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Timestamp: 2018-09-20 16:47:29+00:00
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Matched Legal Cases: ['artigo 184', 'artigo 184', 'artigo 5', 'artigo 184', 'Artigo 2', 'Artigo 5']

Advogado da União - PRU da 3ª Região
Sumário : 1- Introdução; 2 - Dos vários atos administrativos concernentes à desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária ; 3- Procedimento administrativo para obtenção do laudo de vistoria prévia e o decreto presidencial declaratório; 4 - Natureza do decreto presidencial: ato declaratório (não constitutivo) simples, de natureza autônoma (não complexo), a expressar a conveniência administrativa de afetar o imóvel rural à função de interesse social, independentemente das conclusões do procedimento administrativo de classificação fundiária.
Observadas as diretrizes constitucionais, o ordenamento fixou os contornos das fases desse procedimento interno , onde são definidos os critérios para o diagnóstico inicial concernente ao cumprimento da função social da propriedade, através da aferição do GUT e do GEE, do aproveitamento racional e adequado do imóvel rural, da utilização compatível dos recursos naturais disponíveis e da preservação do meio ambiente, da observância das disposições que regulam as relações de trabalho, e ainda da exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores.
Será no processo judicial regrado pelo contraditório e pela ampla defesa que se corporificará a pretensão da Administração em realizar a desapropriação do imóvel rural sobre o qual se identificou a vocação para reforma agrária. E será por ato jurisdicional , vencida a oposição individual do proprietário, que se declarará o descumprimento dos requisitos concernentes à função social, conforme explicitados nos arts. 185 da Constituição Federal e 6º a 9º da Lei nº 8.629/93, sujeitando a propriedade às conseqüências determinadas no ordenamento.
c) realização da vistoria, consubstanciada no laudo agronômico de fiscalização, elaborado na forma estabelecida no Manual para Obtenção de Terras e Perícia Judicial, Módulo II, com foco na aferição do cumprimento de sua função social , conforme definido nos arts. 2º e 9º da Lei n° 8.629/93, acompanhado, conforme o caso, de parecer sobre a viabilidade técnico-econômica e ambiental de sua exploração via reforma agrária, tomando-se por base as condições de uso do imóvel nos doze meses inteiros imediatamente anteriores ao do recebimento da comunicação prevista no art. 2º, §§ 2º e 3º, da Lei nº 8.629/93 (art. 4º da NORMA DE EXECUÇÃO/INCRA/SD/Nº 35/2004);
d) identificação dos valores do Grau de Utilização da Terra - GUT e Grau de Eficiência na Exploração - GEE, com base nos elementos coligidos no Laudo Agronômico de Fiscalização, seguindo-se atualização dos dados cadastrais e classificação fundiária do imóvel rural (art. 4º, §4º, da NORMA DE EXECUÇÃO/INCRA/SD/Nº 35/2004);
e) encaminhamento ao proprietário, preposto ou representante legal, através de correspondência com aviso de recebimento - AR, da Declaração para Cadastro de Imóvel Rural - DP "ex officio" , bem como ofício informando a situação cadastral encontrada, sendo-lhe concedido, a partir do seu recebimento, o prazo de 15 (quinze) dias para interposição de impugnação administrativa e recursos (art. 5º da NORMA DE EXECUÇÃO/INCRA/SD/Nº 35/2004, e art. 3º, II, 26 da Lei nº 9.784/99);
O procedimento administrativo, portanto, finaliza com a efetiva atualização dos dados cadastrais e a classificação fundiária do imóvel rural, podendo ou não - se, notificado, o proprietário impugnar a reclassificação - iniciar-se um processo administrativo, que a seu tempo finalizaria após o resultado das impugnações e esgotados os recursos. A ação administrativa, contudo, prossegue, seja após o procedimento da vistoria de aferição da produtividade, seja após o processo subseqüente à reclassificação cadastral, com os preparativos para o ajuizamento da desapropriação, cada um deles um procedimento em si , incluindo expedição de TDA´s a serem ofertados para a terra nua, empenho de valores para serem ofertados pelas benfeitorias, elaboração de cadeia dominial, elaboração da petição inicial etc.
Os atos praticados pelo proprietário no curso desse procedimento que culmina com a reclassificação cadastral objetivam auxiliar na sua instrução. Não se objetiva garantir bilateralidade do processo, contraditório ou ampla defesa, porquanto não se está a ensejar em tal procedimento atos auto-executórios a possibilitar que a Administração promova de per si a subtração da propriedade rural alheia . O procedimento é puramente investigativo, cujas conclusões darão suporte a adequada ação de desapropriação, esta sim a culminar com a efetiva perda da propriedade rural.
