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Timestamp: 2019-11-12 21:04:02
Document Index: 25325732

Matched Legal Cases: ['EuG', 'Art. 49', 'Art. 8', 'Art. 1', 'Art. 2', 'Art. 3', 'Art. 1', 'Art. 27', 'Art. 32', 'Art. 27']

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Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss beschloss am 17. Juli 2003 gemäß Artikel 29 Absatz 2 der Geschäftsordnung, eine Stellungnahme zu folgendem Thema zu erarbeiten: „Europäischer Versicherungsvertrag“.
Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Binnenmarkt, Produktion und Verbrauch nahm ihre Stellungnahme am 10. November 2004 an. Berichterstatter war Herr PEGADO LIZ.
Der Ausschuss verabschiedete auf seiner 413. Plenartagung am 15./16. Dezember 2004 (Sitzung vom 15. Dezember) mit 137 Stimmen bei 1 Gegenstimme und 2 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme:
1. Einleitung: Ziel der Initiativstellungnahme und Begründung
Für den Abschluss und die Gültigkeit eines Versicherungsvertrags gelten in den nationalen Rechtsordnungen der EU-Mitgliedstaaten — trotz ihrer gemeinsamen Ursprünge und sehr ähnlicher Strukturen — unterschiedliche Grundprinzipien.
Da der Versicherungsvertrag mehr Sicherheit in den Geschäftsbeziehungen zwischen Anbietern und Verbrauchern schafft und daher ein wesentlicher Faktor für das Funktionieren des Binnenmarktes ist, besteht die Gefahr, dass durch die unterschiedliche Regelung wesentlicher Aspekte dieses Vertrags in den nationalen Rechtsordnungen die Vollendung des Binnenmarktes behindert und die grenzüberschreitende Vermarktung dieses Finanzinstruments erschwert wird.
Mit dieser Stellungnahme sollen daher die zuständigen Instanzen auf einzelstaatlicher und gemeinschaftlicher Ebene darauf aufmerksam gemacht werden, dass es notwendig und zweckmäßig wäre:
eine Bestandsaufnahme der Fragen und Probleme vorzunehmen, die die derzeitigen Unterschiede bei den für den Versicherungsvertrag geltenden rechtlichen Definitionen und Bestimmungen sowohl für die Verbraucher als auch für die Vollendung und das reibungslose Funktionieren des Binnenmarktes mit sich bringen;
die gemeinsamen Grundsätze der verschiedenen einzelstaatlichen Regelwerke für Versicherungsverträge und diejenigen Bereiche aufzuzeigen, bei denen rechtstechnisch eine Harmonisierung möglich ist;
über Lösungsmöglichkeiten nachzudenken und die Modelle, Formeln oder Instrumente vorzuschlagen, die angewandt werden müssen, um für den Versicherungsvertrag die bestmögliche Regelung auf Gemeinschaftsebene zu finden.
Schon seit der Aufnahme der Vorarbeiten für diese Initiativstellungnahme wurde es als unerlässlich erachtet, Mitglieder der Forschungsgruppe „Restatement of European Insurance Contract Law“ um Prof. Dr. jur. em. Fritz Reichert-Facilides von der Universität Innsbruck, der renommierte Rechtsgelehrte und Versicherungsfachleute aus 15 europäischen Ländern angehören, für die Mitarbeit und Unterstützung zu gewinnen.
Es wurde daher mit großer Befriedigung vermerkt, dass sich Prof. Reichert-Facilides auf die an ihn herangetragene Bitte hin unverzüglich bereit erklärte, als Sachverständiger für den Berichterstatter tätig zu sein, und sogleich einen ersten Beitrag (Position Paper I) verfasste.
Prof. Reichert-Facilides verstarb jedoch während der Ausarbeitung dieser Stellungnahme.
Aufgrund des Interesses, das er zeit seines arbeitsreichen Lebens im Dienste der Wissenschaft dem Thema Versicherungen und seinem „Restatement“-Projekt gewidmet hat, sind ein Hinweis auf seine Arbeit und ein postumer Dank für sein ausgeprägtes Engagement auch als Zeichen der aufrichtigen Trauer und zur Ehrung seines Andenkens an dieser Stelle sicherlich angebracht.
Es sprechen daher gute Gründe für ein längeres Zitat aus seinem als Einführung für die Vorarbeiten zu dieser Stellungnahme verfassten „Position Paper I“, bei dem es sich um eine seiner letzten Schriften handeln dürfte:
Die Vielfalt des europäischen Versicherungsvertragsrechts stellt ein schwerwiegendes Hemmnis bei der Verwirklichung eines einheitlichen Versicherungsmarktes dar. Diese Auffassung hat die Forschungsgruppe von Anfang an vertreten. Sie wird auch vom EWSA selbst nachdrücklich verfochten, wie in seiner Initiativstellungnahme ‚Die Verbraucher auf dem Versicherungsmarkt‘ vom 29. Januar 1998 (ABl. C 95 vom 30. März 1998, S. 72; vgl. darin Ziffer 1.6 und Ziffer 2.1.9 Abs. 2). In der Zwischenzeit hat sich scheinbar auch die Kommission dieser Position angeschlossen (s. die ‚Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat: Ein kohärenteres europäisches Vertragsrecht — ein Aktionsplan‘ — KOM(2003) 68 endg., ABl. C 63 vom 15. März 2003, S. 1; im Folgenden als ‚Aktionsplan‘ zitiert; vgl. darin z.B. Ziffer 27, 47/48 und 74).
Eine Harmonisierung des Rechts im Allgemeinen und natürlich auch des Versicherungsvertragsrechts im Besonderen kann nur auf der Grundlage einer umfassenden rechtsvergleichenden Untersuchung erfolgen. Die Arbeit unserer Gruppe zielt auf eine Restatement-Lösung ab. Was bedeutet ‚restatement‘? Dieses englische Wort leitet sich von ‚to restate‘ (‚neu oder besser formulieren‘) ab. Als juristisches Fachwort wird ‚restatement‘ in den USA verwendet. Dann bezeichnet es — wie Fachleuten wohl bekannt ist — ein begrenztes Korpus von Rechtsvorschriften, die aus unterschiedlichen, aber im Wesentlichen vergleichbaren Quellen stammen und die im Sinne einer ‚bestmöglichen Lösung‘ systematisiert und vereinheitlicht worden sind. Letzteres ist Aufgabe einer privaten, nichtgesetzgebenden Einrichtung, des American Law Institute. Die semantischen Übereinstimmungen der Quellen in den USA beruhen darauf, dass das (unterschiedliche) Privatrecht der Bundesstaaten eine gemeinsame Basis, das Common Law hat. Hingegen ergeben sich die inhaltlichen Ähnlichkeiten im Versicherungsrecht verschiedener EU-Mitgliedstaaten aus ihrem gemeinsamen Gegenstand, der ‚Versicherung‘. Aus diesem Gegenstand resultieren naturgemäß ähnliche Regelungserfordernisse. Dazu zählen Leitlinien für die Ermittlung einer ‚bestmöglichen Lösung‘ für das Versicherungsvertragsrecht. Zunächst muss der Hauptzweck des gesamten Versicherungsvertragsrechts gebührend berücksichtigt werden: Dieser besteht in der Schaffung eines Rechtsrahmens für die effektive Risikoübernahme durch den Versicherer und damit die Gewährleistung des reibungslosen Funktionierens des Versicherungssektors als solchen. Zweitens ist es von wesentlicher Bedeutung, dass die gegensätzlichen Interessen der Parteien sorgsam abgewogen werden. Entsprechend zu berücksichtigen ist in dieser Hinsicht auch die gegenwärtige Tendenz, dem Versicherungsnehmer ein relativ hohes Schutzniveau zu gewähren.
‚Restatement‘ im Sinne unserer Gruppe bezieht sich hauptsächlich auf verbindliche Vorschriften (bzw. semi-obligatorische Vorschriften zugunsten des Versicherungsnehmers). Hierfür gibt es mehrere Gründe: Es sollte nicht vergessen werden, dass es sich beim Versicherungsvertragsrecht um ein ‚lebendes Recht‘ handelt, das weniger in Gesetzbüchern zu finden ist als in Standard-Geschäftsbedingungen. Dies zu berücksichtigen, bedeutet nicht nur, die Realitäten anzuerkennen, sondern auch den Grundsatz der Vertragsfreiheit zu achten. Andererseits obliegt es dem Gesetzgeber, diese Freiheit zu begrenzen — und zwar aus Gründen des ‚ordre public‘ und des Schutzes des Versicherungsnehmers (oder Dritter, zu deren Gunsten die Versicherung abgeschlossen wird). Besondere Aufmerksamkeit verdienen Vertragsklauseln, die zu einem Verlust des Versicherungsschutzes führen. Das praktische Mittel zur Verwirklichung dieser Ziele ist — in allen europäischen Rechtsordnungen — der Erlass von verbindlichen bzw. semi-obligatorischen Rechtsvorschriften über Versicherungsverträge. — Die Probleme, die sich im Hinblick auf den Binnenmarkt ergeben, werden im Aktionsplan wie folgt beschrieben: Die Mitgliedstaaten haben Vorschriften entwickelt, die in einen Versicherungsvertrag aufgenommen werden können oder nicht aufgenommen werden können; so sehr sich diese Vorschriften unterscheiden, so sehr beeinflussen sie möglicherweise international angebotene Produkte. Tatsache ist, dass die wirkliche Förderung eines Versicherungsbinnenmarkts eine Harmonisierung/Vereinheitlichung dieser Grenzen für die Versicherungsvertragsfreiheit erfordert — was zur Folge hätte, dass alle (Standard-)Verträge, die solchen vereinheitlichen Normen unterliegen, in allen Ländern Europas angeboten und in Konkurrenz treten und damit für eine homogene Marktsituation sorgen würden. Genau darin besteht das Ziel der Forschungsgruppe.
Das Ziel des Rechtsvergleichs (siehe Ziffer 2) spiegelt sich in der Zusammensetzung der Gruppe wider, der Fachleute von 16 nationalen Versicherungsrechtssystemen (innerhalb und außerhalb der EU) angehören.
Es stellt sich die Frage, ob das Restatement die bestehenden nationalen Rechtsvorschriften ersetzen oder ein zusätzliches (derzeit: 16-tes), insbesondere für transnationale Verträge geltendes Modell bilden sollte. Dieses Problem wird im Aktionsplan angeschnitten, der die Diskussion über ein sog. ‚optionelles Instrument‘ eröffnet. Dieses Thema soll im Folgenden aber nicht weiter behandelt werden.
In vergleichenden Untersuchungen im Bereich des Versicherungsvertragsrechts muss dem allgemeinen Vertragsrecht große Aufmerksamkeit gewidmet werden. Die Forschungsgruppe versucht dies zu erreichen, indem sie die sog. Lando/Beale-Prinzipien berücksichtigt und einbezieht. Darüber hinaus arbeitet sie eng mit der Studiengruppe für ein europäisches Zivilrecht (unter der Leitung von Prof. von Bar und Prof. Beale) zusammen. Im Rahmen dieser Kooperation ist die Forschungsgruppe in erster Linie für das Versicherungsvertragsrecht zuständig.“
Zur Vorbereitung dieser Stellungnahme fanden mehrere Arbeitssitzungen statt, an denen im Bereich Versicherungen und Binnenmarkt tätige Vertreter der Europäischen Kommission sowie Vertreter des Europäischen Versicherungsausschusses (CEA) und des Europäischen Verbraucherverbands (BEUC) teilnahmen, um Eindrücke, Reaktionen und Anregungen zu diesem Thema zu sammeln.
Außerdem wurde beschlossen, einen Fragebogen zu erstellen und an zahlreiche auf einzelstaatlicher und gemeinschaftlicher Ebene tätige öffentliche und private Vertretungsorganisationen der in diesem Zusammenhang wichtigsten Interessengruppen zu senden und parallel dazu eine Anhörung der wichtigsten Vertreter der betroffenen Interessengruppen (Versicherungsunternehmen, Wirtschaftsunternehmen und andere Anbieter, Verbraucher) sowie von Fachjuristen und Rechtswissenschaftlern aus verschiedenen Bereichen und Rechtssystemen durchzuführen.
