públicas. De esta manera, todas las Administraciones Públicas deberán aplicar los objetivos de estabilidad, deuda y regla de gasto en su elaboración presupuestaria. El mismo sistema se seguirá en la fijación de objetivos para las Comunidades Autónomas. Por último, se contemplan los informes sobre el cumplimiento de los objetivos (de estabilidad presupuestaria, de deuda pública y de la regla de gasto) y se fijan las fechas en las que se informara sobre semejante cumplimiento. El Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas será el encargado de informar al Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas y a la Comisión Nacional de Administración Local, sobre el cumplimiento de dichos objetivos. El Capítulo VI recoge, en tres secciones, las medidas preventivas, correctivas y coercitivas, que se podrán aplicar para garantizar el cumplimiento del objetivo de estabilidad Las medidas preventivas buscan garantizar el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria al cierre del ejercicio, para ello las Administraciones Públicas harán un seguimiento. Cuando el volumen de deuda se sitúe por encima del 95%, las únicas operaciones que se podrán realizar son las de tesorería. Se establecerán los mecanismos necesarios para garantizar el equilibrio presupuestario y la sostenibilidad financiera en el sistema de la Seguridad Social, y se hará un seguimiento del cumplimiento de los periodos de pago a proveedores de las Comunidades Autónomas. Si se apreciara riesgo de incumplimiento, el Gobierno formulara una advertencia a la Administración responsable, que tendrá un mes para incorporar las medidas necesarias para evitar dicho riesgo. Si no se incorporan, o estas son insuficientes, se aplicaran las medidas correctivas correspondientes. La aplicación de estas medidas correctivas implicará que sea necesaria autorización para todas las operaciones de endeudamiento que vaya a llevar a cabo la Comunidad Autónoma, además, se aplicara un plan económico-financiero que permita en ese año y en el siguiente cumplir con lo establecido. Para las Administraciones que incurran en déficit estructural en situaciones de recesión, catástrofe o emergencia se aplicara un plan de reequilibrio. Dichos planes son elaborados por el Gobierno, a propuesta del órgano correspondiente, y se realizara un seguimiento trimestral sobre el cumplimiento de las medidas previstas en los planes. En el ámbito de la Administración Local el seguimiento será semestral. En lo que se refiere a las medidas coercitivas, estas se aplicaran por varios motivos: no presentar el plan económico-financiero o plan de reequilibrio; porque no se hayan aprobado dichos planes; o, simplemente, porque se han incumplido. También se podrán aplicar cuando el periodo de pago a proveedores haya superado el plazo máximo de la normativa en más de 30 días durante dos meses consecutivos. Grado en Gestión y Admón. Pública Página 1819 El Capítulo V está dedicado, íntegramente al principio de transparencia. Y es que, los presupuestos deben ser claros; deben contener toda la información necesaria sobre los ingresos y gastos para ver si coinciden con la necesidad o capacidad de financiación; las Administraciones deben aportar toda la información que sea necesaria para cumplir con lo establecido en la Ley. Sera el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas el responsable de mantener el flujo de información, de carácter público, sobre la actividad económico-financiera de las distintas Administraciones 27. Se constituirá una Central de Información. La gestión presupuestaria viene recogida en el Capítulo VI. Se establecerá un marco presupuestario a medio plazo con el objetivo de cumplir con lo establecido en el Programa de Estabilidad. Este plan contendrá como mínimo un periodo de tres años. A diferencia de la Ley anterior, se incorpora un límite de gasto no financiero. El Estado, las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales deberán aprobar, un límite máximo de gasto no financiero. También deberán incorporar en los presupuestos un fondo de contingencia que servirá para atender necesidades no previstas en el presupuesto, o de carácter no discrecional, que puedan presentarse. Por último, en el caso de que exista superávit presupuestario, este se destinara a reducir el endeudamiento neto (en el caso de la Seguridad Social se destinará al fondo de reserva). En las disposiciones adicionales se incorporan mecanismos adicionales de financiación para las Comunidades Autónomas, y Corporaciones Locales, que soliciten apoyo a la liquidez. Para ello se establecerá un Plan de Ajuste que permita cumplir con los objetivos de estabilidad. De manera trimestral se informara al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas sobre avales, líneas de crédito, operaciones con derivados y demás actuaciones previstas en la ley. Estas medidas consisten en aprobar en el plazo de 15 días la no disponibilidad de crédito, constituir un deposito en el banco equivalente al 0,2% PIB, y como última medida se podrá enviar una comisión de expertos para que valoren la situación. Como último recurso, en caso de que no se cumpla con las medidas antes descritas se podrán aplicar una medidas de cumplimiento forzoso, en el ámbito de la comunidad autónoma como en el de las Entidades Locales se requerirá al presidente para que lleve a cabo las medidas necesarias, si este incumpliera el requerimiento se llevara a cabo una ejecución forzosa para la que el Gobierno necesitara contar con la mayoría absoluta del Senado. 