Source: https://supremo.vlex.es/vid/tarifas-portuarios-reserva-t-2005-70-20367395
Timestamp: 2020-08-10 12:24:24
Document Index: 356924090

Matched Legal Cases: ['artículo 70', 'artículo 11', 'artículo 107', 'artículo 31', 'artículo 88', 'artículo 26', 'e contrario', 'artículo 70', 'artículo 70', 'artículo 24']

STS, 28 de Febrero de 2006 - Jurisprudencia - VLEX 20367395
Número de Recurso: 6451/2003
Fecha de Resolución: 28 de Febrero de 2006
LIQUIDACIÓN DE TARIFAS POR SERVICIOS PORTUARIOS. PRINCIPIO DE RESERVA MATERIAL DE LA LEY. Se impugnan liquidaciones de la Tarifa Portuaria T-3. Si se tiene en cuenta que la sentencia de 20 de abril de 2005 del Tribunal Constitucional, ha declarado la inconstitucionalidad y la nulidad de los apartados 1 y 2 del art. 70 de la Ley 27/1992, al haberse calificado la tarifa T-3 como un precio privado cuando es así que, según la sentencia 185/1995 del mismo Tribunal Constitucional debe de ser reputada como un tributo y, en concreto, como una tasa, la liquidación objeto aquí de controversia carece de predicamento, en cuanto contrarían el principio de reserva material de Ley. En primera instancia se rechaza la demanda. Se estima el recurso de casación.
RAFAEL FERNANDEZ MONTALVOMANUEL VICENTE GARZON HERREROJUAN GONZALO MARTINEZ MICOEMILIO FRIAS PONCEJAIME ROUANET MOSCARDO
Visto por la Sección Segunda de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el presente recurso de casación número 6451/2003, interpuesto por la entidad "Cantábrica de Silos, S.A.", representada por la Procuradora Doña Cayetana de Zulueta Luchsinger y asistida de Letrado, contra la sentencia, de fecha 11 de febrero de 2003, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional -Sección Octava- en el recurso de dicho orden jurisdiccional número 312/2002 , en el que se impugnaba la resolución presunta de la Administración General del Estado y posterior expresa de fecha 12 de junio de 2002, referente a liquidación de la Tarifa Portuaria T-3 por servicios prestados por la Autoridad Portuaria de Santander, con posterioridad a la entrada en vigor, el 1 de enero de 2001, de la Ley 14/2000, de 29 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y de orden social .
En el recurso contencioso administrativo número 312/2002, seguido ante la Sección Octava de la Sala de dicho orden jurisdiccional de la Audiencia Nacional, se dictó sentencia, con fecha 11 de febrero de 2003 , cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: DESESTIMAR el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de "Cantábrica de Silos, S.A." contra la desestimación presunta del Ministerio de Fomento -resolución expresa de fecha 15 de junio de 2002-, confirmando la misma por ser conforme al ordenamiento jurídico. Sin imposición de costas".
Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal de la entidad "Cantábrica de Silos, S.A.", se preparó el presente recurso de casación y, una vez tenido por preparado, se las emplazó para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala del Tribunal Supremo.
El Pleno del Tribunal Constitucional, con fecha 20 de abril de 2005, dictó sentencia en la cuestión de inconstitucionalidad suscitada y tramitada con el número 6277/2002 , con el siguiente fallo: "Estimar la cuestión de inconstitucionalidad número 6277/2002 y, en su virtud, declarar inconstitucionales y nulos los apartados 1 y 2 del artículo 70 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante , en los términos establecidos en el Fundamento Jurídico 8 ".
En la STC 185/1995, de 14 de diciembre , señalamos que en «uso de su libertad de configuración, el legislador puede crear las categorías jurídicas que considere adecuadas. Podrá discutirse en otros foros la corrección científica de las mismas, así como su oportunidad desde la perspectiva de la política legislativa; sin embargo, en un proceso de inconstitucionalidad como el presente sólo puede analizarse si la concreta regulación positiva que se establece de esas categorías respeta los preceptos constitucionales que les sean aplicables» [FJ 6 a)]. Sin embargo, en el presente caso, y a diferencia del supuesto analizado en la Sentencia citada, en el que se examinaba la constitucionalidad de una nueva categoría jurídica creada por la Ley 8/1989, de 13 de abril, de tasas y precios públicos , «los precios públicos», el legislador no crea ninguna categoría jurídica nueva, sino que se limita a calificar a las contraprestaciones devengadas por la prestación de servicios portuarios como «precios privados», una categoría preexistente que predetermina el régimen jurídico que es de aplicación a dichas contraprestaciones, excluyendo las exigencias que derivan del principio de reserva de ley establecido por la Constitución para las prestaciones patrimoniales de carácter público (arts. 31.3 y 133.1 CE ).
En definitiva, procede igualmente declarar inconstitucional el apartado 1 del art. 70 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de puertos del Estado y de la marina mercante , en su versión original, en la medida en que califica como «precios privados» a contraprestaciones por servicios portuarios que constituyen prestaciones patrimoniales de carácter público".).
Señalado para votación y fallo la audiencia del día 27 de febrero de 2006 , tuvo lugar en dicha fecha el referido acto procesal.
"A tenor de lo expuesto es preciso determinar si la resolución del Ministerio de Fomento, objeto del presente recurso, es conforme al ordenamiento jurídico, para lo cual es competente esta Sala al amparo de lo establecido en el artículo 11 a) de la L.J.C.A .
El único motivo de impugnación de la liquidación practicada por la Autoridad portuaria, es la nulidad de pleno derecho, por falta de cobertura legal, de la Orden de 30 de julio de 1998 en que las mismas se basan, acudiendo al recurso "per saltum", al amparo del artículo 107.3 de la Ley 30/92 .
La cuestión se centra, pues, en determinar si los elementos esenciales de la liquidación se encuentran o no determinados en una disposición de rango legal, conforme al principio de reserva material de ley establecido en el artículo 31,3º CE .
Como ya hemos señalado, la liquidación impugnada se practicó por servicios portuarios prestados tras la entrada en vigor de la Ley 14/2000, que introduce una nueva Disposición Adicional Vigésimo Segunda a la ley 27/1992 y da nueva redacción a la Disposición Transitoria Tercera de la Ley 62/97, de modificación de la Ley 27/1992 , clarificando los elementos de la tarifa y elevando el rango normativo de la regulación contenida en la Orden Ministerial de 30 de julio de 1998 , de manera que su contenido en relación con la definición, estructura y elementos esenciales de las tarifas gozan de rango de Ley formal, y por tanto, no atacables en base a los argumentos esgrimidos por la parte actora.
Es cierto que la Disposición citada sigue utilizando la denominación de "precio privado", incluso dejando de usar el cobro de las tarifas por vía de apremio, pero lo esencial, y éste es el motivo por el que en anteriores sentencias fueron anuladas las órdenes ministeriales anteriores, es que la regulación de los elementos esenciales de las mismas se haga por Ley. Sobre ello resulta adecuado puntualizar que el principio de reserva material de Ley en nuestra Constitución viene exigido no sólo para el establecimiento de los tributos sino para cualquier prestación patrimonial de carácter público, abarcando así las prestaciones patrimoniales por razón de la utilización de servicios públicos, entre las que se incluyen los Puertos, cuyo funcionamiento exige continuidad y regularidad en la prestación, de modo que cualquier empresa o ciudadano pueda utilizarlos en condiciones de igualdad y permanencia en la prestación del servicio que en ellos se prestan.
