Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-126-de-febrero-22-de-2006?documento=jurcol&contexto=jurcol_759920421920f034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-05-23 19:46:28
Document Index: 267460883

Matched Legal Cases: ['artículo 194', 'artículo 57', 'artículo 1', 'artículo 243', 'artículo 21', 'artículo 241', 'artículo 22', 'artículo 3', 'artículo 150', 'artículo 29', 'artículo 268', 'artículo 194', 'artículo 57', 'artículo 194', 'artículo 57', 'artículo 194', 'artículo 57', 'artículo 2', 'artículo 152', 'artículo 153', 'artículo 152', 'artículo 150', 'artículo 150', 'artículo 153', 'artículo 1', 'artículo 3', 'artículo 2', 'artículo 76', 'artículo 268', 'artículo 11']

﻿ SENTENCIA C-126 DE FEBRERO 22 DE 2006
SENTENCIA C-126 DE 22 DE FEBRERO DE 2006
CONTENIDO:DEMANDA DE INCOSTITUCIONALIDAD CONTRA LOS ARTÍCULOS 1ª, 2ª Y 3ª (PARCIAL), DE LA LEY 954 DE 2005 "POR MEDIO SE MODIFICA, ADICIONAN Y DEROGAN ALGUNOS ARTÍCULOS DE LA LEY 446 DE 1998 Y DEL CÓGIDO COTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES SOBRE COMPETENCIA, DESCONGESTION, EFICIENCIA Y ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA".
TEMAS ESPECÍFICOS:DERECHO AL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, DERECHOS DEL CIUDADANO, RECURSO DE SÚPLICA, DESCONGESTIÓN DE LA JUSTICIA
Sentencia C-126 de febrero 22 de 2006
Sentencia C-126 de 2006
Ref.: Expediente D-5965
Demandante: Jaime Smith Ortiz
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º, 2º y 3º (parcial), de la Ley 954 de 2005 “Por medio de la cual se modifican, adicionan y derogan algunos artículos de la Ley 446 de 1998 y del Código Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre competencia, descongestión, eficiencia y acceso a la administración de justicia”.
A continuación se transcribe el texto de las normas demandadas, publicadas en el Diario Oficial 45.893 de 28 de abril de 2005. Se resalta lo acusado.
ART. 2º—Recurso extraordinario de súplica. Derogase el artículo 194, modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998, del Código Contencioso Administrativo.
ART. 3º—Salas Especiales Transitorias de Decisión. Créanse en el Consejo de Estado salas especiales transitorias de decisión, encargadas de decidir los recursos extraordinarios de súplica que, a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley, tengan proferido el respectivo auto admisorio. Estas Salas estarán conformadas por cuatro magistrados de la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado, pertenecientes a cada una de las Secciones que integran dicha Sala, con excepción de la sección que profirió la providencia impugnada. Su integración y funcionamiento se hará de conformidad con lo que al respecto establezca el reglamento que para tal efecto expida el consejo, y el fallo se adoptará dentro de los términos previstos en el mismo.
La vigencia de cada una de las salas especiales de decisión culminarán una vez fallados todos los asuntos a ellas entregados en el respectivo reparto”.
Al entrar la Corte al examen de los cargos planteados en la demanda contra los artículos 1º, 2º y 3º (parcial), de la Ley 954 de 2005, se observa que respecto de dos de los artículos acusados (1º y 3º), existe pronunciamiento de esta corporación. En efecto, en los expedientes D-5874 y D- 5894 (1) se analizó la constitucionalidad del artículo 1º cuestionado, en los cuales se plantearon en esencia los mismos cargos que el actor presenta en la demanda sub examine. Por su parte, en el proceso D-5822 (2) también fue demandado el segmento normativo ahora acusado (3) , en el cual se esgrimieron las mismas razones de inconstitucionalidad que en esta oportunidad se aducen.
El artículo 243 de la Constitución Política dispone que los fallos dictados por la Corte Constitucional en ejercicio del control jurisdiccional, hacen tránsito a cosa juzgada constitucional, y, en tal virtud le esta vedado a cualquier autoridad reproducir el contenido material “de un acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución”. En el mismo sentido, el artículo 21 del Decreto 2067 de 1991 dispone que las sentencias proferidas por esta corporación tendrán el valor de cosa juzgada constitucional y son de obligatorio cumplimiento para todas las autoridades y los particulares.
Dispone el artículo 241 de la Carta Política que a la Corte Constitucional se le confía la guarda y supremacía de la Constitución y, para ello, cuenta entre sus funciones la de decidir sobre las demandas de constitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por vicios de fondo como de forma (num. 4º). En el cumplimiento de dicha atribución la corporación debe confrontar las disposiciones sometidas a su control con la totalidad de los preceptos que la integran, especialmente los del título II según lo dispuesto por el artículo 22 del Decreto 2067 de 1991, ya citado. En la misma disposición se establece que “La Corte Constitucional podrá fundar una declaración de inconstitucionalidad en la violación de cualquier norma constitucional, así esta no hubiere sido invocada en el curso del proceso”.
Encuentra la Corte que en el examen de los artículos 1º y 3º (parcial), no se limitaron los efectos de las sentencias, razón por la cual estas hacen tránsito a cosa juzgada constitucional. Siendo ello así, respecto de los artículos mencionados, se dispondrá estarse a lo resuelto en las sentencias C-046, C-050 de 2006 y 1233 de 2005.
3. Facultad del legislador para establecer los recursos ordinarios y extraordinarios que proceden en los distintos procesos.
Como se dijo en el numeral anterior, la Corte Constitucional se pronunció respecto de la constitucionalidad del artículo 3º, parcial, de la Ley 954 de 2005, que crea las salas especiales transitorias de decisión en el Consejo de Estado encargadas de decidir los recursos extraordinarios de súplica. Dada la naturaleza del asunto sometido a consideración de la corporación en esa oportunidad, resultaba indiscutiblemente necesario referirse al recurso extraordinario en cuestión, para lo cual se realizaron unas breves consideraciones referidas a la amplia facultad del legislador para establecer las formas propias que han de ser observadas en cada proceso, así como del origen mismo del recurso extraordinario de súplica. Por ser pertinentes para el asunto que se examina, la Corte se permite transcribir lo que en esa oportunidad se dijo:
“Dispone el artículo 150 de la Constitución Política, que le corresponde al Congreso de la República hacer las leyes, función a través de la cual ejerce diversas funciones, entre ellas: interpretar, reformar y derogar las leyes (num. 1º), y expedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones (num. 2º). Con fundamento en sus atribuciones constitucionales, el legislador cuenta con una amplia libertad de configuración entre las cuales está la de regular los diversos procesos judiciales y establecer en ellos los procedimientos que han de surtirse, tales como el establecimiento de términos judiciales, los recursos ordinarios o extraordinarios que procedan, su oportunidad para interponerlos, efectos en los que se conceden, y en general todos los aspectos propios de cada proceso atendiendo su naturaleza, a fin de establecer las reglas que han de observarse de suerte que se garanticen el derecho de acceso a la administración de justicia, el debido proceso y el derecho a la igualdad. Si bien como se ha señalado por esta corporación el legislador en ejercicio de su facultad constitucional de hacer las leyes y expedir códigos en las distintas ramas del derecho, cuenta con una amplia libertad de configuración, dicha potestad no es absoluta pues ella encuentra sus límites en los principios y valores consagrados en el ordenamiento constitucional, es decir que no pueden ser desconocidos los derechos y garantías fundamentales de las personas.
La competencia general del Congreso de la República de hacer las leyes, y a través de ellas ejercer las atribuciones a las que se ha aludido en esta sentencia, ha sido desarrollada históricamente por el legislador (4) como un medio para alcanzar los fines que se persiguen con la justicia. De ahí que al regular los diversos procesos que rigen las distintas jurisdicciones, se hayan consagrado una diversidad de garantías sustanciales y procesales que permitan el acceso a la administración de justicia con observancia plena de los derechos a la igualdad y al debido proceso.
Dentro de las garantías procesales surgen los recursos ordinarios y extraordinarios establecidos por el legislador como mecanismos que permiten a las partes en litigio controvertir las decisiones de la autoridad judicial o administrativa para someterlas a un nuevo estudio, con el objeto de obtener su revocatoria, modificación o aclaración, a fin de arribar a la verdad real que se persigue en el proceso. En ese sentido, la Corte ha señalado que “los recursos, concebidos como instrumentos de defensa mediante los cuales quien se considere afectado por una decisión judicial o administrativa la somete a nuevo estudio para obtener que se revoque, modifique o aclare, hacen parte de las garantías propias del debido proceso. En efecto, el artículo 29 de la Constitución exige que todo juzgamiento se lleve a cabo con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. Entre estas, que son señaladas por la ley, está la posibilidad de instaurar recursos contra las determinaciones que se van adoptando en el curso del trámite procesal o al finalizar el mismo” (5) .
