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Timestamp: 2018-08-16 23:48:19+00:00
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Matched Legal Cases: ['art. 2', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 4', 'art. 7', 'sentenza ', 'art. 2', 'sentenza ', 'art. 40', 'art. 30', 'art. 9', 'art. 10', 'art. 9', 'art. 331', 'art. 20', 'art. 61', 'art. 91']

Mirate Avv. Aldo
Leuzzi Avv. Giuseppe
Bagnadentro Avv. Paolo
Avidano Avv.Alberto
D.Lgs. 81/08: sicurezza nei luoghi di lavoro ed enti locali
Profili di responsabilit� penale nel nuovo sistema della sicurezza del lavoro; nodi critici degli enti locali.<?xml:namespace prefix = o ns = "urn:schemas-microsoft-com:office:office" />
(a cura dell�avv. Aldo Mirate)
Si vuole in questa sede esporre brevissimi e sommari accenni alle principali problematiche che sorgono ad una prima lettura del testo dello stesso d.lgs. 81/2008 per l�applicazione concreta della nuova normativa sulla sicurezza dei luoghi di lavoro nell�ambito della Pubblica Amministrazione e degli enti locali in particolare.
I soggetti �attori� della sicurezza.
Com�� noto destinatari dei precetti prevenzionali sono innanzitutto il datore di lavoro, il dirigente ed il preposto anche se la responsabilit� di questi ultimi per eventuali eventi infortunistici non esclude la responsabilit� di soggetti diversi a titolo di concorso o di cooperazione colposa nel reato.
La nozione di datore di lavoro pubblico � scolpita nitidamente nell�art. 2, comma 1, lett. b) dello stesso d.lgs.; norma che richiama a sua volta l�art. 1 del d.lgs. 165/2001 e che chiarisce che per �datore di lavoro� si intende il dirigente al quale spettano i poteri di gestione ovvero il funzionario, non avente qualifica dirigenziale, nei soli casi in cui a quest�ultimo sia preposto ad un ufficio avente autonomia gestionale individuato dall�organo di vertice delle singole amministrazioni.
Prevede lo stesso art. 2, lett. b), che, �in caso di omessa individuazione o di individuazione non conforme� ai criteri di legge, �il datore di lavoro coincide con l�organo di vertice medesimo�.
Alcune osservazioni al riguardo si impongono:
1) la norma predetta costituisce espressione del principio gi� sancito dall�art. 4, comma 2, del D.Lgs. 165/ 2001 e dall�art. 7 D.Lgs. 267/2000 dai quali si evince che, nell�ambito degli enti locali, gli organi di governo elettivi sono titolari dei poteri di indirizzo politico-amministrativo mentre ai dirigenti spetta la gestione finanziaria, tecnica ed amministrativa delle risorse assegnate e la gestione del personale; in altre parole, il principio suaccennato � espressione della distinzione acquisita storicamente nell�ordinamento degli enti locali tra la �funzione di governo�, assegnata alla competenza dei vertici delle amministrazioni pubbliche e la �funzione di gestione�, demandata agli organi burocratici dell�apparato amministrativo; questi ultimi non hanno del resto vincoli di subordinazione gerarchica e funzionale rispetto all�organo politico, essendo riconosciuta loro la titolarit� dei poteri di autonomia gestionale e di spesa che � propria dei datori di lavoro privati.
2) in mancanza della figura dirigenziale, la norma consente di identificare il datore di lavoro col funzionario pubblico � non avente qualifica dirigenziale � che � preposto ad un ufficio pubblico avente autonomia gestionale. Ci� pu� per� avvenire a due condizioni:
a) la prima, di tipo oggettivo, si identifica con l�esistenza di un ufficio pubblico che presenti caratteristiche di autonomia gestionale, vale a dire di un ufficio che si caratterizzi come una unit� organizzativa specificamente individuata;
b) la seconda, di carattere soggettivo, � che il preposto all�ufficio debba essere dotato di poteri decisionali e di spesa; in altre parole, in questo secondo caso � come ha affermato <?xml:namespace prefix = st1 ns = "urn:schemas-microsoft-com:office:smarttags" />la Cassazione in una nota sentenza � la responsabilit� pu� essere configurata solo se il soggetto abbia la titolarit� effettiva del potere gestionale, con attribuzione di poteri di spesa; titolarit� che gli deve essere conferita con atto formale (Cass. Pen. Sez. VI, 7.10. 2004, Beltrami);
3) nel caso in cui una pubblica amministrazione abbia pi� livelli dirigenziali dovr� essere individuato il dirigente che assume la funzione di datore di lavoro a fini prevenzionistici; anche in questo caso l�individuazione dovr� essere fatta con atto formale. In caso di omessa corretta individuazione, prevede l�ultima parte della b) dell�art. 2, �il datore di lavoro coincide con l�organo di vertice medesimo�.