Por tanto, tras la entrada en vigor de la citada Ley, las liquidaciones practicadas por servicios portuarios prestados después del 1 de enero de 2001 al amparo de la misma, no pueden ser anuladas por falta de cobertura legal de la Orden de 30 de julio de 1998 , en los términos a que hacía referencia la Sentencia 185/95 del Tribunal Constitucional , y, puesto que éste es el único motivo de impugnación alegado por la parte actora, debe rechazarse el mismo sin entrar esta Sala a analizar otras cuestiones como la calificación que hace la propia Ley de las tarifas en ella regulada.
En virtud de lo expuesto, procede desestimar el recurso interpuesto, en línea con la doctrina de esta Sala ya iniciada en las sentencias de fecha diecisiete de julio de 2002 (recursos 1480/2001 y 2265/2001) y 17 de septiembre de 2002 (recurso 1454/2001 ) entre otras, sin que proceda el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad de la Disposición Transitoria Segunda de la Ley 14/2000 por los propios argumentos expuestos en la fundamentación jurídica de la presente sentencia".
La parte recurrente alega, en síntesis como motivo casacional, con fundamento en el artículo 88.1.d) de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, 29/1998, de 13 de julio , la infracción de la Constitución (artículos 9 y 31.3 ), la Ley 8/1989, de Tasas y Precios Públicos , la Ley General Tributaria (artículo 26.1 ), la ya citada Ley 14/2000 , la sentencia del Tribunal Constitucional 185/1995 y la sentencia de la Audiencia Nacional de 21 de marzo de 2000 que anuló la Orden ministerial de 30 de julio de 1998 (reguladora de las tarifas aquí cuestionadas), con base en los siguientes y esquematizados argumentos:
Si esto es así, la única novedad legislativa de la Ley 14/2000 es la Disposición Transitoria Segunda , relativa al régimen transitorio aplicable a las tarifas por los servicios portuarios prestados por las Autoridades Portuarias a partir del 1 de enero de 2001; pero, en su intento de dar cobertura legal a la regulación tarifaria que ha sido declarada nula en innumerables resoluciones judiciales, se olvida de que la remisión que hace a la Orden ministerial de 18 de julio de 1998 carece de virtualidad, pues dicho Reglamento ha sido anulado por la sentencia de la Audiencia Nacional de 21 de marzo de 2000 ; y, en consecuencia, la comentada Disposición Transitoria resulta ineficaz e inaplicable. En definitiva, lo único que hace dicha Disposición Transitoria Segunda es confirmar, con su régimen transitorio, lo que antes se ha afirmado, es decir, que la Disposición Adicional Séptima únicamente es aplicable a las nuevas liquidaciones que sustituyen a las anuladas judicialmente.
El Abogado del Estado viene a contraargüir, en su escrito de oposición, que los fundamentos jurídicos de la sentencia recurrida no se desvirtúan por las alegaciones formuladas de contrario, que no sirven para acreditar la realidad de la infracción de las normas del ordenamiento jurídico o la jurisprudencia, motivos en que funda el recurso:
En efecto, independientemente de la opinión que esta representación ha manifestado en otros asuntos similares, contraria a la naturaleza tributaria de la tarifa portuaria en concordancia con la dicción literal del art. 70 de la Ley de Puertos , tras la entrada en vigor de la Ley 14/2000, de 20 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social , dando (de nuevo) cobertura legal a los elementos de la tarifa, no cabe ya, en modo alguno, alegar que no tengan cobertura legal (si es que se tratase de tributos, o aunque de tributos se tratase) las liquidaciones practicadas, que, por otra parte, fue el único motivo de impugnación alegado en la instancia.
No hay, en fin, ni se probó en la instancia ni se prueba en el escrito de recurso, vulneración por la sentencia de precepto alguno de los citados y los motivos planteados inciden, como resulta claro, bajo idéntico presupuesto sobre la misma cuestión y merecerán, por ello ser desestimados por aplicación de la doctrina expuesta, pues todo lo anterior, debatido y resuelto en el juicio de instancia no ha logrado ser rebatido por los motivos de casación que, insistimos, reproducen los argumentos expuestos en el recurso contencioso-administrativo, por lo que, remitiéndonos a la argumentación que consta en la sentencia recurrida habremos de suplicar la desestimación del recurso.