27 En uso de sus facultades, el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas ha publicado el día 6 de octubre de 2012 la Orden HAP/2105/2012, de 1 de octubre, por la que se desarrollan las obligaciones de suministro de información previstas en la LOEPSF (BOE, 5 de octubre de 2012) Grado en Gestión y Admón. Pública Página 1920 La disposición adicional segunda regula la responsabilidad por incumplimiento de normas de Derecho de la Unión Europea o de Tratados o de Convenios Internacionales de los que España sea parte. Es decir, el incumplimiento de estas normas por parte de la Administraciones Públicas, o de otras entidades previstas en la Ley, pondrá en marcha un mecanismo de corresponsabilidad. La disposición adicional tercera se refiere de forma explícita al control de constitucionalidad ejercido por el Tribunal Constitucional. Por último, las disposiciones transitorias regulan el periodo de adaptación hasta los el objetivo fijado por la Ley para el Las obligaciones de las Entidades Locales, tras el análisis de la LOEPSF, podemos esquematizarlas como sigue: Cumplimiento de la estabilidad presupuestaria. Evaluación del cumplimiento de la estabilidad presupuestaria. Comunicación del incumplimiento. Presupuesto que cumpla la regla de gasto. Cumplir con el límite de deuda. Aprobación de un plan económico-financiero de reequilibrio. Adopción de acuerdo de no disponibilidad de créditos. Constitución de un depósito en el Banco de España. Remisión del Plan de Ajuste. Publicación del plan y puesta a disposición pública. Evaluación periódica del cumplimiento del plan aprobado. Aprobación de un marco presupuestario para un periodo mínimo de tres años. Aprobación de un límite de gasto no financiero. Acceso público a los cálculos realizados en el presupuesto. Destinar el superávit presupuestario a reducir endeudamiento neto. Remitir al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas las líneas fundamentales del presupuesto municipal, antes de ser aprobado. Remisión de otras informaciones adicionales. Solicitar autorización para endeudarse. Grado en Gestión y Admón. Pública Página 2021 Asunción, en la parte que le corresponda, de las posibles sanciones comunitarias. Dotar presupuestariamente un fondo de contingencia La reforma de la Administración Local Íntimamente relacionada con la Ley Orgánica de Estabilidad y Sostenibilidad Financiera (Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril,), está la reciente reforma del régimen local articulada por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local. Existe una coincidencia lógica en la definición de objetivos entre ambos cuerpos normativos 28. Racionalizar la estructura organizativa de la Administración Local de acuerdo con los principios de eficiencia, estabilidad y sostenibilidad financiera 29. Ya en la enumeración de algunos de sus principios rectores es evidente la conexión con la normativa de estabilidad presupuestaria. La reforma de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, se precipita por la necesidad de ajustar las competencias locales a la suficiencia financiera que puede asegurar su sistema de financiación. Al mismo tiempo pretende frenar la sangría que ha supuesto para estas corporaciones la exagerada dimensión de sus organismos autónomos, empresas municipales, agencias, 30. En la misma línea, se constata cierta potenciación de la función interventora. 3-. APLICACIÓN DE LA NORMATIVA SOBRE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA EN EL AYUNTAMIENTO DE ANDÚJAR. 28 La Reforma de la Administración Local incide y favorece la aplicación de la LOEPSF. Vd. Santamaría Pastor, J. A. (Coord.) (2014), La reforma de 2013 del régimen local español, Fundación Democracia y Gobierno Local, Madrid-Barcelona. 29 El preámbulo de la LRSAL indica: en un momento en el que el cumplimiento de los compromisos europeos sobre consolidación fiscal son de máxima prioridad, la Administración Local también debe contribuir a este objetivo racionalizando su estructura, en algunas ocasiones sobredimensionada, y garantizando su sostenibilidad financiera. 30 Vd., en relación a la nueva redacción de la Disp. Adic. 9º de la LBRL: Hurtado López, G. (2014) El rediseño y redimensionamiento del sector público económico local, en Santamaría Pastor, J. A. (Coord.) (2014), La reforma de 2013 del régimen local español, Fundación Democracia y Gobierno Local, Madrid-Barcelona, pp. 329,335 y 336. Grado en Gestión y Admón. Pública Página 2122 Durante los últimos años el Ayuntamiento de Andújar viene atravesando una difícil situación económica y financiera, que no podemos decir que sea una situación extraordinaria en el conjunto de las Administraciones Públicas. La situación de déficit crónico del Sector Público español ya sea Estatal, Autonómico o Local es bastante generalizada. La crisis económica y mundial, y las deficiencias estructurales, organizativas y de gestión, han influido de forma negativa en todos los ámbitos presupuestarios. Para conocer la situación presupuestaria del Ayuntamiento de Andújar, y su evolución en los últimos años, comenzamos analizando las características de los flujos de ingreso con los que cuenta la Corporación. 3.1 Recursos del Ayuntamiento de Andújar Los recursos tributarios del Ayuntamiento de Andújar se traducen en ingresos a través de una triple fórmula de gestión. La Corporación tiene suscrito un acuerdo de colaboración con la Diputación Provincial de Jaén que afecta a la aplicación de determinados tributos 31. El Ayuntamiento se responsabiliza directamente de la aplicación de otros tantos tributos. Y, a través de Consorcios, ejerce su competencia en la prestación de determinados servicios públicos municipales (abastecimiento de agua, recogida y tratamiento de residuos), por lo que la responsabilidad de la recaudación de esas tasas se encomienda al propio Consorcio como remuneración del coste de prestación. Por otra parte, obtiene ingresos de naturaleza patrimonial, por la gestión de su patrimonio o por la prestación de servicios en concurrencia con el sector privado (precios públicos). De los flujos de ingresos presupuestados 32, tenemos que diferenciar, por tanto, entre los ingresos que gestiona el Ayuntamiento directamente 33, los ingresos recaudados a través de los 31 La posibilidad de este tipo de acuerdos, en los que los Ayuntamientos encomiendan la gestión, recaudación e inspección de sus tributos a otra Entidad Local la Diputación Provincial, mediante compensación del coste de este servicio, viene prevista en el art. 5.5 Ley 58/2003,de 17 de diciembre, General Tributaria. Igualmente, en relación al IBI, se recoge en el art del R.D. Leg. 