Source: http://relevancy.bger.ch/php/clir/http/index.php?lang=fr&zoom=&type=show_document&highlight_docid=atf%3A%2F%2F99-IB-94%3Afr
Timestamp: 2016-10-28 00:31:40+00:00
Document Index: 130762796

Matched Legal Cases: ['art. 12', 'art 26', 'art. 12', 'art. 24', 'art. 2', 'art. 25', 'art. 12', 'art. 26', 'art. 106', 'art. 78', 'art. 35', 'art. 1', 'art. 35', 'art. 107', 'art. 31', 'art. 26', 'art. 26', 'art. 1', 'art. 26', 'art. 50', 'art. 25', 'art. 31']

99 Ib 9411. Extrait de l'arr�t du 2 f�vrier 1973 dans la cause Ligue suisse pour la protection de la nature contre Hadbi et Conseil d'Etat du canton du Valais.
Autorisation de d�fricher; loi f�d�rale des 11 octobre 1902/18 mars 1971 concernant la haute surveillance de la Conf�d�ration sur la police des for�ts et ordonnance d'ex�cution des 1er octobre 1965/25 ao�t 1971 (OPF). 1. Une association habile � recourir en vertu de l'art. 12 al. 1 LPN n'est cependant pas recevable � critiquer le montant de la compensation en esp�ces n�cessaire au reboisement (consid. 1 a). 2. En mati�re de recours de droit administratif, il n'y a pas de recours joint (consid. 1 b). 3. L'absence de motifs et l'omission de l'indication des voies de droit ne justifient l'annulation de la d�cision que si elles causent un pr�judice au recourant (consid. 2). 4. M�me si les conditions auxquelles le d�frichement peut �tre autoris�, en vertu de l'art 26 OPF, ne sont pas remplies, l'autorisation doit �tre accord�e lorsque le principe de la bonne foi s'oppose � son refus. Les conditions d'application de ce principe sont r�unies en l'esp�ce (consid. 3 et 4). Faits � partir de page 95
A.- La Grande Bourgeoisie des cinq communes de la Contr�e de Sierre �tait propri�taire d�s avant 1912 d'une for�t de 20 000 m2 environ, situ�e � La Combaz, sur le territoire de la commune de Randogne.
Le 14 septembre 1926, le Conseil de la Grande Bourgeoisie et les assembl�es bourgeoisiales int�ress�es d�cid�rent de vendre ce bien-fonds. Ils y furent autoris�s le 2 octobre 1926 par le Conseil d'Etat du Valais.
La vente eut lieu le 12 juillet 1929, F�lix Meyer, entrepreneur � Sion, se portant acheteur pour 93 000 fr. Le 29 ao�t 1929, le Conseil d'Etat homologua l'op�ration, moyennant versement du 10% du prix "� la caisse de reboisement de la Grande Bourgeoisie, en vue de la cr�ation d'un fonds de r�serve destin� � couvrir les frais des am�liorations foresti�res projet�es et de l'�tablissement du plan d'am�nagement". Cette part de 10%, qui fut r�guli�rement pay�e, n'a pas encore �t� utilis�e.
B.- A partir de 1929, la for�t de La Combaz fut morcel�e. Les parcelles nos 398 et 399 chang�rent plusieurs fois de propri�taire avant d'�tre acquises, en 1969, par Marie-Th�r�se Hadbi. Aux termes d'un extrait du cadastre, la premi�re parcelle comprend une place et une for�t de 2092 m2; quant � la seconde, il s'agit d'une part de place de 1392 m2. L'une et l'autre sont �valu�es au cadastre � 35 fr. le m2.
Marie-Th�r�se Hadbi fut autoris�e par la commission cantonale des constructions et par la commune de Randogne � �difier deux b�timents sur ses fonds. Apr�s le commencement des travaux, elle s'avisa de la n�cessit� d'obtenirle permis de d�boiser une surface d'environ 800 m2. Le 7 juin 1972, le Conseil d'Etat fit droit � sa requ�te, en subordonnant l'autorisation accord�e � diverses conditions, notamment � la mise � disposition d'un terrain de compensation de 800 m2 et au versement de 2000 fr. � titre de garantie, l'inex�cution de l'obligation de fournir la prestation de remplacement devant entra�ner le paiement des frais de reboisement.
C.- La Ligue suisse pour la protection de la nature forme un recours de droit administratif contre le prononc� du Conseil d'Etat, dont elle demande l'annulation.
D.- L'intim�e, Marie-Th�r�se Hadbi, conclut au rejet du recours. Elle se demande si, eu �gard au paiement d'une partie du prix fix� en 1929 � une caisse de reboisement, elle n'est pas dispens�e de fournir maintenant le terrain de compensation exig� par la d�cision attaqu�e.
Le Conseil d'Etat s'oppose �galement au recours, Il estime qu'apr�s avoir homologu� la vente de la parcelle litigieuse comme terrain � b�tir, il e�t viol� le principe de la bonne foi en refusant le permis de d�fricher.
Le D�partement f�d�ral de l'int�rieur constate que les prescriptions f�d�rales sur les for�ts interdisent en l'esp�ce le d�boisement envisag�. Il doute de la pertinence du moyen tir� de la bonne foi par le Conseil d'Etat, qui n'�tait pas comp�tent en 1929 et ne l'est pas davantage aujourd'hui pour autoriser le d�frichement de 20 000 m2. Il rel�ve d'ailleurs que Marie-Th�r�se Hadbi semble avoir achet� son immeuble en 1969 en tant que terrain forestier.
E.- Appel�e � s'expliquer sur les prises de position de Marie-Th�r�se Hadbi et du Conseil d'Etat, la recourante maintient ses conclusions. A son avis, ni les circonstances de la vente de 1929 ni la taxe cadastrale n'ont fait perdre aux immeubles de l'intim�e leur caract�re de for�t et ne justifient la d�livrance de l'autorisation contest�e.
1. Les conclusions des parties soul�vent deux questions de recevabilit�.
a) L'art. 12 al. 1 de la loi f�d�rale sur la protection de la nature et du paysage (ci-apr�s: loi sur la protection de la nature ou LPN) ouvre la voie du recours de droit administratif "aux associations d'importance nationale qui, aux termes de leurs statuts, se vouent � la protection de la nature et du paysage par pur id�al". Le droit de recours conf�r� par cette disposition peut s'exercer contre toutes les d�cisions prises dans l'accomplissement des t�ches que l'art. 24 sexies al. 2 Cst. attribue � la Conf�d�ration. En particulier, il est loisible aux associations vis�es par la loi sur la protection de la nature de recourir contre les autorisations de d�fricher, que l'art. 2 lit. b de cette loi mentionne express�ment parmi les mesures pr�vues par le texte constitutionnel. D�s lors, en tant qu'association d'importance nationale, ayant pour but statutaire de prot�ger l'aspect du paysage et de favoriser son d�veloppement harmonieux, la recourante a qualit� pour se plaindre, par un recours de droit administratif, de la violation des dispositions sur le d�frichement, telles qu'elles sont contenues dans la loi concernant la haute surveillance de la Conf�d�ration sur la police des for�ts (ci-apr�s: loi sur la police des for�ts), ainsi que dans l'ordonnance d'ex�cution du 1er octobre 1965 (RO 96 I 504 s., 691). Aussi, en l'esp�ce, est-elle habile � s'en prendre � la d�cision par laquelle le Conseil d'Etat valaisan a autoris� l'intim�e � d�boiser une partie de ses fonds.
BGE 99 Ib 94 S. 98Quoique la d�cision entreprise �mane d'une autorit� cantonale, elle a �t� rendue sur d�l�gation du Conseil f�d�ral en vertu de l'art. 25 bis al. 1 lit. a de l'ordonnance d'ex�cution, soit dans l'accomplissement d'une t�che confi�e � la Conf�d�ration par le constituant. Elle est donc bien susceptible d'�tre attaqu�e par une association qui, telle la Ligue suisse pour la protection de la nature, peut se pr�valoir de l'art. 12 al. 1 LPN.
