Source: https://sbirka.nssoud.cz/cz/hospodarska-soutez-zneuziti-dominantniho-postaveni-spravni-trestani-zasada-ne-bis-in-idem-jednocinny-soubeh-komunitarnich-a-vnitrostatnich-deliktu.p1737.html
Timestamp: 2020-06-01 21:26:42+00:00
Document Index: 24187456

Matched Legal Cases: ['čl. 3', 'čl. 81', 'čl. 82', 'čl. 4', '§ 3', '§ 11', '§ 22', 'zákona č. 143', 'čl. 81', 'čl. 82', '§ 3', '§ 11', 'zákona č. 143', 'čl. 4', 'čl. 40', 'zákona č. 143', '§ 22', 'zákona č. 143', '§ 11', 'čl. 82', '§ 22', '§ 21', 'soud ', 'čl. 11', 'čl. 82', 'soud ', 'soud ', '§ 11', 'čl. 82', 'soud ', 'soud ', 'Soud ', 'čl. 82', '§ 11', 'čl. 82', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'čl. 81', 'čl. 82', '§ 11', 'čl. 82', '§ 11', 'čl. 4', '§ 11', 'čl. 82', 'čl. 3', 'čl. 82', 'čl. 81', 'čl. 5', 'soud ', 'čl. 3', 'čl. 81', 'čl. 81', 'čl. 3', 'čl. 81', 'čl. 81', 'čl. 81', 'čl. 3', 'čl. 3', 'čl. 4', 'čl. 82', '§ 11', 'čl. 6', 'soud ', 'čl. 82', '§ 11', 'čl. 4', 'soud ', 'soud ', 'čl. 4', 'čl. 4', '§ 31', '§ 42', '§ 70', 'čl. 4', '§ 53', '§ 42', '§ 49', '§ 50', 'čl. 4', '§ 35', 'soud ', 'soud ', 'čl. 4', 'soud ', 'čl. 6', 'čl. 6', 'čl. 4', '§ 48', '§ 29', 'soud ', 'čl. 6', 'čl. 4', 'čl. 7', 'soud ', 'soud ', '§ 82', '§ 47', '§ 54', '§ 29', '§ 38', '§ 30', '§ 38', '§ 43', '§ 48', '§ 59', 'čl. 4', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 43', 'čl. 6', 'soud ', 'čl. 6', 'soud ', 'čl. 4', 'soud ', 'čl. 6', 'čl. 4', 'soud ', 'soud ', '§ 55', 'soud ', '§ 26', 'soud ', 'čl. 4', '§ 27', 'soud ', '§ 25', '§ 29', 'soud ', '§ 50', '§ 25', '§ 42', 'soud ', 'čl. 4', 'soud ', '§ 25', 'soud ', 'čl. 4', '§ 50', '§ 44', '§ 45', 'čl. 4', 'čl. 82', '§ 11', 'čl. 40', 'čl. 40', 'čl. 40', 'čl. 4', 'soud ', 'čl. 4', 'ÚS 81/95 ', 'soud ', 'ÚS 6/03 ', 'soud ', 'soud ', 'čl. 4', 'čl. 40', 'soud ', 'čl. 82', '§ 11', 'čl. 4', 'čl. 40', '§ 11', '§ 11', '§ 66', 'zákona č. 200', '§ 11', '§ 15', 'zákona č. 526', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 11', 'čl. 82', 'soud ', '§ 247', '§ 238', 'soud ', 'soud ', '§ 11', 'čl. 82', '§ 11', 'čl. 82', '§ 11', 'čl. 82', '§ 11', 'čl. 82', 'čl. 82', '§ 11', '§ 11', 'čl. 82', '§ 11', 'čl. 82', 'soud ', '§ 11', 'čl. 82', '§ 11', 'čl. 82', 'čl. 82', '§ 11', '§ 219', '§ 220', '§ 1', '§ 3', '§ 11', '§ 1', '§ 1', 'soud ', 'zákona č. 63', 'čl. 81', 'Čl. 2', 'čl. 3', 'čl. 3', 'čl. 81', 'čl. 81', 'čl. 81', 'soud ', 'soud ', 'čl. 82', '§ 11', 'soud ', 'čl. 234', 'čl. 81', 'čl. 81', 'soud ', 'čl. 82', '§ 1', 'čl. 81', 'čl. 81', 'čl. 81', 'soud ', 'zákona č. 340', 'čl. 81', '§ 7', '§ 11', 'čl. 81', 'čl. 3', 'čl. 11', 'čl. 13', 'čl. 82', '§ 11', 'soud ', 'soud ', '§ 82', '§ 11', 'čl. 5', '§ 1', '§ 21', 'čl. 81', 'čl. 5', '§ 22', '§ 3', '§ 11', '§ 21', 'čl. 81', 'čl. 81', '§ 22', 'čl. 23', 'čl. 81', 'čl. 7', '§ 22', 'soud ', '§ 12', '§ 12', 'soud ', 'čl. 81', 'čl. 23', 'čl. 23', 'soud ', 'čl. 82', '§ 11', '§ 11', 'čl. 82', '§ 11', 'čl. 82', '§ 22', 'soud ']

Hospodářská soutěž: zneužití dominantního postavení; ... | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
Hospodářská soutěž: zneužití dominantního postavení; správní trestání: zásada ne bis in idem; jednočinný souběh komunitárních a vnitrostátních deliktů
Správní trestání: zásada ne
in idem; jednočinný souběh komunitárních a vnitrostátních deliktů; ukládání sankce za sbíhající se delikty
k čl. 3 odst. 1 nařízení Rady (ES) č. 1/2003 o provádění pravidel hospodářské soutěže stanovených v článcích 81 a 82 Smlouvy (v textu též „nařízení č. 1/2003“)
k čl. 81 a čl. 82 Smlouvy o založení Evropských společenství
k čl. 4 odst. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě o ochraně lidských práv a svobod (č. 209/1992 Sb.) (v textu též „Protokol č. 7 k Úmluvě“)
k § 3 odst. 1, § 11 odst. 1 a § 22 odst. 2 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění zákonů č. 340/2004 Sb., č. 484/2004 Sb. a č. 361/2005 Sb.
I. Článek 3 odst. 1 nařízení Rady (ES) č. 1/2003, i ustálená
Soudního dvora ES připouštějí za vymezených podmínek uplatnit na jednání soutěžitelů spočívající v uzavírání zakázaných dohod omezujících hospodářskou soutěž nebo ve zneužití dominantního postavení na trhu, která naplňují znaky skutkových podstat dle čl. 81 Smlouvy o ES nebo dle čl. 82 Smlouvy o ES, rovněž jim odpovídající skutkové podstaty dle § 3 odst. 1 a § 11 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže.
II. Souběžnému vyslovení viny za spáchání uvedených komunitárních a vnitrostátních deliktů v jediném rozhodnutí správního orgánu nebrání zásada
, jak vyplývá z obecných právních zásad Společenství, z čl. 4 odst. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.) a z čl. 40 odst. 5 Listiny základních práv a svobod, neboť nejde o situaci, kdy je opakovaně vedeno řízení o téže věci, o níž již bylo pravomocně rozhodnuto.
III. Jednočinný souběh uvedených komunitárních a vnitrostátních správních deliktů je možný, neboť zájmy chráněné skutkovými podstatami správních deliktů dle Smlouvy o ES a skutkovými podstatami dle zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, jsou rozdílné.
IV. Při ukládání sankce dle § 22 odst. 2 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, za uvedené sbíhající se delikty postupuje správní orgán v souladu s absorpční zásadou, tedy vyměří pokutu za jeden ze sbíhajících se deliktů a zároveň je oprávněn v rámci hodnocení závažnosti jednání přihlédnout jakožto k přitěžující okolnosti i k tomu, že bylo spácháno více deliktů. Celkovou výši pokuty musí správní orgán ve svém rozhodnutí i z uvedeného hlediska náležitě odůvodnit.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 10. 2008, čj. 5 Afs 9/2008-328)
č. 463/2005 Sb. NSS, č. 580/2005 Sb. NSS, č. 772/2006 Sb. NSS, č. 847/2006 Sb. NSS, č. 1038/2007 Sb. NSS, č. 1338/2007 Sb. NSS, č. 1461/2008 Sb. NSS a č. 1517/2008 Sb. NSS; č. 182/1998 SJS; č. 36/1973 Sb. NS, č. 15/1974 Sb. NS., č. 34/1977 Sb. NS, č. 42/1979 Sb. NS, č. 10/1987 Sb. NS a č. 39/89 Sb. NS; usnesení Ústavního soudu č. 18/2003 Sb. ÚS (sp. zn. Pl. ÚS 6/03) a nálezy č. 32/1997 Sb., č. 38/1999 Sb., č. 32/1997 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 184/96) a č. 136/2006 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 85/04); rozsudky Soudního dvora ES ze dne 13. 2. 1969,
(14/68, Recueil, s. 1), ze dne 13. 7. 2006,
Manfredi a další
(C-295/04 až C-298/04, dosud nezveřejněný ve Sbírce rozhodnutí), ze dne 15. 10. 2002,
Limburgse Vinyl
(C-238/99 P, C-244/99 P, C-245/99 P, C-247/99 P, C-250/99 P až C-252/99 P a C-254/99 P, Recueil, s. I-8375), ze dne 7. 1. 2004,
Aalborg Portland (
C-204/00 P, C-205/00 P, C-211/00 P, C-213/00 P, C-217/00 P a C-219/00 P, Recueil, s. I-123), ze dne 18. 5. 2006,
C-397/03 P, Sb. rozh. s. I-4429), ze dne 29. 6. 2006,
SGL Carbon (
C-289/04 P, Sb. rozh. s. I-5977); rozsudky Evropského soudu pro lidská práva ze dne 23. 10. 1995,
Gradinger proti Rakousku,
stížnost č. 15963/90, Series A č. 328-C, ze dne 8. 6. 1976,
Engel a další proti Nizozemí,
stížnosti č. 5100/71, 5101/71, 5102/71, 5354/72 a 5370/72, Series A č. 22, ze dne 21. 2. 1984,
Öztürk proti Německu,
stížnost č. 8544/79, Series A č. 73, a ze dne 30. 7. 1998,
Oliveira proti Švýcarsku,
stížnost č. 25711/94, Reports 1998-V*).
Akciová společnost RWE Transgas proti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalovaného.
Rozhodnutím správního orgánu I. stupně byl žalobce shledán vinným za zneužití dominantního postavení na trhu dodávek zemního plynu určeného pro kategorii oprávněných zákazníků, a to na újmu jiných soutěžitelů a spotřebitelů, čímž porušil zákaz uvedený v § 11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže a v čl. 82 Smlouvy o založení Evropského společenství (dále jen „Smlouva ES“).
Proti rozhodnutí podal žalobce rozklad k žalovanému, který rozhodnutím ze dne 12. 3. 2007 zčásti změnil a zčásti zrušil rozhodnutí správního orgánu I. stupně. Žalobce byl shledán vinným tím, že v období od 5. 11. 2004 do 10. 8. 2006 neumožnil provozovatelům regionálních distribučních soustav nenáležejícím do holdingu skupiny RWE uzavřít Rámcové smlouvy o podmínkách koupě a prodeje zemního plynu a Smlouvy kupní o koupi a prodeji zemního plynu – Dílčí kupní smlouvy za takových podmínek, které by ve svém souhrnu těmto provozovatelům umožnily účinně konkurovat provozovatelům regionálních distribučních soustav náležejícím do holdingu skupiny RWE. Dále byl žalobce shledán vinným tím, že v období od 26. 1. 2005 do 10. 8. 2006 bez objektivně ospravedlnitelných důvodů odmítal provozovatelům regionálních distribučních soustav nenáležejícím do holdingu skupiny RWE dodávat na velkoobchodní úrovni zemní plyn učený pro kategorii oprávněných zákazníků do kterékoli bilanční zóny jednotlivých provozovatelů regionálních distribučních soustav, a vytvářel tak bariéry pro rozvoj konkurence. Žalovaný žalobci zakázal do budoucna pokračovat ve zneužívání dominantního postavení na uvedeném trhu výše popsaným způsobem a uložil mu dle § 22 odst. 2 zákona o ochraně hospodářské soutěže ve spojení s § 21a odst. 5 téhož zákona pokutu ve výši 240 000 000 Kč. Ohledně zbývajících, v rozhodnutí specifikovaných jednání řízení zastavil.
