Source: https://supremo.vlex.es/vid/707638033
Timestamp: 2019-03-19 00:03:12
Document Index: 338600329

Matched Legal Cases: ['e contrario', 'artículo 64', 'artículo 1', 'artículo 30', 'artículo 30', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 30', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 14', 'artículo 86', 'artículo 1', 'artículo 14', 'artículo 30', 'artículo 1', 'artículo 33', 'artículo 1', 'artículo 33', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 17', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 3', 'artículo 2', 'artículo 1', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 14', 'artículo 14', 'artículo 13', 'artículo 22', 'artículo 14', 'artículo 22', 'artículo 22', 'artículo 14', 'artículo 30', 'artículo 14', 'artículo 24', 'artículo 24', 'artículo 2']

STS 481/2018, 21 de Marzo de 2018 - Jurisprudencia - VLEX 707638033
STS 481/2018, 21 de Marzo de 2018
Número de Recurso: 754/2014
Número de Resolución: 481/2018
ENERGÍA ELÉCTRICA. El régimen retributivo no sobrepasará el nivel mínimo necesario para cubrir los costes que permitan competir a las instalaciones de producción a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración de alta eficiencia y residuos en nivel de igualdad con el resto de tecnologías en el mercado y que permita obtener una rentabilidad razonable referida a la instalación tipo en cada caso aplicable. Se desestima el contencioso administrativo.
Sentencia núm. 481/2018
Número del procedimiento: 754/2014
REC.ORDINARIO(c/d) núm.: 754/2014
Esta Sala ha visto el recurso contencioso-administrativo registrado bajo el número 001/0754/2014 interpuesto por el procurador don José Luis Barragués Fernández, en representación de la mercantil CAMPILLO DE DUEÑAS ENERGÍAS RENOVABLES, S.L., bajo la dirección letrada de don Roberto Llorente Pintos, contra la Orden IET/1045/2014, de 16 de junio, por la que se aprueban los parámetros retributivos de las instalaciones tipo aplicables a determinadas instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos.
Ha sido ponente Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.
El procurador don José Luis Barragués Fernández, en representación de la mercantil CAMPILLO DE DUEÑAS ENERGÍAS RENOVABLES, S.L., interpuso con fecha 10 de septiembre de 2014 recurso contencioso-administrativo, que se registró con el número 001/0853/2014, contra la Orden IET/1045/2014, de 16 de junio, por la que se aprueban los parámetros retributivos de las instalaciones tipo aplicables a determinadas instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos.
Por providencia de 23 de abril de 2015, se acuerda la suspensión de la tramitación del presente procedimiento, de conformidad con lo instado por la parte actora, hasta que sea resuelto por el Tribunal Constitucional el conflicto positivo de competencia número 5958-2014, planteado por la Generalidad de Cataluña.
Por providencia de 2 de septiembre de 2015, se acuerda que nada procede acordar acerca de la nueva suspensión del procedimiento formulada por la Abogacía del Estado a resultas de la decisión que la Comisión Europea adopte en el Asunto SA.40348 214/N, al estar ya acordada por providencia de 23 de abril de 2015.
Por providencia de 18 abril de 2016, se alza la suspensión que venía acordada por resolución de 23 de abril de 2015, y se acuerda dar traslado, por plazo de cinco días a la parte demandante, a fin de que alegue lo que a su derecho convenga sobre los efectos del escrito del Sr. Abogado del estado y documentación adjunta, notificación a los miembros del Parlamento Europeo de la petición 2520/2014, y no habíéndose presentado escrito alguno en el plazo otorgado, se le tiene por caducado en su derecho y por perdido el trámite de alegaciones a la documentación.
Por providencia de 16 de mayo de 2016 se acuerda que siga en suspenso el curso del presente procedimiento hasta que se resuelva el conflicto positivo de competencia nº 5958-2014 planteado ante el Tribunal Constitucional.
Por providencia de 14 de marzo de 2017, se levanta la suspensión acordada; se acuerda unir la sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional, de fecha 1 de marzo de 2017 , que resuelve el conflicto positivo de competencia nº 5958-2014 planteado por la Generalidad de Cataluña en relación con determinados preceptos del Real Decreto 413/2014, de 6 de junio, y oír a las partes por plazo común de diez días, lo que efectuó el Abogado del Estado en escrito presentado el 28 de marzo de 2017, manifestando que dicha sentencia «no tiene incidencia alguna en nuestro proceso, siendo desestimatoria y solo interpretativa en una cuestión ejecutiva, que no ha formado parte del debate en esta instancia». Por diligencia de ordenación, se tiene por caducado el derecho y por perdido el trámite a la recurrente, al no haber presentado escrito alguno en el plazo otorgado.
Por escrito de 23 de junio de 2017, habiéndose acordado continuar el trámite de las actuaciones, la representación procesal de la mercantil CAMPILLO DE DUEÑAS ENERGÍAS RENOVABLES, S.L. demandante, presentó escrito de demanda en el que alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y lo concluyó con el siguiente SUPLICO:
que por presentado este escrito junto a sus documentos y copias se sirva admitirlo y tener por formulada DEMANDA contra la Orden IET/1045/2014 de 16 de junio, por la que se aprueban los parámetros retributivos de las instalaciones tipo aplicables a determinadas instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos se sirva admitir el procedimiento a prueba y tras los trámites oportunos se dicte sentencia por la que se estime el recurso formulado y, en virtud de la cual, se declare la nulidad de pleno derecho la Orden impugnada, que contienen los criterios, parámetros y valores retributivos aplicables a las instalaciones clasificadas en las que se ha incluido a la instalación de esta parte, por cuanto los mismos no permiten a una instalación estándar bajo dicha IT alcanzar la rentabilidad prevista en el Real Decreto-ley 9/2013 ( RCL 2013, 1092 ) y en la Ley del Sector Eléctrico solicitando asimismo que se ordene a la Administración que dicte una nueva Orden ministerial que fije una retribución superior, tomando en cuenta los costes reales de inversión y de operación, que esta vez sí permita alcanzar dicha rentabilidad, y que se condene a la Administración demandada a pagar las costas del presente procedimiento.
Asimismo y como efecto subordinado de cualquiera de las peticiones anteriores, que se condene al Estado a indemnizar a esta parte la cantidad que en ejecución de sentencia se fije por los daños y perjuicios que la aplicación de la normativa que se impugna y se decrete nula o se anule haya producido a mis mandantes en consideración a los ingresos dejados de percibir por aplicación de la misma desde la fecha en que la normativa entró en vigor.
Por Primer Otrosí interesa el recibimiento del pleito a prueba indicando los hechos sobre los que deberá versas.
Por Segundo Otrosí solicita trámite de conclusiones.
El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito presentado el 5 de julio de 2017, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y lo concluyó con el siguiente SUPLICO:
que, habiendo por presentado este escrito y sus copias, en unión del expediente que se devuelve, se sirva admitirlo y, en su virtud, tener por evacuado el traslado conferido y por formulada contestación a la demanda y que, previos los trámites de ley, dicte sentencia por la que sea desestimado el recurso interpuesto, con imposición de las costas a la parte recurrente de conformidad con lo dispuesto en el art. 139.2 de la Ley de la Jurisdicción .
Por Primer Otrosí solicita se admita la documental aportada con esta contestación y se deniegue la práctica de la pericial anunciada de contrario,
Por Segundo otrosí pide que se acuerde la acumulación de éste recurso al 755/2014, en el que la contraparte ha recurrido el RD 413/2014.
La Letrada de la Administración de Justicia dictó Decreto el 12 de julio de 2017, en el que resuelve fijar la cuantía del presente recurso contencioso-administrativo en indeterminada.
El 10 de octubre de 2017, la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo dictó Auto cuya parte dispositiva dice literalmente:
Recibir el recurso a prueba y admitir el dictamen pericial propuesto por la parte recurrente, que deberá ser aportado en el plazo de un mes.
Se admite y declara pertinente la prueba documental propuesta por el Sr. Abogado del Estado, teniéndose por aportado el informe de Junio de 2015, emitido por el Instituto para la Diversificación y el Ahorro Energético.
Por providencia de 22 de noviembre de 2017, se declara terminado y concluso el periodo de prueba, al no haberse presentado el dictamen pericial acordado en el Auto de 10 de octubre de 2017; y, no estimándose necesaria la celebración de vista pública, se concede al representante procesal del actor el plazo de diez días a fin de que presente escrito de conclusiones sucintas sobre los hechos por el mismo alegado y motivos jurídicos en que se apoye, conforme determina el artículo 64 de la Ley de la Jurisdicción . No habiéndose presentado escrito alguno en el citado plazo, por diligencia de ordenación de 20 de diciembre se le tiene por caducado el derecho y por perdido el trámite.
Por diligencia de ordenación de 8 de enero de 2018, se acuerda entregar dar traslado al Abogado del Estado para que en el plazo de diez días presente escrito de conclusiones sucintas, lo que efectuó el 15 de enero de 2018, en escrito en el que tras efectuar las alegaciones que consideró oportunas, lo concluyó con el siguiente SUPLICO:
tenga por evacuado el trámite de conclusiones conferido y acuerde lo solicitado en nuestra contestación.
Por providencia de 17 de enero de 2018, se acuerda conceder a las partes un plazo común de diez días para que formulen alegaciones acerca de la incidencia que pueda tener sobre las cuestiones suscitadas en este proceso la sentencia el Pleno del Tribunal Constitucional, STC 270/2015, de 17 de diciembre , publicada en el Boletín Oficial del Estado nº 19, de 22 de enero de 2016, evacuándose dicho trámite por el Abogado del Estado, en escrito presentado el 26 de enero de 2018, en el que efectuó las manifestaciones que consideró oportunos, y lo concluyó con el siguiente SUPLICO:
que habiendo por presentado este escrito y sus copias, se sirva admitirlo con sus alegaciones para continuar este proceso y finalizarlo por sentencia que lo resuelva desestimándolo, tal como se pidió al contestar la demanda.
Por providencia de 9 febrero de 2018, se tiene por caducado el trámite y perdido el derecho a la parte recurrente, al no haberse presentado escrito alguno en el plazo otorgado.
Por providencia de fecha 9 de febrero de 2018 se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat y se señaló para votación y fallo el día 20 de marzo de 2018, fecha en que tuvo lugar el acto.
El recurso contencioso-administrativo que enjuiciamos, interpuesto por la representación procesal de la mercantil CAMPILLO DE DUEÑAS ENERGÍAS RENOVABLES, S.L. tiene por objeto la pretensión de que se declare la nulidad de pleno derecho de la Orden IET/1045/2014, de 16 de junio, por la que se aprueban los parámetros retributivos de las instalaciones tipo aplicables a determinadas instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos.
La pretensión de que se declare ¡nula de pleno derecho la Orden IET/1045/2014, de 16 de junio, se fundamenta, sustancialmente, en los criterios expuestos en los votos particulares formulados por dos magistrados de esta Sala jurisdiccional de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en las sentencias número 929/2017, de 26 de mayo , 930/2017, de 26 de mayo y 85272017, de 16 de mayo.
Se cuestionan los pronunciamientos del Tribunal Supremo dictados resolviendo recursos contencioso-administrativos que enjuiciaban la legalidad del Real Decreto 413/2014, de 6 de junio, por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos, y la Orden IET/1045/2014, de 14 de junio, en cuanto aprueba la inexistencia de retroactividad prohibida en las medidas adoptadas.
Se reprocha al Ministerio de Industria, Energía y Turismo que sostenga que el déficit de tarifa se produce como consecuencia del fomento de las empresas renovables, lo que atenta al principio de igualdad.
Se reputan como infringidos los artículos 9 y 33 de la Constitución española , el artículo 1 del Protocolo Adicional del Convenio Europeo de Derechos Humanos y la Directiva 2009/28/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 23 de abril de 2009, relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables y por la que se modifican y se derogan las Directivas 2001/77/CE y 2003/30/CE; y la Directiva 2009/72/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 13 de julio de 2009, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad y por la que se deroga la Directiva 2003/54/CE.
Se sostiene, en último término, que procede declarar la nulidad de pleno derecho de la Orden impugnada, porque los criterios, parámetros y valores retributivos aplicables a las instalaciones clasificadas en las que se ha incluido la instalación no permiten alcanzar la retribución prevista en el Real Decreto-ley 9/2013, de 12 de julio, por el que se adoptan medidas urgentes para garantizar la estabilidad financiera del sistema eléctrico, y en la Ley del Sector Eléctrico, lo que debe determinar que se ordene al Estado a indemnizarle en los daños y perjuicios ocasionados.
Sobre el marco normativo en que se inserta la Orden IET/1045/2014, de 16 de junio, por la que se aprueban los parámetros retributivos de las instalaciones tipo aplicables a determinadas instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos .
La disposición adicional primera del Real Decreto-ley 9/2013 , bajo el epígrafe « Rentabilidad razonable de las instalaciones de producción con derecho a régimen económico primado », establece:
A los efectos de lo previsto en el penúltimo párrafo del artículo 30.4 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre , para las instalaciones que a la fecha de la entrada en vigor del presente real decreto ley tuvieran derecho a un régimen económico primado, la rentabilidad razonable girará, antes de impuestos, sobre el rendimiento medio en el mercado secundario de los diez años anteriores a la entrada en vigor del presente real decreto-ley de las Obligaciones del Estado a diez años incrementada en 300 puntos básicos, todo ello, sin perjuicio de la revisión prevista en el último párrafo del citado artículo.
La disposición final segunda del Real Decreto-Ley 9/2013 , bajo la rúbrica « Nuevo régimen jurídico y económico de la actividad de producción a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos con régimen económico primado », dispone:
Este nuevo modelo se ajustará a los criterios previstos en el artículo 30 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico , introducidos por el presente real decreto-ley y será de aplicación desde la entrada en vigor del presente real decreto ley.
1) El Real Decreto 413/2014 crea "ex novo" el régimen jurídico y económico aplicable a las instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos.
Sobre los motivos de impugnación formulados contra la Orden IET/1045/2014, de 16 de junio.
Sobre la Infracción del principio de irretroactividad.
La impugnación de la Orden IET/1045/2014, de 16 de junio, fundada en la infracción del principio de irretroactividad de las disposiciones no favorables, reconocido en el artículo 9.3 de la Constitución , no puede ser estimado.
Esta Sala no comparte la tesis argumental que desarrolla la defensa letrada de la mercantil recurrente respecto de que la Orden IET/1045/2014 (y también el Real Decreto 413/2014), incurren en vulneración del principio de irretroactividad, en cuanto la aplicación de estas disposiciones incide en la viabilidad de las centrales de producción de energía eléctrica fotovoltaica, y, específicamente, a los pequeños inversiones, cuyas pérdidas les comporta la necesidad de refinanciación de los préstamos concertados.
Cabe señalar, al respecto, que, como hemos expuesto en la sentencia de esta Sala de 20 de julio de 2016 (RC 661/2015 ), el titular de la potestad reglamentaria se limita a desarrollar lo dispuesto en la disposición final tercera del Real Decreto-ley 9/2013, de 12 de julio , y en la disposición final tercera de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre , que establecen criterios para la aplicación del nuevo régimen financiero y económico de la actividad de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos de régimen económico primado, disponen que «la rentabilidad razonable a lo largo de toda la vida regulatoria de la instalación girará, antes de impuestos, sobre el rendimiento medio en el mercado secundario de los diez años anteriores a la entrada en vigor del Real Decreto-ley 9/2013, de 12 de julio, de las Obligaciones del Estado a diez años incrementada en 300 puntos básicos, todo ello, sin perjuicio de su ulterior revisión en los términos legalmente previstos» y que «en ningún caso podrá resultar de dicho nuevo modelo retributivo la reclamación de las retribuciones percibidas por la energía producida con anterioridad al 14 de julio de 2013, incluso si se constatase que en dicha fecha pudiera haberse superado dicha rentabilidad».
