Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-11001-03-15-000-2001-101-01-de-noviembre?documento=jurcol&contexto=jurcol_75992041c9c2f034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-08-22 20:45:27
Document Index: 415212678

Matched Legal Cases: ['artículo 183', 'artículo 296', 'artículo 183', 'artículo 296', 'artículo 6', 'artículo 296', 'artículo 297', 'artículo 40', 'artículo 91', 'artículo 110', 'artículo 345', 'artículo 981', 'artículo 1001', 'artículo 91', 'artículo 4', 'artículo 5', 'artículo 4', 'artículo 1', 'artículo 5', 'artículo 183', 'artículo 183', 'artículo 183', 'artículo 183', 'artículo 674', 'artículo 174', 'artículo 183', 'artículo 179', 'artículo 183', 'artículo 183']

﻿ SENTENCIA 11001-03-15-000-2001- 101 -01 DE NOVIEMBRE 13 DE 2001
SENTENCIA 11001-03-15-000-2001- 101 -01 DE 13 DE NOVIEMBRE DE 2001
CONTENIDO:PÉRDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONGRESISTA. POR INDEBIDA DESTINACIÓN DE DINEROS PÚBLICOS.
TEMAS ESPECÍFICOS:PÉRDIDA DE INVESTIDURA DEL CONGRESISTA, CAUSALES DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA DEL CONGRESISTA, TRÁMITE DE LA PÉRDIDA DE INVESTIDURA DEL CONGRESISTA, RÉGIMEN DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA DEL CONGRESISTA
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:365 DE MAYO DE 2002, PÁG.1114
Sentencia 101 de noviembre 13 de 2001
PÉRDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONGRESISTA
POR INDEBIDA DESTINACIÓN DE DINEROS PÚBLICOS
EXTRACTOS: «De conformidad con los artículos 184 y 185 de la Constitución Política y siguiendo el procedimiento establecido en la Ley 144 de 1994, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo decide, en única instancia, sobre la solicitud de pérdida de investidura del representante a la Cámara Franklin Segundo García Rodríguez.
En escrito presentado el 7 de mayo de 2001 y aclarado el 16 de mayo de 2001 —en el que completó los requisitos legales señalados por el despacho para admitir su demanda—, el ciudadano Abel Benito Castro, obrando en su propio nombre, sustentó la referida solicitud de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos en los hechos que se sintetizan así:
1. Que el señor Franklin Segundo García Rodríguez fue elegido representante a la Cámara por el departamento del Vichada para el período de 1998 – 2002.
2. Que el señor representante “ha venido reiterativamente utilizando los tiquetes aéreos que le expide la honorable Cámara de Representantes para el desplazamiento que le exigen sus funciones como congresista, en provecho de terceras personas, o sea que se los entrega a particulares que nada tienen que ver con el Congreso y éstos los utilizan en sus actividades personales y en algunos casos los venden a otras personas” (fl. 25).
7. Con base en estos hechos, el ciudadano demandante considera que el congresista García Rodríguez debe perder su investidura porque la actuación descrita no es legal, ética ni moral ya que estos billetes de pasaje tienen el carácter de intuito personae por lo que no pueden transferirse sin autorización de la corporación a particulares y resulta clara la indebida destinación que el congresista hace de un bien público que al final es dinero porque “estos pasajes al darlos a menor precio del que vale en las agencias de viajes se venden con suma rapidez quedándose en particular con plata en efectivo que no es del parlamentario sino del erario público” (fl. 26).
Por lo anterior, el actor advierte que el representante demandado se encuentra incurso en la causal de pérdida de investidura denominada ”indebida destinación de dineros públicos”, causal prevista en el numeral 4º del artículo 183 de la Constitución Política y en el numeral 4º del artículo 296 de la Ley 5ª de 1992, Reglamento del Congreso de la República.
El debate propuesto a la consideración de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, es de su competencia conforme a lo dispuesto en los artículos 184 y 237 numeral 5º de la Constitución Política, en concordancia con lo establecido en la Ley 144 de 1994.
2. Calidad de congresista del demandado.
Se encuentra acreditado en el expediente, de acuerdo con la certificación expedida por la Registraduría Nacional del Estado Civil, que el ciudadano Franklin Segundo García Rodríguez fue elegido representante a la Cámara por el departamento del Vichada en las elecciones del 6 de marzo de 1998 (fl. 19), en cuya calidad le fue notificada la admisión demanda de pérdida de investidura el 18 de julio de 2001 (fl. 42). Así mismo, que ha sido miembro de la comisión cuarta de presupuesto de la Cámara de Representantes y actualmente es su presidente (fls. 222, 196).
3. Causal.
La causal invocada y objeto del presente análisis es la contenida en el numeral 4º del artículo 183 de la Constitución Política y en el numeral 4º del artículo 296 de la Ley 5ª de 1992, denominada “indebida de destinación de dineros públicos”.
El asunto, dada su importancia, impone el estudio de los siguientes puntos: 1. Índole del proceso de pérdida de investidura; 2. Alcance de la indebida destinación de dineros públicos; 3. Verdadero entendimiento de la causal; 4. Billetes de pasaje aéreos entregados a los congresistas; 5. Hechos probados y 6. Conclusión.
1. Proceso de pérdida de la investidura de congresista.
La Constitución de 1991 consagró el concepto de soberanía popular y con ella reafirmó la democracia participativa, que a su vez implica la responsabilidad de los elegidos como representantes del pueblo en relación con la dignidad, honradez, decoro, probidad, cuidado, respeto, mesura, compromiso, que comporta la investidura conferida.
Con el objetivo de garantizar elecciones en igualdad de condiciones, lograr un desempeño transparente, efectivo y pulcro de la función legislativa y para depurar las conductas abusivas e indecorosas, la Constitución del 91 creó la acción de pérdida de investidura, para que los ciudadanos o la mesa directiva de la respectiva cámara puedan demandar ante el Consejo de Estado la declaratoria de indignidad de los congresistas que incurran en las inhabilidades, incompatibilidades y prohibiciones constitucionales o realicen las acciones o generen las omisiones previstas en la Carta.
No es por lo tanto, una acción penal en tanto la pérdida de investidura tiene su origen exclusiva y taxativamente en preceptos constitucionales, mientras que aquélla se genera por la violación a disposiciones del ordenamiento penal. Además, como ya lo ha dicho esta corporación, los congresistas no sólo son responsables por infringir la Constitución y las leyes, sino que conforme al artículo 6º de la Carta Política, también puede reclamárseles por la omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones.
Siendo distintas estas responsabilidades del congresista, los respectivos procesos son independientes y no puede pretenderse la tipificación de delitos, como presupuesto para los resultados del proceso jurisdiccional autónomo de competencia exclusiva del Consejo de Estado (1) .
(1) Sentencia C-280 de 25 de junio de 1996, Corte Constitucional, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero y C-437 de 25 de septiembre de 1997, Corte Constitucional, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.
En relación con la causal que se debate, es oportuno recordar que mediante sentencia C-319 del 14 de julio de 1994, La Corte Constitucional declaró inexequibles el parágrafo 2º del artículo 296 y el artículo 297 de la Ley 5ª de 1992, que condicionaban la iniciación del proceso de pérdida de investidura por “indebida destinación de dineros públicos” a la existencia de la sentencia penal condenatoria.
2. Indebida destinación de dineros públicos.
Como bien lo anota el señor representante del Ministerio Público, esta causal contiene dos conceptos: “indebida destinación” y dineros públicos “cuyo alcance ha sido dilucidado por la corporación en diversos fallos.
En relación con la “indebida destinación”, si bien no existe definición legal, la Corporación ha acogido de manera reiterada en sus últimas providencias sobre el tema, la adoptada en sentencia AC-4734 de julio 2 de 2000, con ponencia del Consejero Germán Rodríguez Villamizar:
“...destinación como acción y efecto de destinar significa ordenar, señalar, aplicar o determinar una cosa para algún fin o efecto; por consiguiente, desde el punto de vista jurídico, aquella se torna indebida, cuando quiera que recae o se aplica a un fin o propósito distinto, o contrario al que legal o reglamentariamente se encuentra previsto o destinado un determinado bien, o cuando versa sobre algo prohibido, ilícito o injusto, o innecesario...”.
También ha considerado que se conforma la causal, cuando el congresista:
“...al ejercer las competencias de las que se ha sido revestido, traiciona, cambia o distorsiona los fines y cometidos estatales preestablecidos en la Constitución, la ley o el reglamento, para destinar los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados, o a otros sí autorizados pero diferentes a aquellos para los cuales se encuentran asignados, o cuando se aplican tales recursos o materias expresamente prohibidas, no necesarias o injustificadas, o cuando la finalidad es obtener un incremento patrimonial personal o de terceros, o cuando pretende derivar un beneficio económico en su favor o de terceras personas, etc.”.
Como puede verse, la corporación le ha dado un sentido amplio a la causal de desinvestidura por indebida destinación de dineros públicos y ello es consecuente con el carácter constitucional de las disposiciones, que obligan al intérprete a tener en cuenta la finalidad de la ley de leyes.
En otras sentencias la Sala ha reiterado el anterior entendimiento de la causal e indicado de manera no taxativa, sino enunciativa, algunos de los eventos que pueden darse.
“De manera que la causal de indebida destinación de dineros públicos se configura cuando el congresista destina los dineros públicos a unas finalidades y cometidos estatales distintos a los establecidos en la Constitución en la ley o en los reglamentos, como ocurre en los siguientes casos:
a) Cuando destina los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados.
b) Cuando los destina a objetos, actividades o propósitos autorizados pero diferentes a los cuales esos dineros se encuentran asignados.
c) Cuando aplica los dineros a objetos, actividades o propósitos expresamente prohibidos por la Constitución, la ley o el reglamento.
d) Cuando esa aplicación se da para materias innecesarias o injustificadas.
e) Cuando la destinación tiene la finalidad de obtener un incremento patrimonial personal o de terceros.
f) Cuando la destinación tiene la finalidad de derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o en el de terceros” (2) .
(2) Sentencia AC-10529 (acumulado al AC-10968), del 3 de octubre de 2000, reiterada en la AC-12321 del 13 de febrero 2001. M.P. Darío Quiñones Pinilla.
En el contexto descrito se analizará más adelante la situación del parlamentario García Rodríguez.
En relación con el elemento “dineros públicos” el Consejo de Estado ha acogido interpretaciones que van desde la limitación de este concepto a un “un símbolo”, “un medio de cambio económico” hasta señalar que “no es posible extender o ampliar su alcance a todo bien o servicio cuantificable en dinero, es decir, aquellos bienes que tienen un precio, un valor de cambio establecido”, porque la norma se refiere a dineros públicos y no a bienes públicos o fiscales. En los últimos años, el Consejo de Estado ha ampliado el concepto, comprendiendo dentro de la causal que se analiza, la existencia de instrumentos idóneos para la desviación de dineros públicos como ha ocurrido con la autorización y celebración de contratos estatales, la entrega de anticipos a los contratistas y las autorizaciones para realizar pagos de salarios.
No obstante esta posición jurisprudencial, han existido voces dentro de la misma corporación que han pretendido ampliar el concepto de dineros públicos a la hacienda pública, entendida como el “conjunto de haberes, bienes, rentas, impuestos, etc., correspondientes al Estado para satisfacer las necesidades de la Nación” (3) . También se ha llamado la atención en la necesidad de no limitar el concepto a la idea de “moneda”, para evitar “que la prohibición constitucional quede vaciada de contenido” (4) . En relación con los billetes de pasaje públicos se ha considerado que el utilizarlos para fines distintos o por personas diferentes del congresista puede generar la causal de indebida destinación de recursos públicos (5) . Se ha estimado que los dineros públicos —en plural— son el género y hacen relación a su representación “porque la hacienda pública se nutre de dineros provenientes de los impuestos, las tasas, las contribuciones, las cuotas parafiscales, los recursos provenientes del crédito interno y externo, entre otros, y todos estos dineros pueden estar representados en moneda, nacional o extranjera, en recursos financieros o en bienes y servicios... No tendría lógica ni sería equitativo que pueda perderse la investidura porque se destinen indebidamente los dineros representados en moneda, mientras que tratándose de bienes o recursos de capital o de servicios, que los representan, no se cause la indignidad ni se evidencie la falta de honestidad de quienes malversen los dineros públicos, es decir, la hacienda pública” (6) .
(3) Salvamento de voto del Consejero Libardo Rodríguez a la sentencia AC-4734 del 2 de julio de 1997, M.P. Dr. Germán Ayala.
(4) Salvamento de voto del Consejero Manuel Urueta a la sentencia del 2 de julio de 1997, expediente AC-4734, M.P. Dr. Germán Ayala.
(5) Aclaración de voto del Consejo Tarcicio Cáceres a la sentencia AC-11854 del 6 de marzo del 2001, M.P. Dr. Delio Gómez.
(6) Aclaración de voto de la Consejera Ligia López Díaz a la sentencia AC-11.759 del 5 de junio de 2001, M.P. Dr. Manuel Urueta.
El representante del Ministerio Público considera que es necesario ampliar la causal pues la interpretación restrictiva “reduce ilegítimamente el ámbito del comportamiento censurado, toda vez que la institución de la pérdida de investidura fue erigida fundamentalmente para garantizar un pulcro, idóneo y escrupuloso comportamiento” de los congresistas (fl. 307).
3. Verdadero entendimiento de la causal.
La Sala ha adoptado una postura interpretativa del concepto jurídico de dineros públicos que permite, dentro de la vocación constitucional, hacer efectivas las acciones e instituciones que buscan imprimirle transparencia a la actividad pública.
