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Timestamp: 2016-10-28 02:47:35
Document Index: 161821065

Matched Legal Cases: ['Art. 29', 'BGE', 'Art. 82', 'Art. 89', 'BGE', 'Art. 95', 'Art. 95', 'BGE', 'Art. 106', 'BGE', 'Art. 106', 'Art. 105', 'Art. 95', 'Art. 105', 'Art. 9', 'BGE', 'Art. 97', 'Art. 76', 'Art. 664', 'Art. 105', 'BGE', 'Art. 105', 'Art. 76', 'Art. 38', 'Art. 664', 'Art. 12', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 5', 'Art. 9', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 7', 'Art. 19', 'BGE', 'Art. 18', 'Art. 5', 'Art. 9', 'BGE', 'BGE', 'Art. 107', 'Art. 66', 'Art. 68']

2C_900/2011 (02.06.2012)
2C_900/2011
Urteil vom 2. Juni 2012
Bundesrichter Karlen, Seiler, Donzallaz, Stadelmann,
Stadt Z�rich, vertreten durch die Liegenschaftenverwaltung der Stadt Z�rich, Strassburgstrasse 9, Postfach, 8022 Z�rich,
Beschwerdef�hrerin, vertreten durch Rechtsanwalt Prof. Dr. Tomas Poledna,
Baudirektion des Kantons Z�rich,
Walcheplatz 2, Postfach, 8090 Z�rich.
Konzessionsgeb�hren,
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Z�rich, 3. Kammer,
vom 8. September 2011.
Die Stadt Z�rich ist seit dem Jahr 1959 Eigent�merin des B�rohauses mit Ladengesch�ft bei der Bahnhofbr�cke in Z�rich, das auf der Ostseite etwas auf die Limmat hinausragt. Im Erdgeschoss dieses Geb�udes, das gemeinhin als ehemaliges "Globus-Provisorium" bekannt ist, befindet sich zurzeit ein Grossverteiler; das Obergeschoss wird von st�dtischen Beh�rden genutzt. Die Baudirektion des Kantons Z�rich erneuerte letztmals am 29. September 2009 die befristete wasserrechtliche Konzession f�r die Inanspruchnahme des �ffentlichen Gew�sserareals durch dieses Geb�ude. Weiter erteilte sie die wasserpolizeiliche Ausnahmebewilligung und die gem�ss Fischereigesetz erforderlichen Bewilligungen f�r die Inanspruchnahme des �ffentlichen Gew�sserraums, um "das B�rohaus mit Ladengesch�ft" bis zum 31. Dezember 2020 fortbestehen zu lassen. Zugleich setzte sie die geschuldete j�hrliche Nutzungsgeb�hr auf Fr. 172'368.-- fest. Die Geb�hr hatte zuvor Fr. 50'421.25 pro Jahr betragen.
Der Regierungsrat wies am 22. Dezember 2010 den Rekurs ab, den die Stadt Z�rich gegen die H�he der neuen Geb�hr erhoben hatte. Das Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich hiess die dagegen ergriffene Beschwerde der Stadt Z�rich am 8. September 2011 teilweise gut und setzte die j�hrlich zu entrichtende Konzessionsgeb�hr auf Fr. 141'183.-- fest.
Die Stadt Z�rich beantragt dem Bundesgericht mit Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten, das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 8. September 2011 sei aufzuheben und die Nutzungsgeb�hr sei auf Fr. 54'999.--, eventualiter auf Fr. 86'184.-- festzusetzen.
Die Baudirektion ersucht um Abweisung des Rechtsmittels. Das Verwaltungsgericht stellt Antrag, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.
1.1 Das Bundesgericht pr�ft seine Zust�ndigkeit bzw. die Zul�ssigkeit des Rechtsmittels von Amtes wegen (Art. 29 Abs. 1 BGG) und mit freier Kognition (BGE 137 III 417 E. 1).
1.2 Die Beschwerde richtet sich gegen den Endentscheid einer letzten kantonalen Instanz in einer Angelegenheit des �ffentlichen Rechts (Art. 82 lit. a, 86 Abs. 1 lit. d und Abs. 2, 90 BGG). Die beschwerdef�hrende Stadt Z�rich ist durch die Geb�hrenfestsetzung wie eine Privatperson betroffen und damit aufgrund von Art. 89 Abs. 1 BGG zur Beschwerde legitimiert (BGE 134 II 45 E. 2.2.1 S. 47; Urteil 2C_770/2011 vom 25. Januar 2012 E. 1.3.1, zur Publikation vorgesehen, in: ZBl 113/2012 S. 206), sodass auf das Rechtsmittel einzutreten ist.
1.3 Mit der Beschwerde kann eine Rechtsverletzung nach Art. 95 und 96 BGG geltend gemacht werden. Soweit, wie im vorliegenden Fall, die Anwendung kantonalen (Gesetzes-)Rechts ger�gt wird, kann im Wesentlichen geltend gemacht werden, der angefochtene Entscheid verstosse gegen Bundesrecht (Art. 95 lit. a BGG), hier namentlich gegen die verfassungsm�ssigen Rechte und Grunds�tze (BGE 137 V 143 E. 1.2 S. 145; 134 II 349 E. 3 S. 351). Die Verletzung von Grundrechten und von kantonalem und interkantonalem Recht pr�ft das Bundesgericht nur unter R�ge- und Begr�ndungsvorbehalt (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 133 II 249 E. 1.4.2 S. 254; zum Ganzen Urteil 2C_705/2011 vom 26. April 2012 E. 1.6 betreffend das Grundst�ckgewinnsteuerrecht des Kantons Z�rich). Der Grundsatz der Rechtsanwendung von Amtes wegen im Sinne von Art. 106 Abs. 1 BGG gilt insofern nicht.
