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Timestamp: 2018-08-14 06:39:26+00:00
Document Index: 148477096

Matched Legal Cases: ['art. 97', 'art. 25', 'art. 111', 'art. 110', 'art. 104', 'art. 25', 'art. 107', 'sentenza ', 'art. 700', 'art. 28', 'art. 6', 'art. 47', 'art. 111', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 11', 'art. 11', 'art. 2', 'art. 11', 'sentenza ', 'art. 2', 'art. 6', 'sentenza ', 'art. 6', 'art. 47', 'sentenza ', 'art. 151', 'art. 151', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 47', 'sentenza ', 'art. 81', 'art. 81', 'art. 81', 'art. 23', 'art. 194', 'art. 195', 'art. 52', 'art. 56', 'art. 54', 'sentenza ', '§ 18', '§ 23', 'art. 19', 'art. 18', 'art. 21', '§ 52', '§ 53', '§ 3', 'art. 2', '§ 61', '§ 62', '§ 35', 'sentenza ', 'art. 420', 'art. 424', 'art. 420']

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Organizzazione del giudice del lavoro
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Best practices organizzative del magistrato addetto alle controversie di lavoro e previdenza
Relazione all’incontro di studio del Consiglio Superiore della Magistratura su “L’organizzazione del giudice del lavoro e della previdenza” – Roma, 25.1.2010
di Marcello BASILICO
1. Perché organizzarsi?
2. L’organizzazione dell’ufficio ed il giudice del lavoro
3. L’organizzazione del giudice
a- I precetti
b- I mezzi
4. La gestione del ruolo
a- Fissazione dei ricorsi
b- Programmazione delle udienze
c- Gestione dell’udienza
5. Il presidio del risultato.
Il tema dell’organizzazione di strutture complesse è da anni trattato nella pubblica amministrazione e, in particolare, nel settore dei servizi pubblici. Ha portato a numerose sperimentazioni ed applicazioni, mediante l’impiego di risorse interne ed esterne agli enti[1].
Le esperienze nella giurisdizione sono invece ancora numericamente scarne[2]. Non stupisce pertanto che l’elemento organizzativo sia ritenuto componente essenziale del bagaglio professionale del magistrato soltanto da pochi anni. E’ una concezione maturata attraverso la progressiva presa di coscienza del fatto che, come componente di un Ufficio, egli deve improntare la propria attività ai principi di buon andamento ed imparzialità (art. 97 Cost.), fornendo però al cittadino-utente la garanzia ulteriore e peculiare del giudice naturale (art. 25 Cost.).
Muovendo da questa visione, incentrata sul contenuto oggettivo del servizio[3], il passaggio a quella orientata verso il profilo soggettivo del magistrato auto-organizzato è stato inevitabile. Si è trattato d’un passaggio, però, non sempre lineare ed intimamente condiviso. E’ innegabile che il disegno costituzionale d’un potere giurisdizionale diffuso ed una lettura dei principi di autonomia ed immediatezza spinta ben oltre i confini del mero iuris dicere abbiano complicato l’emersione di questa consapevolezza, oggi peraltro non più negata.
Non è questa la sede per soffermarsi sulla pluralità di fattori che spingono ormai fortemente nella direzione di questa evoluzione culturale. Basta considerarne alcuni: sul fronte esterno alla categoria, il coinvolgimento inevitabile di altri protagonisti della giurisdizione nello studio dei meccanismi che portano alla decisione del processo (si pensi al ruolo assunto dagli avvocati come controllori della sua durata, dopo la legge Pinto e la modifica dell’art. 111 Cost.); sul fronte interno, l’adozione negli uffici, ormai sancita a livello ordinamentale, di modelli organizzativi partecipati.
Più ancora, però, ha giocato l’attuazione di riforme processuali ed ordinamentali – per tutte, quella del cosiddetto “giudice unico” con la legge 51/98 – salutate come panacee dei mali che assillano il settore e rivelatesi invece affatto risolutive delle questioni di efficienza. Si è così progressivamente diffusa la consapevolezza che le modifiche legislative sono in quest’ottica di per sé improprie, tanto più quando, per esigenze obiettive o scelte politiche di contenimento della spesa pubblica, siano adottate senza aumento di risorse[4].
La posizione del giudice, pur di fronte alla realtà dell’evoluzione in atto, rimane peraltro peculiare rispetto ad altri settori d’intervento anche nella pubblica amministrazione. Da un lato, v’è la dicotomia di una fonte organizzativa bicefala, facente capo al Ministero della giustizia quanto alle risorse ed al funzionamento dei servizi (art. 110 Cost.) e, invece, al Consiglio Superiore della Magistratura (art. 104) quanto al controllo sull’andamento degli uffici e sulla professionalità; politica e giurisdizione divengono così centri di definizione di obiettivi, investimenti e strumenti non necessariamente convergenti. Questi richiami introducono il tema del quadro ordinamentale in cui si esercita la giustizia. Vi sono principi fondamentali, come quelli del giudice naturale precostituito per legge (art. 25 Cost.) o dell’inamovibilità del giudice (art. 107), che finiscono per irrigidire le strutture e restringere gli spazi di gestione del personale, rendendo così impraticabili iniziative improntate a logiche aziendalistiche[5].
Da un altro punto di vista, v’è la solitudine intrinseca del giudicare, che rende plausibile, forse inevitabile, un’avversione culturale alla condivisione di soluzioni organizzative interferenti con la (auto)gestione del caso singolo mirata alla decisione.
Della propria condizione di solitudine, talvolta di vero e proprio isolamento anche fisico[6], il giudice del lavoro offre un’espressione plastica, perché la sua monocraticità si esprime non solo con la sentenza definitiva, ma prima ancora (e forse più ancora) con gli atti d’impulso al processo che volta a volta gli sono richiesti. Il codice glieli consente, anzi talvolta li esige, ed egli deve adottarli con celerità e con un obiettivo di prova che abbia, possibilmente, già (pre)determinato.
Il giudice del lavoro è dunque arbitro come pochi dei suoi tempi della decisione e dunque del destino delle sue parti processuali. Ma, si noti, è arbitro privo di arbitrio, giacché l’intero settore affidato alla sua cognizione rientra tra le materie per le quali la Corte europea dei diritti dell’uomo chiede ai magistrati diligenza eccezionale[7]. Bastano questi argomenti a dimostrare come sia necessario che egli si occupi della propria organizzazione lavorativa non meno degli altri colleghi.
L’interrogativo posto dal titolo del paragrafo non si esaurisce però in questa conclusione scontata. Il “perché?” vuole essere principalmente finalistico. Posto infatti che tutti ormai dovremmo concordare sull’opportunità che il giudice si doti d’un minimo di strumenti di gestione della propria attività, resta da chiedersi a quale scopo egli debba farlo. Così impostata la domanda riveste centralità ben maggiore nella nostra vita professionale, poiché dal contenuto (o dall’estensione) della risposta dipende l’individuazione dello sforzo organizzativo che ci é richiesto.
Orbene, se si vuole uscire dalla logica autoreferenziale che ha finora contraddistinto gran parte delle soluzioni approntate negli uffici, è inevitabile ammettere che nessun progetto organizzativo che ambisca ad innovare il sistema, producendo maggiore efficienza, possa prescindere dal coinvolgimento di tutti (o parte almeno de) gli attori che si trovano sulla scena giudiziaria.
Se infatti l’efficienza designa il rapporto esistente tra risultati ottenuti e risorse impiegate per il loro raggiungimento[8], la selezione dei risultati, cioè di obiettivi raggiunti, passa attraverso un’indagine sulle risorse disponibili. Il magistrato da solo rappresenta una risorsa isolata e – l’esperienza ne è testimone – inadeguata a produrre risultati davvero innovativi, anche perché la sua attività presuppone collaborazioni e destinatari necessitati.
Emerge così un’esigenza relazionale in duplice direzione: in primo luogo, il collegamento tra tutti gli operatori del processo; in secondo luogo, l’inserimento dell’intervento individuale di organizzazione-gestione (case management) in una dimensione collettiva riguardante l’intero ufficio e le risorse che vi operano (court management)[9].
Se questo secondo livello implica iniziative che chiamano in causa responsabilità d’ordine dirigenziale o dell’intera Amministrazione, il primo sollecita invece l’attenzione di ogni magistrato. Per quanto s’è visto, é difficile immaginare obiettivi perseguibili attraverso soluzioni organizzative non mediate dalla collaborazione di personale di cancelleria, ausiliari (pensiamo ai consulenti, o, nell’attività requirente, alla polizia giudiziaria) ed avvocati. Di più: quanto maggiore profonda risulterà l’adesione di queste figure alla scelta dell’obiettivo e del metodo, tanto più possibile sarà il raggiungimento del risultato.
Nell’attuale sistema, ciascuna di queste è responsabile d’una parte dello sviluppo del processo, senza essere tenuto a curarsi dell’assetto e del risultato della parte altrui. La mancanza d’un soggetto che gestisca le connessioni tra le une e le altre e ne governi i risultati favorisce la perpetuazione delle conseguenze del singolo fattore d’inefficienza su tutto il ciclo di elaborazione della decisione. E’ sufficiente considerare il sovraimpiego di risorse determinato dalla necessità d’una rinotifica o d’una qualunque ragione di rinvio (nuova attività di avvocati, cancelleria, ufficiali giudiziari; produzione di ulteriori atti cartacei che vanno ad appesantire il fascicolo; dilatazione dei tempi di trattazione).
Queste inefficienze conservano inalterata la propria forza d’impatto malgrado l’evoluzione strutturale e tecnologica che ha segnato nel frattempo il lavoro di questi protagonisti. Sono prefigurabili uffici pubblici e studi professionali identificabili con elementi informatici collegati in rete. Lasciando al futuro le soluzioni più avveniristiche, già fin d’ora ci si può collocare nella prospettiva di riconsiderare ruoli di ciascuno e meccanismi di delega, in funzione d’un migliore risultato finale, analogamente a quanto si verifica in svariati settori dell’economia[10].
L’identificazione di soluzioni condivise rappresenta quindi un primo momento di selezione delle possibili scelte che si prospettano al magistrato. L’adesione degli altri soggetti è resa prevedibile dalla garanzia di vantaggi concreti a diversi livelli, non necessariamente alternativi: tempestività e qualità del prodotto, riqualificazione professionale, riduzione dei tempi di lavoro, elevamento della condizione di vita nell’ufficio. Un’ulteriore passaggio è determinato dall’inscrizione di queste scelte nell’ambito delle priorità che gli sono poste o suggerite dall’ordinamento.
2. L’organizzazione dell’ufficio ed il giudice del lavoro.
Come s’è visto, la relazione si rivolge a figure professionali operanti in un quadro di norme ordinamentali e processuali comuni. Questo vantaggio bilancia l’innegabile difficoltà d’individuare soluzioni organizzative tendenzialmente comuni, per giudici che di fatto lavorano in contesti estremamente eterogenei: in funzioni esclusive o promiscue; in sezioni di grandi tribunali od in sedi con pochi giudici; con carichi accettabili o, al contrario, ingestibili; con tipologie di cause diverse tra ufficio e ufficio se non, addirittura, tra collega e collega; con disponibilità o meno di supporti amministrativi (stanza o aula d’udienza; strumentazione informatica; biblioteca e raccolte di precedenti giurisprudenziali; assistenza del cancelliere in udienza)[11].
Proprio questa realtà multiforme ha suggerito l’opportunità di evitare un approccio unilateralmente didascalico alle questioni. Si è invece privilegiato il metodo ricognitivo di prassi e soluzioni adottate dai colleghi in differenti realtà giudiziarie, di primo come di secondo grado (pur avendo un occhio di riguardo per l’attività monocratica, vista anche la prevalenza di questa funzione tra i partecipanti all’incontro di studi)[12].
