Source: http://www.assemblee-nationale.fr/13/rapports/r3963.asp
Timestamp: 2018-09-21 02:38:31+00:00
Document Index: 94597491

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N° 3963 - Rapport de M. Daniel Fasquelle sur la proposition de résolution européenne de Mme Anne Grommerch et M. Régis Juanico, rapporteur de la commission des affaires européennes sur les services d'intérêt économique général (n°3855)
AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES SUR LA PROPOSITION DE RÉSOLUTION EUROPÉENNE, sur les services d’intérêt économique général (n° 3855),
I.— LE DROIT EN VIGUEUR 7
A.— LES SIEG : UNE NOTION DONT L’IMPRÉCISION EST CENSÉE PRÉSERVER LES PRÉROGATIVES DES ÉTATS MEMBRES CONCERNANT LA DÉFINITION ET L’ORGANISATION DES SERVICES PUBLICS ÉCONOMIQUES 7
B.— DES PRÉROGATIVES DES ÉTATS MEMBRES ENCADRÉES PAR LE DROIT DE LA CONCURRENCE 8
1. Lorsque la compensation publique ne constitue pas une aide d’État : l’arrêt Altmark ou la règle de minimis 9
a) L’arrêt Altmark 9
b) La règle de minimis 10
2. Lorsque la compensation publique constitue une aide d’État : le paquet Monti-Kroes 10
a) Les aides d’État peuvent être compatibles lorsqu’elles remplissent les trois premiers critères de l’arrêt Altmark 10
b) L’obligation de notification à la Commission dépend du montant de la compensation versée 11
C.— ILLUSTRATION DE L’IMPORTANCE DE LA NOTION DE SIEG POUR LES SUJETS RELEVANT DE LA COMPÉTENCE DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES 13
1. La plupart des secteurs qui relèvent de la compétence de la Commission des affaires économiques de l’Assemblée nationale font l’objet d’une réglementation spécifique 13
2. Toutefois, malgré l’existence de règles d'harmonisation, les États membres peuvent qualifier de SIEG des services additionnels, qui vont au-delà des dispositions d’harmonisation 13
II.— UNE ÉVOLUTION DU DROIT INÉVITABLE 15
A.— L’AFFIRMATION PAR LE TRAITÉ DE LISBONNE DE LA COMPÉTENCE DES ÉTATS MEMBRES DANS LA DÉFINITION DES RÈGLES ET PRINCIPES APPLICABLES AUX SIEG 15
B.— LE REMPLACEMENT DU PAQUET « MONTI-KROES » PAR UN NOUVEAU PAQUET SIEG 15
III.— LA PROPOSITION DE MME GROMMERCH ET DE M. JUANICO 17
A.— LA PROPOSITION DE RÉSOLUTION EUROPÉENNE CONSIDÈRE QU’IL EST NÉCESSAIRE QU’UN RÈGLEMENT, ÉLABORÉ CONJOINTEMENT PAR LE CONSEIL ET LE PARLEMENT EUROPÉEN, DÉTERMINE LES PRINCIPES ET LES CONDITIONS DE FONCTIONNEMENT DES SIEG, AFIN DE LIMITER LA VOLONTÉ DE LA COMMISSION EUROPÉENNE DE FAIRE APPLIQUER LES RÈGLES DE LA CONCURRENCE D’UNE MANIÈRE DÉFAVORABLE AU BON FONCTIONNEMENT DES SERVICES PUBLICS 17
B.— LA PROPOSITION DE RÉSOLUTION EUROPÉENNE POURSUIT UN SECOND OBJECTIF : APPUYER LA POSITION FRANÇAISE LORS DE L’ACTUELLE NÉGOCIATION DU « NOUVEAU PAQUET SIEG » AVEC LA COMMISSION EUROPÉENNE 18
Les services d’intérêt économique général (SIEG) occupent une place importante au sein des valeurs communes de l’Union. Fondements des politiques de renforcement de la cohésion sociale, économique et territoriale, ils contribuent à la lutte contre les inégalités. Ils constituent également un atout considérable pour l’activité économique des États membres car la qualité des services publics et des infrastructures européennes constitue un déterminant important de sa compétitivité.
Le droit communautaire a dû opérer une nécessaire mais difficile conciliation entre, d’une part, l’intérêt des États membres à utiliser les services d’intérêt économique général en tant qu’instrument de politique économique ou sociale, et, d’autre part, l’intérêt de la Communauté au respect des règles de la concurrence et à la préservation de l’unité du marché commun.
Certes, le droit européen ne confère aucune compétence particulière aux institutions communautaires en ce qui concerne le fonctionnement des services d’intérêt général. Il maintient les compétences des États membres en la matière ; il reconnaît que ce sont les administrations publiques nationales – ou locales – qui sont les mieux à même de répondre aux besoins des citoyens de façon adéquate et sont, par conséquent, chargées de définir les SIEG et d’organiser leur fonctionnement.
