Source: http://www.patrimoniosos.it/rsol.php?op=getlaw&id=443
Timestamp: 2018-06-18 03:44:40+00:00
Document Index: 4772966

Matched Legal Cases: ['art. 1', 'art. 7', 'art. 8', 'art. 1', 'art. 8', 'art. 8', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 8', 'art. 1', 'art. 7', 'art. 8', 'art. 8', 'art. 10', 'art. 10', 'art. 6', 'art. 10', 'art. 16', 'art. 8', 'art. 1', 'art. 6', 'art. 10', 'art. 9', 'art. 10', 'art. 21', 'art. 7', 'art. 18']

Cons. Giovanni Coppola
Premessa ………………………………………………………………………………………………..	pag. 1
1. Le risorse finanziarie ……………………………………………………………pag. 3
2. I piani di attuazione ……………………………………………………………………………pag. 5
3. Il progetto per la sicurezza e la tutela del patrimonio culturale ……..	pag. 11
3.1. Le finalità del progetto ………………………………………………………..	pag. 11
3.2. Il contenuto della convenzione: la banca dati informatica….	pag. 12
3.3 Il contenuto della convenzione: il piano degli interventi…….	pag. 14
3.4 I tempi previsti della convenzione ………………………………………	pag. 16
3.5 Il sistema delle garanzie……………………………………………………….	pag. 17
4. Implicazioni giuridiche del rapporto convenzionale nelle sue
fasi esecutive ………………………………………………………………………………..…..pag. 25
5. Analisi sullo stato di realizzazione dei piani di intervento ……………….	pag. 30
5.1 Premessa……………………………………………………………………………..	pag. 30
5.2 Attuazione del d.l. 117/1997……………………………………………….	pag. 30
5.3 Attuazione della legge 237/1999…………………………………………	pag. 31
6. Sintesi e conclusioni…………………………………………………………………………..	pag. 34
Allegato 1 - Tabella rilevamento schede decreto legge 117/97 -
Allegato 2 - Tabella rilevamento schede legge 237/99 -
Allegato 3 - Campione di interventi -
Allegato 4 - Convenzione 26 ottobre 2000 -
La Sezione Centrale del controllo sulla gestione delle amministrazioni centrali dello Stato, con deliberazione n.1/2004/G in data 19 dicembre 2003 ha approvato il programma delle attività per il 2004, ed ha previsto una specifica indagine sugli interventi posti in essere, in questi ultimi anni, dal ministero per i beni e le attività culturali nella materia della messa in sicurezza del patrimonio culturale.
Nell’approvare una tale indagine si è tenuto presente come i problemi afferenti alla sicurezza dei beni scontino, nel caso dei beni culturali, una serie di elementi di particolare cogenza e complessità, in quanto assumono rilievo alcune condizioni oggettive rispetto a quelle che valgono per la generalità dei casi. Tra queste, la necessità: di salvaguardare beni insostituibili e connotati da valori ideali che si compenetrano nell’elemento materiale, suscettibili di esposizione a rischi della più varia natura; di considerare gli spazi in cui si svolgono le attività culturali, di frequente localizzati in edifici sui quali non possono essere operate trasformazioni profonde .
Per quanto attiene alla delimitazione dell’indagine, il programma approvato dalla sezione centrale ha riferimento a recenti interventi legislativi che hanno previsto, con modalità anche innovative per il settore, significativi finanziamenti per la tutela dei beni culturali, con specifico riguardo al profilo della sicurezza.
Si tratta, comunque, di un campo di analisi particolarmente vasto che comprende i beni culturali, sia di proprietà pubblica, sia appartenenti ai privati, compresi nelle categorie dei beni di interesse storico, artistico e demoetnoantropologico, architettonico, archeologico, dei beni archivistici e librari. Non a caso nel programma è previsto, in modo esplicito, che l’approfondimento istruttorio dell’indagine possa avere a riferimento un campione di interventi selezionati in base alla loro significatività.
Oggetto di esame è l’attuazione di due provvedimenti normativi. Il primo è costituito dal d.l. 6 maggio 1997, n. 117, convertito con l. 1 luglio 1997, n. 203. In particolare, l’art. 1 prevede che il ministro approvi, entro sessanta giorni dall’entrata in vigore del provvedimento, un piano straordinario inteso alla installazione, all’adeguamento ed alla modernizzazione degli impianti di prevenzione e di sicurezza a tutela del patrimonio architettonico, archeologico, artistico-storico, bibliografico e archivistico pubblico e privato anche mediante l’utilizzo di sistemi antitaccheggio, nonché per la predisposizione degli strumenti programmatici intesi alla individuazione dei rischi afferenti i beni culturali. Quanto alle procedure per la realizzazione degli interventi, da notare come il comma 4 del medesimo articolo contenga un rinvio alla l. 1 marzo 1975, n. 44, il cui art. 7 dispone che il ministro per i beni culturali possa direttamente provvedere in economia o a trattativa privata, qualora sia accertata la convenienza ad omettere le formalità del pubblico incanto o della licitazione privata.
Il secondo provvedimento è costituito dall’art. 8 della l. 12 luglio 1999, n. 237, con il quale, in buona sostanza, si rifinanzia il piano di cui alla l. del 1997.
Il particolare rilievo delle risorse finanziarie stanziate dai due provvedimenti normativi (oltre 407 miliardi di lire) e l’interesse oggettivo ad un’analisi approfondita sulla utilizzazione di tali ingenti risorse e sui risultati ottenuti in termini di maggiore sicurezza del patrimonio culturale del nostro Paese, sono, quindi, i principali motivi alla base della presente indagine.
Con essa la Corte intende ricostruire, attraverso l’esame dei piani e programmi approvati dal ministero, la destinazione delle somme stanziate, la loro effettiva utilizzazione ed i risultati raggiunti nello specifico settore.
A tal fine, sono state predisposte, d’intesa con l’amministrazione due tipologie di schede per la rilevazione dei dati presso gli uffici periferici. Le schede della prima tipologia - che hanno riguardo agli interventi realizzati dalle soprintendenze per i beni archeologici, per il patrimonio storico, artistico e demoetnoantropologico, architettonici e per il paesaggio, dagli istituti centrali del ministero, dalle biblioteche statali e dagli archivi di Stato - sono intese ad accertare, a consuntivo, l’effettiva realizzazione delle opere previste nei piani finanziati dal decreto legge 117/97 e nei piani di attuazione della legge 237/99.
Le schede della seconda tipologia, relative agli interventi effettuati in attuazione della legge 237/99 concernono un campione significativo di uffici periferici e con esse si è prefisso di acquisire più approfonditi dati di conoscenza in ordine agli interventi di messa in sicurezza dei beni culturali.
Si è detto sull’entità dello stanziamento complessivo previsto dalle leggi del 1997 e del 1999, per le attività di messa in sicurezza dei beni. Le tabelle A e A1 indicano, con la sola esclusione delle risorse per la formazione del personale, i finanziamenti previsti dalle due leggi, distinti tra stanziamenti iscritti in bilancio e somme provenienti dall’utilizzo dello strumento dei limiti di impegno.
Con riguardo alla seconda tipologia di finanziamenti, l’art. 1, comma 9 della l. 203/1997, con una previsione che non ha precedenti, ha consentito ai soprintendenti ed ai direttori degli altri istituti culturali interessati all’attuazione del piano per la messa in sicurezza del patrimonio culturale, di effettuare, secondo criteri di uniformità, operazioni finanziarie nei limiti di una spesa massima di 20 miliardi annui di lire per un periodo massimo di dieci anni, per il rimborso delle quote di capitali ed interessi. L’art. 8, comma 4 del d.l. 6/1998 ha, quindi disposto, che i relativi proventi potessero essere direttamente assegnati alle contabilità speciali delle soprintendenze e degli altri istituti culturali interessati.
A sua volta, l’art. 8 della l. 237/1999, ha autorizzato, per l’attuazione del medesimo piano, i soprintendenti a contrarre mutui ventennali con la Banca europea degli investimenti, il Fondo di sviluppo sociale del Consiglio d’Europa, la Cassa depositi e prestiti o altri enti creditizi nazionali ed esteri, nel limite d’impegno annuo dal 1999 al 2018, di 12.600 milioni di lire, prevedendo, anche in questo caso, che i proventi affluissero alle contabilità speciali intestate agli stessi soprintendenti.
In attuazione della prima disposizione, il ministero, in esito ad una gara di appalto europea, ha stipulato con l’istituto di credito aggiudicatario, un contratto di mutuo ventennale per l’importo complessivo di 156.174.238.132 di lire (euro 80.657.262,74), al tasso fisso del 4,961 per cento. Nello stesso contratto è previsto che le somme siano direttamente versate dall’istituto di credito nelle contabilità speciali delle soprintendenze, secondo un piano fornito dal ministero alla medesima banca.
Ancorché la legge desse facoltà alle singole soprintendenze di stipulare, ciascuna, autonome operazioni finanziarie, il ministero, con una scelta invero condivisibile, ha optato - anche e soprattutto per corrispondere al precetto che vuole che le operazioni finanziarie si svolgano, comunque, secondo criteri di uniformità (art. 1, comma 9, d.l. 117/1997) - per la formula della stipula di un’unica operazione di mutuo.
Criterio che appare, invero, condivisibile, anche sotto il profilo della convenienza economica, in quanto l’effettuazione di un’unica operazione, di importo, quindi, più elevato, ha consentito di ottenere più favorevoli condizioni per il rimborso.
Seguendo il medesimo orientamento, in attuazione della l. 237/1999, e sempre in esito a gara di appalto europea, il ministero ha stipulato un ulteriore contratto di mutuo ventennale con altro istituto di credito per l’importo complessivo di 147.994 milioni di lire (euro 76.432.580,17), al tasso fisso del 5,717 per cento.
2. I piani di attuazione
Premessa. Avvalendosi dei predetti finanziamenti, il ministero ha approvato una serie di piani di intervento attraverso i quali sono state individuate le opere da realizzare distintamente per ciascuna tipologia di beni ed indicate le quote di finanziamento da assegnare a ciascuna soprintendenza o altro istituto dipendente.
2.1. Con i fondi stanziati dal d.l. 117/1997 sono stati, in particolare individuati 766 interventi, 724 dei quali concernono beni di interesse archeologico, architettonico ed artistico e storico.
E’ lo stesso decreto legge a fissare il procedimento per la formazione dei piani, stabilendo che i singoli organi del ministero propongano ai rispettivi uffici centrali il programma degli interventi. Con circolare del 22 maggio 1997, n. 2249 (G.U. 30 maggio 1997, n. 124 S.G.) è stata dettata una serie di criteri intesi ad individuare le priorità delle opere da realizzare.
Per i beni archeologici, architettonici e artistici e storici i criteri prevedono:
·	adozione di misure idonee alla tutela nei musei, monumenti, aree e parchi monumentali sprovvisti di impianti;
·	adozione di sistemi protettivi, quali recinzioni e impianti di allarme per le zone archeologiche a rischio;
·	adozione di sistemi di tutela per i beni artistico-storici più esposti, quali quelli nelle chiese e in altri edifici non vigilati o non sufficientemente vigilati;
·	protezione dei monumenti più vulnerabili per rischi di origine antropica e/o naturale;
·	completamento e adeguamento degli impianti esistenti.
Per i beni librari, le istituzioni culturali e l’editoria, gli interventi da programmare è disposto debbano avere riguardo, soprattutto, all’adeguamento dei sistemi di prevenzione e protezione antincendio.
Per quanto attiene, invece, ai beni archivistici non è stata fornita alcuna specifica indicazione in merito alla tipologia delle opere da realizzare.
Si tratta, quindi, d’indirizzi, là dove fissati, a maglie assai larghe, che riguardano tipologie di lavori che vanno dall’adozione di misure per la protezione attiva e passiva dei siti culturali, sino agli interventi di potenziamento e messa a norma degli impianti.
Circa la possibilità di concedere contributi ai proprietari, possessori o detentori di beni culturali, è stabilito che gli interventi proposti debbano avere a riferimento la realizzazione di opere dirette alla installazione, all’integrazione ed all’adeguamento degli impianti di prevenzione e sicurezza e che l’ammontare massimo del contributo – in conformità a quanto previsto dall’art. 1, comma 3 del d.l. 117/1997 - non possa essere superiore al settanta per cento della spesa considerata ammissibile dall’ufficio che eroga il finanziamento. Beneficiari dei contributi possono essere gli enti pubblici, i privati e gli enti e le istituzioni ecclesiastiche cui appartengano beni culturali, biblioteche e archivi sottoposti alla legislazione di tutela.
Per i beni archeologici, architettonici, artistici e storici la ripartizione dei finanziamenti è stata effettuata con due decreti ministeriali: il primo in data 11 febbraio 1998, il secondo (utilizzando i finanziamenti derivanti dal mutuo) in data 23 luglio 1998.
Quanto alle biblioteche statali, gli interventi sono stati individuati, in base alle risorse all’uopo stanziate, con provvedimento del competente direttore generale, in data 22 dicembre 1997 che comprende tre biblioteche universitarie (Bologna, Pisa e Sassari) e quattro biblioteche statali (la Baldini di Roma, la biblioteca di Lucca, la nazionale Marciana di Venezia e l’Isontina di Gorizia), per una tipologia di opere che, in tutti i casi, riguarda l’adozione di misure di sicurezza antincendio.
Più rilevante il numero degli interventi sulle biblioteche non statali, a favore delle quali è stata prevista l’erogazione di contributi: si tratta della realizzazione di 29 opere (per lo più su biblioteche di proprietà comunale) per un importo di 3,4 milioni di euro.
Relativamente al settore degli archivi, il piano di sicurezza (approvato in data 3 ottobre 1998) prevede interventi per complessivi 15,7 milioni di euro, a favore di trentaquattro archivi di Stato e loro sezioni distaccate e di una soprintendenza archivistica (Bari).
Per quanto attiene, infine, agli istituti del ministero dotati di autonomia, i fondi per la sicurezza, assegnati con il già citato d.m. dell’11 febbraio 1998, ammontano a 5,6 milioni di euro.
Sulla tempistica dei piani d’intervento sopra ricordati è da dire che essi, pur formalmente approvati con il ritardo di qualche mese rispetto ai termini stabiliti dal d.l. 117/1997 (luglio 1997), sono stati definiti in tempi che possono, invero, essere considerati ampiamente contenuti, considerata sia la complessità del procedimento per l’individuazione di interventi estesi a tutte le tipologie di beni tutelati, sia, soprattutto, perchè la disponibilità della maggior quota di risorse finanziarie era legata all’impiego di limiti di impegno, poi tradottisi nella stipula del contratto di mutuo (luglio 1998).
2.2 Più articolato il percorso seguito dall’amministrazione nel dare attuazione alla legge n. 237 del 1999, ancorché il tenore letterale dell’art. 8 della legge non si discosti, sia nel merito, sia quanto alle formule di copertura finanziaria, dalle previsioni contenute nell’art. 1 del d.l. 117/1997.
Per quanto attiene al primo profilo, la norma, infatti, si limita a richiamare il piano previsto dalla legge del 1997 (e da questa già finanziato) facendo così intendere che si dovesse trattare della prosecuzione di opere già programmate e non realizzate per carenza di finanziamenti. Relativamente al profilo della dotazione finanziaria è previsto, anche in questa ipotesi, un duplice canale di finanziamenti, l’uno attraverso stanziamenti direttamente iscritti in bilancio, l’altro attraverso l’autorizzazione alla stipula di mutui con la previsione di limiti di impegno ventennali.
Avvalendosi della prima fonte di finanziamento, con decreto del ministro sono stati approvati tre distinti piani di spesa: l’uno per i beni archeologici, architettonici e artistici e storici (d.m. 27 gennaio 2000) per un importo di 30,1 milioni di euro ; l’altro per i beni librari (d.m. 30 dicembre 1999) per 6,5 milioni di euro; un terzo piano per i beni archivistici (d.m. 28 dicembre 1999), con uno stanziamento di 6,5 milioni di euro.
Con i proventi derivanti dalla seconda fonte di finanziamento, (mutuo per l’importo di 76,4 milioni di euro) il d.m. 10 novembre 2000 ha provveduto alla seguente ripartizione tra i vari centri di responsabilità del ministero:
·	beni archeologici, architettonici ed artistici e storici, 65,7 milioni di euro, dei quali 5,9 milioni per contributi a favore di enti e privati;
·	beni librari, 5,4 milioni di euro;
·	beni archivistici, 5,4 milioni di euro.
Riguardo a tali ultimi due settori, con dd.mm. rispettivamente del 14 dicembre 2000 e del 9 novembre 2000 si è provveduto all’approvazione dei piani con i quali le somme stanziate sono state ripartite tra i vari istituti (25 biblioteche statali e 8 archivi di Stato).
Sul procedimento di approvazione dei singoli piani di spesa, si è già detto che l’art. 7 del d.l. 117/1997 prevede che il ministro per i beni culturali adotti il piano straordinario degli interventi intesi alla messa in sicurezza del patrimonio culturale, sulla proposta degli organi competenti alle opere da realizzare.
Successivamente, l’art. 8 della l. 237/1999, nello stanziare nuove risorse per il medesimo obiettivo, ha disposto che esse fossero finalizzate alla “attuazione del piano” approvato ai sensi del d.l. 117 citato.
Quello esposto dal legislatore è, quindi, un percorso lineare, ma che per essere realizzato con efficacia e tempestività presupponeva la presenza di un piano già approvato, suscettibile - previi, semmai, i necessari aggiornamenti - di essere solo rifinanziato. Due, almeno, sono le condizioni necessarie perché ciò si potesse verificare: la prima è rappresentata dalla disponibilità di una precisa “mappatura”, affidabile e aggiornata, delle situazioni di sicurezza del patrimonio culturale, in primo luogo, di proprietà statale; la seconda condizione è costituita dall’esistenza di un patrimonio progettuale, avvalendosi del quale poter intervenire con una politica di programmazione di largo respiro..
E’ sufficiente ad escludere che l’amministrazione potesse disporre di un tale patrimonio di conoscenza e progettuale, la circostanza che essa sia giunta nella determinazione di utilizzare una quota rilevante dei finanziamenti ricavati dalla stipula del secondo mutuo (quello, cioè, autorizzato dalla l. 237/1999) proprio al fine di dotarsi, avvalendosi delle tecnologie informatiche, di un sistema che consentisse di avere nozione dello stato di sicurezza del patrimonio culturale, ai fini di compiutamente valutare le successive scelte operative.
Ne consegue che tutti i piani di sicurezza di cui si è dato conto nelle pagine precedenti, non potevano che essere predisposti attraverso una procedura di mero recepimento delle proposte formulate dagli uffici periferici o dagli istituti centrali, con un criterio selettivo il cui fulcro è rappresentato dalla attualità delle risorse finanziarie disponibili, ripartite secondo criteri di proporzionalità tra i vari settori di intervento (arti, biblioteche, archivi) .
In definitiva, ciò che si può osservare è che l’amministrazione centrale non disponeva degli strumenti indispensabili per intervenire criticamente sulle proposte formulate dai suoi uffici periferici e, conseguentemente, mancavano le condizioni tali da consentire la predisposizione di un piano generale suscettibile di essere rifinanziato secondo quanto previsto dall’art. 8 della l. 237/1999.
Ciò spiega la ragione per cui, in attuazioni delle leggi del 1997 e del 1999 si sia provveduto alla predisposizione di distinti piani di spesa per ciascuna tipologia di beni culturali, ognuno dei quali approvato contestualmente alla disponibilità dei nuovi finanziamenti.
Valga, ad esplicitazione di quanto appena detto, l’intervento nel settore dei beni archeologici, architettonici e storico-artistici, dove le proposte degli organi del ministero interessati agli interventi di sicurezza di cui al d.l. 117/1997, ammontavano a 632.499 milioni di lire, a fronte di una disponibilità effettiva di 119.000 milioni. Sulla base dei finanziamenti disponibili i suddetti organi sono stati invitati dalla competente direzione generale a rideterminare le proposte circa le opere da realizzare secondo un criterio di mero abbattimento proporzionale (ammettendo la spesa nel limite del 18 per cento della proposta iniziale), salvo, poi, l’amministrazione centrale a provvedere ex novo alla predisposizione di piani di intervento sulla base delle ulteriori disponibilità finanziarie.
Si ritiene siano questi i motivi per i quali, in attuazione della legge di rifinanziamento del 1999, sono stati individuati criteri e compiute scelte sensibilmente diverse da quelle sino a quel momento effettuate (sulle quali si riferisce nel capitolo che segue) al fine di dotarsi di una banca dati che, organizzando le informazioni raccolte, potesse rappresentare la base per la programmazione degli interventi sugli impianti tecnologici e sui sistemi di protezione attiva e passiva.
3. Il progetto per la sicurezza e la tutela del patrimonio culturale
3.1. Le finalità del progetto. Il d.m. 10 novembre 2000 ha ripartito i proventi del mutuo autorizzato dalla l. 237/1999 per l’importo complessivo di 76,4 milioni di euro (147.994 milioni di lire) tra i vari centri di responsabilità del ministero.
Di questa somma, 59,8 milioni di euro (comprensivi di IVA) sono stati destinati a finanziare un progetto, predisposto da società private costituitesi in associazione temporanea di imprese (ATI), denominato “Progetto per la sicurezza e la tutela del patrimonio culturale” e finalizzato all’attivazione di servizi mediante l’utilizzo, tra l’altro, di lavoratori inseriti in progetti socialmente utili a titolarità del ministero per i beni culturali.
Tale progetto è recepito in una convenzione stipulata in data 26 ottobre 2000 tra il ministero e l’ATI, approvata in data 10 novembre dello stesso anno con decreto del competente direttore generale .
In estrema sintesi, salvo, poi ad approfondire i singoli aspetti, con tale convenzione l’amministrazione affida a terzi - ai sensi dell’art. 10, comma 3 del d.lgs. 1 dicembre 1997, n. 468 – il compito di espletare una serie di servizi “coerenti con le proprie esigenze istituzionali” per le quali è previsto, da parte dell’affidatario, l’impiego a tempo indeterminato (anche) di 220 lavoratori, già occupati dal ministero in progetti socialmente utili.
Tali servizi consistono (all. “A” della convenzione) nella realizzazione di interventi straordinari per il potenziamento degli impianti di prevenzione e sicurezza a tutela del patrimonio culturale attraverso il completamento, potenziamento e messa a norma dei sistemi di protezione nei siti culturali programmati, sia sulla base degli elenchi lavori forniti dal ministero , sia avvalendosi delle rilevazioni dei dati riguardanti l’analisi generale dei rischi e le analisi di dettaglio dell’affidabilità degli impianti tecnologici di servizio e dei sistemi di protezione da eseguire presso i singoli siti culturali.
Nello stesso documento è precisato che il Progetto è realizzato dall’ATI in due principali fasi che, sinteticamente, consistono, l’una, nella rilevazione ed informatizzazione dei dati riguardanti l’analisi generale dei rischi e le analisi di dettaglio dell’affidabilità degli impianti tecnologici di servizio e dei sistemi di protezione attiva, l’altra, nella progettazione ed esecuzione del completamento di lavori di potenziamento e messa a norma dei sistemi di protezione attiva e passiva nei siti individuati dal ministero.
Le due fasi in cui è previsto si sviluppi il progetto, sono, in maggior dettaglio, esposte nelle pagine seguenti. E’ subito da dire, però, che la successione di attività appena delineata - che pur segue un suo percorso logico – non è più così chiaramente esposta negli elaborati esecutivi (come si dirà, approvati quasi a due anni di distanza dalla data di efficacia della convenzione), anzi i cronoprogrammi che compongono tali ultimi documenti invertono, in molti casi, lo schema di successione delle attività, prevedendo la fase della progettazione dei lavori, in un momento anteriore alla rilevazione ed informatizzazione dei dati.
3.2. Il contenuto della convenzione: la banca dati informatica. La convenzione prevede che il corrispettivo complessivo sia destinato, quanto a 26,7 milioni di euro, a finanziare la messa in opera di un complesso sistema finalizzato alla creazione della banca dati sulla sicurezza, che prevede, in particolare:
·	la realizzazione di un “centro informatico generale” presso il segretariato generale del ministero (Servizio per la sicurezza del patrimonio culturale), finalizzato alla costituzione di un data-base contenente i dati rilevati presso tutti i siti culturali, per la consultazione, analisi e report delle informazioni relative a tutto il territorio nazionale;
·	la realizzazione di tre “centri di coordinamento territoriali” presso gli istituti del ministero di Firenze, Roma e Napoli, cui fanno, rispettivamente, capo i siti culturali dell’Italia del nord, del centro e del sud. Tali centri svolgono funzioni di consultazione, analisi, report e data entry per le informazioni relative al territorio di competenza;
·	la realizzazione di diciannove postazioni informatiche periferiche presso altrettanti siti culturali sempre con compiti di consultazione, analisi, report e data entry;
·	il rilievo dei dati sulla sicurezza, attraverso l’utilizzo di schede di rilevazione predisposte dal competente ufficio del ministero (Servizio per la sicurezza del patrimonio culturale); schede, queste, che raccolgono in modo organico i dati considerati indispensabili ai fini della valutazione, compensazione e mitigazione dei rischi;
·	l’informatizzazione, presso i “centri di coordinamento territoriali” e presso le postazioni informatiche, dei dati rilevati ed il loro inserimento in una “banca” sempre aggiornabile, con un accesso regolato secondo una gerarchia di rapporti di utenti prestabilita, sia a livello centrale, sia a livello periferico.
Secondo il progetto sviluppato nella convenzione dell’ottobre 2000, la banca dati è organizzata per contenere tutte le informazioni (pericoli, vulnerabilità, fattori di esposizione, misure organizzative, preventive e di protezione attiva e passiva) necessarie alla valutazione delle condizioni di sicurezza dei vari insediamenti del ministero, così da consentire, prima in una visione di insieme e, poi, secondo un percorso che scende sempre più nei particolari, il quadro dei rischi con particolare riguardo al rischio incendio ed a quello antropico conseguente ad aspetti gestionali (flusso di visitatori, organizzazione della sorveglianza ecc.) e impiantistici (protezione degli accessi, delle superfici, caratteristiche tecniche e prestazionali degli impianti tecnologici di servizio, quali gli impianti elettrici, di riscaldamento, ascensori, scale mobili ecc.) . Altri dati, poi, concernono l’organizzazione del personale nei riguardi della gestione della sicurezza e la sua formazione ed informazione.
In definitiva si tratta di un sistema finalizzato a consentire agli uffici del ministero di disporre di una base informatica per esaminare, in tempo reale, ciascun insediamento di beni culturali, con riferimento alle condizioni di sicurezza esistenti ed allo stato degli impianti e di uno strumento indispensabile per la programmazione, la pianificazione e la razionalizzazione degli interventi di salvaguardia.
Da sottolineare come la convenzione preveda che le schede e gli altri materiali utilizzati per l’attività di rilevazione siano codificati e custoditi dalla ATI ed i risultati finali, insieme a tutto il materiale utilizzato, compresi gli elaborati grafici e schemi di impianto, siano consegnati all’amministrazione.
Il progetto esecutivo , nel prevedere un corrispettivo forfetario, per le attività di realizzazione del sistema informatico e di accertamento della situazione degli impianti, ha previsto, in modo in vero alquanto criptico (peraltro riproducendo disposizioni già contenute nella convenzione – all.”B”), che “il prezzo è [stato] calcolato avendo a riferimento indicativo le informazioni contenute nella pubblicazione del ministero per i beni culturali e ambientali - Direzione generale per gli affari generali amministrativi e del personale - Ufficio studi – Beni Culturali – strutture periferiche e servizi del ministero, edita nel 1997 dall’Istituto Poligrafico e Zecca dello Stato”.
In buona sostanza sembra doversi intendere che la citata pubblicazione – in mancanza di altre e più aggiornate informazioni - è stata assunta a base ai fini dell’individuazione degli insediamenti culturali (stabiliti nel numero di 1031) presso i quali effettuare le rilevazioni, per una superficie pari a 1.250.000 metri quadri, individuata in via convenzionale, rispetto alla quale sono rapportati, ai fini della determinazione degli stati di avanzamento, gli accertamenti effettivamente compiuti presso i siti culturali, anch’essi determinati convenzionalmente.
Giusto quanto chiarito dall’amministrazione nelle audizioni che hanno accompagnato l’istruttoria di questa indagine , il criterio della individuazione in via convenzionale della superficie totale da rilevare e delle superfici relative ai singoli siti, è da intendere nel senso che l’attività svolta dall’ATI nel settore, ha riguardo alle superfici effettive dei singoli siti culturali quali riportate nel progetto esecutivo, mentre ai fini della contabilizzazione delle rilevazioni effettuate, assume rilievo la superficie convenzionale assegnata ad ogni sito secondo criteri predeterminati.
E’ rispetto a tali ultime superfici che sono valutati gli accertamenti tecnici condotti sul campo attraverso quattro tipologie di schede di rilevazione (1. rilevazione generale; 2. rilevazione antincendio; 3. rilevazione generale anticrimine; 4. rilevazione generale impianti tecnologici) cui è attribuito un peso, anch’esso convenzionale, pari, rispettivamente, al 35 per cento, al 15 per cento, al 20 per cento ed al 30 per cento.
Ne consegue un meccanismo per il quale – ove affidabili le premesse (quelle, cioè, contenute nel ricordato volume edito nel 1997 e riportate nel progetto esecutivo ) - l’attività di rilevazione da parte dell’ATI dovrà coprire una superficie ben superiore ai 1.250.000 metri quadri individuati in via convenzionale ed uguale a quella effettiva (che dovrebbe raggiungere i 22.505.998 metri quadri).
Quello posto in essere è, quindi, un sistema di indubbia complessità, che potrebbe andare anche esente da rilievi ove giustificato dalla necessità di individuare strumenti idonei alla più agevole contabilizzazione delle attività da realizzare e dei monitoraggi da effettuare sull’attività svolta dal soggetto affidatario.
Non può sfuggire, però, come la necessità di procedere attraverso l’individuazione di misure (metri quadri) convenzionali si è resa necessaria anche per ragioni di ordine sostanziale, in quanto alla data della stipula della convenzione le parti contraenti non disponevano di elementi certi ed affidabili in ordine alle superfici da analizzare e, quindi era “gioco forza” determinare l’ampiezza della rilevazione in base a criteri che fossero suscettibili di essere integrati o modificati mano a mano che si acquisisse una conoscenza più approfondita delle situazioni sulle quali si andava ad operare.
Siffatte esigenze, peraltro, non sono in alcun modo rese ostensive né nella convenzione, né negli elaborati esecutivi che la compongono, cosicché le relative clausole convenzionali oltre ad essere, come già detto, di difficoltosa comprensione e valutazione danno forte il segnale d’indeterminatezza degli obblighi contrattuali a fronte, però, deve essere criticamente rilevato, di corrispettivi individuati in modo certo e non suscettibili di modulazione.
In particolare, il costo complessivo del sistema informatico e delle attività di accertamento degli impianti è così ripartito: € 621.780,90 (£ 1.203.935.700) per il sistema informatico, € 26.054.296,83 (£ 50.448.153.332) per le attività di accertamento.
3.3 Il contenuto della convenzione: il piano degli interventi. La restante somma di 33,1 milioni di euro è destinata all’esecuzione, sino alla concorrenza dei finanziamenti stanziati, di un ulteriore piano d’interventi su beni di interesse archeologico, architettonico ed artistico e storico approvato dal ministero ed allegato alla convenzione medesima (c.d. “secondo piano di spesa” ed allegato “F” della convenzione) e comprendente, sia beni statali, sia interventi diretti su beni non statali
Le attività di progettazione (ove non effettuate da tecnici dell’amministrazione), e quelle di esecuzione degli interventi sono, dalla convenzione, affidati all’ATI con la quale ciascuna soprintendenza o istituto centrale interessato alle opere da realizzare è tenuto a stipulare i contratti di appalto – qualificati come atti attuativi della convenzione medesima - avvalendosi dei finanziamenti all’uopo accreditati nelle contabilità speciali.
In seguito ci si soffermerà su alcuni aspetti di criticità conseguenti all’attuazione della convenzione. Ciò che può, in linea generale, sin d’ora rilevarsi è che la convenzione in esame presenta dei profili assai particolari quanto alla procedure che disciplinano l’esecuzione dei lavori. Pur dovendo, infatti, obiettivamente considerarsi gli oneri assunti dall’ATI conseguenti all’impiego a tempo indeterminato dei lavoratori già occupati dall’amministrazione in progetti di utilità sociale, è ben evidente come il sistema delineato dalla convenzione sfugga ad ogni possibile classificazione, con riguardo almeno alle regole sottese agli appalti per i lavori pubblici.
Si realizza, infatti, una situazione in cui l’amministrazione predetermina, spesso a prescindere da qualsiasi analisi progettuale e, quindi, in assenza, di una conoscenza, pur sommaria, dei costi effettivi, lo stanziamento da attribuire al committente (soprintendenza o istituto centrale) ; rispetto a tale stanziamento, l’ATI è tenuta a predisporre gli elaborati progettuali (nel caso – invero assai raro - in cui questi non siano già stati effettuati da tecnici dell’amministrazione), a sottoporli all’approvazione e, quindi, a procedere direttamente all’esecuzione dei lavori .
E’ ben evidente, quindi, la “debolezza”, intrinseca delle singole stazioni appaltanti che divengono mere esecutrici di una convenzione che pur impone loro obblighi significativi quali l’approvazione del progetto, la stipula del contratto, la nomina del responsabile del procedimento, il collaudo dei lavori. Lo stesso soggetto esecutore, d’altra parte, viene ad assumere una posizione che è ambigua sotto il profilo giuridico (né appaltatore, né concessionario); complessa dal lato organizzativo, tenuto conto del rilevante numero di committenti, della vastità della tipologia delle opere da realizzare su beni, spesso, l’uno dagli altri profondamente diversi (aree archeologiche, musei, monumenti, sedi di soprintendenze); definita in modo troppo generico quanto alle prestazioni da rendere (livelli di progettazione da definire per l’esecuzione dei lavori o sola esecuzione delle opere).
3.4 I tempi previsti della convenzione. In conformità a quanto stabilito dall’art. 10 comma 3 del d.lgs. 468/1997, la convenzione tra il ministero e l’ATI ha una durata che non può essere superiore ai sessanta mesi dalla sua sottoscrizione (con scadenza, quindi, al novembre 2005). Termine ultimo, questo, che riguarda, però, soltanto il sistema di rilevazione dei dati e loro informatizzazione. Per quanto, invece, attiene alle attività di progettazione ed esecuzione degli interventi di potenziamento, completamento e messa a norma degli impianti, l’ultimazione delle opere è stabilita al novembre 2004.
In particolare, per quanto attiene alle attività di progettazione, fornitura, installazione e collaudo del sistema informatico (il cui costo è di € 621.814,11) gli stati di avanzamento lavori sono così definiti: (a) perfezionamento delle specifiche software e hardware del sistema (€ 61.974,83); (b) consegna dell’hardware (€ 153.387,70); (c) consegna del software (€ 374.947,71); (d) collaudo (€ 31.503,87).
Per l’attività relativa all’accertamento della situazione degli impianti (€ 26.054.296,83) è prevista - per gli oneri che l’ATI dovrà sostenere “fin dal primo giorno di decorrenza della convenzione” , inerenti al personale, gli investimenti e gli altri oneri connessi, gli oneri per l’assunzione del personale LSU, gli oneri per l’avvio delle indagini tecniche presso i siti culturali - la corresponsione di un anticipo pari al 10 per cento dell’importo totale.
Le successive somme sono dovute dall’amministrazione secondo un programma di stati di avanzamento così strutturato: (a) stati di avanzamento mensili che prescindono dalle attività effettivamente realizzate e sono rapportati ad una formula secondo la quale il 90 per cento del corrispettivo totale è erogato in sessanta mensilità (pari, cioè, ai cinque anni di durata della convenzione) ; (b) un conguaglio annuale calcolato sui metri quadri (convenzionali) effettivamente accertati, in rapporto al totale di quelli previsti; di talché laddove il conguaglio risulti negativo è prevista l’emissione di una nota di credito a favore della committenza per l’importo relativo . Dove, invece, è positivo, la corresponsione dei relativi maggiori pagamenti solo nel caso della presenza di somme accantonate per precedenti note di credito.
In buona sostanza ne deriva un quadro in cui le attività di accertamento impianti sono dall’amministrazione compensate sempre con un sistema di anticipi, pari, volendo semplificare, al 28 per cento del totale, per il primo anno di durata della convenzione ed al 18 per cento per i successivi quattro anni.
I finanziamenti destinati, sia alla realizzazione del sistema informatico, che all’attività di accertamento impianti (€ 26.676.077) sono stati tutti allocati presso la contabilità speciale della soprintendenza archeologica per il Lazio. Alla data del 31.12.2003 risultavano, in quella contabilità, giacenze per complessivi € 8.722.281, in corrispondenza di importi erogati nel medesimo esercizio per € 5.235.612. Situazione, contabile, questa, che depone per un andamento del pagamento dei SAL in linea con le previsioni convenzionali.
3.4.1 Per quel che riguarda la realizzazione degli interventi di potenziamento, completamento e messa a norma degli impianti di prevenzione e sicurezza presso i siti culturali, nelle cui contabilità speciali sono accreditati i relativi finanziamenti, sono stati previsti, in linea generale, stati di avanzamento lavori per un importo minimo di cento milioni di lire (IVA esclusa).
Anche in tali casi sia la convenzione (punto 11.3), sia il progetto esecutivo (elaborato “Specifiche delle modalità di contabilizzazione, addebito e pagamento”, punto 2.5.1) prevedono che da parte della committenza (cioè da parte di ogni singola soprintendenza o istituto centrale) sia erogato, entro trenta giorni dall’accreditamento dello stanziamento globale per i singoli lavori, un anticipo (definito “stato di avanzamento” Qla) pari al 10 per cento del totale . Con la circolare n. 114 del 17 ottobre 2002, l’amministrazione ha precisato che gli importi Qla maturano “ con l’effettivo avvio delle indagini tecniche e con la concordata definizione, tra l’ATI e la soprintendenza competente, del programma degli interventi”.
Nonostante tali precisazioni, non può sfuggire che la convenzione, pur così cautelativamente interpretata, denoti una logica assolutamente peculiare, per la quale i costi dei lavori da effettuare sono non solo determinati a priori in base allo stanziamento attribuito ad ogni stazione appaltante (che può anche prescindere dall’esistenza di elaborati progettuali), ma soprattutto ammettono l’erogazione di un c.d. “stato di avanzamento” indipendentemente dalla stipula dei contratti relativi ai lavori da effettuare, delineando, così, un sistema difficilmente valutabile, ma sicuramente estraneo – come già rilevato - alla legislazione in materia di lavori pubblici e che può trovare la sua sola giustificazione nei costi complessivi della convenzione del 26 ottobre 2000 ed, in particolare, nell’onere assunto dall’ATI di utilizzare nella propria struttura imprenditoriale una quota dei LSU già impegnati in progetti presso il ministero per i beni culturali.
Da notare, infine, che l’art. 6 della convenzione prevede che l’ATI, entro sessanta giorni dalla stipulazione della convenzione, predisponga il progetto esecutivo con il cronoprogramma delle opere da realizzare da ultimarsi, come già ricordato, nei tempi tecnici strettamente necessari e, in ogni modo, non oltre il quarto anno, con inizio dal 26 ottobre 2000. Sta di fatto che, dalla documentazione acquisita, risulta che soltanto nel maggio 2002 è stato approvato il progetto esecutivo, corredato dal cronodatario e dal cronoprogramma degli interventi da eseguire; documenti, questi ultimi, che, almeno in parte, rivestono valore ricognitivo, tenuto conto che, per non pochi interventi, i tempi per la predisposizione dell’attività progettuale (inizio e fine) sono anteriori alla data di presentazione dello stesso progetto ed altri interventi – in numero, invero, assai limitato – risultano già conclusi alla data di approvazione dei predetti documenti.
3.5 Il sistema delle garanzie. A una delle imprese che costituiscono l’ATI – l’Ales spa, società partecipata del ministero – è affidato, in via esclusiva, il compito di effettuare il monitoraggio sulla effettiva erogazione dei servizi nei termini previsti dalla convenzione; attività, questa, per la quale è stabilito il corrispettivo di 0,52 milioni di euro . In proposito, sussiste qualche elemento di perplessità sulla opportunità di siffatta scelta; è da considerare, infatti, che l’attività di monitoraggio consiste pur sempre in un’opera di verifica dell’attività di altri soggetti, tanto più quando svolta, come nel caso di specie, in funzione di garanzia del committente. Non è, quindi, in discussione la possibilità che a diverse società, riunitesi, in ATI – una delle quali partecipata dell’amministrazione - possa, in base al disposto dell’art. 10, comma 3 del d.lgs. 468/1997, essere affidato lo svolgimento di attività “uguali, analoghe o connesse a quelle già oggetto dei lavori socialmente utili” ; quel che, invece, appare opinabile è che il compito di una di esse consista esclusivamente nel monitorare le attività delle altre, tenuto conto che le singole imprese sono, pur sempre, legate da un contratto di mandato con l’impresa capogruppo, mandataria e coordinatrice.
La convenzione, peraltro, prevede (art. 16) l’istituzione da parte del ministero di una struttura di garanzia cui è demandato il controllo sulla tempestività e regolarità delle attività svolte dalla ATI, anche con riguardo alla verifica tecnica per le questioni progettuali, nonché con il compito di pronunciarsi sulle varianti ai lavori, sulle eventuali rimodulazioni del piano di spesa approvato insieme alla convenzione.
Con decreto ministeriale del 7 dicembre 2000, è stata costituita l’apposita commissione, composta di sette funzionari del ministero scelti tra gli appartenenti al servizio tecnico per la sicurezza ed alle direzioni generali interessate all’attuazione della convenzione.
In definitiva, la convenzione tra il ministero per i beni culturali e l’ATI si radica sulla normativa in materia di lavoratori socialmente utili (d.lgs. 468/1997 – d.lgs. 81/2000) che prevede deroghe alla disciplina in materia di scelta del contraente, laddove si tratti di attività già svolte dall’amministrazione con i progetti LSU.
Per questa ragione, l’assunzione a tempo indeterminato, da parte delle società costituite in ATI si qualifica – e così è presentato – come uno dei primi obiettivi perseguiti con la convenzione.
Pur non dovendosi trascurare tale fattore, la cui rilevanza sociale è indubbia, la stipula della convenzione ha , anche, costituito lo strumento per l’affidamento diretto all’ATI non solo degli incarichi relativi all’implementazione del sistema informatico, ma anche degli interventi specifici sui beni culturali previsti dal “secondo piano”, giacché i relativi contratti, vincolati quanto alla scelta del contraente, sono stati intesi costituire essi stessi atti attuativi della convenzione.
In altra parte di questo referto (v. cap. 5) si dirà sullo stato di avanzamento dei piani di intervento previsti dai provvedimenti legislativi del 1997 e del 1999; sin d’ora si formulano alcune notazioni, dai profili almeno problematici, sulle scelte compiute con la stipulazione della convenzione del 26.10.2000.
Una prima osservazione riveste carattere formale ed insieme sostanziale e riguarda la scelta compiuta dall’amministrazione di destinare una quota rilevante delle risorse destinate dall’art. 8 della l. 237/1999 per la prosecuzione (dell’attuazione) del piano del 1997 per la messa in opera di un sistema per la creazione di una banca dati sulla sicurezza dei siti culturali.
Tale opzione trova, invero, un preciso aggancio normativo nell’art. 1, comma 1 del d.l. 117/1997 secondo cui il piano straordinario adottato dal ministro per la sicurezza del patrimonio culturale può avere anche riguardo alla “predisposizione degli strumenti programmatici intesi alla individuazione dei rischi riguardanti i beni culturali”.
Pur essendo comprensibile che l’amministrazione abbia preferito porre in essere, con la stipula della convenzione, un sistema informatico generale strutturato in senso verticale, è evidente come ciò si sia realizzato attraverso una progressiva “forzatura” del dato normativo che voleva le soprintendenze, in relazione agli interventi di propria competenza, titolari della gestione delle risorse, ancorché gli interventi ad esse relativi dovessero confluire in un programma generale (coordinato e approvato dal ministro). Aver optato per la stipula di un unico contratto di mutuo e per la realizzazione di un piano che, nella sostanza, è tutto gestito dall’amministrazione centrale, ha comportato conseguenze, anche sotto il profilo contabile, alquanto peculiari, quali quella di dover allocare le risorse necessarie per il sistema di acquisizione dati presso un’unica soprintendenza (individuata nella soprintendenza archeologica per il Lazio).
Sulla situazione complessiva dello stato di realizzazione di tali opere, anche con riguardo alle risorse erogate, si dirà nel prosieguo, sin d’ora è, però, da escludere che i due principali tronconi di attività in cui si suddivide il progetto approvato con la convenzione del 26 ottobre 2000 – quello di rilevazione dei dati e loro informatizzazione e quello di esecuzione degli interventi – siano stati l’uno funzionale all’altro. Depone in tal senso sia la particolare complessità organizzativa del sistema individuato per il perseguimento della prima finalità – che si snoda attraverso una rete gerarchica di centri di coordinamento e di postazioni periferiche chiamate, ai diversi livelli, ad interagire con l’amministrazione centrale e periferica – sia la contestualità delle attività da realizzare in uno stesso arco temporale (da una parte, realizzazione degli apparati hardware e software e informatizzazione delle rilevazioni, dall’altra, progettazione ed esecuzione degli interventi), sia, infine, la circostanza che i lavori diretti sui beni culturali siano stati, già in sede d’approvazione della convenzione, individuati dall’amministrazione, a prescindere, quindi, dai risultati dell’attività di rilevazione ed informatizzazione affidata all’ATI.
Il progetto di acquisizione dati e loro informatizzazione assume, quindi, secondo quanto sottolineato dall’amministrazione, il valore di scelta strategica per il futuro. Deve, perciò, costituire elemento di particolare attenzione per l’amministrazione stessa, venuta a scadenza la convenzione con l’ATI, l’individuare gli strumenti per la gestione in via ordinaria del patrimonio informatico acquisito, la sua implementazione ed, eventualmente, la sua connessione con gli altri sistemi informatici di cui l’amministrazione in questi anni si è dotata. In assenza di precise scelte in tal senso, che richiedono, anche, l’impiego di non indifferenti risorse finanziarie, forte, infatti, è il rischio dell’obsolescenza e, quindi, della scarsa utilità dei dati rilevabili dalla banca dati.
Una seconda osservazione riguarda il piano di interventi previsti nella convenzione (217) per la progettazione e realizzazione dei lavori di potenziamento, completamento e messa a norma degli impianti di prevenzione e sicurezza di 212 siti archeologici, architettonici e artistici e storici. Orbene, al di là dell’analisi sul grado effettivo di attuazione del piano, è indubbia la complessità dell’iter procedimentale sotteso alla concreta esecuzione degli interventi, e ciò soprattutto con riguardo al perfezionamento della fase progettuale, con la comparsa di un nuovo soggetto, la commissione ministeriale di garanzia, chiamata obbligatoriamente ad esprimersi sul progetto e sulle sue varianti.
Si indicano di seguito le principali fasi del procedimento:
1.	nomina da parte della soprintendenza del responsabile del procedimento cui, tra l’altro, compete di ammettere a visto gli elaborati progettuali prima del loro esame da parte della commissione di garanzia;
2.	verifica tecnica da parte della commissione di garanzia;
3.	approvazione del progetto verificato dalla commissione di garanzia da parte dei competenti organi dell’amministrazione;
4.	stipula del contratto tra soprintendenza ed ATI;
5.	consegna dei lavori.
Sta di fatto che, pur potendo scontare ciascuna stazione appaltante un oggettivo risparmio dei tempi conseguente all’affidamento diretto dei lavori ad un soggetto predeterminato (ATI), non sembra che ciò abbia giovato ad una più rapida esecuzione degli interventi. Basti in proposito considerare che, giusta quanto si evince dalla documentazione in atti, dei 217 interventi previsti in convenzione, alla data del marzo 2002, soltanto 37 progetti risultavano sottoposti all’esame della commissione di garanzia, dei quali 12 approvati (per otto dei quali con successiva consegna dei lavori al soggetto esecutore). Ancora al 30 giugno 2004 (e, quindi, a cinque mesi dalla data in cui tutti i 217 interventi dovevano essere conclusi) soltanto 114 progetti erano sottoposti all’esame della commissione di garanzia, dei quali 111 assentiti e soltanto 98 approvati, a loro volta, dalla competente soprintendenza.
In definitiva occorre ribadire che la convenzione 26 ottobre 2000 quanto alle opere di potenziamento e messa in sicurezza dei siti culturali (si tratta, comunque, di osservazioni estensibili, nelle loro linee generali, anche alle attività di rilevazione e informatizzazione) ha delineato un sistema regolato da clausole, spesso, di difficile interpretazione, per il quale procedure derogatorie alla disciplina comune degli appalti pubblici, si affiancano all’obbligo dell’osservanza della legge quadro n.109/1994 per alcuni aspetti quali la nomina del responsabile del procedimento, la nomina del direttore dei lavori, i collaudi. Sistema che ha reso ancor più ardua la gestione di un progetto già di per sè reso complesso dalla pluralità di soggetti istituzionali interessati (sia a livello centrale sia periferico, con 65 soprintendenze e 8 istituti centrali coinvolti), tutti chiamati ad interagire con l’ATI affidataria dei lavori.
Ad integrazione di queste osservazioni di carattere e di contenuto generale, dall’esame della documentazione acquisita nel corso dell’istruttoria, si rilevano una serie di punti di criticità che depongono per un’attuazione assai difficoltosa della convenzione del 26 ottobre 2000, la cui responsabilità è, nella sostanza, ricaduta sulla commissione ministeriale di garanzia che è stata chiamata a pronunciarsi su una numerosa serie di delicate questioni interpretative, sollecitando, di volta in volta, l’intervento dei competenti settori dell’amministrazione (sia a livello centrale che periferico) anche per risolvere questioni che esulavano dalla propria competenza. Ciò ha determinato un rimbalzo di responsabilità “sulle cose da fare” che ha portato ad un oggettivo allungamento dei tempi ed alla permanenza di delicati problemi, non tutti, allo stato, ancora risolti. Difficoltà, che sono da ricondurre, anche, come si è detto, a disposizioni della convenzione non sempre idonee a disciplinare con chiarezza il complesso rapporto contrattuale.
Si sottolineano quelle di rilievo maggiore:
1.	la convenzione stipulata ed approvata dall’amministrazione contiene una serie di allegati (da “A” ad “F”) che costituiscono il “Progetto per la sicurezza e la tutela del patrimonio culturale” il cui contenuto è “in via sintetica ed esemplificativa” trasfuso in singole disposizioni del documento in parola. E’, però, da rilevare come la stessa convenzione preveda (art. 6) l’obbligo per l’ATI di presentare, tramite la società capogruppo e mandataria, entro sessanta giorni dalla sua efficacia, il progetto esecutivo delle attività oggetto della convenzione stessa. Ebbene tale progetto, pur presentato nei termini dall’ATI (25 gennaio 2001), è stato oggetto di osservazioni e rilievi da parte dell’amministrazione su aspetti anche di particolare rilievo, quali l’attendibilità del cronoprogramma, le specifiche tecniche del sistema informatico, la tutela della riservatezza dei dati. Conseguenza di ciò è che soltanto il 17 maggio 2002, con decreto del segretario generale, è stato approvato il progetto esecutivo delle attività demandate dalla convenzione all’ATI ed è stato contestualmente individuato nella figura del direttore del servizio VII-sicurezza patrimonio culturale, il responsabile del procedimento per l’attuazione della convenzione. Si delinea, così, una situazione assolutamente anomala, e – deve essere aggiunto - ampiamente opinabile sotto il profilo della legittimità, per la quale, la convenzione ha iniziato la sua operatività, pur in mancanza degli elaborati progettuali esecutivi. Va dato atto alla commissione ministeriale di garanzia – che pur ha dato il proprio nulla osta al pagamento dei SAL relativi, almeno, al primo anno per le attività di “sopralluogo, progettazione, computo metrico e accettazione progetto” (in applicazione, del resto, a specifiche disposizioni della convenzione) – aver sempre formulato riserve sulla particolarità della situazione venutasi a determinare e di aver dovuto fare fronte ad una situazione di particolare delicatezza determinata, da una parte, dall’esigenza di consentire la realizzazione del progetto e, dall’altra, dalla consapevolezza di un’esecuzione potenzialmente impropria (in carenza, appunto, di un progetto esecutivo approvato dall’amministrazione) delle clausole convenzionali;
2.	premesso che condizione legittimante la convenzione dell’ottobre 2000, è l’occupazione nel progetto per la sicurezza dei lavoratori già impegnati dal ministero per i beni culturali nei lavori socialmente utili, costituiva obbligo dell’ATI (si v. lett. c del Premesso) impiegare in qualità di dipendenti a tempo indeterminato 220 lavoratori “che rappresentano le quote percentuali di cui all’art. 10, comma terzo del d.lgs. 1 dicembre 1997, n. 468 rapportate all’intero personale da impiegare nel Progetto”. Risulta, però, che i LSU impiegati dall’ATI siano stati 14 in meno di quelli previsti in convenzione, per motivi, comunque, ritenuti anche dall’amministrazione non addebitabili alla società. A fronte di tale situazione, con determinazione del segretario generale del ministero è stato costituito deposito a garanzia per un importo di 210 milioni di lire (e sono stati previsti ulteriori obblighi per l’ATI sul versante del numero di siti culturali presso i quali effettuare la rilevazione e l’informatizzazione dei dati sulla sicurezza), mentre non risulta abbia avuto seguito la richiesta diretta al ministero del lavoro e della previdenza sociale circa la possibilità di coinvolgere nel progetto altri LSU impiegati presso amministrazioni diverse;
3.	con apposita circolare (n. 114 del 17 ottobre 2002), il segretario generale del ministero ha fornito indicazioni sull’attuazione della convenzione alle soprintendenze ed agli altri uffici interessati al progetto. Per quanto attiene, in particolare, al regime che disciplina il piano degli interventi per la sicurezza dei beni culturali è stato precisato come debbano trovare piena applicazione le disposizioni in materia di lavori pubblici dettate dalla legge quadro e dal suo regolamento di attuazione (l. 11 febbraio 1994, n. 109 e d.p.r. 21 dicembre 1999, n. 554), con la sola esclusione, in applicazione delle specifiche clausole convenzionali, della ditta affidataria dei lavori e delle relative modalità di contabilizzazione. Risulta (in tal senso, i verbali della commissione ministeriale di garanzia ed, in particolare il verbale n. 40 del 24 settembre 2003) che, da parte dell’ATI sia stato suggerito un criterio interpretativo inteso a riconoscere l’ATI medesima “assimilata, con riferimento alle attività ed ai servizi previsti nella convenzione 26.10.2000, alla figura del contraente generale di cui alla l. 21 dicembre 2001, n. 443”, con possibilità di applicare “seppur in via analogica – per quanto riguarda gli affidamenti ai terzi – la norma contenuta nel comma 7 dell’art. 9 del d.lgs. 20 agosto 2002, n. 190”. Su tale proposta è stato acquisito – su richiesta del segretario generale – il parere dell’ufficio legislativo del ministero che, con articolate argomentazioni, ha ritenuto, sulla base dei principi comunitari in materia di appalti pubblici, l’istituto del contraente generale compatibile con la convenzione adottata ai sensi dell’art. 10 del d. lgs. 468/1997. Spetta alle parti o al giudice del foro competente risolvere le controversie che insorgano in esecuzione della convenzione (cfr. art. 21), e, quindi, anche pronunciarsi sulla legittimazione dell’ATI ad affidare a terzi l’esecuzione degli interventi applicando in via analogica la disciplina dell’affidamento dei lavori tramite il contraente generale. Una figura, quella del general contractor che, pur prevista dagli artt. 1 lett. a delle direttive CEE n. 440 del 1989 e n. 37 del 1993, è, non solo profondamente innovativa nel sistema di realizzazione dei lavori pubblici ed introdotta nell’ordinamento italiano da legge successiva alla stipula della convenzione, ma la cui stessa ratio potrebbe essere estranea al rapporto convenzionale instauratosi tra il ministero e l’ATI. E’ da considerare, infatti, come l’accoglimento di una tale ipotesi interpretativa potrebbe porsi in conflitto, per di più in costanza del rapporto ed a pochi mesi dalla sua scadenza, con gli indirizzi contenuti nello stesso progetto esecutivo e con le direttive impartite dall’amministrazione, secondo i quali l’esecuzione dei lavori programmati è affidata a contratti da stipulare tra l’associazione di imprese e le singole soprintendenze o uffici del ministero. Ciò posto, resta, comunque, da sottolineare l’ambiguità della clausola convenzionale (art. 7.2) secondo la quale l’ATI può “affidare a terzi parte dei servizi e delle attività oggetto della (presente) convenzione, nel rispetto della normativa vigente, assumendosi la relativa responsabilità per la corretta e puntuale esecuzione”; clausola che riprende un concetto esposto nell’elaborato progettuale (“A”) allegato alla convenzione secondo cui le attività di progettazione e realizzazione degli interventi sono dall’ATI gestiti “attraverso attività di general contracting”. E’ da aggiungere, a completezza di informazioni, che l’amministrazione sta, anche, valutando la possibilità che all’ATI – ove non venisse praticato il ricorso alla figura del contraente generale- sia consentito di affidare in subappalto, nel rispetto delle regole sulla qualificazione, un importo non superiore al 30 per cento dello stanziamento complessivo destinato ai lavori. Importo, questo, che, ove riferibile, così come richiesto dall’ATI, all’intero importo della convenzione (euro 54.322.698 al netto di IVA), consentirebbe, l’affidamento in subappalto di oltre il 60 per cento dei lavori di potenziamento della sicurezza presso i siti culturali. Anche in questa ipotesi è, comunque, da sottolineare, almeno, la genericità delle clausole convenzionali a disciplinare la materia e le conseguenti difficoltà applicative . Va, in proposito, considerato che, ammettere una facoltà generalizzata (pur nel limite percentuale di legge) del subappalto, prescinde da una delle condizioni poste dall’art. 18, comma 3 della l. 19 marzo 1990, n.55, secondo cui l’affidamento in subappalto è sottoposto alla condizione “che i concorrenti all’atto dell’offerta o l’affidatario, nel caso di varianti in corso d’opera, all’atto dell’affidamento, abbiano indicato i lavori o le parti di opere che intendono subappaltare o affidare in cottimo”;
4.	soltanto nel maggio 2003, a seguito dell’acquisizione di un parere dell’Avvocatura generale dello Stato, il segretariato generale del ministero ha impartito istruzioni agli uffici interessati all’attuazione del progetto (circolare n. 69/2003) in ordine all’imputazione degli oneri di sicurezza, discendenti dall’applicazione dei dd. lgs 19 settembre 1994 n. 626 e 14 agosto 1996, n. 494 nel senso che essi debbono ritenersi a carico dell’impresa;
5.	non risulta attivato, né in corso di attivazione, il servizio “Sentinel arte” previsto dalla convenzione e da uno specifico elaborato del progetto esecutivo e consistente nella installazione di specifiche apparecchiature, da installare presso i centri di coordinamento territoriale, dedicate al controllo ed al monitoraggio dei sistemi di protezione attiva (antintrusione, antincendio ecc.) e degli impianti tecnologici;
6.	il contenuto dell’attività di monitoraggio è stato, più volte, occasione di rilievi da parte della commissione ministeriale di garanzia sia per quanto attiene alla tempestività delle informazioni (rilevazioni mensili e relazioni trimestrali), sia per quanto riguarda l’attendibilità delle stesse. Ancora nel 2004 (verbali n. 46 del 1 aprile e n. 47 del 4 maggio) la commissione ministeriale di garanzia “evidenzia la necessità che l’Ales spa incrementi il numero di sopralluoghi per fornire una situazione aggiornata e completa di tutti i cantieri”.
Nell’evidenziare tali aspetti di criticità, va posto in evidenza come, con la presente indagine, non si intenda fare ingresso nella dinamica contrattuale esprimendo un avviso in merito all’interpretazione delle clausole contrattuali.
E’ superfluo, infatti, sottolineare che spetta alle parti che hanno stipulato la convenzione trovare soluzione ai problemi che derivano dall’attuazione del contratto, applicando i canoni ermeneutici comuni.
Considerata, comunque, la rilevanza particolare, anche per quanto attiene ai prospettati sviluppi del rapporto convenzionale tra amministrazione ed ATI, dei profili che attengono alla qualificazione giuridica del rapporto stesso, si è ritenuto di non dover prescindere da un approfondimento delle relative questioni (si v., infra, cap. 4).
L’insorgere di difficoltà o di problemi interpretativi rileva, in ogni caso, al fine di un giudizio complessivo sulla idoneità degli strumenti attivati dall’amministrazione al fine di perseguire l’obiettivo finale che, nella specie, è quello di dotarsi, da una parte, di un sistema che garantisca la conoscenza piena della situazione afferente alla sicurezza del patrimonio culturale appartenente allo Stato e, dall’altra, di proseguire sulla strada del completamento e potenziamento dei sistemi di sicurezza dei singoli siti culturali sia per quanto attiene alla messa a norma degli apparati che garantiscono la sicurezza, che per quanto attiene alla installazione dei sistemi di protezione attiva e passiva.
Sicuramente, soprattutto sul versante dell’esecuzione dei lavori di potenziamento e messa a norma degli impianti, si assiste a ritardi assai sensibili, tra l’altro, riconducibili (a) alla particolare complessità del sistema recepito nella convenzione, (b) alla tardiva approvazione del progetto esecutivo, ma anche (c) a ritardi delle singole stazioni appaltanti negli adempimenti di propria competenza (ad es. definizione del cronoprogramma, nomina del responsabile del procedimento).
4. Implicazioni giuridiche del rapporto convenzionale nelle sue fasi esecutive.
Un profilo di grande rilievo per il complesso delle operazioni che attengono alla messa in sicurezza del patrimonio culturale, che costituisce l’oggetto della presente indagine, è la qualificazione del rapporto tra l’ATI e l’amministrazione regolato dalla Convenzione stipulata in data 26 ottobre 2000, approvata in data 10 novembre dello stesso anno con decreto del competente direttore generale.
Nella relazione sono già stati descritti i passaggi che hanno portato alla realizzazione dello strumento negoziale e si è fatto cenno sia all’utilizzazione del regime derogatorio alla disciplina concorsuale ad evidenza pubblica, previsto dal d.lgs.468/97 per l’utilizzazione di L.S.U., sia all’attuale situazione di “impasse” che ha portato l’amministrazione ad esplorare una nuova configurazione del rapporto o, perlomeno, una sua parzialmente diversa qualificazione.
Appare dunque opportuno, senza entrare ovviamente nel merito delle scelte amministrative, meglio precisare alcuni profili che attengono alle caratteristiche degli istituti che sono presi in considerazione, tenendo conto della loro corretta collocazione nel sistema giuridico.
Con la cennata convenzione il ministero ha affidato all’ATI “l’esecuzione dei servizi e delle attività indicate nel Progetto per la sicurezza e la tutela del Patrimonio cu