1.4 Das Bundesgericht legt sodann seinem Urteil den von der Vorinstanz festgestellten Sachverhalt zugrunde (Art. 105 Abs. 1 BGG). Deren Sachverhaltsfeststellungen k�nnen nur berichtigt werden, sofern sie offensichtlich unrichtig sind oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruhen (Art. 105 Abs. 2 BGG). Dies ist dann der Fall, wenn der Sachverhalt willk�rlich ermittelt worden (Art. 9 BV) oder dessen Feststellung unter Verletzung verfassungsm�ssiger Rechte und Grunds�tze zustande gekommen ist (BGE 135 II 145 E. 8.1 S. 153). Zudem muss aufgezeigt werden, dass die Behebung des Mangels f�r den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1 BGG).
Zu pr�fen ist, ob die verordnungsgem�ss bestimmte Konzessionsgeb�hr vor dem Verfassungsrecht standh�lt.
2.1 Die Gew�sserhoheit, das heisst die �ffentlich-rechtliche Sachherrschaft �ber die Wasservorkommen, liegt von Bundesverfassungs wegen bei den Kantonen (Art. 76 Abs. 4 Satz 1 BV; vgl. auch Art. 664 Abs. 2 ZGB). Die Kompetenz zur Abgrenzung der �ffentlichen von den privaten Gew�ssern ist ein Teilaspekt der Gew�sserhoheit. Auch sie steht dementsprechend den Kantonen zu (MARKUS R�SSLI, in: Isabelle H�ner/Markus R�ssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Z�rcher Kantonsverfassung, 2007, N. 5 zu Art. 105 KV/ZH). Die Kantone umschreiben, in welchem Rahmen und Ausmass �ffentliche Sachen, soweit diese im Gemeingebrauch stehen, genutzt werden k�nnen und auf welche Weise �ffentlicher Grund von Dritten - Allgemeinheit oder anderes Gemeinwesen - ben�tzt werden darf. Dabei unterscheiden die Kantone und die Praxis �blicherweise zwischen schlichtem Gemeingebrauch, gesteigertem Gemeingebrauch und Sondernutzung (BGE 135 I 302 E. 3.1 S. 306 f.; PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI/ MARKUS M�LLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Aufl., 2009, � 51 N. 1; ULRICH H�FELIN/GEORG M�LLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., 2010, N. 2371; TOBIAS JAAG, Gemeingebrauch und Sondernutzung �ffentlicher Sachen, in: ZBl 93/1992 S. 150 ff.; ANDR� GRISEL, Trait� de droit administratif, 2. Aufl., 1984, Band II, S. 543 ff.).
2.2 Diese Dreiteilung ist auch dem Recht des Kantons Z�rich bekannt (R�SSLI, a.a.O., N. 6 ff. zu Art. 105 KV/ZH; TOBIAS JAAG, Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Z�rich, 3. Aufl., 2005, N. 3420 ff.). So sieht � 46 Abs. 1 des Wasserwirtschaftsgesetzes [des Kantons Z�rich] vom 2. Juni 1991 (WWG/ZH; LS 724.11) vor, dass die den Gemeingebrauch beschr�nkenden oder �bersteigenden Nutzungen der �ffentlichen Gew�sser, die dazu erforderlichen Bauten und Anlagen sowie deren �nderungen je nach Art der Nutzung einer Konzession oder einer Bewilligung bed�rfen. Eine Bewilligung reicht aus, soweit es um gesteigerten Gemeingebrauch geht, w�hrend im Fall einer Sondernutzung eine Konzession erforderlich ist. Soll das �ffentliche Gew�sser, soweit es �berhaupt dem Gemeingebrauch zug�nglich ist, von einer nat�rlichen Person, einer juristischen Person oder einem anderen Gemeinwesen dauerhaft und unter Einsatz baulicher Vorkehren genutzt werden, stellt dies regelm�ssig eine Sondernutzung der �ffentlichen Sache dar (ANDR� W. MOSER, Der �ffentliche Grund und seine Ben�tzung, 2011, S. 271). Als solche unterliegt sie der Konzessionspflicht (� 36 Abs. 1 WWG/ZH).
2.3 F�r die Einr�umung des (Konzessions-)Rechts zur Sondernutzung an einer �ffentlichen Sache kann der Kanton gest�tzt auf Art. 76 Abs. 4 Satz 2 BV eine Konzessionsgeb�hr erheben (MOSER, a.a.O., S. 280). Die erforderliche Gesetzesgrundlage (Art. 38 Abs. 1 lit. d KV/ZH; vgl. auch Art. 664 Abs. 3 ZGB) findet sich im Kanton Z�rich in � 47 WWG/ZH. Die Bemessung der Konzessionsgeb�hr richtet sich nach den �� 16 ff. der Geb�hrenverordnung [des Kantons Z�rich] vom 21. Oktober 1992 zum Wasserwirtschaftsgesetz (GebV WWG/ZH; LS 724.21). � 17 GebV WWG/ZH wurde am 14. April 2010 ge�ndert, weicht aber im hier interessierenden Bereich nicht von der fr�heren Fassung ab, sodass - wie die Vorinstanz zu Recht ausf�hrt (vgl. dazu E. 2.3-2.5 des angefochtenen Entscheids) - offenbleiben kann, welche Fassung letztlich anwendbar ist. Den nachfolgenden Erw�gungen wird der revidierte Wortlaut zugrunde gelegt.
