Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-1280-2011-de-agosto-14-de-2014?documento=jurcol&contexto=jurcol_0747c821385f0154e0530a0101510154&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-02-16 07:49:25
Document Index: 167879980

Matched Legal Cases: ['artículo 4', 'Artículo 7', 'artículo 11', 'artículo 66', 'artículo 176', 'artículo 207', 'artículo 152', 'artículo 69', 'artículo 129', 'artículo 32', 'artículo 16', 'artículo 12', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 60', 'artículo 6', 'artículo 7', 'artículo 87', 'artículo 37', 'artículo 3', 'artículo 7', 'artículo 13', 'artículo 7', 'artículo 44', 'artículo 7', 'artículo 33', 'artículo 84', 'artículo 84', 'artículo 84', 'artículo 136', 'artículo 25', 'artículo 4', 'artículo 125', 'artículo 130', 'artículo 1', 'artículo 3', 'artículo 7', 'artículo 130', 'artículo 30', 'artículo 130', 'artículo 12', 'artículo 130', 'artículo 12', 'artículo 130', 'artículo 309', 'artículo 309', 'artículo 4']

﻿ Sentencia 2011-00334 de agosto 14 de 2014
SENTENCIA 1280-2011 DE 14 DE AGOSTO DE 2014
CONTENIDO:PERTENECER A UNA LISTA DE ELEGIBLES NO CREA EXPECTATIVAS DE NOMBRAMIENTO PARA LOS ASPIRANTES. HACER PARTE DE UNA LISTA DE ELEGIBLES NO CREA EXPECTATIVAS DE LAS CUALES EL ADMINISTRADO PUEDA VALERSE PARA DEMANDAR EL QUIEBRE DEL PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGÍTIMA, DERIVADO DE UN CAMBIO SÚBITO DE REGLAS POR PARTE DE LA ADMINISTRACIÓN.
TEMAS ESPECÍFICOS:CARRERA ADMINISTRATIVA, PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGÍTIMA, CONCURSO DE MÉRITOS PARA DOCENTES, NOMBRAMIENTO DEL DOCENTE
Sentencia 2011-00334 de agosto 14 de 2014
Ref.: expediente 110010325000201100334-00
Número interno: 1280-2011
Actor: César Alberto López Malangón
Demandado: Autoridades nacionales
Bogotá, D.C., catorce de agosto de dos mil catorce.
En ejercicio de la acción de nulidad, por intermedio de apoderado, el señor César Alberto López Malagón, solicitó la nulidad de la Resolución1933 de 17 de junio de 2010, expedida por el presidente de la Comisión Nacional del Servicio Civil por medio de la cual ordenó al Secretario de Educación de Bogotá, o quien haga sus veces “designar mediante incorporación a los servidores reclamantes en las vacantes del empleo de rector, presentes en el servicio educativo oficial que administra la entidad certificada de Bogotá, D.C. (...)”.
El actor concurs[ó] para el cargo de directivo docente - rector, habiendo superado las etapas 1 a 4, inclusive, conforme con el artículo 4º del Acuerdo 34 de 2009.
Mediante Resolución 1766 de mayo 11 de 2010, expedida por la Comisión Nacional del Servicio Civil, aprobó el concurso en todas las etapas y en la actualidad está inscrito en la lista de elegibles a la espera del respectivo nombramiento.
Sin embargo, mediante las resoluciones 4052 de 1º de diciembre de 2002 y 3227 de 31 de octubre de 2003, la Secretaría de Educación de Bogotá dispuso la incorporación de algunos servidores con derechos de carrera docente y nombramiento en propiedad, en el empleo de director.
Posteriormente mediante la Resolución 2225 de 2 de julio de 2004 el mismo funcionario ordenó incorporar a los funcionarios descritos en los actos anteriores en el empleo de director docente - coordinador de la planta de personal docente que pertenecía al servicio educativo estatal administrado por el Distrito Capital.
Debido a lo anterior, los servidores vinculados presentaron la respectiva reclamación ante la Secretaría de Educación, entidad que a través del Acuerdo 3 de 24 de marzo de 2010 dispuso que una vez se verificaran los requisitos de los reclamantes, quienes tuvieran las condiciones para ejercer el cargo, vistas las certificaciones se les resolvería favorablemente sus solicitudes. Sin embargo, agregó que como se trata de resolver empleos en el OPEC para lo cual existe una lista de elegibles publicada respecto de la cual la comisión de personal de la secretaría no tenía posibilidad de adoptar ninguna decisión, puesto que le corresponde la competencia a la Comisión Nacional del Servicio Civil, la decisión que adoptaba sería negativa.
Contra esta decisión los servidores presentaron impugnación fundamentados en “una presunta desmejora laboral”. Como resultado de ello, en segunda instancia, la Comisión Nacional del Servicio Civil expidió la Resolución 1933 de 17 de junio de 2010 demandada, donde dispuso revocar el fallo adoptado en el Acuerdo 3 de 2010 emitido por la comisión de personal de la Secretaría de Educación de Bogotá y le ordenó al Secretario de Educación de Bogotá o quien haga sus veces, designar mediante incorporación, a los servidores reclamantes en las vacantes de empleo de rector, presentes en el servicio educativo oficial que administra la entidad y que figuran relacionados en el acto administrativo objeto de conciliación.
El 7 de mayo de 2010, la Secretaría de Educación citó a los 87 elegibles rectores convocados y los elegibles coordinadores a una jornada de sensibilización donde se les informó el mecanismo que se seguiría en las audiencias públicas a que serían citados.
La Comisión Nacional del Servicio Civil publicó el 11 de mayo de 2010 la Resolución 1766 modificando el listado de elegibles, elaborado como resultado de la convocatoria del Acuerdo 34 de 2009 y que se encontraban a la espera del respectivo nombramiento.
Posteriormente, el 22 de junio del mismo año se les comunicó que debido a la orden de la Comisión Nacional del Servicio Civil de incorporar en la resolución demandada a los 24 directivos docentes coordinadores como rectores, “la OPEC de los rectores se modifica para el día de la audiencia pública de ubicaciones, quedando un total de 68 disponibles vacantes para el cargo de directivo docente rector”. Específicamente para el demandante, se le informó que no debía presentarse a la audiencia pública de ubicaciones convocada para el 23 de junio de 2010 debido a que como “se debe citar un 10% adicional a la OPEC definitiva, se hace necesario convocar a un total de 75 elegibles, razón por la cual se avanza en la lista de elegibles del cargo de rector hasta la posición número 70” (fl. 12, cdno. inicial).
Los 24 servidores nombrados en la resolución demandada, no se encontraban en el proceso de concurso de méritos o no lo habían superado, violando los derechos fundamentales de igualdad, debido proceso y acceso a empleos públicos bajo el principio de méritos.
Aseguró que el día de la audiencia, se presentaron varias inconsistencias como: i) no hubo representante del Ministerio Público a pesar de haberlo solicitado; ii) no se permitió inicialmente el ingreso de los rectores elegibles citados, aunque posteriormente se haya corregido el error; iii) cuando se inició la audiencia ya no existían las 25 plazas vacantes ofertadas por la OPEC, lo que demuestra la falta de imparcialidad e igualdad de oportunidades para la selección de ellas; iv) el coordinador de la audiencia hizo algunas referencias al concurso, que demuestran la falta de parcialidad y claridad de los elegidos y que deben constar en las grabaciones de la reunión.
2. La demanda y sus fundamentos.
El demandante invocó como normas constitucionales y legales infringidas las siguientes:
— Artículos 2º, 6º, 25, 29 y 125 de la Constitución Política.
— Artículo 7º de la Ley 909 de 2004.
El concepto de la violación lo fundamentaron así:
Se violaron las normas citadas por cuanto no se protegió el derecho al trabajo como derecho fundamental del administrado.
Efectivamente, los empleados públicos están facultados para exigir del Estado que los nombramientos de sus servidores se hagan con plena observancia de las normas que regulan la función pública ya que lo contrario genera irregularidades y desviaciones como las acontecidas en el sub lite, en donde la autoridad nominadora no se sujetó a las normas legales de carrera administrativa.
De conformidad con el artículo 11 de la Ley 909 de 2004 son funciones de la Comisión Nacional del Servicio Civil, la de administrar y vigilar las etapas del concurso de méritos; y, del Icfes y las universidades, el manejo de las pruebas de aptitudes, competencias y psicotécnicas. Con fundamento en esos resultados, es que se conforman las listas de elegibles para la provisión de vacantes, sin embargo, al expedirse el acto cuestionado se desconoció el justo equilibrio, se desatendieron los procedimientos legales estatuidos y no se respetó el orden de la lista ya que se utilizó la provisionalidad, el encargo y el contrato de prestación de servicios para proveer los cargos en propiedad.
Violó la administración el principio de confianza legítima, ampliamente estudiado por la Corte Constitucional, al expedir la Resolución 1933 de 2010 por cuanto creo expectativas para el administrado y lo sorprende al eliminar súbitamente esas condiciones, razón por la cual solicita sea declarada nula.
Solicitó conminar a la Comisión Nacional del Servicio Civil para que en un tiempo perentorio e improrrogable, se sirva adelantar los trámites necesarios para proferir la revocatoria directa de la resolución demandada, de conformidad con el artículo 66 del CCA; abstenerse de aplicar el análisis y sustento bajo los cuales argumentó el acto demandado; y que dé cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 176 del CCA.
3.1. Por auto de 29 de septiembre de 2011, el despacho admitió la demanda y ordenó las notificaciones de ley. Así mismo, de conformidad con el artículo 207-5 del CCA, fijó en lista el asunto por el término de diez días.
3.2. La solicitud de suspensión provisional pedida por el demandante, fue negada con fundamento en el artículo 152 del CCA, al considerar que no se demostró la violación fragrante de preceptos superiores.
La Comisión Nacional del Servicio Civil, a través de apoderado, se opuso a las pretensiones, solicitando a esta corporación que se inhiba para fallar el asunto por indebida escogencia de la acción e inepta demanda (fls. 89-97).
Propuso las siguientes excepciones:
i) Indebida escogencia de la acción para demandar: si se revisan las pretensiones de la demanda se puede establecer que el actor no solo pretende la nulidad del acto demandado sino que se le restablezca el derecho que en su sentir, consideró vulnerado.
En efecto, el actor integra la lista de elegibles del concurso de méritos para proveer empleos de directivos docentes rectores de instituciones educativas oficiales de la entidad territorial certificada en educación Distrito Capital de Bogotá, conformada mediante la Resolución 1766 de 11 de mayo de 2010, ocupando la posición número 90.
La finalidad de la acción impetrada no fue tutelar el orden jurídico, pues no se defendió el interés general ni la legalidad abstracta de los actos proferidos por la CNSC, sino que lo que se evidenció en la demanda fue el interés directo del actor con respecto a un acto en particular, consistente en sustraer los empleos que se encontraban ocupados por servidores de carrera administrativa y someterlos a la oferta pública de empleos de carrera administrativa, con el fin de que quienes integraban la lista de elegibles conformada a través de la Resolución 1766 de 11 de mayo de 2010 pudieran acceder a los mismos.
La nulidad de la Resolución 1933 demandada afectaría únicamente a los 24 servidores incorporados en la planta de personal del servicio educativo oficial del Distrito Capital que (sic), además de no haber sido incorporados en la presente acción, la decisión llevaría a un restablecimiento de quienes formaban la lista de elegibles contenida en la Resolución 1766 de 11 de mayo de 2010, entre quienes se encuentra el actor. Por lo tanto, para llegar a esta decisión, se debió demandar en nulidad y restablecimiento del derecho y no en acción de simple nulidad.
ii) Inepta demanda: consideró que solicitar la nulidad de un acto administrativo y, además, la revocatoria del mismo, eran pretensiones excluyentes entre si ya que en caso de prosperar la solicitud de nulidad del acto administrativo demandado, automáticamente queda retirado del ordenamiento jurídico haciéndose imposible ordenar a la demandada la revocatoria directa, pues el acto ha dejado de existir.
Si bien es cierto el Consejo de Estado es competente para conocer sobre la legalidad de la Resolución 1933 de 2010, no lo es para ordenar la revocatoria del mismo, pues no se trataría de una decisión de la administración como lo prevé el artículo 69 del CCA sino de la consecuencia de una orden judicial para lo cual existen las figuras de la nulidad y/o nulidad y restablecimiento del derecho.
— Expedición de los actos administrativos en cumplimiento de las funciones constitucionales y legales de la Comisión Nacional del Servicio Civil.
Consideró que si bien el actor no le endilga directamente causal de nulidad al acto acusado, si lo acusa de resultar lesivo a sus intereses pues vio disminuida la expectativa generada con la Convocatoria 62 de 2009 para proveer el cargo de rector con la incorporación de los servidores reclamantes en los puestos ofertados.
Concluyó que eran dos las razones para negar las pretensiones: i) no se expusieron los argumentos que demostraban la violación de los derechos de quienes integraban la lista de elegibles y ii) no era cierto que se hubiera disminuido la oferta, pues los cargos convocados en marzo de 2009 fueron 60, los que la entidad territorial ofertó fueron 67, se nombraron 65 elegibles y posteriormente 40 vacantes más lo cual da un total de 105 elegidos, es decir, la expectativa frente a los cargos convocados se superó en 45 empleos por lo que no se puede decir que el nombramiento violó la lista de elegibles dado que el número de vacantes ascendió.
Solicitó tener en cuenta que el apoderado del actor, presentó otra demanda de nulidad simple contra la misma resolución como apoderado del señor Henry Alejandro Rodríguez.
5. Concepto del Ministerio Público.
La Procuradora Tercera Delegada ante el Consejo de Estado, solicitó a la Sección Segunda en escrito visible a folios 148 a 155 declarase inhibido para fallar el fondo del asunto, por ineptitud sustantiva de la demanda.
Hizo una trascripción de los hechos de la demanda para concluir que a los 24 servidores públicos docentes enlistados en el acto demandado se les creó un derecho particular (a cada uno de ellos) y concreto-subjetivo (la designación del rector), “por lo que si se estimaba que el acto administrativo que así lo dispuso era ilegal, el correspondiente ataque de invalidez ha de haber sido encauzado por el simple contencioso de anulación, toda vez que tenía que ser acusado en su abstracción jurídica, y no en su contenido, como erróneamente lo hizo el accionante” (fls. 152 y 153, cdno. inicial).
Indicó que si b[i]en es cierto la acción de nulidad es procedente frente a actos particulares y generales en procura de la legalidad abstracta, también lo es que la nulidad y restablecimiento del derecho además de ello requiere la reparación de un derecho subjetivo o privado cuya finalidad es la garantía de los derechos privados, civiles o administrativos, violados por un acto administrativo.
Revisado el acto demandado encontró que se creaban unas situaciones jurídicas particulares, concretas y determinadas, que hacían necesario integrar un litisconsorcio necesario ya que los beneficiarios de las decisiones deberían hacer parte de la controversia judicial para defender la prerrogativa del nombramiento-vinculación que el acto les dispuso.
Concluyó que además de lo solicitado, se presentaba caducidad de la acción, pues la notificación de la resolución demandada era de 17 de junio de 2010 y la demanda fue presentada el 8 de marzo de 2011.
Cumplidos como se encuentran los presupuestos procesales, y en cuanto no se observa ninguna causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a dictar sentencia de mérito en el siguiente orden.
1. La resolución acusada.
A continuación se transcribe el texto atinente a la norma demanda, subrayando lo acusado.
“RESOLUCIÓN 1933 DE 2010
“Por la cual se decide en segunda instancia una reclamación por presunta desmejora laboral, interpuesta por servidores docentes vinculados con el servicio educativo estatal administrado por la entidad territorial certificada de Bogotá D.C.”
La Comisión Nacional del Servicio Civil,
en ejercicio de las facultades conferidas por la Ley 909 de 2004 y el Decreto-Ley 760 de 2005, y teniendo en cuenta las siguientes
1.1. Mediante la Resolución 4052 de 11 de diciembre de 2002 y la Resolución 3227 del 31 de octubre de 2003, la Secretaría de Educación de Bogotá D C. dispuso la incorporación como coordinadores, de algunos servidores con derechos de carrera docente y nombramiento en propiedad en el empleo denominado director. La identificación del directivo docente y el acto de incorporación se precisan en el cuadro siguiente
Nombre servidor docente Cédula ciudadanía Resolución
Blanca Nieves Ospina Ovalle 20643761 Resolución 4052 11/12/2002
Ruth Yamile Hernández Montoya 38258617 Resolución 4052 11/12/2002
Aura María Estupiñan 41715608 Resolución 3227 31/10/2003
Jairo Milton Canter Rico 317985 Resolución 4052 11/12/2002
Orlando Ríos Antolinez 19179397 Resolución 4052 11/12/2002
Martha Janeth Arias Cortés 35456904 Resolución 4052 11/12/2002
Héctor Benigno Garavito Torres 19222730 Resolución 4052 11/12/2002
Pedro Iván Calderón Castaño 19247280 Resolución 4052 11/12/2002
Lidia Sofía Bermúdez Ramírez 51645776 Resolución 4052 11/12/2002
Julio Cesar Pérez Rozo 19349192 Resolución 4052 11/12/2002
Ana Virginia Rodríguez Salinas 41629205 Resolución 4052 11/12/2002
Gloria Marina Rodríguez de Guio 241145531 Resolución 4052 11/12/2002
María del Carmen Velázquez 41550275 Resolución 4052 11/12/2002
Marbel Cala Rodríguez 5157513 Resolución 4052 11/12/2002
Víctor Hugo Galindo Buitrago 11374238 Resolución 4052 11/12/2002
Esther Real Real 41570493 Resolución 4052 11/12/2002
Marleny Amanda Sarmiento Mancipe 41716431 Resolución 4052 11/12/2002
Virginia Naderde Mayorga 20938866 Resolución 4052 11/12/2002
María del Carmen Murcia 41652981 Resolución 4052 11/12/2002
Nohora Judith Aldana Acero 41566073 Resolución 4052 11/12/2002
Myriam Gloria Guevara Salazar 41500780 Resolución 4052 11/12/2002
Edelmira Rojas de Niño 23581612 Resolución 3227 31/10/2003
María Amparo Ramos 41460193 Resolución 4052 11/12/2002
Héctor Manuel Rodríguez Díaz 19332739 Resolución 4052 11/12/2002
1.2. Posteriormente la Secretaría de Educación de Bogotá D.C. estableció [l]a incorporación de los servidores docentes antes referidos, en el empleo de directivo docente - coordinador de la planta de personal docente perteneciente al servicio educativo estatal administrado por el Distrito Capital, por medio de la Resolución 2225 del 2 de julio de 2004.
1.3. La comisión de personal de la Secretaría de Educación de Bogotá D.C., asumió conocimiento, en primera instancia, de la reclamación por desmejora laboral interpuesta por los servidores docentes en mención. Entre las pretensiones de la reclamación se destacan las siguientes:
“1. Ordenar a la Alcaldía Mayor de Bogotá y a la Secretaría de Educación del Distrito Capital que se reconozca la homologación de nuestros cargos de directivo docente directores al de directivo docente rectores, en virtud del mandato del artículo 129 de la Ley 115 de 1994 que modificó los cargos directivos de que trata el artículo 32 del estatuto docente Decreto 2277 de 1979, y que se aplica en nuestro caso porque a nosotros nos rige este estatuto.
2. Ordenar a la Alcaldía Mayor de Bogotá y a la Secretaría de Educación del Distrito Capital que se realice la incorporación de nuestros cargos homologados como directivos docentes rectores a la planta de cargos de directivos, docentes y administrativos de las instituciones oficiales del Distrito Capital financiado con recursos del sistema general de participaciones”.
1.4. La comisión de personal de la Secretaría de Educación de Bogotá D.C., en sesión celebrada el 24 de marzo de 2010, luego de relatar a rasgos generales y sucintos el asunto objeto de reclamación, decidió a través del Acuerdo 3:
“Que en la planta de personal se encontraban vacantes los cargos denominados directivo docente rector, los cuales se encontraban provistos por encargo al momento de entrar en vigencia el Decreto 3020 de 2002.
Que conform[e] al análisis de requisitos y funciones de los empleos, estos, directivo director y directivo docente rector son equivalentes; y que según la verificación de las condiciones laborales al momento de la incorporación, es decir quienes teniendo condiciones para ejercer el cargo se encontraban en la condición de encargados para el 2 de julio de 2004 —fecha de incorporación— vistas las certificaciones de la oficina de personal, las reclamaciones presentadas deberían resolverse favorablemente, para quienes reúnan estas condiciones.
Que no obstante resolver favorablemente las reclamaciones, en razón a que implica disponer de empleos incluidos en la OPEC para la cual existe una lista de elegibles publicada, respecto de la cual la comisión de personal no tiene posibilidad de adoptar ninguna decisión, en razón a que su definición requiere necesariamente la decisión y ejercicio de competencias de la Comisión Nacional del Servicio Civil, razones estas por las cuales la decisión que adopta la comisión de personal será negativa”.
1.5. La anterior decisión fue notificada a los interesados, el día 25 de marzo de 2010.
1.6. A través de escrito presentado el día 30 de marzo de 2010 con radicación 11033 de la CNSC, los referidos servidores reclamantes, impugnaron la decisión adoptada por la comisión de personal, para que de la reclamación por presunta desmejora laboral conociera en segunda instancia la CNSC. Como motivos de impugnación se propuso los siguientes:
“[...] nuestra petición no atenta contra la actual convocatoria para el cargo de rector establecid[a] por la Comisión Nacional del Servicio Civil toda vez que se realizó para 60 cargos de rector en Bogotá, existiendo a la fecha más de 88 cargos de rector en vacancia definitiva, lo cual permite concluir que nuestros 24 cargos de rector que veníamos ejerciendo no altera el número de cargos convocados aunque pueda generar algún ruido por parte de quienes hoy tienen una expectativa legítima de ser elegibles en firm[e] para su participación en una convocatoria de audiencia pública.
Pero ante esta expectativa legítima de los elegibles, nosotros contraponemos un derecho legítimo ya adquirido para ser reincorporados como rectores de instituciones educativas del Distrito Capital; esto nos motiva aún más a reclamar nuestros derechos y sustentar nuestro recurso de apelación ante la Comisión Nacional del Servicio Civil”.
1.7. El despacho sustanciador efectuó requerimientos de información con los oficios 11548 del 30 de abril de 2010 y 15598 del 9 de junio del mismo año, buscando obtener suficientes elementos demostrativos sobre el trámite en primera instancia, la oportunidad de la impugnación, la situación de vinculación laboral de los servidores reclamantes, su perfil ocupacional y empleo respecto del que adquirieron nombramiento en propiedad y derechos de carrera docente.
1.8. Mediante certificación laboral remitida por el responsable de la unidad de personal, se pudo establecer que los servidores reclamantes, antes de su última incorporación, ostentaban derechos de carrera y nombramiento en propiedad en el empleo denominado director del servicio educativo oficial de la entidad certificada de Bogotá D.C. Adicionalmente, se deja constancia de que las funciones asignadas en el empleo de director fueron las establecidas en el Decreto 144 de 1963 hasta el 7 de febrero de 1994, y que a partir de esta última fecha, las funciones eran las previstas en el Decreto 1860 de 1994. El acto administrativo de nombramiento y el nombre del servidor se escriben a continuación:
Nombre servidor docente Nombramiento Empleo
Blanca Nieves Ospina Ovalle Decreto 548 23/08/1996 Director
Ruth Yamile Hernández Montoya Decreto 223 16/05/1990 Director
Aura María Estupiñan Decreto 415 16/04/1986 Director
Jairo Milton Canter Rico Decreto 651 11/06/1986 Director
Orlando Ríos Antolinez Decreto 662 22/10/1996 Director
Martha Janeth Arias Cortés Decreto 117 04/03/1994 Director
Héctor Benigno Garavito Torres Decreto 117 04/03/1994 Director
Pedro Iván Calderón Castaño Decreto 117 04/03/1994 Director
Lidia Sofía Bermúdez Ramírez Decreto 223 16/05/1990 Director
Julio Cesar Pérez Rozo Decreto 117 04/03/1994 Director
Ana Virginia Rodríguez Salinas Decreto 117 04/03/1994 Director
Gloria Marina Rodríguez de Guio Decreto 117 04/03/1994 Director
María del Carmen Velázquez Decreto 548 23/08/1996 Director
Marbel Cala Rodríguez Decreto 223 16/05/1990 Director
Víctor Hugo Galindo Buitrago Decreto 12 12/01/1996 Director
Esther Real Real Decreto 3811 30/11/1999 Director
Marleny Amanda Sarmiento Mancipe Decreto 548 23/08/1996 Director
Virginia Nader de Mayorga Decreto 117 04/03/1994 Director
María del Carmen Murcia Decreto 560 25/09/1995 Director
Nohora Judith Aldana Acero Decreto 548 23/08/1996 Director
Myriam Gloria Guevara Salazar Decreto 651 11/06/1986 Director
Edelmira Rojas de Niño Decreto 3811 30/11/1999 Director
María Amparo Ramos Decreto 117 04/03/1994 Director
Héctor Manuel Rodríguez Díaz Decreto 560 25/09/1995 Director
1.9 Al momento de efectuar el estudio de la presente reclamación, todos los servidores docentes arriba en mención, se encuentran promovidos laboralmente mediante encargo en empleos de rector del servicio educativo estatal administrado por el Distrito Capital. Situación que es certificada por el jefe de la oficina de personal en el reporte de novedades de la historia laboral.
2. Marco jurídico y competencia.
La Comisión Nacional del Servicio Civil —CNSC— en virtud de las facultades asignadas por los artículos 125 y 130 de la Constitución Política tiene a su cargo ejercer funciones como máximo organismo en la administración, vigilancia y control del sistema general de carrera y de los sistemas especiales y específicos de carrera administrativa de origen legal.
La Ley 909 de 2004, en el artículo 16 numeral 2º, literal e), establece como una de las funciones a cargo de las comisiones de personal la de “Conocer, en primera instancia, de las reclamaciones que presenten los empleados por los efectos de las incorporaciones a las nuevas plantas de personal de la entidad o por desmejoramiento de sus condiciones laborales o por los encargos”. En virtud de esta competencia, es procedente que el titular de un empleo público acuda mediante una reclamación laboral ante la comisión de personal para que se pronuncie frente a una circunstancia de presunto desmejoramiento arbitrario en las condiciones ocupacionales.
Una vez proferido y conocido el acto administrativo que resuelve la actuación iniciada con ocasión de la reclamación, el funcionario de carrera interesado cuenta con la posibilidad jurídica de cuestionar el pronunciamiento de la comisión de personal, si se considera insatisfecho con este, valiéndose del recurso de apelación o reclamación en segunda instancia ante la Comisión Nacional del Servicio Civil.
En el marco de las competencias funcionales de administración, vigilancia y control sobre los sistemas de carrera administrativa asignadas a la Comisión Nacional del Servicio Civil, la misma Ley 909 establece en el literal d), del artículo 12 que esta entidad resolverá en segunda instancia la reclamaciones sometidas a su conocimiento en relación con los asuntos del empleo público de carrera. Por este motivo, el recurso de apelación que sea elevado contra la decisión tomada por la comisión de personal se encuentra incluido como uno de los trámites y actuaciones que corresponden a la CNSC, el cual cursará siempre y cuando se agoten todos los requisitos de forma y oportunidad estipulados por las normas legales y reglamentarias especiales y generales para los procesos administrativos de competencia de esta comisión.
3. Consideraciones frente a la reclamación en segunda instancia.
Revisado el escrito de presentación de la reclamación en segunda instancia mediante recurso de apelación, la CNSC encuentra que reúnen todos los requisitos de forma y oportunidad de que tratan los artículos 51 y 52 del Código Contencioso Administrativo, procediendo en consecuencia a analizar la corrección o no de la decisión sustantiva tomada por la comisión de personal de la Secretaría de Educación del Distrito Capital, confrontándola con los motivos de inconformidad alegados por los reclamantes.
3.1. El fenómeno de la desmejora laboral.
La desmejora laboral se configura cuando se ven afectados de manera arbitraria, caprichosa e ilegítima alguno de los elementos constitutivos de modo, tiempo y lugar de la relación laboral en el sector púbico, debido a una decisión dispuesta por la autoridad nominadora, luego de adoptar medidas de movilidad laboral, mientras el servidor público con derechos de carrera desempeña un empleo público y siéndole exigido el ejercicio del mismo pero con la variación de las condiciones ocupacionales. Así, la desmejora laboral puede quedar evidente por alguna de las siguientes circunstancias:
a) Modificación de las competencias laborales exigidas originalmente para acceder al respectivo empleo público, que requieran del servidor la aplicación de conocimientos, saberes o técnicas de una disciplina académi[c]a no relacionada con el perfil ocupacional acreditado;
b) Variación del contenido funcional de empleo púbico que se ocupa definitivamente, de tal manera que las nuevas actividades y funciones públicas resultan no equivalentes o si devienen en impropias para el perfil ocupacional demostrado para acceder inicialmente al servicio público.
c) Asignación de funciones y actividades que no guardan conexidad con el contenido funcional del empleo sobre el que se han adquirido derechos de carrera.
d) Disminución cuantitativa de la asignación básica mensual o remuneración fija para un servidor de carrera y su empleo público.
e) Cambo (sic) definitivo y desmedido de la ubicación geográfica donde el servidor de carrera debe comparecer a desempeñar sus funciones públicas.
f) Modificación injustificada o ilegitima de jornada laboral ordinaria sin que responda a la satisfacción de necesidades del servicio en la entidad estatal respectiva.
Cualquiera de estas circunstancias deriva en una desmejora laboral si causa un perjuicio determinable al servidor público frente a las expectativas de desempeño laboral consolidadas mientras se ocupa permanentemente un empleo de carrera.
3.2. Modificación de las condiciones laborales en el servicio educativo oficial del Distrito Capital. El fenómeno jurídico promotor del cambio de la situación de vinculación laboral para los reclamantes, deriva de la introducción normativa de un criterio organizador del servicio educativo estatal en las entidades certificadas para administrarlo. Este criterio fue establecido en el artículo 9º de la Ley 715 de 2001, que dice:
“Instituciones educativas. Institución educativa es un conjunto de personas y bienes promovida por las autoridades públicas o por particulares, cuya finalidad será prestar un año de educación preescolar y nueve grados de educación básica como mínimo, y la media. Las que no ofrecen la totalidad de dichos grados se denominarán centros educativos y deberán asociarse con otras instituciones con el fin de ofrecer el ciclo de educación básica completa a los estudiantes.
Deberán contar con licencia de funcionamiento o reconocimiento de carácter oficial, disponer de la infraestructura administrativa, soportes pedagógicos, planta física y medios educativos adecuados.
Las instituciones educativas combinarán los recursos para brindar una educación de calidad, la evaluación permanente, el mejoramiento continuo del servicio educativo y los resultados del aprendizaje, en el marco de su Programa Educativo Institucional.
Las instituciones educativas estatales son departamentales, distritales o municipales”.
Esta nueva estructura del establecimiento educativo, consagró un deber ineludible de reorganización administrativa e institucional del servicio educativo oficial en el Distrito Capital, que se reflejó a su vez en una modificación de la composición laboral de su planta de personal de docentes y directivos docentes. Proceso administrativo que solo reviste interés para la CNSC en cuanto resulte en una situación de movilidad laboral y modificación de las condiciones de desempeño para los servidores públicos con derechos de carrera docente.
La primera de las acciones de movilidad laboral atribuible a la autoridad nominadora, es evidente con la Resolución 4052 de 11 de diciembre de 2002, y la adición establecida con la Resolución 3227 del 31 de octubre de 2003, mediante las cuales se dispuso la incorporación de todos los actuales reclamantes en empleo de directivos docentes - coordinadores sin solución de continuidad respecto de sus anteriores vinculaciones laborales con el servicio educativo estatal. Con esta actuación se modificó radicalmente los elementos cualitativos de la relación laboral y las expectativas legítimas de desempeño laboral permanente que venían constituidas para cada uno de los reclamantes, pues desde este momento su derecho de estabilidad laboral y acceso definitivo se daría sobe un empleo de carrera docente que, dentro de la nueva tipología del rango directivo, exige el ejercicio de responsabilidades, actividades y roles ocupacionales disímiles respecto de aquellos que conformaban el contenido funcional de su empleo original como directores de escuela.
Adicionalmente resulta particularmente cuestionable una de las consideraciones que motivaron el anterior acto administrativo, dado que sume en la incertidumbre a los servidores docentes allí comprendidos al condicionar la efectividad de la reorganización en la planta de cargos docentes en el Distrito Capital a una situación futura e incierta. El texto referido es el siguiente:
“Que el Alcalde Mayor expidió el Decreto 364 del 26 de agosto de 2002, por el que modificó la planta global de cargos directivos docentes, trasformando 133 cargos de directivos docentes - directores en 127 cargos de directivos docentes coordinadores y con el Decreto 409 del 25 de septiembre del presente año trasformó 297 cargos directivos docentes - directores en 284 cargos de directivos docentes coordinadores, aclarando que por Decreto 432 del 16 de octubre de 2002, en el sentido de indicar que regirá a partir de la fecha en que entre en vigencia la reglamentación que expida el gobierno en lo relativo a la organización de la planta global de cargos de los establecimientos educativos estatales […]”.
Esta circunstancia naturalmente incide en la certidumbre que puedan tener los servidores docentes acerca de lo definitivo o transitorio de la modificación de sus condiciones de desempeño laboral y la designación en el nuevo empleo de carrera docente. Incertidumbre que se acentúa para aquellos servidores directivos docentes que recibieron la titularidad de encargos en empleos de rectores, acto seguido de su designación como directivos docentes coordinadores, tal y como en el resumen de novedades en la historia laboral remitido por el jefe o responsable de la unidad de personal de la Secretar[í]a de Educación Distrital.
El segundo episodio relevante en la actuación administrativa desplegada por la autoridad nominadora, respecto de la movilidad laboral de los reclamantes, se presenta con la Resolución 2225 del 2 de julio de 2004, a través de la cual, los ahora reclamantes nuevamente son incorporados en el empleo de coordinador de la planta de personal en el servicio educativo estatal del Distrito Capital. Aquí la estructura de la planta de cargos es la adoptada luego de la reorganización administrativa configurada a partir del artículo 9º de la Ley 715 de 2001.
En este orden de ideas, fue hasta el 2 julio de 2004 que se consolidó la modificación de las condiciones laborales de los servidores que tenían derechos de carrera y nombramiento en propiedad originalmente en empleos de directores de escuela. Situación que exige el análisis de los factores laborales del cargo sobre el que actualmente sostienen designación permanente cada uno de los reclamantes, para determinar si se configuró alguna de las situaciones de desmejora laboral.
Al respecto, el inciso 4º del artículo 60 del Decreto 1278 de 2002, prevé el propósito principal y ámbito natural de desempeño del cargo de director, precisando expresamente que “El coordinador auxilia y colabora con el rector en las labores propias de su cargo y en las funciones de disciplina de los alumnos o en funciones académicas o curriculares no lectivas”.
Esta definición ofrece los rasgos principales del rol ocupacional atribuible al coordinador, entre los que se puede identificar: a) Presta actividades de apoyo y colaboración al superior jerárquico, quién es el rector, b) Tiene un papel de asistencia en el control relacionado con la conducta de los alumnos vinculados con la institución educativa, c) Contribuye, bajo la dirección del rector, en la adecuada prestación de servicio académico y curricular no electivo.
Comparados los componentes funcionales de los empleos objeto de estudio, esto es, director de escuela y coordinador, es posible concluir que en este factor no son equivalentes. Primero, porque los procesos educativos asociados al empleo de coordinador tienen responsabilidades laborales diferente[s] a las asignadas anteriormente al director de escuela, resultando en que ahora los reclamantes han dejado de ser la más alta autoridad administrativa, académica, institucional y disciplinaria al interior de la institución educativa distrital. Segundo, en su calidad de coordinadores vienen a estar relegados de las funciones de diseño, planeación, dirección y formulación de los programas, planes y estrategias académicas que permiten la adecuada prestación del servicio educativo en la institución educativa distrital. Así mismo, pierden la representación institucional ante la comunidad escolar y ante las autoridades administrativas de la Secretar[í]a de Educación Distrital.
R[a]zones que permiten concluir la configuración de una situación de desmejora laboral, derivada de una actuación de movilidad laboral por parte de la autoridad nominadora, en la que se cambia de manera abrupta el ámbito funcional de desempeño que debe ser asumido por los directivos docentes y sin que las actuales actividades laborales guarden relación de equivalencia con las del empleo sobre que han adquirido derechos de carrera y nombramiento en propiedad.
En la actual tipología del nivel directivo docente, establecida en el artículo 6º del Decreto-Ley 1278 de 2002, el empleo de rector es el que comparte las mismas características ocupacionales con el de director de establecimiento, máxime si desde el Decreto 1860 de 1994, la Secretaría de Educación de Distrito Capital viene asignándole las funciones establecidas para los rectores, como consta en las certificaciones allegadas por el jefe de la oficina de personal.
Frente al cumplimiento de las competencias laborales exigidas para desempeñar el empleo de rector, según lo establece el artículo 7º del Decreto 3982 de 2006, es satisfecha con la figura de incorporación automática; la que procede por darse la revinculación en un empleo igual tal y como está previsto en el artículo 87 de Decreto 1227 de 2005, al decir: “Cuando se reforme total o parcialmente la planta de empleos de una entidad y los cargos de carrera de la nueva planta sean iguales o se distingan de los que conformaban la planta anterior solamente en su denominación, los titulares con derechos de carrera de los anteriores empleos deberán ser incorporados en la situación en que venían, por considerarse que no hubo supresión efectiva de estos, sin que se les exija requisitos superiores para su desempeño”.
Las claras condiciones que se desprenden del artículo son: a) cuando la similitud entre los empleos comparados es íntima o no distinguible, los demás requisitos no son relevantes para obstaculizar la permanencia del servidor en la nueva planta de personal, y; b) tratándose de competencias laborales, no es necesario efectúa[r] análisis adicionales pues legalmente se presume su aptitud para desempeñar los nuevos empleos.
3.3. Oportunidad del trámite administrativo y decisión de la reclamación por desmejora laboral.
Si bien algunos de los hechos objeto de estudio, se perfeccionaron antes de entrar en vigencia la Ley 909 de 2004, la situación de desmejora laboral extiende sus efectos en el tiempo hasta el momento actual, quedando comprendida por dicho régimen jurídico.
Como lo certifica la Secretaría de Educación Distrital, los servidores reclamantes vienen desempeñando mediante encargo el empleo de rector al momento de emitir este pronunciamiento, por lo que su situación real de vinculación estaría conforme a las expectativas legítimas de desempeño. Sin embargo, la naturaleza de este tipo de vinculación laboral es tan solo transitoria y no otorga ninguna prerrogativa de permanencia en el empleo docente respectivo.
Por otra parte, el perjuicio de la desmejora laboral se concreta cuando la Secretaría de Educación Distrital se presta a proveer los empleos de rector haciendo uso de la lista de elegibles conformada con la Resolución 258 del 24 de febrero 2010 (modificada. Res. 1766, mayo 11/2010), dentro del proceso de selección laboral adelantado mediante a Convocatoria 62 de 2009 para el servicio educativo oficial administrado por Bogotá D.C.; aunque conforme el artículo 37 de la Ley 715 de 2001, prevalece la oportunidad de acceso permanente en los empleos de carrera docente vacantes definitivamente para los servidores docentes por nombramiento en propiedad y derechos de carrera docente.
Aunque el régimen jurídico propio del sistema específico de carrera docente no contempla un orden de prioridad o prevalencia entre mecanismos de provisión definitiva de empleos de carrera, la Ley 909 de 2004 en el numeral 2º del artículo 3º tiene previsto un instrumento de complementariedad e integración entre los regímenes normativos de los sistemas específicos y especiales de carrera administrativa y el sistema general de carrera, que consiste en la aplicación supletoria de este cu[a]ndo en alguno de aquellos se presenten vacíos e insuficiencias normativas. Así, aunque en el régimen legal del sistema de carrera docente no esté previsto expresamente el orden de aplicación de los mecanismos de provisión definitiva de los empleos docentes y directivos docentes, el sistema general sí tiene plenamente establecid[a] la oportunidad para que dichos mecanismos operen.
Al surgir la vacancia definitiva de un empleo de carrera administrativa, debe verificarse si alguno de los mecanismos dispuestos en el artículo 7º del Decreto 1227 de 2005 puede aplicarse para proveer permanentemente dicho cargo, y solo luego de que se agote ese estudio tendría ocasión alguna de las figuras de provisión transitoria, por un término inicial hasta de seis (6) meses o por el tiempo necesario mientras se adelanta el proceso de selección laboral mediante concurso de méritos para nombrar en período de prueba y en orden mérito (sic) al aspirante que integre la respectiva lista de elegibles, hasta que se logré la designación definitiva, tal y como lo estipula el literal b) artículo 13 del Decreto 1278 de 2002.
El sistema carrera administrativa tiene dispuesto que frente a la presencia de empleos de carrera administrativa en vacancia definitiva, en alguna de las entidades del Estado sujetas a dicho régimen legal, incluyendo la carrera docente, deben operar los mecanismos de provisión definitiva que permitan designar permanentemente en el respectivo cargo a un servidor público que reúna las condiciones para desempeñarlo. A este propósito, en el artículo 7º del Decreto 1227 de 2005 se establece el orden de prioridad en que operan los mecanismos de provisión definitiva, así:
“7.1. Con la persona que al momento de su retiro ostentaba derechos de carrera y cuyo reintegro haya sido ordenado por autoridad judicial.
7.3. Con la persona de carrera administrativa a la cual se le haya suprimido el cargo y que hubiere optado por el derecho preferencial a ser reincorporado a empleos iguales o equivalentes, conforme con las reglas establecidas en el presente decreto y de acuerdo con lo ordenado por la Comisión Nacional del Servicio Civil.
7.4. Con la persona que al momento en que deba producirse el nombramiento ocupe el primer puesto en lista de elegibles vigente para el cargo y para la entidad respectiva.
7.5. Con la persona que al momento en que deba producirse el nombramiento ocupe el primer puesto en lista de elegibles vigente, resultado de un concurso general.
7.6. Con la persona que haga parte del banco de lista de elegibles, de acuerdo con el reglamento que establezca la Comisión Nacional del Servicio Civil”.
Al referirse el numeral 3º a la reincorporación, debe entenderse que se refiere al derecho de continuidad que asiste a los servidores con derechos de carrera a quienes les fue suprimido el empleo que desempeñaban con vocación de permanencia. Este derecho tiene manifestación en el artículo 44 de la Ley 909 de 2004 que protege a los empleados públicos de carrera administrativa brindándoles un fuero de estabilidad fren[t]e a las distintas situaciones administrativas que resultan en la supresión de su cargo, al establecer que “tendrán derecho preferencial a ser incorporados en empleo igual o equivalente de la nueva planta de personal”, o a elegir entre la reincorporación y la indemnización, cuando no sea factible la incorporación.
Partiendo de la disposición legal antes mencionada, es posible afirmar que el numeral 30 del artículo 7º del Decreto 760 de 2005 comprende los mecanismos para conseguir la revinculación de los servidores con derechos de carrera administrativa retirados del servicio por la supresión de empleo que desempeñaban: la incorporación y la reincorporación incluso, ostentando prelación en su definición la incorporación sobra la reincorporación.
En el presente caso, los reclamantes disfrutan de una prerrogativa para que la autoridad nominadora subsane una situación que afecta el desempeño laboral y los incorpore en alguna de las vacantes de empleo de carrera docente que resulta equivalente funcionalmente y en el contenido de las competencias laborales. Incorporación que es prioritaria como mecanismo de acceso y provisión definitiva de las vacantes en el servicio educativo estatal, conforme lo dispone el artículo 33 de la Ley 715 de 2001, cuando dice que:
“La provisión de cargos en las plantas financiadas con recursos del sistema general de participaciones, se realizará por parte de la respectiva entidad territorial, dando prioridad al personal actualmente vinculado y que cumpla los requisitos para el ejercicio del cargo”.
En virtud de todo lo expuesto, se ordenará al Secretario de Educación de Distrito Capital que tome las medidas administrativas necesarias como autoridad nominadora para superar la situación de desmejora laboral, y disponga la designación de los reclamantes en las vacantes definitivas del empleo de carrera docente denominado rector como forma de incorporación regular en la planta de personal de servicio educativo oficial de Distrito Capital.
Por las consideraciones precedentes, la Comisión Nacional de Servicio Civil en sesión llevada a cabo el día 17 de junio de 2010,
ART. 1º—Revocar la decisión adoptada por la comisión de personal de la Secretaría de Educación de Bogotá D.C., en el Acuerdo 3 del 24 de marzo de 2010.
ART. 2º—Ordenar al Secretario de Educación de Bogotá D.C. o quien haga sus veces, designar mediante incorporación a los servidores reclamantes en las vacantes del empleo de rector, presentes en el servicio educativo oficial que administra la entidad certificada de Bogotá D.C. La identificación de los servidores docentes sujetos de protección se precisa a continuación:
Nombre servidor docente Cédula ciudadanía
Blanca Nieves Ospina Ovalle 20643761
Ruth Yamile Hernández Montoya 38258617
Aura María Estupiñan 41715608
Jairo Milton Canter Rico 317985
Orlando Ríos Antolinez 19179397
Martha Janeth Arias Cortés 35456904
Héctor Benigno Garavito Torres 19222730
Pedro Iván Calderón Castaño 19247280
Lidia Sofía Bermúdez Ramírez 51645776
Julio Cesar Pérez Rozo 19349192
Ana Virginia Rodríguez Salinas 41629205
Gloria Marina Rodríguez de Guio 241145531
Maria del Carmen Velázquez 41550275
Marbel Cala Rodríguez 5157513
Víctor Hugo Galindo Buitrago 11374238
Esther Real Real 41570493
Marleny Amanda Sarmiento Mancipe 41716431
Virginia Nader de Mayorga 20938866
María del Carmen Murcia 41652981
Nohora Judith Aldana Acero 41566073
Miryam Gloria Guevara Salazar 41500780
Edelmira Rojas de Niño 23581612
Maria Amparo Ramos 41460193
Héctor Manuel Rodríguez Díaz 19332739
ART. 3º—Notificar esta resolución al Secretario de Educación del Distrito Capital o quien haga sus veces y a los servidores reclamantes, mediante citación enviada a la avenida El Dorado # 66 - 63 y a la calle 25 # 35 - 39, bloque B2, apto. 1008 en la ciudad de Bogotá D.C., respectivamente.
ART. 4º—Contra el presente acto administrativo no procede recurso alguno en vía gubernativa.
Dada en Bogotá, D.C., a los diecisiete (17) días del mes de junio de 2010”.
2. La acción ejercitada.
Al analizar el libelo introductorio, la Sala observa una dualidad en las pretensiones que es necesario dilucidar, en la medida en que, como de tiempo atrás lo ha establecido la jurisprudencia del Consejo de Estado, no es la condición de general o particular que ostenta el acto demandado la que determina la naturaleza de la acción, sino la finalidad de las pretensiones del actor.
Es bien sabido que el propósito de la acción de nulidad es restablecer el orden jurídico abstracto, que se aduce vulnerado con los actos administrativos acusados, siempre que en el proceso se demuestre que se infringieron normas de superior jerarquía que debían ser acatadas por las de rango inferior que le estaban subordinadas, o que se configure uno de los motivos señalados en la norma que, en interés general, consagraba la acción referida en el artículo 84 del Decreto 1º de 1984 así:
“[...] Acción de nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos.
Procederá no solo cuando los actos administrativos infrinjan las normas en que deberían fundarse, sino también cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió.
También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro”(1).
Por su parte, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho demandaba la protección, o el reconocimiento, de una situación jurídica individual, esto es de un interés concreto, en tanto pretendía la declaratoria de nulidad de actos que habían sido expedidos por las autoridades administrativas, con desconocimiento de normas que amparaban derechos subjetivos de los particulares.
La acción de nulidad y restablecimiento del derecho estaba consagrada en el Decreto 1º de 1984, así:
“[...] ART. 85.—Acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La misma acción tendrá quien pretenda que le modifiquen una obligación fiscal, o de otra clase, o la devolución de lo que pag[ó] indebidamente”(2) (negrillas fuera del texto).
En este orden de ideas y de conformidad con las normas transcritas, es claro que el actor intentó la acción de nulidad, pero de manera indirecta ejerció el restablecimiento del derecho, es más pidió nulidad y revocatoria directa del acto administrativo demandado (fl. 14 escrito de la demanda, cdno. inicial).
En este contexto el actor dice ejercer la acción de nulidad prevista en el artículo 84 del Decreto 1 de 1984, sin embargo, además de la nulidad de la Resolución 1933 de 2010 de junio 17, solicitó el restablecimiento del derecho (ibídem), que considera surge al integrar la lista de elegibles del concurso de méritos para proveer empleos de directivos docentes - rector de instituciones educativas oficiales de la entidad territorial certificada en educación del Distrito Capital de Bogotá, en donde el demandante ocupó la posición número 90.
Las pretensiones referidas están insertas en la demanda, que la libelista denomina “Declaraciones y condenas”, pese a lo cual solicita la nulidad contemplada en el artículo 84 del estatuto procesal contencioso administrativo (fl. 14).
Por tanto, del contenido de las pretensiones de la demanda, queda claro que el actor incurre en una serie de imprecisiones, pues si intentaba la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la acción estaba caducada, debido a que la resolución demandada es del 17 de junio de 2010 y la demanda se presentó el 8 de marzo de 2011 (fl. 21 vto.), razón por la cual resulta evidente que transcurrieron más de los cuatro (4) meses que señalaba el numeral 2º del artículo 136 del Decreto 1º de 1984, para intentar la acción referida.
Sin embargo, en virtud del principio pro actione consagrado en el artículo 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos como protección judicial, y, teniendo en cuenta que se ejerció la acción de nulidad como en efecto se admitió, no existe obstáculo que impida analizar los cargos formulados en la demanda, previo el estudio de las excepciones propuestas, por cuanto en el caso de prosperar, impedirían efectuar un pronunciamiento de mérito.
3. Las excepciones propuestas por la parte accionada.
Corresponde a la Sala en esta etapa procesal pronunciarse en relación con las excepciones planteadas por la parte demandada, por cuanto en el caso de prosperar, impedirían efectuar un pronunciamiento de mérito.
— Inepta demanda: la Comisión Nacional del Servicio Civil propuso la excepción de inepta demanda y señaló, que el actor solicitó la nulidad de la Resolución 1933 de 17 de junio de 2010 y también que se ordene a la entidad demandada que proceda a la revocatoria directa del acto administrativo acusado, cuando estas pretensiones no pueden acumularse por ser excluyentes.
En efecto la revocatoria directa se realiza respecto de un acto administrativo por quien lo profirió o su superior jerárquico en los casos señalados en la ley, de manera que se ejerce cuando en el acto respecto del cual se solicita la revocatoria se hubiere incurrido en violación de la Constitución y la ley o se hubiere proferido agravio injustificado a una persona.
En tanto que la acción de nulidad pretende que la Jurisdicción Contenciosa declare la ilegalidad de un acto administrativo acusado ante aquella, cuando se configura una de las causales señaladas por el legislador para ese efecto, esto es cuando se establezca de manera contundente que se procedió al dictar ese acto administrativo acusado con absoluta falta de competencia, o con violación de una norma superior de obligatorio cumplimiento, entre otras.
Ello significa entonces que si de manera simultánea se impetra la declaración de nulidad del acto administrativo que se acusa y al mismo tiempo se solicita la revocatoria directa, el demandante incurrió en una contradicción por ejercer una acción de naturaleza jurisdiccional y una solicitud de carácter administrativo, razón por la cual ha de desestimarse la pretensión del actor relacionada con la solicitud de revocatoria directa, sin que esto constituya una causal de inepta demanda.
— Excepción de “los actos administrativos en cumplimiento de las funciones constitucionales y legales de la Comisión Nacional del Servicio Civil”, esta excepción no ataca la procedencia de la acción incoada, por su naturaleza y finalidad habrá de resolverse con el fondo del asunto, por cuanto tiene que ver con las pretensiones de la demanda.
Consiste en resolver si tal como lo afirma el actor la Resolución 1933 de junio de 2010 demandada vulnera los artículos 2º, 6º, 25, 29 y 125 de la Constitución, por cuanto 24 directivos docentes nombrados como rectores a través de este acto administrativos (sic) no se encuentran en el concurso de méritos, a diferencia del actor que superó las etapas del concurso previstas en el artículo 4º del Acuerdo 34 de 2009.
La carrera administrativa
Conforme lo ha reconocido la Corte Constitucional en innumerables pronunciamientos sobre la carrera administrativa(3), el Constituyente del 91, siguiendo el derrotero trazado en la reforma plebiscitaria de 1957, acogió el mérito como el criterio imperante para el acceso al servicio público, buscando mantener con ello un sistema efectivo de nombramiento y provisión de cargos que permitiera no solo cumplir con los fines y programas de la organización del Estado, sino también garantizar objetivos básicos de dicha organización como la moral administrativa, la imparcialidad política de los funcionarios, la igualdad de oportunidades para los aspirantes a los empleos públicos y la estabilidad en el servicio.
En esa orientación, acorde con los principios llamados a desarrollar la función administrativa (C.P., art. 209), el artículo 125 de la actual Carta Política consagra, como regla general, que los empleos en todos los órganos y entidades del Estado deben proveerse mediante el sistema de carrera, precisando a su vez que a la carrera se accede a través del concurso público de méritos y que es competencia del legislador la determinación del régimen jurídico correspondiente, debiendo fijar el sistema de nombramiento, los requisitos y condiciones para determinar los méritos y calidades de los aspirantes, así como también las causales de retiro del servicio oficial.
A título de excepción, la disposición constitucional citada excluye del régimen de carrera los empleos “de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley”; en este último caso, previendo una causal exceptiva abierta que le otorga al Congreso la facultad para determinar qué otros empleos, además de los previstos en la norma superior citada, se rigen por un sistema distinto al de carrera administrativa.
Sobre dicha facultad, la hermenéutica constitucional ha dejado sentado que la misma es de interpretación restrictiva, en cuanto no es posible que por esa vía se desnaturalice la regla general de que los empleos en los órganos y entidades del Estado deben proveerse por el sistema de carrera. Para la Corte, la competencia otorgada al legislador en ese campo no puede entrar en contradicción con la esencia misma del sistema de carrera, ni tampoco generar un efecto contrario al querido por el Constituyente del 91.
Así, aun cuando al tenor de la Constitución se pueden desarrollar excepciones al principio general de la carrera administrativa, por disposición del mismo texto superior debe mantenerse como una prioridad dicho régimen, por ser este el que mejor interpreta el principio del merecimiento como determinante del ingreso, permanencia, promoción y retiro de los cargos públicos. En este sentido, la cobertura del sistema de carrera se extiende de tal forma que en caso de existir empleos cuyo sistema de provisión no haya sido establecido por la Carta o definido por la ley en forma razonable y justificada, es necesario acudir a la regla general, es decir, al concurso público de méritos para la provisión de cargos en el servicio estatal(4).
Refiriéndose al régimen de carrera, la Corte Constitucional ha sosteniendo que su institucionalización e implementación, en los términos previstos por la Constitución Política y salvo las excepciones ya señaladas, busca que la administración pública cuente con servidores de las más altas calidades para enfrentar con éxito las responsabilidades que la Constitución y las leyes han confiado a las entidades del Estado(5), responsabilidades que exigen, para su adecuado cumplimiento, “la aplicación de criterios de excelencia en la administración pública que posibiliten la realización de los fines y objetivos estatales más próximos, como lo son el servicio a la comunidad, la satisfacción del interés general y la efectividad de los principios, derechos y deberes que la propia constitución reconoce a todos y cada uno de los habitantes del territorio nacional”(6).
Competencia de la Comisión Nacional del Servicio Civil
El artículo 130 de la Carta señaló que “habrá una Comisión Nacional del Servicio Civil responsable de la administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos, excepción hecha de las que tengan carácter especial”.
Al respecto, en sentencia proferida por esta misma Sección(7) en mayo 12 de 2011, número interno 1103 -2009, se dijo que:
La Ley 909 de 2004(8) señaló en su artículo 1º, que su objeto es la regulación del sistema de empleo público y el establecimiento de los principios básicos reguladores de la gerencia pública y señala que los empleos de carrera, los de libre nombramiento y remoción, de periodo fijo y temporales hacen parte de la función pública. En su artículo 3º describe en forma taxativa sus destinatarios.
Así pues, en su artículo 7º definió la naturaleza de la Comisión Nacional del Servicio Civil, de la siguiente manera:
‘ART. 7º—Naturaleza de la Comisión Nacional del Servicio Civil. La Comisión Nacional del Servicio Civil prevista en el artículo 130 de la Constitución Política, responsable de la administración y vigilancia de las carreras, excepto de las carreras especiales, es un órgano de garantía y protección del sistema de mérito en el empleo público en los términos establecidos en la presente ley, de carácter permanente de nivel nacional, independiente de las ramas y órganos del poder público, dotada de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio.
Con el fin de garantizar la plena vigencia del principio de mérito en el empleo público de carrera administrativa, la Comisión Nacional del Servicio Civil actuará de acuerdo con los principios de objetividad, independencia e imparcialidad’.
De igual modo, en su artículo 30 estableció la competencia para adelantar los concursos, así:
‘ART. 30.—Competencia para adelantar los concursos. Los concursos o procesos de selección serán adelantados por la Comisión Nacional del Servicio Civil, a través de contratos o convenios interadministrativos, suscritos con universidades públicas o privadas o instituciones de educación superior acreditadas por ella para tal fin. Los costos que genere la realización de los concursos serán con cargo a los presupuestos de las entidades que requieran la provisión de cargos.
Los convenios o contratos se suscribirán preferencialmente, con las entidades acreditadas que tengan jurisdicción en el departamento o municipio en el cual esté ubicada la entidad para la cual se realiza el concurso.
La comisión acreditará como entidades idóneas para adelantar los concursos a las universidades públicas y privadas y a las instituciones de educación superior que lo soliciten y demuestren su competencia técnica en procesos de selección, experiencia en el área de selección de personal, así como capacidad logística para el desarrollo de concursos. El procedimiento de acreditación será definido por la Comisión Nacional del Servicio Civil.
Las entidades que utilicen las listas de elegibles resultado de los concursos adelantados por la Comisión Nacional del Servicio Civil deberán sufragar los costos determinados por la citada comisión [...]’”.
Igualmente, en Sentencia C-1265 de 2005 la Corte Constitucional señaló la facultad de la Comisión Nacional del Servicio Civil para impartir órdenes de instrucción para el adecuado funcionamiento de la carrera administrativa y explicó que es el órgano competente para la vigilancia sobre la aplicación de los preceptos que regulan la carrera administrativa, al respecto señaló:
“Con fundamento en lo dispuesto por el artículo 130 de la Carta Política, el legislador separó las funciones que la comisión ejerce para administrar la carrera administrativa (L. 909/2004, art. 11), de aquellas que le corresponden como órgano encargado de vigilar la aplicación de las normas relacionadas con el ingreso, ascenso y retiro de la función pública (art. 12, L. 909/2004). Precisamente, las disposiciones atacadas hacen parte del artículo 12, es decir, están referidas a las atribuciones otorgadas a la comisión para ejercer su poder de vigilancia, función esta que implica una modalidad de control, es decir, indica el poder de hacer cumplir sus normas a efectos de permitírsele poder cumplir con sus funciones, para lo cual requiere de cierta autoridad coercitiva, pues de otra manera, la función de vigilancia asignada mediante el artículo 130 superior, podría quedar en el simple enunciado.
3.3. El propósito de las normas que se examinan, es complementar la facultad de impartir órdenes e instrucciones, dotando a la comisión de instrumentos jurídicos aptos para ejercer la función de vigilancia que el constituyente le asignó, teniendo en cuenta que el control sobre la aplicación de las normas que regulan la carrera administrativa legítima el otorgamiento de un cierto poder sancionatorio, a fin de que las órdenes e instrucciones impartidas no sean desatendidas, en desmedro de la eficacia propia de la competencia atribuida a la Comisión Nacional del Servicio Civil.
La vigilancia, entendida como el control sobre el cuidado, atención y cumplimiento exacto de las cosas que están a cargo de cada uno(9), debe estar acompañada de la autoridad suficiente, proporcional y necesaria para el cumplimiento de la función propia de un órgano como la Comisión Nacional del Servicio civil”.
La Ley 909 establece en el literal d) del artículo 12 que la Comisión Nacional del Servicio Civil deberá resolver en segunda instancia las reclamaciones sometidas a su conocimiento en relación con los asuntos del empleo público de carrera. Por ese motivo el recurso de apelación que sea elevado contra la decisión tomada por la comisión de personal de la Secretaría de Educación se encuentra incluido como uno de los trámites y actuaciones que corresponden a la Comisión Nacional del Servicio Civil.
Así las cosas las comisiones personales son una instancia de participación y veeduría de importancia trascendental en el diseño y las dinámicas previstas en el sistema de carrera administrativa.
En el caso concreto se tiene que la Comisión Nacional del Servicio Civil por medio de Acuerdo 34 de 25 de marzo de 2009, convocó a concurso de méritos para proveer los empleos docentes y directivos docentes en las instituciones educativas oficiales del Distrito Capital, en la cual se ofertaron 60 vacantes de directivo docente - rector.
A través de la Resolución 58 de febrero 25 de 2010 se adoptó la lista de elegibles para proveer empleos de directivos docentes - rector en las instituciones educativas oficiales del Distrito Capital, según Convocatoria 62 de 2009 con 479 integrantes, los cuales fueron citados a audiencia pública.
Por medio de la Resolución 1766 de mayo 11 de 2010 se recompuso la lista de elegibles para proveer el cargo de rector en las instituciones educativas oficiales modificando el listado elaborado como resultado de la convocatoria del Acuerdo 34 de 2009, y, que se encontraban a la espera del respectivo nombramiento.
Posteriormente, mediante la resolución demandada se revocó el Acuerdo 3 de marzo 24 de 2010 y se ordenó incorporar a los 24 directivos docentes coordinadores como rectores.
El actor afirma que hubo una desmejora laboral pero no cumple con la carga procesal de señalar en qu[é] consiste el concepto de la violación para que sobre su pretensión pueda pronunciarse la Jurisdicción Contenciosa Administrativa.
Está probado que integra la lista de elegibles del concurso de méritos para proveer empleos de directivos docentes rectores de instituciones educativas oficiales de la entidad territorial certificada en educación Distrito Capital de Bogotá, conformada mediante la Resolución 1766 de 11 de mayo de 2010, ocupando la posición número 90 y, tales cargos están debidamente ocupados por los primeros lugares; es decir, tampoco se desconoció el principio de confianza legítima, por cuanto este a la luz de la jurisprudencia de la Corte Constitucional (Sent. SU-360, mayo 19/99), se define como un mecanismo para conciliar el conflicto entre los intereses públicos y privados, cuando la administración ha creado expectativas favorables para el administrado y lo sorprende al eliminar súbitamente esas condiciones. Por lo tanto, la confianza que el administrado deposita en la estabilidad de la actuación de la administración, es digna de protección y debe respetarse, lo que no sucede en el sub lite, pues la Comisión Nacional del Servicio Civil no creó expectativas a favor del demandante.
Por ello, surge como conclusión que la nulidad propuesta contra la resolución expedida por la Comisión Nacional de Servicio Civil no puede prosperar en la medida en que el actor no satisfizo la carga de demostrar de manera concreta y especifica cuáles son las normas violadas con el acto que se acusa, tampoco la razón por la cual la Comisión Nacional del Servicio Civil, hubiere incurrido en la violación de las mismas.
En estas condiciones no es fácil determinar que se haya desconocido el justo equilibro para quienes participaron en el concurso, tal como lo sostiene el demandante, pues no obra prueba alguna que permita establecer que la Comisión Nacional del Servicio Civil no acató la Constitución y la ley, se respetaron las garantías previstas en el debido proceso y precisamente en el acto administrativo acusado, ejerció su función de vigilancia y control sobre la carrera administrativa prevista en el artículo 130 de la Constitución, al revocar el Acuerdo 3 de 24 de marzo de 2010.
DENIEGASE la nulidad de la Resolución 1933 de junio 17 de 2010 expedida por la Comisión Nacional del Servicio Civil, por la cual se decide en segunda instancia una reclamación por presunta desmejora laboral interpuesta por servidores docentes vinculados con el servicio educativo estatal administrado por la entidad territorial certificada de Bogotá D.C.
Cópiese, notifíquese y ejecutoriada esta providencia archívese el expediente.
Magistrados: Bertha Lucía Ramírez de Páez—Gerardo Arenas Monsalve—Gustavo Eduardo Gómez Aranguren (E).
1 Derogado por el artículo 309 de la Ley 1437 de 2011; comenzó a regir a partir del 2 de julio de 2012.
2 Derogado por el artículo 309 de la Ley 1437 de 2011, comenzó a regir a partir del 2 de julio de 2012.
3 En la Sentencia C-195 de 1994 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), expresó la Corte sobre el particular: “Como es bien sabido, el plebiscito de 1957 fue la primera manifestación directa, en materia de reforma constitucional, del constituyente primario en la historia de Colombia.
Lo que lo movió a elevar la carrera administrativa a canon constitucional, fue, dentro del espíritu que inspiró ese trascendental proceso, garantizar la estabilidad en los cargos públicos, con base en la experiencia, la eficiencia y la honestidad en el desempeño de los mismos [...]”. Como complemento de lo anterior, en el mi[s]mo pronunciamiento la se (sic) precisó que la carrera administrativa tuvo su primera aparición en la legislación colombiana con la Ley 165 de 1938, cuyo artículo 4º. estableció, como regla general, que todos los empleados que prestaron sus servicios en los ramos fiscal y administrativo, conforme a los artículos 39 y 40 del Código de Régimen Político y Municipal, quedaban sujetos a la carrera administrativa, salvo las excepciones allí previstas.
4 Cfr. Sentencia C-963 de 2003 (M.P. Jaime Araujo Rentaría).
5 Sentencias C-479/92 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo y Alejandro Martínez Caballero), C-195 de 1994 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa) y C-1079 de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar Gil).
6 Sentencia C-1079 de 2002, (M.P. Rodrigo Escobar Gil).
7 Ref.: expediente 10010325000200900081-00 (1103-2009). Actor: Francia Maritza Paniquita Pipicano y otros, contra autoridades nacionales. C.P.: Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila.
8 Ley 909 de 23 de septiembre de 2004 “Por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones”.
9 Real Academia Española. Diccionario de la Lengua Española, vigésima segunda edición, tomo 10.