Ahora bien, como se señaló la regulación de las diversas etapas y actuaciones judiciales que han de surtirse en el curso de los procesos, siempre y cuando no haya sido efectuada directamente por el constituyente, le corresponde al legislador en ejercicio de su amplia libertad de configuración. En virtud de esta atribución puede instituir distintos medios de impugnación de las decisiones judiciales, esto es, recursos ordinarios y extraordinarios (6) , las circunstancias y condiciones en las que proceden y la oportunidad procesal para incoarlos y decidirlos, e incluso definir cuándo no procede ningún recurso. En ese sentido es importante recordar la Sentencia C-005 de 1994 (7) , en la que la Corte expresó lo siguiente:
3.2. Para el proceso administrativo fue creado el recurso extraordinario de súplica por la Ley 11 de 1975 (art. 2º) (8) , derogado por el artículo 268 del Código Contencioso Administrativo y revivido después de la declaración de inexequibilidad del citado artículo, proferida por la Corte Suprema de Justicia en sentencia de julio 9 de 1984 (9) . Con posterioridad, al expedirse el Decreto 1 de 1984, el recurso extraordinario de súplica quedó consagrado en el artículo 194, y posteriormente fue modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998. Se trata de un medio de impugnación extraordinario que procede contra sentencias ejecutoriadas proferidas por cualquiera de las secciones o subsecciones el Consejo de Estado. Con la modificación introducida por la citada ley, el recurso fue transformado en una especie de casación por violación directa de normas sustanciales, bien por aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación o interpretación errónea de las mismas. La competencia para el conocimiento del recurso extraordinario de súplica según dispone el artículo 194 del Código Contencioso Administrativo con la modificación introducida por el artículo 57 de la Ley 446, le corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, y debe ser interpuesto dentro de los veinte días siguientes al de la ejecutoria de la sentencia impugnada “ante la sección o subsección falladora que lo concederá o rechazará”. El artículo 194 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998, fue derogado expresamente por el artículo 2º de la Ley 954 de 2005, que regulaba lo relacionado con el recurso extraordinario en cuestión.
3.3. La Ley 954 de 2005 (10) , fue expedida por el legislador con el fin de obtener la descongestión de los despachos judiciales, concretamente la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo así como de las distintas secciones que la integran, dado el enorme cúmulo de trabajo represado en esa corporación que impedía el oportuno acceso a la administración de justicia, adoptando entonces medidas de urgencia que permitieran y facilitaran la adopción de decisiones de manera oportuna y eficaz.
Se adujo también que el propósito del proyecto era entre otros, “establecer el mecanismo adecuado para que la Sala Plena Contencioso Administrativo evacue el trabajo que se ha venido acumulando en relación con los recursos de súplica interpuestos, cuya decisión se ha venido desplazando por las competencias prioritarias que la Constitución le asignó, y se evite en el futuro la repetición de esta situación que dificulta y obstaculiza el normal funcionamiento de la corporación.
Por ello, en este proyecto se proponen fórmulas como la eliminación del recurso de súplica —cuya ineficacia práctica está ampliamente demostrada y, en cambio, ha servido para crear una gran congestión en la Sala— (...). Las estadísticas que se anexan a esta exposición de motivos demuestran una verdad irrefutable: la inutilidad del recurso extraordinario de súplica, si se tiene en cuenta que la casi totalidad de los recursos fallados hasta la fecha ha confirmado los fallos recurridos. Ello produce, en cambio, una congestión innecesaria de trabajo en la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Si bien el recurso está previsto como una revisión del trabajo de la sección especializada de la Sala Plena, por parte de quienes no son especialistas en el tema, no puede equipararse al recurso extraordinario de casación, pues en este la Corte Suprema de Justicia revisa las sentencias de los tribunales superiores de distrito judicial, en tanto que el recurso extraordinario de súplica genera una revisión de la sentencia por quienes son pares del fallador” (11) (resaltado fuera de texto)”.
En resumen, no puede imputarse en este caso violación del debido proceso ni del derecho de acceso a la administración de justicia, pues el legislador cumple con estos al señalar un procedimiento para que se tramiten y decidan las pretensiones de carácter contencioso administrativo, en el cual se garantice con amplitud no solo el derecho a formularlas mediante la demanda correspondiente, sino, además, con oportunidades para pedir y practicar pruebas, presentar alegaciones de conclusión, e impugnar las providencias judiciales de carácter interlocutorio a lo largo del proceso, así como la propia sentencia cuando se trate de procesos de doble instancia, sin que resulte en tal virtud imperativo que se establezca. Adicionalmente, el recurso extraordinario de súplica, el cual por lo demás, no es de creación constitucional, y, por ello, tampoco es obligatorio su establecimiento por la ley, ni siquiera en los procesos de única instancia.
4. La Ley 954 de 2005 no viola la reserva de ley estatutaria.
Según el demandante el Congreso de la República con la expedición de la Ley 954 de 2005, violó la reserva de ley estatutaria a que se refieren los artículos 152 y 153 de la Constitución Política, pues no se cumplió con los trámites y formalidades que la Carta impone a las leyes que introducen reformas a la administración de justicia y a los códigos de procedimiento, como sucede con la ley acusada, la cual al modificar aspectos de la Ley 446 de 1998 “siendo esta una ley estatutaria”, así como del Código Contencioso Administrativo, debió seguir el trámite exigido por los artículos constitucionales citados.
El artículo 152 de la ley fundamental señala las materias que deben ser reguladas por medio de leyes estatutarias por el Congreso de la República, entre las cuales se encuentra lo relacionado con la administración de justicia. Por su parte, el artículo 153 ibídem consagra los requisitos que se exigen para el trámite de dicha clase de leyes, a saber: que se tramiten en una sola legislatura; que su aprobación, modificación o derogación se haga por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso; y, se exige que el trámite sea revisado previamente por la Corte Constitucional.
Si bien al actor le asiste razón en cuanto que los asuntos referentes a la administración de justicia han de ser tramitados por medio de leyes estatutarias, lo cierto es que no todo asunto relacionado con dicha materia ha de ser sometido al mismo. Se trata de un asunto que ha sido ampliamente discutido por este Tribunal Constitucional, pero respecto del cual la jurisprudencia ha sido uniforme y constante en señalar los parámetros que orientan el cumplimiento de la reserva de ley estatutaria en lo que a la administración de justicia se refiere.
Precisamente esta corporación al examinar el proyecto de ley estatutaria de la administración de justicia (12) , expresó al respecto que:
“una ley estatutaria encargada de regular la administración de justicia, como lo dispone el literal b) del artículo 152 superior, debe ocuparse esencialmente sobre la estructura general de la administración de justicia y sobre los principios sustanciales y procesales que deben guiar a los jueces en su función de dirimir los diferentes conflictos o asuntos que se sometan a su conocimiento.
De conformidad con lo anterior, esta corporación entiende que el legislador goza, en principio, de la autonomía suficiente para definir cuáles aspectos del derecho deben hacer parte de este tipo de leyes. Sin embargo, debe señalarse que esa habilitación no incluye la facultad de consagrar asuntos o materias propias de los códigos de procedimiento, responsabilidad esta que debe asumir con base en lo dispuesto en el numeral 2º del artículo 150 superior, es decir, a través de las leyes ordinarias. Con todo, debe reconocerse que no es asunto sencillo establecer una diferenciación clara y contundente respecto de las materias que deben ocuparse uno y otro tipo de leyes. Así pues, resulta claro que, al igual que ocurre para el caso de las leyes estatutarias que regulan los derechos fundamentales (art. 152, lit. A), no todo aspecto que de una forma u otra se relacione con la administración de justicia debe necesariamente hacer parte de una ley estatutaria. De ser ello así, entonces resultaría nugatoria la atribución del numeral 2º del artículo 150 y, en consecuencia, cualquier código que en la actualidad regule el ordenamiento jurídico, o cualquier modificación que en la materia se realice, deberá someterse al trámite previsto en el artículo 153 de la Carta” (negrillas fuera de texto).
Dicho criterio jurisprudencial ha sido reiterado por la Corte (13) en varias providencias, y en esta oportunidad se hace lo propio, pues admitir una posición contraria conduciría al absurdo de someter cualquier modificación o reforma de códigos o leyes ordinarias referentes a la administración de justicia al rigor del trámite propio de las leyes estatutarias, con lo cual se vaciaría de contenido la facultad propia del legislador de expedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones (C.P., art. 150-2), afectando gravemente la función legislativa y, en consecuencia la eficacia y eficiencia de la administración de justicia.