2.4 Gem�ss � 47 Abs. 1 WWG/ZH sind sowohl konzessions- als auch bewilligungspflichtige Nutzungen �ffentlicher Gew�sser geb�hrenpflichtig. Nach Absatz 2 dieser Norm bemisst sich die Nutzungsgeb�hr nach Massgabe der einger�umten Sondervorteile, namentlich des wirtschaftlichen Nutzens, der Art und Dauer der Konzession oder der Bewilligung, der f�r die �ffentlichkeit entstehenden Nachteile, des Verwendungszwecks, der Menge des beanspruchten Wassers sowie - bei der Inanspruchnahme der Gew�sser - des Werts angrenzender Grundst�cke. Bei erheblichen �ffentlichen Interessen k�nnen Geb�hren reduziert, oder es kann darauf verzichtet werden (� 47 Abs. 6 WWG/ZH). Weiter bestimmt � 17 Abs. 1 GebV WWG/ZH, dass f�r bewilligungspflichtige lang dauernde und intensive Inanspruchnahmen, insbesondere zu baulichen Zwecken, eine j�hrlich festzusetzende Nutzungsgeb�hr zu entrichten sei. Die Geb�hr ergibt sich aus dem Landwert multipliziert mit dem Zinssatz.
2.5 Aufgrund von � 17 Abs. 3 GebV WWG/ZH folgt der hier massgebende Zinssatz dem jeweils am 1. Januar geltenden Referenzzinssatz f�r alte erste Hypotheken f�r Wohnbauten gem�ss Art. 12a der Verordnung vom 9. Mai 1990 �ber die Miete und Pacht von Wohn- und Gesch�ftsr�umen (VMWG; SR 221.213.11). Das Eidgen�ssische Volkswirtschaftsdepartement bzw. das Bundesamt f�r Wohnungswesen ist aufgrund der j�ngsten �nderung der VMWG, die am 1. Dezember 2011 in Kraft trat, dazu �bergegangen, das Zinsniveau viertelj�hrlich bekannt geben. Bei der im vorliegenden Fall noch massgebenden j�hrlichen Sichtweise belief sich der Referenzzinssatz zu Beginn des Jahres 2009 auf 3,5 %. Seit dem 2. Dezember 2011 betr�gt er unver�ndert 2,5 %. Der Landwert richtet sich, so � 17 Abs. 2 GebV WWG/ZH, nach der regierungsr�tlichen Weisung - letztmals vom 12. August 2009 - an die Steuerbeh�rden �ber die Bewertung von Liegenschaften und die Festsetzung der Eigenmietwerte (LS 631.32). In der Stadt Z�rich ist dabei f�r die Geb�hrenberechnung bei kommerzieller Nutzung der Landwert f�r die Lageklasse 1, Bauland f�r Gesch�ftsh�user, massgebend (� 17 Abs. 2 lit. b GebV WWG/ZH). In der Folge setzte die Baudirektion des Kantons Z�rich mit Anordnung vom 11. August 2009 (Baudirektionsverf�gung Nr. 1442) in der Stadt Z�rich den Landwert des Uferlandes f�r die Zwecke von Konzessionierungen einheitlich auf Fr. 16'200.-- pro m2 fest.
3.1 Formelgem�ss ergibt sich f�r die beanspruchten 304 m2 Wasserfl�che nach dem Ausgef�hrten eine j�hrliche Konzessionsgeb�hr von Fr. 172'368.-- (304 m2 x Fr. 16'200.-- x 3,5/100), wie sie die Baudirektion des Kantons Z�rich in der Verf�gung vom 29. September 2009 an sich zutreffend festgesetzt hat. Die Beschwerdef�hrerin stellt nicht in Frage, dass � 17 GebV WWG/ZH korrekt angewendet wurde. Hingegen macht sie geltend, die verordnungskonform ermittelte Geb�hrenh�he verletze im Ergebnis ihre verfassungsm�ssigen Rechte, insbesondere das �quivalenzprinzip und den Grundsatz von Treu und Glauben. Bei der Anwendung von � 17 GebV WWG/ZH werde mehreren wesentlichen Umst�nden �berhaupt nicht Rechnung getragen.
3.2 Die Vorinstanz erachtet die von der Beschwerdef�hrerin ge�bte Kritik in einem Punkt f�r berechtigt. Sie stellt fest, dass der fragliche Bau das �ffentliche Gew�sser, die Limmat, nicht im gesamten Umfang von 304 m2 in gleicher Weise beanspruche. So rage der Boden des Geb�udes auf rund 194 m2 in geringer H�he auf die Limmat hinaus, w�hrend auf den restlichen rund 110 m2 lediglich das Dach in einigen Metern H�he in die Limmat auskrage. Diese Dachauskragung beeintr�chtige den Gemeingebrauch nur beschr�nkt und sei f�r die Konzession�rin nicht von grossem Nutzen. Das �quivalenzprinzip gebiete daher, f�r diese Fl�che von 110 m2, welche auf die Auskragung entf�llt, die nach � 17 GebV WWG/ZH ermittelte Geb�hr herabzusetzen. Die Vorinstanz sieht aus verfahrens�konomischen Gr�nden von einer R�ckweisung an die Unterinstanz ab und f�hrt reformatorisch einen Reduktionsfaktor ein, den sie auf 50 % festsetzt. Danach ermittelt sie den Betrag der j�hrlichen Konzessionsgeb�hr wie folgt: Anteil f�r Bodenfl�che des B�rohauses (194 m2 x Fr. 16'200 x 3,5/100, ausmachend Fr. 109'998.--), nebst Anteil f�r die auskragende Dachfl�che (110 m2 x Fr. 16'200 x 3,5/100 x 0,5, mithin Fr. 31'185.--). Auf diese Weise gelangt sie zu einem Total von Fr. 141'183.--.
3.3 Die Beschwerdef�hrerin ist der Auffassung, die von der Vorinstanz ermittelte und damit bereits verminderte Geb�hrenh�he verletze das �quivalenzprinzip nach wie vor. Sie erachtet die Berechnungsweise, die der Kanton Z�rich fr�her - gest�tzt auf unver�nderte Rechtsgrundlagen - angewendet hat, weiterhin als zutreffend. Mit der alten Formel sei auch dem Umstand Rechnung getragen worden, dass das Geb�ude lediglich den Luftraum �ber der Limmat, nirgends hingegen die Wasserfl�che als solche beansprucht. Deshalb sei f�r die Bodenfl�che eine Geb�hrenreduktion von 50 % vorgenommen und f�r die Dachauskragung �berhaupt auf eine Geb�hrenerhebung verzichtet worden. Die Beschwerdef�hrerin erkl�rt, sie habe auf die Weitergeltung dieser w�hrend Jahrzehnten ge�bten Praxis vertrauen d�rfen; jedenfalls verm�ge sich die erfolgte Praxis�nderung nicht auf einen ernsthaften sachlichen Grund zu st�tzen.
4.1 Die Konzessionsabgabe f�r die Inanspruchnahme �ffentlicher Gew�sser stellt nach dem Gesagten eine Sondernutzungsgeb�hr dar. Es handelt sich um eine Kausalabgabe ("taxe causale") und nicht um eine Gemengsteuer ("imp�t mixte"). Eine Gemengsteuer kennzeichnet sich durch die Kombination einer Kausalabgabe mit einer artreinen Steuer (sog. Fiskalsteuer), und zwar in einer einheitlichen Abgabe (vgl. BGE 131 I 386 E. 3.5 S. 392 f. [von den Services industriels de Gen�ve erhobene Geb�hr f�r die Ben�tzung �ffentlichen Grundes; Kausalabgabe]; 128 I 102 E. 4b S. 107 [Geb�hr f�r die Erteilung des Gastgewerbepatents im Kanton Solothurn; Gemengsteuer]; 126 I 180 E. 2b/cc S. 185 [Grundbuchabgabe im Kanton Solothurn; Kausalabgabe]; 121 I 129 E. 3a S. 131 [Taxistandplatzgeb�hr in der Stadt Z�rich; Charakter offengelassen]; 118 Ib 60 E. 3b S. 65 [Einregistrierungsgeb�hr im Kanton Genf; Kausalabgabe]). Eine fiskalische Komponente ist vorliegend weder geltend gemacht noch ersichtlich.
4.2 Die kantonalen Instanzen gehen zu Recht davon aus, dass die Konzessionsgeb�hr das verfassungsrechtliche �quivalenzprinzip einhalten muss (BGE 138 II 70 E. 5.3 S. 73). Das �quivalenzprinzip gilt praxisgem�ss auch f�r Konzessionsgeb�hren (BGE 121 II 183 E. 4a S. 188), jedenfalls dann, wenn sie eine Leistung abgelten, die grunds�tzlich jedermann zur Verf�gung stehen soll, so wie dies vorliegend zutrifft. Bei der Konzessionierung von Regalen, die auch fiskalisch genutzt werden k�nnen, kommt hingegen das �quivalenzprinzip h�chstens in eingeschr�nktem Umfang zum Tragen (BGE 119 la 123 E. 3c S. 130 f.; Urteile 1P.645/2004 vom 1. Juni 2005 E. 3.4, in: ZBl 107/2006 S. 478, insb. S. 481; 2A.58/2004 vom 21. Mai 2004 E. 3.4). Im Bereich der (Kausal-)Abgaben konkretisiert das �quivalenzprinzip einerseits das Verh�ltnism�ssigkeitsprinzip (Art. 5 Abs. 2 BV), anderseits das Willk�rverbot (Art. 9 BV). Demzufolge soll eine Geb�hr nicht in einem offensichtlichen Missverh�ltnis zum objektiven Wert der Leistung stehen und sich in vern�nftigen Grenzen bewegen. Der Wert der Leistung bemisst sich entweder nach dem wirtschaftlichen Nutzen, den sie dem B�rger verschafft (nutzenorientierte Betrachtung aus der Optik des Leistungsempf�ngers) oder nach dem Kostenaufwand der konkreten Inanspruchnahme im Verh�ltnis zum gesamten Aufwand des betreffenden Verwaltungszweigs (aufwandorientierte Betrachtung aus der Optik des Leistungserbringers; zum Ganzen BGE 130 III 225 E. 2.3 S. 228; 128 I 46 E. 4a S. 52; 126 I 180 E. 3a/bb S. 188; 122 I 279 E. 6c S. 289; vgl. auch 128 II 247 E. 4.3 S. 255). Die beiden Kriterien sind freilich blosse Hilfsmittel zur Bestimmung des Werts der staatlichen Leistung (BGE 130 III 225 E. 2.4 S. 229). Im vorliegenden Fall spielt die aufwandorientierte Betrachtung von vornherein keine Rolle, als dem Staat, abgesehen von geringf�gigem Verwaltungsaufwand f�r die Konzessionserteilung, keine weiteren Kosten erwachsen. Dementsprechend ist von einer "kostenunabh�ngigen Kausalabgabe" auszugehen (BGE 131 II 735 E. 3.1 S. 739 [Konzessionsgeb�hr f�r das Erbringen von Mobilfunkdiensten]; 128 I 102 E. 4b S. 107 [Geb�hr f�r die Erteilung des Gastgewerbepatents im Kanton Solothurn]; 121 II 138 E. 3c S. 143 [Mehrwertabgabe im Kanton Basel-Stadt]; Urteil 2C_807/2010 vom 25. Oktober 2011 E. 3.1 f. [Ersatzabgabe f�r die Befreiung von der Notfalldienstpflicht im Kanton Thurgau]; ADRIAN HUNGERB�HLER, Grunds�tze des Kausalabgabenrechts, in: ZBl 104/2003 S. 509 ff., insb. S. 512.).
4.3 Weist die staatliche Leistung einen Marktwert auf, kann auf Vergleiche mit privatwirtschaftlich angebotenen G�tern oder Leistungen abgestellt werden (BGE 122 I 279 E. 6c S. 289; 121 I 230 E. 3g/bb S. 238). In solchen F�llen l�sst sich die Angemessenheit der Abgabe verh�ltnism�ssig einfach �berpr�fen; es gen�gt, sie dem Preisdurchschnitt bei vergleichbaren Vertr�gen unter Privaten gegen�berzustellen (sog. Drittvergleich). Schematische, auf Wahrscheinlichkeit und Durchschnittserfahrungen beruhende Massst�be sind freilich nicht von vornherein ausgeschlossen. Die Geb�hren sollen indessen nach sachlich vertretbaren Kriterien bemessen sein und nicht Unterscheidungen treffen, f�r die keine vern�nftigen Gr�nde bestehen (zum Ganzen Urteil 2C_603/2011 vom 16. Januar 2012 E. 3.3; BGE 130 III 225 E. 2.3 S. 228).
4.4 Demzufolge kann eine Abgabenorm im konkreten Fall nicht ohne Weiteres unter Berufung auf das �quivalenzprinzip beiseite geschoben werden (Urteil 1P.645/2004 vom 1. Juni 2005 E. 3.5, unter Bezugnahme auf das Urteil 2P.165/1997 vom 26. August 1998 E. 4e/cc, in: URP 1998 S. 737 f. [Meteorwassergeb�hr in der Stadt Z�rich]). Immerhin ist eine gesetzes- bzw. reglementskonforme Geb�hr aus Gr�nden der Verh�ltnism�ssigkeit bzw. �quivalenz dann herabzusetzen, wenn die an sich regul�re Anwendung des Tarifs im Ergebnis zu einer nicht mehr vertretbaren Abgabenh�he f�hrt (BGE 130 III 225 E. 2.4 S. 229 f.; 120 la 171 E. 4c S. 178; zitiertes Urteil 1P.645/2004 vom 1. Juni 2005 E. 3.5). Ob hier ein derartiges Missverh�ltnis vorliegt, ist im Folgenden zu pr�fen.
5.1 Von Gesetzes wegen - � 47 Abs. 2 WWG/ZH - hat die Nutzungsgeb�hr den vom Konzedenten einger�umten Sondervorteil zu widerspiegeln. Der Wortlaut der Norm stellt damit auf die nutzenorientierte Betrachtung aus der Optik des Leistungsempf�ngers ab (vorne E. 4.2), zumal eine andere Bemessung nicht m�glich bzw. sachlich nicht vertretbar w�re. Bestimmt die Ausf�hrungsverordnung, die Nutzungsgeb�hr ergebe sich aus der Multiplikation von Landwert mit Zinssatz, dr�ckt dies die allgemeine Erwartung des Verordnungsgebers aus, auf diese Weise lasse sich eine gesetzeskonforme Berechnung des individuell-konkret angemessenen Nutzungsentgelts herbeif�hren. Dabei ist freilich zu ber�cksichtigen, dass der Faktor "Landwert" seinerseits bereits auf einem standardisierten Steuerwert beruht, indem hief�r die bereits genannte Weisung des Regierungsrats an die Steuerbeh�rden heranzuziehen ist. Aufgrund von Ziff. 14 der regierungsr�tlichen Weisung, welche Bauland f�r Gesch�ftsh�user zum Gegenstand hat, werden die Gemeinden zun�chst mit einem Zentrum-Peripherie-Modell einem bestimmten Gemeindetypus zugewiesen. Anschliessend werden, wie dies die Weisung formuliert, "f�r die einzelnen Gemeindetypen in der Regel einheitliche Landwerte festgelegt", wobei diese sich aufgrund von "Vergleichshand�nderungen an entsprechendem Bauland" ergeben.
