Source: https://miso.org.pl/dzialalnosc/aktualnosci/article/komisja-weryfikacyjna-konstytucyjny-czy-niekonstytucyjny-organ-wladzy-publicznej/
Timestamp: 2019-09-17 10:16:28+00:00
Document Index: 38723055

Matched Legal Cases: ['art. 10', 'art. 173', 'art. 163', 'art. 163', 'art. 64', 'art. 30']

KOMISJA WERYFIKACYJNA – KONSTYTUCYJNY CZY NIEKONSTYTUCYJNY ORGAN WŁADZY PUBLICZNEJ?
9 maja 2018 r. na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego odbyła się pierwsza debata w ramach „Klubu Debat o Państwie i Prawie” – nowego cyklicznego projektu organizowanego przez Międzynarodowy Instytut Społeczeństwa Obywatelskiego we współpracy z Wydziałem Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego (partner) oraz Czasopismem „Państwo i Prawo” (patronat medialny).
Debata zatytułowana „Komisja Weryfikacyjna – konstytucyjny czy niekonstytucyjny organ władzy publicznej?” – została ukierunkowana zarówno na przybliżenie samej instytucji Komisji Weryfikacyjnej, jak i na rozważenie, czy (i ewentualnie w jaki zakresie) instytucja ta jest zgodna ze standardami konstytucyjnymi wynikającymi z Konstytucji RP.
W spotkaniu – w charakterze prelegentów – wzięli udział: dr hab. Ryszard Piotrowski (pracownik naukowy WPiA UW), r. pr. Sebastian Kaleta (członek Komisji Weryfikacyjnej), r. pr. Arkadiusz Myrcha (poseł na Sejm RP), zaś moderatorem dyskusji był Maciej Pisz (wiceprezes MISO oraz doktorant w Katedrze Prawa Konstytucyjnego WPiA UW).
We wprowadzeniu do dyskusji moderator wskazał m.in., że Komisja Weryfikacyjna jest szczególnym organem władzy publicznej, uregulowanym od niedawna w polskim porządku prawnym na podstawie ustawy z dnia 9 marca 2017 roku o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa. Moderator podkreślił też, że wprowadzenie do porządku prawnego takiego organu jak Komisja Weryfikacyjna znacząco zreorganizowało przebieg procedur reprywatyzacyjnych w zakresie nieruchomości warszawskich.
W tej części debaty został też wyrażony pogląd, że Komisja Weryfikacyjna jest przedmiotem wielu skrajnie sprzecznych wypowiedzi przedstawicieli doktryny prawa i osób zaangażowanych w życie publiczne kraju. W ramach toczącej się debaty pojawiają się również głosy krytyczne względem Komisji Weryfikacyjnej i formułowane są pytania o zgodność tego organu z Konstytucją RP.
Dr hab. Ryszard Piotrowski – który zabrał głos jako pierwszy z prelegentów – dyskusję zaczął od refleksji, że Komisja Weryfikacyjna odnosi się do sprawy o szczególnym znaczeniu publicznym, a mianowicie do konsekwencji dramatu, jakim była wojna i do przedsięwzięć, dla wielu ludzi tragicznych, nazywanych reprywatyzacją. Te dwa wydarzenia, w ocenie prelegenta, pokazują znaczenie czegoś jeszcze – wskazują one bowiem że Komisja Weryfikacyjna odnosi się do klęski demokratycznego państwa prawnego, którą poniosło w zakresie, w jakim mamy do czynienia z procesami, którymi zajmuje się Komisja. Jak stwierdził przy tym prelegent, konsekwencje klęski demokratycznego państwa prawnego są wpisane w losy transformacji, w powstanie nierówności społecznych i związane są z takim zjawiskiem, które prawa dotyka, czyli jego społeczną percepcją (w tym znaczeniu prawo jest dobre dla silnych, a niedobre dla słabych). Wszystkie te okoliczności – w świetle wypowiedzi prelegenta – tworzą pewien konflikt.
Dr hab. R. Piotrowski wyraził jednak równocześnie pogląd, że Komisja Weryfikacyjna ma naprawić demokratyczne państwo prawne w sposób, w który to demokratyczne państwo prawne osłabia. Wskazał on zarazem, że Komisji Weryfikacyjnej zostały przez ustawodawcę przyznane szczególne uprawnienia w odniesieniu do funkcji władzy sądowniczej – a to jest nie do pogodzenia z, poniżej zacytowanymi, art. 10 ust. 1 i 2 oraz z art. 173 Konstytucji RP.
2. Władzę ustawodawczą sprawują Sejm i Senat, wykonawczą Prezydent Rzeczypospolitej i Rada Ministrów, a władzę sądowniczą sądy i trybunały.
W ocenie dra hab. R. Piotrowskiego trzeba sobie zadać pytanie, czy można naprawić demokratyczne państwo prawne wbrew jego regułom w przekonaniu, że coś z tego będzie? Zaznaczył on przy tym, że w zakresie tego zagadnienia w tle pojawia się polityka, która niesłychanie utrudnia sformułowanie czystej, oderwanej od polityki oceny. To, że źle się dzieje z demokratycznym państwem prawnym, polityka stara się naprawić drogą idącą na skróty (przy jednoczesnej aprobacie społecznej).
Jak zaznaczył dr hab. R. Piotrowski, ustawa z dnia 9 marca 2017 r. ma konstytucyjne wady i w tym kontekście on sam – rozumiejąc tego przyczyny – opowiedział się po stronie litery prawa. „Zdając sobie sprawę, że jeśli nie doprowadzimy do korelacji między prawem a rzeczywistością – biada prawu, ale tym samym biada rzeczywistości” – stwierdził ponadto prelegent.
Członek Komisji Weryfikacyjnej Sebastian Kaleta – który jako następny zabrał głos w dyskusji – odwołał się z kolei do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, zwracając uwagę na aspekty proceduralne dotyczące procesów reprywatyzacyjnych. Zwrócił on w szczególności uwagę, że zgodnie z art. 163 k.p.a. ustawodawca może stosować inne przepisy, które mogą wyeliminować błędną decyzję administracyjną.
Jak podkreślił prelegent, w świetle dotychczas istniejącego w polskim porządku prawnym trybu – w takim skomplikowanym procesie, jakim jest reprywatyzacja – to prokuratura musiałaby w pierwszej kolejności złożyć sprzeciw do Samorządowego Kolegium Odwoławczego ws. decyzji Prezydenta Miasta, a następnie SKO badałoby tę decyzję Prezydenta Miasta. Zakładając, że SKO uchyliłoby tę decyzję, trzeba byłoby, w ocenie prelegenta, przejść drogę odwoławczą od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w postaci skargi administracyjnej, następnie w postaci skargi kasacyjnej. Prelegent wskazał równocześnie, że w takim trybie postępowanie toczyłoby się 5 lub 6 lat, po czym sprawa wróciłaby do Prezydenta m.st. Warszawy, który jeszcze raz doprowadziłby do wydania decyzji administracyjnej (od której jeszcze raz przysługiwałyby tryby odwoławcze).
W opinii Sebastiana Kalety – wskazany przez niego powyżej – ciąg procedur w wyjaśnianiu sprawy reprywatyzacji jednej kamienicy nie wypełnia standardu demokratycznego państwa prawa. Dlatego stworzono specjalną procedurę, która w jednym postępowaniu administracyjnym pozwala zweryfikować wszystkie decyzje administracyjne dotyczące danej nieruchomości.
