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Timestamp: 2020-07-14 17:18:38
Document Index: 60685447

Matched Legal Cases: ['artículo 173', 'artículo 28', 'artículo 173', 'artículo 223', 'artículo 173', 'artículo 173', 'artículo 10', 'Artículo 10', 'artículo 173', 'Artículo 221', 'Artículo 221', 'Artículo 10', 'artículo 15', 'artículo 20', 'artículo 11', 'artículo 7', 'artículo 10', 'artículo 48']

PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 182 del 19/06/2003
Dictamen : 182 del 19/06/2003
Consultante: Ovidio Pacheco S.
C-182-2003
Ovidio Pacheco S.
Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me refiero a la solicitud planteada mediante oficio de su Despacho NºDMT-259-2003, del 12 de marzo del 2003, recibido en la Procuraduría General de la República el 13 de ese mismo mes y año.
Mediante el oficio señalado se remiten a este Despacho los expedientes con los cuales se tramitó la solicitud de "Pensión de Guerra", según los imperativos de la Ley Nº1922 del 5 de agosto de 1955, de los señores XXX, XXX, XXX y XXX, conocido como XXX
También se remite el expediente administrativo mediante el cual se instruyó, en forma conjunta, la investigación sobre las presuntas nulidades absolutas, evidentes y manifiestas de los actos antes relacionados. Se envían dos conjuntos de piezas administrativas foliadas en forma independiente, que corresponden, aparentemente, una a un procedimiento anulado y la otra al nuevo procedimiento, así como los expedientes mediante los cuales se emitieron los actos que ahora se pretenden anular. En relación con los señores XXX y XXX se remiten, además, los expedientes que corresponden al otorgamiento de la "Pensión de Hacienda".
Que procediendo esta institución, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública y los Dictámenes C-145 –98 de 24 de julio de 1998 y el Dictamen C-328-3001de 28 de noviembre de 2001 ambos de la Procuraduría General de la República, mismos que establecen, en cuanto al carácter evidente y manifiesto de la nulidad, que ésta debe referirse a la existencia de vicios del acto que sean notorios, claros, de fácil comprobación, ya que el vicio es evidente, ostensible y manifiesto y de tal magnitud y consecuencia, que hace que la declaratoria de nulidad absoluta del acto sea consecuencia lógica, necesaria e inmediata , dada la certeza, y evidencia palpable de los vicios , en el que se manifiesta, y siendo que el suscrito jerarca considera que nos encontramos son lugar a dudas frente a una nulidad evidente y manifiesta en los casos citados, me permito remitir a usted, los legajos de investigación adjuntos, a fin de que la Procuraduría General de la República, rinda su dictamen respecto a la declaratoria de nulidad de los actos declarativos de derechos de los señores supracitados.
Emitimos este dictamen en relación con el caso del señor XXX conocido como XXX.
Según consta en los expedientes remitidos a este Despacho:
PRIMERO. Con fecha 22 de julio de 1998, el señor XXX presentó una solicitud para que se le otorgara la "Pensión de Guerra" (folios 1 a 15 del expediente con el cual se tramitó).
SEGUNDO. Mediante resolución NºJPIG-629-99, de las 8:00 horas del 30 de agosto de 1999, la Junta de Pensiones e Indemnizaciones de Guerra dispuso:
Declarar con lugar la solicitud del señor XXX de calidades antes dichas. En consecuencia se otorga una INDEMNIZACION DE GUERRA POR LA SUMA DE VEINTICINCO MIL QUINIENTOS SETENTA Y OCHO COLONES CON SETENTA Y OCHO CENTIMOS (¢25.578.78) mensuales a partir del 11 de agosto de 1998 folio 9, fecha en que presentó el total de los documentos probatorios que acreditan su derecho, lo anterior en aplicación analógica del artículo 28 de la Ley Nº7302 del 15 de julio de 1992..." (El énfasis con el subrayado es nuestro. Folios 16 a 18 del expediente con el cual se tramitó esta pensión. No consta en el expediente con el cual se instruyó este procedimiento).
TERCERO. El Ministro de Trabajo y Seguridad Social, según la resolución Nº552-PG-99, dictada a las 10:00 horas del 25 de octubre de 1999, aprobó la resolución antes parcialmente transcrita. (Folios 20 y 25 del expediente con el cual se tramitó esta pensión).
CUARTO. Mediante oficio NºDTS-99-059, de 9 de diciembre de 1999, dirigido al Lic. German Eduardo Cascante Castillo, la Licda. Sarita Rodríguez Quesada, en condición de Jefe del Departamento de Trabajo Social pidió:
"...de acuerdo con la situación planteada, le solicito revisar el expediente y los hechos planteados, a efectos de establecer si el señor XXX Cc: XXX tiene derecho a el disfrute o no de la Pensión de Guerra y resolver de acuerdo con lo que corresponda.
..." (Folios 27 y 28 del expediente con el cual se tramitó esta pensión y 7 y 5 del expediente correspondiente al procedimiento ordinario, presuntamente al primero).
QUINTO. Mediante oficio NºDAJ-AI-329-00, de 12 de junio del 2000, los licenciados Rogelio Vargas Baldares (Asesor del Departamento de Asesoría Interna y Resoluciones) y German Cascante Castillo (Director de Asuntos Jurídicos), y la Licda. Patricia Steiner Batres (Jefe del Departamento de Asesoría interna y Resoluciones) se refieren a los actos que se pretenden anular y manifiestan, entre otros comentarios:
"...para citar algunos, nos hemos encontrado con errores como los siguientes:
a) En general se confunden los términos "pensión" e "indemnización"
d) Se tiene una confusión respecto al impuesto sobre la renta, al creerse que éste deriva de las propiedades que tenga el solicitante, y se comprueba con una certificación municipal, cuando la ley es clara que debe ser una certificación emitida por la Dirección General de Tributación Directa.
..." (Folios 13 a 16 del primer expediente administrativo)
SEXTO. Mediante resolución Nº274-2000, dictada a las 10:30 horas del 14 de junio del 2000, el Ministro de Trabajo y Seguridad Social consideró y dispuso:
CONSIDERANDO: Que la Dirección de Asuntos Jurídicos estima que existieron errores en la tramitación de los cuatro casos supra mencionados, los cuales podrían ser calificados como nulidades absolutas, evidentes y manifiestas, de conformidad con el artículo 173, y 214 y siguientes y concordantes de la Ley General de la Administración Pública, SE PROVEE: Nómbrase Organo Director del Proceso, a la Dirección Nacional de Pensiones, para que realice los procedimientos ordinarios, a fin de investigar y determinar las eventuales clases de nulidades de los trámites y actos declaratorios de derechos a los señores XXX... XXX... XXX... y XXX..." (El énfasis con el uso de negrita y el subrayado es nuestro. Folios 13 a 16 del expediente del primer procedimiento y 15 y 16 del expediente "Nº2").
SEPTIMO. No obstante, con resolución NºDNP-OD-001-2001, dictada a las 8:00 horas del 14 de mayo del 2001, la Dirección Nacional de Pensiones también consideró y dispuso:
Vista la resolución número 274-2000 de las diez horas treinta minutos del catorce de junio de dos mil, del señor Ministro de Trabajo y Seguridad Social, en la que se ordena a esta Dirección nombrar órgano director del proceso a fin de que se ejecute proceso ordinario a fin de determinar la existencia de nulidades en los actos declaratorios de derechos jubilatorios del Régimen de Pensiones e Indemnizaciones de Guerra de los señores indicados, a fin de investigar los hechos denunciados... SE RESUELVE: Nombrar como integrantes del Organo Director, a las funcionarias del Area de Otorgamiento de Derechos de esta Dirección: LICENCIADA Andrea Serrano Rodríguez, cédula de identidad número 1-891-478, y la Licenciada Sara Rodríguez Quesada, cédula de identidad número 1-441-074, para que en forma conjunta o por separado, realicen todos los actos necesarios y que en derecho correspondan, a fin de investigar los hechos y determinar las eventuales nulidades de los trámites y actos declaratorios de derechos de los señores XXX... XXX... XXX...Y XXX..." (folios 21 y 22)."
OCTAVO. El órgano antes indicado siguió un procedimiento el cual, de conformidad con el dictamen NºC-276-2001, de 4 de octubre del 2001, emitido por la Procuraduría General de la República, presentaba vicios que lo hacían insuficiente para garantizar el debido proceso, lo que impidió dictaminar en ese momento sobre la existencia de las presuntas nulidades absolutas, evidentes y manifiestas.
