Source: https://pt.scribd.com/document/333302977/Politica-Nacional-de-Residuos-Solidos-e-Suas-Interfaces-Com-o-Espaco-Geografico-Entre-Conquistas-e-Desafios
Timestamp: 2020-08-13 03:55:01+00:00
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Política Nacional de Resíduos Sólidos e Suas Interfaces Com o Espaço Geográfico - Entre Conquistas e Desafios | Reciclagem | Desperdício
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Política Nacional de Resíduos Sólidos e suas interfaces com o espaço geográﬁco:
entre conquistas e desaﬁos.
Aurélio Bandeira Amaro & Roberto Verdum Organizadores
PPG GEOGRAFIA
Política Nacional de Resíduos Sólidos e suas interfaces com o espaço geográfico:
entre conquistas e desafios.
© 2016 – Autores
Projeto grá co e diagramação Ronaldo Machado | Letra1
Capa Aurélio Bandeira Amaro e Ronaldo Machado
Revisão Paulo de Toledo
Dados Internacionais de Publicação Bibliotecária Ketlen Stueber CRB: 10/2221
Política nacional de resíduos sólidos e suas interfaces com os
911.9:502
espaços geográficos: entre conquistas e desafios / organização de Aurélio Bandeira Amaro e Roberto Verdum . – Porto Alegre :
Letra1, 2016.
DOI 10.21826/9788563800237 ISBN 978-85-63800-23-7
1. Geografia urbana. 2. Gestão de resíduos sólidos e meio ambiente. 3. Aterros sanitários. 4. Coleta seletiva. 5. Cooperativas de catadores (trabalho e dignidade). I. Amaro, Aurélio Bandeira. II. Verdum, Roberto. III. Título.
www.editoraletra1. com.br CNPJ 12.062.268/0001-37
letra1@editoraletra1.com.br
(51)3372 9222
(51)9612 7754
http://dx.doi.org/10.21826/9788563800237
Apresentação Albino Rodrigues Alvarez
Prefácio Aurélio Bandeira Amaro & Roberto Verdum
PARTE I – A POLÍTICA NACIONAL DE RESÍDUOS SÓLIDOS, A QUESTÃO AMBIENTAL E ECONÔMICA
1 - A política nacional de resíduos sólidos e a sustentabilidade de nossa sociedade Darci Barnech Campani
2 - Política nacional de resíduos sólidos: o olhar crítico de um gestor público Edson Plá Monterosso
3 - Os desafios do setor empresarial para a implementação de sistemas de logística reversa por intermédio de acordos setoriais Fabricio Dorado Soler
4 - Questões tributárias relativas à Política Nacional de Resíduos Sólidos Paulo Ernani Bergamo dos Santos
PARTE II - OS DESAFIOS PARA A GESTÃO E GERENCIAMENTO DE RESÍDUOS E PROJETOS INOVADORES
5 - Recursos hídricos, resíduos sólidos e matriz energética: notas conceituais, metodológicas
e de gestão ambiental Maurício Waldman
6 - A elaboração dos planos de gestão integrada de resíduos sólidos em grandes cidades:
o caso de Porto Alegre, RS Eduardo Fleck
7 - Desafios da gestão dos resíduos sólidos na Amazônia brasileira Neliton M. da Silva, Antonio Roney Sousa da Mota, Gerson Teixeira Cardoso Filho & Marcos André de Oliveira e Castro
8 - A problemática dos resíduos da construção civil e o Sistema Estadual de Gerenciamento Online de Resíduos Sólidos – SIGOR Christiane Aparecida Hatsumi Tajiri & João Luiz Potenza
9 - Implantação da logística reversa: a primeira fase da experiência piloto do estado de São Paulo Flávio de Miranda Ribeiro
- Metodologias para a inserção da reciclagem nos mercados de Carbono Marcos Vinicius Godecke
PARTE III - A DESTINAÇÃO FINAL
11 - Política Nacional de Resíduos Sólidos: formas de destinação final Encarnita Salas Martin
12 - Avaliação socioeconômica e ambiental para localização de aterros sanitários regionais na zona sul do Rio Grande do Sul, com auxílio de técnicas de geoprocessamento Carlos Roney Armanini Tagliani
13 - A disposição final em aterros de resíduos sólidos: semelhanças entre o adequado e o inadequado Lucas Prado Osco & Marcos Norberto Boin
14 - O clima e sua relação com os aterros sanitários João Osvaldo Rodrigues Nunes, João Lima Sant´Anna Neto & Marcos Norberto Boin
PARTE IV – EDUCAÇÃO AMBIENTAL, GESTÃO E FORMAÇÃO CONTINUADA DE CATADORES
15 - La integración de los recicladores como modelo de gestión compartida de los residuos en Lima Mathieu Durand, Sébastien Bécat & Mélanie Rateau
16 - Do ciclo do papel à diversidade da coleta, até chegar ao interesse público-privado nos resíduos sólidos Roberto Verdum
17 - Profissão Catador: origem e sistematização no processo produtivo Aurélio Bandeira Amaro
18 - Características demográficas e socioeconômicas dos catadores de material reciclável no Brasil segundo o Censo Demográfico 2010 Ricardo de Sampaio Dagnino & Igor Cavallini Johansen
19 - Parasitos intestinais e a saúde de catadores de materiais recicláveis e reutilizáveis da Região Sul do Rio Grande do Sul Nathalia Azevedo Sposito & Nara Amélia da Rosa Farias
20 - Os desafios do grupo de apoiadores frente à orientação de um grupo de cooperados Wilson Roberto Lussari
- Leituras na esteira do galpão: catadores, território e educação ambiental Rosa Maris Rosado & Álvaro Luiz Heidrich
22 - Gestão de resíduos sólidos domiciliares em Rio Grande/RS: sistema de coleta seletiva Bruno Cesar Fernandez Farias & Roberto Verdum
23 - Resíduos sólidos e educação ambiental: apontamentos sobre o município de Cuiabá-MT Sílvia Fernanda Cantóia
24 - A experiência do município de Pelotas/RS: o desafio de implantar um programa de inclusão social, geração de trabalho e renda para famílias de catadores Rejane Bachini Jouglard
Anexo 1 – Lei 12.305/2010 – Institui a Política Nacional de Resíduos Sólidos
Anexo 2 – Decreto 7.404 – Regulamenta a Lei no 12.305
Anexo 3 – Decreto 7.405 – Institui o Programa Pró-Catador
AMARO, Aurélio Bandeira & VERDUM, Roberto (orgs.) Política Nacional de Resíduos Sólidos e suas Interfaces com o espaço geográfico:
entre conquistas e desaﬁos. Porto Alegre: Editora Letra1, 2016, p. 7-8 DOI: 10.21826/9788563800237
A forma como lida com o lixo, com os resíduos
tanto do consumo final como de todas as etapas de produção do seu modo de vida, é um sinal do avanço civilizacional de uma sociedade. Assim, podemos identificar desde uma etapa inicial na
qual o ser humano, em especial ao se organizar no espaço urbano, tratou de se afastar dos resíduos não desejados o mais possível espacialmente
e o mais rapidamente que lhe permitissem as
condições tecnológicas disponíveis. A partir daí, o problema foi crescendo em complexidade conforme
o volume desses subprodutos da civilização
humana foram aumentando em quantidade e se diversificando de forma exponencial. Maiores volumes para serem descartados a distâncias crescentes, dado o crescimento tanto da produção como da população. Nos dias que correm, esse desafio é colocado em
termos mais amplos. Trata-se não só de livrar-se dos resíduos sólidos, mas conter a expansão da sua produção. E realizar esse processo de forma que se saneiem as cidades, mas não se contamine
o entorno natural. Ao mesmo tempo, explorar as
possibilidades de retorno econômico via tanto a
eventual produção de energia a partir dos resíduos como, onde for possível, geração de renda para setores da sociedade excluídos dos benefícios do crescimento econômico, notadamente os catadores de material reciclável.
É dentro dessa perspectiva que se insere o
presente trabalho “Política Nacional de Resíduos Sólidos e suas interfaces com o espaço geográfico:
entre conquistas e desafios”, coletânea de artigos organizados por Aurélio Bandeira Amaro e Roberto Verdum, com o apoio da Universidade Federal do Rio Grande do Sul. O pano de fundo é o Brasil na segunda década do século XXI, dotado agora de uma Política Nacional de Resíduos Sólidos institucionalizada, pela qual procura recuperar um grande déficit histórico. Somos ainda um país
onde, em linhas gerais, se enfrenta com grande deficiência a gestão em geral e a destinação em particular dos resíduos. Somos ainda um país de uma multidão de cidades sujas, de ambientes naturais degradados. Analisar as dificuldades para o aprimoramento dessa gestão, a partir do estudo de problemas específicos e de experiências em curso, é a linha mestra deste livro. Nesse sentido, além do tema de interesse amplo, a presente edição deve interessar em especial aos gestores que enfrentam ou tencionam enfrentar esses problemas no seu dia a dia nos mais de 5 mil municípios brasileiros, nas autarquias, nas empresas, e por aí vai. Na introdução, os organizadores exploram, em dimensão mais ampla, a problemática da produção de resíduos dentro do nosso sistema de vida social e econômico, buscando pistas para uma eventual redução desse ritmo de geração, que, em última análise, é central para que o problema da gestão se estabilize. Na parte I, um conjunto de textos busca explorar as inter-relações entre a Política Nacional de Resíduos Sólidos e a dimensão ambiental do desenvolvimento, cada vez mais percebida como chave para o futuro. A parte II, mais extensa, foca a gestão e gerenciamento de resíduos sólidos, tanto do ponto de vista de espaços determinados como de algumas problemáticas que enfrenta o gestor. Assim, se investigam particularidades dos planos de gestão (uma obrigação da lei) a partir de casos de Porto Alegre e São Paulo, mas também se questionam as dificuldades inerentes à Região Amazônica. Quanto às problemáticas, abordam-se tanto os dilemas que envolvem a logística reversa como questões mais gerais, tais como a tributária e a possibilidade de a reciclagem inserir-se na rota da obtenção de recursos por meio dos mercados de carbono.
A parte III trata de aspectos ligados à destinação
final, central na Política Nacional (que visa a substituir lixões por aterros sanitários). Abordam- se tanto técnicas para a melhor localização de aterros, como a discussão da qualidade dos aterros sanitários, bem como a relação dos mesmos com
A parte IV aborda o grande tema da inclusão
social e econômica dos catadores de forma digna,
sua educação, saúde, organização em cooperativas
e atuação nos sistemas de coleta seletiva. Por fim, na parte V, um artigo que explora um caso de integração de recicladores na gestão de resíduos no Peru, conferindo um aspecto
internacional, de estudo comparado. Os desafios brasileiros são compartilhados por muitos países no mundo, sobretudo os da América Latina. Com esse recorrido por questões e experiências variadas, o presente livro mostra que, apesar de retardatário no encaminhamento de uma adequada gestão dos resíduos sólidos, há muita vida pensando e, sobretudo, agindo no Brasil, para que o que foi determinado pela lei venha a se cumprir. A Política Nacional de Resíduos Sólidos enfrenta problemas, os gestores também, mas não há por que desanimar. O caminho é longo, mas os primeiros passos estão sendo dados. Boa Leitura!
entre conquistas e desaﬁos. Porto Alegre: Editora Letra1, 2016, p. 9-10 DOI: 10.21826/9788563800237
Aurélio Bandeira Amaro & Roberto Verdum
Se formos considerar as novas perspectivas de desenvolvimento mundial que incorporam a
questão ambiental na gestão dos resíduos sólidos,
o Brasil começa a estabelecer instrumentos e ações
técnico-políticas específicas a este tema, que sejam
social e ambientalmente responsáveis, dezoito anos após a Rio-92. Denominada como Política
Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS), a Lei 12.305 foi aprovada em 2010. Dentre as prioridades apresentadas pela Lei e pelo Plano Nacional de Resíduos Sólidos, encontram-se a eliminação dos lixões e a reabilitação dessas áreas, implantação de aterros sanitários, redução dos resíduos secos recicláveis e dos resíduos úmidos compostáveis dispostos nesses aterros, recuperação energética dos gases gerados em aterros sanitários e a inclusão, através de cooperativas, de 600 mil catadores de materiais recicláveis. Todas essas metas foram objeto de um estudo elaborado pela Associação Brasileira das Empresas de Limpeza Pública e Resíduos Especiais
- ABRELPE, em parceria com a GO Associados,
publicado em agosto de 2015. Considerando as taxas de produção de resíduos sólidos urbanos – que só em 2014 foi 78,5 milhões de toneladas, 2,9% a mais que no ano anterior –, o relatório apontou que, para atingir as metas previstas, o Brasil precisa investir R$ 700 milhões até 2031. Tal estimativa é importante para que os órgãos envolvidos possam planejar e almejar objetivos. Todavia, as verbas, por si sós, podem ser consideradas como não suficientes para que o
Brasil alcance as diretrizes relativas ao tratamento
e à destinação dos resíduos sólidos. Insta-se, entretanto, que por mais inovadoras
e benéficas que sejam as diretrizes da PNRS, elas não serão cumpridas sem que haja a formação
e a capacitação de mão de obra especializada
– especialmente nas prefeituras municipais –
capazes de coordenar e/ou trabalhar em equipes
multidisciplinares, não só para a elaboração dos planos de gestão e o gerenciamento de resíduos, mas também para por em prática as metas de gerenciamento das coletas de todos os tipos de resíduos em conformidade com a lei. Isso porque
envolvem atividades que visam a redução da contaminação de solos, de corpos hídricos e a emissão de contaminantes atmosféricos que afetam, não só o clima global, como também alteram as condições da biota local e, por consequência, afetam positivamente os custos com a saúde pública. A atividade de gestão e gerenciamento também deve ser planejada com a premissa básica de gerar empregos, diminuindo a desigualdade social e, ao mesmo tempo, economizando a energia
e os elementos da natureza explorados para a
geração de produtos que ingressam na cadeia produtiva-comercial. Os Planos de Gestão e Gerenciamento Integrado de Resíduos deverão ser pensados de forma holística, uma vez que suas ações podem/devem reverberar no consumo mais eficiente de energia e matérias-primas, assim como no arrefecimento da contaminação do solo, de recursos hídricos e das emissões de gases responsáveis pelas alterações no efeito estufa e/ou pela chuva ácida. Essas ações, caso realizadas com
eficiência, serão promotoras de um ambiente mais equilibrado e saudável para a população, gerando renda e diminuindo encargos com saúde pública. Como será mostrado ao longo deste volume, para a implantação da PNRS, ainda é necessária
a realização e/ou a intensificação da educação ambiental e a criação de medidas que atenuem
a geração de resíduos sólidos. Ou seja, há
a necessidade da atuação de pessoas com
formação especializada, da organização e/ou do aparelhamento técnico-administrativo de
cooperativas de catadores, assim como a busca por mecanismos para o pagamento dos serviços ambientais por elas prestados. Da mesma forma que deve existir a coordenação de campanhas e parcerias que visem a educação ambiental nas esferas municipais, estaduais e federal. É visível a falta de dados concretos com que muitos pesquisadores se deparam durante a elaboração de seus trabalhos. Ademais, gerar tecnologias que possam aumentar a eficiência técnica do tratamento e reciclagem dos resíduos. A capacitação dos recursos humanos das prefeituras também será fundamental para preencher essa lacuna. A criação do Sistema Nacional de Informações sobre a Gestão de Resíduos Sólidos (SINIR) e o Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento (SINIS) foram dois importantes passos para a criação de cabedal de conhecimentos sobre a questão e, a partir daí, o desenvolvimento
de pesquisas com dados mais concretos que auxiliem na formação de políticas públicas mais efetivas. Neste livro, buscou-se uma abordagem crítica, construtiva e multidisciplinar sobre as conquistas e desafios que a Política Nacional de Resíduos Sólidos representa e que ela poderá projetar para as políticas públicas e os investimentos privados no Brasil. Espera-se que esta publicação sirva como ferramenta de auxílio tanto para pesquisadores quanto para trabalhadores diretamente envolvidos com os serviços de gestão e gerenciamento de resíduos sólidos de todo o Brasil e, quiçá, do exterior. Espera-se, também, que este livro exorte debates e novas pesquisas sobre essa importante temática, que é complexa, de interesse amplo à população e profissionalmente inserida numa perspectiva multidisciplinar.
entre conquistas e desafios. Porto Alegre: Editora Letra1, 2016, p. 13-21 DOI: 10.21826/9788563800237
A política nacional de resíduos sólidos e a sustentabilidade de nossa sociedade
No dia 27 de outubro de 1989 (todas as datas referentes à tramitação no Congresso Nacional foram obtidas nas páginas do Senado e da Câmara Federal), o então senador da República Francisco Rollemberg, eleito pelo estado de Sergipe, apresenta ao Senado um projeto de lei que assumiu
a designação de PLS 354/89. O Projeto visava tratar
de questões relativas aos resíduos hospitalares, pois nessa época, iniciavam-se as discussões polêmicas sobre a destinação dos resíduos sólidos
gerados em estabelecimentos que desenvolviam atividades ligadas à saúde, então ainda designados Resíduos Hospitalares, hoje denominados Resíduos Sólidos de Serviços de Saúde (RSSS). Até então o tema estava regulamentado por portarias
e outras normas legais, mas não havia uma lei
sobre o assunto, sendo que a discussão acabou suscitando a necessidade de o Brasil contar com um instrumento jurídico mais apropriado, sendo esta a justificativa para a apresentação do projeto de lei pelo Senador Rollemberg, que não deveria ter ideia do que viria a se tornar a sua proposta de projeto de lei. Em 04 de novembro de 1990, aproximadamente um ano após ser apresentado, o projeto foi aprovado pelo Senado, tendo, em 11 de dezembro, sido anunciado o seu ingresso na Câmara Federal, sob o número 203/1991. Nesse período, com o início da polêmica sobre a obrigação da incineração dos resíduos de serviços de saúde e a crítica aos lixões, na época tolerados,
o tema dos resíduos sólidos passa a ser mais
constante nas pautas políticas e midiáticas, mesmo nas associações que representam os técnicos do segmento. É nesse período que as entidades técnico-científicas passam a dar mais ênfase à área de resíduos sólidos, na Associação Brasileira de Engenharia Sanitária e Ambiental (ABES), por exemplo, se consolidam os Seminários Nacionais de Resíduos Sólidos e também nos Congressos Nacionais, da mesma ABES, começam a aumentar
o número de trabalhos técnicos apresentados
sobre a temática. Também a Associação Nacional dos Serviços Municipais de Saneamento de Água e Esgoto (ASSEMAE) altera seus estatutos, passando a representar os serviços de limpeza urbana, incluindo ainda a reserva de quatro cargos, no Conselho Deliberativo, para o segmento de resíduos sólidos. Os debates que ocorreram nesse período culminaram no surgimento de muitos projetos
de lei, alguns tentando abordar o tema como um todo, ao passo que outros apenas se referiam a aspectos específicos, como a determinação de moratória para a instalação de incineradores de resíduos sólidos. Nos anos seguintes, ainda seria apresentada mais de uma centena de projetos de lei sobre o tema dos resíduos sólidos. Tendo em vista o grande número de projetos protocolados, em 14 de abril de 2000, a mesa da Câmara Federal resolve criar uma Comissão Especial para apreciar a matéria relativa a todos os projetos de lei sobre resíduos sólidos que ali tramitavam. Levando mais de um ano para a
viabilização da primeira reunião desta Comissão, na espera de que os partidos apresentassem os nomes de seus representantes, sendo eleito, em 24 de maio de 2001, como relator o deputado federal de São Paulo Emerson Kapaz, que ao longo de mais de um ano realizou debates, com depoimentos de entidades e técnicos da área, ou na Câmara Federal ou espalhados pelo Brasil, através de Audiências Públicas da referida Comissão. Ao final do ano de 2002, pois já se aproximava o fim da legislatura, o deputado Emerson Kapaz apresentou uma minuta de projeto de lei, que, na visão de alguns técnicos do setor, estava muito aquém, dos debates que já ocorriam sobre o tema, para ser aprovado da forma como se encontrava. O tema foi, inclusive, pauta da Câmara Técnica de Resíduos Sólidos da ABES, durante o seu Congresso, onde foi votada e aprovada essa visão, sendo assumido que a ABES trabalharia pela rejeição do relatório/projeto apresentado. Cabe salientar que também nesse período o Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) realiza essa discussão e aprova uma minuta de projeto de lei, mas como não cabe ao CONAMA enviar projetos de lei para o Congresso Nacional, o documento é enviado ao Governo Federal, via Ministério do Meio Ambiente, sendo ele arquivado. Porém, um outro, muito parecido a este, acaba sendo protocolado por um deputado, de forma que ele acabou ficando como mais um dentre os mais de cem projetos em tramitação. O relatório do deputado Emerson Kapaz acaba não sendo apreciado na Comissão Especial, e como seu mandato se encerrou no final do ano de 2002, o deputado Emerson Kapaz não pôde dar continuidade à tramitação do mesmo. No ano seguinte, com a nova legislatura, novos membros acabaram sendo indicados para a recomposição da Comissão Especial, devido ao desarquivamento do processo, solicitado pelo deputado federal Edson Duarte, em 18/02/2003, após novos requerimentos de vários deputados com o mesmo pedido, foi recriada a Comissão Especial em 16/10/2003, por ato do Presidente da Câmara Federal, deputado federal João Paulo Cunha.
