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Timestamp: 2020-01-25 16:30:55+00:00
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Corte Suprema di Cassazione sentenza 11209/2019
Ordinanza 11209/2019
Arricchimento senza causa nei confronti di una P.A.
Il riconoscimento dell'utilità da parte dell'arricchito non costituisce requisito dell'azione di indebito arricchimento, sicché il depauperato che agisce ex art. 2041 c.c. nei confronti della P.A. ha solo l'onere di provare il fatto oggettivo dell'arricchimento, senza che l'ente pubblico possa opporre il mancato riconoscimento dello stesso; tuttavia, le esigenze di tutela delle finanze pubbliche e la considerazione delle dimensioni e della complessità dell'articolazione interna della P.A. trovano adeguata tutela nel principio di diritto comune del cd. "arricchimento imposto", potendo, invece, l'Amministrazione eccepire e provare che l'indennizzo non è dovuto laddove l'arricchito ha rifiutato l'arricchimento ovvero non ha potuto rifiutarlo perché inconsapevole dell'"eventum utilitatis". (In applicazione del principio, la S.C. ha cassato la sentenza gravata che aveva riconosciuto all'appaltatrice l'indennizzo per indebito arricchimento per prestazioni sanitarie fornite oltre il tetto di spesa fissato dalla P.A.).
Corte di Cassazione, Sezione 3 civile, Ordinanza 24 aprile 2019, n. 11209 (CED Cassazione 2019)
Con sentenza n. 9694/2012 il Tribunale di Roma rigettava domanda di indennizzo ex articolo 2041 c.c. nella misura di Euro 173.880,40, oltre a interessi moratori come previsti dal Decreto Legislativo n. 231 del 2002, per prestazioni fornite oltre il tetto di spesa fissato dalla Regione Lazio, proposta da (OMISSIS) S.r.l. nei confronti in solido della Regione Lazio e dell'ASL RM (OMISSIS).
(OMISSIS) S.r.l. proponeva appello, cui le controparti resistevano; la Corte d'appello di Roma lo accoglieva con sentenza del 3 giugno 2017, condannando peraltro soltanto l'Asl e compensando le spese processuali tra l'appellante e la regione.
L'Azienda USL RM (OMISSIS) (già ASL RM (OMISSIS)) ha presentato ricorso contro (OMISSIS) S.p.A. e nei confronti della Regione Lazio, articolandolo in due motivi. (OMISSIS) S.p.A. si è difesa con controricorso e, successivamente, con memoria.
1.1 Il primo motivo denuncia violazione dell'articolo 112 c.p.c. e omessa eccezione di inammissibilità dell'appello ai sensi dell'articolo 360 c.p.c., n. 2.
La corte territoriale nulla avrebbe detto sulla "eccepita carenza dei presupposti del gravame", così violando l'articolo 112 c.p.c. ed incorrendo in un "vizio motivazionale insanabile" con connesso error in procedendo e in iudicando.
1.2 Nella premessa del ricorso (pagine 13-14) espositiva della vicenda processuale risulta che, costituendosi in appello, l'attuale ricorrente aveva eccepito l'inammissibilità del gravame ex articolo 342 c.p.c. in quanto sarebbe stata solo la riproposizione di quanto addotto in primo grado senza confutazione specifica delle ragioni della sentenza de Tribunale. Peraltro, a proposito del contenuto dell'atto d'appello (ancora pagina 13) si espone solo che "impugnava la pronuncia... chiedendone la riforma integrale". Pertanto il motivo risulta generico/non autosufficiente, e quindi inammissibile.
2.1 Il secondo motivo denuncia violazione e falsa applicazione dell'articolo 2041 c.c. ai sensi dell'articolo 360 c.p.c., n. 2.
Il giudice d'appello ha ritenuto non necessario "il riconoscimento dell'utilitas da parte dell'arricchito essendo sufficiente che l'arricchimento non fu consapevole o non fu voluto, vale a dire che si sia trattato di un arricchimento imposto" (passo tratto da pagina 2 della sentenza impugnata). Secondo la ricorrente ciò potrebbe valere per i privati, ma non per "prestazioni illegittimamente eseguite nei riguardi della P.A.", come nel caso in esame, "in cui il travalicamento dei limiti inderogabili per essa fissati ex lege esclude in re ipsa il riconoscimento dell'arricchimento e tantomeno può configurarsi un arricchimento imposto": sarebbe vietato alla pubblica amministrazione effettuare spese per prestazioni oltre il tetto di spesa predeterminato. Quest'ultimo, poi, "al contrario di quanto affermato", sarebbe stato noto a controparte, che avrebbe dovuto tenerne conto. Si richiama la normativa relativa alla identificazione del tetto di spesa, al quale la regione Lazio si sarebbe attenuta; l'accettazione di tali parametri sarebbe necessaria per operare a carico del servizio sanitario nazionale, per cui controparte vi avrebbe aderito; sarebbe pertanto irrilevante l'argomento del giudice d'appello per cui soltanto nel 2008 l'Asl avrebbe applicato il tetto di spesa, in quanto questo sarebbe stato comunicato dalla regione Lazio già nel settembre;007. Proprio per tale normativa il Tribunale avrebbe rigettato la domanda.
Le prestazioni rese oltre il tetto di spesa non sarebbero vantaggiose. per l'amministrazione intesa come servizio sanitario nazionale, perchè il superamento del tetto verrebbe a ledere il bene primario delle risorse pubbliche, impedendo alla pubblica amministrazione di accettare e remunerare tali prestazioni, che ex lege sarebbero pertanto inutiliter data, a prescindere da ogni posteriore valutazione soggettiva della pubblica amministrazione. Nulla pertanto varrebbe di quanto affermato dalla corte territoriale sulla presunta accettazione delle prestazioni oltre il tetto di spesa di (OMISSIS) da parte dell'attua e ricorrente.
2.2 Questo motivo affronta ex professo le ragioni per cui la corte territoriale ha riconosciuto l'indennizzo ex articolo 2041 c.c.
Il Tribunale, nella sua pronuncia, richiamata la normativa di sistema (L. n. 502 del 1992, articoli 1 e 8 sexies il secondo disponente che le strutture eroganti assistenza ospedaliera e ambulatoriale a carico del servizio sanitario nazionale "sono finanziate secondo un ammontare globale predefinito", limite preventivamente fissato dalla regione in termini annuali per ciascuna struttura sanitaria pubblica e privata - nonchè la L. n. 449 del 1997, articolo 1, comma 32, L. n. 662 del 1996, articolo 32, comma 8, e L. Regione Lazio n. 4 del 2003, articolo 18) e dato atto che nell'atto di citazione si era addotto che il limite di spesa era stato assegnato all'attrice per l'anno 2007 con D.G.R. 19 giugno 2007, n. 437, era giunto al rigetto della domanda "per difetto degli elementi costitutivi del diritto fatto valere".
La corte territoriale ha completamente riformato la suddetta decisione di primo grado.
Nella motivazione, richiama una propria giurisprudenza connessa al fatto che le prestazioni corrispondevano al trattenimento in lungodegenza di pazienti che non potevano essere trasferiti in altre strutture sanitarie regionali (è pacifico che (OMISSIS) è società proprietaria di una casa di cura per malattie mentali), e invoca S.U. 26 maggio 2015 n. 10798 per affermare che "non è necessario il riconoscimento della utilitas da parte dell'arricchito, essendo sufficiente che l'arricchimento non fu consapevole o non fu voluto, vale a dire che si sia trattato di un arricchimento imposto". Dato atto che "soltanto nel settembre 2007 la Regione aveva comunicato il tetto di spesa", che l'Asl "aveva già liquidato e pagato le fatture del 2007, senza alcuna obiezione o riserva", solo in seguito operando una compensazione sulle prestazioni da pagare effettuate nel 2008, la corte poi rileva (genericamente, non può non notarsi) che "non risulta che la (OMISSIS) avrebbe potuto richiedere il trasferimento di pazienti lungodegenti, che sarebbe stato reso ancora più inopportuno considerando anche che il superamento" del tetto di spesa di Euro 8.905.000 "era stato alquanto contenuto". Dopodichè, senza ulteriori argomentazioni oltre al fatto che il quantum non è contestato, il giudice d'appello dichiara dovuto all'appellante l'indennizzo nella misura richiesta.
