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Timestamp: 2018-09-21 06:22:22+00:00
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Matched Legal Cases: ['art. 118', 'art. 105', 'sentenza ', 'art. 118', 'sentenza ', 'art. 118', 'art. 118', 'art. 118', 'art. 105', 'art. 118', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 118', 'art. 105', 'art. 118', 'art. 105', 'art. 118', 'art. 105', 'art. 71', 'art. 118', 'art. 118', 'art. 118']

Limiti quantitativi per il subappalto, compatibilità con le direttive comunitarie 2004/18 e 2014/24. di Michela Pignatelli
Limiti quantitativi per il subappalto, compatibilità con le direttive comunitarie 2004/18 e 2014/24.
Cons. Stato, Sez. VI, 11 giugno 2018 n. 3553
30 Giu 2018 di Michela Pignatelli
1. Secondo il Collegio deve essere rimessa alla Corte di Giustizia la questione se i principi di libertà di stabilimento e di libera prestazione di servizi, di cui agli artt. 49 e 56 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea, gli artt. 25 della Direttiva 2004/18 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 31 marzo 2004 e 71 della Direttiva 2014/24 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 26 febbraio 2014, che non contemplano limitazioni relative alla quota subappaltatrice e al ribasso da applicare ai subappaltatori, nonché il principio euro unitario di proporzionalità, ostino all’applicazione di una normativa nazionale in materia di appalti pubblici, quale quella italiana contenuta nell’art. 118, commi 2 e 4, d.lgs n. 163/2006 (oggi art. 105 d.lgs n. 50/2016), secondo la quale il subappalto non può superare la quota del trenta per cento dell’importo complessivo e l’affidatario deve praticare, per le prestazioni affidate in subappalto, gli stessi prezzi unitari risultanti dall’aggiudicazione, con un ribasso non superiore al venti per cento.
Per quanto riguarda il ricorso incidentale presentato da C.M. SERVICE SRL il 2822018 :
1.3. Con sentenza 125112017 l’adito Tar Lazio ha accolto le domante proposte dalla CM Servizi “con riguardo ai motivi n. 1 e n. 2 del ricorso (quest’ultimo da leggere anche in relazione al motivo n. 5 di cui all’atto per motivi aggiunti)”: in primo luogo per l’assenza di una attendibile disamina in concreto relativa alle caratteristiche che avrebbe avuto il massiccio ricorso, mediante subappalto, alle cooperative sociali di tipo B, il quale costituisce elemento imprescindibile dell’offerta aggiudicataria che le ha permesso di giustificare l’elevato ribasso che è riuscita ad offrire; in secondo luogo per la riconosciuta violazione dell’art. 118, comma 4°, d. lgs. 163/2006 in quanto la le prestazioni lavorative affidate in subappalto vengono retribuite con corrispettivi ribassati di oltre il venti per cento (29,9 %) rispetto a quelli praticati dal medesimo RTI nei confronti dei propri dipendenti diretti.
A fronte della statuizione di cui alla sentenza impugnata nonché dei conseguenti motivi di appello, la norma di cui all’art. 118 d.lgs. 1632006 diventa rilevante e decisiva ai fini della risoluzione della controversia in esame, sia con riferimento al limite del trenta per cento dettato dal comma secondo, sia relativamente al limite del venti per cento di cui al comma quarto. Infatti, oggetto della controversia è l’ammissibilità e sostenibilità dell’offerta, risultata aggiudicataria, il cui forte ribasso – che ha consentito l’aggiudicazione – è stato ottenuto attraverso un meccanismo che ha comportato la previsione di affidamento in subappalto di una parte delle attività da svolgere superiore al limite del 30 %, con riconocimento in favore delle imprese subappaltatrici di un compenso inferiore di oltre il 20 % rispetto a quanto praticato in favore dei propri dipendenti in base all’offerta.
Il Collegio, quale Giudice di ultima istanza, deve sollevare analoga questione sulla omologa disposizione previgente, contenuta nell’art. 118 comma 2 e relativa al predetto limite del trenta per cento per l’affidamento in subappalto, estendendola anche alla ulteriore limitazione, contenuta nell’art. 118 comma 4 riprodotto (in una formulazione che peraltro appare ripresa anche dalla norma contenuta nel nuovo codice degli appalti, ex art. 105 comma 14 d.lgs. 502017).
Invero, qualora dovesse ritenersi che il diritto eurounitario non ammette le limitazioni quantitative al subappalto, previste dall’art. 118 commi 2 e 4 d.lgs. 1632006il giudizio dovrebbe concludersi con una sentenza di accoglimento dell’appello e conseguente, in riforma della sentenza impugnata, rigetto del ricorso della seconda classificata.
Il Consiglio di Stato con l’ordinanza in disamina ha ritenuto opportuno rimettere alla Corte di Giustizia la questione se i principi di libertà di stabilimento e di libera prestazione di servizi, di cui agli artt. 49 e 56 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea, gli artt. 25 della Direttiva 2004/18 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 31 marzo 2004 e 71 della Direttiva 2014/24 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 26 febbraio 2014, che non contemplano limitazioni relative alla quota subappaltatrice e al ribasso da applicare ai subappaltatori, nonché il principio euro unitario di proporzionalità, ostino all’applicazione di una normativa nazionale in materia di appalti pubblici, quale quella italiana contenuta nell’art. 118, commi 2 e 4, d.lgs n. 163/2006 (oggi art. 105 d.lgs n. 50/2016), secondo la quale il subappalto non può superare la quota del trenta per cento dell’importo complessivo e l’affidatario deve praticare, per le prestazioni affidate in subappalto, gli stessi prezzi unitari risultanti dall’aggiudicazione, con un ribasso non superiore al venti per cento.
In particolare, infatti, ad avviso dei Giudici di Palazzo Spada, la normativa nazionale sopra richiamata renderebbe più difficoltoso l’accesso delle imprese agli appalti pubblici, specie di quelle di piccole e medie dimensioni, con conseguente compromissione dell’esercizio della libertà di stabilimento e della libera prestazione dei servizi.
Ciò posto, per comprendere appieno le ragioni che hanno condotto il Collegio a rimettere la questione alla Corte di Giustizia, è opportuno ripercorrere brevemente la vicenda processuale.
L’Università La Sapienza di Roma indiceva una procedura aperta per l’affidamento del servizio di pulizia da espletarsi nei locali in uso dell’Università degli studio di Roma la Sapienza, da aggiudicarsi mediante il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.
Il predetto appalto veniva aggiudicato ad una RTI per un importo complessivo di € 31.744.359, 67 per un ribasso del 30,74%.
Avverso tale aggiudicazione proponeva ricorso la seconda in graduatoria, deducendo che l’offerta aggiudicataria era essenzialmente basata sul subappalto a cooperative sociali per una quota superiore al 30% previsto dall’art. 118 commi 2 e 4 del D.lgs 163/2006 (oggi art. 105 D.lgs 50/2016), con un ribasso sulle prestazioni affidate superiore al 20%.
Il TAR adito accoglieva le doglianze della seconda in graduatoria.
La decisione veniva impugnata innanzi al Consiglio di Stato dalla prima classificata, e dalla seconda in graduatoria mediante appello incidentale.
Il Consiglio di Stato, chiamato a pronunciarsi sulla vicenda, ha ritenuto necessario, per la decisione, analizzare la compatibilità della normativa nazionale, in particolare dell’art. 118 commi 2 e 4 del D.lgs 163/2006 (oggi art. 105 del Dlgs 50/2016) con le direttive euro unitarie nn. 2004/18 e 2014/24.
Più precisamente, i Giudici di Palazzo Spada si interrogano circa la compatibilità delle limitazioni quantitative al subappalto previste dalla richiamata normativa nazionale, con i principi di libertà di stabilimento e della libera prestazione dei servizi, di cui alle Direttive richiamate, che non prevedono limitazioni quantitative.
In altri termini, la questione sollevata dal Consiglio di Stato è se le Direttive euro unitarie in materia di subappalto, che non prevedono limitazioni quantitative allo stesso, ostino ad una normativa nazionale che, al contrario, introduca delle restrizioni in tal senso.
Nel tentativo di fornire una risposta al quesito ritenuto dirimente ai fini della decisione, il Collegio traccia un excursus relativo alla introduzione di limitazioni quantitative al subappalto nell’ordinamento interno, introdotte a far data dalla legge n. 55/1990, con l’intento di fronteggiare una situazione di grave emergenza, coinvolgente interessi ed esigenze dell’intera collettività nazionale connessi a valori costituzionali di primario rilievo.
Il Collegio dà, altresì, atto del fatto che la compatibilità della disposizione nazionale, con le richiamate normative euro unitarie, è stata oggetto di rimessione alla Corte di Giustizia da parte del TAR Lombardia.
Ciò chiarito, i Giudici di Palazzo Spada, nell’argomentare sulla necessità della rimessione della questione alla Corte di Giustizia, evidenziano il contenuto della disciplina europea relativa al subappalto.
In particolare, la normativa di riferimento è contenuta nell’art. 71 della Direttiva 2014/24/UE, che non contempla alcun limite quantitativo al subappalto.
In virtù della normativa richiamata, le restrizioni alla libertà di stabilimento vengono vietate.
Ciò perché, come sancito dal trattato sul funzionamento dell’UE e confermato dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia dell’UE, la libertà di stabilimento e la libera prestazione di servizi garantiscono la mobilità delle imprese e dei professionisti dell’UE.
L’obiettivo perseguito dalla libertà di stabilimento e libera prestazione dei servizi è rappresentato dall’abolizione di ogni discriminazione basata sulla nazionalità, perseguito anche attraverso l’adozione di ogni misura volta a facilitarne l’esercizio, compresa l’armonizzazione delle norme nazionali di accesso o il loro riconoscimento reciproco.
Infatti, gli articoli 49 e 59 TFUE ostano ad ogni misura nazionale che sia in grado di vietare, di ostacolare o di rendere meno attraente l’esercizio della libertà di stabilimento e della libera prestazione dei servizi.
La previsione contenuta nei commi 2 e 4 dell’art. 118 del D.lgs 163/2006, potrebbe porsi in contrasto con la normativa eurounitaria sopra richiamata, volta a consentire la più ampia concorrenza possibile, posto che vengono introdotte delle restrizioni non espressamente consentite dall’Unione Europea.
In virtù dei principi di libertà di stabilimento e di libera prestazione dei servizi, pertanto, la previsione contenuta nell’art. 118 commi 2 e 4 del D.lgs n. 163/2006, dei limiti generali dettati dai due commi dell’art. 118 in questione (contenenti rispettivamente un limite generale del 30% per il subappalto, con riferimento all’importo complessivo del contratto, impedendo agli operatori economici di subappaltare una parte cospicua delle opere, pari al 70%, nonché un limite del 20% al ribasso da applicare ai subappaltatori), può rendere più difficoltoso l’accesso delle imprese, in particolar modo di quelle di piccole e medie dimensioni, agli appalti pubblici, così ostacolando l’esercizio della libertà di stabilimento e della libera prestazione dei servizi e precludendo, agli stessi acquirenti pubblici l’opportunità di ricevere offerte più numerose e diversificate.
Tale limite, non previsto dalle direttive richiamate, comporta una restrizione della facoltà di ricorrere al subappalto per una parte del contratto fissata in maniera astratta in una determinata percentuale dello stesso, e ciò a prescindere dalla possibilità di verificare le capacità di eventuali subappaltatori e senza menzione alcuna del carattere essenziale degli incarichi di cui si tratterebbe, in contrasto con gli obiettivi di apertura alla concorrenza e di favore per l’accesso delle piccole e medie imprese.
In virtù delle motivazioni di cui sopra e delle criticità emerse circa la compatibilità della normativa nazionale con quella eurounitaria, i Giudici di Palazzo Spada, quali Giudici di ultima istanza hanno ritenuto doveroso rimettere la questione emersa alla Corte di Giustizia, dalla quale si attende lo scioglimento del nodo interpretativo in oggetto.