Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2012-00507-de-febrero-26-de-2015?documento=jurcol&contexto=jurcol_112e2a98e4a501d4e0530a01015101d4&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-12-10 18:32:57
Document Index: 200538218

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 82', 'artículo 3', 'artículo 82', 'artículo 74', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 74', 'artículo 74', 'artículo 338', 'artículo 73', 'artículo 79', 'artículo 119', 'artículo 119', 'artículo 82', 'artículo 79', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 5', 'artículo 12', 'artículo 74', 'artículo 74', 'artículo 81', 'Artículo 111', 'Artículo 127', 'Artículo 112', 'Artículo 363', 'artículo 8', 'Artículo 81']

﻿ Sentencia 2012-00507 de febrero 26 de 2015
SENTENCIA 2012-00507 DE 26 DE FEBRERO DE 2015
CONTENIDO:PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA. SEGÚN EL ARTÍCULO 82 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA Y LA LEY 388 DE 1997, LA PLUSVALÍA ES UN TRIBUTO QUE GRAVA EL MAYOR VALOR QUE ADQUIEREN LOS PREDIOS COMO CONSECUENCIA DE LA ACCIÓN URBANÍSTICA DESARROLLADA POR LAS ENTIDADES PÚBLICAS EN LA UTILIZACIÓN DEL SUELO Y DEL ESPACIO AÉREO URBANO. LAS DECISIONES ADMINISTRATIVAS QUE CONFIGURAN ACCIONES URBANÍSTICAS DEBEN PROFERIRSE TENIENDO EN CUENTA EL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL, LO QUE IMPLICA QUE ESTE DEBE EXISTIR ANTES DE QUE EL CONCEJO MUNICIPAL O DISTRITAL EXPIDA LA NORMATIVA CORRESPONDIENTE.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN URBANÍSTICA, CONSTRUCCIÓN, PLUSVALÍA, LICENCIA DE URBANIZACIÓN, IMPUESTO DE PLUSVALÍA
Sentencia 2012-00507 de febrero 26 de 2015
Rad. 250002327000201200507 (20349)
En los términos del recurso de apelación interpuesto por los demandantes, la Sala determina si el artículo 3 (inciso 2º) del Acuerdo 8 de 2008, en cuanto dispone que el cobro de la participación en plusvalía se efectuará teniendo en cuenta las normas establecidas en el Acuerdo 17 de 2000 (POT de Chía), vulnera el principio de irretroactividad de la ley tributaria y desconoce situaciones jurídicas no consolidadas.
Hecho generador de la participación en plusvalía
Según el artículo 82 de la Constitución Política y la Ley 388 de 1997, la plusvalía es un tributo que grava el mayor valor que adquieren los predios como consecuencia de la acción urbanística desarrollada por las entidades públicas en la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano.
Por su parte, la doctrina ha definido la participación en la plusvalía como “un verdadero tributo inmobiliario que grava el incremento de valor de los inmuebles que resulta de las actuaciones urbanísticas que determina la ley”(7) y en esos términos la considera como una clase de contribución, pero diferente a las tradicionales contribuciones de valorización(8).
El artículo 74 de la Ley 388 de 1997 dispone que constituyen hechos generadores de la participación en plusvalía las decisiones administrativas que configuran acciones urbanísticas según lo establecido en el artículo 8º de esta ley, y que autorizan específicamente ya sea a destinar el inmueble a un uso más rentable o a incrementar el aprovechamiento del suelo permitiendo una mayor área edificada, de acuerdo con lo que se estatuya formalmente en el respectivo Plan de Ordenamiento Territorial o en los instrumentos que lo desarrollen.
La misma norma señala como hechos generadores del tributo los siguientes: (i) la incorporación de suelo rural a suelo de expansión urbana o la consideración de parte del suelo rural como suburbano; (ii) el establecimiento o modificación del régimen o la zonificación de usos del suelo; y (iii) la autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación, bien sea elevando el índice de ocupación o el índice de construcción, o ambos a la vez.
Según el artículo 8º de la Ley 388 de 1997, al que remite el artículo 74 ibídem, la función pública de ordenamiento territorial local se ejerce mediante la acción urbanística referida a las decisiones administrativas y a las actuaciones urbanísticas que le son propias, relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervención en el uso del suelo. Dicha norma consagra varias acciones urbanísticas y señala que estas deben estar contenidas o autorizadas en los planes de ordenamiento territorial o en los instrumentos que lo desarrollen o complementen.