Nessa reedição da Comissão, os segmentos do setor de profissionais apostam no nome do deputado federal Luciano Zica, de São Paulo, para relator do processo, pois o mesmo já havia participado da discussão em grande parte desse período, como Secretário do Ambiente Urbano
e dos Recursos Hídricos do Ministério do Meio
Ambiente (MMA). Agora, na condição de deputado federal, poderia dar continuidade ao mesmo, com todo o conhecimento que ele já possuía do tema
e de seu fácil diálogo com técnicos da área e suas
Associações, mas quem acabou sendo designado como relator, após disputa interna na Câmara Federal, foi o deputado federal mineiro Pedro Ivo. Em 2004, o CONAMA realiza uma audiência pública sobre o tema. Nesta são enunciados os conceitos e diretrizes, que, podemos dizer, acabaram norteando o que veio a ser a proposta básica que deu origem à Lei 12.305/10. Dentre eles, temos a Logística Reversa e a Gestão Compartilhada, bem como o conceito de Gerador de resíduos. Quanto ao relato do deputado federal Pedro Ivo, feito em 2005, o segmento técnico assume o mesmo posicionamento que o relativo ao relatório anterior, pois também incide em posições contrárias ao entendimento dos técnicos, como, por exemplo, permitir a importação de sucatas de pneus, bem como fixar posicionamento sobre tecnologias. Ao final de seu mandato, o deputado consegue aprovar sua proposta na Comissão Especial. A partir de então, a tática das entidades técnicas passa a ser a de pressionar o Governo a apresentar uma proposta que viesse a incorporar os elementos discutidos na audiência pública do CONAMA, mostrando-se como a única alternativa viável para deter a continuidade da tramitação do relatório aprovado na Comissão Especial. Esta ação é realizada pela Articulação Nacional pela Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS), formada no 1º Fórum Social Mundial, realizado em Porto Alegre, em 2001, e que teve em uma de suas oficinas, organizada pela ABES e pelo Instituto Polis, a PNRS como tema. Esta Oficina contou com a participação de organizações como o Greenpeace e outras reconhecidas nacionalmente.
AMARO, Aurélio Bandeira & VERDUM, Roberto (orgs.)
A Articulação passa a atuar fortemente pela
aprovação de um projeto de lei que trouxesse a questão da inclusão dos catadores e de uma visão ambientalista para a lei, baseada nos 3 Rs (reduzir, reutilizar e reciclar), e noutros princípios como
o não posicionamento referente a tecnologias
específicas. Fundado em julho de 2001, o Movimento Nacional dos Catadores de Materiais Recicláveis (MNCMR), vem a exercer forte poder de pressão
e influência no Governo Federal, após a eleição do
presidente Luiz Inácio Lula da Silva, conseguindo pautar diretamente com o presidente da República
a discussão do projeto de lei. Como já estávamos numa nova legislatura, e o parecer tinha sido aprovado na Comissão Especial,
então, em 28/10/2008, é aprovada a formação de um Grupo de Trabalho, coordenado pelo deputado federal paulista Arnaldo Jardim, Grupo que teria trinta dias para apresentar um parecer sobre o PL 203/91. Em 2009, o Governo envia ao Congresso Nacional um projeto de sua autoria, sendo anexado ao processo já existente. Finalmente, somente em 10/03/2010 acaba sendo aprovado na Câmara Federal o PL 203/1991. Retornando, dia 24/03/2010, para o Senado, tendo em vista
a característica bicameralista brasileira, sendo
relatado pelo senador César Borges, obtém a aprovação final em 07 de julho de 2010. Interessante lembrarmos que esse projeto de lei levou vinte e um anos tramitando no Congresso Nacional. Porém, tendo em vista a pressão da sociedade e a decisão do Governo de apoiar a sua aprovação, é sancionada na mesma data pela Comissão de Constituição e Justiça do Senado Federal e no Plenário. Ficando claro que, quando se tem a pressão e a devida decisão do governo em ter o projeto de lei aprovado, isto acontece
rapidamente. Isso reforça argumentos à tese de que a aprovação não havia ocorrido antes por falta de um compromisso dos governos anteriores com
a comunidade, que atuavam pela aprovação da
Política Nacional de Resíduos Sólidos. Em 02 de agosto de 2010, é aprovada a Lei 12.305/10, que institui a Política Nacional de Resíduos Sólidos, com a devida sanção presidencial
sem vetos. Com a decisão de tornar a Lei 12.305/10 uma realidade, o MMA propõe dois decretos regulamentadores, os quais são assinados pelo presidente da República em 23 de dezembro de 2010, cumprindo o primeiro prazo estabelecido pela Lei 12.305/10, que determinava a sua regulamentação nesse mesmo ano. O Decreto 7.404/10 regulamenta a Lei 12.305/10, esclarece seu texto, permitindo melhor entendimento e aplicação da Lei. Já o Decreto 7.405/10 institui o Programa Pró-Catador e o Comitê Interministerial para Inclusão Social e Econômica dos Catadores de Materiais Reutilizáveis e Recicláveis, que já existia com outra designação, reforçando-o e dando-lhe importância para que possa desenvolver ações concretas, como o monitoramento do Pró-Catador, programa do governo federal para políticas que atendam a população de catadores.
Uma legislação como a Lei 12.305/10, assim como outras, a exemplo da Política Nacional de Meio Ambiente (Lei 6.938/81), de Saúde Pública (Lei 8080/90), dos Recursos Hídricos (Lei 9.433/97), e a de Saneamento (Lei 11.445/07), normalmente explicita conceitos, adota princípios, cria instrumentos e fixa diretrizes para a área temática específica a que ela se dirige. Como esperado, a PNRS também adota esta sistemática e alguns conceitos, princípios e diretrizes que merecem ser ressaltados. No artigo 3º, que tange aos conceitos, temos um que é inovador, o de rejeito, que se complementa com o conceito de resíduos, quais sejam:
descartado resultante de atividades humanas em sociedade,
a cuja destinação final se procede, se propõe proceder ou se
está obrigado a proceder, nos estados sólido ou semissólido,
bem como gases contidos em recipientes e líquidos cujas particularidades tornem inviável o seu lançamento na rede
entre conquistas e desafios. Porto Alegre: Editora Letra1, 2016, p. 13-21
pública de esgotos ou em corpos d’água, ou exijam para isso soluções técnicas ou economicamente inviáveis em face da melhor tecnologia disponível;
Esta designação de rejeito está em consonância com as Diretivas da Comunidade Europeia, ou seja, traz para a legislação brasileira um novo conceito. Até então as normas existentes, tal como a NBR 10.004/2004, trabalhava apenas com o conceito de resíduos, que servia para designar tudo o que não era mais útil para um determinado processo ou uso. Com o conceito de rejeito, a palavra resíduo passa a ser conectada à visão de ciclo de vida, na qual um material não mais desejável para um processo pode ser para outro, ou seja, que um resíduo pode ter valor seja econômico, material ou energético. Ele passa a ser designado como rejeito somente quando não tiver nenhuma possibilidade
a mais de ser aproveitado, nem mesmo do ponto
de vista energético. Na sequência também é importante destacar
a classificação dos resíduos, pois além de criar os
parâmetros para o enquadramento dos resíduos, também determina a abrangência da lei, que é aplicada a todos os tipos de resíduos gerados pela sociedade, ao contrário da Lei 11.445/07, que se aplica somente aos resíduos urbanos, que são a soma dos coletados nos domicílios e os oriundos das atividades da limpeza pública. A Lei classifica os resíduos, em seu artigo 13, quanto à periculosidade e à origem. Em relação à primeira, eles são classificados como perigosos e não perigosos; quanto à origem, são criadas as categorias de domiciliares, os dos serviços de limpeza urbana, os urbanos, os de estabelecimentos comerciais e prestadores de serviços, os de serviços de saneamento, os industriais, os de serviços de saúde, os da construção civil, os agrossilvopastoris, os de serviços de transporte e os da mineração. Cabe destacar também o conceito de gerador de resíduos, que ficou com a seguinte redação:
- geradores de resíduos sólidos: pessoas físicas ou jurídicas,
direito público ou privado, que geram resíduos sólidos
por meio de suas atividades, nelas incluído o consumo;
Este conceito é importante porque estabelece que todos são considerados geradores, pois, em determinado momento, alguns segmentos que participaram da discussão do projeto de lei pensavam em colocar como geradores apenas a indústria, o que poderia gerar uma visão muito restrita do processo de geração dos resíduos/ rejeitos, e mesmo sobre a responsabilidade de todos perante a gestão dos resíduos, desde
a indústria até o consumidor, passando pelo comércio e também pelos órgãos públicos.
No artigo 6º, no qual são tratados os princípios da PNRS, deve ser destacado o da Gestão Compartilhada pelo Ciclo de Vida dos Produtos. Importante salientar que essa lei amplia a sua visão, indo além da base metodológica de tratar apenas do resíduo/rejeito, mas, sim, do produto. Ela tem em sua concepção a ideia de que todo o
resíduo/rejeito um dia foi um produto e que todo
o produto um dia deverá ser transformado em
resíduo/rejeito. Portanto, a gestão dos rejeitos não começa quando o resíduo é gerado, mas, sim, quando o produto é pensado/projetado, ou seja, desde a sua concepção, devendo então a gestão ser entendida desde esta etapa. A PNRS também traz o princípio do compartilhamento. Um produto passa por diversas mãos (produtor, comércio atacado e varejista, comércio local e consumidor) antes de
se transformar em resíduo/rejeito. De acordo com
esse princípio, todos estes são responsáveis pela sua gestão, cada um com responsabilidade sobre
a etapa que lhe compete. Ademais, cabe ao setor
industrial, com o apoio do comércio, a competência pelo fechamento do ciclo de vida, garantindo o retorno ao processo produtivo daqueles materiais que o podem ser (os resíduos), ou dar a destinação final, ambientalmente adequada para o que não tiver como ser reintroduzido no processo produtivo, ou seja, para os rejeitos. Ao consumidor, cabe o ato de separar na fonte
e entregar nos locais designados os resíduos/ rejeitos. Aos órgãos públicos cabe, através de Planos de Gestão, organizar a estrutura necessária
para a consecução da Gestão Compartilhada, cabendo aqui fazer um adendo: a lei 12.305/10, pelo previsto no art. 19, inciso XIII, que fixa que os Planos Municipais de Resíduos Sólidos têm que ter previsão de cálculo de custo, bem como de cobrança pela prestação dos serviços, tem que ser lida em conjunto com todo o Capítulo VI – Dos Aspectos Econômicos e Sociais da lei 11.445/07, quando se pensar em abordar o tema de como e quanto
o município arrecada para pagar sua parte nessa
Gestão Compartilhada, principalmente no fixado pelo art. 33, Parágrafo 7º, da lei 12.305/10, que fixa que as ações dos municípios que encarregar-se de atividades de responsabilidade dos fabricantes, importadores, distribuidores e comerciantes nos sistemas de logística reversa dos produtos e embalagens a que se refere este artigo, as ações do poder público serão devidamente remuneradas, na forma previamente acordada entre as partes, ou seja, o município não o deverá realizar sem ônus para os responsáveis. Relativo principalmente aos materiais recicláveis, a Gestão Compartilhada deverá ser regrada por um instrumento em específico, o da
Logística Reversa, onde o Governo deverá fixar, através de instrumentos legais, tais como Acordos Setoriais, Decretos ou Resoluções do Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA), o modo operacional para cada tipo de resíduo. Esses deverão fixar como os produtos, após o seu ciclo de vida ter sido esgotado, deverão retornar para
o reaproveitamento/reciclagem.
Desde a aprovação da Lei, o Governo, através do Ministério do Meio Ambiente (MMA) – que tem coordenado todo o processo de discussão
e implantação da PNRS –, está priorizando a
estruturação da Logística Reversa por meio de Acordos Setoriais a partir de editais publicados pelo MMA, convocando os setores interessados da sociedade a apresentarem propostas por tipo de produto. O primeiro acordo setorial assinado foi relativo a embalagens plásticas de menos de 1 litro de óleos lubrificantes. O acordo, proposto pelas associações das empresas produtoras e comerciantes destes produtos, estabelece as responsabilidades e o método de recolhimento das embalagens após as trocas de óleo nos veículos,
sejam elas realizadas em estabelecimentos comerciais ou nas residências. Também o acordo setorial relativo ao de lâmpadas fluorescentes já foi assinado entre o MMA e as associações que representam a produção e a comercialização das mesmas. Em ambos os casos, a sociedade apresenta uma crítica às metas estabelecidas como sendo muito modestas, mas comparando com outros países como Uruguai e Argentina, podemos avaliar que é melhor termos metas realizáveis, apesar de modestas, do que não termos meta nenhuma, ou mesmo fixarmos metas que depois não serão realizadas. Ainda temos o acordo relativo
a embalagens em geral, que já foi aprovado e os
de resíduos eletrônicos e medicamentos vencidos, que entre o escrever e o publicar deste livro já
poderão estar publicados e em efetivação.
No seu Artigo 7º da PNRS são listados os objetivos que a norteiam. Dentre eles, temos arrolados aqueles que visam promover a saúde pública, o estímulo à adoção de padrões sustentáveis de produção e consumo, o estímulo
à indústria da reciclagem, a gestão integrada dos
resíduos, a priorização de compra pelos órgãos governamentais de produtos reciclados/recicláveis com padrões de sustentabilidade, a integração dos catadores nas ações de responsabilidade
compartilhada, o estímulo à avaliação do ciclo de vida dos produtos e a gestão ambiental de
estabelecimentos públicos e privados, assim como
o estímulo à rotulagem ambiental e ao consumo
sustentável. Porém, o objetivo principal consta no inciso II.
O mesmo será reforçado no artigo 9º, que aborda as Diretrizes, no qual reforça que essa ordem não é apenas aleatória, mas, sim, uma priorização. Todos esses objetivos deverão ser levados em consideração quando da realização dos Planos de Gestão de Resíduos, tanto pelos órgãos públicos como pelos privados.
Já no artigo 8º, são criados os Instrumentos da PNRS, sendo que o primeiro listado é o relativo aos Planos de Gestão/Gerenciamento dos Resíduos Sólidos (Nacional, Estaduais, Municipais e estabelecimentos em geral) que, nos capítulos seguintes, são abordados de forma mais exaustiva tendo em vista a importância que esse instrumento assume para a implantação da PNRS. A criação dos Planos tem como vertente conceitual a gestão planejada, onde todas as ações e investimentos deverão estar baseados em Planos previamente aprovados, com a devida participação popular, de forma que se consolide um Sistema de Gestão. Os recursos necessários para essa última poderão ser previstos com alguns anos de antecedência, na medida em que os planos deverão ter previsão para os próximos vinte anos, sendo revisados a cada quatro anos.
É importante ressaltar o fixado no parágrafo único do artigo 14:
É assegurada ampla publicidade ao conteúdo dos planos
de resíduos sólidos, bem como controle social em sua formulação, implementação e operacionalização, observado
o disposto na Lei n o 10.650, de 16 de abril de 2003, e no art. 47 da Lei nº 11.445, de 2007.
E no artigo 15:
A União elaborará, sob a coordenação do Ministério do Meio Ambiente, o Plano Nacional de Resíduos Sólidos, com vigência por prazo indeterminado e horizonte de 20 (vinte) anos, a ser atualizado a cada 4 (quatro) anos.
Estes Planos, conforme descrito nos incisos do artigo 15, deverão estar baseados em diagnósticos da situação dos resíduos sólidos, com a abrangência dada pela classificação que consta no artigo 13. Deverão conter cenários propostos, metas a serem atingidas tanto para o reaproveitamento de materiais, como de energia. Eles também devem apresentar a eliminação e recuperação de áreas de antigos lixões, acompanhados de projetos para inclusão social dos catadores no processo. Por fim, devem contar com programas, projetos e ações, baseados em recursos financeiros previstos pelo
Plano, bem como normas e meios para a fiscalização destas. O previsto no capitulo 15 é para o Plano Nacional, mas o mesmo ordenamento é previsto
nos artigos 16 a 24, para os Planos Estaduais, Municipais e para os de estabelecimentos em geral. Outros Instrumentos foram criados, mas merecem destaque, como: os acordos setoriais, eles irão basear o funcionamento da logística reversa
e o Sistema Nacional sobre Gestão de Resíduos
Sólidos (SINIR). Este último deverá ser implantado
a partir da articulação de dados já existentes,
ou seja, as informações de origem do próprio governo, como o Sistema Nacional de Informações em Saneamento Básico (SINISA), em conjunto com
as informações provenientes da iniciativa privada, como os das associações vinculadas ao comércio
e produção de embalagens e produtos em geral.
No capítulo das Diretrizes, em seu artigo 9º, consta a seguinte redação:
Art. 9 o Na gestão e gerenciamento de resíduos sólidos, deve ser observada a seguinte ordem de prioridade: não geração, redução, reutilização, reciclagem, tratamento dos resíduos sólidos e disposição final ambientalmente adequada dos rejeitos.
O texto deixa clara uma visão ambiental e social, que tem como pressuposto uma visão
diferente do praticado até então. Dessa forma,
a redução da geração de resíduos passa a ser um
princípio não só filosófico, mas também legal, o que logicamente deverá repercutir futuramente, principalmente nas metas que os Planos de Resíduos Sólidos deverão apresentar, pois deverão explicitar a aplicação deste princípio, mesmo que para os vinte anos seguintes.
Sobre a Disposição Final
Este tema merece um comentário em específico, pois o artigo 54 estabelece que:
Art. 54. A disposição final ambientalmente adequada dos rejeitos, observado o disposto no § 1 o do art. 9 o , deverá ser
implantada em até 4 (quatro) anos após a data de publicação desta Lei.