Por otra parte, la Disposición Adicional Séptima de la Ley 14/2000 se refiere, exclusivamente, en contra de lo aducido por la parte recurrida, a la posibilidad de volver a liquidar, con efecto retroactivo, las tarifas portuarias, entre ellas la T-3, cuyas liquidaciones hubieran sido anuladas por los Tribunales. En efecto, en el apartado 1 de la Disposición se prevé la práctica de nuevas liquidaciones en los supuestos en que, por sentencias judiciales firmes, se haya declarado la nulidad de liquidaciones de tarifas por servicios portuarios efectivamente prestados a los usuarios con arreglo a la Ley 1/1966, de 28 de enero , sobre régimen financiero de los puertos españoles, modificada por la Ley 18/1985, de 1 de julio , como consecuencia de la declaración de nulidad de las disposiciones que establecieron sus cuantías. Y, en el apartado 2 de la mentada Disposición, se prevé, asimismo, que las tarifas por los servicios prestados a los usuarios por las Autoridades Portuarias con arreglo a las Órdenes ministeriales sobre tarifas por servicios portuarios dictadas tras la vigencia de la Ley 27/1992 , y antes o después de su modificación por la Ley 62/1997 , cuyas liquidaciones sean anuladas por sentencias judiciales firmes como consecuencia de la declaración de nulidad de dichas Órdenes, serán nuevamente exigidas a los usuarios que hayan recibido los correspondientes servicios, mediante la práctica de nuevas liquidaciones. En uno y otro supuesto se viene a hacer un análisis descriptivo de los diferentes elementos esenciales que deben tenerse en cuenta en el giro de esas nuevas liquidaciones, PERO, claramente, NO SÓLO NO se refieren a las liquidaciones tarifarias devengadas y a practicar a partir de la entrada en vigor de la Ley 14/2000 , el 1 de enero de 2001, que es lo que acontece en el caso aquí examinado, SINO QUE TODAVÍA están haciendo referencia (en contra de lo que después, en su sentencia de 20 de abril de 2005 y, antes, en la 185/1995 ha declarado el Tribunal Constitucional ) a las tarifas como si fueran precios privados, pues expresamente se indica, al final de la Disposición, que "para el cobro de tales derechos, que mantienen su definición de precios privados, no podrá utilizarse potestad administrativa de clase alguna y, singularmente, la vía de apremio".
Tampoco es aplicable al caso lo dispuesto en la Disposición Transitoria Segunda de la Ley 14/2000, que da nueva redacción a la Disposición Transitoria Tercera de la Ley 62/1997, de modificación de la Ley 27/1992 , en el sentido de que: "Hasta que se produzca la entrada en vigor de la Ley que regule la libertad tarifaria y la modificación de los aspectos económico-financieros de los Puertos del Estado que de ella se deriven (acontecimiento que ha tenido lugar con la Ley 48/2003, de 26 de noviembre , de régimen económico y de prestación de servicios de los puertos de interés general), resultará plenamente aplicable en cuanto a la definición, estructura y elementos esenciales de las tarifas lo dispuesto en esta Ley, en las demás Leyes reguladoras y en la Orden del Ministerio de Fomento de 30 de julio de 1998 , por la que se establece el régimen de las tarifas por servicios portuarios prestados por las Autoridades Portuarias, cuya modificación sólo podrá hacerse por una norma con rango de Ley ... ". Y es que, en efecto, PRIMERO, la "Ley 14/2000", ni en el Capítulo III de su Título Primero, artículos 9 y siguientes, relativo a las tasas