NOVENO. Dado lo anterior, mediante NºDNP-OD-002-2002, dictada a las 8:00 horas del 11 de marzo del 2002, la Dirección Nacional de Pensiones, tuvo como "resultando", consideró y dispuso, nuevamente y en lo que más interesa:
1.-Que por resolución número 274-2000 de las diez horas treinta minutos del catorce de junio de dos mil, del señor Ministro de Trabajo y Seguridad Social nombra a esta Dirección Organo Director del procedimiento a fin de que se ejecute proceso ordinario a fin de determinar las eventuales clases de nulidades de los trámites y actos declaratorios de derechos
de los señores XXX, XXX, XXX Y XXX...
2.-Que por resolución DNP-OD-001-2001 de las ocho horas del 14 de mayo de 2001, esta Dirección nombra integrantes del Organo Director del procedimiento a las Licenciadas Andrea Serrano Rodríguez y Sara Rodríguez Quesada.
PRIMERO.- Que de conformidad con el oficio C-276-2001 de la Procuraduría General de la República se indica que en el proceso administrativo que al efecto llevó esta Dirección contra los señores indicados se establecen una serie de vicios que provocan la nulidad de todo lo actuado por el órgano director.
SEGUNDO.- Que los vicios indicados por la Procuraduría General de la República causan nulidad de lo actuado según lo establece el artículo 223 de la Ley General de la Administración Pública.
TERCERO.- Que la Ley General de la Administración Pública establece la posibilidad de revocar sus actos por conveniencia, oportunidad o mérito. Establece expresamente los artículos 152 y 153 de la mencionada ley:
CUARTO. - Que por todo lo anterior procede es revocar las resoluciones NºDNP-OD-001-2001 de las ocho horas del 14 de mayo de 2001, en el que esta Dirección nombra integrantes del Organo Director del Procedimiento a las licenciadas Andrea Serrano Rodríguez y Sara Rodríguez Quesada y la NºOD-IF-203-01 de las 12:24 horas del 26 de julio de 2001, que informe final del proceso ordinario, y todo lo actuado dentro del mismo, por encontrarse ilegalidades que implican nulidad de los actos ejecutados por el Organo Director y todo lo actuado dentro el proceso administrativo y realizar un nuevo procedimiento administrativo como en derecho corresponde...
QUINTO.- Que en atención a lo indicado en el considerando anterior, se nombra con ORGANO DIRECTOD DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO en atención a la resolución No 274-2000 de las 10:30 horas del 14 de julio del año 2000 del señor Ministro de Trabajo y Seguridad Social , y a fin de INVESTIGAR Y DETERMINAR LA PRESECENSIA DE ENVENTUALES CLASES DE NULIDADES DE LOS TRAMITES Y ACTOS DECLARATORIOS DE DERECHOS A LOS SEÑORES XXX, XXX....XXX Y XXX...
LA DIRECCION NACIONAL DE PENSIONES
Con fundamento en... revóquese las resoluciones de esta Dirección NºDNP-OD-001-2001 de las ocho horas del 14 de mayo de 2001, en el que esta Dirección nombra integrantes del órgano Director del Procedimiento.... y la resolución NºOD—IF-203-01 de las 12:24 horas del 26 de julio de 2001, que es informe final del proceso ordinario , y todo lo actuado dentro del proceso administrativo instaurado bajo las mismas...y todo lo actuado dentro del proceso administrativo de conformidad con el oficio C-276-2001...Nómbrase ORGANO DIRECTOR DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO en atención a la resolución No 274-2000 de las 10:30 horas del 14 de julio del año 2000del señor Ministro de Trabajo y Seguridad Social a fin de INVESTIGAR Y DETERMINAR LA PRESENCIA DE ENVENTUALES CLASES DE NULIDADES DE LOS TRAMITES Y ACTOS DECLARATORIOS DE DERECHOS A LOS SEÑORES XXX, XXX XXX Y XXX...a la licenciada Andrea Serrano Rodríguez...y a la funcionaria Francela García Romero..." (folios 4 a 8 del expediente administrativo "Nº2").
DECIMO. Mediante resolución NºR-DNP-OD-NEJA-1577-2002, dictada a las 11:59 horas del 18 de marzo del 2002, el Organo Director del Procedimiento citó al señor XXX. En la resolución no se distingue ninguna de sus partes como "Considerando" ni "Por tanto" (Folios 14 a 18 del expediente "Nº2").