Ou seja, legalmente a partir do dia 02 de agosto de 2014, os aterros sanitários licenciados só poderão receber os rejeitos, o que nos remeterá
a ter que esclarecer o conceito de rejeito. A discussão sobre o conceito de rejeito está apenas iniciando, mas já se consegue visualizar que não se trata de um conceito simples, haja vista que implica tanto na avaliação da disponibilidade de técnica para o reaproveitamento do material, como na sua viabilidade financeira. Por conta disto, está sendo discutido que o conceito de rejeito deverá gerar definições de caráter temporal e/ou regional. Sob o ponto de vista temporal, um material que hoje pode ser considerado rejeito, pois para seu reaproveitamento ou não possui tecnologia para tal, ou a mesma não é financeiramente viável, mas amanhã poderá mudar de condição, seja pelo desenvolvimento da tecnologia para a sua reciclagem, ou mesmo por alguma alteração nos preços de materiais virgens, de tal forma que o reciclado possa vir a se tornar economicamente viável, mesmo que pela via da tributação da matéria prima virgem. Já sob o ponto de vista regional, no sudeste e sul do Brasil, temos um parque industrial na área da reciclagem bem maior do que nas demais regiões, o que pode determinar
a inviabilidade de reciclagem de determinados
materiais nestas últimas. Portanto, o mesmo material tanto pode ser considerado resíduo numa determinada localidade e rejeito em outra localidade de nosso país. Por conta disso, caberá à aplicação dos instrumentos econômicos previsto na Lei, com o incentivo às indústrias de reciclagem, que deverão
se disseminar pelo território nacional, de tal forma
a levar a viabilização financeira da reciclagem ao
máximo de materiais e em todas as regiões do país. Aqueles produtos que não se viabilizarem deverão ter incluídos nos seus custos os ônus da disposição final, que não incluirá previsão de retorno financeiro pela reciclagem dos mesmos,
diminuindo sua competitividade em relação a materiais recicláveis. Somando-se o fato que, ao
longo de algum tempo considerável, deverá ocorrer
a redução de materiais dispostos em aterros,
resultando na majoração dos custos destes e a consequente elevação dos preços praticados para o uso deles. Sem contar que a retirada dos materiais
recicláveis e dos materiais compostáveis deverá elevar a concentração de resíduos perigosos entre os rejeitos, o que poderá determinar a destinação para aterros especiais para resíduos perigosos e não mais em aterros sanitários. Outro capítulo importante é a questão do reaproveitamento da matéria orgânica compostável, que, em média, representa 50% dos resíduos domiciliares gerados por cada brasileiro. Tal material, através das tecnologias de reaproveitamento disponíveis, seja por processos de digestão aeróbia, anaeróbia ou por vermicompostagem, tem grande parte de sua composição plenamente reaproveitável. Todos os estudos já indicam que estes processos são economicamente viáveis, ou pelo menos possuem custos muito próximos ao da disposição em aterros sanitários, com a grande vantagem de não exaurirem a área onde é realizado, o que
representa um investimento utilizável por tempo indeterminado, ao contrário de um aterro sanitário, que sempre tem uma vida útil previsível. Precisando apenas de decisão política quanto à construção das estruturas necessárias para o devido tratamento dessa fração e, tendo em vista, que a lei determina que todo o resíduo deverá ser reaproveitado e não enviado para aterros sanitários, cremos que ficará difícil caracterizar
a fração compostável como rejeito. Deste modo, a
construção das unidades para o tratamento dessa fração deverá ser obrigatória. O que a lei pretende é que para os aterros sanitários sejam dirigidas somente aquelas frações não reaproveitáveis (os rejeitos), que hoje correspondem a valores entre 20 e 40% dos resíduos urbanos coletados, mas que, em breve, deverão ser reduzidas, em virtude da aplicação da Lei. O artigo 54 também é importante ser comentado, afinal foi sua interpretação errônea que culminou numa versão na qual se diz que a Lei
12.305/10, determinaria que, a partir de agosto de 2014, estariam proibidos os lixões, fato este que não tem a mínima conexão com a referida Lei. Aliás, na opinião do autor deste capítulo, trata-se de uma afronta à própria lei tentar imputar a ela essa determinação, tendo sido discutida durante vinte e um anos pela comunidade técnica, não poderia dar prazo para algo que já é proibido desde 1981, mais especificamente pela Lei 6.938/81. Esta última instituiu a Política Nacional de Meio Ambiente e fixou vários artigos para proibir os lixões, como, por exemplo, o Art. 2º, que prevê a proteção dos ecossistemas, bem como a recuperação de áreas degradadas; o Art. 9º, que prevê penalidades para quem causar a degradação ambiental. A PNMA também é reforçada pela Constituição Federal, que vigora desde 1988, que determina como direito de todo o cidadão viver num ambiente equilibrado e considera um dever de todos a sua preservação. Ainda há a Lei 9.605/1998, conhecida como a Lei dos Crimes Ambientais, que, no seu artigo 54, fixa como crime:
Art. 54. Causar poluição de qualquer natureza em níveis tais que resultem ou possam resultar em danos à saúde humana, ou que provoquem a mortandade de animais ou
ou gasosos, ou detritos, óleos ou substâncias oleosas, em desacordo com as exigências estabelecidas em leis ou regulamentos:
anterior quem deixar de adotar, quando assim o exigir a autoridade competente, medidas de precaução em caso de
Portanto, colocar que a PNRS determina o fim dos lixões é, no mínimo, uma falta de conhecimento da legislação já em vigor há muito tempo no Brasil, ou uma forma de tentar aproveitar a lei de 2010 para voltar à discussão, mais que necessária, de darmos um fim ao que nunca deveria ter sido feito. Infelizmente, os lixões são uma realidade mundial e obra da irresponsabilidade e da falta de entendimento da importância da questão ambiental para a saúde pública. No ano de 2015, duas vezes o Congresso Nacional tentou alterar
os prazos fixados pela Lei 12.305/10, tanto o relativo à exigência de Planos Municipais, quanto
o relativo à destinação de resíduos para aterros
sanitários. Numa primeira tentativa, ocorreu o veto da Presidência da República, a segunda ainda tramita no Congresso.
Conclusão: O que esperamos da aplicação da Lei?
Primeiramente, espera-se a redução da geração de resíduos, conforme determina a própria lei, mas sabemos que provavelmente será o mais difícil de obter-se. Para que isto ocorra, toda
a estrutura de produção deverá trocar a sua
lógica de funcionamento, que hoje funciona com base no quanto mais se consome, mais se ativa a economia, para um novo sistema, no qual os custos relativos aos impactos ambientais necessários para todo o ciclo de vida de um produto sejam incorporados ao preço do produto. Com isso, produtos que causem elevado impacto ambiental ou que tenham materiais cujos custos de disposição final sejam elevados, pela sua não reciclabilidade, deverão ter seus custos plenamente incorporados nos seus preços ao consumidor, de tal forma que o consumidor venha a ser penalizado financeiramente, quando da sua opção de compra por um produto não reciclável, em detrimento a um reciclado/reciclável.
Ao contrário da maioria dos países europeus, que optaram pela taxa sobre as embalagens, com a criação de instituições privadas responsáveis para gestão dos recursos gerados por esta taxação, a Lei 12.305/10 claramente se apoia na estruturação da responsabilização de todos pela devida recuperação de materiais, sendo que os custos deverão estar embutidos plenamente nestes. A grande evolução que se espera, para um futuro não muito próximo, pois depende de toda uma consolidação de um mercado diferenciado,
é que produtos, e principalmente embalagens
de difícil reciclagem ou de elevado custo para
a destinação final, possam vir a se tornarem
inviáveis economicamente, de forma que acabem
saindo do mercado. O objetivo seria instaurar uma tendência contrária ao que vem ocorrendo nos últimos anos, em que alguns produtos/embalagens tiveram um crescimento muito grande no seu consumo, pela facilidade que apresentavam no seu uso, em relação a outros que cumpram a mesma função, mas que só conseguiram se estabelecer pela falta de inclusão dos custos ambientais resultantes da análise de seu ciclo de vida, o que deverá ser revertido dentro de algum tempo de aplicação da lei.
BRASIL. Lei 6938, de 31 de agosto de 1981, que dispõe sobre a Política Nacional de Meio Ambiente. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l6938. htm>. Acesso em: 29/06/2014. BRASIL. Constituição Federal da República Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988. Disponível
em:<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/
constituicao.htm>. Acesso em: 29/06/2014. BRASIL. Lei 9605 de 12 de fevereiro de 1998, que dispõe sanções penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9605.htm>.
Acesso em: 29/06/2014.
BRASIL. Lei 11.445 de 05 de janeiro de 2007, que institui a Política Nacional de Saneamento Básico. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007- 2010/2007/lei/l11445.htm>. Acesso em: 29/06/2014. BRASIL. Lei 12.305 de 02 de agosto de 2010, que Institui a Política Nacional de Resíduos Sólidos. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ ato2007-2010/2010/lei/l12305.htm.>. Acesso em: em
BRASIL. Decreto 7.404 de 23 de dezembro de 2010, que regulamenta a Lei 12.305/10. Acessada no endereço
2010/2010/Decreto/D7404.htm, em 29/06/2014.
BRASIL. Decreto 7.405 de 23 de dezembro de 2010, que regulamenta a Lei 12.305/10. Acessada no endereço
2010/2010/Decreto/D7405.htm, em 29/06/2014. CÂMARA FEDERAL. Tramitação do PL203/1991. Disponível em: http://www2.camara.leg.br/proposicoesWeb/fic hadetramitacao?idProposicao=15158. Acessado em
MOVIMENTO NACIONAL DOS CATADORES DE MATERIAIS RECICLÁVEIS – HISTÓRICO. Disponível em: http://www.mncr.org.br/sobre-o-mncr/sua-historia. Acessado em 14/11/2015. SENADO FEDERAL. Projeto de Lei do Senado 354/89.
Disponível em: http://www25.senado.leg.br/web/ atividade/materias/-/materia/1711. Acesso em:
entre conquistas e desafios. Porto Alegre: Editora Letra1, 2016, p. 22-30 DOI: 10.21826/9788563800237
Política nacional de resíduos sólidos: o olhar crítico de um gestor público
Depois de mais de duas décadas em tramitação em diversas escalas legislativas, culminando no Poder Executivo Federal, a Política Nacional de Resíduos Sólidos - PNRS - surge como um Marco Regulatório na Gestão e Manejo dos Resíduos Sólidos no Brasil. Durante todo esse período, não foram poucas as tentativas de se propor uma nova forma de gestão para os Resíduos Sólidos no nosso país. As primeiras tentativas de criação de uma nova legislação para os resíduos sólidos surgiram no ano de 1989, por meio de um Projeto de Lei do Senado Federal nº359/89, que se referia ao acondicionamento, coleta, tratamento e disposição final, específico para os RSS 1 . Tal Projeto foi posteriormente complementado, culminando com o Projeto de Lei nº 203/91, o qual durante mais de duas décadas tramitou na Câmara dos Deputados. Durante esse período, diversas alterações foram anexadas a essa proposta (muitas consideradas inconstitucionais), procurando ampliar a sua
1 RSS – Resíduos de Serviços de Saúde – De acordo com a RDC ANVISA nº 306/2004 e a Resolução CONAMA nº 358/2005, são aqueles gerados por prestadores de serviços relacionados com o atendimento à saúde humana ou animal, inclusive os serviços de assistência domiciliar e de campo; laboratórios analíticos de produtos para a saúde; necrotérios, funerária e serviços onde se realizem atividades de embalsamamento, serviços de medicina legal, drogarias e farmácias inclusive as de manipulação; estabelecimentos de ensino e pesquisa na área da saúde, centro de controle de zoonoses; distribuidores de produtos farmacêuticos, importadores, distribuidores, produtores de materiais e controles para diagnóstico in vitro, unidades móveis de atendimento à saúde; serviços de acupuntura, serviços de tatuagem, dentre outros similares.
abrangência em relação aos diversos tipos de resíduos. Em 2005, foi criada uma comissão especial para analisar as diversas proposições de alteração a esse projeto de lei, porém este trabalho não prosseguiu no ritmo desejado. Se, por um lado, esse prazo dilatado possibilitou uma ampla discussão e amadurecimento sobre o tema, por outro, provocou atrasos na redação final da futura PNRS. Após diversos atrasos, pedidos de vistas, pedidos de arquivamentos, finalmente, em agosto de 2010, ocorre a promulgação da Lei 12.305 que institui a Política Nacional de Resíduos Sólidos. É evidente que uma legislação que tratasse de temas tão polêmicos, e que traria no seu escopo não apenas as responsabilidades do poder público e dos cidadãos, mas principalmente da iniciativa privada (indústria, comércio, revendedores, representantes, importadores etc.), causasse, por parte desses segmentos, muitos temores e descontentamentos. Temas como logística reversa 2 , responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos 3 , responsabilidade
2 Logística reversa: instrumento de desenvolvimento econômico e social caracterizado por um conjunto de ações, procedimentos e meios destinados a viabilizar a coleta e a restituição dos resíduos sólidos ao setor empresarial, para reaproveitamento, em seu ciclo ou em outros ciclos produtivos, ou outra destinação final ambientalmente adequada.
3 Responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos:
conjunto de atribuições individualizadas e encadeadas dos fabricantes, importadores, distribuidores e comerciantes, dos consumidores e dos titulares dos serviços públicos de limpeza urbana e de manejo dos resíduos sólidos, para minimizar o volume de resíduos sólidos e rejeitos gerados, bem como para reduzir os impactos causados à saúde humana e à qualidade ambiental decorrentes do ciclo de vida dos produtos.
pós-consumo 4 , encontraram barreiras no setor empresarial, fazendo com que a aprovação da
PNRS fosse prorrogada diversas vezes.
A Lei nº 12.305/2010 foi regulamentada em 23 de dezembro de 2010, através do Decreto nº 7.404/2010 e, com ela, a exigência de elaboração, por parte dos governos federal, estadual e municipal, dos respectivos plano nacional, estadual e municipal de resíduos sólidos que deverão ser revistos e atualizados a cada 04 anos. Esses planos contemplam uma visão integrada do sistema resíduos sólidos, englobando ações como responsabilidades pós-consumo e estabelecimento da relação de poluidor-pagador e protetor- recebedor, definindo responsabilidades tanto do poder público, do cidadão e da iniciativa privada.
As diﬁculdades da implantação da PNRS nos municípios
Abrangente na sua essência, a PNRS engloba todos os tipos de resíduos sólidos, definindo estratégias, logísticas, princípios e instrumentos para sua implantação. No entanto, a maioria desses avanços, diante de todos os desafios impostos, não conseguiu até a presente data se materializar. Os municípios, em meio a uma euforia pela oportunidade ímpar de dispor de mecanismos até então inexistentes para a solução de diversas questões referente aos resíduos sólidos, depararam-se com uma frustração enorme perante as dificuldades ainda presentes e impostas. Se, por um lado, a legislação foi pródiga em estabelecer prazos, responsabilidades e punições aos municípios e até mesmo aos cidadãos, ela foi imensamente branda com as indústrias, os importadores e o comércio, ao não estabelecer prazos ou metas a serem alcançadas.
4 Responsabilidade pós-consumo: de modo geral, define-se como a responsabilidade do fabricante/importador de arcar com o ônus da gestão ambiental de seu produto em caso de, após ser consumido, não podendo ser destinado ao resíduo comum.
Mesmo tendo como principal virtude o
compartilhamento da responsabilidade ambiental no manejo dos resíduos por toda a cadeia de consumo, e não somente pelo poder público, há de se ter em mente que as mudanças exigidas na legislação, demandam dentre tantas necessidades
a capacitação técnica dos quadros funcionais das
prefeituras, da conscientização dos munícipes para cumprir as suas obrigações, da iniciativa privada em assumir as suas responsabilidades e, principalmente, de recursos federais, estaduais e até mesmo privados, vista a limitada capacidade financeira dos municípios. Devemos considerar, ainda, as dificuldades
institucionais na efetivação da PNRS, já que não dispomos de política nacional voltada para implementação de investimentos, controle social e universalização dos serviços básicos. Também não dispomos de projetos e metas eficientes voltados para as políticas públicas, nem de mecanismos e ações de fiscalização, em relação à quantidade e
à forma de aplicação de recursos. Pela ótica constitucional e da própria PNRS, mais especificamente no seu Art. 10, cabe aos
municípios a responsabilidade da Gestão Integrada dos resíduos sólidos gerados nos seus respectivos territórios. Ainda no seu Art. 26, define o poder público como o titular dos serviços públicos de limpeza urbana e do respectivo manejo desses resíduos, sendo responsável pela organização direta ou indireta desses serviços, corroborando
a idéia de que os municípios são os titulares do
serviço público de saneamento (conforme Lei Nacional de Saneamento Básico). Se analisarmos os últimos levantamentos do próprio SNIS 5 , percebe-se que muitos municípios brasileiros, em especial em áreas de mais baixa renda, parte da população sequer é beneficiada com os serviços de coleta de resíduos, sendo esta apontada como uma grande falha da atuação municipal no manejo dos resíduos sólidos. Somada a essa situação,
5 SNIS – Sistema Nacional sobre Saneamento constituindo-se num banco de dados que contém informações de caráter operacional, gerencial, financeiro e de qualidade, sobre a prestação de serviços de água e de esgotos e sobre os serviços de manejo de resíduos sólidos urbanos.
entre conquistas e desafios. Porto Alegre: Editora Letra1, 2016, p. 22-30
temos ainda a disposição final inadequada desses resíduos, constituindo-se num importante fator de risco para a saúde pública.
Logo após a publicação da PLNRS, diversos técnicos ligados a áreas ambientais relataram que
se fossem resumir toda a lei numa única frase, esta
seria: “Acabar com os Lixões”. Se considerarmos que a existência de lixões já é considerado crime ambiental desde a Política Nacional de Meio Ambiente, de 1981, a sensação que temos é que
de imediato não haverá nenhum grande avanço. Ainda perdura a triste realidade de uma quantidade muito grande de municípios possuírem “lixões” como forma de destinação final de seus resíduos. Observando a evolução da geração de resíduos sólidos urbanos no Brasil e a evolução da população entre 2000 e 2010, veremos o quanto é importante uma política que contemple um destino final ambientalmente correto para esses resíduos. No gráfico abaixo, podemos observar com detalhe
o crescimento de 12% da população brasileira
no período entre 2000 e 2010, em contraponto ao crescimento de 90% da geração de resíduos sólidos urbanos. Ainda, considerando 70 kg o peso médio de um adulto, estima-se que cada pessoa gere em um ano o equivalente a 5,2 vezes seu próprio
Gráfico 1 – Evolução da geração de RSU e evolução da população no Brasil entre 2010 e 2011.
Fonte: Elaboração do autor com base no Guia de orientação para adequação dos Municípios à Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS) da Associação Brasileira de Limpeza Pública - ABLP (2011).
peso em resíduos (364 kg), o que proporciona uma dimensão exata do tamanho do problema em questão. A PNRS deixa claro em diversos artigos que, além de extinguirem-se os lixões, para os aterros sanitários só deverão ser enviados rejeitos e não mais resíduos. Infelizmente, a realidade apresentada nos indica que a previsão para o atendimento do prazo estabelecido na lei não será cumprido. E existem várias razões para esse entendimento. Primeiramente, devemos considerar que, para
o encerramento dos lixões, deveríamos ter bons
projetos, que evidentemente demandam recursos financeiros os quais a maioria dos municípios não tem. Por sua vez, para termos bons projetos, precisamos de técnicos qualificados, o que, infelizmente, também não é a realidade na maioria dos municípios. Mas mesmo que tivéssemos técnicos qualificados e, consequentemente, bons projetos, teríamos outro problema ainda maior. De onde sairiam os recursos para as obras de recuperação do lixão e do novo aterro? Sim, não poderíamos pensar em encerrar os lixões pura e simplesmente sem prever projetos e obras para
a recuperação da área degradada. Sabemos que, na conjuntura atual, é impossível imaginar que sejam encaminhados para os aterros somente os rejeitos. Mesmo com a aprovação por parte do governo federal do Plano Nacional de Resíduos Sólidos, em que constam metas de redução de envio de materiais secos recicláveis aos aterros, estas metas estão longe de serem atingidas. Atualmente, quantidade significativa de materiais secos recicláveis, principalmente por questões de logística de transporte, não possuem valor agregado e consequentemente não encontram mercado para comercialização e forçosamente ainda são, e continuarão sendo por um bom tempo, descartados como rejeitos em aterros. Imaginar que a simples criação da lei resolveria por si só essa questão, seria uma forma muito simplista de solucionar o problema. Enquanto os acordos setoriais não forem formalizados e efetivamente cumpridos, enquanto não houver linhas para financiamento de projetos e obras, a
tentativa de erradicação de lixões e o envio para
os aterros sanitários somente dos rejeitos, não passarão de um sonho.
Previstos no capítulo II, ART. 14, SEÇÃO IV,
os PMGIRS 6 , são uma ferramenta indispensável
no manejo e na gestão dos resíduos sólidos no município. Além de promoverem um diagnóstico da situação dos resíduos sólidos gerados, eles contemplam possibilidades de implantação de soluções integradas para os diversos tipos de resíduos gerados. Também avançam na questão de estímulo a programas e ações de educação ambiental que promovam a não geração, a redução, a reutilização e a reciclagem de resíduos sólidos, além de prever a inserção dos catadores em várias etapas do processo de manejo dos resíduos. Ademais, funcionam como pré-requisito para os
municípios terem acesso a recursos da União, ou por ela controlados. Não se discute aqui, em nenhum momento, a importância da exigência do Governo Federal em
relação aos municípios em elaborar o seu PMGIRS.
O que se coloca é que o que era para ser um
instrumento peculiar, específico, a cada município
ou região, de certa forma foi descaracterizado.