Žalobce napadl rozhodnutí žalobou u Krajského soudu v Brně, který rozsudkem ze dne 22. 10. 2007 rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Krajský soud se zabýval tím, zda výše popsaným jednáním žalobce mohlo dojít jak k porušení čl. 11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže, tak k porušení čl. 82 Smlouvy ES. Podrobil analýze otázku, zda se v daném případě jednalo o tentýž skutek. V otázce vymezení „
téhož skutku
“ se krajský soud odvolal na rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci
ze dne 29. 5. 2001, stížnost č. 37950/97. Dle něj „s
hodné okolnosti
“, jejichž splněním je podmíněn závěr o tom, že je splněna podmínka totožnosti skutku, je zapotřebí posuzovat nejen dle formálních znaků příslušné skutkové podstaty deliktu, ale též dle znaků materiálních. Ty jsou odvislé od konkrétního právem chráněného zájmu, který tyto skutkové podstaty vyjadřují, resp. k němuž směřují a který sledují, tedy od jejich objektu. Krajský soud poté zkoumal, zda v případě § 11 odst. 1 zákona o hospodářské soutěži a čl. 82 Smlouvy ES je chráněn totožný právní zájem. Otázku souběžné kvalifikace jednání coby jednání v rozporu se soutěžním zákonodárstvím vnitrostátním a s komunitárním nepokládal krajský soud za vyřešenou ani v základních rysech, a to zejména z pohledu možného dvojího postihu za jedno a totéž jednání. K této otázce se sice již vyjádřil Soudní dvůr ES v rozsudku ze dne 13. 2. 1969 ve věci 14/68
, avšak krajský soud uvedl, že výše uvedený závěr byl učiněn v období před zahájením procesu modernizace a decentralizace komunitárního soutěžního práva. Již tak nelze jednoznačně dospět k závěru, že je možné vést souběžná řízení a ukládat, dokonce i postupně, sankce, aniž by byla dotčena zásada
Soud dospěl k závěru, že Smlouva ES i zákon o hospodářské soutěži se vztahují na totéž jednání – zneužití dominantního postavení. Zatímco čl. 82 Smlouvy ES se aplikuje v případech, kdy v jednání splňujícím znaky zneužití dominantního postavení je obsažen tzv. komunitární prvek (jde o jednání zjevně způsobilé ovlivnit obchod mezi členskými státy), § 11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže se použije v případech, kdy jednání narušuje nebo může narušit hospodářskou soutěž na území České republiky. V souladu se zásadou
je vyloučeno, aby bylo postupně několika soutěžními úřady deklarováno porušení zákazu vyjádřeného ve Smlouvě ES a porušení skutkově téhož jednání obsaženého v některém z vnitrostátních právních předpisů, nebo aby se jeden a týž soutěžní úřad zabýval skutkově totožným jednáním „
“ z pohledu vnitrostátního a „
“ z pohledu komunitárního (nebo naopak). Stejně tak je při splnění podmínky totožnosti skutku vyloučeno, aby jeden soutěžní úřad deklaroval souběžné porušení materiálně téhož zákazu vyjádřeného ve Smlouvě ES a v některém z vnitrostátních předpisů a ukládal sankci za kumulativní porušení většího počtu materiálně týchž zákazů a tuto skutečnost ve výši sankce dokonce zohledňoval jako klíčovou. Porušení čl. 82 Smlouvy ES krajský soud považoval za kvalifikované porušení soutěžního práva oproti porušení vnitrostátních předpisů.
Žalovaný (stěžovatel) napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností. Namítal, že krajský soud nesprávně posoudil otázku paralelní aplikace norem národního a komunitárního soutěžního práva, přičemž nerespektoval komunitární judikaturu ani právní úpravu. Úprava obsažená v nařízení č. 1/2003 totiž směřuje k tomu, aby k paralelní aplikaci národního a komunitárního práva docházet mohlo, což je potvrzováno konstantní judikaturou Evropského soudního dvora i aplikační praxí ostatních členských států EU. Předložil stanovisko prof. JUDr. Vladimíra Kratochvíla, CSc., vedoucího katedry trestního práva Masarykovy univerzity v Brně, který se vyjadřoval zejména k otázce zásady
a institutu jednočinného souběhu deliktů. Stěžovatel uvedl, že z vyjádření prof. Kratochvíla může vyplývat, že krajský soud zaměnil ve svém rozhodnutí procesní zásadu
s hmotněprávním institutem jednočinného souběhu deliktů.
Žalobce ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že cíle čl. 81 a 82 Smlouvy ES a zákona o ochraně hospodářské soutěže považuje za shodné. Jelikož již bylo dosaženo vytvoření jednotného vnitřního trhu na území členských států EU a cíle komunitární a vnitrostátní soutěžní politiky již byly sladěny, není nadále možné posuzovat ochranu tohoto jednotného evropského trhu odlišně od ochrany jeho jednotlivých segmentů (území jednotlivých členských zemí EU). Proto již není možné uplatňovat závěry vyplývající z rozhodnutí ve věci
, neboť tam zmiňované překážky obchodu mezi členskými státy již byly odstraněny a jednotný vnitřní trh EU již byl vytvořen. Komunitární i vnitrostátní právní úprava tak chrání totožný objekt. Podle toho, zda je v jednání postihovaného subjektu obsažen komunitární prvek, lze pouze alternativně aplikovat buď čl. 82 Smlouvy ES, nebo § 11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže. Žalobce považoval uloženou pokutu (její výši) za nepřezkoumatelnou, když není zřejmé, jaké aspekty byly v její výši zohledněny a za porušení jakých právních ustanovení byla vlastně uložena. Namítal, že v dané věci není podstatné, zda se sporná otázka posuzuje z hlediska zásad jednočinného souběhu či z hlediska zásady
. V každém případě je nutno konstatovat, že objektem čl. 82 Smlouvy ES i § 11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže je hospodářská soutěž jako taková, oba delikty jsou tedy určeny k ochraně týchž zájmů, a musí tedy být v souladu s vyjádřením prof. Kratochvíla ve vztahu
. To znamená, že jednočinný souběh obou deliktů je vyloučen, neboť ustanovení obecné postihující méně závažný důsledek (narušení soutěže na vnitrostátním trhu) je konzumováno ustanovením zvláštním, postihujícím následek závažnější, v daném případě tedy takové narušení hospodářské soutěže, jež může mít vliv na obchod mezi členskými státy. Zároveň žalobce nesouhlasí s názorem prof. Kratochvíla, že je v daném případě vlivem souběžného rozhodování o obou deliktech vyloučena aplikace zásady
. S odvoláním na zmiňovaný rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci
žalobce uvádí, že čl. 4 Protokolu č. 7 k Úmluvě se nevztahuje pouze na právo nebýt trestán dvakrát, ale vztahuje se rovněž na právo nebýt stíhán dvakrát, přičemž není podstatné, zda je subjekt práva vystaven stíhání v rámci dvou po sobě jdoucích řízení, či v rámci řízení jediného. Opačný výklad by otvíral prostor k bezprecedentnímu obcházení zásady
Přípustnost souběžné aplikace – právo komunitární
V dané věci není pochyb o tom, že stěžovatel byl povinen v daném případě, pokud se rozhodl posuzovat předmětné jednání z hlediska § 11 odst. 1 zákona o hospodářské soutěže a zároveň shledal ve věci komunitární prvek, vést řízení a následně rozhodnout také o porušení čl. 82 Smlouvy ES, neboť mu to ukládá čl. 3 odst. 1 nařízení č. 1/2003. Z pohledu komunitárního práva se ovšem mohl rovněž omezit pouze na použití čl. 82 Smlouvy ES, neboť komunitární právo nenařizuje souběžnou aplikaci čl. 81 či 82 Smlouvy ES a vnitrostátní úpravy. Podle čl. 5 nařízení č. 1/2003 mají orgány pro hospodářskou soutěž členských států v každém případě pravomoc používat články 81 a 82 Smlouvy ES a přijímat rozhodnutí, jimiž budou nařizovat ukončení protiprávního jednání, předběžná opatření, přijímat závazky a ukládat pokuty, penále nebo jiné sankce stanovené vnitrostátními předpisy.
Na druhou stranu dospěl Nejvyšší správní soud rozborem
právní úpravy i judikatury k závěru, že komunitární právo ve své současné podobě sice souběžnou aplikaci vnitrostátního soutěžního práva nenařizuje, ale ani ji, za splnění určitých podmínek, nevylučuje. To vyplývá již z dikce zmíněného čl. 3 odst. 1 nařízení č. 1/2003, podle něhož „
pokud orgány pro hospodářskou soutěž členských států nebo vnitrostátní soudy
použijí vnitrostátní právní předpisy o hospodářské soutěži
na dohody, rozhodnutí sdružení podniků nebo jednání ve vzájemné shodě ve smyslu čl. 81 odst. 1 Smlouvy, které by mohly ovlivnit obchod mezi členskými státy ve smyslu uvedeného ustanovení,
použijí také čl. 81 odst. 1 Smlouvy
na takové dohody, rozhodnutí sdružení podniků nebo jednání ve vzájemné shodě. Pokud orgány pro hospodářskou soutěž členských států nebo vnitrostátní soudy
na zneužití zakázané článkem 82 Smlouvy,
použijí také článek 82 Smlouvy
“. Slovíčko „
“ obsahují i jiné jazykové verze tohoto ustanovení.
Podle názoru Nejvyššího správního soudu nelze souhlasit s takovým výkladem, podle něhož by toto ustanovení obecně a pro všechny členské státy předpokládalo, že k souběžnému uplatnění komunitárního a vnitrostátního práva dojde pouze v první fázi vyšetřování daného protisoutěžního jednání, že však po zjištění komunitárního prvku ve věci již je možné vést pouze řízení o porušení komunitárního práva. Takovému výkladu totiž nic nenasvědčuje, naopak opačný závěr potvrzuje – vedle zcela zřejmé dikce tohoto ustanovení (i v ostatních jazykových verzích) i k němu se vztahujícího bodu 8 preambule nařízení – rovněž průběh přijímání samotného nařízení č. 1/2003. V jeho původním návrhu předloženém Komisí [COM (2000) 582 final] bylo totiž stanoveno, že se na jednání aplikuje
právo Společenství, pakliže může ovlivnit obchod mezi členskými státy. Uvedený návrh byl změněn do současné podoby, neboť některé členské státy projevily přání ponechat si pravomoc rozhodovat o zakázaných dohodách a zneužití dominantního postavení také podle svého vnitrostátního práva, aby tak mohly i nadále chránit své zájmy. Souběžná aplikace komunitárního a soutěžního práva byla umožněna za podmínek uvedených v čl. 3 odst. 2 nařízení č. 1/2003, tedy tzv. konvergenčních pravidel (k tomu viz Petr, M. Mezinárodní kartely: více trestů za jedno jednání?
, č. 8, 2008, s. 291), podle nichž použití vnitrostátního soutěžního práva nesmí vést k zákazu dohod, rozhodnutí sdružení podniků nebo jednání ve vzájemné shodě s komunitární dimenzí, které buďto neomezují hospodářskou soutěž dle čl. 81 odst. 1 Smlouvy ES nebo splňují podmínky výjimek dle čl. 81 odst. 3 Smlouvy ES nebo podmínky nařízení o blokových výjimkách vydaných k provedení čl. 81 odst. 3 Smlouvy ES. Naopak u jednostranných jednání podniků (ve smyslu „soutěžitelů“), tedy především u zneužití dominantního postavení, o něž se jedná i v předmětné věci, čl. 3 odst. 2 explicitně stanoví, že konvergenční pravidla nebrání aplikaci přísnější vnitrostátní právní úpravy toto jednání postihující. Dle čl. 3 odst. 3 pak tato konvergenční pravidla nebrání ani použití takových „
ustanovení vnitrostátních právních předpisů, které sledují převážně jiný cíl než články 81 a 82 Smlouvy
“, které tedy nelze považovat za vnitrostátní právní předpisy o hospodářské soutěži ve smyslu citovaných ustanovení nařízení č. 1/2003.
Uvedené závěry pak plně potvrzuje i dosavadní
obou komunitárních soudů, tedy Soudního dvora a Soudu prvního stupně. Evropský soudní dvůr v konzistentní linii judikatury (věci 14/68
, 253/78 a 1/79 až 3/79
Giry a Guerlain
, C-137/00
Milk Marque a National Farmers’ Union
, C-295/04 až C-298/04
) uvádí, že „
v souladu s ustálenou judikaturou
se právo Společenství a vnitrostátní právo v oblasti hospodářské soutěže uplatní souběžně, vzhledem k tomu, že se týkají rozdílných aspektů restriktivního jednání. Zatímco články 81 ES a 82 ES se na toto jednání vztahují z důvodu překážek, které z něj mohou vyplývat pro obchod mezi členskými státy, vnitrostátní právní předpisy vycházející z úvah, které jsou zvláštní pro každou vnitrostátní právní úpravu, nahlížejí na
jednání pouze v tomto rámci
“ (citováno dle rozsudku ze dne 13. 7. 2006 v posledně jmenované věci
, Sb. rozh. SD, I-6619, bod 38). Byť se rozsudek ve věci
vztahoval k protisoutěžnímu jednání, k němuž došlo v době před modernizací komunitárního soutěžního práva, tj. před účinností nařízení č. 1/2003, Soudní dvůr věc rozhodoval po více než dvou letech od jeho účinnosti, přičemž necítil potřebu v rozsudku vyjádřit, že by toto nařízení mělo přinést pro posuzování otázky přípustnosti uplatňování komunitárního a vnitrostátního soutěžního práva na shodné protisoutěžní jednání jakoukoli zásadní změnu.
Přitom je třeba zdůraznit, že v citovaných věcech se Evropský soudní dvůr nezabýval skutečně souběžnou (z časového hlediska) aplikací komunitárního a vnitrostátního soutěžního práva jediným orgánem, ale naopak postupnou aplikací různými orgány, což je zásadní rozdíl. Jak bude dále podrobně vysvětleno, jedině případ, kdy je se soutěžitelem vedeno řízení o shodném protisoutěžním jednání, o němž již bylo v jiném řízení rozhodnuto, je možno skutečně poměřovat se zásadou
. Proto Evropský soudní dvůr již ve věci
judikoval, že sice takové dvojí řízení o shodném protisoutěžním jednání je přípustné, ale z obecných zásad komunitárního práva, zejména z požadavku ekvity vyplývá, že v případě udělení pozdější sankce musí být přihlédnuto také k sankci předchozí, za toto protisoutěžní jednání již udělené [věc 14/68
, (1969) ECR 1, bod 11]. V řadě věcí pak Evropský soudní dvůr potvrdil, že princip
patří mezi základní zásady komunitárního práva, přičemž odkázal také na čl. 4 odst. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě [viz např. spojené věci C-238/99 P, C-244/99 P, C-245/99 P, C-247/99 P, C-250/99 P až C-252/99 P a C-254/99 P
, (2002) ECR I-8375, bod 59]. Pro použití principu
v soutěžních věcech stanovil Soudní dvůr následující podmínky: musí být dána totožnost jednání, totožnost pachatele a totožnost právem chráněného zájmu. Jen při splnění všech tří podmínek platí, že pachatel nesmí být trestán podruhé za totožný skutek a pro ochranu téhož právního zájmu spojené věci [C-204/00 P, C-205/00 P, C-211/00 P, C-213/00 P, C-217/00 P a C-219/00 P
, (2004) ECR I-123, bod 338].
