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Timestamp: 2019-01-19 23:27:42
Document Index: 138526724

Matched Legal Cases: ['artículo 146', 'artículo 146', 'artículo 76', 'artículo 120', 'artículo 76', 'artículo 150', 'artículo 48', 'artículo 48', 'artículo 55', 'artículo 416', 'artículo 416', 'artículo 416', 'artículo 151', 'artículo 146', 'artículo 45', 'artículo 146', 'artículo 4', 'artículo 22', 'artículo 291', 'artículo 4', 'artículo 4', 'artículo 4', 'artículo 146', 'artículo 146', 'artículo 4', 'Artículo 4', 'artículo 146', 'artículo 146', 'Artículo 55']

﻿ SENTENCIA 2010-01085/2431-16 DE OCTUBRE 26 DE 2017
SENTENCIA 2010-01085 DE 26 DE OCTUBRE DE 2017
CONTENIDO:CAMBIOS REALIZADOS DE LOS CONVENIOS 151 Y 154 DE LA ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DE TRABAJO. SE SEÑALÓ QUE UNA NUEVA SITUACIÓN EN LOS CONVENIOS 151 Y 154 DE LA OIT SE CONSIDERÓ QUE LA IMPOSIBILIDAD DE LOS EMPLEADOS PÚBLICOS DE PRESENTAR PLIEGOS DE PETICIONES Y CELEBRAR CONVENCIONES COLECTIVAS NO RIÑE CON EL ORDENAMIENTO JURÍDICO SUPERIOR, EN LA MEDIDA EN QUE LA NEGOCIACIÓN COLECTIVA NO SE IDENTIFICA CON DICHOS INSTITUTOS, SINO QUE COMPRENDE UN MAYOR CAMPO DE ACCIÓN A TRAVÉS DE DIVERSAS FIGURAS QUE PUEDEN SER UTILIZADAS POR LOS EMPLEADOS PÚBLICOS. ASÍ MISMO, LOS EMPLEADOS PÚBLICOS NO GOZAN DE UN DERECHO PLENO A LA NEGOCIACIÓN COLECTIVAY SI BIEN ES CIERTO NO SE LES PUEDE VULNERAR SU DERECHO A BUSCAR MEDIOS DE CONCERTACIÓN, VOLUNTARIA Y LIBRE, LA PARTICIPACIÓN EN LA TOMA DE LAS DECISIONES QUE LOS AFECTAN NO PUEDEN QUEBRANTAR LA FACULTAD QUE OSTENTAN LAS AUTORIDADES CONSTITUCIONAL Y LEGALMENTE ESTABLECIDAS DE FIJAR, DE FORMA UNILATERAL, SUS CONDICIONES LABORALES.
TEMAS ESPECÍFICOS:EMPLEADO PÚBLICO, EMPLEOS PÚBLICOS, PLIEGO DE CARGOS, CONVENCIÓN COLECTIVA, OIT, EFICACIA DEL PLIEGO DE PETICIONES
Sentencia 2010-01085/2431-16 de octubre 26 de 2017
Dr. Rafael Francisco Suárez Vargas.
Rad.: 76001-23-31-000-2010-01085-02 (2431-16)
Demandado: Álvaro Helmer Ordoñez
Le corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por la Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 19 de octubre de 2015, que denegó las súplicas de la demanda instaurada contra el señor Álvaro Helmer Ordoñez.
Extractos«2. Consideraciones.
Consiste en determinar si la situación pensional del señor Álvaro Helmer Ordoñez, se encuentra amparada por lo dispuesto en artículo 146 de la Ley 100 de 1993, en su condición de ex empleado público de EMCALI, al habérsele reconocido su derecho con fundamento en lo dispuesto en la Resolución 104 del 14 de octubre de 1983.
Para resolver el problema jurídico planteado, se analizará la naturaleza jurídica de la vinculación laboral del demandado a la fecha de expedición del acto de reconocimiento pensional; el régimen prestacional de los empleados públicos del nivel territorial; los efectos del artículo 146 de la Ley 100 de 1993 respecto de las situaciones jurídicas consolidadas con anterioridad a la entrada en vigencia de dicho marco normativo; y, por último, los efectos de la declaratoria de nulidad del numeral 4º inciso 3º de la Resolución 104 de 14 de octubre de 1983.
2.2.1. Naturaleza de la vinculación laboral del demandado.
En el caso del señor Helmer Ordoñez, el reconocimiento de la pensión de jubilación se llevó a cabo a través de la Resolución 1886 de 29 de mayo de 1996, previo a la transformación de EMCALI de establecimiento público a Empresa Industrial y Comercial del Estado; es decir, que la naturaleza jurídica de la vinculación era legal y reglamentaria en calidad de empleado público, sometido al régimen de derecho público, sin posibilidad legal de negociar sus condiciones laborales, ni beneficiarse de convenciones colectivas de trabajo, a diferencia de lo que sucede con los trabajadores oficiales a los que les es aplicable, en el aspecto colectivo, el Código Sustantivo de Trabajo.
Con ocasión de la reforma constitucional consignada en el Acto Legislativo 1 de 11 de diciembre de 1968, la competencia para fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos del orden nacional y el régimen prestacional de los empleados públicos se radicó exclusivamente en el Congreso de la República, tal como quedó establecido en el numeral 9 del artículo 76 de la Carta así:
Por su parte, el numeral 2.1 del artículo 120 ibídem, autorizó al presidente de la república para fijar la asignación salarial de los empleos del orden nacional central, dentro de las escalas de remuneración fijadas por el Congreso de la República de conformidad con el numeral 9 del artículo 76 previamente transcrito.
Con la expedición de la Constitución Política de 1991, le corresponde al Congreso mediante la expedición de leyes marco, señalar las normas generales, objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos y el régimen de los trabajadores oficiales, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 150, numeral 19 literales e) y f), el cual dispone:
f) Regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales. Estas funciones en lo pertinente a prestaciones sociales son indelegables en las Corporaciones públicas territoriales y éstas no podrán arrogárselas.
Igualmente, de acuerdo con el artículo 48 ibidem, la seguridad social, a la cual pertenece la materia pensional, es un servicio público que se presta con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, por las entidades públicas o privadas y con base en los mecanismos establecidos por la Ley, se señalarán los mecanismo idóneos para que el pago del citado emolumento no pierda su capacidad adquisitiva.
A su turno, la Ley 4ª de 1992, señala en sus artículos 10 y 12:
Se sigue de lo anterior que compete al Congreso de la República, dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno nacional al momento de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos; es decir, que se presenta una competencia compartida entre el legislador y el ejecutivo para efectos salariales y prestacionales, en tanto que el Congreso de la República determina mediante la ley marco, los parámetros generales conforme a los cuales el Gobierno nacional habrá de fijar todos los elementos propios del régimen salarial y prestacional respecto de los empleados públicos. En lo que toca con el régimen de seguridad social en pensiones, de conformidad con las nítidas voces del artículo 48 constitucional es materia reservada a la ley.
En cuanto al último aspecto mencionado, es del caso precisar que si bien el artículo 55 de la Constitución Política(2) garantiza el derecho de negociación colectiva para regular las relaciones laborales, dicha prerrogativa admite excepciones legales como la misma norma lo prevé.
Una de las excepciones previstas en la ley para la negociación colectiva está establecida en el artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo, en el sentido de que los sindicatos de empleados públicos no pueden presentar pliegos de peticiones ni celebrar convenciones colectivas, pero los sindicatos de los demás trabajadores oficiales tienen todas las atribuciones de los otros sindicatos de trabajadores, y sus pliegos de peticiones deben tramitarse en los mismos términos que los demás, aun cuando no pueden declarar o hacer huelga en tratándose de los servicios públicos esenciales(3).
No obstante el artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo ha sido objeto de desarrollo jurisprudencial con la entrada en vigencia de los Convenios Internacionales de la Organización Internacional del Trabajo - OIT 151 “sobre la protección del derecho de sindicación y los procedimientos para determinar las condiciones de empleo en la administración pública”, y 154 “sobre el fomento de la negociación colectiva”, adoptados por la legislación Nacional mediante las Leyes 411 de 1997(4) y 524 de 12 de agosto de 1999.
En efecto, en Sentencia C-1235 de 2005 la Corte Constitucional analizó la viabilidad de hacer un estudio de constitucionalidad concordado con los instrumentos internacionales concluyendo respecto de la negociación colectiva frente a los empleados públicos que “…Surge con claridad, entonces, que se está ante un panorama legal distinto al que existía cuando la Corte, en el año de 1994, en la Sentencia C-110 de 1994, examinó el artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo, pues, por un lado, no habían sido incorporados por medio de la ley, los Convenios 151 y 154 de la OIT, tantas veces citados, y del otro, los cambios introducidos son sustanciales y acordes con la Constitución, por las razones expuestas en las sentencias que aprobaron dichos tratados…”
La Corte Constitucional advierte una nueva situación en vigencia de los citados convenios y considera que la imposibilidad de los empleados públicos de presentar pliegos de peticiones y celebrar convenciones colectivas no riñe con el ordenamiento jurídico superior, en la medida en que la negociación colectiva no se identifica con dichos institutos, sino que comprende un mayor campo de acción a través de diversas figuras que pueden ser utilizadas por los empleados públicos. Por ello, deben buscarse mecanismos de concertación que permitan equilibrar la tensión existente entre el derecho de los empleados públicos de intervenir en las decisiones que afectan su ejercicio laboral, con la competencia de las autoridades constitucionalmente establecidas en el orden nacional y territorial, para fijar las condiciones laborales de quienes están vinculados al Estado mediante una relación legal y reglamentaria.
En su decisión la Corte instó al legislador a regular claramente los mecanismos de concertación de los empleados públicos, con el objeto de garantizar su derecho a la negociación colectiva, dentro de los límites que imponen su papel dentro del Estado(5).
PAR. 1º.—No son objeto de negociación y están excluidas, las siguientes materias:
PAR. 2º.—En materia salarial podrá haber negociación y concertación, consultando las posibilidades fiscales y presupuestales; sin perjuicio de lo anterior, en el nivel territorial, se respetarán los límites que fije el Gobierno Nacional. En materia prestacional las entidades no tienen facultad de negociar y concertar, toda vez que por mandato constitucional y legal la única autoridad competente para regular la materia es el Presidente de la República.
También tendrán derecho a pensionarse con arreglo a tales disposiciones, quienes con anterioridad a la vigencia de este artículo, hayan cumplido (o cumplan dentro de los dos años siguientes)(6) los requisitos exigidos en dichas normas.
De esta manera, teniendo en cuenta la intangibilidad de los derechos adquiridos de los pensionados por jubilación del orden territorial antes de la expedición de la ley 100 de 1993, las situaciones jurídicas individuales definidas con anterioridad, por disposiciones municipales y departamentales, deben continuar vigentes…
Es importante destacar que sobre la vigencia de la Ley 100 de 1993 en materia pensional en el nivel territorial, el artículo 151 ibídem estableció que entraría a regir a partir del 30 de junio de 1995, en esas condiciones, solamente las situaciones particulares que se definieron con antelación a esa fecha deben ser respetadas, sin embargo el artículo 146, permitía la consolidación del derecho dentro de los dos años siguientes a la vigencia del Sistema General de Seguridad Social, aparte que fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-410 de 1997 antes mencionada.
No obstante lo anterior, esta Corporación consideró que dicho aparte sí surtió efectos respecto de aquellas situaciones pensionales que se consolidaron entre el 30 de junio de 1995 y el 30 de junio del 1997, con fundamento en el artículo 45 de la Ley 270 de 1996, de acuerdo con el cual las sentencias de inexequibilidad tienen efectos hacia futuro, y como quiera que la sentencia de constitucionalidad no moduló los efectos de su decisión, quedaron amparadas las situaciones jurídicas que en materia pensional se consolidaron con base en disposiciones municipales o departamentales antes del 30 de junio de 1997 o antes de la fecha en que hubiese entrado a regir el Sistema General en cada entidad territorial. Así lo concluyó la Sentencia del 7 de octubre de 2010(7):
[…] Por lo expuesto, resulta válido afirmar que no sólo las situaciones que se consolidaron o adquirieron con anterioridad al 30 de junio de 1995 con fundamento en normas municipales o departamentales, se reitera, a pesar de su ilegalidad, quedan amparadas por lo dispuesto en el artículo 146 de la Ley 100 de 1993; sino también aquellas que se adquirieron antes del 30 de junio de 1997, pues, se reitera, estas últimas no se vieron afectadas por la declaratoria de inexequibilidad efectuada con la Sentencia C-410 de 28 de agosto de 1997, dados los efectos de la misma.(…)
El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca mediante providencia de 10 de febrero de 1995, declaró la nulidad de la Resolución GG-11917 de 7 de diciembre de 1977(8) y del numeral 3º del artículo 4º de la Resolución 104 de 14 de octubre de 1983(9), ambas proferidas por EMCALI, decisión que fue confirmada por el Consejo de Estado(10) en Sentencia de 2 de octubre de 1996, con base en la siguiente argumentación:
Respecto a la legalidad de la Resolución GG-11917 de diciembre 7 de 1.977, que decretó el pago de una mesada extra en el mes de diciembre a los jubilados de EMCALI (fls 11 -l 2), se analiza:La resolución en comento fue proferida por el Gerente General de EMCALI, como solución a la petición elevada por la Asociación de Jubilados de EMCALI- AJUPEMCALI.
a. La Constitución Nacional de 1.886, en los siguientes artículos:
“ART. 62. —La ley determinará los casos particulares de incompatibilidad de funciones; los de responsabilidad de los funcionarios y modo de hacerla efectiva; las calidades y antecedentes necesarios para el desempeño de ciertos empleos, en los casos no previstos por la Constitución; las condiciones de ascenso y de jubilación y la serie de servicios civiles o militares que dan derecho a pensión del tesoro público”.
“ART. 76—Corresponde al Congreso hacer las leyes.Por medio de ellas ejerce las siguientes atribuciones:
g). Determinar la estructura de la administración nacional mediante la creación de ministerios, departamentos administrativos y establecimientos públicos, y fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, así como el régimen de sus prestaciones sociales,
10). Regular los otros aspectos del servicio público, tales como los contemplados en los artículos 62, 132 y demás preceptos constitucionales...”
b. La Ley 6 de 1.945, artículo 22 dice:
El Gobierno, teniendo en cuenta la condición económica de los respectivos Departamentos, Intendencias, Comisarias y Municipios, señalará por medio de decreto las prestaciones que hayan de pagar a los empleados y obreros correspondientes.
c. El Decreto 1333 de 1.986, artículo 291 reza:
“El régimen de prestaciones sociales de los empleados públicos municipales será el que establezca la ley, que también, dispondrá lo necesario para que, dentro del marco de su autonomía administrativa, los municipios provean al reconocimiento y pago de dichas prestaciones”.
En cuanto a la legalidad de la Resolución 1014 de octubre 14 de 1.983, que en el artículo 4º, numeral 1º, decretó una prima anual de antigüedad, que va de 4 a 20 años de servicios; en el numeral 2o decreta una prima anual de continuidad y el 3o dispuso como tope el reconocimiento de la pensión de jubilación el 90% del promedio de salarios y primas percibido en el último año, se considera:
1. Los reconocimientos económicos creados:a. Prima de Antigüedad.b. Prima anual de continuidad.
Sin ningún esfuerzo u (sic) de la simple lectura del acto acusado en su artículo 4º, numeral 3º se establece que hace referencia al tope de la prestación social “pensión de jubilación”, luego en esencia atañe a la cuantificación o monto de la misma; está la razón para que se concluya que la naturaleza jurídica del contenido del acto en referencia si es el de hacer modificaciones favorables a una prestación social.
(...).En consecuencia, por las mismas razones la Junta Directiva de EMCALI al proferir el referido acto carecía de competencia, porque todo lo concerniente al régimen prestacional de los servidores públicos nacionales o de cualquier nivel en la Constitución Política de 1.886 era potestativo del Congreso o del Presidente como legislador extraordinario.
Posteriormente, esta corporación en Sentencia del 11 de febrero de 2015, expediente 3787-13, Consejero ponente Gustavo Gómez Aranguren, se pronunció, concretamente, acerca de los efectos de dicha nulidad frente a las pensiones de jubilación reconocidas a los empleados públicos de EMCALI bajo el amparo de la aludida disposición territorial retirada del ordenamiento jurídico. Así, en razón a que en esa providencia se analizaron elementos jurídicos y fácticos análogos a los que son materia de litigio en este proceso, la Sala considera pertinente transcribir las consideraciones allí plasmadas:
(...) resulta claro que luego de quedar en firme la sentencia que declaró la nulidad del artículo 4º numeral 3º de la Resolución 104 de 14 de octubre de 1983 proferida por EMCALI, la disposición en que se fundaba el derecho desapareció del mundo jurídico, por lo que se reputa que tal previsión nunca existió.
Fuerza concluir de lo anterior, que pese a que la Resolución 104 de 1983 fue declarada nula, es evidente que la situación pensional del actor ya había sido convalidada por el legislador atendiendo al artículo 146 de la Ley 100 de 1993, en tanto que el reconocimiento pensional ocurrió el 22 de agosto de 1996, es decir antes de proferirse la Sentencia del Consejo de Estado el 2 de octubre de 1996. En este sentido se convalidará la pensión pues el derecho se configuró antes del 30 de junio de 1997, pero también fue reconocido antes de emitirse el fallo del Consejo de Estado que declaró la nulidad de la Resolución 104 de 14 de octubre de 1983.
Así las cosas, si bien desapareció del ordenamiento jurídico la disposición territorial que hizo extensivos a los empleados públicos de EMCALI, los beneficios extralegales existentes en la entidad, lo que generaría, en principio, el decaimiento de la resolución que reconoció la pensión de jubilación del accionado; no puede perderse de vista que los actos de reconocimiento pensional fundados en la Resolución 104 de 1983, proferidos antes de que dicha disposición fuera declarada nula, se mantuvieron en la vida jurídica, en virtud de la garantía prevista artículo 146 de la Ley 100 de 1993, cuya constitucionalidad fue avalada por la Corte Constitucional(11).
Al señor Álvaro Helmer Ordoñez le fue reconocida la pensión de jubilación mediante Resolución 103 de febrero 5 de 1993, en cuantía equivalente al 90% del promedio de salarios y primas devengados en el último año de servicios(12) tal como lo disponía el numeral 3º artículo 4º de la Resolución 104 de 14 de octubre de 1983, proferida por la Junta Directiva de EMCALI.
(...) Que según lo determinado por la Junta Directiva de EMCALI en Resolución 104 de octubre 14 de 1983, Numeral 3º del Artículo 4º, al personal de empleados públicos que cumpla los requisitos establecidos por la Ley y los reglamentos vigentes en EMCALI se pagará jubilación con el 90% del promedio de los salarios y primas de toda especie percibidas por el empleado en el último año de servicios”, lo cual de acuerdo con la liquidación de la cesantía y demás prestaciones sociales definitivas, arrojó el siguiente resultado:
Sueldos$ 5.267.722
Prima Anbtigüedad(sic)$ 5.531.942
Horas Extras$118.183
Total$11.047.772
$11.047.772 ÷ 12 = $920.648 x 90% = 828.583
$828.583 Elevada a la centena=$828.600 (...)
Como se aprecia, la situación particular del demandado se encuentra convalidada por virtud de lo dispuesto en el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, según el cual dejó a salvo los derechos pensionales otorgados con fundamento en disposiciones de orden territorial, como la señalada en la Resolución 104 de 1983, que creó condiciones más favorables para acceder a la prestación, pese a la ilegalidad de su fuente normativa.
Desde luego, aunque la consecuencia de la nulidad es que las cosas vuelvan al estado anterior al de la expedición del acto retirado del ordenamiento jurídico, es preciso tener en cuenta que los actos que reconocen pensiones involucran derechos fundamentales amparados por la Carta Política, lo que implica que en este caso, deba darse prevalencia a los derechos a la seguridad social y al mínimo vital del pensionado que hoy cuenta con 82 años de edad(13).
Quiere decir lo anterior, que pese a la irregularidad que se configuró en el reconocimiento de la pensión de jubilación del señor Helmer Ordoñez, sus derechos adquiridos se encuentran a salvo por virtud del artículo 146 de la Ley 100 de 1993, en tanto que su situación pensional quedó definida antes del 30 de junio de 1997 (15 de diciembre de 1995)(14), y antes de proferirse la sentencia a través de la cual la jurisdicción contencioso administrativa declaró la nulidad de la Resolución 104 de 14 de octubre de 1983.
CONFÍRMASE la Sentencia de 19 de octubre de 2015, proferida por la Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que denegó las súplicas de la demanda, dentro del proceso instaurado por Empresas Municipales de Cali (EMCALI) contra el señor Álvaro Helmer Ordóñez.
2. Artículo 55. Se garantiza el derecho de negociación colectiva para regular las relaciones laborales, con las excepciones que señale la ley. Es deber del Estado promover la concertación y los demás medios para la solución pacífica de los conflictos colectivos de trabajo (Resaltado fuera de texto).
3. Corte Constitucional Sentencia C-110 de 1994.
4. Con análisis de constitucionalidad en la Sentencia C-377 de 1998.
5. “(…) La Corte no desconoce que el problema del ejercicio del derecho de los sindicatos de empleados públicos a la negociación colectiva radica en que no existen mecanismos legales apropiados para hacer cumplir este derecho. Es más, el legislador no ha desarrollado el procedimiento para que estos sindicatos puedan iniciar la concertación, garantizar que las peticiones o los reclamos sean recibidos y atendidos por la administración pública. Ni se ha establecido cuál es la autoridad pública competente para pronunciarse cuando se desconoce, sin motivo el derecho de negociación colectiva. Tampoco existen los mecanismos legales que garanticen que las solicitudes de los sindicatos de empleados públicos, después de la etapa de concertación, se reflejen en los proyectos de ley de presupuesto o en las leyes de carrera administrativa”.
6. Expresión entre paréntesis declarada inexequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-410 de 1997.
7. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, Sentencia de 7 de octubre de 2010, Radicación: 1484-09 Consejero ponente Víctor Hernando Alvarado Ardila.
8. Por la cual decreta el pago de una mesada extra a los jubilados de EMCALI.
9. Por la cual se deroga la Resolución JD 100 de octubre 3 de 1983 y se conceden unos beneficios extralegales a los Empleados Públicos de EMCALI
10. Expediente 11697 Consejero ponente Carlos Arturo Orjuela Góngora
11. Sentencia C-410 de 1997
12. Noviembre 29 de 1991 y noviembre 30 de 1992
13. Conforme a lo señalado en la Resolución 1886 de 29 de mayo de 1996, el señor Álvaro Helmer Ordoñez nació el 25 de septiembre de 1935.
14. Fecha en que acreditó 20 años de servicios, pues ya contaba con 59 años de edad.