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales. 32 Información obtenida de su Plan de Ajuste. Vd. Ayuntamiento de Andújar (2012) Plan de Ajuste , propuesto por la Intervención Municipal para su aprobación el 29 de marzo de 2012, Ayuntamiento de Andújar, Grado en Gestión y Admón. Pública Página 2223 consorcios 34 y los gestionados a través del Servicio Provincial de Recaudación, de la Diputación de Jaén 35. El presupuesto municipal no solo se nutre de ingresos de naturaleza tributaria o patrimonial, hay que considerar la significación que, cada vez más, vienen adquiriendo la participación en impuestos del Estado o de la Comunidad Autónoma, las subvenciones y otras transferencias. Como ya hemos indicado reiteradamente en párrafos anteriores nuestro objetivo es analizar los cambios que se han producido en el Ayuntamiento de Andújar desde la entrada en vigor de la LOEPSF, por ello lo primero que vamos a hacer, es analizar la evolución presupuestaria de los últimos seis años, desde que diera comienzo el inicio de la crisis económica en Evolución de los Presupuestos Evolución de los ingresos en el Presupuesto Municipal La evolución de la previsión de ingresos municipales, que después analizaremos por Capítulos, puede apreciarse en el siguiente cuadro resumen: Delegación de Economía y Hacienda, Andújar. 33 Impuesto sobre Construcciones Instalaciones y Obras, Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (I. Plusvalías), Gastos Suntuarios, algunas Tasas por prestación de servicios menores y ocupación de dominio público, Contribuciones Especiales, y los ingresos patrimoniales (precios públicos). Vd. Ayto. Andújar (2012) Plan de Ajuste, pp El agua, el alcantarillado y depuración, son servicios que el Ayuntamiento de Andújar presta a través del Consorcio de Aguas del Rumblar, que tiene encomendada la gestión integral del ciclo del Agua. A su vez, este consorcio presta el servicio mediante una concesión que tiene establecida con una empresa privada denominada Somajasa S.A. Los servicios relacionados con los residuos se presta a través del Consorcio del Guadalquivir, y el servicio lo tiene encomendado la empresa RESUR (Empresa mixta, integrada por la Diputación Provincial de Jaén y la empresa Urbaser, S.A. del Grupo A.C.S.). Vd. Ayto. Andújar (2012) Plan de Ajuste, pp Impuesto sobre bienes inmuebles (IBI), Impuesto sobre actividades económicas (IAE) y el Impuesto sobre vehículos de tracción mecánica (IVTM). Vd. Ayto. Andújar (2012) Plan de Ajuste, pp Grado en Gestión y Admón. Pública Página 2324 RESUMEN POR CAPÍTULOS DEL PRESUPUESTOS Capítulo , , , , , ,99 Capítulo , , , , , ,06 Capítulo , , , , , ,26 Capítulo , , , , , ,98 Capítulo , , , , , ,03 Capítulo , , , , , ,00 Capítulo , , , , , ,22 Capítulo , , , ,00 Capítulo , , ,33 Fuente: Elaboración propia a partir de la ejecución presupuestaria de la Entidad Local estudiada. Capítulo 1: Impuestos Directos En este Capítulo, se aprecia una subida en el ejercicio 2010.En 2011, se produce una leve disminución. Con la merma de cambios de titularidad inmobiliaria, se reduce el número de liquidaciones del IIVTNU, que se mantiene en En 2013 se vuelve a producir un apreciable aumento, esta vez como consecuencia de la Revisión Catastral, unido a la subida de tipos del Impuesto de Vehículos de Tracción Mecánica, en virtud del Plan de Ajuste Capítulo 2: Impuestos Indirectos En este Capítulo se puede observar una continua bajada en la recaudación del periodo observado. El descenso es consecuencia directa de la crisis del sector inmobiliario, con la práctica desaparición de devengos del ICIO. 36 Vd. Ayuntamiento de Andújar (2013) Revisión del Plan de Ajuste , propuesto por la Intervención Municipal para su aprobación el 26 de septiembre de 2012, Ayuntamiento de Andújar, Delegación de Economía y Hacienda, Andújar. Grado en Gestión y Admón. Pública Página 2425 Capítulo 3: Tasas, precios públicos y otros En este Capítulo se producen leves bajadas poco significativas hasta 2011, que el Ayuntamiento atribuye a la no nivelación de los Servicios por modificación de las Ordenanzas Fiscales por el Pleno de la Corporación. En 2012, a pesar de la menor Recaudación en Tasas Urbanísticas de los últimos ejercicios, se experimenta un leve ascenso, posiblemente por la aparición de nuevas tasas. En 2013 se produce un incremento en la recaudación, este incremento ha sido como consecuencia de las medidas de saneamiento financiero incorporadas en los expedientes de Ordenanzas Fiscales. Capítulo 4: Transferencias Corrientes Este Capítulo se presupuesta en base a los datos suministrados por los correspondientes organismos, o bien, en base a los derechos reconocidos en los distintos ejercicios presupuestarios. Se incluirían las partidas referentes a la Participación en los Impuestos del Estado, la Participación en los Tributos de la Junta de Andalucía, y las transferencias de la Consejería de Igualdad y Bienestar Social. Se puede observar un progresivo aumento, en progresión inversa a la experimentada por los ingresos de naturaleza tributaria. Capítulo 5: Ingresos Patrimoniales Estas cantidades proceden de la gestión financiera de los bienes patrimoniales. Se observa un considerable descenso de ingresos en los ejercicios 2011 a Capítulo 6: Enajenación de Inversiones Reales Los ingresos procedentes de la enajenación del Patrimonio Público del Suelo se reducen alarmantemente en Recuperan un nivel próximo al periodo previo a la crisis en 2012 y se disparan, sin motivación convincente, en Según la información facilitada por la Corporación, el incremento se debe al Informe del área de Urbanismo y Vivienda por cumplimiento del Plan Municipal de Vivienda (Sic). Capítulo 7: Transferencias de Capital Grado en Gestión y Admón. Pública Página 2526 Las ingresos previstos por transferencia de la Junta de Andalucía y otras Administraciones Publicas, Organismos o Entidades Privadas, para financiar las inversiones previstas en los presupuestos, sufren la merma esperada cfr. con la previsión de los ejercicios 2008 y 2009 en atención al descenso de la consignación de gastos para Fomento en las respectivas instancias supramunicipales. Capítulo 8: Activos Financieros Se recoge la previsión necesaria para atender a los pagos reintegrables y anticipos de personal, ajustándose siempre a lo previsto en el Presupuesto de Gastos. En el 2013 no se contempla esta partida, que forma parte de la denominada acción social del personal de la Administración Local. Capítulo 9: Pasivos Financieros Como podemos observar a partir del Presupuesto de 2011 no existen Operaciones de Préstamos a Largo Plazo, ello se debe alo dispuesto en el artículo 14.2 del Real Decreto 8/2010 de 20 de mayo, por el que se adoptan medidas extraordinarias para la reducción del déficit público Evolución de los gastos en el Presupuesto Municipal. La evolución de la consignación de créditos para gastos, que más tarde analizaremos, aparece resumida en el siguiente cuadro sinóptico: 37 