Source: http://ww.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2008/C-538-08.htm
Timestamp: 2019-07-17 01:36:16
Document Index: 295597952

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C-538-08
Sentencia C-538/08
CONVENIO DE ROTTERDAM PARA LA APLICACION DEL CONSENTIMIENTO FUNDAMENTADO PREVIO A CIERTOS PLAGUICIDAS Y PRODUCTOS QUIMICOS PELIGROSOS OBJETO DE COMERCIO INTERNACIONAL
CONVENIO DE ROTTERDAM PARA LA APLICACION DEL CONSENTIMIENTO FUNDAMENTADO PREVIO A CIERTOS PLAGUICIDAS Y PRODUCTOS QUIMICOS PELIGROSOS OBJETO DE COMERCIO INTERNACIONAL-Objeto
El Convenio de Rotterdam es un instrumento internacional diseñado con el fin de promover la responsabilidad compartida y los esfuerzos conjuntos de las Partes en la esfera del comercio internacional de ciertos productos químicos peligrosos a fin de proteger la salud humana y el medio ambiente frente a posibles daños y contribuir a su utilización ambientalmente racional, facilitando el intercambio de información acerca de sus características, estableciendo un proceso nacional de adopción de decisiones sobre su importación y exportación y difundiendo esas decisiones a las Partes.
CONVENIO DE ROTTERDAM-Disposiciones sustanciales desarrollan preceptos constitucionales
Para esta Corte, las disposiciones sustanciales del Convenio bajo estudio desarrollan los preceptos constitucionales que consagran la cooperación internacional en campos indispensables para la preservación de la salud y la vida de las personas, contenidos en el Preámbulo y en los artículos 1, 2 y 9 de la Carta. De igual forma, se tiene que garantiza y respeta la equidad, la reciprocidad y la conveniencia nacional, que deben inspirar las relaciones internacionales en materia política, económica, social y ecológica, de conformidad con lo establecido en el artículo 226 de la Constitución.
TRATADO INTERNACIONAL-Condicionamiento de enmiendas al Convenio
La jurisprudencia de esta Corporación ha sostenido de manera reiterada que los instrumentos internacionales que creen nuevas obligaciones, modifiquen o adiciones un Convenio inicialmente suscrito, deberán someterse a los procedimientos constitucionales de aprobación del Congreso y revisión de constitucionalidad por esta Corporación
Referencia: expediente LAT-316
Revisión de constitucionalidad de la Ley 1159 de 2007, “por medio de la cual se aprueba el Convenio de Rotterdam para la aplicación del consentimiento fundamentado previo a ciertos plaguicidas y productos químicos peligrosos objeto de comercio internacional, hecho en Rotterdam el diez (10) de septiembre de mil novecientos noventa y ocho (1998)”.
dentro del proceso de revisión de la Ley 1159 de 2007, “por medio de la cual se aprueba el Convenio de Rotterdam para la aplicación del consentimiento fundamentado previo a ciertos plaguicidas y productos químicos peligrosos objeto de comercio internacional” hecho en Rotterdam el diez (10) de septiembre de mil novecientos noventa y ocho (1998)”, (en adelante Convenio de Rotterdam).
La Ley objeto de análisis, cuya publicación se efectuó en el Diario Oficial No. 46.757 de 20 de septiembre de 2007, es la siguiente:
“LEY 1159 DE 2007
Por medio de la cual se aprueba el “Convenio de Rotterdam para la Aplicación del Procedimiento de Consentimiento Fundamentado previo a ciertos Plaguicidas y Productos Químicos Peligrosos, Objeto de Comercio Internacional”, hecho en Rotterdam el diez (10) de septiembre de mil novecientos noventa y ocho (1998).
Visto el texto del “Convenio de Rotterdam para la Aplicación del Procedimiento de Consentimiento Fundamentado previo a ciertos Plaguicidas y Productos Químicos Peligrosos, Objeto de Comercio Internacional”, hecho en Rotterdam el diez (10) de septiembre de mil novecientos noventa y ocho (1998), que a la letra dice:
ARTÍCULO 1o. OBJETIVO.
c) Por “producto químico rigurosamente restringido” se entiende todo aquel cuyos usos dentro de una o más categorías hayan sido prohibidos prácticamente en su totalidad, en virtud de una medida reglamentaria firme, con objeto de proteger la salud humana o el medio ambiente, pero del que se sigan autorizando algunos usos específicos. Ello incluye los productos químicos cuya aprobación para prácticamente cualquier uso haya sido denegada o que las industrias hayan retirado del mercado interior o de ulterior consideración en el proceso de aprobación nacional cuando haya pruebas claras de que esa medida se haya adoptado con objeto de proteger la salud humana o el medio ambiente;
h) Por “organización de integración económica regional”, se entiende una organización constituida por Estados soberanos de una región determinada a la que sus Estados miembros hayan transferido competencias en asuntos regulados por el presente Convenio y que haya sido debidamente facultada, de conformidad con sus procedimientos internos, para firmar, ratificar, aceptar o aprobar el Convenio o adherirse a él.
i) Por “Comité de Examen de Productos Químicos” se entiende el órgano subsidiario a que se hace referencia en el párrafo 6o del artículo 18.
ARTÍCULO 3o.AMBITO DE APLICACIÓN DEL CONVENIO.
ARTÍCULO 4o. AUTORIDADES NACIONALES DESIGNADAS.
ARTÍCULO 5o. PROCEDIMIENTOS RELATIVOS A LOS PRODUCTOS QUÍMICOS PROHIBIDOS O RIGUROSAMENTE RESTRINGIDOS.
1. Cada Parte que haya adoptado una medida reglamentaria firme lo comunicará por escrito a la Secretaría. Esa comunicación se hará lo antes posible, pero a más tardar en un plazo de noventa días a partir de la fecha en que la medida reglamentaria firme haya entrado en vigor, e incluirá, de, ser posible, la información estipulada en el anexo I.
6. El Comité de Examen de Productos Químicos examinará la información facilitada en esas notificaciones y, con arreglo a los criterios establecidos en el anexo II, formulará una recomendación a la Conferencia de las Partes sobre si ese producto químico debe quedar sujeto al procedimiento de consentimiento fundamento previo y por consiguiente incluirse en el anexo III.
ARTÍCULO 6o. PROCEDIMIENTOS RELATIVOS A LAS FORMULACIONES PLAGUICIDAS EXTREMADAMENTE PELIGROSAS.
ARTÍCULO 7o. INCLUSIÓN DE PRODUCTOS QUÍMICOS EN EL ANEXO III.
ARTÍCULO 8o. INCLUSIÓN DE PRODUCTOS QUÍMICOS EN EL PROCEDIMIENTO VOLUNTARIO DE CONSENTIMIENTO FUNDAMENTADO PREVIO.
ARTÍCULO 9o. RETIRADA DE PRODUCTOS QUÍMICOS DEL ANEXO III.
ARTÍCULO 10. OBLIGACIONES RELATIVAS A LA IMPORTACIÓN DE PRODUCTOS QUÍMICOS ENUMERADOS EN EL ANEXO III.
2. Cada Parte transmitirá a la Secretaría, lo antes posible, pero a más tardar en un plazo de nueve meses a partir de la fecha de envío del documento de orientación para la adopción de decisiones a que se hace referencia en el párrafo 3 del artículo 7o, una respuesta sobre la futura importación del producto químico de que se trate. Si una Parte modifica su respuesta, remitirá de inmediato la respuesta revisada a la Secretaría.
ARTÍCULO 11. OBLIGACIONES RELATIVAS A LA EXPORTACIÓN DE PRODUCTOS QUÍMICOS ENUMERADOS EN EL ANEXO III.
ARTÍCULO 12. NOTIFICACIÓN DE EXPORTACIÓN.
c) La Secretaría haya distribuido la respuesta a las Partes con arreglo a lo dispuesto en el párrafo 10 del artículo l0.
ARTÍCULO 13. INFORMACIÓN QUE DEBE ACOMPAÑAR A LOS PRODUCTOS QUÍMICOS EXPORTADOS.
