Source: https://supremo.vlex.es/vid/casacion-recursos-naturales-15-2-24285016
Timestamp: 2019-05-24 00:47:06
Document Index: 49156788

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STS, 5 de Abril de 2006 - Jurisprudencia - VLEX 24285016
RECURSO DE CASACIÓN. RECURSOS NATURALES. El art. 15 de la Ley de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres 4/1989, contiene un mandato de inseparabilidad entre la calificación de un espacio natural y la elaboración del correspondiente Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de la zona, de modo que la declaración del espacio deviene inoperante si en el plazo de un año no se hubiese aprobado el referido Plan. La cuestión planteada es, si este Plan de Ordenación, al haberse aprobado después de transcurrido el año, debe declararse contrario a derecho por esta sola razón. Si la declaración de un espacio natural como Parque o Reserva viene condicionada a la existencia previa o posterior, pero en el plazo de un año, de un Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de la zona, no ocurre lo mismo a la inversa, porque la protección de un espacio natural como Parque o Reserva es una eventualidad derivada de que al elaborarse el Plan se haya detectado la existencia de valores que merecen esa protección. Las consecuencias del incumplimiento del plazo de un año son distintas de haberse efectuado la declaración de Espacio Natural Protegido por Ley o por disposición de la Administración cuando se ha utilizado excepcionalmente la facultad prevista en el artículo 15.2 de la Ley 4/1989. Si fuese la Administración quien, sin la previa aprobación del Plan, efectuase la declaración de Parque o Reserva y, posteriormente la propia Administración no aprobase en el plazo del año el mismo, la disposición administrativa por la que se declaró el Parque o Reserva es nula. Pero si tal declaración de Parque o Reserva se hubiese efectuado por Ley, la consecuencia de no haberse tramitado y aprobado el correspondiente Plan en un año, es la pérdida de eficacia de tal declaración de Espacio Natural. No obstante, si después de transcurrido el año a contar desde la declaración por Ley de Parque o Reserva, se aprobase el correspondiente Plan de Ordenación de los Recursos Naturales, aquella declaración legal recobrará eficacia con las consecuencias que de ella se deriven, siempre que perduren las razones por las se declaró la zona Parque o Reserva. Se desestima el recurso.
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo, constituída por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el presente recurso de casación, que, con el número 373 de 2003, pende ante ella de resolución, interpuesto por el Procurador Don José Carlos Peñalver Garcerá, en nombre y representación de la Asociación Agraria Jóvenes Agricultores y Ganaderos de Madrid (ASAJA), contra la sentencia pronunciada, con fecha 15 de noviembre de 2002, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el recurso contencioso-administrativo número 803 de 1999 , sostenido por la representación procesal de la Asociación Agraria Jóvenes Agricultores y Ganaderos de Madrid (ASAJA) contra el Decreto 27/1999, de 11 de febrero, del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, por el que se aprobó el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales del Parque Regional en torno a los Ejes del Río Manzanares y Jarama, publicado en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid nº 52, de fecha 3 de marzo de 1999.
En este recurso de casación ha comparecido, en calidad de recurrida, la Administración de la Comunidad Autónoma de Madrid, representada por la Letrada de la Comunidad de Madrid.
La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó, con fecha 15 de noviembre de 2002, sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 803 de 1999, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: Que desestimamos el presente recurso contencioso administrativo, sin formular condena en costas».
Dicha sentencia se basa, entre otros, en los siguientes razonamientos, recogidos en el fundamento jurídico tercero de la sentencia recurrida: «La STC. 163/95, de 8.11.95 se pronunció sobre alguno de los temas suscitados en este proceso, con motivo de una cuestión de inconstitucionalidad referida a determinados preceptos de la Ley de la Comunidad Autónoma de Andalucía núm. 2/89 , de Espacios Naturales Protegidos, afirmando que debía considerarse constitucionalmente legítima la decisión del legislador de omitir la previa elaboración y aprobación del correspondiente Plan de Ordenación de las Recursos Naturales de la Zona porque existían razones justificativas de excepción, explícitamente mencionadas en la norma. En la citada sentencia, partiendo de lo dispuesto en el art. 15 Ley 4/89 y de su carácter básico y con cita de la STC. 102/95, se establece que la declaración de Parque y de Reserva exige que se elabore y apruebe el correspondiente Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de la Zona, salvo cuando excepcionalmente existan razones para prescindir de él, cuya constancia exprese la norma respectiva, requisitos inexcusables y determinantes de su validez. La regla es, por tanto, la aprobación previa del Plan, y posibilidad alternativa excepcional es su aprobación sucesiva en el plazo de 1 año y bajo ciertas condiciones. En el caso de referencia el legislador autonómico andaluz fundamentó su actuación en " la urgencia en la adopción de medidas tendentes a la protección de los espacios naturales de Andalucía", urgencia que no fue desvirtuada en aquél caso y que se hizo constar en la Disposición Adicional 1ª de la Ley Autonómica, concluyendo la sentencia que ni el carácter excepcional de la medida, ni la postergación de los trámites de audiencia e información pública a un momento posterior a la declaración de los Parques y Reservas autorizan a añadir el nuevo condicionante de un determinado nivel de suficiencia o adecuación en la explicación de las razones justificadoras de la excepción, máxime cuando la situación de urgencia se expuso suficientemente en la Exposición de Motivos. La doctrina declarada en la sentencia aludida es aplicable al supuesto de autos por cuanto que las razones excepcionales que justifican la aplicación de la regla excepcional prevista en el art. 15.2 de la Ley 4/89 , constan en la Exposición de Motivos y en el art. 2 de la Ley 6/94 , sin que la concurrencia de tales razones al tiempo de dictarse la Ley Autonómica haya sido desvirtuada en este proceso por la parte actora, cuyo argumento de desviación de poder no procede acoger, no sólo porque no constituye causa de inconstitucionalidad de la Ley, sino porque la actuación del legislador autonómico fue ajustada a lo dispuesto en el citado art. 15.2 de la Ley 4/89 , no habiéndose eludido la información pública ni la participación de los interesados, ya que las mismas se han producido posteriormente, en el seno del procedimiento de elaboración del Plan que se impugna, del que no es causa de nulidad la circunstancia de haberse aprobado una vez transcurrido el plazo de un año previsto en el art. 15.2».
También se declara en el fundamento jurídico cuarto de la sentencia recurrida que: «De otra parte, sin perjuicio de que la Ley 6/94 zonifique el ámbito territorial ordenado, es lo cierto que la recurrente no alega que el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales del Parque Regional en torno a los Ejes de los Ríos Manzanares y Jarama no se ajuste al contenido establecido en el art. 4 de la Ley Estatal 4/1989, de Conservación de Espacios Naturales . Y, en cuanto al contenido, tanto el la Ley Autonómica como en el Plan de limitaciones no indemnizables (sic), que vienen a implicar una verdadera expropiación, cumple significar que los citados preceptos no llevan a cabo concretas privaciones de propiedad ni derechos patrimoniales, sino sólo el establecimiento de limitaciones respecto de usos y actividades tendentes a proteger los terrenos del Parque Regional, delimitando el derecho de propiedad de los terrenos incluidos en el Parque con amparo en la función social de la propiedad establecida en el art. 33.2 CE . Como declaró la STC. núm. 170/89, de 19 de octubre , los poderes públicos deben delimitar el contenido del derecho de propiedad en relación con cada tipo de bienes, habiéndose utilizado en el caso presente una técnica que el TC. estimó legítima para fijar el límite entre la simple configuración del contenido de los derechos patrimoniales y la estricta privación: sólo son indemnizables aquellas vinculaciones o limitaciones de derechos que sobrepasen la barrera del uso tradicional y consolidado, principio que ya fue utilizado en la Ley del Suelo y en la Ley de Aguas, y todo ello sin perjuicio de que si las exigencias que impone la protección llevara al poder público a estimar necesaria la expropiación, ésta se vería sujeta a la legislación en materia de expropiación, y lo mismo habría de decirse en relación con cualquier otra limitación singular de un derecho patrimonial susceptible de provocar daños que aunque legítimos deban ser objeto de resarcimiento. En consecuencia, no estimando la Sala que en el caso presente concurran razones para plantear cuestión de inconstitucionalidad y no resultando de las actuaciones administrativas ni de los autos que el Plan impugnado no se adecue a la Ley Estatal 4/1989, de Conservación de Espacios Naturales, no resulta procedente la estimación del presente recurso contencioso administrativo».
Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal de la Asociación demandante presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 27 de diciembre de 2002, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.
Dentro del término, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrida, la Administración de la Comunidad Autónoma de Madrid, representada por la Letrada de la Comunidad de Madrid, y, como recurrente, la Asociación Agraria Jóvenes Agricultores y Ganaderos de Madrid (ASAJA), representada por el Procurador Don José Carlos Peñalver Garcerán, al mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose en tres motivos, al amparo todos del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción ; el primero por haber conculcado la Sala de instancia lo dispuesto en el apartado segundo del artículo 15 de la Ley estatal 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres, en relación con el artículo 149.1.23 de la Constitución , ya que dicho artículo 15 de la Ley 4/1989, es una norma básica, a los efectos del artículo 149.1.23 de la Constitución , cuyo precepto exige, para declarar un parque o reserva, la previa elaboración de un Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de la zona, si bien, excepcionalmente, prevé tal declaración sin la aprobación del Plan cuando existan razones que lo justifiquen, que se harán constar expresamente en la norma que lo declare, debiendo, en este caso, tramitarse en el plazo de un año, a partir de la declaración de parque o reserva, el correspondiente Plan de Ordenación, pero en este caso, la Comunidad de Madrid hizo uso de la excepción a la regla, declarando el Parque Regional en torno a los ejes de los cursos bajos de los ríos Manzanares y Jarama mediante Ley 6/1994, de 28 de junio, publicada en el B.O.C.A.M. de fecha 12 de julio de 1994 , sin aprobar previamente el Plan de Ordenación de los Recursos, lo que efectuó después mediante Decreto 27/1999, de 11 de febrero, publicado en el B.O.C.A.M. de 3 de marzo de 1999 , a pesar de lo cual la sentencia recurrida lo declaró ajustado a derecho apoyándose en la doctrina del Tribunal Constitucional, recogida en su sentencia 163/95, cuya tesis es precisamente la contraria, al poner ésta énfasis en la necesidad de elaborar y aprobar el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales en el plazo de un año desde la declaración de Parque para legitimar el uso de la excepcionalidad prevista en el propio artículo 15 de la mencionada Ley estatal 4/1989 , de manera que la Sala sentenciadora incurre en un claro error al entender que no es causa de nulidad la circunstancia de haberse aprobado el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales una vez transcurrido el plazo de un año; el segundo por haber vulnerado la Sala de instancia el artículo 15 de la Ley estatal 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestre , en relación con el artículo 6 de la misma Ley y con los artículos 105 a) y 149.1.23ª de la Constitución , ya que no concurre el requisito de la excepcionalidad exigido por el primero de los preceptos citados para proceder a la declaración de Parque Natural antes de aprobar el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales, pues, antes de aprobarse la Ley autonómica 6/94, por la que se declara el aludido Parque Natural, la Comunidad de Madrid había promulgado el Decreto 127/1993, que estableció un régimen de protección preventiva del territorio incluído en el Parque, lo que invalida las insuficientes razones expresadas en la Exposición de Motivos de la Ley 6/1994 para justificar el uso de la excepción y hace innecesaria la declaración de Parque sin la previa aprobación del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales, habiéndose sustraído a los interesados su intervención, reconocida en la referida Ley estatal 4/89, en cumplimiento del artículo 105 a) de la Constitución, para la defensa de sus derechos e intereses, y sin que su posterior intervención en la elaboración del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales subsanase tal deficiencia debido al prolijo régimen contemplado en la propia Ley para los terrenos incluídos en el Parque, al regular minuciosamente los usos y actividades dentro de cada una de las zonas del ámbito de ordenación; y el tercero por haber conculcado la Sala de instancia lo establecido en el artículo 33 de la Constitución, porque , en contra del parecer de dicha Sala, el Plan de Ordenación contiene limitaciones del derecho de propiedad, que deben ser objeto de indemnización, pues en los artículos 12.1.2, 12.2.2 y 12.2.3 del Plan de Ordenación impugnado se prohibe, entre otras muchas actividades, la práctica de la caza, la pesca y la recolección de frutas en la zona objeto de regulación en cada uso de dichos apartados, a pesar de que en ellas se venía haciendo uso, de forma tradicional y consolidada, de esos derechos, mientras que ahora se le priva de ellos sin indemnización alguna por imperativo del artículo 7.1 de la Ley 6/94 de la Comunidad de Madrid , lo que resulta contrario a la doctrina del Tribunal Constitucional y a la tesis de esta Sala del Tribunal Supremo, plasmada en sus sentencia de 18 de diciembre de 1998 , terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se dicte otra de conformidad con la súplica de la demanda presentada en su día, cuyo contenido es el siguiente: «que se declare no ajustado a derecho el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales del Parque Regional en torno a los ejes de los cursos bajos de los ríos Manzanares y Jarama, aprobado mediante Decreto 27/1999, de 11 de febrero, del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid », al mismo tiempo que por otrosí pide también que, dependiendo el fallo en el presente recurso de casación de la validez de la Ley 6/94 de la Comunidad de Madrid , se plantee la correspondiente cuestión de inconstitucionalidad de dicha Ley al Tribunal Constitucional.
Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se dio traslado por copia a la representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Madrid para que, en el término de treinta días, formalizase por escrito su oposición al expresado recurso, lo que efectuó con fecha 9 de diciembre de 2004, aduciendo que, conforme al artículo 63.3 de la Ley 30/92 , la realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas sólo implica la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo, de modo que el incumplimiento del plazo de aprobación del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales no tiene carácter esencial, y así el Tribunal Constitucional en la sentencia 102/95, de 8 de noviembre , declaró que no es causa de nulidad la circunstancia de no haberse aprobado dicho Plan una vez transcurrido el plazo de un año previsto en el artículo 15.2 de la Ley 4/98 , constando en la Exposición de Motivos y en el artículo 2 de la Ley 6/1992 la razones excepcionales que justificaron la declaración de Parque Natural, de manera que es improcedente atribuir a la Comunidad de Madrid, al promulgar esta Ley con la declaración de Parque Natural, la desviación de poder, a que se refiere la Asociación recurrente, sin que se eludiese la información pública ni la participación de los interesados, que tuvo lugar con posterioridad en el seno del procedimiento de elaboración del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales, mientras que los preceptos que se impugnan no llevan a cabo concretas privaciones de propiedad ni de derechos patrimoniales sino sólo el establecimiento de limitaciones respecto de usos y actividades tendentes a proteger los terrenos del Parque Regional, terminando con la súplica de que se desestime el recurso de casación y se confirme en sus propios términos la sentencia recurrida.
Formalizada la oposición al recuso de casación, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fín se fijó para votación y fallo el día 22 de marzo de 2006, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.
Se solicita, mediante otrosí, en el escrito de interposición del recurso de casación, que planteemos ante el Tribunal Constitucional la posible inconstitucionalidad de la Ley de la Comunidad de Madrid 6/1994, de 28 de junio, publicada en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid, de fecha 12 de julio de 1994, que declaró Parque Regional los terrenos, delimitados en su Anexo , en torno a los cursos bajos de los ríos Manzanares y Jarama, por vulnerar su artículo 7.1 el artículo 33 de la Constitución , dado que, lisa y llanamente, establece la no indemnización por las vinculaciones, limitaciones y prohibiciones de aprovechamiento de los recursos naturales, imponiendo restricciones que no resultan compatibles con la utilización tradicional y consolidada de los predios, pues la decisión del presente recurso de casación, relativa a la conformidad o no a derecho del Decreto 27/1999, de 11 de febrero, del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid , aprobatorio del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales del mencionado Parque Regional, depende de la constitucionalidad o no de dicha Ley 6/1994, de la Comunidad de Madrid .
Examinado el precepto en cuestión, éste no dispone, en contra de lo que opina la representación procesal de la Asociación recurrente, la no indemnizabilidad por las vinculaciones, limitaciones y prohibiciones de aprovechamiento de los recursos naturales incompatibles con las finalidades establecidas en la propia Ley, sino que deja a salvo los casos en que dicha Ley o el Plan Rector de Uso y Gestión impongan vínculos que no resulten compatibles con la utilización tradicional y consolidada de los predios, en que prevé, por el contrario, la indemnización de los mismos, que se determinará de acuerdo con las normas que regulan la responsabilidad patrimonial de la Administración, y sin que tal previsión de indemnización se limite a los aprovechamiento agrarios, pues el apartado primero del artículo 7 de la Ley 6/1994, de 28 de junio , se limita a contemplar el mismo régimen para los aprovechamientos agrarios que para los demás, razón por la que no procede plantear cuestión alguna de inconstitucionalidad del aludido artículo 7 de la Ley 6/1994, de 28 de junio , lo que justifica también la desestimación del tercero de los motivos de casación alegados.
