Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-t-775-de-agosto-1-de-2008?documento=jurcol&contexto=jurcol_7599204253bcf034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-08-20 07:52:17
Document Index: 136164264

Matched Legal Cases: ['artículo 67', 'artículo 2', 'artículo 3', 'artículo 67', 'artículo 44', 'artículo 13', 'artículo 67', 'artículo 67', 'artículo 44', 'artículo 44', 'artículo 1', 'artículo 44', 'artículo 67', 'artículo 44', 'artículo 67', 'artículo 15', 'artículo 67', 'artículo 11', 'artículo 17', 'artículo 3', 'artículo 18', 'artículo 20', 'artículo 67', 'artículo 7', 'artículo 356', 'artículo 18', 'artículo 68', 'artículo 67', 'artículo 67', 'artículo 67', 'artículo 68', 'artículo 2', 'artículo 6', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 86']

﻿ SENTENCIA T-775 DE AGOSTO 1 DE 2008
SENTENCIA T-775 DE 01 DE AGOSTO DE 2008
CONTENIDO:DERECHO A LA EDUCACIÓN EN EL NIVEL PREESCOLAR. DESARROLLO LEGISLATIVO.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCESO A LA EDUCACIÓN, EDUCACIÓN BÁSICA, ESTABLECIMIENTO EDUCATIVO
Setencia T-775 de agosto 1º de 2008
Sentencia T-775 de 2008
Ref.: Expediente T-1.876.386
Accionantes: Mildred Selene Ospino Vásquez y otros.
Accionado: La Nación, Ministerio de Educación, Alcaldía Distrital y Secretaría de Educación Distrital de Santa Marta.
Fallos objeto de revisión: sentencia del Tribunal Administrativo del Magdalena, del treinta (30) de noviembre de 2007, y sentencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, del veintiocho (28) de febrero de dos mil ocho.
Magistrados de la Sala Octava de Revisión: Mauricio González Cuervo, Marco Gerardo Monroy Cabra y Nilson Pinilla Pinilla.
Bogotá, D.C., agosto primero de dos mil ocho.
Los accionantes solicitan (1) la protección de los derechos fundamentales de sus hijos de tres (3) y cuatro (4) años, quienes se encuentran matriculados en el Jardín Infantil Betania, a la igualdad y a la educación al estar siendo vulnerados por las entidades demandadas por suspender la inscripción y la matrícula para los grados de jardín y prejardín para el año 2008, en tanto que sus hijos son menores de cinco años.
Señalan que el Estado a finales del año 2006 trato de evitar que los niños menores de cinco años se inscribieran en los jardines que operan con recursos públicos para el año lectivo del 2007, pero las fuerzas educativas encabezadas por los profesores, padres de familia y estudiantes del nivel nacional mediante marchas pacíficas, consiguieron que se culminara el año 2007 con los menores que ya se habían inscrito.
Manifiestan que son padres de familia de escasos recursos, solo tienen la posibilidad de matricular a sus hijos en instituciones públicas pues no tienen cómo afrontar los costos de la educación preescolar en instituciones privadas. Entre tanto, con el recorte que está haciendo el Estado al presupuesto de educación de los niños menores de cinco años, les está cercenando su derecho fundamental a la educación.
2.1. La Alcaldía Mayor de Santa Marta en su escrito de contestación manifestó que el Estado no ha vulnerado los derechos fundamentales a la educación y a la igualdad de los hijos de los accionantes en tanto que la Constitución Política y las demás normas que regulan la materia establecen que la educación es obligatoria a partir de los cinco años de edad y que comprenderá como mínimo un año de preescolar, es decir, el grado de transición.
Entre tanto, señaló que el inciso 3º del artículo 67 de la Constitución Política contempla que la educación será obligatoria entre los cinco y los quince años de edad y que comprenderá como mínimo un año de preescolar y nueve años de educación básica. De igual forma el artículo 2º del Decreto 2247 de septiembre 11 de 1997, en su inciso 3º dispone que el grado de transición va dirigido a niños de 5 años de edad y que corresponde al grado obligatorio constitucional.
Adujo que el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Educación, que expidió la Resolución 15115 de julio 3 de 2003, en la cual se establecen las directrices, criterios, procedimientos y cronogramas para la organización del proceso de asignación de cupos y matrícula para los niveles de preescolar, básica y media de las instituciones de educación formal de carácter oficial en las entidades territoriales. El artículo 3º, literal c) de la resolución citada establece que se debe “asegurar que la edad mínima para ingresar al grado de transición sea de cinco años cumplidos a la fecha de inicio de calendario escolar”.
2.2. El Ministerio de Educación en su escrito de contestación manifestó que los derechos fundamentales de los hijos de los accionantes no se encontraban vulnerados. Afirmó que conforme a la normatividad aplicable, la ampliación de la educación en el nivel de preescolar es gradual “a partir del cubrimiento del 80% del grado obligatorio de preescolar establecido por la Constitución Política y al menos el 80% de la educación básica para la población entre seis y quince años y que en la actualidad ninguna entidad territorial ha alcanzado ese 80% establecido en la ley que permitía ir generalizando los otros dos grados”. Informó que la cobertura bruta alcanzada para el año 2004 en el grado obligatorio de preescolar a nivel nacional fue del 40%.
Advirtió que el Estado a través de otras instituciones ajenas al Ministerio de Educación, presta el servicio educativo de preescolar, tal como ocurre con el ICBF, a través de los centros de atención integral preescolar los cuales hacen parte de un sistema nacional de bienestar familiar y tienen el carácter de instituciones de utilidad común.
Además manifestó que de acuerdo con la normatividad vigente, particularmente con el Decreto 1860 de 1994, que reglamentó la Ley 115 de 1994, la educación preescolar que se ofrece a los niños antes de iniciar la educación básica está compuesta por tres (3) grados de los cuales los dos primeros, prejardín y jardín, constituyen una etapa previa a la escolarización que comienza con el tercer grado de preescolar, transición.