DECIMO PRIMERO. En la resolución NºR-DNP-OD-NEJA-1577-2002 se tienen como elementos constitutivos del expediente administrativo las resoluciones ya revocadas y las actuaciones anuladas por la Dirección Nacional de Pensiones, según la resolución NºDNP-OD-002-2002, dictada a las 8:00 horas del 11 de marzo del 2002.
DECIMO SEGUNDO. En dicha resolución se tienen como resultandos, en lo que más interesa:
4.-Mediante resolución Nº552-PH-99 de las 10:00 horas del veinticinco de octubre de 1999, se otorgó Indemnización de Guerra y Gracia al señor XXX, por la suma de veinticinco mil quinientos setenta y ocho colones con setenta céntimos (25.578.78) a partir del 11 de agosto de 1998...
5.-Que la presente investigación se fundamenta en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública...
5.- Que el objeto del presente procedimiento Ordinario es declarar si existen elementos de hecho y de derecho, de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública anteriormente citado, a fin de declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto declaratorio de derechos contemplado en la resolución Nº035-PG-2000 de las 8:00 horas del doce de enero del año dos mil, por los fundamentos de hecho y de Derecho que se exponen a continuación:
A.- La Ley de Pensiones e Indemnizaciones de Guerra Nº1922 del 5 de agosto de 1955 y sus reformas, en su artículo 10 inciso ch), establece expresamente como requisito para optar por la indemnización por este régimen, que el gestionante no debe ser contribuyente del impuesto sobre la renta, sobre su trabajo personal dependiente o por concepto de jubilación o pensión.
B. - Que la omisión de los requisitos establecidos en el Artículo 10 de la Ley 1922 del 5 de agosto de 1955, viciaría de nulidad absoluta, evidente y manifiesta cualquier acto administrativo.
C.- Mediante resolución Nº552-PG-99 de las 10:00 horas del 25 de octubre del año 1999, declaró la aprobación de la solicitud de Indemnización de Guerra y Gracia al señor XXX CC. XXX..
D. Que previo a efectuar la respectiva inclusión en planillas y al realizar el cruce de información con el Sistema de Históricos de Pagos Personales de la Dirección General de Informática, se detecta que el señor XXX cc XXX disfruta de una Pensión del Régimen de Hacienda por un monto de cuatrocientos veintiún mil setecientos dos colones con ochenta céntimos (¢421.702.80) al mes del año 2001.
..." (Folios 15 y 16 del expediente "Nº2". El énfasis con el uso de la negrita es nuestro).
DECIMO TERCERO. Entre los elementos que en forma expresa se tienen como componentes del expediente administrativo, no se encuentran las piezas correspondientes al acto que se pretende anular (otorgamiento de la Pensión de Guerra), así como tampoco las que corresponden al acto con el cual se otorgó la Pensión de Hacienda.
DECIMO CUARTO. Dentro de la anterior resolución, bajo el subtítulo "Resultando" se señala como fecha para la comparecencia, las "DIEZ HORAS DEL DIA DOS DE MAYO DEL AÑO DOS MIL DOS". (Folios 14 a 18 del expediente "Nº2").
DECIMO QUINTO. Esta resolución fue notificada el 5 de abril del 2002. (Folio 18 vuelto del expediente "Nº2").
DECIMO SEXTO. La audiencia oral se celebró el 2 de mayo del 2002. Según el acta, se inició a las 10:25 horas y concluyó a las 11:06 horas del mismo día, aunque en la misma acta se consigna que fue leída y firmada a las 10:31 horas, también del mismo día. (Folios 41 y 42 del expediente "Nº2").
DECIMO SEPTIMO. Dentro del mismo expediente se incorporó el acta presuntamente levantada en relación con la audiencia en la que compareció el señor XXX. De conformidad el acta, esta comparecencia inició a las 10:47 horas del 2 de mayo del 2002 y concluyó a las 10:55 horas del mismo día, siendo firmada a las 10:58 horas, también del mismo día. (Folios 43 y 44 del expediente "Nº2").
DECIMO OCTAVO. En las dos comparecencias antes indicadas estuvieron presentes las licenciadas Andrea Serrano Rodríguez y Francela García Romero.