Oba komunitární soudy se také zabývaly případy mezinárodních kartelů, které již byly předmětem řízení ve třetích zemích mimo Evropskou unii, zejména ve Spojených státech a v Kanadě. V těchto věcech (u Soudního dvora věci C- 397/03 P
, C- 289/04 P
, C-308/04 P
) dospěl Soudní dvůr dokonce k závěru, že Komise byla oprávněna udělit pokuty i přesto, že dané společnosti již byly za účast v kartelu postiženy v těchto třetích zemích, a že dokonce není povinna tyto již udělené pokuty ve svém rozhodnutí zohlednit, neboť „
pokud se sankce udělená ve třetím státě vztahuje na provedení nebo účinky kartelové dohody na trhu tohoto státu a sankce Společenství se vztahuje pouze na provedení nebo účinky kartelové dohody na trhu Společenství, nejedná se o totožnost skutkových jednání
“ (C- 397/03 P
, Sb. rozh. SD, I-4429, bod 69). Právě v tomto kontextu se ve svém stanovisku k této věci vyjadřoval rovněž generální advokát Tizzano. Pokud tedy hovořil o tom, že za dobu více než 30 let od vydání rozsudku Soudního dvora ve věci
byla hlediska vzájemné závislosti a integrace systémů Společenství a vnitrostátních systémů ochrany hospodářské soutěže, jež vedla k tomuto rozhodnutí, značně posílena zejména decentralizací použití antimonopolního práva Společenství nařízením č. 1/2003, neměl tím vůbec v úmyslu revidovat závěry Soudního dvora ve věci
, ale právě naopak, zdůraznit rozdílnou situaci uvnitř Společenství, tedy integraci systémů vnitrostátní a komunitární ochrany hospodářské soutěže, která byla přijetím nařízení č. 1/2003 ještě posílena, ve srovnání se situací ve vztahu ke třetím zemím mimo Společenství. Tato úvaha pak vyústila v závěr aprobovaný posléze Soudním dvorem, podle něhož zásada stanovená ve věci
o povinnosti zohlednit sankci již dříve udělenou v rámci Společenství, neplatí v případě sankce udělené za protisoutěžní jednání ve třetí zemi. Soudní dvůr tedy nejenže doslovně nepřevzal argumentaci generálního advokáta Tizzana, jak upozorňoval stěžovatel, ale generální advokát navíc ani nezpochybňoval aktuálnost rozsudku
, pokud jde o principální přípustnost vedení dvojího řízení a udělení dvojí sankce za protisoutěžní delikt podle komunitární úpravy a vnitrostátní úpravy členského státu.
Lze tedy shrnout, že
komunitárních soudů nejenže nevylučuje možnost souběžné aplikace komunitárního a vnitrostátního soutěžního práva na shodné protisoutěžní jednání, která vyplývá již z nařízení č. 1/2003, ale navíc připouští dokonce i možnost vést řízení podle vnitrostátního práva a řízení podle komunitárního práva postupně, pouze s tou podmínkou, že orgán, který uděluje pozdější sankci, musí přihlédnout k sankci za takové jednání již udělené.
Přípustnost souběžné aplikace – Úmluva
Je tedy třeba dále se zabývat přípustností souběžné aplikace čl. 82 Smlouvy a § 11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže z pohledu českého právního řádu, neboť, jak již bylo řečeno, komunitární právo (včetně základních právních zásad Společenství, mezi něž patří dle ustálené judikatury Soudního dvora i ochrana základních práv osob, jak vyplývají mj. z Úmluvy a jejích protokolů – viz též čl. 6 odst. 2 Smlouvy o EU) takový postup sice umožňuje, ale nenařizuje. Nejvyšší správní soud se tedy nejprve zabýval tím, zda by souběžné vedení řízení o porušení čl. 82 Smlouvy a § 11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže odporovalo ústavnímu pořádku ČR, vedle Listiny základních práv a svobod tedy především čl. 4 Protokolu č. 7 k Úmluvě, na nějž se krajský soud v této souvislosti odvolával a kterým jsou Česká republika a její orgány vázány při aplikaci vnitrostátního práva přímo, a nikoliv odvozeně prostřednictvím judikatury Soudního dvora, jak je tomu při aplikaci práva komunitárního.
Jádrem argumentace krajského soudu je přitom uplatnění zásady
. Jak ovšem uvádí prof. Kratochvíl ve svém stanovisku (a tentýž autor obdobně: Kratochvíl, V. a kol.
Trestní právo hmotné: obecná část.
Brno: Masarykova univerzita, 1996, s. 23), tato zásada má svůj aspekt procesněprávní a hmotněprávní, přičemž vyjadřuje zákaz někoho stíhat (procesněprávní aspekt) nebo potrestat (hmotněprávní aspekt) dvakrát za stejnou věc, aniž by bylo předcházející rozhodnutí v předepsaném řízení zrušeno. Nejvyšší správní soud se plně ztotožňuje s názorem, že uplatnění této zásady tedy předpokládá dvě po sobě jdoucí řízení, nikoliv jediné řízení, v němž má být udělena sankce za skutek, který naplňuje formální znaky dvou různých deliktů. Tento rozdíl je ovšem zcela klíčový nejen z pohledu judikatury Evropského soudního dvora, ale i z pohledu judikatury Evropského soudu pro lidská práva vztahující se k čl. 4 Protokolu č. 7 k Úmluvě.
Článek 4 odst. 1 Protokolu č. 7 zní následovně: „
Nikdo nemůže být stíhán nebo potrestán v trestním řízení podléhajícím pravomoci téhož státu za trestný čin,
za který již byl osvobozen nebo odsouzen konečným rozsudkem
podle zákona a trestního řádu tohoto státu.
“ (důraz doplněn). Aby tedy mohlo dojít k „
“ čl. 4 odst. 1 Protokolu č. 7, musí nejdříve proběhnout „
“ řízení, které skončí konečným osvobozujícím nebo odsuzujícím rozhodnutím (první řízení). Konečné osvobozující nebo odsuzující rozhodnutí poté brání, aby dotčená osoba byla znovu stíhána nebo potrestána za tentýž trestný čin v jakémkoliv následném řízení (druhé řízení). Musí jít tedy o řízení dvě (
Müller proti Rakousku
, rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 5. 10. 2006, stížnost č. 12555/03, § 31;
Hauser-Sporn proti Rakousku
, rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 7. 12. 2006, stížnost č. 37301/03, § 42;
Xheraj proti Albánii
, rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 29. 7. 2008, stížnost č. 37959/02, § 70; viz blíže Trechsel, S.
. Oxford: Oxford University Press, 2006, s. 388 – 391). Cílem čl. 4 Protokolu č. 7 je tedy zabránit opakování „
“ řízení, které již bylo jednou pravomocně skončeno, a tento článek se tudíž nepoužije, dokud není zahájeno řízení nové [
Gradinger proti Rakousku
, rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 23. 10. 1995, stížnost č. 15963/90, § 53 (české shrnutí dostupné in Berger, V.
. Praha: IFEC, 2006, s. 345 – 347);
Maier proti Rakousku
, rozhodnutí o částečné přijatelnosti ze dne 5. 12. 2002, stížnost č. 70579/01;
Göktan proti Francii
, rozsudek ze dne 2. 7. 2002, stížnost č. 33402/96, § 42, § 49 – § 50]. Opakovanost stíhání či trestu je podle Evropského soudu pro lidská práva dokonce klíčový aspekt celého čl. 4 Protokolu č. 7 (
, rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 20. 7. 2004, stížnost č. 50178/99, § 35).
V projednávané věci krajský soud netvrdí (a ani tvrdit nemůže), že by byl žalobce opakovaně stíhán nebo potrestán v „
“ řízení podléhajícím pravomoci téhož státu za delikt, za který již byl osvobozen nebo shledán vinným a potrestán konečným rozhodnutím. Jeho výtka směřuje proti udělení pokuty souběžně za dva delikty mající základ v jednom skutku v průběhu
řízení. Článek 4 Protokolu č. 7 je tudíž na projednávanou věc neaplikovatelný.
Evropského soudu pro lidská práva k tomuto článku tak nejen, že není formálně závazná, ale nelze jí přiznat ani funkci normativního vodítka (k závaznosti judikatury Evropského soudu pro lidská práva srov. blíže Kühn, Z., Bobek, M., Polčák, R.
, 2006, s. 82 – 89, či Kühn, Z. K otázce závaznosti rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva pro domácí soudnictví.
, č. 1, 2005, s. 1 – 7, a tam citovanou literaturu a zahraniční rozhodovací praxi). Rozsudek ve věci
Franz Fischer proti Rakousku
(ze dne 29. 5. 2001, stížnost č. 37950/97), na nějž se krajský soud odvolává, tudíž nemůže působit ani jako přesvědčivý precedent (kterým by se soudce měl řídit nebo s nímž by se musel alespoň vypořádat), nýbrž nanejvýš jako precedent příkladný (který slouží toliko jako vzor či inspirace).
Navíc, aby bylo vůbec možné aplikovat čl. 4 Protokolu č. 7 v oblasti soutěžního práva jako takového, bylo by nutné považovat protisoutěžní delikt (zde konkrétně zneužití dominantního postavení) za „
“ ve smyslu tohoto ustanovení. Nejvyššímu správnímu soudu není známo, že by se byl Evropský soud pro lidská práva někdy zabýval aplikací zásady
v oblasti hospodářské soutěže, nicméně pro účely posouzení, zda se v projednávané věci jedná o trestněprávní sankci, lze analogicky použít judikaturu Evropského soudu pro lidská práva k čl. 6 odst. 1 Úmluvy. I přes drobné odlišnosti v terminologii obou ustanovení („
“ v čl. 6 odst. 1 Úmluvy na jedné straně, a „
“ v čl. 4 Protokolu č. 7 na straně druhé) totiž nelze připustit, aby určité jednání bylo „
“ povahy pro účely jednoho ustanovení Úmluvy (či jednoho z protokolů) a pro účely jiného ustanovení ne; výklad „
trestnosti
“ pro účely Úmluvy a jejích protokolů je tedy jednotný (
, op. cit., § 48;
, rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 7. 6. 2007, stížnost č. 14939/03, § 29;
Hangl proti Rakousku
, rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva o přijatelnosti ze dne 20. 3. 2001, stížnost č. 38716/97).
Evropský soud pro lidská práva odmítl posuzovat „
trestní charakter
“ vnitrostátních sankcí pouze prismatem vnitrostátního práva a uchýlil se k autonomnímu výkladu pojmu „
“. Pro posouzení, zdali daná sankce má „
“ ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy (a vzhledem k výše uvedenému jednotnému výkladu i pro účely čl. 4 Protokolu č. 7 a čl. 7 Úmluvy), Evropský soud definoval tzv. “
Engel kritéria
“ (pojmenovaná podle kauzy
, rozsudek ze dne 8. 6. 1976, stížnosti č. 5100/71, 5101/71, 5102/71, 5354/72 a 5370/72; české shrnutí dostupné in Berger, V.
. Praha: IFEC, 2006, s. 262 – 265), která konzistentně aplikuje. Tzv.
jsou následující: (1) formální zařazení do trestního nebo správního (disciplinárního) práva v rámci právního systému členského státu (přičemž jako pomocné vodítko může sloužit i kvalifikace činu v ostatních smluvních stranách Úmluvy; Evropský soud pro lidská práva tak hledá společný jmenovatel všech smluvních stran); (2) povaha (závažnost) deliktu; a (3) povaha a přísnost sankce, která za protiprávní jednání hrozí (
, op. cit., § 82; srov. rovněž rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 1. 2006, čj. 4 As 2/2005-62, publikovaný pod č. 847/2006 Sb. NSS). Tato kritéria byla rozvedena následnou judikaturou Evropského soudu pro lidská práva (
, rozsudek ze dne 21. 2. 1984, stížnost č. 8544/79, § 47 – § 54;
Ziliberberg proti Moldavsku
, rozsudek ze dne 1. 2. 2005, stížnost č. 61821/00, § 29 – § 38;
Jussila proti Finsku
, rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 23. 11. 2006, stížnost č. 73053/01, § 30 – § 38 a § 43;
Matyjek proti Polsku
, rozhodnutí o přijatelnosti ze dne 30. 5. 2006, stížnost č. 38184/03, § 48 – § 59).
“ deliktů a sankcí v oblasti hospodářské soutěže je otázkou v rozhodovací praxi štrasburských orgánů velmi spornou, což kontrastuje s přístupem lucemburských soudů, které, jak vyplývá z výše uvedeného, o obecné aplikovatelnosti čl. 4 Protokolu č. 7 k Úmluvě na sankce udělené za porušení komunitárního soutěžního práva nepochybují. Někdejší Evropská komise pro lidská práva sice již v roce 1991 ve věci
Société Stenuit proti Francii
(rozhodnutí ze dne 30. 5. 1991, stížnost č. 11598/85) dovodila „
“ specifických francouzských sankcí v oblasti hospodářské soutěže, nicméně je přinejmenším sporné, zda tento závěr posléze přejal i Evropský soud pro lidská práva (a už vůbec není jasné, zdali názor Evropské komise pro lidská práva na velmi specifické francouzské sankce Evropský soud pro lidská práva zobecnil na všechny pokuty v oblasti hospodářské soutěže).
