Source: http://cyfroteka.pl/ebooki/Stanowienie_aktow_ustawodawczych_w_Unii_Europejskiej-ebook/p141374i260332
Timestamp: 2018-05-21 07:22:21+00:00
Document Index: 113261019

Matched Legal Cases: ['Art. 223', 'Art. 223', 'Art. 224', 'art. 15', 'art. 289', 'art. 15', 'art. 289', 'art. 288', 'art. 24', 'art. 288', 'art. 290', 'art. 31', 'art. 15', 'art. 15', 'art. 297', 'art. 15', 'art. 48', 'art. 48', 'art. 48', 'art.48', 'Art. 48', 'art. 42', 'art. 31', 'art. 31', 'art. 33', 'art. 312', 'art. 48', 'art. 82', 'art. 83', 'art. 47', 'art. 86', 'art. 87', 'art. 86', 'art. 86']

Stanowienie aktów ustawodawczych w Unii Europejskiej [Anna Doliwa-Klepacka] << KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE
00296 006685 12423298 na godz. na dobę w sumie
Stanowienie aktów ustawodawczych w Unii Europejskiej - ebook/pdf
Autor: Anna Doliwa-Klepacka Liczba stron: 380
ISBN: 978-83-7545-548-9 Data wydania:
„W polskiej literaturze prawniczej problemy dotyczące stanowienia, obowiązywania i stosowania prawa Wspólnot Europejskich oraz Unii Europejskiej były podejmowane w licznych artykułach i monografiach naukowych odnoszących się do różnych okresów działalności prawodawczej instytucji wspólnotowych i unijnych. Kolejne traktaty rewizyjne wprowadzały bowiem zmiany w prawie pierwotnym w odniesieniu do kompetencji tych instytucji w różnych procesach decyzyjnych oraz relacji zachodzących między uczestnikami tych procedur, a także w zakresie katalogu i charakteru stanowionych aktów prawnych. Wybór tematu rozprawy jest zatem trafny, bowiem także ostatni z traktatów rewizyjnych - Traktat z Lizbony w istotnym zakresie zmienił uregulowania dotyczące unijnego prawa. Wprowadzone zmiany miały doprowadzić do uproszczenia i zwiększenia przejrzystości procedur stanowienia prawa oraz zapewnienia szerszego udziału w nich obywateli państw członkowskich. Pogłębiona i kompleksowa analiza jurydyczna tych zagadnień jest zatem potrzebna nie tylko z naukowego punktu widzenia - ze względu na potrzebę poszerzania i aktualizowania wiedzy na ten temat, ale przede wszystkim z uwagi na znaczenie tej problematyki dla praktyki tworzenia i stosowania prawa Unii Europejskiej, a także jego wpływu na porządki prawne państw członkowskich Unii. Monografia Pani dr Anny Doliwy-Klepackiej dotyczy zatem istotnych i aktualnych zagadnień przedstawionych w sposób rzetelny oraz udokumentowany pod względem źródłowym.'
Publikacja powstała we współpracy z Uniwersytetem w Białymstoku i Wyższą Szkołą Biznesu i Przedsiębiorczości w Ostrowcu Świętokrzyskim.
##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== Mojemu Mężowi – Mistrzowi i Inspiracji ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== WARSZAWA – BIAŁYSTOK 2014 ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== Publikacja doﬁ nansowana przez Wydział Prawa Uniwersytetu w Białymstoku oraz Wyższą Szkołę Biznesu i Przedsiębiorczości w Ostrowcu Świętokrzyskim Recenzent: prof. dr hab. Anna Przyborowska-Klimczak (UMCS) POLSKIE PRACOWNIE EDYTORSKIE www.korekta-redakcja.pl © Copyright by Anna Doliwa-Klepacka © Copyright by Oﬁ cyna Wydawnicza ASPRA, Warszawa 2014 Wszelkie prawa zastrzeżone. Każda reprodukcja lub adaptacja całości bądź części niniejszej publikacji, niezależnie od zastosowanej techniki reprodukcji (drukarskiej, fotograﬁ cznej, komputerowej i in.), wymaga pisemnej zgody Autorki i Wydawcy. ISBN 978-83-7545-548-9 Wydawca: Oﬁ cyna Wydawnicza ASPRA 03-982 Warszawa, ul. Dedala 8/44 tel./fax (22) 870 03 60 e-mail: oﬁ cyna@aspra.pl www.aspra.pl ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== Spis treści Wykaz podstawowych skrótów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 Wstęp . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 Rozdział pierwszy Instytucje Unii Europejskiej uczestniczące w procedurach ustawodawczych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 1. Uwagi wprowadzające . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 2. Rada Europejska . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 3. Komisja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 4. Rada. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 5. Parlament Europejski . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 6. Podsumowanie. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 Rozdział drugi Inni uczestnicy procedur ustawodawczych w Unii Europejskiej . . . . . . . . . . 63 1. Uwagi wprowadzające . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 2. Organy doradcze Unii Europejskiej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 2.1. Komitet Ekonomiczno-Społeczny. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 2.2. Komitet Regionów. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72 3. Parlamenty narodowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83 3.1. Uprawnienia informacyjne parlamentów narodowych . . . . . . . . . . . 83 3.2. Uprawnienia opiniodawcze parlamentów narodowych. . . . . . . . . . . 92 4. Grupy interesu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110 4.1. Uregulowanie działalności grup interesu w Unii Europejskiej . . . . . . 110 4.2. Zakres działalności grup interesu w Unii Europejskiej. . . . . . . . . . 121 5. Podsumowanie. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125 Rozdział trzeci Inicjatywa ustawodawcza w Unii Europejskiej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129 1. Uwagi wprowadzające . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129 2. Prawo inicjatywy ustawodawczej instytucji Unii Europejskiej . . . . . . . 130 3. Prawo inicjatywy ustawodawczej państw członkowskich . . . . . . . . . . . 133 4. Inicjatywa obywatelska . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134 5. Procedura przygotowania wniosku legislacyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . 174 5.1. Programowanie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174 5.2. Opracowanie projektu wniosku legislacyjnego. . . . . . . . . . . . . . . . 177 6. Wybór formy prawnej aktów ustawodawczych w Unii Europejskiej . . . . . 188 7. Podsumowanie. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193 ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== 6 Spis treści Rozdział czwarty Zwykła procedura ustawodawcza w Unii Europejskiej. . . . . . . . . . . . . . . . . 195 1. Uwagi wprowadzające . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195 2. Podstawy prawne i zakres stosowania zwykłej procedury ustawodawczej. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197 3. Wszczęcie zwykłej procedury ustawodawczej – wniosek legislacyjny . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214 4. Pierwsze czytanie projektu aktu ustawodawczego . . . . . . . . . . . . . . . . . 217 4.1. Pierwsze czytanie w Parlamencie Europejskim . . . . . . . . . . . . . . . 217 4.2. Pierwsze czytanie w Radzie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 228 5. Drugie czytanie projektu aktu ustawodawczego. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231 5.1. Drugie czytanie w Parlamencie Europejskim . . . . . . . . . . . . . . . . . 231 5.2. Drugie czytanie w Radzie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 236 6. Postępowanie pojednawcze. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237 6.1. Kontakty nieformalne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237 6.2. Prace komitetu pojednawczego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239 7. Trzecie czytanie projektu aktu ustawodawczego . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243 8. Wyrażenie zgody na przyjęcie i wejście w życie aktu ustawodawczego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244 9. Praktyka. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245 10. Podsumowanie. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253 Rozdział piąty Specjalna procedura ustawodawcza w Unii Europejskiej . . . . . . . . . . . . . . . 255 1. Uwagi wprowadzające . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255 2. Podstawy prawne i zakres stosowania specjalnej procedury ustawodawczej. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 260 3. Wszczęcie specjalnej procedury ustawodawczej – wniosek legislacyjny . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263 4. Zasady ogólne wydania aktu w specjalnej procedurze ustawodawczej. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 265 5. Rodzaje specjalnej procedury ustawodawczej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267 5.1. Specjalna procedura ustawodawcza z obowiązkiem przeprowadzenia konsultacji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267 5.2. Specjalna procedura ustawodawcza z obowiązkiem uzyskania zgody . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 274 5.3. Procedura budżetowa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277 6. Wyrażenie zgody na przyjęcie i wejście w życie aktu ustawodawczego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 281 7. Praktyka. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 282 8. Podsumowanie. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 289 ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== Spis treści 7 Rozdział szósty Działania na rzecz poprawy jakości prawa Unii Europejskiej. . . . . . . . . . . 291 1. Uwagi wprowadzające . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 291 2. Podstawy prawne i założenia działań na rzecz poprawy jakości prawa Unii Europejskiej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 292 3. Inicjatywy na rzecz poprawy jakości projektowanych aktów prawnych Unii Europejskiej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 301 3.1. Konsultowanie projektowanych aktów prawnych Unii Europejskiej. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 301 3.2. Ocena wpływu projektowanych aktów prawnych Unii Europejskiej. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 303 3.3. Alternatywne metody regulacji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 308 4. Inicjatywy na rzecz poprawy jakości obowiązujących aktów prawnych Unii Europejskiej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 310 4.1. Uproszczenie prawa Unii Europejskiej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 310 4.2. Zmniejszenie obciążeń administracyjnych wynikających z prawa Unii Europejskiej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 317 4.3. Ocena aktów prawnych Unii Europejskiej ex-post . . . . . . . . . . . . . 320 5. Poprawa przejrzystości podejmowanych działań oraz dostępu do informacji w zakresie stanowienia i obowiązywania prawa Unii Europejskiej. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 323 6. Poprawa współpracy instytucjonalnej w obszarze stanowienia prawa Unii Europejskiej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 343 7. Podsumowanie. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 348 Uwagi końcowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 351 Bibliograﬁ a . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 355 ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== Wykaz podstawowych skrótów ABR AFCO – Action programme for reducing administrative burdens in the European Union (plan działania w zakresie obliczania kosztów administracyjnych i ograniczania obciążeń administracyjnych w Unii Europejskiej) – Constitutional Affairs Committee (Komisja Spraw Konstytucyjnych Parlamentu Europejskiego) – wykwaliﬁ kowane organy oceny produktów kryptograﬁ cznych AQUA CATS Committee – Coordinating Committee in the area of police and judicial cooperation in criminal matters (Komitet Koordynacyjny w dziedzinie Współpra- cy Policji i Wymiarów Sprawiedliwości w Sprawach Karnych) CONECCS – Consultation, the European Commission and Civil Society (Konsul- tacje, Komisja Europejska i Społeczeństwo Obywatelskie) – Committee of the Regions (Komitet Regionów) – Comité des représentants permanent (Komitet Stałych Przedstawi- cieli) CoR COREPER COSAC COSI CULT DG DG ECFIN Dz.U. C Dz.U. L Dz.U. RP EBC EBTP ECIO EIOD ESC/EESC EU EUMC Euratom Eurojust EWG EWWiS GNSS ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== – Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires (Konferencja Komisji do Spraw Unijnych Parlamentów Unii Europej- skiej) – The Standing Committee on Operational Cooperation on Internal Security (Stały Komitet Współpracy Operacyjnej w zakresie Bez- pieczeństwa Wewnętrznego) – Committee on Culture and Education (Komisja Kultury i Edukacji Prawna Parlamentu Europejskiego) – Dyrekcja Generalna – The Directorate-General for Economic and Financial Affairs (Dy- rekcja Generalna ds. Gospodarczych i Finansowych) – Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej Seria C (komunikaty) – Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej Seria L (legislacja) – Dziennik Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej – Europejski Bank Centralny – European Business Test Panel (Europejski Panel Przedsiębiorstw) – Europejskie Centrum Inicjatyw Obywatelskich – Europejski Inspektor Ochrony Danych – Economic and Social Committee / European Economic and Social Committee (Komitet Ekonomiczno-Społeczny / Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny) – European Union (Unia Europejska) – European Union Military Committee (Komitet Wojskowy Unii Europejskiej) – Europejska Wspólnota Energii Atomowej – Europejska Jednostka Współpracy Sądowej – Europejska Wspólnota Gospodarcza – Europejska Wspólnota Węgla i Stali – Global Navigation Satellite System (Globalny Systemu Nawigacji Satelitarnej) 10 Wykaz podstawowych skrótów – Impact Assessment Board (Rada Oceny Skutków) – International Conference on Population and Development (Między- narodowa Konferencja na temat Ludności i Rozwoju) – Interparliamentary EU Information Exchange (Międzyparlamentar- na Wymiana Informacji w sprawach UE) – JURI Committee (Komisja Prawna Parlamentu Europejskiego) – Interactive Policy Making (narzędzie interaktywnego kształtowania polityki) – Committee on Civil Liberties, Justice and Home Affairs (Komisja Wolności Obywatelskich, Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych Parlamentu Europejskiego) – Multiannual Financial Framework (Wieloletnie ramy ﬁ nansowe) – Monitor Polski – małe i średnie przedsiębiorstwa – Organisation for Economic Co-operation and Development (Orga- nizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju) – The Ofﬁ cial Journal of the European Union (Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej) – Parlament Europejski – Committee on Petitions (Komisja Petycji Parlamentu Europejskiego) – Rada Europejska – Regulatory Fitness and Performance Programme (Program sprawno- ści w zakresie wydajności regulacyjnej UE) – Rada Unii Europejskiej (Rada) – Security Accreditation Board (Rada ds. Akredytacji Bezpieczeń- stwa) – Special Committee on Agriculture (Specjalny Komitet ds. Rolnictwa) – Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana) – Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy – Traktat z Lizbony zmieniający Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską – Traktat o Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana) – Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej – Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską – Undertakings for Collective Investments in Transferable Securities (zasady dotyczące przedsiębiorstw zbiorowego inwestowania) – Unia Europejska – Wspólnota Europejska – Zbiór Orzeczeń TSUE IAB ICPD IPEX JURI IPM LIBE MFF M.P. MŚP OECD OJ PE PETI RE REFIT RUE SAB SCA TFUE Traktat Konstytucyjny Traktat z Lizbony TUE TSUE TWE UCITS UE WE Zb. Orz. ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== Wstęp Przez długi czas pojęcie demokracji nie było kojarzone z działalnością orga- nizacji międzynarodowych i ich instytucji1. Odmiennie zaczął kształtować się pogląd dotyczący Unii Europejskiej, a w szczególności przyjętego w jej ramach sposobu podejmowania decyzji. Istota i zarazem specyﬁ ka tej organizacji jest związana ze stopniowym poszerzaniem jej zakresu kompetencyjnego, wkracza- jącego w uprawnienia państw członkowskich, oraz rozbudową struktury instytu- cjonalnej. W tym kontekście w doktrynie dominuje pogląd, że proces decyzyjny w tego typu organizacji powinien być oparty na podstawach demokratycznych2. Demokratyzacja, przejrzystość i jawność procesu decyzyjnego w Unii Eu- ropejskiej były akcentowane zarówno na poziomie państw członkowskich, jak i głównych instytucji unijnych od co najmniej ponad dekady. Osiągnięcia w tym zakresie są widoczne na różnych płaszczyznach – począwszy od wzmocnienia pozycji Parlamentu Europejskiego w procesie stanowienia prawa unijnego, po- przez wzrost roli parlamentów narodowych państw członkowskich, po szerokie uprawnienia informacyjne i konsultacyjne organizacji przedstawicielskich spo- łeczeństwa obywatelskiego, interesariuszy, a także indywidualnych obywateli. Wzmocnienie demokratyzacji było widoczne zarówno w reformach podstaw traktatowych funkcjonowania obecnej Unii Europejskiej, jak też w różnego ro- dzaju aktach przyjmowanych przez instytucje (od wiążących aktów prawa wtór- nego, poprzez porozumienia instytucjonalne, po akty soft law). Traktat z Liz- bony3, ostatni traktat reformujący prawo pierwotne obecnej Unii Europejskiej, wprowadził do jej systemu prawa wiele zmian, tak w odniesieniu do rodzajów aktów prawnych stanowionych przez instytucje tej organizacji, jak i procedur podejmowania decyzji. W prawie pierwotnym pojawiły się nowe pojęcia aktów ustawodawczych i nieustawodawczych4, co można potraktować jako swoiste na- wiązanie do podziału aktów prawnych, charakterystycznego dla porządku prawa 1 J. Symonides, Ocena demokratyczności systemu politycznego państw w prawie mię- dzynarodowym i praktyce międzynarodowej, [w:] Demokracja w stosunkach międzynaro- dowych, pod red. E. Haliżaka, D. Popławskiego, Warszawa 1997, s. 25 i n.; R. Kuźniar, Demokracja w państwie a demokratyczność porządku międzynarodowego, [w:] Demokracja w stosunkach…, op. cit., s. 42 i n. 2 R. Grzeszczak, Parlamenty państw członkowskich w Unii Europejskiej, Wrocław 2004, s. 73. 3 Traktat z Lizbony zmieniający Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską podpisany w Lizbonie dnia 13 grudnia 2007 r., Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej (dalej jako Dz.U.) C 306 z 17.12.2007 r. 4 De facto nie do końca nowe, ponieważ były wzorowane na rozwiązaniach zawartych w Traktacie ustanawiającym Konstytucję dla Europy, Dz.U. C 310 z 16.12.2004 r. ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== 12 Wstęp wewnętrznego państw. Podkreślić przy tym należy, że przyporządkowanie aktu do wskazanych wyżej kategorii ma charakter stricte formalny – decyduje o tym procedura przyjęcia, a nie jego istota lub zakres obowiązywania. W świetle zarysowanego dynamizmu zmian w traktatach założycielskich obecnej Unii Europejskiej zagadnienie stanowienia prawa, zakresu norm kom- petencyjnych oraz procedur ustawodawczych w ramach tej organizacji stało się problemem otwartym, w odniesieniu do którego następowały istotne zmiany. Zdecydowało to o wyborze obszaru badawczego niniejszej pracy – stanowienia aktów ustawodawczych w Unii Europejskiej. Zagadnienie to jest niewątpliwie wielopłaszczyznowe. Dotyczy zarówno zakresu uprawnień i sposobu działania podmiotów, które mogą być zaangażowane w procedurach ustawodawczych, jak i wielowątkowych działań w sferze szeroko rozumianego podnoszenia jakości prawa stanowionego w Unii Europejskiej. W pracy zostanie natomiast pomi- nięty wątek stosowania aktów ustawodawczych UE i ich miejsca w porządkach prawnych państw członkowskich jako wykraczający poza ramy określonego problemu badawczego. Odniesienia do istoty i charakteru prawnego „aktów ustawodawczych UE” zostały ujęte tylko w zakresie niezbędnym do jego zdeﬁ - niowania. Sformułowanie tematu wynikało z zamierzeń badawczych, a mianowicie poddania analizie z jednej strony zakresu norm kompetencyjnych określających uprawnienia podmiotów uczestniczących w procesie zmierzającym do przyjęcia aktu ustawodawczego, z drugiej zaś – dokonania wykładni przepisów proce- duralnych dotyczących zmodyﬁ kowanych procedur przyjmowania tych aktów prawa wtórnego, które zostały uznane przez państwa członkowskie w Traktatach za procedury ustawodawcze. Ograniczenie rozważań do aktów ustawodawczych było celowe i uzasadnione dwoma względami. Po pierwsze, po ostatniej rewi- zji traktatów założycielskich Unii Europejskiej procedurom ustawodawczym, a w konsekwencji i aktom ustawodawczym nadano szczególne znaczenie. Po drugie, ograniczenie takie było konieczne z uwagi na rozległość i różnorodność uregulowań odnoszących się do aktów ustawodawczych i nieustawodawczych. Ich łączne przedstawienie wymagałoby albo znacznego spłycenia analizy, albo znacznego przekroczenia zwyczajowo przyjmowanych ram opracowania mono- graﬁ cznego i narażenia się na zarzut nieprzeprowadzenia prawidłowej selekcji analizowanych zagadnień. W niniejszej pracy przyjęto termin „stanowienia” aktów ustawodawczych w ujęciu bliskim używanemu w porządkach prawa krajowego, rozumianemu jako jego tworzenie przez uprawnione organy. Jak podkreślał Jerzy Wróblewski5, na temat zarówno procesu tworzenia prawa, jak i form jego tworzenia toczy- ły i nadal toczą się spory doktrynalne, można jednak przyjąć, że w doktrynie prawa występuje zgodność poglądów w odniesieniu do wyodrębnienia dwóch podstawowych form tworzenia prawa: stanowienia i praktyki (uznania zwyczaju 5 J. Wróblewski, Zasady tworzenia prawa, Warszawa 1989, s. 16. ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== Wstęp 13 i tworzenia precedensu)6. W doktrynie podkreśla się, że stanowienie sensu stric- to oznacza jednostronne wydanie aktu prawotwórczego. W systemie prawa kra- jowego użycie terminu „stanowienie prawa”, mimo istniejących rozbieżności doktrynalnych, jest stosunkowo przejrzyste. Jak wskazywał Wróblewski7, w tra- dycyjnym krajowym modelu stanowienia prawa wyraźnie występuje jednostron- ność aktu, choć może być różnorodnie przedstawiana8. Takie proste rozróżnienie nie występuje w procedurach ustawodawczych w Unii Europejskiej, co również zostanie uwzględnione w niniejszej pracy. Państwa członkowskie – adresaci aktów ustawodawczych w Unii Europejskiej – nie są pozbawione wpływu na działania podejmowane w toku procedur ustawodawczych, wprost przeciwnie – przepisy określające te procedury w różnych formach gwarantują wpływ państw członkowskich na ostateczny kształt aktu prawnego. Dla uzasadnienia przyjętej terminologii decydujące są również postanowienia traktatów założycielskich, w których użyto sformułowań: „stanowienie jednomyślnie zgodnie ze specjal- ną procedurą ustawodawczą”9, „stanowienie w drodze rozporządzeń zgodnie ze specjalną procedurą ustawodawczą”10, „stanowienie w drodze rozporządzeń zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą”11. W tym kontekście, biorąc pod uwagę również istotne znaczenie podjętego tematu, ogólnym celem rozprawy jest uporządkowane i kompleksowe przed- stawienie oraz analiza uregulowań dotyczących stanowienia aktów ustawodaw- czych w Unii Europejskiej. Po pierwsze, cel ten odnosi się do przepisów określa- jących normy kompetencyjne w zarysowanym obszarze. Po drugie, celem pracy jest analiza specyﬁ ki samych procedur ustawodawczych i wpływu na te proce- dury zarówno instytucji i organów Unii Europejskiej, jak też organów krajowych państw członkowskich i innych uczestników unijnego procesu decyzyjnego. Po trzecie, celem rozprawy jest też próba kompleksowego zaprezentowania i oceny efektywności działań podejmowanych na rzecz podniesienia jakości prawa Unii Europejskiej. Analizowane zagadnienia zostały z założenia ograniczone do obszarów zwią- zanych z przebiegiem procedur legislacyjnych. Podjęty problem zyskał na zna- czeniu po reformie przeprowadzonej na mocy Traktatu z Lizbony, w kontekście 6 Ten wątek zostanie całkowicie pominięty nawet w rozważaniach wstępnych, ponieważ praca jest ograniczona do aktów ustawodawczych (bez uznania zwyczaju czy tworzenia pre- cedensu). 