Source: https://open.karnovgroup.se/rattsligt-och-polisiart-samarbete/CELEX52005AE1504
Timestamp: 2020-07-03 13:58:54+00:00
Document Index: 8743605

Matched Legal Cases: ['domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ']

Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om Meddelande från kommissionen till rådet och Europaparlamentet – Haagprogrammet: Tio prioriteringar för de kommande fem åren – Partnerskapet för förnyelse i EU när det gäller frihet, säkerhet och rättvisa KOM(2005) 184 slutlig | Norstedts Juridik
C 65/120
Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om ”Meddelande från kommissionen till rådet och Europaparlamentet – Haagprogrammet: Tio prioriteringar för de kommande fem åren – Partnerskapet för förnyelse i EU när det gäller frihet, säkerhet och rättvisa”
KOM(2005) 184 slutlig
(2006/C 65/22)
Den 10 maj 2005 beslutade kommissionen att i enlighet med artikel 262 i EG-fördraget rådfråga Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om ovannämda yttrande.
Facksektionen för sysselsättning, sociala frågor och medborgarna, som svarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 14 november 2005. Föredragande var Luis Miguel Pariza Castaños.
Vid sin 422:a plenarsession den 14–15 december 2005 (sammanträdet den 15 december) antog Europeiska ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 98 röster för, 2 röster emot och 7 nedlagda röster:
Vid Europeiska rådets möte den 4–5 november 2004 antogs det andra fleråriga programmet för att skapa ett område med frihet, säkerhet och rättvisa i Europeiska unionen, det s.k. Haagprogrammet (1). I programmet fastställs allmänna och särskilda riktlinjer för de fem närmaste åren (2005–2009) i fråga om politik som syftar till att bygga upp området för frihet, säkerhet och rättvisa.
Europeiska rådet uppmanade kommissionen att lägga fram en handlingsplan med konkreta åtgärder i enlighet med Haagprogrammet. Den 10 maj 2005 offentliggjorde kommissionen därför ett meddelande med titeln ”Haagprogrammet: Tio prioriteringar för de kommande fem åren – Partnerskapet för förnyelse i EU när det gäller frihet, säkerhet och rättvisa” (2) med de strategiska målsättningarna för de fem närmaste åren samt med en tidtabell för antagande av det politiska paketet och lagstiftningsinitiativen på dessa områden.
2. Slutsatser
Fem år efter Tammerfors har målen inte uppnåtts. EU är inte ett område med frihet, säkerhet och rättvisa. Även om Haagprogrammet är mindre ambitiöst är målen mycket viktiga.
Att skapa ett verkligt område med frihet, säkerhet och rättvisa kräver en lämplig balans mellan de tre dimensionerna. Haagprogrammet tillgodoser inte denna balans i tillräckligt hög grad. Säkerhetspolitiken bör skydda värdena frihet och rättvisa. EESK anser att utgångspunkten för säkerhetspolitiken bör vara att skydda grundläggande rättigheter, garanterade genom Europakonventionen om skyddet av de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna och EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna.
EESK vill att säkerhetspolitiken skall vara verkningsfull och skydda medborgarna i ett fritt och öppet samhälle där lag och rättvisa råder inom ramen för en rättsstat. Den dag då vi i terroristbekämpningens namn inför oproportionerliga lagar som offrar mänskliga rättigheter på säkerhetens altare har vi låtit terroristerna vinna en första seger. Det europeiska civila samhället bör vara kritiskt och aktivt i detta hänseende.
EESK vill att ett aktivt medborgarskap i EU utvecklas. Vi föreslår ett medborgarskap av högre kvalitet, mer öppet, jämlikt och med inriktning på integration utan diskriminering.
EU måste ha ett gemensamt asylförfarande och en enhetlig status som utgår från Genèvekonventionen.
EU måste ha en gemensam invandrarpolitik med en harmoniserad flyktinglagstiftning, dels för att förhindra illegal immigration och bekämpa kriminella nätverk som sysslar med människohandel, dels för att tillåta ny invandring genom lagliga, öppna och flexibla förfaranden.
Det bör säkerställas att invandrare och asylsökande får en rättvis behandling i enlighet med humanitär rätt, stadgan om grundläggande rättigheter och lagstiftningen mot diskriminering. Integrationspolitiken och politiken för mottagande måste utvecklas.
Haagprogrammet bör stärka friheten, säkerheten och rättvisan och konsolidera effektiviteten, legitimiteten, det ömsesidiga förtroendet, jämlikheten och proportionaliteten. EU:s regelverk och alla institutionella system som står till förfogande bör användas för detta ändamål.
Den nuvarande rättsliga och institutionella komplexitet som denna politik står inför måste lösas. Att dessa frågor fortfarande hör till det mellanstatliga området (tredje pelaren) begränsar effektiviteten och möjligheterna till gemenskapsmetoder. Utkastet till konstitutionellt fördrag ger en verkningsfull och konsekvent lösning på många av samarbetsproblemen i fråga om frihet, säkerhet och rättvisa.
Även om utkastet till konstitutionellt fördrag innehåller nya rättsliga grunder för utarbetandet av denna politik, innehåller det nuvarande fördraget användbara instrument som bör utnyttjas.
Det europeiska området för rättvisa bör bygga på förtroende för och ömsesidigt erkännande av domar. Dock behövs nya rättsliga instrument.
Alla rättsliga åtgärder i fråga om säkerhet bör underställas en noggrann utvärdering med jämna mellanrum, liksom en demokratisk övervakning av Europaparlamentet och EG-domstolen. Endast på detta sätt kan ett verkligt område med frihet, säkerhet och rättvisa komma till stånd inom EU.
Inga av målen i Haagprogrammet och i handlingsplanen kan uppnås utan tillräckliga finansiella resurser. Kommissionen lade i april 2005 fram tre ramprogram. EESK håller på att utarbeta yttranden om dessa (3).
Genom att vissa rättsliga och inrikes frågor överfördes till EU-nivå då Amsterdamfördraget trädde i kraft 1999 antog Europeiska rådet vid sitt möte i Tammerfors den 15–16 oktober 1999 ett första flerårigt program inom detta politikområde, det s.k. Tammerforsprogrammet.
Fem år efter detta kan man konstatera att framstegen mot ett gemensamt område för frihet, säkerhet och rättvisa har varit betydande. Europeiska rådet konstaterar att ”grunden för en gemensam asyl- och invandringspolitik har lagts, harmoniserade gränskontroller förberetts, polissamarbetet förbättrats och grundförutsättningarna för rättsligt samarbete på grundval av principen om ömsesidigt erkännande av rättsliga avgöranden och domar i hög grad förts framåt”. (4)
Trots detta framgår det av kommissionens senaste tvåårsrapport om resultaten – ett slags resultattavla för utvärdering av framstegen från första halvåret 2004 (5) – att framgångarna inte har motsvarat förväntningarna när det gäller sammanhållningen på vissa politiska områden.
Man måste komma ihåg att det kan förekomma betydande hinder för antagande av en gemenskam politik och harmoniserade normer i fråga om frihet, säkerhet och rättvisa, eftersom det handlar om olika rättsliga system, olika politiska inriktningar och ibland särskilda nationella intressen. Erfarenheterna av europeisk integration på andra politikområden visar att en målmedveten politisk vilja i medlemsstaterna och ett tydligt ledarskap vid kommissionen gör det möjligt att undanröja hindren.
För EESK är resultaten som helhet otillräckliga. Många av de särskilda målsättningar som överenskoms i Tammerfors har inte uppnåtts, och den politik som har förts på vissa områden motsvarar inte förväntningarna.
Haagprogrammet är nu avsett att genomföra det svåra uppdraget att förankra tanken om ett gemensamt område för frihet, säkerhet och rättvisa samt främja uppkomsten av detta område. Utmaningarna är mycket varierande och komplexa (6).
Till skillnad från Tammerforsprogrammet innehåller Haagprogrammet ingen nydanande politik. Perspektiven är mycket begränsade och grundar sig på behovet av att mer effektivt tillämpa och utvärdera befintlig politik i fråga om frihet, säkerhet och rättvisa.