Mais les SIEG ont été affectés par les règles inscrites dans le traité instituant la Communauté européenne (CE), puis le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), en particulier par les règles de la concurrence. En l’absence de règlement ou de directive venant préciser le droit applicable aux SIEG, la Commission s’est appuyée directement sur le TFUE pour prendre des textes qui, en pratique, imposent des contraintes fortes aux autorités publiques qui organisent les SIEG.
La question de l’équilibre entre le respect des règles de la concurrence et la préservation de la spécificité des SIEG a pris une nouvelle actualité avec, d’une part, la modification du TFUE par le traité de Lisbonne, qui affirme de façon claire la compétence du Parlement et du Conseil s’agissant de la définition des règles applicables aux SIEG, et d’autre part, la prochaine révision du « paquet Monti-Kroes », qui énonce les règles actuelles en matière d’aides d’État attribuées aux gestionnaires de SIEG. La présente résolution a pour objet de rappeler la Commission au respect du mandat qui lui est octroyé par le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. Les règles relatives au principe et aux conditions de fonctionnement des SIEG doivent être établies par le Parlement et le Conseil, par voie de règlement. Un tel règlement permettrait de préserver les prérogatives dont disposent les États membres dans la gestion de leurs services publics économiques et de garantir la sécurité juridique aux autorités publiques et opérateurs de SIEG.
I.— LE DROIT EN VIGUEUR
A.— LES SIEG : UNE NOTION DONT L’IMPRÉCISION EST CENSÉE PRÉSERVER LES PRÉROGATIVES DES ÉTATS MEMBRES CONCERNANT LA DÉFINITION ET L’ORGANISATION DES SERVICES PUBLICS ÉCONOMIQUES
La notion de service d’intérêt économique général (SIEG) est mentionnée à plusieurs reprises par le droit primaire, aux articles 14 et 106 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) d’une part, et dans le protocole n° 26 d’autre part. Ce dernier, annexé au TFUE par le traité de Lisbonne et consacré spécifiquement aux services d’intérêt général, reprend les principes qui doivent guider les travaux des institutions de l’Union sur ce sujet (1).
Malgré l’importance juridique de la notion, les textes communautaires, de quelque niveau que ce soit ne donnent pas de critères de définition. S’agissant de la jurisprudence de la Cour de justice, elle a établi que les SIEG sont des services qui présentent des caractères spécifiques par rapport à ceux que revêtent d’autres activités de la vie économique (2). Une telle jurisprudence encadre les procédures par lesquelles les États membres désignent les SIEG sur leur territoire et les entreprises chargées de leur gestion, mais laisse une marge de manœuvre importante aux États pour définir le contenu de tels services.
L’absence de directive ou de règlement d’application du traité, qui viendraient clarifier la notion, résulte du nécessaire respect du principe de subsidiarité. Conformément à ce dernier, l’UE intervient dans la limite des compétences qui lui ont été confiées par le TFUE, et dans la mesure nécessaire. En l’espèce, il n’appartient pas à la Commission de fournir une liste de critères visant à déterminer le caractère d’intérêt général d’un service donné. De plus, en l’absence de compétence spécialement attribuée à l’UE dans les secteurs concernés, la définition, l’organisation et la fourniture des SIEG relèvent de la responsabilité des États membres : « La prérogative de l’État membre concernant la définition des SIEG est confirmée par l’absence tant de compétence spécialement attribuée à la Communauté que de définition précise et complète de la notion de SIEG en droit communautaire. En effet, la détermination de la nature et de la portée de la notion de SIEG dans les domaines particuliers, qui soit ne relèvent pas de la compétence de la Communauté (…) soit sont fondés sur une compétence communautaire seulement limitée ou partagée (…) reste, en principe, du ressort des États membres » (3).
L’absence de compétence communautaire en matière de SIEG s’explique par la volonté des États membres de préserver la diversité des réalités et des appellations de leurs services publics, qui est fonction de l’histoire et de la culture de l’intervention publique dans chacun d’entre eux. Une telle disparité permet de répondre aux besoins et préférences diverses des utilisateurs des vingt-sept pays. Le droit communautaire reconnaît que les autorités publiques, au niveau national, régional ou local, sont les plus à même de décider de la nature et de l’étendue d’un service d’intérêt général (4). En disposant de la compétence de définir et d’organiser les SIEG, les États membres conservent le contrôle des services publics sur leur territoire. Ils déterminent les activités qui requièrent la mise en place de dispositifs particuliers, en raison des contraintes spécifiques d’intérêt général qui pèsent sur elles.
B.— DES PRÉROGATIVES DES ÉTATS MEMBRES ENCADRÉES PAR LE DROIT DE LA CONCURRENCE
Soumis à des obligations de service public, les services d’intérêt économique général peuvent bénéficier d’une compensation publique pour leur permettre de parvenir à l’équilibre économique de leur activité. Il est ainsi possible de déroger aux règles du droit de la concurrence pour soutenir un service public grâce à des subventions, dans le cas où celui-ci est qualifié de SIEG par l’autorité publique qui l’organise.
Toutefois, l’octroi de telles subventions est strictement encadré, pour ne pas porter atteinte aux règles de la concurrence et affecter le développement des échanges au sein de l’Union. Si la Commission européenne ne dispose d’aucune compétence en matière de définition et d’organisation du fonctionnement des SIEG, elle exerce un contrôle indirect sur ces derniers en se fondant sur les articles 106 et 107 TFUE. Elle détermine si les compensations versées constituent des aides d’État (5), et statue sur leur compatibilité éventuelle avec le droit européen de la concurrence.
– dans le premier cas, les compensations publiques versées ne sont pas des aides d’État. Elles sont présumées ne pas entraver les règles de la concurrence : il s’agit des compensations publiques qui remplissent les critères fixés par l’arrêt Altmark ;
– dans le second cas, les compensations publiques versées constituent des aides d’État, et sont donc soumises aux règles fixées par la Commission européenne, responsable du contrôle de l’application des règles de la concurrence. L’article 106 TFUE dispose en effet que ces règles s’appliquent aux SIEG, et que la Commission veille à leur application par le biais de directives ou de décisions adressées aux États membres. Sur la base du traité, la Commission a édicté un ensemble de textes qui régissent l’attribution des compensations aux entreprises chargées des SIEG : il s’agit du « paquet Monti-Kroes » (6).
1. Lorsque la compensation publique ne constitue pas une aide d’État : l’arrêt Altmark ou la règle de minimis
a) L’arrêt Altmark (7)
Dans son arrêt Altmark, la Cour de justice a considéré que les compensations de service public ne constituent pas des aides d’État au sens de l’article 107 TFUE à condition que quatre critères cumulatifs soient remplis :
1. L’entreprise bénéficiaire doit effectivement être chargée de l’exécution d’obligations de service public, et ces obligations doivent être clairement définies.
2. Les paramètres sur la base desquels la compensation est calculée doivent être préalablement établis d’une façon objective et transparente.
3. La compensation ne saurait dépasser ce qui est nécessaire pour couvrir tout ou partie des coûts occasionnés par l’exécution des obligations de service public, en tenant compte des recettes qui y sont relatives ainsi que d’un bénéfice raisonnable.
4. Lorsque le choix de l’entreprise chargée de l’exécution d’obligations de service public, dans un cas concret, n’est pas effectué dans le cadre d’une procédure de marché public permettant la sélection du candidat capable de fournir ces services au moindre coût pour la collectivité, le niveau de compensation nécessaire doit être déterminé sur la base d’une analyse des coûts qu’une entreprise moyenne, bien gérée et adéquatement équipée, aurait encourus.
Lorsque tous les critères de l’arrêt Altmark sont remplis, la compensation de service public ne constitue pas une aide d’État et respecte les règles de la concurrence.
Lorsqu’au moins l’un des critères Altmark n’est pas rempli, et les autres critères définissant l’aide d’État sont en revanche présents, la compensation de service public constitue une aide d’État, ce qui ne signifie pas pour autant qu’elle enfreigne les règles de la concurrence (cf. infra).
b) La règle de minimis
Si la compensation attribuée est inférieure au seuil fixé par le règlement de minimis 1998/2006 de la Commission du 15 décembre 2006, le critère d’affectation de la concurrence et des échanges est réputé non rempli, et la compensation ne peut être considérée comme une aide d’État. La charge d'investissement d'un SIEG peut être financée par des ressources publiques dans le cadre du Règlement de minimis à condition toutefois que ces ressources n'excèdent jamais 200 000 euros sur une période de trois ans, quelles que soient les trois années considérées.
2. Lorsque la compensation publique constitue une aide d’État : le paquet Monti-Kroes
Le fait que la compensation de service public constitue une aide d’État ne signifie pas que cette compensation soit interdite. Le paquet « Monti-Kroes », qui comprend la directive 2005/81/CE, la décision 2005/842/CE et l’encadrement 2005/C297/04 (8), définit les conditions de compatibilité des aides versées aux entreprises (9) avec le droit de la concurrence.
a) Les aides d’État peuvent être compatibles lorsqu’elles remplissent les trois premiers critères de l’arrêt Altmark
Selon le quatrième critère de l’arrêt Altmark, le montant de la compensation doit être défini par une procédure de marché public ouverte, transparente et non discriminatoire permettant de sélectionner le candidat capable de fournir ces services au moindre coût pour la collectivité, ou par une procédure grâce à laquelle les autorités publiques doivent définir le montant de la compensation sur la base d’une analyse des coûts d’une entreprise moyenne, bien gérée et adéquatement équipée.
Selon le paquet « Monti-Kroes », un tel critère n’a pas besoin d’être rempli. Aussi longtemps que l’autorité publique prouve que la compensation attribuée correspond aux coûts nets totaux effectivement supportés par l’opérateur pour la prestation, cette compensation est compatible.
En résumé, on distingue trois cas de figure :
– le SIEG est founi par un opérateur sélectionné par une procédure d'appel d'offres avec un prix fixé. Conformément aux conditions Altmark, la compensation, si elle est égale au prix, ne constituera pas une aide d'État ;
– le SIEG est fourni par un opérateur à un coût net donné. Si ce coût correspond à celui d'une entreprise moyenne, bien gérée et adéquatement équipée, conformément aux conditions Altmark, la compensation, si elle est égale au coût, ne constituera pas une aide d'État ;
– une compensation supérieure au coût net supporté par une entreprise moyenne, bien gérée et adéquatement équipée, est une aide d'État compatible, à condition que cette compensation corresponde aux coûts nets totaux effectivement supportés par l'opérateur pour la prestation du SIEG.
b) L’obligation de notification à la Commission dépend du montant de la compensation versée
La décision 2005/842/CE régit les cas où il n’y a pas d’obligation de notification à la Commission, soit les compensations de service public :
– de moins de 30 millions d’euros sur une base annuelle, accordées aux entreprises ayant un chiffre d'affaires annuel hors taxe, toutes activités incluses, de moins de 100 millions d’euros au cours des deux exercices précédant celui de l’octroi du service d'intérêt économique général ;
– accordées aux hôpitaux effectuant des activités qualifiées comme services d'intérêt économique général par l'État membre concerné, indépendamment du montant ;
– accordées aux entreprises de logement social effectuant des activités qualifiées comme services d'intérêt économique général par l'État membre concerné, indépendamment du montant ;
– dans le domaine du transport, aux compensations de service public pour les liaisons maritimes avec les îles accordées conformément aux règles sectorielles, dont le trafic annuel ne dépasse pas 300 000 passagers ; pour les aéroports et les ports dont le trafic annuel moyen au cours des deux exercices précédant celui de l’octroi du SIEG, ne dépasse pas respectivement 1 000 000 et 300 000 passagers.
L’encadrement 2005/C297/04 régit les cas où il y a obligation de notification à la Commission, c'est-à-dire les aides d’État considérées comme compatibles, mais ne répondant pas aux critères de la décision.
C.— ILLUSTRATION DE L’IMPORTANCE DE LA NOTION DE SIEG POUR LES SUJETS RELEVANT DE LA COMPÉTENCE DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES
1. La plupart des secteurs qui relèvent de la compétence de la Commission des affaires économiques de l’Assemblée nationale font l’objet d’une réglementation spécifique
Les secteurs des télécommunications, des postes et de l'énergie ont été harmonisés au niveau de l'Union par voie de directives sectorielles :
– la directive « service universel » 2002/22/CE du Parlement européen et du Conseil du 2 mars 2002 concernant le service universel et les droits des utilisateurs au regard des réseaux et services de communications électroniques ;
– la directive 97/67/CE du Parlement européen et du Conseil du 15 décembre 1997 concernant les règles communes pour le développement du marché intérieur des services postaux de la Communauté et l'amélioration de la qualité du service ;
– la directive 2009/72/CE du Parlement et du Conseil du 13 juillet 2009 concernant des règles communes pour le marché intérieur de l'électricité.
Sur tous les points faisant l’objet d’une harmonisation, la marge de manœuvre des États membres est nulle : les services publics doivent être organisés selon les règles communautaires.
2. Toutefois, malgré l’existence de règles d'harmonisation, les États membres peuvent qualifier de SIEG des services additionnels, qui vont au-delà des dispositions d’harmonisation
Certaines activités économiques relevant de la compétence de la Commission des affaires économiques de l’Assemblée nationale ont été considérées comme des SIEG. Par conséquent, la Commission européenne a examiné la compatibilité des compensations versées aux opérateurs chargés de leur gestion avec le droit de la concurrence.
– La fourniture de capacités nouvelles de réserve de production d'électricité afin de faire face à la demande d'électricité à tout moment de l'année, comprenant les périodes de pointe : le financement d'un régime régulant les investissements afin d'assurer la sécurité de l'approvisionnement en électricité en Irlande n'a pas été considéré comme aide d'État. La procédure de concurrence ouverte, transparente et non discriminatoire avait été organisée de manière à assurer que les critères fixés par l'arrêt Altmark soient respectés (10).
– L'accès généralisé à l'infrastructure de haut débit et de très haut débit pour toute la population : les subventions finançant les réseaux de télécommunications à haut débit en France n'ont pas été considérées comme des aides. En l’espèce, des paramètres spécifiques ont prédéfini le niveau de la compensation dans le contrat de concession. Il n'y avait aucun risque de surcompensation puisque les paramètres pour le calcul de la compensation ont été précisément définis dans les plans d'affaires des opérateurs, qui ont été basés sur les données spécifiques fournies par l'autorité publique elle-même. L'absence de tout risque de surcompensation a été également assurée par le fait que l'autorité publique avait exigé des opérateurs du SIEG de créer une société ad hoc qui garantirait la neutralité du prestataire de services en question, ainsi que par la présence des clauses de retour à meilleure fortune en cas des profits supérieurs à un certain niveau (11). Dans le cas Dorsal, la Commission a considéré que le quatrième critère Altmark a été rempli parce qu'une analyse comparative approfondie des besoins spécifiques du projet et des offres des candidats, ainsi que la procédure concurrentielle elle-même ont prévu que la compensation soit estimée sur la base des coûts d'une entreprise bien gérée et adéquatement équipée (12).
– Enfin, la distribution des livrets d'épargne postaux a été considérée comme un SIEG. La Commission a conclu que les commissions qui ont été payées par « Casa Depositi e Prestiti », un organisme financier contrôlé par l'État, à « Poste Italiane » n'ont pas été considérées comme des aides d'État. La redevance de marché correspondait à une estimation appropriée du niveau des coûts, qu'engagerait une entreprise moyenne, bien gérée et adéquatement équipée opérant dans le même secteur, en tenant compte des recettes et d'un bénéfice raisonnable pour l'exécution de ces obligations. Par conséquent, le 4ème critère Altmark était rempli (13).
Ces trois exemples illustrent l’importance des critères posés par la jurisprudence Altmark. Ils ont une incidence directe sur l’organisation des services publics par les États membres. S’agissant du paquet Monti-Kroes, son incidence est particulièrement forte pour les services publics locaux.
II.— UNE ÉVOLUTION DU DROIT INÉVITABLE
A.— L’AFFIRMATION PAR LE TRAITÉ DE LISBONNE DE LA COMPÉTENCE DES ÉTATS MEMBRES DANS LA DÉFINITION DES RÈGLES ET PRINCIPES APPLICABLES AUX SIEG
Le traité de Lisbonne a apporté une modification essentielle à l’article 14 TFUE, consacré aux SIEG :
« Article 14 du TFUE (ex-article 16 du TCE) :
Sans préjudice de l'article 4 du traité sur l'Union européenne et des articles 93, 106 et 107 du présent traité, et eu égard à la place qu'occupent les services d'intérêt économique général parmi les valeurs communes de l'Union ainsi qu'au rôle qu'ils jouent dans la promotion de la cohésion sociale et territoriale de l'Union, l'Union et ses États membres, chacun dans les limites de leurs compétences respectives et dans les limites du champ d'application des traités, veillent à ce que ces services fonctionnent sur la base de principes et dans des conditions, notamment économiques et financières, qui leur permettent d'accomplir leurs missions. Le Parlement européen et le Conseil, statuant par voie de règlements conformément à la procédure législative ordinaire, établissent ces principes et fixent ces conditions, sans préjudice de la compétence qu'ont les États membres, dans le respect des traités, de fournir, de faire exécuter et de financer ces services ».
Cette disposition précise que les principes et conditions qui régissent les SIEG, s’ils demeurent soumis aux règles de la concurrence – articles 106 et 107 TFUE –, dont la Commission se charge de contrôler le respect, sont adoptés par le Parlement européen et le Conseil par voie de règlement, suivant la procédure législative ordinaire.
B.— LE REMPLACEMENT DU PAQUET « MONTI-KROES » PAR UN NOUVEAU PAQUET SIEG
Le paquet « Monti-Kroes » est entré en vigueur en 2005 – le 29 novembre pour l’encadrement 2005/C297/04 et le 19 décembre pour la décision 2005/842/CE – pour une durée limitée. Il était prévu qu’il soit révisé en novembre 2011, au plus tard, mais a été prolongé jusqu’en janvier 2012, afin de permettre à la Commission européenne de mener à leur terme les travaux préparatoires des nouveaux textes.
Dès la fin de l’année 2008, les États membres ont remis des rapports sur la mise en œuvre du paquet, et une large consultation publique a été lancée en juin 2010 par la Commission. En mars 2011, sur la base de ces contributions, la Commission a publié une communication présentant les objectifs de la future réforme, la simplification et la clarification des règles applicables aux SIEG. Puis, à la suite de cette évaluation, à la mi-septembre, elle a soumis quatre textes à consultation publique, pour une durée d’un mois :
– une communication clarifiant les concepts ;
– un encadrement, qui introduit notamment une notion d’efficience ;
– une décision, qui accroît les dérogations accordées aux SIEG répondant à des besoins sociaux essentiels, mais qui abaisse le seuil général d’exemption de notification de 30 à 15 millions d’euros ;
– un règlement de minimis spécifique aux SIEG, qui prévoit que les aides de minimis puissent atteindre un montant de 150 000 euros par année fiscale, sous réserve de remplir deux critères cumulatifs, celui de la taille de l’entité qui octroie l’aide – seuil de 10 000 habitants –, et celui de la surface financière des entreprises auxquelles l’aide est octroyée – chiffre d’affaires inférieur à 5 millions d’euros.
Le 24 octobre 2011 s’est tenue une réunion multilatérale entre la direction générale de la concurrence et les États membres. Le processus entame désormais sa dernière phase : l’élaboration des textes définitifs, qui paraîtront en janvier prochain après une ultime réunion.