In dieser Stellungnahme sind die Antworten auf den erwähnten Fragebogen sowie die in der Anhörung am 16. April 2004 gesammelten Reaktionen und Anregungen inhaltlich zusammengefasst.
2. Einige Hintergrundinformationen zu diesem Thema
Das Thema ist für den EWSA nicht neu. Bereits in der Initiativstellungnahme des EWSA zum Thema „Die Verbraucher auf dem Versicherungsmarkt“ (1) wurde auf den „Vorschlag für eine Richtlinie des Rates zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften über Versicherungsverträge“ (2) hingewiesen (in dem im Wesentlichen der Versuch unternommen wurde, einige grundlegende Bestimmungen des Versicherungsvertragsrechts zu harmonisieren) und bedauert, dass die Kommission — „obwohl sowohl bei den Versicherungsunternehmen als auch den Verbraucherorganisationen die Meinung vorherrscht, dass insbesondere das Fehlen von Gemeinschaftsvorschriften für Versicherungsverträge (ein Mindestmaß an Harmonisierung des materiellen Rechts) für eine ganze Reihe von Hemmnissen und Problemen verantwortlich ist, die der konkreten Verwirklichung des Binnenmarktes in diesem Bereich entgegenstehen“ (3) — zu diesem Zeitpunkt nicht die Absicht hatte, das Thema wieder aufzugreifen.
Im weiteren Verlauf seiner Ausführungen hob der Ausschuss als erstes der allgemeinen Hemmnisse, die der konkreten Verwirklichung des Binnenmarktes im Versicherungssektor anerkanntermaßen entgegenstehen, die„fehlende Harmonisierung des materiellen Rechts […], d.h. das Fehlen von Mindestvorschriften für das Versicherungsvertragsrecht in der Europäischen Union“ (4) hervor.
Der Ausschuss wies außerdem darauf hin, dass es „auf Gemeinschaftsebene keinen Rechtsrahmen [gibt], der Mindestbestimmungen hinsichtlich der Transparenz in Versicherungsverträgen — vor allem in Lebensversicherungsverträgen — im Allgemeinen festgelegt bzw. im Besonderen missbräuchliche allgemeine Versicherungsvertragsklauseln charakterisiert oder die Grundsätze von Treu und Glauben sowie des vertraglichen Gleichgewichts speziell für den Versicherungssektor definiert“ (5).
Er brachte die Problematik wie folgt auf den Punkt: „Die unterschiedliche Art und Weise, in der die einzelnen Mitgliedstaaten diese Bereiche geregelt haben, bzw. — sofern sie sie nicht geregelt haben — das Fehlen von Rechtsvorschriften (wodurch die Lösung der Probleme voll und ganz einem Markt überlassen bleibt, in dem der Wettbewerb noch lange nicht vollständig hergestellt ist und die Vertreter einer der Parteien versuchen, sich zum Schaden der anderen Partei zu verbünden) sind die Ursache dafür, dass es für alles in allem identische Probleme innerhalb des Binnenmarktes, insbesondere für grenzüberschreitende Geschäfte, die durch das Entstehen der“ Informationsgesellschaft „immer mehr erleichtert werden, eine Vielfalt von unterschiedlichen Lösungen gibt“ (6).
Nach Untersuchung derjenigen Bereiche, in denen seines Erachtens eine Harmonisierung stattfinden könnte/sollte, wies der Ausschuss zum Schluss der zitierten Stellungnahme die Kommission und die Mitgliedstaaten auf die „Zweckmäßigkeit einer Überarbeitung des Vorschlags für eine Richtlinie zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften betreffend die Aufnahme und Ausübung der Tätigkeit der Direktversicherung aus dem Jahr 1979 vor dem Hintergrund des Subsidiaritätsprinzips“ (7) hin, und forderte die Kommission auf, alle Kräfte zu mobilisieren, um (im Rahmen eines Richtlinienvorschlags) auf Gemeinschaftsebene Mindestvorschriften für Versicherungsverträge festzulegen (8).
Zum andern weisen sowohl die Verbraucherorganisationen als auch die Verbände der Versicherer schon seit langem auf die Notwendigkeit einer stärkeren Harmonisierung des Versicherungsvertragsrechts hin.
Bereits 1986 wies die European Consumer Law Group auf die Notwendigkeit einer Harmonisierung des Versicherungsvertragsrechts in der Gemeinschaft hin und zeigte im Einzelnen diejenigen Aspekte des Vertragsverhältnisses im Versicherungswesen auf, die ihres Erachtens harmonisiert werden sollten (9).
Auch der Europäische Verbraucherverband (BEUC) dringt schon mindestens seit 1994 auf die Festlegung eines „grundlegenden Rechtsrahmens“, der die wesentlichen Aspekte von Versicherungsverträgen regeln und eine „gemeinsame rechtliche Basis von Mindestvorschriften“ bilden soll.
Ein ähnlicher Standpunkt wurde auch im Dezember 1998 von verschiedenen Verbraucherorganisationen vertreten.
Der Europäische Versicherungsausschuss (CEA) schließlich hat unlängst in einem Kommentar zu der Mitteilung der Kommission über ein kohärenteres europäisches Vertragsrecht deren Feststellung, dass „die Vielfalt der einzelstaatlichen Bestimmungen über Versicherungsverträge mit Verbrauchern ein Hemmnis für die Entwicklung von grenzüberschreitenden Versicherungsgeschäften darstellt“, als zutreffend bezeichnet und darauf hingewiesen, dass „in Bezug auf den so genannten 'harmonisierten' gemeinschaftlichen Besitzstand die Zahl und Komplexität der Bestimmungen, die in den verschiedenen auf den Versicherungsvertrag anwendbaren Rechtstexten enthalten sind, echte Probleme [hervorrufen]“.
Er führt zunächst eine Reihe von Fällen an, wo sich in den verschiedenen geltenden Texten des Gemeinschaftsrechts immer wieder die gleichen Bestimmungen finden oder aber die Bestimmungen ungerechtfertigterweise voneinander abweichen, und bekräftigt abschließend seine Unterstützung für „dieses Projekt der Verbesserung des gemeinschaftlichen Besitzstands“ unter der Voraussetzung, dass dieses Vorhaben nicht ohne eine angemessene Analyse des Kosten-Nutzen-Verhältnisses, eine vollständige Anhörung der betroffenen Parteien sowie eine Konzentration auf die Hindernisse für den Binnenmarkt verfolgt wird (10).
Die Kommission hat ihrerseits in ihren Mitteilungen zum „Europäischen Vertragsrecht“ (11) und zum Thema „Ein kohärenteres europäisches Vertragsrecht — Ein Aktionsplan“ (12) in diesem Zusammenhang betont, dass im Rahmen der Finanzdienstleistungen der Bereich der Versicherungsverträge aufgrund der „unterschiedlichen nationalen Regelungen“ nach Auffassung der verschiedenen konsultierten Organisationen zu den problematischsten gehört; es müsse daher die Möglichkeit in Erwägung gezogen werden, dass sich „eine stärkere Konvergenz dieser Regelungen […] als erforderlich erweisen [könnte], um die Notwendigkeit einer stärkeren Vereinheitlichung der nationalen Rechtsvorschriften mit der Notwendigkeit der Erhaltung von Produktinnovation und freier Produktwahl in Einklang zu bringen“, und sogar eine vorrangige „Folgemaßnahme zum Aktionsplan zur Verbesserung der Rechtsetzung“ (13) wäre.
Das Europäische Parlament — in seiner Entschließung zu der Mitteilung der Kommission in Bezug auf den vorgenannten „Aktionsplan“ — schließlich „bedauert, dass nicht rechtzeitig Maßnahmen zur Schaffung optionaler Instrumente in bestimmten Bereichen wie Verbrauchergeschäfte und Versicherung ergriffen werden, in denen sowohl für das reibungslose Funktionieren des Binnenmarkts als auch für die Ausweitung der Geschäfte und des Handels innerhalb der Gemeinschaft erhebliche Vorteile erwachsen könnten“, und vertritt im Folgenden die Auffassung, „dass zur Förderung des grenzüberschreitenden Handels im Binnenmarkt das Gewicht rechtzeitig darauf gelegt werden sollte, die Schaffung eines optionalen Instruments in bestimmten Bereichen wie insbesondere Verbraucherverträge und Versicherung fortzuführen, und fordert deshalb die Europäische Kommission auf, unter Berücksichtigung eines hohen Verbraucherschutzniveaus und der Einbindung angemessener zwingender Rechtsvorschriften, als eine vorrangige Aufgabe ein Opt-in-Instrument in den Bereichen Verbraucherverträge und Versicherungsverträge auszuarbeiten“ (14).
3. Die Antworten auf den Fragebogen und die Anhörung vom 16. April 2004
Auf den an verschiedene betroffene Behörden und Organisationen verschickten Fragebogen gingen insgesamt 27 Antworten ein, sowohl von staatlichen Aufsichtsbehörden verschiedener Länder als auch von Interessenvertretungen der Versicherungswirtschaft, der Industrie, des Handels und der Verbraucher.
Die Antworten kamen aus Deutschland, Österreich, Belgien, der Slowakei, Slowenien, Finnland, Frankreich, Liechtenstein, Litauen, Malta, Norwegen, Polen und Schweden.
Die Mitglieder der Forschungsgruppe „Restatement of European Insurance Contract Law“ haben den Fragebogen gemeinsam — in Form eines gemeinsamen Standpunkts — beantwortet.
Eine deutliche und recht aussagekräftige Mehrheit vertrat folgende Auffassung:
Die fehlende Harmonisierung der zwingenden versicherungsrechtlichen Bestimmungen stellt ein Hemmnis für die grenzüberschreitende Erbringung von Versicherungsdienstleistungen dar. Hierfür wird eine Vielzahl von Beispielen angeführt.
Dies erschwert es zugleich den Kunden, die einen Versicherungsvertrag abschließen wollen, einen ausländischen Versicherer für die Risikodeckung zu finden, wofür es unzählige Beispiele gibt.
Außerdem stellt dies ein Hemmnis für Versicherungsvermittler dar, die ihre Dienste grenzüberschreitend anbieten. Auch hierfür werden verschiedene Beispiele angeführt.
Die Harmonisierung der zwingenden versicherungsrechtlichen Bestimmungen würde es den Versicherern, Verbrauchern und Versicherungsvermittlern ermöglichen, verstärkt grenzüberschreitende Versicherungsgeschäfte zu tätigen.
Der Richtlinienvorschlag der Kommission von 1979/1980 ist nach wie vor eine geeignete Diskussionsgrundlage, muss allerdings mit neuen Bedingungen und nach veränderten Parametern überarbeitet werden, wofür einige der eingegangenen Antworten Beispiele und Anregungen enthalten.
An der Anhörung nahmen 46 Personen teil, die 36 Organisationen aus 17 Ländern vertraten.
Die Antworten auf den Fragebogen sowie die Debatten im Rahmen der Anhörungen lassen sich dahingehend zusammenfassen, dass ein genereller Konsens in folgenden Grundzügen erzielt wurde:
Zwischen den einzelstaatlichen Regelwerken für Versicherungsverträge bestehen deutliche Unterschiede.
Auf EU-Ebene ist ein erhebliches Harmonisierungsdefizit beim Versicherungsrecht festzustellen, das die Verwirklichung des Binnenmarktes in diesem Bereich beeinträchtigt.
Insbesondere für die kleinen und mittleren Versicherungsunternehmen (Einzelverbraucher und KMU) wäre ein gewisses Maß an Harmonisierung wünschenswert/notwendig, um Ungleichheit und Diskriminierung zu verhindern (Massenrisiken).
Bei der Annäherung der Systeme zwecks Harmonisierung des Versicherungsvertragsrechts ist ein schrittweises, nicht zu starres Vorgehen geboten, da die Harmonisierung kein Selbstzweck, sondern ein Mittel zur Verwirklichung des Binnenmarktes ist und den Grundsätzen der Notwendigkeit und Verhältnismäßigkeit gehorchen muss.
