Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-735-de-septiembre-19-de-2007?documento=jurcol&contexto=jurcol_759920424627f034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-09-16 16:47:25
Document Index: 327501657

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 7', 'ARTÍCULO 1', 'ARTÍCULO 12', 'artículo 7', 'artículo 242', 'artículo 7', 'artículo 12', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 150', 'artículo 150', 'artículo 189', 'artículo 150', 'artículo 189', 'artículo 189', 'artículo 189', 'artículo 287', 'artículo 7', 'artículo 7', 'artículo 7', 'artículo 7', 'artículo 161', 'e contrario', 'artículo 8', 'artículo 7', 'artículo 7', 'artículo 7', 'artículo 7', 'artículo 7', 'artículo 7', 'artículo 13', 'artículo 7', 'artículo 12', 'artículo 2495', 'artículo 2', 'artículo 6', 'artículo 18', 'artículo 9', 'artículo 23', 'artículo 12', 'artículo 32', 'artículo 2', 'artículo 52', 'artículo 52', 'artículo 34', 'artículo 33', 'artículo 1', 'artículo 7', 'artículo 12', 'artículo 52', 'artículo 2', 'artículo 8', 'artículo 7', 'artículo 158', 'artículo 488', 'artículo 151']

﻿ SENTENCIA C-735 DE SEPTIEMBRE 19 DE 2007
SENTENCIA C-735 DE 19 DE SEPTIEMBRE DE 2007
CONTENIDO:TÉRMINO DE PRESCRIPCIÓN DE LOS CRÉDITOS LABORALES CONTRA LAS ENTIDADES PÚBLICAS EN LIQUIDACIÓN. SE DECLARAN EXEQUIBLES LOS INCISOS 2° Y 3° DEL ARTÍCULO 7°, LAS EXPRESIONES "EN EL ACTO QUE ORDENA LA LIQUIDACIÓN" CONTENIDAS EN EL PARÁGRAFO 1° DEL ARTÍCULO 1° Y "SE EMPLAZARÁ A QUIENES TENGAN RECLAMACIONES DE CUALQUIER ÍNDOLE", "CANCELACIÓN" Y "Y LA ADVERTENCIA DE QUE UNA VEZ VENCIDO ÉSTE, EL LIQUIDADOR NO TENDRÁ FACULTAD PARA ACEPTAR NINGUNA RECLAMACIÓN", CONTENIDAS EN EL ARTÍCULO 12, TODAS DE LA LEY 1105 DE 2006.
TEMAS ESPECÍFICOS:PRELACIÓN DE CRÉDITOS POR SALARIO, LIQUIDACIÓN DE LA ENTIDAD PÚBLICA, PROCESO DE LIQUIDACIÓN DE LA ENTIDAD PÚBLICA, REPORTE DE LA LIQUIDACIÓN DE LA ENTIDAD CONTABLE PÚBLICA
Sentencia C-735 de septiembre 19 de 2007
Sentencia C-735 de 2007
Ref.: Expediente D-6667
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º (parcial), 7º (parcial) y 12 (parcial) de la Ley 1105 de 2006
EXTRACTOS: «LEY 1105 DE 2006
Aquellas que por su naturaleza tengan un régimen propio de liquidación, contenido en normas especiales, una vez decretada su supresión o disolución realizaron su liquidación con sujeción a dichas normas.
Para tal efecto se fijará un aviso en lugar visible de las oficinas de la entidad, tanto de su domicilio principal como de sus dependencias y seccionales, y se publicarán dos (2) avisos en un diario de amplía circulación nacional y en otro del domicilio principal de la entidad en liquidación, si fuere un municipio o distrito diferente a Bogotá, con un intervalo no inferior a ocho (8) días calendario.
2. Consideración preliminar. Ausencia de caducidad de la acción de inconstitucionalidad por vicios de forma.
Debe señalarse en primer lugar que la acción de inconstitucionalidad por vicios de forma en el trámite de formación del inciso 3º del artículo 7º de la Ley 1105 de 2006 no ha caducado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 242, numeral 3º, de la Constitución, por haber sido publicada dicha ley en el Diario Oficial 46.481 de 13 de diciembre de 2006 y haberse presentado la demanda el 18 de enero de 2007.
(i) si la adaptación en el acto que ordene la liquidación de una entidad de orden territorial a las normas de la Ley 1105 de 2006, vulnera el principio de autonomía territorial (C.N., arts. 287, 305-8 y 315-4);
(ii) si en el trámite de formación del inciso tercero del artículo 7º de la misma ley se quebrantó el principio de consecutividad (C.N., art. 157);
(iii) si la prelación que se prevé para el trámite y decisión de los procesos ante la jurisdicción contencioso administrativa en los cuales sea parte una entidad pública en liquidación, viola los derechos a la igualdad (C.N., art. 13) y el acceso a la administración de justicia (C.N., art. 229);
(iv) si la prelación al trámite y decisión de procesos laborales tendientes a obtener permiso para despedir a trabajadores amparados con fuero sindical de las entidades públicas que se encuentren en liquidación, vulnera los derechos a la igualdad (C.N., art. 13) y el acceso a la administración de justicia (C.N., art. 229);
(v) si la inclusión de los créditos laborales en los procesos de liquidación de las entidades públicas y la fijación de un término de cuarenta y cinco (45) días para la presentación de las reclamaciones previstas en el artículo 12 de la Ley 1105 de 2006, vulnera los derechos a la igualdad (C.N., art. 13) y el acceso a la administración de justicia (C.N., art. 229) de los trabajadores de las entidades públicas que se encuentren en liquidación, por reducirse el término de prescripción de dichos créditos
4. Exequibilidad de la expresión contenida en el parágrafo 1º del artículo 1º de la Ley 1105 de 2006.
Expresa el demandante que la expresión “en el acto que ordene la liquidación” contenida en el parágrafo 1º del artículo 1º de la Ley 1105 de 2006 vulnera el principio de autonomía territorial (C.N., arts. 287, 305, num. 8º, y 315, num. 4º).
Ello guarda completa armonía con la disposición general según la cual las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley (C.N., art. 287), como lo ha indicado muchas veces la jurisprudencia de esta corporación.
Así, la competencia de los gobernadores y de los alcaldes en esta materia esta claramente supeditada a la de las asambleas departamentales y de los concejos municipales, respectivamente, lo cual es una consecuencia lógica de la existencia de una jerarquía en el ordenamiento jurídico del Estado colombiano, que la Constitución misma señala en el ámbito que se estudia, al disponer que es atribución del gobernador cumplir y hacer cumplir la Constitución, las leyes, los decretos del Gobierno Nacional y las ordenanzas de las asambleas departamentales (C.N., art. 305, num. 1º), y que es atribución del alcalde cumplir y hacer cumplir la Constitución, la ley, los decretos del Gobierno Nacional, las ordenanzas y los acuerdos del concejo municipal (C.N., art. 315, num. 1º).
En esta materia de la organización de la administración pública y el ejercicio de la función de suprimir o fusionar organismos de la misma, es oportuno destacar la existencia de una simetría en la asignación constitucional de competencias en los ordenes nacional y territorial, por un lado, al Congreso de la República, las asambleas departamentales y los concejos municipales, para “determinar la estructura” (C.N., arts. 150, num. 7º; 300, num. 7º; 313, num. 6º) y, por otro lado, al Presidente de la República, el gobernador del departamento y el alcalde municipal, para suprimir o fusionar entidades u organismos, de conformidad, en su orden, con la ley, las ordenanzas departamentales y los acuerdos municipales (C.N., arts. 189, num. 15; 305, num. 8º, y 315, num. 4º).
Por esta razón, en el orden territorial son lógicamente aplicables el criterio expuesto por esta corporación sobre el ejercicio de dichas competencias en el orden nacional, conforme al cual el Congreso de la República tiene una competencia plena, mientras que el Presidente de la República está sometido a las leyes dictadas por aquel. Por consiguiente, el Congreso de la República tiene atribuciones para: i) suprimir o fusionar entidades u organismos directamente, en forma particular o especifica; ii) otorgar facultades extraordinarias al Presidente de la República para establecer las reglas generales sobre la supresión o fusión o para suprimir o fusionar en forma particular o específica una o más entidades u organismos, o iii) expedir mediante ley las normas generales con base en las cuales y por vía de reglamentación el Presidente de la República puede ordenar la supresión y liquidación de las entidades u organismos, lógicamente con sujeción a aquellas (2) .
“Sin importar la naturaleza de la ley de que se trate, el ejercicio de la atribución presidencial de carácter permanente debe compaginarse con la facultad del Congreso de la República consagrada en el numeral 7º del artículo 150 de determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica (3) .
“Se trata sin duda de atribuciones concurrentes, pero de distinto alcance. En efecto, de una primera lectura de los preceptos constitucionales antes mencionados, pareciera que ambos confieren la misma atribución —la de fusionar entidades u organismos del orden nacional— al Congreso y al Presidente de la República, por esa razón, para compaginar los contenidos normativos de las dos disposiciones la Corte Constitucional ha postulado la interpretación sistemática de las reglas constitucionales atinentes a la fijación de la estructura de la administración y a la creación, fusión y supresión de entidades contenidas tanto en el artículo 150 como en el 189 de la Constitución. En ese orden de ideas ha sostenido que mientras al legislador asiste una competencia plena en esta materia (art. 150-7), el Presidente de la República, respecto de las precisas materias señaladas en los numerales 15 (supresión y fusión de entidades administrativas del orden nacional) y 16 (modificación de la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales) del artículo 189, ostenta una competencia sujeta a los condicionamientos que para tales efectos fije el Congreso” (4)(5) .
Sobre el mismo tema había indicado:
“En relación con la determinación de la estructura de la administración pública en el orden nacional, esto es la creación, fusión, escisión y supresión de entidades y organismos públicos, la Constitución Política contiene tres mecanismos para llevarla a cabo, cada uno de los cuales tiene sus propios límites materiales y de procedimiento. El primero de ellos está consagrado en el artículo 150 numeral 7º superior, según el cual corresponde al Congreso de la República determinar directamente la estructura de la administración nacional; el segundo, opera por vía de delegación legislativa dada al Gobierno Nacional por el Congreso de la República (C.N., art. 150 num. 10), y el tercero, que constituye una de las novedades introducidas por la Carta del 91 en esta materia, está plasmado en el numeral 15 del artículo 189 de la Constitución y según el cual corresponde al Presidente de la República “suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales de conformidad con la ley”.
“De acuerdo con la distribución constitucional de competencias a la que se ha hecho referencia, la fusión de entidades y organismos administrativos nacionales bien puede llevarse a cabo por una ley común, por un decreto de facultades extraordinarias o por un decreto expedido en ejercicio de las atribuciones a las que alude el numeral 15 del artículo 189 Constitucional.
“De manera independiente a la vía que se adopte para efectuar la fusión de entidades y organismos públicos del orden nacional, en todos los escenarios señalados deberán acatarse los principios constitucionales, los fines esenciales del Estado y los principios que rigen la función administrativa. Si las decisiones son adoptadas por el Gobierno Nacional, deberán además respetarse los límites que señale el Congreso en la ley de facultades o en la correspondiente ley señalada en el numeral 15 del artículo 189 superior” (6) .
De lo anterior se deduce que, en el orden territorial, la competencia para adaptar a la organización y condiciones de las entidades territoriales el procedimiento de liquidación de las entidades u organismos públicos que aquellas decidan suprimir o disolver y liquidar, contenido en el Decreto-Ley 254 de 2000 y en la Ley 1105 de 2006, de ser necesario, puede ser ejercida por la asamblea departamental o el gobernador y por el concejo municipal o el alcalde, respectivamente, según el mecanismo que escoja la asamblea o el concejo municipal, entre los equivalentes a los del orden nacional que ha señalado esta corporación.
A este respecto es oportuno recordar que conforme a la Constitución las asambleas departamentales y los concejos municipales pueden otorgar facultades extraordinarias a los gobernadores y a los alcaldes, respectivamente, para ejercer temporalmente precisas funciones de las que corresponden a aquellos (arts. 300, num. 9º, y 313, num. 3º).
