Source: http://www.jurischile.com/2013/09/reclamacion-de-multa-administrativa.html
Timestamp: 2017-11-21 17:41:18
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JurisChile: Reclamación de multa administrativa. Potestad sancionadora de la Administración. Principio de legalidad y tipicidad.
Reclamación de multa administrativa. Potestad sancionadora de la Administración. Principio de legalidad y tipicidad.
En estos autos Rol Nº 5209-2011, sobre juicio sumario regido por el artículo 171 del Código Sanitario, la reclamante Thyssen Krupp Aceros y Servicios S.A. dedujo recurso de casación en el fondo en contra del fallo de la Corte de Apelaciones de Antofagasta que confirmó la sentencia de primer grado que rechazó la reclamación interpuesta.
A través de la Resolución N° 3210, de 8 de septiembre del año 2009, se impuso a la demandante una multa de quinientas Unidades Tributarias Mensuales imputándole la infracción del artículo 3 del Reglamento sobre condiciones sanitarias y ambientales básicas en los lugares de trabajo, pues no contaba con los procedimientos de trabajo seguro necesarios para la labor que se encontraban desarrollando los trabajadores en la obra o faena, quienes no disponían de los elementos de protección personal para labores en altura, como tampoco la programación o planificación de las faenas desarrolladas por los trabajadores.
Por sentencia de primera instancia de fs. 69 y siguientes se desestimó la reclamación, decisión en contra de la cual el actor dedujo recursos de apelación y de casación en la forma, a propósito de cuyo conocimiento una Sala de la Corte de Apelaciones de Antofagasta rechazó el recurso de nulidad y confirmó el fallo de primera instancia.
Deducido recurso de casación sustancial en contra de dicha sentencia, se trajeron los autos en relación.
PRIMERO: Que, según el recurso, la sentencia impugnada ha infringido el artículo 66 bis de la Ley N° 16.744, toda vez que en él se dispone que la empresa principal tiene una obligación de prevención respecto de los trabajadores subcontratados en relación con los mismos riesgos a que se enfrentan sus propios trabajadores en razón de su actividad y giro.
Sostiene que son hechos de la causa que su parte tiene giro industrial y comercial, pues vende al por mayor metales y minerales metalíferos, en tanto que el de Fredes y Fierro Cía. Ltda. y el de Sociedad Comercial Alpino Norte Ltda. es el de construcción, albañilería y contratista, de modo que no cabe responsabilidad a su representada, pues su giro no es el mismo que el de las empresas contratistas.
SEGUNDO: Que en un segundo capítulo asevera que se quebranta el artículo 318 del Código de Procedimiento Civil, violándose las normas reguladoras de la prueba, puesto que es un hecho de la causa que el giro de su parte es industrial y comercial, toda vez que vende al por mayor metales y minerales metalíferos, a la vez que también es un hecho de la causa que la empresa contratista y la subcontratista tienen como giro el de la construcción, albañilería y contratista.
Aduce que nunca se probó que su parte haya dejado de observar las normas legales y reglamentarias que rigen su actividad, en lo que respecta al giro que le es propio y que acaba de ser mencionado.
TERCERO: Que en tercer lugar sostiene que se han desobedecido los artículos 383 y 384 del Código de Procedimiento Civil, puesto que los sentenciadores no apreciaron la prueba de testigos del modo que la ley ordena.
Explica que los testigos fueron preparados, dieron declaraciones artificiales y contrarias a la realidad y no manifestaron razón de sus dichos. No cabe que un testigo dé una opinión jurídica, sino que meramente deponga sobre hechos. Añade que sus dichos no se ajustan a la realidad, ni explican cómo tuvieron conocimiento de los hechos que mencionan y, además, tienen interés en el resultado del juicio porque a través de sus deposiciones intentan defender su trabajo como fiscalizadores, resultando indiferente que no se les haya tachado.
CUARTO: Que enseguida expresa que se han transgredido los artículos 3° y 53 del Decreto Supremo de Salud N° 594, sobre condiciones sanitarias y ambientales básicas en lugares de trabajo; 22 del Decreto N° 76 de 2006, del Ministerio del Trabajo, y el Decreto Supremo N° 40, Reglamento sobre prevención de riesgos profesionales, los que fueron interpretados erróneamente.
Indica que las normas reglamentarias no pueden modificar la ley que ejecutan y con ello ampliar el ámbito de responsabilidad que el artículo 66 bis de la Ley N° 16.744 circunscribió a los casos vinculados a empresas respecto de un giro determinado y concurrente con el de la empresa principal, como en la especie.
QUINTO: Que, por último, aduce que se ha desobedecido el artículo 183-E del Código del Trabajo, toda vez que se aplicó a un caso no regulado por él, desatendiendo el tenor de la norma a que él se remite -artículo 66 bis de la Ley N° 16.744-. Advierte que tal disposición no es aplicable a su parte y que la Dirección del Trabajo mantiene una postura semejante a la suya.
SEXTO: Que al explicar la forma como los errores de derecho denunciados influyeron en lo dispositivo de la sentencia, el recurso señala que de haberse interpretado y aplicado correctamente las disposiciones citadas su reclamación debió ser acogida.
SÉPTIMO: Que cabe consignar que la resolución de multa reclamada se originó en la culminación de un sumario sanitario practicado por la Secretaría Regional Ministerial de Salud de la Región de Antofagasta, al haber constatado que en la obra ubicada en Avenida El Cobre y Calle 4, un trabajador –precisamente aquel que se encontraba a cargo de las labores de que se trata- subió hasta el puente grúa en el que éstas se realizaban sin sus elementos de seguridad y, hallándose situado sobre el nivel de la cuarta cercha, perdió el equilibrio y cayó desde 15 metros de altura, a consecuencia de lo cual falleció. En el sumario se estableció la responsabilidad de la empresa mandante en el accidente laboral grave de un trabajador de una empresa contratista, por falta de los procedimientos de trabajo seguro necesarios para la labor que estaban realizando los trabajadores en la faena citada, quienes no contaban con los elementos de protección personal requeridos para el trabajo en altura como tampoco con la programación o planificación de tales labores en condiciones de seguridad y con la finalidad de evitar riesgos mediante la prevención.
OCTAVO: Que la razón esgrimida en la sentencia de primer grado para desestimar la reclamación radica en que la empresa mandante o principal es igualmente responsable de proteger la vida y salud de todos los trabajadores que laboren en su obra o faena, cualquiera sea su dependencia, estableciéndose como imprescindible la obligación de supervisión de las faenas como medida de seguridad y de mitigación o supresión de los factores de riesgo tendiente a evitar accidentes.
NOVENO: Que según ha podido advertirse de lo relacionado en las consideraciones que anteceden, la materia propuesta a discusión en el proceso y que atañe específicamente a la cuestión jurídica que se plantea por la recurrente dice relación con el Derecho Administrativo Sancionador, rama del Derecho que regula la potestad que el ordenamiento reconoce a ciertos órganos administrativos para sancionar conductas que atentan contra las funciones de la Administración o contra otros bienes jurídicos que la afectan de manera directa.
DÉCIMO: Que la potestad sancionadora de la Administración admite un origen común con el derecho penal en el ius puniendi del Estado, por lo que le resultan aplicables los mismos principios, límites y garantías que en la Carta Fundamental se prescriben para el derecho punitivo, aunque ese traspaso haya de producirse con ciertos matices en consideración a la particular naturaleza de las contravenciones administrativas.
DÉCIMO PRIMERO: Que como expresión de la actividad administrativa estatal la potestad sancionatoria debe primordialmente sujetarse al principio de legalidad, que obliga a todos los órganos del Estado a actuar con arreglo a la Constitución y a las normas dictadas conforme a ellas.
En el campo particular del derecho sancionatorio el principio de legalidad requiere que tanto las conductas reprochables como las sanciones con que se las castiga estén previamente determinadas en la ley. Este criterio rector encuentra su expresión más específica en otro principio que le sirve de complemento: el de la tipicidad, de acuerdo con el cual no resulta suficiente que la infracción se halle establecida en la ley, sino que a ello debe agregarse la exigencia de que ésta describa expresamente la conducta que la configura, con lo que se resguarda la garantía de la seguridad jurídica, desde que la descripción del comportamiento indebido pone anticipadamente en conocimiento del destinatario cuál es el deber a que tiene que ceñirse en su actuar.
DÉCIMO SEGUNDO: Que, sin embargo, la naturaleza de las contravenciones administrativas, en las que confluyen componentes técnicos, dinámicos y sujetos a variabilidad en el tiempo, hace imposible su síntesis descriptiva en un precepto general como lo es una ley, de modo que el principio de tipicidad al traspasarse al ámbito sancionatorio de la Administración admite ciertos grados de atenuación.
DÉCIMO TERCERO: Que en armonía con lo que se viene diciendo la jurisprudencia ha entendido que la predeterminación de los comportamientos que configuran infracciones administrativas se satisface con la exigencia de que en la ley se describa el núcleo esencial de las conductas censurables, pudiendo éstas precisarse y complementarse en aspectos no sustanciales por normas emanadas de una autoridad distinta a la legislativa, como es el Ejecutivo, por vía de decretos y reglamentos, en ejercicio de la potestad reglamentaria de ejecución que le compete.
DÉCIMO CUARTO: Que expresadas las anteriores consideraciones, al abordar el recurso en examen cabe tener presente que el artículo 174 del Código Sanitario menciona las penas que pueden aplicarse a quienes incurran en conductas transgresoras a sus preceptos y a los reglamentos sanitarios.
Esta disposición debe relacionarse con lo establecido en el artículo 82 del mismo texto legal, que prescribe que el respectivo reglamento debe comprender normas que se refieran a “las condiciones de higiene y seguridad que deben reunir los lugares de trabajo, los equipos, maquinarias, instalaciones, materiales y cualquier otro elemento, con el fin de proteger eficazmente la vida, la salud y bienestar de los obreros y empleados y de la población en general”.
DÉCIMO QUINTO: Que se debe tener en consideración, además, el principio de inexcusabilidad judicial consagrado en el inciso 3° del artículo 73 de la Carta Fundamental y en el artículo 10 del Código Orgánico de Tribunales, que obliga a los jueces a dirimir el asunto o contienda sometido a su conocimiento aun a falta de ley que lo resuelva. En este caso se traduce en la obligación que pesa sobre los sentenciadores de revisar todos los antecedentes que obran en el proceso y no sólo aquellos que se establezcan en la etapa administrativa.
DÉCIMO SEXTO: Que para la resolución del asunto resulta igualmente aplicable a la materia en discusión, de conformidad con lo previsto en los artículos 82 y 174 del Código Sanitario, lo dispuesto en el inciso primero del artículo 183 E del Código del Trabajo, que señala: “Sin perjuicio de las obligaciones de la empresa principal, contratista y subcontratista respecto de sus propios trabajadores en virtud de lo dispuesto en el artículo 184, la empresa principal deberá adoptar las medidas necesarias para proteger eficazmente la vida y salud de todos los trabajadores que laboran en su obra, empresa o faena, cualquiera sea su dependencia, en conformidad a lo dispuesto en el artículo 66 bis de la Ley Nº 16.744 y el artículo 3º del decreto supremo Nº 594, de 1999, del Ministerio de Salud”. A su vez, el artículo 184 del citado Código en su inciso primero prescribe que: “El empleador estará obligado a tomar todas las medidas necesarias para proteger eficazmente la vida y salud de los trabajadores, informando de los posibles riesgos y manteniendo las condiciones adecuadas de higiene y seguridad en las faenas, como también los implementos necesarios para prevenir accidentes y enfermedades profesionales”. Por su parte, el artículo 66 bis inciso primero de la Ley Nº 16.744 preceptúa que: “Los empleadores que contraten o subcontraten con otros la realización de una obra, faena o servicios propios de su giro, deberán vigilar el cumplimiento por parte de dichos contratistas o subcontratistas de la normativa relativa a higiene y seguridad, debiendo para ello implementar un sistema de gestión de la seguridad y salud en el trabajo para todos los trabajadores involucrados, cualquiera que sea su dependencia, cuando en su conjunto agrupen a más de 50 trabajadores”.
