Source: http://www.elderecho.com/foro_legal/administrativo/Autorizaciones-ambientales-silencio-administrativo_12_798810005.html
Timestamp: 2017-11-20 15:08:43
Document Index: 169192145

Matched Legal Cases: ['artículo 43', 'artículo 3', 'artículo 5', 'artículo 42', 'artículo 43', 'artículo 8', 'artículo 12', 'artículo 22', 'artículo 3', 'artículo 5', 'artículo 3', 'artículo 5', 'artículo 5', 'artículo 43', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 3', 'artículo 3']

Sí que es necesario recordar como el artículo 43 de la Ley 30/1992 -EDL 1992/17271-, cuando establece que en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolución que la Administración debe dictar, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa legitima al interesado o interesados que hubieran deducido la solicitud para entenderla estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos en los que una norma con rango de ley por razones imperiosas de interés general o una norma de Derecho de la Unión establezcan lo contrario, parece abrir la puerta a que el derecho europeo establezca un sistema autorizatorio en el que no quepa el instituto del silencio administrativo, y eso también parece que se deriva del contenido de la Directiva 2010/75/UE de 24 de noviembre de 2010 sobre las emisiones industriales (prevención y control integrados de la contaminación) -EDL 2010/253512-, cuando en sentido similar a como lo hacía la Directiva 96/61/CE de 24 de septiembre de 1996 -EDL 1996/16651-, se refiere a los permisos ambientales como una “autorización escrita” (artículo 3.7) o como un “permiso escrito” (artículo 5).
Los art 3.7 y 5 de la Directiva 2010/75/UE de 24 de noviembre (en lo sucesivo, “la Directiva”) -EDL 2010/253512-, exigen que el título habilitante para ejercer las actividades sometidas a la misma, sean expedidos “por escrito”; de lo que se seguiría el designio de la norma de que esos títulos sean más que expresos (pues, en cierto modo, también son expresos los actos administrativos emitidos oralmente; o mediante gestos).
La Directiva pretende que los títulos habilitantes, para surtir efectos consten en un documento escrito y por ende expreso. La razón: quizá habría que buscarla en las singulares características de las autorizaciones o licencias de actividades con incidencia ambiental; a saber: en que se trata de permisos, uno de cuyos componentes esenciales va a ser siempre el condicionado que la Administración adicionará (no lo duden) al expedir el título habilitante. Y si, razones de seguridad han aconsejado que a través de la Directiva quede excluida la posibilidad de autorizaciones tácitas (por ser incompatibles, éstas, con las garantías permanentes que exigen el medioambiente y la seguridad y salud de las personas), difícilmente podrá negarse que la Directiva ha venido a sancionar lo que en nuestro ámbito denominamos silencio administrativo negativo.
Los más prudentes o dubitativos, acaso podrían verse en la tesitura de tener plantear una cuestión prejudicial europea; sobre todo de tener que resolver en última instancia.
En Cataluña, esta cuestión fue abordada tangencialmente por la Comisión Jurídica Asesora de la Generalitat de Catalunya (el equivalente autonómico del Consejo de Estado), que no tuvo ninguna duda (ver los Dictámenes 0091/05 y 0222/99) en traer a colación el Derecho europeo vigente en aquel momento –que también imponía la autorización “escrita”-, para informar desfavorablemente un proyecto de Decreto en un extremo en el que no hacía sino recoger o reiterar las previsiones de la Ley autonómica del momento, que “prima facie” había hecho extensivo el silencio positivo (hoy ya no es exactamente así) tanto a autorizaciones autonómicas, como a licencias ambientales municipales.
Aunque todo hay que decirlo: se trataba del clásico silencio administrativo positivo de carácter condicional. Ese que en realidad no es “silencio administrativo” (acaso podrá ser “inactividad” ex art 29.1 LJCA). Que no lo es porque condiciona o supedita la virtualidad de sus efectos, a la legalidad de las facultades o derechos adquiridos por el interesado.
No olvidemos que el art 43.2 de la Ley básica 30/1992 -EDL 1992/17271-, empieza diciendo que “Los interesados podrán entender estimadas por silencio administrativo sus solicitudes en todos los casos, salvo que una norma……establezca lo contrario”. Y lo contrario (no “diferente”, sino “lo contrario”) de la primera parte del enunciado que hemos transcrito, debería o podría expresarse con el siguiente contraenunciado: “Los interesados no podrán entender estimadas por silencio administrativo sus solicitudes en ningún caso, salvo que una norma…..establezca lo contrario”.
Cuando una norma empieza consagrado el silencio positivo, pero luego matiza y añade la inconcluyente frase que insiste en la imposibilidad de que se produzcan actos tácitos “contra legem”, no está “estableciendo lo contrario” de nada; no está regulando el silencio administrativo. Está disciplinando “otra cosa”; otra cosa que podremos calificar de “inactividad”, de “pingüe servicio al principio de seguridad jurídica”, o como nos plazca. Y esa “cosa” es lo que en puridad contenían algunas leyes autonómicas que versaban sobre la materia que estamos tratando (véase, a modo de ejemplo, la Ley catalana –ya derogada- 3/1998, de 27 de febrero, de intervención integral de la administración ambiental).
Eso sí, la extensión, como una mancha de aceite, de un sólido e inequívoco régimen de silencio negativo en materia de autorizaciones y licencias ambientales, debería venir acompañado de mecanismos de reacción frente a la pasividad administrativa. Estableciendo –entre otras cosas- un régimen pronto y eficaz de exigencia de responsabilidades. Porque trasladar el problema a los Tribunales, ya hemos podido comprobar que muchas veces no sirve para nada. Y el silencio negativo, sin aditamentos, puede ser un buen caldo de cultivo para la proliferación de conductas reprobables, fundadas en una posición de supremacía o autoridad.
La exigencia de autorización o permiso escrito que contiene la Directiva 2010/75/UE -EDL 2010/253512- en relación con los permisos ambientales sugiere que la autorización haya de ser siempre expresa.
La Directiva no da solución a esta situación. Sin embargo, no se trata de un supuesto extraño a nuestro Derecho que prevé los supuestos de inactividad de la Administración. Por una parte el artículo 42 de la Ley 30/92 -EDL 1992/17271- prevé la obligación de la Administración de resolver expresamente los procedimientos administrativos cualquiera que fuera la forma de su iniciación. Por otra parte, cuando se trate de procedimientos iniciados a instancia del interesado, como será el caso de los ambientales, el artículo 43.1 de la Ley 30/92 dispone que el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa legitima al interesado o interesados que hubieran deducido la solicitud para entenderla estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos en los que una norma con rango de ley por razones imperiosas de interés general o una norma de Derecho comunitario establezcan lo contrario.
Por tanto, la Ley prevé que el silencio sea negativo lo que, además, debe estar fundado en “razones imperiosas de interés general” Aunque esta última exigencia fue introducida por la Ley 25/2009 (ley ómnibus) transponiendo la Directiva de Servicios (123/2006/CE), la exposición de motivos de la Ley 16/2002 -EDL 2002/22876- justifica el porqué de este sentido del silencio al decir que el artículo 8 de la Directiva 96/61/CE -EDL 1996/16651- exige de forma expresa que este tipo de instalaciones cuenten con un permiso escrito en el que se incluya el condicionado ambiental de su funcionamiento, lo que impide la aplicación del silencio positivo.
El primero, que no haya nada de utilidad en el expediente. Es decir, que la Administración haya permanecido pasiva. En este caso, como la solicitud irá acompañada de la documentación a que se refiere el artículo 12 de la Ley 16/2002 -EDL 2002/22876- (proyecto básico, informe urbanístico, documentación relativa a vertidos…), podría el recurrente intentar apoyar la bondad de su proyecto y sus propuestas a base de informes periciales en vía judicial aunque es difícil que el órgano jurisdiccional se encuentre en condiciones de tomar la decisión de reconocer su derecho a obtener la autorización. La dificultad vendrá dada no sólo por el complejo condicionado del permiso a que me he referido antes, y que se expresa en el artículo 22 de la Ley 16/2002, sino también porque la tramitación del procedimiento no sólo atiende al análisis de la solicitud del interesado sino que ha de pasar una serie de etapas en las que se van incorporando contenidos esenciales para el dictado de la resolución final.
Por último se plantea la duda de si las actividades sometidas a “licencia ambiental” municipal podrían dotarse de un régimen de silencio administrativo desvinculado de la Directiva comunitaria. Entiendo que si las actividades no caen dentro del ámbito de aplicación de la directiva, el régimen de silencio estaría desvinculado. Así, se da la circunstancia de que en algunas CCAA las actividades no sujetas a evaluación de impacto ambiental y no exentas se encuentran sometidas a calificación ambiental (u otra denominación) y rige el silencio positivo en algunos casos y en otros no, según disponga la correspondiente legislación medio-ambiental autonómica.
La Directiva 2010/75/UE sobre emisiones industriales (prevención y control integrados de la contaminación) -EDL 2010/253512- se refiere a los permisos ambientales como autorizaciones o permisos "escritos", tanto en la definición del artículo 3.7 como en la regla general del artículo 5. En relación con ello, la pregunta de este mes versa sobre el alcance de dicha previsión, es decir, si el Derecho comunitario exige que la Administración ambiental resuelva siempre expresamente los procedimientos administrativos, ya que el permiso tiene que ser "escrito".
Quise comprobar, en primer lugar, que la referencia en la Directiva a un "permiso escrito" no fuese una peculiaridad de la traducción española, así que he consultado otras versiones de la Directiva en lenguas inglesa, alemana, francesa e italiana, para comprobar si en todas ellas se exige que el permiso sea "escrito". En la versión inglesa, esta referencia aparece únicamente en las definiciones del artículo 3 -EDL 2010/253512- (written authorisation), pero no en el artículo 5, donde sólo se exige que la instalación obtenga el correspondiente permiso (permit) de la autoridad competente. En la versión en lengua alemana, la definición de permiso también exige que sea escrito (schriftliche Genehmigung), pero -igual que en la versión inglesa-, esta mención no se repite luego en el artículo 5. Y lo mismo puede decirse de las versiones italiana y francesa.
Sin poder afirmar exactamente que se trate de una característica exclusiva de la versión española, creo que no se puede identificar el carácter escrito del permiso con el hecho de que el procedimiento deba resolverse expresamente. Dicho de otro modo: los permisos ambientales sujetos a la Directiva 2010/75/UE -EDL 2010/253512- son compatibles con la técnica del silencio administrativo. Cuestión distinta es la relativa a los efectos que debe tener el silencio administrativo en tales casos, pues el hecho de que la Directiva disponga que el permiso sea siempre escrito impide otorgar efectos positivos a la inactividad de la Administración.
El Preámbulo de la Ley española reguladora de la autorización ambiental integrada (Ley 16/2002 -EDL 2002/22876-, modificada por Ley 5/2013 -EDL 2013/80846-) justifica que no se aplique el silencio positivo para estas instalaciones, puesto que, además, "no debe desconocerse que la técnica administrativa del silencio y de los actos presuntos no es sino una ficción jurídica que se establece en favor de los interesados para que, ante la inactividad de la Administración, tengan abiertas las vías de impugnación que resulten procedentes, pues resulta evidente que las Administraciones públicas, en este caso las Comunidades Autónomas, están obligadas a dictar resolución expresa para poner fin al procedimiento".
No olvidemos que la Directiva de servicios considera que la protección del medio ambiente constituye una razón imperiosa de interés general que, entre otras cosas, puede justificar la exigencia de una autorización individual para cada instalación física en el territorio nacional (cdo. 59 y art. 8 de la Directiva) -EDL 2006/318974-.
También la vigente redacción del artículo 43 de la Ley 30/1992 -EDL 1992/17271- confirma que el silencio positivo es la regla general, pero no cierra la puerta a que una norma con rango de ley imponga el silencio negativo por razones de interés general, entre las que indudablemente aparece la protección del medio ambiente.
Por último, se nos plantea también la pregunta relativa a si cualquier autorización ambiental, con independencia de la Administración competente para otorgarla, quedaría vinculada a la exigencia de su constancia escrita y, por tanto, al silencio negativo que parece imponer la Directiva 2010/75/UE -EDL 2010/253512-. En concreto: si la llamada licencia ambiental municipal se vería indirectamente condicionada por el régimen del silencio administrativo de la Directiva. A mi juicio, la respuesta a esta pregunta debe ser negativa. Dado el limitado ámbito de aplicación de la Directiva comunitaria (según los anexos), creo que el resto de actividades sometidas a licencia ambiental municipal sí podrían dotarse de un régimen de silencio administrativo positivo, incluso quedar sujetas a un régimen de control posterior y no autorizatorio (declaración responsable o comunicación previa), que es, además, coherente con la tendencia a la simplificación de los procedimientos y a la eliminación de obstáculos administrativos.
No olvidemos que estamos ante un ente vicarial, que presta servicio objetivo a los intereses generales, según declara el art. 103.1 CE -EDL 1978/3879-; ese mismo carácter vicarial implica un tratamiento mínimamente deferente hacia los ciudadanos que no puede pasar, en ningún caso, por esa solución tan castiza de “dar la callada por respuesta”. El silencio expresa desatención y desinterés por las demandas ciudadanos, justamente lo opuesto de aquello que debe caracterizar a la Administración pública constitucionalizada por el texto fundamental de 1978.
Lo hasta ahora expuesto significa que no debemos dejar de considerar, en términos estrictamente normativos, el silencio administrativo como una anormalidad; no podemos reclamar para esta figura un tratamiento equivalente al que deben merecer las resoluciones expresas a las peticiones oportunamente deducidas por los ciudadanos. De suerte que resulta de todo punto lógico y natural, hasta donde lo normativo pueda ser calificado de natural, que la Directiva presuponga o exija que la Administración dicte siempre actos expresos. No sería lógico volcar nuestros esfuerzos intelectuales en justificar lo obvio, la exigencia de que la Administración responda siempre de manera expresa, en lugar de hacerlo en buscar una solución a la patología de una Administración que, con excesiva frecuencia, incumple la obligación de resolver expresamente en el plazo que la legislación establece para ello.
Consecuentemente, habremos de convenir en que la Directiva 2010/75/UE -EDL 2010/253512- exige, como no podía ser de otro modo, que la Administración ambiental de siempre respuesta expresa a las peticiones de los ciudadanos. El respeto a los ciudadanos así lo reclama, como también lo hace el principio de seguridad jurídica proclamado por el art. 9.3 CE -EDL 1978/3879-, que quedaría en entredicho si se aceptara como algo normal que la Administración no dé respuesta expresa a las consultas, peticiones y reclamaciones que le dirijan los ciudadanos.
Esa ponderación arrojará como resultado, en no pocas ocasiones, que el efecto del silencio administrativo deba ser negativo (pongamos por caso, instalaciones que emitan gases de efecto invernadero). Bien es cierto que, en estos supuestos, el silencio puede llegar a parecerle una solución conveniente a la Administración en la medida en que con su inactividad salva, cuando menos, la responsabilidad patrimonial que pudiera resultar del daño al medio ambiente generado a partir del desarrollo de una actividad que cuente con su licencia o autorización. Pero también es cierto que no puede castigarse el silencio de la Administración perjudicando al medio ambiente. Llegado el caso, deberemos optar por una de las dos alternativas malas, tratando de evitar la peor.
De su regulación merece destacarse, en la parte suficiente, sus definiciones –centrando la cita en la versión codificada, baste remitirse a sus artículo 2.6 “valores límites de emisión” -EDL 1996/16651-, artículo 2.9 “permiso”, artículo 2.12 “mejoras técnicas disponibles”, entre otras definiciones- ya que la figura del permiso expreso es verdaderamente relevante sobre todo no solo por sus forma sino por su contenido sustancial que abarca, entre otros supuestos, los valores límites de emisión y las mejores técnicas disponibles, sin prescribir la utilización de una técnica o tecnología específica –artículos 9 y 10-.
Pues bien, esa perspectiva aparece sobresalientemente acentuada en la actualmente vigente Directiva 2010/75/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de noviembre de 2010, sobre las emisiones industriales (prevención y control integrados de la contaminación) -EDL 2010/253512- –que deroga las precedentemente citadas-, bastando la simple comparación de su régimen con el anterior –así baste la cita de los artículos 3.5 “valores límites de emisión”, artículo 3.7 “permiso”, artículo 3.10 “mejoras técnicas disponibles”, entre otras definiciones- con la configuración de un permiso por escrito si la instalación cumple con los requisitos de la Directiva, de nuevo insistiéndose en que permiso expreso es verdaderamente relevante sobre todo no solo por sus forma sino por su contenido sustancial que abarca, entre otros supuestos, los valores límites de emisión y las mejores técnicas disponibles –artículos 5, 14 y 45 y concordantes-.
“El plazo máximo para resolver las solicitudes de estas autorizaciones será de diez meses, pasado el cual sin haberse notificado resolución expresa se entenderán desestimadas, debido a que en el art. 8 de la Directiva 96/61/CE -EDL 1996/16651- se exige de forma expresa que este tipo de instalaciones cuenten con un permiso escrito en el que se incluya el condicionado ambiental de su funcionamiento, lo que impide la aplicación del silencio positivo. Además de ello, no debe desconocerse que la técnica administrativa del silencio y de los actos presuntos no es sino una ficción jurídica que se establece en favor de los interesados para que, ante la inactividad de la Administración, tengan abiertas las vías de impugnación que resulten procedentes, pues resulta evidente que las Administraciones públicas, en este caso las Comunidades Autónomas, están obligadas a dictar resolución expresa para poner fin al procedimiento, de conformidad con el art. 42 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común -EDL 1992/17271-”.