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Timestamp: 2016-10-22 12:01:38+00:00
Document Index: 122484164

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As vantagens advindas com a reforma do art. 192 da Constitui��o Federal
Lucival Lage Lobato Neto*
Este texto aborda especificamente a reforma do artigo 192 da Constitui��o Federal de 1988 por meio da Emenda Constitucional n� 40/03, as vantagens dela advindas e a recep��o das leis ordin�rias que disp�em sobre o Sistema Financeiro Nacional. Para cumprir esse desiderato, ser� feita uma an�lise cr�tica e minuciosa da reda��o anterior e, em conseq��ncia da interpreta��o adotada sobre quais mat�rias do Sistema Financeiro Nacional deveriam estar dispostas na lei complementar expressa no caput do artigo em ep�grafe, algumas normas ordin�rias inconstitucionais ser�o apontadas.
1. A legisla��o do Sistema Financeiro Nacional antes da atual Carta Magna
Antes da atual Constitui��o, as mat�rias relativas ao Sistema Financeiro Nacional privado (1) eram somente encontradas na legisla��o infraconstitucional, entre elas: as Leis n� 4.131, de 3.9.1962, e n� 4.390, de 29.8.1964, que tratam dos capitais estrangeiros; a Lei n� 4.380, de 21.8.1964, que regula o Sistema Financeiro de Habita��o; a Lei n� 4.595, de 31.12.1964, que disp�e sobre a pol�tica e institui��es monet�rias, banc�rias e credit�cias; a Lei n� 4.728, 14.7.1965, a Lei do Mercado de Capitais, que disciplina o mesmo e estabelece medidas para o seu desenvolvimento; o Decreto-lei n� 70, 22.11.1966, que trata da regionaliza��o e funcionamento de associa��es de poupan�a e empr�stimo; Decreto-lei n� 73, de 21.11.1966, a Lei dos Seguros, que disp�e sobre o Sistema Nacional de Seguros Privados e regula as opera��es de seguro e resseguros; e a Lei n� 6.385, de 7.12.1976, que disp�e sobre o mercado de valores mobili�rios e cria a Comiss�o de Valores Mobili�rios (CVM).
2. O art. 192 da Constitui��o antes da Emenda Constitucional n� 40/03
Com a atual Carta Magna, que se inspirou na Constitui��o portuguesa de 1976 (2), mas que tamb�m foi resultado da pr�pria evolu��o ideol�gica e da tentativa de se adequar as normas financeiras � realidade brasileira ent�o vigente (3)/ (4), essa mat�ria ganhou status constitucional, j� que ficou estabelecido, no seu t�tulo VII, cap�tulo IV, "Do Sistema Financeiro Nacional", art. 192, o seguinte:
"Art. 192. O sistema financeiro nacional, estruturado de forma a promover o desenvolvimento equilibrado do Pa�s e a servir aos interesses da coletividade, ser� regulado em lei complementar, que dispor�, inclusive, sobre:
I - a autoriza��o para o funcionamento das institui��es financeiras, assegurado �s institui��es banc�rias oficiais e privadas acesso a todos os instrumentos do mercado financeiro banc�rio, sendo vedada a essas institui��es a participa��o em atividades n�o previstas na autoriza��o de que trata este inciso;
II - autoriza��o e funcionamento dos estabelecimentos de seguro, resseguro, previd�ncia e capitaliza��o, bem como do �rg�o oficial fiscalizador (5);
III - as condi��es para a participa��o do capital estrangeiro nas institui��es a que se referem os incisos anteriores, tendo em vista, especialmente:
IV - a organiza��o, o funcionamento e as atribui��es do Banco Central e demais institui��es financeiras p�blicas e privadas;
V - os requisitos para a designa��o de membros da diretoria do Banco Central e demais institui��es financeiras, bem como seus impedimentos ap�s o exerc�cio do cargo;
VI - a cria��o de fundo ou seguro, com o objetivo de proteger a economia popular, garantindo cr�ditos, aplica��es e dep�sitos at� determinado valor, vedada a participa��o de recursos da Uni�o;
VII - os crit�rios restritivos da transfer�ncia de poupan�a de regi�es com renda inferior � m�dia nacional para outras de maior desenvolvimento;
VIII - o funcionamento das cooperativas de cr�dito e os requisitos para que possam ter condi��es de operacionalidade e estrutura��o pr�prias das institui��es financeiras.
� 1� - A autoriza��o a que se referem os incisos I e II ser� inegoci�vel e intransfer�vel, permitida a transmiss�o do controle da pessoa jur�dica titular, e concedida sem �nus, na forma da lei do sistema financeiro nacional, a pessoa jur�dica cujos diretores tenham capacidade t�cnica e reputa��o ilibada, e que comprove capacidade econ�mica compat�vel com o empreendimento.
� 2� - Os recursos financeiros relativos a programas e projetos de car�ter regional, de responsabilidade da Uni�o, ser�o depositados em suas institui��es regionais de cr�dito e por elas aplicados.
� 3� - As taxas de juros reais, nelas inclu�das comiss�es e quaisquer outras remunera��es direta ou indiretamente referidas � concess�o de cr�dito, n�o poder�o ser superiores a doze por cento ao ano; a cobran�a acima deste limite ser� conceituada como crime de usura, punido, em todas as suas modalidades, nos termos que a lei determinar".
Embora essa reda��o original tenha sido substancialmente alterada pela Emenda Constitucional n� 40 (6), de 29.5.2003, para perfeita compreens�o do objetivo deste texto, qual seja, demonstrar as vantagens da reforma do artigo em ep�grafe, faz-se necess�rio um estudo anal�tico da primeira reda��o, dividindo-a em quatro partes (os princ�pios espec�ficos do caput, a express�o "regulado em lei complementar" disposta no caput, os incisos e os par�grafos), conforme a seguir.
2.1.Os princ�pios espec�ficos do Sistema Financeiro Nacional
Da leitura do caput do art. 192, identificam-se dois princ�pios expl�citos (a promo��o de desenvolvimento equilibrado e atendimento aos interesses da coletividade) e um impl�cito (7) (a fun��o social do sistema financeiro) que devem balizar toda atividade normativa no �mbito do sistema financeiro, conforme a seguir.
A Constitui��o brasileira d� uma �nfase muito grande ao desenvolvimento, consoante se pode ver em in�meros dispositivos seus (entre eles, os incisos I, II e III do art. 3�, o inciso XXIX do art. 5�, o par�grafo �nico do art. 23, os incisos I e II do art. 48), e tal fato se justifica j� que o Brasil � um pa�s subdesenvolvido com diferen�as sociais e regionais gritantes. Nesse mesmo diapas�o, o artigo 192 estabelece que o Sistema Financeiro Nacional deve ser estruturado de modo a promover o desenvolvimento equilibrado do pa�s.
Nota-se que a express�o "desenvolvimento" deve ser empregada no seu sentido mais amplo poss�vel, n�o somente no aspecto quantitativo (o sentido econ�mico de crescimento), mas no aspecto qualitativo, incluindo os aspectos sociais, cient�ficos, educacionais etc. Para Erasto Villa Verde Filho (8), a express�o "desenvolvimento equilibrado" tamb�m pode ser compreendida como "desenvolvimento sustent�vel", onde "equilibrado" deve ser tomada tamb�m no seu sentido lato. Esse autor relacionou algumas acep��es de "equil�brio" implicitamente contidas no sentido teleol�gico e l�gico-sistem�tico da Constitui��o:
"a) equil�brio econ�mico - considerando o sentido amplo da express�o, n�o apenas o equil�brio entre oferta e procura; b) equil�brio monet�rio - coordenando o desenvolvimento com o combate � infla��o; c) equil�brio regional - tendo em vista as diverg�ncias entre as regi�es geocon�micas do Pa�s; d) equil�brio setorial - considerando os diversos setores da economia, prim�rio, secund�rio e terci�rio; e) equil�brio social - visando � redu��o das desigualdades sociais; f) equil�brio ecol�gico - observando um dos princ�pios gerais da ordem econ�mica, a defesa do meio ambiente (art. 170, VI)" (9).
� not�rio que um dos princ�pios fundamentais do moderno Direito P�blico � a supremacia do interesse p�blico sobre o privado, onde o primeiro se traduz em interesse da coletividade, na verticalidade das rela��es entre a Administra��o e os particulares (10), cujas caracter�sticas principais s�o a indivisibilidade e a indisponibilidade. � indispon�vel pois se algo for feito para proteg�-lo ou prejudic�-lo, todos os seus titulares ser�o, respectivamente, favorecidos ou prejudicados. � indispon�vel porque � inapropri�vel, n�o se encontra � disposi��o de terceiros, sen�o do �rg�o ou institui��o p�blica titular, que tem o dever de tutel�-lo.
Para Maria S. Zanella Di Pietro, o interesse p�blico (da coletividade) abrange tr�s esp�cies: "o interesse geral, afeto a toda a sociedade; o interesse difuso, pertinente a um grupo de pessoas caracterizadas pela indetermina��o e indivisibilidade; e os interesse coletivos, que dizem respeito a um grupo de pessoas determinadas ou determin�veis" (11).
Do exposto, fica claro que o princ�pio do atendimento aos interesses da coletividade, trata-se de um interesse p�blico da esp�cie geral, j� que a coletividade expressa no artigo 192 � o povo, formado pelo conjunto de cidad�os, residentes ou n�o.
Deve ficar claro que, ao impor o interesse da coletividade ao Sistema Financeiro Nacional, n�o significa que os donos das institui��es financeiras e seus clientes n�o possam ter interesses individuais; podem sim, claro, mas desde que estes n�o colidam com aqueles, al�m destes interesses terem que observar outros princ�pios como da legalidade.
2.1.3. A fun��o social do Sistema Financeiro Nacional
Utilizando-se da vis�o sist�mica do direito, segundo Erasto Villa Verde C. Filho (12), esses objetivos expl�citos resultam num princ�pio impl�cito: o da fun��o social do Sistema Financeiro Nacional. Al�m desse autor, no mesmo diapas�o, encontra-se o posicionamento de Jos� A. da Silva, cujo trecho a seguir � tamb�m citado por Celso R. Bastos e Ives Gandra Martins (13):
"Mas � importante o sentido e os objetivos que a Constitui��o imputou ao sistema financeiro nacional, ao estabelecer que ele ser� estruturado de forma a promover o desenvolvimento equilibrado do Pa�s e a servir aos interesses da coletividade, de sorte que as institui��es financeiras privadas ficam assim tamb�m e de modo muito preciso vinculadas ao cumprimento da fun��o social bem caracterizada." (14). (grifo nosso)
Nesse sentido, Marusa Freire tamb�m disp�e o seguinte:
"(...) possa contribuir para a tomada de posi��o sobre o sistema financeiro que queremos, bem como sobre sua adequa��o para importante cumprimento da importante fun��o social constitucionalmente estabelecida - de promover o desenvolvimento equilibrado do pa�s e servir aos interesses da coletividade - , escopo fundamental a legitimar sua regulamenta��o e sua inser��o no sistema financeiro internacional" (15). (grifo nosso)
Nota-se a fun��o social do Sistema Financeiro Nacional quando os bancos otimizam a aloca��o de poupan�a, transferindo recursos de quem tem em excesso para quem necessita (geralmente os setores produtivos e as pessoas mais pobres) ou quando as institui��es de seguros assumem o risco de eventuais sinistros para os setores de produ��o. Faz-se necess�rio observar que essas atividades est�o tamb�m em conson�ncia com v�rios princ�pios do art. 170 da Carta, quais sejam: da dignidade da pessoa humana, da valoriza��o do trabalho humano e da busca do pleno emprego.
