Source: http://svjt.se/svjt/1962/529
Timestamp: 2017-11-21 18:02:01+00:00
Document Index: 15318221

Matched Legal Cases: ['HD ', 'HD ', 'domstolen ', 'Domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'Domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'Domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'in casu', 'HD ']

AV JUR LIC., FIL. KAND. STIG STRÖMHOLM
Den periodiskt uppflammande debatten om allmän domstols rätt att prejudiciellt pröva administrativa beslut torde ha fått ny näring av en i pressen uppmärksammad tvist mellan en stad och en korvförsäljare angående tillämpningen av 1957 års lag om rätt för kommun att uttaga avgift för upplåtelse å allmän plats. Kommunala avgiftsbeslut ha visserligen tidigare varit föremål för domstolarnas överväganden —varom närmare nedan — men då det nu aktuella fallet företer delvis nya aspekter, eller i vart fall innebär en tillspetsning av tidigare behandlade problem, må det tjäna som ursäkt för följande anteckningar.
I det aktuella målet hade Karlstads stad väckt talan mot en korvförsäljare, som enligt muntligt avtal disponerade plats för ett stånd på Stora Torget i staden, med yrkande att försäljaren måtte förpliktas att till staden utgiva upplåtelseavgift för tiden den 1 juli 1959—den 30 september 1960 efter en av stadsfullmäktige antagen och av länsstyrelsen i länet fastställd taxa, vilken beträffande korvförsäljare var graderad efter vederbörande näringsidkares bruttovinst. Korvförsäljaren bestred bifall till stadens talan och åberopade till stöd för sin ståndpunkt, att den ifrågavarande taxan vore lagstridig och därför ej kunde vara bindande för honom.
Om tvistens förhistoria må i korthet anges följande. Avgifter för upplåtelser till korvstånd o. d. å allmän mark torde icke ha varit ovanliga i åtskilliga svenska städer. Städernas rättsliga möjligheter att uttaga sådana avgifter hade icke på allvar ifrågasatts, innan HD i ett känt avgörande1 konstaterat, att någon sådan rätt icke förelåg. För att tillskapa en laglig grund för ifrågavarande avgifter igångsattes utredning angående särskild lagstiftning i ämnet. Sedan tillkallad sakkunnig avgivit betänkande i ärendet, utarbetades inom inrikesdepartementet en promemoria, som sedermera kom att ligga till grund för 1957 års lag om rätt för kommun att uttaga avgift för vissa upplåtelser å allmän plats. Med avseende på beloppet upptogs i lagtexten blott regeln, att sådan avgift skulle vara »skälig» och att kommunala avgiftsbeslut skulle fastställas av länsstyrelse. I förarbetena uppehöll sig emellertid departementschefen, statsrådet Hedlund, tämligen utförligt vid frågan om avgiftens bestämmande.2 Efter att ha konstaterat, att avgifter av ifrågavarande slag icke kunde anses stå i strid mot den kommunala likställighetsprincipen utan snarare vore att betrakta såsom ett uttryck för denna grundsats — särskilda förmåner borde icke utan ersättning tillkomma vissa kommunmedlemmar — framhåller statsrådet, att det ikraft av samma princip vore naturligt att vid avgiftens fastställande beakta bl. a. den vinst, som vederbörande näringsidkare kunde förvänta av en upplåtelse på gynnsamma platser. I detta uttalande göres emeller-
1 NJA 1952 s. 47.
2 Prop. 157/1957 s. 50 ff.
34—623004. Svensk Juristtidning 1962
530 STIG STRÖMHOLMtid en inskränkning: »Jag anser sålunda att vid avgifternas bestämmande hänsyn bör kunna tagas till den beräknade vinsten. Därvid bör man utgå från en objektiv beräkning av vad som för den ifrågavarande platsen kan anses normalt för en rörelse av den art det gäller. Normerna får således icke innehålla att avgiften sättes i relation till omsättningen eller lönsamheten i det individuella fallet.»3 Någon närmare utveckling av grunderna för den sålunda gjorda distinktionen innehåller departementschefsuttalandet icke.
Sedan 1957 års lag utfärdats, vidtogos inom åtskilliga kommuner förberedelser för fastställande av avgiftsnormer. Ett särskilt intresse knyter sig härvid till de regler, som utarbetades i Stockholm och som torde ha kommit att tjäna såsom förebild för flera andra städers avgiftstaxor. Vid sammanträded. 3 mars 1958 antogo stadsfullmäktige i Stockholm normer för upplåtelseavgifter att uttagas bl. a. för korv- och glasskiosker. Normerna fastställdes av överståthållarämbetet d. 26 april s. å. I fråga om kiosker för korvförsäljning voro de stockholmska normerna av följande innehåll:
»Kiosker för korv.
HÖgsta avgiftsbelopp Kr. per plats och år
Grunder för inplacering i avgiftsklass samt eljest för påförande av avgift
Fast kiosk Rörlig kiosk
300 200 Årlig bruttovinst högst 7 500 kr.
600 400 Årlig bruttovinst högst 15 000 kr.
o.s.v. t.o.m.
2 800 2 000 Årlig bruttovinst mer än 35 000 kr.
Med bruttovinst avses skillnaden mellan försäljningsintäkter och utgifter för varornas inköp. Vid inplacering i avgiftsklass skall skälig hänsyn tagastill särskilda omständigheter såsom rörelsens utövande under begränsad del av året samt tid för öppethållande per dygn. Vid påförande av avgiftsbelopp enligt viss avgiftsklass må avgiften reduceras med hänsyn till sociala skäl eller liknande omständigheter.»
En närmare redogörelse för det stockholmska taxesystemet har lämnats i Svenska stadsförbundets tidskrift 1958 s. 5. Denna redogörelse synes ha använts av den kommitté, som drätselkammaren i Karlstad utsett att bereda frågan om upplåtelseavgifter i staden. Kommitténs förslag är i allt väsentligt uppbyggt enligt de principer, som kommit till användning i huvudstaden. Förslaget godtogs — med vissa höjningar samt tillägg av ytterligare taxeklasser— av stadsfullmäktige d. 19 mars 1959 och fastställdes av länsstyrelsen d. 6 juni s. å. Avgiftsbeslutet trädde enligt sin lydelse i kraft fr. o. m. d. 1 juli 1959. Högsta avgiftsbelopp inom avgiftsklass VI, som omfattade korvkiosker med en bruttovinst överstigande 80 000 men ej 100 000 kr., utgjorde enligt beslutet 7 000 kr. Detta var den årstaxa, som staden i det aktuella målet avkrävde korvhandlaren.
Till stöd för sitt bestridande kunde denne åberopa, förutom departementschefens uttalande i förarbetena till 1957 års lag, även ett utlåtande av RegR, som efter remiss från K. M:t i statsrådet haft att yttra sig beträffande den stockholmska avgiftsnormeringen.4
Över överståthållarämbetets fastställelsebeslut d. 26 april 1958 hade åtskilliga personer besvärat sig hos K. M:t, därvid såsom besvärsgrund åberopats bl. a. följande. En avgift, grundad på omsättningen syntes
3 Prop. 157/1957 s. 55.
4 RÅ 1959 not. I 65.
DOMSTOLSPRÖVNING AV ADMINISTRATIVA BESLUT 531
DOMSTOLSPRÖVNING AV ADMINISTRATIVA BESLUT 531komma att medföra en straffbeskattning av ett framgångsrikt företag, som exempelvis genom sina produkters kvalitet lyckats höja omsättningen mera än ett annat företag med likvärdig försäljningsplats. Därest stadsfullmäktiges beslut skulle bliva gällande, skulle de enskilda företagen bliva tvungna att till stadens myndigheter uppgiva omsättningssiffror, som eljest vore att betrakta såsom hemliga.
I sitt remissyttrande anförde RegR, efter att ha ogillat vissa besvär rörande blomkiosker — för vilka fasta avgifter fastställts — i den nu diskuterade frågan: »Vidkommande uttagandet av avgifter för övriga slag av kiosker angiver stadsfullmäktiges underställda beslut härutinnan ingen annan norm för avgiftens bestämmande än rörelsens årliga bruttovinst eller bruttoomsättning med vissa möjligheter till jämkning; och enär jämlikt grunderna för lagen den 31 maj 1957 om rätt förkommun att uttaga avgift för vissa upplåtelser å allmän plats, m. m. sådan avgift icke må bestämmas att utgå i förhållande till omsättningen eller lönsamheten i det enskilda fallet, samt stadsfullmäktige förty genom sitt underställda beslut måste anses hava överskridit sin befogenhet, hemställer RegR, att K. M:t måtte pröva lagligt att, med ändring av överståthållarämbetets beslut, såvitt nu är i fråga, förklara stadsfullmäktiges beslut i denna del icke kunna fastställas.» K. M:t i statsrådet beslöt i enlighet med RegR:ns hemställan. Här skall, medhänsyn till den följande framställningen, understrykas, att RegR betecknat det överklagade beslutet såsom befogenhetsöverskridande och att därvid uttryckligen hänvisats till grunderna för 1957 års lag.
Den avgiftstaxa, på vilken Karlstads stad i det nu avsedda målet grundade sin talan mot korvförsäljaren, var såsom redan framhållits i allt väsentligt konstruerad på samma sätt som de stockholmska avgiftsgrunderna. Taxebeslutet innefattade bl. a. följande uppställning:
Upplåtelser avseende
Nuvaranda avgifter
FÖrslag till avgiftsnorm
a. För försäljningsändamål
Tillämpad beräkningsgrund Avgiftsklass Högsta avgiftsbelopp
3. KiosKER för korv
- 2 1 400 kr. per år. Bruttovinst intill 10 000 kr. per år
VI 7000 kr. per år 100 000 kr per år.
(De i beslutet under siffran 2 upptagna beräkningsgrunderna avse det upplåtna områdets värde ur försäljningssynpunkt och rörelsens beräknadevinst. Som framgår av tabellen har emellertid endast den senare grunden använts för graderingen av avgifterna.)
I målet upplystes, att stadsfullmäktige i Karlstad beaktat regeringsrätten syttrande i besvärsmålet RÅ 1959 not. I 65 och d. 20 okt. 1960 antagit en ny avgiftstaxa, i vilken avgifterna beräknats efter den upplåtna platsens belägenhet utan hänsyn till de avgiftspliktigas bruttovinst av rörelsen.
532 STIG STRÖMHOLM Rådhusrätten i Karlstad använde i sina domskäl samma lokution som RegR: »Stadsfullmäktiges beslut anger ej någon annan grund för bestämmande av ifrågavarande avgifter än rörelsens årliga bruttovinst. Jämlikt grunderna för lagen den 31 maj 1957 må emellertid sådan avgift icke bestämmas att utgå i förhållande till omsättningen eller lönsamheten i det enskilda fallet. Vid sådant förhållande kan staden icke —oansett att länsstyrelsen sedermera fastställt beslutet — å detsamma grunda rätt att av . . . (korvhandlaren) . . . utfå i målet fordrad avgift.» Stadens talan lämnades sålunda utan bifall.
Staden vädjade. I hovrätten förekom från båda parter vidlyftig argumentation. Staden åberopade bl. a. utlåtande av prof. Håkan Strömberg. Processen kom att väsentligen kretsa kring frågan om allmändomstols rätt att pröva administrativa — och i synnerhet kommunala— beslut, därvid staden bestred att sådan prövning finge avse dylika besluts skälighet och gjorde gällande, att endast uppenbara och grova fel kunde föranleda domstol att åsidosätta laga kraft vunnet beslut. Från korvhandlarens sida infördes även den kommunala likställighetsprincipen i diskussionen.
I hovrätten fastställdes det slut, till vilket rådhusrätten kommit. Medan referenten i målet ej fann skäl att göra ändring i underrättsdomen, utvecklade majoriteten — två ledamöter — sin bedömning på följande sätt. »Såsom rådhusrätten funnit anger stadsfullmäktiges beslut ej någon annan grund för bestämmande av ifrågavarande avgifter än rörelsens årliga bruttovinst. — Beslutet innebär således, att staden för lika förmåner — d. v. s. för ur försäljningssynpunkt likvärdiga platser —komme att uttaga olika avgifter, därest innehavarnas bruttoinkomster ej bleve lika stora. En dylik — på den avgiftsskyldiges skicklighet som affärsman och därav betingade ekonomiska förhållanden beroende —differentiering står i uppenbar strid mot den kommunala likställighetsprincipen. — Enär stadsfullmäktige icke ägt att besluta om en sådan avvikelse från denna princip, kan staden — oansett att länsstyrelsen sedermera fastställt stadsfullmäktiges beslut och att fastställelsen vunnit laga kraft — icke å detsamma grunda rätt att av . . . (korvförsäljaren) . . . utfå fordrad avgift.»
