Source: https://www.nossenateurs.fr/seance/20155
Timestamp: 2020-02-20 00:55:48+00:00
Document Index: 183042448

Matched Legal Cases: ["l'article 2", "l'article 2", "l'article 7", "l'article 45", "l'article 45", "l'article 8", 'in fine', "l'article 13"]

Commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation : Réunion du 23 octobre 2019 à 9h30
Réunion du 23 octobre 2019 à 9h30
Proposition de loi visant à adapter la fiscalité de la succession et de la donation aux enjeux démographiques sociétaux et économiques du xxie siècle
Examen des amendements de séance sur les articles 1er 2 2 bis 6 7 et 8 faisant l'objet de la procédure ordinaire (voir le dossier)
Mission « action extérieure de l'état » - examen du rapport spécial (voir le dossier)
Mission « engagements financiers de l'état » compte d'affectation spéciale « participation de la france au désendettement de la grèce » et comptes de concours financiers « avances à divers services de l'état ou organismes gérant des services publics » et « accords monétaires internationaux » - examen du rapport spécial (voir le dossier)
Compte rendu de la conférence interparlementaire sur la stabilité la coordination économique et la gouvernance au sein de l'union européenne et de la semaine parlementaire du semestre européen
Examen des amendements de séance sur les articles 1er 2 2 bis 6 7 et 8 faisant l'objet de la procédure ordinaire
Jean Pierre Vogel, rapporteur
J'émets un avis défavorable sur l'amendement n° 9 rectifié, qui élargit aux petits-enfants le cercle des personnes susceptibles de bénéficier de l'abattement en ligne directe et étend aux petits-neveux et petites-nièces l'abattement prévu pour les neveux et nièces. Il souffre d'un problème de cohérence et représenterait un coût massif pour les finances publiques. En effet, l'élargissement aux petits-enfants du cercle des personnes susceptibles de bénéficier de l'abattement en ligne directe ne s'accompagne pas de la suppression concomitante des abattements spécifiques aux petits-enfants, ce qui aboutirait à un cumul d'abattements déraisonnable. À titre d'exemple, deux grands-parents pourraient donner à leurs quatre petits-enfants jusqu'à 1,6 million d'euros en franchise totale d'impôt tous les quinze ans...
La commission est défavorable à l'amendement n° 9 rectifié .
Je demande le retrait de l'amendement n° 4, qui porte à 100 000 euros le montant de l'ensemble des abattements familiaux existants. Là encore, son coût pour les finances publiques serait massif. Un couple de grands-parents fortuné possède en moyenne vingt frères, soeurs, neveux, nièces, enfants, petits-enfants et arrières petits-enfants et pourrait donc leur transmettre près de 3,5 millions d'euros tous les quinze ans en franchise totale d'impôt. Cela me paraît clairement excessif !
La commission demande le retrait de l'amendement n° 4 et, à défaut, y sera défavorable.
L'amendement n° 5 rectifié ouvre la possibilité de donner 100 000 euros en franchise de droits lorsque les sommes sont affectées à la création ou à la reprise d'une PME. En l'état, le dispositif est contraire à la réglementation européenne en matière d'aides d'État et pose par ailleurs un problème de ciblage.
Le sous-amendement n° 16 vise donc à mettre en conformité le dispositif avec le droit de l'Union européenne tout en restreignant son champ au cercle familial et en ramenant le montant de l'exonération à 70 000 euros.
Je m'abstiendrai sur ce sous-amendement.
Le sous-amendement n° 16 est adopté.
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 5 rectifié, sous réserve de l'adoption en séance de son sous-amendement n° 16.
Je demande le retrait de l'amendement n° 6 rectifié, qui vise à supprimer la condition en vertu de laquelle le donateur doit être âgé de moins de 80 ans pour pouvoir bénéficier de l'exonération au titre des dons familiaux de sommes d'argent en pleine propriété. Cette disposition irait à l'encontre de l'objectif d'encourager la circulation anticipée du patrimoine vers les jeunes générations. Je rappelle que la condition d'âge a déjà été significativement assouplie, puisqu'elle avait été fixée initialement à 65 ans en 2007.
La commission demande le retrait de l'amendement n° 6 rectifié et, à défaut, y sera défavorable.
Je demande le retrait de l'amendement n° 3, qui abaisse à huit ans le délai de rappel fiscal, sans condition d'âge du donataire. Il serait d'un coût excessif pour les finances publiques. En 2011, lorsque le Gouvernement avait porté de six à dix ans le délai de rappel fiscal, il avait estimé le surplus de recettes fiscales à 450 millions d'euros par an, ce qui donne une idée du coût budgétaire du dispositif proposé.
Je maintiendrai cet amendement. Si l'on donne de l'argent aux jeunes générations, celles-ci dépenseront davantage, ce qui fera aussi plus de recettes pour l'État. Je conteste donc le coût excessif de cette disposition pour les finances publiques.
La commission demande le retrait de l'amendement n° 3 et, à défaut, y sera défavorable.
Toujours en raison de son coût pour les finances publiques, je demande le retrait de l'amendement n° 7 rectifié bis, qui abaisse à dix ans le délai de rappel fiscal, sans condition d'âge du donataire. Les dispositions de l'article 2 me paraissent, en l'état, plus équilibrées et ciblées envers les plus jeunes.
La commission demande le retrait de l'amendement n° 7 rectifié bis et, à défaut, y sera défavorable.
L'amendement n° 17 modifie la rédaction de l'article 2 bis, proposé par notre collègue René-Paul Savary, qui vise à éviter une « double imposition » en cas de successions rapprochées. Il propose que les héritiers se partagent une réduction d'impôt correspondant aux droits de mutation versés par le défunt.
