Source: https://vlexvenezuela.com/vid/arenera-mina-seca-c-593325614
Timestamp: 2020-08-15 16:45:50
Document Index: 116055363

Matched Legal Cases: ['artículo 20', 'artículo 24', 'artículo 49', 'artículo 19', 'artículo 64', 'artículo 21', 'artículo 19', 'Artículo 2', 'artículo 127', 'artículo 19', 'artículo 90', 'artículo 35', 'artículo 33', 'Artículo 33', 'artículo 35', 'artículo 57', 'artículo 59', 'artículo 35', 'artículo 19', 'artículo 57', 'artículo 59', 'artículo 243', 'Artículo 33', 'artículo 35', 'artículo 35', 'artículo 33', 'artículo 35', 'artículo 19']

Sentencia nº 00693 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 11 de Junio de 2015 - Jurisprudencia - VLEX 593325614
Número de Expediente: 2013-0480
Exp. Nº 2013-0480
Adjunto a oficio N° CSCA-2013-002122 de fecha 25 de marzo de 2013, la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo remitió a esta Sala Político-Administrativa el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto con medida cautelar de suspensión de efectos, por los abogados M.A. y J.A.G. (Nros. 3.114 y 10.160 de INPREABOGADO), actuando como apoderados judiciales de la sociedad mercantil ARENERA LA M.S. C.A. (ARENAMINCA) (inscrita en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, en fecha 9 de noviembre de 1979, bajo el número 49, Tomo 182-A-Pro.), contra el acto administrativo N° 5 del 12 de febrero de 2007, que declaró sin lugar el recurso de reconsideración interpuesto contra la P.A. Nº 04-05-02-05-0089 de fecha 9 de diciembre de 2005, ambos emanados de la DIRECCIÓN GENERAL ESTADAL AMBIENTAL DEL ESTADO ARAGUA DEL MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA EL AMBIENTE, confirmándose la prohibición definitiva de toda actividad de extracción de material mineral no metálico, la prohibición temporal de la actividad de procesamiento de material mineral no metálico, así como la orden a la referida sociedad mercantil de presentar un plan de recuperación del área de explotación dentro de un plazo de treinta (30) días y el exhorto a la Dirección de Permisiones para que procediera a la revisión del Oficio Autorizatorio Nº 01075 de fecha 13 de julio de 1987, emitido en ese entonces por la Dirección General de Administración del Ambiente, en el cual se le otorgó a dicha empresa la autorización para la realización de actividades inherentes al aprovechamiento de minerales no metálicos.
Dicha remisión se efectuó en virtud del recurso de apelación ejercido por la representación judicial de la empresa recurrente el 19 de marzo de 2013, contra la decisión Nº 2011-0586 dictada por la mencionada Corte en fecha 12 de abril de 2011, que declaró sin lugar el recurso de nulidad interpuesto. El recurso de apelación fue oído en ambos efectos el 25 de marzo de 2013.
En fecha 3 de abril de 2013 se dio cuenta en Sala, se designó ponente al Magistrado Emiro García Rosas y se fijó un lapso de diez (10) días de despacho para que la parte apelante fundamentara el recurso ejercido.
Por escrito presentado el 10 de abril de 2013 la representación judicial actora fundamentó la apelación.
El 14 de mayo de 2013 la presente causa entró en estado de sentencia.
El 12 de diciembre de 2013 la parte actora solicitó pronunciamiento.
En fecha 14 de enero de 2014, la Sala quedó reconstituida de la siguiente manera: Presidente, Magistrado Emiro García Rosas; Vicepresidenta, Magistrada Evelyn Marrero Ortíz; Magistrada Suplente, M.M.T.; Magistrado Suplente E.R.G. y Magistrada Suplente M.C.A.V..
El 14 de abril de 2015 los apoderados judiciales de la parte recurrente solicitaron se dicte sentencia.
En fecha 15 de abril de 2015 se dejó constancia que el 11 de febrero del mismo año fue electa la Junta Directiva de este Supremo Tribunal, de conformidad con lo previsto en el artículo 20 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, quedando integrada esta Sala de la siguiente manera: Presidente, Magistrado Emiro García Rosas; Vicepresidenta, Magistrada M.C.A.V.; las Magistradas Evelyn Marrero Ortíz y Bárbara Gabriela César Siero, y el Magistrado Inocencio Figueroa Arizaleta.
El 31 de mayo de 2007 los apoderados judiciales de la empresa actora fundamentaron el recurso de nulidad ejercido en los siguientes argumentos:
Que “(…) la Dirección Estadal Ambiental Aragua (…) notificó en fecha 10/02/06 a [su] representada de la prohibición definitiva para que la misma cesara toda actividad de extracción de material mineral no metálico, en el cauce de la quebrada Los Patos o Chorrerón, ubicada en jurisdicción del Municipio S.M.d.E.A., así como la prohibición temporal de la actividad de procesamiento de mineral no metálico (…) hasta tanto no cumpliera con las medidas contempladas en el Oficio Nº 00771 de fecha 10-06-2004, donde se le otorgó un plazo de 30 días calendario, para la presentación de términos de referencia que permitiera la adecuación de los efluentes generados en la actividad de procesamiento de material mineral no metálico (…)”.
Que “En fechas posteriores esa Dirección efectuó diversas inspecciones y [su] representada a su vez intercambi[ó] comunicaciones señalando que la extracción se hizo dentro de los linderos contemplados en los planos aprobados por ese Ministerio, que no se ameritan obras de conservación, ni planes de recuperación, en vista de que aún no se ha llegado a los taludes definitivos o finales en sus márgenes, por cuanto el ancho autorizado es mucho mayor a lo intervenido (…)” (sic).
Que la actuación administrativa está viciada de ilegalidad al haber aplicado retroactivamente disposiciones actuales a las conocidas y aceptadas por su mandante en el momento que le fue otorgada la autorización, que con ello se violó lo dispuesto en los artículos 24, 25, 49 numerales 1 y 6 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, referidos al derecho a la defensa, debido proceso y no ser sancionada por actos u omisiones no previstas como infracciones en leyes preexistentes.
Que el 2 de marzo de 2006, interpusieron recurso de reconsideración donde su mandante señaló “Que las secciones transversales, de ancho variable entre 6 y 120 metros y la profundidad, fijada en los planos aprobados en su oportunidad aún no han sido alcanzadas con la extracción de arena, ya que desde hace varios años no se laboraba en esta parte de la quebrada Seca en jurisdicción del Estado Aragua, salvo a f.d.m. y principios de abril de 2005, cuando ordenaron paralizar los trabajos mediante boleta de citación de fecha 15/04/05, no obstante estar facultado y autorizado para la extracción de arena y [su] representada se encontraba dedicada a la ejecución de saneamiento y canalización de la Quebrada Seca, Trapiche y los Araguatos”.
Que desde el 13 de julio de 1987 fueron autorizados para llevar a cabo “(…) la realización de actividades inherentes al aprovechamiento de minerales no metálicos en el cauce de la Quebrada Seca, ubicada en el Fundo Loma de Los Pérez (…) estableciéndose igualmente que dicha autorización se concedía por el tiempo que durara la explotación a todo riesgo del interesado, dejando a salvo los derechos de terceros (…). Esta autorización ha subsistido en el devenir de los tiempos, cumpliendo [su] representada fiel y exactamente las condiciones que se le establecieron y en consecuencia las nuevas interpretaciones que pretende dar la Dirección Estadal Ambiental Aragua, Coordinación de Vigilancia y Control Ambiental, adscrita al Ministerio del Poder Popular para el Ambiente, son ilegales de toda ilegalidad al tratar de establecer nuevas normas sin haberse incurrido en violación alguna de la autorización original (…)”.
Que “Evidentemente existe una contradicción, un error de interpretación y un desconocimiento de los principios que rigen el derecho en sentido general, por cuanto las tales normas actuales en la materia de otorgamiento de permiso de extracción de minerales no metálicos, solo sería válida si a través de otro instrumento igual al emitido en 1987 (…) hubiese sido derogado por esa nueva normativa, todo ello en virtud del principio de que las Leyes solo se derogan por otras Leyes (…)” (sic).
