Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/auto-2014-00346-de-diciembre-10-de-2014?documento=jurcol&contexto=jurcol_0f77054cadee00cce0530a01015100cc&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-03-21 12:35:13
Document Index: 243519207

Matched Legal Cases: ['artículo 136', 'artículo 23', 'artículo 136', 'artículo 50', 'artículo 55', 'artículo 136', 'artículo 136', 'artículo 164', 'artículo 40', 'artículo 40', 'artículo 38', 'artículo 44', 'artículo 136', 'artículo 60', 'artículo 136', 'artículo 60', 'artículo 164']

﻿ Auto 2014-00346 de diciembre 10 de 2014
AUTO 2014-00346 DE 10 DE DICIEMBRE DE 2014
CONTENIDO:CADUCIDAD DE LA ACCIÓN CONTRACTUAL. PARA ESTABLECER EL MOMENTO A PARTIR DEL CUAL DEBE COMPUTARSE EL TÉRMINO PARA LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN CONTRACTUAL, HABRÁ DE DISTINGUIRSE ENTRE LOS CONTRATOS QUE REQUIEREN DE LIQUIDACIÓN Y AQUELLAS QUE NO LA NECESITAN. EL TÉRMINO DE CADUCIDAD, DE MANERA GENERAL, DEBE INICIAR A CONTARSE A PARTIR DE: 1. EL MOMENTO EN QUE OCURRIÓ LA TERMINACIÓN DEL CORRESPONDIENTE CONTRATO, SI FUERE DE AQUELLOS QUE NO REQUIEREN LIQUIDACIÓN O 2. A PARTIR DEL MOMENTO EN EL CUAL SE HUBIERE EFECTUADO SU LIQUIDACIÓN, SI A ELLA SE HUBIERE PROCEDIDO O 3. A PARTIR DEL MOMENTO EN EL CUAL DEBIÓ HABERSE EFECTUADO LA CORRESPONDIENTE LIQUIDACIÓN EN EL EVENTO DE NO HABERSE REALIZADO ÉSTE, CUANDO A LA MISMA HABÍA LUGAR.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE RESPONSABILIDAD CONTRACTUAL, CONTROVERSIAS CONTRACTUALES, GESTIÓN CONTRACTUAL, LIQUIDACIÓN POR MUTUO ACUERDO DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO, CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE RESPONSABILIDAD CONTRACTUAL
Auto 2014-00346 de diciembre 10 de 2014
Radicación: 730012333000201400346 01
Interno: 51.904
Actor: P & G S.A. - ODEAL S.A. - Carlos González Serna
Demandado: Municipio del Guamo (Tolima)
Referencia: Apelación auto. Contractual
Para el sub examine se tiene que la parte demandante manifiesta que acude en ejercicio del medio de control contractual con el fin de que se declarare la nulidad de las resoluciones 9 y 15 de enero 25 y febrero 1º de 2012, por medio de las cuales “con respecto al contrato de concesión suscrito entre la UNIÓN TEMPORAL ODEAL y el Municipio de El Guamo, se declaró la caducidad, la ocurrencia de siniestro, se hizo efectiva la cláusula penal pecuniaria y se inhabilitó a la UNIÓN TEMPORAL ODEAL, y a sus miembros integrantes, ODEAL S.A., P & G y CARLOS GONZÁLEZ SERNA, por el término de cinco (5) años para celebrar contratos con Entidades Estatales.
En ese sentido, se deberá analizar si en efecto la demanda se encuentra caducada de conformidad con las normas que regulan dicha materia en temas contractuales, esto, bajo el supuesto de que efectivamente el medio de control sea el contractual.
Como es bien sabido, el término de caducidad consagrado en las disposiciones legales para el caso del medio de control de controversias contractuales ha variado de manera significativa durante los últimos años. De conformidad con la reseña que se sintetiza a continuación:
El texto original del artículo 136 del Decreto-Ley 01 de 1984, contentivo del Código Contencioso Administrativo, CCA, estableció que las acciones relativas a contratos “... caducarán a los dos (2) años de expedidos los actos u ocurridos los hechos que den lugar a ella”. Posteriormente, el artículo 23 del Decreto-Ley 2304 de 1989 modificó el aludido artículo 136 del CCA, para efectos de señalar que esas mismas acciones contractuales “... caducarán en dos (2) años de ocurridos los motivos de hechos o de derecho que le sirvan de fundamento”.
Seguido a ello, en 1993, haciendo referencia expresa a la responsabilidad de las entidades estatales prevista en el artículo 50 de la Ley 80 —norma que dice relación con “... las actuaciones, abstenciones, hechos y omisiones antijurídicas que les sean imputables y causen perjuicios a sus contratistas...”— en su artículo 55 determinó que “la acción civil derivada” precisamente de esas actuaciones u omisiones “... prescribirá en el término de veinte (20) años, contados a partir de la ocurrencia de los mismos”.
Si bien el texto de la norma hace referencia expresa a la prescripción de las acciones, esta Corporación entendió que la misma regulaba, en rigor, el término de caducidad para los eventos de conductas contractuales antijurídicas, mientras que asuntos diferentes como la impugnación de actos contractuales o el cuestionamiento de conductas no imputables a las partes seguiría rigiéndose por el término de caducidad contemplado en el Decreto-Ley 2304 de 1989. Al respecto, la Sala puntualizó:
“Posteriormente la Ley 80 de 1993 modificó el plazo legal de dos años, que estaba previsto en el artículo 136 numeral 6º del CCA, para promover la acción de controversias contractuales solo respecto de las omisiones de los contratantes y de las conductas antijurídicas de estas. En efecto, el legislador amplió el término de prescripción de la acción a veinte años para los eventos de las conductas antijurídicas contractuales. De esta manera Administración y contratista, bajo la vigencia de esa norma, podían perseguirse judicialmente dentro de un término de veinte años, cuando sus conductas (activas u omisivas) eran antijurídicas, etc. (consultores, servidores públicos etc.). Sin embargo el cuestionamiento judicial de la validez de los actos jurídicos contractuales, que se presumen válidos (contrato, actos bilaterales, actos unilaterales de la administración y del particular) y de otras conductas jurídicas (hecho del príncipe) o no imputables a las partes cocontratantes (hechos imprevisibles), debían hacerse dentro del término original de caducidad de dos años (art. 136 inc. 6º, CCA)”(7).
Por su parte, la Ley 446 expedida en 1998, modificó la normativa anterior para efectos de concretar, en el artículo 136 de CCA, la regla general de que en las acciones “... relativas a contratos, el término de caducidad será de dos (2) años que se contará a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento”.
Finalmente, la Ley 1437 de 2011, contentiva del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, regulación actualmente vigente, en su artículo 164 dispuso que respecto a la oportunidad para presentar la demanda, cuando se trate de asuntos contractuales, debe darse la aplicación a las siguientes reglas:
iii) En los que requieran de liquidación y esta sea efectuada de común acuerdo por las partes, desde el día siguiente al de la firma del acto;
iv) En los que requieran de liquidación y esta sea efectuada unilateralmente por la administración, desde el día siguiente al de la ejecutoria del acto administrativo que lo apruebe;
La Sala reitera en esta oportunidad el criterio jurisprudencial que ha sido expuesto en diversas providencias de esta Sección(8), según el cual, las normas relacionadas con la institución jurídica de la caducidad son de naturaleza procesal y, por consiguiente, de conformidad con el artículo 40 de la Ley 153 de 1887(9), de aplicación inmediata.
A lo anterior se suma la consideración, igualmente acogida por la jurisprudencia, consistente en señalar que el artículo 40 —antes mencionado— se complementa con el artículo 38 de la misma Ley 153 de 1887, según el cual los contratos se rigen por las disposiciones existentes al momento de su celebración, excepto en relación con aquellas normas procesales encaminadas a regular la forma o el modo de reclamar en juicio los derechos de las partes originados en el contrato(10), es decir que los contratos siempre se regirán por las disposiciones sustanciales vigentes al momento de su celebración, pero en cuanto a las normas de orden procesal deberán mirarse en cada caso las que se encuentren vigentes, pues estas son de aplicación inmediata, desde luego, teniendo en cuenta que el articulo 40 estableció dos excepciones en las cuales hay lugar a aplicar la norma procesal anterior: i) en aquellos eventos cuyos términos ya hubieren empezado a correr y ii) respecto de las actuaciones y diligencias ya iniciadas(11).
Pues bien, hecho la precisión que antecede y teniendo presente el marco que se ha expuesto acerca del carácter procesal de las normas que regulan la caducidad de las acciones y las implicaciones que de ello se derivan, la jurisprudencia de la Sección Tercera(12) ha determinado reiteradamente que para establecer el momento a partir del cual debe computarse el término para la caducidad de la acción contractual, habrá de distinguirse entre los contratos que requieren de liquidación y aquellos que no la necesitan —con excepción de aquellos eventos en los cuales se pretenda la nulidad del contrato, en los cuales el término correspondiente empezará a correr a partir de la respectiva celebración del contrato—; para la Sala el término de caducidad de la acción, de manera general, debe iniciar a contarse a partir de: i) el momento en que ocurrió la terminación del correspondiente contrato, si fuere de aquellos que no requieren liquidación o ii) a partir del momento en el cual se hubiere efectuado su liquidación, si a ella se hubiere procedido o iii) a partir del momento en el cual debió haberse efectuado la correspondiente liquidación en el evento de no haberse realizado esta, cuando a la misma había lugar.
Comoquiera que la jurisprudencia de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado concluyó que el momento de la liquidación del contrato determina el inicio de la contabilización del término de caducidad de la acción contractual, resultó necesario establecer la oportunidad o el plazo del cual se dispone para efectuar la liquidación de un contrato de la Administración, dado que el Decreto-Ley 222 de 1983, no precisó período alguno dentro del cual debía agotarse la referida etapa de liquidación del contrato, circunstancia que condujo a que dicho vacío legal fuese resuelto por la jurisprudencia de esta Corporación, cuyas orientaciones tuvieron acogida, posteriormente, en los artículos 60 y 61 de la Ley 80 de 1993, norma que luego habría de ser complementada por el artículo 44, numeral 10, letras b), c) y d), de la Ley 446 de 1998.
En relación con este tema resulta pertinente traer a colación algunos apartes de la sentencia de 4 de diciembre de 2006, expediente 15239(13), providencia en la cual, siguiendo los lineamientos trazados por la jurisprudencia de la Sala, se reiteró la postura adoptada respecto del plazo del cual se dispone para efectuar la liquidación, de la siguiente manera:
“Acerca de los contratos regidos por el Decreto-Ley 222 de 1983, la jurisprudencia de la Sección Tercera se ocupó de fijar los plazos dentro de los cuales debía adelantarse la liquidación del correspondiente contrato, de conformidad con el siguiente razonamiento:
“... aunque la ley no lo diga, no quiere significar esto que la administración pueda hacerlo a su arbitrio, en cualquier tiempo. No, en esto la jurisprudencia ya ha tomado también partido. Se ha considerado como término plausible el de cuatro meses, dos para que el contratista aporte la documentación adecuada para la liquidación, y dos para que el trabajo se haga de común acuerdo. Si vence este último, la administración no podrá esperar más y deberá proceder a la liquidación unilateral mediante resolución administrativa debidamente motivada”(14).
Más tarde precisó que el procedimiento para la liquidación del contrato debía cumplirse en un plazo perentorio de seis (6) meses, los cuales debían contarse a partir del vencimiento del plazo convencional, así: cuatro (4) meses para la liquidación por mutuo acuerdo y dos (2) para efectuar la liquidación de manera unilateral, por parte de la Administración(15). También señaló la jurisprudencia que aunque el término para adelantar la liquidación no era perentorio, vale decir, que bajo esa normatividad no se perdía la competencia para liquidar el contrato a pesar de que hubieren transcurrido los referidos seis (6) meses siguientes al vencimiento del plazo contractual, dicha “facultad subsiste solo durante los dos años siguientes al vencimiento de esa obligación, que no es otro que el término de caducidad para el ejercicio de la acción contractual”(16).
Según las disposiciones legales actualmente vigentes, contenidas fundamentalmente en la Ley 80 expedida en el año 1993 y el CCA, la oportunidad señalada para la realización de la liquidación conjunta o bilateral, corresponde al “término fijado en el pliego de condiciones o términos de referencia”, cuestión que, en criterio de la Sala, no excluye la posibilidad que dicho plazo también pueda ser estipulado o acordado, convencionalmente, dentro del propio contrato.
Ahora bien, si en el pliego de condiciones o en el contrato no se consagra un plazo específico para la liquidación, la ley (art. 60, L. 80), de manera supletiva, determina que la liquidación bilateral deberá realizarse “... a más tardar antes del vencimiento de los cuatro (4) meses siguientes a la finalización del contrato”.
En cuanto a la oportunidad que las normas hoy en vigor establecen para el ejercicio de las facultades con que cuentan las entidades estatales para adoptar la liquidación unilateral, cabe señalar que esa materia se encuentra regulada en la citada letra d) del numeral 10 del artículo 136 del CCA, según su contenido a la administración se le concede un plazo legal de dos (2) meses para adoptar la liquidación unilateral, término que empieza a correr a partir del vencimiento de aquel convenido por las partes para la liquidación bilateral o, a falta de tal plazo convencional, a partir del vencimiento del plazo de los cuatro (4) meses que el artículo 60 de la Ley 80 de 1993 consagra, de manera supletiva, para la liquidación bilateral o conjunta.
Ahora bien, si la entidad estatal contratante no efectúa la liquidación unilateral dentro del mencionado término de dos (2) meses, siguientes al vencimiento del plazo acordado o legalmente establecido para la procedencia de la liquidación conjunta, ha de concluirse que aquella pierde su competencia por razón del factor temporal —ratione temporis—, puesto que el aludido plazo legal de dos (2) meses es preclusivo en la medida en que la propia ley consagra una consecuencia en relación con su vencimiento, consistente en trasladar dicha competencia al juez del contrato y autorizar entonces al respectivo interesado —que podrá ser la propia entidad contratante o el particular contratista—, para que a partir del vencimiento de dicho plazo pueda demandar la realización de la liquidación ante el juez del contrato, de conformidad con el texto de la norma en cita [parte final de la letra d) del numeral 10 del artículo 136 del CCA], que a la letra reza:
“... Si la administración no lo liquidare durante los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido por las partes o, en su defecto del establecido por la ley, el interesado podrá acudir a la jurisdicción para obtener la liquidación en sede judicial a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes al incumplimiento de la obligación de liquidar”.
En este caso la oportunidad para ejercer la acción contractual, cuando la misma se encamina a obtener la liquidación judicial del contrato estatal, se encuentra enmarcada entre el momento en que vence el plazo legal de dos (2) meses con que cuenta la entidad estatal para realizar la liquidación unilateral —dos (2) meses adicionales al plazo convencional o legal establecido para la realización de la liquidación bilateral o conjunta—, y el momento en que fenece el plazo de dos (2) años siguientes al vencimiento del referido término legal de dos (2) meses, que es cuando opera la caducidad de la acción.
Bueno es anotar que el vencimiento o agotamiento previo, tanto del plazo convencional o legal establecido para la realización de la liquidación bilateral o conjunta, como del plazo de los dos (2) meses adicionales con que cuenta la entidad estatal para adoptar la liquidación unilateral, constituyen un presupuesto de procedibilidad necesario para el ejercicio de la acción encaminada a deprecar la liquidación del contrato en sede judicial, puesto que la norma legal en cita resulta clara al establecer que el interesado “... podrá acudir a la jurisdicción para obtener la liquidación en sede judicial...”, únicamente después de que se hayan agotado los tiempo previstos para la realización de la liquidación tanto de manera bilateral como de forma unilateral, amén de que el término de caducidad de la respectiva acción judicial únicamente empieza a correr a partir del momento en que vence el plazo que la ley consagra a favor de la entidad estatal para que pueda adoptar unilateralmente la correspondiente liquidación”.
Ahora bien, bajo el entendido de que en el presente caso se trata del ejercicio de un medio de control judicial de índole contractual por tratarse de la unidad de las Resoluciones 9 y 15 de enero 25 y febrero 1º de 2012, por medio de las cuales “con respecto al contrato de concesión suscrito entre la Unión Temporal ODEAL y el Municipio de El Guamo, se declaró la caducidad, la ocurrencia de siniestro, se hizo efectiva la cláusula penal pecuniaria y se inhabilitó a la Unión Temporal ODEAL, y a sus miembros integrantes, ODEAL S.A., P & G S.A. y Carlos González Serna, por el término de cinco (05) años para celebrar contratos con Entidades Estatales”, de conformidad con el artículo 60 de la Ley 80 de 1993(17) es claro que es un asunto que requiere de liquidación.
Se reitera, el término de caducidad de la acción de controversias contractuales, cuando se trate de contratos que deban liquidarse, es de dos (2) años, los cuales se contarán, según el caso, “iii) En los que requieran de liquidación y esta sea efectuada de común acuerdo por las partes, desde el día siguiente al de la firma del acta; iv) En los que requieran de liquidación y esta sea efectuada unilateralmente por la administración, desde el día siguiente al de la ejecutoria del acto administrativo que la apruebe; v) En los que requieran de liquidación y esta no se logre por mutuo acuerdo o no se practique por la administración unilateralmente, una vez cumplido el término de dos (2) meses contados a partir del vencimiento del plazo convencido para hacerlo bilateralmente o, en su defecto, del término de los cuatro (4) meses siguientes a la terminación del contrato o la expedición del acto que lo ordene o del acuerdo que la disponga”.
Con base en dicho marco normativo, la Sala revocará el auto recurrido, comoquiera que para la fecha en que se presentó la demanda no había vencido el término previsto en la ley para interponer la acción contractual, tal como se pasa a explicar.
— La Resolución 15 que resolvió el recurso de apelación interpuesto en contra de la Resolución 9 del 25 de enero de 2012, se profirió el 1º de febrero de 2012.
— En el contrato no se pactó un plazo de liquidación bilateral, en consecuencia se adopta el establecido por la ley, esto es de 4 meses contados desde la expedición del acto que la ordenó. En el caso concreto, ese plazo se cumplió el 1º de junio de 2012.
— A partir de esta última fecha, la administración contó con dos (2) meses para practicar la liquidación unilateral —esto es hasta el 1º de agosto de 2012—, no obstante no lo hizo.
— Es, entonces desde el 1º de agosto de 2012 desde cuando deben contarse los dos años de que habla el artículo 164 de CPACA para determinar la caducidad de la controversia contractual objeto de esta litis.
En línea con lo anterior, una vez expirado el término con que contaba la administración para liquidar unilateralmente el contrato, empezó a transcurrir el término de caducidad de dos (2) años del medio de control de controversias contractuales, el cual feneció el día 1º de agosto de 2014 y dado que la demanda fue radicada el 30 de mayo de 2014, se impone concluir que la misma fue presentada en tiempo.
La Sala advierte que la parte actora solicitó suspensión provisional y en consecuencia el Tribunal en primera instancia deberá pronunciarse al respecto.
PRIMERO: REVÓCASE el auto proferido por el Tribunal Administrativo del Tolima, del 11 de julio de 2014, mediante el cual se rechazó la demanda.
1. ADMITIR la demanda contentiva del medio de control de controversias contractuales instaurada por el señor Carlos González Serna y las sociedades P & G S.A. y ODEAL S.A. contra el Municipio de El Guamo, Tolima.
2. NOTIFÍQUESE personalmente al Municipio de El Guamo, Tolima y hágase entrega del traslado correspondiente.
6. FÍJENSE por parte del Tribunal a quo los gastos ordinarios del proceso
SEGUNDO: Ejecutado este auto, envíese el expediente al Tribunal de origen.
(7) V. gr. Auto del 19 de febrero de 2004, Sección Tercera, C.P. María Elena Giraldo Gómez, Radicación 25000-23-26-000-2002-01793-01 (24427), actor: Caja Promotora de Vivienda Militar.