En ledamot var skiljaktig även med avseende på domslutet. Till utveckling av sin ståndpunkt anförde han bl. a., att det kommunala avgiftsbeslutet visserligen — på väsentligen samma grunder som angivits av pluraliteten — finge anses felaktigt, men att å andra sidan beslutet i laga ordning fastställts av länsstyrelsen samt korvförsäljaren underlåtit att anföra besvär. Dissidenten fann på grund härav den omständigheten, att stadsfullmäktiges beslut vore felaktigt, icke böra föranleda därtill att korvförsäljaren icke skulle vara underkastad avgiftsskyldighet i enlighet med beslutet.
Frågan om allmän domstols kontrollfunktioner med avseende på såväl lagar som administrativa beslut torde höra till de mest kontroversiella områdena i den svenska juridiska debatten. Lagprövningsrätten skall här lämnas därhän. Även den något mindre brännande frågan om domstolarnas ställning i förhållande till administrationen och de kommunala subjekten är emellertid åtskilligt inflammerad. I doktrinensynes man kunna draga upp en tämligen klar gränslinje mellan två prin-
DOMSTOLSPRÖVNING AV ADMINISTRATIVA BESLUT 533
DOMSTOLSPRÖVNING AV ADMINISTRATIVA BESLUT 533cipiellt och praktiskt starkt skiljaktiga åsiktsriktningar. För den ena —som måhända, om ock med reservationer, kan sägas representera den ivart fall i praxis gällande äldre svenska synen på frågan — framstår domstolarnas prövningsrätt såsom en undantagsföreteelse, vilken redan på denna grund kräver den största återhållsamhet. För den andra skolan, vars idéhistoriska rötter torde kunna sökas såväl i den tidiga liberalismens syn på maktfördelningen i det offentliga livet som i modernare västerländska rättssäkerhetsidéer,4a framstår på motsvarande sätt domstolarnas kontrollrätt som en huvudregel, från vilken undantag kunna förekomma endast i kraft av uttryckliga lagstadganden. Av framställningstekniska bekvämlighetsskäl — och utan varje anspråk på att värdera eller ens söka karakterisera de båda riktningarna —kommer den »prövningsvänliga» skolan i det följande att betecknas såsom den »radikala», medan dess motståndare sammanfattningsvis betecknas såsom det »moderata» lägret. Den radikala riktningens främste förespråkare inom doktrinen torde vara prof. SUNDBERG, medan prof. HERLITZ kan betecknas såsom de moderatas nestor.
Vid en undersökning av de båda åsiktsriktningarnas ståndpunkter torde det vara lämpligast att inledningsvis söka konstatera, i vilka frågor de kunna enas. En sådan inventering är lätt gjord. Endast två principer av någon betydelse synes kunna samla röster från båda lägren.
Det torde sedan länge vara erkänt i svensk rätt, att domstol icke kan upphäva ett administrativt eller kommunalt beslut utan allenast åsidosätta det vid rättstillämpningen.5 Ett otvetydigt och auktoritativt uttryck för denna princip föreligger i rättsfallet NJA 1919 s. 454, där HD lämnade parts yrkande om upphävande av ett kommunalt beslut utan bifall bl. a. på det skälet, att »det icke tillkommer domstol att pröva fråga om beståndet (kurs. här) av hyresnämnds beslut. . .»
Den andra punkt, där de två skolorna äro eniga, avser föremålet för domstolens prövning. Det är allmänt erkänt, att — i de fall, där sådan prövning över huvud är medgiven — domstolen må prejudiciellt åsidosätta myndighets eller kommuns rättstillämpning men däremot saknar befogenhet att inlåta sig på en bedömning av administrativa skälighets- eller lämplighetsavgöranden.6
Frånsett dessa isolerade, om ock principiellt viktiga, punkter gå meningarna isär. Det är icke möjligt att här referera de senaste årtiondenas debatt i fråga om domstolarnas prövningsrätt. Några representativa axplock ur diskussionen må dock tjäna till belysning av frågeställningen, först i allmänna drag och därnäst i vad avser vissa viktigare enskildheter.
Herlitz har flerstädes givit uttryck åt sin »moderata» inställning. I en artikel från 1938 angående ett rättsfall, i vilket giltigheten av ett badförbud, vilket fastställts av länsstyrelse, satts i fråga (NJA 1939 s.
4a Jfr HERLITZ i SvJT 1941 s. 187 ff.
5 Detta motsvarar den äldre svenska uppfattningen, se KALLENBERG, Svensk civilprocessrätt, andra uppl., I, s. 58; jfr en företrädare för den radikala skolan: JÄGERSKIÖLD, Tre utlåtanden, s. 76.
6 SUNDBERG, Allmän förvaltningsrätt, s. 390; HERLITZ, Förvaltningsrättsliga plikter, s. 437; STRÖMBERG, Den lokala förordningsmakten, s. 280.
534 STIG STRÖMHOLM235) erkänner Herlitz visserligen prövningsrätten som sådan i vissa fall men framhåller samtidigt nödvändigheten av återhållsamhet vid dess utövning: »Enligt min tanke äger en domstol icke åsidosätta en administrativ förordning enbart av den anledningen, att den har en annan mening än den administrativa myndigheten beträffande föreskriftens laglighet.» Domstolen har anledning till försiktighet, så snart »det finnes utrymme för olika meningar vid de förekommande rättsfrågornas bedömande. Det bör med andra ord vara en viss presumtion för det administrativa avgörandets riktighet.»7 Den sålunda uttryckta grundsynen har förblivit väsentligen oförändrad i Herlitz' senare författarskap. I Förvaltningsrättsliga grunddrag (1943) uttalar författaren: ». . .i stort sett kan sålunda den satsen fasthållas, att domstolarna icke äga möjlighet att pröva frågan om förvaltningsakters giltighet.»8Inför det uppenbara faktum, att domstolarna i vissa fall, eller grupper av fall, dock tillerkänt sig sådan prövningsrätt, föreslår Herlitz en tolkning av dessa avgöranden, som i hög grad begränsar deras räckvidd: »De allra flesta av de i litteraturen berörda fall, i vilka allmän domstol funnit sig behörig att besluta utan avseende på föreliggande administrativa beslut, kunna enligt min mening förklaras på detta sätt: domstolen har antingen tolkningsvis givit dem en begränsad räckvidd eller åsidosatt dem som överskridande vederbörandes kompetens. Därvid har kompetensöverskridandet bestått i att administrativa beslut fattats i civilrättsliga rättstvister eller ock utan vederbörligt stöd av kompetensstadgande i offentligrättsliga rättstvister.»9 Den mest ingående diskussionen av hithörande frågor presterar emellertid Herlitz i Förvaltningsrättsliga plikter (1949). Till de där framställda synpunkterna skola vi återkomma nedan i samband med framställningen av den rättsvetenskapliga debatten rörande domstolsprövningens detaljproblem.
Till den moderata skolan torde man i själva verket ha anledning hänföra flertalet förvaltningsrättsliga författare. EEK, som dock torde få anses »radikal», då det gäller domstolarnas lagprövningsrätt — ett ämne, som författaren särskilt diskuterat i sin avhandling om tryckfrihetsrätten — framhåller på annat ställe den svenska rättens starka »benägenhet att icke vilja betrakta myndighetsåtgärder såsom nulliteter»,10och WESTERBERG uttalar, med avseende på den i praxis icke ovanliga prövningen av administrativa vitesbesluts giltighet, att det »måste antagas, även om denna fråga aldrig närmare utretts, att föreläggandena för att kunna såsom ogiltiga av domstol lämnas åsido måste vara behäftade med ganska uppenbara brister; klart är att förelägganden, som lida av formella brister eller sakna »stöd i lag» kunna åsidosättas, men om så må ske enär de icke äro »sakligt befogade» synes ovisst».11En liknande försiktig bedömning av praxis företräder också G. PETRÉN, som ifrågasätter möjligheten av vissa analogier »från reglerna i 50:26—28 och 55:15 andra st. RB, enligt vilka högre rätt vid prövning
7 HERLITZ i FT 1938 s. 327, s. 331 f.
8 S. 48.
9 HERLITZ i FT 1947 s. 305 ff, s. 311.
10 EEK, »Détournement de pouvoir», FT 1944 s. 65, s. 79.
11 WESTERBERG, Om administrativ besvärsrätt, s. 100.
DOMSTOLSPRÖVNING AV ADMINISTRATIVA BESLUT 535
DOMSTOLSPRÖVNING AV ADMINISTRATIVA BESLUT 535av lägre rätts dom är behörig att utan yrkande ex officio undanröja denna på grund av grovt rättegångsfel». Beträffande domstolarnas prövning av vissa kommunala avgiftsbeslut (i NJA 1931 s. 686, 1934 s. 663, 1938 s. 165 och 1939 s. 209, om vilka rättsfall närmare här nedan) finner författaren, att rättsfallen icke ha något säkert värde som stöd för »en tes, att grov felaktighet i det administrativa beslutet medför befogenhet för domstol att betrakta det som nullitet, oaktat beslutet eljest är undandraget dess prövning, enär det icke blivit klarlagt huruvida icke domstol skulle kunna ingå i prövning av dessa kommunala avgiftsbeslut, även om de icke varit behäftade med fel».12
Till den moderata riktningens företrädare hör slutligen STRÖMBERG. Ett uttalande av denne författare, som har särskild relevans i förevarande sammanhang, må här citeras. Efter en diskussion av de rättsfall, i vilka domstolarna underkänt kommunala avgiftsbeslut, fortsätter Strömberg: »Detta avsteg torde dock ej böra tolkas så att domstol tillerkänt sig prövningsrätt av samma omfång som besvärsmyndigheterna . . . Endast i klara och uppenbara fall, särskilt när Regeringsrätten otvetydigt har förklarat en avgiftsregel av viss typ för otillåtlig, bör allmän domstol kunna anses behörig att åsidosätta ett lagakraftvunnet kommunalt avgiftsbeslut.» I dessa fall, menar författaren, föreligger ej den eljest beaktansvärda risken för motstridande praxis. »Tvärtom kunna domstolarna bidraga till att genomföra de av Regeringsrätten klart hävdade rättsprinciperna även i sådana fall, där ett avgiftsbeslut, som strider mot dessa principer, har undgått att bliva överklagat.»13
Den motsatta, främst av Sundberg företrädda, ståndpunkten synes kunna sammanfattas så, att sådana administrativa beslut, som innebära förändring av enskild parts rättsställning, icke äro att betrakta som annat än viljeförklaringar från myndigheternas sida — förklaringar, som utifrån de allmänna domstolarnas synpunkt äro likvärdiga med motsvarande deklarationer av enskilda. Administrativa beslut äro undandragna domstolarnas prövning endast i de fall — upptagna i 10 kap. 26 § äldre rättegångsbalken, som innehöll regler om den administrativa domsrätten — där otvetydigt lagstöd föreligger för administrationens exklusiva behörighet att avgöra viss fråga. Vid sidan av lagreglerna kan möjligen också gammal sedvana grunda dylik uteslutande behörighet. Till denna ståndpunkt har även JÄGERSKIÖLD anslutit sig.14 Utifrån den radikala skolans ståndpunkt saknas anledning till detaljdiskussion av andra frågor än sådana som avse fixerandet av de undantagsfall, där administrativ myndighet är exklusivt behörig. Då hithörande problem icke torde vara av omedelbar relevans för det nu behandlade ämnet, kan den rättsvetenskapliga debatten i frågan lämnas därhän.
12 PETRÉN i FT 1951 s. 41 ff, s. 49. Jfr samme förf. i FT 1950 s. 322 ff.
13 STRÖMBERG, Om rättsförhållandet mellan offentliga anstalter och deras nyttjare, s. 408 f.
14 SUNDBERG i Fahlbeck-Jägerskiöld-Sundberg, Medborgarrätt, 1943; SUNDBERG, Allmän förvaltningsrätt, s. 388 ff; JÄGERSKIÖLD, Tre utlåtanden, s. 33 ff (i sht s. 75 ff); samme förf. i FT 1948 s. 204 ff; jfr även Svensk tjänstemannarätt, I, s. 110 o. 590 och Om allmän förvaltningsrätt, s. 66.
536 STIG STRÖMHOLM Slutligen må här nämnas ett inlägg från domarehåll. I en artikel i SvJT 1952 (s. 349—357) ansluter sig SUNDSTRÖM närmast till den moderata skolan och framhåller särskilt, att prövningsrätten i praxis utövats huvudsakligen i vissa tämligen klart avgränsade grupper avfall: frågor om vite och ansvar samt i regressmål rörande redogöraransvar. Som den följande genomgången av praxis torde ge vid handen, synes denna systematisering av praxis ha gott fog för sig.
Ovanstående framställning torde kunna sammanfattas så, att man inom doktrinen visserligen erkänner förekomsten av viss prövningsrätt för de allmänna domstolarna men att strid råder såväl om principerna för dess utövning som beträffande dess omfattning i allmänhet och i de ifrågakommande enskilda fallen.
