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Timestamp: 2019-10-14 19:05:50
Document Index: 320466295

Matched Legal Cases: ['§ 5', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 23', '§ 17', 'Art. 2', 'Art. 10', '§ 5', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 2', 'Art. 20', 'Art. 33', 'Art. 2', 'Art. 33', 'Art. 2', 'Art. 2', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', '§ 5', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', '§ 3']

BVerfG v. 18.01.2012 - 2 BvR 133/10 - NWB Urteile
BVerfG v. 18.01.2012 - 2 BvR 133/10
Gesetze: § 5 Abs. 3 HessMVollzG
Instanzenzug: OLG Frankfurt am Main, 3 Ws 239/09 (StVollz) vom 08.12.2009 LG Marburg, 7a StVK 78/08 vom 12.02.2009
I. 1. Nach dem hessischen Gesetz über den Vollzug von Maßregeln der Besserung und Sicherung in einem psychiatrischen Krankenhaus und in einer Entziehungsanstalt (Maßregelvollzugsgesetz - im Folgenden: HessMVollzG) vom 3. Dezember 1981 (GVBl I S. 414, zuletzt geändert durch Gesetz vom 28. Juni 2010 , GVBl I S. 185) können Kapitalgesellschaften, die sich unmittelbar oder mittelbar in der Hand des Landeswohlfahrtsverbandes befinden, mit der Durchführung des Maßregelvollzugs vertraglich beliehen werden, wenn sie die notwendige Zuverlässigkeit und Fachkunde nachweisen (§ 2 Satz 3, 4 HessMVollzG). Der Beleihungsvertrag muss die jederzeitige Verfügbarkeit der zur ordnungsgemäßen Aufgabenerfüllung erforderlichen Ressourcen sicherstellen (§ 2 Satz 5 HessMVollzG). Die Leiter der Einrichtungen und ihre Stellvertreter sowie die weiteren Ärzte mit Leitungsfunktion - jeweils einschließlich der weiblichen Variante - bleiben im Fall der Beleihung Beschäftigte des Landeswohlfahrtsverbandes Hessen; ihnen sind die Ermessensentscheidungen vorbehalten, die in Grundrechte der Untergebrachten eingreifen (§ 2 Satz 6 HessMVollzG).
2. a) Die heute unter dem Namen Vitos Klinik für Forensische Psychiatrie Haina - zuvor: Zentrum für Soziale Psychiatrie Haina - geführte Maßregelvollzugsklinik, in der der Beschwerdeführer untergebracht ist, war bis zum Jahr 2007 eine Einrichtung des Landeswohlfahrtsverbandes Hessen (LWV), eines Kommunalverbandes in der Rechtsform einer Körperschaft des öffentlichen Rechts, der hinsichtlich der von ihm wahrgenommenen Aufgaben im Bereich des Maßregelvollzuges unter der Fachaufsicht des zuständigen Fachministeriums steht (§ 23 des Gesetzes über die Mittelstufe der Verwaltung und den Landeswohlfahrtsverband Hessen vom 7. Mai 1953 , GVBl S. 93, zuletzt geändert durch Gesetz vom 21. März 2005 , GVBl I S. 229; im Folgenden: HessMittelstufengesetz; mit Wirkung vom 1. Januar 2012 : § 17 Absatz 1 des Gesetzes über den Landeswohlfahrtsverband Hessen, vgl. Art. 2 Nr. 20 und Art. 10 des Gesetzes über die Regierungspräsidien und Regierungsbezirke des Landes Hessen und zur Änderung anderer Rechtsvorschriften vom 16. September 2011 , GVBl I S. 420).
II. 1. Der Beschwerdeführer, bei dem es wiederholt zu aggressiven Ausbrüchen kam, wurde im April 2008 anlässlich eines solchen Vorfalls von Pflegekräften der heute unter dem Namen Vitos Klinik für Forensische Psychiatrie Haina betriebenen Maßregelvollzugsklinik, in der er untergebracht ist, gewaltsam in Einschluss genommen. Der diensthabende Arzt und über diesen der leitende diensthabende Arzt wurden nachträglich informiert.
