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Timestamp: 2020-02-20 04:48:24+00:00
Document Index: 60820621

Matched Legal Cases: ['artigo 348', 'artigo 102', 'artigo 102', 'artigo 102', 'in casu', 'artigo 348', 'Artigo 68', 'artigo 54', 'artigo 64', 'artigo 62', 'artigo 91', 'artigo 53', 'artigo 64', 'artigo 53', 'Artigo 69', 'artigo 8', 'artigo 69', 'artigo 68']

695/18.9T9VFR.P1
EMBARGO DE TRABALHOS
Nº do Documento: RP20200108695/18.9T9VFR.P1
Sumário: I - Configura uma ordem legítima o embargo de obras e trabalhos determinado por vereador da câmara municipal a quem foi delegada a competência para tal.
II - Agente do crime de desobediência é quem, por força de notificação, fica obrigado a suspender a obra e trabalhos embargados, e desrespeita essa ordem de embargo, podendo ser notificado o mero executor da obra, independentemente de este ser proprietário do local onde a obra decorre, ou de ser ele o responsável pela direção técnica da obra.
Decisão Texto Integral: Recurso Penal n.º 695/18.9T9VFR
Juízo Local Criminal de Santa Maria da Feira – J1
Por sentença proferida no Juízo Local Criminal de Santa Maria da Feira – J1, da Comarca de Aveiro, processo comum com intervenção do Tribunal Singular nº 695/18.9T9VFR foi decidido condenar o arguido B…, pela autoria material de um crime de desobediência simples, p. e p. pelo art.º 348º, nº 1, al. a), do Cód. Penal, ex vi art.º 100º, nº 1, do RJUE[1] – Decreto-Lei n.º 555/99, de 16.12, na redação que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 177/2001, de 04.06 –, na pena de oitenta (80) dias de multa, à razão de sete euros (€7,00) dia, num total de quinhentos e sessenta euros (€ 560,00), ficando consignado que verificada que seja a hipótese do art.º 49º, nº 1, do Cód. Penal, cumprirá o arguido cinquenta e três (53) dias de prisão subsidiária.
Não se conformando com a sentença proferida, dela veio o arguido interpor recurso, formulando as seguintes CONCLUSÕES, que se transcrevem[2]:
I. É interposto o presente recurso da decisão proferida pelo Juízo Local Criminal – Juiz 1 de Santa Maria da Feira que condenou o arguido B… pela prática em autoria material de um crime de desobediência simples, p. e p. pelos artigos 348º, nº 1, al. a) do Cód. Penal, ex vi 100º, nº 1, do RJUE – DL 555/99, de 16.12, na pena de 80 dias de multa, à razão de €7,00 dia, num total de €560,00.
II. O arguido foi notificado de um despacho proferido pelo Vereador do Planeamento, Urbanismo e Transportes, no qual se comunicava o embargo de obras que estavam a ser levadas a cabo na cave da fração de que o arguido era, à data, arrendatário.
III. No sentido que interessa ao preenchimento do tipo legal em análise, a ordem ou mandado cujo não acatamento se reprime há de ser substancialmente legitima, ou seja, há de necessariamente surgir em presença de urna disposição legal que autorize a sua emissão nos exatos termos em que foi realizada ou, na ausência de disposição legal, na sequência e no âmbito do exercício dos poderes para um tal efeito discricionariamente reconhecidos ao funcionário emitente ou autoridade expedidora, além de que tem que ter validade formal, pois só assim, se poderá configura um crime de desobediência.
IV. No caso dos autos, importa considerar o art.º 100°/1 do DL n.º 555/99 de 16/12, segundo o qual “o desrespeito dos atos administrativos que determinem qualquer das medidas de tutela da legalidade urbanística previstas no presente diploma constitui crime de desobediência, nos termos do artigo 348° do Código Penal.”
V. A competência para decretar um despacho de embargo de obra é do Presidente da Câmara Municipal, sendo certo que a nossa jurisprudência vem considerando que essa competência não é delegável.
VI. Tratando-se de uma autarquia local, como é o caso, as atribuições e competências vêm definidas na Lei n.º 169/99, de 18/09.
VII. É certo que o art.º 68/2 al. m) da Lei nº 169/99, de 18 de setembro, atribui ao presidente da câmara competência para embargar e ordenar a demolição de quaisquer obras, construções ou edificações efetuadas por particulares ou pessoas coletivas, sem licença ou com inobservância das condições dela constantes; sendo igualmente certo que nos termos do art.º 69°/2 do mesmo diploma o presidente da câmara pode delegar ou subdelegar nos vereadores o exercício da sua competência própria ou delegada.
VIII. Contudo, a Lei nº 169/99 é uma lei geral que estabelece o quadro de competências e regime jurídico de funcionamento, dos órgãos dos municípios e das freguesias, enquanto que o DL n° 555/99 de 16 de dezembro que é uma lei especial e posterior àquela e que atribui uma série de competências ao presidente da câmara municipal e, nalguns casos, permite que tais competências possam ser delegadas ao passo que noutros não o faz, sendo o critério, de acordo com a jurisprudência, o da especial importância de determinados atos administrativos e com as gravosas consequências de daí advêm, designadamente criminais.
IX. E a verdade é que DL n.º 555/99 de 16/12 é posterior à Lei n.º 169/99 de 18/09 (como já se disse), e nele o legislador não previu expressamente a possibilidade de delegação ou subdelegação de poderes quanto a esta matéria pelo que, o Sr. Vereador não tinha competência para proferir o despacho de embargo de obras a que se reportam os presentes autos.
X. Sendo a ordem ilegítima, por falta de competência de quem a emitiu, a consequência é a absolvição do arguido do crime de desobediência de que vinha acusado.
XI. Consta dos factos provados que o “o arguido, arrendatário do espaço, foi devidamente notificado do referido embargo, bem como da suspensão imediata das obras”, ou seja, não se provou que o arguido era responsável pela obra nem a estava a executar.
XII. Nos termos do n° 6 do artigo 102°-A do DL n° 555/99, de 16/12, “O auto de embargo é notificado às pessoas identificadas no n.º 2 (…)”, dispondo o nº 2: “A notificação é feita ao responsável pela direção técnica da obra, bem como ao titular do alvará de licença ou apresentante da comunicação prévia e, quando possível, ao proprietário do imóvel no qual estejam a ser executadas as obras ou seu representante, sendo suficiente para obrigar à suspensão dos trabalhos qualquer dessas notificações ou a de quem se encontre a executar a obra no local”.
XIII. Ora, houve violação deste normativo legal (artigo 102º-A, nº 2 e 6, do DL 555/99), uma vez que o embargo não foi notificado às pessoas ali indicadas mas a terceiro, ou seja, o arguido pelo que se argui aqui a sua ilegitimidade para todos os efeitos legais.
XIV. Violaram-se ainda os artigos 100º, do DL 555/99, de 16/12 e 68º e 69º, da Lei 160/99, de 18.09.
Termina dizendo dever ser a decisão recorrida revogada e substituída por outra que contemple as conclusões que elencou.
O recurso foi admitido para subir imediatamente, nos próprios autos, e com efeito suspensivo.
O MºPº em 1ª instância apresentou resposta, formulando as seguintes CONCLUSÕES, que se transcrevem:
1. O DL n° 555/99 de 16/12, na versão do Dec. Lei 177/2001, em matéria de medidas de tutela da legalidade urbanística, atribui, entre diversas outras, ao presidente da câmara, competência para embargar obras e trabalhos (cfr. art.º 102° nº 1), sem que deste se alcance que limitou a possibilidade de delegação ou subdelegação de poderes, quando é certo que a prevê expressamente a respeito de muitas das outras referidas competências.
2. A delegação de competência atribuída ao Presidente da Câmara Municipal no artigo 102.º, do R.J.E.U. não está concreta e expressamente prevista nesta particular norma e subsecção em que se insere, porém, tem tal delegação plena consagração quer no próprio R.J.U.E. quer ainda na Lei n.º 169/99, de 18-09;
3. Mais resulta que comete o crime de desobediência o agente que não acata a ordem contida no despacho de um vereador em quem o Presidente de Câmara havia delegado tal competência, e, que tendo o domínio da fração não para as obras como determinado no embargo em que foi notificado com a advertência da prática de crime, incumprindo a ordem regularmente comunicada.
4. Pugnada, pois, o recorrente a alteração da sentença e revogação da sua condenação por considerar que se impõe a sua absolvição;
5. À sentença não lhe é de assacar violação alguma aos preceitos do art.º 100° n° 1 do DL nº 555/99 de 16 de Dezembro e art.º 69º, da Lei 160 /99, de l 8.09, como também, 102º-A, nº 2 e 6, do DL 555/99, 16/12.
Termina referindo que: in casu, da análise do específico contexto em que se desenvolveu o comportamento do arguido, não se vislumbra ser atendível qualquer das razões apresentadas pelo recorrente para impugnar a sentença proferida nos autos; não se vislumbrando que da sentença resulte qualquer violação à norma e princípios invocados pelo recorrente, afigurando-se-nos que será de, por manifesta improcedência, ser negado provimento ao recurso e por via dele mantida a decisão recorrida.
Aquilo que importa apreciar e decidir é saber se:
A) o Presidente da Câmara não podia ter delegado a competência para embargar obras e trabalhos no Vereador do Planeamento, Urbanismo e Transportes, donde não ter o Vereador, no caso em apreço, competência para emitir despacho de embargo da obra?
B) o recorrente era mero arrendatário do espaço onde decorria a obra a embargar, pelo que a notificação do embargo não era ao recorrente que devia ser feita?
Na sentença objeto de recurso foram considerados como PROVADOS os seguintes factos (que não estão questionados):
1. No dia 12 de abril de 2016 a Administração do Condomínio do prédio localizado na Rua …, n.º …, em Santa Maria da Feira remeteu ao Gabinete de Proteção Civil do distrito de Aveiro uma comunicação dando conta que o proprietário da cave do edifício havida feito obras com afundamento do piso, retirando quantidades muito elevadas de solo, colocando os alicerces à vista, o que causou rachadelas nas paredes interiores do edifício.
2. Tal comunicação foi remetida à Câmara Municipal de Santa Maria da Feira no dia 09 de abril de 2016, sendo posteriormente efetuada uma vistoria à referida fração por parte dos serviços camarários.
3. Após ser verificado que haviam sido efetuadas obras, que não se enquadravam na categoria de obras de escassa relevância urbanística, designadamente a alteração do pé direito com rebaixamento do piso sem a necessária licença ou autorização, foi notificada a sociedade “C…, Lda.”, proprietária da fração, nº 2 A, da decisão proferida no âmbito do Proc. 29/2016/BEM, da Câmara Municipal de Santa Maria da Feira, comunicando o embargo das referidas obras e da obrigatoriedade de suspensão das mesmas.
4. Na sequência de tal notificação, a 03 de outubro de 2016, pelas 12:00 horas, o Fiscal Municipal D…, em cumprimento do despacho proferido pelo Vereador do Planeamento, Urbanismo e Transportes da Câmara de Santa Maria da Feira, deslocou-se ao local e lavrou um auto de embargo de obra, o qual foi assinado pelo arguido.
5. Na ocasião o arguido, arrendatário do espaço, foi devidamente notificado do referido embargo, bem como da suspensão imediata das obras.
6. Foi igualmente advertido que não poderia prosseguir com as obras embargadas, qualquer que fosse o pretexto, até ser proferida decisão que definisse a situação jurídica da obra com carácter definitivo, ou no prazo de dois anos a contar daquela data, sob pena de incorrer na prática de um crime de desobediência.
7. O arguido ficou ciente de todo o auto de embrago e das consequências de um eventual desrespeito do mesmo.
8. Na referida data o estado dos trabalhos era de remoção de terras da cave do edifício e alteração do pé direito em cerca de 1 metro de altura.
9. Após denúncias que davam conta do prosseguimento das obras, contrariamente ao determinado pelo embargo, os Serviços de Fiscalização da Câmara Municipal deslocaram-se por diversas vezes ao prédio supra indicado não lhe tendo sido permitido o acesso ao local das obras embargadas.
10. Atenta tal situação, a Câmara Municipal de Santa Maria da Feira instaurou uma ação de procedimento cautelar (Proc. 772/17.3BEAVR) onde requereu a emissão de mandado judicial que permitisse a entrada na fração autónoma designada pela lera A, na cave, com entrada ao nível do rés-do-chão, pelos nºs 2C e 4C, do edifício sito na Rua …, n.º …, em Santa Maria da Feira, a fim de se realizar ação de fiscalização.
11. Tal pretensão foi declarada procedente sendo ordenada a emissão dos referidos mandados por decisão de 27.11.2017.
12. Assim, no dia 16 de fevereiro de 2018, pelas 10:30 horas, e no cumprimento de tais mandados, os técnicos superiores da Câmara Municipal, deslocaram-se ao local e ali constataram que foram executadas obras de alteração do pé direito com rebaixamento do piso da cave, sendo que tais obras de rebaixamento, de sensivelmente metade da área da cave, já se encontravam ao nível da base das sapatas do prédio e das restantes fundações (vigas de fundação) sendo visível em alguns pontos as respetivas armaduras de aço.
13. Foi ainda observado que, em algumas partes do piso, o massame se encontrava ainda humedecido, indiciando que essas partes do piso haviam sido realizadas nos dias anteriores à fiscalização.
14. Resultou assim que apesar do embargo foi desrespeitada a proibição da continuação das obras na cave.
15. O arguido, ao agir da forma supra descrita, sabendo que não poderia continuar as obras na cave da qual era arrendatário, desrespeitava uma proibição determinada por ordem que lhe foi regularmente comunicada e que havia sido emitida por autoridade competente no exercício das respetivas funções.
16. Agiu voluntária, livre e conscientemente, bem sabendo que a sua conduta era criminalmente punível.
17. Aufere cerca de €655,00 líquidos mensais no desempenho da atividade profissional de gerência de sociedade que partilha com o pai, ao que acrescem €5.000,00 anuais a título de lucros da empresa (variáveis); vive com a companheira, em casa arrendada por cerca de €750,00 mensais; tem a licenciatura em economia.
18. Não se lhe conhecem outras práticas criminais.
O tribunal a quo justificou a condenação do arguido pela prática do crime de desobediência, referindo, entre o mais, o seguinte:
- A ordem ou mandado com a cominação legal;
- A legalidade substancial e formal da ordem ou mandado;
- A competência da autoridade ou funcionário para a sua emissão;
- A regularidade da sua transmissão ao destinatário;
- A intenção de desobedecer.
A legalidade substancial – a ordem ou mandado têm que se revestir de legalidade substancial, isto é, que tenham atrás de si disposição legal que autorize a sua emissão.
Com efeito, não se pode emitir uma ordem ou mandado sem que uma lei anterior confira ao emitente poder para tal, a menos que essa possibilidade se compreenda nos poderes discricionários do funcionário ou autoridade expedidora.
Em resumo dir-se-á, pois, que toda a ordem ou mandado se funda na lei.
A competência da autoridade ou funcionário que emite a ordem – isto é, que aquilo que pretendem impor caiba na esfera das suas atribuições.
Cada funcionário ou autoridade detém uma parcela do poder, um tempo para o seu exercício e uma área de jurisdição. Ora é precisamente com tais limitações e balizas que os servidores públicos cumprem as suas tarefas na realização do interesse superior do Estado.
«Opera-se a incompetência quando o ato, em razão do seu objeto, não couber na esfera de atribuições do seu autor (incompetência em razão da matéria).
A incompetência pode resultar, por outro lado, da circunstância de não se verificarem os pressupostos de tempo e lugar que a lei prevê para o exercício de poderes. Será o caso de um funcionário emitir uma ordem cujos pressupostos não se verificam na área da sua jurisdição...».
Conforme determina o art.º 103º, 1 e 4, do RJUE – Decreto-Lei n.º 555/99, de 16.12 (regime jurídico da urbanização e da edificação), na redação que lhe foi dada pela Lei n.º 60/2007, de 04.09 “O embargo obriga à suspensão imediata, no todo ou em parte, dos trabalhos de execução da obra; e, ainda que parcial, suspende o prazo que estiver fixado para a execução das obras no respetivo alvará de licença ou estabelecido na comunicação prévia”, pelo que “O desrespeito dos atos administrativos que determinem qualquer das medidas de tutela da legalidade urbanística previstas no presente diploma constitui crime de desobediência, nos termos do artigo 348.º do Código Penal (art.º 100.º, 1, do RJUE – Decreto-Lei n.º 555/99, de 16.12, na redação que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 177/2001, de 04.06).
Consequentemente, a recusa do arguido (por si ou eventualmente em representação da sociedade de que era sócio - gerente/arrendatária), em suspender os trabalhos na obra embargada, cuja execução continuou no período do embargo, integra, face à factualidade dada por assente, os elementos constitutivos do tipo legal de crime de desobediência simples, p. e p. pelos arts. 348º, 1 a) (e eventualmente 11.º, 7, e 12.º, 1), do Cód. Penal.
Efetivamente, a ordem é legítima, verifica-se a sua legalidade substancial e formal, a competência da autoridade de onde emana (cfr. arts. 102.º-B, 103.º, 1 e 4, e 100.º, 1, todos do RJUE e teor do auto de embargo de fls. 16/7), a regularidade da sua transmissão ao arguido (eventualmente como representante legal da sociedade que geria/arrendatária), e a intenção deste, de desobedecer.
Alega o recorrente/arguido que a Lei nº 169/99, de 18 de setembro atribui ao presidente de câmara competência para embargar, e a mesma Lei prevê a possibilidade de o mesmo delegar nos vereadores o exercício da sua competência (arts. 68º, nº 2, al. m) e 69º, nº 2), mas o DL nº 555/99, de 16 de dezembro, que é posterior e constituiu uma lei especial, atribuiu competências ao presidente da câmara e prevê a possibilidade de nalguns casos haver delegação, e não está prevista a possibilidade de tal acontece em matéria de embargo, pelo que no caso não podia haver delegação de competência.
Isto é, alega o recorrente/arguido que estamos perante uma antinomia normativa, resolvida com o critério da especialidade: lei especial derroga lei geral.
Uma primeira nota para referir que os arts. 68º e 69º da Lei nº 169/99, de 18 de setembro, foram revogados pela Lei nº 75/2013, de 18 de setembro (regime jurídico das autarquias locais), mas este diploma legal apenas entrou em vigor depois de realizadas eleições gerais para os órgãos das autarquias locais, que tiveram lugar em 01.10.2017 (cfr. seu art.º 4º), pelo que considerando a data da prática dos factos provados há que ter presentes aquelas disposições legais (sem prejuízo de se vir a considerar sobrevir regime mais favorável, mais propriamente descriminalização).
Assente que o despacho que determinou o embargo/suspensão imediata das obras e trabalhos foi proferido pelo Senhor Vereador da Câmara Municipal de Santa Maria da Feira por delegação de competência, apreciemos o alegado no recurso.
Adianta-se desde já que não se nos afigura que exista sequer conflito normativo (a resolver recorrendo a esse critério, ou outro, como por exemplo o da hierarquia: lei superior derroga lei inferior), estando permitida a delegação de poderes[3], como se passa a explicar.
A Lei nº 169/99, de 18 de setembro (doravante designada por “Lei”), estabelece o quadro de competências, assim como o regime jurídico de funcionamento, dos órgãos dos municípios e das freguesias.
Por sua vez, o DL nº 555/99, de 16 de dezembro (doravante designado por “DL”), estabelece o regime jurídico da urbanização e edificação (RJUE).
Ora, desde logo há que referir que seria destituído de razoabilidade que passados três meses sobre a publicação da “Lei”, que estabelece o quadro das competências dos órgãos do município (entre eles a Câmara Municipal, estando previstas as competências do seu Presidente e a possibilidade de delegação de competências nos seus coadjuvantes, os Vereadores), viesse o “DL” fazer alterações (implícitas) à “Lei”, restringindo o poder conferido ao Presidente da Câmara Municipal de delegar poderes nos Vereadores.
E analisando os diplomas em causa não se alcança que tal tenha acontecido, verificando-se que a “Lei” define em termos gerais as competências dos órgãos do município, sendo por isso a ele que se recorre quando se querem ver as competências de cada um deles, incluindo a possibilidade de delegação de poderes, enquanto o “DL” não tem por objeto a definição de competências, antes procedendo, como se alcança do seu preâmbulo, à revisão dos regimes jurídicos do licenciamento municipal de loteamentos urbanos e obras de urbanização e de obras particulares, ainda que ao reger o embargo de obra fale na competência para o determinar.
Todavia, os regimes coexistem sem se poder falar em conflito, e nessa não se podendo dizer que o “DL” se apresente como “lei especial” em relação à “Lei”, no sentido de que aquele se sobreponha a este no conflito entre ambos.
Tal é cristalino na versão original dos diplomas legais em causa, não tendo o “DL”, quando prevê as “medidas de tutela da legalidade urbanística”, a preocupação de referir as competências do Presidente da Câmara Municipal, estando as mesmas previstas na “Lei”.
Mais tarde, o DL nº 136/2014, de 09 de setembro, entre o mais, aditou o art.º 102º-B ao “DL, referindo o nº 1 que «… o presidente da câmara municipal é competente para embargar obras de urbanização, de edificação ou de demolição, bem como quaisquer trabalhos de remodelação de terrenos, quando…», sendo a partir de então que se poderia colocar a questão de conflito de regimes.
Só que, com as referidas alterações o legislador não veio consagrar qualquer regime especial em relação ao regime da “Lei”, resultando claro do seu preâmbulo que o propósito foi dar execução ao “princípio da simplificação administrativa”, tendo o legislador entendido introduzir uma norma específica sobre o “embargo”, o art.º 102º-B aditado, e nela faz referência à competência do Presidente da Câmara Municipal para o decretar, mas essa referência não se afasta significativamente do que estava previsto no “quadro geral” das competências, podendo dizer-se ser mais esclarecedor[4].
No entanto, o legislador no “DL” não se referiu à possibilidade de delegação da competência para embargar, e só pelo facto de se lhe não referir não se pode retirar que tivesse havido o propósito de afastar a delegação de competência.
E tanto é de considerar que o legislador quis manter intocada a possibilidade de delegação da competência, que na altura do aditamento da norma relativa ao embargo estava já publicada a Lei nº 75/2013 para vir a entrar em vigor mais tarde, cujo art.º 35º, nº 2, al. k) reafirma o art.º 68º, nº 2, al. m) da “Lei”, denotando não haver propósito de derrogação implícita.
Deste modo, o facto da norma do “DL” relativa ao embargo não prever a possibilidade de delegação de competência (de embargo) pelo Presidente da Câmara Municipal não significa que esteja vedada essa possibilidade, estando tal possibilidade prevista na “disposição geral” contida no art.º 94º, nº 1 do “DL”, em consonância com o regime da “Lei” (art.º 69º).
O acabado de expor foi acolhido no acórdão do TRG de 20.10.2008[5], no qual se escreveu o seguinte, a que se adere:
2.1. Diremos, desde já e como introito, que nos inclinamos para a posição que mantém que o presidente da câmara continua a poder delegar em membros da vereação da câmara, o poder, entre outros, de embargar obras.
A isto nos impelem argumentos de ordem histórica, teleológica e literal.
2.3 Não pode ignorar-se que, desde a Lei n.º 79/77, de 25 de outubro (L 79/77), e ao longo da vigência do Decreto-Lei n.º 100/84, de 29 de março (DL 100/84), da Lei n.º 18/91, de 12 de junho (L 18/91), e da L 169/99, esta atualmente em vigor, durante mais de trinta anos, portanto, o ordenamento jurídico reconheceu ao presidente da câmara a competência – inicialmente delegada e, mais tarde, própria – para ordenar o embargo de obras particulares e o poder de delegar essa competência em elementos da vereação da Câmara. E mais impressivo, ainda, é o facto de, tendo a L 5-A/02 alterado a L 169/99, ter deixado intocado o art.º 68.º, n.º 2, al. m), e o n.º 2 do art.º 69.º, ambos da L 169/99, artigos que sob as epígrafes, respetivas, de “Competências do presidente da câmara” e “Distribuição de funções” regem a matéria que nos ocupa.
São os seguintes os textos integrais dos artigos em causa:
«Artigo 68°
1- Compete ao presidente da câmara municipal:
f) Aprovar projetos, programas de concurso, caderno de encargos e a adjudicação de empreitadas e aquisição de bens e serviços, cuja autorização de despesa lhe caiba, nos termos da lei;
g) Autorizar a realização de despesas orçamentadas até ao limite estipulado por lei ou por delegação da câmara municipal, com a exceção das referidas no n° 2 do artigo 54.°;
j) Submeter a norma de controlo interno, bem como o inventário de todos os bens, direitos e obrigações patrimoniais e respetiva avaliação, e ainda os documentos de prestação de contas, à aprovação da câmara municipal e à apreciação e votação da assembleia municipal, com exceção da norma de controlo interno;
l) Remeter, atempadamente, ao Tribunal de Contas os documentos que careçam da respetiva apreciação, sem prejuízo da alínea bb) do n° 1 do artigo 64°;
n) Convocar as reuniões ordinárias para o dia e hora que fixar, sem prejuízo do disposto no artigo 62°, e enviar a ordem do dia a todos os membros;
o) Convocar as reuniões extraordinárias; Estabelecer e distribuir a ordem do dia das reuniões;
p) Estabelecer e distribuir a ordem do dia das reuniões.
r) Suspender ou encerrar antecipadamente as reuniões, quando circunstâncias excecionais o justifiquem, mediante decisão fundamentada, a incluir na ata da reunião;
v) Promover a publicação das decisões ou deliberações previstas no artigo 91°;
x) Promover o cumprimento do Estatuto do Direito da Oposição e a publicação do respetivo relatório de avaliação;
z) Dirigir, em estreita articulação com o Serviço Nacional de Proteção Civil, o serviço municipal de proteção civil, tendo em vista o cumprimento dos planos e programas estabelecidos e a coordenação das atividades a desenvolver no domínio da proteção civil, designadamente em operações de socorro e assistência, com especial relevo em situações de catástrofe e calamidade públicas;
bb) Remeter à assembleia municipal a minuta das atas e as atas das reuniões da câmara municipal, logo que aprovadas.
cc) Remeter à assembleia municipal, para os efeitos previstos na alínea e) do n° 1 do artigo 53°, toda a documentação, designadamente relatórios, pareceres, memos e documentos de igual natureza, indispensável para a compreensão e análise crítica e objetiva da informação aí referida.
b) Designar o funcionário que, nos termos da lei, serve de notário privativo do município para lavrar os atos notariais expressamente previstos pelo Código do Notariado;
d) Modificar ou revogar os atos praticados por funcionários ou agentes afetos aos serviços da câmara;
h) Promover todas as ações necessárias à administração corrente do património municipal e à sua conservação;
j) Promover a execução, por administração direta ou empreitada, das obras, assim como proceder à aquisição de bens e serviços, nos termos da lei;
m) Embargar e ordenar a demolição de quaisquer obras, construções ou edificações efetuadas por particulares ou pessoas coletivas, sem licença ou com inobservância das condições dela constantes, dos regulamentos, das posturas municipais ou de medidas preventivas, de normas provisórias, de áreas de construção prioritária, de áreas de desenvolvimento urbano prioritário e de planos municipais de ordenamento do território plenamente eficazes;
n) Ordenar o despejo sumário dos prédios cuja expropriação por utilidade pública tenha sido declarada ou cuja demolição ou beneficiação tenha sido deliberada, nos termos da alínea anterior e da alínea c) do n° 5 do artigo 64°, mas, nesta última hipótese, só quando na vistoria se verificar a existência de risco iminente de desmoronamento ou a impossibilidade de realização das obras sem grave prejuízo para os moradores dos prédios;
p) Determinar a instrução dos processos de contra ordenação e aplicar as coimas, nos termos da lei, com a faculdade de delegação em qualquer dos restantes membros da câmara;
q) Dar conhecimento aos restantes membros do órgão executivo e remeter ao órgão deliberativo cópias dos relatórios definitivos resultantes de ações tutelares ou de auditorias sobre a atividade do órgão executivo e dos serviços, no prazo máximo de 10 dias após o recebimento dos mesmos;
3- Sempre que o exijam circunstâncias excecionais e urgentes e não seja possível reunir extraordinariamente a câmara, o presidente pode praticar quaisquer atos da competência desta, mas tais atos ficam sujeitos a ratificação, na primeira reunião realizada após a sua prática, sob pena de anulabilidade.
4- Da informação prevista na alínea e) do n° 1 do artigo 53° devem, também, constar obrigatoriamente as matérias referidas na alínea d) do n° 1 do mesmo artigo, bem como o saldo e estado atual das dívidas a fornecedores, e as reclamações, recursos hierárquicos e processos judiciais pendentes e estado atualizado dos mesmos.»
«Artigo 69°
1- O presidente da câmara é coadjuvado pelos vereadores no exercício da sua competência e no da própria câmara, podendo incumbi-los de tarefas específicas.
2- O presidente da câmara pode delegar ou subdelegar nos vereadores o exercício da sua competência própria ou delegada.
3- Nos casos previstos nos números anteriores os vereadores dão ao presidente informação detalhada sobre o desempenho das tarefas de que tenham sido incumbidos ou sobre o exercício da competência que neles tenha sido delegada ou subdelegada.»
Há que reconhecer que a história do instituto aponta no sentido de que ao longo do tempo em que perdurou em Portugal um poder autárquico de raiz democrática, sempre o presidente da câmara deteve o poder de embargar obras feridas de ilegalidade e de delegar este poder nos membros da vereação.
Ainda no plano histórico é de ponderar que, não havendo memória, no quadro político institucional, de afrontamento ativo entre os órgãos de soberania com poder legislativo, seria paradoxal que a Assembleia da República (AR), em Lei de 18 de Setembro, conferisse determinado poder ao presidente da câmara, para vir o Governo, no mesmo ano, apenas cento e um dias mais tarde, derrogar tal concessão, no DL 555/99. Paradoxo acrescido pelo facto de o governo, no caso do DL 555/99, legislar mediante autorização legislativa da AR, dada para matéria distinta da por si mesma regulada na L 169/99.
2.4. Não reconhecemos razão, vistas as disposições legais citadas, ao argumento de que inexiste norma habilitante para a delegação de poder em questão. Existe, de facto, é a norma do art.º 69.º, nº 2 e, ao referir-se à competência própria ou delegada do presidente da câmara, não pode deixar de abranger todas as competências constituídas no art.º 68º da L 169/99, de 18 de Setembro.
2.5. A pretensa revogação tácita do tandem dispositivo formado pela articulação dos art.ºs 68º, n.º 2, al. m), e 69º, n.º 2, da Lei n.º 169/99, por efeito do genericamente disposto no DL 555/99.
Refira-se, antes de mais, que a questão da delegação de competências do presidente da câmara, sendo matéria essencialmente orgânica do Poder Local, e havendo um diploma legal, com a dignidade hierárquica de Lei – como compete à matéria regulada – a ordená-la, só residual ou complementarmente se compreenderia que viesse a ser regulada num decreto-lei destinado a estabelecer o regime jurídico da urbanização e edificação e, com ele, atividades e poderes externos da Câmara Municipal, mas nunca a sua organização interna.
E, como veremos, infra, na verdade assim pensamos que é.
Por outro lado, não se vê qualquer motivo razoável para que a lei viesse emendar a mão – tão longamente consolidada – e interditar a delegação de competência do presidente da câmara justamente nesta matéria.
Poderia argumentar-se que isso serviria um reforço das garantias dos munícipes. Mas o argumento é enganador. O vereador não é um funcionário camarário, nem um subordinado do presidente e detém a mesma legitimidade que este. O presidente da câmara é, tão só, um primus inter pares da vereação, desde logo porque todos são eleitos no mesmo ato eleitoral, para integrar o mesmo órgão. Não há, portanto degradação de qualidade política na delegação de poderes, nem a deverá haver no plano puramente executivo, já que os pelouros soem ser distribuídos – para lá de eventuais acordos políticos, eles mesmos ilustradores da legitimidade genética de toda a vereação – tendo em conta as naturais aptidões do vereador a quem esta ou aquela função é distribuída. Além disto, os vereadores que atuam por delegação de competência do presidente da câmara, mantêm este permanentemente informado das suas ações como delegados, atuando em estreita colaboração com o mesmo.
Finalmente, tendo-se presente a panóplia das competências do presidente da câmara, depressa se compreende que lhe é impossível exercê-las todas de forma pessoal, sobretudo em grandes municípios em que a complexidade e o número das tarefas impõem desempenhos que excedem claramente a capacidade material de uma pessoa concreta. A delegação – mesmo a subdelegação – torna-se imperiosa, tendendo, até, a mostrar-se insuficiente, quando limitada ao quadro da vereação. E, aqui, estará uma das causas do problema concreto com que nos defrontamos: a necessidade de estender a possibilidade do presidente da câmara de delegar poderes, não apenas no âmbito da vereação, mas fora dela, de modo a abranger o funcionalismo superior da câmara. É neste sentido que se projetam os comandos legais do DL 555/99. E, se assim é, este decreto alarga a capacidade do presidente da Câmara para delegar competências, não a restringe. Pelo que nunca se poderia ver nas suas disposições uma intenção de restringir ou apagar a capacidade de delegar constituída nos art.ºs 68º, n.º 2, al. m), e 69º, n.º 2, da L 169/99. Isto adentra-nos na questão teleológica.
O que se pretende com a Publicação do DL 555/99 é, em resumo, constituir um novo paradigma de eficácia na “gestão”, lato sensu, do urbanismo. Trata-se de um diploma que agrupa e renova legislação obsoleta, mas necessária, de forma a tornar mais certa, clara e fluida, toda a questão relativa às edificações. Não está minimamente vocacionado para a disciplina interna dos órgãos municipais, assunto já regulado em sede própria. O que lhe interessa é dotar as câmaras de instrumentos mais céleres, eficazes e transparentes – aqui, conjugados com o reforço dos mecanismos de controlo dos administrados dos atos da gestão camarária.
Nesta perspetiva, não fazia qualquer sentido limitar o poder do presidente da câmara de delegar as suas competências nos vereadores. E tanto assim é que não se vê que poderes tradicionalmente mais nobres e potencialmente mais importantes para o município do que os consignados na alínea m) do n.º 2 do art.º 68.º, da L 169/99 tenham sofrido de idêntica ou sequer parecida limitação. Leia-se o elenco das competências do presidente da câmara constante das restantes alíneas dos dois números do referido art.º 68.º e encontrar-se-á, sem esforço, mais de meia dúzia delas mais nobres e economicamente impactantes do que a faculdade de decretar embargos. E todas elas delegáveis.
O que nos conduz para as disposições do DL 555/99 citadas no despacho recorrido e que, conjugadas, levariam à interpretação adotada no mesmo despacho. Conclui-se delas que o legislador quis dispor, através de lei especial – subentende-se necessariamente – sobre os atos do presidente da Câmara passíveis de delegação nos vereadores e que assim sendo, todos os que não estivessem nela expressamente referidos, corresponderiam a normas nessa parte tacitamente revogadas. Mas, salvo o devido respeito, não é assim.
Desde logo, porque dispondo o legislador de um instrumento tão importante para o esclarecimento da mens legislatoris, como é o preâmbulo do diploma legal em presença, perante uma alteração de tão grande monta como seria, no caso, a limitação de um poder tão relevante do presidente da câmara, confirmado, ademais, por lei tão recente, sobre isso nada dissesse.
E além de tudo o mais, porque, conferindo, uma a uma, as disposições do DL 555/99, citadas no despacho recorrido como conferindo poder ao presidente da câmara para delegar competências nos vereadores, se verifica que em todas aquelas em que há sobreposição com as competências estabelecidas na Lei 169/99, se trata de ampliar os termos em que a delegação pode ter lugar. Não se diz que o presidente da câmara pode delegar em vereador – porque isso já se dizia no art.º 69.º dessa Lei – mas sim que pode fazê-lo em vereador ou funcionário superior da câmara, que, em cada caso, denomina – confiram-se, neste sentido, os art.ºs 5.º, n.º 2, 8.º, n.º 2, 11.º, n.º 9 e 75.º. Ora esta ampliação do poder do presidente, essa sim, necessitava de lei habilitante, porque se trata de equiparar para este efeito concreto um funcionário camarário a vereador.
Objetar-se-á que se assim fosse, não teria a lei que referir-se, nas disposições em causa, aos vereadores bastando-lhe conferir os poderes de delegação do presidente nos funcionários da câmara em referência. Mas, se assim, fosse, não faltaria quem interpretasse tais disposições que o poder de delegar aquelas competências tinha sido, não ampliado mas modificado, substituindo-se como destinatários da delegação de competências os vereadores pelos funcionários superiores da câmara, em cada disposição referidos.
Ora, assim como está redigida, a lei não consente outra leitura que não a de que se trata de uma ampliação de poderes do presidente da câmara e não de uma modificação dos mesmos. E a redundância com as disposições do Lei 169/99, no que aos vereadores diz respeito é uma consequência negativa menor, considerando o ganho de legibilidade das disposições do DL 555/99.
Contrapor-se-á que tal redundância ou justaposição era facilmente evitável com uma expressa salvaguarda do disposto nos artigos 68.º e 69.º da L 169/99, ali, onde no DL 555/99, se estabelecia o poder de o presidente da câmara delegar competências em funcionários camarários. E isso é certo! Mas teria sempre o inconveniente – evitado com a solução adotada – de repartir a compreensão integral do alcance de disposições legais – várias, na circunstância – por dois diplomas, nenhum deles codificado, dois diplomas avulsos, portanto, com as decorrentes perdas de imediata acessibilidade ao sentido do comando legal através da sua simples leitura. Esta fragmentação é nociva pela opacidade que causa nos diplomas legislativos. Lembremos as críticas generalizadas que por este motivo, ainda que, evidentemente, numa escala diversa, foram feitas ao Tratado de Lisboa.
Assim, em conclusão, o sentido que apontámos é não só consentido pela redação adotada dos artigos em causa do DL 555/99, como tal redação à a que melhor se adequa ao referido sentido.
Finalmente, no único artigo citado no despacho recorrido em que o que acabamos de referir não se passa – o art.º 19.º, n.º 12, do DL 555/99 –, trata-se de autorizar a delegação de competência do presidente da câmara apenas em vereador, sim, mas relativamente a uma competência do presidente da câmara – a promoção de consultas às entidades que, nos termos da lei, devam emitir parecer, autorização ou aprovação relativamente às operações urbanísticas sujeitas a licenciamento – que não está elencada no art.º 68.º da Lei 169/99. Também aqui, tratando-se de uma competência até então não prevista legalmente, era necessária a autorização habilitante de delegação de poderes ou, pelo menos, tornava-se conveniente a explicitação inequívoca da existência desta, face à leitura possível, provável mesmo, de que a mesma não estaria abrangida pelo disposto no n.º 2 do art.º 69º da L 169/99.
Em suma, concluímos que no caso não havia incompetência para determinar o embargo, improcedendo a primeira parte da argumentação do recorrente (de que “falta elemento objetivo do tipo – emanação por autoridade competente da ordem ou mandado legítimo”).
Sendo assim, passemos à análise da segunda questão supra enunciada, qual seja a de saber se o arguido, que assinou o auto de embargo da obra, não se integra no grupo de pessoas a quem deve ser notificada a ordem de embargo, e como tal não se pode dizer que o arguido desrespeitou a ordem de embargo.
Dispõe o art.º 102º-B do “DL”, no que agora importa, o seguinte (sublinhando-se o mais relevante):
2- A notificação é feita ao responsável pela direção técnica da obra, bem como ao titular do alvará de licença ou apresentante da comunicação prévia e, quando possível, ao proprietário do imóvel no qual estejam a ser executadas as obras ou seu representante, sendo suficiente para obrigar à suspensão dos trabalhos qualquer dessas notificações ou a de quem se encontre a executar a obra no local.
3- Após o embargo, é de imediato lavrado o respetivo auto, que contém, obrigatória e expressamente, a identificação do funcionário municipal responsável pela fiscalização de obras, das testemunhas e do notificado, a data, a hora e o local da diligência e as razões de facto e de direito que a justificam, o estado da obra e a indicação da ordem de suspensão e proibição de prosseguir a obra e do respetivo prazo, bem como as cominações legais do seu incumprimento.
4- O auto é redigido em duplicado e assinado pelo funcionário e pelo notificado, ficando o duplicado na posse deste.
6- O auto de embargo é notificado às pessoas identificadas no n.º 2 e disponibilizado no sistema informático referido no artigo 8º-A, no prazo de cinco dias úteis.
7- No caso de as obras estarem a ser executadas por pessoa coletiva, o embargo e o respetivo auto são ainda comunicados para a respetiva sede social ou representação em território nacional.
Como se vê, o legislador prevê a quem é notificado o embargo (nº 2), dispondo o art.º 100º do “DL” que constitui crime de desobediência o desrespeito dos atos administrativos que determinem qualquer das medidas de tutela da legalidade urbanística previstas no presente diploma (como o embargo).
Assim, agente do crime de desobediência é quem por via da notificação fica obrigado a suspender os trabalhos, quem fica obrigado a não os prosseguir, e desrespeita a ordem de embargo que lhe foi notificada.
No entanto, notificado pode ser o mero executor da obra (“quem se encontre a executar a obra no local” refere o legislador), independentemente de ser proprietário do local onde a obre decorre ou de ser o responsável pela direção técnica da obra, ficando o executor com a obrigação de não a prosseguir.
Ou seja, para se concluir que no caso em apreço o arguido desrespeitou o embargo, bastará que se constate que houve notificação regular ao arguido determinando embargo e que o arguido, porque se encontrava a executar a obra no local, desrespeitou esse embargo (subjacente está que era quem tinha a disponibilidade para executar/não executar a obra).
Consultando a certidão que deu origem a este processo, verificamos que no “auto de embargo” consta que «autor das obras e execução» é a sociedade “C…, Lda”, tendo o arguido assinado o auto «na(s) qualidade(s) de filho da proprietária[6] – arrendatário».
Ora, o arguido recebeu a ordem de embargo (de proibição de prosseguimento da obra), e essa ordem foi-lhe regularmente transmitida porquanto foi elaborado auto (conforme nº 3 do art.º 102º-B do “DL”) que o mesmo assinou, ficando ciente da proibição – cfr. pontos 4 a 7 dos factos provados (acima transcritos).
O embargo foi desrespeitado, como consta dos pontos 12 a 14 dos factos provados (acima transcritos).
A questão está em saber se o arguido, que recebeu a ordem de embargo, violou essa ordem e prosseguiu a obra, o que passa por saber se o arguido reunia as condições para omitir a conduta correspondente ao cumprimento da ordem de embargo (omitir a conduta de prosseguimento da obra), pois se assim for dúvidas não há que incorreu na prática do crime.
Ora, ficou provado que o arguido, ao agir da forma supra descrita, sabendo que não poderia continuar as obras na cave da qual era arrendatário, desrespeitava uma proibição determinada por ordem que lhe foi regularmente comunicada e que havia sido emitida por autoridade competente no exercício das respetivas funções (ponto 15) e que agiu voluntária, livre e conscientemente, bem sabendo que a sua conduta era criminalmente punível (ponto 16).
A matéria de facto não foi impugnada[7], e destes pontos de facto acabados de transcrever resulta claro que o arguido desrespeitou a proibição de prosseguimento da obra, continuando a mesma (continuou a executá-la), estando subjacente que se lhe impunha não o fazer (não prosseguir a obra) porque estava em condições de não o fazer [note-se que o arrendatário tem o gozo do locado, não tendo o locador obrigação de fazer reparações que não se enquadrem no seu dever de assegurar o gozo do locado – arts. 1022º e 1031º do Código Civil].
Assim, sem necessidade de considerações mais desenvolvidas, concluímos que não existe fundamento para alterar o decidido em 1ª instância.
E como resulta do acima exposto, com a Lei nº 75/2013, de 18 de setembro (regime jurídico das autarquias locais), não houve qualquer modificação que leve a deixar de se poder imputar ao arguido a prática do crime em causa.
Em conclusão, é de manter a sentença de 1ª instância, negando-se provimento ao recurso.
Pelo exposto, acordam os juízes da segunda secção criminal do Tribunal da Relação do Porto em negar provimento ao recurso e, em consequência, confirmar a sentença recorrida.
[1] Regime Jurídico da Urbanização e Edificação.
[2] As transcrições efetuadas respeitam o respetivo original, salvo correção de gralhas evidentes e/ou realces/sublinhados (que no geral não se mantêm, porque interessa o texto em si), sendo que quanto à ortografia utilizada se adota o Novo Acordo Ortográfico.
[3] Neste sentido, cfr. Ac. do STA de 22.04.2015, consultável em www.dgsi.pt, processo nº 0845/12.
[4] São as seguintes as suas redações (postas em quadro para melhor se ver que não se excluem, que a segunda não substitui a primeira):
Art.º 68º da “Lei” Art.º 102º-B do “DL”
2- Compete ainda ao presidente da câmara municipal:
(…) 1- Sem prejuízo das competências atribuídas por lei a outras entidades, o presidente da câmara municipal é competente para embargar obras de urbanização, de edificação ou de demolição, bem como quaisquer trabalhos de remodelação de terrenos, quando estejam a ser executadas:
[5] Consultável em www.dgsi.pt, processo nº 1969/08-1.
Também no Ac. do TRG de 01.03.2010, igualmente consultável em www.dgsi.pt (processo nº 132/06.1TAGMRG1), se considerou (citando jurisprudência do STA):
I- No que se refere à competência da Câmara Municipal e do seu Presidente, o Dec. Lei n.º 555/99, de 16 de dezembro, com as alterações introduzidas pelo Dec. Lei nº 177/2001, de 4 de junho, em nada contende com o regime da delegação e subdelegação de competências daqueles órgãos autárquicos, constante da Lei n.º 169/99, de 18 de Setembro.
II- Pode, pois, concluir-se que existe lei habilitante (artigo 69º, n.º 2 do Lei n.º 169/99) que permite a delegação de competência própria do Presidente da Câmara no que respeita à concessão de licenças ou autorizações de utilização de edifícios, embargo, demolições, despejos sumários, isto é, às matérias previstas nas alíneas l) a n) do n.º2 do artigo 68º da Lei n.º 169/99.
[6] Resulta que a proprietária da fração é a sociedade “C…, Lda”, de que são sócios B… e C… (sendo esta gerente), os quais são os pais do arguido (como se alcança da sua identificação).
[7] Cfr. ponto 3 da motivação de recurso, sendo que caso tivesse sido impugnada a matéria de facto teria que ter sido observado o disposto no art.º 412º, nºs 3 e 4 do Código de Processo Penal.