Evropského soudu pro lidská práva je v této otázce nesourodá a do jisté míry i kontradiktorní. Poté, co byla stížnost ve věci
rozhodnuta Evropskou komisí pro lidská práva, dostala se věc před Evropský soud pro lidská práva, který ji ovšem vyškrtl ze seznamu stížností (rozsudkem ze dne 27. 2. 1992), aniž by se jí meritorně zabýval, neboť stěžovatel vzal svou stížnost zpět. Přesto velký senát Evropského soudu pro lidská práva ve věci
(rozsudek velkého senátu ze dne 23. 11. 2006, stížnost č. 73053/01) v § 43 odkazuje
na rozsudek ve věci
a pokuty v soutěžním právu zmiňuje jako příklad autonomního výkladu pojmu „
“ v čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Na druhé straně Evropský soud v rozhodnutí o přijatelnosti ve věci
OOO Neste St. Petersburg a další proti Rusku
ze dne 3. 6. 2004 (stížnosti č. 69042/01, 69050/01, 69054/01, 69055/01 a 69056/0 a 69058/01) výslovně konstatoval, že jeho dosavadní
explicitně neodpovídá na otázku, zdali sankce za porušení hospodářské soutěže spadají pod trestní větev čl. 6 Úmluvy. Následně Evropský soud pro lidská práva v této věci aplikoval tzv. „
“ a dospěl k závěru, že dotčené sankce podle ruského zákona o ochraně hospodářské soutěže nemají trestněprávní charakter. Jelikož v projednávané věci není v žádném případě čl. 4 Protokolu č. 7 aplikovatelný (vzhledem k absenci opakovaného stíhání či trestu), Nejvyšší správní soud nepovažuje za nutné pouštět se do samostatné analýzy „
Engel kritérií
“, pokud jde o povahu deliktů v předmětné věci, neboť by to bylo pro rozhodnutí Nejvyššího správního soudu v této věci nadbytečné.
I za předpokladu, že pokuty udělené stěžovatelem mají trestněprávní charakter ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy (a tudíž analogicky i pro účely čl. 4 Protokolu č. 7), je třeba vzít v úvahu – vedle nutné podmínky posloupnosti obou řízení, a tudíž i sankcí – také důležitý rozdíl mezi dvěma možnostmi aplikace zásady
, tj. že (1) nikdo nesmí být stíhán opětovně pro týž
, nebo (2) nikdo nesmí být stíhán opětovně pro týž
(srov. blíže Trechsel, S., op. cit., s. 392 – 399). Výklad ve prospěch první varianty, představující vyšší stupeň ochrany delikventa, by bylo možné vyčíst z rozsudku Evropského soudu pro lidská práva ve věci
, kde se na první pohled zdá, že relevantním komparátorem pro Evropský soud pro lidská práva je skutečně skutek
, a nikoliv právní kvalifikace tohoto skutku (k „
triádě
“ skutkový děj, jeden skutek
, právní kvalifikace skutku
srov. např. Kratochvíl, V. a kol., op. cit, s. 219). Evropský soud konstatoval, že „
si je plně vědom, že dotčená ustanovení se liší nejen, pokud jde o označení (obou) trestných činů [offences], ale i ... pokud jde o jejich povahu a účel ... Nicméně obě dotčená rozhodnutí byla založena na
stejném skutku
, op. cit., § 55). Nicméně Evropský soud pro lidská práva se od tohoto výkladu odklonil ve věci
Oliveira proti Švýcarsku
, kde za
komparátor pro posouzení přípustnosti po sobě
řízení určil právní kvalifikaci skutku, a nikoliv skutek samotný (
, rozsudek ze dne 30. 7. 1998, stížnost č. 25711/94, § 26). Evropský soud tak akceptoval, že jedním skutkem lze spáchat několik deliktů, přičemž čl. 4 Protokolu č. 7 nebrání tomu, aby pro tentýž skutek byl pachatel odsouzen ke dvěma trestům ve dvou po sobě jdoucích řízeních, pokud jde o souběh dvou různých deliktů, i když jsou tyto delikty založeny na shodném jednání (
, op. cit., § 27).
Evropský soud pro lidská práva se následně v kauze
pokusil o sjednocení obou zjevně kontradiktorních přístupů (které byly ostatně tvrdě napadeny doktrinální kritikou; srov. např. Trechsel, S., op. cit., s. 395; či Repík, B.
Evropská úmluva o lidských právech a trestní právo
. Praha: ORAC, 2002, s. 248 – 250), a nakonec se přiklonil k restriktivnějšímu výkladu (pro pachatele) aplikovanému ve věci
, op. cit., § 25 a § 29). Tohoto výkladu se Evropský soud pro lidská práva již konstantně drží (srov.
, op. cit., § 50;
Manasson proti Švédsku
, rozhodnutí o přijatelnosti ze dne 8. 4. 2003, stížnost č. 41265/98;
Sailer proti Rakousku
, rozsudek ze dne 6. 6. 2002, stížnost č. 38237/97, § 25; a
, op. cit., § 42). Nicméně je pravda, že Evropský soud si vyhradil možnost posoudit, zdali
nominálně
odlišné delikty ve skutečnosti nepředstavují „
tentýž trestný čin
“ ve smyslu čl. 4 Protokolu č. 7 Úmluvy. Pro tyto účely Evropský soud pro lidská práva používá test, zdali „
jeden trestný čin zahrnuje všechna zla obsažená v ostatních trestných činech ... (či) zda oba dané trestné činy mají stejné základní prvky
, op. cit., § 25). Na základě tohoto testu dospěl Evropský soud například k závěru, že dvojí trest pro nepřiznání příjmů a daňový únik nepředstavuje porušení čl. 4 Protokolu č. 7 (
Ponsetti a Chesnel proti Francii
, rozhodnutí o přijatelnosti ze dne 14. 9. 1999, stížnosti č. 36855/97 a 41731/98;
, op. cit.; srov. rovněž závěry ve věcech
Isaksen proti Norsku
, rozhodnutí o přijatelnosti ze dne 2. 10. 2003, stížnost č. 13596/02;
, op. cit., § 50; a
, op. cit., § 44 – § 45).
Přípustnost souběžné aplikace – Listina
Lze tedy uzavřít, že čl. 4 Protokolu č. 7 k Úmluvě není na projednávaný případ aplikovatelný, a to především z toho důvodu, že žalobce nebyl v daném případě stíhán ani potrestán podruhé za stejnou věc, o níž již bylo dříve rozhodnuto. Na druhou stranu je pravda, že Úmluva stanoví pouze minimální standard ochrany základních práv a nic nebrání smluvním stranám Úmluvy přijmout standard vyšší. Je proto třeba se zabývat tím, zda by souběžné aplikaci čl. 82 Smlouvy ES a § 11 odst. 1 zákona o hospodářské soutěži, jak k němu došlo v projednávané věci, bránila Listina základních práv a svobod. Princip
je zakotven v čl. 40 odst. 5 Listiny, který ovšem stanoví: „
“ I Listina tedy logicky předpokládá posloupnost řízení a sankcí. Z ustálené judikatury Ústavního soudu vyplývá, že „
smyslem a účelem ústavní zásady
je zabránit opakovanému stíhání trestně odpovědné osoby za stejné faktické jednání
“ (usnesení pléna Ústavního soudu ze dne 9. 7. 2003, sp. zn. Pl. ÚS 6/03, Sb. n. u. ÚS, svazek č. 18, usnesení č. 18, s. 573 a násl.; souladně nález Ústavního soudu ze dne 18. 9. 1995, sp. zn. IV. ÚS 81/95, publ. pod č. 32/1997 Sb.; či nález pléna Ústavního soudu ze dne 3. 2. 1999, sp. zn. Pl. ÚS 19/98, Sb. n. u. ÚS, svazek č. 13, nález č. 19, s. 131 a násl.). I podle Ústavního soudu je tedy opakovanost stíhání či trestu nezbytným předpokladem pro aktivaci zásady
zakotvené v čl. 40 odst. 5 Listiny. Z tohoto důvodu se ani čl. 40 odst. 5 Listiny na projednávaný případ (analogicky k čl. 4 Protokolu č. 7 k Úmluvě) nevztahuje.
Pokud jde o rozdíl mezi dvěmi možnostmi aplikace zásady
(viz výše), v judikatuře Ústavního soudu lze vysledovat obdobné napětí mezi oběma přístupy jako v případě Evropského soudu pro lidská práva. Článek 40 odst. 5 Listiny používá pojem „
“, Ústavní soud se tedy musel vypořádat s otázkou, zda (1) pojem „
“ lze ztotožnit s pojmem „
“, jak jej používá trestní řád; či zda (2) pojem „
“, jak jej používá čl. 4 odst. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě; či zda (3) má pojem „
“ svůj autonomní význam, který není nutně totožný ani s pojmem „
“ ani s pojmem „
“. V linii judikatury reprezentované výše citovaným nálezem Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 81/95 (souladně nález Ústavního soudu ze dne 20. 3. 1997, sp. zn. I. ÚS 184/96, Sb. n. u. ÚS, svazek č. 7, nález č. 32, s. 209; nález Ústavního soudu ze dne 13. 7. 2006, sp. zn. I. ÚS 85/04, Sb. n. u. ÚS, svazek č. 42, nález č. 136, s. 91) se Ústavní soud přiklonil k první výkladové variantě. V usnesení sp. zn. Pl. ÚS 6/03 (cit. výše) pak Ústavní soud podřadil pod Listinou používaný pojem „
“ pojem „
dílčí útok
“ pokračujícího trestného činu, čímž se zdá posunul ke třetí z výše zmíněných variant výkladu. Ve všech uvedených nálezech a usneseních se však Ústavní soud zároveň opřel o čl. 4 odst. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě, který však v souladu s judikaturou Evropského soudu pro lidská práva (viz výše) zakotvuje pouze restriktivnější variantu zásady
, tj. že nikdo nesmí být stíhán opětovně pro týž
(a nikoliv pro týž
). V každém případě je však nutno konstatovat, že čl. 40 odst. 5 Listiny na projednávaný případ z důvodu absence opakovaného řízení nedopadá.
Nejvyšší správní soud tedy dospěl po důkladném rozboru věci k závěru, že požadavek krajského soudu, aby stěžovatel aplikoval na dané jednání žalobce pouze čl. 82 Smlouvy ES, a nikoliv § 11 odst. 1 zákona o hospodářské soutěži, nevyplývá z principu
, jak je uznáván v komunitárním právu či v ústavním pořádku ČR, neboť v daném případě nebylo se stěžovatelem vedeno řízení o věci, o níž již bylo předtím v jiném řízení pravomocně rozhodnuto. Názor žalobce uvedený v posledním vyjádření ke kasační stížnosti, že tato
by vedla k obcházení zásady
, neobstojí, neboť hlavním účelem této zásady je poskytnout právní jistotu tomu, o jehož vině a trestu již bylo jednou pravomocně rozhodnuto, že již nebude vystaven, pokud nebude dané rozhodnutí cestou mimořádných opravných prostředků zrušeno, novému (opakovanému) stíhání (řízení) a potrestání. Uplatňování této zásady se liší pouze v tom, jak již bylo řečeno, zda se garantuje zákaz opakovaného stíhání za stejný skutek, či pouze za stejný delikt. Zatímco čl. 4 Protokolu č. 7 k Úmluvě i čl. 40 odst. 5 Listiny podle mínění Nejvyššího správního soudu v zásadě garantují pro celou trestněprávní oblast v širším slova smyslu (včetně správního trestání) pouze zákaz opakovaného stíhání za stejný delikt, ustanovení § 11 odst. 1 písm. f) až h) trestního řádu naproti tomu považují za nepřípustné trestní stíhání pro týž skutek, ovšem pouze v případech v těchto ustanoveních uvedených, byť na druhou stranu trestní řád z důvodů nutnosti transpozice Schengenské úmluvy a jiných právních instrumentů z oblasti třetího pilíře EU uznává jakožto překážku věci rozhodnuté i obdobná rozhodnutí soudů a jiných justičních orgánů jiných členských států Evropské unie (§ 11 odst. 4 trestního řádu).
Obdobná ustanovení lze nalézt rovněž v § 66 odst. 3 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, obecně pro oblast správního trestání v ČR ovšem takto „
“ zásady
neplatí, a to už jen z toho důvodu, že shodným jednáním může dojít k porušení či ohrožení zcela odlišných zájmů, a tedy ke spáchání správních deliktů stanovených nejen různými právními předpisy, ale navíc i sankcionovaných různými správními orgány, takže dodržení zásady zákazu opakovaného trestu za shodné jednání by v těchto případech bylo stěží realizovatelné (k možnosti jednočinného souběhu správního deliktu zneužití dominantního postavení na trhu dle § 11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže a deliktu spočívajícího v porušení cenových předpisů dle 2 odst. 3 a § 15 odst. 3 zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, srov. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 12. 2007, čj. Komp 3/2006-511, publikované pod č. 1517/2008 Sb. NSS). V těchto případech lze dle názoru zdejšího soudu trvat pouze na zásadě zákazu opakovaného řízení a potrestání za týž delikt.
III. f)
Možnost souběhu deliktů
Od primárně procesněprávní zásady
je třeba odlišovat hmotněprávní institut jednočinného souběhu deliktů, včetně posouzení otázky, zda bylo skutečně jedním jednáním spácháno více deliktů, či zda se ve skutečnosti jedná o souběh pouze zdánlivý. Odpověď na tuto otázku je z hlediska problému, který ve svém rozsudku nastolil, ovšem nepřesně vymezil, krajský soud, zcela klíčová.
Nutnost aplikovat tento trestněprávní institut vyplývá z obecné potřeby použít ve prospěch obviněného analogii z trestního práva ve správním trestání všude tam, kde vzhledem k neexistenci jednotného kodexu správního trestání v českém právním řádu nejsou výslovně upraveny některé základní zásady a instituty, jež by měly být zohledněny v případě jakéhokoliv veřejnoprávního deliktu. K této zásadě se již Nejvyšší správní soud vyslovil např. ve svém rozsudku ze dne 16. 4. 2008, čj. 1 As 27/2008-67, www.nssoud.cz, dle něhož „
použití analogie ve správním trestání je přípustné, a to v omezeném rozsahu, pouze tam, kdy to, co má být aplikováno, určitou otázku vůbec neřeší, nevede-li takový výklad k újmě účastníka řízení a ani k újmě na ochraně hodnot, na jejichž vytváření a ochraně je veřejný zájem
“. Obdobně v rozsudku ze dne 31. 5. 2007, čj. 8 As 17/2007-135, publikovaném pod č. 1338/2007 Sb. NSS, Nejvyšší správní soud konstatoval: „
Správním deliktem je protiprávní jednání, jehož znaky jsou stanoveny zákonem, správní orgán za ně pak ukládá zákonem stanovený trest. Jedná se o protiprávní jednání bez ohledu na zavinění, zpravidla výslovně označené zákonem jako správní delikt. Věcný rozdíl mezi trestnými činy a správními delikty bývá i velmi mlhavý, může být i výsledkem politického rozhodnutí (‚dekriminalizace‘), a je běžné, že skutky trestané právním řádem jednoho státu nebo v určité době jako trestné činy jsou podle právního řádu jiného státu nebo v jiné době ‚pouze‘ správními delikty a naopak. Pro ilustraci lze vzpomenout i někdy převrácený poměr u peněžitých sankcí: stamilionové pokuty, které hrozí za některé správní delikty, a více než desetinásobně přesahují možnou výměru peněžitého trestu podle trestního zákona. Také proto pro trestnost správních deliktů musí platit obdobné principy a pravidla jako pro trestnost trestných činů.
“ Z těchto důvodů Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku dovodil, že při trestání správních deliktů se přiměřeně uplatní i principy ovládající souběh trestných činů, a dospěl v tehdy posuzované věci k závěru, že je vyloučen vícečinný souběh deliktů tam, kde se ve skutečnosti jedná o delikt pokračující, hromadný, případně trvající. Obdobně tedy musí být trestněprávní teorie i praxe použita při posuzování otázky, zda se v daném případě jedná o jednočinný souběh více správních deliktů, či zda jde o souběh pouze zdánlivý.
Trestněprávní doktrína uvádí, že souběh „
je dán tehdy, jestliže se pachatel dopustil dvou nebo více trestných činů dříve, než byl pro některý z nich vyhlášen soudem prvního stupně odsuzující rozsudek za podmínky, že tento rozsudek později nabyl právní moci a že o něm neplatí
“ (viz Šámal, P., Púry, F., Rizman, S.
Trestní zákon. Komentář. I. díl.
6. doplněné a přepracované vydání. Praha: C. H. Beck, 2004, s. 26). Pro existenci jednočinného souběhu je důležité, aby v rámci jediného skutku
daným jednáním došlo k zasažení různých individuálních objektů ochrany, a byly tak vyvolány různé právně významné následky. Je sice možný souběh také v případě, že byl zasažen tentýž individuální objekt ochrany, ovšem chráněný v různých směrech, tj. proti různým aspektům téhož jediného skutku (srov. Kratochvíl, V. a kol., op. cit., s. 219 – 220; obdobně např. Solnař, V.
československého trestního práva – Základy trestní odpovědnosti
, 1972, s. 327). Skutkem je určitá událost ve vnějším světě záležející v jednání, která – v kontextu správního trestání – může mít znaky jednoho správního deliktu, dvou či více správních deliktů (tedy jednočinný souběh), nebo nemusí vykazovat znaky žádného správního deliktu. Podstata skutku tedy spočívá v jednání (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 2. 2005, čj. A 6/2003-44, publikovaný pod č. 1038/2007 Sb. NSS); slovy trestněprávní judikatury pak (pro delikty, u nichž je vyžadováno zavinění) platí, že „
za jeden skutek lze považovat jen ty projevy vůle pachatele navenek, které jsou pro tento následek kauzální, pokud jsou zahrnuty zaviněním
“ [srov. Sbírka rozhodnutí a stanovisek ve věcech trestních („Sb. rozh. tr.“) 8/1985].
Nejvyšší správní soud rovněž poznamenává, že se již k pojmu jednočinného souběhu vyjadřoval ve své judikatuře, konkrétně pak např. ve svém rozsudku ze dne 12. 12. 2003, čj. 5 A 98/2001-36, www.nssoud.cz: „
Jak vyplývá již z pojmu jednočinný souběh, jde o případy, kdy jedním skutkem je současně (souběžně) naplněna skutková podstata dvou či více správních deliktů (trestní právo v tomto smyslu někdy hovoří o nestejnorodém jednočinném souběhu). O jednočinný souběh se však nejedná tehdy, pokud (např. i v důsledku změny právní úpravy) je v určitém období naplněna skutková podstata jednoho správního deliktu a v dalším období jiného správního deliktu, a to i tehdy, pokud by ostatní skutečnosti svědčily pro to, že se jedná o jediný skutek.
Přitom „
každý skutek má být zásadně posouzen podle všech zákonných ustanovení, která na něj dopadají
“ (viz Šámal, P., Púry, F., Rizman, S., op. cit., s. 28; srov. Nezkusil, J.
Československé trestní právo. I. díl.
3. přepracované doplněné vydání. Praha: Orbis, 1976, s. 157, či Solnař, V., op. cit., s. 323). Ve zde zvažovaném případě tedy na první pohled připadá v úvahu posouzení skutků žalobce z hlediska § 11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže a čl. 82 Smlouvy ES. Přitom, jak rovněž vyplývá z trestněprávní judikatury (Sb. rozh. tr. 25/1964), „
základním smyslem institutu jednočinného souběhu ... je vystihnout povahu a stupeň nebezpečnosti jednání pachatele pro společnost
Je však zároveň třeba brát v potaz možnost tzv. zdánlivého souběhu, tj. případy, kdy je jednočinný souběh vyloučen, ačkoli skutek formálně vykazuje znaky dvou nebo více skutkových podstat deliktů. Trestněprávní doktrína přitom rozlišuje několik typových situací, kdy je souběh vyloučen: a) delikty jsou navzájem v poměru speciality, b) delikty jsou navzájem v poměru subsidiarity, c) jde o tzv. faktickou konzumpci, d) jde o pokračování v deliktu, delikt trvající či delikt hromadný. Nastoupení těchto typových situací způsobuje, že nelze uvažovat o souběhu, ale o spáchání pouze jediného deliktu (srov. např. Nezkusil, J., op. cit., s. 157 a násl., nebo Kratochvíl, V. a kol., op. cit., s. 222 a násl., či usnesení Nejvyššího soudu ze dne 26. 1. 2005, sp. zn. 8 Tdo 10/2005). Pro rozhodování v tomto případě Nejvyšší správní soud považuje za
, a tudíž také analyzuje pouze instituty uvedené sub a) – c).
V poměru speciality jsou ustanovení určená k ochraně týchž zájmů, má-li být jedním z těchto ustanovení (speciálním) zvláště postihnut určitý druh útoků proti týmž individuálním objektům, aby byla vystižena zvláštní povaha a stupeň nebezpečnosti takových útoků pro společnost. Speciální skutková povaha má konkretizovány znaky ... oproti obecné skutkové podstatě, kde jsou tytéž znaky v obecnější poloze ... Navíc jsou často do speciální skutkové podstaty přidávány další prvky, které sice rozšiřují obsah, ale zužují rozsah pojmu
“ (Šámal, P., Púry, F., Rizman, S., op. cit., s. 28; obdobně Nezkusil, J., op. cit., s. 159). K tomu ze starší literatury uvádí také Solnař, že v případě speciality „
čin má sice také znaky dvou nebo více ustanovení trestního zákona, tato ustanovení však jsou v poměru kruhů navzájem se pokrývajících (poměr pojmu širšího a užšího) nebo v poměru kruhů se křížících ... Ustanovení užší je speciální v poměru k širšímu a čin se posoudí jen podle ustanovení speciálního ... Účelem speciálních ustanovení je postihnout tyto útoky zvláštním způsobem, od obecného odchylným
“ (Solnař, op. cit., s. 329).
V poměru speciality jsou skutkové podstaty kvalifikované a privilegované ve vztahu k základní skutkové podstatě či složené skutkové podstaty vůči skutkovým podstatám, které lze považovat za jejich části.
Zejména je v tomto ohledu důležité zodpovězení otázky, zda v obou případech je zasažen chráněný zájem (objekt) pouze jediný, nebo zda je dána mnohost těchto zájmů. V případě, že by došlo k zasažení zájmu pouze jediného a současně by se nejednalo o situaci, kdy by byl tento zájem chráněný v různých směrech, proti různým aspektům téhož skutku, bylo by třeba hovořit o deliktu pouze jediném. Tyto závěry lze dovozovat nejenom z doktríny, ale také z judikatury. Zde je možné uvést např. rozhodnutí Nejvyššího soudu ČSSR sp. zn. 1 Tzf 2/74 (15/74 Sb. rozh. tr.), kde souběh mezi trestnými činy krádeže (§ 247 trestního zákona) a porušování domovní svobody (§ 238 trestního zákona) byl připuštěn právě z důvodu různých společenských zájmů chráněných předmětnými ustanoveními. V tomto smyslu je možné citovat také judikaturu starší, dle níž „
o jednočinném souběhu trestných činů lze mluviti jen, zbývá-li po podřazení činu pod jedno z dotčených ustanovení trestního zákona složka, jež nedošla právního zhodnocení již onou kvalifikací a jež poukazuje k poškození nebo ohrožení
jiného právního statku
než toho, k jehož ochraně hledí místo zákona na čin již použité
“ (Nejvyšší soud ČSR, č. 4159/1931 Sb. rozh. tr.).
V poměru subsidiarity jsou pak ustanovení určená k ochraně týchž zájmů, je-li účelem subsidiárního ustanovení pouze doplnit v témže směru ochranu, kterou poskytuje druhé, tzv. primární ustanovení. U primárního ustanovení jsou znaky subsidiárního ustanovení ... doplněny o znak nebo znaky další ... Subsidiárního ustanovení se použije tehdy, není-li čin trestný podle ustanovení primárního
“ (Šámal, P., Púry, F., Rizman, S., op. cit., s. 28). K bližšímu vymezení pojmu subsidiarity lze odkázat např. na usnesení Nejvyššího soudu ze dne 26. 1. 2005, sp. zn. 8 Tdo 10/2005.
V poměru subsidiarity jsou vzdálenější vývojová stadia vůči stadiu bližšímu k dokonání činu, méně závažné formy trestné součinnosti v poměru k závažnějším a ustanovení o trestném činu ohrožovacím v poměru k ustanovení o trestném činu poruchovém.
Společně lze k pojmu speciality i subsidiarity uvést, že jejich důsledky jsou stejné. V obou případech se užije toho ustanovení, u něhož obsah pojmu je širší a rozsah pojmu užší, tedy ustanovení, jež lépe vystihuje daný případ a jímž je druhé ustanovení konzumováno.
Co se týká faktické konzumpce, která též vylučuje jednočinný souběh, lze o ní hovořit, když „
jeden trestný čin je prostředkem relativně malého významu ve srovnání se základním trestným činem nebo vedlejším, málo významným produktem základního trestného činu. Předpoklady faktické konzumpce jsou vytvořeny faktickým průběhem činu a nevyplývají z poměru skutkových podstat trestných činů nebo jejich trestních sankcí
“ (viz Šámal, P., Púry, F., Rizman, S., op. cit., s. 29). (Pro ilustraci lze z trestněprávní oblasti uvést situaci, kdy jsou oběti při vraždě poškozeny šaty.) Toto pojetí je tradiční jak v nauce (viz Solnař, V., op. cit., s. 331, či Nezkusil, J., op. cit., s. 158, či Kratochvíl, V. a kol., op. cit., s. 225), tak v judikatuře [např. rozhodnutí Nejvyššího soudu ČSR sp. zn. 11 To 49/86 (10/1987-II Sb. rozh. tr.), rozhodnutí Nejvyššího soudu ČR, č. 42/1979-I Sb. rozh. tr., rozhodnutí Nejvyššího soudu ČSR, sp. zn. 6 To 29/71, rozhodnutí Nejvyššího soudu ČSR, sp. zn. 5 Tz 47/76 (č. 34/77 Sb. rozh. tr.)].
Ještě je možné v souvislosti s výše uvedeným poznamenat, že pojem konzumpce lze chápat v užším a širším smyslu. V užším smyslu se jedná právě o faktickou konzumpci, v širším smyslu jde také o případy, kdy delikt speciální „
konzumuje
“ delikt obecný, poruchový delikt konzumuje delikt ohrožující nebo dokonaný čin pokus či přípravu (tedy v případě poměru speciality či subsidiarity); (srov. Nezkusil, J., op cit., s. 159).
Vzhledem k výše uvedenému dospěl Nejvyšší správní soud při posouzení, zda se v daném případě jedná o souběh deliktů, či zda jsou zde okolnosti souběh vylučující, k následujícím závěrům:
Poměr subsidiarity je v daném případě možné vyloučit, neboť obě skutkové podstaty (dle § 11 zákona o ochraně hospodářské soutěže a dle čl. 82 Smlouvy ES) postihují rovněž delikty poruchové (nejen ohrožovací); už vůbec u nich nelze hovořit o formách součinnosti či o vývojových stadiích.
Pakliže by měl být delikt dle § 11 zákona o ochraně hospodářské soutěže fakticky konzumován čl. 82 Smlouvy ES, mělo by k jednání dle § 11 zákona o ochraně hospodářské soutěže docházet pravidelně, když dochází k jednání dle čl. 82 Smlouvy ES. Dále by mělo být jednání (resp. způsobená škoda či jiný škodlivý následek) dle § 11 zákona o hospodářské soutěži „
prostředkem nebo vedlejším produktem relativně malého významu
“ ve vztahu k čl. 82 Smlouvy ES.
V daném případě pravidelně, když stěžovatel aplikuje čl. 82 Smlouvy ES, mohl by aplikovat i § 11 zákona o ochraně hospodářské soutěže, takže tato podmínka je splněna. Avšak pro posouzení, zda porušení zákazu dle § 11 zákona o ochraně hospodářské soutěže způsobí újmu relativně malého významu ve vztahu k porušení čl. 82 Smlouvy ES [viz výše rozhodnutí Nejvyššího soudu ČSR, sp. zn. 5 Tz 47/76 (č. 34/77 Sb. rozh. tr.), či rozhodnutí Nejvyššího soudu SSR ze dne 23. 11. 1972, sp. zn. 1 Tz 68/72 (viz Fenyk, J., Illková, P.
Rozhodnutí a stanoviska k trestnímu zákonu – Výňatky z hmotněprávních rozhodnutí a stanovisek 1919 – 1995.
1. vydání. Praha: C. H. Beck, 1995, s. 12)], je nutné porovnat význam zájmů chráněných oběma ustanoveními. Pakliže porušení zájmu chráněného § 11 zákona o ochraně hospodářské soutěže by bylo bezvýznamné ve vztahu k porušení zájmu chráněného čl. 82 Smlouvy ES, byl by v tomto případě souběh vyloučen. Z hlediska těchto kriterií je však Nejvyšší správní soud přesvědčen, že v daném případě nemůže jít o faktickou konzumpci, jelikož jedno jednání není „
prostředkem nebo vedlejším, bezvýznamným produktem
“ jiného jednání (už z hlediska možných sankcí a charakteru jednotlivých deliktů); je tedy nutno konečně zkoumat, zda je dán poměr speciality.
Porovnání chráněných zájmů
Pro posouzení existence poměru speciality je nezbytné porovnat „
“, jenž chrání „
“ dle § 11 zákona o ochraně hospodářské soutěže a čl. 82 Smlouvy ES. Pokud by byl objekt totožný, je třeba zjistit, zda všechny znaky § 11 zákona o ochraně hospodářské soutěže jsou obsaženy ve znacích čl. 82 Smlouvy ES a zda čl. 82 Smlouvy ES konkretizuje a rozvíjí „
obecnou skutkovou podstatu
“ uvedenou v § 11 zákona o ochraně hospodářské soutěže, popř. zda je totožný zájem „
chráněný v různých směrech, tj. proti různým aspektům téhož jediného skutku
V některých případech lze v souladu s výše uvedeným postupovat tak, že se zjistí, zda určitá skutková podstata je trestána mírněji nebo přísněji (kvalifikované, privilegované skutkové podstaty), nebo zda jde o složené skutkové podstaty, kde skutková podstata speciální obsahuje v sobě znak, který v obecné skutkové podstatě schází (např. v oblasti útoků proti svobodě je mezi vydíráním a loupeží rozdíl v tom, že v loupeži je jeden prvek ve skutkové podstatě navíc ve srovnání se skutkovou podstatou vydírání – viz rozhodnutí Nejvyššího soudu ČSSR, č. 39/89 Sb. rozh. tr., či usnesení Nejvyššího soudu ze dne 31. 3. 2008, čj. 8 Tdo 307/2005).
Jak již bylo uvedeno, „
v poměru speciality jsou ustanovení určená k ochraně
týchž zájmů
, má-li být speciálním ustanovením zvláště postihnut
určitý druh útoků proti týmž individuálním zájmům
, aby byla vystižena
zvláštní povaha a stupeň nebezpečnosti
takových útoků pro společnost
“ (Šámal, P., Púry, F., Rizman, S., op. cit., s. 28). V trestním právu je speciální skutková podstata vytvořena z toho důvodu, aby lépe reagovala na speciální okolnost trestného činu, která mění nebezpečnost daného činu pro společnost. To se potom promítá do skutkové podstaty, kdy dochází ke konkretizaci znaků speciální skutkové podstaty oproti znakům skutkové podstaty obecné, případně je přidán další prvek. Rozdílná nebezpečnost útoku na chráněný zájem se pak promítá v sankci za trestný čin dle speciální skutkové podstaty. Sankce tak obvykle bývá vyšší (např. speciální skutkové podstaty dle § 219 odst. 2 trestního zákona – např. vražda veřejného činitele) nebo nižší (speciální skutková podstata dle § 220 trestního zákona – vražda novorozence matkou).
Pokud jsou chráněné zájmy rozdílné (nebo pokud je stejný zájem „
chráněný v různých směrech
“), jednočinný souběh není vyloučen. Pokud jsou chráněné zájmy shodné, je třeba posoudit, zda dochází k vyloučení jednočinného souběhu z důvodu speciality, a v tom případě se tedy zjišťuje, zda jedna „
“ obsahuje všechny znaky druhé „
“ a upřesňuje ji.
Nejprve se tedy zastavme u zájmu chráněného skutkovou podstatou deliktu spočívajícího ve zneužití dominantního postavení soutěžitele dle zákona o ochraně hospodářské soutěže. Podle § 1 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže tento zákon upravuje ochranu hospodářské soutěže na trhu výrobků a služeb proti jejímu vyloučení, omezení, jinému narušení nebo ohrožení dohodami soutěžitelů, zneužitím dominantního postavení soutěžitelů nebo spojením soutěžitelů. Oba základní delikty dle zákona o ochraně hospodářské soutěže, tj. kartelové dohody v širším slova smyslu dle § 3 odst. 1 cit. zákona a zneužití dominantního postavení na trhu dle § 11 odst. 1 tohoto zákona postihují různé typy jednání, které ovšem ohrožují tentýž objekt vyjádřený již v názvu zákona, tedy hospodářskou soutěž jako takovou, a to na trhu v rámci České republiky (k tomu srov. § 1 odst. 5 a 6 zákona o ochraně hospodářské soutěže).
Zákonem chráněný zájem ostatně vyplývá i z dosavadní judikatury Nejvyššího správního soudu: „
Účelem zákona je ochrana konkurence jako ekonomického jevu
, nikoliv ochrana jednotlivých účastníků trhu. Ti jsou proti narušitelům soutěže nepřímo chráněni výkonem pravomoci Úřadu, vykonávajícího dozor nad tím, zda a jakým způsobem soutěžitelé plní povinnosti vyplývající pro ně z tohoto zákona nebo z rozhodnutí Úřadu vydaných na základě zákona o soutěži ... Jak jednoznačně vyplývá z předmětu úpravy zákona, nechrání tento jednotlivé soutěžitele, nýbrž
chrání soutěž na trhu zboží
. Jedná se tudíž o objektivní
zájem společnosti na zachování účinné hospodářské soutěže
, ale nikoli na subjektivních právech jejich jednotlivých účastníků. Jak vyplývá z ust. § 1 odst. 1 zákona, ochrana je prostřednictvím Úřadu poskytována nikoliv individuálním soutěžitelům a jejich zájmům, ale zachování soutěžního prostředí
.“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 10. 2004, čj. 2 A 11/2002-227, publikovaný pod č. 463/2005 Sb. NSS). Také v rozsudku ze dne 9. 2. 2005, čj. 2 A 18/2002-58, publikovaném pod č. 580/2005 Sb. NSS, Nejvyšší správní soud poznamenal, že „
účelem protimonopolního zákonodárství je přispívat k tomu, aby nedocházelo k selhání trhu. Když účastníci soutěže, nebo ti, kteří ji mohou ovlivnit, uzavřou mezi sebou dohodu soutěž narušující, trh selhává, dochází k omezení nabídky, zvyšují se ceny. Zákon neslouží k tomu, aby prvoplánově chránil soutěžitele, ale je tu proto, aby prostřednictvím příslušného úřadu ochraňoval soutěž na trhu.
“ (obdobně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 5. 2005, čj. 2 A 19/2002-141, www.nssoud.cz, oba rozsudky se týkají ještě předchozí právní úpravy dle zákona č. 63/1991 Sb., jsou však v tomto ohledu plně použitelné i na zákon stávající).
Právní úprava postihující obdobné formy protisoutěžního jednání na komunitární úrovni (čl. 81 a 82 Smlouvy ES) vyžaduje v daném ohledu hlubší rozbor. Čl. 2 Smlouvy ES obecně definuje cíle a nástroje Společenství takto: „
Posláním Společenství je vytvořením společného trhu a hospodářské a měnové unie a prováděním společných politik nebo činností uvedených v čl. 3 a 4 podporovat harmonický, vyvážený a udržitelný rozvoj hospodářských činností, vysokou úroveň zaměstnanosti a sociální ochrany, rovné zacházení pro muže a ženy, trvalý a neinflační růst, vysoký stupeň konkurenceschopnosti a
hospodářské výkonnosti, vysokou úroveň ochrany a zlepšování kvality životního prostředí, zvyšování životní úrovně a kvality života, hospodářskou a sociální soudržnost a solidaritu mezi členskými státy.
“ Základními nástroji pro dosahování takto vymezených cílů Společenství jsou tedy vytvoření společného trhu, hospodářské a měnové unie a provádění společných politik Společenství. Tyto obecné nástroje jsou pak konkretizovány v článcích 3 a 4 Smlouvy ES (k tomu viz např. Svoboda, P.
. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2004, s. 38 – 39), přičemž základem společného trhu je dle čl. 3 odst. 1 písm. c) Smlouvy ES „
vnitřní trh, který se vyznačuje odstraněním překážek volného pohybu zboží, osob, služeb a kapitálu mezi členskými státy
“, k fungování společného trhu však dle písm. g) tohoto ustanovení významnou měrou přispívá také „
systém zajišťující, aby na vnitřním trhu nebyla narušována hospodářská soutěž
“. Základem tohoto systému jsou pak mj. čl. 81 a 82 Smlouvy ES. Tyto skutečnosti jsou velmi podstatné pro porozumění judikatuře Evropského soudního dvora, v níž dominuje teleologický výklad primárního i sekundární práva Společenství, tedy výklad akcentující právě tyto základní cíle, nástroje a principy, na nichž je Společenství založeno.
Právě z těchto důvodů Soudní dvůr v rozhodnutích citovaných výše vždy zdůrazňoval specifický pohled komunitárního práva na protisoutěžní jednání, jež ovlivňuje svými účinky fungování vnitřního trhu Společenství. Soudní dvůr konstatuje, že „
články 81 ES a 82 ES se na toto jednání vztahují z důvodu překážek, které z něj mohou vyplývat pro obchod mezi členskými státy, vnitrostátní právní předpisy vycházející z úvah, které jsou zvláštní pro každou vnitrostátní právní úpravu, nahlížejí na
, op. cit., bod 38). K otázce, kdy protisoutěžní jednání, naplňující ostatní znaky skutkových podstat dle čl. 81 nebo 82 Smlouvy ES, může ovlivnit obchod mezi členskými státy, existuje rovněž rozsáhlá
Soudního dvora, kterou shrnuje mj. Komise ve svém oznámení poskytujícím výkladová pravidla k podmínce účinku na obchod mezi členskými státy obsažené v čl. 81 a 82 Smlouvy ES (Official Journal of the European Union, 27. 4. 2004, č. 2004/C 101/07). V již citované věci
Soudní dvůr k této podmínce s odkazy na svou prejudikaturu uvádí, že „
výklad a uplatnění této podmínky týkající se účinků na obchod mezi členskými státy musí vycházet ze skutečnosti, že jejím cílem je vymezit v oblasti právní úpravy hospodářské soutěže hranici mezi působností práva Společenství a působností práva členských států. Do působnosti práva Společenství tak spadá každá kartelová dohoda a každé jednání, které mohou ovlivnit obchod mezi členskými státy tak, že
mohou narušit uskutečnění cílů jednotného trhu mezi členskými státy, zejména oddělováním vnitrostátních trhů nebo změnou struktury hospodářské soutěže na společném trhu
... Aby rozhodnutí, dohoda nebo jednání mohly ovlivnit obchod mezi členskými státy, musí na základě souhrnu objektivních skutkových nebo právních okolností umožnit předpokládat s dostatečnou pravděpodobností, že mohou přímo, nebo nepřímo, skutečně, nebo potenciálně ovlivnit obchod mezi členskými státy, a to tak, že se lze obávat,
že by mohly být překážkou uskutečňování jednotného trhu mezi členskými státy
... Krom toho je třeba, aby tento vliv nebyl zanedbatelný ... Ovlivnění obchodu uvnitř Společenství tedy obecně vyplývá ze spojení více faktorů, které samy o sobě nejsou nezbytně určující
.“ (body 41 až 43).
Takto široce vymezený koncept účinků na obchod mezi členskými státy tedy v sobě zahrnuje kritéria jak kvantitativní, tak kvalitativní, přičemž ke konečnému závěru o existenci, či neexistenci komunitárního prvku ve věci lze dospět až po zhodnocení každého z těchto kritérií nejen jednotlivě, ale i v jejich vzájemné souvislosti. V tomto ohledu uvádí Komise ve zmiňovaném oznámení řadu příkladů ilustrujících uvažování komunitárních orgánů při posuzování této otázky. Existují typy restriktivního jednání, které ze své samotné povahy mají přímý vliv na obchod mezi členskými státy, pokud rozsah tohoto jednání a hospodářský význam zúčastněných soutěžitelů není zanedbatelný. Takovým příkladem jsou dohody zavádějící přímá omezení na dovozy a vývozy zboží či na poskytování služeb mezi členskými státy, horizontální kartelové dohody zahrnující soutěžitele ve více členských státech nebo zneužívání dominantního postavení ve více členských státech s cílem
ostatní soutěžitele nebo zvýšit bariéry pro vstup na trh. Ovšem i horizontální kartelové dohody nebo zneužívání dominantního postavení pokrývající území pouze jednoho členského státu jsou velmi často způsobilé ovlivnit obchod mezi členským státy nezanedbatelným způsobem, pokud posilují parcelaci vnitřního trhu oddělováním vnitrostátního trhu a jeho uzavíráním před konkurencí z jiných členských států tím, že znemožňují či znesnadňují soutěžitelům z ostatních členských zemí efektivně konkurovat na tomto relevantním vnitrostátním trhu. Ani u kartelových dohod či zneužití dominantního postavení, které se týkají pouze části území konkrétního členského státu, není naplnění komunitárního prvku vyloučeno, záleží ovšem na povaze daného restriktivního jednání a na významu zde nabývají také kvantitativní kritéria, zejména otázka, zda
jednání i tak pokrývá významnou část společného trhu, a dále podíl soutěžitelů zúčastněných na restriktivním jednání na relevantním trhu a roční obrat zúčastněných soutěžitelů.
I přes komplexní povahu konceptu účinku na obchod mezi členskými státy je tedy zřetelné, že je v tomto rozhodujícím kritériu, které odlišuje komunitární soutěžní delikty od všech soutěžních deliktů upravených ve vnitrostátních právních řádech členských států, jednoznačně reflektován zájem Společenství nikoliv jen na ochraně hospodářské soutěže samotné, ale jejím prostřednictvím též na ochraně fungování společného trhu, a to zejména, slovy Soudního dvora, před „
oddělováním vnitrostátních trhů nebo změnou struktury hospodářské soutěže na společném trhu
“. Je samozřejmě možné namítnout, že obdobný zájem na fungování vnitrostátního trhu sleduje právní úpravou ochrany hospodářské soutěže i vnitrostátní zákonodárce. K tomu je ovšem třeba říci, že akcenty a potřeby vnitrostátní ochrany hospodářské soutěže budou jiné a mohou se lišit stát od státu, nicméně nemohou být zcela shodné s potřebami ochrany hospodářské soutěže na společném trhu. Ten se totiž vyznačuje sice již velmi pokročilým stadiem právní a hospodářské integrace, kdy došlo k podstatnému sblížení velké části právních předpisů a opatření členských států, které přímo či nepřímo ovlivňují obchod mezi členskými státy, resp. vytvářejí překážky tomuto obchodu, nicméně nebylo samozřejmě dosaženo a není ani účelem vnitřního trhu dosáhnout úplné harmonizace právního prostředí pro podnikání, neboť Společenství nemá k takovému kroku dostatečné pravomoci (viz např. oblast přímých daní), a členské státy tak mohou i nadále spoléhat na výjimky vycházející z nutnosti kategorických požadavků na ochranu veřejného zájmu, pokud takové omezující právní předpisy či jiná opatření splňují požadavky kladené na ně judikaturou Soudního dvora. Vedle toho ovšem zde působí přinejmenším ve stejné míře přirozené bariéry obchodu mezi členskými státy, které nemusí nutně zmizet při odstranění právních překážek. Jsou to vedle jazykové bariéry především rozdílné kulturní, ale i čistě spotřebitelské návyky či obchodní zvyklosti, které vedou často k přežívání do značné míry oddělených vnitrostátních trhů i tam, kde byly zásadní právní či administrativní překážky volného obchodu již odstraněny, byť samozřejmě míra prolnutí těchto trhů je v různých oborech ekonomické činnosti různá. Je však možné říci, že protisoutěžní jednání směřující k oddělování vnitrostátních trhů členských států má ve valné většině případů, alespoň potenciálně, právě vzhledem k existenci těchto přirozených překážek nebezpečnější účinky než obdobné „parcelování“ vnitrostátních trhů na případné trhy regionální či lokální, které – byť bychom patrně mohli jmenovat i některé vzácné výjimky – vesměs vykazují mnohem vyšší stupeň homogenity.
Je tedy zřejmé, že „
hranici mezi působností práva Společenství a působností práva členských států
“ Soudní dvůr na rozdíl od krajského soudu nechápe jakožto zeď zcela neprodyšně oddělující soutěžní právo vnitrostátní a komunitární, ale jako hranici mezi výlučnou působností vnitrostátního práva a oblastí, kde musí být aplikováno komunitární právo, kde se však souběžně může uplatnit rovněž právo vnitrostátní. Nejvyšší správní soud si je vědom toho, že Soudní dvůr nemá pravomoc vykládat vnitrostátní právo členských zemí, a tudíž zjišťovat, jaký konkrétní zájem soutěžní právo té které členské země chrání. Argumentace Soudního dvora ve výše citovaných věcech, včetně nedávné kauzy
, je však založena na zvláštní povaze společného trhu, a je z ní tudíž patrné, že podle názoru Soudního dvora „
zájem na ochraně hospodářské soutěže na společném trhu a zájem na ochraně hospodářské soutěže na vnitrostátním trhu kteréhokoliv členského státu nemůže být shodný“
, ať již je právní úprava daného členského státu jakákoli. Je pravda, jak uvádí krajský soud, že trh každého členského státu je nutně součástí společného trhu, totéž
jednání ovšem může mít různé následky z hlediska fungování hospodářské soutěže v rámci daného státu a z hlediska „
přeshraničních efektů
“ téhož jednání, tedy jeho dopadů na soutěž probíhající na společném trhu ES jako takovém. I v případě společného trhu tedy platí, že celek je něčím více než pouhým souhrnem jeho jednotlivých částí.
Byť tedy Nejvyšší správní soud dospěl k závěru o odlišnosti zájmů chráněných čl. 82 Smlouvy ES a § 11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže mj. na základě výkladu příslušných ustanovení komunitárního práva, má za to, že v daném případě není třeba, aby se jakožto soud posledního stupně obracel dle čl. 234 Smlouvy ES na Soudní dvůr s předběžnou otázkou, neboť k dané otázce již ustálená
Soudního dvora existuje, a to výše citovaná linie judikatury počínající věcí
a prozatím končící nedávným rozsudkem Soudního dvora ve věci
. Lze tedy uplatnit výjimku na základě zásady
[rozsudek Soudního dvora ze dne 6. 10. 1982 ve věci 283/81
, (1982) ECR 3415] z povinnosti položit předběžnou otázku (k tomu viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 8. 2007, čj. 1 As 13/2007-63, publikovaný pod č. 1461/2008 Sb. NSS). Přitom nic nenasvědčuje tomu, že by pro úvahy Soudního dvora k dané otázce měla být rozhodující modernizace komunitárního soutěžního práva nařízením č. 1/2003, jak se domníval krajský soud. Jak již bylo řečeno, Soudní dvůr ve věci
s touto změnou právní úpravy žádnou v daném kontextu
skutečnost nespojoval, navíc samotné nařízení č. 1/2003 souběžnou aplikaci čl. 81 a 82 ES a vnitrostátního soutěžního práva výslovně připouští. Jak upozorňoval žalobce, opačný názor, podle něhož skutkové podstaty dle čl. 81 a 82 Smlouvy ES a jim odpovídající skutkové podstaty dle vnitrostátního práva mají stejný objekt, explicitně zastával generální advokát Ruiz-Jarabo Colomer ve svém stanovisku k věci C-213/00 P
Italcementi proti Komisi
, Soudní dvůr však v této věci (spojené věci C-204/00 P, C-205/00 P, C-211/00 P, C-213/00 P, C-217/00 P a C-219/00 P
, op. cit., bod 338) ani ve věcech následujících názor generálního advokáta nepřevzal.
Po zvážení všech uvedených skutečností dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že delikty spočívající ve zneužití dominantního postavení podle zákona o ochraně hospodářské soutěže a podle Smlouvy ES nejsou v poměru speciality a nepřichází u nich v úvahu ani jiný z možných případů konzumpce. Jednočinný souběh těchto deliktů je tedy možný, a to i přesto, že se znaky obou skutkových podstat jinak v zásadě kryjí a liší se právě pouze v kritériu účinku protisoutěžního jednání na obchod mezi členskými státy na straně jedné (čl. 82 Smlouvy ES) a účinku protisoutěžního jednání na trh v ČR na straně druhé (§ 1 odst. 5 a 6 zákona o ochraně hospodářské soutěže), které však zároveň představují odlišné zájmy Společenství a jeho členského státu. Česká republika mohla, ale nemusela, pokud jde o ostatní znaky skutkových podstat, harmonizovat svou vnitrostátní úpravu s čl. 81 a 82 Smlouvy ES. Pokud tak stejně jako některé další členské státy učinila, neznamená to ještě, že chrání hospodářskou soutěž ze zcela shodných hledisek jako Společenství. Aby totiž došlo k jednočinnému souběhu, musí být dané jednání způsobilé omezit hospodářskou soutěž na společném trhu tak, aby to mohlo ovlivnit obchod mezi členskými státy v míře větší než zanedbatelné, na straně druhé musí být takové jednání vždy způsobilé narušit také hospodářskou soutěž na území ČR. Z toho je zřejmé, že protisoutěžní jednání naplňující znaky deliktu dle čl. 81 nebo 82 Smlouvy ES bude ve většině případů, kdy bude dána příslušnost stěžovatele jakožto tzv. dobře umístěného soutěžního úřadu (viz oznámení Komise o spolupráci v rámci Sítě soutěžních úřadů, Official Journal of the European Union, 27. 4. 2004, č. 2004/C 101/03, body 8 až 15), zároveň naplňovat znaky příslušného deliktu dle zákona o ochraně hospodářské soutěže, ovšem nemusí tomu tak být vždy. Například exportní
mezi českými subjekty se může projevit výhradně na trzích jiných členských států Společenství, a může tudíž naplňovat podmínky čl. 81 Smlouvy ES, nemusí mít však žádný vliv na hospodářskou soutěž s daným produktem na relevantním trhu v rámci ČR, nemusí tedy představovat porušení zákona o ochraně hospodářské soutěže. Vztah mezi komunitárními a vnitrostátními skutkovými podstatami tedy není oním „
poměrem kruhů navzájem se pokrývajících“
, jež měla pro vztah speciality na mysli výše citovaná trestněprávní teorie a praxe.
Nejvyšší správní soud dodává, že na odlišnosti objektů deliktů dle obou dotčených právních úprav nemůže nic změnit ani znění důvodové zprávy k návrhu zákona č. 340/2004 Sb., jímž byl novelizován zákon o ochraně hospodářské soutěže pro účely uplatňování komunitárního soutěžního práva v souladu s nařízením č. 1/2003. Je pravda, že tato důvodová zpráva jednoznačně konstatuje, že domácí právní úprava by neměla být vůči komunitárnímu právu duplicitní a měla by se uplatňovat toliko na jednání soutěžitelů bez komunitárního prvku. Tento patrně původně zamýšlený záměr zákonodárce však nebyl v konečném znění zákona vyjádřen, byť takovou možnost zákonodárce jistě měl, neboť jak již bylo řečeno, komunitární právo umožňuje, ale nenařizuje souběžnou aplikaci vnitrostátního soutěžního práva. Potom ovšem měl zákonodárce v textu zákona použití vnitrostátních skutkových podstat v případech, kdy je dáno porušení čl. 81 nebo 82 Smlouvy ES, výslovně vyloučit, na obecná pravidla o jednočinném souběhu deliktů v tomto případě spoléhat nelze, neboť ta vedou, jak již bylo vysvětleno, k jinému výsledku. Dané možnosti zákonodárce prozatím nevyužil, naopak z dikce § 7 odst. 1 a § 11 odst. 2 zákona o ochraně hospodářské soutěže vyplývá, že stěžovatel je v případě souběhu obou deliktů vázán zásadou legality, není tedy na jeho volbě, zda řízení o porušení zákona o ochraně hospodářské soutěže zahájí, či nikoli, povinné použití čl. 81 a 82 Smlouvy ES pak vyplývá z čl. 3 odst. 1 nařízení č. 1/2003 (výjimkou jsou pouze případy, kdy řízení o témže jednání provádí Komise či soutěžní úřad jiného členského státu – viz čl. 11 odst. 6 a čl. 13 nařízení č. 1/2003).
Stěžovatel tedy nepochybil, pokud vedl řízení a rozhodl zároveň o porušení čl. 82 Smlouvy ES i § 11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže. Tyto skutečnosti mu tak krajský soud vytýkal neprávem.
III. h)
Ukládání sankce při souběhu deliktů
Důvody, pro něž krajský soud zrušil příslušné výroky žalobou napadeného rozhodnutí stěžovatele, se ovšem týkaly také uložené sankce. Je tedy třeba se dále zabývat otázkou, jakým způsobem měl stěžovatel při souběhu deliktů spočívajících ve zneužití dominantního postavení dle § 82 Smlouvy o ES a dle § 11 odst. 1 zákona o hospodářské soutěži postupovat.
V tomto ohledu je vhodné připomenout, že na zmíněný čl. 5 nařízení č. 1/2003, který zakládá pravomoc orgánů pro hospodářskou soutěž členských států stíhat a sankcionovat komunitární delikty, navazuje § 1 odst. 4 zákona o ochraně hospodářské soutěže, podle něhož „
se tento zákon použije obdobně i na řízení ve věcech soutěžitelů, jejichž jednání by mohlo mít vliv na obchod mezi členskými státy Evropských společenství podle článků 81 a 82 Smlouvy
“, a dále § 21a zákona o ochraně hospodářské soutěže, podle něhož stěžovatel, pokud zahájí řízení o porušení čl. 81 nebo 82 Smlouvy ES „
postupuje při provádění šetření i rozhodování (včetně ukládání pokut) podle těch ustanovení zákona o ochraně hospodářské soutěže, která upravují provádění
šetření a rozhodování (včetně ukládání pokut) při obdobných porušeních tohoto zákona“
Zákon o ochraně hospodářské soutěže tedy stanoví na základě zmocnění uvedeného v čl. 5 nařízení č. 1/2003 rovněž sankce pro porušení článků 81 a 82 Smlouvy ES, přičemž tyto sankce jsou identické jako v případě porušení obdobných ustanovení zákona o ochraně hospodářské soutěže. Podle § 22 odst. 2 zákona o ochraně hospodářské soutěže může stěžovatel soutěžitelům uložit pokutu do výše 10 000 000 Kč nebo do výše 10 % z čistého obratu dosaženého za poslední ukončené účetní období, jestliže úmyslně nebo z nedbalosti porušili zákazy stanovené mj. v § 3 odst. 1 a § 11 odst. 1 zákona, tedy zjednodušeně řečeno, jestliže uzavřeli kartelové dohody nebo zneužili dominantního postavení na trhu. Při rozhodování o výši pokuty stěžovatel přihlédne zejména k závažnosti, případnému opakování a délce trvání porušování tohoto zákona. Toto ustanovení má stěžovatel na základě § 21a odst. 5 cit. zákona použít i pro uložení pokut za kartelové dohody či zneužití dominantního postavení, jež představují porušení čl. 81 nebo 82 Smlouvy ES. Z tohoto pohledu se nezdá, že by zákonodárce v ČR považoval porušení čl. 81 a 82 Smlouvy ES za závažnější než obdobná porušení vnitrostátního zákona, jak dovozoval krajský soud, jestliže stanovil pro oba delikty společnou sazbu (resp. společné sazby uvedené v § 22 odst. 2 cit. zákona) i společná kritéria pro určování výše pokuty. Navíc dané rozpětí vyjádřené procentem z obratu v podstatě odpovídá sazbě pokuty, kterou uděluje dle čl. 23 odst. 2 nařízení č. 1/2003 za porušení čl. 81 a 82 Smlouvy ES Komise, pokud je to ona, kdo vede na základě čl. 7 nařízení č. 1/2003 řízení o porušení těchto ustanovení Smlouvy ES. V tomto případě je horní hranice sazby stanovena rovněž ve výši 10 % z celkového obratu soutěžitele za předchozí hospodářský rok.
Již bylo řečeno, že v případě souběhu komunitárního a vnitrostátního deliktu je stěžovatel povinen vést řízení o porušení obou deliktů, a pokud se v řízení prokáže, že došlo k protisoutěžnímu jednání, je stěžovatel povinen takové jednání do budoucna zakázat, není však povinen uložit pokutu. Z dikce § 22 odst. 2 zákona vyplývá, že uložení pokuty a případně její výše v rámci zákonného rozpětí je na správním uvážení stěžovatele. Pokud se však rozhodne pokutu uložit, musí v každém případě postupovat v souladu s již existující judikaturou správních soudů vztahující se k ukládání sankcí v případě souběhu více deliktů.
V rozsudku ze dne 22. 12. 1995, čj. 6 A 216/93-34, publikovaném pod č. 182 Soudní judikatury ve věcech správních, Vrchní soud v Praze popsal postup při ukládání sankcí za více správních deliktů takto: „
Zákon č. 238/1991 Sb. (stejně jako řada dalších zákonů umožňujících uložit pokutu za správní delikt) neupravuje, jak má správní orgán postupovat v případě, že jedno jednání či opomenutí právnické či fyzické osoby naplňuje zároveň skutkovou podstatu více deliktů současně (nauka tu hovoří o jednočinném souběhu). Jinak řečeno, zda za situace, kdy u všech těchto deliktů je dána příslušnost jediného správního orgánu a je o nich rozhodováno jediným rozhodnutím, má být uložena za každý správní delikt samostatná pokuta, nebo zda má být uložena sice jediná pokuta, která je součtem jednotlivých ‚dílčích‘ pokut za každý z těchto deliktů, a nebo zda je možné uložit pouze jedinou pokutu v rámci zákonného rozpětí stanoveného pro jeden z těchto deliktů. Při nedostatku výslovné úpravy v těchto zákonech (v rozsuzovaném případě v zákoně č. 238/1991 Sb.) nezbývá než podle obecně přijímaných pravidel logického výkladu právních předpisů použít
legis právní úpravu, která je řešené problematice v oblasti ukládání sankcí za správní delikty nejbližší. Touto nejbližší úpravou analogicky použitelnou je ustanovení § 12 odst. 2 zákona ČNR č. 200/1990 Sb., o přestupcích. Podle tohoto ustanovení se za více přestupků téhož pachatele projednaných ve společném řízení uloží sankce podle ustanovení vztahujícího se na přestupek nejpřísněji postižitelný. Soud, který vychází z obecně přijímané a v právním státě jedině možné zásady jednotného právního řádu státu, považuje za přípustné při logickém výkladu právního předpisu hmotného práva správního užití ustanovení jiného právního předpisu cestou analogie zákona tam, kdy to, co má být aplikováno, vůbec určitou otázku neřeší, nevede-li takový výklad k újmě pro účastníka řízení. Jiná možnost tu ostatně ani není, protože se nabízí i řada dalších otázek, které předpisy o sankcích neřeší buď vůbec, anebo zcela nedostatečně, přičemž bez jejich zodpovězení by nebylo možno vůbec spravedlivě rozhodovat (otázky jednočinného a vícečinného souběhu deliktů, zpětnost, podmínky deliktní způsobilosti, okolnosti vylučující protiprávnost a mnohé jiné). Ve svých důsledcích to znamená, že správní orgán v uvedeném případě ‚vysloví vinu‘ za všechny sbíhající se delikty, ale sankci (pokutu) uloží ve výměře ustanovení vztahujícího se na ten ze sbíhajících se deliktů, který je nejpřísněji postižitelný (
a pokud u sbíhajících se správních deliktů je stanovena sankce shodná, uloží jedinou sankci ve výměře podle některého z nich). Při úvaze o konkrétní výši sankce v rámci rozpětí pak přihlíží k tomu, že jednáním či opomenutím byla naplněna skutková podstata více deliktů, přičemž tato skutečnost obvykle zvyšuje závažnost sankcionovaného protiprávního jednání či opomenutí a projevuje se zpravidla přísnější sankcí (zásada absorpční)
. Není tedy možné stanovit pokuty za jednotlivé delikty a výslednou (celkovou) pokutu rovnající se součtu ‚dílčích pokut‘ podle kumulativní zásady (quod delicta, tot poenae). Takovýto postup by v krajním případě znamenal, že by za jediné protiprávní jednání bylo možno uložit i sankci několikanásobně přesahující zákonem stanovenou horní hranici. Použití kumulativní metody je našemu právnímu řádu (na rozdíl od právních řádů některých jiných států) vůbec cizí; stejně tak ve správním trestání nepřichází bez výslovného zákonného poukazu v úvahu použití zásady asperační, kde se sankce vyměřuje podle sazby za nejpřísnější sbíhající se delikt a horní hranice jeho sankce se zvyšuje.
K principu analogického použití § 12 odst. 2 zákona o přestupcích, tedy absorpční metody, se následně přihlásil i Nejvyšší správní soud, např. v rozsudku ze dne 12. 12. 2003, čj. 5 A 98/2001-36, www.nssoud.cz, obdobně Nejvyšší správní soud judikoval také v rozsudku ze dne 22. 9. 2005, čj. 6 As 57/2004-54, publikovaném pod č. 772/2006 Sb. NSS, pro případ vícečinného souběhu správních deliktů.
Absorpční zásada se tedy uplatní i v případě souběhu deliktů dle zákona o ochraně hospodářské soutěže, neboť zákon o ochraně hospodářské soutěže jinou metodu ukládání sankcí nestanoví. Jak již bylo řečeno, podle zákona o ochraně hospodářské soutěže postupuje stěžovatel i v případě ukládání sankce za spáchání komunitárních deliktů dle čl. 81 a 82 Smlouvy ES, přičemž používá identická ustanovení pro sazbu pokuty i pro kritéria určující výši pokuty v rámci sazby jako v případě obdobných deliktů vnitrostátních. Z toho vyplývá, že absorpční metodu je třeba použít i pro ukládání sankcí stěžovatelem při souběhu deliktů komunitárních či při souběhu komunitárního a vnitrostátního deliktu. Postup stěžovatele je třeba v tomto ohledu odlišovat od situace, kdy za příslušný delikt uděluje sankci dle čl. 23 nařízení č. 1/2003 přímo Komise, přičemž při stanovení výše pokuty vychází z pravidel stanovených v tomto ustanovení a ze své ustálené správní praxe, která reflektuje rovněž dosavadní judikaturu komunitárních soudů k této otázce a kterou Komise shrnula v Pokynech pro výpočet pokut uložených podle čl. 23 odst. 2 písm. a) nařízení č. 1/2003 (Úřední věstník Evropské unie, 1. 9. 2006, č. 2006/C 210/02). Pokud však ukládá sankci stěžovatel, řídí se jeho postup, jak již bylo řečeno, primárně vnitrostátním právem, musí ovšem respektovat judikaturu Soudního dvora, která se vztahuje obecně k zásadám aplikace hmotného komunitárního práva v rámci systému práva vnitrostátního. Jak opakovaně vyslovil Soudní dvůr (v obecné rovině např. ve věcech 33/76
, 14/83
, C-312/93
, C-430/93 a C-431/93
), podmínky, za nichž je uplatňováno právo komunitární, nesmí být méně příznivé než ty, které se týkají obdobných situací při uplatňování vnitrostátního práva (zásada ekvivalence), a zároveň nesmí v praxi znemožňovat či nadměrně ztěžovat výkon práv přiznaných právem Společenství a musí zaručit plný účinek komunitárního práva (zásada efektivity).
Uplatňování absorpční metody je nepochybně v souladu s principem ekvivalence, neboť se uplatní zcela shodným způsobem rovněž v případě souběhu vnitrostátních deliktů. Absorpční zásada není podle názoru Nejvyššího správního soudu v rozporu ani z principem efektivity, neboť stěžovatel sice ukládá sankci pouze za jeden z deliktů, na něž dopadá v daném případě shodná sankce (viz výše citovaný rozsudek Vrchního soudu v Praze), v rámci hodnocení závažnosti protiprávního jednání však může přihlédnout jakožto k přitěžující okolnosti i ke skutečnosti, že soutěžitel spáchal více deliktů (ať již v jednočinném nebo vícečinném souběhu), lze tedy zohlednit všechny chráněné zájmy, které soutěžitel svým jednáním porušil či ohrozil, včetně zájmu na řádném fungování společného trhu, přičemž tato metoda nepochybně umožňuje, aby takto udělená výsledná sankce měla dostatečně odrazující účinek [viz např. rozsudek Soudního dvora ve spojených věcech 100/80 až 103/80
, 1983 (ECR) 1825, bod 106] jak z hlediska případné recidivy ze strany samotného delikventa, tak z hlediska ostatních soutěžitelů. V žádném případě si však stěžovatel nemůže počínat tak, že by přiřadil ke každému deliktu shodnou výši pokuty, jako kdyby o tomto deliktu rozhodoval samostatně, a následně tyto částky sečetl, a to ani v případě, že by nepřekročil horní hranici zákonného rozpětí, neboť takový postup by odpovídal kumulativní metodě trestání za souběh deliktů, která je v daném případě nepřípustná.
Při porovnání takto vymezených zásad pro udělování úhrnné sankce v případě souběhu soutěžních deliktů s postupem stěžovatele v dané věci se Nejvyšší správní soud musí ztotožnit s názorem žalobce, že rozhodnutí stěžovatele v prvním ani ve druhém stupni z tohoto hlediska nemůže obstát. Byť byla původně skutkové stránka věci vymezena šířeji, stěžovatel nakonec dospěl v rozkladovém řízení k závěru, že žalobce porušil čl. 82 Smlouvy ES a rovněž § 11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže dvěma samostatnými skutky, které také vymezil ve výrocích I.1 a I.2 žalobou napadeného rozhodnutí ze dne 12. 3. 2007. Z odlišného charakteru i doby trvání obou těchto jednání je zřejmé, že je nelze považovat za dva stejnorodé útoky pokračujícího deliktu, ale že jde o samostatné skutky, naplňující podle závěrů stěžovatele v obou případech jednak skutkovou podstatu deliktu dle § 11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže, jednak skutkovou podstatu deliktu dle čl. 82 Smlouvy ES. Podle závěrů stěžovatele tedy máme v dané věci co do činění s vícečinným stejnorodým souběhem na základě dvou skutků, z nichž každý zároveň představuje jednočinný souběh dvou deliktů. Ve výsledku se tedy jedná o čtyři delikty, tedy o dvojí porušení § 11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže a o dvojí porušení čl. 82 Smlouvy ES.
Z těchto svých závěrů měl tedy stěžovatel vyjít při ukládání sankce za uvedené delikty za pomoci absorpční metody. Z odůvodnění výše pokuty v rozhodnutí stěžovatele v prvním stupni (body 302 až 327) i ve stupni druhém (body 201 až 219) je sice patrné, že se stěžovatel věnoval hodnocení jednání žalobce z hledisek uvedených v § 22 odst. 2 zákona o ochraně hospodářské soutěže, nelze z nich však vůbec zjistit, za který ze čtyř uvedených deliktů stěžovatel primárně pokutu ukládal a jakým způsobem přihlédl k tomu, že byly spáchány i delikty zbývající. Tento závěr platí zejména, pokud jde o jednočinné souběhy deliktů komunitárních a vnitrostátních, které stěžovatel při zdůvodnění výše sankce vůbec nerozlišoval, není tedy možné přezkoumat, jakými úvahami se v tomto ohledu řídil a zda postupoval v souladu se zásadou absorpční, nebo zda naopak konečná výše sankce není výsledkem nepřípustné kumulace. Žalobou napadené rozhodnutí je tedy v tomto ohledu nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Pokud jde o stanovení výše pokuty ve vztahu k deliktům spáchaným ve vícečinném souběhu, žalobce v žalobě explicitně namítá nedostatek důvodů rozkladového rozhodnutí. Tato otázka, stejně jako s tím související případná otázka, zda si i v tomto ohledu stěžovatel nepočínal v rozporu s absorpční zásadou, se však vymykají rozsahu stížních bodů obsažených v kasační stížnosti, kterou podal stěžovatel, nikoliv žalobce, Nejvyšší správní soud se tedy těmito otázkami v tomto rozsudku nemohl zabývat. (...)
*) Neoficiální český překlad rozsudku viz Přehled rozsudků Evropského soudu pro lidská práva, č. 6/1998, s. 139.