Diese Auslegung des § 5 Abs. 3 HessMVollzG sei mit Art. 33 Abs. 4 GG vereinbar. Zwar unterfalle die Ausübung von Sicherheits- und Aufsichtsbefugnissen, die in Grundrechte der Untergebrachten eingreifen, dem Bereich der Ausübung hoheitlicher Befugnisse. Der Funktionsvorbehalt gelte jedoch nur "in der Regel". Demgemäß seien Ausnahmen zulässig und liege eine Verletzung des Art. 33 Abs. 4 GG erst dann vor, wenn die ständige Ausübung hoheitlicher Befugnisse in größerem Umfang auf Nichtbeamte übertragen würde. Die Entscheidung, welche Aufgaben ausnahmsweise auch von Nichtbeamten wahrgenommen werden könnten, sei in erster Linie dem Gesetzgeber zu überlassen. Hier habe der Gesetzgeber mit der Möglichkeit der Beleihung unter anderem die Leistungsfähigkeit und Wirtschaftlichkeit des Landeswohlfahrtsverbandes sicherstellen wollen. Dies seien sachliche Gründe. Die teilweise vertretene Auffassung, finanzielle Erwägungen könnten eine Ausnahme nicht begründen, sei angesichts der bei Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplanes zu beachtenden Rechtsgrundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit wenig überzeugend. Zu berücksichtigen sei auch, dass die Anordnung von Sicherungsmaßnahmen grundsätzlich dem Anstaltsleiter vorbehalten und nur bei Gefahr im Verzug auch den Pflegekräften gestattet sei. Auch wenn stets die Gefahr bestehe, dass eine untergebrachte Person außer Kontrolle gerate und die vor Ort tätige Pflegekraft aus Sicherheitsgründen eingreifen müsse, sei dies nicht die Haupttätigkeit des pflegerischen Personals, sondern eher die Ausnahme, so dass die Ausübung hoheitlicher Befugnisse im Hinblick auf das Gesamtbild jedenfalls nicht von solcher Bedeutung sei, dass von einer ins Gewicht fallenden Gefährdung der in Art. 33 Abs. 4 GG getroffenen Funktionsverteilung gesprochen werden könnte.
III. Mit der fristgerecht eingegangenen Verfassungsbeschwerde rügt der Beschwerdeführer die Verletzung von Art. 33 Abs. 4, Art. 2 Abs. 2 Satz 2 und Art. 20 Abs. 2 GG.
IV. Zu der Verfassungsbeschwerde haben die Hessische Landesregierung, die Bundesregierung, die Landtage von Rheinland-Pfalz und Thüringen sowie die Regierung des Landes Brandenburg und die Niedersächsische Landesregierung Stellung genommen.
V. In der mündlichen Verhandlung haben der Beschwerdeführer, vertreten durch seinen Prozessbevollmächtigten Rechtsanwalt Bernhard Schroer, und die Hessische Landesregierung ihr Vorbringen erläutert und vertieft. Darüber hinaus haben sich geäußert für die Vitos Klinik für forensische Psychiatrie Haina deren ärztlicher Direktor, Dr. Rüdiger Müller-Isberner, sowie als sachverständige Auskunftspersonen der Chefarzt des Isar-Amper-Klinikums München-Ost, Dr. Herbert Steinböck, die Ärztliche Direktorin des LWL-Zentrums für Forensische Psychiatrie Lippstadt, Dr. Nahlah Saimeh - diese zugleich von der Deutschen Gesellschaft für Psychiatrie, Psychotherapie und Nervenheilkunde (DGPPN) benannt -, sowie, gleichfalls für die DGPPN, Prof. Dr. Jürgen Müller, Klinik und Poliklinik für Psychiatrie und Psychotherapie, Georg-August-Universität Göttingen, zugleich Chefarzt der Asklepios Klinik für Forensische Psychiatrie und Psychotherapie, Göttingen.
Dabei kommt es nicht darauf an, ob und gegebenenfalls inwieweit Art. 33 Abs. 4 GG für sich genommen einen subjektiv-rechtlichen Gehalt aufweist (verneinend BVerfGE 6, 376 <385>; BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Zweiten Senats vom 18. Februar 1988 - 2 BvR 1324/87 -, [...], Rn. 9; offenlassend BVerfGE 35, 79 <147>). Denn der Beschwerdeführer ist durch die angegriffenen, seinen Einschluss als rechtmäßig bestätigenden Entscheidungen jedenfalls in seinem Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 GG berührt (s. unter II.1.) und kann in diesem Zusammenhang geltend machen, der Eingriff sei wegen Verstoßes gegen Art. 33 Abs. 4 GG nicht rechtfertigungsfähig. Diese Rüge steht dem Beschwerdeführer unabhängig davon offen, ob das Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 GG gegen jeden mit einer Norm des objektiven Rechts nicht vereinbaren Eingriff schützt (vgl. zu dieser Frage Dreier, in: ders., GG, Bd. I, 2. Aufl. 2004, Art. 2 Abs. 1 Rn. 44, m.w.N.). Denn Art. 33 Abs. 4 GG dient zwar nicht dem Schutz individueller Beamten- oder Verbeamtungsinteressen (vgl. Masing, in: Dreier, GG, Bd. II, 2. Aufl. 2006, Art. 33 Rn. 61; Jachmann, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2, 6. Aufl. 2010, Art. 33 Abs. 4 Rn. 29), wohl aber - unter anderem - dem Schutz des von hoheitlicher Aufgabenwahrnehmung in seinen Grundrechten betroffenen Bürgers (vgl. BVerfGE 119, 247 <261>; Nds.StGHE 4, 232 <256>; Badura, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 33 Rn. 55 <April 2010>; Dollinger/Umbach, in: Umbach/Clemens, GG, Bd. 1, 2002, Art. 33 Rn. 75; Brohm, Strukturen der Wirtschaftsverwaltung, 1969, S. 284; Bansch, Die Beleihung als verfassungsrechtliches Problem, 1973, S. 68; Leisner, in: ders., Beamtentum, 1995, S. 163 <166>; Ossenbühl, VVDStRL 29 <1971>, S. 137 <162>; Badura, ZBR 1996, S. 321 <325>; Jachmann/ Strauß, ZBR 1999, S. 289 <296>).
II. Die Verfassungsbeschwerde ist unbegründet. Die angegriffenen Entscheidungen haben ohne Verfassungsverstoß angenommen, dass der grundrechtseingreifende Einschluss des Beschwerdeführers (1.) auf einer auch im Hinblick auf die Organisation der Maßregelvollzugsklinik und den Status der handelnden Bediensteten verfassungskonformen Eingriffsgrundlage erfolgte (2.).
Um die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse handelt es sich jedenfalls, wenn Befugnisse zum Grundrechtseingriff im engeren Sinne (vgl. Dreier, in: ders., GG, Bd. I, 2. Aufl. 2004, Vorb. Rn. 124, m.w.N.) ausgeübt werden, die öffentliche Gewalt also durch Befehl oder Zwang unmittelbar beschränkend auf grundrechtlich geschützte Freiheiten einwirkt. Wie weit der Begriff der hoheitsrechtlichen Befugnisse über diesen engen Bedeutungsgehalt hinausreicht (vgl. etwa Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, 11. Aufl. 2011, Art. 33 Rn. 41; Battis, in: Sachs, GG, 6. Aufl. 2011, Art. 33 Rn. 55 ff.; Jachmann, in: v. Mangoldt/ Klein/Starck, GG, Bd. 2, 6. Aufl. 2010, Art. 33 Abs. 4 Rn. 31 ff.; Masing, in: Dreier, GG, Bd. II, 2. Aufl. 2006, Art. 33 Rn. 64 f.; Kunig, in: v. Münch/Kunig, GG, Bd. 2, 4./5. Aufl. 2001, Art. 33 Rn. 49; Weisel, Das Verhältnis von Privatisierung und Beleihung, 2003, S. 105 ff. <107 f.>), muss hier nicht geklärt werden. § 5 Abs. 3 HessMVollzG ermächtigt zu Grundrechtseingriffen im engeren Sinne und damit zur Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse.
(2) Die "Regel"-Vorgabe erschöpft sich denn auch nicht in ihrer quantitativen Bedeutung. Vielmehr beinhaltet sie ausweislich der Entstehungsgeschichte des Art. 33 Abs. 4 GG und nach dem Sinn und Zweck der Vorschrift darüber hinaus eine qualitative Anforderung an die zugelassenen Ausnahmen. In den Diskussionen des Parlamentarischen Rates wurden als Beispiele, für die die Ausnahmemöglichkeit Spielraum eröffnen sollte, vor allem Bereiche genannt, die, sofern überhaupt als hoheitlich eingeordnet, jedenfalls als nicht primär hoheitlich geprägt erachtet wurden, wie wirtschaftliche Tätigkeiten der öffentlichen Hand, einschließlich staatlicher und kommunaler Einrichtungen der Daseinsvorsorge, und das Gebiet der Fürsorge; auch der weithin übliche Einsatz von Ehrenbeamten anstelle von Berufsbeamten sollte möglich bleiben (vgl. die Wiedergaben bei Masing, in: Dreier, GG, Bd. II, 2. Aufl. 2006, Art. 33 Rn. 13, 14; Remmert, Private Dienstleistungen in staatlichen Verwaltungsverfahren, 2003, S. 405 ff. <407 ff.>). Die Möglichkeit von Ausnahmen ist demnach nicht zu einem innerhalb gewisser quantitativer Grenzen beliebigen Gebrauch eingeräumt worden, sondern für Fälle, in denen der Sicherungszweck des Funktionsvorbehalts die Wahrnehmung der betreffenden hoheitlichen Aufgaben durch Berufsbeamte ausweislich bewährter Erfahrung nicht erfordert oder im Hinblick auf funktionelle Besonderheiten nicht in gleicher Weise wie im Regelfall angezeigt erscheinen lässt.
Das bedeutet jedoch nicht, dass Wirtschaftlichkeitsgesichtspunkte ganz außer Betracht zu bleiben hätten (vgl. SH OLG, Beschluss vom 19. Oktober 2005 - 2 W 120/05 -, [...], Rn. 26; Schimpfhauser, Das Gewaltmonopol des Staates als Grenze der Privatisierung von Staatsaufgaben, 2009, S. 97; Klüver, Zur Beleihung des Sicherheitsgewerbes mit Aufgaben der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, 2006, S. 150 f.; Bonk, JZ 2000, S. 435 <439>). Vielmehr kann berücksichtigt werden, ob eine auf ihre Ausnahmefähigkeit hin zu beurteilende Tätigkeit Besonderheiten aufweist, deretwegen Kosten und Sicherungsnutzen des Einsatzes von Berufsbeamten hier in einem anderen - deutlich ungünstigeren - als dem nach Art. 33 Abs. 4 GG im Regelfall vorauszusetzenden Verhältnis stehen (vgl. BVerwGE 57, 55 <59 f.>: "wertende Abgrenzung"). Gerade eine solche abwägende Berücksichtigung besonderer Gründe für die Untunlichkeit eines Verbeamtungszwanges sollte ausweislich der im Parlamentarischen Rat angeführten Beispielsfälle mit der Zulassung von Ausnahmen ermöglicht werden.