Em fun��o disso, surge um interesse p�blico na boa atua��o do governo por meio dos seus �rg�os, autarquias, empresas p�blicas e sociedades de economia mista no �mbito do Sistema Financeiro Nacional. Por exemplo, existe a necessidade de o governo controlar os meios de pagamentos ao visar evitar a infla��o e a manter um crescimento sustent�vel pela atua��o dos seus �rg�os e institui��es respons�veis. Existe tamb�m a obriga��o da atua��o de �rg�os e institui��es p�blicas por meio da fiscaliza��o e regulamenta��o desse sistema, pois a aus�ncia de interven��o estatal para corrigir os desvirtuamentos e os excessos do mercado implicaria o n�o cumprimento da fun��o social atribu�da �s empresas desse setor. Nesse sentido, Lauro Muniz Barreto, nos ensina que:
"Os bancos, merc� de sua not�vel influ�ncia na circula��o de riqueza, desempenham uma fun��o, que n�o se restringe � �rbita das rela��es de ordem privada. Essa fun��o � tamb�m econ�mica e social e suscita, por isso mesmo, os maiores problemas da pol�tica banc�ria de nossos tempos que inspira, em m�xima parte, a atual legisla��o banc�ria de todos os pa�ses. Cogita-se de regular, de modo mais �til para a economia, e mais seguro para a massa dos depositantes, o afluxo, o defluxo e o destino dos capitais pelas vias banc�rias e sua circula��o no pa�s" (16).
No mesmo diapas�o, o entendimento de E. Villa Verde Filho: "Sem a presen�a, pelo menos indireta, do Estado no ramo financeiro da economia, seguramente, pelo intuito do lucro f�cil, a atividade financeira voltar-se-ia toda para a especula��o, abandonando o setor produtivo. Ao Estado compete impedir que isso ocorra, direcionando o sistema financeiro para o cumprimento de sua fun��o social" (17).
Vale ressaltar que n�o se deve confundir a fun��o social em tela com a fun��o social da propriedade, tamb�m disposta na atual Constitui��o. Conforme o �2� do art. 182 e o art. 186 da mesma, a desapropria��o pode ser aplicada, respectivamente, � propriedade urbana ou rural quando essas perderem as suas fun��es sociais, o que pode ocorrer tamb�m com os im�veis pertencentes �s institui��es financeiras. Todavia, essas esp�cies de desapropria��o n�o se aplicam �s a��es dessas empresas, j� que a fun��o social dessas est� definida no artigo 192 em comento. Portanto, quando essas institui��es deixarem de promover o desenvolvimento equilibrado e de servir ao interesse da coletividade podem, conforme o caso, sofrer regime de administra��o tempor�ria, interven��o ou liquida��o extrajudicial, segundo disp�em o Decreto-lei n� 2.321/87 e a Lei n� 6.024/74. Aquele decreto, na seu art. 11, al�nea "b", tamb�m prev� a possibilidade de desapropria��o das a��es a ser proposta exclusivamente pelo Bacen.
2.2. A express�o "regulado em lei complementar" constante do caput
Ao dispor que esse sistema "ser� regulado em lei complementar", essa antiga reda��o gerou uma pol�mica quanto ao n�mero de leis complementares nele previstas. Para uma parte da doutrina, entre eles, Fabio Konder Comparato (18), o artigo em tela permitia que v�rias leis complementares tratassem do assunto; para outra parte, entre eles Simone L. Nunes (19), somente uma �nica lei deveria regulament�-lo.
Se o primeiro entendimento prevalecesse na doutrina, na jurisprud�ncia, inclusive no Supremo Tribunal Federal, e no Legislativo, o limite de 12 % ao ano para a taxa de juros reais j� estaria em vig�ncia, independente do que foi decidido na Adin 004-7/DF (20), que concluiu que o par�grafo onde estava disposto esse limite n�o era auto-execut�vel e que o conceito de juros reais n�o estava adequadamente definido. Tal fato ocorreria pois uma lei complementar de estrutura simples, de poucos artigos, seria suficiente para dar aplicabilidade a esse par�grafo. Como � not�rio, a segunda doutrina prevaleceu.
2.2.2. Cr�tica � falta de elabora��o da lei complementar disposta no caput do art. 192 da Carta
Sem d�vida alguma, a maior cr�tica que vinha sendo feita ao art. 192 da Constitui��o era a falta da elabora��o da lei complementar nele prevista. As leis sobre o mercado financeiro, recepcionadas e ainda vigentes, embora tenham sido muitos eficientes � �poca de sua publica��o, datam da d�cada de sessenta e de setenta, portanto, est�o completamente fora da realidade econ�mico-financeiro atual. Entretanto, faz-se necess�rio enfatizar que, caso n�o houvesse a mudan�a no artigo em ep�grafe por meio da Emenda Constitucional n� 40, tal norma nunca existiria, conforme as raz�es a seguir:
a) n�o havia interesse econ�mico, e consequentemente pol�tico, para regular o � 3� do art. 192, da CF, que trata do limite de 12 % para taxa de juros reais, nela inclu�da comiss�es e quaisquer outras remunera��es direta ou indiretamente referidas � concess�o de cr�dito;
b) o Executivo n�o deseja perder a compet�ncia normativa do CMN, fato que ocorreria com a edi��o de lei complementar em tela;
c) a impossibilidade do Poder Legislativo assumir o encargo de legislar a contento sobre as mat�rias regulamentadas pelo CMN;
d) a dificuldade t�cnica e pol�tica de se regular numa �nica lei complementar uma gama muito grande de assuntos que comp�em o Sistema Financeiro.
Devido ao alto lucro amealhado nesses �ltimos anos pelas institui��es financeiras (21), como conseq��ncia da pol�tica monet�ria ent�o vigente, essas t�m interesse de manter o "status quo" econ�mico adquirido, por conseguinte, procuravam bloquear qualquer tentativa de regulamenta��o do art. 192 pela lei complementar nele prevista, especificamente do seu � 3�. Para isso, as grandes institui��es financeiras v�m financiando as campanhas pol�ticas de membros do Congresso Nacional e do Presidente da Rep�blica. Por exemplo, nas elei��es de 1994 e de 1998, os recursos origin�rios dessas institui��es para o candidato presidencial eleito e reeleito foram, respectivamente, 23 % e 26,73% do total formalmente declarado (22). Essas institui��es tamb�m fazem um forte lobby no Congresso Nacional, quer diretamente, quer por meio da Federa��o Brasileira de Bancos (Febraban).
A cultura pol�tico-econ�mica brasileira vinha sempre subordinando a pol�tica monet�ria � pol�tica fiscal (23), que, no plano jur�dico, se traduzia na conformidade dos regulamentos do Conselho Monet�rio Nacional (CMN) com as orienta��es da equipe econ�mica do governo (dire��o encabe�ada pelo Ministro da Fazenda ou do Planejamento), pelas seguintes raz�es: facilidade na implementa��o das a��es econ�micas desejadas, mais tempestivas, t�cnicas, integradas com as demais, a possibilidade da pol�tica monet�ria ser usada com fins eleitorais, j� que poderia ser utilizada para financiar gastos do governo que influenciassem o resultado de um pleito, embora este �ltimo uso foi reduzido substancialmente com edi��o da Lei Complementar n� 101/01, a Lei de Responsabilidade Fiscal (24).
Essa compet�ncia normativa do CMN - adquirida desde que entrou em vig�ncia da Lei n� 4.595/64, recepcionada pelo inciso I do art. 25, ADCT, CF (25) e que est� prorrogada, de fato, pelo art. 73 da Lei n� 9.069/95 (26)- � ampla, pois o mesmo elabora atos normativos no �mbito do sistema financeiro que seriam assinalados ao Congresso Nacional pela atual Carta. Portanto, esse �rg�o n�o sofre um controle repressivo de constitucionalidade pelo Legislativo (27), n�o precisa observar os princ�pios da divis�o dos tr�s poderes e o princ�pio da legalidade, salvo o disposto nos limites da compet�ncia expressos no art. 4� da Lei n� 4.595/64 (28). Do exposto, esse �rg�o emite, de fato, regulamentos autorizados, consoante disp�e a doutrina de Eros R. Grau (29).
Essa compet�ncia deveria ser transit�ria, retornaria ao Congresso Nacional quando da emiss�o da lei complementar em tela, conforme a prorroga��o expressa no art. 73 da Lei n� 9.069/95. Essa transitoriedade, pelas raz�es apontadas anteriormente, n�o interessava e nem interessa ao Executivo. Todavia, o interesse em mant�-la � tanto, que a mesma permanece de fato e n�o de direito, conforme ser� explicado a seguir.
Para o CMN n�o perder sua compet�ncia normativa, seria necess�rio prorrog�-la conforme o disposto no inciso I do art. 25, ADCT, e tal fato foi tentado. Inicialmente, o art. 1� da Medida Provis�ria n� 45, de 31.3.1989, publicada no DOU de 3.4.1989, prorrogou o prazo da vig�ncia do dispositivo legal que atribuiu ao CMN compet�ncia assinalada ao Congresso Nacional at� 30.4.1990. Entretanto, essa Medida perdeu efic�cia em 2.5.1989, j� que n�o foi aprovada pelo Congresso e n�o foi reeditada a tempo. Somente em 5.5.1989, entra em vig�ncia a Medida Provis�ria n� 53, de 3.5.1989, que prorrogou em tese essa compet�ncia em comento at� 30.10.1989, portanto, tr�s dias ap�s a perda de efic�cia da medida anterior. Do exposto, embora fosse recepcionado pela atual Carta Magna, o CMN perdeu a sua compet�ncia normativa.
Posteriormente, como se nada tivesse ocorrido, essa segunda Medida Provis�ria foi revogada pela Lei n� 7.770, de 31.5.1989, que, daquela, manteve o prazo de prorroga��o das atribui��es do CMN. Ap�s algumas medidas provis�rias e leis que prorrogaram essas atribui��es (MP n� 100/89, Lei n� 7.892/89, MP n� 188/90, Lei n� 8.056/90, MP n� 277/90, Leis n�s 8.127/90 e 8.392/91), iniciou-se a publica��o de uma seq��ncia de 13 medidas provis�rias sobre o Plano Real (MPs n�s 542/90, 566/94, 596/94, 635/94, 681/94, 731/94, 785/94, 851/95, 911/95, 953/95, 978/95, 1.004/95 e 1.027/95) que tamb�m tratavam da prorroga��o da compet�ncia legiferante do �rg�o em ep�grafe at� a promulga��o da lei complementar de que trata o art. 192 da Carta Magna. Finalmente, foi publicada a Lei n� 9.069, de 20.6.1995, a Lei do Plano Real, que, em seu art. 73, trouxe o mesmo prazo de prorroga��o de compet�ncia das referidas medidas provis�rias.
Por conseguinte, nos mesmos moldes do que foi decidido pelo STF quanto � compet�ncia do extinto Instituto Brasileiro de Caf� (IBC) para a fixa��o das quotas de Contribui��o sobre a Exporta��o de Caf� (30), o CMN perdeu sua compet�ncia normativa em 2.5.1989 (31), a qual voltou ao Congresso Nacional. Portanto, todos os atos normativos emitidos pelo CMN que eram anteriores a sua perda de compet�ncia foram recepcionados pela Carta e s� podem ser modificados por leis. Os posteriores, os publicados a partir da data em ep�grafe, s�o, conforme a seguir: a) inconstitucionais, quando inovam o ordenamento jur�dico brasileiro, no caso de n�o existir um norma infraconstitucional que trate do assunto, portanto o ato normativo confronta diretamente com a Carta; b) ilegais, quando extravasam o limite de conte�do de uma lei j� existente (ou ato normativo do CMN recepcionado como lei) (32).
