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Timestamp: 2018-10-23 21:29:44
Document Index: 193713785

Matched Legal Cases: ['artículo 98', 'artículo 134', 'artículo 1', 'artículo 98', 'artículo 98', 'artículo 98', 'de lege ferenda']

Los codemandados en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo. Su intervención en el proceso y en el procedimiento administrativo. obligatory reference to the liability of the Administration,,es,The co-defendants in contentious administrative jurisdictional order,,es,Speaking in the process and in the administrative procedure,,es. - CAMPOAMOR ABOGADASCAMPOAMOR ABOGADAS
Los codemandados en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo. Su intervención en el proceso y en el procedimiento administrativo. obligatory reference to the liability of the Administration,,es,The co-defendants in contentious administrative jurisdictional order,,es,Speaking in the process and in the administrative procedure,,es.
1.- La configuración de los codemandados en la Ley 29/1998, of 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
En un acercamiento a esa configuración debe partirse de la regulación que la LJCA hace de su ámbito de aplicación en sus arts. 1 and 2, así como del art. 9.4 Organic Law 6/1985, of 1 de julio, del Poder Judicial (LOPJ), preceptos que configuran expresamente como codemandados (al posibilitar el ejercicio de una pretensión procesal contra ellos) a la “aseguradora de la Administración”, a los “particulares que concurran con la misma a la producción del daño”, y a las “personas o entidades públicas o privadas indirectamente responsables”, lo que no guarda la debida correlación con lo dispuesto en el art. 21.1 LJCA, according to which:
El apartado b) debería referir aquellas personas o entidades frente a los que la ley autoriza a dirigir la pretensión conjuntamente con la Administración demandada (2) y el c) debería contener la redacción del b) en referencia a los interesados a que se refiere el art. 49.1 LJCA (3), manteniendo, si se quiere (4), la redacción del c) como un apartado d) independiente, enfatizándose con ello que la aseguradora de la Administración participa de las dos naturalezas o categorías de codemandados que consagra la ley: los demandados stricto sensu, lo que requiere un acto de postulación del recurrente al formular su demanda frente a ellos (lo que aparece autorizado en materia de responsabilidad patrimonial) y los que pueden adquirir tal condición con independencia de la voluntad del demandante al ser llamados por la ley (y compareciendo en virtud de emplazamiento o de propia iniciativa) por razón de su interés en el pleito (lo que se consagra cualquiera que sea la materia objeto del litigio) y concretado en el mantenimiento del acto impugnado (posición de demandado, en una actuación en su consecuencia limitada a ese extremo -5-), pues en el orden contencioso-administrativo no existe la posibilidad de una intervención plural en la posición de demandante, como sí existe en el orden civil, ex art. 13 de la Ley 1/2000, of 1 de enero, de Enjuiciamiento Civil (LEC), dada la exigencia de unos requisitos para recurrir.
Nos hemos referido a la intervención de los privados o entes públicos como codemandados stricto sensu en términos de posibilidad, no de necesidad, siendo potestativo para el demandante demandar o no a estos sujetos. Fuera de los casos en los que la ley autoriza expresamente a demandar a esos otros sujetos (eventuales demandados stricto sensu), la intervención como demandado lo será por vía del art. 49.1 LJCA, i.e., por razón del interés en el pleito, sin que, a priori, distinga la ley entre quienes ostentan un interés directo (como se exige en el art. 13 LEC: “interés directo y legítimo”) o indirecto, del mismo modo que el art. 21 b) LJCA habla de simple “afectación (general) de los derechos e intereses legítimos” (6). Ello, por más que la jurisprudencia constitucional exija, y limite, la necesidad del emplazamiento directo y personal (que reglamenta el art. 49 LJCA a cargo de la Administración y posterior comprobación – al estar comprometido un derecho fundamental- por el órgano judicial) a los casos conocidos de interés cualificado. En efecto, estos demandados por razón del interés lo son con independencia de la voluntad del demandante; de hecho, ni siquiera le es posible a éste formular demanda contra ellos, salvo que la ley expresamente lo autorice. Por eso es posible afirmar que en el orden contencioso-administrativo no existe propiamente el litisconsorcio pasivo necesario (7), más aún cuando el recurso se deduce, formalmente al menos, frente a un acto de la Administración, lo que no obsta a que pueda hablarse de la necesidad de constituir correctamente la relación procesal dada la obligación de realizar tales emplazamientos en los casos indicados. Vid. la STS, 3ª, of 3 July 2014, Rec. 317/2012.
