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Timestamp: 2016-10-21 18:35:14
Document Index: 105025439

Matched Legal Cases: ['BGE', 'BGE', 'Art. 6', 'BGE', 'Art. 5', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 93']

103 Ia 17633. Auszug aus dem Urteil vom 11. Mai 1977 i.S. Camenzind und Mitbeteiligte gegen Regierungsrat des Kantons Schwyz
Plan r�gional pour la construction de centres commerciaux (art. 4, art. 22ter et art. 31 Cst., s�paration des pouvoirs et art. 85 let. a OJ). Notion de r�gion en mati�re d'am�nagement du territoire; la r�gion ne peut comprendre le territoire de tout un canton que si une base l�gale expresse le pr�voit. Faits � partir de page 176
Reinhold Camenzind ist Eigent�mer oder Baurechtsinhaber verschiedener in Ibach (Gemeinde Schwyz) gelegener Grundst�cke. Auf einem dieser Grundst�cke steht seit dem Jahre 1972 ein Einkaufszentrum in Betrieb; die �brigen beabsichtigt er f�r eine Erweiterung dieses Zentrums zu verwenden. Er hat daf�r nach l�ngeren Vorverhandlungen mit dem Gemeinderat von Schwyz ein Baugesuch eingereicht, das am 5. November 1976 im Amtsblatt des Kantons Schwyz ver�ffentlicht wurde. Die Beschwerdef�hrer 2-9 haben im projektierten Erweiterungsbau Gesch�ftslokale gemietet oder beabsichtigen, Mietvertr�ge einzugehen.
Am 22. November 1976 erliess der Regierungsrat des Kantons Schwyz einen "Beschluss �ber die Erstellung eines Regionalplanes BGE 103 Ia 176 S. 177f�r den Bau und die Erweiterung von Einkaufszentren" mit folgendem Wortlaut:
"Der Regierungsrat des Kantons Schwyz gest�tzt auf � 45 des Baugesetzes, beschliesst:
� 1 F�r das gesamte Gebiet des Kantons Schwyz wird ein Regionalplan f�r den Bau und die Erweiterung von Einkaufszentren erstellt.
Das Verfahren richtet sich nach � 45 des Baugesetzes vom 30. April 1970.
� 2 Bis zum Erlass des Regionalplanes d�rfen von den Baubewilligungsbeh�rden keine neuen oder Erweiterungen bestehender Einkaufszentren bewilligt werden.
� 4 Dieser Beschluss gilt bis zum Erlass des Regionalplanes f�r den Bau und die Erweiterung von Einkaufszentren, l�ngstens jedoch zwei Jahre."
Der Gemeinderat von Schwyz sistierte auf Grund dieses Beschlusses das Baubewilligungsverfahren bez�glich des Projektes von Reinhold Camenzind. Ein Beschwerdeverfahren hiegegen ist noch h�ngig.
Gegen den Beschluss des Regierungsrates vom 22. November 1976 f�hren Reinhold Camenzind und acht weitere Personen staatsrechtliche Beschwerde; sie beantragen, den angefochtenen Beschluss aufzuheben. Der Regierungsrat des Kantons Schwyz beantragt Abweisung der Beschwerde.
2. (Auf Willk�r beschr�nkte Kognition des Bundesgerichts bei der Auslegung von � 45 BauG).
3. � 45 BauG lautet wie folgt:
"Erweist sich der Erlass von �berbauungs- und Zonenpl�nen f�r das Gebiet mehrerer Gemeinden als dringlich und mangels Einigung der Gemeinden als unm�glich, so kann der Regierungsrat einen Regionalplan ausarbeiten lassen.
Der Regierungsrat legt nach Anh�ren und im Einverst�ndnis s�mtlicher beteiligter Gemeinden die Richtlinien fest.
Die Kosten der vom Regierungsrat verf�gten Massnahmen werden den beteiligten Gemeinden nach Massgabe ihres Interesses auferlegt."
Der Regierungsrat ist der Auffassung, es handle sich bei seinem Beschluss vom 22. November 1976 um einen provisorischen Regionalplan. Die Beschwerdef�hrer bestreiten dies. Sie wenden ein, ein Regionalplan k�nne sich nicht auf das gesamte Kantonsgebiet beziehen, weil er sonst zu einem kantonalen BGE 103 Ia 176 S. 178Erlass werde. Dar�ber hinaus fehle es an den kumulativ erforderlichen Voraussetzungen der Dringlichkeit und der mangelnden Einigung mehrerer Gemeinden.
a) Unter dem Begriff "Region" wird im schweizerischen Raumplanungsrecht allgemein eine Gruppe von Gemeinden verstanden, "die geographisch und wirtschaftlich eng miteinander verbunden sind und das Ziel verfolgen, einen Teil ihrer Aufgaben gemeinsam zu l�sen" (so Art. 6 Abs. 1 des BG �ber Investitionshilfe f�r Berggebiete vom 28. Juni 1974). Die "Region" ist nach heute eingeb�rgertem Sprachgebrauch eine �rtliche Gr�sse, die mehr als eine Gemeinde, aber nicht das gesamte Gebiet eines Kantons umfasst. Dass diese Bedeutung des Begriffs dem allgemeinen Sprachgebrauch derjenigen Fachkreise entspricht, die sich mit Planungsaufgaben zu befassen haben, ergibt sich aus der reichhaltigen Literatur. Zitiert seien hier (in alphabetischer Reihenfolge) die nachstehenden Autoren: HANS PETER FAGAGNINI f�hrt in seiner Arbeit "Kanton und Gemeinden vor ihrer Erneuerung," Diss. St. Gallen 1974, aus: "Ausgangspunkt bei der Frage nach der Schaffung von Regionen muss sein, dass das kantonale Gebiet eindeutig gr�sser ist als dasjenige der Region. Es muss mit andern Worten unterschieden werden k�nnen zwischen kantonalen und regionalen Problemen" (S. 364). WILLI GEIGER verweist in seinem �berarbeiteten Referat "Rechtliche Grundlagen der Regionalplanung im Kanton St. Gallen," in: Praktische Fragen der Regionalplanung, St. Gallen 1976, ausdr�cklich auf die vorstehend wiedergegebene Umschreibung des Begriffs der Region im BG �ber Investitionshilfe f�r Berggebiete und bemerkt, er entspreche durchaus der Grundvorstellung des st. gallischen Gesetzgebers (S. 19). FRITZ GYGI bezeichnet in seiner Arbeit "Zweckverband oder Region?", ZBl 74/1973, die Region als "weitere politische Ebene unterhalb des Kantons" und f�hrt weiter aus, im Kanton Bern denke man f�r die erste Entwicklungsphase an die Bildung von 29 Regionen (S. 138 und 140). RICCARDO JAGMETTI definiert die Region als "ein Gebiet, das eine funktionelle Einheit f�r die L�sung �ffentlicher Aufgaben bildet und das Territorium mehrerer Gemeinden umfasst, in der Regel jedoch kleiner ist als ein Kanton" ("Die Region," in: Festgabe f�r Walther Hug, Bern 1968, S. 475). MARTIN LENDI sieht in der Region ein Organ der Zusammenarbeit des Kantons mit den BGE 103 Ia 176 S. 179Gemeinden eines bestimmten Bezugsgebietes (Raumbedeutsame Pl�ne in ZSR 92/1973 I, S. 115). URS WEHINGER spricht in seiner Dissertation "Raumplanung und Regionen unter dem Aspekt des Subsidiarit�tsprinzips," Z�rich 1975, von der "Bildung von Regionen zur Erf�llung raumplanerischer Aufgaben auf der Ebene zwischen Kanton und Gemeinden" (S. 191). Schliesslich sei das in der Volksabstimmung vom 13. Juni 1976 verworfene Bundesgesetz �ber die Raumplanung erw�hnt, das in Art. 5 Abs. 2 Richtpl�ne f�r das ganze Kantonsgebiet solchen f�r bestimmte Regionen gegen�berstellen wollte.