estatales, ni en sus Disposiciones Adicionales Sexta y Séptima , hace referencia a las tarifas portuarias que se devenguen y liquiden, como ocurre en el presente caso, a partir del 1 de enero de 2001 (cuando además continúan conceptuándolas como precios privados); SEGUNDO, "las demás Leyes reguladoras" de la tarifa T-3 objeto aquí de controversia no pueden ser más que la Ley 27/1992 y la que la modifica, 62/1997 (que son las únicas que se refieren, implícitamente, a través de las sucesivas Órdenes ministeriales de desarrollo, a esa Tarifa T-3, propiamente dicha), y, respecto a ellas, la sentencia de 20 de abril de 2005 del Tribunal Constitucional ya ha declarado que los preceptos, sobre todo el artículo 70. 1 y 2, de la primera de esas normas, que se refieren a la mencionada tarifa, son inconstitucionales y, por tanto, son nulas las liquidaciones que intenten basarse en ellos; TERCERO, la Orden de 30 de julio de 1998 , que contiene el régimen específico de las tarifas portuarias, con un rango que, como todas las Órdenes que la precedieron, carece del pertinente carácter legal, impidiendo así su aplicación al caso, ha sido declarada nula de pleno derecho por la sentencia de la Audiencia Nacional de 21 de marzo de 2000 , confirmada, en casación, por la sentencia de esta Sección y Sala del Tribunal Supremo de 20 de octubre de 2005 ; y, CUARTO, no resulta factible considerar que dicha Orden de 30 de julio de 1998 (ni la de la misma fecha por la que se determinan los límites máximos y mínimos de las cuantías de las tarifas) haya adquirido rango legal por mor de lo dispuesto en la Disposición Transitoria Segunda de la Ley 14/2000 , pues, además de lo antes expresado y de que tal Disposición no convalida, como podría haber hecho, la mencionada disposición ministerial (sino que se limita a mencionar que la misma resultará aplicable, apartándose así de la técnica legislativa normal en casos semejantes, como ocurrió con el Decreto-Ley 2/1996 , que convalidó las tasas afectadas por la Sentencia del Tribunal Constitucional 185/1995 ), es evidente que no cabe tampoco entender que la Disposición Transitoria haya asumido su contenido, dándole la cuestionada naturaleza legal, habida cuenta que, en especial, la Orden de 30 de julio de 1998 , que ha sido definitivamente anulada por las ya referidas Sentencias de la Audiencia Nacional y de este Tribunal Supremo, se está refiriendo (según su preámbulo) a las tarifas portuarias en su condición de precios privados y no de contraprestaciones de carácter público o de tributos (tasas), y, por ello, por más que se especifíque en su articulado la estructura y elementos esenciales de tales precios privados, ello no implica, después de la Sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de abril de 2005 (que vino a reputar carentes de virtualidad, por infringir el principio de reserva material y formal de Ley, todas las Órdenes ministeriales derivadas de la remisión prevista en el artículo 70 de la Ley 27/1992, modificada por la Ley 62/1997 ), que las tarifas (y, en concreto, la T-3) puedan ser reputadas, en las circunstancias del caso que aquí se analiza, como una propia contraprestación de carácter público, con el alcance que la sentencia de instancia y el Abogado del Estado pretenden atribuirle (sin que, en consecuencia, los argumentos de ilogicidad y de enriquecimiento injusto aducidos por éste último gocen de la pertinencia que al respecto se propugna).
A mayor abundamiento, si se examina la Ley 48/2003 , antes mencionada, relativa al régimen económico y a la prestación de servicios de los puertos de interés general, se observa, a modo de ratificación de las conclusiones acabadas de sentar, que: a) Dicha Ley potencia la posición competitiva de los puertos españoles en un contexto del sector del transporte, internacional y europeo, globalizado, abierto y liberalizado, garantizando los principios de libre competencia inter e intra portuaria de acuerdo con las características de los tráficos y el número y tamaño de nuestros puertos. b) El Capítulo IV del Título I contiene una clasificación bipartita de las tasas portuarias, por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público portuario y por servicio de señalización marítima (dentro de las primeras, se regulan las tasas por ocupación privativa del dominio público portuario, por utilización especial de las instalaciones portuarias y por aprovechamiento especial del dominio público en el ejercicio de actividades comerciales, industriales y de servicios, y, por lo que se refiere a las segundas, son tasas por la prestación de servicios no comerciales, por servicios generales y por el servicio de señalización marítima). c) El marco normativo en que se desenvuelven estas prestaciones está constituido por la propia Ley y, en lo no regulado, por la Ley de Tasas y Precios Públicos, por la Ley General Tributaria y su normativa de desarrollo. Y, d) Por su parte, el Capítulo V del mentado Título I se encuentra dedicado a los precios privados por servicios prestados por las Autoridades Portuarias, cuyo ámbito se extiende a aquellos servicios que, no siendo obligatorios sino puramente comerciales, se prestan en régimen de concurrencia con el sector privado y, por tanto, sometidos a derecho privado.
Es decir, como indica la Exposición de Motivos de la citada Ley 48/2003 , las antiguas tarifas de servicios (como la T-3) que implicaban la utilización de dominio público se convierten, previa redefinición de sus hechos imponibles, en verdaderas tasas por utilización especial de las instalaciones portuarias, desapareciendo en ellas la actividad prestacional; de otro lado, también alcanzan dicha calificación las prestaciones exigibles por aquellos servicios, escasos actualmente, que deben calificarse, normalmente por estar ligados al ejercicio de funciones públicas, como obligatorios, en la medida en que no se prestan en concurrencia con el sector privado. (Este grupo de prestaciones, como no podía ser de otra manera, encuentra en la Ley la determinación de sus elementos esenciales -así, en los artículos 14 a 30, con especial consideración del artículo 24, relativo a la tasa de la mercancía, donde se prevén todos los elementos esenciales del tributo-). El resto de los servicios que se prestan en los puertos de titularidad estatal por las Autoridades Portuarias no se benefician de una situación de monopolio de hecho ni de derecho, sino que, al contrario, coexisten con la iniciativa privada; por ello, y en la medida en que tampoco se trata de servicios que vengan exigidos por ninguna normativa, no pueden calificarse como prestaciones patrimoniales impuestas de carácter público, y, en consecuencia, siguen manteniendo en la nueva Ley, excepcionalmente, el carácter de precios privados, derivados de servicios prestados en régimen de derecho privado y no sometidos a la reserva de Ley.
Procediendo, por tanto (ante la falta de regulación legal, al tiempo de su devengo y liquidación, de la tarifa cuestionada en las presentes actuaciones), estimar el presente recurso de casación y casar y anular la sentencia recurrida, declarando, en consecuencia, como se pedía en el recurso contencioso administrativo de instancia, la nulidad de la liquidación impugnada, con la consecuente devolución de los importes controvertidos a la parte recurrente, con los intereses legales correspondientes, no ha lugar a hacer expresa declaración sobre las costas causadas en la instancia y en este recurso casacional.
Que, estimando el presente recurso de casación, debemos anular y anulamos la sentencia recurrida y, en su lugar, declaramos la nulidad de la liquidación de la Tarifa portuaria T-3, con la consecuente devolución de su importe a la parte recurrente, con los intereses legales correspondientes; sin que haya lugar a hacer expresa declaración sobre las costas causadas en la instancia y en este recurso casacional.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia en el día de la fecha, siendo Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. JAIME ROUANET MOSCARDÓ, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que, como Secretario de la misma, certifico.
SAP Huesca 151/2014, 17 de Julio de 2014
SAP Barcelona 162/2012, 2 de Marzo de 2012
STC 199/1993, 14 de Junio de 1993
SAP Santa Cruz de Tenerife 191/2008, 21 de Abril de 2008