No existiendo el litisconsorcio pasivo necesario, parecería consecuencia obligada de ello que estos privados en sentido estricto puedan ser demandados, sólo ellos, en el orden civil, i.e., no tener que ser demandados necesariamente en el orden contencioso-administrativo. Sin embargo, la cuestión es más compleja, debiendo distinguirse según quién sea el sujeto demandado. In this sense, no parece posible demandar civilmente sólo a la aseguradora de la Administración pese a la acción directa del art. 76 de la Ley 50/1980, of 8 de octubre, de Contrato de Seguro. En efecto, pese a la posibilidad que el art. 9.4 LOPJ parece dejar abierta cuando limita el conocimiento de la jurisdicción contencioso-administrativa al supuesto en que el “interesado accione directamente contra la aseguradora de la Administración, junto a la Administración respectiva“ (8), hoy la cuestión parece aclarada con la redacción del art. 35 de la Ley 40/2015, of 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), al “publificar” (and, accordingly, atribuir su conocimiento a la jurisdicción contencioso-administrativa) las relaciones de la aseguradora de la Administración con terceros (lo mismo que las relaciones con estos terceros de los entes instrumentales privados de la Administración – sociedades mercantiles y fundaciones – terminando con la tradicional atribución de la competencia en estos casos al orden civil en tanto que tales entidades no son Administración Pública).
9. Se seguirá el procedimiento previsto en la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas para determinar la responsabilidad de las Administraciones Públicas por los daños y perjuicios causados a terceros durante la ejecución de contratos cuando sean consecuencia de una orden inmediata y directa de la Administración o de los vicios del proyecto elaborado por ella misma sin perjuicio de las especialidades que, en su caso establezca el .Real Decreto Legislativo 3/2011, of 14 of november, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público
En tal sentido, el art. 214 (precepto titulado “Indemnización de daños y perjuicios” y ubicado dentro del capítulo dedicado a la ejecución de los contratos administrativos – 12 -) del Real Decreto Legislativo 3/2011, of 14 of november, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, establece (en lo que ha venido siendo una regulación tradicional en materia de contratación pública):
4. La reclamación de aquéllos se formulará, in any case, conforme al procedimiento establecido en la legislación aplicable a cada supuesto.
Si el procedimiento de responsabilidad patrimonial debe seguirse por ser la Administración Pública responsable aun interviniendo un contratista, ello parece implicar la previa determinación de tal responsabilidad mediante el procedimiento del 214.3 (requerimiento al órgano de contratación) conforme a los criterios de imputación de responsabilidad establecidos en el art. 214.1 (and 32.9 LRJSP), lo que vendría a configurar este requerimiento como un trámite procedimental obligatorio. Sin embargo, a ello se opone tanto el tenor literal del art. 214.3 (“podrá”), como la propia lógica de las cosas, no sólo porque el pronunciamiento acerca de a quien corresponde la responsabilidad pueda ser objeto de impugnación en vía judicial dilatando el simple ejercicio de la propia acción, sino porque difícilmente podrá en muchos casos determinarse a quien corresponde la responsabilidad con una resolución del órgano de contratación sin la debida tramitación de un procedimiento administrativo con todas sus fases, incluida la probatoria, y no la simple audiencia al contratista, todo lo cual hace que la operatividad práctica del requerimiento previo sea realmente escasa, debiéndose entender que este requerimiento tiene un carácter potestativo, sin que, en su consecuencia, se pueda impedir, por ello mismo, que el contratista sea demandado en vía civil sin necesidad de formular el mismo. O bien puede el perjudicado formular directamente la reclamación propiamente dicha en vía administrativa contra la Administración, quien estaría en la obligación de dar intervención al contratista, al objeto y toda vez que la Administración tendrá obligación de pronunciarse sobre la responsabilidad de ambos. En efecto, no parece aceptable concluir que si el perjudicado formulara directamente su reclamación sólo contra la Administración y no contra el contratista (a quien desconocerá en la mayoría de los casos), no pudiera la Administración pronunciarse sobre la responsabilidad de éste, siendo como es la Administración dueña del procedimiento administrativo y obligada a resolver una reclamación de responsabilidad patrimonial conforme a la atribución de responsabilidades que consagra la ley.