Évolution envisagée du régime juridique des SIEG
III.— LA PROPOSITION DE MME GROMMERCH ET DE M. JUANICO
A.— LA PROPOSITION DE RÉSOLUTION EUROPÉENNE CONSIDÈRE QU’IL EST NÉCESSAIRE QU’UN RÈGLEMENT, ÉLABORÉ CONJOINTEMENT PAR LE CONSEIL ET LE PARLEMENT EUROPÉEN, DÉTERMINE LES PRINCIPES ET LES CONDITIONS DE FONCTIONNEMENT DES SIEG, AFIN DE LIMITER LA VOLONTÉ DE LA COMMISSION EUROPÉENNE DE FAIRE APPLIQUER LES RÈGLES DE LA CONCURRENCE D’UNE MANIÈRE DÉFAVORABLE AU BON FONCTIONNEMENT DES SERVICES PUBLICS
Lors de l’examen de la proposition de résolution, la Commission des affaires européennes de l’AN a jugé d’une part, que la Commission européenne réglemente seule, par voie de décision, d’encadrement ou de communication, en s’appuyant directement sur l’article 106 TFUE. L’absence de « texte intermédiaire », directive ou règlement, lui laisse une marge de manœuvre trop importante. D’autre part, elle a considéré que les contraintes que la Commission européenne, sous couvert de contrôle de l’application des règles de la concurrence, fixe aux autorités publiques qui souhaitent subventionner un service public sont bien trop strictes ; en pratique, elle empiète sur les compétences des États membres en ne respectant pas le principe de subsidiarité. Une telle situation entraîne des conséquences concrètes sur l’organisation des services publics dans chaque pays de l’Union : ceux-ci ne sont pas libres de définir et d’organiser leurs SIEG tels qu’ils le désireraient.
Cette proposition de résolution demande en conséquence à la Commission européenne de se saisir de la possibilité nouvelle offerte par l’article 14 TFUE de prendre un règlement définissant les principes et les conditions de fonctionnement des SIEG. Un tel règlement limiterait les pouvoirs laissés à la Commission en matière de contrôle des compensations publiques. Il serait élaboré par le Parlement et le Conseil selon la procédure législative ordinaire, la codécision, et préserverait les compétences propres des États membres.
Pour la France, l’un des enjeux essentiel de l’évolution du régime des SIEG demeure la clarification des notions. Il s’agit de garantir une meilleure lisibilité et prévisibilité du droit des aides d’État appliqué aux SIEG, et une plus grande sécurité juridique pour les autorités publiques et les opérateurs. L’élaboration d’un règlement servirait également de réflexion commune sur une application du paquet plus proportionnée et adaptée aux enjeux auxquels doivent faire face les autorités publiques. Sa mise en œuvre est bien souvent considérée comme trop complexe par les parties prenantes. Le respect scrupuleux des exigences de mandatement et notamment l’obligation de justifier le montant exact des compensations accordées et les mécanismes de contrôle qu’elles requièrent paraissent difficilement applicables dans certaines situations, et nécessitent une expertise approfondie dont ne disposent pas toutes les autorités publiques engendrant ainsi également parfois des surcoûts importants pour elles. Les États membres et le Parlement européen pourraient également décider d’élargir le spectre des services bénéficiant de dérogations. La France se félicite de la prise en compte par la Commission de la nature spécifique des services sociaux, mais souhaite que les services culturels bénéficient d’un traitement analogue.
B.— LA PROPOSITION DE RÉSOLUTION EUROPÉENNE POURSUIT UN SECOND OBJECTIF : APPUYER LA POSITION FRANÇAISE LORS DE L’ACTUELLE NÉGOCIATION DU « NOUVEAU PAQUET SIEG » AVEC LA COMMISSION EUROPÉENNE
Le « nouveau paquet SIEG » sera adopté avant qu’un règlement pris sur la base de l’article 14 puisse être adopté. Il est donc primordial que la nouvelle réglementation, entrant en vigueur en janvier 2012, ne soit pas défavorable à la position française.
Certains points de désaccord ont été soulevés par le SGAE. La France :
– estime qu'un financement public accordé dans le cadre d'une relation « in-house » avec l'opérateur de SIEG n'est pas une aide d'État. Cette relation, de par son caractère interne, est réputée ne pas affecter la concurrence ;
– accueille favorablement le principe d’un règlement de minimis spécifique aux SIEG. Il permet en effet de clarifier la part des financements ne comportant pas d’impact sur le commerce intra-UE et ne relevant donc pas du champ des aides d’État. Toutefois, la faiblesse du montant proposé ainsi que les critères cumulatifs envisagés - taille de la commune et chiffre d’affaires de l’entreprise - affaiblissent sa portée ; en pratique, les conditions de minimis ne seraient presque jamais remplies, compte tenu de la taille habituelle des SIEG ;
– est défavorable aux intentions de la direction générale de la Concurrence de la Commission européenne d'abaisser le seuil général de notification de 30 à 15 millions d’euros ainsi que le seuil de notification des aéroports de 1 million à 200 000 passagers annuels. Aucun motif n’a été présenté pour justifier un tel abaissement, qui traduit en fait la volonté de la Commission de contrôler davantage l’octroi de compensations publiques aux opérateurs de SIEG. Augmenter le nombre de cas soumis à obligation de notification accroît les dépenses de procédure des administrations publiques ;
– se félicite de la prise en compte par la Commission de la nature spécifique des services sociaux, mais souhaite également que les services culturels bénéficient d’un traitement analogue.
La réunion multilatérale qui s’est tenue le 24 octobre à Bruxelles a montré que, contrairement à ce que soutenait la Commission européenne, de nombreux États membres partagent la plupart des préoccupations françaises, tout comme la Commission des affaires économiques et monétaires du Parlement européen. Dans sa proposition de résolution sur la réforme des règles de l’UE en matière d’aides d’État applicables aux services d’intérêt économique général du 24 octobre dernier, cette dernière fait remarquer, d’une part, que les instruments juridiques actuels, c'est-à-dire le « paquet Monti-Kroes », manquent de clarté et de proportionnalité, et, d’autre part, que les textes proposés par la Commission européenne, composant le futur « nouveau paquet » SIEG, n’améliorent pas suffisamment le cadre juridique applicable. Ainsi, les eurodéputés sont-ils « préoccupés de l’intention de la Commission de rajouter des exigences supplémentaires afin de veiller à ce que le développement des échanges ne soit pas altéré dans une mesure contraire à l’intérêt de l’Union, et estiment que ces exigences supplémentaires entraîneraient une incertitude juridique ». Ils ajoutent : « Etant donné que l’article 14 du traité FUE a créé une nouvelle base juridique pour un cadre juridique horizontal, afin d’établir les principes et les conditions, notamment économiques et financières, des services publics, il peut être pourvu sur cette base à la sécurité juridique et à la clarté nécessaires. C’est pourquoi la Commission devrait absolument présenter un tel cadre horizontal avant la fin de l’année 2011. Il convient ce faisant de tenir compte du fait que la réforme des règles de l’UE en matière d’aides d’ÉTAT applicables aux services d’intérêt économique général ne représente qu’une partie de ce cadre d’une nécessité urgente ».
Dans leur état actuel, les projets de la Commission qui composent le « nouveau paquet SIEG » empiètent sur les compétences des États membres sous couvert de contrôle de respect des règles de la concurrence. En demandant à la Commission européenne de proposer un règlement sur la base de l’article 14, il s’agit de rappeler celle-ci au respect de la compétence des États membres dans le domaine des SIEG, et de lui demander d’infléchir ses projets de texte en conséquence.
M. Daniel Fasquelle, rapporteur. Citer deux fois le même texte, dans les considérants et le dispositif par exemple, est habituel. Je vois dans la répétition que vous critiquez un signe de cohérence.
M. Daniel Fasquelle, rapporteur. Je ne souscris pas à cette analyse. L’article 14 n’a pas d’intérêt s’il se limite aux seules aides d’État ; la nouveauté du traité de Lisbonne, qui l’a créé, est de permettre un règlement plus large traitant l’ensemble des principes de fonctionnement des SIEG. Pour être entièrement cohérent, je pourrais d’ailleurs vous proposer de reprendre la totalité de la fin de l’article 14, ainsi libellée : « sans préjudice de la compétence qu'ont les États membres, dans le respect des traités, de fournir, de faire exécuter et de financer ces services ». Il ne s’agit pas d’empêcher la Commission européenne d’agir ou de l’attaquer de manière frontale, mais de demander à ce qu’un cadre soit établi ; aujourd’hui, la Commission n’a pas de cadre : elle agit sur le fondement des articles 106 et 107 du traité et de la jurisprudence Altmark, mais celle-ci ne peut pas être aussi précise qu’un règlement. Il serait d’ailleurs dangereux que la Commission européenne propose demain un règlement concernant la seule problématique des aides d’État et oublie les autres sujets de préoccupation relatifs au SIEG, notamment la subsidiarité. L’idée de déterminer les principes généraux applicables aux SIEG est d’ailleurs suggérée depuis longtemps, notamment par les socialistes européens, qui proposaient au moment de l’examen de la directive « services » une directive cadre ; vous reprenez cette idée dans votre amendement dont l’exposé des motifs affirme qu’il est opportun d’« élargir » le champ de la résolution. L’adoption d’une directive cadre n’est plus possible aujourd’hui puisque l’article 14 prévoit un règlement, mais vous voyez, Monsieur Brottes, que nous partageons le même objectif.
M. Daniel Fasquelle, rapporteur. Il ne s’agit pas de cela. Aujourd’hui, la Commission définit les règles applicables aux SIEG car les traités, comme tous traités internationaux, sont brefs. L’idée est de glisser entre ces traités et les paquets « Monti-Kroes » et « Almunia » un règlement cadre qui fixe des limites au pouvoir d’intervention de la Commission et veille à ce que la liberté des État d’organiser des SIEG soit respectée par la Commission. La Commission va beaucoup plus loin avec le dernier paquet qu’elle ne l’avait fait dans le précédent et, de fil en aiguille, menace aujourd’hui d’empiéter sur le pouvoir des États membres d’organiser des services publics.
M. Daniel Fasquelle, rapporteur. C’est exact. J’ajoute qu’en droit communautaire, un texte législatif ne peut être proposé que par la Commission, et non par le Parlement ou le Conseil. Un Parlementaire européen n’a pas le pouvoir de proposer un texte, comme nous l’avons en France.
M. Daniel Fasquelle, rapporteur. Si : à de très rares exceptions près, la procédure législative s’applique aux deux types de textes et le pouvoir d’initiative est dans les mains de la Commission.