Cependant, ainsi qu'il r�sulte de cette disposition, la recourante n'a vocation pour agir qu'en vue de prot�ger la nature et le paysage. Certes, il lui appartient de demander par la voie d'un recours qu'en cas d'octroi d'un permis de d�fricher, l'autorit� comp�tente exige du b�n�ficiaire, conform�ment � l'art. 26 bis al. 1 � 3 de l'ordonnance d'ex�cution, la compensation en nature ou en esp�ces n�cessaire au reboisement; c'est l�, en effet, une mesure destin�e � maintenir l'aire foresti�re, c'est-�-dire � sauvegarder la nature et le paysage. En revanche, la recourante ne saurait mettre en question le montant de la compensation en esp�ces; d�pendant du prix du terrain o� l'afforestation aura lieu, ce montant variera selon les conditions et m�me les r�gions. En g�n�ral, il sera difficile de v�rifier au moment du d�frichement si la somme � verser suffit � assurer effectivement le reboisement requis; par cons�quent, l'importance de cette somme n'est pas li�e assez �troitement � la protection de la nature et du paysage pour pouvoir �tre discut�e par la recourante dans un recours de droit administratif. Au demeurant, les critiques formul�es � ce sujet dans le pr�sent recours sont mal fond�es. La d�cision entreprise subordonne l'autorisation de d�fricher � la fourniture d'un terrain de compensation de 800 m2 jusqu'au 30 septembre 1972 ou au payement effectif des frais de reboisement. Si elle invite en outre l'intim�e � verser 2000 fr. � titre de garantie, elle n'arr�te pas � ce montant l'indemnit� qui sera due �ventuellement. Aussi est-il pr�matur� de qualifier d'insuffisante la condition p�cuniaire � laquelle le d�frichement a �t� soumis.
b) Dans sa r�ponse, l'intim�e se demande si elle a �t� invit�e � bon droit � fournir un terrain de compensation. Dans la mesure o� cette question doit �tre consid�r�e comme une conclusion, celle-ci est irrecevable.
L'art. 106 al. 1 OJ prescrit que le recours de droit administratif doit �tre d�pos� au Tribunal f�d�ral dans les 30 jours ou les 10 jours d�s la notification de la d�cision attaqu�e, selon qu'il BGE 99 Ib 94 S. 99s'agit d'une d�cision principale ou incidente. Sous r�serve des exceptions pr�vues par les lois sp�ciales, cette disposition fixe d'une fa�on exhaustive les d�lais dans lesquels un recours de droit administratif peut �tre form�. Elle exclut donc implicitement le recoursjoint, soit les conclusions prises par l'intim� d'une mani�re ind�pendante � l'expiration des d�lais de recours. Une fois ces d�lais pass�s, l'intim� ne peut que proposer l'irrecevabilit� ou le rejet du recours, en tout ou en partie, � moins qu'une loi sp�ciale n'en dispose autrement (cf. art. 78 al. 2 LEx.).
En l'esp�ce, la question soulev�e par l'intim�e au sujet de la prestation de remplacement a �t� pr�sent�e dans la r�ponse, c'est-�-dire apr�s le d�lai de recours. Loin de rester dans le cadre des conclusions du recours, elle tend � la suppression d'une mesure que pour sa part la recourante estime au contraire insuffisante. D�s lors, si elle est assimilable � une conclusion, il ne peut s'agir que de la conclusion d'un recours joint. D'o� son irrecevabilit�.
2. La recourante reproche en premier lieu divers vices de forme � la d�cision attaqu�e.
L'art. 35 al. 1 LPA exige la motivation des d�cisions notifi�es par �crit. En vertu de l'art. 1er al. 3 LPA, cette obligation s'impose m�me aux autorit�s cantonales de derni�re instance qui rendent, sur la base du droit public f�d�ral, des d�cisions sujettes � recours. Elle devait donc �tre observ�e dans le cas particulier par le Conseil d'Etat. Or, non seulement la d�cision attaqu�e n'est pas motiv�e, mais la recourante ne pouvait probablement pas d�duire des circonstances les raisons pour lesquelles le Conseil d'Etat avait accord� l'autorisation de d�boiser; en effet, ces raisons tenaient � la vente de 1929, dont les modalit�s n'�taient sans doute connues que des int�ress�s. On ne se trouve donc pas dans l'hypoth�se o�, m�me en l'absence d'une motivation, les parties se rendent compte pourquoi l'autorit� s'est prononc�e dans un sens plut�t que dans l'autre (RO 96 I 723 s.; 98 I/b 195 s.). Au contraire, la violation de l'art. 35 al. 1 LPA est ici patente.
En principe, une informalit� de cette nature entra�ne l'annulation de la d�cision attaqu�e (RO 98 I/b 196). Il y a lieu toutefois de d�roger � la r�gle lorsque les parties ne sont nullement entrav�es dans la d�fense de leurs droits par le d�faut de motifs. Tel est le cas en l'esp�ce. Dans ses observations sur la demande BGE 99 Ib 94 S. 100d'effet suspensif, le Conseil d'Etat a combl� les lacunes de sa d�cision, en exposant les circonstances qui l'ont conduit � d�livrer le permis de d�fricher. Pour sa part, dans la r�ponse au recours, l'intim�e a compl�t� l'argumentation du Conseil d'Etat. Puis, par d�cision du 24 juillet 1972, le Pr�sident de la Chambre de droit administratif a ordonn� la communication de ces all�gations nouvelles � la recourante, qui s'est expliqu�e � leur sujet dans un m�moire suppl�mentaire. Dans ces conditions, la recourante n'a subi aucun pr�judice par suite du vice dont �tait entach�e la d�cision attaqu�e et qui peut �tre tenu pour r�par� dans la proc�dure f�d�rale. Il ne s'agit donc pas d'une cause d'annulation.
b) La recourante s'en prend aussi � l'omission d'indiq uer les voies de droit et d'interdire tous travaux de d�boisement avant l'expiration du d�lai de recours. Toutefois, ce n'est pas l� non plus un motif d'annulation. La recourante ne pourrait se plaindre des omissions incrimin�es que si elle en avait p�ti (cf. art. 107 al. 3 OJ). Or il n'en est rien.
3. A titre principal, la recourante invoque la m�connaissance de la r�glementation en mati�re foresti�re.
L'art. 31 de la loi sur la police des for�ts �nonce le principe du maintien de l'aire foresti�re (al. 1); il r�serve cependant la comp�tence des gouvernements cantonaux ou du Conseil f�d�ral d'autoriser des d�frichements et d'ordonner l'afforestation des surfaces d�bois�es (al. 2 et 3). L'art. 26 de l'ordonnance d'ex�cution indique les conditions auxquelles le d�frichement peut �tre autoris�: il faut que cette mesure r�ponde � un besoin qui l'emporte sur l'int�r�t � la conservation de la for�t (al. 1), qu'elle ne se heurte pas � une raison de police (al.2), qu'elle permette la construction d'un ouvrage qui ne peut �tre ex�cut� qu'� l'endroit d�bois� (al. 3). Au demeurant, selon le m�me art. 26, l'autorit� doit faire abstraction des int�r�ts financiers des requ�rants (al. 3), mais tenir compte d�ment de la protection de la nature et du paysage (al. 4). Manifestement, sur la base de ces seuls textes, la demande de d�fricher pr�sent�e par l'intim�e aurait d� �tre �cart�e.
D'une part, le fonds � d�boiser est une for�t au sens de l'art. 1er al. 1 de l'ordonnance d'ex�cution, soit une surface recouverte d'arbres ou d'arbustes forestiers et productive de bois. Preuve en est qu'il est d�crit par un inspecteur forestier comme "une futaie �quienne d'�pic�as d'environ 80 ans" et que l'intim�e BGE 99 Ib 94 S. 101elle-m�me, le 26 avril 1972, a requis l'autorisation de d�fricher environ 800 m2 sur une surface de 3484 m2. Peu importe que le terrain litigieux ait �t� achet� en 1929 � un prix sup�rieur � celui d'une for�t et qu'au cadastre, o� il figure partiellement comme place, il soit �valu� � un chiffre beaucoup plus �lev� encore. En particulier, si le cadastre fixe la situationjuridique des immeubles il ne d�termine pas leur nature (cf. arr�t Hochuli, du 22 d�cembre 1972). A la v�rit�, en d�niant � son fonds le caract�re d'une for�t, l'intim�e entend simplement dire qu'elle a le droit de le d�fricher pour y b�tir; c'est une mani�re de reconna�tre qu'il s'agit bien d'une for�t.
D'autre part, les conditions dont l'art. 26 de l'ordonnance d'ex�cution fait d�pendre l'autorisation de d�fricher ne sont pas remplies. A l'int�r�t � la conservation de l'aire foresti�re, l'intim�e ne peut opposer que ses propres int�r�ts financiers, qui n'entrent pas en consid�ration. Avec raison, elle n'invoque pas l'impossibilit� de construire en un autre lieu les b�timents qu'elle projette d'�difier sur la parcelle en cause. Certes, la disposition qui subordonne l'autorisation de d�fricher � la n�cessit� de construire sur le fonds � d�boiser ne doit pas �tre prise � la lettre; notamment, elle n'exclut pas la possibilit� d'�lever � cet endroit, pour des raisons pr�pond�rantes d'int�r�t public, un ouvrage susceptible d'�tre am�nag� ailleurs (RO 98 I/b 219 s., 373 s.). Cette hypoth�se n'est cependant pas r�alis�e ici.
4. Si, au regard de la l�gislation en mati�re de for�ts, le Conseil d'Etat devait rejeter la demande dont il �tait saisi, il a estim� � juste titre que le principe de la bonne foi fait �chec en l'esp�ce � l'application des textes. Ce principe prot�ge sous certaines conditions l'administr� qui a r�gl� sa conduite d'apr�s les d�clarations ou le comportement de l'autorit�. Pour qu'il puisse �tre invoqu� avec succ�s, il faut en particulier, selon la doctrine et la jurisprudence: a) que l'autorit� soit intervenue dans une situation concr�te � l'�gard de personnes d�termin�es (GUENG, Zur Verbindlichkeit verwaltungsbeh�rdlicher Ausk�nfte und Zusagen, Zentralblatt f�r Staats- und Gemeindeverwaltung, 71/1970 p. 473 s.; cf. RO 96 I 15 s.); b) qu'elle ait agi ou soit cens�e avoir agi dans les limites de sa comp�tence (IMBODEN, Schweiz. Verwaltungsrechtsprechung, 3e �d., II p. 647; GRISEL, Droit administratif suisse, p. 187; RO 96 I 15, 97 I 497); c) que l'administr� n'ait pu se rendre compte imm�diatement de l'inexactitude des informations obtenues ou de ses propres BGE 99 Ib 94 S. 102d�ductions (BAUMANN, Der Begriff von Treu und Glauben im �ffentlichen Recht, p. 133 ss.; IMBODEN, op.cit., I p. 224; GRISEL, op.cit., p. 187; GUENG, op.cit., p. 480 s.; RO 96 I 15 et 621, 97 I 497); d) qu'il se soit fond� sur elles pour prendre des dispositions qu'il ne saurait modifier sans subir un pr�judice (RO 96 I 15, 97 I 497 et 653); e) que la loi n'ait pas chang� entre le moment o� l'autorit� s'est d�termin�e et celui o� le principe est all�gu� (IMBODEN, op.cit., I p. 229; GUENG, op.cit., p. 503 ss.). En l'esp�ce, il s'agit d'examiner si l'intim�e peut se pr�valoir de sa bonne foi pour avoir tabl�, en achetant en 1969 une partie de la for�t de La Combaz, sur l'homologation de la vente de ce bien-fonds par le Conseil d'Etat en 1929. Les motifs suivants appellent une r�ponse affirmative.
a) En homologuant le 29 ao�t 1929 la vente de la for�t de La Combaz par la Grande Bourgeoisie des cinq communes de la Contr�e de Sierre � F�lix Meyer, le Conseil d'Etat a pris dans un cas particulier une d�cision qui touchait des sujets de droit d�termin�s. Sans doute l'intim�e n'�tait-elle pas partie au contrat homologu�. Elle a cependant repris partiellement les droits qu'il attribuait � l'acheteur. D�s lors, en tant que successeur de ce dernier, elle peut invoquer le principe de la bonne foi comme il eut �t� en droit de le faire lui-m�me. Il n'est pas n�cessaire pour cela qu'elle ait connu dans le d�tail l'op�ration effectu�e en 1929. Il para�t du reste �tabli que son mandataire en avait connaissance.
b) Par une circulaire du 24 d�cembre 1909, le Conseil f�d�ral avait habilit� les gouvernements cantonaux � autoriser le d�frichement des for�ts protectrices d'une superficie maximum de 3000 m2. Pendant plus de soixante ans, les autorit�s cantonales ont us� de cette d�l�gation sans que, semble-t-il, sa validit� ait �t� jamais contest�e en proc�dure. C'est le 6 mai 1970 seulement, dans l'affaire dite de la "Schillermatte", que le Conseil f�d�ral a constat� pour la premi�re fois la nullit� de sa circulaire, notamment en raison de manque de base l�gale et d'un vice de forme. Cette d�cision a provoqu� la novelle du 18 mars 1971, qui a cr�� la base d�faillante (cf. loi sur la police des for�ts, art. 50 al. 2; ordonnance d'ex�cution, art. 25 bis al. 1).
Dans ces conditions, en 1969 comme en 1929, le Conseil d'Etat valaisan �tait cens� comp�tent pour accorder l'autorisation de d�boiser les for�ts protectrices de 3000 m2 au plus. Aussi, en achetant la parcelle litigieuse, l'intim�e avait-elle lieu de consid�rer comme �manant d'une autorit� comp�tente la BGE 99 Ib 94 S. 103prise de position ant�rieure du Conseil d'Etat au sujet de la surface � d�fricher, qui n'atteint que quelque 800 m2.
c) Le 29 ao�t 1929, le Conseil d'Etat ne s'est pas born� � homologuer purement et simplement la vente de la for�t de La Combaz, mais il a subordonn� sa d�cision au versement du 10% du prix � la caisse de reboisement de la Grande Bourgeoisie, "en vue de la cr�ation d'un fonds de r�serve destin� � couvrir les frais des am�liorations foresti�res projet�es et de l'�tablissement du plan d'am�nagement". La condition pos�e impliquait clairement que le terrain ali�n� pourrait �tre d�bois� � des fins de construction. D�s lors, l'intim�e �tait fond�e � inf�rer de la r�serve jointe � l'homologation que rien ne s'opposerait � son projet de d�frichement. Cette d�duction se justifiait d'autant plus qu'� partir de 1929, plusieurs parcelles de la for�t de La Combaz avaient �t� d�bois�es avec l'autorisation du Conseil d'Etat et que la valeur cadastrale des fonds achet�s en 1969 d�passe nettement le prix de terrains destin�s � rester bois�s. Au demeurant, il n'est pas �tabli que, depuis le 1er octobre 1965, date d'adoption de l'ordonnance d'ex�cution, jusqu'en 1969, date de la vente, la pratique du Conseil d'Etat en mati�re de d�boisement e�t �t� moins lib�rale qu'auparavent.
d) Selon toute vraisemblance, l'intim�e n'aurait pas achet� la parcelle litigieuse si elle n'avait pas compt� obtenir l'autorisation de la d�fricher pour y b�tir. Il y a donc un lien de causalit� entre les conditions de l'homologation de 1929 et l'op�ration � laquelle l'intim�e a proc�d� en 1969. De plus, si le fonds bois� devait �tre maintenu en l'�tat, il est manifeste que sa revente serait difficile et qu'en tout cas, sa valeur diminuerait consid�rablement.
e) De 1929 jusqu'� pr�sent, l'art. 31 de la loi concernant la haute surveillance de la Conf�d�ration sur la police des for�ts, soit le texte l�gal qui �nonce le principe de la conservation de l'aire foresti�re, est demeur� le m�me. Ce qui a �t� modifi�, ce sont les prescriptions de l'ordonnance d'ex�cution au sujet des autorisations de d�fricher, c'est-�-dire la port�e qu'attribue � la loi l'autorit� charg�e de veiller � son application. Or cette circonstance n'exclut pas le droit d'invoquer le principe de la bonne foi. Sinon, ce principe perdrait une grande partie de sa valeur, les administr�s n'ayant gu�re int�r�t � se pr�valoir de leur bonne foi qu'en cas de changement de pratique (GUENG, op.cit., p. 506 s.).
Rejette le recours en tant qu'il est recevable et n'entre pas en mati�re sur la question soulev�e par l'intim�e au sujet du terrain de compensation.