Source: http://www.contratacaopublica.com.pt/jurisprudencia/portuguesa/tribunais-administrativos/Acordao-do-Supremo-Tribunal-Administrativo-de-28-de-marco-de-2012-proc-117811/875/
Timestamp: 2019-03-24 19:24:23+00:00
Document Index: 6768978

Matched Legal Cases: ['artigo 102', 'artigo 150', 'artigo 102', 'artigo 150', 'artigo 150', 'artigo 14', 'in casu', 'artigo 150', 'artigo 12', 'Artigo 27', 'in casu']

Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 28 de março de 2012 (proc. 1178/11), Tribunais Administrativos, Portuguesa, Jurisprudência - Observatório da Contratação Pública - Código dos Contratos Públicos
I - A atendibilidade de documentos insertos num procedimento cautelar apenso não integra qualquer uma das hipóteses que, nos termos do artigo 102, número 2, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, motivam a abertura da fase de alegações.
Acordam, na Secção do Contencioso Administrativo, do Supremo Tribunal Administrativo:
1. A......, Lda, veio interpor recurso de revista, nos termos do art. 150 do Código do Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), do acórdão, de 27.10.11, do Tribunal Central Administrativo Sul (TCAS), confirmativo da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) de Sintra, que julgou improcedente a acção de contencioso pré-contratual, que a recorrente intentou contra Instituto da Segurança Social, I.P. (ISS) e onde figuraram como contra-interessadas as sociedades B...... S.A., C......, S.A., D...... S.A. e E......, Lda e em que pedira: (i) a anulação do acto - praticado em 4.2.2011, por um vogal do Conselho Directivo do ISS - que, na sequência de concurso, adjudicou ao consórcio formado por estas três últimas empresas um serviço de fornecimento de refeições; (ii) a declaração de nulidade do contrato celebrado em execução desse acto de adjudicação; e (iii) a condenação do ISS a emitir um novo acto em que, após excluir a proposta da C...... o do referido consórcio, refizesse a ponderação das propostas atendíveis.
A recorrente terminou a sua alegação coma as seguintes conclusões:
A) Nos termos do disposto no artigo 150.º, n.º 1 do CPTA, das decisões proferidas em segunda instância pelo Tribunal Administrativo pode haver, excepcionalmente, revista para o Supremo Tribunal Administrativo quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ou quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito;
a. Se a junção aos autos de providência cautelar apensa aos autos dos documentos que serviram de prova nos presentes autos impunha a notificação das partes para produção de alegações escritas, ao abrigo do disposto no artigo 102.º, n.º 2 do CPTA;
b. Saber se se impunha a produção de prova testemunhal nos presentes autos;
c. Saber se a C......, SA. representa, externamente, o consórcio C......-D......-E......, ACE e se a proposta apresentada pelo consórcio externo C......-D......-E......, ACE foi assinada e apresentada por quem tivesse poderes para o efeito.
E) Razões por que deve a presente revista ser admitida;
F) O processo padece de uma nulidade processual, na medida em que o TAF de Sintra não notificou as partes, nos termos e para os efeitos do disposto no art.º 91.º, n.º 4 e 102.º, n.º 2 do CPTA, para apresentarem alegações, nem convocou nenhuma audiência pública ao abrigo do disposto no art.° 103.º do CPTA, apesar de ter sido requerida a produção de prova testemunhal e produzida prova documental a que a Recorrente não teve acesso antes de instaurada a acção;
G) O Tribunal a quo entendeu, incorrectamente, que o que relevava para aplicação do disposto no art.º 102.º do CPTA era a junção, física, de documentos com a contestação;
H) Sucede que os Contra-Interessados fazem uso de prova documental junta com as Oposições ao processo cautelar apenso aos presentes autos, sendo certo que tais meios de prova são considerados quer pelo TAF de Sintra quer pelo Tribunal a quo para a prolação das respectivas decisões, o que revela constituírem meios probatórios dos presentes autos;
I) Viu assim a Recorrente preterido o seu direito de, nas alegações escritas, invocar novos fundamentos do pedido ou ampliar o pedido da acção, nos termos e para os efeitos do disposto no art.° 91.°, n.ºs 5 e 6 do CPTA;
J) Tal nulidade deveria ter sido declarada, nos termos e para os efeitos do disposto no art.° 201.° do CPC, aplicável aos autos ex vi do art.° 1.º do CPTA, pelo que deverá sê-lo agora, revogando-se a sentença recorrida e ordenando-se a baixa do processo ao TAF de Sintra, para que retome os respectivos trâmites após o saneamento processual;
K) Acresce que os presentes autos são uma acção de contencioso pré-contratual, pelo que o invocado erro de julgamento no que à necessidade de produção de prova testemunhal diz respeito foi apreciado em erro sobre os pressupostos de facto, pelo que deve ser o Acórdão recorrido revogado e ordenada a baixa do processo para que se proceda inquirição das testemunhas arroladas, por se revelarem essenciais a prova dos factos considerados relevantes para a decisão da causa;
L) Quanto a aplicação do Direito aos factos assentes, verifica-se que também nesta matéria o Tribunal a quo, a semelhança do TAF de Sintra, incorreu em erros de julgamento;
M) Com efeito, contrariamente ao entendido pelo Tribunal a quo, encontra-se assente que foi a C...... - e não os membros do consórcio ou este último - que apresentou a proposta;
N) O que ficou por apurar é se a C...... tinha poderes para o fazer em representação do consórcio de que é membro, i.e., se a proposta é imputável ao consórcio;
O) Sucede que as funções externas do Chefe de um Consórcio externo não se encontram definidas legalmente e têm de ser conferidas por procuração;
P) No caso, não resulta alegado nem demonstrado que tal procuração existisse, pelo que da mera análise do contrato e consórcio celebrado entre a C......, o D...... e a E...... pode concluir-se que a C...... não tem quaisquer poderes dos consorciados para apresentar propostas (apenas para organizar essa apresentação) nem para celebrar contratos;
Q) Ora, uma proposta a um procedimento de formação de contratos é uma declaração negocial unilateral, de aceitação das condições do caderno de encargos e de fixação das condições em que se dispõe a contratar, daí que tenha de ser feita por quem vincule, legalmente, o concorrente;
R) Sendo o concorrente um consórcio, ou a proposta seria apresentada por todos os consorciados, sendo necessário cumprir as exigências relativas as respectivas formalidades de apresentação em relação a todos - incluindo as decorrentes da respectiva apresentação electrónica ou a proposta seria apresentada pelo representante dos consorciados, nomeados mediante procuração especial outorgada para o efeito;
S) Nem uma nem outra aconteceram no caso dos autos, tendo a C......apresentado a proposta ao procedimento, encontrando-se assinada electronicamente por quem vincula apenas a C......;
T) Ainda que se entendesse que o contrato de consórcio estabeleceu funções externas ao Chefe do Consórcio, no que se não se concede, sempre se dirá que o contrato não conferiu poderes para apresentar propostas, mas apenas para organizar a respectiva preparação e submissão;
U) Por outro lado, o vício apontado pela Recorrente não se prende, apenas, com a falta de assinatura electrónica da proposta apresentada, que poderia ser suprido não motivando a exclusão da proposta, mas antes também com a falta de junção de documento que demonstre o mandato conferido ao Sr. F......, vício este insuprível;
V) Sendo, assim, ilegal a sua admissão, nos termos e para os efeitos do disposto no art.° 257.°, 57.º, n.º 5 e 62.° do CCP e do art.° 27.°, n.° 3 da Portaria n.º 701-G/2007, de 29 de Julho.
Deve a presente revista ser admitida, por admissível, nos termos do disposto no artigo 150.° do CPTA.
Em consequência, deve a mesma ser julgada procedente, por provada, e revogado o Acórdão recorrido, com as legais consequências.
Só assim se decidindo,
SERÁ CUMPRIDO O DIREITO E FEITA JUSTIÇA!
O recorrido ISS apresentou contra-alegação, com as seguintes conclusões:
D. Pelo contrário, nos presentes autos estamos manifestamente perante matéria que não assume, à luz da orientação jurisprudencial definida pelo STA, o relevo específico e de excepcional acuidade comunitária exigido pelo artigo 150.°, n.º 1 do CPTA, para efeito de a considerar como revestida de importância fundamental;
F. Efectivamente, a questão das especificidades da assinatura e da apresentação da proposta do consórcio externo, não corresponde a nenhuma questão geral ou transponível para outro procedimento ou situação, antes se restringindo ao concreto circunstancialismo em que foi estabelecido o programa do concurso em causa, e a interpretação neste estrito contexto das consequências da admissibilidade daquela proposta. Por isso é, em larga medida, de interpretação não jurídica, limitada ao contexto em que se insere, não se prevendo a expansão da controvérsia para além da relação inter partes;
G. Acresce que, ainda que se viesse a admitir que tal expansão poderia ocorrer, a verdade é que a resolução da questão em causa não se apresentou de particular complexidade, nem se vislumbra aqui necessidade de intervenção do Supremo para orientar a jurisprudência e contribuir decisivamente para uma melhor aplicação do direito, pois sempre haveria que concluir que o Acórdão recorrido não cometeu qualquer erro que, por clamoroso, reclame a intervenção do douto tribunal superior;
H. De facto, não só cabe salientar que o consórcio externo, por ser desprovido de personalidade jurídica, se encontra impedido de requerer e obter uma assinatura digital, bem como de autenticar-se nas plataformas electrónicas, mas também que o acto de adjudicação em questão antecede a celebração do contrato e portanto o chefe do consórcio não carece, para apresentar a proposta, de qualquer procuração especial, dado que esta apenas é exigida para a celebra0o do contrato de fornecimento, como resulta do disposto no artigo 14.°, n.º 2 do Decreto-Lei n.º 231/81, de 28 de Julho;
I. O mesmo haverá que concluir quanto a questão da preterição de alegações escritas, por se afigurar que a mesma é de solução pacífica na doutrina e jurisprudência. Resulta do disposto nos artigos 91.º, n.º 4 e 102.°, n.º 2 do CPTA que as mencionadas alegações só serão produzidas, em sede de contencioso pré-contratual, no caso de ser requerida ou produzida prova com a contestação, o que não sucedeu no caso concreto;
J. Sucedeu sim que, por virtude da apensação aos autos da providencia cautelar requerida pela ora recorrente, o contrato de consórcio em causa, junto pela contra-interessada na sua oposição, serviu de meio probatório também na acção principal, mas esta circunstância não impõe uma solução divergente da adoptada pela instância a quo, porquanto a apensação da providencia cautelar à acção principal é um acto tão vinculado quanto o acto de junção do processo administrativo e, à semelhança deste, também não deve ser considerado como produção de prova;
K. Por outro lado, a questão, assim delineada, só assume relevância nos presentes autos, porquanto pressupõe a apreciação factual sobre se a ora recorrente teve ou não acesso ao contrato de consórcio, apreciação que aliás, e como já se salientou, não se afigura que o tribunal de revista possa efectuar;
L. Em conclusão, haverá que considerar que não se verificam, in casu, os pressupostos de admissão da revista excepcional, previstos no artigo 150.° do CPTA, considerando que as questões suscitadas não atingem o grau de relevância e excepcionalidade exigido pela citada norma, nem se antevê que seja caso que justifique ou reclame uma melhor aplicação do direito.
A recorrida C...... apresentou contra-alegação, com as seguintes conclusões:
Da inadmissibilidade da revista
I. Não se verificam os pressupostos de admissibilidade da revista previstos no Art.º 150° do CPTA.
II. A primeira questão suscitada pela recorrente (alegada nulidade processual por falta de notificação para alegações nos termos do disposto no Art.º 102° nº 1 al. a) do CPTA) não assume relevância para além do caso concreto, não oferece complexidade jurídica fora do normal e também no se vislumbra a existência de erro de julgamento manifesto no douto Acórdão recorrido.
III. Em primeiro lugar, ainda que se entendesse existir a referida nulidade processual - no quo não se concede - sempre a mesma estaria sanada, porquanto não foi arguida pela recorrente no prazo de 5 dias a contar do seu conhecimento (conhecimento que teve lugar na data em que a recorrente foi notificada da sentença) (cf. art.º 153° n.º 1, 201º n.º 1 e 205° n.º 1 do CPC e art.° 102° n.º 3 al. c) do CPTA).