Det finns inte heller några förslag på nödvändiga instrument för att verkningsfullt undanröja de hinder som har bromsat konvergensen på politikområdet. Vi bedömer att Haagprogrammet trots de breda ambitionerna inte kommer att leda till en lagstiftning som är samstämmig, av hög kvalitet, övergripande och effektiv som en garant för en lämplig balans mellan frihet, säkerhet och rättvisa.
Dessa hinder har fortfarande sina orsaker i medlemsstaternas politik: brister i fråga om effektivitet, solidaritet, öppenhet, ömsesidigt förtroende, proportionalitet och balans mellan de tre aspekterna frihet, säkerhet och rättvisa.
Det är glädjande att kommissionen har placerat försvaret av och garantin för de grundläggande rättigheterna, liksom främjandet av medborgarskapet, främst av de tio prioriteringarna i sin åtgärdsplan för utveckling av ett område för frihet, säkerhet och rättvisa under de fem närmaste åren.
En positiv aspekt skall understrykas, nämligen att man parallellt med antagandet av Haagprogrammet har beslutat att tillämpa medbeslutande och omröstning med kvalificerad majoritet på samtliga åtgärder under del IV, vilket förutsätter att åtminstone ett av de viktigaste hindren som funnits hittills elimineras. Men det är beklagligt att den lovliga invandringen utesluts från tillämpningsområdet för denna åtgärd.
I de särskilda riktlinjerna sammanblandar Haagprogrammet på ett felaktigt sätt inslag som hör till säkerhetsdimensionen med sådana som faller under frihetsaspekten. Den politik som är direkt kopplad till säkerhet är helt klart en prioritet, och den ingår i aspekter som berör frihet och rättvisa. Det är exempelvis fallet med initiativen med utgångspunkt i införandet av biometrisystem och ny teknik, möjligheter till samkörning av databaser, förstärkt kontroll av inre och yttre gränser samt effektivare bekämpning av olovlig invandring. Dessa frågor samlas paradoxalt nog under temat ”Ökad frihet”.
En verklig förstärkning av friheten, säkerheten och rättvisan måste göras med största möjliga respekt för en lagom balans mellan de tre dimensionerna, för att inte inkräkta på de grundläggande värden (mänskliga rättigheter och friheter) och demokratiska principer (rättsstaten) som hyllas i hela unionen. Friheten får inte nedvärderas till ett andra plan, efter säkerheten. Vissa av de politiska förslagen innebär att man upprepar ett misstag som gjorts i tidigare skeden, nämligen att offra frihet för att förbättra säkerheten. Historien har visat oss att öppna och fria samhällen är effektivare när det gäller att försvara säkerheten. Skyddet av de grundläggande mänskliga rättigheterna är grundvalen för de värden som vi européer delar i dag. Den dag då vi i terroristbekämpningens namn antar oproportionerliga lagar som offrar mänskliga rättigheter på säkerhetens altare har vi låtit terroristerna vinna en första seger. Det värde som gör oss starka i förhållande till dem är just friheten. Den europeiska politiken måste vara verksam både med avseende på säkerhet och på skydd av mänskliga rättigheter och friheten.
Man kan också iaktta denna bristande balans i gemenskapspolitiken i budgetplanen, där säkerheten upptar större delen av budgetarna (7).
Haagprogrammet måste främja, förstärka och befästa effektivitet, legitimitet, ömsesidigt förtroende, jämlikhet, proportionalitet och en lämplig balans mellan frihet, säkerhet och rättvisa. Det gäller att komma förbi dagens komplicerade rättsliga och institutionella struktur och garantera strikt och adekvat demokratisk kontroll av säkerhetspolitiken från Europaparlamentets sida, samt övervakning av lagstiftningen genom EG-domstolen i Luxemburg.
Att främja friheten och skydda den rigoröst är det verksammaste sättet att klara de utmaningar som EU ställs inför på 2000-talet, bland annat att hantera terroristhoten.
Människorättsorganisationerna och det civila samhällets samtliga organisationer har en mycket betydelsefull roll att spela i genomförandet av de politiska åtgärder som följer på Haagprogrammet.
Även EESK kommer att fortsätta att stödja en politik för partnerskap med arbetsmarknadsparterna och organisationerna i det civila samhället för att se till att det finns en rimlig balans i genomförandet av Haagprogrammet. Frihet, säkerhet och rättvisa är ett allmänintresse för samhället som delas av företagen, arbetsmarknadsparterna och frivilligorganisationerna.
Den period av osäkerhet som inleddes efter folkomröstningarna i Frankrike och Nederländerna utgör en ny utmaning när det gäller genomförandet av invandrings- och asylpolitiken och hanteringen av alla frågor som faller under Haagprogrammets handlingsplan. Utkastet till konstitutionellt fördrag ger nya rättsliga grundvalar för genomförandet av dessa politikområden, men i gällande fördrag finns det också användbara instrument som bör utnyttjas.
4. Särskilda kommentarer om förstärkt frihet, säkerhet och rättvisa
4.1 Förstärka friheten
Respekt för grundläggande rättigheter och friheter är en av de viktigaste stöttepelarna i det europeiska integrationsprojektet och ett av huvudsyftena med unionen. Skapandet av ett gemensamt område med frihet, säkerhet och rättvisa måste vila på en absolut respekt för den frihetsdimension som bland andra nyckelinstrument tas upp i Europakonventionen om skydd av mänskliga rättigheter och grundläggande friheter, Europeiska unionens stadga om grundläggande rättigheter och Genèvekonventionen om flyktingars status.
I Haagprogrammet tar man upp Europeiska rådets positiva reaktion på förslaget om att utvidga mandatet för Europeiskt centrum för övervakning av rasism och främlingsfientlighet och göra det till ett organ för grundläggande rättigheter med uppgift att skydda och främja dessa. Kommissionen offentliggjorde i slutet av juni 2005 ett förslag till förordning (8) om inrättande av detta organ. Det kommer att spela en nyckelroll när det gäller frihetsdimensionen genom att ge gemenskapsinstitutionerna och medlemsstaterna möjligheter att uppfylla förpliktelsen att respektera de grundläggande rättigheterna i utarbetandet och genomförandet av gemenskapspolitiken. Det kommer också att utgöra en förträfflig kontaktpunkt med det civila samhället.
4.1.3 Unionsmedborgarskap
Om ett EU-medborgarskap av högre kvalitet skall kunna utvecklas, ett som är aktivare och öppnare och som är positivt till integration och jämlikhet, krävs det att de hinder som fortfarande står i vägen för att utöva redan fastställda rättigheter elimineras, och samtidigt måste rättigheterna i vissa specifika delar utvidgas.
Det är fortfarande svårt att utnyttja vissa rättigheter med koppling till EU-medborgarskapet, såsom den fria rörligheten i EU och rösträtt och valbarhet i lokala val och Europaval. Det gäller att genomföra åtgärder som gör det möjligt att undanröja dessa svårigheter. Direktiven mot diskriminering har inte heller överförts på ett adekvat sätt till vissa nationella lagstiftningar.
Medborgarna i de nya medlemsstaterna måste utan dröjsmål kunna utnyttja samtliga rättigheter som knyts till medborgarskapet i unionen. Den tidsbegränsade inskränkningen i dessa rättigheter för deras del är onormal och måste åtgärdas snabbt. Restriktionerna skapar åtskilliga yrkesmässiga och sociala problem för dessa medborgare, och de innebär en oacceptabel diskriminering som gör dem till ”andra klassens medborgare”.
EESK har föreslagit (9) att EU-medborgarskapet skall beviljas på basis av ett nytt kriterium: att tredjelandsmedborgare som vistas stadigvarande och har långsiktigt uppehållstillstånd också skall kunna få detta medborgarskap. Medborgarskapsrätten, särskilt de politiska rättigheterna vid kommunala val, är en grundläggande faktor för integreringen av invandrare.
Integreringen av invandrare är absolut nödvändig för den sociala sammanhållningen i medlemsstaterna. Annars löper invandrarna och deras barn och barnbarn som är födda och har vuxit upp i EU risk att drabbas av social utslagning och utanförskap.
4.1.4 Ett gemensamt asylområde (10)
Europeiska unionen beviljar sig själv en ny tidsfrist på fem år för att uppnå ett mål som fastställdes för fem år sedan: att skapa en gemensam procedur och en enhetlig status för dem som beviljats asyl eller subsidiärt skydd. Att realisera detta mål inom denna nya femåriga tidsgräns framstår som möjligt, men det är uppenbart att man måste övervinna det motstånd som hittills kommit till uttryck i denna fråga för att kunna vidta alla nödvändiga åtgärder. Även om det är centralt att gå framåt utan dröjsmål, är det lika viktigt att göra det på grundval av ett programinnehåll som harmonierar med de grundläggande rättigheterna i anslutning till asylfrågorna. Systemet med omröstning med kvalificerad majoritet vid rådet och Europaparlamentets medbeslutande kommer att göra det möjligt att anta lagstiftning av högre kvalitet.
Det föreskrivs i handlingsplanen att en utvärdering skall göras år 2007 av inlemmandet och tillämpningen av de instrument som redan finns på asylområdet. Denna utvärdering är verkligen oumbärlig i ljuset av de skillnader som uppstått i överföringen och tillämpningen av gällande direktiv (tillfälligt skydd, miniminormer för mottagande, Dublin II). Utvärderingsförfarandet bör inriktas på hur gällande instrument tillämpas i enlighet med förpliktelserna på basis av internationella konventioner om mänskliga rättigheter och Genèvekonventionen från 1951.
När det gäller de nya planerade instrumenten bedömer EESK att alla framsteg är positiva i fråga om samordning av praxis på asylrättsområdet mellan medlemsstaterna, utvecklingen av status med långsiktigt uppehållstillstånd för flyktingar, utvärdering av hur Europeiska flyktingfonden tillämpas, osv.
Men det vore fel att kräva att asylansökningarna skall göras utanför EU:s gränser. EESK menar att det är positivt att EU åtar sig att verka för bättre normer för humanitärt skydd i tredje land, men man får inte begränsa eller hindra tillämpningen av internationellt erkänd rätt för personer som behöver skydd att ta sig in på EU:s territorium för att begära asyl.
4.1.5 Laglig migration och förfaranden för inresa och vistelse
Det har gått fem år efter Europeiska rådet i Tammerfors, och ändå är inte det planerade målet uppnått, att komma fram till en gemensam invandringspolitik för hela EU. Trots allt har man kommit en bit på väg. Kommissionen har utarbetat en lång rad politik- och lagstiftningsförslag, och parlamentet har antagit många resolutioner och initiativ. Men rådet har inte i tillräcklig utsträckning tagit hänsyn till dessa. EESK har för sin del samarbetat aktivt med kommissionen och Europaparlamentet. Vi har avgett ett stort antal yttranden för att verka för att EU skall få en gemensam politik värd namnet och en harmoniserad lagstiftning på området.
EU:s gemensamma invandringspolitik bör vara positiv för samtliga:
För att personer som kommer hit skall få sin chans och få jämlik behandling.
För de europeiska mottagningssammanslutningarna.
Och för utveckling av ursprungsländerna.
Under de närmaste åren kommer européerna att behöva nya ekonomiska migranter som bidrar till EU:s ekonomiska och sociala utveckling (11). Det demografiska läget är sådant att Lissabonstrategin kan misslyckas om vi inte ändrar invandringspolitiken. I praktiken behövs det aktiva politiska åtgärder för mottagning, både för högt kvalificerade och för mindre kvalificerade arbetstagare. Även om varje medlemsstat har sina behov och karaktärsdrag saknas det i samtliga fall politik- och lagstiftningsinstrument som tillåter laglig inresa för nya migranter och som gör det möjligt att bevara jämvikten på arbetsmarknaderna.
Det är oförståeligt att vissa regeringar inom Europeiska unionens råd inlagt sitt veto mot kommissionens lagstiftningsförslag, och att de bibehåller tidigare perioders restriktiva politik. Samtidigt utvecklas den svarta ekonomin och svartarbetet och skickar ”locktoner” till invandrare som saknar uppehållshandlingar. I brist på gemensam EU-lagstiftning håller medlemsstaterna på att anta nya lagar med starkt skiftande politiska angreppssätt, vilket gör harmoniseringsprocessen ännu mer komplicerad. De skiftande politiska angreppssätten och åtföljande skillnader i lagstiftning är en källa till förvirring och osäkerhet för medborgarna.
Europeiska unionens råd måste överge enhällighetsregeln och anta sina beslut med kvalificerad majoritet, och med Europaparlamentets medbeslutande. Det är enda sättet att komma fram till en lagstiftning av god kvalitet. Dessa ändringar bör göras snarast, innan nya lagstiftningsförslag studeras. Harmoniseringsgraden bör vara hög på den lagstiftning som skall antas. EU-lagstiftning av minimalistiskt slag som delegerar väsentliga aspekter till den nationella lagstiftaren kommer bara att permanenta dagens problem.
I fråga om den nya lagstiftningen om invandrarmottagning är det bättre att etablera en övergripande lagstiftningsram än sektorsspecifika regler (12). Det förslag till direktiv om invandrarmottagning som kommissionen utarbetat och som EESK gett sitt stöd med förbehåll för några justeringar (13) är fortfarande ett bra lagstiftningsförslag. Som komplettering kan man utarbeta specifika regler för sektorsanknutna frågor och särskilda villkor. Att tillämpa ett sektorsspecifikt grepp som enbart reglerar mottagning av högkvalificerade invandrare – om det är Europeiska rådets alternativ – är inte lämpligt när det gäller att reglera en stor del av invandringsflödena, och det skulle för övrigt vara diskriminerande. Detta alternativ kan givetvis framstå som enklare i rådet, men det leder bort ifrån det som EU behöver.
I utkastet till konstitutionellt fördrag fastställs gränserna för den gemensamma lagstiftningen genom att det föreskrivs en rättighet för medlemsstaterna att fastställa det antal invandrare som de vill ta emot på sitt territorium, men denna begränsning hindrar inte att man uppnår en högre grad av harmonisering av lagstiftningen på området. Det bör snarare ses som ett incitament att hantera den ekonomiska invandringen på nationsnivå med öppna och överskådliga förfaranden. Det kommer att vara medlemsstatens myndighet som är behörig att utfärda arbets- och uppehållstillstånd och agera inom ramen för gemenskapslagstiftningen. Varje medlemsstat kommer således att i samverkan med arbetsmarknadsparterna kunna fastställa de invandrarprofiler som det finns behov av: hög- eller lågkvalificerade, till industrin eller jordbruket, byggbranschen eller tjänstesektorn eller också till samtliga sektorer.
Det finns en nära koppling mellan invandringen av ekonomiska skäl och arbetsmarknaderna. Därför gäller det att ha nära kontakter med arbetsmarknadsparterna när denna politik utarbetas och bedrivs.
Först när Europeiska unionen får en gemensam lagstiftning för mottagning av tredjelandsmedborgare i forsknings- och förvärvsarbetssyfte går det att åstadkomma förstärkt samarbete mellan samtliga medlemsstater om hantering av invandringsflödena och överskådligare förfaranden på detta område.
Mottagningsförfarandena bör grundas på två saker: belägg för det ekonomiska behovet och ett tillfälligt tillstånd att söka arbete, på sex månader upp till ett år, som handläggs av varje medlemsstat i samverkan med arbetsmarknadsparterna.
Personer som kommer till Europa måste garanteras lika behandling. Gemenskapslagstiftningen om mottagning bör innefatta invandrarnas rättigheter, och lagarna om invandring måste respektera de internationella konventionerna om mänskliga rättigheter, ILO:s normer och EU:s stadga om grundläggande rättigheter. I enlighet med direktiven mot diskriminering kommer migrerande arbetstagare att få samma ekonomiska, arbetsmässiga och sociala rättigheter (inklusive social trygghet) som gemenskapens arbetstagare.
Direktivet om status med långsiktigt uppehållstillstånd förutsätter utvidgade rättigheter i fråga om statustrygghet och rörlighet inom EU. EESK har föreslagit att de personer som åtnjuter denna status också skall ha medborgarrättigheter. Vi har utarbetat ett initiativyttrande till konventionen och föreslagit att EU-medborgarskap skall beviljas tredjelandsmedborgare med stadigvarande vistelseort eller med långsiktigt uppehållstillstånd i ett av dessa länder.
Samarbetet med ursprungsländerna måste ovillkorligen förbättras, inte bara för att undvika olovlig invandring utan också för att invandringen skall bli en faktor för dessa länders ekonomiska och sociala utveckling. EESK skriver under på FN:s generalsekreterare Kofi Annans förslag, som framfördes inför Europaparlamentet för ett år sedan, om att invandringsfrågan måste finnas på det internationella samfundets dagordning och behandlas med ett multilateralt angreppssätt.
Europeiska ekonomiska och sociala kommittén har utarbetat ett initiativyttrande (14) med förslag om att medlemsstaterna skall underteckna Internationella konventionen om skydd av samtliga migrerande arbetstagares och deras familjemedlemmars rättigheter, som antogs av FN:s generalförsamling år 1990 och trädde i kraft 2003, men som fortfarande inte ratificerats av EU:s medlemsstater.
Den gemensamma invandringspolitik som EESK efterlyser går längre än lagstiftning om mottagning. Det gäller att etablera en samordningsmetod för gemenskapen för att förstärka
kampen mot den svarta ekonomin och svartarbetet,
gränskontrollen och kampen mot kriminella nätverk inom människohandel,
integrationspolitiken, som EESK utarbetat olika förslag om.
Det vore fel att anta att invandrarna endast kommer att stanna i Europa som tillfälliga gäster. Vissa kommer frivilligt att återvända till sitt ursprungsland medan andra kommer att rota sig i ett EU-land under en längre period eller stadigvarande. EESK anordnade år 2002 en konferens med målet att göra integrationen till en grundläggande aspekt i den nya europeiska invandringspolitiken. En lång rad sakkunniga, arbetsmarknadsparter och de viktigaste frivilligorganisationerna i de 25 medlemsstaterna deltog. I slutsatserna föreslog man att kommissionen skulle utarbeta ett integrationsprogram.
Det är välkommet att kommissionen föreslagit en europeisk ram för integration och att vissa integrationsmål ingår i Haagprogrammet. I budgetplanen för perioden 2007–2013 ingår också en omfattande budget för integrationspolitiska satsningar, vilket EESK ser positivt på.
Integrationen (15) är en dubbelriktad process mellan det mottagande samhället och invandrarna. Men det är regeringarna, de lokala och regionala myndigheterna och Europeiska unionen som har de politiska instrumenten och budgetresurserna för att realisera den.
Ett program för integration måste bland andra aspekter ta upp följande:
Den första mottagningen: information och rådgivning, undervisning i mottagarlandets språk och sedvänjor.
Integrering på arbetsmarknaden med jämlik behandling. Arbetsmarknadsparternas roll är avgörande i detta avseende, och deras organisationer på Europanivå har följaktligen uppmanats att ta upp detta angreppssätt på den sociala dialogens dagordning.
Tillgång till utbildning utan diskriminering.
Stadsintegrering; det gäller att undvika nedgångna stadsgetton som bäddar för segregering. Det krävs nya politiska åtaganden på detta område från de kommunala och regionala myndigheternas sida.
Tillgång till hälsovård och sjukvård och andra offentliga tjänster på jämställda villkor.
Det nya europeiska samhället är mångkulturellt. Man får således inte utnyttja kulturell identitet för att driva segregering och främlingsfientliga strävanden.
4.1.5.20
De antagna direktiven mot diskriminering är förträffliga rättsliga instrument, men de reglerar inte alla problem. Det krävs ett aktivt politiskt agerande och ett nytt engagemang från det civila samhällets sida som kan främja sociala attityder som är positiva till integration. EESK kommer att fortsätta att driva på dialogen mellan organisationerna i det civila samhället. Till den ändan kommer vi under de närmaste månaderna att utarbeta ett nytt initiativyttrande som syftar till att uppmuntra de regionala och kommunala myndigheterna att göra nya satsningar i denna riktning.
4.1.6 Kamp mot olovlig invandring
I Haagprogrammet ingår kamp mot illegal invandring under kapitlet om gränskontroll. EESK har redan uttryckt sin positiva inställning till inrättandet av gränsförvaltningsbyrån (16), etableringen på medellång sikt av ett europeiskt system för gränsskydd och förbättrad samordning mellan de nationella myndigheter som ansvarar för gränserna. Det rör sig om en dubbel målsättning, nämligen dels ökad effektivitet i kampen mot de kriminella nätverk som ägnar sig åt människosmuggling och människohandel, dels humanitära insatser och jämlik behandling.
EESK ställer sig positiv till de instrument som EU använt hittills för att bekämpa människosmuggling och människohandel, särskilt direktivet om definition av hjälp till olaglig inresa (17), rambeslutet om kamp mot människohandel (18) samt direktivet om beviljande av uppehållstillstånd till drabbade personer som samarbetar med rättsväsendet (19). EESK har ställt sig kritisk till vissa aspekter av dessa instrument men uttryckt sitt stöd för det övergripande angreppssätt som använts.
Men för att förebygga illegal invandring gäller det också att agera på andra områden. Det är exempelvis helt nödvändigt att erbjuda migranterna lagliga, överskådliga och smidiga mottagningsförfaranden. Man måste också bekämpa den svarta ekonomin och svartarbetet så att det går att förhindra den exploatering av arbetskraften som nya invandrare utan reguljär status ofta utsätts för.
Det är också nödvändigt att förbättra samarbetet med grannländerna och transitländerna inom ramen för arbetet med att förhindra olaglig invandring och att bekämpa människosmuggling.
4.2 Öka säkerheten
I Haagprogrammet framhålls att ”Frågan om Europeiska unionens och dess medlemsstaters säkerhet har fått ny aktualitet, särskilt mot bakgrund av terroristattackerna i Förenta staterna den 11 september 2001 och i Madrid den 11 mars 2004”. I programmet föreslås en effektivare, gemensam strategi mot gränsöverskridande problem, och framför allt betonas säkerheten.
I det dokument om den europeiska säkerhetsstrategin som antogs den 12 december 2003 (20) och där EU:s roll och ansvar fastställs mot bakgrund av den globala säkerhetens nya förutsättningar, beskrivs terrorismen som ett av de största hoten under vårt sekel. Vidare betonas den starka kopplingen mellan säkerhetens interna och externa aspekter i ett EU med gemensamma yttre gränser, utan inre gränser och med fri förlighet för personer.
Terrorismen är ett hot mot demokratins och rättsstatens grunder: de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, inklusive rätten till liv. Det krävs en samlad europeisk insats. För att säkerställa att medborgarna fullt ut skall kunna utöva sina fri- och rättigheter måste EU kunna garantera en hög säkerhetsnivå. I enlighet med artikel 29 i EU-fördraget skall unionen ”ge medborgarna en hög säkerhetsnivå inom ett område med frihet, säkerhet och rättvisa”, och eftersom ingen medlemsstat ensam kan bekämpa terrorismen, bör samarbetet och de gemensamma insatserna på EU-nivå mot kriminalitet och gränsöverskridande organiserad brottslighet stärkas genom en gemensam strategi.
Attentaten i London i juli 2005 visade än en gång på en av vår tids största utmaningar, nämligen att förhindra och på ett effektivt sätt förebygga terrorism, och samtidigt respektera de grundläggande fri- och rättigheterna och stärka demokratin och rättsstaten.
Europeiska rådet antog vid sitt extra möte den 13 juli 2005 en förklaring om EU:s reaktion på attentaten i London. I denna underströk man att det är viktigt att påskynda genomförandet av EU:s handlingsplan mot terrorism, som antogs den 21 september 2001. Ett stort antal lagstiftningsförslag som presenterades i denna förklaring kritiserades av Europaparlamentet, de icke-statliga organisationerna och det civila samhället. Kritiken baserades på osäkerhet om huruvida denna plan var förenlig med legitimitets-, proportionalitets- och effektivitetsprinciperna (21).
Den gemensamma säkerhetsstrategins ineffektivitet på EU-nivå förklaras av flera faktorer: avsaknaden av en effektiv rättslig ram för genomförandet av denna politik, att Europaparlamentet och EG-domstolen inte har fått delta i förfarandet, den internationella terrorismens och den organiserade brottslighetens komplexa rötter, orsaker och metoder, bristen på vilja hos vissa medlemsstater att erkänna och granska specifika punkter, avsaknaden av en gemensam definition av terrorism på europeisk och internationell nivå samt bristen på ömsesidigt förtroende mellan polis- och domstolsmyndigheterna i de olika medlemsstaterna.
Att genomföra säkerhetspolitiska åtgärder som inte bevarar jämvikten mellan säkerheten och de mänskliga rättigheterna är ett misstag som äventyrar effektiviteten när det gäller terrorismbekämpningen.
En av det europeiska säkerhetssamarbetets största svagheter är att denna politik fortfarande står utanför gemenskapsramen och främst utvecklas enligt den mellanstatliga metoden (EU:s tredje pelare). EU:s roll är följaktligen mycket begränsad på detta område. Detta ger upphov till en rad negativa konsekvenser, såsom bristande effektivitet (till stor del på grund av att man använder sig av principen om enhällighet) och otillräcklig insyn i beslutsförfarandet. Att Europaparlamentet och EG-domstolen uteslutits ur beslutsförfarandet kan också nämnas i detta sammanhang. Medlemsstaterna skall i en särskild förklaring godkänna EG-domstolens behörighet inom ramen för den tredje pelaren (22)
Prümfördraget (eller Schengen III) av den 27 maj 2005 om ett fördjupat gränsöverskridande samarbete, särskilt när det gäller bekämpning av terrorism, gränsöverskridande brottslighet och olaglig invandring, visar tydligt att ”frihet, säkerhet och rättvisa” fortfarande behandlas på statlig nivå. Detta fördrag förhandlades i själva verket fram och antogs av endast sju medlemsstater (23) Beslutsförfarandet avslutades utan någon som helst insyn, trots att den politik och de teman som behandlades var av mycket stor betydelse (24)
Ett sådant rent mellanstatligt samarbete försvagar det europeiska projektet och hela det gemensamma området med frihet, säkerhet och rättvisa. Dessutom innebär det ”mindre Europa”. I stället bör man främja och säkerställa ”mer Europa” på dessa politikområden genom att använda sig av gemenskapsmetoden och en lämplig institutionell ram. Gemenskapssystemet möjliggör en mer integrerad, effektiv, övergripande och enhetlig metod för att komma till rätta med dagens problem.
Att involvera Europaparlamentet i beslutsförfarandet och ge EG-domstolen allmän behörighet på detta politikområde är av avgörande betydelse om man vill bevara de demokratiska värdena och rättsstaten. Med avseende på säkerheten krävs det en parlamentarisk och rättslig kontroll av samtliga rättsakter som antagits och lagts fram inom EU:s tredje pelare liksom i anslutning till verksamheten och insatserna inom ramen för de organ som inrättats på EU-nivå (Europol, Eurojust, Europeiska polisakademin – CEPOL, EU:s operativa specialgrupp med polischefer, Europeiska byrån för hantering av de yttre gränserna osv.).
Säkerheten är den mest centrala frågan i Haagprogrammet och den utgör också den viktigaste strategiska målsättningen under de kommande fem åren i ett område med frihet, säkerhet och rättvisa. Säkerhetsdimensionen har införts i programmets avsnitt om frihet och rättvisa och följande aspekter har felaktigt tagits med under rubriken ”Ökad frihet”: bekämpning av olovlig invandring, biometri- och informationssystem (utveckling av databaser och möjligheter till samkörning av dessa), politik för återtagande och återvändande, förstärkta kontroller av inre och yttre gränser, visumpolitik osv.
I Haagprogrammet prioriteras kravet på en effektivare och bättre tillämpning och utvärdering av befintliga åtgärder i fråga om frihet, säkerhet och rättvisa (25) Innan man utformar och inför politiska insatser på ett av dessa tre områden bör man dock utföra en detaljerad studie av åtgärdernas effektivitet, proportionalitet och legitimitet, eftersom det behövs en lagstiftning av god kvalitet.
Det krävs en enhetlig och tydlig rättslig ram som säkerställer ett heltäckande skydd av personuppgifter och en rättslig och parlamentarisk kontroll. Europeiska kommissionens förslag, som syftar till att ge dess avdelningar möjlighet att göra en systematisk, regelbunden och rigorös kontroll av om stadgan om grundläggande rättigheter respekteras i lagstiftningsförslagen (konsekvensanalyser) är mycket positivt (26) Detta förfarande borde emellertid även beaktas när det gäller den slutliga utformningen av de åtgärder som rådet antar. I samtliga etapper i beslutsförfarandet och i den praktiska tillämpningen av de planerade åtgärderna bör man vid informationsutbyte mellan polismyndigheterna och andra säkerhetstjänster bevara jämvikten mellan rätten till integritet och skydd av uppgifter (frihet), i enlighet med exempelvis artikel 8 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna och i direktiv 95/46/EG (27) å ena sidan, och säkerheten å andra sidan.
Att utvidga uppgifterna för Europeiska unionens byrå för mänskliga rättigheter till att omfatta frågor som rör EU:s tredje pelare (avdelning VI i EU-fördraget) är en viktig faktor för att bevara en lämplig jämvikt mellan frihet, säkerhet och rättvisa i EU:s politik (28).
I Haagprogrammet fäster man stor vikt vid en rad åtgärder som rör terrorism och som främst syftar till att främja utbytet av information om hot mot den inre och yttre säkerheten mellan underrättelse- och säkerhetstjänsten i medlemsstaterna, bekämpa finansieringen av terrorismen, låta underrättelse- och säkerhetstjänsten samt Europol göra en strategisk analys av terroristhoten, skydda grundläggande infrastruktur samt hantera konsekvenserna av ett eventuellt attentat.
Ett av de mest innovativa inslagen i Haagprogrammet är principen om tillgång till information som presenteras i kapitlet ”Stärkt säkerhet”. Denna princip innebär en ny metod för att förbättra det gränsöverskridande polisiära informationsutbytet i EU och bygger på möjligheten för en polis i en medlemsstat att erhålla all den information som behövs i en utredning från en annan medlemsstat (29). För närvarande råder oklarhet om det exakta innehållet, de verkliga effekterna och tillämpningsområdet samt om villkoren för användningen av denna banbrytande princip. Genomförandet kräver att det finns ett stort förtroende mellan polismyndigheterna i de olika medlemsstaterna. Bristen på förtroende har emellertid hittills varit ett av de avgörande hindren för samarbete på EU-nivå. Samarbetet måste stärkas mellan de organ, institutioner och aktörer inom EU som svarar för ”frihet, säkerhet och rättvisa”. Dessutom bör man säkerställa en rättslig kontroll av denna princips operativa aspekter och av verksamheten till följd av dess praktiska tillämpning. EESK stöder Europeiska kommissionens förslag om skydd av personuppgifter som överförs vid polisiärt och straffrättsligt samarbete (30)
EESK efterlyser ett effektivt samarbete mellan de olika EU-organen på området ”frihet, säkerhet och rättvisa”. I Haagprogrammet förordas att man i praktiken stärker samarbetet och samordningen mellan polis, domstolar och tullmyndigheter på nationell nivå samt mellan dessa instanser och Europol. Medlemsstaterna bör främja Europol som europeiskt organ och se till att Europol vid sidan av Eurojust får spela en avgörande roll i bekämpningen av den organiserade brottsligheten och terrorismen. Man kan inte acceptera att de protokoll som innebär ändringar av Europolförordningen ännu inte har reviderats och genomförts i samtliga medlemsstater. Det är en fråga som man måste ta itu med omedelbart om man verkligen vill förse Europol med de resurser som krävs för att detta organ skall kunna fungera effektivt som en hörnsten i det europeiska polisiära samarbetet. Innan Europols behörighet omdefinieras bör medlemsstaterna övertygas om dess mervärde och nödvändigheten av att fullt ut samarbeta med detta organ. I programmet anges att Europol från och med den 1 januari 2006 kommer att ersätta sina årliga rapporter om situationen med avseende på kriminaliteten i Europeiska unionen med årliga utvärderingar av hot kopplade till omfattande organiserad brottslighet. Denna praktiska förstärkning av Europols roll bör åtföljas av en omfattande demokratisk utvärdering av dess verksamhet. Europaparlamentet och de nationella parlamenten bör liksom EG-domstolen spela en central roll i den demokratiska och rättsliga kontrollen av dess verksamhet.
Andra områden som prioriteras på den politiska dagordningen är biometri- och informationssystem. De flesta av dessa åtgärder är inte förenliga med principerna om legitimitet, proportionalitet och effektivitet, vilket vid upprepade tillfällen kritiserats av Europaparlamentets utskott för medborgerliga fri- och rättigheter samt rättsliga och inrikes frågor (31) och av organisationer för mänskliga rättigheter. Att det saknas garantier och effektiva möjligheter att väcka talan ger tyngd åt denna kritik. Trots att dessa instrument kritiserats, visade den förklaring som antogs vid det extra mötet den 13 juli 2005 avseende EU:s reaktion på attentaten i London att det är viktigt att dessa instrument omgående antas (32).
I Haagprogrammet prioriteras tydligt mekanismer för att utvärdera befintliga politiska insatser. Innan man antar dessa initiativ bör man göra en detaljerad, oberoende studie av deras effektivitet, mervärde, proportionalitet och legitimitet (med hänsyn till mänskliga rättigheter och friheter). Kampen mot terrorismen berättigar inte att man utarbetar en politik som på ett oåterkalleligt sätt inverkar negativt på skyddet av friheten och demokratin och följaktligen leder till ökad osäkerhet för alla.
När det gäller de åtgärder som syftar till att bekämpa finansieringen av terrorismen och kriminella organisationers penningtvätt, bör man använda metoder och införa lagar som underlättar övervakningen av misstänkta finansiella flöden som kan finansiera kriminell verksamhet, framför allt inom ramen för kampen mot penningtvätt (33)
Europeiska kommissionen lade nyligen fram ett förslag om riktlinjer för bästa praxis för att förhindra att icke-statliga organisationer används för att finansiera kriminella organisationer. EESK välkomnar att kommissionen har inlett ett samrådsförfarande på detta tema med de civila samhället och de icke-statliga organisationerna, men uttrycker oro över det samband som kommissionen antyder mellan de icke-statliga organisationerna och terrorismen, eftersom det kan leda till förvirring och är ett obefogat antagande. De icke-statliga organisationerna och det civila samhället spelar en central roll i kampen mot terrorismen och den organiserade brottsligheten (34).
I enlighet med den europeiska säkerhetsstrategin och mot bakgrund av att man prioriterar utvecklingen av en enhetlig yttre dimension för säkerhetspolitiken, fastställer Haagprogrammet utvecklingen av en integrerat och samordnat krishanteringssystem inom EU med gränsöverskridande effekter före den 1 januari 2006 som ett viktigt komplement till säkerhetsstrategin. Denna mekanism bör inbegripa en utvärdering av varje medlemsstats kapacitet när det gäller lagring, utbildning, gemensamma övningar och operativa planer för civil krisstyrning. Före utgången av 2005 skall Europeiska kommissionen lägga fram ett beslut om inrättande av ett allmänt system för snabb varning (Argus) och ett kriscenter för att samordna befintliga varningssystem, samt ett förslag om inrättande av ett nätverk för varningar om hot mot viktig infrastruktur.
EESK anser att EU bör införa en ny metod när det gäller den gemensamma säkerhetspolitiken, som bör svara mot effektivitets-, legitimitets- och proportionalitetskriterierna. Olika former av terrorism kräver olika lösningar och särskilda, målinriktade instrument som tar hänsyn till brottens särdrag.
Dessutom bör man ingående studera orsakerna till den våldsamma radikaliseringen av utsatta grupper samt terroristernas rekryteringsmetoder, för att förhindra att dessa fenomen utvecklas. Detta bör åtföljas av en insats och ett politiskt engagemang som kan främja en permanent och öppen dialog mellan olika religioner och kulturer, och bidra till kampen mot intolerans, rasism, främlingsfientlighet och våldsam extremism.
Kommissionen bör granska möjligheterna att inbegripa terrorism bland de brott som handläggs av den internationella brottmålsdomstolen.
4.3 Stärka rättsväsendet
I enlighet med de tankegångar som tidigare uttryckts i slutsatserna från Europeiska rådet i Tammerfors 1999 prioriterar Haagprogrammet ett europeiskt område för rättvisa där principen om ömsesidigt erkännande av rättsliga beslut och tillgången till rättslig prövning utgör hörnstenarna.
På ett antal områden (35) har det visat sig nödvändigt att stärka det ömsesidiga förtroendet mellan de olika rättsliga myndigheterna och deras respektive regelverk. Det är ett av de grundläggande villkoren för utvecklingen av ett civil- och straffrättsligt samarbete. De rättsliga myndigheterna och alla de organ som vanligtvis deltar i det rättsliga förfarandet bör respektera myndighetsbeslut i andra länder på samma sätt som sina egna. Varken behörigheten, beslutens rättsliga kvalitet eller rätten till ett objektivt förfarande skall ifrågasättas. Bristen på förtroende, skillnaderna i medlemsstaternas rättssystemen – både när det gäller civilrätt och straffrätt – och medlemsstaternas avsaknad av ömsesidig kunskap om varandras system förhindrar alltjämt ett gemensamt synsätt på denna politik, och därmed även ett stärkt rättsligt samarbete på EU-nivå.
I Haagprogrammet förordas utvecklingen av en ”europeisk rättskultur” med förankring i de många olika rättsliga system och traditioner som finns på nationell nivå. I programmet efterlyses dessutom ökade insatser för att förbättra möjligheterna till rättslig prövning och stärka det rättsliga samarbetet. Vidare understryks att det ömsesidiga förtroendet (36) bör grundas på vissheten om att alla EU-medborgare har tillgång till ett rättssystem av hög kvalitet (37).
Till skillnad från det fleråriga program som fastställdes i Tammerfors är Haagprogrammet allmänt sett mindre ambitiöst. I stället för att presentera ett stort antal nya åtgärder och rättsliga förslag, läggs det stor vikt vid att det inrättas ett objektivt och oberoende utvärderingssystem och att man tillämpar redan befintliga åtgärder som rör rättsväsendet, samtidigt som principen om domstolarnas oberoende respekteras.
Förutom bristen på ömsesidigt förtroende mellan medlemsstaternas rättsliga myndigheter är en av det straffrättsliga samarbetets största svagheter att det hör till EU:s tredje pelare och följaktligen står utanför gemenskapens behörighetsområde (gemenskapsmetoden). EU:s roll är alltså relativt begränsat, vilket ger upphov till en rad negativa effekter, såsom bristande effektivitet och insyn, att Europaparlamentet inte deltar i lagstiftningsförfarandet och att EG-domstolen saknar allmän behörighet. Inom ramen för den tredje pelaren skall medlemsstaterna godkänna EG-domstolens behörighet när det gäller tolkning och giltighet med avseende på den politik som genomförs via en förklaring som särskilt utformats i detta syfte.
När det gäller det straffrättsliga samarbetet, är det tydligt att man framför utgifter för att skydda minimala rättssäkerhetsgarantier (frihet) på EU-nivå har prioriterat åtgärder som syftar till att stärka genomförandet av denna princip (säkerhet). Den europeiska arresteringsordern, som är det första konkreta steg som tagits när det gäller ömsesidigt erkännande av rättsliga beslut på det straffrättsliga området, är ett bra exempel på den bristande jämvikten mellan frihet och säkerhet (38). Trots den europeiska arresteringsorderns direkta effekter när det gäller enskildas rättigheter finns det exempelvis fortfarande, tre år efter dess antagande, ingen motsvarande lagstiftning som skyddar rättssäkerheten.
För att åtgärda denna brist lade Europeiska kommissionen i april 2004 fram ett förslag till rambeslut om vissa rättssäkerhetsgarantier i brottmål i Europeiska unionen (2004/328). I detta beslut fastställs gemensamma miniminormer för rättssäkerhetsgarantier tillämpliga på alla förfaranden inom EU som syftar till att fastställa huruvida en person som är misstänkt för ett brott är skyldig eller inte, eller till att bedöma konsekvenserna av ett erkännande vid en anklagelse. Det omfattar även alla sorters överklaganden som införts inom ramen för dessa förfaranden (39). Trots kritiken av detta besluts begränsningar när det gäller rättssäkerheten, skulle det ifall det antogs stärka det ömsesidiga förtroendet och skyddet av medborgarnas grundläggande rättigheter, inklusive rätten till en rättvis rättegång. Hindren för att uppnå en politisk överenskommelse inom rådet är stora. Det är oacceptabelt att medlemsstaternas företrädare inte lyckas nå en överenskommelse om detta initiativ (40). Behovet av att omedelbart uppnå en överenskommelse får dock inte bli en förevändning för att ytterligare minska den skyddsnivå som beskrivs i förslaget när det gäller de misstänktas och anklagades rättigheter inom ramen för brottsmålsförfaranden.