Vid en närmare granskning av den rättsvetenskapliga diskussionens enskildheter synas fyra huvudgrupper av problem kunna särskiljas. Den första avser den administrativa besvärsrättens betydelse för möjligheten att vid allmän domstol angripa förvaltningsbeslut; härnäst är att beakta det ifrågasatta beslutets art och innebörd, den beslutande myndighetens status i förvaltningshierarkien och slutligen den mest problematiska frågan: vilka fel hos det klandrade beslutet må ge domstol anledning att lämna beslutet utan avseende?
I den moderata skolans arsenal är det ett ofta använt vapen att peka på den svenska förvaltningsrättens omfattande system av besvärsregler och besvärsmöjligheter. Redan förekomsten av dessa möjligheter, heter det, måste reducera behovet av domstolsprövning, och i det enskilda fallet måste det anses, att ett utnyttjande av besvärsvägarna är en förutsättning för rätten att övergå till domstolarna. »Den som ej begagnat möjligheten att efter besvär få en förvaltningsakt upphävd bör sålunda i regel ej kunna göra anspråk på att få dess giltighet prövad i annan ordning.»15
Tankegången i detta uttalande torde vara besläktad med de principer, som ligga till grund för utformningen av de extraordinära rättsmedlen i rättegångsbalken. De bakomliggande övervägandena omfatta säkert såväl praktiska — man kan måhända våga termen »processdisciplinära» — skäl som hänsyn till god ordning och domstolarnas prestige. Ett annat område, som företer paralleller, är den offentliga internationella rättens lära om exhaustion of remedies såsom en förutsättning för en stats i folkrättslig ordning framförda anspråk å enskild persons vägnar.
Förutsättningen för att ovannämnda, inom andra rättsområden förekommande principer skulle kunna åberopas med avseende på de nu diskuterade problemen är uppenbarligen, att det administrativa beslutsförfarandet åtminstone a priori kan betraktas som ett slags process, om ock i förenklad form. Med den radikala skolans betraktelsesätt bortfaller denna förutsättning i mycket stor utsträckning. Sundberg har dragit konsekvensen härav: »I den mån sålunda ett rättsanspråk kan prövas av domstol och icke är förbehållet förvaltningsmyndighet, är den, som vill göra anspråket gällande, heller icke nödsakad att först hänvända sig med sitt krav till den administrativa myndigheten eller att, vid dess avslag, fullfölja sitt anspråk i besvärsväg.»16
15 HERLITZ, Förvaltningsrättsliga plikter, s. 441. Jfr även härovan (vid not 13) anfört uttalande av STRÖMBERG.
16 SUNDBERG, Allmän förvaltningsrätt, s. 395.
DOMSTOLSPRÖVNING AV ADMINISTRATIVA BESLUT 537
DOMSTOLSPRÖVNING AV ADMINISTRATIVA BESLUT 537 Till denna diskussion behöva här icke några vidlyftiga kommentarer lämnas. Dock skall påpekas att — såsom den följande genomgången av praxis torde komma att utvisa — uttömmande av de förvaltningsrättsliga rättsmedlen otvivelaktigt icke synes ha av domstolarna betraktats som någon absolut förutsättning för prövning inom de områden, där sådan förekommit. Till de uttalanden från den moderata skolan, som här upptagits, må även tilläggas, att de trots strävan efter moderation förefalla väl kategoriska. Förutom att dessa uttalanden torde strida mot svensk praxis synes ett generellt krav på uttömmande av rättsmedlen ur saklig synpunkt skjuta över målet. Sålunda förefaller det att finnas anledning till en distinktion mellan två huvudgrupper av fall: det torde vara starkare skäl för att avvisa den som s. a. s. självmant går ut ur den administrativa processen för att kära vid domstol, medan rättssäkerhetshänsyn med avsevärd styrka tala mot att avskära den, som instämmes vid domstol för genomtvingande av någon administrativ förpliktelse eller prestation, från rätten att freda sig med hänvisning till någon olaglighet i den åberopade förvaltningsakten. Det torde finnas åtskilliga situationer, i vilka den enskilde haft rimliga ursäkter för sin underlåtenhet att överklaga ett administrativt beslut.
Skillnaden mellan de två skolorna framträder med oförminskad skärpa i debatten kring den fråga, som härnäst skall något beröras: frågan om betydelsen av det administrativa beslutets art och innehåll. Den radikala skolans avgränsningsprincip i denna del torde ha framgått av redan anförda citat: alla beslut, som icke äro uttryckligen undantagna, må prövas.
För det moderata lägrets företrädare har det gällt att finna lämpliga nyanseringar. På denna punkt är enigheten inom skolan icke längre genomgående, men meningsskiljaktigheterna avse dock endast detaljer. En distinktion, som vunnit allmänt erkännande, är skiljelinjen mellan förpliktande beslut och andra. Det synes vara vedertaget, att beslut tillhörande förstnämnda kategori lättare kunna ifrågasättas inför allmän domstol.17 Till de tyngande beslut, som regelmässigt prövats av domstol, då de legat till grund för krav eller på annat sätt framställts i prejudiciell ordning, höra de kommunala avgiftsbesluten.18 Strömberg har infört ytterligare en synpunkt i diskussionen, nämligen det överklagade beslutets räckvidd: det bör möta mindre betänkligheter att lämna ett individuellt beslut utan avseende än att underlåta att tilllämpa generella normer. Hur praktisk denna tankegång än är, kan det väl ifrågasättas, om den med någon fördel kan tjäna till ledning för rättsliga bedömningar. Det förhållandet, att invånarna i en hel stad eller kanske ett helt län under någon tid inrättat sig efter en bestämmelse, som i ett eller annat hänseende strider mot lag, torde knappast kunna åberopas som ett argument inför en domstol; med liknande argumentation kunde en tilltalad yrka frikännande under åberopandeav brottets stora vanlighet. Sådana praktiska, »kvantitativa» bedöm-
17 HERLITZ, Förvaltningsrättsliga plikter, s. 432; STRÖMBERG i FT 1955 s.112 ff.
18 SJÖBERG, Det kommunala besvärsinstitutet, s. 200 f; STRÖMBERG, Rättsförhållandet mellan offentliga anstalter och deras nyttjare, s. 408.
538 STIG STRÖMHOLMningar må beaktas av de politiska och administrativa organen; i domstolarna torde någon större tyngd knappast böra tillerkännas dem.
Vad härnäst beträffar den beslutande förvaltningsmyndighetensställning, torde av det redan anförda citatet från Sundbergs Allmän förvaltningsrätt framgå, att denna fråga för den radikala skolan är av betydelse endast försåvitt angår vissa förvaltningsmyndigheters i lagstadgade eller av ålder bestående exklusiva kompetens. Utanför denna trånga sektor lär myndighetens status inom hierarkien eller beskaffenhet i övrigt icke tillerkännas någon betydelse. Däremot erbjuda dessa förhållanden differentieringsmöjligheter för den moderata skolans talesmän. Från de flesta av denna åsiktsriktnings företrädare har generellt framhållits, att betänkligheterna mot ett åsidosättande av förvaltningsbeslut stå i relation till den beslutande administrativa myndighetens ställning inom hierarkien.19 Särskilt har betonats, att förvaltningsdomstolarnas utslag i speciellt hög grad förtjäna respekt.20
Därest man godtager den principiella utgångspunkten — att domstolarna endast i undantagsfall äga åsidosätta förvaltningsbeslut — synes en sådan differentiering ha goda skäl för sig. Mot ett respekterande av den högre hierarkiska rangen i och för sig kunna väl anföras samma invändningar som ovan framställts beträffande den föreslagna åtskillnaden mellan individuella och generella förvaltningsakter. Å andra sidan torde man med fog kunna tala om en stark presumtion för att beslut emanerande från t. ex. centrala verk och myndigheter genomsnittligt bygga på mer omfattande utredningsmaterial, större erfarenhet och kompetens vid rättstillämpningen och en säkrare objektivitet än som kan förväntas i mer utpräglat lokala förhållanden. Särskilt beträffande förvaltningsdomstolarnas utslag torde synpunkter liknande dem som tala för iakttagandet av prejudikat inom det allmänna domstolsväsendet kunna anföras. Det lär svårligen kunna förnekas, att kommunala beslut ur denna synpunkt intaga en särställning. Särskilt ifråga om förpliktande kommunalakter torde det beslutande organet regelmässigt ha ett så betydande ekonomiskt intresse i saken, att åtminstone objektiviteten riskerar att komma på mellanhand.21
Den såväl praktiskt som teoretiskt svåraste frågan för den moderata skolans anhängare erbjuder emellertid spörsmålet, vilka felaktigheter i ett förvaltningsbeslut som — därest övriga förutsättningar för en prejudiciell prövning föreligga — böra leda till beslutets åsidosättande. Det skulle föra för långt att här i detalj redovisa de åsikter, som framförts. Som en bakgrund till den följande diskussionen av praxis må emellertid några representativa uttalanden medtagas. Mest utförligt har problemet dryftats av Herlitz och Strömberg.
Herlitz har i Förvaltningsrättsliga plikter uppställt en hel katalog av detaljsynpunkter. Han anför inledningsvis, att domstolarnas prövningsrätt — där den föreligger — självfallet icke kan sträcka sig lika långt som de administrativa besvärsinstansernas. Synpunkten förefaller att vara en logisk följd av den principiella utgångspunkten: domstolspröv-
19 HERLITZ, Förvaltningsrättsliga grunddrag, s. 50 f; Förvaltningsrättsliga plikter, s. 439; STRÖMBERG, Den lokala förordningsmakten, s. 282; PETRÉN i FT 1951 s. 41 f.
20 HERLITZ och PETRÉN, ibid.
21 PETRÉN, a. a. s. 49.
DOMSTOLSPRÖVNING AV ADMINISTRATIVA BESLUT 539
DOMSTOLSPRÖVNING AV ADMINISTRATIVA BESLUT 539ningen är ett »extraordinärt rättsmedel». Utifrån denna grundval undersöker Herlitz möjligheten att gradera förekommande fel efter deras väsentlighet men stannar slutligen för en annan metod, i vilken felens mer eller mindre uppenbara karaktär utgör det främsta kriteriet. Med tillämpning av denna princip finner Herlitz, att förvaltningsakter torde kunna åsidosättas, om de bygga på en oriktig norm — t. ex. en ogiltig författning — om en uppenbar kompetensbrist föreligger, om den beslutande myndigheten genom jäv eller eljest varit obehörig, om procederet behäftas med fel, som påverkat ärendets materiella utgång. Kvar står emellertid alltjämt en talrik grupp av fall, beträffande vilka dessa synpunkter icke kunna ge någon ledning, nämligen de s. k. innehållsfelen — fall av felaktig rättstillämpning inom ramen för den givna kompetensen och under iakttagande av laga former. För bedömningen av dessa fall hänvisar Herlitz till de överväganden, som här redan något berörts: myndighetens status och kompetens, beslutets innebörd o. s. v.22
Strömberg har genomfört en liknande differentiering. I Den lokala förordningsmakten (1954) uppställer han tre olika kategorier: formell prövning, kompetensprövning och materiell prövning.23 Författaren har sedermera närmare utfört sina synpunkter i en tidskriftsartikel.24 Till de formella felen hänföras här expeditionsfel, bristande habilitet, brister i den administrativa myndighetens beslutförhet samt sådana grova fel i förfarandet, som påverkat resultatet av ärendets prövning. Även Strömberg får emellertid i sista hand en återstående grupp, innehållsfelen, beträffande vilka inga fasta normer kunna uppdragas. Till en specialkategori, beträffande vilken domstolsprövning enligt praxis förekommit, hänför författaren tyngande kommunalakter.
Frågan har även berörts av Westerberg. Här kan erinras om de ovan citerade uttalanden, enligt vilka ett prejudiciellt åsidosättande av förvaltningsakter kan ifrågakomma, då dessa lida av formfel eller bristande stöd i lag, men knappast på grund av innehållsmässiga brister.25 Också den av Petrén dragna parallellen med rättegångsbalkens bestämmelser om grova rättegångsfel torde få anses innefatta ett ställningstagande till den nu diskuterade frågan.
Utgångspunkten för fortsatt undersökning och eget ställningstagande måste vara domstolarnas praxis. Vad därutöver är, förblir tills vidare teori, program eller, i sämsta fall, program förklätt till teori.