Damit ist aber die Rechtfertigungsfähigkeit einer Ausnahme vom Funktionsvorbehalt des Art. 33 Abs. 4 GG für den Maßregelvollzug noch nicht von vornherein ausgeschlossen (vgl. Nds. StGH, Urteil vom 5. Dezember 2008 - StGH 2/07 -, Nds.StGHE 4, 232 <247 ff.; zur Parallelvorschrift der niedersächsischen Verfassung>; Kammeier, in: Festschrift für Tondorf 2004, S. 61 <70 ff.>; Baur, in: Kammeier, Maßregelvollzug, 2. Aufl. 2002, Rn. C 15, S. 72; ebenso tendenziell SH OLG, Beschluss vom 19. Oktober 2005 - 2 W 120/05 -, [...], Rn. 21 ff.; a.A. OLG Sachs.-Anh., Beschluss vom 21. Juni 2010 - 1 Ws 851/09 -, [...], Rn. 42; Volckart/Grünebaum, Maßregelvollzug, 7. Aufl. 2009, Rn. 508 ff.; Grünebaum, R&P 2006, S. 55 <55 ff.>; Willenbruch/Bischoff, NJW 2006, S. 1776 <1777 f.>).
bb) In personeller Hinsicht ist eine hoheitliche Entscheidung legitimiert, wenn sich die Bestellung desjenigen, der sie trifft, durch eine ununterbrochene Legitimationskette auf das Staatsvolk zurückführen lässt. Die sachlich-inhaltliche Legitimation wird durch Gesetzesbindung und Bindung an Aufträge und Weisungen der Regierung vermittelt (vgl. BVerfGE 93, 37 <67 f.>; 107, 59 <87 f.>). Personelle und sachlich-inhaltliche Legitimation stehen in einem wechselbezüglichen Verhältnis derart, dass eine verminderte Legitimation über den einen Strang durch verstärkte Legitimation über den anderen ausgeglichen werden kann, sofern insgesamt ein bestimmtes Legitimationsniveau erreicht wird (vgl. BVerfGE 83, 60 <72>; 93, 37 <66 f.>; 107, 59 <87 f.>; SH OLG, Beschluss vom 19. Oktober 2005 - 2 W 120/05 -, R&P 2006, S. 37, [...], Rn. 28). Das Legitimationsniveau muss umso höher sein, je intensiver die in Betracht kommenden Entscheidungen die Grundrechte berühren (vgl. BVerfGE 93, 37 <73>).
Dabei kann hier offen bleiben, ob im Fall der Beleihung Privater die notwendigen aufsichtlichen Befugnisse generell ganz unabhängig von näherer gesetzlicher Regelung bereits aus der - stets einer gesetzlichen Grundlage bedürftigen - Beleihung folgen (vgl. BremStGH, Urteil vom 15. Januar 2002 - St 1/01 -, NVwZ 2003, S. 81 <84 f.>; für in Abwesenheit anderweitiger gesetzlicher Regelung ohne weiteres mit der Beleihung eintretende Fachaufsicht Steiner, Öffentliche Verwaltung durch Private, 1975, S. 283; ders., in: Festschrift für Schmidt, 2006, S. 293 <299>; Schröder, Die Rechte und Pflichten des verantwortlichen Luftfahrzeugführers nach dem Luftsicherheitsgesetz, 2008, S. 65; für die Notwendigkeit näherer gesetzlicher Aufsichtsregelung dagegen Nds.StGHE 4, 232 <265>; Brohm, Strukturen der Wirtschaftsverwaltung, 1969, S. 218 <220, 223 f.>; Baumann, Private Luftfahrtverwaltung, 2002, S. 320; Weisel, Das Verhältnis von Privatisierung und Beleihung, 2003, S. 148, 179, 235; Klüver, Zur Beleihung des Sicherheitsgewerbes mit Aufgaben der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, 2006, S. 115; Wiegand, Die Beleihung mit Normsetzungskompetenzen, 2008, S. 159; Burgi, in: Festschrift für Maurer, 2001, S. 581 <592>; ders., Verwaltungsorganisationsrecht, in: Erichsen/Ehlers, Allgemeines Verwaltungsrecht, 14. Aufl. 2010, S. 254 ff. <323>; F. Kirchhof, in: Festschrift für Rengeling, 2008, S. 127 <137 f.>; differenzierend zu den Regelungserfordernissen BVerwG, Urteil vom 26. August 2010 - 3 C 35/09 -, [...], Rn. 25). Jedenfalls kann, soweit der Beliehene durch ausdrückliche gesetzliche Regelung einer Aufsicht des verantwortlichen öffentlichen Trägers unterworfen ist und die Aufsichtsmittel nicht näher spezifiziert sind, eine solche gesetzliche Regelung verfassungskonform nur dahin ausgelegt werden, dass die Aufsichtsbefugnis alle zur effektiven Wahrnehmung der staatlichen Gewährleistungsverantwortung erforderlichen Informationsbeschaffungs- und Durchsetzungsbefugnisse einschließt. Einer verfassungskonformen Auslegung in diesem Sinne steht im vorliegenden Fall nichts im Wege. Die in § 3 Abs. 2 HessMVollzG vorgesehene Spezifizierung dahingehend, dass die Fachaufsicht mittels allgemeiner Weisungen und (nur) bei Nichtbefolgung solcher Weisungen oder gesetzlicher Vorgaben durch Einzelweisungen wahrzunehmen ist, begrenzt in einer mit der staatlichen Gewährleistungsverantwortung noch vereinbaren, die Einwirkungsbefugnis bei Rechtsverstößen ungeschmälert belassenden Weise die aufsichtliche Befugnis zur Erteilung von Einzelweisungen; für eine darüber hinausgehende beschränkende Regelungsabsicht ist nichts ersichtlich.
(3) Die Aufgabenwahrnehmung der zuständigen Aufsichtsbehörden, die zu effektiver Aufsicht über die beliehenen Privaten nicht nur berechtigt, sondern auch verpflichtet sind (vgl. BremStGH, Urteil vom 15. Januar 2002 - St 1/01 -, NVwZ 2003, S. 81 <84>; Rüppel, Privatisierung des Strafvollzugs, 2010, S. 55 f., 123 ff.; Freitag, Das Beleihungsrechtsverhältnis, 2004, S. 155; Baumann, Private Luftfahrtverwaltung, 2002, S. 314; Schuppert, DÖV 1998, S. 831 <832 f.>; Pitschas, DÖV 1998, S. 907 <908>; Span- nowsky, ZGR 1996, S. 400 <413 ff.>; ders., DVBl 1992, S. 1072 <1073 ff.>; Püttner, DVBl 1975, S. 353 <354>), steht ihrerseits in dem notwendigen demokratischen Legitimationszusammenhang (s.o. unter a)). Dieser ist weder durch eine Geheimhaltung vertraglicher Ausgestaltungen der Aufgabenwahrnehmung (vgl. dazu Trute, DVBl 1996, S. 950 <957>; Schorkopf, NVwZ 2003, S. 1471 <1472 ff.>) noch durch sonstige Beschränkungen der parlamentarischen Kontrollmöglichkeiten unterbrochen oder beeinträchtigt.
BVerfG 2.5.2016 - 2 BvR 1137/14
BVerwG 27.11.2014 - 2 C 24.13
BVerwG 3.4.2014 - 2 B 70.12
BVerwG 7.11.2012 - 8 C 28.11
NJW 2012 S. 1563 Nr. 22
wistra 2012 S. 3 Nr. 3
NAAAE-00682
BVerfG v. 18.01.2012 - 2 BvR 133/10 ablegen in?