En cuanto al manejo y administración de los establecimientos educativos, adujo que en virtud de la descentralización de la Ley 60 de 1993 y la Ley 715 de 2001 esta está en cabeza de la entidad territorial correspondiente. En desarrollo de este proceso el Ministerio de Educación certificó a los departamentos que reunían los requisitos exigidos en la ley y les hizo entrega del personal docente y administrativo, de los establecimientos educativos. En consecuencia, conforme a esa regulación, al Ministerio de Educación le compete fijar las políticas educativas que deben ser adoptadas en relación con el nivel de preescolar de la educación formal, en tanto que a la entidad territorial le corresponde la prestación directa del servicio y la administración de los establecimientos educativos.
3.1. Los servicios de educación preescolar se prestan en la Institución Educativa “Jardín Betania” desde el año de 1983, en los grados de prejardín (niños de 3 años), jardín (niños de 4 años) y transición (niños de 5 años) (2) .
3.2. En el año 2007 el Jardín Betania se encontraba prestando su servicio de educación a cincuenta y siete niños en el grado de prejardín, cincuenta y tres niños en el grado de jardín, y cincuenta y tres niños para el grado de transición, para un total de ciento sesenta y tres niños (3) .
3.3. El Jardín Betania prestó sus servicios de educación para los tres grados de preescolar en el 2007; sin embargo, para el año lectivo de 2008, en el mes de noviembre de 2007, no había abierto inscripciones para los grados de prejardín y jardín dando cumplimiento a la circular emitida por el Ministerio de Educación Nacional en la que ordena que los niños de preescolar deben tener cinco (5) años cumplidos (4) .
3.4. Los niños que se encuentran estudiando en el Jardín Betania hacen parte de la población pobre, todos los niños son de escasos recursos económicos y la mayoría son sisbenizados (5) .
3.5. El Jardín Betania cuenta con seis aulas con capacidad de 25 a 30 niños, con un espacio para oficina de dirección amplia, cocina, espacio para labores, kiosco pedagógico amplio, baños para niños y niñas, baños para el personal docente, cuenta con zonas libres amplias por donde los niños pueden desplazarse y recrearse con seguridad, cuarto para materiales de estudio y un cuarto para celaduría. En lo referente a dotación específica, el centro educativo cuenta con una buena dotación de equipos, mobiliario y materiales didácticos adecuados para los niños de preescolar (6) .
3.6. El centro educativo también dispone de personal docente, administrativo y de servicios generales para atender eficientemente las necesidades educativas de los niños que comprende la población educativa. El Jardín Betania cuenta con: seis (6) docentes, cinco (5) funcionarios administrativos entre los que se encuentra un celador, una portera, una señora que presta servicios generales y dos señoras auxiliares de restaurante (7) .
4.1. Fallo de primera instancia (Tribunal Administrativo del Magdalena).
El Tribunal Administrativo de Magdalena concedió el amparo de tutela al considerar que la permanencia y continuidad del derecho a la educación de los menores que hacían parte de la población atendida por la institución educativa fue vulnerado por las entidades accionadas. En efecto, a los menores se les impidió vincularse al sistema educativo en virtud de la circular ministerial que fue comunicada al Jardín Betania en la que se establecía que a partir del 2008 solo podía ofrecer el servicio de educación a niños de cinco (5) años en adelante. Además se encuentra probado que los padres accionantes no tienen la capacidad económica para asumir los costos en una institución privada.
Sostuvo que la cobertura del sistema educativo es un deber progresivo del Estado que no se limita al grado de transición sino que se extiende a los grados de jardín y prejardín, no se pueden acoger medidas regresivas que se tornan inconstitucionales.
El tribunal también consideró que la orden impartida al jardín de abstenerse de prestar el servicio de educación en los niveles de jardín y prejardín vulnera el principio de confianza legítima de los padres y de los menores en tanto que al permitírseles cursar el año lectivo 2007, les creó la expectativa de poderse matricular para el año 2008.
El Ministerio de Educación Nacional impugnó la decisión anterior con fundamento en los mismos argumentos a los que se refirió en la contestación de esta acción de tutela.
4.3. Fallo de segunda instancia (Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B).
El Consejo de Estado revocó el fallo proferido por los jueces de primera instancia. Sostuvo que como la escolaridad obligatoria comprende a los niños que se encuentren entre los 5 y 15 años, como regla general, e implica como mínimo un año de preescolar y nueve de educación básica, le asiste razón al Ministerio de Educación cuando afirma que carece de obligación constitucional y legal respecto de la educación de los menores de cinco años, la que, de acuerdo con la Ley 715 de 2001, corre a cargo de los entes territoriales, según su capacidad, y por ende, no puede obligarse a los entes oficiales a prestar el servicio si sus condiciones no lo permiten.
5. Trámites y pruebas en sede de revisión.
Mediante auto de pruebas del 15 de julio de 2008, el magistrado ponente, para mejor proveer, solicitó al Jardín Infantil Betania informar a este despacho: (i) si los grados de jardín y prejardín se abrieron para el año lectivo de 2008; (ii) si los menores, representados por sus padres en esta tutela (8) , se encuentran matriculados en el jardín y en qué grado; (iii) ¿Cuál es la edad exacta de los menores accionantes a la fecha?; y (iv) ¿En qué consiste la ayuda que el distrito de Santa Marta le proporciona al Jardín Infantil Betania para los grados de jardín, prejardín y transición?