Harmonisiert werden müssen vor allem
die zwingenden Bestimmungen („mandatory rules“),
der allgemeine Teil des Versicherungsvertragsrechts.
Was die Form angeht, kann das Ergebnis der Harmonisierung ein „optionelles“ Vertragsmodell sein, das jedoch — sobald es angewandt wird — in sämtlichen Bestimmungen und Einzelheiten für die Vertragsparteien verbindlich sein muss.
Als Gemeinschaftsinstrument für die Einführung eines solchen Modells muss die Verordnung gewählt werden, um eine Vollharmonisierung zu gewährleisten.
Als Ausgangsgrundlage für die Ausarbeitung dieses Instruments können die Richtlinienvorschläge der Kommission aus den Jahren 1979 und 1980 in der gemäß den Vorschlägen des EP und des EWSA geänderten Fassung dienen; sie müssen jedoch unter Berücksichtigung der Entwicklungen, die seither im Versicherungsrecht stattgefunden haben, gründlich überarbeitet werden.
Diese Harmonisierung, deren Konturen zuvor abgesteckt werden müssen, dürfte zu einem Anstieg der grenzüberschreitenden Versicherungsabschlüsse und einer stärkeren Entwicklung des Binnenmarktes in diesem Bereich beitragen.
Als Rechtsgrundlage für eine derartige Initiative kann Artikel 95 des Vertrags herangezogen werden.
Im Rahmen der Anhörung und in den Antworten auf den Fragebogen wurden von einigen Seiten auch folgende Argumente vorgetragen:
Die Harmonisierung müsse „fakultativ“ sein und sich auf die Festlegung der Grundkonzepte beschränken.
Die Harmonisierung dürfe lediglich grenzüberschreitende Verträge und natürliche Personen betreffen.
Die Harmonisierung sei kein Allheilmittel, mit dem das Problem des unzulänglichen Entwicklungsstands des Versicherungsbinnenmarktes gelöst werden könne.
Den Versicherungen auf Gegenseitigkeit und den Sozialversicherungseinrichtungen müsse aufgrund ihrer spezifischen Eigenheiten besondere Beachtung geschenkt werden.
4. Die Notwendigkeit von Maßnahmen auf Gemeinschaftsebene
4.1 Binnenmarkt und Versicherungswesen
4.1.1 Allgemeine Bemerkungen zu den Beziehungen zwischen Binnenmarkt und Versicherungswesen
Der europäische Binnenmarkt umfasst einen Raum ohne Binnengrenzen, in dem der freie Verkehr von Waren, Personen, Dienstleistungen und Kapital gewährleistet ist (Artikel 14 Absatz 2 des EG-Vertrags). „Versicherungen“ fallen unter den freien Dienstleistungsverkehr (Artikel 49-55 des EG-Vertrags) oder je nach Fall auch unter die Niederlassungsfreiheit. Versicherungsunternehmen, die ihre Dienstleistungen grenzüberschreitend anbieten oder sich in einem anderen Mitgliedstaat niederlassen, machen mit ihren Policen den einheimischen Versicherungsprodukten Konkurrenz.
Infolgedessen nehmen die Wahlmöglichkeiten für potenzielle Versicherungsnehmer zu. Im Idealfall sollte die Positivauslese durch die Kunden, die einen Versicherungsvertrag abschließen wollen, die „unsichtbare Hand“ sein, die den Versicherungsbinnenmarkt reguliert.
Versicherungen stehen aber auch im Zusammenhang mit weiteren Freiheiten: für Prämien und Versicherungserträge gilt der freie Zahlungsverkehr (siehe Artikel 56 des EG-Vertrags). Außerdem sollten Versicherungsnehmern, die von ihrem Recht auf Freizügigkeit gemäß Artikel 18 des EG-Vertrags Gebrauch machen, bei einer Verlegung ihres gewöhnlichen Aufenthaltsortes von einem Hoheitsgebiet in ein anderes keine Nachteile entstehen.
4.1.2 Stand der Harmonisierung des Versicherungsrechts und des Versicherungsvertragsrechts
Diese vielfältigen Beziehungen zwischen dem Versicherungswesen (Versicherungsrecht) und den im EG-Vertrag garantierten Freiheiten haben die EU veranlasst, wichtige Sektoren des Versicherungsrechts zu harmonisieren, um das (einwandfreie) Funktionieren des Binnenmarktes zu ermöglichen. Das Versicherungsaufsichtsrecht ist EG- und EWR-weit durch die sogenannten „drei Generationen“ von Richtlinien für den Versicherungssektor sehr stark harmonisiert.
Auf der Grundlage dieser Errungenschaften wurde ein System der einheitlichen Zulassung und der Herkunftslandkontrolle eingeführt, wie dies bereits der EuGH in seinem Urteil vom 4. Dezember 1986 (15) vorgesehen hatte. Im Bereich des Versicherungsvertragsrechts beschränkt sich die Harmonisierung jedoch mehr oder weniger auf Fragen des internationalen Privatrechts und des internationalen Verfahrensrechts (16).
Das materielle Versicherungsvertragsrecht wurde nur in bestimmten Sektoren und in diesen wiederum nur in ganz bestimmten Fragen harmonisiert. Es gibt z.B. eine ganze Reihe harmonisierter Rechtsvorschriften im Bereich der Kfz-Haftpflichtversicherung (17). Einheitliche Regelungen gibt es auch im Bereich der Rechtsschutzversicherung (18).
Der bei weitem größte Teil der Bestimmungen des materiellen Versicherungsvertragsrechts, d.h. der allgemeine Teil mit den für alle Versicherungszweige geltenden Bestimmungen, unterliegt noch nationalem Recht. Angesichts dessen stellt sich unvermeidlich die Frage, ob für das einwandfreie Funktionieren des Versicherungsbinnenmarktes auch eine Harmonisierung im Bereich des Versicherungsvertragsrechts notwendig wäre. Diese Frage wäre zu bejahen, wenn die Unterschiede im Versicherungsvertragsrecht zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten ein Hemmnis für den Binnenmarkt darstellen.
4.2 Das Versicherungsvertragsrecht als Hemmnis für den Binnenmarkt
4.2.1 Derzeitige Situation: Der Versicherungsbinnenmarkt ist nicht vollendet
Es liegen empirische Daten vor, die darauf schließen lassen, dass die bisherigen Maßnahmen der Gemeinschaft (19) zwar eine erhebliche Verbesserung bewirkt haben, der Versicherungsbinnenmarkt jedoch noch nicht voll funktioniert (20). Dies gilt z.B. für den freien Dienstleistungsverkehr bei der Absicherung von Massenrisiken, der in Art. 49 ff. des EG-Vertrags verankert und mit den Richtlinien für das Versicherungsrecht angestrebt, jedoch — in Wirklichkeit — weder vom Versicherungsgewerbe noch von den Kunden sonderlich genutzt wird.
4.2.2 Allgemeiner Hintergrund der derzeitigen Situation
Die oben beschriebene derzeitige Situation lässt sich besser verstehen, wenn der allgemeine rechtliche Hintergrund bekannt ist. Ein Schlüsselfaktor ist die Tatsache, dass Versicherungen häufig als „Rechtsprodukt“ bezeichnet werden, was darauf hinweist, dass das von einem Versicherungsunternehmen vertriebene Produkt der Versicherungsvertrag selbst ist, der im Wege der Parteiautonomie und im Einklang mit den (zwingenden) vertragsrechtlichen Bestimmungen gestaltet wird.
Man müsste sich sicherlich keine Gedanken über das einwandfreie Funktionieren des Binnenmarktes machen, wenn die Parteiautonomie im Versicherungsvertragsrecht den Vertragsparteien die Möglichkeit ließe, Versicherungsprodukte nach ihren beiderseitigen Präferenzen zu gestalten.
Versicherungen unterliegen aber in hohem Maße zwingenden Vorschriften (21), die zum Teil zugleich international zwingend sind.
Das Produkt eines Versicherers ist erheblich durch das einschlägige Versicherungsvertragsrecht geprägt. So erklärt es sich, dass Unterschiede im Versicherungsrecht zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten ein Hemmnis für den Binnenmarkt bedeuten können. Im Aktionsplan der Kommission für ein kohärenteres europäisches Vertragsrecht (22) wird das in aller Deutlichkeit ausgesagt und im Folgenden aus der Sicht des Versicherungsunternehmens (Ziffer 4.2.3), des Versicherungsnehmers (4.2.4) und des Versicherungsvermittlers (4.2.5) belegt.
4.2.3 Aus der Sicht des Versicherungsunternehmens
Das Produkt eines Versicherungsunternehmens ist die Risikodeckung. Bei der Risikokalkulation, die der Entwicklung seiner Versicherungsprodukte zugrunde liegt, berücksichtigt das Unternehmen das rechtliche Umfeld, in dem das betreffende Produkt angeboten wird. Ein Versicherungsunternehmen, das ein Produkt gemeinschaftsweit im Rahmen ein und derselben Rechtsordnung vertreiben kann, kann ein Risikopooling für die in der EU abgedeckten Risiken vornehmen, ohne dass das unterschiedliche Versicherungsrecht der einzelnen Mitgliedstaaten zu Verzerrungen führt. In diesem Fall werden die Freiheiten des Versicherungsunternehmens durch Unterschiede im Versicherungsrecht nicht beeinträchtigt.
Wenn sich hingegen das auf eine Versicherungspolice anwendbare Recht in Abhängigkeit von dem Ort des Vertragsabschlusses ändert, beeinflussen die unterschiedlichen rechtlichen Rahmenbedingungen der einzelnen Mitgliedstaaten die Risikokalkulation und behindern dadurch die Anwendung des Gesetzes der großen Zahlen, auf dem das Versicherungsgeschäft beruht.
Versicherungsunternehmen, die ihre Dienstleistungen grenzüberschreitend anbieten, müssten daher ihre Policen in Abhängigkeit von dem jeweils anwendbaren Recht unterschiedlich gestalten und kalkulieren. Dies würde ein gravierendes Hemmnis für den Binnenmarkt bedeuten.
Ein kurzer Blick auf die Bestimmungen der Gemeinschaft hinsichtlich des internationalen Privatrechts im Versicherungssektor zeigt, dass ein Versicherungsunternehmen de facto gezwungen ist, seine Policen auf das rechtliche Umfeld desjenigen Mitgliedstaats abzustimmen, in dem es sie anbietet. Gemäß Artikel 7 Absatz 1 Buchstaben a) und h) der zweiten Nichtlebensversicherungsrichtlinie (23) gilt das Recht des Mitgliedstaats, in dem das Risiko belegen ist, während gemäß Artikel 32 Absatz 1 der Lebensversicherungsrichtlinie (24) das Recht des Mitgliedstaats anwendbar ist, in dem die Verpflichtung eingegangen wird. Der Mitgliedstaat, in dem das Risiko belegen ist bzw. die Verpflichtung eingegangen wird, richtet sich in den meisten Fällen nach dem gewöhnlichen Aufenthaltsort des Versicherungsnehmers. (25)
Das Versicherungsunternehmen kann dies vermeiden, indem es im Wege der Vereinbarung mit dem Versicherungsnehmer das auf den jeweiligen Versicherungsvertrag anwendbare Recht festlegt (zumeist das Recht desjenigen Mitgliedstaats, in dem es seinen Sitz hat). Durch die Bestimmungen hinsichtlich der Anwendung des internationalen Privatrechts in den Versicherungsrichtlinien wird diese Wahlmöglichkeit jedoch stark eingeschränkt. Die Richtlinien im Nichtlebensversicherungsbereich lassen die freie Rechtswahl nur bei Versicherungsverträgen zur Absicherung von Großrisiken (26) zu. Die Mitgliedstaaten — d.h. der betreffende Mitgliedstaat, in dem das Risiko belegen ist — können eine größere Parteiautonomie einräumen (27). In allen anderen Fällen lassen die Richtlinien nur in begrenztem Maße (28) Parteiautonomie zu, wodurch die beschriebenen Probleme von Versicherungsunternehmen, die ihre Versicherungsverträge grenzüberschreitend anbieten, nicht gelöst werden. Im Bereich der Lebensversicherung kann der Mitgliedstaat, in dem die Verpflichtung eingegangen wird, Parteiautonomie einräumen (29). Davon abgesehen haben die Parteien nur wenig Spielraum bei der Rechtswahl (30).
