Source: https://www.ambientediritto.it/giurisprudenza/consiglio-di-stato-sez-3-20-gennaio-2019-n-452/
Timestamp: 2020-07-15 07:27:18+00:00
Document Index: 28995049

Matched Legal Cases: ['art. 83', 'art. 84', 'art. 67', 'art. 4', 'art. 87', 'art. 83', 'art. 4', 'art. 87', 'art. 83', 'art. 88', 'art. 14', 'art. 83', 'art. 84', 'art. 67', 'art. 2']

CONSIGLIO DI STATO, Sez. 3^ – 20 gennaio 2019, n. 452 – AmbienteDiritto.it
CONSIGLIO DI STATO, Sez. 3^ – 20 gennaio 2019, n. 452
Giurisprudenza: Giurisprudenza Sentenze per esteso massime | Categoria: Appalti Numero: 452 | Data di udienza: 19 Dicembre 2019
APPALTI – Informativa antimafia – Soggetti legittimati alla richiesta – Rapporti tra privati – Esclusione – Vuoto normativo – Art. 83, c. 1 d.lgs. n. 159/2011.
Data di udienza: 19 Dicembre 2019
Presidente: Frattini
Estensore: Ferrari
L’art. 83, c. 1 del d.lgs. n. 159/2011 ha individuato i soggetti che devono acquisire la documentazione antimafia di cui all’art. 84 prima di stipulare, approvare o autorizzare i contratti e subcontratti relativi a lavori, servizi e forniture pubblici, ovvero prima di rilasciare o consentire i provvedimenti indicati nel precedente art. 67. Si tratta delle Pubbliche amministrazioni e degli enti pubblici, anche costituiti in stazioni uniche appaltanti, gli enti e le aziende vigilati dallo Stato o da altro ente pubblico e le società o imprese comunque controllate dallo Stato o da altro ente pubblico nonchè i concessionari di lavori o di servizi pubblici. A tali soggetti si aggiungono, in virtù del successivo comma 2, i contraenti generali previsti dal Codice dei contratti pubblici. Trattasi, dunque, di soli soggetti pubblici. Aggiungasi che tale documentazione può essere utilizzata solo nei rapporti tra una Pubblica amministrazione ed il privato e non, nei rapporti tra privati. Il vuoto normativo non può certo essere colmato da un Protocollo della legalità, stipulato tra il Ministero dell’interno e Confindustria, trattandosi di un atto stipulato tra due soggetti, che finirebbe per estendere ad un soggetto terzo, estraneo a tale rapporto, effetti inibitori (o, secondo l’Adunanza plenaria, addirittura “incapacitanti”), che la legge ha espressamente voluto applicare ai soli casi in cui il privato in odore di mafia contragga con una parte pubblica. (Nella specie, la richiesta di rilasciare una comunicazione antimafia, rivolta alla Prefettura, era stata effettuata da Confindustria, associazione privata, per la conclusione di contratti di rilevanza solo privatistica, in alcun modo connessi all’uso di poteri, procedimenti o risorse pubbliche).
(Riforma TAR Lombardia, Brescia, n. omissis/2018 – Pres. Frattini, Est. Ferrari – Omissis (avv.ti Luppi, Luppi e D’Auria) c. Ufficio Territoriale del Governo di Brescia e altri (Avv. Stato) e altri (n.c.)
CONSIGLIO DI STATO, Sez. 3^ - 20 gennaio 2019, n. 452
sul ricorso numero di registro generale 4268 del 2019, proposto dalla -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Francesco Luppi, Alberto Luppi e Jacopo D’Auria, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dei predetti legali, in Roma, via P.G. da Palestrina, n. 47;
l’Ufficio Territoriale del Governo di Brescia, il Ministero dell’interno e l’Anac – Autorità Nazionale Anticorruzione, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura Generale dello Stato, ed elettivamente domiciliati in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
il Prefetto della Provincia di Brescia, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituito in giudizio;
della Confindustria Venezia Area Metropolitana di Venezia e Rovigo, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio;
della Confindustria, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio;
Visti l’atto di costituzione in giudizio dell’Ufficio Territoriale del Governo di Brescia, del Ministero dell’Interno e dell’Autorità Nazionale Anticorruzione;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 24 ottobre 2019 il Cons. Giulia Ferrari e uditi altresì i difensori presenti delle parti in causa, come da verbale;
1. In data 29 settembre 2017, la -OMISSIS- (d’ora in poi, -OMISSIS-), dedita allo svolgimento di attività di -OMISSIS-, ha ricevuto un’informazione antimafia interdittiva, emessa dalla Prefettura di Brescia il 26 settembre 2017.
Tale provvedimento muove dal presupposto della riconducibilità della società appellante al signor -OMISSIS-, da un giudizio di pericolosità sociale di quest’ultimo e da un’evidente capacità dello stesso di influenzare le scelte della società, considerato, in particolare, il legame di convivenza -OMISSIS-, intercorrente con la signora -OMISSIS-, la quale detiene interamente le quote della società -OMISSIS- che, a sua volta, è detentrice del 70% delle quote della -OMISSIS-. Il restante 30% delle quote della -OMISSIS- appartiene ad -OMISSIS-, -OMISSIS- della signora -OMISSIS-.
Con atto del 22 dicembre 2014, il signor -OMISSIS- ha venduto le proprie quote della ricorrente alla -OMISSIS-, cessando da ogni carica rivestita in entrambe le società.
Nel provvedimento interdittivo, a sostegno del pericolo di condizionamento mafioso della società -OMISSIS-, è stata, in particolare, richiamata un’informazione interdittiva antimafia del 2 ottobre 2014, emessa dalla Prefettura di Milano, nell’ambito dei lavori per l’-OMISSIS-, nei confronti della società -OMISSIS- -OMISSIS-, riconducibile al signor -OMISSIS-. Tale provvedimento ha attribuito un giudizio prognostico di qualificata e concreta sussistenza del pericolo di infiltrazione mafiosa nei confronti della società, alla luce del profilo criminale del signor -OMISSIS-. È stata, inoltre, richiamata la richiesta della Procura di Brescia di disporre la misura di prevenzione patrimoniale della confisca e del sequestro di beni del signor -OMISSIS-, nonché della società -OMISSIS-.
Il Tribunale di Brescia, in composizione collegiale, con decreto del 26 luglio 2016, proc. -OMISSIS-, ha escluso il ricorrere dei presupposti per l’applicazione della misura di prevenzione.
Il Ministero, con circolare del 14 febbraio 2014, n. 11001/119/7(4), ha informato le Prefetture della sottoscrizione di un atto aggiuntivo al Protocollo di legalità del 10 maggio 2010, concluso con Confindustria in data 22 gennaio 2014, attraverso il quale il Ministero ha dichiarato la propria volontà di superare l’eliminazione (ad opera dell’art. 4, d.lgs. 15 novembre 2012, n. 218), nell’art. 87, comma 1, d.lgs. n. 159 del 2001, della possibilità di richiedere informative antimafia da parte di soggetti privati.
2. Con ricorso proposto innanzi al Tar Lombardia, sezione staccata di Brescia, la società ha impugnato il provvedimento prefettizio con cui è stata emessa l’informazione interdittiva antimafia, i provvedimenti da questa richiamati e, in particolare, il Protocollo di legalità sottoscritto tra il Ministero dell’interno e Confindustria del 10 maggio 2010 e l’Atto aggiuntivo al Protocollo del 22 gennaio 2014. Con successivo ricorso per motivi aggiunti parte ricorrente ha impugnato il provvedimento dell’Anac, con il quale è stata disposta l’annotazione dell’interdittiva nel casellario informatico dell’Autorità.
a) la carenza di potere del Prefetto, nonché la violazione dei principi di tipicità e specialità dei poteri amministrativi, determinati dall’emissione di una informazione interdittiva, fuori dai casi previsti dalla legge, in violazione di diritti di rilevanza costituzionale, presidiati da una riserva di legge, non superabile da un Protocollo d’intesa, il quale presuppone, per la sua applicazione, l’adesione volontaria delle imprese sottoposte al controllo;
b) l’illegittimità della richiesta e dell’emissione di un’interdittiva antimafia da parte di un soggetto privato – non rientrante tra i soggetti autorizzati ex art. 83, d.lgs. n. 159 del 2011 (Codice antimafia) – per la stipula di contratti privatistici, alla luce anche della modifica normativa di cui all’art. 4, d.lgs. n. 218 del 2018 (che ha novellato l’art. 87 del Codice antimafia) e della relazione che l’ha ac-OMISSIS-ta, che avrebbe ricordato che la comunicazione antimafia può essere prodotta esclusivamente nei confronti dei soggetti elencati nell’art. 83, commi 1 e 2, del Codice antimafia, i quali hanno natura pubblicistica;
c) l’illegittimità dell’emissione di una informazione antimafia, in un procedimento avviato per l’emanazione di una comunicazione antimafia, nei casi in cui non si rilevi – ai sensi dell’art. 88 del Codice antimafia – la “sussistenza di cause di decadenza, di sospensione o di divieto di cui all’articolo 67”;
d) l’illegittima riconducibilità della società ricorrente al signor -OMISSIS-;
e) l’inconsistenza dell’asserito pericolo di infiltrazione mafiosa, pronunciato nei confronti del signor -OMISSIS-, e dunque, la carenza di istruttoria e di motivazione, alla luce dell’esito delle indagini della Procura della Repubblica e dei giudizi penali, riguardanti lo stesso signor -OMISSIS-;
Nello specifico, ha tra l’altro evidenziato che il nuovo sistema delle cautele antimafia, di cui al d.lgs. n. 159 del 2011, ha inteso prevenire le infiltrazioni mafiose nelle attività economiche non solo nei rapporti tra privati e Pubblica amministrazione, ma anche solo tra privati, delineando un “deciso superamento della summa divisio fra attività interfaccianti logiche economiche pubblico-privato ed attività meramente privatistiche”.
a) Violazione degli artt. 4, 25, 27, 35, 41, 111, 117 Cost. – Violazione del combinato disposto degli artt. 6 e 18 della CEDU, ratificata con l. n. 848 del 1955 – Violazione del combinato disposto degli artt. 67, 83, 84, 87, 88, 88-bis, 91, 94, 97, d.lgs. n. 159 del 2011, degli artt. 12 e 14 preleggi e degli artt. 1 e 3, l. n. 241 del 1990 – Omissione di pronuncia – Insufficiente e contraddittoria motivazione.
Il Tar avrebbe esaminato la natura e la portata dei Protocolli di legalità, alla luce del settore degli appalti pubblici e del diritto europeo in materia d’appalti, profili asseritamente estranei all’oggetto del giudizio, caratterizzato da rapporti esclusivamente privatistici.
b) Omissione di pronuncia. Violazione del combinato disposto degli artt. 67, 83, 84, 88, 89-bis, d.lgs. n. 159 del 2011.
c) Omissione di pronuncia. Violazione degli artt. 4, 25, 27, 35, 41, 111, 113, 117 Cost. e degli artt. 6 e 18 della CEDU, ratificata con l. n. 848 del 1955. Violazione del combinato disposto degli artt. 67, 83, 84, 87, 88, 88-bis, 91 e 97, d.lgs. n. 159 del 2011, dell’art. 14 preleggi e degli artt. 1 e 3, l. n. 241 del 1990. Insufficiente e contraddittoria motivazione.
6. Il Prefetto della Provincia di Brescia non si è costituito in giudizio.
1. Oggetto della controversia in esame è il provvedimento del Prefetto di Brescia, del 26 settembre 2017, con il quale è stata emessa una interdittiva antimafia (annotata nel casellario informatico dell’Autorità nazionale anticorruzione) nei confronti della -OMISSIS- (d’ora in poi, -OMISSIS-), il Protocollo di legalità sottoscritto tra il Ministero dell’interno e Confindustria in data 10 maggio 2010 e il successivo Atto aggiuntivo allo stesso Protocollo di legalità sottoscritto in data 22 gennaio 2014, nonché l’iscrizione della società nel Casellario informatico, disposta dall’Anac a seguito della emissione dell’interdittiva.
L’informativa è stata resa a seguito di una richiesta di informazioni proveniente da Confindustria Venezia, nell’ambito di un Protocollo di legalità, per la conclusione di contratti di rilevanza privatistica. Si fonda essenzialmente sulla riconducibilità della società appellante al signor -OMISSIS-, qualificato come vero dominus dell’impresa, convivente con la signora -OMISSIS-, la quale detiene interamente le quote della società -OMISSIS- che, a sua volta, è detentrice del 70% delle quote della -OMISSIS-. Il restante 30% delle quote della -OMISSIS- appartiene ad -OMISSIS-, -OMISSIS- della signora -OMISSIS-.
E’ stato, infatti, sottoposto alla misura di prevenzione personale dell’Avviso orale, emessa dal Questore di Brescia il 3 ottobre 2012, “per i suoi comportamenti illeciti, mediante la commissione di quei reati che destano particolare allarme sociale in seno alla popolazione ed è solito frequentare [soggetti] della stessa indole delinquenziale”.
La Legione Carabinieri Lombardia – Compagnia di -OMISSIS- – nella proposta, dell’8 febbraio 2012, di applicazione della misura di prevenzione del suddetto Avviso orale ha motivato facendo presente che si tratta di soggetto di riconosciuto rilievo nello scenario criminale del luogo. Pur lavorando, si predispone comunque al facile guadagno derivante da imprese di ampio respiro delittuoso. “Il suo spessore criminale, infatti, traspare fuori di ogni dubbio sia dai significativi pregiudizi penali, […] sia dagli accertati e dimostrati contatti con personaggi di innegabile consistenza investigativa. […] Ben introdotto in un contesto criminale di apprezzabile struttura, tiene proficue relazioni con pregiudicati […] di sicuro interesse operativo residenti in -OMISSIS- e, soprattutto nel Sud Italia [ …]”.
E’, inoltre, emerso un rapporto di contiguità con parenti e persone di origini calabresi appartenenti alla ndrangheta. E’ sufficiente sul punto ricordare che è -OMISSIS- di -OMISSIS- -OMISSIS-, personaggio di rilievo nell’ambito della criminalità calabrese radicata nella provincia di Brescia, contiguo al clan “-OMISSIS-“, pluripregiudicato, sottoposto alla misura della sorveglianza speciale di pubblica sicurezza con obbligo di dimora nel Comune di -OMISSIS- (BS). Dalle indagini svolte nel 2004 dal Nucleo Operativo dei Carabinieri di Brescia è emerso il ruolo che avrebbe rivestito durante la latitanza e il periodo di detenzione del -OMISSIS- -OMISSIS- -OMISSIS-, teso ad assicurare la continuità dell’attività criminale e di controllo sul territorio.
E ciò perché il soggetto che ha chiesto la verifica alla Prefettura non è incluso tra gli enti indicati dall’art. 83, d.lgs. n. 159 del 2011. Nella specie la richiesta di rilasciare una comunicazione antimafia, rivolta il 15 dicembre 2016 alla Prefettura di Brescia, è stata effettuata da Confindustria Venezia, associazione privata, per la conclusione di contratti di rilevanza solo privatistica, in alcun modo connessi all’uso di poteri, procedimenti o risorse pubbliche. Il rilascio dell’informativa è stato possibile in virtù di un Atto aggiuntivo, sottoscritto il 22 gennaio 2014, ad un “Protocollo della legalità” sottoscritto dal Ministero dell’interno con Confindustria in data 10 maggio 2010 e poi rinnovato per un successivo biennio in data 19 giugno 2012. Di questi due atti – Protocollo e Atto aggiuntivo – la società -OMISSIS- -OMISSIS- -OMISSIS- non è stata parte.
Il comma 1, infatti, ha individuato i soggetti che devono acquisire la documentazione antimafia di cui all’art. 84 prima di stipulare, approvare o autorizzare i contratti e subcontratti relativi a lavori, servizi e forniture pubblici, ovvero prima di rilasciare o consentire i provvedimenti indicati nel precedente art. 67. Si tratta delle Pubbliche amministrazioni e gli enti pubblici, anche costituiti in stazioni uniche appaltanti, gli enti e le aziende vigilati dallo Stato o da altro ente pubblico e le società o imprese comunque controllate dallo Stato o da altro ente pubblico nonchè i concessionari di lavori o di servizi pubblici. A tali soggetti si aggiungono, in virtù del successivo comma 2, i contraenti generali previsti dal Codice die contratti pubblici.
Aggiungasi, ed il rilievo è assorbente di qualsiasi altra considerazione, che tale documentazione può essere utilizzata solo nei rapporti tra una Pubblica amministrazione ed il privato e non, come nella specie, nei rapporti tra privati.
Si tratta però, pur sempre, di un potere di controllo o di un legame, prefigurato dalla legge, tra la Pubblica amministrazione e il privato.
Tale vuoto normativo non può certo essere colmato dal Protocollo della legalità e dal suo Atto aggiuntivo, entrambi stipulati tra il Ministero dell’interno e Confindustria. Si tratta, infatti, di un atto stipulato tra due soggetti, che finirebbe per estendere ad un soggetto terzo, estraneo a tale rapporto, effetti inibitori (o, secondo l’Adunanza plenaria, addirittura “incapacitanti”), che la legge ha espressamente voluto applicare ai soli casi in cui il privato in odore di mafia contragga con una parte pubblica.
Ciò però non esime il Collegio dal riflettere, alla luce dell’esperienza maturata dal Consiglio di Stato nella materia delle interdittive antimafia, sulle possibili conseguenze della novella del 2012 che – come doverosamente va applicata e interpretata – lascia alle imprese “più probabilmente che non” colluse o in contatto con le mafie la possibilità di operare nel settore privato, nel quale probabilmente è ancora più forte la capacità “persuasiva” delle minacce e della violenza fisica o psicologica, tipica della mafia, cosicché il potere fondato sulla forza economica tende a consolidarsi.
Sembra, in altri termini, che il d.lgs. n. 218 del 2012 abbia aperto una breccia nella trama intessuta dal Codice delle leggi antimafia, il cui complesso di norme mira ad isolare le imprese vicine agli ambienti della criminalità organizzata, togliendo loro la linfa data dai guadagni, con l’esclusione dal settore economico pubblico, in particolare nella contrattualistica, e dai finanziamenti pubblici.
Occorre dunque interrogarsi – e nulla più che un interrogativo “aperto” può provenire da questo Giudice – se per rafforzare il disegno del Legislatore, con una sapiente disciplina antimafia che sta portando in modo tangibile i suoi risultati – non possano, le Istituzioni a ciò preposte, valutare il ritorno alla originaria formulazione del Codice Antimafia, nel senso che l’informazione antimafia possa essere richiesta anche da un soggetto privato ed anche per rapporti esclusivamente tra privati.
L’interrogativo che la Sezione sta ponendo si fonda sulla considerazione che le condotte infiltrative mafiose nel tessuto economico non solo sono un pericolo per la sicurezza pubblica e per l’economia legale, ma anzitutto e soprattutto un attentato al valore personalistico (art. 2 Cost.) e, cioè, quel “fondamentale principio che pone al vertice dell’ordinamento la dignità e il valore della persona” (v., per tutte, Corte cost. 7 dicembre 2017, n. 258), anche in ambito economico, e rinnegato in radice dalla mafia, che ne fa invece un valore negoziabile nel “patto di affari” stipulato con l’impresa, nel nome di un comune o convergente interesse economico, a danno dello Stato.
E, su questo terreno, non vi è dubbio che il devastante impatto della infiltrazione mafiosa si manifesta nei rapporti tra privati come in quelli tra privati e P.A.. Sempre, infatti, chi contratta e collabora con la mafia, per convenienza o connivenza, non è soggetto, ma solo oggetto di contrattazione (Cons. St., sez. III, 30 gennaio 2019, n. 758).
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità dell’appellante e di tutti i riferimenti che rendono possibile la riconducibilità allo stesso.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio dei giorni 24 ottobre 2019 e 19 dicembre 2019 con l’intervento dei magistrati: