Source: http://docplayer.fi/1353017-Kolm-an-n-en-sektorin-toimijat-kohtuuhintaisten-asu-n-tojen-tu-otan-n-ossa.html
Timestamp: 2018-05-27 06:08:26+00:00
Document Index: 15320711

Matched Legal Cases: ['kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ']

Kolm an n en sektorin toimijat kohtuuhintaisten asu n tojen tu otan n ossa - PDF
Download "Kolm an n en sektorin toimijat kohtuuhintaisten asu n tojen tu otan n ossa"
1 Maan kä ytö tieteiden laitos Kolm an n en sektorin toimijat kohtuuhintaisten asu n tojen tu otan n ossa Sanna Ahonen, Aino Verkasalo, Kia Hakala Asuntotuotanto, joka toteutetaan julkisella tuella Kunnan liikelaitos Yksityinen sektori Julkinen sektori Järjestön asuntotuotannosta vastaava yritys Uusi kolmas sektori (ammattimaisesti toimiva palveluntuottaja) Kolmas sektori Säätiö, jossa kunnalla merkittävä rooli TIEDE + TEKNOLOGIA TUTKIMUSRAPORTTI
3 Aalto-yliopiston julkaisusarja TIEDE + TEKNOLOGIA 14/2013 Kolmannen sektorin toimijat kohtuuhintaisten asuntojen tuotannossa Sanna Ahonen, Aino Verkasalo, Kia Hakala Aalto-yliopisto Insinööritieteiden korkeakoulu Maankäyttötieteiden laitos Yhdyskuntasuunnittelun tutkimus- ja koulutusryhmä
4 Aalto-yliopiston julkaisusarja TIEDE + TEKNOLOGIA 14/2013 Tekijät ISBN (pdf) ISSN-L X ISSN X (printed) ISSN (pdf) Graafinen suunnittelu: Marina Johansson Unigrafia Oy Helsinki 2013
5 Sisältö Kuvaluettelo 5 esipuhe 7 1 Johdanto 9 2 Kolmas sektori asuntoalan toimijana 13 3 Tuettu asuntotuotanto osana suomalaista asuntopolitiikkaa Kohtuuhintaisuus asuntopoliittisena tavoitteena Asuntopolitiikan toimijat ja välineet Kohtuuhintaisuuteen tähtäävä asuntopoliittinen ohjaus Strateginen ohjaus Tonttipolitiikka ja kaavoitus ohjauskeinoina Taloudelliseen tukeen perustuva ohjaus Yleishyödyllisyysmäärittely asuntopolitiikan välineenä Yleishyödyllisyyslakia tarvittiin muuttuneessa tilanteessa Yleishyödyllisyyskentän monimuotoinen toimijakunta Rajoituksista vapautuneen asuntokannan hinnat eivät ole merkittävästi karanneet Kohtuuhintaisen asumisen nykytilanne Asuntopolitiikan haasteet ja uudet avaukset 50 4 Kolmas sektori suomalaisessa asuntopolitiikassa Rakennuttajasektorit ja hybridivyöhykkeet Kolmannen sektorin asuntokanta Kolmannen sektorin toimijat ja erityispiirteet Kolmas sektori ja erityisryhmärakentaminen Kaikille avointen kohteiden rakennuttajatahot Kolmannen sektorin toimijoiden haasteet ja mahdollisuudet 72
6 5 Kolmannen sektorin case-esittelyt Uusi toimija asuntotuotantokentällä tapaus Bromarvin Marttojen rakennushanke Esimerkkejä muista maista Itävalta kaupunkien asuntorahastot Alankomaat asumisyhdistykset markkinatoimijoina palvelemassa sosiaalista asuntosektoria Iso-Britannia sosiaalinen asuminen kunnilta asuntoyhdistysten hoitoon Kolmannen sektorin rooli useissa maissa Suomea merkittävämpi Jyväskylän yliopiston ylioppilaskunta yhteisöllisyyttä mahdollistavana asuntoalan toimijana 86 6 Yhteenveto ja suositukset 91 Lähteet 99
7 Kuvaluettelo Kuviot Kuvio 1. Yksityinen, julkinen ja kolmas sektori Kuvio 2. Kotitalouksien asumismenojen osuus prosentteina käytettävissä olevista rahatuloista asunnon hallintasuhteen mukaan Suomessa vuosina Kuvio 3. Tulonsiirtoina saadut asumistuet ja asuntolainan korkojen verovähennysetuus keskimäärin, ja asumiskustannusten osuus prosentteina käytettävistä olevista rahatuloista tulokymmenyksittäin Suomessa vuonna 2010 Kuvio 4. Luovutetut asuntototontit Helsingissä vuosina (kerrosalaneliömetrejä) Kuvio 5. Asumisen tuet (miljoonaa euroa) Kuvio 6. ARA-tuettujen ja vapaarahoitteisien asuntojen vuosivuokrat vuonna 2011 Kuvio 7. ARAn korkotukipäätöksen saaneet uudet asunnot vuosina Suomessa Kuvio 8. Kolme rakennuttajasektoria ja väliin sijoittuvat hybridivyöhykkeet Kuvio 9. Asuntokanta omistussuhteen mukaan jaoteltuna Kuvio 10. Rakennushankkeen aikajana Taulukot Taulukko 1. Pääkaupunkiseudun ARA-vuokra-asuntojen tuotannon seuranta Taulukko 2. Asumisen tuet Suomessa vuonna 2009 Taulukko 3. ARA-hankkeet välillä /2011 kohderyhmän mukaan luokiteltuina Taulukko 4. Pääkaupunkiseudun kuntien ARAn korkotukipäätöksen saaneet hankkeet vuosina /2011 Taulukko 5. ARAn normaali vuokra-asuntokanta omistajan mukaan luokiteltuna vuonna 2012 Taulukko 6. ARAn korkotukipäätöksen saaneet toimijat pääkaupunkiseudulla välillä /2011 Taulukko 7. Kolmannen sektorin asuntotuotanto ja kohderyhmät pääkaupunkiseudulla vuosina /2011 Taulukko 8. Asukkaiden jakautuminen asunnon hallintasuhteen mukaan muutamissa Euroopan maissa prosentteina vuonna 2011 Taulukko 9. Kolmannen sektorin rakennusalan toimijoiden toimintaa edistäviä ja rajoittavia tekijöitä Taulukko 10. Suositukset Tietoruudut Tietoruutu 1. Asuntopoliittisen lainsäädännön lähtökohdat: Oikeus asuntoon ja kohtuuhintaisen asumisen turvaaminen Tietoruutu 2. Helsingin kaupungin asuntopolitiikka Tietoruutu 3. Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskus Tietoruutu 4. Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskuksen historia Tietoruutu 5. Yleishyödyllisyyslainsäädäntö Tietoruutu 6. Yleishyödyllisyys Tuloverolaissa Tietoruutu 7. Omakustannusperiaate Tietoruutu 8. Yhteishyödyllisyys-käsitteen monet määritelmät Tietoruutu 9. VVO osuuskunnasta osakeyhtiöksi Tietoruutu 10. S-Asunnot Oy Tietoruutu 11. Bromarvin Marttojen rakennuttama ekokylä Näckrosen Kuvat Kuva 1. Alppikylän kohde, 2h+k (45,5 m²) vuokra alk. 545 Kuva 2. Kalasataman kohde, 2h+k (45,4 m2), vuokra alk. 769,70 Kuva 3. Marttayhdistyksen rakennuttamia puurivitaloja 2 Aiempia kansainvälisiä ja kotimaisia sovelluksia 5
9 Esipuhe Elävä esikaupunki eli ELOISA-hankkeessa on tutkittu esikaupunkialueiden elinkaarikestävyyttä ja kykyä sopeutua tulevaisuuden haasteisiin. Erityisesti pääkaupunkiseudulla esikaupunkialueet muodostavat valtaosan tulevaisuuden asuinympäristöstä. Myös kaupungin kasvu tapahtuu merkittävästi esikaupungeissa. Sodanjälkeisiä lähiöitä pyritään tiivistämään sisäisesti, ja niiden väliset vyöhykkeet täydentyvät uudisrakentamisella. Tuloksena on väljästi rakentunutta mutta jatkuvassa toiminnallisessa ja rakenteellisessa muutostilassa olevaa kaupunkiympäristöä. Puutteellisesti toteutettuna alueiden uudistaminen voi kaventaa asukkaiden toimintamahdollisuuksia alueellaan. Esikaupunkeja on hankkeessa tarkasteltu mm. alueellisen toimijuuden, kaupunkitilan käytön ja joustavan käyttäjälähtöisen tilatarjonnan näkökulmista. Aikaa hyvin kestävien ja elävien esikaupunkiseutujen suunnittelussa on olennaista myös alueiden sosiaalinen kestävyys. On tärkeää, että kuntalaisten asumismenot ovat kohtuulliset ja asuinolot hyvät. Tässä tutkimusosuudessa tarkastellaan kolmannen sektorin merkitystä kohtuuhintaisen asumisen tuottajana. Julkisuudessa kolmas sektori mielletään erityisesti palvelujen tuottajaksi ja usein paikalliseksi toimijaksi. Sen rooli asuntotuottajana tuli kuitenkin esiin jo taannoisessa URBA-hankkeessa (Urbaanin asumisen tulevaisuuden konseptit, ), jossa TkT, VTM Sari Puustinen (2010) tarkasteli kolmannen sektorin roolia Italian ja erityisesti Lombardian alueen asuntopolitiikassa. Tuolloin ei kuitenkaan tarkasteltu tilannetta Suomessa, eikä aiheesta tiettävästi ole tehty muutakaan laajempaa selvitystä. Tutkimusosuus paikkaa tätä puutetta jäsentämällä suomalaisen kohtuuhintaisen asuntotuotannon ja asumispalvelujen kenttää ja kolmannen sektorin roolia siinä. Tällöin ongelmaksi muodostuvat jo käsitteinä, mitä kohtuuhintaisuudella, yleishyödyllisyydellä ja kolmannella sektorilla tarkoitetaan. Tarkastelua ei rajattu koskemaan erityisesti esikaupunkeja kuten Elävä esikaupunki hankkeen muissa työosuuksissa, vaan kohtuuhintaisen vuokra-asuntotuotannon kysymykset ulotetaan koskemaan koko Suomea. Tarkastelun lähtökohtana oli hankkeen keväällä 2012 Helsingissä järjestämä seminaari Yhdistykset kohtuuhintaisen asumisen tuottajina. Sen jälkeen materiaalia täydennettiin mm. asiantuntijahaastatteluilla. Vastuullisena tutkijana on toiminut MMM Sanna Ahonen, ja 1 Johdanto 7
10 hänen lisäkseen tutkijoina ja kirjoittajina ovat olleet VTM Aino Verkasalo sekä YTM Kia Hakala. Aiheeseen liittyy edelleen Kia Hakalan Jyväskylän yliopistoon tekemä pro gradu työ (2012). Tutkimusosuuden organisoinnista on ollut mukana myös VTL Mervi Ilmonen. ELOISA on Tekesin rahoittama kolmivuotinen ( ) tutkimushanke, joka kuuluu Tekesin Tila-ohjelmaan. Hankkeeseen sisältyy kolme erillistä tutkimusosuutta, joiden toteuttajina ovat olleet Aaltoyliopisto, Kuluttajatutkimuskeskus ja Turun yliopiston Tulevaisuuden tutkimuskeskus. Kokonaisuutta on koordinoinut Aalto-yliopiston Yhdyskuntasuunnittelun tutkimus- ja koulutusryhmä YTK (aikaisempi Yhdyskuntasuunnittelun tutkimus- ja koulutuskeskus). Muita hankkeen osapuolia ovat mm. Espoon, Helsingin ja Vantaan kaupungit, Ympäristöministeriö sekä pääkaupunkiseudulla toimivat kiinteistöalan yritykset. Kolmatta sektoria koskeva työpaketti sisältyy Aalto-yliopiston tutkimusosuuteen. Kiitämme kaikkia, jotka antoivat aikaansa projektin hyväksi. Erityiskiitoksen arvokkaasta palautteesta käsikirjoitukseen osoitamme Helsingin kaupungin asunto-ohjelmapäällikkö Mari Randellille. Samoin kiitämme seminaariin osallistuneita puhujia, joita Mari Randellin ohella olivat pääsihteeri Olli Joensuu Nuorisoasuntoliitto ry:stä, toimitusjohtaja Esa Fagerlund S-Asunnot Oy:stä ja rahoituspäällikkö Markku Aho Asumisen rahoitus- ja kehityskeskus ARAsta. Lisäksi kiitämme muita haastateltuja: markkina-asiantuntija Hannu Aholaa ARAsta, rahoitusylitarkastaja Timo Tähtistä ympäristöministeriöstä sekä Bromarvin Marttojen edustajaa. Työtä on ohjannut Eloisa-hankkeen ohjausryhmä, jota kiitämme myös arvokkaista kommentteista. Markku Norvasuo, johtava tutkija Yhdyskuntasuunnittelun tutkimus- ja koulutusryhmä 8 Kolmannen sektorin toimijat kohtuuhintaisten asuntojen tuotannossa
11 1 Johdanto Tämä työ tarkastelee niin kutsuttua kolmatta sektoria asuntopoliittisena toimijana, erityisesti sektorin mahdollisuuksia lisätä kohtuuhintaisten asuntojen tarjontaa, ja tällöin kohdattavia haasteita. Suomessa kolmatta sektoria asuntoalan toimijana on tutkittu hyvin vähän, ja työ pyrkii vastaamaan myös tähän vajeeseen. Samalla valotetaan kohtuuhintaisen asuntotuotannon tilaa ja siihen liittyviä asuntopoliittisia ohjauskeinoja, kuten tukimuotoja. Tarkastelun kohteena ovat siis erityisesti ne asumispalveluita tarjoavat toimijat, jotka voidaan lukea kolmannen sektorin piiriin. Samalla joudutaan kuitenkin tarkastelemaan kolmannen sektorin määrittelyn ongelmaa, joka tulee asuntotuotannossa varsin selkeästi esiin. Kun aiheesta ei ole tehty paljonkaan aiempaa kotimaista tutkimusta, ja koska tutkimuksessa törmätään useisiin ongelmallisiin käsiterajauksiin, työ on myös johdanto aihepiirin olennaisiin kysymyksiin. Asuminen on kallista etenkin kaupunkikeskuksissa. Kohtuuhintaisesta asumisesta kyllä puhutaan, mutta niin vuokra- kuin omistusasumisenkin hinta nousee jatkuvasti. Kallis asuminen hajauttaa kaupunkirakennetta ja syö merkittävän osan asukkaiden tuloista. Pääkaupunkiseudulla uusien korkotukilainotettujen asuntojen vuokrat ovat paikoin markkinahintaisten vuokrien tasolla. Tämä on synnyttänyt yhteiskunnallista keskustelua tuen ehdoista ja yleishyödyllisen rakennuttajan käsitteestä. Kohtuuhintaista asuntotuotantoa tuetaan muun muassa kuntien tonttipolitiikalla ja valtion korkotukilainoilla. Kuitenkin normaaleja eli 1 Johdanto 9
12 ei-erityisryhmille suunnattuja, mutta aidosti kohtuuhintaisia vuokraasuntoja tuottavien toimijoiden määrä pääkaupunkiseudulla on vähäinen; tuotanto on pääasiassa kuntien vastuulla. Aihepiiri on siten tärkeä. Kohtuuhintaisten asuntojen tukeminen on ollut vahvasti esillä muun muassa hallitusohjelmassa sekä valtioneuvoston asuntopoliittisessa toimenpideohjelmassa. Myös edellinen asunto- ja viestintäministeri Krista Kiuru on peräänkuuluttanut uusia toimijoita toteuttamaan kohtuuhintaista asuntotuotantoa. Rakenteellisesti työ jakautuu siten, että aluksi luvussa 2 tarkastellaan kolmatta sektoria asuntopoliittisena toimijana. Sosiaali- ja terveysalalla kolmannen sektorin toiminta perustuu usein voittoa tavoittelemattomien järjestöjen vapaaehtoistyöhön, mutta asuntotuotantoalalla sektorin määrittely ja toimintamuotojen hahmottaminen on monimutkaisempaa. Luvussa 3 tarkastellaan kohtuuhintaisuutta osana suomalaista asuntopolitiikkaa sekä erilaisia kohtuuhintaisuutta edistäviä asuntopoliittisia ohjauskeinoja. Erityisesti käsitellään Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskuksen (ARA) ylläpitämää yleishyödyllisen asuntotuotannon tukijärjestelmää, sillä merkittävä osa kolmannen sektorin asuntotuotannosta on julkisen tuen varassa. Lisäksi tarkastellaan kohtuullisen asumisen nykytilannetta, haasteita ja uusia avauksia. Luvussa 4 tarkastellaan kolmannen sektorin toimijoita ARAn ylläpitämän rekisteriaineiston ja esimerkkien avulla. Tarkastelussa ovat erityisesti ne tahot, jotka ovat saaneet ARAn myöntämää korkotukilainaa aikavälillä /2011. Luvussa 5 valotetaan kolmannen sektorin erityispiirteitä, alan käytäntöjä sekä toimijoiden arjessa kohtaamia haasteita esimerkkien avulla. Monet kolmannen sektorin rakennuttajat ovat pieniä toimijoita, ja osalle rakennushanke on ainutkertainen ponnistus toiminnan keskittyessä muuhun kuin rakennuttamiseen. Minkälaista on toimia asuntotuotantoalalla uutena toimijana? -kysymystä pohditaan Bromarvin Marttojen ekokylähankkeen kautta (Luku 5.1). Joissain maissa, kuten Itävallassa, Alankomaissa ja Iso-Britanniassa, kohtuuhintaisten asuntojen tarjonta on paljolti kolmannen sektorin toimijoiden, asuntoyhdistysten (housing association) harteilla. Raportissa esitelläänkin näitä maita ulkomaisina esimerkkeinä (Luku 5.2). Monet kolmannen sektorin tuottamat asunnot tarjoavat asukkaille muutakin kuin seinät. Tätä kolmannen sektorin sosiaalista ulottuvuutta kuvataan Jyväskylän yliopiston ylioppilaskuntaa käsittelevän esimerkin avulla (Luku 5.3). 10 Kolmannen sektorin toimijat kohtuuhintaisten asuntojen tuotannossa
13 Työn lopuksi luvussa 6 on yhteenvedon vuoro. Samalla tarkastellaan kolmannen sektorin rakennusalan toimijoiden toimintaa edistäviä ja rajoittavia tekijöitä sekä esitetään niiden pohjalta suosituksia kolmannen sektorin toimijoiden mahdollisuuksien parantamiseksi. Kun työssä kartoitetaan aluetta, josta ei löydy paljoakaan valmista tietoa, tutkimuksia tai tilastomateriaalia, aihetta käsitellään pääosin esimerkkien avulla. Helsingin kaupunkia käytetään esimerkkinä tarkasteltaessa kuntien tapoja edistää kohtuuhintaista asumista. Rakennuttajien osalta puolestaan VVO on nostettu esiin esimerkkinä suuresta toimijasta ja S-asunnot pienestä toimijasta. Materiaalina on käytetty järjestetyn seminaarin Yhdistykset kohtuuhintaisen asumisen tuottajina asiantuntijaesityksiä, ARAlta saatuja tietoja yleishyödyllisistä rakennuttajista, asiantuntijahaastatteluja sekä muita aiheeseen liittyvää materiaalia, kuten lehtikirjoituksia (tarkempi aineistokuvaus kohdassa muu aineisto ). Kia Hakalan pro gradu -tutkimuksen pohjalta on laadittu tapauskuvaus opiskelija-asuntosäätiön toiminnasta. Osa tekstistä on taitettu erillisiin tietoruutuihin antamaan lisätietoa monitahoisesta aihepiiristä. 1 Johdanto 11
14 12 Kolmannen sektorin toimijat kohtuuhintaisten asuntojen tuotannossa
15 2 Kolmas sektori asuntoalan toimijana Kolmas sektori viittaa yhteiskunnan toiminnan alaan, joka jää yksityisen ja julkisen sektorin sekä perheiden ulkopuolelle. Kun yksityisellä sektorilla toimijana ovat yritykset, julkisella taas kunnat ja valtio, kolmannen sektorin toimijat ovat tyypillisimmillään järjestöjä, säätiöitä ja rahastoja. Tunnusomaista on voittoa tavoittelematon talous sekä toimijan sosiaaliset, yhteiskunnalliset tai yleishyödylliset tavoitteet. Kolmannen sektorin toimintaa on määritelty viiden ominaispiirteen avulla: järjestäytynyt organisaatiomuoto (ei vain vapaa ryhmittymä), (hallinnollinen) riippumattomuus valtiosta, voittoa tavoittelematon toimintaidea, autonomisuus oman toiminnan järjestämisessä ja vapaaehtoistyöhön nojaava toimintakulttuuri (Salamon ja Anheier 1998, 216). Kolmannen sektorin ero julkiseen ja yksityiseen sektoriin hahmottuu organisaation järjestäytymisen ja hallintatavan kautta. Voitaisiin sanoa, että julkisella sektorilla toiminnan omistajuus on kansalaisten käsissä, yksityisellä osakkaiden ja kolmannella jäsenten. Sitä mukaillen julkisen sektorin hallitus kootaan kansanvaaleilla, yksityisen omistusosuuden perusteella ja kolmannen yksityisillä vaaleilla. Julkisella sektorilla toiminnan painopisteitä ovat julkiset palvelut ja kollektiivinen valinta, yksityisellä sen sijaan markkinavoimat ja yksilön valinta. Kolmannen sektorin toiminnan prioriteettia kuvaa puolestaan sitoutuminen organisaation missioon. Varallisuuden lähteitä julkisella sektorilla ovat muun muassa verot, yksityisellä myynnit ja palkkiot ja kolmannella jäsenmaksut, tuet, lahjoitukset, perinnöt ja velat. (Billis 2010, 55; Hakala 2012, ) Henkilöstöresurssit muodostuvat julkisella sektorilla palkatuista julkisista virkamiehistä lain takaamissa virastoissa, yksityisellä sektorilla palkatuista työntekijöistä yrityshallinnon kontrolloimissa yhtiöissä ja kolmannella sektorilla yhdistysten jäsenistä ja tyypillisesti vapaaehtoisista. (Hakala 2012, ) 2 Kolmas sektori asuntoalan toimijana 13
16 Markkinaperustainen Markkinaperustainen voitontavoittelu voitontavoittelu Yksityinen sektori (yritykset) Kolmas sektori Julkinen sektori (kunnat, valtio) Voittoa tavoittelematon Voittoa palvelutuotanto tavoittelematon kuntalaisten hyväksi palvelutuotanto kuntalaisten hyväksi (yhdistykset, säätiöt) Yleishyödyllinen organisaatio, joka joka tukee tukee omalla omalla toiminnallaan toiminnallaan alan kehittymistä alan kehittymistä Kuvio 1. Yksityinen, julkinen ja kolmas sektori. Kuviossa 1 on esitelty yksityisen, julkisen ja kolmannen sektorin toimijat sekä kuvattu niiden toimintatavoitteita. Yksityisen sektorin yritysten tavoitteena on markkinaperustainen voitontavoittelu, julkisen sektorin kunnan palvelutuotanto kuntalaisten hyväksi, ja kolmannen sektorin organisaatioiden tavoitteena on tukea omalla toiminnallaan ajamaansa asiaa, esimerkiksi edistää asuntotuotannollaan määrittelemänsä kohderyhmän asumisoloja. Suuri osa kolmannen sektorin toimijoista on sosiaali- ja terveysalan piirissä. Käytäessä keskustelua kolmannen sektorin yhteiskunnallisesta merkityksestä ja määriteltäessä kolmatta sektoria puhutaankin yleensä juuri sosiaali- ja terveysalan toiminnasta (Helander ja Laaksonen 1999). Tarkastelussa on esimerkiksi kolmannen sektorin kyky työllistää työttömiä, ehkäistä syrjäytymistä ja tarjota palveluita, joita julkinen sektori ei tarjoa. Asuntotuotanto eroaa kuitenkin merkittävästi sosiaali- ja terveysaloista. Sosiaali- ja terveysalan näkökulmasta tehdyt kolmannen sektorin toimijoiden luonnehdinnat eivät päde asuntotuotannossa. Kolmannen sektorin toiminta asuntotuotannossa on ammattimaista ja hyvin harvoin vapaaehtoistyöhön perustuvaa; vapaaehtoistyötä tekevät korkeintaan hankkeen johtoryhmässä olevat tahot (Mullins et al. 2001) tai joissain tapauksissa tulevat asukkaat (esimerkiksi Oranssi ry:n toiminta, Peipinen 2012). Asuntoalalla korostuu yleishyödyllisten toimijoiden hybridinen luonne. Organisaatio on hybridi kun samassa omistuksellisessa organisaatiorakennelmassa on mukana yhteisöjä, joilla on erilainen organisaatiomuoto, tai kun organisaatiossa käytetään resursseja ja/tai hallinnollisia 14 Kolmannen sektorin toimijat kohtuuhintaisten asuntojen tuotannossa
17 rakenteita useammasta kuin yhdestä olemassa olevasta organisaatiosta (ks. esim. Billis 2010, 3; Borys ja Jemison 1989, 235). Monilla yleishyödyllisillä rakennuttajilla on ominaisuuksia yksityiseltä ja julkiselta sektorilta. Lisäksi joissakin kolmannen sektorin organisaatioissa on jäseniä sekä julkiselta että yksityiseltä sektorilta. Pääsääntöisesti kolmannen sektorin toimijat rakennuttavat julkisen tuen turvin ja ovat organisaatiomuodoltaan yrityksiä, sillä asuntotuotantoa ARAn tuella harjoittavilla yhdistyksillä tulee lain vaatimuksesta olla erillinen yritys rakennustoimintaa varten. Asuntoalan toimijoiden hybridisen luonteen vuoksi kolmannen sektorin toimija määritellään tässä työssä laaja-alaisesti. Olennaista on, että toimija ei lukeudu yksinomaan julkiseen sektoriin, ja että toimijan pääasiallisena tavoitteena ei ole vain voitontavoittelu, vaan sillä tulee olla myös aidosti yleishyödyllisiä tavoitteita. Siten kolmannen sektorin piiriin luetaan edelliset kriteerit täyttävät toimijat, jotka voivat olla: a) hybridejä, jotka ovat sekoitus eri sektoreita: julkista, yksityistä ja kolmatta sektoria tai b) yksityisen sektorin toimijoita, joilla on yleishyödyllisiä tavoitteita ja joiden toiminta ei perustu puhtaaseen voitontavoitteluun. Raportissa käytetty määrittely ei perustu niinkään rakennuttamiseen yleishyödyllisyyslaissa, vaan ennemminkin tuloverolaissa jäsennettyyn yleishyödyllisyyteen. Nämä yleishyödyllisyysmäärittelyt esitel-lään tarkemmin luvussa 3.4 tietoruuduissa 5 ja 6. Asuntopolitiikan alalla kolmannen sektorin toimijat voivat osallistua asuntotuotannon kehittämiseen esimerkiksi asuinkiinteistön tilaajana, rakennuttajana, asuntojen hallinnoijana tai erityisryhmien osalta kohderyhmän tarpeiden asiantuntijana, joka edesauttaa näin asukkaille sopivien asumisratkaisujen kehittymistä. Tämän lisäksi kolmannen sektorin toimijat voivat toimia eräänlaisena asukkaiden eturyhmänä. Tällaisia eturyhmäorganisaatioita ovat esimerkiksi asukkaiden oikeuksista huolehtivat Asukasliitto ry, Vuokralaiset ry, Hitas-osakkaat ry, Suomen Asumisoikeusasukkaat ry, vanhoja kiinteistöjä asuinkäyttöön kunnostava Oranssi ry sekä asunnottomien asemaa kehittävä Vailla vakituista asuntoa ry. Tässä työssä tarkastelun kohteena ovat rakennuttajaorganisaatiot, eivät asuntopoliittista toimintaa harjoittavat eturyhmäorganisaatiot. Kolmannen sektorin etuina muihin sektoreihin verrattuna ovat joustavuus ja riippumattomuus rakennushankkeiden suurista tuotto-odotuksista sekä mahdollisuus tarjota asiakaslähtöistä suunnittelua. Tämän vuoksi sektorilla on potentiaalia kehittyä tarjoamaan asumispalveluita, joihin yksityisellä ja julkisella sektorilla ei ole kiinnostusta. Tällaisia asumispalveluita ovat: 2 Kolmas sektori asuntoalan toimijana 15
18 Kohtuuhintainen tuettu asuminen Tämän mahdollistavat kohtuulliset tuotto-odotukset ja julkinen tuki. Tukipalveluin tuettu asuminen Erityisryhmäasunnoissa hyödynnetään taustaorganisaation asiantuntemusta erityisryhmän asumiseen liittyvistä tarpeista. Valtavirrasta poikkeavat ja yksilölliset asumisratkaisut Nämä ratkaisut liittyvät asuntojen suunnitteluun (design, arkkitehtuuri), yhteisöllisyyteen sekä ekologisuuteen sekä rakentamistapaan (ryhmärakentaminen) (Nupponen 2010). Suomessa kolmannen sektorin toimijoita asuntosektorilla ovat perinteisesti olleet muun muassa opiskelijoiden asuntosäätiöt sekä useiden erityisryhmien (nuoret, vammaiset, päihdekuntoutujat, vanhukset jne.) asumiseen erikoistuneet järjestöt ja säätiöt. Edellä kuvattujen erityisryhmien talous perustuu usein yhteiskunnan sosiaalisiin tukiin, kuten opintotukeen ja eläkkeeseen, ja ryhmärakentamiskohteet puolestaan ovat nykyisin usein omistusasuntoja. Pienituloiset mutta omilla palkkatuloillaan toimeen tulevat ovat ryhmä, jonka asuntotilanne varsinkin pääkaupunkiseudulla on erityisen huono. Asuntotilanne heijastuu muun muassa siihen, että pääkaupunkiseudun matalapalkkaisilla aloilla on työvoimapulaa, sillä palkka ei tahdo riittää korkeisiin vuokriin. Joissain maissa kolmas sektori on niin merkittävä toimija asuntokentällä, että se pystyy tarjoamaan kohtuuhintaisia asuntoja erityisryhmien lisäksi niin sanotuille tavallisille ihmisille (ks. luku 5.2). Tässä raportissa tarkastellaan Suomen kolmannen sektorin roolia asuntopolitiikassa sekä sen edellytyksiä kehittyä entistä merkittävämmäksi toimijaksi muidenkin kuin erityisryhmien kohtuuhintaisten asuntojen markkinoilla. Kolmas sektori on noussut merkittäväksi asumispalveluja ja asumiseen liittyviä innovaatioita tuottavaksi tekijäksi useassa Euroopan maassa. Sen ei ole katsottu voivan korvata julkista sektoria sosiaalisessa asuntotuotannossa, mutta sen merkitys voi korostua esimerkiksi sosiaalisen ja vapaarahoitteisen asuntotuotannon väliin putoavien asukasryhmien palvelemisessa. Kolmannen sektorin roolia italialaisessa asuntotuotannossa tutkineen Sari Puustisen mukaan kansainvälisessä keskustelussa kolmannen sektorin eduksi on katsottu sen toimintatapojen joustavuus ja innovatiivisuus, muun muassa kyky verkottua ja tehdä yhteistyötä erilaisia resursseja omaavien alan toimijoiden kanssa. Haasteina puolestaan pidetään resurssipulaa ja toiminnan rajoittuneisuutta sen koskiessa vain erityisiä ryhmiä. (Puustinen 2010.) 16 Kolmannen sektorin toimijat kohtuuhintaisten asuntojen tuotannossa
19 3 Tuettu asuntotuotanto osana suomalaista asuntopolitiikkaa Merkittävä osa kolmannen sektorin asuntotuotannosta tapahtuu julkisen tuen turvin. Tämän vuoksi tässä luvussa käsitellään yleisellä tasolla suomalaista asuntotuotantoa ja siihen liittyvää tukipolitiikkaa ennen kuin analysoidaan tarkemmin suomalaisia kolmannen sektorin asuntopoliittisia toimijoita. Luvussa käydään läpi kohtuuhintaisen asuntokannan yhteiskunnallisia hyötyjä, sitä edistäviä julkisen vallan ohjauskeinoja sekä kohtuuhintaisen asuntotuotannon haasteita. Lisäksi luvussa avataan kohtuuhintaisuuden ja yleishyödyllisyyden käsitteitä. 3.1 Kohtuuhintaisuus asuntopoliittisena tavoitteena Yksi asuntopolitiikan ydinaiheista on kohtuuhintaisen asumisen tarjoaminen, joka nousee aina uudelleen keskusteluun luvun puolivälin jälkeen kasvukeskuksissa, ja erityisesti pääkaupunkiseudulla, niin vuokrakuin omistusasuntojen hinnat ovat kallistuneet voimakkaasti. (Lankinen 2006) Taustalla oleva merkittävä muutos oli vuokrasääntelyn, eli enimmäisvuokran määrittelyn, loppuminen vapaarahoitteisissa uusissa vuokrasuhteissa vuonna 1992 ja kaikkien vapaarahoitteisien asuntojen kohdalla vuonna Oikeustieteen tohtori Olavi Syrjänen tulkitsee tämän muuttaneen koko asuntopoliittisen ajattelun: Se merkitsi irtaantumista todellisiin kustannuksiin ja kohtuulliseen tuottoon perustuvasta vuokratasosta. Tämän tuloksena vuokrataso kasvupaikkakunnilla on noussut jatkuvasti, sillä vuokrien määrät määräytyvät asuntosijoittajien tuottoodotuksien ja asuntojen kysynnän mukaan. (Syrjänen 2012, 25) Tällä hetkellä koettu hintojen kohoamisen ilmiö liittyy muun muassa alueelliseen muutokseen. Kasvun painopiste on etelässä, joten muuttovoitto kanavoituu harvoille alueille, joiden asuntotuotanto ei pysy kysynnän perässä. Tällöin asuntojen hinnat kallistuvat. 3 Tuettu asuntotuotanto osana suomalaista asuntopolitiikkaa 17
20 Kohtuuhintaisessa asumisessa on kyse elämisen perusedellytyksien turvaamisesta toimeentulon riittävyydestä asumismenojen jälkeen. Toisaalta kallis asuminen on myös yhteiskuntapoliittinen ongelma. Se hajauttaa kaupunkirakennetta kun väljempää ja huokeampaa asumista tavoitteleva väestö, kuten lapsiperheet, muuttavat yhä etäämmäksi työpaikoista ja palveluista. Tämän vuoksi kohtuuhintaisella asumisella on merkitystä myös alueiden houkuttelevuuden ja kilpailukyvyn kannalta. Valtioneuvoston metropolipolitiikan selonteossa on tuotu esiin, että kohtuuhintaisten asuntojen puute vaikeuttaa seudun työvoiman saantia (eritoten palveluammatteihin), mutta myös heikentää alueen houkuttelevuutta korkeasti koulutettujen ulkomaisten ja kotimaisten osaajien näkökulmasta (Valtioneuvosto 2010, 8). Kohtuuhintaisen asumisen tuottamisen tavoite on korostunut, erityisesti Krista Kiurun asunto- ja viestintäministerikauden (2011 5/2013) aikana. Kohtuuhintaisen asumisen tarjonnan kasvattaminen on yksi keino hillitä asuinalueiden segregaatiota eli kielteistä alueiden erilaistumista. Kohtuuhintaisen asumisen edistäminen niin sanotuilla hyvin toimeentulevilla alueilla nimittäin vähentää alueiden välisiä kuiluja. Esimerkiksi Helsingissä sosiaalista sekoittamista pyritään toteuttamaan kaikilla suurilla asuinalueilla. Sosiaalisen sekoittamisen periaatteella tarkoitetaan sitä, että hallintamuodoiltaan erilaisia asuntoja sijoitetaan samoille asuinalueille. (Helsingin kaupunki 2012b.) Kohtuuhintaisesta asumisesta puhutaan paljon, ja sitä pidetään merkittävänä yhteiskunnallisena tavoitteena, mutta merkille pantavaa on se, että kohtuuhintaisuudelle ei ole virallista määritelmää, ja lisäksi sillä viitataan eri asioihin (Sipilä 2011, 22). Asunto- ja viestintäministeri Krista Kiuru on esittänyt eräänlaiseksi nyrkkisäännöksi, että kohtuuhintaisena voidaan pitää vuokra-asuntoa, joka on neljä euroa per neliömetri edullisempi kuin markkinahintainen vuokra-asunto (Kiuru ). Vuonna 2012 ero vapaarahoitteisten ja ARA-asuntojen välillä Helsingissä oli hieman yli neljä euroa per neliömetri (Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskus 2013c). Helsingin kaupungin maankäytön ja asumisen ohjelmassa muotoillaan, että asumisen kohtuuhintaisuuden määrittely yksiselitteisesti on hankalaa, koska asuinneliöiden lisäksi maksetaan muista asumiseen liittyvistä asioista, kuten sijainnista, laadusta, saavutettavuudesta, kunnosta, asuinympäristöstä ja asuinalueen statuksesta. Lisäksi asumisen ohjelmassa kohtuuhintaisuuden nähdään tarkoittavan eri asiaa eri asukasryhmille, sillä se määrittyy aina suhteessa käytettävissä oleviin tuloihin ja varallisuuteen. (Helsingin kaupunki 2012b, 25) Helsingin kaupungin taholta on 18 Kolmannen sektorin toimijat kohtuuhintaisten asuntojen tuotannossa
21 esitetty yhtenä esimerkkinä kohtuuhintaisuuden määrittelyyn, että asumisen kohtuuhintaisuus toteutuisi, jos asumiskulut olisivat enintään 20 prosenttia asukkaan nettokuukausituloista (Randell ). Kaupungin näkökulmasta kohtuuhintaisuuden määrittely ei kuitenkaan ole näin suoraviivaista, eikä virallista määritelmää ole tehty. Kuviosta 2 näkyy, että Suomessa kotitalouksien keskimääräinen asumismenojen osuus nettotuloista, eli asumismenorasite, oli vuonna 2010 noin 18 prosenttia. Asumismenojen osuus nettotuloista vaihteli kuitenkin runsaasti kotitalouden asunnon hallintamuodon ja velkaisuuden sekä kotitalouden tuloryhmän mukaan. Vuokra-asukkaiden asumismenojen osuus oli 22,3 prosenttia ja velallisessa omistusasunnossa asuvien melkein 23 prosenttia. Sen sijaan velattomissa omistusasunnoissa asuvien asumismenot olivat kaikkein matalimpia, alle 10 prosenttia. Pääkaupunkiseudulla asumismenojen osuus nettotuloista on oletettavasti vielä suurempi, sillä asumisen hinta on pääkaupunkiseudulla muuta maata kalliimpaa (ks. esim. kuvio 6. Asuntojen vuokrat). Ajallisesti tarkasteltuna suuria muutoksia ei ole tapahtunut aikavälillä Asumismenojen pieni Asumismenot, velkainen omistusasunto Asumismenot, vuokraasunto Asumismenot, kaikki kotitaloudet Asumismenot, velaton omistusasunto Kuvio 2. Kotitalouksien asumismenojen osuus prosentteina käytettävissä olevista rahatuloista asunnon hallintasuhteen mukaan Suomessa vuosina Lähde Tilastokeskus (2010). 1 Asumismenot sisältävät hallintamuodosta riippuen vuokran tai hoitovastikkeen, tontin vuokran, asuntolainojen korot, asuntolainojen lyhennykset ja rahoitusvastikkeen sekä erilaisia ylläpitoon liittyviä kulueriä (vesi- ja jätevesimaksut, lämmityskulut, palovakuutukset, nuohousmaksut ja asunnon ylläpitokorjaukset). Asuntolainan lainaosuutta ei lasketa asumismenoihin, mutta lainanmaksuaikana kotitaloudella on vähemmän varallisuutta käytettävissä muuhun kulutukseen. Asumistukien ja asuntolainojen korkojen verovähennysetuuden vaikutusta ei ole huomioitu asumismenoissa. Asumistuet ja asuntolainojen korkojen verovähennysetuus on laskettu mukaan tuloihin. (Tilastokeskus 2010.) 3 Tuettu asuntotuotanto osana suomalaista asuntopolitiikkaa 19
22 muutos on noudattanut käytettävissä olevien tulojen muutosta. Vuoden 2008 jälkeinen notkahdus velkaisten asuntojen asumismenoissa johtui asuntolainojen korkojen huomattavasta pienentymisestä. (Tilastokeskus 2010.) Asumisen osuus nettotuloista on erityisen suuri pienituloisilla kotitalouksilla. Kuviosta 3 havaitaan, että kahteen alimpaan tulokymmenykseen kuuluvien kotitalouksien asumiskustannusten osuus nettotuloista oli vuonna 2010 jopa yli 25 prosenttia. Sen sijaan ylimpään kymmenykseen kuuluvilla kotitalouksilla se oli noin 6,3 prosenttia. Asumistukien vaikutus asumisen kustannuksien kattamiseen oli suuri, jopa 40 prosenttia pienituloisimmilla kotitalouksilla. Sen sijaan korkojen verovähennysetuuden vaikutus suurituloisimpien asumismenorasitteeseen oli vähäinen. (Tilastokeskus 2010.) % I II III IV V VI VII VIII IX X Asumistuet kotitaloutt kohden keskimäärin Verovähennysetuus kotitaloutta kohden keskimäärin Asumiskustannusten osuus (%) käytettävissä olevista rahatuloista, brutto Asumiskustannusten osuus (%) käytettävissä olevista rahatuloista, netto Kuvio 3. Tulonsiirtoina saadut asumistuet ja asuntolainan korkojen verovähennysetuus keskimäärin, ja asumiskustannusten osuus prosentteina käytettävistä olevista rahatuloista tulokymmenyksittäin Suomessa vuonna Lähde Tilastokeskus (2010) Helsingin Talous- ja suunnittelukeskuksen kehittämisosaston asuntoohjelmapäällikön Mari Randellin ( ) mukaan kohtuuhintaisuus 2 Asumiskustannukset sisältävät samat kuluerät kuin asumismenot pois luettuina asuntolainojen lyhennykset ja rahoitusvastike. Asumistukien ja asuntolainojen korkojen verovähennysetuuden vaikutusta ei ole huomioitu asumiskustannuksissa. Asumistuet ja asuntolainojen korkojen verovähennysetuus on laskettu mukaan tuloihin. (Tilastokeskus 2010.) 20 Kolmannen sektorin toimijat kohtuuhintaisten asuntojen tuotannossa
23 ja ARAn tukema vuokra-asuntotuotanto samaistetaan välillä liiaksi toisiinsa. Hänen mukaansa kohtuuhintaisella asuntotuotannolla tulee kuitenkin tarkoittaa muutakin kuin ARA-vuokratuotantoa. Hän jäsentää suurimman pelon olevan se, että Helsingin asuntotuotanto perustuisi vain ARA-vuokratuotantoon ja sääntelemättömään asuntotuotantoon, jolloin paletista puuttuisivat kohtuullisen hyvin toimeentuleville kotitalouksille sopivat vaihtoehdot. Tämän pelätään johtavan siihen, että perheet lähtevät Helsingistä kehyskuntiin. Kaikki asukkaat eivät tavoittele markkinahintaisia omistusasuntoja, jolloin asumisoikeusasuntoja ja HITAS-asuntoja (hintasäänneltyjä omistusasuntoja) yritetään pitää kohtuuhintaisina tai ainakin vapaarahoitteisia asuntoja kohtuuhintaisempina vaihtoehtoina. Kaupungin omistamien asumisoikeusasuntojen on todettu toimivan jossain määrin asumisuravaihtoehtona matkalla omistusasumiseen, sillä puolet asumisoikeusasunnoista luopuvista muuttaa omistusasuntoon. (Randell ) 3.2 Asuntopolitiikan toimijat ja välineet Asuntopolitiikka käsittää ne yhteiskunta- ja sosiaalipoliittiset toimenpiteet, joiden tarkoituksena on turvata kohtuullinen asumistaso ja viihtyvyys eri yhteiskuntaryhmille, perheille ja yksilöille. Asuntopolitiikkaa harjoittavat etupäässä julkiset viranomaiset, valtio ja kunnat, mutta myös erilaiset järjestöt ja yritykset ovat osallistuneet asuntopoliittiseen toimintaan. (Asuntohallituksen teos Asuntotoimi Suomessa 1993, 285.) Eri sektoreita edustavien tahojen toimintaa ja siten asuntotuotantoa Suomessa säätelevät erilaiset julkisen vallan tukimuodot, rakentamiseen ja maankäyttöön liittyvät säädökset sekä rahoitusmarkkinat (Juntto 1990, 46). Julkisen ja yksityisen sektorin asuntotuotannon tuet ja rahoituspotentiaali vaikuttavat luonnollisesti myös kolmannen sektorin asuntopalvelujen tuotantoon. Tämän vuoksi tässä luvussa kuvataan yleisellä tasolla suomalaisen asuntopolitiikan toimijoita, välineitä ja erityisesti erilaisia julkisen vallan tukimuotoja. Asuntopolitiikkaa muovaavat monet tahot. Lainsäädännön näkökulmasta Suomen asuntopolitiikka perustuu perustuslain asetusten toteuttamiseen (ks. tietoruutu 1). Lainsäädännölliset ja taloudelliset puitteet luovat valtiohallinnossa eduskunta, valtioneuvosto ja ympäristöministeriö. Hallitusohjelma on tärkeä asuntopolitiikan suuntaviivojen linjaamisen instrumentti. Ympäristöministeriön tehtävä on vastata eduskunnan ja hallituksen tietotarpeisiin sekä valmistella asioita päätöksentekoon. 3 Tuettu asuntotuotanto osana suomalaista asuntopolitiikkaa 21
24 Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskus (ARA) on ympäristöministeriön asuntopoliittisia päätöksiä ja linjauksia toimeenpaneva elin. Kuntien tehtävä asuntopolitiikassa sen sijaan on vastata pitkälti toteutuksesta. Kuntien keinoja asuntopolitiikan ohjailuun ovat muun muassa asuntoohjelmien ja asumista koskevien kunnallisten strategioiden laatiminen, asuinalueiden suunnittelu, tonttitarjonnan sääntely, kaavoitus ja rakentaminen. Kunnallisesta päätöksenteosta vastaavat paikallinen hallitus ja valtuusto. (Syrjänen 2012, 10; Ruonavaara 2012, 3 4.) Keskeinen asuntopolitiikkaan liittyvä käsite on sosiaalinen asuntotuotanto. Lyhyesti selitettynä sosiaaliseksi asuntotuotannoksi kutsutaan valtion tukemaa asuntotuotantoa. Erään määritelmän mukaan sosiaalisen asuntotuotannon tulee täyttää seuraavat ehdot (Donner 2000, 2): Tuotannon tai rahoituksen kulujen tulee sisältää yksityisiä tai julkisia tukia. Asuntotuotannon hyödyn tulee olla rajoitettu sitä tarvitseville. Vuokran hinnan tulee olla markkinoiden alapuolella. Tukemisen tulee hyödyttää matalatuloisia kotitalouksia. Kansainvälisessä kirjallisuudessa kohtuuhintaisesta asumisesta käytetään usein käsitettä sosiaalinen asuminen (social housing). Sillä viitataan eri yhteyksissä hieman eri asioihin: Rakennuttajaan joka on voittoa tavoittelematon organisaatio tai kunta joka on saanut sosiaalisen statuksen, esimerkiksi Suomessa ARAn yleishyödyllinen rakennuttaja -statuksen joka nauttii julkista rahoitusta. Asuntoon jonka vuokrataso on markkinahintaista alempi Asukaskuntaan jolla ei ole varaa markkinahintaisiin asuntoihin. Englanninkielisessä kirjallisuudessa käytetään myös termejä non-profit housing ja limited-profit housing, jotka korostavat asumispalvelutuotannon voittoa tavoittelematonta tai matalaan voittoon tähtäävää luonnetta, ei niinkään sen organisaatiomuotoa (yksityinen, julkinen tai kolmannen sektorin toimija). Käsite affordable housing puolestaan viittaa asunnon hinnan tai vuokran kohtuuhintaisuuteen, pikemmin kuin organisaatiomuotoon. Eri maissa käsite saa eri sisällön, jossakin tapauksissa mutta ei aina, sillä viitataan tuettuun asumiseen. Käsitteellä viitataan erityisesti matalapalkka-aloilla työskentelevien asumiseen. 22 Kolmannen sektorin toimijat kohtuuhintaisten asuntojen tuotannossa
25 Suomessa sosiaalisella asuntotuotannolla viitataan käytännössä ARAn tukemaan asuntotuotantoon. Sen sijaan omistusasumisesta ei puhuta sosiaalisena asumisena, vaikka siihen kanavoidaankin runsaasti julkisia tukia. ARAn tukea voivat saada yleishyödylliset yhteisöt, jotka ovat julkisen sektorin puolella kunnat, kuntayhtymät ja muut julkisyhteisöt; tai ARAn yleishyödyllisiksi nimeämät asuntoyhteisöt; taikka edellä mainittujen välittömästi omistamat asunto-osakeyhtiöt tai kiinteistöosakeyhtiöt. ARAn tuen myöntäminen edellyttää, että mainitun kaltainen organisaatio täyttää laissa määritetyt yleishyödyllisyyden edellytykset ja, että ARA on päätöksellään nimennyt yhteisön yleishyödylliseksi asuntoyhteisöksi. Julkista sektoria lukuun ottamatta yleishyödyllisyys ei kuitenkaan ole tässä yhteydessä organisaation toiminnan keskeinen ominaisuus, vaan yleishyödyllisen statuksen saanut organisaatio sitoutuu lain mukaisiin rajoituksiin. Yleishyödyllisyysrajoitukset ovat koko yhteisökohtaisia ja ne koskevat muun muassa toimialaa, tuotontulouttamista ja riskien ottamista. Yleishyödyllisyyden lisäksi yksittäisiin ARAn rahoituspäätöksiin liittyy kohdekohtaiset määräaikaiset käyttö- ja luovutusrajoitukset, joilla säännellään perittävän vuokran määritystä, asukasvalintaa ja kohteen luovutuksia. (Aiheesta lisää luvussa 3.4.) Tietoruutu 1. Asuntopoliittisen lainsäädännön lähtökohdat: Oikeus asuntoon ja kohtuuhintaisen asumisen turvaaminen Perustuslain 9 :n mukaan maan kansalaisilla ja maassa laillisesti oleskelevilla ulkomaan kansalaisilla on oikeus valita asuinpaikkansa. Perustuslain 19 :n mukaan julkisen vallan tehtävänä on edistää jokaisen oikeutta asuntoon ja tukea asumisen omatoimista järjestämistä (Suomen perustuslaki 731/1999, 9 ). Yksityiskohtaisemmin kyseisen oikeuden toteuttamisesta on säädetty laissa asuntoolojen kehittämisestä (919/1985), jossa säädetään asumisen kehittämisen tavoitteista, asumistason turvaamisesta, valtion tukitoimista ja viranomaisten tehtävistä. Lain 2 :n mukaan kohtuullisen asumistason turvaamiseksi on: 1) luotava riittävä ja eri asumismuotoihin kohdistuvaa tarvetta ja kysyntää vastaava asuntokanta rakentamalla uusia asuntoja, parantamalla olemassa olevien asuntojen laatu- ja varustetasoa sekä vähentämällä asuntojen poistumaa; sekä 2) edistettävä asuntokannan tarkoituksenmukaista käyttöä. (Laki asunto-olojen kehittämisestä 919/1985, 2.) Valtion tukitoimista säädetään 3 :ssä seuraavasti: Asunto-olojen kehittämiseksi voidaan asunto-olojen kehittämisrahaston varoista myöntää lainoja ja korkotukea tai muista valtion varoista myöntää lainoja, korkotukea ja avustuksia, antaa valtion takauksia, myöntää verohelpotuksia, maksaa asumistukea ja asuntosäästöpalkkioita sekä ryhtyä muihin toimenpiteisiin sen mukaan kuin niistä erikseen säädetään tai määrätään. (Laki asunto-olojen kehittämisestä 919/1985, 3.) Keskeisimpiä asuntopolitiikan toteuttajia ovat kunnat. Niiden tehtävistä on säädetty asunto-olojen kehittämislain 5 :ssä: Kunnan on huolehdittava siitä, että toimenpiteet asunto-olojen kehittämiseksi suunnataan erityisesti asunnottomien ja puutteellisesti asuvien asumisolojen parantamiseen. Kunnan tulee kehittää asuntooloja alueellaan siten, että sellaiselle asunnottomaksi joutuneelle kunnan jäsenelle, joka ei ilman kohtuuttomia vaikeuksia kykene asuntoa omatoimisesti hankkimaan, voidaan järjestää kohtuulliset asumisolot. (Laki asunto-olojen kehittämisestä 919/1985, 5.) 3 Tuettu asuntotuotanto osana suomalaista asuntopolitiikkaa 23
26 Suomalaisen asuntopolitiikan erityispiirteitä Asumisen tutkimuksen professori Anneli Junton (1990, 17) mukaan asuntopolitiikkaa on pidetty Suomessa yhtenä sosiaalipolitiikan osa-alueena. Donner kuvaa sosiaalisen asumisen tarjoavan välineen, jolla sosiaalipolitiikassa voidaan pyrkiä tiettyihin yhteiskunnallisiin tavoitteisiin muun muassa koskien aineellista uudelleenjakoa (Donner 2000, 2). Juntto (emt. 17) näkee asuntopolitiikalla olevan vahvat kytkennät talous-, työvoima- ja rahapolitiikkaan. Myös asuntopolitiikan aluepoliittinen, työvoimapoliittinen, energia- ja ilmastopoliittinen ja liikennepoliittinen ulottuvuus on tunnistettu (Nuorisoasuntoliitto 2012). Ruonavaara (2012, 9) tulkitsee sosiaalipoliittisen ulottuvuuden perustuvan siihen, että suomalaisessa asuntopolitiikassa on vallinnut tendenssi pyrkiä turvaamaan asunto ensisijaisesti niille, joilla ei ole varaa hankkia sitä vapailta markkinoilta. Pohjoismaiden vertailussa Suomessa on harjoitettu pikemmin selektiivistä, erityisryhmiin kohdistuvaa tai tarveharkintaista (Juntto 1990, 47), kuin universalistista asuntopolitiikkaa, jossa tukea suunnataan kaikille. Esimerkiksi Ruotsissa kuka tahansa voi hakeutua kunnallisen vuokra-asunnon asukkaaksi ilman, että tulorajoja tai asunnon tarvetta arvioitaisiin (Ruonavaara 2012, 10). Selektiivisyydestä johtuen suomalaisia asuntomarkkinoita luonnehtii dualistisuus: yksityiset markkinat ovat niukasti säädeltyjä, tuetun asumisen markkinat eivät puolestaan perustu markkinamekanismin säätelyyn, vaan siellä vaikuttaa tarveharkinta (Ruonavaara 2012, 11). Toisaalta Ruonavaaran tulkinnan haastamiseksi voidaan esittää, että Suomessa omistusasumista on tuettu voimakkaasti 1990-luvulta lähtien, mitä voidaan pitää muihin kuin vähävaraisimpiin kohdistuvana asumisen tukemisena. Merkittävä osa asumisen tuista on nimittäin omistusasumisen etuja, kuten asuntolainojen korkovähennysoikeus ja myyntivoiton verovapaus (ks. taulukko 2 luvussa ). Onkin huomattava, että omistusasumisen tuki on ollut 2000-luvulla suurempaa kuin kohtuuhintaisen asumisen tuotantotuki (Valtiovarainministeriö 2010). Taloudelliseen tukeen perustuvaa asuntopoliittista ohjausta käsitellään tarkemmin luvussa Kohtuuhintaisuuteen tähtäävä asuntopoliittinen ohjaus Julkisen vallan roolit kohtuuhintaisen asumisen edistämisessä ovat olleet kuntien ja seutujen strateginen ohjaaminen, tonttitarjonnan säätely, taloudellinen tukeminen sekä vuokrien säätely rajoituksin (Ruonavaara 2012, 3 4). Asuntopulaa ei voida ratkaista yksin näillä ohjauskeinoilla, sillä 24 Kolmannen sektorin toimijat kohtuuhintaisten asuntojen tuotannossa
27 kohtuuhintaisten asuntojen määrään vaikuttavat merkittävässä määrin myös muut tekijät. Suhdannevaihtelut vaikuttavat rakennusalaan niin, että matalasuhdanteen aikana rakennuttajilla on vaikeuksia löytää hankkeille rakentajia. Aiemmat yhteiskunnalliset päätökset säätelevät sitä, millaiseksi esimerkiksi vuokra-asuntomarkkinat ovat muotoutuneet (Ahonen et al. 2008). Valtion tuella tuotettujen asuntojen vuokranmääritystä sekä voiton kartuttamista omistajalle säädellään laeilla. Tämä yleishyödyllisille asuntoyhteisöille suunnattu ohjauskeino ei kuitenkaan aina johda vuokrien kohtuuhintaisuuteen. Taustalla on erityisesti kulujen tasapainottamisen mekanismi, vuokrientasausperiaate. Tässä luvussa kuvataan julkisen vallan ohjauskeinoja omina alalukuinaan. Erityisen merkittävää niin kolmannen sektorin kuin koko yleishyödyllisen asuntorakentamisen kannalta on ARAn myöntämä valtion tuki, joka kohdistetaan asuntorakentamiseen yleishyödyllisiksi määritellyille tahoille. Julkisen vallan ohjaus, jolla tähdätään asumiskulujen kohtuuhintaisuuteen, voidaan jakaa kolmeen luokkaan: 1. Strateginen ohjaus. Asuntopolitiikan tavoitteita linjataan erilaisten poliittisten ohjelmien ja sopimusten avulla (esim. MAL-sopimukset ja kunnalliset asunto-ohjelmat). 2. Tonttipolitiikka ja kaavoitus ohjauskeinoina. Kunnan ja valtion tonttipolitiikan sekä kunnan kaavoituksen avulla ohjaillaan, minkälaista asuntotuotantoa rakennetaan ja kuinka paljon. 3. Taloudelliseen tukeen perustuva ohjaus. Asumisen ja rakennuttamisen tukien (asumistuki, tuotantotuki ja omistusasumisen korkotuki) avulla pyritään edistämään kohtuuhintaista asumista Strateginen ohjaus Valtion tason strategisessa ohjauksessa kohtuuhintaista asumista pyritään edistämään hallitusohjelmassa sekä siihen perustuvassa valtioneuvoston asuntopoliittisessa toimenpideohjelmassa (Valtioneuvosto 2012). Kuntien tasolla kohtuuhintaista asumista voidaan edistää kuntien asuntoohjelmissa, jotka ohjaavat kuntien asuntotuotantoa. Niiden laatiminen on kuitenkin vapaaehtoista. Kuntien ja valtion välistä yhteistyötä pyritään edistämään MAL-aiesopimuksien avulla (maankäytön, asumisen ja liikenteen strategisen suunnittelun aiesopimus). MAL-aiesopimukset sekä kuntien asunto-ohjelmat ovat luonteeltaan pikemmin tavoitteellisia kuin velvoittavia siinä mielessä, että niiden noudattamiseen ei liity lainsäädännöllistä velvoitetta tai vahvoja sanktioita. 3 Tuettu asuntotuotanto osana suomalaista asuntopolitiikkaa 25
28 MAL-aiesopimuksilla pyritään tukemaan kuntien ja valtion yhteistyötä muun muassa yhdyskuntarakenteen kehityksen ohjaamisessa ja sen yhteensovittamisessa asumisen, maankäytön ja liikenteen kanssa. Tavoitteena on kaupunkiseutujen toimivuuden, kilpailukyvyn ja tasapuolisen kehittämisen edistäminen. (Ympäristöministeriö 2012b) MALaiesopimuksessa määritellään tavoitteet muun muassa lähivuosien asuntotuotannolle. Tämän yhteisen tahtotilan määrittelyn lisäksi sopimus liittää rakennustavoitteet valtion tarjoamiin infrastruktuurin kehittämisen tukiin. Valtion kunnallistekniikka-avustuksia pyritään kohdentamaan vain alueille, joiden asuntotuotantotavoitteet toteutuvat. Lisäksi olennaista on, että sopimuksen toteuttamista seurataan viranomaistyössä, kuntien ja valtion yhteisessä seurannassa ja julkisessa keskustelussa. Maaliskuun 2013 kehysriihessä hallitus päätti, että valtion liikennerahat sidotaan sopimusten toteuttamiseen. Kaiken kaikkiaan MAL-sopimuksien noudattamiseen ei liity kuitenkaan kovin vahvoja sanktioita. (Tähtinen ; Tähtinen ) Kaudelle seudullisen MAL-aiesopimuksen ovat allekirjoittaneet Helsingin seutu, Turun seutu (Ympäristöministeriö 2012b) ja vuosille Tampereen seutu ja Oulun seutu. Kauden Helsingin seudun MAL-ohjelmassa on asetettu seudun vuosittaiseksi rakentamisen tavoitteeksi asuntoa, joista ARA-vuokra-asuntotuotanto on vähintään 20 prosenttia, eli noin asuntoa vuodessa. ARA-asuntojen tulee olla ensisijaisesti normaaleja vuokra-asuntoja. Sopimuksessa on muotoiltu, että kunnat ja valtio sitoutuvat toteuttamaan kohtuuhintaista asuntotuotantoa edistäviä tukitoimia. Taulukkoon 1 on koottu pääkaupunkiseudun eri kuntien ARAtuotannon tavoitteet sekä edellisen kauden toteuma ja kuluvan kauden ennuste. Taulukosta selviää, että kunnat ovat toteuttaneet ja niiden arvioidaan toteuttavan ARA-tuotantoa vaihtelevalla menestyksellä. Arviot vuosien 2012 ja 2013 tavoitteiden täyttymisestä ovat myönteisiä Espoolle ja Helsingille ja vuoden 2013 osalta Kauniaisille. Vantaan sen sijaan arvioidaan jäävän tavoitteestaan. ARAn asuntomarkkinakatsauksen mukaan tilanne on näiden normaalien ARA-vuokra-asuntojen osalta paljon huonompi, sillä aloitusluvan saaneiden hankkeiden määrä on romahtanut. Kun vuosina 2010 ja 2011 pääkaupunkiseudulla aloitettiin yli tuhat hanketta vuodessa (1 220 hanketta vuonna 2010, hanketta vuonna 2011), vuonna 2012 aloitusluvan sai vain 340 hanketta (Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskus 2013c). 26 Kolmannen sektorin toimijat kohtuuhintaisten asuntojen tuotannossa
29 Taulukko 1. Pääkaupunkiseudun ARA-vuokra-asuntojen tuotannon seuranta Lähde Helsingin seudun (2013). ALUE ARA-tuotannon tavoite kaudella Valmistuneet/valmistuvat ARA-vuokra-asunnot Arvio 2012 Arvio 2013 Tavoite Keskim./vuosi Yhteensä Yhteensä Yhteensä Yhteensä Yhteensä Helsinki Espoo Vantaa Kauniainen Pääkaupunkiseutu Helsingin maankäytön ja asumisen ohjelmassa 2013 (Kotikaupunkina Helsinki) kohtuuhintaisuus on usein toistuva teema. Kohtuuhintaisuuteen pyrkiminen nähdään keskeisenä kaupungin myönteistä kehitystä edistävänä tekijänä. Näin ollen se asetetaan kaupungin oman asuntotuotannon, tonttipolitiikan ja kaavoituksen päämääräksi. HITAS-järjestelmä mainitaan keskeisenä ohjauskeinona markkinoita edullisemman omistusasumisen turvaamisessa. Niitä tuleekin rakentaa kaikille projektialueille, jotta uusiin kaupunginosiin valmistuu myös tavallisille työssäkäyville perheille sopivia kohtuuhintaisia asuntoja (Helsingin kaupunki 2012b, 26). Kohtuuhintaista vuokra-asumista edistetään muun muassa pitämällä kaupungin oma vuokra-asuntotuotanto korkealla tasolla, ja pyrkimällä kaavoitusvaiheessa välttämään liian kalliiden ratkaisujen valitsemista valtion tukemalle vuokratuotannolle (emt ). Ohjelman mukaan kaupunki pyrkii yhteistyössä valtion kanssa etsimään nykyistä toimivampia ratkaisuja kohtuuhintaisen rakentamisen vahvistamiseksi (emt. 13). Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että sisäministeriön työryhmä selvittää mahdollisuutta väestösuojien rakentamisen pakosta luopumiseen (Randell ). Tietoruudussa 2 esitellään Helsingin kaupungin edistämiä keskeisiä asuntopoliittisia linjauksia ja olosuhteita Tonttipolitiikka ja kaavoitus ohjauskeinoina Kohtuuhintaisen asumisen järjestämisessä ongelmana ei ole vain rakennuttamisen rahoitus, vaan kohtuuhintaisten tonttien saaminen. Usein toistettu näkemys on, että rakennuttamisen vauhdin esteenä on 3 Tuettu asuntotuotanto osana suomalaista asuntopolitiikkaa 27
30 Tietoruutu 2. Helsingin kaupungin asuntopolitiikka Tavoitteet 1. Asuntojen määrällinen riittävyys ja nopeaan hintakehitykseen vaikuttaminen 2. Lapsiperheiden ja työikäisten kehyskuntiin suuntautuvan muuttoliikkeen hillitseminen 3. Tasapainoisen aluerakenteen tukeminen ja segregaatiokehityksen ehkäiseminen 4. Erilaisten asuntokuntien asuntokysyntään ja asumistoiveisiin vastaaminen Helsingin asuntokannasta 20,8 % on ARA-tuettuja asuntoja, näistä kaupungin omistamia on 62,5 % (2011) 3 Asuntotuotannon periaate (maankäytön ja asumisen ohjelma 2012): vuosittain tuotetaan o 20 % tuettua ARA-vuokra-asuntotuotantoa (tavallisia vuokra-asuntoja 750 kpl ja erityisryhmäasuntoja 250 kpl), o 40 % välimallin asuntotuotantoa (HITAS, asumisoikeus, osaomistus sekä nuoriso- ja opiskelija-asunnot), o 40 % sääntelemätön tuotanto (vähintään 1300 omistusasuntoa ja 700 vuokraasuntoa) Merkittävä maanomistaja (60 70 % koko asuntotuotannosta omalle maalle vuosittain) Vuosittaiset kaupungin tontin myynnin tavoitteet asuntopoliittisten tavoitteiden lisäksi; myytävät tontit menevät aina säätelemättömään tuotantoon Asuntotuotantotoimisto (ATT): Helsingin oman asuntotuotannon rakennuttaminen (vuokra-, asumisoikeus- ja omistusasuntoja) Helsingin kaupungin asunnot Oy (HEKA Oy): Toimialana omistaa tai hallita tontteja ja niillä olevia tai niille rakennettavia asuinrakennuksia, joiden huoneistot vuokrataan Kaupungin omistamasta asuntokannasta noin 76 % on ARA- tai Arava-tuettuja vuokra-asuntoja 4 (2011) HSY:n arvion mukaan Helsinki on yltänyt MAL-aiesopimuksen asuntotuotantotavoitteisiin hyvin vuonna 2012 pääkaupunkiseudun tonttipula. Tilannetta on arvioitu siten, että rakennuskelpoisia tontteja on liian pieneksi ajaksi eikä kuntien maavarannon tuottaminen ole riittävällä tasolla (Tähtinen ). Helsingin kaupungin edustaja tuo esiin, että tonttipula näyttää kuitenkin erilaiselta kaupungin ja rakennusliikkeiden näkökulmasta. Kaupungin asunto-ohjelmoinnin näkökulmasta tonteista ei ole puutetta, sillä tonttivarantoa kaupungin omistamilla mailla on kolmen vuoden rakentamisen tarpeisiin. (Randell ) 3 4 Lähde: Tilastokeskus (2011) & Helsingin kaupunki, Kiinteistövirasto (2011) Lähde: Helsingin kaupunki, Kiinteistövirasto (2011) 28 Kolmannen sektorin toimijat kohtuuhintaisten asuntojen tuotannossa
31 Vuoden 2013 alussa Helsingissä rakentajilla ja rakennuttajilla oli valmiiksi käytössä tontteja vajaan asunnon edestä. Alkukevään 2013 tontinluovutuksessa oli haettavina tontteja asunnon rakentamiseksi. Vuoden 2012 tontinluovutuskierroksessa oli 70 toimijaa hakemassa tonttia. Tontit eroavat toisistaan kuitenkin siinä suhteessa, kuinka nopeasti ja helposti niissä voidaan aloittaa rakentaminen; esimerkiksi joillakin tonteilla ei ole kaavaa eikä näin ollen myöskään kunnallistekniikkaa. Rakennusliikkeiden näkökulmasta osa tonteista ei kuitenkaan ole optimaalisia rakennettavuudeltaan. Rakennuttajalle kiitollisin on rakennettavuudeltaan vaivaton tontti, johon on helppo vetää kunnallistekniikka. Tällaisia tontteja on kuitenkin vähän. Erityisesti kaupungin omalla rakennuttajalla ATT:lla (Asuntotuotantotoimisto) on tontteja, jotka eivät ole rakennuskelpoisia. (Randell ) ATT:n ja muiden rakennuttajien sekä Kaupunkisuunnitteluviraston välistä prosessia on hiottu, jotta kaavoitus- ja rakennusvaihe voitaisiin viedä läpi aiempaa tehokkaammin ja nopeammin. Yksi ratkaisu on kumppanuuskaavoituksen käytäntö, jossa rakennuttaja otetaan mukaan laatimaan asemakaavaa, jolloin jo mahdollisimman aikaisessa vaiheessa voidaan sovittaa kaavaratkaisut toteuttamisen tapoihin (Helsingin kaupunki 2012b, 35). Kumppanuuskaavoituksen ansiosta rakennuttajalla on mahdollisuus aloittaa talosuunnittelu tavanomaista aikaisemmin. Rakennuttajalla on myös mahdollisuus vaikuttaa siihen, että kaavasta tulee toteutuskelpoinen eikä poikkeusmenettelyitä tarvita. Rakennuttajat kumppanuuskaavoitusprosesseihin valitaan ideakilpailuissa sekä toimijoiden referenssien perusteella. (Randell ; Helsingin kaupunki 2012b, 35.) Helsingin kaavoitusta ohjaa niin sanottu hallintamuotoperiaate, joka on määritelty Maankäytön ja asumisen ohjelmassa. Tavoiteltu hallintamuotojakauma pitää sisällään 20 prosenttia tuettua ARA-vuokraasuntotuotantoa, 40 prosenttia välimallin asuntotuotantoa (HITAS-, asumisoikeus-, osaomistus- sekä nuoriso- ja opiskelija-asunnot) sekä 40 prosenttia sääntelemätöntä vuokra- ja omistustuotantoa. Tavoite koskee koko Helsingin vuosittaista sekä suurimmilla projektialueilla tapahtuvaa asuntotuotantoa. (Katso emt., 13.) Hallintamuotojen jakauma muodostuu virastojen välisissä keskusteluissa. Näissä keskusteluissa ei ole mukana rakennusliikkeitä. Kehittämisosasto ja tonttiosasto käyvät tilanteen läpi koko kaupungin ja suunnitteilla olevan alueen kannalta. Osapuolet tarkastelevat, minkälaisia asuntoja hallintamuodoltaan on valmistunut, mitä on rakenteilla ja mitä tontteja on jo varattu. Uusia tontteja varatessa käydään keskustelua, tuleeko jotakin 3 Tuettu asuntotuotanto osana suomalaista asuntopolitiikkaa 29
32 hallintamuotoa painottaa enemmän kuin periaatteen mukaisesti. Randell muotoilee, että kuin palapelissä, pyritään löytämään oikea toimija oikealle tontille sen mukaan, kenellä on sopivat resurssit rakentaa mitäkin. Kaupungin tonttipolitiikassa tasapainotellaan hallintamuotojakauman ja vuosittaisten tonttien myyntitavoitteiden saavuttamisen välillä. Myytävät tontit menevät sääntelemättömään asuntotuotantoon. (Emt.) Kaupungin mailla hallintamuotojen sijoittuminen alueelle on määritelty viranomaistyössä siinä vaiheessa kun tontit menevät haettaviksi Näin ollen tietynlaista hallintamuotoa rakennuttaville toimijoille on tarjolla tiettyjä tontteja. Kaupunki voi säädellä tontinluovutusta monin tavoin, esimerkiksi se voi päättää, että samalle toimijalle luovutetaan sekä HITAS- että sääntelemättömään rakentamiseen tarkoitettuja tontteja Edellytyksenä on se, että HITAS-asunnot tulee rakentaa ensin. Tällöin rakennuttajalle ei muodostu mahdollisuutta luopua HITAS-rakentamiseen tarkoitetuista tonteista rakennettuaan enemmän voittoa tuottavat sääntelemättömät kohteet ensin. Säännellyt kohteet ovat nimittäin vähemmän houkuttelevia rakennuttajille kuin sääntelemättömät. (Emt.) Kuviossa 4 näkyy Helsingin luovuttamien asuntotonttien kerrosalojen määrä 2003 vuodesta lähtien. Pääosin kyse on ollut vuokratonteista. Taso on ollut yleensä alle kerrosalaneliötä vuosittain. Poikkeuksena oli vuosi 2006, jolloin myytiin paljon tontteja sekä vuosi 2011, jolloin tontteja luovutettiin vuokralle erityisen paljon. Vuoden 2011 piikki johtui siitä, että satamatoiminnan siirryttyä Vuosaareen entiset satama-alueet keskustan tuntumassa avautuivat rakentamiselle. Kuvio 4. Luovutetut asuntototontit Helsingissä vuosina (kerrosalaneliömetrejä). Lähde Helsingin kaupunki (2012a). 30 Kolmannen sektorin toimijat kohtuuhintaisten asuntojen tuotannossa
33 Yhtenä tonttipolitiikkaan liittyvänä ongelmana on esitetty, että Helsingin kaupungilla on ollut tarjolla pääosin hyvin isoja kokonaisuuksia, joita pienten toimijoiden on vaikea toteuttaa. Hyvänä esimerkkinä uudenlaisesta tonttipolitiikan avulla rakentamiseen vaikuttamisesta on kuitenkin Helsingin Verkkosaaren alue Kalasataman pohjoispuolella. Alue on valittu ryhmärakennuttamisen kokeilualueeksi ja mallia sen suunnitteluprosessiin on otettu Berliinistä (Salmela 2012b). Kaupunki säätelee maan vuokrien hinnoilla asumiselle tulevaa hintaa. Esimerkiksi Helsingin kaupungin toiminnassa periaatteena on, että tontin hintojen kannalta eri hallintamuotoja kohdellaan eri tavoin. Hinnoittelu vaikuttaa puolestaan lopputuotteen hintaan, eli asunnon vuokraan. Tontin, jolle rakennetaan ARA-vuokratuotantoa, vuokra on 60 prosenttia siitä, mitä se olisi vapaarahoitteiselle tuotannolle vuokratusta tontista, HITAS- ja Asumisoikeusasunnoissa puolestaan noin 80 prosenttia. (Randell ) Kauden Helsingin seudun MAL-aiesopimuksen yksi kohtuuhintaista asumista edistävä toimenpide on, että valtion tai valtionyhtiöiden omistamat asuntotuotantoon sopivat valtion käytöstä vapautuvat maa-alueet luovutetaan kunnille kohtuulliseen hintaan. Ehtona on, että kunnat kaavoittavat näille alueille kohtuuhintaista asumista. (Ympäristöministeriö 2012b.) Tonttien kustannusten lisäksi kaavoituksen ratkaisut vaikuttavat ARA-tuettujen asuntojen hintoihin. Tehokkaassa kaavassa pienemmälle maa-alueelle mahtuu enemmän rakentamista, mikä usein myös vaikuttaa asuntojen hintoihin madaltavasti. Lisäksi kaavassa voidaan antaa määräyksiä laadullisista tekijöistä, jotka nostavat hintaa. Nämä tekijät liittyvät esimerkiksi kaupunkikuvaan ja koskevat pintamateriaaleja sekä seinä- ja kattorakenteiden muotoja. (Randell ) Tietoruudussa 10 luvussa 5.3 kuvataan tarkemmin S-Asunnot Oy:n Helsingin Kalasataman kohteen kulueriä ja hinnanmuodostusta. Asuntojen vuokrahinta muodostui korkeaksi pääosin asemakaavassa määriteltyjen julkisivua koskevien määräysten takia Taloudelliseen tukeen perustuva ohjaus Asumisen kohtuuhintaisuutta tuetaan asumisen kysyntä- ja asuntotuotantotuilla. Tuotantotuki mahdollistaa osaltaan asuntotuotannon kustannusten pitämisen kohtuullisella tasolla. Tuotantotukia ovat ARAn tuotantotuki ja Raha-automaattiyhdistyksen (RAY) avustukset. Kysyntätuki 3 Tuettu asuntotuotanto osana suomalaista asuntopolitiikkaa 31
34 kohdistuu asumiskuluihin, ja sen tarkoituksena puolestaan on mahdollistaa asumismenojen tason pitäminen kohtuullisena. Kysyntätukea ovat vuokralaisille annettava asumistuki sekä omistusasunnossa asuville tarjottu asuntolainan korkojen verovähennysoikeus. (Asuntopoliittinen linjapaperi , 2011.) Taulukossa 2 kuvataan asumisen tukia vuonna Taulukon tiedot perustuvat Verotuksen kehittämistyöryhmän loppuraportin (51/2010) 5 tietoihin. Raportissa kysyntätuiksi on laskettu myös asuntotulon verovapaus ja ensiasunnon ostajan vapautus varainsiirtoverosta. Näiden lukujen valossa tuotantotuet ovat vain kuusi prosenttia koko tuista 6. Omistusasumisen tuet, jotka ovat muodoltaan verovapauksia ja -vähennysoikeuksia, muodostavat puolestaan valtaosan valtion tuista. Verotuilla tuetaan siis merkittävissä määrin omistusasunnossa asumista, eikä niihin liity tarveharkintaa. Asumistuet sen sijaan ovat tulosidonnaisia tukia pienituloisille kotitalouksille. Taulukko 2. Asumisen tuet Suomessa vuonna Lähde: Valtiovarainministeriö (2010, 166) (Alkuperäislähde VATT 2010 & KELA 2010). Asumisen tuet vuonna 2009 Milj. euroa Prosenttiosuus ARAn tuotantotuki % RAY:n avustukset 37 1 % Asumistuet % Yleinen asumistuki % Eläkkeensaajan asumistuki % Opintotuen asumislisä % Asuntolainojen korkovähennys % Oman asunnon myyntivoiton verovapaus % Asuntotulon verovapaus % Ensiasunnon ostajan vapautus varainsiirtoverosta 95 2 % 5 Alkuperäisen taulukon virhe korjattu (Asuntotulon verovapauden sijaan taulukossa luki virheellisesti Asuntotuotannon verovapaus). 6 Eri laskelmissa tarkasteluun on otettu hieman eri tukia, ja on huomionarvoista, ettei valtiovarainministeriön listan suurinta tukiluokkaa asuntotulon verovapautta (joka muodostaa melkein 40 prosenttia tuista), ole huomioitu Asuntopoliittinen linjapaperi dokumentissa eikä ympäristöministeriön (2011) Asumisen tuet kuviossa (Kuvio 5). 32 Kolmannen sektorin toimijat kohtuuhintaisten asuntojen tuotannossa
35 Kuviosta 5 näkyy, että asumisen tuet ovat kasvaneet huimasti 1980-luvulta lähtien, mutta tuotantotuen osuus kokonaistukimäärästä on laskenut vuoden 1997 huippuarvon jälkeen. Keskeisimmät syyt tähän ovat korkotason aleneminen jopa 10 prosentin tasolta nykyiselle matalalle tasolle ja valtion tukeman rakentamisen väheneminen, etenkin 2000-luvulla. Korkotason aleneminen johtuu Suomen liittymisestä EMUun ja valtion tukeman rakentamisen vähenemisessä taustalla on omistusasumisen suosion lisääntyminen ja perinteisten yleishyödyllisten toimijoiden siirtyminen kaupallisen liiketoiminnan suuntaan. (Tähtinen ) Kuvio 5. Asumisen tuet (miljoonaa euroa). Lähde ympäristöministeriö (2011). Valtion subventoimaa asuntotuotannon tukea myöntää ARA yleishyödyllisiksi määrittämilleen tahoille, kunnille tai muille julkisyhteisöille tai niiden hallussa oleville osakeyhtiöille tai asunto-osakeyhtiöille (Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskus 2012b). Suurin ARA-tuetun asuntokannan omistajataho ovat kuntien omistamat yhtiöt, jotka omistavat kannasta noin 60 prosenttia. Asuntotuotannon tuen ehtona on, että organisaation ensisijainen tavoite on asumispalveluiden tuottaminen, ja että toimijat ovat luonteeltaan yleishyödyllisiä. Tämän vuoksi yhdistyksillä ja julkisilla 3 Tuettu asuntotuotanto osana suomalaista asuntopolitiikkaa 33
36 oikeudellisilla toimijoilla on samassa konsernissa esim. edunvalvonta-, rakennuttaja- tai palvelutoimintaa varten omat yhteisöt tai yhtiöt, jotka ovat juridisesti ja taloudellisesti erillään vuokraustoimintaa harjoittavasta yhteisöstä. Myös yksityisen sektorin toimijoilla on omat yleishyödylliset organisaationsa osana omaa konserniaan. (Aho ) Aravajärjestelmän ja myöhemmin ARAn toimintaa ovat sävyttäneet perustamisesta alkaen sosiaaliset tavoitteet. Tämän vuoksi sen rahoituksella on erityiset ehdot, jotka rajoittavat asukasvalintaa, vuokrien suuruutta ja asunnon luovutusta (Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskus 2012a). ARA- ja aravarahoitusta on käytetty vuokra-asuntojen, omakotitalojen, asumisoikeusasuntojen ja opiskelija- ja muille erityisryhmille suunnattujen asuntojen rakentamiseen. Lisätietoa ARAn toiminnasta on tietoruudussa 3 ja ARAn historiasta tietoruudussa 4. Kun tarkastellaan vuoden 2011 ARA-tuettujen asuntojen vuokria verrattuna vapaarahoitteisien asuntojen vuokriin, huomataan, että niiden ero on suurin pääkaupunkiseudun kunnissa ja erityisesti Helsingissä. Sitä vastoin ARA-tuettujen ja vapaarahoitteisten asuntojen vuokrien ero oli erittäin pieni muussa maassa pääkaupunkiseutua lukuun ottamatta. ARAtuettujen asuntojen hintataso on kohtalaisen yhtenäinen koko Suomessa, niin pääkaupunkiseudun kunnissa kuin muualla maassa (ks. kuvio 6). Kuvio 6. ARA-tuettujen ja vapaarahoitteisien asuntojen vuosivuokrat vuonna Lähde Tilastokeskus (2011). 34 Kolmannen sektorin toimijat kohtuuhintaisten asuntojen tuotannossa
37 Tietoruutu 3. Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskus ARAn ja sen edeltäjien tuella oli rakennettu yhteensä miljoona asuntoa 60 vuodessa vuoteen 2009 mennessä luvulla noin puolet Suomen vuokra-asunnoista on rahoitettu ARA-lainoituksella ja sen edeltäjillä. - Ympäristöministeriön ohjaama, sen päätöksiä toimeenpaneva organisaatio - Myöntää yleishyödyllisyys -statuksia - Tarjonnut erilaisia tukimuotoja historiansa aikana. Perustehtävät: Keskuksen tehtävänä on, jollei jossakin asiassa toimivallasta toisin säädetä: 1 huolehtia asuntojen tuotantoon, hankintaan ja perusparantamiseen myönnettävän valtion tuen sekä asumiseen liittyvien valtion avustusten ja takausten toimeenpanosta; 2 ohjata ja valvoa arava- ja korkotukilainoitetun asuntokannan käyttöä sekä yhteistyössä Valtiokonttorin kanssa huolehtia asunto- ja lainakantaan liittyvien valtion riskien hallinnasta; 3 hoitaa asumista ja asuntomarkkinoita koskevia asiantuntijatehtäviä ja tietopalveluja sekä tehdä niihin liittyviä selvityksiä. (Laki Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskuksesta 71/2007, 1.) ARAn myöntämän tuen muotoja: - korkotukilainat - perusparannuslainat - takauslainat - investointiavustukset erityisryhmille - käynnistysavustukset - kustannus- ja laatuvalvonta - kuntien tuet - avustukset asuntojen korjaamiseen ja energiatalouden parantamiseen ja erityisryhmien asunto-olojen parantamiseen. Rahoitus - Rahoituslähteenä Aran tuille: budjettivarat ja Valtion asuntorahasto - Rahoitus perustuu Valtion talouden kehyksiin sekä talousarvioon - Rahoitus ARAn toimintaan kertyy vanhojen lainojen lyhennyksistä ja koroista (korkojen takausmaksuista) sekä toisinaan vanhojen lainojen jälleenmyymisestä, tyypillisesti ulkomaisille rahoituslaitoksille. Korkotukilainat tukikeinona Valtion ylläpitämä asuntotuotannon lainajärjestelmä, Arava-lainoitus, oli käytössä vuoteen 2007 asti. Tämän jälkeen tuki on myönnetty korkotukilainojen muodossa. Valtion korkotuen myöntäminen vuokra-asuntojen rakentamiseen aloitettiin 1980-luvun lopussa. ARA myöntää korkotukea lainalle, mutta itse laina haetaan rahoituslaitoksesta. Kuntarahoitus Oyj on rahoittanut viime vuosina valtaosan ARA-kohteista (Ahola ). Laina kattaa enintään 95 prosenttia vuokra-asuntokohteiden rakentamis-, 3 Tuettu asuntotuotanto osana suomalaista asuntopolitiikkaa 35
38 hankinta- tai perusparannuskustannuksista, joiksi voidaan lukea tontin hankkiminen ja kunnallistekninen kuntoonpano. Asumisoikeusasuntokohteille laina kattaa enimmillään 85 prosenttia edellä mainituista kuluista. (Laki vuokra-asuntolainojen ja asumisoikeuslainojen korkotuesta 604/2001, 1 & 10 ; 21.) Erityisryhmille suunnattujen kohtuuhintaisien ja käyttötarkoitukseltaan soveltuvien kohteiden rakennuttamiseen voidaan myöntää erityisryhmien investointiavustuksia. Erityisryhmiksi määritellään asunnottomat, pakolaiset, opiskelijat, nuoriso, mielenterveys- ja päihdeongelmaiset, vammaiset henkilöt, muistisairaat ja huonokuntoiset vanhukset. ARAn tilastoissa erityisryhmäasunnoiksi lasketaan vain ne kohteet, jotka ovat saaneet ARAn investointiavustusta erityisryhmille. Siten esimerkiksi alle 35-vuotiaille tai yli 55-vuotiaille suunnatut asunnot eivät ole välttämättä ARAn tilastoissa erityisryhmäasuntoja vaan normaaleja asuntoja. (Ahola ) Avustusta voi saada korkotukilainoitettaviksi hyväksytyistä kustannuksista tukiluokittain enintään 10, 25, 40 tai 50 prosenttia määräytyen siten, että tukea myönnetään sitä enemmän, mitä enemmän poikkeuksellisia ratkaisuja rakentamisessa sovelletaan. (Laki avustuksista erityisryhmien asunto-olojen parantamiseksi 1281/2004, 8 ; Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskus 2013b.) Investointiavustuksen myötävaikutuksella erityisryhmille suunnattuja kohteita voidaan rakennuttaa ilman rakennuttajan omaa alkupääomaa. Sen sijaan ei-erityisryhmille suunnattujen, normaalien 7 ARAvuokra-asuntojen rakennuttamiseen tarvitaan vähintään viisi prosenttia rakennuttajan omaa alkupääomaa. Tämän vuoksi erityisryhmille suunnattujen kohteiden rakennuttamisessa ei ole yhtä isoa riskiä kuin normaalien ARA-vuokra-asuntojen. Asumisoikeusasuntojen rakennuttamiseen ei myöskään vaadita rakennuttajan omaa alkupääomaa, sillä järjestelmään kuuluu, että rakennuttaja voi kerätä asukkailta enintään 15 prosenttia asumisoikeusmaksua lainoituksen perusteena olevasta kohteen hankintaarvosta. (Laki asumisoikeusasunnoista 650/1990, 3.) Korkotukilainan ominaisuuksiin kuuluu, että Valtiokonttori maksaa pankin tai jonkun muun rahalaitoksen myöntämän lainan koroista osan ARAn varoista, mikäli lainasaajan perusomavastuukorko ylittyy (Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskus 2012b). ARA myöntää normaalikohteille 7 Tässä raportissa käsitteet normaali ja kaikille avoin ARA-vuokra-asunto viittaavat ilman kohderyhmärajoituksia vuokrattaviin ARA-tuettuihin asuntoihin, eli ei-erityisryhmille suunnattuihin ARA-vuokra-asuntoihin. Käytännössä kuitenkin ARA-vuokra-asuntojen asukasvalinnassa huomioidaan tulot ja sovelletaan tarveharkintaa. 36 Kolmannen sektorin toimijat kohtuuhintaisten asuntojen tuotannossa
39 korkotukea tavallisesti 3,4 4 prosentin omavastuukorolla. Määräajaksi vuoteen 2014 asti on tarjolla poikkeuksellisen alhainen omavastuukorko, 1,7 prosenttia normaaleille ARA-vuokra-asunnoille. Sen sijaan erityisryhmien kohteille korkotuen omavastuukorko on 3,4 prosenttia lainasta. (Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskus 2013a, 6) Omavastuuosuuden pienentäminen ei kuitenkaan ole toistaiseksi lisännyt normaalien ARA-vuokraasuntojen rakennuttamista vallitsevassa rakennusalan suhdannetilanteessa, koska korot ovat olleet niin alhaalla, että omavastuuosuus ei ole ylittynyt. (Aho ) Korkotukilainojen ehdot ovat erilaisia eri kohteille, joten myös korkotuki vaihtelee kohdekohtaisesti. Koska korot ovat olleet alhaalla, tuen määrä on pienentynyt selvästi: vuonna 2001 tukea maksettiin 120 miljoonaa euroa vuodessa, mutta vuonna 2011 enää 20 miljoonaa euroa vuodessa (Tilastokeskus 2012). Vuoden 2009 jälkeen korkotuki ei ole juurikaan hyödyttänyt uusia kohteita, koska niiden lainakorot ovat olleet pääsääntöisesti alle korkotukitason (Ahola ). Korkotuetut kohteet eivät ole siis hyötyneet taloudellisesti siitä, että ovat sitoutuneet toimimaan yleishyödyllisinä rakennuttajina. Yleishyödyllisyysstatus on voinut auttaa niitä saamaan kunnalta sellaisen vuokratontin, jota ei luovutettaisi markkinahintaiselle kohteelle. Lisäksi yleishyödyllisen kohteen rakentamisessa on ollut se etu, että tulevaisuus on taloudellisessa mielessä vähemmän epävarma kuin kohteille, joilla ei ole korkotukipäätöstä. Jos korot nousevat, ARA-tuettujen kohteiden koroilla on korkotukisopimuksen ansiosta korkokatto. Korkotuen lisäksi valtio on maksanut investointiavustuksia erityisryhmien asunnoille (110 miljoonaa euroa/vuosi vuodesta 2009 alkaen) ja käynnistysavustusta, jota on voinut saada euroa/asunto koko maassa välillä ja euroa/asunto Helsingin seudulla välillä Käynnistysavustus on koskenut uusia normaaleja ARAvuokra-asuntoja ja asumisoikeusasuntoja. (Ahola ) Vuoden 2002 alusta alkaen korkotukiasuntojen vuokranmäärityksessä on noudatettu omakustannusperiaatetta, eli vuokratulot saavat kattaa rakennuttamisen ja kiinteistöjen sekä rakennusten ylläpidon (Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskus 2010; Ympäristöministeriö 2010). Korkotuen ehdot ovat vaihdelleet hyvinkin paljon eri aikoina. Rajoitusaika on lainaajan pituinen, ja se on vaihdellut vuoden välillä. Eräillä kohteilla on lisäksi 10 vuoden pituinen jatkorajoitusaika. Jatkorajoituskohteita on käytettävä edelleen vuokra-asuntoina, mutta niiden asukasvalintakriteereitä on lievennetty ja vuokranmääritys on vapaa. 3 Tuettu asuntotuotanto osana suomalaista asuntopolitiikkaa 37
40 Vuosina myönnettiin 10 vuoden välimallin korkotukia, joiden osalta mahdollistettiin asunnon tai talon vapauttaminen velvoitteesta käyttää sitä vuokra-asumiseen, jos laina on maksettu 5 vuoden kuluessa takaisin. Muita rajoituksia, esimerkiksi asukasvalintaa koskien, ei sen sijaan ole asetettu. Tukimuodolla pyrittiin pitämään yllä asuntorakentamista ja asuntoalan työllisyyttä vaikeassa suhdannetilanteessa. Näin pyrittiin myös edistämään alun perin vapaarahoitteisiksi tarkoitettujen asuntojen rakentamista, joiden rahoitus oli jäissä heikon kysynnän ja voimakkaan taloudellisen epävarmuuden vuoksi. Välimallin tarkoitus oli vauhdittaa omistusasunnoiksi tarkoitettujen kohteiden rakentamista vuokra-asunnoiksi. Välimalli mahdollisti myös osaomistusasuntojen rakentamisen, mutta niiden osuus jäi vähäiseksi. (Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskus 2011a; Ahola ) Välimallin korkotuki lisäsi alkavien rakennusprojektien määrää myöntövuosina, mutta määrä kuitenkin vähentyi huomattavasti vuonna Helsingin kaupunki ja ARA määrittelevät välimallin korkotuella tuotetut asunnot vapaarahoitteiseksi asuntotuotannoksi, vaikka ne ovatkin saaneet ARA-tukea (Randell ; Ahola ). ARAn toiminta ei keskity yksinomaan rakentamisen rahoituksen tukemiseen. Sen lisäksi ARA tarjoaa mahdollisille rakennuttajille ohjausta valtion tukemassa tuotannossa painotetuista asumisen laatuun liittyvistä kysymyksistä, kuten tarpeellisista ja toimivista tila- ja varusteratkaisuista, esteettömyydestä ja energian säästämisestä. Se varmistaa, että hakijalla on tarvittavaa rakennuttamiskokemusta ja että asuntokohteilla tulee olemaan kysyntää paikkakunnalla. Kysyntä varmistetaan yhteistyössä kyseisen kunnan kanssa, joka toimittaa ARAlle tiedot kunnan asuntomarkkinoista ja uusien asuntojen tarpeesta. Kohteen vuokrahinta muodostuu omakustannusperiaatteen avulla, mutta ARA säätelee myös rakennuskohteen hintaa, sillä se voi olla hyväksymättä liian kalliita urakkatarjouksia. Pääkaupunkiseudulla on ollut tilanteita, joissa valmiita suunnitelmia ei ole voitu toteuttaa, sillä urakkatarjouksia ei ole tullut ollenkaan tai ne ovat olleet niin kalliita, ettei ARA ole hyväksynyt niitä. (Aho ; Aho ) Lisäksi ARA valvoo, että tuettavien kohteiden toteuttamisessa noudatetaan korkotukilakia, ARAn päätöstä ja sen asettamien ehtojen mukaisesti. Rakennuttajat joutuvat palauttamaan osan tuesta, jos rakentaminen on tullut edullisemmaksi kuin suunnitteluvaiheessa on arvioitu. Lisäksi muutamassa yksittäistapauksessa ARA on joutunut puuttumaan rakennuttajan toimintaan, ja osa tuesta on jouduttu maksamaan takaisin. Tällöin 38 Kolmannen sektorin toimijat kohtuuhintaisten asuntojen tuotannossa
41 on ollut kyse esimerkiksi siitä, ettei rakennuttaja ole noudattanut sovittuja asukasvalintoja. (Aho ) Kunnat ovat yksi ARAn tärkeimmistä asiakkaista ja sidosryhmistä. Kuntien omistamat yhtiöt omistavat noin 60 prosenttia ARA-rakennuskannasta. Kuntien tehtävänä on arvioida haettujen rakennushankkeiden tarvetta, tehdä päätös puoltamisesta ja antaa lausunnot erityisryhmien hankkeista. Kuntien vastuulla on valvoa valtion tukemien vuokratalojen vuokrien määritystä ja asukasvalintoja. Lisäksi kuntien tehtävänä on huolehtia asunnontarvitsijoiden ja vuokratalojen omistajien ohjauksesta ja neuvonnasta. Aravavuokra-asuntojen rakentamisessa oli pitkään aluepolitiikan henkeä, mutta tilanne on muuttunut olennaisesti, kun rakentamisen tarve on jatkunut lähinnä muutamalla kasvukeskusalueella. (Syrjänen 2012, 26.) Tietoruutu 4. Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskuksen historia Asuntorakennustuotannon valtuuskunta (Arava) perustettiin vuonna Sen tehtävänä oli järjestää halpakorkoisia lainoja lisäämään asuntotuotantoa. Lainaa myönnettiin niin julkisille toimijoille, gryndereille, yhteisöille kuin yksityishenkilöille. Sodan jäljiltä Suomessa oli huutava asuntopula muun muassa siksi, että noin Karjalan siirtolaista piti asuttaa. Lisäksi pommituksissa oli tuhoutunut asuntoja. Aravajärjestelmän avulla saatiin nopeasti tuotetuksi suuri massa asuntoja. Aravatuella rakennettavilla asunnoilla oli suuri osuus koko maan asuntotuotannosta jälleenrakennuttamisen aikaan 1950-luvulla noin kolmasosa vuosittaisesta asunnon rakentamisesta toteutettiin Aravan rahoituksella. Asuntorakentamisen vauhti kasvoi 1960-luvulla, ja 1970-luvulla vuosittainen tahti nousi asuntoon. Vuosikymmenen lopulla kaksi kolmasosaa asunnoista oli jo aravarahoitteisia. Asuntohallitus perustettiin vuonna 1966 valvomaan, ohjaamaan ja edistämään aravatuella toteutettavaa rakentamista sekä myöntämään asumistukia. Asuntohallituksen lakkautuksen jälkeen 1993 osa tehtävistä siirtyi Valtion asuntorahastolle ja osa ympäristöministeriölle, Kansaneläkelaitokselle (asumistuki) ja Valtiokonttorille (asuntolaina-asiat). Valtion asuntorahasto toimi vuosina , ja se myönsi aravalainoja vuokra-asuntotuotantoon sekä korkotukilainoja vuokra- ja asumisoikeusasuntojen rakentamiseen, peruskorjaamiseen ja hankintaan. Lisäksi se myönsi erilaisia tuotantotukia ja valvoi omistusasuntolainojen valtiontakausjärjestelmää. Vuonna 2008 tehtäviä jatkamaan tuli niitä edelleen hoitava Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskus, joka toimii ympäristöministeriön alaisuudessa. Sen tehtäviin kuuluvat asuntotuotantoa varten otettujen lainojen valtiontakausten myöntäminen, yleishyödyllisten asuntoyhteisöjen toiminnan valvonta ja näiden asuntokannan käytön ohjaus ja valvonta, asuntomarkkinatiedon kerääminen ja analysointi sekä kehitystyö muun muassa kohtuuhintaisen asumisen edistämisessä. Vuonna 2010 ARAvuokra-asuntokanta kattoi noin asuntoa, joissa asui noin ihmistä. (Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskus 2011b; Syrjänen 2012, ) 3 Tuettu asuntotuotanto osana suomalaista asuntopolitiikkaa 39
42 3.4 Yleishyödyllisyysmäärittely asuntopolitiikan välineenä ARA-asuntoja omistavia yleishyödyllisiksi nimettyjä yhteisöjä oli 540 kappaletta vuonna ARA-tuetusta asuntokannasta noin 30 prosenttia on yleishyödyllisten yhteisöjen omistuksessa, loput käytännössä kuntien omistuksessa (Ympäristöministeriö 2010, 21). Ehtona korkotukilainan myöntämiselle muille kuin kuntien yhtiöille on, että ARA nimeää hakemuksesta yhteisön yleishyödylliseksi yhteisöksi. Tällöin ARA tutkii yhteisön perustajien, luottamushenkilöiden, omistajien taustatiedot ja varmistaa, että yhteisö täyttää arava- ja korkotukilakien mukaiset yleishyödyllisyyden vaatimukset (Asumisen rahoitus- kehittämiskeskus 2012c). Kaikki kolmannen sektorin toimijat eivät siis täytä valtion tukemalta vuokra-asuntoyhteisöltä edellytettyjä yleishyödyllisyyden edellytyksiä, vaikka niiden toiminta olisikin yleishyödyllistä muun lainsäädännön perusteella. ARAn tuen luokittelun yhteydessä yleishyödyllisyys ei ole organisaation toiminnan keskeinen piirre vaan kertoo siitä, että yleishyödyllisen statuksen saanut organisaatio sitoutuu ARAn asettamiin ehtoihin. Yleishyödyllisyydestä säädetään laissa ja määräaikaisilla kohdekohtaisilla käyttö- ja luovutusrajoituksilla. Lain tarkoituksena on säädellä omistajayhteisön toimintaa, kun taas kohdekohtaisilla rajoituksilla säädellään asuntojen käyttöä. Kuntien ja julkisyhteisöjen toimintaa säännökset koskevat vain tuoton tuloutuksen osalta, sillä niiden on toimittava joka tapauksessa yleishyödyllisyyssäännöstön sisältöä vastaavilla periaatteilla. (Ympäristöministeriö 2010, 8.) ARAn nimeämien ja valtion tukemia vuokra-asuntoja omistavien yhteisöjen yleishyödyllisyyttä (ks. tietoruutu 5) ei tule sekoittaa aatteelliseen yleishyödyllisyyteen, joka määritellään tuloverolaissa (ks. tietoruutu 6). Yleishyödyllisyyslain määritelmässä ei oteta kantaa yhteisön aatteellisuuteen ja toiminnan ensisijaisiin tavoitteisiin, kun taas tuloverolaissa yleishyödyllisyydellä tarkoitetaan sitä, että yhteisö toimii yksinomaan ja välittömästi yleiseksi hyväksi ja että toiminnan ensisijaisena tavoitteena ei ole voiton tavoittelu. ARAn rahoituspäällikön mukaan nämä kaksi yleishyödyllisyysmääritelmää sekoittuvat toimijoiden keskuudessa ja useat mieltävät, että tuloverolain tai vain yhteisön omien sääntöjen mukainen yleishyödyllisyys tai olisi riittävä myös ARAn tarpeisiin (Aho ). 40 Kolmannen sektorin toimijat kohtuuhintaisten asuntojen tuotannossa
43 Tietoruutu 5. Yleishyödyllisyyslainsäädäntö Yleishyödyllisyyslainsäädännön tavoitteena on turvata tuen oikea kohdentuminen asukkaiden eikä yhtiöiden hyödyksi, omistajien toiminnan säilyttäminen terveellä pohjalla ja kilpailun vääristymisen estäminen. Yleishyödyllisyyden kriteereistä säädetään laissa vuokra-asuntolainojen ja asumisoikeustalolainojen korkotuesta (604/2001). Laissa esitetään, että yhteisön toimialana tulee olla vuokra- ja asumisoikeusasuntojen rakennuttaminen, hankkiminen ja vuokraaminen sosiaalisin perustein tai tarjoaminen käytettäviksi asumisoikeusasuntoina tavoitteenaan asukkaiden hyvät ja turvalliset asuinolot kohtuullisin kustannuksin. Lisäksi edellytetään, että asunnot ovat julkisesti haettavia. Laissa säädetään, että yhteisö ei saa tulouttaa (eli ottaa tuottoa ulos yhtiöstä) omistajalleen muuta kuin omistajan yhteisöön sijoittamille varoille lasketun kohtuullisen tuoton. Valtioneuvosto säätää kulloinkin voimassa olevan enimmäistuottoprosentin, joka oli vuonna prosenttia. Käyttö- ja luovutusrajoituksista vapautuvia asuntoja tai niiden osakkeita saa luovuttaa vain asunnossa asuvalle vuokralaiselle tai yhteisölle, jonka toimialaa vuokra-asuntojen tarjoaminen on. Muille toimijoille niitä voidaan luovuttaa vain, jos kyseisen tyyppisellä vuokra-asunnolla ei ole kysyntää alueella tai muusta painavasta syystä. Yhtiön tulee järjestää omistus siten, että vuokrien ja käyttövastikkeiden tasaus on mahdollista, eikä yhtiö järjestele yhteisön rakennetta siten, että vastuun kantaminen taloudellisiin vaikeuksiin joutuneista vuokra- tai asumisoikeustaloista vaarantuu. Yhteisö ei saa ottaa muuhun kuin yleishyödylliseen toimintaan ja toimialaansa ylipäätään liittyviä riskejä, eikä se saa antaa lainaa tai vakuutta muille kuin yleishyödyllisiksi nimetyille yhteisöille. Poikkeuksena on, jos samaan konserniin kuuluva yhteisö ottaa lainaa ja sijoittaa yleishyödyllisen yhteisön vuokra-asuntojen hankkimiseen tai rakennuttamiseen. Yhteisön osakkeet tai osuudet eivät saa olla julkisen kaupankäynnin kohteena. (Laki vuokra-asuntolainojen ja asumisoikeustalolainojen korkotuesta604/2001, 24.) Tietoruutu 6. Yleishyödyllisyys tuloverolaissa Yleishyödyllisen yhteisön määritelmä on tuloverolaissa (Tuloverolaki 1535/1992, 22 & 23 ). Säännöksen mukaan yhteisö on yleishyödyllinen, jos 1. se toimii yksinomaan ja välittömästi yleiseksi hyväksi aineellisessa, henkisessä, siveellisessä tai yhteiskunnallisessa mielessä; 2. sen toiminta ei kohdistu vain rajoitettuihin henkilöpiireihin: 3. se ei tuota toiminnallaan yhteisöön osalliselle taloudellista etua osinkona, voitto-osuutena taikka kohtuullista suurempana palkkana tai muuna hyvityksenä. Kaikkien kolmen edellytyksen tulee täyttyä, jotta yhteisöä voidaan pitää yleishyödyllisenä. Yhteisön sääntöjen sekä myös yhteisön tosiasiallisen toiminnan tulee täyttää nämä edellytykset. Arviointi edellytysten täyttymisestä tehdään kokonaisarviointina verovuosikohtaisesti. Yhteisö voi olla yleishyödyllinen sekä verotuksen että asuntotuotannon näkökulmasta, mutta tällöin yhteisön on täytettävä kummankin lainsäädännön vaatimukset. Kiinteistöstä saatava tulo tosin luokitellaan verotuksessa pääasiassa veronalaiseksi tuloksi, minkä takia vuokra-asunnoista tulee yleensä kuitenkin maksaa veroa. Yhteisön muu toiminta voi sen sijaan olla yleishyödyllistä toimintaa. Joissakin tapauksissa vuokraaminen voidaan katsoa verovapaaksi joidenkin yleishyödyllisten yhteisöjen kohdalla. (Ympäristöministeriö 2010, 13.) 3 Tuettu asuntotuotanto osana suomalaista asuntopolitiikkaa 41
44 3.4.1 Yleishyödyllisyyslakia tarvittiin muuttuneessa tilanteessa Yleishyödyllisyyslaki astui voimaan vuoden 2000 alussa. Voimaantulleisiin säännöksiin sisältyviä yleishyödyllisyyden periaatteita oli noudatettu valtion myöntämissä tuissa aina. Ne olivat kuitenkin luonteeltaan epävirallisia, molempien osapuolien hiljaisesti hyväksymiä herrasmiessopimuksia. Lain tasolla olivat voimassa vain kohdekohtaiset määräaikaiset rajoitukset. Yleishyödyllisyyden tavoitteet toteutuivat pääsääntöisesti hyvin tällaisella sääntelyllä 1990-luvulle asti. (Ympäristöministeriö 2010, 8 9.) 1990-luvulla osa yleishyödyllisistä yhtiöistä alkoi kuitenkin muuttaa luonnettaan. Suurille omistajayhtiöille oli kertynyt huomattava asunto- ja varallisuusmassa. Yhtiöiden vanhat, perustaltaan sosiaaliset toimintatavat olivat muutoksessa, ja samaan aikaan osa yhtiöistä alkoi laajentaa toimintaansa ja suunnitteli listautuvansa pörssiin. Yhtiöt osoittivat kiinnostusta valtion tuilla syntyneen varallisuuden käyttämiseen muuhun kuin niihin tarkoituksiin, joihin tuki oli myönnetty. Tukien avulla kertynyttä varallisuutta uhkasi vuotaa vapaille markkinoille, mikä olisi saattanut vääristää kilpailua. Yhtiöillä oli vielä tuolloin mahdollisuus sulauttaa ja jakaa yksittäisiä vuokrataloyhtiöitä sillä seurauksella, että niiden varallisuus olisi siirtynyt muille yhtiöille kuin sille, jolle tuki oli myönnetty. Taloudellisissa vaikeuksissa olevat vuokratalot oli mahdollista koota erikseen muusta asuntokannasta. Vuokratalojen ylijäämän käyttöä ei myöskään säädelty vielä tuolloin. (Emt.) Kaiken kaikkiaan käsillä oli tilanne, jossa kohdekohtaiset rajoitukset eivät enää riittäneet turvaamaan valtion tukien avulla kertyneen varallisuuden ohjautumista siihen tarkoitukseen johon tuet oli myönnetty, eli sosiaalisin perustein valittujen asukkaiden hyödyksi (emt.). Yleishyödyllisyyslainsäädäntö (tietoruutu 5) johti siihen, että laajemmin rakennuttajatehtäviä tarjoavien yhteisöjen oli perustettava vuokra-asuntojen omistamisesta erillinen rakennuttamisyritys. (Ympäristöministeriö 2010, 8 9) Sitä ennen toimijat olivat tuottaneet itselle ja muille tahoille vuokra-asuntoja saman yhteisön sisällä. Yleishyödyllisyyssäännösten myötä ryhdyttiin perustamaan erillisiä yhtiöitä muun muassa rakennuttamis- ja kiinteistönhuoltotehtäville. Eri toimintojen eriyttäminen on perusteltua yleishyödyllisyyden selkeyttämisen lisäksi myös taloudellisten riskien näkökulmasta. (Aho ) 42 Kolmannen sektorin toimijat kohtuuhintaisten asuntojen tuotannossa
45 3.4.2 Yleishyödyllisyyskentän monimuotoinen toimijakunta Ympäristöministeriön raportissa (2010) esitetään, että yleishyödylliset yhteisöt voidaan jakaa pääpiirteissään kahteen ryhmään: perinteisiin yleishyödyllisiin ja enemmän markkinaehtoisesti orientoituneisiin toimijoihin. Ensimmäiselle ryhmälle on luonteenomaista, että toimijat ovat suurimmaksi osaksi pieniä ja että ne tuottavat paikallisesti asuntoja jollekin erityisryhmälle. Suurin osa yleishyödyllisistä rakennuttajayhtiöistä kuuluu tähän ryhmään. Toiseen ryhmään puolestaan kuuluvat suurimmat toimijat yleishyödyllisten yhtiöiden joukosta. Näiden konsernien emoyhtiöt ovat julkisia osakeyhtiöitä, jotka toimivat markkinaorientoituneesti, eikä niiden toiminta-ajatus perustu yleishyödyllisyyteen samassa mitassa kuin ensimmäisen ryhmän yritysten. Nämä toiseen ryhmään lukeutuvat yhtiöt eroavat kuitenkin toisistaan: joidenkin yhteiskuntavastuu on huomattavasti toisia toimijoita korkeampi. Pörssiin listautumisen aikeita on esiintynyt joillakin emoyhtiöistä. Tämä on saattanut luoda yleishyödyllisessä tytäryrityksessä ponnekkuutta muutoksen ajamisessa yleishyödyllisyyssäännöksiin, koska pörssiin listautuessa konsernin yleishyödyllisen osion omaisuus arvotetaan nollaksi. Suurten toimijoiden ryhmään kuuluvat Sato Oyj ja Avara Suomi Oy ovat lopettaneet yleishyödyllisten kohteiden rakentamisen kokonaan. (Ympäristöministeriö 2010, 21 22) Yleishyödylliset yhteisöt tuottavat asuntoja omakustannusperiaatteella (ks. tietoruutu 7), mistä johtuen kaikki yleishyödylliset yhteisöt tuottavat asuntoja samalla katteella. ARA-kohteiden hintojen määrittymiseen vaikuttaa se, että rakennuttajalla on oikeus tasata vuokria kohteiden kesken, jolloin se voi nostaa vuokria haluamissaan kohteissa. Tasauksen taustalla olevan lainsäädännön tarkoituksena on taata kokonaisuuden mielekäs hallinta. Sen avulla esimerkiksi muuttovoittokunnassa voidaan pyytää enemmän vuokraa, jotta muuttotappioalueen vuokrat eivät kohoaisi aivan kohtuuttomasti (Syrjänen 2012; Ympäristöministeriö 2010). Vuokrien tasauksen toimenpide oli ARA-tuetun Helsingin Viikin kohteen vuokra-asuntojen suurien neliöhintojen taustalla, mikä nostatti paljon julkista keskustelua ARA-tukien kohdentumisesta (Salmela, 2012d). Yleishyödyllisyyssäännöksistä on käyty jatkuvaa keskustelua niiden voimaantulon jälkeen. Ympäristöministeriön yleishyödyllisyysraportissa kuvataan, että raporttia varten laaditun selvityksen mukaan suhtautuminen yleishyödyllisyysperiaatteisiin vaihteli rakennuttajien keskuudessa. Osa yleishyödyllisistä rakennuttajista piti yleishyödyllisyyssäännöksiä 3 Tuettu asuntotuotanto osana suomalaista asuntopolitiikkaa 43
46 Tietoruutu 7. Omakustannusperiaate ARA-asunnon vuokran suuruuden määräytymistä kutsutaan omakustannusperiaatteeksi. Laissa määritellään, että vuokratuloilla saadaan kattaa asuntojen rahoitus sekä hyvän kiinteistönpidon mukaiset menot, joita ovat muun muassa kiinteistöjen ja rakennusten ylläpito ja perusparannus. Lisäksi vuokramenoilla saadaan kattaa omistajalle lain mukaan kuuluvia velvoitteita ja indeksitarkistus. Lain mukaan omistaja voi tasata ARA-vuokra- ja asumissoikeusasuntojen vuokria. Kunta on velvoitettu valvomaan enimmäismäärää koskevien periaatteiden toteutumista (Laki vuokra-asuntolainojen ja asumisoikeustalolainojen korkotuesta 204/2001, 13 (83/2003)). Asukasvalinta on säädelty lailla siten, että valinnassa on huomioitava hakijan ruokakunnan asunnontarve, varallisuus ja tulot. Etusijalle tulee asettaa asunnottomat ja muut kiireellisimmässä asunnontarpeessa olevat, vähävaraisimmat ja pienituloisimmat hakijaruokakunnat. (Laki vuokra-asuntolainojen ja asumisoikeus - talolainojen korkotuesta 204/2001, 11b [ /716]). ARA-järjestelmään ei kuulu asukkaiden tulotason tarkastus sen jälkeen, kun asunto on myönnetty. Yleishyödyllisyyslaki vaikuttaa siten, että koko yleishyödyllisen yhteisön omaisuus on tuoton tuloutusta koskevien säännösten piirissä. Tuoton tuloutusta käsittelevät säännökset eivät kuitenkaan koske ennen muodostettua aravalainoitettua asuntokantaa. Tämän vuoksi yleishyödyllistä asuntokantaa koskevat eri säännökset, ja vanhaa kantaa omistavat toimijat ovat oikeutettuja tulouttamaan tuottoa vapaasti. (Ympäristöministeriö 2010, 10.) Käytännössä omakustannusperiaate mahdollistaa monenlaisia toimintatapoja. Suurimmat erot toimijoiden perimien vuokrien välille syntyvät vuokrien tasauksen, korjausten rahoituksen sekä korjauksiin varautumisen periaatteista. (Tähtinen ) tarpeellisina, osa taas kritisoi niitä rajoittavuudesta. (Ympäristöministeriö 2010, 26 27) Pohdintaa ovat aiheuttaneet muun muassa yleishyödyllisyyden määritelmä, vuokrantasaus, omakustannusvuokra, asuintalovaraus ja voitonjakorajoite. Poistot, vuokrien tasaukset ja asuintalovaraukset ovat mahdollistaneet voittoisat tilinpäätökset. Jotkut toimijat ovat osoittaneet tyytymättömyyttä nykyisen aravalainsäädännön niitä sääntöjä kohtaan, jotka rajoittavat pääoman tuoton suuruutta. Siksi osa toimijoista ei enää koe ARA-vuokra-asuntojen tuottamista houkuttelevaksi. (Syrjänen 2012, 25.) Koska yleishyödyllisiä toimijoita on monenlaisia, osa niistä haluaa erottautua aidosti yleishyödyllisenä rakennuttajana (yleishyödyllisyyskäsitteen monet määritelmät on tiivistetty tietoruutu 8:ssa). Tällaisen kannan edustajat korostavat, että niiden toiminta ei rajoitu vain ARAn ehtoihin, vaan ne noudattavat yleishyödyllisyyttä muillakin tavoin. Toimijat muun muassa tuottavat monenlaisia asumista tukevia palveluita. Esimerkkeinä ovat asumisen neuvontapalvelut, harrastukset ja S-asuntojen sosiaalisen isännöinnin malli. 44 Kolmannen sektorin toimijat kohtuuhintaisten asuntojen tuotannossa
47 Yleishyödyllisyyttä korostetaan myös erilaisilla kunniamerkeillä. Suomalaisen työn liitto on lanseerannut Yhteiskunnallinen yritys -kunniamerkin. Se myönnetään toimijalle, joka tavoittelee etupäässä yhteiskunnallista hyvää ja pyrkii ratkaisemaan yhteiskunnallisia ongelmia. Yhteiskunnallisen yrityksen voitonjaon tulee olla rajoitettua ja liiketoiminnan vastuullisella pohjalla. Myös organisaation työntekijöiden työhyvinvointiin kiinnitetään huomiota. (Suomalaisen työn liitto 2013) Työ- ja elinkeinoministeriön selvityksessä (2011, 9) on määritelty, että yhteiskunnallinen yritys käyttää vähintään puolet saavuttamastaan voitosta tavoitteensa ja toiminta-ajatuksensa edistämiseen sekä toiminnan kehittämiseen. Setlementtiliitto ry:n rakennuttajayritykselle, S-asunnoille, on myönnetty tämä merkki vuonna Sosiaali- ja terveysalan järjestöt ovat puolestaan perustaneet vuonna 2010 Reilu Palvelu ry:n. Yhdistys jakaa Reilun palvelun merkkejä järjestöpohjaisille toimijoille. Merkin myöntämisen kriteereissä korostuu vastuullisuus (taloudellinen, ympäristö- ja sosiaalinen vastuu) ja palvelun laatu. Taloudellisen vastuun osalta on määritelty, että yrityksen tulee käyttää voitto toimintansa kehittämiseen ja yleishyödylliseen toimintaan suhteessa järjestöomistuksen määrään. Palvelun laadun määritelmässä korostuu laadunhallinta sekä asukasosallistuminen toiminnan suunnittelussa ja muodollisesti päätöksenteossa. (Reilu Palvelu ry 2013) Yleishyödyllisistä rakennuttajista Nuorisoasuntoliitto on Reilun palvelun yhdistyksen perustajajäsen. Kyseisen yhdistyksen edustaja on muotoillut, että Reilun palvelun merkki lupaa enemmän kuin Yhteiskunnallisen yrityksen kunniamerkki, sillä Reilun palvelun merkin saaneet yrittäjät käyttävät yleishyödyllisiin tarkoituksiin enemmän kuin puolet voitosta (Joensuu ) Rajoituksista vapautuneen asuntokannan hinnat eivät ole merkittävästi karanneet Koska ARA-järjestelmään kuuluu, että rajoitukset ovat voimassa lainanmaksuajan, osa asuntokannasta ikään kuin muuttaa statustaan sosiaalisesta vuokra-asumisesta sääntelemättömään asuntokantaan. ARAasuntokannan rajoituksista vapautuminen alkoi suuressa mittakaavassa 1990-luvun alkupuolella, kun 1970-luvulla rakennetun massiivisen rakennuskannan rajoitukset alkoivat poistua. Vapautuksia sääntelystä on myös myönnetty vajaakäytössä olevalle ARA-asuntokannalle. Vuoteen 2010 mennessä rajoituksista oli vapautunut yhteensä asuntoa. Vuoteen 2020 mennessä rajoituksista tulee vapautumaan tavallisia (sekä korkotuki- että aravalaina-) vuokra-asuntoja yhteensä noin , mikä 3 Tuettu asuntotuotanto osana suomalaista asuntopolitiikkaa 45
48 Tietoruutu 8. Yhteishyödyllisyys-käsitteen monet määritelmät ARAn määrittely (perustuu lakiin) ARA myöntää yleishyödyllisyysstatuksen, joka on edellytyksenä sille, että yhteisölle voidaan myöntää ARAn tukia Yleishyödyllisten rakennuttajien toimijakenttä: 1. Perinteiset yleishyödylliset toimijat ( järjestöpohjaiset toimijat). Osa näistä toimijoista haluaa korostaa, että toiminta ei rajoitu ainoastaan ARAn ehtoihin, vaan ne haluavat erottautua aidosti yleishyödyllisinä toimijoina 2. Markkinavoittoa tavoittelevat toimijat. Osa toimijoista kannattaa yleishyödyllisyyssäännösten löysentämistä 3. Kunnalliset toimijat Tuloverolain määritelmä o Yleishyödyllinen yhteisö toimii yksinomaan ja välittömästi yleiseksi hyväksi o Sen toiminta ei kohdistu vain rajoitettuihin henkilöpiireihin o Se ei tuota toiminnallaan yhteisöön osalliselle taloudellista etua UUDET MÄÄRITELMÄT Yhteiskunnallinen yritys o Suomalaisen työn liitto, nimesi vuonna 2012 ensimmäiset 11 yhteiskunnallista yritystä o Myönnetty S-asunnot Oy:lle o Yhteiskunnallinen yritys tavoittelee ensisijaisesti yhteiskunnallista hyvää, ja tämän lisäksi myös voittoa (vähintään puolet voitosta kanavoidaan yleishyödylliseen toimintaan). Reilun palvelun merkki o Sosiaali- ja terveysalan järjestöjen muodostama Reilu Palvelu ry jakaa Reilun palvelun merkkejä yrityksille, jotka täyttävät tietyt kriteerit, joissa korostuu vastuullisuus jtto ry yksi perustajajäsenistä o Palvelutoiminnan ja -tuotannon taloudellinen tulos palautuu kokonaisuudes saan sekä yrityksen oman toiminnan kehittämiseen että kansalaisten hyvin voinnin edistämiseen. Tarvitaanko uusi ARAn hyväksymä status erityisyleishyödyllinen rakennuttaja aidosti yleishyödyllisille toimijoille, joille myönnettäisiin enemmän tukea kuin markkina perustaisesti toimiville rakennuttajille? muodostaa 23 prosenttia vuoden 2010 tavallisesta ARA-vuokra-asuntokannasta. Pääkaupunkiseudulla vapautuu vuoteen 2020 mennessä noin asuntoa. Kannan vähenemiseen on puututtu seudun ja valtion välisellä asunto- ja tonttitarjonnan lisäämistä koskevalla aiesopimuksella, jossa on sovittu esimerkiksi noin ARA-vuokra-asunnon kaavoittamisesta vuoteen 2017 mennessä. (Valtiovarainministeriö 2011, ) 46 Kolmannen sektorin toimijat kohtuuhintaisten asuntojen tuotannossa
49 Asuntojen vapautuminen sääntelystä tarjoaa mahdollisuuden kasvattaa markkinahintaisten vuokra-asuntojen määrää eritoten pienillä paikkakunnilla, joilla vapaarahoitteisia vuokra-asuntoja on usein ennestään niukasti. Kuitenkin rajoituksista vapautumiseen liittyy uhka kohtuuhintaisten vuokra-asuntojen tarjonnan huomattavasta vähenemisestä. Vuonna 2010 tehdyn tarkastelun mukaan neljäsosa vapautuneista vuokra-asunnoista oli muutettu omistusasunnoiksi. Säätelystä vapautuneiden asuntojen vuokrat eivät olleet merkittävästi nousseet Vantaata lukuun ottamatta. Yleishyödyllisiksi nimetyt yhteisöt eivät kuitenkaan lain määräysten vuoksi voi muuttaa vuokra-asuntojaan omistusasunnoiksi. Ei myöskään ole mahdollista, että asuntoja siirrettäisiin konsernin sisällä niin kauan, kuin yleishyödylliseksi nimetty yhtiö omistaa edes yhden ARA-vuokrakohteen. (Mäki-Fränti ja Laukkanen 2010, ) 3.5 Kohtuuhintaisen asumisen nykytilanne Yleishyödyllinen rakennuttaminen on murrosvaiheessa. Osa isoista toimijoista, Avara Oy ja Sato Oy, on lähtenyt alalta, ja toisten toimijoiden toiminnassa on havaittu ongelmia, jotka pakottavat alan tukijärjestelmää uudistumaan. Joidenkin toimijoiden mukaan yleishyödyllisyyssäädöksiä tulisi löysentää, jotta ala houkuttelisi rakennuttajia. Toisaalta käydään keskustelua siitä, kuinka kannattavaa on tukea rakennushankkeita, jotka eivät tarjoa kohtuuhintaisia vaan markkinahintaisia vuokra-asuntoja. ARA-vuokra-asuntojen vähyydestä johtuva tilanne on vaikea erityisesti pääkaupunkiseudulla, sillä ARA-tuettuja asuntoja hakee yhä useampi, ja hakijoina oli vuoden 2012 lopulla yli ruokakuntaa. Vaikka uusia asuntoja rakennetaan, ARA-tuettujen asuntojen määrä ei kasva. Tämä johtuu siitä, että vanhoja ARA-asuntoja vapautuu rajoituksista. Vuosina asuntoja vapautuu rajoituksista pääkaupunkiseudulla noin vuosittain. Vuonna 2019 poistuma tulee olemaan huipussaan, kun lähes asuntoa vapautuu rajoituksista, eikä niiden asukasvalintaa enää säädellä. Helsingissä näitä asuntoja on yli (Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskus 2013c.) Vuosina pääkaupunkiseudun kunnat ovat onnistuneet rakennuttamaan uusia, normaaleja ARA-asuntoja yli asuntoa vuodessa, mutta vuonna 2012 kohteita aloitettiin vain 340. Samaan aikaan Helsingin ARA-tuettujen asuntojen hakijajoukko kasvoi hakijalla, ja hakijoina oli ruokakuntaa. Hakijoina olevista ruokakunnista 49 prosenttia oli erittäin kiireellisesti asunnon tarpeessa. (Emt.) 3 Tuettu asuntotuotanto osana suomalaista asuntopolitiikkaa 47
50 Yleishyödyllisen rakennuttamisen alaa tarkastellaan seuraavassa hyödyntäen ARAn tukipäätöstilastoja vuodesta 2007 vuoden 2011 huhtikuun loppuun. Näistä viimeaikaisista hanketukipäätöksistä melkein puolet (47 %) oli erityisryhmähankkeita, kun taas asumisoikeushankkeet ja normaalit vuokra-asunnot muodostivat noin neljänneksen osuuden kumpikin. Tarkasteltaessa kohderyhmäjakaumaa rakennuttajatoimijoiden näkökulmasta, erityisryhmien asunnot erottuivat jälleen joukosta, sillä peräti 67 prosenttia toimijoista rakennutti erityisryhmäasuntoja (taulukko 3). Taulukko 3. ARA-hankkeet välillä /2011 kohderyhmän mukaan luokiteltuina. 8 Hankkeet kpl (%) Asunnot kpl (%) Toimijat kpl (%) Asumisoikeus 175 (26 %) (23 %) 16 (7 %) Erityisryhmien asunnot 313 (47 %) (49 %) 154 (67 %) Osaomistus 9 (1 %) 193 (1 %) 3 (1 %) Vuokra-asunnot 171 (26 %) (27 %) 57 (25 %) Yhteensä ARAn tukimuotoja lisättiin vuonna 2009, kun yrityksille tarjottiin niin sanottua välimallin tukea, jonka ehdot olivat aiempaa löysemmät. Asunnot tuli pitää vuokrakäytössä ainoastaan 10 vuotta. Tämä lisäsi alan toimijoiden määrää, sillä hankkeet olivat taloudellisesti aiempaa kannattavampia. Vuosina aloitettiin välimallin asuntokohteen rakentaminen. Nämä kohteet eivät ole mukana tässä tarkastelussa. Esimerkiksi ARA ja Helsingin kaupunki eivät luokittele näitä kohteita tuetun asumisen vaan vapaarahoitteisiksi kohteiksi, koska ne ovat velvoitettu vuokrakäyttöön vain kymmenen vuoden ajan. Samalla ajanjaksolla, vuodesta 2008 vuoteen 2009, myös perinteisten ARA-hankkeiden rakentaminen vilkastui ja toimijoiden määrä nousi jopa 19 prosenttia (kuvio 7). Tässä tarkastelussa mukana ovat kaikkien kolmen sektorin toimijat. Toimijoihin palataan luvussa 4, jossa tarkastellaan erityisesti kolmannen sektorin toimijoita. 8 Yhteissummasta on poistettu päällekkäisyydet. 48 Kolmannen sektorin toimijat kohtuuhintaisten asuntojen tuotannossa
51 Kuvio 7. ARAn korkotukipäätöksen saaneet uudet asunnot vuosina Suomessa. Pääkaupunkiseudun kuntien saamat rahoituspäätökset jakautuvat niin, että Helsinki vastasi melkein puolesta hankkeista. Toimijamäärät heijastelevat asunto- ja hankemäärien suhteita (taulukko 4). Pääkaupunkiseudulla rakennuttavia toimijoita oli vuosina /2011 yhteensä 27. Taulukko 4. Pääkaupunkiseudun kuntien ARAn korkotukipäätöksen saaneet hankkeet vuosina /2011. Kunta Hankkeet Asunnot Toimijat Espoo Helsinki Vantaa Yhteensä Yhteissummasta on poistettu päällekkäisyydet. 3 Tuettu asuntotuotanto osana suomalaista asuntopolitiikkaa 49
52 3.6 Asuntopolitiikan haasteet ja uudet avaukset Seuraavaksi käydään läpi tutkimuksissa, selvityksissä, käsillä olevaa esiselvitystä varten tehdyissä haastatteluissa ja asuntopolitiikkaan liittyvissä seminaareissa esitettyjä syitä sille, että pääkaupunkiseudulla on pulaa kohtuuhintaisista asunnoista. Lisäksi luvussa käydään läpi joitain esille tuotuja ehdotuksia tilanteen kehittämiseksi. Asuntopolitiikka Universalistisen asuntopolitiikan sijaan painotetaan omistusasumista ja erityisryhmien asumista Suomessa harjoitettu asuntopolitiikka ei ole luonteeltaan universalistista, vaan toisaalta omistusasumisen ja toisaalta erityisryhmien tarpeita palvelevaa. Asumistukien ja kunnan vuokra-asuntojen ulkopuolella olevat matalapalkkaisten alojen edustajat kärsivät erityisesti siitä, että kohtuuhintaisia asuntoja on vähän tarjolla, ja valtio tukee omistusasumista enemmän kuin kohtuuhintaista asuntotuotantoa. Asuntopula on muuttovoittokunnan ongelma Asunnoista on puutetta muuttovoittokunnissa (kuten pääkaupunkiseudulla), mikä nostaa asuntojen hintoja. Tulijoita on enemmän kuin lähtijöitä, ja asuntotuotannon vauhti ei pysy muuttoliikkeen perässä. Joissakin Euroopan kaupungeissa (kuten Berliinissä) asuntojen määrä on suuri ja hinnat pysyvät matalina sen vuoksi. Kohtuuhintaisen asuntotarjonnan onnistumisessa ei siis ole kyse yksinomaan onnistuneesta asuntopolitiikasta vaan erilaisista lähtötilanteista. Rakentaminen Korkea varustetaso ja rakentamisen normit Uusissa ARA-rahoitteisissa asunnoissa on usein hyvä varustetaso, ja rakentamisen normit ovat kohonneet. Asemakaavasta juontuvat tasovaatimukset asunnoille ja elinympäristöille nostavat hintaa. Siten onkin ymmärrettävää, että rakentaminen maksaa enemmän ja vuokrahinnat ovat uusissa asunnoissa korkeampia kuin vanhemmissa, kunnoltaan ja varustetasoltaan heikommissa asunnoissa. (Syrjänen 2012, 41) Oman kulueränsä tuovat pysäköintinormit, joiden toteuttaminen nostaa kustannuksia huomattavasti. 50 Kolmannen sektorin toimijat kohtuuhintaisten asuntojen tuotannossa
53 Rakennusalan kilpailuintensiteetti on heikko Kaavoituspolitiikka suosii suurrakennuttajia, sillä tarjolla on pääasiassa isoja kokonaisuuksia. Alan keskittyminen vääristää kilpailuasetelmaa ja vaikuttaa sitä kautta hintatasoon (Syrjänen 2012, 41). Uusien toimijoiden vaikeata päästä rakennusalalle Rakennusalan voimakas julkinen sääntely (Ahonen et al. 2008) vaikeuttaa uusien rakennusliikkeiden tuloa alalle. Rakentamisen monimutkainen lupaviidakko ja heikot tukipalvelut vaikeuttavat uusien yrittäjien ja omatoimirakennuttajien siirtymistä rakennusalalle. Pääkaupunkiseudulla rakennushankkeet ovat olleet kolmen ison yrityksen, Skanskan, YIT:n ja NCC:n, hallinnassa. Rahoitusmarkkinat Rahoitusmarkkinat suosivat suurrakennuttajia Rahoitusmarkkinat suosivat suurrakennuttajia. Esimerkiksi ryhmärakennushankkeisiin, jotka voisivat tarjota kohtuuhintaisia asumispalveluita, on vaikeata saada pankkilainaa. Myöskään valtion asuntotuotannon tukitoimia (ARA-tuet) ei uloteta ryhmärakentamiseen. Taustasyynä tähän on se, että ARA-tukimuodoissa ei ole käytettävissä omistusasuntojen ryhmärakentamiseen tarkoitettua rakennusaikaista rahoitusta. Säädökset, joiden mukaan ARA-tukea voi saada vain organisaatio, jonka pääasiallinen toiminta on ARAn tukemien vuokra-asuntojen omistaminen ja asuntojen vuokralle tarjoaminen sekä pienimuotoinen rakennuttaminen omaan omistukseen, ehkäisevät pienten monialaisten organisaatioiden tuen saantia. (Aho ; Aho ) Rakentaminen on suhdanneherkkää toimintaa Rakennusalalla oli taantuma vuoden 2008 syksystä lähtien vuoden 2009 loppuun. Lyhyet korkotuet ovat lisänneet rakentamista, koska vapaarahoitteisella puolella on ollut kysyntää. Taantuma vei konkurssiin monia keskisuuria yrityksiä, ja jäljelle jäi vain muutama iso yritys ja hyvin pieniä yrityksiä, joiden kapasiteetti ei riitä isojen rakennushankkeiden hoitamiseen. Tukimuotojen päivitystarpeet Korkea omavastuuosuus muille kuin erityisryhmien ja asumisoikeuskohteiden toteuttajille Suuri rajoittava tekijä rakennuttamisprosessiin ryhtymisessä kolmannen sektorin toimijalle on se, että ARAn myöntämässä korkotukilainoituksessa 3 Tuettu asuntotuotanto osana suomalaista asuntopolitiikkaa 51
54 muille kuin erityisryhmille suunnatussa tai asumisoikeusasuntojen rakentamisessa toimijalle koituu vähintään viiden prosentin omavastuuosuus. Rakennuttamisprojektissa tästä summasta kehkeytyy huomattavan suuri, jolloin rahoituksen löytäminen voi olla hankalaa. Sen vuoksi pienen toimijan on riskialtista ryhtyä hankkeeseen. Koska mainituissa erityisryhmien ja asumisoikeusasuntojen rakennutusprosesseissa korkotuki ja muut rahoituksen sekä tukien muodot (erityisryhmien investointiavustus ja asumisoikeusmaksu) yhdessä kattavat 100 prosenttia kuluista, näiden alojen toimijat korostuvat ARA-tukien hakijoiden keskuudessa. (Timo Tähtinen ) Kiinnostus valtion tukemaa asuntotuotantoa kohtaa hiipumassa Osa suurista rakennuttajista (Sato Oy ja Avara Oy) on lopettanut kokonaan ARA-tuettujen asuntojen rakentamisen. Omakustannushintaiset kohteet eivät aina kohtuuhintaisia Osa pääkaupunkiseudun ARA-tuetuista asuntokohteista on vuokrahinnaltaan lähes markkinahintaisia. Tämä johtuu osaltaan yhtiöiden harjoittamasta vuokrantasauksesta, jonka seurauksena hintoja voidaan nostaa joillain seuduilla, jos niitä puolestaan alennetaan toisaalla. Kunnat eivät kuitenkaan harjoita vuokrien tasausta. Lisäksi kaava-asetukset voivat nostaa rakennuskustannuksia, mikä taas näkyy ARA-tuettujen asuntojen vuokrissa. Kunnan haasteet Tontteja on, mutta väärässä paikassa Helsingin kaupungilla on tontteja usean vuoden rakennustarpeita vastaava määrä, mutta tontit vaihtelevat siinä suhteessa, kuinka nopeasti ja helposti niillä voidaan aloittaa rakentaminen. Rakennuttajien näkökulmasta rakennettavuudeltaan hankalat tontit eivät ole houkuttelevia. Lisäksi osa kaavoitetuista tonteista voi olla liian kalliita ARA-tuotantoon. Tällaisia ovat esimerkiksi Helsingin kallista perustustyötä, kuten paalutusta, vaativat tontit. Kunnan kaavoitustoimintaa on pidetty hitaana, ja Syrjäsen (2012, 43) mukaan osa kunnista myy tai vuokraa tontteja mieluummin kovan rahan tuotantoon kuin sosiaaliseen asuntotuotantoon. Segregaation ehkäisyyn ja asukasvalintaan liittyy ristiriitoja Kaksi tärkeää asuntopoliittista tavoitetta, asuinalueiden segregaation hillitseminen ja kohtuuhintaisten asuntojen tarjoaminen niitä eniten tarvitseville, ovat välillä ristiriidassa toistensa kanssa. Esimerkiksi ARA-asuntojen kohdistaminen entistä vahvemmin vähäosaisimmille väestönosille 52 Kolmannen sektorin toimijat kohtuuhintaisten asuntojen tuotannossa
55 on kiistanalainen kysymys. Valtiovarainministeriön toimeksiannosta ARA-asuntojen kohdentumista tutkineen kokoaman Tarmo-työryhmän tehtävänantoon kuului edistää sitä, että ARA-tuetut asunnot kohdentuisivat entistä enemmän asumistuen saajille. Osa työryhmän jäsenistä piti tätä tavoitetta kestämättömänä, sillä se lisäisi heidän mukaansa segregaation vaaraa. Segregaation vaaran lisääntyminen perustuu siihen, että ARA-asuntojen kohdentaminen asumistuen saajille lisäisi vähäosaisten ja monin tavoin eri ongelmista kärsivien osuutta ARA-asunnoissa. Yhtäaikaisesti se heikentäisi asuinaluetta tasoittavien väestönosien, kuten pienituloisien työssäkäyvien mahdollisuuksia päästä ARA-asuntoihin. (Valtiovarainministeriö 2011, ) Todella kohtuuhintaista vai kaupunkikuvallisesti eheää? Kaupunkikuvalliset asemakaavan sanelemat rakentamiseen liittyvän määräykset, kuten sisäänvedetyt parvekkeet ja viistot katot, nostavat rakentamisen kustannuksia (ks. tietoruutu 10 S-Asunnot Oy:n Kalasataman kohteesta). Vapaarahoitteisten asuntojen hinta määräytyy markkinoilla, mutta valtion tukeman omakustannushintaisen asuntotuotannon vuokrahintoihin korkeat rakennuskustannukset siirtyvät suoraan. Toisaalta on pidetty tärkeänä, etteivät ARAn tukemat asuntokohteet erottuisi katukuvasta vähemmän laadukkaan ulkonäkönsä perusteella. Kohtuuhintaisen rakennuttamisen uudet avaukset Kun kohtuuhintaisia asuntoja ei ole tarjolla riittävästi, syytä on etsitty ARAn toiminnasta. ARAn myöntämiä tukia on pidetty tehottomina takaamaan tarvittava määrä riittävän kohtuuhintaisia asuntoja. On esitetty myös kritiikkiä siitä, että asunnot eivät kohdistu sille ryhmälle kuin pitäisi (Syrjänen 2012). Ministeri Kiuru on asettanut selvitysmiehen tutkimaan ARAn toiminnan kehittämistä. Oikeustieteen tohtori Olavi Syrjänen toimi raportin toteuttajana (Syrjänen 2012; Ympäristöministeriö 2012a). Syrjänen (2012) hahmottelee Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskuksen (ARA) toiminnan kehittäminen selvityksessään, että hintojen korkeuteen vaikuttavat asuntojen liian korkeat laatukriteerit. Hän ehdottaakin, että ARA luopuisi asuntojen hinta- ja laatuohjauksesta ja siirtyisi periaatteeseen, jonka mukaan vuokra-asuntohankkeet hyväksyttäisiin jatkossa asukkailta perittävän vuokran kohtuullisuuden perusteella. Lisäksi varmistettaisiin, että asuntojen omistaja noudattaisi tätä päätöstä asuntojen vuokrauksessa. Syrjänen esittää myös, että ympäristöministeriön olisi annettava tarkempia säännöksiä, joissa selkiinnytettäisiin 3 Tuettu asuntotuotanto osana suomalaista asuntopolitiikkaa 53
56 omakustannusperiaatetta, annettaisiin tarkempia säännöksiä vuokranmäärityksestä, vuokrien tasauksesta, asuintalovarauksesta sekä valvonnasta. Yhdeksi ratkaisukeinoksi kohtuuhintaisten asuntojen vähyyteen Syrjänen ehdottaa metropolialueen kuntien, valtion ja yrityselämän kesken perustettavaa uutta yleishyödyllistä yhteisöä, jonka avulla rakentamista voisi edistää (Syrjänen 2012, 22). Asuntoministeri Krista Kiuru on peräänkuuluttanut uusia toimijoita rakentamaan kohtuuhintaista asumista. Hän on ehdottanut valtion omistaman Kruunuasuntojen siirtymistä kohtuuhintaiseen asuntotuotantoon (Sihto 2012). Säännöllisesti Helsingin kaupunginvaltuustossa esiin nouseva teema on Helsingin kaupungin oman rakennusliikkeen perustaminen. Teeman selvittämisen yhteydessä on tullut esiin, että EU:n kilpailulainsäädännön vuoksi rakennushankkeet tulisi joka tapauksessa kilpailuttaa, eikä kaupungin oma rakennusliike siten saisi urakoita automaattisesti. (Randell ) Kehyskunnissa ARA-vuokratuotanto on ollut vähäistä. KUUMA-kunnat (Hyvinkää, Järvenpää, Kerava, Kirkkonummi, Mäntsälä, Nurmijärvi, Pornainen, Sipoo, Tuusula ja Vihti) käynnistivät vuonna 2012 selvityksen yhteisen toimintaelimen perustamisesta. Toimintaelimen toivottaisiin lisäävän kyseisien kuntien ARA-vuokratuotantoa. Toimintaelin sekä omistaisi että rakennuttaisi ARA-tuettuja asuntoja. Taustalla toimintaelimen tarpeeseen on se, että pienillä kunnilla on suuria kuntia vähemmän henkilökuntaa ja niukemmin resursseja käytettävänään. (Emt.) Toisinaan on esitetty, että ARA-säännöksien rajoittavuuden vuoksi yleishyödyllinen rakennuttaminen ei ole houkuttelevaa rakennusalan toimijoille (Ympäristöministeriö 2010; Syrjänen 2012). Yhtenä ratkaisuvaihtoehtona uusien toimijoiden houkuttelemisessa tuottamaan kohtuuhintaista asumista on esitetty esimerkiksi yleishyödyllisyyssäännöksien keventämistä (Ympäristöministeriö 2010; Tähtinen ). Aihe on kuitenkin kiistanalainen. Kohtuuhintaisten asuntojen tukeminen valtion varoista ei ole kannattavaa, jos asuntojen vuokrahintaa säännöstellään vain jonkin aikaa, minkä jälkeen hintaa voidaan korottaa voiton valuessa rakennuttajalle. Toisaalta jotkut toimijat ovat esittäneet, että aidosti yleishyödyllisten toimijoiden tulisi saada enemmän tukea kuin markkinaehtoisesti toimivien rakennuttajien. 54 Kolmannen sektorin toimijat kohtuuhintaisten asuntojen tuotannossa
57 4 Kolmas sektori suomalaisessa asuntopolitiikassa Tässä luvussa jäsennetään kolmannen sektorin toimijoiden paikkaa ja roolia asuntotuotannon kokonaisuudessa sekä kolmannen sektorin toimijoiden erityispiirteitä. Lisäksi luvussa tarkastellaan ARAn tukemia hankkeita vuodesta 2007 vuoden 2011 huhtikuulle. Tämän aineiston avulla tuotetaan kuva siitä, millaisia viime vuosien ARA-tukea nauttineet hankkeet ovat olleet ja millaisia toimijoita niitä on ollut toteuttamassa. 4.1 Rakennuttajasektorit ja hybridivyöhykkeet Luvussa 2 esiteltiin kolmatta sektoria vertaamalla sitä ensimmäiseen (yritykset) ja toiseen ( julkinen) sektoriin. Luvussa esitettiin, että erityisesti asuntotuotannon osalta kolmannen sektorin määrittely on haastavaa, sillä eräät yleisesti käytetyt kolmannen sektorin määritelmät eivät sovi kaikkiin asuntotuotantoalan toimijoihin (esimerkiksi vapaaehtoistyön merkittävä rooli toiminnassa). Tarkasteltaessa tosiasiallisia asumispalvelujen tuottajatahoja jaottelu julkisiin, yksityisiin ja kolmannen sektorin toimijoihin ei olekaan kovin selkeä. Kaikkia asuntotuotannon toimijoita ei voida jakaa yksiselitteisesti johonkin kolmesta sektorista, sillä osa sijoittuu näiden sektoreiden välimaastoon. Organisaatiotutkija David Billis (2010, 56 57) määrittelee nämä välitilat hybridivyöhykkeeksi. Organisaatio luokitellaan hybridiksi, jos siinä on mukana organisaatiomuodoltaan monenlaisia yhteisöjä, tai jos se käyttää resursseja ja/tai hallinnollisia rakenteita useammasta kuin yhdestä organisaatiosta (ks. esim. Billis 2010, 3; Borys ja Jemison 1989, 235). Hybridien juuret ovat jonkin sektorin alalta, mutta niillä on merkittäviä piirteitä muilta sektoreilta. Tällaisia hybridivyöhykkeen organisaatioita 4 Kolmas sektori suomalaisessa asuntopolitiikassa 55
58 ovat esimerkiksi kunnan liikelaitokset, jotka muistuttavat yrityksiä, sekä säätiöt, joissa on jäseniä ainakin kahdelta eri rakennuttajasektorilta. Kolmen rakennuttajasektorin väliin sijoittuvia hybridivyöhykkeitä esitellään kuviossa 8. Asuntotuotanto, joka toteutetaan julkisella tuella Kunnan liikelaitos Yksityinen sektori Julkinen sektori Järjestön asuntotuotannosta vastaava yritys Uusi kolmas sektori (ammattimaisesti toimiva palveluntuottaja) Kolmas sektori Säätiö, jossa kunnalla merkittävä rooli Kuvio 8. Kolme rakennuttajasektoria ja väliin sijoittuvat hybridivyöhykkeet. Suuri osa kolmannen sektorin toimijoista sijoittuu kuvan yksityisen ja kolmannen sektorin välimaastoon. Kolmannen sektorin asuntotuotantoa varten on usein perustettu oma asuntotuotannosta vastaava yritys, sillä rakennuttaminen ei ole kuulunut aatteellisten organisaatioiden ja eturyhmäjärjestöjen perustoimintoihin. Erillinen rakennuttajaorganisaatio, jonka pääasiallinen toiminta-ala on rakennuttaminen, on ollut vuodesta 2000 lähtien ehtona sille, että organisaatio voi hakea valtion tukea hankkeelleen. Esimerkiksi Suomen Setlementtiliitto ry:n asuntotuotannon hoitaa juuri tätä tarkoitusta varten perustettu osakeyhtiö S-Asunnot Oy. Joidenkin määritelmien mukaan yritys ei ole enää muodollisesti kolmatta sektoria. Tässä työssä kolmannen sektorin määrittymisen lähtökohtana on organisaation hallintamuodon sijaan sen aatteellinen yleishyödyllisyys. Näin määriteltynä myös yrityksiä voi pitää kolmannen sektorin toimijoina (ks. määrittely luvussa 2). 56 Kolmannen sektorin toimijat kohtuuhintaisten asuntojen tuotannossa
59 Kuviossa 8 kolmannen sektorin yritykset on sijoitettu kolmannen ja yksityisen sektorin väliseen hybridivyöhykkeeseen. Tätä hybridivyöhykettä kutsutaan myös uudeksi kolmanneksi sektoriksi. Siihen kuuluvat yhteisöt eivät muistuta perinteisiä yhdistyksiä ja keskity jonkin asian ajamiseen, vaan niiden tavoitteena on ammattimainen palvelujen tarjoaminen, esimerkiksi julkisen sektorin palvelutuotannon tukena (Huotari et al. 2008, 7 9). Tällaisia yhteisöjä ovat muun muassa yhteiskunnalliset yritykset, jotka eivät tavoittele ensisijaisesti liikevoittoa vaan yhteiskunnallista hyvää, sekä sosiaaliset yritykset, joiden tarkoituksena on luoda työpaikkoja erityisesti vajaakuntoisille ja pitkäaikaistyöttömille. Suomalaisen työn liitto nimesi 11 ensimmäistä yhteiskunnallista yritystä vuonna Näiden joukossa oli yksi rakennuttajayritys, S-Asunnot Oy. (Suomalaisen työn liitto 2013.) Myös julkisen ja kolmannen sektorin välinen raja on paikoin häilyvä. Esimerkiksi säätiön perustajajäseniin voi kuulua sekä kuntia että yhdistyksiä. Y-säätiössä on mukana julkisen sektorin toimijoita (kasvukeskusten kaupunkeja), kolmannen sektorin toimijoita (Suomen Mielenterveysseura, Suomen punainen risti) ja yrityksiä (Oy Alko Ab). Raja yksityisen ja julkisen sektorin välillä ei sekään ole aina selkeä. Esimerkiksi Imatran YH-Rakennuttaja Oy on erityisryhmärakennusalan yritys, joka kuuluu Imatran kaupunkikonserniin ja sen omistavat Imatran kaupunki ja Stora Enso Oyj. Yksittäisen rakennuttajayhteisön omistuspohjaa kiinnostavampi julkisen ja yksityisen sektorin rajoja hämärtävä tekijä on se, että yleishyödyllisiä periaatteita noudattavat yritykset toimivat yritysalalle epätyypillisesti voittoa tavoittelemattomalla tavalla. Julkisen sektorin toimijat puolestaan tuottavat kuntalaisten perustarpeita tyydyttävää asuntotuotantoa palvelun tilaajana, mutta eivät voi toimia yksinoikeudella palvelun tuottajana. EU:n kilpailulainsäädännön vuoksi kunnalliset rakennuttajat ovat velvoitettuja kilpailuttamaan rakennustyön. Ne kilpailevat sekä isojen yleishyödyllisten yritysten, kuten VVO- SATO- ja ARAVA-konsernien yleishyödyllisten rakennuttajaorganisaatioiden, että näiden kaupallisten, voiton tuottoon tähtäävien emoyhtiöiden kanssa rakennusliikkeiden tarjouksista. Kunnan mahdollisuutta perustaa oma rakennusliike on selvitetty useampaan otteeseen, mutta sen kannattavuudesta ei ole takeita, sillä EU:n kilpailulainsäädännön vuoksi kunta ei voi sopia urakoista suoraan samaa konserniin kuuluvan rakennusliikkeen kanssa, vaan joutuisi kilpailuttamaan työn joka tapauksessa rakennusliikkeiden välillä. (Randell ) 4 Kolmas sektori suomalaisessa asuntopolitiikassa 57
60 Helsingissä määritellään kunnan omistamien tonttien osalta viranomaistyössä jo ennen tontinluovutuskierrosta, halutaanko tontille kaupungin, vapaarahoitteisen vai yleishyödyllisen toimijan asuntotuotantoa. Tämän viranomaispäätöksen mukaisesti erityyppisille toimijoille tarjotaan eri tontteja. (Emt.) Yleishyödyllisen rakennuttajan statuksen hankkineet rakennuttajat toimivat ainakin periaatteessa saman omakustannusperiaatteen mukaisesti. Rakennuttajan aatteellisuuden tai organisaatiomuodon ei pitäisi näkyä esimerkiksi asuntojen vuokrahinnoissa. Ainoastaan jo edellä mainittu vuokrien tasaus sekä erilaiset korjauksiin varautumisen käytännöt 10 vaikuttavat vuokrahintoihin vertailtaessa kahta rakennuspaikan ja kiinteistön ominaisuuksien suhteen samanlaista kohdetta. Tässä mielessä yksityisen sektorin asuntotuotanto on yhtä omakustannushintaista ja rakennuttajan työstään saama kate yhtä suuri kuin julkisen sektorin hankkeissa (Aho ). Kuviossa 8 koko valtion tukema yleishyödyllinen asuntotuotanto voidaan sijoittaa julkisen sektorin hybridivyöhykkeille, olipa sen toteuttajana sitten kolmannen sektorin toimija tai yksityisen sektorin toimija, sillä se on täysin riippuvaista julkisesta tuesta, joka puolestaan asettaa ehtoja organisaation toiminnalle. Aatteellisen organisaation asuntotuotannosta julkisella rahoituksella vastaava rakennuttajayritys, esimerkiksi S-Asunnot, sijoittuu yllä kuvatun kentän keskelle. 4.2 Kolmannen sektorin asuntokanta Asuntokannan ja asuntojen omistussuhteiden tilastoissa asunnot jaetaan omistus- ja vuokra-asuntoihin, ja vuokra-asunnot puolestaan julkisen tuen avulla tuotettuihin sekä markkinahintaisesti tuotettuihin. Julkisen tuen asunnot jaotellaan toisaalta ammattimaisten asuntosijoittajien ja toisaalta julkisyhteisön sekä pientoimijoiden omistamiksi. Markkinahintaiset vuokra-asunnot voivat olla joko piensijoittajien tai ammattimaisten asuntosijoittajien omistamia. (Ylönen et al. 2011). Kuviossa 9 on esitetty kolmannen sektorin paikka asuntokannan omistussuhdetta kuvaavassa kuviossa. Pääosa kolmannen sektorin tuottamista asunnoista sijoittuu kuvassa Julkisyhteisöt + muut -kategoriaan, joka pitää sisällään sekä julkisen sektorin asuntoja (esimerkiksi kunnan omistamat asunnot) että kolmannen 10 Yritykset varautuvat kiinteistön tuleviin korjauksiin tekemällä varauksia, jotka kerätään asuntojen vuokrissa. 58 Kolmannen sektorin toimijat kohtuuhintaisten asuntojen tuotannossa
61 Kuvio 9. Asuntokanta omistussuhteen mukaan jaoteltuna. sektorin asuntoja (esimerkiksi ylioppilaskuntien ja yleishyödyllisten säätiöiden omistamat asunnot). Kolmannen sektorin toimijoilla on hallussaan myös kohteita, joihin ei ole käytetty valtion tukea. Yksi tällainen kohde on Bromarvin Martta-yhdistyksen ekokylä, jonka rakennuttamisprosessia kuvataan luvussa 5.1. Lisäksi on olemassa varakkaita säätiöitä ja pieniä ekoyhteisöyhdistyksiä (Keuruun Ekokylä ry), joiden hallinnassa olevat asunnot eivät kuulu tuettuun, vaan markkinahintaiseen asuntokantaan. Taulukossa 5 on esitetty ARAn tilastoimat tiedot valtion tukemasta vuokra-asuntokannasta omistajan mukaan. Taulukko sisältää kaikki rajoitusten piirissä olevat ilman kohderyhmärajoituksia vuokrattavat asunnot. Tässä tarkastelussa eivät siis ole mukana vanhusten, opiskelijoiden eivätkä erityisryhmien asunnot. ARAn tuottamassa taulukossa on epätarkkuuksia, mutta tarkempaa selvitystä omistajatahoista ei ole saatavilla ARAn asuntomarkkina-asiantuntija Hannu Aholan ( ) mukaan taulukon tietoja ei ole tarkistettu kohdekohtaisesti. Lisäksi niissä voi olla järjestelmämuutoksista johtuen kirjausvirheitä esimerkiksi opiskelija-, nuoriso-, vanhusten ja erityisryhmien asuntoja omistavien yhteisöjen osalta. Myös käytettyjen kategorioiden osalta taulukko on ongelmallinen, sillä siinä on yhtenä kategoriana Yleishyödylliset yhteisöt, vaikka käytännössä kaikki omistajatahot julkisyhteisöjä lukuun ottamatta voidaan lukea siihen luokkaan. 4 Kolmas sektori suomalaisessa asuntopolitiikassa 59
Elävän esikaupungin eväitä. Markku Norvasuo (toim.)
Elävän esikaupungin eväitä Markku Norvasuo (toim.) Aalto-yliopiston julkaisusarja TIEDE + TEKNOLOGIA 4/2014 Tekijät Taitto Kansi Marina Johansson Kannen graafinen kuvio Satu Karppinen Unigrafia Oy Espoo