En el mismo auto, ordenó a la Secretaría de Educación del distrito de Santa Marta informar a este despacho: (i) si los menores, quienes actúan en la presente tutela representados por sus padres, se encuentran estudiando; en caso afirmativo en qué institución y en qué grado; (ii) si los grados de jardín y prejardín se abrieron para el año lectivo de 2008 en el Jardín Infantil Betania y si estos grados están siendo financiados por el distrito de Santa Marta; (iii )¿Qué porcentaje de cobertura tiene, en este momento, el distrito de Santa Marta en los niveles de educación preescolar (transición) y básica (desde primero de primaria hasta el grado noveno)?; (iv) ¿Qué proyectos para la atención inmediata en el servicio de educación de la población de tres (3) y cuatro (4) años está desarrollando el distrito de Santa Marta?; (v) ¿Cuál es la procedencia de los recursos que hacen viable la prestación del servicio de educación en el nivel de preescolar (transición, jardín y prejardín)?; y (vi)¿Cuáles son las razones específicas que han llevado al distrito de Santa Marta a suspender la prestación del servicio educativo en los niveles de prejardín y jardín para niñas y niños de tres (3) y cuatro (4) años de edad en el Jardín Infantil Betania?
El día 28 de julio de 2008, este despacho recibió escrito de la contestación de las pruebas que se solicitaron al Jardín Betania en que respondió lo siguiente:
“Los grados prejardín y jardín se abrieron para el año lectivo de 2008 en razón a que el fallo de la tutela en primera instancia fue favorable y había que darle cumplimiento”.
“En la actualidad no todos los padres que tutelaron tienen los hijos matriculados en el Jardín Betania en razón a que se desesperaron porque sus hijos se quedaran sin cupo en otra institución y los que se matricularon, unos están en el grado de jardín y otros en transición”.
“La ayuda del distrito consiste en el pago de los salarios y demás prestaciones sociales de los docentes y administrativos que laboran en el jardín —seis (6) docentes, dos (2) auxiliares de restaurante, un (1) celador, una (1) portera y una (1) auxiliar de servicios generales”.
La secretaría de educación no allegó escrito respondiendo las preguntas hechas por este despacho en el auto de pruebas.
La Sala es competente para la revisión del caso, con fundamento en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política y 33 a 36 del Decreto 2591 de 1991, en cumplimiento del auto del veinticuatro (24) de abril de 2008 de la Sala de Selección de Tutela Número Cuatro de la Corte Constitucional.
De los antecedentes y pruebas obrantes en el expediente, la Sala de Revisión pasará a estudiar si los derechos fundamentales a la igualdad y a la educación de los hijos menores de edad de los accionantes fueron vulnerados por las entidades accionadas al expedir y ordenar cumplir la Resolución 1515 de 2003, según la cual la educación preescolar de los niños en edades inferiores a los 5 años no puede financiarse con recursos del sistema general de participaciones y al ordenar al Jardín Infantil Betania suspender la prestación del servicio de educación preescolar, particularmente los grados de prejardín y jardín, a los niños menores de 5 años de la ciudad de Santa Marta.
Para dar solución al problema jurídico planteado, esta Sala reiterará la jurisprudencia relacionada con el contenido del derecho fundamental a la educación de los niños y, en segundo lugar, de la regulación sobre educación preescolar en la normativa vigente.
2.1. El derecho fundamental de los niños a la educación y su desarrollo progresivo.
En reiterada jurisprudencia esta corporación al referirse al derecho a la educación ha hecho referencia al artículo 67 de la Constitución Política, en el que se establece que la educación es un derecho fundamental y un servicio público, cuya finalidad es lograr el acceso de todas las personas al conocimiento, a la ciencia, a la técnica y a los demás bienes y valores de la cultura, y formar a todos en el respeto a los derechos humanos, a la paz y a la democracia, entre otros, en tanto que el artículo 44 ibídem, prevé que es un derecho fundamental de los niños que prevalece sobre los derechos de los demás.
De igual forma, la Corte ha señalado que el derecho a la educación es un derecho y un servicio el cual “comprende cuatro dimensiones de contenido prestacional (9) : (i) la asequibilidad o disponibilidad del servicio, que puede resumirse en la obligación del Estado de crear y financiar suficientes instituciones educativas a disposición de todos aquellos que demandan su ingreso al sistema educativo, abstenerse de impedir a los particulares fundar instituciones educativas (10) e invertir en infraestructura para la prestación del servicio, entre otras (11) ; (ii) la accesibilidad, que implica la obligación del Estado de garantizar el acceso de todos en condiciones de igualdad al sistema aludido, la eliminación de todo tipo de discriminación en el mismo, y facilidades para acceder al servicio desde el punto de vista geográfico y económico (12) ; (iii) la adaptabilidad, que se refiere a la necesidad de que la educación se adapte a las necesidades y demandas de los educandos (13) y que se garantice continuidad en la prestación del servicio (14) , y (iv) la aceptabilidad, la cual hace alusión a la calidad de la educación que debe impartirse (15) ” (16) .
En cuanto al valor que le imprime al desarrollo individual y social, ha destacado también que la educación (i) es una herramienta necesaria para hacer efectivo el mandato de igualdad del artículo 13 superior, en tanto potencia la igualdad de oportunidades (17) ; (ii) es un instrumento que permite la proyección social del ser humano y la realización de otros de sus demás derechos fundamentales (18) ; (iii) es un elemento dignificador de las personas (19) ; (iv) es un factor esencial para el desarrollo humano, social y económico (20) ; (v) es un instrumento para la construcción de equidad social (21) , y (vi) es una herramienta para el desarrollo de la comunidad, entre otras características.
En lo que atañe específicamente a las condiciones de acceso a la educación, el inciso tercero del artículo 67 superior dispone que la educación será obligatoria “(...) entre los cinco y los quince años de edad y que comprenderá como mínimo, un año de preescolar y nueve de educación básica”. Sin embargo, de una interpretación armónica del artículo 67 de la Carta, con el artículo 44 ibídem y con los tratados internacionales de derechos humanos suscritos por el Estado colombiano en la materia, esta Corte ha concluido que la educación es un derecho fundamental de todos los menores de 18 años (22) .
Lo anterior, por cuanto, de una parte, el artículo 44 superior reconoce que la educación es un derecho fundamental de todos los niños, y conforme al artículo 1º de la Convención sobre los derechos del niño (23) —ratificada por Colombia por medio de la Ley 12 de 1991— la niñez se extiende hasta los 18 años (24) , y de otra porque según el principio de interpretación pro infans —contenido también en el artículo 44—, debe optarse por la interpretación de las disposiciones que menos perjudique el derecho a la educación de los niños.
En este orden de ideas, la Corte en casos similares al que es objeto de estudio, ha precisado que la edad señalada en el artículo 67 de la Constitución, interpretado a la luz del artículo 44 ibídem, es solo un criterio establecido por el constituyente para delimitar una cierta población objeto de un interés especial por parte del Estado (25) . También ha concluido que el umbral de 15 años previsto en la disposición aludida corresponde solamente a la edad en la que normalmente los estudiantes culminan el noveno grado de educación básica, pero no es un criterio que restrinja el derecho a la educación de los menores de edad, pues de afirmar lo contrario, se excluirían injustificadamente del sistema educativo menores que por algún percance —de salud, de tipo económico, etc.— no pudieron terminar su educación básica al cumplir dicha edad (26) . Finalmente, determinó que las edades fijadas en la norma aludida no pueden tomarse como criterios excluyentes sino inclusivos (27) .
En cuanto a cuáles son los grados de instrucción que el Estado está obligado a garantizar esta corporación ha sostenido lo siguiente: (i) que los grados previstos en el inciso 3º del artículo 67 de la Carta —un grado de educación preescolar y nueve años de educación básica— constituyen el contenido mínimo del derecho que el Estado debe garantizar, y (ii) que como se trata de un contenido mínimo, el Estado debe ampliarlo progresivamente, es decir, debe extender la cobertura del sistema educativo a nuevos grados de preescolar, secundaria y educación superior (28) .
Ahora bien, en relación con la progresividad con la que debe ir ampliándose la cobertura del sistema educativo, esta corporación, siguiendo el derecho internacional de los derechos humanos, ha establecido unas pautas en materia de progresividad de los derechos económicos, sociales y culturales en general. Es así que la Corte ha señalado (29) que el mandato de progresividad de estos derechos no puede entenderse como una justificación para la inactividad del Estado, sino que implica la obligación de este de actuar lo más expedita y eficazmente posible a fin de ampliar la satisfacción de los mismos (30) . Ello siempre y cuando se respete por lo menos el contenido mínimo de aquellos, el cual es de exigibilidad inmediata. Tal contenido se deduce, por ejemplo, de los tratados internacionales y de la Constitución (31) .
Así mismo, ha precisado que una vez se amplía el nivel de satisfacción de uno de estos derechos, la libertad de desarrollo del mismo por parte del legislador y de las demás autoridades públicas —incluyendo las autoridades de las entidades territoriales— se ve mermada, pues todo retroceso respecto de ese nivel se presume inconstitucional. Las medidas regresivas en materia de derechos económicos, sociales y culturales, en consecuencia, están sometidas a un control de constitucionalidad estricto, y deben ser justificadas plenamente por las autoridades “(...) por referencia a la totalidad de los derechos previstos en el Pacto internacional de derechos económicos, sociales y culturales y en el contexto del aprovechamiento pleno del máximo de los recursos de los que se disponga” (32) .
En este sentido, una vez el legislador o las autoridades administrativas han ampliado el nivel de satisfacción de un derecho económico, social y cultural como la educación, se encuentran limitadas para adoptar medidas regresivas. Si estas se llegaren a adoptar, se presumen inconstitucionales y deben ser justificadas plenamente por referencia a la totalidad de los derechos previstos en el Pacto internacional de derechos económicos, sociales y culturales y en el contexto del aprovechamiento pleno del máximo de los recursos de los que se disponga (33) .
2.2. El desarrollo legislativo del derecho a la educación en el nivel preescolar.
Para determinar qué es y qué comprende la educación preescolar esta Corte hace referencia al artículo 15 de la Ley 115 de 1994 (34) en el que se establece que esta es la “(...) ofrecida al niño para su desarrollo integral en los aspectos biológico, cognoscitivo, sicomotriz, socio-afectivo y espiritual, a través de experiencias de socialización pedagógicas y recreativas”, antes de iniciar el ciclo de educación básica. La educación preescolar comprende tres niveles de formación denominados prejardín, jardín y transición, de los cuales por lo menos uno es de carácter obligatorio (35) .
De lo anterior, esta corporación ha determinado que la importancia de la educación preescolar se debe a que esta: “(i) cobra especial relevancia para el desarrollo de las capacidades e integración social de los niños, especialmente, los prepara socio-afectivamente para enfrentarse a la nueva experiencia del ciclo básico; (ii) amplía la capacidad de aprendizaje y de desempeño de los menores en el sistema educativo y, en este orden de ideas, disminuye el riesgo de repetición de grados e incrementa los niveles de conclusión del ciclo básico de educación; (iii) les proporciona una influencia protectora que compensa los riesgos a los que están expuestos antes de ingresar al primero elemental; (iv) tratándose de niños pertenecientes a los sectores más pobres de la población, contribuye a romper la reproducción intergeneracional de la pobreza, entre otros beneficios. Lo anterior, por cuanto en los primeros años de infancia los niños desarrollan habilidades tan importantes como la regulación emocional, el lenguaje y la motricidad (36) ” (37) .
La Constitución Política, en su artículo 67, reconoce la importancia de este nivel de educación al señalar que, como mínimo, el Estado debe garantizar un año de educación preescolar, mandato que es desarrollado por el artículo 11 de la Ley 115 de 1994, según el cual la educación formal comprende por lo menos un año de educación preescolar, y por el artículo 17 ibídem, que dispone que la educación preescolar comprende, como mínimo, un grado obligatorio en los establecimientos educativos estatales, para niños menores de 6 años de edad.
Como se puede advertir, estas disposiciones prevén que el contenido “mínimo” del derecho de los niños en materia de educación preescolar comprende la garantía de, al menos un año de educación en dicho nivel, en los establecimientos de educación estatales. Esto significa que el contenido del derecho debe ir ampliándose progresivamente hasta alcanzar una cobertura de tres grados: prejardín, jardín y transición, como lo prevén el artículo 3º del Decreto 2247 de 1997 (38) , el artículo 18 de la Ley 115 de 1994 (39) , y el artículo 20 del Decreto 2247 de 1997 (40) .
Sobre el sistema de prioridades establecido por el legislador para el desarrollo progresivo de la educación preescolar, la Corte Constitucional en Sentencia T-938 de 2006 magistrado ponente Manuel José Cepeda, sostuvo que:
“la política educativa trazada por el Estado colombiano ha establecido un camino gradual para cubrir los niveles inferiores del preescolar. Primero debe satisfacerse un porcentaje de la obligación constitucional del Estado de brindar el grado de transición y los nueve años de educación básica (80%). Solamente después de cumplir con este requisito se puede pasar a ofrecer los cursos de prejardín y jardín. Es decir, hasta que se cumplan estas condiciones no se permite que las entidades territoriales utilicen los recursos del sistema general de participaciones para programar cursos de prejardín y jardín”.
“Con esta fijación de prioridades, mediante una ley adoptada por el Congreso de la República, se busca obtener que se cumpla con los niveles de educación que están contemplados como obligatorios en la Constitución. A través de la regulación mencionada —en la cual el Estado colombiano mediante un procedimiento democrático fijó unas prioridades en la ley, que no en un acto administrativo— se está avanzando progresivamente en el cumplimiento de la norma constitucional. Por lo tanto, no puede decirse que es arbitraria o caprichosa la decisión de imponer la edad mínima de cinco años como criterio para la admisión en establecimientos educativos financiados por el sistema general de participaciones. Esa edad es precisamente la que se ha fijado como condición para entrar al grado de transición, el grado de preescolar que es obligatorio de acuerdo con el artículo 67 de la Constitución (41) . De otro lado, no le corresponde a la Corte en sede de tutela juzgar la constitucionalidad del requisito del 80% de cobertura en los niveles educativos que el legislador consideró prioritarios. Mal podría el juez de tutela entrar a fijar otras prioridades en la asignación de los recursos públicos para la educación, cuando precisamente la política pública está dirigida a satisfacer las exigencias constitucionales y fue definida por el propio Congreso de la República, mediante leyes que se encuentran vigentes y cuya constitucionalidad se presume” (42) .
Con fundamento en lo anterior, la Corte ha considerado que no se le puede exigir a las autoridades municipales, o departamentales en su caso (43) la admisión de menores de cinco (5) años en programas de preescolar, en los niveles de prejardín y jardín, financiados por el sistema general de participaciones, dado que las prioridades establecidas por la normatividad no son arbitrarias ni caprichosas, sino que apuntan a darle cumplimiento a las obligaciones constitucionales e internacionales del Estado colombiano en materia de educación.
Empero, en algunas ocasiones esta corporación ha tutelado derechos de niños o niñas a quienes se les ha negado la permanencia en el sistema de preescolar, en los grados de jardín o prejardín, al que ya habían accedido, por violación del principio de confianza, o en cuanto se ha considerado que la medida resulta regresiva atendidos los antecedentes históricos sobre la ampliación de cobertura en el ente territorial correspondiente (44) .
De otro lado, el numeral 1º del artículo 7º de la Ley 715 de 2001 (45) , prevé que corresponde a los distritos y municipios:
Esta misma función corresponde a los departamentos tratándose de municipios no certificados. En relación con la fuente de los recursos destinados a financiar la prestación del servicio de educación en los municipios y distritos, es preciso mencionar que el artículo 356 superior señala que con los recursos del sistema general de participaciones, los municipios, departamentos y distritos deben financiar los servicios a su cargo, dando prioridad a la prestación de los servicios de salud y educación en los niveles de preescolar, primaria, secundaria y media, y la ampliación de la cobertura de los mismos.
En suma la prestación del servicio de educación preescolar a los niños menores de 6 años, así como su ampliación progresiva a los tres niveles previstos por el Decreto 2247 de 1997, corresponde a los municipios y distritos o, en su defecto, a los departamentos tratándose de municipios no certificados, con cargo a la participación de educación del sistema general de participaciones y a los recursos propios que la respectiva entidad territorial destine para el efecto.
3. El caso concreto: carencia actual de objeto.
En el caso bajo estudio se encuentra acreditado en el expediente, mediante comunicación remitida por la directora del Jardín Infantil Betania que esta institución viene prestando el servicio de educación preescolar desde el año 1983, ofrece el servicio de educación preescolar en el departamento, a niños y niñas a partir de los cuatro (4) años de edad (jardín), el cual fue ampliado, en virtud del Decreto 2247 de 1997, a los niños de tres (3) años (prejardín), cobertura que operó hasta el año lectivo 2006-2007.
También se encuentra acreditado, según la misma comunicación que el Jardín Betania cuenta con espacio físico, dotación específica, capacidad y dispone del personal docente, administrativo y de servicios generales para atender eficientemente las necesidades educativas de los niños. Así mismo que en la actualidad, en este jardín se atienden 163 niños entre los tres y los seis años de edad, quienes hacen parte de la población pobre, todos los niños son de escasos recursos económicos y la mayoría son sisbenizados (46) .
En efecto, así como lo afirman los accionantes, los menores representados en esta acción de tutela, cursaron el grado de prejardín y jardín en el Jardín Betania en el año 2007. Sin embargo, para el año lectivo de 2008, en el mes de noviembre de 2007, el Jardín Betania no había abierto inscripciones para los grados de prejardín y jardín dando cumplimiento a la circular emitida por el Ministerio de Educación Nacional en la que ordena que los niños de preescolar deben tener cinco (5) años cumplidos (47) .
Así como se señaló en la parte motiva de esta sentencia, la Corte ha tenido varios pronunciamientos en casos en que se ha negado la matrícula de educación a niños que no han cumplido los cinco (5) años, en los que ha señalado que en principio —en las entidades territoriales que no se ha alcanzado los niveles de cobertura previstos en el artículo 18 de la Ley 115 de 1994—, establecer como requisito de edad para el ingreso los 5 años no es discriminatorio, sino un factor razonable con el que se pretende al menos asegurar que los niños de esta edad en adelante accedan al ciclo básico de educación.
Empero, esta corporación ha ordenado la matrícula de niños menores de los cinco años en colegios oficiales o subsidiados con recursos públicos, amparando el derecho a la educación de estos, cuando (i) los niños se encuentran próximos a cumplir los cinco años; (ii) existen cupos en la institución educativa; y (iii) los padres de los menores no tengan los recursos para sufragar los costos de la educación de los menores en un colegio privado.
De igual forma, este tribunal ha proferido sentencias amparando el derecho al acceso a la educación por haberse vulnerado el principio de confianza legítima. Además, en los casos en los que se ha probado que el municipio o departamento demandado ha cumplido con la cobertura del 80% en la educación básica y en el grado de preescolar, la Corte ha ordenado a este diseñar y desarrollar, en armonía con el Ministerio de Educación, una política pública y el respectivo programa para ampliar progresivamente la cobertura de la educación preescolar en los niveles de jardín y prejardín.
De lo anterior esta Sala advierte que el Jardín Betania venía ofreciendo sus servicios de jardín y prejardín desde el año de 1983, siendo suspendidos solo para el año lectivo de 2008, lo que significa que con anterioridad a la directiva ministerial se venían ofreciendo el servicio de preescolar con una cobertura ampliada en relación con los mínimos establecidos en la normatividad, lo que permite afirmar que el hecho de dejar de ofrecer los grados de jardín y prejardín podría, en este caso específico, implicar la regresividad de la medida en especial por cuanto los menores excluidos venían disfrutando de una cobertura extendida en educación preescolar y al impedirles el acceso a los grados solicitados argumentando que no cumplen con un requisito sobreviniente se estaría generando un retroceso frente al ejercicio de su derecho a la educación.
Además, con la suspensión de la inscripción de los niños que venían cursando los grados de jardín y prejardín se está vulnerando la confianza legítima que tenían los niños y sus padres, en tanto que se les permitió el ingreso y cumplimiento de los grados de jardín y prejardín del preescolar dentro del programa escolar que ofrecía el Jardín Betania, con lo que se generó la expectativa razonable de culminar con dicho programa.
La Sala también observa que la institución educativa, en la que aspiraban continuar con su educación preescolar los menores, cuenta con la infraestructura física, administrativa y docente para ofrecer servicio en la cobertura ampliada; que los niños pertenecen a contextos socio-familiares de pobreza; y que algunos de los niños ya tienen cinco años de edad y otros están próximos a cumplirlos.
De los hechos probados y en aplicación de la jurisprudencia, esta Sala debería emitir una orden de tutela a favor de los menores para que fueran admitidos en el Jardín Betania, así como lo solicitaron sus padres. Sin embargo, según lo señala el Jardín Betania, la Secretaría de Educación de Santa Marta en el mes de febrero de 2008, autorizó la inscripción y matrícula de los menores, representados por sus padres en esta tutela, por lo que en la actualidad los menores se encuentran inscritos, matriculados y están cursando el año lectivo de 2008 en el jardín.
Lo anterior implica que sobre esta acción ha operado el fenómeno de carencia actual de objeto (48) , en razón a que, durante el transcurso de la acción de tutela, a los menores se les ha permitido el acceso al servicio de educación preescolar en los términos solicitados en la demanda de tutela. En consecuencia la Sala se abstendrá de emitir una orden, por ser actualmente innecesaria y revocara los fallos objeto de revisión, por las razones expuestas en esta decisión.
Empero, aunque no es posible para la Sala establecer qué porcentaje de cobertura tiene, en este momento, el distrito de Santa Marta en los niveles de educación preescolar (transición) y básica, en tanto que la Secretaría de Educación Distrital de Santa Marta no dio respuesta a las preguntas hechas por el despacho del magistrado ponente, requerirá a la referida secretaría para que si el distrito de Santa Marta ha cumplido con la cobertura del 80% en la educación básica y en el grado de preescolar (transición), diseñe, desarrolle y ejecute en armonía con el Ministerio de Educación, una política pública y el respectivo programa para ampliar progresivamente la cobertura de la educación preescolar en los niveles de jardín y prejardín.
1. Revocar el fallo proferido por la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado del veintiocho (28) de febrero de dos mil ocho, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
3. Advertir a la Secretaría Distrital de Educación de Santa Marta que siga los parámetros jurisprudenciales de esta Corte, reiterados en esta sentencia, admitiendo los niños que estén próximos a cumplir cinco años y a quienes ya hayan ingresado al programa de transición en la modalidad de los tres grados (prejardín, jardín y transición) en los colegios o jardines distritales o subsidiados por el distrito.
4. Advertir a la Secretaría Distrital de Educación de Santa Marta para que si el distrito de Santa Marta ha cumplido con la cobertura del 80% en la educación básica y en el grado de preescolar, diseñe y desarrolle, en armonía con el Ministerio de Educación, una política pública y el respectivo programa para ampliar progresivamente la cobertura de la educación preescolar en los niveles de jardín y prejardín.
(1) Los accionantes, Mildred Selene Ospino Vásquez, Georgina Isabel Castro Coba, Yesica Dulcina Jiménez Ramírez, Rosaline Fernández Serrano, Yordelys Marian Acuña Bolaños, Clareth Liliana Mercado Cantillo, Giomar Mata Villalba, Maía del Rosario Lara Cuello, Germán Rivero Suárez, Enith Coronel Daza, Ledys Mercedes Meza Rodríguez, Roosevel González Llanos y Humberto Charris Romero, interpusieron acción de tutela contra la Nación - Ministerio de Educación Nacional, Alcaldía Distrital de Santa Marta y la Secretaría de Educación Distrital, el 19 de noviembre de 2007.
(2) Según el escrito de contestación de pruebas, solicitadas por el juez de primera instancia, aportado por el Jardín Infantil Betania. Ver cuaderno 1, folios 29 y 30.
(8) Los accionantes, Mildred Selene Ospino Vásquez, Georgina Isabel Castro Coba, Yesica Dulcina Jiménez Ramírez, Rosaline Fernández Serrano, Yordelys Marian Acuña Bolaños, Clareth Liliana Mercado Cantillo, Giomar Mata Villalba, Maía del Rosario Lara Cuello, Germán Rivero Suárez, Enith Coronel Daza, Ledys Mercedes Meza Rodríguez, Roosevel González Llanos y Humberto Charris Romero, interpusieron acción de tutela contra la Nación - Ministerio de Educación Nacional, Alcaldía Distrital de Santa Marta y la Secretaría de Educación Distrital, el 19 de noviembre de 2007.
(9) Ver al respecto: Tomasevski, Katarina (relatora especial de las Naciones Unidas para el derecho a la educación). Human rights obligations: making education available, accessible, acceptable and adaptable. Gothenbug, Novum Grafiska AB, 2001. Citado por Defensoría del Pueblo. El derecho a la educación en la Constitución, la jurisprudencia y los instrumentos internacionales. Bogotá, 2003.
(10) Ver al respecto el inciso primero del artículo 68 superior.
(11) En este sentido, el inciso 5º del artículo 67 de la Constitución indica que el Estado debe garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso.
(12) En relación con la accesibilidad desde el punto de vista económico, cabe mencionar el inciso 4º del artículo 67 de la Constitución, según el cual la educación debe ser gratuita en las instituciones del Estado, sin perjuicio del cobro de derechos académicos a quienes puedan sufragarlos.
(15) Al respecto, el inciso 5º del artículo 67 de la Carta dispone que el Estado debe regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación, con el fin de velar por su calidad y la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos. Por su parte, el inciso 3º del artículo 68 ibídem establece que la enseñanza debe estar a cargo de personas de reconocida idoneidad ética y pedagógica.
(16) Sentencia T-787 de 2006, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
(17) Sentencia T-002 de 1992, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
(18) Sentencia T-534 de 1997, M.P. Jorge Arango Mejía.
(19) Sentencia T-672 de 1998, M.P. Hernando Herrera Vergara.
(20) Sentencia C-170 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
(21) Sentencia C-170 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
(22) Ver en este sentido las sentencias T-324 de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; ratificado en la T-787 de 2006, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
(23) El texto del artículo es el siguiente: “Para los efectos de la presente convención, se entiende por niño todo ser humano menor de dieciocho años de edad, salvo que, en virtud de la ley que le sea aplicable, haya alcanzado antes la mayoría de edad”.
(24) Sentencia T-323 de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. En esta sentencia la Corte abordó el caso de una menor de edad a la que se negó un cupo en un colegio del municipio de Medellín, por haber superado la edad de 15 años. La corporación reconoció que la accionante gozaba de un derecho fundamental a recibir educación básica y media hasta que cumpliera los 18 años de edad. No obstante, no concedió la tutela debido a que la menor había solicitado extemporáneamente su matrícula.
(25) Sentencia T-323 de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
(26) Sentencia T-323 de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
(27) Sentencia T-323 de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
(28) En esta sentencia la Corte abordó el caso de un menor de 5 años, a quien no le fue permitido el ingreso a clases en el jardín infantil en el que se encontraba matriculado, debido a que su madre adeudaba tres quincenas de pensión. Por esta razón, la madre, en representación del menor, interpuso acción de tutela contra el jardín. El jardín aducía que el argumento de la imposibilidad de suspender la prestación del servicio de educación cuando hay mora en las mensualidades, solo era oponible en el caso de niños de 5 años en adelante, que son a quienes protege la Constitución en esta materia. El amparo fue negado en única instancia porque el juez consideró que la Constitución solo prevé como obligatorio un año de educación preescolar, este es, transición, y solo para niños de 5 años en adelante. Así las cosas, estimó que el derecho invocado no era un derecho fundamental del menor. La corporación concedió la tutela, ya que estimó que no era admisible la interpretación del juez de instancia, según la cual, de conformidad con el Decreto 2247 de 1997, solo es obligatorio el grado de transición. A juicio de la Corte, (i) dicha interpretación transformaba en rígido un criterio que la propia Carta establecía como flexible, y (ii) el Presidente de la República no puede, mediante un decreto reglamentario, limitar garantías constitucionales como la objeto del pronunciamiento.
(29) Ver al respecto las sentencias C-251 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-671 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett; T-025 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-038 de 2004, M.P. Eduardo Montealegre Lynett, y T-1318 de 2005, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; T-787 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
(30) En este sentido, el inciso 1º del artículo 2º del Pacto internacional de derechos económicos, sociales y culturales (Pidesc) indica lo siguiente:
(31) En este sentido, el Comité de derechos económicos, sociales y culturales indica en su Observación General 3: “(...) el comité es de la opinión de que corresponde a cada Estado parte una obligación mínima de asegurar la satisfacción de por lo menos niveles esenciales de cada uno de los derechos”.
(32) Cfr. Observación General 3 del Comité de derechos económicos, sociales y culturales.
(33) Cfr. Sentencia T-787 de 2006, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
(34) “Por la cual se expide la ley general de educación”.
(35) El artículo 6º del Decreto 1860 de 1994 —Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 115 de 1994, en los aspectos pedagógicos y organizativos generales— dispone que la educación preescolar se debe ofrecer a los niños antes de iniciar la educación básica y está compuesta por tres grados, de los cuales los dos primeros constituyen una etapa previa a la escolarización obligatoria y el tercero es el grado obligatorio. De otro lado, el artículo 2º del Decreto 2247 de 1997 prevé que el servicio público educativo del nivel preescolar comprende 3 grados: (i) Prejardín, dirigido a educandos de 3 años de edad; (ii) jardín, dirigido a educandos de 4 años de edad, y (iii) transición, dirigido a educandos de 5 años de edad.
(36) Así, por ejemplo, con fundamento en estas consideraciones, la división de desarrollo social de la Comisión económica para América Latina y el Caribe (Cepal), en reciente reunión celebrada en Santiago de Chile, propuso ampliar el segundo objetivo de desarrollo del milenio relativo al derecho a la educación, en el sentido de que para el año 2015, en América Latina se haya universalizado progresivamente el servicio de educación preescolar. Tomado del documento “Hacia la ampliación del segundo objetivo del milenio. Una propuesta para América Latina y el Caribe”, proyecto “Fortaleciendo la capacidad de los países de América Latina y el Caribe para alcanzar los objetivos del milenio”. En: http://www.eclac.cI/dds/noticias/paginas/4/26284/ Hacia_ampliacion_segundo_objetivo_Milenio.pdf.
(37) Sentencia T-787 de 2001.
(38) Decreto 2247 de 1997. “ART. 3º—Los establecimientos educativos, estatales y privados que presten el servicio público de educación preescolar, deberán hacerlo, progresivamente, en los tres grados establecidos en el artículo 2º de este decreto, y en el caso de los estatales, lo harán, atendiendo lo dispuesto en los artículos 19 y 20 de esta misma norma”.
(39) Ley 115 de 1994. “ART. 18.—Ampliación de la atención. El nivel de educación preescolar de tres grados se generalizará en instituciones educativas del Estado o en las instituciones que establezcan programas para la prestación de este servicio, de acuerdo con la programación que determinen las entidades territoriales en sus respectivos planes de desarrollo.
(40) Decreto 2247 de 1997. “ART. 20.—Las instituciones educativas estatales que estén en condiciones de ofrecer además del grado de transición, los grados de prejardín y jardín, podrán hacerlo, siempre y cuando cuenten con la correspondiente autorización oficial y su implantación se realice de conformidad con lo dispuesto en el correspondiente plan de desarrollo educativo territorial.
Así las cosas, existe una obligación en cabeza del Estado de ampliar gradualmente la cobertura del sistema educativo, primero, al grado de preescolar que antecede el ingreso a la educación básica —transición— y, posteriormente, a los grados de prejardín y jardín”.
(41) En distintas sentencias la Corte ha admitido que es constitucional establecer un requisito de edad para acceder a determinados derechos o a cargos públicos y que este criterio solamente es sospechoso cuando se fija una edad máxima para poder aspirar a esos bienes. Al respecto se indicó en la Sentencia C-452 de 2005, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra: “Ahora bien, es de observar que la edad solo se trata como factor sospechoso cuando se está frente a una edad límite máxima toda vez que una vez alcanzada la edad es imposible volver atrás, lo cual hace asimilable el criterio de la edad a los tradicionalmente considerados sospechosos, por su inmodificabilidad. Lo contrario sucede con la fijación de una edad mínima porque el requisito no es imposible de alcanzar y, a menos que cese la vida, este será indefectiblemente cumplido; en efecto, todas las personas se encuentran, potencialmente, en condiciones de llegar a la edad exigida”. Entre las sentencias que se han ocupado con el tema de la edad como requisito se encuentran la C-451 de 2005, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; T-360 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett; C-093 de 2001, M.P. Alejandro Martínez Caballero; T-108 de 2001, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez; T-789 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-676 de 1998, M.P. José Gregorio Hernández Galindo; y T-395 de 1997, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
(42) Ver Sentencia T-938 de 2006, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
(43) La prestación del servicio de educación preescolar a los niños menores de 6 años, así como su ampliación progresiva a los tres niveles previstos por el Decreto 2247 de 1997, corresponde a los municipios y distritos o, en su defecto, a los departamentos tratándose de municipios no certificados, con cargo a la participación de educación del sistema general de participaciones y a los recursos propios que la respectiva entidad territorial destine para el efecto.
(44) T-938 de 2006, T-671 de 2006 y T-767 de 2006.
(45) “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (A.L. 01/2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”.
(47) Ver, entre otras, las sentencias T-1030 de 2006 y T-066 de 2007, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
(48) Sobre el hecho superado esta corporación, al interpretar el contenido y alcance del artículo 86 de la Constitución Política, en forma reiterada ha señalado que el objetivo de la acción de tutela se circunscribe a la protección inmediata y actual de los derechos fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas, o de los particulares en los casos expresamente consagrados en la ley. Así las cosas, se tiene que el propósito de la tutela, como lo establece el mencionado artículo, es que el juez constitucional, de manera expedita, administre justicia en el caso concreto, profiriendo las órdenes que considere pertinentes a la autoridad pública o al particular que con sus acciones han amenazado o vulnerado derechos fundamentales y procurar así la defensa actual y cierta de los mismos. No obstante, cuando la situación de hecho que causa la supuesta amenaza o vulneración del derecho alegado desaparece o se encuentra superada, la acción de tutela pierde toda razón de ser como mecanismo más apropiado y expedito de protección judicial, por cuanto a que la decisión que pudiese adoptar el juez respecto del caso concreto resultaría a todas luces inocua, y por consiguiente contraria al objetivo constitucionalmente previsto para esta acción. Entre otras las sentencias T-167 de 1997; T-552 de 2023 (sic); T-608 de 2002; T-308 de 2003; T-904 de 2005; T-602 de 2006.