Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-t-341-de-junio-29-de-2016?documento=jurcol&contexto=jurcol_fa8b24e0ff824b558f07cf3627886f05&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-01-16 23:15:44
Document Index: 221330270

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 95', 'artículo 51', 'artículo 11', 'artículo 11', 'artículo 95', 'Artículo 84', 'Artículo 51', 'artículo 226', 'Artículo 8', 'Artículo 95']

﻿ Sentencia T-341 de junio 29 de 2016
SENTENCIA T-341 DE 29 DE JUNIO DE 2016
CONTENIDO:EL DEBER DE LOS PARTICULARES DE PROTECCIÓN DEL AMBIENTE, AUN ANTE LA LIMITACIÓN DE SU ACTIVIDAD ECONÓMICA. SE PRECISA, QUE CON RELACIÓN A LA OBLIGACIÓN DE PROTECCIÓN Y CONSERVACIÓN DEL AMBIENTE (NUMERAL 8 DEL ARTÍCULO 95 DE LA CONSTITUCIÓN), ES NECESARIO RESALTAR QUE EL MISMO NO RECAE EXCLUSIVAMENTE SOBRE EL ESTADO, SINO QUE ES RESPONSABILIDAD DE TODAS LAS PERSONAS Y CIUDADANOS, TODA VEZ QUE LO QUE ESTÁ EN JUEGO ES LA PROTECCIÓN AMBIENTAL DE LAS GENERACIONES PRESENTES Y LA SUPERVIVENCIA DE LAS FUTURAS. AHORA BIEN, EN DESARROLLO DEL CITADO DEBER DE PROTEGER Y CONSERVAR EL AMBIENTE, EL ORDENAMIENTO JURÍDICO COLOMBIANO, PESE A RESPETAR LA LIBERTAD DE LA ACTIVIDAD ECONÓMICA DESARROLLADA POR LOS PARTICULARES, IMPONE UNA SERIE DE LIMITACIONES Y CONDICIONAMIENTOS A SU EJERCICIO QUE TIENDEN A HACER COMPATIBLES EL DESARROLLO ECONÓMICO SOSTENIDO CON LA NECESIDAD DE PRESERVAR Y MANTENER UN AMBIENTE SANO. ASÍ LAS COSAS, SE CONCLUYE QUE ES UNA OBLIGACIÓN PARA TODOS LOS PARTICULARES, EN ESPECIAL PARA LOS QUE REALIZAN ACTIVIDADES QUE DE UNA U OTRA FORMA PUEDAN CAUSAR IMPACTOS AMBIENTALES, DAR CUMPLIMIENTO AL DEBER DE PROTECCIÓN Y CONSERVACIÓN DEL ECOSISTEMA, TOMANDO LAS MEDIDAS DE PRECAUCIÓN NECESARIAS PARA EVITAR LA OCURRENCIA DE UN PERJUICIO O NO AL AMBIENTE O PARA DISMINUIR O MITIGAR LAS CONSECUENCIAS GENERADAS.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE TUTELA, PARTICULARES, DERECHO AL MEDIO AMBIENTE SANO, PROTECCIÓN DEL MEDIO AMBIENTE, MEDIO AMBIENTE, DEBERES SOCIALES, ACTIVIDAD ECONÓMICA
Sentencia T-341 de junio 29 de 2016
Demandados: Minas Paz del Río/Votorantim, Corpoboyacá, Agencia Nacional de Minería, Ministerio de Ambiente y Desarrollo, Ministerio de Minas y Energía, Servicio Geológico Colombiano, Alcaldía Municipal de Tasco, Personería Municipal de Tasco y Defensoría del Pueblo Regional Boyacá
Bogotá DC, veintinueve de junio de dos mil dieciséis.
“a) Modifica la superficie terrestre del área de explotación: devasta la estructura del suelo produciendo cambios severos en la morfología del terreno.
f) El entorno queda afectado porque se transforma radicalmente, pierde su atracción paisajística, sumada la contaminación sonora por el ruido producido por las distintas operaciones: trituración y molienda, generación de energía, transporte carga y descarga de materiales”.
• Acción de tutela presentada el 13 de agosto de 2015 (fls. 1 al 8).
• Registro fotográfico del acuífero que requiere protección (fl. 9).
5.1. Alcaldía Municipal de Tasco(1).
Informó que la administración municipal ha mediado para solucionar la problemática entre la comunidad y la empresa accionada, organizando varias reuniones y consejos de seguridad, “propendiendo por [sic] la búsqueda de arreglos amigables en pro del bienestar de la comunidad”(2). Al respecto aportó, para que obren como prueba en el expediente, copias de las actas de las reuniones celebradas y registro fotográfico de las mismas.
5.2. Personería Municipal de Tasco(3).
5.3. Empresa Minas Paz del Río/Votorantim(4).
Por último, señala la existencia de otras acciones de tutela interpuestas por otros miembros de la comunidad, con argumentos similares, en las que se declaró la improcedencia de la acción de tutela para tratar estos temas de derechos colectivos. Para que obre como prueba en el expediente, aporta copia del fallo proferido el 3 de julio de 2015 por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Paz de Río(5).
5.4. Corporación Autónoma Regional de Boyacá - Corpoboyacá(6).
• Mediante Resolución 0901 del 20 de junio de 2006, Corpoboyacá estableció un Plan de Manejo Ambiental para la explotación de un yacimiento de hierro, por parte de la empresa accionada, desarrollada en el sector El Banco, vereda El Pedregal, en jurisdicción del municipio de Tasco, proyecto amparado por el Contrato de Concesión Minero 006-85M.
• Respecto de la afectación de los acuíferos ubicados en la zona, concluye que “ante esta entidad no se ha allegado ningún tipo de solicitud u oficio por medio del cual se requiera la concesión de aguas por parte de la señora Cenaida Ramos Estupiñán, razón por la cual se desvirtúa la vulneración del derecho fundamental al agua”. Esto, en razón a que la concesión de aguas superficiales consiste en obtener el derecho a su aprovechamiento.
• Durante la evaluación del plan de manejo ambiental (PMA) aprobado a la empresa accionada no se detectó la existencia de nacimientos o manantiales, de los cuales se surtiera la comunidad en su momento (2006); por ende, aquel fue aprobado. De otra parte, la corporación, dentro de su facultad de control y seguimiento, exigió que el PMA fuera ajustado. Sin embargo, la empresa no ha podido ejecutar las acciones requeridas, debido a la oposición de la comunidad para el ingreso a la zona.
• En efecto, la entidad ha realizado control y seguimiento del PMA mencionado, encontrando que no ha habido cumplimiento por parte de la empresa, quien solicitó la suspensión de términos por los bloqueos efectuados por la comunidad, que impiden el ingreso a la zona. Vistas así las cosas, la entidad consideró necesario “antes de tomar cualquier decisión, requerir a la Oficina Asesora de Prevención y Atención del Riesgo del Departamento (…) en el sentido de practicar una visita urgente al lugar de los hechos y así determinar los riesgos que presenta dicha zona por falta de mantenimiento exigido por Corpoboyacá ya que dicha área se puede convertir en inestable y presentar riesgos para los habitantes del sector, hasta tanto se obtenga el pronunciamiento de la entidad referida, la corporación no definirá si suspende o no los términos de ejecución de las obras exigidas a Minas Paz del Río”.
Como soporte de lo afirmado, aportó copias de la Resolución 0901 de 2006, en la que se estableció y aprobó el PMA; del radicado de 17 de julio de 2015, enviado a la oficina asesora de prevención y atención del riesgo del departamento; y del radicado del 10 de julio de 2015, proveniente de la empresa Minas Paz del Río.
5.5. Servicio Geológico Colombiano (reemplazó a Ingeominas)(7).
5.6. Agencia Nacional Minera - ANM(8).
1. Actuaciones preliminares de instancia.
Comoquiera que los efectos de la violación se surten a nivel municipal, decidió vincular a la alcaldía municipal y a la personería municipal de Tasco. Así mismo, vinculó a algunas entidades del orden nacional: a la Agencia Nacional Minera, a Ingeominas, a la Autoridad Nacional de Licencias ambientales y a Corpoboyacá.
1.3. El 2 de septiembre de 2015, el Juzgado Promiscuo Municipal de Tasco (Boyacá) profirió fallo, negando por improcedente la acción de tutela incoada, al no existir acción popular en curso y por considerar que, para la protección de derechos colectivos, la acción de tutela debe conservar su naturaleza de mecanismo transitorio, a la que debe acudirse únicamente cuando esté demostrado que a través del ejercicio de la acción popular “no sea posible el restablecimiento del derecho fundamental lesionado o en amenaza de serlo por la afectación de un derecho colectivo”(9).
La accionante, estando en desacuerdo con la decisión del a quo, de manera oportuna, presentó escrito de impugnación(10), manifestando que su declaración respecto de la alta degradación de las condiciones ambientales en la zona, causadas por la actividad minera de la accionada debe ser tenida en cuenta como plena prueba.
2. Decisión de única instancia.
1. Pruebas solicitadas por la Corte Constitucional.
“SEGUNDO. Por secretaría general, OFÍCIESE al Tribunal Administrativo de Boyacá, para que, en el término de tres (3) días hábiles contados a partir de la notificación del presente auto, se sirva informar a este despacho si ha sido admitida acción popular promovida por la comunidad de Tasco contra la empresa Minas Paz del Río / Votorantim. En caso afirmativo, informar todo lo relacionado con el trámite que se haya adelantado, allegando los documentos que soporten sus afirmaciones.
TERCERO. Por secretaría general, OFÍCIESE a la alcaldía municipal de Tasco, Defensoría del Pueblo de Tasco y a la Personería Municipal de Tasco, para que, en el término de tres (3) días hábiles contados a partir de la notificación del presente auto, dentro del ámbito de sus competencias, se sirvan informar a este despacho lo siguiente:
• ¿Cuál es el estado actual de las conversaciones, acuerdos y/o negociaciones entre la comunidad y la empresa Minas Paz del Río / Votorantim?
• ¿Cuál es la afectación directa de los derechos fundamentales de la peticionaria Cenaida Ramos Estupiñán, presuntamente vulnerados por la empresa Minas Paz del Río / Votorantim, en el marco de la ejecución de proyectos de explotación minera a cielo abierto en la vereda El Pedregal, sector El Banco, del municipio de Tasco (Boyacá)?
CUARTO. Por secretaría general, OFÍCIESE a la accionante Cenaida Ramos Estupiñán, para que, en el término de tres (3) días hábiles contados a partir de la notificación del presente auto, se sirva informar a este Despacho sobre la afectación directa de sus derechos fundamentales, presuntamente vulnerados por la empresa Minas Paz del Río / Votorantim, en el marco de la ejecución de proyectos de explotación minera a cielo abierto en la vereda El Pedregal, sector El Banco, del municipio de Tasco (Boyacá).
QUINTO. Por secretaría general, OFÍCIESE a la Agencia Nacional de Minería, al ministerio del Medio Ambiente y a Corpoboyacá, para que, en el término de tres (3) días hábiles contados a partir de la notificación del presente auto, dentro del ámbito de sus competencias, se sirvan informar a este despacho el estado actual de las actividades de la ejecución de proyectos de explotación minera a cielo abierto en la vereda El Pedregal, sector El Banco, del municipio de Tasco (Boyacá), desarrolladas por la empresa Minas Paz del Río / Votorantim.
SEXTO. Por Secretaría General, OFÍCIESE a Corpoboyacá, para que, en el término de tres (3) días hábiles contados a partir de la notificación del presente auto, se sirva explicar a este despacho la descripción y caracterización ambiental del área estudiada para el establecimiento de un Plan de Manejo Ambiental, según la Resolución 0901 del 20 de junio de 2006, para la explotación de un yacimiento de hierro localizado en la vereda el Pedregal del municipio de Tasco, amparado por el contrato de concesión minera 006-85M de Ecominas. Particularmente, se sirva conceptuar sobre la existencia de depósitos de agua en el área estudiada y sobre la clasificación de la zona como páramo y/o subpáramo”.
• Oficio 2016031880 del 12 de mayo de 2016, firmado por el apoderado especial del Ministerio de Minas y Energía (obra a folios 25 al 53 del cuaderno principal), en el que aclaró que se trata de una entidad rectora de políticas ambientales, no autoridad ambiental, de manera tal que dicho ministerio no ha intervenido en la presunta vulneración de los derechos fundamentales de la demandante, por lo que se ha configurado falta de legitimación en la causa por pasiva.
• Oficio OAJ-8140-E2-2016-011337 del 17 de mayo de 2016, firmado por el apoderado judicial de la Nación - Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (obra a folios 54 al 68 del cuaderno principal), en el que se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demandante, no sin antes aclarar que a dicho ministerio lo que le corresponde es “fijar las políticas y derroteros nacionales para identificar los eventos generadores del riesgo ecológico de cada región o corporación”, razón por la cual solicita que se le desvincule de esta acción de tutela.
• Oficio SEC/0189 LJCC del 12 de mayo de 2016, firmado por la secretaria del Tribunal Administrativo de Boyacá (obra a folios 69 a 94 del cuaderno principal), en el que señaló que fue radicada (el 16 de octubre de 2015) acción popular 2015-0730-00, promovida por la Personería Municipal de Tasco contra Minas Paz del Río SA, la Agencia Nacional de Minería, Corpoboyacá y el municipio de Tasco.
Allegó copia de las actuaciones surtidas en la referida acción popular, incluyendo el auto admisorio del 19 de febrero de 2016 y el inicio del trámite del incidente de medida cautelar (decretado el 19 de febrero de 2016, auto notificado el 22 de febrero de 2016), consistente en: “medida cautelar (…) de suspensión de la licencia ambiental y del plan de manejo ambiental, otorgados por la Corporación Autónoma Regional de Boyacá —Corpoboyacá— a nombre de Minas Paz del Río SA, así como la suspensión inmediata de actividades por parte de esta última, en la ejecución del proyecto minero objeto del presente medio de control”(11). En consecuencia, corrió traslado a los demandados para que se pronuncien al respecto.
• Oficio del 18 de mayo de 2016, firmado por el alcalde municipal de Tasco (Boyacá), remitido vía fax y en original, (obra a folios 95 al 151 del cuaderno principal), en el que informó lo siguiente:
(i)(sic) Respecto de la afectación directa de los derechos fundamentales de la accionante y su familia: A fin de determinar la vulneración alegada, comisionó al inspector de policía del municipio de Tasco, quien visitó el inmueble habitado por la actora el 16 de mayo de 2016 y determinó que el predio y la vivienda se ven afectados por daños estructurales y que, así mismo, ha disminuido considerablemente el nivel de agua de los nacederos de agua que allí existen.
• Oficio firmado por la personera municipal de Tasco (Boyacá), recibido el 1º de junio de 2016, (obra a folios 152 al 166 del cuaderno principal), en el que dio respuesta a lo requerido por esta corporación, manifestando que (i) asistió a una reunión celebrada el 18 de febrero de 2016 en la que se socializó el estado de las conversaciones entre las partes y (ii) adjuntó copia del acta de visita realizada por parte de la Inspección Única de Tasco que dan cuenta de la afectación directa de los derechos fundamentales de la accionante.
• Oficio 20161230168511 del 13 de mayo de 2016, firmado por una abogada del grupo de defensa jurídica de la Agencia Nacional de Minería (obra a folios 167 al 227 del cuaderno principal), en el que afirmó que (i) la sociedad Minas Paz del Río Votorantim es titular del proyecto de interés nacional, identificado con placa 006-85M, ubicado en el municipio de Tasco (Boyacá) y que el referido contrato minero se encuentra vigente, en etapa de exploración (la cual comprende estudios, trabajos y obras necesarios para establecer y determinar la existencia y ubicación del mineral, viabilidad técnica de extracción y el impacto ambiental); y (ii) la empresa no ha podido reiniciar actividades extractivas de mineral de hierro en el sector El Banco, en virtud de la problemática social existente en el área.
• Oficio 005589 del 17 de mayo de 2016, firmado por el subdirector de administración de recursos naturales (E) de Corpoboyacá (obra a folios 228 al 267 del cuaderno principal), en el que informó el estado actual del expediente PERM-0029/05 donde obra el trámite ambiental para el proyecto de minería a cielo abierto de mineral de hierro denominado El Banco.
De otra parte, afirmó que el sector El Banco del municipio de Tasco no está considerado como zona de páramo, ni subpáramo(12); así mismo, indicó que en el área de influencia directa del proyecto no hay presencia de unidades naturales y ecosistemas estratégicos de relevancia ambiental.
2. Traslado a las partes.
• Oficio SGC 20161100028071 del 27 de mayo de 2016 (obra a folios 291 al 294 del cuaderno principal), en el que el jefe de la oficina asesora jurídica del Servicio Geológico Colombiano manifestó que se le ha dado traslado a la Agencia Nacional de Minería (ANM), entidad que, desde el 3 de mayo de 2012, asumió las funciones del extinto Ingeominas, como autoridad minera nacional.
• Escrito del 3 de junio de 2016, firmado por el señor Luis Enrique Orduz Valencia (obra a folios 295 al 327 del cuaderno principal), quien remitió copia de informes generados por la Defensoría del Pueblo - Regional Boyacá (octubre de 2015) y por Corpoboyacá (febrero de 2016), en los que se evidencian los daños ambientales generados por la actividad minera en la zona.
• Oficio firmado por el apoderado general de la empresa Minas Paz del Río S.A., recibido el 3 de junio de 2016, (obra a folios 328 al 455 del cuaderno principal), en el que se opuso a las pretensiones de la accionante, en razón a que la empresa Minas Paz del Río/Votorantim tiene derechos y obligaciones consagrados en actos administrativos que gozan de presunción de legalidad, incluyendo un plan de trabajo e inversiones (PTI)(13) aprobado por la Agencia Nacional de Minería y un plan de manejo ambiental (PMA) aprobado por Corpoboyacá, que le permite ejecutar labores mineras en el área de la mina El Banco.
• Oficio 006310 del 3 de junio de 2016, firmado por el subdirector de administración de recursos naturales (E) de Corpoboyacá (obra a folios 457 al 460 del cuaderno principal), en el que hace extensiva la respuesta mediante el Oficio 005589 del 17 de mayo de 2016, remitiendo copia del mismo.
La Corte Constitucional es competente, a través de esta Sala, para revisar la sentencia proferida dentro del proceso de la referencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto-Ley 2591 de 1991, y en cumplimiento de lo ordenado por el auto del 11 de marzo de 2016, proferido por la Sala de Selección Nº 3.
3. El principio de subsidiariedad como requisito de procedibilidad de la acción de tutela. Reiteración de Jurisprudencia.
3.1. De acuerdo con reiterada y uniforme jurisprudencia de esta corporación(14), en armonía con lo dispuesto por los artículos 86 de la Carta Política y 6º del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela es un mecanismo judicial para la protección inmediata de los derechos fundamentales, de carácter subsidiario. Esta procede siempre que en el ordenamiento jurídico no exista otra acción idónea y eficaz que brinde protección a estos derechos. Las normas en comento disponen:
“Constitución Política.
1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante (…)”.
Ha destacado la jurisprudencia que la protección de los derechos constitucionales no es un asunto que haya sido reservado exclusivamente a la acción de tutela. En la medida en que la Constitución del 91 le impone a las autoridades de la República la obligación de proteger a todas las personas en sus derechos y libertades (CP art. 2º), se debe entender que los diversos mecanismos judiciales de defensa previstos en la ley han sido estatuidos para garantizar la vigencia de los derechos constitucionales, incluidos los de carácter fundamental. De ahí que la propia Carta le haya reconocido a la tutela un carácter subsidiario frente a los demás medios de defensa judicial, los cuales se constituyen entonces en los instrumentos preferentes a los que deben acudir las personas para lograr la protección de sus derechos. Sobre el punto, ha dicho la Corte:
“[L]a acción de tutela como mecanismo de protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales debe ser entendida como un instrumento integrado al ordenamiento jurídico, de manera que su efectiva aplicación solo tiene lugar cuando dentro de los diversos medios que aquel ofrece para la realización de los derechos, no exista alguno que resulte idóneo para proteger instantánea y objetivamente el que aparece vulnerado o es objeto de amenaza por virtud de una conducta positiva o negativa de una autoridad pública o de particulares en los casos señalados por la ley, a través de una valoración que siempre se hace en concreto, tomando en consideración las circunstancias del caso y la situación de la persona, eventualmente afectada con la acción u omisión. No puede existir concurrencia de medios judiciales, pues siempre prevalece la acción ordinaria; de ahí que se afirme que la tutela no es un medio adicional o complementario, pues su carácter y esencia es ser único medio de protección que, al afectado en sus derechos fundamentales, brinda el ordenamiento jurídico”(15).
Conforme con su diseño constitucional, la tutela fue concebida como una institución procesal dirigida a garantizar “una protección efectiva y actual, pero supletoria, de los derechos constitucionales fundamentales”(16), razón por la cual no puede ser utilizada como un medio judicial alternativo, adicional o complementario de los establecidos por la ley para la defensa de los derechos, pues con ella no se busca reemplazar los procesos ordinarios o especiales y, menos aún, desconocer los mecanismos dispuestos dentro de estos procesos para controvertir las decisiones que se adopten.
En cuanto a la primera excepción, es decir, la relativa a evitar un perjuicio irremediable, parte de la consideración de que la persona cuenta con un medio idóneo y eficaz para la defensa de sus derechos fundamentales, pero que, con miras a evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, la tutela se convierte en un mecanismo procedente para brindarle la protección transitoria a sus derechos fundamentales, mientras el juez natural resuelve el caso. Al respecto, la jurisprudencia “ha precisado que únicamente se considerará que un perjuicio es irremediable cuando, de conformidad con las circunstancias del caso particular, sea: (a) cierto e inminente —esto es, que no se deba a meras conjeturas o especulaciones, sino a una apreciación razonable de hechos ciertos—, (b) grave, desde el punto de vista del bien o interés jurídico que lesionaría, y de la importancia de dicho bien o interés para el afectado, y (c) de urgente atención, en el sentido de que sea necesaria e inaplazable su prevención o mitigación para evitar que se consuma un daño antijurídico en forma irreparable”(17).
En primer lugar, el perjuicio debe ser inminente o próximo a suceder. Este exige un considerable grado de certeza y suficientes elementos fácticos que así lo demuestren, tomando en cuenta, además, la causa del daño. En segundo lugar, el perjuicio ha de ser grave, es decir, que suponga un detrimento sobre un bien altamente significativo para la persona (moral o material), pero que sea susceptible de determinación jurídica. En tercer lugar, deben requerirse medidas urgentes para superar el daño, entendidas estas desde una doble perspectiva: como una respuesta adecuada frente a la inminencia del perjuicio, y como respuesta que armonice con las particularidades del caso. Por último, las medidas de protección deben ser impostergables, esto es, que respondan a criterios de oportunidad y eficiencia a fin de evitar la consumación de un daño antijurídico irreparable”.(18)
“No obstante, aunque la prueba del perjuicio irremediable es requisito de la procedencia de la tutela, la Corte ha sostenido que la misma no está sometida a rigurosas formalidades. Atendiendo a la naturaleza informal y pública de la acción de tutela, así como a la jerarquía de los derechos cuya protección se solicita, la prueba del perjuicio irremediable puede ser inferida de las piezas procesales. Así pues, al afectado no le basta con afirmar que su derecho fundamental se enfrenta a un perjuicio irremediable, es indispensable que, atendiendo a sus condiciones personales, explique en qué consiste dicho perjuicio, señale las condiciones que lo enfrentan al mismo y aporte mínimos elementos de juicio que le permitan al juez de tutela verificar la existencia del elemento en cuestión”(19).
En cuanto a la segunda excepción, esto es, la relativa a que el medio de defensa ordinario no sea eficaz ni idóneo para la protección de derechos fundamentales, ha dicho la corporación que, al evaluar el mecanismo alternativo del ordenamiento jurídico, este “(…) tiene que ser suficiente para que a través de él se restablezca el derecho fundamental violado o se proteja de su amenaza, es decir, tiene que existir una relación directa entre el medio de defensa judicial y la efectividad del derecho. Dicho de otra manera, el medio debe ser idóneo para lograr el cometido concreto, cierto, real, a que aspira la Constitución cuando consagra ese derecho”(20). Así las cosas, si el medio judicial concreto no cumple con dichas características y, por el contrario, el derecho fundamental en juego no puede ser restablecido, procede la solicitud de amparo constitucional como medio definitivo de protección al bien jurídico.
3.3. En síntesis, la tutela no puede utilizarse para desplazar al juez ordinario de la resolución de los procesos que por ley le corresponde tramitar y que, solo subsidiariamente, en casos de inminente perjuicio para los derechos fundamentales, aquella puede invocarse para pedir una protección transitoria o una protección definitiva, en eventos excepcionales definidos por la jurisprudencia. Cuando se invoca el perjuicio irremediable, el actor debe acreditarlo o aportar mínimos elementos de juicio que le permitan al juez de tutela verificar la existencia de este elemento(21).
4. De la procedencia excepcional de la acción de tutela para la protección de derechos colectivos(22). Reiteración de jurisprudencia.
De manera enunciativa, la mencionada disposición (Art. 4º Ley 472/98), relaciona los derechos e intereses colectivos susceptibles de ser protegidos mediante las acciones populares, entre los que se encuentran los atinentes a la existencia del equilibrio ecológico, el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, el derecho a la seguridad y la prevención de desastres previsibles técnicamente, así como la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos.
4.2. Ha precisado, así mismo, la jurisprudencia constitucional, la diferencia entre los derechos fundamentales y los derechos colectivos. La Sala Plena de la Corte definió el derecho colectivo como el “interés que se encuentra en cabeza de un grupo de individuos, lo que excluye motivaciones meramente subjetivas o particulares”(23). En el mismo sentido indicó, que “los derechos colectivos se caracterizan porque son derechos de solidaridad, no son excluyentes, pertenecen a todos y cada uno de los individuos y no pueden existir sin la cooperación entre la sociedad civil, el Estado y la comunidad internacional. En este sentido los derechos colectivos generan en su ejercicio una doble titularidad, individual y colectiva, que trasciende el ámbito interno”(24) y agregó que el interés colectivo “pertenece a todos y cada uno de los miembros de una colectividad determinada, el cual se concreta a través de su participación activa ante la administración de justicia, en demanda de su protección”(25).
De otra parte, la corporación afirmó que: “un derecho es fundamental y, por consiguiente, puede ser protegido por vía de tutela cuando se demuestre la afectación subjetiva o individual del demandante y, será colectivo, protegido mediante la acción popular, cuando afecte a una comunidad general que impida dividirlo o materializarlo en una situación particular”(26).
“[L]a protección de un derecho fundamental cuya causa de afectación es generalizada o común para muchas personas afectadas, que pueda reconocerse como un derecho colectivo, solo es posible cuando se demuestra la afectación individual o subjetiva del derecho. Dicho de otro modo, la existencia de un derecho colectivo que pueda protegerse por vía de acción popular no excluye la procedencia de la acción de tutela cuando se prueba, de manera concreta y cierta, la afectación de un derecho subjetivo, puesto que ‘en el proceso de tutela debe probarse la existencia de un daño o amenaza concreta de derechos fundamentales, la acción u omisión de una autoridad pública o de un particular, que afecta tanto los derechos colectivos como los fundamentales de una persona o grupo de personas, y un nexo causal o vínculo, cierta e indudablemente establecido, entre uno y otro elemento, pues de lo contrario no procede la acción de tutela”(27).
De acuerdo con decantada jurisprudencia de esta corporación(28), cuando se pretenda solicitar el amparo de derechos fundamentales que derivan de la violación de un derecho que, en principio, puede ser concebido como colectivo, el juez constitucional debe ser especialmente cuidadoso al momento de determinar si la acción procedente es la acción popular o la acción de tutela. Así, el hecho de que se pretenda la protección de un derecho colectivo no implica, per se, la improcedencia de la acción de tutela, toda vez que pueden existir circunstancias que hacen necesaria la intervención urgente e inmediata del juez de tutela.
(iv) La orden judicial que se imparta en estos casos debe orientarse al restablecimiento del derecho de carácter fundamental y “no del derecho colectivo en sí mismo considerado, pese a que con su decisión resulte protegido, igualmente un derecho de esa naturaleza”.(29)
“(…) en principio la Ley 472 de 1998 es un instrumento idóneo y eficaz para enfrentar las vulneraciones o amenazas a los derechos colectivos.(…) En tales circunstancias, la entrada en vigor de una regulación completa y eficaz sobre acciones populares implica que, fuera de los cuatro requisitos señalados (…) para que la tutela proceda en caso de afectación de un derecho colectivo, es además necesario, teniendo en cuenta el carácter subsidiario y residual de la tutela (CP art. 86), que en el expediente aparezca claro que la acción popular no es idónea, en concreto, para amparar específicamente el derecho fundamental vulnerado en conexidad con el derecho colectivo, por ejemplo porque sea necesaria una orden judicial individual en relación con el peticionario. En efecto, en determinados casos puede suceder que la acción popular resulta adecuada para enfrentar la afectación del derecho colectivo vulnerado, pero ella no es suficiente para amparar el derecho fundamental que ha sido afectado en conexidad con el interés colectivo. En tal evento, la tutela es procedente de manera directa, por cuanto la acción popular no resulta idónea para proteger el derecho fundamental. Pero si no existen razones para suponer que la acción popular sea inadecuada, entonces la tutela no es procedente, salvo que el actor recurra a ella como mecanismo transitorio, mientras la jurisdicción competente resuelve la acción popular en curso y cuando ello resulte indispensable para la protección de un derecho fundamental”(30).
5. Cumplimiento de los requisitos de procedencia en el caso concreto.
1982 Se inició proceso de explotación de mineral de hierro.
Inscripción del contrato minero Nº 006-85M en el Registro Nacional Minero.
2001/2002 La empresa Acerías Paz del Río cesa actividades mineras, por su voluntad, sin ejecutar “plan de abandono y cierre”.
Diciembre 27 de 2012 La ANM y Minas Paz del Río suscriben Otrosí 09 al Contrato 006-85M, prorrogando por 20 años el derecho a realizar trabajos técnicos de exploración y explotación en la zona, inscrito en el Registro Minero Nacional el 28 de diciembre de 2012.
Noviembre 22 de 2013 Mediante auto VSC-072 de 2013, ANM aprobó actividades en la zona.
Septiembre 16 de 2014 Comunidad bloquea el paso de vehículos de la empresa hacia el sector El Banco.
Septiembre 17 de 2014 Comunidad bloquea el ingreso de la maquinaria hacia la mina en el cruce de la vía hacia el sector El Banco.
Septiembre 23 de 2014 Comunidad bloquea, nuevamente, el ingreso de la maquinaria hacia la mina en el cruce de la vía hacia el sector El Banco.
Septiembre 22-25 /2014 Se realizaron reuniones preliminares entre representantes de Minas Paz del Río y la comunidad.
Después de más de una década de inactividad, la empresa ha manifestado que “tiene como objetivo la reapertura de esta mina, sin poner en riesgo el medio ambiente y los intereses de la comunidad”(31).
5.2.2. Respecto de la actividad de las autoridades ambientales.
5.2.2.1. Corpoboyacá.
5.2.2.2. Agencia Nacional de Minería – ANM.
Mediante Auto VSC-072 del 22 de noviembre de 2013, la vicepresidencia de seguimiento, control y seguridad minera de la ANM aprobó el programa de trabajo y obras provisional del Contrato 006-85M que contempla las actividades de explotación a cielo abierto en los sectores La Mesa y El Banco(32).
En visita de inspección, seguimiento y fiscalización a la ejecución de actividades de la operación minera del Contrato 006-85M, durante los días 6 al 10 de abril de 2015, la autoridad(33) concluyó que “la mina El Banco presenta condiciones de inestabilidad en su estructura de taludes y bermas producto de la inactividad, por tanto es necesario gestionar prontamente los acuerdos con la comunidad para poder acceder a dicho frente y ejecutar los trabajos mineros y de explotación técnica para mitigar los fenómenos que se pueden generar por la no intervención”. En efecto, recomienda a la empresa Minas Paz del Río / Votorantim el “gestionar acuerdos de entendimiento y dar pronta respuesta a los requerimientos dados por la autoridad ambiental a fin de obtener los permisos y licencias para adelantar la explotación en el sector La Mesa y así dar cumplimiento a la producción y el desarrollo del cronograma aprobado”.
Así mismo recomendó continuar con las gestiones tendientes a obtener las modificaciones de los PMA’s correspondientes, de manera tal que “viabilice la ejecución de actividades mineras del PTI a Largo Plazo que actualmente se encuentra en evaluación”(34).
A solicitud de la comunidad (mayo 22 de 2015), la ANM realizó una visita, el 1º de julio de 2015, al proyecto minero El Banco, a fin de atender las inquietudes manifestadas en relación con las afectaciones causadas por la operación minera a sectores aledaños al botadero y al frente de explotación, incluyendo los nacimientos de agua indicados por la misma comunidad, generando el concepto técnico VSC 00131 del 10 de agosto de 2015(35), en que se observó la existencia de surcos y cárcavas como resultado del fenómeno de erosión, la presencia de algunos desprendimientos de terreno, agrietamiento en varios sectores del botadero y del frente de explotación. Así mismo, indicó que pese a haber realizado algunas labores de manejo de aguas (cunetas perimetrales, zanjas de coronación), la empresa titular no ha adelantado ningún programa de mantenimiento de las mismas, por lo que en algunos sectores se presenta un notable deterioro de esos canales.
Actualmente, informó que la empresa accionada adelanta un Programa de Exploración Geológica PEG en la mina El Banco, con el fin de elaborar el Plan de Trabajo e Inversiones (PTI) definitivo, el cual deberá presentar a la autoridad minera una vez concluya la etapa de exploración(36).
5.2.3. Respecto de la actividad de las autoridades municipales.
5.2.4. Respecto de la vulneración del derecho colectivo.
Según información suministrada por la ANM, dentro del área del contrato 006-85M se encuentra el sector denominado El Banco, ubicado en el municipio de Tasco (Boyacá) en el que se adelanta el proyecto de explotación a cielo abierto de mineral de hierro(37).
La comunidad de la vereda El Pedregal considera que las labores de explotación adelantadas por Minas Paz del Río / Votorantim, pese a contar con un título minero y un PMA aprobado, han generado grandes afectaciones al medio ambiente y a la colectividad residente. Alegan la afectación y contaminación de nacimientos de agua cercanos al proyecto minero y deslizamientos de tierra, como consecuencia de este(38) y, en efecto, según informe de visita realizada por Corpoboyacá, el 16 de febrero de 2016, la autoridad ambiental identificó “13 manantiales con disponibilidad de recurso hídrico dentro del título minero 006/85M. (…) en la parte del talud inferior del botadero se observó un afloramiento de agua con coloración naranja con posible contenido férrico”(39) y que “en el frente de explotación y en las áreas circundantes existen proceso de erosión y fenómenos de inestabilidad manifestado en agrietamientos y asentamientos diferenciales en el terreno”(40).
La Sala advierte que sus representantes han manifestado, en reiteradas ocasiones, su negativa a dar por terminado el bloqueo mantenido en el sector El Banco. Esto es, las actividades extractivas de mineral de hierro en la zona no se han podido reiniciar, en virtud de la problemática social existente y de esto han dado constancia las partes intervinientes y las entidades vinculadas al proceso(41).
5.2.5. Respecto de la afectación directa de derechos fundamentales de la accionante y su familia.
5.2.5.1. Según informe de la alcaldía municipal de Tasco, se realizó una visita e inspección, el 16 de mayo de 2016, en el predio y vivienda de la accionante, logrando determinar que: “a lo largo del predio en que se ubica la casa de habitación de la tutelante se evidencia la existencia de grietas de dimensiones considerables tanto en su extensión como en su profundidad y que de igual forma la parte trasera de la vivienda cuenta con daños estructurales que la han hecho inhabitable”(42).
“Se hallaron grietas generalizadas principalmente en la pared de la parte y trasera de la vivienda, así como grietas de menor tamaño en la parte frontal, el techo se halló en regular estado porque se presentan goteras cuando llueve. La vivienda fue declarada en estado de riesgo y la señora Cenaida Ramos Estupiñán fue incluida en programa de vivienda para damnificados y se le asignó un apartamento en el proyecto denominado Quintas de la Carbonera que recientemente se terminó de construir en el área urbana de Tasco, pero aún no se le ha entregado real ni formal el apartamento.
(…) la vivienda de la accionante cuenta con servicio de acueducto, derivado del acueducto de la vereda El Pedregal”.
“Existen dos nacederos de agua ubicados dentro de la pequeña finca de la señora RAMOS, a saber:
Segundo nacedero: (…) a 80 metros de la casa de habitación, (…) allí nace aproximadamente media pulgada (1/2”) de agua, parte de ella es utilizada para el predio de la peticionaria Cenaida Ramos y el de la señora Elvira Perdugo Téllez, otra parte de estas aguas se profundizan y (…) se canalizan para un mini acueducto que beneficia a 14 familias, entre ellas la de la señora Marina Estupiñán, Eeceomo Gualteros, Virginia Estupiñán, Casilda Estupiñán, Freddy Castillo, Olga Estupiñán, entre otras familias”(43).
Ahora bien, a raíz del riesgo de deslizamiento(44), por la disminución del agua en los acuíferos encontrados en dicho predio y ante el incumplimiento de las autoridades municipales, la peticionaria se vio obligada a trasladarse a un inmueble de propiedad de un familiar.
5.2.5.2. Según informe de la personería municipal de Tasco(45), se están vulnerando los siguientes derechos fundamentales de la accionante:
“○ Derecho a vivienda digna ya que por las grietas que esta presenta, la accionante se vio en la obligación de deshabitar la casa por causa de riesgo de deslizamiento debido a las grietas existentes en la vivienda y en el predio.
○ Derecho a la salud, puesto que este momento la accionante se encuentra tomando agua de uno de los nacederos y en épocas barrosa lo que le puede causar afectación a su salud.
○ Derecho a la integridad física, puesto que con el desplazamiento a otra casa de habitación se han duplicado sus labores generando más desgaste.
○ Y de manera general derechos relacionados con el agua y el medio ambiente en general”.
En ese orden de ideas, la acción de amparo solo podrá convertirse en un mecanismo alternativo y sustitutivo de los diversos procedimientos judiciales, cuando se advierta la ocurrencia de un perjuicio irremediable, que requiera de la adopción de medidas inmediatas para restablecer los derechos vulnerados o amenazados(46). Tal y como atrás se reseñó, la estructura del perjuicio irremediable está determinada por el cumplimiento concurrente de varios elementos como son: la inminencia que exige medidas inmediatas, la urgencia que tiene el sujeto de derecho por salir de ese perjuicio inminente y la gravedad de los hechos, que hace evidente la impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para la protección efectiva e inmediata de los derechos fundamentales.
• ¿Las grietas existentes en el predio de la accionante serán consecuencia de la omisión de la empresa Minas Paz del Río / Votorantim de realizar las actividades de drenajes, reforestación y revegetalización en las terrazas de estériles? La Sala considera viable una respuesta positiva ante la información suministrada por Corpoboyacá, en cuanto a que esas actividades evitarían “que se sigan generando focos de erosión y [que se] ocasionen problemas de sedimentación a los drenajes naturales circundantes, lo que se puede acentuar aún más dado la inactividad de los trabajos mineros”(47).
• De igual manera, ante la inquietud de si ¿la afectación y disminución en el nivel de los nacimientos de agua (acuíferos) existentes dentro del predio de la accionante serán consecuencia de la omisión de la empresa Minas Paz del Río / Votorantim de realizar la adecuación de obras, durante y después de la actividad de explotación minera? La respuesta afirmativa se hace inevitable, ante el incumplimiento de lo requerido por la autoridad ambiental, en cuanto a la obligación de adecuar “obras para el manejo de aguas de escorrentía desde la corono hacia las zonas laterales”(48).
(iv) Por último, toda vez que no existen razones para suponer que la acción popular sea inadecuada para proteger el derecho fundamental, en el caso sub judice, y habiendo impetrado la accionante la acción de tutela como mecanismo transitorio, la Sala considera que el ejercicio de esta —bajo la modalidad de mecanismo transitorio— será procedente mientras la jurisdicción competente resuelve la acción popular en curso.
Vistas así las cosas, la Sala concluye que la presente acción de tutela sí resulta procedente, como mecanismo transitorio, aclarando que (v) las órdenes judiciales que se han de impartir se orientarán al restablecimiento del derecho de carácter fundamental y no del derecho colectivo en sí mismo considerado.
6. Derecho a la vivienda digna.
La peticionaria no alegó la vulneración del derecho fundamental a la vivienda digna. Sin embargo, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional constata que eventualmente se estaría frente a una amenaza a este derecho, en la medida en que el alcalde municipal de Tasco (Boyacá)(49) informó que el Inspector de Policía municipal visitó el inmueble habitado por la actora, determinando que el predio y la vivienda se ven afectados por daños estructurales. Puntualmente, expuso que: “a lo largo del predio en que se ubica la casa de habitación de la tutelante se evidencia la existencia de grietas de dimensiones considerables tanto en su extensión como en su profundidad y que de igual forma la parte trasera de la vivienda cuenta con daños estructurales que la han hecho inhabitable”(50). Sumado a esto, en el referido informe de inspección se consignó que la accionante Cenaida Ramos Estupiñán fue incluida en programa de vivienda para damnificados “y se le asignó un apartamento en el proyecto denominado Quintas de la Carbonera que recientemente se terminó de construir en el área urbana de Tasco, pero aún no se le ha entregado real ni formal el apartamento”.
El artículo 51 de la Constitución Política(51) determina que el derecho a la vivienda digna es una prerrogativa de la que gozan todas las personas, y el Estado tiene la obligación de establecer las condiciones necesarias para hacerlo efectivo. La Corte Constitucional ha analizado la naturaleza jurídica de esta garantía y ha determinado que se trata de un derecho fundamental autónomo(52) y que su protección a través de la tutela se encuentra condicionada a la posibilidad de que este se traduzca en un derecho subjetivo(53).
Ahora bien, al referirse al alcance del derecho fundamental a la vivienda digna, la jurisprudencia constitucional(54) se remite al artículo 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales en el cual se reconoce el derecho a tener una vivienda adecuada, desarrollado por la observación general 4 del Comité de los Derechos Económicos Sociales y Culturales. El citado instrumento dispone que el derecho a una vivienda adecuada se aplica para todos, indistintamente de que se trate de personas o familias e independientemente de su edad, sexo o situación económica, es decir, sin sujeción a cualquier tipo de discriminación. De igual manera, establece que este derecho no debe contener una interpretación restrictiva, la cual lo limite simplemente a contar con un techo por encima de la cabeza, sino que este debe implicar el derecho a vivir en seguridad, paz y dignidad en alguna parte.
En ese sentido, señala que lo anterior se justifica, en primer lugar, dada la relación de este derecho con otros derechos humanos como la vida digna y, por otro lado, en que lo dispuesto en el artículo 11 del pacto no se debe entender como vivienda en sentido estricto, sino como vivienda adecuada, lo que significa que el lugar que se considere como tal, debe contar con una seguridad y una infraestructura básica entre otros muchos elementos, todos ellos acompañados del calificativo “adecuados”(55).
Señala a su vez la observación, que a la luz de lo antes mencionado, el concepto de adecuación cobra gran importancia en relación con el derecho a la vivienda, pues sirve como parámetro para determinar los factores que se deben tener en cuenta al momento de considerar una vivienda como adecuada o no, conforme con lo señalado por el pacto. Así, los aspectos que según este instrumento se deben identificar para que se configure el derecho a una vivienda digna y adecuada son, a saber: a) seguridad jurídica de la tenencia; b) disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura; c) gastos soportables; d) habitabilidad; e) asequibilidad; f) lugar y g) adecuación cultural(56).
En relación con el elemento asequibilidad —que interesa a la causa—, la observación sostiene que “La vivienda adecuada debe ser asequible a los que tengan derecho. Debe concederse a los grupos en situación de desventaja un acceso pleno y sostenible a los recursos adecuados para conseguir una vivienda. Debería garantizarse cierto grado de consideración prioritaria en la esfera de la vivienda a los grupos desfavorecidos como las personas de edad, los niños, los incapacitados físicos, los enfermos terminales, los individuos VIH positivos, las personas con problemas médicos persistentes, los enfermos mentales, las víctimas de desastres naturales, las personas que viven en zonas en que suelen producirse desastres, y otros grupos de personas. Tanto las disposiciones como la política en materia de vivienda deben tener plenamente en cuenta las necesidades especiales de esos grupos (…)”(57).
En efecto, la Corte, también ha sido clara en establecer que la materialización del derecho fundamental a la vivienda digna, no implica únicamente la posibilidad de adquirir un inmueble para su habitación, sino, a su vez, que dicho acceso sea real y estable en el sentido de que el bien otorgado permita su goce efectivo y se constituya en un lugar adecuado para que una persona y su familia puedan desarrollarse en condiciones de dignidad.(58)
6.2. Obligación estatal de adoptar medidas ante un riesgo.
En efecto, la jurisprudencia de esta Corte(59) ha establecido que el derecho fundamental a la vivienda digna conlleva la obligación correlativa a cargo del Estado, de garantizar que las personas residan en viviendas que se ubiquen en lugares en donde la seguridad e integridad de sus habitantes no estén amenazadas. Lo anterior implica que las autoridades municipales deben (i) tener la información actual y completa de las zonas de alto riesgo de deslizamientos o derrumbes; (ii) mitigar el riesgo generado por la inestabilidad del terreno en donde se ubican las viviendas habitadas; (iii) cuando los hogares estén situados en una zona de alto riesgo no mitigable, adoptar políticas de reubicación en condiciones dignas.
7. Derecho a un ambiente sano.
La peticionaria alegó la vulneración del derecho fundamental a la vida y a la salud, en conexidad con el derecho al agua. Sin embargo, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional constata que —tal como se explicó en el acápite 5 de esta providencia— eventualmente se estaría frente a una vulneración al derecho al ambiente sano por actividad de particulares.
7.1.1. Desde la promulgación de la Constitución Política de 1991, la protección del ambiente ocupa un lugar significativo en el ordenamiento jurídico colombiano. Desde esta perspectiva, esta Corte ha reconocido el carácter ecológico de la Constitución, el talante fundamental del derecho al ambiente sano y su conexidad con los derechos fundamentales a la vida y a la salud, entre otros(60), que impone deberes correlativos al Estado y a los habitantes del territorio nacional. Al respecto, en la Sentencia C-671 de 2001(61), esta Corte señaló que:
Bajo ese entendido, uno de los principios fundamentales del nuevo régimen constitucional es la obligación estatal e individual de proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación(62), en virtud de la cual, la Constitución recoge, en la forma de derechos colectivos(63) y obligaciones específicas(64), las pautas generales que rigen la relación entre el ser humano y el ecosistema. Estas disposiciones establecen, por ejemplo, (i) el derecho colectivo a gozar de un ambiente sano, (ii) la obligación estatal y de todas las personas de proteger la diversidad e integridad del ambiente, (iii) la obligación del Estado de prevenir y controlar los factores de deterioro y garantizar un desarrollo sostenible y (iv) la función ecológica de la propiedad(65).
“Mientras por una parte se reconoce el medio ambiente sano como un derecho del cual son titulares todas las personas —quienes a su vez están legitimadas para participar en las decisiones que puedan afectarlo y deben colaborar en su conservación—, por la otra se le impone al Estado los deberes correlativos de: 1) proteger su diversidad e integridad, 2) salvaguardar las riquezas naturales de la Nación, 3) conservar las áreas de especial importancia ecológica, 4) fomentar la educación ambiental, 5) planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para así garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, 6) prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, 7) imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados al ambiente y 8) cooperar con otras naciones en la protección de los ecosistemas situados en las zonas de frontera”(66).
7.1.3. En resumen(67), la conservación del medio ambiente no solo es considerada como un asunto de interés general, sino principalmente como un derecho de rango constitucional del cual son titulares todos los seres humanos, en conexidad con el ineludible deber del Estado de garantizar la vida de las personas en condiciones dignas, precaviendo cualquier injerencia nociva que atente contra su salud. Para el efecto, la Constitución de 1991 impuso al Estado la obligación de asegurar las condiciones que permitan a las personas gozar del derecho a un medio ambiente sano, y dispuso el deber de todos de contribuir a tal fin mediante la participación en la toma de decisiones ambientales (art. 95.8 CP) y el ejercicio de acciones públicas (Art. 88 CP) y otras garantías individuales(68), entre otros.
7.2. El deber de los particulares de protección del ambiente, aun ante la limitación de su actividad económica.(69)
7.2.1. La persona humana no solo es titular de derechos sino que también es sujeto de deberes u obligaciones imprescindibles para la convivencia social. Bajo ese entendido, el texto constitucional no solo establece la organización política básica del Estado y garantiza los derechos y las libertades públicas, sino que, además, constituye un marco general de conducta que vincula directamente a los particulares(70), sometiéndolos, en sus actuaciones, al acatamiento de la Constitución y las leyes (Arts. 4 y 6 CP).
Por deberes constitucionales se entienden aquellas “conductas o comportamientos de carácter público, exigibles por la ley a la persona o al ciudadano, que imponen prestaciones físicas o económicas y que afectan, en consecuencia, la esfera de su libertad personal. Las restricciones a la libertad general solo pueden estar motivadas por fundadas razones que determine el Legislador”(71). Vistas así las cosas, los deberes consagrados en la Carta Política constituyen una autorización al legislador para desarrollar y concretar la sanción por el incumplimiento de los parámetros básicos de conducta social fijados por el Constituyente.
Con relación a la obligación de protección y conservación del ambiente (numeral 8º del artículo 95 de la Constitución), es necesario resaltar que el mismo no recae exclusivamente sobre el Estado, sino que es responsabilidad de todas las personas y ciudadanos, toda vez que lo que está en juego es la protección ambiental de las generaciones presentes y la supervivencia de las futuras.
Igualmente, dicha carga gira, en gran medida, en torno al concepto de desarrollo sostenible, el cual pretende “superar una perspectiva puramente conservacionista en la protección del medio ambiente, al intentar armonizar el derecho al desarrollo —indispensable para la satisfacción de las necesidades humanas— con las restricciones derivadas de la protección al medio ambiente”(72). Sobre este tema en particular, en Sentencia C-431 de 2000, la Corte señaló que:
“el desarrollo social y la protección del medio ambiente imponen un tratamiento unívoco e indisoluble que progresivamente permita mejorar las condiciones de vida de las personas y el bienestar social, pero sin afectar ni disminuir irracionalmente la diversidad biológica de los ecosistemas pues estos, además de servir de base a la actividad productiva, contribuyen en forma decidida a la conservación de la especie humana”(73).
7.2.2. En ese sentido, el interés privado que representa la actividad económica se ve subordinado al interés público o social que exige la preservación del ambiente, de tal suerte que el particular debe realizar sus respectivas actividades dentro de los precisos marcos que le señalan la Constitución, la ley ambiental, los reglamentos y las autorizaciones que debe obtener de la entidad responsable del manejo del recurso o de su conservación. Al respecto, en la Sentencia T-254 de 1993(74) este tribunal expresó:
“El particular al realizar su actividad económica tiene que adecuar su conducta al marco normativo que la orienta, la controla y la verifica, con el fin de que no cause deterioro al ambiente, o lo reduzca a sus más mínimas consecuencias y dentro de los niveles permitidos por la autoridad ambiental.
