Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-53-de-febrero-10-de-2016?documento=jurcol&contexto=jurcol_9dc602e2209e4320b30cf003a1310056&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-02-24 05:46:10
Document Index: 183561599

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 241', 'artículo 19', 'artículo 241', 'artículo 254', 'artículo 255', 'artículo 256', 'artículo 131', 'artículo 257', 'artículo 241', 'artículo 241', 'artículo 19', 'artículo 19', 'artículo 19', 'artículo 14', 'artículo 137', 'artículo 14', 'artículo 15', 'artículo 13', 'artículo 19', 'artículo 277', 'artículo 19', 'artículo 26', 'artículo 116', 'artículo 257', 'artículo 19', 'artículo 178', 'artículo 8', 'artículo 257', 'artículo 257', 'artículo 19', 'artículo 86', 'artículo 19', 'artículo 19', 'artículo 19', 'artículo 241', 'artículo 19', 'artículo 116', 'artículo 116', 'artículo 116', 'artículo 19', 'artículo 2', 'artículo 86', 'artículo 18', 'artículo 86', 'artículo 19', 'artículo 19', 'artículo 86', 'artículo 229', 'artículo 86', 'artículo 19', 'artículo 19', 'artículo 18', 'artículo 18', 'artículo 19', 'artículo 19', 'artículo 18', 'artículo 19', 'artículo 2', 'artículo 241', 'artículo 254', 'artículo 19', 'artículo 241', 'artículo 2', 'artículo 213', 'artículo 221']

﻿ Sentencia C-053 de febrero 10 de 2016
SENTENCIA C-53 DE 10 DE FEBRERO DE 2016
CONTENIDO:CONTROL CONSTITUCIONAL DE LOS ACTOS REFORMATORIOS DE LA CONSTITUCIÓN APROBADOS POR EL CONGRESO. SE AFIRMA QUE UN ACTO LEGISLATIVO CONSTITUYE UNA SUSTITUCIÓN, DEBE SOMETERSE A ESTRICTAS CONDICIONES QUE HACEN DE ESTA HIPÓTESIS UN EVENTO EXCEPCIONAL, DONDE DEBE PRIMAR LA PRUDENCIA Y LA AUTOCONTENCIÓN (SELF RESTRAINT) DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. EN EFECTO, DEBIDO A QUE LA DOCTRINA DE LA SUSTITUCIÓN (I) PLANTEA DIFICULTADES INTERPRETATIVAS ESPECIALES ASOCIADAS A LA DEFINICIÓN Y APLICACIÓN DE CONCEPTOS TALES COMO “EJE DEFINITORIO, ESENCIAL, AXIAL” O “REEMPLAZO DE LA CONSTITUCIÓN” Y (II) LIMITA EL PODER DE REVISIÓN CONSTITUCIONAL ESPECÍFICAMENTE ASIGNADO AL CONGRESO DE LA REPÚBLICA, ÓRGANO DEMOCRÁTICAMENTE ELECTO (ART. 374), EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL DEBE SER ESPECIALMENTE PRUDENTE. A ESTAS RAZONES, QUE EXPLICAN LA NATURALEZA EXTRAORDINARIA DEL CONTROL, SE SUMA (III) EL HECHO DE QUE LA CORTE DEBE ADELANTARLO EN LOS “ESTRICTOS Y PRECISOS TÉRMINOS” DEL ARTÍCULO 241 DE LA CARTA, CUYO NUMERAL 1º DISPONE QUE EL EXAMEN CONSTITUCIONAL DE LOS ACTOS QUE LA REFORMAN, DEBE LIMITARSE ÚNICA Y EXCLUSIVAMENTE AL JUZGAMIENTO DE LOS VICIOS DE PROCEDIMIENTO EN SU FORMACIÓN. FINALMENTE, LA CORTE SE INHIBE EN EMITIR UN PRONUNCIAMIENTO DE FONDO RESPECTO DE LOS ARTÍCULOS 14, 15, 16, 17, 18 Y 19 DEL ACTO LEGISLATIVO 02 DE 2015.
TEMAS ESPECÍFICOS:REFORMA DE LA CONSTITUCIÓN NACIONAL, ACTO LEGISLATIVO, DEMANDA DE CONSTITUCIONALIDAD, EQUILIBRIO DEL PODER PÚBLICO, REFORMA DEL EQUILIBRIO DEL PODER PÚBLICO
Sentencia C-053 de febrero 10 de 2016
Expedientes: D-10890 y D-10907
Demandas de inconstitucionalidad contra los artículos 14, 15, 16, 17, 18 y 19 del Acto Legislativo 2 de 2015 “por medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras disposiciones”.
Bogotá, D.C., diez de febrero de dos mil dieciséis.
EXTRACTOS: «II. Las disposiciones demandadas
La demanda presentada por los ciudadanos Flavio Eliécer Maya, Omar Édgar Borja y Diana Patricia Rueda acusa de inconstitucionalidad los artículos 14, 15, 16, 17, 18 y 19 del Acto Legislativo 2 de 2015. A su vez, la demanda formulada por los ciudadanos Jorge Eliécer Gaitán Peña y Sergio Sánchez, objeta la constitucionalidad del artículo 19 del Acto Legislativo 2 de 2015. El texto de las disposiciones demandadas es el siguiente:
“Por medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras disposiciones”.
ART. 14.—Agréguese un numeral 12 y modifíquese el 11 del artículo 241 de la Constitución Política los cuales quedarán así:
ART. 15.—El artículo 254 de la Constitución Política quedará así:
ART. 254.—El gobierno y la administración de la Rama Judicial estarán a cargo del Consejo de Gobierno Judicial y la Gerencia de la Rama Judicial. Estos órganos ejercerán las funciones que les atribuya la ley con el fin de promover el acceso a la justicia, la eficiencia de la Rama Judicial, la tutela judicial efectiva y la independencia judicial.
ART. 16.—El artículo 255 de la Constitución Política quedará así:
ART. 255.—La Gerencia de la Rama Judicial es un órgano subordinado al Consejo de Gobierno Judicial y estará organizada de acuerdo con el principio de desconcentración territorial.
ART. 17.—Deróguese el artículo 256 de la Constitución Política.
ART. 18.—Transitorio. El Gobierno Nacional deberá presentar antes de 1º de octubre de 2015 un proyecto de ley estatutaria para regular el funcionamiento de los órganos de gobierno y administración judicial.
a) Los miembros del Consejo de Gobierno Judicial deberán ser designados o electos dentro de dos meses contados a partir de la entrada en vigencia de este acto legislativo. Las elecciones del representante de los magistrados de tribunal y los jueces y del representante de los empleados judiciales serán realizadas por voto directo de sus pares de la Rama Judicial. Las elecciones serán organizadas por la Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial.
b) Los miembros permanentes y de dedicación exclusiva del Consejo de Gobierno Judicial deberán ser elegidos dentro del plazo de dos meses posteriores a la elección o designación de los demás miembros del primer Consejo de Gobierno Judicial. Para la primera conformación del Consejo de Gobierno Judicial, uno de los tres miembros permanentes y de dedicación exclusiva será elegido para un periodo de dos años, y otro será elegido para un período de tres años.
d) La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial en adelante se denominará Gerencia de la Rama Judicial y todas las dependencias de aquella formarán parte de ésta. Todas las dependencias adscritas a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura pasarán a formar parte de la Gerencia de la Rama Judicial, sin perjuicio de lo que disponga la ley o el Consejo de Gobierno Judicial.
7. Las autoridades nominadoras previstas en el artículo 131, numerales 1, 2, 3, 4 y 8 de la Ley de (sic) 270 de 1996 continuarán ejerciendo esta función.
ART. 19.—El artículo 257 de la Constitución Política quedará así:
ART. 257.—La Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial.
PAR.—La Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las comisiones seccionales de disciplina judicial no serán competentes para conocer de acciones de tutela.
PAR. TRANS. 1º—Los magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial deberán ser elegidos dentro del año siguiente a la vigencia del presente acto legislativo. Una vez posesionados, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial asumirá los procesos disciplinarios de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Las Salas Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura serán transformadas en Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial. Se garantizarán los derechos de carrera de los magistrados y empleados de las salas disciplinarias de los consejos seccionales de la judicatura quienes continuarán conociendo de los procesos a su cargo, sin solución de continuidad. (...)”.
VIII. Fundamentos
1. Este tribunal es competente para conocer de las demandas formuladas en contra del Acto Legislativo 02 de 2015 de conformidad con lo previsto en el artículo 241.1 de la Constitución. El referido numeral prescribe que le corresponde a esta Corporación “[d]ecidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constitución, cualquiera que sea su origen, sólo por vicios de procedimiento en su formación”.
Control constitucional de los actos reformatorios de la Constitución aprobados por el Congreso
2. Un vicio competencial en la aprobación de una modificación de la Carta Política se produce cuando el Congreso la sustituye. Los límites de las facultades para modificar la Carta fueron enunciados por primera vez en la Sentencia C-551 de 2003 indicando que los órganos titulares del poder de reforma no se encuentran habilitados para derogarla, destruirla, subvertirla o sustituirla. Sentencias posteriores, en las cuales la Corte se apoyó expresamente en la C-551 de 2003, agrupan en la categoría de sustitución también su derogación, destrucción y subversión(5).
3. Esta corporación se ha esforzado por precisar el concepto de sustitución. Así, en la Sentencia C-1200 de 2003 indicó que ello ocurre cuando se transforma “cierta Constitución en una totalmente diferente, lo cual implica que el cambio es de tal magnitud y trascendencia que la Constitución original fue remplazada por otra, so pretexto de reformarla”. Sustituir la Carta “consiste en remplazarla, no en términos formales, sino materiales por otra Constitución”(6) de forma tal que “no pueda sostenerse la identidad de la Constitución”(7). Sobre el particular la Sentencia C-970 de 2004 indicó:
“Se trata de un cambio total de la Constitución por cambio de su fuente de legitimidad y se presenta cuando se da una ruptura, de manera que la nueva Constitución no pueda tenerse como la continuación de la anterior, sino como una distinta, producto de un nuevo acto constituyente. En esos eventos, la Constitución nueva no deriva su validez de la anterior, sino de una nueva manifestación del poder constituyente primario.
En todo caso, el denominador común es la actuación del poder constituyente primario, que se reconoce como tal por todos los poderes, y que tiene un alcance fundacional”.
Las expresiones empleadas inicialmente por este tribunal al referirse a los límites del poder de reforma, sugerían que la modificación completa o integral de la Constitución era uno de los rasgos definitorios del concepto de sustitución. A pesar de ello precisó que la sustitución comprendía eventos de reemplazo de un elemento definitorio de la identidad de la Carta admitiendo, en consecuencia, que la sustitución podría ser total o parcial. En palabras de la Corte “la sustitución por el hecho de ser parcial no deja de ser sustitución”(8).
4. Este fenómeno se distingue de otra clase de modificaciones de la Constitución que constituyen ejercicio legítimo del poder de reforma. En esa dirección, bajo la categoría sustitución no encuadra (i) la violación material de la Carta, (ii) la reformulación formal del texto constitucional, (iii) la alteración de un principio fundamental, (iv) la re-conceptualización de un valor amparado por la Carta Política, (v) la introducción de una hipótesis exceptiva a una norma constitucional que, en todo caso, conserva su alcance original, o (vi) la incorporación de fórmulas normativas que restringen los derechos con el propósito de armonizar los diversos intereses constitucionales.
5. Conforme a tal delimitación una sustitución no se produce por introducir variaciones a su texto, incluso cuando resultan significativas. Ese fenómeno solo tiene ocurrencia cuando la modificación tiene tal alcance o naturaleza que la Carta Política de 1991 resulta, después de la modificación, definitivamente irreconocible. Que la modificación de materias significativas no constituye, en sí misma, una hipótesis de sustitución, lo demuestra el hecho consistente en que el mismo texto constitucional autoriza de manera explícita que el Congreso introduzca variaciones en aspectos nucleares, tal y como ocurre con las materias relativas a los derechos reconocidos en el capítulo primero del Título II, a los procedimientos de participación popular y al Congreso (art. 377). Al respecto dijo esta Corte que “la sustitución exige que el cambio sea de tal magnitud y trascendencia material que transforme a la Constitución modificada en una Constitución completamente distinta. En la sustitución no hay contradicción entre una norma y otra norma sino transformación de una forma de organización política en otra opuesta”(9).
6. El poder de reforma comprende entonces numerosas modificaciones que pueden no solo ser importantes sino también trascendentales. Por ello “[n]o es la importancia, ni son las implicaciones profundas de una reforma, lo que determina si ésta supone una sustitución de la Constitución”(10). Ocurre “cuando un elemento definitorio de la esencia de la Constitución de 1991, en lugar de ser modificado, es reemplazado por uno opuesto o integralmente diferente”(11) al punto que, después de producida la modificación “es imposible reconocerla en su identidad básica”.(12) Ha advertido esta Corte “que no todas las modificaciones que introducen una reforma constitucional tienen la entidad de sustituir per se la Constitución”(13) dado que solo sucederá con las que “quebrantan, destruyen o suprimen un aspecto que confiere identidad a la Constitución de 1991, de suerte que su inclusión supone que la Carta Política ya no es la que era, sino otra totalmente diferente”.(14)
7. Entre los criterios relevantes para descartar la sustitución se encuentra el relativo a que la modificación pueda articularse o armonizarse con los elementos esenciales definitorios de la Constitución. En esa medida “resulta posible introducir reformas sustanciales a la Constitución, que alteren su estructura básica o los principios fundamentales en ella contenidos, pero que puedan, sin embargo, entenderse como incorporadas a ella”.(15) En el caso de la sustitución “las nuevas instituciones resultan de tal modo incompatibles con la Constitución anterior que unas y otra no pueden coexistir en el tiempo y en el espacio”.(16)
8. La definición del concepto de sustitución ha dado lugar a que la Corte establezca un método de análisis que tiene por objeto (i) fijar las etapas del examen de sustitución y (ii) prevenir los riesgos de “subjetivismo” asociados a la inexistencia de referentes positivos y precisos que indiquen cuando una variación de la Carta tiene dicho alcance(17). Ese método, denominado “test o juicio de sustitución” se encuentra compuesto por tres etapas básicas cada una de las cuales impone exigencias argumentativas específicas. La caracterización de este juicio se ha realizado en varias providencias entre las que se encuentran, por ejemplo, las sentencias C-970 de 2004, C-1040 de 2005 y C-574 de 2011. De su examen se desprenden algunas reglas interpretativas imprescindibles en esta materia.
8.1. La primera etapa tiene por objeto determinar si el elemento de la Constitución presuntamente sustituido es, en efecto, un eje definitorio de la Carta. Para llegar a tal conclusión, ha dicho la jurisprudencia, es necesario (a) presentar con claridad el que se considera eje definitorio, (b) caracterizar su proyección en la Constitución Política y (c) formular las razones por las cuales el presunto eje es esencial y definitorio. El resultado de esta etapa se conoce como premisa mayor.