DECIMO NOVENO. Consta en el nuevo expediente administrativo un impreso titulado "HISTORICO PAGOS PERSONALES", con fecha 31 de mayo del 2002, donde aparece, bajo el rubro "SALARIO DEVENGADO" (que presuntamente debe entenderse como monto percibido como "Pensión de Hacienda"), la suma de ¢524.017.50 (quinientos veinticuatro mil diecisiete colones con cincuenta céntimos). (Folio 47 del expediente "Nº2").
VIGESIMO. Mediante resolución NºOD-IF-DAL-3639-02, dictada a las 15:24 horas del 1º de julio del 2002, el Organo Director se pronunció sobre la situación investigada (folios 63 a 74 del expediente "Nº2").
VIGESIMO PRIMERO. Entre los elementos que expresamente se tienen como componentes del expediente administrativo, según la resolución NºOD-IF-DAL-3639-02 (antes identificada), tampoco se encuentran las piezas correspondientes al acto que se pretende anular (otorgamiento de la Pensión de Guerra), ni las que corresponden al acto con el cual se otorgó la Pensión de Hacienda.
La Administración no puede volver sobre sus propios actos, lesionando derechos subjetivos cuyo respeto constituye parte esencial de nuestro sistema político.
La potestad administrativa de anulación de actos declaratorios de derechos subjetivos es excepcional y (por la misma naturaleza de los derechos, eventualmente afectados con la eventual anulación) se requiere el cumplimiento previo del Debido Proceso, de manera efectiva.
El legislador estableció y autorizó el ejercicio de esta potestad para el supuesto que él mismo definió como "nulidad absoluta, evidente y manifiesta".
La utilización de esta expresión expresa una garantía para el ciudadano, frente a la posibilidad de una eventual arbitrariedad de la Administración. Esta garantía constituye sin duda una de las manifestaciones de nuestro sistema republicano consolidado y desarrollado sobre valores fundamentales entre ellos: la seguridad jurídica.
Es claro entonces, que:
Que, sin perjuicio de los objetivos específicos de la anulación de un acto que presenta una nulidad absoluta, evidente y manifiesta, en un caso concreto, el ejercicio de la misma constituye una aplicación concreta de la Justicia Administrativa.
Estos aspectos de la realidad normativa llevan a la exigencia de un presupuesto esencial: la necesidad de cumplir con el Debido Proceso, de previo a la declaratoria de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta.
El carácter excepcional de la potestad de anulación y la exigencia del Debido constituyen principios que también se han consolidado con abundante jurisprudencia de este órgano consultivo.
Vicios en relación con el Debido Proceso Substantivo
De previo, es preciso reiterar que el cumplimiento del Debido Proceso es de interés público; que los imperativos constitucionales y legales no se pueden soslayar y que el Organo Director del Procedimiento puede satisfacer fácilmente esa exigencia, si ejerce las potestades y los deberes que el mismo Ordenamiento le asigna y si respeta las prohibiciones de las cuales es destinatario.
a. Organo competente para el nombramiento del Organo Director
Ya este órgano ha establecido, con abundante jurisprudencia, que el órgano competente para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta es también el competente para ordenar la apertura del procedimiento ordinario y hacer el nombramiento del Organo Director, y que este órgano también debe ser el que ordena la remisión del expediente a la Procuraduría General de la República.
La titularidad de la competencia para la declaratoria de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta se precisó con la última reforma del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, cuyo contenido vigente, en lo que interesa se lee así:
En el caso concreto podemos observar que el Ministro de Trabajo y Seguridad Social (órgano competente para tomar esta decisión) nombró un órgano director y que éste, a su vez, nombró otro órgano director para que instruyera el asunto encargado, sin estar facultado para ello.
En consecuencia, concurre un vicio en la competencia y un nombramiento ilegal que no se puede subsanar.
b. Vicios en la citación
En este sentido, debe darse especial atención a los requisitos de la citación, según los artículos 249 y 254 de la Ley General de la Administración Pública. Y, dentro de estos requisitos, a la intimación, que implica, entre otros aspectos, asegurarse que la parte citada pueda conocer con precisión cuál es el acto que se pretende anular y cuáles son los reproches que fundamentarían la eventual declaratoria de la nulidad.
En el caso concreto podemos corroborar, en lo que más interesa, que bajo el subtítulo "Resultando" se indica:
De esta manera, bajo el subtítulo "Resultando" aparentemente se hace un aparente reproche sobre la presunta ilegalidad del acto que se pretende anular pero no sobre el carácter de esa nulidad que supuestamente lo adecua a la hipótesis de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta.