Art. 14.Dos. A partir de la entrada en vigor de la presente norma y hasta 31 de diciembre de 2011, las Entidades Locales y sus entidades dependientes clasificadas en el sector Administraciones Públicas no podrán acudir al crédito público o privado a largo plazo, en cualquiera de sus modalidades, para la financiación de sus inversiones, ni sustituir total o parcialmente operaciones preexistentes, a excepción de aquellas que en términos de valor actual neto resulten beneficiosas para la entidad por disminuir la carga financiera, el plazo de amortización o ambos. Tres. Las operaciones a corto plazo concertadas para cubrir situaciones transitorias de financiación reguladas en el artículo 51 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales deberán quedar canceladas a 31 de diciembre de cada año (Real Decreto-ley 8/2010, de 20 de mayo, por el que se adoptan medidas extraordinarias para la reducción del déficit público, (BOE, núm. 126, de 24 de mayo de 2010) Para el ejercicio 2012 la disposición décimo octava de la Ley 12/2012 de Presupuestos Generales del Estado hace una prórroga del artículo 14 del Real Decreto 8/2010 de 20 mayo. Grado en Gestión y Admón. Pública Página 2627 RESUMEN POR CAPÍTULOS PRESUPUESTOS Capítulo , , , , , ,64 Capítulo , , , , , ,58 Capítulo , , , , ,70 Capítulo , , , , , ,87 Capítulo , , , , , ,96 Capítulo , , , ,00 Capítulo , , , , ,00 Capítulo , , , , ,00 Fuente: Elaboración propia a partir de la ejecución presupuestaria de la Entidad Local estudiada. Capítulo 1: Gastos de Personal Según se establece en los distintos informes económico financieros que elabora el Ayuntamiento de Andújar, este Capítulo incorpora los créditos necesarios para cubrir las retribuciones y seguros sociales del personal al servicio del Ayuntamiento, teniendo en cuenta las retribuciones, con arreglo a la valoración de los puestos de trabajo resultante de la Relación de Puestos de Trabajo aprobada por el Pleno en 23 de octubre de (BOP 13/11/2008). Pese al incremento del ejercicio 2010, a partir de 2011, se produce una contención del gasto, vinculado a la aplicación del Real Decreto 8/2010, de 24 de mayo 38. Capítulo 2: Gastos en bienes corrientes y servicios En este Capítulo se contemplan los créditos considerados necesarios para cubrir los gastos de esta naturaleza en el normal funcionamiento de los servicios. 38 Según puede leerse en la Exposición de Motivos: en un escenario económico caracterizado por la intensidad de la crisis económica con origen en la crisis financiera internacional y con efectos sobre el crecimiento y el empleo, resulta urgente adoptar medidas de contención en los gastos de personal de las diversas Administraciones Públicas. A ello responden las medidas incluidas en el presente Real Decreto Ley cuyo objetivo es reducir un cinco por ciento la masa salarial, en términos anuales. Grado en Gestión y Admón. Pública Página 2728 El incremento anual de estos créditos se atribuye por el Ayuntamiento al carácter indisponible de gran parte del gasto asociado a los servicios encomendados, al incremento natural del coste de los suministros básicos municipales (agua, suministro eléctrico, telefonía ) y de la necesidad de nuevos gastos asociados a la apertura de nuevos edificios e instalaciones municipales y los servicios públicos que en los mismos se prestan. Aunque el propio Plan de Ajuste reconoce, inevitablemente, que la elaboración de los presupuestos, para los diez años de vigencia del Plan, debe ser más restrictiva y exigente en la política de gastos. 39 Capítulo 3: Gastos Financieros Los Gastos financieros de un año a otro dependen de la Carga Financiera de la Entidad. Con estos créditos habrá que cubrir los intereses y demás gastos que puedan ocasionar las operaciones financieras contraídas por la Entidad, además de los gastos de emisión o formalización, modificación y cancelación de préstamos. En 2013 se puede apreciar una gran subida, debida a inclusión de los Intereses de la Operación concertada con el Plan de Pagos a Proveedores, del Real Decreto Ley 4/2012, de 24 de febrero 40. Todavía es pronto para valorar el efecto que podrán tener sobre este capítulo las medidas recientemente aprobadas por el Gobierno, que permitirán concertar operaciones de refinanciación o de sustitución de los préstamos formalizados con el Fondo para la Financiación de los Pagos a Proveedores en mejores condiciones financieras que las recogidas en estos últimos contratos. 41 Capítulo 4: Transferencias Corrientes Con Transferencias Corrientes nos referimos a las aportaciones que realiza el Ayuntamiento de Andújar, sin contraprestación directa de los agentes perceptores, y con destino a financiar operaciones corrientes. En este Capítulo podemos apreciar una disminución constante de los gastos a partir del año 2011, ello se debe al Plan de Ajuste que pretenden contener el gasto. 39 Vd. Ayto. Andújar (2013) Plan de Ajuste, pp Real Decreto-ley 4/2012, de 24 de febrero, por el que se determinan obligaciones de información y procedimientos necesarios para establecer un mecanismo de financiación para el pago a los proveedores de las Entidades Locales (BOE, núm.48, de 25 de febrero de 2012). 41 Vd. Exposición de Motivos y art. 3 del Real Decreto-ley 8/2014, de 4 de julio, de Medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia (BOE, núm. 163, de 5 julio 2014, rect. BOE, núm. 167, de 10 julio 2014). Grado en Gestión y Admón. Pública Página 2829 Capítulo 6: Inversiones Reales En lo que se refiere a las Inversiones Reales, las considerables diferencias entre los gastos presupuestados en los ejercicios 2008 a 2010 y los siguientes ejercicios estudiados pueden deberse a factores externos 42. Los créditos destinados para la realización de inversiones son menores en estos últimos años 43. La reducción respecto al ejercicio 2010 supera el 60%. Capítulo 7: Transferencias de Capital Como podemos apreciar en la tabla, ni en el ejercicio económico 2012, ni en 2013 existen aportaciones municipales para financiar este concepto. En los ejercicios anteriores esta consignación se destinaba al mantenimiento de infraestructuras locales. Capítulo 8: Activos Financieros Contempla las cantidades destinadas a realizar anticipos de personal, en el ejercicio económico 2013 no se recoge dotación alguna. Capítulo 9: Pasivos Financieros Como podemos apreciar existe un aumento progresivo desde el año 2010 