En todo caso, el ejercicio de dicha competencia en el orden territorial por parte de dichos órganos estará sujeto a la Constitución y a la ley, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 287 superior sobre el principio de autonomía territorial.
Por estas razones, el cargo formulado no está llamado a prosperar (7) .
5. Exequibilidad de los incisos 2º y 3º del artículo 7º de la Ley 1105 de 2006.
El cargo por vicios de forma contra el inciso tercero del artículo 7º de la Ley 1105 de 2006 no prospera. El actor sostiene que la prelación para el estudio y decisión de los procesos laborales tendientes a obtener permiso para despedir a un trabajador amparado con fuero sindical de las entidades que se encuentren en liquidación, con excepción de la acción de tutela, y la provisión del incumplimiento de esta regla como causal de mala conducta, contenidas en el inciso tercero del artículo 7º demandado, no fue aprobada en la Comisión Primera del Senado ni en la sesión plenaria de la misma corporación y solo surgió en la comisión primera de la Cámara de Representantes. Considera que por esta razón se incurrió en una vulneración del principio de consecutividad en la formación del proyecto de ley.
A partir de la Constitución y de las demás normas que regulan el proceso de formación de las leyes la Corte ha señalado, entre otros principios que rigen el proceso legislativo, (i) el principio de consecutividad y, (ii) el principio de identidad flexible. En cuanto a su contenido ha indicado la jurisprudencia: “El principio de consecutividad “exige que los proyectos de ley se tramiten en cuatro debates de manera sucesiva en las comisiones y en las plenarias de las cámaras legislativas, salvo las excepciones constitucionales o legales” (8) . El principio de identidad flexible o relativa “supone que el proyecto de ley que cursa en el Congreso sea el mismo durante los cuatro debates parlamentarios”, bajo el entendido que las comisiones y las plenarias de las cámaras pueden introducir modificaciones al proyecto (C.N., art. 160), y que las discrepancias entre lo aprobado en una y otra Cámara se puede superar mediante un trámite especial (conciliación mediante comisiones de mediación), que no implica repetir todo el trámite” (9)(10) .
En el presente caso la Corte concluye que no existe trasgresión de los principios de identidad flexible o relativa y consecutividad en la aprobación del inciso tercero del artículo 7º de la Ley 1105 de 2006. En efecto, el tema atinente a darle prelación al trámite y decisión de los procesos judiciales en los que sea parte una entidad pública en liquidación, siempre estuvo presente en los cuatro debates que se adelantaron en las cámaras legislativas. Lo que ocurre es que en virtud de las modificaciones que se pueden introducir en el curso de los debates, como lo señalan los artículos 160, 161 y 162 de la Constitución, los textos aprobados en una y otra Cámara en relación con dicho inciso fue distinto, por lo que en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 161 de la Constitución, se integró una comisión de conciliación que propuso el texto aprobado en la Cámara de Representantes, el cual finalmente fue aprobado por las plenarias de ambas cámaras.
A continuación se hace una descripción del proceso de formación de la ley demandada.
El Gobierno Nacional, por conducto del Ministro de Hacienda y Crédito Público y del director del Departamento Administrativo de la Función Pública, presentó el 4 de octubre de 2004 a consideración del Congreso de la República el proyecto de ley, ante la secretaría general del Senado, el cual fue radicado con el número 136 de 2004 Senado (11) .
• En el proyecto de ley, el tema objeto de debate fue incluido en los siguientes términos:
“ART. 8º—Plazo. Dentro de los treinta (30) días siguientes a la fecha en que asuma sus funciones, el liquidador elaborara un programa de supresión de cargos, determinando el personal que por la naturaleza de las funciones desarrolladas debe acompañar el proceso de liquidación.
“No obstante, al vencimiento del término de liquidación quedando automáticamente suprimidos los cargos existentes y terminación las relaciones laborales de acuerdo con el respectivo régimen legal aplicable.
“Para el retiro de los servidores amparados por fuero sindical, no se requerirá previa autorización judicial” (se resalta).
En la exposición de motivos se expuso en relación con el texto de este artículo:
• Dicho artículo fue aprobado sin modificaciones en primer debate en la Comisión Primera del Senado, según consta en el Acta 21 de noviembre 2 de 2004 (12) .
• Así mismo, el artículo fue aprobado sin modificaciones en segundo debate en la plenaria del Senado, según consta en el Acta 29 de diciembre 15 de 2004 (13) .
En este debate, el ponente expuso sobre el tema:
“(...) ¿cuál es el inconveniente de lo que está sucediendo en los actuales momentos honorables senadores? Que están pasando 5 años, 6 años, 7 años, 10 años, y no se procede la liquidación de las entidades del estado; eso lo que está generando es unos costos inmensos para el país que ya mismo les voy a dar las cifras, pero para el caso específico que usted me ha tocado honorable senador mire, este proyecto y específicamente el, (sic) o atinente al fuero sindical, busca superar los escollos del prolongado trámite de las autorizaciones judiciales para desvincular los servidores que por el cese de actividad de la entidad en liquidación quedan sin ninguna ocupación honorable senador? Pero además, mantener y remunerar a esos servidores, sin que desempeñen ninguna función es absolutamente contrario a los principios que rigen la función pública en el país”.
• El proyecto de ley fue radicado en la Cámara de Representantes con el número 356 de 2005 Cámara. En la Comisión Primera se aprobó el 13 de diciembre de 2005, según consta en el Acta 27 de la misma fecha (14) . En ella se suprimió el último inciso del artículo 8º, cuyo texto era el siguiente:
“Para el retiro de los servidores amparados por fuero sindical, no se requerirá previa autorización judicial”.
• En el mismo debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes se introdujo el siguiente texto como inciso 3º del artículo 7º del proyecto:
“Los jueces laborales deberán adelantar los procesos tendientes a obtener permiso para despedir a un trabajador amparado con fuero sindical, de las entidades que se encuentren en liquidación, dentro de los términos establecidos en la ley y con prelación a cualquier asunto de naturaleza diferente, con excepción de la acción de tutela. El incumplimiento de esta disposición será causal de mala conducta”.
• A este respecto la ponencia para segundo debate en la plenaria de dicha cámara expresa en relación con las modificaciones introducidas al proyecto por la Comisión Primera:
“ART. 8º—El último inciso de este artículo pretendía darle facultades al liquidador para despedir sin previa autorización judicial a los trabajadores con fuero sindical, lo que fue ampliamente discutido en el debate, decidiéndose eliminar este inciso, garantizando de esta forma el derecho constitucional de asociación” (15) .
• En el debate en la plenaria de la Cámara de Representantes se aprobó el nuevo texto, como consta en el Acta 232 del 31 de mayo de 2006 (16) .
• Integradas las comisiones accidentales de conciliación, estas informaron a las plenarias de ambas cámaras respecto del proyecto de ley:
“Después de un minucioso estudio de los textos aprobados en Senado y Cámara del proyecto de ley, se pudo observar que en la Cámara específicamente en la Comisión Primera se realizaron varios cambios de fondo propuestos por todos los representantes, por lo que decidimos acoger el texto aprobado en la Cámara de Representantes el cual representa el querer de la mayoría de los congresistas” (Gaceta del Congreso 193 de 2006, págs. 8-12).
• El informe de conciliación y el texto definitivo del proyecto de ley fueron aprobados el 30 de mayo de 2006 por la plenaria de la Cámara de Representantes, como consta en el Acta 231 de la misma fecha (17) , y el 14 de junio de 2006 por la plenaria del Senado, como consta en el Acta 55 de la misma fecha (18) .
• El Presidente de la República objetó parcialmente el proyecto por inconstitucionalidad. Las objeciones fueron aprobadas el 3 de octubre de 2006 por la plenaria de la Cámara de Representantes, como consta en el Acta 16 de la misma fecha (19) , y el 30 de octubre de 2006 por la plenaria del Senado, como consta en el Acta 26 de la misma fecha (20) .
Como se puede apreciar, a partir de la descripción anterior, el tema que se debatió y aprobó en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes y en la plenaria de la misma corporación, y que quedó consignado en el inciso 3º del artículo 7º de la Ley 1105 de 2006, fue el mismo que se había discutido y aprobado en la Comisión Primera del Senado y en la plenaria de la misma corporación. Dicho tema fue el siguiente: reglas procedimentales que deben aplicarse para despedir trabajadores aforados en las entidades públicas en liquidación. El tratamiento del tema varió en la Cámara de Representantes porque en lugar de la exclusión total de la autorización judicial para el retiro de trabajadores aforados, se aprobó la prelación de los procesos de levantamiento de fuero en los casos de entidades públicas en liquidación (21) .
El problema y la materia estuvieron presentes en todos los debates, aun cuando el texto normativo no fue idéntico en todos los casos, lo cual responde a las exigencias del principio de identidad flexible. Según la Corte: “(...) bajo el actual esquema constitucional el mismo ha sido relativizado, en el sentido que por su intermedio ya no se exige que el proyecto sea aprobado de manera idéntica en todos los debates parlamentarios, es decir, que su contenido material deba guardar estricta equivalencia durante el trasegar del trámite legislativo (...)” (22) .
Esta relativización del principio de identidad obedece a la necesidad de respetar las competencias del Congreso como legislador y a la importancia del principio democrático. Al respecto ha señalado esta corporación que: “La razón de ser de esta facultad [la de introducir reformas], ha dicho la Corte, tiene relación directa con la esencia misma del debate democrático y obedece “a la idea acogida por el constituyente según la cual la formación de la ley debe estar abierta a la expresión de todas las diferentes corrientes de pensamiento representadas en las plenarias de cámaras congresionales”, así como “a la necesidad de flexibilizar el trámite a fin de que el principio democrático se haga efectivo al ejercer la actividad legislativa”” (23) .
Así mismo, se constata que el tema fue debatido y votado en todas y cada una de las instancias legislativas reglamentarias, cumpliendo con las exigencias del principio de consecutividad.
5.1. Derecho de igualdad y exequibilidad de los incisos 2º y 3º del artículo 7º de la Ley 1105 de 2006 por razones de fondo.
Por otra parte, el demandante plantea que la prelación dada al trámite y decisión de los procesos ante la jurisdicción contencioso administrativa en los cuales sea parte una entidad pública en liquidación, establecida en el inciso 2º del artículo 7º de la ley mencionada, viola los derechos a la igualdad (C.N., art. 13) y al acceso a la administración de justicia (C.N., art. 229) de las entidades públicas que no se encuentren en liquidación y sean parte en procesos ante la misma jurisdicción, así como de los particulares que también sean parte en ellos, por el atraso de esos procesos, por causa de la mencionada prelación, sin una justificación objetiva y razonable.
De la misma manera considera que la prelación establecida en el inciso 3º del artículo 7º de la misma ley, para los procesos laborales relativos a autorización del despido de trabajadores amparados con fuero sindical, quebranta el principio de igualdad y el derecho al acceso a la administración de justicia, por dar un trato diferenciado sin justificación razonable a las entidades públicas que no se encuentran en liquidación, a los empleadores distintos de entidades públicas y a los trabajadores que acuden a tales procesos para obtener el restablecimiento de sus derechos cuando han sido despedidos, desmejorados en sus condiciones de trabajo o trasladados sin justa causa previamente calificada por el juez laboral.
En relación con estos cargos de inconstitucionalidad presentados por el demandante frente a los incisos 2º y 3º del artículo 7º por violación de derecho del igualdad, la Corte encuentra que el cargo puede ser entendido de diferentes maneras. Primero, como una desigualdad entre procesos judiciales. Desde esta perspectiva resulta improcedente la realización de un juicio de igualdad ya que se trata de supuestos no comparables. La Constitución no ordena que la regulación de los procesos sea igual. El derecho de igualdad se predica de personas, no de reglas procedimentales. Las normas demandadas contienen una regla especial para aplicar en los procesos contenciosos contra entidades públicas en liquidación. Así, el juicio de igualdad se plantearía entre dos procedimientos judiciales diferentes, no entre sujetos en condiciones de desigualdad, como se sugiere en la demanda.
Segundo, el cargo puede ser entendido a la luz de la desigualdad entre entidades públicas. Frente a la supuesta vulneración del derecho a la igualdad de las entidades públicas que no se encuentren en liquidación y sean parte en procesos ante la jurisdicción contencioso administrativa, si se las compara con otras que se encuentren en liquidación y sean parte en otros procesos ante la misma jurisdicción, debe señalarse que el juicio de igualdad tampoco es jurídicamente procedente, por no ser posible una comparación, teniendo en cuenta que las competencias de las entidades públicas son diversas en virtud de las regulaciones legales que las crean, definen y determinan su evolución y desaparición. Sobre el particular esta corporación ha manifestado:
“5. Como se señaló en el acápite anterior de esta sentencia, la Corte Constitucional ha considerado que las personas jurídicas, tanto privadas como públicas, pueden ser titulares de derechos fundamentales que sean compatibles con la naturaleza de las mismas, y ha señalado específicamente algunos de esos derechos.
“En lo que se refiere en particular al derecho a la igualdad, esta corporación ha considerado que las personas jurídicas públicas no pueden ser titulares de este derecho. Al respecto ha expresado:
“4.2. En lo tocante a la supuesta violación del derecho a la igualdad, según se vio en el numeral 2º de esta sentencia, el cargo resulta improcedente por cuanto las personas jurídicas de derecho público no pueden ser titulares del derecho fundamental a la igualdad. Por consiguiente, el cargo por vulneración del artículo 13 superior no está llamado a prosperar” (24) .
“La razón de la indicada imposibilidad es que las personas jurídicas públicas tienen competencias y objetos distintos, que impiden la invocación de un trato igual, y, como es sabido, el primer presupuesto para la formulación de un juicio de igualdad, cuando se pretende un trato igual, es la existencia de una situación de igualdad” (25) .
Los citados incisos no constituyen un quebrantamiento del principio de igualdad ni de acceso a la administración de justicia, en la medida que la prelación que se da a los procesos en que es parte una entidad pública en liquidación se da frente a todas las acciones judiciales ante la jurisdicción contenciosa.
Si bien esta corporación ha reconocido que el sistema establecido por la ley, que ordena que como regla general las sentencias se profieran en el mismo orden en el que entraron los expedientes al despacho, desarrolla las garantías del debido proceso y el derecho a la igualdad, también ha señalado que dicha regla no es absoluta y admite excepciones: “(...) el respeto estricto del turno para fallar no solo es un asunto que se ubica en el ámbito puramente legal, sino que responde al directo desarrollo de los principios constitucionales que deben impulsar los procesos, con el fin de garantizar el derecho a la igualdad y al debido proceso, y que permite, a su vez, la racionalización de la prestación del servicio de administrar justicia. 4.2. Sin embargo, la prohibición de alterar los turnos por parte del juez responsable del fallo no es absoluta (...)” (26) .
La prelación de estos procesos tampoco implica que el juez administrativo deba dejar de lado los demás procesos sometidos a su conocimiento, sujetándolos a una parálisis o indefinición sino que, en igualdad de condiciones, y después de las acciones constitucionales, debe darle prelación a las decisiones en que sea parte una entidad pública en liquidación, salvo que estén de por medio derechos fundamentales de mayor entidad que ameriten prelación en su trámite y decisión. La celeridad que se requiere en la definición de situaciones en las que están de por medio recursos públicos e intereses de orden superior, justifica de manera válida desde el punto de vista constitucional, la decisión adoptada por el legislador en este caso, en desarrollo de su potestad de configuración.
En tercer lugar, el cargo también puede ser entendido como una desigualdad entre grupos de personas, por ejemplo, entre quienes acuden a la jurisdicción contencioso administrativa mediante una acción de nulidad y restablecimiento del derecho impugnando un acto proferido por una entidad en liquidación y quienes acuden mediante una acción idéntica ante la misma jurisdicción, pero impugnando un acto proferido por una entidad que no se encuentra en liquidación. La desigualdad, según esta interpretación, radicaría en que la prelación de los procesos de los primeros retrasaría la decisión de los procesos de los segundos.
Desde esta perspectiva, tampoco encuentra que exista vulneración alguna del derecho de igualdad. Primero, la prelación no consiste en que todos los procesos se paralizan hasta que se resuelva el proceso en el cual es parte la entidad pública en liquidación. La prelación consiste en que existiendo varios procesos en la misma etapa procesal, se decide primero el proceso en el cual es parte la entidad pública en liquidación, sin que los demás se paralicen hasta que este haya sido completamente resuelto en las etapas subsiguientes.
En este escenario resulta razonable darle prelación a estos procesos para que recursos del Estado social de derecho se liberen para atender demandas sociales. Las demoras en la resolución de los procesos judiciales llevan a que se paralice la liquidación y los recursos se destinen a salarios de quienes han dejado de trabajar en sus funciones originales pero ante la continuación del proceso de liquidación siguen realizando actividades compatibles con la liquidación o siguen a disposición de su superior.
La norma, de suyo, no contiene ninguna discriminación o privilegio para los trabajadores ni para ningún grupo de personas. Quién demande a una entidad pública en liquidación resulta ser un asunto completamente aleatorio. De hecho, esta norma podría eventualmente beneficiar a los trabajadores, ya que una demanda contra los actos del liquidador que afecte derechos laborales, así como cualquier otro proceso en el que sean parte, se resolvería más rápido. En cualquier caso, el cumplimiento estricto de los términos judiciales siempre debe ser considerado un beneficio para quienes son parte en un proceso y dicho cumplimiento debe ser promovido en las instancias judiciales.
En conclusión, la norma demandada tampoco vulnera el derecho a la igualdad entre personas ya que todos aquellos que demandan a una entidad pública tienen derecho de acceso a la administración de justicia en las mismas condiciones. Con todo, quienes demandan a una entidad pública que se encuentra en proceso de liquidación se enfrentan a una situación diferente —habida cuenta de la vocación de desaparecer de la entidad y la cesación de actividades en la misma— que justifica la prelación de estos procesos en las condiciones descritas anteriormente.
Por otra parte, la crítica que sugiere que en lugar de dar prelación a los procesos en los cuales es parte una entidad pública en liquidación, se debieron reducir los términos de estos procesos, tampoco es de recibo ya que el legislador cuenta con un amplio margen de configuración para diseñar las reglas de procedimiento (27) . En el presente caso, en uso de esta facultad el legislador eligió aplicar la regla de la prelación, en lugar de reducir los términos judiciales, lo cual resulta razonable siempre y cuando la prelación sea entendida como se indicó antes.
Finalmente, aun cuando el inciso primero del artículo 7º de la Ley 1105 de 2006 no ha sido demandado, sin emitir ningún juicio al respecto, es importante aclarar que las controversias que susciten los actos del liquidador, en cuanto son actos administrativos susceptibles de ser impugnados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, también están comprendidos en la regla que exige que sean decididos con prelación. Por otra parte, como señala la norma la impugnación de estos actos no suspende el proceso de liquidación, lo cual es diferente de la suspensión provisional del acto mismo, que según las reglas generales continúa siendo procedente.
6. Exequibilidad de las expresiones demandadas del artículo 12 de la Ley 1105 de 2006.
Expone el actor que la inclusión de los créditos laborales en los procesos de liquidación de las entidades públicas y la fijación de un término de cuarenta y cinco (45) días para la presentación de las reclamaciones, reduciendo el término de prescripción de tres (3) años que consagran las normas legales pertinentes, vulnera el derecho a la igualdad (C.N., art. 13) de los trabajadores de las entidades públicas en liquidación, en relación con los trabajadores de las personas o entidades que no se encuentren en proceso de liquidación, en cuanto estos últimos pueden acudir a la jurisdicción respectiva dentro del mencionado término de prescripción para hacer valer sus derechos y, en cambio, los primeros solo pueden hacerlo dentro del término indicado, mucho menor, previsto en el proceso de liquidación.
Señala que, en esas condiciones, los segmentos normativos demandados vulneran también el derecho de acceso a la administración de justicia (C.N., art. 229) de los servidores de las entidades públicas en liquidación.
En virtud del Decreto-Ley 254 de 2000 se expidió el régimen para la liquidación de las entidades públicas del orden nacional, el cual fue modificado por la Ley 1105 de 2006, que contiene las normas parcialmente demandadas en esta oportunidad.
El proceso administrativo de liquidación contemplado en dicha normatividad tiene como presupuesto la supresión o disolución de entidades públicas y tiene por objeto la enajenación de sus bienes y el pago en forma ordenada de las obligaciones a su cargo, esto último conforme a la prelación legal establecida en el artículo 2495 del Código Civil y las disposiciones complementarias. Su carácter es, por tanto, universal, en cuanto comprende todos los deudores y acreedores de aquellas, así como todos los bienes y obligaciones de las mismas.
Ello explica que el artículo 2º (lit. d.) de dicho decreto disponga que el acto de liquidación conlleva la cancelación de los embargos decretados con anterioridad a la vigencia del decreto que ordena la disolución y liquidación de la entidad y que afecten bienes de la misma, así como también que el artículo 6º (lit. d.) ibídem establezca que es función del liquidador dar aviso a los jueces de la República sobre el inicio del proceso de liquidación, con el fin de que terminen los procesos ejecutivos en curso contra la entidad, advirtiendo que deben acumularse a aquel.
En el mismo sentido, el artículo 18 del citado decreto, modificado por el artículo 9º de la Ley 1105 de 2006, estatuye que el liquidador dispondrá la realización de un inventario físico, jurídico y contable detallado de los activos, pasivos, cuentas de orden y contingencias de la entidad, el cual deberá ser realizado dentro de un plazo no superior a seis (6) meses, contado a partir de la fecha de su posesión, prorrogable por una sola vez por un plazo no superior a seis (6) meses.
Dicho inventario deberá tener como soportes los documentos correspondientes e incluirá, entre otras informaciones, “la relación de los pasivos indicando la cuantía y naturaleza de los mismos, sus tasas de interés y sus garantías, y los nombres de los acreedores. En el caso de pasivos laborales se indicará el nombre de los trabajadores y el monto debido a cada uno. Igualmente se incluirá la relación de los pensionados y el valor del cálculo actuarial correspondiente” (se resalta).
Igualmente, el artículo 23 del decreto, modificado por el artículo 12 de la Ley 1105 de 2006, establece que dentro del término de los cuarenta y cinco (45) días siguientes a la fecha en que se inicie el proceso de liquidación, se emplazará a quienes tengan reclamaciones de cualquier índole contra la entidad en liquidación y a quienes tengan en su poder a cualquier título activos de la entidad, para los fines de su devolución y cancelación.
Añade que el aviso de emplazamiento contendrá el término para presentar todas las reclamaciones, y la advertencia de que, una vez vencido este, el liquidador no tendrá facultad para aceptar ninguna reclamación.
En lo relativo al pago de las obligaciones, el artículo 32 del decreto prevé que la liquidación será progresiva y que en ella se tendrán en cuenta, entre otras, las siguientes reglas:
i) Toda obligación a cargo de la entidad en liquidación deberá estar relacionada en un inventario de pasivos y debidamente comprobada (num. 1º);
ii) En el pago de las obligaciones se observará la prelación de créditos establecida en las normas legales. Para el pago de las obligaciones laborales el liquidador deberá elaborar un plan de pagos, de acuerdo con las indemnizaciones a que hubiere lugar; este programa deberá ser aprobado por la junta liquidadora, cuando sea del caso (num. 2º);
iii) “Para el pago del pasivo se tendrá en cuenta la caducidad y la prescripción de las obligaciones, contenidas en las normas legales vigentes” (num. 5º) (se resalta).
El parágrafo de la misma disposición señala que en caso de que los recursos de la liquidación de un establecimiento público o de una empresa industrial y comercial del Estado del orden nacional no societaria sean insuficientes, las obligaciones laborales estarán a cargo de la Nación o de la entidad pública del orden nacional que se designe en el decreto que ordene la supresión y liquidación de la entidad. Para tal efecto se deberá tomar en cuenta la entidad que debía financiar la constitución de las reservas pensionales.