Vid ett försök till systematisering av svensk praxis i hithörande frågor visar det sig, att förekommande fall till övervägande del kunna hänföras till vissa någorlunda fast avgränsade kategorier. Den följande genomgången avser fem sådana huvudgrupper: administrativa vitesbeslut, bestämmelser om straffansvar, avgiftsbeslut, beslut rörande befordran, lön o. d. samt övriga frågor. Till de första fyra grupperna kunna de refererade avgörandena med få undantag hänföras. Inom varje kategori förekomma vidare endast ett begränsat antal påstådda felaktigheter, delvis speciella för just den ifrågavarande huvudgrup-
22 HERLITZ, Förvaltningsrättsliga plikter, s. 433 ff.
23 A. a. s. 282.
24 FT 1955 s. 112 ff.
25 Om administrativ besvärsrätt, s. 99 f.
Schematisk uppställning
Mål avseende: 1. Vite 2. Ansvar
Påstått fel i myndig-
hetens beslut
Ansvar stadgat
för samma handl.
rättstilllämpning
Ej lokal
I. Beslutet prövat o. funnet riktigt
1. K. M:ts (inkl. RegR)
2. K. B:s
1939:572
4. Annan myndighets
5. Kommunalt 1939:235
II. Beslutet prövat, befunnet oriktigt men tillämpat:
1. Statl. myndighets
2. Kommunalt
III. Beslutet prövat och
A. helt åsidosatt:
1930:22;
1887:23;
1889:466
1936:47
1885:381;
1896:116;
1898:539;
1906:421;
1936:62
1944:90
5. Kommunalt
1906:544
1930:61;
952:282
1938:45
B. jämkat eller ändrat:
1. K. M:ts (inkl.RegR)
DOMSTOLSPRÖVNING AV ADMINISTRATIVA BESLUT 541
3. Avgift m. m. 4. Befordran, lön m. m. 5. Övriga frågor
Likställig-
Ej stöd
Kompetens och laglighet
(innehållsfel)
Ej kompetent
Felaktig rätts-
tilllämpning m. m.
1948:188
1928:88; 1934:515;
1948:458
H 1952:80
H 1940:305; 1943:566
H 1955:476(beslutets riktighet ej avgjord)
H 1935:624
H 1949:537
H 1927:128
H 1914:517
H1914:517
H 1931:686;
H 1956:385 Ej åtsidosatt; se texten
1934:663;
1938:165;
1939:658;
1951:297
1934:663
1938:686;
1939:209;
1944:653;
1952:47
1883:276
1944:90;
1944:101
Påstått fel i myndighetens beslut Ej stöd i lag Ej behörig myndighet Ansvar stadgat för samma handl. Felaktig rättstilllämpning Ej behörig myndighet Ej lokal kompetens Felaktig rättstilllämpning
SvJT 1949:351
(ej annan felaktighet än beloppet)
1916:462
IV. Beslutet ej prövat:
A. Skälighetsbeslut
H 1947:555
(annat äventyr)
B. Annan grund:
pen. Sålunda synas vitesbesluten ha ifrågasatts väsentligen på endera av tre grunder: bristande stöd i lag, bristande kompetens hos den beslutande myndigheten, förekomsten av ansvarsbestämmelse för samma handling, som vitet avser. Liknande regelmässigheter återfinnas inom huvudgrupperna ansvarsbestämmelser, avgiftsbeslut samt löne- och befordringsfrågor, medan den återstående kategorien som rimligt är företer något vagare konturer.
Domstolarnas tänkbara reaktionsmöjligheter, då prejudiciell prövning av ett förvaltningsbeslut begäres eller framstår såsom motiverad, tillhandahålla en annan genomgående indelningsgrund i den fortsatta framställningen. Dessa tänkbara reaktioner torde vara i huvudsak fem. Först och främst kan domstolen underlåta att ingå i den begärda prövningen. Skälen för ett sådant beslut kunna lämpligen i sin tur indelas i två grupper: den ena avser administrativa skälighetsbeslut, den andra sådana fall, där domstolen visserligen bedömt beslutet såsom en tillämpning av rättsregler men antagit uteslutande kompetens för vederbörande administrativa organ. En annan tänkbar utgång i mål av hithörande slag är att domstolen prövar beslutet, finner det riktigt och tillämpar det. Om å andra sidan beslutet befinnes felaktigt, äro tre utgångar möjliga: beslutet kan läggas till grund för domstolens avgörande, det kan helt lämnas åsido och det kan ändras eller jämkas. Inom var och en av dessa fem undergrupper är det slutligen av intresse att konstatera från vilken myndighet de ifrågasatta besluten emanera, och i vilken mån detta kan tänkas ha påverkat domstolarnas ställningstaganden. De ifrågakommande beslutande organen äro K. M:t (i statsrådet eller RegR), länsstyrelser, magistrater, andra myndigheter samt kommuner.
DOMSTOLSPRÖVNING AV ADMINISTRATIVA BESLUT 543
DOMSTOLSPRÖVNING AV ADMINISTRATIVA BESLUT 543opställning (forts.)
3. Avgift m.m 4. Befordran, lön m. m. 5. Övriga frågor
Likställighet Självkostnad Ej stöd lag Kompetens och laglighet (innehållsfel) Formfel Ej kompetent myndighet Felaktig rättstillämpning m. m.
1933:687
1919:246;
920:328;
1952:248
Det är här icke möjligt att ingå på en närmare analys av alla de rättsfall, som ifrågakomma. Den följande framställningen kommer att i främsta rummet koncentreras på avgiftsbesluten. Ovanstående schematiska uppställning — som icke gör anspråk på fullständighet men åtminstone avser att täcka de flesta viktigare fall — torde emellertid ge en ganska god bild såväl av fallens fördelning som av utgången.
Vitesbeslut. De fall, där föreläggande av vite bestritts såsom saknande stöd i lag, avse alla beslut av länsstyrelser. I NJA 1939 s. 572 hade länsstyrelse vid vite förelagt en person att så omhändertaga sina hundar, att dessa ej ofredade förbipasserande. Hundägaren besvärade sig först utan framgång i administrativ väg över beslutet och underlät sedan att ställa sig föreskriften till efterrättelse. Då åklagaren vid allmän domstol yrkade vitets utdömande, bestred motparten bl. a. länsstyrelsens behörighet att förelägga vite i en fråga, som vore uttömmande reglerad i allmän lag. Invändningen beaktades icke av häradsrätten, i vilkens dom överrätterna ej funno skäl göra ändring. Det förtjänar påpekas, att häradsrätten i domskälen icke blott fastslog, att laga hinder ej mött för vitesbeslutet, utan härjämte konstaterade, att beslutet med hänsyn till omständigheterna även varit befogat. I de fall, där vitespåbud åsidosatts på grund av bristande lagstöd, har det rört sig om vissa ej lagfästa förpliktelser för väghållare (NJA 1887 s. 23
544 STIG STRÖMHOLMoch 1889 s. 466) samt förbud mot uppsättande av taggtråd på visst avstånd från allmän väg (SvJT 1930 rf s. 22).
I NJA 1906 s. 544 hade en hälsovårdsnämnd utfärdat vitesförbud avseende ett område, som ännu ej inkorporerats med kommunen. Beslutet åsidosattes såsom överskridande nämndens behörighet. Här var det alltså den lokala kompetensen som brast. I SvJT 1936 rf s. 47 fann Svea hovrätt, att överståthållarämbetet saknade »befogenhet» att vid vite stadga viss fartbegränsning för sjöfarten i Essingesundet. Bestämmelser om allmän farleds begagnande ankommo enligt 5 kap. 12 § VL å K. M:t eller av K. M:t särskilt bemyndigat organ. Bristen kan sålunda sägas ha avsett den sakliga kompetensen.
I NJA 1916 s. 492 och SvJT 1930 rf s. 61 åsidosattes kommunala vitesförelägganden på den grund, att de med besluten avsedda handlingarna voro straffbelagda. I det förstnämnda fallet föreligger — såvitt referatet utvisar — ett anmärkningsvärt avgörande, i det överrätterna i stället för yrkat vite utdömde ett (mindre) bötesbelopp. Större intresse knyter sig till SvJT 1952 s. 282. Här hade hälsovårdsnämnd vid vite förelagt en person att utföra vissa arbeten å en fastighet. Då arbetena ej kommo till stånd, yrkade allmän åklagare utdömande av vitet. Häradsrätten, som fann »hälsovårdsnämnden hava ägt behörighet att meddela beslut av den innebörd som det ifrågavarande», utdömde vitet. Hovrätten fann emellertid, att enär straffansvar funnes stadgat för viss del av den försummelse fastighetsägaren låtit komma sig tilllast, vite i denna del ej kunde föreläggas. Beslutet var »följaktligen icke i allo lagligen grundat. Vid sådant förhållande kan enligt hovrättens mening utdömande av det utav hälsovårdsnämnden fastställda vitet icke ifrågakomma». Denna bedömning segrade emellertid endast tack vare omröstningsreglerna; två ledamöter voro skiljaktiga och ville utdöma vitet oaktat detta behäftades av partiell olaglighet. Den segrande åsikten synes dock ha starkt fog för sig. Fastställandet av ett vite är visserligen icke en sådan praktisk skälighetsbedömning som en domstol ej gärna bör företaga, men att dela på ett redan utsatt vite eller — som minoriteten i hovrätten ville — utdöma hela beloppet, då en del av sakunderlaget bortfallit, synes mindre lämpligt. Rättsfallet synes därför t. v. kunna noteras som ett stöd för uppfattningen, att domstolen ej bör justera ett felaktigt administrativt beslut utan antingen tillämpa det eller åsidosätta det. 1916 års avgörande, som möjligen skulle kunna åberopas till förmån för en motsatt uppfattning, synes i vart fall under nu gällande processordning få anses mindre ägnat att tjäna såsom prejudikat. Även NJA 1951 s. 122 och SvJT 1949 s. 351 torde få behandlas med försiktighet. Här nedsatte överinstanserna fastställda viten — ett fall av »leuteration», som ej torde låna sig tillanalogier på andra rättsområden.
Bland vitesfallen finnes slutligen ett, som är av avsevärt intresse, då den påstådda felaktigheten synes ha legat på det innehållsmässiga planet. I NJA 1947 s. 555 avstod allmän domstol från att pröva ett kommunalt påbud (annat äventyr än vite). En byggnadsnämnd hade förelagt en person att riva några byggnader vid äventyr att nämnden eljest lät utföra det. Då den berörde fastighetsägaren ej hörsammade påbudet, yrkade allmän åklagare vid domstol åläggande för ägaren att riva
DOMSTOLSPRÖVNING AV ADMINISTRATIVA BESLUT 545
DOMSTOLSPRÖVNING AV ADMINISTRATIVA BESLUT 545husen. Häradsrätten fann byggnadsnämndens beslut lagligen grundat och meddelade det begärda föreläggandet. Hovrätten gjorde i sak ingen ändring i slutet, och Högsta Domstolen meddelade ej prövningstillstånd. I hovrättens domskäl heter det bl. a.: »Hovrätten finner byggnadsnämnden hava ägt behörighet att meddela beslut av den innebörd som det ifrågavarande, varemot hovrätten ej har att ingå i bedömande av frågan, huruvida beslutet var sakligt befogat . . .» Uttalandet torde trots sin ordalydelse knappast kunna tagas till intäkt för ståndpunkten att domstol ej kan pröva innehållet i administrativt beslut. Vad hovrätten måste ha avsett var, att sedan det kommunala organets behörighet väl konstaterats, frågan om påbudets grunder förutsatte en lämplighetsprövning.
Ansvarsbestämmelser. Inom denna huvudgrupp förekomma först, under rubriken »Ej behörig myndighet», ett antal fall, där myndighet utsatt straffansvar för överträdelser av lokala förordningar: kommunalt, av länsstyrelse fastställt brandkårsreglemente (NJA 1885 s. 381), länsstadga angående visst fiske (NJA 1896 s. 116), kommunal, av länsstyrelse fastställd matvaruförordning (NJA 1906 s. 421). Hovrättsavgörandet i SvJT 1944 rf s. 90 kan sägas avse även den lokala kompetensen: i mål angående ansvar för framförande av tåg inom viss del av stadsområde lämnade hovrätten utan avseende ett straffstadgande i särskilda av magistraten utfärdade ordningsföreskrifter med den motiveringen, att K. M:ts till magistraten lämnade bemyndigande icke avsett det ifrågavarande området och heller icke inneburit rätt för magistraten att utsätta straffpåföljd. De båda fallen NJA 1898 s. 539 och 1908 s. 15 torde vara av mindre principiellt intresse. Båda avsågo kommunala kompetensöverskridanden.
Av de korta antydningar om rättsfallens innebörd som givits härovan torde framgå, att rubriceringen av de olika grupperna måste bli tämligen glidande. Den här valda rubriken »Ej behörig myndighet» har använts närmast därför att domstolarna i dylika fall fastslagit, att ifrågavarande myndighet icke ägt utfärda den åberopade ansvarsbestämmelsen. Fallen kunde därför måhända i och för sig likaväl sammanfattas under rubriken »Bristande lagstöd». Då tvistefrågan i dessa mål emellertid varit, om just denna myndighet ägt fatta ett i och för sig icke olagligt beslut, torde den här valda kategoridelningen kunna försvaras.
Inom gruppen ansvarsbestämmelser kvarstår ytterligare ett par fall, som äro av särskilt intresse, därför att de belysa verkan av innehållsfel (»felaktig rättstillämpning»). Några direkta slutsatser torde dessa avgöranden icke medge utanför sitt eget begränsade fält, men de torde i sin mån kunna bidraga till att belysa domstolarnas inställning. I SvJT 1936 rf s. 62 hade en byggnadsnämnd i samband med tilldelande av byggnadstillstånd föreskrivit, att länsstyrelsens godkännande även skulle inhämtas, innan byggnadsarbete finge påbörjas. Fastighetsägaren ställde sig förordnandet till efterrättelse, men då det begärda godkännandet vägrades, utförde han likväl den planerade byggnadsverksamheten. Åklagaren yrkade ansvar å fastighetsägaren för byggande utan vederbörligt tillstånd. Häradsrätten utdömde bötesstraff, men Göta hovrätt fann gärningen icke vara av beskaffenhet att föranleda ansvar.
35—623004. Svensk Juristtidning 1962
546 STIG STRÖMHOLMGrunden synes enligt referatets rubrik ha varit, att det omtvistade godkännandet i själva verket ej erfordrades för den ifrågavarande byggnadsverksamheten. Även i ett fall av denna typ är kategoriindelningen uppenbarligen i någon mån flytande. Om en myndighet meddelar viss föreskrift, som icke står i överensstämmelse med gällande lag, rätt tolkad, kan förfarandet naturligtvis ofta betraktas såsom ett kompetensöverskridande eller ett handlande utan uttryckligt lagstöd likaväl som ett utslag av felaktig rättstillämpning. Som närmare kommer att utvecklas i det följande, är det säkerligen icke tillrådligt att låta svaret på frågan om domstols prejudiciella prövningsrätt bli beroende av det enskilda fallets inordnande i så föga exakta kategorier som de vilka här — delvis i anslutning till doktrinen — uppställts främst i framställningstekniskt syfte.
I SvJT 1938 rf s. 45 gällde frågan ansvar å en person, som vägrat att efterkomma byggnadsnämnds föreläggande att upphöra med visst arbete. Byggnadsnämnden betecknade arbetet såsom schaktning och därmed tillståndskrävande; motparten invände, att det blott vore fråga om matjordsborttagning. På talan av allmän åklagare utdömde underrätten bötesstraff för ohörsamheten, men Svea hovrätt fann den bötfällde lagligen oförhindrad att bortföra matjord och undanröjde straffdomen. Hovrätten ingick alltså i ett bedömande av viss praktisk verksamhets art och lät sin uppfattning i denna del bli avgörande för det kommunala föreläggandets riktighet i det enskilda fallet. Det kan måhända synas som om hovrätten här överskridit sin befogenhet och vågat sig in på det administrativa skönets gebit. Så torde emellertid vid närmare granskning icke vara fallet. Frågan, huruvida visst arbete är att beteckna som schaktning eller matjordsborttagning torde alltid, med tillräcklig teknisk utredning, kunna få ett juridiskt godtagbart objektivt svar, till skillnad från frågan, om en åtgärd är lämplig eller påkallad. Det skall emellertid medges, att gränsen mellan regeltolkning och lämplighetsavgörande inom stora områden av t. ex.den speciella fastighetsrätten med dess mer eller mindre utpräglat tekniska karaktär i praktiken kan vålla vanskligheter och svårligen kan undgå att förbli tämligen suddig. Som exempel må anföras det tidigare diskuterade rättsfallet NJA 1947 s. 555. Frågan, huruvida ett hus är rivningsfärdigt, kan måhända — under förutsättning att en någorlunda likformig standard inom hela riket föreligger — med tillräcklig teknisk expertis alltid objektivt besvaras. I det nyssnämnda rättsfallet ingick domstolen emellertid icke i sådan prövning.
Lön och befordran. Med förbigående t. v. av det centrala partiet i denna uppsats — frågor rörande avgiftsbeslut — skola här i största korthet upptagas några av de rättsfall, som i den tabellariska översikten upptagits under rubriken »Befordran, lön m. m.» Bland de rättsfall, som icke skola närmare behandlas, återfinnas några av de »klassiska» fallen inom detta rättsområde (NJA 1927 s. 128; 1928 s. 88; 1933 s. 687; 1934 s. 515). Om dessa har tillräckligt ordats. De torde icke utan vidare kunna tillhandahålla användbara riktlinjer för avgöranden i andra fall. Ett par mindre beaktade domar må däremot något beröras. I NJA 1940 s. 305 prövade domstolarna, i anledning av en f. d. exekutionsbetjänts talan, stadsfullmäktiges rätt att i sam-
DOMSTOLSPRÖVNING AV ADMINISTRATIVA BESLUT 547
DOMSTOLSPRÖVNING AV ADMINISTRATIVA BESLUT 547band med reglering av exekutionsbetjäntes löner besluta jämväl i fråga angående storleken av de indrivningsavgifter, som skulle tillkomma dessa. Sådan rätt ansågs föreligga. Fallet torde kunna anses avse kompetensfråga. Principiellt likartat är — utifrån nu anlagda synpunkter — NJA 1943 s. 566, som avsåg lärares löneförmåner vid avstängning från tjänst. NJA 1956 s. 385 torde snarast utgöra ett exempel på innehållsprövning av kommunalt beslut. I ett av folkskollärare anhängiggjort mål angående skadestånd på grund av mistade löneförmåner prövade domstolarna prejudiciellt riktigheten av folkskolestyrelses beslut att vid tjänstetillsättning utnämna annan än den mest meriterade sökanden. Det konstaterades i de båda första instansernas domskäl, att ifrågavarande beslut var olagligt. Talan ogillades ändock, enär skadan uppkommit genom sådan myndighetsutövning, som icke medförde skadeståndsskyldighet. Det skall påpekas, att fallet icke utan vidare lämpar sig som illustration i förevarande sammanhang, då kärandens talan icke tvang domstolen till något direkt ställningstagande i frågan om beslutets giltighet.
Här må slutligen nämnas NJA 1935 s. 624, ett exempel på prövning av påstådd formell felaktighet vid kommunalt besluts fattande. Fallet är också av intresse såtillvida som det utgör en av de fåtaliga illustrationerna till den tredje av de ovannämnda reaktionsmöjligheterna för domstolarna: att konstatera viss felaktighet men ändock lägga det ifrågasatta administrativa beslutet till grund för sitt avgörande. I målet fördes talan av en f. d. sjukvårdare i kommunal tjänst, som krävde viss löneersättning med påstående att han icke i laga ordning uppsagts från sin anställning. Kärandens ståndpunkt baserade sig på en bestämmelse antagen av vederbörande kommuns fullmäktige och innebärande att beslut av myndighet inom kommunen, som innehöll uppsägning av befattningshavare, icke skulle vara giltigt, med mindre ärendet upptagits å kallelselista till det sammanträde, vid vilket beslutet fattats. Denna formföreskrift hade icke iakttagits i ärendet.Medan rådhusrätten lämnade käromålet utan avseende, fann hovrätten, att staden ej visat någon omständighet på grund av vilken beslutet skulle vara giltigt. I Högsta Domstolen anlades emellertid enahanda bedömning som vid rådhusrätten.
Övriga frågor. Bland de jämförelsevis fåtaliga fall, som samlats under denna rubrik, återfinnes först ett välbekant avgörande — NJA 1883 s. 276 (de skånska gatuhusen, som av kammarkollegium förklarats vara kronofastigheter men av domstolarna tillerkändes den lokala kyrkan). Till samma kategori kan föras NJA 1914 s. 517, där hovrätten (i vilkens dom Högsta domstolen ej gjorde ändring) fann det icke tillkomma administrativ myndighet att, på sätti ärendet skett, avgöra om ersättning för mistat fiske på grund av anordnande av flottled skulle utgå enligt 8 eller 9 § i då gällande författning om allmän flottled. Målet är av intresse även därför att det innehåller ett uttalande av hovrätten i den ovan något berörda frågan, huruvida de administrativa besvärsvägarna måste uttömmas, innan domstolsprövning kan ifrågakomma. Efter att i sina domskäl ha konstaterat, att den ovannämnda prövningen icke ankom på administrativ myndighet, anförde hovrätten, att den omständigheten att åtskilliga fiskeägare uti ifrågavarande flottningsdistrikt icke överklagat KB:s och Kammarkollegiets omförmälda utslag ej skulle utgöra hinder för samma fiskeägare att få ersättningen bestämd enligt rätt lagrum.
I NJA 1919 s. 246 vägrade domstolarna att pröva, huruvida ett av K. M:t med stöd av då gällande förfoganderättslagstiftning vidtaget beslag varit lagenligt, i NJA 1920 s. 328 förklarades förutsättningarna för bergmästares med-
548 STIG STRÖMHOLMgivande av vilostånd i gruva vara undandragna domstols prövning, och i NJA 1952 s. 248 erkändes clearingnämndens exklusiva kompetens inom sitt område. En motsatt ståndpunkt intogo domstolarna beträffande riksvärderingsnämnden i NJA 1944 s. 90 och 1944 s. 101. I NJA 1948 s. 458 rörde prövningen frågan, huruvida visst K. M:ts beslut angående skånska prästerskapets byggnadskassa stått i överensstämmelse med 1910 års ecklesiastika boställsordning.
Någon enhetlig rubrik medge icke dessa avgöranden. Vissa av dem angå frågan om administrativa myndigheters exklusiva kompetens, andra innebära prövning av skiftande förhållanden; en sammanhållande länk i de mål, där prövning skett, är dock att enskild rätt berörts.
Avgift m. m. Påstådda felaktigheter i kommunala avgiftsbeslut kunna sammanföras under tre rubriker: brott mot den kommunala likställighetsprincipen, brott mot grundsatsen, att kommun för tillhandahållna nyttigheter ej äger uttaga mer av kommunens medlemmar än som svarar mot kommunens självkostnader (självkostnadsprincipen) och slutligen bristande stöd i lag eller författning. Till den sistnämndagruppen kunna även hänföras de fåtaliga avgöranden, som avse avgiftsdebiteringar av statliga myndigheter.
Det skall här inledningsvis fastslås, att domstolarna icke i något av de refererade fallen vägrat att pröva lagenligheten i kommunala avgiftsbeslut.
Av de jämförelsevis talrika avgörandena sakna vissa större intresse utifrån förevarande synpunkter. NJA 1948 s. 188 avsåg grundlagsenligheten av viss föreskrift om avgiftsskyldighet för apoteksinnehavare och NJA 1952 s. 80 gällde spörsmålet, om stad ägde utkräva kostnaden för extra polisbevakning av den som anordnat en talrikt besökt tillställning utan att ställa sig till efterrättelse polismyndighets åläggande att ordna viss bevakning. Sistnämnda åläggande befanns grundat.
Under rubriken »Ej stöd i lag» återstå NJA 1949 s. 537, ett stämpelmål, samt en serie avgöranden rörande kommunala avgifter, som uttagits utan uttrycklig lagbestämmelse. De flesta av dessa fall äro alltför kända och diskuterade för att här kräva någon särskild genomgång. Det må blott erinras om de berörda frågorna: NJA 1931 s. 686 avsåg kommunalt beslut om uttagande av parkeringsavgifter, NJA 1939 s. 209 rörde samma slags avgift, vars lagenlighet prövades prejudiciellt i samband med bussägares condictio indebiti-talan mot stad; av enahanda innebörd var NJA 1944 s. 653. I det föregående har redan nämnts NJA 1952 s. 47, där domstolarna vid prejudiciell prövning underkände rättsenligheten av kommunal upplåtelseavgift — fallet kom att ge anledning till 1957 års lag om upplåtelseavgift. I fråga om såväl dylika avgifter som parkeringsavgifter framhölls i domskälen, att de kommunala avgifterna utgjorde sådana pålagor på den allmänna rörelsen, som kommun icke ägde införa utan K. M:ts godkännande. Av något avvikande karaktär var NJA 1938 s. 51. Här krävde ett kommunalt vattenverk, att ny ägare av en fastighet skulle betala föregående ägares skuld till vattenverket, innan vattentillförseln till fastigheten öppnades. Domstolarna förklarade, att kommunen ej ägde rätt att ålägga den nye ägaren någon sådan betalningsskyldighet, och tilldömde denne skadestånd. Rättsfallet är av intresse, emedan i det närmaste helt identiska fakta varit föremål för regeringsrättens bedömning, i fallet RÅ 1930 ref. 31. Regeringsrätten anknöt till den kommunala likställighetsgrund-
DOMSTOLSPRÖVNING AV ADMINISTRATIVA BESLUT 549
DOMSTOLSPRÖVNING AV ADMINISTRATIVA BESLUT 549satsen och fastslog, att kommunen icke ägde uppställa strängare villkor för den ifrågavarande fastighetsägarens anslutning till vattenledningsnätet än för andra kommunmedlemmar. Här har med andra ord i två mycket likartade fall besvärsinstansen undanröjt ett beslut på grund av dess oförenlighet med likställighetsprincipen, medan allmän domstol snarast kan anses ha hänfört samma bestånd av fakta till kategorien bristande lagstöd. Det bör betonas, att även sistnämnda resultat torde vara betingat av att vattenverket var kommunalt. Visserligen kan det göras gällande, att vattenverkets ståndpunkt, vare sig detta vore kommunalt eller privatägt, skulle innebära tillskapandet aven ny sakrätt till fastighet, en betalningsförpliktelse, som häftade vid egendomen oavsett ägareväxlingar och som redan på denna grund icke kunde godtagas. Så torde emellertid ej vara fallet i det förevarande målet. Betalning för föregående ägares skuld var ett villkor, som vattenverket uppställde för sin egen prestation; det var icke ett betalningskrav, som utan vidare gjordes gällande mot den nye fastighetsägaren. Frånsett möjligheten, att vattenverkets sannolika faktiska monopolställning skulle ha medfört en annan bedömning, torde ett privat företag i och för sig vara oförhindrat att uppställa ett dylikt villkor för leverans.