Procede añadir que en la sentencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 12 de abril de 2012 (RCA 40/2011 ), hemos sostenido que:
[...] El concepto de "retroactividad prohibida" es mucho más limitado que el de la mera "retroactividad" a secas, por más que este último se utilice con frecuencia en el debate no jurídico (incluso a veces por quienes asumen responsabilidades públicas) con finalidad descalificadora frente a las innovaciones del ordenamiento. Si a ello sumamos que la misma equivocidad del término ha planteado desde tiempo inmemorial problemas de dogmática jurídica bien conocidos, fácilmente se deducirá que el debate puede convertirse en una serie de disquisiciones más o menos interesadas sobre una noción jurídica respecto de la cual cada interlocutor parece hablar de realidades diferentes. Los intentos doctrinales de analizar con rigor los contornos de aquel concepto (entre nosotros el estudio del "principio de irretroactividad en las normas jurídico administrativas" se hizo ya, en términos no superados, hace treinta años) no se tienen debidamente en cuenta, lo que propicia que las apelaciones a la retroactividad carezcan en muchos casos de la necesaria precisión. En éste, como en otros supuestos, el "lenguaje" que se emplea no resulta indiferente.
Es cierto, por lo demás, que para quien no esté familiarizado con el uso de las categorías jurídicas, las distinciones entre retroactividad de grado máximo, medio o mínimo, o los adjetivos de "propia" e "impropia" aplicados a aquel término, suelen pasarse por alto y todo se engloba en una indiferenciada noción, de connotaciones negativas, aplicada a medidas normativas de alcance bien diferente. Para mayor confusión, se parte de la errónea premisa de identificar de modo automático retroactividad con ilicitud o prohibición y no se deslinda suficientemente aquel concepto de principios con un significado autónomo, como son el de seguridad jurídica o el de confianza legítima. Las normas incursas en la prohibición de retroactividad normalmente atentarán también contra estos principios, pero no viceversa.
Sin necesidad de hacer en este momento un resumen o compendio de la doctrina jurisprudencial recaída en interpretación de los preceptos antes citados, ni ceder a la tentación de transcribir innumerables fragmentos de sentencias al uso, baste decir que, conforme a aquélla, no entran dentro del ámbito de la retroactividad prohibida las disposiciones que, carentes de efectos ablativos o peyorativos hacia el pasado (no obligan a revisar ni remueven los hechos pretéritos, no alteran la realidad ya consumada en el tiempo, no anulan los efectos jurídicos agotados), despliegan su eficacia inmediata hacia el futuro aunque ello suponga incidir en una relación o situación jurídica aún en curso.
A partir de estas premisas, entendemos, tal como refiere el Tribunal Constitucional en la sentencia 270/2015, de 17 de diciembre , que la nueva regulación no obliga a los titulares de las instalaciones fotovoltaicas existentes a devolver el importe de las tarifas ya percibidas en ejercicios anteriores, en cuanto se limita a disponer la aplicación del nuevo régimen económico a las instalaciones existentes, atendiendo a un criterio legal explícito y objetivo, basado en la obtención de una rentabilidad razonable a lo largo de toda la vida útil de las instalaciones de producción de energía eléctrica en régimen especial, por referencia a la instalación tipo que les permite cubrir las cuotas de inversión que se corresponden a una empresa eficiente y bien gestionada y competir en el mercado en un nivel de igualdad con el resto de tecnologías.
Recuerda la citada sentencia del Tribunal Constitucional que el límite expreso de la retroactividad in peius de las leyes garantizado por el artículo 9.3 se circunscribe a las leyes sancionadoras y las restrictivas de derechos individuales, y que fuera de dichos ámbitos nada impide al legislador dotar a la ley de efectos retroactivos, pues lo contrario podría conducir a situaciones de petrificación del ordenamiento jurídico.
Efectúa la sentencia del Tribunal Constitucional 270/2015 (FD 7º) las siguientes precisiones sobre el concepto de retroactividad prohibida por el artículo 9.3 CE :
[...] Como ya señalábamos desde nuestros primeros pronunciamientos ( SSTC 42/1986, de 10 de abril, FJ 3 , y 65/1987, de 21 de mayo , FJ 19), lo que se prohíbe en ese art. 9.3 CE es la retroactividad entendida como incidencia de la nueva ley en los efectos jurídicos ya producidos de situaciones anteriores. La irretroactividad sólo es aplicable a los derechos consolidados, asumidos e integrados en el patrimonio del sujeto y no a los pendientes, futuros, condicionados y expectativas [por todas, SSTC 99/1987, de 11 de junio, FJ 6 b ), y 178/1989, de 2 de noviembre , FJ 9], de forma que sólo puede afirmarse que una norma es retroactiva a los efectos del art. 9.3 CE cuando incide sobre relaciones consagradas y afecta a situaciones agotadas [ STC 99/1987 , FJ 6 b)], supuesto en el que la prohibición de retroactividad operaría plenamente y solo exigencias cualificadas del bien común podrían imponerse excepcionalmente a tal principio. Por el contrario, en el caso de la retroactividad impropia, que incide en situaciones no concluidas, hay que reconocer al legislador un amplio margen de libertad, de suerte que no entran dentro del ámbito de la retroactividad prohibida las disposiciones que, carentes de efectos ablativos o peyorativos hacia el pasado, despliegan su eficacia inmediata hacia el futuro aunque ello suponga incidir en una relación o situación jurídica aún en curso.
No estamos, en suma, ante una norma sancionadora o restrictiva de derechos, ni ante una regulación que afecte a una situación "agotada", consolidada, perfeccionada o patrimonializada -en los términos utilizados por nuestra jurisprudencia- que haya sido revertida in peius con efecto retroactivo, por lo que no concurre un supuesto de retroactividad constitucionalmente prohibida, y, en consecuencia, no se produce una vulneración del art. 9.3 CE .
Cabe significar que el Real Decreto-ley 9/2013 acometió la revisión del marco regulatorio del sistema eléctrico, con diversas disposiciones, entre las que se encontraba la modificación del artículo 30.4 de la Ley 54/1997 , que establece el nuevo régimen retributivo de las hasta entonces denominadas instalaciones de producción de energía eléctrica en régimen especial, sustituyendo la percepción de una prima por una retribución específica, cuyos principios deja determinados, con habilitación al Gobierno para su desarrollo reglamentario.
El Real Decreto-ley 9/2013, que fue publicado en el BOE el 13 de julio de 2013, entró en vigor, de acuerdo con su Disposición final décima , al día siguiente al de su publicación.
Por tanto, el nuevo régimen retributivo específico, que sustituye al basado en primas del Real Decreto 661/2007, comenzó su aplicación en ese primer periodo regulatorio de seis años, que se inició en la fecha de la entrada en vigor de la norma que lo instituye, el Real Decreto-ley 9/2013, y despliega sus efectos desde ese momento y hacia el futuro.
Por otra parte, los criterios recogidos en la sentencia de esta Sala que cita la parte recurrente, de 25 de septiembre de 2012 (recurso 71/2011 ), que reproduce el contenido de sentencias anteriores de 12 de abril y 19 y 26 de junio de ese mismo año , ( recursos 40/2011 , 62/2011 y 566/2010 ), interpuestos contra el Real Decreto 1565/2010, nos llevan a estimar que el Real Decreto ahora impugnado no incurre en retroactividad prohibida por el artículo 9.3 de la Constitución española , pues carece de efectos ablativos o peyorativos hacia el pasado, en el sentido de que no anula, ni modifica ni revisa las retribuciones pasadas, percibidas por los titulares de instalaciones de energía renovables bajo la vigencia del régimen del Real Decreto 661/2007, sino que el Real Decreto impugnado proyecta sus efectos a partir de la entrada en vigor del nuevo régimen retributivo, instaurado por el Real Decreto-ley 9/2013, que sustituyó el anterior régimen retributivo.
Es cierto que para el cálculo de la rentabilidad razonable se toma en consideración las retribuciones ya percibidas en el pasado proyectando el nuevo modelo retributivo desde el comienzo del funcionamiento de las instalaciones, pero esta previsión tan solo implica que la rentabilidad razonable que tienen derecho a percibir los titulares de estas instalaciones se calcula sobre toda "su vida útil regulatoria" sin tener que devolver las cantidades ya percibidas en el pasado, como expondremos más adelante.
La modificación de la rentabilidad razonable prevista para la vida útil de una instalación incide, sin duda, en situaciones jurídicas creadas antes de la entrada en vigor de dicha norma y que siguen produciendo efectos, pero no implica una retroactividad prohibida, al no incidir sobre derechos patrimoniales previamente consolidados e incorporados al patrimonio de los titulares de tales instalaciones, ni sobre situaciones jurídicas ya agotadas o consumadas. Tan solo afecta al cómputo global de la rentabilidad que tienen derecho a percibir los titulares de estas instalaciones, sin incidencia alguna sobre las cantidades percibidas en el pasado. Lo contrario supondría reconocer el derecho consolidado a percibir una determinada rentabilidad también para el futuro, negando al legislador la posibilidad de establecer una rentabilidad global distinta para estas instalaciones a lo largo de toda su vida útil que se separase de aquella que ya venían percibiendo. Esta posibilidad implicaría petrificar el régimen retributivo ya existente, lo cual ha sido expresamente rechazado por este Tribunal y por el Tribunal Constitucional en las sentencias citadas. Es más, este Tribunal ya ha tenido ocasión de señalar en su sentencia de 30 de mayo de 2012 (recurso 59/2011 ) y se reiteró en la sentencia de 19 de junio de 2012 (recurso 62/2011 ) que ".... el principio de rentabilidad razonable se ha de aplicar, en efecto, a la totalidad de la vida de la instalación, pero no como parece entender la parte en el sentido de que durante toda ella dicho principio garantice la producción de beneficios, sino en el sentido de que se asegure que las inversiones empleadas en la instalación obtengan, en el conjunto de la existencia de la misma, una razonable rentabilidad. Lo cual quiere decir, como es evidente, que la previsión legal de que se asegure una rentabilidad razonable no implica la pervivencia de una determinada prima durante toda la vida de la instalación, pues puede perfectamente ocurrir que dichas inversiones hayan sido ya amortizadas y hayan producido una tal rentabilidad razonable mucho antes del fin de su período de operatividad. En consecuencia, no se deriva del precepto invocado que el régimen económico primado deba perdurar durante toda la vida de la instalación".
Se argumenta también que el Real Decreto 413/2014 atribuye a la retribución cobrada en el pasado la condición de entregas a cuenta y abre la posibilidad de devolución de "lo cobrado de más" en determinados casos, como los de las instalaciones eólicas, afirmación que tampoco es posible compartir por esta Sala.
El nuevo régimen retributivo establecido por el Real Decreto-ley 9/2013 y la Ley 24/2013, precisaba de su desarrollo reglamentario que determinase los parámetros concretos para su aplicación efectiva a las distintas instalaciones de producción de energía eléctrica, por lo que la disposición transitoria tercera del Real Decreto-ley 9/2013 previó la aplicación con carácter transitorio de los derogados Reales Decretos 661/2007 y 1578/2008, hasta la aprobación de las disposiciones necesarias para la plena aplicación del nuevo régimen retributivo, es decir, hasta la aprobación del Real Decreto 413/204 y Orden IET/1045/2014, de forma que el organismo encargado de la liquidación seguirá abonando hasta dicho momento de aprobación de las disposiciones reglamentarias de desarrollo, con carácter de "pago a cuenta", los conceptos liquidables devengados por las instalaciones con arreglo al régimen anterior.
Por tanto, no debe confundirse este pago a cuenta previsto en la disposición transitoria tercera del Real Decreto-ley 9/2013 , que está limitado exclusivamente a ese periodo intermedio entre la entrada en vigor del Real Decreto-ley (el 14 de julio de 2013), y la aprobación de las normas reglamentarias de desarrollo, con las retribuciones pasadas percibidas bajo la vigencia del Real Decreto 661/1997, que quedaron integradas en el patrimonio de los titulares de las instalaciones de forma definitiva y no resultaron afectadas por el nuevo régimen retributivo.
La retribución de ese periodo intermedio o transitorio, durante el que los titulares de las instalaciones percibirán un "pago a cuenta", tampoco incurre en una retroactividad prohibida por el artículo 9.3 de la Constitución española , como deja claro la sentencia constitucional 270/2015, que señala sobre esta cuestión que el Real Decreto-ley 9/2014 tiene una vigencia inmediata, pues produce efectos a partir de su entrada en vigor, y los titulares de las instalaciones de producción de energía eléctrica en régimen primado quedan sujetos a ese nuevo régimen retributivo desde la entrada en vigor del citado Real Decreto-ley, sin perjuicio de que la cuantificación precisa de su retribución no se produzca hasta la aprobación de la norma reglamentaria correspondiente "y sin que dicha sujeción conlleve una afectación desfavorable de los derechos adquiridos desde una perspectiva constitucional, esto es, no incide en derechos patrimoniales previamente consolidados e incorporados definitivamente al patrimonio del destinatario, o en situaciones jurídicas ya agotadas o consumadas."
Finalmente tampoco puede compartirse que en el nuevo régimen retributivo pueda darse el caso de que algunas instalaciones, como considera la parte recurrente que sucede con las eólicas, tengan que devolver lo "cobrado de más" .
Dicha hipótesis constituiría, sin duda, un supuesto de retroactividad prohibida por el artículo 9.3 de la Constitución española , al afectar a "derechos consolidados, asumidos e integrados en el patrimonio del sujeto" , como señalan las sentencias del Tribunal Constitucional 99/1987 , y otras muchas, entre ellas la sentencia constitucional 270/2015 de constante cita en este recurso, pero esa eventualidad invocada por la demanda no tiene cabida en el nuevo régimen retributivo, porque lo impide de forma expresa la disposición final tercera , apartado 4, de la Ley 24/2013 , que establece que "en ningún caso podrá resultar de dicho nuevo modelo retributivo la reclamación de las retribuciones percibidas por la energía producida con anterioridad al 14 de julio de 2013, incluso si se constatase que en dicha fecha pudiera haberse superado dicha rentabilidad" (la rentabilidad razonable a lo largo de toda la vida regulatoria de la instalación, a que se refiere el apartado 3 de la misma disposición final tercera de la Ley 24/2013 ).
b) Sobre la infracción del principio de igualdad.
La impugnación de la Orden IET/1045/2014, de 16 de junio, basada en la infracción del principio de igualdad, no puede ser acogida.
Esta Sala considera que debe rechazarse la impugnación de la Orden IET/1045/2014, basada en la infracción del principio de igualdad, porque observamos descansa en la exposición de un argumento referido a que la reducción del déficit estructural del sistema eléctrico se revoca, sin justificación exclusivamente, sobre el régimen especial, que no resulta convincente para apreciar la vulneración del artículo 14 de la Constitución .
Para resolver este motivo de impugnación debe partirse, como premisa, del pronunciamiento del Tribunal Constitucional formulado en la sentencia 270/2015, de 17 de diciembre , confirmado en las ulteriores sentencias 19/2016, de 4 de febrero , 29/2016, de 16 de febrero , 30/2016, de 16 de febrero , 42/2016, de 3 de marzo y 61/2016, de 17 de marzo , que, enjuiciando la constitucionalidad del Real Decreto-ley 9/2013, de 12 de julio, y examinando, singularmente, la concurrencia del presupuesto habilitante de «extraordinaria y urgente necesidad», exigido por el artículo 86.1 de la Constitución española , considera explícitamente que está plenamente justificada la adopción de un nuevo marco regulatorio de la generación de electricidad a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos, debido a la necesidad de dar una respuesta global que permita corregir los desajustes producidos en el sistema eléctrico, que soporta un déficit de tarifa estructural que pone en grave riesgo la sostenibilidad del sector energético.
Cabe añadir que para examinar esta alegación resulta oportuno partir de que en la Sentencia 19/2012 de 15 de febrero, el Tribunal Constitucional recuerda su reiterada doctrina sobre el principio constitucional de igualdad afirmando que dicho precepto no consagra "un derecho a la desigualdad de trato, ni ampara la falta de distinción entre supuestos desiguales, por lo que no existe ningún derecho subjetivo al trato normativo desigual" [ STC 69/2007, de 16 de abril , FJ 4, en relación con el principio de igualdad del art. 14 CE ; en el mismo sentido, SSTC 117/2006, de 24 de abril , FJ 2 c); 257/2005, de 24 de octubre, FJ 4 ; 231/2005, de 26 de septiembre, FJ 5 ; 104/2005, de 9 de mayo , FJ 3 ; 156/2003, de 15 de septiembre, FJ 3 ; 88/2001, de 2 de abril, FJ 3 ; 21/2001, de 29 de enero, FJ 2 ; 181/2000, de 29 de junio, FJ 11 ; 36/1999, de 22 de marzo, FJ 4 ; 211/1996, de 17 de diciembre, FJ 4 ; y 308/1994, de 21 de noviembre , FJ 5], menos consagra un pretendido derecho al trato igual de situaciones desiguales."
En este contexto hermenéutico, la decisión del legislador de urgencia plasmada en el Real Decreto-ley 9/2013, no puede considerarse discriminatoria, en cuanto las medidas adoptadas para paliar el déficit de tarifa no se consideran irrazonables.
Procede, además, declarar que el nuevo régimen retributivo se basa en la retribución por la venta de la energía generada al precio del mercado, complementado con una retribución específica que permita a estas tecnologías competir en nivel de igualdad con el resto de las tecnologías en el mercado. Para ello fija unos parámetros estándar que pivotan en torno al concepto de "instalación tipo", separándose así del anterior régimen basado en una retribución por "prima" y una rentabilidad razonable calculada sobre los costes de inversión reales en que se hubiese incurrido, por lo que la utilización de unos valores estándar de la inversión y de los costes estándar de explotación es uno de los pilares en torno al que gira el nuevo sistema retributivo diseñado en el Real Decreto-ley 9/2013 y en la Ley 24/2013 por remisión al mismo.
Y ello se sustenta en la idea de aplicar una metodología definida por estándares a la enorme diversidad de instalaciones existentes que se agrupan por criterios homogéneos, elaborarlos partiendo de la premisa de que se trata de una instalación "eficiente y bien gestionada". A tal efecto, el art. 30.4 de la Ley del Sector Eléctrico , tras la modificación operada por el Real Decreto-ley 9/2013, ya disponía que el cálculo de la retribución específica debe establecerse en relación con unas instalaciones tipo con referencia a la actividad realizada por una empresa eficiente y bien gestionada, tomando en consideración los "ingresos estándar" por la venta de la energía generada valorada al precio de mercado de producción, los "costes estándar de explotación" y el "valor estándar de la inversión inicial".
De modo que si bien la retribución específica no opera sobre la energía producida sino sobre la potencia instalada ello no impide que las empresas puedan alcanzar una retribución mayor si produce más energía y la venden en el mercado. Cuestión distinta es que para la retribución específica, que sirve para completar el valor obtenido por la venta en el mercado, se fije en atención a unos parámetros retributivos diferentes atendiendo a las características homogéneas de las instalaciones, diferenciando no solo por tecnologías sino por potencia instalada, antigüedad y cualquier otra segmentación necesaria para la aplicación de régimen retributivo. Tal previsión no solo resulta coherente con el nuevo sistema retributivo sino que además, según afirma el informe de la Comisión Nacional del Mercado de la Competencia sobre la propuesta de la Orden, de fecha 3 de abril de 2014, responde al intento de «[...] distinguir tantas categorías como circunstancias normativas históricas hayan existido y años hayan transcurrido, pues en la nueva metodología retributiva es relevante la contabilización y descuento de flujos y costes habidos y previstos». Su finalidad es «ofrecer un tratamiento que se ciña tanto como sea posible a la realidad económica, también dispar, que han vivido las instalaciones» concluyendo que «En definitiva, sin perjuicio de las consideraciones efectuadas, la clasificación empleada es, pese a su complejidad, posiblemente la más objetiva y probablemente también la más robusta; arroja valores esperables cuando una IT engloba un volumen de instalaciones tal que permite alcanzar un grado de representatividad suficiente o bien, cuando aun agrupando un número reducido de instalaciones ..estas son muy parecidas entre sí».
Así pues, el nuevo régimen retributivo trata de acomodar sus parámetros a las características de las instalaciones similares, por lo que resulta razonable y no arbitrario acudir a las diferencias que presentan las diferentes tecnologías que producen energía eléctrica. Por otra parte, el establecimiento de unos valores por instalaciones tipo homogéneas dentro de cada tecnología se justifica por el intento de fijar unos mismos criterios retributivos a situaciones asimilables, lo cual lejos de vulnerar el principio de igualdad lo propicia.
Esta Sala ya ha descartado en el precedente fundamento jurídico, que la revocación del régimen de tarifa establecido en el Real Decreto 661/2007, y el cambio en la regulación del régimen jurídico y económico de las instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, introducido por el Real Decreto-ley 9/2013, pueda considerarse una expropiación de los derechos e intereses patrimoniales atribuidos por la Administración a la mercantil recurrente, producida -según se aduce- sin la previa declaración de utilidad pública y sin abonarle ningún tipo de justiprecio en compensación de los perjuicios irrogados.
Como hemos expuesto en la sentencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, resolviendo el recurso contencioso-administrativo 650/2014 , no puede compartirse el argumento de la parte recurrente, que atribuye naturaleza expropiatoria a las disposiciones impugnadas, porque el concepto de expropiación que expresa el artículo 1 de la Ley de16 de diciembre de 1954, de Expropiación Forzosa , citado como infringido en la demanda, requiere una privación singular de la propiedad privada o de derechos o intereses patrimoniales legítimos, en el sentido de sustracción o ablación coactiva de bienes o derechos patrimoniales, que no está presente en este caso, en el que la entidad recurrente mantiene la titularidad de la instalación de producción de energía eléctrica, mientras que las disposiciones impugnadas, se insiste que dictadas en desarrollo de una norma con rango de ley que derogó el régimen retributivo previsto por el Real Decreto 661/2013, constituyen una regulación de carácter general, de delimitación del derecho a la retribución de la producción de energía de fuentes renovables, que respeta el contenido esencial del derecho a la obtención de una rentabilidad razonable de la inversión, garantizado por el artículo 14.7 de la Ley 24/2013 y por el artículo 30.4 de la Ley 54/1997 , en la redacción dada por el artículo 1 del Real Decreto-ley 9/2013 .
En suma, no podemos acoger la pretensión deducida por la mercantil recurrente en el suplico de su demanda, respecto de que se reconozca «el régimen jurídico y el régimen retributivo de la instalación anterior a la aprobación del Real Decreto 413/2014, y la Orden IET/1045/2014», y «se adopten las medidas legales y económicas para su restauración».
c) Sobre la infracción del artículo 33 de la Constitución y del artículo 1 del Protocolo Adicional del Convenio Europeo de Derechos Humanos .
La impugnación de la Orden IET/1045/2014, de 16 de junio, sustentada en la infracción del artículo 33 de la Constitución española y del artículo 1 del Protocolo Adicional del Convenio Europeo de Derechos Humanos , no puede ser estimada.
Por otra parte, tampoco puede estimarse que la Orden IET/1045/2014, de 16 de junio, haya infringido el artículo 1 del Protocolo Adicional número 1 del Convenio Europeo de Derechos Humanos y del artículo 17 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, que garantizan el respeto al derecho de propiedad, tampoco puede prosperar.
Esta Sala ha rechazado la tesis de que la revocación del régimen de tarifa regulada, establecido en el Real Decreto 661/2007, del que era beneficiario por cumplir los requisitos legales, y su sustitución por el nuevo régimen retributivo del Real Decreto 413/2014, ha supuesto una expropiación de sus derechos, porque cabe poner de relieve que, como hemos expuesto en los precedentes fundamentos jurídicos, la derogación del régimen primado como consecuencia de la entrada en vigor del Real Decreto-ley 9/2013, de 12 de julio, por el que se adoptan medidas urgentes para garantizar la estabilidad financiera del sistema eléctrico, no supone una ablación de derechos patrimoniales previamente consolidados e incorporados definitivamente al patrimonio del destinatario de la normativa reglamentaria ni incide en situaciones jurídicas ya agotadas o consumadas.
Al respecto, cabe significar el ámbito de protección del derecho de propiedad que garantiza el artículo 1 del Protocolo Adicional número 1 del Convenio Europeo de Derechos Humanos , según se desprende de la doctrina jurisprudencial del Tribunal Europeo de Derechos Humanos expuesta en la sentencia de 28 de septiembre de 2004 (Caso Kopecky contra Eslovaquia ):
« [...] a) La privación de un derecho de propiedad o de otro derecho real constituye en principio un acto instantáneo y no crea una situación continua de «privación de un derecho» (véase Malhous contra la República Checa [ TEDH 2001, 465] [Res.] [GS] núm. 33071/1996, TEDH 2000-XII, con las referencias que en ella se encuentran citadas).
b) El artículo 1 del Protocolo núm. 1 no garantiza un derecho a adquirir bienes (véase Sentencia Van de Musselle contra Bélgica de 23 noviembre 1983 [ TEDH 1983, 13] , serie A núm. 70. pg. 23, ap. 48 y Slivenko y otros contra Letonia (Res) núm. 48321/1999, de 9 octubre 2003 [ TEDH 2003, 63] , ap. 121).
c) Un demandante únicamente puede alegar una violación del artículo 1 del Protocolo núm. 1 en la medida en la que las resoluciones que impugna se refieran a sus «bienes» en el sentido de esta disposición. La noción de «bienes» puede referirse tanto a «bienes actuales» como a valores patrimoniales, incluidas pretensiones, en virtud de las cuales el demandante puede pretender tener al menos una «expectativa legítima» de obtener el disfrute efectivo de un derecho de propiedad. Por el contrario, la esperanza de ver reconocer un derecho de propiedad que no se puede ejercer efectivamente no puede ser considerada como un «bien» en el sentido del artículo 1 del Protocolo núm. 1, y lo mismo ocurre con una pretensión condicional que se extingue debido a la falta de realización de la condición (véase Príncipe Hans Adam II de Liechtenstein contra Alemania [ TEDH 2001, 464] [GS] núm. 42527/1998, aps. 82 y 83, TEDH 2001-VIII y Gratzinger y Gratzingerova contra la República Checa [Res.] [GS] núm. 39794/1998, ap. 69, TEDH 2002-VII) » .
d) Sobre la infracción del Derecho de la Unión Europea.
La impugnación de la Orden IET/1045/2014, de 16 de junio, basada en la infracción de la Directiva 2009/28/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 23 de abril de 2009, relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables y por la que se modifican y se derogan las Directivas 2001/77/CE y 2003/30/CE; y la Directiva 2009/72/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 13 de julio de 2009, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad y por la que se deroga la Directiva 2003/54/CE, no puede ser acogido.
Como hemos expuesto en la sentencia de esta Sala jurisdiccional de 21 de septiembre de 2014 (RCA 769/2014 , procede destacar que el hecho de que las últimas modificaciones legales, y muy especialmente por lo que ahora nos interesa la contenida en el Real Decreto-ley 2/2013, persiga introducir medidas para corregir los desajustes entre los costes del sector eléctrico y los ingresos obtenidos a partir de los precios regulados, no es incompatible sino que coadyuva a garantizar un sistema que permita el fomento de estas tecnológicas con un régimen primado y a la sostenibilidad económica del sistema eléctrico.
Y así se puso ya de manifiesto en el Real Decreto 1578/2008 en el que se contenía una clara referencia a la necesidad de conciliar el propósito de fomento de la generación renovable con la contención de los gastos, afirmando que "así como una retribución insuficiente haría inviables las inversiones, una retribución excesiva podrá repercutir de manera significativa en los costes del sistema eléctrico y desincentivaría la apuesta por la investigación y el desarrollo, disminuyendo las excelentes perspectivas a medio y largo plazo para esta tecnología".
No es posible contraponer el apoyo mediante ayudas a la generación renovable y la salvaguarda a la sostenibilidad financiera del sistema, cuando está última es condición necesaria de la propia subsistencia de aquellas, pues carece de sentido diseñar un sistema de apoyo a estas tecnologías que sea insostenible financieramente y, por tanto, no resulte viable económicamente a medio y largo plazo.
De modo que si bien conforme a la Directiva 2009/28/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril, relativa al fomento de la energía procedente de fuentes renovables, los Estados miembros de la Unión Europea están obligados a velar por el fomento de las energías renovables garantizando el acceso de la energía generada a la red, estableciendo unos objetivos globales nacionales en cuanto a la cuota de energía procedente de fuentes renovables, conforme a dicha norma no resulta obligado mantener inalterable un régimen de tarifas o primas sino que se concede una amplia libertad a los Estados en la definición de las medidas de fomento (artículo 3.3 de la Directiva) y en la definición de los sistemas de apoyo (artículo 2.k de la Directiva) y, por lo tanto, para configurar el alcance de las medidas, instrumentos y mecanismos incentivadores de estas fuentes de energía, y para establecer los sistemas de apoyo que estime coherentes con la sostenibilidad y eficiencia del sector eléctrico, con el fin de cumplir dichos objetivos.
Tampoco puede entenderse, con carácter general, que la modificación operada por la Orden IET/1045/2014 impugnada no esté orientada a apoyar la generación de energía renovable, pues dicha regulación está destinada a conceder una retribución adicional a la del mercado para "cubrir los costes que permitan competir a las instalaciones en nivel de igualdad con el resto de las tecnologías en el mercado y que posibilite obtener una rentabilidad razonable con referencia a la instalación tipo en cada caso aplicable", tal y como se expresa en el Preámbulo y artículo 1 del Real Decreto-Ley 9/2013 y se reafirma en los artículos 16 y 17 del Real Decreto 413/2014 .
Además, las medidas de fomento para el uso de energía procedente de fuentes renovables, y entre ellas las medidas de apoyo que de conformidad con el artículo 3.3 de la Directiva 2009/28/CE pueden aplicar los Estados miembros, tienen un carácter instrumental, pues como resulta del artículo 3.2 de la Directiva 2009/28/CE , su adopción por los Estados miembros tiene por finalidad "garantizar que la cuota de energía procedente de fuentes renovables sea igual o superior a la que figura en la trayectoria indicativa establecida en el anexo I, parte B" , debiendo señalarse al respecto que el Preámbulo de la Ley 24/2013 cita, entre las circunstancias concurrentes que justifican la reforma del régimen retributivo de las tecnologías de producción a partir de fuentes de energía renovable, su "elevada penetración" , que ha contribuido de forma notable en el camino de cumplimiento de los compromisos derivados del paquete Energía y Cambio Climático de la Unión Europea, que establece como objetivos para 2020 en nuestro país alcanzar un 20% de participación de las energías renovables en la energía primaria, limitándose la parte recurrente a señalar una situación de riesgo en la consecución de los objetivos de política energética europea, pero sin tener en consideración ni hacer la menor indicación o mención en su demanda a datos sobre la trayectoria seguida en el cumplimiento de los objetivos nacionales establecidos por la Directiva 2009/28/CE,
En las sentencias de esta Sala dictadas en los recursos contencioso-administrativos 625/2014 , 650/2014 , 651/2014 , 654/2014 , 660/2014 y otros, hemos reseñado la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional en la sentencia 270/2015, de 17 de diciembre , sobre la finalidad legítima de las medidas de ajuste del sector energético establecidas en el Real Decreto-ley 9/2013, aunque su aplicación suponga una reducción de los ingresos que se percibirían conforme a lo dispuesto en el Real Decreto 661/2007; y ello a partir de la consideración de que «los Estados miembros de la Unión Europea están obligados a velar por el fomento de las energías renovables garantizando el acceso de la energía generada a la red, gozando de un amplio margen de apreciación para configurar el alcance de las medidas, instrumentos y mecanismos incentivadores de estas fuentes de energía, y establecer los sistemas de apoyo que estime coherentes con la sostenibilidad y eficiencia del sector eléctrico, con el fin de cumplir dichos objetivos».
e) sobre la infracción del principio de rentabilidad razonable.
En último término, debe referirse que la impugnación de la Orden IET/1045/2014, sustentada en el argumento de que los criterios, parámetros y valores retributivos aplicables a las instalaciones tipo en que se clasifica su instalación fotovoltaica por no permitir alcanzar la rentabilidad razonable prevista en el Real Decreto-ley 9/2013, de 12 de julio, por el que se adoptan medidas urgentes para garantizar la estabilidad financiera del sistema eléctrico, no puede ser estimada.
Al respecto, cabe poner de manifiesto que en la sentencia de esta Sala jurisdiccional de 21 de septiembre de 2017 (RCA 789/2014 ), ya descartamos que el nuevo sistema retributivo implantado por el Real Decreto-ley 9/2013, que desarrolla el Real Decreto 413/2014, vulnere el principio medular del nuevo sistema de garantizar una rentabilidad razonable a los productores de energía eléctrica mediante cogeneración, con la exposición de los siguientes razonamientos jurídicos, que son perfectamente acogibles para rechazar la tesis impugnatoria formulada contra la Orden IET/1045/2014:
[...] Considera la parte recurrente que el RD impugnado (también la Orden IET) vulnera el principio de rentabilidad razonable, incurriendo en errores en los parámetros que se emplean para su fijación.
Reiteramos lo que hemos dicho en las sentencias que quedaron antes reseñadas, aunque, estrictamente en este recurso no se impugna la reseñada Orden.
Así en la sentencia de 25 de mayo de 2017 -recurso núm. 791/2014 - y, en términos similares, la de 23 de mayo de 2017 -recurso núm. 627/2014 - dijimos:
1.- El primer desacuerdo se refiere al concepto de empresa eficiente y bien gestionada, que es un concepto jurídico indeterminado cuyo empleo la jurisprudencia de esta Sala considera bastante para la anulación de las normas reglamentarias, cuando pueda propiciar falta de seguridad jurídica en el destinatario de la norma.
Conviene recordar, una vez más, que el concepto de empresa eficiente y bien gestionada, como otros aspectos y elementos del nuevo régimen retributivo a que antes nos hemos referido, no es una creación de las normas reglamentarias que se impugnan, sino que se trata de un concepto que normas con rango legal, tanto el artículo del RD-ley 9/2013 como el artículo 14, apartados 5 y 7, de la Ley 24/2013 , utilizan como criterio para determinar la retribución específica de las instalaciones de producción a partir de fuentes de energía renovables.
La sentencia del TC 270/2015 ha señalado respecto de la utilización de los criterios de rentabilidad razonable y empresa eficiente y bien gestionada por el RD-ley 9/2013, que la citada norma, «tanto en el art. 1.2 , como en la disposición adicional primera, lleva a cabo una determinación objetiva de dichos conceptos, con arreglo a determinados parámetros, que expresamente se enumeran. El establecimiento de unos criterios legales explícitos y objetivos, que permiten una determinación material suficiente de los criterios utilizados por la norma, hacen que pueda excluirse en este caso la pretendida apelación a los llamados conceptos jurídicos indeterminados (lo que de suyo no es contrario a la Constitución, como ya afirmamos en la STC 292/2000 , FJ 2), y que proceda estimar que se ha satisfecho el requisito de certidumbre de la norma que excluye su excesiva indeterminación o apertura, haciendo que sea factible a sus destinatarios conocer en cada caso la interpretación que el legislador hace de tales principios y el significado y las consecuencias que los mismos han de tener en la fase aplicativa, razones todas ellas que determinan que no se haya producido la vulneración del principio de interdicción de arbitrariedad, contemplado en el art. 9.3 CE ».
El nuevo marco jurídico y económico regulado en la Ley 24/2013 se desarrolla por las normas ahora impugnadas, el RD 413/2014 y la Orden IET 1045/2014, y esta última norma tiene por objeto precisamente la concreción de los datos y elementos que permiten la determinación los gastos de inversión y costes de una empresa eficiente y bien gestionada, al aprobar los parámetros retributivos de las instalaciones tipo -es decir, de una empresa eficiente y bien gestionada- aplicables a determinadas instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos.
2.- También advierte la parte recurrente que el juego combinado del RD y la Orden IET impugnados incurre en error en la determinación de los parámetros retributivos, que lleva a la quiebra del principio de rentabilidad razonable, porque están basados en datos que no responden a la realidad y que influyen negativamente en el valor de la retribución específica reconocida a las instalaciones de cogeneración y biomasa.
Así sucede en opinión de la parte recurrente con el valor empleado en los modelos económicos que supone un precio de pool para 2014 de aproximadamente 49 €/MWH, que es una estimación demostradamente errónea, pues afirma la parte recurrente que el precio real es de 42,13 €/MWh, de acuerdo con la información "disponible en la actualidad" (la demanda está fechada en 2015).
Nuevamente hay que señalar que los criterios para la determinación de la retribución específica de las instalaciones de producción a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos están fijados en norma de rango legal, como hemos repetido el RD-ley 9/2013 y la Ley 24/2013, que establecen que los parámetros de la retribución se fijaran por períodos regulatorios de seis años, con la previsión de que cada tres años se revisen para el resto del período regulatorio determinados parámetros, entre ellos, como establece el artículo 14.4.2º, de la Ley 24/2013 , "las estimaciones de ingresos por la venta de la energía generada".
Estos criterios fueron desarrollados por las normas reglamentarias impugnadas en este recurso, y así el artículo 13 del RD 413/2014 incluye entre otros parámetros retributivos de cada instalación tipo, necesarios para la aplicación del régimen retributivo específico a las instalaciones asociadas a dicha instalación tipo, "la estimación" del precio de mercado diario e intradiario y "la estimación de ingreso futuro" por la participación en el mercado de producción, y el artículo 22 del RD 413/2014 establece las reglas a que habrá de sujetarse esa estimación del valor de mercado para cada año del semiperiodo regulatorio a que se refiere el artículo 14.4.2º de la Ley 24/2013 , que habrá de calcularse "como la media aritmética de las cotizaciones de los contratos de futuros anuales correspondientes negociados en el mercado de futuros de electricidad organizado por OMIP durante un período de seis meses anterior al inicio del semiperíodo para el que se estima el precio de mercado".
La Orden IET, según explica en su Anexo VI, apartado 1, aplicó para la estimación de los valores de los precios de mercado para los años 2014, 2105 y 2016 las reglas previstas en el artículo 22 del RD 413/2014 que acabamos de reproducir, y calculó dichos valores como una media aritmética (redondeada a dos decimales) de los precios, para períodos de suministros anuales, de los contratos de futuros, carga base, para España, en los días que estuvieron abiertos a negociación durante el segundo semestre de 2013, de acuerdo con los datos publicados por OMIP, con un resultado de 48,21 €/MWh.
Por tanto, la Orden IET 1045/2014, cuya fecha debemos recordar es de 16 de junio de 2014 (BOE 20 de junio de 2014), no podía conocer como la parte demandante en el momento de redactar la demanda, los datos de precios reales de los años 2014 y siguientes, sino que procedió en la forma prevista por el artículo 22 del RD 413/2014 , en desarrollo de los criterios establecidos por el artículo 14.4 de la Ley 24/2013 , sin que la parte recurrente haya acreditado (ni alegado siquiera) ningún error en las operaciones llevadas a cabo para calcular las estimaciones de precios de 2014.
3.- Se muestra disconforme la parte recurrente con la forma de determinación de los ingresos de explotación de las instalaciones de cogeneración del grupo a.1, que toma en consideración el valor de la energía térmica producida, empleando en su valoración la fórmula correspondiente a las calderas de alta eficiencia, pues estima que la valoración así realizada no responde a la realidad del parque de calderas instalado en España, que "no son por lo general de alta eficiencia". Añade que los rendimientos de eficiencia que se toman como estándar en la Orden IET, además de no corresponder con la realidad del parque de calderas de cogeneración, penalizan gravemente a las instalaciones cogeneradoras que obtuvieron autorización con unas exigencias inferiores a las que ahora se les aplican, y que los rendimientos eléctricos equivalentes considerados en la Orden IET están muy por encima de los rendimientos exigidos para obtener la autorización administrativa y acceso al régimen económico primado.
Esta cuestión ya fue planteada por las empresas de cogeneración en el trámite de audiencia a través del Consejo Consultivo de Electricidad, abierto en el procedimiento de elaboración de la Orden IET 1045/2014. Según indica la Memoria de Análisis del Impacto Normativo de la Orden (página 51), en dicho trámite se propuso por los titulares de las instalaciones de cogeneración que los rendimientos de los estándares se correspondieran con el rendimiento económico equivalente mínimo exigido por la legislación para que la planta tenga derecho a percibir la retribución específica, si bien la propuesta no fue aceptada, explicando la Memoria que "se han tomado los datos reales medios declarados por lo propios cogeneradores en sus estadísticas de funcionamiento a la CNMC y que a su vez son la base para la elaboración de los parámetros de funcionamiento de las instalaciones tipo".
Es decir, y como reconoce el informe de la CNMC (página 46) "el REE considerado ha sido un rendimiento medio, obtenido a partir de la información histórica disponible por tecnología y combustible (y no individualmente para cada IT)", y ninguna tacha de invalidez puede apreciarse en esta fórmula de cálculo del REE, pues se trata en definitiva de un valor promedio obtenido de los datos reales de las empresas de la misma tecnología y combustible, que es coherente con la metodología instaurada por el artículo 30.4 de la Ley 54/1997 , modificada por el RD-ley 9/2013 y por el artículo 14.7 de la Ley 24/2013 , para el cálculo de la retribución específica a partir de valores estándar (ingresos estándar, costes estándar y valor estándar de la inversión inicial) para instalaciones tipo, en referencia a la actividad realizada por una empresa eficiente y bien gestionada.
4.- Critica también la parte recurrente la falta de consideración de la mecánica del descuento de la venta de energía térmica (calor útil), pues la generalidad de las instalaciones de cogeneración va ligada a una actividad industrial productiva, a la que da servicio, y la venta de calor útil a las industrias anexas contabiliza descuentos entre el 15% y el 25%, que no fueron tenidos en cuenta en el cálculo de la rentabilidad razonable.
El artículo 24.2 del RD 413/2014 dispone que el cálculo del régimen retributivo específico de las instalaciones tipo de cogeneración tendrá en cuenta los ingresos estándares indirectamente procedentes de la producción de calor útil asociado, y el propio precepto añade que el cálculo de estos ingresos "se realizará valorando el calor útil al coste alternativo de producirlo mediante equipos convencionales que utilizaran el mismo tipo de combustible que la instalación de cogeneración", sin incluir ninguna indicación ni referencia sobre el descuento en dicho precio que pretende la parte recurrente.
Esta cuestión también fue planteada por las empresas de cogeneración en el trámite de audiencia del procedimiento de elaboración de la Orden IET, sin que el Ministerio de Industria, Energía y Turismo aceptara la propuesta de aplicar un descuento al precio del combustible evitado, según explica la Memoria del Análisis del Impacto Normativo Impacto (página 51), debido a que "el calor proporcionado por la cogeneración está sustituyendo a calor que de otra manera debería haber sido producido por el combustible cuya valoración se haría a precio de dicho combustible" .
El descuento a que se refiere la parte recurrente únicamente podría tener sentido cuando la instalación de cogeneración y la planta industrial pertenezcan a titulares distintos, no cuando exista identidad entre los mismos como ahora sucede. En aquel caso, el acuerdo de descuento entre el productor de calor útil y el adquirente es un pacto que responde a la voluntad de las partes, pero ajeno al sistema eléctrico, por lo que la opción del RD impugnado de no trasladar ese descuento como coste al sistema eléctrico no puede considerarse irrazonable o arbitraria.
5.- En este apartado de crítica de los parámetros retributivos, la demanda se refiere también a los costes evitados en concepto de valoración y eliminación de residuos, que de acuerdo con el artículo 24.3 del RD 413/2014 , habrán de tenerse en cuenta -como ingresos- para el cálculo del régimen retributivo en el caso de las instalaciones de los grupos b.7 y c.2 del artículo 2 del citado Real Decreto .
El desacuerdo de la parte recurrente se refiere al importe del coste de tratamiento evitado que fija la Orden IET 1045/2013 para las instalaciones pertenecientes al grupo c.2, entre 61,7 euros/tonelada en el año 2012 a 64,8 €/ton en el año 2017, mientras que la parte recurrente sostiene que, de acuerdo con el informe que acompaña a la demanda, el coste de gestión de los residuos que se envían a vertedero es inferior a 30 €/ton.
El informe a que se refiere la demanda fue elaborado por la Asociación Española de Fabricantes de Pasta, Papel y Cartón, que señala que las encuestas que realiza anualmente entre las plantas de la fábricas de pasta y papel muestran que el 62% de los residuos de proceso enviados a vertedero tienen un coste de gestión por debajo de los 30 €/ton, mientras que el 25% de tales residuos tiene un coste de gestión de entre 30 a 60 €/ton, añadiendo que "las diferencias en cuanto a coste dependen en gran medida de las tasas del vertedero de destino, el tipo de residuo y la cantidad enviada" .
No apreciamos que dicho informe tenga fuerza probatoria suficiente para desvirtuar los parámetros de funcionamiento de las instalaciones tipo, recogidos en la Orden IET 1045/2013, pues además de haber sido elaborado por una asociación de empresas del mismo sector al que se dedica la matriz de la empresa recurrente, no acompaña los datos y documentos origen de los porcentajes y costes que señala, ofrece datos que no son completos, pues se refieren a únicamente un porcentaje del 62% y del 25% de los residuos enviados a vertedero, y no se justifica que las empresas de fabricación de pasta y papel encuestadas por la asociación empresarial coincidan con las empresas papeleras con planta de cogeneración asociada, lo que se considera relevante, pues el propio informe destaca la diversidad de costes de tratamiento de residuos, mientras que como indica la Memoria Económica de la Orden IET impugnada, según antes hemos indicado, los parámetros de funcionamiento de las instalaciones tipo se obtuvieron a partir de los datos reales medios declarados por los propios cogeneradores.
No obstante, ante las dudas suscitadas por dicha prueba, la Sala acordó como diligencia final solicitar informe al Ministerio de Industria, Energía y Turismo, en relación con la instalación de la parte recurrente, sobre los elementos y valores tenidos en cuenta para calcular el parámetro de coste evitado de tratamiento de residuos cuestionado en el grupo c.2., que se refiere a centrales que utilicen como combustible principal "otros residuos" no contemplados en el grupo c.1.
En respuesta a la anterior petición, el Ministerio de Industria, Energía y Turismo informó a la Sala, que la sociedad recurrente, CONFIREL A.I.E., es titular de una instalación de cogeneración de gas natural, con código de inscripción ERX-164411-2014-E, del grupo a.1.1, a la que le corresponde la instalación tipo IT-01388, que no incluye los valores del parámetro retributivo por coste evitado de tratamiento de residuos de entre 61,7 euros/tonelada (año 2012) y 64,8 €/ton (año 2017), a que se refiere la demanda (apartado 5.2.3), y luego en el trámite de alegaciones recoge: año 2012, 67,97 €/MWh y año 2017, 63,93 €/MWh, la parte recurrente reconoció que tenía razón el informe de la Administración en cuanto al código y al grupo al que pertenecen sus instalaciones.
Por tal razón, la Sala por providencia de 14 de diciembre de 2016, consideró concluida la diligencia final, que tenía por objeto la cuantificación de los costes evitados por valoración y eliminación de residuos de las instalaciones del grupo c.2, resultando innecesario la determinación de dichos parámetros al precisar la parte recurrente que, no obstante lo indicado en su demanda, sus instalaciones no se integran en el citado grupo c.2, relativo a centrales que utilicen como combustibles "otros residuos", sino en el grupo a.1.1., relativo a cogeneraciones que emplean gas natural
En nuestro caso análoga decisión se adoptó por providencia de 7 de octubre de 2016, remitiéndose el correspondiente informe del Ministerio de Energía, Industria y Agenda Digital de 15 de diciembre de 2016 y del IDAE de 25 de noviembre de 2016, que damos por reproducido a la vista de lo que ocurría en los precedentes invocados y que la recurrente no ha formulado alegaciones. » .
Procede, por tanto, desestimar la pretensión que se deduce en el suplico de la demanda con el objeto de que se condene al Estado para que le indemnice por los daños y perjuicios ocasionados por la aplicación de la Orden IET/1045/2014, de 16 de junio, en cuanto hemos descartado que proceda declarar la nulidad de la norma impugnada.
En consecuencia con lo razonado, al desestimarse todos los motivos de impugnación alegados, procede desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la mercantil CAMPILLO DE DUEÑAS ENERGÍAS RENOVABLES, S.L. contra la Orden IET/1045/2014, de 16 de junio, por la que se aprueban los parámetros retributivos de las instalaciones tipo aplicables a determinadas instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos.
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la mercantil CAMPILLO DE DUEÑAS ENERGÍAS RENOVABLES, S.L. contra la Orden IET/1045/2014, de 16 de junio, por la que se aprueban los parámetros retributivos de las instalaciones tipo aplicables a determinadas instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos.
Maria Isabel Perello Domenech Diego Cordoba Castroverde
QUE FORMULA EL MAGISTRADO EXCMO. SR. D. Eduardo Calvo Rojas A LA SENTENCIA DE LA SECCIÓN TERCERA DE ESTA SALA DICTADA EN EL RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO 1/754/2014 , AL QUE SE ADHIERE LA MAGISTRADA EXCMA. SRA. Dª. ISABEL PERELLÓ DOMÉNECH.
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia y voto particular, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, lo que, como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.
STS 1418/1983, 27 de Octubre de 1983