Source: http://kraken.slv.cz/2As100/2015
Timestamp: 2018-05-23 18:49:26+00:00
Document Index: 7426243

Matched Legal Cases: ['soud ', '§ 65', '§ 100', '§ 100', '§ 65', 'soud ', '§ 100', 'soud ', '§ 100', 'soud ', '§ 100', '§ 65', '§ 100', 'soud ', '§ 109', 'soud ', '§ 100', '§ 85', 'soud ', '§ 100', 'soud ', 'soud ', '§ 100', '§ 100', '§ 8', '§ 100', 'soud ', 'soud ', '§ 110', '§ 109', 'soud ', '§ 110', 'soud ', '§ 110', 'soud ']

2As100/2015
2 As 100/2015-37
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedy JUDr. Karla ©imky a soudkyò JUDr. Milu¹e Do¹kové a Mgr. Evy ©onkové v právní vìci ¾alobce: JUDr. J. K., proti ¾alovanému: Ministr spravedlnosti Èeské republiky, se sídlem Vy¹ehradská 16, 128 10 Praha 2, o ¾alobì proti rozhodnutí ¾alovaného ze dne 20. 9. 2011, è. j. 555/2011-LO-SP/4, v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alovaného proti rozsudku Mìstského soudu v Praze ze dne 14. 4. 2015, è. j. 6 A 357/2011-62,
Rozsudek Mìstského soudu v Praze ze dne 14. 4. 2015, è. j. 6 A 357/2011-62, s e z r u ¹ u j e a vìc s e v r a c í tomuto soudu k dal¹ímu øízení.
[1] Jádrem sporu jsou dvì související a navzájem podmínìné právní otázky.
[2] Tou první je, zda naøízení obnovy správního øízení ve vìci jmenování urèité osoby vedoucím státním zástupcem je rozhodnutím pøezkoumatelným ve správním soudnictví podle § 65 a násl. s. ø. s.
[3] V pøípadì, ¾e by pøezkoumatelné bylo, dal¹í právní otázkou je, zda zru¹ení správního rozhodnutí o odvolání pøedchozího vedoucího státního zástupce z této vedoucí funkce lze pro úèely na to navazujícího rozhodnutí o jmenování nynìj¹ího vedoucího státního zástupce pova¾ovat za rozhodnutí, které bylo podkladem rozhodnutí vydaného v øízení, které má být obnoveno, ve smyslu § 100 odst. 1 písm. b) správního øádu, a tedy zda zru¹ení takovéhoto podkladu mù¾e byt dùvodem pro vydání rozhodnutí o obnovì øízení z moci úøední podle § 100 odst. 3 správního øádu ve vztahu k rozhodnutí o jmenování nynìj¹ího vedoucího státního zástupce.
II. Dosavadní prùbìh správních a soudního øízení
[4] Dne 13. 3. 2008 byl rozhodnutím ministra spravedlnosti odvolán z funkce krajského státního zástupce stojícího v èele Krajského státního zastupitelství v Ústí nad Labem JUDr. J. J. Tého¾ dne byl do takto uvolnìné funkce jmenován JUDr. J. K. Rozsudkem Mìstského soudu v Praze ze dne 31. 1. 2011, è. j. 10 Ca 102/2008-117, který nabyl právní moci 8. 3. 2011, bylo rozhodnutí ministra spravedlnosti o odvolání JUDr. J. zru¹eno. S ohledem na tento rozsudek soudu vydal ministr spravedlnosti rozhodnutí o obnovì správního øízení z moci úøední ve vìci jmenování JUDr. K. do funkce krajského státního zástupce; rozklad JUDr. K. proti tomuto rozhodnutí ministr zamítl.
[5] Ve vìci obsazování funkce krajského státního zástupce v Ústí nad Labem èinily rùzné orgány (ministr spravedlnosti, nadøízení vedoucí státní zástupci) i jiné úkony, které v¹ak pro vìc nejsou relevantní, nebo» se pøímo èi nepøímo právnì èi fakticky odvíjejí od úkonù vý¹e popsaných.
[6] JUDr. K. proti rozhodnutí o rozkladu podal ¾alobu podle § 65 s. ø. s.
[7] Mìstský soud v Praze v první øadì s odkazem na usnesení roz¹íøeného senátu Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 26. 6. 2007, è. j. 5 As 13/2006-46, è. 1427/2008 Sb. NSS, shledal, ¾e rozhodnutí o zamítnutí rozkladu proti rozhodnutí o obnovì správního øízení z moci úøední ve vìci jmenování JUDr. K. do funkce krajského státního zástupce je na základì takovéto ¾aloby pøezkoumatelné. Shledal toti¾, ¾e rozhodnutí o ustanovení urèité osoby do funkce krajského státního zástupce je rozhodnutím o oprávnìní takovou funkci vykonávat a rozhodnutí o obnovì takového øízení má podle § 100 odst. 6 správního øádu odkladný úèinek, nebo» jeho výkon ve smyslu vý¹e uvedeného usnesení roz¹íøeného senátu stále probíhá.
[8] Mìstský soud v¹ak dospìl k závìru, ¾e nebyl dán dùvod pro obnovu øízení z moci úøední podle § 100 odst. 1 písm. b), odst. 3 správního øádu, nebo» zru¹ení rozhodnutí o odvolání pøedchozího krajského státního zástupce (tedy zru¹ení rozhodnutí o odvolání JUDr. J. z této funkce) není podkladem pro jmenování nynìj¹ího krajského státního zástupce (JUDr. K.) do této funkce. Podle mìstského soudu je tøeba øízení ve vìci odvolání JUDr. J. z funkce pova¾ovat za øízení zcela odli¹né od øízení o jmenování JUDr. K. do této funkce. Mìstský soud proto ¾alobou napadené rozhodnutí ¾alovaného zru¹il.
III. Kasaèní stí¾nost ¾alovaného a vyjádøení ¾alobce
[9] Proti rozsudku mìstského soudu podal ¾alovaný kasaèní stí¾nost.
[10] V první øadì nesouhlasil s názorem, ¾e rozhodnutí o jmenování do funkce krajského státního zástupce je opravòujícím rozhodnutím. Podle ¾alovaného se tím zakládá stav (pozice) jmenované osoby; jde o akt srovnatelný se zalo¾ením slu¾ebního pomìru. Na akty tohoto druhu není podle ¾alovaného právní nárok a výkon slu¾ební funkce není výkonem subjektivních veøejných práv. Proto rozhodnutím o obnovì správního øízení v daném pøípadì nedochází k automatickému odkladnému úèinku podle § 100 odst. 6 správního øádu, a tedy toto rozhodnutí není ani pøezkoumatelné ve správním soudnictví na základì ¾aloby podle § 65 a násl. s. ø. s. pokraèování
[11] ®alovaný nesouhlasil ani s právním názorem mìstského soudu, ¾e rozhodnutí o odvolání pøedchozího vedoucího státního zástupce není podkladem pro jmenování nynìj¹ího státního zástupce. Podle ¾alovaného nelze pojem podkladu pro navazující rozhodnutí redukovat na situace øetìzení èi subsumpce správních aktù, jak to uèinil mìstský soud. Podle ¾alovaného v pøípadì jmenování vedoucích státních zástupcù jde o funkce obsazované z povahy vìci jednou jedinou osobou. Aby do této funkce mohl být nìkdo jmenován, nesmí být dané funkèní místo obsazeno. Jestli¾e poté, co jmenování bylo provedeno, dojde k tomu, ¾e pøedpoklad neobsazení funkèního místa odpadne, je to nutno pova¾ovat za situaci, na ni¾ dopadá § 100 odst. 1 písm. b) správního øádu.
[12] ®alovaný vytkl rozsudku mìstského soudu i nepøezkoumatelnost.
[13] ®alobce navrhl zamítnutí kasaèní stí¾nosti. Ztoto¾nil se ve své podstatì s právním názorem mìstského soudu.
[14] Nejvy¹¹í správní soud pøezkoumal napadený rozsudek v souladu s ustanovením § 109 odst. 3 a 4 s. ø. s., vázán rozsahem a dùvody, které uplatnil stì¾ovatel v podané kasaèní stí¾nosti, a pøitom sám neshledal vady uvedené v odst. 4, k nim¾ by musel pøihlédnout z úøední povinnosti.
[15] V první øadì není dùvodná námitka nepøezkoumatelnosti rozsudku mìstského soudu. Z jeho obsahu je toti¾ zøejmé, z jakých dùvodù soud rozhodl, jak rozhodl; není jeho úkolem vysvìtlovat v detailech nejrùznìj¹í nuance projednávané vìci.
[16] Ani námitka, ¾e ¾alobou napadené rozhodnutí nemìlo být soudem meritornì pøezkoumáno, nebo» je vylouèeno ze soudního pøezkumu, není dùvodná. S mìstským soudem je tøeba se plnì ztoto¾nit, pokud rozhodnutí o jmenování do funkce vedoucího státního zástupce vnímá jako rozhodnutí opravòující. Je nepochybné, ¾e povaha funkce vedoucího státního zástupce je blízká slu¾ebnímu pomìru a ¾e jejím smyslem a úèelem je v první øadì výkon veøejné moci urèitou konkrétní fyzickou osobou ve veøejném zájmu, nikoli u¾ívání po¾itkù s funkcí spojených. Obecnì vzato té¾ platí, ¾e nikdo nemá právní nárok stát se v konkrétním pøípadì vedoucím státním zástupcem urèitého státního zastupitelství. Funkce vedoucího státního zástupce je nicménì veøejnou funkcí chránìnou èl. 21 odst. 4 Listiny základních práv a svobod, podle nìho¾ (o)bèané mají za rovných podmínek pøístup k voleným a jiným veøejným funkcím. Pokud tedy ji¾ byl nìkdo do takovéto veøejné funkce jmenován, má veøejné subjektivní právo na neru¹ený výkon této funkce za zákonných podmínek, je¾ jsou pro ni stanoveny. To v sobì samozøejmì zahrnuje i právo být této funkce zbaven jen za splnìní zákonem pøedepsaných podmínek (srov. ve vìci odvolání pøedsedkynì Nejvy¹¹ího soudu nález Ústavního soudu ze dne 12. 9. 2006, sp. zn. II. ÚS 53/06; viz té¾ z novìj¹í judikatury Nejvy¹¹ího správního soudu ve vìci lesní strá¾e rozsudek ze dne 11. 12. 2014, è. j. 6 As 226/2014-29, è. 3187/2014 Sb. NSS). Opaèný výklad by znamenal pøipu¹tìní libovùle pøi obsazování veøejných funkcí, co¾ je v materiálním právním státì (èl. 1 Ústavy) nepøijatelné.
[17] Jestli¾e tedy ¾alovaný vydal rozhodnutí o obnovì správního øízení ve vìci jmenování ¾alobce do funkce, nepochybnì se jednalo o rozhodnutí, které zasahuje do subjektivního veøejného práva ¾alobce na výkon této funkce, do ní¾ byl ¾alobce pøedtím jmenován, jeliko¾ právì akt samotný, jím¾ ke jmenování do¹lo a který ¾alobci dává oprávnìní uvedenou veøejnou funkci vykonávat, je rozhodnutím o obnovì správního øízení dotèen. Podle § 100 odst. 6 vìty druhé správního øádu toti¾ (r)ozhodnutí, jím¾ bylo øízení obnoveno, má odkladný úèinek, pokud napadené rozhodnutí nebylo dosud vykonáno, leda¾e správní orgán v rozhodnutí odkladný úèinek vylouèil z dùvodù uvedených v § 85 odst. 2 nebo leda¾e vykonatelnost nebo jiné úèinky rozhodnutí ji¾ zanikly podle zvlá¹tního zákona. Mìstský soud správnì poukázal na to, ¾e v intencích usnesení roz¹íøeného senátu Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 26. 6. 2007, è. j. 5 As 13/2006-46, è. 1427/2008 Sb. NSS, je nutno pojmu výkonu rozhodnutí ve smyslu citovaného ustanovení rozumìt ¹íøe a zahrnout pod nìj v¹echny právní úèinky napadeného rozhodnutí. Rozhodnutí, jím¾ byl nìkdo jmenován do funkce vedoucího státního zástupce, mu dává oprávnìní tuto funkci vykonávat. Výkon takového rozhodnutí tedy probíhá prostì a jednodu¹e tím, ¾e jmenovaný uvedenou funkci vykonává-uplatòuje pravomoci s ní spojené na stranì jedné a po¾ívá po¾itkù s ní spojených (v daném pøípadì pøedev¹ím pobírá plat) na stranì druhé. Právì z tìchto dùvodù má rozhodnutí, jím¾ bylo obnoveno øízení ve vìci jmenování vedoucího státního zástupce do funkce, automatický odkladný úèinek podle § 100 odst. 6 vìty druhé s. ø. s. a právì tento úèinek znamená zásah do práv toho, kdo kdy byl do dané funkce jmenován. Mìstský soud tedy zcela správnì ¾alobu proti uvedenému rozhodnutí shledal pøípustnou a vìcnì ji projednal.
[18] Dùvodná je v¹ak námitka ¾alovaného, ¾e mìstský soud nesprávnì posoudil, zda zru¹ení rozhodnutí o odvolání døívìj¹ího vedoucího státního zástupce, jím¾ se tato funkce uvolnila pro jmenování ¾alobce do ní, je dùvodem obnovy øízení z moci úøední podle § 100 odst. 1 písm. b) a odst. 3 správního øádu.
[19] Podle § 100 odst. 1 písm. b) správního øádu (ø)ízení pøed správním orgánem ukonèené pravomocným rozhodnutím ve vìci se na ¾ádost úèastníka obnoví, jestli¾e ( ) bylo zru¹eno èi zmìnìno rozhodnutí, které bylo podkladem rozhodnutí vydaného v øízení, které má být obnoveno, a pokud tyto skuteènosti, dùkazy nebo rozhodnutí mohou odùvodòovat jiné øe¹ení otázky, je¾ byla pøedmìtem rozhodování. Podle odst. 3 zmínìného paragrafu pak (v)e tøíleté lhùtì od právní moci rozhodnutí mù¾e o obnovì øízení z moci úøední rozhodnout té¾ správní orgán, který ve vìci rozhodl v posledním stupni, jestli¾e je dán nìkterý z dùvodù uvedených v odstavci 1 a jestli¾e je na novém øízení veøejný zájem; do konce uvedené lhùty musí být rozhodnutí o obnovì øízení vydáno.
[20] Z § 8 a¾ 12 zákona è. 283/1993 Sb. o státním zastupitelství, jako¾ i z dal¹ích jeho ustanovení plyne jednoznaènì a nepochybnì, ¾e vedoucí státní zástupce je funkce ryze monokratická-u jednoho státního zastupitelství mù¾e být pouze jeden jediný jeho vedoucí státní zástupce. Pøísná monokratiènost je ostatnì u orgánù veøejné moci spí¹e pravidlem ne¾ výjimkou (viz napø. ministerstva, soudy, prezident republiky aj.) a má své logické dùvody-u monokratického orgánu je zpravidla jasnì patrné, kdo v nìm je nadán øídícími, rozhodovacími a jinými pravomocemi nebo oprávnìními nejvy¹¹í úrovnì. Monokratické uspoøádání s jasnou hierarchií, v nìm¾ v posledku rozhoduje jedna jediná osoba, také zpravidla bývá vnímáno jako uspoøádání zvy¹ující akceschopnost a flexibilitu daného orgánu oproti orgánùm kolegiálním. Pokud tedy zákonodárce u urèitého typu orgánu zvolil monokratické uspoøádání, je tøeba ustanovení týkající se jmenování a odvolávání vedoucího takového orgánu vykládat pokud mo¾no tak, aby nedocházelo ke stavu systémovì ne¾ádoucímu, a sice ¾e by v èele takovéhoto orgánu stáli souèasnì dva jeho vedoucí (nebo dokonce jich bylo souèasnì je¹tì více).
[21] S ohledem na vý¹e uvedené výkladové pravidlo týkající se vedoucích monokratických orgánù je tøeba posuzovat i vìc ¾alobce. V dobì, kdy byl ¾alobce do funkce vedoucího státního zástupce jmenován, byla tato funkce nepochybnì volná v tom smyslu, ¾e nebyla obsazena ¾ádnou osobou, jeliko¾ JUDr. J. jí byl v té dobì pravomocnì zbaven. pokraèování
[22] Rozhodnutím správního soudu v¹ak do¹lo ke zru¹ení odvolání JUDr. J. z funkce. Èasové aspekty úèinkù zru¹ujícího rozhodnutí správního soudu na zru¹ované nezákonné správní rozhodnutí jsou pøedmìtem letitých nejasností a sporù. Absolutní návrat do stavu pøed vydáním nezákonného rozhodnutí není mo¾ný ji¾ jen proto, ¾e nelze vrátit zpìt èas, po který bylo-za uplatnìní principu presumpce správnosti správních rozhodnutí-podle objektivnì nezákonného rozhodnutí pøed jeho zru¹ením soudem postupováno. Minulost v plném rozsahu odstranit nelze; nìkdy ji lze jen napravit. Je nicménì zøejmé, ¾e pokud má správní soudnictví být vskutku efektivním nástrojem ochrany subjektivních práv jednotlivcù, je tøeba úèinky zru¹ení nezákonného správního rozhodnutí soudem vykládat tak, aby co mo¾ná nejvíce pùsobily zpìtnì v tom smyslu, aby se zru¹ením nezákonného rozhodnutí v co mo¾ná nejvìt¹í dosa¾itelné míøe obnovil stav existující pøedtím, ne¾ byl takovýmto správním rozhodnutím zmìnìn. Opaèný výklad by naopak mìl krajnì ne¾ádoucí dùsledky-veøejná správa by ji¾ jen prostým vydáváním objektivnì nezákonných rozhodnutí, o nich¾ by vìdìla, ¾e budou v pøípadì napadení s velkou pravdìpodobností v budoucnu zru¹ena, takøíkajíc získávala èas na nezákonnou zmìnu reality tady a teï a vytvoøení stavù a jejich dùsledkù, které by ji¾ zpìtnì bylo mo¾no odstranit jen obtí¾nì nebo dokonce vùbec. To v¹ak nelze pøipustit.
[23] V pøípadech soudního pøezkumu rozhodnutí o odvolání z veøejné funkce je proto tøeba vykládat úèinky zru¹ení takovéhoto rozhodnutí tak, ¾e ten, kdo byl z funkce nezákonnì odvolán, v ní musí okam¾ikem zru¹ení svého odvolání takøíkajíc ob¾ivnout , a to v plném rozsahu. Je zøejmé, ¾e nelze odestát to, co se stalo v mezidobí mezi jeho odvoláním z funkce a zru¹ením tohoto odvolání, neb se to zkrátka ji¾ stalo; nicménì pro futuro je tøeba zajistit, aby ten, kdo byl z funkce odvolán nezákonnì, se jí po zru¹ení svého odvolání mohl neprodlenì a pokud mo¾no v plném rozsahu svých pravomocí, oprávnìní i po¾itkù ujmout.
[24] Je zøejmé, ¾e vý¹e uvedený po¾adavek se mù¾e èasto dostat do rozporu s tím, ¾e v mezidobí byla do dotyèné funkce jmenována jiná osoba, která má té¾ subjektivní veøejné právo ji vykonávat. Støet tìchto-v obou pøípadech abstraktnì vzato zcela legitimních a obvykle v dobré víøe nabytých subjektivních veøejných práv-je nutno øe¹it, pokud jde o funkci vedoucího monokratického orgánu, tak, ¾e pozdìji jmenovaná osoba musí v rovinì výkonu dané funkce ustoupit osobì døíve jmenované a nezákonnì z funkce odvolané. Jen tak lze toti¾ dostát po¾adavku efektivity soudní ochrany poskytované v takových pøípadech správním soudnictvím.
[25] Právì s ohledem na vý¹e uvedené je nutno rozhodnutí, které vedlo k uprázdnìní urèité vedoucí funkce v monokratickém orgánu, pova¾ovat za podklad pro jmenování jiné osoby do této funkce. Odpadne-li následnì uprazdòující rozhodnutí, odpadl podklad pro jmenování. Právì proto je takovou skuteènost nutno pova¾ovat za dùvod obnovy øízení pou¾itelný podle § 100 odst. 1 písm. b), odst. 3 správního øádu i v re¾imu obnovy øízení z moci úøední. Veøejný zájem na provedení obnovy je v daném pøípadì u monokratického orgánu oèividný-odstranit ne¾ádoucí stav výkonu vedoucí funkce souèasnì dvìma fyzickými osobami.
[26] Na okraj je tøeba nicménì poznamenat, ¾e pozdìji do funkce jmenovaná a cestou obnovy øízení dané funkce následnì zbavená osoba má zásadnì (za pøedpokladu své dobré víry ve vztahu ke jmenování do funkce, jí¾ pak byla zbavena) právo na ¹irokou míru satisfakce za to, ¾e v dùsledku nezákonného jednání veøejné moci byla svého práva na neru¹ený výkon funkce zbavena. Je na veøejné moci, aby se o patøiènou satisfakci postarala nejen v rovinì finanèní, ale pokud mo¾no pøípadnì i jiné (funkèní, kariérní apod.).
[27] Mìstský soud neposoudil správnì rozhodnou právní otázku. Kasaèní stí¾nost je proto dùvodná. Nejvy¹¹í správní soud podle § 110 odst. 1 vìty první s. ø. s. zru¹il rozsudek mìstského soudu a vrátil vìc tomuto soudu k dal¹ímu øízení. Uèinil tak bez jednání (§ 109 odst. 2 vìty první s. ø. s.).
[28] V dal¹ím øízení je mìstský soud vázán právním názorem vysloveným Nejvy¹¹ím správním soudem ve zru¹ovacím rozhodnutí (§ 110 odst. 4 s. ø. s.). V novém rozhodnutí rozhodne mìstský soud i o náhradì nákladù øízení o kasaèní stí¾nosti (§ 110 odst. 3 s. ø. s.).
[29] O návrhu ¾alovaného na pøiznání odkladného úèinku kasaèní stí¾nosti Nejvy¹¹í správní soud nerozhodl, nebo» rozhodl vìc samu neprodlenì poté, co byla usnesením Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 26. 6. 2015, è. j. Nao 195/2015-22, vyøe¹ena otázka mo¾né podjatosti nìkterých èlenù rozhodujícího senátu a poté, co ¾alovaný dne 2. 7. 2015 doplnil svoji kasaèní stí¾nost tak, ¾e byla meritornì projednatelná.