Diese Ausführungen zur Situation des internationalen Versicherungsvertragsrechts der EU machen deutlich, dass der Versicherer bei der Versicherung von Massenrisiken sein Produkt in den meisten Fällen an das rechtliche Umfeld des Mitgliedstaats anpassen muss, in dem der Versicherungsnehmer seinen gewöhnlichen Aufenthaltsort hat (31). Diese Erschwernis wird noch dadurch verstärkt, dass der Versicherungsnehmer seinen gewöhnlichen Aufenthaltsort nach Vertragsabschluss wechseln kann (32).
Die einzige Ausnahme im internationalen Versicherungsvertragsrecht der EU ist die Absicherung von Großrisiken im Nichtlebensbereich. In diesem Fall können der Versicherer und der Versicherungsnehmer das anwendbare Recht wählen. Doch selbst im Falle von Großrisikoversicherungen kann ein Gericht des Mitgliedstaats, in dem der Versicherungsnehmer seinen Aufenthaltsort hat (und das gemäß Artikel 9 Absatz 1 Buchstabe b) der Brüssel-I-Verordnung (33) zuständig ist) die Anwendung der zwingenden Vorschriften dieses Staates vorschreiben. (34)
Daraus folgt, dass sich Versicherungsunternehmen, zumindest wenn es um Massenrisiken geht, nicht so leicht bereit finden werden, ihre Dienstleistungen grenzüberschreitend anzubieten. Es ließe sich ins Feld führen, dass das Problem durch eine Änderung der Bestimmungen des internationalen Privatrechts zu lösen wäre, denn man könnte davon ausgehen, dass die angeführten Hemmnisse für das Funktionieren des Binnenmarktes sich von selbst auflösen würden, wenn den Vertragsparteien die freie Rechtswahl eingeräumt würde oder — sofern diese freie Wahl ungenutzt bliebe — das Recht des Staates, in dem der Versicherer niedergelassen ist, zur Anwendung käme. Durch eine derartige Änderung würde jedoch der Grundsatz des Versicherungsnehmer- und Verbraucherschutzes im internationalen Privatrecht stark ausgehöhlt: dadurch würde im Versicherungssektor die freie Rechtswahl für Verbraucherverträge auch in solchen Fällen gewährt, in denen der Verbraucher in anderen Sektoren durch Artikel 5 des Übereinkommens von Rom geschützt ist. Außerdem würde das Problem dadurch nicht vollständig gelöst: die Gerichte des Mitgliedstaats, in denen der Versicherungsnehmer seinen Aufenthaltsort hat, würden auch weiterhin ihre international zwingenden Vorschriften anwenden. Vor allem aber hätten die Versicherungsnehmer größte Bedenken, Verträge mit ausländischen Anbietern abzuschließen, wenn klar wäre, dass sie den Schutz ihres nationalen Rechts verlieren und einem ihnen unbekannten ausländischen Versicherungsrecht unterliegen. (35)
4.2.4 Aus der Sicht des Versicherungsnehmers
Angesichts der derzeitigen Bestimmungen des internationalen Privatrechts können die Versicherungsnehmer im Prinzip sehr aufgeschlossen für ausländische Versicherungsprodukte sein. Da sie wissen, dass sie (in den meisten Fällen) durch das Recht des Mitgliedstaats, in dem sie ihren Wohnsitz haben, geschützt sind, spricht nichts gegen den grenzüberschreitenden Abschluss eines Versicherungsvertrags. Aber auch wenn sie das wollten, haben sie de facto keine Möglichkeit, ein ausländisches Produkt zu erwerben: da das Recht ihres Herkunftslandes zur Anwendung kommt, wird jeder abgeschlossene Vertrag mehr oder weniger stark an die Rechtsvorschriften ihres eigenen Landes angepasst werden. Wenn sie trotz alledem ein ausländisches Versicherungsprodukt erwerben wollen, stellen sie fest, dass die ausländischen Versicherer vor einer entsprechenden Risikodeckung zurückschrecken.
Derartige Vorbehalte könnten wahrscheinlich, wie schon gesagt, durch eine Änderung der Bestimmungen des internationalen Versicherungsvertragsrecht ausgeräumt werden. (36) Dies würde aber lediglich zur Folge haben, dass die Vorbehalte der Versicherer gegen die Gewährung des Versicherungsschutzes durch mindestens ebenso starke Vorbehalte der Versicherungsnehmer gegen den Erwerb einer ausländischen Versicherungspolice abgelöst würden. Es steht nicht zu erwarten, dass sich auf diese Weise ein Versicherungsbinnenmarkt entwickelt.
Es kommt aber noch ein weiterer Aspekt hinzu. Innerhalb des Binnenmarktes kann sich ein Versicherungsnehmer frei bewegen und aufhalten (siehe insbesondere Artikel 18 des EG-Vertrags). Ein Wechsel seines gewöhnlichen Aufenthaltsortes kann jedoch negative Auswirkungen auf seine Versicherungssituation haben. Erstens können die Gerichte des Mitgliedstaats, in den er umzieht, andere international zwingende Vorschriften anwenden, die Auswirkungen auf seine an seinem früheren Wohnsitz erworbenen Versicherungspolicen haben. Zweitens können die Bestimmungen über die Versicherungspflicht eine Deckung erfordern, die von der am früheren Wohnsitz erworbenen Versicherungsdeckung abweicht. Und drittens könnte der Versicherungsnehmer den Wunsch haben, im Rahmen einer einzigen Versicherungspolice Risiken abzudecken, die in verschiedenen Mitgliedstaaten belegen sind.
Die derzeitige Rechtslage lässt derartige EU-weite Policen nicht uneingeschränkt zu; statt dessen werden so genannte „Rahmenverträge“ entwickelt, die letzten Endes nichts anderes sind als ebenso viele unterschiedliche Verträge, wie Mitgliedstaaten betroffen sind. Was also fehlt, ist eine transferierbare Police für den 'EU-weit mobilen' Versicherungsnehmer (37), dessen Wohnsitz und Arbeitsplatz immer wieder zwischen verschiedenen Mitgliedstaaten wechselt.
4.2.5 Aus der Sicht der Versicherungsvermittler
Vermittler spielen beim Vertrieb von Versicherungsverträgen eine wichtige Rolle. Bei der Schaffung eines Versicherungsbinnenmarktes kommt ihnen eine Schlüsselfunktion zu. Dies gilt insbesondere für die Versicherungsmakler: Durch die Nutzung ihrer — in den Artikeln 49–55 des EG-Vertrags verbrieften und durch die Richtlinie über Versicherungsvermittler (38) umgesetzten — Dienstleistungsfreiheit tragen sie erheblich zur Schaffung und zum Funktionieren eines Versicherungsbinnenmarktes bei. Insbesondere bei Massenrisiken dürfte eher ein Makler als der Kunde selbst nach Möglichkeiten der Absicherung auf einem ausländischen Versicherungsmarkt suchen.
Für einen Makler, der mit dem örtlichen Recht nicht vertraut ist, werden Angaben über einen ausländischen Versicherungsmarkt und dessen Produkte jedoch vermutlich keinen großen Wert haben. Da die auf einem Versicherungsmarkt angebotenen Produkte mit Blick auf das jeweilige örtliche Recht gestaltet werden, kann ein Makler nicht davon ausgehen, dass Inhalt und Preis einer Police im rechtlichen Umfeld seines (ausländischen) Kunden die gleichen sein werden. Makler können daher nicht problemlos ausländische Versicherungsmärkte nutzen, um Massenrisiken abzusichern, sondern müssen individuell Verträge aushandeln. Dies könnte unerschwingliche Transaktionskosten verursachen und dadurch das Funktionieren des Versicherungsbinnenmarktes beeinträchtigen.
4.2.6 Vergleichbare Probleme beim Vertrieb von Versicherungen über Zweigniederlassungen
Recht häufig wird argumentiert, dass bei Versicherungen per se eine gewisse geographische Nähe zwischen dem Versicherungsunternehmen und seinen Kunden erforderlich ist. Dies könnte künftig dazu führen, dass grenzüberschreitende Abschlüsse im Versicherungswesen seltener sein werden als in anderen Sektoren (z.B. im Internet-Buchhandel usw.). Im Interesse der Beziehungen zu ihren Kunden könnten es die Versicherungsunternehmen vorziehen, den Vertrieb ihrer Produkte in anderen Mitgliedstaaten über Zweigniederlassungen oder Tochtergesellschaften abzuwickeln.
Diejenigen, die diesen Standpunkt vertreten, sind nicht prinzipiell gegen die Harmonisierung des Versicherungsvertragsrechts. Sie wollen damit eigentlich nur zeigen, dass sich die Wirkung auf einen relativ geringen Teil von Versicherungsverträgen beschränken wird, die tatsächlich grenzüberschreitend oder mit mobilen Kunden, welche den Wohnsitz zwischen verschiedenen Mitgliedstaaten wechseln, abgeschlossen werden.
In Wirklichkeit wird die Wirkung aber sehr viel stärker zu spüren sein. Wenn Versicherungen in anderen Mitgliedstaaten über Zweigniederlassungen („establishments“) oder gar Tochtergesellschaften vertrieben werden, treten für die Kunden, Versicherungsvermittler und Versicherungsunternehmen dieselben Probleme auf. Die Versicherungsunternehmen müssen ihre Produkte an die örtlichen Bedingungen und das jeweilige rechtliche Umfeld anpassen. Sie müssen ihre Produkte somit umgestalten. Eine in einem bestimmten Mitgliedstaat konzipierte Police kann deshalb nicht über eine Zweigniederlassung in einem anderen Mitgliedstaat verkauft werden, ohne dass aufgrund des unterschiedlichen (rechtlichen) Umfelds erhebliche Änderungen vorgenommen werden müssen. Die Versicherungsvermittler und die Kunden hingegen sehen sich dem Problem gegenüber, dass sie auf ihren jeweiligen Märkten schlicht und einfach keine ausländischen Versicherungsprodukte finden werden.
Durch die Harmonisierung des Versicherungsvertragsrechts könnten die Kosten für die Produktentwicklung im Binnenmarkt drastisch gesenkt werden. Versicherungsunternehmen, die in einem anderen Mitgliedstaat Niederlassungen errichten, könnten ihren Aufwand auf die Kundenberatung durch ihre Versicherungsagenten, die Schadensregulierung über ihre zuständigen Regionalbüros usw. reduzieren. Selbst bei der Abwicklung der Tätigkeiten über Tochtergesellschaften könnten innerhalb der Versicherungskonzerne Aufwand und Kosten für die Produktentwicklung geteilt werden.
Die Kunden würden dadurch wirklich vom Binnenmarkt profitieren. In einem Binnenmarkt mit einem harmonisierten Versicherungsvertragsrecht könnten sich Innovationen im Versicherungssektor leichter grenzüberschreitend durchsetzen. Die europäischen Kunden hätten Zugang zu ausländischen Versicherungsprodukten.
4.3 Die Harmonisierung des Versicherungsvertragsrechts vor dem Hintergrund der EU-Erweiterung
Am 1. Mai 2004 sind der EU zehn neue Mitgliedstaaten beigetreten, unter denen sich acht Transformationsländer befinden. Als Voraussetzung für den EU-Beitritt musste ihr Versicherungsrecht mit dem Acquis communautaire in Einklang gebracht werden (39). Für das Funktionieren der Versicherungsmärkte in diesen Ländern ist ein zeitgemäßes Versicherungsvertragsrecht unverzichtbar. Einige der neuen Mitgliedstaaten haben bereits zeitgemäße Rechtsvorschriften erlassen, während andere noch entsprechende Maßnahmen ergreifen müssen.
Die Harmonisierung des Versicherungsvertragsrechts dürfte daher im Interesse eines erweiterten Versicherungsbinnenmarktes erstrebenswert sein, da sie zur Modernisierung der Rechtsvorschriften in den neuen Mitgliedstaaten beiträgt und das Entstehen neuer Disparitäten zwischen den nationalen Systemen verhindert. Es dürfte hilfreich sein, wenn die Europäische Kommission die betreffenden Länder so schnell wie möglich informieren würde, falls sie eine Harmonisierung des Versicherungsvertragsrechts plant.
5. Der Richtlinienvorschlag der Kommission aus dem Jahr 1979
Wie bereits erwähnt hat die Kommission 1979 einen ersten Richtlinienvorschlag zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften betreffend die Aufnahme und Ausübung der Tätigkeit der Direktversicherung (40) vorgelegt. Dieser Vorschlag ging auf das Allgemeine Programm zur Aufhebung der Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit zurück, der auf dem Gebiet der Direktversicherungen die Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften insoweit vorsah, „als die Verschiedenartigkeit dieser Vorschriften zu Nachteilen für die Versicherten und für Dritte führt“ (41).
In dem genannten Vorschlag wurde die bis dahin durch die bereits bestehenden Versicherungsrichtlinien erzielte Koordinierung als unzureichend eingestuft und die Auffassung vertreten, dass in Anwendung des Vertrags bei Dienstleistungen jede diskriminierende Behandlung untersagt ist, die sich auf die Tatsache gründet, dass ein Unternehmen nicht in dem Mitgliedstaat ansässig ist, in dem die Leistung erbracht wird.
Aus diesem Grund wurde eine Harmonisierung der Rechtsvorschriften in dem Sinne für notwendig erachtet, „einige allgemeine Fragen zu regeln, insbesondere im Zusammenhang mit dem Versicherungsschutz entsprechend der Prämienzahlung, mit der Laufzeit des Vertrages und mit der Stellung der Versicherten, die keine Versicherungsnehmer sind“ wie auch in Bezug auf „die Folgen, die die Verhaltensweise des Versicherungsnehmers bei Abschluss und während der Laufzeit des Vertrages bezüglich der Gefahr- und der Schadensanzeige und seine Haltung gegenüber den im Versicherungsfall zu treffenden Maßnahmen nach sich ziehen“.
Außerdem wurde in dem vorgenannten Vorschlag der Standpunkt vertreten, dass „den Mitgliedstaaten nur dann gestattet werden [kann], für die in dieser Richtlinie geregelten Probleme unterschiedliche Lösungen vorzusehen, wenn dies im Wortlaut der Richtlinie ausdrücklich vorgesehen ist“, da jeder andere Ansatz die mit dieser Richtlinie verfolgten Ziele in Frage stellen könnte. Damit wurde ein wichtiger Schritt hin zur Harmonisierung in diesem Bereich getan (42).
Der EWSA hatte sich zu diesem Vorschlag geäußert (43) und einhellig den im Folgenden zusammengefassten Standpunkt vertreten:
er bemängelte, dass sich die Kommission auf die Koordinierung einiger Punkte beschränkt habe, die sie für wesentlich erachtet habe, wobei zu einem späteren Zeitpunkt weitere Vorschriften harmonisiert werden sollten;
er bedauerte, dass keine Unterscheidung zwischen den Massenrisiken einerseits und geschäftlichen bzw. industriellen Risiken andererseits getroffen wurde;
er vertrat die Ansicht, dass auch die Krankenversicherung vom Geltungsbereich ausgeschlossen werden sollte;
er bedauerte, dass die Richtlinie die Fälle von Verträgen, die von in einem Mitgliedstaat niedergelassenen Versicherern geschlossen werden und bei denen das Risiko in einem Drittland belegen ist, sowie von Verträgen, die von außerhalb der Gemeinschaft ansässigen Versicherungsnehmern eingegangen werden, außer acht ließ;
um einen angemessenen Schutz der Versicherungsnehmer — unabhängig davon, ob es sich um Privatpersonen oder Kleinbetriebe handelt — zu gewährleisten, forderte der Ausschuss insbesondere Bestimmungen zu folgenden Punkten:
Einführung einer Bedenkzeit
Verbot missbräuchlicher Klauseln
ausdrückliche Erwähnung der Ausschlüsse sowie der Fälligkeiten
angemessene Unterrichtung vor Vertragsabschluss
er drängte darauf, das Regressrecht geschädigter Dritter im Rahmen einer ad hoc vorgeschlagenen Richtlinie oder in einer späteren Koordinierungsphase zu behandeln.
Der EWSA prüfte anschließend die einzelnen Artikel des Vorschlags und gab dazu verschiedene kritische Bemerkungen ab, die bei der Vorbereitung einer Initiative in diesem Bereich auch heute noch gebührende Berücksichtigung verdienen.
Zu diesem Vorschlag nahm seinerzeit auch das Europäische Parlament Stellung (44) und vertrat insbesondere die Meinung, dass „die Harmonisierung den Versicherungsnehmern unabhängig von der Wahl des anwendbaren Rechts ein ähnliches Maß an Schutz gewährleistet.“
Das EP schlug verschiedene Änderungen vor, insbesondere zum Geltungsbereich der Richtlinie (Wegfall von Ausschlüssen), zu den wesentlichen Elementen des Versicherungsvertrags, zur Anzeigepflicht des Versicherungsnehmers und den diesbezüglichen Auswirkungen auf die Gültigkeit des Vertrags — und zwar sowohl in Bezug auf die ursprünglichen Umstände als auch deren Änderung während der Laufzeit des Vertrags -, zu den vom Versicherungsnehmer im Schadensfall beizubringenden Beweisen sowie zu den Bedingungen für die Auflösung des Vertragsverhältnisses.
In den Bemerkungen des EP wird seine explizit bekundete Absicht deutlich, „eine gerechte Ausgewogenheit zwischen den Interessen des Versicherers und des Versicherten“ sicherzustellen.
Im Anschluss daran arbeitete die Kommission eine Änderung zu ihrem Vorschlag aus (45), in dem sie insbesondere die verschiedenen Anregungen und Vorschläge des EWSA und des EP berücksichtigte und erstmals darauf aufmerksam machte, dass „die Koordinierung der Rechtsvorschriften über Versicherungsverträge […] die Erbringung von Dienstleistungen in einem Mitgliedstaat durch Versicherer eines anderen Mitgliedstaats erleichtern [würde]“. Damit wurde die Verwirklichung eines Binnenmarkts im Bereich der Finanzdienstleistungen zum ersten Mal ansatzweise als Ziel formuliert (46).
In diesem Kommissionsvorschlag wurde der 1. Juli 1983 als Termin für das Inkrafttreten der Richtlinie festgelegt. Der Vorschlag wurde jedoch letztendlich niemals angenommen, da es den Mitgliedstaaten an politischem Willen fehlte.
5.7 Inwiefern ist dieser Kommissionsvorschlag von 1979/1980 immer noch aktuell?
Die Antworten, die auf den zu diesem Zweck versandten Fragebogen eingegangen sind, wie auch die Ergebnisse der öffentlichen Anhörung vom 16. April 2004 haben ein grundsätzliches Einvernehmen darüber erkennen lassen, dass dieser mehr als zwanzig Jahre alte Vorschlag nach wie vor als ernstzunehmender Beitrag und gute Ausgangsgrundlage für eine neue Initiative in diesem Bereich zu betrachten ist.
Es wurde aber auch betont, dass der heutige Harmonisierungsbedarf beim Versicherungsvertrag weit über den Vorschlag aus dem Jahr 1980 hinausgeht und dass entsprechenden Vorschlägen für Vorschriften eine fundierte Debatte auf der Grundlage eingehender rechtsvergleichender Untersuchungen vorausgehen muss.
6. Wege zur Harmonisierung
6.1 Ermittlung optimaler Lösungen durch Rechtsvergleich
Eventuellen Maßnahmen zur Harmonisierung des europäischen Versicherungsvertragsrechts sollten in jedem Fall rechtsvergleichende Vorarbeiten vorausgehen. Im Hochschulbereich sind die entsprechenden Arbeiten schon relativ weit fortgeschritten. Im Bereich des allgemeinen Vertragsrechts wurde ein Rechtsvergleich bereits mit der Vorlage einer Arbeit über die Grundsätze des europäischen Vertragsrechts abgeschlossen. Auf dem Gebiet des Versicherungsvertragsrechts wurden und werden eine Vielzahl von Ergebnissen rechtsvergleichender Untersuchungen veröffentlicht. (47) 1999 gründete der inzwischen verstorbene Professor Reichert-Facilides eine Forschungsgruppe „Restatement of European Insurance Contract Law“. Dieser Gruppe gehören Fachleute auf dem Gebiet des Versicherungsrechts aus verschiedenen Rechtssystemen (innerhalb und außerhalb der EU) an.
Die Leitvorgaben für die Suche nach einer „optimalen Lösung“ im Versicherungsvertragsrecht könnten folgendermaßen aussehen: Erstens sollte dem grundlegenden Zweck des gesamten Versicherungsvertragsrechts — einen Rechtsrahmen für die tatsächliche Risikodeckung durch den Versicherer zu schaffen und damit das einwandfreie Funktionieren des Versicherungsgewerbes zu gewährleisten — Rechnung getragen werden. Zweitens muss sorgfältig auf die ausgewogene Berücksichtigung der kollidierenden Interessen der Parteien geachtet werden. In diesem Zusammenhang muss insbesondere gebührend gewürdigt werden, dass der Trend heutzutage dahin geht, dem Versicherungsnehmer ein relativ hohes Schutzniveau zu gewähren.
Angesichts dieser Überlegungen sollten sich die Bemühungen um die Verbesserung des Versicherungsbinnenmarktes auf die zwingenden Vorschriften konzentrieren. Diese Vorschriften bilden den unverzichtbaren Rahmen für die Parteiautonomie und stellen gleichzeitig — solange sie nicht harmonisiert sind — ein Hemmnis für den Binnenmarkt dar. Der Regelungsbedarf im Versicherungswesen steht daher mit dem Harmonisierungsbedarf eines Versicherungsbinnenmarktes in Einklang.
6.2 Bei Maßnahmen zur Harmonisierung muss ein hohes Schutzniveau für den Versicherungsnehmer sichergestellt werden
Das Versicherungsvertragsrecht — zumindest seine halbzwingenden Vorschriften — soll die schwächere Partei schützen und kann daher von der Funktion her als Verbraucherrecht bezeichnet werden. Der Schutz des Versicherungsnehmers geht jedoch traditionell über das allgemeine Verbraucherrecht hinaus: neben privaten Verbrauchern sind auch Kleinunternehmen beim Abschluss von Versicherungen geschützt.
Bei der Harmonisierung des europäischen Verbraucherrechts muss die EU ein hohes Schutzniveau für die Verbraucher sicherstellen (siehe z.B. Artikel 95 Absatz 3 des EG-Vertrags). Dieser Grundsatz gilt auch für Rechtsakte, die sich auf andere Artikel des EG-Vertrags stützen, in denen der EU Rechtsetzungsbefugnisse eingeräumt werden (auf dem Gebiet des Versicherungsrechts üblicherweise Artikel 47 Absatz 2 in Verbindung mit Artikel 55 des EG-Vertrags). Aufgrund dessen würde durch eine Harmonisierung des Versicherungsvertragsrechts ein hohes Schutzniveau für den Versicherungsnehmer gewährleistet.
6.3 Mindeststandards oder Vollharmonisierung?
Bei der Betrachtung der derzeitigen Probleme mit dem Versicherungsbinnenmarkt wird zweifelsfrei deutlich, dass eine Vollharmonisierung des Versicherungsvertragsrechts notwendig ist. Eine Harmonisierung in Form von Mindeststandards würde es den Mitgliedstaaten ermöglichen, ein höheres Schutzniveau als das europäische Recht vorzugeben, und dadurch neue Hemmnisse für den Versicherungsbinnenmarkt schaffen.
Mindeststandards würden das Funktionieren des Binnenmarktes nicht beeinträchtigen, wenn die derzeitigen Bestimmungen des internationalen Privatrechts durch Bestimmungen ersetzt würden, denen zufolge die Rechtsvorschriften des Sitzlandes des Versicherers zur Anwendung kämen. Auf diese Weise würde jeder Versicherer sein Produkt im Einklang mit den Rechtsvorschriften seines eigenen Mitgliedstaats (unter Einhaltung des europäischen Mindestschutzniveaus) gestalten und auf der Grundlage, dass das Recht des „Herkunftslandes“ gilt, in allen anderen Mitgliedstaaten vertreiben. Der Versicherungsnehmer könnte sich auf die Gewährleistung des Mindestschutzniveaus verlassen, obwohl ausländisches Recht anwendbar wäre.
Eine derartige Verlagerung im internationalen Privatrecht ist jedoch weder wahrscheinlich noch wünschenswert. Zunächst einmal würden die Verbraucher durch eine derartige Änderung von den Versicherungsdienstleistungen im Rahmen des Verbraucherschutzes ausgeschlossen, der in — Artikel 5 des Übereinkommens von Rom vorgesehen ist (dieser Artikel schützt den „passiven“ Verbraucher auch in Bereichen, in denen das materielle Verbraucherrecht harmonisiert ist). Zweitens würde von den Gerichten die Anwendung der zwingenden Bestimmungen des Mitgliedstaats durchgesetzt, in dem der Verbraucher seinen gewöhnlichen Aufenthalt hat, wodurch weiterhin Hemmnisse für den Binnenmarkt bestehen blieben. Drittens muss darauf hingewiesen werden, dass gemäß der Verordnung über die gerichtliche Zuständigkeit und die Anerkennung und Vollstreckung von Entscheidungen ein Versicherer — mit ganz wenigen Ausnahmen — nur vor den Gerichten des Mitgliedstaats klagen kann, in dessen Hoheitsgebiet sein Versicherungsnehmer seinen Wohnsitz hat (siehe Artikel 12 Absatz 1), und sich der Versicherungsnehmer gemäß Artikel 9 Absatz 1 Buchstabe b aller Wahrscheinlichkeit nach auch an diese Gerichte wenden würde.
Eine Verlagerung im internationalen Privatrecht würde daher dazu führen, dass die zuständigen Gerichte in den meisten Fällen ausländisches Recht anwenden müssten. Dadurch würden Rechtsstreitigkeiten in Versicherungssachen selbst dann aufwendiger und kostspieliger, wenn das Versicherungsrecht selbst harmonisiert werden sollte. Ein derartiges Vorgehen ist somit nicht empfehlenswert. Das internationale Privatrecht sollte grundsätzlich unangetastet bleiben und das Versicherungsvertragsrecht voll harmonisiert werden. Damit ist aber nicht die Möglichkeit ausgeschlossen, das derzeit geltende internationale Privatrecht zu verbessern. Beispielsweise könnte es einem „EU-weit mobilen“ Bürger in Ermangelung eines harmonisierten Versicherungsvertragsrechts erlaubt werden, zwischen dem Recht des Landes, in dem er seinen Wohnsitz hat, und dem Recht des Landes, dessen Staatsangehörigkeit er besitzt, zu wählen.
6.4 Muss das allgemeine Vertragsrecht harmonisiert werden, um einen Versicherungsbinnenmarkt zu ermöglichen?
Von der Systematik her ist das Versicherungsvertragsrecht in das allgemeine Vertragsrecht eingebettet. Diese Feststellung wirft die Frage auf, ob die mit einer Harmonisierung des Versicherungsvertragsrechts angestrebten Ziele nur in Verbindung mit einer Harmonisierung des gesamten Vertragsrechts (oder zumindest des gesamten allgemeinen Vertragsrechts) oder auch unabhängig davon verwirklicht werden können. Letzteres scheint der Fall zu sein.
Wie bereits oben erwähnt sind es die zwingenden Vorschriften, die ein Hemmnis für den Versicherungsbinnenmarkt darstellen und daher harmonisiert werden sollten. Das allgemeine Vertragsrecht ist jedoch vom Wesen her nicht zwingend. Wenngleich es einige zwingende Bestimmungen gibt, scheinen diese in den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten weder so grundlegend verschieden zu sein, dass eine Nichtharmonisierung das Funktionieren des Binnenmarktes beeinträchtigen würde, noch haben sie einen beherrschenden Einfluss auf das Versicherungsprodukt als solches.
Sofern Ausnahmen von dieser Regel festzustellen sind, können die entsprechenden Probleme im Rahmen der Harmonisierung des Versicherungssektors gelöst werden. Eine derartige Bestimmung wurde z.B. bereits in der Richtlinie über missbräuchliche Klauseln in Verbraucherverträgen (48) behandelt, die auch für Verbraucherversicherungen gilt (49). Damit ein Versicherungsvertragsgesetz auf Gemeinschaftsebene den Anforderungen des Binnenmarktes gerecht wird, müsste lediglich der Geltungsbereich auf sämtliche Massenrisiken ausgeweitet werden.
Die vorgenannten Argumente richten sich nicht gegen eine Harmonisierung des allgemeinen Vertragsrechts. Die Entscheidung in dieser Frage liegt einzig und allein bei den Gemeinschaftsorganen. Durch die Harmonisierung des allgemeinen Vertragsrechts würde die Harmonisierung des Versicherungsvertragsrechts zweifellos erleichtert. Die vorgetragenen Argumente sollen lediglich zeigen, dass die Ziele einer Harmonisierung des Versicherungsvertragsrechts auch unabhängig davon verwirklicht werden können.
6.5 Schaffung eines optionellen Instruments oder Harmonisierung der nationalen Regelwerke für Versicherungsverträge?
6.5.1 Die Unterschiede zwischen der Harmonisierung der nationalen Regelwerke und einem optionellen Instrument
In dem Aktionsplan für ein kohärenteres europäisches Vertragsrecht wurde die Möglichkeit hervorgehoben, statt einer Harmonisierung oder Vereinheitlichung des einzelstaatlichen Vertragsrechts ein optionelles Instrument zu schaffen. Der Hauptunterschied zwischen diesen beiden Ansätzen ist darin zu sehen, dass ein optionelles Instrument das jeweilige nationale Vertragsrecht unberührt ließe, sobald sich die Vertragsparteien entweder nicht für das optionelle Instrument oder aber dagegen entscheiden, je nachdem welche dieser beiden Möglichkeiten das betreffende Instrument vorsieht. In diesem Fall würden parallele Rechtsordnungen (eine europäische und die nationalen) entstehen, zwischen denen die Parteien wählen könnten.
Bei einer Harmonisierung oder Vereinheitlichung des einzelstaatlichen Vertragsrechts würden hingegen die traditionellen Konzepte dieser verschiedenen Regelwerke durch eine europäische Lösung ersetzt. Die Parteien hätten in diesem Fall nicht die Wahl zwischen nationalem und europäischem Recht.
6.5.2 Vor- und Nachteile der beiden Ansätze
Unter dem Aspekt des Versicherungsbinnenmarktes ist beiden Lösungen ein offensichtlicher Vorteil gemein: sie beseitigen die rechtlichen Hemmnisse für den europaweiten Vertrieb von Versicherungspolicen und ermöglichen es einem Versicherungsnehmer, sich innerhalb der Gemeinschaft frei zu bewegen, ohne durch das unterschiedliche Versicherungsvertragsrecht verursachte nachteilige Auswirkungen auf seine Police befürchten zu müssen. Somit ist jeder der beiden Ansätze der heutigen Situation vorzuziehen, und die Wahl zwischen beiden Lösungen ist letztendlich keine grundsätzliche, sondern eine politische Frage.
Die Harmonisierung des einzelstaatlichen Versicherungsvertragsrechts könnte erheblich problematischer sein als die Schaffung eines optionellen Instruments, da die nationalen „Traditionen“ durch eine europäische Lösung ersetzt werden müssten und sich die führenden juristischen Kreise der einzelnen Länder (sowohl die praktizierenden als auch die in Lehre und Forschung tätigen Juristen) gegen eine Vollharmonisierung sträuben könnten.
Ein ambivalenter Faktor ist die Wechselbeziehung zwischen der Intensität des Eingreifens in nationales Recht und der Schnelligkeit, mit der Ergebnisse für den Binnenmarkt erzielt würden. Da ein optionelles Instrument keine Abschaffung der nationalen Rechtsvorschriften bedeuten würde, wäre es als „weicher“ Ansatz einzustufen und dürfte daher für die Märkte leichter zu akzeptieren sein. Andererseits ist zu befürchten, dass ein optionelles Instrument die Akteure im Binnenmarkt (z.B. Versicherungsunternehmen und Versicherungsvermittlern) zu einer abwartenden Haltung veranlassen könnte — statt sich als erster vorzuwagen, würde jeder versuchen, den anderen den Vortritt zu lassen und von den (schlechten) Erfahrungen seiner Konkurrenten zu profitieren. Möglicherweise würde das optionelle Instrument aber auch als günstige Gelegenheit betrachtet, die jeder als erster — über den Internetvertrieb von Versicherungen — am Schopf ergreifen wollte. Die Harmonisierung wiederum würde mit Sicherheit sofort zu Ergebnissen führen, da ihr kein Akteur entgehen könnte. Auf der anderen Seite könnte diese Form des Eingreifens aber als sehr massiv — wenn nicht sogar zu massiv — empfunden werden.
Aus technischer Sicht kann gegen das optionelle Instrument eingewandt werden, dass es die Harmonisierung nicht voll und ganz ersetzen kann. Dies lässt sich am Beispiel der Kfz-Haftpflichtversicherung leicht belegen. Die Harmonisierung der Rechtsvorschriften über die Kfz-Haftpflichtversicherung ist für die grundsätzliche Mobilität der EU-Bürger enorm wichtig, da sie bei Unfällen den unverzichtbaren Schutz der Geschädigten sicherstellt. Es liegt auf der Hand, dass der Schutz der Geschädigten nicht davon abhängen darf, ob sich die Vertragsparteien für ein europäisches Instrument entschieden haben. Ein optionelles Instrument könnte die Harmonisierung der nationalen Rechtsvorschriften im Bereich der Kfz-Haftpflichtversicherung daher nicht ersetzen.
Überdies stellt sich auch die Frage, ob ein optionelles Instrument in einem Bereich wie dem Versicherungsrecht, in dem ein Ungleichgewicht zwischen den Parteien besteht, wirkungsvoll sein kann. Hätten die Parteien wirklich die Wahl oder würde die Wahl einseitig von den Versicherern getroffen, die in ihre allgemeinen Versicherungsbedingungen entsprechende Anwendungs- bzw. Nichtanwendungsklauseln aufnehmen würden?
Ob das Ziel eines europäischen Versicherungsvertragsrechts durch die Harmonisierung der einzelstaatlichen Rechtsvorschriften oder die Schaffung eines optionellen Instruments erreicht wird, ist nicht das vorrangige Problem. Diese Frage muss aber dennoch sorgfältig geprüft werden.
6.6 Festlegung EU-weiter allgemeiner Versicherungsbedingungen?
Und schließlich könnte die Frage gestellt werden, ob anstelle der Harmonisierung der Rechtsvorschriften EU-weit geltende allgemeine Versicherungsbedingungen festgelegt werden könnten. Das Problem, dass die Versicherer sämtliche Rechtsvorschriften der einzelnen Mitgliedstaaten berücksichtigen müssen, ließe sich durch kollektive, von den EU-Institutionen unterstützte Anstrengungen in dieser Richtung verringern (wenn auch nicht ganz beseitigen).
Ein derartiger Ansatz wäre jedoch nicht zu begrüßen. Zunächst einmal könnten EU-weit geltende allgemeine Versicherungsbedingungen zwar die Unterschiede bei den nationalen Rechtsvorschriften berücksichtigen, aber dennoch weiterhin eine separate Risikokalkulation erfordern und sich möglicherweise nachteilig für mobile EU-Bürger auswirken.
Außerdem würde ein derartiger Ansatz zur Festlegung von Musterbedingungen führen, die den Wettbewerb auf den Versicherungsmärkten beeinträchtigen würden. Es muss daran erinnert werden, dass ein wichtiger Schritt bei der Schaffung eines Versicherungsbinnenmarktes darin bestand, den Mitgliedstaaten jedes Recht auf eine systematische Kontrolle der allgemeinen Versicherungsbedingungen vor deren Markteinführung zu nehmen. (50) Die Folge derartiger Kontrollen sind mangelnde Vielfalt bei den Versicherungsprodukten, weniger Auswahl für den Kunden und dadurch weniger Wettbewerb. Die Festlegung EU-weit geltender allgemeiner Versicherungsbedingungen birgt strukturell dieselbe Gefahr in sich.
7. Harmonisierungsbereiche
In den obigen Ausführungen wurde deutlich gemacht, dass die zwingenden Bestimmungen des Versicherungsvertragsrechts harmonisiert werden müssen. Dabei bleibt noch die Frage offen, ob eine Harmonisierung in allen oder nur in bestimmten Bereichen des Versicherungsvertragsrechts notwendig ist.
Beim Versicherungsrecht wird gemeinhin zwischen einem allgemeinen Teil mit den für alle Versicherungsverträge geltenden Bedingungen und den speziellen Bedingungen für die einzelnen Versicherungszweige unterschieden. Es stellt sich die Frage, ob für die Verwirklichung des Versicherungsbinnenmarktes die allgemeinen Bedingungen, die branchenspezifischen Bedingungen oder beide harmonisiert werden müssten.
Theoretisch müssen beide harmonisiert werden: sowohl die allgemeinen als auch die branchenspezifischen Bestimmungen beeinflussen das Produkt und behindern dadurch das Funktionieren des Binnenmarktes. So haben z.B. die Bestimmungen betreffend die Zusicherung der Richtigkeit der Angaben, die sich regelmäßig im allgemeinen Teil finden, ebenso großen Einfluss auf die risikoabhängige Prämie in den einzelnen Versicherungszweigen wie z.B. die jeweiligen speziellen Bedingungen für Lebensversicherungen o.ä. Bei der Harmonisierung sollte daher grundsätzlich nicht zwischen den beiden Arten von Bedingungen unterschieden werden.
Die Harmonisierung könnte jedoch in mehreren Schritten vollzogen werden. In diesem Fall muss eine Prioritätenliste aufgestellt werden. Hierbei dürfte es sich anbieten, den allgemeinen Teil zuerst zu harmonisieren: Viele Versicherungszweige unterliegen keinen speziellen zwingenden Bestimmungen (51), sondern lediglich allgemeinen Bestimmungen nach dem geltenden nationalen Versicherungsrecht. Am vordringlichsten ist daher die Harmonisierung der allgemeinen versicherungsrechtlichen Bestimmungen, soweit es sich um zwingende Bestimmungen handelt. Diese Harmonisierung würde unverzüglich die Schaffung eines Versicherungsbinnenmarktes in sämtlichen Versicherungszweigen ermöglichen, für die keine speziellen zwingenden Rechtsvorschriften gelten. Sobald dieser Vorgang abgeschlossen ist, sollte die Harmonisierung auch auf regulierte Versicherungszweige wie z.B. die Lebens- und Krankenversicherung ausgeweitet werden.
So könnten z.B. in einem ersten Schritt die folgenden Bestimmungen harmonisiert werden:
Vorvertragliche Verpflichtungen, insbesondere Informationspflichten;
Zustandekommen des Vertrages;
Versicherungspolice, Art, Wirkung und formale Anforderungen;
Dauer, Verlängerung und Beendigung eines Vertrags;
Vergrößerung des Risikos;
Versicherungsprämie;
versichertes Ereignis;
Versicherung zugunsten Dritter.
Versicherungen sind in der heutigen Zeit eine wichtige Dienstleistung im Rahmen der Geschäftsbeziehungen sowohl zwischen Unternehmen als auch zwischen Unternehmen und Verbrauchern.
Für den Abschluss und die Gültigkeit eines Versicherungsvertrags gelten in den nationalen Rechtsordnungen der EU-Mitgliedstaaten zum Teil unterschiedliche Grundprinzipien.
Diese Sachlage stellt ein Hindernis für den grenzüberschreitenden Vertrieb dieses Finanzinstruments dar und setzt somit der Verwirklichung des Binnenmarktes in diesem Bereich Grenzen.
Eine gewisse Harmonisierung der zwingenden Bestimmungen des so genannten „allgemeinen Teils“ des Versicherungsrechts könnte zweifelsohne dazu beitragen, einen großen Teil der Hemmnisse und Schwierigkeiten auszuräumen, denen sich die Versicherungsunternehmen, die Versicherungsvermittler sowie die Versicherten und Versicherungsnehmer — und zwar sowohl Gewerbetreibende als auch Verbraucher — bei der Tätigung grenzüberschreitender Versicherungsgeschäfte gegenübersehen.
Dies ist der einhellige Standpunkt aller interessierten Kreise, die zu diesem Thema befragt bzw. angehört wurden.
Hinsichtlich der Form dieser Harmonisierung wird ein schrittweises Vorgehen empfohlen, wobei als erster Schritt ein optionelles Modell eines Versicherungsvertrags eingeführt werden könnte, das jedoch — sobald es angewandt wird — in sämtlichen Bestimmungen und Einzelheiten verbindlich sein muss.
Bei der Ausarbeitung dieses Modells müssen die Richtlinienvorschläge der Kommission von 1979 und 1980 unter Berücksichtigung der hierzu vorgelegten Bemerkungen und Analysen der verschiedenen interessierten Kreise, der Vertreter der Zivilgesellschaft und der Aufsichtsbehörden der Mitgliedstaaten zugrunde gelegt sowie die zwischenzeitlichen Entwicklungen im Sektor gebührend berücksichtigt werden.
Als Gemeinschaftsinstrument sollte eine Verordnung gewählt und Artikel 95 des Vertrags als Rechtsgrundlage herangezogen werden.
Aufgrund seiner oben ausgeführten Überlegungen ersucht der EWSA die Kommission, dieses Dossier wieder zu öffnen und Rechtsvergleiche sowie Untersuchungen der einzelstaatlichen Praktiken im Bereich des Versicherungsvertrags in Angriff zu nehmen, die darüber Aufschluss geben, ob die Fortsetzung der Arbeiten zur Harmonisierung des Versicherungsvertragsrechts auf Gemeinschaftsebene notwendig, zweckmäßig und durchführbar ist.
Hierbei müssen die bereits durchgeführten wissenschaftlichen Arbeiten berücksichtigt werden.
Der EWSA empfiehlt insbesondere, dass die Kommission die durchgeführten Arbeiten mittels eines Grünbuchs bekannt machen und öffentlich zur Debatte stellen sollte, da dies eine unverzichtbare Voraussetzung für die Ausarbeitung des bestmöglichen Gemeinschaftsinstruments ist.
Der EWSA ist sich der Tatsache bewusst, dass es nur mit einer klaren politischen Willensbekundung der Mitgliedstaaten — als Impuls für diese Initiative zur Harmonisierung des Versicherungsvertragsrechts — möglich sein wird, die Verwirklichung des Finanzdienstleistungsbinnenmarktes ein entscheidendes Stück voranzubringen.
Der EWSA appelliert an das Europäische Parlament, sich dieser Initiative anzuschließen und ihr einen gebührenden Stellenwert auf seiner politischen Agenda einzuräumen, indem es erneut für die Harmonisierung der zwingenden Bestimmungen des allgemeinen Teils des Versicherungsvertragsrechts eintritt.
(1) Berichterstatter: Herr Ataíde Ferreira, ABl. C 95 vom 30.3.1998.
(2) KOM(79) 355 endg., veröffentlicht im ABl. C 190 vom 28.7.1979, geändert durch KOM(80) 854 endg., veröffentlicht im ABl. C 355 vom 31.12.1980: die Stellungnahmen des EWSA und des EP wurden in ABl. C 146 vom 16.6.1980 bzw. C 265 vom 13.10.1980 veröffentlicht. In Ziffer 5 dieser Stellungnahme wird auf diese Dokumente eingegangen.
(3) Ebd., Ziffer 2.1.9.
(4) Ebd., Ziffer 2.3.1.1.1.
(5) Ebd., Ziffer 3.4.
(6) Ebd., Ziffer 3.6.1.
(7) Ebd., Ziffer 4.3.6.
(8) Nach Auffassung des Ausschusses sollten folgende Aspekte in die Richtlinie aufgenommen werden:
vertragliche Mindestinformationen;
eine Liste von Schlüsselbegriffen mit Definitionen;
eine Liste typischer Beispiele für missbräuchliche Versicherungsklauseln;
die Mindestangaben, die in jedem Versicherungsvertrag enthalten sein müssen;
eine Übersicht über die vertraglichen Verpflichtungen, die allen Versicherungsverträgen gemein sein müssen;
die Grundprinzipien und -regeln, denen jeder Versicherungsvertrag gehorchen muss;
ein System der vorläufigen Entschädigung bei Versicherungsfällen im Rahmen der Haftpflicht;
die Verpflichtung, den Prämienbetrag an den Risikowert anzupassen, insbesondere durch eine Senkung der Prämie infolge des automatischen, altersbedingten Wertverlustes des versicherten Objekts;
harmonisierte Mindestfristen für die Bedenkzeit;
die Verpflichtung, dass Versicherungsverträge leserlich und verständlich sein müssen und die allgemeinen und besonderen Versicherungsbedingungen vor Abschluss und Unterzeichnung des Vertrags bekannt zu geben sind.“
Ebd., Ziffer 4.5. Dieser Ansatz wurde in verschiedenen Stellungnahmen des EWSA wieder aufgegriffen und bekräftigt, wie z.B. in der kürzlich verabschiedeten Stellungnahme zu dem Vorschlag der Kommission für eine Richtlinie über die Kraftfahrzeug-Haftpflichtversicherung, Berichterstatter: Herr Levaux, ABl. C 95 vom 23.4.2003.
(9) „ECLG-Consumer Insurance“, Journal of Consumer Policy (1986), S. 205-228.
(10) Note des CEA vom 4. Juni 2003.
(11) KOM(2001) 398 endg. vom 11.7.2001 (ABl. C 255 vom 13.9.2001).
(12) KOM(2003) 68 endg. vom 12.2.2003.
(13) Aktionsplan, Punkt 74. Vgl. auch die Punkte 27, 47 und 48 dieses Dokuments.
(14) Dokument A5-0256/2003, verabschiedet auf der Plenartagung des EP am 2. September 2003, Punkt 11 und Punkt 14.
(15) Urteil des Gerichtshofes vom 4. Dezember 1986, Sammlung der Rechtsprechung 1986, S. 3755 (Kommission gegen Deutschland).