hasta 2011, sin embargo en 2013 se produce una disminución respecto a 2012 de ,24. Este Capítulo recoge las consignaciones necesarias para dar cobertura al vencimiento de los créditos. Al analizar estos cuadros, podemos ver que durante estos años en la elaboración de los Presupuestos se ha tratado siempre de cumplir con el principio de estabilidad presupuestaria, tal como se recoge en el SEC No tenemos referencias de este Capítulo de gastos en ejercicios anteriores a 2008, pero no sería aventurado afirmar que los notables incrementos de los ejercicios 2008 a 2010 podrían ser efecto del denominado Plan E y Proteja. Vd. Real Decreto-ley 9/2008, de 28 de noviembre, por el que se crean un Fondo Estatal de Inversión Local y un Fondo Especial del Estado para la Dinamización de la Economía y el Empleo y se aprueban créditos extraordinarios para atender a su financiación (BOE, núm. 290, de 2 de diciembre de 2008). Y Real Decreto-ley 5/2010, de 31 de marzo, por el que se amplía la vigencia de determinadas medidas económicas de carácter temporal. (BOE, núm. 79, de 1 de abril de 2010). 43 Según los Informes Económico-Financieros de los Presupuestos para 2011 a 2013, la consignación inicial para estos ejercicios se corresponde con los Planes Provinciales y al PFFEA financiados por la Administración del Estado y de la Diputación Provincial Grado en Gestión y Admón. Pública Página 2930 3.3. Actuaciones adoptadas en el Ayuntamiento. El Marco de la estabilidad. El Ayuntamiento de Andújar con el objetivo de dar cumplimiento a lo establecido en la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera ha llevado a cabo, en los últimos años, las actuaciones que pasamos a destacar: -Elaboración de un Plan de Ajuste, como consecuencia de la aprobación del Real Decreto Ley 4/2012 de 25 de febrero, por el que se determinan obligaciones de información y procedimientos necesarios para establecer un mecanismo de financiación para el pago a los proveedores de las Entidades Locales 44. La misión de este Plan es asegurar que los Ingresos Corrientes se destinen a la financiación de los Gastos corrientes de cada ejercicio económico, incluyendo la amortización de las operaciones de endeudamiento. Pretende, además, la mejora e innovación de los procedimientos de gestión de los ingresos y de los gastos, la contención del gasto corriente, la reducción del déficit presupuestario de los servicios, y establece procedimientos tendentes al pago de obligaciones a los proveedores municipales. -Elaboración de un Informe de Intervención para la aprobación de los Marcos Presupuestarios En este informe se hace público, el objetivo de estabilidad 44 El artículo 7 del Real Decreto Ley 4/2012 de 25 de febrero establece: Una vez remitida la relación certificada prevista en el artículo 3, el interventor, en caso de no haberse efectuado el pago de las obligaciones reconocidas, elevara al Pleno de la Corporación Local un Plan de Ajuste, en los términos previstos en este artículo para su aprobación antes del 31 de marzo. 45 Hay que partir de lo preceptuado en el artículo 29 de la Ley Orgánica de 2/2012, de 27 de Abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera que establece lo siguiente: Artículo 29. Plan presupuestario a medio plazo. 1. Se elaborará un plan presupuestario a medio plazo que se incluirá en el Programa de Estabilidad, en el que se enmarcará la elaboración de los presupuestos anuales y a través del cual se garantizará una programación presupuestaria coherente con los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública y de conformidad con la regla de gasto. 2. El plan presupuestario a medio plazo abarcará un periodo mínimo de tres años y contendrá, entre otros parámetros: a) Los objetivos de estabilidad presupuestaria, de deuda pública y regla de gasto de las respectivas Administraciones Públicas. b) Las proyecciones de las principales partidas de ingresos y gastos teniendo en cuenta tanto su evolución tendencial, es decir, basada en políticas no sujetas a modificaciones, como el impacto de las medidas previstas para el periodo considerado. c) Los principales supuestos en los que se basan dichas proyecciones de ingresos y gastos. d) Una evaluación de cómo las medidas previstas pueden afectar a la sostenibilidad a largo plazo de las finanzas públicas. 3. Las proyecciones adoptadas en el plan presupuestario a medio plazo se basarán en previsiones macroeconómicas y presupuestarias elaboradas conforme a las metodologías y procedimientos establecidos en el Grado en Gestión y Admón. Pública Página 3031 presupuestaria, de deuda pública y de la variación del gasto computable de los ejercicios 2014, 2015 y Se han tenido en cuenta una serie de criterios para la elaboración del estado de Ingresos y de Gastos: En el estado de Ingresos, se pretende potenciar la recaudación con la adopción de una serie de medidas: suprimiendo algunas exenciones y bonificaciones voluntarias; incrementando la actividad de la Inspección tributaria para descubrir los hechos imponibles no gravados (sic) y llevando a cabo una correcta financiación de tasas y precios públicos (sic) 46. En el estado de Gastos, también se adoptan algunas medidas como son: la amortización de plazas por jubilación del personal; reducción de la celebración de contratos menores. Además, tiene en cuenta lo preceptuado en el artículo 18.4 del Real Decreto Ley 8/2013, de 28 de junio que establece que: Las Entidades Locales que no contaran en su presupuesto con un fondo de contingencia deberán crearlo en su presupuesto correspondiente a 2014 y sucesivos con una dotación mínima del 0.5 por ciento de sus gastos no financieros y así se hará constar en su Plan de Ajuste. -Revisión del Plan de Ajuste , esta revisión se produce como consecuencia de la pretensión del Ayuntamiento de Andújar de formalizar una nueva operación de endeudamiento. Teniendo como objetivo que el presupuesto de Ingresos corrientes sea suficiente para financiar los Gastos corrientes (incluyendo los generados por la nueva operación de endeudamiento). Se cumple de esta forma con lo establecido en el Real Decreto Ley 8/2013. La intención es volver a la situación de ahorro neto y remanente de tesorería positivo, para afrontar la amortización de operaciones de endeudamiento y hacer frente al pago a proveedores. 47 proceso presupuestario anual. 