Que se “(…) pretende obligar a [su] representada a adecuarse a las normas actuales en abierta violación a lo establecido en el Oficio autorizatorio que es Ley entre las partes y al artículo 24 Constitucional (…) que los actos dictados por lo distintos órganos de la administración pública pueden ser modificados, pero la nueva interpretación no podrá aplicarse a situaciones anteriores, salvo que fueren más favorable a los administrados. En todo caso, la modificación de los criterios no dará derecho a la revisión de los actos definitivamente firmes” (sic).
Que los actos administrativos impugnados “(…) violan la cosa juzgada administrativa, cuando resuelve de manera diferente lo ya decidido por actos precedentemente definitivos, creadores y declarativos de un derecho particular establecido a favor de [su] mandante y en consecuencia son nulos, al pretender reabrir un procedimiento contra un acto administrativo firme, contra el cual no existía recurso alguno. Esta interpretación permite contradecir el considerando que pretende obligar a [su] representada a que se le apliquen nuevas disposiciones, distintas a las que devienen de la autorización original que se encuentra definitivamente firme, lo que sería ilegal de toda ilegalidad (…)”.
Que la prohibición de extracción de materiales es ilegal y violatoria de los numerales 1 y 6 del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y los artículos 11, 12 y 13 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Que los actos administrativos impugnados son nulos de nulidad absoluta, por contravenir lo establecido en el Reglamento Interno del Ministerio del Poder Popular para el Ambiente, por cuanto la competencia para la iniciación y sustanciación de expedientes administrativos le corresponde a la Dirección de Fiscalización y Control Ambiental y no a las Direcciones Estadales Ambientales.
Que el acto administrativo está suscrito por la ciudadana L.M.V.d.U., en su carácter de Directora Estadal Ambiental de Aragua, sin incluir el número y fecha de Gaceta Oficial de su designación, contraviniendo lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Que con el acto administrativo que decidió el recurso de reconsideración se violó la prohibición de reformatio in peius que “(…) por cuanto la administración ambiental ejecutó una serie de actuaciones administrativas que fueron desconocidas durante su tramitación por [su] representada, no hizo acto de presencia ni se le notificó de la práctica de tales informes, consecuencialmente se le violaron el derecho a la defensa y el debido proceso y tal actuación permite que impugnemos en este acto los informes presentados por los funcionarios del organismo ambiental por estar viciados de nulidad” (sic).
Que la Administración incurrió en falso supuesto de derecho, ya que la resolución impugnada estableció que pasados dos (2) meses a partir de la recepción de la misma, sin consignar lo solicitado, se procedería a declarar la perención del procedimiento de conformidad con lo establecido en el artículo 64 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, siendo lo correcto aplicar, según alegan, el lapso de seis (6) meses establecido en el artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, “violando el artículo 19, ordinal 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, al ser dictado dicho acto con prescindencia total y absoluta del procedimiento legal establecido”(sic).
Invocaron la nulidad absoluta de las Providencias Administrativas Nros. 04-05-02-05-0089 y 005 de fechas 9 de diciembre de 2005 y 12 de febrero de 2007, respectivamente, emanadas de la Dirección General Estadal Ambiental del Estado Aragua, notificadas mediante oficios Nros. 00082 de fecha 11 de enero de 2006 y 00250 del 23 de febrero de 2007 “por razones de ilegalidad, por la inmotivación de que adolecen los actos administrativos, por ser de imposible e ilegal ejecución, por violatorios del debido proceso y del derecho a la defensa, por la indefensión total en que colocaron a mi mandante frente a ellos, por violar normas de rango constitucional”.
Solicitaron medida cautelar de suspensión de efectos de las tantas veces nombradas Providencias Administrativas Nros. 04-05-02-05-0089 y 005 de fechas 9 de diciembre de 2005 y 12 de febrero de 2007, respectivamente, toda vez que “[su] representada al ser cerrada definitivamente por los actos administrativos inconstitucionales e ilegales recurridos, por un lado le ha causado daño material y económico de grandes magnitudes, al punto de que el cierre ocasionó el cese de todas las relaciones laborales que mantenía [su] representada con sus trabajadores, e igualmente dejar de canalizar la quebrada seca al prohibírsele la realización de cualquier tipo de actividad en la misma, lo cual podría traer consecuencias nefastas para la región, al acumularse los sedimentos en la quebrada pueden producir un desbordamiento de ésta (…) y exigírsele a la vez la presentación de una propuesta de adecuación de los efluentes que necesariamente para poder realizarlo (…) requiere la apertura de las actividades de la empresa. La suspensión del acto administrativo se solicita para prevenir mayores daños de difícil reparación, por cuanto la empresa estando trabajando, puede cumplir con todas las exigencias del ente ambiental” (sic).
La Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, mediante decisión Nº 2011-0586 de fecha 12 de abril de 2011, declaró sin lugar el recurso de nulidad, con fundamento en lo siguiente:
.- De la aplicación retroactiva de disposiciones actuales a las conocidas y aceptadas por su mandante en el momento que le fue otorgada la autorización, y en consecuencia, la violación de la cosa juzgada administrativa.
Dentro del contexto de la denuncia planteada, este Órgano Jurisdiccional advierte que el caso de marras, tiene lugar con ocasión de la autorización otorgada por la Dirección General del Ambiente del entonces Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables, mediante Oficio Nº 43-01075 de fecha 13 de julio de 1987, ‘(…) para la realización de actividades inherentes al aprovechamiento de minerales no metálicos en el cauce de la Quebrada Seca, ubicada en el Fundo ‘LOMA DE LOS PEREZ’, Jurisdicción del Municipio El Concejo Distrito Ricaurte del estado Aragua (…)’ cuyo texto se transcribe a continuación:
‘Quien suscribe, actuando de conformidad con las facultades conferidas en el parágrafo Único del Artículo 2 del Reglamento de la Ley Forestal, de Suelos y de Aguas, a tenor de lo resuelto por el ciudadano Ministro del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables, en: Resolución Nº R.I. 1553 del 09 de Abril de 1987, por la cual se declara con lugar el Recurso interpuesto en contra de la P.A. Nº 3 de fecha 18-06-86, emitida por la Coordinación Nº 2 de este Ministerio e igualmente ordena a esta Dirección General se proceda al otorgamiento de la correspondiente autorización; se otorga la presente autorización al ciudadano J.N.P. C. Cédula de Identidad N 3.250.371, para la realización de actividades inherentes al aprovechamiento de minerales no metálicos en el cauce de la Quebrada Seca, ubicada en el Fundo ‘LOMA DE LOS PEREZ’, Jurisdicción del Municipio El Concejo Distrito Ricaurte del Estado Aragua, ello bajo las siguientes normas:
1.- La presente autorización solo permite la intervención de las áreas que fueron permisadas, según planos aprobados por este Ministerio, mediante acto administrativo N 82/039 del 26-01-82, debiendo el interesado dar fiel cumplimiento a todas las condiciones establecidas en el mismo, así como a las que a continuación se fijan.
2.- A los fines de garantizar un control sistemático sobre los planes de excavación, procesamiento, obras de conservación y planes de recuperación, deberá presentar, ante la Coordinación Zonal Nº 2 de este Ministerio, un informe trimestral, con fundamento en los planos aprobados, en el cual se indique, entre otros:
- Ubicación, de las labores ejecutadas en el trimestre y por ejecutar en el siguiente trimestre.
- Descripción de las labores mineras con sujeción al diseño hidráulico del canal en el que se consideren los elementos geométricos en f unción de:
a.- El comportamiento del flujo natural de las aguas. b.- La dinámica de la quebrada.
- Descripción de las obras de conservación y planes de recuperací6n ejecutadas y por ejecutar, en el que se indique:
3.- La disposición de material proveniente del aprovechamiento no debe realizarse sobre drenajes naturales, laderas y barrancas o en áreas susceptibles al arrastre de sedimentos o a la alteración del flujo natural de las aguas, así como al paisaje bio-físico.
4.-Deberá tomar las medidas pertinentes a la minimización de la contaminación o degradación de la calidad del aire, por emisiones de material particulado, provenientes de fuentes fijas y móviles.
5.- Se prohíbe la descarga de efluentes líquidos, cuyos parámetros de calidad no cumplan con lo dispuesto en las ‘Normas sobre Efluentes Líquidos’, publicada en la Gaceta Oficial de la Repb1íca de Venezuela Nº 33232 del 28-05-85.
6.- Una vez terminado las actividades extractivas de un sector, deberá dar inicio a las obras de conservación y recuperación del área afectada. De estas actividades deberán presentarse al Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables en el informe trimestral a que se refiere el Punto Nº 2 de la presente autorización.
7.- En los tramos donde se culmine la explotación la conformación final de la topografía debe considerar una sección de canal con características similares, en cuanto al ancho y alineamiento, a las que originalmente presentaba la Quebrada Seca.
8.- Si en la ejecución las labores permisadas surgen, por omisión o negligencia situaciones que ocasionen daños a los recursos naturales renovables o al ambiente, el interesado deberá efectuar todas aquellas labores correctivas, sin perjuicio de las sanciones contempladas en la normativa legal vigente.
La presente autorización se concede por el tiempo que dure la explotación, a todo riesgo del interesado, dejando a salvo derechos de terceros y a los fines de la Ley Forestal de Suelos y de Aguas y Ley Orgánica del Ambiente. En Consecuencia esta autorización se concede bajo la expresa condición de que el interesado acepta todas sus partes, y que si posteriormente surgieren evidencias de ilegitimidad del derecho de propiedad que se atribuye el presente permiso quedará automáticamente nulo y sin efecto alguno, y las obras, mejoras o bienhechurias ejecutadas con fundamento a la autorización otorgado (sic), pasarán automáticamente y sin pago de compensación ni indemnización al patrimonio de la Nación, si resultare que los mismos son baldíos’.
Ello así, esta Corte observa que si bien es cierto, que la autorización otorgada por [el] ciudadano E.M., en su condición de Director General Sectorial de Administración del Ambiente, en fecha 13 de julio de 1987, mediante oficio Nº 43-01075, que riela a los folios 36 y 37 del expediente, estableció que la misma fue concedida ‘por el tiempo que dure la explotación’, no lo es menos, que en aquella oportunidad el entonces Ministerio del Ambiente, dejó salvo los ‘derechos de terceros y a los fines de la Ley Forestal de Suelos y de Aguas y Ley Orgánica del Ambiente’, donde además se puede apreciar, que la realización de actividades inherentes al aprovechamiento de minerales no metálicos en el cauce de la Quebrada Seca, se condicionó a ciertas circunstancias, al establecer:
‘(…) La presente autorización se concede por el tiempo que dure la explotación, a todo riesgo del interesado, dejando a salvo derechos de terceros y a los fines de la Ley Forestal de Suelos y de Aguas y Ley Orgánica del Ambiente. En consecuencia esta autorización se concede bajo la expresa condición de que el interesado acepta todas sus partes, y que si posteriormente surgieren evidencias de ilegitimidad del derecho de propiedad que se atribuye el presente permiso quedará automáticamente nulo y sin efecto alguno, y las obras, mejoras o bienhechurias (sic) ejecutadas con fundamento a la autorización otorgado (sic), pasarán automáticamente y sin pago de compensación ni indemnización al Patrimonio de la Nación, si resultare que los mismos son baldíos (…)’. (Negrillas y subrayado de esta Corte).
Ahora bien, visto que el caso de autos se trata de un acto administrativo autorizatorio, el cual si bien es cierto no tenía lapso expreso de vigencia, ello no debe interpretarse otorgada a perpetuidad; en virtud, que el Derecho es cambiante no es estéril, ni inmutable, pues varía de acuerdo a las necesidades y realidades del momento, al cual debe adaptarse no sólo el actuar del particular sino también de la Administración; y visto que desde la fecha en que fue otorgada la autorización para la realización de actividades inherentes al aprovechamiento de minerales no metálicos en el cauce de la Quebrada Seca, esto es, desde el 13 de julio de 1987, ha entrado en vigencia innumerables instrumentos legales que conllevan la modificación del ordenamiento jurídico que enmarcó la relación jurídica concreta con ocasión de la cual se otorgó la tantas veces aludida autorización, que fue lo que le permitió a la accionante explotar la actividad por un lapso superior a dieciocho (18) años.
Adicionalmente, se debe destacar el rango constitucional otorgado a la protección del ambiente consagrado en el artículo 127 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en los siguientes términos:
De la anterior disposición, se puede colegir el reconocimiento constitucional de todos a disfrutar de un ambiente sano, seguro y ecológicamente equilibrado, individual y colectivo, el cual priva sin que ello implique arbitrariedad alguna por parte de la Administración en ejercicio de las potestades de control o de policía, sobre los derechos individuales no absolutos y que por tanto están sujetos a garantizar la protección del interés general.
En esta perspectiva, es menester señalar que el impacto ambiental ocasionado por la actividad desarrollada por la empresa recurrente en el cauce de la Quebrada Seca, sin el debido cumplimiento de los planes de rearborización de las áreas explotadas, puede conllevar no sólo la posibilidad de devastación de superficies, sino también la modificación de la morfología y curso de los ríos, contaminación del cauce receptor, alteración del balance hídrico y de calidad de las aguas subterráneas, lo cual obra en detrimento del medio ambiente y el equilibrio ecológico, debiéndose observar muy especialmente su implicación respecto del recuso natural de transcendental importancia para todos los seres vivos, como lo es el agua.
Ahora bien, al circunscribirnos al caso de marras esta Corte observa, que los actos administrativos autorizatorios conforme a las consideraciones expuestas con antelación, pueden ser perfectamente revocados por la Administración, cuando haya lugar a un cambio en las condiciones y requisitos para el ejercicio de la actividad autorizada que dieron lugar a su otorgamiento, ya sea por vía constitucional, legal o reglamentaria; y siendo que en el caso de marras se evidencia que los actos administrativos impugnados tuvieron como fundamento -entre otros- lo establecido en los artículos 24 y 25, numeral 3, de la Ley Orgánica del Ambiente, y en lo señalado en las inspecciones técnicas realizadas por el Ministerio del Ambiente en fechas 30 de marzo, 15 de abril, 18 de junio, 21 de junio, 1º de septiembre y 21 de septiembre, todas del año 2005, -lo cual no fue desvirtuado por la parte recurrente-, lo cual conllevó a que la Administración determinara que la sociedad mercantil Arenera La M.S. C.A., ‘(…) ha incumplido en forma reiterada y continua las condiciones establecidas en los Oficios autorizatorios Nº 82/039 de fecha 26-01-1982 y Nº 01075 de fecha 13-07-1987, específicamente en lo que respecta a la rearborización de las áreas explanadas y removidas en años anteriores, presentación de informe trimestral donde se indique la ubicación de las labores ejecutadas en el trimestre y por ejecutar, descripción de las labores mineras con sujeción al diseño hidráulico del cauce, descripción de las obras de conservación y planes de recuperación ejecutadas y por ejecutar, así como de la prohibición de la descarga de efluentes líquidos, cuyos parámetros de calidad no cumplan con lo dispuesto en la normativa ambiental vigente (…)’.
Así pues, visto que la mencionada prohibición obedeció al incumplimiento por parte de la recurrente de las obligaciones mencionadas en el Oficio Autorizatorio Nº 43-01075 de fecha 13 de julio de 1987, emitido en ese entonces por la Dirección General de Administración del Ambiente, anteriormente mencionadas, por tanto, la imposición de la medida de ‘prohibición definitiva’, tuvo sustento en el referido incumplimiento, aunado a que la actuación de la Administración en ejercicio de sus potestades, está dirigida a proteger el ambiente, ello con fundamento en la normativa legal y sublegal aplicable, y en ejecución de las normas constitucionales que consagran los derechos ambientales, razón por la cual este Órgano Jurisdiccional desecha el alegato efectuado por los apoderados judiciales de la empresa accionante referentes a ‘que la actuación administrativa está viciada de ilegalidad’ al haber aplicado retroactivamente disposiciones actuales a las conocidas y aceptadas por su mandante en el momento que le fue otorgada la autorización, que con ello se violó lo dispuesto en los artículos 24, 25, 49 numerales 1 y 6 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, referidos al derecho a la defensa, debido proceso y a no ser sancionada por actos u omisiones no previstas como infracciones en leyes preexistentes. Así se declara.
.- De la incompetencia de la Directora Estadal Ambiental del Estado Aragua, para dictar el acto administrativo contenido en el Oficio Nº 000250 de fecha 23 de febrero de 2007
En cuanto al alegato de incompetencia de la Directora Estadal Ambiental del Estado Aragua, ciudadana L.M.V.d.U., para dictar el acto administrativo contenido en el Oficio Nº 000250 de fecha 23 de febrero de 2007, por no haber incluido el número y fecha de Gaceta Oficial de su designación en el mencionado acto, esta Corte considera menester traer a colación el contenido del numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, el cual señala que:
En el caso de autos, esta Corte constató del texto del acto administrativo en referencia que en el mismo se señala lo que a continuación se transcribe:
‘(…) quien suscribe, Directora Estadal Ambiental Aragua del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales, nombrada mediante la Resolución MARN, N° 210, de fecha 02-05-2006, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.428, de fecha 03-05-2006, con fundamento en lo establecido en el artículo 90 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y en uso de las atribuciones que le confieren el artículo 35 del Reglamento Orgánico de este Ministerio, contenido en el Decreto N° 2623 publicado en la Gaceta Oficial N° 5664 de fecha 29/09/2003 DECIDE (…)
De allí pues, que decae de suyo el alegato esgrimido por los apoderados judiciales de la empresa recurrente, referente a la incompetencia de la Directora Estadal Ambiental del Estado Aragua, ciudadana L.M.V.d.U., para dictar el acto administrativo contenido en el Oficio Nº 000250 de fecha 23 de febrero de 2007, por no haber incluido el número y fecha de Gaceta Oficial de su designación en el mencionado acto. Así se decide.
Ahora bien, con respecto a que le corresponde a la ‘Dirección de Fiscalización y Control Ambiental’ la iniciación y sustanciación de expedientes administrativos y no a las Direcciones Estadales Ambientales, esta Corte observa, que el numeral 13 del artículo 33 del Reglamento Orgánico del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales publicado en Gaceta Oficial Extraordinaria N° 5.664 de fecha 29 de septiembre de 2003 prevé:
Artículo 33. Corresponde a la Dirección General de Vigilancia y Control Ambiental:
13. Abrir, sustanciar, decidir y sancionar los expedientes administrativos como consecuencia de la transgresiones a la normativa ambiental; y solicitar la instrucción del expediente penal respectivo, en caso de delitos ambientales (…)
De la disposición parcialmente transcrita se colige, que en principio, ciertamente la competencia para iniciar, sustanciar y decidir el procedimiento administrativo sancionatorio en el presente caso, era [d]el Director de Vigilancia y Control Ambiental del entonces Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales, sin embargo, en el caso de autos se lee del texto del aludido acto, lo que a continuación se transcribe:
‘(…) REPÚBLICA BOLIVARAIANA DE VENEZUELA – MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA EL AMBIENTE – DIRECCIÓN ESTADAL AMBIENTAL ARAGUA COORDINACIÓN DE VIGILANCIA Y CONTROL AMBIENTAL (…)’.
Ello así, esta Corte observa, que si bien es cierto, que el acto bajo examen fue suscrito por la entonces Directora Estadal Ambiental Aragua, del encabezado del acto se infiere que la Coordinación de Vigilancia y Control Ambiental y la Dirección Estadal Ambiental actuaron como un mismo órgano, adscrito al Ministerio del Poder Popular para el Ambiente, aunado a ello es destacable señalar que conforme a lo previsto en el numeral 8, del artículo 35 del Reglamento Orgánico del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales, ‘(…) corresponde a las Direcciones Estadales Ambientales (…) 8. Velar por el cumplimiento, en su jurisdicción, del Plan de Conservación, Defensa y Mejoramiento del Ambiente, del Plan de Ordenación del Territorio y demás Planes de Recursos Naturales (…)’, razón por la cual, en criterio de este Órgano Jurisdiccional debe desestimarse el alegato de incompetencia. Así se decide.
En este contexto, se verificó en autos que en los actos impugnados, la Administración indicó de forma detallada cuáles fueron los motivos en los que se apoyó el órgano público para dictar la decisión, observándose que fue en virtud de lo arrojado en las inspecciones técnicas realizadas en fechas 30 de marzo, 14 de abril, 18 de junio, 21 de junio, 1º de septiembre y 21 de septiembre, todas de 2005, por el aludido Ministerio, donde “(…) se detecto (sic) y comprobó que dicha explotación se viene realizando de una manera inadecuada lo que ha ocasionado cambios significativos en su sección transversal y perfil longitudinal de equilibrio, con profundización del lecho y ensanchamiento de su cauce, todo esto inducido por una taza (sic) de extracción mayor a la producción máxima anual de reposición natural de sedimento de la cuenca, lo que trajo como consecuencia el rompimiento del equilibrio dinámico de dicha quebrada (…)”.
Además del incumplimiento en forma reiterada y continua por parte de la empresa ARENAMINCA, C.A., de “(…) las condiciones establecidas en los Oficios autorizatorios N° 82/039 de fecha 26-01-1982 y N° 01075 de fecha 13-07-1987 específicamente en lo que respecta a la rearborización de las áreas explanadas y removida en años anteriores, presentación de informe trimestral donde se indique la ubicación de las labores ejecutadas en el trimestre y por ejecutar, descripción de las labores mineras con sujeción al diseño hidráulico del cauce, descripción de las obras de conservación y planes de recuperación ejecutadas y por ejecutar, así como de la prohibición de la descarga de efluentes líquidos, cuyos parámetros de calidad no cumplan con lo dispuesto en la normativa ambiental vigente (…)”; todo lo cual conllevó a que la Administración Ambiental determinara la prohibición definitiva de toda actividad de extracción de material mineral no metálico, así como también, la prohibición temporal de la actividad de procesamiento de material mineral no metálico, hasta tanto la empresa presentara los términos de referencia, razón por la cual, esta Corte estima que los actos administrativos impugnados no adolecen del vicio de inmotivación denunciado y mucho menos, se evidencia que se le haya conculcado el derecho a la defensa y al debido proceso, en los términos denunciado por la empresa recurrente. Así se decide.
Así pues, efectuado como ha sido el análisis de fondo respectivo que correspondía realizar en la actual controversia, los cuales conllevan a que esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo declare Sin Lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos, por los abogados M.A. y J.A.G., actuando con el carácter de apoderados judiciales de la sociedad mercantil Arenera La M.S. C.A. (ARENAMINCA), contra los Actos Administrativos Nros. 04-05-02-05-0089 y 005 de fechas 9 de diciembre de 2005 y 12 de febrero de 2007, respectivamente, emanados de la Dirección General Estadal Ambiental del Estado Aragua del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales, hoy Ministerio del Poder Popular para el Ambiente, en consecuencia, se consideran VÁLIDOS los Actos Administrativos impugnados. Así se decide” (sic). (Resaltados del fallo citado)
En fecha 10 de abril de 2013 el abogado M.A., actuando como apoderado judicial de la parte actora, consignó escrito de fundamentación de la apelación en el cual expresó lo siguiente:
Que la sentencia recurrida no se pronunció sobre la incompetencia de la Dirección Estadal recurrida para la iniciación y sustanciación del expediente, en lo que respecta a la p.a. N° 04-05-02-05-0089 y al oficio N° 00250 del 23 de febrero de 2007, lo cual, según denuncia, hace nula la sentencia.
Que dichos actos eran nulos “por cuanto de acuerdo al Reglamento Interno del Marnr, publicado en la Gaceta Oficial N° 28033 de fecha 29 de septiembre de 2004, la competencia para la iniciación y sustanciación de expedientes administrativos, le corresponde de conformidad con el artículo 57 ejusdem, a la Dirección de Fiscalización y control Ambiental de dicho ministerio, correspondiéndole además la elaboración de proyectos de providencias administrativas como consecuencia de las presuntas transgresiones a la normativa ambiental y técnica, cuando el caso deba ser llevado por la Dirección General” y que tal incompetencia deviene del artículo 59 eiusdem.
Que del artículo 35 del Reglamento Orgánico del Ministerio accionado, publicado en la Gaceta Oficial N° 5.664 extraordinaria del 29 de diciembre de 2003, se desprende que “la dirección in comento no tiene la facultad de instrucción de expedientes, (…) el cual solo le da competencia a la Dirección de Fiscalización y Control Ambiental”.
Que si bien el acto de cierre de su representada se encuentra firmado por el ciudadano L.C.R. “NO SE SABE QUIEN ES ESTE FUNCIONARIO, ya que no se indica en toda la p.a. el carácter con el que actúa, el número y fecha de la Gaceta Oficial de su designación, cual es su cargo, si lo hace por delegación o por quién actúa, lo cual al faltar tal requisito, hace nulo el acto de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4° del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (…). Al igual que el otro acto suscrito por la ciudadana L.M.V.D.U., quién coloca debajo de su nombre Directora Estadal Ambiental Aragua, siendo Directora Estadal no puede alargársele como lo hizo la recurrida que era también Directora de Fiscalización y Control Ambiental, ya que como lo subraya la recurrida en su página 58: (…) quien suscribe Directora Estadal Ambiental Aragua del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales (…)” (sic). (Resaltados del escrito citado)
Que la sentencia apelada adolece del vicio de falso supuesto, “al pretender apreciar algo inexistente, como lo es otorgarle competencia a la DIRECTORA ESTADAL AMBIENTAL DEL ESTADO ARAGUA (…) como DIRECTORA DE FISCALIZACIÓN Y CONTROL AMBIENTAL, cuando claramente el nombramiento de la antes nombrada ciudadana lo fue como DIRECTORA ESTADAL AMBIENTAL ARAGUA, ver página 58 de la sentencia recurrida: (…) quien suscribe Directora Estadal Ambiental Aragua del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales nombrada mediante resolución MARN N°210, de fecha 02-05-2006…” (sic). (Resaltados del escrito citado)
Que los actos administrativos impugnados “violan la cosa juzgada administrativa, así como lo decidido por la recurrida cuando resuelve de manera diferente lo ya decidido por actos precedentemente definitivos, creadores declarativos de un derecho particular establecido a favor de [su] mandante y en consecuencia son nulos, al pretender reabrir un procedimiento contra un acto administrativo firme, contra el cual no existía recurso alguno”.
Que “Los derechos que se le otorgaron a [su] mandante por el oficio N° 01075 de fecha 13 de julio de 1987 y que la recurrida transcribe en los folios 32, 33 y 34 de su sentencia, cumplen a cabalidad con los requisitos para la existencia de la cosa juzgada administrativa, ya que la autorización otorgada por el Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables es un acto jurídicamente válido, causó derechos legítimos a [su] mandante, adquiridos bajo una norma jurídica vigente y, dado el tiempo transcurrido desde que fuera otorgado, el acto administrativo quedó firme e irrevocable…”.
Corresponde a esta Sala emitir pronunciamiento con relación a la apelación interpuesta en el caso bajo análisis en los siguientes términos:
- Vicio de incongruencia
Alegó la parte apelante que la sentencia recurrida no se pronunció sobre la incompetencia de la Dirección Estadal recurrida para la iniciación y sustanciación del expediente, en lo que respecta a la p.a. N° 04-05-02-05-0089 y el oficio N° 00250 del 23 de febrero de 2007, lo cual, según denuncia, hace nulo el fallo apelado.
Agregó que dichos actos eran nulos “por cuanto de acuerdo al Reglamento Interno del Marnr, publicado en la Gaceta Oficial N° 28033 de fecha 29 de septiembre de 2004, la competencia para la iniciación y sustanciación de expedientes administrativos, le corresponde de conformidad con el artículo 57 ejusdem, a la Dirección de Fiscalización y control Ambiental de dicho ministerio, correspondiéndole además la elaboración de proyectos de providencias administrativas como consecuencia de las presuntas transgresiones a la normativa ambiental y técnica, cuando el caso deba ser llevado por la Dirección General” y que tal incompetencia deviene del artículo 59 eiusdem.
En tal sentido, debe esta Sala precisar que la incongruencia tiene su base en la previsión contenida en el ordinal 5° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, conforme a la cual el Juez está obligado a emitir una decisión expresa, positiva y precisa, con arreglo a la pretensión deducida y a las excepciones o defensas opuestas, atendiendo a lo alegado y probado por las partes en litigio. De manera que el vicio en referencia se produce cada vez que el Juez altera o modifica el problema judicial debatido, ya sea porque no resuelve solo sobre lo alegado, o bien porque no decide sobre todo lo alegado, diferenciándose así lo que doctrinaria y jurisprudencialmente se ha entendido como incongruencia positiva y negativa.
La forma en que fue formulada la denuncia por la parte apelante se encuentra referida a la incongruencia negativa, para cuya verificación se advierte que la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo en relación con la incompetencia alegada por la parte recurrente, precisó lo siguiente:
‘Artículo 33. Corresponde a la Dirección General de Vigilancia y Control Ambiental:
13. Abrir, sustanciar, decidir y sancionar los expedientes administrativos como consecuencia de la transgresiones a la normativa ambiental; y solicitar la instrucción del expediente penal respectivo, en caso de delitos ambientales (…)’.
Ello así, esta Corte observa, que si bien es cierto, que el acto bajo examen fue suscrito por la entonces Directora Estadal Ambiental Aragua, del encabezado del acto se infiere que la Coordinación de Vigilancia y Control Ambiental y la Dirección Estadal Ambiental actuaron como un mismo órgano, adscrito al Ministerio del Poder Popular para el Ambiente, aunado a ello es destacable señalar que conforme a lo previsto en el numeral 8, del artículo 35 del Reglamento Orgánico del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales, ‘(…) corresponde a las Direcciones Estadales Ambientales (…) 8. Velar por el cumplimiento, en su jurisdicción, del Plan de Conservación, Defensa y Mejoramiento del Ambiente, del Plan de Ordenación del Territorio y demás Planes de Recursos Naturales (…)’, razón por la cual, en criterio de este Órgano Jurisdiccional debe desestimarse el alegato de incompetencia. Así se decide
Conforme al fallo parcialmente transcrito, esta Sala evidencia que la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, contrario a lo afirmado por la parte apelante, hizo un análisis prolijo en relación con la denuncia de incompetencia efectuada por la actora en el escrito recursivo, por lo que en forma alguna podría considerarse que incurrió el a quo en la falta de pronunciamiento alegada, motivo por el cual se desestima la presencia del vicio de incongruencia negativa delatado. Así se establece.
- Vicio de falso supuesto en el fallo apelado
Denunció la parte apelante que la sentencia apelada adolece del vicio de falso supuesto “al pretender apreciar algo inexistente, como lo es otorgarle competencia a la DIRECTORA ESTADAL AMBIENTAL DEL ESTADO ARAGUA (…) como DIRECTORA DE FISCALIZACIÓN Y CONTROL AMBIENTAL, cuando claramente el nombramiento de la antes nombrada ciudadana lo fue como DIRECTORA ESTADAL AMBIENTAL ARAGUA, ver página 58 de la sentencia recurrida: (…) quien suscribe Directora Estadal Ambiental Aragua del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales nombrada mediante resolución MARN N°210, de fecha 02-05-2006…” (sic). (Resaltado del escrito citado)
En relación con el asunto planteado el a quo dictaminó en su sentencia que “…si bien es cierto, que el acto bajo examen fue suscrito por la entonces Directora Estadal Ambiental Aragua, del encabezado del acto se infiere que la Coordinación de Vigilancia y Control Ambiental y la Dirección Estadal Ambiental actuaron como un mismo órgano, adscrito al Ministerio del Poder Popular para el Ambiente, aunado a ello es destacable señalar que conforme a lo previsto en el numeral 8, del artículo 35 del Reglamento Orgánico del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales, ‘(…) corresponde a las Direcciones Estadales Ambientales (…) 8. Velar por el cumplimiento, en su jurisdicción, del Plan de Conservación, Defensa y Mejoramiento del Ambiente, del Plan de Ordenación del Territorio y demás Planes de Recursos Naturales (…)’, razón por la cual, en criterio de este Órgano Jurisdiccional debe desestimarse el alegato de incompetencia” (sic).
Previo a la conclusión anteriormente citada el tribunal de la causa analizó que efectivamente del numeral 13 del artículo 33 del Reglamento Orgánico del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales publicado en Gaceta Oficial Extraordinaria N° 5.664 de fecha 29 de septiembre de 2003 “se colige, que en principio, ciertamente la competencia para iniciar, sustanciar y decidir el procedimiento administrativo sancionatorio en el presente caso, era [d]el Director de Vigilancia y Control Ambiental del entonces Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales, sin embargo, en el caso de autos se lee del texto del aludido acto” que el encabezado indica lo siguiente “REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA – MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA EL AMBIENTE – DIRECCIÓN ESTADAL AMBIENTAL ARAGUA COORDINACIÓN DE VIGILANCIA Y CONTROL AMBIENTAL”.
Tomando en consideración lo decidido por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo con respecto al punto bajo análisis esta Sala observa que el numeral 8, del artículo 35 del Reglamento Orgánico del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales consagra que “corresponde a las Direcciones Estadales Ambientales (…) 8. Velar por el cumplimiento, en su jurisdicción, del Plan de Conservación, Defensa y Mejoramiento del Ambiente, del Plan de Ordenación del Territorio y demás Planes de Recursos Naturales”. (Negritas añadidas)
De acuerdo a lo dispuesto en la norma antes transcrita las Direcciones Estadales Ambientales tienen la obligación de velar por la observancia del Plan de Conservación, Defensa y Mejoramiento del Ambiente y demás Planes de Recursos Naturales, quedando habilitada la Dirección de autos para dictar el acto administrativo luego de que, a tenor de lo establecido en este, la Administración “…detect[ó] y comprobó que dicha explotación se viene realizando de una manera inadecuada lo que ha ocasionado cambios significativos en su sección transversal y perfil longitudinal de equilibrio, con profundización del lecho y ensanchamiento de su cauce, todo esto inducido por una taza de extracción mayor a la producción máxima anual de reposición natural de sedimento de la cuenca, lo que trajo como consecuencia el rompimiento del equilibrio dinámico de dicha quebrada…”, aspectos que fueron arrojados en las inspecciones técnicas realizadas en fechas 30 de marzo, 14 de abril, 18 de junio, 21 de junio, 1º de septiembre y 21 de septiembre, todas de 2005, por el Ministerio recurrido, y cuyas circunstancias no fueron desvirtuadas por la parte recurrente en el transcurso de este juicio.
Se indicó asimismo en el acto administrativo impugnado, para justificar la decisión tomada, que se había detectado el incumplimiento en forma reiterada y continua por parte de la empresa Arenera La M.S., C.A., de “…las condiciones establecidas en los Oficios autorizatorios N° 82/039 de fecha 26-01-1982 y N° 01075 de fecha 13-07-1987 específicamente en lo que respecta a la rearborización de las áreas explanadas y removida en años anteriores, presentación de informe trimestral donde se indique la ubicación de las labores ejecutadas en el trimestre y por ejecutar, descripción de las labores mineras con sujeción al diseño hidráulico del cauce, descripción de las obras de conservación y planes de recuperación ejecutadas y por ejecutar, así como de la prohibición de la descarga de efluentes líquidos, cuyos parámetros de calidad no cumplan con lo dispuesto en la normativa ambiental vigente…”.
Las circunstancias evidenciadas por el Ministerio recurrido y anotadas anteriormente originaron que la Administración Ambiental determinara la prohibición definitiva de toda actividad de extracción de material mineral no metálico, y asimismo, la prohibición temporal de la actividad de procesamiento de material mineral no metálico, hasta tanto la empresa presentara los términos de referencia, motivos suficientes para que esta Sala considere la ausencia del vicio de falso supuesto en la sentencia apelada, por cuanto se observa que las consideraciones válidas esgrimidas por la Administración como fundamento del acto, fueron igualmente estimadas por el a quo en la sentencia apelada para desestimar el recurso. Así se determina.
- “Vulneración de la cosa juzgada administrativa”
Finalmente la representación judicial de la parte actora esgrimió como fundamento del recurso de apelación que los actos administrativos impugnados “violan la cosa juzgada administrativa, así como lo decidido por la recurrida cuando resuelve de manera diferente lo ya decidido por actos precedentemente definitivos, creadores declarativos de un derecho particular establecido a favor de [su] mandante y en consecuencia son nulos, al pretender reabrir un procedimiento contra un acto administrativo firme, contra el cual no existía recurso alguno”.
También adujo que “Los derechos que se le otorgaron a [su] mandante por el oficio N° 01075 de fecha 13 de julio de 1987 y que la recurrida transcribe en los folios 32, 33 y 34 de su sentencia, cumplen a cabalidad con los requisitos para la existencia de la cosa juzgada administrativa, ya que la autorización otorgada por el Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables es un acto jurídicamente válido, causó derechos legítimos a [su] mandante, adquiridos bajo una norma jurídica vigente y, dado el tiempo transcurrido desde que fuera otorgado, el acto administrativo quedó firme e irrevocable…”.
Visto que la apelante controvierte el alcance de la potestad de autotutela de la Administración Pública en el caso sub examine, es menester traer a colación que esta Sala ha precisado en reiteradas oportunidades, lo siguiente:
…una de sus manifestaciones más importantes es la potestad revocatoria, que no es más que la posibilidad de poder revisar y corregir sus actuaciones administrativas y, en consecuencia, la facultad para extinguir sus actos administrativos en vía administrativa.
Así las cosas, observa esta Sala que si bien la norma antes referida consagra la posibilidad de la Administración de revisar en cualquier momento de oficio o incluso a solicitud de particulares los actos por ella dictados, esa facultad debe ejercerse siempre y cuando se detecte alguno de los vicios de nulidad absoluta señalado taxativamente en el artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
. (Vid. sentencia N° 1107 del 19 de junio de 2001, reiterada en decisión N° 687 del 18 de junio de 2008, así como sentencia N° 581 del 17 de junio de 2010)
En efecto, esta potestad o poder de la Administración se ve materializada a través del ejercicio de diversas facultades, como lo son la posible convalidación de los actos viciados de nulidad relativa mediante la subsanación de estos; la revocatoria del acto por razones de oportunidad e ilegalidad, siempre que no se originen derechos subjetivos, a través del reconocimiento de nulidad absoluta y por último, la corrección de errores materiales.
Así, se considera que la única posibilidad que tiene una autoridad administrativa para revocar un acto administrativo creador o declarativo de derechos a favor de particulares, una vez firme, es que el mismo sea un acto administrativo viciado de nulidad absoluta, pues de lo contrario si se tratase de un acto anulable infectado de nulidad relativa sería irrevocable, si este crea o declara derechos a favor de particulares.
Bajo esa misma línea de pensamiento, la Sala Constitucional en sentencia N° 360 del 24 de marzo de 2011, precisó lo siguiente:
…La potestad de autotutela administrativa efectivamente involucra, en lo que se refiere a la revisión de actos administrativos, tres elementos adicionales como son la potestad confirmatoria, cuando la Administración reitera el contenido del acto previo; la potestad convalidatoria, que comprende aquellos supuestos en que el ente u órgano subsana vicios de nulidad relativa; la potestad revocatoria, la cual obedece a que la Administración puede extinguir el acto administrativo cuando constate vicios que lo revistan de nulidad absoluta, o cuando por razones de mérito o conveniencia de la Administración o por interés público necesiten dejar sin efecto el acto revisado. El ejercicio de estas potestades supone la emisión de un nuevo acto que deje sin efecto el anterior y que pase a ocupar su lugar en condición igualmente definitiva, para lo que, estima la Sala, resulta necesaria la apertura de un procedimiento administrativo que garantice la participación del interesado. La potestad revocatoria tiene por limitante -tal como lo ha delineado la jurisprudencia en materia contencioso administrativa- la imposibilidad de extinguir un acto que haya otorgado derechos subjetivos, salvo que el mismo adolezca de vicios que lo invistan de nulidad absoluta, pues en este caso mal puede sostenerse que un acto nulo de nulidad absoluta, sea, a la vez, declarativo de derechos (véase sentencias de la Sala Político Administrativa de este Supremo Tribunal, números 00/1460 y 00/1793).