In this sense, tradicionalmente la jurisprudencia ha venido centrando la responsabilidad en la Administración, sin perjuicio del reconocimiento a ésta de un derecho de repetición contra el contratista. Sin embargo, dada la existencia de un marco legal de atribución respectiva de responsabilidades, consideramos que la afirmación de tal responsabilidad debe ser específica. A esta certera orientación responde una moderna corriente jurisprudencial, de la que es ejemplo la sentencia del TS de fecha 30 de marzo de 2009, rec. 10680/2004, ponente Joaquín Huelin Martínez de Velasco (en doctrina seguida por las también sentencias de 11 de marzo de 2013 and 14 de octubre de 2014):
“Los indicados preceptos imponen a la Administración una estricta disciplina de procedimiento. Cabe que los perjudicados, conforme les autoriza el apartado 3 del artículo 98 de la Ley 13/1995 (y les autorizaba el último párrafo del artículo 134 del Reglamento General de Contratación ), se dirijan al órgano de contratación para que, previa audiencia del contratista, se pronuncie sobre a quién (este último o la Administración misma) le toca responder de los daños, decisión susceptible de las impugnaciones administrativas y jurisdiccionales que procedan (article 107 de la Ley 30/1992, 106, apartado 1, de la Constitución, 1 and 25 de la Ley 29/1998 ). Si resuelve que la responsabilidad es del primero, el órgano de contratación dejará expedita la vía para que los perjudicados se dirijan contra él; en otro caso, seguirá el cauce establecido en el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por Real Decreto 429/1993, of 26 March (BOE 4 de mayo), porque así lo dispone su artículo 1, apartado 3 [véase la sentencia de 22 de mayo de 2007, ya citada, FJ 3º ]. Dado que el apartado 3 del artículo 98 de la Ley 13/1995 configura como una facultad la posibilidad de los terceros perjudicados de dirigirse al órgano de contratación para que se pronuncie sobre el sujeto responsable, cabe también que reclamen directamente a la Administración contratante al amparo de los artículos 106, apartado 2, de la Constitución y 139 de la Ley 30/1992. En esta tesitura, dicha Administración puede optar entre dos alternativas: considerar que concurren los requisitos para declarar la existencia de responsabilidad o estimar que están ausentes y que, por lo tanto, no procede esa declaración; en la primera hipótesis pueden ofrecerse, a su vez, dos salidas posibles; a saber: entender que la responsabilidad corresponde al contratista o que, por darse los supuestos que contempla el apartado 2 del repetido artículo 98, sea ella misma quien tiene que hacer frente a la reparación. En este último caso así lo acordará y en el otro deberá reconducir a los interesados hacia el cauce adecuado, abriéndoles el camino para que hagan efectivo su derecho ante el adjudicatario responsable. Desde luego, está fuera de lugar que, ante tal eventualidad, se limite a declarar su irresponsabilidad, cerrando a los perjudicados las puertas para actuar contra la empresa obligada a resarcirles. Así se lo impiden, no sólo el espíritu del artículo 98 de la Ley 13/1995, que quiere un previo pronunciamiento administrativo sobre la imputación del daño, cualquiera que sea el modo en que se suscite la cuestión, sino principios básicos de nuestro sistema administrativo en general, como los de buena fe y confianza legítima (article 3, apartado 1, de la Ley 30/1992 ), y de su procedimiento en particular, que obligan a impulsarlo de oficio y a poner en conocimiento de los interesados los defectos de que adolecieren sus actos a fin de que los subsanen en tiempo oportuno (articles 71, 74, apartado 1, and 76, apartado 2, de la misma Ley )".