Si ritiene che l�assunzione di responsabilit�, da parte dei soggetti individuati dalla legge o a seguito di un provvedimento motivato del sindaco, non sia declinabile in quanto inerente alla funzione attribuita.
Il concorso nel reato del sindaco e/o degli amministratori.
Un tema che si pone � se il sindaco e, pi� in generale, gli organi o i soggetti di indirizzo politico possano concorrere nella responsabilit� penale col dirigente o preposto; ci� ovviamente nel caso in cui i dirigenti, come sopra individuati, omettano condotte doverose ai fini della garanzia delle condizioni di sicurezza e salubrit� nei luoghi di lavoro, cagionando eventi infortunistici o malattie professionali.
La giurisprudenza di legittimit�, pur ribadendo sempre il principio di separazione tra funzione politica e funzione amministrativa che caratterizza l�ordinamento dei comuni e delle province, ha ancora, con una recente sentenza (Cass. Pen. Sez. III, 12.6.2007, D�Ambrosio, ISL, 2007, 691), ribadito l�indirizzo secondo il quale la responsabilit� penale del sindaco pu� �configurarsi o per la mancata predisposizione delle relative risorse, essendo quella della sicurezza una esigenza prioritaria ovvero qualora risulti che fosse a conoscenza della situazione antigiuridica ed abbia omesso di provvedere senza giustificazione�.
E� principio costante della giurisprudenza di legittimit� (del tutto coerente coi principi che regolano, in ambito privato, la funzione esoneratrice di responsabilit� della delega validamente conferita con riferimento al dovere di vigilanza e al cos� detto �dovere di organizzazione�) che il sindaco, qualora dovesse rimanere colposamente inerte di fronte a situazioni antigiuridiche da lui conosciute o doverosamente conoscibili, gli sarebbe riconosciuta una responsabilit� in quanto egli ha pur sempre una posizione di garanzia che gli � assegnata dall�ordinamento. Del resto tale giurisprudenza fa corretta applicazione del principio dettato dall�art. 40, comma 2, c.p. (�non impedire un evento che si ha l�obbligo giuridico di impedire, equivale a cagionarlo�).
A maggior ragione, l�amministratore � tenuto a rispondere se la violazione di legge non � imputabile al soggetto delegato (ex lege o in forza di atto amministrativo), ma a difetti strutturali imputabili all�organo politico ed inerenti al buon funzionamento della struttura amministrativa.
I modelli di organizzazione e di gestione.
Un ulteriore, tra i tantissimi problemi che dovrebbero essere trattati, � il problema dei modelli di organizzazione e di gestione della responsabilit� dell�ente pubblico (comune o provincia).
Si tratta di una problematica estremamente complessa, ma una prima osservazione si impone: a mio avviso, e ad avviso della pi� autorevole dottrina, non � applicabile agli enti locali territoriali il d.lgs. 231/2001; decreto che, capovolgendo il principio basilare del nostro ordinamento secondo il quale �societas delinquere non potest�, ha previsto pesanti sanzioni pecuniarie ed interdittive per gli enti forniti di personalit� giuridica per reati commessi da loro dipendenti; reati tra i quali, con L. 3.8.2007, n. 123, sono stati compresi anche le lesioni colpose e gli omicidi colposi conseguenti a infortuni sul lavoro od a malattie professionali.
Pacificamente, infatti, l�ambito di operativit� del medesimo D.Lgs. 231 si estende agli enti pubblici economici e chiarisce che per �persone giuridiche si intendono gli enti forniti di personalit� giuridica, eccettuati lo stato e gli altri enti pubblici che esercitano pubblici poteri�.
Tuttavia, il nuovo d.lgs. 81/2008 recepisce, sia pure con una operativit� limitata alla sicurezza sul lavoro, la figura del �modello organizzativo e di gestione� che � uno strumento introdotto nel nostro ordinamento, in modo compiuto, proprio dal d.lgs. 231.
E� stato giustamente osservato che i modelli organizzativi sono gli strumenti di organizzazione della vita dell�ente e devono essere modellati sulla realt� lavorativa dell�ente medesimo contraddistinguendosi per pragmaticit�, efficienza e dinamicit�.
Preliminare alla costruzione di un corretto modello di �organizzazione e gestione� � la cosiddetta �mappatura del rischio�, cio� l�individuazione delle aree sensibili e l�elaborazione per ognuna di esse di specifici protocolli di prevenzione che regolino le attivit� pericolose.
L�ultimo comma dell�art. 30 introduce una presunzione di idoneit� dei modelli di organizzazione aziendale quando gli stessi siano conformi alle linee guida UNI-INAIL o al British Standard OHSAS, anche se non esclude l�utilizzabilit� di altri sistemi.
In ultima analisi, la costruzione di un modello che sia aderente ai modelli-tipo predetti ed il rispetto delle normative e procedure contemplate porterebbe, secondo alcuni orientamenti dottrinari, ad una presunzione di esonero di responsabilit� dei dirigenti e funzionari dell�ente ed avrebbe, quindi, una funzione esimente.
In dottrina si � fatto giustamente osservare che la norma cos� interpretata potrebbe porsi in conflitto col principio costituzionale di esclusiva soggezione del giudice alla legge.
Preferibile sembra l�indirizzo dottrinario che interpreta la disposizione nel senso che essa pu� comportare un�inversione dell�onere della prova dell�inidoneit� del modello adottato, in conformit� alle linee guida indicate.
Compete, peraltro, sempre al giudice verificare se siano state correttamente individuate le aree di rischio nell�ambito dell�attivit� dell�ente, se siano stati previsti protocolli comportamentali idonei per la corretta formazione ed attuazione della volont� dell�ente e se il sistema sanzionatorio e di controllo risulti efficace.
Va peraltro rilevato che i modelli predetti si configurano, in ogni caso, per gli stessi dirigenti, come strumenti operativi indispensabili per la vigilanza sull�operato dei lavoratori dipendenti.
Al riguardo, va osservato che sar� indispensabile, peraltro, adattare i modelli organizzativi alla realt� concreta dei comuni; enti spesso di piccolissima dimensione, con pochi dipendenti.
E� auspicabile che in questo caso venga consentita l�adozione di modelli semplificati che, ferma restando la loro idoneit� a prevenire il �rischio � reato� ipotizzabile, siano concretamente attuabili ed utilizzabili.
In ogni caso utile potr� essere la consulenza degli enti pubblici aventi compiti in materia di salute e sicurezza sul lavoro che a norma dell�art. 9, lett. c), hanno, fra l�altro, un compito di consulenza a favore delle realt� minori (la legge parla solo di �aziende, in particolare alle medie, piccole e micro imprese�, ma � auspicabile che altrettanto possa avvenire con gli enti pubblici territoriali minori) e altrettanto possa avvenire a norma dell�art. 10 da parte delle stesse Regioni.
E� certamente apprezzabile la scelta del legislatore che con l�art. 9 tende, da una parte, a configurare un nuovo rapporto tra gli enti di controllo ed i �soggetti debitori di sicurezza� sui luoghi di lavoro e, dall�altra parte, rende possibile una valutazione preliminare �senza rischi� per i datori di lavoro (significativa � la previsione che, nell�esercizio dell�attivit� di consulenza, non vi sia l�obbligo di denuncia penale ai sensi dell�art. 331 c.p.p. anche nell�ipotesi in cui venissero in rilievo illeciti contravvenzionali penalmente rilevanti).
Poche cose da dire sul sistema sanzionatorio: � stato infatti sostanzialmente confermato l�apparato sanzionatorio che era contemplato dal D.Lgs. 626 e dal D.Lgs. 494 salvo modifiche quantitative.
E� stato altres� confermato il procedimento in materia di prescrizione e di estinzione del reato che � stato a suo tempo introdotto dagli art. 20 e segg. D.Lgs. 758/94.
Innovative sono invece le disposizioni in materia processuale e che possono essere cos� sintetizzate:
a) in caso di esercizio dell�azione penale per i delitti di omicidio colposo e di lesioni personali colpose, commessi con violazione delle norme per la prevenzione degli infortuni sul lavoro o relative all�igiene del lavoro, il PM deve dare immediata comunicazione all�INAIL (oltre all�IPSEMA, per i lavoratori marittimi) affinch� l�Istituto possa eventualmente costituirsi parte civile ed esercitare nei confronti dei soggetti penalmente responsabili l�azione di regresso per le somme che lo stesso Istituto sar� tenuto a pagare a titolo di indennit� e di rendita;
b) l�art. 61 prevede che le organizzazioni sindacali e le associazioni familiari delle vittime di infortuni o di malattie professionali abbiano la possibilit� di esercitare nel processo penale i diritti e le facolt� della persona offesa. Si tratta di una forma di �intervento nel processo� gi� prevista dall�art. 91 c.p.p. che consente alle associazioni rappresentative di �interessi lesi dal reato� di presentare memorie ed indicare elementi di prova. Tale facolt� � peraltro subordinata al consenso della persona offesa.
Avv. Aldo Mirate
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La presente notizia � stata redatta a cura dell� avvocato Aldo Mirate, in Asti nel mese di settembre 2008.
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