Como se mencionara, el ejercicio de la potestad revisora conlleva el inicio de un procedimiento administrativo, el cual, luego de sustanciado, culmina con la decisión definitiva por parte de la Administración, la cual puede convalidar, confirmar o revocar el acto; pero solamente el proveimiento administrativo con carácter definitivo puede cumplir con los efectos de la potestad revocatoria, por lo que los demás actos que sustancien el procedimiento de primer grado no pueden tener tal carácter…
De lo anterior se deduce, que la potestad revocatoria de la Administración Pública, tiene entre otras limitantes la imposibilidad de extinguir actos que hayan otorgado derechos a los particulares, salvo que estos se encuentren viciados de nulidad absoluta. Asimismo se desprende de la referida decisión que la posibilidad de revisar la validez de un acto conlleva al inicio de un procedimiento administrativo, lo cual permite garantizar el derecho a la defensa y debido proceso de los administrados.
Tomando en consideración este alegato de infracción de la cosa juzgada administrativa, la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo dictaminó en el fallo apelado que “si bien es cierto, que la autorización otorgada por [el] ciudadano E.M., en su condición de Director General Sectorial de Administración del Ambiente, en fecha 13 de julio de 1987, mediante oficio Nº 43-01075, que riela a los folios 36 y 37 del expediente, estableció que la misma fue concedida ‘por el tiempo que dure la explotación’, no lo es menos, que en aquella oportunidad el entonces Ministerio del Ambiente, dejó [a] salvo los ‘derechos de terceros y a los fines de la Ley Forestal de Suelos y de Aguas y Ley Orgánica del Ambiente’”. De igual modo expresó la Corte Segunda que “si bien es cierto no tenía lapso expreso de vigencia, ello no debe interpretarse otorgada a perpetuidad”.
En efecto esta Sala observa que en la autorización otorgada a la empresa recurrente, la realización de actividades inherentes al aprovechamiento de minerales no metálicos se condicionó a ciertas circunstancias, al establecer:
La presente autorización se concede por el tiempo que dure la explotación, a todo riesgo del interesado, dejando a salvo derechos de terceros y a los fines de la Ley Forestal de Suelos y de Aguas y Ley Orgánica del Ambiente. En consecuencia esta autorización se concede bajo la expresa condición de que el interesado acepta todas sus partes, y que si posteriormente surgieren evidencias de ilegitimidad del derecho de propiedad que se atribuye el presente permiso quedará automáticamente nulo y sin efecto alguno, y las obras, mejoras o bienhechurias (sic) ejecutadas con fundamento a la autorización otorgado (sic), pasarán automáticamente y sin pago de compensación ni indemnización al Patrimonio de la Nación, si resultare que los mismos son baldíos
El condicionamiento anteriormente citado debe concordarse con las evidencias encontradas en las inspecciones a las cuales se hizo referencia en el acápite anterior, que dejaron constancia del impacto ambiental ocasionado por la actividad desarrollada por la empresa recurrente en el cauce de la Quebrada Seca, sin el debido cumplimiento de los planes de rearborización de las áreas explotadas, así como la modificación de la morfología y curso de los ríos, contaminación del cauce receptor, alteración del balance hídrico y de calidad de las aguas subterráneas, lo cual obra en detrimento del medio ambiente y el equilibrio ecológico, evidencias deducidas de las inspecciones técnicas realizadas por el entonces Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales en fechas 30 de marzo, 15 de abril, 18 de junio, 21 de junio, 1º de septiembre y 21 de septiembre, todas del año 2005, -lo cual no fue desvirtuado por la parte recurrente-.
A mayor abundamiento, se desprende del texto del acto impugnado, que el procedimiento que culminó con la actuación administrativa objetada tuvo lugar con ocasión de la denuncia interpuesta el 22 de marzo de 2005, por vecinos del barrio El Béisbol ubicado en jurisdicción del Municipio S.M.d.E.A., en la cual manifestaron el debilitamiento de la base del terreno donde están asentadas sus viviendas, como consecuencia de la extracción mecánica de arena.
En tal virtud, funcionarios adscritos a la Dirección Estadal Ambiental del entonces Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales realizaron inspecciones técnicas en fechas 30 de marzo, 15 de abril, 18 de junio, 21 de junio, 1º de septiembre y 21 de septiembre, todas del año 2005, las cuales arrojaron, de acuerdo al texto del acto administrativo impugnado, que en la inspección llevada a cabo en fecha 30 de marzo de 2005, se señaló que “…actualmente se encuentra operativa la empresa Arenaminca, localizada en el Estado Aragua, Las Tejerías, Quebrada Seca y/o Grande, donde posee un sitio de extracción de arena directamente del lecho y de los laterales de la quebrada antes mencionada. No se observaron sitios de reforestación ni de recuperación ambiental en todo el tramo recorrido...”.
Asimismo se dejó evidenciado en el acto administrativo objeto del presente recurso que en inspección realizada el 15 de abril de 2005 “Se observó la descarga de efluente cargado de sedimento, proveniente de la actividad de procesamiento de material no metálico. La extracción mecánica de material no metálico, sobre un área ubicada en la margen izquierda del drenaje natural conocido como Quebrada Seca, sobre su Zona Protectora, observándose además vestigios recientes de saque de material, a lo largo del cauce de la quebrada, en una longitud aproximada de cien metros (100 m)”. Que en inspección efectuada el 18 de junio de 2005 “La comisión en coordinación con los vecinos del sector, se procedió a realizar un recorrido de 1,6 kilómetros aproximadamente, por la parte alta de la margen derecha de la quebrada denominada Los Patos (…) el sector inspeccionado se encuentra fuertemente amenazado por los problemas de socavación de ambas márgenes, con especial atención de la inestabilidad de los suelos aunado a la temporada de la época de lluvia y el efecto del paso de vehículos de carga que están deteriorando la vía de acceso a esta comunidad, la cual se asienta en la margen derecha de la quebrada denominada Los Patos, trayendo como consecuencia el deterioro de la viviendas y el posible riesgo de desplazamiento de la vía hacia la quebrada” (sic).
En inspección efectuada el 21 de junio de 2005 “Se constató la paralización de la actividad de extracción y procesamiento de material no metálico de la empresa ARENAMINCA, por parte de la comunidad que vive en las adyacencias de la misma...”. Y en inspección llevada a efecto en fecha 1º de septiembre de 2005 “…funcionarios adscritos a esta Dependencia Ministerial realizaron inspección técnica de cuyo informe se extrae, ‘...En algunos tramos la explotación de material granular ha alcanzado el tope de roca (esquistos, cuarzos grafitosos), constituyéndose en una rasante obligada para el escurrimiento de este drenaje natural. No se observó áreas reforestadas en los tramos que fueron explotados en años anteriores, lo que indica el incumplimiento de una de las normas técnicas establecidas en los Oficios Nros. 82/039 y 01075 de fechas 26-01-1982 y 13-07-1987, respectivamente...’. Que en fecha 21-09-2005, funcionarios adscritos de la Dirección General de Vigilancia y Control Ambiental de este Ministerio, realizaron inspección técnica en la Quebrada Seca, ubicada en jurisdicción del Municipio S.M.d.E.A., en la cual se verificó la generación de un impacto ambiental negativo, por la ejecución de la actividad de extracción de material mineral no metálico, por parte de la empresa ARENAMINCA, de cuyo informe se extrae: ‘...Sobre la base del estudio interpretativo de las formas de la tierra presentes tanto de la misión aerofotográfica de 1.951 como del ortofotomapa de 1.994, así como del trabajo de reconocimiento de campo... se llega a las siguientes conclusiones: 1ro. Que la subcuenca de la Quebrada Seca o Chorrerón, ha sufrido cambios significativos en su sección transversal como en su perfil longitudinal de equilibrio, asociados con la profundización de su lecho y el ensanchamiento de su cauce, e inducidos por una sobre explotación de minerales no metálicos (materiales aluvionales), que en ella se contienen. Tal como se evidencia de: La relación contable de la Producción Potencial de Sedimentos (25.105 m3/año) Vs. Taza de Extracción (60.000 m3/año) (...) Demostrándose, una relación volumétrica de extracción casi tres veces mayor a la capacidad de sedimentación de la subcuenca. Disminución del índice de Sinuosidad, luego de la instalación de los saque de arena. 2do. Que la extracción de material granular, ha ocasionado la activación de procesos de erosión regresiva... 5to. Que la continuación de las actividades de saque de material granular en la red hidrográfica de la subcuenca de la Quebrada Seca o Chorrerón, debe ser paralizada definitivamente, ya que esta actividad ha sustentado su existencia a expensa de los materiales aluvionales que contenían el perfil longitudinal de equilibrio”. (Negritas añadidas)
Se manifiesta asimismo en el texto del acto bajo análisis que:
Estudiados y analizados los recaudos que rielan en el Expediente Administrativo del caso, así como la Normativa Ambiental vigente
y que “Constituye una obligación del estado Venezolano, contenida en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, velar por el cumplimiento de las políticas ambientales. De igual forma, la Ley Orgánica del Ambiente declara de utilidad pública, la conservación, defensa y mejoramiento del Ambiente y, dentro de este concepto, se encuentra comprendido el aprovechamiento racional de los suelos, aguas, flora, fauna, fuentes energéticas y demás recursos naturales, continentales y marinos, en función de los valores del ambiente. Para el caso que nos ocupa, los Artículos 24 y 25 numeral 3º, de la Ley Orgánica del Ambiente (…) Asimismo, los Artículos 30, 31 y 37 del Decreto 883 de fecha 11-10-1995, publicado en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 5.021, Extraordinario, de fecha 18-12-1995 que establece las ‘Normas para la Clasificación y el Control de la Calidad de los Cuerpos de Agua y Vertidos o Efluentes Líquidos’, (…) Visto lo antes expuesto y del análisis del respectivo expediente, consideramos oportuno resaltar que la empresa ARENERA Y PIEDRA LA M.S., C.A., (ARENAMINCA), ha incumplido en forma reiterada y continua las condiciones establecidas en los Oficios autorizatorios Nº 82/039 de fecha 26-01-1982 y Nº 01075 de fecha 13-07-1987, específicamente en lo que respecta a la rearborización de las áreas explanadas y removidas en años anteriores, presentación de informe trimestral donde se indique la ubicación de las labores mineras con sujeción al diseño hidráulico del cauce, descripción de las obras de conservación y planes de recuperación ejecutadas y por ejecutar, así como de la prohibición de la descarga de efluentes líquidos, cuyos parámetros de calidad no cumplan con lo dispuesto en la normativa ambiental vigente (…) Por otra parte, es importante mencionar que durante el proceso de extracción de material mineral no metálico realizada en el cauce de la Quebrada Seca o Chorrerón, por la empresa ARENERA Y PIEDRA LA M.S., C.A., (ARENAMINCA), se detectó y comprobó que dicha explotación se viene realizando de una manera inadecuada lo que ha ocasionado cambios significativos en su sección transversal y perfil longitudinal de equilibrio (…) lo que trajo como consecuencia el rompimiento del equilibrio dinámico de dicha quebrada. Es así que, en este caso se observa que se pretende contraponer un interés individual en contra del interés público, toda vez que las zonas protectoras, son áreas así determinadas, con el objeto de preservar la integridad de los distintos componentes que la comprenden, en orden al aprovechamiento racional de los recursos naturales y en armonía con el equilibrio ecológico que proporciona un bienestar colectivo (…). En virtud de lo anterior, es entonces necesario que la empresa ARENERA Y PIEDRA LA M.S., C.A., (ARENAMINCA), ejecute un plan de recuperación del área de explotación (…) Considerando que la empresa (…) incumplió las con las condiciones establecidas (…) ocasionado el desequilibrio de su dinámica fluvial…” (sic). (Negritas añadidas)
Como consecuencia de las anteriores evidencias es que esta Sala ha de considerar que la prohibición contenida en el acto administrativo objetado tuvo como base el incumplimiento de la empresa accionante de las obligaciones mencionadas en el Oficio Autorizatorio Nº 43-01075 de fecha 13 de julio de 1987, emanado de la Dirección General de Administración del Ambiente, por ende, la imposición de la medida de prohibición definitiva, tuvo su fundamento en el aludido incumplimiento, aunado a lo expresado anteriormente en relación con que la actuación de la Administración en ejercicio de sus potestades, está dirigida a proteger el ambiente, conforme a la normativa legal y sublegal aplicable, y en ejecución de las normas constitucionales que consagran los derechos ambientales.
Por tal razón esta Sala considera que, habiendo un cambio en las condiciones existentes para el momento en que la Administración dictó el aludido Oficio Autorizatorio, vistas las infracciones ambientales en que incurrió la parte actora, ello constituía habilitación necesaria para encontrarse justificada la revocatoria de este y la emanación del acto administrativo impugnado, haciendo uso la parte recurrida de la potestad de autotutela administrativa que le viene dada por ley y que, en absoluto contravino, en el caso de autos, el principio de cosa juzgada administrativa.
En virtud de los razonamientos anteriores esta Sala estima que no se ha constatado la existencia de vulneración a la cosa juzgada administrativa denunciada por la parte recurrente, por lo cual se desestima tal denuncia, y así se determina.
Con fundamento en haber sido desechados todos los argumentos y denuncias fundamento de la impugnación de la parte apelante se declara sin lugar el recurso de apelación y se confirma el fallo impugnado. Así se establece.
En atención a los razonamientos precedentemente expuestos, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:
1. SIN LUGAR el recurso de apelación interpuesto por la representación judicial de la sociedad mercantil ARENERA LA M.S. C.A. (ARENAMINCA), contra la sentencia Nº 2011-0586 dictada el 12 de abril de 2011 por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, que declaró sin lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto con medida cautelar de suspensión de efectos, por los apoderados judiciales de la sociedad mercantil referida, contra el acto administrativo N° 5 del 12 de febrero de 2007, que declaró sin lugar el recurso de reconsideración ejercido contra la P.A. Nº 04-05-02-05-0089 de fecha 9 de diciembre de 2005, ambos emanados de la DIRECCIÓN GENERAL ESTADAL AMBIENTAL DEL ESTADO ARAGUA DEL MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA EL AMBIENTE, confirmándose la prohibición definitiva de toda actividad de extracción de material mineral no metálico, la prohibición temporal de la actividad de procesamiento de material mineral no metálico, así como la orden a la referida sociedad mercantil de presentar un plan de recuperación del área de explotación dentro de un plazo de treinta (30) días y el exhorto a la Dirección de Permisiones para que procediera a la revisión del Oficio Autorizatorio Nº 01075 de fecha 13 de julio de 1987, emitido en ese entonces por la Dirección General de Administración del Ambiente, en el cual se le otorgó a la referida sociedad mercantil la realización de actividades inherentes al aprovechamiento de minerales no metálicos.
2. FIRME el acto administrativo impugnado.
3. CONFIRMA el fallo apelado.
Publíquese, regístrese y comuníquese. Remítase el expediente al Tribunal de la causa. Cúmplase lo ordenado.
En once (11) de junio del año dos mil quince, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00693, la cual no está firmada por la Magistrada Bárbara Gabriela César Siero, por motivos justificados.
Decisión de Tribunal Segundo de Primera Instancia en funciones de Ejecución de Merida (Extensión El Vigia), de 28 de Julio de 2004
Decisión nº UG012006000097 de Corte de Apelaciones de Yaracuy, de 21 de Marzo de 2006