Source: https://www.rivistaimpresasociale.it/rivista/articolo/imprese-di-comunita-e-riconoscimento-giuridico
Timestamp: 2020-07-09 15:17:32+00:00
Document Index: 5608134

Matched Legal Cases: ['art. 11', 'art. 7', 'art. 4', 'art.2', 'art. 12', 'art.1', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 5', 'art. 4', 'art 3', 'art 2']

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Le imprese di comunità sono un nuovo modello di organizzazione della produzione basato sull’iniziativa e sulla partecipazione diretta della società civile in attività di produzione di beni e servizi nell’interesse generale della comunità. Questo tipo di imprese sta riscuotendo sempre più visibilità grazie alle potenzialità che stanno dimostrando come nuovo strumento di sviluppo locale e attorno ad esse si sta intensificando il dibattito sulla necessità di una legge che le riconosca e dia uniformità al fenomeno a livello nazionale. Alcune regioni sono già intervenute, anche se con modalità diverse, con propri provvedimenti normativi per promuoverne lo sviluppo, anche attraverso la concessione di contributi a valere su fondi regionali. In alcune regioni (Puglia, Liguria, Abruzzo, Sardegna, Umbria e Sicilia) sono state approvate leggi specifiche, riconoscendo l’impresa di comunità come una qualifica che, a determinate condizioni, può essere applicata solamente alle diverse forme di impresa cooperativa già riconosciute dall’ordinamento. In altre (Emilia-Romagna, Lombardia, Basilicata, Toscana) questa qualifica è stata inserita in leggi regionali già esistenti sempre con riferimento alle sole imprese cooperative, con particolare riguardo alle cooperative sociali, enfatizzando ulteriormente il profilo “comunitario” che già caratterizza questa tipologia di impresa[1]. Queste iniziative regionali sono state seguite a livello nazionale da una proposta di legge sulle Cooperative di Comunità presentata alla Camera prima nel 2017 e poi, nuovamente, nel marzo 2018: proposte che vedono in questo tipo di imprese uno strumento capace di rilanciare lo spirito originario del movimento cooperativo.
Se, ad esempio, la proposta di legge nazionale introduce – o meglio ribadisce, visto che è già in essere per la stragrande maggioranza delle cooperative – dei vincoli di destinazione d’uso per quanto riguarda il patrimonio dell’impresa di comunità in caso di scioglimento o liquidazione[2], essa non contiene né riferimenti espliciti all’obbligo di adottare alcune misure riguardanti l’impiego degli utili generati dalle attività economiche dell’impresa di comunità, come ad esempio l’introduzione di vincoli totali o parziali alla loro distribuzione – cosa poco compatibile con il perseguimento dell’interesse generale – né indicazioni relative alla diverse possibilità di coinvolgimento della comunità, attraverso ad esempio l’obbligo di adottare una governance aperta e inclusiva, senza cioè limitazioni di alcun genere. A dimostrazione di come il legislatore non abbia tenuto conto del dibattito che ormai da qualche decennio si è sviluppato intorno alle forme di governance delle imprese a finalità sociale.
A differenza di altri tipi di imprese – sia for-profit, orientate alla massimizzazione del profitto, che cooperative tradizionali, il cui scopo è generalmente rivolto alla soddisfazione dei propri soci – l’obiettivo delle imprese di comunità è quello di perseguire l’interesse generale della comunità in cui operano al fine di migliorare le condizioni di vita degli abitanti, indipendentemente dal fatto che essi siano soci o no dell’impresa[3]. Nella pratica, questo vuol dire che i beni e servizi prodotti devono essere accessibili senza distinzione a tutti i membri della comunità, indipendentemente se essi siano beneficiari diretti o indiretti, attuali o potenziali.
Ad oggi, come vedremo, in Italia c’è solo un tipo di impresa che prevede per legge l’obbligo di coinvolgere i diversi portatori di interessi come lavoratori, utenti e altri soggetti interessati alle attività dell’impresa: l’impresa sociale (D.Lgs. 112/2017)[4].
Le leggi delle Regioni Emilia-Romagna (L.R. 12/2014) e della Lombardia (L.R. 36/2015)[5] si limitano a inserire le cooperative di comunità nelle norme sulle cooperative sociali, indicando che sono cooperative che perseguono la realizzazione di attività economiche a favore della comunità, promuovendo la partecipazione dei cittadini alla produzione di beni e servizi, al recupero, alla valorizzazione e alla gestione di beni ambientali, culturali, monumentali, all’acquisto collettivo di beni o servizi di interesse generale e alla creazione di posti di lavoro. Di fatto, quindi, senza introdurre particolari distinzioni tra cooperative sociali e cooperative di comunità.
Le Regioni Toscana (L.R. 24/2014, art. 11 bis, comma 1) e Liguria (L.R. 14/2015) riconoscono e promuovono le cooperative di comunità come strumento per contribuire a rivitalizzare aree a rischio di spopolamento, limitando l’operatività di queste imprese alle aree montane e marginali, ma senza indicare altri elementi per distinguerle da altre imprese cooperative[6]. Nella stessa direzione si è mossa la regione Piemonte che inserisce le cooperative di comunità nella legge sulla valorizzazione e sviluppo della montagna, rilegando anche in questo caso la loro funzione alle aree marginali.
A partire da queste leggi è possibile mettere in evidenza come il riconoscimento giuridico di una data forma imprenditoriale possa essere importante perché solitamente prevede dei vantaggi, spesso legati ad agevolazioni di diversa natura (es. di tipo finanziario, tributario, previdenziale, accesso a incentivi, attività riservate, ecc.). Vantaggi che in genere contribuiscono ad aumentare il numero delle organizzazioni che presentano le caratteristiche previste dalla norma. In questa direzione sono andate alcuni regioni che, al riconoscimento delle imprese di comunità, hanno fatto seguire sostegni economici finalizzati a incentivare la nascita di queste imprese o a supportarne il potenziamento e consolidamento. Tra queste troviamo il bando promosso dalla Regione Toscana (maggio 2018), che, con un investimento di 1 milione e 400 mila euro, ha sostenuto la nascita di 24 cooperative di comunità e il consolidamento di una già esistente[7], o quello della Regione Puglia (novembre 2018) che inserisce le imprese di comunità in un intervento orientato a rafforzare le imprese sociali[8]. Altre Regioni, che riconoscono la funzione pubblica di queste imprese, prevedono la possibilità di agevolarle nell’espletamento di tale funzione (spesso però non si specifica quali sono queste agevolazioni).
Tuttavia, il sostegno economico da parte degli enti pubblici ed eventuali facilitazioni nell’esercizio della loro funzione sembrano, al momento, essere gli unici vantaggi del riconoscimento giuridico. Al contrario eventuali bandi promossi da soggetti privati – come ad esempio quello di Fondosviluppo (Confcooperative)[9] che ha investito 500mila euro a livello nazionale e ha finanziato la costituzione di 28 nuove cooperative di comunità e il consolidamento di 5 cooperative già costituite – possono essere realizzati anche in assenza di una normativa regionale o nazionale.
Se guardiamo infatti alla legge pugliese 23/2014 “Disciplina delle Cooperative di comunità” – la prima legge regionale a normare questo nuovo tipo di imprese – il primo limite è rappresentato dal fatto che l’impresa di comunità, affinché sia considerata tale e possa ottenere i conseguenti benefici, deve avere obbligatoriamente un numero minimo di soci rispetto al numero di residenti nel comune (o circoscrizione)[10]. Questo imprescindibile requisito, necessario per ottenere la qualifica di “cooperativa di comunità”, impone che se il numero di soci di una cooperativa di comunità dovesse scendere sotto il numero minimo previsto dalla legge, la cooperativa ha un anno di tempo per recuperare i soci “persi”, pena la perdita delle agevolazioni previste, i beni e/o i servizi affidati alla cooperativa attraverso specifiche convenzioni sottoscritte con le stesse amministrazioni pubbliche operanti nell’ambito regionale (art. 7, comma 1) e la cancellazione dall’albo regionale delle cooperative di comunità (art. 4, comma 3).
il 3% della popolazione per le circoscrizioni e i comuni con popolazione oltre i 5.000 abitanti[11].
Come emerge chiaramente, il primo problema determinato da questo requisito è la difficoltà di costituire (e gestire) imprese formate da persone fisiche e/o giuridiche che dovrebbero superare in alcuni casi i 1.000 soci[12].
Guardando ai processi generativi delle imprese di comunità (Euricse, 2016; MISE, 2016; Sforzi, Zandonai, 2018) emerge come queste difficilmente nascono grazie al coinvolgimento immediato della maggioranza o di un numero elevato di membri di una comunità (anche in contesti di piccolissime dimensioni caratterizzate da 60/80 abitanti). Esse solitamente sorgono grazie ad un gruppo promotore, una «massa critica» (Grillo, 2015) in genere di piccole dimensioni[13], che sceglie di farsi carico del progetto e, soprattutto, del rischio imprenditoriale che comporta avviare un’impresa. Solo in un secondo momento, grazie ad un modello di governance inclusivo e alla capacità e al lavoro realizzato dal gruppo promotore all’interno della comunità, quest’ultima inizia a condividere l’idea iniziale, a partecipare a vario titolo alle attività dell’impresa e a contribuire al progetto di sviluppo locale. Un processo che richiede, però, tempo e che leggi come quella pugliese non contribuiscono né a promuovere né a sostenere.
In sintesi, quindi, norme che impongono limiti alla composizione della base sociale troppo stringenti rischiano, da un lato, di rallentare (se non addirittura impedire) la nascita di un’impresa di comunità, sia in aree rurali[14] sia, soprattutto, in aree urbane caratterizzate da un numero elevato di residenti o, nel caso in cui un’impresa riesca a nascere, di perdere le agevolazioni o i beni e servizi affidategli al venir meno di pochi soci. Dall’altro, questo tipo di vincoli mette in secondo piano il valore sociale ed economico e la finalità pubblica delle imprese di comunità legando la loro funzione solo ad una rappresentanza numerica della comunità piuttosto che alla sua capacità di modificare l’assetto sociale esistente e i tradizionali meccanismi di produzione; un’impresa capace di rimettere al centro della sua attività le persone (e il loro sviluppo) e l’autogoverno locale basato su valori e principi di solidarietà, inclusione e bene comune.
Le leggi regionali sulle imprese di comunità si sono focalizzate sulla società cooperativa in quanto essa, grazie alle sua natura (insieme di valori e principi basilari)[15] e alle sue caratteristiche normative[16] si adatta bene al modello di impresa di comunità. In particolare, alcuni elementi come l’uguale trattamento dei soci (indipendentemente dalla quota di capitale sociale sottoscritto), la presenza di limiti alla distribuzione degli utili, l’indivisibilità del patrimonio tra i soci e la non negoziabilità delle quote o azioni detenute dai soci, sono in grado di garantire le finalità non lucrative di queste imprese e di impedire che un soggetto esterno possa acquisirne il controllo. Detto ciò, differenti tipi di cooperative presentano, però, anche alcuni vincoli che non sono stati presi in considerazione dalle varie normative, come ad esempio quelli relativi ai potenziali soci dell’impresa, che inducono le varie cooperative ad adottare in genere forme di governance mono-stakeholder, nella quale cioè viene coinvolta nella gestione una sola categoria di soggetti (lavoratori, utenti, produttori, ecc.)[17]. Nel panorama delle società cooperative, l’unica nella quale possono partecipare alla gestione contemporaneamente lavoratori, volontari e utenti è la cooperativa sociale (Borzaga, Ianes, 2006). Tuttavia, il loro ambito di operatività è limitato, a seconda della tipologia, ad alcuni settori strettamente legati al welfare (sanitario, socio-sanitario, sociale ed educativo) (tipo A) o a garantire l’inserimento lavorativo di persone svantaggiate (tipo B).
In merito al primo punto, l’impresa sociale è obbligata a destinare eventuali utili ed avanzi di gestione allo svolgimento delle attività previste dallo statuto o ad incremento del patrimonio dell’impresa stessa. Questo sta a significare che è vietata la distribuzione diretta e indiretta degli utili ai fondatori, ai componenti degli organi sociali, ai soci, ai lavoratori e ai collaboratori anche in caso di recesso o scioglimento del rapporto individuale dei soggetti coinvolti nell’impresa[18].
A vantaggio delle imprese sociali operano anche alcuni strumenti di sostegno economico ad esse dedicati, che potrebbero rilevarsi particolarmente significativi per sostenere lo sviluppo delle imprese di comunità. Tra questi, ci limitiamo a ricordare la possibilità per le persone fisiche e per le imprese di partecipare al capitale di rischio delle imprese sociali, prevedendo significativi vantaggi fiscali[19]. Grazie a questo strumento gli abitanti hanno l’opportunità di contribuire attivamente allo sviluppo sociale ed economico della propria comunità destinando parte dei loro risparmi a un’impresa sociale impegnata nella produzione di beni e servizi di interesse generale.
Infine, un ultimo elemento che rafforza l’idea che, tra quelle esistenti, la normativa sulle imprese sociali sia quella più coerente con il modello di impresa di comunità riguarda gli ambiti di intervento[20]. Le imprese sociali, infatti, possono operare praticamente in molti dei settori di attività tipici anche delle imprese di comunità[21]. Non in tutti però. Infatti dalle ricerche condotte fino a questo momento in Italia (Bandini et al., 2015; Mori, 2014; Borzaga, Zandonai, 2015; Euricse, 2016; MISE, 2016; Mori, Sforzi, 2018; Teneggi, 2018) emerge come le imprese di comunità operino, come vedremo di seguito, anche in attività non incluse tra quelle previste per le imprese sociali.
In generale, è possibile classificare le imprese di comunità in due macro gruppi. Il primo è costituito da quelle imprese che hanno deciso di far leva sulla diversificazione delle attività (sociali, produttive, sociali, culturali e ambientali). Il secondo, invece, racchiude quelle imprese che, per motivazioni differenti, hanno preferito (almeno nella fase di avvio) operare solo in specifici settori ritenuti funzionali al proprio progetto di sviluppo locale. Tra questi rientrano spesso settori non previsti dalla normativa sulle imprese sociali (D.Lgs. 112/2017, art.2), come l’agricoltura. In alcuni casi, infatti, l’agricoltura è il principale settore di intervento dell’impresa di comunità sia per recuperare terreni incolti o produzioni tipiche locali (es. Cooperativa di Comunità Terre Normanne di Calabria) sia per ripensare i modelli di agricoltura tradizionale (es. Cooperativa di Comunità Roccamadre o Cooperativa di Comunità BGO)[22] attraverso nuove forme di produzione e scambio che, grazie al radicamento di queste imprese nella comunità, reintroducono elementi di reciprocità e redistribuzione intercettando bisogni interni ed esterni alla comunità (Mori, Sforzi, 2018).
Un altro punto connesso al radicamento locale delle imprese di comunità riguarda il loro patrimonio, con particolare riguardo ai beni immobiliari (es. edifici). Nella legge sull’impresa sociale, infatti, da nessuna parte è previsto che questi beni debbano rimanere di proprietà (o gestiti) della comunità. Anche in questo caso sarebbe sufficiente una modifica della legge sulle imprese sociali con cui, con specifico riguardo all’impresa di comunità, si introduce l’obbligo di devolvere il patrimonio residuo all’interno della stessa comunità, aggiungendo semplicemente il vincolo territoriale a quanto previsto dall’art. 12 comma 5 del D.Lgs. 112/2017: «altri enti del Terzo settore costituiti ed operanti da almeno tre anni [nel territorio di riferimento dell’impresa di comunità». Infine, per quanto riguarda i beni immobili di proprietà pubblica o privata, ma non dell’impresa di comunità, potrebbe essere eventualmente introdotto un articolo che offra l’opportunità alla stessa comunità di rilevare il bene (e perché no anche un servizio), come previsto ad esempio dall’ordinamento inglese (Community Right to Bid/Buy o Community Right to Challenge)[23].
^ In effetti il riferimento esplicito al perseguimento dell’interesse delle comunità e i servizi ad essa offerti era già presente nella legge 381/91 istitutiva della cooperativa sociale.
^ In questi casi, se per le imprese cooperative è previsto un vincolo di indivisibilità del patrimonio e la devoluzione ai fondi mutualistici, la proposta di legge sulle cooperative di comunità mantiene il vincolo ma prevede che il patrimonio sia devoluto non ai fondi mutualistici o ad altra cooperativa di comunità, ma all’ente locale o a un ente pubblico operante nel territorio in cui ha sede legale la cooperativa (art.1, “Disciplina delle cooperative di comunità”, n. 288, 23 marzo 2018).
^ Un elemento questo, in realtà, già introdotto dalla normativa sulla cooperazione sociale (L. 381/1991 – art. 1, comma 1), anche se nella pratica, soprattutto negli ultimi venti anni, queste imprese hanno spesso adottato modelli organizzativi basati prevalentemente su servizi standardizzati e mercati di subfornitura pubblici, facendo emergere limiti evidenti riguardo alla dimensione comunitaria di queste imprese (Fazzi, 2012).
^ Già la legge 381/1991 sulle cooperative sociali aveva introdotto (art. 2) l’opportunità di includere nella base sociale la figura del socio volontario, cioè di una categoria di socio che condivide le finalità della cooperativa e ne supporta l’attività operando a titolo gratuito. Ma se la sua presenza presuppone l’adozione di una forma di governance multi-stakeholder, questa è, come detto, una possibilità e non un obbligo.
^ In Lombardia, la norma prevede che alle cooperative di comunità, come a quelle sociali, siano riservate procedure competitive nel caso gli enti locali decidano di affidare a terzi la gestione di servizi pubblici locali privi di rilevanza economica (L.R. 36/2015, art. 5, comma 3).
^ Dopo la modifica alla L.R. 73/2005 “Norme per la promozione e lo sviluppo del sistema cooperativo della Toscana” fatta l’8 maggio 2014, la regione Toscana ha approvato il 6 novembre 2019, un’ulteriore modifica ampliando l’ambito di operatività di queste imprese anche alle aree urbane, riconoscendo e promuovendo le cooperative di comunità anche in “aree metropolitane o periferie urbane, caratterizzati da minore accessibilità sociale, economica e di mercato che si traduca in rarefazione dei servizi e presenza di marginalità sociali”.
^ Inizialmente la dotazione finanziaria disponibile prevista dal bando era di € 400.000, ma visto il numero elevato di progetti e la loro rilevanza per il rilancio di alcuni piccoli borghi toscani, la stessa è stata integrata (come previsto nel bando) per sostenere un numero maggiore di progetti: 25 progetti su un totale di 33 domande presentate.
^ Il bando rientrava nell’ambito del programma “Pugliasociale In” sulla base di quanto previsto dal POR PUGLIA 2014-2020 – Asse IX – Promuovere l’inclusione sociale, la lotta alla povertà e ogni forma di discriminazione. Azione 9.6 - “Interventi per il rafforzamento delle imprese sociali” (FSE). Obiettivo specifico 9 - c) Rafforzamento dell’economia sociale, per favorire innovazione di processo e di prodotto tra le organizzazioni del Terzo Settore e le imprese sociali, la riduzione della frammentazione e il rafforzamento delle imprese sociali in termini di radicamento nelle comunità locali e di capacità di supportare la strategia per l’inclusione sociale attiva e il contrasto alle povertà.
^ A questo si aggiunge il bando “Coopstartup Rigeneriamo Comunità” (giugno 2019) promosso da Legacoop e Coopfond con l’obiettivo di promuovere la creazione, il consolidamento e lo sviluppo di cooperative di comunità.
^ Questo riguarda comuni di dimensioni molto grandi come ad esempio il comune di Bari (con una popolazione residente di 324.198 abitanti, Istat 2017), suddivisa in 9 circoscrizioni (raggruppate in 5 municipi a partire dal 2014) dove l’unità di riferimento per calcolare il numero di soci dell’impresa di comunità è la circoscrizione.
^ La legge 25/2015 della Regione Abruzzo prevede esattamente la stessa tripartizione, ma cambiano le percentuali: 10% della popolazione per le circoscrizioni e i comuni con popolazione fino a 2.500 abitanti; l’8% della popolazione per le circoscrizioni e i comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti; il 5% della popolazione per le circoscrizioni e i comuni con popolazione oltre i 5.000 abitanti e comunque non meno di 400 soci.
^ Prendendo ad esempio il comune di Bari, la circoscrizione più piccola (Madonnella) conta poco più di 15 mila residenti, mentre quella più grande (Libertà-Marconi-San Girolamo-Fesca) ne conta quasi 59 mila. Questo si traduce, nel primo caso, in un’impresa formata da un minimo di 460 soci circa e, nel secondo caso, in una composta da minimo 1.800 soci circa.
^ In contesti di piccole dimensioni il gruppo promotore è in genere formato da un numero che varia dalle 4 alle 10 persone, mentre in contesti più grandi ci sono casi in cui il gruppo è formato anche da 50-80 persone.
^ È quello che sta succedendo ad esempio in Abruzzo dove, avendo adottato gli stessi criteri previsti dalla normativa della Regione Puglia riguardo al rapporto tra soci e popolazione residente, sono state costituite alcune cooperative di comunità che non possono essere riconosciute ai sensi della normativa perché presentano un numero di soci residenti inferiore a quello previsto.
^ Si veda al riguardo la Dichiarazione d’Identità Cooperativa adottata dall’Alleanza Cooperativa Internazionale (International Co-operative Alliance – ICA) in occasione del XXXI Congresso del Centenario (Manchester, 20-22 settembre 1995).
^ Codice civile, Libro Quinto, Titolo VI delle Società Cooperative e delle Mutue Assicuratrici.
^ Riguardo a questo fa eccezione la figura del socio sovventore (Legge 59/1992, art. 4).
^ Per approfondire nel dettaglio cosa la normativa intende per “distribuzione indiretta di utili” si rimanda alla stessa, D.Lgs. 112/2017, art 3, comma 2.
^ Relativamente a questo aspetto, ci limitiamo a sintetizzare che la norma prevede la possibilità per le persone fisiche di detrarre il 30% della somma investita in una o più imprese sociali dall’imposta lorda sul reddito (l’investimento massimo detraibile per ciascun periodo d’imposta è fissato a 1 milione di euro). Per le imprese, invece, è stabilito che il 30% delle somme investite nel capitale sociale di una o più imprese sociali non concorre alla formazione del reddito della società. In questo caso, l’investimento massimo detraibile in ciascun periodo d’imposta è fissato a 1,8 milioni di euro.
^ Si ricorda che se i vincoli e le opportunità appena descritte per le imprese sociali sono praticamente uguali a quelli delle cooperative sociali, queste ultime, in base a quanto previsto dalla Legge 381/1991, sono obbligate o a fare inserimento lavorativo o ad operare solo in attività legate al welfare.
^ Per il dettaglio delle attività si rimanda al D.Lgs. 112/2017, art 2.
^ BGO sta per Bürger Genossenschaft Obervinschgau – Cooperativa di Cittadini dell’Alta Val Venosta.
^ Il primo è uno strumento orientato a proteggere localmente beni immobili (edifici, terreni ad uso agricolo, stadi di calcio, parchi cittadini, rive dei fiumi, ecc.) della comunità. Gli abitanti della comunità possono nominare qualsiasi bene immobile situato all’interno del proprio territorio come di “interesse della comunità” in un apposito registro. Se il dato bene viene messo in vendita, essi hanno sei mesi di tempo per raccogliere i fondi necessari per acquistarlo. Il secondo consente ai membri di una comunità di presentare un’offerta di acquisto per sostituire la gestione pubblica di un servizio locale che pensano di poter gestire in modo diverso e migliore.
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