Damit ist freilich nicht dargetan, dass sich die Begriffe "Region" oder "Regionalplan" nicht auch einmal auf das Gebiet eines ganzen Kantons (namentlich eines solchen mit kleinem Fl�cheninhalt und wenig ausgepr�gter geographischer Gliederung) beziehen k�nnen. Das Bundesgericht hat dies in einem Urteil, das Vorschriften �ber den Bau von Einkaufszentren im Kanton Basel-Landschaft betraf, stillschweigend anerkannt (BGE 102 Ia 111). Es muss jedoch bei der Feststellung bleiben, dass die genannten Begriffe sich �blicherweise auf Teilgebiete eines Kantons (oder gelegentlich auch auf solche mehrerer Kantone) beziehen und dass ihre Anwendung auf einen ganzen Kanton die Ausnahme bildet, die in der Gesetzgebung klar vorgesehen sein muss, wie dies f�r den Kanton Basel-Landschaft zutrifft (� 41 Abs. 2 Alinea 2 BauG). Daf�r spricht vor allem die Erw�gung, dass f�r den Erlass allgemeinverbindlicher Vorschriften f�r ein ganzes Kantonsgebiet der normale Weg der Gesetzgebung, eventuell der Verordnung, zur Verf�gung steht, so dass es besonderer Vorschriften �ber die Regionalplanung gar nicht bed�rfte.
b) Versucht man, den streitigen � 45 BauG im Lichte dieser generellen Feststellungen auszulegen, so ergibt sich zun�chst, dass der Begriff "Region" im Kanton Schwyz bisher eine ganz bestimmte Bedeutung hatte. Das Kantonsgebiet ist durch den Gebirgszug der Mythen und ihrer Ausl�ufer einerseits und die Voralpenkette des Etzels anderseits geographisch und damit auch verkehrstechnisch deutlich gegliedert in das Einzugsgebiet der Reuss (mit dem Vierwaldst�ttersee), der Sihl und der Linth (mit Ober- und Z�richsee). Demgem�ss wird im Kanton Schwyz seit jeher vom innern und �usseren Kantonsteil gesprochen, die sich in den Jahren 1831-1833 sogar politisch BGE 103 Ia 176 S. 180getrennt hatten (Steinauer, Geschichte des Freistaates Schwyz, Einsiedeln 1861, II. Band, S. 138-194), wozu in neuerer Zeit das Gebiet um Einsiedeln als eigene Region (mittlerer Kantonsteil) hinzukommt. Der Regierungsrat verwendet denn auch in seiner Beschwerdeantwort selbst die Begriffe "Region Innerschwyz," "mittlerer" und" �usserer" Kantonsteil. Ferner hat er zwei umfassende Planungsberichte vom Januar 1976 (Grobentwicklungskonzept) und vom September 1976 (Feinkonzept) zu den Akten gegeben, von denen der erste mit dem Untertitel "Regionale Entwicklungskonzepte Einsiedeln und Innerschwyz" versehen ist und der zweite die "Regionalentwicklungsverb�nde Einsiedeln und Innerschwyz" zusammen mit dem Departement des Innern als Herausgeber nennt. Diese Gliederung nach geographischen und verkehrstechnischen Gesichtspunkten mag zwar nicht f�r alle F�lle anwendbar sein. Insbesondere kann sich auf Grund des � 45 BauG eine andere Regionalbildung aufdr�ngen. Die Ausf�hrungen zeigen aber, dass auch im Kanton Schwyz vom Begriff der "Region" als Kantonsteil ausgegangen wird, und dass nicht angenommen werden kann, der Gesetzgeber habe bei Erlass des Baugesetzes darunter das ganze Kantonsgebiet verstanden.
Diesen Schluss best�tigt die Analyse des Gesetzestextes. � 45 Abs. 1 BauG spricht vom Erlass von �berbauungs- und Zonenpl�nen "f�r das Gebiet mehrerer Gemeinden." Eine solche Formulierung w�re wohl kaum gew�hlt worden, wenn man auch eine das ganze Kantonsgebiet umfassende Planung dem Regierungsrat h�tte �bertragen wollen. Der n�mliche Absatz erw�hnt sodann als Voraussetzung f�r den Erlass eines Regionalplanes durch den Regierungsrat, dass sich eine Einigung zwischen den beteiligten Gemeinden als unm�glich erwiesen haben m�sse. Im vorliegenden Falle wird nicht einmal versucht, darzulegen, welche Gemeinden unter sich uneinig gewesen seien und dem Regierungsrat deshalb Grund zum Erlass eines sogenannten Regionalplanes geboten h�tten. � 45 Abs. 2 BauG bestimmt, der Regierungsrat habe die Richtlinien "nach Anh�ren und im Einverst�ndnis s�mtlicher beteiligter Gemeinden" festzulegen. Auch dies zeigt, dass der Regierungsrat f�r eine Gruppe von Gemeinden (und nicht f�r den ganzen Kanton) handeln kann und soll. �brigens ist den Akten nicht zu entnehmen, dass ein Vernehmlassungsverfahren BGE 103 Ia 176 S. 181bei den Gemeinden durchgef�hrt worden w�re. Schliesslich bestimmt � 45 Abs. 3 BauG, die Kosten der vom Regierungsrat verf�gten Massnahmen seien den beteiligten Gemeinden nach Massgabe ihres Interesses aufzuerlegen. Diese Bestimmung h�tte keinen Sinn, wenn durch � 45 BauG auch Massnahmen der Kantonalplanung h�tten gedeckt werden sollen. In einem solchen Falle w�re es selbstverst�ndlich, dass der Staat die Kosten zu �bernehmen h�tte. Aus alldem folgt zwingend, dass � 45 BauG den Regierungsrat zwar erm�chtigt, bei Meinungsverschiedenheiten zwischen mehreren Gemeinden f�r diese gewissermassen stellvertretend Planungsaufgaben zu �bernehmen, dass sich die genannte Bestimmung aber unm�glich auf planerische Massnahmen f�r das gesamte Kantonsgebiet beziehen kann. Diese sind vielmehr nach heutigem Rechtszustand dem Gesetzgeber �berlassen.
c) Was der Regierungsrat angestrebt hat, ist klar ersichtlich. Er beabsichtigte, dem Gesetzgeber eine Erg�nzung des Baugesetzes hinsichtlich der Errichtung von Einkaufszentren zu beantragen, und gleichzeitig eine Pr�judizierung dieses Gesetzes durch Erteilung von Baubewilligungen f�r solche Zentren vor dessen Inkrafttreten zu verhindern. Diese Absicht ist unter planerischen Gesichtspunkten durchaus verst�ndlich. F�r den Erlass solcher vorsorglicher Massnahmen in der Form provisorischer Bausperren durch die Exekutive bedarf es aber einer gesetzlichen Grundlage, wie sie sich im Baurecht verschiedener anderer Kantone findet (vgl. z.B. Z�rich, Planungs- und Baugesetz � 346; Bern, Baugesetz Art. 93; Basel-Landschaft, Baugesetz � 39). Da im Baugesetz des Kantons Schwyz eine entsprechende Bestimmung fehlt, ist der Regierungsrat zum Erlass von einstweiligen Bausperren im Hinblick auf eine k�nftige Gesetzes�nderung oder Regionalplanung nicht zust�ndig. Die Auslegung von � 45 BauG im Sinne einer solchen Kompetenz erscheint nach den vorstehenden Ausf�hrungen als mit sachlichen Gr�nden nicht vertretbar und daher als willk�rlich.
102 IA 111
art. 4, art. 22ter et art. 31 Cst.,