DÉCIMO SÉPTIMO: Que, a su turno, el Decreto Supremo N° 594 de 1999 del Ministerio de Salud, en congruencia con el antes aludido artículo 82 del Código Sanitario, dispone: “La empresa está obligada a mantener en los lugares de trabajo las condiciones sanitarias y ambientales necesarias para proteger la vida y la salud de los trabajadores que en ellos se desempeñan, sean éstos dependientes directos suyos o lo sean de terceros contratistas que realizan actividades para ella.” (Artículo 3); y agrega que: “Los elementos estructurales de la construcción de los locales de trabajo y todas las maquinarias, instalaciones, así como las herramientas y equipos, se mantendrán en condiciones seguras y en buen funcionamiento para evitar daño a las personas.” (Artículo 36). También añade que: “deberá suprimirse en los lugares de trabajo cualquier factor de peligro que pueda afectar la salud o integridad física de los trabajadores” (Artículo 37); igualmente, indica que: “El empleador deberá proporcionar a sus trabajadores, libres de costo, los elementos de protección personal adecuados al riesgo a cubrir y el adiestramiento necesario para su correcto empleo, debiendo, además, mantenerlos en perfecto estado de funcionamiento. Por su parte, el trabajador deberá usarlos en forma permanente mientras se encuentre expuesto al riesgo”. (Artículo 53).
Finalmente, el artículo 21 del Decreto Supremo N° 40 de 1969 establece que los empleadores tienen la obligación de informar oportuna y convenientemente a todos sus trabajadores acerca de los riesgos que entrañan sus labores, de las medidas preventivas y de los métodos de trabajo correctos.
DÉCIMO OCTAVO: Que armonizando lo estatuido en las disposiciones de dichos Decretos Supremos, del Código del Trabajo y de la Ley N° 16.744, con lo establecido en el artículo 82 del Código Sanitario, es dable advertir que la conducta por la cual se sancionó a la empresa reclamante se encuentra debidamente encuadrada en las disposiciones que le imponían la obligación de mantener las medidas de seguridad orientadas a evitar accidentes que importaran un riesgo para la vida de los trabajadores y de terceros en general, según lo contemplado en las previsiones de orden legal y reglamentario que se han reseñado, no resultando efectivos los yerros que se imputan al fallo impugnado tanto en los preceptos legales como reglamentarios referidos.
DÉCIMO NOVENO: Que por las razones anotadas precedentemente tampoco concurre en la especie la denunciada transgresión del artículo 318 del Código de Procedimiento Civil, toda vez que se halla debidamente asentado en autos el incumplimiento de la reclamante respecto de las normas legales y reglamentarias que la obligaban, como ya se dijo, a mantener las medidas de seguridad orientadas a evitar accidentes que importaran un riesgo para la vida de los trabajadores y de terceros en general.
VIGÉSIMO: Que, por último, y en cuanto dice relación con la infracción de los artículos 383 y 384 del Código de Procedimiento Civil, cabe destacar que ella no es efectiva, desde que dicha preceptiva no es reguladora de la prueba. En efecto, la primera se limita a estatuir una facultad de los jueces del mérito para otorgar a determinados testimonios el valor de base de una presunción judicial, en tanto que la segunda únicamente otorga orientaciones para que los jueces puedan apreciar el valor de los testimonios, pero sin que ellas sean obligatorias para los magistrados de la instancia, de manera que ambas escapan del control de casación que hace esta Corte a través de este arbitrio de impugnación.