(16) Internationales Verfahrensrecht: Verordnung (EG) Nr. 44/2001 des Rates vom 22. Dezember 2000 über die gerichtliche Zuständigkeit und die Anerkennung und Vollstreckung von Entscheidungen in Zivil- und Handelssachen; ABl. L 12 vom 16.1.2001, S. 1 (letzte Änderung ABl. L 225 vom 22.8.2002, S. 13), Art. 8-14. Internationales Privatrecht: Übereinkommen über das auf vertragliche Schuldverhältnisse anzuwendende Recht vom 19. Juni 1980, ABl. L 166 von 1980, insbesondere Art. 1 Abs. 3, 4. Richtlinienrecht: Zweite Richtlinie 88/357/EWG des Rates vom 22. Juni 1988 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften für die Direktversicherung (mit Ausnahme der Lebensversicherung) und zur Erleichterung der tatsächlichen Ausübung des freien Dienstleistungsverkehrs sowie zur Änderung der Richtlinie 73/239/EWG; L 172 vom 4.7.1988, S. 1 (letzte Änderung ABl. L 228 vom 11.8.1992, S. 1), insbesondere. Art. 2 Buchstaben c, d; Art. 3, 5, 7 und 8; Richtlinie 92/49/EWG des Rates vom 18. Juni 1992 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften für die Direktversicherung (mit Ausnahme der Lebensversicherung) sowie zur Änderung der Richtlinien 73/239/EWG und 88/357/EWG (Dritte Richtlinie Schadenversicherung); ABl. L 228 vom 11.8.1992, S. 1 (letzte Änderung ABl. L 35 vom 11.2.2003, S. 1), insbesondere Art. 1 Buchstaben a, b; Art. 27, 28, 30, 31; Richtlinie 2002/83/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 5. November 2002 über Lebensversicherungen; ABl. L 345 vom 19.12.2002, S. 1; insbesondere Art. 32, 33; zum internationalen Privatrecht siehe Reichert-Facilides/d'Oliveira (eds.), International Insurance Contract Law in the EC, Deventer 1993; Reichert-Facilides (Hg.), Aspekte des internationalen Versicherungsvertragsrechts im EWR, Tübingen 1994.
(17) Richtlinie 72/166/EWG des Rates vom 24. April 1972 betreffend die Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten bezüglich der Kraftfahrzeug- Haftpflichtversicherung und der Kontrolle der entsprechenden Versicherungspflicht; ABl. L 103 vom 2.5.1972, S. 1 (letzte Änderung ABl. L 8 vom 11.1.1984, S. 17); Zweite Richtlinie 84/5/EWG des Rates vom 30. Dezember 1983 betreffend die Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten bezüglich der Kraftfahrzeughaftpflichtversicherung; ABl. L 8 vom 11.1.1984, S. 17 (letzte Änderung ABl. L 129 vom 19.5.1990, S. 33); Dritte Richtlinie 90/232/EWG des Rates vom 14. Mai 1990 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Kraftfahrzeug- Haftpflichtversicherung; ABl. L 129 vom 19.5.1990, S. 33; Richtlinie 2000/26/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Mai 2000 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Kraftfahrzeug-Haftpflichtversicherung, und zur Änderung der Richtlinien 73/239/EWG und 88/357/EWG des Rates (Vierte Kraftfahrzeughaftpflicht-Richtlinie); ABl. L 181 vom 20.7.2000, S. 65; eine Fünfte Richtlinie wurde von der Kommission am 7. Juni 2002 vorgeschlagen, KOM(2002) 244 endg. - ABl. C 227 E vom 24.9.2002, S. 387.
(18) Richtlinie 87/344/EWG des Rates vom 22. Juni 1987 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften für die Rechtsschutzversicherung; ABl. L 185 vom 4.7.1987, S. 77.
(19) Siehe 4.1.2.
(20) Vgl. EUROSTAT.
(21) Derartige Vorschriften sind absolut zwingend, wenn die Parteien nicht die Möglichkeit haben, im Wege der Vereinbarung von ihnen abzuweichen. Sie sind halbzwingend, wenn sich die Vertragsparteien auf Bedingungen (und nur auf solche) verständigen dürfen, die für den Kunden vorteilhafter sind als die rechtlichen Bestimmungen.
(22) ABl. C 63 vom 15.3.2003, S. 1-44 (Ziffern 47, 48: „Besonders bei Versicherungsverträgen treten dieselben Probleme auf“).
(23) Vollständige Angabe siehe Fußnote 20.
(24) Vollständige Angabe siehe Fußnote 20.
(25) Siehe Artikel 2 Buchstabe d) der Zweiten Nichtlebensversicherungsrichtlinie; Artikel 1 Absatz 1 Buchstabe g) der Lebensversicherungsrichtlinie.
(26) Artikel 7 Absatz 1 Buchstabe f) der Zweiten Nichtlebensversicherungsrichtlinie (in der durch Art. 27 der Dritten Nichtlebensversicherungsrichtlinie geänderten Fassung; bzgl. der Definition von Großrisiken siehe Artikel 5 Absatz d) Ziffer (i) der Ersten Nichtlebensversicherungsrichtlinie.
(27) Siehe Artikel 7 Absatz 1 Buchstaben a) und d) der Zweiten Nichtlebensversicherungsrichtlinie.
(28) Siehe Artikel 7 Absatz 1 Buchstabe b, c und e.
(29) Siehe Artikel 32 Absatz 1 Satz 2 der Lebensversicherungsrichtlinie.
(30) Siehe Artikel 32 Absatz 2 der Lebensversicherungsrichtlinie.
(31) Siehe Aktionsplan der Europäischen Kommission für ein kohärenteres europäisches Vertragsrecht, ABl. C 63 vom 15.3.2003, S. 1 (Ziffer 48: „Die Formulierung einer einzigen Police, die mit denselben Bedingungen auf verschiedenen europäischen Märkten vertrieben werden könnte, hat sich in der Praxis als unmöglich erwiesen“).
(32) Obgleich ein solcher Wechsel das anwendbare Recht grundsätzlich nicht berührt, können die Gerichte im Mitgliedstaat des neuen gewöhnlichen Aufenthaltsortes die Anwendung der (international) zwingenden Vorschriften vorschreiben: Gemäß Artikel 9 Absatz 1 Buchstabe b) der Verordnung (EG) Nr. 44/2001 des Rates vom 22. Dezember 2000 über die gerichtliche Zuständigkeit und die Anerkennung und Vollstreckung von Entscheidungen in Zivil- und Handelssachen kann ein Versicherungsnehmer den Versicherer in dem Mitgliedstaat verklagen, in dem er seinen neuen Aufenthaltsort hat. Gemäß Artikel 7 Absatz 2 zweiter Unterabsatz der Zweiten Nichtlebensversicherungsrichtlinie und Artikel 32 Absatz 4 erster Unterabsatz der Lebensversicherungsrichtlinie können die Gerichte des betreffenden Mitgliedstaats die Anwendung der dort geltenden zwingenden Vorschriften vorschreiben (zwingende Vorschriften des lex fori).
(33) Vollständige Angabe siehe Fußnote 20.
(34) Dies kann der Versicherer vermeiden, indem er eine gemäß Artikel 13 Absatz 5 in Verbindung mit Artikel 14 (d.h. Absatz 5) der Verordnung über gerichtliche Zuständigkeit und die Anerkennung und Vollstreckung von Entscheidungen zulässige Klausel über die gerichtliche Zuständigkeit in den Vertrag aufnimmt, die den Gerichten des Mitgliedstaats, in denen er seinen Sitz hat, die ausschließliche Zuständigkeit einräumt. Bei der Absicherung von Großrisiken stellt sich die Lage für den Versicherer alles in allem vielversprechender dar.
(35) Siehe Ziffer 4.2.4.
(36) Siehe 4.2.3.
(37) Basedow, Die Gesetzgebung zum Versicherungsvertrag zwischen europäischer Integration und Verbraucherpolitik, in: Reichert-Facilides/Schnyder (Hsg.), Versicherungsrecht in Europa – Kernperspektiven am Ende des 20. Jahrhunderts, ZSR 2000 (Beiheft 34) 13 - 30 (S. 20).
(38) Richtlinie 2002/92/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 9. Dezember 2002 über Versicherungsvermittlung; ABl. L 9 vom 15. Januar 2003, S. 3.
(39) Vgl. Heiss, „Expanding the Insurance Acquis to Accession Candidates: From the Europe Agreements to Full Membership“, in: Heiss (ed.), „An Internal Insurance Market in an Enlarged European Union“, Karlsruhe 2002, 11 – 22.
(40) KOM(79) 355 endg. vom 10. Juli 1979, ABl. C 190 vom 28. Juli 1979, S. 2.
(41) ABl. vom 15.1.1962, Abschnitt V, Unterabschnitt C, Buchstabe a).
(42) Dem Text zufolge war eine Harmonisierung insbesondere für folgende Aspekte vorgesehen:
formale Struktur der Versicherungspolice;
Anspruch auf Aushändigung einer Bestätigung über das Bestehen eines Versicherungsvertrags bei Vertragsabschluss sowie die für diese Bestätigung vorgeschriebenen Mindestangaben;
Sprache, in der der Vertrag auszufertigen ist;
Regelungen betreffend die vom Versicherten bei Vertragsabschluss anzuzeigenden gefahrerheblichen Umstände sowie die Folgen bei absichtlicher Nichtangabe oder Falschangabe;
Regelungen betreffend die vom Versicherten während der Laufzeit des Vertrages anzuzeigenden Fakten oder Umstände, die zu einer Erhöhung des Risikos führen könnten, sowie die Folgen bei Nichterfüllung dieser Verpflichtung;
Regelungen betreffend die Beweislast bei Nichterfüllung der vorgenannten Verpflichtungen;
Regelungen betreffend die Prämienzahlungen bei einer Verringerung des Risikos;
Folgen der vollständigen oder teilweisen Nichtzahlung der Prämie für die Gültigkeit des Vertrags;
Verpflichtungen des Versicherungsnehmers im Schadensfall;
Regelungen betreffend die Kündigung des Versicherungsvertrags;
Möglichkeit der Parteien, von den Bestimmungen der Richtlinie abzuweichen, wenn dies für den Versicherten, den Versicherungsnehmer oder den geschädigten Dritten vorteilhafter ist.
Die Richtlinie sollte für alle Direktversicherungen außer der Lebensversicherung gelten, mit Ausnahme der folgenden Versicherungszweige:
Luftfahrzeughaftpflicht sowie See-, Binnensee- und Flussschifffahrtshaftpflicht
Kredit und Kaution aufgrund der bei diesen Versicherungszweigen bestehenden Besonderheiten.
(43) Berichterstatter: Herr DE BRUYN, (ABl. C 146 vom 16.6.1980)
(44) ABl. C 265 vom 13.10.1980.
(45) KOM(80) 854 endg. vom 15.12.1980, veröffentlicht in ABl. C 355 vom 31.12.1980.
(46) Der neue Kommissionsvorschlag sah im Einzelnen Folgendes vor:
den Ausschluss der Krankenversicherung, wie vom EWSA vorgeschlagen;
genauere Einzelheiten zu den Verfahrensweisen für die Kündigung des Vertrags, wobei verstärkt die Möglichkeit vorgesehen wurde, Verträge in geänderter Form weiterzuführen, statt sie schlicht und einfach zu kündigen;
eine genauere Fassung der Beweislastregelungen.
(47) Vgl. Basedow/Fock (Hg.), Europäisches Versicherungsvertragsrecht, Tübingen, Band I und II 2002, Band III 2003; Reichert-Facilides (ed.), Insurance Contracts, in: International Encyclopedia of Comparative Law (Veröffentlichung in Vorbereitung).
(48) Richtlinie 93/13/EWG des Rates vom 5. April 1993 über missbräuchliche Klauseln in Verbraucherverträgen; ABl. L 95 vom 21.4.1993, S. 29.
(49) Gegebenenfalls könnte eine spezielle Auflistung missbräuchlicher Klauseln im Versicherungssektor aufgenommen werden; vgl. hierzu die Initiativstellungnahme des EWSA zum Thema „Die Verbraucher auf dem Versicherungsmarkt“ (CES 116/98 vom 19. Januar 1998) und die von der Kommission in Auftrag gegebene (Vertrag AO-2600/93/009263) und vom Zentrum für Verbraucherrecht der Universität Montpellier koordinierte Studie über missbräuchliche Klauseln in bestimmten Versicherungsverträgen, sowie die jüngsten Vorschläge der Kommission zum Verbraucherkredit (KOM(2002) 443 endg.).
(50) Siehe Artikel 29 der Dritten Nichtlebensversicherungsrichtlinie und Artikel 34 der Lebensversicherungsrichtlinie.
(51) Viele der branchenspezifischen Bestimmungen, die sich in den nationalen versicherungsrechtlichen Vorschriften finden, sind nicht zwingend und daher an sich kein Hemmnis für den Binnenmarkt.