2. Cada Parte, sin perjuicio de cualesquiera requisitos impuestos por la Parte importadora, requerirá que los productos químicos enumerados en el anexo III y los que estén prohibidos o rigurosamente restringidos en su territorio estén sujetos, cuando se exporten, a requisitos de etiquetado que aseguren la presencia de información adecuada con respecto a los riesgos y/o los peligros para la salud humana: o el medio ambiente, teniendo en cuenta las normas internacionales pertinentes.
ARTÍCULO 14. INTERCAMBIO DE INFORMACIÓN.
ARTÍCULO 15. APLICACIÓN DEL CONVENIO.
ARTÍCULO 16. ASISTENCIA TÉCNICA.
Las Partes, teniendo en cuenta especialmente las necesidades de los países en desarrollo y los países con economías en transición, cooperarán en la promoción de la asistencia técnica para el desarrollo de la infraestructura y la capacidad necesarias para el manejo de los productos químicos a efectos de la aplicación del presente Convenio. Las Partes que cuenten con programas más avanzados de reglamentación de los productos químicos deberían brindar asistencia técnica, incluida capacitación, a otras Partes para que estas desarrollen la infraestructura y la capacidad de manejo de los productos químicos a lo largo de su ciclo de vida.
ARTÍCULO 18. CONFERENCIA DE LAS PARTES.
3. Las reuniones extraordinarias de la Conferencia de las Partes se celebrarán cuando esta lo estime necesario o cuando cualquiera de las Partes lo solicite por escrito, siempre que se sumen a esa solicitud un tercio de las Partes, como mínimo.
ARTÍCULO 19. SECRETARÍA.
b) La presentación de la controversia a la Corte Internacional, de Justicia.
6. Si las Partes en la controversia no han aceptado el mismo procedimiento de los establecidos en el párrafo 2 del presente artículo y no han conseguido resolver su controversia en los doce meses siguientes a la fecha en que una de ellas haya notificado a la otra la existencia de dicha controversia, esta se someterá a una comisión de conciliación a petición de cualquiera de las partes en la controversia. La comisión de conciliación presentará un informe con recomendaciones. En un anexo que la Conferencia de las Partes adoptará a más tardar en su segunda reunión se establecerán procedimientos adicionales para regular la comisión de conciliación.
ARTÍCULO 21. ENMIENDAS DEL CONVENIO.
2. Las enmiendas del presente Convenio se aprobarán en una reunión de la Conferencia de las Partes. La Secretaría comunicará el texto de cualquier propuesta enmienda a las Partes al menos seis meses antes de la reunión en que se proponga su aprobación. La Secretaría comunicará también las enmiendas propuestas a los signatarios del presente Convenio y, a efectos de información al Depositario.
3. Las Partes harán todo lo posible por llegar a un acuerdo por consenso sobre cualquier propuesta de enmienda del presente Convenio. Si se agotan todos los esfuerzos por alcanzar el consenso sin lograrlo las enmiendas se aprobarán, como último recurso, por mayoría de tres cuartos de las Partes presentes y votantes en la reunión.
ARTÍCULO 22. APROBACIÓN Y ENMIENDA DE ANEXOS.
2. Los anexos solo tratarán de cuestiones de procedimiento, científicas, técnicas o administrativas.
El presente Convenio estará abierto a la firma en Rotterdam para todos los Estados y organizaciones de integración económica regional el 11 de septiembre de 1998, y en la Sede de las Naciones Unidas en Nueva York desde el 12 de septiembre de 1998 hasta el 10 de septiembre de 1999,
ARTÍCULO 25. RATIFICACIÓN, ACEPTACIÓN, APROBACIÓN O ADHESIÓN.
ARTÍCULO 26.ENTRADA EN VIGOR.
2. Para cada Estado u organización de integración económica regional que ratifique, acepte o apruebe el Convenio o se adhiera a él una vez depositado el quincuagésimo instrumento de ratificación, aceptación, aprobación o adhesión, el Convenio entrará en vigor el nonagésimo
día después de la fecha en que el Estado u organización de integración económica regional deposite su instrumento de ratificación, aceptación, aprobación o adhesión.
ARTÍCULO 27. RESERVAS.
2. La denuncia surtirá efecto al cabo de un año desde la fecha en que el Depositario haya recibido la notificación correspondiente, o en la fecha que se indique en la notificación de denuncia si esta fuese posterior.
ARTÍCULO 29. DEPOSITARIO.
ARTÍCULO 30. TEXTOS AUTÉNTICOS.
INFORMACION QUE HA DE ADJUNTARSE A LAS NOTIFICACIONES HECHAS CON ARREGLO A LO DISPUESTO EN EL ARTICULO 5o.
– Estrategias para el control integrado de las plagas;
– Prácticas y procesos industriales, incluidas tecnologías menos contaminantes.
CRITERIOS PARA LA INCLUSION DE PRODUCTOS QUIMICOS PROHIBIDOS O RIGUROSAMENTE RESTRINGIDOS EN EL ANEXO III.
El Comité de Examen de Productos Químicos, al examinar las notificaciones que le haya enviado la Secretaría con arreglo al párrafo 5 del artículo 5o:
iii) Si las razones que han conducido a la adopción de la medida reglamentaria firme solo rigen en una zona geográfica limitada o en otras circunstancias limitadas;
PRODUCTOS QUIMICOS SUJETOS AL PROCEDIMIENTO DE CONSENTIMIENTO FUNDAMENTADO PREVIO.
No. o números CAS
Cactafol
1,2 - dibromoetano (EDB)
Monocrotophos (formulaciones líquidas solubles de la sustancia que sobrepase los 600 g/l de ingrediente activo)
Metamidophos (formulaciones líquidas solubles de la sustancia que sobrepase los 600 g/l de ingrediente activo)
Fosfamidón (formulaciones líquidas solubles de la sustancia que sobrepase los 1000 g/l de ingrediente activo)
13171-21-6 (mezcla, isómeros (E) y (Z) ) 23783-98-4 (isómero (Z)) 297-99-4 (isómero (E) )
Paratión (se incluyen todas las formulaciones de esta sustancia aerosoles, polvos secos (PS), concentrado emulsificable (CE), gránulos (GR) y polvos humedecibles (PH) – excepto las suspensiones en cápsula (SC)
36355-01-8 (hexa-) 27858-07-7 (octa-)
Fosfato de tris (2,3- dibromopropil)
INFORMACION Y CRITERIOS PARA LA INCLUSION DE FORMULACIONES PLAGUICIDAS EXTREMADAMENTE PELIGROSAS EN EL ANEXO III.
En las propuestas presentadas con arreglo a lo dispuesto en el párrafo 1 del artículo 6o se incluirá documentación que contenga la siguiente información:
De conformidad con lo dispuesto en el párrafo 3 del artículo 6o, la Secretaría recopilará información pertinente sobre la formulación, incluidas:
Al examinar las propuestas que remita la Secretaría de conformidad con lo dispuesto en el párrafo 5 del artículo 6o, el Comité de Examen de Productos Químicos tendrá en cuenta:
b) La importancia que esos incidentes pueden revestir para otros Estados con clima, condiciones y pautas de utilización de las formulaciones similares;
INFORMACION QUE HA DE ADJUNTARSE A LAS NOTIFICACIONES DE EXPORTACION.
c) El nombre del producto químico prohibido o rigurosamente restringido y un resumen de la información especificada en el anexo I que haya de facilitarse a la Secretaría de conformidad con lo dispuesto en el artículo 5o. Cuando una mezcla o preparación incluya más de uno de esos productos químicos, se facilitará la información para cada uno de ellos;
e) Información sobre medidas de precaución para reducir las emisiones del producto químico y la exposición a este;
2. Además de la información a que se hace referencia en el párrafo 1, la Parte exportadora facilitará la información adicional especificada en el anexo I que solicite la Parte importadora
I hereby certify that the foregoing text is a true copy of
The Rotterdam Convention on the
Prior Informed Consent Procedure for
Pesticides in International Trade,
adopted at Rotterdam, Netherlands,
on 10 September 1998, the original
of which is deposited with the
précéde est une copie conforme de
la Convention de Rotterdam sur la
procédure de consentement préalable
en connaissance de cause applicable
chimiques et pesticides dangereux
qui font l'objet du commerce
international, adoptée á Rotterdam
(Pays-Bas) le 10 septembre 1998, et
dont l'original se trouve déposé
auprés du Secrétaire général de
l'Organisation des Nations Unies.
New York, le 17 novembre 1998
Bogotá, D. C., 16 de marzo de 2005
ARTÍCULO 1o. Apruébase el “Convenio de Rotterdam para la Aplicación del Procedimiento de Consentimiento Fundamentado previo a ciertos Plaguicidas y Productos Químicos Peligrosos, Objeto de Comercio Internacional”, hecho en Rotterdam el diez (10) de septiembre de mil novecientos noventa y ocho (1998).
ARTÍCULO 2o. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 1o de la Ley 7ª de 1944, el “Convenio de Rotterdam para la Aplicación del Procedimiento de Consentimiento Fundamentado previo a ciertos Plaguicidas y Productos Químicos Peligrosos, Objeto de Comercio Internacional”, hecho en Rotterdam el diez (10) de septiembre de mil novecientos noventa y ocho (1998), que por el artículo 1o de esta ley se aprueba, obligará al país a partir de la fecha en que se perfeccione el vínculo internacional respecto del mismo.
Presentado al honorable Congreso de la República por la Ministra de Relaciones Exteriores, el Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, el Ministro de la Protección Social, y la Ministra de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
JUAN LOZANO RAMÍREZ”
1. Ministerio de Agricultura.
La Jefe (e) de la Oficina Jurídica del Ministerio de Agricultura intervino en el presente proceso con el fin de defender la constitucionalidad del instrumento internacional y de su ley aprobatoria. Para hacerlo dividió su intervención en dos apartados: El primero lo destinó al análisis formal de la Ley 1159 de 2007 y el segundo, al análisis material de sus disposiciones.
En la primera parte, después de describir cada una de las etapas legislativas que surtió el Proyecto de Ley al interior del Congreso luego de que fuera radicado por el Gobierno, concluyó que la Ley 1159 de 2007 “cumplió con los requisitos de orden constitucional y legal para su aprobación de conformidad con lo dispuesto en los artículos 154, 157, 158, 160 y 165 de la Constitución Política”.
En el segundo apartado, luego de la descripción del articulado del tratado, la representante del Ministerio de Agricultura sostuvo que su contenido respeta los preceptos constitucionales. Afirmó que el Proyecto de Ley desarrolla algunas disposiciones de la Carta Política como sus artículos 226 y 227. Por último, expresó las razones por las cuales considera que la ratificación de este instrumento es conveniente para el país, entre ellas que “promueve la responsabilidad compartida entre países desarrollados y economías en transición”, “[p]roporciona un sistema de detección anticipada para el comercio de pesticidas peligrosos, facilitando que el país importador sea informado cuando el pesticida importado está prohibido en otros países”, permite “orientar el control técnico en el país [sobre el uso de plaguicidas] y tomar las medidas encaminadas a la disminución del riesgo, la protección de la salud, especialmente de los agricultores”, desarrollar una mayor “[c]apacidad para controlar las importaciones de productos químicos no deseados” y “[c]omunicar a los demás países (…) sobre las restricciones y prohibiciones tomadas en el país con respecto a los productos objeto del Convenio”.
El ciudadano William Hernando Sabogal Torres, actuando como apoderado especial del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, presentó un escrito mediante el cual se pronunció a favor de la constitucionalidad de la Ley 1159 de 2007. Para ello, describió el proceso legislativo del proyecto de Ley que precedió a la norma analizada y concluyó que el trámite se había ajustado a las disposiciones de la Carta Política. En cuanto al aspecto material del instrumento internacional, el apoderado del Ministerio resaltó algunas “razones de conveniencia” por las cuales considera importante incluir dentro de nuestro ordenamiento jurídico el Convenio de Rotterdam. Posteriormente, en un capítulo titulado “Presupuestos de legalidad y constitucionalidad” el apoderado del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo realizó un recorrido por diferentes disposiciones constitucionales e internacionales en las cuales, según él, se encuentra enmarcado el Convenio objeto de análisis. En ese orden de ideas, concluye que “el [convenio] constituye un instrumento eficaz para controlar el alto riesgo para la salud humana y la amenaza para el ecosistema que genera la aplicación y distribución de determinados plaguicidas y productos químicos destinados al mercado internacional”.
3. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
El ciudadano Tito Simón Ávila Suárez, en calidad de apoderado del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, intervino dentro del presente asunto manifestando su acuerdo con la exequibilidad del Convenio de Rotterdam y su Ley aprobatoria. En su intervención especificó el marco jurídico “para la gestión integral de las sustancias y residuos peligrosos en Colombia” describiendo en detalle las disposiciones que lo componen. Posteriormente, refirió algunos precedentes jurisprudenciales de esta Corporación con el objeto de resaltar la importancia que para la protección del medio ambiente representa la incorporación del instrumento internacional bajo estudio al ordenamiento jurídico colombiano. En relación al estudio de fondo de los enunciados normativos que integran el Convenio bajo examen, dispuso que “se encuentra acorde con el artículo 150 de la Constitución Política” al igual que con otras disposiciones ambientales de la legislación colombiana, siempre y cuando se entienda que “la aplicación del procedimiento de consentimiento fundamentado previo para el comercio de ciertos plaguicidas y productos químicos, no sustituye o modifica el régimen de licenciamiento consagrado en la ley 99 de 1993 (…) y el Decreto 1220 de 2005”. Finalmente, destaca la necesidad de desarrollar e implementar las disposiciones del Convenio para su aplicación real, enumerando algunos de sus beneficios.
El Procurador General de la Nación, en ejercicio de las competencias previstas en el artículo 242-2 y 278 de la Constitución Política, presentó concepto dentro del trámite de la referencia, en el que solicita a la Corte que declare la exequibilidad de la Convención, así como la de su ley aprobatoria.
Luego de realizar el estudio formal del proyecto de ley que finalizó como la Ley 1159 de 2007, el Ministerio Público concluyó que dicho trámite cumplió con las exigencias constitucionales y legales, por lo que no encuentra reparo alguno desde los requisitos constitucionales aplicables al procedimiento legislativo.
Posteriormente, el Ministerio Público indicó las razones por las cuales considera que las materias tratadas en el Convenio de Rotterdam configuran un “mecanismo adecuado para que los países partes tengan información suficiente sobre los plaguicidas y productos químicos peligrosos, para adoptar las disposiciones pertinentes”. Para ello el Procurador General describió en detalle el alcance de cada una de las disposiciones que integran el Convenio en estudio. Acto seguido, sostuvo que los tópicos contenidos en el instrumento internacional (i)Afianza[n] el proceso de integración, toda vez que promueve la protección y conservación de la salud y el medio ambiente a través del control en el comercio y manejo de plaguicidas y productos químicos peligrosos, así como el intercambio tecnológico y científico entre los Estados Partes (…)”. (ii) Constituyen un avance en la protección del “medio ambiente frente a posibles daños causados por plaguicidas y productos químicos peligrosos” y (iii) “Salvaguarda[n] la soberanía nacional del Estado Colombiano, en la medida que su aplicación está sujeta al ordenamiento jurídico interno” como lo dispone el artículo 15 del Convenio. Por todo lo anterior, el Ministerio Público considera que el Convenio y su Ley aprobatoria se ajustan a los preceptos constitucionales, razón por la cual, solicitó a la Corte pronunciarse a favor de la exequibilidad de estas normas.
IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE Y FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN.
2.1.1. El Ministerio de Relaciones Exteriores informó a esta Corporación, mediante comunicación del veinticinco (25) de octubre de dos mil siete (2007) [1], firmada por la Coordinadora del Grupo Interno de Trabajo de Tratados del Ministerio de Relaciones Exteriores, en relación al “Convenio de Rotterdam para la aplicación del consentimiento fundamentado previo a ciertos plaguicidas y productos químicos peligrosos objeto de comercio internacional” que “el siete (7) de septiembre de mil novecientos noventa y ocho (1998), el Presidente de la República confirió plenos poderes al Embajador de Colombia ante el Gobierno del Reino Unido de los Países Bajos, Dr. Pedro Alejo Gómez Villa, [para] que en representación del Gobierno Nacional procediera a la suscripción del mencionado Convenio.”
Al revisar el documento que anexa el Ministerio de Relaciones Exteriores para acreditar tal afirmación, encuentra esta Corporación que se reunieron las formalidades requeridas para el ejercicio de la representación necesaria para la suscripción del Convenio de Rotterdam.
2.1.2 En relación a la aprobación presidencial del Convenio de Rotterdam, el Ministerio de Relaciones Exteriores informó[2] que “mediante Aprobación Ejecutiva del 16 de marzo de 2005, el Presidente de la República ordenó someter a aprobación del Congreso de la República el Convenio de Rotterdam (…)” de conformidad con lo dispuesto en el artículo 189, numeral 2, de la Constitución. En ese sentido, en lo que tiene que ver con la aprobación presidencial de la Convención, se tiene que el Presidente de la República cumplió con este requisito y ordenó la remisión del texto correspondiente al Congreso, con el fin que fuera discutido y aprobado.
2.2. Examen del trámite de la Ley 1159 de 20 de septiembre de 2007 ante el Congreso de la República.
Con fundamento en los antecedentes legislativos, las actas publicadas en las Gacetas del Congreso de la República y las certificaciones remitidas a la Corte Constitucional por el Senado de la República y la Cámara de Representantes, esta Corporación estableció que el Proyecto de Ley Nº 56 de 2006 Senado y Nº 225 de 2007 Cámara, que finalizó con la expedición de la Ley 1159 de 2007 “por medio de la cual se aprueba el Convenio de Rotterdam para la aplicación del consentimiento fundamentado previo a ciertos plaguicidas y productos químicos peligrosos objeto de comercio internacional” hecho en Rotterdam el diez (10) de septiembre de mil novecientos noventa y ocho (1998)”, surtió el siguiente trámite:
2.2.1.1. El texto del proyecto de ley correspondiente fue presentado al Congreso de la República por el Ministerio de Relaciones Exteriores, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural , el Ministro de la Protección Social y el Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial. Su texto y la respectiva exposición de motivos fueron publicados en la Gaceta del Congreso 284 del 11 de agosto de 2006[3].
2.2.1.2. La ponencia para primer debate en la Comisión Segunda del Senado de la República fue presentada por la senadora Adriana Gutiérrez Jaramillo y fue publicada en la Gaceta del Congreso No 375 del dieciocho (18) de septiembre de 2006.
2.2.1.3. De acuerdo a la certificación suscrita por el Secretario General de la Comisión Segunda del Senado de la República[4], el Proyecto de Ley fue anunciado para su discusión y aprobación en primer debate en la sesión del veintiséis (26) de septiembre de 2006, según consta en el Acta n.° 09 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No 603 del 1 diciembre de 2006 (págs. 18 y 19). Al revisar este documento puede verificarse el anuncio, así:
“Y se anuncian para la próxima sesión los siguientes proyectos de ley: (…) Proyecto de Ley número 56 de 2006 Senado, por medio de la cual se aprueba el Convenio de Rotterdam para la aplicación del consentimiento fundamentado previo a ciertos plaguicidas y productos químicos peligrosos objeto de comercio internacional hecho en Rotterdam el diez (10) de septiembre de mil novecientos noventa y ocho (1998)”. (Negrillas originales).[5]
Del mismo modo, finalizada la sesión, la presidenta, Alexandra Moreno Piraquive, convocó la Comisión así: “para el día de mañana queda convocada la Comisión a las 9:00 a.m. para debatir los proyectos de ley (…). Se levanta la sesión”.[6] En ese sentido, la discusión del proyecto de ley fue anunciada para el día veintisiete (27) de septiembre de 2006.
2.2.1.4. De acuerdo a la certificación suscrita por el Secretario de la Comisión Segunda del Senado de la República, el proyecto de ley fue aprobado en primer debate el (27) de septiembre de 2006, según consta en el Acta N° 10 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No 604 del 1 de diciembre de 2006, con un quórum deliberatorio y decisorio integrado por doce (12) de los (13) senadores que conforman esa Comisión.
2.2.1.5. La ponencia para segundo debate fue presentada por la senadora Adriana Gutiérrez Jaramillo, y publicada en la Gaceta del Congreso No 461 del 18 de octubre de 2006.
2.2.1.6. Según certificación expedida el primero de noviembre de 2007 por el Subsecretario General del Senado de la República[7], el proyecto de ley fue anunciado para su discusión y aprobación en segundo debate en la sesión del seis (6) de diciembre de 2006, según consta en el Acta de Plenaria N° 35 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No 57 del 1 de marzo de 2007. Estudiado el texto de la referida acta, se encuentra que:
“[P]or instrucciones de la presidencia y de conformidad con el Acto Legislativo número 01 de 2003, la Secretaría anuncia los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima semana. (...) Proyecto de ley número 56 de 2006 Senado, por medio de la cual se aprueba el Convenio de Rótterdam para la aplicación del procedimiento de con sentimiento fundamentado previo a ciertos plaguicidas y productos químicos peligrosos objeto de comercio internacional, hecho en Rótterdam el diez (10) de septiembre de mil novecientos noventa y ocho (1988)”. (Negrillas originales).
Revisado en detalle el contenido del Acta de Plenaria N° 35, se estableció que la sesión finalizó así: “Siendo las 8:35 p. m., la Presidencia levanta la sesión y convoca para el día 11 de diciembre de 2006, a las 10 a. m”.
2.2.1.7. Según la certificación referida en el numeral anterior,[8] el Proyecto de Ley fue considerado en segundo debate el once (11) de diciembre de 2006 con un quórum deliberatorio y decisorio de 97 de los 102 senadores que conforman la Plenaria y aprobado por mayoría como consta en el Acta 36 de la misma fecha publicada en la Gaceta del Congreso No 58 del primero de marzo de 2007.
2.2.1.8. El texto definitivo del Proyecto de Ley 56 de 2006 Senado fue publicado en la Gaceta del Congreso No 30 del siete (7) de febrero de 2007.
2.2.2.1. Radicado el Proyecto de Ley en la Cámara de Representantes con el número 225 de 2007, se le repartió a la Comisión Segunda Constitucional Permanente, siendo designada como ponente la Representante Nancy Denise Castillo García. El informe de ponencia fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 188 del jueves diecisiete (17) de mayo de 2007.
2.2.2.2. De acuerdo al certificado allegado a esta Corporación, el ocho (8) de noviembre de 2007, por la Secretaria de la Comisión Segunda Constitucional Permanente “el proyecto fue anunciado en sesión del día 22 de mayo de 2007 acta No 33, sin publicar, en cumplimiento del artículo 8 del acto legislativo No 1 de 2003”[9].
Confrontada por esta Corporación la copia[10] incluida en el expediente legislativo del Acta No 33, se pudo constatar que el anuncio para la discusión en el primer debate se realizó de la siguiente manera:
“Anuncio de Proyectos de Ley para dar cumplimiento al Artículo 8 del Acto Legislativo No 1 de 2003. Proyectos que serán discutidos y aprobados en la próxima Sesión de la Comisión.
(…) 2). Proyecto de Ley No 56/06 Senado, 225/07 Cámara ‘Por medio del cual se aprueba el Convenio de Rotterdam para la aplicación del procedimiento de consentimiento fundamentado previo a ciertos plaguicidas y productos químicos peligrosos objeto de comercio internacional’ hecho en Rotterdam el 10 de septiembre de 1998”.
(…) Agotado el Orden del Día (sic) quedan invitados para el día 29 a las diez de la mañana”.[11]
2.2.2.3. En la misma certificación a la que se hizo referencia en el numeral anterior, la Secretaria de la Comisión Segunda Constitucional Permanente hizo constar “[q]ue en sesión del día 29 de mayo de 2007, con la asistencia de dieciséis (16) Honorables Representantes se le dio primer debate y se aprobó por unanimidad en votación ordinaria el Proyecto de Ley No 56/06 Senado y 225/07 Cámara ‘POR MEDIO DEL CUAL SE APRUEBA EL CONVENIO DE ROTTERDAM PARA LA APLICACIÓN DEL PROCEDIMIENTO DE CONSENTIMIENTO FUNDAMENTADO PREVIO A CIERTOS PLAGUICIDAS Y PRODUCTOS QUÍMICOS PELIGROSOS OBJETO DE COMERCIO INTERNACIONAL’ HECHO EN ROTTERDAM EL 10 DE SEPTIEMBRE DE 1998’. Acta No 34, sin publicar”.[12]
La copia del Acta No 34 fue allegada por la Secretaria General de la Comisión Segunda Permanente[13]. Esta Corporación estableció que el Acta No 34 del 29 de mayo de 2007 fue publicada en la Gaceta del Congreso 537 de 2007 del veintitrés (23) de octubre de 2007.
