Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2004-00380-de-marzo-10-de-2011?documento=jurcol&contexto=jurcol_a0f476f138240084e0430a0101510084&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-01-19 18:59:53
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﻿ Sentencia 2004-00380 de marzo 10 de 2011
SENTENCIA 2004-00380 DE 10 DE MARZO DE 2011
CONTENIDO:VALOR DEL CERTIFICADO JUDICIAL Y DE POLICÍA Y DE LOS DOCUMENTOS DE EXTRANJERÍA QUE EXPIDE EL DAS. SE DECLARA LA NULIDAD DEL DECRETO 1657 DEL 9 DE OCTUBRE DE 1992, PROFERIDO POR EL GOBIERNO NACIONAL.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD, TRIBUTO, CERTIFICADO JUDICIAL
Sentencia 2004-00380 de marzo 10 de 2011
Exp.: 110010324000200400380 01
Demandante: Álvaro Restrepo Valencia
Demandado: Nación - Departamento Administrativo de Seguridad, DAS.
Se decide en única instancia la demanda de nulidad formulada contra el Decreto 1657 de 9 de octubre de 1992, proferido por el Gobierno Nacional(1), “Por el cual se señala el valor del certificado judicial y de policía y de los documentos de extranjería que expide el Departamento Administrativo de Seguridad”.
6.1. La norma demandada.
El demandado pretende la declaratoria de nulidad del Decreto 1567 de 9 de octubre de 1992, proferido por el Gobierno Nacional, “Por el cual se señala el valor del certificado judicial y de policía y de los documentos de extranjería que expide el Departamento Administrativo de Seguridad”(2), copia auténtica del cual obra a folios 2 y siguientes del expediente, y cuyo texto es el siguiente:
“DECRETO 1657 DE 1992
Diario Oficial 40.626, de 15 de octubre de 1992
Por el cual se señala el valor del certificado judicial y de policía y de los documentos de extranjería que expide el Departamento Administrativo de Seguridad.
en ejercicio de sus atribuciones legales y en especial de las previstas en el parágrafo del artículo 1º de la Ley 15 de 1968 y en el artículo 10 de la Ley 4ª de 1981, y
Que el Decreto 2819 de 1991, por el cual se liquida el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 1992, en el anexo correspondiente al Fondo Rotatorio del Departamento Administrativo de Seguridad, asignó en el rubro “Gastos de operación comercial, con carácter de fondo rotatorio”, la partida para asumir los costos señalados en el numeral 4, artículo 2º de la Ley 4ª de 1981;
Que para mantener actualizados los costos que demanda la expedición del Certificado Judicial y de Policía y de los documentos de extranjería, se hace necesario tener en cuenta la variación porcentual acumulada del índice de precios al consumidor desde el último reajuste dispuesto por el Gobierno Nacional en marzo de 1990, hasta la fecha;
Que los incrementos a los valores que por este decreto se autorizan, resultan inferiores a la variación porcentual acumulada del índice de precios al consumidor, la cual fue del 91.31% entre marzo de 1990 y septiembre de 1992, según lo certificado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística,
ART. 1º—A partir de la publicación del presente decreto, el Certificado Judicial y de Policía, cuya expedición corresponde al Departamento Administrativo de Seguridad, tendrá un valor de cinco mil pesos ($ 5.000) moneda corriente.
ART. 2º—El valor a que se refiere el artículo anterior incluye cuatro refrendaciones, siempre que se efectúen dentro de los cinco años siguientes a su expedición.
ART. 3º—A partir de la publicación del presente decreto, los documentos cuya expedición corresponde a la Dirección de Extranjería del Departamento Administrativo de Seguridad tendrán los siguientes valores:
1. La cédula y tarjeta de extranjería clase “Residente”, veinte mil pesos ($ 20.000) moneda corriente.
2. La cédula y tarjeta de extranjería clase “Temporal”, quince mil pesos ($ 15.000) moneda corriente.
3. Los salvoconductos seis mil pesos ($ 6.000) moneda corriente.
4. Las certificaciones seis mil pesos ($ 6.000) moneda corriente.
5. Los carnés mencionados en el inciso segundo del artículo 6o. del Decreto 271 de 1981 treinta mil pesos ($ 30.000) moneda corriente.
6. Las prórrogas de permanencia para visitantes, diez mil pesos ($ 10.000) moneda corriente.
ART. 4º—A partir del 1º de enero de 1993, los valores señalados en los artículos 1º y 3º de este decreto, se incrementarán en el mismo porcentaje del índice de precios al consumidor del año calendario inmediatamente anterior y se seguirán ajustando automáticamente cada año y en la misma fecha.
ART. 5º—El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación en el Diario Oficial y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.
6.2. Cuestión procesal previa: decaimiento del decreto demandado.
El decreto demandado señaló el valor del certificado judicial y de policía y de los documentos de extranjería que expide el Departamento Administrativo de Seguridad, con fundamento en las siguientes normas a) artículo 1º de la Ley 15 de 1968 que facultó “para determinar por intermedio del...DAS nuevos modelos de cédula de extranjería y de certificados de conducta de que tratan los decretos 1697 y 884 del 16 de julio de 1936 y 14 de abril de 1944, respectivamente” y para reglamentar “lo relacionado con tales modelos, sus características, especificaciones, vigencias, uso y valor de adquisición”, b) el artículo 10 de la Ley 4 de 1981(3) que lo facultó para reglamentar “lo relacionado con los modelos y valor de las cédulas de extranjería, certificados judiciales y carnés mencionados en esta ley”.
Con posterioridad a la presentación de la demanda en estudio, la Corte Constitucional profirió la Sentencia C-243 de 2005, mediante la cual declaró la inconstitucionalidad de la expresión “y valor de adquisición” contenida en el parágrafo del artículo 1º de la Ley 15 de 1968; así como de la expresión “y valor”, contenida en el artículo 10 de la Ley 4a de 1981, con el argumento de que las facultades contenidas en dichas normas para fijar las tarifas correspondientes a las tasas violaban el artículo 338 constitucional que condiciona dicha facultad a que previamente alguna norma legal haya establecido el sistema y el método para definir los costos y beneficios del servicio prestado y la manera de hacer su reparto, condición que en este caso no se cumplió.
El fallo comentado, tal como lo señalaron el demandante y el agente del Ministerio Público, dejó sin fundamento el decreto demandado y produjo sin duda su decaimiento y la pérdida de su fuerza ejecutoria.
No obstante, la Sala decidirá de fondo los cargos formulados contra el decreto cuestionado en vista de que, como tiene establecida la jurisprudencia de esta corporación, el decaimiento de los actos administrativos no constituye una causal que lo vicie de nulidad y no impide el enjuiciamiento de su legalidad pues siguen amparados por la presunción de legalidad y su enjuiciamiento debe efectuarse con base en los fundamentos de hecho y de derecho existentes en el momento de su expedición;(4) máxime si se considera que sólo el fallo de nulidad, al producir efectos ex tunc, desvirtúa la presunción de legalidad que los acompañó mientras produjeron efectos.
6.3. Estudio y decisión del cargo.
6.3.1. El demandante pretende la nulidad del decreto acusado porque lo considera violatorio del inciso segundo del artículo 338 superior, cuyo texto es el siguiente:
Afirmó que mediante el acto acusado, el Gobierno Nacional fijó las tarifas aplicables a las tasas por los servicios allí descritos, con fundamento en las leyes 15 de 1968 y 4ª de 1981, las cuales no establecieron el método y sistema para definir los costos que demande la elaboración, distribución y expedición de cédulas de extranjería, certificados judiciales y carnés; ni la forma de hacer su reparto entre los diversos usuarios de dichos servicios, razón por la cual violó el inciso segundo del artículo 388 transcrito, que impide que la administración pueda fijar las tarifas de las tasas sin que previamente se hayan definido los sistemas y métodos señalados.
Para decidir el cargo enunciado la Sala precisará en primer lugar si el decreto acusado efectivamente establece las tarifas de una tasa y, en caso afirmativo, determinará si se expidió de conformidad con las previsiones del inciso segundo del artículo 338 superior.
6.3.1.1. Naturaleza del tributo regulado por el decreto demandado.
El tributo enunciado tiene el carácter de una tasa, por las siguientes razones, que esta Sala comparte, expuestas por la Corte Constitucional en la sentencia C-243 de 2005, donde estudió la demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º de la Ley 15 de 1968 y 10 de la Ley 4 de 1981, invocados precisamente como fundamento del decreto cuestionado:
“... se denomina “tasa” a un gravamen que cumpla con las siguientes características: —constituyen el precio que el Estado cobra por un bien o servicio y, en principio, no son obligatorias, toda vez que el particular tiene la opción de adquirir o no dicho bien o servicio, pero lo cierto es que una vez se ha tomado la decisión de acceder al mismo, se genera la obligación de pagarla; —Su finalidad es la de recuperar el costo de lo ofrecido y el precio que paga el usuario guarda una relación directa con los beneficios derivados de ese bien o servicio; —ocasionalmente caben criterios distributivos como las tarifas diferenciales; —un ejemplo típico son las tarifas de los servicios públicos.
La doctrina suele señalar que las tasas se diferencian de los tributos parafiscales en cuanto aquéllas constituyen una contraprestación directa por parte de los ciudadanos a un beneficio otorgado por el Estado, hacen parte del presupuesto estatal y, en principio, no son obligatorias, toda vez que queda a discrecionalidad del interesado en el bien o servicio que preste el Estado; en tanto que las contribuciones parafiscales no generan una contraprestación directa, motivo por el cual su tarifa se fija con criterios distintos, son obligatorias, son pagadas por un grupo determinado de personas, y los beneficios obtenidos van también destinados al mismo grupo y no entran en las arcas del Estado(9).
También suele explicarse que las tasas se diferencian de los impuestos en cuanto contrariamente a éstos no guardan relación directa e inmediata con un servicio prestado al contribuyente, su pago es opcional pues quienes las pagan tienen la posibilidad de decidir si adquieren o no un bien o servicio y se destinan a un servicio público específico y no a las arcas generales como en el caso de los impuestos(10).
En la misma sentencia, la Corte Constitucional aplicó las nociones transcritas a las tasas que son objeto de estudio en este proceso, en los siguientes términos:
“Ahora bien, resulta pertinente recordar que el Gobierno nacional con invocación de las atribuciones legales previstas en el parágrafo del artículo 1º de la Ley 15 de 1968 y en el artículo 10 de la Ley 4a de 1981 expidió ya en vigencia de la Constitución de 1991 el Decreto 1657 de 1992 “Por el cual se señala el valor del certificado judicial y de policía y de los documentos de extranjería que expide el Departamento Administrativo de Seguridad”(21). En dicho decreto, —en cuyos considerandos se señala que para “mantener actualizados los costos que demanda la expedición del certificado judicial y de policía y de los documentos de extranjería se hace necesario tener en cuenta la variación porcentual acumulada del índice de precios al consumidor”—, además de fijarse los valores respectivos para dichos documentos se estableció por el Gobierno Nacional en el artículo 4º que a partir del 1º de enero de 1993, los valores señalados, se incrementarán en el mismo porcentaje del índice de precios al consumidor del año calendario inmediatamente anterior y se seguirán ajustando automáticamente cada año y en la misma fecha. Así mismo, que si al efectuar el cálculo resultaren fracciones de centena, el valor se ajustará al múltiplo de cien más cercano y que los nuevos valores serán determinados mediante resolución, por el Director del Departamento Administrativo de Seguridad.
Cosa diferente es que adicionalmente en el caso de la Ley 15 de 1968, con ocasión de la expedición de las cédulas de extranjería y los certificados de conducta se haya establecido por el legislador el cobro del impuesto de timbre cuya tarifa fue fijada en la misma ley en el artículo 2º, circunstancia que en nada desvirtúa la existencia en este caso de una tasa, pues como atrás se explicó el objeto de la referida Ley 15 de 1968 “Por la cual se concede una autorización al Gobierno Nacional para determinar por intermedio del Departamento Administrativo de Seguridad “DAS”, nuevos modelos de cédulas de extranjería y certificados de conducta, y se establece un gravamen”, fue doble. De una parte se otorgó la autorización aludida que incluía la posibilidad de fijar el valor de adquisición de cédulas de extranjería y de los certificados de conducta —es decir se autorizaba al Gobierno para fijar la tarifa de la tasa así creada por concepto de la expedición de los referidos documentos— y de otra, se estableció el gravamen de timbre aludido.
Cabe precisar así mismo que, como lo ponen de presente —con excepción del señor Director del DAS— los intervinientes y el señor Procurador General de la Nación el cobro que se establece en las normas acusadas reúne claramente las características de una tasa, cuya tarifa es precisamente la que las normas acusadas autorizan fijar por la administración nacional.
En efecto, es claro que “el valor de adquisición” a que alude el artículo 1º de la Ley 15 de 1968 y “el valor” a que alude el artículo 10 de la Ley 4a de 1981 constituye el precio que el Estado cobra por el servicio que se presta con la expedición de los documentos a que en dichos artículos se alude.
Su finalidad es la de recuperar el costo de lo ofrecido y el precio que paga el usuario guarda una relación directa con los beneficios derivados de ese bien o servicio(22).
En el fallo transcrito la Corte Constitucional precisó que los artículos demandados establecieron el cobro de una tasa —la misma a que se refiere el decreto demandado en este proceso de nulidad—(5), y que al establecerla el legislador no cumplió con la obligación prevista en el inciso segundo del artículo 388 superior de fijar previamente el sistema y el método para definir los costos del servicio prestado y la manera de hacer su reparto.
Para llegar a las conclusiones enunciadas, discurrió así el fallo comentado:
“...dado que como se explicó en los apartes preliminares de esta sentencia, el cobro que se establece en las normas acusadas reúne las características de una tasa, es claro que la exigencia señalada en el segundo inciso del artículo 338 superior —a saber la determinación por la ley del sistema y el método para definir los costos del servicio prestado, (en este caso la expedición de los documentos a que se alude en los artículos 1º de la L. 15/68 y 10 de la L. 4a/ 81), y la manera de hacer su reparto—, independientemente de que se trate de normas expedidas antes de la vigencia de la Constitución debe cumplirse.
Así en el artículo 1º de la Ley 15 de 1968 simplemente se señala que se autoriza “al Gobierno Nacional para determinar por intermedio del Departamento Administrativo de Seguridad “DAS” nuevos modelos de cédula de extranjería y de certificados de conducta de que tratan los decretos 1697 y 884 del 16 de julio de 1936 y 14 de abril de 1944, respectivamente” En tanto que el parágrafo del mismo artículo se limita a establecer que “El Gobierno Nacional reglamentará lo relacionado con tales modelos, sus características, especificaciones, vigencias, uso y valor de adquisición” (resaltado fuera de texto)
Por su parte el artículo 10 de la Ley 4a de 1981 señala simplemente que “El Gobierno Nacional reglamentará lo relacionado con los modelos y valor de las cédulas de extranjería, certificados judiciales y carnés mencionados en esta ley” (resaltado fuera de texto)
Al respecto cabe advertir que del artículo 2º de la Ley 15 de 1968(25) —que alude es al impuesto de timbre—, ni de los artículos 3º de la misma Ley 15 de 1968(26) ni del artículo 8 de la Ley 4a de 1981(27) —que aluden es al destino de los bienes pertenecientes al Departamento Administrativo de Seguridad DAS y a su Fondo Rotatorio—, normas invocadas por el interviniente en representación de la Academia Colombiana de Jurisprudencia como contentivas de elementos orientadores en este punto, se pueden deducir criterios relativos a la tarifa de la tasa aludida que permitan considerar que en el presente caso el legislador cumplió con el presupuesto establecido en el artículo 338 de la Constitución para que se fijara por el Gobierno Nacional la tarifa de una tasa como la que se analiza en este caso.
Asiste razón entonces al señor procurador cuando señala que en el presente caso se está ante una ausencia total de criterios para orientar a la administración nacional en la determinación de la tarifa correspondiente a la expedición de los documentos a que aluden los textos acusados.
Ahora bien, debe precisarse que contrario a lo que afirma el interviniente en representación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público no cabe entender que la simple invocación de la autorización dada al gobierno por las normas acusadas para determinar la tarifa de la tasa correspondiente a la recuperación de los costos por la expedición de las cédulas de extranjería y los certificados judiciales y la remisión a la aplicación de los principios tributarios señalados en el artículo 363 superior —que por lo demás lógicamente no se hace en las normas acusadas—, sean factor suficiente para entender cumplido en este caso el mandato del segundo inciso del artículo 338 de la Constitución. Texto superior que establece claramente que si bien la ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen, el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben necesariamente ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.
Al respecto recuérdese que si bien la Corte ha señalado que la exigencia a que se alude en el artículo 338 no implica que la ley, las ordenanzas o los acuerdos, necesariamente deban utilizar las palabras “sistema” y “método” como fórmulas sacramentales ni se tiene que hacer una descripción detallada o rigurosa de cada uno de los elementos y procedimientos a tener en cuenta para fijar la tarifa, sí es indispensable que del contenido de las leyes mediante las cuales se autoriza a las autoridades administrativas para fijar la tarifa de una tasa se deriven los principios que deben respetar las autoridades administrativas y las reglas generales a las cuales están sujetas, al definir los costos recuperables y las tarifas correspondientes(28).
Ahora bien, no escapa a la Corte que frente al cargo planteado —a saber la vulneración del artículo 338 superior— son las expresiones “y valor de adquisición” contenida en el parágrafo del artículo 1º de la Ley 15 de 1968 y “y valor” contenida en el artículo 10 de la Ley 4a de 1981, a las que en realidad se dirige la acusación del actor por ser las que resultan contrarias a los mandatos superiores invocados en su demanda, pues es con ellas que se permite al Gobierno Nacional por intermedio del Departamento Administrativo de Seguridad DAS fijar la tarifa de la tasa que se cobra por concepto de la expedición de las cédulas de extranjería y los certificados judiciales, sin que se haya establecido por el legislador el sistema y el método para definir los costos, ni la forma de hacer su reparto.
En relación con el resto de los artículos 1º de la Ley 15 de 1968(29) y 10 de la Ley 4a de 1981(30), el actor no formula ninguna acusación que permita a la Corte pronunciarse, pues, como lo advierte el Señor Procurador General de la Nación, es exclusivamente en relación con las expresiones “y valor de adquisición y “y valor” que el actor expuso argumentos de inconstitucionalidad en la demanda.
Así las cosas, de acuerdo con reiterada jurisprudencia(31), lo que procede es que la Corte se declare inhibida para emitir pronunciamiento de fondo en relación con la acusación formulada contra los referidos artículos con excepción de las expresiones “y valor de adquisición” contenida en el parágrafo del artículo 1º de la Ley 15 de 1968 y “y valor” contenida en el artículo 10 de la Ley 4a de 1981, expresiones que se declararán inexequibles por contrariar el artículo 338 superior, como se ha explicado.
La sentencia comentada limitó la declaración de inconstitucionalidad de las normas demandadas a las expresiones que autorizaban al Gobierno Nacional a fijar los valores de las tarifas por intermedio del Departamento Administrativo de Seguridad sin que previamente la ley hubiera fijado el sistema y el método para definir los costos de los servicios que presten y su participación en los beneficios que les proporcione, así como la forma de hacer su reparto.
6.3.1.2. Para declarar la nulidad del decreto demandado basta con señalar que la determinación previa del método y sistema enunciados está prevista en el artículo 338 superior como condición para que las autoridades administrativas puedan fijar las tarifas de las tasas que pueden cobrar por sus servicios y que dicho decreto fijó las tarifas de las tasas a que se refieren las leyes 15 de 1968 y 10 de la Ley 4 de 1981, sin que estas leyes hubieran establecido previamente tales métodos y sistemas, como demostró la Corte Constitucional en la sentencia C-243 de 2005, mediante argumentos que esta Sala prohíja.
No sobra agregar que ninguna otra norma legal estableció los métodos y sistemas que el demandante echó de menos.
Los anteriores argumentos son suficientes para declarar la nulidad de la norma acusada, la cual decayó cuando se declararon inexequibles las disposiciones que le habían servido de fundamento.
DECLÁRASE la nulidad del Decreto 1657 de 9 de octubre de 1992, proferido por el Gobierno Nacional(6), “Por el cual se señala el valor del certificado judicial y de policía y de los documentos de extranjería que expide el Departamento Administrativo de Seguridad”.
(1) Diario Oficial 40.626, de 15 de octubre de 1992.
(2) Diario Oficial 40.626, de 15 de octubre de 1992. Por la cual se concede una autorización al Gobierno Nacional para determinar por intermedio del Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, nuevos modelos de cédulas de extranjería y certificados de conducta, y se establece un gravamen.
(3) “Por la cual se crea el Fondo Rotatorio del Departamento Administrativo de Seguridad y se dictan normas para su organización y funcionamiento”.
(4) Sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado de 19 de febrero de 1998, expediente 4490; de 3 de agosto de 2000, expediente 5722 y de 15 de junio 15 de 1992, entre otras.
(5) Aunque en el mismo fallo se precisó que el artículo 2º de la Ley 15 de 1968 estableció el cobro de un impuesto —el de timbre—, y fijó su tarifa; se trata de un tema irrelevante para decidir la demanda de nulidad en estudio, porque el decreto acusado no se refiere al impuesto de timbre sino exclusivamente a las tasas.
(6) Diario Oficial 40.626, de 15 de octubre de 1992.