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Timestamp: 2017-06-25 18:57:57
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Matched Legal Cases: ['artículo 10', 'artículo 46', 'artículo 37', 'Artículo 37', 'artículo 13', 'Artículo 13', 'artículo 2', 'artículo 37']

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[Sentencia T-0308-13] – Indemnización sustitutiva de la pensión de vejez
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Sentencia T-308/13
Referencia: expediente T-3762239
Acción de tutela interpuesta por el señor Reinaldo Antonio Cuevas Velandia en contra de la Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E. en liquidación.
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO Bogotá, D.C., veintitrés (23) de mayo de dos mil trece (2013)
Dentro del proceso de revisión del fallo de tutela emitido por el Juzgado Cuarto de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Descongestión de Bogotá, en la acción de tutela instaurada por Reinaldo Antonio Cuevas Velandia en contra de la Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E. en liquidación (en adelante Cajanal).
El señor Reinaldo Antonio Cuevas Velandia promovió acción de tutela en contra de Cajanal por considerar vulnerado su derecho al mínimo vital y a la vida digna.
1.1. Manifiesta que trabajó en el Ministerio de Hacienda desde el 3 de septiembre de 1971 hasta el 4 de noviembre de 1974, periodo correspondiente a 1.142 días laborados y equivalente a 163 semanas cotizadas y acreditadas.
1.2. Agrega que Cajanal, a través de la Resolución núm. 024493 del 10 de enero de 2012 le negó la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez bajo el argumento de que no había realizado cotizaciones al Sistema General de Pensiones con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 (1º de abril de 1994).
1.3. Expone que contra la precitada resolución interpuso el recurso de reposición. Sin embargo, la entidad accionada, mediante Resolución núm. UGM 039637 del 23 de marzo de 2012, confirmó su decisión.
1.4. En este orden de ideas, solicita que se ordene a la Caja Nacional de Previsión Social el reconocimiento de la indemnización sustitutiva con el fin de solventar sus necesidades y las de su familia. 2. Trámite procesal. El 14 de septiembre de 2012 el Juzgado Cuarto de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Descongestión de Bogotá admitió la acción de tutela y ofició a Cajanal. Asimismo, vinculó a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) para que ejerciera su derecho de contradicción.
3.1. Pese a haber sido notificada, Cajanal no se pronunció sobre el asunto.
3.2. El Subdirector Jurídico Pensional de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) solicitó que se declarara la improcedencia del presente amparo por los siguientes motivos:
(i) La acción de tutela no es el medio adecuado para reclamar el reconocimiento y pago de prestaciones de carácter laboral, dada su naturaleza residual y subsidiaria.
(ii) El accionante no ha agotado la totalidad de los mecanismos judiciales ordinarios para obtener el pago de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez.
(iii) No existe un nexo de causalidad entre la presunta violación de derechos constitucionales y el accionar de la entidad demandada.
El 13 de diciembre de 2012, el Juzgado Cuarto de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Descongestión de Bogotá negó el amparo constitucional argumentando que el actor cuenta con otro mecanismo de defensa judicial para el reconocimiento de la indemnización sustitutiva. Además, no demostró que la negativa de dicha prestación le hubiere ocasionado un perjuicio irremediable. 5. Pruebas.
– Copia de la Resolución 024493 del 10 de enero de 2012, que niega la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez. (Cuaderno original, folio 5).
– Copia de la notificación personal de la precitada resolución. (Cuaderno original, folio 8).
Con base en los hechos descritos, corresponde a esta Sala de Revisión establecer si una entidad encargada del reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez vulnera el derecho al mínimo vital, en conexidad con la vida de una persona, al argumentar que este no tiene derecho a la restitución económica porque no efectuó aportes al Sistema General de Pensiones antes de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993.
Para abordar el problema jurídico se recordará la jurisprudencia constitucional respecto de: (i) la procedencia excepcional de la acción de tutela para solicitar el reconocimiento de la indemnización sustitutiva; (ii) el derecho a la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez; y su aplicación a los afiliados que cotizaron con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993. Con base en ello, (iii) resolverá el caso concreto.
