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Timestamp: 2020-01-20 09:04:06+00:00
Document Index: 53653173

Matched Legal Cases: ['art. 63', 'art. 63', 'art. 78', 'sentenza ', 'art. 67', 'art. 67', 'art. 31', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 22', 'art. 67', 'art. 8', 'art. 67', 'art. 67', 'art. 78']

Criticità della normativa contenuta nel d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 in tema di esimenti alle cause di incompatibilità e di conflitto di interessi - Dettaglio Notizia - MarcoAurelio
Criticità della normativa contenuta nel d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 in tema di esimenti alle cause di incompatibilità e di conflitto di interessi
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«1) l’amministratore o il dipendente con poteri di rappresentanza o di coordinamento di ente, istituto o azienda soggetti a vigilanza in cui vi sia almeno il 20 per cento di partecipazione rispettivamente da parte del comune o della provincia o che dagli stessi riceva, in via continuativa, una sovvenzione in tutto o in parte facoltativa, quando la parte facoltativa superi nell'anno il dieci per cento del totale delle entrate dell’ente;
Conseguentemente, per molti casi già trattati da questa Autorità, nell’ambito dell’attività di vigilanza, sull’applicazione delle disposizioni in materia di anticorruzione e trasparenza si è riscontrata l’astratta applicabilità sia del decreto 39 che dell’art. 63 del TUEL, mentre in altre fattispecie segnalate, si è invece verificato che sebbene le prescrizioni del decreto 39 non potevano trovare applicazione, tuttavia, sussistevano le condizioni per l’applicazione delle disposizioni dettate dal già citato art. 63, oppure quelle di cui all’art. 78 dello stesso TUEL - clausola generale in base alla quale per tutti gli amministratori locali vi è sempre l’obbligo di astensione, qualora vengano a trovarsi in posizione di conflitto di interessi, in quanto portatori di interessi personali, diretti o indiretti, in contrasto potenziale con quello pubblico (sul punto, si rinvia al successivo par. 4.
Secondo la giurisprudenza, la disposizione deve essere interpretata nel senso che la contemporanea assunzione della carica elettiva e della carica funzionale può considerarsi giustificata «[…] qualora la seconda venga attribuita in ragione della prima nei soli casi in cui lo scopo dell’Ente funzionale coincida con interessi primari della collettività locale […]» (Corte d’App. Salerno sentenza 25 giugno 2008).
Nell’esercizio della facoltà prevista nell’art. 67, i comuni hanno potuto introdurre nei propri statuti disposizioni in base alle quali gli amministratori comunali sono legittimati a ricoprire incarichi e funzioni presso specifici enti controllati.
In alcuni casi, si è potuto riscontrare che lo statuto comunale contempla una clausola di carattere generale in base alla quale tale possibilità è riconosciuta per tutti gli enti controllati. In merito alla dubbia legittimità di queste ultime clausole di carattere generale, si era già espresso il Consiglio di Stato, con parere della Sez. I, 10 novembre 2004, n. 10166, reso al Ministero dell’Interno, nel quale si evidenzia che l’esimente dell’art. 67 può essere disposta per incarichi e funzioni specifiche e deve trovare fondamento in concrete esigenze di interesse generale collegate all’esercizio del mandato elettivo; altrimenti, non è ammissibile che leggi regionali statuti e regolamenti possano rimuovere impedimenti previsti dalla legge.
Come evidenziato in precedenza, l’Autorità ha già avuto modo di rilevare che alcune disposizioni del TUEL potrebbero non ritenersi in linea con l’indirizzo che il legislatore ha seguito successivamente, nel decreto attuativo della delega contenuta nella legge anticorruzione.
Questa conclusione è stata espressa nel parere AG 60/2015/AC del 23 settembre 2015, con riferimento al già citato art. 31 co. 4, in tema di nomina dei rappresentanti degli enti locali nell’ambito degli organi dei Consorzi tra questi costituiti, in quanto il d.lgs. 39/2013 «[...]rovesciando l’impostazione precedentemente seguita dal legislatore ordinario, mira proprio ad evitare il conferimento di incarichi, anche nel caso in cui l’attribuzione sia avvenuta ex lege, in potenziali situazioni di conflitto d’interesse - che possono crearsi fra controllore (organo politico) e controllato (amministrazione o società controllata) - ovvero di evitare che fra tali soggetti possano sussistere fenomeni d’eccessiva contiguità, in grado di agevolare l’elusione dell’obiettivo dell’efficienza e dell’efficacia dell’azione amministrativa e, in generale, dei principi di buon andamento e di imparzialità dell’azione amministrativa (come peraltro evidenziato nel PNA)». Nel precedente richiamato, si è concluso, pertanto, che tali previsioni devono ritenersi ormai superate dalla successiva fonte normativa.
La ricostruzione proposta dall’Autorità è confermata anche dalla giurisprudenza secondo la quale«[...] l’impianto complessivo della normativa “anticorruzione” sulle inconferibilità/incompatibilità (d.lgs. n. 39/2013) [...] ha specificamente vietato agli Organi politici dell’Ente locale di “rappresentare quest’ultimo in prima persona” in seno agli Organismi e alle Istituzioni cui l’Ente partecipa (cfr. artt. 7 e 11) [...] Quest’ultima (si intende, il decreto 39), in particolare, si disinteressa dei meccanismi rappresentativi e si concentra, piuttosto, sulle situazioni di inconferibilità/incompatibilità riferibili a chi rivesta, a un tempo, incarichi politici nell’Ente locale e incarichi amministrativi o gestionali nell’Ente partecipato [...] (Tar Sardegna, Sez. II, sentenza 29 luglio 2015, n. 972)».
Nella sentenza citata, si richiama anche quanto previsto dall’art. 22 del decreto 39 a mente del quale«1. Le disposizioni del presente decreto recano norme di attuazione degli articoli 54 e 97 della Costituzione e prevalgono sulle diverse disposizioni di legge regionale, in materia di inconferibilità e incompatibilità di incarichi presso le pubbliche amministrazioni, gli enti pubblici e presso gli enti privati in controllo pubblico [...]».
Utilizzando il criterio ermeneutico indicato dall’Autorità e dalla giurisprudenza può, dunque, concludersi che le disposizioni del TUEL in contrasto con il decreto 39, ivi incluso l’art. 67, debbano ritenersi implicitamente abrogate da detta successiva fonte normativa che costituisce diretta attuazione degli artt. 54 e 97 della Costituzione.
Basti pensare che l’impostazione del decreto 39 sembra essere messa in discussione anche da altre norme dell’ordinamento - in questo caso oltretutto coeve - che, seppure per finalità correlate alla c.d. spending review non risultano coerenti con il principio di separazione tra i ruoli e con il sistema di incompatibilità. Così, ad esempio, nel decreto legge 6 luglio 2012, n. 95 (“Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini, nonché misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese del settore bancario”), convertito con modificazioni dalla legge 7 agosto, n. 135, si prevede che nelle società controllate in via di liquidazione/dismissione, la maggioranza dei componenti del consiglio di amministrazione sia costituita da «dipendenti dell’amministrazione titolare della partecipazione o di poteri di indirizzo e vigilanza».
D’altra parte, a conferma dell’intento chiaramente manifestato nel decreto 39 possono, invece, citarsi i precedenti sforzi compiuti con l’art. 8 del d.p.r. 7 settembre 2010, n. 168 (“Regolamento in materia di servizi pubblici locali di rilevanza economica, a norma dell’articolo 23-bis, comma 10, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133”), abrogato unitamente a questa norma, per effetto del referendum del 12 e 13 giugno 2011 in materia di servizi pubblici locali. Infatti, nell’ambito di quella disciplina, erano state previste specifiche disposizioni per garantire la distinzione tra funzioni di regolazione e funzioni di gestione, anticipando proprio gli indirizzi seguiti in modo sistematico con il d.lgs. 39/2013. Il legislatore dei servizi pubblici locali aveva chiaro che se la nomina di un componente di un organo di indirizzo politico (o di un funzionario) dell’ente locale in un organismo da quest’ultimo controllato può avere - da un lato - l’effetto positivo di rafforzare la capacità di indirizzo e controllo del primo sulle attività del secondo, dall’altro potrebbe indurre colui, che si trova a svolgere il doppio ruolo, a farsi garante della posizione del controllato anche in seno all’amministrazione controllante.
Per queste ragioni, l’Autorità non ha condiviso lo sforzo ermeneutico compiuto da alcuni enti locali per affermare la persistenza nell’ordinamento dell’art. 67 del TUEL e la coerenza con quanto prescritto dal decreto 39. Deve, infatti, considerarsi che con questa nuova disciplina si intende contrastare non solo il fenomeno del pantuflage, ma anche la pratica dei doppi ruoli, in quanto potenzialmente idonea ad ingenerare di situazioni di conflitto di interessi e, quindi, a creare potenziali danni e/o rilevanti inefficienze gestionali per l’ente controllato.
Alla luce delle considerazioni sin qui svolte, l’Autorità riterrebbe opportuno un intervento del legislatore diretto a rivedere tutte le disposizioni, contenute nel TUEL e in altri testi normativi, che risultino non più coerenti con la disciplina introdotta dal decreto 39, in tema di incompatibilità tra incarichi pubblici e cariche elettive di regioni ed enti locali; particolare urgenza sembra, comunque, rivestire l’abrogazione esplicita dell’art. 67 del TUEL.
Infine, per le ragioni sopra evidenziate, si auspica, altresì, l’integrazione della disciplina di cui all’art. 78 del TUEL, al fine di garantirne l’effettiva applicazione.
Depositato presso la Segreteria del Consiglio in data 9 novembre 2015
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