Il réduit à trois ans le délai au cours duquel les héritiers peuvent bénéficier d'une réduction d'impôt et calculer cette réduction en tenant compte de l'ensemble des donations et des successions perçues par le défunt au cours de cette période, en ligne directe ou indirecte. Les ayants droit se partageraient, à proportion de la part nette taxable revenant à chacun d'eux, une réduction correspondant aux droits liquidés par le défunt au cours de cette période.
Compte tenu de leur coût massif pour les finances publiques, je demande le retrait des amendements n° 10 et 11, qui visent à quadrupler ou à doubler l'ensemble des abattements sur les transmissions.
Depuis la Révolution française, le Parlement vote l'impôt. Pourtant, depuis quelque temps, il ne peut plus rien dire sur l'impôt !
Le patrimoine d'une personne ayant scrupuleusement épargné et payé l'impôt sur ses revenus toute sa vie peut être taxé à 60 % si cette dernière n'a pas d'héritiers directs. Ce n'est pas juste ! Nous devons nous aligner sur certains pays voisins, qui ont considérablement réduit les droits de succession. J'entends le coût pour les finances publiques, mais si personne n'a le courage de remettre à plat la répartition fiscale, jamais les choses ne changeront !
La commission émet un avis défavorable sur les amendements n° 10 et 11.
Je demande le retrait de l'amendement n° 1, qui vise à substituer, pour l'application des droits de mutation à titre gratuit, un abattement fixe de 300 000 euros à l'abattement de 30 % sur la valeur de la résidence principale du défunt.
Cet amendement me paraît très risqué sur le plan constitutionnel. L'abattement sur la valeur vénale de la résidence principale du défunt se justifie par l'existence d'une décote en cas de revente, liée à l'occupation du bien par un de ses proches. Or, un abattement fixe de 300 000 euros ne dépendrait plus de la valeur vénale du bien et conduirait en pratique à exonérer la quasi-totalité des résidences principales entrant dans le champ du dispositif.
Je maintiendrai cet amendement. Toutes les résidences principales ne seraient pas exonérées, et ce dispositif me paraît plus juste que le relèvement du taux de l'abattement forfaitaire proposé par la commission, qui avantage nettement les grosses successions.
La commission émet un avis défavorable sur l'amendement n° 1.
Je demande également le retrait de l'amendement n° 15 rectifié, qui vise à plafonner à 250 000 euros l'abattement fixe de 30 %. Là encore, le risque constitutionnel est manifeste. De plus, cette disposition aurait pour conséquence d'alourdir la fiscalité pour certaines successions.
La commission émet un avis défavorable sur l'amendement n° 15 rectifié.
Je demande le retrait de l'amendement n° 8 rectifié, qui porte de 100 000 euros à 150 000 euros l'abattement sur les transmissions en ligne directe. Le coût de cette mesure pour les finances publiques est estimé à plus d'un milliard d'euros...
La commission émet un avis défavorable sur l'amendement n° 8 rectifié.
Conformément à la position de la commission, je suis défavorable à l'amendement n° 12, qui vise à rétablir l'article sur la fiscalité de l'assurance vie.
Article additionnel après l'article 7 (supprimé)
Je propose de déclarer l'amendement n° 14 rectifié contraire à l'article 45 de la Constitution, dès lors qu'il ne me paraît présenter aucun lien, même indirect, avec le champ de la proposition de loi.
En effet, la commission des finances a considéré la semaine dernière que le périmètre de la proposition de loi se limitait aux dispositions fiscales relatives aux mutations à titre gratuit. Or, cet amendement modifie des dispositions relatives à la procédure d'enregistrement de la déclaration de succession.
L'amendement n° 14 rectifié est déclaré irrecevable en application de l'article 45 de la Constitution.
J'émets un avis défavorable sur l'amendement n° 13, qui vise à rétablir l'article 8 dans sa rédaction initiale, laquelle prévoyait un abaissement progressif de 75 à 25 % du taux du pacte Dutreil.
J'émets également un avis défavorable sur l'amendement n° 2, qui porte à 100 % le taux de l'exonération des droits de mutation à titre gratuit applicable aux parts de sociétés faisant l'objet d'un pacte Dutreil. Il est pratiquement certain que le Conseil constitutionnel déclarerait le présent amendement contraire à la Constitution, en ce qu'il procure un avantage disproportionné à cette catégorie de biens. En effet, si le Conseil avait estimé en 2003 que le dispositif Dutreil n'entraînait pas de rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques, c'était après avoir vérifié « la combinaison des avantages ne peut réduire à néant les droits finalement acquittés ».
Mission « action extérieure de l'état » - examen du rapport spécial
Vincent Delahaye, rapporteur spécial des crédits de la mission « Action extérieure de l'État »
Les crédits de la mission « Action extérieure de l'État » sont stables en valeur en 2020, à hauteur de 2,9 milliards d'euros. Cette stabilité apparente masque en réalité une augmentation des crédits de paiement de 1,1 % à périmètre constant, puisque le programme consacré à la présidence française du G7 prend fin le 31 décembre 2019. L'évolution des crédits de la mission se situe en deçà de celle des dépenses totales de l'État, qui augmentent de 2 % en valeur entre 2019 et 2020.
Les évolutions à la hausse correspondent essentiellement à l'augmentation de 24,6 millions d'euros de la subvention de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE), à la dynamique des dépenses de personnel pour 9,3 millions d'euros ainsi qu'à la progression des dépenses immobilières à l'étranger pour 7,4 millions d'euros. À l'inverse, les évolutions à la baisse correspondent à une économie de constatation de 7,6 millions d'euros sur les contributions internationales, à une diminution de 8 millions d'euros des dépenses de protocole ainsi qu'à la baisse d'un certain nombre de subventions allouées aux opérateurs - Atout France, alliances françaises, Institut français de Paris.