En este contexto, y por su relación, debemos referir que existe cierta polémica acerca del cauce para, presupuesta esa declaración de responsabilidad, proceder a la “ejecución” de tal resolución frente a quien no es la Administración. En relación a esta cuestión, la sentencia antes transcrita dice: “En este último caso, así lo acordará y en el otro (declaración de responsabilidad del contratista) deberá reconducir a los interesados hacia el cauce adecuado, abriéndoles el camino para que hagan efectivo su derecho ante el adjudicatario responsable”. La opinión tradicional exige al perjudicado acudir a la vía civil; however, al no estar configurada la resolución firme que se adopte como título que lleve aparejada ejecución, ex art. 517 LEC (lo que podría ser una opción de lege ferenda), se posibilitaría volver a discutir en el proceso civil lo que ya ha sido declarado, en firme, por la Administración, dada la imposibilidad de que tal declaración surtiera efectos de cosa juzgada; lo que sería incluso predicable de lo eventualmente sancionado por los tribunales contencioso-administrativos, en un tradicional entendimiento de los efectos de la cosa juzgada. Frente a esta distorsión se hace necesario predicar una función análoga (13) a la cosa juzgada del pronunciamiento contencioso-administrativo, derivada de la necesidad impuesta por la lógica jurídica de que unos mismos hechos puedan existir y dejar de existir para los órganos del Estado, en la línea marcada por el Tribunal Constitucional. So, la STC 21/2011, of 14 March.
De las dos categorías de codemandados a que hemos hecho referencia, los demandados en sentido estricto y los llamados al proceso por interés en el mismo, sólo los primeros pueden ser objeto de condena, al haberse postulado sólo respecto de ellos una determinada pretensión. Instead, los codemandados intervinientes al margen de la voluntad del demandante no pueden ser objeto de condena, salvo manifiesta lesión del principio dispositivo (ne procedat iudex ex oficio o nemo iudex sine actore), de vigencia incuestionable en el en el orden contencioso-administrativo. Vid la STS, 3ª, of 25 de mayo de 2010, 3ª, rec. 7584/2005, ponente Luis María Díez-Picazo Jiménez, que contiene esta correcta doctrina.
El art. 21.1 LJCA es insuficiente en la consideración de la parte demandada, cabiendo diferenciar dos categorías de codemandados junto a la Administración: los demandados en sentido estricto, lo que requiere un acto de postulación del recurrente al formular su demanda frente a ellos, lo que sólo es posible en los casos legalmente previstos (so, en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración, cuya constante referencia es obligada en el estudio de la legitimación pasiva procesal) y los codemandados por razón de su interés en el pleito, que son llamados al mismo por la ley con carácter general y cuyo emplazamiento se impone como necesario en determinados casos.
(1) Pese al avance que se observa en nuestra legislación del concepto “Sector Público”, ha de rechazarse con carácter general (a salvo la previsión del art. 2.f) LJCA) la posibilidad de que pueda interponerse recurso contencioso-administrativo frente a actuaciones de entidades que no son Administración Pública en los términos del art. 1.2 LJCA, sobre todo tras la redacción del art. 21.2 de la Ley de Contratos del Sector Público (actualmente Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, of 14 of november), que limita la atribución general de competencia que el art. 2.b) LJCA hace a la jurisdicción contencioso-administrativa de los actos separables en materia de contratación.
(10) Hasta tal punto que en materia se sociedades estatales el régimen de responsabilidad del administrador de éstas (miembros de consejos de administración) ha sido desplazado por la imputación de la responsabilidad a la Administración, ex arts. 114.2 and 115 LRJSP (sin carácter básico).