Esta Sala del Tribunal Supremo, en sus Sentencias de 21 de octubre de 2003 (recurso de casación 10867/1998 -fundamento jurídico sexto-) y 14 de febrero de 2006 (recurso de casación 7676/2002 -fundamento jurídico cuarto -) ha declarado que el artículo 18.2 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo , «recoge el principio general de que nadie puede ser privado de sus derechos o intereses legítimos sino por causa justificada de utilidad pública y previa la correspondiente indemnización (artículo 349 del Código civil ), que en la actualidad sanciona el artículo 33.3 de la vigente Constitución , ya que la privación de los aprovechamientos cinegéticos o forestales no constituye una mera limitación de su uso, que vendría a definir el contenido normal de la propiedad y a configurar su peculiar estatuto jurídico, sino que supone una restricción singular de esos aprovechamientos por razones de utilidad pública, que no deben soportar los desposeídos sin una congruente remuneración».
En el primer motivo de casación, la representación procesal de la Asociación recurrente sostiene que la Sala de instancia ha conculcado en la sentencia recurrida lo dispuesto en el apartado segundo del artículo 15 de la Ley estatal 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres, en relación con el artículo 149.1.23 de la Constitución , ya que dicho artículo 15 de la Ley 4/1989, es una norma básica, a los efectos del artículo 149.1.23 de la Constitución , cuyo precepto exige, para declarar un parque o reserva, la previa elaboración de un Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de la zona, si bien, excepcionalmente, prevé tal declaración sin la aprobación del Plan cuando existan razones que lo justifiquen, que se harán constar expresamente en la norma que lo declare, debiendo, en este caso, tramitarse en el plazo de un año, a partir de la declaración de parque o reserva, el correspondiente Plan de Ordenación, pero en este caso, la Comunidad de Madrid hizo uso de la excepción a la regla, declarando el Parque Regional en torno a los ejes de los cursos bajos de los ríos Manzanares y Jarama mediante Ley 6/1994, de 28 de junio, publicada en el B.O.C.A.M. de fecha 12 de julio de 1994 , sin aprobar previamente el Plan de Ordenación de los Recursos, lo que efectuó después mediante Decreto 27/1999, de 11 de febrero, publicado en el B.O.C.A.M. de 3 de marzo de 1999 , a pesar de lo cual la sentencia recurrida lo declaró ajustado a derecho apoyándose en la doctrina del Tribunal Constitucional, recogida en su sentencia 163/95, cuya tesis es precisamente la contraria al poner ésta énfasis en la necesidad de elaborar y aprobar el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales en el plazo de un año desde la declaración de Parque para legitimar el uso de la excepcionalidad prevista en el propio artículo 15 de la mencionada Ley estatal 4/1989 , de manera que la Sala sentenciadora incurre en un claro error al entender que no es causa de nulidad la circunstancia de haberse aprobado el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales una vez transcurrido el plazo de un año.
Este primer motivo de casación tampoco puede prosperar porque, aun siendo cierta la doctrina enunciada al articularlo, la cuestión planteada no es la de si la declaración de Parque Regional devino ineficaz al haber transcurrido un año desde tal declaración por Ley sin haberse aprobado el correspondiente Plan de Ordenación de los Recursos Naturales, sino que el objeto del pleito no es otro que la nulidad o anulación del Decreto aprobatorio del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales por haberse promulgado cinco años después de la declaración por Ley del Parque Natural.