En efecto, con la consideración del concepto “dineros públicos” restringida al tema monetario, únicamente los ordenadores del gasto podrían ser requeridos por su destinación indebida, es decir se trataría de una norma que hasta 1994 habría estado destinada exclusivamente a la pérdida de investidura de los miembros de las mesas directivas de la Cámara y del Senado, esto es, en cada vigencia, a seis personas, toda vez que de conformidad con el artículo 40 de la Ley 5ª de 1992, “la mesa directiva de cada cámara se compondrá de un presidente y dos vicepresidentes” y según el artículo 91 de la Ley 38 de 1989 “En el Congreso Nacional la facultad de ordenar los gastos la ejercerán por separado las mesas directivas de cada cámara”. Esta norma fue subrogada por la Ley 174 de 1994 y compilada en el decreto orgánico del presupuesto, Decreto 111 de 1996, artículo 110, en el que se dispone que las facultades de ordenación del gasto “estarán en cabeza del jefe de cada órgano quien podrá delegarlas en funcionarios del nivel directivo” y que se ejercerán de manera independiente por el Senado y la Cámara de Representantes. Por lo tanto, a partir de 1995, la causal se limitaría a 2 personas por vigencia: Los presidentes de la Cámara y del Senado o a quienes ellos deleguen conforme a la ley.
Es por ello que el Consejo de Estado ha decretado la pérdida de investidura no solamente ante la indebida destinación de dineros públicos causada por los congresistas cuando actúan como ordenadores del gasto, sino en situaciones donde se utilizan instrumentos idóneos para cambiar la destinación de los dineros públicos como ha ocurrido frente a la contratación pública (7) , los anticipos (8) y las autorizaciones (9) .
(7) “Sentencia de 23 de mayo de 2000, expediente AC-9878, M.P. Doctor Alejandro Ordóñez Maldonado. Demandado Luis Norberto Guerra Vélez, primer vicepresidente de la Cámara de Representantes; sentencia de 30 de mayo de 2000, expediente AC-9877, M.P. Doctor Germán Rodríguez Villamizar, demandado Octavio Carmona Salazar, segundo vicepresidente de la Cámara de representantes; sentencia de 5 de febrero de 2001, expedientes acumulados AC-10528 y AC-10967, M.P. Doctor Germán Ayala Mantilla; demando Juan Ignacio Castrillón Roldán, vicepresidente de la Cámara de Representantes.
(8) Sentencia de 8 de agosto de 2001, expedientes acumulados AC-10966 y AC-11274, M.P. Doctor Reinaldo Chavarro Buriticá, demandado Darío Saravia Gómez, representante a la Cámara.
(9) Sentencia de 8 de agosto de 2001, expediente. AC-12546, M.P. Doctora María Elena Giraldo Gómez, demando Luis Alfonso Hoyos Aristizábal, senador.
La Sala considera entonces que los dineros públicos, es decir, el caudal del Estado conformado por los impuestos, las tasas, las contribuciones y los recursos del capital deben cumplir la destinación prevista en el respectivo presupuesto, de suerte que se haga efectivo el mandato del artículo 345 de la Constitución Política.
El énfasis interpretativo de la causal no ha de colocarse sobre la expresión “dineros públicos” sino sobre la forma en que se puede llevar a cabo su correcta destinación. En efecto, para la Sala, la indebida utilización de dineros públicos, puede llevarse a cabo de dos formas diferentes, de manera directa o de manera indirecta. Será DIRECTA cuando el congresista —con capacidad de ordenación del gasto— dispone ilícitamente de recursos del erario, bien sea para obtener finalidades particulares (a través, por ejemplo, de la celebración de contratos estatales sin establecer su necesidad, oportunidad o conveniencia, tal y como se examinó en la sentencia del 20 de junio de 2000, expedientes AC-9875 y AC- 9876) o para ordenar una destinación diferente a la establecida en el presupuesto para esos dineros públicos. Y se presentará la destinación INDIRECTA cuando a pesar de haber sido ordenado el gasto para el objeto previsto en el respectivo presupuesto, el congresista propicia con su conducta una destinación distinta al objeto para el cual fueron consagrados.
Toda vez que la Constitución Política al instituir como causal de pérdida de investidura la “indebida destinación de dineros públicos”, no estableció que la misma tenia que ser DIRECTA, es plausible que esta destinación pueda ser INDIRECTA, como lo ha aceptado la corporación en los casos señalados atrás.
Entonces, la Sala,de acuerdo con el Ministerio Público, considera que la indebida destinación de dineros públicos —aún entendida bajo el criterio jurisprudencial exclusivamente monetario—, se configura no solamente cuando el congresista, en ejercicio de su cargo, "traiciona, cambia o distorsiona los fines y cometidos estatales preestablecidos en la Constitución o el reglamento“, utilizando, aplicando o destinando directa e indebidamente los valores monetarios, sino también cuando utiliza intangibles o contratos como instrumentos para desviar los dineros públicos a fines distintos de los previstos en las disposiciones legales y reglamentarias.
En esta última hipótesis se presentará una indebida destinación de los dineros públicos en forma indirecta, toda vez que su utilización no autorizada, constituye una desviación de los recursos estatales, un gasto evidentemente no autorizado en objetivos diferentes del interés público. La indebida destinación indirecta se materializa en que los dineros públicos destinados para el cumplimiento de las funciones del congresista terminan beneficiando a terceras personas ajenas al mencionado objetivo.
4. Billetes de pasaje aéreos entregados a los congresistas.
4.1. Naturaleza de los billetes de pasaje aéreos.
De conformidad con los incisos 1º y 2º del artículo 981 del Código de Comercio,
“El transporte es un contrato por medio del cual una de las partes se obliga para con la otra, a cambio de un precio a conducir, de un lugar a otro, por determinado medio y en el plazo fijado, personas o cosas y a entregar éstas al destinatario.
El contrato de transporte se perfecciona por el solo acuerdo de las partes y se prueba conforme a las reglas legales”.
Es un contrato consensual, oneroso y bilateral. Se celebra entre la Cámara de Representantes y la empresa aérea o la agencia de viajes para que el beneficiario, en este caso, el congresista, sea transportado a su departamento de origen.
Al folio 204 del anexo 2 se encuentra copia del contrato 0149 de 23 de noviembre de 2000 celebrado entre la empresa SATENA y la Cámara de Representantes “para el transporte de los honorables representantes y funcionarios de la corporación, entre Santafé de Bogotá y sus lugares de origen, y para su traslado a las diferentes ciudades del país para el cumplimiento de comisiones de trabajo”.
El contrato de transporte puede probarse con el billete de pasaje o mediante el instrumento que se acuerde entre las partes. La prueba del contrato está sometida a la libertad total en esta materia.
Los billetes de pasaje aéreos no son bienes fiscales; son la prueba de contratos celebrados para la realización de las actividades de los congresistas. Permiten que los representantes puedan mantener contacto con su electorado y llegar a la sede del Congreso con conocimiento de la realidad de su región, de las necesidades más urgentes a solucionar a través de su labor legislativa. Por ello, estos billetes de pasaje vienen nominados para cada congresista y no pueden ser cedidos a terceras personas, ni siquiera a sus propios colaboradores.
De conformidad con el artículo 1001 del Código de Comercio el billete de pasaje no es intuito personae, "el boleto o billete expedido por el empresario de transporte deberá contener las especificaciones que exijan los reglamentos oficiales y sólo podrá transferirse conforme a éstos". Por lo tanto, si bien los billetes de pasaje se entregan a nombre del congresista como pasajero, es posible transferirlos a terceras personas, con el cumplimiento de los requisitos que se establezcan en los reglamentos de la respectiva empresa. Sin embargo, esto implica adicional y necesariamente la autorización de la Cámara de Representantes, que es la parte adquirente del servicio.
4.2. Finalidad.
El Decreto 870 de 1989 "por el cual se reglamenta la ordenación del gasto del honorable Congreso de la República" desarrolla el mandato del artículo 91 de la Ley 38 de 1989, hoy compilado en el Decreto 111 de 1996.
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado (10) conceptuó que, en lo relacionado con la autorización de billetes de pasaje el Decreto Reglamentario 870 de 1989 está vigente, aclarando que la misma corresponde al presidente de la respectiva cámara y no a la mesa directiva.
(10) Radicación 1.314,18 de enero de 2001, M.P. Augusto Trejos Jaramillo.
Sobre el uso de billetes de pasaje aéreos o terrestres por parte de los congresistas, el artículo 4º del Decreto 870 de 1989 ha regulado lo siguiente:
“La ordenación de los pasajes aéreos o terrestres dentro del territorio nacional para los honorable congresistas en ejercicio, se autorizarán por el ordenador del gasto, previa solicitud del secretario general de cada corporación.
Para el efecto la secretaría general presentará a las mesas directivas del H. Senado de la República y la honorable Cámara de Representantes, una solicitud mensual de los pasajes a que tienen derecho los honorable congresistas, indicando nombre del beneficiario y ruta respectiva, uno por semana, durante el período de sesiones ordinarias o extraordinarias y un pasaje mensual en período de receso, salvo que se trate de comisiones especiales en el interior del país, solicitadas y aprobadas por las mesas directivas, las comisiones constitucionales permanentes legales reglamentarias o accidentales, caso en el cual, se podrá autorizar un número mayor de pasajes. Igualmente enviará una relación de los tiquetes que hayan sido utilizados o devueltos para efecto de elaborar la correspondiente resolución que ordene el reconocimiento y pago”.
De la lectura de la norma transcrita se puede concluir:
• El ordenador del gasto puede autorizar la entrega de billetes de pasaje aéreos a los congresistas en ejercicio;
• Estos billetes de pasaje son para el uso personal del congresista; toda vez que para su autorización se requiere el respectivo nombre. Así lo reiteró, además, el secretario general de la Cámara de Representantes Angelino Lizcano Rivera quien manifestó que la entrega de aquellos a los congresistas "se hace en forma personal, ellos reciben el tiquete y de inmediato firman una tarjeta con fecha y número del tiquete de la cual están recibiendo” (fI. 229). Y a la pregunta: ¿Estos billetes de pasaje van a nombre del congresista? Contestó: “sí” (fl. 223). Los billetes de pasaje se entregan para que los usen en ejercicio de sus funciones pues la exigencia es que estén “en ejercicio”. Así lo reiteró el secretario general de la Cámara de Representantes al responder a la pregunta sobre la finalidad de la entrega de los billetes de pasaje semanales contestó: “para el desempeño de sus funciones como congresistas” (fl . 222).
• Cada congresista tiene derecho a un pasaje semanal durante el período de sesiones ordinarias o extraordinarias, o a un billete de pasaje mensual en período de receso. Pueden autorizarse billetes de pasaje adicionales en caso de comisiones especiales, solicitadas y aprobadas por las mesas directivas.
De otra parte, el artículo 5º del mismo Decreto 870 de 1989 reglamenta los billetes de pasaje entregados a los funcionarios y contratistas de las unidades de trabajo legislativo (UTL) de los congresistas:
“ART. 5º—La expedición de pasajes aéreos para empleados del honorable Senado de la República y de la honorable Cámara de Representantes, cuando en cumplimiento de sus funciones deban trasladarse fuera de Bogotá, requiere solicitud justificada del inmediato superior y resolución de la mesa directiva.
En la misma forma se procederá respecto de los contratistas, cuya prestación de servicio lo amerite y así se haya estipulado expresamente en el respectivo contrato.
PAR.—Los secretarios generales de Senado y Cámara, previa autorización del ordenador del gasto, solicitarán el tiquete respectivo a la empresa aérea, indicando el nombre del empleado o contratista, su cargo o número de contrato y la ruta”.
Por lo tanto, ni siquiera los funcionarios o contratistas de la UTL pueden utilizar los billetes de pasaje entregados al congresista. Cuando ellos los requieren es preciso que éste presente solicitud a la respectiva mesa directiva y que se produzca una resolución que ordene la adquisición del billete de pasaje, el cual también es nominativo.
4.3. Disponibilidad de los billetes de pasaje.
Siendo entregados estos billetes de pasaje aéreos a nombre de cada congresista para el desempeño de sus funciones, no les está permitido actuar como plenos propietarios de los mismos, toda vez que su utilización está condicionada al ejercicio de su misión. La apropiación solamente se produce cuando son utilizados por sus titulares y en caso de no uso, la propiedad sobre los mismos no se consolida porque deben ser devueltos a la Secretaria General. Los congresistas no tienen entonces, plena libertad de disposición de los mismos y no pueden cederlos a terceros, so pena de incurrir en la causal de desviación de recursos públicos. Se repite, en caso de no utilizarlos para sus propios desplazamientos deben devolverlos, así lo ordena el artículo 4º del D.R. 870 de 1989.
Por lo anterior, no está permitido a los congresistas ceder los billetes de pasaje. O los usan o los devuelven. En certificado SG2-3345/01 suscrito por el secretario general de la Cámara de Representantes se informa a esta corporación que “sobre los tiquetes que entrega la Cámara de Representantes a los congresistas me permito informarle que no se autoriza el uso a terceros personas” (fl. 7 del anexo2).
Su razón de ser estriba en que se trata de dineros públicos destinados al cumplimiento de la función pública y como bien lo señala el Ministerio Público:
“Si bien, los parlamentarios pueden o no hacer uso de ellos, en ningún momento podrían cederlos, ni enajenarlos bajo ningún título a terceras personas, por cuanto ellos —los tiquetes— poseen un específico propósito público, como es permitirle a los (congresistas) el transporte hacia sus territorios electorales en desarrollo de la representación de sus regiones que ellos ejercen, tal y como quedó acreditando en la versión testimonial del secretario general de la H. Cámara de Representantes, Dr. Angelino Lizcano Rivera. Por tal motivo, se dispuso que recibirían, independientemente de las comisiones especiales a las que fueron designados, un tiquetes aéreo por semana, y, en períodos de receso, uno cada mes”.
4.4. Los billetes de pasaje aéreos no son subsidio de transporte.
Los congresistas, por disposición del artículo 1º del Decreto 1921 de 1998 tienen derecho a percibir una prima de transporte equivalente al 50% de los intereses mensuales causados para la adquisición de vehículos de uso particular hasta por cuarenta millones de pesos ($ 40.000.000.). La misma norma especifica que “Esta prima, por disposición expresa no constituye factor salarial para ningún efecto”.
Además, tal prima de transporte no está vinculada con los billetes de pasaje aéreos o terrestres que se le entregan a los parlamentarios.
La remuneración de los congresistas de acuerdo con la Ley 4ª de 1992 y su Decreto Reglamentario, 1359 de 1993 artículo 5º, tiene en cuenta para la liquidación pensional, el ingreso mensual promedio que sobre todo concepto devenguen los congresistas.
La expresión “sobre todo concepto” fue objeto de pronunciamiento por la Corte Constitucional, la cual indicó que no significa que cualquier ingreso del congresista sea incluido dentro del cálculo de la pensión, pues sólo deben tenerse en cuenta los factores, pues conforman su asignación que tengan un sentido remuneratorio (11) .
(11) Corte Constitucional, sentencia C-608 de 1999, M.P. José Gregorio Hernández.
Son entonces un gasto directo del Congreso, para que los parlamentarios puedan cumplir con sus labores en Bogotá como en otros sitios del país, pero sin que constituyan un ingreso para el congresista.
Esta conclusión se ratifica con la certificación enviada por el fondo de previsión social del Congreso de la República donde se informa que “Desde el mes de febrero de 1999 el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República tiene en cuenta para la liquidación de sus prestaciones económicas únicamente: el sueldo básico, los gastos de representación, prima de localización y vivienda, prima de salud, una doceava de la prima de servicios y una doceava de la prima de navidad”. Como los billetes de pasaje que se entregan a los congresistas para el cumplimiento de sus funciones no constituyen ingreso para ellos, en consecuencia, no son base para la liquidación de sus prestaciones sociales.
6. Conclusión final.
Está plenamente probado en el proceso, que el representante Franklin Segundo García Rodríguez propició la destinación indebida de dineros públicos, al ceder a terceras personas ajenas al Congreso, los billetes de pasaje adquiridos por la Cámara de Representantes con recursos públicos, que le fueron entregados a su nombre para el desempeño de sus funciones como congresista en el período comprendido entre 1998 y 2000, por lo cual se halla incurso en la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 4º del artículo 183 de la Constitución Política, esto es, “indebida destinación de dineros públicos”.
Por lo expuesto, el representante demandado merece ser despojado de su investidura de congresista.
Adicionalmente, ante las posibles infracciones de tipo penal, disciplinario y fiscal que pudieron haberse presentado, debe comunicarse a la Procuraduría General de la Nación y a la Contraloría General de la República, así como a la Fiscalía General de la Nación y a la Corte Suprema de Justicia para lo de su competencia.
1. Decrétase la pérdida de la investidura de congresista del representante a la Cámara Franklin Segundo García Rodríguez.
2. Comuníquese esta decisión a la mesa directiva de la Cámara de Representantes, al Consejo Nacional Electoral y al Ministerio del Interior.
3. Compúlsense copias de la presente providencia y autorícese las demás a que haya lugar, con destino a la Corte Suprema de Justicia, a la Fiscalía General de la Nación, a la Procuraduría General de la Nación y a la Contraloría General de la República, de conformidad con la parte motiva del presente proveído.
(Sentencia de noviembre 13 de 2001. Expediente 0101-01. Consejera Ponente: Dra. Ligia López Díaz).
EXTRACTOS: «Muy comedidamente me permito aclarar mi voto, en relación con la sentencia de 13 de noviembre de 2001, con el objeto de precisar los motivos determinantes de la misma y aclarar algunos aspectos relacionados con la parte motiva.
La idea central sobre la cual se edifica la decisión y es suficiente, es la de la utilización de la vía contractual del transporte, al que legítimamente tiene derecho el congresista, para facilitar y determinar la impropia utilización de los caudales públicos. Esta posición guarda concordancia con el criterio expuesto por la Sala Plena en los casos citados en la providencia donde naturalmente los hechos eran diferentes, pero constituían finalmente el soporte de la misma causal.
No hay lugar por vía general, en nuestro criterio; ni necesidad para el caso concreto; a formular distinciones teóricas entre la destinación directa e indirecta de los dineros públicos, pues resulta artificiosa e intrascendente para la decisión».
A continuación y con el debido respeto consigno el salvamento de voto anunciado.
No comparto la decisión adoptada mayoritariamente por la Sala Plena por cuanto la pérdida de investidura se decretó con fundamento en el numeral 4º del artículo 183 de la Constitución Nacional que indica que los congresistas perderán su investidura por indebida destinación de dineros públicos.
En mi opinión la disposición así concebida de manera expresa se ha referido a los dineros públicos, situación que no es la que se debate en el presente proceso ya que los pasajes que fueron objeto de una utilización reprochable y que amerita la correspondiente investigación penal, aun cuando tienen un valor económico tasable en dinero no pueden confundirse con éste.
Así las cosas, es preciso tener en cuenta que el proceso de pérdida de investidura es de naturaleza esencialmente disciplinaria que concluye con una sanción de carácter jurisdiccional disciplinario ocasionada por la trasgresión de la normatividad que sobre una conducta intachable deben observar los congresistas cuyo comportamiento no puede perjudicar la dignidad de su investidura. Es claro, entonces, que el proceso debe sujetarse a la garantía constitucional del debido proceso, la cual implica que la conducta establecida en la Constitución Nacional es la única y precisamente sancionable, lo que hace que toda interpretación extensiva tenga la virtualidad de vulnerar el debido proceso en cuanto la descripción estatuida sobre el acto que se imputa se restringe al texto mismo del precepto.
En el presente caso, en mi opinión, la interpretación ha excedido la letra de la norma y por ende la sanción impuesta no se ajusta a ella, no sin observar que la conducta asumida por el congresista inculpado bien puede vulnerar disposiciones del estatuto penal, que deben ser investigadas por la autoridad competente.
María Inés Ortiz Barbosa.
Con toda consideración para con los miembros de la Sala que votaron afirmativamente la ponencia que ahora es sentencia, atentamente me permito expresar a continuación las razones de mi salvamento de voto.
1. El artículo 183 de la Carta Política estableció las causales de pérdida de la investidura de los congresistas y dentro de éstas, en el numeral 4º, consagró la indebida destinación de dineros públicos. Esto significa que por voluntad expresa del constituyente, la causal sólo se configura cuando la indebida destinación se dé respecto de unos determinados bienes del Estado, esto es los dineros públicos, y, por tanto, excluyó de la misma la indebida destinación de los demás bienes del Estado.
2. En aplicación de ese precepto constitucional, la Sala Plena resolvió varias solicitudes de pérdida de investidura mediante sentencias en las que, de un lado, reafirmó que la causal sólo se estructura cuando la indebida destinación se produce respecto de dineros públicos, y, de otro, precisó el concepto de esta clase de bienes.
Ese criterio fue expuesto, entre otras, en las sentencias del 2 de julio de 1997 y del 5 de junio de 2001 (1) .
(1) Expedientes AC-4734, C.P. Doctor Germán Ayala Mantilla y AC-11759, C.P. Doctor Manuel Urueta Ayola, respectivamente.
En la primera de esas providencias se expresó lo siguiente:
"Dineros públicos.
Sobre esta expresión, estima la Sala que cuando se habla de dinero se hace referencia a un símbolo, a un medio de cambio económico. No es posible confundirlo con bienes susceptibles de ser valorados en dinero, es decir, aquellos bienes que tienen un precio, un valor del cambio establecido.