1. Solicitud de licencia de urbanización o construcción, aplicable para el cobro de la participación en la plusvalía causada por cualquiera de los hechos generadores de que trata el artículo 74 de esta ley.
4. La adquisición de títulos valores representativos de los derechos adicionales de construcción y desarrollo, en los términos que se establecen en los artículos 88 y siguientes de la ley.
Asimismo, con base en el artículo 338 de la Constitución Política(9) y con la finalidad de lograr la aplicación uniforme del efecto plusvalía en todos los municipios y distritos del territorio nacional, artículo 73 de la Ley 388 de 1997 señaló que “Los concejos municipales y distritales establecerán mediante acuerdos de carácter general, las normas para la aplicación de la participación en la plusvalía en sus respectivos territorios”.
Igualmente, el artículo 79 de la Ley 388 de 1997 prevé que corresponde a los concejos fijar la tasa de participación en plusvalía, que puede oscilar entre el treinta y el cincuenta por ciento (50%) del mayor valor por metro cuadrado. Y que entre distintas zonas o subzonas, dicha tasa puede variar dentro del rango en mención, tomando en consideración sus calidades urbanísticas y las condiciones socioeconómicas de los hogares propietarios de los inmuebles.
En desarrollo de las normas anteriores, el Concejo de Chía expidió el Acuerdo 17 de 2000 “Por el cual se adopta el Plan de Ordenamiento Territorial del municipio de Chía (Cundinamarca)”, que en el subcapítulo 4º —artículos 111 a 136— reguló la participación en la plusvalía.
En dichos artículos se precisaron los elementos esenciales del gravamen, como el sujeto activo (municipio de Chía)(10), los sujetos pasivos (propietarios y poseedores de los inmuebles respecto de los cuales se genere el efecto plusvalía(11), los hechos generadores(12) y la base gravable para el cálculo del gravamen según los distintos hechos generadores(13).
Además, en el artículo 119 dispuso lo siguiente:
“ART. 119.—Tasa de participación: Los concejos municipales o distritales, por iniciativa del alcalde, establecerán la tasa de participación que se imputará a la plusvalía generada, la cual podrá oscilar entre el treinta por ciento (30%) y cincuenta por ciento (50%) del mayor valor por metro cuadrado. Atendiendo el principio de equidad, la tasa de participación será uniforme al interior de las zonas geoeconómicas homogéneas, y las variaciones entre dichas zonas sólo podrán darse cuando se constate, mediante estudios debidamente sustentados, que ello no causará distorsiones en factores como:
• Las calidades urbanísticas y las condiciones socioeconómicas de los hogares propietarios de los inmuebles.
• La renta de los beneficios derivados de la valorización para los propietarios de la tierra.
• La dinámica del desarrollo de distintas zonas del municipio o distrito”.
No obstante, el artículo 119 del Acuerdo 17 de 2000 no fijó de manera específica la tarifa o tasa de participación en plusvalía. Solo dispuso de forma genérica que los Concejos Municipales, por iniciativa del Alcalde, establecerán la tasa de participación que se imputará a la plusvalía generada la cual podrá oscilar entre el treinta por ciento (30%) y el cincuenta por ciento (50%) de mayor valor por metro cuadrado. De manera que al no precisarse la tarifa o tasa de participación, el tributo no podía aplicarse en el municipio de Chía.
Por consiguiente, previa sentencia de 13 de diciembre de 2007 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, proferida dentro de la acción de cumplimiento 2007-070(14), el municipio expidió el Acuerdo 8º de 2008, por el cual estableció el porcentaje de la participación en la plusvalía generada por las acciones urbanísticas previstas en el POT (Acuerdo 17 de 2000).
En tal sentido, los artículos 1º y 7º del Acuerdo 8º de 2008 dispusieron, en su orden, lo siguiente:
“ART. 1º—El presente Acuerdo tiene como objeto establecer el porcentaje de participación en la plusvalía generada en el territorio del municipio de Chía por las acciones urbanísticas del municipio y por la ejecución de obras públicas, previstas en el Plan de Ordenamiento del Territorio del mismo municipio de conformidad con lo dispuesto en el artículo 82 de la Constitución Política, en los artículos 73 a 90 de la Ley 388 de 1997 y en sus decretos reglamentarios”.
“ART. 7º—Conforme lo ordena el artículo 79 de la Ley 388 de 1997 el porcentaje a aplicar en el municipio de Chía por concepto de la participación en plusvalía se fija en el 40%, que pagarán los obligados beneficiados con los hechos y actuaciones generadoras”. (resalta la Sala)
De este modo, solo con la expedición del Acuerdo 8º de 2008 quedaron precisados todos los elementos esenciales del tributo. Por ello, a partir de su entrada en vigencia, esto es, desde el 15 de agosto de 2008(15), podía aplicarse la participación en plusvalía en el municipio de Chía.
El artículo 3º del Acuerdo 8º de 2008 previó lo siguiente:
“ART. 3º—Están obligados al pago de la participación en plusvalía derivada de hechos generadores, los propietarios o poseedores de los inmuebles respecto de los cuales se configure el hecho generador.
El cobro se efectuará teniendo en cuenta las normas establecidas en el Acuerdo 17 de 2000 (POT.), Ley 388 de 1997 y demás normas concordantes.
[...]” (se destaca)
El inciso primero de la norma simplemente reitera que son sujetos pasivos del tributo los propietarios o poseedores de los inmuebles respecto de los cuales se configure el hecho generador. Y como la participación en plusvalía únicamente se aplica a partir de la entrada en vigencia del Acuerdo 8º de 2008, debe entenderse que dicho tributo solo se causa por hechos generadores que se configuren a partir del 15 de agosto de 2008.
El inciso segundo, por su parte, dispone que para el cobro del tributo deben tenerse en cuenta las disposiciones del Acuerdo 17 de 2000, la Ley 388 de 1997 y demás normas concordantes.
El inciso segundo fue acusado por los demandantes porque, a su juicio, desconoce el principio de irretroactividad tributaria, por cuanto autoriza el cobro del efecto plusvalía conforme con el Acuerdo 17 de 2000, que fue expedido ocho años antes. Además, porque vulnera las situaciones jurídicas consolidadas al amparo del Acuerdo 17 de 2000.
Pues bien, los artículos 338 y 363 de la Constitución Política consagran el principio de irretroactividad de las normas tributarias(16) respecto del cual la Corte Constitucional ha precisado que “se respalda tradicionalmente en el concepto de seguridad jurídica, de manera que la norma impositiva tenga un carácter previo a la producción de los hechos que regula, con el fin de que su alcance pueda ser conocido por los destinatarios de la norma y por los eventuales realizadores de los hechos generadores del gravamen, evitando de esta manera que los sujetos pasivos de la obligación tributaria y, aun los beneficiarios del gravamen, puedan ser tomados por sorpresa, lo que a su turno garantiza la realización del principio de legalidad, a partir del cual se amparan los hechos causados y consolidados bajo el imperio de una norma jurídica”(17).
Frente a este principio y al resolver un cargo similar al propuesto por los actores, la Sala señaló lo siguiente(18):
Violación de los principios de irretroactividad tributaria y de legalidad de los artículos 287, 313 numeral 4º, 338 y 363 de la Constitución Política y 74 de la Ley 388 de 1997.
Manifiestan los demandantes que el parágrafo 1º del artículo 3º, y el parágrafo 1 del artículo 5º del Acuerdo 118 de 2003,vulneran el principio de irretroactividad de los tributos porque dependen del POT y de los instrumentos que lo desarrollen, que son anteriores al mismo acuerdo.
Los elementos que concretan la existencia de la obligación tributaria, participación en plusvalía, son: i) sujeto pasivo, persona obligada al pago; sujeto activo, entidad pública titular del crédito tributario; iii) hecho gravado o imponible, acontecimiento de cuya ocurrencia depende el nacimiento de la obligación tributaria; iv) base gravable, la que determina la cuantía del tributo; v) tarifa o factor predeterminado que se aplica a la base gravable para liquidar el tributo.
“ART. 338. (...)
En ese contexto, con relación al efecto plusvalía, en el Distrito Capital, “el hecho generador debe darse después de la entrada en vigencia del Acuerdo 118 de 2003, por cuanto la Ley 388 de 1997, como se mencionó anteriormente, indicó que los Concejos Municipales y Distritales establecerán mediante acuerdos de carácter general, las normas para la aplicación de la participación en plusvalía en sus respectivos territorios”(19).
Es importante anotar que la irretroactividad se predica de las normas que regulan el sistema tributario(20) y se da cuando estas se aplican a un período anterior, circunstancia que no se presenta en relación con los artículos que se analizan, (artículos 3º, parágrafo primero y 5º parágrafo primero, del Acuerdo 118 de 2003), que están referidos a ordenar la delimitación de las zonas beneficiadas con las acciones urbanísticas para determinar el efecto plusvalía y a determinar que habrá lugar a la liquidación y cobro de la participación en plusvalía, cuando se hayan configurado las acciones urbanísticas y no se haya concretado el hecho generador”. (subraya la Sala)
También, en diversas oportunidades la Sala ha señalado que como las disposiciones que establecen los elementos esenciales del tributo, a saber, los sujetos activo y pasivo, hechos generadores, bases gravables y tarifa, son sustantivas, deben ser preexistentes al nacimiento de la obligación tributaria. Por tanto, su aplicación no puede ser retroactiva, en virtud de los principios de legalidad e irretroactividad en materia tributaria(21).
Así, al regular la tarifa de la participación en plusvalía en el municipio de Chía, el Acuerdo 8º de 2008 precisó uno de los elementos esenciales del tributo. Por lo tanto, dicha norma solo puede aplicarse a partir de su entrada en vigencia(22), esto es, para hechos generadores del efecto plusvalía sucedidos a partir del 15 de agosto de 2008, fecha en que fue publicado el acuerdo(23). Igualmente, el artículo 12 del acto en mención señala que “El presente acuerdo entrará en vigencia a partir de su publicación (...) y deroga las normas que le sean contrarias”.
De otra parte, la norma demandada prevé que el cobro de la participación en plusvalía se efectuará teniendo en cuenta las normas establecidas en Acuerdo 17 de 2000, la Ley 388 de 1997 y normas concordantes, lo cual no puede ser de otra manera. Lo anterior, por cuanto los elementos del tributo, distintos a la tarifa, están consagrados en el Acuerdo 17 de 2000, que, con fundamento en la Ley 388 de 1997, adoptó la participación en la plusvalía en el municipio. Además, el citado acuerdo contiene el POT, que debe ser tenido en cuenta para efectos del hecho generador del tributo, según el artículo 74 de la Ley 388 de 1997(24).
Así lo precisó la Sala en sentencia de 5 de diciembre de 2011, que en esta oportunidad se reitera, pues sostuvo que conforme con el artículo 74 de la Ley 388 de 1997 “las decisiones administrativas que configuran acciones urbanísticas deben ser proferidas de acuerdo con el Plan de Ordenamiento Territorial, lo que supone que este debe existir antes de que los concejos municipales o distritales emitan normativa sobre el particular”(25). Igualmente, “no existe norma legal o constitucional que establezca que los acuerdos deban ser emitidos antes del Plan de Ordenamiento Territorial”(26).
En suma, el solo hecho de que la norma acusada disponga que el cobro de la participación en plusvalía se efectúe teniendo en cuenta normas que son anteriores, y que, en todo caso, resultan aplicables al tributo en mención, en manera alguna puede entenderse como una autorización al municipio para que cobre el tributo a hechos generadores causados con anterioridad al 15 de agosto de 2008.
De otra parte, los demandantes sostienen que, como se acredita con las coadyuvancias, el municipio de Chía liquidó el efecto plusvalía a los propietarios de inmuebles adquiridos hace más de diez años en razón de las licencias de construcción que se expidieron antes de la entrada en vigencia del Acuerdo 8º de 2008.
Por su parte, los coadyuvantes de la parte demandante alegan que el Decreto 59 de 18 de agosto de 2010(27), liquidó el tributo por hechos generadores causados en vigencia del Acuerdo 17 de 2000.
La Sala precisa que, en realidad, la supuesta irretroactividad que alegan los recurrentes deriva no del Acuerdo 8º de 2008 sino del Decreto 59 de 2010, que es el acto particular mediante el cual se asignó la participación en plusvalía por metro cuadrado a los predios de las Zonas de Vivienda Campestre Especial y de Vivienda Campestre(28).
No obstante dicho acto particular, que debe notificarse en los términos del inciso 2 del artículo 81 de la Ley 383 de 1997 y contra el cual procede el recurso de reposición(29), debía ser demandado por los interesados mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
Al respecto, se reitera que, en general, el estudio de legalidad que se realiza en la acción de nulidad es de carácter abstracto y se materializa en la confrontación del texto demandado y las normas superiores que se consideran infringidas por aquel, sin que resulte factible realizar un juicio de legalidad frente a situaciones particulares y concretas.
En relación con la supuesta violación de los derechos adquiridos al amparo del Acuerdo 17 de 2000, la Sala recuerda que “[p]ara que existan derechos adquiridos en materia tributaria deben existir por tanto situaciones jurídicas consolidadas, las cuales no pueden ser afectas (sic) o desmejoradas por la normatividad posterior, en detrimento de los intereses de los contribuyentes”(30).