Es cierto que esta Sala del Tribunal Supremo en sus Sentencias de 6 de mayo de 2003 (recurso de casación 3727/1997, fundamentos jurídicos segundo y tercero), 21 de octubre de 2003 (recurso de casación 10867/1998, fundamento jurídico tercero), 28 de junio de 2004 (recurso de casación 4337/2001, fundamentos jurídicos séptimo y octavo) y 22 de febrero de 2005 (recurso de casación 2278/2002, fundamento jurídico sexto ), ha expresado que el artículo 15 de la Ley de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres 4/1989, de 27 de marzo, contiene , ante todo, un mandato de inseparabilidad entre la calificación de un espacio natural y la elaboración del correspondiente Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de la zona, de modo que la declaración del espacio deviene inoperante si en el plazo de un año no se hubiese aprobado el referido Plan de Ordenación de los Recursos Naturales, pero la cuestión ahora planteada es si este Plan de Ordenación, al haberse aprobado después de transcurrido el año, debe declararse contrario a derecho por esta sola razón.
Pues bien, tal fue el caso resuelto en nuestra citada Sentencia de fecha 28 de junio de 2004 , en la que rechazamos la nulidad del Decreto aprobatorio de un Plan de Ordenación de los Recursos Naturales promulgado siete años después de la declaración por Ley de Parque Natural.
En tal Sentencia decíamos que « si la declaración de un espacio natural como Parque o Reserva viene condicionada a la existencia previa, o posterior pero en el plazo de un año, de un Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de la zona, no ocurre lo mismo a la inversa, porque la protección de un espacio natural como Parque o Reserva es una eventualidad derivada de que al elaborarse el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales se haya detectado la existencia de valores que merecen esa protección».
En el caso enjuiciado, no cabe duda que el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Madrid incumplió el deber que le impuso el artículo 10 de la Ley 6/1994, de 28 de junio , sobre el Parque Regional en torno a los ejes de los cursos bajos de los ríos Manzanares y Jarama, de modo que, transcurrido el plazo de un año, establecido en dicho precepto en concordancia con lo dispuesto en el artículo 15.2 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo , la declaración de Parque Natural dejó de tener eficacia, pues, como indicamos en nuestra aludida Sentencia de 28 de junio de 2004 , la propia Ley condiciona dicha eficacia al mandato en ella contenido, por lo que, incumplido éste, no cabe mantener los efectos de esa declaración.
Ahora bien, aprobado el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales, aquella declaración legal de Parque Natural recobra su eficacia, salvo que se acreditase que las razones determinantes de la misma hubiesen desaparecido, lo que en el pleito tramitado ni se ha discutido.
Las consecuencias, por tanto, del incumplimiento del plazo de un año son distintas de haberse efectuado la declaración de Espacio Natural Protegido por Ley o por disposición de la Administración cuando se ha utilizado excepcionalmente la facultad prevista en el artículo 15.2 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo .
Si fuese la Administración quien, sin la previa aprobación del correspondiente Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de la zona, efectuase la declaración de Parque o Reserva por concurrir razones que así los justifiquen, debidamente recogidas en la norma que lo declare, y, posteriormente, la propia Administración no aprobase en el plazo del año legalmente establecido el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales, la disposición administrativa, por la que se declaró el Parque o Reserva, es nula, como esta Sala y Sección del Tribunal Supremo lo acordó en su citada Sentencia de fecha 6 de mayo de 2003 (recurso 3727/1997 ), pero si tal declaración de Parque o Reserva se hubiese efectuado por Ley, según prevé el artículo 18.1 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo , la consecuencia de no haberse tramitado y aprobado el correspondiente Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de la zona en el plazo de un año, como ordena el referido artículo 15.2 de esta misma Ley , es la pérdida de eficacia de tal declaración de Espacio Natural con todas las consecuencias que de ello pudiesen derivarse, cual son, entre otras, la inoperancia de las contempladas en el artículo 10.3 de la propia Ley 4/1989 (declaración de utilidad pública a efectos expropiatorios y ejercicio de los derechos de tanteo y retracto por la Administración) y la desaparición de todas las limitaciones inherentes a la declaración de Parque o Reserva.
No obstante, si, después de transcurrido el año a contar desde la declaración por Ley de Parque o Reserva, se aprobase el correspondiente Plan de Ordenación de los Recursos Naturales, aquella declaración legal recobrará eficacia con las consecuencias que de ella se deriven, entre otras las señaladas en el referido artículo 10.3 de la Ley 4/1989 , así como las impuestas por la propia declaración legal en los predios incluídos dentro de las límites del Espacio Natural Protegido, siempre que, como hemos apuntado, perduren o permanezcan las razones por las que mediante ley se declaró la zona Parque o Reserva.