Nesta linha é que, atendendo à diretriz constitucional do artigo 184, §3º, o legislador, ao fixar os contornos das fases do processo judicial, estabeleceu o contraditório especial para a desapropriação para fins de reforma agrária, possibilitando ampla discussão sobre todos os aspectos concernentes à desapropriação , incluindo a defesa a incidir sobre as conclusões do laudo de vistoria administrativa, pelo que a sujeita à apreciação do Poder Judiciário especialmente no que concerne ao diagnóstico sobre a produtividade do imóvel em razão do cumprimento simultâneo da função social econômica, ambiental e trabalhista, através da aferição do GUT e GEE, do aproveitamento racional e adequado do imóvel rural, da utilização compatível com recursos naturais disponíveis e da preservação do meio ambiente, da observância das disposições que regulam as relações de trabalho e ainda da exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores.
O decreto, portanto, cuja natureza de ato complexo opera apenas na relação Presidente da República/Ministro de Estado (já que subscrito por ambos ) , é ato autônomo em relação ao procedimento INCRA, que apenas declara o interesse social sobre o imóvel ( MS 24.163: "... apenas formaliza a declaração de interesse social , ..." ), ontologicamente desconectado do resultado do procedimento administrativo de levantamento de dados e classificação fundiária, e exterioriza a pretensão da Administração Pública em trazer o bem de raiz para a órbita e categoria de imóvel vocacionado à reforma agrária. Assim se afirma a partir da verificação de que o interesse social pode preexistir à constatação de ser o imóvel descumpridor da função social, ou subsistir mesmo diante dos impedimentos à desapropriação-sanção, no primeiro caso à declaração de interesse social somando-se a tangibilidade do mesmo pela desapropriação, no segundo caso, inviabilizando-se a desapropriação-sanção, não, contudo, a aquisição ou desapropriação a outro fundamento.
Tanto é assim, que o decreto poderá, inclusive, preceder ao procedimento administrativo INCRA de verificação de produtividade e classificação do imóvel rural, mediante simples juízo de conveniência e oportunidade em declará-lo de interesse social, porquanto nem a simples decretação implica em inexorabilidade da desapropriação e nem a legislação específica reguladora da desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária determina o momento específico para a expedição do decreto declaratório (pois não poderia a lei substituir-se ao juízo de conveniência e oportunidade do administrador); não vedando assim sua antecipação ao procedimento INCRA e inclusive permitindo-a , pois apenas impõe deva o mesmo preceder ao ajuizamento da ação de desapropriação, em consonância com o artigo 184, § 2º da Constituição Federal. .
O decreto, portanto, poderá - a lastro de juízo de conveniência e oportunidade - ser expedido antes ou após a finalização do procedimento administrativo INCRA, conquanto obrigatoriamente antes do ajuizamento da ação de desapropriação.
Inicialmente porque, nos termos do artigo 5º da Lei nº 4.132, de 10 de setembro de 1962 , à míngua de regramento específico, está autorizada a aplicação subsidiária das normas legais que regulam a desapropriação por utilidade pública aos casos de desapropriação por interesse social.
Pois bem. No regime jurídico da desapropriação por utilidade pública, o direito da Administração ingressar no imóvel sobrevém ao decreto presidencial declaratório , conforme disposto no art. 7º do Decreto-lei nº 3.365, de 21 de junho de 1941.
Por seu turno, o art. 2º, § 2º da Lei Complementar nº 76, de 6 de julho de 1993 , legitima expressamente o órgão agrário federal a promover a vistoria e avaliação do imóvel logo em seguida à declaração por interesse social .
Ora, a vistoria INCRA, referida como é ao momento em que se apura o cumprimento da função social da propriedade, a viabilidade técnico-econômica e ambiental, e a capacidade para assentamento de famílias no regime da reforma agrária, decerto está - por sobredito artigo - autorizada a ocorrer inclusive após a decretação, na medida em que o ato presidencial não é - repita-se - formador daqueles juízos, apenas o sendo do juízo de interesse social, que - como dito - pode preexistir à constatação daqueles elementos, como pode subsistir mesmo se contatada a produtividade ou a intangibilidade do imóvel para desapropriação-sanção a outros fundamentos, porquanto esta não inviabiliza a sua obtenção por outro meios igualmente lícitos (desapropriações por interesse social genérico da Lei nº 4.132/62, compra e venda do Dec. nº 433/92, recepção em doação, permuta, dação em pagamento, etc, atendidos os requisitos da Lei nº 9.636/98).
Fica, pois, plenamente perceptível que esse dispositivo da LC nº 76/93, sobrepondo-se em cronologia, hierarquia e especificidade aos demais , e sem lhes ser contrario, admite tanto a concentração da vistoria ( rectius: aferição da produtividade) e da avaliação do imóvel em um único procedimento , quanto a realização desses atos em duas etapas, em qualquer das hipóteses autorizando sua realização em seguida ao decreto, e não necessariamente como ato preparatório deste. Conclusão, aliás, firmada pelo STF no MS nº 23.744 .
Em suma: O decreto é orientação a desapropriar - si et in quantum - não houver impedimentos para tanto. Mas o fato de haver irregularidades no procedimento administrativo não o torna nulo ipso facto , pois a declaração de interesse social que ele congrega não deixa de subsistir senão quando alterado o motivo determinante e/ou a situação sócio-política de que haure força.
Portanto, de acordo com o artigo 184, § 2º da Constituição Federal, a Lei Complementar nº 76, de 6 de julho de 1993, apenas assentou determinação no sentido de que a desapropriação será precedida de procedimento administrativo e de decreto declarando o imóvel de interesse social, mas não a de que o decreto seria necessariamente precedido do procedimento administrativo, e nem de que o procedimento administrativo deva obrigatoriamente configurar um processo , já que processo a LC 76/93 garante e materializa na ação judicial (cuja natureza é de ampla cognição, ex vi dos MS-STF nº 22.688, 23.135 e 24.272 ), podendo, pois, o decreto anteceder ao procedimento , desde que aquele não seja suprimido.
Pois bem, é perceptível, assim, que - ex vi legis - o decreto que declara o imóvel de interesse social não se consubstancia necessariamente em "fase conclusiva" ou "ato final" do procedimento administrativo de verificação do cumprimento da função social da propriedade, classificação e cadastro fundiário do imóvel rural. Trata-se, portanto, de ato administrativo simples , cuja vontade unitária é voltada para afetação do imóvel à realização do interesse social, que poderá resultar na desapropriação mediante pagamento prévio e em dinheiro (art. 5º, inciso XXIV da CF), ou com títulos da dívida agrária (art. 184 da CF), conforme o caso, ou ainda, na compra do imóvel, se conveniente e oportuno à Administração (Decreto nº 433/92), ou mesmo via recepção em dação em pagamento, permuta, atendidas as exigências da Lei nº 9.636/98 etc.
Sob a mesma óptica, não há que se falar em contaminação do decreto declaratório em função de eventuais irregularidades provenientes do procedimento administrativo, ficando a impugnação do decreto junto ao Supremo Tribunal Federal, ressalte-se, circunscrita unicamente em seus elementos constitutivos , isto é, aos elementos exclusivamente ínsitos ao próprio formalismo e limites materiais do decreto em si, v.g., ausência de assinatura, assinatura por autoridade diversa, incidência sobre imóvel situado no território nacional, incidência sobre imóvel imune, etc.
Exsurgem, então, duas feições ao decreto : i) sob o ponto de vista material, meramente os efeitos de declaração manifestando a vontade da Administração de afetar o imóvel rural à função de interesse social, independentemente das conclusões do procedimento administrativo de classificação fundiária, e ii) sob ponto de vista formal, ato simples, expedido pela vontade autônoma da autoridade competente, que constitui-se em condição de procedibilidade para o processo judicial, sede em que efetivamente a declaração adquiriria materialidade. Nenhuma de suas facetas, portanto, guarda ligação com o laudo de vistoria, fase do procedimento administrativo de aferição do cumprimento da função social da propriedade e classificação do imóvel rural.
A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal vem se firmando no sentido de que inexiste correlação entre os atos administrativos do INCRA e o decreto presidencial, acentuando que a ocorrência de impugnação (judicial, no caso) incidente sobre atos do procedimento administrativo não impede que o Presidente da República exerça sua competência constitucional de expedir o decreto declaratório ( MS 20.741-DF- MS 23.312 / PR ).
[...] . A ausência de eficácia suspensiva do recurso administrativo viabiliza a edição do decreto desapropriatório no que apenas formaliza a declaração de interesse social , relativamente ao imóvel, para efeito de reforma agrária, decorrendo a perda da propriedade de decisão na ação desapropriatória , não mais sujeita, na via recursal, a alteração.[...]
MS nº 20.741 - Min. Sidney Sanches - J. 22/02/1989 - "(...) Se ações cautelar e declaratória foram ajuizadas contra o INCRA, e não em face da união federal, nada impedia nem impede que o presidente da republica exercesse e exerça sua competência constitucional de, em nome desta, desapropriar o imóvel. Tanto mais porque a medida liminar, na ação cautelar, só foi concedida depois que o Incra, com função meramente opinativa, já concluíra sua atuação administrativa , indicando o imóvel ao MIRAD para expropriação. (...)".
A afirmação respalda-se na redação legal. In verbis : "Lei nº 8.629/93: Art. 5º A desapropriação por interesse social, aplicável ao imóvel rural que não cumpra sua função social, importa prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária. § 1º As benfeitorias úteis e necessárias serão indenizadas em dinheiro. § 2º O decreto que declarar o imóvel como de interesse social, para fins de reforma agrária, autoriza a União a propor ação de desapropriação ." (g.n)
I n verbis: " Artigo 2º - (...) § 2º - Declarado o interesse social, para fins de reforma agrária, fica o expropriante legitimado a promover a vistoria e a avaliação do imóvel, inclusive com o auxílio de força policial, mediante prévia autorização do juiz, responsabilizando-se por eventuais perdas e danos que seus agentes vierem a causar, sem prejuízo das sanções penais cabíveis."
In verbis : " Art. 9º A contestação deve ser oferecida no prazo de quinze dias se versar matéria de interesse da defesa, excluída a apreciação quanto ao interesse social declarado. § 1º Recebida a contestação, o juiz, se for o caso, determinará a realização de prova pericial, adstrita a pontos impugnados do laudo de vistoria administrativa , a que se refere o art. 5º, inciso IV e, simultaneamente:
MIRANDA, Sandra Julien. Do ato administrativo complexo. Ed. Malheiros, 1998, pág. 48
Confira-se : " Artigo 5º - A petição inicial, além dos requisitos previstos no Código de Processo Civil, conterá a oferta do preço e será instruída com os seguintes documentos: I - texto do decreto declaratório de interesse social para fins de reforma agrária, publicado no Diário Oficial da União; II - certidões atualizadas de domínio e de ônus real do imóvel; III - documento cadastral do imóvel; IV - laudo de vistoria e avaliação administrativa, que conterá, necessariamente (...)"
Verbis : EMENTA : Desapropriação para reforma agrária.Mandado de segurança impetrado para anulação de decreto que declarou o imóvel de utilidade pública, para tal fim. 1. A ação cautelar inominada, tendente a obstar o procedimento preparatório da expropriação, foi intentada apenas contra o INCRA, que tem função meramente opinativa, e não contra a UNIÃO FEDERAL, não podendo, pois, a liminar, ali deferida, produzir efeitos perante esta, nem obstar o exercício, pela Presidência da República, de sua competência constitucional para o ato expropriatório propriamente dito, consistente na declaração de utilidade pública. Precedente do STF: MS. 20.741. 2. Como a atuação do INCRA era meramente preparatória do ato expropriatório, nada impedia que o Presidente da República a praticasse, com ou sem ela, no exercício de sua competência privativa . 3. (...) " (g.n)
" [...] 25. Vê-se para logo que o decreto não representa risco à garantia constitucional da propriedade, já que apenas declara o imóvel de interesse social para fins de reforma agrária, consubstanciando mera condição para a propositura da ação de desapropriação [art. 184, § 2º, da Constituição do Brasil]. 26. A perda do direito de propriedade ocorrerá tão somente ao término da ação de desapropriação, com o pagamento de indenização ao expropriado, de modo que poderá alegar em contestação eventual nulidade do laudo agronômico do INCRA [art. 9º da LC 76/93]. [...]" MANDADO DE SEGURANÇA Nr. 25.534/DF. REl. Min. Eros Grau. DJ Nr. 197 - 13/10/2005 - Ata Nr. 153.
recebido para publicação em 12 out. 2007 e disponibilizado em formato eletrônico em 13 out 2007)
SANCHES, Cid Roberto de Almeida. Natureza do decreto presidencial que declara área de interesse social para fins de reforma agrária . Soleis, Rio de Janeiro, 12 out. 2007.
Disponível em: <http://soleis.com.br/artigos_natureza_decreto.htm>. Acesso em: