Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2006-01797-de-noviembre-21-de-2013?documento=jurcol&contexto=jurcol_f5751b164ed50180e0430a0101510180&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-09-16 20:42:25
Document Index: 258327304

Matched Legal Cases: ['artículo 58', 'artículo 53', 'artículo 58', 'artículo 54', 'artículo 54', 'artículo 7', 'artículo 154', 'artículo 11', 'artículo 135', 'artículo 1', 'artículo 32', 'artículo 17', 'artículo 17']

﻿ Sentencia 2006-01797 de noviembre 21 de 2013
SENTENCIA 2006-01797 DE 21 DE NOVIEMBRE DE 2013
CONTENIDO:SUPRESIÓN DE EMPLEOS DE CARRERA ADMINISTRATIVA. SE RECUERDA QUE PARA LA SUPRESIÓN DE EMPLEOS DE CARRERA ADMINISTRATIVA, LAS DISPOSICIONES LEGALES, REQUIERE, COMO EXIGENCIA PREVIA Y PARA ESE PARTICULAR PROCESO, LA ELABORACIÓN DE UN ESTUDIO TÉCNICO COMO SUSTENTO DE LA REFORMA A LAS PLANTAS DE PERSONAL. DE ESTA MANERA, ESTOS PROCESOS TIENEN COMO OBJETIVO EL MEJORAMIENTO DEL SERVICIO, ASÍ QUE, CUANDO SE PRETENDA CON EL DESCONOCIMIENTO DE DERECHOS LABORALES DE QUIENES SE DESEMPEÑABAN EN ESOS CARGO, Y QUE DESARROLLABAN FUNCIONES PROPIAS DE LA ENTIDAD, ESTOS ACTOS DEBEN DECLARARSE NULOS POR DESVIACIÓN DE PODER.
TEMAS ESPECÍFICOS:ABUSO DE AUTORIDAD PÚBLICA, ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, SUPRESIÓN DE EMPLEOS DE CARRERA ADMINISTRATIVA, SUPRESIÓN DE EMPLEOS PÚBLICOS, SUPRESIÓN DE ENTIDAD PÚBLICA, PROCESO DE SUPRESIÓN DE EMPLEOS PÚBLICOS
Sentencia 2006-01797 de noviembre 21 de 2013
Ref.: 520012331000200601797 01
Nº interno: 0417-2012
Actor: Wilson Nicandro Díaz Rodríguez
Wilson Nicandro Díaz Rodríguez demanda la nulidad de los decretos 006, 007 y 008 de 8 de marzo de 2005 por los cuales el alcalde del municipio de Sapuyes (Nariño) adoptó el sistema de nomenclatura, clasificación y requisitos generales de los empleos del municipio, estableció una nueva planta de cargos y unas equivalencias de cargos previstos en la planta anterior.
Expone que los decretos impugnados fueron expedidos de conformidad con la Ley 443 de 1998 y sus decretos reglamentarios, normas que para ese momento ya habían sido derogadas por la Ley 909 de 2004, la cual su vez, no había sido reglamentada. Tampoco podía acudirse al régimen de transición establecido en ella, que remitía a la Ley 443 de 1998, pues fue derogada expresamente por el artículo 58 de la nueva normatividad.
La falsa motivación y la desviación de poder las hace consistir en que el estudio técnico aducido como soporte para la reforma administrativa del municipio de Sapuyes (Nariño) no demostró, ni justificó la supresión de cargos de carrera administrativa.
De otra parte, la administración optó por suprimir cargos de carrera administrativa y conservó las vinculaciones hechas a través de contratos de prestación de servicios, e incluso, luego de la reestructuración continuó la vinculación de personal de esa manera.
El acto de delegación no facultó expresamente al alcalde para la expedición de los decretos 006, 007 y 008 de 2005.
En consecuencia, el problema jurídico se contrae a establecer si los actos demandados deben ser declarados nulos por haber sido expedidos irregularmente, con falsa motivación, vulneración de las normas en que debieron fundarse y desviación de poder.
Para la época de expedición de los actos administrativos demandados, ya había sido expedida la Ley 909 de 23 de septiembre de 2004, por la cual se expidieron normas que regulan el empleo público y la carrera administrativa, entre otras disposiciones. Dicha norma estableció un régimen de transición, mientras que se expedían los decretos reglamentarios de aquella ley en los siguientes términos:
ART. 54.—Régimen de transición. Mientras se expiden los decretos con fuerza de ley que desarrollen las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República por el artículo 53, continuarán rigiendo las disposiciones legales y reglamentarias de carrera administrativa, vigentes al momento de la promulgación de esta ley (...)
El 17 de marzo de 2005 fue expedido el Decreto 770 “Por el cual se establece el sistema de funciones y requisitos generales para los empleos públicos correspondientes a los niveles jerárquicos pertenecientes a los organismos y entidades del orden nacional, a que se refiere la Ley 909 de 2004”, pero fue mediante el Decreto 1227(1) de 21 de abril de 2005, que se reglamentó lo relativo a las reformas de las plantas de personal en el título VII.
Expone la parte actora, que durante el lapso transcurrido entre la expedición de la Ley 909 de 2004 y sus decretos reglamentarios, no era aplicable el régimen anterior contenido en la Ley 443 de 1998, dado que en el artículo 58 de la primera, fue expresamente derogada. En ese orden de ideas la reestructuración del municipio de Sapuyes no podía regirse por una norma derogada, pero tampoco por la nueva ley, en consideración a que no había sido reglamentada, creándose así, un vacío normativo en esta materia.
La interpretación planteada por el demandante, escinde el contenido de los artículos 54 y 58 de la Ley 909 de 2004, y sugiere que durante el tiempo en el cual aquella no estuvo reglamentada, no era posible modificar las plantas de personal de los entes estatales, ante la imposibilidad de atender las disposiciones de la Ley 443 de 1998, situación que implicaría que mientras se reglamentaba la nueva normatividad, no tenía ningún efecto útil y carecía de toda eficacia jurídica, por lo menos para esa época.
Contrario a ello, considera la Sala, que la interpretación que en el particular se debe admitir es aquella que le dé eficacia jurídica a la ley, esto es, una interpretación lógica y sistemática, de acuerdo con la cual se debe dilucidar la norma atendiendo su finalidad y sentido, integrándola con las demás vigentes en el ordenamiento jurídico.
En ese orden, es preciso atender el contenido del artículo 54 de la Ley 909 de 2004 que prevé un régimen de transición, mientras se expedían los decretos reglamentarios que permitirían su aplicación. Siendo así, la norma aplicable mientras se expidieron los decretos reglamentarios de la Ley 909 de 2004, era la Ley 443 de 1998, por remisión expresa del artículo 54 antes mencionado.
De conformidad con lo anterior, el cargo formulado por el actor respecto de la aplicación de una norma derogada para la reestructuración de la planta de personal y la “improcedencia de los actos demandados derivada de la ausencia de reglamentación legal”, no están llamados a prosperar.
Establecido como está que las normas que debió atender el municipio de Sapuyes para adelantar la reestructuración administrativa, eran las contenidas en la Ley 443 de 1998 y sus decretos reglamentarios, es preciso establecer si los actos demandados, se ajustaron a dicha normatividad.
ART. 41.—Reforma de plantas de personal. Con el fin de garantizar la preservación de los derechos de los empleados de carrera, las reformas de planta de personal de las entidades de la Rama ejecutiva de los órdenes nacional y territorial, que impliquen supresión de empleos de carrera deberán motivarse expresamente; fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración y basarse en estudios técnicos que así lo demuestren elaborados por las respectivas entidades, la Escuela Superior de Administración Pública, firmas especializadas en la materia, o profesionales en administración pública u otras profesiones idóneas, debidamente acreditados, de acuerdo con la reglamentación que para el efecto expida el Gobierno Nacional.
Por su parte el Decreto 1572 de 1998 prevé que las modificaciones de las plantas de personal de las entidades de la Rama Ejecutiva deben estar expresamente motivadas en necesidades del servicio o en razones de modernización de la institución, que deben estar soportadas en estudios técnicos que así lo demuestren (art. 148). Respecto de las razones para la modificación de la planta de personal dispuso:
ART. 149.—‘Artículo modificado por el artículo 7º del Decreto 2504 de 1998. El nuevo texto es el siguiente’. Se entiende que la modificación de una planta de personal está fundada en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración, cuando las conclusiones del estudio técnico de la misma deriven en la creación o supresión de empleos con ocasión, entre otros, de:
PAR.—Las modificaciones de las plantas a las cuales se refiere este artículo deben realizarse dentro de claros criterios de razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del interés general (se resalta).
Sobre el contenido del estudio técnico el artículo 154 ibídem establece:
Por tratarse entonces de una actuación administrativa esencialmente reglada, como en efecto lo es el proceso de reestructuración administrativa, en donde la ley le señala tanto la oportunidad como el procedimiento a seguir, la administración debe actuar dentro de un estricto marco legal (L. 443/98).
Por Acuerdo 01 de 7 de febrero de 2005 el Concejo Municipal de Sapuyes, autorizó al alcalde por el término de 6 meses para determinar la estructura administrativa del ente territorial, para lo cual podría crear, suprimir, fusionar o modificar las distintas dependencias de los sectores centralizado y descentralizado, asignándoles las respectivas funciones.
En el artículo segundo dispuso que también tendría facultades para fijar la nueva clasificación, nomenclatura y categorización de cargos, establecer funciones y los requisitos mínimos para los cargos.
Por Decreto 005 de 8 de marzo de 2005, estableció la estructura orgánica del ente territorial, así como las funciones de sus dependencias.
A través del Decreto 006 de 2005 adoptó el sistema de nomenclatura, clasificación y requisitos generales de los empleados de Sapuyes.
Mediante Decreto 007 de 8 de marzo de 2005 el Alcalde, estableció una nueva planta de personal, compuesta por 11 empleos en total.
Por Decreto 008 de la misma fecha, determinó las equivalencias entre los empleos de la anterior planta de personal y la nueva. En dicho acto es posible determinar cuáles son los cargos que desaparecieron en la nueva organización como resultado de la reestructuración, y en el artículo 11 determinó que a los servidores ubicados en cargos de carrera suprimidos, se les aplicaría el procedimiento establecido en el artículo 135 del Decreto 1572 de 1998.
El manual de funciones fue adoptado por Decreto 011 de 8 de marzo de 2005.
El 9 de marzo de 2005, a través del Decreto 014 el alcalde incorporó al personal de carrera administrativa a la nueva planta, concretamente en el cargo de secretario código 540, grado 01 a Jaime Armando Guanaran Fuelantal en la tesorería y a Olga Marleny Romero Romero en la personería municipal.
Obra a folios 152 y siguientes del cuaderno principal, el documento denominado estudio de ajuste e implementación de reestructuración administrativa de la Alcaldía municipal de Sapuyes elaborado por la alcaldía municipal, documento que fue desarrollado en tres etapas y que presenta el siguiente contenido:
Diagnóstico organizacional (I. Recolección de información, II. Análisis diagnóstico de la información, III. Formulación de la nueva propuesta): en este acápite indicó que el municipio de Sapuyes no cuenta con un archivo actualizado organizado, que permita agilizar el desarrollo de las actividades. Tampoco tiene un manual de funciones de manera que los servidores sepan sus funciones y responsabilidades, ni una idea real de la organización.
Reseña histórica y ubicación geográfica del municipio, división política, demografía, análisis del entorno externo, entorno económico, producción pecuaria, principales problemas de las actividades económicas del municipio de Sapuyes, entorno social, educación, salud, sector vivienda, comunicaciones, entorno tecnológico, tipo de organización, misión, visión.
Estructura actual. En este acápite se indican en las tablas de personal de la administración municipal, que están contemplados 1 cargo de elección popular, 2 funcionarios de periodo, 22 empleados de libre nombramiento y remoción, 22 de carrera administrativa y 3 trabajadores oficiales.
Indicadores institucionales para la formulación de la línea base. Aquí señala que la administración municipal tiene una estructura plana, y que no estaba formalmente constituido un organigrama ni un manual de funciones.
Análisis de cada una de las dependencias. El análisis se centra en describir las funciones a cargo de cada dependencia y un diagnóstico de la problemática que enfrenta, concluyendo que se requiere una reestructuración administrativa que permitiera contar con una administración local adecuada en cuanto a los siguientes aspectos:
Tamaño de la organización, tamaño y número de unidades y dependencias, funcionalidad de los grupos de trabajo, políticas de centralización y descentralización de los servicios, eficacia y eficiencia en los procesos, políticas de austeridad o racionalización del gasto en funcionamiento, determinar legalmente la estructura de la nueva planta de personal, cargos con denominaciones legalmente establecidas y que el personal administrativo conozca el manual de funciones.
Análisis financiero. Análisis del comportamiento de la nómina. En este aparte se refiere a que con una nueva planta de personal con 11 funcionarios de libre nombramiento y remoción y algunos de carrera administrativa, el gasto de funcionamiento se reducirá en un 46.59%.
Propuesta técnica de reestructuración. En este acápite en síntesis, se indica que es preciso adoptar una estructura flexible que permita adaptación al entorno y afrontar nuevas contingencias, con una organización más plana y sencilla, contemplando un mínimo de niveles jerárquicos con el fin de que las decisiones fluyan sin mayores obstáculos, en su interior, permitiendo una comunicación más fluida y directa entre los usuarios y quienes toman las decisiones.
En esas condiciones, determina la necesidad de reducir la planta de personal a el alcalde, el personero y la secretaria del concejo municipal, una secretaria de la personería, el tesorero y el secretario de gobierno y un secretario de gobierno, suprimiendo además la secretaría de cultura, recreación y deporte, la Umata y las inspecciones de policía rurales por inoperantes y por falta de recursos, y en algunos casos por innecesarias.
Por lo anterior se sugirió la supresión de unos cargos de libre nombramiento y remoción, de carrera administrativa y trabajadores oficiales, pero además contempló la creación de otros empleos “por necesidades del servicio”, ellos son: tesorero general, profesional universitario, inspector de policía de sexta categoría, inspector y conductor.
Posteriormente el estudio establece las funciones y requisitos para cada empleo y los indicadores de gestión.
El estudio técnico nada dijo acerca de personal vinculado a través de contratos de prestación de servicios.
Del examen del estudio técnico se concluye que si bien de manera general incluyó los requerimientos que le exige la ley, lo cierto es que no determinó de manera clara la necesidad de suprimir casi la totalidad de los cargos de carrera administrativa previstos en la organización, pues si bien indicó que serían suprimidos por “inoperantes, antifuncionales, onerosos y con denominaciones desactualizadas”, lo cierto es que no demostró la necesidad de prescindir de ellos, es decir que dicho documento no contiene la motivación de la supresión de los cargos de la administración municipal, aspecto por el cual se encuentra demostrado el cargo de expedición irregular.
A lo anterior se agrega que obran en el expediente(2) órdenes de servicios y contratos de prestación de servicios celebrados entre el municipio de Sapuyes y personas naturales, celebrados en el año 2005, antes y después de la reestructuración administrativa,(3) para la prestación de servicios, entre otros, como:
— Auxiliar administrativo.
— Digitadora y verificadora del sistema de presupuesto y contabilidad “Sicar” de la tesorería municipal.
— Digitadora de relaciones de pago y de minutas de contrato.
— Promoción, charlas y capacitación para JAL.
— Técnico en mantenimiento de cómputo.
— Asistente del alcalde, desarrollando actividades como programación de la agenda de trabajo, recepción de llamadas, confirmación para eventos de orden nacional, departamental y municipal, elaboración de oficios pendientes, asignación de funciones a las distintas dependencias de la alcaldía.
— Labores de aseo.
— Supervisor de restaurantes y programas del ICBF.
— Fontanero.
— Mensajero.
— Asesor jurídico.
— Contador.
La situación expuesta evidencia que la administración municipal optó por vincular personal a través de contratos y órdenes de servicios para el desarrollo de funciones permanentes que requiere para el desarrollo de su objeto, tales como las del asistente del alcalde, auxiliar administrativo y servicios generales, entre otras, las cuales estaban asignadas a servidores cuyos cargos fueron suprimidos en virtud de los decretos impugnados.
En relación con la celebración de contratos de prestación de servicios para el desempeño de funciones permanentes, propias de las entidades públicas, es preciso tener en cuenta que el Decreto 2400 de 1968 modificado por el Decreto 3074 de 1968 dispone en el artículo 1º que “(...) para el ejercicio de funciones de carácter permanente se crearán los empleos correspondientes, y en ningún caso, podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de tales funciones”.
La Ley 80 de 1993 prevé en el artículo 32 inciso 3º en relación con los contratos de prestación de servicios, lo siguiente:
“Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos solo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimiento especializado.
Por su parte, el artículo 17 de la Ley 790 de 2002 por la cual se expiden disposiciones para adelantar el programa de renovación de la administración pública, dispone:
Es claro que las normas que regulan la materia han implantado la prohibición de contratar funciones inherentes a la misión de la entidad de manera permanente, con el fin de impedir que se desnaturalice la contratación estatal, y además como una medida de protección a la relación laboral. En efecto, las disposiciones transcritas conservan como regla general del acceso a la función pública a través del empleo público, mientras que el contrato de prestación de servicios es una modalidad de vinculación estatal excepcional, que se justifica en la medida en la que se trate de un instrumento para atender funciones ocasionales, que no hacen parte del giro ordinario de las labores propias de la entidad o que sean parte de ellas y no pueden ejecutarse con empleados de planta o que requieren conocimientos especializados.
La Corte Constitucional al analizar la exequibilidad del artículo 17 de la Ley 790 de 2002, sostuvo:
En este orden de ideas, la Sala reitera a las autoridades administrativas que el vínculo contractual para el desempeño de funciones permanentes y propias del objeto de la entidad contratante debe ser retirado de la dinámica laboral administrativa, no solo porque desdibuja el concepto de contrato estatal, sino porque constituye una burla para los derechos laborales de los trabajadores al servicio del Estado, pues su incumplimiento genera graves consecuencias administrativas y penales(4)” (se resalta) (sic).
Con la actuación descrita la administración incurrió en desviación de poder, toda vez que con la supresión de cargos no buscó el mejoramiento del servicio sino desconocer los derechos laborales de quienes se desempeñaban en esos cargos, y que desarrollaban funciones propias de la entidad, actuación con la que se configuró la prohibición legal antes referida.
En anteriores oportunidades la Sala al estudiar asuntos de similares connotaciones al presente, en relación con la con la celebración de contratos de prestación de servicios con terceros para el desarrollo de funciones propias de la Entidad, ha considerado lo siguiente:
“Permitir actuaciones como la controvertida, es, además, dar vía libre a los nominadores para que desechen el concurso de méritos como regla general de ingreso a la función pública, evadan la responsabilidad prestacional y desconozcan las garantías especiales de la relación laboral que la Constitución consagra, tales como, el derecho a la igualdad de oportunidades, a la remuneración mínima vital y móvil, a la estabilidad laboral, a la irrenunciabilidad de derechos ciertos y a la aplicación del principio de favorabilidad, entre otros(5)”.
En ese orden se encuentran probados los cargos de expedición irregular y desviación de poder, se ha desvirtuado la presunción de legalidad de los actos demandados, motivo por el cual sin consideraciones adicionales se revocará la sentencia del Tribunal Administrativo de Nariño que negó las pretensiones de la demanda y en su lugar se declarará la nulidad de los decretos 007 y 008 de 8 de marzo de 2005 expedido por el alcalde municipal de Sapuyes (Nariño).
Se negará la nulidad del Decreto 006 de 8 de marzo de 2005, en consideración a que dicho acto adoptó el sistema de nomenclatura, clasificación y requisitos generales de los empleos del municipio, atendiendo las disposiciones de la Ley 443 de 1998 y su Decreto Reglamentario 1569 del mismo año, pero no dispuso la modificación de la conformación de la planta de personal de la entidad.
REVÓCASE la sentencia de 14 de octubre de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, en el proceso promovido por Wilson Nicandro Díaz Rodríguez contra el municipio de Sapuyes (Nariño). En su lugar, se dispone:
DECLÁRASE la nulidad de los decretos 007 y 008 de 8 de marzo de 2005 expedidos por el alcalde municipal de Sapuyes.
(1) Modificado por el Decreto 1746 de 1º de junio de 2006.
(2) A folios 105 y siguientes del cuaderno 1 y 291 y siguientes del cuaderno principal.
(3) Meses de enero, febrero, abril, mayo, junio, julio 2005.
(4) Sentencia C-614 de 2009.
(5) Sentencia de 12 de octubre de 201, Expediente: 2570-07. Actor: Reinaldo Alonso Cano Pabón, C.P. Luis Rafael Vergara Quintero.