5.2 Die Einhaltung des �quivalenzprinzips ist nach der vorinstanzlichen Auffassung im Lichte der in � 47 Abs. 2 WWG/ZH genannten Bemessungskriterien zu pr�fen. Die pauschale Berechnung nach � 17 GebV WWG/ZH trage nicht allen in der Gesetzesbestimmung aufgef�hrten Bemessungsfaktoren in gen�gender Weise Rechnung. Dem ist entgegenzuhalten, dass die vom Gesetz aufgestellten Kriterien zumindest teilweise bei der Bestimmung des Landwerts bereits ber�cksichtigt werden und der Verordnungsgeber nicht verpflichtet ist, bei allen Nutzungsarten auf s�mtliche im Gesetz genannten Bemessungsfaktoren abzustellen. Im �brigen m�gen diese bei der Pr�fung der Gleichwertigkeit der Leistung zwar durchaus eine gewisse Rolle spielen. Die verfassungsrechtlich gebotene Kontrolle der Geb�hrenh�he kann sich hingegen nicht auf die Ber�cksichtigung der Kriterien von � 47 Abs. 2 WWG/ZH beschr�nken.
5.3 Die Vorinstanz beurteilt das Verh�ltnis zwischen der Abgabenh�he und dem Wert der staatlichen Leistung getrennt nach Bodenfl�che und Dachauskragung. Da die Beanspruchung des �ffentlichen Gew�ssers durch die erw�hnten Teile unterschiedlich ist, erscheint zwar unter diesem Gesichtspunkt eine Differenzierung naheliegend. Allerdings bilden beide Teile von ihrer Funktion und Nutzung her eine Einheit. Die Beschwerdef�hrerin wendet deshalb zu Recht ein, dass die Vorinstanz das Verh�ltnis von Leistung und Gegenleistung auch f�r die Bodenfl�che und die Dachauskragung insgesamt h�tte pr�fen m�ssen. Das dr�ngt sich umso mehr auf, als f�r beide Teile eine einheitliche Konzessionsgeb�hr erhoben wird, die auch in ihrer Gesamtheit dem �quivalenzprinzip zu entsprechen hat. Bauteile, die - wie das fragliche Dach - dem Konzession�r keine zus�tzliche Nutzfl�che verschaffen, k�nnen mit Blick auf das �quivalenzprinzip nicht zum gleich hohen Ansatz angerechnet werden wie die eigentlichen Nutzfl�chen. Dies gilt jedenfalls, wenn sie lediglich von untergeordneter Bedeutung sind, wie vorliegend die Dachauskragung. Dementsprechend sieht beispielsweise Art. 7 des Reglements der Stadt Z�rich vom 15. Dezember 1976 �ber Geb�hren f�r Sondernutzungskonzessionen f�r solche Bauteile ausdr�cklich einen erm�ssigten Ansatz vor (dazu das bereits zitierte Urteil 1P.645/2004 vom 1. Juni 2005 E. 4.3 und 4.4).
5.4 In n�herer Ausf�hrung der Verordnungsbestimmung setzt im Kanton Z�rich die Baudirektion periodisch den Landwert des Uferlandes fest. Sie tut dies, indem sie zum Landwert jeder Gemeinde mit Seeanstoss je einen einzigen Ansatz festlegt. Dieser bewegt sich in den Gemeinden am Z�richsee zwischen Fr. 950.-- pro m2 (Gemeinde Horgen) und Fr. 16'200.-- pro m2 (Gemeinde Z�rich, Gel�nde mit kommerzieller Nutzung). In den Gemeinden am unteren rechten Seeufer, die als ausgesprochen hochpreisig gelten, liegen die Landwerte gem�ss Baudirektionsverf�gung Nr. 1442 vom 11. August 2009 um Fr. 1'500.-- pro m2 (Zollikon, K�snacht, Herrliberg). Gleiches gilt f�r die Stadt Z�rich, soweit das Gel�nde keiner kommerziellen Nutzung zug�nglich ist. Im innerkantonalen Vergleich f�llt die grosse Spannweite auf. Ein Seitenblick auf andere schweizerische Grossst�dte macht im interkantonalen Vergleich �berdies deutlich, dass anderswo, trotz teilweise nicht wesentlich geringeren Landpreisen, weit niedrigere Konzessionsgeb�hren erhoben werden. So betr�gt etwa der Ansatz im Kanton Genf f�r die Sondernutzung �ffentlicher Gew�sser zwischen Fr. 2.-- und Fr. 500.-- pro Kalenderjahr und Quadratmeter (Art. 19 der Loi sur l'occupation des eaux publiques [LOEP/GE; RSG L 2 10]). Der Kanton Luzern erhebt eine Grundgeb�hr von Fr. 1.-- und einen Zuschlag von mindestens Fr. 1.-- bis h�chstens Fr. 10.-- pro Kalenderjahr und Quadratmeter, mindestens aber Fr. 100.-- (� 1 Abs. 1 des Geb�hrentarifs vom 3. Dezember 1979 f�r die Sondernutzung der �ffentlichen Gew�sser [SRL 767]), w�hrend der Kanton Thurgau, wiederum pro Quadratmeter und Kalenderjahr, zwischen Fr. 2.50 und Fr. 10.-- in Rechnung stellt (� 17 Abs. 1 Ziff. 3 des Wassernutzungsgesetzes vom 25. August 1999 [RB 721.8]).
5.5 Orientiert sich der von der Baudirektion verf�gte Landwert an den Ans�tzen, die f�r steuerliche Zwecke gelten, kann dies zu unangemessenen Ergebnissen f�hren. Im Kanton Z�rich soll der Verm�gensteuerwert, der formelm�ssig ermittelt wird, "nicht �ber dem effektiven Marktwert liegen" (� 39 Abs. 3 des Steuergesetzes [des Kantons Z�rich] vom 8. Juni 1997 (StG/ZH; LS 631.1). Der Regierungsrat des Kantons Z�rich hat in der erw�hnten Weisung vom 12. August 2009 an die Steuerbeh�rden das Vorgehen festgelegt. Demzufolge wird der Verm�gensteuerwert des einzelnen Objekts nicht individuell, sondern aus Landwert und Zeitbauwert ermittelt. Der Landwert ergibt sich aus den in jeder Gemeinde gebildeten Lageklassen, der Zeitbauwert wird aus dem von der Geb�udeversicherung festgelegten Basispreis hergeleitet (N. 20 ff., 23 ff. und 30 ff. dieser Weisung; FELIX RICHNER/WALTER FREI/STEFAN KAUFMANN/HANS-ULRICH MEUTER, Kommentar zum harmonisierten Z�rcher Steuergesetz, 2. Aufl., 2006, N. 65 ff. und 69 ff. zu � 39 StG/ZH). Es handelt sich mithin um eine "schematische, formelm�ssige Ermittlung" des steuerlich massgebenden Verkehrswerts (N. 79 und 83 dieser Weisung; BGE 128 I 240 E. 2.6 S. 245; Urteil 2C_823/2008 vom 21. Juli 2009 E. 4.2; RICHNER/FREI/KAUFMANN/MEUTER, a.a.O., N. 58 zu � 39 StG/ZH). Tendenziell d�rfte die steuerbasierte Bewertung zu Ergebnissen f�hren, die eher unter dem tats�chlichen Verkehrswert liegen.
5.5.1 Anderseits kann die Formel gem�ss � 17 Abs. 1 GebV WWG/ZH zu �berh�hten Ans�tzen f�hren, indem in (allzu) schematischer Weise ein f�r jede Gemeinde einheitlicher Wert festgelegt wird. Dieser l�sst das Ausmass der tats�chlichen Nutzung unber�cksichtigt und klammert weitere, durchaus relevante individuelle Gegebenheiten wie Lage und Nutzungsbeschr�nkungen von vornherein aus. Im vorliegenden Fall zeigt sich dies allem voran dadurch, dass sich die angefochtene Konzessionsverf�gung vom 29. September 2009 ausdr�cklich auf das konkrete "B�rohaus mit Ladengesch�ft" bezieht. Abgesehen von der Frage, inwiefern eine gesteigerte Nutzung �berhaupt planungsrechtlich zul�ssig und technisch m�glich w�re, ist nicht zu �bersehen, dass der Kanton Z�rich einerseits eine massgeschneiderte Konzession erteilt, anderseits f�r die Geb�hrenbemessung auf rein schematische Werte zur�ckgreift, die mit dem konkreten Fall nichts gemeinsam haben. Es wird zwar von keiner Seite in Frage gestellt, dass sich der Landpreis in unmittelbarer N�he des Z�rcher Hauptbahnhofs in der H�he von Fr. 16'200.-- bewegt. Konzessionsgem�ss umfasst das ehemalige "Globus-Provisorium" freilich bloss ein Erd- und ein einziges Obergeschoss, w�hrend die Gesch�ftsh�user in der benachbarten Innenstadt �blicherweise sieben oder noch mehr Geschosse aufweisen (vgl. Art. 18, 30, 45, 50, 52, 54 und 57 der Bauordnung der Stadt Z�rich vom 23. Oktober 1991). Eine an sich lagetypische Bewirtschaftung durch Vermietung an Gesch�fte im Hochpreissegment oder gehobene Dienstleistungsunternehmen scheitert an der bescheidenen, eben provisorischen Geb�udestruktur. Der Verm�genssteuerwert, auf den � 17 Abs. 2 lit. b GebV WWG/ZH verweist, bezieht sich damit auf Land, das idealtypisch eine ungleich h�here und damit lukrativere Nutzung zul�sst, als sie die fragliche Konzession gestattet. Dementsprechend f�hrt die Heranziehung des f�r dieses Land geltenden Landwerts zu einer empfindlich �berh�hten Geb�hr. Im konkreten Fall erweist sich diese vor dem Hintergrund des Verh�ltnism�ssigkeitsprinzips (Art. 5 Abs. 2 BV) und des Willk�rverbots (Art. 9 BV) als unhaltbar.
5.5.2 In der fr�heren Praxis des Kantons Z�rich wurde dem Umstand, dass die Konzession nur eine beschr�nkte Ausn�tzung erlaubt, durch eine Geb�hrenreduktion um 50 % bei der Geb�udefl�che und durch einen vollst�ndigen Geb�hrenverzicht bei der Dachauskragung Rechnung getragen. Die Verf�gung verwies lediglich darauf, es werde einzig Luftraum �ber der Limmat beansprucht. Die von der Vorinstanz vorgenommene, zur�ckhaltende Geb�hrenreduktion vermag das Ungleichgewicht zwischen Leistung des Konzedenten und Gegenleistung der Konzession�rin offensichtlich nicht zu beheben. So nimmt die Vorinstanz f�r den die Limmat �berragenden Geb�udeboden von 194 m2 �berhaupt keine Reduktion vor.
6.1 Mithin verletzt auch die von der Vorinstanz festgesetzte Geb�hr das �quivalenzprinzip. Die Beschwerdef�hrerin beantragt die Bemessung der Geb�hr nach der bis im Jahr 2009 befolgten �bung, da sie auf die Weitergeltung der bisherigen Praxis habe abstellen d�rfen und entsprechende Dispositionen (Abschluss eines l�ngerfristigen Mietvertrags mit einem Grossverteiler) get�tigt habe.
6.2 Nach st�ndiger bundesgerichtlicher Rechtsprechung hat der Konzession�r an sich keinen Anspruch darauf, dass die Geb�hr w�hrend der ganzen Konzessionsdauer unangetastet bleibt. Ausgeschlossen ist freilich eine Geb�hrenerh�hung, die faktisch die wirtschaftliche Nutzung des erteilten Konzessionsrechts verunm�glicht. Als zul�ssig hat das Bundesgericht immerhin eine Erh�hung der Konzessionsgeb�hr erachtet, die zwar massiv angehoben wurde, anf�nglich aber zu tief veranschlagt worden war (Urteil 2P.13/2005 vom 21. Juni 2005 E. 3.5). Aufgrund des vertrags�hnlichen Charakters der Konzession kann die H�he der Abgabe freilich unter Umst�nden ein wohlerworbenes Recht darstellen, das als solches Bestandesschutz geniesst, soweit nicht eine nachtr�gliche Anpassung vorbehalten wurde (BGE 126 II 171 E. 3 und 4 S. 175 ff.).
6.3 Anders als in den erw�hnten Entscheiden ist die umstrittene Geb�hrenerh�hung hier nicht w�hrend der Dauer der Konzession, sondern anl�sslich ihrer Erneuerung verf�gt worden. Die Vorinstanz erkl�rt zu Recht, dass die Geb�hr unter diesen Umst�nden angepasst werden durfte. Die Befristung der Konzession dient gerade dazu, die Verh�ltnisse bei ihrer sp�teren Erneuerung zu �berpr�fen und den Inhalt entsprechend anzupassen. Die Beschwerdef�hrerin hat deshalb grunds�tzlich kein Recht darauf, dass bei der Geb�hrenfestsetzung die bisherige Bemessungspraxis weitergef�hrt wird.
6.4 Im Interesse der Rechtssicherheit muss sich eine Praxis�nderung freilich auf ernsthafte sachliche Gr�nde st�tzen. Diese m�ssen umso st�rker gewichten, je l�nger die als falsch oder nicht mehr zeitgem�ss erachtete Rechtsanwendung gehandhabt wurde (BGE 137 III 352 E. 4.6 S. 360). Mit der neu festgesetzten, empfindlich angehobenen Geb�hr beabsichtigt der Kanton Z�rich, von der bisherigen Bemessungspraxis abzur�cken und eine neue Berechnungsweise einzuf�hren. Diese soll nach seinem Verst�ndnis die Marktentwicklung besser ber�cksichtigen. Eine solche �nderung der Geb�hrenbemessung, die sich durchaus auf einen sachlichen Grund st�tzt und in grunds�tzlicher Weise erfolgt, erscheint nicht als unzul�ssig, soweit dabei das �quivalenzprinzip eingehalten wird. Da diesem Prinzip nicht allein durch eine R�ckkehr zur alten Praxis entsprochen werden kann, hat das Bundesgericht die umstrittene Geb�hr nicht selber festzusetzen. Es rechtfertigt sich angesichts des dem Konzedenten zustehenden Gestaltungsspielraums vielmehr, die Sache zur Neubeurteilung direkt an diesen zur�ckzuweisen (Art. 107 Abs. 2 BGG).
Wird der Hauptantrag gutgeheissen, er�brigen sich Ausf�hrungen zum Eventualantrag.
8.1 Die Beschwerde ist demnach gutzuheissen, der angefochtene Entscheid aufzuheben und die Sache zur weiteren Untersuchung und neuen Verf�gung an die Baudirektion des Kantons Z�rich zur�ckzuweisen. Die Kosten- und Entsch�digungsfolgen f�r das kantonale Verfahren sind durch die Vorinstanz neu festzusetzen.
8.2 Bei diesem Ausgang sind die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens der Baudirektion des Kantons Z�rich aufzuerlegen, die Verm�gensinteressen verfolgt (Art. 66 Abs. 4 BGG). Eine Parteientsch�digung ist nicht zuzusprechen (Art. 68 Abs. 3 BGG).
Die Beschwerde wird gutgeheissen, das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Z�rich vom 8. September 2011 aufgehoben und die Sache zur Neubeurteilung an die Baudirektion des Kantons Z�rich sowie zur Neuregelung der Kosten- und Entsch�digungsfolgen f�r das kantonale Verfahren an das Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich zur�ckgewiesen.
Die Gerichtskosten von Fr. 10'000.-- werden der Baudirektion des Kantons Z�rich auferlegt.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich, 3. Kammer, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 2. Juni 2012