Source: http://www.bverfg.de/entscheidungen/rs20080311_1bvr207405.html
Timestamp: 2017-07-22 22:49:42
Document Index: 121307306

Matched Legal Cases: ['Art. 2', 'Art. 1', '§ 14', '§ 184', '§ 14', '§ 184', 'Art. 2', 'Art. 1', '§ 14', '§ 14', '§ 14', '§ 184', 'Art. 1', '§ 184', '§ 184', '§ 179', '§ 179', '§ 184', '§ 179', '§ 94', '§ 152', '§ 163', '§ 111', '§ 184', '§ 184', '§ 184', '§ 184', '§ 25', '§ 14', '§ 14', '§ 2', '§ 11', '§ 10', '§ 184', '§ 162', '§ 188', '§ 197', '§ 187', '§ 184', '§ 4', '§ 7', '§ 184', '§ 184', '§ 195', '§ 10', '§ 184', '§ 14', '§ 184', '§ 14', '§ 13', '§ 13', '§ 184', '§ 29', '§ 29', '§ 29', '§ 29', '§ 184', '§ 184', '§ 184', '§ 184', '§ 23', '§ 31', '§ 31', '§ 14', '§ 184', '§ 14', '§ 184', '§ 33', '§ 33', '§ 35', '§ 184', '§ 14', '§ 184', '§ 184', '§ 188', '§ 197', '§ 2', '§ 11', '§ 34', '§ 34', 'Art. 100', 'Art. 99', 'Art. 99', 'Art. 99', 'Art. 100', 'Art. 100', '§ 17', '§ 187', '§ 163', '§ 17', 'Art. 99', '§ 187', '§ 184', '§ 184', '§ 184', '§ 184', '§ 36', '§ 184', '§ 184', '§ 184', '§ 184', '§ 184', '§ 184', '§ 184', '§ 184', '§ 184', '§ 184', '§ 179', '§ 184', '§ 184', '§ 184', '§ 184', '§ 184', '§ 184', '§ 184', '§ 14', '§ 483', 'Art. 100', 'Art. 99', '§ 162', '§ 184', '§ 184', '§ 184', '§ 14', '§ 184', '§ 14', '§ 184', '§ 184', '§ 14', '§ 184', '§ 14', '§ 184', '§ 20', '§ 21', 'Art. 1', '§ 14', '§ 184', '§ 36', '§ 34']

Bundesverfassungsgericht - Entscheidungen - Bundesverfassungsgericht
Urteil vom 11. März 2008 - 1 BvR 2074/05
L e i t s ä t z e zum Urteil des Ersten Senats vom 11. März
2008 - 1 BvR 2074/05 - - 1 BvR 1254/07 - Eine automatisierte Erfassung von
Kraftfahrzeugkennzeichen zwecks Abgleichs mit dem
Fahndungsbestand greift dann, wenn der Abgleich nicht
unverzüglich erfolgt und das Kennzeichen nicht ohne weitere
Auswertung sofort und spurenlos gelöscht wird, in den
Schutzbereich des Grundrechts auf informationelle
Selbstbestimmung (Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit
Art. 1 Abs. 1 GG) ein.
Die verfassungsrechtlichen Anforderungen an
die Ermächtigungsgrundlage richten sich nach dem Gewicht
der Beeinträchtigung, das insbesondere von der Art der
erfassten Informationen, dem Anlass und den Umständen ihrer
Erhebung, dem betroffenen Personenkreis und der Art der
Verwertung der Daten beeinflusst wird.
Die bloße Benennung des Zwecks, das
Kraftfahrzeugkennzeichen mit einem gesetzlich nicht näher
definierten Fahndungsbestand abzugleichen, genügt den
Anforderungen an die Normenbestimmtheit nicht.
Die automatisierte Erfassung von
Kraftfahrzeugkennzeichen darf nicht anlasslos erfolgen oder
flächendeckend durchgeführt werden. Der Grundsatz der
Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne ist im Übrigen nicht
gewahrt, wenn die gesetzliche Ermächtigung die
automatisierte Erfassung und Auswertung von
Kraftfahrzeugkennzeichen ermöglicht, ohne dass konkrete
Gefahrenlagen oder allgemein gesteigerte Risiken von
Rechtsgutgefährdungen oder -verletzungen einen Anlass zur
Einrichtung der Kennzeichenerfassung geben. Die
stichprobenhafte Durchführung einer solchen Maßnahme kann
gegebenenfalls zu Eingriffen von lediglich geringerer
Intensität zulässig sein.
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT - 1 BvR 2074/05 - - 1 BvR 1254/07 - Verkündet am 11. März 2008 Andrick Regierungshauptsekretärin als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle Im Namen des Volkes In dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerden 1. a) des Herrn S..., b) des Herrn P... gegen § 14 Abs. 5 des
Hessischen Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und
Ordnung (HSOG) in der Fassung der Bekanntmachung vom
14. Januar 2005 (GVBl I, S. 14) - 1 BvR 2074/05 -, 2. des Herrn P... gegen § 184 Abs. 5 des
Schleswig-Holsteinischen Landesverwaltungsgesetzes (LVwG)
in der Fassung des Gesetzes zur Anpassung
gefahrenabwehrrechtlicher und verwaltungsrechtlicher
Bestimmungen vom 13. April 2007 (GVBl, S. 234) - 1 BvR 1254/07 - - Bevollmächtigter für beide Verfahren:
Rechtsanwalt Dr. Udo Kauß, Herrenstraße 62, 79098 Freiburg -
hat das Bundesverfassungsgericht - Erster
Senat - unter Mitwirkung der Richterin und Richter Präsident Papier, Hohmann-Dennhardt, Hoffmann-Riem, Bryde, Gaier, Eichberger, Schluckebier, Kirchhof aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 20.
November 2007 durch a>
U r t e i l für Recht erkannt: § 14 Absatz 5 des Hessischen Gesetzes
über die öffentliche Sicherheit und Ordnung (HSOG) in der
Fassung der Bekanntmachung vom 14. Januar 2005
(Gesetz- und Verordnungsblatt für das Land Hessen,
Teil I, Seite 14) ist mit Artikel 2
Absatz 1 in Verbindung mit Artikel 1
Absatz 1 des Grundgesetzes unvereinbar und
§ 184 Absatz 5 des Allgemeinen
Verwaltungsgesetzes für das Land Schleswig-Holstein
(Landesverwaltungsgesetz - LVwG -) in der Fassung
von Artikel 1 Nummer 6 Buchstabe b des
Gesetzes zur Anpassung gefahrenabwehrrechtlicher und
verwaltungsverfahrensrechtlicher Bestimmungen vom
13. April 2007 (Gesetz- und Verordnungsblatt für
Schleswig-Holstein, Seite 234) ist mit Artikel 2
Das Land Hessen hat den Beschwerdeführern
zu 1, das Land Schleswig-Holstein dem Beschwerdeführer
zu 2 deren notwendige Auslagen zu erstatten.
Gründe: 1 Die Verfassungsbeschwerden richten sich gegen
polizeirechtliche Vorschriften in Hessen und
Schleswig-Holstein, die zur automatisierten Erfassung der
amtlichen Kennzeichen von Kraftfahrzeugen ermächtigen. A. I. 2 Bei der automatisierten Kennzeichenerfassung
werden die Fahrzeuge nach der derzeit eingesetzten Technik
zunächst von einer Videokamera optisch erfasst. Mit Hilfe von
Software wird aus dem Bild die Buchstaben- und Zeichenfolge
des Kennzeichens ausgelesen. Das so ermittelte Kennzeichen
wird automatisch mit polizeilichen Fahndungsdateien
abgeglichen. Ist das Kennzeichen in diesen Dateien enthalten,
wird eine Treffermeldung ausgegeben. Es werden dann das
Kennzeichen sowie weitere Informationen festgehalten, etwa
Ort und Zeit der Treffermeldung, und es können sich
polizeiliche Maßnahmen anschließen, wie das Anhalten des
Fahrzeugs. Ist das Kennzeichen nicht im Fahndungsbestand
enthalten, werden das Bild und das erfasste Kennzeichen
umgehend gelöscht. Die Erfassungsgeräte können stationär oder
mobil eingesetzt werden. Bei stationärem Einsatz können die
Kennzeichen in beiden Fahrtrichtungen ermittelt werden, also
auch aus der Rückansicht. Bei mobilen Systemen kann die
Kamera etwa von einem fahrenden Polizeifahrzeug aus
eingesetzt werden. 3 Die Technik der Kennzeichenerkennung wurde
zuerst in Großbritannien entwickelt („automatic number plate
recognition“ - ANPR). Sie wird dort in dem derzeit
weltweit wohl größten Umfang eingesetzt. So wird sie in der
Londoner Innenstadt verwendet, um die Zahlung der Londoner
Stadtmaut zu kontrollieren. Auf die dort erhobenen
Informationen darf die Polizei seit Sommer 2007 auch zu
Zwecken der nationalen Sicherheit („national security“)
zugreifen (vgl. Travis, Guardian vom 18. Juli 2007;
Ford, The Times vom 18. Juli 2007). An einer
eigenständigen gesetzlichen Grundlage für die
Kennzeichenerfassung fehlt es derzeit (vgl. dazu: Office of
Surveillance Commissioners, Annual Report of the Chief
Surveillance Commissioner to the Prime Minister and to
Scottish Ministers for 2006-2007, 2007, S. 3,
16 f.). Auch in Frankreich wird die automatisierte
Kennzeichenerfassung zur Verhütung und Ahndung
terrorismusbezogener Straftaten sowie zur Verfolgung von
Straftaten der organisierten Kriminalität, des Diebstahls und
der Unterschlagung gestohlener Fahrzeuge sowie bestimmter
Zollvergehen eingesetzt (vgl. Conseil Constitutionnel,
- Nr. 2005-532 DC -). II. 4 Mit ihren Verfassungsbeschwerden rügen die
Beschwerdeführer eine Verletzung ihres Grundrechts auf
informationelle Selbstbestimmung aus Art. 2 Abs. 1 in
Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG durch die angegriffenen
Bestimmungen. 5 1. a) Die Beschwerdeführer in dem Verfahren 1
BvR 2074/05 greifen § 14 Abs. 5 des Hessischen
Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung (HSOG)
in der Bekanntmachung vom 14. Januar 2005 (GVBl I,
S. 14) an. § 14 Abs. 5 HSOG lautet: 6 § 14 7 Datenerhebung und sonstige Datenverarbeitung
an öffentlichen Orten und besonders gefährdeten öffentlichen Einrichtungen 8 (1) - (4) ... 9 (5) Die Polizeibehörden können auf öffentlichen
Straßen und Plätzen Daten von Kraftfahrzeugkennzeichen zum
Zwecke des Abgleichs mit dem Fahndungsbestand automatisiert
erheben. Daten, die im Fahndungsbestand nicht enthalten sind,
sind unverzüglich zu löschen. 10 b) Der Beschwerdeführer in dem Verfahren 1 BvR
1254/07 greift § 184 Abs. 5 des Allgemeinen
von Art. 1 Nr. 6 Buchstabe b des Gesetzes zur
Anpassung gefahrenabwehrrechtlicher und
13. April 2007 (GVBl, S. 234) an. § 184 LVwG
lautet, soweit hier von Bedeutung: 11 § 184 12 Datenerhebung bei öffentlichen
Veranstaltungen und Ansammlungen sowie auf öffentlichen Flächen 13 (1) - (3) ... 14 (4) 1Die Datenerhebung nach den
Absätzen 1 bis 3 darf auch durchgeführt werden,
wenn Dritte unvermeidbar betroffen sind. 2Die angefertigten
Bildaufnahmen, Bild- und Tonaufzeichnungen sowie sonstige
dabei gewonnene personenbezogene Daten sind außer bei
Maßnahmen nach Absatz 3 spätestens einen Monat nach
ihrer Erhebung zu löschen oder zu vernichten. 3Dies gilt
nicht, wenn sie zur Verfolgung von Straftaten oder
Ordnungswidrigkeiten von erheblicher Bedeutung benötigt
werden oder Tatsachen dafür sprechen, dass die Person künftig
vergleichbare Straftaten oder Straftaten im Sinne des
§ 179 Abs. 2 begehen wird. 4Die Zweckänderung der
Daten muss im Einzelfall festgestellt und dokumentiert
werden. 5Eine Unterrichtung der unvermeidbar betroffenen
Dritten im Sinne von Satz 1 und der von Maßnahmen nach
Absatz 1 bis 3 Betroffenen unterbleibt, wenn sie
innerhalb der in Satz 2 genannten Fristen nur mit
unverhältnismäßigen Ermittlungen möglich wäre, insbesondere
wenn dadurch eine Grundrechtseingriffsvertiefung zu
befürchten ist oder wenn überwiegend schutzwürdige Belange
anderer Betroffener entgegenstehen. 15 (5) 1Die Polizei kann bei Kontrollen im
öffentlichen Verkehrsraum nach diesem Gesetz und anderen
Gesetzen personenbezogene Daten durch den offenen Einsatz
technischer Mittel zur elektronischen Erkennung von
Kraftfahrzeugkennzeichen zum Zwecke des automatisierten
Abgleichs mit dem Fahndungsbestand erheben. 2Eine verdeckte
Datenerhebung ist nur zulässig, wenn durch die offene
Datenerhebung der Zweck der Maßnahme gefährdet würde. 3Sofern
auf das abgefragte Kennzeichen keine Fahndungsnotierung
besteht, sind die gewonnenen Daten unverzüglich zu löschen.
4Besteht zu dem abgefragten Kennzeichen eine
Fahndungsnotierung, gilt Absatz 4 Satz 3 bis 5
entsprechend. 5Der flächendeckende stationäre Einsatz
technischer Mittel nach den Sätzen 1 und 2 ist
nicht zulässig. 16 (6) ... 17 § 179 Abs. 2 LVwG, auf den in
§ 184 Abs. 4 Satz 3 LVwG verwiesen wird,
lautet: 18 § 179 19 Voraussetzungen der Datenerhebung 20 (1) ... 21 (2) Wenn Tatsachen dafür sprechen, dass
ein 22 1. Verbrechen, 23 2. Vergehen gewerbsmäßig, gewohnheitsmäßig,
serienmäßig, bandenmäßig oder mittels Täterschaft und
Teilnahme organisiert begangen werden soll, können
personenbezogene Daten erhoben werden über 24 a) Personen, bei denen Tatsachen dafür
sprechen, dass sie solche Straftaten begehen oder sich hieran
beteiligen werden, 25 b) Personen, bei denen Tatsachen dafür
sprechen, dass sie Opfer solcher Straftaten werden, oder 26 c) Zeuginnen oder Zeugen, Hinweisgeber oder
sonstige Auskunftspersonen, die dazu beitragen können, den
Sachverhalt solcher Straftaten aufzuklären. 27 (3) ... 28 2. Die Beschwerdeführer sehen sich durch diese
Regelungen selbst, gegenwärtig und unmittelbar in ihrem Recht
auf informationelle Selbstbestimmung betroffen. Sie seien
eingetragene Halter ihrer Personenkraftwagen. Mit diesen
seien sie regelmäßig auf den Straßen des jeweiligen
Bundeslandes unterwegs. 29 Die Kennzeichenerfassung greife in den
Schutzbereich des Grundrechts ein. Ziel der Erfassung sei es,
die Daten für die Polizei verfügbar zu machen, um sie mit dem
Fahndungsbestand abgleichen zu können. Ein Eingriff liege
auch im Hinblick auf das angefertigte Bild vor, wenn es das
Konterfei von Fahrer und Beifahrer erkennen lasse. Der
Eingriff verstoße gegen das Gebot der Verhältnismäßigkeit im
engeren Sinne. Die geförderten Gemeinwohlbelange seien im
Regelfall von geringem Gewicht. Eine Gefährdung der
Allgemeinheit und der Sicherheit einzelner Bürger werde nur
in seltenen Ausnahmefällen abgewehrt werden können. In
solchen Fällen genüge es aber, anlassbezogen eine
Kennzeichenüberwachung durchzuführen, ohne dass dies zu einer
generellen Standardmaßnahme gemacht werden müsse. 30 Das Gewicht des Eingriffs sei nicht gering zu
bewerten. Eine maschinelle, systematische Massenkontrolle
habe eine neue Eingriffsqualität. Bislang habe eine
anlasslose Erhebung von Fahrzeugkennzeichen nicht zu den
Aufgaben der Polizei gehört. Auch Befugnisse wie die der
Schleierfahndung oder bei Verkehrskontrollen seien bisher
stets nur einzelfallbezogen oder stichprobenartig zum Einsatz
gekommen. Dies gelte auch für Kontrollen im Lebensmittel-,
Arbeitsschutz- und Umweltrecht, die überdies nur eng
umgrenzte Personengruppen träfen. Ermächtigungen zur
systematischen, automatisierten Kontrolle beliebiger Personen
kenne die deutsche Rechtsordnung bisher nicht. Da durch ein
einziges Erfassungsgerät bis zu 3.000 Kennzeichen pro Stunde
erkannt werden könnten, sei die Kennzeichenerfassung kein
„Minus“ zu den bisherigen Kontrollen mit
Identitätsfeststellung, sondern ein quantitatives und
qualitatives „Aliud“. Die Maßnahme ermögliche die Erstellung
von Bewegungsprofilen. Tatsächlich hätten 14 % der
Treffer in der hessischen Praxis Ausschreibungen zur
„polizeilichen Beobachtung und Insassenfeststellung“ zum
Gegenstand. Es werde eine Infrastruktur geschaffen, die eine
generelle Bewegungsüberwachung ermögliche, wie sie etwa in
Großbritannien bereits praktiziert werde. Die Erfahrung
zeige, dass eine einmal vorhandene Überwachungsstruktur immer
intensiver genutzt werde. Der Kennzeichenabgleich sei ein
Präzedenzfall für einen automatisierten Massenabgleich der
Bevölkerung mit Fahndungsdatenbanken. Die
verfassungsrechtliche Zulässigkeit der angegriffenen
Bestimmungen dürfe nicht nach der derzeitigen technischen
Praxis beurteilt werden. Vielmehr sei zu berücksichtigen,
dass technische Kapazitätsgrenzen immer nur eine Frage der
Zeit seien. So sei der Einsatz von RFID-Chips („Radio
Frequency Identification“ - RFID), also Funkchips, wie sie
derzeit bereits in Reisepässen oder zur Verbuchung von
Büchern in Bibliotheken verwendet werden, zur
Fahrzeugerkennung sehr viel preisgünstiger und weniger
fehleranfällig als die optische Kennzeichenerkennung.
RFID-Lesegeräte ermöglichten daher in technischer und
finanzieller Hinsicht eine weitgehend flächendeckende
Verkehrsüberwachung; in anderen Ländern sei es bereits
Pflicht, solche Chips am Kraftfahrzeug anzubringen. Die
angefochtenen Regelungen deckten bereits heute den Einsatz
von RFID-Lesegeräten ab. 31 Das Gebot der Verhältnismäßigkeit lasse die
Kennzeichenerfassung daher nur im Einzelfall zum Auffinden
eines konkreten Fahrzeugs, zur Abwehr einer gegenwärtigen
Gefahr für Leib oder Leben und aufgrund richterlicher
Anordnung, die zeitlich zu befristen sei, zu. Ohne diese
Voraussetzungen, die kumulativ vorliegen müssten, sei die
Maßnahme auch an Kriminalitätsschwerpunkten nicht
zulässig. 32 Für die angegriffenen Regelungen fehle den
Ländern auch die Gesetzgebungskompetenz. Die Regelung diene
im Schwerpunkt Zwecken der Strafverfolgung. Mit der
Begründung, die Rückgabe gestohlener Fahrzeuge diene
präventiven Zwecken, könnten sich die Länder allgemein
Gesetzgebungsbefugnisse im Anschluss an Diebstahlsdelikte
anmaßen. Sicherstellung und Rückgabe der durch eine Straftat
erlangten Kraftfahrzeuge seien in der Strafprozessordnung
abschließend geregelte Maßnahmen (§§ 94, 111k StPO). Bei
Auffinden eines gestohlenen Fahrzeugs sei die Polizei kraft
Bundesrechts (§ 152 Abs. 2, § 163 Abs. 1 Satz 1
StPO) in erster Linie verpflichtet, Maßnahmen zur Ermittlung
und Überführung des Täters einzuleiten. Das Fahrzeug dürfe
erst herausgegeben werden, wenn es für Zwecke des
Strafverfahrens nicht mehr benötigt werde (§ 111k StPO).
Der Vorrang der Strafverfolgung vor der Restitution sei
folglich sowohl gesetzlich angeordnet wie auch tatsächlich in
zeitlicher Hinsicht gegeben. Dementsprechend nehme § 184
Abs. 5 LVwG bezüglich der Verwendung von Treffermeldungen auf
§ 184 Abs. 4 Satz 3 LVwG Bezug, der an erster
Stelle die Verfolgung von Straftaten und Ordnungswidrigkeiten
anführe. Die Verhütung von Straftaten könne eine
Länderkompetenz jedenfalls dann nicht begründen, wenn als
Präventionsmittel lediglich die Verfolgung bereits begangener
Straftaten eingesetzt werde. Sonst müsse jede Maßnahme der
Strafverfolgung zugleich als Verhütung von Straftaten
angesehen werden, da jede Strafverfolgungsmaßnahme auch der
Verhinderung von Anschlusstaten und damit der Verhütung von
Straftaten dienen könne. Dadurch würde die Unterscheidung von
Strafverfolgung und Gefahrenabwehr obsolet. Das Bundesrecht
regele die Verarbeitung von Kennzeichendaten zum Zweck der
Strafverfolgung erkennbar abschließend. 33 Nur hilfsweise werde die Unbestimmtheit der
angefochtenen Normen gerügt. Der Begriff des
Fahndungsbestands sei zu unbestimmt. Wenn ein Abgleich
ausschließlich mit einzelnen Dateien beabsichtigt gewesen
sei, habe dies ohne weiteres präzise bestimmt werden können
und müssen. Die Bestimmungen legten auch nicht fest, zu
welchen Zwecken der Abgleich erfolgen dürfe. Außerdem sei
nicht bestimmt, zu welchen Zwecken die Daten im Falle eines
Treffers weiter verarbeitet und wie lange sie gespeichert
werden dürften. So sei nicht zu erkennen, ob auch die Daten
des Halters abgeglichen werden dürften, um zu ermitteln, ob
nach dem Halter gefahndet werde. Eine verfassungskonforme
einschränkende Auslegung einer zu weiten oder fehlenden
Zweckbestimmung verbiete das Gebot der Normenklarheit
regelmäßig, so auch hier. 34 Eine Einschränkung des Grundrechtseingriffs
liege zwar bei § 184 Abs. 5 LVwG darin, dass die
Vorschrift die Kennzeichenerfassung nur „bei Kontrollen im
Gesetzen“ zulasse. Gleichwohl bleibe die routinemäßige,
verdachts- und ereignisunabhängige Erfassung zugelassen.
Keine Einschränkung liege darin, dass nach § 184 Abs. 5
Satz 5 LVwG der „flächendeckende stationäre Einsatz“ nicht
zulässig sei. Möglich solle nach dem Gesetz jedenfalls der
routinemäßige Kennzeichenabgleich bei Gelegenheit jeglicher
Verkehrs-, Personen- oder sonstiger Kontrollen im
öffentlichen Verkehrsraum sein. III. 35 Zu den Verfassungsbeschwerden haben der
Landtag und die Landesregierung von Schleswig-Holstein, die
hessische Landesregierung und das Unabhängige Landeszentrum
für Datenschutz Schleswig-Holstein Stellung genommen. 36 1. Die hessische Landesregierung hält die
Verfassungsbeschwerde im Verfahren 1 BvR 2074/05 für
zulässig, aber unbegründet. 37 a) Die automatische Kennzeichenerfassung werde
in Hessen seit Ende Januar 2007 eingesetzt. Der Abgleich
erfolge unmittelbar nach der Erfassung. Der Mittelwert der
Abgleichsdauer liege bei einer Sekunde. Im Nichttrefferfall
würden das angefertigte Bild sowie die Zeichenfolge des
Kennzeichens aus dem flüchtigen Speicher des Lesegeräts
automatisch gelöscht. Im flüchtigen Speicher sei ein
Speicherbereich für höchstens neun Kennzeichen reserviert.
Sei dieser Bereich belegt, würden die vorhandenen
Informationen bereits im laufenden Betrieb durch neue
Informationen überschrieben, das heißt automatisch gelöscht.
Nach der Löschung seien die Informationen nicht wieder
herstellbar. Bei Unterbrechung der Stromversorgung gingen
noch verbliebene Speicherinhalte verloren. Im Trefferfall
würden das gefertigte Bild sowie das identifizierte
Kennzeichen auf dem Bildschirm des mobilen
Standardarbeitsplatzes (Laptop) angezeigt. Im Bedarfsfall
könnten sie dort manuell gespeichert werden. Bei einem
Treffer vergleiche der Bediener zunächst das Bild mit dem
ausgelesenen Kennzeichen. Bei Übereinstimmung werde geprüft,
ob die Fahndung noch aktuell sei und welcher
Ausschreibungsanlass zugrunde liege. Bei negativem Ergebnis
würden die Daten sofort gelöscht. 38 Der Fahndungsbestand, mit dem abgeglichen
werde, umfasse in Hessen die beiden INPOL-Verbunddateien
„Sachfahndung“ und „NSIS-Sachfahndung“. Nach einer Abfrage
vom 17. Oktober 2007 umfasse der Gesamtdatenbestand von
INPOL und im Schengener Informationssystem (SIS) von
Mitgliedstaaten der Europäischen Union 2.719.368
Kraftfahrzeugkennzeichen. Die große Zahl erkläre sich daraus,
dass viele Ausschreibungen über einige Jahre aufrechterhalten
blieben. Vom Gesamtdatenbestand stammten 778.958 Kennzeichen
aus dem deutschen Fahndungsbestand, 1.940.410 Kennzeichen aus
dem SIS-Fahndungsbestand. Der größte Teil der Ausschreibungen
entfalle auf die Anlässe „abhandengekommen durch“ (677.976),
„ohne Haftpflichtversicherung“ (72.348),
„Amts-/Vollzugshilfe“ (15.786) sowie auf „sonstige Fälle
(ohne Grenzfahndung)“ (9.469). 39 Für eine generelle Speicherung in
Trefferfällen werde kein Anlass gesehen. Anders sei es bei
der Ausschreibung zur polizeilichen Beobachtung. Die Meldung
über das Antreffen führe dort je nach Ausschreibungskategorie
zu Speicherungen in unterschiedlichen Spezialanwendungen nach
Bundes- oder Landesrecht. Auch könnten sich im Falle eines
Zugriffs neue Erkenntnisse ergeben. Im Trefferfall liege es
grundsätzlich im Ermessen der eingesetzten Polizeibeamten, ob
und welche Informationen sie speicherten. Alle Belastungen
des Betroffenen, die sich aus einem Treffer ergäben, dürften
aber ausschließlich der speziellen Rechtsgrundlage
zugerechnet werden, die zur Ausschreibung im Fahndungsbestand
geführt habe. Ein Zugriff auf weitere Dateien sei im
Trefferfall regelmäßig nicht erforderlich. Sei es
ausnahmsweise erforderlich und praktikabel, dürften die
Beamten jedoch nach § 25 Abs. 1 Satz 1 oder 2
HSOG unter Beachtung des Gebots der Zweckbindung alle
polizeilichen Datenbestände nutzen. Es seien auch
Datenerhebungen denkbar, namentlich Rückfragen bei der
ausschreibenden Stelle. Eine abschließende Benennung aller in
Betracht kommenden Datenquellen sei nicht möglich. 40 b) Die Verfassungsbeschwerde der
Beschwerdeführer zu 1) sei unbegründet. Ein Eingriff in
das Recht auf informationelle Selbstbestimmung liege nicht
nur in den Trefferfällen vor, sondern auch dann, wenn der
Abgleich negativ ausfalle. Der Eingriff sei jedoch
gerechtfertigt. 41 aa) § 14 Abs. 5 HSOG sei formell
verfassungsgemäß. Die Kennzeichenerfassung nach dieser
Regelung verfolge in ihrem Schwerpunkt präventive
polizeiliche Zwecke. Der Abgleich bringe zwar zu einem nicht
geringen Teil Treffer hervor, bei denen es um die Verfolgung
von Straftaten oder Ordnungswidrigkeiten gehe. Doch stünden
die repressiven Zwecke nicht im Vordergrund. 42 bb) Das Gebot der Normenbestimmtheit und
Normenklarheit sei gewahrt. Dass die Vorschrift keine
Einschränkungen auf einen bestimmten Anlass sowie keine
Gefahren- oder Verdachtsschwelle enthalte, sei kein
Bestimmtheitsproblem. Mit der gesetzlichen Formulierung sei
klargestellt, dass die Kennzeichenerhebung jederzeit auf
jeder öffentlichen Straße oder jedem öffentlichen Platz in
Hessen ohne besonderen Anlass oder eine konkrete Gefahr oder
einen bestimmten Verdacht stattfinden dürfe. Im Übrigen sei
zu berücksichtigen, dass die Bestimmtheitsanforderungen bei
geringfügigen Grundrechtseingriffen niedriger seien. Bei
negativem Ergebnis erschöpfe sich der Eingriff in dem in
Sekundenbruchteilen erfolgenden Abgleich, nach dem die
lediglich erfassten Kennzeichendaten unverzüglich gelöscht
würden. Soweit der Abgleich zu einem Treffer führe, fänden
die sich anschließenden polizeilichen Maßnahmen ihren
rechtlichen Grund in den Umständen, die zur Aufnahme in den
Fahndungsbestand geführt hätten. 43 Zweck der Erhebung sei der Abgleich mit dem
Fahndungsbestand. Der Begriff des Fahndungsbestands sei
hinreichend bestimmt. Dazu hat die hessische Landesregierung
zunächst vorgetragen, der Begriff bezeichne die
Datenbestände, auf die die Polizeibehörden für die Zwecke der
Suche nach Personen und Sachen im Rahmen ihrer Befugnisse
zuzugreifen berechtigt seien. Dies erlaube keinen Abgleich
mit sämtlichen Dateien, in denen Kennzeichen gespeichert
seien, sondern nur mit bestimmten, nämlich mit
Fahndungsdateien. Diese setzten voraus, dass der mit ihnen
bezweckten Suche nach Personen und Sachen eine Störung der
öffentlichen Sicherheit und Ordnung vorausgegangen sei
- etwa in Form einer Straftat oder
Ordnungswidrigkeit - oder eine solche Gefahr weiterhin
bestehe, etwa weil die Begehung weiterer Straftaten
befürchtet werden müsse. Denn erst ein solcher
schwerwiegender Anlass rechtfertige die Suche nach Personen
und Sachen in der Form einer polizeilichen Fahndung. Später
hat die hessische Landesregierung ausgeführt, als
Fahndungsbestand im Sinne von § 14 Abs. 5 HSOG
seien ausschließlich die Verbunddateien „Sachfahndung“ und
die Sachfahndung nach dem Nationalen Schengener
Informationssystem („NSIS-Sachfahndung“) des polizeilichen
Informationssystems (INPOL) gemäß § 2 Abs. 3,
§§ 11 ff. BKAG anzusehen. In der Begründung zu
§ 10e MEPolG werde der Begriff des Fahndungsbestands
nach „Personenfahndung“ und „Sachfahndung“ unterschieden. Zu
ergänzen sei die damals wie heute selbstverständliche Angabe
„des Bundeskriminalamts“. Relevant seien im hier zu
beurteilenden Zusammenhang nur die Dateien „Sachfahndung“ und
„NSIS-Sachfahndung“, weil allein diese Dateien amtliche
Fahrzeugkennzeichen beinhalteten. In Hessen würden
ausschließlich Abgleiche mit diesen beiden Dateien
vorgenommen; der Abgleich mit anderen Dateien sei
unzulässig. 44 cc) Auch der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit
sei nicht verletzt. Die Maßnahme sei insbesondere im engeren
Sinne verhältnismäßig. Die Kennzeichenüberprüfung ermögliche
den Abgleich einer sehr großen Anzahl von Kennzeichen. Dabei
habe aber jeder einzelne Abgleich bei negativem Ergebnis die
denkbar geringste Eingriffsintensität. Sofern ein Treffer
vorliege, schlössen sich Maßnahmen an, die ihre
Rechtsgrundlage in den der Fahndung zugrundeliegenden
Sachverhalten hätten, nicht aber im Fahndungsabgleich selbst.
Dem Grundrechtseingriff an der Grenze zum Bagatellbereich
stünden erhebliche Gemeinwohlinteressen gegenüber. Die
Kennzeichenerfassung sei danach auch als Vorfeldmaßnahme
verhältnismäßig. Anlass- und verdachtsunabhängige Befugnisse
seien an vielen Stellen der Rechtsordnung vorgesehen. 45 2. Der Landtag und die Landesregierung von
Schleswig-Holstein halten die Verfassungsbeschwerde im
Verfahren 1 BvR 1254/07 für unbegründet. 46 a) aa) Die Kennzeichenerfassung werde in
Schleswig-Holstein derzeit in zwei Varianten genutzt. Ein
Gerät sei mobil im Einsatz, ein weiteres werde an
verschiedenen Standorten stationär eingesetzt. Je nach
Entfernung des Fahrzeugs zur Kamera könne das gesamte
Fahrzeug abgebildet sein. Insassen seien nicht zu erkennen.
Die Landesregierung hat Ausdrucke von fünf Beispielfotos von
Trefferfällen übersandt. Auf dem bei Tageslicht aus der
Vorderansicht erstellten Bild sind im Fahrzeuginnenraum
Fahrer und Beifahrer mit ihren Gesichtern, wenn auch nur
teilweise und vergleichsweise unscharf, auszumachen. Der
Abgleich dauere grundsätzlich weniger als eine Sekunde. Bei
einer Fahrzeugkolonne, die mit 100 km/h und jeweils
10 m Sicherheitsabstand am Gerät vorbei fahre, werde
alle 36/100 Sekunden ein Kennzeichen detektiert und mit dem
Datenbestand abgeglichen. Auch die Kennzeichen einer weiteren
versetzt oder in der gegenläufigen Richtung fahrenden Kolonne
(Zwei-, Dreispurigkeit) könnten erkannt und abgeglichen
werden, ohne dass es zu einem Bearbeitungsstau komme. Für die
Dauer des Abgleichs würden Kennzeichen und Bild im flüchtigen
Arbeitsspeicher gehalten. Werde kein identischer Eintrag
gefunden, würden die Daten gar nicht erst gespeichert. In
Abhängigkeit von der Anzahl der nachfolgend gelesenen
Kennzeichen verschwinde die Anzeige vom Bildschirm und sei
dann auch nicht mehr im Speicher des Geräts vorhanden. Bei
einem Treffer erscheine im Gerät das Kennzeichen mit dem Bild
des Fahrzeugs. Die Meldung werde optisch überprüft und
anschließend durch eine Abfrage in der aktuellen INPOL-Datei
verifiziert. Im Trefferfall werde auch das Bild des Fahrzeugs
gespeichert. 47 bb) Nach aktueller Erlasslage kämen im Rahmen
der Erprobung lediglich gefilterte Datenbestände aus INPOL
zur Verwendung. Konkret beinhalte dieser Datenbestand
Fahndungsdaten zu Kennzeichen wegen Verstößen gegen das
Pflichtversicherungsgesetz sowie zur Eigentumssicherung bei
entwendeten Kraftfahrzeugen unter Befristung auf einen
Zeitraum von zwei Wochen nach Einstellung in INPOL. Darüber
hinaus werde die Möglichkeit eingeräumt, „manuell
anlassbezogene gefahrenabwehrende Fahndungsdaten“ einzugeben.
Im Falle einer Treffermeldung wegen einer Diebstahlsanzeige
oder Verstoßes gegen das Pflichtversicherungsgesetz werde das
Fahrzeug entweder angehalten oder es erfolge eine
Fahndungsintensivierung über die Einsatzleitung. Bei Treffern
wegen Versicherungsverstößen würden die Daten zur weiteren
Ahndung in das Vorgangsbearbeitungssystem Artus
„eingepflegt“, unter anderem durch Einstellen der Bilddatei
als Beweisfoto. 48 cc) Die Nutzung der Spezialbefugnis des
§ 184 Abs. 5 LVwG sei nur zu Gefahrenabwehrzwecken
erlaubt. Dies ergebe sich aus der Kompetenzordnung des
Grundgesetzes und der diese beachtenden Aufgabennorm des
§ 162 LVwG. Der Begriff des Fahndungsbestands meine
Dateien, die die Polizei rechtmäßigerweise angelegt habe.
Einschlägige Ermächtigungsgrundlage sei die Generalklausel
zur Datenverarbeitung gemäß § 188 Abs. 1 LVwG, die
die Polizei ermächtige, personenbezogene Daten in Akten und
Dateien zu speichern, zu verändern und zu nutzen, soweit dies
zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlich sei. Als formelle
Rechtmäßigkeitsvoraussetzung sei eine Errichtungsanordnung
gemäß § 197 LVwG erforderlich. 49 Die Rechtsfolgen einer Fahndungsnotierung
seien die gleichen wie bei der bisherigen manuellen
Routineabfrage. Die Polizei ergreife die erforderlichen
Maßnahmen zur Gefahrenabwehr. Für diese Maßnahmen müssten
dann natürlich die jeweiligen formellen und materiellen
Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen vorliegen. Zu den möglichen
weiteren Maßnahmen gehörten auch sogenannte Kontrollmeldungen
gemäß § 187 LVwG. Insbesondere bei der Gefahrenabwehr
gegenüber der organisierten Kriminalität könne im Lauf der
Zeit auch ein Bewegungsbild der ausgeschriebenen Person
entstehen, das Rückschlüsse auf Zusammenhänge und
Querverbindungen der ausgeschriebenen Person zu anderen
Personen erlaube und kriminelle Strukturen aufdecke, gegen
die alsdann vorgegangen werden könne. Insoweit sei die
Effektivität der polizeilichen Beobachtung von den
Möglichkeiten der Personenkontrolle abhängig. Rechtlich sei
sie hingegen von den Kontroll- und Datenerhebungsbefugnissen
unabhängig. 50 b) Dem Land stehe die Gesetzgebungskompetenz
zu. Alles spreche dafür, in der Vorschrift keine für die
Strafverfolgung vorsorgende, sondern eine gefahrenabwehrende
und straftatenverhütende Norm zu sehen. Die Rückgabe eines
gestohlenen Fahrzeugs betreffe die präventive Polizeiarbeit,
da es um die Beendigung der Verletzung der Rechtsordnung
gehe. Der Unterschied zur Strafverfolgung zeige sich deutlich
daran, dass die Polizei ein gestohlenes Fahrzeug auch dann
dem Eigentümer zurückgebe, wenn kein Täter gefasst worden
sei. Gestohlene Kraftfahrzeuge und Kennzeichen würden häufig
zur Begehung weiterer Straftaten verwendet. Für den Einsatz
bei Kontrollstellen und der Schleierfahndung werde auf das
effektive Auffinden von aus polizeilichen Dateien bekannten
Störern von Demonstrationen hingewiesen. Auf diese Weise
ließen sich sonst erforderliche umfängliche Kontrollen im
Interesse der friedlichen Versammlungsteilnehmer minimieren.
Die erzielten Treffer seien Grundlage für
gefahrenabwehrrechtliche Anschlussmaßnahmen. Dass diese unter
bestimmten - in Schleswig-Holstein engen - Voraussetzungen
auch für die Strafverfolgung genutzt werden könnten,
unterscheide § 184 Abs. 5 LVwG nicht von anderen
Datenerhebungsbefugnissen. Dahinstehen könne, ob die Normen
anderer Länder, die den gefahrenabwehrrechtlichen Charakter
nicht so eindeutig erkennen ließen, schon deshalb nicht mehr
in die Gesetzgebungskompetenz der Länder fielen. Selbst wenn
man die Zugehörigkeit zum gerichtlichen Verfahren bejahe, sei
ein erschöpfendes Gebrauchmachen des Bundesgesetzgebers von
einer konkurrierenden Kompetenz zu verneinen. Unzutreffend
sei es, eine Sperrwirkung auf § 4 Abs. 2
Satz 4 und 5, § 7 Abs. 2 Satz 2 und 3 des
Autobahnmautgesetzes (ABMG) zu stützen. Dieses verfolge
fiskalische Zwecke. Ein Ausschluss präventivpolizeilicher
Regelungen könne sich daraus nicht ergeben. 51 c) Das Recht auf informationelle
Selbstbestimmung sei nicht verletzt. 52 aa) Der jedenfalls in Trefferfällen
vorliegende Eingriff sei von geringer Intensität. Der
Abgleich führe lediglich zu der Feststellung, dass das
erkannte Kraftfahrzeug gesucht werde. Ob es rechtmäßigerweise
gesucht werde, sei nach anderen Rechtsgrundlagen zu
beurteilen. Dass ein Fahrzeug rechtmäßigerweise im
Fahndungsbestand aufgeführt sei, liege der elektronischen
Erkennung voraus und könne diese nicht rechtlich
desavouieren. Auch die nach Kenntnisnahme und Verifikation
durch die Polizeibeamten erfolgenden Maßnahmen stützten sich
auf andere, anerkannt rechtmäßige Befugnisnormen. Es geschehe
rechtlich nichts anderes als bei der seit langem eingeführten
Routinekontrolle. Es werde rechtmäßigerweise gesucht und bei
Sucherfolg rechtmäßigerweise gehandelt. Nur die faktische
Zahl der Suchvorgänge steige. Die Beeinträchtigung der
Betroffenen bleibe exakt gleich. Solange eine Fahndung
rechtmäßig sei, könne ihre Effektivierung nicht rechtswidrig
sein. Daher gingen die Argumente bezüglich einer generellen
verdachtslosen Überwachung der Bevölkerung fehl. Die
materiellen und formellen Beschränkungen des § 184
Abs. 5 LVwG enthielten ausreichende Sicherungen. Die
Gefahrenabwehr einschließlich der Straftatenverhütung und
vorbeugenden Straftatenbekämpfung sei ein Gemeinwohlbelang
von erheblicher Bedeutung. In den Beschlüssen zur
Rasterfahndung und zur Kontostammdatenabfrage habe das
Bundesverfassungsgericht wesentlich intensiver eingreifende
Gesetze, die teilweise weniger wichtigen Gemeinwohlbelangen
gedient hätten, für verfassungsgemäß erklärt. 53 bb) § 184 Abs. 5 LVwG sei
ausreichend normenklar und -bestimmt. Die Norm nenne die
zuständige Stelle (die Polizei), den Anlass der Datenerhebung
(Kontrollen im öffentlichen Verkehrsraum) und ihren Zweck
(Abgleich mit dem Fahndungsbestand). Aus dem systematischen
Zusammenhang ergebe sich unschwer, dass die Datenerhebung zur
Erfüllung der Gefahrenabwehraufgabe, die die
Straftatenverhütung und die vorbeugende Verbrechensbekämpfung
umschließe, erfolge. Der Begriff Fahndungsbestand sei
hinreichend bestimmt, weil er die von der Polizei
rechtmäßigerweise auf polizeirechtlicher Grundlage angelegten
Dateien umfasse. Der Begriff stehe seit 15 Jahren
unangefochten in § 195 Abs. 1 Satz 3 LVwG. Auf
§ 10e Abs. 1 Satz 3 MEPolG beruhend finde er
sich darüber hinaus in den Polizeigesetzen der Länder sowie
in verschiedenen Bundesgesetzen. Wegen der Geringfügigkeit
des Eingriffs überspanne die Forderung, die Norm müsse einen
Straftatenkatalog enthalten, die Anforderungen aus dem Gebot
der Normenbestimmtheit und Normenklarheit. 54 3. Das Unabhängige Landeszentrum für
Datenschutz Schleswig-Holstein hat ausgeführt, der Begriff
des Fahndungsbestands sei kaum eingrenzbar, da verschiedenste
Formen der „Fahndung“ denkbar seien. Dies lasse nicht nur
Zweifel an der hinreichenden Bestimmtheit des § 184
Abs. 5 LVwG aufkommen, sondern führe auch zu der Frage,
ob und inwieweit der Einsatz der Systeme noch einen
gefahrenabwehrenden Charakter habe. Bei der
Selbstbeschränkung der Polizeibehörden auf gefilterte
Datenbestände aus dem Gesamtfahndungsbestand INPOL handele es
sich lediglich um eine nicht verbindliche verwaltungsinterne
Regelung, die jederzeit geändert werden könne. IV. 55 Der Senat hat die
Verfassungsbeschwerdeverfahren zur gemeinsamen Entscheidung
verbunden. In der mündlichen Verhandlung am 20. November
2007 haben Stellung genommen: die Beschwerdeführer, der
hessische Landesregierung, das Unabhängige Landeszentrum für
Datenschutz Schleswig-Holstein und der hessische
Datenschutzbeauftragte. B. 56 Die Verfassungsbeschwerden sind zulässig. Die
Beschwerdeführer sind durch die angegriffenen Vorschriften
unmittelbar, selbst und gegenwärtig in ihren Grundrechten
betroffen. I. 57 Eine Verfassungsbeschwerde kann sich
ausnahmsweise unmittelbar gegen ein vollziehungsbedürftiges
Gesetz richten, wenn der Beschwerdeführer den Rechtsweg nicht
beschreiten kann, weil er keine Kenntnis von der Maßnahme
erlangt (vgl. BVerfGE 30, 1 <16 f.>; 67, 157
<169 f.>; 100, 313 <354>; 109, 279
<306 f.>; 113, 348 <362 f.>). Gleiches
gilt, soweit eine nachträgliche Bekanntgabe zwar vorgesehen
ist, von ihr aber aufgrund weitreichender Ausnahmetatbestände
auch langfristig abgesehen werden kann. Unter diesen
Umständen ist effektiver fachgerichtlicher Rechtsschutz
ebenfalls nicht gewährleistet (vgl. BVerfGE 109, 279
<307>; 113, 348 <362 f.>). 58 Die Informationserhebungen gemäß § 14
Abs. 5 HSOG und § 184 Abs. 5 LVwG können
heimlich erfolgen. § 14 Abs. 5 HSOG selbst trifft
keine Regelung über die Zulässigkeit einer verdeckten
Erhebung. Gemäß § 13 Abs. 7 Satz 1 HSOG sind
personenbezogene Daten grundsätzlich offen zu erheben. Eine
Datenerhebung, die nicht als gefahrenabwehrbehördliche oder
polizeiliche Maßnahme erkennbar sein soll (verdeckte
Datenerhebung), ist aber soweit zulässig, als auf andere
Weise die Erfüllung gefahrenabwehrbehördlicher oder
polizeilicher Aufgaben erheblich gefährdet würde oder wenn
anzunehmen ist, dass dies dem überwiegenden Interesse der
betroffenen Person entspricht (§ 13 Abs. 7
Satz 2 HSOG). Vergleichbares gilt für die verdeckte
Datenerhebung gemäß § 184 Abs. 5 Satz 2 LVwG, die
nach dieser Bestimmung zulässig ist, wenn durch die offene
Datenerhebung der Zweck der Maßnahme gefährdet würde. Der
Umstand, dass § 29 Abs. 6 HSOG bei verdeckten
Datenerhebungen unter bestimmten Bedingungen eine
Unterrichtung vorsieht, steht der Zulässigkeit der
Verfassungsbeschwerde im Verfahren 1 BvR 2074/05 nicht
entgegen. Eine zeitnahe Kenntnis von der Maßnahme und eine
daran anknüpfende Möglichkeit zur Überprüfung im
gerichtlichen Verfahren sind nicht gewährleistet, weil diese
Regelung umfangreiche Ausnahmetatbestände enthält. Nach
dieser Vorschrift unterbleibt die Benachrichtigung, soweit
dies im überwiegenden Interesse der Person liegt, gegen die
sich die Maßnahme gerichtet hat, oder wenn die Ermittlung der
betroffenen Person oder deren Anschrift einen
unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwand erfordern würde
(§ 29 Abs. 6 Satz 3 HSOG). Eine Unterrichtung
unterbleibt ferner, solange sie den Zweck der Maßnahme, ein
sich an den auslösenden Sachverhalt anschließendes
strafrechtliches Ermittlungsverfahren oder Leib, Leben oder
Freiheit einer Person gefährden würde (§ 29 Abs. 6
Satz 4 HSOG). Insbesondere durch § 29 Abs. 6
Satz 3 HSOG (unverhältnismäßiger Verwaltungsaufwand)
kann die Mitteilung an die Betroffenen dauerhaft
ausgeschlossen sein. Entsprechendes gilt für die
Benachrichtigung von Maßnahmen gemäß § 184 Abs. 5
LVwG. Auch gemäß § 184 Abs. 5 Satz 4 in
Verbindung mit § 184 Abs. 4 Satz 5 LVwG
unterbleibt eine Benachrichtigung derjenigen Betroffenen, bei
denen eine Fahndungsnotierung besteht, wenn sie innerhalb der
in § 184 Abs. 4 Satz 2 LVwG genannten Frist
von einem Monat nach Datenerhebung nur mit
wenn dadurch eine Vertiefung des Grundrechtseingriffs zu
anderer Betroffener entgegenstehen. II. 59 Die Beschwerdeführer sind auch selbst und
gegenwärtig betroffen. Erfolgt die konkrete Beeinträchtigung
- wie hier - zwar erst durch die Vollziehung des
angegriffenen Gesetzes, erlangt der Betroffene jedoch in der
Regel keine Kenntnis von den Vollzugsakten, reicht es für die
Möglichkeit der eigenen und gegenwärtigen Betroffenheit aus,
wenn der Beschwerdeführer darlegt, dass er mit einiger
Wahrscheinlichkeit durch die auf den angegriffenen
Rechtsnormen beruhenden Maßnahmen in seinen Grundrechten
berührt wird (vgl. BVerfGE 67, 157 <169 f.>; 100,
313 <354>; 109, 279 <307 f.>; 113, 348
<363>). Der geforderte Grad der Wahrscheinlichkeit wird
davon beeinflusst, welche Möglichkeit der Beschwerdeführer
hat, seine Betroffenheit darzulegen. So ist bedeutsam, ob die
Maßnahme auf einen tatbestandlich eng umgrenzten
Personenkreis zielt oder ob sie eine große Streubreite hat
und Dritte auch zufällig erfassen kann. Darlegungen, durch
die sich der Beschwerdeführer selbst einer Straftat
bezichtigen müsste, dürfen zum Beleg der eigenen
gegenwärtigen Betroffenheit nicht verlangt werden (vgl.
BVerfGE 109, 279 <308>; 113, 348 <363>). 60 Im Hinblick darauf genügen die Darlegungen der
Beschwerdeführer zum Nachweis ihrer persönlichen und
gegenwärtigen Betroffenheit. Betroffener einer Überwachung
ist jeder, in dessen Persönlichkeitsrechte durch die Maßnahme
eingegriffen wird (vgl. BVerfGE 109, 279 <308>; 113,
348 <363>). Die Beschwerdeführer tragen jeweils vor,
eingetragene Halter ihrer Personenkraftwagen zu sein und mit
ihnen regelmäßig auf Straßen in dem jeweiligen Bundesland
unterwegs zu sein. Dies reicht für die Annahme einer eigenen
und gegenwärtigen Betroffenheit aus. Die Möglichkeit, einer
Kennzeichenerfassung unterzogen zu werden, besteht praktisch
für jeden Kraftfahrzeughalter, dessen Fahrzeug auf den
Straßen des betroffenen Bundeslandes unterwegs ist. Ein
weitergehender Nachweis, etwa dahingehend, dass die
Kennzeichen der Beschwerdeführer darüber hinaus in
polizeilichen Datenbeständen verzeichnet sind, ist bereits
deshalb nicht zu verlangen, weil sich die Beschwerdeführer
dadurch unter Umständen selbst einer Straftat bezichtigen
müssten (vgl. BVerfGE 109, 279 <308>; 113, 348
<363>). C. 61 Die Verfassungsbeschwerden sind auch
begründet. Die angegriffenen Vorschriften verletzen das
allgemeine Persönlichkeitsrecht der Beschwerdeführer aus
GG in seiner Ausprägung als Grundrecht auf informationelle
Selbstbestimmung. I. 62 Die automatisierte Kennzeichenerfassung greift
in den Schutzbereich des Grundrechts auf informationelle
Selbstbestimmung ein, wenn das Kennzeichen nicht unverzüglich
mit dem Fahndungsbestand abgeglichen und ohne weitere
Auswertung sofort wieder gelöscht wird. 63 1. Das Recht auf informationelle
Selbstbestimmung trägt Gefährdungen und Verletzungen der
Persönlichkeit Rechnung, die sich für den Einzelnen,
insbesondere unter den Bedingungen moderner
Datenverarbeitung, aus informationsbezogenen Maßnahmen
ergeben (vgl. BVerfGE 65, 1 <42>; 113, 29 <46>;
115, 166 <188>; 115, 320 <341 f.>; BVerfG,
Beschluss des Ersten Senats vom 13. Juni 2007
- 1 BvR 1550/03 u.a. -, NJW 2007, S. 2464
<2465 f.>). Dieses Recht flankiert und erweitert
den grundrechtlichen Schutz von Verhaltensfreiheit und
Privatheit; es lässt ihn schon auf der Stufe der
Persönlichkeitsgefährdung beginnen. 64 Eine derartige Gefährdungslage kann bereits im
Vorfeld konkreter Bedrohungen von Rechtsgütern entstehen.
Mittels elektronischer Datenverarbeitung sind Einzelangaben
über persönliche oder sachliche Verhältnisse einer Person
unbegrenzt speicherbar und jederzeit und ohne Rücksicht auf
Entfernungen in Sekundenschnelle abrufbar. Sie können darüber
hinaus mit anderen Datensammlungen zusammengefügt werden,
wodurch vielfältige Nutzungs- und Verknüpfungsmöglichkeiten
entstehen (vgl. BVerfGE 65, 1 <42>; 115, 320
<342>). Dadurch können weitere Informationen erzeugt
und so Schlüsse gezogen werden, die sowohl die grundrechtlich
geschützten Geheimhaltungsinteressen des Betroffenen
beeinträchtigen als auch anschließende Eingriffe in seine
Verhaltensfreiheit nach sich ziehen können (vgl. BVerfGE
65, 1 <42>; 113, 29 <45 f.>; 115, 320
<342>; BVerfG, NJW 2007, S. 2464 <2466>).
Eine weitere Besonderheit des Eingriffspotentials von
Maßnahmen der elektronischen Datenverarbeitung liegt in der
Menge der verarbeitbaren Daten, die auf konventionellem Wege
gar nicht bewältigt werden könnte. Der mit solchen
Gefährdungslage entspricht der hierauf bezogene
Grundrechtsschutz (vgl. BVerfGE 65, 1 <42>; 113, 29
<45 f.>; 115, 320 <342>). 65 Auch dann, wenn die Erfassung eines größeren
Datenbestandes letztlich nur Mittel zum Zweck für eine
weitere Verkleinerung der Treffermenge ist, kann bereits in
der Informationserhebung ein Eingriff liegen, soweit sie die
Informationen für die Behörden verfügbar macht und die Basis
für einen nachfolgenden Abgleich mit Suchkriterien bildet
(vgl. BVerfGE 100, 313 <366 mit 337, 380>; 115, 320
<343>). Maßgeblich ist, ob sich bei einer
Gesamtbetrachtung mit Blick auf den durch den Überwachungs-
und Verwendungszweck bestimmten Zusammenhang das behördliche
Interesse an den betroffenen Daten bereits derart verdichtet
hat, dass ein Betroffensein in einer einen
Grundrechtseingriff auslösenden Qualität zu bejahen ist (vgl.
BVerfGE 115, 320 <343>). 66 Der Schutzumfang des Rechts auf
informationelle Selbstbestimmung beschränkt sich nicht auf
Informationen, die bereits ihrer Art nach sensibel sind und
schon deshalb grundrechtlich geschützt werden. Auch der
Umgang mit personenbezogenen Daten, die für sich genommen nur
geringen Informationsgehalt haben, kann, je nach seinem Ziel
und den bestehenden Verarbeitungs- und
Verknüpfungsmöglichkeiten, grundrechtserhebliche Auswirkungen
auf die Privatheit und Verhaltensfreiheit des Betroffenen
haben. Insofern gibt es unter den Bedingungen der
elektronischen Datenverarbeitung kein schlechthin, also
ungeachtet des Verwendungskontextes, belangloses
personenbezogenes Datum mehr (vgl. BVerfGE 65, 1 <45>;
BVerfG, NJW 2007, S. 2464 <2466>). 67 Auch entfällt der grundrechtliche Schutz nicht
schon deshalb, weil die betroffene Information öffentlich
zugänglich ist - wie es für Kraftfahrzeugkennzeichen,
die der Identifizierung dienen, sogar vorgeschrieben ist
(§ 23 Abs. 1 Satz 3 StVO). Auch wenn der
Einzelne sich in die Öffentlichkeit begibt, schützt das Recht
der informationellen Selbstbestimmung dessen Interesse, dass
die damit verbundenen personenbezogenen Informationen nicht
im Zuge automatisierter Informationserhebung zur Speicherung
mit der Möglichkeit der Weiterverwertung erfasst werden (vgl.
BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom
23. Februar 2007 - 1 BvR 2368/06 -, NVwZ
2007, S. 688 <690 f.>). 68 2. Andererseits begründen Datenerfassungen
keinen Gefährdungstatbestand, soweit Daten unmittelbar nach
der Erfassung technisch wieder spurenlos, anonym und ohne die
Möglichkeit, einen Personenbezug herzustellen, ausgesondert
werden (vgl. auch BVerfGE 100, 313 <366>; 107, 299
<328>; 115, 320 <343>). Zu einem Eingriff in den
Schutzbereich des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung
kommt es daher in den Fällen der elektronischen
Kennzeichenerfassung dann nicht, wenn der Abgleich mit dem
Fahndungsbestand unverzüglich vorgenommen wird und negativ
ausfällt (sogenannter Nichttrefferfall) sowie zusätzlich
rechtlich und technisch gesichert ist, dass die Daten anonym
bleiben und sofort spurenlos und ohne die Möglichkeit, einen
Personenbezug herzustellen, gelöscht werden. 69 3. Demgegenüber kommt es zu einem Eingriff in
das Grundrecht, wenn ein erfasstes Kennzeichen im Speicher
festgehalten wird und gegebenenfalls Grundlage weiterer
Maßnahmen werden kann. Darauf vor allem ist die Maßnahme
gerichtet, wenn das Kraftfahrzeugkennzeichen im
Fahndungsbestand aufgefunden wird (sogenannter Trefferfall).
Ab diesem Zeitpunkt steht das erfasste Kennzeichen zur
Auswertung durch staatliche Stellen zur Verfügung und es
beginnt die spezifische Persönlichkeitsgefährdung für
Verhaltensfreiheit und Privatheit, die den Schutz des
Grundrechts auf informationelle Selbstbestimmung auslöst. 70 a) Die Informationen über das Kennzeichen und
den zugehörigen Fahrzeughalter sind in dem gemäß § 31
Abs. 2 StVG vom Kraftfahrt-Bundesamt geführten Zentralen
Fahrzeugregister (ZFZR) sowie in den örtlichen
Fahrzeugregistern (§ 31 Abs. 1 StVG) verzeichnet.
Eine Auswahl der Daten des Zentralen Fahrzeugregisters ist im
Zentralen Verkehrs-Informationssystem (ZEVIS) durch die
Polizeibehörden unmittelbar im Dialog abrufbar. 71 Mit der Kennzeichenerfassung soll mindestens
die Information erhoben werden, dass das Fahrzeug mit dem
erfassten Kennzeichen im Zeitpunkt der Erfassung den Standort
des Aufnahmegeräts passiert hat. § 14 Abs. 5 HSOG
verfolgt dieses Ziel mit der Ermächtigung zur Erhebung von
„Daten von Kraftfahrzeugkennzeichen“, während § 184
Abs. 5 LVwG, insofern allgemeiner, die Erhebung von
personenbezogenen Daten „durch“ den Einsatz technischer
Mittel zur elektronischen Erkennung von
Kraftfahrzeugkennzeichen zulässt, ohne die erhebbaren Daten
auf solche „von Kraftfahrzeugkennzeichen“ zu begrenzen. Die
Information, dass sich ein Fahrzeug mit einem bestimmten
Kennzeichen zu einem bestimmten Zeitpunkt an einem bestimmten
Ort befunden hat, hat einen Bezug zu der Person desjenigen
Kraftfahrzeughalters, auf den das Fahrzeug zugelassen oder an
den es veräußert wurde. 72 Die Information, dass ein Fahrzeug mit einem
bestimmten Kennzeichen den Erfassungsstandort passiert hat,
enthält ferner, etwa wenn das Fahrzeug in der Folge
angehalten wird und die Insassen kontrolliert werden, einen
Bezug zu derjenigen Person, die das Fahrzeug im
Erfassungszeitpunkt gefahren hat sowie gegebenenfalls zu den
weiteren Fahrzeuginsassen. 73 b) Im Hinblick auf die betroffenen Personen
greift bereits die zur Speicherung und Auswertung
vorgenommene Kennzeichenerfassung in das Recht auf
informationelle Selbstbestimmung ein, weil durch sie Daten
personenbezogen für die Behörden verfügbar gemacht werden,
die eine Basis für mögliche weitere Maßnahmen bilden können.
Der mit der automatisierten Kennzeichenerfassung verbundene
Eingriff erhält sein besonderes Gepräge dadurch, dass die
Maßnahme nicht nur eine technische Erleichterung bei der
Überprüfung im Einzelfall bietet, sondern die Möglichkeit der
seriellen Erfassung einer Vielzahl von Kennzeichen in
kürzester Zeit schafft. Dazu wird sie auch eingesetzt, wie
die Vertreter der hessischen Landesregierung in der
mündlichen Verhandlung ausgeführt haben. 74 Der Eingriff in das Recht auf informationelle
Selbstbestimmung wird erweitert, wenn zusätzliche
Informationen gespeichert werden, etwa Daten über den
Standort oder die Fahrtrichtung des Kraftfahrzeugs. Der
Eingriff wird vertieft, wenn die Kennzeichenerfassung zur
Gewinnung weiterer Informationen genutzt wird, etwa für
Bewegungsbilder einer Person. Schließen sich an die
Kennzeichenerfassung konkrete Maßnahmen der Gefahrenabwehr
an, wie das Anhalten des Kraftfahrzeugs oder seine
Sicherstellung, so stellen diese eigenständige Eingriffe dar,
die ihre Rechtfertigung in anderen Ermächtigungen finden
müssen, deren Rechtmäßigkeit eigenständigen
verfassungsrechtlichen Anforderungen unterliegt (vgl. BVerfG,
NJW 2007, S. 2464 <2466>). II. 75 Das Grundrecht auf informationelle
Selbstbestimmung ist nicht schrankenlos gewährleistet. Der
Einzelne muss jedoch nur solche Beschränkungen seines Rechts
hinnehmen, die auf einer verfassungsmäßigen gesetzlichen
Grundlage beruhen. Die Anforderungen an die
Ermächtigungsgrundlage richten sich nach der Art und
Intensität des Grundrechtseingriffs (1). Sie betreffen zum
einen die gebotene Normenbestimmtheit und
Normenklarheit (2) und zum anderen den Grundsatz der
Verhältnismäßigkeit (3). Die angegriffenen Bestimmungen
wahren die daraus folgenden verfassungsrechtlichen
Anforderungen nicht. Daher bedarf keiner weiteren Prüfung, ob
der Landesgesetzgeber für den Erlass der Ermächtigung
zuständig ist (4). 76 1. Die verfassungsrechtlichen Anforderungen an
die Ermächtigungsgrundlage richten sich nach dem Gewicht des
Informationen, dem Anlass und den Umständen ihrer Erhebung,
dem betroffenen Personenkreis und der Art der möglichen
Verwertung der Daten beeinflusst wird (a). Die
vorliegend angegriffenen Ermächtigungen zur automatisierten
Kennzeichenerfassung erlauben Grundrechtseingriffe von
unterschiedlichem Gewicht (b). 77 a) Von maßgebender Bedeutung für das Gewicht
des Grundrechtseingriffs ist zum einen, welche
Persönlichkeitsrelevanz die Informationen aufweisen, die von
der informationsbezogenen Maßnahme erfasst werden (vgl.
BVerfGE 100, 313 <376>; 109, 279 <353>; 113, 348
<382>; 115, 320 <347>; BVerfG, NJW 2007,
S. 2464 <2469>). Mit in den Blick zu nehmen ist
auch die Persönlichkeitsrelevanz der Informationen, die durch
eine weitergehende Verarbeitung und Verknüpfung der erfassten
Informationen gewonnen werden sollen (vgl. BVerfGE 65, 1
<45 f.>; 115, 320 <348>). 78 Ferner ist bedeutsam, ob der Betroffene einen
ihm zurechenbaren Anlass, etwa durch eine Rechtsverletzung,
für die Erhebung geschaffen hat oder ob sie anlasslos erfolgt
und damit praktisch jeden treffen kann.
Informationserhebungen gegenüber Personen, die den Eingriff
durch ihr Verhalten nicht veranlasst haben, sind
grundsätzlich von höherer Eingriffsintensität als
anlassbezogene (vgl. BVerfGE 100, 313 <376, 392>; 107,
299 <320 f.>; 109, 279 <353>; 113, 29
<53>; 113, 348 <383>; 115, 320 <354>).
Werden Personen, die keinen Erhebungsanlass gegeben haben, in
großer Zahl in den Wirkungsbereich einer Maßnahme einbezogen,
können von ihr auch allgemeine Einschüchterungseffekte
ausgehen, die zu Beeinträchtigungen bei der Ausübung von
Grundrechten führen können (vgl. BVerfGE 65, 1
<42>; 113, 29 <46>). Die Unbefangenheit des
Verhaltens wird insbesondere gefährdet, wenn die Streubreite
von Ermittlungsmaßnahmen dazu beiträgt, dass Risiken des
Missbrauchs und ein Gefühl des Überwachtwerdens entstehen
(vgl. BVerfGE 107, 299 <328>; 115, 320
<354 f.>). Das aber ist gerade bei der seriellen
Erfassung von Informationen in großer Zahl der Fall. 79 Die Heimlichkeit einer in Grundrechte
eingreifenden staatlichen Ermittlungsmaßnahme führt zur
Erhöhung des Gewichts der gesetzgeberischen
Freiheitsbeeinträchtigung (vgl. BVerfGE 107, 299 <321>;
115, 166 <194>; 115, 320 <353>). Dem Betroffenen
wird durch die Heimlichkeit des Eingriffs vorheriger
Rechtsschutz faktisch verwehrt und nachträglicher
Rechtsschutz kann zumindest erschwert werden (vgl. BVerfGE
113, 348 <383 f.>; BVerfG, NJW 2007, S. 2464
<2470 f.>). Er kann also nicht selbst darauf
hinwirken, die Eingriffsintensität durch erfolgreichen
Rechtsschutz zu verringern, etwa für die Zukunft zu
beseitigen. Die Heimlichkeit staatlicher
Informationseingriffe betrifft darüber hinaus die
Gesellschaft insgesamt (vgl. BVerfGE 93, 181 <188>;
100, 313 <381>; 107, 299 <328>; 109, 279
<354 f.>). 80 Die Intensität des Eingriffs für den
Grundrechtsträger wird davon beeinflusst, welche über die
Informationserhebung hinausgehenden Nachteile ihm aufgrund
der Maßnahme drohen oder von ihm nicht ohne Grund befürchtet
werden (vgl. BVerfGE 100, 313 <376>; 113, 348
<382>; 115, 320 <347 f.>; BVerfG, NJW 2007,
S. 2464 <2469>). Die Schwere des Eingriffs nimmt
mit der Möglichkeit der Nutzung der Daten für Folgeeingriffe
in Grundrechte der Betroffenen zu sowie mit der Möglichkeit
der Verknüpfung mit anderen Daten, die wiederum andere
Folgemaßnahmen auslösen können. 81 b) Die vorliegend zu beurteilende
automatisierte Kennzeichenerfassung kann insbesondere je nach
unterschiedlichem Gewicht führen. 82 aa) Dient die Kennzeichenerfassung allein dem
Zweck, gestohlene Fahrzeuge ausfindig zu machen und deren
Fahrer - die mutmaßlichen Diebe - zu „stellen“,
insbesondere auch um Anschlusstaten zu verhindern, oder die
Weiterfahrt von Fahrzeugen ohne ausreichenden
Versicherungsschutz auszuschließen, weist die
Informationserhebung für den konkret Betroffenen eine
vergleichsweise geringe Persönlichkeitsrelevanz auf. Zwar
erlangt der Eingriff auch in diesen Fällen dadurch ein
gewisses Gewicht, dass er die Wahrscheinlichkeit für
anschließende Eingriffe anderer Art erhöht, wie etwa das
Anhalten des Fahrzeugs, eine nachfolgende
Identitätsfeststellung, gegebenenfalls auch eine Durchsuchung
des Fahrzeugs oder eine Ingewahrsamnahme des Fahrers oder der
Fahrzeuginsassen. Sollen jedoch durch die
Informationserhebung selbst weder weitere Schlüsse über das
Verhalten des Betroffenen gezogen noch die gewonnenen
Informationen gesammelt oder mit weiteren Informationen
verknüpft werden, ist der Informationseingriff für sich
genommen nicht besonders intensiv. 83 Für das Gewicht ist auch von Bedeutung, dass
die Erfassung „auf öffentlichen Straßen und Plätzen“
(§ 14 Abs. 5 Satz 1 HSOG) oder „im
öffentlichen Verkehrsraum“ (§ 184 Abs. 5
Satz 1 LVwG) stattfindet. Sowohl das Kennzeichen als
auch das erfasste Bewegungsverhalten sind daher für jedermann
ohne weiteres erkennbar. Das Kennzeichen dient seiner
Zweckbestimmung nach gerade der Identifizierung. Der
öffentliche Charakter des durch die automatisierte
Kennzeichenerfassung erfassten Verhaltens beseitigt im
Trefferfall zwar nicht die Eingriffsqualität (siehe oben
C I 1), reduziert aber das Gewicht des Eingriffs
für den Einzelnen. 84 Bedeutsam ist auch, wenn in solchen Fällen
ausschließlich nach einem prinzipiell bekannten Personenkreis
mit bestimmten Verhaltensmerkmalen gesucht wird, deren
Vorliegen einen konkreten Störerverdacht begründet. Bei einem
auf solche Zwecke begrenzten Einsatz ist die
Informationserhebung ein bloßes Hilfsmittel, um das gesuchte
Fahrzeug zu finden, es so bald wie möglich anzuhalten und
gegen seinen Fahrer oder gegen die Insassen sogleich weitere
polizeiliche Maßnahmen ergreifen zu können. Die Anforderungen
an diese weiteren Maßnahmen richten sich dann nicht nach den
Voraussetzungen des Eingriffs in die informationelle
Selbstbestimmung, sondern nach den allgemein dafür
bestehenden Ermächtigungen, deren Rechtmäßigkeit
eigenständigen verfassungsrechtlichen Anforderungen
unterliegt (vgl. BVerfG, NJW 2007, S. 2464
<2466>). 85 bb) Soll die automatisierte
Kennzeichenerfassung dazu dienen, die gewonnenen
Informationen für weitere Zwecke zu nutzen, etwa um
Aufschlüsse über das Verhalten des Fahrers zu erhalten, so
wandelt sich die Grundrechtsrelevanz der Maßnahme. 86 (1) Ist das amtliche Kennzeichen eines
Kraftfahrzeugs bekannt, kann dessen Halter ermittelt werden,
sofern die Polizeibehörde von den entsprechenden Halterdaten
(vgl. § 33 Abs. 1 Nr. 2, § 33 Abs. 1
Satz 2 StVG) entweder bereits Kenntnis hat oder diese
über die Einsicht in die im Fahndungsbestand gespeicherten
Informationen oder durch eine Abfrage nach
§§ 35, 36 StVG aus dem örtlichen oder aus dem
Zentralen Fahrzeugregister (vgl. dazu Rachor, in:
Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts,
4. Aufl. 2007, F Rn. 370) erhält. Die so
gewonnene Information besteht zunächst darin, dass das
Fahrzeug dieses Halters zur fraglichen Zeit an dem
Erfassungsgerät vorbeigefahren ist. Die Kenntnis der
Identität des Halters erleichtert sodann eine Ermittlung der
Identität des Fahrers sowie gegebenenfalls weiterer
Fahrzeuginsassen (vgl. Möncke/Laeverenz, DuD 2004,
S. 282 <285>). Dadurch kann sich eine
konventionelle Identitätsfeststellung (vgl. BVerfGE 92, 191
<197>) erübrigen. Die Verknüpfung der Information über
Ort und Zeit der Vorbeifahrt des Fahrzeugs mit einem
bestimmten Kennzeichen und derjenigen über die Identität des
Fahrers oder der Insassen führt zu einer - zunächst nur
punktuellen - Information über das Bewegungsverhalten
des Betroffenen. 87 (2) Je nachdem, an welchem Ort die
Kennzeichenerfassung stattfindet und welche weiteren
Informationen die Polizei besitzt, kann sich die
Persönlichkeitsrelevanz der gewonnenen Information erhöhen,
wenn sie Aufschlüsse nicht nur unmittelbar über das
Bewegungsverhalten, sondern mittelbar auch über sonstiges
Verhalten der Fahrzeuginsassen ermöglichen soll oder durch
zusätzliche Abgleiche weitere personenbezogene Dateien
erstellt werden sollen. 88 Sowohl bei einem stationären als auch bei
einem mobilen Einsatz der Erfassungsgeräte von einem
fahrenden Polizeiwagen aus, etwa auf Parkplätzen, kann durch
die Kennzeichenerfassung gegebenenfalls mehr über den Fahrer
in Erfahrung gebracht werden als der bloße Aufenthaltsort. So
kann aus der Nähe eines geparkten Wagens zu einem
Veranstaltungsort oder aus einer Erfassung der Fahrzeuge auf
den Zufahrtswegen die Vermutung abgeleitet werden, dass der
Fahrer eine bestimmte Veranstaltung, etwa ein Fußballspiel
oder eine Versammlung, aufsucht (vgl. Bayerischer Landtag,
Drucks. 15/6700, S. 28, 38; Thüringer Landtag,
Plenarprotokoll 4/59, S. 6047 <6048>; Landtag
Mecklenburg-Vorpommern, Plenarprotokoll 4/79, S. 4810
<4811, l. Sp.>). Die Maßnahme kann sich unter
solchen Umständen als funktionales Äquivalent eines
grundrechtlichen Eingriffs in andere grundrechtliche
Freiheiten darstellen (vgl. BVerfGE 113, 63 <76>; 116,
202 <222>). Werden etwa die Teilnahme an Versammlungen
oder die Beteiligung an einer Bürgerinitiative gezielt
notiert (vgl. 28. Tätigkeitsbericht des
Landesbeauftragten für den Datenschutz in Baden-Württemberg,
2007, S. 18-20), so kann dies verhaltenssteuernde
Wirkung entfalten (vgl. BVerfGE 65, 1 <43>) und
die ausgeübten Kommunikationsfreiheiten als eingriffsgleiche
Maßnahme betreffen. 89 (3) Die Intensität der individuellen
Grundrechtsbeschränkung kann ferner durch die Möglichkeit
einer heimlichen Vornahme der Maßnahme erhöht sein. Zwar wird
die für die Erfassung eingesetzte Kamera in vielen Fällen für
den Vorbeifahrenden wahrnehmbar sein, es sei denn, die Geräte
würden verdeckt aufgestellt oder das Fahrzeug würde aus der
Rückansicht erfasst. Ob aber ein Trefferfall registriert wird
und die Daten gespeichert sowie für weitere Zwecke genutzt
werden, ist für den Betroffenen selbst dann nicht erkennbar,
wenn er die Kamera gesehen hat. Mangels Kenntnis hat er
keinen Anlass, Rechtsschutz zu suchen. Anders liegt es, wenn
er über die Erhebung durch Anschlussmaßnahmen erfährt, etwa
weil das Fahrzeug umgehend durch die Polizei angehalten
wird. 90 (4) Ermöglicht es die Ermächtigung,
persönlichkeitsrelevante Informationen über einzelne Fahrten
zu gewinnen, oder sollen Informationen über mehrere
Einzelfahrten zu einem Bewegungsprofil zusammengestellt
werden, so kann die Kennzeichenerfassung als ein Mittel der
technischen Observation eingesetzt werden. Sie bietet dann
nicht mehr lediglich einen Schlüssel zu Folgemaßnahmen, indem
sie den Adressaten für diese weiteren Maßnahmen greifbar
macht. Vielmehr liefert sie selbst dann schon diejenigen
Informationen, auf deren Sammlung es der Polizei ankommt. Die
Maßnahme effektiviert in diesem Fall nicht lediglich das
bisherige Eingriffsinstrumentarium der Polizei, sondern
stellt sich selbst als eine neuartige Eingriffsmöglichkeit
mit potentiell hoher Persönlichkeitsrelevanz dar. 91 Die besondere Schlagkraft und
Eingriffsintensität eines derartigen Observationsmittels
entsteht sowohl aus der Vervielfachung der Zahl der möglichen
Erfassungsvorgänge (vgl. BVerfGE 107, 299 <328>; 115,
320 <357>) gegenüber den bisherigen technischen und
personellen Möglichkeiten der Polizei als auch aus den durch
die Automatisierung und Vernetzung ermöglichten verbesserten
Bedingungen für eine effektive und zudem heimliche
Datenerfassung und -verarbeitung. 92 Insbesondere durch längerfristige oder
weiträumig vorgenommene Kennzeichenerfassungen, die nicht
notwendig im Sinne von § 184 Abs. 5 LVwG
„flächendeckend“ sein müssen, sind Eingriffe von erheblichem
Gewicht möglich, wenn etwa gezielt aus dem Aufenthaltsort auf
das weitere Verhalten des Betroffenen geschlossen werden soll
oder wenn mehrere Treffermeldungen heimlich gesammelt und zu
einem Bewegungsprofil zusammengestellt werden. Werden
detaillierte Informationen über das Bewegungsverhalten einer
Person gewonnen und mit weiteren Informationen verknüpft, aus
denen sich etwa erschließen lässt, zu welchem Zweck eine
Person sich über einen längeren Zeitraum zu den jeweiligen
Orten begibt, mit wem sie sich getroffen und was sie dort
unternommen hat, so kann sich die Intensität des Eingriffs
sogar derjenigen der Erstellung eines Persönlichkeitsbilds
annähern (dazu vgl. BVerfGE 65, 1 <42>). 93 2. Die Ermächtigung zur automatisierten
Kennzeichenerfassung muss den rechtsstaatlichen Anforderungen
der Bestimmtheit und Klarheit einer gesetzlichen Ermächtigung
genügen. Dem werden die angegriffenen Normen nicht
gerecht. 94 a) Das Bestimmtheitsgebot soll sicherstellen,
dass der demokratisch legitimierte Parlamentsgesetzgeber die
wesentlichen Entscheidungen über Grundrechtseingriffe und
deren Reichweite selbst trifft, dass Regierung und Verwaltung
im Gesetz steuernde und begrenzende Handlungsmaßstäbe
vorfinden und dass die Gerichte eine wirksame Rechtskontrolle
durchführen können. Ferner erlauben die Bestimmtheit und
Klarheit der Norm, dass der betroffene Bürger sich auf
mögliche belastende Maßnahmen einstellen kann (vgl. BVerfGE
110, 33 <52 ff.>; 113, 348 <375 ff.>).
Der Gesetzgeber hat Anlass, Zweck und Grenzen des Eingriffs
hinreichend bereichsspezifisch, präzise und normenklar
festzulegen (vgl. BVerfGE 100, 313 <359 f., 372>;
110, 33 <53>; 113, 348 <375>; BVerfG,
NJW 2007, S. 2464 <2466>). 95 Das Bestimmtheitsgebot steht in enger
Beziehung zum Parlamentsvorbehalt (vgl. BVerfGE 56, 1
<13>; 83, 130 <152>). Dieser soll sicherstellen,
dass Entscheidungen von solcher Tragweite aus einem Verfahren
hervorgehen, das der Öffentlichkeit Gelegenheit bietet, ihre
Auffassungen auszubilden und zu vertreten, und die
Volksvertretung dazu anhält, Notwendigkeit und Ausmaß von
Grundrechtseingriffen in öffentlicher Debatte zu klären (vgl.
BVerfGE 85, 386 <403 f.>; 108, 282 <312>).
Die konkreten Anforderungen an die Bestimmtheit und Klarheit
der Ermächtigung richten sich nach der Art und Schwere des
Eingriffs (vgl. BVerfGE 110, 33 <55>). Die
Eingriffsgrundlage muss darum erkennen lassen, ob auch
schwerwiegende Eingriffe zugelassen werden sollen. Wird die
Möglichkeit derartiger Eingriffe nicht hinreichend deutlich
ausgeschlossen, so muss die Ermächtigung die besonderen
Bestimmtheitsanforderungen wahren, die bei solchen Eingriffen
zu stellen sind (vgl. BVerfGE 113, 348 <377 f.>;
115, 320 <365 f.>). 96 Ermächtigt eine gesetzliche Regelung zu einem
Eingriff in das Grundrecht auf informationelle
Selbstbestimmung, so hat das Gebot der Bestimmtheit und
Klarheit auch die spezifische Funktion, eine Umgrenzung des
Anlasses der Maßnahme und auch des möglichen
Verwendungszwecks der betroffenen Informationen
sicherzustellen (vgl. BVerfGE 65, 1 <46>; 110, 33
<70>; 113, 29 <51>; 115, 320 <365>).
Dadurch wird das verfassungsrechtliche Gebot der Zweckbindung
der erhobenen Information verstärkt, das sonst ins Leere
laufen könnte (vgl. BVerfG, NJW 2007, S. 2464
<2466 f.>). 97 Ist der Verwendungszweck nicht festgelegt,
entsteht das Risiko einer Nutzung der Daten für Zwecke, für
die sie nicht erhoben wurden. Fehlt es an einer Zweckbindung,
können erhobene Daten nach ihrer Speicherung Anlass für
unvorhersehbare Maßnahmen in der Zukunft schaffen,
insbesondere nach ihrer Verknüpfung mit anderen Daten, etwa
nach ihrer Aufnahme auch in Datensammlungen, die sonstigen
Zwecken dienen. 98 b) In den angegriffenen Bestimmungen fehlt es
an näheren Voraussetzungen für die Maßnahme, insbesondere an
einer hinreichenden bereichsspezifischen und normenklaren
Bestimmung des Anlasses und des Verwendungszwecks der
automatisierten Erhebung. 99 aa) Die angegriffenen Vorschriften erlauben
die Kennzeichenerfassung „zum Zwecke“ des Abgleichs mit dem
Fahndungsbestand (§ 14 Abs. 5 Satz 1 HSOG,
§ 184 Abs. 5 Satz 1 LVwG). Damit wird jedoch
weder der Anlass noch, wie die hessische Landesregierung zu
Recht festhält, der Ermittlungszweck benannt, dem sowohl die
Erhebung als auch der Abgleich letztlich dienen sollen.
Erwähnt wird lediglich das Mittel, mit dem ein
Ermittlungszweck nach der Erhebung weiter verfolgt werden
soll. Welcher Zweck das sein soll, bleibt jedoch offen.
Werden im Gesetz zum Verwendungszweck keine Aussagen
getroffen, schließt die Ermächtigung alle denkbaren
Verwendungszwecke ein. Die Weite der Zwecksetzung beruht dann
auf der Unklarheit der gesetzlichen Vorgaben. Ob die
Bezugnahme auf den Fahndungsbestand hinreichend einengende
Hinweise auf Anlass und Zweck der Maßnahme gibt, hängt von
der Art der im Fahndungsbestand vorhandenen Daten und den
Anforderungen an ihre Aufnahme ab. Wäre gesichert, dass die
Aufnahme in den Fahndungsbestand nur aufgrund eines
gesetzlich umschriebenen Anlasses erfolgt, der zugleich
automatisierte Informationserhebungen und -verwertungen
rechtfertigen könnte, und dass ein solcher Anlass im
Trefferzeitpunkt noch fortbesteht, könnte dies eine
hinreichende Zweckbindung bewirken. Ist dies jedoch nicht
gesichert, lassen sich auch Anlass und Verwendungszweck der
Erfassung nicht hinreichend aus der gesetzlichen Bezugnahme
auf den Fahndungsbestand erschließen. Die Anforderungen, die
bei Grundrechtseingriffen an die Bestimmtheit von Anlass und
Grenzen zu stellen sind, werden dabei nicht gewahrt (vgl.
BVerfGE 113, 348 <377 f.>; 115, 320
<365 f.>). 100 bb) Eine Präzisierung des Anwendungsbereichs
der Ermächtigung durch Bezeichnung von Anlass und Zweck der
Maßnahme wird durch die Verwendung der Begriffe des
Fahndungsbestands und - in § 184 Abs. 5
Satz 4 LVwG - der Fahndungsnotierung nicht
geleistet. Das Hessische Gesetz über die öffentliche
Sicherheit und Ordnung und das schleswig-holsteinische
Landesverwaltungsgesetz definieren den Begriff des
Fahndungsbestands weder näher, noch gibt es für ihn eine
anerkannte Definition in anderen gesetzlichen Vorschriften
oder in Rechtsprechung oder Schrifttum, die in Bezug genommen
sein könnte. Gleiches gilt für den Begriff der
Fahndungsnotierung. 101 (1) Der Wortlaut der Begriffe steht einem
weiten Verständnis offen, nach dem jeder polizeiliche
Datenbestand, in dem Fahrzeugkennzeichen enthalten sind (vgl.
Hessischer Datenschutzbeauftragter, 33. Tätigkeitsbericht,
2004, S. 56), zum Fahndungsbestand gezählt oder als
Fahndungsnotierung betrachtet werden können. Dementsprechend
haben der Landtag und die Landesregierung von
Schleswig-Holstein in ihrer Stellungnahme angenommen, der
Begriff des Fahndungsbestands meine Dateien, die die Polizei
rechtmäßigerweise angelegt habe. Einschlägige
Ermächtigungsgrundlage sei die Generalklausel zur
Datenverarbeitung gemäß § 188 Abs. 1 LVwG, die die
Polizei befuge, personenbezogene Daten in Akten und Dateien
zu speichern, zu verändern und zu nutzen, soweit dies zur
Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlich sei. Als formelle
gemäß § 197 LVwG erforderlich. Aus welchem Anlass und zu
welchem konkreten Zweck die Erhebung erfolgt, ist jedoch
weder durch die Generalklausel noch durch die
Errichtungsanordnung vorgegeben, so dass durch die Regelung
eine Begrenzung des Anlasses und Zwecks der
Kennzeichenerfassung nicht erfolgt ist. 102 Nach dem weiten Verständnis des
Fahndungsbestands kämen nicht nur die „klassischen“
Fahndungsdateien Personenfahndung und Sachfahndung in
Betracht, die zu den beim Bundeskriminalamt angelegten
Verbunddatenbeständen des polizeilichen Informationssystems
(INPOL) zählen (vgl. § 2 Abs. 3, § 11
Abs. 1, § 34 BKAG). Gegenwärtig werden auf der
Grundlage der in den letzten Jahren verstärkt eingeführten
polizeilichen Ermittlungsbefugnisse im Vorfeldbereich sowohl
auf Bundes- wie auf Länderebene zunehmend weiterreichende
Datenverarbeitungssysteme entwickelt. Bei ihnen geht es nicht
mehr allein um das Führen von Akten über Straftäter oder
Beschuldigte und Verdächtige, sondern auch darum,
Informationen über einen ganzen Kriminalitätsbereich, das
Umfeld, die „Szene“ und den gesellschaftlichen Hintergrund zu
sammeln, also auch über andere Personen wie
Anzeigenerstatter, Zeugen und Hinweisgeber oder Personen, die
im Kontakt mit verdächtigen Personen oder Organisationen
stehen oder bei denen dies angenommen wird (vgl. Petri, in:
Lisken/Denninger, a.a.O., H Rn. 60 ff.,
82 ff.; Landesbeauftragter für den Datenschutz
Baden-Württemberg, 27. Tätigkeitsbericht, 2006,
S. 33 ff., 37 ff.). Die Begriffe des
Fahndungsbestands und der Fahndungsnotierung schließen es
ihrem Wortlaut nach nicht aus, auch derartige „weiche“
Datenbestände einzubeziehen und auf diese Weise auch
Kraftfahrzeugkennzeichen zu erfassen, die Rückschlüsse auf
einen Personenkreis zulassen, der durch sein Verhalten keinen
Anlass für die Aufnahme in den Fahndungsbestand gegeben
hat. 103 (2) Aus der Entstehungsgeschichte der
Bestimmungen ergeben sich ebenfalls keine dem
Bestimmtheitsgebot genügenden Anhaltspunkte für eine
einengende Auslegung der Begriffe des Fahndungsbestands und
der Fahndungsnotierung. 104 Insbesondere grenzen die Begründungen der
Regierungsentwürfe die Begriffe nicht ein (vgl. Hessischer
Landtag, Drucks. 16/2352, S. 15 f.;
Schleswig-Holsteinischer Landtag, Drucks. 16/670,
S. 29, 39). Im hessischen Gesetzgebungsverfahren wurden
in den Stellungnahmen zur Sachverständigenanhörung zudem
ausdrücklich „Vorfeldmaßnahmen zu Großveranstaltungen oder
dem Objekt- und Personenschutz“, der „Abgleich mit
polizeilichen Dateien über bekannte Störer (etwa der Datei
‚Gewalttäter Sport’) bei Vorfeldkontrollen zu
Großveranstaltungen (z.B. Fußballspielen)“ sowie ein Einsatz
im Rahmen oder „an Stelle“ der sogenannten Schleierfahndung
unwidersprochen als mögliche Einsatzzwecke benannt (vgl.
Hessischer Landtag, Ausschussvorlage INA/16/23, S. 17
<21>; 86 <93>; 127 <132>; 219
<220 f.>; zu dieser Fahndungsmethode: Rachor, in:
Lisken/Denninger, a.a.O., F Rn. 410, 412, 426). 105 Nicht geklärt ist weiter, ob und inwieweit der
Einsatz der automatisierten Kennzeichenerfassung zur
Erstellung von Bewegungsbildern im Rahmen einer polizeilichen
Beobachtung oder längerfristigen Observation dienen soll und
darf. Anhaltspunkte dafür lassen sich insbesondere nicht aus
der im hessischen Gesetzgebungsverfahren geäußerten
Auffassung gewinnen, bereits die Pflicht zur Löschung der
Nichttreffer schließe die Erstellung von Bewegungsprofilen
aus (vgl. Hessischer Landtag, Ausschussvorlage INA/16/23,
S. 86 <92 f.>; 212 <216>;
Plenarprotokoll 16/38, S. 2519; Plenarprotokoll 16/53,
S. 3620). Denn aus der Pflicht zur Löschung im
Nichttrefferfall lassen sich keine Schlüsse auf den
Verwendungszweck in den Trefferfällen ziehen. 106 Dementsprechend gehen sowohl die hessische
Landesregierung als auch der Landtag und die Landesregierung
von Schleswig-Holstein in ihren Stellungnahmen zu den
Verfassungsbeschwerden davon aus, dass die mit der
Kennzeichenerfassung erhobenen Informationen in den
Trefferfällen auch im Rahmen einer Ausschreibung zur
polizeilichen Beobachtung - also auch zur Erstellung von
Bewegungsprofilen - sollen verwertet werden können (siehe
oben A III 1 a, 2 a cc). 107 (3) Anhaltspunkte für ein enges Verständnis
des Begriffs des Fahndungsbestands lassen sich auch nicht aus
der als Verwaltungsvorschrift einzustufenden
Polizeidienstvorschrift (PDV) 384.1 „Fahndung“ gewinnen, so
dass nicht geklärt werden muss, ob ein Bezug auf diese
verwaltungsinternen Normen überhaupt den rechtsstaatlichen
Bestimmtheitsanforderungen genügen könnte. 108 Die Polizeidienstvorschrift 384.1 definiert
den Begriff der „Fahndung im polizeilichen Sinn" im Abschnitt
1 (Grundsätze) unter Ziff. 1.1 bis 1.3 wie folgt: 109 1.1 Fahndung im polizeitaktischen Sinn ist die
planmäßige, allgemeine oder gezielte Suche nach Personen oder
Sachen im Rahmen der 110 - Strafverfolgung - Strafvollstreckung - Gefahrenabwehr - Durchführung ausländerrechtlicher Maßnahmen 111 Es sollen fahndungsrelevante Feststellungen,
insbesondere über Täter, Tathergang, Bewaffnung, Fluchtzeit,
Fluchtweg, Fluchtfahrzeuge, Zeugen, Beweismittel getroffen
werden. 112 Die Fahndung dient darüber hinaus der
Verdachtsgewinnung. 113 1.2 Fahndung ist ein wesentlicher Bestandteil
polizeilicher Aufgabenerfüllung. Sie ist auch ohne besonderen
Auftrag Aufgabe jedes Polizeibeamten. 114 1.3 Die Fahndung erfolgt insbesondere auf Grund
von Hinweisen, Auswertungsergebnissen, polizeilich relevanten
Ereignissen oder Ersuchen. Sie kann auch ohne konkreten
Anlass durchgeführt werden. 115 Ggf. sind Fahndungskonzeptionen zu
erstellen. 116 Als „Fahndungsmaßnahme“ benennt Ziff. 4
PDV 384.1 unter anderem das „Ausschreiben in
Fahndungshilfsmitteln (Nr. 6)“. Der Begriff der
Ausschreibung wird definiert als „Aufnahme von Fahndungsdaten
in Fahndungshilfsmittel“ (Ziff. 2.1.3, 2.2.3).
Fahndungshilfsmittel werden in Ziff. 6.1 wie folgt
definiert: 117 Fahndungshilfsmittel sind Informationssysteme,
Dateien und Unterlagen, welche die Suche nach Personen oder
Sachen ermöglichen oder unterstützen. <...> Sie
unterliegen einer ständigen technischen, rechtlichen und
taktischen Entwicklung; eine abschließende Aufzählung ist
deshalb nicht möglich. 118 Als interne Fahndungshilfsmittel nennt Ziff.
6.2 unter anderem folgende Dateien: 119 INPOL (Informationssystem der Polizei) 120 SIS (Schengener Informationssystem) 121 SPUDOK (Spuren-Dokumentations-System):
Dateianwendung zur Informationsverarbeitung in umfangreichen
Ermittlungsverfahren 122 Intranet/Extranet: durch die Polizei genutztes
geschlossenes Datennetz 123 ASF (Automated Search Facilities):
automatisiertes Fahndungssystem von Interpol für
Personenfahndung und ausgewählte Sachfahndungsbestände 124 NCIC (National Crime Information Center):
Fahrzeugfahndung des FBI, Zugriff über BKA (bereits in ASF
implementiert) 125 Fahndungsunterlagen der Polizeien der Länder,
die zum Teil bundesweit genutzt werden, z.B. 126 Fahndungsblock der bayerischen Polizei (BY) 127 DOKIS (Dokumenteninformationssystem) (BY) 128 Verdachtskalender Kfz (NW) 129 Fahndungsraster, z.B. nach gestohlenen Kfz,
Rauschgift 130 Angesichts der Weite des Begriffs der
Ausschreibung („Aufnahme von Fahndungsdaten in
Fahndungshilfsmittel“), der ausdrücklichen
Unabgeschlossenheit des Begriffs der „Fahndungshilfsmittel“
sowie der allgemeinen Verweisung für die „Regelungen für die
Ausschreibung“ auf die „länder- und bundesspezifischen
Regelungen“ (Ziff. 2.1.3.1.1 Satz 2,
Ziff. 2.2.3.1.1 Satz 2), lassen sich diesen
Bestimmungen keinerlei Anhaltspunkte für eine Eingrenzung der
Begriffe des Fahndungsbestands oder der Fahndungsnotierung
entnehmen. Ihnen liegt vielmehr ein nicht klar abgegrenztes
Verständnis dieser Begriffe zugrunde. 131 (4) Die Begriffe des Fahndungsbestands und der
Fahndungsnotierung haben den Charakter einer dynamischen
Verweisung, durch die insbesondere nicht ausgeschlossen wird,
dass sich der Umfang der einbezogenen Datenbestände laufend
und in gegenwärtig nicht vorhersehbarer Weise verändert. 132 Den gesetzlichen Ermächtigungen zur
automatisierten Kennzeichenerfassung ist insbesondere nicht
zu entnehmen, dass zum Fahndungsbestand, wie die hessische
Landesregierung es annimmt, lediglich die
INPOL-Verbunddateien „Sachfahndung“ und Sachfahndung nach dem
Nationalen Schengener Informationssystem
(„NSIS-Sachfahndung“) beim Bundeskriminalamt gehören sollen.
Zudem umfassen selbst diese Dateien noch eine Vielzahl von
Ausschreibungen und Fahndungszwecken. 133 Die Datei „Sachfahndung“ dient, wie die
hessische Landesregierung ausführt, gemäß Ziff. 2 der
nach § 34 BKAG erlassenen Errichtungsanordnung (Stand:
14. Februar 2006) der Ausschreibung unter anderem „von
Sachen“ zur „Sicherstellung/Beschlagnahme“,
„Insassenfeststellung“ sowie von Kraftfahrzeugen zur
polizeilichen Beobachtung „zum Zwecke der Strafverfolgung
bzw. Strafvollstreckung oder der Gefahrenabwehr“. Die Datei
ermögliche danach unter anderem, „Sachen, die zur Begehung
einer Straftat benutzt oder durch sie hervorgebracht wurden
oder in anderer Weise für ein Strafverfahren, insbesondere
für die Täterfeststellung von Bedeutung sind, zu ermitteln“,
„Sachen, die abhanden gekommen sind, wiederzubeschaffen bzw.
einem Besitzer zuzuordnen“, „Fahrzeuge, die der polizeilichen
Beobachtung unterliegen, festzustellen“ sowie „Kraftfahrzeuge
festzustellen, deren Insassen ermittelt werden sollen oder
deren amtliche Kennzeichen zu entstempeln sind“. Die Datei
„NSIS-Sachfahndung“ diene nach der Errichtungsanordnung
(Stand: 21. März 2007) „dem Nachweis von Sachen, die zur
Sicherstellung oder Beweissicherung im Strafverfahren“
(Art. 100 des Schengener Durchführungsübereinkommens
<SDÜ> vom 19. Juni 1990 <BGBl 1993 II,
S. 1013>), „zur verdeckten Registrierung
(polizeiliche Beobachtung) bzw. zur gezielten Kontrolle
(Art. 99 SDÜ) ausgeschrieben“ seien. 134 Die Ausschreibung in der Datei „Sachfahndung“
erfolge nach bundesweit verbindlichen Schlüsselkatalogen. Bei
der Ausschreibung sei jeweils eine Kombination von „Anlass“
und „Zweck“ der Ausschreibung festzulegen. Für den „Anlass“
der Ausschreibung sei im Datenfeld „N 24“ eine von elf
verschiedenen Schlüsselnummern zu vergeben, wobei der
Schlüssel 07 (polizeiliche Beobachtung) noch um einen
von dreizehn auf die polizeiliche Beobachtung bezogenen
Schlüsseln (den PB-Schlüsseln) zu ergänzen sei. Zu den
PB-Schlüsseln zähle unter anderem ein Schlüssel mit der
Bezeichnung „sonstige Gefahrenabwehr“ (PB 20). Für den
„Zweck“ der Ausschreibung sei im Datenfeld „N 25“ eine
von dreizehn Schlüsselnummern zu vergeben. Für die
Ausschreibungen seien Plausibilitäten festgelegt, das heißt
es seien nur bestimmte Kombinationen von Anlass (Datenfeld
„N 24“) und Zweck (Datenfeld „N 25“) zugelassen.
Danach gebe es insgesamt 41 verschiedene zulässige
Kombinationen von Ausschreibungsanlass und
Ausschreibungszweck. Für Fahrzeugfahndungen aus den anderen
sogenannten Schengenstaaten seien im Datenfeld „N 24“
vier Schlüssel vorgesehen (51: verdeckte Registrierung,
Art. 99 SDÜ; 53: gezielte Kontrolle, Art. 99
SDÜ; 55: gestohlenes, unterschlagenes oder sonst
abhanden gekommenes Fahrzeug, Art. 100 SDÜ; 56: im
Rahmen eines Strafverfahrens ausgeschriebenes Fahrzeug,
Art. 100 SDÜ). 135 Daraus folgt, dass der Begriff des
Fahndungsbestands auch bei Begrenzung auf die
Verbunddatenbestände „Sachfahndung“ und „NSIS-Sachfahndung“
sowohl nach deren rechtlichen Vorgaben als auch nach der
derzeitigen Praxis der Führung dieser Datenbestände eine
Vielzahl von Fahndungsausschreibungen und Kombinationen von
Verwendungszwecken einschließt. Auch bei einem so
eingegrenzten Verständnis ist der Begriff so weit gefasst,
dass durch die bloße Verweisung auf den Fahndungsbestand der
Anlass der Kennzeichenerfassung nicht hinreichend umschrieben
und der Verwendungszweck für die mit der Kennzeichenerfassung
erhobenen Informationen selbst dann nicht eindeutig
festgelegt wäre, wenn die Verwendung - was bei den
angegriffenen Bestimmungen nicht der Fall ist - an den
Fahndungszweck der jeweiligen Ausschreibung gebunden
wäre. 136 cc) Die gesetzlichen Ermächtigungen sind so
unbestimmt gefasst, dass sie es nicht ausschließen, auch
Ausschreibungen zur polizeilichen Beobachtung als Bestandteil
des Fahndungsbestands anzusehen mit der Folge, dass mit Hilfe
der automatisierten Kennzeichenerfassung auch die
ändert sich die Qualität der Kennzeichenerfassung, die
nunmehr über die Erlangung von Informationen über die Person
des Halters oder Fahrers hinausgeht. Der Eingriff erhält
dadurch eine veränderte Qualität mit gesteigerter Intensität
und bedarf einer darauf abgestimmten
Eingriffsermächtigung. 137 (1) Die Ausschreibung zur polizeilichen
Beobachtung ist als gesonderte polizeiliche Maßnahme in den
Landespolizeigesetzen vorgesehen (vgl. etwa § 17 HSOG,
§ 187 LVwG; zur entsprechenden strafprozessualen
Regelung des § 163e StPO vgl. Krahl, NStZ 1998,
S. 339 <341>; Petri, in: Lisken/Denninger, a.a.O.,
H Rn. 295). Danach können die Polizeibehörden die
Personalien einer Person sowie das amtliche Kennzeichen und
sonstige Merkmale des von ihr benutzten oder eingesetzten
Fahrzeugs zur polizeilichen Beobachtung speichern, damit
andere Polizeibehörden das Antreffen der Person oder des
Fahrzeugs melden können, wenn dies „bei Gelegenheit einer
Überprüfung aus anderem Anlass“ (so etwa § 17
Abs. 1 HSOG) festgestellt wird. 138 Die Ausschreibung dient bislang dazu, bei
einem zufälligen Antreffen des ausgeschriebenen Fahrzeugs im
Rahmen anderweitiger Verkehrskontrollen heimlich
Informationen, insbesondere über den Ort und den Zeitpunkt,
aber auch über sonstige Umstände des Antreffens,
festzuhalten. Durch das Sammeln derartiger Informationen über
einen längeren Zeitraum hinweg soll insbesondere nach und
nach ein Bewegungsprofil oder Bewegungsbild der Person
zusammengestellt werden können, deren Fahrzeugkennzeichen zur
Beobachtung ausgeschrieben ist. Eine Ausschreibung kann unter
bestimmten Bedingungen auch europaweit im Schengener
Informationssystem (SIS) erfolgen (Ausschreibung zur
verdeckten Registrierung); sie geht dann auf Art. 99 SDÜ
zurück (vgl. 27. Tätigkeitsbericht des Landesbeauftragten für
den Datenschutz in Baden-Württemberg, 2006,
S. 14 ff.). Derzeit wird ein Nachfolgesystem
eingerichtet (Schengener Informationssystem der zweiten
Generation, SIS II), für das unter anderem erweiterte
Befugnisse zur Ausschreibung von Fahrzeugen zur verdeckten
Registrierung sowie zur Verknüpfung von Ausschreibungen
miteinander vorgesehen sind (vgl. Beschluss des Rates vom
12. Juni 2007, ABl. L 205/63). 139 In allen Polizeigesetzen ist schon bisher die
Ermittlungsmaßnahme der polizeilichen Observation einer
Person vorgesehen. Dabei ist gesetzlich regelmäßig nur die
längerfristige Observation näher ausgestaltet. Darunter fällt
eine Beobachtung, wenn sie durchgehend länger als 24 Stunden
dauert. Dem wird die wiederholte punktuelle Beobachtung
gleichgestellt, sofern die Wiederholungen einen bestimmten
zeitlichen Rahmen überschreiten. Bei dessen Bestimmung
weichen die Landesregelungen im Einzelnen voneinander ab
(vgl. Rachor, in: Lisken/Denninger, a.a.O.,
F Rn. 325 ff.). 140 (2) Die hessische Landesregierung hält in
ihrer Stellungnahme einen Einsatz der automatisierten
Kennzeichenerfassung zur polizeilichen Beobachtung oder
Observation von Personen, die das zur Fahndung
ausgeschriebene Fahrzeug verwenden, ausdrücklich für möglich.
Sie hat dazu ausgeführt, dass bei einer solchen Ausschreibung
die Meldung über das Antreffen ausgeschriebener Fahrzeuge je
nach Ausschreibungskategorie zu Speicherungen „in
unterschiedlichen Spezialanwendungen nach Bundes- oder
Landesrecht“ führe. Nach der schleswig-holsteinischen
Erlasslage findet zwar derzeit kein Abgleich mit
Ausschreibungen zur polizeilichen Beobachtung statt. Auch die
schleswig-holsteinische Stellungnahme geht jedoch davon aus,
dass diese Ausschreibungen nach der gesetzlichen Regelung
selbst zum Fahndungsbestand gezählt werden können, so dass
ein solcher Abgleich grundsätzlich möglich und als
„Rechtsfolge der Fahndungsnotierung“ eine Kontrollmeldung
gemäß § 187 LVwG zulässig sei. 141 (3) Ein Einsatz der automatisierten
Kennzeichenerfassung zu solchen Zwecken würde es ermöglichen,
über die punktuelle Erfassung des Kennzeichens und seines
Standorts hinaus eine Vielzahl von Informationen über den
Fahrer zu gewinnen. Das würde zu einer Veränderung der
praktischen Bedeutung des Fahndungsmittels der polizeilichen
Beobachtung und der Observation führen, die über eine bloße
Effektivierung hinausreicht. 142 Die Polizeibehörden sind bislang bei einer
derartigen Beobachtung ausgeschriebener Fahrzeuge wegen der
Aufwendigkeit einer manuellen Durchführung von Erfassung und
Abgleich von Kennzeichen letztlich auf Zufallstreffer
angewiesen. Durch die Möglichkeit, sowohl die
Kennzeichenerfassung als auch den Abgleich automatisiert
vorzunehmen, wird eine systematische, räumlich weitreichende
Sammlung von Informationen über das Bewegungsverhalten von
Fahrzeugen und damit auch von Personen technisch und mit
relativ geringem Aufwand möglich. Sie kann - anders als etwa
die Observation über das satellitengestützte „Global
Positioning System“ (GPS) mittels Einbaus eines Peilsenders
(vgl. dazu BVerfGE 112, 304 <318 ff.>) - ohne
weiteres auch bei einer großen Zahl von Personen durchgeführt
werden. 143 Diese Folgen würden allerdings nicht allein
durch die hier angegriffenen Ermächtigungen ermöglicht,
sondern ergäben sich aus deren Zusammenspiel mit den weiteren
Maßnahmen, für die in den Polizeigesetzen schon
Ermächtigungen enthalten sind, die ihrerseits eigenständige
polizeirechtliche Anforderungen für die Ausschreibung zur
polizeilichen Beobachtung aufstellen. Ob eine Nutzung der
automatisierten Kennzeichenerfassung für die polizeiliche
Beobachtung möglich sein soll, bedarf jedoch der Legitimation
durch eine Entscheidung des Parlamentsgesetzgebers. Dass sie
in der angegriffenen Ermächtigung enthalten ist, lässt sich
nicht feststellen. Der Heranziehung der dort benutzten, seit
langem gebräuchlichen Begriffe des Fahndungsbestands und der
Fahndungsnotierung ist nicht hinreichend deutlich zu
entnehmen, dass eine solche qualitative Veränderung der
polizeilichen Beobachtung beabsichtigt ist. 144 dd) Infolge der in Schleswig-Holstein
vorgesehenen zusätzlichen Maßgaben, nach denen die
Informationserhebung nur „bei Kontrollen im öffentlichen
Verkehrsraum nach diesem Gesetz und anderen Gesetzen“
zulässig (§ 184 Abs. 5 Satz 1 LVwG) und ein
„flächendeckender Einsatz technischer Mittel“ unzulässig ist
(§ 184 Abs. 5 Satz 5 LVwG), wird die
Möglichkeit der automatisierten Kennzeichenerfassung
allerdings eingegrenzt; Anlass und Zweck werden dadurch
jedoch nicht in einer Weise festgelegt, die den für die
Informationserhebung geltenden Bestimmtheitsanforderungen
genügt. Auch die Verweisung des § 184 Abs. 5
Satz 4 LVwG auf die Bestimmungen zur Löschungspflicht in
§ 184 Abs. 4 Satz 3 LVwG beseitigt die
Bestimmtheitsmängel nicht. 145 (1) Durch die Begrenzung auf die Vornahme bei
Kontrollen im öffentlichen Verkehrsraum nach dem
Landesverwaltungsgesetz sowie nach anderen Gesetzen wird zwar
ein Anlass der Kennzeichenerfassung festgelegt, aber nicht
gesichert, dass dieser es zugleich rechtfertigt, Kennzeichen
zu erfassen und mit einem Fahndungsbestand abzugleichen, der
keinen spezifischen Bezug zu dem Anlass der Kontrollen hat.
Namentlich lässt § 36 Abs. 5 StVO
Verkehrskontrollen in weitem Umfang zu: Polizeibeamte dürfen
Verkehrsteilnehmer zur Verkehrskontrolle einschließlich der
Kontrolle der Verkehrstüchtigkeit und zu Verkehrserhebungen
anhalten. Landesregierung und Landtag von Schleswig-Holstein
bezeichnen die Verkehrskontrolle nach dieser Vorschrift als
eine „anlass- und verdachtslose“ Überprüfung von
Verkehrsteilnehmern. Die angegriffenen Bestimmungen enthalten
selbst keine hinreichenden Vorkehrungen dafür, dass ein
Zusammenwirken der Ermächtigung zur Kennzeichenerfassung mit
einer derart weit gefassten oder verstandenen Ermächtigung
ausgeschlossen ist. Darüber hinaus wird durch das Erfordernis
der Durchführung „bei“ Kontrollen der Verwendungszweck für
die erhobenen Informationen nicht an den Zweck der
anlassgebenden Kontrolle gebunden. Danach ist ein Verständnis
der Ermächtigung nicht ausgeschlossen, nach dem eine
allgemeine Verkehrskontrolle dazu benutzt werden kann, „bei
Gelegenheit“ dieser Kontrolle mit der Kennzeichenerfassung
alle sonst in Betracht kommenden Fahndungszwecke zu
verfolgen. 146 (2) Das in Schleswig-Holstein normierte Verbot
eines flächendeckenden Einsatzes führt nur zu einer gewissen
Eingrenzung des möglichen Umfangs der Kennzeichenerfassung
und damit mittelbar auch der mit ihr verfolgten Zwecke. Damit
wird jedoch weder ein routinemäßiger Einsatz einer
anlasslosen Kennzeichenerfassung bei allen anfallenden
Kontrollen nach dem Landesverwaltungsgesetz oder anderen
Gesetzen noch deren gezielter Einsatz zur Beobachtung
bestimmter Fahrzeuge, etwa auf bestimmten Strecken,
ausgeschlossen. 147 (3) Eine dem Bestimmtheitsgebot genügende
Begrenzung des Verwendungszwecks wird auch nicht durch die
Verweisung des § 184 Abs. 5 Satz 4 LVwG auf
die Regelungen zur Löschung in § 184 Abs. 4
Satz 3 LVwG herbeigeführt. 148 Der Regelung lässt sich bereits nicht mit der
erforderlichen Deutlichkeit entnehmen, dass eine Speicherung
und weitere Verwendung nur dann in Betracht kommt, wenn die
in § 184 Abs. 4 Satz 3 LVwG genannten
Voraussetzungen einer weiteren Verwendbarkeit gegeben sind.
Gemäß § 184 Abs. 5 Satz 3 LVwG sind die gewonnenen
Daten unverzüglich zu löschen, sofern auf das abgefragte
Kennzeichen keine Fahndungsnotierung besteht. Gibt es zu dem
abgefragten Kennzeichen eine Fahndungsnotierung, so soll
hingegen gemäß § 184 Abs. 5 Satz 4 LVwG unter
anderem § 184 Abs. 4 Satz 3 LVwG entsprechend
gelten. Gemäß § 184 Abs. 4 Satz 3 LVwG gilt
„dies“ - womit die in § 184 Abs. 4 Satz 2 LVwG
angeordnete Löschungs- und Vernichtungspflicht für die gemäß
§ 184 Abs. 4 Satz 1 in Verbindung mit
§ 184 Abs. 1 bis 3 LVwG erhobenen Daten
gemeint ist - „nicht“, sofern die Daten zur Verfolgung von
Straftaten oder Ordnungswidrigkeiten von erheblicher
Bedeutung benötigt werden oder Tatsachen dafür sprechen, dass
die Person künftig vergleichbare Straftaten oder Straftaten
im Sinne des § 179 Abs. 2 LVwG begehen wird. Daraus
ergibt sich jedoch nur, dass im Trefferfall eine Pflicht zur
Löschung nicht besteht, wenn die in § 184 Abs. 4
Satz 3 LVwG genannten Voraussetzungen gegeben sind. Der
Gegenschluss, dass in allen anderen Fällen eine Verpflichtung
zur Löschung bestünde, lässt sich hingegen nicht ohne
weiteres ziehen. Denn anders als im Falle des § 184
Abs. 4 Satz 2 LVwG, der zunächst eine umfassende
Löschungs- und Vernichtungspflicht statuiert, von der
§ 184 Abs. 4 Satz 3 LVwG dann eine Ausnahme
macht, greift die Löschungspflicht des § 184 Abs. 5
Satz 3 LVwG ausdrücklich nur für den Fall, dass auf das
abgefragte Kennzeichen keine Fahndungsnotierung besteht. Mit
dem Trefferfall, in dem „eine Fahndungsnotierung besteht“,
befasst sich nach der Systematik der Bestimmung demgegenüber
§ 184 Abs. 5 Satz 4 LVwG, der wiederum mit
§ 184 Abs. 4 Satz 3 LVwG auf eine Regelung
verweist, die lediglich Ausnahmefälle von der dort bereits
vorausgesetzten Löschungspflicht aus § 184 Abs. 4
Satz 2 LVwG regelt, ohne selbst eine Löschungspflicht zu
normieren. 149 ee) Infolge der Anknüpfung der Maßnahme an den
Fahndungsbestand bei gleichzeitiger Unbestimmtheit des
Verwendungszwecks ist den landesrechtlichen Regelungen nicht
zu entnehmen, ob die Kennzeichenerfassung auch zu
strafprozessualen Zwecken, einschließlich der Vorsorge für
die Verfolgung von Straftaten im Vorfeld eines Verdachts,
eingesetzt werden darf. 150 Der Begriff der Fahndung im polizeitaktischen
Sinn, wie ihn die Polizeidienstvorschrift 384.1
definiert, schließt gemäß Ziff. 1.1 die planmäßige,
allgemeine oder gezielte Suche nach Personen oder Sachen
unter anderem auch im Rahmen der Strafverfolgung ein. Der
Begriff des Fahndungsbestands kann dementsprechend so
verstanden werden, dass er auch Datenbestände erfasst, die zu
Strafverfolgungszwecken angelegt worden sind. Die hessische
Landesregierung versteht § 14 Abs. 5 HSOG in ihrer
Stellungnahme auch tatsächlich so. Sie verweist darauf, dass
die Verbunddateien „Sachfahndung“ und „NSIS-Sachfahndung“
nach den jeweiligen Errichtungsanordnungen sowohl repressiven
als auch präventiven Zwecken dienten. Für eine Trennung der
Datenbestände nach gefahrenabwehrrechtlicher und
strafprozessualer Zweckrichtung bestehe keine rechtliche
Notwendigkeit, weil gemischte Datenbestände der Polizei nach
§ 483 Abs. 3 StPO insgesamt dem Polizeirecht
unterlägen. Auch faktisch sei eine solche Trennung für Hessen
nicht durchführbar. Die bundesweit verbindlichen
Schlüsselkataloge, nach denen sich die Dateneingabe in die
Verbunddatei „Sachfahndung“ richte, erlaubten nur teilweise
eine eindeutige Zuordnung zu entweder präventiven oder
repressiven Zwecken. So könnten im Falle der Ausschreibung
zur polizeilichen Beobachtung (PB) die Ausschreibungen nach
den Unterkategorien PB 01 bis PB 08 (Rauschgift,
Waffen, Falschgeld, Vermögen/Wirtschaft/Umwelt, Eigentum,
Kriminelle Vereinigung, Politisch motivierte Kriminalität)
auf gesetzlicher Grundlage sowohl zur Gefahrenabwehr wie zur
Strafverfolgung erfolgen. Auch die sonstigen Kombinationen
der maßgeblichen Datenfelder „N 24“ (Anlass der
Ausschreibung) und „N 25“ (Zweck der Ausschreibung) der
Datei „Sachfahndung“ erlaubten nur teilweise eine eindeutige
Zuordnung. Von den 41 zulässigen Kombinationen von Anlass und
Zweck seien lediglich 18 eindeutig zuzuordnen, davon 14 der
Gefahrenabwehr und vier strafprozessualen Zwecken. Die
(demnach 23) verbleibenden Kombinationen seien hingegen nicht
eindeutig zuzuordnen. Auch die Datei „NSIS-Sachfahndung“
erlaube eine eindeutige Zuordnung nur beim Schlüssel 56 („im
Rahmen eines Strafverfahrens ausgeschriebenes Fahrzeug“,
Art. 100 SDÜ). Hingegen sei etwa die Ausschreibung zur
verdeckten Registrierung oder gezielten Kontrolle (Schlüssel
51 und 53) nach Art. 99 SDÜ sowohl zur Strafverfolgung
wie zur Gefahrenabwehr zulässig. 151 Eine Ermächtigung zum Zugriff auf sogenannte
Mischdateien, die sowohl strafprozessualen als auch
präventiven Zwecken dienen, widerspricht dem Gebot der
Normenbestimmtheit und Normenklarheit nicht, sofern
jedenfalls die Zugriffszwecke bestimmt sind. Es muss
erkennbar sein, ob der Zugriff selbst ausschließlich oder im
Schwerpunkt präventiven oder repressiven Zwecken oder beiden
dient. Eine entsprechende Klärung ist in der hessischen
Ermächtigung nicht vorgesehen, so dass nicht ausgeschlossen
ist, die Maßnahme zu präventiven und zu repressiven Zwecken
zu nutzen, ohne dass dies aber eindeutig geklärt wäre. 152 Die schleswig-holsteinische Stellungnahme geht
demgegenüber unter Hinweis auf die in § 162 LVwG
enthaltene Beschränkung der polizeilichen Aufgaben auf die
Gefahrenabwehr von einem Verständnis der dortigen Regelung
aus, nach welchem der Einsatz der Kennzeichenerfassung allein
zu präventiven Zwecken zugelassen sei. Nach derzeitiger
Erlasslage wird in Schleswig-Holstein in erster Linie mit
einem gefilterten Datenbestand aus der INPOL-Datei
„Sachfahndung“ abgeglichen, der lediglich Fahndungsdaten zu
Kennzeichen enthält, die wegen Eigentumssicherung oder wegen
Verstößen gegen das Pflichtversicherungsgesetz ausgeschrieben
sind, also Ausschreibungen, die jedenfalls auch einen
präventiven Zweck verfolgen. Die Erlasslage bietet für eine
Begrenzung des Fahndungsbestands jedoch keine ausreichende
Gewähr. Jedenfalls schließt die gesetzliche Regelung es nicht
aus, künftig auch Fahndungsdateien einzubeziehen, die im
Schwerpunkt oder gar ausschließlich zu strafprozessualen
Zwecken erstellt werden und die Kennzeichenerfassung dabei
auch zu repressiven Zwecken zu nutzen. § 184 Abs. 5
Satz 4 in Verbindung mit § 184 Abs. 4
Satz 3 LVwG sieht sogar ausdrücklich vor, dass
Kraftfahrzeugkennzeichen, für die eine Fahndungsnotierung
besteht, nicht gelöscht werden, wenn sie zur Verfolgung von
Straftaten oder Ordnungswidrigkeiten benötigt werden. 153 ff) Selbst wenn es möglich sein dürfte, einige
der Bestimmtheitsdefizite durch Auslegung zu beseitigen,
können die Mängel, insbesondere die fehlende Bestimmtheit des
Verwendungszwecks, nicht insgesamt durch eine einengende
Auslegung kann bei Bestimmtheitsmängeln nur mit Rücksicht auf
den Sinn und Zweck des Bestimmtheitsgebots erfolgen. Sie
kommt jedenfalls dann nicht in Betracht, wenn es an einem die
wesentlichen Fragen umfassenden Regelungskern fehlt, der auf
einen erklärten objektivierten Willen des Gesetzgebers
zurückgeführt werden kann (vgl. BVerfGE 107, 104
<128 f.>). Wäre bei einer Vorschrift, die aus sich
heraus weder bestimmte Ausschlusstatbestände enthält noch
deutlich den Zweck erkennen lässt, dem die Regelung dienen
soll, eine verfassungskonforme Auslegung gleichwohl zulässig,
liefe der Gesetzesvorbehalt leer, der Eingriffe in ein
Grundrecht einer gesetzlichen Regelung zuweist und den
Gesetzgeber verpflichtet, Art und Umfang des Eingriffs selbst
festzulegen (vgl. BVerfGE 107, 104 <128 f.>). 154 Das Erfordernis einer hinreichenden
objektivierten Basis setzt einer verfassungskonformen
Einschränkung des Norminhalts insbesondere dann Grenzen, wenn
sich die grundrechtlichen Bestimmtheitsanforderungen - wie es
beim Recht auf informationelle Selbstbestimmung der Fall ist
- gerade auf den Zweck der Eingriffsmaßnahme beziehen. Soll
der Zweck des Gesetzes selbst einengend ausgelegt werden,
kann jene Grenze der verfassungskonformen Interpretation,
wonach der gesetzgeberische Zweck nicht in sein Gegenteil
verkehrt werden darf (vgl. BVerfGE 83, 130 <144>),
leichter als in anderen Fällen erreicht sein. 155 Soll eine verfassungskonforme Einengung eines
an sich verfassungswidrig weit gefassten Verwendungszwecks
möglich sein, muss eine methodengerechte Auslegung daher
zumindest Anhaltspunkte dafür ergeben, dass der enger
gefasste Zweck der maßgebliche sein sollte. Fehlt es daran,
kann es nicht Aufgabe des Bundesverfassungsgerichts sein, die
vom Gesetzgeber weit gefasste Eingriffsnorm auf das
verfassungsgemäße Maß zurückzuschneiden. Das gilt erst recht,
wenn der Gesetzgeber die Vorschrift bewusst unbestimmt
gehalten und deshalb von einer entsprechenden Konkretisierung
abgesehen hat. 156 So liegt es hier. Der hessische Gesetzgeber
hat an der weiten Normfassung trotz ausdrücklicher Kritik an
der Unbestimmtheit ihrer Reichweite im
Gesetzgebungsverfahren, namentlich auch im Hinblick auf die
Möglichkeit der Erstellung von Bewegungsbildern, festgehalten
(vgl. auch Hessischer Landtag, Ausschussvorlage INA/16/23,
S. 63 <65 f.>). Auch der
schleswig-holsteinische Gesetzgeber hat auf entsprechende im
Gesetzgebungsverfahren geäußerte Bedenken (vgl. insbesondere
das Gutachten des wissenschaftlichen Dienstes des Landtags
selbst: Schleswig-Holsteinischer Landtag,
Umdruck 16/1530, S. 24 f.; ferner: Umdruck
16/819, S. 4 f.; Innen- und Rechtsausschuss,
16. WP, 41. Sitzung, Niederschrift, S. 11)
lediglich mit der Einfügung des Verbots eines
flächendeckenden Einsatzes in § 184 Abs. 5
Satz 5 LVwG reagiert (vgl. Schleswig-Holsteinischer
Landtag, Drucks. 16/1163, S. 9), das einen
entsprechenden Einsatz der Kennzeichenerfassung zur
intensivierten Beobachtung jedoch nicht ausschließt. Ein
solcher Einsatz kommt etwa auch in dem in beiden
Gesetzgebungsverfahren genannten Bereich des
Kraftfahrzeugdiebstahls in Betracht, wenn die Suche nach
gestohlenen Fahrzeugen nicht sogleich dem Zugriff dienen
soll, sondern der Aufklärung von Strukturen der organisierten
Kriminalität, etwa einer Aufklärung von Verschiebungswegen
und Absatzmärkten von Diebesbanden. Ein derartiger Einsatz
der Kennzeichenerfassung „beispielsweise auf Automärkten und
Großparkplätzen“ zur „Kriminalitätsbekämpfung im Bereich des
organisierten Kfz-Diebstahls und der Kfz-Verschiebung“ wurde
im hessischen Anhörungsverfahren ausdrücklich nahegelegt
(vgl. Hessischer Landtag, Ausschussvorlage INA/16/23,
S. 219 <220>). 157 c) Mit dem Fehlen der Zweckbestimmung der
automatisierten Kennzeichenerfassung geht eine
grundrechtswidrige Unbestimmtheit auch hinsichtlich der
erhebbaren Informationen einher. 158 Es ist weder in § 14 Abs. 5 HSOG
noch in § 184 Abs. 5 LVwG ausdrücklich festgelegt,
welche Daten überhaupt erhoben werden dürfen. Gemäß § 14
Abs. 5 HSOG können „Daten von Kraftfahrzeugkennzeichen“,
gemäß § 184 Abs. 5 Satz 1 LVwG
„personenbezogene Daten“ durch den Einsatz „technischer
Kraftfahrzeugkennzeichen“ erhoben werden. In § 184
Abs. 5 Satz 3 und 4 LVwG wird zwar darauf
abgestellt, ob auf das „abgefragte Kennzeichen“ eine
Fahndungsnotierung besteht, woraus geschlossen werden kann,
dass mindestens die Zeichenfolge des Kennzeichens selbst
erhoben werden darf. Beide Regelungen lassen jedoch offen, ob
oder gegebenenfalls welche weiteren Informationen neben der
Ziffern- und Zeichenfolge des Kennzeichens selbst erhoben
werden dürfen. Das genügt dem Bestimmtheitsgebot nicht. 159 Obwohl die Bestimmungen bei enger Auslegung
allein eine Erfassung des Kraftfahrzeugkennzeichens erlauben,
geht bei der gegenwärtig üblichen Erhebung des Kennzeichens
durch Videobilder notwendig eine Erfassung aller auf dem Bild
erkennbaren Einzelheiten, möglicherweise auch solcher über
die Insassen des Fahrzeugs, einher. Auch wird es zur
Erreichung von Zielen der Regelungen, wie dem Auffinden
gestohlener Fahrzeuge, regelmäßig unumgänglich sein, neben
dem Ort der Erfassung auch die Fahrtrichtung festzuhalten, da
die Polizei mit der Information, dass das Fahrzeug an
irgendeinem Erfassungsstandort gesichtet wurde, nichts
anfangen kann. 160 Da der Verwendungszweck für die erhobenen
Informationen nicht hinreichend klar und bestimmt geregelt
ist, kann auch der Umfang der erhebbaren Informationen durch
eine solche, auf die Zweckbestimmung verweisende Auslegung
nicht hinreichend eingegrenzt werden. Ist der Zweck etwa der
sofortige Zugriff auf das Fahrzeug, könnte der Umfang der
erhebbaren Daten zumindest auf das technisch zur Erhebung des
Kennzeichens selbst Unausweichliche sowie auf den Ort oder
allenfalls noch die Fahrtrichtung beschränkt werden. Ist der
Zweck jedoch eine Erfassung oder gar Observation des Fahrers,
so kann sich das von diesem Erhebungszweck vorgegebene
Ermittlungsinteresse auf einen wesentlich größeren Kreis von
Informationen erstrecken. So hat die hessische
Landesregierung ausgeführt, dass zwar regelmäßig für eine
Speicherung von Trefferinformationen kein Anlass bestehe.
Anders sei es jedoch bei Ausschreibungen zur polizeilichen
Beobachtung, die je nach Ausschreibungskontext zu
Speicherungen in unterschiedlichen Spezialanwendungen nach
Bundes- oder Landesrecht führen könne. Welche Informationen
über den Trefferfall im Einzelnen gespeichert würden, liege
grundsätzlich im Ermessen der eingesetzten
Polizeibeamten. 161 In Schleswig-Holstein werden nach der
Stellungnahme des Landtags und der Landesregierung bei
Treffern wegen Versicherungsverstößen die Daten zur weiteren
Fahndung in das Vorgangsbearbeitungssystem Artus
als Beweisfoto. Wie die Bildbeispiele zeigen, die die
schleswig-holsteinische Landesregierung vorgelegt hat, können
auf dem Bild jedenfalls bei günstigen Sichtverhältnissen
durchaus Umrisse der Fahrzeuginsassen sowie physiognomische
Einzelheiten erkennbar sein. Für eine Erhebung von
Bildinformationen des Fahrzeuginnenraums oder gar der
Fahrzeuginsassen selbst, die auf deren Auswertung zielt,
bieten die angegriffenen Bestimmungen keine dem
Bestimmtheitsgebot und dem Parlamentsvorbehalt genügende
gesetzliche Grundlage. 162 3. Die angegriffenen Bestimmungen genügen in
ihrer unbestimmten Weite auch dem verfassungsrechtlichen
Gebot der Verhältnismäßigkeit nicht. 163 Dieses verlangt, dass der Staat mit dem
Grundrechtseingriff einen legitimen Zweck mit geeigneten,
erforderlichen und angemessenen Mitteln verfolgt (vgl.
BVerfGE 109, 279 <335 ff.>). Bestimmtheitsmängel
können die Beachtung des verfassungsrechtlichen
Übermaßverbots beeinträchtigen, da sie die Beurteilung der
Geeignetheit und Erforderlichkeit einer Maßnahme erschweren
und das Risiko einer Unangemessenheit des Eingriffs erhöhen
(vgl. BVerfGE 110, 33 <55>). Ist die Ermächtigung
unklar, weil sie eine Auslegung, nach welcher auch
eingriffsintensive Zwecksetzungen zugelassen sind, nicht
hinreichend deutlich ausschließt, ist auch für die Prüfung
der Verhältnismäßigkeit das dadurch ermöglichte weite
Verständnis ihrer Zwecksetzung und Reichweite zugrunde zu
legen. 164 a) Wie ausgeführt, kann der Eingriff, zu dem
die angegriffenen Bestimmungen des § 14 Abs. 5 HSOG
und des § 184 Abs. 5 LVwG ermächtigen, zwar zu
höchst unterschiedlichen, aber jeweils legitimen Zwecken des
Schutzes der öffentlichen Sicherheit und Ordnung eingesetzt
werden (siehe oben C II 1 b). Auch die
Einsatzzwecke im Bereich der Strafverfolgung wären, wenn sie
von der Regelung gedeckt sein sollten, legitim. Diese
Schutzgüter besitzen grundsätzlich ein hohes
verfassungsrechtliches Gewicht. Das Gewicht des jeweils
konkret verfolgten Einsatzzwecks hängt allerdings davon ab,
auf welche beeinträchtigten Rechtsgüter er sich konkret
bezieht und welche Intensität deren Gefährdung aufweist (vgl.
BVerfGE 113, 348 <385>). 165 b) Das Mittel der Kennzeichenerfassung ist zur
Verfolgung präventiver und gegebenenfalls repressiver Zwecke
jedenfalls insoweit geeignet, als die Erfassung des
Kennzeichens die Durchführung weiterer auf die
Zweckverfolgung bezogener Maßnahmen ermöglicht oder
erleichtert. 166 Ob es jeweils mildere Mittel gibt, die Zweifel
an der Erforderlichkeit begründen können, lässt sich mangels
Konkretisierung der Zwecke nicht umfassend klären. Da die
automatisierte Kennzeichenerfassung aufgrund der möglichen
Zahl der Erfassungsvorgänge eine neuartige Reichweite der
Beobachtung ermöglicht, ist anzunehmen, dass für eine Reihe
polizeilicher Maßnahmen mildere Mittel nicht ersichtlich
sind. 167 c) Die angegriffenen Bestimmungen verletzen
allerdings jedenfalls das Gebot der Verhältnismäßigkeit im
engeren Sinne. Denn sie ermöglichen auch Eingriffe, die das
informationelle Selbstbestimmungsrecht der Betroffenen
erheblich oder sogar schwerwiegend beeinträchtigen, ohne die
für derart eingriffsintensive Maßnahmen grundrechtlich
normieren. 168 aa) (1) Das Gebot der Verhältnismäßigkeit im
engeren Sinne verlangt, dass die Schwere der
gesetzgeberischen Grundrechtsbeschränkung bei einer
Gesamtabwägung nicht außer Verhältnis zu dem Gewicht der sie
rechtfertigenden Gründe steht (stRspr; vgl. BVerfGE 109, 279
<349 ff.>). In dem Spannungsverhältnis zwischen
der Pflicht des Staates zum Rechtsgüterschutz und dem
Interesse des Einzelnen an der Wahrung seiner von der
Verfassung verbürgten Rechte ist es dabei zunächst Aufgabe
des Gesetzgebers, in abstrakter Weise einen Ausgleich der
widerstreitenden Interessen zu erreichen (vgl. BVerfGE 109,
279 <350>). Dies kann dazu führen, dass
Grundrechtseingriffe einer bestimmten Eingriffsintensität
erst von bestimmten Verdachts- oder Gefahrenstufen an
vorgesehen werden dürfen. Entsprechende Eingriffsschwellen
sind durch eine gesetzliche Regelung zu gewährleisten (vgl.
BVerfGE 100, 313 <383 f.>; 109, 279
<350 ff.>; 113, 348 <377 f.,
387 ff.>; 115, 320 <346>). 169 (2) Die Verfassung hindert den Gesetzgeber
nicht daran, die traditionellen rechtsstaatlichen Bindungen
im Bereich des Polizeirechts auf der Grundlage einer seiner
Prärogative unterliegenden Feststellung neuartiger oder
veränderter Gefährdungs- und Bedrohungssituationen und neuer
Ermittlungsmöglichkeiten fortzuentwickeln (vgl. BVerfGE 115,
320 <360>). Dabei gebietet es der
Verhältnismäßigkeitsgrundsatz im engeren Sinne, dass der
Gesetzgeber die Ausgewogenheit zwischen der Art und
Intensität der Grundrechtsbeeinträchtigung einerseits und den
zum Eingriff berechtigenden Tatbestandselementen
andererseits, wie der Einschreitschwelle, der geforderten
Tatsachenbasis und dem Gewicht der geschützten Rechtsgüter,
zu wahren hat. Je gewichtiger die drohende oder erfolgte
Rechtsgutbeeinträchtigung und je weniger gewichtig der
Grundrechtseingriff ist, um den es sich handelt, desto
geringer darf die Wahrscheinlichkeit sein, mit der auf eine
drohende oder erfolgte Verletzung des Rechtsguts geschlossen
werden kann, und desto weniger fundiert dürfen gegebenenfalls
die Tatsachen sein, die dem Verdacht zugrunde liegen. Selbst
bei höchstem Gewicht der drohenden Rechtsgutbeeinträchtigung
kann allerdings auf das Erfordernis einer hinreichenden
Wahrscheinlichkeit nicht verzichtet werden.
Grundrechtseingreifende Ermittlungen „ins Blaue hinein“ lässt
die Verfassung nicht zu (vgl. BVerfGE 115, 320
<360 f.> m.w.N.). 170 bb) Diesen Anforderungen werden die
Ermächtigungen nicht gerecht. 171 Die angegriffenen Vorschriften haben den
Verwendungszweck so weit gefasst, dass sie erhebliche
Grundrechtseingriffe bis hin zur Nutzung der
Kennzeichenerfassung für Zwecke der Observation ebenso wenig
ausschließen wie den routinehaften und flächendeckenden
Einsatz der Erfassungsgeräte. Die Gesetzgeber haben es
unterlassen, tatbestandliche Eingrenzungen vorzusehen und,
soweit Maßnahmen der automatisierten Kennzeichenerfassung
grundsätzlich unbedenklich sind, auf sie abgestimmte
materielle Anforderungen zu normieren und gegebenenfalls
ergänzende verfahrensrechtliche Sicherungen vorzusehen. Dies
führt zur Unverhältnismäßigkeit der Bestimmungen, weil durch
sie unangemessene Grundrechtseingriffe ermöglicht werden. 172 (1) Mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit
im engeren Sinne ist es insbesondere nicht vereinbar, dass
die angegriffenen Vorschriften aufgrund ihrer unbestimmten
Weite anlasslos erfolgende oder - wie es jedenfalls in
Hessen nicht ausgeschlossen ist - flächendeckend
Auswertung von Kraftfahrzeugkennzeichnen ermöglichen. So
erlaubt § 14 Abs. 5 HSOG die automatisierte
Erhebung der Daten von Kraftfahrzeugkennzeichen ohne
Einschränkung „auf öffentlichen Straßen und Plätzen“. Auch
§ 184 Abs. 5 LVwG, der die Informationserhebung an
anderweitig gesetzlich geregelte „Kontrollen im öffentlichen
Verkehrsraum“ knüpft und lediglich den „flächendeckenden
Einsatz technischer Mittel“ untersagt, schließt anlasslose
automatisierte Kennzeichenerfassungen nicht aus (siehe oben C
II 2 b dd <1>, <2>). In beiden Ländern werden
daher die von der Verfassung nicht zugelassenen
grundrechtseingreifenden Ermittlungen „ins Blaue hinein“
ermöglicht. 173 Eine automatisierte Kennzeichenerfassung, die
unterschiedslos jeden nur deshalb trifft, weil er mit einem
Fahrzeug eine ohne besonderen Anlass oder gar dauerhaft
eingerichtete Stelle zur automatisierten Erfassung von
Kraftfahrzeugkennzeichen passiert, vermittelt im Übrigen den
Eindruck ständiger Kontrolle. Das sich einstellende Gefühl
des Überwachtwerdens kann - wie bereits dargestellt (siehe
oben C II 1 a) - zu Einschüchterungseffekten
und in der Folge zu Beeinträchtigungen bei der Ausübung von
Grundrechten führen. Hierdurch sind nicht nur die
individuellen Entfaltungschancen des Einzelnen betroffen,
sondern auch das Gemeinwohl, weil die Selbstbestimmung eine
<43>; auch BVerfGE 100, 313 <381>). 174 (2) Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ist
auch nicht dadurch gewahrt worden, dass die automatisierte
Kennzeichenerfassung etwa auf die Abwehr einer konkreten
Gefahr beschränkt wäre. Unterblieben ist ebenfalls eine
Begrenzung auf eine stichprobenhafte Durchführung der
gestohlener Kraftfahrzeuge, zulässig wäre; allerdings hätte
dann zugleich vorgesorgt sein müssen, dass der für die
Erfassung herangezogene Datenbestand sich auf diesen Anlass,
im Beispiel die Ermittlung gestohlener Kraftfahrzeuge,
beschränkt. 175 Die automatisierte Kennzeichenerfassung ist
auch nicht auf Situationen begrenzt worden, in denen Umstände
der konkreten Örtlichkeit - zum Beispiel das Fahren auf
Straßen in Bereichen nahe der Bundesgrenze - oder
dokumentierte Lageerkenntnisse über Kriminalitätsschwerpunkte
einen Anknüpfungspunkt geben, der auf gesteigerte Risiken der
Rechtsgutgefährdung oder -verletzung und zugleich auf eine
hinreichende Wahrscheinlichkeit hinweist, dass diesen Risiken
mit Hilfe der automatisierten Kennzeichenerfassung begegnet
werden kann. 176 (3) Die Gesetzgeber haben auch hinsichtlich
der Eingriffsvoraussetzungen nicht differenzierend
berücksichtigt, ob die von der Maßnahme Betroffenen einen
haben. Werden beispielsweise als Fahrzeugkennzeichen zum
Fahndungsbestand auch solche gezählt, bei denen der Polizei
nur Teile eines Kennzeichens bekannt sind, nach dem gefahndet
wird, liegt zwar ein Anlass für die Suche nach dem
Kraftfahrzeugkennzeichen vor; weil aber nur ein Teil des
Kennzeichens bekannt ist, werden von der Maßnahme
möglicherweise in großer Zahl auch Personen erfasst, die
diesen Anlass nicht geschaffen haben. 177 (4) Auch ist gesetzlich nicht ausgeschlossen
worden, dass die automatisierte Kennzeichenerfassung erfolgt,
obwohl der ursprüngliche Anlass für die Aufnahme in den
Fahndungsbestand entfallen ist. Ferner ist die Zweckbindung
bei der Datenverwertung nicht hinreichend gesichert. 178 Weil in den gesetzlichen Regelungen eine
Bindung der Kennzeichenerfassung und -verwendung an einen
bestimmten Zweck oder auch nur den Zweck, für den das
Kennzeichen in den Fahndungsbestand aufgenommen worden ist,
fehlt, ist insbesondere nicht ausgeschlossen, dass
gespeicherte Treffermeldungen bestehen bleiben und
weiterverwendet werden, wenn der ursprüngliche Anlass für die
Fahndungsausschreibung oder die Kennzeichenerfassung
zwischenzeitlich entfallen ist. So kann etwa die in § 20
Abs. 3 Satz 1 HSOG angeordnete Bindung der
Speicherung oder sonstigen Verarbeitung von personenbezogenen
Informationen an den Zweck, zu dem sie erlangt wurden, ins
Leere laufen, weil die angegriffenen Ermächtigungen den
Erhebungszweck nicht festlegen. Ebenso kann das Gebot,
gewonnene Informationen nur zu dem Zweck zu übermitteln, zu
dem sie erlangt wurden (vgl. § 21 Abs. 1
Satz 1 HSOG), wegen der fehlenden gesetzlichen
Zweckbindung wirkungslos bleiben. Eine Regelung, die auf
diese Weise den Grundsatz der Zweckbindung verfehlt oder gar
zu „vagabundierenden“ Informationen führen kann, entspricht
dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne
nicht. 179 4. Die Unbestimmtheit der angegriffenen
Regelungen führt dazu, dass ihr Einsatz für ausschließlich
oder im Schwerpunkt strafprozessuale Zwecke offen bleibt
(siehe oben C II 2 b, ee). Ob die Länder zur
Regelung der automatisierten Erfassung der
Kraftfahrzeugkennzeichen im Rahmen der konkurrierenden
Gesetzgebung überhaupt befugt wären, braucht vorliegend
allerdings nicht entschieden zu werden, da die angegriffenen
Regelungen schon aus anderen Gründen verfassungswidrig
sind. III. 180 Der Verstoß gegen das Grundrecht auf
Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG führt zur Nichtigkeit
von § 14 Abs. 5 HSOG und § 184 Abs. 5
LVwG. 181 Den Landesgesetzgebern stehen verschiedene
Möglichkeiten zur Verfügung, um eine im Rahmen ihrer
Zuständigkeit verbleibende und sowohl hinreichend bestimmte
als auch angemessene Eingriffsermächtigung zu schaffen. 182 Die Regelung über die automatisierte Erfassung
der Kraftfahrzeugkennzeichen kann die verfassungsrechtlich
geforderten Eingriffsvoraussetzungen auf verschiedenen Ebenen
normieren: durch einengende Regelungen erstens für die
Aufnahme in die zulässigen Abgleichsdatenbestände, etwa über
den Fahndungsbestand, zweitens im Hinblick auf die Erfassung
der Kennzeichen selbst und drittens betreffend die weitere
Verwertung der gewonnenen Informationen. Diese Ebenen sind in
Bezug auf die Prüfung der Verhältnismäßigkeit und
Bestimmtheit der Ermächtigung zur Kennzeichenerfassung in
ihrem Zusammenwirken zu sehen. 183 Für eine die Verhältnismäßigkeit wahrende
Regelung der Voraussetzungen der automatisierten
Kennzeichenerfassung scheidet ein weit gefasster
Verwendungszweck beispielsweise dann nicht aus, wenn er mit
engen Begrenzungen der Eingriffsvoraussetzungen kombiniert
ist, wie es die derzeitige brandenburgische Regelung vorsieht
(§ 36a Brandenburgisches Polizeigesetz vom 19. März
1996 <GVBl I, S. 74> in der Fassung des
Vierten Gesetzes zur Änderung des Brandenburgischen
Polizeigesetzes vom 18. Dezember 2006 <GVBl I,
S. 188>). Möglich sind ferner Kombinationen von enger
gefassten Zweckbestimmungen, die die Kennzeichenerfassung auf
nicht eingriffsintensive Verwendungszwecke begrenzen, mit
entsprechend geringeren Voraussetzungen für die Aufnahme in
den Fahndungsbestand und die Voraussetzungen für den
Erhebungsanlass. 184 Eine grundrechtsgemäße Regelung zu finden, ist
Aufgabe des Gesetzgebers. Dieser hat die verfolgten Zwecke
und abzuwehrenden Rechtsgutbedrohungen tatbestandlich
einzugrenzen und zu gewährleisten, dass unangemessene
Grundrechtseingriffe durch hinreichende gesetzliche
Eingriffsvoraussetzungen wirksam verhindert werden. IV. 185 Die Entscheidung über die Auslagenerstattung
beruht auf § 34a Abs. 2 BVerfGG. Papier Hohmann-Dennhardt Hoffmann-Riem Bryde Gaier Eichberger Schluckebier Kirchhof Zusatzinformationen
ECLI:DE:BVerfG:2008:rs20080311.1bvr207405Zitiervorschlag:BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 11. März 2008 - 1 BvR 2074/05 - Rn. (1-185),http://www.bverfg.de/e/rs20080311_1bvr207405.htmlSiehe auch PressemitteilungNr. 27/2008 vom 11. März 2008Fundstelle(n)BVerfGE 120, 378 - 433PDF-Download