2.2.2.4. Para segundo debate la ponencia fue presentada por la representante Nancy Denise Castillo García y fue publicada en la Gaceta del Congreso 254 del 7 de junio de 2007[14].
2.2.2.5. Según certificación expedida por el Secretario General de la Cámara de Representantes,[15] en sesión del miércoles veinticinco (25) de julio de 2007 se anunció la discusión y aprobación del Proyecto de Ley objeto de estudio, tal como quedó consignado en el Acta N° 61 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No 398 del diecisiete (17) de agosto de 2007.
Revisada el acta de esta sesión, se encuentra que el anuncio de que trata el artículo 160 C.P. se realizó del siguiente modo:
“Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor Berner Zambrano Erazo: Señor Secretario anuncie los proyectos por favor para el próximo martes a las 3 de la tarde”
Si señor Presidente, se anuncian los siguientes Proyectos:
(…) . Proyecto de ley número 225 de 2007 Cámara, 056 de 2006 Senado.”[16]
Finalizada la sesión, fue convocada nuevamente para su siguiente sesión, a realizarse “el próximo martes 31 de julio de 2007, a las 3 de la tarde”.[17]
2.2.2.6. Según certificación expedida por el Secretario General de la Cámara de Representantes[18], el Proyecto de Ley fue considerado y aprobado el 31 de julio de 2007 con asistencia de ciento cuarenta y nueve (149) de los representantes (Acta No 62 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 435 del 7 de septiembre de 2007).
2.2.3. Descrito el procedimiento surtido por el Proyecto de Ley, la Corte concluye que la norma de la referencia es exequible desde su aspecto formal. En efecto:
Ver GC* 284 del 11/08/2006; supra 2.2.1.1.
Ver GC 284 del 11/08/2006; supra 2.2.1.1.
Primer debate: Ver GC 604 del 01/12/2006; supra 2.2.1.4.
Segundo debate: Ver GC 58 del 01/03/2007; supra 2.2.1.7.
Primer debate: Ver GC 537 del 23/10/2007; supra 2.2.2.3.
Segundo debate: Ver GC 435 del 07/09/2007; supra 2.2.2.6.
Primer debate: Ver GC 375 del 18/09/2006; supra 2.2.1.2
Segundo debate: Ver GC 461 del 18/10/2006; supra 2.2.1.5.
Primer debate: Ver GC 188 del 17/05/2007; supra 2.2.2.1.
Segundo debate: Ver GC 254 del 07/06/2007; supra 2.2.2.4.
(v) Entre el primer y segundo debate en cada Cámara, así como entre la aprobación del proyecto en una de las cámaras y la iniciación del debate en la otra transcurrieron los términos señalados en el inciso primero del artículo 160 Superior. [ocho y quince días respectivamente]
El primer debate en el Senado tuvo lugar el 27 de septiembre de 2006 y la aprobación en plenaria se llevó a cabo el 11 de diciembre de 2006; supra 2.2.1.4 y 2.2.1.6.
El primer debate en Cámara tuvo lugar el 29 de mayo de 2007 y la aprobación en plenaria se llevó a cabo el 31 de julio de 2007; supra 2.2.1.4 y 2.2.1.6.
Entre la aprobación del Proyecto en el Senado (11 de diciembre de 2006) y la iniciación del debate en la Cámara de Representantes (29 de mayo de 2005) transcurrió un lapso no inferior a quince días.
El anuncio para el Primer debate se produjo el 26/09/2006 y la aprobación se llevó a cabo el 27/09/2006; Ver supra 2.2.1.3.
El anuncio para el Segundo debate se produjo el 6/12/2006 y la aprobación se llevó a cabo el 11/12/2006; Ver supra 2.2.1.6.
El anuncio para el Primer debate se produjo el 22/05/2007 y la aprobación se llevó a cabo el 29/05/2007; Ver supra 2.2.2.2.
El anuncio para el Segundo debate se produjo el 25/07/2007 y la aprobación se llevó a cabo el 31/07/2007; Ver supra 2.2.2.6.
*GC: Gaceta del Congreso
La Ley 1159 de 2007 fue sancionada por el Presidente de la República el 20 de septiembre de 2007, remitiéndose para su estudio a la Corte el 25 de septiembre del mismo año, a través de oficio suscrito por el Secretario Jurídico (E) de la Presidencia,[19] cumpliéndose con ello el término de seis días al que refiere el artículo 241-10 de la Constitución.
En consecuencia, la Corte concluye que para el asunto bajo examen resultan acreditados los requisitos propios del trámite de las leyes ordinarias; razones por las que no existe defecto alguno en cuanto al análisis formal. Así, superada esta primera etapa del estudio de constitucionalidad, la Corte procederá a realizar el análisis sobre la materia del instrumento internacional.
3. Análisis de constitucionalidad de la Ley 1159 de 2007 en sus aspectos de fondo.
3.1. Composición y estructura del Convenio de Rotterdam.
El Convenio de Rotterdam “para la aplicación del consentimiento fundamentado previo a ciertos plaguicidas y productos químicos peligrosos objeto de comercio internacional”, aprobado mediante la Ley 1159 de 2007 está compuesto por treinta (30) artículos y cinco (5) anexos. Estos anexos están destinados a definir algunas particularidades -de procedimiento, científicas, técnicas o administrativas -del proceso de implementación del Convenio en los territorios de las partes contratantes. Así: el Anexo I hace referencia a la “Información que ha de adjuntarse a las notificaciones hechas con arreglo a lo dispuesto en el artículo 5ª”; el Anexo II a los “Criterios para la inclusión de productos químicos prohibidos o rigurosamente restringidos en el Anexo III”, el cual a su vez define una lista de “Productos químicos sujetos al procedimiento de consentimiento fundamentado previo”. Por su parte, el Anexo IV define la “Información y criterios para la inclusión de formulaciones plaguicidas extremadamente peligrosas en el Anexo III. Por último, el Anexo V establece la “Información que ha de adjuntarse a las notificaciones de exportación”.
Teniendo en cuenta la composición del Convenio descrita, la Corte realizará el estudio de la constitucionalidad material de la norma a partir de sus ejes temáticos, haciendo un recorrido por sus disposiciones, como pasa a desarrollarse en los apartados siguientes.
3.1.1. Contenido de las disposiciones normativas del Convenio
De acuerdo a su artículo 1, el Convenio de Rotterdam es un instrumento internacional diseñado con el fin de “promover la responsabilidad compartida y los esfuerzos conjuntos de las Partes en la esfera del comercio internacional de ciertos productos químicos peligrosos a fin de proteger la salud humana y el medio ambiente frente a posibles daños y contribuir a su utilización ambientalmente racional, facilitando el intercambio de información acerca de sus características, estableciendo un proceso nacional de adopción de decisiones sobre su importación y exportación y difundiendo esas decisiones a las Partes”.
Con el Convenio de Rotterdam se diseñan y configuran una serie de procedimientos encaminados a establecer un sistema de comunicación eficiente entre las partes contratantes, para activar y estimular el flujo de información sobre plaguicidas y productos químicos peligrosos dentro de sus territorios.
Para coordinar las labores propias de su implementación, este instrumento internacional crea una Secretaría que hace las veces de órgano administrativo del Convenio (Art. 19). Esta Secretaría tiene la misión institucional de impulsar la ejecución del Convenio a través de unas funciones específicas (Art. 19.2), las cuales, de acuerdo a los propios términos del Convenio, se “[d]esempeñarán conjuntamente [con el] Director General de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación, con sujeción a los arreglos que acuerden entre ellos y sean aprobados por la Conferencia de las Partes” (Art. 19.3).
El Convenio de Rotterdam hace referencia a varios procedimientos para satisfacer el fin para el cual fue creado. Así, se encuentran:
(i) Los “Procedimientos relativos a los productos químicos prohibidos o rigurosamente restringidos” (Art. 5): En virtud de los cuales, cada vez que un Estado contratante adopte una “medida reglamentaria firme”, esto es, una medida destinada a “restringir rigurosamente un producto químico”[20] en su territorio, debe comunicar por escrito, de acuerdo a los parámetros definidos en el Anexo I, a la Secretaría, para que ésta, a su vez, informe a todas las partes.
(ii) Los “Procedimientos relativos las formulaciones plaguicidas extremadamente peligrosas” (Art. 6): A través de los cuales cada Parte que presente “problemas causados por una formulación plaguicida extremadamente peligrosa en las condiciones que se usa en su territorio” podrá proponer a la Secretaría que se incluya dicha formulación plaguicida en el Anexo III. Para ello, en la proposición deberá suministrar la información requerida de acuerdo a los parámetros establecidos en el Anexo IV. Posteriormente, la Secretaría deberá remitir la propuesta de inclusión y la información que la sustenta al Comité de Examen de Productos Químicos. Este órgano tendrá la obligación de evaluar la información remitida y al final de su análisis deberá formular una recomendación a la Conferencia de las Partes -cuyo estructura y funcionamiento están definidos en el art. 18-, en la cual se pronuncie sobre si “esa formulación plaguicida extremadamente peligrosa debe quedar sujeta al procedimiento de consentimiento fundamentado previo y, por consiguiente, incluirse en el anexo III”. El propio convenio define la metodología de inclusión (Art.7) y de retiro (Art. 8) de productos químicos en el Anexo III.
El Convenio define las obligaciones relativas a la importación (Art. 10) y exportación (Art. 11) de productos químicos enumerados en el Anexo III. En general, estas disposiciones describen los procedimientos para la realización de estos eventos con base en las disposiciones generales del Convenio. De esta manera, por ejemplo, se describe la forma en que un Estado debe pronunciarse sobre si permite o no la realización de la importación y define las formalidades que debe respetar dicha manifestación. En relación a las obligaciones del exportador, establece que “cada Parte velará por que (sic) no se exporte desde su territorio ningún producto químico enumerado en el anexo III a ninguna parte importadora que, por circunstancia excepcionales no haya transmitido una respuesta provisional que no contenga una decisión provisional” a menos que se presenten determinadas excepciones. (Art. 10.2)
En relación a la realización de exportaciones de productos químicos, el Convenio resalta la importancia de la forma en que debe realizarse el procedimiento de la Notificación, en tanto constituye uno de los ejes vitales de aplicación del instrumento. Sobre este aspecto, dispone que cuando un Estado Parte hubiere prohibido o rigurosamente restringido un producto químico y desde su territorio se exporte dicho producto, ese Estado deberá enviar una notificación de la exportación a la Parte importadora incluyendo la información descrita en el Anexo V. En el artículo 12 del Convenio se describen las especificidades que componen el trámite de la notificación, las cuales, en últimas pretenden garantizar el flujo y acceso real de la información relacionada con los productos químicos dispuestos a realizar tránsito.
En el mismo sentido, el Convenio de Rotterdam dispone, como política entre los Estados contratantes, el impulso del intercambio de información (Art. 14) y la obligación de cooperación entre éstos (Art. 16). En el ejercicio de intercambio de información científica, técnica, económica y jurídica de los productos a los que hace referencia el Convenio, dispone que se respetarán las medidas internas de protección de la información. Para tal efecto, el propio Convenio define qué tipo de información no se considera confidencial (Art. 14.3) a fin de evitar restricciones innecesarias o indebidas por parte de los Estados contratantes.
Del artículo 15 se desprenden unas obligaciones puntuales para los Estados que permitan gestionar la puesta en marcha del Convenio. Esta norma establece que cada Parte tomará las medidas legislativas o administrativas necesarias para establecer y fortalecer su infraestructura de tal manera que permitan aplicar efectivamente el Convenio. Como ejemplos de esas medidas se tienen el “establecimiento de registros y bases de datos nacionales, incluida información relativa a la seguridad de los productos químicos; el “fomento de las iniciativas de la industria para promover la seguridad en el uso de los productos químicos;” y la “promoción de acuerdos voluntarios, teniendo presente lo dispuesto en el artículo 16”.
Esta misma disposición establece la cláusula según la cual “Nada de lo dispuesto en el presente Convenio se interpretará en forma que restrinja el derecho de las Partes a tomar, para proteger la salud humana y el medio ambiente, medidas más estrictas que las establecidas en el presente Convenio, siempre que sean compatibles con las disposiciones del Convenio y conformes con el derecho internacional.”
3.1.2 Consideraciones sobre la exequibilidad de las disposiciones sustanciales del Convenio de Rotterdam.
Una vez realizado el recorrido por las disposiciones que componen el Convenio bajo examen, esta Corporación no encuentra disconformidad alguna con los postulados Constitucionales. Al contrario, la lectura del Convenio permite identificar como el texto del instrumento internacional se erige como una herramienta útil en el desarrollo de varios preceptos constitucionales como se describirá brevemente a continuación.
3.1.2.1. La Constitución Política de 1991 definió un conjunto de principios, deberes y derechos que evidenciaban la importancia que revestía para la configuración empírica de la noción de estado social de derecho la inclusión de garantías para la protección del medio ambiente.
“El medio ambiente desde el punto de vista constitucional, (…) involucra aspectos relacionados con el manejo, uso, aprovechamiento y conservación de los recursos naturales, el equilibrio de los ecosistemas, la protección de la diversidad biológica y cultural, el desarrollo sostenible, y la calidad de vida del hombre entendido como parte integrante de ese mundo natural, temas, que entre otros, han sido reconocidos ampliamente por nuestra Constitución Política en muchas normas que establecen claros mecanismos para proteger este derecho y exhortan a las autoridades a diseñar estrategias para su garantía y su desarrollo. En efecto, la protección del medio ambiente ha adquirido en nuestra Constitución un carácter de objetivo social, que al estar relacionado adicionalmente con la prestación eficiente de los servicios públicos, la salubridad y los recursos naturales como garantía de la supervivencia de las generaciones presentes y futuras, ha sido entendido como una prioridad dentro de los fines del Estado y como un reconocimiento al deber de mejorar la calidad de vida de los ciudadanos” [21](Artículo 366 C.P.)”
Dentro de este marco, se inscribe la entrada en nuestro ordenamiento jurídico del Convenio de Rotterdam. Como se examinó, en su articulado se contemplan una amplia gama de disposiciones que aportan en la misión de materializar los postulados de los artículos 79 y 80 superiores, que estipulan el derecho de todas las personas a gozar de un ambiente sano y el deber estatal de adoptar las disposiciones necesarias para la consecución de dichos fines de gran relevancia constitucional[22].
3.1.2.2. Ahora, es importante resaltar que la realización de acuerdos internacionales que apuntan en dirección a la adopción de medidas que garanticen la protección del medio ambiente, responde a un objetivo común de las Naciones. Dicho objetivo ha sido inscrito en el marco del derecho internacional de los derechos humanos como un campo específico que se ha intensificado paralelamente con el desarrollo de la legislación interna de la mayoría de los países, como respuesta a los daños que ha sufrido el medio ambiente y ante las amenazas de que la producción de dichos daños se acelere.
Sobre este punto en particular, esta Corporación sostuvo:
“[e]n este orden de ideas, ya muy pocos países consideran la política ambiental un asunto interno en sentido estricto, pues la protección del medio ambiente requiere una regulación internacional que permita consolidar instrumentos bilaterales y multilaterales para afrontar dicho propósito común de manera efectiva, no sólo jurídicamente sino social, política y económicamente. (…) En el mismo sentido, ha sostenido que el derecho ambiental “es un asunto que escapa las fronteras de cualquier país para convertirse en una preocupación que requiere, siempre, el compromiso universal.”[23] Tal compromiso impone al Estado adoptar medidas de cooperación con otros países, que a su vez se traducen en la suscripción de instrumentos jurídicos de carácter internacional, como el que aquí se revisa.”[24]
Estos postulados se inscriben dentro de la obligación constitucional del artículo 226 según la cual, “[e]l Estado promoverá la internacionalización de las relaciones políticas, económicas, sociales y ecológicas sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional”.
Dentro de este panorama, el Convenio de Rotterdam no desconoce ninguna disposición constitucional, por el contrario, tiene pleno sustento en la Carta Política pues, como lo sostuvo esta Corporación en la sentencia C-379 de 1993, "La Constitución Política, además de consagrar la función ecológica de la propiedad y reconocer a todas las personas el derecho a gozar de un ambiente sano, obliga al Estado a: (...) cooperar con otras naciones en la protección del medio ambiente, así como en la preservación de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas. (artículos 49, 58, 78, 79 y 80 C.P.)". Por ello, para esta Corte, las disposiciones sustanciales del Convenio bajo estudio desarrollan los preceptos constitucionales que consagran la cooperación internacional en campos indispensables para la preservación de la salud y la vida de las personas, contenidos en el Preámbulo y en los artículos 1, 2 y 9 de la Carta. De igual forma, se tiene que garantiza y respeta la equidad, la reciprocidad y la conveniencia nacional, que deben inspirar las relaciones internacionales en materia política, económica, social y ecológica, de conformidad con lo establecido en el artículo 226 de la Constitución.
3.1.3. Disposiciones finales. Enmiendas al Convenio y los anexos, Derecho al voto, Ratificación y adhesión, y entrada en vigor. Análisis de constitucionalidad.
3.1.3.1. El artículo 21 del Convenio dispone la posibilidad de que cualquiera de las partes proponga enmiendas del instrumento. El estudio y aprobación de las solicitudes de enmienda serán estudiadas por la Conferencia de las Partes, previa comunicación de la Secretaría, la cual debe realizarse con seis meses de anticipación a la reunión en que serán decididas las solicitudes de enmiendas (Art. 21.2). En el proceso decisorio, dispone el Convenio que, las partes preferirán el consenso y en caso de no ser posible, serán decididas con la aprobación de al menos tres cuartos de las partes (Art. 21.3). Esta decisión será transmitida al depositario del instrumento, que para el caso se trata del Secretario General de las Naciones Unidas (Art. 29). Posteriormente, el Depositario deberá transmitir la enmienda a todas las Partes para su ratificación, aceptación o aprobación. Por su parte, el artículo 22 establece un procedimiento especial para la aprobación y enmienda de los anexos del Convenio bajo estudio (Art. 22.3.a y 22.5).
Sobre este punto específico, la jurisprudencia de esta Corporación ha sostenido de manera reiterada que los instrumentos internacionales que creen nuevas obligaciones, modifiquen o adiciones un Convenio inicialmente suscrito, deberán someterse a los procedimientos constitucionales de aprobación del Congreso y revisión de constitucionalidad por esta Corporación, en respeto de lo establecido en el numeral 16 del artículo 150, el numeral 2 del artículo 189 y el artículo 241 de la Constitución Política.[25]
3.1.3.2. En relación al derecho al voto en los escenarios decisorios de cada una de la partes, el Convenio dispone que cada una tendrá derecho a un (1) voto. (Art. 23) No obstante, contemplando la práctica del derecho internacional, el instrumento previó que las Organizaciones de integración económica regional, “ejercerán su derecho al voto con un número igual de sus Estado miembros que sean partes en el presente Convenio”. De la misma manera quedó establecido que si alguno de los Estados miembros del Convenio ejerce su derecho al voto, la organización no podrá ejercer el suyo, y viceversa.
3.1.3.3. (i) El artículo 25 del Convenio de Rotterdam recoge la regulación que regula la ratificación, aceptación, aprobación o adhesión del instrumento internacional; (ii) El artículo 26 dispone lo relacionado con la entrada en vigor del instrumento internacional; (iii) El artículo 27 establece un régimen que proscribe la interposición de reservas al Convenio y (iv) El artículo 28 define el procedimiento de denuncia del instrumento. Respecto de estas disposiciones, la Corte advierte que su contenido reitera las fórmulas comúnmente utilizadas para los instrumentos multilaterales y acatan las previsiones del derecho internacional público, en especial las contenidas en la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados. Por ende, no presentan reparo alguno respecto de su constitucionalidad.
Teniendo en cuenta la revisión del procedimiento legislativo descrito en el fundamento jurídico dos (2) de esta sentencia, esta Corporación determina que la aprobación de la Ley 1159 de 2007 cumplió con los requisitos constitucionales exigidos para el efecto. De igual manera, revisadas las disposiciones contenidas en la Convención, se tiene que éstas se ajustan a la Carta Política, en la medida en que diseñan, regulan y establecen procedimientos que respetan y desarrollan postulados constitucionales relacionados con la protección del medio ambiente en el territorio colombiano, convirtiéndose en una herramienta útil para la garantía de los derechos establecidos en el Capítulo III del título II de la Constitución.
En consecuencia, la Corte declarará la exequibilidad del Convenio de Rotterdam para la aplicación del consentimiento fundamentado previo a ciertos plaguicidas y productos químicos peligrosos objeto de comercio internacional, hecho en Rotterdam el diez (10) de septiembre de mil novecientos noventa y ocho (1998) y su ley aprobatoria.
Primero.- Declarar EXEQUIBLE el “Convenio de Rotterdam para la aplicación del consentimiento fundamentado previo a ciertos plaguicidas y productos químicos peligrosos objeto de comercio internacional, hecho en Rotterdam el diez (10) de septiembre de mil novecientos noventa y ocho (1998)”.
Segundo.- Declarar EXEQUIBLE la Ley 1159 del 20 de septiembre de 2007, aprobatoria del instrumento internacional mencionado en el numeral anterior.
SALVAMENTO DE VOTO A LA SENTENCIA C-538 DE 2008 DEL MAGISTRADO JAIME ARAÚJO RENTERÍA
LEY APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-Incumplimiento del requisito de anuncio previo de votación en primer debate en el Senado y segundo en la Cámara de Representantes (Salvamento de voto)
Revisión de constitucionalidad de la Ley 1159 de 2007, “por medio de la cual se aprueba el Convenio de Rotterdam para la aplicación del consentimiento fundamentado previo a ciertos plaguicidas y productos químicos peligrosos objeto de comercio internacional”, hecho en Rótterdam el diez (10) de septiembre de mil novecientos noventa y ocho”
Con el respeto acostumbrado por las decisiones de esta Corte, me permito salvar mi voto a la presente decisión, por cuanto considero que en el trámite de aprobación de la Ley 1159 de 2007 se incurrió en un vicio de procedimiento insubsanable, por cuanto no se dio cabal cumplimiento en el primer debate en el Senado y segundo debate de la Cámara, al aviso previo de la votación del proyecto de ley, tal y como lo exige el artículo 160 Superior, por lo cual la citada ley es inconstitucional. Adicionalmente, es de observar que no basta la certificación, sino que era necesario examinar el acta de la sesión correspondiente, la cual no se publicó. Por lo expuesto, manifiesto mi discrepancia con esta decisión que declara constitucional la ley 1159 de 2007 que aprueba el Convenio de Rótterdam para la aplicación del consentimiento fundamentado previo a ciertos plaguicidas y productos químicos peligrosos objeto de comercio internacional.
Por consiguiente, me permito reiterar los argumentos en punto al requisito del anuncio previo para votación con el lleno de todas las exigencias constitucionales, el cual es fundamental para la validez de las normas jurídicas y su falta constituye un vicio insubsanable. A este respecto me referiré (i) en primer lugar, al problema de teoría del derecho respecto de la producción de las normas jurídicas, la validez de las mismas, y su importancia en el control constitucional; y (ii) en segundo lugar, a la naturaleza del anuncio previo para votación de los proyectos como requisito constitucional.
Se hace necesario entonces tomar una postura clara de teoría y filosofía del derecho, en relación con el concepto de norma jurídica, el cual entraña el concepto de validez de las mismas, lo cual a su vez conlleva necesariamente la pregunta por el modo de producción jurídico-institucional de las normas. De este modo, tenemos que en un sistema jurídico es fundamental determinar en primer término, qué es norma jurídica, elemento básico y esencial del derecho, como el concepto de “célula” para la biología. Por ello, la primera parte de teoría del derecho se encuentra dedicada al análisis y determinación de lo que es norma jurídica, parte esencial de la cual, es la pregunta de cuándo un enunciado normativo hace parte del sistema jurídico, o en otros términos, a la pregunta por la validez de los preceptos jurídicos[26]. Esta problemática corresponde a la teoría de las normas y aborda la parte estática del derecho[27].
No obstante, el derecho no está compuesto por una sola norma sino por una pluralidad de normas jurídicas. En consecuencia, la segunda parte de la teoría del derecho es la que se refiere a la teoría del ordenamiento jurídico que aborda la parte dinámica de las normas[28]. En esta parte se encuentra el análisis de lo que son las antinomias jurídicas, para resolver las cuales hay que acudir a los criterios de vigencia en el tiempo y/o jerarquía de los enunciados jurídicos validos, así como los problemas de unidad, coherencia y plenitud de los ordenamientos jurídicos.
Esta característica propia de las normas jurídicas como válidas, es lo que llevó a Hans Kelsen a afirmar que el derecho pertenece al mundo del “deber ser” y no al mundo del “ser”, ya que la pregunta por el derecho es la pregunta por la validez de la norma jurídica, es decir, por la existencia deontológica, y no la pregunta por la existencia fenomenológica de las cosas, lo que condujo al filósofo del derecho austriaco a sostener que por ello mismo la lógica formal no funciona para el derecho, por cuanto su finalidad es la constatación de una correspondencia con un fenómeno del mundo del ser, mientras que en cambio en el derecho de lo que se trata es de constatar si una norma es válida, es decir de si existe en el mundo del derecho o del “deber ser” y ello de acuerdo con aquellas reglas que estipulan y prevén los presupuestos para su producción jurídica[29]. Así mismo, esta característica de la validez, propia del derecho, es lo que permite explicar, según Kelsen, que se puedan encontrar normas válidas que se opongan entre sí y sin embargo sigan siendo válidas.
A este respecto, hay que recordar que el sistema jurídico es como el ave fénix que se crea y se reproduce a sí mismo, y contiene por tanto normas que estipulan la forma de la reproducción de las normas jurídicas, las cuales Hart denomina “reglas secundarias”[30]. Así mismo, a este problema fundamental del derecho acerca de la determinación de la pertenencia o no de una norma a un sistema jurídico de conformidad con las normas o reglas previstas por el propio sistema para su reproducción, es lo que Hart identificó como el problema del reconocimiento de las normas jurídicas como tales, a cuyo problema contribuyó con su teoría de la “regla de reconocimiento y validez jurídica”[31].
Lo anterior, lo ejemplifica el filósofo del Derecho H.L.A. Hart de la siguiente manera: “Si se plantea la cuestión sobre si una cierta regla es jurídicamente válida, para resolverla debemos usar un criterio de validez suministrado por otra regla. ¿Es válida esta pretendida ordenanza del County Council de Oxfordshire? Sí: porque fue dictada en ejercicio de potestades conferidas y de acuerdo con el procedimiento especificado, por un decreto del Ministerio de Salud Pública. A este primer nivel, el decreto suministra los criterios para apreciar la validez de la ordenanza. Puede no haber necesidad práctica de seguir adelante; pero existe la posibilidad de hacerlo. Podemos cuestionar la validez del decreto y apreciarla en términos de la ley que faculta al Ministro a adoptar tales medidas“[32]
Como lo ha señalado la jurisprudencia de esta Corporación sobre la materia,[33] el anuncio de la votación pretende hacer eficaces valores y principios constitucionales primordiales para la actividad legislativa. En efecto, el anuncio permite que los congresistas conozcan con la debida antelación qué proyectos de ley van a ser sometidos a votación, requisito indispensable para la concreción del principio de publicidad propio de la actividad congresional y, por ende, para la adecuada formación de la voluntad democrática al interior de las cámaras. Además, el cumplimiento del requisito mencionado facilita la actuación de los ciudadanos y las organizaciones sociales en el trámite de aprobación de los proyectos de ley, lo cual materializa la democracia participativa y el ejercicio de los derechos políticos previstos en el artículo 40 C.P.
( … ) La Sala insiste en que el requisito para el procedimiento legislativo previsto en el inciso final del artículo 160 C.P. obliga a que al interior de las cámaras legislativas sean anunciados, de manera específica, cierta y expresa, cuáles son los proyectos de ley que serán sometidos a votación en la siguiente sesión y la fecha, determinada o determinable, en que se realizará esa reunión (…)”[34](Negrilla fuera de texto)
[3] Cfr. Folios 349-359 del cuaderno de pruebas 3.
[4] Cfr. Folio 1 del cuaderno de pruebas 2.
[5] Cfr. Gaceta del Congreso 603/06, p. 19.
[7] Cfr. Folio 3 del cuaderno de pruebas 3.
[9] Cfr. Folio 1 del Cuaderno de pruebas 5.
[10] Cfr. Folios 225-263 del Cuaderno de pruebas 5. La Secretaria de la Comisión Segunda Constitucional Permanente, mediante certificado del 7 de noviembre de 2007 manifestó que “las fotocopias del Acta No 33, correspondiente a la sesión del día veintidós (22) de Mayo (sic), fueron tomadas del original que reposa en nuestros archivos”. Cfr. Folio 223 del Cuaderno de pruebas 5. || Esta Corporación estableció que el Acta No 33 del 22 de mayo de 2007 fue publicada en la Gaceta del Congreso 537 de 2007 del veintitrés (23) de octubre de 2007.
[11] Cfr. Folios 253 y ss. del Cuaderno de pruebas 5.
[12] Cfr. Supra nota 9.
[13] Cfr. Folios 193 a 201 del Cuaderno de pruebas 5. La Secretaria de la Comisión Segunda Constitucional Permanente, mediante certificado del 7 de noviembre de 2007 manifestó que “las fotocopias del Acta No 34, correspondiente a la sesión del día veintinueve (29) de Mayo (sic), fueron tomadas del original que reposa en nuestros archivos”. Cfr. Folio 133 del Cuaderno de pruebas 5.
[14] Cfr. Folio 90 y 172 del cuaderno de pruebas 4.
[15] Cfr. Folio 2 del cuaderno de pruebas 4.
[16] Cfr. Gaceta del Congreso 398/07 p. 22.
[17] Ibidem p. 27
[18] Cfr. Folio 3 del cuaderno de pruebas 4.
[19] Cfr. Folio 1 del cuaderno principal.
[20] Cfr. Art. 2 del Convenio
[21] Sentencia T-254/93. Antonio Barrera Carbonell.
[22] Al respecto consultar: Sentencia T-092 de 1993 (M. P. Simón Rodríguez Rodríguez) y C-058 de 1994. (M.P Alejandro Martínez Caballero).
[23] Sentencia C-418 de 1995 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa)
[24] Sentencia C-671 de 2001 (M.P. Jaime Araujo Rentería.
[25] Al respeto consultar C-926 de 2007 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), C-671 de 2001 (M.P Jaime Araujo Rentería) y C-303 de 2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), entre otras.
[26] Sobre el concepto y la validez de las normas jurídicas ver Hans Kelsen, Contribuciones a la Teoría Pura del Derecho, Fontamara, México, 1992, Págs. 52-60, 62-65. Así mismo, Riccardo Guastini, Distinguiendo, estudios de teoría y metateoría del derecho, Editorial Gedisa, Barcelona, 1999, págs. 92-110, 307-343.
[27] Norberto Bobbio, Teoría del Derecho, Editorial Temis, 2007, Págs. 3-139.
[28] Ibidem, Págs. 143-265.
[29] Sobre este tema consultar Hans Kelsen, Teoría Pura del Derecho, Porrua, 1998.
[30] Ver H.L.A. Hart, El concepto del Derecho, Editorial Abeledo-Perrot, Buenos Aires, Págs. 99-125.
[31] Ver H.L.A. Hart, El concepto del Derecho, Editorial Abeledo-Perrot, Buenos Aires, Págs. 125-137.
[32] Ibidem, Pág. 133.
[33] Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-533/04, C-644/04, C-333/05, C-400/05, y C-473/05.
[34] Corte Constitucional Sentencia C- 930 de 2005.