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Timestamp: 2018-02-25 10:06:38+00:00
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Incidente de inconstitucionalidade e a Súmula Vinculante n. 10: avanço ou retrocesso? – Os Constitucionalistas
Incidente de inconstitucionalidade e a Súmula Vinculante n. 10: avanço ou retrocesso?
O presente trabalho tem por objetivo analisar o significado da criação da Súmula Vinculante n. 10 no âmbito da atuação do Supremo Tribunal Federal, tendo por foco, particularmente, os desdobramentos que o enunciado normativo pode trazer para a sistemática do controle difuso de constitucionalidade.
Neste sentido, em essência, o texto será dividido em duas partes principais. A princípio, o foco será voltado para o cerne da finalidade que envolveu a edição do enunciado normativo contido na SV 10, realçando, pois, o objetivo da sua expedição. A seguir, o artigo buscará sublinhar a repercussão da criação da Súmula no âmbito do controle difuso de constitucionalidade brasileiro, tentando contribuir para que exista maior debate na doutrina nacional a respeito do seu próprio funcionamento, assim como sobre perspectivas de aperfeiçoamento.
2. CONTEXTO DE CRIAÇÃO DA SÚMULA VINCULANTE N. 10: A CLÁUSULA DE RESERVA DE PLENÁRIO E O INCIDENTE DE INCONSTITUCIONALIDADE NO BRASIL
A edição, revisão e cancelamento das súmulas vinculantes no Brasil encontra fundamento no teor do artigo 103-A da Constituição Federal de 1988, o qual deve ser associado ao regramento trazido pela Lei n. 11.417/06. Neste sentido, sabe-se que o Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou provocado, editar, revisar ou cancelar enunciado de súmula vinculante, exigindo-se para tanto o quórum de pelo menos 2/3 dos seus Ministros. Uma vez editada, a súmula gera, por consequência, a obrigatoriedade de que a Administração Pública e os demais órgãos do Poder Judiciário respeitem o seu conteúdo, sob pena do ajuizamento de reclamação constitucional, ação destinada a garantir a autoridade do próprio Tribunal mediante a correção das decisões que vierem a se afastar de seu entendimento.
Entretanto, no presente trabalho, será feito um recorte temático para que ocorra a análise de apenas uma das súmulas vinculantes, o que ocorrerá tendo em vista a limitação da presente abordagem. Trata-se, no caso, da SV 10, que buscou, em essência, reforçar a garantia do artigo 97 da Constituição Federal de 1988. Destarte, não abordarei a polêmica relacionada ao próprio advento do instituto, o que pode ser mais aprofundado mediante o exame de obras específicas a respeito[1]. Também não serão examinados os detalhes relacionados ao processamento e criação das súmulas[2].
De todo modo, importa registrar que o declarado intuito de criação dos enunciados com força vinculante foi o de obedecer a uma racionalização da atividade jurisdicional, no sentido de abreviar o andamento dos processos e promover, também, uma tutela que seja marcada pela efetivação do princípio da igualdade. Neste sentido, há autores[3], inclusive, que chegam a falar na existência de um conteúdo pedagógico-institucional nas súmulas, sendo que “(…) não pode haver um espaço muito largo entre o surgimento da controvérsia com ampla repercussão e a tomada de decisão com efeito vinculante (…)”.
A Súmula Vinculante n. 10 possui conexão direta com a garantia da cláusula da reserva de plenário, conclusão que resulta evidente da simples redação do seu conteúdo: “Viola a cláusula de reserva de plenário (CF, artigo 97) a decisão de órgão fracionário de Tribunal que, embora não declare expressamente a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do poder público, afasta sua incidência, no todo ou em parte” (STF, DJe n. 172/2008, p. 33).
Uma primeira leitura do enunciado evidencia que o Supremo Tribunal Federal desejou reforçar o respeito ao teor do artigo 97 da Constituição, dispositivo que determina que, nos Tribunais, apenas ocorra julgamento favorável à decretação de inconstitucionalidade caso sejam reunidos os votos de pelo menos a maioria absoluta dos seus integrantes. Ademais, não apenas ocorre um reforço ao teor do aludido artigo, mas também a garantia de que a decisão final no sentido da inconstitucionalidade seja oriunda do Pleno ou Órgão Especial da própria Corte, mesmo nos casos em que não houver expressa declaração de inconstitucionalidade, mas sim o afastamento da incidência da aplicação de lei ou ato normativo concretamente.
Vale dizer que a cláusula de reserva de plenário encontra-se assentada, historicamente, na prática constitucional brasileira, tendo sido inserida quando do advento da Constituição de 1934, por força de nítida influência norte-americana. A também chamada regra do full bench buscou, então, assegurar que, nos órgãos de deliberação colegiada, apenas ocorra a prolação de julgamento favorável à tese de inconstitucionalidade em havendo o alcance de pelo menos o primeiro número inteiro superior à metade dos integrantes da Corte respectiva, conceito que retrata a noção numérica de maioria absoluta.
Passados os anos da evolução do constitucionalismo nacional, o mesmo preceito foi reiterado, em essência, pela Constituição de 1988, correspondendo, atualmente, ao mencionado artigo 97.
Vale dizer que a efetivação da reserva de plenário, na prática, exige o cumprimento das etapas do chamado incidente de inconstitucionalidade, ferramenta prevista pelos artigos 480 a 482 do Código de Processo Civil. Em síntese, caso surja a questão de inconstitucionalidade perante o órgão fracionário de um Tribunal, dois caminhos são possíveis: (1) caso se trate de tese plenamente inviável, ocorrerá a sua superação, prosseguindo o Tribunal nas demais etapas necessárias ao julgamento do conteúdo principal da causa; (2) contudo, caso realmente seja perceptível a viabilidade da alegação de inconstitucionalidade, cabe ao órgão fracionário respectivo sustar o julgamento da causa principal e encaminhar a questão de inconstitucionalidade para o Pleno ou Órgão Especial da própria Corte, aguardando a sua resolução. Com o término da apreciação da questão de inconstitucionalidade, haverá o encaminhamento deste entendimento do Pleno ou Órgão Especial a respeito da questão de volta ao órgão fracionário, que ficará autorizado, então, a prosseguir o julgamento da causa principal. Importa esclarecer que apenas não haverá a deflagração de tal procedimento nos casos em que já houver prévio entendimento do Tribunal ou do STF a propósito da questão, conclusão amparada no princípio da economia processual, como prescreve o parágrafo único do artigo 481 do Código de Processo Civil. Em breves linhas, seria este um breve retrato da aplicação do artigo 97 da Constituição, combinado com os artigos 480 a 482 do Código de Processo Civil.
Entretanto, ante o exposto, remanesce uma indagação: qual seria a justificativa para a edição de uma Súmula Vinculante que, na prática, repete o teor de um artigo expresso da Constituição?
O exame dos precedentes relacionados à criação da Súmula aponta para a conclusão de que o procedimento de aplicação do incidente de inconstitucionalidade não costumava ser, por vezes, respeitado por parte de alguns órgãos fracionários de Tribunais no Brasil[4]. Pretendeu-se, então, obstar a prática equivocada de alguns órgãos fracionários o sentido de não adotar a remessa da questão de inconstitucionalidade para o Pleno ou Órgão Especial da Corte respectiva sob o argumento de que não haveria declaração expressa de inconstitucionalidade, mas sim o afastamento de incidência de lei ou ato normativo. Contudo, como visto, o STF entendeu ambas as providências como equivalentes, sendo que tanto a declaração expressa de inconstitucionalidade quanto o seu reconhecimento por via indireta exigem a adoção da reserva de plenário[5].
Vale destacar, também, que o debate realizado pelos Ministros do Tribunal no momento de criação do enunciado teve por norte, basicamente, a sua redação, optando-se pelo emprego das expressões lei ou ato normativo na confecção da terminologia, por corresponderem à literalidade do texto da Constituição[6].
Destarte, a criação da Súmula teve por norte assegurar a aplicação da reserva de plenário pelas Cortes brasileiras, tornando mais rigorosa, portanto, a etapa de aferição da inconstitucionalidade, na medida em que garantiu que os órgãos mais importantes de cada Tribunal tivessem, de fato, a sua competência resguardada.
3. PERSPECTIVAS DO TEMA NO CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE BRASILEIRO
Pode-se dizer que a edição do enunciado da Súmula Vinculante n. 10 obteve repercussão positiva na doutrina constitucional brasileira, na medida em que exigiu a obediência a comando descrito pela Lei Maior e que, por vezes, era desconsiderado pela jurisprudência dos órgãos fracionários.
Em sentido contrário, importa examinar a opinião do Professor Ives Gandra da Silva Martins ao crer que o controle difuso seria aniquilado pela Súmula, já que “(…) Os magistrados – se for esta a interpretação da Suprema Corte, que não creio – terão que se julgar incompetentes para decidir questões que envolvam, direta ou indiretamente, a alegação de incidência inconstitucional de norma (…)”[7]. Trata-se de visão equivocada, contudo, por conta de a criação do enunciado da Súmula guardar relação com a garantia de respeito à deflagração da prática do incidente de inconstitucionalidade nos Tribunais, em nada alterando a prerrogativa de Juízes declararem, em primeiro grau, a inconstitucionalidade das leis e atos normativos que julgarem violadores da Constituição[8].
Contudo, o objetivo do presente artigo reside em chamar a atenção para a necessidade de enfrentar, de modo mais aprofundado, a própria lógica que guia o funcionamento do incidente de inconstitucionalidade, reforçada ante a criação do enunciado sumular. É habitual, no Brasil, reiterar a previsão de maioria absoluta como quórum a ser alcançado nos órgãos fracionários com o fim de atingir a declaração de inconstitucionalidade, providência que demanda o recurso à ferramenta do incidente de inconstitucionalidade para a sua perfeita aplicabilidade.
O sistema brasileiro de controle continua, pois, a contemplar a viabilidade da declaração de inconstitucionalidade por parte de qualquer Juiz ou Tribunal, diante de casos concretos, traço que caracteriza o chamado controle difuso/incidental de constitucionalidade brasileiro, que teve por inspiração a construção jurisprudencial inovadora trazida pelo caso Marbury v. Madison, decidido pelo Juiz Marshall nos Estados Unidos em 1803. Trata-se de controle que considera a aferição da inconstitucionalidade na condição de uma questão prejudicial, cuja apreciação antecede, necessariamente, o julgamento da solução principal do processo.
Todavia, diante da crescente demanda por celeridade e homogeneidade das decisões proferidas pelo Poder Judiciário, representada, por exemplo, pela criação recente, via Emenda Constitucional n. 45/04, de institutos como a repercussão geral no recurso extraordinário, assim como pelo próprio advento da súmula vinculante, torna-se importante questionar: a histórica convivência de decisões contraditórias deve continuar a prosperar no controle difuso, por se tratar de disfunção admissível e controlável na lógica brasileira de fiscalização, ou representa ponto que demanda alguma modificação em suas bases para que seja reduzido, também neste âmbito, o grau de variabilidade e incerteza das decisões?
É imprescindível que tenhamos atenção para os caracteres que marcam hoje no Brasil o funcionamento do controle difuso, o qual vem constantemente perdendo espaço no cenário nacional para os instrumentos do controle concentrado/principal de constitucionalidade, deflagrado mediante a via de ação. Particularmente, é perceptível a necessidade de privilegiar a investigação aprofundada da própria ferramenta do incidente de inconstitucionalidade, assunto que não tem merecido, em geral, atenção específica por parte dos autores nacionais. Destaco, contudo, a título exemplificativo, dois autores que escolheram a análise do incidente de inconstitucionalidade como recorte para tentar sugerir aperfeiçoamentos no funcionamento do controle difuso, contemplando, no caso, os esforços dos professores Marcelo Weick Pogliese e José Levi Mello do Amaral Júnior.
Em breve síntese, pode-se dizer que, em sua obra, o professor Marcelo Weick Pogliese defende a mudança da ordem jurídica brasileira para que ocorra a adoção de um incidente de inconstitucionalidade de natureza metaprocessual, e não apenas endoprocessual. Neste sentido, defende que “(…) a introdução no Brasil do incidente de arguição de inconstitucionalidade nos moldes europeus, com as adaptações devidas, constitui-se, assim, em uma alternativa segura e eficaz (…)”[9], o que, segundo o seu entendimento, contribuiria para reduzir o tempo de apreciação definitiva da controvérsia constitucional, assim como viabilizaria a redução na quantidade de processos idênticos em tramitação.
Por sua vez, o professor José Levi Mello do Amaral Júnior formula proposta no sentido de também aproximar a prática do incidente de inconstitucionalidade da configuração do instituto nos termos em que é desenvolvido por algumas experiências européias, mencionando que “(…) significaria praticar, no Brasil, um incidente de inconstitucionalidade muito similar àquele tão comum na Europa, trazendo para a estrutura judiciária brasileira – globalmente contemplada – instrumento há muito admitido no interior dos tribunais pátrios”[10].
Nota-se, então, que ambas as propostas têm em comum a tentativa de sugerir aperfeiçoamentos em sede do funcionamento do incidente de inconstitucionalidade no direito brasileiro, possuindo o mérito de apreciar ponto normalmente não trabalhado com maior profundidade pelos autores de Direito Constitucional no País. Não irei, neste espaço, tecer comentários mais detidos a respeito do mérito de cada sugestão, o que deve comportar apreciação em ocasião futura e demanda uma reflexão que não se amolda aos estreitos limites deste trabalho. Mas, desde logo, é necessário chamar a atenção dos estudiosos para a demanda por pesquisas mais cuidadosas a propósito do controle difuso no Brasil e as características principais do seu funcionamento.
Sendo assim, resta a pergunta: houve, afinal de contas, avanço ou retrocesso ante a criação da Súmula Vinculante n. 10?
A resposta, em verdade, depende da ótica com a qual se enfrenta o assunto. Normalmente, os autores veem com acerto a criação da SV 10, na medida em que, de fato, estimulou o respeito ao teor do artigo 97. Pode-se dizer, ainda, que se trata de súmula vinculante verdadeiramente eficaz, levando-se em consideração as conclusões obtidas pela pesquisa empírica realizada por Letícia Oliveira Lins de Alencar[11], sendo, ainda, alvo de número considerável de reclamações questionando a sua inobservância.
Ocorre que existe outra abordagem urgente na mesma temática, e que diz respeito ao funcionamento do incidente de inconstitucionalidade, instrumento que, como visto, operacionaliza a reserva de plenário. O que importa reforçar é que o teor normativo trazido pela Súmula não pode servir para que esqueçamos a necessidade de problematizar o próprio funcionamento do incidente de inconstitucionalidade no Brasil, temática que merece um tratamento doutrinário mais cuidadoso a ponto de sugerir, se for o caso, modificações em sua utilização.
É necessário examinar qual o papel que o controle difuso de constitucionalidade deve representar no Brasil, e se, de fato, as demandas da atualidade exigem a mudança de sua compreensão no que diz respeito ao incidente de inconstitucionalidade. Tal linha de investigação permanece, no geral, inexplorada pela doutrina, representando aspecto relevante para desvendar o funcionamento do complexo controle de constitucionalidade brasileiro.
Ante o exposto, a criação da Súmula Vinculante 10 pode ser contemplada como providência bem sucedida, na medida em que ajudou a garantir o cumprimento da reserva de plenário, cláusula que demanda o respeito à competência do Pleno ou do Órgão Especial dos Tribunais para que haja decretação de inconstitucionalidade.
Entretanto, o reforço desse aspecto não pode servir para que a doutrina nacional esqueça de problematizar a lógica que guia o funcionamento do incidente de inconstitucionalidade no Brasil, sob pena de se perder a chance de entender, globalmente, os aperfeiçoamentos necessários para dotar a engenharia processual do controle de instrumentos capazes de lidar com as controvérsias que desafiam aqueles que lidam com o seu funcionamento.
A demanda por maior celeridade e uniformidade das decisões prolatadas pelo Poder Judiciário encontrou resposta na criação e importação de institutos que têm por marca característica o alcance de solução imediata, de forma a auxiliar a homogeneidade decisória. Certamente é chegado o momento de não apenas vangloriar o advento da Súmula Vinculante 10, mas também examinar, com maior detalhamento, as raízes de funcionamento do incidente de inconstitucionalidade no Brasil. O advento da Súmula Vinculante 10 representa, portanto, apenas a ponta do iceberg de uma temática que guarda consigo desafios muito maiores ante o que se mostra perceptível à primeira vista.
GABRIEL DIAS MARQUES DA CRUZ é mestre e doutorando em Direito do Estado – USP. Professor de Direito Constitucional e Ciência Política da Universidade Federal da Bahia (UFBa), Faculdade Baiana de Direito e Faculdade Ruy Barbosa. Autor do livro “Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental: lineamentos básicos e revisão crítica no direito constitucional brasileiro”. São Paulo: Malheiros, 2011.
Artigo elaborado a convite do blog Os Constitucionalistas, correspondendo a uma versão ligeiramente adaptada de publicação realizada na Revista do Fórum de Teses da Faculdade Baiana de Direito (“Incidente de Inconstitucionalidade e a Súmula Vinculante n. 10: Avanço ou Retrocesso?”. In: Teses da Faculdade Baiana de Direito, volume 4, 2012).
Foto: nbpetersen/Flickr.
ALENCAR, Letícia Oliveira Lins de. Desmistificando o instituto: a súmula vinculante é eficaz? Monografia apresentada à Escola de Formação da Sociedade Brasileira de Direito Público – SBDP. São Paulo, 2010.
AMARAL JÚNIOR, José Levi Mello do. Incidente de argüição de inconstitucionalidade: comentários ao art. 97 da Constituição e os arts. 480 a 482 do Código de Processo Civil. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2002.
CUNHA JÚNIOR, Dirley da. Curso de Direito Constitucional. 3 ed. Salvador: JusPODIVM, 2009.
FERNANDES, Bernardo Gonçalves. Curso de Direito Constitucional. 2 ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2010.
MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Divergência jurisprudencial e súmula vinculante. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1999.
MARTINS, Ives Gandra da Silva. “Impacto da Súmula Vinculante 10 do STF”. In: Jornal Gazeta Mercantil, 14.07.2008.
MENDES, Marcelo. “Súmula Vinculante 10 do STF: Novidade ou um pouco mais da mesma coisa?” In: Âmbito Jurídico. Rio Grande, 59, 30.11.2008, p. 3. Disponível em http://www.ambito-juridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=5318. Acesso em 15/01/2012.
POGLIESE, Marcelo Weick. Incidente de argüição de inconstitucionalidade em Tribunal. Salvador: JusPODIVM, 2008.
SILVA NETO, Manoel Jorge e. Curso de Direito Constitucional. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009.
TAVARES, André Ramos. “Súmula Vinculante n. 10”. In: Jornal Carta Forense, 04.08.2008.
[1] Neste sentido, cf. síntese dos argumentos contrários à edição da Súmula, encontrada na obra de FERNANDES, Bernardo Gonçalves. Curso de Direito Constitucional. 2 ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2010, p. 755. Ademais, defendendo a edição das súmulas, cf. MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Divergência jurisprudencial e súmula vinculante. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1999, em especial pp. 97, 208, 247, 319 e 346.
[2] Para conhecer detalhes a respeito do processamento das súmulas, cf. CUNHA JÚNIOR, Dirley da. Curso de Direito Constitucional. 3 ed. Salvador: JusPODIVM, 2009, pp. 1001-1002; SILVA NETO, Manoel Jorge e. Curso de Direito Constitucional. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009, pp. 511-522.
[3] MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocêncio Mártires; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional. 2 ed. São Paulo: Saraiva, 2008, p. 970.
[4] Para uma síntese dos precedentes relativos à súmula vinculante 10, Cf. MENDES, Marcelo. “Súmula Vinculante 10 do STF: Novidade ou um pouco mais da mesma coisa?” In: Âmbito Jurídico. Rio Grande, 59, 30.11.2008, pp. 2-3. Disponível em http://www.ambito-juridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=5318. Acesso em 15/01/2012.
[5] Em idêntico sentido, Cf. TAVARES, André Ramos. “Súmula Vinculante n. 10”. In: Jornal Carta Forense, 04.08.2008.
[6] No mesmo sentido, cf. ALENCAR, Letícia Oliveira Lins de. Desmistificando o instituto: a súmula vinculante é eficaz? Monografia apresentada à Escola de Formação da Sociedade Brasileira de Direito Público – SBDP. São Paulo, 2010, p. 55.
[7] MARTINS, Ives Gandra da Silva. “Impacto da Súmula Vinculante 10 do STF”. In: Jornal Gazeta Mercantil, 14.07.2008.
[8] Em sentido similar, Cf. MENDES, Marcelo. “Súmula Vinculante 10 do STF: Novidade ou um pouco mais da mesma coisa?” In: Âmbito Jurídico. Rio Grande, 59, 30.11.2008, p. 3. Disponível em http://www.ambito-juridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=5318. Acesso em 15/01/2012.
[9] POGLIESE, Marcelo Weick. Incidente de argüição de inconstitucionalidade em Tribunal. Salvador: JusPODIVM, 2008, p. 204. A proposta do autor pode ser conferida com maior profundidade no item 4.4 de sua obra, contemplando as páginas 202-210.
[10] AMARAL JÚNIOR, José Levi Mello do. Incidente de argüição de inconstitucionalidade: comentários ao art. 97 da Constituição e os arts. 480 a 482 do Código de Processo Civil. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2002, p. 115. A proposta formulada pelo autor tem por base o capítulo 5 de sua obra, contemplando as páginas 109-115.
[11] ALENCAR, Letícia Oliveira Lins de. Desmistificando o instituto: a súmula vinculante é eficaz? Monografia apresentada à Escola de Formação da Sociedade Brasileira de Direito Público – SBDP. São Paulo, 2010, pp. 60-61.
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