Esta previsión concuerda con lo dispuesto en el artículo 2º del mismo decreto, en virtud del cual el acto que ordene la supresión o liquidación de la entidad dispondrá lo relacionado con las situaciones a que se refiere el parágrafo 1º del artículo 52 de la Ley 489 de 1998.
Por su parte, el artículo 52 de la Ley 489 de 1998 preceptúa que el acto que ordene la supresión, disolución y liquidación, dispondrá sobre la subrogación de obligaciones y derechos de los organismos o entidades suprimidas o disueltas, la titularidad y destinación de bienes o rentas, los ajustes presupuestales necesarios, el régimen aplicable a la liquidación y, de conformidad con las normas que rigen la materia, la situación de los servidores públicos.
Así mismo, el artículo 34 del referido decreto dispone que mediante resolución motivada el liquidador determinará el pasivo cierto no reclamado con base en las acreencias, tanto a cargo de la masa de la liquidación como de las excluidas de ella, que no fueron reclamadas pero aparezcan debidamente justificadas en los libros y comprobantes de la entidad en liquidación, así como las presentadas extemporáneamente que estén debidamente comprobadas.
Agrega esta norma que una vez constituida la provisión a que se refiere el artículo 33 ibídem, destinada al pago de los créditos a cargo de la masa de la liquidación oportunamente reclamados y aceptados, cuando sus titulares no se hubieren presentado a recibir aquel, si subsistieren recursos y con las sumas correspondientes al producto de la renta de bienes diferentes y de dinero excluidos de la masa de la liquidación cuyos titulares no se hubieren presentado a recibir, se constituirá una provisión para el pago del pasivo cierto no reclamado.
De otro lado, el decreto establece que el acta de liquidación deberá ser firmada por el liquidador y por el representante legal de la entidad a la cual se traspasen los bienes y obligaciones de la entidad liquidada (art. 36).
ii) El citado decreto, y la ley que lo modifica, establecen un término procesal de cuarenta y cinco (45) días para que todos los acreedores hagan valer sus derechos en el proceso de liquidación, de suerte que si no se formula oportunamente la reclamación correspondiente, se pierde, en virtud del principio procesal de preclusión, la posibilidad de invocarlos en dicho proceso (28) .
Como es conocido, la prescripción extintiva de los créditos es un modo de extinción de estos que opera cuando los mismos no se han ejercido durante un determinado tiempo, contado a partir de su exigibilidad al deudor (C.C., arts. 2512 y 2535, 488 CST y 151 CPT) (29) y sus fundamentos constitucionales son la seguridad jurídica y la paz social.
v) Si finalmente no fuere posible el pago de un crédito determinado en el proceso de liquidación, el acreedor podrá hacerlo valer, inclusive judicialmente si fuere necesario, con posterioridad a aquel y mientras el derecho no prescriba, frente a la entidad que se subrogue en los derechos y las obligaciones de la entidad liquidada, la cual debe ser señalada en el acto que ordene la supresión o disolución y consiguiente liquidación de la entidad pública, conforme a lo dispuesto en los artículos 2º del citado decreto y 52 de la Ley 489 de 1998.
De lo anterior se deduce que las expresiones acusadas no reducen el término de prescripción de los créditos laborales contra las entidades públicas en liquidación como se afirma en la demanda y, por tanto, no vulneran los derechos a la igualdad y al acceso a la administración de justicia de los trabajadores de dichas entidades. En consecuencia, serán declaradas exequibles, por tales cargos.
1. Declarar EXEQUIBLE, por el cargo examinado, la expresión “en el acto que ordene la liquidación” contenida en el parágrafo 1º del artículo 1º de la Ley 1105 de 2006.
2. Declarar EXEQUIBLES los incisos segundo y tercero del artículo 7º de la Ley 1105 de 2006.
3. Declarar EXEQUIBLES, por los cargos examinados, las expresiones “se emplazará a quienes tengan reclamaciones de cualquier índole”, “cancelación” y “y la advertencia de que una vez vencido este, el liquidador no tendrá facultad para aceptar ninguna reclamación”, contenidas en el artículo 12 de la Ley 1105 de 2006.
(2) Ejemplos de la aplicación de dicho mecanismo son el artículo 52 de la Ley 489 de 1998, en virtud del cual el Presidente de la República podrá suprimir o disponer la disolución y la consiguiente liquidación de entidades y organismos administrativos del orden nacional cuando se configuren las causales previstas en la misma disposición, y el artículo 2º de Ley 790 de 2002, según el cual la citada autoridad podrá disponer la fusión de entidades u organismos administrativos del orden nacional, con objetos afines, creados, organizados o autorizados por la ley, cuando se presente al menos una de las causales contempladas en la misma norma.
(3) La citada disposición constitucional consigna:
(4) Ver sentencia C-262 de 1995.
(5) Sentencia C-044 de 2006, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; aclaración de Voto de Álvaro Tafur Galvis.
(6) Sentencia C-880 de 2003, MM.PP. Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Córdoba Triviño; salvamento parcial de voto de Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Araújo Rentería y Clara Inés Vargas Hernández; salvamento y aclaración de voto de Álvaro Tafur Galvis.
(7) Hasta aquí la sentencia corresponde al texto de la ponencia presentada por el magistrado sustanciado Jaime Araújo Rentería.
(8) Corte Constitucional, Sentencia C-940 de 2003 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra).
(9) Corte Constitucional, Sentencia C-940 de 2003 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra). En la sentencia, la Corte consideró que el principio de identidad “(...) adquiere en la Constitución de 1991 una connotación distinta a la que tenía en el régimen constitucional anterior (...) si en la Carta de 1886 se exigía que el texto aprobado en cada uno de los debates fuera exactamente el mismo, por lo cual cualquier modificación aun menor implicaba repetir todo el trámite, hoy en día se ha abandonado el principio de identidad rígido, para permitir que las comisiones y las plenarias de las cámaras puedan introducir modificaciones al proyecto (C.N., art. 160), y que las discrepancias entre lo aprobado en una y otra Cámara no obliguen a repetir todo el trámite, sino que las comisiones accidentales preparen un texto unificado que supere las diferencias, texto que es entonces sometido a la aprobación de las plenarias”.