Por outro lado, observa-se que � praticamente imposs�vel o Poder Legislativo emitir adequadamente os normativos que hoje s�o elaborados pelo CMN, pois seriam, no geral, menos eficientes, pelas seguintes raz�es:
a)os parlamentares, em quase sua totalidade, n�o t�m preparo para elaborar essas esp�cies de normas;
b)embora exista uma assessoria t�cnica competente dentro de cada uma das duas casas do Congresso, tr�s situa��es podem ser observadas:
I.-muitos dos assuntos a serem regulados n�o s�o de conhecimento dessas assessorias;
II-mesmo que sejam conhecidos, existem informa��es relativas a esses assuntos que somente os �rg�os ou institui��es do Sistema Financeiro Nacional possuem (s�o de conhecimento exclusivo daqueles quem trabalham diretamente com o assunto);
III-mesmo que essas assessorias tenham todo o conhecimento poss�vel, as decis�es dos parlamentares n�o est�o vinculadas aos pareceres t�cnicos das mesmas, pois elas podem ser exclusivamente demag�gicas, estar em conformidade com interesses de lobbies ou ser resultantes de convic��es pessoais;
a)observa-se tamb�m que o processo legislativo � inapropriado para elaborar normas t�cnico-cient�ficas quando as mat�rias envolvidas forem situa��es de conjuntura, pois essas mat�rias exigem mais tempestividade para sua emiss�o, ou quando exigirem sigilo, por exemplo, situa��es onde os particulares podem obter vantagens econ�micas com informa��es obtidas antes da publica��o das leis.
Ao analisar a atua��o legiferante do Poder Legislativo, Dalmo Ribeiro Dallari (33) ensina que esse Poder tem se mostrado desaparelhado para cumprimento de normas de conjuntura, devido � lentid�o do seu funcionamento, � imperfei��o de suas normas e � participa��o de pessoas geralmente despreparadas (parlamentares) para elaborarem leis t�o tecnicamente espec�ficas. Al�m de se posicionar nesse diapas�o, Cl�rmerson M. Cl�ve (34) tamb�m ensina que, na era da sociedade t�cnica, onde a infla��o legislativa � um fato incontest�vel (35)/ (36), o Legislativo deve mais fiscalizar do que propriamente legislar.
Do exposto, a compet�ncia normativa do CMN que s� deveria durar, em tese, at� a edi��o da lei complementar constante do art. 192 da Constitui��o, conforme estabelece o inciso I do art. 25, do ADCT e o art. 73 da Lei n� 9.069/95, n�o pode ser assumida pelo Legislativo e o Executivo tem um grande interesse de mant�-la permanentemente.
Mesmo considerando o entendimento de parte expressiva da doutrina quanto � delimita��o das mat�rias que seriam tratadas pela lei complementar disposta no art. 192 da Carta (em somente uma lei complementar), que as restringia ao mercado financeiro, especificamente quanto � estrutura, � ordem e � unidade do mesmo, conforme ser� demonstrado a posteriori, a quantidade e complexidade das mat�rias s�o consider�veis, portanto n�o � f�cil disp�-las numa �nica norma. Na verdade, para elaborar essa lei, seria despendido um trabalho equivalente �quele para se elaborar um c�digo sobre o mercado financeiro e c�digos demoram anos para serem aprovados, embora observem um tr�mite especial (37). Nesse sentido, devido �s caracter�sticas intr�nsecas dessas mat�rias, Arnald Wald (38) sugeriu a implementa��o de um C�digo do Mercado Financeiro, todavia, como notoriamente sabido, essa sugest�o n�o foi acatada.
Faz-se necess�rio frisar que essa in�rcia legislativa para regular o par�grafo em ep�grafe n�o vinha passando despercebida pelas empresas e pelos cidad�os. Ap�s a Adin n� 004-7/DF (que concluiu que o � 3� do art. 192, da Carta Magna n�o era auto-aplic�vel e tinha efic�cia limitada, por conseguinte tamb�m dependeria da elabora��o da lei complementar expressa no caput desse artigo), in�meros mandados de injun��o foram impetrados para for�ar essa elabora��o, entre eles os MI n�s 321-1, 337-8, 324-6 e 368-8, todos com fulcro no inciso LXXI do art. 5� da Constitui��o. Contudo, o STF tem os deferido em parte pela maioria dos votos, para que se comunique ao Congresso Nacional a necessidade do mesmo tomar provid�ncias para suprir essa omiss�o legislativa. Como � not�rio, nenhum efeito pr�tico tem essas decis�es, pois o Legislativo n�o elaborou a lei complementar em ep�grafe.
Conforme a doutrina de Alexandre de Moraes (39), os posicionamentos do ent�o Ministros Nery da Silveira e dos Ministros Carlos Velloso e o Marco Aur�lio de Mello, essas decis�es s�o equivocadas, pois o mandado de injun��o � um rem�dio constitucional que tem car�ter substantivo; relativamente �s normas constitucionais que n�o sejam auto-aplic�veis, deve fazer �s vezes da norma infraconstitucional ausente para um caso em concreto, e somente para esse determinado caso, sem usurpar as fun��es pr�prias dos outros poderes. Nesse sentido, Jos� A. da Silva nos ensina: "[...]N�o � fun��o do mandado de injun��o pedir a expedi��o da norma regulamentadora, pois ele n�o � suced�neo da a��o de inconstitucionalidade por omiss�o (art. 103, �2�). � equivocada, portanto, data venia, a tese daqueles que acham o julgamento do mandado de injun��o visa � expedi��o da norma regulamentadora do dispositivo constitucional dependente de regulamenta��o, dando a esse rem�dio o mesmo objeto da a��o de inconstitucionalidade por omiss�o" (40).
2.3. Os incisos da antiga reda��o do art. 192
Quanto aos incisos do artigo em ep�grafe, � relevante observar que os incisos I, II, IV, V e VIII tratavam da autoriza��o, do funcionamento e da organiza��o de v�rias institui��es do Sistema Financeiro Nacional, quer sejam p�blicas ou privadas (41). Especificamente quanto ao inciso I, em conson�ncia com os avan�os do sistema financeiro internacional, estabeleceu sobre os bancos m�ltiplos, aqueles que atuam nos diversos segmentos do sistema financeiro, apesar da cria��o dos mesmos ter ocorrido antes da promulga��o da atual Carta, por meio da Resolu��o n� 1.524, de 21.9.1988, do CMN.
Os incisos restantes tamb�m tratavam da estrutura do Sistema Financeiro Nacional, embora de maneira indireta. O inciso III tratava das condi��es do capital estrangeiro participar do Sistema Financeiro Nacional, enquanto que o inciso VI tratava da cria��o de um fundo ou seguro para prote��o da economia popular. Finalmente, em conformidade com o princ�pio da redu��o das desigualdades regionais (inciso VII, art. 170, CF), o inciso VII procurava restringir a transfer�ncia de poupan�as de regi�es mais pobres para outras com maior desenvolvimento. Na opini�o precisa de Washigton P. A. de Souza (42), este inciso embora elogi�vel, fora tardio, pois seus efeitos seriam mais eficazes, teriam evitado a concentra��o dos estabelecimentos banc�rios nos grandes centros urbanos, caso estivesse em vigor em �pocas mais remotas.
Conforme se observa, embora as mat�rias constantes desses incisos fossem relevantes para o Sistema Financeiro Nacional, pode-se afirmar que esses dispositivos eram in�cuos, j� que ou essas mat�rias estavam disciplinadas anteriormente na legisla��o infraconstitucional recepcionada, portanto j� produziam efeito, ou se n�o se estivessem disciplinadas, dependiam da elabora��o da lei complementar disposta no caput, fato que n�o ocorreu (43). Consoante ser� demonstrado no item 5 a seguir, a inutilidade desses incisos � tamb�m evidenciada pela regula��o de mat�rias constantes dos mesmos em leis ordin�rias e medidas provis�rias ap�s a promulga��o da atual Constitui��o.
2.4. Os par�grafos da antiga reda��o do art. 192
Os tr�s par�grafos, em termos pr�ticos, tamb�m n�o acrescentavam algo de �til � legisla��o financeira.
Ao visar reduzir a concentra��o do sistema financeiro nas m�os de poucas empresas (44), o par�grafo 1� desse artigo trouxe o princ�pio da inegociabilidade ou intransferibilidade das cartas patentes de funcionamento das institui��es do sistema financeiro. Conforme, esse par�grafo foi ineficaz, pois, houve o fen�meno de concentra��o das empresas do sistema financeiro em escala mundial (45), por meio de fus�o, aquisi��o e incorpora��o, cujos efeitos n�o foram diferentes no Brasil (46).
Nos mesmos moldes do inciso VII do artigo em ep�grafe, ao exigir que os recursos financeiros federais que sejam destinados a projetos regionais fossem depositados em institui��es locais de cr�dito e que fossem por elas aplicados, o par�grafo 2� seria salutar a primeira vista (47). Entretanto, al�m de tardio, por si s�, este par�grafo n�o permitia o desenvolvimento das regi�es mais pobres e da popula��o mais carente dessas, j� que, dentro dos Estados do Norte e do Nordeste, existem diferen�as gritantes entre o centro urbano e rural, e a grande maioria dos recursos federais depositados nesses bancos � aplicado nas grandes capitais ou em empreendimentos dos mais abastados.
Finalmente, o par�grafo 3�, que trata da limita��o da taxa de juros reais, como j� explanado, n�o teve efeito pr�tico algum e nem deveria ter. Nesse sentido, a li��o de Manuel Gon�alves Ferreira Filho � clara e concisa: "Este desiderato � pr�prio de todos os devedores, infelizmente o funcionamento natural da economia � incompat�vel com a fixa��o arbitr�ria de um teto para os mesmos. Quis neste ponto o constituinte dominar o indomin�vel" (48).
Existiam duas correntes que dispunham sobre a aplica��o deste par�grafo: a primeira, entre eles Jos� A. da Silva (49), que dizia que o mesmo tinha efic�cia plena e aplica��o direta e imediata, e a segunda, representada por Celso R. Bastos e Ives Gandra Martins (50), que se posicionava pela necessidade da emiss�o da lei complementar para que o limite em ep�grafe tivesse aplica��o.
Embora a primeira doutrina pare�a ser juridicamente a mais adequada (j� que as normas constitucionais s�o execut�rias na sua grande maioria, e � o caso desta; a Lei da Usura n�o perdeu a sua efic�cia; e a S�mula 596 est� revogada com promulga��o da atual Carta Magna (51)), a mesma traria problemas econ�micos s�rios, entre eles o impedimento da rolagem das d�vidas p�blicas e o surgimento de dificuldades na condu��o da pol�tica monet�ria pelo Bacen, devido � impossibilidade criada de manejar adequadamente as taxas de juros (52). Com a posi��o firmada na Adin 004/07-DF, o STF, sabiamente, optou pela seguran�a do Estado.
Apesar da limita��o constitucional da taxa de juros reais em 12% ao ano n�o ser boa para o direito p�trio, tamb�m n�o � justa a manuten��o de altos patamares dessas taxas para as opera��es com t�tulos da d�vida p�blica e para as opera��es de cr�dito a pessoas jur�dicas e f�sicas (cheque especial, cart�o de cr�dito, empr�stimos pessoais etc.), j� que os banqueiros, v�rios transnacionais, vem vampirizando o tesouro p�trio e a popula��o em geral. Aqueles v�m amealhando altas taxas de rentabilidade nos �ltimos anos (53) (de 1995 aos dias de hoje), muito acima das taxas dos setores de produ��o. Com a explora��o do Tesouro Nacional, conforme j� exposto, o cr�dito ao setor produtivo, a grande fun��o social dos bancos comerciais, ficou de lado. Conforme constata o professor Reynaldo Gon�alves da UFRJ, "quem vai se preocupar com cr�dito, se � poss�vel ganhar um monte de dinheiro, sem sair de casa, s� aplicando em t�tulos p�blicos?" (54).
A limita��o dos juros deve se dar por uma atua��o mais efetiva do Poder Executivo e do Banco Central, os quais devem criar pol�ticas consistentes para estimular a oferta de cr�ditos e a poupan�a interna e para a elabora��o de mecanismos de controle direto do spread banc�rio (55) (especialmente da parcela abusiva de lucro).
3. A recep��o das leis anteriores
N�o h� d�vidas que toda legisla��o infraconstitucional anterior � Carta Magna que disciplina o Sistema Financeiro Nacional foi recepcionada pela Constitui��o de 1988. Contudo, a doutrina era divergente quanto ao tipo de lei, ordin�ria ou complementar, que iria dispor sobre a futura revoga��o das mat�rias tratadas nessas leis. A diverg�ncia ocorre em dois pontos: quanto � exist�ncia ou n�o de hierarquia entre lei complementar e ordin�ria e quanto �s esp�cies de mercados que est�o agasalhados pelo art. 192, conforme explicado a seguir.
3.1. Diverg�ncia quanto � exist�ncia de hierarquia entre lei complementar e ordin�ria
Para uma parte da doutrina, a lei complementar � hierarquicamente superior � lei ordin�ria, portanto qualquer dispositivo de lei daquela natureza ou de lei recepcionada como daquela esp�cie s� pode ser revogado por outra lei complementar, mesmo que a mat�ria tratada nesse dispositivo n�o seja disposta expressamente como mat�ria de natureza complementar na Carta Magna. Nesse sentido, disp�e Manuel Gon�alves Ferreira Filho:
"� de se sustentar; portanto, que a lei complementar � um tertium genus interposto, na hierarquia dos atos normativos, entre a lei ordin�ria (e os atos que t�m emendas). N�o � s�, por�m, o argumento de autoridade que ap�ia essa tese; a pr�pria l�gica o faz. A lei complementar s� pode ser aprovada por maioria qualificada, a maioria absoluta, para que n�o seja, nunca, o fruto da vontade de uma minoria ocasionalmente em condi��es de fazer prevalecer sua voz. Essa minoria � assim um sinal certo da maior pondera��o que o constituinte quis ver associada ao seu estabelecimento. Paralelamente, deve-se convir, n�o quis o constituinte deixar ao sabor de uma decis�o ocasional a desconstitui��o daquilo para cujo estabelecimento exigiu pondera��o especial. Alias, � um princ�pio geral de Direito que, ordinariamente, um ato s� possa ser desfeito por outro que tenha obedecido � mesma forma" (56).
Para outra parte da doutrina, entre eles Jos� A. da Silva (57), n�o existe superioridade entre leis complementares e ordin�rias, somente h� reserva material constitucionalmente estabelecida para as primeiras. Portanto, conforme apontam os incisos do artigo 192 da Carta, n�o � qualquer mat�ria do sistema financeiro que necessita de lei complementar, somente aquelas que criam a estrutura, d�o ordem e unidade � atividade financeira (constitui��o, vincula��o, organiza��o e compet�ncia das institui��es integrantes). As mat�rias relacionadas � din�mica do sistema financeiro, que tratam de atividades de mercado, podem ser disciplinadas em lei ordin�rias. Nesse diapas�o, ensina Cristiane Derani:
"Os integrantes do Sistema Financeiro, com a disciplina legal de sua institui��o, organiza��o e funcionamento, atuam no mercado. As rela��es de mercado destas institui��es n�o constituem o Sistema Financeiro. S�o manifesta��es dos integrantes deste Sistema, constru�das numa complexa intera��o contratual dos sujeitos que formam o Sistema e destes com os demais agentes econ�micos. [...] Aquilo que diz respeito � din�mica desempenhada a partir de edifica��o dessa ordem e unidade, ou seja, al�m dela, n�o � mat�ria de lei complementar. N�o cabe � lei complementar disciplinar o desenvolvimento das atividades do Sistema Financeiro que s�o atividades do mercado" (58).
Vale ressaltar que o Supremo Tribunal Federal, em v�rias de suas decis�es, vem se posicionado que n�o h� hierarquia entre as leis complementares e ordin�rias. Relativamente ao Sistema Financeiro Nacional, por exemplo, consoante disposto na Adin 449-2/DF (59), esse Egr�gio Tribunal concluiu que as mat�rias relativas aos servidores do Banco Central, por n�o estarem expressamente dispostas no art. 192 da Carta, n�o precisariam ser disciplinadas por lei complementar, portanto, a esses servidores se aplicaria o regime jur�dico disposto na Lei n� 8.112/90, estando revogados o � 4� do art. 52 da Lei n� 4.595/64 (60) e seria inconstitucional o art. 251 da Lei 8.112/90 (61). Em outro caso, ao julgar a Adin n� 2.223-7 (62), na qual se discutia a inconstitucionalidade de v�rios artigos da Lei n� 9.932, de 20.12.1999, que disp�e sobre a transfer�ncia de atribui��es do Instituto de Resseguro do Brasil (IRB) para a Superintend�ncia de Seguro Privado (Susep) e d� outra provid�ncias, entendeu que os incisos constantes do art. 3� desta Lei n�o seriam inconstitucionais, pois os mesmos traziam mat�rias que n�o exigem lei complementar (n�o dispunha sobre a autoriza��o e funcionamento dos estabelecimentos de seguro, resseguro, previd�ncia e capitaliza��o, bem como do �rg�o oficial fiscalizador, conforme dispunha o inciso II do art. 192).
3.2. Diverg�ncia quanto �s esp�cies de mercados agasalhados pelo art. 192 da Carta
Dentro da �ltima corrente doutrin�ria disposta no subitem anterior, existem dois ramos com posi��es divergentes quanto �s esp�cies de mercados que estariam agasalhados pelo art. 192 da Constitui��o, conforme a seguir.
Para o primeiro ramo, embora possa parecer que o artigo em tela tratasse de todo Sistema Financeiro Nacional privado, mercados financeiro e de capitais (63), o mesmo s� tratava do primeiro, j� que o art. 192 n�o dispunha expressamente sobre o segundo. Nessa esteira, Simone L. Nunes se posiciona: "N�o obstante a legisla��o infraconstitucional e a doutrina expressamente determinarem que o sistema financeiro abrange os mercados financeiro e de capitais, na pr�tica � comum referir-se ao mercado financeiro como "sistema financeiro", ali�s, a Constitui��o Federal de 1988 - editada ap�s a legisla��o infraconstitucional j� citada - intitula seu Cap�tulo VI, "Do Sistema Financeiro Nacional", trazendo nele disposi��es apenas sobre o mercado financeiro, sendo que o mercado de capitais sequer foi citado." (64).
Para o outro ramo doutrin�rio, tanto o mercado financeiro quanto o de capitais estariam agasalhados no artigo em ep�grafe, j� que o sentido completo da express�o "sistema financeiro" abarca os dois mercados e o caput traz a express�o "inclusive", por conseguinte os incisos seguintes teriam car�ter exemplificativo, numerus apertus. Nesse diapas�o, Jos� A. da Silva (65) ensina que outras institui��es n�o citadas nos incisos do artigo em tela tamb�m se subordinam ao disposto no mesmo, exatamente por esses incisos serem exemplificativos, citando, entre elas, institui��es do mercado de capitais: bolsa de valores e as pessoas f�sicas ou jur�dicas que, por conta pr�pria ou em nome de terceiros, exer�am atividade de compra e venda de t�tulos e valores mobili�rios.
3.3. Interpreta��o adotada para o artigo 192
Al�m da interpreta��o disposta no par�grafo anterior ser a mais racional, vale ressaltar que, pelo menos na origem do artigo em tela, o mercado de capitais deveria ser estruturado na lei complementar do seu caput, pois um dos constituintes respons�veis pelo mesmo, o ent�o Deputado Francisco Dornelles, ao propor o Projeto de Lei Complementar n� 47/91 para regulament�-lo, que se encontra definitivamente arquivado, dispunha tamb�m sobre o mercado de capitais, conforme a seguir: "Art. 1� - O Sistema Financeiro Nacional estruturado e regulado pela presente Lei Complementar de forma a promover o desenvolvimento equilibrado do pa�s e a servir aos interesses da coletividade, � constitu�do o Banco Central do Brasil, das demais institui��es financeiras p�blicas e privadas e das institui��es das �reas de seguro, capitaliza��o, previd�ncia privada e mercado de capitais". Como se pode notar, Francisco Dornelles n�o proporia uma lei complementar que tratasse tamb�m do mercado de capitais se entendesse que esse mercado estivesse fora do artigo 192 da Carta.
Do exposto, conclui-se que a melhor interpreta��o do artigo em ep�grafe � aquela que agasalha tanto o mercado financeiro quanto o de capitais. Todavia, n�o � qualquer mat�ria que dever� ser tratada na lei complementar disposta no mesmo, somente aquelas relacionadas � estrutura, � ordem e � unidade do Sistema Financeiro Nacional.
4. O princ�pio da fun��o social como base para uma cr�tica � doutrina que dispunha que o art. 192. da Carta Magna s� se aplica ao mercado financeiro
Desde a promulga��o da Carta Magna, Celso R. Bastos e Ives Gandra tinham a seguinte posi��o quanto ao art. 192: "Essa inclus�o no texto Constitucional, consequentemente, acarreta mais rigidez a uma atividade, cujas principais caracter�sticas s�o o dinamismo e a flexibilidade de adapta��o � velocidade de mudan�as do mercado" (66). Realmente, o mercado financeiro mundial atual exige esse dinamismo, pois, a cada dia, surgem novas esp�cies de opera��es, e, por conseguinte, a necessidade de um conjunto sistematizado de leis capazes de protegerem o pr�prio sistema financeiro de um pa�s das vulnerabilidades ou outros riscos que n�o s�o acolhidos pela legisla��o vigente.
Se por um lado, o artigo em tela causava rigidez a essa atividade, por outro, o mesmo era e continua sendo uma garantia aos cidad�os comuns que essa atividade obedeceria aos ditames dos princ�pios nele contido. Como conseq��ncia da import�ncia desses princ�pios, surge uma premente necessidade: dever-se-ia tamb�m garantir, constitucionalmente, a aplica��o do princ�pio da fun��o social ao mercado de capitais, pelas seguintes raz�es:
a)o setor produtivo depende desse mercado, quer por meio de investimento direto em a��es, quer por meu meio da atua��o de especuladores (67) - principalmente os que atuam no mercado de derivativos - ao assumirem riscos n�o desejados pelo setor;
b)existe uma tend�ncia dos fundos de pens�o, que atuam primordialmente nesse mercado, se desenvolverem muito nos pr�ximos anos no nosso pa�s, e esses t�m tamb�m, de fato, uma fun��o social, qual seja, devem garantir uma aposentadoria digna para quem n�o pode mais trabalhar.
5. Uma an�lise cr�tica da legisla��o infraconstitucional do Sistema Financeiro Nacional anterior � Emenda Constitucional n� 40/03
As mudan�as impostas pela globaliza��o ao sistema financeiro resultaram na mudan�a significativa nas normas da maioria dos pa�ses desenvolvidos, mais intensamente a partir da d�cada de oitenta. Nos pa�ses emergentes, a situa��o n�o foi diferente, embora tenham ocorrido a posteriori (in�cio da d�cada de noventa).
No Brasil, a falta da elabora��o da lei complementar disposta no caput do art. 192, a qual deveria conter a estrutura dessas mudan�as, atrasou essas modifica��es, as quais come�aram a ocorrer com maior intensidade a partir dos meados da d�cada de noventa, embora existam mudan�as datadas do final da d�cada anterior. Como conseq��ncia, de acordo com a posi��o adotada no subitem 3.3, a necessidade atropelou o Direito e muitas dessas mudan�as que deveriam estar na lei complementar em tela foram feitas ao arrepio da Carta Magna, por meio de lei ordin�ria ou medida provis�ria. S�o exemplos:
a)a altera��o da composi��o do CMN (68). Essa composi��o foi inicialmente ampliada pela Lei n� 8.056, de 28.6.1990, que incluiu o Presidente da CVM, o do Banco do Nordeste do Brasil e um representante da classe trabalhadora. Posteriormente foi reduzida para Ministro da Fazenda, do Planejamento, Or�amento e Gest�o (69) e Presidente do Banco Central, pelas Medidas Provis�rias n� 542/94, 566/94, 596/94, 635/94, 681/94, 731/94, 785/94, 851/94, 911/95, 953/95, 978/95, 1.004/95 e 1.027/95 e, finalmente, pela Lei n� 9.069, de 20.6.1995 (conforme estabelece o seu artigo 8�);
b)aumento de compet�ncia do Bacen, por meio:
I-do art. 19 da Lei n� 7.730, de 31.1.1989, que acresceu um novo inciso III ao artigo 10, da Lei n� 4.595/64 e renumerou o restante dos incisos deste. O inciso introduzido atribuiu ao Banco Central compet�ncia para determinar o recolhimento de at� cem por cento do total de dep�sitos � vista e de at� sessenta por cento de outros t�tulos cont�beis das institui��es financeiras, seja por meio de subscri��o de Letras ou OTN ou compras de t�tulos da D�vida P�blica Federal;
II-dos artigos 4�, 5�, 8� e 9� da Lei n� 9.447/97, de 14.3.1997, que tratam dos regimes de administra��o especial tempor�ria (Raet), interven��o e liquida��o extrajudicial, que ser�o aplicados pelo Banco Central;
c) da Lei n� 10.401/02, de 7.1.2002, que alterou os artigos 5� e 6� da Lei n� 6.385/76, transformando a CVM numa ag�ncia reguladora.
As altera��es da estrutura do CMN refletiram no perfil do �rg�o em comento, e, como conseq��ncia, nos normativos emitidos pelo mesmo. Com a redu��o para tr�s membros, o CMN passou a ser um �rg�o menos pol�tico e mais t�cnico, portanto, teoricamente, mais �gil, mais adequado �s exig�ncias de um mercado financeiro moderno. Contudo, todas essas leis posteriores � promulga��o da Carta e essas medidas provis�rias est�o eivadas de flagrante inconstitucionalidade, j� que somente lei complementar pode tratar da revoga��o dos artigos que disp�em sobre a constitui��o, a vincula��o, a organiza��o e a compet�ncia do CMN (pois est�o relacionados � estrutura, � ordem e � unidade do Sistema Financeiro Nacional).
Quanto ao aumento de compet�ncia do Bacen, a altera��o da Lei n� 7.730/89 forneceu ao Banco Central instrumentos para controlar o total de moeda posta em circula��o, e, por conseguinte, meios para o controle da infra��o, sem necessitar da interfer�ncia de outros �rg�os do Poder Executivo. Relativamente aos artigos da Lei n� 9.447/97, os mesmos tornaram essa autarquia mais c�lere para a identifica��o e saneamento das institui��es que apresentem problemas de sa�de financeira e que podem causar riscos sist�micos (70). Todavia, essas atribui��es n�o s�o simplesmente atividades de mercado ou atividades relacionadas � din�mica do sistema. S�o atribui��es que, utilizadas ou n�o, alteram substancialmente o Sistema Financeiro Nacional. Essas mat�rias, portanto, dizem respeito � estrutura, � ordem e � unidade desse sistema, s�o mat�rias que deveriam ser tratadas em lei complementar, conforme disp�e o inciso IV do art. 192, da Carta �pice.
A mudan�a da al�nea "c" faz parte de uma pol�tica de fortalecimento da CVM, a qual foi transformada em ag�ncia reguladora nos moldes das ag�ncias j� existentes, tais como Anatel, Aneel e ANP. Embora necess�ria, essa mudan�a � profunda demais para ser realizada por lei ordin�ria, j� que altera a estrutura do mercado de capitais, portanto � inconstitucional tamb�m.
Em que pese as posi��es esposadas neste item e no subitem 2.2.2, tem-se a consci�ncia que, possivelmente, as decis�es do STF e STJ sobre essas mat�rias ser�o pol�ticas, ir�o privilegiar a razoabilidade jur�dica (por raz�es de seguran�a jur�dica ou excepcional interesse coletivo) em detrimento da racionalidade l�gico-formal, o que significa dizer que as teses levantadas provavelmente n�o ser�o aceitas, ou no caso das inconstitucionadades apontadas, se aceitas, aplicar-se-� o art. 27 da Lei n� 9.868, de 10.11.1999, que permite a restri��o dos efeitos da declara��o de inconstitucionalidade ou decidir que a mesma s� tenha efic�cia a partir de seu tr�nsito em julgado ou de outro momento determinado. Relativamente a quaisquer an�lises de constitucionalidade, Inoc�ncio M�rtires Coelho conclui tamb�m que as mesmas est�o sujeitas a ju�zos pol�ticos (71), observando que tal fato se daria "porque assim exige a natureza das coisas e porque a vida do direito n�o tem sido l�gica, tem sido experi�ncia..." (72). Contudo, essas inconstitucionalidade e ilegalidades desveladas servem para corroborar a demonstra��o de que a EC n� 40/03 � vantajosa para o direito p�trio, conforme ser� conclu�do no item 7.
6. O art. 192 ap�s a Emenda Constitucional n� 40/03
Em 29.5.2003, com a Emenda Constitucional n� 40/03, o art. 192 passou a ter a seguinte reda��o: "Art. 192. O sistema financeiro nacional estruturado de forma a promover o desenvolvimento equilibrado do Pa�s e a servir aos interesses da coletividade, em todas as partes que o comp�em, abrangendo as cooperativas de cr�dito, ser� regulado por leis complementares, que dispor�o, inclusive, sobre a participa��o do capital estrangeiro nas institui��es que o integram".
Como se pode ver, os incisos foram retirados de seu texto, desconstitucionalizando praticamente quase todas as mat�rias relativas ao Sistema Financeiro Nacional, exceto as que constavam nos inciso III e VIII do mesmo que foram inseridas no caput desse artigo, conforme, respectivamente, a seguir:
a)a participa��o do capital estrangeiro nas institui��es financeiras, todavia, essa mat�ria entrou sem as finalidades que existiam anteriormente nas al�neas do inciso em ep�grafe, quais sejam, atender aos interesses nacionais e aos acordos internacionais;
b)as mat�rias relativas �s cooperativas de cr�dito, para n�o deixar d�vidas que as mesmas est�o contidas no Sistema Financeiro Nacional.
Pelas express�es "em todas as partes que o comp�e" e "regulado por leis complementares", a partir de ent�o, tanto o mercado financeiro quanto o de capitais est�o disciplinados neste artigo, portanto, esses mercados devem se subordinar aos princ�pios neles contidos e devem ser regulados por leis complementares, mas somente quanto � estrutura, � ordem e � unidade do Sistema Financeiro Nacional.
Essa deve ser a interpreta��o a ser adotada pela doutrina brasileira, pois, caso se interprete que qualquer mat�ria relativa ao Sistema Financeiro Nacional necessite de lei complementar, n�o se obter� a flexibilidade que o mundo do ser est� a exigir. Todavia, por n�o ser muito clara a linha que separa as mat�rias relativas � ordem, � unidade ou � estrutura do Sistema Financeiro Nacional e as mat�rias que tratam apenas da parte din�mica, relativas � atividade de mercado, pode-se vislumbrar que haver� d�vidas se as mesmas ser�o dispostas em lei complementar ou ordin�ria, por conseguinte, discuss�es jur�dicas acaloradas ir�o surgir sobre a quest�o.
Finalmente, faz-se necess�rio informar que a EC n� 40/03 introduziu mudan�as relacionadas ao Sistema Financeiro Nacional em outros dispositivos constitucionais, quais sejam:
a)ao alterar a reda��o do inciso V do art. 163, da Carta, de "fiscaliza��o das institui��es financeiras" para "fiscaliza��o financeira da administra��o p�blica direta e indireta", deixou claro que a fiscaliza��o das institui��es financeiras n�o deve figurar no cap�tulo de finan�as p�blicas;
b)para compatibilizar a introdu��o da express�o "participa��o do capital estrangeiro" no caput do art. 192 e a supress�o do inciso III da reda��o anterior, fez-se necess�rio retirar a refer�ncia a esse inciso no art. 52, do ADCT (73).
Do exposto, pode-se concluir que as vantagens da reforma do art. 192 da Constitui��o Federal, sob a �tica jur�dica, s�o as seguintes:
a)hoje n�o h� d�vidas, tanto o mercado financeiro como o de capitais est�o sobre os ditames dos princ�pios expl�citos e impl�cito dispostos nesse artigo;
b)como a possibilidade de se emitir diversas leis complementares, as mudan�as estruturais necess�rias ao Sistema Financeiro Nacional ser�o mais tempestivas e estar�o em conformidade com as regras do direito, e n�o da forma mais lenta e ao arrepio do mesmo, como vinha sendo feita;
c)como conseq��ncia da al�nea anterior, aumenta efetivamente a participa��o do Congresso Nacional na elabora��o de mat�rias relativas ao Sistema Financeiro Nacional (74);
d)elimina os incisos e par�grafos in�cuos da reda��o anterior, que n�o tinham efeito pr�tico algum;
e)p�e fim ao limite de 12 % ao ano para a taxa de juros reais em opera��es realizadas por institui��es financeiras, j� que o efeito na economia nacional poderia ser muito negativo, conforme j� exposto, o que poria em risco o pr�prio Estado brasileiro (75);
f)finalmente, � o marco inicial para outras mudan�as necess�rias que dever�o ocorrer na legisla��o do Sistema Financeiro Nacional.
1 SILVA, Jos� A. da. Curso de Direito Constitucional positivo. 21� ed. S�o Paulo: Malheiros, 2002. p. 800. Esse autor divide o sistema financeiro em privado e p�blico, este disposto nos arts. 163 a 169 da CF.
2 SOUZA, Washington P. A. de. Teoria da Constitui��o Econ�mica. Belo Horizonte: Del Rey, 2002. p. 136.
3 Ibidem. p. 139. Ao analisar a evolu��o da Constitui��o Econ�mica no Brasil, onde se encontra o Sistema Financeiro Nacional, Whashigton de Souza conclui o seguinte: "Esperamos ter trabalhado os elementos capazes de se demonstrar que a Constitui��o Econ�mica brasileira n�o se originou e nem se consolidou por mera imposi��o circunstancial e por capricho dos legisladores constituintes, em cada �poca. Ao contr�rio, prov�m das muta��es ideol�gicas experimentadas pela realidade brasileira e, neste caso, em conson�ncia com aquelas que se processavam nos principais pa�ses em busca de adequa��o � realidade".
4 Todavia, o mesmo n�o se pode dizer a respeito dos meios de elabora��o da legisla��o ordin�ria, inclu�da a relacionada ao Sistema Financeiro Nacional, j� que, nesse caso, os constituintes da atual Carta tinham as suas vis�es voltadas para o passado, para a democracia existente no Brasil antes do golpe militar, e n�o para o mundo do ser presente e futuro. Esses constituintes mantinham uma vis�o tradicional do princ�pio da legalidade e da divis�o dos tr�s poderes, o que significa dizer que: salvo a elabora��o de leis delegadas e medidas provis�rias pelo Executivo, somente o Legislativo poderia emitir normas ordin�rias; e, salvo os atos normativos emitidos por �rg�os do Executivo com fulcro no inciso I, art. 25, ADCT, CF e no inciso VI, art. 84, CF (exce��o criada com a nova reda��o estabelecida pela EC n� 32/01), n�o existem regulamentos aut�nomos e autorizados.
5 Reda��o dada pela Emenda Constitucional n� 13, de 22.8.96. A reda��o original era a seguinte: " II - autoriza��o e funcionamento dos estabelecimentos de seguro, previd�ncia e capitaliza��o, bem como do �rg�o oficial fiscalizador e do �rg�o oficial ressegurador".
6 A nova reda��o � a seguinte: "Art. 192 - O sistema financeiro nacional estruturado de forma a promover o desenvolvimento equilibrado do Pa�s e a servir aos interesses da coletividade, em todas as partes que o comp�em, abrangendo as cooperativas de cr�dito, ser� regulado por leis complementares, que dispor�o, inclusive, sobre a participa��o do capital estrangeiro nas institui��es que o integram".
7 GRAU, Eros Roberto. A ordem econ�mica na Constitui��o de 1988. 8� ed. S�o Paulo: Malheiros, 2003. p. 136. Conforme esse autor, "[ii] princ�pios impl�citos, inferidos como resultado da an�lise de uma ou mais preceitos constitucionais ou de uma lei ou conjunto de textos normativos da legisla��o infraconstitucional [...]".
8 VILLA VERDE FILHO. Erasto Carvalho. A Fun��o Social do SFN na Constitui��o de 1988. 2000. 98 f. Monografia (Curso de p�s-gradua��o em Direito Econ�mico e da Empresas, latu sensu, terceira turma). FGV, Bras�lia. p. 51.
10 MELLO, Celso A. Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 12� ed. S�o Paulo: Malheiros, 2000. p. 30 a 35.
11 DI PIETRO, Maria S. Zanella. Direito Administrativo. 15 � ed. S�o Paulo: Atlas, 2003. p. 665.
12 Ibidem. p. 28. Esse autor disp�e o seguinte: "Assim, conquanto na dic��o do art. 192 n�o conste explicitamente a express�o "fun��o social", ao estabelecer que o sistema financeiro nacional h� de ser estruturado de forma a "promover o desenvolvimento equilibrado do pa�s e a servir aos interesses da coletividade", implicitamente, a Constitui��o da Rep�blica est� introduzindo o princ�pio da fun��o social do sistema financeiro nacional".
13 BASTOS, Celso Ribeiro e MARTINS, Ives Gandra. Coment�rios � Constitui��o do Brasil. S�o Paulo: Saraiva, 1990, 7 vol. p. 358.
14 SILVA, Jos� Afonso da. Op. cit. p. 800.
15 FREIRE, Marusa Vasconcelos. O Sistema Financeiro: estrutura, organiza��o e desenvolvimento, elementos para uma vis�o cr�tica na sua regulamenta��o. 1998. 359 f. Disserta��o (Mestrado em Direito): Faculdade de Direito. Unb. Bras�lia. p. 11.
16 Apud. NUNES, Simone Lahorgue. Os Fundamentos e os limites do poder regulamentar no �mbito do mercado financeiro. S�o Paulo: Renovar, 2000. p. 34.
18 COMPARATO, F�bio Konder. Ordem Econ�mica na Constitui��o brasileira de 1988. Revista do Direito P�blico Vol. 23, n� 93. In: GON�ALVES, Jos� A. Lima (Org.). Cadernos de Direito Econ�mico e Empresarial. S�o Paulo: Revista dos Tribunais, 1990. p. 273.
20 STF, Adin n� 004-7/DF, Tribunal Pleno, Min. Relator Sidney Sanches, D J, 25.6.1993.
21 POR SINAL. Revista do Sindicato Nacional dos Funcion�rios do Banco Central. O Brasil � o campe�o do lucro banc�rio e do cr�dito escasso. Bras�lia: Letra Viva Comunica��o, ano 2, n� 4, 2002, p. 28 a 44.
22 MINELLA, Ary C�sar. Globaliza��o financeira e as associa��es de bancos na Am�rica Latina. Dispon�vel em http://www.bu.edu/sthacker/minelli-n01.doc. Acesso em 28.10.2002.
23 Entretanto, hoje, no governo de Luis In�cio Lula da Silva, devido a press�es do capital externo, especificamente para fixa��o das taxas de juros b�sicas da economia (Selic), o Banco Central (via Copom) atua de fato como um verdadeiro banco central aut�nomo.
24 Essa lei, em conson�ncia com o � 1� do art. 164 da Carta Magna, especificamente para o Banco Central, pro�be que o mesmo emita t�tulos da d�vida p�blica a partir de dois anos da emiss�o dessa Lei Complementar (art. 34), e veda a compra de t�tulos da d�vida do Tesouro Nacional por essa autarquia, na data de coloca��o por aquele no mercado (art. 39).
25 Um dos pontos que mais havia diverg�ncia entre o novo e o velho Estado, entre a nova democracia e a falecida ditadura, era a quest�o do equil�brio entre os poderes. O per�odo dos governos militares tinha se caracterizado pelo desequil�brio entre esses, j� que o Poder Executivo elaborava, al�m de uma infinidade de decretos-lei, um imenso n�mero de regulamentos aut�nomos e autorizados. Para reduzir essas discrep�ncias, privilegiando o princ�pio da separa��o dos tr�s poderes e o princ�pio da legalidade, o constituinte procurou dar um basta a esses abusos; todavia, o Poder Legislativo n�o estava preparado para assumir, de imediato, todas as suas compet�ncias que foram delegadas ou atribu�das a �rg�os do Executivo, raz�o pela qual algumas poderiam ser prorrogadas por um per�odo determinado.
Com esse intuito, no inciso I do artigo 25, do ADCT, foi disposto o seguinte: "art. 25. Ficam revogadas, a partir de cento e oitenta dias da promulga��o da Constitui��o, sujeito esse prazo a prorroga��o por lei, todos os dispositivos legais que atribuam ou deleguem a �rg�o do Poder Executivo compet�ncia normativa assinalada pela Constitui��o ao Congresso Nacional, especialmente no que tange: I - a��o normativa; [...]".
26 Conforme a reda��o a seguir: "Art. 73. O art. 1� da Lei n� 8.932, de 30 de dezembro de 1991, passa a vigorar com a seguinte reda��o: "Art. 1�. � prorrogado at� a data da promulga��o da lei complementar de que trata o art. 192 da Constitui��o Federal o prazo a que se refere o art. 1� das Leis n� 8.056, de 28 de junho de 1990, n� 8.127, de 20 de dezembro de 1990 e n� 8.021, de 29 de junho de 1991, exceto no que se refere ao disposto nos arts. 4�, inciso I, 6� e 7�, todos da Lei n� 4.595 dezembro de 1964". Os artigos 1�s das Leis n� 8.056/90, n� 8.127/90 e 8.021/91 prorrogam a vig�ncia dos dispositivos legais que haviam atribu�do ou delegado ao CMN compet�ncia assinalada ao Congresso Nacional.
27 MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 14� ed. S�o Paulo: Atlas, 2003. p. 585. Segundo seus ensinamentos: "Excepcionalmente, por�m, a Constitui��o Federal previu duas hip�teses em que o controle de constitucionalidade repressivo ser� realizado pelo pr�prio Poder Legislativo. Em ambas as hip�teses, o Poder Legislativo poder� retirar normas editadas, com plena vig�ncia e efic�cia, do ordenamento jur�dico, que deixar�o de produzir seus efeitos, por apresentarem v�cio de inconstitucionalidade. [...]. A primeira hip�tese refere-se ao art. 49, V da Constitui��o Federal, que prev� competir ao Congresso Nacional sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delega��o legislativa.[...]".
28 A reda��o atual do caput, estabelecida pela Lei n� 6.045, de 15.5.1974, disp�e o seguinte: "Art. 4� . Compete ao Conselho Monet�rio Nacional, segundo diretrizes estabelecidas pelo Presidente da Rep�blica: [...]".
29 GRAU, Eros Roberto. Direito posto e direito pressuposto. 4� ed. S�o Paulo: Malheiros, 2002. p. 253. Para esse jurista: "[...]II - regulamento autorizados, que s�o os que, decorrendo de atribui��o do exerc�cio de fun��o normativa expl�cita em ato legislativo, importam o exerc�cio pleno daquela fun��o - nos limites da atribui��o - pelo Executivo, inclusive com a cria��o de obriga��o de fazer ou deixar de fazer alguma coisa; [...]".
30 Entre outras jurisprud�ncias: STF, RE n � 191229-SP, Min Rel. Ilmar Galv�o, DJ, 13.09.1996 e RE n� 211.176-7, Min. Rel. Oct�vio Gallotti, DJ, 13.02.1998. Esse posicionamento do STF � contr�rio � tese de parte da doutrina que se posiciona pela revoga��o dos pr�prios atos normativos quando n�o houver a prorroga��o legal disposta no art. 25 do ADCT, CF.
31 Existem decis�es judiciais nesse sentido. Por exemplo, em 18.1.2001, Jos� Alexandre Franco, juiz federal substituto da 1� regi�o, quando da substitui��o do juiz titular da 6� Vara Justi�a Federal de Belo Horizonte, decidiu procedente a a��o popular (Pt. n� 1999.38.00.037121-7) impetrada pela funcion�ria do Banco Central, M�rcia Silveira Barbosa, cujos r�us s�o a Uni�o, o Banco Central, o seu ent�o Presidente, Arm�nio Fraga Neto, e o seu Diretor de Administra��o, �dison Bernades, ao declarar nulidade de atos administrativos que reestruturaram o Banco Central do Brasil devido ao v�cuo legal entre as MPs n� 45/89 e 53/89. Hoje, essa a��o se encontra no TRF da 1� Regi�o, na fase de conclus�o ao Relator (no caso, o Desembargador Federal Jos� Am�lcar Machado).
32 MORAES, Alexandre de. Op. cit. p. 614. Nas li��es desse jurista: "O Supremo Tribunal Federal, excepcionalmente, tem admitido a��o direta de inconstitucionalidade cujo objeto seja decreto, quando este, no todo ou em parte, manifestamente n�o regulamenta lei, apresentando-se , assim, como decreto aut�nomo. Nessa hip�tese, haver� possibilidade de an�lise de compatibilidade diretamente com a Constitui��o Federal para verificar-se a observ�ncia do princ�pio da reserva legal.
Assim, em rela��o aos decretos presidenciais (CF, art. 84, IV), o Supremo Tribunal Federal, ap�s consagrar o entendimento de que existem para assegurar a fiel execu��o das leis, entende poss�vel o controle concentrado de constitucionalidade dos denominados decretos aut�nomos, afirmando que "n�o havendo lei anterior que possa ser regulamentada, qualquer disposi��o sobre o assunto tende a ser adotada em lei formal. O decreto seria nulo, n�o por ilegalidade, mas por inconstitucionalidade, j� que supriu a lei onde a Constitui��o exige".
Nos demais casos, a quest�o situa-se somente no �mbito legal, n�o possibilitando o conhecimento da a��o direta de inconstitucionalidade.
Assim, decreto executivo que, editado para regulamentar a lei, venha a divergir de seu sentido ou conte�do, extravasando a previs�o do art. 84, IV, da Constitui��o Federal (insubordina��o executiva), n�o poder� ser objeto de inconstitucionalidade, mesmo que essa viola��o reflexa e indiretamente, atinja o texto constitucional, pois o regulamento contr�rio � lei � ilegal".
34 CL�VE, Cl�merson Merlin. Atividade legislativa do poder executivo. 2� ed. S�o Paulo: Revista dos Tribunais, 2000. p. 53.
35 Ibidem. p. 55. Segundo Cl�merson M. Cl�ve: "A multiplica��o da atividade legislativa do Estado foi severamente criticada. Primeiro, porque o processo de interpenetra��o entre o direito e a economia, o jur�dico e o social, conduziu � juridiciza��o de tudo, com as mais graves incovenientes. Em segundo lugar, porque tal processo banalizou o direito, retirando dele o seu car�ter sagrado. Depois, porque a infla��o legislativa23 corrompeu um princ�pio caro ao universo jur�dico: a presun��o de que todos conhecem a lei.[...]".
36 FARIA, Jos� Eduardo. O direito na economia globalizada. S�o Paulo: Malheiros, 2002. p. 128 e 133. No mesmo sentido, mostra que, devido ao aumento da interven��o estatal na vida dos cidad�os e � exig�ncia da sociedade t�cnica para elabora��o de leis cada vez mais tempestivas, o Estado come�ou a emitir, desenfreada e desordenadamente, leis e atos normativos. As conseq��ncias negativas mais evidente dessa atua��o estatal s�o a perda da capacidade de avaliar o exato valor jur�dico das normas editadas e dos atos e comportamentos que disciplina, a dificuldade da sociedade para recepcion�-los e compreend�-los, e finalmente, a desvaloriza��o do pr�prio direito positivo.
37 AMARAL, Gardel e NETTO, Miguel G. de N�brega. O processo legislativo na C�mara dos Deputados. S�o Paulo: Associa��o Religiosa Imprensa da F�, 2001. p. 73 e 74. Desse Manual de Regimento Interno, destaca-se: "A tramita��o dos projetos de c�digo na C�mara, pela complexidade das mat�rias que se prop�e regular, mereceu um conjunto espec�fico de dispositivos regimentais. Os arts. 205 a 211 prev�em, por exemplo, a institui��o de Comiss�o Especial para an�lise detalhada do projeto.
S�o projetos de lei ordin�ria que n�o t�m tramita��o ordin�ria. Sua tramita��o � especial. Por isso est� regulada no T�tulo VI - Das Mat�rias Sujeitas a Disposi��es Especiais. Entre as caracter�sticas da tramita��o dos projetos de c�digo, podemos destacar as seguintes: a)s�o projetos que necessariamente v�o ao Plen�rio. Sabemos que emendas aos projetos de Plen�rio somente podem ser apresentadas em Plen�rio, durante a discuss�o. Mas no caso dos projetos de c�digo, as emendas s�o apresentadas na pr�pria Comiss�o Especial, como ocorre com as PECs; b) � prevista a indica��o de relatores-parciais e relator-geral; c) n�o � permitida a tramita��o simult�nea de mais de dois projetos de c�digo; d) n�o h� limite num�rico de sess�es para que os projetos de c�digo permane�am na Ordem do Dia em discuss�o (art. 168); e) os projetos de c�digo s�o discutidos e votados em sess�es exclusivas; f) O pedido de urg�ncia do Presidente da Rep�blica n�o se aplica aos projetos de c�digo (art. 204 � 2�); g) em geral, as reda��es finais s�o elaboradas pela CCJR. No caso do projetos de c�digo, assim como no caso das PECS, s�o elaboradas pela Comiss�o Especial encarregada de sua an�lise".
38 Apud. SADDI, Jairo. Por um c�digo do Sistema Financeiro Nacional. Dispon�vel em: http://www.saddi.com.br/art.24.htm. Acesso em 28.7.2002.
39 MORAES, Alexandre de. Op. cit. 14� ed. S�o Paulo: Atlas, 2003. p. 184 a 188. Esse autor ensina que, quanto ao mandado de injun��o, existem duas grandes posi��es: concretista e n�o-concretista. A n�o-concretista, que � a posi��o dominante no STF, atribui ao mandado de injun��o a finalidade espec�fica de reconhecer formalmente a in�rcia do Poder Legislativo, para que este tome as medidas cab�veis. A concretista � dividida em duas partes: a geral e individual. Para a concretista geral, que n�o tem adeptos no STF, a decis�o do Judici�rio criaria uma norma de car�ter geral, com efeito erga omnes, saneando a omiss�o do Legislativo. Para posi��o concretista individual, a norma a ser criada s� valeira para o caso em concreto, ou seja, para o autor do mandado de injun��o. Quanto ao momento de suprir essa omiss�o, essa corrente se divide em dois ramos: a concretista individual direta e a concretista individual indireta. O primeiro ramo, que, no STF, � representado pelas posi��es do ent�o Ministro Carlos Velloso e do Ministro Marco Aur�lio Mello, disp�e que o STF criaria imediatamente a lei para o caso concreto. Finalmente, para concretista individual indireta, representada pelo voto isolado de N�ri da Silveira, ap�s o STF julgar procedente o mandado de injun��o, fixa um prazo de 120 dias para a elabora��o da norma regulamentadora. Caso n�o seja cumprido esse prazo, continuando a in�rcia do Legislativo, o pr�prio STF a concretiza.
40 SILVA, Jos� Afonso da. Op. cit. p. 448.
41 DERANI, Cristiane. Parecer sobre a A��o Direta de Inconstitucionalidade - n� 2.591. Dispon�vel em http://www.brasilcon.org/adiparecercristiane.htm. Acesso em 03.07.2003. Nesse sentido, observa essa autora.
43 SILVA, Jos� A. da. Op. cit. p. 802. Esse jurista tem uma posi��o precisa: "Por tudo isso � que nos parece inteiramente in�til este cap�tulo da Constitui��o. No geral, at� porque tudo isso que ela manda que a lei complementar fa�a j� est�, por regra, feito na lei em vigor. � absolutamente sem prop�sito est� a constitucionalizar normas que j� constam de lei ordin�ria e n�o est�o exigindo nada de especial quanto � sua estabilidade".
45 VASCONCELOS, Marcos R; STRACHMAN, Eduardo e FUCIDJI, Jos� Ricardo. Concentra��o mundial banc�ria: causas e potenciais efeitos. Dispon�vel em http://www.ufrgs.br/cpge/anpecsu/200/textospcdf/artigo42.pdf. Acesso em 28.12.2002.
46 ROCHA, Fernando A. Sampaio. Evolu��o da concentra��o banc�ria no Brasil. Dispon�vel em http://www.bcb.gov.br . Acesso em 5.2.2003.
48 APUD. TAVARES, Andr� Ramos. Direito Constitucional Econ�mico. S�o Paulo: M�todo, 2003. p. 380 e 381.
49 SILVA, Jos� A. da. Op. cit. p. 800. Conforme esse autor: "Pronunciamo-nos, pela imprensa, a favor de sua aplicabilidade imediata, porque se trata de uma norma aut�noma n�o subordinada � lei prevista no caput deste artigo, Todo o par�grafo, quando tecnicamente bem situado, (e este n�o est�, porque cont�m autonomia de artigo), liga-se ao conte�do do artigo, mas tem autonomia normativa. veja-se, por exemplo, o � 1� do artigo 192. Ele disciplina assunto que consta dos incs. I e II do artigo, mas suas determina��es, por si s�o aut�nomas, pois uma vez outorgada qualquer autoriza��o, imediatamente ela fica sujeita �s limita��es impostas no citado par�grafo.
Se o texto, em causa, fosse um inciso do artigo, embora com normatividade formal aut�noma, ficaria na depend�ncia do que viesse a estabelecer a lei complementar . Mas, tendo sido organizado num par�grafo, com normatividade aut�noma, se referir-se a qualquer previs�o legal ulterior, det�m efic�cia plena e aplicabilidade imediata. O dispositivo, ali�s, tem autonomia de artigo, mas a preocupa��o muitas e muitas vezes revelada a longo da elabora��o constitucional, no sentido de que a Carta Magna de 1988 n�o aparecesse com demasiado n�mero de artigos, levou a Relatoria do texto a reduzir artigos a par�grafos e uns e outros, n�o raro, a incisos. Isso, no caso em exame, n�o prejudica a efic�cia do texto.
"Juros reais" os economistas e financistas sabem que s�o aqueles que constituem valores efetivos, e se constituem sobre toda a desvaloriza��o da moeda. revelam ganho efetivo e n�o simples modo de corrigir desvaloriza��o monet�ria.
As cl�usulas contratuais que estipulam juros superiores s�o nulas. A cobran�a acima dos limites estabelecidos, diz o texto, ser� conceituada como crime de usura, punido , em todas as suas modalidades, nos termos que a lei dispuser. Neste particular, parece que a velha lei da usura (Dec. 22.626/33) ainda est� em vigor".
50 BASTOS, Celso Ribeiro e MARTINS, Ives Gandra. Op. cit. p. 444. Os mesmos disp�em o seguinte: "Fica claro, pois, que o sistema financeiro n�o sa� j� requisitado do pr�prio texto constitucional. Esta regula��o s� ser� obtida mediante o advento da lei complementar que encontra, nos diversos incisos e par�grafos do mesmo artigo, as suas diretrizes e par�metros. Mas � curial que nenhum dos preceitos a� contidos, sejam eles incisos, par�grafos e al�neas, n�o podem ser aplicados sem a pr�via edi��o da lei complementar requerida pelo caput do art. 192.
N�o h� qualquer vislumbre de proced�ncia na argumenta��o de que, por constar do par�grafo pr�prio, a fixa��o dos limites dos juros reais tamb�m estivesse sujeita � disposi��o preambular do artigo.
Este � um todo complexo, que decomp�em-se em cabe�a, par�grafos e incisos e al�nea. Mas, como parte de um todo, quaisquer que sejam estes preceitos, n�o importando a sua categoria ou qualifica��o, todos subordinam-se � regra fundamental contida no caput. N�o h�, portanto, uma autonomia do par�grafo a ponto de poder coloc�-lo em conflito com o preceito maior que o encabe�a. Para que o par�grafo pudesse conter norma antag�nica ao contido no ex�rdio da norma, indispens�vel seria que o pr�prio par�grafo excepcionador dispusesse expressamente que ele constitui ressalva.
Diante de sua emiss�o, ele � sempre interpretado em harmonia com a cabe�a do artigo. Nada nele encontramos que possa isent�-lo da exig�ncia gen�rica para todo o sistema financeiro, de sua veicula��o por lei complementar.
O aludido par�grafo, adversamente, refor�a de maneira expressa a sua n�o-incid�ncia imediata, ao menos no que respeita � previs�o da penalidade para sua infring�ncia. Alude � necessidade de lei complementar para definir o que seja crime de usura. Como se pode definir crime de usura sem antes explicar o que seriam os juros reais? Aonde ficaria o princ�pio da tipicidade penal inserido no rol dos direitos individuais?".
51 Entra em confronto com v�rios dispositivos constitucionais, tais como os fundamentos da cidadania (art. 1�, II), da dignidade da pessoa humana (art. 1�, caput e III, e art. 170, caput) e do valor social do trabalho (art. 1�, IV), os princ�pios da legalidade (art. 5�, II), da busca do pleno emprego (art. 170, VIII) e os constantes do caput do art. 192. Tamb�m afronta outros direitos e garantias constitucionais, tais como o direito de propriedade (art. 5�, XXII e art. 170 , II) e o direito de defesa do consumidor (art. 5�, XXXII, e art. 170, VI).
52 FRAN�A, Paulo. A limita��o da taxa de juros reais em 12 % ao ano. Revista Conjuntura Econ�mica, m�s novembro. Rio de Janeiro: Funda��o Get�lio Vargas, 1988, p. 128 e 129. Esse autor, � �poca da elabora��o da Carta Magna, agrupou as conseq��ncias negativas � economia nacional que poderiam ocorrer caso o limite de 12 % ao ano fosse ent�o aplicado, conforme a seguir: a) a fuga do capital estrangeiro nas modalidades especula��o e investimento a longo prazo, o qual seria diretamente afetado pelas taxas de juros internacionais; b) a redu��o substancial das diferen�as entre as diversas taxas de mercado, tanto na opera��o de empr�stimo como na capta��o de recursos, o que dificultar� as pol�ticas de est�mulo e desist�mulo a determinadas opera��es financeiras que poderiam ser reconhecidas pelas circunst�ncias conjunturais; c) a redu��o do n�mero de bancos comerciais, o que pode representar menos dinheiro dispon�vel para financiamentos; d) a desintermedia��o financeira, ou seja, a realiza��o de opera��es t�picas de institui��es financeiras fora do sistema financeiro legal; e) a incompatibilidade com o n�vel de carga tribut�ria, at� ent�o exigida, sobre as opera��es financeiras ativas e passivas; f) a perda da transpar�ncia do n�vel praticado de taxas de juros, j� que as institui��es financeiras passariam a exigir maior reciprocidade dos clientes; g) o desist�mulo � poupan�a financeira, principalmente as aplica��es de longo prazo, que exigem taxas de juros flex�veis, de acordo com os riscos envolvidos; h) dificuldade para o Bacen conduzir a pol�tica monet�ria (citada no texto principal); e i) a necessidade de aplica��o de uma pol�tica fiscal mais r�gida, devido � dificuldade de financiamento interno e externo (situa��o que se transformou na impossibilidade de rolagem da d�vida interna e externa).
53 POR SINAL. Revista do Sindicato Nacional dos Funcion�rios do Banco Central. O Brasil � o campe�o do lucro banc�rio e do cr�dito escasso. Bras�lia: Letra Viva Comunica��o, ano 2, n� 4, 2002, p. 28 a 44.
55 LUNDEBERG, Eduardo Luis (Org.) Juros e spread banc�rio no Brasil. Avalia��o de 1 ano de projeto. Dispon�vel em http://www.bcb.gov.br/mPag.asp?perfil=1&cod=889&codP=890&idioma=P. Acesso em 19.8.2003. Deste relat�rio, extra�-se que o spread banc�rio pode ser definido como o diferencial entre a taxa de capta��o e a taxa de aplica��o dos recursos financeiros (custos ao tomador). Pode ser decomposto em despesas administrativas, de inadimpl�ncia, impostos diretos e indiretos e a margem l�quida (que cont�m a margem de lucro).
57 Apud. PFEIFER, Roberto A. C. Constititcionalidade da Submiss�o dos servi�os de natureza banc�ria, financeira, de cr�ditos e securit�ria ao C�digo de Defesa do Consumidor. Dispon�vel em http://www.google.com.br/seach?=cache:w29a2jhBiEEJ:www.mp.sp.gov.br/caoconsumidor. Acesso em 23.06.2003. Jos� Afonso da Silva critica a tese esposada por Hugo de Brito Machado, de que a lei complementar pode ter um contexto meramente formal, sendo, portanto, sempre superior � lei ordin�ria, conforme a seguir: "Demais, a admitir a doutrina do autor [Hugo de Brio Machado], ingressar�amos, nesse assunto, num mero nominalismo inconseq�ente, porque bastaria p�r o nome num ato legislativo de lei complementar para que tivesse essa natureza, sem nenhuma correspond�ncia �s exig�ncia constitucionais; e estar�amos banalizando o conceito, podendo at� supor uma situa��o radical em que vir�amos a ter apenas leis complementares, e a� elas n�o seriam mais do que leis ordin�rias, bem ordin�rias".
59 STF, Adin n� 449-2/DF, Tribunal Pleno. Min. Rel. Carlos Velloso, DJ, 22.11.1996.
60 Estava expresso o seguinte: "Os funcion�rios do quadro de pessoal pr�prio permanecer�o com seus direitos e garantias regidos pela legisla��o de prote��o ao trabalho e de previd�ncia social, inclu�dos na categoria profissional de banc�rios".
61 Esse artigo dispunha o seguinte: "Enquanto n�o for editada a Lei Complementar de que trata o art. 192 da Constitui��o Federal, os servidores do Banco Central do Brasil continuariam regidos pela legisla��o em vigor � data da publica��o desta lei".
62 STF, Adin n� 2.223-7/DF, Tribunal Pleno. Min. Rel. Maur�cio Corr�a, DJ, 05.12.2003.
63 O sistema financeiro � formado pelo mercado financeiro e de capitais. No primeiro, o dinheiro � considerado uma mercadoria, sendo formado pelos mercados de cr�dito, monet�rio e de c�mbio, enquanto o segundo � formado pelo mercado de t�tulos e valores mobili�rios. Essa classifica��o foi utilizada no art. 1� da Lei n�4.728/65, "os mercados financeiro e de capitais ser�o disciplinados pelo Conselho Monet�rio Nacional e fiscalizados pelo Banco Central da Rep�blica do Brasil", e no inciso VII do art. 11 da Lei n� 4.595/64, ao dispor sobre a compet�ncia do Banco Central, "exercer permanente vigil�ncia nos mercados financeiros e de capitais sobre empresas que, direta, ou indiretamente, interfiram nesses mercados em rela��o �s modalidades ou processos operacionais que utilizem".
65 SILVA, Jos� A. da. Op. cit. p. 801.
67 Geralmente, a especula��o � saud�vel para o setor produtivo, j� que o especulador assume os riscos para algu�m, que pode ser um produtor prim�rio, uma ind�stria, um comerciante, um investidor etc. A especula��o nociva � aquela em que o especulador tem uma sede muito grande de lucros a curto prazo, e, para sua obten��o, assume riscos excessivos, manipula o mercado quando tem poder para tal, inclusive realizando o insider trading.
68 Antes da atual Constitui��o Federal, a Lei n� 4.595/64 trazia a seguinte composi��o: Ministro da Fazenda; Presidente do Banco do Brasil S.A; Presidente do Banco Nacional do Desenvolvimento Econ�mico (BNDE) e seis membros nomeados pelo Presidente da Rep�blica ap�s aprova��o do Senado Federal. Posteriormente, em tempos de governo militar, a estrutura do CMN foi ampliada; inicialmente pelo Decreto n� 65.769, de 2.12.1969, que incluiu os Ministros do Planejamento e Coordena��o Geral, da Agricultura, da Ind�stria e do Com�rcio, do Interior e o Presidente do Bacen; e, em seguida, pelo Decreto n� 71.097, de 14.9.1972, que incluiu o Presidente do Banco Nacional de Habita��o (BNH) e o Presidente da Caixa Econ�mica Federal (CEF).
69 Reorganiza��o do minist�rio e respectivo cargo dados, respectivamente, pelo inciso 17 do art.27 e pelo inciso 17 do art. 25, ambos da Lei n� 10.683, de 28.5.2003.
70 CORTEZ, Thiago Machado. O conceito de risco sist�mico e suas implica��es para a defesa da concorr�ncia no mercado banc�rio. In CAPILONGO, Celso F Rocha, Jean P. C. V. de. e MATTOS, Paulo T. L. (Org.). Concorr�ncia e regula��o no sistema financeiro. Curitiba: Max Limonad, 2002. p. 317 e 318. Cortez utiliza a defini��o de Julia Black, a qual conceitua esse risco como "o risco que uma quebra (de uma firma, de um segmento de mercado, do sistema de pagamentos etc.) cause dificuldades generalizadas em outras firmas, outro segmento de mercado, ou sistema financeiro como um todo, atrav�s do cont�gio do efeito domin�, expectativas convergentes, rumores e especula��o". O autor ensina que essa defini��o passa a ser completa se o termo "dificuldades" for entendido como preju�zos consider�veis a terceiros, portanto, dois elementos devem ser considerados: o choque, acontecimento inicial que gera o risco, e os mecanismos de propaga��o. Especificamente para o setor banc�rio, devido � cria��o de uma s�rie de mecanismos para absor��o de choques e � regula��o prudencial, o termo "dificuldades" n�o � adequado, j� que uma parte dessas � absorvida, n�o se propaga. Se o choque � absorvido pela empresa, diz-se que o evento sist�mico � fraco, caso contr�rio � forte, causa a quebra da empresa. Por conseguinte, conforme Cortez, para o setor banc�rio, a melhor defini��o de risco sist�mico � dada por Bandt e Hartmann, os quais definem risco sist�mico como "o risco de que ocorram eventos sist�micos no sentido forte".
71 COELHO, Inoc�ncio M�rtires. Constitucionalidade/inconstitucionalidade: uma quest�o pol�tica? (*). Dispon�vel em http://www.idp.org.br/caderno_virtual/caderno_12.htm. Acesso em 08.01.2003. Esse autor conclui: "Assente que as constitui��es modernas, pelo menos em sua parte dogm�tica, estruturam-se como sistemas abertos de regras e princ�pios, cuja linguajem � necessariamente poliss�mica e indeterminada, que ainda hoje, � escolha do m�todo � o grande problema de hermen�utica jur�dica; que n�o existe uma rela��o hier�rquica fixa entre os crit�rios de interpreta��o; que todos os m�todos de interpreta��o conduzem sempre a um resultado apenas poss�vel, nunca a um resultado que seja o �nico correto; que a quest�o do m�todo justo em direito constitucional � um dos problemas mais controvertidos e dif�ceis da moderna doutrina juspublicista; que, atualmente a interpreta��o das normas constitucionais � um conjunto de m�todos diferentes, mas, em geral, reciprocamente complementares; que essa pluralidade de m�todos se converte em ve�culo de liberdade do juiz, o qual, por isso mesmo, acaba por escolher o m�todo em fun��o do resultado que, estimando correto e justo, pretenda alcan�ar em cada caso; que, finalmente, como derradeiras inst�ncias de aplica��o de direito, as cortes constitucionais proferem veredictos insust�veis de revis�o, se tudo isso for verdadeiro, ent�o pode-se concluir que esses veredictos eq�ivalem a erratas e adendas das constitui��es, e que a quest�o da constitucionalidade/inconstitucionalidade fica sujeita a ju�zos pol�ticos sobre a validade das leis, assim entendidas a sua conveni�ncia, oportunidade e razoabilidade, conceitos abertos e indeterminados cuja densifica��o depende da pr�-compreens�o e da ideologia dos magistrados que exercem a jurisdi��o constitucional".
73 A reda��o anterior dispunha o seguinte: "Art. 52. At� que sejam fixadas as condi��es a que se refere o art. 192, III, s�o vedados: [...]". Com a EC n� 40/03, o artigo em ep�grafe agora expressa: "Art. 52. At� que sejam fixadas as condi��es a que se refere o art. 192 , s�o vedados:[...]".
74 Tanto o disposto nesta al�nea como na anterior n�o resolvem as inconstitucionalidades e ilegalidades resultantes da emiss�o de atos normativos por parte do CMN, consoante disposto anteriormente neste texto.
75 O SFT, por meio da S�mula 648, p�e fim � discuss�o sobre a limita��o da taxa de juros, ao dispor: "A norma do � 3� do art. 192 da Constitui��o, revogada pela EC 40/2003, que limitava a taxa de juros reais a 12 % ao ano, tinha sua aplicabilidade condicionada � edi��o de lei complementar".
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lucival.lage@bcb.gov.br
Leia o curriculum do(a) autor(a): Lucival Lage Lobato Neto.- Publicado em 31/05/2004
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