4. Toda modificación del plan presupuestario a medio plazo o desviación respecto al mismo deberá ser explicada. 46 El Informe de intervención parece referirse a una suerte de Plan de Control Tributario (Vd. art.116 LGT) adaptado al ámbito local, aunque con cierta torpeza. Una cosa es la acción sistemática tendente a la eficacia en la aplicación de los tributos y otra la indagación para el descubrimiento de nuevos hechos imponibles. En los últimos años, es frecuente el establecimiento de nuevas tasas, por servicios atribuidos a la competencia del Ayuntamiento por la más diversa normativa sectorial. También es frecuente la elaboración de nuevos informes económicos financieros en tasas ya establecidas. 47 Vd. Real Decreto-ley 8/2013, de 28 de junio, de medidas urgentes contra la morosidad de las administraciones públicas y de apoyo a Entidades Locales con problemas financieros. (BOE, núm. 155, de 29 de junio de 2013).Vd., igualmente, art. 3 del Real Decreto-ley 8/2014, de 4 de julio, antes citado. Grado en Gestión y Admón. Pública Página 3132 3.4. Parámetros de la situación actual Según la información a la que hemos tenido acceso 48, la situación actual del Ayuntamiento de Andújar, en términos del cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, sería la que se desprende de los cuadros siguientes. El cumplimiento del objetivo de Estabilidad Presupuestaria deberá realizarse conforme al Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales (en adelante SEC-95). El artículo 19.3 TRLGEP, establece que las Entidades Locales, en el ámbito de sus competencias, ajustarán sus presupuestos al principio de estabilidad presupuestaria entendido como la situación de equilibrio o de superávit en términos de capacidad de financiación de acuerdo con la definición contenida en el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales. Estabilidad presupuestaria Los resultados, en cuanto a ingresos y gastos realizados al cierre del ejercicio de 2013 fueron los siguientes: PRESUPUESTO DE INGRESOS Capítulo ,99 Capítulo ,06 Capítulo ,26 Capítulo ,98 Capítulo ,03 Capítulo ,00 Capítulo ,22 Capítulo 8 0 Capítulo 9 0 TOTAL ,54 Fuente: Elaboración propia a partir de la ejecución presupuestaria de la Entidad Local estudiada. 48 Vd. La relación de documentación municipal que aparece en la Bibliografía. Grado en Gestión y Admón. Pública Página 3233 PRESUPUESTO DE GASTOS Capítulo ,64 Capítulo ,58 Capítulo ,70 Capítulo ,87 Capítulo ,96 Capítulo7 0 Capítulo 8 0 Capítulo ,00 TOTAL ,75 Fuente: Elaboración propia a partir de la ejecución presupuestaria de la Entidad Local estudiada Tomando como referencia lo establecido en el SEC-95, que señala que el equilibrio presupuestario debe venir por la comparación de la suma de los Capítulos I a VII de ingresos con la suma de los Capítulos I a VII de gastos, el resultado sería el siguiente: GASTOS INGRESOS DIFERENCIA (OR netas) (DR netos) 2013 Capítulos I a VII , , ,79 Fuente: Elaboración propia a partir de la ejecución presupuestaria de la Entidad Local estudiada. Por lo tanto podemos decir que se produce una situación en la que existe un SUPERÁVIT en los Capítulos I a VII de operaciones de corriente de ,79 que expresa equilibrio en términos de estabilidad presupuestaria, deducido de la liquidación del ejercicio De conformidad con el artículo 7.3 TRLGEP, en el primer semestre de cada año, el Consejo de Ministros, a propuesta del Ministerio de Economía y Hacienda (MEH), previo Grado en Gestión y Admón. Pública Página 3334 informe del Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas y de la Comisión Nacional de Administración Local en cuanto al ámbito de las mismas, fijará el objetivo de estabilidad presupuestaria referido a los tres ejercicios siguientes. Parece que el Ayuntamiento de Andújar, viene cumpliendo, desde la aprobación de su Plan de Ajuste, con los objetivos de estabilidad. Los ajustes concretos que ha debido adoptar, y los cambios estructurales que ha necesitado emprender, serán materia de análisis en los puntos siguientes Medidas concretas en materia de Gastos El Ayuntamiento de Andújar, en estos últimos años ha tenido que adoptar una serie de medidas con el objetivo de controlar y reducir el gasto corriente. Las más destacadas son las siguientes: -En relación con la gestión de Recursos Humanos. En lo que se refiere al Capítulo I (gasto de personal), se han adoptado una serie de medidas tendentes a optimizar la gestión de los Recursos Humanos. Ajustando la partida, al mismo tiempo que se mantiene un nivel adecuado en la prestación de servicios. Según se establece en el Plan de Ajuste aprobado por el Ayuntamiento de Andújar en la sesión plenaria del 29 de marzo de 2012, algunas de las medidas que se proponen son las siguientes: Realizar una revisión Periódica de la RPT para racionalizar el contenido de los puestos de trabajo, depurándolos en caso de ineficacia, duplicidad de tareas etc. Implantar el principio de unidad de empresa, estableciendo claras relaciones jerárquicas y funcionales, así como delimitaciones de autoridad y responsabilidad. Amortizar todos aquellos puestos de trabajo vacantes que permanezcan sin cobertura y que no respondan a exigencias objetivas del servicio. Grado en Gestión y Admón. Pública Página 3435 Adecuar la cuantía de las retribuciones a lo que con carácter singular y excepcional, resulte imprescindible, según por el contenido de los puestos de trabajo. Y, por último, condicionar y limitar las Ofertas de Empleo Público (OEP) únicamente para aquellas plazas que se consideren prioritarias, y que afecten directamente al funcionamiento de los servicios públicos esenciales. La contención del gasto planteada por el Ayuntamiento tiene como consecuencia fáctica su congelación, y en su caso, la reducción de plantilla 49. Asimismo, se establece la imposibilidad de crear más plazas de las que se amorticen, bien por jubilación o por supresión de puestos de trabajo. Con esta medida se pretende contener el gasto real de personal hasta que mejore la situación económica del Ayuntamiento. No solo se establecen medidas que afectan a la dimensión de la plantilla, también se emprenden otro tipo de actuaciones para gestionar adecuadamente este recurso, por ejemplo: Reducir las horas extraordinarias. Autorizar contrataciones temporales solamente para proyectos concretos que cuenten con financiación externa del 75% del coste. Suspender de forma temporal determinados derechos