Source: http://biurose.sejm.gov.pl/teksty/i-712.htm
Timestamp: 2019-01-20 05:19:53+00:00
Document Index: 61833599

Matched Legal Cases: ['art. 54', 'art. 4', 'art. 16', 'art. 79', 'art.79', 'ustawy17', 'K 13/98 ']

I-712. Problematyka recyklingu samochodów w Polsce oraz w projektowanych przepisach Unii Europejskiej
Problematyka recyklingu samochodów w Polsce oraz w projektowanych przepisach Unii Europejskiej
Informacja nr 712
Szybki wzrost liczby nowych samochodów w Polsce jak również istniejąca struktura wiekowa krajowego parku pojazdów, w której znaczny udział mają pojazdy stare i wyeksploatowane, w nieuchronny sposób przyczyniać się będą do wzrostu ilości samochodów wycofywanych z eksploatacji. Towarzyszyć temu będzie potrzeba unieszkodliwiania powstających odpadów samochodowych. Sposobem na rozwiązanie narastającego problemu tych odpadów jest rozwój systemu recyklingu pojazdów pozwalający na bezpieczny dla środowiska demontaż, gospodarcze wykorzystanie pochodzących z pojazdu części i materiałów oraz ostateczne unieszkodliwienie odpadów nie nadających się do wykorzystania. Recykling pojazdów przyczynia się ponadto do oszczędnej gospodarki zasobami naturalnymi i energią, może też stanowić istotny bodziec do powstania nowych miejsc pracy.
Niniejsze opracowanie stanowi próbę zarysowania istniejącej w Polsce sytuacji w zakresie recyklingu samochodów. Oprócz charakterystyki obecnych uwarunkowań prawnych w Polsce, opracowanie to omawia również projektowane w Unii Europejskiej uregulowania dotyczące wycofywanych z eksploatacji pojazdów.
2. Ogólna ocena sytuacji w zakresie recyklingu samochodów w Polsce
4. Projektowane przepisy Unii Europejskiej
Dokonujący się w ostatnich latach w Polsce szybki rozwój motoryzacji pociąga za sobą konieczność wprowadzenia racjonalnej gospodarki odpadami pochodzącymi z eksploatacji i złomowania pojazdów. Gwałtowny wzrost liczby samochodów oraz istniejąca struktura wiekowa krajowego parku pojazdów, w której znaczną część stanowią pojazdy stare i wyeksploatowane, przyczyniać się będą do stałego wzrostu łącznej masy odpadów samochodowych. Pilne staje się stworzenie warunków, zarówno o charakterze prawnym, organizacyjnym i technicznym do powstania w kraju systemu zbiórki, wykorzystania i unieszkodliwiania powstających odpadów. Możliwość ponownego wykorzystania części, elementów oraz materiałów użytych w samochodach miałaby ogromne znaczenie z punktu widzenia oszczędnego gospodarowania zasobami naturalnymi i energią, wpływałoby ponadto na zmniejszenie strumienia odpadów bezpowrotnie deponowanych na składowiskach. Przyczyniając się do powstania wielu miejsc pracy, rozwój systemu zbiórki i przerobu odpadów powinien jednak przede wszystkim mieć na celu eliminację zagrożeń jakie dla środowiska naturalnego stanowią odpady motoryzacyjne, z których wiele to odpady uznane za niebezpieczne.
Receptą na problemy związane z tymi odpadami wydaje się rozwój krajowego systemu recyklingu pojazdów. Pod pojęciem recyklingu pojazdów" rozumie się na ogół działania odnoszące się do wycofywanych z eksploatacji pojazdów (w tym przede wszystkim do samochodów osobowych stanowiących wśród pojazdów dominującą grupę) i polegające na bezpiecznym dla środowiska demontażu tych pojazdów i gospodarczym wykorzystaniu pochodzących z nich części i materiałów, jak również na unieszkodliwianiu tych części i materiałów, które nie nadają się do wykorzystania. Z założenia systemem recyklingu objęte są także zużyte materiały i części pochodzące z bieżącej eksploatacji pojazdów.
Ogólnie rzecz biorąc recyklingowi podlegać więc powinny takie główne grupy materiałów i części jak: złom metalowy (żelazo, aluminium, miedź), płyny eksploatacyjne z pojazdów (oleje, płyny chłodnicze, płyny hamulcowe), opony i inne części gumowe, akumulatory, elementy z tworzyw sztucznych, szyby samochodowe, materiały tekstylne z pojazdów oraz inne części i zespoły pojazdów do regeneracji. Właściwe idei recyklingu dążenie do jak najszerszego wykorzystania gospodarczego odpadów może, w przypadku demontowanych pojazdów, sprowadzać się do trzech wariantów (metod recyklingu):
ponownego użycia części (np. po regeneracji) znajdujących zastosowanie w innych pojazdach spełniając te same funkcje (jest to najbardziej pożądana metoda recyklingu - tzw. recykling produktowy),
wykorzystania różnych, przydatnych gospodarczo materiałów po ich przetworzeniu, np. elementów metalowych, olejów, płynów eksploatacyjnych, akumulatorów (recykling materiałowy),
odzyskiwania energii w drodze wykorzystania odpadów samochodowych jako paliwa, np. odpadów gumowych, w tym szczególnie opon (recykling energetyczny).
Jest oczywiste, że mając do czynienia z wielką różnorodnością materiałów recykling pojazdów jest procesem złożonym technicznie. Sądzić można jednak, iż nie trudności techniczne, a bardziej istniejący brak odpowiedniego otoczenia prawnego i ekonomicznego utrudnia rozwój recyklingu pojazdów w Polsce. Niniejsze opracowanie stanowi próbę zarysowania istniejącej w tym zakresie sytuacji, zwracając uwagę na potrzebę wdrażania recyklingu w Polsce oraz niektóre jego aspekty praktyczne. Zakładając, że przepisy Unii Europejskiej stanowić będą punkt odniesienia dla wprowadzenia w Polsce niezbędnych uregulowań w tej dziedzinie, w opracowaniu tym znalazło się również omówienie projektowanych w Unii uregulowań dotyczących postępowania z wycofanymi z eksploatacji pojazdami.
Krajowy park pojazdów
W Polsce zarejestrowanych jest łącznie ponad 13 mln pojazdów samochodowych i ciągników, w tym ok. 9 mln samochodów osobowych. Każdego roku kupuje się około pół miliona nowych samochodów.1 Można ponadto szacować, iż w ciągu kilku ostatnich lat sprowadzonych zostało do Polski przez indywidualnych użytkowników kilkaset tysięcy używanych samochodów (nawiasem mówiąc, znaczna ich część to pojazdy z uszkodzeniami powypadkowymi lub w złym stanie technicznym). W strukturze wiekowej parku samochodowego dominują pojazdy stare. Połowa jeżdżących po polskich drogach samochodów jest w wieku ok. 10 lat. Z badań CBOS2 wynika jednak, że od 2-3 lat liczba gospodarstw domowych posiadających samochód ulega pewnej stabilizacji. Po szybkim wzroście liczby samochodów w pierwszej połowie lat dziewięćdziesiątych obecnie obserwuje się już raczej tendencję do wymiany starych pojazdów na nowe (tabela poniżej). Oznacza to, iż w nadchodzących latach spodziewać się należy stopniowego i nieuchronnego wzrostu liczby pojazdów wycofywanych z eksploatacji i przeznaczanych do złomowania.
Tabela. Struktura wiekowa parku pojazdów samochodowych w Polsce (na podst. badań CBOS)
Wiek posiadanych
samochodów Wskazania respondentów według terminów badań (w procentach)
I '94 II '97 II '98
stare (10 lat i więcej) 45 43 40
7-9 lat 17 15 15
4-6 lat 17 18 18
nowe (do 3 lat) 21 24 27
Wobec braku systemu recyklingu pojazdów obecna sytuacja w zakresie gospodarki odpadami motoryzacyjnymi musi wydawać się dość niepokojąca. Zresztą dokonanie pełnej oceny stanu i potrzeb recyklingu samochodów jest obecnie poważnie utrudnione z braku odpowiednich danych dotyczących omawianej dziedziny. Trzeba zauważyć, że nie istnieje w Polsce rejestr, który zawierałby takie informacje jak: liczba złomowanych rocznie pojazdów, struktura wiekowa parku samochodowego, liczba i lokalizacja przedsiębiorstw zajmujących się skupem i utylizacją wyeksploatowanych pojazdów. Nie publikuje takich danych GUS, co częściowo może wynikać z faktu, że wydziały komunikacji nie prowadzą odrębnej ewidencji pojazdów wyrejestrowywanych z powodu kasacji. Dane, które są dziś dostępne mają więc z reguły charakter szacunkowy, niekiedy oparte są na wynikach badań ankieterskich (np. CBOS, Pentor) lub badań prowadzonych przez zainteresowane instytuty.
Według szacunków PIAP,3 w Polsce wycofuje się z eksploatacji ok. 100 tys. samochodów rocznie, a stosowany do oceny poziomu zagospodarowania wraków samochodów tzw. współczynnik recyklingu (będący ujętym procentowo stosunkiem liczby samochodów przeznaczanych do recyklingu do ogólnej liczby zarejestrowanych pojazdów samochodowych) wynosi ok. 1%. Dla porównania, w Niemczech, gdzie system recyklingu uznawany jest za stosunkowo dobrze rozwinięty, współczynnik ten jest kilkakrotnie wyższy (nawiasem mówiąc, istniejące w Niemczech możliwości przerobu przewyższają ilość oddawanych do recyklingu samochodów, co wynika z występującego w ostatnich latach eksportu starych aut przede wszystkim do krajów Europy Środkowej i Wschodniej, ze stratą dla niemieckiego przemysłu recyklingu samochodów; szacuje się, że spośród ok. 2700 tys. wycofywanych rocznie z eksploatacji zaledwie" 800 tys. samochodów trafia do recyklingu na terenie Niemiec).
Na obserwowany niedawno wzrost podaży zużytych samochodów do recyklingu miały też wpływ prowadzone przez firmy samochodowe akcje premiowanego oddawania starego samochodu przy kupnie nowego. Tego rodzaju akcje promocyjne organizowane w 1997 r. przez Fiat Auto Poland a następnie również przez Daewoo-FSO spowodowały znaczny wzrost liczby pojazdów wycofywanych z eksploatacji, jednocześnie pozwoliły również dostrzec dotkliwy brak kompleksowego systemu utylizacji starych aut w Polsce i wpłynąć na uświadomienie sobie wynikających stąd zagrożeń dla środowiska.
Przedsiębiorstwa recyklingowe
Obecnie samochody wycofywane z eksploatacji z uwagi na swój wiek lub stan techniczny spowodowany wypadkiem trafiają głównie do tzw. auto-złomów - przedsiębiorstw zajmujących się skupem i demontażem takich pojazdów (z praktyki wiadomo, że wiele starych samochodów jest porzucanych przez właścicieli, z braku odpowiednich danych trudno jednak ocenić skalę tego zjawiska). Auto-złomy powstawać zaczęły w ostatnich kilku latach, dziś ich liczba w Polce wynosi ok. 500-700. Są to na ogół przedsiębiorstwa niewielkie, najwyżej z kilkuosobowych personelem, słabo wyposażone technicznie, których podstawowe źródło przychodów stanowi sprzedaż używanych i regenerowanych części samochodowych oraz inne usługi (handel nowymi częściami, naprawy samochodów, zbiórka złomu, usługi transportowe).
Często działalność tych przedsiębiorstw prowadzona jest z naruszeniem elementarnych zasad ochrony środowiska. Ocena prowadzonej w nich gospodarki odpadami była w 1996 r. przedmiotem kontroli Państwowej Inspekcji Ochrony Środowiska. Była to jedna z nielicznych, jak do tej pory, prób oceny działalności prowadzonej przez te przedsiębiorstwa. Kontrolą objętych zostało kilkadziesiąt auto-złomów. W swoim raporcie4 PIOŚ wskazuje na poważne trudności w określeniu liczby i lokalizacji auto-złomów, co miało związek z faktem, iż znaczna ich część zlokalizowana była na nie wyłączonych z użytkowania gruntach rolnych bądź na podwórkach domów jednorodzinnych. Często jedynym dokumentem posiadanym przez właścicieli tych obiektów był zaledwie wpis do ewidencji działalności gospodarczej. W trakcie kontroli stwierdzono, iż w wielu przypadkach organy samorządu nie miały rozeznania co do prowadzonej na podległym im terenie działalności przez tego rodzaju przedsiębiorstwa. W większości skontrolowanych obiektów stwierdzono brak odpowiednich dokumentów wymaganych przepisami o ochronie środowiska (przed wejściem w życie ustawy o odpadach była to decyzja wojewody w sprawie usuwania i unieszkodliwiania odpadów szczególnie szkodliwych dla środowiska w myśl art. 54 ust. 3 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska). Zanotowane liczne przypadki nieprzestrzegania zasad ochrony środowiska dotyczyły przede wszystkim występowania zanieczyszczenia gleby substancjami ropopochodnymi, przekazywania szkodliwych odpadów, m.in. akumulatorów na nie przystosowane do tego składowiska komunalne, a także spalania odpadów ropopochodnych w urządzeniach nieprzystosowanych do tego celu bądź spalania ich wprost na powierzchni ziemi.
Oprócz stacji demontażu pojazdów istotnym ogniwem w sieci recyklingu są młyny przemysłowe, czyli tzw. strzępiarki rozdrabniające karoserię samochodową i oddzielające od niej metale żelazne, nieżelazne oraz inne odpady (gumę, tworzywa sztuczne, szkło). Jak dotąd w Polsce działają jedynie trzy takie młyny, co stanowi dość istotną barierę dla rozwoju systemu przetwarzania odpadów samochodowych w Polsce, gdzie - jak się szacuje - powinno być ich co najmniej dwa razy więcej by sprostać wzrastającym potrzebom (warto mieć świadomość, że np. w Niemczech czy Francji funkcjonuje po ok. 50 takich instalacji).
Wprawdzie ogólny stopień przygotowania krajowej bazy technicznej do prowadzenia recyklingu na dużą skalę pozostawia wiele do życzenia, to jednak podejmowane są próby wdrażania kompleksowych rozwiązań na poziomie regionalnym. Pierwsza w kraju regionalna sieć recyklingu samochodów powstaje przy udziale przedsiębiorstw należących do grupy kapitałowej Impexmetal S.A. i obejmuje obszarem działania południowo-zachodnią Polskę (dawne województwa: katowickie, opolskie, częstochowskie, sieradzkie i piotrkowskie).5 Z założenia, rozwój tej sieci oparty ma być na współpracy z auto- złomami, współdziałaniu tworzących ją przedsiębiorstw w zakresie zbytu produktów demontażu i recyklingu oraz podniesieniu poziomu wyposażenia technicznego tych przedsiębiorstw. Centrum recyklingu w sieci wyposażone w strzępiarkę karoserii stanowi spółka Scrapena S.A. z siedzibą w Herbach k. Częstochowy. Przewiduje się, że w ramach sieci rocznie pozyskiwanych będzie do demontażu i recyklingu ok. 75 tys. pojazdów.
Na powstanie sieci recyklingu obejmującej obszar całego kraju zapewne przyjdzie jeszcze poczekać, choć warto przypomnieć, że podstawy koncepcyjne krajowego systemu recyklingu opracowane zostały już w 1996 r. na zlecenie Ministerstwa OŚZNiL w dokumencie Recykling w motoryzacji. Założenia programu i harmonogramu w Polsce".6 Upływający obecnie czwarty rok od powstania tego opracowania stanowi być może dobrą okazję do prześledzenia postępów w realizacji programu, tym bardziej że wynikające z takiej oceny zalecenia natury prawnej mogą okazać się przydatne w nadchodzącym okresie intensywnej pracy legislacyjnej nad nowymi przepisami z zakresu ochrony środowiska. Nie ulega wątpliwości, ze bez stworzenia odpowiednich uwarunkowań prawnych wdrożenie krajowego systemu recyklingu samochodów będzie poważnie utrudnione.
Zagadnienia związane z grupą odpadów pochodzenia motoryzacyjnego mają swoje odzwierciedlenie w uregulowaniach przyjętych w różnych aktach prawnych o charakterze ustawowym oraz wykonawczym. Takim podstawowym aktem prawnym wytyczającym ogólne kierunki postępowania z odpadami jest ustawa o odpadach7, która stanowi równocześnie formalną podstawę do opracowania jednolitej klasyfikacji odpadów. Wydana przez ministra ochrony środowiska klasyfikacja8 odpadów uwzględnia więc m.in. odpady motoryzacyjne ujęte w:
grupie oleje odpadowe" (odpadowe oleje hydrauliczne i smarowe, płyny hamulcowe),
podgrupie wyeksploatowane pojazdy" (katalizatory z pojazdów, zużyte opony, pojazdy wycofane z eksploatacji, lekka frakcja ze strzępienia karoserii samochodów oraz inne elementy ze złomowania samochodów),
podgrupie baterie i akumulatory"
grupie odpady komunalne", gdzie jako odpad potraktowano wraki pojazdów.
Wraz z klasyfikacją odpadów sporządzona została lista odpadów niebezpiecznych, wymagających - zgodnie z ustawą - specjalnego traktowania; znalazły się na niej niektóre ze wspomnianych rodzajów odpadów (tj. odpadowe oleje hydrauliczne i smarowe, płyny hamulcowe, baterie i akumulatory oraz pochodzący z nich elektrolit, lekka frakcja z rozdrabniania samochodów).
Do omawianej grupy odpadów z pewnością odnosi się sformułowana w ustawie kluczowa zasada postępowania z odpadami (w art. 4 ust. 2), w myśl której (cyt.) działania powodujące lub mogące powodować powstawanie odpadów powinny być planowane, projektowane i prowadzone tak, aby: 1) zapobiegały powstawaniu odpadów, 2) zapewniały bezpieczne dla środowiska wykorzystywanie odpadów, jeżeli nie udało się zapobiec ich powstaniu, 3) zapewniały zgodny z zasadami ochrony środowiska sposób postępowania z odpadami, których powstaniu nie udało się zapobiec lub których nie udało się wykorzystać. Trzeba jednak przyznać, że oprócz tak sformułowanych ogólnych wymogów niewiele jest w tej ustawie bardziej szczegółowych instrumentów prawnych, za pomocą których można bezpośrednio oddziaływać na podmioty wytwarzające odpady.
Większy nacisk ustawa kładzie na wykorzystanie i unieszkodliwianie odpadów. Zobowiązuje ona podmioty gospodarcze do wykorzystywania odpadów jako surowców wtórnych, jeżeli jest to technologicznie i ekonomicznie uzasadnione (art. 16 ust.1). Przepis ten nie może być jednak traktowany jako bezwzględny nakaz, gdyż decyzja o wykorzystaniu odpadów zależeć będzie zawsze od wytwarzającego odpady, który kieruje się analizą możliwości technologicznych i ekonomicznych. Niemniej, realizując ustawowy wymóg minister gospodarki wydał rozporządzenie9 określające rodzaje odpadów, które powinny być wykorzystane w celach przemysłowych. Wśród nich znalazła się ogólna kategoria pojazdy wycofane z eksploatacji", a także wymienione szczegółowo: katalizatory z pojazdów, zużyte opony, baterie i akumulatory, szkło, tworzywa sztuczne, odpadowe oleje smarowe (w tym silnikowe i przekładniowe) oraz płyny hamulcowe. Jednym z podstawowych wymogów towarzyszących wykorzystywaniu wymienionych odpadów jest - w myśl rozporządzenia - konieczność zachowania bezpieczeństwa środowiska naturalnego.
Ramy prawne dotyczące postępowania z pojazdami wycofanymi z eksploatacji zarysowane są również w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach,10 która w zakres pojęcia odpadów komunalnych włączyła porzucone wraki pojazdów mechanicznych". Określiła jednocześnie zadania gmin dotyczące m.in. tworzenia warunków do wykonywania prac związanych z utrzymaniem czystości i porządku na terenie gminy, zapobiegania zanieczyszczaniu ulic, placów i terenów otwartych oraz budowy, utrzymania i eksploatacji obiektów wykorzystywania lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych.
W kontekście wycofywania pojazdów z eksploatacji istotny jest również przepis włączony do ustawy Prawo o ruchu drogowym11 w wyniku jej nowelizacji w 1997 r. Przepis ten (art. 79 ust.1 pkt 1) stanowi bowiem, iż (cyt.) pojazd podlega wyrejestrowaniu, na wniosek jego właściciela w przypadku zniszczenia (kasacji) pojazdu, jeżeli jego właściciel przedstawił zaświadczenie o przekazaniu pojazdu do składnicy złomu wyznaczonego przez wojewodę. Zmierza on więc do uporządkowania kwestii pozbywania się starych samochodów obligując właścicieli do oddawania ich w punktach specjalnie wyznaczonych (tj. składnicach złomu), a więc takich, które z założenia są do tego celu lepiej przystosowane niż inne podobne jednostki zajmujące się zbiórką złomu.
Trzeba jednak zauważyć, że tak sformułowany przepis w art.79 w niewielkim stopniu odpowiada na wyzwania związane z racjonalną gospodarką odpadami samochodowymi oraz z potrzebami ochrony środowiska. Przede wszystkim zabrakło w nim określenia celu przekazywania pojazdu składnicom złomu, którym - jak się wydaje - powinna być utylizacja (recykling) pojazdów. Przepis ten w żaden sposób nie reguluje kwestii wyznaczania przez wojewodów składnic złomu pojazdów, ani zasad ich prowadzenia, bez których trudno sobie wyobrazić wdrażanie jednolitych standardów ochrony środowiska w tych przedsiębiorstwach. Ustawowego rozstrzygnięcia wymaga też określenie, na którym z zainteresowanych podmiotów (właściciela czy składnicy złomu) spoczywa obowiązek dostarczenia pojazdu na składnicę złomu, i na czyj koszt, a także określenie ewentualnych uprawnień obu tych podmiotów do wyłączenia z pojazdu przydatnych do dalszego użytku części i rozporządzania nimi.
Nie uregulowana kwestia dysponowania częściami samochodowymi wynika również z braku w ustawie jednoznacznej definicji pojazdu przekazywanego do kasacji, co rodzi wątpliwości interpretacyjne. Sprowadzają się one do dwóch sposobów interpretacji mających praktyczne skutki dla recyklingu samochodów: z jednej strony - uważa się, że pojazdem oddawanym do kasacji powinien być pojazd kompletny (tym samym może to oznaczać, że niemożność dysponowania częściami samochodu przez właściciele stanowić będzie ograniczenie prawa własności), zgodnie zaś z drugą interpretacją - pojazd taki musi posiadać co najmniej zespoły (części) niezbędne do jego identyfikacji (a to oznacza, że oddawanie pojazdów niekompletnych przyczynia się do ograniczenia opłacalności recyklingu i może powodować zagrożenie dla środowiska w związku z dokonywaniem demontażu w miejscach do tego nieprzystosowanych).
Nawiasem mówiąc, na potrzebę ustawowego uregulowania powyższych kwestii zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny12 w odpowiedzi na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich kwestionujący zgodność wspomnianego przepisu z przepisami Konstytucji. Odrzucając zarzut niekonstytucyjności artykułu 79 (ust. 1 pkt 1) Trybunał Konstytucyjny przyjął do prawnego stosowania - do czasu precyzyjnego ustawowego określenia definicji - interpretację, zgodnie z którą pojazdem przekazywanym do kasacji jest pojazd posiadający co najmniej zespoły składowe niezbędne do jego identyfikacji.
Należy oczekiwać, iż oprócz zaspokojenia wymienionych wyżej potrzeb legislacyjnych przyjęte zostaną rozwiązania wspierające rozwój recyklingu, chociażby poprzez wpływ na zwiększenie podaży wycofywanych pojazdów czy np. zobligowanie producentów i importerów samochodów do uczestniczenia w kosztach i organizacji recyklingu. Pozytywnie trzeba odnieść się do zapowiadanych od dawna nowych przepisów wprowadzających opłaty produktowe i depozytowe, które mogłyby zdynamizować recykling przynajmniej niektórych odpadów samochodowych. Nieuniknione jest jednak to, iż przy wprowadzaniu nowych uregulowań z zakresu recyklingu w coraz większym stopniu trzeba się będzie kierować istniejącym i projektowanym w tej dziedzinie prawem Unii Europejskiej.
Nie ulega wątpliwości, że z racji wysokiego poziomu motoryzacji w krajach Unii Europejskiej odpady z eksploatacji i złomowania pojazdów stanowić muszą istotne obciążenie środowiska i tym samym poważne wyzwanie dla przemysłu przetwarzania odpadów. Szacuje się, że łącznie w tych krajach wycofywane z eksploatacji pojazdy generują co roku 8-9 mln ton odpadów, oraz że 10% powstających w Unii odpadów niebezpiecznych to właśnie odpady pochodzące z motoryzacji. Zagospodarowanie odpadów samochodowych stało się więc jednym z elementów ogólnej strategii gospodarki odpadami w Unii. Jedną z pierwszych prób uporządkowania tej problematyki na poziomie Wspólnoty była wydana w 1975 r. dyrektywa (75/439/EWG) w sprawie usuwania olejów odpadowych, która określiła zasady postępowania z zużytymi olejami, w tym dopuszczalne sposoby ich wykorzystywania i unieszkodliwiania. Inną z istotnych w tej dziedzinie regulacji jest dyrektywa z 1991 r. (91/157/EWG) dotycząca baterii i akumulatorów, która zobowiązała państwa członkowskie do wprowadzenia bezpiecznego dla środowiska odzysku i unieszkodliwiania zużytych baterii i akumulatorów. Trzeba też pamiętać, że oprócz przepisów na szczeblu Wspólnoty zasady postępowania z odpadami motoryzacyjnymi, w różnym zakresie, znajdują swoje odzwierciedlenie w przepisach krajowych państw członkowskich (przykład prawodawstwa z tej dziedziny wprowadzonego w Niemczech - w ramce poniżej).
Brak jednolitych i wszechstronnych zasad postępowania z wrakami samochodowymi w Unii zrodził potrzebę wprowadzenia przepisów kompleksowo ujmujących ten problem. Próbę takiego podejścia stanowi ogłoszony w lipcu 1997 r. przez Komisję Europejską projekt dyrektywy dotyczącej postępowania z pojazdami wycofywanymi z eksploatacji.13 Obecnie projekt ten znajduje się na dość zaawansowanym etapie procesu legislacyjnego: w wyniku dotychczasowych prac nad tą propozycją, m.in. po poprawkach zaproponowanych przez Parlament Europejski, w końcu kwietnia 1999 r. Komisja przedstawiła nieco zmienioną wersję projektu,14 który następnie został przyjęty we wspólnym stanowisku Rady Unii Europejskiej i przesłany, zgodnie z procedurą współdecydowania, do drugiego czytania w Parlamencie. Zgodnie z naturą dyrektywy jest to akt prawny, który określa ogólne zadania i wskazuje horyzont czasowy osiągnięcia zakładanych celów pozostawiając państwom członkowskim pewną swobodę w doborze metod i środków ich osiągnięcia. Jeśli więc wspomniany projekt zostanie przyjęty w obecnie znanym brzmieniu państwa członkowskie zobowiązane byłyby wprowadzić odpowiednie rozwiązania, które dostosują prawodawstwo krajowe do wymagań dyrektywy przed upływem 30 czerwca 2001 r.
Omówienie projektu dyrektywy
Proponowana dyrektywa ma na celu wprowadzenie mechanizmów zmierzających do zapobiegania powstawaniu odpadów motoryzacyjnych, bezpiecznego dla środowiska traktowania wraków samochodowych ze szczególnym uwzględnieniem możliwości ponownego wykorzystania pochodzących z nich części i materiałów. U jej podstaw leży więc przede wszystkim dążenie do zapewnienia wysokiego poziomu ochrony środowiska, ale także dążenie do zachowania zasobów naturalnych, oszczędności energii oraz ujednolicenia zasad postępowania z zużytymi pojazdami i tym samym uniknięcia ograniczeń w funkcjonowaniu wspólnego rynku.
REGULACJE Z ZAKRESU POSTĘPOWANIA Z WRAKAMI SAMOCHODÓW W NIEMCZECH15
Zasady postępowania z wrakami samochodowymi przyjęte zostały w rozporządzeniu (tzw. AltautoVerordnung16) z 4 lipca 1997 r., wydanym na podstawie ustawy17 o gospodarce odpadami z 27 września 1994 r. Celem tego rozporządzenia było stworzenie bezpiecznego systemu unieszkodliwiania wyeksploatowanych samochodów, z uwzględnieniem współczesnych wymogów ochrony środowiska oraz potrzeby zapobiegania i minimalizacji powstawania odpadów. Istotną okolicznością skłaniającą do wprowadzenia nowych przepisów był fakt, iż ok. 100 tys. starych pojazdów jest co roku porzucanych przez właścicieli, co oprócz zagrożeń dla środowiska stanowi obciążenie finansowe dla budżetu publicznego.
Rozporządzenie to adresowane jest do właścicieli pojazdów, punktów odbioru samochodów (Annahmestellen), przedsiębiorstw zajmujących się recyklingiem (Verwertungsbetriebe) oraz przedsiębiorstw, w których odbywa się dalsze przetwarzanie odpadów samochodowych (Anlagen zur weiteren Verwertung).
Pojazdy przekazane w punktach odbioru trafiają do przedsiębiorstw recyklingowych, które dokonują demontażu i wstępnego odzysku materiałowego. Dalszy przerób odpadów odbywa się w przedsiębiorstwach wyposażonych w specjalistyczne instalacje takie jak np. strzępiarki do karoserii.
Wymagania z zakresu organizacji sieci recyklingu, środków transportu, dopuszczalnych emisji zanieczyszczeń, stosowanych technik oraz niezbędnych kwalifikacji pracowników określone zostały w załączniku do rozporządzenia.
Właściciele zobowiązani zostali do przekazywania pojazdów do autoryzowanych punktów odbioru lub przedsiębiorstw recyklingowych. Świadectwo potwierdzające oddanie samochodu do recyklingu stanowi dokument niezbędny do jego wyrejestrowania.
Rozporządzenie określa wymagania dotyczące bezpiecznego dla środowiska postępowania z wrakami samochodów w punktach i przedsiębiorstwach upoważnionych do ich przyjmowania i recyklingu. Ujęte szczegółowo w załączniku obejmują one m.in. zakaz składowania wraków jeden na drugim lub do góry kołami ze względu na ryzyko wycieku płynów, obowiązek zabezpieczenia gruntu przed przesiąkaniem olejów i kwasów, obowiązek oddzielnego przechowywania różnego rodzaju płynów samochodowych, zobowiązanie do wymontowania elementów i materiałów nadających się do ponownego wykorzystania lub przetworzenia w celu maksymalnego ograniczenia odpadów trafiających ostatecznie na składowisko. Od przedsiębiorstw tych wymaga się ponadto prowadzenia szczegółowej dokumentacji ilościowej przepływającego strumienia odpadów.
Nadzór nad przestrzeganiem powyższych wymagań i wypełnianiem ustalonych norm sprawują niezależni eksperci posiadający odpowiednie uprawnienia nadane im w oparciu o postanowienia kodeksu handlowego (Gewerbeordnung) lub uzyskane od niemieckiego urzędu akredytacyjnego (Deutscher Akkreditierungsrat). Przejęcie takiej formy nadzoru nad funkcjonowaniem sieci recyklingu miało za zadanie odciążyć władze publiczne.
Z rozporządzenie nie wynika jednak wprost, iż wspomniane przedsiębiorstwa mają obowiązek przyjmowania wraków samochodów. Wyraźnie określony jest jedynie obowiązek spoczywający na właścicielu do oddania pojazdu. Brak takiego bezpośredniego zobowiązania nałożonego na przedsiębiorstwa wynika jednak z przyjętego wcześniej dobrowolnego porozumienia rządu z Niemieckim Stowarzyszeniem Przemysłu Motoryzacyjnego, zrzeszającym producentów z sektora samochodowego. Porozumienie to stanowi rezultat starań przemysłu samochodowego zmierzających do uniknięcia wprowadzenia powszechnie wiążącego prawa w dziedzinie recyklingu samochodów. Stało się ono jednocześnie formą realizacji zobowiązań nałożonych na ten sektor przemysłu w ustawie o gospodarce odpadami, która obciąża odpowiedzialnością za produkt jego producenta i dystrybutora. Konsekwencją przyjęcia tej odpowiedzialności jest uwzględnienie na etapie projektowania wyrobu potrzeby minimalizacji powstawania odpadów w trakcie jego produkcji i użytkowania, a także uwzględnienie możliwości jego recyklingu bądź bezpiecznego dla środowiska ich unieszkodliwienia. Odpowiedzialność za produkt oznacza tu również obowiązek przyjęcia z powrotem produktu po zużyciu, jak również odpadów powstałych w trakcie jego użytkowania. W porozumieniu firmy z sektora samochodowego zobowiązały się do produkcji samochodów w sposób umożliwiający ich późniejszy recykling18 oraz do stworzenia i rozbudowy w ciągu dwóch lat infrastruktury pozwalającej na przyjmowanie starych samochodów i ich recykling. Zobowiązały się również do rozwinięcia systemu obrotu i wykorzystywania odpadów samochodowych w celu zredukowania ich łącznej masy i ochrony zasobów naturalnych.
W myśl proponowanych przepisów państwa członkowskie powinny zobowiązać producentów pojazdów do ograniczonego stosowania materiałów i substancji niebezpiecznych, począwszy od etapu projektowania, który powinien uwzględnić zarówno potencjalne zagrożenia środowiska powodowane przez użyte do produkcji materiały, jak również przyszłe możliwości wykorzystania odpadów. Na państwach członkowskich spoczywał będzie obowiązek wprowadzenia uregulowań promujących takie rozwiązania konstrukcyjne i stosowanie materiałów, które, po zakończeniu życia pojazdu, ułatwią jego demontaż i recykling odpadów. Szczegółowe ograniczenia dyrektywa przewiduje w stosunku do wykorzystywanych w pojazdach elementów zawierających ołów, rtęć, kadm i chrom.
Dyrektywa określa ogólne zasady organizacji zbiórki wyeksploatowanych pojazdów. Zobowiązuje państwa członkowskie do przyjęcia rozwiązań umożliwiających powstanie ogólnodostępnej sieci autoryzowanych punktów odbioru takich pojazdów, którymi oprócz przedsiębiorstw zajmujących się wyłącznie zbiórką mogą być również przedsiębiorstwa demontażu i przetwarzania odpadów samochodowych bądź przedstawicielstwa producenta pojazdów. Uzyskanie wydawanego przez te punkty świadectwa przekazania pojazdu do kasacji - które w myśl dyrektywy powinno stanowić dokument uznawany w innych krajach członkowskich - stanowiłoby formalny warunek jego wyrejestrowania.
Najwięcej kontrowersji wzbudził zaproponowany przepis, w myśl którego koszty przekazania pojazdu do kasacji byłyby ponoszone przez jego producenta, o ile nie zdecyduje się on bezpłatnie przejąć pojazdu od ostatniego właściciela. Zdaniem Komisji jest to kluczowy wymóg jeśli chce się poważnie traktować zasadę odpowiedzialności producenta za produkt. Tego rodzaju obowiązek nałożony na producentów miał również stanowić - oprócz skłonienia właścicieli do oddawania zużytych samochodów do odpowiednich punktów - zachętę do stosowania w produkcji samochodów w coraz większym stopniu części i materiałów nadających się do ponownego wykorzystania, co w rezultacie czynić powinno wyeksploatowany pojazd nie do końca bezwartościowym. Najpoważniejszy problem w przyjęciu tej propozycji przez państwa członkowskie stanowiła data jej wejścia w życie. Po długotrwałych uzgodnieniach, we wspólnym stanowisku19 Rady przyjętym kwalifikowaną większością w końcu lipca 1999 r. (przy sprzeciwie Niemiec i głosie wstrzymującym się Holandii) uzgodniono, iż wymóg ten dotyczył będzie wszystkich nowych pojazdów sprzedanych po 1 stycznia 2001 r., w stosunku zaś do pojazdów wprowadzonych na rynek przed tą datą wymóg ten zacznie obowiązywać po 1 stycznia 2006 r.
Wymagania techniczne dotyczące przyjmowania i dalszego postępowania z wrakami powinny odpowiadać zasadom określonym z załączniku do proponowanej dyrektywy oraz ogólnym wymaganiom sformułowanym w ramowej dyrektywie o odpadach z 1975 r. (75/442/EWG) mówiącym o obowiązku uzyskania pozwolenia na prowadzenie działalności związanej z utylizacją odpadów, a także określających warunki uzyskiwania tych pozwoleń i kontroli wypełniania nałożonych zobowiązań. Kontrole w punktach odbioru pojazdów oraz w przedsiębiorstwach zajmujących się demontażem i przetwarzaniem przeprowadzane być powinny również pod kątem prawidłowości dokonywanego demontażu, selekcji materiałów odpadowych, itp.
Na państwach członkowskich spoczywać będzie obowiązek wprowadzenia rozwiązań zapewniających odpowiednie wykorzystanie i przetworzenie nadających się do tego części i materiałów. Zakładane w dyrektywie cele to osiągnięcie do 1 stycznia 2005 r. użytecznej utylizacji części i materiałów na poziomie 85% masy pojazdu, a do roku 2015 poziomu 95%.
W wyniku wejścia w życie dyrektywy producenci samochodów oraz podzespołów i narzędzi zobowiązani byliby do stosowania jednolitych standardów oznaczania materiałów i części w celu ułatwienia identyfikacji elementów nadających się do ponownego wykorzystania i przetworzenia. Państwa członkowskie powinny też zobowiązać producentów aut do opracowania odpowiedniego zestawu informacji i instrukcji pod kątem potrzeb związanych z recyklingiem dla autoryzowanych przedsiębiorstw demontażu i przetwarzania odpadów. Dyrektywa przewiduje ponadto obciążenie państw członkowskich odpowiedzialnością zarówno za powstanie baz danych umożliwiających monitorowanie wdrażania dyrektywy jak i za udostępnianie (szczególnie z myślą o potencjalnych kupcach nowych aut) informacji na temat dokonanych każdego roku przez producentów postępów w zwiększaniu stopnia utylizacji odpadów samochodowych.
Szybki wzrost liczby nowych samochodów w Polsce jak również istniejąca struktura wiekowa krajowego parku pojazdów, w której znaczny udział mają pojazdy stare i wyeksploatowane, w nieuchronny sposób przyczyniać się będą do wzrostu ilości samochodów do złomowania. Wycofywaniu pojazdów z eksploatacji towarzyszy potrzeba unieszkodliwiania powstających odpadów samochodowych, głównie ze względu na powodowane przez te odpady zagrożenia dla środowiska naturalnego.
Sposobem na rozwiązanie narastającego problemu odpadów samochodowych jest rozwój systemu recyklingu pojazdów pozwalający na bezpieczny dla środowiska demontaż, gospodarcze wykorzystanie pochodzących z pojazdu części i materiałów oraz ostateczne unieszkodliwienie odpadów nie nadających się do wykorzystania. Jednocześnie recykling pojazdów przyczynia się do oszczędnej gospodarki zasobami naturalnymi i energią, może też stanowić istotny bodziec do powstania nowych miejsc pracy.
W obecnym prawodawstwie polskim istnieją już, choć w ograniczonym zakresie, podstawy do tworzenia sieci recyklingu pojazdów. Liczne grupy odpadów motoryzacyjnych zostały odpowiednio wydzielone i ujęte w obowiązującej klasyfikacji odpadów. Ustawa o odpadach wytycza ogólne kierunki postępowania z odpadami, zwracając szczególną uwagę na kwestie wykorzystania i unieszkodliwiania. Istotne uregulowania zawiera również ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zobowiązująca gminy do tworzenia warunków do budowy i eksploatacji obiektów wykorzystywania i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, do których zaliczyła porzucone wraki pojazdów. Znaczny postęp w kierunku tworzenia sieci recyklingu można zawdzięczać niedawnej nowelizacji prawa o ruchu drogowym wprowadzającej wymóg oddawania pojazdów w celu kasacji do wyznaczonych punktów odbioru.
Wiele jednak z istniejących przepisów wymaga doprecyzowania lub rozwinięcia. Dotyczy to kwestii wyznaczania i prowadzenia punktów odbioru pojazdów (składnic złomu), określenia zasad przekazywania pojazdów jak również ich definicji. W sferze legislacji oczekiwane są również działania zmierzające do wsparcia rozwoju recyklingu poprzez zaktywizowanie pozyskiwania i transportu pojazdów bądź pochodzących z nich części i materiałów do zakładów przetwórczych, w czym istotną rolę odegrać mogą opłaty produktowe i depozytowe.
Dalszy rozwój polskiego prawa w zakresie recyklingu samochodów nie będzie mógł jednak odbywać się bez uwzględnienia istniejących w tej dziedzinie uregulowań Unii Europejskiej, które zapewne już niedługo wzbogacą się o nową dyrektywę, od ponad dwóch lat będącą przedmiotem prac legislacyjnych. Zgodnie z proponowanymi w niej rozwiązaniami odpowiedzialność za recykling spoczywać będzie w dużym stopniu na producentach z sektora samochodowego. Dla aspirującej do Unii Polski oznacza to, iż nieuniknione będzie włączenie do jej prawa uregulowań dotyczących m.in. uczestnictwa producentów samochodów w kosztach organizacji sieci recyklingu, ograniczenia stosowania w samochodach materiałów stwarzających problemy przy recyklingu, znakowania części w celu ułatwienia ich demontażu i dalszego przetworzenia jak również opracowywania odpowiednich instrukcji demontażu i recyklingu.
1. Sprzedaż samochodów osobowych w poszczególnych latach: 1995 - 333 tys., 1996 - 445 tys., 1997 - 603 tys., 1998 - 598 tys., 1999 (do końca listopada) - 579 tys.; źródło: GUS, Rocznik statystyczny, 1998 i 1999; "Rzeczpospolita" z 18-19 grudnia 1999 r.
2. Samochody osobowe w gospodarstwach domowych, CBOS, komunikat z 23 marca 1998 r.
3. D. Stawiarski, Stan i perspektywy rozwoju recyklingu w Polsce; w: Recykling samochodów, II Międzynarodowa Konferencja, zbiór referatów; Przemysłowy Instytut Automatyki i Pomiarów, Warszawa, listopad 1997 r.
4. Ocena gospodarki przepracowanymi olejami i zużytymi akumulatorami z eksploatowanych i złomowanych pojazdów mechanicznych. Raport z cyklu kontrolnego przeprowadzonego w 1996 roku, PIOŚ Warszawa, lipiec 1997 r.
5. M. Dziekański, Program recyklingu zużytych samochodów, w: Recykling samochodów, II Międzynarodowa Konferencja, zbiór referatów; Przemysłowy Instytut Automatyki i Pomiarów, Warszawa, listopad 1997 r.
6. Autorzy: Przemysłowy Instytut Automatyki i Pomiarów przy współudziale Instytutu Gospodarki Odpadami i Daewoo-FSO.
7. Ustawa z dnia 27 czerwca 1997 r. o odpadach (Dz. U. z 1997 r. Nr 96, poz. 592).
8. Rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 24 grudnia 1997 r. w sprawie klasyfikacji odpadów (Dz. U. z 1997 r. Nr 162, poz. 1135).
9. Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 2 lipca 1998 r. w sprawie określenia odpadów, które powinny być wykorzystane w celach przemysłowych oraz warunków jakie muszą być spełnione przy ich wykorzystaniu (Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 573).
10. Dz. U. z 1996 r. Nr 132, poz. 622.
11. Ustawa z dnia 20 czerwca - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 1997 r. Nr 98, poz. 602).
12. Wyrok TK z 11 maja 1999 r. (K 13/98 OTK 1999/4/74).
13. Proposal for a Council Directive on end of life vehicles, COM(97) 358 final, Brussels 09.07.1997.
14. Amended proposal for a Council Directive on end of life vehicles, COM(1999) 176 final, Brussels 28.04.1999.
15. Źródło: C-P. Martens, The German End-of-Life Vehicles Ordinance (AltautoVerordnung), "European Environmental Law Review", August/September 1998.
16. Verordnung uber die Entsorgung von Altautos und die Anpassung strassenverkehrsrechllicher Vorschriflen (BGB1, 1997 I, p.1666), weszło w życie 1 kwietnia 1998 r.
17. Kreislaufwirtschafts und Abfallgesetz - KrW-/AbfG; weszło w życie 6 października 1996 r.
18. Firmy te zobowiązały się zredukować wielkość odpadów nie nadających się do wykorzystania z obecnych 25% wagowo do 15% w 2002 r., i do 5% w 2015 r.
19. 2200th Council meeting - General Affairs, Brussels, 29 July 1999, Press Release: 243, nr 10390/99.