No obstante, el Acuerdo 8º de 2008 solo podía aplicarse a hechos generadores causados a partir del 15 de agosto de 2008, por lo cual no podía afectar situación jurídica consolidada alguna. Por lo demás, se insiste en que la supuesta aplicación retraoctiva de la participación en plusvalía, esto es, por hechos generadores causados con anterioridad a la fecha en mención, al igual que la consiguiente violación de las situaciones jurídicas consolidadas, se concreta en actos particulares cuyo control de legalidad desborda el presente asunto.
(7) Álvaro Camacho Montoya. “La plusvalía: un nuevo tributo inmobiliario”. Editorial Temis S.A. Bogotá D.C. 2003, página 11.
(8) Sentencia de 5 de diciembre de 2011, Exp. 16352, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, que cita autos de 18 de marzo de 2010, Rad. 17951 C.P. Dr. William Giraldo Giraldo y del 25 de noviembre de 2010, Rad. 18476, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.
(9) “ART. 338.—En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos”. (Se resalta)
(10) Artículo 111.
(11) Artículo 127.
(12) Artículo 112.
(13) Artículos 114 a 118 y 123.
(14) En esta providencia se ordenó al Alcalde de Chía presentar al Concejo el proyecto de acuerdo para establecer la tasa de participación de la plusvalía y que dicho proyecto se convirtiera en acuerdo. (folios 112 a 124 C.P y folio 10 vto. Exposición de Motivos del Acuerdo 8º de 2008)
(15) Folio 15 C.P.
(16) “ART. 338. (...)
Las leyes tributarias no se aplicarán con retroactividad”. (resalta la Sala)
(17) Sentencia C-430 de 2009.
(18) Sentencia de 5 de diciembre de 2011, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, Exp. 16532.
(19) Sentencia del 24 de marzo de 2011 Expediente 25000-23-27-000-2004-02074 01 (17083)
C.P. Doctor William Giraldo Giraldo
(20) Artículo 363 de la Constitución Política: El sistema tributario se funda en los principios de equidad, eficiencia y progresividad. Las leyes tributarias no se aplicarán con retroactividad.
(21) Sentencias de 4 de febrero de 2010, Exp. 17146 y de 6 de marzo de 2014, Exp. 19649,
M.P. Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia.
(22) La participación en plusvalía no es un tributo de periodo.
(23) Fl. 15 C.P.
(24) ART. 74.—Hechos generadores. Constituyen hechos generadores de la participación en la plusvalía de que trata el artículo anterior, las decisiones administrativas que configuran acciones urbanísticas según lo establecido en el artículo 8º de esta Ley, y que autorizan específicamente ya sea a destinar el inmueble a un uso más rentable, o bien incrementar el aprovechamiento del suelo permitiendo una mayor área edificada, de acuerdo con lo que se estatuya formalmente en el respectivo Plan de Ordenamiento o en los instrumentos que lo desarrollen. Son hechos generadores los siguientes:
En el mismo plan de ordenamiento territorial o en los instrumentos que lo desarrollen, se especificarán y delimitarán las zonas o subzonas beneficiarias de una o varias de las acciones urbanísticas contempladas en este artículo, las cuales serán tenidas en cuenta, sea en conjunto o cada una por separado, para determinar el efecto de la plusvalía o los derechos adicionales de construcción y desarrollo, cuando fuere del caso. (...)”
(25) Expediente 16532 C.P Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez
(27) “Por medio del cual se liquida el efecto plusvalía para la zona de vivienda campestre y la zona de Vivienda Campestre Especial y se establece el monto de la participación para los predios localizados en ellas”.
(28) Folios 54 a 72 C.P.
(29) “Artículo 81 (...).
A partir de la fecha en que la administración municipal disponga de la liquidación del monto de la participación correspondiente a todos y cada uno de los predios beneficiados con las acciones urbanísticas, contará con un plazo de treinta (30) días hábiles para expedir el acto administrativo que la determina, y para notificarlo a los propietarios o poseedores, lo cual procederá mediante tres (3) avisos publicados en ediciones dominicales de periódicos de amplia circulación en el municipio o distrito, así como a través de edicto fijado en la sede de la alcaldía correspondiente. Contra estos actos de la administración procederá exclusivamente el recurso de reposición dentro de los términos previstos para el efecto en el Código Contencioso Administrativo”.
(30) Corte Constitucional, Sentencia C-952 de 2007.