A realidade é que os municípios quando se
depararam com o prazo legal a ser cumprido (agosto de 2012) para apresentação dos seus planos, muitos deles perceberam-se sem condições para executá-los. Embora na própria lei estejam definidas informações mínimas que devessem constar no PMGIRS, esqueceram, os mentores da lei, que a maioria dos municípios, infelizmente, não possui em seus quadros técnicos (muitos não possuem sequer quadro técnico) pessoas
6 PMGIRS – Planos Municipais de gestão integrada de resíduos sólidos: conjunto de ações voltadas para a busca de soluções para os resíduos sólidos, de forma a considerar as dimensões política, econômica, ambiental, cultural e social, com controle social e sob a premissa do desenvolvimento sustentável.
capacitadas para a realização do Plano. Muitos municípios tiveram que contratar empresas de consultoria para a elaboração do plano, sendo que várias delas sequer tinham expertise ou capacitação técnica para a realização do mesmo. Como a contratação dessas empresas é, via de regra, definida por processos licitatórios que têm como balizamento o menor preço, a situação só se agravou. A realidade é que a realização de muitos PMGIRS foi realizada por equipes de trabalho sem a devida capacitação técnica para a execução dos mesmos. Uma consideração importante a ser feita dentro da PNRS é que faltou, e ainda falta, a criação de mecanismos de apoio e qualificação dos quadros técnicos dos municípios. Outra consideração é que, mesmo após três anos do esgotamento do prazo final para os municípios cumprirem a exigência de apresentação do seu PMGIRS, mais da metade não cumpriu sua obrigação. Na figura 1 apresentamos as datas de publicação da Lei nº 11.455 e da Lei nº 12.305 e, mais especificamente, as principais obrigações do poder público em relação aos resíduos sólidos e o respectivo prazo para o atendimento. Quando se observa a qualidade dos PMGIRS apresentados por grande parte dos municípios (muitos deles disponibilizados via internet), observamos o quanto estão incompletos, carentes de um diagnóstico apurado e, consequentemente, de um prognóstico consistente e específico. É comum observarmos diversas situações em que municípios, mesmo tendo contratado a elaboração do seu PMGIRS através de uma empresa de consultoria, são obrigados a refazer o trabalho incompleto, já pago. Ainda existe outra situação vexatória. Observando diversos Planos, evidencia- se que muitos deles são cópias praticamente idênticas. Ou seja, as empresas responsáveis pela sua elaboração, sequer se deram ao trabalho de fazer modificações mínimas, tentando ao menos disfarçar ou descaracterizar um estudo do outro! É evidente que a origem da falta de capacitação técnica dos profissionais nas prefeituras é muito anterior ao momento atual. Também é óbvio que caberia aos municípios possuírem, dentro dos seus quadros técnicos na área de resíduos, pessoas
Figura 1 - Cronograma de implantação das leis n°11.445/2007 (Lei de Saneamento) e da Lei n° 12.305/2010 (PNRS) e suas exigências.
qualificadas paraa execução desse estudo. Mas infelizmente a realidade é outra. Situação comum e rotineira é encontrarmos, ainda, no gerenciamento dos resíduos em diversos municípios, ex-garis ou ex-motoristas de caminhões coletores de resíduos como gerentes/gestores do sistema de limpeza urbana. Não se trata, aqui, de não reconhecer a importância da experiência ou conhecimento prático dessas pessoas. Longe disso. Mas a elaboração de um PMGIRS vai muito além, exigindo o trabalho de profissionais capacitados na área. Quando pensamos em avanços na área de Gestão e Manejo de resíduos, primeiramente deveríamos ter em mente o princípio básico e elementar de formar e qualificar técnicos nas prefeituras. Caso contrário, de que adiantaria ter um plano completo, avançado, sofisticado em tecnologias, implementando ações inovadoras, se as pessoas responsáveis pela sua execução não estão capazes de fazê-lo corretamente? De que valem grandes investimentos em implantação, por exemplo, de novas tecnologias, se a sua operação/ condução será perigosamente comprometida? Uma política nacional de resíduos que não preveja recursos significativos em qualificação, treinamento e formação de um corpo técnico a altura da demanda necessária, colocará em risco todo o futuro planejado. A obtenção de recursos para a elaboração dos PMGIRS, desde que pré-estabelecida através de critérios técnicos de seleção/avaliação, seria uma ajuda significativa no auxílio para os municípios cumprirem esses prazos e terem como
resultado final um plano condizente com as suas necessidades.
No capítulo II do Decreto Federal nº 7.404, que regulamenta a PNRS, mais especificamente no seu ART. 9º § 1º, estabelece que o sistema de coleta seletiva 7 é o instrumento essencial para se atingir
a meta de Disposição Final Ambientalmente
Adequada 8 dos rejeitos 9 . Ainda, define no seu §
2º que a mesma deverá ser implantada pelo titular do serviço público de limpeza urbana. A implementação da coleta seletiva é fator preponderante para os municípios atingirem a meta estabelecida no Art. 54 da PNRS, que define
o prazo de agosto de 2014 para a disposição
final ambientalmente correta dos rejeitos em aterros, possibilitando a reciclagem dos materiais coletados. Ora, é importante ter consciência que a coleta
7 Coleta seletiva: coleta de resíduos sólidos previamente segregados na fonte conforme sua constituição ou composição;
8 Destinação final ambientalmente adequada: destinação de resíduos que inclui a reutilização, a reciclagem, a compostagem, a recuperação e o aproveitamento energético ou outras destinações admitidas pelos órgãos competentes do SISNAMA, do SNVS e do SUASA, entre elas a disposição final, observando normas operacionais específicas de modo a evitar danos ou riscos à saúde pública e à segurança e a minimizar os impactos ambientais adversos.
9 Rejeitos: resíduos sólidos que, depois de esgotadas todas as possibilidades de tratamento e recuperação por processos tecnológicos disponíveis e economicamente viáveis, não apresentem outra possibilidade que não a disposição final ambientalmente adequada.
seletiva é apenas uma etapa no processo da
reciclagem dos resíduos secos. É claro que esta etapa é de vital importância para consolidação da cadeia como um todo. Mas ela não é a única e nem
a mais importante. Sabemos que a coleta seletiva, para funcionar corretamente, parte de uma série
de premissas sem as quais todo o sistema de coleta
é comprometido. Se tentarmos, simplificadamente, identificar a cadeia da reciclagem e as suas premissas básicas, percebemos claramente diversos elos que a compõem, dentro de um ciclo lógico, racional e predefinido (Figura 2). Vejamos a seguir:
Etapa 1 - Separação do material seco reciclável pelo consumidor, disponibilizando-o para a coleta seletiva; Etapa 2 - Recolhimento desse material por parte da coleta seletiva, a qual deve estar presente em toda a área do município; Etapa 3 - Entrega dos materiais recicláveis coletados a centros de triagem/classificação. Estes centros, como prevê a própria PNRS, deveriam ser constituídos por cooperativas de catadores, que deveriam contar com o apoio do poder público e da iniciativa privada; Etapa 4 – Encaminhamento dos materiais recicláveis às indústrias de reciclagem.
Figura 2 – O ciclo da reciclagem de resíduos sólidos secos.
É evidente a responsabilidade e a importância tanto do poder público como da população na sustentabilidade dessa cadeia. Mas pouco ou nada se fala sobre a imprescindível participação da iniciativa privada, por meio da criação de indústrias de reciclagem para o reaproveitamento
desses materiais, objetivando a sustentabilidade ambiental e econômica do sistema. De nada adianta a população fazer a sua parte separando na sua residência os materiais recicláveis, o poder público realizar a coleta seletiva, as cooperativas de catadores realizarem
a segregação e classificação desse material, se não existir mercado para a reciclagem dos mesmos. Quem e como vai se dar a sustentabilidade do sistema? Chegaremos ao ponto (comum em vários municípios) de as prefeituras terem que encaminhar para os aterros materiais secos
recicláveis já classificados, por falta de mercado para a comercialização dos mesmos.
A participação do setor empresarial é de vital
importância para o sucesso da reciclagem e, consequentemente, para o estabelecimento da logística reversa. E essa avaliação deve ser feita sobre algumas premissas básicas: Quem são os atores responsáveis por cada fase/elo do sistema apresentado? Quais são as suas responsabilidades? Quais são os prazos e metas a serem atingidas para que a cadeia/ciclo possa ser completada.
A realidade atual é que mesmo passados mais
de quatro anos da regulamentação da PNRS, pouca coisa avançou em relação à responsabilização por parte da iniciativa privada (fabricantes/ importadores/comércio etc.) por não estarem fazendo a sua parte. O que observamos muitas vezes é o esforço e a tentativa da população em participar nas campanhas de separação de resíduos, do poder público a duras penas tentar ampliar a coleta seletiva e firmar parcerias de incentivo com as cooperativas de catadores e, em contrapartida, temos a omissão da iniciativa privada em fazer a sua parte. Não adianta avançarmos em relação à coleta seletiva de forma segmentada, em partes,
se todos os segmentos não fizerem a lição de casa, de forma conjunta, tudo vai por água abaixo. Atualmente não encontramos mercado para uma grande variedade de materiais recicláveis coletados. E essa situação é exponencialmente agravada a partir da distância dos municípios dos grandes centros urbanos (locais onde se encontram
a maioria das indústrias de reciclagem). Temos
poucas unidades de reciclagem de materiais no Brasil e, além disso, pelas dimensões continentais do nosso país, as questões de logística de transporte
(custo) praticamente inviabilizam a reciclagem. Precisamos avançar, e muito. Rever as logísticas de transporte para diversos segmentos de produtos, a fim de que os mesmos tornem-
se interessantes economicamente dentro dos processos de reciclagem. Se, por um lado, a cadeia de reciclagem de determinados materiais por si só é capaz de agregar valor ao processo produtivo (como na cadeia do alumínio, em que a reciclagem de uma latinha economiza até 90% de energia para fabricação de uma nova lata), para outros materiais, como o vidro, a realidade é outra. É preciso que o poder público faça a sua parte. Exercite seu papel de indutor/regulador nas diversas cadeias de materiais passíveis de reciclagemquenãoconseguemsereconomicamente autossuficientes. No Art. 32 do Cap. III da Seção II da PNRS é colocado que “as embalagens devem ser fabricadas com materiais que proporcionem reutilização ou a reciclagem”. Ora, na prática observa-se que isso não basta para que as coisas aconteçam. Poucas são as empresas que adotaram essa prática no seu processo de produção. É necessário avançar ainda mais nessa direção, quem sabe até propondo incentivos diversos (econômico, fiscal etc.) às indústrias. O uso de embalagens retornáveis seria um passo importante na valoração da cadeia de reciclagem do vidro. Sabendo-se de antemão que o transporte é um dos fatores mais importantes para a viabilização econômica para reciclagem de diversos materiais, não há como não se discutir a questão dos pedágios (e seu impacto no custo do processo de reciclagem dos materiais), assim como o imposto ICMS (Imposto sobre Circulação de Mercadorias) pago no transporte desses materiais. Especificamente em relação ao ICMS, o alto valor pago do imposto deveria ser distribuído entre governo estadual e municipal, pois a redução do valor de cobrança seria inviável para uma única administração.
Dentro da PNRS, talvez o tema que mais suscite aspirações, dúvidas, e incógnitas é a logística reversa. Apesar de a lei tê-la como eixo inovador, as grandes definições de metas, prazos e modelos de logística reversa foram deixadas para os acordos setoriais. Neste segmento da lei é que ocorrerão
as mesmas divergências que retardaram por anos
A grande variedade e quantidade de produtos
nos dias atuais, jogados num mercado consumista como o nosso, cujos ciclos de vida são cada vez menores, comprometem de forma explícita o retorno desses produtos para o reaproveitamento dentro do próprio processo produtivo da empresa, seu reuso/reciclagem ou seu descarte ambientalmente correto. É evidente que existem determinados segmentos em que a logística reversa ocorre em “situações econômicas naturais”, trazendo uma lucratividade quase intrínseca (ex: reciclagem
da latinha de alumínio), apresentando-se de
forma organizada e eficiente. No entanto, outros
segmentos nos quais não existem “situações
econômicas naturais”, faz-se necessário uma ação, comumente denominada de “fator modificador
de mercado”, com o objetivo claro de viabilizar a
logística reversa. Também é verdade que precisaremos avançar em muito no desenvolvimento de tecnologias que possibilitem viabilidade técnica para o reaproveitamento de uma série de materiais, que
atualmente não são passíveis de reaproveitamento,
ou apresentam custo exorbitante para tal objetivo.
Mas o principal problema não está nessa questão. Quando da criação dos Instrumentos e da forma
de implantação da logística reversa, definiu-se
que seriam implantados seguindo-se:
II - Regulamentos expedidos pelo poder público;
A legislação peca e/ou é omissa quando em
nenhum momento, preliminarmente, estabelece
prazos, metas, índices de recolhimento de embalagens etc. na formação dos acordos setoriais.
A legislação deixa uma lacuna, a qual resulta a
nossa situação atual. Passados mais de quatro
anos, a maioria dos acordos setoriais não foram ainda assinados pela indústria e pelo governo. Numa posição passiva, o governo aguarda que
os acordos setoriais sejam propostos, cabendo
às indústrias o estabelecimento de suas metas,
índices e prazos. No seu Art. 33, a PNRS estabelece prioritariamente seis grupos para o
estabelecimento dos acordos setoriais, com a finalidade de estruturar e implantar o sistema
I - Agrotóxicos (resíduos e embalagens);
- Lâmpadas fluorescentes, de vapor de sódios
mercúrio e de luz mista;
VI - Produtos eletrônicos e seus componentes.
O que percebemos, na prática, é que atualmente apenas os acordos setoriais referentes ao grupo
I (agrotóxicos) e IV (óleos lubrificantes) estão
implantados. Um terceiro grupo, o V (lâmpadas fluorescentes) e embalagens em geral, foram aprovadas no CORI 10 , e passarão por consultas públicas. É pouco avanço nos acordos setoriais para tanto tempo após a aprovação da lei. Temos também o problema da insegurança jurídica, resultante do uso de “conceitos jurídicos indeterminados”, principalmente quando
questionamos: será que todas as autoridades públicas e juízes interpretarão do mesmo modo expressões como “depois de esgotadas todas as possibilidades de tratamento e recuperação” e “não apresentarem outra possibilidade”? Essa
é uma questão complexa, que poderá até, quem
sabe, julgar uma atividade legal ou ilegal. Afinal qual o conceito correto de rejeito? Quando um resíduo, de fato, vira um rejeito? O conceito real
de rejeito tem variação espacial e temporal. Ou
seja, ele varia de lugar para lugar em função do
mercado para os recicláveis; e também muda no tempo, quando as tecnologias de reciclagem vão avançando.
10 CORI – Comitê Orientador para Implantação da Logística Reversa.
Entende-se que a Política Nacional dos Resíduos Sólidos surgiu em função de diversas demandas econômicas, sociais e ambientais, trazendo consigo uma nova responsabilidade ambiental em relação aos resíduos sólidos, anteriormente exclusiva do poder público, e agora compartilhada por toda a cadeia de consumo. Se por um lado existem lacunas e brechas exigindo complementações, por outro lado também devemos, como gestores públicos e principalmente como cidadãos, fazer a nossa parte. Como cita Leandro Eustáquio, professor de direito ambiental do IEC-PUCMINAS:
Podemos sim ser protagonistas de mudanças, afinal de contas não devemos esquecer que o ciclo de uma cadeia de consumo tem como parte final o consumidor. Fazendo a inversão dessa cadeia, nós (consumidores), poderemos exigir do fornecedor a respectiva readequação. Afinal, o fornecedor não vive sem o consumidor. (EUSTÁQUIO, 2013).
Os desafios estão lançados. Devemos buscar uma nova forma de gestão para os resíduos, buscando o entendimento do papel de cada responsável em cada esfera (indústria, poder público e consumidor), a fim de que os esforços possam ser direcionados numa só direção: a do bem comum.
ABRELPE – Panorama dos Resíduos Sólidos no Brasil 2012. São Paulo: 2013. Disponível em: <http://www. abrelpe.org.br/Panorama/panorama2012.pdf>. Acesso em: 15 de dezembro de 2013. ABLP - Associação Brasileira de Limpeza Pública - Guia de orientação para adequação dos Municípios à Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS). São Paulo 2011. Disponível em: <http://www.ablp.org.br/ pdf/Guia_PNRS_11_alterado.pdf>. Acesso em: 19 de março de 2013. ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE NORMAS TÉCNICAS - ABNT, NBR 14000. “Sistema de Gestão Ambiental (SGA)” - 1996. ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE NORMAS TÉCNICAS - ABNT, NBR 10004: “Resíduos Sólidos - Classificação” Rio de Janeiro - 1987.
BRASIL, Câmara dos Deputados Federais. Projeto de Lei nº 203/91: Dispõe sobre o acondicionamento, coleta, tratamento, transporte e destinação final dos resíduos de serviços de Saúde, Institui a Política Nacional de Resíduos Sólidos, Altera a Lei nº 9.605 de 12 de fevereiro de 1998 e dá outras providências. Brasília, DF, 10 de março de 2010.
BRASIL, Presidência da República. Lei nº 11.445: Estabelece Diretrizes Nacionais para o Saneamento Básico; altera as Leis nº 6.766 de 19 de dezembro de 1979, Lei nº 8.036 de 11 de maio de 1990, Lei nº 8.666 de 21 de junho de 1993, Lei nº 8.987 de 13 de fevereiro de 1995, revoga a Lei nº 6.528 de 11 de maio de 1978 e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 05 de janeiro de 2007. BRASIL, Presidência da República. Lei nº 12.305:
Institui a Política Nacional de Resíduos Sólidos, altera
a Lei nº 9.605, de 12 de fevereiro de 1998 e dá outras
providências. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 03 de agosto de 2010. BRASIL, Presidência da República. Decreto nº 7.404:
Regulamenta a Lei nº 12.305, de 02 de agosto de 2010,
que institui a Política Nacional de Resíduos Sólidos, cria o Comitê Interministerial da Política Nacional de resíduos Sólidos e o Comitê Orientador para a Implantação dos Sistemas de logística Reversa e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 23 de dezembro de 2010. BRASIL, Câmara dos Deputados Federais. Projeto de Lei nº 203/91: Dispõe sobre o acondicionamento, coleta, tratamento, transporte e destinação final dos resíduos de serviços de Saúde, Institui a Política Nacional de Resíduos Sólidos, Altera a lei nº 9.605 de 12 de fevereiro de 1998 e dá outras providências. Brasília, DF, 10 de março de 2010. CALDERONI, S. 2004. “Lei de Responsabilidade Ambiental”
- Apresentação – Seminário Internacional de
Resíduos Sólidos e Limpeza Pública - RESILIMP
2004 - Instituto de Ciência e tecnologia em resíduos
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CASTAGNARI, E. 2004. “Panorama dos Resíduos Sólidos
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EUSTÁQUIO, Leandro. - Comentário Sobre a Política Nacional de Resíduos Sólidos. São Paulo, 2013. Disponível em: <http://www.mercadoetico.com.br/
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Integrado. 2ª Ed. ver. e ampl. - São Paulo: IPT - Instituto de Pesquisas Tecnológicas/CEMPRE - 2000. MANUAL DE SANEAMENTO, 3ª Ed. – Brasília Fundação Nacional da Saúde - FUNASA, Ministérios da Saúde,
entre conquistas e desafios. Porto Alegre: Editora Letra1, 2016, p. 31-37 DOI: 10.21826/9788563800237
Os desafios do setor empresarial para a implementação de sistemas de logística reversa por intermédio de acordos setoriais
A Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS) foi instituída por meio da Lei Federal n° 12.305/2010, sendo aplicável às pessoas físicas ou jurídicas, de direito público ou privado, res- ponsáveis, direta ou indiretamente, pela geração de resíduos sólidos e às que desenvolvam ações relacionadas à gestão integrada ou ao gerencia- mento de resíduos sólidos. Os principais conceitos da PNRS são os seguintes:
Responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos: conjunto de atribuições individualizadas e encadeadas dos fabricantes, importadores, distribuidores e comerciantes, dos consumidores e dos titulares dos serviços públicos de limpeza urbana e de manejo dos resíduos sóli- dos, para minimizar o volume de resíduos sólidos e rejeitos gerados, bem como para reduzir os impactos causados à saúde humana e à qualidade ambiental decorrentes do ciclo de vida dos produtos;
Sistema de logística reversa: instrumento de desenvol- vimento econômico e social caracterizado por um conjunto de ações, procedimentos e meios destinados a viabilizar a coleta e a restituição dos resíduos sólidos ao setor empre- sarial, para reaproveitamento, em seu ciclo ou em outros ciclos produtivos, ou outra destinação final ambientalmente adequada;
Acordo setorial: ato de natureza contratual firmado en- tre o Ministério do Meio Ambiente e o setor empresarial (fabricantes, importadores, distribuidores ou comerciantes de produtos comercializados em embalagens plásticas, metálicas ou de vidro, equipamentos eletroeletrônicos, lâmpadas, medicamentos, entre outros), tendo em vista a implantação da responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida do produto, mais especificamente a logística reversa. 1
1 Artigo 3º, incisos I, XII e XVII da Política Nacional de Resíduos Sólidos.
A Política de Resíduos Sólidos do Brasil estabelece que a responsabilidade compartilhada compreende:
(a) investir no desenvolvimento, na fabricação
e na colocação no mercado de produtos que sejam aptos, após o uso pelo consumidor, à
reutilização ou à reciclagem, e cuja fabricação
e uso gerem a menor quantidade de resíduos;
(b) divulgar informações relativas às formas de evitar, reciclar e eliminar os resíduos; e
(c) implementar sistema de logística reversa.
No que se refere à logística, o setor empresarial pode implantar procedimentos de compra de produtos ou embalagens usados, disponibilizar postos de entrega (ponto de recebimento), atuar em parceria com cooperativas de catadores de materiais recicláveis, dentre outras medidas. Nesse sentido, vale ressaltar as atribuições individualizadas e encadeadas dos agentes no âmbito dos sistemas de logística reversa, a saber:
(a) os consumidores deverão efetuar a devolução,
dos produtos e das embalagens;
(b) os comerciantes e distribuidores deverão
efetuar a devolução aos fabricantes ou aos
importadores dos produtos e embalagens reunidos ou devolvidos;
(c) os fabricantes e os importadores darão destinação ambientalmente adequada aos produtos e às embalagens reunidos ou devolvidos.
Os sistemas de logística reversa serão implementados e operacionalizados por meio dos
acordos setoriais, contratos a serem firmados entre
o Ministério do Meio Ambiente (MMA) e o setor
empresarial. Vale ressaltar que neste momento
o MMA está em negociação com fabricantes,
importadores, distribuidores e comerciantes de produtos comercializados em embalagens plásticas, metálicas ou de vidro, equipamentos eletroeletrônicos, medicamentos, entre outros, visando a celebração dos acordos setoriais, com
destaque para os objetos e metas para a logística
I - Produtos comercializados em embalagens plásticas, metálicas ou de vidro
Plano de Metas para o Brasil
Redução dos resíduos recicláveis secos dispostos em aterro, com base na caracterização nacional em 2013
II - Equipamentos eletroeletrônicos
(a) atingir diretamente, até o quinto ano após a assinatura do acordo setorial, 100% dos municípios com população superior a 80.000 habitantes, nos quais a destinação final ambientalmente adequada deverá abranger 100% dos resíduos recebidos. Em cada cidade atendida pela logística reversa em caráter permanente implantar ao menos um ponto de recolhimento para cada 25.000 habitantes; (b) atingir até o quinto ano após a assinatura do acordo setorial o recolhimento e a destinação final ambientalmente adequada de 17%, em peso, dos produtos eletroeletrônicos colocados no mercado
nacional no ano anterior ao da assinatura do Acordo Setorial.
III - Medicamentos
atingir, até o quinto ano após a assinatura do acordo setorial, 100% dos municípios com população superior
100.000 habitantes, nos quais a destinação final
ambientalmente adequada deverá abranger 100% dos resíduos recebidos;
atingir até o quinto ano após a assinatura do acordo setorial, 5.522 pontos de coleta considerando que haja,
em cada cidade atendida pela logística reversa em caráter permanente, pelo menos um ponto de recolhimento para cada 20.000 habitantes;
atingir, até o quinto ano após a assinatura do acordo setorial, 3,79kg de resíduo por mês por ponto de coleta
e 237.336kg de resíduo por ano.
A relativa novidade da responsabilidade pós-
consumo no ordenamento jurídico nacional e o fato de a concretização dessa responsabilidade
e dos chamados sistemas de logística reversa
ainda se encontrarem em andamento, somados
à predileção do legislador pela forma negocial de
implementação de tais sistemas, encerram uma série de desafios jurídicos cujo endereçamento se mostra de fundamental importância para a aferição da efetividade dos sistemas de logística reversa e para o alcance dos objetivos insculpidos na PNRS.
Os acordos setoriais, uma vez firmados, passam
a ter força vinculante em razão de sua natureza
contratual e coexistir com diversas outras normas jurídicas positivadas pelo Estado. Por esse motivo, deve haver concordância e harmonia entre os acordos setoriais e todo o ordenamento jurídico
brasileiro. Do contrário, a própria efetividade desses acordos pode restar comprometida, notadamente pela inoperância dos acordos ante à eventual contrariedade deles com outras normas. Nesse sentido, a negociação dos acordos
setoriais exige certa habilidade em conformar a legislação existente com os objetivos ambientais
e a operacionalidade de tais acordos, habilidade
essa que escapa à esfera de competência do poder público contratante (executivo). À medida que a necessidade de reforma da legislação em vigor, a exemplo da tributária e de importação (conforme se discutirá a seguir), ocorre no seio do Poder Legislativo e não no do Poder Executivo contratante, verifica-se potencial limitação jurídica da efetividade dos acordos setoriais.
Acordos setoriais e a reforma da legislação tributária
A PNRS e seu Decreto regulamentador conferem especial atenção aos instrumentos econômicos, notadamente ao prever a possibilidade de instituição, pelo poder público, de medidas indutoras e linhas de financiamento para atender, prioritariamente, iniciativas de estruturação de sistema de logística reversa. Nesse sentido, União, Estados e Municípios, no âmbito de suas competências, podem instituir
normas com o objetivo de conceder incentivos fiscais, financeiros ou creditícios a projetos relacionados à responsabilidade pelo ciclo de vida dos produtos e às indústrias e entidades dedicadas
à reutilização, ao tratamento e à reciclagem de
resíduos sólidos gerados no território nacional. Do ponto de vista econômico, é evidente que o sucesso da logística reversa, vale dizer, o alcance dos objetivos da PNRS, pressupõe, entre outros fatores, que a atividade de reciclagem seja mais
interessante aos operadores econômicos que as atividades alternativas, tanto a jusante dos ciclos econômicos pretéritos, é dizer, em relação ao gerenciamento ambientalmente adequado de resíduos (a reciclagem precisa ser menos custosa que a aterragem ou tratamento térmico de resíduos), quanto a montante dos ciclos econômicos futuros (produzir com resíduos – matéria-prima secundária – precisa ser menos custoso que produzir a partir de matéria-prima virgem).
Os incentivos fiscais podem dizer respeito tanto à atividade de reciclagem propriamente dita, quanto àquelas desempenhadas com o intuito de promover o retorno físico dos resíduos pós-consumo ao setor produtivo (coleta e transporte de resíduos). Ilustrativo nesse sentido seria o desenvolvimento de uma política fiscal simplificada ou um regime tributário diferenciado:
(a) facilitando a movimentação de resíduos entre Estados e/ou Municípios; (b) concedendo crédito presumido, adicional, de IPI, PIS/Pasep e Cofins, bem como de ICMS, para os fabricantes, importadores, distribuidores e comerciantes comprovadamente engajados nas atividades de logística reversa; e (c) desonerando a incidência de PIS/Pasep, Cofins e ICMS sobre os serviços de transporte de produtos em fim de vida (resíduos pós-consumo), objeto da logística reversa, entre outros mecanismos. Adicionalmente a essas questões, outra
importante e necessária reforma da legislação tributária refere-se à criação da chamada “taxa visível” (visible fee, em inglês) ou “ecovalor”, a fim de assegurar a sustentabilidade financeira dos sistemas de logística reversa. A criação da chamada “taxa visível” insere- se no contexto de financiamento dos sistemas de logística reversa, mais especificamente com
a assunção econômica, total ou parcial, pelos
consumidores, dos custos correspondentes. Entre as diferentes propostas nesse sentido, está
o mecanismo segundo o qual os consumidores
pagam um valor destinado exclusivamente ao gerenciamento dos resíduos pós-consumo provenientes do uso de produtos. Do ponto de vista jurídico, entretanto, essa modelagem encerra alguns desafios. Em primeiro lugar, deve-se afastar a natureza tributária da chamada “taxa visível”. Em segundo, destacá-la do preço do produto implica a necessidade de reforma da atual disciplina normativa da documentação fiscal. Em terceiro, e mais importante, esse valor deve ser isento de tributação, sob pena de
comprometer a finalidade a que se destina.
entre conquistas e desafios. Porto Alegre: Editora Letra1, 2016, p. 31-37
Acordos setoriais e a legislação estadual e/ou municipal
Outro desafio à implementação e operacio- nalização dos sistemas de logística reversa me- diante acordos setoriais de abrangência federal é a pulverização de normas estaduais e municipais dispondo sobre a responsabilidade pós-consumo, isto é, estabelecendo obrigações (atribuições) pós- -consumo em contrariedade ao disposto na PNRS, que é norma geral nos termos da Constituição Federal. Uma consequência disso, indesejável para os fins da implementação e efetividade dos sistemas de logística reversa, é a potencial judicialização da matéria. Isto porque, num vácuo de regulamentação pormenorizada dos sistemas de logística reversa em nível nacional, é possível encarar esses atos normativos estaduais e municipais como regulamentos aptos a implementar sistemas de logística reversa, entreabrindo uma discussão sobre conflitos de competências (nacional e geral versus estadual/municipal e complementar/ suplementar). Partindo de análise preocupada com a uniformidade e efetividade ambiental da implementação da logística reversa no Brasil, uma possível solução seria o condicionamento da eficácia dos acordos setoriais à inexistência de diplomas normativos estaduais e/ou municipais que: (a) disciplinem matérias sobre as quais compete privativamente à União legislar; (b) contrariem o disposto em diplomas normativos federais considerados normas gerais; e/ou (c) criem obstáculos à estruturação, implementação e operacionalização dos sistemas de logística reversa de maneira uniforme em âmbito nacional. Em outras palavras, trata-se de se prever, nos acordos setoriais, cláusula contratual expressa dispondo sobre sua eficácia. Nesse sentido, identificada a existência de normas municipais e/ou estaduais contrarias à PNRS, a eficácia do acordo somente teria início no respectivo Município e/ou Estado após a revogação do diploma normativo estadual, municipal e/ou distrital correspondente. Ademais, e na mesma
linha de raciocínio, a superveniência de diplomas normativos municipais e/ou estaduais nos mesmos casos acarretaria a suspensão da eficácia dos acordos setoriais no respectivo Município e/ ou Estado até a revogação do diploma normativo estadual e/ou municipal correspondente.
A sustentabilidade da implementação dos sistemas de logística reversa dependem inexorável e umbilicalmente, entre outras variáveis: (a) de um tratamento não discriminatório entre fabricantes e importadores; e (b) da inexistência de discrepâncias entre obrigações pós-consumo dos fabricantes e importadores signatários dos acordos setoriais e dos fabricantes e importadores não signatários. Adicionalmente, a implementação da respon- sabilidade pós-consumo em geral e dos sistemas de logística reversa, em especial, deve assegurar a manutenção do equilíbrio concorrencial do mer- cado de produtos – objeto de sistemas de logística reversa. Para tanto, torna-se necessária a criação e im- plementação, pelo Poder Público Federal, de me- canismos de controle e fiscalização de importação dos produtos abrangidos pelos acordos setoriais como forma de assegurar o cumprimento, especial- mente pelos importadores (de produtos fabricados no exterior), de sua parcela de responsabilidade por estruturar e implementar sistemas de logística reversa relativos a seus produtos, sem prejuízo da indústria nacional (fabricantes brasileiros). Esse sistema de controle e fiscalização de importação poderia abranger o controle prévio de importação, condicionando-a à anuência prévia do órgão ambiental federal competente (licenciamento não automático) quanto ao cumprimento, pelo importador, do disposto na PNRS. Já o controle posterior pode ser efetuado mediante a cooperação dos órgãos e entidades do poder público competentes com a câmara de controle e registro no tocante à atualização de dados relativos à participação de empresas no
sistema de logística reversa, para fins do exercício do poder de polícia dos órgãos e autoridades competentes. Ante o exposto, afigura-se recomendável a edição de decreto federal (nacional), como ins- trumento normativo regulamentador da PNRS, mais pormenorizado que o Decreto Federal n. 7.404/2010, para o fim de endereçar as questões anteriormente colocadas.
Sendo o acordo setorial um contrato travado entre poder público e setor empresarial privado, ele deve conter mecanismos aptos a controlar os objetivos e resultados ambientais perseguidos. Ademais, a sua governança, pelo espírito de compartilhamento da responsabilidade da PNRS, deve residir tanto na esfera pública como privada. Em outros termos, a efetividade dos acordos setoriais exige um sistema de monitoramento das obrigações neles previstas do qual participem tanto o poder público como o setor empresarial, num sistema de cooperação mútua. Para tanto, vislumbra-se a criação de uma câmara de controle e registro com a finalidade de promover e acompanhar a efetividade da implementação e operacionalização dos sistemas de logística reversa. A competência dessa câmara abrangeria, entre outros aspectos, os seguintes:
(a) identificação e avaliação de eventuais
dificuldades e obstáculos à estruturação, implementação e operacionalização do sistema;
(b) debate de eventuais estudos, dados, avaliações, relatórios, projetos e informações que não componham o acervo de tratativas – objeto dos acordos setoriais;
(c) reavaliação, com periodicidade semestral, do cronograma e das metas estruturais, quantitativas e qualitativas, inclusive as de implantação progressiva e/ou as regionais, do sistema;
(d) acompanhamento sistemáticos das ações e obrigações dos agentes envolvidos nos sistemas de logística reversa, com ênfase na verificação e comprovação do cumprimento das responsabilidades individuais e encadeadas.
Adicionalmente, a referida câmara de controle
e registro poderia ser composta por um represen-
tante de cada segmento envolvido: fabricantes, importadores, distribuidores, comerciantes, repre- sentantes dos Ministérios do Meio Ambiente, do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior, bem como dos da Fazenda.
Dificuldade para se estabelecer obrigações à União
Quanto aos acordos setoriais pressuporem consenso, harmonia, alinhamento de interesses
e expectativas, bem como conjugação de esforços
entre poder público e setor empresarial, na prática, essas premissas podem não se concretizar, especialmente por parte da União, que, porventura, pode criar diversos subterfúgios e óbices para não ver descrito nos acordos o rol de obrigações visando assegurar a implementação e operacionalização dos sistemas de logística reversa. No entanto, o que se observa com o acordo setorial que visa estruturar e implementar sistema de logística reversa de embalagens plásticas usadas de óleos lubrificantes é que as obrigações da União estão limitadas a elaborar algumas ações de educação ambiental, nos termos do § 2 o , art. 77 do Decreto 7.404/2010, consistente em “monitorar a efetivação do sistema, junto às entidades signatárias deste Acordo Setorial e aos órgãos ambientais competentes, realizando reuniões, no mínimo anuais, para avaliação e implementação de medidas de suporte que lhes forem competentes, e participar dos programas de divulgação do presente
Acordo Setorial”.
Antecipação da solução de conflitos
Os editais de chamamento para a elaboração de propostas de acordos setoriais visando à
implantação de sistemas de logística reversa preveem como requisito obrigatório a antecipação da solução de conflitos inerentes às esferas do Poder Executivo Federal, Estadual e Municipal. Ilustrativa, nesse sentido, seria a inclusão de cláusula que dispusesse no seguinte sentido: sem prejuízo do exercício pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios da atribuição comum de fiscalização em matéria de proteção do meio ambiente e combate da poluição em qualquer de suas formas, a competência para lavrar auto de infração e instaurar procedimento administrativo para a apuração de infrações à legislação ambiental relativa aos sistemas de logística reversa será do órgão ambiental nacional, estadual ou municipal conforme a abrangência do acordo setorial seja, respectivamente, nacional e/ou regional, estadual, distrital ou municipal. Assim, no caso de autos de infração ambiental lavrados por mais de um órgão do Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama), prevaleceria aquele lavrado pelo órgão ambiental competente nos termos da cláusula proposta anteriormente.
Experiência prévia versus progressividade na implementação
O acordo setorial para implementação de sistema de logística reversa é um instrumento que prestigia o diálogo, o consenso e a cooperação entre poder público e setor empresarial. A PNRS acertadamente optou por priorizar esse instrumento contratual, de cunho mais participativo (bottom up), ao regulamento mediante decreto ou ato normativo similar, mais impositivo (top down). Por outro lado, se o processo de debates, reuniões e alinhamento de interesses não resultar na celebração de acordo setorial, pode-se depreender que tal trâmite administrativo será de extrema relevância para eventual edição do decreto para implementação e operacionalização de sistema de logística reversa. Isso porque, no decorrer das tratativas, o poder público executivo federal poderá mapear condicionantes e pressupostos estabelecidos pelo setor empresarial e, respeitadas
as premissas de viabilidade técnica e econômica da logística reversa, editar decreto. Seja como for, desde a aprovação da PNRS, o primeiro acordo setorial firmado para a implantação de sistema de logística reversa foi o de embalagens
plásticas usadas de lubrificantes. Tal fato pode ser explicado ou justificado pela edição pretérita de atos normativos e regulamentares disciplinando
a matéria, ou seja, antes da publicação da PNRS,
o setor de óleo lubrificante já dispunha de normas tratando da logística reversa.
Os acordos setoriais, os termos de compromisso e os regulamentos são institutos jurídicos inovadores e fundamentados no direito brasileiro, concebidos no decorrer do processo legislativo que culminou com a aprovação da PNRS. Com fundamento no desenvolvimento sustentável e na cooperação entre as diferentes esferas do poder público, setor empresarial e demais segmentos da sociedade, a figura do acordo setorial na condição de instrumento contratual para implementação do sistema de logística reversa mostra-se vantajoso e preferencial em relação aos
demais: (a) por sua essência participativa; (b) por viabilizar o diálogo entre os agentes envolvidos na estruturação e operacionalização de tais sistemas; (c) além de permitir um aprendizado mínimo necessário sobre os diferentes setores econômicos (produtos, cadeias produtivas etc.) antes da tomada de decisão quanto à concreta modelagem da logística reversa, sobretudo em relação a setores sem qualquer experiência prévia de responsabilidade pós-consumo. A Lei Federal n. 12.305/2010 autoriza expres- samente o poder público a celebrar com o setor empresarial acordo setorial para implementação
e operacionalização de sistemas de logística re-
versa, prestigiando a consensualidade e a coope- ração no âmbito da gestão de resíduos sólidos, características essas fundadas no regime jurídico constitucional-administrativo e nos princípios constitucionais da lealdade e da boa-fé, da segu- rança das relações jurídicas, da razoabilidade e da proporcionalidade.
Insta ressaltar que o acordo setorial prestigia a interação entre o poder público e o setor privado por intermédio de permanente diálogo, de significativo empenho em conciliar interesses e compartilhar atribuições, partindo de uma visão sistêmica que considere as variáveis jurídica,
econômica, ambiental, tecnológica, social, cultural
e de saúde pública, que propicie maior estabilidade
nas relações e minimize o risco de judicialização
da matéria. Conforme se nota, a utilização do acordo
setorial, ato de natureza contratual, consagra a consensualidade e, assim, o poder público passa
a valorizar um modo de administrar não mais por
via impositiva ou autoritária, mas sim acordada, minimizando conflitos e potencializando uma simbiose de esforços entre setores público e privado para implementação de sistemas de logística reversa. Em que pese a predileção pelo acordo setorial, insta ressaltar que ele não é isento de críticas e esbarra em alguns desafios jurídicos, os quais devem ser debatidos e superados no curto, médio ou longo prazo, de forma a proporcionar segurança jurídica às partes dos acordos e primar pela sustentabilidade dos processos de implantação e operacionalização dos sistemas de logística reversa.
ARAGÃO, Maria Alexandra de Sousa. Direito administrativo dos resíduos. In: OTERO, Paulo; GONÇALVES, Pedro (org.). Tratado de direito administrativo especial. v. 1, Coimbra: Almedina, 2009, p. 11-158. DA SILVA FILHO, Carlos Roberto Vieira; soler, Fabricio Dorado. Gestão de resíduos sólidos: o que diz a lei. 2. ed. São Paulo: Trevisan, 2013. SOLER, Fabricio Dorado. DA SILVA FILHO, Carlos Roberto Vieira. Gestão de resíduos sólidos: o que diz a lei. 2. ed. São Paulo: Trevisan, 2013. SOLER, Fabricio Dorado; LEMOS, Patrícia Faga Iglecias; MACHADO FILHO, José Valverde. Acordos setoriais, regulamentos e termos de compromisso. In: JARDIM, Arnaldo; valverde, José; Yoshida, Consuelo. Política Nacional, gestão e gerenciamento de resíduos sólidos. São Paulo: Manole, 2012. SOLER, Fabricio Dorado; DA SILVA FILHO, Carlos Roberto Vieira. CIPRIANO, Tasso A.R.P. (Org.). Código dos Resíduos Sólidos. 1 ed. São Paulo: Instituto PNRS,
YOSHIDA, Consuelo. Competência e as diretrizes da PNRS:
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entre conquistas e desafios. Porto Alegre: Editora Letra1, 2016, p. 38-58 DOI: 10.21826/9788563800237
Questões tributárias relativas à Política Nacional de Resíduos Sólidos
Após um período de mais de vinte anos de discussões legislativas, iniciadas em 1989, por meio do Projeto de Lei do Senado Federal nº 354/1989, e quase uma centena de emendas e projetos apensados, entrou em vigor, em agosto de 2010, a lei nº 12.305, que instituiu a Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS). A PNRS estabeleceu diversos princípios, objetivos, instrumentos e diretrizes relativas não só à gestão integrada e ao gerenciamento de resíduos sólidos, mas também às responsabilidades dos geradores e do poder público, e aos instrumentos econômicos aplicáveis. Em contraste com o modelo de responsabilidade estendida do produtor adotado pela União Europeia, foi adotado na PNRS o modelo de responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida do produto, definida na própria lei que a instituiu como sendo um conjunto de atribuições individualizadas e encadeadas dos fabricantes, importadores, distribuidores e comerciantes, dos consumidores e dos titulares dos serviços públicos de limpeza urbana e de manejo dos resíduos sólidos, “para minimizar o volume de resíduos sólidos e rejeitos gerados, bem como para reduzir os impactos causados à saúde humana e à qualidade ambiental decorrentes do ciclo de vida dos produtos”, nos termos da Lei. Esse conjunto de atribuições está vinculado ao ciclo de vida dos produtos, definido na PNRS como sendo a “série de etapas que envolvem
o desenvolvimento do produto, a obtenção de
matérias-primas e insumos, o processo produtivo,
o consumo e a disposição final”.
