Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/auto-2012-00679-47083-de-febrero-12-de-2014?documento=jurcol&contexto=jurcol_f57523634aa301ace0430a01015101ac&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-11-17 13:45:39
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Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 105', 'ARTÍCULO 105', 'artículo 82', 'Artículo 2', 'artículo 30', 'artículo 33', 'artículo 103', 'artículo 308', 'artículo 104', 'artículo 104', 'artículo 100', 'artículo 100', 'artículo 104', 'artículo 104', 'artículo 104', 'artículo 104', 'artículo 82', 'artículo 104', 'artículo 105', 'artículo 13', 'artículo 209', 'artículo 105', 'artículo 14', 'artículo 17', 'artículo 17', 'artículo 104', 'artículo 104', 'artículo 105', 'artículo 36', 'artículo 105', 'artículo 20', 'artículo 105', 'artículo 105', 'artículo 105', 'artículo 21', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 6', 'artículo 3', 'artículo 29', 'artículo 31', 'artículo 33', 'artículo 4', 'artículo 38', 'artículo 40', 'artículo 44', 'artículo 21', 'artículo 21', 'artículo 99', 'artículo 2034', 'artículo 99', 'artículo 13', 'artículo 13', 'artículo 105', 'artículo 103', 'artículo 168', 'artículo 36', 'artículo 21', 'artículo 110', 'artículo 110', 'artículo 99']

﻿ Auto 2012-00679 de febrero 12 de 2014
AUTO 2012-00679 DE 12 DE FEBRERO DE 2014
CONTENIDO:REGLAS DE COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO- APLICACIÓN DEL ARTÍCULO 105.1 REFERENTE A ENTIDADES FINANCIERAS DEL ESTADO. LA NORMATIVIDAD REFERENTE A LAS COMPETENCIAS DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO HA CAMBIADO RADICALMENTE A PARTIR DE LA NORMATIVIDAD DISPUESTA POR LA LEY 1437 DE 2011, LA CUAL DELIMITA PERFECTAMENTE LOS SUPUESTOS FACTICOS QUE SON PERTINENTES PARA EL CONOCIMIENTO DE ESTA JURISDICCIÓN ESPECIAL. NO OBSTANTE, LA NUEVA NORMATIVIDAD HA GENERADO MÚLTIPLES DISCREPANCIAS EN LA INTERPRETACIÓN POR EJEMPLO DEL ARTÍCULO 105.1, EL CUAL REFIERE A LA COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ADMINISTRATIVA RESPECTO A LOS CONTRATOS CELEBRADOS POR LAS ENTIDADES FINANCIERAS DEL ESTADO, PARA LO CUAL SE ESTABLECE QUE LA EXPRESIÓN GIRO ORDINARIO DE LOS NEGOCIOS, LA CUAL ES DETERMINANTE PARA ESTABLECER SI SE ESTÁ EN SEDE DE JURISDICCIÓN ORDINARIA O CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA, DEBE ENTENDERSE EN UNA PERSPECTIVA AMPLIA, QUE COBIJA TODO LO QUE ESTE DENTRO DEL OBJETO PRINCIPAL DE LOS NEGOCIOS DE LA ENTIDAD, CON LO CUAL TODO LO QUE NO PERTENEZCA A DICHO OBJETO PRINCIPAL SERÁ LO REGIDO POR LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA SEGÚN LO DISPUESTO POR EL ARTÍCULO REFERIDO.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA, INSTITUCIÓN FINANCIERA, APELACIÓN DEL AUTO, COMPETENCIA, RECHAZO DE LA DEMANDA, COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO, CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, COMPETENCIA ADMINISTRATIVA, REFORMA DEL CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, COMPETENCIA DEL JUEZ ADMINISTRATIVO
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:507 DE MARZO DE 2014, PÁG.527
Auto 2012-00679 de febrero 12 de 2014
Rad. 25000-23-36-000-2012-00679-01 (47.083)
Demandante: Estructura en Finanzas S.A.
Demandado: Fonade
Corresponde a la Sala definir, en los términos del recurso de apelación, i) si la demanda se debió admitir, o si el rechazo por caducidad de la acción está bien decretado por el a quo. No obstante, para decidir este aspecto hay que analizar con anticipación ii) si esta jurisdicción puede conocer de los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho y controversias contractuales, teniendo en cuenta que la Ley 1437 de 2011 distribuyó las competencias con fundamento en nuevos criterios.
Para definir el segundo aspecto, la Sala reiterará las consideraciones generales que sobre el tema expresó en providencia reciente, en similar asunto –Sección Tercera, Subsección C, auto de noviembre 21 del 2013, Exp. 46.027. CP. Enrique Gil Botero-, porque aplica exactamente al caso. No obstante, al analizar la situación en concreto se harán algunas consideraciones especiales, según lo exigirá la solución de la temática en cuestión. En todo caso, se advierte desde ahora que la decisión apelada se revocará.
1. Alcance de la Ley 1107 de 2006, vigente y aplicable a los procesos en trámite al momento de expedirse la Ley 1437 de 2011.
El legislador expidió la Ley 1107 de 2006, por medio de la cual modificó el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, definiéndose, de manera concreta, el objeto de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Prescribe esta norma, resaltando en negrillas los aspectos modificados, que:
“ ‘ART. 82.—Objeto de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. La jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas incluidas las sociedades de economía mixta con capital público superior al 50% y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado. Se ejerce por el Consejo de Estado, los tribunales administrativos y los juzgados administrativos de conformidad con la Constitución y la ley.
“ ‘Esta jurisdicción podrá juzgar, inclusive, las controversias que se originen en actos políticos o de Gobierno.
“ ‘La jurisdicción de lo contencioso administrativo no juzga las decisiones proferidas en juicios de policía regulados especialmente por la ley. Las decisiones jurisdiccionales adoptadas por las salas jurisdiccionales disciplinarias del Consejo Superior de la Judicatura y de los consejos seccionales de la judicatura, no tendrán control jurisdiccional’. (Negrillas fuera de texto)
“Artículo 2. Derógase el artículo 30 de la Le y 446 de 1998 y las demás normas que le sean contrarias.
Partiendo de este supuesto, es decir, de la vigencia de la Ley 1107 de 2006 —en concurrencia con la Ley 1437 de 2011—, resulta importante destacar de esa norma que las modificaciones, introducidas en el artículo primero, tienen que ver con los siguientes aspectos: De un lado, se definió que el objeto de la jurisdicción de lo contencioso administrativo consiste en “... juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas...”, en lugar de “... juzgar las controversias y litigios administrativos...”, como disponía el artículo modificado. De otro lado, incluyó, en forma expresa, a las sociedades de economía mixta, siempre que el capital estatal sea superior al 50%.
i) Conoce de las controversias y litigios precontractuales y contractuales en los que intervenga una entidad pública, sin importar su naturaleza, ni el régimen jurídico aplicable al contrato, ni el objeto del mismo
v) También conoce de las controversias y litigios de las personas privadas “... que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado” —L. 1.107/2006, art. 1º—, incluidas las contrataciones de las empresas privadas de SPD, donde se pacten y/o ejerciten los poderes exorbitantes —L. 142, art. 31, modificado por la L. 689/2001—, y las materias a que se refiere el artículo 33 de la misma ley.
vi) Esta jurisdicción no conoce, sin embargo, de los procesos de ejecución que reúnan las características descritas, salvo los que están asignados por normas especiales —ejecutivos contractuales (L. 80, art. 75) y de sentencias dictadas por esta jurisdicción (CCA art. 132.7)—, que prevalecen sobre las disposiciones generales.
Este tipo de procedimiento no corresponde a esta jurisdicción, porque la Ley 1107 dispone que juzga “... las controversias y litigios...” de las entidades públicas y, técnicamente hablando, los procesos ejecutivos no constituyen controversia ni litigio, luego no hacen parte de esta jurisdicción(1). Se repite, excepto en los dos temas a que se refiere el párrafo anterior.
2. El nuevo objeto de la jurisdicción de lo contencioso administrativo: Análisis de los artículo 103, 104 y 105 de la Ley 1437 de 2011.
Para la Sala es claro que el caso sub iudice se rige por la Ley 1437 de 2011, porque en términos de su artículo 308, la demanda se presentó el 11 de diciembre de 2012, y como la ley entró en vigencia el 2 de julio de ese año entonces aplica la nueva normativa. No obstante, y en estos términos, antes de analizar la caducidad de la acción, que es el aspecto apelado por la parte actora, es necesario precisar si esta corporación tiene jurisdicción para conocer de los asuntos contractuales de las entidades estatales excluidas del régimen jurídico de la Ley 80 de 1993. Para responder esta pregunta hay que analizar las disposiciones que se refieren al nuevo objeto de la jurisdicción, contenidas en los artículos 103 a 105 del actual estatuto procesal.
Sin embargo, el artículo 104 es la disposición que verdaderamente define el objeto de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, porque delimita el alcance de sus competencias, de allí que reemplazó al anterior art. 82 del Código Contencioso Administrativo.
a) Criterio del litigio: Debe tratarse de controversias y litigios
Conforme a esta condición, las controversias que conoce la jurisdicción de lo contencioso administrativo deben tener por causa un “acto, contrato, hecho, omisión u operación”, conservándose la histórica distinción que el Código Contencioso Administrativo de 1984 introdujo sobre las clases de acciones, y que el CPACA nominó nuevamente según el objeto del debate, de la siguiente manera: medios de control de nulidad, de nulidad y restablecimiento del derecho y electoral: cuando se trate de actos administrativos; medio de control de controversias contractuales: si se controvierten contratos; medio de control de reparación directa: si se discute la responsabilidad por hechos, omisiones y operaciones administrativas; así que se mantiene la causa u origen de la controversia para definir la jurisdicción.
Desde este punto de vista, no se perciben diferencias entre el Decreto-Ley 1 de 1984 —incluidas sus reformas— y el CPACA, porque ambos construyeron uno de los criterios —no el único— para definir la jurisdicción sobre la misma base material. Esta continuidad fáctica de la acción judicial, sin duda, facilita la comprensión de la nueva norma, gracias al entendimiento que se tiene de estos mismos conceptos, en virtud de la legislación que hasta ahora sigue vigente. De manera que concretar qué es un acto administrativo, un contrato, un hecho, una omisión o una operación administrativa, parcialmente será producto de la construcción conceptual que ya existe, cuyo sentido se proyectará sobre el nuevo código contencioso administrativo.
En este sentido, el profesor David Suárez Tamayo introduce este debate, en “Huida o vigencia del derecho administrativo: el caso de los servicios públicos domiciliarios. Transformaciones-tendencias del derecho administrativo”, de la siguiente manera:
“En la discusión latente sobre el tema, encontramos cuatro respuestas en la doctrina, advertimos que algunos de sus exponentes, podrían comulgar perfectamente con dos de las respuestas: i) aquella que afirma que existe la división; ii) en el medio aparecen aquellas posturas según las cuales es dudosa la existencia de un fundamento sobre el cual construir la división del derecho en público y privado, pero consideran la misma como de gran utilidad práctica y teórica, iii) en el otro extremo se ubican por su parte aquellos autores para quienes entre el derecho público y el privado hay más coincidencias que divergencias; y según los cuales una tal división no puede ser fundamentada extra-sistemática ni intra-sistemáticamente, y iv) una postura un poco aislada, residual de la cual solo encontramos su enunciación y que habla de una tercera rama el derecho: mixta”(2).
“En general, se podría afirmar que han sido tres los criterios usuales para separar ambas ramas del derecho, y si bien los mismos podrían ser objeto de críticas y cuestionamientos que los desdibujarían, no sobra recordarlos:...”(3).
Por su parte Fabián Marín Cortés, en “público y privado. Las transformaciones del derecho del estado y de la empresa” se analiza el mismo problema, es decir, la relación entre el derecho público y el privado, cuando se aplica a la administración, concluyendo que la mezcla origina problemas sobre la naturaleza del régimen jurídico que surge, y también dificultades de comprensión teórico y práctica bastante complejos, que encubren dificultades de aproximación, mediados por los principios y los valores que cada régimen jurídico representa:
“Lo que sí damos por descartado, y consideramos inaceptable como respuesta, es que surja un derecho privado reforzado, aplicable al Estado, porque es claro que este régimen jurídico es el propio de las relaciones jurídico privadas, ya que, como dice Radbruch, él recoge “(...) Un rasgo que caracteriza el individualismo que gobierna el procedimiento civil el rigor con que se aplica el principio de negociación. Este principio convierte al proceso en un libre juego de fuerzas entre las partes contendientes, como si los litigantes fuesen dos jugadores de ajedrez de fuerzas equilibradas, dos adversarios ingeniosos, guiados por un egoísmo bien entendido, situados ambos en un plano de igualdad y que no necesitan para nada la ayuda del juez”. Más adelante agrega que “(...) al descender al terreno de la realidad jurídica, la libertad de ser propietario se convierte, en manos, económicamente, del más fuerte, de una libertad para disponer de cosas, en una libertad para disponer de hombres, ya que quien manda sobre los medios de producción, es decir, sobre las posibilidades de trabajo, tiene también en sus manos la palanca de mando sobre los trabajadores. La propiedad, cuando, además de conferir a quien la ostenta un poder sobre las cosas, le atribuye un poder sobre los hombres, se le llama capital. La libertad de contratación, asociada a la libertad para ser propietario, es, traducida a la realidad social, la libertad del socialmente poderoso para dictar sus órdenes al socialmente imponente, la necesidad de este de someterse a las órdenes de aquel. Por donde la libertad de la propiedad, combinada con la libertad contractual, forma, sobre la base del concepto formal de igualdad de la persona, el fundamento jurídico del capitalismo y, por tanto, la desigualdad efectiva o material”(4).
“No es que existan dos ordenamientos normativos independientes para el Estado y la sociedad, el derecho es uno solo, como ya lo expusimos, interrelacionado y dinámico. Esta situación, el carácter sistemático con que debemos entender el derecho y sus relaciones con el derecho positivo, ha llevado a sostener la existencia de una especie de ‘derecho común’ entre administración y derecho constituido por la superposición de algunos subsistemas que regulan dentro del derecho positivo a la administración. ‘...La publificación del derecho y del mundo privado es un hecho correlativo al de la creciente privatización de las actividades de los entes públicos: dos fenómenos de aproximación, en definitiva, que están dando lugar a la aparición de un nuevo tipo del derecho común; de una regulación de caracteres unitarios, o sensiblemente próximos, aplicable tanto en ámbitos privados como públicos, y a la que el derecho administrativo ha tenido el honor de aportar no pocos elementos...’. El razonamiento resulta claro e interesante, visto desde la perspectiva de los sistemas en la medida en que podría implicar la generación de otros subsistemas del sistema positivo, regulador de unos aspectos muy específicos, cuales son los emanados de la privatización de la actividad pública y de la publicitación de la actividad privada”(5).
Optar por la primera opción supone acoger el criterio orgánico de definición de competencias, porque de conformidad con él basta que una parte del proceso sea una entidad estatal para que la jurisdicción sea la administrativa, criterio que acogió la Ley 1107 de 2006 —y que aún rige los procesos iniciados antes de la vigencia de la Ley 1437 de 2011—. Elegir la segunda opción significa acoger el criterio funcional o material para definir la competencia, porque a la luz de él no basta que una parte del proceso sea una entidad estatal para que la jurisdicción sea la administrativa; es necesario que actúe en ejercicio de la función administrativa, criterio que en su momento acogió el Decreto-Ley 1º de 1984 derogado en lo pertinente por la Ley 1107 de 2006. La tercera opción también contiene un criterio funcional o material para definir la competencia, solo que apoyado en la perspectiva del régimen jurídico aplicable a la entidad —no ya en relación con la función pública que ejerza—, así que no basta que una parte del proceso sea una entidad estatal, ni que ejerza función administrativa; sino que lo determinante es que actúe aplique el derecho administrativo, criterio que nunca ha regido en nuestro país.
En este sentido, el Proyecto de ley, en virtud del cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, lo radicaron de manera conjunta el Consejo de Estado y el Gobierno Nacional, que trabajaron mancomunadamente a través de la Comisión de Reforma a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. El proyecto se publicó el 17 de noviembre de 2009 —Senado Nº 198 de 2009(6)—, y en su exposición de motivos se explicó por qué era necesario hacer una modificación estructural a las materias reguladas en el Código Contencioso Administrativo. En dicha publicación la Comisión de Reforma hizo referencia a la pérdida de eficacia de las instituciones jurídicas vigentes, y a las transformaciones más relevantes de los últimos 25 años, contados a partir de la expedición del Decreto-Ley 01 de 1984.
• Los conflictos que se originan en contratos de trabajo celebrados entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales, cuyo conocimiento corresponde a la jurisdicción laboral.” —Gaceta 1173—.
Además, la misma Gaceta contiene el proyecto de ley que de manera conjunta presentaron el Consejo de Estado y el Ministerio de Justicia, cuyo actual artículo 104 —para los efectos de esta providencia- fue del siguiente tenor –en su momento correspondía al artículo 100—:
Según esta propuesta, lo determinante era: de un lado, que la controversia o litigio estuviera sujeta al derecho administrativo, y de otro lado que por lo menos una de las partes del proceso fueran “... las entidades públicas o particulares en ejercicio de funciones propias del Estado”, así que —a juzgar por esta redacción- era necesario que unas y otros ejercieran función propia del Estado, no solo los particulares; además de que no se trataba únicamente de la función administrativa —especie— sino de las funciones públicas, sin distinción —género—.
“Con el fin de afianzar el criterio de la especialización, el proyecto en el artículo 100 considera que para la definición del objeto de la jurisdicción, es necesario acudir a un criterio material que hace que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conozca de actos, hechos, operaciones y omisiones relacionados con el ejercicio de la función administrativa”(7).
“—Los conflictos que se originan en contratos de trabajo celebrados entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales cuyo conocimiento corresponde a la jurisdicción laboral”(8).
“PAR.—Para los solos efectos de este Código, se entiende por entidad pública, todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de la denominación que adopte, en las que el Estado tenga una participación estatal igual o superior al 50% de su capital y las asociaciones de participación mixta con aportes estatales iguales o superiores al 50%.” (Resaltos fuera de texto)
En la Gaceta Nº 683, del 23 de septiembre de 2010, Cámara de Representantes, en el informe de ponencia para primer debate al proyecto de Ley Nº 315 de 2010 Cámara y 198 de 2009 Senado, en el informe de ponencia, se establecieron las modificaciones al proyecto, propuestas tanto por el Consejo de Estado como por los ponentes en el primer debate ante la Cámara. En este orden, no se introdujeron modificaciones a los criterio material —como regla general— y orgánico —para asuntos especiales— que ya se habían definido en el Senado; no obstante el Consejo de Estado propuso reformar algunos asuntos donde debe aplicarse el criterio orgánico de competencia —Gaceta Nº 683 de 2010, pág. 5—.
No obstante, en el pliego de modificaciones al proyecto de ley 315 de 2010 Cámara de Representante, 198 de 2009 Senado(9), no se consignaron modificaciones al artículo 104 del proyecto de ley 315 de 2010.
“ART. 104.—De la jurisdicción de lo contencioso administrativo. La jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”(10). (Resaltos fuera de texto).
De otro lado, en la Gaceta Nº 1068 del 9 de diciembre de 2010, Cámara de Representantes, aparece el texto definitivo de plenaria al proyecto de ley 315 de 2010 Cámara, 198 de 2009 Senado. El inciso primero del artículo 104 se aprobó en los siguientes términos:
“PAR.—Para los solos efectos de este código, se entiende por entidad pública todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%.” (Resaltos fuera de texto).
En estos términos se conservó el texto aprobado en la Cámara de Representantes, en primer y segundo debate, y se desestimó lo que aprobó el Senado. Así que en la Gaceta Nº 1075 de 2010 —texto conciliado al proyecto de ley 315 de 2010 Cámara, 198 de 2009 Senado—, el texto del artículo 104 del proyecto de ley, acogido por la comisión accidental de conciliación, fue el mismo que se transcribió en la Gaceta anterior, porque en el informe que se presentó en esta gaceta no se incluyeron modificaciones a los criterios establecidos por el artículo que ahora es objeto de análisis.
Sobre esta base procedimental, al consultar los registros informales de esas reuniones de trabajo —tanto de comisiones como de subcomisiones— se encuentra que el criterio material al que alude la Ley 1437 no se refiere solamente a la función administrativa sino —sobre todo a esto— al régimen jurídico aplicable al contrato, acto, hecho, operación u omisión, esto es: al derecho administrativo. Este fue, finalmente -para bien o para mal- el vector organizador del artículo 104, el centro de gravedad, el punto de giro o pivote alrededor del cual se construyó el nuevo objeto de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Con el trascurrir de las sesiones, y del análisis de las propuestas de articulado, la opción que dominaba en esos momentos formuló un criterio material como factor prevaleciente, pero sin descuidar el criterio orgánico. Incluso, en la sesión 32, la subcomisión segunda propuso el siguiente texto, que introdujo la referencia al régimen jurídico de derecho administrativo como aspecto definitorio de la jurisdicción: "Objeto de la jurisdicción. La jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá de los procesos que surjan de las actuaciones y omisiones originadas en el ejercicio de la función administrativa, sujetas al derecho administrativo. También conocerá de los siguientes procesos: (...)”.
En la Sesión 34 se vuelve sobre el tema, y se propone que la norma disponga lo siguiente: “La jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de las pretensiones relacionadas con cualquier conducta de la administración pública sujeta al derecho administrativo (o público)”. Nuevamente el régimen jurídico se mantiene entre los elementos definición de la jurisdicción.
Esto no significa que el criterio orgánico puro careció de defensa. De ninguna manera! De hecho, unos pocos integrantes expresaron, por ejemplo, que: “Lo importante es que el criterio sea claro; y, en mi opinión el punto de partida para un criterio claro es el criterio orgánico”. Otro añadió: “Yo me sumo a lo que parece ser ya una posición generalizada aquí: el punto de partida de la norma debe ser el criterio orgánico.”
Añadieron: “Tenemos la siguiente propuesta para la redacción de la norma: En la primera parte proponemos mantener la especialidad de la jurisdicción como encargada de juzgar la actividad administrativa (vamos a juzgar a las entidades públicas mientras estén sujetas al derecho administrativo) y la actividad de los particulares en ejercicio de funciones propias del Estado. En esta última parte estaríamos retomando la redacción del artículo 82 del Decreto 1º de 1984, que no ha sido problemática en cuanto se refiere a los particulares.
d. Sobre las entidades estatales —criterio orgánico—, en particular, advierte que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá de sus conflictos y litigios originados en “actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones”, siempre que estos se encuentren sujetos al derecho administrativo, prevaleciendo esta exclusiva manifestación del criterio material de asignación de la jurisdicción.
6. Reglas especiales para asignar la jurisdicción: alcance de los numerales 2º y 3º del artículo 104 del CPACA. El juez de los contratos de las entidades excluidas de la Ley 80, y en particular de los operadores de los SPD.
Para los efectos del caso concreto, en relación con el numeral 2º, queda claro que un asunto contractual donde sea parte una entidad estatal, bien que se rija por la Ley 80 de 1993 o que esté excluida de ella —y por tanto aplique una combinación de derecho privado con principios de la función administrativa y de la gestión fiscal (L. 1150/2007, art. 13)— su juez será esta jurisdicción especializada —salvo lo previsto en el artículo 105.1 para el giro ordinario de los negocios de las instituciones financieras, cuyo juez es el ordinario—. Esta conclusión evita la discusión acerca de si una entidad regida por el derecho privado y además por los principios de la función administrativa y de la gestión fiscal —artículo 13 de Ley 1150 de 2007— se gobierna por el derecho administrativo o por el derecho privado, teniendo en cuenta que esa combinación de normas y principios, que finalmente se materializan en un estatuto, reglamento o manual de contratación interno de esas entidades, contiene derecho administrativo y derecho privado. No está por demás advertir que en las discusiones de la Comisión de Reforma al Código Contencioso Administrativo se expresó, en la Sesión 34, entre otras opiniones menos directas al tema, que “Lo cierto es que la tendencia actual en contratación del Estado es el derecho privado, aunque existen unas normas de derecho público que se aplican a todos los contratos. La Ley 1150 de 2007 establece que en todos los contratos del Estado también haya derecho público, así estén sometidos al derecho privado. Uno de los artículos de la Ley 1150 de 2007 establece expresamente que a los contratos exceptuados del estatuto de contratación, igual se les aplica, al menos, los principios de la función administrativa mencionados en el artículo 209 de la Carta Política y que, en todo caso, estarán sometidos al régimen de inhabilidades e incompatibilidades que establece el estatuto de contratación de la administración pública. Esto significa que hoy en día el régimen de absolutamente todos los contratos del Estado es mixto. Por esa razón, veo con buenos ojos que usemos el criterio orgánico en el tema contractual, con unas excepciones muy claras.
“Podríamos acoger un criterio orgánico y establecer unas excepciones muy claras, de qué no debe venir a esta Jurisdicción, porque es eminente o mayoritariamente de derecho privado, pero siempre en el entendido de que el contrato, cuando es celebrado por el Estado, está mínimamente sometido al derecho público”. (Negrillas fuera de texto).
El problema interpretativo lo ofrece el numeral 3º de la misma norma, que consagra una regla especial de jurisdicción para los operadores de los servicios públicos domiciliarios —no para los prestadores de cualquier otro servicio público: salud, educación, transporte, etc.—, porque señala que la jurisdicción de lo contencioso administrativo también conoce de: “Los relativos a contratos celebrados por cualquier entidad prestadora de servicios públicos domiciliarios en los cuales se incluyan o hayan debido incluirse cláusulas exorbitantes”. Una lectura muy rápida de la norma sugiere las siguientes dos interpretaciones posibles, por lo menos en términos lógicos de la redacción:
ii) Que solo si el operador de los SPD es privado, su juez es el administrativo siempre que el contrato tenga o haya debido incluir cláusulas exorbitantes. Contrario sensu, si el contrato no tiene ni debió tener las cláusulas su juez será el ordinario. Bajo este entendimiento, el numeral no aplica a los operadores de los SPD de naturaleza estatal —municipios, empresas oficiales y mixtas con participación igual o superior al 50%—, porque exclusivamente se dirige a las empresas privadas —por eso habla de “cualquier entidad prestadora de SPD—, porque las estatales ya están comprendidas en el numeral 2º.
En la Gaceta Nº 683 de 2010, que contiene el informe de ponencia para primer debate ante la Cámara de Representantes, se presentaron las modificaciones propuestas por el Consejo de Estado.
Como se observa, el numeral 3º corresponde al que finalmente se incorporó a la Ley 1437 de 2011. De ahí en adelante, durante el trámite legislativo, los numerales analizados no tuvieron alteración, salvo el cambio que se destaca en la parte resaltada a continuación:
Dando ha entender que la regla a la que se estaba llegando era que la responsabilidad contractual y extracontractual de las empresas de SPD quedaría en manos de la justicia administrativa, no de la privada, otro miembro del grupo de trabajo expresó con desconcierto, sobre las empresas de SPD, porque parecía no compartir el criterio, que: “Pero a todas ellas, sin excepción, les dio un régimen de derecho privado. A todas. Y las sometió en su organización, en su constitución y en su operación a las normas de derecho privado, civil y comercial. Lo que pasa es que la ley no atribuyó o no determinó nada en cuanto a la jurisdicción competente; pero, siguiendo una regla, se podría llegar a la conclusión de que lo que es de régimen de derecho privado, debe ser de conocimiento de la jurisdicción ordinaria; cosa que aquí la hemos desvirtuado, en el sentido de que se optó por otra definición”.
Finamente, en la Sesión Nº 84 se hizo una referencia final al tema, pero sin posibilidad de precisar su alcance en relación con el tipo de entidad —pública o privada- a la que se dirige: “Me parece importante referirme a la modificación del numeral 3º, en relación con la competencia expresa para conocer del tema contractual. En este numeral se incluye la siguiente frase: ‘o hayan debido incluirse’. La razón de esto es que cuando hablamos de la competencia para conocer de los negocios jurídicos de servicios públicos domiciliarios, nos referíamos a aquellos en los que se hubieran incluido cláusulas exorbitantes...”.
Esto significa que para las entidades estatales prestadoras de SPD el criterio que define la jurisdicción es el orgánico del numeral 2º —salvo lo previsto en el artículo 105.1 para las instituciones financieras, en el giro ordinario de sus negocios—, no el material —ni el régimen jurídico ni la función administrativa—; y para las empresas privadas prestadoras de SPD el criterio que define la jurisdicción es la inclusión de cláusulas exorbitantes —numeral 3º—, no el orgánico ni el material —régimen jurídico o función administrativa—.
“Un tema que era necesario aclarar por vía legal es el de las empresas de servicios públicos domiciliarios, pues como se sabe la Ley 142 de 1994 en el artículo 14 las clasifica en tres: las públicas, cuyo capital es totalmente estatal, las mixtas, cuyo capital de origen público debe ser mayoritario, y las privadas, en las que la presencia del capital privado debe ser mayoritaria. Al ser estas entidades de carácter asociativo encajan en la definición de entidades públicas si la participación estatal en el capital es igual o superior al cincuenta por ciento, y por lo mismo hacen parte de la regla general bajo esta condición. El numeral 3º que se comenta ordena a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer de los procesos que se originen en contratos celebrados por cualquier entidad prestadora de servicios públicos domiciliarios, esto es, con independencia de la composición accionaria del capital, siempre que en ellos se incluyan o hayan debido incluirse cláusulas exorbitantes. Prevalece así el criterio material, el de las cláusulas exorbitantes de un contrato para establecer la competencia del juez que deba decidir los conflictos que se originen en los mismos, modificando con ellos las reglas generales antes explicadas”(11).
En estos términos, la Sala llegó a dos conclusiones en el auto del 21 de noviembre de 2013 —Exp. 46.027—, cuyo entendimiento conserva y reitera esta providencia: i) que todos los contratos de las entidades públicas prestadoras de SPD, con capital igual o superior al 50%, se incorporan al objeto de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, lo que significa que hacen parte de ella —entre otras entidades que se relacionan con más detalle en el numeral que sigue—:
— Las empresas oficiales, cualquiera sea la forma que adopten: empresas industriales y comerciales de Estado o sociedades por acciones —artículo 17 de la Ley 142 de 1994—. Téngase en cuenta que estas dos formas de organización constituyen una misma categoría de entidad estatal, aunque una tiene naturaleza de empresa industrial y comercial del Estado, de la cual cabe recordar que organizacionalmente se rige por los artículo 17 a 29 de la Ley 142, entre otras disposiciones de la misma normativa.
Finalmente, ii) la segunda conclusión a que llegó la Sala, en la misma providencia, indica que el numeral 3º del artículo 104 añade que esta jurisdicción también conoce de las controversias contractuales cuando se trate de empresas totalmente privadas o de aquellas estatales en las que la participación del Estado es inferior al 50%, en la medida en que en ellos se incluyan o deban incluirse cláusulas exorbitantes. Añádase que en este evento no solo los problemas que atañen a las cláusulas exorbitantes corresponden a esta jurisdicción, sino cualquiera otro litigio que surja del contrato.
7. Conclusión sobre el análisis y alcance de los numerales 2º y 3º del artículo 104, en concordancia con el artículo 105.1 —instituciones financieras—.
En otras palabras, en este supuesto quedan comprendidas casi todas las entidades estatales excluidas de la Ley 80 de 1993, que actualmente aplican como régimen jurídico una mezcla de derecho privado con principios de la función administrativa y de la gestión fiscal, además del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, lo que cada entidad pública traduce en un reglamento o manual de contratación(12), cuya naturaleza de derecho administrativo queda así insinuada, porque el reglamento interno produce normas de contratación especial —distintas al derecho privado— para cada entidad.
Por tanto, en este numeral quedan comprendidas las todas entidades estatales que prestan SPD, por el solo hecho de ser públicas: i) municipios, ii) empresas oficiales y iii) empresas mixtas con capital del Estado igual o superior al 50%, iv) prestadores marginales, independientes o para uso particular, cuando tengan naturaleza pública, v) entidades estatales del régimen de transición de la Ley 142 —artículos 180 y 182—, vi) empresas industriales y comerciales del Estado regidas por la Ley 489 de 1998 que prestan SPD, vii) empresas de naturaleza estatal que ejecuten actuaciones urbanísticas y deban aplicar la Ley 142 de 1994 —artículo 36(13)—, viii) las entidades de naturaleza estatal que actúen como operadores de SPD en el marco de los planes departamentales de agua o planes departamentales para el manejo empresarial de los servicios de agua y saneamiento, y ix) las demás entidades que en los términos de la Ley 142 tengan naturaleza pública. En sentido contrario, las empresas privadas, las empresas privadas con participación pública —en los términos que las definió la Sentencia C-736 de 2007, es decir, aquellas donde existe participación estatal inferior al 50%— y las demás que en los términos de la Ley 142 tengan esa naturaleza, no quedan incluidas en este numeral.
b. De conformidad con el numeral 3º, las controversias o litigios relacionados con cualquier otra entidad prestadora de SPD —es decir, excluidas las estatales, esto es, las que no están comprendidas en el numeral 2º—, o lo que es igual: i) las empresas privadas, ii) las empresas privadas con participación pública —en los términos que las definió la Sentencia C-736 de 2007, es decir, aquellas donde existe participación estatal inferior al 50%—, iii) los prestadores marginales, independientes o para uso particular —cuando tengan naturaleza privada—, iv) las empresas de naturaleza privada que ejecuten actuaciones urbanísticas y deban aplicar la Ley 142 de 1994 —art. 36— y v) las demás que en los términos de la Ley 142 tengan naturaleza privada, siempre que en sus contratos tengan o hayan debido tener cláusulas exorbitantes, quedarán bajo la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
c. De conformidad con el artículo 105.1(14), las controversias o litigios relativas a responsabilidad extracontractual y a contratos celebrados por entidades estatales que tengan el carácter de “... instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera...”, y cuyo objeto haga parte del giro ordinario de sus negocios, quedan sujetas al juez común y no a la jurisdicción de lo contencioso administrativo; por oposición, si el contrato no hace parte del giro ordinario del negocio la controversia corresponde dirimirla a la justicia administrativa.
En todo caso, la norma tiene algunos requisitos que vale la pena discriminar, para entenderla mejor. En primer lugar, la excepción aplica frente a entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarias de seguro o intermediarios de valores. Esto es, se estableció una limitación respecto del objeto social que explotan, pues exclusivamente la excepción aplica para estos tipos de entidades del Estado. En segundo lugar, solo aplica a estas entidades públicas, y adicionalmente se exige que sean vigiladas por la Superintendencia Financiera. En tercer lugar, establece una condición para su exclusión: que la responsabilidad extracontractual y el contrato correspondan al giro ordinario de los negocios de las entidades, incluyendo los procesos ejecutivos.
De manera que surge un doble régimen aplicable, dependiendo de que se trate o no de una actividad que corresponda al giro ordinario de los negocios. Ahora, esta redacción se presta para equívocos, pues ofrece por lo menos las siguientes dos interpretaciones, igual de razonables: por una parte, que al referirse al giro ordinario de los negocios alude al objeto que desarrolla la entidad; por otra parte, que deben entenderse incluidas, exclusivamente, las actividades que se desarrollan con ocasión de la actividad de carácter financiero, asegurador, intermediario de seguro o intermediarios de valores. En consecuencia, hay que interpretar este concepto jurídico indeterminado —“giro ordinario de los negocios”— para enmarcarlo en la filosofía de la nueva codificación.
Por tanto, la dificultad que ofrece esta disposición, que para asignar la jurisdicción a uno u otro juez se apoya, simultáneamente, en los criterios orgánico y material, es que depende del concepto giro ordinario de los negocios, que por indeterminado hay que precisarlo en cada caso, para identificar la jurisdicción del contrato, tarea que corresponde definir al juez, en cada caso concreto, como en el sub iudice.
a. Naturaleza jurídica de Fonade
La entidad demandada es Fonade, institución que nació como establecimiento público del orden nacional, mediante el Decreto 3068 de 1968, bajo la denominación de Fondo Nacional de Proyectos de Desarrollo, adscrito al Departamento Nacional de Planeación.
Con la entrada en vigencia de la Constitución Política de 1991, y en ejercicio de las atribuciones conferidas por el artículo 20 transitorio, el Presidente de la República reestructuró la entidad, mediante el Decreto 2168 de 1992, pasando a ser una Empresa Industrial y Comercial del Estado, de carácter financiero, denominada Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo, con personería jurídica, patrimonio propio, autonomía administrativa y vinculada al Departamento Nacional de Planeación, así que le asignó carácter financiero. Igualmente, estableció como objeto principal ser agente en el ciclo de proyectos de desarrollo mediante la financiación y administración de estudios, y la coordinación y financiación de la fase de preparación de proyectos de desarrollo.
Posteriormente, en el 2004, mediante el Decreto 288, se modificó su estructura, pero se conservó la naturaleza jurídica asignada en la anterior norma, y se añadió a la lista de entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria, hoy Superintendencia Financiera(15). En estos términos, actualmente Fonade es una empresa industrial y comercial del Estado, de carácter financiero, vinculada al Departamento Nacional de Planeación, vigilada por la Superintendencia Financiera. Hecha esta precisión, hay que indagar si esta jurisdicción conoce el litigio planteado o se debe remitir a la justicia ordinaria.
Atendiendo a esta naturaleza jurídica, se hace necesario indagar cómo se aplica el artículo 105.1 de la Ley 1437, porque siendo Fonade una institución financiera sus controversias contractuales y de reparación directa quedan vinculadas a esta disposición, no así las de nulidad, nulidad y restablecimiento del derecho, entre otras.
b. Alcance de la noción giro ordinario de los negocios, en el contexto del artículo 105 del CPACA.
En orden a lo señalado, corresponde establecer a qué se refiere la expresión giro ordinario de los negocios, que emplea el artículo 105.1 del CPACA: Debe entenderse en una perspectiva restringida, limitada a las actividades enunciadas por él, esto es: financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores; o la lectura debe hacerse en sentido más amplio, comprendiendo todas las actividades que dichas entidades desarrollan.
La Sección Tercera se pronunció sobre el tema, con gran acierto, en la sentencia del 6 de julio de 2005, Exp. 11.575, en la cual expresó sobre este concepto jurídico indeterminado(16), en el mismo contexto que exige la Ley 1437, solo que para establecer cuándo la institución financiera se regía por la Ley 80 de 1993 y cuándo por el derecho privado, teniendo en cuenta que la ley disponía que si el contrato hacía parte del giro ordinario de las actividades no se regía por aquella y si no hacía parte se regía por dicho estatuto. La cita se hace in extenso por su pertinencia para resolver el caso concreto:
“3.3. El concepto “giro ordinario de las actividades” propias del objeto social de las entidades financieras.
Para determinar la aplicación precisa de la excepción al régimen público de contratación, en la materia que se está analizando, es necesario precisar el concepto de giro ordinario de las actividades propias del objeto social de las entidades financieras, toda vez que la demanda se centra en este punto, al decir que el inciso 3º, del artículo 21, demandado, es nulo porque incluye la contratación de la póliza global bancaria, como si hiciera parte el giro ordinario de las actividades; cuando, a juicio del actor, no hace parte del mismo.
Así, por ejemplo, el artículo 2.1, inciso 2º, del EOSF, define, bajo el nombre de “función principal”, las actividades que pueden realizar los establecimientos de crédito: “Se consideran establecimientos de crédito las instituciones financieras cuya función principal consista en captar en moneda legal recursos del público en depósitos, a la vista o a término, para colocarlos nuevamente a través de préstamos, descuentos, anticipos u otras operaciones activas de crédito”. (Negrillas fuera de texto).
A continuación, el mismo artículo 2º describe, una a una, la “función principal” que puede realizar cada uno de los entes que conforman el género establecimientos de crédito.
Luego, en los artículo 6º a 9º se detallan aún más las “facultades” que tienen los establecimientos bancarios; en los artículos 11 a 13 las de las corporaciones financieras, en los artículos 24 y 26 las de las compañías de financiamiento comercial; en los artículos 27 y 28 las de las cooperativas financieras.
Luego, el artículo 3º describe como “función principal” que pueden realizar las sociedades de servicios financieros: “la realización de las operaciones previstas en el régimen legal que regula su actividad”.
No obstante, a continuación, en los artículo 29 y 30, se describen las autorizaciones especiales que tienen las Sociedades Fiduciarias; en el artículo 31 las de las Sociedades Administradoras de Fondos de Pensiones y de Cesantías; y en el artículo 33 las de los almacenes generales de depósito.
Las sociedades de capitalización, por su lado, tienen como “objeto” —el artículo 4º del EOSF, extrañamente, no lo denomina función principal, como lo había hecho con los demás— “... estimular el ahorro mediante la constitución, en cualquier forma, de capitales determinados, a cambio de desembolsos únicos o periódicos, con posibilidad o sin ella de reembolsos anticipados por medio de sorteos”. Esta norma es complementada por los artículos 36 y 37 de mismo estatuto.
A las entidades aseguradoras, por su parte, se les define su objeto en el artículo 38.3. A los intermediarios de seguros en el artículo 40.1 y a los intermediarios de reaseguros en el artículo 44.1.
Según esto, parece bastante obvio concluir que las actividades descritas en los diferentes artículos citados hacen parte del denominado giro ordinario de las actividad propias del objeto social de la entidad financiera, pese a que este concepto no sea el que emplee el EOSF, sino la Ley 80 y el artículo 21 del Decreto 679. Y es claro que esto constituye el giro ordinario, pues es lo que pueden hacer, en desarrollo del objeto de la actividad para la cual fueron creados.
“La capacidad es todavía más restringida en aquellas compañías que por la dimensión y trascendencia de su actividad empresarial están dotadas de régimen especial (bancos, corporaciones financieras, compañías de capitalización... compañías de seguros, etc.). En todas ellas la voluntad privada , inclusive para la determinación de su objeto, y obviamente para la realización de este, cede el paso al principio de derecho público, según el cual los sujetos no tienen facultades distintas de las expresamente contempladas para ellos en la ley...”(17).
‘ART. 99.—La capacidad de la sociedad se circunscribirá al desarrollo de la empresa o actividad prevista en su objeto. Se entenderán incluidos en el objeto social los actos directamente relacionados con el mismo y los que tengan como finalidad ejercer los derechos o cumplir las obligaciones, legal o convencionalmente derivados de la existencia y actividad de la sociedad.’
Según esta norma, el giro ordinario de las actividades de una sociedad comercial no solo comprende aquello que define en forma concreta su objeto social(18), sino todos los actos directamente relacionados con el mismo, lo que denota que entre estos y aquellas debe existir una relación de necesidad que los hace parte del objeto de la sociedad. Tal es el caso de la contratación de la publicidad para promocionar la empresa o sus productos, o la contratación de profesionales para que realicen una consultoría o asesoría relacionada con las actividades de la empresa, etc.,
Siendo así las cosas, resulta que el concepto “giro ordinario de las actividades” —tal como lo refiere el artículo 21 demandado— o también “giro ordinario de los negocios” —como lo denominan otras normas—, hace relación tanto a las actividades o negocios realizados en cumplimiento del objeto social o de las funciones principales, expresamente definidas por la ley, como también a todo aquello que es conexo con ellas y que se realiza para desarrollar la función principal, estableciéndose entre estos dos una relación de medio a fin, estrecha y complementaria.
A esta misma conclusión llegó la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado(19), organismo que, haciendo un interesante análisis del concepto “giro ordinario de los negocios”, en materia financiera, cita la Circular Externa 55 de 1.997 de la Superintendencia Bancaria, la cual hizo el análisis sobre los actos y contratos conexos con las operaciones financieras y de seguros, y estableció que:
‘(...) la doctrina de la especialidad en punto del objeto social que consagra el artículo 99 del Código de Comercio resulta aplicable a las sociedades vigiladas por la Superintendencia Bancaria en razón a lo preceptuado por el artículo 2034 ibídem, toda vez que ella no pugna en forma alguna con las disposiciones imperativas de carácter especial que rigen tales entidades y, por el contrario, se acompasa armónicamente con los referidos estatutos excepcionales en la medida en que ambas figuras apuntan a la misma finalidad, cual es la de que las sociedades comerciales ordinarias en el primer caso y financieras en el segundo, hagan uso de su capacidad jurídica dentro de los precisos límites de su respectivo objeto social.
‘Frente a las actividades que tengan por finalidad ejercer derechos o cumplir obligaciones, se debe imperativamente entrar a analizar el hecho de análisis, respecto de los actos directamente relacionados con el objeto social o actividades conexas al mismo.
‘Para tal menester es del caso establecer, por el principio del objeto social reglado, que los actos conexos que se realicen deben necesariamente guardar estrecha relación con la capacidad legal particular. Cuando se trate de actos conexos, su armonía con el objeto social debe expresarse siempre por medio de una relación de medio a fin, cuyos extremos serán, en su orden, el acto considerado y la empresa o actividades previstas en la ley para las instituciones financieras.
‘(...) No toda actividad de un establecimiento de crédito se restringe a las operaciones de intermediación financiera, que constituyen su objeto social, sino que también, al igual que los demás particulares pueden realizar una serie de operaciones que se dirijan a crear o modificar las condiciones requeridas para el desarrollo de su actividad o a la conservación, reparación y mejora de los bienes que integran su patrimonio, o a la solución de situaciones coyunturales de iliquidez. Estas son operaciones para financiarse y funcionar como empresas, no comprendidas entre las propias de la intermediación financiera, pero sí dentro del giro ordinario de sus negocios y a las que se extiende el objeto social como actos requeridos para su adecuado funcionamiento’.
Desde ese punto de vista, los créditos Interinstitucionales no son medios de captación de recursos sino fuente de financiamiento a los que puede acceder la institución por disposición expresa de la ley o como operación conexa a su objeto social, por virtud de lo previsto en el artículo 99 del Código de Comercio.
Así las cosas, en los términos del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, los actos y contratos de las entidades comprendidas bajo su regulación que se enmarcan en la función principal y las operaciones autorizadas (con las limitaciones o alcances que se definan a su vez en las normas estatutarias y en la autorización de funcionamiento), son los que sujetos a la autorización y control de la superintendencia bancaria justifican y explican la razón por la cual están sometidos a los estatutos excepcionales del sistema financiero y, por lo mismo, dada su naturaleza corresponden al concepto de giro ordinario de sus negocios.
Aplicada la filosofía de esta providencia al caso concreto, recuérdese que Fonade adelantó el denominado “Proceso de selección de oferta cerrada Nº OCC-016-2012”, cuyo objeto fue la “consultoría especializada para la estructuración de concesiones viales para los siguientes grupos de carreteras...”.
El procedimiento administrativo culminó con la expedición de la comunicación Nº 20125300000661, del 15 de junio de 2012, por medio de la cual Fonade aceptó la oferta presentada por la Unión Temporal EM&A-TVA-CINC-PEYCO ICEASA. Esta es la decisión administrativa demandada.
La pregunta que cabe formular, para definir si se tiene jurisdicción para conocer el litigio, es: ¿este medio de control se gobierna por la tesis explicada hasta ahora, teniendo en cuenta que lo demandado es la comunicación Nº 20125300000661, que adjudicó el contrato; no el contrato de consultoría?, además, ¿lo adjudicado hace parte del giro ordinario del negocio financiero de Fonade, teniendo en cuenta que se trata de una entidad de carácter financiera?
Sobre el primer aspecto, la Sala concluye que en los regímenes contractuales exceptuados de la Ley 80 de 1993, y con mayor razón los regidos por el derecho privado puro —que en la actualidad no existen, por lo que dispone el artículo 13 de la Ley 1150 de 2007—, el acto de escogencia de la mejor oferta no solo adjudica el contrato sino que hace surgir el negocio jurídico, pues no existe norma, como en la Ley 80 de 1993, que exija formalidad especial, salvo excepciones —como los negocios sobre inmuebles—.
Esto significa que, a diferencia de la escogencia del contratista en la Ley 80, donde se produce un acto de adjudicación previo, que es independiente del contrato que luego se suscribirá, denominado acto definitivo del proceso de selección, porque lo concluye, y que además es previo al contrato, porque existe antes de su perfeccionamiento; en las entidades no regidas por la Ley 80 el acto de escogencia de la mejor oferta, es decir del contratista, no es previo al contrato, aunque sí es definitivo en relación con el proceso de selección, porque hace surgir el contrato, ya que equivale a la aceptación de la oferta.
Ni siquiera es posible admitir, en gracia de discusión, que el “manual o reglamento de contratación” interno de Fonade puede regular la forma como se perfeccionan sus contratos, pues escapa a la competencia que tiene para definir semejante tema, por estar reservado a la ley. De la misma manera, este manual o reglamento no puede crear vicios del consentimiento, porque la ley es quien los define; ni puede crear causales de nulidad de sus contratos, por la misma razón; ni puede fijar o variar las que regulan la capacidad para contratar, ni crear causales de inhabilidad, por razones semejantes. Por ende, con igual criterio —la reserva de ley— la determinación sobre los requisitos de perfeccionamiento, existencia o validez de los contratos escapa a la limitada potestad reglamentaria que asumen, en virtud del artículo 13 de la Ley 1150 de 2007.
Esto significa que el medio de control que debió ejercer la parte actora fue el de controversias contractuales, no el de nulidad y restablecimiento del derecho que en realidad propuso, pues no existe tal acto administrativo independiente sino un contrato de consultoría, es decir que el negocio jurídico se formó en el instante en que confluyeron la oferta del beneficiado con la decisión y la aceptación de Fonade —es decir, la comunicación demandada—, porque esta clase de negocios no tienen formalidades especiales para su existencia.
En todo caso, si —en gracia de discusión- se tratara de un acto administrativo, la jurisdicción sería la contencioso administrativa, porque la excepción prevista en el artículo 105.1 de la Ley 1437 es para los medios de control de responsabilidad extracontractual, controversias contractuales y procesos ejecutivos; de manera que la nulidad simple, la nulidad y restablecimiento, y los demás medios de control, se gobiernan por las reglas previstas en los artículo 103 y 104, y a la luz de estos el control judicial de los actos administrativos corresponde a la jurisdicción de lo contenciosos administrativo, si están sujetos al derecho administrativo.
Ahora, el negocio jurídico pertenece al giro ordinario de las actividades definidas como financieras para Fonade, porque su objeto fue la “consultoría especializada para la estructuración de concesiones viales” para varias carreteras del país, en desarrollo de un convenio que en tal sentido celebró con el INCO, y resulta que el Decreto 288 de 2004, dispone que: “En desarrollo de su objeto el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo, Fonade, podrá realizar las siguientes funciones: 3.1 Promover, estructurar, gerenciar, ejecutar y evaluar proyectos de desarrollo financiados con recursos de fuentes nacionales o internacionales” y también “3.9 Prestar asesoría y asistencia técnica a entidades públicas y privadas en materias relacionadas con proyectos de desarrollo”(21).
En los términos indicados, por la naturaleza contractual de la controversia, y sobre todo porque su objeto pertenece al giro ordinario de los negocios de Fonade, la Sala carece de jurisdicción y competencia —art. 105.1, según se estudió— y por eso modificará la decisión del tribunal, porque si bien, es correcto que se debe rechazar la demanda, no obedece a la caducidad de la acción, sino a la falta de jurisdicción para pronunciarse sobre cualquier aspecto de ella -artículo 168 de la Ley 1437 de 2011.
1. Modifícase el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, del 7 de marzo de 2013, mediante el cual se rechazó la demanda por caducidad de la acción.
2. Remítase el expediente a la justicia ordinaria.
(1) En este mismo sentido, dice Nelson R. Mora G. que “La acción ejecutiva se dirige contra el Estado por intermedio del juez, a fin de solicitar de este la tutela jurídica para obligar al deudor al pago o ejecución de una obligación contenida en un título ejecutivo, título que por su sola apariencia se presenta como indiscutible para el juez y contiene un derecho reconocido previamente, a favor del acreedor y a cargo del deudor; por ello, el órgano jurisdiccional del Estado puede actuar coercitivamente contra el deudor y sus bienes, imponiéndole la obligación de pagar, dar, hacer o no hacer.” (Procesos de ejecución. Ed. Temis. Bogotá. 1972, pág. 31)
(2) Ed. Universidad de Antioquia. Medellín. 2010. Págs. 59 a 60.
(3) Ob. Cit. Pág. 74.
(4) Ed. Temis. Bogotá. Págs. 227 a 228.
(5) Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I, Bogotá. Primera edición, Editorial Universidad Externado de Colombia. Págs. 177 a 180.
(6) Gaceta del Congreso Nº 1173, del 17 de noviembre de 2009, págs. 53 a 62.
(7) Gaceta Nº 1173 del 17 de noviembre de 2009. Exposición de motivos de la ponencia para el primer debate en Senado al Proyecto de Ley Nº 198 de 2009, Senado, pág. 62.
(8) Gaceta Nº 1173 del jueves, 27 de mayo de 2010. Exposición de motivos de la ponencia para el primer debate en Senado al proyecto de Ley Nº 198 de 2009, Senado, pág. 10.
(9) El pliego de modificaciones fue propuesto por los Representantes a la Cámara: Guillermo Rivera Flórez, Adriana Franco Castaño, Carlos Edward Osorio Aguilar, Alfredo Deluque Zuleta, Pedrito Pereira Caballero, Heriberto Sanabria Astudillo, Hugo Velásquez Jaramillo, Carlos Germán Navas Talero, Roosvelt Rodríguez Rengifo.
(10) Gaceta Nº 951 de 2010. Texto probado en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes al proyecto de Ley 315 de 2010 Cámara de Representante, 198 de 2009 Senado.
(11) Comentarios al Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contenciosos Administrativo Ley 1437 de 2011. Editorial Legis, segunda edición, pág. 176.
(12) La naturaleza jurídica de esta norma corresponde a un acto administrativo, del tipo de los reglamentos, como lo sentenció la Sección Tercera, Subsección C, en la providencia del 13 de abril de 2011 —Exp.37.423, CP. Jaime Orlando Santofimio G—: “La naturaleza jurídica de las normas demandadas ha sido cuestionada por la ETB, tanto en la contestación de la demanda, como en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia. Para la entidad, las normas demandadas fueron expedidas por su Junta Directiva en virtud de facultades previstas en sus propios estatutos. Es decir, la entidad demandada sostiene que dichos reglamentos se expidieron en cumplimiento de una disposición estatutaria amparada en el derecho privado y no en ejercicio de función administrativa, como lo afirma el demandante, situación que, a su juicio, no fue tenida en cuenta por el Tribunal en el fallo de primera instancia.
(13) Dispone el inciso 4º del artículo 36 de la Ley 388 de 1997: “(...).
(14) “ART. 105.—Excepciones. La Jurisdicción de lo contencioso administrativo no conocerá de las siguientes asuntos:
“1. Las controversias relativas a la responsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades, incluyendo los procesos ejecutivos”.
(15) “ART. 1º—Nombre, naturaleza y domicilio. El Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo, Fonade, es una Empresa Industrial y Comercial del Estado, de carácter financiero, dotada de personería jurídica, patrimonio propio, autonomía administrativa y vinculada al Departamento Nacional de Planeación y vigilada por la Superintendencia, Bancaria. Tendrá su domicilio en la Ciudad de Bogotá.” (Resaltado fuera del texto).
“ART. 2º—Objeto. El Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo, Fonade, tiene por objeto principal ser Agente en cualquiera de las etapas del ciclo de proyectos de desarrollo, mediante la preparación, financiación y administración de estudios, y la preparación, financiación, administración y ejecución de proyectos de desarrollo en cualquiera de sus etapas”.
(16) Manifestó la Sala: “3.3.3. El concepto giro ordinario de las actividades, constituye un concepto jurídico indeterminado. Pese a que se ha precisado bastante lo que debe entenderse por lo que en la norma demandada —y a su vez la que esta reglamenta— se denomina “giro ordinario de las actividades”, no puede desconocerse que se trata de un concepto especialmente problemático, sobre todo porque su contenido no es absolutamente preciso y concreto, sino que corresponde a un típico concepto jurídico indeterminado.
“Para a Sala se trata de un concepto de esta naturaleza porque, tal como lo ha precisado Eduardo García de Enterría, en su curso de derecho administrativo:
‘Por su referencia a la realidad, los conceptos utilizados por las leyes pueden ser determinados o indeterminados. Los conceptos determinados delimitan el ámbito de realidad a que se refieren de una manera precisa e inequívoca. Por ejemplo: la mayoría de edad se produce a los dieciocho años; el plazo para interponer el 'recurso ordinario' es de un mes; la jubilación se declarará al cumplir el funcionario 65 años. El número de años, o el número de días así precisados, están perfectamente determinados, y la aplicación de tales conceptos en los casos concretos se limita a la pura constatación, sin que se suscite (una vez precisado por la ley el modo del cómputo y efectuada la prueba correspondiente) duda alguna en cuanto al ámbito material a que tales conceptos se refieren. Por el contrario, con la técnica del concepto jurídico indeterminado la ley refiere una esfera de realidad cuyos límites no aparecen bien precisados en su enunciado, no obstante lo cual es claro que intenta delimitar un supuesto concreto. Así, procederá también la jubilación cuando el funcionario padezca incapacidad permanente para el ejercicio de sus funciones; buena fe; falta de probidad. La ley no determina con exactitud los límites de esos conceptos porque se trata de conceptos que no admiten una cuantificación o determinación rigurosas, pero en todo caso es manifiesto que se está refiriendo a un supuesto de la realidad que, no obstante la indeterminación del concepto, admite ser precisado en el momento de la aplicación. La ley utiliza conceptos de experiencia (incapacidad para el ejercicio de sus funciones, premeditación, fuerza irresistible) o de valor (buena fe, estándar de conducta del buen padre de familia, justo precio) porque las realidades referidas no admiten otro tipo de determinación más precisa. Pero al estar refiriéndose a supuestos concretos y no a vaguedades imprecisas o contradictorias, es claro que la aplicación de tales conceptos o la calificación de circunstancias concretas no admite más que una solución: o se da o no se da el concepto; o hay buena fe o no la hay; o el precio es justo o no lo es; o se ha faltado a la probidad o no se ha faltado. Tertium non datur. Esto es lo esencial del concepto jurídico indeterminado: la indeterminación del enunciado no se traduce en una indeterminación de las aplicaciones del mismo las cuales solo permiten una "unidad de solución justa" en cada caso.’ (Negrilla fuera de texto).
“En este caso, la Sala tiene necesidad de precisar el alcance de este concepto en orden a definir la legalidad de la norma demandada, es decir el artículo 21, inciso 3º, del Decreto 679 de 1994; para ello se atendrá a lo analizado en los precedentes numerales, por cuanto una determinación más precisa no es posible en abstracto, sino caso por caso —partiendo del anterior análisis y llevándolo al problema particular—, a fin de evaluar su adecuación normativa.
“En esta ocasión la Sala debe hacerlo en relación con la denominada póliza global bancaria, sobre la cual hay que resolver si pertenece o no al giro ordinario de los negocios financieros”.
(17) Teoría General de las Sociedades, Ed. Legis, octava edición. Bogotá. 1998. En este mismo sentido dijo el Consejo de Estado -Sentencia del 7 de julio de 1989, Sección Cuarta, Exp. 1012- que: “(...) por tratarse de un servicio público del que es responsable el Estado y en el cual está de por medio el interés público, la actividad bancaria no es una actividad libre, sino que está limitada y condicionada por regulaciones expresas en cuanto su iniciativa, organización, desarrollo, operaciones posibles, condiciones de las mismas, vigilancia, terminación, liquidación, etc., y todas esas limitaciones tienen como finalidad, la protección de los intereses de la colectividad y no el ánimo de lucro que pudieran tener los particulares cuando prestan dicho servicio público”.
(18) Dice el artículo 110.4 del Código de Comercio “artículo 110. Requisitos para la constitución de una sociedad. La sociedad comercial se constituirá por escritura pública en la cual se expresará: (...).
(19) A nivel de línea jurisprudencial debe destacarse que, mediante la sentencia de la Sección Cuarta, de junio 14 de 1996 —Rad. 7450—, ya el Consejo de Estado había reflexionado de manera similar a este respecto. En particular, dijo sobre las sociedades fiduciarias, que “... como sociedades mercantiles que son (C. Co., art. 100), en armonía con lo previsto en el artículo 99 del Código de Comercio, se halla restringida a las operaciones que constituye su objeto social, las cuales, se encuentran expresamente autorizadas por la ley; así mismo, dicho atributo se extiende a aquellos actos que tengan por finalidad ejercer los derechos y cumplir las obligaciones legal o convencionalmente derivadas de la existencia de la actividad de la compañía y a los actos directamente relacionados con la actividad principal, cuya armonía con esta, tal como lo expresa la Superintendencia Bancaria en la resolución por la cual se multó a... ‘deberá siempre expresarse a través de una relación instrumental —de medio a fin— cuyos extremos serán, en su orden, el acto considerado y la empresa o actividad prevista en los estatutos de la compañía’ ” (Negrillas fuera de texto).
(20) Criterio que comparte también Néstor Humberto Martínez Neira, quien dice que “Además del ejercicio de las actividades principales o actividades estrictamente bancarias, las instituciones financieras tienen capacidad para desarrollar los actos civiles o comerciales necesarios para el cumplimiento de su objeto.
(21) “ART. 3º—Funciones. En desarrollo de su objeto el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo, Fonade, podrá realizar las siguientes funciones:
“3.1 Promover, estructurar, gerenciar, ejecutar y evaluar proyectos de desarrollo financiados con recursos de fuentes nacionales o internacionales.
“3.2 Realizar las gestiones necesarias para garantizar la viabilidad financiera del fondo y la de los proyectos que administra o ejecuta.
“3.3 Celebrar contratos de financiamiento y descontar operaciones para estudios y proyectos de desarrollo.
“3.4 Realizar operaciones de crédito externo o interno con sujeción a las normas legales vigentes.
“3.5 Captar ahorro interno mediante la emisión de bonos, celebrando los contratos garantía y agencia o pago a que hubiere lugar para estos efectos, en las condiciones que autorice el Ministerio de Hacienda y la Superintendencia Bancaria.
“3.6 Celebrar contratos para administrar recursos destinados a la ejecución de proyectos y para el desarrollo de esquemas de gerencia de proyectos.
“3.7 Realizar operaciones de financiamiento no reembolsable con recursos del presupuesto nacional o con utilidades líquidas asignadas a la entidad sin deteriorar su patrimonio en términos reales.
“3.8 Vender o negociar su cartera o efectuar titularización pasiva de la misma.
“3.9 Prestar asesoría y asistencia técnica a entidades públicas y privadas en materias relacionadas con proyectos de desarrollo.
“3.10 Prestar servicios de asesoría, estructuración y reestructuración financiera y de banca de inversión.
“3.11 Impulsar la consultoría nacional en sectores vinculados con el desarrollo.
“3.12 Realizar inversiones de portafolio con los recursos que reciba en desarrollo de su objeto social.
“3.13 Manejar las cuentas en moneda nacional o extranjera necesarias para su operación o el desarrollo o la ejecución de proyectos que ejecute o administre.
“3.14 Las demás funciones que le sean asignadas”.