La diversità delle situazioni, peraltro, non esime alcuno da doveri ineludibili e parole d’ordine con cui tutti dobbiamo confrontarci. Queste seconde sono quelle dell’autogoverno diffuso e responsabile, delle prassi condivise, dell’organizzazione volta al perseguimento di obiettivi concretamente riscontrabili. Tutti impongono ormai l’adozione di scelte organizzative. Il tasso di complessità dell’incarico assegnato, il disagio ambientale, il carico di lavoro ed altri fattori di difficoltà giustificano se mai soluzioni limitate al livello tendenziale o identificate su ordini di priorità peculiari. Ma, a ben vedere, è proprio la maggiore problematicità della situazione a generare l’esigenza d’interventi migliorativi.
La costituzione negli uffici giudicanti della sezione per la trattazione esclusiva delle cause di lavoro (nonché, s’intende, di previdenza e assistenza) non è automatica, ma rimessa alla scelta organizzativa del dirigente[13]. Di fatto, laddove l’organico lo consenta, la sezione è istituita sistematicamente, in coerenza con la tendenza dell’ordinamento a favorire la specializzazione delle funzioni giurisdizionali sul piano oggettivo[14].
Quando vi sia, essa è separata da quelle per gli affari penali e civili[15]. Se questa invece non v’é, il magistrato designato per la trattazione delle cause di lavoro deve essere assegnato ad una sezione dedicata esclusivamente agli affari civili (sempre che questa sia a sua volta costituita).
L’inquadramento nell’organico come giudice del lavoro comporta la sottrazione ai limiti di permanenza temporale nella funzione[16]. Comporta altresì che quel magistrato non possa essere chiamato in applicazione o supplenza per esercitare funzioni di diversa natura, salvo che “ricorrano esigenze imprescindibili che devono essere indicate nei relativi provvedimenti”[17].
Questo quadro normativo favorisce la tendenziale stabilità della posizione professionale per il giudice del lavoro. Anche quando egli sia titolare di funzioni promiscue, la tabella deve prevedere criteri di assegnazioni degli affari che gli assicurino la gestione separata dei ruoli con previsione autonoma delle udienze per le cause di lavoro, previdenza ed assistenza.
I criteri di assegnazione degli affari. Emerge così un primo momento di rilevanza della conoscenza del progetto tabellare dell’Ufficio. E’ ormai noto che l’assegnazione degli affari deve avvenire, in generale, secondo criteri “predeterminati ed oggettivi”[18]. In questo modo s’intende perseguire l’attuazione dei valori d’indipendenza interna (rispetto cioè alla struttura giudiziaria), d’inamovibilità e d’imparzialità del magistrato. Per le cause dei giudici della sezione lavoro, data l’omogeneità della materia rimessa alla loro cognizione, il C.S.M. esige di più: la “automaticità” dei criteri[19]. Sono tali i criteri che, oltre ad avere i connotati di predeterminazione ed obiettività, non lascino spazi d’intervento esterno per la loro attuazione.
I correttivi consentiti sono limitati: 1) quelli diretti a assicurare evidenti esigenze di funzionalità, come nel caso della riunione, di cui infra; 2) quelli volti a prevenire il rischio di strumentalizzazioni del criterio, distorcendo lo scopo dell’automatismo (che non deve rendere prevedibile l’assegnazione o consentire alla parte di scegliersi il giudice).
Il singolo giudice è dunque chiamato ad esercitare un controllo sull’effettività di questi principi nel proprio Ufficio. Può farlo in fase di elaborazione del progetto di tabella, che avviene secondo un procedimento partecipato, ed in fase di esecuzione, verificando nel quotidiano il meccanismo dell’assegnazione.
L’esperienza ha finora dimostrato che il criterio di assegnazione delle cause preferibile è rigido, semplice e verificabile ex post. Nel nostro settore, è di semplice e pratica applicazione il metodo che segue l’ordine d’iscrizione a registro generale, distinguendo soltanto tra controversie ordinarie e contenzioso d’urgenza o cautelare (art. 700 cpc; art. 28 l. 300/70; sequestri); a ciascun magistrato viene assegnato un fascicolo in via automatica seguendo un ordine meglio visto (alfabetico o per anzianità di servizio sembrano i più scontati) e non pubblicizzato esternamente all’Ufficio. Rigidità e semplicità del criterio consentono di affidarne l’esecuzione alla cancelleria e di controllarne in qualsiasi momento il rispetto.
Accorgimenti possono essere adottati in corso per correggere le possibili distorsioni di cui si preoccupa il Consiglio Superiore. Ad esempio, l’assegnazione dei procedimenti d’urgenza e cautelari potrebbe avvenire previa estrazione periodica a sorte del primo giudice assegnatario; con frequenza più o meno intensa può essere variato l’ordine degli assegnatari.
Tema delicato rimane quello della concentrazione su uno o più magistrati del contenzioso cosiddetto seriale. Esso attiene evidentemente a scelte aventi un’immediata ricaduta processuale. Pertanto se ne rinvia la trattazione ad un momento successivo.
Fonte specifica deputata all’analisi dell’andamento dell’ufficio ed all’identificazione degli obiettivi locali è rappresentata dal “documento organizzativo generale” (DOG). Della tabella esso costituisce la prima, ineliminabile componente, che la qualifica come progetto rivolto al futuro, giacché i suoi contenuti necessari sono prevalentemente orientati in termini di programmazione del lavoro e di previsione dei risultati[20].
3. L’organizzazione del giudice.
Dai fondamenti dell’organizzazione dell’ufficio (case management) derivano i primari indirizzi per la scelta degli obiettivi prioritari.
Altri si rinvengono però nelle prescrizioni normative rivolte direttamente al singolo giudice.
a) I precetti. I concetti sono andati chiarendosi per sollecitazioni esterne. La disposizione dell’art. 6 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo (ripresa dall’art. 47, capo sesto, della Carta dei diritti fondamentali dell’U.E. firmata a Nizza il 7.12.2000), ha trovato serrata applicazione da parte della Corte di Strasburgo nei confronti dello Stato italiano.
Le statistiche delle condanne del nostro Paese, riportate in ogni sede e consesso, restano elevate[21] anche dopo che l’ordinamento interno ha pienamente recepito la norma con la cosiddetta Legge Pinto (24 marzo 2001, n. 89), oltre che con la modifica dell’art. 111 Cost.[22].
Nell’applicazione della disciplina di legge interna, se è vero che la violazione del termine, oltre cui la durata del processo è da ritenersi irragionevole, va accertata in concreto (art. 2, secondo comma)[23], sulla base di molteplici elementi concreti[24], i parametri tendenziali cui occorre rifarsi sono quelli, rispettivamente, di tre, due e un anno, fissati dalla Corte europea per i diritti dell’uomo, per i giudizi di primo, secondo grado e di legittimità[25]. Si tenga presente che, per i procedimenti del lavoro di primo grado il termine è ridotto a due anni e sette mesi.
D’altro canto, proprio nella prospettiva di un comune pensare europeo, il Consiglio Superiore della Magistratura ha inteso porsi come guida di un rinnovamento che riguardi, innanzi tutto, “la sensibilità di ciascuno di noi e i nostri comportamenti individuali”[26], introducendo il dato economico-temporale come fattore di valutazione dell’esigenza di giustizia. Il giudice è oggi responsabile non solo del contenuto delle sue decisioni, ma anche dell’efficacia del proprio operato, in particolare di un processo funzionale a rendere effettivi i diritti di cui vi si chiede tutela[27]. Il suo inserimento nell’organizzazione d’un ufficio giudiziario e la qualità delle risposte che fornisce alla domanda di giustizia che gli perviene sono strettamente correlati.
L’ordinamento giudiziario non manca di rammentarglielo. Nel codice disciplinare adottato col d. lgs 109/06 alcuni degli illeciti tipizzati riguardano condotte inerenti la laboriosità (art. 2, lett. q: il reiterato, grave e ingiustificato ritardo nel compimento degli atti relativi all’esercizio delle funzioni) ed anche i doveri correlati all’inserimento del magistrato nell’organizzazione d’ufficio (lett. n: reiterata o grave inosservanza delle norme regolamentari o delle disposizioni sul servizio giudiziario adottate dagli organi competenti).
Ma non c’è solo l’aspetto disciplinare, fortunatamente. Il d. lgs 160/2006, nel testo vigente coordinato con le modifiche apportate dalla legge 111/2007, ancora la valutazione di professionalità del magistrato a quattro parametri (art. 11, secondo comma: capacità, laboriosità, diligenza e impegno). Per ognuno si tiene conto anche di elementi attinenti l’organizzazione dell’attività individuale o la collaborazione alle scelte riguardanti l’ufficio: nella valutazione della capacità (lett. a) si ha riguardo, tra l’altro, “alla conduzione dell’udienza da parte di chi la dirige o la presiede, all’idoneità a utilizzare, dirigere e controllare l’apporto dei collaboratori e degli ausiliari”; la laboriosità (b) anche “all’eventuale attività di collaborazione svolta all’interno dell’ufficio”; la diligenza (c), in particolare, “al rispetto dei termini per la redazione, il deposito di provvedimenti o comunque per il compimento di attività giudiziarie, nonché alla partecipazione alle riunioni previste dall’ordinamento giudiziario per la discussione e l’approfondimento delle innovazioni legislative”; nella valutazione dell’impegno (d) rileva, inoltre, “la collaborazione alla soluzione dei problemi di tipo organizzativo”.
La normazione del C.S.M. è densa di scelte che valorizzano il profilo gestionale nel patrimonio professionale del magistrato. Esse si colgono nell’attenzione prestata per dettagliare i criteri di valutazione per la progressione in carriera[28] e, più ancora ovviamente, nella regolamentazione per l’accesso o la permanenza in incarichi semidirettivi e direttivi[29]. Per questi l’attenzione all’attitudine organizzativa è quasi assorbente.
Al CSM é altresì affidata in via esclusiva la fissazione degli standard di rendimento individuali, che costituiscono elemento pregnante del generale parametro di valutazione della laboriosità riferita alla produttività (l’art. 11, comma secondo, lett b), d.lgs 5 aprile 2006 n. 160, come modificato dall’art. 2 c. 2 della l. 30 luglio 2007 n. 111).
Per la loro individuazione, a partire dagli uffici di primo grado, è stato istituito presso la quarta Commissione un gruppo di lavoro[30]. Con risoluzione del 24 luglio 2009, il Consiglio Superiore ha stabilito che “dal gennaio del 2010 si procederà perciò ad una sperimentazione della scheda di valutazione della laboriosità nel frattempo definitivamente messa a punto e degli standard medi già enucleati con riferimento alle diverse tipologie di attività - ove questo sia possibile in considerazione delle funzioni del magistrato in valutazione – senza che tale sperimentazione abbia alcuna incidenza sulla valutazione di professionalità. I dati si affiancheranno a quelli relativi alle statistiche comparate interne all’ufficio, che continueranno ad essere invece utilizzati. Sulla base del completamento dell’elaborazione dei dati raccolti o in via di caricamento con riferimento agli anni già presi in considerazione (2006/07 per il civile e 2005/07 per il penale) e mettendo a punto i criteri di interrogazione di quelli dei due anni successivi (per il 2008 entro il giugno e per il 2009 nella seconda metà del 2010), si procederà poi alla applicazione effettiva degli standard per la valutazione della laboriosità (unitamente agli altri indicatori propri dello stesso parametro, secondo quanto previsto dall’art. 11 del d.lgs 160/06) all’esito di un intero anno di sperimentazione e con riferimento agli anni in valutazione successivi alla conclusione della fase sperimentale”[31].
Alla delibera sono allegate le schede di valutazione proposte per ogni settore, compreso quello del lavoro. Sono reperibili naturalmente sul sito del Consiglio. E’ interessante notare come sia stata sancita la preventiva conoscibilità per il singolo magistrato dello standard di riferimento; se ne valorizza così la funzione programmatoria dell’attività, in coerenza con gli studi precedenti già citati nella presente relazione e le cui risultanze trovano consonanza anche terminologica impiegata nella risoluzione (“obiettivi conosciuti e prefissati”; “management del ruolo e dell’ufficio”; “cultura del numero e della qualità diffusa e condivisa”).