IV. Em segundo lugar, e como bem decidiu o douto Acórdão recorrido, cotejadas as disposições dos art.º 91° n.º 4 e 102° n.º 2 do CPTA, as mesmas não sancionam com a nulidade a falta de notificação para alegações pelo que a recorrente teria que ter alegado e demonstrado que tal falta seria susceptível! de incluir no exame ou na decisão da causa, o que não fez (cf. art.° 201° n.º 1 do CPC).
V. Em terceiro lugar, sempre se teria de considerar que a falta de notificação para alegações não influiu na decisão e, portanto, nunca poderia conduzir à sua anulação (cf. art.° 201° n.º 1 do CPC).
VI. Em quarto lugar, a entidade demandada e as contra-interessadas juntaram documentos com a sua contestação. E, tendo as contra-interessadas, na contestação apresentada, feito referência ao contrato de consórcio junto aos autos de providência cautelar que se encontram apensos, a recorrente não só teve acesso ao referido documento (porque parte na referida providência cautelar) como, notificada da contestação, podia ter-se pronunciado sobre ele ao abrigo do disposto no Artº 3º n.º 3, 51° n.º 2 e 526° do CPC, o que não fez.
VII. Pelo que se conclui pela inadmissibilidade da presente revista quanto a primeira questão suscitada pela recorrente nos termos do disposto no Art.° 150º n.º 1 do CPTA.
VIII. Quanto a segunda questão - "saber se se impunha a produção de prova testemunhal nos presentes autos" - a mesma não pode ser objecto de revista (cf. Art.° 150º n.º 4 do CPTA).
IX. Acresce que, ainda que assim se não entendesse, a questão não assume qualquer relevo social ou jurídico que extravase os presentes autos nem se vislumbra a existência de erro grosseiro no douto Acórdão recorrido. Com efeito, face ao contrato de consórcio e ao documento de fls. 76 constante do processo instrutor, dúvidas não restam de que a C...... é o chefe do consórcio e representante deste e que a proposta foi assinada electronicamente por pessoa a quem foram conferidos poderes para representar a C...... Logo, a prova testemunhal era absolutamente dispensável.
X. Quanto à terceira questão - "saber se a C......, SA representa, externamente, o consórcio C......-D......-E......, ACE e se a proposta apresentada pelo consórcio externo C......-D......-E......, ACE foi assinada e apresentada por quem tivesse poderes para o efeito" - a mesma está relacionada com as particularidades deste concurso e da proposta que nele foi apresentada pelas contra-interessadas, não tendo qualquer tipo de repercussão para além da decisão do caso singular, não contendendo, assim, com interesses especialmente importantes da comunidade.
XI. Por outro lado, a questão não apresenta especial complexidade jurídica, não existindo erro manifesto na decisão do douto acórdão recorrido.
XII. A decisão do douto Acórdão recorrido insere-se dentro das soluções plausíveis de direito, não se vislumbrando a existência de erro de julgamento manifesto.
XIII. Com efeito, a proposta foi carregada, assinada e submetida na plataforma electrónica por quem tem poderes para representar a C...... que, por seu turno, enquanto chefe do consorcio, tem poderes para representar o consórcio através do seu próprio representante, poderes que lhe foram atribuídos contratualmente (cf. cláusula. 8, n.º 1, al. a) do Contrato de Consórcio - g) e 1) da fundamentação de facto do douto Acórdão recorrido e doc de fls. 76 do processo instrutor).
XIV. Pelo que e sem necessidade de mais considerações, se conclui pela inadmissibilidade da presente revista quanto à terceira questão suscitada pela Recorrente nos termos do disposto no Art.º 150º n.º 4 do CPTA.
Sempre se dirá ainda que,
XV. A Recorrente repete a argumentação expendida quer em lª quer em 2ª instância.
XVI. Ora, como salientado pelo douto Acórdão do STA de 07-07-2010, proferido no processo n.º 0555/10 (www.dgsi.pt), "não é de admitir o recurso de revista excepcional em situação na qual o Recorrente reedita a argumentação já usada na 1ª e 2ª instâncias, por elas apreciada com desenvolvimento e sem que se revele a existência de qualquer erro patente".
XVII. Termos porque não deverá ser admitido o presente recurso de revista por falta de verificação dos respectivos pressupostos da sua admissibilidade.
Caso assim se não entenda (o que só por cautela de patrocínio se admite),
Da improcedência da revista
XVIII. Da conjugação dos Art.os 102°, n.º 3, al. c) do CPTA e 205° n.º 1 do CPC, resulta que as nulidades processuais previstas no Art.° 201° do CPC devem ser arguidas, nos processos de contencioso pré-contratual, no prazo de 5 dias a contar da data em que a parte foi notificada para qualquer termo do processo quando deva presumir-se que então tomou conhecimento das nulidades ou quando delas pudesse conhecer, agindo com a devida diligência.
XIX. A Recorrente foi notificada da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra em 4 de Julho de 2011 pelo que dispunha do prazo de 5 dias para arguir a invocada nulidade processual, o que não fez.
XX. Deste modo, a existir a referida nulidade processual - no que não se concede - deverá a mesma considerar-se sanada (cf. Art.s 153º n.º 1, 201º n.º 1 e 205° n.º 1 do CPC e Art.º 102°, n.º 3, al. c) do CPTA).
Ainda que assim se não entenda (no que não se concede),
XXI. Cotejadas as disposições dos Art.° 91° n.º 4 e 102° n.º 2 do CPTA, das mesmas não deriva o sancionamento com a nulidade em caso de omissão da notificação das partes para apresentarem alegações.
XXII. A Recorrente não alegou e muito menos demonstrou que a falta de notificação para alegações fosse susceptível de influir no exame ou na decisão da causa, conforme imposto pelo Art.° 201° do Código Civil.
XXIII. Uma anulação da sentença recorrida teria como consequência a prolação de nova sentença com conteúdo decisório idêntico.
XXIV. Assim, verificar-se a invocada nulidade processual, sempre se teria de concluir pela sua insusceptibilidade de influir na decisão da causa pelo que nunca poderia produzir efeitos invalidantes.
XXV. A indicação de testemunhas não faz abrir obrigatoriamente a fase das alegações na medida em que é necessário que essa prova tenha tido efectivamente lugar, o que não sucedeu.XXVI. A entidade demandada e as contra-interessadas não juntaram documentos com a sua contestação.
XXVII. A recorrente não só teve acesso ao contrato de consórcio a que as contra-interessadas fizeram referência na sua contestação porque é parte na providência cautelar onde tal documento foi junto como, notificada da contestação, poderia ter-se pronunciado sobre ele ao abrigo do disposto nos Art.° 30 n.º 3, 517° n.º 2 e 526° do CPC, o que não fez.
XXVIII. Termos porque deverá necessariamente improceder a arguição da nulidade processual feita pela Recorrente. No dia 2 de Julho de 2010, as contra-interessadas celebraram por escrito contrato de consórcio, formando entre si um consorcio externo, nele estabelecendo os respectivos termos e condições, nomeadamente, nele designando o chefe do consórcio (a C......) e atribuindo-lhe poderes gerais de representação do consórcio perante a ANCP, as Entidades Agregadoras, Entidades Adquirentes (entendendo-se como tais as entidades compradoras vinculadas e as entidades compradoras voluntárias que integrem o Sistema Nacional de Compras Públicas) e terceiros e os poderes para organizar a apresentação de propostas para todos os procedimentos de aquisição para que venham a ser convidados no âmbito do acordo quadro (cf. alínea g) da fundamentação de facto do douto acórdão recorrido).
XXIX. Porque as consorciadas atribuíram por contrato escrito poderes de representação ao Chefe do Consórcio, essa atribuição é plenamente válida (cf. Art.º 30 n.º 1 e 4° n° 1 do DL 231/81).
XXX. Nestes termos, a C......, obviamente na sua qualidade de Chefe do Consórcio, e porque tem poderes de representação do consórcio, através do seu próprio representante, atribuídos pelo contrato de consórcio, tem poderes para a apresentação de propostas em todos os procedimentos de aquisição lançados ao abrigo do acordo quadro, como é o caso do presente procedimento.
XXXI. A proposta foi carregada, assinada e submetida na plataforma electrónica por F......, a quem foram conferidos poderes para representar a C......, nos termos do certificado da respectiva assinatura aposta.
XXXII. Por outro lado, os documentos que constituem a proposta encontram-se assinados por todas as consorciadas (cf. al. g) da fundamentação de facto do douto Acórdão recorrido).
XXXIII. Concluindo, a proposta foi apresentada pelo Consórcio, constando dos documentos que a constituem a identificação das consorciadas e encontrando-se os mesmos assinados por todas as consorciadas, tendo a proposta sido carregada, submetida e assinada na plataforma electrónica por quem tem poderes para representar a C......, a qual foi designada Chefe do Consórcio e a qual foram atribuídos, através do Contrato de Consórcio, poderes de representação do Consórcio.
XXXIV. Apenas e só se os membros do consórcio não atribuírem ao Chefe do Consórcio poderes de representação através do contrato de consórcio, é que terão que o fazer posteriormente mediante procuração.
XXXV. Apenas esta interpretação é consentânea com as disposições dos Artigos 12° e 14° do DL 231/81.
XXXVI. A não ser assim, ficaria desprovida de sentido útil a referência no artigo 12° ao exercício pelo chefe do consórcio das "funções externas que contratualmente lhe forem atribuídas".
XXXVII. Não faz sentido que os poderes de representação estejam atribuídos ao Chefe do Consórcio mediante o próprio contrato de consórcio e que seja exigido um novo acto jurídico (procuração) para atribuir (novamente) tais poderes.
XXXVIII. Acresce que, como salienta o douto Acórdão recorrido, "'Ainda que se entendesse que a proposta não se mostrava devidamente assinada par quem obriga o consórcio C......-D......-E...... tal não poderia determinar a exclusão da proposta, atentos os princípios da concorrência e da proporcionalidade, mas tão somente um convite ao aperfeiçoamento da mesma" (cfr. neste sentido, o Ac. do TCA-Sul de 29.04.2010, P. n° 05862/10 e o Ac. TCA-Norte de 22.10.2010, P. 00323719-OBECRB).
XXXIX. Termos porque não deverá ser admitido o presente recurso de revista por falta de verificação dos pressupostos da sua admissibilidade previstos no Art.° 150º do CPTA ou, caso assim senão entenda, deverá o mesmo ser julgado improcedente.
O Exmo Magistrado do Ministério Público junto deste Supremo Tribunal emitiu o seguinte parecer:
Vem o presente recurso de revista interposto do douto acórdão do TCA Sul que negou provimento ao recurso da douta sentença do TAF de Sintra que julgou improcedente a acção de contencioso pré-contratual intentada pela ora recorrente A...... contra a autoridade recorrida Instituto de Segurança Social, I.P. e as contra-interessadas B......, C......, D...... e E......, visando a impugnação do despacho, de 4/2/2011, do Vogal do Conselho Directivo da entidade demandada que, no âmbito do ajuste directo lançado ao abrigo do Acordo Quadro nº 15.b-RC, adjudicou a prestação de serviço de fornecimento de refeições confeccionadas ao consórcio representado pela C.......
A recorrente imputa ao acórdão recorrido violação dos arts 257º, 57º, nº 5 e 622 do CCP e do art 27º, nº 3 da Portaria nº 701-G/2008, de 29 de Julho - conclusão V) das alegações do recurso.
Em nosso parecer, que se circunscreve as questões que fundamentaram a admissão da revista, de acordo com o disposto no are 1462, n2 1 do CPTA, o recurso não merecerá provimento.
Em síntese, a recorrente sustenta que a admissão da proposta apresentada pela C...... é ilegal, (i) por não ser imputável ao consórcio e (ii) por não se encontrar assinada electronicamente, nos termos devidos, nem instruída com documento demonstrativo do mandato conferido pelos membros do consórcio a quem a assinou electronicamente.
Pretende a recorrente que a C...... não tinha poderes para apresentar a proposta em representação do consórcio, uma vez que, não se encontrando definidas legalmente as funções externas do chefe do consórcio externo e tendo estas de ser conferidas por procuração, não foi demonstrado que tal procuração existisse.
Em seu entender, a proposta do consórcio ou seria apresentada por todos os consorciados ou pelo representante dos consorciados, nomeado mediante procuração especial outorgada para o efeito - cf. conclusões M)/T).