La masse salariale de la mission augmente légèrement en 2020, en raison de l'effet change-prix sur les indemnités de résidence à l'étranger et de l'effet prix sur les rémunérations des agents de droit local. Par ailleurs, l'effet du glissement vieillesse-technicité (GVT) sur la masse salariale de la mission, près de 9 millions d'euros, est beaucoup plus important que les années précédentes ; selon le Gouvernement, cela serait dû à la requalification des agents de droit local sur des postes plus qualifiés, mais ces explications ne nous satisfont pas. Les effectifs de la mission diminuent en 2020 de 81 équivalents temps plein (ETP), une réduction mieux répartie entre les différentes catégories de personnel - titulaires, contractuels, agents de droit local - que les années précédentes conformément aux préconisations de notre rapport d'information sur la masse salariale du ministère. Le projet de loi de finances (PLF) pour 2020 prévoit pour la première fois un mécanisme de provision des effets de change-prix sur la masse salariale, qui devrait permettre de limiter la sur-exécution chronique des dépenses de personnel et de rendre plus sincères les prévisions budgétaires.
Je considère qu'il existe un risque d'impasse sur le budget de l'immobilier à l'étranger : la chute importante des produits de cessions à 4 millions d'euros en 2019, qui traduit notamment l'épuisement du volume de ventes potentielles, fait peser un risque important sur le budget de la mission pour les années à venir et pourrait conduire à une dégradation du patrimoine immobilier du ministère. En effet, les recettes de cession, de l'ordre de 100 millions d'euros, auraient dû financer les dépenses de sécurisation des ambassades. Il serait peut-être intéressant de mener un travail complémentaire en 2020 sur cette question.
Rémi Féraud, rapporteur spécial des crédits de la mission « Action extérieure de l'État »
Les programmes 151 « Français à l'étranger et affaires consulaires » et 185 « Diplomatie culturelle et d'influence » représentent un tiers du budget de la mission.
Les crédits du programme 185 augmentent de 2,7 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2019, conformément à l'engagement du Gouvernement de faire de la politique d'influence de la France l'un des « piliers fondamentaux » de notre politique étrangère.
Je salue l'augmentation de 24,6 millions d'euros de la subvention pour charge de service public versée à l'AEFE en 2020 : c'est une vraie nouveauté qui s'inscrit dans l'engagement du Président de la République de doubler le nombre d'élèves scolarisés dans le réseau d'ici à 2030. Il s'agit aussi d'une véritable inversion de tendance : souvenons-nous qu'en 2017 le gel de 33 millions d'euros avait mis en péril l'AEFE. Nous n'avons toutefois aucune garantie sur la pérennité de ces crédits supplémentaires ni sur leur caractère suffisant pour atteindre les objectifs. Mais reconnaissons que l'effort est significatif.
Il en va autrement pour les autres opérateurs du programme.
Le 19 novembre 2018, le Premier ministre a présenté la nouvelle stratégie d'attractivité universitaire intitulée « Bienvenue en France », avec l'objectif d'accueillir 500 000 étudiants étrangers en France d'ici à 2027. Le budget de Campus France reste toutefois stable à 3,8 millions d'euros. Des frais de scolarité différenciés ont été institués pour les étudiants extracommunautaires, ce qui a causé beaucoup d'émotion et de contestation. Cette mesure a été partiellement compensée par des exonérations de droits d'inscription et le triplement des bourses d'études et de stages, mais le montant inscrit pour ces bourses est maintenu à 64,6 millions d'euros, comme en 2019; elles risquent même de diminuer en cours de gestion budgétaire, l'enveloppe de crédits allouée aux postes diplomatiques pour octroyer des bourses étant souvent utilisée comme variable d'ajustement budgétaire. Nous devrons mener un travail sur ce point dans le cadre de l'examen de la loi de règlement.
La subvention de 28,8 millions d'euros de l'Institut français retrouve son niveau de 2018, après une augmentation temporaire de 2 millions d'euros en 2019 dans le cadre du lancement du plan pour la langue française et le plurilinguisme annoncé en mars 2018 par le Président de la République. Je m'interroge sur la succession des plans pluriannuels qui s'accumulent au fil du temps, financés par des subventions temporaires ! La poursuite du plan pour la langue française et le plurilinguisme se fera donc soit au détriment d'autres actions de l'Institut, soit à moindre envergure.
Atout France voit sa subvention réduite de 1,8 million d'euros et ses effectifs diminués de douze emplois. Dans le cadre de son rapprochement avec Business France, l'économie demandée à l'opérateur devrait atteindre 4,4 millions d'euros. Cette réorganisation et ces coupes budgétaires se font en dehors de tout cadre politique et sans affichage par le Gouvernement de nouvelles ambitions pour son opérateur.
Depuis plusieurs années, avant même « Action publique 2022 », le programme 151 est marqué par d'importants gains de productivité. Compte tenu du cycle électoral, la dotation pour l'organisation d'élections diminue de 1,3 million d'euros au PLF pour 2020. Le vote par Internet devrait concerner les élections consulaires de 2020 et les élections législatives de 2022 et, à terme, toutes les élections à l'exception des élections présidentielles.
La modernisation de l'administration consulaire bénéficie de 1,9 million d'euros et concernera l'élargissement des horaires des postes diplomatiques, la mise en place du registre de l'état civil électronique et la création d'une plateforme téléphonique d'accueil consulaire.
L'ensemble de ces chantiers, qui témoignent de la modernisation de l'administration consulaire et de la recherche de gains de productivité, n'est toutefois pas sans poser des difficultés, tant pour les agents dans les postes que pour les Français de l'étranger. Pour ces derniers, il existe un véritable risque d'éloignement, alors qu'ils sont de plus en plus nombreux, qu'ils connaissent parfois des situations difficiles et qu'ils sont en demande de lien humain. Comme nous avons pu le constater lors de nos déplacements, ces réformes nécessitent aussi un accompagnement fort des agents, souvent sceptiques à l'égard des gains de productivité annoncés. Nous devrons vérifier que ces gains de productivité sont réels et que la qualité du service public ne s'est pas dégradée.
Par prudence, je vous propose, comme l'an dernier, de nous abstenir sur les crédits de la mission : la commission des affaires étrangères n'a entendu le ministre qu'hier.
Vincent Delahaye, rapporteur spécial
Pour ma part, comme l'an dernier, je vous propose de donner un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission.
Dans le cadre de la lutte contre la fraude sociale, les consulats vérifient les preuves de vie de nos compatriotes à l'étranger. Il semblerait cependant que ce travail soit désormais confié aux autorités locales du pays de résidence. Qu'en est-il ? Au vu du nombre exceptionnel de centenaires, ne pourrait-on pas améliorer ces contrôles ?
Je tiens à remercier nos rapporteurs spéciaux pour ce rapport très complet sur cette mission régalienne de l'État. Vous vous félicitez du maintien du caractère universel de notre réseau, mais déplorez le saupoudrage des moyens. Dans quels pays pourrions-nous alléger notre présence diplomatique ?
Notre réseau est certes universel, mais il est à l'os ! Les ambassades et les consulats sont véritablement démunis.
Les frais d'inscription dans les établissements d'enseignement français à l'étranger ne cessent d'augmenter. Je connais une famille à Tananarive qui doit débourser chaque année entre 16 000 et 20 000 euros pour la scolarisation de ses deux enfants. La question de les retirer de l'enseignement français se pose, car c'est trop cher ! La francophonie et la présence française sont-elles encore dans nos ambitions ?
Je constate que les contributions aux opérations de maintien de la paix diminuent : de quoi s'agit-il ?
Le consulat français à Monaco va être fermé ; l'ambassade de France à Monaco ne pourrait-elle pas reprendre les activités du consulat ?
Vous indiquez dans votre rapport que les ambitions affichées en faveur de l'enseignement français à l'étranger et de l'AEFE ont eu un effet d'éviction sur le plan pour la langue française et le plurilinguisme : que cela signifie-t-il ?
La suppression des 2 millions d'euros de l'Institut français pour le plan langue française ne sera-t-elle pas compensée par d'autres sources de financement - mécénat, appel d'offres européen, etc. ?
En ma qualité de rapporteur du compte d'affectation spéciale (CAS) « Gestion du patrimoine immobilier de l'État », je remercie les rapporteurs spéciaux d'avoir soulevé la question immobilière. Le CAS existe et une direction de l'immobilier de l'État a même été créée, mais les ministères continuent à gérer leur patrimoine immobilier sans vision d'ensemble. On l'a vu hier au sujet de l'immobilier de l'Élysée, le CAS est ponctionné pour financer les projets immobiliers ; or, en loi de règlement, le CAS affiche un déficit et ses réserves s'épuisent. Si le bureau de notre commission décidait de lancer une étude sur l'immobilier, il faudrait qu'elle ait un caractère global.
Cette mission, c'est la vitrine de la France à l'étranger. Lors de nos déplacements, nous constatons une baisse de moral dans les postes diplomatiques et leurs missions culturelles fondent comme neige au soleil. Sur la francophonie, il faut passer des paroles aux actes ! Je suis inquiet du financement des établissements par des pays étrangers, il y va de l'indépendance de la France !
La question de la fraude sociale pourra constituer un intéressant sujet pour nos travaux futurs.
L'universalité du réseau, principe de base de notre organisation diplomatique, est-elle compatible avec la diminution continue des effectifs ? Nous pensons que non, car nous sommes à l'os ! Le ministre doit établir des orientations stratégiques claires : pourquoi telle ou telle implantation est-elle importante ?
Treize opérations de maintien de la paix sont actuellement financées par des contributions internationales. La contribution française est appelée en tant que de besoin, mais la tendance est à la diminution : le PLF pour 2020 affiche une baisse des crédits de 19 millions d'euros, soit 5,8 %, par rapport à 2019.
Sur la question de l'immobilier à l'étranger, nous nous coordonnerons bien volontiers avec le rapporteur spécial du CAS « Gestion du patrimoine immobilier de l'État ».
Rémi Féraud, rapporteur spécial
Il est vrai que le coût pour les familles de l'enseignement français à l'étranger a explosé ces dernières années. L'an dernier, notre rapport insistait sur la nécessité de ne plus augmenter les contributions familiales afin de préserver la légitimité du système. Heureusement, cette année, la part payée par les familles reste stable ; il faut que cela demeure ainsi, car nous sommes en concurrence avec d'autres systèmes. Par ailleurs, le budget consacré aux bourses pour les élèves français reste stable dans le PLF pour 2020.
Le consulat de Monaco a été supprimé pour faire des économies et des gains de productivité ; les Français de Monaco vont désormais devoir se tourner vers la préfecture des Alpes-Maritimes. C'est un petit retour en arrière sur l'universalité du réseau.
Il n'est pas illégitime de demander à l'Institut français de rechercher du mécénat, mais je regrette qu'une priorité gouvernementale chasse l'autre, sans continuité budgétaire. La culture est souvent la première victime des arbitrages budgétaires dans les ambassades, nous l'avons vu à Berlin tout particulièrement.
Maintenir notre réseau universel, qui est le troisième réseau diplomatique mondial, derrière celui des États-Unis et celui de la Chine, et vouloir faire des économies est contradictoire : il faut faire des choix ! Soit on est attaché à l'universalité, et, dans ce cas, on ne rabote pas le budget ; soit la maîtrise des dépenses publiques est première, et, dans ce cas, il faut revenir sur l'universalité du réseau. Ayons toutefois conscience que cette mission est l'un des plus petits budgets régaliens au sein du budget général, les économies réalisées ne contribuent donc que très légèrement à la maîtrise des finances publiques. Il y a un choix politique à faire.
La commission décide de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Action extérieure de l'État ».
Mission « engagements financiers de l'état » compte d'affectation spéciale « participation de la france au désendettement de la grèce » et comptes de concours financiers « avances à divers services de l'état ou organismes gérant des services publics » et « accords monétaires internationaux » - examen du rapport spécial
Nathalie Goulet, rapporteur spécial des crédits de la mission « Engagements financiers de l'État »
Après l'action extérieure de l'État, nous passons maintenant à l'examen de la mission « Engagements financiers de l'État » et des comptes spéciaux qui lui sont associés. C'est une mission sur laquelle il nous est difficile d'agir : 99 % de ses crédits sont en effet consacrés à la charge de la dette et de la trésorerie de l'État. Ces crédits ne sont pas limitatifs, mais évaluatifs, car l'État doit toujours avoir les moyens d'honorer ses obligations.
La mission « Engagements financiers de l'État » constitue néanmoins, hors remboursements et dégrèvements, la troisième mission du budget général. Certes, les plus optimistes remarqueront que la charge de la dette diminue, mais ce n'est pas grâce à des efforts de bonne gestion, c'est simplement l'effet de la faiblesse des taux ! Elle devrait ainsi passer, hors trésorerie, de 39,3 milliards d'euros en 2019 à 37 milliards d'euros en 2020, soit une baisse de 5,9 %. Pourtant, l'encours de notre dette négociable lui, ne faiblit pas, et devrait connaître une nouvelle hausse de 4,5 % entre 2019 et 2020, pour atteindre 1 916 milliards d'euros : c'est considérable ! La dette publique devrait ainsi représenter 98,7 % du PIB à la fin de l'année 2020, contre 98,8 % à la fin de l'année 2019. Cette stabilisation nous éloigne encore un peu plus de nos partenaires européens, et en particulier de l'Allemagne, dont le niveau de dette sur PIB à la fin de l'année 2020, 56,5 % du PIB, devrait être de 40 points inférieurs au nôtre.
Ne nous laissons pas abuser par la trajectoire flatteuse de la charge de la dette : la baisse constatée ne provient pas de quelconques efforts du Gouvernement, incapable de tenir ses promesses en matière de dépenses publiques, mais de facteurs exogènes favorables. Le contexte des taux d'intérêt bas explique ainsi à lui seul l'écart constaté entre 2019 et 2020.
En tenant compte de la révision à la baisse opérée pour l'année 2019, le besoin de financement de l'État devrait augmenter de 2,22 % en 2020 pour atteindre 230,5 milliards d'euros, un triste record. Le déficit budgétaire diminuant entre 2019 et 2020, tout comme son poids dans le besoin de financement de l'État, cette hausse s'explique principalement par la nécessité de rembourser les intérêts de notre dette passée. Pour couvrir ce besoin de financement, l'État recourra à 89 % à des émissions de titres à moyen et long termes, à hauteur de 205 milliards d'euros. C'est un record ! Si les compétences de l'Agence France Trésor ne font pas de doute, elle devra mettre à profit toute son expertise pour assurer ces émissions de titres dans les conditions les moins onéreuses et les plus sûres possible.
De manière surprenante, la charge de la dette semble être aujourd'hui, pour reprendre les termes des personnes auditionnées, « passée de mode ». Ce serait le premier symptôme de l'effet anesthésiant de ce contexte de taux extrêmement favorables. Certains économistes estiment que nous ne devrions pas nous inquiéter et profiter des taux faibles pour financer nos investissements et nos réformes structurelles. L'Agence France Trésor est plus prudente et, pour ma part, je crains que nous ne subissions un choc de taux, avec un réveil douloureux !
Là encore, les plus confiants nous diront que plusieurs indicateurs sont « au vert » : les taux d'intérêt poursuivent leur baisse, les investisseurs conçoivent toujours la dette française comme une valeur refuge - le Japon en détient beaucoup -, le taux d'adjudication des émissions françaises est très élevé et les agences de notation apprécient positivement la qualité de crédit de la France. À cet égard, il semblerait que la crise des « gilets jaunes » n'ait eu aucun impact sur la notation de la France, les agences ayant considéré que nos structures administratives et gouvernementales étaient suffisamment solides.
On nous accuse souvent de jouer les Cassandre quand nous alertons sur un risque de remontée des taux. J'appelle aussi à la vigilance sur les engagements hors bilan de l'État, qui atteignent 4 000 milliards d'euros. Certes, la Cour des comptes considère qu'ils sont désormais plus transparents et mieux retranscrits, mais il reste encore des inconnues, comme sur le calcul des retraites des fonctionnaires. La Cour des comptes a également déploré que ne figurent dans ce montant ni les engagements découlant de la mise en jeu de la responsabilité de l'État, par nature difficiles à chiffrer, ni l'engagement implicite de l'État, sous forme de caution, en faveur de Bpifrance en cas de faillite de sa filiale, Bpifrance Financement.
Au vu de l'ensemble de ces risques et du poids de la charge de la dette dans notre PIB, j'estime que nous ne disposons pas encore de toutes les données qui pourraient nous être utiles pour apprécier correctement la situation de nos finances publiques. Nous pourrions utilement bénéficier d'informations et de modélisations supplémentaires.
À titre d'exemple, le programme 117 ne reflète pas l'ensemble de la charge de la dette que doit gérer chaque année l'Agence France Trésor. En effet, si le tableau de financement de l'État contient une ligne relative aux dettes reprises, le montant inscrit dans le PLF pour 2020 ne comprend pas la charge de la dette reprise de SNCF Réseau, retracée dans le programme « Charge de la dette de SNCF Réseau reprise par l'État » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables », pour un montant de 408 millions d'euros. Afin que nous bénéficiions d'un éclairage plus complet, je propose d'élargir le mandat du Haut Conseil des finances publiques, fixé par loi organique, à l'appréciation de la trajectoire de la dette publique présentée par le Gouvernement dans les lois de programmation des finances publiques.
S'inspirant des propos tenus par notre collègue Philippe Dallier devant Didier Migaud, j'ai demandé à chacune des personnes auditionnées si elle était en mesure de fournir des simulations sur le coût de la dette pour chaque citoyen. Chacun nous a renvoyé vers un interlocuteur différent : les agences de notation vers l'Agence France Trésor, cette dernière vers le Gouvernement. Notre commission pourrait utilement commander une étude sur cette question.
Je voudrais enfin vous alerter sur deux points.
Le programme « Épargne » de la mission « Engagements financiers de l'État » porte l'ensemble des dépenses fiscales attachées à la mission. Ces vingt-neuf dépenses fiscales visent principalement à encourager les placements dans divers produits d'épargne, des assurances vie aux plans d'épargne retraite, ainsi qu'à exonérer d'impôt sur le revenu les produits des livrets réglementés dont une partie de l'encours est fléché vers le logement social, tels que les livrets A et les livrets de développement durable et solidaire. Là encore, j'estime que nous ne disposons pas d'informations suffisamment fiables et détaillées. Alors que le chiffrage total pour 2020 est estimé à 4,37 milliards d'euros, onze des vingt-neuf dépenses fiscales ne sont pas chiffrées, neuf seulement ont une estimation jugée bonne ou très bonne et vingt-six ne sont pas bornées dans le temps. Cela fait beaucoup d'imprécisions ! Alors que la réduction des dépenses fiscales est un objectif porté conjointement par le Parlement et le Gouvernement, il serait grand temps que nous bénéficiions d'une évaluation plus fiable. Ce thème pourrait également faire l'objet d'un contrôle.
Le programme 336 porte la contribution financière de la France au Mécanisme européen de stabilité (MES). Je pense qu'il y a ici un risque d'insincérité budgétaire. En 2017, le MES s'est vu retirer la dérogation lui permettant de ne pas payer les intérêts négatifs sur ses facilités de dépôt placées auprès de l'Eurosystème. Pour que la levée de cette dérogation n'affecte pas le capital du MES, les autorités françaises et allemandes ont pris l'engagement de rétrocéder au MES les intérêts perçus sur les dépôts placés auprès de la Banque de France et de la Bundesbank. Considérant que la rétrocession reste conditionnée à un engagement similaire de l'Allemagne et ne constitue donc pas une dépense certaine, le Gouvernement ne dote pas ce programme. Il s'agit d'un risque non évalué qui pose un problème de sincérité budgétaire. Or, en 2018, le Gouvernement a fait appel au programme « Dépenses accidentelles et non prévisibles » de la mission « Crédits non répartis » pour abonder en cours d'année ce programme, après avoir déjà dû ouvrir des crédits pour 2017. On ne peut plus vraiment parler d'une « dépense accidentelle et non prévisible », car elle résulte d'un accord. Cette dépense doit donc être chiffrée et inscrite dans cette mission. Je ne déposerai pas d'amendement de crédit, mais je compte néanmoins attirer l'attention du Gouvernement sur ce point.
Malgré ces réserves, et compte tenu du caractère contraint de notre exercice, je vous propose d'adopter ces crédits.
Je tiens à saluer le travail de notre rapporteur spécial. Je partage certaines de ses observations et objections. Il s'agit d'une mission très technique, au sein de laquelle le programme 117 regroupe 99 % des crédits à lui seul. Nous ne doutons pas des capacités des services de l'État à gérer la dette. La baisse de 9 % des crédits du programme reflète celle de la charge de la dette qui est de - 9,3 %.
La diminution des crédits du programme 114 est moindre, de l'ordre de 31 millions d'euros, soit une baisse de 25 %. Deux actions sont plus particulièrement concernées par cette baisse : - 19 % sur le soutien au domaine social, logement et santé et - 30 % pour le développement international de l'économie française. Comment s'expliquent ces dernières évolutions ? S'agit-il d'un recul de l'engagement de l'État ou d'une baisse de la demande ?
La situation actuelle de faiblesse des taux est atypique et nul ne sait combien de temps elle durera. Ne nous laissons pas gagner par une euphorie anesthésiante. Nous avons besoin d'avoir une vision globale de la dette de l'État : quelle en est la structure ? Qui la détient ? Comment son volume a-t-il évolué au cours du temps ?
En douze ans, la dette publique est passée de 60 à 98 % du PIB. Si notre dette à dix ans a été contractée aux taux les plus élevés de ces vingt dernières années, c'est en raison d'une crise. Aujourd'hui, nous la refinançons à des taux très bas. Sur les douze dernières années, nous avons donc réussi à diminuer la charge de la dette alors même que le volume global de cette dette augmentait.
En 2019, la charge de la dette a été surestimée de 4 milliards d'euros, ce qui a permis au Gouvernement d'afficher le respect de sa norme de dépenses : c'est un pur effet d'aubaine ! Comment se fait-il que nous n'ayons pas anticipé cet écart de 4 milliards d'euros ? Cela représente pourtant 10 % du programme ! Quelle est votre estimation concernant les taux apparents de la dette en 2020 ?
Je tiens à féliciter notre rapporteur spécial. Qui détient la dette française ? Le profil des détenteurs a-t-il changé depuis cinq ans ? On constate des oublis et des approximations : la dette de SNCF Réseau a été oubliée, les pensions sont sous-estimées ; n'y a-t-il pas une réserve à apporter sur ce point ?
Il s'agit de la troisième mission de l'État. La baisse de la charge de la dette entre 2011 et 2020 nous procure une petite satisfaction. L'Agence France Trésor qui gère notre dette n'a que des moyens humains limités malgré ses responsabilités. La direction générale des finances publiques intervient-elle également ? Combien d'ETP sont-ils concernés par cette mission ?
La surévaluation de la charge de la dette de 2019 va-t-elle se reproduire en 2020 ? Le Gouvernement s'est-il ménagé des marges de manoeuvre ? Si oui, de combien ? Aujourd'hui, on s'enrichit en s'endettant, c'est une situation très particulière ! La France est-elle endettée à taux fixes ou à taux variables ? La hausse du besoin de financement de l'État s'expliquerait par le besoin de refinancer notre dette passée ; or je pensais que l'encours de notre dette diminuait ... Qui sont les détenteurs de la dette française, hormis les Japonais que vous avez déjà cités ?
La liste des dépenses fiscales attachées à ce programme budgétaire est longue ; seules trois sont bornées dans le temps, toutes les autres ont une durée de vie infinie. Sont-elles toutes pertinentes ? Certaines d'entre elles ont-elles été examinées par le rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale ?
Quel est le montant affecté au MES ? Je ne pense pas qu'il soit très élevé compte tenu du niveau des taux, mais il serait néanmoins intéressant de le connaître.
Seuls les emprunts à taux variable présentent un risque de taux. Je voudrais connaître la structure de la dette et notamment la durée des emprunts français pour évaluer la qualité de notre dette. Quand on s'habitue à consommer à crédit, on subit aussi un risque de taux si ceux-ci remontent fortement.
La dette française a une maturité moyenne de sept ans, elle est contractée sous forme de prêts in fine et à taux variables. Peut-être la commission pourrait-elle commander une étude permettant de modéliser les effets sur les recettes de l'État et la charge de la dette publique d'une crise telle que celle de 2008 ou comparable à la bulle internet des années 2000 ? Ce serait un outil de communication intéressant pour nos concitoyens.
Ce serait envisageable. Le Sénat peut recourir à des marchés d'études de manière plus aisée désormais.
Malgré des taux variables, comment pourrions-nous sécuriser notre dette, en profitant peut-être des taux négatifs ? J'observe que certains budgets annexes comportent de la dette publique : celle-ci est gérée par l'Agence France Trésor, mais s'agit-il des mêmes équipes, avec le même professionnalisme ?
La dette française est mise sur le marché à échéances régulières, via les spécialistes en valeurs du Trésor (SVT) ; mais sur le marché secondaire, on perd la traçabilité des acquéreurs. Existe-t-il des critères éthiques afin d'éviter que notre dette ne se retrouve entre les mains d'organismes peu scrupuleux ?
Je partage l'inquiétude de mes collègues sur le niveau de notre dette. Notre rapporteur spécial a souligné la qualité du travail de l'Agence France Trésor. Cette agence conseille-t-elle aussi d'autres organismes comme la SNCF ou EDF ? L'Agence France Trésor est-elle responsable des retards de versement des aides agricoles par l'Agence de services et de paiement (ASP) que l'on constate dans les territoires ruraux ?
Nathalie Goulet, rapporteur spécial
L'Agence France Trésor se tient à notre disposition pour une audition et pour nous apporter toutes les précisions utiles, notamment sur la structure de la dette. Les informations publiques dont je dispose sur les détenteurs de la dette française seront intégrées à mon rapport : il s'agit à 48 % de résidents et à 52 % de non-résidents, dont environ 73 % d'Européens, 10 % d'Américains et 8 % d'Asiatiques ; la Banque de France publie une étude trimestrielle qui apporte également des éléments d'information. Malheureusement les obligations de confidentialité nous empêchent d'en savoir beaucoup plus.
La baisse du programme 114 s'explique par le caractère exceptionnel de l'année 2019 en matière de sinistres ainsi que par la modification du système d'assurance à l'exportation.
La charge d'intérêts n'est pas dans les normes de dépenses pilotables. L'écart résulte donc de la prudence du Gouvernement quant à ses prévisions. Je vous inviterai très volontiers à mes auditions ainsi qu'à assister à une adjudication de dette. L'Agence France Trésor compte 41 personnes, dont 14 contractuels, pour assurer la gestion de la dette. Le déficit est en baisse en valeur absolue et en valeur relative. Le taux implicite de la dette négociable s'établit à 1,6 %. La durée moyenne de la maturité de la dette française est de 7,7 ans, contre 7,8 ans en moyenne dans l'OCDE. Elle a augmenté de 0,8 an depuis 2013. En 2019, la maturité moyenne des titres émis à moyen et long termes est de dix ans. L'Agence France Trésor ne considère pas qu'allonger la maturité de notre dette soit une priorité, elle préfère garder de la souplesse ; c'est peut-être insatisfaisant, mais je ne dispose pas de moyens suffisants pour remettre en question cette position de l'agence. Pour le MES, 86 millions d'euros étaient prévus en 2017 et 100 millions d'euros en 2018. L'AFT va gérer la dette de SNCF Réseau et elle n'est nullement en cause dans les retards de versement des aides agricoles. Je répondrai aux questions de mon collègue Vincent Delahaye par écrit.
La commission décide de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Engagements financiers de l'État», du compte d'affectation spéciale « Participation de la France au désendettement de la Grèce » et des comptes de concours financiers « Avances à divers services de l'État ou organismes gérant des services publics » et « Accords monétaires internationaux ».
Les 30 septembre et 1er octobre derniers, une délégation de la commission des finances du Sénat s'est rendue à Helsinki pour assister à la conférence interparlementaire semestrielle dite « article 13 ». L'article 13 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance pose en effet le principe d'une conférence réunissant le « Parlement européen et les commissions concernées des parlements nationaux afin de débattre des politiques budgétaires ». Il est donc naturel que ce soit la commission des finances qui y représente le Sénat, comme elle le fait depuis plusieurs années. La délégation était composée de Sylvie Vermeillet et de moi-même, nombre restreint par la tenue le même jour de l'hommage national à l'ancien président de la République Jacques Chirac.
Le parlement finlandais, qui assurait l'organisation des échanges, avait prévu quatre sessions sur les thèmes suivants : la gouvernance économique dans l'Union économique et monétaire ; l'avenir de la stratégie pour la croissance et l'emploi ; la stimulation des investissements publics et privés dans l'Union européenne ; et le soutien aux innovations en faveur d'une croissance durable. Nous n'avons pas pu assister à cette dernière discussion afin de rentrer à temps pour l'audition des ministres sur le projet de loi de finances.
De façon générale, le contenu des conférences a pâti d'un contexte très spécifique : le Parlement européen était récemment constitué, et le 30 septembre s'ouvraient les auditions des personnalités proposées par le Conseil pour former le futur collège des commissaires. Aucun parlementaire européen français n'était présent. En revanche, quelques députés de l'Assemblée nationale étaient là, dont le rapporteur général de la commission des finances du Sénat. La composition des différents panels s'en est également ressentie : il est regrettable qu'aucune personnalité politique de premier rang n'ait figuré parmi les intervenants.
Les discussions ont avant tout conduit à dresser un bilan des réalisations dans les domaines abordés, puis de constater les divergences entre États membres sur les sujets qui demeurent à traiter.
La première session a porté sur l'Union économique et monétaire. Une étape importante a été franchie au sommet de la zone euro du 21 juin dernier. La réforme du traité sur le mécanisme européen de stabilité (MES) est en bonne voie : son principe réunit un large soutien des États membres. Les caractéristiques essentielles du filet de sécurité au sein du mécanisme ont été agréées, permettant sa mise en oeuvre effective au plus tard en 2024. Pour mémoire, ce filet de sécurité doit intervenir à titre subsidiaire, après le fonds de résolution unique. Il s'agit d'un élément essentiel de l'union bancaire, que la France a fortement soutenu. L'objectif est désormais de transcrire l'accord politique en une révision du traité sur le MES, ce qui pourrait intervenir dès le mois de décembre prochain. Nous serons ensuite amenés à examiner le texte dans le cadre du processus de ratification. Cependant, cette dernière étape de ratification pourrait prendre du temps : lors des discussions, nous avons pu une nouvelle fois constater les divergences de points de vue entre États membres. Un représentant de la délégation du Bundestag a ainsi rappelé la nécessité de restaurer la confiance mutuelle au sein de la zone euro avant d'avancer plus loin dans une gestion mutualisée des risques.
L'instrument budgétaire de convergence et de compétitivité, dit budget de la zone euro, a également été abordé. Rappelons que la conférence s'est tenue avant que l'Eurogroupe n'envisage, le 9 octobre dernier, les conditions d'un accord sur la gouvernance et le financement de cet instrument. Les échanges sont restés très généraux, car, en réalité, une question essentielle demeure à propos de l'articulation de cet instrument avec le prochain cadre financier pluriannuel. Alors que la France préfère restreindre cette ligne budgétaire à la zone euro, les États membres les plus réticents défendent son intégration au budget de l'Union européenne. C'est au cours des négociations relatives au prochain cadre financier pluriannuel que ce point devra être arbitré.
La seconde session a essentiellement abordé la façon de qualifier et de mesurer le bien-être, dans le cadre plus général de la stratégie européenne pour la croissance et l'emploi durables. Alors que la stratégie « Europe 2020 » arrive à son terme et que ses résultats sont, de l'aveu de la Commission européenne, plutôt mitigés, la discussion a porté sur les objectifs et indicateurs à retenir pour la stratégie qui prendra le relais. Cette session a été l'occasion de prendre connaissance des récents travaux de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) sur le sujet, qui a élaboré un cadre global pour mesurer le bien-être, articulé autour de trois domaines : les conditions matérielles, la qualité de vie et la durabilité. Après des échanges initiaux marqués par une forte dimension économique, les intervenants ont essentiellement insisté sur les facteurs non économiques du bien-être.
La troisième session a dressé un bilan du plan d'investissement pour l'Europe, dit plan Juncker. Notre commission a travaillé à plusieurs reprises sur ce sujet, en particulier le rapporteur général lors de la résolution du Sénat sur le premier bilan de la mise en oeuvre du plan Juncker il y a plus de deux ans. C'est un enjeu de taille pour répondre au déficit d'investissement dans les infrastructures, la recherche et l'innovation ou encore les petites et moyennes entreprises. Le mécanisme joue sur l'effet de levier offert par la garantie de la Banque européenne d'investissement et du budget de l'Union européenne pour inciter les investissements privés. Le plan Juncker, prolongé en 2017 pour trois années, arrive à son terme en 2020. En parallèle du prochain cadre financier pluriannuel, la Commission européenne a proposé de le remplacer par le programme Invest EU. La concrétisation de l'union des marchés de capitaux constitue un autre moyen d'accroître les capacités de financement au sein de l'Union européenne. Jyrki Katainen, ancien commissaire européen en charge de l'emploi, de la croissance, de l'investissement et de la compétitivité, a défendu le bilan de la commission sortante en la matière. D'importants progrès restent toutefois à accomplir pour assurer un véritable marché unique des capitaux au sein de l'Union européenne, susceptible de réduire la dépendance au financement bancaire de nos entreprises.
Pour conclure, il est dommage que ces conférences prennent essentiellement la forme d'un symposium où des interventions diverses se succèdent sans réel échange. Pour reprendre le mot maladroit d'un directeur général de la Commission européenne, il s'agit avant tout d'un « passage obligé », ce qui s'est ressenti dans les interventions. Les avancées techniques espérées resteront vaines sans une réelle association des Parlements nationaux. Il n'en demeure pas moins qu'il est essentiel que notre commission poursuive son action au niveau européen en représentant le Sénat aux deux conférences annuelles de l'article 13, qui traitent des domaines de notre compétence.