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Timestamp: 2016-10-25 13:54:37+00:00
Document Index: 128885586

Matched Legal Cases: ['art. 108', 'art. 97', 'art. 128', 'art. 129', 'art. 74', 'art. 108', 'art. 108', 'art. 108', 'art. 108', 'art. 2', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 74', 'ATF ', 'art. 73', 'ATF ', 'art. 155', 'ATF ', 'art. 73', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 35', 'art. 25', 'art. 35', 'ATF ', 'art. 108', 'art. 108', 'art. 74', 'art. 108', 'art. 108', 'art. 74', 'art. 108', 'art. 74', 'art. 108', 'art. 108', 'art. 74', 'art. 108', 'art. 74', 'art. 74', 'ATF ', 'art. 134', 'art. 156']

I 327/02 (28.01.2003)
Centre X.________, recourant, repr�sent� par Me Thierry Thonney, avocat, place P�pinet 4, 1002 Lausanne,
(D�cision du 28 mars 2002)
Le Centre X.________ pour le canton de Y.________ a pour but d'accueillir, d'aider, de conseiller, de soutenir ceux qui le consultent en raison de difficult�s d'ordre social, spirituel, psychique, relationnel, juridique, mat�riel, �conomique ou li�es � l'invalidit�; son action est pr�ventive et curative. Depuis 1984, le Centre X.________ a re�u une subvention de l'assurance-invalidit�, par l'interm�diaire de l'Office f�d�ral des assurances sociales (OFAS) pour ses activit�s de conseils et d'accompagnement des personnes handicap�es.
Le 31 mars 2000, le Centre X.________ a adress� � l'OFAS une demande de subventions pour les ann�es 2001-2003 pour les consultations sociales et juridiques qu'il offre aux personnes handicap�es. Il a en outre sollicit� un �largissement du subventionnement aux prestations similaires offertes par les Centres sociaux de A.________, B.________ et C.________. Le 23 mai 2000, l'OFAS a r�pondu que les conditions mises � l'octroi de subventions n'�taient pas r�alis�es. Tout d'abord, les subventions n'�taient accord�es qu'aux organisations qui se consacrent enti�rement ou dans une large mesure aux invalides, condition non r�alis�e en l'occurrence. De plus, le requ�rant n'�tait pas actif au niveau d'une r�gion linguistique. L'OFAS invitait le Centre X.________ � envisager la conclusion d'un contrat avec Pro Infirmis (sous-contrat de prestations) qui lui donnerait indirectement droit � des subventions pour les ann�es consid�r�es.
Le 12 juillet 2000, le Centre X.________ a inform� l'OFAS qu'il n'avait pu conclure un sous-contrat de prestations avec Pro Infirmis. Une d�marche identique avec l'Association suisse des invalides n'avait d'autre part pas abouti.
Par d�cision du 19 f�vrier 2001, l'OFAS a refus� d'accorder des subventions au Centre X.________ � partir de janvier 2001. Cette d�cision �tait motiv�e par le fait que le Centre X.________ ne se consacrait ni enti�rement ni dans une large mesure � l'aide aux invalides et que son offre de prestations n'avait pas un rayon d'action au niveau d'une r�gion linguistique. Il �tait rappel�, en outre, que le Centre X.________ n'avait pas conclu un sous-contrat de prestations avec une organisation fa�ti�re quand bien m�me de telles organisations (Pro Infirmis, Association suisse des invalides), qui offraient �galement des prestations de conseil social aux handicap�s ou � leurs proches, �taient dispos�es � collaborer avec le Centre X.________ et � accepter celui-ci en tant qu'organisation sous-contractante.
Statuant le 28 mars 2002, le D�partement f�d�ral de l'Int�rieur (DFI) a rejet�, au sens des consid�rants, le recours form� par le Centre X.________ contre cette d�cision. Il a rappel� que l'OFAS �tait encore dispos� � accorder des subventions au Centre X.________ pour autant que celui-ci conclue un contrat de sous-prestations avec une organisation fa�ti�re, qu'il satisfasse � diverses exigences formelles et qu'il fournisse tous les documents relatifs � la preuve du besoin pour les cantons de A.________, B.________ et C.________. L'OFAS �tait invit�, le cas �ch�ant, � r�examiner une �ventuelle demande du Centre X.________ � la lumi�re de nouveaux �l�ments et � rendre une nouvelle d�cision.
Le Centre X.________ interjette un recours de droit administratif dans lequel il conclut, sous suite de frais et d�pens, � l'annulation des d�cisions pr�c�dentes. Il demande au Tribunal f�d�ral des assurances de constater que le Centre X.________ remplit les conditions pour le versement de subventions et de renvoyer la cause � l'OFAS pour qu'il examine si le besoin de prestations des Centres sociaux Y.________, A.________, B.________ et C.________ est �tabli et si l'offre ainsi d�finie r�pond aux crit�res g�ographiques prescrits par l'art. 108 al. 1 RAI.
Le Tribunal f�d�ral des assurances conna�t en derni�re instance des recours de droit administratif contre les d�cisions du DFI au sens des art. 97 et 98 let. b OJ, en mati�re d'assurances sociales (art. 128 OJ). Selon l'art. 129 al. 1 let. c OJ, ne sont pas recevables des recours contre des d�cisions concernant l'octroi ou le refus de prestations p�cuniaires auxquelles la l�gislation f�d�rale ne conf�re pas un droit.
2.1 Selon l'art. 74 al. 1 LAI, l'assurance alloue aux associations centrales de l'aide priv�e aux invalides et aux organismes formant des sp�cialistes de la r�adaptation professionnelle des subventions pour l'exercice des activit�s suivantes, en particulier:
d. Former et perfectionner le personnel enseignant et sp�cialis� dans l'assistance, la formation et la r�adaptation professionnelle des invalides.
Selon l'art. 108 al. 1 RAI (dans sa version en vigueur depuis le 1er janvier 2001), ont droit � des subventions les organisations reconnues d'utilit� publique de l'aide priv�e aux invalides, pour les prestations qu'elles fournissent dans l'int�r�t des invalides � l'�chelon suisse ou dans une r�gion linguistique; les organisations doivent se consacrer enti�rement ou dans une large mesure � l'aide aux invalides et peuvent d�l�guer � des tiers une partie des prestations � fournir; en cas de prestations similaires, elles sont tenues de conclure des arrangements entre elles afin d'harmoniser leurs offres respectives. Aux termes de l'art. 108 al. 2 RAI, l'Office f�d�ral conclut avec les organisations au sens de l'al. 1 des contrats de prestations d'une dur�e maximale de trois ans, portant sur les prestations consid�r�es; s'il s'av�re impossible de conclure un contrat, l'Office f�d�ral rend une d�cision susceptible de recours sur le droit aux subventions.
Conform�ment � l'art. 108bis RAI (introduit par l'ordonnance du 2 f�vrier 2000, en vigueur depuis le 1er janvier 2001), les subventions sont notamment accord�es pour financer le conseil et l'aide aux invalides et � leurs proches (let. a). Le DFI d�termine le mode de calcul et le montant des subventions (art. 108quater RAI). Par ordonnance du 22 d�cembre 2000 sur l'encouragement de l'aide aux invalides (RS 831.201.813), le DFI a d�l�gu� cette comp�tence � l'OFAS (art. 2).
2.2 Pour que l'on puisse dire de la l�gislation f�d�rale qu'elle conf�re un droit, il faut qu'elle d�finisse de fa�on exhaustive les conditions dont d�pend l'octroi de la subvention, et que la d�cision ne soit pas laiss�e � l'appr�ciation de l'autorit� administrative. Les termes utilis�s par le l�gislateur ne sont pas toujours d�cisifs. La jurisprudence a reconnu � de nombreuses reprises l'existence d'un droit d�coulant de la l�gislation f�d�rale, m�me si le texte l�gal employait le mot �peut� qui implique, a priori, une libert� d'appr�ciation (ATF 118 V 19 consid. 3a, 116 V 319 consid. 1c et les r�f�rences; cf. �galement Barbara Schaerer, Subventionen des Bundes zwischen Legalit�tsprinzip und Finanzrecht, th�se Bern 1992, p. 175 sv.). Peu importe, par ailleurs, que les conditions dont d�pend l'octroi de la subvention figurent dans une loi ou dans une ordonnance ou qu'elles r�sultent de plusieurs textes, telles une loi f�d�rale et son ordonnance d'application (ATF 117 Ib 227 consid. 2a).
Dans le cas des subventions aux associations centrales et aux organismes formant des sp�cialistes, selon les art. 74 LAI et 108 ss RAI, le Tribunal f�d�ral des assurances a jug� que la l�gislation f�d�rale conf�rait un droit aux prestations vis�es (arr�t Stiftung A. du 4 octobre 2000 [I 193/98]). Le tribunal s'est fond� sur le texte des dispositions en cause et sur la jurisprudence relative � d'autres dispositions semblables ou analogues, en mati�re de contributions de l'assurance-invalidit� (voir notamment ATF 118 V 19 consid. 3b [� propos de l'art. 73 al. 2 let. c LAI]; ATF 117 V 140 consid. 5a et RCC 1989 p. 37 ss [� propos de l'art. 155 LAVS]; ATF 106 V 96 consid. 1a [� propos de l'art. 73 al. 2 let. a LAI]). Le tribunal s'est �galement r�f�r� au message du Conseil f�d�ral relatif � un projet de loi sur l'assurance-invalidit� ainsi qu'un projet de loi modifiant celle sur l'assurance-vieillesse et survivants du 24 octobre 1958, d'o� il ressort que les conditions d'octroi des subventions pr�vues devaient �tre d�finies par voie d'ordonnance et ne pouvaient �tre laiss�es � l'appr�ciation des organes d'application de la loi (FF 1958 II 1245 ss et 1306 sv.; voir � ce sujet ATF 118 V 19 sv. consid. 3b). Cette situation n'a pas �t� modifi�e dans l'intervalle.
4.1 La d�cision attaqu�e se fonde, notamment, sur le chiffre 1010 de la circulaire de l'OFAS sur les subventions aux organisations de l'aide priv�e aux personnes handicap�es, applicable aux subventions pour les exercices 2001 � 2003. Selon ce chiffre, si une organisation ne consacre pas la totalit� mais seulement la majeure partie de ses activit�s � l'aide aux handicap�s, elle peut b�n�ficier de subventions � la condition qu'au moins la moiti� des heures de travail fournies soit consacr�e � des prestations au sens de la circulaire ou qu'au moins la moiti� de sa �client�le� soit compos�e de personnes handicap�es.
Les directives pr�cit�es de l'OFAS ont en l'occurrence la valeur de simple ordonnance administrative, qui ne contient aucune r�gle de droit et dont le juge peut s'�carter s'il l'estime contraire � la loi ou � l'ordonnance (voir par exemple ATF 124 V 261 consid. 6b); il en tient compte dans la mesure o� elles permettent une application correcte des dispositions l�gales dans un cas d'esp�ce (ATF 123 II 30 consid. 7, 123 V 72 consid. 4a et les r�f�rences).
La directive cit�e concr�tise de mani�re conforme � l'ordonnance l'exigence selon laquelle l'organisation doit se consacrer au moins dans une large mesure � l'aide aux invalides. L'expression �dans une large mesure� (�in wesentlichem Umfang�, �in larga misura�, selon les versions allemande et italienne) signifie dans une grande proportion ou dans une proportion importante, ce qui raisonnablement et objectivement peut �tre interpr�t�, dans le pr�sent contexte, dans le sens d'une proportion de 50 pour cent au moins. Dans d'autres domaines d'ailleurs, il est admis que l'expression �dans une large mesure� fait r�f�rence � une proportion de 50 pour cent. Par exemple, en droit fiscal, l'art. 35 al. 1 let. a LIFD (qui reprend pour l'essentiel le contenu de l'art. 25 al. 1 let. c AIFD, en vigueur jusqu'au 31 d�cembre 1994) ne subordonne pas l'octroi de la d�duction pour enfant � la condition que le contribuable assure dans une large mesure l'entretien de l'enfant; il suffit qu'il en assure l'entretien. La jurisprudence admet que la d�duction peut ainsi �tre accord�e m�me si le contribuable participe pour moins de 50 pour cent aux frais d'entretien de l'enfant (arr�t du 29 mai 2000, 2A.536/2001; Peter Locher, Kommentar zum Bundesgesetz �ber die direkte Bundessteuer, Therwil/B�le 2001, ad art. 35 LIFD, note 20 p. 871; voir aussi ATF 94 I 233 consid. 1).
4.2 En l'esp�ce, il r�sulte des donn�es fournies par le Centre X.________ que le pourcentage des consultations sociales et juridiques en relation avec l'assurance-invalidit� s'�l�ve � 11 pour cent environ du total des consultations fournies par le centre. Ainsi, en 1999, le Centre X.________ a donn� 1353 consultations en relation avec cette assurance sur un total de 12'376 consultations sociales et juridiques. Ce seuil de 11 pour cent environ est tr�s nettement inf�rieur � la proportion de 50 pour cent exig�e par l'art. 108 al. 1 RAI.
Le recourant fait valoir que les directives en vigueur jusqu'au 31 d�cembre 2000 pr�voyaient que si les prestations �taient fournies par un seul d�partement d'une organisation, le crit�re de large mesure �tait appliqu� pour ce seul d�partement. Or, d�s 1990, le recourant a consenti d'importants efforts pour r�pondre � cette exigence en cr�ant un secteur sp�cialis� pour personnes handicap�es qui a �t� consid�r� par l'OFAS comme r�pondant au crit�re de large mesure jusqu'au 31 d�cembre 2000. Le recourant estime donc que s'il satisfaisait � ce crit�re jusqu'au 31 d�cembre 2000, tel doit �tre �galement le cas depuis le 1er janvier 2001, faute d'une volont� du l�gislateur de modifier la loi ou le r�glement sur ce point.
5.1 Il est exact que selon les directives en vigueur jusqu'au 31 d�cembre 2000, si les prestations en question en faveur des handicap�s �taient fournies dans un seul d�partement d'une organisation donn�e, l'exigence relative � une proportion de 50 pour cent au moins d'une client�le constitu�e de personnes handicap�es ou de la moiti� au moins des heures de travail en faveur des handicap�s �tait appliqu�e au seul d�partement concern� (chiffre 1002 de la circulaire sur les subventions aux organisations de l'aide priv�e aux invalides, valable d�s le 1er janvier 1990). Il est vrai, �galement, que la possibilit� d'appliquer s�par�ment � un seul d�partement ce crit�re quantitatif a �t� supprim�e dans la nouvelle version des directives administratives.
Cette modification de la pratique administrative fait suite � un rapport de la Commission de gestion du Conseil des Etats, relatif � l'�valuation concernant l'allocation d'aide financi�re aux associations d'aide aux invalides, du 9 novembre 1995 (FF 1996 III 429). Ce rapport comme on le verra, est �galement � l'origine de modifications successives de l'art. 108 RAI.
Dans le rapport en question, la Commission du Conseil des Etats constatait qu'il existait une divergence entre la loi et son r�glement d'application dans la d�finition du cercle des ayants droit aux aides financi�res. En effet, relevait la commission, l'art. 74 LAI stipule que les subventions sont allou�es aux associations centrales de l'aide priv�e aux invalides. L'art. 108 RAI avait �largi le cercle des ayants droit aux �organisations reconnues d'utilit� publique qui (...) sont affili�es aux associations centrales qui se consacrent enti�rement ou dans une large mesure � l'aide aux invalides�. La pratique administrative, poursuivait la commission, montrait que cette disposition �tait appliqu�e aux associations d'invalides qui n'�taient pas rattach�es � une association centrale. C'est ainsi qu'en 1993 l'OFAS a accord� des aides financi�res � quelques 635 associations d'aide aux invalides. Une �valuation a montr� que sur ces 635 associations, seules trente � quarante r�pondaient � la d�finition d'une association centrale. Sur cette base, la Commission de gestion a invit� le Conseil f�d�ral � red�finir la notion d'association centrale de l'aide priv�e et � prendre les mesures juridiques n�cessaires pour r�tablir la conformit� de l'art. 108 RAI � l'art. 74 LAI en ce qui concerne le cercle des associations au b�n�fice d'aides financi�res (recommandation n� 1). La Commission de gestion a �mis quatre autres recommandations. Consid�rant qu'� raison de 635 ayants droit, l'OFAS n'�tait pas en mesure d'assurer la gestion et la coordination de toutes les prestations qu'il subventionnait, elle a pri� le Conseil f�d�ral d'�laborer, d'entente avec les cantons et les communes, ainsi qu'avec les associations centrales d'aide aux invalides, un concept r�glant la collaboration et la coordination en mati�re de prestations d'aide aux invalides (recommandation n� 2). Dans un avis du 26 juin 1996 (FF 1996 452), le Conseil f�d�ral a donn� un avis sur ces recommandations qu'il a, pour l'essentiel, approuv�es.
Aussi bien les recommandations de la commission ont-elles �t� mises en oeuvre par des modifications successives de l'art. 108 RAI. Cette disposition a �t� compl�t�e par une adjonction, entr�e en vigueur le 1er janvier 1997, relative � la preuve du besoin (RO 1996 2927). Par la suite, un alin�a 2 a �t� introduit par la novelle du 7 d�cembre 1998 (en vigueur d�s le 1er janvier 1999). Par ce nouvel alin�a, la possibilit� a �t� donn�e � l'OFAS de conclure avec les organisations centrales de l'aide priv�e aux invalides des contrats de prestations pour des subventions selon l'art. 74 al. 1, let. a � c LAI (RO 1999 60). Enfin, la version de l'art. 108 al. 1 RAI en vigueur depuis le 1er janvier 2001 a notamment modifi� l'alin�a 1er en ce sens qu'ont droit d�sormais � des subventions les organisations reconnues d'utilit� publique de l'aide priv�e aux invalides pour les prestations qu'elles fournissent dans l'int�r�t des invalides � l'�chelon suisse ou dans une r�gion linguistique (RO 2000 1200). Jusqu'alors, le texte de l'art. 108 al. 1 RAI accordait un droit aux subventions aux associations centrales de l'aide priv�e aux invalides, y compris les organisations reconnues d'utilit� publique qui leur sont affili�es (et qui se consacraient enti�rement ou dans une large mesure � l'aide aux invalides).
5.2 La suppression d�cid�e par l'OFAS dans ses directives de la possibilit� d'appliquer la limite de 50 pour cent pour une seule unit� d'une association correspond au texte de l'art. 74 LAI, qui se r�f�re, on l'a vu, aux associations centrales de l'aide priv�e aux invalides. Le nouveau texte de l'art. 108 al. 1 RAI s'inscrit dans ce cadre l�gal. Un d�partement d'une association, qui n'a elle-m�me pas pour vocation de se consacrer dans une large mesure � l'aide priv�e aux invalides, ne peut donc pas, comme tel, �tre consid�r� comme un ayant droit aux subventions. Le changement de pratique de l'OFAS proc�de ainsi d'une interpr�tation correcte de la loi et de son ordonnance.
Par ailleurs, le but du nouveau syst�me de subventions mis en place � partir de 2001 visait aussi � r�duire le nombre de partenaires de l'OFAS, limit� aux seules organisations fa�ti�res qui offrent des prestations � l'�chelon national ou du moins � l'�chelon d'une r�gion linguistique. Dans ce but, il a �t� demand� aux organisations de l'aide priv�e aux handicap�s ayant fourni jusqu'ici des prestations selon l'art. 74 LAI de coordonner leurs offres et de se regrouper en organisations fa�ti�res. La coordination �tait n�cessaire lorsqu'une prestation (conseil et aide, cours) �tait fournie dans la m�me langue nationale en faveur du m�me groupe cible. Cette coordination entre les organisations a eu pour effet que les quelque 600 organisations auxquelles l'OFAS allouait des subventions selon l'ancien syst�me ont �t� regroup�es en 69 organisations fa�ti�res (voir Daniel Aegerter, Contrats de prestations dans le domaine de l'aide priv�e aux handicap�s: d�marrage r�ussi, in S�curit� sociale 6/2001 p. 336 sv.).
Le changement de la pratique administrative en cause s'inscrit non seulement dans ce contexte mais �galement dans le cadre des recommandations de la Commission de gestion du Conseil des Etats d'assurer une meilleure coordination - et donc une meilleure gestion - des fonds publics. De ce point de vue �galement, la suppression de la possibilit� d'accorder des subventions uniquement � un d�partement d'une association qui elle-m�me ne r�pond pas � la d�finition de l'art. 74 al. 1 LAI n'appara�t pas critiquable.
Enfin, le fait que le Centre X.________ a consenti des efforts en vue de cr�er une section sp�cialis�e pour l'aide aux invalides ne justifie pas, en l'esp�ce, une d�rogation au nouveau syst�me de subventions. Comme cela ressort des pi�ces et ainsi que le rel�ve la d�cision attaqu�e, toutes les organisations b�n�ficiaires de subventions ont �t� r�guli�rement inform�es par l'OFAS, � partir de 1996 d�j�, sur l'�laboration d'un nouveau syst�me de subventionnement applicable � la p�riode 2001-2003. Il n'y a donc pas violation du principe de la pr�visibilit�, qui, sous certaines conditions, interdit � l'administration de prendre des mesures d�favorables aux administr�s en vertu de r�gles dont ils ne pouvaient attendre l'adoption (ATF 122 V 408 consid. 3b/aa).
Le recourant voit une in�galit� de traitement dans le fait qu'une organisation qui a choisi de diversifier son offre de prestations ne re�oit pas de subventions, quand bien m�me sur le plan quantitatif le nombre d'heures apport�es � l'aide aux invalides serait plus important que celui d'une petite association dont les prestations se concentrent exclusivement sur l'aide aux handicap�s. Il d�nonce, en outre, une violation du principe de proportionnalit� en ce sens que le but du nouveau syst�me de subventions n'�tait pas d'exclure les associations fa�ti�res dont la sp�cificit� r�side dans le caract�re pluridisciplinaire des prestations offertes � la population, mais d'am�liorer la transparence des subsides.
La diff�rence de traitement invoqu�e d�coule de la loi et, au demeurant, on ne voit pas en quoi il serait discriminatoire de refuser des subventions � des associations qui n'ont pas les m�mes buts que les associations centrales de l'aide priv�e aux invalides et dont l'aide aux personnes handicap�es est plus ou moins marginale ou secondaire par rapport � l'ensemble de leur activit�. La distinction op�r�e ici n'appara�t en tout cas pas d�nu�e de tout fondement objectif.
Quant au grief tir� de la violation du principe de proportionnalit�, il n'est pas non plus fond�, d�s lors que la modification r�pond � un souci justifi� d'une meilleure coordination des subventions publiques, de mani�re que la loi puisse v�ritablement atteindre ses buts.
Il suit de l� que le recourant ne remplit pas les conditions mises par la loi et l'ordonnance au versement des subventions qu'il requiert. Le recours de droit administratif est ainsi mal fond� de ce chef.
Pour le reste, il n'appartient pas au Tribunal f�d�ral des assurances de renvoyer le dossier � l'OFAS pour examen de la question du besoin des centres sociaux Y.________, A.________, B.________ et C.________. D'une part, la d�cision litigieuse de l'OFAS ne porte que sur l'octroi de subventions en faveur du recourant. D'autre part, la d�cision du DFI r�serve explicitement l'examen de cette question par l'OFAS � la demande du recourant.
Vu la nature du litige, la proc�dure n'est pas gratuite (art. 134 OJ a contrario). Succombant, le recourant supportera les frais de la proc�dure (art. 156 al. 1 OJ).
Les frais de justice, d'un montant de 10'000 fr., sont mis � la charge du recourant et sont compens�s avec l'avance de frais qu'il a effectu�e.