M. Daniel Fasquelle, rapporteur. Je rappelle d’abord que le règlement européen n’est pas comme le règlement français : il s’agit en réalité davantage d’une loi. Ensuite, il n’est aujourd’hui pas possible de demander une directive cadre sur les SIEG car les traités fournissent seulement une base juridique pour adopter un règlement, à travers l’article 14. Par ailleurs, il existe deux types de règlements européens : le règlement de base, qui fixe des principes généraux, et le règlement d’application ; c’est un règlement de base qu’il est proposé d’adopter en matière de SIEG. Concernant les éventuels inconvénients liés à l’application uniforme d’un règlement, je crois que ce que vous proposez va à l’inverse de ce que vous recherchez : un règlement de base accroîtrait les marges de manœuvre dont disposent les États membres pour organiser des SIEG permettant une adaptation aux différents contextes.
M. Daniel Fasquelle, rapporteur. Vos collègues européens ont pu demander à la Commission européenne de proposer une directive mais ils n’ont pas pu proposer eux-mêmes une directive. En outre, l’article 14 a été introduit depuis, qui donne une base légale pour un règlement et non une directive : la directive, c’était avant le traité de Lisbonne... Je vous signale d’ailleurs que vos collègues européens sont sur la même longueur d’onde que nous, les parlementaires européens demandant aujourd’hui un règlement, comme je l’ai rappelé dans mon intervention liminaire. Enfin, la directive est peut-être un meilleur instrument pour fixer un cadre, mais le règlement peut aussi être utilisé à cette fin dès lors que c’est un règlement de base ; il a en plus l’avantage de s’appliquer directement, sans qu’il soit besoin de textes au niveau national.
La Commission adopte l’amendement n° CE 5 du rapporteur ainsi rectifié.
1 () « Article premier
– le rôle essentiel et le large pouvoir discrétionnaire des autorités nationales, régionales et locales pour fournir, faire exécuter et organiser les services d'intérêt économique général d'une manière qui réponde autant que possible aux besoins des utilisateurs ;
– la diversité des services d'intérêt économique général et les disparités qui peuvent exister au niveau des besoins et des préférences des utilisateurs en raison de situations géographiques, sociales ou culturelles différentes ;
– un niveau élevé de qualité, de sécurité et quant au caractère abordable, l'égalité de traitement et la promotion de l'accès universel et des droits des utilisateurs ».
2 () CJCE, arrêts du 10 décembre 1991, Merci convenzionali porto di Genova, aff. C-179/90, et du 18 juin 1998, Corsica Ferries France SA, aff. C-266/95.
3 () Arrêt BUPA, TPICE, 12 février 2008, aff. T-289/03.
4 () La seule limite posée à la compétence des États membres est l’erreur manifeste d’appréciation.
5 () Une compensation publique constitue une aide d’État si les quatre critères suivants sont remplis simultanément (CJCE, arrêt du 24 juillet 2003, Altmark, aff. C-280/00, Rec. 2003, p. I-7747) :
– l’aide est accordée au moyen de ressources publiques ;
– elle procure un avantage sélectif ;
– elle affecte la concurrence ;
– elle affecte les échanges entre États membres.
6 () Le paquet « Monti-Kroes » comprend trois textes :
– une décision de la Commission du 28 novembre 2005 concernant l'application des dispositions de l'article 86, paragraphe 2, du traité CE aux aides d'État sous forme de compensations de service public octroyées à certaines entreprises chargées de la gestion de services d'intérêt économique général ;
– un encadrement communautaire des aides d'État sous forme de compensations de service public (2005/C 297/04) ;
– une directive «transparence financière » 2005/81/CE de la Commission du 28 novembre 2005 modifiant la directive 80/723/CEE relative à la transparence des relations financières entre les États membres et les entreprises publiques ainsi qu’à la transparence financière dans certaines entreprises.
7 () CJCE, arrêt du 24 juillet 2003, Altmark, aff. C-280/00, Rec. 2003, p. I-7747.
8 () Cf. supra.
9 () Les règles de la concurrence ne s’appliquent qu’aux « entreprises », mais, en droit communautaire, la notion d’ « entreprise » couvre tout entité exerçant une activité économique, indépendamment du statut juridique de l’entité ou de la façon dont elle est financée.
10 () Décision de la Commission relative à l'aide N 475/2003 – Irlande – Obligations de service public concernant des capacités nouvelles de production d'électricité pour la sécurité d'approvisionnement, JO C 34/8 du 07.02.2004.
11 () Décision de la Commission relative à l'aide N 381/2004 – France – Haut débit en Pyrénées-Atlantiques, JO C 162/05, du 02.07.2005, ainsi que décision de la Commission relative à l'aide N 331/2008 – France – Très haut débit dans le département des Hauts-de-Seine.
12 () Décision de la Commission relative à l'aide N 382/2004 – France – Haut débit au Limousin (Dorsal), OJ/230/06 du 20.09. 2005.
13 () Décision de la Commission relative à l'aide C 49/06 – Poste Italiane – Banco Posta – Rémunération versée pour la distribution de produits d'épargne de la Poste, JO C 31 du 13.02.2007.