Contrario a lo sostenido por el demandante, la Ley 446 de 1998 es una ley ordinaria expedida por el legislador en procura de lograr la descongestión en la justicia, para lo cual adoptó como legislación permanente algunas disposiciones del Decreto 2651 de 1991 reformó los Códigos de Procedimiento Civil y Contencioso Administrativo, derogó algunas leyes y decretos, y dictó normas sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia. Siendo ello así, el Congreso podía perfectamente expedir una ley ordinaria para modificar otra de la misma naturaleza, o para derogar disposiciones del Código Contencioso Administrativo, proferido por medio de una ley de la misma categoría. Así las cosas, no le asiste razón al demandante cuando afirma que se violaron los trámites y formalidades propias exigidas por la Constitución Política para la expedición de las leyes estatutarias.
1. ESTARSE A LO RESUELTO en las sentencias C-046 y C-050 de 2006 respecto del artículo 1º de la Ley 954 de 2005, así como de la Sentencia C-1233 de 2005, respecto de la expresión “que, a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley, tengan proferido el respectivo auto admisorio”, contenida en el artículo 3º de la mencionada ley.
2. Declarar EXEQUIBLE el artículo 2º de la Ley 954 de 2005.
3. DECLARAR EXEQUIBLE la Ley 954 de 2005, por los cargos analizados en esta sentencia.
(1) Ms.Ps. Álvaro Tafur Galvis y Alfredo Beltrán Sierra, respectivamente.
(3) “que, a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley, tengan proferido el respectivo auto admisorio”.
(4) Constitución Política de 1886, artículo 76, numerales 1º y 2º.
(5) Corte Constitucional, Sentencia C-365 de 1994, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, donde la Corte declaró la constitucionalidad de una norma de procedimiento penal que establecía la obligatoriedad de la sustentación del recurso de apelación y encontró que razones de economía procesal y de mayor eficiencia de la administración de justicia justificaban que el legislador exigiera la sustentación de dicho recurso. También señaló la Corte que el principio de doble instancia que establece expresamente la Carta se refiere a las sentencias y que en materia de autos, la definición de cuáles recursos proceden se dejó en manos del legislador, el cual puede decidir discrecionalmente los recursos que proceden contra tales decisiones.
(6) Salvo el principio de la doble instancia que por mandato constitucional procede en los casos de las sentencias condenatorias y la acción de tutela (C.P., arts. 29 y 86).
(7) Corte Constitucional, Sentencia C-005 de 1996, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, fallo en el que la Corte declaró la exequibilidad de varias normas de que establecían la improcedencia de recursos contra ciertas providencias judiciales.
(8) En la citada norma se disponía: “Habrá recurso de súplica ante la sala plena de lo contencioso respecto del auto interlocutorio o de la sentencia dictados por una de las secciones en los que, sin la previa aprobación de la sala plena, se acoja doctrina contraria a alguna jurisprudencia.
En el escrito en el que se proponga el recurso se indicará precisamente la providencia en donde conste la jurisprudencia que se repute contraída. El recurso podrá interponerse dentro de los cinco días siguientes al de la notificación del auto o del fallo”.
(9) La Corte Suprema de Justicia declaró la inexequibilidad del artículo 268 del Código Contencioso Administrativo, argumentando para ello la falta de facultades del gobierno, pues la Ley 58 de 1982, en el parágrafo del artículo 11 solamente autorizó su modificación. Cfr. Betancur Jaramillo Carlos. Derecho procesal administrativo. Señal Editora.
(10) “Por medio de la cual se modifican, adicionan y derogan algunos artículos de la Ley 446 de 1998 y del Código Contencioso Administrativo, y se dictan otras disposiciones sobre competencia, descongestión, eficiencia y acceso a la administración de justicia”.
(11) Gaceta del Congreso 76 de 18 de marzo de 2004, págs. 36 a 40.
(13) En la Sentencia C-114 de 1999, M.P. Fabio Morón Díaz, la Corte reiteró la Sentencia C-037 de 1996, al examinar la constitucionalidad de algunas disposiciones de la Ley 446 de 1998. Lo mismo aconteció en la Sentencia C-662 de 2000 con ponencia del mismo magistrado citado.