económicos. -En relación con los Gastos Corrientes. Los Planes de Ajuste, refiriéndose a los Capítulos que afectan a gastos y transferencias corrientes (Capítulos II y IV), establecen una serie de medidas tendentes a su control y contención. Señaladamente las siguientes: Las diferentes partidas presupuestarias del Capítulo II, fijarán los límites del gasto a realizar por los diferentes Servicios. Los Jefes de Servicio, Sección ó Negociado, 49 Entendida como el número de efectivos, tanto funcionarios como laborales, que necesita un Ayuntamiento para prestar adecuadamente los servicios públicos Grado en Gestión y Admón. Pública Página 3536 tendrán atribuida la responsabilidad directa de las decisiones de gasto que se adopten sin atenerse al procedimiento establecido en las bases de ejecución del presupuesto. Como medida prioritaria para reducir el gasto en consumo eléctrico, combustible y comunicaciones, en cada ejercicio se elaborará, por cada Área de Servicio, un Plan de Ahorro. Debe implicar, al menos, una rebaja en la facturación por estos conceptos de un5% anual. En cuanto al Capítulo IV, se concederán subvenciones solo y exclusivamente para programas ó actividades determinadas y concretas, nunca generales. Se atribuye la responsabilidad directa al trabajador de cada área que las establezca. Igualmente deberá responsabilizarse a tal trabajador del control de la justificación de la subvención y del cumplimiento de la finalidad concreta para la que se concedió. Creación de un registro de proveedores municipales que permita que los suministros se realicen con los precios más competitivos, con el ahorro que ello comporta. Sistematizar el funcionamiento de la central de compras para todos los suministros municipales. Limitar las solicitudes de programas de gastos cofinanciados con otras administraciones, ya sea de los Capítulos IV o VII, a aquellos que supongan un máximo del 40% en la aportación municipal. Establecer los procedimientos de licitación oportunos tendentes a disminuir el coste delos consumos y prestaciones de servicios básicos municipales Medidas en materia de Ingresos Grado en Gestión y Admón. Pública Página 3637 En los Planes de Ajustes elaborados por el Ayuntamiento de Andújar, se hace mención a las medidas adoptadas en materia de Ordenanzas Fiscales y reguladoras de Precios Públicos. Los objetivos son los siguientes: Conseguir el mayor rendimiento posible en los ingresos municipales. El objetivo en este punto es depurar los saldos de dudoso cobro, incrementar los porcentajes de cobro de los tributos gestionados por el Ayuntamiento y una gestión financiera adecuada de los bienes patrimoniales. Conseguir equilibrio económico presupuestario en la prestación de servicios. El equilibrio económico presupuestario solo se podrá conseguir cuando el precio exigido a los particulares sea suficiente para pagar el servicio ofrecido. Por ello se ha decidido incrementar las tasas. Y aumentar el control sobre los ingresos. Se ha decido poner en marcha medidas de eficiencia administrativa, con procedimientos rápidos y flexibles. 4-. CONCLUSIONES Finalizado nuestro trabajo, dedicado a la aplicación por el Ayuntamiento de Andújar de Ley de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, y conforme a objetivos y planteamientos inicialmente propuestos, se formulan las siguientes conclusiones generales: I.- La nueva Ley de Estabilidad Presupuestaria ha supuesto un cambio significativo en el comportamiento financiero de las Corporaciones Locales. Incorpora el conjunto de elementos institucionales identificados por las Instituciones Europeas como mejores prácticas : procedimiento de seguimiento y control del cumplimiento de los objetivos, transparencia, reglas de gasto publico II.- Según afirma el Ayuntamiento de Andújar, uno de los cambios de mayor calado e influencia en el funcionamiento de la Corporación ha sido la mejora en términos de transparencia. Representa la necesidad de constante remisión de información con la finalidad de detectar, en el menor plazo posible, las posibles desviaciones presupuestarias. Grado en Gestión y Admón. Pública Página 3738 La información sobre estabilidad presupuestaria debería formar parte de las Cuentas Anuales. La LOEPSF y la orden que desarrolla las obligaciones de información establece la obligación de comunicar, tanto el objetivo de estabilidad, como la forma de obtener esa información a partir de la documentación presupuestaria, incluyendo los ajustes. Se exige que la contabilidad contenga información al respecto 50. La Memoria de la Cuenta Anual debería, pues, dedicar un apartado a la información sobre estabilidad. No hemos podido constatar si se ha cumplido la Ley en este extremo, puesto que el Ayuntamiento de Andújar no ha remitido al órgano de control externo (Tribunal de Cuentas) ninguna Cuenta General posterior al ejercicio (Vd. Anexo VII). La LOEPSF incluye en su artículo 27 como Instrumentación del principio de transparencia que ha definido en el artículo 6, la obligación que tienen las Corporaciones Locales, de suministrar al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, entre otra información, la de las cuentas anuales. La no remisión al órgano de control del citado documento así como la tardía aprobación de la Cuenta General del 2011 nos hace dudar del cumplimiento, por el Ayuntamiento de Andújar, de esta manifestación del principio de transparencia. III.- La Ley de Estabilidad también incluye una serie de instrumentos coercitivos que pretenden garantizar el cumplimiento de los objetivos presupuestarios, introduciendo incluso la posibilidad de imponer a las Corporaciones Locales medidas de cumplimiento forzoso, o disponer en su caso la disolución de la propia Corporación. Lo que constituye un acicate para la observancia de la norma. Comprobamos con claridad, del análisis de los documentos consultados, la existencia de un compromiso serio de cumplimiento de la norma. El Ayuntamiento de Andújar, intenta con sus Planes de Ajuste, redimensionar y racionalizar el funcionamiento de sus servicios. Es patente la contención de sus flujos de gastos corrientes, que intenta compatibilizar con la calidad estándar de sus prestaciones. Se detecta, igualmente, la intención de optimizar la aplicación de los tributos e incrementar el esfuerzo fiscal de los vecinos con el establecimiento de nuevas tasas. 