Av särskilt intresse äro de avgöranden, som i den schematiska översikten sammanförts under rubriken brott mot likställighetsprincipen. I NJA 1934 s. 663 voro fakta följande. Sundbybergs stad hade förtäckande av sina kostnader för viss avloppsledning beslutit, att en avgift om 25 kronor per år skulle upptagas för varje vattenklosett. Då en bostadsförening — som tidigare betalt frivilligt — ett år vägrade att utgiva avgiften, väckte staden talan om dess utfående. I målet förekom vidlyftig utredning och argumentation angående innebörden av den kommunala likställighetsprincipen, bl. a. i form av utlåtande från professor Sundberg. Stockholms rådhusrätt anslöt sig i sina domskäl i det närmaste helt till regeringsrättens lokution i ett antal likartade mål, som prövats besvärsvägen. Det fastslogs sålunda, att den ifrågavarande avloppsledningen var en anordning till invånarnas gemensamma gagn och att den särskilda avgiften därför var »en i förtäckt form för nämnda ändamål företagen beskattning av allenast vissa till staden skattskyldiga». En sådan beskattning kunde emellertid ej åläggas i den form som skett. Stadens talan ogillades. I domen gjorde överinstanserna ej ändring.
I sitt utlåtande hade Sundberg (s. 668 i referatet) pekat på de möjligheter till skattemässig differentiering som vid tillfället gällande kommunallag erbjöd. »I detta stadgande angivet förfaringssätt har icke iakttagits vid beslutet om ifrågavarande WC-avgifter. Denna differentieringsmöjlighet kan förty här ej åberopas. Vid sidan av kommunallagarna har genom särskilda avgifter skapats en extralegal olikställighet. Förutsättningen för att dylika avgifter skola vara möjliga är, att staden frivilligt tillhandahåller vissa samhällsmedlemmar en nyttighet. Avloppsväsendet tillhör de angelägenheter, som stadskommunen skall besörja.»
Målet NJA 1938 s. 165 är i det allra närmaste identiskt med 1934 års avgörande. Göta hovrätt använde här enahanda domskäl som i det
550 STIG STRÖMHOLMtidigare målet Stockholms rådhusrätt. Av samma karaktär är NJA 1939s. 658.
Ett steg längre i den inslagna riktningen synes Högsta domstolen ha tagit i NJA 1951 s. 297, som avsåg en av Sandvikens kommun såsom villkor för framdragande av viss vatten- och avloppsledning uttagen engångsersättning. Högsta domstolen konstaterade här, att kommunen— i olikhet mot förhållandena i de tidigare avgörandena — icke varit skyldig att anlägga den ifrågavarande ledningen. Å andra sidan hade avloppsanläggningen varit en allmän angelägenhet, som icke kunnat anstå och till vilken samtliga skattskyldiga bort bidraga. Kommunens motpart i målet, en fastighetsägare, berättigades därför att återfå den del av engångsavgiften, som ostridigt belöpte på avloppsledningen. Beträffande vattenledningen godtogs däremot kommunens ståndpunkt.
Det återstående rättsfallet inom denna grupp, NJA 1955 s. 476, skall närmare behandlas i det följande.
De genomgångna avgörandena — främst då de fall, som avse kommunala avgiftsbeslut — kunna vid första påseende synas ge stöd åt den av Herlitz framställda tolkningen, att domstolarna beträffande de ifrågasatta administrativa besluten »antingen tolkningsvis givit dem en begränsad räckvidd eller åsidosatt dem som överskridande vederbörandes kompetens». En granskning av regeringsrättens behandling av vissa liknande mål är nödvändig för att kunna närmare bedöma,huruvida man här har att göra med en speciell teknik eller tolkningsmetod, med hjälp av vilken de allmänna domstolarna söka komma tillrätta med materiellt felaktiga förvaltningsakter utan att synas ingå i en sakprövning, som omfattar annat och mer än den beslutande myndighetens kompetens, åtgärdens laglighet (i inskränkt mening) och dess formella riktighet, eller om det icke i själva verket är en rättstilllämpning av väsentligen samma slag som de administrativa besvärsmyndigheternas prövning.
Innan vi avsluta behandlingen av domstolspraxis, synes följande böra påpekas. Det förhållandet, att förekommande fall från de senaste åttio-åttiofem åren med undantag för den obetydliga kategorien »Övriga frågor» låta sig inordnas i så klart avgränsade grupper som faktiskt är fallet, tyder på att en undersökning av dessa gruppers struktur kan förmodas vara av intresse. Redan vid en ytlig granskning torde det befinnas, att kategorien »Lön och befordran» intar en särställning: det är här regelmässigt fråga om förhållanden som — frånsett det offentligrättsliga inslaget — utgöra rena avtalstvister. Denna kategori torde därför ha en ganska självklar hemortsrätt i domstolarna (jfr 1828 års KF om avtal mellan kronan och enskild). De tre kvarstående huvudgrupperna — »vite», »ansvar» och »avgift» — karakteriseras samtliga av att förvaltningsmyndighet (kommun) väl anförtrotts rätten att förplikta men däremot icke betrotts med tillskapandet av exekutionstitel. Förvaltningsförfarandet kan här betecknas som en ofullgången process; för dess slutliga genomförande erfordras allmän domstols biträde. Detta kan icke anses vara utan betydelse vid bedömningen av domstolens prövningsrätt. Även om domstolens ställning såsom tillhandahållare av exekutionstitlar kan förklaras såsom ett historiskt givet förhållande utan djupare principiell innebörd, sy
DOMSTOLSPRÖVNING AV ADMINISTRATIVA BESLUT 551
DOMSTOLSPRÖVNING AV ADMINISTRATIVA BESLUT 551nes det rimligt att när nu denna ställning faktiskt föreligger, domstolen prövar de rättsgrunder, på vilka yrkande om exekutionstitel baseras, efter väsentligen enahanda normer oberoende av parternas ställning.
Det är här icke möjligt att söka få en överblick över hela den mycket omfattande administrativa judikatur, som kan komma i fråga. Den följande undersökningen kommer därför att inskränkas till besvärsprövningen i mål angående kommunala avgiftsbeslut av samma slagsom de ovan utav de allmänna domstolarna bedömda.
Ett illustrativt exempel föreligger redan i ett mål från år 1910, RÅ 1910 ref. 160. Stadsfullmäktige i Varberg hade beslutat att uttaga en avgift å 30 kronor per år för varje vattenklosett i staden. Av beloppet skulle 10 kronor gå till vattenledningsstyrelsens kassa, medan resten skulle reserveras för framtida kloaklednings- och andra arbeten. Vissa fastighetsägare anförde besvär över beslutet och framhöllo därvid, att de dåvarande husägarna drabbades av utgifter, som rätteligen borde bestridas av framtida husägare. Länsstyrelsen fann ej skäl göra ändring i beslutet, men regeringsrätten biföll besvären, enär den ifrågavarande avgiften utgick med »belopp, som måste anses i så hög grad överstiga stadens kostnader i anledning av vattenklosettanordningarna, att avgiften till väsentlig del innefattade en för stadens ändamål upptagen beskattning, men stadsfullmäktige icke ägt att i den ordning,som sålunda tillämpats, av vissa till staden skattskyldiga upptaga skatt». (Jfr NJA 1934 s. 663, o. s. 669.)
I rättsfallet RÅ 1918 ref. 55 hade stadsfullmäktige i Göteborg såsom villkor för anslutning till stadens servisledningar för vatten, gas och elektricitet uppställt, att fastighetsägarna skulle betala viss ersättning för gatuanläggning — innefattande jämväl ledningsarbeten — framför sina hus. Beslutet undanröjdes av regeringsrätten, som fann att staden vore skyldig att medgiva anslutning till självkostnadspris och därför genom att utkräva särskild ersättning »överskridit sin befogenhet». I RÅ 1923 ref. 28 hade municipalfullmäktige i Malmberget förordnat, att elektrisk ström till fastigheterna i municipalsamhället skulle betalas av fastighetsägarna, oavsett av vem strömmen förbrukades. Regeringsrätten fann, att fastighetsägarna ej lagligen svarade för hyresgästernas strömkonsumtion och undanröjde beslutet såsom stridande »mot den enligt grundsatserna för kommunalförordningarna erforderliga likställigheten mellan medlemmarna av municipalsamhället.» I ett annat fall från samma år, RÅ 1923 ref. 65, hade kommunalfullmäktige i Sollentuna uppställt vissa särskilda villkor för strömleverans till ett bolag. Beslutet upphävdes under åberopande av likställighetsprincipen. Målen RÅ 1934 not. S 401 och 402 avsågo båda särskilda avgifter för vattenklosetter. I det förra fallet fann redan länsstyrelsen, i det senare regeringsrätten, att då de ifrågavarande avgifterna icke svarade mot någon kostnad för kommunen, avgifterna måste anses innefatta en för kommunens allmänna ändamål upptagen beskattning, varför vederbörande kommunala organ icke ägt att i den ordning som skett fatta beslut av angiven innebörd. I ett senare fall, RÅ 1938 ref. 51, användes lokutionen »överskridande av befogenhet» likaledes angående avgift, som stred mot likställighetsprincipen. Detta uttryckssätt, antingen ensamt (RÅ 1919 not. C 301, 1938 ref. 51, 1938 not. S 308, 1940 ref. 33, 1941 not. S 250) eller i förening med uttryck avseende otillåten beskattning av vissa kommunmedlemmar (RÅ 1934 not. S 401), synes i själva verket regelmässigt ha kommit till användning i mål, där kommunala beslut undanröjts på den grund att de stått i strid mot likställighetsprincipen.26
26 Jfr SUNDBERG, Kommunalrätt, fjärde uppl., s. 314 f.; SJÖBERG, Det kommunala besvärsinstitutet, s. 246 f.
552 STIG STRÖMHOLM För fullständighetens skull böra här även nämnas några avgöranden, som belysa i vilka fall och enligt vilka principer en differentiering må anses tilllåten. I RÅ 1925 not. S 84 medgavs partirabatt till en storkonsument av vatten; en annan typ av differentiering underkändes däremot i RÅ 1925 not. S 155, där kommunal eltaxa bestämts efter olika grunder för gamla och nytillkomna abonnenter (här användes i skälen för utslaget termen »orättvis grund»). I RÅ 1927 not. S 34 ansågs en högre vattenavgift för de utanför stadsplanebelagt område belägna fastigheterna vara tillåtlig. Fallet RÅ 1930 ref. 31 har redan berörts.
Ytterligare regeringsrättsavgöranden skulle kunna anföras. Det förebragta materialet torde emellertid kunna tjäna som underlag för vissa slutsatser. Sammanfattningsvis torde sålunda kunna sägas, att lokutionen »överskridande av befogenhet» — som kommit till användning i det nu aktuella fallet RÅ 1959 not. I 65 — med åtminstone viss regelmässighet brukas, då kommunala beslut undanröjas i kraft av likställighetsprincipen. Avvikelser från denna princip ha godtagits, då de grundats på objektiva skäl. Med objektiva skäl synes man här böra avse sådana som sammanhänga med t. ex. kostnaderna för en nyttighet. Däremot har icke godtagits en i och för sig fullkomligt objektiv och normmässig kategoriindelning, då indelningsgrunden utgör något särskilt förhållande, som avser de berörda kommunmedlemmarna till skillnad från den ifrågavarande nyttigheten. Särskilt belysande är här RÅ 1925 not. S 155, som avser differentiering alltefter tidpunkten för olika abonnenters anslutning till elverks distributionsnät.