(8) Este criterio se ha expuesto en diversas oportunidades por la Sección Tercera, entre las cuales se resaltan: Sentencia de agosto 30 de 2006, Expediente 15323, actor: Compañía Bogotana de Negocios Ltda.; Sentencia de 11 de octubre de 2006, Expediente 30566, actor: Construca S.A.; y Sentencia de diciembre 4 de 2006, Expediente 15117, actor: Vladimir Eslava Mocha y otros; entre otras.
(9) Art. 40, Ley 153 de 1887. “Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deba empezar a regir. Pero los términos que hubieren empezado a correr, y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación”.
(10) Art. 38 Ley 153 de 1887. “En todo contrato se entenderán incorporadas las leyes vigentes al tiempo de su celebración.
“Exceptuándose de esta disposición:
“2. Las que señalen penas para el caso de infracción de lo estipulado; la cual infracción (sic) será castigada con arreglo a la ley bajo la cual se hubiere cometido” (negrilla fuera del texto).
(11) En este sentido, esta Sección dijo:
“... con excepción de dos (2) hipótesis fácticas diferentes entre sí, respecto de las cuales la misma ley determinada la aplicación de las normas anteriores, esto es: i) los términos que ya hubieren empezado a correr, y ii) las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas.
“... No sobra destacar que la primera eventualidad, contemplada en dicha excepción, se refiere de manera genérica y sin distinciones de ninguna especie, a todos los términos contemplados o establecidos en normas procesales en cuanto las mismas hubieren empezado a correr bajo el imperio de la ley anterior, sin importar que los mismos se surtan dentro del procesos ya iniciados o por fuera de ellos.
“La segunda hipótesis fáctica de esa excepción, en cuya virtud las actuaciones y diligencias ya iniciadas se regirán por la ley vigente al momento de dar inicio a las mismas, de manera necesaria y obvia supone la existencia previa de tales actuaciones o diligencias” (Consejo de Estado, Sala Contencioso Administrativa. Sección Tercera. Sentencia de diciembre 4 de 2006. Exp. 15239).
(12) Entre otras, pueden citarse las siguientes providencias: Autos de 8 de junio de 1995 Exp. 10.684, M.P. Daniel Suarez Hernández y de 15 de agosto de 2002, Exp. 22397, M.P. Ricardo Hoyos Duque. Sentencias: de 8 de junio de 1995, Exp. 10634; de 15 de octubre de 1999, Exp. 10929, M.P. Ricardo Hoyos Duque; de 10 de mayo de 2001, Exp. 13347, M.P. Ricardo Hoyos Duque; de 16 de agosto de 2001, Exp. 14384, M.P. Ricardo Hoyos Duque, de 13 de julio de 2000, Exp. 12513, M.P. María Helena Giraldo Gómez; de 30 de agosto de 2001, Exp. 16256. M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; de 25 de julio de 2002, Exp. 13893. M.P. María Helena Giraldo; de 9 de octubre de 2003, Exp. 13412, M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; del 22 de abril de 2004, Exp. 14292, M.P. María Helena Giraldo; de 4 de diciembre de 2006, Exp. 15239, actor Data Base Sistem Ltda.
(13) Consejo de Estado Sección Tercera, sentencia de 4 de diciembre de 2006, Exp. 15239, actor: Data Base System; demandado: Municipio Santiago de Cali.
(14) Sección Tercera, sentencia de 29 de enero de 1988, Exp. 3615, M.P. Carlos Betancur Jaramillo.
(15) Sección Tercera, sentencia de 3 de mayo de 1990, Exp. 2950.
(16) Sección Tercera, sentencia de 16 de agosto de 2001, Exp. 14.384.
(17) ART. 60.—De su ocurrencia y contenido. Los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo y los demás que lo requieran, serán objeto de liquidación de común acuerdo por las partes contratantes, procedimiento que se efectuará dentro del término fijado en el pliego de condiciones o términos de referencia o, en su defecto, a más tardar antes del vencimiento de los cuatro (4) meses siguientes a la finalización del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga.