Source: https://aastaraamat.prokuratuur.ee/prokuratuuri-aastaraamat-2019/100-aastat-pohiseadust-101-aastat-prokuratuuri
Timestamp: 2020-08-10 06:01:06+00:00
Document Index: 6385916

Matched Legal Cases: ['§ 2', '§ 13', '§ 51', '§51', '§ 39', '§ 44']

100 aastat põhiseadust, 101 aastat prokuratuuri | Prokuratuuri aastaraamatud
Põhiseaduse koostamise erikomisjon: vasakult esimene Johannes Klesment (1896 - 1967), Ado Anderkopp (1894 - 1941), Karl Johannes Terras (1890 - 1942), Eduard Laaman (1888 - 1941), Anton Palvadre, Hugo Villi Kukke (1898 - 1942)
Procurare et Timor
autor: Toomas Anepajo, ajaloolane
Lause „Kõik teed viivad Rooma“ on läbi aegade ühes või teises kultuuris kandnud erinevat tähendust. Algselt oli kõik selge ja lihtne – Kreeka ajaloolase Plutarchose väitel seisiski imperaator Augustuse ajal Roomas „Kuldne teetulp“ sõnadega „kõik Itaaliat läbivad teed lõppevad siin“. Rooma suundunud maanteed sidusid impeeriumi tervikuks ning muutsid Igavese Linna maailma keskmeks. Rooma jäi maailma keskpunktiks ka ajal, mil paganlik keiser oli asendunud kristliku paavstiga. Tänapäeval on tõdemusel pigem kultuurilooline tähendus, see viitab Roomale kui Lääne kultuuriruumi hällile. Hällile, milles kõige muu kõrval leidus ruumi ka õigusele kogu tema mitmekesisuses. Ladina keeles on olemas sõna procurare, mis tähendab hooldama, juhatama, korraldama. See on lähtekoht, millest võrsuvad mõisted prokuraator, prokurist ja prokurör. Üks tüvi, kuid neist võrsunud terminite tähendus on vägagi erinev, muutudes omakorda aegade käigus.
Roomas oli prokuraator algselt vabakslastu või ori, kes juhtis isanda volitusel tema majapidamist. Rooma impeeriumis sai prokuraatorist auväärne keiserlik ametnik, kes keiser Claudiuse ajast võis valitseda ka provintsi. Tänu Tacitusele on kuulsaim prokuraator läbi aegade kindlasti Pontius Pilatus, kes tegelikult istus küll Juudamaa prefekti toolil. Keskajal oli ühe või või teise maahärra juures ametis kammerprokuraator.
Kaasajal on prokurist ettevõtja esindaja, kellel on õigus esindada ettevõtjat kõigis majandustegevusega seotud õigustoimingutes. Taoline kindel tähendus on aga üsna noor. Meil ei tarvitse minna tagasi H. Grotiuse ega P. Labandi aegadessse või Saksa 1861. aastal jõustunud ADHGB juurde, mis esimesena sätestas asjakohase instituudi. Eestis oli see mõiste ähmane veel 20. sajandilgi. Alles 1920. aastate lõpul andis Tallinna Börsikomitee välja börsiseltsi liikmetele suunatud ringkirja, kus fikseeris prokuristi tavaõigusliku tähenduse.
Tartu Ülikooli pikaaegne rahvusvahelise õiguse professor A. Piip, kes ühtlasi oli ka kaubandusõiguse professori k.t, oli seisukohal, et lähtudes Vene Kaubandusseadustikust eksisteeris Eestis kaubandusvoliniku-prokuristi instituut. Samas oli ta sunnitud nentima, et „kuna meie seadusandlus ei anna prokuura kohta ligemaid eeskirju, kasutatakse meil lahendamatuis küsimusis usuaalse retseptsioonina Saksa kaubandusseaduse vastavaid eeskirju“. A. Piibu seisukoht on seda huvitavam, et näiteks Varssavi Ülikooli ja Sankt-Peterburgi Polütehnilise Instituudi kaubandusõiguse professori A. Gussakovski väitel on prokuura ja prokurist Vene seadusandlusele võõrad. Ta ei olnud oma hinnangus sugugi üksi. Moskva Ülikooli professor G. Šersenevitš ja Novorossiiski (Odessa) Ülikooli professor A. Fjodorov olid seisukohal, et prokuura ja prokurist on Saksa õiguse omapära. Samuti väidab Venemaa oma aja suurim entsüklopeedia, Brockhausi ja Efroni entsüklopeediline sõnastik, et Vene seadusandlus ei tunne prokuura institutsiooni.
Ladina keeles on olemas sõna procurare, mis tähendab hooldama, juhatama, korraldama. See on lähtekoht, millest võrsuvad mõisted prokuraator, prokurist ja prokurör.
Võrreldes prokuristi ebamäärase olukorraga tundub prokuröri institutsiooni tähendus väga ühene, kuid tegelikult on ka prokuröri (ja prokuratuuri) määratlus ning tema roll aegade vältel olnud vägagi erinev. Prokuratuur võib olla iseseisev põhiseaduslik institutsioon, kuid võib olla osaks täitevvõimust või kohtuvõimust. Praegu Eestis kehtiv prokuratuuriseadus ei ütle meile otsesõnu, kes on prokurör. Seadus määratleb vaid prokuratuuri, „mis on Justiitsministeeriumi valitsemisalas olev valitsusasutus, mis osaleb kuritegude tõkestamiseks ja avastamiseks vajaliku jälitustegevuse planeerimises, juhib kohtueelset kriminaalmenetlust, tagades selle seaduslikkuse ja tulemuslikkuse, esindab kohtus riiklikku süüdistust ning täidab muid seadusega prokuratuurile pandud ülesandeid“. Lisaks loetleb seadus prokuröride erinevad ametikohad ja nende juurde kuuluvad pädevused alates abiprokuröridest ja lõpetades riigi peaprokuröriga.
Seaduse sõnastus võimaldab meil vaid tuletada, kes on prokurör – valitsusasutuses töötav riigiametnik, kes osaleb kuritegude tõkestamiseks ja avastamiseks vajaliku jälitustegevuse planeerimises, juhib kohtueelset kriminaalmenetlust, tagades ühtlasi selle seaduslikkuse ja tulemuslikkuse, esindab kohtus riiklikku süüdistust ja täidab muid seadusega temale antud ülesandeid.
Võrreldes prokuröri prokuraatori ja prokuristiga tuleb tõdeda, et tänapäeva Eestis on prokuratuuri ja prokuröri korral esiplaanil just institutsioon mitte isik. Samas pole situatsioon alati selline olnud.
Võrreldes prokuröri prokuraatori ja prokuristiga tuleb tõdeda, et tänapäeva Eestis on prokuratuuri ja prokuröri korral esiplaanil just institutsioon mitte isik. Samas pole situatsioon alati selline olnud. Ka Eestis on prokuratuuri ja prokuröri roll ja tähendus olnud eri aegadel erineva kaaluga. Oli aegu, kus prokuratuur oli suisa põhiseaduslik institutsioon, millele oli põhiseaduses pühendatud omaette peatükk. Ja oli aegu, kus prokuratuuri tegevus põhines pigem ühiskondlikul kokkuleppel kui kirjutatud seadusel.
Eesti prokuratuuri sünd
Eesti omariikliku prokuratuuri algus peitub Eesti rahvusväeosade rüpes. 13. märtsil 1918. aastal ilmus sõjavägede juhataja kindralmajor A. Larka päevakäsk nr 7, millega loodi Eesti Kõrgem Sõjakohus. A. Larka nimetas selle kohtu juures asuvaks sõjaväeprokuröriks J. Teemanti. Keiserliku Saksamaa okupatsioon Eestis pidurdas uue prokuratuuri kujunemist, kuid okupatsiooni lõppemisel 1918. aasta novembris algas omariikliku justiitssüsteemi taasloomine.
Üldlevinud on teadmine, et Eesti riik tunnustas seadusandliku kontinuiteedi põhimõtet – 19. novembril 1918 ilmunud Ajutised Administratiivseadused määrasid kindlaks kehtiva õiguse. Tekkis selge järjepidevus enne 1917. aasta novembrit kehtinud õigusega. Ajutised Administratiivseadused jätsid jõusse ka Saksa okupatsiooni aegsed määrused. Päev varem, 18. novembril 1918 oli ilmunud valitsuse määrus „Ajutiste kohtute sisseseadmise üle“, mille § 2 sätestas, et prokuröri ametkond asub kohtuministeeriumi juures. Loodi eraldiseisev vabariigi prokuröri ametikoht, sellele kohale asus J. Teemant. Taasjõustatud tsaariaegsete seaduste kohaselt kandis aga kohtuminister Jüri Jaakson edasi kindralprokuröri tiitlit, olles nominaalselt kõrgeim prokurör.
Teemant oli prokurörina oma tegevuses üsna sihipärane, käsutades ja kontrollides prokuratuuri „iseäraliste kohuste täitja ametnikke“, kohtu-uurijaid ning otsustades sageli iseseisvalt kriminaalasjade saatuse.
Kindralprokuröri tiitlit kandva kohtuministri ja vabariigi prokuröri vahel kujunes tegelikkuses omapärane tööjaotus. Kohtuminister tegeles eelkõige seaduseloome ja kohtusüsteemi organiseerimisega. Vabariigi prokuröri tähelepanu koondus kriminaalvaldkonnale, st prokuratuuri ja kohtu-uurijate töö organiseerimisele ning vanglatele. Võib eeldada, et kohtuministri ja peaprokuröri ametikohtade eraldamine ning tööjaotus toimus pragmaatilistel kaalutlustel. Vähemalt seni ei ole teada mingeid olulise kaaluga teoreetilisi põhjendusi ega poliitilisi kaalutlusi.
Vabariigi prokuröri võim kriminaalvaldkonnas oli praktikas isegi suurem kui mistahes prokuröri võim tsaariajal. Siinjuures aitas kindlasti kaasa J. Teemanti iseloom, isiklik autoriteet ja poliitiline kaal, oli ta ju olnud Eesti Maanõukogu liige ja esimene abiesimees. Tema oli üks vähestest Maaliidu poliitikutest, kellest sai 1919. aastal Asutava Kogu liige. J. Teemant oli prokurörina oma tegevuses üsna sihipärane, käsutades ja kontrollides prokuratuuri „iseäraliste kohuste täitja ametnikke“, kohtu-uurijaid ning otsustades sageli iseseisvalt kriminaalasjade saatuse. Omaaegne ajakirjandus nimetas vabariigi prokuröri isegi väikeseks isevalitsejaks, kusjuures jutt ei ole sugugi kommunistlikest ajalehtedest. Olukord oli seda kummastavam, et vabariigi prokuröri ametikoht „rippus õhus“, sest tal puudus asjakohane seadusandlik alus. Päevaleht nimetas prokuröri tegutsemise alusena suisa valitsuse ja J. Teemanti vahel sõlmitud konkordaati.
Vabariigi prokurör ja Asutav Kogu
Prokuröri iseseisvus ja kaalukus mõjusid pigem hirmutavalt ning tollased poliitikud mõtlesid olukorra muutmisele. 5.–7. aprillil 1919 valitud Asutav Kogu tuli kokku 23. aprillil 1919 ning Asutava Kogu põhiseaduse komisjoni esimene istung toimus 25. aprillil 1919. aastal. Just Asutava Kogu põhiseaduse komisjoni ja Vanemate Kogu istungitel olid ühel või teisel moel arutlusel prokuratuuri korralduse põhimõttelised küsimused, sh iseseisva kohtu­ministeeriumi (pro: kindralprokuröri) olemasolu kui selline.
05. mail 1919 toimus põhiseaduse komisjoni seitsmes koosolek, millest võtsid osa J. Tõnisson, J. Westholm, M. Kurs-Olesk, A. Anderkopp, H. Kruus, J. Jans, E. Asson ja L. Olesk. Komisjon arutas vabariigi valitsuse struktuuri ja erinevate ametkondade hulka ja nimetusi. Kohtuministeeriumi olemasolu küsimuses oli J. Tõnisson seisukohal, et kohtuministri kui juristi ja erapooletu isiku olemasolu on valitsusele kasulik. Siin kumab läbi tema ootus, et kohtuminister on midagi enamat kui pelgalt üht erakonda esindav poliitik. Seevastu A. Anderkop väitis, et kohtuminister ei saa mingil juhul olla pelgalt erapooletu jurist ning pooldas seetõttu kohtu­ministeeriumi ühendamist kõrgema riigikohtuga. J. Uluots avaldas arvamust, et kohtute täielikul eraldamisel valitsusest tuleb ühtlasi luua põhimõtteliselt uus kohtukorraldus. Komisjon tegi selle koostamine ülesandeks J. Uluotsale endale. Arutelu lõpus toimunud hääletusel võitis komisjonis esialgu seisukoht, mis pooldas kohtu­minis­teeriumi kaotamist. Tõsi, ülekaal oli napp – neli poolthäält, kolm vastuhäält ja kaks erapooletut.
14. maiks olid sotsiaaldemokraadid ja rahvaerakondlased jõudnud seisukohale, et vabariigi prokuröri ametisse nimetamine peab olema valitsuse pädevuses.
Põhiseaduse komisjoni 8. mai istungil jõudsid komisjoni liikmed arusaamisele, et põhimõtteliselt uus kohtukorraldus, mis peab välistama kohtuministeeriumi kui sellise, nõuab siiski väga suurt ja kestvat tööd. Ühtlasi olid 6.–7. mail toimunud erakondade omavahelised arutelud, kus oli jäänud peale arvamus, et vähemalt esialgu peab kohtuministeerium siiski alles jääma.
Mõni päev hiljem, 13. mail toimunud põhiseaduskomisjoni istungil oli vaatluse all põhiseaduse eelnõu § 13, mis sätestas ka iseseisva riigiprokuröri ja riigikontrolöri ametisse nimetamise. Arutelul ilmnes, et erakondadel puudus veel väljakujunenud seisukoht, kas riigiprokuröri valib Asutav Kogu ise või jääb tema ametissenimetamine valitsuse kompetentsi. Küsimuse arutelu lükati edasi, kuni erakonnad on isekeskis arusaamisele jõudnud. Samas on tähelepanuväärne, et kohtuministri kui kindralprokuröri kõrval eksisteeriva iseseisva vabariigi prokuröri institutsiooni olemasolu ei tekitanud küsimusi. Järgmiseks päevaks, 14. maiks olid sotsiaaldemokraadid ja rahvaerakondlased jõudnud seisukohale, et vabariigi prokuröri ametisse nimetamine peab olema valitsuse pädevuses. Seisukoha poolt hääletas seitse liiget, vastu oli kolm liiget. 15. mail 1919 võttis Asutava Kogu Vanemate Kogu teadmiseks sotsiaaldemokraat J. Vaini edastatud seisukoha, et Eesti Sotsiaaldemokraatliku Tööliste Partei, Tööerakonna ja Eesti Rahvaerakonna arvates peab vabariigi prokuröri ametisse nimetamine olema valitsuse pädevuses. Kaasnevatest materjalidest võib lugeda välja pelgu, et AK poolt ametisse valitud ning rahvaesindusele aru andev vabariigi prokurör võib muutuda liiga mõjukaks. Võib eeldada, et saadikutel oli silme ees J. Teemanti jõuline tegevus vabariigi prokurörina.
On ilmne, et hirm liiga tugeva ja iseseisva prokuratuuri ees jättis vabariigi prokuröri ametikoha sõltuvaks poliitika muutlikest tuultest ja poliitikute ambitsioonidest. 3. juunil 1919 sai J. Teemanti asemel prokuröriks sotsiaaldemokraat Aleksander Karl Hellat, kellele 1. augustil 1919 järgnes tööerakondlane Lui Olesk. Temagi ametiaeg jäi lühikeseks ning juba oktoobris 1919 järgnes talle esialgu vähetuntud A. Maurer. Lisaks oli vahepeal ametis prokuröri k.t E. Eek.
Alles 10. aprillil 1920 andis valitsus välja seaduse vabariigi prokuratuuri ajutise korralduse kohta. Seadus kaotas vabariigi prokuröri ametikoha ning sisuliselt taastus nüüd Tsaari-Venemaa prokuratuuri korraldus eesotsas kohtuministrist kindralprokuröriga. Kohtuministrile kui kindralprokurörile kuulus kõrgem järelevalve ning korraldav võim prokuratuuri tegevuse üle.
Prokuratuur pärast 1920. aastat
Prokuratuur oli osa kohtuametkonnast ja asus kohtuasutuste juures, olles samas kohtutest selgelt eraldatud ning omades eraldi organisatsioonilist struktuuri. Prokuratuuri sisuline juhtimine oli Riigikohtu prokuröri ja Kohtupalati prokuröri kätes. Senise uurimistöö vähesuse tõttu ei oska me tänapäeval öelda, mida tähendas Eesti õiguskorra käekäigule tõsiasi, et alates 1. juulist 1929 liideti kokkuhoiu kaalutlustel kohtu- ja siseministeerium. Tegelikkuses tähendas see siseministri ja kindralprokuröri ametikohtade ühendamist. Siinjuures tuleb tuletada meelde, et vastavalt ametikohale kuulusid tollasele siseministrile ka Tsaari-Venemaa seadusandluses ette nähtud kindralkuberneri õigused.
Põhiseaduse muutmise soov ja igatsus tugeva riigipea järele tõstsid ühel või teisel moel poliitikute töölauale ka riigi peaprokuröri ja prokuratuuri institutsioonid. Uue ja suurema kompetentsiga varustatud riigipea vajas oma võimu teostamiseks uusi või vähemalt oluliselt uuendatud institutsioone. Eesti poliitilistest erakondadest kujunes järk-järgult uue riikliku mudeli eestkõnelejaks Põllumeeste Kogu ning selle liider K. Päts. 26. veebruaril 1932. aastal moodustas Riigikogu Põllumeeste Kogusse kuulunud J. Sootsi ettepanekul põhiseaduse järjekordse muutmisettepaneku läbivaatamise erikomisjoni. Komisjoni esimees oli J. Soots ise ning tema abidena tegutsesid K. Ast ja T. Kalbus, aruandjateks olid J. Uluots ja H. V. Kukke. Lisaks neile kuulusid komisjoni veel A. Leps, A. Laur, A. Rei, J. Klesment, M. Pung ja W. R. K. Hasselblatt Tegelikult võttis erikomisjoni tööst aktiivselt osa ka K. Päts, kes oli 19. veebruaril 1932 vabanenud riigivanema ametist.
2. märtsil 1932 toimunud komisjoni koosolekul kõneldes puudutas K. Päts lisaks rahvahääletuse ja riigikohtu küsimustele ka kohtu- ja siseministri ametikoha jagamist. Ta sõnas oma esinemises, et sarnaselt riigikontrolöriga tuleks luua eraldi ametikoht kohtuministrile, kes peaks olema alaline ega lahkuks oma ametikohalt koos valitsusega. Tema arvates oleks taoline kohtuminister võinud osaleda ka riigikohtu administratiivosakonna istungitel. Siinkohal ei saa jätta mainimata, et see on väga huvitav arusaam võimude lahususest. Rääkides küll ministrist, pidas K. Päts oma sõnul tegelikult silmas Soomes ametis olevat justiitskantslerit. Ta väitis, et see on eeskuju, mida tasuks Eestiski järgida.
8. märtsil 1932 toimunud Riigikogu erikomisjoni koosolekust võtsid osa veel ametis olev riigivanem J. Teemant, kohtu- ja siseminister A. Anderkopp, Riigikohtu esimees K. Parts, Kohtupalati esimees J. Reichmann, Kohtupalati kriminaalosakonna liige K. Saarmann, Kohtuplati prokurör J. Müller ning kohtu- ja siseministeeriumi kodifikatsiooniosakonna direktor J. Raid (kuni 1935 Reinhold) ning sama osakonna nõunik K. Selter. Kokkusaamise päevakorras oli isikute põhivabaduste ja -õiguste probleemi ning riigikohtu komplekteerimise kõrval ka küsimus iseseisva riigiprokuröri ametikoha loomisest.
Uus riigiprokuröri ametikoht pidi olema võrreldav Soome ja Skandinaavia maade õiguskantsleri (pro: justiitskantsleri) ametikohaga. Ühtlasi vajas lahendamist küsimus, kas loodav iseseisev riigiprokuröri institutsioon peaks olema sätestatud põhiseaduses või piisaks ka asjakohasest regulatsioonist parlamendi vastuvõetud seaduses. Komisjoni koosolekul kõlas väga erinevaid seisukohti. Osavõtjate enamus jäi siiski seisukohale, et riigiprokurör ei peaks paiknema põhiseaduses ning küsimus on võimalik lahendada parlamendi vastuvõetud seaduse tasandil. Koosoleku lõpptulemus tähendas, et tulevase riigiprokuröri institutsiooni loomise küsimus jäi edasistelt põhiseaduse muutmise aruteludelt kõrvale, need keskendusid väga selgelt riigipea ja parlamendiga seotud probleemide käsitlemisele. Kuna Riigikogu poolt rahvahääletusele esitatud põhiseaduse muutmiste eelnõud ei leidnud rahva poolehoidu, siis kaotas nii senise prokuratuuri reorganiseerimine kui ka uue järelevalveinstitutsiooni loomine mõneks ajaks oma aktuaalsuse. Poliitikute ja juristide tähelepanu koondus mujale.
Alalise kohtuministri või riigiprokuröri institutsiooni loomise arutelud, mis toimusid veel enne 12. märtsi 1934. aasta sündmusi, samuti prokuratuuri reformimise katsed näitavad selgelt, et ühiskonnas oli tekkinud vajadus senisest efektiivsemate kontrollimehhanismide järele. Samuti on ilmne, et tulevast kontrollivat institutsiooni seostati nii poliitilistes kui ka juristide professionaalsetes ringkondades peamiselt kindralprokuröri (pro: riigiprokuröri, peaprokuröri) institutsiooni ja seega prokuratuuri juhtimisega.
Prokuratuur 1938. aasta põhiseaduse komisjoni eelnõus
Üks terviklikumaid, samas põhimõttelisemaid arutelusid prokuratuuri rollist toimus 1938. aastal põhiseaduse väljatöötamise käigus. 1938. aasta põhiseaduse kujunemisloo ühe etapi algustähis on 1936. aasta jaanuar, mil riigivanem K. Päts moodustas „eraviisilise“ komisjoni uue põhiseaduse teksti koostamiseks. Selle liikmed olid kohtu- ja siseministeeriumi nõunik J. Klesment, ajalehe Vaba Maa peatoimetaja E. Laaman ja ajalehe Uus Eesti peatoimetaja H. V. Kukke. Komisjoni koostatud põhiseaduse eelnõu esialgne tekst valmis 1936. aasta märtsis. Kuni oktoobrini 1936töötas selle kallal üksinda J. Klesment, tehes loomulikult koostööd riigivanem K. Pätsiga. Seetõttu olen ma seda eelnõu järgnevalt lühiduse mõttes nimetanud ka J. Klesmenti eelnõuks.
Uus etapp põhiseaduse eelnõu teksti lõplikul koostamisel algas detsembris 1936. aastal, mil riigivanem K. Pätsi 9. detsembri 1936. aasta käskkirjaga moodustati ametlik uue põhiseaduse kava väljatöötamise erikomisjon. Uude, kuueliikmelisse komisjoni kuulusid kohtu- ja siseministeeriumi nõunik Johannes Klesment, riigisekretär Karl Terras, Riigikohtu abiesimees A. Palvadre, vannutatud advokaat A. Anderkopp, ajalehe Vaba Maa peatoimetaja E. Laaman ja ajalehe Uus Eesti peatoimeta H. V. Kukke. Komisjoni esimees oli J. Klesment, kes oli ühtlasi vahendaja riigivanem K. Pätsi ja komisjoni ülejäänud liikmete vahel. Komisjoni ülesanne oli töötada välja põhiseaduse eelnõu kava kontaktis riigivanemaga, kuid samas riigivanem otseseid juhtnööre ei andnud, v.a eelnõu tekst ise.
1936. aasta detsembris tööd alustanud komisjon võttis oma lähtealuseks J. Klesmenti koostatud eelnõu, mis põhijoontes oli valmis 1936. aasta märtsiks. Meile on oluline, et õiguskantsleri nime kandva peaprokuröri institutsioon oli olemas juba eelnõu selles redaktsioonis. J. Klesmenti eelnõu § 51 sätestas: „Riigivanema juures on õiguskantsler, kes on kõigi kohtuasutiste juures oleva prokuratuuri juht. Õiguskantsleril on õigus osa võtta sõnaõigusega vabariigi Valitsuse istungeist ning kohtute üldkogu istungeist. Ta valvab kõigi riigiasutiste tegutsemise seaduspärasuse järele.
Ametkonna juhtimisel on õiguskantsleril kõik õigused, mis vastavate seadustega nähtud ette ministrite kohta.
Oma tegevuse ning leitud puuduste ja tehtud korralduste kohta annab õiguskantsler aru Riigivanemale ja Rahvuskogule. Ta annab kaasallkirja Riigivanema otsustele oma ametalasse puutuvais küsimusis ühistel alustel ministritega (§51). Õiguskantsleri tegevuse lähem kord määratakse seadusega.“
Tutvustades õiguskantsleri/peaprokuröri institutsiooni ülejäänud komisjoniliikmetele ütles J. Klesment, et Eesti õiguskantsleri institutsiooni eeskujuks on Soome Vabariigi õiguskantsleri institutsioon.* Rääkides Soome eeskujust tuleb pidada silmas, et tegelikult oli Soomes kaks kantsleri institutsiooni, mõlema ülesanne oli seaduslikkuse järelevalve. Ühelt poolt oli Riiginõukogu õiguskantsler (soome k oikeuskansleri) institutsioon, kelle juured ulatusid sügavale ajalukku. Sellel institutsioonil oli tugev seadusandlik alus, tema isikuline koosseis ja tegevus olid stabiilsed. Riiginõukogu õiguskantsler oli ühtlasi vabariigi kindralprokurör, kellele allusid otseselt ka õuekohtute prokurörid, ühtlasi oli õiguskantsler ise kõrgema kohtu prokurör. Tema käes oli süütegude uurimise ja jälgimise järelevalve ning ta võis algatada nii presidendi kui ka valitsuse liikmete kriminaalkorras vastutusele võtmise menetlust. Riiginõukogu õiguskantsler sai ärakirja kõikidest Soomes langetatud kohtuotsustest ning samuti jõudsid temani kõik asjakohased andmed karistuste kandmise kohta. Armuandmise otsustamisel tuli kuulata ära nii kõrgema kohtu (KKO) kui ka õiguskantsleri arvamused.
Riiginõukogu õiguskantsler sai kolm päeva enne valitsuse istungit kõigi kavandatavate otsuste projektid ning ta võis nende kohta esitada oma arvamuse nii kirjalikult (juba enne valitsuse koosolekut) kui ka suuliselt (valitsuse koosolekul). Juhul kui valitsus ei nõustunud õiguskantsleri arvamusega ühe või teise akti seaduspärasuse asjus, kandis õiguskantsler asjast ette kas presidendile või parlamendile. Lisaks viis Riiginõukogu õiguskantsler läbi ka administratiivasutuste järelevalvet. Iga kuu 10. kuupäevaks pidid ministrid, nende abid (ehk ase­äitjad) ning ministeeriumite osakondade direktorid esitama õiguskantslerile oma möödunud kuu otsuste kokkuvõtted. Nende kokkuvõtete alusel hindas õiguskantsler langetatud otsuste seaduslikkust. Riiginõukogu õiguskantsleril oli õigus juhtida tähelepanu ühe või teise otsuse ebaseaduslikkusele ning kui otsuse tegija ei nõustunud kantsleri seisukohaga, siis oli viimasel õigus pöörduda administratiivkohtusse otsuse muutmiseks.
Õiguskantsleri tegevuse üks osa oli tegelemine kodanike probleemidega, sest kodanikel õigus esitada otse õiguskantslerile kaebusi ning nende lahendamiseks oli tal õigus nõuda ametnikelt vajalikke seletusi. 1930. aastate esimesel poolel esitati Riiginõukogu õiguskantslerile umbes 2000–3000 kaebust aastas. Õiguskantsleri, tema abid ja refendaarid nimetas ametisse Soome president, kuid ametisse määramine vajas kohtuministri kaasallkirja. Kuigi õiguskantsleri eelarve oli osa kohtuministeeriumi eelarvest, oli õiguskantsler oma tegevuses siiski sõltumatu. Samas ei olnud tal kohtuniku immuniteeti ning tema ametist vabastamiseks kehtis üldine ametnike vallandamise kord.
Teiselt poolt aga oli Soomes ka parlamendi õiguskantsler (soome k oikeusasiamies, ombudsman), selle institutsiooni sünd oli pigem seotud vabariikliku põhikorra kujunemisega ning kelle mehitatus oli tollal ebastabiilne. Näiteks 1920. aastatel pidasid ombudsmani ja tema asetäitja ametikohti ühtekokku 12 erinevat meest, viis neist olid ombudsmanid ja seitse tema asetäitjad. Kõik nad olid oma põhiametilt parlamendisaadikud, esindades väga erinevaid poliitilisi erakondi. Veel 1927. aastal oli tollane ombudsman Y. W. Puhakka olnud rahvasaadik ning parlamendi põhiseaduskomisjoni esimees. Alles 1928. aastal keelati ombudsmani ja tema asetäitja ametikohtade ühildamine rahvaesindaja tööga. Kaasaegsete hinnangul oli parlamendi õiguskantsleri tööpanus kesine ning nii tegi Kokomuuse erakond 1931. aastal parlamendile ettepaneku kaotada see institutsioon juba alates 1932.a..
Esimest korda oli õiguskantslerist peaprokuröri institutsioon pikemalt kõne all komisjoni 20. detsembri 1936. aasta koosolekul. J. Klesment kui eelnõu põhikoostaja tegi teatavaks riigivanem K. Pätsi selge soovi, mille kohaselt peaksid seni kohtuministrile kuulunud kindralprokuröri funktsioonid minema üle just õiguskantslerile. Viidates kohtuministri abi J. Raidi arvamusele, ei välistanud J. Klesment samas ka võimalust, et õiguskantslerist võiks teha poliitilise vastutuseta alalise ministri.
Ülejäänud komisjoniliikmetes ei kutsunud õiguskantsleri/peaprokuröri institutsiooni loomine esile mingit suurt vaimustust. A. Anderkopp kuulutas häda ja viletsust sellele valitsusele, kes taolise õiguskantslerist peaprokuröriga tülli peaks minema. A. Anderkopp tõdes, et Soomes on õiguskantsleri institutsioon ajalooliselt välja kujunenud,** kuid Eestis taolised ajaloolised eeldused puuduvad. Tema nägi ainsa positiivse tegurina asjaolu, et taolisel moel eralduks prokuratuur valitsusvõimust ning seaduslikkuse järelevalve läheks seega sõltumatu institutsiooni kätte. A. Anderkopp juhtis tähelepanu, et samas oli õiguskantsler Soomes osa valitsuse struktuurist. E. Laaman tõdes oma vähest asjatundmatust antud küsimuses. Vastates E. Laamani küsimusele arvas J. Klesment, et olulisim muudatus, mis õiguskantsleri/ peaprokuröri institutsiooni loomisega kaasneks, oleks kindralprokuröri funktsioonide üleminek kohtuministrilt õiguskantslerile. Viimane juhiks prokuratuuri sisuliselt, kuid kohtuministeerium korraldaks endiselt prokuratuuri majandustegevust. Valitsuse ja ministeeriumide alal oleks õiguskantsler siis prokurör administratiivalal.
Õiguskantsler/peaprokurör pidi alluma riigipeale, kuid teatud üksikjuhtudel võis ta täita ka valitsuse (aga mitte üksiku ministri!) korraldusi. Õiguskantsler/peaprokurör võis osaleda valitsuse istungitel.
A. Palvadre oli seisukohal, et prokuratuur peaks endiselt alluma kohtuministrile, s.t valitsusele. Ta ei pooldanud põhimõtteliselt prokuratuuri täielikku lahutamist täitevvõimust, vastupidi – tema arvates oli kohtuministrist kindralprokuröri volitusi vaja isegi suurendada. Sarnaselt A. Anderkopiga oli ka A.Palvadre õiguskantsleri/peaprokuröri osas pigem eitaval seisukohal. Ta kahtles sügavalt selle institutsiooni otstarbekuses, nähes kantsleris pigem üht ülearust ametkonda. Ühtlasi oli A. Palvadre seisukohal, et tavakodanikud saavad oma huve kaitsta administratiivkohtute kaudu. Riigiasutuste majandusliku tegevuse järelevalve oli Riigikontrolli kompetentsis ning iga valdkondlik minister valvas ise oma ametkonnas seaduslikkuse järele.
Teist korda oli õiguskantsleri/peaprokuröri institutsioon tõsiselt vaatluse all 5. jaanuaril 1937. aastal toimunud koosolekul, millel osales sedapuhku ka riigivanem K. Päts. Võib-olla oli komisjoniliikmete leige, et mitte öelda tõrjuv vastuvõtt üks põhjus, miks riigivanem rääkis pikemalt ka õiguskantslerist. Tõsi, selle teemani jõudis ta riigipea ja kohtute omavaheliste suhete lahkamisel. Käsitledes kohtute komplekteerimist toonitas K. Päts, et see pidi edaspidi käima eelkõige tulevikus loodava õiguskantsleri/peaprokuröri institutsiooni kaudu, just viimane pidi esitama kohtunikukandidaadid riigipeale nimetamiseks. Vajadusel võis asjakohastes seadustes näha ette õiguskantsleri mingisuguse koostöö kohtutega, kuid mitte enamat. Teiseks pidi õiguskantsleri/peaprokuröri ametisse nimetamine olema vaid riigipea eesõigus, kuid samas pidid tal puuduma kohtunikega võrreldavad sõltumatuse garantiid. Ühtlasi pidi õiguskantsler/peaprokurör juhtima kogu prokuratuuri ning sarnaselt Soomega omama ka järelevalve funktsiooni administratiivalal. Õiguskantsler/peaprokurör pidi alluma riigipeale, kuid teatud üksikjuhtudel võis ta täita ka valitsuse (aga mitte üksiku ministri!) korraldusi. Õiguskantsler/peaprokurör võis osaleda valitsuse istungitel.
Kohtuminister ei olnud edaspidi kindralprokurör ning kohtuministeerium pidi senisest enam keskenduma seaduste eelnõude väljatöötamisele, s.t õigusloomele. Juba varem oli põhiseaduskomisjon ise selgitanud, et ka armuandmisküsimuste ettevalmistamine pidi kuuluma õiguskantsler/peaprokuröri ülesannete hulka. Seega tõi K. Päts selgelt välja oma ootused tulevasele ametkonnale.
J. Klesmenti koostatud eelnõu kohaselt oli õiguskantsleril ka rida teisi ülesandeid, näiteks süüdistuse algatamine peaministri ja teiste valitsusliikmete suhtes. Asja algataja pidi ise olema samas asjas ka kohtu ees esinev süüdistav prokurör. Õiguskantsleri/peaprokuröri ametikoht kuulus nende ametikohtade hulka, millel teenimine andis J. Klesmenti redaktsiooni kohaselt võimaluse kuuluda parlamendi ülemkotta. Tõsi küll, komisjoni edasise töö käigus toimunud aruteludel muutis J. Klesment oma arvamust ning asus seisukohale, et õiguskantsleri/peaprokuröri ametikoht ei peaks siiski andma õigust parlamendi teise koja liikmelisusele. See jäi lõpuks komisjon konsensuslikuks arvamuseks. Siinkohal võib võrdluseks öelda, et parlamendi ülemkotta pidid kuuluma ametisolev Riigikohtu esimees, samuti Riigikohtu ja Kohtukoja endised esimehed, juhul kui nad olid oma ametikohal olnud vähemalt 10 aastat. Sarnaselt õiguskantsleri/peaprokuröri ametikohaga jäi ka Kohtukoja esimehe amet hiljem asjakohasest loetelust välja, samas kui riigikohtu esimehe ametikoht jäi loetelusse alles.
Pikemalt oli õiguskantsleri/peaprokuröri institutsioon taas vaatluse all 14. jaanuaril 1937. aastal toimunud koosolekul, s.t nädal pärast komisjoni kokkusaamist K. Pätsiga. Rääkides uue institutsiooni sisseseadmisest rõhutas J. Klesment, et kõige olulisem muudatus, mis sellega kaasneks, oleks kindralprokuröri funktsioonide äravõtmine kohtuministrilt. Tema sõnutsi juhiks õiguskantsler prokuratuuri, samas kui kohtuministeerium juhiks ja korraldaks prokuratuuri majandusküsimusi. „Vabariigi valitsuse ja ministeeriumide alal oleks õiguskantsler prokurör administratiivalal.“
See koosolek demonstreeris komisjoni liikmete seisukohtade dünaamilisust. Kui varem oli näiteks A. Palvadre õiguskantsleri/peaprokuröri institutsiooni suhtes olnud pigem tõrjuvalt meelestatud, siis nüüdseks oli tema seisukoht muutunud. A. Palvadre väitis, et just administratiivmenetluse seaduse täitmine vajaks senisest tõhusamat järelevalvet. Hetkeseis oli tema arvates selline, et liiga paljud asjad olid vaid ametkondade endi otsustada, mistõttu puudus keskne ning ühetaoline ja juriidiline kontroll nende tegevuse üle. Ja tulevane õiguskantsler/peaprokurör pidi saama just selliseks institutsiooniks, mis tagab administratiivmenetluse alal ühetaolise järelevalve ning õigusliku korra. H. Kukke nentis lühidalt, et vajadusel on taoline institutsioon mõeldav. Riigisekretär K. Terras oli samuti pooldaval positsioonil ning pidas tähtsaks just ministeeriumide administratiivotsuste kontrolli, sest praegusel hetkel puuduvat selles valdkonnas mistahes selge ülevaade ning tugev kontroll. Ta tõi esile ka järelevalve ühtsuse ja ühetaolisuse tähtsuse. E. Laamani arvates oli õiguskantsler/peaprokurör pigem tehniline minister ning siin tõi ta paralleeli Iiri Vabariigiga, kus kõik mittepoliitilised valdkonnad olevat mittepoliitiliste ministrite hallata. E. Laaman tõdes edaspidises arutelus, et õiguskantsler/peaprokurör oli peaministri kõrval riigipea usaldusmees.
Õiguskantsleri/peaprokuröri järelevalve ulatus pidi olema siiski laiem. J. Klesmenti eelnõu võttis Riigikohtu funktsioonide sätestamiseks üle Riigikogus 12. veebruaril 1933. aastal vastuvõetud põhiseaduse muutmise seaduse eelnõu sõnastuses: „Kõrgem kohtuaste Eestis on riigikohtunikkudest koosnev Riigikohus, kes ühtlasi valvab kohtuasutuste tegevuse üle, kuivõrd see ei ole seadustega teisiti korraldatud.“ J. Klesmenti sõnutsi tähendas säte seda, et üldine järelevalve kohtute üle jääks küll riigikohtule, kuid järelevalve kohtuasjade liikumise üle pidi eriseaduses ettenähtud alustel ja korras minema üle õiguskantslerile, kes oli ühtlasi peaprokurör. See säte ja tõlgendus kutsus esile A. Palvadre tugevad vastuväited. Edasises arutelus väljendas A. Palvadre mõtet, et õiguskantsler ei tarvitseks anda kaasallkirja riigipea otsustele. J. Klesment oli sellega päri.
Mõnevõrra üllatav oli aga sel istungil J. Klesmenti esitatud seisukoht, mille kohaselt nõrgenes riigipea ainuisikuline kontroll prokuratuuri üle. J. Klesment viitas, et ka valitsus peaks siiski teatud määral osalema prokuratuuri juhtimises. Ülejäänud komisjoniliikmed olid taolise arvamusega nõus. Samas tõusis küsimus, kuidas seda organiseerida ning kui tugev peaks valitsuse mõju siiski olema. Tõsiasi, et prokuratuur oleks igal juhul muutunud iseseisvaks ametkonnaks, arutelu esile ei kutsunud. E. Laaman kaalus võimalust, et valitsuse side õiguskantsleri/peaprokuröriga peaks toimima peaministri kaudu, sest mõlemad olevat riigipea usaldusalused. A. Palvadre aga eelistas valitsuskabineti ja õiguskantsleri/peaprokuröri kontaktide korraldamist riigipea kaudu. Põhimõttel, et peaminister võiks juhtida riigipea tähelepanu ning see suunab vajadusel õiguskantsleri/peaprokuröri tähelepanu nimetatud probleemile.
Pärast erinevaid vaidlusi jõudis komisjon kokkuleppele, et õiguskantsler/peaprokurör võis seaduse alusel ning seaduses ettenähtud piirides viia läbi järelevalvet kohtute tegevuse üle.
21. jaanuaril 1937. aastal toimunud istungil tuli komisjon taas õiguskantsleri/peaprokuröri küsimuse juurde. Korraks tekkis küsimus ka institutsiooni nimetusest, kuid komisjoni liikmed leidsid siiski, et nimetus õiguskantsler on päris tabav. A. Palvadre tõdes nüüd, et õiguskantsler võiks prokuratuuri juhtida vaid kahel tingimusel. Esiteks pidi peaministril olema õigus temalt selles valdkonnas aru pärida ning teiseks pidi õiguskantsler täitma peaministri asjakohaseid korraldusi. Juhul kui need tingimused ei ole täidetavad, siis pidi prokuratuuri juhtimine tema arvates jääma kas mõnele ministrile või isegi eraldiseisvale prokurörile. A. Palvadre ei välistanud, et prokuratuuri üldjuhiks oleks võinud olla riigikohtu prokurör.
H. Kukke soovil arutati ka küsimust, kas parlament ise saaks avaldada õiguskantslerile/peaprokurörile umbusaldust. Põhiseaduskomisjon jäi siiski eitavale seisukohale, sest ei õiguskantsler/peaprokurör ega riigisekretär ole valitsuse liikmed, kuigi neil on oma ametkonna juhtimisel ministrite õigused. Komisjoni otsusel pidi õiguskantsleril/peaprokuröril olema sõnaõigus valitsuse istungitel ning ta võis võtta osa kohtute üldkogude istungitest. Pärast erinevaid vaidlusi jõudis komisjon kokkuleppele, et õiguskantsler/peaprokurör võis seaduse alusel ning seaduses ettenähtud piirides viia läbi järelevalvet kohtute tegevuse üle.
Õiguskantsler/peaprokurör ei olnud eraldiseisev institutsioon, vaid ta seostus ühel või teisel moel ka teiste institutsioonidega, mistõttu olid kantsleri ülesanded mõnigi kord arutusel seonduvalt ka teiste institutsioonidega. Näiteks riigipea puhul oli üks küsimusi riigipea vastutuselevõtmine. Ühelt poolt oli probleem vastutuselevõtmise alustes – kas vastutusele võtmine sai toimuda ainult riigireetmise ja kõrgema riigivõimu vastu suunatud kuritegude eest või võis see kõne alla tulla ka n-ö tavaliste raskete kuritegude ning kuritegude korral. Teine küsimus seisnes selles, kes võis algatada riigipea vastutusele võtmise. Siin oli üks arutatud variant, et 25% parlamendi esimese või teise koja liikmete kõrval võiks algataja olla ka õiguskantsler/peaprokurör. Vastutusele võtmise pidi otsustama parlament 60% häälteenamusega mõlema koja seaduslikust koosseisust, kuid kohtuprotsessil pidi avaliku süüdistaja rollis olema taas õiguskantsler/peaprokurör. Loomulikult tekkis küsimus, kas õiguskantsler, kelle nimetas ametisse riigipea ainuisikuliselt, suudaks seda ülesannet täita. A. Palvadre pakkus ühe lahendusena välja, et parlamendi üldkoosolek võiks valida õiguskantslerile/peaprokurörile kaassüüdistaja. E. Laaman väitis, et parlamendipoolne süüdistaja oleks rohkem poliitiline süüdistaja, õiguskantsler/peaprokurör aga oleks eelkõige juriidiline süüdistaja. Õiguskantsleri/peaprokuröri ennast sai omakorda kohtulikule vastutusele võtta ainult riigipea otsuse alusel ning tema süüasja arutamine oleks allunud otse Riigikohtule.
Põhiseadus ilma prokuratuurita
J. Klesmenti juhitud komisjon esitas oma eelnõu riigivanemale 08. veebruaril 1937. aastal. Selles eelnõus oli õiguskantsleri/peaprokuröri institutsioon paigutatud § 39 alla ning oli fikseeritud järgmiselt:
„Vabariigi Presidendi juures on Õiguskantsler.
Õiguskantsleri ülesandeks on valvamine riigiasutiste tegutsemise seaduspärasuse järele. Ta on kõigi kohtuasutiste juures oleva prokuratuuri juht.
Oma tegevuse ning leitud puuduste ja tehtud korralduste kohta annab Õiguskantsler aru Vabariigi Presidendile ja Rahvuskogule. Prokuratuuri juhtimise alal annab Õiguskantsler oma tegevuse üle aru ka peaministrile ning täidab tema korraldusi seaduses ettenähtud alustel.
Oma tegevuse alal on Õiguskantsleril kõik õigused, mis vastavate seadustega ette nähtud ministritele. Tal on õigus osa võtta sõnaõigusega Vabariigi Valitsuse istungeist ning kohtute üldkogude istungeist.“
Riigivanem K. Pätsi 23. veebruaril 1937. aastal Rahvuskogule esitatud põhiseaduse eelnõus oli õiguskantsleri/peaprokuröri institutsioon paigutatud § 44 alla ning sätte sõnastuses oli tehtud mõningaid muudatusi, mis on autoril rõhutatud.
Õiguskantsleri ülesandeks on valvamine riigiasutiste tegutsemise seaduspärasuse järele. Ta on kohtuasutiste juures oleva prokuratuuri juht.
Oma tegevuse, leitud puuduste ja tehtud korralduste kohta annab Õiguskantsler aru Vabariigi Presidendile ja Rahvuskogule***. Prokuratuuri juhtimise alal annab Õiguskantsler oma tegevusest aru ka Peaministrile ja täidab tema korraldusi.
Oma ametkonna juhtimise alal on Õiguskantsleril kõik õigused, mis vastavate seadustega on ette nähtud, ministrite kohta. Tal on õigus osa võtta sõnaõigusega Vabariigi Valitsuse istungeist ja kohtute üldkogu istungeist.
Õiguskantsleri tegevuse lähem kord määratakse seadusega.“
Seega soovis K. Päts endiselt näha riigipea juures asuvat õiguskantslerit, kes oleks samaaegselt olnud ka prokuratuuri eesotsas. Tõsi, prokuratuuri juhtimise alal oli nähtud ette ka õiguskantsleri/peaprokuröri seotus peaministriga.
Seega soovis K. Päts endiselt näha riigipea juures asuvat õiguskantslerit, kes oleks samaaegselt olnud ka prokuratuuri eesotsas.
Vaadates 01. jaanuaril 1938. aastal jõustunud põhiseadust ning 12. aprillil 1938 ilmunud õiguskantsleri tegevuse seadust on näha, et õiguskantslerist ei olnud saanud prokuratuuri juhti. Veel enam, õiguskantsleri institutsioonil puudus seos prokuratuuriga.
Süüvimata siinkohal pikemalt Rahvuskogus toimunud aruteludesse, võib nentida, et K. Pätsi ja J. Klesmenti kavandatud ühendinstitutsioon põrkus Rahvuskogu saadikute tugevale vastuseisule. Sarnaselt Asutava Kogu liikmetega oli ka Rahvuskogu liikmetel pelg tugeva prokuratuuri ees, mida oleks juhtinud riigipea juures olev ning riigipea poolt ametisse nimetatud õiguskantslerist peaprokurör. Mõeldes Asutava Kogu ja Rahvuskogu otsustele tekib paratamatult küsimus, kas hirm (tugeva?) prokuratuuri ees ongi Eesti poliitilise ja õigusliku kultuuri DNA lahutamatu osa?
*Põhjalikuma ajaloolise ülevaate mõlema institutsiooni ajaloost annavad järgmised uurimused:
Pajuoja, J. Pölönen, P. Ylin laillisuusvalvonta: Oikeuskansleri ja oikeusasiamies. Helsinki. 2011.
Seppinen, I. T. Täman asian olen tutkinut. Valtionneuvoston oiekuskanslerin historia 1944–2008. Helsinki. 2009.
Inha, J. Valtioneuvoston oikeuskanslerin virkaaseman muotoutuminen 1917–1919: tutkimus valtioneuvoston oikeuskanslerin virkaaseman muodostumisesta tasavallan presidenttiin, valtioneuvostoon ja eduskuntaan nähden vuosina 1917–1919. Suomalaisen Lakimiesyhdistyksen julkaisuja. A-sarja; no. 214. Helsinki. 1997.
Hiden, M. Eduskunnan oikeusasiamies. Suomalaisen Lakimiesyhdistyksen julkaisuja. A-sarja; no. 90. Helsinki. 1970. Hiden, M. The Ombudsman in Finland: The first Fifty Years. Transl. by A. Bell. Edit. by D. C. Rowat. Berkeley. 1973; Prokuraattori-oikeuskansleri 1809–1959. Juhlajulkaisu. Helsinki 1959.
**Tänapäevalgi peab Soome õiguskantsleri ametkond oma asutamisaastaks aastat 1809 ning õiguskantslerite ja nende asetäitjate loetelu algab Matthias Caloniuse (ametis 1809–1816) ja Robert Henrik Rehbinderiga (ametis 1810–1811).
***Siin tuleb pidada silmas, et Rahvuskogu on eelnõus korralise parlamendi nimetus. Seda ei tohi segada põhiseaduse vastuvõtmiseks kokku kutsutud Rahvuskoguga.