Hay que concluir que la contaminación dentro de ciertos rangos es una realidad, pues resulta ingenuo condicionar las actividades humanas a un impacto ambiental cero —aun cuando las actuaciones de los sujetos públicos y privados involucrados en la preservación ambiental debe necesariamente atender a ello— pues en general, la acción del hombre en el campo de sus actividades industriales y comerciales, incorpora de alguna manera elementos extraños y nocivos al ambiente.
No se pueden señalar límites a las acciones y a las inversiones que requiera el control efectivo de la contaminación ambiental, pero debe saber quien asuma una actividad contaminante, que su primera responsabilidad, por encima de cualquier otra, es establecer los mecanismos más adecuados y eficaces para suprimir, o cuando menos reducir al mínimo tolerable, los efectos nocivos que se puedan deducir de tal actividad, aparte de que debe pagar, según las tasas de retribución ambiental que se establezcan, por lo menos parte del precio que cuesta contaminar”. (negrilla fuera del texto original).
8. Conclusión y decisión del caso.
8.1. En suma, procede la acción de tutela, de manera excepcional, para la protección transitoria de los derechos fundamentales vulnerados a la señora Cenaida Ramos Estupiñán y a su familia; por lo que este tribunal revocará la decisión proferida, el 28 de octubre de 2015, por el Juzgado Promiscuo Municipal de Tasco (Boyacá). Con la salvedad de que la protección del derecho al medio ambiente sano, a la vivienda digna y a la salud de la comunidad de la vereda El Pedregal es competencia de la acción popular —en curso— ante el Tribunal Administrativo de Boyacá(75) y, en su lugar, concederá la protección de su derecho fundamental a la vivienda digna y, así mismo, se protegerá su derecho fundamental al ambiente sano, como mecanismo transitorio, hasta tanto exista pronunciamiento de fondo en la acción popular en curso.
De otra parte, esta Sala constató que (i) la accionante se encuentra incluida en un programa de vivienda para damnificados pero que no se le ha asignado inmueble alguno; (ii) de las pruebas allegadas en sede de revisión, se puede colegir que la empresa accionada Minas Paz del Rio/Votorantim —amparada por los requerimientos de la ANM— tiene intención de reabrir las actividades de explotación del yacimiento de hierro en la vereda El Pedregal - Mina El Banco; (iii) así mismo, según las pruebas aportadas por la ANM y Corpoboyacá(76), surge la necesidad de realizar obras y adecuaciones requeridas por las autoridades ambientales, a fin de mitigar el impacto ambiental y evitar futuras afectaciones de mayor grado.
8.2. En consecuencia, se ordenará a la Alcaldía Municipal de Tasco que, en un término no superior a dos (2) meses, contados a partir de la notificación de esta providencia, tome las medidas pertinentes y conducentes a la cabal protección del derecho a la vivienda digna de la señora Cenaida Ramos Estupiñán y su familia, procurando la asignación del inmueble dentro del programa de vivienda para damnificados adelantado por el municipio, debiendo rendir informe del cumplimiento a la Defensoría del Pueblo - regional Boyacá y a la Personería Municipal.
También se ordenará a la empresa Minas Paz del Rio/Votorantim que proceda a realizar las adecuaciones técnicas y a dar cumplimiento a los requerimientos de las autoridades ambientales y mineras, tal y como quedó expuesto en la parte motiva de esta providencia, en un tiempo no superior a seis (6) meses, contados a partir de la notificación de esta providencia. El cumplimiento de esta orden se hará con el acompañamiento y mediación de la alcaldía municipal de Tasco y de la Personería Municipal de Tasco, al igual que de la Defensoría del Pueblo —regional Boyacá— en el sentido de concientizar a la comunidad de la necesidad de la pronta realización de dichas obras en orden a mitigar los daños ambientales generados. La empresa deberá rendir informe cada treinta (30) días al Juzgado Promiscuo Municipal del Distrito Judicial de Santa Rosa de Viterbo sobre el cumplimiento de lo que se ordena y hasta la terminación de las obras en forma satisfactoria. En caso de incumplimiento, el señor juez deberá iniciar los trámites de verificación y, de ser preciso, imponer las sanciones legales correspondientes(77). Las medidas que la empresa ha de adoptar, así como la supervisión de su efectiva implementación, serán coordinadas y consultadas respectivamente por la Corporación Autónoma Regional de Boyacá, Corpoboyacá y la ANM.
No puede la Corte dejar pasar por alto que, durante el proceso de revisión de esta acción de tutela y dentro del periodo probatorio, el Tribunal Administrativo de Boyacá indicó que fue promovida acción popular contra Minas Paz del Río S. A., la Agencia Nacional de Minería, Corpoboyacá y el municipio de Tasco y que dentro de las actuaciones allí surtidas, fue decretado el inicio del trámite a la solicitud de medida cautelar de suspensión de la licencia ambiental y del plan de manejo ambiental a nombre de la empresa Minas Paz del Río/Votorantim, lo cual amerita hacer conocer al operador judicial de esta decisión, para lo que estime pertinente proveer.
1. REVOCAR la decisión proferida, el 28 de octubre de 2015, por el Juzgado Promiscuo Municipal de Tasco (Boyacá), en la acción de tutela incoada por Cenaida Ramos Estupiñán. En su lugar CONCEDER la protección del derecho fundamental a la vivienda digna de Cenaida Ramos Estupiñán y su familia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Así mismo, CONCEDER como mecanismo transitorio, hasta tanto exista pronunciamiento de fondo en la acción popular en curso, la protección del derecho fundamental al ambiente sano de Cenaida Ramos Estupiñán y su familia.
2. ORDENAR a la alcaldía municipal de Tasco que, en un término no superior a dos (2) meses, contados a partir de la notificación de esta providencia, tome las medidas pertinentes y conducentes a la cabal protección del derecho a la vivienda digna de la señora Cenaida Ramos Estupiñán y su familia, procurando la asignación del inmueble dentro del programa de vivienda para damnificados adelantado por el municipio, debiendo rendir informe del cumplimiento a la Defensoría del Pueblo —regional Boyacá— y a la Personería Municipal.
3. ORDENAR a la empresa Minas Paz del Río/Votorantim que proceda a realizar las adecuaciones técnicas y a dar cumplimiento a los requerimientos de las autoridades ambientales y mineras, tal y como quedó expuesto en la parte motiva de esta providencia, en un tiempo no superior a seis (6) meses, contados a partir de la notificación de esta providencia. El cumplimiento de esta orden se hará con el acompañamiento y mediación de la alcaldía municipal de Tasco y de la Personería Municipal de Tasco, al igual que de la Defensoría del Pueblo —regional Boyacá— en el sentido de concientizar a la comunidad de la necesidad de la pronta realización de dichas obras en orden a mitigar los daños ambientales generados.
PAR.—La empresa deberá rendir informe cada treinta (30) días al Juzgado Promiscuo Municipal del Distrito Judicial de Santa Rosa de Viterbo sobre el cumplimiento de lo que se ordena y hasta la terminación de las obras en forma satisfactoria. En caso de incumplimiento, el señor juez deberá iniciar los trámites de verificación y, de ser preciso, imponer las sanciones legales correspondientes. Las medidas que la empresa ha de adoptar, así como la supervisión de su efectiva implementación, serán coordinadas y consultadas respectivamente por la Corporación Autónoma Regional de Boyacá - Corpoboyacá y la Agencia Nacional Minera – ANM.
4. COMPULSAR copia de esta decisión al Tribunal Administrativo de Boyacá, con destino a la acción popular Nº 2015-0730-00.
Magistrados: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo— Gloria Stella Ortiz Delgado—Jorge Iván Palacio Palacio.
