Source: http://www.slideshare.net/feutfsm/informe-ca-pfinal
Timestamp: 2015-10-04 21:33:27
Document Index: 328432314

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Informe final comisión presidencial...
Los desafíos de la educación superior: Informe del Consejo Asesor Presidencial1 - 455___________________________________________________________________ Los desafíos de la educación superior chilena. Informe del Consejo Asesor Presidencial para la Educación Superior Santiago, Marzo del 2008
Los desafíos de la educación superior: Informe del Consejo Asesor Presidencial2 - 455___________________________________________________________________Presentación.................................................................................................................... 3PRIMERA PARTE.......................................................................................................... 6(I) ...................................................................................................................................... 6Antecedentes generales .............................................................................................. 12(II)................................................................................................................................... 12Recomendaciones generales de política: las relaciones del estado con lasinstituciones de educación superior. ........................................................................ 12 La matriz histórica del sistema de educación superior chileno................................... 12 La evolución del sistema ............................................................................................. 13 El tratamiento de la diversidad................................................................................... 16 La relación del estado con sus instituciones. .............................................................. 18Recomendaciones específicas..................................................................................... 22 1. La Institucionalidad del sistema........................................................................ 23 2. El financiamiento del sistema. ........................................................................... 24 El financiamiento estudiantil ................................................................................. 25 El financiamiento a la oferta................................................................................... 27 Condiciones de elegibilidad para el financiamiento................................................ 29 3. El sistema de educación superior y la formación vocacional........................ 30 4. El sistema de educación superior y la ciencia y la tecnología....................... 31 5. El marco regulatorio del sistema. ...................................................................... 33 La provisión. ........................................................................................................... 33 Reconocimiento oficial y licenciamiento................................................................. 35 Acreditación............................................................................................................ 35 Información............................................................................................................. 36 Autonomía .............................................................................................................. 36 Participación........................................................................................................... 37 Representación de intereses y formas de coordinación. .......................................... 37 Sistemas de selección .............................................................................................. 38SEGUNDA PARTE...................................................................................................... 39Análisis y propuestas: informes de las subcomisiones. ......................................... 39 1. Institucionalidad .................................................................................................. 40 2. Financiamiento..................................................................................................... 74 3. Formación Vocacional....................................................................................... 128 4. Ciencia y Tecnología ......................................................................................... 139TERCERA PARTE ..................................................................................................... 170 Anexos..................................................................................................................... 170 1. Actas ................................................................................................................ 170 2. Informes .......................................................................................................... 396 3. Anexos y estadísticas (Informe de Avance)............................................... 437 4. Integrantes del Consejo................................................................................. 481
Los desafíos de la educación superior: Informe del Consejo Asesor Presidencial3 - 455___________________________________________________________________PresentaciónEl Consejo Asesor Presidencial para la Educación Superior, convocado por laPresidenta de la República, recibió el encargo de identificar los desafíos queexperimenta el sistema de educación superior y los caminos para hacerlesfrente.La educación está hoy en el horizonte de todas las familias chilenas. Cadachileno y chilena sabe que la educación es el principal camino para laautorrealización personal. Cuán autónoma sea en el futuro la vida de losmillones de niños y niñas de hoy, dependerá, en una medida significativa, decómo –con cuánta igualdad y con qué amplitud- distribuyamos hoy lasoportunidades educativas.Sabemos también que el conocimiento –que el sistema de educación superiorproduce y transmite- está a la base de la prosperidad colectiva. Sin capitalintelectual las sociedades se condenan a la dependencia y estrechan lasoportunidades de sus miembros.En fin, sabemos que la educación contribuye a hacer más reflexiva y más pluralla cultura pública de la sociedad. Con ciudadanos educados, la democracia y lasociedad se fortalecen y crece la confianza en sus capacidades deautoperfeccionamiento.Así, entonces, de la educación –y en medida importante de la educaciónsuperior- dependen las oportunidades de autorrealización individual, laprosperidad colectiva y la calidad de la vida cívica.Por eso los países de mejor desempeño revisan cada cierto tiempo sus sistemaseducativos y se preguntan si su trayectoria está acorde con los principios queguían la vida colectiva y los desafíos que ella tiene por delante.Esa es la tarea que recibió el Consejo Asesor Presidencial.El Consejo Presidencial de Educación Superior arribó a la conclusión que elsistema de educación superior chileno –en el que la presencia de proveedorespúblicos y privados es uno de sus rasgos más acusados- experimenta hoy losdesafíos que son propios del tránsito desde un sistema que atiende a unaminoría, relativamente homogéneo y financiado con rentas generales, a uno demasas, extremadamente diverso y con alto grado de privatismo en sus formasde financiación.
Los desafíos de la educación superior: Informe del Consejo Asesor Presidencial4 - 455___________________________________________________________________El Consejo trató entonces de discernir qué principios debían orientar a unapolítica de educación superior consciente de ese tránsito e inspirada en elpropósito de ampliar la igualdad de oportunidades.De sus reflexiones da cuenta pormenorizada el informe que aquí se presenta.Al llevar a cabo su tarea, el Consejo no se concibió a sí mismo como una mesade negociación de intereses institucionales, ni a sus integrantes como delegadosde las instituciones a las que pertenecen. Cada uno de ellos entendió que sutarea no era representar los intereses parciales de las instituciones de las queforman parte, sino trascenderlos, y, en un esfuerzo de deliberación queponderara todos los puntos de vista en juego, proponer directrices quefavorecieran el bienestar general.El Consejo intentó así discernir las mejores directrices para la educaciónsuperior chilena.Los miembros del Consejo hicieron esfuerzos para alcanzar opinionesconvergentes en los diversos aspectos acerca de los que deliberaron.Convinieron además que, en aquellos ámbitos en los que no se alcanzara unconsenso razonado, se dejaría constancia de la diversidad de opiniones,exponiendo los fundamentos que las amparan y la identidad de quienes lassostienen.Asimismo, acordaron dejar constancia de sus deliberaciones en actas públicasque se acompañan a este informe.La opinión del Consejo es que una deliberación pública estimula puntos devista imparciales y favorece el control ciudadano que es imprescindible en unasociedad democrática preocupada de la educación de sus miembros.Para llevar a cabo su tarea los miembros del Consejo tuvieron en cuenta lascaracterísticas históricas del sistema, revisaron la literatura disponible einvitaron, cada vez que lo estimaron necesario, a un grupo de expertos aexponer la evidencia con que contaban acerca de diversos aspectos del sistemade educación superior1.A fin de cumplir el mandato que recibió de parte de la Presidenta de laRepública, el Consejo realizó un conjunto de 35 sesiones plenarias. En cadauna de ellas se revisó material previamente distribuido, se recibieron informesexpertos, se efectuaron audiencias y se deliberó acerca de la informaciónrecibida. Cuando lo consideró necesario, el Consejo, luego de haber alcanzadoacuerdos generales, encargó la redacción de informes a grupos de trabajo1 La lista de los invitados, así como de los temas abordados, se puede encontrar en el anexo 1.
Los desafíos de la educación superior: Informe del Consejo Asesor Presidencial5 - 455___________________________________________________________________integrados por algunos de sus miembros. Esos informes fueron sometidos a laconsideración de la totalidad del Consejo y aprobados por él en sesión plenaria.El informe que aquí se presenta contiene el resultado final de ese trabajo.Consta de tres partes.En la primera se recoge una descripción básica de la actual fisonomía delsistema de educación superior (Antecedentes generales); y se formulan elconjunto de directrices, generales y específicas, que, en opinión del Consejo,han de tenerse a la vista a la hora de formular una política pública de educaciónsuperior (Recomendaciones).En la segunda parte –análisis y propuestas- se recogen íntegramente losinformes que por cada área de trabajo aprobó el Consejo.En la tercera parte se agregan un conjunto de anexos. En ellos se recogen lasactas de las sesiones celebradas, los informes recibidos, los informes de trabajoque el Consejo tuvo a la vista, los resúmenes estadísticos y la lista de quienes lointegraron.Por supuesto el informe no es exhaustivo. Hay una serie de dimensiones de laeducación superior –pertinencia de sus programas, métrica de sus planes,metodologías de enseñanza- que deben ser objeto de una reflexión sistemática yde un trabajo cooperativo por parte del conjunto de las instituciones delsistema. No obstante, el Consejo espera que las mejoras que recomiendapuedan contribuir a que esa reflexión y esa cooperación se lleven pronto a cabo.Cada uno de los miembros del Consejo desea, en fin, dejar constancia de suagradecimiento a la Presidenta de la República por esta inestimableoportunidad. Cada uno de ellos siente orgullo por haber podido contribuir a lamejora de un sistema –el de educación superior- en el que tantos chilenos ychilenas han puesto hoy sus esperanzas. Esperan haber estado a la altura deesas expectativas. Santiago, Marzo del 2008
Los desafíos de la educación superior: Informe del Consejo Asesor Presidencial6 - 455___________________________________________________________________PRIMERA PARTE (I)Antecedentes generalesEl Consejo desea, ante todo, subrayar la importancia que reviste el sistema deeducación superior.Las instituciones de educación superior –Universidades, InstitutosProfesionales, Centros de Formación Técnica, Escuelas Castrenses- seencuentran indisolublemente atadas al destino de nuestro país, a la riqueza ydiversidad de su cultura, a los niveles de bienestar económico y social, a lacalidad de su vida pública, a la disposición reflexiva de sus profesionales, a laeficiencia y prontitud de sus políticas y al destino de la democracia.Esas instituciones han acompañado la vida y las vicisitudes de nuestro paísdesde sus mismos orígenes. En ellas se formaron las elites que consolidaron larepública durante el siglo XIX, en ellas cifraron sus esperanzas y cultivaron suethos parte de los sectores medios durante el siglo XX y hacia ellas miran hoytodos los sectores sociales, en especial las grandes mayorías, que esperan quetodas sus instituciones estén a la altura de las promesas de una sociedad plural,equitativa y democrática.Pero no son sólo esas expectativas ciudadanas las que sustentan la importanciade la educación superior.Vivimos un mundo en el que la información y el conocimiento poseen cada vezmayor relevancia. Cuánta capacidad tenga nuestro país de insertarse coneficiencia y protagonismo en el nuevo ámbito global de la economía, la políticay la cultura, y por lo mismo cuánta capacidad tengamos de hacer presentenuestra identidad en el mundo y de colaborar con él, dependerá de los recursosdisponibles y de la calidad y eficiencia de las instituciones que forman el capitalhumano avanzado.En suma, las instituciones de educación superior, las Universidades, InstitutosProfesionales, Centros de Formación Técnica e instituciones formadoras de lasFuerzas Armadas, de Orden y Seguridad, todas ellas, sin ninguna excepción,poseen un lugar de extrema relevancia para el futuro de nuestro país: enespecial para la calidad de nuestra vida cívica y para el logro del bienestareconómico.
Los desafíos de la educación superior: Informe del Consejo Asesor Presidencial7 - 455___________________________________________________________________Deliberar acerca de los desafíos que deben encarar el conjunto de esasinstituciones, es la tarea de este Consejo.Por supuesto, el trabajo del Consejo no surge ex nihilo. Nuestro país haexperimentado un triple proceso de crecimiento, diversificación y aumento dela oferta en educación superior. Cuenta hoy con un sistema cuya coberturabruta se acerca ya al umbral del 40%, ampliándose, cada vez más, la matrículade quienes se encuentran en edad de asistir a ese nivel educacional, y posee unaplataforma institucional de oferta de índole mixta, pública y privada,compuesta por 228 instituciones que ofrecen más de seiscientos cincuenta milcupos a estudiantes en programas que van desde alternativas vocacionales ytécnicas hasta el doctorado.En una palabra, Chile ha transitado desde un sistema de educación superiorelitista y homogéneo, con financiamiento estatal en base a rentas generales, auno masivo, diversificado y que se financia, ante todo, con recursos privadosdistribuidos mediante mecanismos de mercado.Este nuevo escenario plantea importantes desafíos de adaptación a lasinstituciones de los que, en este informe, se ocupa el Consejo.La base institucional de la educación superior chilena ha alcanzado, en cadauno de sus niveles, una acentuada diversidad entre las instituciones y unaamplia diferenciación al interior de cada una de ellas.En la actualidad, la educación superior en Chile es provista por 61universidades, 25 de las cuales forman parte del Consejo de Rectores deUniversidades Chilenas, 43 institutos profesionales privados, y 105 centros deformación técnica privados. En total, 209 instituciones que en 444 sedes a lolargo del país matricularon en el año 2006 a cerca de 650 mil estudiantes. Másdel 90% de las instituciones de educación superior en Chile son privadas yaproximadamente 70% de los alumnos está inscrito en instituciones privadas.A estas instituciones, se suman las 19 entidades de educación superior de laFuerzas Armadas y de Orden y Seguridad que, conforme a la Ley OrgánicaConstitucional de Enseñanza, de 1990 (LOCE), otorgan títulos técnicos,profesionales y grados académicos a cerca de 8.800 alumnos que se forman enellas en las disciplinas propias de su misión.Desde el punto de vista jurídico, las universidades estatales son personasjurídicas de derecho público creadas y organizadas por ley. Las universidadesprivadas, por su parte, deben organizarse como corporaciones o fundaciones, esdecir, como personas jurídicas sin fines de lucro, a excepción de lasuniversidades católicas creadas al amparo de la personalidad jurídica de laIglesia. Los institutos profesionales y centros de formación técnica, en cambio,están autorizados por la LOCE para organizarse como personas jurídicas sin
Los desafíos de la educación superior: Informe del Consejo Asesor Presidencial8 - 455___________________________________________________________________fines de lucro o como organizaciones lucrativas. Sin embargo, la gran mayoríase organiza de esta última forma, hasta el punto de que sólo el 19% de losinstitutos profesionales y menos del 10% de los centros de formación técnicaestán constituidos como personas jurídicas sin fines de lucro.Las universidades estatales o públicas son 16. Las restantes son privadas,aunque entre éstas se encuentran 9 universidades—seis católicas y tresseculares—que reciben aportes financieros directos del Estado e integran, juntocon las estatales, el Consejo de Rectores de las Universidades Chilenas.Entre las universidades estatales cabe distinguir entre aquellas llamadasoriginarias (Universidad de Chile y Universidad de Santiago de Chile, exUniversidad Técnica del Estado) y aquellas que derivaron de esas dos, lascuales suman 14. Dos de estas 14 se encuentran en Santiago y las 12 restantestienen su sede central en regiones distintas de la metropolitana.Las universidades estatales regionales, las universidades privadas regionalesexistentes desde antes del año 1981, así como un tercer grupo de institucionesprivadas de la misma índole creadas con posterioridad, constituyen una matrizque hoy ofrece educación a más de ciento sesenta mil estudiantes si seconsideran nada más las instituciones acreditadas y de doscientos un milsetecientos sesenta y siete si se consideran todas. Algunas de estas institucionesdesarrollan programas de postgrado e investigación básica y aplicada, lo queles ha permitido constituirse en actores claves en el desarrollo de las regionesdonde se ubican.Además de las 9 universidades privadas que cuentan con aportes directos delEstado, hay 36 universidades también privadas -entre las que hay autónomas yotras en proceso de licenciamiento- que son aquellas que, sin recibir aportesdirectos del Estado, se encuentran organizadas como corporaciones yfundaciones de derecho común.El sistema en su conjunto ha sido sometido a un proceso de acreditación quemuestra resultados disímiles en el nivel de calidad de las instituciones. Cabedestacar que de las 76 instituciones de todos los niveles que se han sometido alos procesos de acreditación, 7 se encuentran aún en proceso y un total de 12no han logrado certificar su calidad mediante este mecanismo2.Las precedentes transformaciones y el panorama de que se da cuenta en elapartado anterior admiten, por supuesto, valoraciones diversas.2 Las instituciones no acreditadas son: Universidad Adventista de Chile, UniversidadBolivariana, Universidad de Arte y Ciencias Sociales ARCIS*, Universidad de la Informática*,Universidad de las Américas*, Universidad del Mar*, Universidad de la República, UniversidadPedro de Valdivia*, Universidad Tecnológica Metropolitana*, Instituto Profesional DiegoPortales, Centro de Formación Técnica del Medio Ambiente, Centro de Formación TécnicaIPROSEC (*En proceso de reposición/apelación).
Los desafíos de la educación superior: Informe del Consejo Asesor Presidencial9 - 455___________________________________________________________________Hoy, como lo muestran esos datos, existe una amplia variedad de institucionesen el área y la inversión privada en el sector se ha incrementado; pero eseproceso de desregulada diversificación arriesga el peligro de dejar entregada ala mera espontaneidad, y sin coordinación suficiente, el desarrollo del sistemade educación superior chileno. Las primeras señales en este sentido fueronrecogidas por los procesos de acreditación institucional de universidadesestatales y privadas.Nuestro país cuenta con una amplia plataforma institucional de oferta quedistingue entre Centros de Formación Técnica, Institutos Profesionales yUniversidades; sin embargo, esos niveles no han logrado articularsesuficientemente en itinerarios de formación coherentes y eficientes.La abundante oferta de distintos programas académicos es un resultado valiosode la autonomía que ha de reconocerse a las instituciones a la hora de cultivarlas disciplinas que enseñan; pero ello exige, al mismo tiempo, que el Estadocautele la calidad de la oferta en la enseñanza superior la que, atendidas lasimportantes asimetrías de información entre ellas, las instituciones reguladorasy los estudiantes, también puede ser fuente de frustraciones y de severasineficiencias. Esto es particularmente sensible, ya que hoy, de acuerdo a losdatos INDICES 2007 y CNAP hay más de 200.000 estudiantes, que equivalen al31% de la matrícula, que cursan estudios en instituciones no acreditadas.Un sistema diversificado, y provisto de calidad, enriquece la vida social.También la enriquece el deber del Estado de asegurar la existencia deinstituciones que tengan como misión ofrecer oportunidades de educaciónterciaria en las que se asegura expresen el pluralismo, la tolerancia y el diálogosin exclusiones. Ambos objetivos –la diversidad que es propia de una sociedadabierta y la prosecución por parte del Estado de instituciones que cultivenvalores públicos- deben perseguirse de manera simultánea.El aumento de la cobertura ha permitido, hasta ahora, una mayor inclusión a laeducación superior de sectores sociales históricamente excluidos; pero eseproceso no seguirá expandiéndose si la sociedad civil y especialmente el Estado,junto con asegurar la igualdad de oportunidades en el sistema escolar, no hacenmayores esfuerzos, que los que hasta ahora han desplegado, por remover lasmúltiples barreras de entrada y de permanencia que todavía existen en el sectorpara jóvenes que se encuentran en posiciones sociales desventajadas.En el sistema que se acaba de describir se educan hoy una cifra que se estimacercana a los 700.000 chilenos y chilenas.
Los desafíos de la educación superior: Informe del Consejo Asesor Presidencial10 - 455___________________________________________________________________Buena parte de ellos son los primeros en su historia familiar en alcanzar estetipo de educación.La proporción de jóvenes de 18 a 24 años pertenecientes al I y II quintil en eltotal de quienes han accedido a la educación superior en el lapso que mediaentre 1990 y el 2006 ha pasado de 4.9% a 9.5% y de 10.3 a 13.7%respectivamente. En ese mismo lapso, la participación del quintil más rico enesa misma cohorte, disminuyó de 39.2 a 30.3%.Cerca del setenta por ciento de quienes asisten hoy a una institución deeducación superior en Chile, son hijos de padres que nunca asistieron a esenivel educacional. Es difícil exagerar la importancia que ese fenómeno poseepara la consolidación de la democracia y la equidad y por eso el Consejo, en suinforme final, se detendrá especialmente en reflexionar acerca de cómoprofundizar y asegurar ese proceso de ampliación de las oportunidades.El Consejo es de la opinión que la masificación del sistema debe ir acompañadade medidas que aseguren una efectiva igualdad en el acceso y la permanenciaen el sistema y de una provisión de calidad por parte de todas las instituciones.De otra forma, la masificación –es decir, la incorporación de sectores hastaahora excluidos- seguirá reproduciendo las desigualdades en vez decorregirlas.El Consejo desea dejar constancia que la masificación que el sistema haexperimentado en las últimas décadas y la ampliación de su plataformainstitucional –sin perjuicio de los desafíos de regulación que plantea y a los queya nos referiremos- es indudablemente positiva para el país. Ese hechorepresenta la inclusión en el sistema de educación superior, por vez primera ensus historias familiares, de miles y miles de jóvenes. Como resultado de ello, laeducación superior constituye hoy día una expectativa que se ha incorporado alos sueños de futuro de la mayor parte de las familias chilenas que haceningentes esfuerzos por proporcionársela a sus hijos. Esta creciente ampliación yestas intensas expectativas –que favorecen de manera creciente a los sectores demenores ingresos- deben estimularse, cuidando sobretodo que los sectores queacceden por primera vez no asistan a un sistema segregado que simplementereproduzca las desigualdades de origen. De este hecho, y de la calidad quepueda alcanzar el conjunto del sistema en los años que vienen, depende cuánabierta a la igualdad de oportunidades será la sociedad chilena en el futuro ycuánta capacidad tendremos los chilenos de producir y utilizar el conocimientodisponible.El trabajo del Consejo se realiza en momentos de especial relevancia para laeducación chilena, en especial para el sistema escolar. Nuestro sistemaeducativo presenta graves defectos que sería torpe ocultar; pero así y todo halogrado romper la rutina de la exclusión. Hoy día -en condiciones, es cierto,muy disímiles y con grados de rendimiento que es urgente mejorar-
Los desafíos de la educación superior: Informe del Consejo Asesor Presidencial11 - 455___________________________________________________________________prácticamente todos nuestros niños y jóvenes poseen un lugar en la escuela. Laexpectativa de escolarización para una niña o niño de 5 años de edad alcanzahoy en Chile a 15 años de duración, sólo una fracción por debajo de aquella queprevalece en el promedio de los países de la OCDE, donde alcanza a 15,8 años.3Ese hecho posee extrema relevancia.Esa gigantesca expectativa de escolaridad que posee hoy nuestro paísdemandará de sus instituciones de educación superior y del Estado, exigenciasde especial intensidad. Las instituciones deberán esforzarse por brindar unaformación de calidad, acorde con los desafíos de una sociedad cada vez másdiferenciada y más compleja, y el Estado deberá encaminar sus esfuerzos aremover las barreras que impiden la mayor equidad del sistema y a crear unentorno de incentivos que asegure un sistema alineado con el bienestar general.El Consejo está plenamente consciente de cuán importante es su labor paraapoyar esa expansión del sistema cuya significación histórica para lademocracia, el desarrollo de capital humano, la cohesión social y la igualdad deoportunidades es difícil exagerar.En ese espíritu –que comparten todos y cada uno de sus miembros- formula laspropuestas que a continuación se exponen.Esas propuestas y recomendaciones –generales y específicas- representan elparecer general de todo el Consejo y han sido adoptadas por unanimidad.Sin perjuicio de ello, en la Segunda Parte de este informe, concretamente en los4 textos preparados por otras tantas subcomisiones, se explicitan diversasopiniones, en ocasiones discrepantes, sobre varios aspectos relativos a lainstitucionalidad de la educación superior, financiamiento, formaciónvocacional y ciencia y tecnología.3 Ver OECD, Education Trends in Perspective, 2005, Tabla 1.4.
Los desafíos de la educación superior: Informe del Consejo Asesor Presidencial12 - 455___________________________________________________________________ (II)Recomendaciones generales de política: las relaciones del estadocon las instituciones de educación superior.La matriz histórica del sistema de educación superior chileno1. El Consejo pudo constatar que los sistemas de educación superior en elmundo –con niveles de variada intensidad- son mayoritariamente mixtos. Encada uno de ellos proveen educación superior tanto instituciones estatales,como instituciones particulares o privadas.Así ha ocurrido históricamente en Chile cuyo sistema de educación superior seha desarrollado a partir de dos grandes y tradicionales instituciones, laUniversidad de Chile y la Pontificia Universidad Católica. Nuestro sistemaposee una matriz mixta que el Consejo considera valioso preservar. Esa matrizpermite que el sistema de educación superior exprese la diversidad de lacultura nacional (vid. Informe de avance).2. La existencia de un sistema mixto de educación superior no impidió, sinembargo, la predominancia de la universidad estatal, representada por laUniversidad de Chile, hasta mediados del siglo XX. Ceñida al paradigma de lagran universidad moderna, la Universidad de Chile se desenvolvió, desde laprimera mitad del siglo XIX, íntimamente enlazada con la nación.Hacia fines del XIX se crea la Pontificia Universidad Católica la que, noobstante, se mantiene parcialmente subordinada a la Universidad de Chilehasta alcanzar, hacia la primera mitad del siglo XX, su plena autonomía. Adiferencia de las otras universidades privadas existentes hasta 1981 –que secrearon como resultado de iniciativas regionales de variada inspiración, algunaslaicas, otras católicas4- la Pontificia Universidad Católica nace como reacción ala influencia liberal y secularizadora que se expande en el Estado hacia fines delXIX.Esa matriz mixta fue, en cualquier caso, predominantemente universitaria. Laformación vocacional –técnica o profesional- tuvo una expansión más lenta ymás tardía que la del sistema universitario.4 La Universidad de Concepción (1919) en Concepción; la Universidad Católica de Valparaíso(1928) y la Universidad Federico Santa María (1932) en Valparaíso; la Universidad Austral(1954) en Valdivia; La Universidad del Norte (1956) en Antofagasta. El panorama se completacon la creación de la Universidad Técnica del Estado (1947) que fusiona varias escuelas técnicas,algunas con orígen en el siglo XIX, en especial la escuela de Artes y Oficios creada en 1849.
Los desafíos de la educación superior: Informe del Consejo Asesor Presidencial13 - 455___________________________________________________________________3. Con todo, el sistema de educación superior –a pesar de la predominanciaestatal- no respondió rigurosamente al modelo del estado docente, ni desde elpunto de vista de su provisión (que era mixta, como se acaba de decir) ni desdeel punto de vista de su expansión (como se ha expresado ya en otras partes deeste informe el sistema fue de baja cobertura, en parte como resultado del lentocrecimiento del sistema escolar). El modelo napoleónico –uno de losparadigmas de la universidad moderna, intensamente enlazado con el aparatoestatal- no fue hegemónico en el sistema de educación superior chileno.La evolución del sistema4. El año 1981 el diseño del sistema de educación superior se redefine demanera radical.Se estimula la entrada de proveedores privados, se modifica (como se explica enotras partes de este informe) el financiamiento y se induce la regionalización.Como consecuencia, a las universidades estatales hasta entonces existentes –laUniversidad de Chile y la Universidad Técnica- se les redefine su extensiónterritorial y sus áreas de desarrollo, dando origen a institutos profesionales yuniversidades regionales derivadas5.5 Nacieron como herederas de las estructuras regionales de las Universidades de Chile, laUniversidad de Valparaíso (1981), la Universidad de Tarapacá (1981) que surge de la fusión dela Sede Arica de la Universidad del Norte y del Instituto Profesional de Arica (ex sede Arica dela Universidad de Chile), el Instituto Profesional de Osorno (1981) a partir del cual se crea laUniversidad de Los Lagos (1993), el Instituto Profesional de Iquique (1981) a partir del cual secrea la Universidad Arturo Prat (1984). Con las facultades de educación de la Universidad deChile en Santiago y en Valparaíso, se dio origen a institutos profesionales denominados"Academias Superiores de Ciencias Pedagógicas" (1981), las cuales posteriormente seconvirtieron en la Universidad Metropolitana de Ciencias de la Educación (1986) y laUniversidad de Playa Ancha de Ciencias de la Educación (1986). En 1981, se cambia ladenominación de la Universidad Técnica del Estado (UTE) por Universidad de Santiago deChile, limitándose su quehacer al área Metropolitana y sus sedes de provincia se transformanen universidades o institutos de educación superior regionales: la Universidad de Atacama(1981) y la Universidad de Magallanes (1981). Por su parte, nacieron de la fusión de las ex sedesregionales de la Universidad Técnica del Estado y de la Universidad de Chile: la Universidad deLa Serena (1981), Universidad de la Frontera (1981), Universidad de Antofagasta (1981), laUniversidad de Talca (1981). La Universidad del Bío - Bío (1988) se crea a partir de laintegración de la Universidad de Bío-Bío de Concepción (1980), ex sede de la UTE, y el InstitutoProfesional de Chillán (1980), ex sede de la Universidad de Chile. En 1993 se crea laUniversidad Tecnológica Metropolitana. a partir del Instituto Profesional de Santiago (1981).
Los desafíos de la educación superior: Informe del Consejo Asesor Presidencial14 - 455___________________________________________________________________Al mismo tiempo –junto con transferirse al sector privado algunas institucionesde formación técnica de origen estatal, como, v.gr. Inacap- se configuraformalmente el actual sistema de formación vocacional.El resultado de los cambios antes descritos es que luego del año 1981 el sistemade educación superior adquiere formalmente una diferenciación vertical entreCentros de Formación Técnica, Institutos Profesionales y Universidades6. Losdos primeros brindan formación vocacional; las últimas formación disciplinaria.Articular esta diferenciación –como se explica en el apartado referido aformación vocacional- constituirá de ahí en adelante uno de los desafíos paraalcanzar un desarrollo equilibrado del sistema.5. En el año 1981 se configuran las bases de la situación que exhibeactualmente el sistema de educación superior chileno según se ha descrito enotras partes de este informe: un sistema con una plataforma institucional deoferta muy diversa, con un alto grado de participación privada y con unescenario de competencia por los recursos disponibles, buena parte de loscuales (con las excepciones que ya se expusieron al tratar del financiamiento ala oferta) se hacen depender de la preferencia de los estudiantes o deldesempeño de las propias instituciones.El Consejo piensa que esa diversidad –que, como se acaba de decir, es fruto deun complejo desarrollo histórico- ha de tenerse especialmente en cuenta a lahora de decidir las políticas públicas hacia el sistema de educación superiorchileno.Se trata de dilucidar si acaso ese conjunto tan diverso de instituciones ha detener un trato diferenciado que atienda a las peculiaridades de las instituciones,si habrá de estar sometido a un principio de estricta igualdad o si, en fin, habráde inspirarse en un criterio general de no discriminación.A reflexionar acerca de ese problema el Consejo destinó parte muy importantede sus deliberaciones.6. Ante todo, piensa el Consejo, se hace necesario llamar la atención acercadel hecho que el sistema de educación superior entre fines del siglo XIX y hastaavanzada la segunda mitad del siglo XX, estuvo integrado por tres tipos deuniversidades, a saber, instituciones de propiedad estatal; institucionesformadas al amparo del derecho canónico y la personalidad jurídica de derechopúblico de la Iglesia Católica7; e instituciones privadas con origen en lascomunidades regionales.6 D.F.L. N° 1 de 1980, de Educación, establece normas sobre Universidades. D.F.L. N° 5 de 1981,de Educación, consagra normas para la creación de Institutos Profesionales. D.F.L. N° 24 de1981, de Educación, establece normas para la creación de Centros de Formación Técnica.7 Derivada por su parte de la carta de 1925.
Los desafíos de la educación superior: Informe del Consejo Asesor Presidencial15 - 455___________________________________________________________________Todas esas instituciones –con prescindencia de su propiedad- recibieronsubsidios directos hasta los años ochenta. Esos subsidios a diferencia de los quetodavía subsisten (bajo la forma de AFD según se explica en el apartado sobrefinanciamiento) cubrían, como se expuso (vid. texto sobre financiamiento a laoferta) la casi totalidad de los costos de operación de las instituciones.En otras palabras, la práctica histórica sostenida durante casi un siglo muestraque en el sistema de educación superior chileno el Estado ha reconocido,mediante leyes y diversas prácticas de financiamiento, que las institucionesprivadas, bajo ciertas condiciones, pueden tener una clara orientación públicaconforme a las dimensiones que se identificaron en el informe de avance.7. El Consejo también pudo constatar que entre las instituciones privadascreadas con posterioridad a 1981 las hay de diversa índole. Las característicasque diferencian a esas instituciones son múltiples y aquí sólo cabe identificaraquellas que una correcta política pública ha de tener especialmente en cuenta.Entre las universidades cabría distinguir entre: i) aquellas que poseen unaestricta índole de instituciones sin fines de lucro; ii) aquellas que, en cambio, yno obstante estar definidas como instituciones sin fines de lucro responden, enlos hechos, a modelos de negocios y de inversión que permiten la apropiaciónde excedentes por parte de sus propietarios indirectos o controladores.Entre las instituciones de formación vocacional, cabría distinguir entre: i)aquellas que se organizan, de acuerdo a la ley, como sociedades comerciales oinstituciones con fines de lucro; ii) aquellas que, en cambio, se organizan comoinstituciones no lucrativas.Si bien las distinciones son aparentemente las mismas –puesto que en ambosniveles se distingue entre instituciones con y sin fines de lucro- desde el puntode vista jurídico existe una diferencia fundamental: la legislación de 1981siguiendo una inequívoca tendencia histórica, dispuso que las Universidadesdebían organizarse como instituciones sin fines de lucro. Al mismo tiempo,permitió que los Centros de Formación Técnica e Institutos Profesionales seorganizaran o como sociedades comerciales o como instituciones no lucrativas.El Consejo pudo constatar que, en los hechos, la distinción entre institucionescon y sin fines de lucro se aplica igualmente a las universidades y de ahí que sehaya referido especialmente a ella en el apartado sobre institucionalidad segúnse explica en otras partes de este mismo informe.8. En suma, el Consejo piensa que a la hora de decidir cómo ha decomportarse el Estado con las instituciones de educación superior, debe teneren cuenta, entre otros, los siguientes tipos:
Los desafíos de la educación superior: Informe del Consejo Asesor Presidencial16 - 455___________________________________________________________________i) Universidades estatales existentes antes de 1981 que, luego de esa fecha,quedan desprovistas de su carácter nacional;ii) Universidades estatales de base regional derivadas de las existentes en1981;iii) Universidades privadas, católicas y laicas, existentes antes de 1981;iv) Universidades derivadas de la Pontificia Universidad Católica conposterioridad al año 1981;v) Universidades creadas con posterioridad a 1981 que, con estricta sujeciónal mandato de la ley, impiden la apropiación de excedentes de parte de suspropietarios indirectos o controladores (sin fines de lucro);vi) Universidades creadas con posterioridad a 1981 que no obstantedefinirse como instituciones sin fines de lucro, en los hechos permiten laapropiación de excedentes por parte de sus controladores o propietariosindirectos;vii) Instituciones de formación vocacional que en el conjunto de susactividades se organizan como entidades sin fines de lucro;viii) Instituciones de formación vocacional que para ejecutar la totalidad oparte de sus actividades, se organizan, formalmente o en los hechos, comoentidades con fines de lucro.El Consejo cree que su deber es pronunciarse acerca de cómo debe relacionarseel Estado –desde el punto de vista de sus políticas públicas- con esos diversostipos de instituciones y en especial si acaso habrá de formular políticas en basea una estricta igualdad de trato o si, en ocasiones, habrá de tener en cuenta esadiversidad de una manera específica.El tratamiento de la diversidad9. El primer principio que el Consejo desea subrayar es que si bien lasuniversidades estatales son por naturaleza públicas, el trabajo orientado hacia elinterés general, atendida la experiencia chilena, no es exclusiva de ese tipo deinstituciones. El Consejo manifiesta que el interés público puede alcanzarsetambién fuera del estado como lo prueba el ejemplo de las institucionesprivadas, católicas y laicas, existentes antes de 1981.Si la orientación pública del trabajo de las instituciones dependiera únicamentede su propiedad, el Estado debiera en principio, y nada más, distinguir entre lasinstituciones estatales (vid. supra 8, i) y todo el resto de las que componen elsistema (vid. supra 8, iii) a viii) ). Sin embargo, el Consejo piensa que hay
Los desafíos de la educación superior: Informe del Consejo Asesor Presidencial17 - 455___________________________________________________________________evidencia suficiente para aseverar que otras instituciones privadas tambiénpueden poseer una sostenida y consistente orientación pública, y el Estadoreconocerla, como ha ocurrido en una amplia práctica histórica, de maneraformal.10. Esa previa constatación es la que explica que el Consejo sugiera, en otraspartes de este informe (vid. financiamiento) que el financiamiento a la oferta, bajola forma de convenios de desempeño o fondos concursables, pueda estarabierto a las instituciones de toda índole bajo criterios universalistas, con la solaexclusión de las universidades que en los hechos posean fines de lucro las que,como se expone más adelante, sólo podrían acceder a fondos competitivossobre la base de resultados específicos.Lo anterior exige, sin embargo, que el estado se esmere en adoptar las medidaslegales que sean necesarias para cerciorarse de qué instituciones son fieles a lanaturaleza que declaran y cuáles no. Esa capacidad de detección por parte delestado es la única manera de mantener un trato no discriminatorio hacia lasinstituciones privadas que impiden la apropiación de excedentes por parte desus controladores. La falta de esa capacidad de detección confunde a dos tiposde instituciones que no obstante su similitud formal son, en los hechos, muydistintas.Por supuesto, el Consejo desea subrayar este aspecto de manera explícita ydirecta: la que antecede es una propuesta de política que debe estar atenta aldesempeño histórico de las instituciones. Si una universidad privada posee o nouna orientación hacia el interés público es algo que no depende de sunaturaleza, sino de su desempeño sostenido en el tiempo.Es deber del Estado explicitar los criterios en base a los cuales juzgará si acaso yen qué medida otras instituciones privadas poseen una orientación pública. ElConsejo desea subrayar el hecho que hay instituciones privadas del sistema –v.gr. las católicas o las con una clara identidad regional creadas en el curso delsiglo XX- que han dado muestras consistentes de su orientación pública, motivopor el cual debe mantenerse respecto de ellas –si bien bajo la forma demecanismos que supongan una rendición de cuentas más detallada que la hastaahora existente- los apoyos públicos.11. Esa misma constatación, junto con razones de equidad y de garantizar lamovilidad social, explican también que el Consejo sugiera que el financiamientoa la demanda –bajo la forma de créditos subsidiados- pueda ser aplicado adiscreción de los estudiantes tanto en instituciones estatales como particulares,sujetos unos y otros, estudiantes e instituciones, a los criterios de elegibilidadexpresados en el apartado respectivo de este documento.12. Una vez efectuadas las anteriores precisiones –que conceden un amplioespacio a una regla de trato no discriminatorio- el Consejo se dio a la tarea de
Los desafíos de la educación superior: Informe del Consejo Asesor Presidencial18 - 455___________________________________________________________________preguntarse si acaso había razones, y cuáles serían ellas, para que el Estadomodificara la relación que en las últimas décadas ha mantenido con lasinstituciones de su propiedad.La relación del estado con sus instituciones.13. A fin de dilucidar lo anterior, el Consejo cree necesario constatar, demanera previa, algunas circunstancias históricas. En especial desea dejarconstancia de cómo las modificaciones de 1981 transformaron el entorno en elque las instituciones estatales habían desenvuelto históricamente su tarea:i) En primer lugar, al alterarse el tradicional sistema de financiamiento(vid. informe sobre financiamiento a la oferta) estas universidades, no obstanteseguir percibiendo subsidios de libre disponibilidad, deben competir poraranceles ii) En segundo lugar, se desenvuelven en un entorno muy restrictivo(como se expone en el apartado sobre institucionalidad) a la hora de competir:poseen mayores rigideces relativas que el resto del sistema privado,especialmente si, como ha ocurrido, el estado les impone obligaciones hacia laadministración central sin el respectivo financiamiento iii) En fin, al ser lamayoría de ellas regionales experimentan los desequilibrios de capital culturaly humano que suelen padecer las regiones en Chile, y de ahí que algunas deellas sean poco selectivas.En otras palabras, el Consejo pudo constatar que el cambio que se produjo en1981 –cuando, como hemos visto, se redefinió el sistema- afectó de manera másrelevante a las universidades estatales las que, en el nuevo entorno decompetencia, comenzaron a experimentar mayores costos de transacción,escasez de financiamiento para dar cumplimiento a compromisos legalessurgidos con posterioridad a esa fecha y mayores rigideces a la hora de adoptarsus decisiones y administrar sus recursos14. Desde el punto de vista de su forma de gobierno, por su parte, lasuniversidades estatales, con excepciones, se organizan como corporaciones dederecho público, cuya administración está supervisada por una Junta Directivacon representación del Presidente de la República, de la comunidad académicay miembros externos.En principio, se trata de una forma de gobierno que instituye como principal dela Universidad al Estado, a la comunidad y a los grupos académicos, de unaforma que mezcla los tipos puros de gobierno universitario.Ese diseño corporativo se modificó en los hechos –puesto que los estatutos nose modificaron- a contar de 1990, creándose una práctica que responde más bienal modelo colegial de alta participación y alta autonomía de los académicos.
Los desafíos de la educación superior: Informe del Consejo Asesor Presidencial19 - 455___________________________________________________________________El resultado es que luego de 1990 las universidades estatales gozan de ampliaautonomía a favor de sus cuerpos académicos; aunque ya no delfinanciamiento que poseyeron hasta fines de los setenta. Dicho de otra forma,las universidades estatales mantienen, en algún grado, una forma de gobierno,luego de 1990, que era propia de la autonomía tradicional de que se dispuso enel sistema hasta 1981; pero que puede estimarse poco apropiada para el modelode búsqueda de rentas, donaciones y aranceles que se impone luego de esamisma fecha.Como consecuencia de todo lo anterior, algunas universidades estatales recibenrecursos públicos, pero poseen poca injerencia del Estado; deben competir poralumnos y otro tipo de recursos, pero poseen una forma de gobiernocorporativo que se aleja de los sistemas de gestión que se adecuan mejor a esedesafío; se espera que posean alta eficiencia y prestigio, pero las condiciones delentorno las hacen a veces poco selectivas.15. A la luz de aquellos antecedentes, el Consejo se preguntó si acaso habíarazones, y cuáles serían ellas, que permitieran concluir que el Estado debeperfeccionar la relación que hasta ahora, y a partir de 1981, ha mantenido conlas instituciones de su propiedad.16. A fin de dilucidar lo anterior, el Consejo estimó necesario considerar doscuestiones separadamente, a saber: i) Si acaso es posible mejorar la situación de las universidades estatales por vías o caminos distintos al del financiamiento; ii) Si acaso existen razones de política pública para sugerir un financiamiento a favor de este tipo de instituciones, distinto de aquel al que podrían acceder en base a los criterios precedentemente señalados.El Consejo examinó ambas cuestiones de manera separada.17. El Consejo pudo observar que las universidades estatales poseenrestricciones en el manejo y renovación de sus recursos humanos, altos costosde coordinación y de control y otro tipo de gravámenes que las sitúan en unaposición de desventaja relativa a la hora de competir en la búsqueda yobtención de recursos. Algunas de esas desventajas relativas son impuestasdesde el estado y otras en cambio son fruto de las prácticas de gestión y degobierno corporativo que esas mismas instituciones se han dadoautónomamente.El Consejo insta a las comunidades de esas instituciones a revisar sus actualesprácticas y formas de gobierno para verificar si ellas contribuyen a incrementarsu eficiencia en un entorno competitivo o si admiten mejoras de gestióncompatibles con la participación que es propia de estas instituciones.
Los desafíos de la educación superior: Informe del Consejo Asesor Presidencial20 - 455___________________________________________________________________El Consejo recomienda de manera unánime que el Estado remueva lasrestricciones y mayores costos de coordinación y transacción que posean esasinstituciones, a fin de igualarlas, a este respecto, con las restantes entidades delsistema en la competencia por aranceles, donaciones y en la búsqueda yadministración de sus recursos.18. El Consejo se preguntó también si acaso había razones para que el Estadodispense una atención preferente a las instituciones estatales en materias definanciamiento y de obligaciones correlativas.19. El Consejo observó, ante todo, que hay una serie de acciones yprogramas que algunas instituciones efectúan y que, por vincularse conobjetivos que benefician a todos, originan la asignación de recursos. Es el casode la superación de desventajas iniciales de alumnos con carencias ingresadosal sistema, la contribución a la ciencia y la tecnología, el desarrollo de lashumanidades y las artes. En el actual estado de desarrollo del sistema deeducación superior, una política respecto de dichos puntos puede diseñarse, enprincipio, en base a criterios generales y asequibles por un conjunto deinstituciones elegibles, independientemente de su índole jurídica –y no sólo alas de carácter estatal-, tal como se sugiere en los apartados sobrefinanciamiento a la oferta y en el de financiamiento a la demanda.20. Lo que cabe entonces preguntarse es si hay razones distintas paraproveer financiamiento específico –es decir, un financiamiento distinto algeneral que ya se expuso sobre financiamiento a la oferta y la demanda- a lasinstituciones estatales en razón de su índole. El Consejo se dio entonces a la tareade verificar si tales razones existen:20.1. Desde luego, en un sistema como el nuestro donde los particularespueden crear instituciones de educación superior y, en conformidad a suautonomía, someterlas a los principios que prefieran, le corresponde al Estadoasegurar la presencia de un grupo de instituciones de origen estatal u otro quesean neutras a las formas de vida y las orientaciones ideológicas, sociales oreligiosas en competencia que son propias en una sociedad abierta. En otraspalabras, en un sistema donde los particulares pueden crear instituciones deeducación superior dándoles la orientación que prefieran, se hace indispensableasegurar la existencia de un grupo de instituciones que, en vez de promoverpuntos de vista ideológicos o religiosos específicos, cultive la pluralidad y eldiálogo entre todos los puntos de vista y formas de vida en juego y favorezca lainclusión. Esta tarea es especialmente urgente en una sociedad tan desigualcomo la sociedad chilena donde, por lo mismo, algunos grupos tienen másposibilidades que otros de influir en la vida pública mediante la creación deinstituciones de educación superior. El Consejo juzga a esta razónespecialmente importante.
Los desafíos de la educación superior: Informe del Consejo Asesor Presidencial21 - 455___________________________________________________________________20.2. También puede sostenerse que existen razones de equidad territorial queaconsejen el subsidio o el trato especial. Nuestro país presenta fuertesdiferencias en capital humano e institucional entre sus regiones. El apoyo a lasuniversidades estatales –especialmente en aquellas zonas donde la ofertainstitucional es escasa- podría ayudar a corregir esa asimetría y a conseguir undesarrollo armónico de las regiones donde se sitúan. Esta razón parece válida,pero, de nuevo, es aplicable sólo a algunas instituciones estatales;20.3. En fin, la existencia de instituciones estatales apoyadas de maneraespecial por el Estado podría ayudar a corregir las consecuencias que se siguencuando existen divergencias entre los beneficios sociales y los privados y por lomismo pocos incentivos para la iniciativa privada. Esta razón tampoco aplica atodas las instituciones estatales.Las situaciones que anteceden son válidas y aplicables a universidadesestatales. Con todo, la experiencia chilena en materia de educación superiormuestra la existencia de instituciones privadas que han desarrollado y cuentancon un reconocimiento de su orientación pública. En tal sentido, estasinstituciones también han cooperado con el Estado en el logro de políticas,tendientes a dar respuestas a los desafíos vinculados al libre diálogo y debatede las ideas, al desarrollo armónico del país y sus regiones y al ámbito social,contenidas en los tres acápites anteriores.21. El Consejo, entonces, pudo constatar que hay razones que aconsejan queel Estado provea de un financiamiento especial a algunas de sus instituciones ypor períodos específicos. El deber del Estado es identificar esos casos y diseñarpolíticas que permitan a esas instituciones alcanzar un nivel de desarrollosustentable, previamente definido, en plazos determinados, sin sostenerlas en ellargo plazo mediante este tipo de subsidios.Ese financiamiento especial ha de entenderse sin perjuicio de lo que másadelante se discute y recomienda acerca de los aportes directos que reciben,entre otras, las instituciones estatales.22. El Consejo recomienda entonces que el Estado defina un conjunto decriterios que permitan identificar aquellas instituciones estatales que porrazones que el estado debe explicitar, requieran apoyos específicos,determinando, en cada caso, las condiciones a las que deben subordinarse.23. El Consejo desea, finalmente, dejar constancia de algunasconsideraciones generales que el estado debe tener en cuenta a la hora deformular una política de educación superior: - Las instituciones de educación superior –estatales y privadas- pueden cumplir una amplia gama de funciones sociales de la máxima importancia: mejoran el capital humano, aumentan la capacidad
Los desafíos de la educación superior: Informe del Consejo Asesor Presidencial22 - 455___________________________________________________________________ reflexiva de las sociedades, expresan la diversidad que constituye a una sociedad democrática, favorecen la movilidad social; - Esas importantes funciones sociales no dependen necesariamente de la índole de su propiedad. Como lo muestra la experiencia chilena – que acoge desde más de un siglo a instituciones estatales y privadas- el sistema puede tener una fuerte orientación pública de parte de sus instituciones estatales y privadas; - Lo anterior es además consistente con los principios de una sociedad democrática que debe cultivar la diversidad tanto al interior de sus instituciones, como aceptar que tal diversidad exista dentro del sistema; - En un sistema como ese –cuya configuración actual es dependiente de su trayectoria- las políticas públicas de educación superior deben ser en principio neutrales a la propiedad o al carácter de las instituciones y estar más bien atentas a identificar el desempeño histórico de las mismas y los resultados que obtienen; - Una política de educación superior neutral o independiente al carácter de las instituciones exige, tanto que el estado se ocupe de remover todos los obstáculos que desde el punto de vista de su administración y gestión grava a las instituciones estatales, como la definición de ciertos parámetros o estándares generales exigibles a todas las instituciones, por razones de interés general. - Una política de educación superior que no se remita fundamentalmente a la índole de las instituciones tampoco resulta opuesta al hecho que el estado se ocupe de financiar de manera especial, por períodos específicos y en virtud de razones que es deber del estado explicitar en cada caso, a algunas de sus propias instituciones con el fin que puedan luego participar por sí mismas de la obtención competitiva de recursos o alcanzar los objetivos que el estado determine para ellas.En consecuencia, es opinión del Consejo que la diversidad del sistema deeducación superior chileno es una característica valiosa que interesa preservar.Todo ello, sin embargo, a condición de promover un umbral mínimo deexigencias –relativas a la calidad y la rendición pública de cuentas- que todaslas instituciones del sistema debieran satisfacer.Recomendaciones específicasEn consonancia con las anteriores consideraciones generales, el Consejo –luegode un pormenorizado análisis del que se da cuenta en cada uno de los informesque se adjuntan y que en cada caso se citarán- procedió a sugerir algunas líneasde política en el ámbito de la institucionalidad del sistema, su financiamiento,las relaciones entre el sistema de educación superior y el desarrollo de la cienciay la tecnología, la formación vocacional y el marco regulatorio. En ese orden seexponen de manera sucinta en lo que sigue.
Los desafíos de la educación superior: Informe del Consejo Asesor Presidencial23 - 455___________________________________________________________________1. La Institucionalidad del sistemaEl Consejo arribó a la convicción que el tránsito que el sistema de educaciónsuperior ha experimentado –desde un sistema elitario, homogéneo y financiadocon rentas generales, a uno masivo, diverso y de financiamientopredominantemente privado- aconseja introducir variadas reformas a lainstitucionalidad que lo coordina y lo gobierna.Esas reformas, sugiere el Consejo, deben eludir la dirección centralizada y demodalidad burocrática, como una forma de salvaguardar importantes valoresdel sistema entre los cuales se cuenta la diversidad de su provisión y laautonomía de las instituciones que lo integran.Con miras a la mejora que sugiere, el Consejo recomienda entonces distinguircuatro funciones en el gobierno y coordinación del sistema. Debe distinguirse,recomienda, entre la función de i) diseñar y financiar políticas públicas en elárea, ii) promover y asegurar la calidad de la provisión educativa, iii) protegerlos derechos de los usuarios del sistema y iv) favorecer la representación deexpectativas e intereses de las instituciones que lo integran.Esas cuatro funciones, si bien están interrelacionadas, son distintas y debenradicarse en órganos también distintos.La función de diseño y financiamiento de las políticas públicas de educaciónsuperior debiera, en opinión del Consejo, radicarse en la actual División deEducación Superior o en el Ministerio o Subsecretaría que la reemplace. Es estauna función estrictamente gubernamental, sometida a responsabilidad política,que atinge a lo más propio de la administración estatal.La tarea de asegurar y promover la calidad del sistema, sugiere el Consejo,debiera radicarse en la actual Comisión Nacional de Acreditación y en elConsejo Superior de Educación o el órgano que lo sustituya o lo reemplace. Ledebe corresponder al Consejo Superior de Educación la tarea de licenciar a lasinstituciones y regular la entrada al sistema en conformidad a los criterios quese sugerirán más adelante al tratar de las mejoras al marco regulatorio. Por suparte, le debiera corresponder a la Comisión Nacional de Acreditación lavigilancia de la calidad del sistema y el apoyo institucional a quienes lorequieran.Un sistema altamente privatizado, como el chileno, donde la vinculación entrelos estudiantes y las instituciones posee una índole contractual, y donde elfinanciamiento se efectúa con la renta presente o futura del estudiante o de susfamilias, requiere alguna instancia que permita guiar y asegurar elcumplimiento de los derechos y deberes involucrados en la tarea educativa. Ellosupone la existencia de alguna agencia independiente encargada de velar
Los desafíos de la educación superior: Informe del Consejo Asesor Presidencial24 - 455___________________________________________________________________porque se respeten los procesos de selección previamente anunciados y secumplan a cabalidad los derechos adquiridos mediante el vínculo contractual.El Consejo está mayoritariamente de acuerdo en la necesidad de un órgano quecumpla la función que se acaba de describir; aunque, como se relata en elinforme respectivo, existen discrepancias en torno a si esa función debecumplirla una Superintendencia de Educación Superior, algún otro organismocon facultades más escuetas o si, en cambio, habrá de entregarse a la Divisiónde Educación Superior del Ministerio del ramo.En fin, a la hora de examinar la representación de intereses en el sistema, huboun acuerdo general en el Consejo acerca de la necesidad de contar con unorganismo que permita a todas las instituciones acreditadas, con prescindenciade su origen histórico, manifestar sus intereses y puntos de vista en torno a laevolución del sistema de educación superior.2. El financiamiento del sistema.Como se expone en el informe respectivo, el rasgo más peculiar del sistema deeducación superior chileno es su alto grado de participación privada. El semanifiesta también en el financiamiento. El Consejo pudo constatar que lainversión en educación superior alcanza en Chile, según cifras recientes, a un2,1% del PIB, de los cuales 0,3 puntos porcentuales se originan enfinanciamiento público y 1,8 puntos porcentuales en financiamiento privado.El anterior es un rasgo excepcional en los sistemas comparados.Lo anterior explica que las familias chilenas –como lo ponen de manifiesto esascifras- hagan hoy un ingente esfuerzo por educar a sus hijos.Ello exigirá, en el futuro, un especial esfuerzo del estado.En efecto, la posibilidad de acceso presente y futuro a la educación superior delos sectores de más bajos ingresos, los quintiles I, II y III, dependerá, en buenamedida, del financiamiento público disponible. Los niveles de cobertura deestudiantes meritorios provenientes de estos sectores distan aún mucho delalcanzado en el quintil V. Existe la oportunidad, sin embargo, de doblar lacobertura en los niveles de menores ingresos, los quintiles I, II y III, si, como loexige la necesidad de borrar las desigualdades de origen, se lograra unfinanciamiento público mayor al actual.Sobre la base de ese diagnóstico general –que aconseja al Estado hacer mayoresesfuerzos que los que hasta ahora ha podido exhibir- el Consejo arribó a laconclusión, que el Estado debe guiarse por tres criterios a la hora delfinanciamiento: i) en primer lugar, debe distinguir entre el financiamiento a lademanda y el financiamiento a la oferta; ii) en segundo lugar, y en conformidada lo que ya se expuso (vid. supra, (I)), en ambos casos ha de inspirarse, por regla
Los desafíos de la educación superior: Informe del Consejo Asesor Presidencial25 - 455___________________________________________________________________general y sin perjuicio de lo que ya se expresó acerca de las universidadesestatales, en un criterio no discriminatorio; iii) en tercer lugar, debe cuidar quelas instituciones –sea que reciban financiamiento indirecto mediante subsidios ala demanda, sea que lo reciban mediante subsidios a la oferta- deben cumplirrigurosas condiciones de elegibilidad.El financiamiento estudiantilEn lo que atinge al financiamiento estudiantil el Consejo sugiere igualar lasayudas estudiantiles, tanto el coste del crédito como la cobertura de becas, paratodos los estudiantes que satisfagan las condiciones iniciales que se establezcan.El Consejo considera que a la hora de las ayudas estudiantiles no resultacorrecto diferenciar –como hasta ahora ocurre- atendiendo al tipo de instituciónen la que el estudiante se matricula. Por lo mismo, el informe respectivo sugiereque las ayudas estudiantiles sean neutras al tipo de institución que,satisfaciendo el umbral de elegibilidad que luego se expondrá, escoja elestudiante.En lo que respecta, por su parte, a los mecanismos para ampliarsustancialmente en los próximos años la cobertura en educación superior de losestudiantes provenientes de familias de menores ingresos (quintiles I, II y III, enespecial los dos primeros), el Consejo no alcanzó una propuesta unánime. Sibien todos los consejeros están de acuerdo en la necesidad de ampliarsustancialmente la cobertura, difieren en los mecanismos para lograrlo. De ahíentonces que este informe presente dos propuestas que siendo funcionalmenteequivalentes suponen esfuerzos de política distintos.La primera, apunta a perfeccionar y a ajustar en el tiempo los instrumentosactualmente en aplicación. La segunda, formula una propuesta alternativa almecanismo vigente de créditos y becas.Medidas para perfeccionar los instrumentos en actual vigencia.Un parte del Consejo8 piensa que en materia de subsidio a la demanda no ha dehaber diferencias, como ya se expuso, en las ayudas a los estudiantes. Por lomismo, el Consejo estima indispensable que el sistema de crédito previsto en laley 20.027 posea un costo equivalente al que posee el sistema de créditosolidario. La diferencia entre la tasa de UF+2% y las tasas que actualmenteresultan de la licitación en el sistema bancario, deben ser cubiertas por elEstado. Esta parte del Consejo sugiere ampliar la garantía del Estado para laadquisición presente de carteras riesgosas y, a la vez, extender, por la vía de uncriterio de pago contingente al ingreso y un piso mínimo de éste, una garantía8 Sergio Bravo, Juan Zolezzi, Víctor Pérez, Jorge Carvajal, Alfonso Muga, Mónica Jiménez, JuanPablo Prieto, Carlos Mujica, José Rodríguez, Sergio Torres, Víctor González, Claudio Muñoz,Marcela Espinoza, Myriam Barahona, Juan Cristóbal Palma, Agustín Squella, Julio Castro,Fernando Montes.
Los desafíos de la educación superior: Informe del Consejo Asesor Presidencial26 - 455___________________________________________________________________del Estado ante el riesgo de un ingreso futuro no suficiente. En cualquier caso,sugiere esta parte del Consejo, ha de haber una mejora en el cálculo de losaranceles de referencia que incorpore los costos reales de educar.El sistema de créditos –que permite que el estudiante pague sus estudios concargo a sus rentas futuras- debe complementarse, piensa esta parte del Consejo,con un sistema de becas de arancel para los estudiantes de los quintiles I y II,cuya incorporación al sistema se hace necesario estimular especialmente; conuna ampliación de las becas de excelencia para estudiantes egresados de laeducación subvencionada, a fin de estimular y premiar su orientación al logro;y con un sistema de becas destinadas a corregir la divergencia en aquellascarreras en que el bienestar privado esté por debajo del bienestar social.Sin perjuicio de lo anterior, el Consejo piensa igualmente que el pago de losaranceles no es la única barrera que es necesario remover a la hora de ampliar elacceso a la educación superior. Sugiere, por lo mismo, ampliar las becas dealimentación y mantención. Estas becas no sólo poseen un carácter asistencial.También compensan, siquiera en parte, el costo de oportunidad que significanlos estudios superiores para las familias de más bajos ingresos.Hacia un sistema garantizado de acceso a la educación superior.Como se expone pormenorizadamente en el informe respectivo, otra parte delConsejo9 piensa que es hora de cambiar el sistema general de ayudasestudiantiles, para sustituirla, en cambio, por una garantía general de accesogratuito al sistema para quienes provengan de los tres primeros quintiles deingreso.Esta garantía estaría focalizada en los alumnos provenientes de la educaciónsubvencionada y pertenecientes a los quintiles I, II y III. Ella se traduciría enfinanciar con cargo a rentas generales el coste de los estudios superioresdurante los dos primeros años en el caso de la educación universitaria yprofesional y durante un año para la formación técnica. Ese financiamientogratuito –que cubre aproximadamente el cincuenta por ciento de la carrera,durante el tiempo en que el riesgo de deserción es mayor- iría acompañado deun crédito por el tiempo restante. Dicho crédito puede provenir de cualquierade los dos sistemas vigentes, los que, como ya se expuso, deberán tenercondiciones equivalentes.Se estima que un sistema como el que se expone –que es neutro al tipo deinstitución, siempre que ella satisfaga el umbral de elegibilidad- confierecertidumbre de ingreso a la educación superior aproximadamente al 90% dequienes cursan estudios en instituciones subvencionadas; transforma a cada9 Marcelo Von Chrismar, Enrique O Reilly, Carlos Peña, Sol Serrano, Pedro Pablo Rosso, MatkoKoljatic, Manuel Krauskopf, Andrés Bernasconi. Se abstuvo el consejero Pablo Cuevas.
Los desafíos de la educación superior: Informe del Consejo Asesor Presidencial27 - 455___________________________________________________________________uno de ellos en sujetos de crédito a la mitad de sus estudios universitarios;disminuye el riesgo de deserción; y permite distribuir los subsidios en base acriterios universalistas al alcance de todos.En cualquier caso, el Consejo arribó a la convicción que el Estado debe hacerespeciales esfuerzos a fin de lograr que la educación superior se ponga alalcance de las familias pertenecientes a los tres primeros quintiles. La evidenciarecogida indica que sólo las familias pertenecientes al quinto quintil logranpagar con su ingreso autónomo la educación de sus hijos. Una situación comoesa –el altísimo gasto privado en relación al aporte público en educaciónsuperior- es incompatible con la expansión del sistema que el país necesita.El financiamiento a la oferta.Como se explica pormenorizadamente en el informe respectivo, el sistema deeducación superior presenta hoy, desde el punto de vista del financiamiento, unconjunto amplio y heterogéneo de mecanismos. Algunos de ellos reconocen elpapel fundacional de un grupo de instituciones (el Aporte Fiscal Directo), otrosse emplean como mecanismos para estimular el empleo de formasestandarizadas de selección y para estimular el logro de la calidad medida porla preferencia de los mejores puntajes (es el caso del Aporte Fiscal Indirecto), enfin, otro grupo de mecanismos son de índole competitiva y en base a resultados,aunque no se encuentran al alcance de todas las instituciones (Mecesup).El Consejo cree que a fin de introducir mejoras en ese sistema, se hace necesariotener equilibradamente en cuenta los siguientes criterios:a) Los instrumentos deben diferenciarse en atención a los objetivos de bienestarsocial que se persigan; aunque deben, por regla general, ser neutros a la índoleestatal o privada de las instituciones y atender, ante todo, al desempeño. Elacento en el desempeño favorece la mejora institucional si es que, como se hadicho, la conducta de las organizaciones y de los individuos se modifica enatención al entorno de incentivos en que se desenvuelve. El estado tiene aquí unpoderoso instrumento para gobernar a distancia el sistema institucional.b) Hay casos en que el Estado atiende a la índole de las instituciones. El Consejoidentificó dos de esos casos, a saber: el de las universidades estatales y el de lasno estatales, existentes antes de 1981, y las que derivaron de ellas.c) En general, las políticas debieran conducir al sistema hacia un financiamientocompetitivo en base a resultados y que sirvan también al estado para focalizarrecursos en prioridades nacionales.En base a esos criterios, el Consejo sugiere un conjunto de modificaciones a losmecanismos de financiamiento en actual vigencia.
Los desafíos de la educación superior: Informe del Consejo Asesor Presidencial28 - 455___________________________________________________________________Respecto del Aporte Fiscal Directo hubo un acuerdo general acerca de lanecesidad de modificarlo; aunque opiniones contrapuestas a la hora de precisarel sentido de esa modificación.Una parte del Consejo10 sugiere mantenerlo como un subsidio a lasinstituciones universitarias que hoy lo perciben conforme a la legislaciónimperante; aunque mejorando los criterios y las exigencias de desempeñoasociadas a él. Esta parte del Consejo piensa que la mantención de ese subsidioes un reconocimiento a esas instituciones a partir de la positiva evaluación quela sociedad chilena ha hecho de sus contribuciones al cumplimiento deobjetivos de interés público.Otra parte del Consejo11 sugirió cambiar el AFD en la forma que hoy reviste, demodo que esos fondos sean un subsidio abierto, bajo condiciones, en principio,susceptibles de ser cumplidas por todas las instituciones que satisfagan ciertoscriterios de elegibilidad.En lo que atinge al Aporte Fiscal Indirecto, una parte del Consejo sugieremantenerlo como un instrumento de subsidio a la oferta, pero procurando queincentive a las instituciones a reclutar alumnos provenientes de los quintiles demenores ingresos. Los recursos así asignados, de libre disponibilidad de lasinstituciones, conducirían a fomentar una mayor inclusión y equidad, lo cual esconsecuente con la política de ayudas estudiantiles cuyas líneas generales ya seexpusieron12.Otra parte del Consejo, sugirió mantener la base de determinación del AFIconforme a los criterios de asignación vigentes, sin perjuicio de complementaréstos con otras variables que den cuenta de una corrección de desigualdades deorigen. El fundamento de esta posición es que la preferencia de los estudiantessigue siendo un buen indicador de calidad de la institución demandada, demodo que una muestra de mérito, al margen de la proveniencia socioeconómicade los estudiantes, debe continuar siendo un componente de la fórmularespectiva.1310 Sergio Bravo, Juan Zolezzi, Víctor Pérez, Juan Pablo Prieto, Carlos Mujica, Mónica Jiménez,José Rodríguez, Pedro Pablo Rosso, Alfonso Muga, Marcela Espinoza, Myriam Barahona,Claudio Muñoz, Víctor González, Agustín Squella, Julio Castro11 Jorge Carvajal, Matko Koljatic, Sol Serrano, Marcelo Von Chrismar, Sergio Torres, CarlosPeña, Manuel Krauskopf, Juan Cristóbal Palma, Andrés Bernasconi, Fernando Montes. Seabstuvieron los consejeros Enrique O Reilly y Pablo Cuevas.12 Sergio Bravo, Juan Zolezzi, Jorge Carvajal, Alfonso Muga, Mónica Jiménez, Juan Pablo Prieto,Carlos Mujica, Sergio Torres, Marcelo Von Chrismar, Enrique O Reilly, Carlos Peña, SolSerrano, Matko Koljatic, Manuel Krauskopf, Víctor González, Claudio Muñoz, MarcelaEspinoza, Myriam Barahona, Juan Cristóbal Palma, Agustín Squella, Julio Castro, FernandoMontes.13 Pedro Pablo Rosso, José Rodríguez, Víctor Pérez, Andrés Bernasconi. Se abstuvo el consejeroPablo Cuevas.
Los desafíos de la educación superior: Informe del Consejo Asesor Presidencial29 - 455___________________________________________________________________El Consejo es también de la opinión de revisar el actual sistema de donacionesexistente en nuestro país. La renuncia fiscal que suponen las donacionesconstituye una poderosa razón para que el Estado cuide que los donantes, alejercer su discreción, destinen esos recursos a proyectos institucionales cuyoobjeto principal responda a una genuina orientación pública. Igualmente, elEstado podría ver formas de incentivar la captación de donaciones en aquellasinstituciones menos favorecidas por la discreción de los donantes, bajo lacondición de que los proyectos respectivos persigan una finalidad análoga a larecién mencionada.En fin, el Consejo sugiere utilizar mecanismos competitivos, abiertos a todas lasinstituciones acreditadas, encaminados a mejorar la calidad y la equidad delsistema de educación superior. Este tipo de instrumentos, sugiere el Consejo,constituyen un valioso mecanismo para gobernar el sistema y encaminar lasinstituciones hacia formas de desarrollo que favorezcan el bienestar social yeludan los dilemas de acción colectiva que un sistema heterogéneo y mixtocomo el nuestro suele presentar.Condiciones de elegibilidad para el financiamientoEl financiamiento público a la demanda (vía becas y créditos) y elfinanciamiento a la oferta, deben estar fundados en criterios de asignación nodiscriminatorios o neutrales, según la forma que se expone en el informerespectivo para cada forma de subsidio o instrumento. En principio, losrecursos deben estar disponibles para todas las instituciones que satisfagan unumbral de elegibilidad.Sobre esa base, el Consejo examinó cuáles eran las condiciones que debíansatisfacer los estudiantes y las instituciones para acceder a las diversas formasde financiamiento público.El Consejo sugiere que el acceso a financiamiento para los estudiantes estésubordinado a la condición socioeconómica y a un cierto nivel de logro o derendimiento académico previo. Sin embargo, una parte del Consejo sugiere notener en consideración el rendimiento académico a la hora de asignarfinanciamiento a los estudiantes para el acceso al sistema. Estos consejerossostienen que dada la alta correlación existente entre situación socioeconómicay rendimiento académico, esta última condición excluiría a muchos estudiantescuyo bajo rendimiento se debe a condiciones desventajosas.El Consejo sugiere además, que las instituciones puedan acceder, de maneradirecta o indirecta al financiamiento con rentas generales –en los casos y bajo lascondiciones que se ya se expusieron- si es el caso que están acreditadas, poseenmecanismos públicos e imparciales de admisión y no inhiben las organizacionesestudiantiles y el derecho de los estudiantes a promover sus intereses.
Los desafíos de la educación superior: Informe del Consejo Asesor Presidencial30 - 455___________________________________________________________________El Consejo sugiere además que las instituciones de educación superior, sindistinción de índole, puedan postular a subsidios a la oferta cuando se trate deincentivar la producción de bienes públicos o se trate de desarrollar prioridadesde interés general, siempre que los recursos se asignen en base a proyectosasignados competitivamente y sujetos a control y rendición pública de cuentas.3. El sistema de educación superior y la formación vocacional.Un buen sistema de educación superior, desea subrayar el Consejo, requiere laexistencia de dos modelos articulados entre sí. De una parte, un modelo deformación profesional basado en las disciplinas académicas y la investigacióncientífica. De otra parte, un modelo basado en la transmisión de destrezas y ellogro de competencias laborales que permitan una inserción eficiente en elmercado del trabajo.El primer modelo se asocia a la formación universitaria; el segundocorresponde a la formación vocacional y técnica.En nuestro país hay 2,1 veces más estudiantes en el sistema universitario que enel subsistema vocacional: técnico y profesional (IP más CFT). Esta situación esatípica e ineficiente desde el punto de vista económico.De otra parte, la casi totalidad de la oferta en esta área es privada y sufinanciamiento es exclusivamente en base a aranceles.Asimismo, y pese a la evidencia – corroborada entre otros por las diferentesencuestas Casen – de que los alumnos matriculados en los centros de formacióntécnica e institutos profesionales son más pobres que los que de lasuniversidades, las becas que se han establecido para ellos son de un menorvalor. También son menos en cantidad y porcentaje en relación al número dealumnos.Esos antecedentes sugieren que en esta área de la educación superior nuestropaís requiere importantes mejoras.Desde luego, sugiere el Consejo, se hace necesario igualar los beneficiosestudiantiles entre quienes acceden a las instituciones universitarias y quieneslo hacen al sector de formación vocacional. Una correcta estructura deincentivos en esta materia permitirá corregir la atípica estructura que nuestropaís posee en formación de capital humano y remediar los problemas deequidad que se verifican en esta área de la educación superior que recibe,proporcionalmente, a los estudiantes de menores ingresos.Desde el punto de vista de la acreditación institucional, se hace necesarionormalizar los criterios de acreditación que son propios de la formación
Los desafíos de la educación superior: Informe del Consejo Asesor Presidencial31 - 455___________________________________________________________________vocacional. Ello permitiría alinear mejor esa formación con los requerimientosde la industria y del mercado del trabajo.En fin, se hace necesario articular mejor la formación vocacional y launiversitaria, mediante un sistema nacional de calificaciones que permita lamigración entre los diversos niveles del sistema y entre el sistema y el mundodel trabajo.4. El sistema de educación superior y la ciencia y la tecnología.El sistema de educación superior posee un papel clave en las sociedadescontemporáneas. En ellas, el conocimiento o el capital humano, hareemplazado, como factor del desarrollo, al capital físico. Puede afirmarse quelas economías y la prosperidad de los países se han hecho cada vez másdependientes de la calidad de sus sistemas educativos.Sin embargo, nuestro país decidió desde los años ochenta en adelante, ocuparseante todo de la mejora de su sistema escolar. Esa decisión –justa en muchosaspectos- se tradujo en un rediseño del sistema de educación superior y en unadesatención relativa de su financiamiento.Hoy día ese proceso estratégico debe ser revertido si el país desea participar demanera protagónica en la creación de conocimiento que es base de la autonomíay la prosperidad.Por eso este Consejo Asesor hace, en primer término, un llamado a lasautoridades de gobierno, a los líderes empresariales, a los parlamentarios y a lasociedad en general, para que apoyen en forma más decidida a la educaciónsuperior chilena, otorgándole los recursos necesarios para superar sus actualeslimitaciones, particularmente en el campo de la investigación científica y técnicay en la formación de capital humano avanzado. Ello permitiría contar con labase de personas, infraestructura y solvencia científica y técnica a partir de lacual nuestro país puede aspirar con realismo al logro de las metas de desarrolloque se ha propuesto.Con miras a ese objetivo, el Consejo formula en este ámbito un conjunto derecomendaciones.En el área de formación de capital humano avanzado, el Consejo recomiendaincrementar los recursos hasta ahora disponibles. Esta es la única forma deevitar que, como ocurre hoy, los programas de doctorado se subsidien con elpregrado y no puedan aumentar en número. Ello supone aumentar las becas dedoctorado, incluyendo en ellas el pago total del arancel; crear un sistema deaporte fiscal por cada estudiante de doctorado en un programa acreditado;admitir que los proyectos de investigación concursables incluyan en suspartidas el financiamiento de estudiantes de doctorado.
Los desafíos de la educación superior: Informe del Consejo Asesor Presidencial32 - 455___________________________________________________________________Desde el punto de vista de los programas estratégicos aplicados al área de lainnovación y desarrollo, el Consejo desea expresar que si parece correctofocalizar recursos en áreas prioritarias y de ciencia aplicada –la estrategia declusters- ello no debe hacerse a costa de disminuir el apoyo a la investigaciónbásica en ciencias naturales y matemáticas. Igualmente sugiere poner atención ala evidencia que mostraría que la estrategia de clusters empresariales posee másfracasos que éxitos a nivel comparado.En materia institucional, el Consejo recomienda cuidar que el diseño existenteincentive de manera suficiente los lazos entre las universidades, el estado y lasempresas. Todo ello depende de la calidad del diseño microeconómico que seemplee y de la manera que él ayude a superar los dilemas de acción colectivaque suelen plantearse en sistemas de educación superior altamente privatizadosy competitivos como el chileno. En este ámbito el Consejo sugiere, en especial,establecer un programa estable de apoyo a la creación de empresas por parte delas universidades y un fondo, asignado competitivamente y evaluado porresultados, para el desarrollo de proyectos de alto costo y complejidad.El Consejo desea también hacer presente que los niveles de inversión estatal enciencia y tecnología son en Chile comparativamente muy bajos, lo que resultaen una capacidad científica limitada. Chile debería proponerse como meta almás breve plazo (5-7 años) alcanzar una inversión en I+D equivalente al 2% desu PGB, incrementando proporcionalmente más el aporte privado que el estatal.Con respecto a la mayor inversión estatal en ciencia y tecnología, este ConsejoAsesor propone utilizar para ese fin los mecanismos e instrumentos existentesen CONYCIT y CORFO. De especial importancia es otorgar igual trato a todoslos campos del saber, usando como único criterio para la asignación de fondosla calidad de los proyectos.Ese incremento de recursos permitiría –como se expone pormenorizadamenteen el capítulo respectivo de este informe- cubrir los costos indirectos de losproyectos de investigación que realizan las universidades (overhead); apoyar elmejoramiento de bibliotecas, equipamientos y laboratorios; y desarrollar, ocontribuir a desarrollar, entornos que favorezcan la innovación en las regiones.En fin, el Consejo desea manifestar la necesidad que las Universidades y lasempresas sean llamadas a participar en la institucionalidad responsable decoordinar el plan nacional de innovación y los procesos de formulación depolíticas. La exclusión que hasta ahora han padecido en el Consejo Nacional deInnovación para la Competitividad no se compadece con el papel que estasinstituciones están llamadas a cumplir en esa área. Igualmente el Consejo deseamanifestar que el desarrollo en las áreas de la ciencia y la tecnología depende dela existencia de una cultura pública reflexiva a la que contribuyen no sólo latécnica y las disciplinas que le sirven de base, sino también las ciencias sociales,las artes y las humanidades. Una política integral de desarrollo en esta áreadebiera tenerlas en cuenta.
Los desafíos de la educación superior: Informe del Consejo Asesor Presidencial33 - 455___________________________________________________________________5. El marco regulatorio del sistema.Un sistema de provisión mixta y con un alto grado de participación privada,como ha llegado a ser el sistema de educación superior chileno, exige, como sesugirió ya en el informe de avance, un marco regulatorio que junto congarantizar la autonomía de las instituciones y la diversidad en su fisonomía,asegure el logro de ciertos objetivos de bienestar social y corrija las fallas quepresenta un sistema en el que el mercado, o sus mecanismos, poseen cada vezmayor presencia.A lo largo de este informe, y en cada uno de los apartados específicos que loconforman, hay un conjunto de propuestas que poseen consecuenciasregulatorias de interés. En lo que sigue, se revisan las principales.La provisión.En el sistema de educación superior chileno se admite una muy ampliadiversidad de proveedores, según ya se expuso en el informe de avance. En esaamplia diversidad, llaman la atención dos aspectos acerca de los que el Consejose pronunció especialmente.Uno de ellos se relaciona con la formación vocacional cuyos programas sonimpartidos por entidades exclusivamente privadas. En ese ámbito no existe hoyparticipación estatal. Enfrente de ese rasgo, el Consejo desea sugerir laconveniencia que el estado provea –y no sólo financie- ese tipo de educaciónespecialmente en aquellas áreas en las que la iniciativa privada no logra hacerlode una manera eficiente. Es probable que así haya mejora en la provisión deeste tipo de enseñanza. Si bien no hay impedimentos legales para que el estadoprovea este tipo de enseñanza, ello ha de hacerse mediante una ley lo que gravainnecesariamente, desde el punto de vista del proceso político, esta decisión.Una mejora en el marco regulatorio debiera remover este obstáculo (artículo 30,Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza).El otro aspecto relacionado de manera muy estrecha con la provisión, es el de laíndole o naturaleza jurídica de las instituciones universitarias.En conformidad a la ley en actual vigencia, y en conformidad a una largatradición histórica, las Universidades deben carecer de fines de lucro. Estosignifica que no pueden organizarse como sociedades comerciales o permitir laapropiación de excedentes por parte de sus controladores. Esta regla imperativaafecta sólo a las universidades. No rige, en cambio, en ninguno de los otrosniveles del sistema educativo.La experiencia muestra, sin embargo, que se trata de una regla que se cumple aveces sólo formalmente. Hay muchas universidades que se crean en base a
Los desafíos de la educación superior: Informe del Consejo Asesor Presidencial34 - 455___________________________________________________________________complejos modelos de negocios que, sin transgredir formalmente la ley,permiten la apropiación o el retiro de excedentes.Lo anterior plantea el problema de si la provisión por parte de ese tipo deinstituciones ha de admitirse formalmente o no y en caso de admitirse se hacenecesario decidir qué tipo de tratamiento habrá de conferírseles.Respecto de ese problema el Consejo no alcanzó –como se había adelantado yaen el informe de avance- una opinión unánime o general.Una parte del Consejo14 estimó que ha de permitirse la organización jurídica deentidades con fines de lucro y sin él. Estima que las prácticas comparadasmuestran que ese diseño es posible y, bien regulado, puede ser beneficioso si selo somete a mayores y mejores niveles de regulación de los hasta ahoraexistentes. Esta parte del Consejo estima que si a) se establecen mayores nivelesde transparencia del sistema (de manera que las instituciones declaren confidelidad cuál es su índole); b) se disponen mejoras, como las que luego sesugieren, en el licenciamiento, reconocimiento y acreditación; y c) se consignandeberes de rendición de cuentas para todas las instituciones, el sistema debieraadmitir la provisión con y sin fines de lucro.Agregan que hay sistemas comparados que la admiten con buenos resultados.Se suma el hecho que permitir el lucro en la actividad educativa permite, comolo muestra la experiencia, allegar recursos a la tarea educativa que de otramanera debieran ser aportados por el estado con un alto costo de oportunidad.En fin es mejor una regla que obligue a la transparencia y favorezca el control.Otra parte del Consejo15 estima inadecuado admitir la provisión con fines delucro, en particular en los establecimientos que reciben algún tipo definanciamiento estatal, directo o indirecto.Esta parte del Consejo sostiene que hay importantes razones de política públicaque aconsejan evitar la existencia de Universidades con fines de lucro. Ese tipode universidades, se sostiene, favorece la concentración de influencia y decapital de diversa índole por parte de algunos grupos que así adquieren unainfluencia desmedida en la cultura y en la vida nacional. De otra parte, alconcebirse la tarea educativa en parte como una actividad comercial, se eluden14 En tal sentido se pronunciaron los siguientes consejeros: Andrés Bernasconi; Sergio Bravo;Mónica Jiménez; Matko Koljatic; Manuel Krauskopf; Alfonso Muga; Enrique O Reilly; CarlosPeña; Juan Pablo Prieto; José Rodríguez; Pedro Rosso; Sol Serrano; Agustín Squella; SergioTorres; Marcelo Von Chrismar; Juan Zolezzi.15 En este sentido se pronunciaron los siguientes consejeros: Myriam Barahona; Javier Candia;Jorge Carvajal; Julio Castro, Pablo Cuevas; Marcela Espinoza; Víctor Manuel González; CarlosMujica; Claudio Muñoz; Omar Nuñez; Juan Cristóbal Palma; Víctor Pérez. Se abstuvo depronunciarse Fernando Montes.