2.3 È evidente che in tal modo la corte territoriale (come in sostanza, anche se talora non del tutto linearmente, adduce il motivo in esame) ha frainteso l'invocata pronuncia delle Sezioni Unite invocate, per cui il riconoscimento dell'utilità da parte dell'arricchito non costituisce requisito dell'azione di indebito arricchimento, sicchè il depauperato che agisce ex articolo 2041 c.c. nei confronti della P.A. ha solo l'onere di provare il fatto oggetto del arricchimento, senza che l'ente pubblico possa opporre il suo mancato riconoscimento, esso potendo invece eccepire e provare che l'arricchimento non fu voluto e non fu consapevole, e che si trattò pertanto di "arricchimento imposto". Quindi, se si tratta di arricchimento imposto - l'onere probatorio del quale grava sulla pubblica amministrazione - non spetta l'indennizzo ex articolo 2041 c.c. (così infatti è la massima che è stata redatta per S.U. 26 maggio 2015 n. 10798: "Il riconoscimento dell'utilità da parte dell'arricchito non costituisce requisito dell'azione di indebito arricchimento, sicchè il depauperato che agisce ex articolo 2041 c.c. nei confronti della P.A. ha solo l'onere di provare il fatto oggettivo dell'arricchimento, senza che l'ente pubblico possa opporre il mancato riconoscimento dello stesso, esso potendo, invece, eccepire e provare che l'arricchimento non fu voluto o non fu consapevole, e che si trattò, quindi, di "arricchimento imposto").
2.4 Seguendo l'insegnamento nomofilattico, tra gli arresti massimati si rinviene la recente Cass. sez. 1, 27 giugno 2017 n. 15937, la quale osserva che, appunto, mentre chi agisce ex articolo 2041 c.c. ha solo l'onere di provare il dato oggettivo dell'arricchimento, "le esigenze di tutela delle finanze pubbliche" si riversano nel principio di diritto comune del cosiddetto "arricchimento imposto", potendo dunque la pubblica amministrazione eccepire e provare che l'indennizzo non è dovuto laddove l'arricchito ha rifiutato l'arricchimento ovvero non ha potuto rifiutarlo perchè inconsapevole dell'eventum utilitatis ("Il riconoscimento dell'utilità da parte dell'arricchito non costituisce requisito dell'azione di indebito arricchimento, sicchè il depauperato che agisce ex articolo 2041 c.c. nei confronti della P.A. ha solo l'onere di provare il fatto oggettivo dell'arricchimento, senza che l'ente pubblico possa opporre il mancato riconoscimento dello stesso; tuttavia, le esigenze di tutela delle finanze pubbliche e la considerazione delle dimensioni e della complessità dell'articolazione interna della P.A. trovano adeguata tutela nel principio di diritto comune del cd. "arricchimento imposto", potendo, invece, l'Amministrazione eccepire e provare che l'indennizzo non è dovuto laddove l'arricchito ha rifiutato l'arricchimento ovvero non ha potuto rifiutarlo perchè inconsapevole dell'"eventum utilitatis"). E tale pronuncia ciò ha affermato per un caso in cui era stato - correttamente, quindi - negato l'indennizzo ex articolo 2041 c.c. per opere aggiuntive che in un appalto pubblico l'appaltatore aveva eseguito senza richiederne l'autorizzazione, e quindi violando uno specifico precetto normativo.