Como ya se dijo el constituyente al establecer las causales de pérdida de investidura no definió ni precisó el alcance de la causal contenida en el numeral 4º del artículo 183 de la Carta Política, pues sólo menciona la expresión “dineros públicos”, la cual debe entenderse en su sentido técnico, es decir, en el sentido que le dan los hacendistas (C.C., art. 29), de medio de pago y medida de valor, de moneda, referida al ingreso público.
Más aún por tratarse de una norma disciplinaria, sancionatoria, no puede interpretarse analógicamente para extender la causal a la indebida destinación de cualquier otro bien susceptible de ser valorado en dinero sino que debe corresponder a la descripción que la norma constitucional hace; pues si la causal se refiriera al término genérico bienes no se habría dicho de “dineros públicos” sino “bienes públicos”, término que incluiría tanto al dinero como a los bienes en especie”.
En la reciente, del 5 de junio de este año, se dijo:
"De conformidad con el marco constitucional y jurisprudencial antes expuesto, no es posible extender o ampliar el contenido y alcance de la causal a todo bien o servicio cuantificable en dinero; aunque, aquellas conductas relativas a un indebido uso o destinación de otro tipo de bienes o servicios, si bien pueden ser constitutivas de delitos merecedores de reproche y juzgamiento, como por ejemplo el peculado por uso, no se enmarcan dentro de la causal de pérdida de investidura que se comenta, dado que para tal fin la Constitución expresamente hace alusión al uso indebido de dineros públicos y no de bienes públicos o bienes fiscales”.
3. Los billetes de pasajes aéreos no son dineros públicos. Representan, sí, un valor en dinero, esto es el que se ha pagado para su adquisición. Ese billete le otorga al beneficiario el derecho al servicio de transporte aéreo indicado en el mismo.
4. Los bienes del Estado, según el artículo 674 del Código Civil, se clasifican en bienes de uso público y bienes fiscales. Los primeros, según la misma norma, son aquellos cuyo uso pertenece a todos los habitantes de un territorio, como el de calles, plazas, puentes y caminos. Los segundos son aquellos cuyo uso no pertenece generalmente a los habitantes.
La doctrina, siguiendo la previsión legal del citado artículo 174 ha precisado los concepto de esas dos clases de bienes del Estado, así: (2)
(2) Derecho administrativo, Jaime Vidal Perdomo, Editorial Temis, décima edición, pág. 206.
“Bienes de uso público son aquellos que están destinados al uso general de los habitantes de un territorio, pertenecen al Estado como potestad económica y jurídica, pero él no los utiliza en su provecho, sino que están a disposición de los gobernados.
Bienes fiscales, por oposición, son aquellos que pertenecen al Estado pero que no están al servicio libre de la comunidad, sino destinados al uso libre de la administración, para sus fines propios, que en ocasiones pueden aparecer incompatibles con la utilización innominada. De estos bienes se dice que están puestos al servicio del Estado para su uso directo o para la producción de ventajas económicas suyas, en la misma forma que lo están los bienes de apropiación particular en beneficio de su dueño”.
De modo que de acuerdo a esa clasificación de los bienes del Estado, los billetes de pasajes aéreos que esta adquiera son bienes fiscales, pues no están al servicio de toda la comunidad, sino destinados al uso de la administración y para el cumplimiento de sus fines. Los billetes que adquiere la Nación, por intermedio del Congreso de la República, para asignarlos a los congresistas con el fin de que éstos cumplan funciones propias de su cargo, son bienes fiscales que otorgan el derecho al beneficiario de disfrutar del servicio de transporte aéreo que aquellos especifican y que, por tanto, se extinguen y dejan de pertenecer al patrimonio del Estado cuando se utilizan.
Claro que los dineros públicos son una especie de los bienes fiscales, pues es claro que no son bienes de uso público, que es la otra categoría de los bienes del Estado. Pero son una especie muy delimitada, precisa, circunscrita al concepto que de ellos dio la Sala Plena según la transcripción que de la sentencia del 2 de julio de 1997 se hizo atrás y que, por tanto, excluye los demás bienes fiscales, entre éstos los muebles y los inmuebles.
5 . Quiere decir lo anterior que, en realidad, en la sentencia se decretó la pérdida de investidura, no por la indebida destinación de dineros públicos, sino por la indebida destinación de otros bienes fiscales, esto es la de los billetes de pasaje aéreo que la Cámara de Representantes le entregó al congresista demandado para que se desplazara por vía aérea en cumplimiento de actividades propias de su cargo.
Esa decisión se adoptó no obstante que el congresista demandado no incurrió en la causal de pérdida de investidura de indebida destinación de dineros públicos. La conducta reprochable en que incurrió al utilizar indebidamente billetes de pasajes aéreos que le entregó la Cámara de Representantes no constituye causal de pérdida de investidura. Esa conducta puede dar lugar a infracciones de tipo penal, disciplinario y fiscal, como se indica en la sentencia al disponer que se compulsen copias a las autoridades correspondientes para lo de su cargo.
Por consiguiente, considera que la solicitud de pérdida de investidura del congresista Franklin Segundo García Rodríguez se ha debido negar.
Darío Quiñones Pinilla.
Salvé el voto en la sentencia proferida el día 13 de noviembre de este año por lo siguiente:
Si bien son claras, procesalmente, las irregularidades graves e indudables en que incurrió el congresista, esas irregularidades como hechos no caen bajo la órbita de la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de “dineros públicos”.
La jurisprudencia de la corporación, hasta ahora, ha sido enfática en señalar que entre la conducta que propicia el acto de indebida destinación de dineros públicos y la indebida destinación en sí misma requiere, o que el congresista participe de la competencia de ordenador del gasto o que previamente su actuación haya sido causa determinante, como medio, en la indebida destinación del dinero público, en sentido estricto.
En cambio en este caso, esas conductas no se dieron; ni el congresista era ordenador del gasto ni participó en la ordenación del gasto ni contribuyó con su conducta —de medio— a la destinación indebida de dineros públicos.
Es bien distinto jurídicamente que una vez realizada la conducta de destinación de dineros públicos representada en la compra de unos pasajes hecha por el Congreso, que posteriormente el congresista haya adoptado conductas mediante las cuales se propició la utilización de los pasajes por terceros.
Estimo, respetuosamente, que la causal de indebida destinación de dineros públicos no significa indebida destinación de bienes públicos con objeto restringido.
Si el juez de la perdida de investidura empieza a hacer distinciones que las expresiones normativas no contienen porque son exactas, posiblemente puede estar fallando procesos de pérdida de investidura sin una base legal.
Finalmente, considero que el constituyente el cual es el competente originario de la función constitucional, determinó taxativamente las causales de pérdida de investidura, y con éstas los hechos que se subsumen en aquéllas.
A lo anterior se debe que las causales constitucionales de pérdida de investidura, sean las mismas desde que entró en vigencia la Constitución de 1991 hasta el día de hoy, porque ellas no se han variado.
Recuerdo un ejemplo que puso uno de los consejeros: Si cualquiera persona presenciare la muerte de un ciudadano a manos de un congresista sin causa alguna de justificación, tal hecho no podría ocasionar la pérdida de investidura, porque el mismo no es hecho que encuadre en ninguna de las causales constitucionales de pérdida de investidura.