50 Vd., en este sentido, Brusca Alijarde, I. (2013), El control de la estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera: un nuevo reto para los Órganos de Control Externo, Auditoría Pública, 59, p. 84. Grado en Gestión y Admón. Pública Página 3839 Esta última línea estratégica se ve dificultada por la carencia de una autentica Agencia Tributaria Local, que podría procurar con la elaboración anual de Planes de Control Tributario una mayor la eficacia en la aplicación de los tributos locales, mejorando la gestión, inspección y recaudación. Y no solo lucharía contra el fraude, la elusión o la morosidad, estaría en condiciones de informar sobre nuevos hechos imponibles (tasas), elaborar informes económico-financieros que permitan individualizar el gasto, instruir los expedientes para financiar obra nueva con Contribuciones Especiales,. Sin embargo, la posibilidad de optimizar la recaudación se hace depender del auxilio de otra administración, a través de Convenios. IV.- La Ley de Estabilidad ha condicionado tanto el sentido de la última Reforma de la Administración Local, que se muestra más bien como una ampliación de su contenido, cuando no mero catálogo de medidas juzgadas necesarias para alcanzar sus fines. Aunque no nos hemos detenido en el análisis de los Organismos autónomos del Ayuntamiento, la nueva Disp. Adic. 9ª de la LBRL, establece un verdadero cronograma de medidas para racionalizar la estructura organizativa de la Administración Local de acuerdo con los principios de eficiencia, estabilidad y sostenibilidad financiera. (Vd. Anexo X y XI). Grado en Gestión y Admón. Pública Página 3940 5. 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(BOE, núm. 126, de 27 de mayo de 2006). -Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía, (BOJA, núm. 122, de 23 de junio de 2010). 2012). -Ley 2/2012 de Presupuestos Generales del Estado(BO, núm. 312, de 28 de diciembre de -Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (BOE núm. 103, de 30 de abril de 2012). -Ley 27/2013, de 27 de diciembre de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local.(BOE núm. 312, de 30 de diciembre de 2013). -Real Decreto-ley 9/2008, de 28 de noviembre, por el que se crean un Fondo Estatal de Inversión Local y un Fondo Especial del Estado para la Dinamización de la Economía y el Empleo y se aprueban créditos extraordinarios para atender a su financiación (BOE, núm. 290, de 2 de diciembre de 2008). - Real Decreto-ley 5/2010, de 31 de marzo, por el que se amplía la vigencia de determinadas medidas económicas de carácter temporal.(boe, núm. 79, de 1 de abril de 2010). Grado en Gestión y Admón. Pública Página 4243 -Real Decreto-ley 8/2010, de 20 de mayo, por el que se adoptan medidas extraordinarias para la reducción del déficit público, (BOE, núm. 126, de 24 de mayo de 2010). -Real Decreto-ley 4/2012, de 24 de febrero, por el que se determinan obligaciones de información y procedimientos necesarios para establecer un mecanismo de financiación para el pago a los proveedores de las Entidades Locales (BOE, núm.48, de 25 de febrero de 2012). - Real Decreto-ley 8/2013, de 28 de junio, de medidas urgentes contra la morosidad de las administraciones públicas y de apoyo a Entidades Locales con problemas financieros. (BOE, núm. 155, de 29 de junio de 2013). -Real Decreto-ley 7/2014, de 20 de mayo, por el que se establecen medidas urgentes para la aplicación de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local. (BOJA núm. 101 de 28 de mayo de 2014). - Real Decreto-ley 8/2014, de 4 de julio, de Medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia (BOE, núm. 163, de 5 julio 2014, rect. BOE, núm. 167, de 10 julio 2014). -Orden HAP/2105/2012, de 1 de octubre, por la que se desarrollan las obligaciones de suministro de información previstas en la LOEPSF (BOE, 5 de octubre de 2012). -Protocolo (nº 12). Sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo, Publicado en (DOUE, núm. 306 de 17 de diciembre de 2007). Grado en Gestión y Admón. Pública Página 4344 ACRÓNIMOS Términos SEC OEP PIB Sistema Europeo de Cuentas Objetivo de Estabilidad Presupuestaria Producto Interior Bruto CCAA IPC MEH RPT CE LOEPSF Comunidades Autónomas Índice de Precios al Consumo Ministerio de Economía y Hacienda Relación de Puestos de Trabajo Constitución Española Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera TFUE IBI IAE IVTNU ICO Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea Impuestos sobre bienes inmuebles Impuesto sobre actividades económicas Incremento del valor de los terrenos de naturaleza urbana Impuesto sobre construcciones instalaciones y obras Grado en Gestión y Admón. Pública Página 4445 ANEXO I. AYUNTAMIENTO DE ANDÚJAR. Estado de liquidación del presupuesto. Ejercicio 2008 Fuente: Documentos facilitados por el Ayuntamiento46 ANEXO II. AYUNTAMIENTO DE ANDÚJAR. Estado de liquidación del presupuesto. Ejercicio 2009 Fuente: Documentos facilitados por el Ayuntamiento Grado en Gestión y Admón. Pública Página 4647 ANEXO III. AYUNTAMIENTO DE ANDÚJAR. Estado de liquidación del presupuesto. Ejercicio 2010 Fuente: Documentos facilitados por el Ayuntamiento Grado en Gestión y Admón. Pública Página 4748 ANEXO IV. AYUNTAMIENTO DE ANDÚJAR. Estado de liquidación del presupuesto. Ejercicio 2011 Fuente: Documentos facilitados por el Ayuntamiento Grado en Gestión y Admón. Pública Página 4849 ANEXO V. AYUNTAMIENTO DE ANDÚJAR. Estado de liquidación del presupuesto. Ejercicio 2012 Fuente: Documentos facilitados por el Ayuntamiento Grado en Gestión y Admón. Pública Página 4950 ANEXO VI. AYUNTAMIENTO DE ANDÚJAR. Estado de liquidación del presupuesto. Ejercicio 2013 Fuente: Documentos facilitados por el Ayuntamiento Grado en Gestión y Admón. Pública Página 50 51 ANEXO VII. AYUNTAMIENTO DE ANDÚJAR. Consulta de Cuentas. Última cuenta presentada ejercicio Fuente: Tribunal de Cuentas Disponible on line: Grado en Gestión y Admón. Pública Página 51 52 VIII. AYUNTAMIENTO DE ANDÚJAR. Consulta de Entidades. Información censal. Grado en Gestión y Admón. Pública Página 52 53 Fuente: Tribunal de Cuentas Disponible on line: Grado en Gestión y Admón. Pública Página 53 54 ANEXO IX. AYUNTAMIENTO DE ANDÚJAR. Organismo autónomo Promoción y Desarrollo. Datos de la cuenta ejercicio Fuente: Tribunal de Cuentas Disponible on line: Grado en Gestión y Admón. Pública Página 54 Mostrar más
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