VIGÉSIMO PRIMERO: Que por todo lo antes expresado el recurso de casación en el fondo no puede prosperar y debe ser desestimado.
En conformidad asimismo con lo que disponen los artículos 764, 765, 767 y 805 del Código de Procedimiento Civil, se rechaza el recurso de casación en el fondo interpuesto en lo principal de la presentación de fojas 116 en contra de la sentencia de tres de mayo de dos mil once, escrita a fojas 108.
Se previene que el Ministro señor Muñoz concurre al acuerdo, teniendo presente las siguientes consideraciones:
1°.- Que resulta apropiado que esta Corte Suprema realice una labor de orientación de la jurisprudencia en temas fundamentales, la cual en este caso comparte en sus planteamientos, pero quien previene no puede dejar expresada su opinión en el orden general del recurso;
2°.- Que es así como el libelo, en lo vinculado con la denunciada vulneración de los artículos 3 y 53 del Decreto Supremo N° 594, del artículo 22 del Decreto N° 76 y del Decreto Supremo N° 40, que desarrolla el Reglamento sobre prevención de riesgos profesionales, se aparta de la revisión de legalidad prevista por el artículo 767 del Código de Procedimiento Civil que dispone: ”El recurso de casación en el fondo tiene lugar contra sentencias definitivas inapelables y contra sentencias interlocutorias inapelables cuando ponen término al juicio o hacen imposible su continuación, dictadas por Cortes de Apelaciones o por un tribunal arbitral de segunda instancia constituido por árbitros de derecho en los casos en que estos árbitros hayan conocido de negocios de la competencia de dichas Cortes, siempre que se hayan pronunciado con infracción de ley y esta infracción haya influido substancialmente en lo dispositivo de la sentencia”.
3°.- Que de esta manera, resulta evidente que el recurso de que se trata incumple en esta parte la exigencia contenida en la disposición legal pertinente, pues en lugar de acusar el quebrantamiento de normas de jerarquía legal lo hace de disposiciones de carácter meramente reglamentario, circunstancia que impide abordar su análisis y decisión.
Acordada con el voto en contra del Abogado Integrante Sr. Prieto quien fue de parecer de acoger el recurso teniendo para ello en consideración lo siguiente:
A.- Que se dejó establecido como hecho de la causa que el trabajador fallecido fue contratado por empresa Alpinorte Ltda. como Jefe de Terreno y, además, que la reclamante contrató a la empresa Fiefre Ltda. para la construcción de puentes grúas, galpón y sistemas eléctricos, empresa que contrata a Alpinorte para la construcción de cerchas de la estructura metálica del galpón, instalación y construcción.
B.- Que el artículo 183-E del Código del Trabajo en su inciso primero prescribe que: “Sin perjuicio de las obligaciones de la empresa principal, contratista y subcontratista respecto de sus propios trabajadores en virtud de lo dispuesto en el artículo 184, la empresa principal deberá adoptar las medidas necesarias para proteger eficazmente la vida y salud de todos los trabajadores que laboran en su obra, empresa o faena, cualquiera sea su dependencia, en conformidad a lo dispuesto en el artículo 66 bis de la ley N° 16.744 y el artículo 3° del Decreto Supremo N° 594, de 1999, del Ministerio de Salud.”
Que el artículo 66 bis de la Ley N° 16.744 dispone, a la letra, que: ”Los empleadores que contraten o subcontraten con otros la realización de una obra, faena o servicios propios de su giro, deberán vigilar el cumplimiento por parte de dichos contratistas o subcontratistas de la normativa relativa a higiene y seguridad, debiendo para ello implementar un sistema de gestión de la seguridad y salud en el trabajo para todos los trabajadores involucrados, cualquiera que sea su dependencia, cuando en su conjunto agrupen a más de 50 trabajadores.
Asimismo, corresponderá al mandante, velar por la constitución y funcionamiento de un Comité Paritario de Higiene y Seguridad y un Departamento de Prevención de Riesgos para tales faenas, aplicándose a su respecto para calcular el número de trabajadores exigidos por los incisos primero y cuarto, del artículo 66, respectivamente, la totalidad de los trabajadores que prestan servicios en un mismo lugar de trabajo, cualquiera sea su dependencia. Los requisitos para la constitución y funcionamiento de los mismos serán determinados por el reglamento que dictará el Ministerio del Trabajo y Previsión Social.”
Por su parte, el Decreto Supremo N° 76 del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, que aprueba el Reglamento para la aplicación del artículo 66 bis de la Ley N° 16.744, señala en sus artículos 1°, 3° y 4°: “Artículo 1°.- El presente reglamento establece normas para la aplicación del artículo 66 bis de la Ley N° 16.744, sobre materias relativas a la seguridad y salud en el trabajo, para aquellas empresas que contraten o subcontraten con otras la realización de una obra, faena o servicios propios de su giro, así como para sus empresas contratistas y subcontratistas, con la finalidad de proteger la vida y salud de todos los trabajadores que laboren en dichos lugares, cualquiera sea su dependencia.
Artículo 3°.- Las disposiciones de este reglamento, en caso alguno, eximirán a la empresa principal, así como tampoco a las empresas contratistas y subcontratistas, de sus obligaciones individuales respecto de la protección de la seguridad y salud de sus trabajadores, para lo cual deberán cumplir con las normas legales vigentes en dichas materias.
Artículo 4°.- Para los efectos de este reglamento, se entenderá por obra, faena o servicios propios de su giro, todo proyecto, trabajo o actividad destinado a que la empresa principal desarrolle sus operaciones o negocios, cuya ejecución se realice bajo su responsabilidad, en un área o lugar determinada, edificada o no, con trabajadores sujetos a régimen de subcontratación.”
Las normas legales y reglamentarias citadas establecen claramente la responsabilidad de la empresa principal con todos sus trabajadores, como asimismo con todos los trabajadores de empresas contratistas o subcontratistas que efectúen labores en relación al giro del empleador principal. Similar interpretación se desprende de la Circular N° 66, de fecha 20 de julio de 2007, de la Dirección Nacional del Trabajo.
C.- Que, como se desprende de la sola lectura de las normas transcritas, el deber de supervisión por cuya infracción ha sido sancionada no resulta aplicable a Thyssen Krupp Aceros y Servicios S.A., toda vez que la exigencia central y que, a su vez, da sentido a la norma en examen radica en que, en un evento como el de autos, se haya contratado o subcontratado la realización de una obra, faena o servicio propios del giro del mandante, cuyo no es el caso, pues en la especie el de este último se refiere a la actividad industrial y comercial y la faena en que aconteció el accidente dice relación con la construcción.
D.- Que en estas condiciones resulta del todo evidente que si la empresa principal no ejerce el giro de la construcción, no aparece como razonable requerirle que supervise las maniobras de instalación de cerchas y el uso adecuado de los elementos de protección, obligación que es exigible a contratistas o subcontratistas de esa clase de labores en las que estos últimos sí son expertos y ella no, de modo que si no se le puede reclamar el ejercicio de tal supervigilancia, conforme a las normas legales y reglamentarias referidas, desaparece el incumplimiento fundante de la sanción reclamada y, por ende, no cabe sino acoger la casación en análisis.
Redacción a cargo del Ministro Sr. Muñoz y de la disidencia, su autor.
Rol Nº 5209-2011.-
Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros Sr. Sergio Muñoz G., Sr. Héctor Carreño S., Sr. Pedro Pierry A., Sra. María Eugenia Sandoval G., y el Abogado Integrante Sr. Alfredo Prieto B. No firma, no obstante haber concurrido a la vista y al acuerdo de la causa, el Ministro señor Muñoz por estar con permiso. Santiago, 23 de mayo de 2013.