(10) Sentencia C-453 de 2006 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), en la cual se revisó la constitucionalidad de algunas disposiciones de la Ley 974 de 2005 “Por la cual se reglamenta la actuación en bancadas de los miembros de las corporaciones públicas y se adecúa el reglamento del Congreso al régimen de bancadas”.
(11) Gaceta del Congreso 592 de 2004, pág. 6, fl. 170, cdno. de pruebas 3.
(12) Gaceta del Congreso 786 de 2004, págs. 7-10, fls. 23-26, cdno. de pruebas 4.
(13) Gaceta del Congreso 36 de 2005, págs. 21-26, fls. 86-90, cdno. de pruebas 3.
(14) Gaceta del Congreso 39 de 2006, págs. 14-18, fls. 107-111. En esta acta se señala que se integró una subcomisión que trabajó en las proposiciones y modificaciones presentadas por los miembros de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes en relación con diferentes artículos del proyecto de ley, en la cual se incluyeron los artículos 7º y 8º. Posteriormente, durante la votación, fueron leídos con la redacción propuesta por esta comisión accidental, se abrió y cerró la discusión y finalmente fueron votados.
(15) Gaceta del Congreso 110 de 2006, págs. 23-31, fls. 146-154, cdno. de pruebas 1.
(16) Gaceta del Congreso 219 de 2006, págs. 20-21, fls. 98-100, cdno. de pruebas 1.
(17) Gaceta del Congreso 230 de 2006, págs. 13-14, fl. 52, del cdno. de pruebas 1.
(18) del Congreso 232 de 2006, págs. 5- 9.
(19) Gaceta del Congreso 554 de 2006, pág. 9.
(20) Gaceta del Congreso 02 de 2007, págs. 6-10.
(21) En lugar del texto original presentado en el proyecto como inciso tercero del artículo 8º: “Para el retiro de los servidores amparados por fuero sindical, no se requerirá previa autorización judicial”, se aprobó el siguiente texto como inciso tercero del artículo 7º: “Los jueces laborales deberán adelantar los procesos tendientes a obtener permiso para despedir a un trabajador amparado con fuero sindical, de las entidades que se encuentren en liquidación, dentro de los términos establecidos en la ley y con prelación a cualquier asunto de naturaleza diferente, con excepción de la acción de tutela. El incumplimiento de esta disposición será causal de mala conducta”.
(22) Corte Constitucional, Sentencia C-1040 de 2005 (MM.PP. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández).
(23) Sentencia C-138 de 2007 (M.P. Álvaro Tafúr Galvis).
(24) Sentencia C-105 de 2004, M.P. Jaime Araújo Rentería; aclaración de voto de Jaime Araújo Rentería y Alfredo Beltrán Sierra.
(25) Sentencia C-019 de 2007, M.P. Jaime Araújo Rentería.
(26) Sentencia T-492 de 2005 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra) en la que se estudió el caso de una persona de bajos recursos en situación de discapacidad que adelantaba un proceso de responsabilidad contra la administración por los hechos que habían generado la discapacidad. En dos oportunidades había solicitado al Consejo de Estado darle prelación a la decisión de su proceso en razón de que su salud desmejoraba y no tenía ninguna alternativa económica para subsistir. El Consejo de Estado respondió dicha petición señalando que no podía darle prelación al proceso porque debía ceñirse a los turnos establecidos y había muchas personas en una situación como la suya esperando un fallo. La Corte Constitucional consideró que el tutelante efectivamente se encontraba en una situación de vulnerabilidad y que sus derechos fundamentales estaban en juego, lo que justificaba darle prelación a dicho proceso. En esta sentencia se reconoció la posibilidad de establecer excepciones a la regla general de turnos y estudió los casos en los que se permite la prelación en las diferentes jurisdicciones.
(27) En la Sentencia C-1232 de 2005 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra), la Corte recogió los fundamentos del margen de configuración del legislador para diseñar los procedimientos, entre otros, señaló: “Las normas procesales, además de hacer pronta y efectiva una administración de justicia, aseguran la protección de todos los derechos. Entre otras en Sentencia C-662 de 2004 se dijo al respecto: “... mientras el legislador, no ignore, obstruya o contraríe las garantías básicas previstas por la Constitución, goza de discreción para establecer las formas propias de cada juicio, entendidas estas como “el conjunto de reglas señaladas en la ley que, según la naturaleza del proceso, determinan los trámites que deben surtirse ante las diversas instancias judiciales o administrativas”. Todo esto conduce a precisar que resulta extendida la doctrina constitucional que ha reiterado que acorde a lo establecido en los artículos 29, 150 y 228 de la Constitución, las amplias facultades del legislador precisamente, para fijar tales formalidades procesales”.
(28) Es oportuno indicar que el Decreto Reglamentario 2211 de 2004, por medio del cual se determina el procedimiento aplicable a las entidades financieras sujetas a toma de posesión y liquidación forzosa administrativa, establece que “el término que se establezca para presentar las reclamaciones no podrá ser superior a un (1) mes contado a partir de la fecha de publicación del último aviso de emplazamiento” (art. 24).
Por su parte, el artículo 158 de la Ley 222 de 1995, respecto de la liquidación obligatoria de sociedades comerciales, dispone que “a partir de la providencia de apertura del trámite liquidatorio y hasta el vigésimo día siguiente al vencimiento del término de fijación del edicto, los acreedores deberán hacerse parte personalmente o por medio de apoderado, presentando prueba siquiera sumaria de la existencia de sus créditos”.
(29) De conformidad con lo dispuesto en el artículo 488 del Código Sustantivo del Trabajo “las acciones correspondientes a los derechos regulados en este código prescriben en tres (3) años, que se cuentan desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible, salvo en los casos de prescripciones especiales establecidas en el Código Procesal del Trabajo o en el presente estatuto”.
A su vez, el artículo 151 del CPT establece que “las acciones que emanen de las leyes sociales prescribirán en tres años, que se contarán desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible. El simple reclamo escrito del trabajador, recibido por el patrono, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpirá la prescripción pero solo por un lapso igual”.