Den sista slutsatsen är av särskilt intresse vid bedömningen av det rättsfall angående tillämpningen av 1957 års lag om upplåtelseavgifter, som fått tjäna som utgångspunkt för dessa anteckningar. Av departementschefens uttalanden i lagens förarbeten framgår, att den nya avgiften i princip är tänkt såsom ersättning för en förmån (ehuru denna förmån strängt taget icke beviljas av kommunen utan av polismyndighet jämlikt 2 § första st. allmänna ordningsstadgan). Vid försök att sammanknyta den nya lagens regler med det kommunala avgiftssystemet sådant det befanns vid lagens tillkomst uppstå emellertid vissa svårigheter. Förutom den kommunala likställighetsprincipen gällde såsom rättesnöre för kommunala avgifter för nyttigheter och förmåner självkostnadsprincipen. Dessa båda grundsatser skulle iakttagas vid fastställandet av alla de avgifter, som kunde ifrågakomma —såväl de numera i regel specialreglerade typerna av avgifter för vatten, avlopp m. fl. nyttigheter som taxor inom de rent privaträttsliga affärsverken. Utöver dessa avgiftstyper och den allmänna kommunalskatten förekom vid tillkomsten av 1957 års lag endast en ytterligare grupp av kommunala pålagor, nämligen de s. k. avgifterna å den allmänna rörelsen (74 § första st. KomL), som emellertid regelmässigtvoro obetydliga till beloppet och dessutom för sin giltighet krävde K. M:ts fastställelse och därför tillkommo i så betryggande former, att några tvister icke behövt uppstå.
Mellan likställighets- och självkostnadsprinciperna består det uppenbara sambandet, att om kommun för viss nyttighet uttager högre avgift än som svarar mot kommunens självkostnad, ett avsteg från likställighetsprincipen, en skattemässig differentiering, föreligger: de avgiftsbetalande kommunmedlemmarna tvingas bidraga till kommunens allmänna verksamhet, som rätteligen skall finansieras skattevägen och i den för beskattning stadgade ord-
DOMSTOLSPRÖVNING AV ADMINISTRATIVA BESLUT 553
DOMSTOLSPRÖVNING AV ADMINISTRATIVA BESLUT 553ningen. Avvikelser från de båda principerna utgöra därför — som framgått av de ovan refererade regeringsrättsavgörandena — på en gång befogenhetsöverskridanden och formfel.
Vid bestämmandet av avgifter enligt 1957 års lag är förhållandet— liksom vid fastställandet av avgifter å den allmänna rörelsen —det att kommunen ej kan peka på några kostnader. Sambandet mellan de båda ovan angivna principerna är brutet. Detta innebär emellertid icke, att likställighetsprincipen skulle vara satt ur kraft. Invändningen om en i olaga ordning företagen beskattning kan visserligen aldrig riktas mot kommunen, men förbudet mot skattemässig differentiering är alltjämt gällande. Vid bedömningen av denna princips innebörd har man att använda de tolkningsdata, som regeringsrättens praxis i avgiftsmål kan skänka. Det synes också som om det genomgångna materialet skulle kunna ge erforderlig ledning vid bestämningen av det fel, som begåtts då en avgiftstaxa fastställts på grundval av ifrågavarande näringsidkares bruttovinst. Om man icke kan peka på några kostnader för kommunen, kan man i alla fall peka på något lika objektivt: värdet ur försäljningssynpunkt av den gatumarksupplåtelse, för vilken avgift skall utgå. Här finns en oantastlig differentieringsgrund, som också anvisats av departementschefen i förarbetena till 1957 års lag och som stämmer med de här ovan anförda exemplen på tillåten differentiering.
Antag, att en kommun har att fastställa avgift för sex olika gatumarksupplåtelser, alla avseende korvhandlare. Två av de sex stånden stå mitt emot varandra mitt på stadens torg, två äro belägna i anslutning till bensinstationer vid stadens båda största utfartsvägar, två slutligen äro uppställda vid gatukorsningar i likartade, normalt trafikerade bostadskvarter. Det förefaller skäligen uppenbart, att man ur likställighetsprincipens synpunkt icke kan rikta någon invändning mot en differentiering av avgifterna i tre grupper: för torgplatserna betalas A, för de båda upplåtelserna vid utfarterna betalas B och för de minst gynnsamma försäljningsplatserna C kronor. Antag emellertid, att de båda torgförsäljarna redovisa för så olika bruttovinster som 50 000 och 100 000 kronor. Om kommunen på denna grund inför en avgiftsdifferentiering mellan dem, föreligger ett brott mot likställighetsprincipen. Kommunen har gjort en otillåten åtskillnad inom en grupp av medborgare, som åtnjuta likvärdiga favörer. Variationer i bruttovinst hänföra sig till deras personliga förhållanden: på samma sätt som egenskapen att vara nytillkommen elektricitetsabonnent äro sådana variationer i ekonomisk prestationsförmåga visserligen objektivt konstaterbara, men de kunna icke — i belysning av regeringsrättens praxis — läggas till grund för godtagbara avvikelser från likställighetsprincipen. Sådana avvikelser skulle vara en skattemässig differentiering.
Det torde vara mot denna bakgrund man har att se departementschefens uttalanden i förarbetena till 1957 års lag och regeringsrättens ståndpunkt i RÅ 1959 not. I 65. Utan denna förankring i en väletablerad kommunalrättslig princip skulle statsrådsuttalandet framstå såsom en tämligen nyckfull och ointressant singularitet, och det före-
554 STIG STRÖMHOLMfaller föga troligt att regeringsrätten skulle ha låtit det såsom »grunderna för lagen den 31 maj 1957» utgöra den avgörande stötestenen för ett av överståthållarämbetet fastställt kommunalt beslut.27
Härtill kommer, att regeringsrätten i RÅ 1959 not. I 65 använt lokutionen »befogenhetsöverskridande». Det skall medges, att uttrycket är tämligen vanligt inom förvaltningsrätten, men det torde icke med fog kunna göras gällande, att det helt förlorat sin egentliga och ursprungliga betydelse.
Det återstår att sammanknyta resultaten av undersökningen från förvaltningsrättslig praxis med de allmänna domstolarnas rättstilllämpning. Det skall först och främst understrykas, att om domstolarnai flera fall avseende kommunala avgifter tolkat olika förelupna felaktigheter såsom kompetensöverskridanden, detta knappast kan anses vara deras egen uppfinning. Metoden härrör från den högsta förvaltningsdomstolens praxis.
Innebär nu detta, att de allmänna domstolarna skulle åsidosätta förvaltningsakter i alla de fall, i vilka en administrativ besvärsprövning skulle utmynna i ett undanröjande på grund av befogenhetsöverskridande (eller någon av de i regeringsrättspraxis ofta åberopade grunderna »ej tillkommen i laga ordning» eller »stridande mot allmän lag eller författning» — grunder som en domstol väl skulle kunna åberopa utan att därför synas ingå i en prövning av innehållsfel)? Något entydigt svar på frågan torde icke stå att hämta i de allmänna överrätternas praxis. Måhända finnes dock underlag för vissa hypoteser och förslag.
Först skall påpekas, att den följande framställningen icke tar någon hänsyn till de processuella olikheter inom de båda domstolssystemen, som sannolikt icke äro helt betydelselösa. Skall t. ex. i ett tvistemål, där enskild part åberopar visst fel i ett kommunalt beslut såsom grund för ett yrkande att befrias från betalningsskyldighet, domstolen beakta endast den gjorda invändningen eller behandla hela frågan om det kommunala beslutets rättsenlighet som en sådan rättsfråga som rätten självmant har att pröva (jfr NJA 1955 s. 476 här nedan)?
De allmänna domstolarnas principiella oberoende av de administrativa instanserna torde kunna fastslås såsom en någorlunda klar grundsats.28 Det måste å andra sidan stå klart, att domstolarna vid prövning av administrativa beslut ha att tillämpa förvaltningsrättsliga regler; i den mån dylika regler kommit att utformas genom regeringsrättens praxis, är det uppenbart, att man vid den prejudiciella prövningen ej kan utan vidare åsidosätta regeringsrättens ståndpunkt.29
De båda rättsfallen RÅ 1910 ref. 160 och NJA 1934 s. 663 erbjuda exempel på fullständig kongruens mellan administrativ domstols och allmän domstols avgöranden. Regeringsrätten hade funnit, att en viss
27 Det är här icke möjligt att närmare ingå i diskussion av frågan om förarbetenas betydelse i administrativ praxis. Förarbetenas vikt understrykes särskilt av THULIN i Festskrift till Marks von Würtemberg, s. 611. En utförlig framställning återfinnes i JÄGERSKIÖLD, Om allmän förvaltningsrätt, s. 92 ff. Jfr även för domstolarnas del SCHMIDT i Festskrift till HERLITZ, s. 263 ff, i shts. 275 ff.
28 Icke heller detta spörsmål kan här närmare behandlas. Se JÄGERSKIÖLD i FT 1959 s. 95 ff, i sht s. 120; THORNSTEDT i FT 1952 s. 284 ff. Jfr vidare NJA 1942 s. 235 och 1948 s. 384.
29 Se bl. a. HD:s skäl i målet NJA 1952 s. 80, å s. 85.
DOMSTOLSPRÖVNING AV ADMINISTRATIVA BESLUT 555
DOMSTOLSPRÖVNING AV ADMINISTRATIVA BESLUT 555typ av avgift i själva verket innebar en dold beskattning av vissa kommunmedlemmar, en beskattning som ägt rum i annan form än den för dylika avgöranden föreskrivna. Det förelupna felet kvalificerades m. a. o. enligt förvaltningsrättsliga regler såsom ett kompetensöverskridande av visst slag. När allmän domstol konfronterades med ett i allt väsentligt likartat mål, hade det givetvis stått domstolen fritt att betrakta felet såsom ett vanligt innehållsfel: beslutet rörde en typ av avgift, som kommun ostridigt hade att uttaga, någon anmärkning mot själva beslutsförfarandet hade icke framställts, och det enda som kunde invändas var att den ifrågavarande avgiften bestämts till annat belopp än som strängt taget bort ske. Å andra sidan hade just denna oriktighet varit föremål för den högsta administrativa domstolens prövning och därvid bedömts på visst sätt. Det förefaller icke blott naturligt utan även nödvändigt, att denna bedömning beaktas av den allmänna domstolen. Därigenom har å andra sidan felet hänförts till en kategori av grövre oriktigheter, som domstolen utan större tvekan kan beakta vid den prejudiciella prövningen.
Till jämförelse kan uppställas ett annat rättsfallspar, NJA 1938 s. 51 och RÅ 1930 ref. 31, som redan berörts något i det föregående. Det förhållandet, att domstolen här icke lika fullständigt som i det nyss behandlade fallet anslutit sig till besvärsinstansens bedömning, torde icke vara av beskaffenhet att jäva vad ovan sagts. Så mycket torde nämligen kunna hållas för visst som att allmän domstol i civilmål icke har anledning att sträcka sin prövning längre än som erfordras, och att den sålunda icke måste prestera en så fullständig bedömning som administrativ myndighet, hos vilken besvär anföras. I NJA 1938 s. 51 hade domstolarna endast att pröva rättsgrunden för visst anspråk; det räckte vid denna prövning att konstatera, att någon sådan rättsgrund överhuvudtaget icke fanns.
Slutligen skall här upptagas ett par avgöranden från de båda högsta instanserna, i vilka frågan om likställighetsprincipens tillämpning ställts på sin spets mer uppenbart än i de tidigare fallen: RÅ 1913 ref. 55 och NJA 1955 s. 476. Det förra rättsfallet gällde lagligheten av beslut, varigenom landsting bestämt vårdavgiften för inom länspatienter å landstingets sjukhus till 75 öre per dag och säng samt för soldater och volontärer — beträffande vilka avgiften gäldades av kronan — till 1:75. På besvär av kronan upphävdes beslutet av regeringsrätten i vad det avsåg soldater och volontärer mantalsskrivna inom det ifrågavarande länet. Som grund för avgörandet angav regeringsrätten, att beslutet innebure högre avgift för dessa patienter än för övriga invånare i länet, varigenom »landstinget i denna del måste anses hava överskridit sin befogenhet».