Como ya advertimos, no es la mera ilegalidad la que permite a la Administración anular un acto administrativo declaratorio de derechos sino la concurrencia de un vicio que ciertamente se pueda entender como de nulidad absoluta, evidente y manifiesta. Ciertamente la mera indicación de que el acto podría ser ilegal por omisión de requisitos no dice nada respecto a los fundamentos para la consideración de la posibilidad de la existencia de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta.
Pero, además, podemos confirmar que en la resolución con la cual se citó al señor XXX, se identifica el acto del otorgamiento en forma confusa.
En el "resultando" número 4 se indica como objeto de la eventual anulación:
"...la resolución Nº552-PH-99 de las 10:00 horas del veinticinco de octubre de 1999..."
Resolución con la cual el Ministro de Trabajo y Seguridad Social aprobó la NºJPIG-629-99 de las 8:00 horas del 30 de agosto de 1999 (emitida por la Junta de Pensiones e Indemnizaciones de Guerra) y cuya eventual nulidad no implica necesariamente la de ésta.
En el "resultando" número 5 (cinco por segunda vez) se indica como objeto de anulación:
"... resolución Nº035-PG-2000 de las 8:00 horas del doce de enero del año dos mil..."
Como advertimos, se trataría de la NºJPIG-629-99 de las 8:00 horas del 30 de agosto de 1999, emitida por la Junta de Pensiones e Indemnizaciones de Guerra.
c. Insuficiencia de la instrucción
No se puede realizar la Justicia Administrativa si no se busca la verdad real. Por ello, el Ordenamiento Jurídico le ha encargado al Organo Director entre otros deberes y poderes:
16- Debe adoptar todas las medidas probatorias pertinentes o necesarias, aún si no han sido propuestas por las partes y aún contra la voluntad de ellas. Lo anterior con el fin de verificar de la forma más fiel y completa, los hechos que sirven de motivo al acto final. (Artículo 221).
En el caso concreto, entre otras falencias, podemos corroborar que, como ya lo advertimos, no se incorporaron en el procedimiento administrativo los expedientes o las piezas correspondientes a los trámites de la "Pensión de Guerra" y de la "Pensión de Hacienda", no obstante que, supuestamente esta última habría sido la vía por la que el señor XXX habría alcanzado la condición de "contribuyente del Impuesto sobre la Renta" y, con ello, supuestamente la deslegitimación para disfrutar la Pensión de Guerra.
(El expediente con el que se tramitó la "Pensión de Hacienda" tampoco fue remitido a la Procuraduría General de la República).
Los vicios ya señalados ciertamente restringen el ejercicio del Derecho de Defensa. La Administración debe respetar en forma estricta el Derecho de Defensa pues la eventual anulación de un acto declaratorio de derechos es de excepción, no sólo porque afecta los derechos subjetivos y los derechos y valores fundamentales, como la seguridad jurídica, sino porque incide en la esencia del mismo Ordenamiento Jurídico.
Como bien explica Margarita Beladiez Rojo:
Una de las características de todo orden jurídico es el deber de garantizar la permanencia y estabilidad de las relaciones creadas a su amparo, pues como es obvio, todo sistema de derechos y obligaciones descansa sobre la base de la conservación de los actos o negocios de los que traen causa. De nada valdría una declaración de voluntad por la que un determinado sujeto se obligara a realizar una prestación si luego el obligado pudiera libremente revocarla. La efectividad del Derecho no puede depender de la voluntad de aquellos a quienes resulta de aplicación, pues ello supondría privarle de la imperatividad que le caracteriza; de ahí que en todo el ordenamiento, la idea de la conservación es esencial para asegurar la eficacia del mismo sistema..." (Validez y Eficacia de los Actos Administrativos. Marcial Pons, Ediciones Jurídicas, S.A., Madrid, 1994, pág.41).
Por ello, precisamente, la potestad de anulación de un acto declaratorio de derechos es de carácter excepcional y, en nuestra realidad, se puede justificar únicamente en el caso de que se trate de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta; es decir, cuando se está ante vicios que, dada su entidad, la persona titular de los derechos subjetivos afectados razonablemente no podía esperar que el acto se mantuviera.