Prelegent wskazał ponadto, że przedmiotem postępowania przed Komisją Weryfikacyjna jest konkretna decyzja administracyjna (w tym przypadku decyzja Prezydenta m.st. Warszawy) i – zarazem – podkreślił, że, zgodnie z prawem, organem odwoławczym od takiej decyzji jest inny określony organ administracji publicznej. Zastrzegł on przy tym, że organem odwoławczym przewidzianym do rozpatrywania decyzji wydanej sprawie reprywatyzacyjnej jest co prawda od dłuższego czasu w polskim prawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze, ale – zgodnie z art. 163 k.p.a. – może to być też być inny organ. „Dlatego powołaliśmy Komisję Weryfikacyjną” – stwierdził w konkluzji Sebastian Kaleta.
Zdaniem prelegenta Komisja Weryfikacyjna kumuluje w jednym postępowaniu wszystkie administracyjne decyzje, które zostały podjęte i jednocześnie od decyzji Komisji przysługuje odwołanie do sądu administracyjnego. W tym też zakresie prelegent uznał, że konstrukcja Komisji Weryfikacyjnej ma walory organu administracyjnego.
Poseł Arkadiusz Myrcha – zabierający głos jako trzeci z prelegentów – wskazał natomiast, że powołanie szczególnego organu (takiego jak Komisja Weryfikacyjna) do rozwiązania szczególnego problemu – za jaki uznano reprywatyzację – może rodzić wątpliwości co do przyszłości systemu prawa. Uznał on bowiem, że w konsekwencji takiego sposobu działania możemy dojść do sytuacji, gdzie każda władza będzie powoływać poza systemem osobne ciała, które będą wchodzić w kompetencje organów administracji publicznej i władzy sądowniczej. To droga prowadząca – zdaniem prelegenta – do niebezpiecznego finału, gdzie władza poda w wątpliwość, czy władza sądownicza i organy administracji publicznej będą miały rację bytu. Wskazał on zarazem, że – w zamian tworzenia nowych bytów quasi-sądowych – można byłoby, zmienić przepisy, które są barierą w odniesieniu do postępowań reprywatyzacyjnych (takie jak np. terminy rozpatrzenia spraw, przepisy dotyczące możliwości wglądu w akta innego postępowania).
Zdaniem posła Arkadiusza Myrchy, Komisja Weryfikacyjna wykracza poza przyjęty porządek administracyjno-sądowy. Z ustawy wynika, że Komisja jest organem administracji publicznej – a z tym wiążą się zarówno uprawnienia, jak i obowiązki oraz konkretne procedury. Prelegent sformułował zarazem w tym kontekście pytanie, czy w przypadku Komisji Weryfikacyjnej jest zachowana dwuinstancyjność postępowania? Udzielając samemu na takie pytanie odpowiedzi przeczącej, prelegent dodatkowo zasygnalizował, że Komisja Weryfikacyjna wchodzi w kompetencje sądów administracyjnych, a to już jest, jego zdaniem, „wyjście poza konstytucyjne ramy”.
Poseł Arkadiusz Myrcha zauważył też, że wątpliwości budzi skład osobowy Komisji Weryfikacyjnej. Przy tak dużych uprawnieniach jakie ma Komisja, osoby wchodzące w jej skład powinny cechować się, w jego przekonaniu, wysokimi kompetencjami. Tymczasem – jak zauważył prelegent – wobec członków Komisji Weryfikacyjnej nie został nawet sformułowany wymóg posiadania wykształcenia wyższego (wystarczy bowiem posiadać doświadczenie w zakresie zarządzania majątkiem państwowym).
Po serii wystąpień prelegentów ponownie głos zabrał moderator, zwracając uwagę, że – w przypadku instytucji Komisji Weryfikacyjnej – szczególne wątpliwości może budzić zgodność działalności Komisji z – wynikającymi z Konstytucji RP – standardami ochrony prawa własności (przysługującej właścicielom nieruchomości warszawskich). Moderator zadał w tym kontekście pytanie prelegentom, czy – w ich ocenie – działalność Komisji Weryfikacyjnej rzeczywiście budzi w tym zakresie istotne wątpliwości konstytucyjne?
Dr hab. Ryszard Piotrowski zaznaczył, że art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszcza ograniczenie własności w wyjątkowych sytuacjach. Jednocześnie, zgodnie z ustawą dotyczącą Komisji Weryfikacyjnej, Komisja wydaje decyzje, jeżeli przeniesienie własności nieruchomości byłoby rażąco sprzeczne z interesem społecznym (art. 30). W jego ocenie problem pojawia się w tym kontekście w tym zakresie, że Komisja Weryfikacyjna określa interes społeczny teraz, a odnosi się do tego, co było w przeszłości. Prelegent – powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego – zaznaczył zarazem w tym zakresie, że w sprawach obywateli retroaktywnie nie można przyjmować takich rozwiązań.
„Nie sposób nie zauważyć, że tworzymy pewien standard precedensowy. Jeśli mówimy o ingerencji w prawa własności, to standardy zostały niestety naruszone. Każdy ma prawo do sądu i sąd nie może czuć się skrępowany przez ustawodawcę. W grę wchodzi też zasada proporcjonalności – czy można było inaczej to rozwiązać? Pytanie też, czy możemy postawić interes społeczny przed interesem jednostkowym i ochroną praw nabytych. Osobiście uważam, że tak, ale wątpliwości budzi retroaktywność” – mówił dr hab. R. Piotrowski.
Poseł Arkadiusz Myrcha zauważył z kolei, że zdarza się sytuacja szczególna, jaką jest pozbawienie prawa własności, np. w przypadku budowy dróg i autostrad. Wówczas stosuje się specjalne przepisy – tzw. przepisy „ZRID” (od określenia „zezwolenie na realizację inwestycji drogowej”). W zakresie ww. przepisów powstała – jak zauważył prelegent – specjalna specustawa, która stanowi narzędzie prawne uproszczenia procedur tworzenia dróg publicznych (a zatem dotykające szczególnego problemu dotyczącego pozbawienia prawa własności). Różnica pomiędzy wskazaną specustawą a regulacjami dotyczącymi Komisji Weryfikacyjnej polega jednak, zdaniem prelegenta, na tym, że procedura dotycząca przepisów „ZRID” odbywa w ramach porządku konstytucyjnego, administracyjnego, sądowego. Z kolei Komisja Weryfikacyjna, zdaniem posła A. Myrchy, nie spełnia tego kryterium.
Podsumowując debatę – i przed oddaniem głosu publiczności – moderator zadał prelegentom ostatnie pytanie, stanowiące zwieńczenie dyskusji. Mianowicie zapytał on, czy Komisja Weryfikacyjna to – ich zdaniem – konstytucyjny, czy też niekonstytucyjny organ administracji publicznej?
Zdaniem dra hab. Ryszarda Piotrowskiego jest to organ „niekonstytucyjny, ale nie znaczy, że zły”. Trzeba wziąć bowiem – jego zdaniem – pod uwagę stopniowalność naruszenia Konstytucji RP i motywy jakimi się tutaj kierowano. W szczególności istotna jest kwestia, czy były to motywy w istocie antykonstytucyjne.
Członek Komisji Weryfikacyjnej Sebastian Kaleta stwierdził z kolei, że zarzuty wobec Komisji – mające z natury charakter zarzutów czysto prawnych, kompetencyjnych – nie do końca mają pokrycie z tym jaka, jest w rzeczywistości cała konstrukcja Komisji Weryfikacyjnej.
Poseł Arkadiusz Myrcha powiedział natomiast, że – biorąc pod uwagę konstrukt prawny Komisji Weryfikacyjnej – uzasadnione jest zadanie pytania, czy rzeczywiście nie można było podjąć innych działań, nie naruszających Konstytucji RP. Wyraził on zarazem pogląd, że w tym przypadku władza publiczna nie podjęła tego wysiłku, poszła niejako „na skróty”.