8.2. La segunda etapa, establecida la existencia de un eje definitorio e identificado su alcance, exige que la Corte determine (d) la forma en que el acto reformatorio lo impactó a fin de establecer si fue reemplazado. En este paso debe establecerse si se produjo su relevo por otro o si se eliminó. Por lo tanto no puede calificarse como reemplazo la violación, afectación, alteración, o modificación del eje definitorio identificado. A la conclusión de este análisis se le denomina premisa menor.
8.3. Solo después de establecida la existencia de un eje definitorio relevante y de constatado su reemplazo o su eliminación (e) debe evaluarse si el nuevo eje se opone o es integralmente diferente al anterior, de manera que sea incompatible con la identidad de la Carta al punto que, después de la reforma, ella resulte irreconocible. La conclusión que se desprende de esta comparación se conoce como premisa de síntesis.
9. El examen de sustitución no es un juicio de violación o contradicción material dirigido a establecer si el acto que modifica la Constitución, contradice las normas constitucionales previas o si vulnera determinados contenidos. Tampoco es un juicio de intangibilidad que tenga por objeto establecer si fue modificada una regla o principio intocable de la Carta puesto que en el ordenamiento vigente no existen clausulas pétreas, inmutables o eternas(18). Esta corporación ha enunciado aquellas prácticas interpretativas incompatibles con el juicio de sustitución:
“Desfiguraría dicho control de sustitución (i) tratar la reforma constitucional como una ley de rango infraconstitucional que carece de fuerza jurídica para modificar la Constitución, (ii) elevar principios o reglas a normas intangibles que el órgano constituido titular del poder de revisión no puede tocar o reformar como si la prohibición de sustituir la Constitución equivaliera a la petrificación de una parte de la Constitución, (iii) anteponer al poder de revisión supuestos contenidos normativos supraconstitucionales intocables, (iv) efectuar una comparación entre contenidos específicos de la Constitución original y el contenido de la reforma como si el segundo no pudiera contradecir los primeros al reformarlos, (v) limitarse a señalar la inclusión de excepciones o restricciones introducidas por la reforma a la Constitución original sin analizar si las enmiendas en su conjunto constituyen una modificación de tal magnitud y trascendencia que resulta manifiesto que la Constitución original ha sido remplazada por una completamente diferente dado que las enmiendas representan una sustitución total o parcial de la misma”.(19)
La distinción entre estos juicios es de singular importancia dado que permite no solo aclarar el tipo de razones en las que se puede fundar un ataque al acto de reforma constitucional, sino también imponer límites a la actuación de la Corte cuando se ocupa de tal tipo de demandas. Una confusión entre el juicio de sustitución, de una parte, y los juicios de violación material e intangibilidad, de otra, implicaría en la práctica desconocer que el acto legislativo tiene, por virtud de su especial procedimiento de aprobación, la condición de norma constitucional. De acuerdo con ello su validez no puede depender únicamente de su oposición con las normas constitucionales preexistentes dado que el objeto de una reforma de la Carta es, precisamente, modificar, eliminar o adicionar sus contenidos.
10. La declaración de esta corporación, afirmando que un acto legislativo constituye una sustitución, debe someterse a estrictas condiciones que hacen de esta hipótesis un evento excepcional, donde debe primar la prudencia y la autocontención (self restraint) del Tribunal Constitucional. En efecto, debido a que la doctrina de la sustitución (i) plantea dificultades interpretativas especiales asociadas a la definición y aplicación de conceptos tales como “eje definitorio, esencial, axial” o “reemplazo de la Constitución” y (ii) limita el poder de revisión constitucional específicamente asignado al Congreso de la República, órgano democráticamente electo (art. 374), este Tribunal debe ser especialmente prudente. A estas razones, que explican la naturaleza extraordinaria del control, se suma (iii) el hecho de que la Corte debe adelantarlo en los “estrictos y precisos términos” del artículo 241 de la Carta, cuyo numeral 1º dispone que el examen constitucional de los actos que la reforman, debe limitarse única y exclusivamente al juzgamiento de los vicios de procedimiento en su formación.
Los requisitos de las demandas por exceso en el poder de reforma del Congreso de la República
11. La jurisprudencia de esta Corporación ha destacado que la aptitud de una demanda depende, entre otras cosas, de la debida formulación de cargos de inconstitucionalidad. Para el efecto, quien se presenta ante la Corte en ejercicio de la acción pública, tiene la obligación de plantear razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes(20). Tales exigencias son también aplicables cuando el cuestionamiento ciudadano se dirige en contra de un acto reformatorio de la Constitución aprobado por el Congreso, caso en el cual, si se trata de la posible ocurrencia de un vicio competencial “la carga argumentativa se incrementa considerablemente” en atención a “la magnitud de la pretensión, la trascendencia de la decisión de la Corte, el compromiso del principio democrático y la naturaleza misma de las disposiciones que se cotejan”.(21) En todo caso, la jurisprudencia de este tribunal ha señalado que no son requisitos adicionales a los que se desprenden del Decreto 2067 de 1991 sino del reconocimiento de que una acusación por el desbordamiento de la competencia del Congreso para reformar la Carta, plantea problemas particulares y suscita desafíos argumentativos especiales(22).
12. Las condiciones que debe satisfacer un ciudadano al formular un cargo de inconstitucionalidad fundado en la ocurrencia de vicio de competencia en la aprobación de una reforma constitucional por parte del Congreso, son las siguientes:
a) El planteamiento debe ser claro de manera que la ilación de ideas permita entender cuál es el sentido de la acusación en contra del acto reformatorio. Se trata simplemente de que la Corte pueda “conocer”, comprendiéndolas, las razones en las que se funda el desacuerdo respecto de la decisión del Congreso.
b) El cuestionamiento requiere ser cierto y, en esa medida, el acto reformatorio de la Constitución debe existir jurídicamente y encontrarse vigente. Adicionalmente, los contenidos que se le atribuyen deben derivarse de su texto. No puede fundarse su argumentación en la suposición de normas, en interpretaciones conjeturales del acto reformatorio o en premisas relativas evidentemente falsas o inconsecuentes.
c) El razonamiento debe ser pertinente y, en consecuencia, debe tratarse de un verdadero cargo que ponga de presente la infracción de las normas constitucionales relacionadas con la competencia del Congreso de la República para reformar la Carta. Son impertinentes aquellos argumentos fundados en la inconveniencia política de la reforma o en los problemas prácticos que puede suponer su aplicación, a menos que de estos últimos puedan desprenderse consecuencias de naturaleza constitucional. También carecen de pertinencia aquellas impugnaciones fundadas en la intangibilidad de normas constitucionales o en la violación de sus contenidos materiales.
d) Como condición de suficiencia del cargo, los demandantes deben esforzarse por presentar de manera específica las razones por las cuales la aprobación del acto reformatorio de la Constitución por parte del Congreso, desconoce las normas que le atribuyen su competencia. El esfuerzo de los ciudadanos debe, en consecuencia, contener explicaciones que den respuesta a la siguiente pregunta:
¿Por qué el acto legislativo impugnado constituye no solo una reforma de la Carta sino, en realidad, una sustitución de la misma?
Con tal objetivo la argumentación debe reposar, en principio, en las líneas metodológicas del juicio de sustitución sin que ello implique —destaca la Corte— un deber de desarrollarlo con el mismo grado de profundidad que le corresponde a este Tribunal. Así las cosas, la demanda deberá (i) mostrar el eje definitorio de la Constitución presuntamente reemplazado por el Congreso, requiriéndose para ello su enunciación y la indicación de los referentes constitucionales a partir de los cuales se desprende. Estima la Corte que de encontrarse reconocido en la jurisprudencia, bastará que los demandantes lo invoquen e indiquen el precedente respectivo. A continuación y en una tarea fundamentalmente descriptiva es necesario (ii) exponer de qué manera el acto legislativo impacta el eje definitorio, a fin de identificar, al menos prima facie, las diferencias entre el régimen anterior y el nuevo. Finalmente se requiere (iii) explicar por qué las modificaciones introducidas por la reforma pueden considerarse una transformación en la identidad de la Constitución de manera que ella, después de la reforma, es otra completamente distinta.
13. La especialidad de los cargos cuando se pretende la inexequibilidad de un acto reformatorio de la Carta por vicios competenciales, no puede traducirse en un incremento extraordinario de las condiciones para ejercer la acción pública. Tal conclusión se fundamenta, de una parte, en que a todas las demandas de inconstitucionalidad les son aplicables las reglas previstas en el Decreto 2067 de 1991 y, de otra, que la Corte ha reconocido que la doctrina judicial de los límites competenciales al poder de reforma, se encuentra en proceso de elaboración. Así, el examen judicial por sustitución supone identificar un eje definitorio que no se desprende directamente de una disposición de la Carta sino que exige una interpretación constitucional sistemática. Al respecto, en la Sentencia C-1040 de 2005 se indicó:
“La Corte ha avanzado en la fijación de criterios que han servido como ratio decidendi para establecer que determinadas reformas constitucionales, no pueden considerarse una sustitución de Constitución, pero no hay una elaboración equivalente a partir de la cual pueda señalarse en qué casos sí se produciría una sustitución de Constitución. En ese campo hay solo unos planteamientos generales a partir de los cuales la Corte, a la luz de las circunstancias de un caso concreto, podría, eventualmente, fijar una regla jurisprudencial sobre sustitución de Constitución”.
En atención a esas dificultades teóricas, imponer al ciudadano una obligación de argumentación exhaustiva sobre la existencia del eje o una demostración concluyente del carácter irreconocible de la Constitución después de la reforma, desconoce el carácter público de la acción. En esa dirección, la Corte ha reconocido que es a ella a la que le corresponde asumir la carga argumentativa necesaria para adelantar el juicio, lo que es consistente con su función de intérprete autorizado de la Constitución(23).
14. Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Corte concluye que el examen de los cargos dirigidos en contra de una reforma constitucional no puede ser extremadamente rígido hasta el punto de conducir a que solo ciudadanos con una acendrada pericia jurídica puedan obtener de la Corte un pronunciamiento de fondo respecto de la validez constitucional de un acto reformatorio. Sin embargo, no puede tampoco ser particularmente dúctil, admitiendo que cualquier desacuerdo pueda propiciar el examen de un acto legislativo que, precisamente por tener tal naturaleza, ha sido objeto de un procedimiento agravado de aprobación en el Congreso de la República.
Examen concreto de aptitud de cargos
15. Los cargos tienen como propósito cuestionar la competencia del Congreso de la República para adoptar varias de las disposiciones del Acto Legislativo 2 de 2015 y, en esa medida, su argumentación se dirige a demostrar la existencia de vicios de procedimiento en su formación (C.P. arts. 241.1, 374 y 379).
16. De la interpretación de las demandas puede desprenderse el intento de los demandantes para plantear (i) cargos por sustitución del eje “Separación de poderes y autonomía e independencia judicial” en contra, total o parcialmente, de los artículos 15, 16, 17 y 19, (ii) cargos por sustitución de los ejes “Tutela judicial efectiva” en contra del parágrafo del artículo 19, (iii) cargos por sustitución del eje “Igualdad” en contra del artículo 19, (iv) cargos por sustitución del eje “Supremacía de la Constitución” en contra de los artículos 14 y 18 y, finalmente, (v) cargos por sustitución del eje “Principio de la función jurisdiccional en cabeza de órganos estatales” en contra del artículo 19.
Adicionalmente una de las impugnaciones indica que el Congreso excedió sus facultades debido a que omitió, al regular la Comisión de Disciplina Judicial, incluir una competencia que habilite al legislador para asignarle otras funciones. De esta manera, el cargo supone que el Congreso de la República, al ejercer el poder reforma, tiene la obligación de incluir determinados contenidos normativos, en este caso, uno que asegure el ejercicio de las atribuciones legislativas de dicho órgano.
17. La Sala Plena considera, analizadas las acusaciones propuestas, que ellas no cumplen las condiciones que permitan un pronunciamiento de fondo por parte de esta Corporación. A continuación se fundamenta esta conclusión.
17.1. El cargo fundado en la sustitución parcial de la Constitución debido al reemplazo del eje definitorio “Separación de poderes y autonomía e independencia judicial” en su dimensión de autonomía externa, no cumple las exigencias argumentativas básicas. Según la acusación, dicha sustitución ocurrió debido a la aprobación de la norma que permite al legislador estatutario decretar para temas específicos la participación de funcionarios del Poder Ejecutivo -ministros del despacho y directores de departamento administrativo- en el Consejo de Gobierno Judicial (A.L. 2, art. 15/2005). El reemplazo de la autonomía judicial externa obedecería, en consecuencia, a la posibilidad de injerencia de otros poderes en las actividades de gobierno y administración de la Rama Judicial.
Para la Corte, como se dijo, este cargo no cumple la exigencia de especificidad. En efecto, a pesar de que la acusación sugiere el reemplazo de la que en ella se denomina autonomía judicial externa las razones expuestas no se ocupan de explicar en qué consiste tal eje y, en particular, el demandante (i) no señala la forma en que se relaciona el principio de separación de poderes, la autonomía judicial que le es connatural y el mandato de colaboración armónica de los diferentes órganos del poder público ni (ii) explica en qué sentido la intervención de los órganos del poder ejecutivo con voz pero sin voto en el Consejo de Gobierno Judicial, anula la independencia de dicho Consejo o hace posible su control por parte de ministros del despacho o directores de los departamentos administrativos. Estas deficiencias argumentativas impiden establecer por qué se considera que, después de la reforma, la Constitución resultó irreconocible. Los argumentos que se exponen sobre este particular coinciden más con un juicio sobre la conveniencia de la reforma y se alejan del cumplimiento de las exigencias impuestas cuando de controlar la constitucionalidad de actos legislativos se trata.
17.2. En la misma dirección, la Corte encuentra que el segundo cargo no cumple la exigencia de especificidad. De acuerdo con los demandantes, la sustitución del eje “Separación de poderes y autonomía e independencia judicial” en su dimensión de autonomía interna, habría sobrevenido debido a la aprobación de la norma que prescribe que el Consejo de Gobierno Judicial estará integrado por los presidentes de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado, correspondiéndole a dicho organismo la definición de las políticas de la Rama Judicial y el ejercicio de su gobierno (A.L. 2/2015, arts. 15, 16 y 17). Conforme a ello se habría privado a la administración de justicia de un órgano con atribuciones exclusivas de gobierno y administración —como lo era la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura— al permitir que magistrados de altas corporaciones participen en ello.
Para la Corte no fueron presentadas razones dirigidas a demostrar —con el grado requerido de precisión que se exige cuando se trata de acreditar la existencia de un vicio competencial del Congreso— que un eje definitorio de la Constitución consista en la separación absoluta, al interior de la rama judicial, de los órganos encargados del gobierno y la administración de la justicia y los órganos que cumplen funciones jurisdiccionales. La referencia a la configuración original del Consejo Superior de la Judicatura y, en particular, de la Sala Administrativa, no es suficiente para evidenciar la existencia de un eje axial como el propuesto. Tal y como ocurre con el cargo anterior, los déficits argumentativos identificados impiden establecer con precisión por qué el demandante consideraba que la Constitución, después de la reforma, se tornaba irreconocible.
17.3. Los demandantes afirman el reemplazo del eje definitorio “Supremacía de la Constitución” debido a la aprobación de la regla prevista en el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015 según la cual le corresponde a la Corte Constitucional dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones. La sustitución se habría producido debido a que la función atribuida no guarda relación con su tarea exclusiva de guardar la integridad y supremacía de la Carta.
A juicio de este tribunal, el planteamiento no se erige en un cargo de sustitución. La argumentación no demuestra la manera en que la asignación de esta función priva a la Carta de su condición de norma suprema. Por el contrario, su ataque se apoya en la inconveniencia de tal reforma. De hecho, el demandante omite considerar que la misma Constitución le asigna a la Corte la función de decidir sobre las excusas presentadas por las personas citadas al Congreso, en virtud de lo que dispone el artículo 137 del Texto Superior. No muestra entonces, más allá de la posible inconveniencia de atribuir esta función a la Corte Constitucional, que ella afecte la misión que le fue asignada por el Constituyente de 1991.
17.4. En contra del mismo artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015 se dirige otro cargo conforme al cual asignar a la Corte Constitucional la función para dirimir conflictos de competencia, recarga las funciones que le fueron atribuidas, desviándola de la competencia fundamental para la que fue creada, poniendo en peligro la protección de los derechos fundamentales. Ese resultado implicaría una sustitución del eje definitorio “Supremacía de la Constitución”.
La Corte considera que este reproche, al igual que el anterior, no resulta suficientemente claro dado que no puede comprender la Corte si lo que se cuestiona es la asignación a la Corte Constitucional de la función de dirimir conflictos entre jurisdicciones o la supresión de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria. En adición a ello, tanto este cargo como el precedente, carecen de pertinencia dado que la objeción se funda en apreciaciones sobre la inconveniencia de la reforma aprobada por el Congreso. No plantea un verdadero cargo sino, por el contrario, un cuestionamiento asociado a los eventuales efectos que podrían sobrevenir como resultado de la aplicación de la disposición demandada.
17.5. Otra de las acusaciones afirma el reemplazo del eje definitorio “igualdad” debido a que el artículo 15 del Acto Legislativo 2 de 2015 excluye a la Comisión de Disciplina Judicial de la posibilidad de participar en el Consejo de Gobierno Judicial. La Corte encuentra que este cargo, más allá de demostrar que la decisión de excluir a dicha Comisión del Consejo de Gobierno de Judicial reemplaza o elimina un eje definitorio, se limita a advertir la incompatibilidad de la nueva regulación con los contenidos constitucionales que amparan la igualdad. El demandante pretende juzgar el contenido de la reforma a la luz del artículo 13 de la Carta, no para demostrar la sustitución del mandato de igualdad, sino para evidenciar su violación.
Este razonamiento desconoce que la reforma constitucional, una vez es aprobada, se incorpora formalmente a la Carta y no es posible, como si de normas jerárquicamente diferentes se tratara, confrontar una disposición del texto original con una cláusula del acto legislativo acusado y, a partir de ello, fundamentar una sustitución. El examen del demandante no pasa de ser un juicio material propio de un control de constitucionalidad ordinario.
17.6. Los demandantes señalan que el artículo 19 del Acto Legislativo 2 de 2015 sustituyó parcialmente la Constitución debido al reemplazo del eje definitorio “Separación de poderes y autonomía e independencia judicial” por asignar a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial la función disciplinaria respecto de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial. La acusación sostiene que la nueva regulación sustrae las atribuciones del Procurador General de la Nación para disciplinar a quienes desempeñan funciones públicas, alterando las competencias reconocidas por el artículo 277.6 constitucional y, de paso, dejando sin efecto el poder disciplinario preferente que le fue asignado en la referida disposición, cuyo texto indica que le corresponde a dicho funcionario o a sus delegados “ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley”.
Para la Corte, el planteamiento funda su ataque en la presunta intangibilidad de las normas que definen las competencias del Procurador General de la Nación y, en particular, en el carácter irreformable de la regla que fija sus funciones en materia de vigilancia de la conducta oficial. Dado que no existen cláusulas pétreas en el ordenamiento constitucional, lo que proscribe cuestionar la competencia del Congreso mediante un juicio de intangibilidad, la Corte considera improcedente emitir un pronunciamiento al respecto.
17.7. Indican los demandantes que el Congreso sustituyó el eje definitorio “Separación de poderes y autonomía e independencia judicial” debido a la aprobación del artículo 19 del Acto Legislativo 2 de 2015. Según la interpretación que los demandantes hacen de esa disposición, las decisiones de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial estarán sujetas a un control de legalidad por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Para este tribunal, el planteamiento tiene su punto de partida en una comprensión equivocada del acto legislativo, asentándose en una premisa carente de certeza. No es cierto que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial sea un órgano administrativo cuyas decisiones puedan ser cuestionadas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Se trata de un órgano jurisdiccional tal y como se desprende de lo dispuesto en el acto legislativo. Así, en primer lugar (i) el artículo 26 del Acto Legislativo 02 de 2015 prevé la sustitución de la expresión “Consejo Superior de la Judicatura” del artículo 116 —que enuncia las autoridades que administran justicia— por la expresión “Comisión Nacional de Disciplina Judicial”. De otra parte (ii) el artículo 257 de la Constitución, modificado por el artículo 19 demandado, prevé que a la Comisión le corresponde ejercer una “función jurisdiccional disciplinaria”. En tercer lugar (iii) el artículo 178-A adicionado por el artículo 8º del acto legislativo dispone que a los magistrados de las corporaciones allí referidas —incluyendo la Comisión Nacional de Disciplina Judicial— no podrá exigírseles responsabilidad por los votos emitidos en sus providencias judiciales o consultivas. Adicionalmente (iv) si la naturaleza de la función que cumple la Comisión Nacional de Disciplina Judicial fuera diferente a la que se atribuía a la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura, resultaría incomprensible el parágrafo transitorio del nuevo artículo 257, al establecer que una vez posesionados los magistrados de la Comisión asumirán los procesos que en ese momento se encuentren a cargo de la referida Sala Disciplinaria. Finalmente (v) si las decisiones no tuvieran naturaleza jurisdiccional no podría entenderse que el parágrafo del artículo 257 excluya a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial del conocimiento de la acción de tutela.
17.8. Los demandantes señalan que el artículo 19 del Acto Legislativo 2 de 2015, al establecer que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no será competente para tramitar acciones de tutela, desconoce el “mandato de progresividad en la protección de los derechos fundamentales”. Ello sería así en tanto retrocede en el nivel de protección al excluir a un órgano jurisdiccional del conocimiento de tal recurso.
Este tribunal considera que el cargo carece de especificidad en tanto da por demostrado, sin aportar razones suficientes para ello, que la norma acusada constituye un retroceso en el grado de protección que el ordenamiento le confiere al recurso para la protección de los derechos. Los demandantes no argumentan precisamente por qué excluir a un determinado órgano jurisdiccional de la competencia para conocer acciones de tutela, constituye una disminución en la protección del derecho de acceder a un recurso judicial efectivo.
Considerando el régimen constitucional de la acción de tutela y la regla establecida en el artículo 86 de la Constitución que permite acudir ante cualquier autoridad judicial para solicitar la protección de los derechos fundamentales, las consideraciones del demandante no se orientan a demostrar que se hubiere producido un repliegue en la garantía de este derecho.
17.9. La impugnación afirma que el artículo 19 del Acto Legislativo 2 de 2015 implica el vaciamiento de contenido de las funciones del Congreso de la República y la creación de un limbo jurídico, debido a que no se prevé la posibilidad de que el legislador le asigne a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial funciones adicionales. Ello, a diferencia de lo que ocurre en el caso de otros órganos constitucionales previstos en los artículos 235, 237, 250, 268, 277 y 282 de la Carta.
La Corte encuentra que el cargo carece de certeza. En contraposición a lo afirmado por los demandantes, el artículo 19 no prohíbe que el legislador le atribuya a dicha Comisión otras funciones. Esa prohibición no se desprende del referido artículo, una vez se interpreta conjuntamente con los artículos 114 y 150 de la Carta. De dicha interpretación se sigue que el Congreso puede asignar a los órganos constitucionales funciones diferentes a las definidas en el Texto Superior, siempre y cuando se respete la esencia del diseño preestablecido por el constituyente.
17.10. Según la acusación el artículo 19 del Acto Legislativo 2 de 2015 sustituye parcialmente la Constitución debido al reemplazo del eje definitorio “Igualdad” por asignar a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial la función disciplinaria respecto de los empleados judiciales. Advierten que la modificación de la Carta introduce una distinción entre los empleados judiciales y el resto de los empleados del Estado en relación con el órgano que ejerce respecto de cada uno de tales grupos la función jurisdiccional.
Para este tribunal, la argumentación de los demandantes pretende que la Corte adelante un juicio de contradicción material, incompatible con la naturaleza del juicio de sustitución. La objeción se funda, en realidad, en la oposición de la norma acusada con la regla constitucional preexistente según la cual el juzgamiento de todos los empleados le correspondía a la Procuraduría General de la Nación.
Es necesario advertir que, a diferencia de lo que ocurre cuando se acusa una ley por establecer un trato diferente entre dos grupos comparables, en el caso de las reformas constitucionales las normas adoptadas no pueden ser sometidas a un examen material a fin de establecer, por ejemplo, si la distinción resulta proporcionada a la luz de los fines que persigue. Un examen semejante conduciría, en la práctica, al desarrollo de un escrutinio incompatible con la estructura y finalidad del juicio de sustitución y de la competencia conferida a la Corte Constitucional en artículo 241.1.
17.11. Se alega que la regla prevista en el artículo 19 del Acto Legislativo 2 de 2015 que autoriza al legislador para establecer que los colegios de abogados disciplinen a los egresados de facultades de derecho, sustituye el eje definitorio que asigna la función jurisdiccional, por regla general, a los jueces de la República (art. 116).
No es procedente respecto de este cargo emprender un análisis de sustitución dado que los demandantes se limitan a proponer un juicio de intangibilidad de la Carta, confrontando el texto de la reforma y el artículo 116. En efecto, su desacuerdo radica en la aprobación de la norma que prevé una hipótesis adicional —diferente a las establecidas en el artículo 116 de la Carta— para la administración de justicia por parte de particulares. Pretende entonces obtener una declaración de intangibilidad del artículo 116 pese a que, tal y como lo ha sostenido esta corporación, el texto constitucional no contiene cláusulas pétreas o eternas.
17.12. Otra de las acusaciones señala que la exclusión de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y de las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial de la posibilidad de conocer acciones de tutela prevista en el artículo 19 del Acto Legislativo 2 de 2015 desconoce los artículos 2º y 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos que establecen, respectivamente, la obligación de los Estados de adoptar normas de derecho interno para la protección de los derechos y libertades y el derecho de toda persona a contar con un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro mecanismo efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales. Se opondría también al artículo 2º del Pacto de Derechos Civiles y Políticos que prevé la obligación de los Estados de garantizar un recurso judicial efectivo a toda persona cuyos derechos o libertades reconocidos hayan sido violados.
Indica que la regla cuestionada sustituye parcialmente la Constitución debido al reemplazo de la “tutela judicial efectiva”, al excluir la posibilidad de acudir a la acción de tutela ante la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las comisiones seccionales respectivas, afectando el grado de protección de los derechos. Igualmente se amenaza con convertir al Estado en un simple Estado de Derecho y modificar el papel de los jueces en un Estado Constitucional.
Este cargo le plantea a la Corte, en realidad, la aplicación de un juicio de intangibilidad de las reglas constitucionales que regulan la competencia para el conocimiento y trámite de las acciones de tutela. En efecto, la invocación de disposiciones de la Constitución y de tratados internacionales para fundamentar el cargo tiene por objeto, en realidad, impedir el establecimiento de excepciones a la regla establecida en el artículo 86 según la cual la acción de tutela podrá interponerse ante cualquier juez. La objeción planteada, adicionalmente, no confronta el hecho de que del texto de la Constitución se sigue la incompetencia de varios órganos con atribuciones jurisdiccionales para conocer de acciones de tutela. Así por ejemplo ocurre con los jueces penales militares(24). Igualmente se encuentra vigente ese límite respecto de otros órganos que como la Cámara de Representantes, el Senado de la República y los jueces de la jurisdicción indígena(25) están constitucionalmente habilitados para administrar justicia.
17.13. Finalmente, advierte una de las demandas que la aprobación del artículo 18 transitorio del Acto Legislativo 2 de 2015 implicó la sustitución parcial de la Constitución debido al reemplazo del eje definitorio “Supremacía de la Constitución”. Según la acusación, ello ocurrió como consecuencia de la aprobación de las normas transitorias relativas al funcionamiento y elección de los miembros del Consejo de Gobierno y de la Gerencia de la Rama Judicial, sin seguir el trámite propio de las normas estatutarias, especialmente el control previo de constitucionalidad. Conforme a ello la regulación transitoria, a través del mecanismo de la reforma a la Carta, elude el control judicial previsto para asegurar la condición de norma de normas del Texto Superior.
A juicio de la Corte, el cargo no satisface la exigencia de claridad y especificidad en tanto la impugnación no expone razones orientadas a explicar la existencia de una prohibición —fundada en los límites competenciales del Congreso de la República— que le impida a este órgano constitucionalizar determinadas materias. La acusación no puede limitarse a señalar el efecto natural que se sigue de la inclusión en normas constitucionales de materias antes reguladas en normas estatutarias para, a partir de allí, concluir la existencia de un vicio competencial. Si ello fuera suficiente, cualquier elevación constitucional de una norma previamente legislativa, haría posible cuestionar la legitimidad de la reforma. Conforme a ello, no se establece de manera precisa por qué se sustituiría el principio de supremacía constitucional al conferir en una norma transitoria facultades para regular la conformación del gobierno judicial.
18. En atención a las consideraciones expuestas, concluye la Corte que no se cumplen los presupuestos para que la Corte adopte un pronunciamiento de fondo respecto de la constitucionalidad de las disposiciones acusadas.
1. INHIBIRSE de emitir un pronunciamiento de fondo respecto de los artículos 14, 15, 16, 17, 18 y 19 del Acto Legislativo 2 de 2015.
Intervenciones en audiencia pública de fecha 8 de septiembre de 2015.
A continuación se presenta una síntesis de las intervenciones realizadas en la audiencia pública llevada a efecto el día 8 de septiembre de 2015 en virtud de lo ordenado en el Auto 335 de 2015 de la Sala Plena de esta corporación. Las síntesis que se presentan, son el resultado del examen conjunto de la intervención oral y el resumen aportado por algunos de los participantes en dicha audiencia.
En atención a que varias de las intervenciones durante la audiencia coinciden con el contenido de los escritos que fueron presentados ante la Corte en la etapa inicial del proceso y que han sido resumidos en el cuerpo de la sentencia, la Corte ha optado, en algunos de los casos, por presentar en este anexo una breve referencia.
1. Intervención del vocero de los demandantes en el expediente D-10.890: Flavio Eliécer Maya Escobar.
El vocero de los demandantes intervino en la audiencia y solicitó a la Corte declarar la inexequibilidad de los artículos 14, 15, 16, 17, 18 y 19 del Acto Legislativo 02 de 2015. En su intervención reiteró los argumentos de la demanda.
En primer lugar analizó la dimensión interna y la dimensión externa del principio de autonomía e independencia de la Rama Judicial. Señaló que la primera se afecta por la intervención de otras autoridades judiciales en el gobierno judicial, que deja de ser independiente de ellas; mientras que la segunda se afecta por la participación de otros poderes en las sesiones y en las tareas de nominación de las autoridades de la Rama Judicial. A continuación se ocupó de la disposición que excluye de la competencia para conocer de acciones de tutela a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial advirtiendo que ello afecta los derechos fundamentales, porque niega la competencia del nuevo órgano disciplinario para conocer de tutelas y se deja en ciertos casos, como en los de tutelas contra providencias de altas cortes —en especial de la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia— sin el único órgano que en la práctica las conocía. Destacó que el nuevo diseño constitucional de la Rama Judicial desconoce el principio democrático, el de supremacía de la Constitución y el de igualdad.
Manifestó, en síntesis, lo siguiente:
“El exceso en el poder de reforma de la Constitución se hace evidente, así: (i) la ruptura del modelo de justicia implementado por la Asamblea Constituyente de 1991, implicó la sustitución parcial de los principios democrático, de supremacía y carácter vinculante de la Constitución; (ii) la sustracción de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial del conocimiento de acciones de tutela y de los conflictos de competencia entre jurisdicciones, conlleva la sustitución parcial de los principios fundamentales de dignidad humana y de igualdad de las personas en el acceso efectivo a la administración de justicia ante cualquier juez de la República como lo pregona el artículo 86 constitucional y de esa manera se volvió a la simple garantía formal, pero no material de los derechos como en el Estado clásico liberal; (iii) facultar al nuevo órgano jurisdiccional disciplinario para disciplinar a “empleados de la Rama Judicial”, subvirtió la igualdad, lo que tiene efectos ineludibles frente a la vigilancia de la conducta oficial otorgada por el Constituyente primario a la Procuraduría General de la Nación y (iv) la puesta en vigencia de las normas estatutarias para la operatividad del nuevo Órgano que reemplazará a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, sustrajo del control previo de constitucionalidad su contenido que es de ese tipo de leyes, sustituyendo así el principio de Supremacía de la Constitución que se concreta en efecto con el control de constitucionalidad que se obvió”.
2. Intervención del vocero de los demandantes en el expediente D-10.907: Jorge Eliécer Gaitán Peña.
El vocero de los demandantes intervino en la audiencia y solicitó a la Corte declarar la inexequibilidad del parágrafo del artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 2015. En síntesis, reiterando los argumentos de la demanda, su exposición se desarrolló en torno a los siguientes ejes:
2.1. El artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 2015 sustituye la Constitución, pues establece que a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no le compete conocer las acciones de tutela, no obstante que el artículo 86 de la Carta dispone que los ciudadanos podrán acudir ante cualquier juez para interponer este mecanismo preferente de protección de los derechos fundamentales.
2.2. La norma genera una contradicción en el mismo texto constitucional pues, de un lado, se reconoce que la acción de tutela puede interponerse ante cualquier juez pero, de otro lado, niega a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial la facultad de conocer de la misma. Ello a pesar de que esta Comisión es un órgano judicial porque (i) pertenece a la Rama Judicial, (ii) se encuentra integrada por Magistrados que deben reunir los mismos requisitos que se exigen para ser Magistrado de la Corte Suprema de Justicia, (iii) es un órgano jurisdiccional que se encuentra en el mismo nivel jerárquico de las demás altas cortes, (iv) emite providencias judiciales y (v) sus Magistrados son aforados.
2.3. Al revisar las motivaciones de la reforma presentada por el Ejecutivo y los debates en el Congreso en el trámite del Acto Legislativo, se puede verificar que la pretensión no consistía en restringir la acción de tutela por lo que la norma acusada desconoce la unidad de materia al no guardar conexidad con los temas de la reforma constitucional. Se suma a lo anterior que ni en la formulación del proyecto de reforma por parte del Gobierno, ni en las ponencias que se pusieron a consideración de los congresistas en los ocho debates, se ofreció razón alguna para justificar esta medida.
2.4. La Constitución, en su Preámbulo y en los artículos 1 y 2, consagra los fines del Estado y, luego de enunciar los derechos fundamentales, instituye a la acción de tutela como el mecanismo para protegerlos. Además en el artículo 229 se consagra el derecho de acceso a la justicia y en el artículo 86 se dispone que los ciudadanos podrán acudir ante cualquier juez para interponer la acción de tutela. El Estado también se ha comprometido en varios instrumentos internacionales a no violar los derechos humanos y a emprender las acciones necesarias para asegurar a cada persona el libre ejercicio de los mismos. El artículo 19 del Acto Legislativo 02 del 2015 omite el deber de protección de los derechos fundamentales al impedir que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial conozca sobre acciones de tutela.
2.5. Los jueces de la República, antes que jueces del conflicto, son jueces constitucionales. En la misma Carta se establece que la acción de tutela prevalecerá sobre cualquier otro tipo de acción de conocimiento de los jueces. En este marco normativo de orden constitucional, la acción de tutela es un mecanismo fundamental y es por ello que la reforma del artículo 19 del Acto Legislativo modifica un eje axial de la Constitución al impedir que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial conozca de las acciones de tutela, afectando también el acceso a la administración de justicia y el principio de no regresión de los derechos fundamentales.
3. Intervención del Presidente del Congreso de la República: Luis Fernando Velasco Chaves.
El Presidente del Congreso de la República intervino en la audiencia y presentó, en síntesis, los siguientes argumentos:
3.1. La Constitución se adoptó por parte del pueblo soberano con vocación de permanencia, pero ésta debe ser reformada a lo largo del tiempo para ajustarse a nuevas realidades sociales. Las correcciones a las que debe someterse la norma fundamental deben conducirse a través de los mecanismos establecidos en ella, tal como lo exponían James Madison y Alexander Hamilton, siendo el Congreso de la República el organismo que está legitimado para el ejercicio de la función de constituyente derivado, por encarnar la voz del constituyente primario. Se trata de la función de representación legítima del Congreso para plasmar en la Carta Política el querer del pueblo soberano, mediante su poder de reforma de la Constitución, de acuerdo a lo establecido en el Título XIII de la Carta.
El cambio constitucional a manos del Congreso de la República es digno de defensa y salvaguarda, puesto que es la vía por la cual se evita que la Constitución quede anacrónica e inadaptada; el poder de reforma constitucional se encamina a hacer que la Constitución responda a las realidades sociales imperantes, dentro de los cuales se encuentran, como en el presente caso, la necesidad de hacer ajustes institucionales para el mejor funcionamiento del Estado. Este poder, sin embargo, reconoce límites, debiendo evitar el Congreso la alteración de la naturaleza original de la Constitución.
Los límites al poder de reforma han sido delineados por la jurisprudencia a través de la teoría de la sustitución, desarrollada por la Corte Constitucional, en las sentencias C-551 y 1200 de 2003, C-970 y 971 de 2004 y C-1040 de 2005, entre otras, debiendo indicarse que no se ha incluido dentro de las hipótesis del exceso en el poder de reforma las situaciones de cambio en el diseño de las instituciones. Evidencia de esta situación es que con ocasión de la reforma de la entonces Comisión Nacional de Televisión, la Corte determinó la exequibilidad del cambio institucional.
3.2. En el presente caso tampoco se sustituye la Constitución, sino que la modificación implementada a través del Acto Legislativo 02 de 2015 es ejercicio del poder de reforma del Congreso de la República. En este sentido (i) existe legitimidad en el ejercicio reformatorio del Congreso y (ii) no se evidencian los elementos para declarar una sustitución de la Constitución. Las normas demandadas no sustituyen elementos axiales de la Constitución y, por el contrario, conllevan un mayor desarrollo de las características identificatorias de la misma, brindando mejores y mayores garantías, tal y como ocurre con la optimización del fuero o la implementación de un necesario cambio institucional para mejorar la gestión de la Rama Judicial. Con esta reforma no se sustituyó la identidad de la Constitución de 1991, sino que se le regresó al auténtico equilibrio de los poderes que la identificó en su adopción.
4. Intervención del Ministro del Interior: Juan Fernando Cristo Bustos.
El Ministro del Interior intervino en la audiencia y solicitó a la Corte inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo y, subsidiariamente, declarar exequible las normas demandadas. Para el efecto presentó, en síntesis, los siguientes argumentos:
4.1. La Corte se debe inhibir porque la demanda no cumple con los requisitos exigidos por las disposiciones que regulan el derecho ciudadano de ejercer la acción pública contra actos legislativos. En todo caso, la constitucionalidad de la reforma adoptada en el Acto Legislativo 02 de 2015 tiene diferentes fundamentos.
4.2. El Acto Legislativo busca recuperar la confianza ciudadana en las instituciones y por esa vía volver al “equilibrio de poderes” afectado no solo por las distorsiones derivadas de haber sido aprobada la reelección presidencial inmediata, sino por problemas de legitimidad, que en el caso de la Rama Judicial se derivaron de: (a) deficiencias gerenciales, (b) la poca representatividad de los organismos a los que se les encargó la administración de los recursos del poder judicial y (c) prácticas que fueron interpretadas por la ciudadanía como privilegios indebidos. Se trata de una reforma que fue cuidadosamente diseñada teniendo en consideración el carácter sistémico del mecanismo de pesos y contrapesos de nuestra Constitución.
4.3. Si bien la autonomía de la Rama Judicial del poder público es un eje axial del diseño institucional de la Carta Política, este principio constitucional no solo se ampara con las reglas aprobadas por el Constituyente del 91.
La creación del Consejo Superior de la Judicatura en 1991 significó un avance sustancial en materia de autonomía e independencia judicial, pero su diseño fue exageradamente “jurídico” y con características corporativistas que terminaron por afectar el modelo de gestión y en algunos casos tornarlo ineficiente. Y es que la administración de los recursos del poder judicial fue otorgada constitucionalmente a los abogados y no a administradores. A su vez, la gerencia judicial había mostrado deficiencias y era necesario recuperar la confianza, a través de más eficiencia, celeridad, facilidad de acceso y mayores garantías de imparcialidad judicial.
4.4. La fórmula adoptada busca preservar la autonomía e independencia judicial para lo cual, después de largos debates en el seno del Congreso de la República, se acogió la idea de que todos los miembros de la Sala de Gobierno, a la que se le atribuyen funciones de definición de políticas en materia de administración de justicia, sean representantes de distintos estamentos de la Rama Judicial.
4.5. Basados en el principio de colaboración que exige la propia Carta a las ramas del poder público, el Acto Legislativo se limitó a prever la posibilidad de que Ministros o directores de departamentos administrativos sean invitados a las deliberaciones en aquellos casos en los que resulte pertinente consultar sus opiniones o sea necesario contar con la decisión y la acción del poder ejecutivo. A nuestro juicio, ni aún con la participación permanente -por ejemplo del Ministro de Justicia- en ese órgano, se vulneraría la independencia de la Rama Judicial.
4.6. El modelo adoptado en la norma demandada satisface y supera los estándares internacionales definidos, entre otras, en las recomendaciones acogidas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, así como las recomendaciones de la Comisión Europea para la Democracia por el Derecho, conocida como Comisión de Venecia.
4.7. Los accionantes pretenden limitar la capacidad de reforma del Congreso de la República en ejercicio de su poder constituyente derivado, al punto de desconocer la posibilidad de atribuir o excluir competencias a los órganos constitucionales como lo hizo con la función de dirimir conflictos de competencias entre jurisdicciones o de reconocer la atribución para conocer acciones de tutela, o de atribuir potestades disciplinarias sobre los abogados o los empleados de la Rama Judicial.
4.8. La reforma busca que la justicia sea pensada desde la perspectiva de los usuarios y no exclusivamente desde la perspectiva de los operadores judiciales. Por eso en el diseño se incluyó la presencia de tres miembros permanentes de dedicación exclusiva encargados de la planeación estratégica de la Rama Judicial, con experiencia en diseño, evaluación, o seguimiento de políticas públicas, modelos de gestión o administración pública, así como la Gerencia Judicial con un carácter técnico y ejecutivo.
4.9. La creación de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial conformada por siete Magistrados, la mayoría de los cuales (cuatro) serán elegidos por el Congreso en Pleno de ternas enviadas por el Consejo de Gobierno Judicial y la minoría (tres) de ternas enviadas por el Presidente de la República, refuerza la garantía institucional a la autonomía y la independencia judicial, ya que el órgano encargado de la función disciplinaria de los funcionarios judiciales estaba integrado en su totalidad por miembros postulados y elegidos por otras ramas del poder público y a partir de la vigencia de las normas demandadas deberá estar integrado en su mayoría por miembros que tienen origen en la Sala de Gobierno, conformado en forma exclusiva por miembros cuyo origen es la Rama Judicial.
4.10. El poder disciplinario de los funcionarios y empleados de la Rama recupera su carácter endógeno, sin desconocer el sistema de frenos y contrapesos entre las distintas ramas, con lo cual riesgos de posible interferencia quedan ahora minimizados.
4.11. No puede aceptarse que discutir y construir fórmulas finales a lo largo del trámite dé lugar a la inconstitucionalidad de la reforma, por la posible infracción de los principios de consecutividad e identidad flexible cuyo respeto se encuentra exigido por la Constitución y la jurisprudencia constitucional. Claro que no. Los ocho debates en el Congreso están diseñados para eso, para pulir cada palabra, para sopesar cada consecuencia y para adoptar la fórmula que resulte del intercambio de argumentos.
5. Intervención del Ministro de Justicia y del Derecho: Yesid Reyes Alvarado.
El Ministro de Justicia y del Derecho intervino en la audiencia y solicitó a la Corte la inhibición y, en subsidio, la exequibilidad. Se fundó en los siguientes argumentos:
5.1. La reforma constitucional en lo que tiene que ver con el componente de justicia, busca (i) fortalecer la independencia de la Rama Judicial y (ii) asegurar una administración efectiva de la misma.
El Acto Legislativo 02 de 2015 (i) distingue entre las funciones de gobierno y las de administración de la Rama Judicial. Con esta reforma, el Consejo de Gobierno Judicial quedará encargado del diseño de políticas públicas de justicia y los actos propios de gobierno judicial, mientras la Gerencia se constituye como un órgano técnico con funciones puramente administrativas; (ii) mejora la representatividad del órgano de gobierno, porque con la reforma éste será constituido por los presidentes de las Cortes, un representante de los jueces, magistrados de tribunal y, un representante de los empleados judiciales; y (iii) promueve la capacidad técnica del órgano de gobierno, por cuanto su composición incluye a tres miembros permanentes con formación técnica, en materias como administración pública, políticas públicas y modelos de gestión.
5.2. La redacción general del artículo 18 transitorio, hubiera generado incertidumbre e inseguridad jurídica dado que no quedaría especificado quién ejercería las funciones allí referidas mientras se hace la transición. La regulación de asuntos de rango legal mediante artículos transitorios, es algo que viene siendo aceptado por la tradición constitucional.
5.3. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial tiene dos características que fortalecen su independencia. Primero, cuatro de sus siete magistrados son designados de ternas presentadas por la Rama Judicial, y segundo, tiene competencia sobre empleados de la misma Rama, lo que evita que organismos distintos como el Ministerio Público, se pronuncien sobre faltas disciplinarias de empleados judiciales. Adicionalmente, este órgano no conoce de la acción de tutela, lo que le permite concentrarse en sus funciones disciplinarias específicas, sin que ello implique restricción de acceso a la administración de justicia, en tanto, se mantienen abiertas las demás opciones, legales y constitucionales, para acudir a tal instrumento. Finalmente tampoco conoce de conflictos de jurisdicción, función asignada a la Corte Constitucional, teniendo en cuenta que las directrices que siempre se han utilizado para dirimir conflictos de competencia son las que dicta esa Corporación.
5.4. Los límites del poder de reforma constitucional se encuentran exclusivamente en la prohibición de sustituir la Constitución de 1991, en alguno de sus elementos esenciales o definitorios. La reforma no sustituye el principio de separación de poderes y, por el contrario lo mantiene, al tiempo que permite la colaboración entre las ramas del poder público. Esta situación no es nueva dado que actualmente en la Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial está prevista la intervención y participación del Ministerio de Justicia en ciertos temas.
Tampoco sustituye la independencia interna y externa de la Rama Judicial en tanto sigue administrándose a sí misma, de manera más eficiente y efectiva. Se mantiene la independencia interna, que en temas judiciales es absoluta y, la independencia externa, que es relativa en temas administrativos, previendo la colaboración armónica con respeto de la autonomía.
El Acto Legislativo no sustituye el acceso a la justicia y la tutela judicial efectiva en tanto únicamente cambia las reglas de competencia. A la misma conclusión se arriba respecto de la igualdad en la medida que la diferenciación entre empleados judiciales y demás servidores públicos para garantizar la independencia de los primeros, justifica que se asigne exclusivamente la investigación disciplinaria a la nueva Comisión.
Finalmente la reforma no sustituye la supremacía de la Constitución, en tanto el Congreso puede crear normas de transición y referirse a normas legales y constitucionales. Sobre la base de lo anterior, se concluye que el órgano legislativo no incurrió en un vicio de competencia por sustitución de la Carta.
5.5. La aceptación de las pretensiones de los demandantes, implicaría arribar a conclusiones inadmisibles, a saber: (i) que el núcleo esencial y definitorio de la Constitución no permite variar el diseño del órgano de gobierno de la Rama Judicial; (ii) que ese mismo núcleo exige que esta Rama sea gobernada por un órgano colegiado de magistrados, con periodos fijos, independientes de las otras Cortes y de los demás niveles de la jurisdicción y, que no permite asignar funciones de gobierno y administración a órganos de otras características; (iii) que constituye una sustitución de la Constitución permitir a los representantes del Gobierno Nacional participar con voz y sin voto en reuniones de órganos de gobierno judicial, en asuntos que requieren de colaboración armónica entre las ramas del poder público; (iv) que bajo ninguna circunstancia puede una reforma constitucional variar la competencia para que una autoridad judicial pueda conocer de la acción de tutela; y (v) que la atribución de competencia a los órganos disciplinarios sobre los empleados de la Rama Judicial afecta la identidad de la Constitución.
6. Intervención del Procurador General de la Nación: Alejandro Ordoñez Maldonado.
El Procurador General de la Nación intervino en la audiencia y solicitó a la Corte declararse inhibida para conocer de fondo la demanda bajo estudio.
6.1. La Corte no tiene competencia para revisar la constitucionalidad de reformas a la Constitución por el posible desbordamiento de las facultades del Congreso. Este aserto se funda (i) en la interpretación literal y sistemática de la Carta; (ii) en la existencia de límites formales, no materiales, al poder de reforma; (iii) en la inexistencia de un parámetro objetivo y externo al juez para identificar los ejes axiales de la Constitución; y (iv) en el hecho de que el parámetro de juzgamiento en la teoría de la sustitución de la Constitución, se construye caso a caso, pues la Corte no se limita a aplicarlo, sino que lo crea. Igualmente (v) este tipo de control de competencia afecta el principio democrático del Estado, porque deja la definición de validez de una norma aprobada por el órgano de representación popular en una mayoría episódica de jueces. Agrega que el ejercicio de esta controvertible competencia de la Corte Constitucional implica, en realidad, la sustitución de la Constitución. Advierte que el control sobre vicios de competencia es un verdadero control de fondo o material, pues en su ejercicio han sido empleadas herramientas como la integración normativa y la modulación de las sentencias.
6.2. En cuanto a las preguntas planteadas por este Tribunal, señala que el impacto de las normas demandadas es muy difícil de medir, porque para ello es necesario considerar su eventual desarrollo normativo. A la reforma, que inicialmente buscaba eliminar la reelección, se agregaron contenidos ajenos a esta materia, respecto de la justicia, la política y el juzgamiento de personas. Si bien las reformas introducidas a la Constitución son estructurales, se trata de reformas orgánicas. En este contexto, considera que el mero cambio de un órgano por otro no implica la sustitución de la Constitución, porque de no ser así, cualquier cambio de la parte orgánica la supondría, eliminando así el poder de reforma. Al examinar las normas demandadas a partir de los principios de autonomía judicial, de supremacía de la Constitución y de igualdad, se constata que no ha ocurrido la sustitución de la Constitución.
7. Intervención del Vicefiscal General de la Nación: Jorge Fernando Perdomo Torres
El Vicefiscal General de la Nación presentó, de una parte, los argumentos por los cuales la Corte debería declararse inhibida y, de otra, las razones que demostrarían la inexequibilidad.
7.1. En principio, la Corte debería declararse inhibida para pronunciarse sobre las demandas presentadas por ineptitud sustantiva de las mismas. En efecto, los cargos no generan una duda suficiente de constitucionalidad para que la Corte entre a estudiar la materia. Ninguna de las demandas se ciñe a los requisitos de certeza, pertenencia, suficiencia y claridad en la formulación de los cargos de constitucionalidad. Así las cosas, las demandas no logran demostrar cómo la reforma sustituye la Constitución ya que se limita a enunciar una serie de reproches que no se traducen en cargos claros que demuestren cuáles son los rasgos esenciales de la Carta que han sido presuntamente sustituidos.
7.2. Sin perjuicio de lo anterior y únicamente en caso de que la Corte decida analizar de fondo las demandas, se debe declarar la inexequibilidad de las normas acusadas, pero no por las razones expuestas por los demandantes. Por ello, la Fiscalía General de la Nación presentó una demanda contra la totalidad del Acto Legislativo 02 de 2015, en la medida que las normas reformadas, modificaron la estructura de la Rama Judicial y son inconstitucionales por razones de forma y porque sustituyen la Constitución.
7.3. Los artículos 14 al 19 del Acto Legislativo 02 de 2015 que regularon lo atinente al sistema de gobierno y de disciplina judicial y que crearon nuevos organismos, deben ser expulsados del ordenamiento jurídico por las siguientes razones:
7.3.1. El Congreso desconoció el principio de unidad de materia al modificar el sistema de gobierno y de disciplina judicial. En efecto, la reforma constitucional tenía como objetivo el equilibrio de poderes y sin embargo, no puede explicarse en qué sentido la modificación de la estructura interna de la Rama Judicial y el cambio del modelo disciplinario promueve el mencionado equilibrio entre los poderes estatales. Tampoco se puede explicar en qué sentido la modificación de la estructura interna de la Rama Judicial o la producción de un cambio en los controles disciplinarios de los funcionarios de la misma, tenga como resultado un nuevo balance o reequilibrio entre los poderes estatales.
7.3.2. En el trámite del artículo 18 transitorio y del parágrafo 1º transitorio del artículo 19 del Acto Legislativo, el Congreso violó dos principios rectores del procedimiento legislativo: el de consecutividad y el de identidad flexible. Mediante estos artículos, se reguló el funcionamiento provisional de los nuevos órganos y se prorrogó el período de los magistrados de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para facilitar la transición al nuevo modelo de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. En la práctica esta reforma no fue objeto de los ocho debates que demanda la ley para producir cambios constitucionales. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el Congreso no puede alterar en segunda vuelta la esencia de lo aprobado en el primer debate como sucedió en esta reforma. En este caso el Congreso introdujo en la Constitución regulaciones radicalmente diferentes a las que fueron normativamente estructuradas en la primera ronda de debates. En primer lugar, en el parágrafo 1º transitorio del artículo 19, a último momento se introdujo un beneficio personalísimo que no había sido objeto de discusión a lo largo del trámite, consistente en la extensión del periodo de los actuales magistrados de la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura pese a que algunos de sus integrantes estaban próximos a finalizar su periodo. Modificaciones como la expuesta, ameritaban un debate en todo el trámite y no solo en las instancias finales del mismo.
En segundo lugar, se desconocieron los principios de consecutividad e identidad flexible con la aprobación del artículo 18 transitorio del Acto Legislativo a través del cual se reguló transitoriamente el funcionamiento de los órganos de disciplina judicial ya que su estructura se alteró entre el primer debate -en el que se aprobaron parámetros más generales para facilitar al tránsito al nuevo modelo-, y el segundo debate -en el que el Congreso aprobó una reglamentación extensa, detallada y específica sobre el método, periodos de elección y conformación de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial-.
Acorde con lo anterior, la Corte debería declarar la inconstitucionalidad derivada de todas las normas que se desprenden de los artículos 14 a 19 del Acto Legislativo para que se preserven los requisitos de coherencia interna y racionalidad del sistema normativo.
7.3.3. El parágrafo transitorio del artículo 19 dejó un vacío temporal sobre la entidad competente para conocer los procesos disciplinarios de los funcionarios de la Rama Judicial. El Congreso no tuvo en cuenta que estos funcionarios tenían un régimen disciplinario de naturaleza distinta, que los sujetaba al control disciplinario de la Procuraduría General de la Nación. Dicha omisión legislativa representa una sustitución de la Constitución respecto del debido proceso y de los principios que inspiran y orientan la función pública.
7.3.4. Además de los vicios de forma expuestos, debe decirse que el Congreso desbordó sus competencias constitucionales porque el Acto Legislativo 02 de 2015 supuso una sustitución de la Constitución de otros artículos constitucionales, tal y como se señaló en la demanda que fue presentada por el Fiscal General de la Nación ante la Corte Constitucional.
8. Intervención del Presidente de la Corte Suprema de Justicia: José Leonidas Bustos Martínez.
El Presidente de la Corte Suprema de Justicia solicitó a la Corte como pretensión principal la inhibición por la ausencia de los mínimos argumentales necesarios para un pronunciamiento de fondo. Subsidiariamente, solicitó que las normas demandadas se declararan inconstitucionales, acogiendo los argumentos de los demandantes.
La solicitud de inhibición se apoya en la jurisprudencia constitucional relacionada con las exigencias del artículo 2 del Decreto 2067 de 1991. La demanda es inepta por (i) confundir el juicio de sustitución con los juicios material y de intangibilidad, (ii) omitir señalar tanto la forma como la magnitud de la supuesta sustitución alegada, (iii) no construir el silogismo necesario para el juicio de sustitución, pues no elaboraron adecuadamente ni la premisa mayor del juicio ni la premisa de síntesis del mismo, (iv) no brindar elementos argumentales mínimos para realizar el test de eficacia y (v) no incluyó el estudio de competencia de la Corte Constitucional.
9. Intervención del Presidente del Consejo de Estado: Luis Rafael Vergara Quintero.
9.1. Ratifica la posición que ese Tribunal hizo pública en el trámite de la reforma a la Constitución, según aparece consignado en el documento oficial que se entregó al Congreso. En este documento se advierte que la reforma constitucional no aborda los problemas estructurales de la administración de justicia y, en los temas que sí toca, la reforma es timorata y discriminatoria, porque se queda corta y no dota de herramientas suficientes al Tribunal o a la Comisión de Aforados y porque mantiene este esquema para algunos y lo elimina para otros.
9.2. Existen algunas observaciones respecto del trámite de la reforma constitucional, como son las relativas a la unidad de materia, a la consecutividad y a la sustitución de la Constitución. En cuanto atañe a esto último, destaca (i) la limitación de la acción de tutela consistente en impedir su conocimiento por la Comisión de Disciplina Judicial, (ii) la grave afectación del debido proceso, al no hacer posible aportar y practicar pruebas después de que la Comisión de Aforados haya presentado su acusación, (iii) la violación del principio de separación de poderes, con la creación de dicha Comisión, cuya naturaleza jurídica no es clara y (iv) el rompimiento del balance entre las altas cortes.
10. Intervención del Ex-delegatario de la Asamblea Nacional Constituyente: Hernando Yepes Arcila.
El Dr. Hernando Yepes Arcila solicitó a la Corte la inexequibilidad de las normas acusadas, basado en los siguientes argumentos:
10.1. El asunto que se debate en esta ocasión es más complejo que la sola aplicación del juicio de sustitución desarrollado en la jurisprudencia constitucional y debe partir de la comprensión de los límites a que está sometido el “poder de reforma”. En la Sentencia C-551 de 2003 la Corte exploró por primera vez la esencia y alcance del “poder de reforma”, para reconocer que se trata de un poder constituido, sometido al imperio de la Constitución y solo es válido en la medida en que se circunscriba al marco de competencia que está delimitado para reformar la Constitución. Porque la “afectación” del régimen constitucional solo está reservada para el poder constituyente soberano. En dicha sentencia se desarrolló el concepto de “competencia” entendido como el componente del procedimiento de creación del acto jurídico de que se trate, cuya ausencia puede ser evaluada como un déficit de su regularidad formal o procedimental. Así, un acto de reforma que extralimite las competencias, es un acto inválido y, a la luz del artículo 241 de la Carta, debe ser declarado inexequible. La extralimitación típica se presenta cuando la reforma sustituye la Constitución, ya sea porque dispone el cambio total de la normatividad fundamental, o bien porque introduce una alteración sustancial de uno de los rasgos que la identifican.
