Source: https://www.jusmeum.de/urteil/vg_stuttgart/e595db955ce3de1cfc6fa069925c4e65bdcad92d272f255785d63a86378a00a5
Timestamp: 2019-09-19 14:48:54
Document Index: 385350193

Matched Legal Cases: ['Art. 33', 'Art. 19', '§ 92', '§ 126', '§ 88', '§ 129', '§ 111', '§ 8', '§ 106', '§ 40', '§ 40', '§ 129', 'Art. 33', '§ 104', '§ 1', '§ 20', '§ 40', '§ 41', '§ 40', 'Art. 33', 'Art. 19', '§ 41', 'Art. 33', 'Art. 19', '§ 115', '§ 51', 'Art. 33', 'Art. 19', '§ 115', '§ 115', '§ 1', '§ 15']

VG Stuttgart, 4 S 660/11: VG Stuttgart: erstellung, einstellung des verfahrens, reformatio in peius, vergleich, verfügung, beförderung, zahl, kontingentierung, steuerverwaltung, erfahrung
Urteil des VG Stuttgart vom 25.09.2012, 4 S 660/11
Aktenzeichen: 4 S 660/11
VG Stuttgart: erstellung, einstellung des verfahrens, reformatio in peius, vergleich, verfügung, beförderung, zahl, kontingentierung, steuerverwaltung, erfahrung
VGH Baden-Württemberg Urteil vom 25.9.2012, 4 S 660/11
1. Aus Art. 33 Abs. 2 GG i.V.m. Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG folgt die Pflicht, die wesentlichen Erwägungen einer dienstlichen Beurteilung schriftlich niederzulegen, auch wenn einzelne Leistungsmerkmale und das Gesamturteil jeweils durch eine Punktzahl ausgedrückt werden dürfen (Bestätigung des Senatsbeschlusses vom 29.11.2010 - 4 S 2416/10 -, VBlBW 2011, 278 und des Senatsurteils vom 31.07.2012 - 4 S 575/12 -).
2. Die Festlegung von Beurteilungsmaßstäben durch Vorgabe eines dienststellenbezogenen Richtwerts in Form eines Gesamtpunktekontingents, welches alle Besoldungsgruppen einer Laufbahn erfasst und nicht nach einem innerhalb einer jeweiligen Besoldungsgruppe angestrebten Notenspiegel errechnet wird, sondern anhand "historisch gewachsener" Durchschnittswerte, die unterschiedlich hohe Punktzahlen für unterschiedliche Besoldungsgruppen vorsehen, ist rechtswidrig.
Das Verfahren wird eingestellt, soweit der Kläger seine Anschlussberufung zurückgenommen hat.
Die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 25. Januar 2011 - 12 K 254/10 - wird mit der Maßgabe zurückgewiesen, dass der Beklagte verurteilt wird, dem Kläger eine neue dienstliche Beurteilung als Regelbeurteilung für den Zeitraum vom 01.04.2005 bis 31.03.2008 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Senats zu erstellen.
Die Kosten des Berufungsverfahrens tragen der Kläger und der Beklagte jeweils zur Hälfte. Die Kosten des erstinstanzlichen Verfahrens tragen der Kläger zu fünf Sechsteln und der Beklagte zu einem Sechstel.
1Der Kläger wendet sich gegen seine vorletzte Regelbeurteilung.
2Der 1974 geborene Kläger ist Beamter des Beklagten. Er trat 1997 in die Steuerverwaltung ein, wurde am 01.10.2001 zum Beamten auf Probe ernannt, war in der Folgezeit beim Finanzamt ...-... tätig und wurde am 28.04.2004 zum Steuerinspektor (Bes.Gr. A 9) ernannt. Mit Wirkung vom 01.01.2006 wurde ihm am 30.06.2006 eine Leistungsstufe zuerkannt.
3Für den Zeitraum vom 01.04.2004 bis 31.03.2005 erhielt der Kläger die dienstliche Beurteilung (Regelbeurteilung) vom 19.10.2005 mit einem Gesamturteil von 6,0 Punkten, wobei die Leistungsmerkmale Arbeitsmenge, Arbeitsweise und Arbeitsgüte jeweils mit 6,0 Punkten bewertet wurden. Nach der Aufgabenbeschreibung übte er im Beurteilungszeitraum die Tätigkeit „P F 1c“ beim Finanzamt ...-... aus. Für den Beurteilungszeitraum vom 01.04.2005 bis zum 31.03.2008 wurde die - hier angegriffene -
Regelbeurteilung vom 18.07.2008 erstellt. Der Kläger erhielt darin erneut das Gesamturteil von 6,0 Punkten, wobei Arbeitsmenge und Arbeitsweise mit jeweils 6,0 Punkten, die Arbeitsgüte mit 6,5 Punkten bewertet wurden. Nach der Aufgabenbeschreibung war er im Beurteilungszeitraum als „P BP“ beim Finanzamt ...-... beschäftigt. Eine Begründung der für die einzelnen Leistungsmerkmale bzw. als Gesamturteil vergebenen Punkte war weder in der aktuellen noch in der Vorbeurteilung enthalten.
4Mit Schreiben vom 14.08.2009 beantragte der Kläger die Änderung seiner dienstlichen Beurteilung vom 18.07.2008. Das Beförderungs- und Beurteilungssystem habe sich nach dem letzten Beurteilungsstichtag geändert. Bislang hätten die Regelbeurteilung und der Erlass des Finanzministeriums vom 22.05.2002 (Az.: 1-0311.2/15) die Grundlage für Beförderungen gebildet. Danach seien die Beförderungswartezeiten nicht allein von der Beurteilungspunktzahl abhängig gewesen; vielmehr hätten auch durch langjährige und zuverlässige Arbeit in der gesamten Dienstzeit erworbene Erfahrung und angeeignetes Wissen durch den leistungsabhängigen gestaffelten Zeitfaktor mitberücksichtigt werden müssen. Nach dem neuen Beurteilungssystem sei dies nicht mehr der Fall. Er könne daher möglicherweise überhaupt nicht mehr befördert werden, weil ihm jetzt mehr Personen mit einer besseren aktuellen Beurteilung (aber geringeren Lebensarbeitsleistung) vorgingen und die Zahl dieser Personen die Zahl der in den nächsten Jahren möglichen Beförderungen übersteige. Ohnehin bilde die ihm vergebene Punktzahl seine Leistungen nicht zutreffend ab. Gemäß einer OFD-Vorgabe werde bei der ersten Beurteilung die Abschlussnote aus Hochschulzeiten angesetzt; für die dann folgende Regelbeurteilung würden durch eine weitere OFD-Vorgabe größere Punktesprünge ausgeschlossen. Schließlich falle dieses System noch unter ein Punktekontingent, welches für jedes Amt vergeben werde. Ämter wie das Finanzamt ...-... mit besonders vielen guten Mitarbeitern könnten diese daher überhaupt nicht gerecht und landesweit vergleichbar beurteilen. Seine herausragenden Leistungen als Betriebsprüfer, die durch die Zuerkennung einer Leistungsstufe am 30.06.2006 belegt seien, seien in die letzte dienstliche Beurteilung aufgrund des bisherigen Beurteilungssystems nicht eingeflossen. Er werde nach acht Jahren Betriebsprüfertätigkeit auf höchstem Niveau im Bereich der Großbetriebe mit schwerwiegenden Rechtsproblemen trotz über Jahre hinweg weit überdurchschnittlicher Prüferstatistiken in der fachlichen Entwicklung immer noch anhand seiner Note aus Fachhochschulzeiten beurteilt. Bei der letzten Beurteilung sei er mit der Punktezahl von 6,0 Punkten nicht zufrieden gewesen. Es sei ihm jedoch mitgeteilt worden, dass man ihn gerne besser beurteilt hätte, dafür jedoch das Punktekontingent nicht ausgereicht habe. Außerdem habe man ihm vorgerechnet, dass die erzielte Punktzahl seine Beförderung nur um ca. ein halbes Jahr verschiebe. Deshalb sei ihm damals nahegelegt worden, gegen die Beurteilung nicht vorzugehen. Da jetzt aber allein noch die Beurteilung ausschlaggebend für eine Beförderung sei, bitte er darum, dass seine Lebensarbeitsleistung innerhalb der Beurteilung neu gewichtet werde. Der letzten Regelbeurteilung sei durch die Veränderung der Beförderungsgrundsätze die Geschäftsgrundlage entzogen worden. Hilfsweise beantrage er die Erstellung einer Anlassbeurteilung aufgrund des Wegfalls der bisherigen Geschäftsgrundlage zur Bestimmung der Beförderungsreihenfolge unter Beachtung der neuen Beförderungskriterien.
5Mit Bescheid vom 24.09.2009 lehnte das Finanzamt ...-... den Antrag ab. Bei der Regelbeurteilung zum 01.04.2005 sei der Kläger in jedem einzelnen Leistungsmerkmal und im Gesamturteil mit 6,0 Punkten beurteilt worden. Da es sich um eine Erstbeurteilung gehandelt habe, sei der Orientierungsrahmen zu beachten gewesen, den die OFD Karlsruhe für alle Finanzämter festgelegt habe. Aufgrund der vom Kläger in der
Abschlussprüfung erzielten Prüfungsnote von 10,65 Punkten wäre eigentlich eine Beurteilung mit 5,5 Punkten angemessen gewesen. Im Einvernehmen mit dem Erstbeurteiler sei man trotz der in der Beurteilungsbesprechung geäußerten Bedenken der Auffassung gewesen, dass im Hinblick auf den überdurchschnittlichen Arbeitseinsatz des Klägers und die guten Arbeitsergebnisse ausnahmsweise eine Beurteilung mit 6,0 Punkten gerechtfertigt gewesen sei. Bei der Beurteilung zum 01.04.2008 sei die weitere Leistungssteigerung durchaus berücksichtigt worden, indem das Leistungsmerkmal der Arbeitsgüte um 0,5 Punkte angehoben worden sei. Eine weitere Anhebung sei im Vergleich zu den übrigen zu beurteilenden Steuerinspektoren nicht in Betracht gekommen. Die guten Leistungen als Betriebsprüfer überträfen zwar die Leistungserwartungen. Bei einer durchschnittlichen Punktzahl der einzelnen Leistungsmerkmale von 6,16 sei dies jedoch angemessen berücksichtigt worden.
6Dagegen legte der Kläger durch seinen Prozessbevollmächtigten mit Schreiben vom 12.12.2009 Widerspruch ein. Er beantragte, das Gesamturteil auf 7,0 Punkte anzuheben sowie eine Anlassbeurteilung zum 01.11.2009 mit einem Gesamturteil von 7,0 Punkten zu erstellen. Mit Widerspruchsbescheid vom 21.12.2009 wies das Finanzamt ...-... den Widerspruch des Klägers als unbegründet zurück. Es sei zwar richtig, dass sich die Beförderungsgrundsätze geändert hätten. Während noch im Jahr 2008 für eine Beförderung neben einer starken Gewichtung der Leistungsbeurteilung auch eine Berücksichtigung des Dienstalters erfolgt sei, seien ab Mitte 2009 diese Grundsätze in Anpassung an die verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung dahingehend geändert worden, dass das Dienstalter nur als Hilfskriterium bei gleicher Leistungsbeurteilung herangezogen werden könne. Mit dieser Änderung seien jedoch die Leistungsbeurteilungen zum 01.04.2009 (gemeint wohl: 2008) nicht nachträglich fehlerhaft geworden. Möglicherweise wäre die eine oder andere Beurteilung in Kenntnis einer Änderung der Beförderungsgrundsätze anders ausgefallen, der Kläger jedoch wäre auch in Kenntnis der geänderten Beförderungsgrundsätze nicht anders bewertet worden. Mit einer Beurteilung von 6,0 im Gesamturteil und eines von drei Leistungsmerkmalen mit 6,5 Punkten sei den überdurchschnittlichen Leistungen des Klägers hinreichend Rechnung getragen worden. Insbesondere sei der Kläger im Vergleich zu den übrigen zu beurteilenden Beamten seiner Besoldungsgruppe zutreffend beurteilt worden.
7Bereits zum 01.11.2009 war der Kläger - zunächst für ein Jahr sowie später für mehrere weitere Monate - an die OFD Karlsruhe zur Dienstaushilfe abgeordnet worden. Zum 01.03.2010 nahm er ein Nebenamt als Verstärker bei der Kontrollgruppe in der Spielbank ... an. Am 18.03.2010 wurde der Kläger zum Steueroberinspektor (Bes.Gr. A 10) befördert.
8Am 22.01.2010 hat er beim Verwaltungsgericht Stuttgart Klage erhoben, mit der er zuletzt die Verurteilung des Beklagten zur Änderung der dienstlichen Beurteilung vom 18.07.2008 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts sowie die Erstellung einer Anlassbeurteilung zum 01.11.2009 begehrt hat. Soweit die Klage auf Beförderung in ein Amt der Besoldungsgruppe A 10 gerichtet war, hat das Verwaltungsgericht das Verfahren nach übereinstimmenden Erledigungserklärungen eingestellt, und hat den Beklagten im Übrigen mit Urteil vom 25.01.2011 unter entsprechender Aufhebung des Bescheids des Finanzamts ...-... vom 24.09.2009 und dessen Widerspruchsbescheids vom 21.12.2009 verurteilt, dem Kläger eine neue Regelbeurteilung für den Zeitraum vom 01.04.2005 bis 31.03.2008 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu erstellen. Im Übrigen hat es die Klage abgewiesen. Das Änderungsbegehren des Klägers habe nur zum Teil Erfolg. Die Änderung des Beförderungssystems als solche sei unbeachtlich, denn diese sei nach dem Stichtag der dienstlichen Beurteilung vom 01.04.2008 erfolgt und wirke sich
nicht auf die schon erteilte dienstliche Beurteilung aus. Der Kläger könne sich auch nicht mit Erfolg darauf berufen, die Dauer seiner Dienstzugehörigkeit und seine Lebensarbeitsleistungen seien nicht hinreichend in die dienstliche Beurteilung eingeflossen. Es handle sich insoweit um die eigene subjektive Einschätzung des Klägers, die rechtlich nicht maßgebend sei. Im Übrigen sage die Dauer der Dienstzugehörigkeit als solche nichts über die tatsächlichen Leistungen eines Beamten aus. Der Kläger könne auch nichts daraus für sich herleiten, dass er ab dem 01.01.2006 eine Leistungsstufe bekommen habe; diese sei eine Belohnung für die Vergangenheit, kein Vorschuss für die Zukunft. Weiter könne der Kläger sich nicht darauf berufen, besonders anspruchsvolle und schwierige Gebiete geprüft, eine überdurchschnittliche Punktestatistik, hohe Mehrergebnisse und geringe Bagatellfallquoten erreicht zu haben. Der Beklagte habe insoweit zu Recht darauf hingewiesen, dass nach der früheren Funktionsgruppenverordnung ein Betriebsprüfer mindestens in der Funktionsgruppe 1c eingestuft gewesen sei. Im Übrigen habe es beim Einsatz des Klägers im Vergleich zu anderen Prüfern seiner Funktion keine Unterschiede gegeben. Zahlen über den Kläger könnten nicht vorgelegt werden, da Statistiken über die Prüfungsergebnisse der einzelnen Prüfer nicht zu führen seien. Der Kläger könne ebenfalls nicht damit durchdringen, der Leistungsvergleich müsse amtsübergreifend erfolgen. Ein Endbeurteiler könne naturgemäß nur die Leistungen erkennen, erfassen und beurteilen, die in seiner Behörde erbracht würden, nicht dagegen die Leistungen der Beamten anderer Finanzämter. Der Kläger könne sich jedoch mit Erfolg gegen die Berücksichtigung von Punktekontingenten als Richtwerte für die Erstellung der dienstlichen Beurteilung wenden. Zwar sei die Einführung von Punktekontingenten grundsätzlich nicht zu beanstanden. Diese hätten gegenüber der grundsätzlich zulässigen Vorgabe von Richtwerten in Form von Quoten für die einzelnen Bewertungsstufen den Vorteil größerer Flexibilität. Für den Ansatz der Durchschnittswerte der Regelbeurteilung 2002 und insbesondere die dadurch entstehende Begrenzung der zu vergebenden Punktzahl sei jedoch kein sachlicher Grund ersichtlich. Der konkrete Durchschnitt der Leistungen sei aufgrund von Beförderungen und sonstigem personellen Wechsel Änderungen unterworfen. Dies gelte umso mehr, als auch 2005 wieder Regelbeurteilungen erstellt worden seien. Im Übrigen würden durch dieses System die bestehenden erheblichen Unterschiede der Durchschnittswerte für die einzelnen Besoldungsgruppen zementiert. Der Beklagte müsse dem Kläger eine neue dienstliche Beurteilung als Regelbeurteilung für den Zeitraum vom 01.04.2005 bis 31.03.2008 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erstellen. Danach dürften die vorgegebenen Punktekontingente und die damit im Zusammenhang stehenden Vorgaben und Regelungen, wie sie 2008 angewandt worden seien, nicht mehr berücksichtigt werden. Der Kläger habe jedoch keinen Anspruch auf Erstellung einer Anlassbeurteilung zum 01.11.2009 anlässlich der Abordnung an die OFD Karlsruhe.
9Das Verwaltungsgericht hat die Berufung zugelassen, „soweit der Klage stattgegeben wird“. Die Rechtssache habe insoweit grundsätzliche Bedeutung, als es um die erst in der mündlichen Verhandlung näher erläuterte Anwendung von Punktekontingenten gehe.
10Gegen dieses ihm am 07.02.2011 zugestellte Urteil hat der Beklagte am 25.02.2011 Berufung eingelegt. Das Verwaltungsgericht habe für rechtswidrig erachtet, dass für die Erstellung der dienstlichen Beurteilung Punktekontingente als Richtwerte berücksichtigt und für die Ermittlung des Punktekontingents die vorvergangenen Regelbeurteilungsergebnisse für das Jahr 2002 zugrunde gelegt worden seien. Diese Entscheidung stelle ein Überraschungsurteil dar. Wie aus den Urteilsgründen ersichtlich, sei erstmals in der mündlichen Verhandlung die Kontingentierung erörtert worden. Dabei sei es jedoch lediglich um die Anwendung des Punktekontingents als solchem gegangen.
In welcher Ausgestaltung eine Kontingentierung zulässig sei, sei weder im Termin erörtert noch vorher seitens des Gerichts nachgefragt worden. Sehr wohl gebe es Gründe für die Begrenzung der zu vergebenden Punktzahl. Nach (und wegen) der Fusion der Oberfinanzdirektionen Karlsruhe und Stuttgart zum 01.01.2005 sei das Beurteilungsverfahren in der Steuerverwaltung geändert worden. Bis 2004 sei im zweistufigen Beurteilungsverfahren die Oberfinanzdirektion Endbeurteiler gewesen. Mit der Fusion 2005 sei landesweit das ganze Beurteilungsverfahren zur Stärkung der Verantwortung der Amtsleiter dezentralisiert worden. Aufgrund der Relevanz und der überörtlichen Bedeutung der Beurteilung für Beförderungen und Dienstpostenübertragungen sei zur Wahrung eines einheitlichen Maßstabs als Korrektiv für die Delegation der Endbeurteilerzuständigkeit die Kontingentierung eingeführt worden. Hätte es ein gänzlich neues System mit anderer Notenskala gegeben, hätte man die durch das Verwaltungsgericht gerügten atypischen Ergebnisse (Durchschnittsergebnis höher, je höher die Besoldungsgruppe ist) beseitigen können. Diese seien jedoch historisch gewachsen und hätten bei Einführung der Kontingente Berücksichtigung finden müssen. Die Festlegung bestimmter Richtwerte sei auch Ausdruck „allgemeiner Erfahrung“. Mit der Einführung der Richtwerte (mit Überschreitungsmöglichkeit) und dem Festhalten an der vorausgegangenen Regelbeurteilung werde zudem das Ziel verfolgt, die ohnehin schon in sehr hohem Notenbereich liegenden Beurteilungen in der Steuerverwaltung nicht noch weiter ansteigen zu lassen. Mit Ausnahme einer wegen der Überschreitungsmöglichkeit nur relativen Bindung an die Richtwerte sei dieses System sehr flexibel. Darüber hinaus ermögliche es auf jeden Fall eine korrekte Einordnung und Beurteilung aller Bediensteten derselben Besoldungsstufe. Mit der Ausgestaltung als Orientierungsrahmen könne zudem allen Besonderheiten Rechnung getragen werden. Nicht nachvollziehbar sei die Beanstandung des Gerichts, dass die bestehenden erheblichen Unterschiede der Durchschnittswerte für die einzelnen Besoldungsgruppen zementiert würden. Ansatzpunkt für die Richtwertberechnung seien die Ergebnisse der Beurteilungsrunde 2002 und die zum Beurteilungsstichtag tatsächlich zu beurteilenden Beamtinnen und Beamten. Zementiert werde lediglich das Beurteilungsniveau, nicht jedoch die Richtwerte. Diese würden für jedes Finanzamt und jede Laufbahngruppe individuell für jeden Stichtag nach festgelegten Regeln ermittelt. Dabei werde auf die bei jedem Finanzamt am Beurteilungsstichtag tatsächlich zu beurteilenden Bediensteten abgestellt. Sämtliche Zuund Wegversetzungen, Beförderungen und dergleichen fänden in der Kontingentberechnung Berücksichtigung. Das Kontingent für jedes Finanzamt und jede Laufbahngruppe in der Beurteilungsgruppe 2008 unterscheide sich daher von dem Kontingent desselben Finanzamts in derselben Laufbahngruppe der Beurteilungsgruppe 2005. Im Übrigen gebe es keine so weitreichenden Einschränkungen wie vom Gericht angenommen. Mit Verwaltungsvorschrift des Finanzministeriums zur Anwendung der Beurteilungsrichtlinien im Geschäftsbereich des Finanzministeriums vom 19.11.2004 (Az.: I-0300.4/14) und der Ergänzung des Finanzministeriums hierzu vom selben Tage seien die Richtwerte erstmals für die Regelbeurteilung ab 2005 eingeführt worden. Für die vorliegend streitige Regelbeurteilung aus dem Jahr 2008 sei die erläuternde Verfügung der OFD Karlsruhe vom 12.12.2007 (in Anlage vorgelegt) maßgeblich, nicht dagegen die vom Verwaltungsgericht in Bezug genommene Verfügung der OFD Karlsruhe vom 04.11.2009. Nach der Verfügung der OFD Karlsruhe vom 12.12.2007 sei eine Trennung in jeweils zwei Richtwertgruppen für den gehobenen und mittleren Dienst in der Beurteilungsrunde 2008 nicht erfolgt; es habe für beide Laufbahngruppen nur ein Punktekontingent gegeben. Wegen der daraus resultierenden weitergehenden Ausgleichsmöglichkeiten seien die Vorgaben für das Jahr 2008 deutlich großzügiger als vom Gericht angenommen gewesen. Insgesamt habe der Dienstherr die ihm im Rahmen der gesetzlichen Vorgaben kraft seiner Organisationsbefugnis eingeräumte
Gestaltungsfreiheit bei der Erstellung der Beurteilungsgrundsätze beachtet. Diese entsprächen insbesondere dem Erfordernis der Rechtsprechung, Über- und Unterschreitungen der Vorgaben zuzulassen. Da diese Rechtsprechung zu festen Quotenvorgaben ergangen sei, die Vorgaben durch die Kontingente jedoch deutlich weniger streng seien, entsprächen sie dem Gebot der individuellen gerechten Beurteilung in besonderer Weise. Abschließend werde darauf hingewiesen, dass die Kontingentierung einer besseren Beurteilung des Klägers nicht entgegengestanden habe. Im Rahmen der Vorgaben, die Verrechnungsmöglichkeiten bei unverändertem Beurteilungsniveau innerhalb der gesamten Laufbahngruppe böten, wäre eine andere Beurteilung durchaus möglich gewesen.
12das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 25. Januar 2011 - 12 K 254/10 - zu ändern und die Klage in vollem Umfang abzuweisen.
15Die Kammer habe die Regelbeurteilung für die Zeit vom 01.04.2005 bis 31.03.2008 zu Recht aufgehoben und den Beklagten zu einer Neubeurteilung verpflichtet. Sofern die Beurteilungsrichtlinien besagten, dass der Amtsvorsteher für die Erstellung der dienstlichen Beurteilung Punktekontingente als Richtwerte zu berücksichtigen habe, sei dies rechtswidrig und verletze ihn in seinen Rechten. Unabhängig von der hier einschlägigen Verfügung der Oberfinanzdirektion seien in jedem Fall die veralteten Richtwerte aus 2002 für die Beurteilung maßgeblich gewesen. Damit werde eben auch das Beurteilungsniveau unzulässig zementiert. Welche weiteren Kontingent- Ausgleichsmöglichkeiten der Beklagte im Jahr 2008 innerhalb einer Besoldungsgruppe gehabt und wie er diese genutzt habe, bleibe auch mit der Berufung offen. Die von der Berufung „an die Wand gemalte Gefahr“ einer Noteninflation bestehe gerade in der Steuerverwaltung nicht. Eine allgemeine Steigerung des Niveaus der Beurteilung 2005 im Vergleich zur Beurteilung 2002 hätte eine Verbesserung seiner Beurteilung in 2008 zur Folge gehabt. Der Eintritt dieser Folge sei jedoch offenbar gerade in seinem Fall durch Anweisung von oben verhindert worden.
16Die mit Schriftsatz vom 02.05.2011 eingelegte, auf den Erhalt einer Anlassbeurteilung zum 01.11.2009 gerichtete Anschlussberufung hat der Kläger in der mündlichen Verhandlung des Senats vom 25.09.2012 vor entsprechender Antragstellung zurückgenommen.
17Der Beklagte hat im Nachgang zur mündlichen Verhandlung mit bei Gericht am 04.10.2012 eingegangenem Schriftsatz erklärt, er nehme seine Berufung zurück. Der Kläger hat in die Berufungsrücknahme nicht eingewilligt (Schriftsatz vom 09.10.2012).
18Dem Senat liegen die einschlägigen Akten des Beklagten und die Akten des Verwaltungsgerichts Stuttgart im Klageverfahren - 12 K 254/10 - sowie im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes - 12 K 659/10 - vor. Auf den Inhalt dieser Akten und der gewechselten Schriftsätze nebst Anlagen wird wegen des Sachverhalts und der Einzelheiten des Vortrags der Beteiligten Bezug genommen.
19Soweit der Kläger in der mündlichen Verhandlung seine Anschlussberufung zurückgenommen hat, ist das Verfahren in entsprechender Anwendung von § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen.
20Die Berufung des Beklagten, die nach Stellung der Anträge in der mündlichen Verhandlung des Senats vom 25.09.2012 durch den Beklagten mangels Einwilligung des Klägers nicht mehr wirksam zurückgenommen werden konnte (§ 126 Abs. 1 Satz 2 VwGO), ist zulässig, aber unbegründet.
211. Die Berufung des Beklagten ist zulässig. Sie ist insbesondere statthaft. Das Verwaltungsgericht hat den Beklagten auf die Bescheidungsklage des Klägers - unter Abweisung der Klage im Übrigen - zur Erstellung einer neuen dienstlichen Beurteilung für den Zeitraum vom 01.04.2005 bis 31.03.2008 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts verurteilt und die Berufung zugelassen, „soweit der Klage stattgegeben wird“. Soweit also der Kläger obsiegt hat, ist dem Beklagten die Einlegung der Berufung eröffnet, wovon er auch fristgerecht Gebrauch gemacht hat.
22Zur Überprüfung durch den Senat steht damit das auf die Neuerteilung einer Regelbeurteilung für den Beurteilungszeitraum vom 01.04.2005 bis zum 31.03.2008 gerichtete Klagebegehren insgesamt ohne Beschränkung auf die Frage der Rechtmäßigkeit eines an der Beurteilungsrunde des Jahres 2002 orientierten Punktekontingents. Daran ist der Senat nicht aufgrund der nur teilweisen Berufungszulassung durch das Verwaltungsgericht gehindert. Das Verwaltungsgericht hat die Zulassung der Berufung auf das die Neuerteilung einer dienstlichen Beurteilung gerichtete Klagebegehren (unter Ausschluss also des die Erstellung einer Anlassbeurteilung betreffenden Klageantrags) beschränkt. Nicht jedoch ist die Berufungszulassung - wovon die Ausführungen des Beklagten in seiner Berufungsschrift auszugehen scheinen - noch darüber hinausgehend auf die Frage begrenzt worden, ob die dienstliche Beurteilung vom 18.07.2008 deshalb rechtswidrig ist, weil sie unter Einhaltung eines vorgegebenen Punktekontingents bei Zugrundelegung der „Durchschnittswerte der Regelbeurteilung aus dem Jahr 2002“ mit der Folge der „dadurch entstehenden Begrenzung der zu vergebenden Punktezahl“ erfolgt ist. Diese Frage kann zulassungsrechtlich nicht verselbständigt werden.
23Das auf die Erstellung einer fehlerfreien dienstlichen Beurteilung gerichtete Klagebegehren hat einen einheitlichen Streitgegenstand. Er lässt sich daher nicht anhand verschiedener rechtlicher Argumente teilen. Die Einwendungen, die der Kläger gegen die von ihm angegriffene dienstliche Beurteilung erhoben hat, kennzeichnen nur unterschiedliche und unterschiedlich weitreichende Gründe für die Geltendmachung eines und desselben Anspruchs auf fehlerfreie Ausübung der dem Beklagten von Rechts wegen eingeräumten Beurteilungsermächtigung, nicht aber trennbare Teile dieses Streitgegenstandes. Fordert das Gesetz als notwendigen und unverzichtbaren Inhalt einer dienstlichen Beurteilung ein Gesamturteil über Eignung, Befähigung und fachliche Leistung des beurteilten Beamten, so steht dies einer Zerlegung in einzelne fehlerbehaftete Teile zwingend entgegen (vgl. BVerwG, Urteil vom 13.07.2000 - 2 C 34.99 -, BVerwGE 111, 318; vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 24.10.2006 - 6 B 47.06 -, NVwZ 2007, 104). Das schließt sowohl eine Teilaufhebung als auch die Verpflichtung zu einer auf Teile der Beurteilung beschränkten Neubescheidung aus. Über den rechtlich unteilbaren Streitgegenstand der Rechtmäßigkeit der dienstlichen Beurteilung müssen die
Verwaltungsgerichte einheitlich entscheiden (vgl. auch Schnellenbach, Die dienstliche Beurteilung der Beamten und Richter, RdNr. 626). Ihre Bindung an die Anträge (§§ 88, 128 Abs. 1, § 129 VwGO) ändert daran nichts (vgl. BVerwG, Urteil vom 08.07.1994 - 8 C 4.93 -, Buchholz 310 § 111 VwGO Nr. 1 S. 9 f.; Beschluss vom 20.08.1992 - 4 B 92.92 -, Buchholz 406.19 Nachbarschutz Nr. 110 S. 88 m.w.N.). Die Verwaltungsgerichte sind nur an das Klage- oder Rechtsmittelziel, nicht an die Klage- oder Rechtsmittelgründe gebunden. Über die streitige Rechtmäßigkeit der dienstlichen Beurteilung muss der Senat deswegen auch dann insgesamt befinden, wenn - wie hier - nur der beklagte Dienstherr ein Rechtsmittel gegen ein Urteil eingelegt hat, das ihn zur Erstellung einer Neubeurteilung unter Beachtung einer bestimmten Rechtsauffassung verpflichtet (so die st.Rspr. des Bundesverwaltungsgerichts, vgl. Urteile vom 26.06.1980 - 2 C 13.79 -, Buchholz 232 § 8 BBG Nr. 18, vom 17.04.1986 - 2 C 13.85 -, Buchholz 237.90 § 106 LBG Schl-H Nr. 2, vom 17.04.1986 - 2 C 8.83 -, Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 7, vom 26.08.1993 - 2 C 37.91 -, Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 15, vom 24.11.1994 - 2 C 21.93 -, BVerwGE 97, 128 und vom 13.07.2000, a.a.O).
24Mit seinem Begehren auf Neuerstellung der dienstlichen Beurteilung hatte der Kläger in erster Instanz Erfolg. Die diesen Streitgegenstand erfassende Klage ist nicht deshalb teilweise abgewiesen worden, weil das Verwaltungsgericht die Einwendungen des Klägers ganz überwiegend als unberechtigt angesehen hat. Obgleich ausschließlich der Beklagte Rechtsmittel eingelegt hat, konnte der Streitgegenstand nur einheitlich in das Berufungsverfahren übergehen. Deshalb ist der Senat auch im Hinblick auf das Verbot der reformatio in peius (§ 129 VwGO) nicht daran gehindert, über den vom Kläger geltend gemachten Anspruch umfassend zu entscheiden.
252. Davon ausgehend ist die Berufung des Beklagten unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat ihn zu Recht unter Aufhebung des insoweit entgegenstehenden Bescheids des Finanzamts ...-... vom 24.09.2009 und dessen Widerspruchsbescheids vom 21.12.2009 zur erneuten dienstlichen Beurteilung des Klägers für den Zeitraum vom 01.04.2005 bis zum 31.03.2008 verurteilt. Die Klage ist hinsichtlich dieses Streitgegenstands (nach wie vor) zulässig und begründet.
26a) Die als Leistungsklage statthafte Bescheidungsklage des Klägers ist auch im Übrigen nach wie vor zulässig. Insbesondere fehlt es dem Kläger nicht an dem erforderlichen Rechtsschutzbedürfnis. Zwar ist der Kläger mittlerweile auf eine Stelle der Bes.Gr. A 10 befördert worden. Überdies hat er zwischenzeitlich erneut eine Regelbeurteilung (betreffend den Beurteilungszeitraum vom 01.04.2008 bis zum 31.03.2010) erhalten, so dass die hier angegriffene dienstliche Beurteilung des Klägers nunmehr die zeitlich gesehen vorletzte ist. Nach wie vor kann er jedoch zulässig die Änderung auch dieser früheren Regelbeurteilung beanspruchen.
27Auf der Grundlage der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts besteht für eine Klage gegen eine dienstliche Beurteilung (erst) dann kein Rechtsschutzinteresse mehr, wenn die Beurteilung ihre rechtliche Zweckbestimmung verliert bzw. verloren hat, Auswahlgrundlage für künftige Personalentscheidungen zu sein. So verhält es sich insbesondere, wenn der Beamte in den Ruhestand getreten bzw. bestandskräftig aus dem Dienstverhältnis entlassen worden ist oder wenn er bis zum Eintritt in den Ruhestand nicht mehr befördert werden darf. In diesen - und ggf. entsprechenden - Fällen kann nämlich die dienstliche Beurteilung unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt noch als Grundlage einer künftigen, die Beamtenlaufbahn des Beurteilten betreffenden Personalentscheidung dienen (vgl. BVerwG, Urteil vom 19.12.2002 - 2 C 31.01 -, DVBl. 2003, 1545, mit
zahlreichen weiteren Nachweisen). In den übrigen Fällen bleibt hingegen das Interesse des Betroffenen, dass nur eine rechtsfehlerfreie Beurteilung als ergänzende Auswahlgrundlage einer am Grundsatz der Bestenauslese orientierten (künftigen) Personalentscheidung dienen kann, rechtlich geschützt. Dies gilt jedenfalls, solange die dort getroffenen Aussagen zu Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung des Beurteilten zumindest als ergänzende Erkenntnismittel auch für künftige Personalentscheidungen weiterhin bedeutsam sein können (BVerwG, Urteil vom 19.12.2002, a.aO.).
28Das Bundesverwaltungsgericht hat weiter entschieden, dass die rechtliche Zweckbestimmung einer dienstlichen Beurteilung, Auswahlgrundlage für künftige Personalentscheidungen zu sein, und damit auch das Rechtsschutzinteresse für eine Klage gegen die Beurteilung nicht allein dadurch entfällt, dass der Beamte erneut beurteilt und (oder) befördert worden ist (vgl. Urteile vom 19.12.2002, a.a.O., vom 27.02.2003 - 2 C 16.02 -, NVwZ 2003, 1397 und vom 21.08.2003 - 2 C 14.02 -, ZBR 2004, 101). Von Rechts wegen bleiben frühere dienstliche Beurteilungen auch nach einer Beförderung für künftige Verwendungs- und Auswahlentscheidungen von Belang. Dafür sind in erster Linie aktuelle Beurteilungen maßgebend, die den gegenwärtigen Leistungsstand wiedergeben. Ältere dienstliche Beurteilungen können aber daneben als zusätzliche Erkenntnismittel berücksichtigt werden. Zwar verhalten sie sich nach einer Beförderung nicht zu dem nunmehr erreichten Leistungsstand im neuen statusrechtlichen Amt. Gleichwohl können sie vor allem bei einem Vergleich von Bewerbern bedeutsame Rückschlüsse und Prognosen über die künftige Bewährung in einem Beförderungsamt ermöglichen. Ihre zusätzliche Berücksichtigung bei der Auswahl ist deswegen mit Blick auf Art. 33 Abs. 2 des Grundgesetzes (GG) geboten, wenn eine Stichentscheidung unter aktuell im Wesentlichen gleich beurteilten Beamten zu treffen ist.
29Ausgehend davon ist bezogen auf die hier zur Prüfung gestellte vorletzte dienstliche Beurteilung das Rechtsschutzbedürfnis des Klägers nicht entfallen. Auch ihr Inhalt kann im Rahmen zukünftiger Beförderungsentscheidungen - insbesondere bei Bewerbungsgleichstand anhand der aktuellen Beurteilungen - zur Begründung jedenfalls ergänzend herangezogen werden (vgl. hierzu auch den Beschluss des Senats vom 01.06.2012 - 4 S 472/12 -).
30b) Der Kläger hat einen Anspruch auf erneute dienstliche Beurteilung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Senats; die ihm für den Zeitraum vom 01.04.2005 bis zum 31.03.2008 erteilte Regelbeurteilung vom 17.08.2008 ist rechtswidrig.
31Dienstliche Beurteilungen können nach ständiger Rechtsprechung von den Verwaltungsgerichten nur eingeschränkt auf ihre Rechtmäßigkeit überprüft werden. Dies folgt zunächst daraus, dass der Dienstherr bei der Erstellung von Beurteilungsgrundsätzen durch Richtlinien im Rahmen der gesetzlichen Vorgaben kraft seiner Organisationsbefugnis Gestaltungsfreiheit hat. Ferner ist zu beachten, dass bei der Erstellung der einzelnen Beurteilungen dem Dienstherrn bzw. dem für ihn handelnden jeweiligen Beurteiler eine Beurteilungsermächtigung eingeräumt ist. Die Entscheidung darüber, wie Leistungen eines Beamten einzuschätzen sind und ob und in welchem Grad er die für sein Amt und für seine Laufbahn erforderliche Eignung, Befähigung und fachliche Leistung aufweist, ist ein von der Rechtsordnung dem Dienstherrn vorbehaltener Akt wertender Erkenntnis. Dieses persönlichkeitsbedingte Werturteil kann durch Dritte nicht in vollem Umfange nachvollzogen oder gar ersetzt werden. Auch Selbstbeurteilungen des Beamten haben insoweit keine rechtliche Erheblichkeit. Die
verwaltungsgerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle hat sich deshalb darauf zu beschränken, ob der Dienstherr anzuwendende Begriffe oder den gesetzlichen Rahmen, in dem er sich frei bewegen kann, verkannt hat oder ob er von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat (vgl. nur BVerwG, Urteil vom 26.06.1980 - 2 C 8.78 -, BVerwGE 60, 245; Beschluss vom 17.03.1993 - 2 B 25.93 -, Buchholz 237.7 § 104 NWLBG Nr. 6; Urteil vom 11.11.1999 - 2 A 6.98 -, Buchholz 236.11 § 1a SLV Nr. 7; Urteil vom 19.12.2002 - 2 C 31.01 -, Buchholz 237.9 § 20 SaarLBG Nr. 1; Urteile des Senats vom 26.04.1994 - 4 S 465/92 -, IÖD 1994, 194, vom 11.01.2005 - 4 S 1605/03 - und vom 25.09.2006 - 4 S 2087/03 -, Juris). Soweit der Dienstherr Richtlinien oder Verwaltungsvorschriften für die Abgabe dienstlicher Beurteilungen erlassen hat, sind die Beurteiler auf Grund des Gleichheitssatzes hinsichtlich des anzuwendenden Verfahrens und der anzulegenden Maßstäbe an diese Richtlinien oder Verwaltungsvorschriften gebunden. Solche Verwaltungsvorschriften sind dabei nicht wie Rechtsnormen, sondern als Willenserklärung der Behörde unter Berücksichtigung der tatsächlichen Handhabung auszulegen (vgl. BVerwG, Urteil vom 10.04.1997 - 2 C 38.95 -, ZBR 1998, 46). Das Gericht kann folglich kontrollieren, ob die Vorschriften im Sinne der gängigen Verwaltungspraxis eingehalten sind, ob sie im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung verbleiben und ob sie auch sonst mit den gesetzlichen Vorschriften in Einklang stehen (st.Rspr.; vgl. z.B. BVerwG, Urteile vom 24.11.2005 - 2 C 34.04 -, BVerwGE 124, 356 und vom 13.11.1997 - 2 A 1.97 -, Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 17; vgl. auch Urteil des Senats vom 25.09.2006, a.a.O.).
32Auch unter Berücksichtigung dieses eingeschränkten Prüfungsrahmens hält die für den Kläger zum Stichtag 01.04.2008 erstellte dienstliche Beurteilung vom 18.07.2008 einer rechtlichen Prüfung nicht stand. Sie ist bereits deshalb rechtswidrig, weil sie ohne jegliche Begründung erfolgt ist. Daneben weist sie auch materielle Beurteilungsfehler auf.
33aa) In seinem Urteil vom 31.07.2012 (- 4 S 575/12 -) hat der Senat, wie schon zuvor in seinem Beschluss vom 29.11.2010 (- 4 S 2416/10 -) entschieden, dass das (auch richtlinienkonforme) Unterlassen einer jeglichen Begründung der (allein) durch Punkte ausgedrückten Bewertung von Leistungsmerkmalen - wie es auch in der hier angegriffenen Beurteilung des Klägers vom 18.07.2008 erfolgt ist - rechtswidrig ist. Er hat im Einzelnen - unter Verweis insbesondere auf die bundesverwaltungsgerichtliche Rechtsprechung zum Erfordernis der die gerichtliche Nachprüfung ermöglichenden Abfassung einer dienstlichen Beurteilung (BVerwG, Urteil vom 11.12.2008 - 2 A 7.07 -, Buchholz 232.1 § 41a BLV Nr. 2) - dazu ausgeführt:
34„Zwar ist es - mangels anderweitiger Regelung in Gesetz oder Rechtsverordnung - grundsätzlich zulässig, die Noten, auch die Gesamtnote, allein durch eine Zahl (Punkte) auszudrücken (vgl. BVerwG, Beschluss vom 31.01.1994 - 2 B 5.94 - Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 16), doch erfordert es der Anspruch sowohl aus Art. 33 Abs. 2 GG als auch - bezogen auf das gerichtliche Verfahren - aus Art. 19 Abs. 4 GG, dass schon die dienstliche Beurteilung selbst in einer die gerichtliche Nachprüfung ermöglichenden Weise klar abgefasst ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 26.06.1980 - 2 C 8.78 -, BVerwGE 60, 245 und Urteil vom 11.12.2008 - 2 A 7.07 -, Buchholz 232.1 § 41a BLV Nr. 2). Die Beurteilung muss geeignet sein, den - den Beurteilten nicht kennenden - Leser in den Stand zu setzen, sich ein klares Bild über das Leistungsvermögen und die charakterlichen Eigenarten des Beurteilten zu machen, wobei vom Wortlaut des verfassten Textes auszugehen ist (BVerwG, Beschluss vom 21.07.1992
35- 1 WB 87.91 -, BVerwGE 93, 279).
36Dem genügt eine dienstliche Beurteilung jedenfalls dann nicht, wenn für deren Bewertung der einzelnen Leistungsmerkmale durch Vergabe einer bestimmten Punktzahl jegliche Begründung fehlt. Denn ohne eine Begründung ist der Kläger nicht - wie erforderlich - in der Lage, seine dienstliche Beurteilung (…) nachzuvollziehen. (…) Eine effektive gerichtliche Kontrolle der dienstlichen Beurteilungen der Bewerber, die weder (überprüfbare) Tatsachen noch (zusammenfassende) Wertungen und auch keinen Hinweis auf die jeweils zugrunde liegende Erkenntnisquelle (Einholung von Beurteilungsbeiträgen) enthalten, ist nicht möglich. (…) Die dienstliche Beurteilung dient der Verwirklichung des mit Verfassungsrang ausgestatteten Gebots, Beamte nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung einzustellen, einzusetzen und zu befördern (Art. 33 Abs. 2 GG). Sie trägt zugleich dem dadurch ebenfalls geschützten Anliegen des Beamten Rechnung, in seiner Laufbahn entsprechend seiner Eignung, Befähigung und Leistung voranzukommen. (…) Ihre wesentliche Aussagekraft erhält eine dienstliche Beurteilung erst aufgrund ihrer Relation zu den Bewertungen in anderen dienstlichen Beurteilungen (vgl. BVerwG, Urteile vom 27.02.2003 und vom 11.12.2008, jeweils a.a.O.). Eine Begründung ist vor diesem Hintergrund Voraussetzung dafür, dass die Beurteilung ihren Zweck erfüllen kann, einen Vergleich der Beamten untereinander anhand vorgegebener Sach- und Differenzierungsmerkmale zu ermöglichen. Praktische Schwierigkeiten und der vom Beklagten geltend gemachte verwaltungsmäßige Mehraufwand rechtfertigen es nicht, den durch Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG gewährleisteten Rechtsschutz einzuschränken (vgl. BVerwG, Urteil vom 21.08.2003 - 2 C 14.02 -, BVerwGE 118, 370 m.w.N.).“
37Zum von Beklagtenseite in der mündlichen Verhandlung erhobenen Einwand, dass mit dem Kläger seine dienstliche Beurteilung jedenfalls mündlich besprochen worden sei, hat der Senat in der zitierten Entscheidung weiter ausgeführt:
38„Der Beklagte kann sich nicht mit Erfolg darauf berufen, dass die dienstliche Beurteilung mit dem Kläger mündlich besprochen worden ist. Die in § 115 Abs. 2 Satz 1 LBG a.F. (nunmehr § 51 Abs. 2 Satz 1 LBG) und Nr. 8.5 BRL vorgeschriebene Bekanntgabe und (auf Verlangen des Beamten) Besprechung der Beurteilung gibt dem Dienstherrn (nur) Gelegenheit, dem Beamten die Ergebnisse der Beurteilung und ihre Grundlagen näher zu erläutern (vgl. auch BVerwG, Urteil vom 26.06.1980, a.a.O.). Das Fehlen jeglicher Begründung für die bei den einzelnen Leistungsmerkmalen und beim Gesamturteil - das unter Würdigung des Gesamtbildes der Leistungen zu bilden ist - vergebenen Punktzahlen (Bewertung) kann dadurch nicht kompensiert werden (vgl. hierzu bereits Senatsbeschluss vom 29.11.2010, a.a.O.). Angesichts dessen, dass die dienstlichen Beurteilungen maßgebliche und hier sogar einzige Grundlage der Auswahlentscheidung (gewesen) sind, gilt insoweit letztlich nichts anderes als im Hinblick auf die aus Art. 33 Abs. 2 GG i.V.m. Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG folgende Verpflichtung des Dienstherrn, die wesentlichen Auswahlerwägungen schriftlich niederzulegen (vgl. hierzu BVerfG, Kammerbeschluss vom 09.07.2007 - 2 BvR 206/07 -, BVerfGK 11, 398; BVerwG, Beschluss vom 16.12.2008, a.a.O. m.w.N.; s. nunmehr auch zur Dokumentationspflicht bei Abbruch eines Auswahlverfahrens BVerfG, Kammerbeschluss vom 28.11.2011 - 2 BvR 1181/11 -, IÖD 2012, 38 und BVerwG, Urteil vom 26.01.2012, a.a.O.). Hiervon erfasst sind nicht zuletzt auch die dienstlichen Beurteilungen der Konkurrenten, die mit dem Kläger nicht besprochen werden.“
39Auch der von Beklagtenseite in der mündlichen Verhandlung erhobene weitere Einwand, dass aber jedenfalls im Laufe von Widerspruchs- und Klageverfahren eine fehlende Begründung nachgeholt worden sei, verfängt nach der zitierten Rechtsprechung des Senats nicht. Hierzu heißt es weiter:
40„Das Bundesverwaltungsgericht hat (…) im Zusammenhang mit der nachträglichen Begründung einer Auswahlentscheidung im gerichtlichen Verfahren ausgeführt, dass bei Einschätzungen, bei denen - wie hier - ein Beurteilungsspielraum besteht, im gerichtlichen Verfahren nur eine Ergänzung oder Präzisierung der Erwägungen, nicht aber eine vollständige Nachholung oder Auswechslung zulässig sei (BVerwG, Beschluss vom 16.12.2008, a.a.O.; s.a. BVerfG, Kammerbeschluss vom 09.07.2007, a.a.O.). Eine Heilung des vollständigen Begründungsmangels einer dienstlichen Beurteilung ist damit ausgeschlossen, denn die nachgeschobenen Erläuterungen kommen einer wesentlichen Änderung der Beurteilung gleich.“
41Die dienstliche Beurteilung des Klägers vom 18.07.2008 ist schon gemessen daran rechtswidrig. Ihr fehlt jegliche Begründung der vergebenen Punktzahlen sowohl für die einzelnen Leistungsmerkmale Arbeitsmenge, Arbeitsweise und Arbeitsgüte als auch für das Gesamturteil. Der Kläger kann aus der Regelbeurteilung vom 18.07.2008 seinen damaligen Leistungsstand und die getroffene Bewertung nicht nachvollziehen. Vor diesem Hintergrund ist weder überprüfbar, auf welcher Grundlage (etwa auch persönlicher Erledigungsstatistiken) das Leistungsmerkmal der Arbeitsmenge beurteilt worden ist, noch ob die vom Kläger in den Vordergrund gerückte Dauer seiner Dienstzugehörigkeit und Lebensarbeitsleistung in die Bewertung der drei Leistungsmerkmale mit 6 bzw. 6,5 Punkten tatsächlich nicht eingeflossen ist. Dem Verwaltungsgericht ist zwar darin zuzustimmen, dass dieser Einwand erst einmal eine eigene subjektive Einschätzung des Klägers darstellt. Auch trifft zu, dass das Dienstalter allein gerade kein Leistungskriterium darstellt. Ob jedoch etwa eine möglicherweise leistungsrelevante Arbeitsroutine nicht mitberücksichtigt wurde, entzieht sich mangels jeglicher Begründung von vornherein der gerichtlichen Überprüfbarkeit. Entsprechend kann auch nicht nachvollzogen werden, ob die Beurteilung des Klägers vorrangig das Ergebnis des Erfordernisses der Einhaltung eines bestimmten Punktekontingents oder aber eine inhaltlich anhand des tatsächlichen Leistungsstands des Klägers getroffene Entscheidung darstellt.
42bb) Darüber hinaus ist die dienstliche Beurteilung vom 18.07.2008 - wie das Verwaltungsgericht im Ergebnis zu Recht entschieden hat - auch unter dem Gesichtspunkt der inhaltlichen Richtigkeit zu beanstanden.
43Zwar ist die dienstliche Beurteilung nicht schon deshalb rechtswidrig, weil im Verlauf des folgenden Beurteilungszeitraums eine Änderung des Beförderungssystems erfolgt ist; diese entzieht der vorangegangenen Beurteilung ihre Gültigkeit nicht. Der Kläger kann sich nicht mit Erfolg darauf berufen, er sei dem Funktionsbereich 1 c zugewiesen gewesen und habe besonders anspruchsvolle und schwierige Gebiete geprüft, eine überdurchschnittliche Punktestatistik, hohe Mehrergebnisse und geringe Bagatellfallquoten erreicht. Dies hat das Verwaltungsgericht zutreffend entschieden. Hierauf wird verwiesen.
44Dem Verwaltungsgericht ist auch darin zuzustimmen, dass die Zuerkennung einer Leistungsstufe keine präjudizielle Wirkung für den Inhalt einer dienstlichen Beurteilung hat. Der Senat hat insoweit bereits entscheiden, dass die Leistungsfeststellung einen anderen - insbesondere besoldungsrechtlichen - Aussagegehalt hat als eine dienstliche
Beurteilung, die zum Ziel hat, die Leistungen der Beamten leistungsgerecht abgestuft und untereinander vergleichbar zu bewerten und ein Bild über ihre Befähigung zu gewinnen (vgl. den Senatsbeschluss vom 17.05.2011 - 4 S 659/11 -, Juris).
45Die Beurteilung ist jedoch deshalb materiell rechtswidrig, weil sie auf der Grundlage eines vorgegebenen Punktekontingents als Richtwert erfolgt ist, welcher die Vorgaben des Bundesverwaltungsgerichts zur Zulässigkeit von Richtwerten als Rahmen für die Durchführung von Beurteilungsrunden nicht erfüllt.
46Das abschließende Gesamturteil in der dienstlichen Beurteilung des Klägers vom 18.07.2008 ist das Ergebnis einer Bewertung anhand eines Maßstabs, den § 115 LBG i.d.F vom 19.03.1996 (GBl. 1996, 285) i.V.m. den Gemeinsamen Richtlinien aller Ministerien und des Rechnungshofes über die dienstliche Beurteilung der Landesbeamten (BRL) vom 15.11.2005 (GABl. S. 822), diese i.V.m. der Verwaltungsvorschrift des Finanzministeriums zur Anwendung der Beurteilungsrichtlinien im Geschäftsbereich des Finanzministeriums vom 19.11.2004 (GABl. S. 818) und den diese konkretisierenden „Beurteilungsgrundsätzen für die Regelbeurteilungen des mittleren und gehobenen Dienstes in den Finanzämtern“ der OFD Karlsruhe vom 19.11.2004 (Az. 1-0300.4/14, im Folgenden: Beurteilungsgrundsätze) vorgibt, die für die „Regelbeurteilung 2008 der Beamten des einfachen, mittleren und gehobenen Dienstes“ durch die Verfügung der OFD Karlsruhe vom 12.12.2007 eine Aktualisierung erfahren haben. Unter „4.“ der Beurteilungsgrundsätze ist ein „Punktekontingent als Richtwert“ vorgegeben, das wie folgt ausgestaltet ist: Jedem Finanzamt wird für die Laufbahn des gehobenen und mittleren Dienstes ein Punktekontingent als Richtwert vorgegeben, welcher grundsätzlich nicht überschritten werden soll (4.1). Der Richtwert pro Laufbahn wird wie folgt ermittelt: Grundlage sind die Durchschnittswerte der letzten Regelbeurteilung für jede Besoldungsgruppe der Laufbahn aus den Bezirken der OFD Stuttgart oder der OFD Karlsruhe. Maßgeblich ist jeweils der höhere Wert. Der so ermittelte landesweit anzuwendende Durchschnittswert für jede Besoldungsgruppe wird mit der Anzahl der im jeweiligen Finanzamt zu beurteilenden Beamtinnen und Beamten der entsprechenden Besoldungsgruppe multipliziert. Die Zahlen der gesamten Laufbahn werden addiert. Die hierbei ermittelte Summe bildet den Richtwert für das jeweilige Finanzamt. Der Richtwert bildet das Punktekontingent für die Laufbahn. Er bezieht sich nicht auf die einzelnen Besoldungsgruppen (alles unter 4.2). Der Richtwert dient als Orientierungsrahmen und darf eine den zu beurteilenden Beamtinnen und Beamten gerecht werdende Beurteilung nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung (§ 115 Abs. 1 LBG) mit der jeweils zutreffenden Punktzahl nicht verhindern. Deshalb werden in besonderen, der Oberfinanzdirektion gegenüber zu begründenden Ausnahmefällen Überschreitungen des Punktekontingents bis maximal 2 v.H. nicht beanstandet (4.3). Unter „6.“ der Verfügung der OFD Karlsruhe vom 12.12.2007 ist hierzu für die Beurteilungsrunde 2008 konkretisiert: „Grundlage für die Ermittlung des Punktekontingents sind nach wie vor die Durchschnittswerte der Regelbeurteilung 2002 für jede Besoldungsgruppe der jeweiligen Laufbahn, bezogen auf den Ist-Bestand der Beamten des Finanzamts am aktuellen Beurteilungsstichtag. (…) Grundsätzlich sind sämtliche Beamte der Dienststelle, die zum Stichtag beurteilt werden, in das Punktekontingent einzubeziehen. Dies gilt unabhängig davon, ob eine Regel- oder Anlassbeurteilung vorgenommen wird.“ Für den mittleren Dienst werden die Durchschnittswerte in der Bes.Gr. A 9 + Z mit 6,77 Punkten, in der Bes.Gr. A 9 (Al) mit 6,38 Punkten, in der Bes.Gr. A 8 mit 5,81 Punkten, in der Bes.Gr. A 7 mit 5,86 Punkten und in der Bes.Gr. A 6 (mit zA) mit 5,88 Punkten, sowie für den gehobenen Dienst in der Bes.Gr. A 13 mit 7,44 Punkten, in der Bes.Gr. A 12 mit 6,77 Punkten, in der Bes.Gr. A 11 mit 6,19 Punkten, in der Bes.Gr. A 10 mit 5,96 Punkten und in
der Bes.Gr. A 9 (mit zA) mit 5,90 Punkten angegeben. Die so gestaltete Festlegung eines dienststellenbezogenen Punktekontingents ist rechtswidrig.
47Es ist im Grundsatz anerkannt, dass der Dienstherr zur Festlegung der Maßstäbe, nach denen die Gesamturteile vergeben werden sollen, berechtigt ist und diese auch durch Richtwerte näher bestimmen darf (st.Rspr.; vgl. BVerwG, Urteil vom 24.11.2005 - 2 C 34.04 -, BVerwGE 124, 356; Beschluss vom 03.07.2001 - 1 WB 17.01 -, Buchholz 236.11 § 1 a SLV Nr. 16; Urteil vom 02.04.1981 - 2 C 13.80 -, Buchholz 232 § 15 BBG Nr. 15). Die Einführung von Richtwerten rechtfertigt sich dabei aus dem Gesichtspunkt, dass sie Ausdruck allgemeiner Erfahrung sind und der Dienstherr den Beurteilern erst durch die Richtwerte die gewollten Maßstäbe verdeutlicht und konkretisiert. Die Richtwertvorgabe soll nämlich klarstellen, welchen Aussagegehalt der Dienstherr den in der Notenskala umschriebenen Noten des Gesamturteils beimisst und hierdurch eine einheitliche Beurteilungspraxis sichern. Als solche ist sie Teil der Befugnis des Dienstherrn, die Notenskala und die Maßstäbe, nach denen die Noten vergeben werden, überhaupt festzulegen (vgl. BVerwG, Urteil vom 25.11.2004, a.a.O.; vgl. hierzu auch Schnellenbach, Die dienstliche Beurteilung der Beamten und Richter, RdNr. 403 ff.). Dieser Rechtsprechung hat sich der Senat ausdrücklich angeschlossen (vgl. Urteil des Senats vom 25.09.2006 - 4 S 2087/03 -, Juris und Beschluss des Senats vom 09.07.2007 - 4 S 1529/06 -).
48Mit Blick darauf ist die Zulässigkeit von Richtwerten jedoch einerseits an das Erfordernis einer gewissen Mindestzahl gleichzeitig zu beurteilender Beamter derselben Laufbahn und Besoldungsgruppe oder aber derselben Funktionsebene gebunden (vgl. BVerwG, Urteil vom 24.11.2005, a.a.O.). Eine hinreichende Gruppengröße ist erforderlich, damit genügend Personen vorhanden sind, in denen die unterschiedlichen Leistungs- und Eignungsstufen repräsentiert sein können. Die Bezugsgruppe muss überdies in dem Sinne homogen zusammengesetzt sein, dass für alle Gruppenmitglieder im Wesentlichen dieselben Anforderungen an Eignung, Befähigung und fachliche Leistung gelten. Nur dann können die Beurteilungskriterien bei den einzelnen Beamten miteinander verglichen und in eine bestimmte Rangfolge nach der Notenskala gebracht werden. Andererseits müssen geringfügige Über- und Unterschreitungen der Richtwerte möglich sein, d.h. den Richtwerten darf nicht die Aufgabe zufallen, zwingend einzuhaltende untere und obere Grenzen zu bezeichnen, weil dies dem Gebot einer individuell gerechten Beurteilung des jeweiligen Beamten zuwider liefe (vgl. BVerwG, Urteil vom 24.11.2005, a.a.O.).
49Diesen Maßstäben werden die vom Beklagten vorgegebenen, amtsbezogenen Punktekontingente nicht gerecht. Zwar ermöglichen im konkreten Fall die Beurteilungsgrundsätze eine gewisse Überschreitung des vorgegebenen Punktekontingents im Einzelfall. Unter 4.3. der Beurteilungsgrundsätze ist eine Abweichung in zwei v.H. der Fälle vorgesehen; diese Größe reicht - insbesondere im Rahmen eines Richtwerts durch Gesamtpunktekontingent, der ohnehin eine größere Flexibilität eröffnet als Notenstufen bezogene Richtwerte - grundsätzlich aus, atypischen Konstellationen hinreichend gerecht zu werden.
50Jedoch soll durch die Bestimmung von Richtwerten die zunehmend „inflationäre“ Vergabe hoher Notenstufen nachhaltig verhindert werden und hierdurch langfristig die Möglichkeit der differenzierten Vergabe von unterschiedlichen Notenstufen erhalten bleiben. Nur auf diese Weise können Richtwerte gewährleisten, dass alle Beurteiler eines Verwaltungsbereichs jedenfalls annähernd gleiche Maßstäbe anlegen (vgl. Schnellenbach, a.a.O., RdNr. 408). Gerade die Gewährleistung in diesem Sinne
hinreichend gleicher Beurteilungsmaßstäbe wird durch die Festlegung eines Gesamtpunktekontingents aber nicht erreicht. Zum einen wird dem einzelnen Beurteiler durch dieses System gerade nicht verdeutlicht, in welchem Verhältnis die einzelnen Beurteilungsstufen zueinander stehen. Der Beurteiler muss nur bestrebt sein, einen Gesamtwert einzuhalten, kann dies jedoch in gleicher Weise durch einen Notenspiegel mit vielen Gesamtnoten im mittleren Bereich wie durch Vergabe (fast nur) besonders hoher und besonders niedriger Gesamtnoten erreichen. Ein gewünschter Notenspiegel wird dem Beurteiler daher nicht vorgegeben. Zum anderen steht dem Erreichen individuell gerechter Beurteilungen entgegen, dass durch die Ausgabe eines Gesamtpunktekontingents jede einzelne Beurteilung strukturell an alle anderen Beurteilungen gekoppelt ist. Vergebene Noten, die den Durchschnittswert übersteigen, müssen im Gegenzug durch Noten ausgeglichen werden, die den Durchschnittswert unterschreiten. Hierdurch steht die Bewertung des einzelnen Beamten in einer beweglichen Abhängigkeit von den Beurteilungen der anderen Beamten. Auch insoweit steht das Ziel der Einhaltung eines Gesamtrichtwerts, nicht dagegen eine im Vergleich mit den anderen zu treffende individuelle Beurteilung im Vordergrund.
51Das Richtwerte rechtfertigende Ziel, Maßstabsgleichheit unter den zu beurteilenden Beamten zu erzielen, wird aber auch unter einem weiteren Gesichtspunkt nicht erreicht. Das für jede Dienststelle ausgewiesene Punktekontingent errechnet sich nicht nach einem innerhalb einer jeweiligen Besoldungsgruppe angestrebten Notenspiegel, sondern anhand „historisch gewachsener“ Durchschnittswerte, die unterschiedlich hohe Punktzahlen für unterschiedliche Besoldungsgruppen vorsehen. Die Spannbreite zwischen den Durchschnittspunktzahlen erreicht dabei einen erheblichen Umfang (zwischen 5,9 in der Bes.Gr. A 9 einerseits und 7,44 Punkten in der Bes.Gr. A 13 andererseits). Dies hat zur Folge, dass das für eine Dienststelle errechnete Punktekontingent umso größer ist, je mehr Dienststellenmitarbeiter in einem hohen Besoldungsbereich angesiedelt sind. Je größer aber das Punktekontingent ist, umso mehr profitiert unter Umständen der einzelne Beamte von den Möglichkeiten variabler Punktevergabe. Damit aber hängt es letztlich auch von durch äußere Rahmenbedingungen der jeweiligen Dienststelle bedingten Zufälligkeiten ab, ob der einzelne zu beurteilende Beamte von einer ausnahmsweisen Bereitschaft des Beurteilers zur besseren Benotung profitieren kann oder nicht. Der Beurteiler könnte möglicherweise also auch unter Heranziehung nicht leistungsbezogener Erwägungen (leichtere Ausgleichbarkeit einer Notenerhöhung innerhalb einer größeren Dienststelle mit vielen hoch besoldeten Stellen bzw. schwierigere Ausgleichbarkeit im umgekehrten Fall) eine Note für den einzelnen Beamten vergeben. Im Rahmen eines Gesamtpunktekontingents ließe sich dies nur bei gleicher Punktevergabe für alle Besoldungsgruppen innerhalb einer Funktionsebene oder aber einem eigenen Gesamtpunktekontingent für jede einzelne Besoldungsstufe verhindern. Dem steht das Argument des „historisch Gewachsenen“ nicht entgegen. Es ist nicht ersichtlich, vor welchem Hintergrund an früheren unterschiedlichen Durchschnittspunktzahlen für einzelne Besoldungsstufen festzuhalten ist. Jede Systemumstellung erlaubt auch eine Neujustierung der Punktevergabe, die ggf. auch rechtfertigt, dass der einzelne Beamte in der Folgebeurteilung hinter frühere Noten zurückfällt.
52Schließlich erfüllen die Gesamtpunktekontingente des Beklagten die erforderlichen Voraussetzungen