1 Presentado el 25 de agosto de 2015. Ver folios 40 al 82 del cuaderno 1.
2 Folio 42 del cuaderno 1.
3 Presentado el 25 de agosto de 2015. Ver folios 83 al 120 del cuaderno 1.
4 Presentado el 3 de septiembre de 2015. Ver folios 144 al 201 del cuaderno 1.
5 Ver folios 191 al 201 del cuaderno 1.
6 Presentado el 2 de septiembre de 2015. Ver folios 205 al 237 del cuaderno 1.
7 Presentado el 9 de septiembre de 2015. Ver folios 238 al 246 del cuaderno 1.
8 Presentado el 9 de septiembre de 2015. Ver folios 247 al 266 del cuaderno 1.
9 Extracto del fallo del 2 de septiembre de 2015 (Folios 132 y 133 del cuaderno 1).
10 Presentado el 8 de septiembre de 2015. Ver folios 202 al 204 del cuaderno 1.
11 Ver folio 94 del cuaderno principal.
12 Ver folio 237 del cuaderno principal.
13 El programa de trabajo e inversiones - PTI (Requerido bajo el Decreto 2655 de 1988) y el programa de trabajos y obras - PTO tienen como finalidad que antes del vencimiento de la etapa de exploración, el concesionario presente un programa de trabajos y obras para el periodo de explotación que hace parte de las obligaciones contractuales, el cual contiene entre otros, el área definitiva de explotación (Artículo 84 de la Ley 685 de 2001). Recuperado en: https://www.anm.gov.co/sites/default/files/NormativaConceptosJuridicos/02092013-consultatemasminerosvarios.pdf
14 Confróntese con las sentencias T-228 de 2012 y T-177 de 2011, proferidas por esta misma Sala. Ver también las sentencias T-731, T-677, T-641 y T-426 de 2014; T-891, T-889, T-788 y T-736 de 2013; T-1074, T-1058, T-1047, T-932, T-928, T-778, T-703, T-699, T-452, T-358, SU-195 y T-001 de 2012; SU-339, T-531, T-649, T-655, T-693, T-710 y T-508 de 2011; T-354 de 2010; C-543 de 1992, entre otras.
15 T-451 de 2010.
16 T-608 de 2008.
17 T-494 de 2010.
18 T-451 de 2010.
19 T-590 de 2013.
20 T-003 de 1992.
21 La Corte Constitucional ha aclarado que, pese a la informalidad del amparo constitucional, el actor debe exteriorizar y sustentar los factores a partir de los cuales pretenda derivar el perjuicio irremediable, ya que la simple afirmación de su acaecimiento hipotético es insuficiente para justificar la procedencia la acción de tutela. Así se pronunció esta corporación, sobre el punto en la Sentencia T-436 de 2007:
22 Estas ideas fueron extraídas de la sentencia T-389 de 2015 del mismo magistrado ponente de la providencia actual.
23 C-215 de 1999.
24 C-377 de 2002.
25 T-659 de 2007.
27 T-517 de 2011.
28 Cfr. Sentencias T-219 de 2004; T-1451 de 2000; T-1527 y SU-1116 de 2001; T-644 de 1999; T-244 de 1998; SU-429 de 1997; T-500 de 1994; SU-067 y T-254 de 1993; y, más recientemente, las sentencias T-517 de 2011; T-576, T-584, T-661 y T-1085 de 2012; T-082 y T-443 de 2013; T-139 y T-362 de 2014; T-042, T-080, T-343 y T-389 de 2015.
29 Sentencia SU-1116 de 2001 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett).
30 T-661 de 2012 (MP Adriana M. Guillén Arango).
31 Ver folio 351 del cuaderno principal.
32 Ver folio 192 del cuaderno principal.
33 Ver folio 187 del cuaderno principal.
34 Ver folio 187 (reverso) del cuaderno principal.
35 Ver folios 192 al 208 del cuaderno principal.
36 Ver folio 204 del cuaderno principal.
37 Ver folio 168 (reverso) del cuaderno principal.
38 Extraído del informe del alcalde municipal, ver folio 121 del cuaderno principal.
39 Ver folio 324 del cuaderno principal.
40 Ver folio 325 del cuaderno principal.
41 Confrontar en el cuaderno principal: ANM - ver folios 168 y 170; Corpoboyacá - ver folios 234 al 235; Defensoría del Pueblo/Regional Boyacá - ver folios 296 y 297
42 Ver folio 123 del cuaderno principal.
43 Ver folio 148 del cuaderno principal.
44 Ver folio 148 del cuaderno principal: “En los predios de la empresa y en predios de particulares se constataron movimientos de remoción en masa y en otros agrietamientos del terreno y evidencias de arrastre de material, circunstancia que genera riesgo de deslizamientos, el cual en caso de presentarse lógicamente afectaría el predio de la accionante Cenaida Ramos”.
45 Ver folio 153 del cuaderno principal.
46 Corte Constitucional, Sentencia T-1034 de 2006 (M. P. Humberto Antonio Sierra Porto).
47 Ver folio 236 del cuaderno principal.
49 Obra a folios 95 al 151 del cuaderno principal.
50 Ver folio 123 del cuaderno principal.
51 Artículo 51. “Todos los colombianos tienen derecho a vivienda digna. El Estado fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas de vivienda”.
52 Sentencia T-986A de 2012; M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub “(…) en razón a que (i) a la luz de los instrumentos internacionales que consagran las obligaciones del Estado colombiano, todos los Derechos Humanos deben ser garantizados; (ii) la adopción del modelo de Estado social de derecho, conlleva el reconocimiento de los derechos económicos, sociales y culturales como fundamentales; (iii) todos los derechos comprenden tanto mandatos de abstención, como de prestación y ello no es óbice para negar su naturaleza fundamental; (iv) a pesar de que las prestaciones requeridas para la satisfacción de esta garantía deben ser precisadas por las instancias del poder, es común a todos los derechos constitucionales cierto grado de indeterminación; y (v) una cosa es la naturaleza del derecho y otra su eficacia, por lo que un derecho fundamental puede tener distintos grados de eficacia”.
53 Ver Sentencia T-585 de 2008 (M. P. Humberto Antonio Sierra Porto). En efecto, la jurisprudencia constitucional ha señalado que el amparo de esta garantía es procedente en tres hipótesis, a saber: primero, cuando se pretende hacer efectiva la faceta de abstención de la vivienda digna; segundo, siempre que se presenten pretensiones relativas al respeto de derechos subjetivos previstos en el marco de desarrollos legales o reglamentarios; y tercero, en eventos en los que, por una circunstancia de debilidad manifiesta, el accionante merece una especial protección constitucional, circunstancia que torna imperiosa la intervención del juez de tutela, con el fin de adoptar medidas encaminadas a lograr la igualdad efectiva.
54 Ver Sentencia T-199 de 2010 y T-530 de 2011.
55 Numerales 6º y 7º de la observación general 4 del Comité de los Derechos Económicos Sociales y Culturales.
56 Numeral 8º de la observación general 4 del Comité de los Derechos Económicos Sociales y Culturales.
57 Comité de los Derechos Económicos Sociales y Culturales, Ibídem.
58 Sentencia T-157 de 2008, ver también Sentencia C-057 de 2010.
59 Cfr. las sentencias T-698 de 2015 (MP Gloria Stella Ortiz Delgado), T-760 de 2015 (MP Alberto Rojas Ríos), T-526 de 2012 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), T-109 de 2011(MP Luis Ernesto Vargas Silva), T-199 de 2010 (MP Humberto Antonio Sierra Porto) y T-408 de 2008 (MP Jaime Araújo Rentería), entre otras.
60 Cfr. Sentencias T-092 de 1993 M. P. Simón Rodríguez Rodríguez y C-671 de 2001. M. P. Jaime Araujo Rentería.
61 M. P. Jaime Araujo Rentería. Se declaró la exequibilidad de la “Enmienda del Protocolo de Montreal aprobada por la Novena Reunión de las partes, suscrita en Montreal el 17 de septiembre de 1997”, que desarrolla “los preceptos constitucionales que consagran la cooperación internacional en campos indispensables para la preservación de la salud y la vida de las personas, contenidos en el Preámbulo y en los artículos 1º, 2º y 9º de la Carta. De igual forma, garantiza y respeta la equidad, la reciprocidad y la conveniencia nacional, que deben inspirar las relaciones internacionales en materia política, económica, social y ecológica, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 226 del Estatuto Supremo”.
62 Artículo 8º de la Constitución Política.
63 Artículos 79 y 80 de la Constitución Política.
64 Artículo 95-8 de la Constitución Política.
65 Cfr. las sentencias T-154 de 2013, T-1085 de 2012, T-500 de 2012, T-458 de 2011 y T-160 de 2007, entre otras.
66 Sentencia C-431 de 2000. M. P. Vladimiro Naranjo Mesa.
67 Cfr. las sentencias T-154 de 2013 y T-458 de 2011, entre otras.
68 Artículos 11, 49 incisos 1 y 2, 67 inciso 2 y 330 numeral 5 ibídem, entre otros.
69 Extractos de la sentencia T-1085 de 2012 (M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).
70 Ver Sentencia T-125 de 1994. M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
71 Sentencia T-125 de 1994. M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
72 Sentencia C-058 de 1994. M. P. Alejandro Martínez Caballero.
73 M. P. Vladimiro Naranjo Mesa.
74 M. P. Antonio Barrera Carbonell
75 Acción popular Nº 2015-0730-00.
76 Obran a folios 167 a 227 y 235 a 267, respectivamente, del cuaderno principal.
77 Cfr. las sentencias T-042 de 2015 y T-734 de 2009, entre otras.