3. Procedencia excepcional de la acción de tutela para solicitar el reconocimiento de la indemnización sustitutiva.
La Corte ha reiterado que, en principio, la acción de tutela no procede cuando lo que se busca es alcanzar el reconocimiento de los derechos en materia de seguridad social, ya que por regla general la competencia para solucionar este tipo de controversias fue asignada a la jurisdicción laboral o de lo contencioso administrativo, dependiendo del caso, cuyo trámite requiere el análisis de aspectos litigiosos de naturaleza legal que escapan del ámbito de competencia del juez constitucional.
Empero, de manera excepcional este tribunal ha admitido la viabilidad de la acción, a pesar de existir otro mecanismo de defensa judicial, siempre y cuando se logre evidenciar que los otros medios no son idóneos ni expeditos para proteger de manera inmediata e integral los derechos fundamentales comprometidos, situación que debe verificarse en cada evento, teniendo en cuenta, además, si quien solicita el amparo es un sujeto de especial protección, acreedor de acciones afirmativas por parte del Estado en razón a las circunstancias de debilidad manifiesta en las que se encuentre.
Así que por vía de tutela es posible el reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, ya que la situación especial en la que se encuentra el individuo (sujeto de la tercera edad), que ante la negativa del reconocimiento del pago de una prestación social ve transgredido su mínimo vital, y someterlo a dirimir esta controversia a través de las acciones ordinarias podría superar la expectativa de vida del accionante.
Conforme con el artículo 10 de la Ley 100 de 1993, el Sistema General de Pensiones tiene por objeto garantizar el amparo contra las contingencias emanadas de la vejez, la invalidez y la muerte, a través del reconocimiento de las pensiones y prestaciones determinadas en la precitada ley.
La jurisprudencia constitucional ha señalado que la pensión de vejez, como derecho consagrado en el sistema, tiene una estricta vinculación con el artículo 46 de la Constitución Política, que establece una protección especial a las personas de la tercera edad debido a las circunstancias de debilidad en que se encuentran, que involucra la dificultad de acceder al mercado laboral y, en consecuencia, la presunción de que el sustento económico depende de los recursos que reciben por concepto de las mesadas pensionales.
Además, la pensión de vejez tiene por objeto garantizar a una persona que cumple con los criterios establecidos por ley (requisitos de edad, tiempo de servicio y/o cotizaciones) alcanzar su retiro sin que ello implique la suspensión de sus ingresos ni afecte su calidad de vida y la de su familia.
No obstante, en aquellos eventos en que el afiliado no cumpla con los requisitos para acceder a la prestación en mención, tiene derecho a una indemnización sustitutiva para cubrir dicha contingencia. Así lo definió el artículo 37 de la Ley 100 de 1993, en relación con el régimen de prima media con prestación definida:
“Artículo 37. Las personas que habiendo cumplido la edad para obtener la pensión de vejez no hayan cotizado el mínimo de semanas exigidas, y declaren su imposibilidad de continuar cotizando, tendrán derecho a recibir, en sustitución, una indemnización equivalente a un salario base de liquidación promedio semanal multiplicado por el número de semanas cotizadas; al resultado así obtenido se le aplica el promedio ponderado de los porcentajes sobre los cuales haya cotizado el afiliado”.
Se tiene, entonces, que la indemnización sustitutiva tiene por objeto “aliviar la situación” en la que se encuentra un individuo que teniendo la edad requerida para pensionarse, no cuenta con el número de semanas exigidas por ley para adquirir el reconocimiento pensional, y por distintas razones se ve imposibilitada para continuar aportando al sistema. En virtud de ello, la Corte ha sostenido que la referida compensación, a pesar de no tener el mismo objetivo de la pensión (comprendida como una remuneración periódica vitalicia que protege el mínimo vital de la persona de la tercera edad), es un amparo contra las contingencias de la vejez y un aval para recuperar los aportes efectuados durante el periodo laborado. Así, el afiliado tiene la posibilidad, en cualquier tiempo, de aceptar o no la restitución económica, toda vez que esta corporación ha reconocido su carácter imprescriptible. Igualmente, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que dicha prestación debe ser reconocida aún en aquellos casos en que los aportes al sistema se realizaron con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, ya que las normas consagradas en la precitada ley se aplican a todos los habitantes del territorio nacional y a todas las circunstancias que al momento de su expedición no se hubieren consolidado. Lo anterior obedece a que: (i) El Sistema General de Pensiones se aplicará a todos los habitantes del territorio nacional, sin que se afecten los derechos, garantías, prerrogativas, servicios y beneficios adquiridos conforme a las normas anteriores a la Ley 100 de 1993.
(ii) La mencionada ley, en el literal f) del artículo 13, reconoce las semanas cotizadas con anterioridad a su entrada en vigencia para efectos del cumplimiento de los requisitos para acceder a la pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes, así:
“Artículo 13. El Sistema General de Pensiones tendrá las siguientes características: (…)
En igual sentido, el artículo 2º del Decreto 1730 de 2001 (norma que reglamentó los artículos 37, 45 y 49 de la Ley 100 de 1993) dispuso que para determinar el monto de la indemnización sustitutiva se deberán tener en cuenta la totalidad del tiempo cotizado, incluso con anterioridad a la Ley 100 de 1993.
(iii) Ninguna norma dispuso a su aplicación límite temporal, ni la condicionó a que la persona hubiere efectuado las cotizaciones con posterioridad a la fecha en que empezó a regir la Ley 100 de 1993.
Por lo expuesto, la Corte ha considerado como inadmisibles aquellas interpretaciones que establecen restricciones para adquirir la indemnización sustitutiva como por ejemplo haber cotizado al sistema con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, toda vez que:
(i) Contradicen directamente lo consagrado en los artículos 48, 49 y 50 de la Constitución.
(ii) Además, ello afecta el principio de favorabilidad (en el evento de duda en aplicación e interpretación de las fuentes formales del derecho se debe acoger la situación más beneficiosa al trabajador).
(iii) La entidad a la que se realizaron los aportes incurre en un enriquecimiento sin causa .
Lo anterior, lo expuso este tribunal en sentencia T-1075 de 2012, mediante la cual abordó el estudió del caso de una persona que había cotizado durante 484 semanas entre los años 1962 y 1971, quien presentó solicitud de indemnización sustitutiva ante Cajanal, entidad esta que negó dicha pretensión fundamentando su decisión en que al momento en el que se realizaron los aportes aún no había entrado en vigencia la Ley 100 de 1993. Aquí, la Corte consideró que “el no reconocimiento de la indemnización sustitutiva [trasgredía] el derecho fundamental a la seguridad social y al mínimo vital del actor, y conllevaría a un enriquecimiento injustificado. Y estimó que tal decisión ignoraba “manifiestamente la doctrina constitucional pacífica y reiterada sobre la materia, que desde el año 2006 ha venido protegiendo el derecho a disfrutar de la indemnización sustitutiva independientemente del periodo en el que se hayan realizado las cotizaciones”.
Conforme con las pautas jurisprudenciales, procede la Sala a estudiar el presente asunto. 5. Caso concreto.
5.1. El señor Reinaldo Antonio Cuevas Velandia, quien trabajó en el Ministerio de Hacienda desde el 3 de septiembre de 1971 hasta el 4 de noviembre de 1974, acreditando un total de 1.142 días laborados (163 semanas), solicitó a Cajanal el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez. Pretensión que le fue negada mediante Resolución núm. UGM 024493 del 10 de enero de 2012, bajo el argumento de que no había realizado cotizaciones al Sistema General de Pensiones con posterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993. Decisión esta que según afirma el actor fue confirmada a través de la Resolución núm. UGM 039637 del 23 de marzo de 2012.
El Subdirector Jurídico Pensional de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) se limitó a señalar que el actor no había agotado la totalidad de los mecanismos judiciales ordinarios y que contaba con otro medio de defensa para reclamar prestaciones de carácter laboral.
Teniendo en cuenta la presunción de buena fe con la que se debe revisar los casos, se tendrán por cierto los hechos contenidos en la solicitud de amparo, toda vez que la entidad accionada en el escrito de contestación de la tutela no desvirtuó lo afirmado por el accionante ni se pronunció respecto de las resoluciones que negaron dicho beneficio. 5.2. Conforme con las pruebas aportadas al expediente, la Sala evidencia que Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E. en liquidación hoy la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), vulneró el derecho al mínimo vital en conexidad con la vida al accionante, toda vez que su negativa en restituir los aportes al actor, sobre la base de que se realizaron antes de entrar en vigencia de la Ley 100 de 1991, desatendió lo consagrado por la ley y los lineamientos jurisprudenciales ya instituidos sobre la materia.
Lo anterior por cuanto el artículo 37 de la Ley 100 de 1993 dispone que una persona tiene derecho a recibir una indemnización sustitutiva cuando: (i) tenga la edad para acceder a la pensión de vejez (60 años, si es hombre, en el Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida), (ii) no cumpla con el mínimo de semanas exigidas en la ley para ser beneficiario de dicha prestación y (iii) se le imposibilite seguir aportando al sistema. Además, la precitada ley consagra que al momento de reconocer la mencionada indemnización se deberán tener en cuenta la totalidad de las semanas aportadas, inclusive las efectuadas antes de la Ley 100 de 1993.
En igual sentido, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que las respectivas entidades deben tener en cuenta los aportes que se realizaron con anterioridad a dicha norma por cuanto: (i) es un derecho de carácter obligatorio e inmediato cumplimiento, en razón a la naturaleza de orden público de las disposiciones que regulan el sistema de seguridad social en pensiones; (ii) permite al trabajador recobrar los aportes realizados como producto de su esfuerzo laboral; y (iii) ayuda a la protección del mínimo vital a las personas de avanzada edad que no lograron cumplir con el requisito de semanas exigidas por ley para adquirir la pensión de vejez. Además, que en el evento de no reconocer esta compensación, la entidad que ha recibido los aportes del afiliado incurriría en un enriquecimiento sin justa causa.
De lo expuesto se observa que la entidad accionada desconoció el derecho del señor Reinaldo Antonio Cuevas Velandia a recuperar las cotizaciones efectuadas durante el periodo laborado en el Ministerio de Hacienda entre los años de 1971 a 1974, toda vez que el día que las reclamó, el 26 de mayo de 2011, contaba con 71 años de edad. Requisito este que le permitía acceder a la prestación económica en mención, sin importar el tiempo en que había realizado sus aportes. 5.3. Por lo anterior, el presente amparo de tutela se considera procedente ya que se trata de una persona de avanzada edad (72 años, actualmente), a quien se le dificulta acceder al mercado laboral viéndose imposibilitado de seguir cotizando al sistema para obtener la pensión de vejez, así como para satisfacer sus necesidades y las de su familia. Por ello, estima la Sala que el accionante requiere una protección efectiva de sus derechos fundamentales y no es razonable someterlo a que espere que por vía ordinaria se resuelva de fondo su situación, cuando a todas luces tiene derecho al reconocimiento de la prestación sustitutiva.
5.4. Así las cosas, la Sala protegerá el derecho fundamental invocado por el accionante. Procederá a revocar el fallo de tutela de única instancia y ordenará a la Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E. en liquidación, hoy la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta sentencia reconozca y pague la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez a favor del señor Reinaldo Antonio Cuevas Velandia, pago efectivo que no podrá exceder 30 días calendario.
Se le advierte, además, que en adelante se abstenga de desconocer el contenido de la ley y las reglas jurisprudenciales que versan sobre la materia, toda vez que no es la primera vez que emplea los argumentos expuestos para negar dicha prestación económica.
Primero. REVOCAR la sentencia proferida el 13 de diciembre de 2012 por el Juzgado Cuarto de Ejecución y Medidas de Seguridad de Descongestión de Bogotá, mediante la cual negó el amparo invocado. En su lugar, CONCEDER la protección del derecho fundamental al mínimo vital y a la vida digna a favor del señor Reinaldo Antonio Cuevas Velandia.
Segundo. ORDENAR a la Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E. en liquidación, hoy la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), que en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes, contadas a partir de la notificación de esta sentencia, emita acto administrativo en el que reconozca la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez al señor Reinaldo Antonio Cuevas Velandia, pago efectivo que no podrá exceder 30 días calendarios. Tercero. PREVENIR a la Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E. en liquidación, hoy la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) que en adelante se abstenga de desconocer el contenido de la ley y las reglas jurisprudenciales que versan sobre la materia, toda vez que no es la primera vez que emplea los argumentos expuestos para negar dicha prestación económica.