En el segundo motivo de casación se asegura por la recurrente que la Sala sentenciadora ha vulnerado el artículo 15 de la Ley estatal 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestre, en relación con el artículo 6 de la misma Ley y con los artículos 105 a) y 149.1.23ª de la Constitución , ya que no concurre el requisito de la excepcionalidad exigido por el primero de los preceptos citados para proceder a la declaración de Parque Natural antes de aprobar el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales, pues, antes de aprobarse la Ley autonómica 6/94, por la que se declara el aludido Parque Regional, la Comunidad de Madrid había promulgado el Decreto 127/1993, que estableció un régimen de protección preventiva del territorio incluído en el Parque, lo que invalida las insuficientes razones expresadas en la Exposición de Motivos de la Ley 6/1994 para justificar el uso de la excepción y hace innecesaria la declaración de Parque sin la previa aprobación del Plana de Ordenación de los Recursos Naturales, habiéndose sustraído a los interesados su intervención, reconocida en la referida Ley estatal 4/89, en cumplimiento del artículo 105 a) de la Constitución , para la defensa de sus derechos e intereses, y sin que su posterior intervención en la elaboración del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales subsane tal deficiencia debido al prolijo régimen contemplado en la propia Ley para los terrenos incluídos en el Parque, al regular minuciosamente los usos y actividades dentro de cada una de las zonas del ámbito de ordenación.
El motivo de casación resumido en el precedente fundamento es desestimable, al igual que los demás invocados, porque, a pesar de haberse promulgado con anterioridad a la Ley 6/1994, el Decreto 127/1993 , a que se alude en la articulación del propio motivo, lo cierto es que tanto la exposición de motivos de aquélla como su artículo 2 justifican la declaración del Parque Regional , sin la previa aprobación del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales, por el creciente grado de explotación del territorio en cuestión.
El defecto del trámite previsto en la aprobación de los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales con la finalidad de dar intervención a los ciudadanos e interesados, en cumplimiento de lo establecido por el artículo 105 de la Constitución , se subsanó con la tramitación del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales aprobado por Decreto del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid 27/1999, de 11 de febrero , aunque se efectuase con notable retraso con la consecuencia, ya indicada, de pérdida de eficacia de la declaración de Parque Natural hasta la aprobación del correspondiente Plan de Ordenación de los Recursos Naturales.
En nuestras referidas Sentencias de 6 de mayo de 2003, 28 de junio de 2004 y 22 de febrero de 2005 , manifestamos que los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales no son sólo instrumentos para la eficacia de una declaración como Parque o Reserva sino medios de participación de los ciudadanos en la protección del medio natural, de integración y audiencia de todos los interesados afectados, tal como resulta del procedimiento que para su elaboración establece el artículo 6 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres , y la Administración autonómica en este caso lo ha respetado con la tramitación y aprobación del Plan de Ordenación.
La desestimación de los tres motivos de casación alegados comporta la declaración de no haber lugar al recurso interpuesto con imposición a la Asociación recurrente de las costas procesales causadas, según establece el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , si bien, como permite el apartado tercero del mismo precepto, procede limitar su cuantía, por el concepto de representación y defensa de la Administración autonómica comparecida como recurrida, a la cifra de mil doscientos euros, dada la actividad desplegada al oponerse al indicado recurso.
Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley Jurisdiccional.
Que, con desestimación de los tres motivos de casación al efecto invocados, debemos declarar y declaramos que no ha lugar al recurso interpuesto por el Procurador Don José Carlos Peñalver Garcerá, en nombre y representación de la Asociación Agraria Jóvenes Agricultores y Ganaderos de Madrid (ASAJA), contra la sentencia pronunciada, con fecha 15 de noviembre de 2002, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el recurso contencioso-administrativo número 803 de 1999, con imposición a la referida Asociación recurrente de las costas procesales causadas hasta el límite, por el concepto de representación y defensa de la Administración autonómica comparecida como recurrida, de mil doscientos euros.
STS, 10 de Diciembre de 2009 (Medio ambiente, Acto administrativo)
STSJ Asturias 3317/2009, 20 de Noviembre de 2009