10.2. La jurisprudencia interpreta el poder de reforma de la Constitución como una potestad atribuida a tres órganos de manera igual cuyo límite es precisamente el de la sustitución. En este orden de ideas, la Corte ha acogido una idea tradicional de competencia como atributo de un órgano de lo que se desprende que la potestad de reformar es un fenómeno único y homogéneo.
10.3. Sin embargo, el poder de reforma habría podido ser entendido de manera diferente, si la Corte hubiera asumido el concepto de competencia en otro de los sentidos actuales del término, es decir desde la perspectiva de las fuentes del Derecho. Según esta visión, tanto son competentes los órganos, como lo son las fuentes en sí mismas, por lo que la competencia puede considerarse como un atributo de ciertas formas jurídicas. Si se toma este presupuesto como base, resulta que el Título XIII de la Constitución asignó, de manera desigual, la facultad de reforma en los tres actos, a saber, el acto legislativo, el acto refrendatario y el acto reformatorio proveniente de una asamblea constituyente. Estas facultad es operada por diferentes agentes específicos y característicos: (i) los poderes políticamente activos, es decir el Gobierno y el Congreso en el llamado Acto Legislativo, (ii) el Electorado como colectivo de ciudadanos que ejercen tal poder a través de decisiones que se le someten, ya configuradas en cuanto al contenido de las normas, para adoptar mediante ese medio, y, (iii) el pueblo, es decir, el mismo electorado en ejercicio parcial o total de la soberanía, hipótesis ésta de la reforma que se cumple por la Asamblea Nacional Constituyente en algunos casos. De este modo, la Constitución de 1991 quiso diversificar el alcance e intensidad del “poder de reforma” como un conjunto de formas diversificadas, cada una de las cuales importa una configuración específica e identificable de la competencia para innovar la Constitución vigente. Cada una de esas formas está vinculada a un fenómeno político-institucional individualizado en medida dispar y característica, según la relación de mayor o menor proximidad con el poder soberano. La competencia de diferente intensidad es despliegue y desarrollo del principio democrático Así las cosas, al acto legislativo se le atribuye un poder de menor intensidad por estar más lejos el representante del representado, de otra parte, el Acto Referendario, tiene una capacidad reformadora mayor, mientras que la Asamblea, cuando se reviste de la plenitud de la soberanía hará posible identificarla con el soberano, transformándose el poder de reforma en poder constituyente, sin restricciones.
10.4. El concepto de “competencia de la forma” en el marco del principio democrático permite evaluar la validez de una enmienda según el margen de competencia de que está específicamente revestida cada una de aquéllas y evita especulaciones como las que se derivan del artificioso concepto de sustitución. El poder de reforma es, en realidad, un procedimiento regulado y específico que tiene la idoneidad jurídica de generar normas constitucionales nuevas.
El concepto de sustitución es por el contrario difícil de precisar y por ello es altamente problemático y la misma Corte reconoce que es inacabado e incompleto. Estas características del concepto de sustitución generan sospecha en el ciudadano de que en realidad este juicio esconde decisiones estrictamente políticas. No obstante este concepto creado por la Corte supone tres logros político-constitucionales, tales como el haber rescatado el señorío constituyente sobre la Constitución, librando a la Constitución del riesgo de cautiverio de los poderes constituidos, reivindicando la esencia de los textos normativos superiores y otorgando cierta rigidez a la Constitución para no desnaturalizarla. Sin embargo, el intento de la jurisprudencia de precisar la noción de sustitución, como límite competencial infranqueable por el “poder de reforma”, demuestra la pérdida de esa eficacia restrictiva del abuso de este último por parte de los poderes políticamente activos. Considerando las precariedades de dicho concepto, la Corte ha tenido que desarrollar la idea de los límites externos de la sustitución, especialmente a partir de la Sentencia C-971 de 2004, tratando de establecer la relación entre “reforma” y “sustitución” como figuras fronterizas. El resultado de estos esfuerzos es que el concepto de “sustitución” ha venido reduciendo su ámbito en beneficio de la expansión del de “reforma”, de modo que en la actualidad se ha debilitado la capacidad de contener un poder reformador abusivo. En síntesis, el concepto de sustitución se contrapone al propósito que inspiró su surgimiento en la jurisprudencia por lo que sería conveniente que la Corte reformulara su interpretación del poder de reforma.
10.5. De la misma manera, el concepto de “intangibilidad” de la Constitución que la Corporación ha utilizado, es equivocado cuando se establece que la Constitución no es intangible, aludiendo a la integridad de su entramado, pues si bien cierto que en el ordenamiento no puede haber cláusulas pétreas, no lo es que todas las normas, sin excepción, sean “reformables”. La inexistencia de cláusulas pétreas no es igual a “no intangibilidad”.
10.6. La “identidad” y la “unidad” de la Constitución como un todo se concretan y materializan en la identidad y unidad de cada concepto, institución, principio o valor albergados en el entramado textual, cada uno de los cuales posee plena realidad constitucional en sí mismo, aisladamente considerado. La unidad e identidad de la Constitución se reflejan y realizan en cada componente singular. De manera que, respecto a una Constitución de construcción y configuración pluralistas, el límite de la operatividad del “poder de reforma”, en cuanto le está vedado trascender a la “sustitución” en cualquiera de las dos versiones que ha enseñado la Corte Constitucional, está dado por la obligación que pesa sobre aquél en todo momento, de preservar esos valores donde realmente radican, a saber, en la fisonomía y vigencia de cada institución concreta.
10.7. Aclarado lo anterior, los artículos 14 a 19 del Acto Legislativo 2 de 2015, deben ser declarados inexequibles, considerando que el modelo de sistema de gobierno de la Rama Judicial plasmado por aquéllas no es más sustitutivo de un rasgo esencial de la Constitución, contemplada in integrum, de lo que lo sería el cambio de configuración del principio de separación de poderes que supusiera el reemplazo del sistema presidencial por un sistema parlamentario, hipótesis de referencia que ya la Corte analizó en unos de sus orbitar dicta.
Si se acepta que la unidad e identidad de la Constitución se manifiestan en la persistencia de los rasgos esenciales de cada fenómeno constitucional en concreto, y que el respeto de éstos constituye el límite al “poder de reforma” distribuido de manera desigual entre sus tres manifestaciones, es dable comparar el nuevo diseño de las instituciones con el antiguo, y deducir de esa operación que las figuras constitucionales concernidas en la reforma exceden la competencia del Acto Legislativo para innovar las regulaciones correspondientes en el modo como lo hizo el que es materia de estudio por la Corte.
10.8. Así, la Constitución de 1991 introdujo en el Derecho colombiano la figura del órgano constitucional autónomo como soporte técnico-jurídico de las funciones del Estado distintas de las tres que se manifiestan en las Ramas del Poder. Las características del sistema delineado en el Capítulo 7 del Título VIII podrían resumirse así: (i) el sistema se centra en la operación de un órgano constitucional autónomo; (ii) el órgano es de composición homogénea y sus miembros ejercen sus funciones bajo su propio impulso y responsabilidad y les es ajena toda connotación como representantes de sus electores o como mandatarios; (iii) la función se caracteriza como de “administración de la jurisdicción” lo que significa que sus funciones son jurídicas lo que equivale a reconocer que se mueve dentro del principio de legalidad; (iv) la organización así conformada se afilia al tipo llamado de “gobierno judicial” nítidamente distinto del de “autogobierno” y del de “heterogobierno” a través del Consejo Superior de la Judicatura.
10.9. Los rasgos del nuevo sistema revelan un perfil contrastante. En primer lugar (i) el sistema distribuye las funciones del órgano de gobierno en dos órganos nominados (el Consejo de Gobierno Judicial y la Gerencia de la Rama Judicial) cuya función se identifica en el nuevo artículo 254 de la C.P. a un mismo tiempo como gubernativa y administrativa. Por primera vez en el lenguaje jurídico nacional se impuso expresamente la primera de esas caracterizaciones a la tarea del órgano. En la institución colegiada se diferencian dos complejos funcionales asimétricos: el Consejo considerado en la totalidad de sus nueve miembros y un órgano, innominado pero titular de funciones propias y privativas, el compuesto por los tres “miembros permanentes de dedicación exclusiva” a quienes competen “la planeación estratégica de la Rama Judicial” y la “proposición de políticas públicas de la Rama Judicial”. Nótese que esta última función, la de formular políticas, imprime al complejo una individualización como órgano político, es decir, que se mueve, no en la sujeción al principio de legalidad sino en un ámbito de creación libre dentro – innecesario es decirlo - del marco constitucional, que es, en rigor, lo que identifica la función política en cuanto tal. Por su parte, a la Gerencia se le acotan también funciones de gobierno y de administración, es decir, homólogas de las que corresponden al cuerpo colegiado. Adicionalmente, este tercer órgano forma parte del Consejo en paridad con los demás individuos integrantes.
En segundo lugar (ii) el nuevo órgano plural carece de autonomía, dada la visible intención de sujetarlo a impulsos provenientes de otros órganos, a saber, las Cortes judiciales y los conjuntos conformados por los Magistrados de Tribunales y por los Jueces, uno de ellos, y por los empleados de la Rama Judicial, el otro. Además (iii) su conformación es heterogénea y su integración responde a dinámicas representativas en la mayor parte de sus componentes. Este rasgo no sólo es contrario al del Consejo Superior de la Judicatura, cuya esencia es la de constituir una reunión de pares completamente independientes de las fuentes de su designación sino que, por añadidura, comporta la afectación de la autonomía del órgano como atributo constitucional de éste.
En cuarto lugar, (iv) la función que caracteriza al órgano lo ubica en la categoría de los que se proponen la “dirección de la política judicial” y no meramente de “administración del aparato de la jurisdicción”, combinando la fisonomía de órgano de gobierno con la de órgano de autogobierno. En el nuevo modelo se incluye entonces una función de la que en el sistema original estaba privada, la de ser fuente de orientaciones generales al conjunto del aparato jurisdiccional, lo cual implica una tarea constitutivamente política. Esta nueva dinámica apareja pura y simplemente la adquisición de un rol político.
10.10. La reforma importa pues, respecto a la función de administración de la Rama Judicial, la adopción de un sistema totalmente nuevo, cada uno de cuyos rasgos desvirtúa o niega la configuración de su correlato en la Constitución de 1991. Desde el punto de vista orgánico no hay duda de que, aplicado a este subsistema constitucional relativo a la función específica de administrar la Rama Judicial el concepto que la Corte Constitucional ha perfilado bajo el nombre de “sustitución” con relación a la Constitución como un todo, deja ver que la mudanza constitucional que se examina excede los límites competenciales del Acto Legislativo.
10.11. Por otra parte, se modifica el sistema de reclutamiento de la magistratura en su más alto nivel, tanto respecto a la jurisdicción ordinaria como a la contencioso-administrativa. El procedimiento acogido en 1991 descarga la designación de magistrados de la Corte Suprema y del Consejo de Estado en un procedimiento compuesto que separa la selección, distinguiéndola de la determinación y escogencia final de quien deba ocupar una vacante, que corresponde a la Corporación Judicial respectiva. El nuevo sistema, en contraste, si bien conserva la facultad de elegir a la Corporación Judicial en cuyo seno debe ser provista una vacante, entrega al cuerpo gubernativo de composición heteróclita, la selección – y con ella la definición del perfil funcional del elegible,- al tiempo que limita el arbitrio del mismo a los resultados de un concurso. De un lado, se deja de asumir el cargo de Magistrado de las Altas Cortes como el asiento de un saber prudencial, por lo mismo de imposible sujeción a métodos cuantitativos de supuesta apreciación de supuestos méritos, y lo convierte en expresión de una profesión u oficio para cuyo desempeño basta la demostración de unas simples destrezas técnicas observables a través del método de evaluación por puntajes. De otro lado, esta misma etapa de proceso total, la que se concreta en la selección de elegibles, se asigna como función al cuerpo de variada composición en el que concurren representantes de unos colectivos, las cabezas de los órganos que harán finalmente la elección y cuatro miembros permanentes que, si bien elegidos por los dos tipos de integrantes mencionados, pueden carecer totalmente de relación con los saberes propios del Magistrado, como efecto natural de que ellos no requieran pertenecer a las profesiones forenses. Los juristas en quienes se descargan las más altas responsabilidades del sistema judicial, serán entonces seleccionados por un cuerpo cuya heterogénea integración incluye individuos ciertamente habilitados para las tareas administrativas pero que carecen de conocimientos en las disciplinas jurídicas que cultivan aquéllos y que por lo mismo están privados de toda aptitud para evaluar.
11. Intervención del Exministro de Justicia y de la Presidencia de la República: Néstor Humberto Martínez Neira.
El Dr. Néstor Humberto Martínez intervino en la audiencia destacando la importancia de la reforma.
11.1. El gobierno judicial establecido en Colombia por la Constitución de 1991 fue más garante de la autonomía que muchos modelos europeos, de donde proviene el concepto del organismo autónomo de administración judicial. Así, la intervención del ejecutivo en la nominación de los miembros del Consejo, típico de un modelo francés, no es compatible con una constitución moderna. Tampoco lo es el modelo español que evidenció la caída del órgano de gobierno judicial en las garras de la corrupción y de las dinámicas partidistas, mientras que en Italia, la participación de una supuesta “sociedad civil”, anónima y que no le responde a nadie, introduce un modelo que carece por completo de legitimidad democrática.
11.2. La Constitución de 1991, por otro lado, es muestra de un ejercicio mucho más compatible con un concepto de autonomía que permitía a los propios miembros de la Rama Judicial la postulación y evitaba el influjo de las otras ramas del poder en el manejo de la judicatura. Sin embargo, la concepción inicial de la Constitución adoleció de un defecto que conllevó solo una autonomía precaria, pues el diseño institucional no previó el deslindamiento entre las funciones de formulación de políticas públicas jurisdiccionales, de las funciones de administración propiamente dichas de la Rama Judicial. Esto generó como efectos (i) un bajo nivel de ejecución, (ii) un complicado y casi estático esquema de política judicial, muy difícil de reformar debido al gobierno colegiado, (iii) una forma de nominación de la Sala Administrativa que degeneró en una verdadera guerra por el poder y alejó a los miembros de la función de representación de los intereses de la Rama Judicial para favorecer los de otros organismos del Estado y (iv) el abandono de la idea de autonomía de la Rama Judicial.
11.3. Atendiendo estos efectos perversos, surge la reforma analizada que busca la emancipación de la Rama Judicial de los intereses políticos y, con ello, aleja la posibilidad de que el juez se convierta en un opresor al servicio de intereses políticos. La principal característica de la reforma que permite mejorar el esquema institucional del gobierno judicial consiste en que el órgano encargado de la formulación de políticas públicas sectoriales de la justicia, esté aislado de la gerencia de la Rama Judicial —órgano de administración—, buscando seguir el modelo del Banco de la República, en el que hay un órgano de formulación de políticas, y otro de gestión, este último que libera al primero de ocupaciones de trámite que lo distraerían de su labor fundamental. En la integración del órgano de gobierno están (i) las Altas Cortes, lo que permite enlazar la gestión de los jueces con la formulación de políticas, (ii) tres miembros permanentes con los que se asegura la continuidad en la gestión y (iii) los representantes de empleados y funcionarios, que garantizan la participación de los operadores en el funcionamiento del órgano, allanando el camino al concepto de autogobierno judicial.
Resultó muy importante haber corregido la concepción inicial del proyecto durante su trámite en el Congreso, que obligaba a la participación de los Ministros y Directores de Departamento Administrativo en el Consejo de Gobierno Judicial, para pasar a una participación facultativa y sometiéndola a las condiciones determinadas en la regulación estatutaria. Se puede decir entonces que lo que hace la reforma es garantizar la autonomía judicial y cerrar la intromisión del ejecutivo en la designación y elección de miembros del órgano, ahondando la idea autonómica que inspira la Constitución de 1991.
11.4. Frente a la Comisión de Disciplina Judicial, debe indicarse que el ejercicio de la función disciplinaria es fundamental a la idea autonómica de esta Rama del poder público. El diseño del organismo a partir de la reforma analizada evita la posibilidad, ya ocurrida, de que el poder político en cabeza del Presidente de la República pueda cooptar esta línea esencial de la jurisdicción y anular la autonomía, pues la postulación de los magistrados es mayoritariamente del poder judicial. De otro lado, la posibilidad de la privatización de la disciplina judicial en manos de colegios de abogados, lesionaría de manera franca principios constitucionales, puesto que permite que mediante esa privatización operadores judiciales salgan del control de la función disciplinaria, quedando en manos de camarillas del gremio sin la mínima capacidad de asegurar el cumplimiento de la regulación en materia disciplinaria.
12. Intervención de justicia: Rodrigo Uprimmy Yepes.
El Dr. Rodrigo Uprimny Yepes intervino en la audiencia y afirmó que el Acto Legislativo 2 de 2015 no sustituye la Constitución, porque no anula ni compromete el principio de independencia judicial contenido en la Carta.
12.1. Aspectos metodológicos.
En primer lugar, debe hacerse una distinción entre el juicio político de inconveniencia en una reforma constitucional y el juicio jurídico de sustitución. La derrota política en el debate de una reforma constitucional no puede llevar a pensar que esa reforma sustituye la constitución. Son dos juicios distintos. Lo que está ocurriendo es que se está transformado la resistencia política a una reforma constitucional en un argumento de juicio de sustitución, tratándose de petrificar las regulaciones constitucionales existentes y volviéndolas componentes de un principio. Por ejemplo, la supresión de la función de conocer tutelas al órgano que remplaza la Sala Administrativa y a la Dirección Ejecutiva del Consejo Superior de la Judicatura. A partir del hecho que le quiten a un órgano judicial la facultad de conocer tutelas, no se puede afirmar que se sustituyó el pilar de la protección judicial de los derechos, porque es simplemente petrificar la expresión del pilar y no el pilar, que es lo que establece en el juicio de sustitución.
En segundo lugar, la Corte Constitucional debe ser prudente en el juicio de sustitución, por tres razones. En primer lugar (i) no hay claridad respecto del parámetro normativo. En este evento debe construirse jurisprudencialmente el pilar, y ahí es donde están los riesgos de un arbitrio judicial excesivo. En segundo lugar (ii) la reforma constitucional tiene legitimidad democrática reforzada. La Corte debe ser respetuosa del proceso democrático reforzado que surtió la reforma en el Congreso (ocho debates con mayorías reforzadas). En tercer lugar (iii) los riesgos de cierre democrático. Si la Corte anula las reformas constitucionales por violar pilares de la Constitución, la pregunta que surgiría es: ¿Dónde queda el debate democrático para adaptar la Constitución a nuevas realidades históricas?
12.2. Relación entre las reformas judiciales contenidas en el Acto Legislativo y los objetivos generales del mismo.
El Acto Legislativo 2 de 2015 no sustituye la Constitución porque no anula ni compromete el principio de independencia judicial contenido en la Carta(26). La reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional surgió como un nuevo intento para calibrar el sistema de frenos y contrapesos y atemperar el poder presidencial. Además, realizó un reajuste constitucional al diseño de algunas instituciones públicas(27). El artículo 19 del Acto Legislativo demandado toca directamente el sistema mencionado, en tanto disminuye la intervención del Presidente en la elección de los magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina, a diferencia del esquema anterior.
Por otro lado, la reforma establece que una ley estatutaria determinará los temas en los cuales los ministros de despacho participarán en las reuniones del Consejo de Gobierno Judicial. La participación de dichos funcionarios en el órgano de gobierno de la Rama Judicial no constituye un incremento irrazonable del poder presidencial. En adición a ello el autogobierno de la mencionada rama no debe ser absoluto, pues debe responder a los intereses de los usuarios de la justicia y de la sociedad en general.
La combinación de temas que realiza el Acto Legislativo no supone una violación al principio de unidad de materia, porque como lo ha sostenido la Corte Constitucional (C-1057 de 2005), una reforma constitucional puede incluir modificaciones a varios artículos constitucionales no necesariamente relacionados temáticamente entre sí.
12.3. Análisis del componente judicial del Acto Legislativo 2 de 2015 a la luz del juicio de sustitución.
El Congreso tiene una competencia limitada cuando se trata de expedir actos legislativos, en contraste con el alcance más amplio que tiene una reforma constitucional vía asamblea constituyente. Los límites competenciales del Congreso en el ámbito de reforma constitucional son una manera de defender la voluntad popular contra su propio desbordamiento y contra su propia eliminación. A su vez el control constitucional de los actos legislativos debe ser bastante acotado y exigente de manera que la Corte Constitucional debe circunscribir el análisis de los cargos a los argumentos expresados por los demandantes.
Aunque existen problemas de técnica en las demandas, a partir de una interpretación de las mismas, que es lo que debe hacer la Corte por tratarse de una acción ciudadana, es posible concluir que el pilar invocado por los demandantes es la centralidad de la independencia judicial. Sin embargo las demandas no satisfacen el juicio de sustitución, pues no explican por qué la independencia judicial es un eje definitorio de la Carta y cuál es la identidad fundamental de dicho concepto.
La independencia judicial es un principio que identifica la Constitución, pues constituye una garantía central de un Estado de derecho democrático que respeta la separación de poderes y que promueve la vigencia de un orden justo (C.P. art. 1º y 2º). Por ello, cualquier reforma tendiente a anular dicho principio constituiría una sustitución de la Constitución. Este principio tiene distintas dimensiones con grados de protección diferenciada, a saber: la imparcialidad de los jueces al decidir los casos concretos, la interpretación del derecho por parte de ellos (autonomía funcional, C.P. arts. 228 y 230), y el gobierno y la gerencia de la Rama Judicial (independencia orgánica).
En cuanto al Acto Legislativo 02 de 2015, el análisis específico de sustitución respecto del principio de independencia judicial, se relaciona con los artículos que reglamentan el sistema de gobierno y administración de la Rama Judicial (diseño institucional de la independencia orgánica). Tanto en el modelo constitucional anterior como el actualmente establecido en la reforma, los integrantes de los consejos son representantes de la Rama Judicial, y la rama tiene a su cargo la elección de los miembros. Lo que modifica el Acto Legislativo es respecto de los sujetos que conforman el nuevo Consejo de Gobierno Judicial(28).
La regulación del diseño institucional de la independencia orgánica de la Rama Judicial varía entre los Estados democráticos, por tanto, el cambio de modelo no compromete, per se, el principio de independencia judicial orgánica. En otros términos, la participación de la Rama Ejecutiva en el gobierno judicial, no compromete, por sí mismo, el principio anotado.
Existen casos en los que podría ser razonable limitar la independencia judicial orgánica, por ejemplo, cuando este principio entra en tensión con otros principios como la transparencia, la rendición de cuentas, la necesidad de tener una mejor justicia, la articulación entre distintas políticas públicas, etc. Los debates en torno al diseño constitucional encaminados a armonizar o balancear los principios de la Constitución no deben convertirse en juicios de sustitución de la misma.
En conclusión, los cambios contenidos en el Acto Legislativo 2 de 2015, que modificaron el esquema de gobierno y gerencia judicial, no constituyen una sustitución de la Constitución. Primero, porque el cambio no implica una modificación sustancial al modelo constitucional inicialmente adoptado. Y segundo, porque aun si la reforma cambiara de modelo, eso en sí mismo no significaría eliminar o comprometer el principio de independencia judicial, ya que un Estado democrático admite varios modelos de diseño institucional de la independencia orgánica de la Rama Judicial.
12.4. Improcedencia de medidas cautelares en los procesos de constitucionalidad.
La suspensión provisional no es procedente en los procesos de constitucionalidad que se surten ante la Corte Constitucional, por las mismas razones que expuso esta Corporación en la Sentencia C-179 de 1994, a saber: (i) los fallos que dicta la Corte, en ejercicio del control jurisdiccional, hacen tránsito a cosa juzgada constitucional, luego cualquier decisión que toma la Corte en sede de control de constitucionalidad es definitiva y una medida provisional por definición no lo es; y (ii) el artículo 241 de la Constitución, no le confiere al Tribunal la competencia expresa para dictar medidas cautelares en el proceso de control abstracto de constitucionalidad. Así, no existe norma que habilite la declaratoria de suspensión provisional de un acto legislativo.
13. Intervención de la Senadora del Partido Alianza Verde: Claudia López Hernández.
La Senadora de la República Claudia López Hernández intervino en la audiencia y solicitó a la Corte declararse inhibida para conocer de fondo los cargos por sustitución de la Constitución y de manera subsidiaria, en caso de acceder al estudio de fondo, declarar la exequibilidad de los artículos demandados pues ninguno de ellos desconoce pilares esenciales de la Carta.
13.1. La iniciativa de reforma propuesta no fue caprichosa, pues surge de una serie de elementos fácticos que la justifican. De esta forma, con el fin de combatir las inconveniencias, inoperancias y posible corrupción al interior del Consejo Superior de la Judicatura, el Acto Legislativo demandado propone un nuevo modelo de gestión que busca superar la falta de colaboración armónica entre las ramas del poder público, la falta de eficacia administrativa y de gobierno de la rama y la falta de mecanismos de rendición de cuentas.
13.2. No existe ningún principio constitucional que prohíba la reforma de una rama del poder público, lo que no las hace intocables y podrán ser objeto de reforma. De esta manera, cualquier análisis de reforma está permitido dentro de los poderes de reforma del Congreso, más aún cuando existen mecanismos diferentes a la asamblea constituyente.
13.3. Las normas demandadas no desbordan la competencia del Congreso de la República pues guardan armonía con los pilares constitucionales de independencia judicial, colaboración armónica de poderes, el deber de respetar, garantizar y proteger los derechos fundamentales y la transparencia en el ejercicio de la función pública, lo que desestima una posible sustitución de la Carta Política.
13.4. Sin embargo, las demandas carecen de aptitud sustancial pues desconocen los requisitos generales que deben cumplir todas las demandas de inconstitucionalidad contra normas del ordenamiento colombiano y los requisitos específicos que deben cumplir cuando se proponen cargos de sustitución de la Constitución.
14. Intervención del Senador del Partido Polo Democrático: Jorge Enrique Robledo Castillo.
El Senador de la República Jorge Enrique Robledo Castillo intervino en la audiencia y solicitó a la Corte declarar la inexequibilidad de las normas acusadas del Acto Legislativo 02 de 2015.
14.1. El Acto Legislativo afectó el principio de separación de poderes y la independencia de la Rama Judicial como ejes definitorios de la Constitución, lo cual contraviene igualmente la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano.
14.2. Se trata de una reforma neoliberal que busca el sometimiento de los jueces mediante modificaciones a la Constitución o por cualquier otro mecanismo con la excusa de promover la eficiencia del sector justicia. Pero dicha reforma afecta la independencia de los jueces y la separación de poderes, específicamente porque supone que a través de una ley estatutaria se regule la participación de ministros en el Consejo de Gobierno Judicial.
14.3. De otro lado, el Gerente de la Rama se establece como un ser omnipotente y omnipresente. Él y sus tres asesores van a tener un gran poder ya que se prevé que controlen toda la información de la Rama, tendrán a su cargo la expedición del reglamento del sistema de carrera judicial y de la comisión de carrera judicial; la vigilancia del rendimiento de los funcionarios en los despachos así como el diseño y la ejecución del presupuesto de la Rama Judicial, entre otras.
14.4. Suponer que en la Colombia que tenemos no habrá intervención del Ejecutivo y que no se afectará la separación de poderes por la existencia del Gerente y los técnicos, y por la presencia de los ministros en las reuniones del Consejo de Gobierno de la Rama, es equivocado. Lo que se buscaba era imponer una especie de dictadura constitucional en cabeza del Presidente de la Republica lo cual es concordante con el sistema económico neoliberal.
14.5. De este modo, el Congreso se excedió en su competencia de reforma al sustituir la Constitución porque el peso del Ejecutivo en la jefatura de la Rama Judicial es determinante, así se diga que los ministros no tienen voto en el órgano de gobierno de la misma.
15. Intervención del Senador del partido Centro Democrático: Jaime Amín Hernández.
El Senador de la República Jaime Amín Hernández intervino en la audiencia planteando su desacuerdo con la reforma.
15.1. Teniendo en cuenta la doctrina de la sustitución y el juicio correspondiente que permite instrumentar su aplicación, puede afirmarse que los artículos demandados en el presente caso modifican por completo la estructura orgánica de la justicia y dificultan el ingreso de los ciudadanos al desempeño de cargos de la Rama Judicial, lo que terminaría por desnaturalizar la estructura básica de la Constitución de 1991. Fueron trasgredidos los ejes definitorios relacionados con el acceso a la administración de justicia, derivado de la supresión de órganos fundamentales del aparato jurisdiccional, como el Consejo Superior de la Judicatura. Ello puede tener una repercusión significativa en el correcto funcionamiento y eficiencia de la Rama Judicial.
Algunos de los efectos del modelo adoptado son el mantenimiento de las instituciones actuales con otros nombres, la excesiva centralización del poder de la Rama Judicial, haciéndola susceptible a la corrupción, el debilitamiento del Congreso de la República al no poder hacer juicio político a los integrantes de las Altas Cortes y la concentración en los propios miembros de la Rama Judicial de poderes que dificultan el funcionamiento de los contrapesos consustanciales al sistema democrático.
15.2. El Congreso de la República se extralimitó en el ejercicio de sus funciones, suplantando la voluntad del constituyente originario y desnaturalizando el sentido del texto de la Constitución de 1991, buscando la implantación de una desdibujada propuesta de reforma al equilibrio de poderes. En efecto, esta reforma se limitó a sustituir la Carta en lugar de atender los verdaderos problemas de la justicia como la impunidad, la morosidad, la politización, las roscas, la corrupción y el clientelismo.
16. Intervención del Presidente de Asonal: Freddy Machado López.
El Presidente de Asonal intervino en la audiencia y solicitó a la Corte declarar la inexequibilidad de la reforma.
16.1. Las fallas evidenciadas en la institución creada por la Constitución de 1991 (Consejo Superior de la Judicatura) se pudieron resolver con una reestructuración interna de la entidad, sin que fuera necesario sacrificar el orden constitucional existente en materia de administración de justicia.
Si bien la reforma busca celeridad en la administración de justicia, una pronta y cumplida administración de justicia, no soluciona el problema de fondo, porque el problema del mal funcionamiento de la Rama es por falta de recursos y mala gestión. Esta reforma, sin embargo, no trae presupuesto y le confiere competencias a quien no las tiene para administrarlo. Estadísticamente, la demanda de la justicia creció en un 303%, la respuesta de la justicia no alcanza un 25%, la oralidad en civil y administrativo no ha iniciado. En materia laboral tiene serias complicaciones y en penal está colapsada, incluso se dice que los jueces son ambulantes, dado que es necesario buscar salas de audiencia.
El juicio de necesidad que hace parte de la ponderación concluye que se sacrifica más de lo que se gana. El resultado que se persigue con la reforma se podía obtener si los costos en los que se va a incurrir se invirtieran en una reingeniería al instituto existente, logrando resultados más óptimos y sin tanto traumatismo. El Consejo Superior de la Judicatura no falló, fallaron los hombres que lo administraron.
16.2. La sustitución como doctrina constitucional apunta a tres aspectos de relevancia constitucional: (i) las libertades individuales; (ii) la participación política o régimen político; y (iii) la estructura orgánica del Estado.
Si bien en Colombia no existen las clausulas pétreas, existe una serie de principios estructurales que determinan el modelo de Estado constitucional vigente en Colombia. El constituyente derivado no tiene competencia para modificar la estructura orgánica de la Rama Judicial. El Consejo Superior de la Judicatura es una alta corte, el Congreso carece de la competencia para modificarlo porque afecta la estructura orgánica del Estado. Con esta reforma opera la sustitución al cambiar el modelo estructurado por la constituyente y con ello se afecta el principio democrático, la dignidad humana, la supremacía constitucional, la igualdad de la función jurisdiccional en cabeza de los jueces y la justicia autónoma e independiente.
16.3. Políticamente no es correcta la reforma. El Congreso elabora todos los códigos pero omite asignar presupuesto apostándole al desprestigio de la administración de justicia. El nuevo modelo no advierte la desproporción que implica darle tres cupos a los magistrados de las altas cortes que sumados no alcanzan 90, y solo dos cupos a los empleados y a los jueces y magistrados que suman 25.000 aproximadamente.
16.4. Se presentó una deficiencia deliberativa, se violó el principio de unidad de materia, no hubo suficiente discusión, el gobierno se contradice cuando insiste y persiste en que las estadísticas de la Rama Judicial no son confiables. Entonces ¿de dónde tomó los datos con los que trata de motivar la reforma? Así, la reforma está motivada en supuestos, en datos inferidos y no constatados. No existe un diagnóstico serio en cuanto a cuáles fueron los equívocos del Consejo Superior de la Judicatura, para que la nueva gerencia no repita esos errores.
Hoy se presenta lo siguiente: la funcionaria elegida como representante de los empleados —los que en un 90% son abogados— es comunicadora social, luego la representante podría carecer de las competencias formativas para defender los intereses de la Rama Judicial en la instancia en que fue promovida, donde los temas en discusión serán jurídicos.
16.5. Los magistrados que en número son cinco veces menos que los jueces, inexplicablemente ganaron las elecciones, y es fácil inferir que si es mi superior jerárquico, quien me nombra, quien me promueve, quien me califica, y quien autoriza mis capacitaciones, difícilmente habrá independencia judicial al momento de elegir.
16.6. La justicia es un valor superior que no le pertenece al Gobierno, ni al Presidente, nos pertenece a todos. Por lo tanto para hacer la reforma a la justicia han debido convocar a todos y en este caso no fue eso lo que ocurrió.
17. Intervención del Expresidente del Consejo de Estado: Dr. Gustavo Gómez Aranguren
El Dr. Gustavo Gómez Aranguren intervino en la audiencia y solicitó a la Corte declarar la inexequibilidad de los artículos 14, 15, 16, 17, 18 y 19 del Acto Legislativo 02 de 2015.
17.1. En la Constitución existen unos acuerdos básicos que deben mantenerse y que implican un límite al poder de reforma de la misma. Considera que estos acuerdos han sido desconocidos por las normas demandadas. En efecto, con la reforma se afecta (i) la autorregulación del poder judicial, en tanto poder del Estado, porque sus reglamentos no pueden ser ya dictados por él mismo; (ii) la independencia, autonomía y capacidad operativa del poder judicial, por la interferencia y dependencia de otros poderes externos, a los que queda subordinado; y (iii) la primacía de los derechos fundamentales, pues al debilitar al poder judicial, se lo degrada de tal manera que se pone en riesgo la garantía de los derechos de las personas, que es la principal misión de este poder.
17.2. La reforma genera graves distorsiones a la estructura de la Constitución, pues además de afectar la garantía de los derechos de las personas, con una judicatura que no será autónoma e independiente, deja sólo dos poderes: el ejecutivo y el legislativo. Los demás son órganos que no tienen la condición de poder del Estado. El nuevo estatuto de la justicia es anárquico y politizado, sobre la base de desconocer que a los jueces no se los elige por votos sino por su mérito. Se incurre también en el contrasentido de dejar un juez para cada diez mil personas y establecer cinco funcionarios, sin especificar con claridad si son jueces o legisladores, para revisar la conducta de setenta personas.
5 Así se desprende, por ejemplo, de la Sentencia C-1200 de 2003 en la que la Corte indicó: “el acto de revisión de la Constitución es la expresión del poder constituido de revisión, no del poder soberano constituyente. Por eso, el acto de revisión está limitado por el acto constituyente; de lo contrario los órganos constituidos no estarían subordinados al soberano, y la obra del constituyente fundador podría ser abolida o derogada por un órgano constituido en contra de la voluntad o decisión del pueblo soberano. En realidad, el poder de revisión no comprende la competencia de derogar o abolir la Constitución. Es un poder para reformarla (C.P. art. 374), no para sustituirla, destruirla o abolirla”.
6 Sentencia C-12002003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y Rodrigo Escobar Gil.
7 Sentencias C-970/04, M.P. Rodrigo Escobar Gil y C-971/2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
8 Sentencia C-12002003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y Rodrigo Escobar Gil.
9 Sentencia C-1200/2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y Rodrigo Escobar Gil.
10 Sentencia C-1040/2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis, Clara Inés Vargas Hernández.
11 Sentencia C-1040/2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis, Clara Inés Vargas Hernández.
12 Sentencia C-1040/2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis, Clara Inés Vargas Hernández.
13 Sentencia C-968/2012, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
14 Sentencia C-968/2012, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
15 Sentencia C-1040/2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis, Clara Inés Vargas Hernández.
16 Sentencia C-1040/2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis, Clara Inés Vargas Hernández.
17 Al respecto la Sentencia C-1040 sostuvo que “la Corte ha fijado criterios de prudencia judicial para orientar el control de los actos reformatorios de la Carta e impedir que el subjetivismo determine la conclusión del juicio de sustitución”. Las cuestiones que suscita el juicio de sustitución ha sido también puesta de presente en salvamentos y aclaraciones de voto de varios de los Magistrados de esta Corporación. En ese sentido se encuentra, por ejemplo el salvamento de voto del Magistrado Mauricio González Cuervo a la Sentencia C-249 de 2012 o la aclaración de voto del magistrado Humberto Sierra Porto a la Sentencia C-141 de 2010.
18 Sentencia C-1040/2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis, Clara Inés Vargas Hernández.
19 Sentencia C-12002003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y Rodrigo Escobar Gil.
20 Así lo ha reiterado la Corte en múltiples oportunidades, apoyándose en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 y en precedente fijado en la Sentencia C-1052 de 2001.
21 En ese sentido se encuentran, entre otras, las providencias C-1124 de 2004, C-472 de 2006, C-740 de 2006, C-986 de 2006, C-153 de 2007, C-1058 de 2008, A-274 de 2012 y C-968 de 2012.
22 Ello puede encontrarse, por ejemplo, en la Sentencia C-153 de 2007 en la que indicó: “En virtud de los argumentos expuestos, frente a una demanda como la que se estudia y con el fin de garantizar (1) el límite al poder de reforma sin dar lugar a un injustificado subjetivismo judicial que bloquee de manera ilegítima los cambios y transformaciones constitucionales y, (2) la existencia de una verdadera controversia constitucional sobre la presunta sustitución, la Corte debe asegurarse que el cargo se encuentre suficientemente estructurado. Para ello, como acaba de ser mencionado, debe exigir que los demandantes demuestre de manera clara, suficiente, concreta y específica, que ha existido una verdadera sustitución de la Constitución. De esta forma la Corte debe evitar que so pretexto de un juicio de sustitución se adopte una decisión de fondo sobre una demanda que, en realidad, esté solicitando un control material de una reforma constitucional respecto de otras normas constitucionales. Pasa entonces la Corte a estudiar si la demanda reúne los requisitos mencionados”. En ese mismo sentido se encuentran, entre otras, las sentencias C-178 de 2007, C-216 de 2007, C-427 de 2008 y C-599 de 2010.
23 Sobre el particular la Sentencia C-1040 de 2005 indicó: “De tal manera que la carga argumentativa en el juicio de sustitución es mucho más exigente. El método del juicio de sustitución exige que la Corte demuestre que un elemento esencial definitorio de la identidad de la Constitución de 1991 fue reemplazado por otro integralmente distinto. Así, para construir la premisa mayor del juicio de sustitución es necesario (i) enunciar con suma claridad cuál es dicho elemento, (ii) señalar a partir de múltiples referentes normativos cuáles son sus especificidades en la Carta de 1991 y (iii) mostrar por qué es esencial y definitorio de la identidad de la Constitución integralmente considerada. Solo así se habrá precisado la premisa mayor del juicio de sustitución, lo cual es crucial para evitar caer en el subjetivismo judicial. Luego, se habrá de verificar si (iv) ese elemento esencial definitorio de la Constitución de 1991 es irreductible a un artículo de la Constitución, —para así evitar que éste sea transformado por la propia Corte en cláusula pétrea a partir de la cual efectúe un juicio de contradicción material— y si (v) la enunciación analítica de dicho elemento esencial definitorio no equivale a fijar límites materiales intocables por el poder de reforma, para así evitar que el juicio derive en un control de violación de algo supuestamente intangible, lo cual no le compete a la Corte. Una vez cumplida esta carga argumentativa por la Corte, procede determinar si dicho elemento esencial definitorio ha sido (vi) reemplazado por otro —no simplemente modificado, afectado, vulnerado o contrariado— y (vii) si el nuevo elemento esencial definitorio es opuesto o integralmente diferente, al punto que resulte incompatible con los elementos definitorios de la identidad de la Constitución anterior”.
24 Dijo la Corte en el Auto 12 de 1994: “Los argumentos expuestos demuestran que la acción de tutela escapa el conocimiento de la justicia penal militar. Sostener lo contrario implicaría violar la Constitución por uno de estos dos aspectos: o por someter a los civiles a la investigación y el juzgamiento de la justicia penal militar (artículo 213), inciso final), o por ampliar el ámbito de ésta a asuntos que no le están asignados por la Constitución (artículo 221)”.
25 En el Auto 318 de 2006 la Corte indicó: “De la simple lectura del Decreto 2591 de 1991 y del 1382 de 2000 se puede observar que no se encuentra asignada competencia a las autoridades de la jurisdicción especial indígena para el conocimiento de las acciones de tutela. En este sentido, debe precisarse que para que una autoridad pueda administrar justicia, no es suficiente que sea titular de la jurisdicción, también es necesario que tenga competencia, entendiendo por tal, la atribución que el propio ordenamiento jurídico le reconoce para asumir el conocimiento y resolución de un asunto específico y concreto. // 5.- En otros términos, pese a que la Constitución ha otorgado jurisdicción especial a las autoridades indígenas, no implica ello el otorgamiento de competencia en trámites especiales, tales como las acciones de tutela, puesto que en esta específica materia, la competencia se encuentra regulada por la Constitución y los Decretos 2591 de 1991 y 1382 de 2000. // 6. Debe, sin embargo, aclararse que esta Sala no desconoce la autonomía de la jurisdicción indígena para resolver sus conflictos, de acuerdo con sus usos y costumbres. Pese a lo anterior, la acción de tutela se encuentra instituida y regulada como un mecanismo judicial de defensa de los derechos fundamentales y por tanto, cuando un ciudadano acude a ella, el trámite debe resultar acorde con el establecido en la normatividad que la regula”.
26 Sin embargo, existen reparos frente al componente judicial de la reforma, por cuanto el nuevo esquema de gobierno y administración judicial que reemplaza al de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, fomenta un tipo de independencia judicial corporativa que no es propia de un Estado democrático que también garantiza los principios de transparencia y rendición de cuentas.
27 Así, los principales cambios son: (i) el traslado de la función de dirimir los conflictos entre jurisdicciones a la Corte Constitucional; (ii) la supresión de la Sala Administrativa del Consejo Superior y su reemplazo por dos órganos: el Consejo de Gobierno Judicial y la Gerencia de la Rama Judicial; (iii) la instauración de un régimen de transición que regula el funcionamiento de los órganos de gobierno y administración judicial hasta que se promulgue una ley estatutaria al respecto; (iv) la creación de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial encargada de ejercer la función jurisdiccional disciplinaria de los jueces y empleados de la rama judicial; y (v) la prohibición de que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus comisiones seccionales conozcan de acciones de tutela.
28 El Consejo de Gobierno Judicial que crea el Acto Legislativo 2 de 2015, está compuesto por los presidentes de las tres altas cortes, dos representantes de empleados y de jueces/magistrados, el gerente de la rama, y tres miembros elegidos por los otros seis. Anteriormente, los magistrados de la Sala Administrativa eran elegidos por las altas cortes.