Source: http://www.senat.fr/rap/l18-423/l18-423_mono.html
Timestamp: 2019-06-26 01:19:23+00:00
Document Index: 59238283

Matched Legal Cases: ["l'article 6", "l'article 6", "l'article 11", "l'article 6", "l'article 11", "l'article 112", "l'article 11", "l'article 6", "l'article 6", "l'article 6", "l'article 8", "l'article 6", "l'article 2", "l'article 6", "l'article 6", "l'article 11", "l'article 6", "l'article 6", "l'article 6", "l'article 6", "l'article 11"]

2 avril 2019 : Souveraineté numérique ( rapport )
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Rapport n° 423 (2018-2019) de M. Philippe BAS, fait au nom de la commission des lois, déposé le 2 avril 2019
I. LA CRÉATION D'UNE COMMISSION D'ENQUÊTE PAR « DROIT DE TIRAGE » D'UN GROUPE POLITIQUE
II. LE CONTRÔLE DE LA RECEVABILITÉ DE LA PROPOSITION DE RÉSOLUTION DANS LE CADRE DU « DROIT DE TIRAGE »
Enregistré à la Présidence du Sénat le 2 avril 2019
au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) portant avis sur la recevabilité de la proposition de résolution tendant à la création d'une commission d'enquête sur la souveraineté numérique,
Réunie le mardi 2 avril 2019, sous la présidence de M. Philippe Bas, président, la commission des lois a examiné, sur le rapport de M. Philippe Bas, la recevabilité de la proposition de résolution n° 383 (2018-2019), présentée par M. Bruno Retailleau et les membres du groupe Les Républicains, apparentés et rattachés, tendant à la création d'une commission d'enquête sur la souveraineté numérique.
Le groupe Les Républicains a fait savoir qu'il demanderait la création de cette commission d'enquête au titre de la procédure du « droit de tirage », prévue à l'article 6 bis du Règlement du Sénat, de sorte que la commission des lois a uniquement à se prononcer sur la recevabilité de la proposition de résolution.
Le rapporteur a constaté que l'objet de la commission d'enquête envisagée portait sur la gestion de services publics - sur les conditions dans lesquelles l'évolution des technologies numériques remet en cause l'exercice par l'État de ses fonctions régaliennes (en matière de sécurité, de défense, de pouvoir normatif, de fiscalité et de monnaie) et sur les moyens dont dispose la puissance publique (législation, régulation, investissements) pour reconquérir une telle « souveraineté numérique » - et non sur des faits déterminés.
En conséquence, la commission des lois a constaté que la proposition de résolution était recevable.
Le 19 mars 2019, le président Bruno Retailleau et les membres du groupe Les Républicains, apparentés et rattachés ont déposé une proposition de résolution tendant à la création d'une commission d'enquête « sur la souveraineté numérique » (n° 383, 2018-2019)1(*).
Compte tenu de son objet, cette proposition de résolution a été envoyée au fond à la commission des affaires économiques et, pour avis, à votre commission des lois.
Le groupe Les Républicains a fait connaître qu'il demanderait la création de cette commission d'enquête, pour l'année 2018-2019, au titre du « droit de tirage » qui permet à chaque groupe politique d'obtenir, de droit, une fois par année parlementaire, la création d'une commission d'enquête ou d'une mission d'information. Sous réserve de sa recevabilité, il doit être pris acte de cette demande de constitution d'une commission d'enquête par la Conférence des présidents lors de sa prochaine réunion.
Dans ces conditions, votre commission des lois n'a pas à se prononcer sur l'opportunité de la création d'une telle commission d'enquête, mais elle est chargée d'apprécier la recevabilité de la proposition de résolution au regard des conditions posées par l'article 6 de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires ainsi que par l'article 11 du Règlement du Sénat.
Introduit par la résolution tendant à modifier le Règlement du Sénat pour mettre en oeuvre la révision constitutionnelle, conforter le pluralisme sénatorial et rénover les méthodes de travail du Sénat, adoptée le 2 juin 2009 à la suite de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République, l'article 6 bis du Règlement du Sénat prévoit que chaque groupe politique a droit à la création d'une commission d'enquête ou d'une mission d'information par année parlementaire.
En vertu de la résolution réformant les méthodes de travail du Sénat dans le respect du pluralisme, du droit d'amendement et de la spécificité sénatoriale, pour un Sénat plus présent, plus moderne et plus efficace, adoptée le 13 mai 2015, le groupe politique à l'origine de la demande de création a, en outre, le droit d'obtenir que la fonction de rapporteur soit confiée à l'un de ses membres.
Article 6 bis du Règlement du Sénat
« 1. - Chaque groupe a droit à la création d'une commission d'enquête ou d'une mission d'information par année parlementaire.
« 4. - Les fonctions de président et de rapporteur d'une commission d'enquête ou d'une mission d'information sont partagées entre la majorité et l'opposition. Lorsque le groupe à l'origine de la demande de création d'une commission d'enquête ou d'une mission d'information sollicite la fonction de rapporteur pour l'un de ses membres, elle est de droit s'il le souhaite. »
Communément appelé « droit de tirage », ce droit attribué à tous les groupes du Sénat, qu'ils se soient ou non déclarés d'opposition ou minoritaire, a donné une réelle consistance au nouvel article 51-1 de la Constitution, issu de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008. Celui-ci prévoit en effet que « le règlement de chaque assemblée détermine les droits des groupes parlementaires constitués en son sein » et « reconnaît des droits spécifiques aux groupes d'opposition de l'assemblée intéressée ainsi qu'aux groupes minoritaires ». En tout état de cause, s'il n'était pas nécessaire qu'une telle disposition figurât dans la Constitution pour que les règlements fussent en mesure de déterminer les droits des groupes - ce qu'ils font depuis le début du XXe siècle -, cette disposition assure la reconnaissance au niveau constitutionnel des groupes politiques et de leur rôle au sein des assemblées.
Lorsqu'un groupe demande la création d'une commission d'enquête ou d'une mission d'information et fait connaître son intention d'utiliser à cette fin son « droit de tirage » annuel, la Conférence des présidents prend acte de la demande, cette prise d'acte valant création de la commission d'enquête ou de la mission d'information. Dans le cas d'une commission d'enquête, ainsi que le prévoit l'article 11 du Règlement, une proposition de résolution tendant à la création de cette commission d'enquête doit avoir été préalablement déposée, dans les conditions réglementaires normales, mais elle n'a pas à être adoptée en séance, comme le prescrit la première phrase de l'alinéa 1 de l'article 112(*) : la proposition de résolution est considérée comme adoptée du fait de la prise d'acte par la Conférence des présidents. Dès lors, pour la commission saisie au fond de la proposition de résolution, il n'y a pas lieu d'examiner l'opportunité de la création de la commission d'enquête.
Depuis juin 2009, dix-huit commissions d'enquête ont été créées sur le fondement du « droit de tirage », aucune n'ayant été créée selon la procédure normale depuis cette même date :
- sur les mutations de la haute fonction publique et leurs conséquences sur le fonctionnement des institutions de la République, créée en 2018.
- en 2017, sur la prise en charge des djihadistes français et de leurs familles de retour d'Irak et de Syrie3(*), en raison de l'existence de plusieurs enquêtes et informations judiciaires en cours sur les faits ayant motivé le dépôt de la proposition de résolution (diligentées au principal sous la qualification d'association de malfaiteurs en relation avec une entreprise terroriste, au parquet de Paris ainsi qu'au pôle antiterroriste du tribunal de grande instance de Paris, concernant des individus de retour de la zone irako-syrienne) ;
- et en 2018, sur le traitement des abus sexuels sur mineurs et des faits de pédocriminalité commis dans une relation d'autorité, au sein de l'Église catholique, en France4(*), en raison de l'existence de plusieurs informations judiciaires en cours sur les faits ayant motivé le dépôt de la proposition de résolution (notamment sous les qualifications de corruption de mineurs, d'agressions sexuelles sur mineur de quinze ans, par personne ayant autorité, de viols sur mineur de quinze ans, par personne ayant autorité ou sur personne vulnérable, ou encore de non-dénonciation et de non-assistance à personne en péril).
À titre de comparaison, l'Assemblée nationale a repris le mécanisme sénatorial du « droit de tirage », dans le cadre d'une résolution du 28 novembre 2014 tendant à modifier son Règlement5(*), en instaurant un nouveau mécanisme similaire de création d'une commission d'enquête : chaque président de groupe d'opposition ou minoritaire obtient, de droit, une fois par session ordinaire, à l'exception de celle qui précède le renouvellement de l'Assemblée, la création d'une commission d'enquête ou d'une mission d'information, la Conférence des présidents prenant acte de cette création, sous réserve des règles de recevabilité applicables à la création d'une commission d'enquête6(*). La fonction de président ou de rapporteur revient de droit à un membre du groupe à l'origine de cette demande7(*).
Auparavant, le mécanisme équivalent au « droit de tirage », instauré par la résolution du 27 mai 2009, permettait simplement à chaque président de groupe d'opposition ou minoritaire de demander, une fois par an, la mise d'office à l'ordre du jour d'une proposition de résolution tendant à la création d'une commission d'enquête, à condition qu'elle fût recevable, celle-ci pouvant être modifiée par la commission saisie au fond de la proposition et rejetée en séance à la majorité des trois cinquièmes des membres de l'Assemblée.
L'exercice du « droit de tirage » pour la création d'une commission d'enquête ne dispense pas du contrôle de la recevabilité de la proposition de résolution tendant à cette création. Cette obligation de contrôle de recevabilité résulte de la procédure de droit commun de création de ces commissions, fixée par l'article 11 du Règlement.
L'article 11 du Règlement du Sénat, applicable à la création de toute commission d'enquête en vertu de l'article 6 bis du Règlement, hormis ses dispositions relatives à la procédure de création proprement dite, dispose que la proposition de résolution « doit déterminer avec précision, soit les faits qui donnent lieu à enquête, soit les services publics ou les entreprises nationales dont la commission d'enquête doit examiner la gestion ». Il ajoute que, lorsqu'elle n'est pas saisie au fond de la proposition de résolution, « la commission des lois (...) est appelée à émettre un avis sur la conformité de cette proposition avec les dispositions de l'article 6 de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958, modifiée, relative au fonctionnement des assemblées parlementaires ». Il prévoit en outre que la commission « ne peut comporter plus de vingt et un membres ».
Article 11 du Règlement du Sénat
« 1. - La création d'une commission d'enquête par le Sénat résulte du vote d'une proposition de résolution, déposée, renvoyée à la commission permanente compétente, examinée et discutée dans les conditions fixées par le présent Règlement. Cette proposition doit déterminer avec précision, soit les faits qui donnent lieu à enquête, soit les services publics ou les entreprises nationales dont la commission d'enquête doit examiner la gestion. Lorsqu'elle n'est pas saisie au fond d'une proposition tendant à la création d'une commission d'enquête, la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale est appelée à émettre un avis sur la conformité de cette proposition avec les dispositions de l'article 6 de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958, modifiée, relative au fonctionnement des assemblées parlementaires. La proposition de résolution fixe le nombre des membres de la commission d'enquête, qui ne peut comporter plus de vingt et un membres.
« 2. - Pour la nomination des membres des commissions d'enquête dont la création est décidée par le Sénat, une liste des candidats est établie par les présidents des groupes et le délégué des sénateurs ne figurant sur la liste d'aucun groupe, conformément à la règle de la proportionnalité. Il est ensuite procédé selon les modalités prévues à l'article 8, alinéas 3 à 11. »
Dans son rapport8(*) sur la proposition de résolution tendant à modifier le Règlement adoptée le 2 juin 2009, notre ancien collègue Patrice Gélard, après avoir constaté que « la création de la commission d'enquête ne ferait pas l'objet d'un vote du Sénat », indiquait que « la création de l'organe de contrôle serait donc automatique, sous réserve, pour les demandes de création d'une commission d'enquête, d'un contrôle de recevabilité minimal ».
Cette obligation de contrôle de recevabilité a d'ailleurs été clairement rappelée par le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2009-582 DC du 25 juin 2009 sur la résolution du Sénat du 2 juin 2009. Il est de jurisprudence constante, en effet, que les règlements des assemblées doivent respecter les dispositions de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 précitée et singulièrement, pour la création des commissions d'enquête, celles de son article 6 qui fixent des conditions de recevabilité de cette création.
Dans les considérants 5 et 6 de sa décision, le Conseil constitutionnel a ainsi rappelé :
« 5. Considérant que, conformément au principe de la séparation des pouvoirs, l'article 6 de l'ordonnance du 17 novembre 1958 susvisée, d'une part, interdit que soient créées des commissions d'enquête sur des faits ayant donné lieu à des poursuites judiciaires et aussi longtemps que ces poursuites sont en cours et, d'autre part, impose que toute commission d'enquête prenne fin dès l'ouverture d'une information judiciaire relative aux faits sur lesquels elle est chargée d'enquêter ; qu'en outre, il prévoit que les commissions d'enquête ont un caractère temporaire et que leur mission prend fin, au plus tard, à l'expiration d'un délai de six mois à compter de la date de l'adoption de la résolution qui les a créées ;
« 6. Considérant que l'article 2 de la résolution soumise à l'examen du Conseil constitutionnel n'a pas pour effet de restreindre la portée des dispositions de l'article 6 de l'ordonnance du 17 novembre 1958 susvisée qui conditionnent la recevabilité des demandes de création de commissions d'enquête ; que, dans ces conditions, il n'est pas contraire à la Constitution ; »
Ainsi, la demande de création d'une commission d'enquête par recours au « droit de tirage » est bien pleinement soumise à la procédure normale de vérification de la recevabilité de la proposition de résolution déposée en ce sens, c'est-à-dire au contrôle par votre commission des lois de sa conformité à l'article 6 de l'ordonnance du 17 novembre 1958.
Ce contrôle porte sur le respect par la proposition de résolution des premier à cinquième alinéas du I de cet article 6, qui prévoient notamment que « les commissions d'enquête sont formées pour recueillir des éléments d'information soit sur des faits déterminés, soit sur la gestion des services publics ou des entreprises nationales », qu'« il ne peut être créé de commission d'enquête sur des faits ayant donné lieu à des poursuites judiciaires et aussi longtemps que ces poursuites sont en cours » et que les commissions d'enquête « ne peuvent être reconstituées avec le même objet avant l'expiration d'un délai de douze mois à compter de la fin de leur mission ».
Dans le cadre de la procédure de « droit de tirage », la compétence de votre commission des lois se limite donc strictement, comme lorsqu'elle n'est saisie que pour avis d'une proposition de résolution tendant à la création d'une commission d'enquête, à l'examen de sa recevabilité.
En outre, il convient de s'assurer que, conformément à l'article 11 du Règlement, la proposition de résolution fixe le nombre des membres de la commission d'enquête, qui ne peut excéder vingt et un, et que, conformément au dernier alinéa du I de l'article 6 de l'ordonnance du 17 novembre 1958 précitée, une commission d'enquête n'est pas reconstituée avec le même objet avant l'expiration d'un délai de douze mois à compter de la fin de sa mission.
Dans le cadre du « droit de tirage », ce contrôle de recevabilité doit s'opérer, le cas échéant, dans des conditions compatibles avec le délai, établi par l'alinéa 3 de l'article 6 bis du Règlement, selon lequel la demande de création d'une commission d'enquête doit être formulée au plus tard une semaine avant la réunion de la Conférence des présidents qui doit prendre acte de cette demande.
L'article unique de la proposition de résolution présentée par le président Bruno Retailleau et les membres du groupe Les Républicains, apparentés et rattachés est légèrement plus précis que son intitulé, puisqu'il tend à créer une commission d'enquête « sur les moyens de reconquérir » notre souveraineté numérique.
Dans son exposé des motifs, la proposition de résolution rappelle d'abord le contexte de la « révolution numérique », les transformations technologiques et les « perspectives de progrès considérables » qu'elles ont ouvertes.
Toutefois, elle souligne ensuite le « défi colossal [posé] à l'exercice de notre souveraineté » par ces évolutions. Relevant que « l'État voit en effet se bouleverser les conditions dans lesquelles il exerce sur son territoire ses fonctions régaliennes », elle mentionne à ce titre de nouvelles formes d'atteintes à la sécurité des biens et des personnes, et en particulier les menaces pesant sur les « infrastructures stratégiques » et sur « l'intégrité démocratique des processus électoraux ».
Elle évoque également les enjeux pour la défense nationale, « la capacité à mener une cyberguerre [étant] aujourd'hui devenue une composante incontournable de toute doctrine de défense crédible », et pour la fiscalité et la monnaie, face à des modèles d'affaires « échappant largement aux cadres fiscaux conçus pour une économie physique et territorialisée ».
Ella ajoute que c'est le rôle normatif de la puissance publique lui-même qui semble remis en cause, face à un « écosystème numérique, contrôlé et façonné par une poignée d'acteurs, toujours plus puissants, qui écrasent les marchés et nous placent en situation de dépendance technologique, édictent leurs propres normes, poursuivent leurs propres objectifs et servent leurs propres intérêts », citant notamment les exemples « du droit du travail, du droit de la propriété intellectuelle ou encore du droit des contrats ».
L'exposé des motifs se conclut sur la difficulté actuelle du législateur à répondre à ces évolutions, la création d'une commission d'enquête étant justifiée pour « identifier, d'une part, les champs fondamentaux de notre souveraineté numérique » et « pour esquisser, d'autre part, les moyens de la reconquérir, qu'ils relèvent de la règlementation ou de la mise en oeuvre de politiques publiques. »
Il apparaît à votre rapporteur que cette commission d'enquête devrait donc faire porter ses investigations sur les conditions dans lesquelles l'évolution des technologies numériques remet en cause l'exercice par l'État de ses fonctions régaliennes (en matière de sécurité, de défense, de pouvoir normatif, de fiscalité et de monnaie) et sur les moyens dont dispose la puissance publique (législation, régulation, investissements) pour reconquérir une telle « souveraineté numérique ». Il ne s'agirait donc pas d'enquêter sur des faits déterminés, mais, au sens large, sur la gestion de services publics.
Ainsi, la proposition de résolution entre-t-elle bien dans le champ défini par l'article 6 de l'ordonnance du 17 novembre 1958 précitée, au titre de la gestion d'un service public, sans qu'il soit nécessaire d'interroger la garde des sceaux aux fins de connaître l'existence d'éventuelles poursuites judiciaires en cours.
Dès lors, votre commission a constaté que la proposition de résolution n° 383 (2018-2019) tendant à la création d'une commission d'enquête sur la souveraineté numérique était recevable.
M. Philippe Bas, rapporteur. - Le 19 mars 2019, le président Bruno Retailleau et les membres du groupe Les Républicains, apparentés et rattachés ont déposé une proposition de résolution dont l'article unique tend à créer une commission d'enquête « sur les moyens de reconquérir » notre souveraineté numérique.
Cette proposition n'a pas pour effet de reconstituer avec le même objet une commission d'enquête ayant achevé ses travaux depuis moins de douze mois - c'est l'une des conditions de recevabilité.
Par ailleurs, s'agissant du champ d'investigation retenu par la proposition de résolution pour la commission d'enquête, il nous appartient de vérifier s'il conduit à enquêter sur des faits déterminés ou bien sur la gestion d'un service public ou d'une entreprise nationale. Il apparaît que cette commission d'enquête devrait faire porter ses investigations sur les conditions dans lesquelles l'évolution des technologies numériques remet en cause l'exercice par l'État de ses fonctions régaliennes, en matière de sécurité, de défense, de pouvoir normatif, de fiscalité et de monnaie, et sur les moyens dont dispose la puissance publique pour reconquérir une telle souveraineté numérique. Il ne s'agirait donc pas d'enquêter sur des faits déterminés, mais, au sens large, sur la gestion de services publics.
Ainsi la proposition de résolution entre-t-elle bien dans le champ défini par l'article 6 de l'ordonnance du 17 novembre 1958 et à l'article 11 du Règlement du Sénat, sans qu'il soit nécessaire d'interroger la garde des sceaux aux fins de connaître l'existence d'éventuelles poursuites judiciaires en cours.
La commission déclare recevable la proposition de résolution n° 383 (2018-2019) tendant à la création d'une commission d'enquête sur la souveraineté numérique, présentée par M. Bruno Retailleau.
https://www.senat.fr/leg/ppr18-383.html
* 2 Cette phrase indique :
« La création d'une commission d'enquête par le Sénat résulte du vote d'une proposition de résolution, déposée, renvoyée à la commission permanente compétente, examinée et discutée dans les conditions fixées par le présent Règlement. »
* 3 Proposition de résolution n° 101 (2017-2018) tendant à la création d'une commission d'enquête sur la prise en charge des djihadistes français et de leurs familles de retour d'Irak et de Syrie.
* 4 Proposition de résolution n° 24 (2018-2019) tendant à la création d'une commission d'enquête sur le traitement des abus sexuels sur mineurs et des faits de pédocriminalité commis dans une relation d'autorité, au sein de l'Église catholique, en France
* 5 Dans sa décision n° 2014-705 DC du 11 décembre 2014, le Conseil constitutionnel a considéré que ce nouveau mécanisme n'était pas contraire à la Constitution.
* 6 Articles 141, alinéa 2, et 145, alinéa 5, du Règlement de l'Assemblée nationale.
* 7 Articles 143, alinéa 3, et 145, alinéa 5, du Règlement de l'Assemblée nationale.
* 8 Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/l08-427/l08-427.html