Ecco così delineato in sintesi il quadro normativo delle linee fondamentali che guidano in via generale la gestione del ruolo assegnato al giudice e la tempistica delle sue scelte processuali. Esse fissano obiettivi di durata (disciplina sopranazionale e costituzionale, in primis), di produttività quantitativa e qualitativa (normazione secondaria consiliare e progetto tabellare). Sarebbe illusorio ricercarne ulteriori nel codice di rito, le cui disposizioni contengono precetti per indirizzare il comportamento del giudice, non invece risultati perseguibili che non siano la pronuncia della sentenza o, comunque, la definizione del processo.
b) I mezzi. Le tecnologie informatiche hanno corroborato l’evoluzione professionale in atto. Da mero strumento di videoscrittura, negli anni Novanta il personal computer è divenuto fonte informativa del magistrato, attraverso le banche dati di legislazione, dottrina e giurisprudenza, e componente strutturale dei servizi di cancelleria.
Ma la progressiva estensione della tecnologia ha creato la consapevolezza che essa agevola il lavoro, ma anche comporta nuove forme di organizzazione e nuovi modelli relazionali tra i soggetti protagonisti del processo. Nella logica dell’efficienza di cui s’è detto – cioè della relazione tra risorse impiegate e risultati raggiunti – non è in effetti accettabile che l’informatizzazione lasci inalterati i livelli, quantitativi e qualitativi, della produzione giudiziaria. All’evoluzione della tecnologia e, si auspica, degli investimenti nel settore deve dunque corrispondere la crescita di questi livelli. L’oggi è costituito dai siti web giudiziari, dai documenti condivisi e dalle liste di posta interna; il domani è però già alle porte, con sistemi integrati per la gestione degli atti e l’emissione di provvedimenti non più cartacei in settori specifici, fino ad arrivare all’auspicato processo telematico[32].
Ma ancora prima che questa realtà si concretizzi possono essere raggiunti risultati e condizioni di lavoro più soddisfacenti di quanto già non accada grazie ad un impiego ragionato e condiviso dell’informatica.
L’osservanza dei parametri normativi di cui s’è detto si traduce, sul piano processuale, nella fissazione di udienze e nell’adozione di decisioni coerenti: in sintesi, in una gestione del processo mirata agli obiettivi prefissati. Perché vi sia congruità tra queste attività e i fini il giudice deve conoscere a sufficienza il proprio carico lavorativo. La gestione razionale del ruolo delle cause passa necessariamente attraverso l’acquisizione di questa conoscenza, che è, innanzi tutto, consapevolezza degli elementi caratterizzanti il carico, compresi innanzi tutto quelli di criticità.
Ogni intervento organizzativo passa dunque attraverso una fase preliminare necessariamente ricognitiva. Non si può immaginare di gestire il proprio carico di lavoro, se prima non lo si conosce. Né si può ipotizzare il conseguimento di risultati predeterminati, se non si ha modo d’indirizzare l’attività verso obiettivi coerenti.
Si può perciò riassumere il percorso di progressivo affinamento nel trattamento del ruolo mediante questa successione di tappe: 1) conoscenza; 2) gestione; 3) controllo o presidio del risultato.
La prima fase costituisce il tema di altro intervento[33]. Mi limito ad osservare che essa deve quantomeno abbracciare il carico di lavoro, le risorse disponibili e gli obiettivi da perseguire. Poiché, come s’è visto, le risorse costituiscono materia sottratta all’esclusiva disponibilità del giudice e gli obiettivi devono essere auspicabilmente condivisi tra gli altri protagonisti del processo, emerge già in questa fase l’esigenza relazionale con tutti costoro, cioè coi soggetti che concorrono a portare avanti la controversia fino al prodotto finale, cioè all’atto con cui la controversia stessa venga definita[34].
4. La gestione del ruolo.
Il momento d’impostazione delle scelte richiederebbe dunque sufficienti conoscenze sul carico di lavoro ed un sistema di relazioni professionali adeguato. In questo modo ogni intervento modificativo dell’assetto già consolidato potrebbe indirizzarsi verso obiettivi ragionevoli ed eviterebbe al contempo di apparire frutto di decisioni dettate da approcci autoritativi o inutilmente efficientisti.
Nel quadro normativo di riferimento, l’organizzazione dovrebbe avere di mira una definizione del carico di lavoro secondo ordini di priorità ragionate ed il contenimento dei tempi di durata del processo, nell’ambito d’un livello ragionevole di approfondimento delle questioni e di rigore nell’esposizione dei motivi delle decisioni. Priorità delle trattazioni e tempestività delle definizioni sono esigenze che si combinano necessariamente nelle controversie connotate intrinsecamente da maggiore urgenza. Ma, al di là fuori di queste ipotesi, le stesse esigenze divengono fattori divergenti, che esigono un bilanciamento costante in ragione delle scelte già compiute in via normativa (previsioni tabellari comprese) o rimesse al giudice.
In ogni caso, ridurre la durata delle cause e aumentarne numericamente le definizioni implicano interventi sulle abitudini e, in ultima analisi, sui tempi di lavoro. Ma non è disdicevole immaginare che agendo sul fattore-tempo il giudice, al pari di qualsiasi professionista, coltivi anche l’ambizione di lavorare in migliori condizioni e, magari, anche a ritmi meno insostenibili di quanto non accada in alcuni uffici.
I metodi ideati o praticati per le operazioni di bilanciamento delle esigenze convergenti o contrapposte sono potenzialmente svariati. E’ però un dato di fatto che, nel tempo, i magistrati abbiano spontaneamente individuato uno strumento indispensabile allo scopo: l’agenda. Qui si realizza il difficile equilibrio tra esigenze del singolo fascicolo ed esigenze della totalità dei casi[35]. La giornata è suddivisa dal giudice in spazi ideali, all’interno dei quali sono collocati i processi man mano che vengono fissati per la prima volta o differiti da una precedente giornata; prende così corpo, dimensione e qualità l’udienza; la stessa operazione viene ripetuta fino a completare gli spazi della settimana, del mese, dell’anno. Difficile immaginare un giudice che possa fare a meno di un’agenda concepita in modo similare.
Non è un caso, infatti, che gli studi ricognitivi delle prassi abbiano rilevato come in tutti gli uffici giudiziari e da parte di pressoché tutti i giudici ci si avvalga, con modalità differenti, d’un siffatto strumento[36]. E non è un caso, altresì, che il futuro processo telematico abbia come perno, intorno a cui ruota l’organizzazione del ruolo, l’agenda[37].
Essa è da intendersi genericamente uno spazio organizzato di gestione del processo e dell’udienza nelle rispettive cadenze. Si prescinde in questa sede dai riferimenti precisi alle tesi sviluppate negli studi associativi o degli osservatori multidisciplinari, costituiti per introdurre prassi virtuose negli Uffici[38], nonché al progetto ministeriale sull’ufficio per il processo, che pare ormai tramontato[39].
Ci si riferisce invece, più riduttivamente, ad un luogo fisico, cartaceo o informatico, in cui le udienze ed i processi trovino un collocazione sufficientemente puntuale. L’agenda consente, da un lato, di visualizzare la distribuzione del carico lavorativo in modo chiaro e completo e, dall’altro, di gestirlo in modo sufficientemente flessibile, in funzione delle correzioni da apportarvi in corso d’opera, per urgenze, priorità o impegni sopraggiunti.
E’ l’agenda il luogo delle scelte organizzative del giudice, della programmazione delle udienze, della ripartizione delle cause, dell’identificazione delle date di rinvio o di anticipazione. E’ l’agenda, una volta riempita di questi contenuti, a dettare i tempi di lavoro del magistrato. E’ dunque qui che gli obiettivi generali ed individuali trovano un momento di forte concretizzazione.
Gli obiettivi generali sono, come visto, determinati da priorità per materia, per urgenza e per datazione della causa, da risultati indicati nel progetto tabellare (generalmente, riduzione delle pendenze e progressiva eliminazione delle controversie di durata ultratriennale già maturata o prossima a maturazione), da situazioni specifiche evidenziate dalle parti.
Vi sono poi obiettivi individuali, rimessi alle iniziative del singolo: uno fra tutti si può senz’altro citare ed é quello di concentrare quanto più possibile il tempo dedicato ad ogni singola causa. L’aspirazione ad ottimizzare il tempo lavorativo non è ambizione di egoismo professionale, perché è funzionale a ridurre la durata della singola pendenza ed a creare, nel contempo, spazi da dedicare ad altre.
a) Fissazione dei ricorsi. E’ la prima operazione in ordine logico. E’ operazione cruciale, a mio avviso, perché indirizza ogni scelta successiva. Ravvicinando o posponendo le date di trattazione delle cosiddette “sopravvenienze”, il giudice compie una scelta che influisce sugli spazi disponibili per la gestione delle “pendenze” e, di conseguenza, sui tempi di “definizione” di queste.
Ecco dunque un primo punto di equilibrio da raggiungere tra esigenze (apparentemente, forse) contrapposte: quella di concentrazione dei tempi di definizione delle cause giù pendenti e quella di contenimento del divario temporale tra deposito del ricorso ed inizio della trattazione. La prima esigenza ha implicazioni normative e pratiche. L’implicazione d’ordine normativo discende dal disposto dell’art. 2, primo comma, l. 89/2001, in relazione al termine ragionevole di durata del processo di cui all’art. 6.1 CEDU. Quella pratica deriva dalla considerazione per cui, concentrando i tempi di trattazione della causa, la sua definizione sarà prevedibilmente più celere e meno faticosa[40].
Quest’affermazione ha un’innegabile fondamento soltanto che si consideri una variabile essenziale, rappresentata dai tempi di studio della controversia. E’ un principio elementare di efficienza a suggerire al giudice di ottimizzare lo studio dedicato ai contenuti del fascicolo di causa. Ma dilatando nel tempo la trattazione aumenta il rischio di nuovi eventi modificativi di questi contenuti (ad esempio, il decesso d’una parte e la costituzione degli eredi; l’impugnazione della sentenza parziale o non definitiva; la crescente difficoltà di reperire i testimoni e di fare appello alla loro memoria; la disponibilità di documenti); soprattutto, la memoria umana non riesce a trattenere i risultati di studi troppo risalenti.
Il rischio concreto è di trovarsi a dovere studiare la stessa controversia più volte: per la prima udienza, in vista di un tentativo di conciliazione condotto consapevolmente e di un interrogatorio libero fruttuoso; per le prove, onde poterle assumere con cognizione di causa, maturando un convincimento progressivo già nel corso dell’udienza; per ogni decisione, intermedia o finale.
Già queste sole considerazioni suggeriscono l’opportunità di evitare interferenze significative tra sopravvenienze e pendenze, privilegiando le seconde. Non mancano però argomenti che consigliano invece una fissazione della causa in tempi ravvicinati. L’art. 6 CEDU appena citato richiede che l’udienza si celebri “entro un termine ragione­vole”; l’art. 47, secondo comma, della Carta dei diritti dell’Unione Europea ribadisce a sua volta che “ogni persona ha diritto a che la sua causa sia esaminata .. entro un termine ragionevole”[41].
Inoltre una rapida presa di contatto tra il giudice e le parti coi rispettivi difensori, consentirà al primo di verificarne l’effettivo interesse alla prosecuzione della causa, le possibilità conciliative o di rapida definizione altrimenti e ai secondi di conoscere il proprio destino processuale sul piano della tempistica e dell’impegno istruttorio prevedibile[42].
L’udienza filtro d’impronta penalistica (ma non solo) ha proprio la funzione di rendere edotto il giudice sulla reale consistenza del novero delle cause sopravvenute e degli adempimenti che esse richiedono. Si tratta d’un istituto scarsamente praticato dai giudici del lavoro. L’obiettivo che esso persegue è però meritevole di considerazione e giustifica dunque la scelta di non dilatare eccessivamente la scadenza per la prima trattazione.
La scelta di concentrarsi sulle pendenze non può dunque essere assoluta. Al giudice è richiesto in tal caso un abile bilanciamento delle diverse esigenze. A mio avviso, conviene fissare a data sufficientemente ravvicinata la prima udienza di trattazione[43]. Ciò soddisfa il diritto delle parti ad un primo, celere esame della controversia, accertare la possibilità d’una rapida definizione e stilare un plausibile calendario di futura trattazione che consenta alle parti stesse di valutare con più precisa cognizione il loro intendimento di proseguire il contenzioso.
Subentra a questo punto la selezione delle priorità per materie e tipologia di cause. Mi riferisco con ciò alla tempistica, non all’approfondimento della trattazione. Questa precisazione s’impone nella constatazione che, a fronte di ruoli di contenzioso straripante, quali vi sono in alcune sedi, soprattutto meridionale, è forse illusorio ambire ad una gestione qualitativamente uniforme, se non a prezzo d’una complessiva superficialità nel decidere o di generalizzati ritardi. Il programma di definizione, cui è orientato il sistema organizzativo voluto dal C.S.M., ha in sé meccanismi di selezione dei processi per priorità, dettata dalla anzianità della causa, da un lato, e dalla valutazione degli interessi in gioco, dall’altro.
E’ evidente però che l’applicazione di questi criteri non può avvenire con iniziative unilaterali ed incomprensibili all’esterno dell’ufficio giudiziario. Per risultare efficace anch’essa, al pari delle altre, va condivisa quanto più possibile con gli altri soggetti del processo. Solo rendendoli partecipi dell’esigenza si potrà confidare, ad esempio, in atteggiamenti di maggiore sollecitudine o disponibilità, da parte dei difensori, a favorire la definizione dei processi più datati, astenendosi da chiedere rinvii od prestando attenzione a non cumulare impegni contemporanei.
Dalla ricognizione compiuta tra i colleghi, si constata che, tra le cause di cognizione ordinaria, la “corsia preferenziale” viene assegnata da più parti non solo a licenziamenti a tutela reale, trasferimenti e prestazioni assistenziali, ma anche ad altri oggetti, che prevedono tutela di tipo risarcitorio (demansionamento; danni da infortunio) o nella quali l’interesse del ricorrente ad una rapida soluzione può non essere scontato (licenziamento orale).
Negli uffici di secondo grado le fattispecie astratte cui dare precedenza vengono tendenzialmente ridotte. Le scelte in questo caso risultano più spesso condizionate anche dalla pendenza in Cassazione di cause relative alla stessa questione giuridica[44].
In ogni caso, nell’impostazione illustrata, le cadenze degli eventuali adempimenti istruttori o decisionali successivi possono essere maggiormente dilatate, per dare spazio alla definizione delle cause più mature e risalenti.
Per rimanere però fedeli all’impegno di uno studio della controversia non dispersivo, conviene adottare alcuni accorgimenti: 1) concentrare l’attenzione iniziale sugli aspetti di fatto (ai fini dell’interrogatorio libero delle parti), con una rapida disamina delle questioni in diritto (da valutarsi per il tentativo di conciliazione e per una prognosi di durata); 2) annotare separatamente, a futura memoria, i contenuti sintetici della causa, le questioni che possono ritenersi già risolte per tabulas ed i nodi che permangono; 3) verificare se la controversia possa essere decisa alla prima udienza.
Quest’ultimo passaggio, ovviamente condizionato in premessa dagli spazi presenti nel ruolo dell’udienza, necessita però d’un confronto – eventualmente preventivo – con la disponibilità delle parti. E’ antieconomico studiare una causa in vista d’una decisione che non potrà esserci per volontà altrui (ad es. perché un difensore non sarà presente all’udienza o perché le parti sono giunte intanto ad una soluzione conciliativa). L’esperienza insegna che le possibili ragioni dei differimenti sono le più svariate e dipendono spesso dalle prassi introdotte negli uffici: non dovunque, ad esempio, si consente un rinvio in attesa della decisione del giudice dell’appello sulla stessa questione giuridica; vari da sede a sede (o addirittura da giudice a giudice) l’abitudine di procedere a discussione della causa immediatamente definibile già alla prima udienza.
Per evitare attività inutili è dunque essenziale un coinvolgimento dell’avvocatura (e della cancelleria) nell’avviso preventivo almeno delle eventuali ragioni che impediscano la trattazione nel giorno e nell’ora stabiliti. Questo accordo presuppone, naturalmente, reciprocità.
Si prospetta come ottimale, dunque, un approccio progressivo alla causa, parallelo al suo sviluppo processuale. Avvalendosi degli atti introduttivi eventualmente già forniti dai difensori su supporto informatico, è possibile concepire una formazione graduale della decisione, inserendovi volta per volta, ad esempio, la sintesi delle domande ed il testo dei contratti collettivi richiamati, poi il contenuto delle deposizioni (se raccolte anch’esse a computer) ed una parte della motivazione, infine gli argomenti decisivi a conclusione della discussione. Per evitare un inutile impegno conviene avviare questa operazione solo quando sia sufficientemente appurato che la controversia è destinata a giungere a sentenza. Una volta verificato ciò, lo strumento informatico consente anche una collegamento costante tra bozza in divenire della sentenza e verbale d’udienza, trasponendo dall’uno all’altro documento i contenuti che necessari all’attività al momento in corso.
La collaborazione con gli avvocati si rivela essenziale anche per identificare rapidamente l’oggetto delle domande, a un lato, ed evitare l’inutile dispersione delle cause sul ruolo, dall’altro. I protocolli adottati in talune sedi (Cagliari, Milano) non a caso onerano i difensori di annotare l’oggetto della causa, secondo una codificazione preventivamente concordata, e la pendenza di procedimenti connessi o meritevoli comunque di riunione ex art. 151 disp. att. c.p.c.; il primo adempimento consente al giudice di valutare anche la soggettiva percezione dell’urgenza da parte del difensore, soprattutto nel caso in cui siano proposte più domande.
Il secondo consente di convogliare presso lo stesso giudice (se vige la prassi della riunione “intrasezionale”) o comunque nella stessa udienza le controversie che possono essere trattate congiuntamente. Va ricordato che anche gli indirizzi consiliari sono rivolti ad un’applicazione rigorosa del meccanismo di riunione da parte del singolo giudicante[45]. Anche qualora essa non sia possibile o consigliabile (ad es. perché diversi sono i difensori), la concentrazione della trattazione in un’unica udienza si rivela di solito opportuna: unici possono ad esempio essere gli adempimenti istruttori e più brevi le discussioni dei difensori.
Sulle modalità di attuazione dell’art. 151 disp. att., l’orientamento è generalmente duplice, dividendo coloro che applicano rigorosamente il dettato normativo anche tra giudici diversi (l’ho definita applicazione “intrasezionale”) e coloro che invece conservano l’automatismo dell’assegnazione anche nelle controversie seriali. Non mancano soluzioni intermedie[46].
La prima ipotesi ha il pregio di favorire la concentrazione della trattazione di cause di analogo contenuto davanti ad un unico magistrato, senza disperdere le conoscenze che derivano dai contributi di più parti e difensori; la seconda previene rischi di distorsione del criterio di assegnazione e concorre a formare una giurisprudenza diffusa ed una professionalità omogenea nella sezione.
Minore discrezionalità del presidente nell’assegnazione ed evidenza della posizione di uguaglianza dei diversi magistrati sono fattori che concorrono probabilmente a dotare la sezione di credibilità ed autorevolezza maggiore. I vantaggi della seconda opzione sembrano perciò prevalenti, senza per ciò escludere possibili eccezioni: ad esempio, in ipotesi in cui la ripetitività delle controversie sia legata a situazioni di mero fatto (come nei casi di ricorsi in opposizione a più cartelle esattoriali emesse in successione per crediti della stessa natura e basati sullo stesso accertamento dell’ente previdenziale).
E’ necessario però fare i conti con la realtà di contenziosi spesso ingestibili, in cui la possibilità di affidare ad un unico magistrato la decisione d’un intero contenzioso può risultare obiettivamente necessaria[47].
Anche laddove se ne persegue la rigorosa osservanza, il criterio di assegnazione automatica viene comunque per lo più derogato in materie o casi specifici: diffusa è ad esempio la prassi di affidare al giudice titolare della causa iscritta per prima le ulteriori opposizioni a cartelle di riscossione emesse sulla scorta dello stesso verbale di accertamento o comunque, quando involgano identica questione, nei confronti dello stesso debitore.
Tutti i descritti accorgimenti sono pienamente compatibili coi giudizi di appello. A maggiore ragione essi sembrano praticabili negli uffici maggiormente gravati di pendenze, dove più forte è l’esigenza di concentrare più cause in unica udienza.
Ove non provvedano gli avvocati, il giudice può comunque contribuire a darsi una visione panoramica della propria agenda, annotando a parte (in una sorta di cartella/pro-memoria) le cause prevedibilmente seriali e le udienze in cui siano fissati processi specifici. Ci si riferisce, ad esempio, a controversie di particolare complessità, che non consentono compressioni di tempi dal sopraggiungere di nuove cause, oppure a quelle per le quali si è attesa di notizie su possibili definizioni stragiudiziali, che in tal caso libererebbero spazi per nuove fissazioni.
Sempre più diffusa negli uffici è la realizzazione di cartelle informatiche condivise tra i magistrati della sezione, nella quale archiviare tutte le decisioni o almeno quelle più significative. Spesso l’accesso è esteso alla cancelleria. Anche questo strumento può rivelarsi prezioso in fase di fissazione del nuovo ricorso, poiché consente di verificare se esso riguardi un contenzioso od introduca comunque questioni già oggetto di decisione. Negli uffici in cui sia diffuso (o introdotto per protocollo) l’invio per posta elettronica, da parte degli avvocati, degli atti introduttivi di causa, si potrebbe costituirne un archivio informatico specifico, finalizzato alle scelte di riunione e distribuzione delle cause tra i giudici o tra le udienze nei termini di cui dianzi esposti.
b) Programmazione delle udienze. I metodi alternativi di programmazione investono contenuti e scansioni delle udienze. I due profili interferiscono tra loro.
Quanto ai contenuti, occorre stabilire:
- orari (fissi per ciascuna udienza; per fasce; unico);
- distribuzione delle cause per adempimento previsto;
- distribuzione delle cause per tipologia (con eventuali udienze tematiche);
- fissazione delle cause aventi carattere di priorità.
Anche su questo tema va detto che non è ipotizzabile un modello universale di udienza, poiché le variabili che condizionano le possibili soluzioni sono molteplici e dipendono da fattori oggettivi (carico del giudice; strumenti a sua disposizione) e soggettivi (disponibilità degli altri soggetti del processo).
In linea di massima, risulta ormai senz’altro superata la fissazione di tutte le cause ad orario unico (con la formula di stile “alle ore di rito” o “alle 9 e seguenti”). E’ scelta sgradita a parti, difensori e testimoni, costretti a lunghe attese tra una causa e l’altra. Inoltre, deresponsabilizzando il giudice nelle opzioni preventive sulla scansione quotidiana dei tempi e delle decisioni, induce a soluzioni estemporanee anche nei rinvii, svincolate dunque da una prospettiva programmatoria.
Ora fissa, dunque, e fasce orarie per quelle sole cause di durata breve o non preventivabile[48]. E’ esperienza comune in effetti che, nell’udienza, le cause rappresentano delle variabili, quanto a durata ed impegno richiesto, in ragione di fattori soggettivi ed oggettivi. I primi dipendono soprattutto dalle caratteristiche dei difensori (precisione; puntualità; conoscenza delle prassi del Foro; capacità nella gestione del cliente), sono meno controllabili, se non mediante attività a monte (riunioni; protocolli di udienza condivisi; diffusione delle notizie relative alle prassi esistenti o alle esigenze del giudice). I secondi possono essere meglio gestiti.
E’ noto, ad esempio, che i processi fissati per la prima trattazione abbiano uno sviluppo meno prevedibile, soprattutto quando siano condizionati dalla presenza delle parti per il tentativo di conciliazione e l’interrogatorio libero. Non é perciò infrequente il caso in cui risulti impossibile celebrarli per evenienze plurime (impedimento giustificato d’una parte o del difensore; pendenza di trattative sorte dopo l’esame reciproco degli atti difensivi; mancata proposizione del tentativo stragiudiziale di conciliazione; ecc.). Per converso, taluni processi reclamano tempi imprevisti per difetto od eccesso, ad esempio per la contumacia del convenuto o, al contrario, per durata abnorme degli interrogatori o delle trattative in udienza oppure ancora per l’insorgenza di un’inattesa questione preliminare.
E’ bene dunque fissare le controversie nuove in modo tale da ridurre il più possibile l’impatto di questi fattori d’incertezza sulla durata preventivata dell’udienza complessiva. Di fatto, poiché in un numero x di queste cause, una percentuale y si rivela non trattabile nella giornata (a Genova, ad esempio, in media di una nuova causa di lavoro su tre viene chiesto il rinvio alla prima udienza), conviene concentrarne la fissazione in fasi ristrette della giornata, confidando ragionevolmente che la mancata celebrazione di un processo o la sua ridotta durata vengano compensate dalla trattazione più prolungata d’un altro.
Diversi uffici adottano la soluzione di fissare le nuove controversie ad orari scaglionati di 15’ o 30’ per ciascuna. Trovo invece preferibile, per le ragioni esposte in precedenza, concentrarne più d’una ad uno stesso orario, scegliendole con caratteristiche bilanciate.
In via esemplificativa, è ragionevole chiamare alla stessa ora una causa complessa di opposizione a cartella esattoriale (per concordare coi difensori l’udienza di discussione), una per la rivalutazione contributiva da esposizione all’amianto (per un breve interrogatorio libero del solo ricorrente e la fissazione del calendario delle prove) ed una relativa a questioni retributive (per tentare la conciliazione o interrogare le parti su poche circostanze rilevanti). E’ prevedibile che in trenta minuti gli adempimenti relativi a queste cause possano essere agevolmente espletati, pur tenendo conto di possibili contrattempi legati alla presenza delle parti.
Incombenze brevi e dirette esclusivamente a difensori od ausiliari possono invece essere circoscritte in una prima fase della giornata. Di solito i c.t.u. gradiscono essere liberati subito dagli impegni dell’udienza. Questa impostazione è condivisa anche dai giudici di appello, se è vero che molte Corti fissano in apertura la discussione delle inibitorie.
Nell’istruttoria il fattore d’imponderabilità più corposo è rappresentato soprattutto dall’assenza dei testimoni. Per limitarne gli effetti è consigliabile fissare dunque le prove nella parte terminale della giornata, quando questa evenienza non costringe il giudice (ed i cancellieri, se prestano assistenza) a sospendere l’udienza in attesa delle cause previste oltre.
Nella fissazione delle discussioni, infine, occorre programmare, se possibile, lo spazio da dedicare alla decisione (se la camera di consiglio segue immediatamente) ed alla stesura del provvedimento (se rappresentato da una motivazione elaborata).
Taluni giudici contengono la durata della discussione: ne contingentano i tempi entro limiti prestabiliti e comunicati agli avvocati o ammettono (quando non li prescrivono direttamente) scritti difensivi illustrativi delle conclusioni, sì da rendere superflua l’esposizione orale degli stessi argomenti. Altri differiscono ad udienza successiva le repliche delle parti, per impostare nel frattempo a decisione[49].
Si tratta di soluzioni non sempre coerenti coi principi regolatori del rito, ma spesso necessitate da ruoli d’udienza che contano molte decine di cause. Credo però che, qualunque prassi si adotti, siano ineliminabili due requisiti: una sufficiente condivisione con gli avvocati, i quali non possono trovarsi spiazzati dall’adozione di metodi improvvisati che ne limiti gli spazi difensivi; un utilizzo dei diversi strumenti disponibili ragionato e mirato ad obiettivi di migliore resa, concretamente verificabili.
In questo contesto, va comunque considerato che talune cause destinate a sentenza non necessitano quasi mai di prolungata discussione. Mi riferisco a quelle che attendono il solo deposito di consulenza tecnica (ad esempio, perché già decise con sentenza sull’an e rimesse in istruttoria per la determinazione concreta del credito o perché già di fatto risolte con ordinanza conclusiva dell’istruttoria) o che fanno parte di contenziosi seriali già precedentemente decisi.
Uno schema plausibile di organizzazione dell’udienza potrebbe essere pertanto il seguente:
ore 9 Conferimenti d’incarichi a c.t.u. / Trattazione di sospensive di d.i. o di
cartelle esattoriali / conciliazioni programmate
ore 9.30 Cause da decidere a seguito di deposito di c.t.u.
ore 10 Discussione
ore 10.30 Cause in prima trattazione
ore 11 Cause in prima trattazione
ore 11.30 Discussioni
ore 12.30 Assunzione di prove testimoniali[50]
Questo schema implica evidentemente una valutazione contraria all’udienza tematica, adottata invece da chi dedica un’intera giornata alle comparizioni delle parti, alle prove testimoniali o alla materia previdenziale. Ritengo personalmente che la soluzione esposta abbia il pregio di circoscrivere gli elementi che rendano imponderabile la durata dell’udienza, equilibrandoli attraverso la diversa tipologia delle attività quotidiane[51]; inoltre essa riduce la ripetitività, rendendo meno faticosa l’opera del giudice (e dell’assistente di udienza, se c’è).
Il monitoraggio sull’andamento della propria attività consente anche di verificare l’opportunità di alternare udienze, dedicate ad adempimenti specifici a quelle strutturate ordinariamente. Si è positivamente sperimentato che, su tre udienze ordinarie settimanali, una può essere destinata esclusivamente all’assunzione di prove testimoniali e a discussioni di cause complesse, liberando così le altre due degli incombenti più impegnativi.
Diverso è il discorso per le controversie assistenziali, in cui gli adempimenti sono generalmente pochi e ripetitivi, al pari delle questioni giuridiche, ed i protagonisti (difensori; parti; c.t.u.) coinvolti in un numero considerevole di processi, talché hanno esigenza di potere programmare i rispettivi impegni, concentrandoli in ore e giornate precise.
Per queste ragioni in molti uffici giudiziari è diffusa la cosiddetta udienza previdenziale, dedicata quasi esclusivamente, in realtà, ai giudizi in materia di assistenza obbligatoria. Personalmente – mi scuso per l’autocitazione – sono solito distribuire le cause per fasce orarie con questa scansione:
ore 9 Conferimenti d’incarichi a c.t.u.
ore 10 Discussione delle cause vs INAIL
ore 11 Trattazione di cause non complesse vs INPS (es. ricalcolo della pensione per
per omessa considerazione di contribuzione; rivalutazione contributiva da
amianto quando non vi siano testimonianze da assumere; pagamento di
accessori; ecc.); chiamata a chiarimenti di consulenti.
ore 12 Discussione delle cause per prestazioni d’invalidità civile vs INPS
Ad ogni udienza i consulenti (informalmente) chiamati sono uno o, se gli incarichi superano il numero di venti, due (in questo caso convocati uno alle 9 e l’altro alle 9.30). Si segue una rotazione periodica. Taluni giudici affidano la turnazione alla cancelleria.
L’udienza di previdenza-assistenza ha cadenza periodica. Le cause per prestazioni assistenziali vengono convogliate tutte alle ore 9 per ammettervi la consulenza tecnica nel contraddittorio delle parti. Celebrandosi una volta ogni trenta-quarantacinque giorni ed essendo calendarizzata sull’agenda per un intero anno, è possibile fissare, in prossimità d’una di queste udienze, cause che, all’esito di attività istruttoria, potrebbero richiedere una c.t.u. (fissate ad esempio per escutere i testi sulle circostanze d’un infortunio o sul nesso causale d’una malattia professionale). Si abbreviano così i tempi del rinvio successivo.
Quelli così proposti sono modelli elastici, che, dopo il possibile collaudo nel tempo da parte del singolo giudice, possono essere affinati a seconda delle risorse disponibili, delle esigenze dei diversi soggetti e delle evenienze concrete. Oltre che le esperienze giurisprudenziali, è quanto mai opportuno che lo scambio d’informazioni tra i colleghi nelle sezioni coinvolga dunque l’andamento del servizio e le soluzioni organizzative adottate. E’ noto che i presidenti di sezione devono favorirlo in attuazione dell’art. 47-quater OG. Lo strumento minimale, per il C.S.M., è rappresentato dalle riunioni periodiche, che si devono svolgere con cadenza almeno bimestrale[52].
Per converso, soprattutto in uffici di piccole dimensioni o dove i rapporti avvengono prevalentemente con un Foro ristretto, può essere utile adottare meccanismi che nel tempo si consolidino, divengano riconoscibili e rendano alcuni adempimenti – come quello della fissazione delle cause – quasi automatici.
c) Gestione dell’udienza. Il rispetto del programma dell’udienza presuppone che coloro che ne sono protagonisti assolvano con sufficiente precisione al proprio ruolo, collaborando tra di loro per la sua riuscita.
Tutti i protocolli d’udienza si soffermano non a caso sulla puntualità, precetto diretto, si badi, sia all’avvocato sia al giudice. Essa implica la cura di ciascuno all’avviso tempestivo non solo di eventuali ritardi, ma anche di difficoltà od impedimenti che possano consigliare il differimento dell’incombente fissato. Al pari dei difensori, il giudice è onerato di comunicare con anticipo i rinvii di cause o di udienza nonché le situazioni che comporteranno dilazioni orarie rispetto al programma prestabilito. E’ interesse comune, infatti, evitare una preparazione inutile della controversia destinata a non trattarsi e potere organizzare la giornata lavorativa.
Negli uffici giudiziari in cui l’accordo ad una collaborazione reciproca è consolidato, la posta elettronica è il veicolo principale di questa corrispondenza. Gli avvocati sono tenuti ad esporre il proprio indirizzo sugli atti difensivi e con questo mezzo comunicano anche alla controparte la costituzione in giudizio o l’avvenuto deposito nella cancelleria di atti o l’indisponibilità a comparire del testimone intimato. Si tratta delle cosiddette comunicazioni di cortesia, che, oltre ad improntare a doveroso rispetto i rapporti reciproci, concorrono a rendere più scorrevole il corso dell’udienza, limitando i casi d’iniziative o eventi a sorpresa.
A questo obiettivo concorre anche l’onere di provvedere con celerità alla convocazione dei testimoni, per conoscere con anticipo l’esito della notifica ed eventuali impedimenti a presenziare, così da poterne notiziare giudice e controparte. La previsione del calendario delle udienze istruttorie fin dall’ordinanza di ammissione delle prove favorisce questa prassi.
L’osservanza di questi impegni da parte di tutti è garantita dall’interesse al risultato concreto che ne scaturisce: il giudice è in grado di celebrare udienze con una tempistica in linea di massima affidabile, conoscendo anticipatamente il quadro degli accadimenti e sapendo di non doversi attendere colpi di scena; i difensori possono programmare la propria giornata lavorativa con sufficiente precisione, offrendo in cambio a loro volta puntualità e la circolazione dei propri atti su supporto informatico; la cancelleria, sgravata così da obblighi di comunicazione, provvedere con maggiore tempestività agli adempimenti ulteriori.
La collaborazione degli avvocati si rivela essenziale anche nella gestione fisica e materiale del quotidiano.
La gran parte dei giudici celebra l’udienza nella propria stanza. Soprattutto coloro che fissano molte decine di cause in una mattina incontrano concrete difficoltà nel regolare la successione delle trattazioni, il via vai dei difensori. In talune realtà sono di fatto questi ultimi ad imporre l’andamento dell’udienza, presentando il fascicolo della propria controversia al giudice con un processo verbale già compilato[53]. Viene in questo modo a mancare un intervento gestionale da parte del magistrato. Per favorirlo, è opportuno disporre anticipatamente i fascicoli nell’ordine di trattazione ed invitare i difensori a rispettarlo, anche quando abbiano necessità di consultare gli atti della propria causa[54].
Il coinvolgimento degli avvocati è notoriamente diffuso per la stesura del verbale d’udienza. Sono rari i casi in cui il giudice di primo grado si può avvalere dell’assistenza del cancelliere in udienza. Accade invece il contrario in appello. Talvolta, per accordo tra i giudici della sezione, il cancelliere è presente in occasione delle controversie più complesse o delle udienze di previdenza che raccolgono un maggiore numero di fascicoli.
I protocolli, là dove sono stati adottati, regolano sempre le modalità di formazione del verbale. Le disposizioni relative – ad es. sulla leggibilità dell’atto o sull’inserimento delle istanze delle parti – sono spesso tese a garantire le esigenze difensive e dimostrano l’interesse concreto che hanno i legali a contribuire a questa disciplina dell’udienza. V’é un ufficio giudiziario in cui presso il Consiglio dell’ordine esiste un elenco di praticanti avvocati disponibili a fornire a rotazione ausilio ai giudici nel corso dell’udienza.
La collaborazione del Foro si sposta su un altro piano allorché si utilizzi invece un sistema di verbalizzazione a computer. Questo metodo favorisce l’adozione di una modulistica varia e adattabile progressivamente alle diverse situazioni verificabili nell’udienza. Attraverso un’opportuna raccolta è possibile costruire modelli di verbale, trasporli nel file dedicato alla sentenza e creare anche un archivio di ordinanze istruttorie.
E’ da notare come l’adozione di moduli per l’udienza sia compatibile anche con la tradizionale verbalizzazione cartacea. Anche diversi collegi d’appello li impiegano per documentare attività (conferimenti d’incarico; provvedimenti di riunione; ecc.) o decisioni interlocutorie (statuizioni sulle prove o sulle istanze di sospensione; ecc.) aventi un certo tasso di ripetitività.
Si va progressivamente diffondendo anche la pratica della fonodettatura, che permette di ridurre i tempi di stesura e lettura dell’atto[55]. Con un sistema di schermi collegati è possibile porre le parti nella condizione di visionarne immediatamente i contenuti. Oltre all’indubbia praticità, questo sistema offre loro la possibilità di venire in possesso del testo (copiato su supporto mobile o trasmesso per posta elettronica) pressoché in tempo reale, vantaggio al quale l’avvocato non può che essere sensibile.
Ciò rende verosimile l’ipotesi che anche la classe forense possa contribuire in alcune sedi giudiziarie, magari tramite il Consiglio dell’ordine locale, alla fornitura di tali mezzi informatici. Dobbiamo fare i conti con la realtà di organici amministrativi già deficitari e destinati in futuro, anche per l’assenza delle procedura di riqualificazione, a risultare sempre più inadeguati. E’ dunque illusorio ipotizzare che gli anni a venire possano riservare risorse umane ben superiori alle attuali. E’ pertanto inevitabile attrezzarsi, programmando nuovi interventi organizzativi e valutando soluzioni che coinvolgano gli altri soggetti interessati.
Merita un ultimo accenno il richiamo alla paternità del verbale[56]. Per quanto la delega alla sua compilazione sia diffusa, esso rimane atto del giudice. E’ bene dunque non rinunciare a controllarne completezza e aderenza rispetto a quanto avvenuto in udienza. Oltre a costituire un requisito intrinseco dell’atto, la precisione – che non esclude la sinteticità – favorisce la ricostruzione successiva degli eventi processuali sia da parte dello stesso giudice, in fase di studio della controversa, sia da parte di altri colleghi, succeduti nella titolarità della causa o chiamati a decidere nei gradi successivi. I verbali di udienza sono ormai divenuti indicatori del livello di professionalità del giudice[57].
La fase della decisione non è oggetto della presente relazione, essendo materia d’interventi successivi.
Una volta impostato l’assetto organizzativo in funzione di obiettivi predeterminati, occorre verificare se essi si traducano in risultati effettivi. Il monitoraggio periodico del flusso sopravvenienze/definizioni rappresenta la prima fonte di riscontro in tal senso, da completare con il raffronto tra pendenze iniziali e finali del periodo. E’ auspicabile che il dato statistico possa essere estratto anche per alcune tipologie di cause, in particolare con riguardo all’oggetto ed alla data d’iscrizione. In questo modo è possibile verificare anche l’andamento dell’attività di definizione in funzione delle priorità adottate.
Fin qui il controllo strettamente quantitativo. Un efficace metodo per visualizzare lo stato complessivo del ruolo è costituito dall’adozione di sistemi di colorazione dei fascicoli processuali a seconda dell’età. Vi sono uffici in cui ogni anno viene cambiato il colore della copertina; altri in cui si utilizza un bollino adesivo di diversa colorazione. Ciò permette al giudice od al cancelliere d’identificare rapidamente le controversie più risalenti anche in archivi nutriti e di visionarle per controllarne lo stato della pendenza.
La qualità del lavoro è inoltre assoggettabile ad un controllo di tenuta delle decisioni. Il confronto costante tra giudici di primo e secondo grado, tra giudici della cautela e collegio del reclamo offre questa possibilità. Sarebbe dunque auspicabile che la comunicazione tra questi ambiti diversi di decisione avvenisse con costanza. In alcune sedi è stata istituzionalizzata, ad esempio con la creazione di un archivio informatico delle decisioni della Corte d’appello, i cui aggiornamenti sono riversati su cd-rom e distribuiti periodicamente a tutti i giudici di primo grado.
La modulazione delle scelte nel processo in coerenza con gli obiettivi dati dovrebbero condurre ad una situazione ideale, nella quale è il giudice che controlla il proprio carico di lavoro e non viceversa. E’ utopistico pensare che il singolo magistrato possa pervenire a questo ambizioso risultato in solitario, poiché si è visto che, al contrario, esso dipende da un sistema di relazioni impostate in termini di collaborazione. In tale contesto va ribadito il ruolo fondamentale del presidente della sezione, la cui opera di coordinamento ha valore essenziale nell’indirizzo dei colleghi verso un equilibrato rapporto tra qualità e quantità della definizione[58].
Nella gestione dei suoi processi il giudice si può avvalere di strumenti di controllo ormai inseriti in consuetudini condivise con gli altri soggetti e che agevolano la loro quotidiana attività.
Ci si è soffermati soprattutto sulle prassi con gli avvocati. Tra queste è destinata a diventare familiare anche la formazione del calendario del processo, da adottarsi dopo la decisione istruttoria, ai sensi dell’art. 81-bis disp. att. c.p.c. (dopo la novella della legge 69/2009). Ne do per scontata l’applicabilità al rito del lavoro[59], anche se non mancano opinioni perplesse[60]. La norma va nella stessa direzione acceleratoria perseguita dal legislatore del 1973, senza peraltro che vi siano nel codice disposizioni che vi si collochino in posizione d’incompatibilità o di specialità.
La rigidità del dettato testuale si concilia difficilmente con gli eventi, fattuali e procedurali, che possono colpire le cadenze programmate. Ma non è questa la sede per confrontarsi sull’interpretazione della norma. E’ invece necessario osservare che essa – così come altre introdotte dalla legge 69 – ha codificato un modus operandi già in atto in alcuni uffici. In effetti, programmate anticipate in calendario, le attività processuali si concentrano in momenti ravvicinati, le parti possono prefigurarsi ragionevolmente i tempi della decisione e le difese possono pianificare il proprio lavoro nonché gli adempimenti per il processo.
Anche l’attuazione di quest’istituto richiede la collaborazione di tutti, a cominciare dagli stessi avvocati, che devono osservare con correttezza gli impegni del calendario. Dalla cancelleria ci si attende un servizio in più: l’annotazione sul fascicolo delle udienze programmate, distinguendo per ciascuna le incombenze a suo carico. Il giudice sarà chiamato a calare questo calendario nella sua agenda; e per rispettare la scadenza finale, dovrà possibilmente mantenere qualche spazio vuoto nelle date intermedie, per recuperare eventuali udienze che imprevisti hanno impedito di celebrare.
Per inciso, è sconsigliabile in generale la scelta di una programmazione anticipata massimale e totale, che non tenga conto delle possibili (e frequenti) emergenze. Una volta collocate tutte le cause sull’agenda, il giudice deve prevedere intere giornate o parti di queste, in cui collocare le procedure d’urgenza, i rinvii inopinati delle cause aventi carattere di priorità o i differimenti d’udienza causati da eventi propri o altrui. Lo spazio vuoto in agenda è necessario e costituisce spesso la valvola di salvezza per fronteggiare l’imponderabile. Se questo non si verifica, l’esperienza insegna che riempirlo con la fissazione d’una causa sopravvenuta è assai facile.
Dunque è possibile ipotizzare, in una causa, ad esempio, per risarcimento del danno da demansionamento, uno scenario siffatto in applicazione dell’art. 81-bis :
- prima udienza (a tre mesi dal deposito del ricorso) à ordinanza istruttoria;
- udienza (tre mesi dopo) per l’escussione di due prove testimoniali per parte;
- udienza (un mese dopo) per l’escussione di un teste per parte e discussione;
- udienza (due settimane dopo) per conferire incarico di c.t.u.;
- udienza (due mesi e mezzo dopo) per la decisione definitiva.
In un ufficio in cui mediamente la controversia per dequalificazione professionale si definisce in primo grado entro 18-24 mesi dalla data d’instaurazione, l’applicazione dell’art. 81-bis potrebbe consentire un’anticipazione significativa del momento della sentenza. E’ un risultato raggiunto solo sulla carta. Ma l’ipotesi formulata dimostra quanto meno che, nella sua attuazione concreta, l’istituto dovrebbe stimolare un approccio “sequenziale” alla causa, almeno a livello tendenziale[61].
Un’organizzazione sufficientemente avanzata può avvalersi della cancelleria per attività quali:
- la predisposizione di modelli concordati di verbale per gli adempimenti processuali a contenuto ripetitivo (es., conciliazione giudiziale della causa; conferimento d’incarichi a c.t.u. con quesiti standard; discussione orale e conclusioni dei difensori in controversie seriali; verbali di riunione delle cause);
- l’adozione di sistemi utili di annotazioni sul fascicolo processuale, compreso uno spazio riservato al calendari delle udienze, quando vi sia;
- la tenuta dei diretti contatti coi difensori, per richieste o comunicazioni inerenti una singola controversia, vengano tenuti dal cancelliere;
- l’avviso tempestivo al giudice di comunicazioni ricevute dagli avvocati circa cause d’imminente trattazione;
- la segnalazione al giudice delle consulenze tecniche il cui termine di deposito risulti scaduto.
La l. 69/2009 ha inserito nell’art. 23 disp. att. c.p.c. una norma per la vigilanza sulla distribuzione equilibrata degli incarichi ai consulenti. Ponendo un limite massimo percentuale, essa non esclude ovviamente che il giudice eviti di rivolgersi ad ausiliari che non ritenga all’altezza dei compiti da assegnare. La norma pone comunque un obbligo di vigilanza relativo all’intero ufficio. All’interno della sezione la cancelleria può ben tenere il dato statistico relativo agli incarichi conferiti ai consulenti esperti nelle materie che vi sono trattate.
A proposito di consulenti tecnici le prassi possono riguardare:
- la concentrazione in unica udienza e ad ora fissa dei conferimenti degli incarichi peritali per materie omogenee (es. invalidità civile) ad uno stesso c.t.u., secondo meccanismi di rotazione trasparenti (artt. 22 e 23 disp. att. c.p..);
- la comunicazione preventiva all’ufficio di eventuali ragioni di astensione, per consentire di nominare nuovo c.t.u. da chiamare all’udienza stabilita;
- la tenuta delle relazioni con la cancelleria per l’espletamento delle operazioni (prelievo di copia dei fascicoli; comunicazioni di rinvii o ritardati depositi);
- la tenuta di relazioni informali col giudice durante le operazioni per informazioni o chiarimenti (art. 194, primo comma, c.p.c.);
- la concentrazione nel corso delle operazioni peritali degli apporti dei consulenti di parte, sì da evitare, se possibile, istanze per la produzione di contributi tecnici nel corso successivo del giudizio.
Quest’ultima richiama evidentemente la previsione oggi vigente dell’art. 195, terzo comma, nel testo modificato dalla l. 69/2009. Anche l’applicabilità di questa norma al rito del lavoro è al momento controversa[62]. Personalmente non mi pare che - viste le prassi invalse negli uffici sui termini per riferire consentiti ai c.t.u. e sulle modalità per rispondere ai quesiti - essa non possa fornire un salutare contributo alla concentrazione del contraddittorio nelle operazioni peritali, tra l’altro responsabilizzando il c.t.u. ben più di quanto non facciano le norme dettate per il nostro rito.
E’ innegabile comunque che anche questa disposizione abbia codificato modelli operativi già adottati da parte di diversi giudicanti. Che si applichi o meno, dunque, la norma contiene un precetto che deve orientare gli uffici nel rapporto col c.t.u., in funzione acceleratoria.
