Source: http://sosecosfera.blogspot.com/2014/02/
Timestamp: 2017-09-21 06:42:40
Document Index: 269397757

Matched Legal Cases: ['artículo 13', 'artículo 83', 'artículo 50', 'artículo 13', 'artículo 50', 'artículo 13', 'artículo 13', 'artículo 2', 'artículo 47', 'artículo 12']

SOS ECOSFERA: febrero 2014
SOBRE LOS PROBLEMÁTICOS 150 METROS DE FAJA COSTERA
En materia de legislación territorial son pocos los temas que convoquen tanto interés como el de los famosos 150 metros a partir de la línea de ribera en los predios contigüos a los cauces de agua de dominio público. No pocos conflictos entre actores públicos y privados se derivan de la aplicación de las normas que rigen el caso.
Conviene centrar el análisis en la textualidad de algunos artículos de la ley 18.308 de 18 de junio de 2008, Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible que aporta novedades en la regulación de esta tan pequeña como relevante y codiciada faja de territorio emergido.
1.- El artículo 13 en la ley de centros poblados, en la redacción dada por el artículo 83 numeral 1 literal g) de la ley 18.308, ha quedado redactado de la siguiente manera:
"Toda formación de centro poblado, estará sujeta a los siguientes requisitos mínimos:
Ningún predio y ninguna vía pública que sirva de único acceso a predios podrá situarse ni total ni parcialmente en terrenos inundables, o que estén a nivel inferior a 50 cm por encima del nivel alcanzado por las más altas crecientes conocidas.
Tampoco podrá situarse ningún predio en los casos de contigüidad a los cauces del dominio público, dentro de las tierras abarcadas por una faja costera de 150 m de ancho por lo menos, medida según lo dispone el Código de Aguas, a partir de la línea de ribera. En todo fraccionamiento de predios costeros, la faja de 150 m determinada a partir de la línea superior de la ribera pasará de pleno derecho del dominio público. No se podrá admitir excepción alguna a lo previsto en el presente artículo."
2.- Por otra parte en el artículo 50 de la ley 18.308, dentro del Capítulo sobre Sustentabilidad Ambiental en el Ordenamiento Territorial, se regula la protección de las zonas costeras y se establece en su incisos segundo y tercero:
En los fraccionamientos ya aprobados y no consolidados a la vigencia de la presente ley en la faja de defensa de costas, que no cuente con infraestructuras y en la mayoría de cuyos solares no se haya construido, únicamente podrá autorizarse la edificación presentando un plan especial que procederá al reordenamiento, reagrupamiento y re parcelación del ámbito, sin perjuicio de lo dispuesto por la ley 16.466, 19 de enero de 1994 y su reglamentación.
El plan referido destinará a espacios libres los primeros 150 m de la ribera medidos hacia el interior del territorio, en las condiciones establecidas por el inciso tercero del artículo 13 de la ley 10.723, de 21 abril de 1946 en la redacción dada por la ley número 10.866, de 25 de octubre de 1946 y asegurará la accesibilidad. Asimismo evitará la formación de edificaciones continuas paralelas a la costa en el resto de la faja sin perjuicio del cumplimiento de las demás condiciones que establece la normativa aplicable a la que necesariamente deberá someterse el plan especial antes de su aprobación definitiva."
3.- De la lectura de las normas transcritas surge que la faja de 150 m se regula en tres hipótesis distintas:
a) cuando se prohíbe que pueda situarse un predio dentro de la faja de 150 m en los casos de contigüidad a los cauces del dominio público.
b) casos de fraccionamiento de predios costeros en que la faja de 150 m pasa de pleno derecho al dominio público.
c) cuando se impone que el plan especial exigido por el inciso segundo del artículo 50, como condición legal para autorizar la edificación, destine a espacios libres los primeros 150 m en las condiciones establecidas por el artículo 13 de la ley de centros poblados, “ en la redacción dada por la ley 10866 del 25 octubre 1946”.
4. A su vez, estas tres hipótesis, se inscriben en marcos referenciales distintos.
Las hipótesis a y b están referidas a la formación de centros poblados. Está perfectamente definido, en el derecho nacional, cuando existe formación de centro poblado. Dice al efecto el artículo segundo de la ley de centros poblados que: "Constituye subdivisión de predios con destino a la formación de centros poblados, toda subdivisión de la tierra, fuera de las zonas urbanas o suburbanas, que cree uno o más predios independientes menores de 5 has cada uno. Para los departamentos de Montevideo y Canelones este límite queda reducido a 3 has”.
En los artículos 3 y 18 de la ley de centros poblados, se agregan hipótesis de creación de centros poblados.
Parece claro que, en todos los casos, siempre la creación del centro poblado, supone la transformación del suelo rural en urbano.
Por otra parte, igualmente se requiere para la formación de centro poblado, que exista subdivisión o fraccionamiento y no, desde luego, la calificación en un plan o instrumento.
Fundamentalmente porque en la filosofía de la ley, la tierra urbana ha quedado prácticamente cristalizada a las áreas del territorio de los centros poblados existentes o a aquellas otras que, habiendo sido previstas como urbanas (o suburbanas en la categorización de la ley de centros poblados) se hayan degradado o estén en desuso. Por otro lado, en la filosofía estricta de la ley, no está claro si los instrumentos pueden establecer zonas suburbanas a priori. Ello es así porque actualmente lo que antes era suburbano, entendido como arrabal, hoy es sencillamente urbano. Y el suelo categoría suburbana supone por definición la dispersión y discontinuidad, través de enclaves con usos urbanos en el territorio. Y a estos enclaves se llega a través del PAI, en suelo previamente calificado con un atributo especial para el suelo rural: el atributo de potencialmente transformable.
Que luego se haya degenerado, de manera generalizada, esta filosofía legal, en la práctica que ha seguido a la ley, es harina de otro costal y que genera grandes dificultades.
Así que concluyendo respecto de estas primeras hipótesis:
Para que se genere la faja de 150 m que pasa de pleno derecho al dominio público, debe existir un acto de fraccionamiento del suelo rural con destino a la creación de centro poblado por cualquiera de las vías que la ley de centros poblados establece. Dicha faja de dominio público no nace cuando se dividen o fraccionan predios ribereños categorizados en los instrumentos como suburbanos, pues se está fuera de la hipótesis de creación de centros poblados. Ya dijimos que la ley de centros poblados en su art. 2, limita la creación de centros poblados a la actuación FUERA de las zonas urbanas o suburbanas, declaradas tales por la autoridad territorial, o sea, los Gobiernos Departamentales. La faja de dominio público nace, por imperio legal, de subdivisiones de suelo rural destinado a crear centros poblados, no de subdivisiones o fraccionamiento de predios, aún ribereños, en suelo categoría urbana o suburbana.
Ello es lógico, para evitar que la norma que aprueba el instrumento, se transforme en una manera de expropiar o confiscar tierra a los particulares que está vedada por la Constitución. Cuando el propietario solicita una división sabe que en contrapartida deberá acceder a desprenderse de esa faja. Es casi un precio, casi una especie de permuta, pero siempre, por mandato restrictivo del legislador, cuando fracciona suelo rural para generar centro poblado.
Obviamente que los planes o instrumentos pueden generar la faja de 150 m, donde quieran, en cualquier categoría de suelo, por la vía de la expropiación o por la vía de la negociación, incluso previendo derechos urbanísticos adicionales o especiales a propietarios.
El esquema de la hipótesis c es un tanto más complejo puesto que, por uno de los imperdonables errores de coordinación de la ley, la remisión a “las condiciones establecidas en el artículo 13 de la ley 10.723”, del art 50 de la ley 18.308, respecto de los primeros 150 m, que deben destinarse a espacios libres, no comprende sino la actualización de la ley 10.866, no abarca la redacción de la misma ley 18.308. Por lo tanto aquí nos encontramos ante la naturaleza jurídica que esa faja de 150 m tuvo, en la generalidad de los casos, en las leyes de centros poblados que, como siempre lo sostuve, no era de dominio público sino una faja defensiva contra las inundaciones, pero dentro de la cual, si bien no se podía enclavar un predio si se podía construir. Ahora lo que se agrega es que si bien esos 150 m no son dominio público deben destinarse a espacios libres. Como puede verse esta misma disposición confirma, interpretada de manera armónica, que en la filosofía de la ley de ordenamiento territorial y desarrollo sostenible en áreas ya fraccionadas en condiciones de centros poblados, no se aplica la faja de 150 m. como dominio público.
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Al reiterarse el arribo de cetáceos muertos a costas uruguayas se actualizan iniciativas legislativas dormidas en el Palacio
En su edición digital de hoy 3 de febrero de 2014, El Observador de Montevideo, exhibe una nota con el siguiente titular:
“Otra ballena muerta reafirma tesis de daño por búsqueda de petróleo”. Como colgado, dice: “Expertos evalúan acciones contra ANCAP en Naciones Unidas”.
El contenido de la información refiere a la reiteración en los últimos días, de la entrega por parte de las aguas marinas, a la altura del Cerro Verde, inmediaciones de la Fortaleza de Santa Teresa, en la costa atlántica rochense, del cadáver de una Ballena Franca austral de 6 metros de largo, que se suma al publicitado “varamiento y funeral” de un cachalote en la Playa del elegante Barrio de Carrasco en Montevideo, retirado en operación no exenta de críticas de impericia, el 13 de enero del presente año.
Dice la nota, tomando un giro propio del género de las oraciones fúnebres que, a la ballena austral de Rocha, en la misma zona de aparición “… le dieron sepultura el guardaparques y miembros del Ejército Nacional”. No hubo para ella el ruido y notoriedad que acompañó al cachalote de las playas capitalinas, increíbles derivaciones del centralismo uruguayo.
Algunas anotaciones sobre el evento resultan de particular interés: a) se trató de un ejemplar joven, de aproximadamente 2 años, por lo cual, con baja exposición al riesgo de muerte natural, ya que la longevidad de la sub especie se estima entre 50 a 70 años; b) presentaba un estado de descomposición avanzado y más intenso comparado con el del cachalote, lo que es indicio de la contemporaneidad de ambas muertes; c) pese a su estado de descomposición, el cadáver no exhibía laceraciones; d) tampoco se practicó, en este caso, autopsia alguna y e) la nota afirma que según expertos, el evento se estima “como una “señal” que reafirma la hipótesis de la causa de muerte de las ballenas debido al daño auditivo provocado por las exploraciones sísmicas de la búsqueda de hidrocarburos” (por parte de ANCAP, empresa estatal de combustibles, alcohol y portland).
Ante estas situaciones, y vista la renuencia de la petrolera estatal a brindar información sobre la metodología de exploraciones sísmicas en aplicación, basadas en disparos sónicos, disparos de aire comprimido que emite sonidos de 200 decibeles, elCoordinador de la Organización de Conservación de Cetáceos, Prof. Rodrigo García, informó que se estudian diversas acciones, incluidas presentaciones internacionales, que ya han sido advertidas a la misma Cancillería.
Algunas incidencias jurídicas vigentes.
La eventual asociación causal entre estas pérdidas y daños inferidos a cetáceos con la actividad de prospección petrolera, vuele a poner en agenda, dimensiones de la actividad minera y sus impactos ambientales. Es hora de dejar atrás los discursos verborrágicos, de inflamado cuño desarrollista, y atender al mensaje tozudo y elocuente de los hechos: aplicar con ganas y honradamente la legislación ambiental y territorial que rige la actividad minera o extractiva.
En los hechos que hemos comentado el impacto peligroso o directamente dañino de la actividad minera submarina ha patentizado en daño a la fauna, microbien ambiental comprendido en la protección constitucional del art. 47.
La clase de ballenas y delfines, dentro de los cetáceos, particularmente, han logrado un status normativo, específicamente de Derecho Ambiental, que va más allá de las imperfectas y escasas normas “preservacionistas” contenidas en la legislación sobre “riquezas del mar”, basada, durante tantos años, en la ley N° 13.8331 y desarrollos posteriores, en cuyo contexto de clarísima inspiración productivista, “flota” en solitario alguna norma como el art. 12 que expresa: Queda prohibido verter en las aguas toda sustancia que en cualquier forma haga nociva su utilización o destruya u flora o fauna; se prohibe especialmente arrojar hidrocarburos, desperdicios radioactivos, residuos industriaIes o anilinas. La reglamentación determinará las medidas de prevención tendientes a evitar la contaminación o polución de las aguas' debiendo fijar a tal efecto las distancias mínimas de la costa dentro de las cuales se prohibe verter las sustancias a que alude en el inciso anterior.”
Desde luego la aprobación por el Parlamento de la ley N° 19.175, sobre “Pesca responsable”, promulgada por el Poder Ejecutivo con fecha 20 de diciembre de 2013, supone un avance considerable en la incorporación de la normativa pesquera a dimensiones inequívocamente pertenecientes al Paradigma de la Sostenibilidad y en este sentido protectivas, sobre todo, en cuanto asocia los “recursos biológicos” a los “ecosistemas que los contienen” y en algunas importantes previsiones sobre responsabilidad y sanciones que pueden explayarse a hechos y actos realizados por actores distintos de los comprendidos en el ámbito subjetivo propio de la ley, esto es, las personas físicas o jurídicas que desarrollan actividad de pesca y/o acuicultura aprovechando los recursos hidrobiológicos y los ecosistemas que los contienen, como por ejemplo, la conducta prevista en el numeral 8) del art 77 (Infracciones muy graves) en cuanto castiga a quien arroja a las aguas plantas tóxicas, productos químicos o explosivos.
De todas maneras, estando esas normas dirigidas a establecer el régimen de pesca y/o acuicultura, siendo normas modernas, no dejan de ser de incidencia ambiental - refleja o indirecta - y no propiamente ambientales puesto que su objetivo no es la protección del ecosistema, incluido el proyecto humano, y sus ciclos y procesos en sí mismo, como objeto global.
Estas normas de Derecho Ambiental estricto, de fuente nacional, son:
la ley N°17.557 promulgada el 19 de setiembre de 2002, que declara el primer viernes del mes de octubre de cada año, como “Día Nacional de Protección de la Ballena Franca Austral”, ley de valor simbólico, destinada a fomentar acciones tendientes a la preservación de la especie, y
la ley N° 19.128 promulgada el 13 de setiembre de 2013, que establece una serie de disposiciones que, sistemáticamente interpretadas en el ámbito del Derecho Humanitario, de la Constitución cosmopolita ambiental y del Paradigma Ambiental constitucionalizado en el art 47 y 72 de la Carta uruguaya, configuran un estatuto de mayor protección, a las ballenas y delfines y de los ecosistemas respectivos, respecto de las actividades humanas en general, y por tanto de las extractivas, por ejemplo. Así por el art. 1° se declara al mar territorial uruguaya y a la zona económica exclusiva de este país, como “Santuario de Ballenas y Delfines”. Esta alta valoración, que impone el nombre legalmente atribuido al régimen legal que se crea, al allegar a los seres vivos referidos una condición de “santidad”, se perfila y define concretamente en el art. 2°, con un marcado sesgo prohibitivo. Las conductas prohibidas describen, en sus dos primeros literales, hechos vinculados, tipificantes o derivados de la actividad de caza y pesca, su trasnfor4mación y/o transporte. Pero el literal c) adquiere una dimensión que evade los hechos de caza y pesca, es decir de sometimiento o perversión directos sobre el animal, e incorpora los hechos y/o actos que supongan “agresión o la molestia intencional que conduzca a la muerte de cualquier especie de ballenas o delfines”. Surge del texto que el resultado muerte solo es exigible para el caso de molestia intencional y que el verbo agredir se conjuga con independencia del resultado. El art. 3°, en esta misma línea establece el deber del Poder Ejecutivo de promover la protección y conservación de los seres en beneficio de los cuales se establece el santuario en forma compatible con actividades productivas. La protección y conservación de las ballenas y delfines son una limitación específica para cualquiera otra actividad en el ámbito del santuario, pues su régimen es en sí una expresión de subordinación de la libertad de comercio e industria, y del derecho de propiedad, al régimen protectivo del interés general que caracteriza al santuario.
Vemos entonces, que las actividades extractivas marítimas en nuestro derecho uruguayo, están limitadas por estas normas, de manera especial, porque obviamente, se aplican al caso las normas generales de protección ambiental, que tiene su vértice legislativo en la ley 17.283, Ley General de Protección del Ambiente. Por todo ello, el Estado (Poder Ejecutivo, ANCAP) tiene responsabilidad por los actos que promueve y/o autoriza en la zona marítima, y permanece especialmente responsable en el caso de los cetáceos. Pero esta protección dista de inscribir la actividad extractiva y minera, en todas sus manifestaciones, sean en tierra en el mar, dentro de los instrumentos de gestión ambiental de manera temprana, desde su misma propuesta.
Para atender este vacío se han presentado en el Parlamento dos propuestas legislativas muy relevantes. Y vaya que estas iniciativas no solamente responden a cánones técnicos y racionales bien consistentes, sino también a reclamos que vienen de la sociedad. Obsérvese que las inquietudes y oposiciones a la minera Aratirí, surgió en las primeras fases de manifestación del Proyecto, cuando no se habían iniciado los cateos, pero ya las camionetas y vehículos cruzaban solitarios caminos levantando nubes de tierra y dejando sus huellas en los potreros de campos ganaderos. Es decir que los impactos sobre el medio humano, por vía de desplazamientos, huellas, alteraciones de convivencia social antecedieron a las intervenciones de prospección y exploración. Ahora bien; la calidad de vida, los componentes de paisaje, etc son microbienes ambientales y deben ser estudiados desde el inicio, al mismo título que los impactos sobre el medio natural y macrobien ambiental. Sin embargo, nuestro derecho, ha permitido que toda esa actividad, que alteró las bases de convivencia de unas comunidades con su medio, se puedan llevar cabo sin estudio de impacto ambiental el que se realiza recién en la etapa de explotación, o sea, cuando por el régimen de encadenamiento de los permisos de prospección y exploración, se han generado actos de autorización estatal para tales actividades. Asimismo, por la elocuencia tétrica de los cadáveres de cetáceos en las playas, sabemos palmariamente acerca la trascendencia impactante que tienen esas actividades en el mar, realizadas sin estudio de impacto ambiental y, sin autorización ambiental previa.
De aquí la actualidad de los proyectos a que haremos referencia en el próximo capítulo, trascendencia que no se ha percibido por el cuerpo de legisladores que les han asignado un entierro tan silencioso como el de la ballena de Cerro Verde, por lo menos hasta la fecha.
A “estudio” de la Comisión de Industrias, Energía y Minería, de la Cámara de Representantes se encuentran dos proyectos de ley presentados con la firma de los diputados nacionalistas Luis Lacalle Pou (Canelones), Gerardo Amarilla (Rivera) y Amín Niffouri (Canelones), ambos con fecha 14 de setiembre de 2011. Y que se tramitan en la Carpeta 1166/2011(Repartido 695/2011) y en la Carpeta 1167/2011 (Repartido 696/2011), respectivamente.
Por el primero, que lleva por título “Extracción de Minerales y Combustibles Fósiles. Modificación del art. 6º de la ley 16.466” se propone, en el art. 1º, modificar el literal E) del art. 6º de la ley 16.466 ( ley de Evaluación de Impacto Ambiental), el que quedaría redactado así: “La extracción de minerales y combustibles fósiles, incluidas las actividades de prospección y exploración”. En el artículo 2ª se mandata al MVOTMA a proceder de inmediato a adecuar las reglamentaciones y demás disposiciones, actos u operaciones materiales a esa normativa.
En la Exposición de Motivos se parte de la actual redacción de ese literal E) del art. 6ºde la ley 16.466,se incluye entre las actividades sometidas a Evaluación de Impacto Ambiental y a tramitar la Autorización Ambiental Previa, a "la extracción de minerales y de combustibles fósiles".
Más adelante se afirma: “La iniciativa procura aclarar el alcance de las actividades comprendidas, incluyendo en el texto expresamente, las actividades de prospección y exploración, puesto que la experiencia indica que ya en esas etapas se realizan intervenciones susceptibles de producir un probable impacto ambiental negativo.
Por otro lado, de esta manera se eliminan eventuales discusiones y el Derecho uruguayo se pone en línea con el Derecho de otros países de la región, como Argentina, que han optado por mejorar los niveles de protección y sostenibilidad.
Como es lógico y surge del propio texto de la Ley Nº 16.466, se encuentra vigente el Decreto 349/2005, que aprueba el Reglamento de Evaluación de Impacto Ambiental y Autorizaciones Ambientales, se dispone que deberá procederse a ajustar ese texto a las determinaciones de la ley cuya aprobación se propicia.
Hay en el país un proceso notorio en el campo minero que reclama seguridades para poder desarrollarse en condiciones constitucional y legalmente procedentes, desde la visión de la sostenibilidad y el equilibrio entre los derechos de las actuales y futuras generaciones.
Entendemos que es deber del Parlamento actuar sin dilatorias para estar a la altura del mandato del Constituyente.”
Por el segundo, que lleva por título “Adecuación de las Actividades Mineras a la Normativa y Política Ambientales. Modificaciones al Código de Minería”, se proponen incorporaciones al Código de Minería.
Por el art. 1 del proyecto se agrega un segundo inciso al art. 1 del Código de Minería ( (Decreto-Ley Nº 15.242, de 8 de enero de 1982). Dicho segundo inciso reza: “ La actividad minera en todo lo relativo a la protección del ambiente y a la conservación del patrimonio natural y cultural, así como a la racional coordinación y armonización de derechos territoriales y usos legítimos del suelo, quedará sujeta a las disposiciones del Capítulo III de la Primera Parte del Libro II del presente Código, a las que se han establecido y, oportunamente, se establezcan en normas ambientales de fuente internacional como en ejecución de la protección ambiental declarada en el artículo 47 de la Constitución de la República así como a las disposiciones e instrumentos de ordenamiento territorial y desarrollo sostenible".
Por el art. 2º del Proyecto se incorpora un Capitulo al Libro II, Primera Parte, del Código de Minería, titulado “"Normas sobre Medio Ambiente, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible", en cuyo ámbito de validez y vigencia se comprenden todas las personas físicas y/o jurídicas, públicas y privadas, que desarrollen actividad minera en general y en especial las actividades de: “1 Prospección, exploración, explotación, desarrollo, preparación, extracción, almacenamiento y operaciones afines a las preindicadas, de los recursos minerales del país o en los que el país tenga derechos emanados de cualquier fuente, incluidas todas las actividades de cierre y abandono de minas o labores de búsqueda, exploración y explotación de sustancias minerales. 2 Los procesos de trituración, molienda, beneficio, pelletización, sinterización, briqueteo, elaboración primaria, calcinación, fundición, refinación, aserrado, tallado, pulido, lustrado, transporte y otros que puedan surgir en el ámbito del conocimiento, la ciencia y la tecnología y la disposición de residuos, cualquiera sea su naturaleza. “
En artículos siguientes el Proyecto consagra la responsabilidad objetiva de las personas que desarrollen actividades abarcadas por el Código de Minería, la promoción por el Estado de aplicación de las mejores prácticas ambientales y la encomienda al Poder Ejecutivo de remisión al Parlamento de un Proyecto de Ley sobre Directriz Nacional de Desarrollo Sostenible de la Minería.
El Parlamento uruguayo le brindaría al mundo un estupendo ejemplo de compromiso con la construcción de un Estado Ambiental de Derecho, basado en la Justicia Ambiental, si en el año electoral, movilizara el tratamiento de estas iniciativas, que apuntan a satisfacer demandas urgentes.
1 Dice el art 53 del Decreto 149/97: “El régimen general regulador de la pesca, instituido en la Ley N° 13.833, Decreto-Ley N° 14.484 de 18 de diciembre de 1975, el presente Decreto y demás normas reglamentarias aplicables, es extensivo a los mamíferos marinos, cuya conservación, preservación y los más amplios poderes de policía al respecto, competen al INAPE”. El art 3, sobre Definiciones, de este mismo decreto dispone: “…as) Mamíferos marinos. Son aquellas especies comprendidas en los grupos de cetáceos y pinípedos (ballenas; cachalotes y delfines; lobos, leones y elefantes marinos; y focas).” Dado que la ley 19.175 exclusivamente deroga, en su art 90, todas las leyes y decretos que se opongan directa o indirectamente a sus disposiciones, entendemos que en términos generales esas normas están vigentes, salvo los casos de evidente inconciliabilidad de ciertos los textos. Máxime que en realidad esta última norma, se refiere a los mamíferos marinos, en el numeral 15) de su artículo 12 para atribuir competencia a la DINARA en la investigación, proyecto y administración de cualquier modalidad de explotación de los mamíferos marinos, sin aportar definición al respecto.
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