Source: https://www.associazionemagistrati.it/doc/68/documento-commissione-organizzazione-del-lavoro-carichi-esigibili-e-ufficio-del-processo-in-tema-di-spending-review.htm
Timestamp: 2020-01-23 00:35:36+00:00
Document Index: 91887941

Matched Legal Cases: ['sentenza ', 'art. 10', 'art. 550', 'art. 3', 'art. 111', 'art. 630', 'art. 6', 'art. 6', 'art. 415', 'art. 415', 'art. 369', 'art 37']

Documento commissione organizzazione del lavoro, carichi esigibili e ufficio del processo in tema di spending review | Associazione Nazionale Magistrati
Documento commissione organizzazione del lavoro, carichi esigibili e ufficio del processo in tema di spending review
1. PREMESSA. IL METODO PER IL RISPARMIO DI SPESA E LA STRADA PER LE RIFORME.
Nel sistema giustizia spending review deve significare taglio mirato e non taglio lineare come si è sempre usato, con individuazione delle priorità, trasparenza della spesa e del bilancio, delle risorse disponibili, degli investimenti in tema di miglioramento dei servizi, della informatizzazione degli uffici e della gestione del FUG. La giustizia italiana non può sopportare ulteriori tagli (lo dicono le stime del Cepej e tutti gli studiosi della materia) e, quindi, occorre favorire le riforme utili, da condividere con la magistratura, che determinano anche risparmio di spesa. In molti uffici giudiziari sono stati realizzati progetti di miglioramento della organizzazione del servizio Giustizia mediante una rivisitazione, con il supporto scientifico dei consulenti, dei processi lavorativi, la semplificazione delle procedure, la standardizzazione dei processi seriali e la implementazione di innovazioni tecnologiche davvero utili e supportate dalla necessaria analisi preliminare del cambiamento, da adeguata formazione e accompagnamento, nella consapevolezza che le tecnologie di per se stesse non sono fattore di miglioramento ed anzi possono risultare fattori di aggravio e favorire resistenze dispendiose.
La riforma da perseguire, facendo tesoro delle esperienze concrete consolidate in diversi uffici, è proprio quella del miglioramento della efficienza e della qualità del servizio: tutte le inefficienze sono fattore di dispersione di risorse e di aggravio di costi, sia sociali che economici in senso stretto. Fare processi inutili, duplicare procedure ripetitive, produrre provvedimenti approssimativi, non avere una visione unitaria del processo lavorativo, non eliminare tempi morti e ridondanze burocratiche sono disfunzioni dannose per gli utenti interni ed esterni e fattori di dispendio di risorse che non ci possiamo più permettere sia per essere credibili e sia per utilizzare al meglio quelle scarse disponibili. Molto può e deve fare la Anm, facilitando la "contaminazione" della cultura organizzativa, facendo tesoro delle esperienze virtuose realizzate nei vari "cantieri" di innovazione in atto in diversi uffici, monitorando le stesse per individuare quelle più diffusive e soprattutto per favorire il cambiamento culturale dei magistrati e soprattutto dei dirigenti che devono avere capacità manageriali e di gestione anche economica dell'ufficio.
Non è raro sentire dire a magistrati che la materia della organizzazione riguarda solo le cancellerie essendo la stessa estranea alla giurisdizione: si deve diffondere invece il principio secondo il quale ogni giudice è indipendente nell'espressione del proprio giudizio, ma conformarsi alle linee guida ed ai parametri dell'unità organizzativa nella quale presta il suo servizio. Va cioè evitato che l'indipendenza si traduca anche in una marcata autonomia del singolo giudice nei confronti dell'organizzazione in cui opera, verso la quale ha, invece, il dovere di partecipare per favorire la diffusione delle innovazioni adottate, che se condivise risulteranno più efficaci. La giustizia italiana vive attualmente un momento di profonda trasformazione soprattutto perché è in atto un fermento dal basso di innovazioni di grande respiro (i consulenti impegnati nel progetto Best Practice sovente riconoscono che è l'unica vera riforma di una pubblica amministrazione così complessa come la Giustizia), si stanno realizzando esperienze stimolate forse anche dalla scarsità delle risorse che stanno dimostrando come le risorse di per se stesse non sono garanzia di miglioramento.
Le continue condanne internazionali, la carenza sistemica di risorse, le tempistiche processuali fuori controllo ed il clima generale di sfiducia nei confronti del sistema giudiziario stanno spingendo sempre più numerosi attori a riflettere in chiave organizzativa sul funzionamento della giustizia nel nostro Paese. Dopo anni di disinteresse collettivo, le tematiche organizzative stanno entrando nei dibattiti delle categorie professionali che a vario titolo operano nei tribunali. Questa nuova "sensibilità" nasce dalla consapevolezza diffusa che le modifiche legislative non possono da sole risolvere le difficoltà del sistema e che nessuna riforma, calata dall'alto, ha mai influito sulle inefficienze dell'apparato giudiziario, anzi sovente riforme a "costo zero" hanno aggravato i problemi dell'apparato giudiziario.
Certo è, altresì, che i problemi della giustizia non sono imputabili solamente alla carenza di risorse o alla mancanza di regole processuali: in momenti meno recenti le risorse erano ben maggiori ma la qualità del servizio non era migliore ed anzi in molte realtà si sta dimostrando come si possa realizzare una giurisdizione ed un servizio di qualità pur in assenza di risorse adeguate, lavorando sulle dimensione organizzativa quale fattore di efficienza e quindi di effettiva e reale tutela dei diritti dei cittadini. Non si può, infatti, contestare come una situazione di efficienza "a macchia di leopardo" (basti confrontare le statistiche di uffici similari e basti considerare che medesime tipologie di procedimenti sono trattati con modalità operative diverse e con effetti significativi sui tempi dei procedimenti) sia correlata anche al diverso modo di lavorare dei giudici e del personale amministrativo.
Solo questo dimostra che bisogna guardare alla organizzazione degli uffici e alla gestione concreta dei processi di lavoro per capire meglio le ragioni dell'inefficienza e soprattutto per progettare interventi per il futuro. In caso contrario ogni riforma normativa e ogni innovazione tecnologica finisce per "impiantarsi" nella fase di implementazione e di messa in opera senza produrre miglioramenti. Diffondere questa cultura è opera della Anm che deve pretendere anche un confronto con la Politica, ancora più incisivo in questa fase di crisi economica del Paese.
Una riflessione su spending review può quindi essere un momento di razionalizzazione per risparmiare risorse recuperando sacche di inefficienza e per investire nell'ottica di miglioramento del servizio anche quale fattore di risparmio. Il tema del contenimento della spesa non può prescindere da quello del miglioramento dell' organizzazione del servizio GIUSTIZIA in generale, in quanto le inefficienze del sistema-giustizia determinano gravi costi sociali - in termini di mancato servizio alla collettività - ed economici rispetto alla necessità di certezza giuridica del sistema economico nel suo complesso. A queste gravi diseconomie si aggiungono poi i costi diretti per il bilancio pubblico, in quanto lo Stato è tenuto a garantire un'equa riparazione in favore di chi ha dovuto subire i tempi "non ragionevoli" del processo civile o penale.
1.1. LA STATISTICA GIUDIZIARIA
La premessa di ogni taglio di spesa così come di ogni riforma dovrebbe essere la conoscenza del sistema, in questo caso il sistema giudiziario, su cui il risparmio di spesa o la riforma va ad incidere. Tale conoscenza dovrebbe essere innanzitutto il prodotto della statistica giudiziaria, il cui scopo principale è, od almeno dovrebbe essere, quello di contribuire a guidare le politiche in materia di giustizia e quindi quello di facilitare l'effettività del sistema giudiziario. Per questa ragione le statistiche giudiziarie dovrebbero consentire di ottenere le informazioni rilevanti sulle "prestazioni" (performance nel linguaggio inglese) dei tribunali e dei giudici e sulla qualità del sistema giudiziario: più nel dettaglio, dovrebbero convogliare le informazioni sui carichi di lavoro di tribunali e giudici, sul tempo necessario per gestire sopravvenienze e pendenze e costituire la base per le decisioni sull'allocazione di risorse umane e finanziarie per far fronte ai carichi di lavoro. Tali informazioni dovrebbero essere amministrate in modo omogeneo, trasparente e pubblico, da un sistema statistico nazionale amministrato da un dipartimento centrale di statistica e dovrebbero poi essere condivise in tempo reale da tutti gli uffici giudiziari, per la parte relativa al loro funzionamento. Purtroppo le statistiche giudiziarie elaborate e pubblicate dal Ministero della Giustizia non sono utilizzate per governare il sistema giudiziario. Forti sono innanzitutto i dubbi sull'affidabilità delle stesse, perché l'estrazione dei dati non è automatica ed è effettuata con modalità diverse sa sede a sede. Inoltre le statistiche del Ministero non sono "leggibili", e non sono quindi utili al governo del sistema giudiziario e dei singoli uffici, perché il Ministero non utilizza indicatori affidabili e moderni, quali ad esempio quelli in uso presso la Commissione Europea per l'Efficienza della Giustizia del Consiglio d'Europa (CEPEJ), che consentano una verifica sulla gestione delle risorse e sulle spese nonché sul rendimento degli uffici.
Dati statistici veri e di qualità ed indicatori affidabili sono dunque necessari sia per le decisioni sulla revisione delle circoscrizioni giudiziarie che per la distribuzione delle risorse tra i diversi uffici giudiziari.
1.2 LA GEOGRAFIA GIUDIZIARIA
Il possibile miglioramento dell'organizzazione del servizio dopo una progressiva ed indifferibile riforma delle circoscrizioni giudiziarie, oggi oggetto della legge - delega 14.09.11 n. 148. Si è trattato di una legge "varata" anche sulla base delle conclusioni raggiunte dalla Commissione Tecnica per la Finanza Pubblica (CTFP) - in collaborazione anche con rappresentanti del Ministero della giustizia - al quale si è data ampia diffusione sulla stampa alla fine del 2007. Infatti i risultati di tale analisi, e tutti gli approfondimenti svolti nella letteratura di settore, hanno da tempo portato la magistratura associata a condividere questo studio, secondo cui un importante elemento di inefficienza dell'offerta di giustizia in Italia risiede proprio nella dimensione troppo limitata degli uffici giudiziari. La produttività del magistrato risulta, infatti, crescente in funzione dell'aumento delle dimensioni del tribunale in cui opera, e questo effetto-additivo è da attribuire, oltre a diversi fattori organizzativi (migliore gestione del personale e delle attrezzature), anche a rilevanti "economie di specializzazione". La rilevanza delle economie di specializzazione è nel nostro ordinamento amplificata dal fatto che la crescita professionale dei magistrati fino ad oggi è stata affidata quasi esclusivamente alle esperienze maturate nel corso della carriera. Quando le dimensioni degli uffici giudiziari divengono troppo elevate (impiegando un numero di magistrati superiore a 80) si riscontra una perdita di efficienza legata al sovradimensionamento; ma tale perdita appare di gran lunga inferiore a quella che si ha nel caso inverso di sotto-dimensionamento (numero complessivo di magistrati inferiore a 20). Il che non deve distoglierci dalla ricerca delle "dimensione ottimale", ma deve indurci a temere più l'errore per difetto che non quello per eccesso.
2. IL SETTORE PENALE
2.1 PROCESSI A CARICO DI IMPUTATI IRREPERIBILI
Una quota significativa di procedimenti (stimabile tra il 10 e il 20%) si svolge a carico di persone irreperibili -dichiarati o di fatto-, di cui gran parte non è neppure a conoscenza dello svolgimento del processo. Questo determina condanne che non saranno mai eseguite e quindi la celebrazione di processi inutili con enorme (ed inutile) dispendio di energie e risorse anche perché qualora l'imputato venga reperito il processo dovrà essere riaperto. E' un tema su cui vi è concordia e su cui lo stesso legislatore ha da tempo avviato un disegno di legge (già in data 10.3.2009, ora DDL S 1440, tuttora in corso di esame in Commissione) sulla disciplina dell'imputato irreperibile con previsione della sospensione del processo celebrato in assenza dell'imputato, normativa da leggersi in collegamento con la possibilità di revisione del giudicato interno contrastante con una sentenza della Cedu. Proprio la necessità di porre fine all'inottemperanza dello Stato Italiano agli obblighi discendenti dai precetti della Convenzione Europea per la Salvaguardia dei Diritti dell'Uomo dovrebbe indurre il legislatore a provvedere. L'Anm può e deve prendere una posizione netta e dare il proprio contributo per la realizzazione di una riforma in materia adeguata e coerente con il sistema.
L'urgenza di tale riforma, già sollecitata da più voci e raccomandata dalla Risoluzione adottata dal Comitato dei Ministri del Consiglio d'Europa (17-19 marzo 2009), dovrebbe indurre ad una veloce soluzione per razionalizzare e limitare il contenzioso interno e dinanzi alla Corte di Strasburgo, con risparmio notevole di spesa e di mezzi. Risparmi che sarebbero ben più consistenti se si attuasse anche la ormai urgente depenalizzazione e si razionalizzassero le scelte politiche in materia penale.
Quanti processi sono stati celebrati per le errate scelte sanzionatorie contro gli immigrati irregolari (poi dichiarate contrarie ai principi fondamentali dell'ordinamento) e quanti processi si continuano a celebrare per il reato di cui all'art. 10 bis (clandestinità) sanzionato con pena pecuniaria davvero inutile da qualsiasi punto di vista (il clandestino resta clandestino, nessuno lo troverà più, il processo si fa in contumacia, gli uffici si affanneranno in ricerche e tentativi di recupero pene pecuniarie e spese, il difensore d'ufficio avrà diritto alla retribuzione a carico dell'erario).
Negli uffici torinesi di recente è stato calcolato che sulla base della normativa immigrati sono stati arrestati e processati per direttissima circa 10.000 persone, mediamente rimasti in carcere due giorni e che solo nella città di Torino sono stati spesi circa 18,5 milioni di euro, pari a 2,6 milioni per anno (costo custodia in carcere, numero approssimativo ore di lavoro del personale di polizia, di polizia penitenziaria, di personale carcerario, di giudici, pubblici ministeri e personale amministrativo, gli onorari pagati ai difensori d'ufficio, costi per carta, spese informatica e costi generali). E' difficile una proiezione su scala nazionale, ma l'ordine di grandezza della quantità di denaro pubblico e di risorse umane investite inutilmente appare evidente in tutta la sua rilevanza.
Non solo, celebrare processi inutili comporta affaticamento del sistema e dispersione delle risorse che dovrebbero essere impiegate nelle materie di interesse. Va sottolineato che il disegno di legge in corso di esame prevede che, dopo adeguate ricerche eventualmente ripetute, per -i soli procedimenti a citazione diretta (art. 550 c.p.p.) e per i procedimenti di competenza del Giudice di Pace- la sospensione del processo ad opera del giudice del dibattimento alla prima udienza, previo eventuale tentativo di notifica a mani dell'imputato o di un suo familiare convivente (fatta salva l'ipotesi che dagli atti o nel corso del processo emerga la prova che l'imputato sia a conoscenza del processo a suo carico o che si sia sottratto volontariamente alla conoscenza).
E' bene evidenziare che la riforma non risulta coerente per vari aspetti e perciò va migliorata: la limitazione alle sole ipotesi di fatti meno gravi sicuramente si scontra con i principi costituzionali di uguaglianza e ragionevolezza (per le ipotesi di maggiore gravità ancora più pregnante dovrebbe essere la tutela avverso sentenze pronunciate all'insaputa dell'accusato); appare inutile prevedere la sospensione soltanto nella fase processuale e non anche nel momento in cui si pone il problema di informare l'imputato della esistenza del procedimento (e quindi prima del passaggio alla fase dibattimentale anche per ragioni di economia processuale e di maggiore funzionalità dei ruoli dibattimentali ormai troppo ingolfati da pendenze enormi).
Va altresì sottolineato che la riforma è ormai imposta anche da questioni di ordine costituzionali (cfr. questione di costituzionalità degli artt. 159, 160, 484 e 420 quater cpp per contrasto art. 3, 10, 97 e 111 Cost. del Tribunale Pinerolo del 31.01.2006, anche se la Corte regolatrice ha giudicato infondata la questione osservando che la "CEDU non accorda in tema di processo in absentia garanzie maggiori di quelle previste dall'art. 111 Cost.") posto che la Corte Costituzionale investita della questione di legittimità dell'art. 630 lett. a) c.p.p. (sia pur in tema di revisione nei casi in cui vi violazione dell'art. 6 CEDU), aveva invitato il legislatore ad adottare i provvedimenti ritenuti più idonei per consentire all'ordinamento di adeguarsi alle sentenze della Corte Europea dei diritti dell'uomo che abbiano riscontrato, nei processi penali, violazioni ai principi sanciti dalla'art. 6 Cedu.
2.2 DIGITALIZZAZIONE - DEMATERIALIZZAZIONE - NOTIFICHE TELEMATICHE - PROCESSO PENALE TELEMATICO - REGISTRO UNICO INFORMATICO
Non è più rinviabile la "scommessa" sulla digitalizzazione del fascicolo penale, che non può che partire dalla fase delle indagini preliminari, così come impostata negli studi già effettuati negli anni 2008 - 2009 in vista di un progetto di sperimentazione da avviare in 10 Procure della Repubblica individuate come "pilota", progetto poi non "partito". Il risparmio in termini di risorse di beni e persone sarebbe enorme (tonnellate di carta, toner, plurime unità di personale dedicate in ogni ufficio al servizio di fotocopiatura integrale degli atti del processo). Si è realizzato molto nel settore civile, ma poco nel settore penale.
La digitalizzazione del fascicolo penale dovrà avere il suo avvio negli uffici di Procura, con un' organizzazione che parta, per la fase iniziale, dalla digitalizzazione completa del fascicolo al momento dell' emissione dell' avviso di conclusione delle indagini preliminari ex art. 415 bis c.p.p.. Molto si è fatto nel settore civile (PCT) ma quasi nulla nel settore penale. Bisogna cogliere gli spiragli aperti con il nuovo Governo e con la nuova gestione della DGSIA. L'Anm deve compiere tutti i passi utili affinché questa nuova fase sia fruttuosa dando avvio alle iniziative raggiungibili a breve e programmare, con trasparenza, gli sviluppi futuri. I punti di criticità segnalati dalla delibera CSM 13 luglio 2011, con riferimento al Piano governativo di digitalizzazione dell'amministrazione di Giustizia. In particolare non sembra più procrastinabile:
L'adozione di un Registro Unico Informatico;
La previsione della lettura automatizzata delle notizie di reato;
L'acquisizione solo informatica delle notizie di reato per i procedimenti contro ignoti;
L'adozione di procedure solo informatiche per la trattazione di procedimenti seriali (es. denunzie Inps):
- l'adozione generalizzata della firma digitale;
- l'adozione generalizzata dello strumento della pec per le notifiche ai difensori.
Le notifiche telematiche (SNT)
Sono in fase di sperimentazione a Torino e da ultimo in altri pochi uffici (tra cui Monza). I risultati sinora raggiunti sono insufficienti perché il sistema è carente e faticoso e, comunque, limitato alla notifica ai soli avvocati. L'Anm deve mobilitarsi per richiedere il miglioramento del sistema e la sua veloce diffusione su scala nazionale posto che è un sistema sufficientemente semplice e produttivo di enormi risparmi (nel settore civile si è quantificato il risparmio raggiunto con le notifiche telematiche e si parla di diversi milioni di euro).
E' un sistema centralizzato basato sul web che utilizza lo strumento della posta elettronica certificata (pec), di facile utilizzo ed ha obiettivi ambiziosi: ridurre i tempi del processo e dell'erogazione dei servizi accessori, facilitare il lavoro degli uffici, liberare risorse umane, ridurre i casi di rinvio di processi per disguidi formali (si pensi a quanti processi saltano per notifiche intempestive e per mancato ritorno della ricevute di ritorno delle raccomandate).
Ogni anno vengono effettuate circa 8 milioni di notifiche nel penale e quindi l'entità dei risparmi è di agevole comprensione. La diffusione della pec dovrà necessariamente essere estesa, per le identiche finalità, a tutte le comunicazioni/notificazione tra uffici giudiziari (si pensi alla comunicazione delle sentenze al visto del PG), agli uffici pubblici e agli ufficiali giudiziari, che, comunque, dovranno continuare ad eseguire le notificazioni alle parti private ma con invio e restituzione degli atti -da e per gli uffici- (a notifica avvenuta) sempre per via telematica con risparmi evidenti e miglioramento del servizio rispetto all'attuale sistema e alla farraginosità dei rapporti tra uffici e ufficio notifiche. Le notifiche telematiche devono diventare obbligatorie su tutto il territorio nazionale (e non solo per pochi uffici eletti) previo miglioramento/integrazione dell'applicativo con gli altri sistemi (in particolare REGE) e devono essere estese al massimo perché ciò assicurerebbe un forte miglioramento del servizio e un altrettanto rilevante risparmio di risorse.
Il sistema informativo dei registri e del fascicolo processuale
Deve diventare una realtà non più rinviabile (la situazione del penale è allo stato drammatica). La Dgsia, stimolata dalle iniziative di InnovazionePerArea, ha finalmente deciso il recupero e la diffusione del Sicp (Sistema Informatico Cognizione Penale). Il sistema è fattore di grande miglioramento del servizio e di risparmio di risorse: deve coprire la ricezione delle notizie di reato attraverso apposito portale delle notizie di rato per l'iscrizione automatica sui registri, la gestione delle informazioni di registro attinenti alla fase delle indagini e alla fase dell'esercizio dell'azione penale sino alla decisione, la gestione dei processi incidentali cautelari e dei corpi di reato.
Il sistema è già operativo in alcuni distretti (Firenze) in maniera soddisfacente e quindi si tratta di diffonderlo (con annesse formazione, manutenzione e assistenza) in tempi ragionevoli, anche qui in piena collaborazione tra Ministero e Uffici.
La Dgsia si è mossa di recente in tale senso e ciò va visto in termini positivi.
Si tratta a questo punto di monitorare l'effettiva diffusione e l'Anm può e deve fare qualcosa a riguardo.
Definito il predetto obiettivo prioritario a medio-breve termine (ma improcrastinabile per l'efficienza della giustizia penale) si deve poi progettare anche il processo penale telematico che può agevolmente valersi del modello PCT. Sul punto l'Anm deve avere le idee chiare perché il Ministero sinora ha fatto scelte poco coerenti e sostanzialmente ha consentito agli uffici di adottare (con risorse per lo più locali) indifferentemente uno dei sistemi già attuati (SIDIP, AURORA, TIAP ….).
Certo è che il vero processo telematico deve avere come obiettivo il fascicolo elettronico e quindi presuppone un registro elettronico già realizzato ed assestato con l'introduzione del documento elettronico (deve essere dato valore legale alla firma elettronica). Oggi i sistemi adottati da vari uffici sono basati su digitalizzazione degli atti (operazioni costose di scannerizzazione) e rincorsa del fascicolo cartaceo. Comunque le esperienze in campo hanno prodotto risultati in termini di miglioramento del servizio e riduzione/semplificazione dei tempi e della comunicazione con le parti e sensibili risparmi. Non si possono disperdere queste esperienze, anzi vanno sostenute e difese ma occorre pretendere dal Ministero trasparenza e visione unitaria. In termini di immediato contenimento della spesa decisiva e utile può essere la attuazione del PPT in settori limitati del processo penale e Innovazione per Area ha più volte sottolineato come si possa agevolmente intervenire realizzando: le notizie di reato contro ignoti con trasmissione delle stesse in formato elettronico tramite portale delle forze di polizia, acquisizione della notizia di reato in formato elettronico in un gestore documentale e iscrizione dei dati su registro, esame e studio in formato elettronico da parte del PM, richiesta di archiviazione in formato elettronico, ricezione elettronica d parte del GIP, studio e provvedimento di archiviazione in formato elettronico. La semplicità dei fatti e lo scarso contenuto informativo dei documenti rendono appetibile un processo di completa informatizzazione di tale processo di servizio.
Il risultato potrà essere la scomparsa di 1,5 milioni/anno di NDR cartacee, delle relative copertine e dei provvedimenti con evidenti risparmi di denaro e risorse lavorative e miglioramento della qualità del servizio.
Archivio elettronico delle sentenze (con relative annotazioni elettroniche e comunicazioni al PG e introduzione del visto elettronico).
Fascicolo elettronico delle misure cautelari.
2.3 FORFETTIZZAZIONE SPESE DI GIUSTIZIA e LIQUIDAZIONI AGLI AVVOCATI
Altro settore di forte risparmio può essere individuato nella semplificazione e forfetizzazione delle procedure di determinazione delle spese processuali e delle liquidazioni agli avvocati (per gratuito patrocinio e difese di ufficio).
In diversi uffici sono sati realizzati protocolli con gli avvocati, che, in cambio di procedure semplificate e velocità dei provvedimenti, hanno consentito la razionalizzazione del sistema "gratuito patrocinio" nella consapevolezza che non può non valutarsi il differente impegno professionale richiesto per "processi veri" rispetto a processi di estrema semplicità per i quali è sicuramente eccessiva la liquidazione di onorari anche se determinati nei minimi tariffari. Basterebbe monitorare le esperienze virtuose (a Monza il protocollo -che si allega- ha ridotto quasi alla metà i costi, con maggiore soddisfazione degli stessi avvocati) e promuovere idonee riforme o protocolli generali di intesa con l'avvocatura (analoghi protocolli possono essere definiti per consentire agli avvocati l'acquisizione diretta delle trascrizione verbali udienze dibattimentali direttamente dalla società, con evidenti risparmi di voluminose fotocopie e accessi in cancellerie).
In ordine alle spese, non può non evidenziarsi come, da sempre, il sistema sia riuscito a recuperare meno del 10% delle stesse, recuperi così minimali controbilanciati (in negativo) da dispendiose procedure di lavorazione che affaticano gli uffici (in ogni tribunale diversi addetti sono preposti alla tenuta e aggiornamento dei fogli notizie, alla determinazione delle spese fascicolo per fascicolo e alle procedure di recupero, oggi alla collaborazione con Equitalia), mentre la forfetizzazione, eventualmente per scaglioni, dovuta alla tipologia del procedimento e l'immediata notifica all'interessato ridurrebbe i costi di lavoro e aumenterebbe l'entità delle somme riscosse. L'Anm deve promuovere tale obiettivo di semplificazione, essendo evidenti i benefici in termini di risparmio risorse umane e di aumento delle possibilità di recupero delle spese processuali che se realizzato apporterà risorse economiche aggiuntive. Altri possibili interventi da promuovere sono il miglioramento delle relazioni con gli utenti ed in particolare i cittadini e le parti che interagiscono più frequentemente con i processi penali. Pensiamo alla definizione dei protocolli di udienza, standardizzazione di procedure semplici (es. decreti penali, procedure correzioni errori materiali …..), rivisitazione delle modalità di citazione dei testimoni (sono eccessivi e incivili i disguidi creati a testimoni che girano a vuoto per le aule di giustizia soltanto perché spesso citati mali, senza essere resi edotti di nulla e senza predisporre i necessari rimedi comunicativi in caso di previsto rinvio del processo: tali incivili trattamenti producono costi diretti per l'immagine della Giustizia e costi economici diretti per liquidazioni diritti e affaticano il sistema). Va sicuramente diffuso il progetto "Testimoni" realizzato in ambito sviluppo Best Practice dal Tribunale di Milano viste anche le sollecitazioni di colleghi che in girano nella lista Anm.
2.4 FONDO UNICO di GIUSTIZIA
Le leggi attualmente in vigore consentono, limitatamente ad alcune specifiche ipotesi, l'utilizzo a fini di giustizia di beni sequestrati e poi confiscati. Dalla relazione al Parlamento ex L. 7 marzo 1996, n. 109 (settembre 2011) sulla Consistenza, destinazione ed utilizzo dei beni sequestrati o confiscati - Stato dei procedimenti di sequestro o confisca - effettuata dal Dipartimento per gli Affari di Giustizia Direzione generale della Giustizia penale , Ufficio I - Reparto Dati Statistici e Monitoraggio emerge l'importanza di questo strumento, ma anche la necessità di un suo utilizzo generalizzato. l'immediata assegnazione dei beni in sequestro, sia la loro destinazione, temporanea prima e definitiva poi, all'esito della confisca, non solo alla Polizia Giudiziaria ma anche ai singoli uffici giudiziari e, in generale, alle Amministrazioni pubbliche, per il perseguimento dei propri fini istituzionali.
2.5 INTERCETTAZIONI
La condivisibile tendenza ministeriale verso il contratto unico nazionale, non deve contrastare la necessaria flessibilità delle singole realtà giudiziali, soprattutto sotto il profilo delle innovazioni tecnologiche connesse allo sviluppo delle tecniche investigative. La fondamentale importanza rivestita da questo mezzo di ricerca della prova, com' è di tutta evidenza, è incompatibile con la politica di contenimento della spesa pubblica, delineata rigidamente secondo una politica di " tagli lineari ".
E' pur vero, tuttavia, che l' attuale sistema determina dispersioni di risorse, non solo finanziarie, ed ulteriori inconvenienti in termini di qualità delle prestazioni che possono essere eliminati o, almeno, ridotti. E' necessario distinguere il piano delle voci di spesa strettamente correlate all' esecuzione delle operazioni tecniche da quello delle voci di spesa di natura diversa derivanti dal ricorso ad esse ovvero all' acquisizione di dati connessi al traffico telefonico o telematico (compensi ai Periti trascrittori, costi dell' acquisizione dei dati relativi al traffico telefonico, etc.).
A) Spese per l' esecuzione delle operazioni tecniche
L' ipotesi oggi allo studio del Ministero di arrivare ad un contratto unico nazionale, bandendo una gara su più lotti al fine di evitare il monopolio, risponde ad esigenze obiettive: dimezzare i costi, con un risparmio di oltre 100 milioni di euro, mantenendo di fatto un identico servizio (oggi il 90 % dei noleggi è appannaggio di quattro società), garantendo un pagamento più tempestivo alle società del settore ed evitando la frammentazione delle miriadi di fatture e pagamenti cui le società e gli uffici giudiziari sono tenuti. Essa, tuttavia, presenta inconvenienti: lo strumento unico contrattuale non garantisce la flessibilità delle condizioni e delle prestazioni offerte rispetto alle esigenze delle singole realtà giudiziarie e rispetto alle incessanti innovazioni tecnologiche connesse allo sviluppo delle tecniche investigative.
Lo strumento del contratto unico, inoltre, può presentare insidie sotto il profilo dell' indipendenza e dell' autonomia dell' Autorità Giudiziaria. Devono essere adeguatamente valutate opzioni alternative a quella del contratto unico nazionale in grado di ottenere i medesimi effetti che si intendono perseguire attraverso di esso: potrebbe essere esaminata la possibilità di attribuire al Ministero attraverso un proprio decreto la fissazione delle tariffe massime per ogni operazione tecnica con validità su tutto il territorio nazionale, demandando ai Capi degli Uffici delle singole sedi lo svolgimento della gara da svolgersi i principi dell' ordinamento previsti la peculiare natura delle prestazioni richieste.
B) Spese di altra natura connesse allo svolgimento delle intercettazioni
L' utilizzazione in sede dibattimentale dei risultati delle intercettazioni determina quasi sempre la necessità di conferire incarico per le trascrizioni a Periti; la liquidazione dei relativi onorari avviene secondo il criterio della vacazione, non essendone previsti di specifici con conseguente rischi di non uniformità di trattamento. Inoltre, spesso il Perito è autorizzato ad avvalersi di un collaboratore e la liquidazione del compenso del predetto sfugge anch' essa ad obiettivi criteri di uniformità di trattamento. Anche in relazione alla liquidazione dei compensi per i Periti trascrittori potrebbe essere opportuno prevedere tariffe uniche che prevedano anche le modalità di liquidazione ai collaboratori.
2.6 MODIFICHE CODICI penale e di procedura penale
Predisposizione di soluzioni normative volte a disincentivare comportamenti delle parti strumentali al prolungamento del processo
Ciò dovrà avvenire attraverso la restituzione della centralità al giudizio di primo grado e il conseguente ridimensionamento del giudizio di appello mediante l'ampliamento delle cause di inammissibilità (a cominciare dalla manifesta infondatezza) ed attraverso, nell' ambito del primo grado di giudizio, di un sistema di "sanzioni processuali" per i casi di reiterazioni di istanze palesemente illegittime/infondate aventi come manifesta finalità quella dell' allungamento dei tempi procedimentali/processuali.
Applicazione limitata dell'avviso di conclusione indagini di cui all'art. 415 bis c.p.p.
Si propone l'eliminazione dell'obbligo di inviare l'avviso previsto dall'articolo 415-bis in tutti i procedimenti ove l'imputato abbia altrimenti avuto notizia dell'esistenza di un procedimento penale a suo carico, ovvero sia stata notificata nei suoi confronti l'informazione di garanzia (art. 369 c.p.p.) o altro atto ad essa equipollente.
Specularmente, in un' ottica di bilanciamento degli interessi in gioco, si potrebbe prevedere l'interrogatorio dell' indagato obbligatorio, nella fase delle indagini preliminari, per il caso di esercizio dell' azione penale, in relazione ai delitti più gravi, per i quali sia prevista una pena edittale superiore nel massimo a sei anni, ed a quelli per i quali sono indagati pubblici dipendenti ed appartenenti alle forze dell' ordine. Esigenze di bilanciamento tra gli interessi in gioco, in presenza della soluzione prospettata, comporta fisiologicamente una modifica rispettivamente gli articoli 418 e 419 del codice di rito, con un ampliamento del termine per la comunicazione degli avvisi relativi all'udienza preliminare del termine massimo consentito al giudice per la fissazione della medesima. Dette modifiche vengono dettate dalla esigenza di consentire il pieno esercizio del diritto di difesa.
Detta modifica è volta all'eliminazione di un adempimento che, attualmente, spesso non porta alcun effettivo vantaggio all'esercizio del diritto di difesa dell'indagato, ma che impone, viceversa, un notevole allungamento dei tempi procedimentali.
Al fine di decongestionare i carichi penali, proporre l'introduzione nel codice penale dell'istituto della irrilevanza penale del fatto. Per i fatti connotati da una marginale offensività, potrebbe essere opportuno offrire la possibilità al pubblico ministero e/o al giudice di pervenire a soluzioni di non punibilità, quando la situazione di fatto legittimi e giustifichi la rinuncia alla applicazione della pena (anche in una ottica di deflazione). Sulla formulazione di tale norma, da coordinare opportunamente con alcune norme processuali (ad. es. gli artt.129, 408 ss, 425 c.p.p.), si confrontano tra gli studiosi diversi modelli. Alcuni propongono una applicazione dell'istituto limitata ad alcune categorie di reati (ad es. quelli con pena massima non superiore ad anni cinque).
Altri la vogliono estendere ad ogni reato. Vi è chi punta sui parametri di valutazione della "tenuità del fatto". Altri richiedono "la particolare tenuità dell'offesa". Altri ancora ritengono applicabile l'istituto solo se è da considerarsi "bagatellare" non solo la tenuità dell'offesa ma anche la modalità della condotta.
Messa alla prova e mediazione penale.
Si potrebbero pensare soluzioni mutuate da quelle dell' ordinamento penale minorile, in cui hanno dato, nella loro pluridecennale applicazione, ottimi esiti.
3. IL SETTORE CIVILE
3.1 IL PROCESSO CIVILE TELEMATICO
Il Processo Civile Telematico (PCT) si sta diffondendo, sia pure con molta lentezza ed a macchia di leopardo, su gran parte del territorio nazionale. Esso ambisce a rivoluzionare, semplificandole, le modalità di accesso ai tribunali e di gestione delle procedure in tutti gli ambiti della giustizia civile, ivi compresi i settori fallimentare e della volontaria giurisdizione. Il PCT si trova davanti ad un punto di svolta cruciale con il passaggio, avvenuto il 19 novembre 2011, dalla Posta Elettronica del P.C.T. alla Posta elettronica certificata (pec) standard. E' un passaggio che i Ministeri della Giustizia e della Pubblica Amministrazione e dell'Innovazione hanno fortemente voluto ed imposto. La diffusione del PCT non risponde però ad un programma ministeriale che preveda tempistiche, risorse e copertura territoriale ma è piuttosto affidata alla buona volontà ed all'impegno di singoli uffici e di Ordini degli Avvocati, in collaborazione con i CISIA.
La diffusione del PCT dipende oltretutto non solo dalla ricettività degli operatori ma anche dalla distribuzione agli uffici di hardware adeguato e dall'assenza della necessaria assistenza informatica. La modalità irregolare di sviluppo del PCT, con annessa creazione di fascicolo digitale, rischia di aggravare le differenze di sviluppo e di capacità d'innovazione dei diversi giudiziari ed, in definitiva, di rimarcare le differenze nella capacità degli uffici di rendere un servizio efficiente.
Inoltre è necessario riscrivere le regole tecniche che eliminino gli ostacoli che oggi impediscono il decollo del PCT.
3.2 NOTIFICHE E COMUNICAZIONI TELEMATICHE
Analoghe considerazioni debbono essere espresse con riferimento alle notifiche on-line ed alle comunicazioni telematiche via PEC. Si tratta di strumenti a bassa costo ed a alto risparmio di risorse umane. Eppure si tratta di strumenti che riguardano soltanto una quarto degli uffici giudiziari italiani. Inoltre manca, ancora una volta, una programmazione del Ministero della Giustizia che consenta di prevedere se e quando questi strumenti verranno estesi a tutti gli uffici giudiziari. Inoltre è necessaria una disciplina normativa delle notifiche e comunicazioni telematiche, che consenta di superare ambiguità ed incertezze.
3.3 SISTEMI DI CASE MANAGEMENT
Infine, manca un programma di diffusione dei sistemi di case management che servono ad integrare e gestire il PCT. La diffusione della consolle e di mag office avviene più per contaminazione virtuosa che per disegno ministeriale. Essa dipende oltretutto dall'esistenza di dotazioni informatiche adeguate, che mancano invece in una parte significativa degli uffici giudiziari.
3.4 L'UFFICIO PER IL PROCESSO E GLI ARCHIVI INFORMATICI DELLA GIURISPRUDENZA
La sperimentazione e l'innovazione dei processi lavorativi realizzata "dal basso" in molti uffici giudiziari italiani dimostra che la realizzazione dell'ufficio per il processo è oggi possibile. Le prassi virtuose di questi uffici hanno trovato un espresso riconoscimento normativo nell'art 37 L. n.111/2011 che costituisce una base legale per lo sviluppo di progetti organici che coinvolgano le Scuole di specializzazione per le professioni legali. L'ufficio per il processo consente finalmente ai magistrati di avere un fondamentale supporto qualificato alla propria attività, nell'ambito del quale è possibile anche un intelligente coinvolgimento dei Giudici Onorari di Tribunale.
L'ufficio per il processo rappresenta inoltre un importante strumento di realizzazione degli archivi informatici della giurisprudenza dell'ufficio. Parte dei risparmi derivanti dalla spending review dovrebbe essere investita in questo nuovo modello organizzativo dell'ufficio, che avrebbe l'effetto certo, per quello che è l'attuale risultato della sperimentazione, di consentire un aumento della produttività e della qualità del lavoro dei tribunali.
3.5 CONCLUSIONI PER IL SETTORE CIVILE
E' dunque necessario che il Ministero della Giustizia si riappropri del suo ruolo costituzionale di fornitore ed organizzatore del servizio della giustizia e che svolga tale ruolo secondo strategie e programmi che indichino in modo chiaro e trasparente le risorse, i tempi e gli ambiti di azione e che svolga tale azione in stretta cooperazione con il circuito dell'autogoverno della Magistratura ed in stretto coordinamento con i progetti di innovazione e best practices, che sono stati sviluppati da decine di uffici giudiziari, in modo che ogni risorsa e progetto locale possa diventare nazionale e viceversa. In tale contesto, il processo civile telematico, le comunicazione e le notifiche telematiche ed i sistemi di case management debbono diventare non solo prioritari ma obbligatori in tutti gli uffici giudiziari; l'ufficio per il processo dovrebbe diventare uno strumento organizzativo incoraggiato e finanziato dalle politiche ministeriali e, con l'intervento propositivo del Consiglio Superiore della Magistratura, un nuovo elemento della organizzazione tabellare degli uffici.
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