Frågeställningen i NJA 1955 s. 476 komplicerades av åtskilliga för förevarande undersökning irrelevanta förhållanden. Tvistefrågan var följande. År 1950 hade landstingen och de landstingsfria städerna ingått ett avtal (»utomlänsavtalet») av innebörd, att i de fall, då patient vårdades utanför hemortslänet, dettas landsting skulle erlägga skillnaden mellan avgift för inomläns och utomläns patient. En värnpliktig från Malmö vårdades på ett Stockholms stad tillhörigt sjukhus. Staden krävde nu kronan, som hade att bestrida vårdkostnaden,
556 STIG STRÖMHOLMpå full avgift för patienten. Kronan bestred skyldighet att utgiva mer än som enligt utomlänsavtalet utgick för patient hemmahörande under landsting. Till stöd för sin ståndpunkt åberopade kronan bl. a. likställighetsprincipen. Utomlänsavtalet innehöll icke något undantag för värnpliktiga, men de berörda avtalsparternas utskott för utomlänsvård hade i juni 1951 utsänt ett meddelande, enligt vilket avtalet icke vore tillämpligt å värnpliktig personal, som avpolletterats från militärsjukhus och för vilka kronan betalade vårdkostnaderna. Tvisten kom i första hand att röra frågan, om detta meddelande var att betrakta såsom en del av avtalet. Stockholms rådhusrätt fann detta icke vara fallet. Då någon allmän regel om vårdplikt för kronan beträffande värnpliktiga icke heller kunde uppställas, fann rätten förutsättningarna för avtalets tillämpning med avseende å den värnpliktige vara för handen och ogillade stadens talan. — Hovrättens majoritet (två ledamöter) nådde genom tolkning av avtalet i belysning av det s. k. utskottsmeddelandet fram till resultatet, att avtalet ej skulle avse värnpliktiga. Därmed uppkom frågan, huruvida avtalet — som kronan för detta fall påstod — utgjorde en kränkning av likställighetsprincipen. Hovrätten, som fann att »det icke kan anses tillkomma allmän domstol att pröva, huruvida ett uteslutande av värnpliktiga från de i utomlänsavtalet utfästa förmånerna innebär ett kränkande av den kommunala likställighetsprincipen» förpliktade kronan att betala det av staden fordrade beloppet. Minoriteten anslöt sig i huvudsak till rådhusrättens avtalstolkning och ville också fastställa underrättens slut.— I sin argumentation inför Högsta domstolen vände sig kronan mot uppfattningen, att domstol ej ägde pröva likställighetsprincipens tilllämpning av de kommunala organen. Staden å sin sida ville draga en skiljelinje mellan det aktuella målet och de tidigare fall, då domstol prövat kommunala anspråk: »Att i de av kronan åberopade rättsfallen (här avses NJA 1934 s. 663, 1938 s. 165 och 1939 s. 658; förf:sanm.) fordringsanspråk grundade på kommunala beslut underkänts gåve icke vid handen, att tillämpningen av likställighetsprincipen skulle kunna bliva föremål för prövning på annat sätt än efter besvärstalan. Domstolarna ägde naturligtvis att alldeles oberoende av den i kommunallagarna intagna besvärsgrunden »stridande mot lag eller allmän författning» pröva, huruvida ett avtal vore giltigt eller ej. Detta torde följa av allmänna rättsregler. Annorlunda förhölle det sig med likställighetsprincipen. Denna regel stödde sig allenast på kommunallagarnas besvärsgrund »vilar på orättvis grund».» — Det förefaller tydligt, att stadens argumentation i denna del knappast kan vara riktig. För det första var det i de avsedda rättsfall, där kommunala avgiftsanspråk underkändes, icke fråga om några avtal, vilkas giltighet kunde prövas. För det andra torde det icke vara möjligt att uppställa någon regel av innebörd att vissa frågor med naturnödvändighet höra hemma i de allmänna domstolarna medan andra, endast emedan de grunda sig på tillämpningen av ett positivt stadgande, skulle med enahanda nödvändighet falla utanför domstolskompetensen. Ett sådant resonemang synes innebära en petitio principii.
HD:s dom, som förtjänar citeras i sina huvuddelar, präglas av stor försiktighet i vad avser den nu diskuterade frågan. I domen erinras
DOMSTOLSPRÖVNING AV ADMINISTRATIVA BESLUT 557
DOMSTOLSPRÖVNING AV ADMINISTRATIVA BESLUT 557först om kronans förpliktelse jämlikt 1945 års värnpliktslönekungörelse att betala den för allmän sal fastställda avgiften för värnpliktiga, som avpolletterats från militärsjukhus och överförts till allmänt sjukhus; vidare pekas på landstingens rätt att jämlikt 20 § sjukhuslagen differentiera avgifterna för inom- och utomlänspatienter samt på det förhållandet, att kronan före utomlänsavtalets tillkomst, då landsting och städer utgåvo visst bidrag till utomlänspatienter, betaltfull avgift för värnpliktiga. Det konstateras vidare, att utskottsmeddelandet får anses vara en del av avtalet. Härefter anför domstolen: »Vidkommande frågan huruvida det strider mot den kommunala likställighetsprincipen att från avtalets tillämpning göra undantag för värnpliktiga utomlänspatienter bör beaktas, att överenskommelsen mellan landstingen och berörda städer har karaktären av en inbördes reglering med ömsesidiga utfästelser, som gå utöver vad som enligt lag åvilat dem, samt att undantaget för värnpliktiga är av väsentlig betydelse för storleken av den ekonomiska börda som resp. landsting och städer genom avtalet åtagit sig. Det är naturligt, att landstingen och ifrågavarande städer icke ansett det motiverat att frivilligt från kronan övertaga en avsevärd ekonomisk börda, så som följden skulle blivit, därest avtalet tillämpades jämväl på värnpliktiga utomlänspatienter. — överenskommelsen har, enligt vad som också var åsyftat, medfört ekonomisk lättnad och praktiska fördelar för de utomlänspatienter som skulle omfattas därav. Det kan möjligen göras gällande, att resp. huvudman i viss mån bryter mot nämnda princip, om bidrag ej lämnas till vården av värnpliktiga patienter från landstingsområdet eller staden på samma sätt som beträffande andra kommunmedlemmar vilka vårdas på annan ort. — Vad sålunda kan föranleda erinran mot överenskommelsen framstår emellertid — i belysning av förut angivna förhållanden och då kronan helt bekostar vården av sjuka värnpliktiga som icke avpolletterats till allmänt sjukhus — icke såsom en sådan godtycklig eller eljest otillbörlig differentiering mellan kommunens medlemmar att begränsningen i huvudmännens åtaganden genom avtalet ej skulle kunna göras gällande mot kronan.»
Detta är, för att citera Luther, ett svar med horn och tänder. För att nå fram till en tolkning av HD:s syn på den nu aktuella frågan, nämligen prövningen av likställighetsprincipens tillämpning, måste flera lager av in casu föreliggande skäl avlägsnas. Först skall emellertid fastslås vad som trots allt är viktigast: HD har prövat utomlänsavtalets förenlighet med likställighetsprincipen. Beträffande de till utgången i det enskilda fallet medverkande omständigheterna kan man måhända dela dem i två grupper. Först ett antal »allmänna» faktiska och rättsliga omständigheter, delvis av beskaffenhet att vinna beaktande huvudsakligen vid en skälighetsprövning: 1945 års värnpliktslönekungörelse, tidigare praxis i fråga om värnpliktiga patienter å allmänna sjukhus, åtagandets ekonomiska betydelse för huvudmännen, kronans utgifter för sådana värnpliktiga patienter som vårdas å militärsjukhus. Härnäst vissa förhållanden av mer omedelbar relevans för den kommunalrättsliga prövningen: landstingens rätt jämlikt 20 § sjukhuslagen att differentiera avgifterna för utomlänspatienter i förhållande till sjuka från det egna området, utomlänsavtalets karaktär
558 STIG STRÖMHOLMav frivillig utfästelse utöver det obligatoriska minimum, den genomförda differentieringens objektiva karaktär. Slutligen tillkommer det förhållandet, att avtalet angripits icke av en förorättad kommunmedlem utan av en tredje man, till vars fördel avtalet ej kunde anses slutet. Här skall icke göras något försök att mer ingående väga den betydelse för utgången som var och en av de nu anmärkta omständigheterna må ha haft. En sådan analys av ett så egenartat rättsfall torde heller ej vara av stort värde. Vad som särskilt förtjänar att understrykas torde dock vara det förhållandet, att utomlänsavtalets åtaganden icke voro obligatoriska.
Skillnaden mellan de två högsta instansernas ståndpunkt i de båda sistnämnda exemplen på administrativ och judiciell bedömning av kommunala besluts rättsenlighet torde i själva verket vara ännu mindre än som framgår av framställningen hittills. En »felande länk» utgör rättsfallet RÅ 1919 ref.18. Mellan Linköpings stad och Östergötlands läns landsting träffades ett avtal av väsentligen samma innebörd som utomlänsavtalet. För militära patienter, som ej voro skrivna inom staden (oavsett hemortens belägenhet inom ellerutom länet) upptog staden samma avgift som för patienter, vilka ej avsågos med avtalet. Kronans besvärstalan rönte emellertid ingen framgång. RegR uttalade, att staden hade rätt att differentiera avgiften gentemot utomstående och att frågan om avtalsenlig plikt för staden att jämväl åt andra lämnasamma förmåner som tillförsäkrats länsinvånarna icke kunde komma under bedömning i målet. En ledamot var skiljaktig och ville avvisa kronans talan på grund av bristande behörighet; det synes övervägande sannolikt, att domstolens majoritet avvisat kronans påstående om stadens avtalsenliga plikter emedan kronan — som icke var part i avtalsförhållandet — icke heller ansågs ha talerätt i denna fråga.
De slutsatser, till vilka det framlagda materialet synes berättiga, äro måhända icke särskilt vittgående.
Om man vill hålla sig på praxis' säkra, om ock något kuperade, mark kan — vad först avser domstolsprövningens omfattning — endast konstateras, att prejudiciell prövning av vitesbeslut, ansvarsbestämmelser, beslut angående avgifter o. d., frågor rörande tjänstemäns lön och befordran samt åtminstone vissa andra typer av offentligrättsliga förhållanden, som förete likheter med privaträttsliga mellanhavanden, regelmässigt förekommit, liksom att domstolarna självständigt pröva administrativ myndighets rätt att kräva exklusiv kompetens inom sitt område.
Vad härnäst beträffar den prejudiciella prövningens innebörd, kan fastslås, att där administrativ myndighet överskridit sin sakliga eller lokala kompetens — vare sig genom att tillvälla sig beslutanderätt ifråga, som tillkommer domstol eller annan myndighet, eller genom att fatta avgörande, för vilket gällande rätt icke lämnar något stöd —och där grova formfel av beskaffenhet att påverka sakens utgång förekommit, domstolarna äro beredda att åsidosätta det ifrågasatta beslutet.
Materialet synes emellertid kunna uppbära något mer vittgående konklusioner, i varje fall i vad avser kommunala beslut. I fråga om sådana torde indelningen mellan kompetensbrist, bristande lagstöd och innehållsfel te sig tämligen utsuddad. Utifrån rent rättslig synpunkt är kommunen en av lagen tillskapad, genom rättsregler i detalj reglerad enhet. I alla de fall, där en fråga icke överlämnats åt kommunens fria skön, sammanfaller dess kompetens i allt väsentligt med dess för-
DOMSTOLSPRÖVNING AV ADMINISTRATIVA BESLUT 559
DOMSTOLSPRÖVNING AV ADMINISTRATIVA BESLUT 559pliktelse att fatta lagenliga beslut. Ett oriktigt kommunalbeslut är strängt taget alltid ett kompetensöverskridande eller ett handlande utan lagstöd. Ifrågakommande olagligheter röra för det mesta adiafora. Att en domstol skulle åsidosätta en i övrigt giltig kommunalakt på grund av ett obetydligt formfel synes uteslutet. Men så snart enskild rätt kränkes eller andra väsentliga intressen åsidosättas genom ett olagligt beslut, föreligga förutsättningar för beslutets undanröjande på någon avangivna grunder. Något annorlunda synes det kunna förhålla sig med en myndighet, som jämlikt instruktion har att öva tillsyn och ledning över något område av samhällslivet. Här kunna förekomma materiellt olagliga beslut, som likväl ostridigt falla inom myndighetens kompetens. Hur uttunnad den i kommunala besvärsmål ständigt återkommande lokutionen »överskridit sin befogenhet» än må vara, torde den icke ha helt förlorat sin mening. I belysning av de allmänna domstolarnas praxis synes det icke orimligt att antaga en prejudiciell prövningsrätt i dylika fall, vilken i det allra närmaste sammanfaller med besvärsinstansernas. De praktiskt nödvändiga begränsningarna torde ge sig själva: mål av detta slag lära icke dragas inför de allmänna domstolarna utan att enskild rätt i något hänseende beröres av det kommunala beslutet. Utifrån denna ståndpunkt ter sig hovrättsmajoritetens dom i Karlstadsmålet såväl förenlig med gällande praxis som sakligt motiverad.
I fråga om andra administrativa beslut än kommunalakter ger praxis föga ledning beträffande prövningsrättens innebörd. Det förefaller övervägande troligt, att prövningen i straff- och vitesmål i fråga om stränghet torde närma sig besvärsinstansernas. Härutöver synes förslaget om en försiktig analogisk användning av rättegångsbalkens domvilloregler ha mycket gott fog för sig. Helt tillfyllest torde en sådan analogi visserligen icke vara. Vad som framför allt behövs är regler; vid den närmare utformningen av dessa vore det orimligt att begära, att de allmänna domstolarna skulle låna sin medverkan till genomdrivande av anspråk, som äro grundade på klart felaktiga förvaltningsakter, även om felet till äventyrs skulle kunna hänföras till kategorien innehållsfel.