Sulla stessa linea si è poi collocata l'ancor più recente Cass. sez. 1, ord. 13 giugno 2018 n. 15415 che, a proposito di spese comunali fuori bilancio, che insegna che in tal caso la pubblica amministrazione, a fronte di azione ex articolo 2041 c.c. proposta nei suoi confronti dall'amministratore, può allegare e provare che l'arricchimento è stato non voluto, o non consapevole, ovvero imposto ("In tema di spese comunali fuori bilancio, qualora il funzionario pubblico attivi un impegno di spesa per l'ente locale senza l'osservanza dei controlli contabili relativi alla gestione dell'ente, si determina una frattura "ope legis" del rapporto di immedesimazione organica, sicchè il rapporto obbligatorio, non perfezionatosi nei confronti della P.A., si costituisce tra il privato e l'amministratore. Quest'ultimo peraltro può agire nei confronti della P.A. ai sensi dell'articolo 2041 c.c., avendo solo l'onere di provare il fatto oggettivo dell'arricchimento senza che sia necessario alcun riconoscimento dell'utilità della prestazione da parte dell'ente e salva la possibilità, per quest'ultimo, di dimostrare che l'arricchimento sia stato non voluto, non consapevole ovvero imposto").
2.5 È più che evidente, quindi, l'errore di diritto in cui è incorsa la corte territoriale.
Nella sua scarna motivazione, come già si è visto, afferma che, in conseguenza del principio espresso dalle Sezioni Unite sopra citate, "non è necessario il riconoscimento della utilitas da parte dell'arricchito, essendo sufficiente che l'arricchimento non fu consapevole o non fu voluto, vale a dire che si sia trattato di un arricchimento imposto". Dunque, secondo la corte, non occorre il riconoscimento dell'utilità, ma se l'arricchimento non è stato consapevole e non e stato voluto, ovvero è stato un arricchimento imposto, l'arricchito dovrebbe indennizzare. Tale è il significato se la natura ci arricchimento imposto viene, appunto, intesa come presupposto sostitutivo (nel senso li sufficiente) rispetto al riconoscimento della utilità da parte dell'arricchito: l'esatto contrario dell'insegnamento nomofilattico, poichè l'arricchimento imposto, proprio per la sua natura di imposizione, non comporta indennizzo alcuno a chi l'imposizione ha effettuato, secondo i principi generali contrari alla coazione/costrizione nei rapporti tra i soggetti, anche se si tratta di rapporti economici/commerciali, qualora non sia stato inadempiuto alcun obbligo da parte del soggetto che verrebbe ad essere coartato. Diversamente, lo strumento indennitario dell'articolo2041 c.c., anzichè ripianare una situazione che ha perduto un corretto equilibrio economico, servirebbe per abusare delle capacità patrimoniali del soggetto cui l'indennizzo viene richiesto.
Al contrario, l'arricchimento imposto esclude l'indennizzo ex articolo 2041 c.c.; e imposto significa, appunto, anche arricchimento non voluto. Deliberando il tetto di spesa, la pubblica amministrazione ha adempiuto ai suoi obblighi di legge (che, come si è visto, erano stati evidenziati dalla sentenza di prime cure, e il giudice d'appello invece ha del tutto pretermesso) di sana gestione delle finanze pubbliche e, al tempo stesso, comunicando all'attuale ricorrente il limite di spesa determinato, le ha implicitamente ma inequivocamente comunicato pure il suo diniego di una spesa superiore, ovvero la sua volontà contraria a prestazioni ulteriori rispetto a quelle il cui corrispettivo sarebbe rientrato nel limite di spesa.
Nel caso in esame, dunque, l'arricchimento - se tale lo si definisce - è stato indubbiamente un arricchimento non voluto, id est imposto nel senso, come si è visto, già più volte affermato da questa Suprema Corte: il che esclude ogni indennizzo.
2.6 Le argomentazioni di (OMISSIS), per cui essa non avrebbe potuto contenere la spesa entro il limite dettato dalla pubblica amministrazione, non potendo dimettere i pazienti, non possono a loro volta avere alcun rilievo. Se in tal modo si ragionasse, si costruirebbe un vero e proprio espediente per aggirare il limite di spesa: fornire prestazioni oltre il limite di spesa renderebbe poi dovuto ugualmente il corrispettivo, soltanto sostituendogli l'"etichetta" giuridica: da adempimento d'obbligo nel sussistente rapporto a indennizzo ex articolo 2041 c.c. E così la normativa che impone un limite di spesa verrebbe neutralizzata, contro il principio ermeneutico della conservazione, in quanto non esplicherebbe più alcun effetto di controllo delle pubbliche finanze: effetto, d'altronde, palesemente riconducibile all'articolo 97 Cost., anche anteriormente alla novellazione operata dalla Legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1 (che ha introdotto un nuovo comma 1 per cui le pubbliche amministrazioni "assicurano l'equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico" in coerenza con l'ordinamento Eurounitario), poichè il principio del "buon andamento" dell'amministrazione, presente nel comma 1 originario - ora comma 2 - investe ictu oculi anche il profilo della gestione finanziaria. Diversamente opinando, l'entità delle spese pubbliche sarebbe rimessa alle scelte di strutture private, anche se accreditate: il che è chiaramente insostenibile.
La difesa di (OMISSIS) per legittimare la richiesta d'indennizzo, poi, si è fondata su una sorta di stato di necessità: la sua casa di cura non avrebbe potuto, quando il livello di spesa consentito era stato raggiunto, dimettere i pazienti, viste le loro condizioni di salute. Questo argomento è stato almeno in parte condiviso dalla corte territoriale che, dopo l'inversione del concetto di arricchimento imposto già sopra rilevata, ha dato atto che "soltanto nel settembre 2007 la Regione aveva comunicato il tetto di spesa" (non si comprende, in effetti, l'espressione "soltanto", considerato che la controricorrente stessa rimarca che il livello di spesa fu superato da essa solo il 24 dicembre 2007) e altresì che "non risolta che la (OMISSIS) avrebbe potuto richiedere il trasferimento di pazienti lungodegenti, che sarebbe stato reso ancora più inopportuno considerando anche che i superamento del budget, rispetto al tetto di spesa...,era stato alquanto contenuto". Un simile ragionamento è inconsistente. La casa di cura, essendo inserita in forza dell'accreditamento (pare provvisorio all'epoca, ma quel che conta è che vi fosse) nel sistema sanitario pubblico, non poteva "evadere" dalla sua struttura normativa; e quindi, se davvero avesse avito in ricovero persone lungodegenti, avrebbe dovuto preventivamente determinare il numero di pazienti che avrebbe potuto accogliere, quantomeno da quando, cioè quasi tre mesi prima del superamento del limite di spesa (settembre 2007), era venuta a conoscenza dell'importo della somma che avrebbe costituito il corrispettivo delle sue prestazioni. Imputet sibi, dunque, per non essersi organizzata in proporzione al corrispettivo che avrebbe ricevuto, non accogliendo un numero eccessivo di ulteriori pazienti, così da restare nei limiti della spesa prevista.
Pertanto, nel caso in esame si è dinanzi ad un arricchimento imposto non solo confliggente con le specifiche normative che concretizzano in questo settore la tutela delle finanze pubbliche, ma altresì derivato, ictu oculi, da una modalità di gestione della struttura accreditata che non è stata conforme a prudenza e diligenza sotto il profilo della previsione dei propri costi in rapporto a quanto si sarebbe potuto acquisire come corrispettivo dalla pubblica amministrazione.
Il motivo, in conclusione, deve essere accolto, e per quanto si è già evidenziato sussistono i presupposti per la decisione nel merito ai sensi dell'articolo 384 c.p.c., comma 2, nessun ulteriore accertamento di fatto essendo necessario. La sentenza, quindi, deve essere cassata in accoglimento del ricorso e, nel merito, deve essere rigettata la domanda proposta da (OMISSIS) S.r.l.
Considerata la difformità delle sentenze di primo grado e di secondo grado, si stima equo compensare le spese processuali del grado d'appello e del presente grado.
Accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e decidendo nel merito rigetta la domanda proposta da (OMISSIS) S.r.l.
Compensa le spese processuali del secondo e del presente grado.