La sua funzione ausiliaria trova piena esplicazione nel corso dell’udienza. Il giudice deve valutare dunque l’utilità della sua presenza. Si può rivelare preziosa, in particolare, nell’ambito di procedure d’urgenza, nelle quali l’accertamento tecnico rilevante vada contenuto in tempi compatibili con le ragioni di celerità; assistendo all’udienza il c.t.u. può indirizzare il giudice nelle scelte immediate dell’indagine istruttoria, acquisire rapidamente elementi di conoscenza e formulare subito o entro pochi giorni la risposta al quesito.
Nella liquidazione degli onorari va rammentato quanto previsto dagli artt. 49 segg. d. lgs 113/2002 (nonché dal DM 30 maggio 2002). L’art. 52 consente di bilanciarne l’entità in ragione della complessità o dell’importanza della prestazione, da un lato, e dei ritardi ingiustificati, dall’altro. Non sempre i c.t.u. pongono attenzione a quest’ultimo aspetto. Un ragionevole rigore da parte del giudice dovrebbe costituire un monito al rispetto della puntualità anche da parte loro.
Si riscontra invece talvolta la tendenza dei consulenti scambiare il termine di deposito della relazione peritale con la data dell’udienza fissata per la discussione. Il primo termine, stabilito all’atto del conferimento dell’incarico, va al contrario opportunamente anticipato, rispetto alla seconda data, per consentire alle parti di prendere visione dei risultati dell’operazione e giungere all’udienza già attrezzati per la discussione. E’ evidente che il deposito dell’elaborato all’udienza o nei giorni immediatamente precedenti crea viceversa una difficoltà di predisposizione delle difese e provoca dunque disfunzione al processo.
Le spese di cui i c.t.u. chiedono la liquidazione devono essere documentate, per essere riconosciute (art. 56 d. lgs 113/2002). Il valore degli onorari stabilito dal decreto ministeriale attuativo dovrebbe essere ogni triennio adeguato al costo della vita, mediante apposito decreto dirigenziale del Ministro (art. 54).
Marcello Basilico
Tribunale Genova – sezione lavoro
[1] Sull’organizzazione del lavoro nelle diverse pubbliche amministrazioni, cfr., ad esempio, E. Borgonovi, G. Fattore, F. Longo, Management delle istituzioni pubbliche, Milano 2009, e J.S. Stiglitz, Economia nel settore pubblico, Milano 1989.
[2] Per uno dei primi contributi scientifici, comunque settoriale, in materia, cfr. G. Xilo e S. Zan, Il problema “organizzazione” nella giustizia civile italiana, in Quest. Giust., 2000, fasc. 3. Negli Stati Uniti riflessioni iniziali sull’organizzazione degli uffici giudiziari risalgono a quasi trent’anni prima: cfr. E.C. Friesen, E.C. Gallas e N.M. Gallas, Managing the Courts, Indianapolis, 1971.
[3] L’istituzione della commissione del C.S.M. sull’organizzazione degli uffici giudiziari (oggi settima commissione) è del 1996.
[4] Cfr. S. Zan, Fascicoli e tribunali, Bologna, 2003, pag. 112: “L’idea che un quadro perfetto di norme generali e astratte (leggi, codici, circolari ministeriali, regolamenti, circolari del Csm ecc.) possa governare adeguatamente le prestazioni del sistema è ormai palesemente infondata empiricamente”.
[5] Cfr. C. Viazzi, L’inefficienza della giustizia civile e l’organizzazione del lavoro giudiziario: un rimedio decisivo, in Tecnologia, organizzazione e giustizia, a cura di S. Zan, Bologna, 2004, pag. 293.
[6] Nella ricerca empirica condotta da L. Verzelloni, in Dietro la cattedra del giudice, Bologna, 2009, viene fotografato il “lavoro estremamente solitario” (pag. 120) di giudici del lavoro seguiti passo passo nella loro attività quotidiana, anche all’interno di sezioni di tribunali di medio-grandi dimensioni: il confronto su prassi e giurisprudenza adottate dai singoli colleghi avviene in occasioni estemporanee - “luogo d’incontro è quasi sempre la macchina del caffè nel corridoio della sezione”(pag. 164) – e raramente riguarda questioni organizzative, se non indirettamente con riferimento ai rapporti quotidiani con cancelleria ed avvocati. Al di là della casistica riportata nello studio, il pensiero corre ad esempio ai giudici delle sezioni distaccate od ai titolari di funzioni altamente promiscue in piccoli tribunali.
[7] L’affermazione è contenuta nella sentenza della Corte Europea per i diritti dell’uomo del 26 febbraio 1993, in causa Trevisan (§ 18), ove si evidenzia l’adozione da parte del legislatore, fin dal 1973, di una procedura speciale in materia. In senso analogo già CEDU, sent. 26 febbraio 1992, Nibbio.
[8] Così G. Alberti, Società e organizzazione, Bologna, 1990, pag. 12.
[9] La distinzione è sviluppata da C. Viazzi, cit., 291 segg. .
[10] S. Zan (in Tecnologia, organizzazione e giustizia, cit., pag. 177) richiama l’esempio del coinvolgimento del “modello IKEA, dove il cliente partecipa alla realizzazione dello scambio trasportando e montando personalmente i mobili acquistati. Con la diffusione della videoscrittura, della posta elettronica, di Internet molte attività che un tempo venivano svolte da personale segretariale vengono svolte direttamente dall’utente finale”
[11] La funzione del giudice del lavoro si è prestata a diversi lavori compiuti di recente sulla figura e l’organizzazione del magistrato da parte di studiosi di altri settori. Invero, nessuno di questi ha potuto abbracciare l’intera gamma delle variabili che differenziano i contenuti della funzione stessa. Mi riferisco a D. Coviello, A. Ichino e N. Persico, Giudici in affanno, del 5 maggio 2009, reperibile in www2.dse.unibo.it., nonché, come detto, a L. Verzelloni, cit., in particolare a pagg. 82-214, studi pur caratterizzati da approcci metodologici diversi ed approfonditi.
[12] Per i loro contributi sulle pratiche operative adottate nei propri uffici, devo un ringraziamento particolare ai colleghi Fabio Anzilotti (Trib. Velletri), Riccardo Atanasio (Trib. Milano), Caterina Baisi (Trib. Savona), Beatrice Catarsini (Trib. Catania), Luigi Colucci (Trib. Foggia), Laura Curcio (App. Milano), Gabriele Di Maio (App. Napoli), Umberto Lauro (Trib. Torre Annunziata), Luigi Perina (Trib. Vicenza), Roberto Riverso (Trib. Ravenna) e Marilena Rizzo (Trib. Prato).
[13] La circolare sulla formazione delle tabelle per il triennio 2009-2011, adottata con delibera del C.S.M. del 17.8.2008, facoltizza all’istituzione della sezione specializzata nei tribunali che abbiano un organico di giudici non inferiore a cinque magistrati [§ 23.1].
[14] L’inciso è necessario perché, sotto il profilo soggettivo, tale tendenza è, in linea generale, contraddetta dal limite decennale di permanenza nelle medesime funzioni, di cui all’art. 19 d. lgs 160/2006, così come modificato dalla legge 111/2007.
[15] Art. 46 O.G., così come modificato dall’art. 18 l. 533/73 e poi modificato.
[16] Cfr. il Regolamento adottato dal C.S.M. con deliberazione del 13 marzo 2008.
[17] Così ha previsto il paragrafo 131 della circolare consiliare sulle tabelle di organizzazione degli uffici giudiziari per il biennio 2004/2005, richiamato anche nella risposta consiliare del 9.6.2004 a quesito volto a conoscere se il giudice del lavoro possa essere destinato temporaneamente in applicazione, per esigenze di servizio, alla sezione civile e alla sezione penale per comporre il collegio. La circolare C.S.M. 7704 del 5.5.91 [§ B.7] aveva già interpretato nello stesso senso l’art. 21, commi terzo e quinto, l. 533/73, alla luce della sopravvenuta disciplina in materia di applicazioni e supplenze di cui alla legge 58/89 ed ai d. lgs 272 e 273/89 e 12/91.
[18] Lo ribadisce la già citata circolare sulle tabelle 2009-2011, “allo scopo di assicurare la realizzazione del principio di precostituzione del giudice, riferibile anche al giudice persona fisica. Non sono ammissibili criteri equitativi o che dipendano nella loro attuazione dalla discrezionalità del dirigente” [§ 52.1].
[19] circ. cit., § 53.
[20] Il DOG (§ 3.2 circ. CSM del 17.8.2008 cit.), prima delle due parti della proposta gabellare, deve contenere, tra l’altro: a) l’analisi dello stato dei servizi, con indicazione dei carichi di lavoro e dei flussi delle pendenze, possibilmente disaggregati per sezione e tipologia di cause, nonché con specifica indicazione delle controversie pendenti da oltre tre anni e di quelle per cui la Corte europea dei diritti dell’uomo chiede ai giudici diligenza eccezionale; b) l’analisi dei monitoraggi compiuti sui flussi precedenti per verificare il conseguimento degli obiettivi prefissati; c) l’analisi relativa alla ripartizione dei magistrati tra settori; d)..; e) i programmi di definizione; f) la previsione dei tempi necessari alle parti per ottenere forme di tutela anticipata (decreti ingiuntivi; provvedimenti cautelari..); g) la previsione dei tempi per la sentenza; h)..; i)..; l) la relazione sul raccordo tra gli obiettivi della dirigenza amministrativa e quelli di cui ai punti precedenti. Il progetto - seconda parte della proposta di tabella - è dato dall’assetto organizzativo attribuito all’Ufficio in funzione delle analisi e degli obiettivi stabiliti col DOG.
[21] Dall’inizio del nuovo millennio l’Italia ha conservato il primato in fatto di procedimenti avviati (1.715), restando seconda solo alla Turchia per sentenze di condanna (1.322).
[22] Per un invito ai giudici italiani ad applicare la legge interna in conformità allo spirito della Convenzione, cfr. Corte Europea Diritti dell’Uomo 27 marzo 2003, in causa Scordino vs Italia n. 36813/97, cui sono seguite le sentenze delle sezioni unite della Corte di Cassazione del 26 gennaio 2004, nn. 1138, 1339, 1340 e 1341. Una completa disamina della giurisprudenza della Corte di Strasburgo e dei parametri normativi applicati per valutare la ragionevole durata del processo si rinviene in E. Dalmotto, “Diritto all’equa riparazione per l’eccessiva durata del processo”, in www.processocivile.org.
[23] Così, tra le tante, Cass., sez. I, 2 aprile 2008, n. 8497.
[24] Infatti, “il giudice considera la complessità del caso e, in relazione alla stessa, il comportamento delle parti e del giudice del procedimento, nonché quello di ogni altra autorità chiamata a concorrervi o a comunque contribuire alla sua definizione” (art. 2, secondo comma, l. 89/2001).
[25] E’ quanto ribadito ancora da Cass, sez. III, 11 marzo 2009, n. 5892, richiamando la pronuncia della Corte europea per i diritti dell’uomo, sez. I, 23 ottobre 2003, nella causa n. 39758/98.
[26] G. Verde, “La durata ragionevole del processo” – in Quaderni del C.S.M. 2000, n. 113, pag. 11.
[27] Si veda in proposito la risoluzione CSM del 6.7.2000.
[28] I contenuti dei quattro predetti parametri di valutazione (capacità; laboriosità; diligenza; impegno) sono ormai basati in buona misura su indicatori specifici del quantum e del quomodo dell’attività lavorativa: cfr. circ. CSM n. 20691 dell’8.10.2007.
[29] Più di recente, cfr. la deliberazione del 30.4.2008, adottata a modifica della circ. CSM n. 15098 del 30.11.93 per il conferimento d’incarichi semidirettivi. E’ in corso attualmente l’elaborazione d’un testo unico consiliare in materia d’incarichi sia direttivi che semidirettivi, per portare così a compimento il percorso di omologazione dei rispettivi requisiti voluta dall’O.G. vigente.
[30] L’istituzione del gruppo di lavoro è avvenuta con risoluzione del 23 settembre 2008 che ne ha individuato finalità ed approccio metodologico. Le relazioni dei componenti per ciascun settore sono state illustrate nella seduta straordinaria di commissione del 17 giugno 2009.
[31] Tra le altre determinazioni, nella delibera il CSM ha stabilito che, nel corso dei lavori di sperimentazione, ha ritenuto di valutare la produttività del giudice dando rilievo solo alle sentenze depositate entro 120 giorni, valorizzando, quanto ai tempi medi di smaltimento, gli indici di durata media dei procedimenti negli uffici o sezioni di appartenenza dell’interessato, tenendo comunque conto del suo carico di ruolo (pendenze + sopravvenienze) e di criteri correttivi giustificati dall’eventuale promiscuità delle funzioni esercitate. Facendo proprie le considerazioni del gruppo designato per il settore civile, il CSM ha definito questo lo strumento di valutazione della produttività come “uno strumento di programmazione del lavoro, di valutazione di come si è lavorato rispetto ad obiettivi conosciuti e prefissati: proprio la diffusione degli standard potrà costituire un formidabile volano e veicolo di esperienze virtuose, di valorizzazione delle capacità individuali di confronto tra i vari uffici, di riconoscimento ai singoli magistrati e ai singoli uffici di derogarvi sulla base di proprie decisioni di management del ruolo e dell’ufficio alla luce di determinate condizioni e circostanze storicamente date, condividendone alla fine la relativa responsabilità. Gli standard – espressione di una cultura del numero e della qualità diffusa e condivisa – così potranno essere nel prosieguo valorizzati in sede di serie storiche e, una volta assestati, allora potranno anche innescare dinamiche produttive virtuose”.
[32] Sull’evoluzione e sulle utilità plurime del processo civile telematico cfr. S. Zan, Tecnologia, organizzazione e giustizia, cit. . Per una ricognizione interna delle applicazioni informatiche nel giudiziario, cfr. M. Sciacca – L’informatica al servizio della ragionevole durata del processo, Relazione all’incontro di studi CSM su “Ragionevole durata del processo civile: interpretazione ed effetti” – Roma 13-15 maggio 2009, nonché V. Fracassi – Tecnologie e organizzazione giudiziaria, relazione al XXVII congresso ANM – Roma, 24-26 febbraio 2006.
[33] Volendo seguire il percorso argomentativo qui impostato anche con riferimento alla “fase della conoscenza”, si può trovarne traccia in mia precedente relazione “Organizzazione e metodo nell’attività del giudice del lavoro”, tenuta all’incontro di studi per magistrati ordinari in tirocinio destinati alle funzioni giuslavoristiche, in Roma il 30 giugno 2009.
[34] Tra questi protagonisti il processo del lavoro non può annoverare i giudici onorari. Il divieto del loro impiego negli affari di lavoro e previdenza è stato confermato dalla circolare CSM del 17.8.2008 cit. (§ 61.2).
[35] L’espressione è di L.Verzelloni, in Dietro la cattedra del giudice, cit., pag. 209.
[36] Cfr. ancora L.Verzelloni, in Dietro la cattedra del giudice, cit., pag. 209 segg..
[37] Per V. Basoli, Strumenti per l’organizzazione del lavoro del magistrato, in Tecnologia, organizzazione e giustizia, cit., nel processo telematico l’agenda “consente una visione generale dei periodi temporali nei quali sono state fissate attività istruttorie, della tipologia e del numero delle cause per ciascun giorno e consente al magistrato di prenotare durante lo svolgimento il rinvio” (pag. 273).
[38] Per un ricognizione di questi studi cfr. L. Minniti, L’organizzazione del lavoro negli uffici giudiziari – Relazione al Congresso nazionale dell’A.N.M. – Roma, 6 giugno 2008; R. Braccialini, Dall’agenda del giudice alle carte dei servizi, in www.bestlegal.it. Ma si veda anche il Compendium de bonnes pratiques, elaborato dalla Comission européenne pour l’efficacité de la justice (CEPEJ), organo del Consiglio d’Europa, Bucarest, 5-6 aprile 2006, nonché il Compendium de bonnes pratiques pour la gestion du temps dan le procédures judiciaires della stessa CEPEJ, Strasburgo, assemblea plenaria 6-8 dicembre 2006.
[39] Cfr. C. Castelli, Appunti su giustizia civile e prospettive del processo telematico, in Questione Giustizia 2009, 1.
[40] La tesi che privilegia il lavoro sequenziale rispetto a quello in parallelo, per aumentare il tasso di esaurimento dei processi, è stata di recente affermata nello studio di D. Coviello, A. Ichino e N. Persico, Giudici in affanno, del 5 maggio 2009, reperibile in www2.dse.unibo.it. Lo studio è stato compiuto raffrontando i casi trattati dalle sezioni lavoro dei tribunali di Milano, nel biennio 2004-2005, e Torino, nel 2005.
[41] Per un commento, si legga R. Borraccetti, in La Carta dei diritti dell’Unione Europea, Casi e materiali, a cura di G. Bisogni, G. Bronzini e V. Piccone, p. 559 segg. Taranto.
[42] Un collega di un ufficio giudiziario insulare, gravato d’un carico di pendenze elevatissimo, riferisce di avere ravvisato nella fissazione della prima udienza di trattazione “un rimedio efficacissimo per indurre le parti a transigere la causa”.
[43] Si è constatato che diversi giudici adottano soluzione opposta, fissando la prima comparizione a tempi più lontani per concentrare da allora la trattazione in udienze ravvicinate.
[44] Nel protocollo per il processo di lavoro in appello, adottato a Milano, viene prevista la corsia preferenziale per controversie aventi ad oggetto: reintegra nel posto di lavoro ovvero costituzione o ripristino del rapporto; riconoscimento del diritto a trattamento pensionistico, in mancanza di altri redditi; rinvio dalla Cassazione.
[45]Si tratta di una disposizione ad indirizzo strettamente organizzativo, che persegue esigenze di economia processuale. Sul piano formale, la valutazione di fatto circa la gravosità della riunione o l’eccessivo ritardo per il processo che ne deriverebbe implicano una valutazione discrezionale del giudice, che non richiede motivazione ed è incensurabile in Cassazione [Cass., sez. lav. 11 febbraio 2004, n. 2649; Cass., sez. lav., 25 maggio 2001, n. 7173]. Sull’opportunità della trattazione congiunta anche di controversie aventi identità di riunione, ma non riunite, cfr. Cass., sez. lav., 21 dicembre 2001, n. 16152.
[46] A. Peyron, La gestione dell’agenda del giudice nell’organizzazione del contenzioso, relazione all’incontro di studi C.S.M. Il punto sul processo del lavoro, Roma, novembre 2009, pag. 23 distingue ad esempio tra cause iscritte a ruolo contestualmente, per le quali può essere opportuno derogare all’automatismo nell’assegnazione, e contenzioso endemico e numeroso, su cui è bene che tutti i giudici della sezione si pronuncino.
[47] Riferiva il presidente d’una sezione meridionale di Tribunale, particolarmente gravata, l’aspirazione di affidare la prima decisione di ogni contenzioso seriale ad un solo magistrato, in tempi brevissimi, per acquisire non solo una “decisione-pilota”, ma anche uno “studio-pilota” delle questioni rilevanti, che potrebbero entrare così a fare poi parte del patrimonio dell’intera sezione. La soluzione è rimasta finora inattuata per l’impossibilità d’individuare quando un ricorso depositato costituisca l’avvio d’un nuovo filone processuale, sia per l’endemica discontinuità delle iscrizioni a registro da parte della cancelleria sia per l’assenza di collaborazione da parte degli avvocati.
[48] La circolare sulle tabelle 2009-2011 cit., trattando dei doveri di sorveglianza del dirigente sul rispetto dell’orario di udienza, lo invita del resto a “promuovere moduli orari razionali, anche frazionati, per la trattazione dei singoli processi” (§ 62.5).
[49] Nel protocollo della Corte d’appello di Milano si stabilisce che ogni difensore non debba tendenzialmente discutere la causa per oltre 10’, salva segnalazione preventiva (e congiunta) dell’esigenza di tempi superiori o comunicazione che non s’intende discutere.
[50] Il protocollo di Cagliari organizza l’udienza in modo opposto: le fasce orarie iniziali sono riservate alle prove ed alle cause più complesse; quelle terminali alle meno complesse ed alle comparizioni delle parti. E’ soluzione comunque dotata di autorevolezza e dunque di prevedibile efficacia, visto che risulta concordata tra giudici ed avvocati.
[51] Nella concreta esperienza dei giudici monocratici genovesi, raramente si accumulano ritardi rilevanti nella successione delle trattazioni, seguendo schemi analoghi di organizzazione dell’udienza.
[52] Circ. CSM sulle tabelle 2009-2011 cit., § 35.8. La novità più recente è la previsione di un vero e proprio mini-procedimento anche per questo adempimento, segno di applicazioni finora ritenute insoddisfacenti e dell’importanza che l’organo di autogoverno annette invece a tali incontri. Se ne deve dare comunicazione preventiva al dirigente dell’Ufficio; ne deve essere redatto un verbale da trasmettere al presidente medesimo insieme con una relazione illustrativa dell’esito; annualmente, entro il 20 dicembre, i verbali devono essere trasmessi al Consiglio Superiore.
[53] Si veda la stupita descrizione di quanto accade nell’aula d’un Tribunale visitato da parte di L. Verzelloni, in Dietro la cattedra del giudice, cit., pag. 183.
[54] Il protocollo del Tribunale di Cagliari prevede disposizioni specifiche per la cura dell’ordine dei fascicoli.
[55] Sull’impiego di strumenti informatici - come il Dragon Naturally speaking per la fonodettatura o le funzionalità “glossario” e “correzione automatica” di Word - rinvio al contributo di F. Anzilotti, “Schema di esercitazioni pratiche per la redazione, con l’ausilio degli strumenti informatici, della sentenza contestuale nel rito del lavoro; utilizzo degli strumenti informatici nella conduzione dell’esame testimoniale, dell’interrogatorio libero, nel calcolo degli interessi e delle spese”, fornito all’incontro di studi CSM “Il punto sul processo del lavoro”, Roma, 9-11 novembre 2009.
[56] Lo si trova nella circolare 2009 del Presidente del tribunale di Torino, riportata da P.G. De Marchi, in Misure acceleratorie nel giudizio di cognizione di primo e secondo grado, relazione all’incontro di studi CSM su “Ragionevole durata del processo civile: interpretazione ed effetti” – Roma 13-15 maggio 2009.
[57] La circolare CSM P 16754, adottata con deliberazione del 12-25 giugno 2008, ha inserito i verbali d’udienza tra gli atti da estrarre a campione per valutare la professionalità del magistrato secondo il parametro della capacità.
[58] Cfr. D. Coviello, A. Ichino e N. Persico, Giudici in affanno, cit., secondo i quali la rapidità delle definizioni dei giudizi sarebbe in media direttamente proporzionale alla qualità della decisione, con riguardo al tasso di impugnazioni.
[59] In senso favorevole L. De Angelis, in Il processo del lavoro tra ragionevole durata e interventi normativi del biennio 2008-2009, in Arg. rir. lav., 2010, n. 1.
[60] In tal senso, ad es., A. Peyron, La gestione dell’agenda del giudice nell’organizzazione del contenzioso, relazione all’incontro di studi C.S.M. Il punto sul processo del lavoro, Roma, novembre 2009, pag. 21, il quale ritiene che la “rigorosa cadenza processuale” già fissata dall’art. 420 c.p.c. rende superflua la nuova disposizione. Peraltro ritiene che la finalità della norma sia del tutto condivisibile in rapporto al rito del lavoro.
[61] D. Coviello, A. Ichino e N. Persico, Giudici in affanno, cit. .
[62] Vi sono uffici in cui la si reputa incompatibile col disposto dell’art. 424, secondo e terzo comma, c.p.c.; L. De Angelis, in Il processo del lavoro tra ragionevole durata e interventi normativi del biennio 2008-2009, cit., argomenta in senso analogo anche richiamando l’art. 420, quinto comma.
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