A análise do ciclo de vida do produto foi
desenvolvida a partir da década de 1990, em face da constatação de que havia, além dos custos contabilizados com o tratamento e disposição (dos resíduos), outros custos não contabilizados, como, por exemplo, “perda de matérias-primas, gastos com água e energia, não conformidades legais e
normativas (
No âmbito da responsabilidade compartilhada estabelecida na PNRS, além de os fabricantes, importadores, distribuidores e comerciantes terem sua responsabilidade abrangendo o recolhimento de produtos, objeto de sistema de logística reversa somente após o seu uso e entrega dos resíduos pelos consumidores 1 , deverão firmar termos de compromisso e acordos setoriais com o poder público, sem a participação direta, porém, da
(OMETTO et al., 2008, p. 769).
sociedade civil e dos cidadãos em geral. Toda a sociedade sofrerá os impactos ambientais negativos e à saúde humana resultantes das decisões tomadas nos termos e acordos setoriais, mas a PNRS não garante aos cidadãos medidas que viabilizem sua participação efetiva na tomada de decisão sobre problemáticas de seu interesse
ao longo do sistema de logística reversa. “Deve- se considerar esse como um campo de decisão que depende muito do apoio da sociedade e que precisa alinhar suas políticas aos anseios sociais” (GONÇALVES-DIAS; BORTOLETO, 2014, p. 106).
A única Audiência Pública realizada durante
a tramitação legislativa da PNRS ocorreu em 05/2010, da qual participaram o Ministério do
1 Ressaltando que o gerador de resíduos sólidos domiciliares tem, portanto, responsabilidade pelos resíduos até sua disponibilização adequada para a coleta ou com a devolução dos mesmos.
Meio Ambiente (MMA), o Ministério das Cidades, a Confederação Nacional dos Municípios, a
Associação Brasileira da Infraestrutura e Indústrias de Base, a Associação Brasileira de Limpeza Pública e Resíduos Especiais, a Confederação Nacional da Indústria, o Movimento Nacional dos Catadores de Materiais Recicláveis (VILLAC, 2014, p. 153). Dela participaram, portanto, representantes de alguns ministérios (MMA e das Cidades), da Confederação dos Municípios, representantes de fabricantes, dos catadores. Não se verifica a participação dos cidadãos e da sociedade civil 2 , fato que se torna ainda mais grave considerando que, nos idos de 1998, ou seja, mais de dez anos antes dessa única Audiência, firmara-se a Convenção Sobre Acesso à Informação, Participação Pública na Tomada de Decisão e Acesso à Justiça em Assuntos Ambientais, conhecida como “Convenção de Aarhus”, que teve por objeto garantir a participação da sociedade em assuntos relacionados com o ambiente. Os incentivos tributários, nesse contexto, precisam ser utilizados com ponderação, haja vista que seus maiores beneficiários diretos serão os fornecedores 3 - empresários (fabricantes,
2 O Princípio 10 da Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, emanada da Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (1992), consignava que: “Princípio 10 - A melhor maneira de tratar as questões ambientais é assegurar a participação, no nível apropriado, de todos os cidadãos interessados. No nível nacional, cada indivíduo terá acesso adequado às informações relativas ao meio ambiente de que disponham as autoridades públicas, inclusive informações acerca de materiais e atividades perigosas em suas comunidades, bem como a oportunidade de participar dos processos decisórios. Os Estados irão facilitar e estimular a conscientização e a participação popular, colocando as informações à disposição de todos. Será proporcionado o acesso efetivo a mecanismos judiciais e administrativos, inclusive no que se refere à compensação e reparação de danos”.
3 Nos termos da Lei nº 8.078, de 11 de setembro de 1990, Código de Defesa do Consumidor (CDC): “Art. 3° - Fornecedor é toda pessoa física ou jurídica, pública ou privada, nacional ou estrangeira, bem como os entes despersonalizados, que desenvolvem atividade de produção, montagem, criação, construção, transformação, importação, exportação, distribuição ou comercialização de produtos ou prestação de serviços. § 1° Produto é qualquer bem, móvel ou imóvel, material ou imaterial. § 2° Serviço é qualquer atividade fornecida no mercado de consumo, mediante remuneração, inclusive as de natureza bancária, financeira, de crédito e securitária, salvo as decorrentes das relações de caráter trabalhista”.
importadores, distribuidores, comerciantes, empresas de limpeza), justamente os atores que comandaram, conjuntamente com os parlamentares, a formulação da PNRS, ao passo que as decisões sobre resíduos sólidos “afetam não apenas a vida de milhares de pessoas, mas também impactam o ambiente e os impostos dos contribuintes” (GONÇALVES-DIAS; BORTOLETO, 2014, p. 106). Assim, os incentivos fiscais devem servir também de baliza à mitigação dos efeitos negativos da não participação social nas decisões relativas à formulação e implementação da Política Nacional de Resíduos Sólidos, e, portanto, precisam estar atrelados a medidas de comando e controle, conformadas a normas técnicas que garantam o cumprimento das atribuições individualizadas estabelecidas pela PNRS. Há de se registrar também que a concessão de incentivo tributário é exceção à norma geral de tributação 4 , não podendo o incentivo se constituir em um privilégio de classe ou de pessoas. Não é por mera coincidência que qualquer subsídio ou isenção, redução de base de cálculo, concessão de crédito presumido, anistia ou remissão, somente poderá ser concedido por meio de lei específica, que regule exclusivamente o correspondente tributo - ou matéria a ele afeita (CONSTITUIÇÃO FEDERAL, CF, artigo 150, § 6º); e mais: a legislação tributária pertinente deverá ser interpretada “literalmente” (CÓDIGO TRIBUTÁRIO NACIONAL, CTN, artigo 111, inciso I e II), de forma impedir a extensão indevida do incentivo. A concessão de benefícios de natureza tributária, portanto, deve ser resultado de “uma política de aplicação da regra de capacidade contributiva ou de incentivos a determinadas atividades que o Estado visa a incrementar por conveniência pública” 5 , já que alguns contribuintes estarão sendo beneficiados em detrimento de outros. No item 2, serão descritos os aspectos básicos da tributação, os impostos em espécie e as funções
4 Machado, Hugo de Brito. Comentários ao Código Tributário Nacional-Volume III. São Paulo: Atlas, 2005, p. 583.
5 Baleeiro, Aliomar apud Machado, Hugo de Brito. Op. cit., p. 594.
entre conquistas e desafios. Porto Alegre: Editora Letra1, 2016, p. 38-58
da tributação, com a finalidade de subsidiar o entendimento das fases do fenômeno tributário passíveis de resultar em incentivo tributário, por disposição da lei ou da legislação tributária. Como opção metodológica, serão consideradas como espécies de tributos aquelas expressamente relacionadas na Constituição Federal (CF), artigo 145, e destacados os impostos de competência privativa da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos municípios, expressos na Constituição Federal, artigo 153, I a VII, artigo 155, I a III, a artigo 156, I a III. No item 3, será analisada a incidência desses impostos em atividades geradoras de resíduos sólidos no decorrer do ciclo de vida do produto e proposta a conjugação de incentivos tributários previstos no âmbito da Política Nacional de Resíduos Sólidos com o cumprimento de medidas de comando e controle, e/ou regulamentares/ técnicas como possível forma de estímulo a ações proativas dos fabricantes, importadores, distribuidores, comerciantes e concessionários de serviço público de limpeza à mitigação dos resíduos sólidos que produzem. No item 4, serão apresentadas as considerações finais.
Breves considerações sobre os tributos no Brasil
O Estado tem necessidade de obter receitas regulares e periódicas (receitas ordinárias) para fazer frente às suas despesas com saúde, educação, transportes, obras públicas, manutenção do aparato burocrático, exercício do poder de polícia, prestação de serviços públicos etc. Tais receitas podem ser “originárias”, quando decorrentes de contratos ou manifestações bilaterais (receitas com aluguéis, compra e venda de imóveis, aplicações financeiras), ou “derivadas”, quando decorrentes do exercício do poder impositivo conferido constitucionalmente ao Estado e incidentes sobre parcela da riqueza gerada pelas pessoas físicas e jurídicas, por meio da instituição, cobrança e arrecadação de tributos (receitas tributárias).
O Código Tributário Nacional (CTN; artigo
3º) define tributo como sendo “toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção
de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada”.
O conteúdo essencial que se extrai dessa
definição repousa na caracterização de uma relação
jurídica obrigacional entre duas partes, em que uma delas está obrigada por lei a realizar uma prestação pecuniária à outra - o Estado - que, por seu turno, está também obrigada por lei a exigir o cumprimento dessa prestação por meio da atividade de seus servidores administrativos vinculada às determinações legais. Essa obrigatoriedade surge quando da ocorrência, no mundo dos fatos (MACHADO, 2006, p. 147), do fato ainda hipotético descrito
em lei (princípio da legalidade), capaz de ensejar
o nascimento da relação jurídica obrigacional nela
prescrita; se tal fato hipotético não se realizar em “concreto”, a obrigação tributária não terá fundamento legal para gerar essa relação jurídica.
A “concretização” do fato descrito na hipótese de incidência legal origina uma obrigação tributária que tem por objeto o pagamento de tributo ou penalidade pecuniária – a “obrigação principal”. De forma acessória, qualquer situação que, na forma da legislação aplicável, impõe a prática ou
a abstenção de ato que não configure obrigação
principal, origina uma obrigação tributária decorrente da legislação tributária 6 e que tem por objeto as prestações, positivas ou negativas, previstas nessa mesma legislação, no interesse da arrecadação ou da fiscalização dos tributos - a “obrigação acessória”.
Por exemplo, a obrigatoriedade de emissão de nota fiscal, de entrega de declarações ou de escrituração de livros fiscais e o atendimento a regimes especiais de recolhimento são alguns dos deveres instrumentais - no interesse da arrecadação ou da fiscalização dos tributos - a
6 CTN. “Art. 96. A expressão ‘legislação tributária’ compreende as leis, os tratados e as convenções internacionais, os decretos e as normas complementares que versem, no todo ou em parte, sobre tributos e relações jurídicas a eles pertinentes.”
que o sujeito passivo fica obrigado. Não cumprindo com esses deveres, a penalidade pecuniária por tal descumprimento (multa 7 ) converte a obrigação acessória em obrigação principal. A hipótese de incidência tributária é assim composta de um antecedente, que delimita os aspectos espaciais (local de ocorrência do fato), temporais (momento de ocorrência) e quantitativos (base de cálculo, alíquota 8 ) do fato descrito na lei, e de um consequente, que indica os sujeitos (sujeito ativo 9 , sujeito passivo 10 ) e o objeto (a prestação) da relação jurídica obrigacional nela prescrita. Com a ocorrência de um fato de expressão econômica previsto em lei, a obrigação tributária nasce (e é devida), mas somente se tornará líquida e exigível com a efetivação da atividade administrativa, vinculada e obrigatória, de verificação da ocorrência do fato descrito na hipótese de incidência tributária (fato gerador), ou seja, com a determinação da matéria tributável,
A multa punitiva por infração tributária tem caráter de punição
com função: (a) preventiva, aplicada pelo descumprimento de obrigações acessórias, e (b) repressiva, aplicada pelo descumprimento de obrigação principal (não recolhimento do tributo), com fixação de multa mais elevada e sem relação a danos efetivos que possam ter ocorrido. “Em contraposição às multas moratórias, pode ser indicada a existência de multas cujo objetivo não é recompor o patrimônio do ofendido, mas desestimular fortemente a prática da infração, pelo próprio infrator ou por terceiros.” KREPSKY, Júlio César. Limites das Multas por Infrações Tributárias. Campinas: Mizuno, 2006, p. 105.
alíquota pode ser específica, quando estabelecida com base na
quantidade do objeto tributado, enquanto a alíquota ad valorem, com base no valor desse objeto. As alíquotas fixas são aquelas que não se modificam com as variações da base de cálculo, enquanto as variáveis se modificam; estas últimas podem ser progressivas, quando aumentam conforme aumenta a base de cálculo, ou regressivas, quando diminuem à medida que aumenta
CTN. “Art. 119. Sujeito ativo da obrigação é a pessoa jurídica de direito público, titular da competência para exigir o seu cumprimento.”
10 CTN. “Art. 121. Sujeito passivo da obrigação principal é a pessoa obrigada ao pagamento de tributo ou penalidade pecuniária. Parágrafo único. O sujeito passivo da obrigação principal diz-se:
I - contribuinte, quando tenha relação pessoal e direta com a
situação que constitua o respectivo fato gerador; II - responsável,
quando, sem revestir a condição de contribuinte, sua obrigação decorra de disposição expressa de lei. Art. 122. Sujeito passivo da obrigação acessória é a pessoa obrigada às prestações que constituam o seu objeto.”
o cálculo do montante do tributo devido, a
identificação do sujeito passivo e, sendo o caso, da proposta de aplicação da penalidade cabível - intimado o sujeito passivo. Essa atividade administrativa é denominada de “lançamento tributário”, entendido este tanto como procedimento administrativo 11 tendente
a formalizar a obrigação tributária, como ato
administrativo declaratório da exigibilidade dessa obrigação 12 . Ou seja, efetuado o lançamento tributário, fica constituído o crédito tributário e declarada a exigibilidade da obrigação tributária da qual este mesmo crédito decorre. O lançamento tributário reporta-se à data da ocorrência do fato gerador - marco inicial da contagem do prazo decadencial 13 - e considera- se formalizado com o ato (administrativo) de lançamento, que representa o marco final da contagem do prazo decadencial e marco inicial da contagem do prazo prescricional 14 , conforme apresentado esquematicamente na Figura 1. Note-se que os diversos aspectos do fato gerador vinculam-se à data da sua ocorrência, inclusive a lei aplicável, expressando assim a “retroatividade do lançamento” (já que não se aplica ao lançamento a lei existente no momento do lançamento) e a “irretroatividade da lei tributária” (já que é vedado cobrar tributos em relação a fatos geradores ocorridos antes do início da vigência da lei que os houver instituído ou aumentado).
11 “É uma série ordenada de atos e termos, através dos quais se procura fixar, com precisão, se a matéria é tributável, e, em caso positivo, quantum do tributo ou a penalidade cabível.” SOUZA, Rubens Gomes de. Compêndio de Legislação Tributária. Edição póstuma, São Paulo: Resenha Tributária, s/d, p.107.
12 “O lançamento é tanto o ato como o procedimento que antecede a emanação desse ato. Ora, o artigo 142, caput, do CTN – norma superior – determina, em certa medida, não apenas o conteúdo do ato de lançamento, mas também o procedimento respectivo.” BORGES, José Souto Maior. Lançamento Tributário. 2ª ed. São Paulo: Malheiros, 1999, p. 377.
13 “É a perda do direito, por parte da Fazenda Pública, no sentido de promover o lançamento do tributo.” JARDIM, Eduardo Marcial Ferreira. Dicionário Jurídico Tributário. 6ª ed. São Paulo:
Dialética, 2008, p. 100.
14 “Modalidade extintiva da obrigação tributária pela qual a Fazenda Pública perde o direito de cobrar o tributo objeto de lançamento previamente efetivado.” JARDIM, Eduardo Marcial Ferreira. Op. cit., p. 250.
Figura 1 - Lançamento e Crédito tributário.
Fonte: adaptado de SANTOS; 2011, p. 57.
Com a formalização do crédito tributário, o Fisco poderá cobrar o tributo do devedor que, por seu turno, poderá agir no sentido da extinção do crédito e, consequentemente, da obrigação tributária (pelo pagamento do tributo, pela remissão, decadência ou prescrição, por exemplo), ou no sentido da suspensão de sua exigibilidade (por meio das reclamações e dos recursos, nos termos das leis reguladoras do processo tributário administrativo, por exemplo) ou ainda no da exclusão de sua exigibilidade (por meio da isenção ou da anistia, conforme o caso). Dentre as modalidades de extinção do crédito tributário, e de suspensão ou exclusão de sua exigibilidade, destacam-se como instrumentos mais comumente utilizados como medida de incentivo fiscal: a remissão, o parcelamento, a isenção e a anistia. A remissão é o perdão legal do crédito tributário devido, extinguindo-o, enquanto o parcelamento suspende a exigibilidade do crédito tributário até ulterior integralização do mesmo pelo sujeito passivo, nos termos e condições estabelecidas em lei específica. Já a isenção e a anistia desoneram o sujeito passivo quer do pagamento do tributo, no caso da isenção, quer da penalidade pecuniária, no caso da anistia, em razão da impossibilidade de efetuação do lançamento tributário, nos termos de lei específica.
No Brasil, a Constituição de 1988 expressamente classifica os tributos em três espécies: os impostos, as taxas e a contribuição de melhoria (CF, artigo 145), apesar de outras espécies tributárias figurarem no texto constitucional (contribuição social, contribuição para o custeio da iluminação pública etc.). São dois os elementos básicos que diferenciam os impostos das outras duas espécies de tributos expressamente citadas como tal na Constituição. O primeiro elemento está assente no tipo de vinculação das receitas arrecadadas com a atividade estatal realizada. Enquanto as receitas advindas da cobrança de impostos não estão vinculadas a qualquer atividade estatal específica, as outras duas estão. As taxas são contraprestações pagas pelo contribuinte em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos à sua disposição; já a contribuição de melhoria decorre de obras públicas e tem como limite total a despesa realizada, e como limite individual, o acréscimo de valor que da obra resultar para cada imóvel beneficiado. O segundo elemento que diferencia os impostos das taxas e da contribuição de melhoria é a
exclusividade, no primeiro caso, da competência conferida aos entes federativos pela Constituição Federal para sua instituição. No sistema tributário brasileiro, a competência legislativa para instituir “taxas” e “contribuição de melhoria” foi atribuída tanto à União como aos Estados e municípios (competência comum), enquanto que a competência legislativa para a instituição de impostos foi atribuída a cada um destes mesmos entes federativos em caráter exclusivo para o respectivo rol taxativo de impostos (competência privativa). Essa competência privativa rigidamente estabelecida pela Constituição brasileira evita a bitributação, fenômeno que ocorre quando dois ou mais entes federativos tributantes distintos pretendem tributar o mesmo fato gerador. No âmbito da tributação internacional, ocorre bitributação quando Estados nacionais distintos cobram tributo sobre o mesmo fato gerador. Diferentemente, o bis in idem fica tipificado quando o mesmo ente tributante cobra dois ou mais tributos distintos da esfera de sua competência privativa pela ocorrência de um mesmo fato gerador 15 . No Quadro 1, apresenta-se a relação de impostos de competência privativa da União, Estados, Distrito Federal e municípios, expressos na Constituição Federal, artigo 153, I a VII, artigo 155, I a III e artigo 156, I a III. O produto da arrecadação de alguns impostos, como o IR, o IPI, o ITR, o ICMS e o IPVA, é repartido segundo os parâmetros estabelecidos na CF e não pode estar atrelado a qualquer exigência adicional, além daquelas previstas na Constituição Federal; caso assim não fosse, estaria havendo invasão de competência de um ente federativo no outro, o que é vedado pela Constituição (CF, art. 24, art. 25, §1º e art. 30, I). Exercida a competência legislativa e instituído o
lembramos, meteoricamente, que, em matéria tributária,
dá-se o bis in idem quando o mesmo fato jurídico é tributado duas
ou mais vezes, pela mesma pessoa jurídica (
é o fenômeno pelo qual o mesmo fato jurídico vem a ser tributado por duas ou mais pessoas políticas.” CARRAZA, Roque Antônio. Curso de Direito Constitucional Tributário. 22ª ed., São Paulo:
Malheiros, 2006, p. 561.
). Já a bitributação
tributo, os entes federativos adquirem capacidade tributária ativa 16 para a sua arrecadação, fiscalização e cobrança.
As funções fiscal, extrafiscal e parafiscal dos tributos
As receitas tributárias representam a principal
fonte de recursos financeiros postos à disposição do setor público para fazer frente às suas despesas
e investimentos, consubstanciando a função
fiscal 17 dos tributos. A formação dessas receitas deve ser realizada no âmbito de um sistema tributário fundamentado na Lei (princípio da legalidade), que não extrapole a capacidade econômica do sujeito passivo (princípio da capacidade contributiva) e que viabilize o funcionamento equilibrado da economia do país
(neutralidade e simplicidade) 18 , assegurando que
a tributação atinja de forma igual a todos que
estejam na mesma situação descrita na hipótese de incidência (princípio da generalidade). A constituição de 1988 veda tributos com efeito de confisco 19 (princípio da vedação do confisco) e
16 “A capacidade tributária ativa é a aptidão para ser colocado, por lei, de sujeito ativo da relação tributária, ou seja, na
posição de credor, com as prerrogativas inerentes de fiscalizar
o cumprimento das obrigações pelos contribuintes, lançar e
cobrar os respectivos créditos tributários.” PAULSEN, Leandro. Direito Tributário: Constituição e Código Tributário Nacional à Luz
da Doutrina e da Jurisprudência. 10ª ed., Porto Alegre: Livraria do Advogado: ESMAFE, 2008, p. 628.
17 Função fiscal do tributo: “quando seu principal objetivo é a arrecadação de recursos financeiros para o Estado”. MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributário. 27ª ed., São Paulo:
Malheiros, 2008, p. 88.
18 “Com a finalidade de aproximar um sistema tributário do “ideal”,
é importante que alguns aspectos principais sejam levados em
c) o conceito da neutralidade, pelo qual os
impostos devem ser tais que minimizem os possíveis impactos negativos da tributação sobre a eficiência econômica e d) o conceito da simplicidade, segundo o qual o sistema tributário deve ser de fácil compreensão para o contribuinte e de fácil arrecadação para o governo”. GIAMBIAGI, Fabio; ALÉM, Ana Cláudia. Finanças Públicas no Brasil: Teoria e Prática. 3ª Ed., Rio de Janeiro: Elsevier, 2008, p. 17.
consideração: (
19 “Tanto é confisco tributário a absorção, pelo tributo, da totalidade do valor da situação ou do bem tributado, como qualquer parcela que exceda à medida fixada legalmente.” NOGUEIRA, Ruy Barbosa. Curso de Direito Tributário. 14ª ed., São Paulo: Saraiva, 1995, p. 125.
IMPOSTOS DE COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO
Sobre a importação de produtos estrangeiros
produto importado ou
preço de mercado do
Específica ou
estrangeiro no território nacional
preço de mercado da unidade de valor
Sobre a exportação de produtos nacionais ou nacionalizados
Saída de produto nacional ou nacionalizado para o exterior
Preço de mercado do produto ou da unidade de valor
Sobre a renda e proventos de qualquer natureza
Obter renda ou proventos de qualquer natureza
Pessoa física ou jurídica que realizar o fato gerador
Renda líquida ou proventos ou acréscimo patrimonial
Fixa, (capital) e Progressiva
Sobre operações de crédito, câmbio e seguro, ou de valores mobiliários
Realizar operações de crédito, câmbio e seguro, de títulos ou valores mobiliários
Fixa, com percentagens estipuladas de acordo com a natureza da operação
Pessoa física ou jurídica que realizar tais operações
crédito, câmbio,
seguro, títulos ou valores mobiliários
Sobre a propriedade territorial rural
Ter a propriedade de imóvel territorial rural
proprietário de imóvel territorial rural
IGF *
Sobre grandes fortunas
Ter grande fortuna
O valor da grande fortuna
Poderá ser progressiva, regressiva ou fixa
que tiver grande
Industrializar produtos e comercializá-los
relativa ao produto industrializado
IMPOSTOS DE COMPETÊNCIA PRIVATIVA DOS ESTADOS E DO DF
Sobre a transmissão causa mortis e doação de quaisquer bens ou direitos a eles relativos
valor dos bens ou
direitos objetos da transmissão ou doação (limite máximo)
/doador
Realizar, com
Sobre operações relativas à habitualidade, operação em
ICMS **
circulação de mercadorias, prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal, e de comunicação
que haja transferência da titularidade de mercadoria; prestar serviço de transporte intermunicipal ou interestadual; prestar serviço de comunicação
Pessoa que realiza a operação descrita no fato gerador
valor da operação (limite máximo)
Ad valorem ou Proporcional
Sobre a propriedade de veículo automotor
Ter a propriedade de veículo automotor
proprietário do veículo automotor
IMPOSTOS DE COMPETÊNCIA PRIVATIVA DOS MUNICÍPIOS E DO DF
Sobre a transmissão “inter vivos”, a qualquer título, por ato oneroso, de bens imóveis
Prestar serviço de qualquer natureza, em regime de direito privado, excetuados os de competência estadual
O proprietário de imóvel
O prestador de serviço
O valor venal do imóvel ou dos direitos transmitidos
Variável, conforme
Graduadas entre 2 a 5% ou por quantia fixa (profissionais liberais)
Quadro 1 – Os impostos expressos na Constituição brasileira. Fonte: Adaptado de JARDIM, 2008, p. 168-171.
* O imposto sobre grandes fortunas não foi ainda instituído pela União. ** Nos termos da Constituição Federal, o ICMS também incidirá sobre a entrada de bens ou mercadoria importados do exterior. CF. “Art. 155, §2º, IX - incidirá também: a) sobre a entrada de bem ou mercadoria importados do exterior por pessoa física ou jurídica, ainda que não seja contribuinte habitual do imposto, qualquer que seja a sua finalidade, assim como sobre o serviço prestado no exterior, cabendo o imposto ao Estado onde estiver situado o domicílio ou o estabelecimento do destinatário da mercadoria, bem ou serviço.”
determina que, sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte (princípio da capacidade contributiva). Além disso, veda o estabelecimento, pelos entes federativos, de limitações ao tráfego de pessoas ou bens, por meio de tributos interestaduais ou intermunicipais - com ressalva da cobrança de pedágio pela utilização de vias conservadas pelo Poder Público (princípio da não limitação do tráfego). Outras limitações constitucionais ao poder de tributar 20 se sobressaem como as imunidades tributárias, a proibição de cobrança de tributo no mesmo exercício financeiro em que haja sido publicada a lei que os instituiu ou aumentou (princípio da anualidade) - e somente depois de decorridos noventa dias da data em que haja sido publicada essa lei (princípio da anterioridade mínima). As imunidades tributárias são limitações constitucionais ao poder de tributar certos fatos, situações ou pessoas, estando, portanto, fora dos campos da incidência 21 e da não incidência 22 tributárias. Não se confundem com as situações que estão previstas na hipótese de incidência, mas que, por determinação de lei específica 23 , ficam ou excluídas
20 “Em razão da soberania que o Estado exerce em seu território, dentre outros poderes, tem ele o poder de tributar. Porém, no Estado democrático de Direito, onde todo o poder emana do povo, cabe aos constituintes como representantes deste juridicizar o exercício do poder, de tal sorte que, no caso da tributação, o poder de tributar se convola em direito de tributar, ou seja, no caso da Federação, cada esfera de governo somente pode instituir o tributo para o qual recebeu da Constituição a respectiva competência, competência esta que terá de ser exercida dentro das limitações do poder de tributar.” NOGUEIRA, Ruy Barbosa. Op. cit., p. 119.
21 Incidência: “é o fato de a situação previamente descrita na lei ser realizada e incidir no tributo, dar nascimento à obrigação tributária. Neste caso a situação está incluída no campo da tributação”. NOGUEIRA, Ruy Barbosa. Op. cit., p. 166.
22 Não incidência: “é o fato de a situação ter ficado fora dos limites do campo tributário, ou melhor, a não-ocorrência do fato gerador, porque a lei não descreve a hipótese de incidência”. NOGUEIRA, Ruy Barbosa. Op. cit., p. 167.
§ 6.º Qualquer subsídio
23 Constituição Federal. “Art. 150. (
ou isenção, redução de base de cálculo, concessão de crédito
de cobrança (isenção, anistia), ou resultam em
obrigação de pagamento menor (dedução ou desconto na base de cálculo, alíquota favorecida) ou nulo (alíquota zero) 24 do tributo.
A tributação assume também uma função
extrafiscal 25 , “estimulando atividades, setores econômicos ou regiões, desestimulando o consumo de certos bens e produzindo, finalmente, os efeitos mais diversos na economia” (MACHADO; 2008, p. 87), e uma função parafiscal, custeando “atividades que, em princípio não são próprias do Estado, mas este as desenvolve, por intermédio de entidades específicas” (MACHADO; 2008, p. 88). Assim é que, além de medidas de incentivo que operam no âmbito das receitas tributárias, como a remissão, o parcelamento, a dedução, o desconto, a isenção e a anistia, também medidas que gravam as despesas públicas podem ser consideradas privilégios fiscais 26 , tais como os subsídios 27 .
A tributação como instrumento indutor do cumprimento da política nacional de resíduos sólidos
A Constituição brasileira elevou o meio
ambiente ecologicamente equilibrado, bem
presumido, anistia ou remissão, relativos a impostos, taxas ou contribuições, só poderá ser concedido mediante lei específica, federal, estadual ou municipal, que regule exclusivamente as matérias acima enumeradas ou o correspondente tributo ou contribuição, sem prejuízo do disposto no art. 155, § 2.º, XII, g.”
24 A alíquota zero nulifica um dos elementos do fato gerador, enquanto a isenção exclui todos os elementos do fato gerador.
25 Função extrafiscal do tributo “quando seu objetivo principal é a interferência no domínio econômico, buscando um efeito diverso da simples arrecadação de recursos financeiros”. MACHADO, Hugo de Brito. Op. cit., p. 88.
26 “A verdade é que a receita e a despesa são entes de relação, existindo cada qual em função do outro, donde resulta que tanto faz diminuir-se a receita, pela isenção ou dedução, como aumentar-se a despesa, pela remissão ou subvenção, que a mesma consequência financeira será obtida.” TOORES, Ricardo Lobo apud PAULSEN, Leandro. Op. cit., p. 275.
27 “É toda contribuição financeira concedida pelo governo, por órgão governamental ou por órgão privado desempenhando funções tipicamente governamentais, que beneficie uma indústria específica.” AMARAL, Antonio Carlos Roberto do. Direito do Comércio Internacional. São Paulo: Aduaneiras, 2004, p. 105.
essencial à sadia qualidade de vida, a bem de uso comum de todos, sendo dever do poder público
e da coletividade defendê-lo e preservá-lo para
as presentes e futuras gerações (CF, artigo 225). Albergou, portanto, os consagrados princípios da “prevenção”, pelo qual se deve dar prioridade à
prevenção do dano ambiental, quando há certeza científica de que determinada medida trará consequências danosas ao meio ambiente, e o
da “precaução”, pelo qual, em havendo ameaça de danos graves e irreversíveis, a ausência de certeza científica absoluta “não deverá ser utilizada como razão para postergar a adoção de medidas eficazes para impedir a degradação do meio ambiente” (SANTOS, 2012, p. 28). O alcance maior com a adoção desses princípios está na defesa e preservação do meio ambiente ecologicamente equilibrado, visando também à sobrevivência das futuras gerações. Esse compromisso constitucional reflete na necessária observância, na fase de implementação da Política Nacional de Resíduos Sólidos, da hierarquia “da não geração, redução, reutilização, reciclagem e tratamento dos resíduos sólidos, bem como disposição final ambientalmente adequada dos rejeitos”, nessa ordem de prioridade, desde a extração da matéria-prima necessária ao desenvolvimento do produto até a etapa final pós-consumo. Na Figura 2, apresenta-se uma esquematização do ciclo de vida do produto. Outro importante dispositivo da CF estabelece os princípios gerais da ordem econômica no país
e dá fundamento constitucional à defesa do
meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado, a depender “do impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação” (CF, artigo 170, VI) 28 .
28 De acordo com a Resolução CONAMA nº01/1986: “(
) considera-
se impacto ambiental qualquer alteração das propriedades físicas, químicas e biológicas do meio ambiente, causada por qualquer forma de matéria ou energia resultante das atividades humanas que, direta ou indiretamente, afetam: I - a saúde, a segurança e o bem-estar da população; II - as atividades sociais e econômicas; III - a biota; IV - as condições estéticas e sanitárias do meio ambiente; V - a qualidade dos recursos ambientais”.
Esse dispositivo tem repercussões tributárias, principalmente na instrumentalização de sua função extrafiscal 29 no que concerne aos impactos ambientais do processo de fabricação de um produto, ou do processo de prestação de um serviço. No transcorrer das etapas do ciclo de vida do produto, diversas são as atividades econômicas tipificadas na hipótese de incidência de tributos de competência privativa da União, dos Estados e dos municípios 30 . As principais destas atividades, relacionadas com os impostos incidentes, são apresentadas no Quadro 2. Os resíduos sólidos se originam de inúmeras atividades econômicas, como as das indústrias, da construção civil, do comércio, dos serviços de saúde e dos domicílios, e se não tratados adequadamente impactam negativamente o meio ambiente e a saúde humana. Essas atividades incrementadas no decorrer das diversas etapas do ciclo de vida de um produto, inclusive no âmbito dos planos nacional, estaduais e municipais, bem como dos planos de gerenciamento de resíduos sólidos 31 , podem ser objeto de incentivos tributários, quer no nascimento da obrigação tributária ou depois de formalizado o crédito tributário dela decorrente, de maneira a atrelar o cumprimento de normas técnicas (Associação Brasileira de Normas Técnicas - ABNT, por exemplo) ao estimulo à minimização daqueles impactos pela adequada prevenção (redução na fonte, reutilização e/ou
a extrafiscalidade é o emprego do arsenal tributário
sem finalidades arrecadatórias, mas como instrumento de ação política, econômica e social”. JARDIM, Eduardo Marcial Ferreira. Manual de Direito Financeiro e Tributário. 12ª ed., São Paulo: Saraiva, 2011, p.399.
30 Para efeitos de análise da tributação no ciclo de vida do produto, o IR, o IOF, o ITCMD, o IPTU e o ITBI IV, não serão aqui considerados, apesar de poderem ser instrumentos de incentivo à sustentabilidade.
gerenciamento de resíduos sólidos: conjunto de ações exercidas, direta ou indiretamente, nas etapas de coleta, transporte, transbordo, tratamento e destinação final ambientalmente adequada dos resíduos sólidos e disposição final ambientalmente adequada dos rejeitos, de acordo com plano municipal de gestão integrada de resíduos sólidos ou com plano de gerenciamento de resíduos sólidos, exigidos na forma desta Lei”. PNRS, art. 3º, X.
31 “Art. 3°. Para os efeitos desta Lei, entende-se por: (
Figura 2 – O ciclo de vida do produto e o mercado secundário.
Fonte: adaptado de UNEP, p. 2007, 35; SEBRAE, 2012, p. 26.
ATIVIDADES ECONÔMICAS NO CICLO DE VIDA DO PRODUTO
Quadro 2 - Impostos incidentes sobre atividades econômicas durante o ciclo de vida do produto/serviço. Fonte: Elaboração própria.
prolongamento do tempo de vida de produtos) e gestão eficiente dos resíduos (SYLMARA; BORTOLETO; 2014, p. 93, 94). Tais incentivos não devem ser concedidos sem que estejam condicionados ao cumprimento de normas regulamentares que obriguem o atendimento, por exemplo, dos planos municipais de gestão integrada de resíduos sólidos pelo beneficiário e/ou do plano de gerenciamento. Nem devem ser direcionados para as ações que, por imposição da legislação, devam ser realizadas de qualquer forma pelos supostos beneficiários; nestes casos, há de imperar o poder de controle
e fiscalização do Estado – com a aplicação de penalidades em caso de seu descumprimento. Note-se que a Política Nacional de Resíduos Sólidos integra a Política Nacional do Meio Ambiente que, por seu turno, condiciona a concessão de financiamentos e incentivos governamentais ao licenciamento e ao cumprimento das normas, dos critérios e dos padrões expedidos pelo Conselho Nacional do Meio Ambiente - CONAMA, devendo os órgãos de fomento fazer constar dos projetos a realização de obras e aquisição de equipamentos destinados ao controle de degradação ambiental e à melhoria da
qualidade do meio ambiente 32 (PNMA, artigo 12). No Quadro 3, relacionam-se algumas Resoluções do CONAMA relativas ao licenciamento ambiental ou às normas, critérios e padrões ambientais obrigatórios. Na PNRS está previsto que o poder público poderá instituir medidas indutoras e linhas de financiamento para atender, prioritariamente, iniciativas voltadas para a prevenção e redução da geração de resíduos sólidos no processo produtivo, para o desenvolvimento de produtos que causem menores impactos danosos à saúde humana e à qualidade ambiental em seu ciclo de vida, e de projetos de gestão ambiental e empresarial nos quais haja melhoria nos processos produtivos e no reaproveitamento de resíduos sólidos (PNRS, artigo 42). A tributação como instrumento indutor beneficia economicamente a organização, mas o benefício precisa ser de toda a coletividade, já que a organização impacta negativamente o meio ambiente e a saúde humana também em etapas anteriores (à “montante”) e posteriores (à “jusante”) à produção propriamente dita; sendo assim, os fabricantes devem ser impelidos a reconhecer “sua responsabilidade pelos produtos que geram” (MANAHAN; 2013, p. 382), para poderem então usufruir de benefícios fiscais legalmente previstos. Na Figura 3, aponta-se para os efeitos ambientais desejáveis que as medidas conjugadas de incentivo tributário e de normas regulamentares (políticas públicas) podem gerar a partir da organização beneficiada. Como exemplo, cita-se a lei do IPVA do Estado de São Paulo (Lei nº 13.296, de 23 de dezembro de 2008, artigo 9º, IV) que concede alíquota menor para veículos que utilizem motor especificado
32 O Regulamento da PNMA, Decreto nº 99.274, de 06 de junho de 1990, determina que a construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimento de atividades que utilizem recursos ambientais e que sejam consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras, assim como os empreendimentos capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental, dependerão de prévio licenciamento do órgão estadual competente integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA, ficando condicionada a concessão de financiamento ou incentivos à comprovação do licenciamento.
para funcionar com eletricidade (alíquota de 3%).
O incentivo ao uso do veículo elétrico parece ser
ambientalmente mais adequado, pois impactaria negativamente menos no meio ambiente do que
o movido à gasolina (alíquota de 4%). Ocorre que, no decorrer do ciclo de vida desse
produto, a situação se mostra diferente. Um estudo realizado na Noruega 33 registra que a produção do veículo elétrico contribui quase duas vezes mais para o aquecimento global do que a dos veículos tradicionais, tendo em vista as matérias-primas utilizadas e a energia consumida na fabricação das baterias de lítio.
A necessidade de recarregamento das baterias
tem impacto maior ou menor no ambiente, dependendo de como a eletricidade é gerada. No Brasil, com a necessidade de maior geração de
energia por termoelétricas, inclusive a carvão,
a poluição do ar originada do recarregamento
dessas baterias se eleva, diminuindo os benefícios da utilização desse tipo de veículo 34 . Outro aspecto diz respeito à disposição final não só das baterias e a necessidade de estabelecimento de pontos de entrega para viabilizá-la, mas também do próprio veículo 35 . Nesse contexto,
o incentivo tributário de menor alíquota para
veículos movidos à eletricidade deveria estar atrelado ao cumprimento das responsabilidades compartilhadas pelo ciclo de vida do produto, dos
acordos setoriais e das normas estabelecidas nos
<http://www.bbc.com/news/
magazine-22001356>. Acesso em: 07.02.2015.
34 As centrais termoelétricas originam efluentes aéreos (dióxido de carbono, óxidos de enxofre, material particulado, óxidos de nitrogênio, monóxido de carbono), efluentes líquidos (elevação da temperatura de corpos d’água para refrigeração do sistema, produtos químicos utilizados no processo de desmineralização do sistema de tratamento de água, produtos químicos utilizados para a remoção periódica de depósitos acumulados nos equipamentos de queima e geração de vapor) e efluentes sólidos (cinzas leves e poeiras) que podem impactar negativamente no ambiente. REIS, L. B.; SANTOS; E. C. Energia Elétrica e Sustentabilidade. 2ª ed., São Paulo: USP/Manole, 2014.
35 O Parlamento Europeu e o Conselho editaram a Diretiva 2000/53/CE, de 18 de setembro de 2000, com alterações posteriores, que trata especificamente das medidas relativas aos veículos em fim de vida.
RESOLUÇÕES CONAMA - Licenciamento ambiental
Nº 465/2014
Estabelecimentos receptores de embalagens de agrotóxicos e afins
Nº 237/1997
Nº 005/1987
Nº 011/1986
Nº001/1986
Critérios básicos e diretrizes gerais para a avaliação de impacto ambiental
Nº 023/1994
Exploração e lavra de jazidas de combustíveis líquidos e gás natural
RESOLUÇÕES CONAMA - Demais normas, critérios e padrões ambientais
Nº 450/2012
Nº 362/2005
Recolhimento, coleta e destinação final de óleo lubrificante usado ou contaminado.
Limites máximos de chumbo, cádmio e mercúrio para pilhas e baterias comercializadas no território nacional, critérios e padrões de gerenciamento ambientalmente adequado
Quadro 3 - Resoluções do CONAMA. Fonte: Elaboração própria.
Figura 3 - Efeitos ambientais desejáveis com medidas de incentivo.
planos de resíduos sólidos previstos na PNRS 36 .
O princípio do poluidor-pagador (CF. artigo 225,
§§1º, 2º e 3º) prevê a obrigatoriedade de reparação dos danos causados ao ambiente por pessoas físicas ou jurídicas, além da repressão “mediante a sujeição dos poluidores a sanções penais e administrativas, por condutas e atividades lesivas ao meio ambiente” (PORFÍRIO JÚNIOR; 2002, p. 42), reforçando a importância do reconhecimento das responsabilidades do fornecedor-empresário durante o ciclo de vida do produto e/ou serviço. Cabe realçar que se destaca como um dos princípios da Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS) “a visão sistêmica, na gestão dos resíduos sólidos, que considere as variáveis ambiental, social, cultural, econômica, tecnológica e de saúde pública” (PNRS, artigo 6º, III). Sendo assim, tendo um alcance holístico, a PNRS “dialoga” com outras políticas e outros microssistemas jurídicos que integrem essa visão sistêmica, como é o caso, por exemplo, da Política Nacional do Meio Ambiente, da Política Industrial, da Política Nacional de Mudanças Climáticas e da Política Nacional das Relações de Consumo (PNRC) estabelecida pelo Código de Defesa do Consumidor (CDC).
Tributação, reciclagem e cooperativismo
Numa visão tradicional, o sentido seguido na produção e utilização de um produto se daria de forma linear, desde a extração da matéria-prima necessária a sua fabricação até o seu descarte após o consumo.
A ideia de reuso e reciclagem é resultado do
alargamento dessa visão unidirecional para uma outra na qual, chegado ao final de sua vida útil, o produto “seria recondicionado ou convertido em outro produto” (MANAHAN; 2013, p. 382), num sistema cíclico ideal infinito, conforme Figura 4; o alumínio, por exemplo, é 100% reciclável e permite economia de 95% da energia despendida em sua
36 “Art. 24. O plano de gerenciamento de resíduos sólidos é parte integrante do processo de licenciamento ambiental do empreendimento ou atividade pelo órgão competente do
Sisnama” (
PNRS, artigo 24, “caput”.
primeira produção (MANSOR et al; 2010, p. 71). A possibilidade de reciclabilidade 37 de um material, porém, é limitada e nem todos os materiais ou produtos são recicláveis (papel sanitário, papel plastificado, copos descartáveis). Se a reciclagem não for realizada de forma tecnicamente adequada, é capaz de gerar impactos ambientais negativos (contaminação da água superficial e do solo, aquecimento global, poluição atmosférica), o que torna o incentivo à aplicação voluntária de normas técnicas (normas técnicas relacionadas com o meio ambiente, códigos de conduta de determinado ramo de atividade, requisitos ambientais corporativos etc.) (MOREIRA; 2013, p. 146) um instrumento importante à disposição do poder público e das próprias empresas. Outro aspecto a ser considerado é o de que quanto mais próximo do produto final se der a reciclagem, menor serão a quantidade de material consumido e o gasto com energia 38 . A reciclagem de resíduos de origem industrial, no próprio processo produtivo que os gerou, ou por estabelecimentos localizados nas proximidades, impacta menos o ambiente do que a reciclagem de resíduos pós-consumo, o que deveria ser levado em consideração em qualquer política de incentivo 39 . Na PNRS está prevista a possibilidade de concessão, pela União, pelos Estados e municípios, de incentivos fiscais, financeiros ou creditícios
37 “A reciclabilidade envolve o grau e a facilidade com que um produto ou seus componentes podem ser reciclados.” MANAHAN, S. E. Química Ambiental. Trad. Félix Nonnenmacher. 9ª ed., Porto Alegre: Bookman, 2013, p. 591.
38 “Atualmente, a reciclagem de resíduos de origem industrial, no próprio processo produtivo que os gerou, é realizada em um grande número de empresas. Esta prática se estabelece à medida que novas tecnologias são desenvolvidas, além de equipamentos de controle ambiental, que acarretam redução paralela de gastos de energia ao diminuir a geração desses resíduos, tornando o produto mais competitivo.” PIVA, A. M.; WIEBECK, H. Reciclagem do Plástico: Como Fazer da Reciclagem um Negócio Lucrativo. São Paulo: Artliber, 2011, p. 62.
39 Um exemplo conhecido mundialmente de um ecossistema industrial é o que vem se instalando na cidade dinamarquesa de Kalundborg desde a década de 1960, no qual empresas de ramos distintos se relacionam simbioticamente, trocando resíduos e energia entre si, aumentando assim sua capacidade competitiva. MANAHAN, S. E. Op. cit., p. 580-581.
Figura 4 - Visão unidirecional e cíclica da vida útil do produto.
Fonte: Adaptado de MANAHAN; 2013, p. 383.
para: (i) indústrias e entidades dedicadas à reutilização 40 , ao tratamento e à reciclagem 41 de resíduos sólidos produzidos no território nacional; (ii) projetos relacionados à responsabilidade pelo ciclo de vida dos produtos; (iii) empresas dedicadas
à limpeza urbana e a atividades a ela relacionadas (PNRS, artigo 44). A logística reversa se inicia com o retorno dos produtos e das embalagens aos fabricantes,
importadores, distribuidores e comerciantes, após
o uso pelos consumidores, ficando aqueles com os
encargos (dentre outros): (1) de disponibilização
de postos de entrega de resíduos reutilizáveis
e recicláveis; (2) de atuação em parceria com
cooperativas ou outras formas de associação de catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis, no
40 Reutilização: “processo de aproveitamento dos resíduos sólidos sem sua transformação biológica, física ou físico-química, observadas as condições e os padrões estabelecidos pelos órgãos competentes do Sisnama e, se couber, do SNVS e do Suasa”. PNRS, artigo 24, “caput”. PNRS, artigo 3º, XVIII.
41 Reciclagem: “processo de transformação dos resíduos sólidos que envolve a alteração de suas propriedades físicas, físico-químicas ou biológicas, com vistas à transformação em insumos ou novos produtos, observadas as condições e os padrões estabelecidos pelos órgãos competentes do Sisnama e, se couber, do SNVS e do Suasa”. PNRS, artigo 3º, XIV.
caso de produtos comercializados em embalagens plásticas, metálicas ou de vidro. A cadeia de logística reversa das embalagens de lubrificantes está esquematizada na Figura 5, incluindo aspectos extraídos do acordo setorial de abrangência nacional, firmado em 19 de dezembro de 2012 entre o Ministério do Meio Ambiente e as entidades representativas do setor, para a implantação de sistema de logística reversa de embalagens plásticas usadas de lubrificantes 42 . Os acordos setoriais fazem parte do rol de instrumentos estabelecidos pela PNRS para a operacionalização do sistema de logística reversa de determinados resíduos 43 , tendo sido firmado
42 Esse acordo setorial não se aplica ao resíduo “óleo lubrificante usado ou contaminado” (OLUC), às embalagens e recipientes metálicos, bem como a outros produtos fabricados e comercializados com a finalidade de entrar em contato com óleos lubrificantes, no decorrer de seus respectivos ciclos de vida, tais como estopas e filtros, dentre outros materiais.
43 Pela PNRS, deverão obrigatoriamente ser objeto de sistema de logística reversa os produtos como agrotóxicos, seus resíduos e embalagens, assim como outros produtos cuja embalagem, após o uso, constitua resíduo perigoso; pilhas e baterias; pneus; óleos lubrificantes, seus resíduos e embalagens; produtos eletroeletrônicos e seus componentes; produtos comercializados em embalagens plásticas, metálicas ou de vidro, e aos demais produtos e embalagens, considerando, prioritariamente, o grau
Figura 5 - A cadeia de logística reversa de lubrificantes e suas embalagens * .
Fonte: Resoluções CONAMA nº 450 e 362; Acordo Setorial de embalagens usadas de lubrificantes. * O rerefino é uma “categoria de processos industriais de remoção de contaminantes, produtos de degradação e aditivos dos óleos lubrificantes usados ou contaminados, conferindo-lhes características de óleos lubrificantes básicos, conforme legislação específica”. BRASIL. Agência Nacional do Petróleo - ANP. Anuário Estatístico Brasileiro do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis - 2014. Rio de Janeiro: ANP, 2014, p. 223
também, além do acordo setorial mencionado, o acordo setorial para a implantação de sistema de logística reversa de lâmpadas fluorescentes de vapor de sódio e mercúrio e de luz mista (27/11/2015), de âmbito nacional. A matéria-prima básica dos plásticos é a Nafta 44 , derivada da primeira fase do refino do petróleo, na qual a Nafta passa pelo processo de craqueamento 45 , resultando em eteno e propeno
e a extensão do impacto à saúde pública e ao meio ambiente dos resíduos gerados. PNRS, art. 33.
44 A Nafta é um “derivado de petróleo utilizado principalmente como matéria-prima da indústria petroquímica (“nafta petroquímica” ou “nafta não energética”) na produção de eteno
e propeno, além de outras frações líquidas, como benzeno, tolueno e xilenos”. ANP, Op. cit., p. 219.
45 “Craqueamento: processo de refino de hidrocarbonetos, que consiste em quebrar as moléculas maiores e mais complexas em
os quais, por sua vez, são matéria-prima para o polietileno, polipropileno e policloreto de vinila. As embalagens de plástico pós-consumo são originalmente fabricadas a partir dos seguintes plásticos: (a) Polietileno alta densidade – PEAD:
embalagens diversas; (b) Polietileno baixa densidade – PEBD: embalagens de alimentos, sacos industriais e sacos de lixo; (c) Poliestireno – PS: embalagens alimentícias; (d) Poli (tereflato de etileno) – PET: recipientes para refrigerantes, sucos e óleos; (e) Polipropileno – PP: embalagens para massas e biscoitos, potes para margarina; (f)
moléculas mais simples e leves, com o objetivo de aumentar a proporção dos produtos mais leves e voláteis. Há dois tipos de craqueamento: térmico, feito pela aplicação de calor e pressão; e catalítico, que utiliza catalisadores para permitir, a igual temperatura, a transformação mais profunda e bem dirigida de frações que podem ser mais pesadas.” ANP, Op. cit., p. 214.
Poli (cloreto de vinila) – PVC: embalagens rígidas
e transparentes para bebidas e alimentos 46 . Esse material é descartado, misturando-se
a outros resíduos, tais como papéis, papelão,
vidro, aço e alumínio, e precisam ser coletados
e separados, para poderem ser aproveitados na
reciclagem. Esses procedimentos são realizados não só pelo poder público, mas também por catadores e cooperativas de catadores. No caso das embalagens plásticas usadas de lubrificantes, o óleo lubrificante remanescente nas embalagens terá a destinação determinada pela legislação ambiental em vigor (Resolução CONAMA nº 450/2012, Resolução CONAMA nº 362/2005, Portarias ANP nº 019/2009, nº 018/2009 e Portaria ANP nº 130/1999), enquanto as embalagens plásticas – feitas de polietileno de alta densidade (PEAD) e classificadas como resíduos perigosos pela norma NBR/ABNT 10.004/2004 –, deverão ter como destinação
preferencial a reciclagem, nos termos do acordo setorial (FECOMÉRCIO-SP, 2014, p. 53).
A cadeia de logística reversa das embalagens
em geral está esquematizada na Figura 6.
A indústria recicladora do plástico em geral
é formada “por empresas de pequeno porte
que usam a sucata como matéria-prima para
a produção de pellets, vendidos como insumo
para a indústria transformadora de plásticos” (Confederação Nacional da Indústria - CNI, 2014,
p. 13) e está vinculada, portanto, à atividade dos catadores e de suas cooperativas 47 .
A legislação do ICMS do Estado de São Paulo
dispensa a emissão de nota fiscal na operação de aquisição de sucata 48 recolhida por particulares,
46 No Estado de São Paulo, os produtos cujas embalagens plásticas, metálicas ou de vidro, após o consumo, são consideradas resíduos de significativo impacto ambiental são: a) Alimentos; b) Bebidas; c) Produtos de higiene pessoal, perfumaria e cosméticos; d) Produtos de limpeza e afins; e) Agrotóxicos; f) Óleo lubrificante automotivo. Resolução SMA nº 38/2011.
§ 3 o Serão estabelecidos em regulamento: I - normas
47 “Art. 20 (
sobre a exigibilidade e o conteúdo do plano de gerenciamento de resíduos sólidos relativo à atuação de cooperativas ou de outras formas de associação de catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis”. PNRS, art. 20, §3º.
48 Com base no Regulamento do ICMS do Estado de São Paulo – RICMS/2000, artigo 392, “caput”, sucata pode ser entendida
incluindo os catadores, (FERREIRA; PAULINA;
2004, p. 377) e estabelece o diferimento 49 desse imposto até que se dê a saída da sucata para sua entrada em estabelecimento industrial, quando então a operação de circulação da sucata deverá ser objeto do lançamento tributário desse imposto.
A entrada da sucata no estabelecimento de
reciclagem não gera credito de ICMS 50 . No estabelecimento, a sucata passa por um processo de separação magnética, em que os metais são separados dos plásticos e dos vidros,
sendo então os distintos resíduos disponibilizados para a reciclagem propriamente dita e então transformados em novos produtos ou em matéria prima a ser utilizada na fabricação de outros produtos. Essa transformação demanda uma série
de equipamentos, os quais, no caso dos plásticos,
são o moinho, a lavadora / descontaminadora, a secadora, o aglutinador, a extrusora, a banheira,
o granulador e a injetora (PIVA; WIEBECK; 2011,
p. 109), dependendo do processo de reciclagem utilizado (mecânico, químico ou energético). Na saída do reciclado para outro Estado ou do estabelecimento da empresa recicladora, incidirá
o IPI 51 , mas com crédito presumido 52 somente
no caso de os resíduos sólidos utilizados como matérias-primas ou produtos intermediários
terem sido adquiridos diretamente de cooperativas
de catadores, nos termos da Lei nº 12.375, de 30
como resíduo sob a forma de papel usado ou apara de papel, sucata de metal, caco de vidro, retalho, fragmento ou resíduo de plástico, de borracha ou de tecido.
49 Diferimento é o adiamento do recolhimento do imposto para outro momento estabelecido na legislação tributária.
50 O ICMS é um imposto não cumulativo (o que for devido de ICMS em cada operação da mercadoria será compensado com o montante cobrado nas etapas anteriores pelo mesmo ou outro Estado ou Distrito Federal) e poderá ser seletivo, em função da essencialidade das mercadorias e dos serviços. CF, art. 155, §2º, I e III.
51 De acordo com a legislação do IPI, caracteriza-se como industrialização qualquer operação que modifique a natureza, o funcionamento, o acabamento, a apresentação ou a finalidade do produto, ou o aperfeiçoe para consumo.
52 O IPI é imposto não cumulativo e seletivo, nos termos da CF, art. 153, §3º, I, II. Em alguns casos determinados em lei estadual, a não incidência ou a isenção do ICMS poderá gerar um crédito para compensação com o montante devido de ICMS nas operações ou prestações seguintes. CF. Art. 155, §2º, II.
Figura 7 - A cadeia de logística reversa de embalagens pós-consumo em geral.
Fonte: Adaptado de CNI, 2014, p. 30.
de dezembro de 2010, alterada pela Lei nº 13.097, de 19 de janeiro de 2015. Sendo assim, o material reciclado, ao qual foi agregado valor, e que será utilizado como matéria prima na fabricação de outros produtos, ao passar por um processo industrial próprio (reciclagem), torna-se um material distinto da matéria-prima virgem consumida na cadeia de logística comum, de forma que não há que se falar em bis in idem ou bitributação - o que não impede que, sob outros fundamentos jurídico- tributários, sejam concedidos incentivos fiscais nas operações vinculadas à cadeia de operações da logística reversa, inclusive na reciclagem. O IPI, por exemplo, é um imposto seletivo, em função da essencialidade das mercadorias e dos serviços. Sendo assim, o material reciclado pode ser objeto de isenção, redução de alíquota ou de redução da base de cálculo, por exemplo, de forma a se incentivar a utilização do produto gerado na reciclagem. O crédito presumido do IPI pode ser estendido para qualquer tipo de aquisição de resíduos sólidos utilizados como matérias-primas ou produtos intermediários,
com incentivo tributário adicional no caso de aquisições realizadas diretamente de cooperativas de catadores. Também o ICMS poderá ser seletivo, em função da essencialidade das mercadorias e dos serviços, o que implica na possibilidade de que por lei específica venha a ser estabelecido crédito presumido do imposto na aquisição de sucata pelos recicladores, independentemente do Estado em que seja adquirida. No Rio de Janeiro, a Lei nº 5.100, de 04 de outubro de 2007, instituiu o denominado “ICMS Ecológico”, com fundamento no dispositivo constitucional que determina que até um quarto dos vinte e cinco por cento do produto da arrecadação do imposto do ICMS do Estado devem ser encaminhados aos municípios de acordo com o que dispuser lei estadual (CF, art. 158, §único, II). Ocorre, porém, que ao vincular a destinação dessa parcela arrecadada com o ICMS a uma obrigatoriedade definida em lei estadual, o Estado do Rio de Janeiro está invadindo a competência constitucional dos municípios em legislar sobre assuntos locais (CF, art. 30, I) e, ainda, invadindo
esfera da competência comum da União, Estados
prevenção e gestão de resíduos.
municípios na proteção do meio ambiente e no
Caminhando um pouco mais, a própria Lei
combate à poluição em qualquer de suas formas (CF, art. 23, IV) – tendo em vista que a constituição remete a leis complementares à fixação de normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista
Complementar nº 116, de 31 de julho de 2003, que dispõe sobre normas gerais sobre o Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza, poderia ser objeto de alteração para incluir um ou mais desses serviços nas hipóteses de não incidência do ISS,
o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar
em âmbito nacional. Além disso, a Constituição Federal determina ser vedada a retenção ou qualquer restrição à entrega e ao emprego dos recursos atribuídos
aos Municípios, neles compreendidos adicionais
e acréscimos relativos a impostos, com exceção
de duas situações, nas quais a União e os Estados podem condicionar a entrega desses recursos: (1) ao pagamento de seus créditos pelos municípios; (2) ao cumprimento do disposto no art. 198, § 2º, incisos II e III – relacionado com os serviços de saúde. O ISS, a seu turno, incide sobre a prestação remunerada de alguns serviços relacionados direta
ou indiretamente à prevenção e gestão de resíduos, como, por exemplo: (a) nos serviços relativos
à engenharia, construção civil, manutenção, limpeza, meio ambiente, saneamento e
congêneres; (b) conserto, restauração, manutenção
e conservação de máquinas, veículos, aparelhos,
equipamentos, motores, elevadores ou de qualquer
objeto (exceto peças e partes empregadas, que
ficam sujeitas ao ICMS); (c) assistência técnica; recondicionamento de motores (exceto peças
e partes empregadas, que ficam sujeitas ao
ICMS); (d) recauchutagem ou regeneração de pneus; (e) restauração, recondicionamento, acondicionamento, beneficiamento de objetos quaisquer; (f) armazenamento, depósito, carga, descarga, arrumação e guarda de bens de qualquer espécie; e (c) transporte de natureza municipal 53 . No município de São Paulo, o Programa Nota Fiscal Paulistana, no qual os tomadores de serviços fazem jus a crédito proveniente de parcela do ISS incidente sobre alguns serviços, poderia incluir os serviços relacionados direta ou indiretamente