Imprecisión del objeto de investigación
El señor XXX fue intimado sobre la presunta falta de un requisito en el acto que le otorgó el derecho a la "Pensión de Guerra", no sobre los fundamentos de la supuesta gravedad de ese incumplimiento. Pero, además, hubo confusión en la identificación de la resolución que se pretende anular.
Esta imprecisión tiene mayor importancia si consideramos que con el mismo expediente se instruyó la situación de cuatro personas, y que no se incorporaron en él los autos administrativos que sustentan las resoluciones con las cuales se otorgan los derechos que aparentemente entran en conflicto.
Consecuentemente, no podemos afirmar que el señor XXX conociera con certeza el objeto y justificación del procedimiento y, pudiera ejercer una defensa consecuente.
Confusión en cuanto a la realización de la audiencia oral y privada
Aunque en este caso el señalamiento de la fecha para la audiencia se hizo en forma confusa, el señor XXX supuestamente se hizo presente.
Sin embargo no podemos tener certeza de que se cumplió con la celebración de la audiencia en la debida forma pues, según el acta levantada en este caso:
La audiencia oral se celebró el 2 de mayo del 2002.
La audiencia se inició a las 10:25 horas.
La audiencia concluyó a las 11:06 horas del mismo día.
El acta se firmó a las 10:31 horas, también del mismo día. (Folios 41 y 42 del expediente "Nº2").
Y, según consta en el mismo expediente, en el caso del señor Fernando Salguero Fonseca
La audiencia oral se inició a las 10:47 horas del 2 de mayo del 2002.
La audiencia oral concluyó a las 10:55 horas del mismo día.
El acta se firmó a las 10:58 horas, también del mismo día. (Folios 43 y 44 del expediente "Nº2").
Y, en las dos comparecencias estuvieron presentes las licenciadas Andrea Serrano Rodríguez y Francela García Romero, como Organo Director del Procedimiento.
Si consideramos que la audiencia debe ser oral y privada, la situación que se plantea nos permite concluir que las audiencias no se celebraron en forma privada o, bien, que una de las actas levantadas contiene datos falsos y, consecuentemente, no se puede dar fe con ella de la real celebración de la audiencia.
Inaplicación de la Justicia Administrativa
Pero, además, es preciso destacar que realmente no hubo una instrucción suficiente. No se puede afirmar que se adoptaran en este caso "...todas las medidas probatorias pertinentes o necesarias...con el fin de verificar de la forma más fiel y completa, los hechos que sirven de motivo al acto final. (Artículo 221).
Entre otros aspectos, como ya advertimos, podemos corroborar que no se incorporan en el expediente administrativo las piezas correspondientes al expediente con el cual se tramitó la solicitud de la "Pensión de Guerra", ni el expediente o piezas correspondientes al otorgamiento de la "Pensión de Hacienda", por ello, no se da traslado de dichas piezas al señor XXX.
El carácter excepcional de la Potestad de Anulación del Acto Declaratorio de Derechos
Este carácter excepcional es de fácil comprensión recurriendo a la misma concepción del sistema republicano: la Administración no puede volver sobre los actos propios y no puede tampoco sustituir al Organo Jurisdiccional. Para una mayor ilustración es importante recurrir a las enseñanzas de Eduardo Ortiz cuando, en la discusión legislativa del proyecto de la Ley General de la Administración Pública, explicó:
En el caso concreto, de conformidad con la misma resolución con la cual se inició el procedimiento y en lo que interesa, se tienen como "resultandos":
..." (Folios 15 y 16 del expediente "Nº2").
Y que, mediante la Ley Nº1922 del 5 de agosto de 1955 se establece:
Artículo 10.- Los excombatientes de las actividades bélicas que tuvieron lugar durante los años de 1948 y de 1955, tendrán derecho a disfrutar de una pensión de diez mil colones (¢10.000) mensuales y se les reconocerá, además, el derecho al decimotercer mes, siempre y cuando reúnan los siguientes requisitos:
a) Haber luchado en combate en las actividades bélicas de los años 1948 y 1955 o haber tenido una participación activa en estos combates, situación que será valorada por la Junta de Pensiones de Guerra. La comprobación de este requisito se hará por medio de la declaración jurada del interesado y de tres testigos a los cuales se les haya otorgado con anterioridad la condición de excombatientes de conformidad con esta Ley.
Esta declaración se rendirá ante los funcionarios competentes de la Oficina Nacional de Pensiones del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, bajo el apercibimiento de las penas con que la ley castiga el perjurio y el falso testimonio.
c) No poseer bienes inmuebles a su nombre ni al de su cónyuge, salvo que se trate de una propiedad afectada por el Régimen de Patrimonio Familiar o de una vivienda de interés social. Este requisito se comprobará con una certificación emitida por el Registro de la Propiedad.
ch) No ser contribuyente del impuesto sobre la renta, para cuya demostración deberá presentar una certificación emitida por la Dirección General de Tributación Directa."
El objeto de reproche es únicamente el presunto incumplimiento de uno de los requisitos. No se puede afirmar, en consecuencia, que falte en forma total el motivo del acto mediante el cual se declaró el derecho en beneficio del señor XXX, es decir, que concurra un vicio de nulidad absoluta, según este artículo.
Pero, en todo caso, la omisión de este requisito tampoco se encuentra substanciada en los autos como causante de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta, es decir, como constitutiva del presupuesto único en el cual la Administración pueda declarar la nulidad de un acto declaratorio de derechos.
Es importante señalar, además, que mediante resolución NºJPIG-629-99, de las 8:00 horas del 30 de agosto de 1999, la Junta de Pensiones e Indemnizaciones de Guerra dispuso:
También es importante destacar que, correlativamente, el Organo Director utiliza, en forma frecuente, el término de "indemnización", que como se señala en el oficio NºDAJ-AI-329-00, de 12 de junio del 2000 (ordinal "Quinto"), corresponde a un beneficio distinto.
La utilización de este término, eventualmente, podría implicar un trato distinto en la exigencia del requisito echado de menos.
La importancia de la falta de substanciación de la existencia del carácter de nulidad absoluta, evidente y manifiesta toma mayor importancia si consideramos que la exigencia cuya omisión de cumplimiento se reprocha se enuncia en los siguientes términos:
" ch) No ser contribuyente del impuesto sobre la renta, para cuya demostración deberá presentar una certificación emitida por la Dirección General de Tributación Directa."
Y que, de conformidad con la Ley Nº7535 se dispuso:
ARTICULO 30.- Derogaciones.
a) El inciso ch) del artículo 15, el párrafo segundo del artículo 20 y los artículos 12 y 25, todos de la Ley del impuesto sobre la renta, No. 7092, del 21 de abril de 1988 y sus reformas.
b) Todo lo correspondiente a las constancias o las certificaciones tributarias establecidas en el inciso 5) del artículo 11 de la Ley No. 1155, del 29 de abril de 1950; en el inciso c) del artículo 7 de la Ley No. 14, del 2 de diciembre de 1935; en el inciso ch) del artículo 10 de la Ley No. 1922, del 5 de agosto de 1955 y sus reformas y en los incisos a), c) y d) del artículo 48 de la Ley No. 7293, del 31 de marzo de 1992 y la certificación para la titulación de vivienda campesina Ley No. 6154 reformada por Ley No. 6244 del 2 mayo de 1978.
Y que, no obstante, según el oficio NºDAJ-AI-329-00, de 12 de junio del 2000, entre otros errores observados en la tramitación de la "Pensión de Guerra":
..." (Ordinal "Quinto". El énfasis es nuestro)
Finalmente, es importante considerar que no consta en el expediente, en forma fehaciente, cuál era el monto de Pensión de Hacienda del señor XXX a la fecha en que se le otorgó la "Pensión de Guerra".
Según la substanciación del expediente administrativo remitido a este Despacho y de conformidad con el Ordenamiento Jurídico, especialmente con los artículos 1º, 9, 11, 33, 34, 39 y 41 de la Constitución Política; 6º, 7º, 11, 13, 128, 30, 131, 132, 133, 134, 158, 165, 166, 167, 173, 214 11, 13, 214, y siguientes y concordantes y 308, siguientes y concordantes, de la Ley General de la Administración Pública; 1922 del 5 de agosto de 1955 y 7535 del 1º de agosto de 1995, no procede dictaminar favorablemente.
Con esta conclusión no se afirma la legalidad del acto cuestionado. La Administración puede optar por el proceso judicial de lesividad, si lo considera pertinente.
Devolvemos a su Despacho los expedientes administrativos relacionados.