7 J. Wróblewski, Zasady…, op. cit., s. 18. 8 Inną klasyczną postacią stanowienia prawa jest umowa (również traktat międzynaro- dowy), w którym strony ustalają obowiązujące je reguły o charakterze ogólnym i abstrakcyj- nym. Umowa jako forma stanowienia prawa występuje współcześnie szeroko w dziedzinie prawa międzynarodowego publicznego. Umowa międzynarodowa jako forma tworzenia pra- wa może formułować reguły ogólne i abstrakcyjne, regulujące zachowania m.in. obywateli państw związanych daną umową. 9 Art. 223 ust. 1 akapit 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej jako TFUE). 10 Art. 223 ust. 2 akapit 1 TFUE. 11 Art. 224 TFUE. ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== 14 Wstęp zarysowanych wyżej niejasności odnośnie do procedur prawotwórczych. Ce- lowym zamierzeniem badawczym było zatem wyeksponowanie analizy obec- nie obowiązujących uregulowań dotyczących stanowienia prawa, tylko w nie- zbędnym zakresie ujmowanych na tle historycznym. Poza tym charakterystyka wcześniej przyjętych i stosowanych rozwiązań w tym zakresie była prezentowa- na w wielu opracowaniach oraz w ramach szerszych publikacji. Również w od- niesieniu do praktyki funkcjonowania poszczególnych rozwiązań skoncentrowa- no uwagę na okresie po wejściu w życie Traktatu z Lizbony. Przyjęcie powyższych założeń miało prowadzić do udowodnienia głównej tezy badawczej niniejszej rozprawy, że jednym z istotnych celów reformy przewi- dzianej w Traktacie z Lizbony było uporządkowanie i uproszczenie funkcjonują- cych dotąd rozwiązań w ﬁ larowej strukturze Unii Europejskiej oraz wzmocnienie demokratyzacji, a także zapewnienie większej przejrzystości i jawności procesu stanowienia unijnych aktów ustawodawczych. Przeprowadzona w pracy analiza zmierza do oceny efektywności wprowadzonych rozwiązań, z uwzględnieniem relacji między podmiotami uczestniczącymi w procedurach ustawodawczych. Z punktu widzenia przyjętego celu niniejszej pracy istotne jest przedstawienie zarówno zakresu norm kompetencyjnych dotyczących podmiotów uczestniczą- cych w procedurach stanowienia aktów ustawodawczych Unii Europejskiej, jak i przebiegu samych procedur ustawodawczych. Konstrukcja pracy i metodologia badań zostały dostosowane do celów rozprawy i konsekwentnego dowodzenia jej tezy badawczej. Struktura pracy odpowiada de facto w znacznej mierze eta- pom postępowania legislacyjnego. Praca została podzielona na sześć rozdziałów. W dwóch pierwszych przed- stawiono zagadnienia o charakterze ogólnym, odnoszące się do samego pojęcia aktów ustawodawczych oraz zakresu kompetencji (i sposobów ich realizacji) podmiotów uczestniczących w procedurach ustawodawczych w Unii Europej- skiej. W rozdziale pierwszym punktem wyjścia jest analiza charakteru prawne- go i kryteriów klasyﬁ kacji aktów prawnych Unii jako aktów ustawodawczych. Następnie została zaprezentowana działalność instytucji Unii Europejskiej bez- pośrednio zaangażowanych w procesie legislacyjnym. Mimo że w art. 15 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej (dalej jako TUE) stwierdzono, że Rada Europejska nie pełni funkcji prawodawczej, w pracy poddano analizie tę część jej działal- ności, która jest bezpośrednio związana z realizowaniem uprawnień prawodaw- czych przez Radę i Parlament Europejski. Zdaniem autorki działalność Rady Europejskiej w charakterze strategicznego koordynatora procesu legislacyjnego jest istotnym elementem stanowienia prawa unijnego, co uzasadnia ujęcie tego zagadnienia w niniejszej pracy. Drugi rozdział pracy dotyczy kompetencji i sposobów działania innych niż instytucje uczestników procedur ustawodawczych w Unii Europejskiej. Zagad- nienia, które zostały w nim przedstawione, obejmują z jednej strony traktato- wo określonych uczestników procedur legislacyjnych – tak na poziomie Unii Europejskiej (organy doradcze – Komitet Ekonomiczno-Społeczny i Komitet ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== Wstęp 15 Regionów), jak i na poziomie krajowym (parlamenty narodowe). Szczególną uwagę zwrócono na udział parlamentów narodowych w procesie ustawodaw- czym Unii Europejskiej, ponieważ ich rola została istotnie wzmocniona w dro- dze ostatniej reformy traktatów założycielskich. W tej części pracy została także uwzględniona działalność grup nacisku, które (pomimo braku bezpośredniego umocowania traktatowego) mogą w Unii Europejskiej wielopłaszczyznowo wpływać na kształt przyjmowanych uregulowań prawnych. W następnej części pracy przedstawiono zagadnienia proceduralne stanowie- nia aktów ustawodawczych w Unii Europejskiej, którym poświęcono kolejne rozdziały: trzeci, czwarty i piąty. Rozdział trzeci dotyczy inicjatywy ustawo- dawczej w Unii Europejskiej. W jego pierwszych trzech podrozdziałach prze- analizowano zakres uprawnień podmiotów, którym Traktaty przyznały prawo inicjatywy legislacyjnej odnośnie do aktów ustawodawczych Unii Europejskiej: instytucji Unii Europejskiej, państw członkowskich oraz obywateli Unii Euro- pejskiej. Szczególną uwagę zwrócono na wspomnianą inicjatywę obywatelską, ponieważ jest to nowe rozwiązanie, wprowadzone w drodze ostatniej reformy traktatów założycielskich Unii. Następnie w rozdziale tym odniesiono się do aspektów proceduralnych przygotowywania wniosku legislacyjnego, głównie w zakresie działań podejmowanych w ramach struktur Komisji. W czwartym rozdziale pracy zaprezentowano zwykłą procedurę ustawo- dawczą. W początkowych podrozdziałach przeanalizowano podstawy prawne i zakres stosowania tej podstawowej obecnie procedury ustawodawczej. Zasad- nicza część tego rozdziału została poświęcona poszczególnym etapom zwykłej procedury ustawodawczej – od momentu wniesienia wniosku legislacyjnego do wejścia w życie przyjętego aktu. Dodatkowym elementem uwzględnionym w tej części pracy jest praktyka stosowania i przebiegu zwykłych procedur ustawo- dawczych od chwili wejścia w życie Traktatu z Lizbony. Następny, piąty, rozdział pracy dotyczy specjalnej procedury ustawodawczej, która została przedstawiona zgodnie z podobnych porządkiem jak procedura zwykła. Punktem wyjścia było określenie podstaw prawnych i zakresu stosowa- nia specjalnej procedury ustawodawczej. W specjalnej procedurze ustawodaw- czej nie ma jednego, ściśle określonego modelu postępowania, co wpłynęło na strukturę tego rozdziału. W zasadniczej jego części wskazano elementy wspólne istniejących odmian specjalnej procedury ustawodawczej, a następnie przedsta- wiono przebieg postępowań w odniesieniu do poszczególnych wariantów tej procedury. Autorka zastosowała tutaj terminologię nawiązującą do charakteru „udziału” instytucji w specjalnej procedurze ustawodawczej. Odrębny przypa- dek stanowi procedura budżetowa. Analogicznie do rozdziału poprzedniego, elementem uzupełniającym analizę uregulowań proceduralnych było ukazanie praktyki wykorzystywania specjalnej procedury ustawodawczej od chwili jej wyodrębnienia, tj. od wejścia w życie Traktatu z Lizbony. Ostatni, szósty, rozdział pracy stanowi swoiste uzupełnienie i rozwinięcie omówionych wcześniej zagadnień. Zawiera charakterystykę działań, głównie ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== 16 Wstęp instytucji unijnych, na rzecz podnoszenia jakości ustawodawstwa Unii Europej- skiej. W rozdziale tym w kolejnych punktach zawarto analizę efektywności dzia- łań służących poprawie jakości zarówno obowiązujących unijnych uregulowań prawnych, jak i tych dopiero projektowanych. Wśród istotnych inicjatyw ujęto: uproszczenie prawa Unii Europejskiej i zmniejszenie obciążeń administracyj- nych, poprawę jakości projektowanych uregulowań prawnych Unii Europejskiej, alternatywne metody regulacji, wprowadzenie systemu oceny korzyści i kosz- tów obowiązujących aktów prawnych Unii Europejskiej, poprawę przejrzystości działalności legislacyjnej w Unii Europejskiej oraz dostępu do informacji. Przedstawienie i analiza problematyki stanowienia aktów ustawodaw- czych w Unii Europejskiej wymagały zastosowania kilku metod badawczych. W najszerszym zakresie w pracy została wykorzystana metoda analizy for- malno-dogmatycznej oraz teoretyczno-prawnej. Poza tym w pracy skorzysta- no z metody socjologicznej i statystycznej, pozwalających na analizę praktyki funkcjonowania omawianych rozwiązań, opartej jednak na dostępnych spra- wozdaniach i raportach. W ograniczonym zakresie (co uzasadniono, określając obszar badawczy) wykorzystano również metodę historyczno-prawną i praw- no-porównawczą. Materiał badawczy, stanowiący podstawę prowadzonych rozważań, obej- muje przede wszystkim źródła prawa Unii Europejskiej dotyczące zagadnień mieszczących się w ramach obszaru badawczego, różnej rangi – począwszy od traktatów założycielskich, poprzez akty wiążącego prawa wtórnego, porozumie- nia międzyinstytucjonalne i niewiążące rezolucje. Analiza objęła również do- kumenty robocze instytucji i organów przygotowywane w toku procedur legis- lacyjnych oraz w szerokim zakresie – sprawozdania dotyczące realizacji praw i obowiązków instytucji i organów Unii Europejskiej oraz innych podmiotów w toku postępowań legislacyjnych. Rozprawa odwołuje się ponadto do boga- tej literatury naukowej, w znacznej mierze anglojęzycznej, dotyczącej ujętych w pracy problemów cząstkowych, a także do orzecznictwa Trybunału Sprawied- liwości Unii Europejskiej. Tematyka niniejszej rozprawy w zaproponowanym kształcie nie była przed- miotem kompleksowego opracowania w polskiej literaturze prawniczej. Do- tychczas znaleźć w niej można opracowania, których autorzy odnosili się za- zwyczaj do dwóch rozłącznych wątków: albo źródeł prawa Unii Europejskiej, albo systemu instytucjonalnego tej organizacji międzynarodowej. W pierwszej grupie autorzy skupiają się głównie na analizie charakteru aktów prawnych UE i ich stosowania w porządkach wewnętrznych państw członkowskich. W drugiej natomiast – na przedstawieniu kompetencji i zasad funkcjonowania instytucji i organów UE (wszystkich lub wybranych). Istniejące prace poświęcone „proce- sowi podejmowania decyzji w UE” albo dotyczą nieaktualnego już stanu praw- nego, albo mają bardziej politologiczny charakter. Nieliczne są również opraco- wania podejmujące zagadnienia dotyczące podnoszenia jakości prawodawstwa unijnego. Niniejsza publikacja ma zatem w założeniach wypełnić lukę, jaką jest ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== Wstęp 17 brak całościowego ujęcia problematyki stanowienia aktów ustawodawczych po wejściu w życie Traktatu z Lizbony. W pracy nazwy aktów prawnych (zwłaszcza traktatów) i innych elementów ich opisów podano według zaleceń zawartych w Międzyinstytucjonalnym prze- wodniku redakcyjnym (http://publications.europa.eu/code/pl/pl-000100.htm) oraz w Vademecum tłumacza. Wskazówki redakcyjne dla tłumaczy (http://ec.europa.eu/ translation/polish/guidelines/documents/styleguide_polish_dgt_pl.pdf). Stan prawny analizowanych regulacji datowany jest na dzień 1 czerwca 2014 r. ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== ROZDZIAŁ PIERWSZY Instytucje Unii Europejskiej uczestniczące w procedurach ustawodawczych 1. Uwagi wprowadzające Traktat z Lizbony wprowadził do systemu prawa Unii Europejskiej wiele zmian, tak w odniesieniu do rodzajów aktów prawnych stanowionych przez instytucje tej organizacji, jak i procedur podejmowania decyzji. Wzmocnił zdolność Unii Euro- pejskiej do podejmowania decyzji w kluczowych sprawach, gwarantując jedno- cześnie legitymację podejmowanych decyzji. Jest to przede wszystkim wynikiem rozszerzenia zastosowania procedury określonej mianem zwykłej procedury usta- wodawczej. Traktat z Lizbony istotnie zreformował też proces decyzyjny w Unii Europejskiej, wprowadzając zmiany w dotychczas obowiązujących procedurach podejmowania uchwał. W art. 289 TFUE wymienia się już tylko dwa rodzaje pro- cedur prawodawczych (ustawodawczych) – zwykłą procedurę ustawodawczą oraz specjalną procedurę ustawodawczą. Należy przy tym pamiętać, że Traktat z Liz- bony wprowadził też tzw. klauzule pomostowe, umożliwiające zastosowanie (pod pewnymi warunkami) zwykłej procedury ustawodawczej w sytuacjach, w których takiej procedury początkowo nie przewidywano. Proces stanowienia aktów prawnych w Unii Europejskiej wykazuje wiele cech specyﬁ cznych. Z jednej strony procedury stanowienia aktów ustawodaw- czych są precyzyjnie uregulowane (szczególnie jeśli chodzi o zwykłą procedurę ustawodawczą). Podobnie ściśle określone są normy kompetencyjne odnoszące się do instytucji pełniących funkcje prawodawcze – Rady i Parlamentu Euro- pejskiego oraz Komisji, która realizuje w Unii Europejskiej podstawowe prawo inicjatywy ustawodawczej. Z drugiej jednak strony nie można pominąć wpływu Rady Europejskiej, która nie pełniąc (jak podkreślono w art. 15 ust. 1 TUE) funkcji prawodawczej, określa ogólne kierunki działania Unii oraz priorytety polityczne (w tym w sferze prawodawczej). Przykładem istotnej reformy jest samo wprowadzenie zmodyﬁ kowanej struktury aktów przyjmowanych przez instytucje Unii Europejskiej. W pra- wie pierwotnym pojawiają się nowe pojęcia1 aktów ustawodawczych, aktów 1 De facto nie do końca nowe, ponieważ wzorowane były na rozwiązaniach zawartych w Traktacie ustanawiającym Konstytucję dla Europy z 2004 r. ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== 20 Instytucje Unii Europejskiej uczestniczące w procedurach ustawodawczych delegowanych i aktów wykonawczych. Istotną kwestią jest, że w myśl postanowień art. 289 ust. 3 TFUE przypisanie danemu aktowi prawnemu charakteru aktu ustawodawczego (bądź nie) jest uzależnione wyłącznie od kryterium formalne- go, tj. przyjętej procedury, a nie od istoty aktów lub zakresu ich obowiązywa- nia2. Aktem ustawodawczym jest tylko taki akt, który został przyjęty w drodze procedury ustawodawczej (zwykłej lub specjalnej). Akty nieustawodawcze są deﬁ niowane natomiast a contrario. Poza tym formalnym kryterium rozróżnienia Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej ustanawia takie same rodzaje aktów prawnych w każdej ze wspomnianych wyżej kategorii. O rodzajach aktów sta- nowi generalnie art. 288 TFUE, należy jednak pamiętać również o szczególnych uregulowaniach w obszarze wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (w tym głównie art. 24 i 26 TUE). W konsekwencji przyjęcia stricte formalnego kryterium klasyﬁ kacji każdy ze wskazanych w traktatach wiążących aktów prawa wtórnego może występo- wać zarówno jako akt ustawodawczy, jak i delegowany lub wykonawczy (przy aktach delegowanych i wykonawczych z odpowiednim przymiotnikiem uzu- pełniającym). Wskazany wyżej nowy katalog aktów w systemie prawnym Unii Europejskiej nie jest jednak wyczerpujący. Należy bowiem pamiętać, że w sy- stemie tym pozostają akty niemające w swej nazwie dodatkowego uzupełnienia przymiotnikowego, których nie można zaliczyć do żadnej ze wskazanych wyżej trzech nowych kategorii. Nie jest to jedyny problem związany z praktyką zamierzonego uproszczenia w drodze reformy przewidzianej w Traktacie z Lizbony. Generalnie deﬁ nicje wiążących aktów prawa unijnego (rozporządzeń i dyrektyw) nie uległy zmianie, natomiast zmodyﬁ kowano deﬁ nicję decyzji. W art. 288 akapit 4 TFUE usankcjo- nowano de facto dwa typy decyzji – wskazujących adresata i niewskazujących konkretnego adresata. Z formalnego punktu widzenia decyzje niewskazujące adresatów i rozporządzenia będą miały identyczny charakter (zasięg ogólny, bezpośrednie stosowanie), a jeśli zostaną przyjęte w tej samej procedurze i staną się w konsekwencji aktami ustawodawczymi, problemem praktycznym może być samo rozróżnienie ich co do istoty3. Z Traktatów nie wynika wyraźne rozgraniczenie zakresu przedmiotowego aktów ustawodawczych i nieustawodawczych. Można tu jednak wspomnieć o postanowieniach art. 290 ust. 1 akapit 2 TFUE, zgodnie z którymi przekazanie uprawnień do wydania aktu delegowanego nie może dotyczyć istotnych kwestii z danej dziedziny, ponieważ są one zastrzeżone dla aktu ustawodawczego. Warto również zaznaczyć w tym miejscu, że z uwagi na specyﬁ kę wspólnej polityki 2 C. Herma, Reforma systemu aktów prawa pochodnego UE w Traktacie z Lizbony, „Eu- ropejski Przegląd Sądowy” 2008, nr 5, s. 24 i n. 3 Zob. np. aktualne we wspomnianej kwestii rozważania dotyczące rozwiązań Traktatu Konstytucyjnego – N. Półtorak, Akty nieustawodawcze jako instrumenty prawne w traktacie ustanawiającym Konstytucję dla Europy, [w:] Konstytucja dla Europy. Przyszły fundament Unii Europejskiej, pod red. S. Dudzika, Kraków 2005, s. 167–168. ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== 1. Uwagi wprowadzające 21 zagranicznej i bezpieczeństwa na mocy art. 31 ust. 1 akapit 1 TUE w obszarze tym wyklucza się przyjmowanie aktów ustawodawczych. Szczególne wątpliwości co do spójności i przejrzystości przyjętego kryterium wyodrębniania aktów ustawodawczych można mieć w odniesieniu do aktów uchwalanych przez Radę bez odwołania do zwykłej czy specjalnej procedury ustawodawczej. Tym bardziej, że co do istoty zachodzi zbieżność z wariantami specjalnej procedury ustawodawczej, a jedyną różnicą jest brak wzmianki na temat tej procedury w odpowiednim artykule Traktatu stanowiącym podstawę prawną do działania Rady4. Specyﬁ czny charakter aktów ustawodawczych podkreślony jest nie tylko poprzez zastosowanie szczególnej procedury (zwykłej lub specjalnej procedury ustawodawczej), ale także poprzez obowiązki nakładane na instytucje unijne. W myśl postanowień art. 15 ust. 2 TFUE w ramach realizowania zasady otwarto- ści w funkcjonowaniu instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii Eu- ropejskiej obrady Parlamentu Europejskiego oraz Rady, debatującej i głosującej nad projektem aktu ustawodawczego, są jawne. Specjalne znaczenie nadano tak- że prawu dostępu do dokumentów (art. 15 ust. 3 TFUE). Każdy obywatel Unii oraz każda osoba ﬁ zyczna lub prawna mająca miejsce zamieszkania lub statuto- wą siedzibę w państwie członkowskim Unii ma prawo dostępu do dokumentów instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii, niezależnie od ich formy. Zasady ogólne tego dostępu oraz ograniczenia (z uwagi na interes publiczny lub prywatny) są określane w drodze rozporządzeń przez Parlament Europej- ski i Radę, stanowiące zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą5. Parlament Europejski i Rada zapewniają publikację dokumentów dotyczących procedur ustawodawczych na warunkach przewidzianych w rozporządzeniu określającym zasady ogólne dostępu do dokumentów UE. Obowiązek ten wynika także wprost z postanowień art. 297 ust. 1 TFUE, w myśl których akty ustawodawcze przyjęte zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą są podpisywane przez przewod- niczącego Parlamentu Europejskiego i przewodniczącego Rady, a następnie są publikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej. Akty ustawodawcze przyjęte zgodnie ze specjalną procedurą ustawodawczą są natomiast podpisywa- ne przez przewodniczącego instytucji, która je przyjęła, i podlegają analogiczne- mu obowiązkowi publikacji. Przedmiotem zainteresowania niniejszego rozdziału jest zakres kompetencji instytucji Unii Europejskiej i sposób ich realizacji w sferze stanowienia aktów ustawodawczych tej organizacji. 4 Zob. uwagi na temat dyskusyjności takiego rozwiązania (ze względu na regulowaną materię prawną) w: Źródła prawa Unii Europejskiej, pod red. J. Barcza, Warszawa 2010, s. IV–76. 5 Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, Dz.U. L 145 z 31.5.2001 r., s. 43–48 (ES, DA, DE, EL, EN, FR, IT, NL, PT, FI, SV), polskie wydanie specjalne: Rozdz. 01, t. 03, s. 331–336, http://eur-lex.europa.eu/LexU- riServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32001R1049:PL:HTML [dostęp: 30.11.2012]. ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== 22 Instytucje Unii Europejskiej uczestniczące w procedurach ustawodawczych 2. Rada Europejska Rada Europejska (RE) podejmuje w Unii Europejskiej strategiczne decyzje dotyczące kluczowych kwestii związanych z rozwojem tej organizacji między- narodowej. Na nocy Traktatu z Lizbony dokonano modyﬁ kacji postanowień do- tyczących zarówno składu, jaki i przede wszystkim kompetencji tej instytucji6. W literaturze powszechnie podkreśla się, że jest ona jedną z najważniejszych instytucji unijnych, podejmującą istotne decyzje polityczne7. Ten szczególny charakter decyzji Rady Europejskiej podkreślono w art. 15 TUE, stwierdzając, że nie pełni ona funkcji prawodawczej. Wydaje się, że postanowienie to po- winno być interpretowane w wąskim zakresie – jako nieuczestniczenie (formal- ne) w procedurach ustawodawczych, którego nie można utożsamiać z prawem podejmowania decyzji w sprawach UE (a w zasadzie – jego brakiem). Okre- ślanie przez Radę Europejską ogólnych kierunków i priorytetów politycznych czy wspólnych strategii w zakresie interesów i celów Unii w ramach wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa w istotny bowiem sposób wpływa na ca- łokształt działalności w ramach Unii Europejskiej8. Przekłada się również na stymulowanie działań pozostałych instytucji w wielu dziedzinach, w tym zwią- zanych ze stanowieniem prawa w Unii Europejskiej. Podejmowane przez Radę Europejską decyzje polityczne nie wywołują for- malnie wiążących skutków, często jednak odgrywają znaczącą rolę inicjującą dalsze działania (w tym skutkujące przyjęciem aktu ustawodawczego) w ramach Unii Europejskiej. Należy też zwrócić uwagę, że Rada Europejska niejednokrot- nie w swojej aktywności zbliżała się do granicznego punktu między podejmowa- niem decyzji w sensie politycznym oraz prawnym. W wielu przypadkach przyję- te przez nią, na wniosek Komisji Europejskiej, bardzo szczegółowe stanowiska odnosiły się do kwestii zasadniczych dla UE i państw członkowskich9. Z uwagi na skład i prestiż Rady Europejskiej jej decyzje (najczęściej w po- staci konkluzji), o istotnym charakterze politycznym, przekładane są następnie na konkretne działania o charakterze normatywnym i faktycznym. W najbar- dziej naturalny sposób (powiązany z przyjętymi regułami proceduralnymi dzia- łalności RE) współdziała w tym zakresie Rada Unii Europejskiej. Można przy tym zaryzykować twierdzenie, że od czasu wprowadzenia cyklicznych spotkań Rady Europejskiej, odbywających się praktycznie co kwartał, zakłócony zo- stał stały dialog między Komisją a Radą. W tym kontekście działalność Rady 6 J. Barcz, Unia Europejska na rozstajach. Traktat z Lizbony, Warszawa 2010, s. 186–188. 7 J. Werts, The European Council, London 2008, s. 34–35; A. Doliwa-Klepacka, Z.M. Doliwa-Klepacki, Struktura organizacyjna (instytucjonalna) Unii Europejskiej, Biały- stok 2009, s. 72–77; M. Górka, System instytucjonalny Unii Europejskiej, [w:] Ustrój Unii Europejskiej, pod red. J. Barcza, Warszawa 2010, s. II–5–II–8. 8 A. Dashwood, Decision-making at the Summit, „Cambridge Yearbook of European 9 Zob. np. analiza wybranych obszarów działalności RE w: J. Werts, The European Legal Studies” Vol. 3 (2000), s. 85. Council, op. cit., s. 85–139. ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== 2. Rada Europejska 23 Europejskiej zmodyﬁ kowała w praktyce zasady balansu międzyinstytucjonalne- go. Komisja bowiem, jak wynika z praktyki relacji z Radą Europejską, jest jej wyraźnie podporządkowana. Nie należą do rzadkich takie sytuacje, gdy Komisja wstrzymuje się z przedłożeniem formalnego projektu ustawodawczego do chwili pozytywnego ustosunkowania się właśnie Rady Europejskiej do przedłożonych jej wstępnie założeń planowanej regulacji10. Podobnie – gdy Rada Europejska wzywa Komisję do wszczęcia działań legislacyjnych w jakimś obszarze (np. poprawy jakości ustawodawstwa UE). Na marginesie można dodać, że najbar- dziej niezależny od Rady Europejskiej w zakresie procedur prawotwórczych jest Parlament Europejski. Strategiczna, inicjująca rola Rady Europejskiej została jeszcze wzmocnio- na poprzez nowe uregulowania Traktatu z Lizbony. W niniejszym opracowaniu zostały uwzględnione tylko te obszary jej działalności, które wiążą się ze sferą stanowienia prawa w Unii Europejskiej. Pierwszy obszar kompetencji Rady Europejskiej w tym zakresie obejmuje po- dejmowanie decyzji wpływających na sposób działania innych instytucji i orga- nów, m.in. w obszarze stanowienia prawa. W tym kontekście wspomnieć należy o możliwości podjęcia przez Radę Europejską jednomyślnej decyzji w sprawie uproszczonej procedury zmiany Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (tzw. procedura kładki)11. Termin ten jest powszechnie stosowany w literaturze dla określenia procedury zmiany postanowień traktatów założycielskich Unii Euro- pejskiej bez zawierania traktatu rewizyjnego12. Jak słusznie zauważa Jan Barcz, postanowienia Traktatu z Lizbony w zasadniczy sposób zmieniły dotychczasowe znaczenie procedury kładki, traktowanej jako procedura ad hoc. Obecnie procedu- ra kładki ma znaczenie strukturalne, umożliwia bowiem dokonanie w uproszczo- nej formie istotnych zmian strukturalnych o charakterze horyzontalnym13. Taki charakter ma zwłaszcza szczególny przypadek stosowania procedury kładki określony w art. 48 ust. 6 TUE. Stosownie do postanowień tego artykułu zmiana może dotyczyć wszystkich lub niektórych postanowień części trzeciej TFUE, odnoszących się do wewnętrznych polityk i działań Unii, pod warun- kiem, że nie będzie prowadziła do zwiększenia kompetencji przyznanych Unii Europejskiej w traktatach założycielskich. Wskazana norma kompetencyjna ma zakres tak szeroki, że w sposób naturalny może obejmować także stanowienie prawa we wspomnianym obszarze. Od strony proceduralnej wniosek o podję- cie takiej uchwały przez Radę Europejską, zawierający propozycje zmian, mogą przedstawić: rząd każdego państwa członkowskiego, Parlament Europejski lub 10 Zwraca na to również uwagę J. Werts, The European Council, op. cit., s. 48–53. 11 W polskiej literaturze używane są też terminy: „klauzula pomostowa”, „procedura dy- namizująca”, „klauzula przejścia”. 12 Np. J. Barcz, Legitymacja demokratyczna zmiany postanowień traktatów stanowiących UE na podstawie tzw. procedur kładki (wprowadzonych przez Traktat z Lizbony) w świetle roz- wiązań niemieckich, „Zeszyty Prawnicze Biura Analiz Sejmowych” 2009, nr 3/4, s. 26–27. 13 Ibidem, s. 30. ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== 24 Instytucje Unii Europejskiej uczestniczące w procedurach ustawodawczych Komisja. Rada Europejska może przyjąć decyzję zmieniającą postanowienia części trzeciej TFUE, stanowiąc jednomyślnie, po konsultacji z Parlamentem Europejskim i Komisją (oraz z Europejskim Bankiem Centralnym, w przypad- kach zmian instytucjonalnych w dziedzinie pieniężnej). Warunkiem wejścia w życie wspomnianej decyzji jest jednak jej zatwierdzenie przez wszystkie pań- stwa członkowskie, zgodnie z ich odpowiednimi wymogami konstytucyjnymi (dlatego tę procedurę postępowania określa się jako tzw. procedurę kładki z za- strzeżeniem ratyﬁ kacji)14. Poza tym przypadkiem Traktat z Lizbony wprowadził możliwość stosowania procedury kładki sensu stricto (określanej też jako ogólna klauzula pomosto- wa) oraz incydentalnych procedur kładki (określanych również jako szczególne klauzule pomostowe). Klauzule te stwarzają możliwość zastosowania zwykłej procedury ustawodawczej w dziedzinach, w których Traktaty przewidywały co do zasady specjalną procedurę ustawodawczą. Ponadto zezwalają na zastosowa- nie w Radzie głosowania większością kwaliﬁ kowaną w przypadku aktów, które co do zasady miały być przyjmowane jednomyślnie15. Procedura kładki sensu stricto (bez zastrzeżenia wymogu ratyﬁ kacji) określona jest w art. 48 ust. 7 TUE. Jej zastosowanie dotyczy wszystkich polityk europej- skich z obszaru TFUE oraz tytułu V TUE. Decyzję o jej zastosowaniu podejmuje Rada Europejska jednomyślnie, po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego, wyrażonej przez większość jego członków16. Jeżeli w postanowieniach TFUE lub tytułu V TUE przewidziano, że Rada stanowi jednomyślnie w danej dziedzinie lub w danym przypadku, to Rada Europejska może podjąć decyzję upoważniającą Radę do stanowienia większością kwaliﬁ kowaną, z wyjątkiem decyzji mających wpływ na kwestie wojskowe lub obronne (art. 48 ust. 7 akapit 1 TUE). Podobnie, jeżeli w TFUE postanowiono, że akty ustawodawcze są przyjmowane przez Radę zgodnie ze specjalną procedurą ustawodawczą, to Rada Europejska może jedno- myślnie podjąć decyzję zezwalającą na przyjęcie takich aktów zgodnie ze zwy- kłą procedurą ustawodawczą (art.48 ust. 7 akapit 2 TUE). Wszelkie tego rodzaju inicjatywy podejmowane przez Radę Europejską są przekazywane parlamentom narodowym państw członkowskich. W przypadku, gdy przynajmniej jeden par- lament narodowy notyﬁ kuje swój sprzeciw w terminie sześciu miesięcy od daty takiego przekazania, przedmiotowa decyzja Rady Europejskiej nie zostaje podję- ta. W przypadku braku sprzeciwu, Rada Europejska może podjąć przedmiotową decyzję po upływie wspomnianych sześciu miesięcy. W tym kontekście można zgodzić się z prezentowaną w literaturze opinią, że de facto jest to procedura „mil- czącej ratyﬁ kacji” przez parlamenty narodowe17. 14 Źródła prawa Unii…, s. IV–59–IV–60. 15 J. Barcz, M. Górka, A. Wyrozumska, Instytucje i prawo Unii Europejskiej, Warszawa 16 Art. 48 ust. 7 akapit 4 TUE. Zob. na ten temat J. Barcz, Legitymacja demokratyczna…, 17 Zob. w tym kontekście uwagi: Źródła prawa Unii…, op. cit., s. IV–60; Rewizja traktatów 2011, s. 126–127. op. cit., s. 26 i n. ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== 2. Rada Europejska 25 Incydentalne procedury kładki (szczególne klauzule pomostowe) są natomiast stosowane do niektórych polityk unijnych, w przypadkach wyraźnie przewidzia- nych w traktatach założycielskich. Szczególne klauzule pomostowe różnią się od ogólnej klauzuli pomostowej kilkoma cechami: po pierwsze, brakiem prawa weta ze strony parlamentów krajowych i, po drugie, stosowanie pewnych szcze- gólnych klauzul może być dopuszczone decyzją Rady, a nie Rady Europejskiej (jak w klauzuli ogólnej). Sposoby stosowania klauzul szczególnych są poza tym dość różnorodne – w każdym przypadku rozstrzyga o tym odpowiednie posta- nowienie Traktatu, przewidujące możliwość zastosowania szczególnej klauzu- li pomostowej. Klauzule te występują w dwóch odmianach – z zastrzeżeniem ratyﬁ kacji przez państwa członkowskie (w sześciu przypadkach, wskazanych w traktatach, w tym w jednym – przewidującym kompetencję Rady Europej- skiej) oraz bez klauzuli ratyﬁ kacyjnej (w kolejnych sześciu przypadkach, w tym dwóch przewidujących kompetencję Rady Europejskiej)18. Jako przykład klauzuli pierwszego rodzaju, przewidującej kompetencję Rady Europejskiej, można wskazać uregulowanie zawarte w art. 42 ust. 2 TUE, zgod- nie z którym Rada Europejska, stanowiąc jednomyślnie, może podjąć decyzję o ustanowieniu wspólnej obrony państw członkowskich Unii Europejskiej jako ﬁ nalizacji stopniowego określania wspólnej polityki obronnej Unii. Wejście w życie takiej decyzji wymaga spełnienia klauzuli ratyﬁ kacji przez państwa członkowskie zgodnie z ich wymogami konstytucyjnymi (dlatego przypadek ten jest wskazywany jako przykład uproszczonej procedury zmiany traktatów – pro- cedury kładki z zastrzeżeniem ratyﬁ kacji). Do wskazanych w traktatach założycielskich szczególnych klauzul pomosto- wych, o zastosowaniu których decyduje Rada Europejska, można zaliczyć klauzulę dotyczącą wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (art. 31 TUE). Wpraw- dzie jest to przykład obszaru działalności Unii Europejskiej, w którym wyklucza się stanowienie aktów ustawodawczych, jednak niewątpliwie przywołane uregulo- wanie jest przejawem strategicznego wpływu Rady Europejskiej na podejmowane decyzje. W tym zakresie Rada Europejska może podjąć decyzję upoważniającą Radę do stanowienia większością kwaliﬁ kowaną w sprawach z zakresu wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, innych niż wskazane w ustępie 2 art. 31 TUE (w tym przypadku z mocy Traktatu przewiduje się podejmowanie decyzji przez Radę kwaliﬁ kowaną większością głosów). Wspomniany traktatowy wyją- tek, niewymagający zastosowania klauzuli pomostowej, obejmuje przyjmowanie decyzji określających działania lub stanowisko Unii (na podstawie uprzedniej decyzji Rady Europejskiej dotyczącej strategicznych interesów i celów Unii lub zgodnie z propozycją wysokiego przedstawiciela Unii ds. zagranicznych i polityki bezpieczeństwa), decyzji wykonujących wspomniane decyzje określające działa- nie lub stanowisko Unii oraz decyzji o mianowaniu specjalnego przedstawiciela stanowiących podstawę Unii Europejskiej po wejściu w życie Traktatu z Lizbony, aut. J. Barcz i in., red. J. Barcz, Warszawa 2012, s. 107–112. 18 Źródła prawa Unii…, op. cit., s. IV–61–IV–62. ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== 26 Instytucje Unii Europejskiej uczestniczące w procedurach ustawodawczych Unii Europejskiej, któremu w myśl postanowień art. 33 TUE powierza się mandat w odniesieniu do poszczególnych spraw politycznych. Druga klauzula, o stosowaniu której również decyduje Rada Europejska, od- nosi się do wieloletnich ram ﬁ nansowych Unii Europejskiej (art. 312 TFUE). Rada Europejska może w tym zakresie podjąć jednomyślną decyzję upoważ- niającą Radę do stanowienia większością kwaliﬁ kowaną przy przyjmowaniu rozporządzenia określającego wieloletnie ramy ﬁ nansowe Unii Europejskiej. Rada przyjmuje takie rozporządzenie w specjalnej procedurze ustawodawczej, po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego, stanowiącego większością gło- sów swoich członków. Bez zastosowania tego wyjątku Rada miałaby obowiązek stanowienia jednomyślnie. Oprócz klauzul pomostowych efektem zmian wprowadzonych przez Traktat z Lizbony są tzw. klauzule hamulca bezpieczeństwa. W tym zakresie Traktat przewiduje istotną rolę Rady Europejskiej działającej w charakterze instytucji określającej ramy strategicznego kompromisu państw członkowskich. Wspo- mniane klauzule dotyczą trzech przypadków: – środków koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego pracowników migrujących (art. 48 TFUE), – współpracy sądowej w sprawach cywilnych (art. 82 TFUE), – ustanawiania wspólnych zasad dla niektórych przestępstw (art. 83 TFUE). Są to przykłady rozszerzenia zastosowania zwykłej procedury ustawodawczej, w której Rada stanowi kwaliﬁ kowaną większością głosów. Przed wejściem w ży- cie Traktatu z Lizbony w tych dziedzinach wymagana była jednomyślność Rady, co zwiększało w pewnym sensie gwarancje uwzględnienia interesów państw członkowskich. Obecny mechanizm klauzuli „hamulca bezpieczeństwa” polega na tym, że jeśli państwo członkowskie stwierdza, że podstawowe zasady zabez- pieczenia społecznego lub systemu sprawiedliwości są zagrożone przez projekt ustawodawczy w trwającej zwykłej procedurze legislacyjnej, może wnioskować o zawieszenie toczącej się procedury i przekazanie projektu do rozpatrzenia Ra- dzie Europejskiej. Stosownie do postanowień art. 47 TFUE Rada Europejska może: − wypracować konsensus w sprawie kontrowersyjnego projektu (w terminie czterech miesięcy od zawieszenia zwykłej procedury ustawodawczej) – wówczas odsyła projekt do Rady, co oznacza zakończenie okresu zawiesze- nia procedury ustawodawczej; Rada w takiej sytuacji kontynuuje procedurę, uwzględniając przedstawione uwagi, − nie podejmować żadnych działań – wówczas uznaje się, że procedura została zakończona, a projekt nie został przyjęty, − zakończyć procedurę i wnioskować o przedstawienie przez Komisję nowego projektu legislacyjnego (proponowany pierwotnie projekt aktu uznaje się za nieprzyjęty). Wskazany mechanizm stwarza zatem możliwość kontynuowania procedury w przypadkach spornych interesów państw członkowskich, o ile stanowisko ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== 2. Rada Europejska 27 w tej sprawie zostanie uzgodnione na najwyższym szczeblu politycznym Unii Europejskiej. Zbliżona do przedstawionej wyżej procedura została przewidziana w art. 86 TFUE. Zasady te również zostały wprowadzone postanowieniami Traktatu z Lizbony. W artykule tym przewiduje się, że w celu zwalczania przestępstw przeciwko interesom ﬁ nansowym Unii, Rada, stanowiąc jednomyślnie po uzy- skaniu zgody Parlamentu Europejskiego (w specjalnej procedurze ustawodaw- czej), może przyjąć rozporządzenie ustanawiające „w oparciu o Eurojust” Pro- kuraturę Europejską. W przypadku braku jednomyślności grupa co najmniej dziewięciu państw członkowskich może wystąpić z wnioskiem o przekazanie projektu rozporządzenia Radzie Europejskiej (procedura w Radzie zostaje wów- czas zawieszona). Analogicznie do zaprezentowanej wcześniej klauzuli – po przeprowadzeniu dyskusji, w przypadku osiągnięcia konsensusu Rada Europej- ska (w terminie czterech miesięcy od zawieszenia procedury legislacyjnej), od- syła projekt Radzie do przyjęcia. Podobny przypadek został przewidziany w art. 87 TFUE. Zgodnie z zawartymi w nim postanowieniami w celu ustanowienia środków dotyczących współpracy operacyjnej między właściwymi organami państw członkowskich (jak policja, służby celne oraz inne organy ścigania wyspecjalizowane w zapobieganiu prze- stępstwom lub ich wykrywaniu i ściganiu) Rada, stanowiąc jednomyślnie po kon- sultacji z Parlamentem Europejskim (w specjalnej procedurze ustawodawczej), może przyjąć odpowiednie rozporządzenie. W przypadku braku jednomyślności grupa co najmniej dziewięciu państw członkowskich może wystąpić z wnioskiem o przekazanie projektu rozporządzenia Radzie Europejskiej (procedura w Radzie zostaje wówczas zawieszona). Analogicznie do przedstawionej wcześniej klauzuli – po przeprowadzeniu dyskusji, w przypadku osiągnięcia konsensusu Rada Eu- ropejska (w terminie czterech miesięcy od zawieszenia procedury legislacyjnej) odsyła projekt Radzie do przyjęcia. O znaczeniu roli politycznej Rady Europejskiej jako wyraziciela strategicz- nych decyzji w Unii Europejskiej świadczą również inne wyraźnie przyznane jej kompetencje. Rada Europejska może zgodnie z postanowieniami art. 86 ust. 4 TFUE przyjąć decyzję o rozszerzeniu uprawnień Prokuratury Europejskiej, obejmując nimi zwalczanie poważnej przestępczości o wymiarze transgranicznym w od- niesieniu do sprawców i współsprawców poważnych przestępstw dotykających więcej niż jedno państwo członkowskie. Zgodnie z postanowieniami art. 86 ust. 4 TFUE Rada Europejska stanowi wówczas jednomyślnie, po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego i po konsultacji z Komisją. Niezależnie od uregulowanych obecnie w traktatach założycielskich kompetencji do podejmowania strategicznych decyzji, wpływających m.in. na proces prawotwór- czy w Unii Europejskiej, Rada Europejska w zasadzie od początku swojej działalno- ści określała strategiczne wytyczne do działań innych instytucji Unii Europejskiej19. 19 J. Werts, The European Council, op. cit, s. 62–63. ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== 28 Instytucje Unii Europejskiej uczestniczące w procedurach ustawodawczych Bardzo istotnym przykładem takiego obszaru działań w Unii Europejskiej jest poprawa jakości unijnych aktów prawnych. Rada Europejska kilkakrotnie formułowała wezwanie do działania w tym zakresie, m.in. podczas szczytów w Edynburgu 11–12 grudnia 1992 r.20, w G
Autor: Anna Doliwa-Klepacka
<a href="http://cyfroteka.pl/ebooki/Stanowienie_aktow_ustawodawczych_w_Unii_Europejskiej-ebookRO/p141374i260332" target="_blank" title="Stanowienie aktów ustawodawczych w Unii Europejskiej [Anna Doliwa-Klepacka] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE" > <img src="http://cyfroteka.pl/images/BRD.png" style="border:none;background:none transparent;box-shadow:none;-webkit-box-shadow:none;-webkit-border-radius:0;border-radius:0;" alt="Stanowienie aktów ustawodawczych w Unii Europejskiej [Anna Doliwa-Klepacka] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE"/></a>