Den europeiska arresteringsordern är också ett bra exempel på bristen på ömsesidigt förtroende och de komplexa juridiska förhållanden som ibland råder i EU när det gäller samarbete på det straffrättsliga området och säkerhetsområdet. Parallellt med det svåra arbetet med att överföra rambeslutet i majoriteten av medlemsstaterna har rättsakterna för genomförande av den europeiska arresteringsordern i den nationella lagstiftningen överklagats i författningsdomstolarna i Tyskland och Polen på grund av bristande överensstämmelse med författningsbestämmelserna i dessa länder. Författningsdomstolen i Tyskland (Bundesverfassungsgericht) förklarade i en dom av den 18 juli 2005 (41) att den lag som innebär att den europeiska arresteringsordern införlivas i det tyska rättssystemet förklarats ogiltig. Den bröt emot de tyska konstitutionella garantierna eftersom det inte gick att överklaga beslut om utlämning.
Förslaget till Europeiska kommissionens rambeslut om ett europeiskt bevisupptagningsbeslut är en annan stötesten i det komplexa system som det rättsliga samarbetet i EU utgör (42). Detta beslut syftar till att låta principen om ömsesidigt erkännande ersätta de aktuella mekanismerna för rättsligt stöd. Initiativet innehåller ett förslag om möjligheter att utfärda ett europeiskt bevisupptagningsbeslut i syfte att samla in objekt, dokument och uppgifter som skall kunna användas inom ramen för brottmålsförfaranden. Förslaget har kritiserats öppet och bedömts som förhastat eftersom det saknas en parallell lagstiftningsram som skulle kunna ge ett effektivt rättsligt skydd av de grundläggande rättigheterna.
Haagprogrammets bristande ambitioner på det rättsliga området skulle kunna avhjälpas genom att EG-domstolen tillerkänns en allmän behörighet på dessa för medlemsstaterna så känsliga områden. EG-domstolen har generellt sett varit aktiv och innovativ i tolkningen och utvecklingen av EU-politiken. En viktig dom den senaste tiden från EG-domstolen i fråga om polissamarbete och straffrättsligt samarbete är Pupino-målet C-105/03 av den 16 juni 2005 (43).
När det gäller rättsligt samarbete i civilrättsliga frågor är det enligt Haagprogrammet viktigt att gränserna mellan länderna i Europa inte längre utgör ett hinder när det gäller att avgöra civilrättsliga ärenden, hänskjuta ärenden till domstol eller verkställa civilrättsliga domar. Rättsliga och juridiska hinder måste undanröjas vid gränsöverskridande civilrättsliga och familjerättsliga tvister för att säkerställa medborgarnas skydd och rättigheter. Enligt programmet bör arbetet med följande projekt fortsätta aktivt: lagvalsreglerna för utomobligatoriska förpliktelser (Rom II) och avtalsförpliktelser (Rom I), ett europeiskt betalningsföreläggande och instrument som rör alternativa tvistlösningar och avser små fordringar.
Till prioriteringarna för de kommande fem åren hör även att befästa och stärka samarbetet i fråga om ömsesidigt erkännande när det gäller processrätt, familje- och arvsrätt. Detta är dock ett område där olika rättsliga traditioner och kulturer gör det svårt att uppnå verkliga och säkra framsteg på vägen mot ett gemensamt rättsligt område. Därför är det särskilt viktigt att man ingående studerar olika åtgärder för att främja ömsesidigt förtroende och tanken på ett gemensamt rättsligt område inom EU (44).
I Haagprogrammet framhålls att ”effektiv bekämpning av gränsöverskridande organiserad och annan allvarlig brottslighet samt terrorism kräver samarbete och samordning av utredningar och, när så är möjligt, sammanslagning av åtal av Eurojust i samarbete med Europol”. Rådet bör anta den europeiska lagen om Eurojust med beaktande av alla uppgifter som ålagts Eurojust. Dessutom bör förhållandet (samarbetet) mellan Eurojust och Europol klargöras.
Bryssel den 15 december 2005
(1) Haagprogrammet för stärkt frihet, säkerhet och rättvisa i Europeiska unionen, Europeiska rådet, EUT C 53, 3.3.2005.
(2) ”Meddelande från kommissionen till rådet och Europaparlamentet – Haagprogrammet: Tio prioriteringar för de kommande fem åren – Partnerskapet för förnyelse i EU när det gäller frihet, säkerhet och rättvisa” KOM(2005) 184 slutlig, Bryssel 10.5.2005.
(3) Se yttrandena SOC/210, 211, 212 (föredragande: Brenda King, An Le Nouail Marlière och Miguel Ángel Cabra de Luna).
(4) Haagprogrammet, ”Inledning”.
(5) Meddelande från kommissionen: ”Ett område med frihet, säkerhet och rättvisa: Resultat av Tammerforsprogrammet och framtida inriktning” - KOM(2004) 401 slutlig, Bryssel 2.6.2004.
(6) Man måste komma ihåg att Danmark, Irland och Storbritannien vid förhandlingarna om Amsterdamfördraget erhöll undantagsprotokoll som gör det möjligt för dessa länder att ställa sig utanför den politik som avses i avdelning IV i EG-fördraget.
(7) Se yttrandena SOC/210, 211 och 212 (föredragande: Brenda King, An Le Nouail Marlière, Miguel Ángel Cabra de Luna).
(8) Se kommissionens meddelande KOM(2005) 280 slutlig och kommitténs yttrande om detta (SOC/216).
(9) Se EESK:s yttrande om ”Medborgarskap i EU” i EUT C 208, 3.9.2003 (föredragande: Luis Miguel Pariza Castaños).
(10) Se EESK:s yttranden i asylfrågor (efter Tammerfors).
(11) Se EESK:s yttrande om kommissionens meddelande om ”invandring, integration och sysselsättning” i EUT C 80, 30.3.2003 (föredragande: Luis Miguel Pariza Castaños).
(12) Se EESK:s yttrande om Grönbok om en gemensam syn på ekonomisk migration i EU (KOM(2004) 811 slutlig), EUT C 286, 17.11.2005 (föredragande: Luis Miguel Pariza Castaños).
(13) Se EESK:s yttrande om direktiv om villkor för inresa och vistelse (KOM(2001) 386 slutlig i EUT C 80, 3.4 2002) (föredragande: Luis Miguel Pariza Castaños).
(14) Se EESK:s yttrande om Internationella konventionen om migrerande arbetstagare, EUT C 302, 7.12.2004 (föredragande: Luis Miguel Pariza Castaños).
(15) Se yttrandena om ”Invandring, integration och det organiserade civila samhällets roll”, EGT C 125, 27.5.2002 (föredragande: Luis Miguel Pariza Castaños) och om ”invandring, integration och sysselsättning”, EUT C 80, 30.3 2004 (föredragande: Luis Miguel Pariza Castaños).
(16) Se EESK:s yttrande om byrån i EUT C 108, 30.4.2004 (föredragande: Luis Miguel Pariza Castaños).
(17) Rådets direktiv 2002/90/EG, 28.11.2002.
(18) Rådets rambeslut av den 19 juli 2002.
(19) Direktiv 2004/81/EG, 29.4.2004.
(20) Se ”Ett säkert Europa i en bättre värld – En europeisk säkerhetsstrategi” (ej på svenska), Bryssel den 12 december 2003. Dokument utarbetat av den höge representanten för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, Javier Solana.