Podríamos conocer de ilícitos de altísima gravedad, pero si el hecho no se subsume en una de las causales de pérdida de investidura ¿podría retirarse la investidura de un congresista, porque el hecho de altísima gravedad imputado en su contra se estableció? Creo que la respuesta es negativa.
En la sapiencia del constituyente se estableció otra autoridad judicial para conocer de hechos punibles en que incurren, entre otros, los congresistas de la República.
De contera, además el constituyente en el numeral 1º del artículo 183 sobre causales de pérdida de investidura indico la relativa a: “Por violación del régimen de inhabilidades incompatibilidades”.
Integrando las normas constitucionales puede apreciarse que en el régimen de inhabilidades para ser congresista el artículo 179 indicó como causal la siguiente: “1. Quienes hayan sido condenados en cualquier época por sentencia judicial a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos”.
Esa disposición es representativa de que el constituyente primario no ignoró que hechos punibles podían ser medio para la pérdida de investidura, pero siempre y cuando existiera previa declaratoria judicial del hecho punible con pena privativa de la libertad.
Tal límite, por las causales de pérdida de investidura, me impidieron votar favorablemente la ponencia.
En los anteriores términos dejo expuestas las razones para salvar el voto a la sentencia que precede.
María Elena Giraldo Gómez.
Con el mayor respeto por quienes participaron de la opinión mayoritaria que permitió la aprobación de la sentencia de la cual me aparto, consigno por escrito los motivos de mi disentimiento.
1. La corporación, a través de su Sala Plena, venía sosteniendo que la expresión “dineros públicos” contenida en la causal de pérdida de investidura de congresista del numeral 4º del artículo 183 de la Constitución Nacional ”... Indebida destinación de dineros públicos” debía entenderse que “...cuando se habla de dinero se hace referencia a un símbolo, a un medio de cambio económico. No es posible contundirlo con bienes susceptibles de ser valorados en dinero, es decir, aquellos bienes que tienen un precio, un valor de cambio establecido... la expresión “dineros públicos”, la cual debe entenderse en su sentido técnico, es decir, en el sentido que le dan los hacendistas (C.C., art. 29) de medio de pago y medida de valor, de moneda, referida al impreso público” (1) .
(1) Expediente AC-4734, sentencia del 2 de julio de 1997, C.P. doctor Germán Ayala Mantilla.
En el mismo sentido se pronunció el 5 de junio del año en curso en cuanto rechazó extender la condición de dineros públicos a “...todo bien o servicio cuantificable en dinero; ...no se enmarcan dentro de la causal de pérdida de investidura que se comenta, dado que para tal fin la constitución expresamente hace alusión al uso indebido de dineros públicos y no de bienes públicos o bienes fiscales” (2) .
(2) Expediente AC-11759, sentencia de 5 de junio de 2001, C.P. doctor Manuel Urueta Ayola.
Pues bien, sin indicar realmente las razones que le permitieron asignar un alcance distinto a la expresión “dineros públicos” la sentencia dispuso que el mal uso probado de los tiquetes de avión por parte del demandado configura igualmente la causal; vale decir, concluyó que la destinación indebida de toda clase de bienes fiscales configura la causal de “indebida destinación de dineros públicos”.
La sentencia se limitó a afirmar que
“El énfasis interpretativo de la causal no ha de colocarse sobre la expresión ”dineros públicos“ sino sobre la forma en que se puede llevar a cabo su correcta destinación. En efecto, para la Sala, la indebida utilización de dineros públicos, puede llevarse a cabo de dos formas diferentes, de manera directa o de manera indirecta. Será directa cuando el congresista — con capacidad de ordenación del gasto dispone ilícitamente de recursos del erario, bien sea para obtener finalidades particulares (a través, por ejemplo, de la celebración de contratos estatales sin establecer su necesidad, oportunidad o conveniencia, tal y como se examinó en la sentencia del 20 de junio de 2000, expedientes AC-9875 y AC-9876) o para ordenar una destinación diferente a la establecida en el presupuesto para esos dineros públicos. Y se presentará la destinación indirecta cuando a pesar de haber sido ordenado el gasto para el objeto previsto en el respectivo presupuesto, el congresista propicia con su conducta una destinación distinta al objeto para el cual fueron consagrados” (3) .
(3) Sala Plena, sentencia de 13 de noviembre de 2001 AC-0101, actor Abel Benito Castro, pág. 21.
“La indebida destinación indirecta se materializa en que los dineros públicos destinados para el cumplimiento de las funciones del congresista terminan beneficiando a terceras personas ajenas al mencionado obietivo” (4) .
(4) Ibídem, pág. 22.
“Está plenamente probado en el proceso, que el representante Franklin Segundo García Rodríguez propició la destinación indebida de dineros públicos, al ceder a terceras personas ajenas al Congreso, los billetes de pasaje adquiridos por la Cámara de Representantes con recursos públicos, que le fueron entregados a su nombre para el desempeño de sus funciones como congresista en el período comprendido entre 1998 y 2000, por lo cual se halla incurso en la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 4º del artículo 183 de la Constitución Política, esto es, “indebida destinación de dineros públicos” (5) .
(5) Ibídem, pág. 56.
Merced al anterior razonamiento la Sala Plena llega a constatar que existe indebida destinación de dineros públicos cuando el congresista ordenador del gasto los aplica a objetos distintos de los previstos en la Constitución, la ley o el reglamento y cita al efecto algunos fallos que así lo han decidido y en relación con la que denomina destinación indirecta concluyó, para el caso concreto, que se configura cuando con dineros públicos se adquieren pasajes aéreos destinados a ser utilizados por los congresistas en el cumplimiento de sus funciones y éstos los ceden “a terceras personas ajenas al Congreso”.
Y como complemento del anterior razonamiento afirma en la página 24:
“Los billetes de pasaje aéreos no son bienes fiscales; son la prueba de contratos celebrados para la realización de las actividades de los congresistas”.
Pero si no son bienes fiscales, distintos de dineros públicos, me pregunto ¿qué otra naturaleza tienen? Los denominados bienes públicos son los bienes fiscales que conceptualmente corresponden a los bienes de los cuales el Estado es dueño, incluidos los dineros públicos, y tienen una condición jurídica semejante a los bienes propios de los particulares, y los bienes de uso público, destinados al uso de todos, sobre los cuales el Estado ejerce el dominio eminente.
Lo anterior implica que mediante la indebida destinación indirecta de dineros públicos no se destinan dineros públicos sino pasajes de avión y, por supuesto, todo otro bien que pueda adquirirse con dineros públicos. Este cambio del alcance del precepto aplicado requiere, como resulta obvio, una explicación que la providencia no proporciona, a menos que se tenga por tal la alusión que se hace a sentencias anteriores en los siguientes términos:
“Es por ello que el Consejo de Estado ha decretado la pérdida de investidura no solamente ante la indebida destinación de dineros públicos causada por los congresistas cuando actúan como ordenadores del gasto, sino en situaciones donde se utilizan instrumentos idóneos para cambiar la destinación de los dineros públicos como ha ocurrido frente a la contratación pública (7), los anticipos (8) y la autorizaciones (9)”.
Las citas 7, 8, 9, corresponden a las sentencias de 23 de mayo de 2000, expediente AC-9878, M.P. doctor Alejandro Ordóñez Maldonado; sentencia de 30 de mayo de 2000, expediente AC-9877, M.P. doctor Germán Rodríguez Villamizar y sentencia del 5 de febrero de 2001, expedientes acumulados AC-10528 y AC-10967, M.P. doctor Germán Ayala Mantilla. Sentencia de 8 de agosto de 2001, expedientes acumulados AC-10966 y AC-11274, M.P. doctor Reinaldo Chavarro Buriticá. Sentencia de 8 de agosto de 2001, expediente AC-12546, M.P. doctora María Elena Giraldo Gómez (6) .
(6) Ibídem pág. 20.
No obstante, examinadas las referidas providencias, en ninguna se ha concluido que la causal se configura por la indebida destinación de otros bienes fiscales distintos de dineros públicos, como se puede constatar fácilmente con su simple lectura. En efecto, en las cuatro primeras sentencias reseñadas se decretó la pérdida de investidura porque la mesa directiva de la Cámara autorizó la contratación de bienes y servicios innecesarios, superfluos, como el lavado dos veces de las fachadas de los edificios del congreso; en la siguiente un congresista se hizo pagar de los dineros del anticipo de un contrato una comisión por mediar en la adjudicación del mismo y en el tercero, el congresista demandado autorizó el pago de sueldos a una funcionaria desplazada al extranjero y no logró probar en el proceso que efectivamente había trabajado en su UTL. Es claro que en todos los casos se trató de indebida destinación de dineros públicos.
2. Para el suscrito magistrado los hechos imputados al congresista demandado y probados en el proceso no se adecuan a la descripción típica de la conducta sancionable con la pérdida de investidura, sin perjuicio de que constituyen un comportamiento lesivo del ordenamiento jurídico, susceptible de otra sanción.
La sentencia decidió levantar la investidura de congresista al demandado por una causal distinta de la prevista en la Constitución y en la Ley que no contempla la indebida o ilícita destinación de bienes fiscales en general sino precisa y claramente de dineros públicos.
Las palabras de las normas jurídicas tienen un significado que obliga al intérprete y al juez y constituyen el límite infranqueable de las interpretaciones posibles. Así, si la expresión “dineros públicos” como bien fiscal se extiende a pasajes aéreos no se está determinando el alcance de una expresión vaga o ambigua de la ley, ni se trata de realizar una interpretación extensiva o restrictiva del precepto que ocurre cuando las palabras restringen o amplían el sentido de la norma. No se trata, en suma, de una interpretación sino de la creación de una norma nueva.
Ratificación mi respeto y acatamiento por los decisiones de la Sala Plena, dejo consignados en este escrito las razones que expuse durante la discusión de la ponencia, hoy sentencia, de la cual discrepo.
H.H. Consejeros con toda consideración.
Reinaldo Chavarro Buriticá.
Respaldé la decisión que tomó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 13 de noviembre último para decretar la pérdida de la investidura de congresista del representante acusado.
Pero pienso que conviene aclarar mi voto en relación con los siguientes aspectos:
1. Suficiente habría sido para la Sala, como suficiente resultó para mí al votar favorablemente la ponencia presentada por la doctora Ligia López Díaz, la consideración relacionada única y exclusivamente con la cesión por el representante García Rodríguez de sus pasajes a terceras personas. Se configura así. sin atenuantes, la causal de indebida destinación de dineros públicos. Utilizó el representante buena parte de los pasajes a que tenía derecho no para el ejercicio de sus funciones sino en beneficio de terceros y para fines no previstos en la ley que son los que le dan derecho a tales pasajes para desplazarse hacia y desde el territorio de su circunscripción electoral.Sentencia T-397 de 2004
Ante la cesión a terceros de sus pasajes, no podía alegar en su defensa ni resultaba ésta eficaz con la manifestación y aún con la prueba del reembolso del valor de tales pasajes menos aún cuando aparece del expediente que el reembolso fue extemporáneo y, según lo señala la providencia, incompleto.Sentencia T-397 de 2004
2. Suficiente también habría sido para dar completo fundamento a la sentencia de 13 de noviembre, advertir, como a mi juicio ha debido hacerse sin consideración alguna adicional, que utilizar los pasajes aéreos para fines diferentes a los previstos por la ley y dar a aquellos destinación que no sea la que impone y demanda el ejercicio de las funciones del congresista y permitir su utilización por terceros, en beneficio de éstos, constituye, sin duda, destinación indebida de dineros públicos. Los pasajes a que tienen derecho los congresistas se adquieren y se pagan con dineros públicos. Si los utilizan terceras personas —ni siquiera miembros de la UTL del representante acusado— para fines diferentes a los previstos por la ley que son los que debe perseguir el propio congresista, se configura la indebida destinación de dineros públicos como causal de pérdida de investidura.
Alberto Arango Mantilla.
Con nuestro acostumbrado respeto por la voluntad mayoritaria, expresamos a continuación las razones por las cuales nos apartamos de la decisión adoptada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado:
La jurisprudencia del Consejo de Estado, ha sido reiterativa en el sentido de considerar que la causal de indebida destinación de dineros públicos no es posible extenderla o ampliarla a todo bien o servicio cuantificable en dinero, sino que debe limitarse, en los mismos términos en que lo expresa la Constitución, a aquellos eventos en que se dispone de “dineros públicos”, concepto eminentemente monetario que es restrictivo y de ninguna manera comprende otros bienes o especies diferentes al medio monetario. En este mismo sentido, el Diccionario de la Real Academia Española define el término dinero como “moneda corriente”.
De otro lado, con la decisión de la Sala Plena adoptada en la sentencia de la referencia no sólo se amplía una causal para volverla genérica, sino que se olvida que el proceso de pérdida de investidura también es un proceso sancionatorio sometido al principio doctrinal universal de que “no hay delito sin ley preexistente al hecho que se le imputa”, con lo cual se hacen merecedores de una sanción a inculpados por la jurisprudencia que la ley no quiso sancionar.
Como se expresó en el debate, la decisión se basa en argumentos tomados en torno al manejo contractual que no tienen aplicación a la utilización de unos tiquetes, como ocurre en el caso del Senador Franklin Segundo García Rodríguez, pues los eventos que se citan en la misma están relacionados con personas que determinaron la contratación y que con su voluntad incidieron en la misma, aspecto ajeno al asunto bajo estudio.
De otro lado, como igualmente se mencionó en el debate, lo ideal para proteger el patrimonio Estatal era la inclusión por parte del mismo constituyente de una fórmula que comprendiera todos los efectos económicos, como por ejemplo “la indebida destinación de bienes públicos”, y no como fue plasmada en la redacción de la carta política, dejando por fuera de la pérdida de investidura, la conducta imputada al senador García Rodríguez.
Juan Ángel Palacio Hincapié—Germán Ayala Mantilla—Germán Rodríguez Villamizar.