Source: http://www.assemblee-nationale.fr/12/cra/2002-2003/196.asp
Timestamp: 2019-07-18 15:56:07+00:00
Document Index: 199062368

Matched Legal Cases: ["l'article 59", "l'article 86", "l'article 70", "l'article 76", "l'article 8", "l'article 9", "l'article 14", "l'article 14", "l'article 15", "l'article 16", "l'article 17", "l'article 18", "l'article 19", "l'article 20"]

Assemblée nationale : 3ème SÉANCE DU mardi 29 avril 2003
Session ordinaire de 2002-2003 - 80ème jour de séance, 196ème séance
3ème SÉANCE DU MARDI 29 AVRIL 2003
ART. 18 26
ORDRE DU JOUR DU MERCREDI 30 AVRIL 27
M. le Président - Nous entamons la discussion générale.
M. André Gerin - Le texte que vous présentez aujourd'hui à l'Assemblée est singulièrement rabougri par rapport au projet initial du Gouvernement. Après discussion au Sénat et surtout à la commission des finances, il semble avoir été passé à la moulinette. D'exceptions en dérogations, d'ajouts en retraits, les élus de droite parviennent à un texte confus et incohérent, mais qui suit en réalité une ligne constante : ne pas lever le petit doigt contre la dictature financière, singulièrement lorsqu'elle s'exerce contre les simples gens. Ce texte est le résultat d'un intense lobbying. Il vise à répondre aux desiderata du monde de la finance. Derrière la froideur technique, on sent l'implacable pression de ceux qui n'ont que l'argent en ligne de mire.
Cela n'est pas digne de la République. Si les parlementaires doivent être les co-auteurs des lois, ils ne doivent pas se faire les VRP de la finance. Ce n'est d'ailleurs pas comme cela que l'on « sauvera le capital », comme le souhaite Jean-François Arnaud dans le Figaro. On ne va que « tuer le capitalisme », comme le craint Claude Bébéar dans un livre qui fait sensation.
Ce projet, dans son état actuel, est une caricature de la moralisation à laquelle chacun feint vouloir parvenir. Mais on peut regretter, avec Pierre Bellon, président fondateur de Sodexho, « qu'un gamin qui vole une salade soit envoyé en taule immédiatement alors que des gens qui ont détourné des milliards et mis des centaines de salariés sur la paille ne sont jugés qu'au bout de deux ou trois ans ». Vous refusez d'encadrer les analystes financiers et les agences de notation, dont certaines ont pourtant participé à la spoliation de millions de petits épargnants. Mais, toujours selon Claude Bébéar, « dans certains secteurs comme les télécoms ou la communication, les banquiers conseils étaient pratiquement parvenus à terroriser les PDG ». Et d'ajouter : « On n'a pas idée du peu de scrupules de certains d'entre eux... » Quel moyen offre la loi de lutter contre ces gens malfaisants ?
Vous avez pris des dispositions extrêmement sévères contre la mendicité agressive - le mot est de vous - mais ne faites rien contre des pratiques commerciales qui le sont tout autant, comme celles qui visent à proposer des cartes de crédit à des gens qui vont tout droit vers le surendettement. Écoutez encore Claude Bébéar : « Nous sommes en permanence sollicités par de mauvais génies prêts à nous vendre n'importe quoi. Si j'avais fait tout ce que nous ont conseillé les banques d'affaires, Axa n'aurait pas survécu » !
Si vous voulez réellement reconstruire le pacte de confiance dans l'économie de marché, comme vous le dites, Monsieur le ministre, la moindre des choses serait de rétablir le texte initial. Le fond du problème est en effet la perte de confiance dans la sincérité des comptes des entreprises, dans les mécanismes de contrôle des comptes, dans le fonctionnement même des marchés. Le capitalisme est en perte de légitimité, et ce n'est pas l'agression américaine contre l'Irak qui contrecarrera cette tendance. Dès lors, les Etats doivent faire le grand écart entre intervention publique et autorégulation du marché. Il faut bien que l'Etat se mêle du libéralisme : non pas pour l'organiser, mais pour atténuer la violence des chocs ! Vous dites, Monsieur le ministre, que cette loi ne supprimera pas la volatilité consubstantielle aux marchés financiers. Comment mieux avouer qu'ils sont source de désordre et de spoliations en tous genres ?
Ce nouvel interventionnisme d'Etat ne va pas sans poser des problèmes. Le Garde des Sceaux a fait très justement observer que la loi américaine Sarbanes-Oxley du 30 juillet 2002, en contraignant les entreprises étrangères à se soumettre à la réglementation américaine, pourrait devenir une forme d'ingérence dans notre activité économique. La volonté de domination du capitalisme américain dépasse largement l'épisode irakien : elle affecte l'ensemble de la planète.
Les politiques publiques de régulation des marchés peuvent bien s'appuyer sur des arguments moralisateurs, elles ne servent pas à sociabiliser le libéralisme mais plutôt à lui fournir des béquilles quand il trébuche. Vous observez, Monsieur le ministre, que l'épargne des Français atteint des niveaux historiques et, naturellement, vous souhaitez qu'elle se rende utile. Mais croyez-vous que les épargnants puissent avoir oublié qu'entre 1997 et 2002, le CAC 40 a frôlé les 7 000 points avant de sombrer en dessous des 3 000 ? Un bulle financière sans lien avec la réalité économique s'est formée autour de groupes comme Alcatel, France Télécom ou Vivendi, avec la complicité active du système bancaire. En explosant, elle a ruiné les épargnants, qui ont découvert les incroyables carambouilles de nombreux dirigeants, qui ne manquaient pas au passage de s'octroyer des rémunérations provocantes.
La création d'une Autorité des marchés financiers, par la fusion de trois institutions, est sans doute judicieuse au plan structurel.
M. François Goulard, rapporteur de la commission des finances - Très bien !
M. André Gerin - Cette autorité publique et indépendante est chargée de protéger l'épargne et de servir de tour de contrôle. Mais comment croire à son efficacité, face à un libéralisme carnassier ? D'autant plus que les parlementaires de la majorité ont entrepris de démanteler les dispositions par trop contraignantes...
Vous voulez attirer l'épargne sans rendre les comptes réellement transparents. C'est particulièrement visible dans le volet grand public du projet de loi. En suspendant pour dix-huit mois - certains préfèrent parler d'enterrer - les dispositions de la loi du 11 décembre 2001 relatives aux conventions de compte, le Gouvernement donne une preuve éclatante de la façon dont il poursuit ses objectifs déclarés. En tirant un trait sur quatre ans de négociation entre les établissements de crédit et les associations de consommateurs, il affiche son mépris pour le dialogue et pour l'initiative civile. Surtout, il se montre sourd aux attentes des Français. Selon un sondage réalisé par l'IFOP en mars, 70 % des personnes interrogées ne savent pas ce que leur coûte leur compte de dépôt. Fort logiquement, 85 % sont donc favorables à une présentation claire des frais bancaires. Ce sont les catégories les plus aisées, professions libérales ou intellectuelles, qui savent répondre à cette question. La France d'en bas, chère à notre Premier ministre, se trouve en situation de subordination vis-à-vis des établissements bancaires. La transparence passe avant tout par la clarification des relations entre ces derniers et leurs clients. Las, rien de neuf dans ce domaine...
La Charte relative aux conventions de compte de dépôt, signée le 9 janvier par la Fédération bancaire française et la Poste, sous votre regard bienveillant, Monsieur le ministre, a unanimement été qualifiée de supercherie par les associations de consommateurs qui, boycottant cette petite réunion entre amis, ont entendu montrer qu'elles n'avaient pas oublié la fameuse Charte relative aux services bancaires de base : signée en 1992, elle n'a jamais été appliquée par les principaux intéressés... Il est peut-être louable de moderniser les autorités de contrôle des marchés financiers, mais elles ne concernent que 2,6 millions d'actionnaires. Ce sont 45 millions de titulaires de compte de dépôt qui attendent une clarification de leurs relations avec leur banque !
Quoi qu'il en soit, le Gouvernement aura, en fournissant une définition très particulière de la « transparence », donné la marche à suivre aux parlementaires de la majorité. Ces derniers ne se sont pas fait prier pour lui emboîter le pas. Ainsi, la réforme du démarchage bancaire risque d'être privée de sa portée, puisque les propositions de cartes de paiement par les grandes surfaces ne seront plus assimilées à des opérations de démarchage.
On a d'ailleurs constaté l'ampleur du désaccord entre Philippe Marini, rapporteur du Sénat, qui approuve le nouveau régime du démarchage et François Goulard, notre rapporteur, qui qualifie d'« usine à gaz » un nouveau régime jugé « inutilement lourd ».
On notera en outre que la commission des finances entend atténuer la portée des nouvelles mesures relatives à la publicité pour le crédit à la consommation. Alors que la Haute assemblée souhaitait imposer que les mentions légales soient de taille égale aux mentions commerciales, notre rapporteur déclare, le plus sérieusement du monde, que ces dispositions sont incompatibles avec une publicité bien comprise !
Enfin, nous nous opposerons à la volonté clairement affichée de supprimer la procédure du prononcé d'office de la déchéance des intérêts de la dette, instaurée par l'article 59 quater. De fait, l'argument invoqué pour revenir sur un dispositif inspiré par un souci de justice sociale est grotesque. Il consiste à dire que la lutte contre le surendettement ne correspond pas à l'objet de ce projet. Comment peut-on, alors, affirmer que les dispositions du chapitre 3, titre III, qui n'ont pour la plupart rien à voir avec l'objet du projet, sont acceptables car procédant, selon le rapporteur, « à des ajustements législatifs bienvenus » ?
Dans ce cas, ne serait-il pas « bienvenu » de lutter contre le surendettement ? Ne serait-il pas « bienvenu » de répondre aux attentes de nos concitoyens qui ne réclament pas la charité mais qui espèrent, légitimement, se voir reconnaître de nouveaux droits ?
Il n'est d'ailleurs pas certain que le qualificatif « bienvenu » puisse s'appliquer à l'assouplissement des dispositions relatives au cumul des mandats sociaux, à la suppression de nombreuses incriminations prévues par le code du commerce ou à l'abrogation de l'obligation de publier les rémunérations des mandataires sociaux des sociétés non cotées.
J'en viens au gouvernement d'entreprise, ce que vous appelez, Monsieur le ministre, « la démocratie actionnariale », oubliant du même coup tout ce qui devrait avoir trait à la démocratie salariale. Or, par leur travail, leur savoir-faire, leur intelligence, les salariés sont co-actionnaires de fait de leurs entreprises. Je reconnais que ce débat fondamental dépasse le cadre du présent projet. Pourtant, qui, mieux que les salariés, peut, si on leur en donne les moyens, porter une appréciation précise et indépendante des marchés financiers sur la gestion des entreprises ?
Les ingénieurs, techniciens et cadres sont les forces vives des entreprises mais, avec le dépérissement du capitalisme familial et industriel, ils se trouvent mis sur la touche. Je suis tout à fait partisan de défendre un certain capitalisme industriel contre le cancer de la finance, considérant qu'il faut revenir à la valorisation des compétences pour promouvoir les hommes.
M. Charles de Courson - C'est un progrès !
M. André Gerin - Incidemment, il est affligeant qu'un gouvernement qui ne cesse de se dire préoccupé par la sécurité fasse une impasse totale sur la sécurité de l'emploi.
Mais à droite, il semble que l'évocation même du salariat provoque une poussée d'urticaire (Protestations sur les bancs du groupe UMP)...
M. Xavier de Roux - Pas vous !
M. André Gerin - ...puisque le seul lieu où les représentants des salariés pouvaient faire entendre leur point de vue sur les questions financières, le CNCT, passe à la trappe, et que la présence des salariés dans les nouvelles institutions est totalement insuffisante.
L'on parle souvent de moralité ou d'éthique à propos de la gouvernance des entreprises, mais l'on se réfère également à l'indépendance nécessaire au contrôle de leur fonctionnement et de leurs résultats. Certains avancent qu'il faut des administrateurs indépendants. Pierre Bellon estime que c'est « une supercherie », et il a raison : il n'y a pas de place pour de tels électrons libres, qui ne pèseraient pas bien lourd dans le monde de la finance.
Les commissaires aux comptes garantissent une réelle indépendance. Le fonctionnement de ce corps n'est toutefois pas sans défaut, et le projet proposait à cet égard des mesures réformatrices intéressantes. Il est regrettable, et significatif, que la commission des finances ait passé plus de temps à les vider de leur substance qu'à les peaufiner.
Pour conclure, ce projet proclame le triomphe du libéralisme, et le célèbre « Enrichissez-vous ! » du ministre Guizot devient : « Enrichissez vos banquiers ! ». Le groupe des députés communistes et républicains votera contre ce projet.
M. Charles de Courson - Guizot disait : « Enrichissez-vous par le travail et par l'épargne ! ».
M. André Gerin - Cela a bien changé !
M. Charles de Courson - Le projet répond de façon satisfaisante à trois questions distinctes : l'organisation des marchés financiers, le démarchage financier et la bonne gouvernance, l'objectif commun étant de moderniser les outils de régulation de la vie financière.
Le groupe UDF, qui adhère à cette démarche, est globalement satisfait par les dispositifs proposés car ils privilégient une logique de libéralisme organisé. Il convient en effet d'installer une autorité de régulation chargée de garantir une information égale pour tous les épargnants et transparente, en défendant le principe que les entreprises appartiennent à leurs actionnaires et non à leurs dirigeants.
La nécessité première, compte tenu de l'importance des marchés financiers, est de disposer d'une autorité forte et indépendante capable de contrôler, de surveiller et de sanctionner.
Le projet propose, à cette fin, de fusionner la Commission des opérations de Bourse et le Conseil des marchés financiers pour créer l'Autorité des marchés financiers. Cette fusion est naturelle, et attendue de longue date. Il est souhaitable que cette nouvelle Autorité se mette au travail le plus rapidement possible. Le Gouvernement pourra-t-il préciser le calendrier de son installation ?
Toutefois, le groupe UDF souhaite apporter diverses améliorations. Tout d'abord, l'indépendance et la compétence des membres est la condition sine qua non du bon fonctionnement d'une telle autorité. Or, certaines dispositions ne vont pas assez loin pour que cet objectif soit atteint.
Ainsi de la nomination du président de l'Autorité par le Président de la République. Pour l'UDF, l'indépendance de toute autorité ne peut être assurée que si elle fonctionne démocratiquement. C'est pourquoi nous proposons que le président de l'Autorité soit élu parmi ses membres et que les membres soient, si possible, élus par leurs pairs. Telle était d'ailleurs la procédure de nomination du président du conseil des marchés financiers. Cela ne signifie pas que l'Etat abandonne son contrôle sur l'Autorité, puisqu'il nomme une partie des représentants.
Quant au champ de compétence de la nouvelle Autorité, c'est une question essentielle, car elle préfigurera la future organisation des autorités de contrôle en matière financière. Deux logiques s'opposent : la première souhaite que le contrôle s'opère par type d'entreprises ; la seconde, qui nous paraît plus moderne, répartirait le contrôle en fonction des produits, quels qu'en soient les distributeurs. Ainsi, les produits bancaires seraient contrôlés par la commission bancaire, et les produits d'investissements par l'AMF. Votre texte, Monsieur le ministre, va dans cette direction, mais il s'arrête en chemin même si vous l'avez précisé dans votre discours introductif. Il faut faire davantage, et d'abord pour l'assurance-vie, qui représente plus de 20 % de l'épargne des ménages et dont la place ne cesse de croître, alors qu'à ce jour, déjà près de huit foyers fiscaux sur dix possèdent des produits d'assurance-vie.
Or, les caractéristiques de ces produits les rapprochent bien davantage des produits d'investissement que des produits d'assurance.
Inclure l'assurance-vie dans le champ de compétence de l'AMF est un choix nécessaire, et je suis sûr que la représentation nationale saura, à l'image de la commission des finances, qui a adopté l'amendement du groupe UDF à ce sujet, prendre la décision la plus sage.
Une autre question a fait l'objet d'un long débat : celle des analystes financiers et des agences de notation, qui jouent un rôle déterminant dans l'évolution des marchés, au prix, parfois, de dégâts considérables. La réglementation doit prendre en compte l'aspect extra-territorial des analystes et assurer la pérennité de la place financière de Paris. Malgré ces contraintes, le législateur français ne peut faire moins que le législateur américain qui, en adoptant la loi Sarbanes-Oxley, a pris des mesures drastiques permettant d'assurer une nécessaire objectivité. Dans cet esprit, le groupe UDF proposera des amendements visant à assurer l'objectivité des analyses financières.
Concernant le démarchage bancaire et financier, une modernisation était urgente et le groupe UDF approuve les mesures proposées. Toutefois une question de taille reste à ce jour sans réponse : la transparence de la rémunération des - nombreux - intervenants. Les montants cumulés des commissions de distribution peuvent représenter jusqu'à 6 % de l'investissement initial. Or, l'épargnant ne dispose pas toujours d'une information claire à ce sujet. Le groupe UDF propose un amendement qui tend à rendre obligatoire la diffusion des modes de rémunération des démarcheurs et de leurs employeurs. Ce serait un grand pas vers la transparence totale en matière d'information sur les produits d'investissement.
Enfin le dernier titre du projet propose des améliorations concernant la transparence des entreprises, que nous approuvons. Cependant, l'article 86, qui concerne l'extension du commissariat aux comptes des entreprises publiques, améliore le dispositif existant mais ne saurait suffire, compte tenu de la situation actuelle des comptes des entreprises publiques et de la mauvaise gestion, par l'Etat, de ses participations.
Pour répondre à ces questions essentielles, vous préparez actuellement un projet de loi, et il serait intéressant que vous nous en disiez quelques mots. Nous espérons que vous nous proposerez dans un délai raisonnable les mesures nécessaires pour rompre avec un certain archaïsme.
Le groupe UDF approuve globalement ce texte ; il compte sur vous, Monsieur le ministre, pour l'améliorer encore.
M. Philippe Auberger - Incontestablement, les scandales survenus aux Etats-Unis en 2002, en particulier ceux d'Enron et de WorldCom, ont eu des effets très négatifs sur les marchés financiers. Mais la chute des valeurs mobilières depuis trois ans s'explique surtout par les excès de la bulle financière, notamment pour les télécommunications, par les excès de l'endettement des ménages et des entreprises, par le ralentissement de l'activité économique à partir de 2001, par l'aggravation de la situation des finances publiques.
Si l'on veut que les marchés financiers se développent, il faut, d'abord, rétablir la confiance. Or, même si la France n'a pas véritablement été atteinte par ces scandales, la confiance y a néanmoins été mise à mal par la chute de certaines valeurs comme Vivendi Universal et France Telecom. Traditionnellement considéré comme sûr, notre pays ne saurait rester à l'écart des efforts accomplis par d'autres, je pense en particulier à la loi Sarbanes-Oxley.
Ce texte propose plusieurs moyens pour rétablir la confiance. Tout d'abord, il fusionne la COB, la commission des marchés financiers et le conseil de discipline de la gestion financière, en une seule Autorité des marchés financiers. Cette réforme est gage de simplification, de transparence et d'efficacité ; d'autant plus que les questions des sanctions et des relations avec les autorités judiciaires ont été heureusement réglées.
Parallèlement, il a été décidé de fusionner également la commission de contrôle des assurances et la commission de contrôle des mutuelles et des institutions de prévoyance. Là aussi, la fusion garantira une plus grande homogénéité et une meilleure efficacité des contrôles.
Sans doute aurait-on pu aller plus loin et fusionner, comme l'ont fait la Grande-Bretagne et l'Allemagne, les organismes de contrôle des activités financières et d'assurance. Nous y viendrons sans doute un jour, mais il faudra maintenir une distinction entre la surveillance de la régularité des marchés et le contrôle de la solvabilité des opérateurs.
M. François Goulard, rapporteur de la commission des finances - C'est juste !
M. Philippe Auberger - D'ailleurs, même les Anglais reconnaissent que leur Financial Service Authority n'est pas vraiment un modèle... Il conviendra néanmoins de coordonner les travaux des futures autorités.
Le texte comporte également des dispositions destinées à renforcer la sécurité des épargnants et des assurés, en particulier par un meilleur encadrement du démarchage. Nous nous réjouissons de la création d'un statut de conseiller en investissements financiers et d'un fonds de garantie obligatoire des dommages.
Mais le mieux est parfois l'ennemi du bien et, à force de vouloir préciser les protections, on en arrive à un inextricable maquis juridique où seuls les professionnels peuvent pénétrer, alors que cette loi est faite pour les épargnants et pour les assurés. Le rapporteur a également fait observer que se mêlent ici des précisions de nature législative et d'autres, d'ordre réglementaire.
Il conviendrait donc de chercher surtout à encourager les bonnes pratiques, à préserver les initiatives des acteurs économiques, à respecter leurs choix d'organisation, voire leur capacité à s'auto-contrôler. Ainsi, les sanctions n'interviendraient qu'en cas d'absolue nécessité et on ne donnerait pas l'impression d'avoir préféré la contrainte à la liberté.
La commission des finances défendra un certain nombre d'amendements destinés à distinguer personne morale et particulier, à réduire la liste des produits interdits au démarchage, en particulier en excluant les parts de SCPI, à distinguer le démarchage bancaire, peu risqué, du démarchage financier, beaucoup plus risqué.
Ce texte vise aussi à moderniser le contrôle légal des comptes et à assurer une plus grande transparence au sein des entreprises. Le système actuel du commissariat aux comptes n'ayant pas connu de difficultés majeures, il faut en maintenir les grandes lignes mais, avec les progrès de la mondialisation, nous devons renforcer la sécurité de notre propre système parce que les autres marchés l'exigent.
C'est pourquoi on institue un Haut conseil du commissariat aux comptes, qui veillera à l'indépendance, à la déontologie et au bon exercice professionnel. Il est souhaitable que sa mission soit assez large pour couvrir tous les problèmes de déontologie et qu'il joue un rôle essentiel dans l'application de la règle de non-cumul entre les fonctions de conseil et de contrôle.
Ces dispositions sont heureusement complétées par un renforcement de la transparence des sociétés cotées. Après les mécomptes des petits porteurs, il importe de garantir l'organisation des travaux du conseil d'administration, le contrôle interne des entreprises, le régime de la délégation de pouvoirs.
La discussion au Sénat a permis deux apports notables. Parce que les analystes financiers et les agences de notation exercent une influence sur l'évolution des cours, il était logique de s'intéresser aux conditions d'élaboration des analyses et des notations et de garantir une indépendance parfaite de ces acteurs.
Il est vrai que d'autres, comme la presse financière, ont aussi une influence sur les cours et ne font pas l'objet de sanctions. Il convenait donc d'éviter d'adopter des mesures trop discriminatoires, qui auraient risqué d'appauvrir la place de Paris.
En particulier, il convenait de distinguer les analystes indépendants de ceux qui utilisent les méthodes des entreprises qui les emploient, et dont ces dernières doivent être seules responsables vis-à-vis de l'AMF.
En ce qui concerne les agences de notation, il semble possible de confier à l'AMF un rôle de surveillance générale : leur méthodologie et leur attitude vis-à-vis des règles déontologiques pourraient ainsi faire l'objet d'un rapport annuel qui servirait de mise en garde pour tous ceux qui recourent à leurs services. Nous avons donc complété le texte du Sénat en ce sens.
Au total, en dépit de ses 88 articles, ce projet laisse un goût d'inachevé. En premier lieu, il apparaît par trop « hexagonal » à un moment où, comme l'a montré le colloque organisé par notre collègue Woerth, les marchés financiers, sous l'influence notamment d'Euronex, deviennent de plus en plus européens. Cependant, dans la mesure où l'AMF sera dotée de la personnalité morale, sans doute pourra-t-elle travailler avec des partenaires étrangers à une unification des droits boursiers...
En second lieu, l'épargnant de base risque d'éprouver, malgré quelques avancées, une certaine frustration du fait que la nouvelle législation, par trop technique, sera facteur d'opacité accrue. Il ne faudrait pas oublier que les porteurs modestes contribuent à la stabilité du marché, alors que la concentration des pouvoirs dans les mains d'investisseurs institutionnels entraîne au contraire une forte volatilité !
Sous le bénéfice de ces observations et moyennant des amendements d'ailleurs essentiellement techniques, le groupe UMP votera ce projet (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).
M. Jean-Pierre Balligand - L'année 2002 a été marquée par des catastrophes financières en série, aux Etats-Unis. Les difficultés spectaculaires connues par les sociétés Enron et WorldCom ont fait souffler jusqu'en Europe un vent de suspicion contre l'ensemble des acteurs économiques. C'est à cette crise mondiale du capitalisme que vous prétendez répondre par le présent projet, mais ce texte est-il bien conforme à une telle ambition ?
En premier lieu, les scandales américains ont avant tout fait la preuve de la faillite d'un système : celui de l'autorégulation, auquel le Sarbanes-Oxley Act est venu mettre partiellement un terme dès l'été dernier. Mais la France connaît une situation somme toute différente de celle des Etats-Unis : notre pays bénéficie d'une législation relativement contraignante et nettement plus sûre, grâce à la loi sur l'épargne et la sécurité financière de 1999 et à la loi sur les nouvelles régulations économiques de 2001. S'il a connu des crises boursières et, au pire, des crises d'endettement - je pense à Vivendi Universal et à France Télécom -, il n'a donc pas connu de faillite à proprement parler. Certains considèrent même que notre arsenal juridique garantit la fiabilité de la chaîne financière. Bonne gouvernance des entreprises, contrôle rigoureux des marchés, impartialité des audits et indépendance des analystes : tout cela est à notre portée, d'ailleurs davantage grâce à la détermination des hommes que grâce à l'inflation des textes ou à la modification des structures. Il est probable en effet que, si elles réagissent comme par le passé aux recommandations de la COB, nos sociétés cotées ne seront cette année que 15 à 20 % à respecter la transparence demandée par la Commission, dans ses dernières consignes relatives à l'établissement des rapports annuels : cette simple donnée en dit long sur le respect qu'éprouvent les équipes dirigeantes pour leurs autorités tutélaires...
Quoi qu'il en soit, je suis de ceux qui pensent que l'actuelle crise du capitalisme justifie pleinement que le politique se saisisse à nouveau du fonctionnement des marchés. Comme l'écrit l'économiste Anton Brender, « plus on aura besoin des marchés, plus il faudra encadrer leur jeu par des règles prudentielles solides, par une surveillance sérieuse et par des réglages macro-économiques précis ». Et je me réjouis que ce soit aussi la thèse de M. Auberger dans son dernier ouvrage.
La gravité de la situation, telle qu'un grand patron français en vient à dénoncer « la dictature des marchés », aurait donc appelé une réponse forte et claire de la puissance publique, une reprise en main radicale de ce capitalisme « déboussolé » qu'évoquent Pastré et Vigier.
Or, le présent projet laisse avant tout l'impression d'une grande confusion, dans les deux sens du terme.
Pour ce qui est de la forme d'abord, il est broussailleux, déraisonnablement technique, pointilleux jusqu'au détail. Il fourmille de dérogations et d'exceptions qui font perdre tout son sens à la réforme et va jusqu'à rétablir certaines dispositions de la loi NRE, tout juste supprimées en octobre !
Du point de vue théorique ensuite, il traduit une confusion fondamentale quant aux vraies responsabilités des acteurs de la chaîne financière. Au contraire de Claude Bébéar qui prétendait viser dans son livre « tous les intervenants de l'économie, les analystes financiers, agences de notations, auditeurs, banquiers, avocats, spéculateurs, régulateurs, administrateurs, dirigeants, investisseurs institutionnels, etc. », le Gouvernement ne dit mot des agences de notation, refusant de les soumettre au contrôle de l'AMF, alors qu'elles sont justement montrées du doigt pour n'avoir pas réagi en temps utile à la dégradation des comptes des entreprises ; il ne dit rien non plus des analystes financiers, - rejetant sur ce sujet les avancées sénatoriales, et pour les investisseurs institutionnels, il se contente d'une obligation de vote aux assemblées générales.
Vous paraissez en fait oublier un phénomène physique fondamental, à savoir que c'est toujours le maillon le plus faible qui détermine la résistance totale de la chaîne. La sécurité financière ne peut être vraiment atteinte que si l'on intègre l'ensemble des acteurs économiques et financiers et c'est à quoi tendaient nos amendements, malheureusement rejetés par la commission.
Vous refusez ainsi, pêle-mêle, de mettre en place des administrateurs indépendants dans les conseils d'administration ; d'y rendre obligatoire la présence d'administrateurs salariés ; de développer des comités des comptes et des rémunérations ; de protéger les salariés actionnaires et de donner aux petits actionnaires les moyens de se défendre contre les abus de position dominante. En d'autres termes, vous vous refusez à instituer les moteurs d'un contre-pouvoir que les Etats-Unis eux-mêmes ont fini par mettre en place, mais vous refusez aussi - paradoxalement - de doter la future AMF de moyens équivalents à ceux de la SEC, vous préférez assouplir à tout va les règles de bonne gouvernance entrepreneuriale, exemptant les sociétés cotées de publier les rémunérations de leurs dirigeants, revenant sur la limitation du cumul des mandats d'administrateurs et refusant d'élargir les informations communiquées aux actionnaires.
Sur de très nombreux points, notre commission est même allée en deçà des amendements votés au Sénat, signe que l'heure d'une crispation libérale a peut-être à nouveau sonné...
De plus, au moment même où nous dissertons de la protection des épargnants et des assurés et d'une modernisation de la régulation financière, le Gouvernement s'apprête à satisfaire les revendications du MEDEF relatives à la dépénalisation du droit des sociétés. L'article 21 de la loi d'habilitation permettra en effet de substituer aux peines d'amendes prononcées contre les dirigeants une simple injonction de faire !
Faut-il voir dans cette duplicité la mise en pratique de l'adage pascalien « Vérité en deçà des Pyrénées, erreur au-delà » ? Nous attendons des éclaircissements, car il n'y a pas loin de la déréglementation à la dépénalisation.
Le Gouvernement a su mener à bien des réformes techniques comme la fusion des autorités de marché, mais il n'a pas osé prendre les mesures politiques qu'exigeait la gravité de la situation pour assurer transparence et contrôle démocratique. Pourtant, les sujets ne manquaient pas, depuis les seuils de rentabilité insoutenables imposés aux entreprises - jusqu'à 25 ou 28 % il n'y a pas très longtemps -, les critères d'optimisation qui ignorent le développement durable, malgré les avancées de la loi sur les nouvelles régulations économiques, jusqu'aux ressources humaines, qui font toujours les frais de la modernisation. Par exemple dans le domaine comptable, l'Union européenne a entériné l'utilisation des normes IAS pour 2005 - mais en fait dès 2004 - par les sociétés cotées ; probablement en viendra-t-on aussi à la présentation trimestrielle des comptes consolidés, selon le principe américain. Combinés, ces changements détermineront une hypersensibilité des marchés, au détriment de l'emploi réduit au rôle d'une variable d'ajustement.
Comment justifier que, dans ce projet, il ne soit pas question de l'investissement socialement responsable, qu'on n'y effleure aucune solution vraiment innovante ? Par exemple, le système français de commissaires aux comptes est plus exigeant que le système en vigueur outre-Atlantique, et un comité de déontologie, consultatif certes, a été créé en 1999. Actuellement, l'indépendance est garantie par la désignation de deux commissaires appartenant à des cabinets distincts pour les entreprises de crédit, les sociétés publiant des comptes consolidés et certains groupements politiques. Mais le mandat des commissaires aux comptes est de six ans, et indéfiniment renouvelable, ce qui crée un risque de compromission. Même l'idée de mandat décalé entre les commissaires en fonction a été abandonnée après le « travail en profondeur » du rapporteur. Limiter le mandat des commissaires aux comptes à un ou deux exercices non immédiatement renouvelables, voilà qui aurait été audacieux.
Seulement, l'audace, c'est précisément ce qui fait défaut à ce texte. Il n'a pas les moyens de ses ambitions, recherche un fragile dénominateur commun entre les ultralibéraux et les interventionnistes d'une majorité plurielle, quoi qu'elle en dise. Finalement, le texte peut être cousu au Sénat et décousu à l'Assemblée sans que le Gouvernement en semble dérangé. Pourtant, crise de la démocratie et crise du capitalisme exigent les mêmes réponses : plus de responsabilité, plus de transparence. Si le Gouvernement ne se ressaisit pas sur ces points, le groupe socialiste n'aura pas d'autre choix que de s'opposer à ce qui est désormais un projet de permissivité financière (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).
M. Alain Rodet - Malgré sa longueur, ce projet ne répond pas aux problèmes. Certes la création de l'autorité monétaire unique, déjà proposée par Laurent Fabius, est de bon sens. Mais le texte aborde bien timidement les questions posées par l'éclatement de la bulle financière et les sinistres qui ont lésé les petits épargnants. Face à un monde de la finance gangrené par la spéculation, la subordination du politique à la finance est alarmante.
Ce projet ne tire pas les leçons des affaires comme le feuilleton de Vivendi, alors que la dématérialisation des paiements et le développement fulgurant des transactions électroniques exigent une régulation stricte. En créant l'AMF, il fallait aussi imposer une vraie déontologie et oser une démarche plus coercitive. Finalement, la majorité du Sénat a été moins frileuse que celle de l'Assemblée. Pourquoi la majorité, en commission des Finances, n'a-t-elle pas retenu nos propositions concernant les analystes financiers, les banquiers d'affaires, les agences de notation ? Le ministre semble d'ailleurs regretter que sur ces points, la majorité ne soit pas allée plus loin. Lors des crises successives en Asie, en Russie, en Amérique du sud, les agences de notation ont fait la preuve de leur défaillance, et alors qu'un capitaliste en vue, Bernard Arnault croise le fer avec l'une d'entre elles, notre assemblée est timorée à leur égard. Pourtant, dans le contexte international actuel, ces entreprises feront certainement tout pour dégrader les institutions financières françaises.
Plus globalement, le texte présente de nombreuses faiblesses. Il ne donne pas des contre-pouvoirs aux petits actionnaires et à leurs associations, il ne traite pas des stock-options, il ne réglemente pas le cumul des mandats d'administrateur. Il ne fait rien pour réduire l'écart croissant entre les flux financiers et l'économie réelle. Selon l'universitaire et praticien de la finance Olivier Pastré, ce projet est « une gentille trousse de voyage ». Faute de volonté politique, l'autorité financière risque bien de n'être qu'un gendarme désarmé (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).
M. Jacques Bobe - Nous nous félicitons du renforcement de la sécurité des marchés financiers. Certes, malgré des affaires récentes parfois graves, la France n'a pas connu de catastrophe mettant en péril sa situation financière, grâce aux garde-fous qui existent déjà. Mais le contexte international impose de les renforcer.
Ce projet complète le volet financier de la loi de 2001 sur les nouvelles régulations économiques, dont à l'époque déjà on critiquait les insuffisances. Il protège les intérêts des salariés comme ceux des entreprises. En amont, la fusion de différents organismes en une autorité centrale constitue une modernisation efficace. L'AMF disposera du pouvoir de prendre rapidement des sanctions, ce qui évitera des dérapages tels que ceux que l'on a connus dans la banque il y a quelques années.
Pour les mêmes raisons, je soutiens la proposition du Sénat de conférer aussi la personnalité morale à la nouvelle commission de contrôle des assurances, des mutuelles et des institutions de prévoyance.
M. le Rapporteur - C'est du bon sens !
M. Jacques Bobe - Je souhaite vivement que les membres de l'autorité de contrôle aient une compétence reconnue, afin de garantir l'indépendance de l'institution et d'éviter nominations de circonstance et conflits d'intérêts. A cet égard, l'équilibre entre professionnels et représentants de l'Etat doit être strictement respecté. Les épargnants et les assurés seront mieux protégés, notamment contre le démarchage abusif dont nous déplorons tous les jours les effets catastrophiques. Cette mesure est de bon sens : les nombreux amendements relatifs au démarchage prouvent à quel point le sujet est d'actualité.
La couverture des risques dommages devrait cependant, à l'instar des régimes obligatoires d'assurance maladie-maternité et d'assurance contre les accidents du travail et les maladies professionnelles, être exclue du texte. Le fonds de garantie envisagé est certes nécessaire, mais pourrait faire l'objet d'une disposition spécifique dans les textes généraux relatifs aux assurances dommages. L'autorisation de l'émission de titres super-subordonnés rapproche opportunément notre législation financière de celle des autres pays, en particulier de l'Union européenne.
M. Jacques Bobe - Il fallait réformer le statut des commissaires aux comptes et garantir la transparence des pouvoirs pour assurer la solidité des entreprises et restaurer la confiance des actionnaires. Parce qu'il procède à un toilettage général, ce texte recueille l'assentiment de toutes les parties concernées. Mais il reste beaucoup à faire, notamment en matière d'harmonisation financière européenne. Restaurer la confiance, c'est le but que vous avez affiché en présentant ce projet, en février. Nul doute qu'il y parviendra. Les actionnaires et les investisseurs n'accordent leur confiance qu'à des entreprises qui ont retrouvé leur confiance en elles. Depuis la nuit des temps, c'est ainsi que les affaires sont conduites : la confiance ne se décide pas, elle se constate.
Dans la perspective du retour à la croissance, qui devrait être plus rapide que prévu, le texte va dans le bon sens. Profitons de l'occasion qui nous est offerte d'assainir les marchés financiers à long terme. Notre économie ne pourra qu'en bénéficier. Je voterai donc, avec le groupe UMP, votre projet de loi (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF).
M. Jean-Michel Fourgous - D'une certaine façon, ce projet de loi est la réponse du Gouvernement à la crise de confiance dans les mécanismes du marché - crise qui tient moins aux insuffisances de la législation française qu'au retentissement de scandales survenus à l'étranger, comme l'affaire Enron, qui n'aurait jamais pu se produire en France, où la réglementation est plus stricte qu'ailleurs. Si la volonté de transparence est un objectif partagé, nos entreprises ne doivent pas être pénalisées à l'international par des règles trop contraignantes. Une réglementation franco-française n'est plus possible. Irait-on imaginer une coupe du monde de football où chaque équipe jouerait selon ses propres règles ? Ce qui prête à sourire lorsqu'il s'agit de sport peut s'avérer dangereux pour notre compétitivité.
Il faut bien sûr clarifier certaines pratiques. Mais la loi ne doit pas pénaliser une nouvelle fois nos entreprises. Gardons-nous également de jeter l'opprobre sur toute une catégorie de professionnels. N'oublions pas, enfin, que ce sont nos entreprises qui investissent, payent nos équipements publics et créent de l'emploi et de la richesse. Ce n'est d'ailleurs certainement pas parmi les entrepreneurs que l'on trouve le plus de voyous, contrairement à ce que pourrait laisser croire la formule malheureuse de « patrons voyous ».
Je salue la position du ministre, qui n'a pas souhaité légiférer sur le gouvernement d'entreprise, estimant que les entreprises devaient édicter elles-mêmes un certain nombre de règles. Nous devons certes encadrer des pratiques, mais sans brider le développement de nos entreprises.
L'incompatibilité entre les fonctions de commissaires aux apports et de commissaire aux comptes est disproportionnée au regard de l'objectif. Prévoir une obligation d'information des administrateurs incombant au candidat serait plus logique. Votée en l'état, cette disposition de l'article 70 pénaliserait nombre de PME de nos régions, où les cabinets de commissaires aux comptes sont souvent moins nombreux que dans les grandes villes. Appliquons donc le principe de simplification administrative à l'ensemble de nos travaux !
L'information des actionnaires doit évidemment être la plus complète et la plus transparente possible. Mais attention à ne pas multiplier les rapports inutiles.
Je défendrai des amendements visant à rassembler toute l'information dans le rapport annuel. Cette suggestion vaut pour les rapports du président du conseil de surveillance ou du conseil d'administration - article 76 - comme pour les informations délivrées par les commissaires aux comptes - article 78 - ou pour les informations sur les mouvements de titres - article 79.
Je salue le travail de la commission des finances, qui a permis de limiter l'application de certaines de ces dispositions aux sociétés cotées. Il paraît en effet difficile d'imposer à une petite SA familiale les obligations de l'article 76.
La transparence ne se mesure pas aux tonnes de papier utilisées. Quel intérêt y a-t-il à imposer aux entreprises de publier les conventions courantes conclues à des conditions normales ? A moins que l'on veuille soutenir l'industrie papetière...
Plusieurs dispositions introduites par le Sénat méritent d'être complétées ou améliorées, notamment la législation sur le cumul des mandats issue de la loi NRE. Certains administrateurs ont démissionné de leur mandat, d'autres ont pris le risque de le conserver, mais personne ne sait où sont les limites.
La dépénalisation de certaines infractions au droit des sociétés est une bonne chose. J'appelle toutefois votre attention sur le danger que peut représenter la nullité de plein droit qui remplace les sanctions pénales - article 85 bis. J'ai cosigné les propositions de mon collègue Xavier de Roux tendant à remplacer les nullités de plein droit par des nullités facultatives, laissées à l'appréciation du juge. Imaginez la situation de l'entreprise dont l'assemblée générale aura été annulée de plein droit. Si la société est cotée, les conséquences peuvent être désastreuses, sans même que l'infraction soit volontaire ! Je vous proposerai de dépénaliser d'autres infractions au droit des sociétés. Ne tombons pas dans le piège de la pénalisation à outrance !
M. Jean-Michel Fourgous - Les dispositions que nous votons sont-elles nécessaires pour améliorer la confiance de nos investisseurs et de nos entrepreneurs ? Allègent-elles les contraintes qui pèsent sur les entreprises ? Incitent-elles les entreprises françaises à investir et les entreprises étrangères à s'installer en France ? Sommes-nous en harmonie avec nos partenaires européens et internationaux ? Gardons ces questions en tête afin d'adopter une loi équilibrée (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF).
M. Francis Mer, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie - Vos rapporteurs François Goulard et Philippe Houillon ont fort bien rappelé les enjeux de ce projet de loi, le contexte international et la modestie qui doit être la nôtre sur des matières évolutives.
Sans tout attendre de la loi, il faut améliorer la régulation de notre économie de marché.
Je n'ai qu'un seul point de divergence avec vous : le volet démarchage, qui est un sujet « grand public ». Nous ferions fausse route en vidant la loi de son contenu. Je suis conscient de la nécessité de rédiger des textes applicables, comme le souhaite M. Fourgous. Mais il faut aussi restaurer la confiance par des dispositifs protecteurs lorsque l'individu est placé en situation de fragilité.
Je suis donc d'accord avec MM. Bobe et de Courson, et je pense que notre débat nous permettra de trouver un équilibre.
Plusieurs orateurs, dont Philippe Auberger, ont souligné l'importance de la création de l'AMF, très positive pour notre système de surveillance et de protection des marchés. M. de Courson peut être rassuré, je partage entièrement son souci d'avoir une autorité forte et indépendante. Le dispositif est conçu en ce sens. Mais le caractère public de l'autorité justifie la présence d'un commissaire du Gouvernement et la nomination de son président par le chef de l'Etat.
La préparation des textes réglementaires sera achevée à l'automne.
Aurait-il fallu fusionner la commission bancaire et la commission de contrôle des assurances, comme le suggère M. Auberger ? Leurs activités demeurent suffisamment spécifiques pour que ces autorités demeurent distinctes, d'autant que des échanges d'expérience existent déjà sur les problématiques qui leur sont communes. Plusieurs orateurs ont évoqué les analystes. Ainsi que le président Clément, je pense qu'il faut conserver l'amendement du Sénat, équilibré et praticable. Le Gouvernement y est très attaché.
M. Gerin, lui, a regretté que le texte ne prévoie rien pour lutter contre le surendettement. Il ne lui aura pourtant pas échappé que Jean-Louis Borloo défendra devant le Conseil économique et social puis au Parlement une réforme ambitieuse, après plusieurs mois de réflexion. Il craint également que la disparition du CNCT fasse régresser la concertation avec les consommateurs, mais nous créons un comité doté de prérogatives élargies et de compétences plus complètes.
En matière de gouvernement d'entreprise, plusieurs intervenants ont salué les dispositions du titre III relatives aux commissaires aux comptes ou à la transparence de l'information financière. J'ai noté les propos de M. Fourgous tendant à la simplification. Jean-Pierre Balligand considère que ce texte est confus et broussailleux. J'espère qu'il sait que la matière est complexe. Le Gouvernement veut une AMF forte, des analystes et des agences de notation encadrés, des dispositions sur les droits de vote des sociétés de gestion ou les investisseurs institutionnels. Il veut faciliter l'intervention des associations d'actionnaires et assurer l'indépendance des commissaires aux comptes. M. Balligand nous fait la leçon sur tous ces sujets, mais quel dommage que son gouvernement n'ait rien fait...
Beaucoup d'entre vous ont souligné que ces questions doivent s'inscrire dans un contexte international. Je m'emploie, tant à Bruxelles qu'à Athènes, à promouvoir notre conception de la régulation. Analystes, agences de notation, normes comptables sont au c_ur des débats internationaux et européens. Des directives sont ainsi en cours d'adoption, concernant notamment les prospectus ou les abus de marchés. Une recommandation sur les commissaires aux comptes est en cours d'examen et des réflexions sont menées sur le gouvernement d'entreprise. L'Europe est donc très active dans ce domaine (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF).
M. le Rapporteur - L'amendement 60, que la commission propose à l'instigation de M. de Courson, est très important. Il vise à ce que l'AMF soit compétente tant pour les produits d'épargne, comme la COB l'était, que pour les contrats d'assurance vie. Il représente donc un changement considérable. La logique actuelle privilégie une approche juridique, qui maintient les produits d'assurance vie dans le domaine de l'assurance. Mais dans les faits, il s'agit d'un produit d'épargne ! Le client ne fait aucunement cette distinction de statut juridique. Pourquoi, dès lors, les règles d'information et de publicité seraient-elles différentes ? Une autorité unique doit être chargée de les déterminer, et la solution la plus simple est de confier cette mission à l'AMF.
Il s'agit d'une réforme importante, car les contrats d'assurance vie sont le premier support d'épargne des Français, et en particulier des petits épargnants. Améliorer l'information dans ce domaine serait un progrès considérable au service du plus grand nombre (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF).
M. le Ministre - Vous mettez le doigt sur une question importante, qui a de larges répercussions. Sur le fond, nous partageons évidemment l'objectif de mieux protéger les assurés. Cependant, cet amendement introduit une confusion des rôles entre l'AMF et la CCAMIP et présente donc des risques importants.
Les OPCVM, qui sont le support de l'unité de compte des contrats d'assurance vie, sont gérées par la COB et le seront donc demain par l'AMF. La CCA, future CCAMIP, contrôle les contrats d'assurance vie. Elle doit définir les mesures de protection des épargnants les mieux adaptées aux spécificités juridiques et fiscales de l'assurance. L'assimilation des contrats d'assurance vie à des parts d'OPCVM remettrait leur qualification juridique en cause et pourrait bouleverser l'équilibre du secteur. Cela ne serait pas raisonnable.
Le travail de supervision de l'AMF reste un support précieux pour l'action de la CCAMIP. C'est dans la complémentarité des rôles que nous améliorerons la protection du souscripteur, et non dans la confusion. Pour répondre à cet objectif, une large concertation a été engagée avec la profession. Elle pourrait aboutir à des mesures législatives, qui seraient alors présentées en seconde lecture au Sénat. Il s'agirait notamment de préciser les informations nécessaires à la gestion par les assurés de leur contrat, qui leur seraient communiquées chaque année. Des dispositions réglementaires amélioreraient d'autre part l'information au moment de la souscription. L'information serait d'un niveau comparable à celle sur les OPCVM, tout en prenant en compte les spécificités des contrats d'assurance vie. Elles porteraient notamment sur l'ensemble des frais prélevés par les gestionnaires et sur leur politique de placement.
Je pense donc qu'il est préférable d'agir en deuxième lecture et je vous demande de retirer cet amendement, pour que nos objectifs communs puissent mieux recevoir satisfaction par la suite.
M. Charles de Courson - Nous ne pouvons qu'être sensibles au fait que vous partagiez nos objectifs ! Le problème ne concerne donc que les modalités. Vous pensez que cet amendement va introduire une confusion, mais c'est tout l'inverse ! Les obligations d'information imposées aux OPCVM, par exemple, ne sont actuellement pas applicables aux contrats d'assurance vie multi-supports, même lorsque ces supports sont des OPCVM. Pourquoi donner compétence à la CCAMIP, alors que les supports sont du domaine de la COB ? Autre exemple : l'obligation faite aux OPCVM d'OPCVM de publier non seulement les frais d'OPCVM d'OPCVM, mais aussi ceux des OPCVM dans lesquels ils sont investis, pour que l'investisseur connaisse la totalité des frais qu'il aura à supporter, ne s'applique pas non plus aux contrats d'assurance vie multi-supports, qui empilent pourtant souvent trois étages de frais de gestion.
Puisque nous sommes tous d'accord sur l'objectif, la future AMF ne serait-elle pas mieux à même que la CCAMIP de donner une information complète et exhaustive ? Cet amendement a fait une quasi-unanimité et je crois que le risque de confusion est plus grand si l'information est divisée entre les deux institutions.
M. Xavier de Roux - Je ne suis absolument pas d'accord avec cet amendement, qui mélange des choses bien distinctes et introduit la confusion dans un domaine qui n'est déjà pas simple. La technique de l'assurance est caractérisée par l'aléa, qui en est l'essentiel. Elle est bien différente de celle des OPCVM, qui ne sont que le lieu où s'investit, où se fait la garantie du contrat d'assurance, et qui sont des produits financiers contrôlés par l'AMF. La commission de contrôle des assurances doit conserver son rôle sur la partie essentielle du contrat, et celui des autorités de marché porte sur le placement réalisé par les assureurs. Que l'AMF contrôle l'ensemble la mènerait à se mêler de choses pour lesquelles elle n'est pas compétente. Cet amendement, qui semble efficace à première vue, aurait donc l'effet tout inverse.
M. le Rapporteur - Cet argument me donne l'occasion de justifier l'amendement ! Vous lui reprochez de mélanger des techniques différentes, mais l'assurance vie n'a justement rien à voir avec l'assurance ordinaire. Elle ne présente en particulier aucun caractère d'aléa. Elle est de fait un produit purement financier, un placement.
Quelle est donc l'inquiétude qu'expriment les assureurs ? S'il ne s'agissait que d'améliorer l'information des épargnants, cela devrait pouvoir se faire sans crainte excessive. Mais il y a autre chose, et cette autre chose est d'une tout autre ampleur. C'est qu'il y a deux catégories d'assurance-vie : la première est souscrite en unités de comptes, tandis que la seconde l'est en euros. Or, à la différence des contrats en unités de compte, évalués aux conditions du marché, les contrats en euros, n'étant pas assujettis aux méthodes d'évaluation des OPCVM, ne reflètent pas la vérité des prix. Des transferts illégitimes, bien que légaux, sont ainsi opérés pour des milliards d'euros, qui spolient les épargnants les plus anciens au bénéfice des nouveaux épargnants.
On comprend mieux les craintes des assureurs, qui redoutent les contrôles éventuels de l'AMF, car ils savent fort bien que la question de ces transferts indus devra être réglée, un jour ou l'autre, dans la transparence, si l'on souhaite que l'épargne soit vraiment protégée en France.
M. le Ministre - Sur le fond, nous sommes d'accord. Le problème soulevé est intéressant, mais nous ne pouvons le traiter à la sauvette. La navette nous donnera le temps de réflexion nécessaire pour parvenir à une solution professionnelle satisfaisante.
M. le Rapporteur - Je maintiens l'amendement.
M. Charles de Courson - Pour être issu de l'un des grands corps de l'Etat, je suis, plus que d'autres peut-être, convaincu que ceux-ci doivent s'habituer à un fonctionnement plus démocratique. L'amendement 330 tend, pour cela, à instituer l'élection des membres du collège de l'AMF par leurs pairs, dispositif qui existe déjà pour la CNIL.
M. le Rapporteur - Cette proposition est tout à fait estimable. Toutefois, les chefs de ces corps sont des magistrats indépendants, qui sauront désigner ceux de leurs collègues dont les compétences leur sembleront appropriées aux questions techniques qui seront traitées. C'est pourquoi la commission a exprimé un avis défavorable à l'amendement.
M. le Ministre - Je partage cet avis.
M. le Rapporteur - L'amendement 61 rétablit l'ordre habituel d'une telle énumération... et je ne doute pas qu'il sera adopté à l'unanimité ! (Sourires)
M. le Ministre - La sagesse prévaudra ! (Sourires)
L'amendement 61, mis aux voix, est adopté à l'unanimité.
M. Jean-Michel Fourgous - L'amendement 416 et l'amendement 417 ont le même esprit. Il paraît normal que les organisations professionnelles représentatives proposent aux pouvoirs publics des candidats aux qualités reconnues.
M. le Rapporteur - La commission a exprimé un avis défavorable. Le dispositif retenu reprend celui qui existe pour la COB et qui donne toute satisfaction. Les organisations professionnelles seront consultées, mais il appartient aux pouvoirs publics de choisir.
Les amendements 416 et 417 sont retirés.
M. Charles de Courson - L'amendement 331 tend à rendre obligatoire la consultation des associations de défense des investisseurs mentionnées à l'article L. 452-1 du code monétaire et financier.
M. le Rapporteur - La commission n'a pas examiné l'amendement, auquel je suis défavorable à titre personnel.
M. Charles de Courson - L'idée d'une telle consultation n'est-elle pas bonne ?
M. le Ministre - Elle n'est pas mauvaise.
M. Charles de Courson - Dites qu'elle est bonne, et je retirerai l'amendement !
M. le Ministre - Allez, elle est bonne ! (Sourires)
L'amendement 331 est retiré.
M. le Rapporteur - L'amendement 63 tend à aligner la durée du mandat du représentant de la Banque de France sur celle des autres membres du collège.
M. le Ministre - Avis défavorable, car l'amendement aurait pour conséquence une différence de traitement injustifiée entre le représentant de la Banque de France et le président du Conseil national de la comptabilité.
M. le Rapporteur - La distinction est fondée, puisque le président du Conseil national de la comptabilité est la seule personnalité nommée ès qualités.
M. le Rapporteur - La COB a fait valoir que la commission des sanctions serait amenée à traiter de questions comptables complexes. L'amendement 64 rectifié tend donc à compléter la composition de cette commission pour la doter d'une compétence comptable dont elle est dépourvue en l'état actuel du texte.
M. le Ministre - La commission des sanctions de l'AMF n'a pas à se prononcer sur les infractions en matière comptable.
M. le Rapporteur - Ce sont les services de la COB qui ont souligné que l'infraction pouvait tenir à l'interprétation des règles comptables.
M. le Ministre - Il y a déjà des professionnels compétents dans la commission des sanctions...
L'amendement 64 rectifié, mis aux voix, n'est pas adopté.
M. le Rapporteur - L'amendement 65 répare un oubli.
M. le Rapporteur - L'amendement 66 corrigé revient au texte initial quant à la présence du commissaire du Gouvernement lors des délibérations, y compris sur des cas individuels.
L'amendement 66 corrigé, accepté par le Gouvernement, mis aux voix, est adopté.
M. Charles de Courson - L'amendement 332 vise à supprimer la possibilité, offerte au commissaire du Gouvernement, de demander une deuxième délibération, car cela compromet l'indépendance de l'AMF. On peut en outre se demander à quoi sert une disposition dont on nous dit qu'elle n'a pas vocation à être utilisée...
M. le Rapporteur - La commission a rejeté cet amendement car cette disposition, d'application au demeurant exceptionnelle, ne lui a pas paru restreindre l'indépendance de l'AMF.
M. Charles de Courson - En ce qui concerne les incompatibilités et le devoir d'information, il paraît souhaitable d'aligner le régime de l'AMF sur celui de la COB, qui prévoit une durée de trois ans, plutôt que sur celui du CMF. Tel est l'objet de l'amendement 334.
M. le Rapporteur - La commission l'a repoussé. Le texte n'est pas en recul puisqu'on se préoccupe désormais aussi des intérêts passés des membres du collège. Le délai de deux ans proposé est une moyenne entre le régime du CMF et celui de la COB.
M. Charles de Courson - L'amendement 335 vise à éviter le conflit d'intérêt lorsque la délibération touche un proche - conjoint, concubin ou « pacsé » - d'un membre de l'AMF.
M. le Rapporteur - La commission a rejeté cet amendement de célibataire... (Sourires) Il paraît évident que le membre de l'AMF dont un proche serait concerné se déporterait de lui-même.
M. Charles de Courson - L'interprétation du rapporteur a force de loi... Je retire donc l'amendement 335.
M. Charles de Courson - Afin d'éviter que le président de l'AMF fixe les règles de déontologie et veille lui-même à leur respect, l'amendement 333 confie cette tâche au déontologue jusqu'ici en charge des salariés de l'instance de régulation.
M. le Rapporteur - Ce sont des dispositions d'ordre intérieur en ce qui concerne les services. Quant au collège de l'AMF, il est lui-même responsable du respect des règles déontologiques par ses membres.
M. Charles de Courson - Je retire l'amendement 333 mais à regret, car le problème persiste.
M. le Rapporteur - L'amendement 68 est de retour au texte initial. Le Sénat a donné au collège un délai d'un mois pour se prononcer sur le nom du secrétaire général.
Outre que cela n'est pas du domaine de la loi, il n'est pas sûr que l'on puisse attendre aussi longtemps.
M. le Ministre - Le Gouvernement ne s'était pas opposé à cet amendement du Sénat, mais il s'en remet à la sagesse de l'Assemblée.
M. le Rapporteur - L'AMF, dotée de la personnalité morale, pourra recruter des salariés soumis au droit privé, et accueillir des fonctionnaires en détachement ou en disponibilité. Il est également prévu qu'elle puisse, comme la COB, recourir à des agents contractuels de droit public. Pour éviter la coexistence de statuts différents au sein de la nouvelle autorité, je propose, par l'amendement 281, que cette dernière disposition ne soit que transitoire.
M. le Ministre - L'AMF sera assez grande et responsable pour faire ce qu'elle voudra. Pourquoi lui interdire de recruter des contractuels de droit public ?
M. le Rapporteur - Ce serait sans précédent ! Dans de tels organismes, le personnel a un statut de droit public ou de droit privé. Notre tradition juridique exige que l'on choisisse, ce qui n'empêche pas d'accueillir des agents publics détachés.
M. le Ministre - Vous acceptez la coexistence entre fonctionnaires détachés et salariés de droit privé, mais pas entre ces derniers et des contractuels de droit public. Pourquoi ? Moi, je défends la liberté maximale dans le recrutement de cet organisme !
M. le Rapporteur - Lorsqu'un fonctionnaire est détaché dans un établissement, il prend le statut dudit établissement, qui peut être un statut de droit privé ou de droit public, mais votre rejet de l'amendement vaut déclaration selon laquelle pourront coexister au sein de l'AMF des contractuels de droit public et des salariés de droit privé, ce qui serait une innovation !
M. le Rapporteur - L'amendement 69, issu d'une initiative de M. de Courson, vise à mieux contrôler le fonctionnement des services de l'AMF.
M. Charles de Courson - Je retire mon amendement 336 au profit de celui de la commission.
M. le Ministre - La mesure proposée n'est pas nécessaire : l'AMF sera gérée sous la responsabilité du collège qui pourra constituer, en son sein, une commission à cet effet. Elle sera en outre soumise au contrôle de la Cour des comptes, ce qui rend encore plus inutiles ces deux rapports.
M. le Rapporteur - L'amendement 70 tend à rassembler en un seul article du code monétaire et financier les dispositions relatives au régime comptable et financier de l'AMF et à supprimer certaines autres dispositions d'ordre réglementaire - ce qui aura l'avantage d'alléger le projet !
M. le Ministre - J'accepte sous réserve que soit adopté le sous-amendement 481, aux termes duquel le budget de l'Autorité sera « arrêté par le collège sur proposition du secrétaire général ».
M. le Rapporteur - Avis favorable à titre personnel, la commission n'ayant pas examiné ce sous-amendement.
Le sous-amendement 481, mis aux voix, est adopté, de même que l'amendement 70, ainsi modifié.
M. le Rapporteur - Il ne convient pas qu'en cas d'admission de titres de créance, la taxation soit différente selon que ces titres sont régis par le droit français ou par un droit étranger, d'où l'amendement 282.
L'amendement 282, accepté par le Gouvernement et mis aux voix, est adopté.
M. Charles de Courson - L'amendement 338 est un petit amendement technique qui vise à alléger le formalisme des émissions de warrant. Comme en matière d'émission de titres de créance, les textes applicables seront en effet modifiés pour prévoir le visa d'un document d'information initial à partir duquel les émetteurs peuvent émettre différentes tranches de warrant au cours de l'année, l'assiette de la taxe restant la tranche d'émission, à raison d'un droit dû de 150 euros par tranche.
L'amendement 338, accepté par la commission et par le Gouvernement, mis aux voix, est adopté.
M. Charles de Courson - L'assurance-vie est, en flux et en stock, le premier placement d'épargne des Français. Toutefois, la commercialisation de ces produits est contrôlée par la commission bancaire ou par le comité de contrôle des assurances, autorités de tutelle qui manquent, pour cette tâche, du savoir-faire dont disposera l'AMF. Compte tenu des montants en jeu, il apparaît donc utile d'autoriser cette dernière à exercer un contrôle sur ces contrats. D'où l'amendement 339 qui n'est d'ailleurs qu'un amendement de coordination avec celui que nous avons déjà adopté pour étendre la compétence de l'AMF à l'assurance-vie.
M. le Rapporteur - La commission a accepté, sous réserve que l'on parle, non de « décret du ministre », mais de « décret ou arrêté du ministre » !
M. le Ministre - Indépendamment de ma position à l'égard de l'amendement 60, je ne puis l'accepter, car il entre en contradiction avec l'article 8 de la directive européenne sur l'assurance-vie, qui interdit en effet toute forme d'approbation préalable ou de communication systématique des contrats.
M. Charles de Courson - Mais tel n'est pas l'objet de l'amendement ! Celui-ci ne vise qu'à rétribuer un travail. Dès lors qu'on demande à l'AMF de vérifier les conditions d'émission, il est normal qu'elle perçoive un droit, au demeurant modeste...
M. le Ministre - Je ne mets pas en cause la motivation de cette disposition, je me borne à constater qu'elle implique le dépôt du projet de contrat, ce qui est contraire à la troisième directive sur l'assurance-vie.
M. Charles de Courson - Mais comment sera rémunérée l'AMF ?
M. le Ministre - Je considère pour ma part que l'assurance-vie ne doit pas relever de l'AMF.
M. Charles de Courson - Mais le problème se poserait de façon identique pour un autre organisme de contrôle - à moins que vous ne refusiez tout contrôle...
M. le Ministre - Je vous propose de réfléchir à cette question de manière à trouver une solution plus élégante et plus acceptable pour Bruxelles.
M. Philippe Auberger - Il convient en effet de revoir le problème car l'argument du ministre est fondé. Cela étant, il me semble que M. de Courson a tort de faire référence au contrat d'assurance-vie : il faudrait plutôt viser la note d'information qui accompagne ce contrat.
M. Charles de Courson - Je ne vise pas le contrat mais le « projet de contrat type » !
M. le Rapporteur - L'argument du ministre étant dirimant, mieux vaudrait retirer l'amendement.
M. Charles de Courson - Je veux bien le retirer, mais il reste qu'il faudra prévoir une petite contribution.
M. Charles de Courson - L'article L. 621-5-3-II- 2° fusionne les dispositions actuellement applicables aux opérations d'appel public à l'épargne et de rachat de titres. Or, dans le premier cas, cette contribution est exigible le jour de la clôture de l'opération et assise sur la quotité de titres émis, admis ou cédés, alors que, dans le second, il n'y a pas de clôture de l'opération. Par l'amendement 337, je propose donc de reprendre les dispositions applicables au rachat de titres : la contribution est assise sur la valeur des titres rachetés et est exigible le jour où est publié le résultat de l'opération - étant rappelé que les émetteurs qui rachètent leurs propres titres sont assujettis à une déclaration mensuelle. Nous éviterons ainsi bien des contentieux.
M. le Rapporteur - L'amendement 283 vise à rétablir le plancher de perception pour les émissions de titres de capital et le plafond de perception pour les autres titres.
L'amendement 283, accepté par le Gouvernement et mis aux voix, est adopté.
M. le Rapporteur - L'amendement 71 ne tend qu'à corriger une erreur matérielle.
M. le Rapporteur - Les conseillers en investissements financiers étant soumis au contrôle de l'AMF, il semble normal que, comme les autres catégories dans ce cas, ils contribuent au financement de l'Autorité. D'où l'amendement 72, qui prévoit pour cette contribution un plancher et un plafond, le montant exact étant fixé par décret.
M. le Ministre - Vous savez que ce gouvernement n'est pas très favorable à de nouvelles taxes... D'autre part, la future autorité aura les moyens de couvrir ses charges avec les 55 millions d'euros tirés des réserves de la COB !
M. le Rapporteur - La commission ne souhaite pas non plus créer une nouvelle taxe. Mais il s'agit simplement ici du barème de contribution à l'AMF pour toutes les professions soumises à son contrôle. On ne manquerait pas de se demander pourquoi les conseillers en investissements financiers sont les seuls à y échapper...
M. le Rapporteur - L'amendement 73 est de précision, l'amendement 74 rédactionnel, l'amendement 75 de coordination.
Les amendements 73, 74 et 75, acceptés par le Gouvernement, successivement mis aux voix, sont adoptés.
M. le Ministre - L'amendement 399 supprime la disposition introduite par le Sénat, qui confère au collège de l'AMF le pouvoir de donner un avis sur le départ des agents de l'Autorité vers le secteur privé. La déontologie en la matière doit en effet s'appliquer à l'ensemble des agents de la fonction publique. Le Gouvernement a confié une mission à ce sujet à M. Berger, ancien président de chambre à la Cour des comptes. Celui-ci rendra ses conclusions en juin et des décisions seront prises ensuite.
M. Philippe Auberger - Nous souhaiterions tout de même avoir, avant la seconde lecture, des assurances sur ce que seront ces dispositions. Les personnels de l'AMF doivent en effet connaître les conditions d'un éventuel départ dans le privé en signant leur contrat.
M. le Ministre - L'AMF recrutera ses salariés à l'automne. D'ici là les dispositions seront prises.
M. Charles de Courson - Mais comment ? Est-ce que cela relève du règlement, de la déontologie interne, d'un texte de loi ?
M. le Ministre - S'agissant de la déontologie de l'ensemble des fonctionnaires, il faut une disposition législative, dans un texte spécifique ou non.
M. Philippe Auberger - Parmi les personnels de l'AMF, les fonctionnaires relèveront de la déontologie propre à leur statut général. Quant aux contractuels, ces dispositions doivent figurer dans le contrat à sa signature. Dès lors, il n'est pas peut-être pas besoin de texte particulier.
M. Philippe Auberger - L'amendement 249 formalise la consultation des organisations professionnelles avant toute modification du règlement de l'AMF. Mais des assurances à ce propos me suffiraient.
M. le Ministre - Vous les avez.
M. Charles de Courson - L'amendement 342 est un amendement de conséquence de l'amendement 60 qui a été adopté.
M. le Ministre - Défavorable, par cohérence.
M. le Rapporteur - L'amendement 284 complète l'objet du règlement général de l'AMF en ce qui concerne les dépositaires d'OPC.
M. le Rapporteur - L'amendement 76 rédige ainsi le premier alinéa du VIII de l'article L 621-7 du code : « VIII - Concernant les personnes produisant et diffusant des analyses financières ».
M. le Ministre - Je saisis l'occasion de ce premier amendement sur le sujet pour exposer la position du Gouvernement sur les analystes financiers. A l'évidence, ils ont un grand rôle à jouer pour donner confiance dans les mécanismes du marché et donc assurer la sécurité financière. Certains pays ont pris des dispositions vigoureuses pour lutter contre les conflits d'intérêt dans ce secteur ; on en a discuté au G8 et certains ici ont également demandé une réglementation plus sûre. Le Gouvernement y a travaillé avec la profession et le Sénat.
Aussi l'amendement 76 me paraît-il peu opportun. Il exclut du champ de compétence de l'AMF les analystes financiers « buy side », dont les études ne font pas l'objet d'une diffusion. Pourtant, l'encadrement déontologique assuré par l'AMF les concernera tout autant que les analystes « sell side ». Tous les analystes disposent en effet d'informations sensibles qui peuvent jouer dans la gestion de leur patrimoine personnel, et doivent donc subir les mêmes contraintes. L'AMF fixera également les règles déontologiques relatives à ce qu'on appelle « la muraille de Chine » à l'intérieur des établissements exerçant plusieurs activités, et ces règles devront concerner l'ensemble des analystes.
Il est également proposé d'exclure du contrôle de l'AMF les personnes qui ne font que diffuser des analyses financières. Mais certaines règles s'appliquent spécifiquement à elles, s'agissant par exemple de la diffusion interne d'analyses. De plus un analyste dont les activités de production et de diffusion seraient abritées dans deux entités distinctes échapperait à tout contrôle.
En accord avec la profession, le Gouvernement souhaite donc que l'AMF contrôle l'ensemble des analystes financiers, et juge pragmatique le dispositif voté par le Sénat. L'Assemblée enverrait un signal négatif aux professionnels et à nos partenaires en adoptant cet amendement. Il appartiendra à l'AMF d'adapter ses règles aux différentes catégories d'analystes, mais certaines, notamment de déontologie personnelle, doivent s'appliquer à tous. Je demande donc le retrait de cet amendement et des suivants.
M. le Rapporteur - En modifiant le texte du Sénat, donnerions-nous vraiment un signal négatif ? Le texte initial était muet sur le sujet ; nous pouvons bien adapter la formulation sénatoriale. Dans cet esprit, M. Auberger a proposé un amendement visant à soumettre à des règles les institutions plus que les salariés. Selon vous, Monsieur le ministre, tous les analystes financiers doivent être logés à la même enseigne. Je pense au contraire que nous devons nous préoccuper de la façon dont ceux qui produisent des analyses diffusées dans le public font leur métier et nous assurer par exemple qu'il n'y a pas de conflit d'intérêt entre certaines activités de la banque d'affaires dans laquelle ils travaillent et leurs activités d'analyse, mais que, s'agissant d'analyse interne, c'est au chef d'entreprise de décider si son analyste peut ou non détenir des actions d'une entreprise sur laquelle il émet un avis, et que le législateur n'a pas à s'en mêler. Bien entendu, dès lors qu'une analyse produite dans ces conditions serait diffusée à l'extérieur, les règles prévues dans ce cas s'appliqueraient.
M. le Rapporteur - Je laisse à M. Auberger, qui en est l'investigateur, le soin de défendre les amendements 77 et 250, identiques.
M. Philippe Auberger - Il faut distinguer entre les analystes qui travaillent dans une structure - banque d'affaires ou d'investissement -, dont le travail est diffusé sous l'enseigne de ladite structure, et ceux qui travaillent pour une société spécialisée dans la diffusion d'analyses.
Le paragraphe VIII opère d'ailleurs cette distinction dans les 1° et 2°. Or, la rédaction du 1° adoptée par le Sénat est ambiguë. Si elle vise les personnes physiques, elle interfère avec le contrat de travail. C'est à l'employeur que doit incomber la responsabilité des méthodes et des analyses produites, non à l'individu, qui ne signe généralement pas son analyse et ne peut être mis en cause par l'AMF. Pour être acceptable, la rédaction de ce 1° devrait viser les seules personnes morales. Mais si l'on en reste aux « personnes » en général, nous demandons par les amendements 77 et 250 la suppression de ce 1°. Nous retirerions toutefois ces amendements si le ministre nous apportait une explication ou accepte que nous précisions « personnes morales ».
M. le Rapporteur - Si je ne suis pas tout à fait en phase avec mon collègue Auberger, c'est parce que nous devons, me semble-t-il, donner au public, qui n'entrera pas dans les subtiles distinctions qui viennent d'être évoquées, le sentiment que nous contrôlons les analystes financiers. Or, les amendements sont en retrait par rapport au texte du Sénat. Si l'analyse de Philippe Auberger est parfaitement logique s'agissant des analystes qui travaillent pour un établissement, on peut lui objecter qu'il y a aussi des analystes qui exercent à titre libéral. En adoptant ses amendements, nous les exclurions du champ du contrôle.
M. le Ministre - Les analystes indépendants ne seraient pas couverts, en effet, par le texte que propose M. Auberger, et nous viderions de son contenu un dispositif fort utile. Je ne suis donc pas d'accord avec le tour que prend la discussion, et je souhaite que nous reprenions ce sujet ultérieurement.
M. Philippe Auberger - Les analystes indépendants sont clairement couverts par le 2°, le 1° ne couvrant que les personnes travaillant dans une structure - ou les personnes morales, puisqu'il y a une ambiguïté sur ce point. Je souhaiterais simplement qu'on la lève.
Les amendements 77 et 250, mis aux voix, ne sont pas adoptés.
M. le Rapporteur - L'amendement 78 opère lui aussi la distinction entre les analystes qui travaillent exclusivement en interne et ceux qui travaillent pour l'extérieur. Le texte ne s'appliquera que lorsqu'il y a à la fois production et diffusion.
L'amendement 78, repoussé par le Gouvernement, mis aux voix, est adopté.
M. le Rapporteur - L'amendement 79 vise à préciser la notion d'indépendance. Il s'agit évidemment de l'indépendance d'appréciation.
M. Nicolas Perruchot - Dès lors qu'elles diffusent des informations sur des sociétés françaises, les agences de notation doivent répondre de la responsabilité de cette diffusion. L'amendement 340 vise à permettre à l'AMF, le cas échéant, de les poursuivre dans un cadre assoupli. Actuellement, elle ne peut le faire que si elle démontre que les agences ont diffusé des informations visant à manipuler les cours.
Ce dispositif permettra de contrôler efficacement les agences de notation et de rapprocher la législation française de la législation américaine, afin que la France aborde plus sereinement les discussions sur l'application des clauses d'extraterritorialité de la loi Sarbanes-Oxley.
M. le Rapporteur - La commission a repoussé cet amendement, qui va trop loin. Je rappelle qu'aucune agence de notation n'a son siège en France : la mise en cause de leur responsabilité resterait donc fort théorique ! Au demeurant, les dispositions adoptées par le Sénat, et que j'approuve, sont bien plus proches de la loi Sarbanes-Oxley que ne l'est cet amendement.
L'amendement 340, repoussé par le Gouvernement, mis aux voix, n'est pas adopté.
M. le Rapporteur - L'amendement 80 est rédactionnel.
L'article 8, modifié, mis aux voix, est adopté, de même que l'article 9.
M. Jean-Louis Dumont - Les agences de notation sont devenues des acteurs incontournables en matière d'information sur les marchés financiers.
La note qu'elles attribuent aux entreprises peut largement déterminer, à court terme, le comportement des investisseurs, voire des banques et confronter les emprunteurs, en cas de dégradation brutale, à des difficultés de remboursement anticipé d'une partie de leur dette.
Il n'est pas acceptable que des acteurs d'une telle importance échappent à toute régulation. L'amendement 40 vise donc à donner un droit de contrôle sur l'activité de ces agences à l'AMF, dont le secrétariat général pourrait procéder à des enquêtes rendues publiques.
M. le Rapporteur - Défavorable. Comment voulez-vous procéder à des enquêtes en dehors du territoire national, sur des sociétés étrangères, qui plus est ? Cet amendement n'a aucune portée.
M. le Rapporteur - L'amendement 81 est de coordination.
M. Philippe Auberger - Il est normal qu'une analyse circulant dans un établissement - et non à l'extérieur - puisse faire évaluer sa stratégie. Il n'y a donc pas lieu de prévoir un contrôle de l'AMF, qui doit être restreint aux seuls cas où l'information sort de l'établissement, au risque d'interfléchir des décisions d'achat ou de vente.
Soumettre au contrôle de l'AMF une banque qui dispose d'une équipe d'analystes financiers pour son usage propre, c'est interférer abusivement dans sa stratégie. Je soutiens donc fermement l'amendement.
M. Jean-Louis Dumont - Le rapporteur avait déjà évoqué, en commission, le problème du siège géographique des entreprises de notation, mais l'argument est un peu court ! D'un point de vue déontologique et pratique, qu'est ce qui empêche l'AMF d'informer les acteurs sur le marché ? L'amendement 37 vise donc à rendre l'AMF compétente pour participer, tant au niveau national qu'international, à la régulation des agences de notation. Sa capacité d'analyse et d'information s'ajouterait à celle des autres pays. Nous insistons pour que la majorité aille jusqu'au bout de sa logique.
M. le Rapporteur - Avis défavorable. Le rapport annuel de l'AMF comportera une appréciation sur l'influence des agences de notation. L'AMF sera, en outre, en relation avec les autorités de régulation des autres pays, et votre objectif sera donc rempli tout naturellement.
Si les risques de conflit d'intérêts pour les analystes financiers sont évidents, car une banque qui place des titres peut être portée à en dire du bien, ils n'existent pas pour les agences de notation. Celles-ci n'ont rien à vendre et sont donc très indépendantes. Et la loi ne peut les obliger à ne jamais se tromper dans leurs appréciations... On pourrait certes avoir des doutes quant aux détenteurs du capital des agences, mais l'expérience montre que les agences dont des parts sont détenues par des sociétés cotées ne notent pas celles-ci, et cette autodiscipline n'a jamais été prise en défaut jusqu'à présent.
L'amendement 37, repoussé par le Gouvernement, mis aux voix, n'est pas adopté.
M. Jean-Louis Dumont - L'amendement 38 vise à donner toute compétence à l'AMF pour porter une appréciation publique sur les préconisations des agences de notation. Il permettrait d'éviter des retournements de marché ou de contrebalancer certaines informations. Le régulateur doit pouvoir critiquer et donner toutes les informations utiles au public. Mais on sent qu'il y a là quelque chose qui vous bride...
M. le Rapporteur - Il y a en effet quelque chose qui me bride ! (Sourires) Le terme de « préconisation » n'est d'abord pas adapté : une agence de notation se prononce sur la capacité d'une entreprise à rembourser ses dettes ; ce sont les analystes financiers qui préconisent l'achat ou la vente de titres. Surtout, cette rédaction amènerait à engager la responsabilité de l'AMF dans le cas où celle de l'agence de notation serait mise en cause ! L'AMF étant une personne morale, elle pourrait être directement poursuivie devant les juridictions. Adopter cet amendement serait donc pour le moins imprudent...
M. Jean-Louis Dumont - L'amendement 39 vise à doter le régulateur d'un pouvoir d'impulsion et à généraliser pour tous les intermédiaires financiers l'obligation d'établir un rapport public social et environnemental, comme la loi sur les nouvelles régulations économiques le prévoyait déjà.
M. le Rapporteur - Avis défavorable. Je connais l'intérêt de M. Dumont pour l'économie sociale, mais de là à vouloir que toute l'économie soit sociale... (Sourires)
J'ajoute que la loi NRE oblige les sociétés à présenter un rapport sur le développement durable, ce qui satisfait exactement le second alinéa de cet amendement.
M. Jean-Louis Dumont - L'amendement 41 vise à ce que la Banque de France assure une mission de cotation des entreprises, par la centralisation des informations au sein d'un fichier bancaire des entreprises. On connaît le rôle important que jouait jusqu'à présent le comptoir de la Banque de France dans les secteurs ruraux. Sa connaissance de l'entreprise, de ses dirigeants, de sa vie sociale était déterminante. Lorsqu'une entreprise envisageait d'emprunter, pour se développer, l'intervention de la Banque de France permettait de débloquer le dossier. Si l'on perd cette influence, on risque d'appauvrir le tissu des PME PMI dans nos cantons, même si ce mot a dans la bouche de certains d'entre vous une connotation péjorative. Le maillage territorial de la Banque de France, ou ce qu'il en restera, devrait être utilisé pour servir les capacités de service public dont elle a fait preuve tout au long de son histoire.
M. le Rapporteur - Avis défavorable. M. Dumont a une vision irénique du rôle de la Banque de France dans nos campagnes. Il est peut-être vrai qu'il y a cinquante ans, on allait consulter le directeur de la Banque de France et que, lorsqu'il bénissait votre projet, cela emportait l'adhésion des autres banquiers, mais aujourd'hui, cela ne se passe plus ainsi ! Par ailleurs, votre amendement évoque une mission de centralisation des informations au sein d'un fichier : c'est exactement ce que fait déjà la Banque de France ! Cet amendement est donc totalement inutile.
M. Philippe Auberger - L'amendement 251 aborde un problème récurrent, celui de ce que l'on peut appeler la « double peine ». Peut-on accepter que les peines infligées par l'AMF et par le pouvoir judiciaire s'ajoutent, et si oui, doit-on plafonner le quantum de ces peines ? Je considère, pour ma part, que la double sanction peut être légitime, mais qu'elle ne doit pas dépasser un certain plafond.
M. le Rapporteur - Avis défavorable. Dans ce cas précis, il n'y aucun risque de cumul des sanctions. La même entreprise ne peut en effet pas être sanctionnée à la fois par l'AMF et par une entreprise de marché ou une chambre de compensation, car celles-ci ne sanctionnent que des manquements contractuels, qui ne concernent pas l'AMF.
M. Jean-Louis Dumont - L'amendement 33 est défendu.
M. Philippe Auberger - Qui, de l'AMF ou du procureur de la République, peut rendre public le fait que le procureur est saisi d'un dossier justifiant une instruction judiciaire ? Actuellement, l'initiative de la publication revient au procureur. Il serait préférable que la décision revienne au collège. Tel est le sens de l'amendement.
M. Jean-Michel Fourgous - L'amendement 418 corrigé a le même objet.
M. le Rapporteur - La commission a adopté ces deux amendements identiques contre l'avis du rapporteur. Mais il est vrai que la décision de rendre publique une transmission au Parquet est un acte grave.
M. Philippe Auberger - La publication est même une forme de sanction, alors même que, parfois, les instructions n'en sont qu'à leur début, et qu'elles sont insuffisamment étayées. Nul ne peut douter que le collège, qui sait ces choses, agira avec tout le discernement souhaitable.
Les amendements 252 et 418 corrigé, mis aux voix, sont adoptés.
M. le Rapporteur - L'amendement 286 est rédactionnel.
M. le Rapporteur - Les amendements 83 et 84 rétablissent le barème des sanctions, la matière de délits boursiers et d'atteinte au fonctionnement des marchés, en fixant un plafond de 1,5 million d'euros. Il ne faut pas oublier qu'il s'agit de délits graves, commis par des gens très riches. Ces amendements traduisent une volonté ferme de sanctionner comme il convient de tels manquements.
Les amendements 83 et 84, acceptés par le Gouvernement, successivement mis aux voix, sont adoptés.
M. Jean-Louis Dumont - Par l'amendement 246, mon collègue Montebourg propose de rendre systématiquement publique toute sanction prise par la commission des sanctions de l'AMF. La procédure étant achevée, il n'y a aucun risque de discrédit hâtif ou de manipulation.
M. le Rapporteur - La commission a rejeté l'amendement, qui porte la marque des idées de son auteur... Ce faisant, elle a manifesté une hostilité résolue à une proposition irresponsable : la commission ne peut-elle préférer que reste confidentielle une décision susceptible de recours ?
M. le Rapporteur - L'amendement 85 corrigé tend à supprimer le dispositif, insatisfaisant, introduit par le Sénat pour régler la question du cumul de sanctions administratives et de sanctions pénales, sans la proposer de nouveau. En effet, le principe de la double pénalité n'est pas choquant en soi, et il est, plus que tout autre chose, de nature à favoriser l'exercice complet du pouvoir de sanction, d'autant que le nombre de cas signalé est faible, et les iniquités inexistantes.
M. le Ministre - Je partage sans réserve le point de vue exprimé par votre rapporteur, car j'étais contre le texte introduit par le Sénat.
L'amendement 85 corrigé, mis aux voix, est adopté, de même que l'article 14, modifié, et que l'article 14 bis.
M. le Rapporteur - L'amendement 86 rétablit le texte initial du projet en supprimant une disposition redondante introduite par le Sénat.
L'amendement 86, accepté par le Gouvernement, mis aux voix, est adopté, de même que l'article 15, ainsi modifié, et que l'article 16.
M. le Rapporteur - L'amendement 87 est de précision.
L'amendement 87, accepté par le Gouvernement, mis aux voix, est adopté, de même que l'article 17, ainsi modifié.
M. le Rapporteur - L'amendement 468 vise à supprimer un motif de refus d'échange d'informations entre autorités compétentes, qui ne figure plus dans la directive « abus de marché ».
L'amendement 468, accepté par le Gouvernement, mis aux voix, est adopté, de même que l'article 18, ainsi modifié, et que l'article 19.
M. le Rapporteur - L'amendement 289 tend à élargir le délit d'entrave à toutes les enquêtes faites pour le compte de l'AMF.
L'amendement 289, accepté par le Gouvernement, mis aux voix, est adopté, de même que l'article 20, modifié.
La suite de la discussion est renvoyée à la prochaine séance, qui aura lieu cet après-midi, mercredi 30 avril, à 15 heures.
M. François GOULARD, rapporteur au nom de la commission des finances, de l'économie générale et du plan. (Rapport n° 807)
M. Philippe HOUILLON, rapporteur pour avis au nom de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République. (Avis n° 772)