(21) Som exempel kan nämnas initiativet från Frankrike, Irland, Sverige och Storbritannien om ett förslag till rambeslut om bevarande av uppgifter som behandlats i samband med tillhandahållande av offentliga elektroniska kommunikationstjänster eller överföring av uppgifter via offentliga elektroniska kommunikationstjänster för förebyggande, utredning, avslöjande och lagföring av brott, 2004/8958, av den 28 april 2004. Kommissionen lade samtidigt fram ett förslag till direktiv om lagring av uppgifter som behandlats i samband med tillhandahållande av allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster (KOM(2005) 438 slutlig) av den 21.9.2005 som ger fler garantier än det mellanstatliga förslaget och som säkerställer Europaparlamentets deltagande.
(22) Se artikel 35 i fördraget om Europeiska unionen. Hittills har endast följande 14 medlemsstater erkänt EG-domstolens behörighet i frågor som rör EU:s tredje pelare: Tyskland, Österrike, Belgien, Grekland, Luxemburg, Nederländerna, Sverige, Finland, Spanien, Portugal, Italien, Frankrike, Tjeckien och Ungern.
(23) Belgien, Tyskland, Spanien, Frankrike, Luxemburg, Nederländerna och Österrike.
(24) Bland annat åtgärder för att förebygga terroristattentat, DNA-baser, säkerhetspersonal på flygplan, gränsöverskridande bistånd vid större evenemang, kriser, katastrofer och allvarliga olyckor samt ömsesidigt bistånd vid återsändande av olagliga invandrare.
(25) Rådets beslut 2001/470/EG av den 28 maj 2001 om inrättande av ett europeiskt rättsligt nätverk på privaträttens område (EGT L 174, 27.6.2001).
(26) Meddelande från kommissionen – Hur respekten för stadgan om de grundläggande rättigheterna skall upprätthållas i kommissionens lagstiftningsförslag – Metoder för en systematisk och strikt kontroll, KOM(2005) 172 slutlig, av den 27.4.2005.
(27) Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter, EGT L 281, 23.10.1995.
(28) Förslag till rådets beslut om att ge Europeiska unionens byrå för grundläggande rättigheter rätt att bedriva verksamhet på de områden som avses i avdelning VI av fördraget om Europeiska unionen, KOM(2005) 280 slutlig, av den 20 juni 2005 – 2005/0125 (CNS).
(29) Europeiska kommissionen lade den 12 oktober 2005 fram ett förslag till rambeslut om utbyte av uppgifter enligt principen om tillgänglighet, KOM(2005) 490 slutlig, 12.10.2005.
(30) Rambeslut om skydd av personuppgifter som behandlas inom ramen för polissamarbete och straffrättsligt samarbete, KOM(2005) 475 slutlig, 4.10.2005.
(31) Rapport om initiativet från Republiken Frankrike, Irland, Konungariket Sverige och Förenade kungariket om ett förslag till rambeslut om bevarande av uppgifter som behandlats i samband med tillhandahållande av offentliga elektroniska kommunikationstjänster eller överföring av uppgifter via offentliga elektroniska kommunikationstjänster för förebyggande, utredning, avslöjande och lagföring av brott samt terrorism D(8958/2004 – C6-0198/2004 2004/0813(CNS)), Utskottet för medborgerliga fri- och rättigheter samt rättsliga och inrikes frågor, Europaparlamentet, föredragande: Alexander Nuno Alvaro, 31.5.2005.
(32) I dessa förslag som innebär en utveckling av Schengenregelverket förutses exempelvis en bättre driftskompatibilitet och samverkan mellan de databaser som skapats av den andra generationen av Schengens informationssystem (SIS II), informationssystemet för viseringar (VIS) och Eurodac, införande av biometriska kännetecken i resedokument, visumhandlingar, pass, uppehållstillstånd och informationssystem, bevarande av uppgifter som behandlats i samband med tillhandahållande av offentliga elektroniska kommunikationstjänster för avslöjande, utredning och lagföring av terroristverksamhet, användning av uppgifter om flygpassagerare för att öka luftfartssäkerheten och avtal om utbyte av sådan information med USA, Kanada och Australien samt om ömsesidig tillgång till databaser över DNA, fingeravtryck osv.
(33) EESK:s yttrande om ”Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt, inbegripet finansiering av terrorism”, KOM(2004) 448 slutlig, EUT C 267, 27.10.2005 (föredragande: John Simpson).
(34) Se yttrande från facksektionen för sysselsättning, sociala frågor och medborgarna om ”Förslag till rådets beslut om inrättande av det specifika programmet ’Terrorism – förebyggande, beredskap och konsekvenshantering’ för perioden 2007–2013 som en del av det allmänna programmet ’Säkerhet och skydd av friheter’”, SOC/212, föredragande: Miguel Ángel Cabra de Luna, 14 december 2005.
(35) Se exempelvis gemenskapens tullkodex, rådets förordning (EEG) nr 2913/92 av den 12 oktober 1992 om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen (EGT L 302, 19.10.1992, s. 1–50).
(36) Haagprogrammet, punkt 3.2. ”Inrättande av ett förtroendeskapande klimat och ett ökat ömsesidigt förtroende”.
(37) I handlingsplanen för programmets genomförande framhåller Europeiska kommissionen att unionen måste ”se till att inte endast ha bestämmelser om behörighet, erkännande och lagval, utan även vidta åtgärder som skapar tilltro och tillit mellan medlemsstaterna, genom att införa processrättsliga miniminormer och garantera en hög kvalitet i rättssystemen, särskilt när det gäller kraven på en rättvis behandling och respekten för rätten till försvar.”
(38) Rådets rambeslut av den 13 juni 2002 om en europeisk arresteringsorder och överlämnande mellan medlemsstaterna, 2002/584/RIF, EGT L 190/1, 18.7.2002.
(39) Förslag till rådets rambeslut om vissa rättssäkerhetsgarantier i brottmål i Europeiska unionen, KOM(2004) 328 slutlig, 28.4.2004.
(40) I förslaget nämns följande rättigheter: tillgång till advokathjälp före och under rättegång, kostnadsfri tillgång till tolk och översättare, garantier om vederbörlig uppmärksamhet på personer som inte kan förstå eller följa rättegången, rätt att kommunicera bland annat med de konsulära myndigheterna om det gäller misstänkta utlänningar samt information till de misstänkta om deras rättigheter (skriftlig information). Artiklarna 2–16 i förslaget.
(41) Mål av den 18 juli 2005, 2 BvR 2236/04, Bundesverfassungsgericht.
(42) Förslag till rådets rambeslut om ett europeiskt bevisupptagningsbeslut avseende föremål, handlingar eller uppgifter som skall företes i brottmål, KOM(2003) 688, 14.11.2003, CNS 2003/0270.
(43) Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av vissa artiklar i rambeslutet 2001/220/JAI av den 15 mars 2001 om brottsoffrets ställning i straffrättsliga förfaranden. Domen avkunnades i samband med brottmålet mot den italienska förskolelärarinnan Maria Pupino, som misstänks ha skadat elever yngre än fem år. Domen i Pupino-målet utgör ett revolutionerande steg i byggandet av ett område med frihet, säkerhet och rättvisa, eftersom det är första gången EG-domstolen öppet erkänner de direkta följderna av rambesluten och beslutens tvingande karaktär gör att de nationella domstolarna måste tolka nationell lagstiftning i enlighet med gemenskapsrätten. EG-domstolen framhåller att ”Det skulle vara svårt för unionen att fullgöra sin uppgift på ett effektivt sätt om principen om lojalt samarbete, som bland annat innebär att medlemsstaterna skall vidta alla lämpliga åtgärder, både allmänna och särskilda, för att säkerställa att deras skyldigheter enligt unionsrätten fullgörs, inte också gällde inom ramen för det polisiära och straffrättsliga samarbetet. Detta samarbete grundas för övrigt helt på samarbetet mellan medlemsstaterna”. Förhållandet (och överensstämmelsen) mellan denna dom från EG-domstolen och den tyska författningsdomstolens dom som upphäver lagstiftningen om genomförandet av den europeiska arresteringsordern är öppet för tolkning.
(44) Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om ”Förslag till rådets beslut om inrättandet av ett europeiskt rättsligt nätverk inom privaträtten” (EGT C 139, 11.5.2001) och yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om ”Förbundsrepubliken Tysklands initiativ inför antagandet av rådets förordning om samarbetet mellan medlemsstaternas domstolar i fråga om bevisupptagning i mål och ärenden av civil och kommersiell natur” (EGT C 139, 11.5. 2001).