Sobre esta questão, o douto acórdão recorrido, em consonância com a decisão do TAF de Sintra, decidiu, a nosso ver bem, que a proposta apresentada pela C...... é imputável ao consórcio externo celebrado entre a C......, a D...... e a E......, e não à C...... ou a um agrupamento de concorrentes, atendendo a que os membros do consórcio, nos termos das cláusulas 7ª e 8ª do contrato de consórcio designaram como chefe do consórcio, durante todo o período de duração deste, a C......, a quem competia representar o consórcio, através do seu próprio representante (...), designadamente recebendo os convites formulados pelas entidades adquirentes e pelas entidades agregadoras para a apresentação de propostas, no âmbito do Acordo Quadro supra referido e organizando a apresentação de propostas para todos os procedimentos de aquisição para que venham a ser convidados, também no âmbito do mesmo Acordo Quadro - cf. fls 286.
Não procede efectivamente a alegação da recorrente de que as funções externas do chefe de consórcio têm de ser conferidas por procuração, em face do preceituado no artº 12º do DL nº 231/81, de 28 de Julho, nos termos do qual compete ao chefe do consórcio as funções externas, tal como as internas, que contratualmente lhe foram atribuídas.
Só para a hipótese da sua não atribuição no contrato de consórcio, prevê o artº 14º daquele DL que os membros do consórcio poderão conferir ao respectivo chefe, mediante procuração, poderes de representação, como também entendeu o acórdão em apreço.
De acordo ainda com o disposto nos arts 3º, nº 1 e 4, nº 1 do mesmo diploma, impõe-se assim concluir que a atribuição, no Contrato de Consórcio em referência, de poderes de representação do consórcio à C......, na sua qualidade de Chefe do Consórcio, durante todo o período de duração deste, é formal e substancialmente válida.
Ora, consagrando a cláusula 8º do Contrato de Consórcio a atribuição de funções externas ao Chefe do Consorcio e cometendo-lhe a organização da apresentação de propostas para todos os procedimentos lançados no âmbito do Acordo Quadro, haverá de considerar-se incluído nesta competência o poder de, em representação do consórcio e em conformidade com o decidido pelo Conselho de Orientação e Fiscalização, integrado por todos os membros do consórcio, apresentar essas mesmas propostas, na sequência do recebimento dos convites formulados pelas Entidades Adquirentes e pelas Entidades Agregadoras.
E por certo, nesta matéria, a mesma cláusula não contempla, no seu nº 1, alínea f), uma mera competência de natureza interna do Chefe do Consórcio, como pretende a recorrente, a qual, diferentemente, lhe resulta atribuída nos termos conjugados das cláusulas 7, nº 2 e 2ª, nº 2 do Contrato.
Efectivamente, nelas se comete ao Chefe do Consórcio o dever de organizar a cooperação entre as partes na realização do objecto do Consorcio, designadamente no que respeita a definição das atribuições, das relações, das responsabilidades e dos meios das Consorciadas, no âmbito da apresentação das propostas aos convites que lhe sejam apresentados pelas Entidades Agregadoras e pelas Entidades Adquirentes, ao abrigo do acordo Quadro. Improcederá, pois, nesta parte, o recurso.
Sustenta ainda a recorrente a ilegalidade de admissão da proposta por ela se encontrar assinada electronicamente por quem vincula apenas a C...... e não ter sido "submetido na plataforma qualquer documento a nomear um representante comum do agrupamento nem a conferir poderes" ao signatário da proposta "para representar as empresas D...... e E......, nos termos do disposto no artº 57º, nº 5 do CCP e no artº 27, nº 3 da Portaria nº 701-G/2008, de 29 de Julho".
Sobre esta questão, o douto acórdão recorrido entendeu que "não era exigível a assinatura electrónica de quem tem poderes de representação das três empresas, ou de um representante comum do agrupamento, mas apenas do representante da C..... que, em representação do consórcio, apresentou a proposta.
Como sintetiza a decisão recorrida a fls 19, a proposta foi assinada, carregada e submetida electronicamente por uma pessoa com poderes para representar a C.....,, a qual por sua vez representa o consórcio" - cf. fls 286.
Em nosso parecer, tal pronúncia não merece também a censura que a recorrente lhe dirige.
Convém sublinhar, desde logo, que no Acordo Quadro referenciado, ao abrigo do qual foi lançado o Procedimento por Ajuste Directo - Aquisição de Serviços de Fornecimento de Refeições Confeccionadas, em que foi adjudicada aquela proposta, foi parte o Consórcio Externo denominado "Consórcio C......-D......-E......, A.C.E." e não as empresas que o constituíram, por exigência do Programa do Concurso Limitado por Prévia Qualificação (artº 27º) e do respectivo Caderno de Encargos (artº 25) - cf. alíneas a)/g) da matéria de facto provada.
Ora, naquele referido Procedimento, competia a C......, na qualidade de Chefe do Consórcio, a sua representação, através do seu próprio representante, nos termos das cláusulas 7º, nº 1 e 8ª, nº 1, a) do "Contrato de Consórcio" - cf. alínea g) da matéria de facto provada.
A proposta assim assinada, carregada e submetida por quem se admitiu representar a C...... é, portanto, a proposta do Consórcio Externo que ela representa contratualmente, não sendo caso de observância das formalidades previstas no nº 5 do artº 54º do CCP, apenas aplicáveis quando a proposta seja apresentada por um agrupamento concorrente não constituído formalmente em qualquer modalidade de associação jurídica - Neste sentido, "Concursos e Outros Procedimentos de Contratação Pública", Mário Esteves de Oliveira/Rodrigo Esteves de Oliveira, Almedina, 2011, p. 556.
E compreende-se que assim seja, já que a exigência de constituição das empresas subscritoras de uma proposta conjunta em consórcio externo visa facilitar a apresentação desse tipo de propostas e a celebração e execução do contrato adjudicado.
"É que com isso permite-se, por um lado, que elas atribuam contratualmente ao líder ou "chefe do consórcio" - como se lhes exigirá normalmente nos documentos do procedimento em que se exija a adopção dessa fórmula - poderes para a representar a todas perante a entidade adjudicante, em todos os actos e formalidades do procedimento adjudicatório e, por outro lado, que se estabeleça um regime de solidariedade (passiva) das diversas empresas consorciadas em relação a responsabilidades emergentes da sua participação no procedimento" - ob. cit., p. 566.
Improcedendo, em consequência, todas as conclusões das alegações da recorrente, deverá em nosso parecer ser negado provimento ao recurso e ser inteiramente confirmado o acórdão recorrido.
2. A revista foi admitida pelo acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo (STA), de fls. 415, ss, dos autos, da responsabilidade da formação prevista no art. 150, nº 5, do CPTA.
3. A matéria de facto é a dada como provada no acórdão recorrido, a qual damos aqui por integralmente reproduzida, conforme estabelece o art. 713, nº 6, do CPCivil.
4. Como se relatou, o acórdão recorrido confirmou a decisão, proferida em 1ª instância, que julgou improcedente a acção de contencioso pré-contratual, na qual a ora recorrente visava, essencialmente, a anulação do acto de adjudicação culminante de procedimento de ajuste directo para aquisição de serviços de fornecimento de refeições.
A recorrente impugna o decidido, suscitando três questões, indicadas na conclusão B) da respectiva alegação de recurso.
A primeira dessas questões, tratada nas conclusões F) a J) da alegação da recorrente, respeita à nulidade processual em que a 1.ª instância teria incorrido ao sentenciar a causa sem previamente abrir uma fase para alegações escritas. O TCA entendeu que não se verificara tal nulidade. Mas a recorrente persiste na alegação da sua existência, defendendo essencialmente que a utilização, pela sentença, de documentos insertos no processo cautelar apenso aos presentes autos tornava obrigatório o convite às partes para produzirem alegações, «ex vi» do art. 102°, n.º 2, do CPTA.
Nas contra-alegações apresentadas, os recorridos ISS e C...... defendem que não existe tal nulidade, sendo que a C...... sustenta, ainda, que deveria ter sido arguida autonomamente e, porque o não foi, estaria sanada se tivesse existido.
É certo que a nulidade invocada na apelação não se localiza na sentença aí em crise - pelo que, ante os princípios gerais, pareceria dever ser objecto de reclamação, e não de recurso. Mas, não é assim. Pois, como foi explicado no acórdão do Pleno deste STA, de 15/9/2011 (Rº 505/10-20), em considerações transponíveis para o presente caso,
A primeira questão colocada pelo recorrente respeita à «nulidade processual» em que, na sua óptica, a Subsecção incorreu ao prolatar o acórdão «sub censura». Não se trata de uma nulidade «in interiore», como as previstas no art. 668° do CPC; mas antes de uma nulidade extrínseca ao aresto, embora a ele propagável, por consistir na omissão de uma formalidade legal que lhe seria prévia - a audição das partes, nos termos e para os efeitos do art. 95°, n.º 2, do CPTA, relativamente ao vício advindo da «deficiência de instrução».
Permanece válida no nosso direito adjectivo a ideia matriz segundo a qual das decisões recorre-se e das nulidades reclama-se; donde pareceria não ser este recurso o meio próprio para censurar a dita imperfeição. Contudo, é geralmente aceite que a reacção contra nulidades «cobertas» ou assumidas por decisões judiciais consiste no recurso que destas se interponha, sendo ele possível; pois, se em vez disso se reclamasse da nulidade, agir-se-ia em vão devido à regra que impede o juiz de repensar e alterar o que decidiu (arts. 666°e 668° do CPC). Sendo assim, e atendendo ao modo como a arguida nulidade terá surgido, «uno actu» com a prolação do aresto, não sofre dúvidas que a sua denúncia foi exercitada através do meio processual adequado (cfr. Alberto dos Reis, Comentário ao Código de Processo Civil, 2.°, pags. 507 e ss. e Manuel de Andrade, Noções Elementares de Processo Civil, pág. 182); pelo que nada obsta ao conhecimento da nulidade.
Reiteramos aqui essa jurisprudência, pelo que, tal e qual fez o TCA, concluímos pela cognoscibilidade da arguição, cuja improcedência, todavia, é clara.
Na verdade, o art. 102°, n.º 2, do CPTA - indiscutivelmente aplicável à acção dos autos - estabelece que «só são admissíveis alegações nos casos de ser requerida ou produzida prova com a contestação». A índole exclusiva desta proposição jurídica, explicada pela celeridade inerente aos processos do género, não consente a abertura de uma fase de alegações fora da hipótese ínsita na norma. E o certo é que, compulsando o processo, se vê que os contestantes, apesar de oferecerem prova testemunhal, nenhuns documentos juntaram a essas suas peças.
Ora, a circunstância do TAF ter pesquisado factos no processo cautelar apenso (art. 113°, n.º 2, do CPTA) não integra manifestamente aquela hipótese. E a única reacção, aliás não exercida, contra essa conduta do TAF consistiria na denúncia de que, por um motivo qualquer, a matéria em causa não deveria ter-se por provada - o que redundaria em a sentença padecer de um erro no seu julgamento de facto, e não numa nulidade processual.
E, embora a arguição da recorrente sugira cingir-se àquela consideração dos documentos oferecidos no meio cautelar, cabe notar que a nulidade também não existe se porventura a encaramos pelo prisma dos requerimentos de produção de prova testemunhal ou da junção aos autos do processo instrutor. Com efeito, o mero oferecimento de um rol de testemunhas, considerado inútil pelo tribunal, é inoperante para os fins previstos no art. 102°, n.º 2, do CPTA; pois esta norma, embora fale em prova «requerida», quer obviamente aludir àquela que, sendo requerida frutiferamente, será mesmo produzida - e não a que o não seja, por desnecessidade. Para além disso, é evidente que, em si mesma, a junção do processo instrutor não pode ser qualificada como produção de prova, para efeitos daquele art. 102, nº 2, do CPTA. Pois que, sendo essa junção obrigatória (arts. 102/1 e 84, do CPTA), a admissibilidade da alegações seria regra, esvaziando-se aquela norma de qualquer sentido útil (Neste sentido, veja-se o acórdão desta 1ª Secção, de 27.6.07 (Rº 302/07) e, ainda, M. Aroso de Almeida/C.A.F.Cadilha, in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Liv. Almedina, 3ª ed. rev., 2010, 694.).
A segunda questão suscitada pela recorrente, respeita à alegada necessidade de produção da prova testemunhal oferecida pelas partes [Concl. K)].
O acórdão recorrido - tal como a sentença da 1ª instância - entendeu desnecessária a produção dessa prova, por constarem do processo todos os elementos relevantes para a decisão a proferir.
Mas, a recorrente persiste na alegação de «que era necessário ouvir as testemunhas arroladas pelas partes, para que ficasse, efectivamente, esclarecido, a que título interveio a C...... no procedimento bem como a que título é que a mesma foi convidada pelo Recorrido».
Ora, como consta da matéria de facto dada como provada, o agrupamento de empresas formado pela C......, D...... e E...... foi um dos candidatos selecionados no âmbito do Concurso Limitado por Prévia Qualificação para a celebração do Acordo Quadro ao abrigo do qual o ora recorrido ISS lançou o procedimento de Ajuste Directo a que respeitam os autos. Após a adjudicação nesse concurso, e conforme estabelecido no respectivo Programa (Artigo 27º), a C...... e os restantes membros desse agrupamento celebraram contrato de constituição de Consórcio Externo, denominado Consórcio C......-D......-E......, A.C.E. e chefiado pela mesma C......, à qual, nessa qualidade e nos termos contratuais (Cláusula 8ª), também competia representar o consórcio, perante a Agência Nacional de Compras e as Entidades Adquirentes.
Perante esses factos, dados como provados na sentença da 1ª instância face aos documentos constantes do processo cautelar apenso aos autos, são claras as razões da intervenção da C......, no procedimento concursal a que respeitam os autos e do convite que, nesse sentido, lhe dirigiu o ora recorrido ISS. Sendo que, por outro lado, a recorrente não contraditou tais factos, ou seja, não alegou quaisquer outros que, provados, demonstrassem ter sido diferente o título a que ocorreu aquela intervenção. Pelo que se mostra acertada a conclusão, afirmada pelo acórdão recorrido, no sentido de que não era necessária a produção da prova testemunhal em causa.
Assim sendo, improcede também a conclusão K), da alegação da recorrente.
Nas conclusões L) a V), defende a mesma recorrente que o consórcio vencedor, formado pelas recorridas particulares C......, D...... e E......, devia ter sido excluído do concurso por duas básicas razões: porque a proposta só é verdadeiramente atribuível à C...... - e não também aos outros dois membros do consórcio - em virtude dela não estar munida de procurações das outras, sendo ainda certo que a C...... nem sequer podia concorrer sozinha por a tanto obstar o art. 257°, n.º 1, do CCP; e, ainda, porque, a admitir-se que se pretendera que a proposta emanasse do consórcio, sempre teria de se negar essa autoria, tendo em conta que a respectiva assinatura electrónica provém de uma pessoa que apenas representava e vinculava a C......
Deste modo, a recorrente clama que a presença, no procedimento de ajuste directo, do consórcio vencedor é fictícia, por um de dois motivos: seja porque, em bom rigor, só a C...... concorreu - o que, aliás, não podia fazer, pois o concurso seguiu-se a um acordo quadro onde fora qualificada, não a C......, mas o consórcio que ela integrava e que foi aí a adjudicatária, relativamente a eventuais e futuras prestações de serviços (cfr. o art. 257°, n.º 1, do CCP); seja porque a proposta vencedora, se porventura atribuível, «primo conspectu», ao consórcio, fora assinada electronicamente só por um representante da C......, não podendo vincular os demais membros.
Mas tais posições da recorrente pecam, «ab origine», por menosprezarem o relevo do acordo quadro que precedeu o procedimento de ajuste directo dos autos. Com efeito, tal como antes se referiu, decorre da matéria de facto que, na sequência doutro concurso, foi celebrado um «acordo quadro para o fornecimento de refeições confeccionadas», do qual são partes, entre outras, a recorrente e o consórcio formado pela C......, pelo D...... e pela E...... Aliás, como também já se referiu, as regras desse anterior concurso obrigavam as empresas que concorressem agrupadas a associar-se em consórcio externo antes da celebração do acordo quadro, devendo o respectivo contrato designar um dos membros como chefe do consórcio. E foi isso que aquelas três empresas fizeram, subscrevendo um contrato de consórcio escrito em que indicaram a C...... como chefe do consórcio e lhe atribuíram poderes para «receber os convites formulados pelas entidades adquirentes» e proceder a «apresentação de propostas para todos os procedimentos de aquisição para que» viessem «a ser convidadas no âmbito do Acordo Quadro».
Partindo desse acordo quadro, o ISS, ora recorrido, dirigiu convites a várias empresas, incluindo a recorrente e a C......, a fim de apresentarem propostas sobre o ajuste directo em causa nos autos - o qual se inclinava à aquisição de refeições confeccionadas, a fornecer aos utentes de certos estabelecimentos. Na medida em que «só podem celebrar contratos ao abrigo de um acordo quadro as partes nesse acordo quadro» (art. 257°, n.º 1, do CCP), é evidente que a C...... fora convidada, para apresentar uma proposta, enquanto chefe do mencionado consórcio. Afinal, esse consórcio fora constituído nos termos do DL n.º 231/81, de 28/7, e a sua emergência fora seguramente comunicada a Administração - pois tudo isso era exigido no concurso tendente a celebração do acordo quadro e assumia-se até como uma «condicio sine qua non» da inclusão do consórcio no referido acordo.
Portanto, e no que toca ao ajuste directo dos autos, a C...... foi convidada a concorrer, não em nome próprio, mas enquanto chefe do consórcio qualificado no acordo quadro. Donde se segue que a apresentação de uma proposta pela C......, em anuência aquele convite, haveria normalmente de traduzir e revelar a manutenção e o prolongamento da qualidade - de chefe do consórcio - por que tinha sido convidada; e tudo converge para que só assim não fosse se os termos da proposta emanada da C...... denotassem que ela viera ao concurso repudiando a qualidade de chefe do consórcio e agindo «a se».
É certo que a recorrente objecta com o teor do art. 57°, n.º 5, do CCP, que tem a redacção seguinte: «Quando a proposta seja apresentada por um agrupamento concorrente, a declaração referida na alínea a) do n.º 1» - que respeita à aceitação do conteúdo do caderno de encargos - «deve ser assinada pelo representante comum dos membros que o integram, caso em que devem ser juntos à declaração os instrumentos de mandato emitidos por cada um dos seus membros ou, não existindo representante comum, deve ser assinada por todos os seus membros ou respectivos representantes». E, como a C...... concorreu sem exibir os aludidos «instrumentos de mandato», a recorrente sustenta que a proposta não emanou do consórcio.
Sucede, porém, que esse art. 57°, n.º 5, não tem aplicação «in casu». O «agrupamento concorrente» a que a norma se refere é o previsto no art. 54°, n.º 1, do CCP, que se reporta às «pessoas singulares ou colectivas» que se agrupam «sem que entre as mesmas exista qualquer modalidade jurídica de associação» (Neste sentido, cfr. Mário Esteves de Oliveira/Rodrigo Esteves de Oliveira, in Concursos e Outros Procedimentos de Contratação Pública, Liv. Almedina, 2001, 556.). Mas não era essa a realidade do consórcio vencedor, que já sabemos ter sido constituído à luz do regime do DL n.º 231/81, de 28/7.
O que, na mesma linha de raciocínio, se poderia inquirir era se a C...... necessitava de procuração dos outros dois membros do consórcio, dado que o art. 14°, n.º 1, al. a), do DL n.º 231/81 estatui que «os membros do consórcio poderão conferir ao respectivo chefe, mediante procuração», o «poder para negociar quaisquer contratos a celebrar com terceiros no âmbito do contrato de consórcio» - e a apresentação de uma proposta contratual insere-se, «certe», na actividade de «negociar». Ora, encaradas as coisas nesta perspectiva, o facto da proposta da C...... estar desacompanhada das procurações dos outros membros do consórcio voltaria a cobrar relevo - por recair na impossibilidade de reportar a proposta apresentada ao consórcio vencedor.
Mas esta construção carece da devida solidez. Nos termos do art. 12° do DL n.º 231/81, de 28/7, o chefe do consórcio tem competência para «exercer as funções internas e externas que contratualmente lhe forem atribuídas». Donde se segue que a procuração «para negociar» só é necessária se o contrato de consórcio não tiver atribuído já esse poder ao respectivo chefe. Aliás, seria absurdo que a lei exigisse a outorga, por procuração, de poderes representativos a quem já os detinha por força da «lex contractus», e é por isso que o diploma, no citado art. 14°, n.º 1, al. a), não encara uma tal procuração como absolutamente necessária, mas apenas como possível. Ora, no caso em apreço, os poderes representativos da C...... - designadamente para «a apresentação de propostas» - já constavam do texto do contrato de consórcio (cláusula 8.ª, n.º 1, al. f); e esses poderes eram do conhecimento da Administração - o que explica que esta não tivesse exigido a C...... que fizesse prova deles (cfr. o art. 260º do Código Civil). Vê-se, assim, que nenhum fundamento tem a ideia da recorrente de que a proposta provinda da C...... devia ser acompanhada de procurações dos demais membros do consórcio. E, «a fortiori», não tinha a proposta da iniciativa da C...... de ser instruída com a «procuração especial» a que alude o art. 14°, n.º 2, do DL n.º 231/81, pois isso só era exigível para uma realidade diversa da apresentação de propostas - para conferir «poderes para celebração, modificação ou resolução de contratos com terceiros no âmbito do contrato de consórcio», bem como poderes ligados a intervenções «em juízo».
Por outro lado, nenhumas dúvidas havia que a C......, ao concorrer, actuara enquanto chefe do consórcio e representante dos seus outros membros. Isso já resultava, primeiro, do anterior acordo quadro e, depois, da qualidade em que a C...... fora convidada a formular uma proposta; e obtém plena confirmação de um pormenor, enunciado na matéria de facto apurada: o de que a proposta da C...... se mostrava acompanhada de várias declarações assinadas pelos «legais representantes» de todos os membros do consórcio. Ora, este é um ponto de facto não questionado e, portanto, adquirido; e cuja censura, se acaso existisse, até seria insindicável, ao menos em principio, nesta revista (cfr. os arts. 150°, n.º 2, do CPTA e 722° do CPC).
Podemos, em suma, assentar no seguinte: na sequência do acordo quadro pretérito, o consórcio que veio a sair vencedor estava qualificado para o concurso; a Administração sabia que a C...... chefiava esse consórcio, juridicamente constituído, e foi nessa qualidade que a convidou a apresentar uma proposta; e a proposta efectivamente oferecida pela C...... radicou, sem dúvida, nessa qualidade, de modo que a proposta era atribuível ao consórcio que acabou por ganhar o concurso.
Mas se a C......, ao subscrever sozinha a proposta, vinculava todos os membros do consórcio, esfuma-se de imediato a objecção que a recorrente coloca a propósito da assinatura electrónica. Com efeito, está adquirido nos autos que «a proposta foi carregada, submetida e assinada» por alguém que tinha poderes para representar a C......, nos termos do certificado da respectiva assinatura aposta. Sendo assim, esse subscritor representava a C...... em todo o âmbito da actuação que a esta fosse possível - o que mostra que ele a representava «recte» e, ainda, em relação aos membros do consórcio já representados pela C....... Deste modo se vê que a recorrente nenhuma razão tem ao dizer que o acto violou os arts. 62° do CCP (que alude à apresentação das propostas «em plataforma electrónica utilizada pela entidade adjudicante») e 27°, n.º 3, da Portaria n.º 701-G/2008, de 29/7 (que trata dos «casos em que o certificado digital não possa relacionar directamente o assinante com a sua função e poder de assinatura»).
Pelo exposto, conclui-se pela improcedência das conclusões L) a V) da alegação da recorrente, sendo que as conclusões A) a E) da mesma alegação são irrelevantes para o desfecho deste recurso, porque dirigidas à formação que o recebeu.
A alegação da recorrente é, em suma, totalmente improcedente.
5. Termos em que acordam em negar provimento à revista e em confirmar o acórdão recorrido.
Lisboa, 28 de Março de 2012. - Adérito da Conceição Salvador dos Santos (relator) - Luís Pais Borges - Jorge Artur Madeira dos Santos.