Source: http://polskietradycje.pl/artykuly/widok/569
Timestamp: 2018-09-26 03:25:47+00:00
Document Index: 62459120

Matched Legal Cases: ['art. 142', 'art. 1', 'art. 10', 'art. 11', 'art. 78', 'art. 16', 'art. 67', 'art. 77', 'art. 71', 'art. 51', 'art. 31']

ww.polskietradycje.pl | Stanisław Łoś Reforma konstytucji
„Przegląd Współczesny”, tom XXXVII (1931), nr 108, kwiecień, s. 81-98
Nie wolni jesteśmy od obaw: narazimy może Redakcję „Przeglądu Współczesnego” na zarzut, że otworzyła gościnne łamy swego poważnego organu złemu obywatelowi, który w porę powszechnej rozterki i waśni domowej pragnie do każdego z poróżnionych obozów odnosić się z pewnym minimum, przynajmniej, sympatii i wśród biegunowych sprzeczności szukać zuchwale, a przedwcześnie, syntezy.
Nie ma niewdzięczniejszego zamierzenia, niż usiłować mieć rację na wszystkie strony; zawsze śmieszna rola niepowołanego wiekiem i urzędem mentora nie nęci nas też wcale. Celem tego artykułu nie jest narzucanie komukolwiek naszych przekonań, nie jest też chęć wywołania dyskusji; dyskusji mamy w Polsce aż za dużo, a nic bardziej przedmiotu nie zaciemnia, jak nadmierne o nim pisanie. Celem naszym jest zaznajomić czytelników dobrej woli z poglądami kogoś, co we Francji nazywałby się „un administré“, tj. zwyczajnego obywatela, który nie będąc ministrem, posłem, ani uczonym, żyje życiem codziennym i po codziennemu odczuwa, na własnym i najbliższych swoich życiu, gospodarcze i psychologiczne, przykre przeważnie, konsekwencje toczącej się w ojczyźnie walki.
Rozbrzmiewające wokoło nas hasło przebudowy Rzeczypospolitej, zwanej obecnie Reformą Konstytucji, nie jest bynajmniej hasłem w Polsce nowym. Rozbrzmiało ono po raz pierwszy za pełnego chwały panowania króla Kazimierza Jagiellończyka i – jak pisałem w innej pracy (vide: Andrzej Januszowski, Polityka Wielkiej Brytanii, „Przegląd Współczesny”, styczeń-marzec 1929 r.) – dyskusja trwała przez kilka wieków, a rok 1795 zastał naród przy tym interesującym zajęciu.
Zmartwychwstała Rzeczpospolita jest jednak szczęśliwsza od swej przedrozbiorowej poprzedniczki; tamta po trzystu z górą latach dyskusji zdobyła się na jedną zaledwie ustawę ustrojową – w dniu trzeciego maja 1791 roku. Pokolenie nasze, jeżeli Ciała Ustawodawcze uchwalą jakieś nowe brzmienie konstytucyjnego tekstu, będzie się cieszyło piątą już z kolei ustawą zasadniczą (cztery poprzednie są to: dekret z 22 XI 1918 r., uchwały Sejmu z 20 i 23 II 1919 r., Konstytucja z 17 III 1921 r. i ustawa z 22 VIII 1926 r.). Jak na trzynastoletni niespełna okres trwania państwa rezultat to niepośledni.
Trzynasty rok już żyje Polska w poszukiwaniu najodpowiedniejszego dla siebie ustroju i wszystkie dotychczasowe próby zamknięcia tego „okresu organizacji państwa” spełzły na niczym. Czy można tuszyć, że po uchwaleniu i wejściu w życie ustawy zasadniczej w piątym z kolei wydaniu, będzie społeczeństwo mogło odetchnąć, będą obywatele mogli sobie powiedzieć, że teraz mają na jakiś czas (okres jednego ludzkiego pokolenia przynajmniej) spokój z zagadnieniem ustrojowym, że nie czekają ich dalsze wstrząsy z tej przynajmniej przyczyny, że stworzona została nareszcie stała koniunktura polityczna, która jedynie umożliwia pracę codzienną, obliczoną na dłuższy czas trwania i na trwałe wyniki? Czy można mieć nadzieję, że społeczeństwo będzie mogło przystąpić do rozwiązania całego szeregu pierwszorzędnej doniosłości zadań szczegółowych, konkretnych, z tym niezbędnym dla owocności wszelkiej pracy złudzeniem, że pracuje się dla osiągnięcia wyników trwałych, których wartości nie zakwestionuje jutro nowa konieczność reformy wciąż jeszcze niedoskonałego ustroju?
Na to pytanie, warunkowo tylko, dać można odpowiedź twierdzącą. Reforma Konstytucji będzie definitywna i stworzy tak pożądaną koniunkturę trwałą: 1) jeżeli będzie odpowiadała temperamentowi narodu, 2) jeżeli będzie odpowiadała istotnemu rozkładowi i wzajemnemu stosunkowi sił w obrębie Państwa Polskiego (tj. nie tylko rozkładowi i stosunkowi sił wewnątrz narodu polskiego działających, lecz także i tym, które przedstawiają żyjące w państwie niepolskie grupy etniczne i religijne), wreszcie (i to jest bodajże najpoważniejszy warunek), 3) jeżeli nie będzie ustawą sztywną, stosującą się do potrzeb czy to poglądów chwili bieżącej, lub, ściślej i trafniej się wyrażając, do upodobań i interesów grupy chwilowo rządzącej, lecz będzie zawierała postanowienia umożliwiające uwzględnienie w czasie późniejszym dokonujących się nieustannie w teraźniejszości i przyszłości zmian w rozkładzie i wzajemnym ustosunkowaniu sił działających lub działać mogących wewnątrz tego, co nazwać możemy polskim społeczeństwem państwowym, tj. tych grup lub warstw wśród obywateli Rzeczypospolitej, które, organizując się bądź pionowo bądź poziomo wedle kryteriów językowych, religijnych, gospodarczych lub klasowych, uzyskują prężność dostateczną dla wywarcia faktycznego wpływu na losy państwa.
Nie mam tu bynajmniej na myśli tzw. „klapy bezpieczeństwa”, tj. formalnego postanowienia, przewidującego zmianę ustawy zasadniczej po upływie pewnego okresu czasu (art. 142 projektu Reformy Konstytucji Bloku Bezpartyjnego); doświadczenie wykazało, że tego rodzaju formalne postanowienia i zapowiedzi, mające świadczyć o dyktowanej głębokim rozumem stanu skromności swych redaktorów, pozostają martwą literą, skutek praktyczny mają tylko ten, że społeczeństwo przyzwyczaja się uważać ustawę zasadniczą za prowizoryczną, tj. za coś, za co właśnie nigdy uważaną być nie powinna, jeżeli ma przynieść oczekiwany pożytek, którym jest wytworzenie w społeczeństwie przeświadczenia, że żyje w koniunkturze znajomej i stałej. Na podwalinach płynnych budować nie można.
Jeżeli zatem mówimy o konieczności uwzględnienia możliwych, a nawet nieuniknionych, zmian w rozkładzie sił w łonie państwowej społeczności działających, to mamy na myśli jedynie konieczność ustawowego utrzymania pewnej równowagi i pewnej harmonii wśród sił działających już w chwili obecnej, bez stawiania którejkolwiek z nich zapór zbyt sztywnych, czego wynikiem byłoby, po chwilowym przytłumieniu, tylko wzmożenie jej prężności na dalszą metę i w konsekwencji nowy wstrząs bądź to w postaci nowej rewizji Konstytucji w najlepszym razie, bądź też – jeżeli to skutkiem zbytniej szczelności postanowień ustawy konstytucyjnej nie będzie możliwe – w postaci znacznie gorszej: przewrotu rewolucyjnego.
Pod tym kątem widzenia rozpatrzeć pragniemy przedłożony w dniu 6 lutego br. Sejmowy wniosek Klubu Bezpartyjnego Bloku Współpracy z Rządem „w sprawie zmiany Konstytucji”, pragniemy, wedle możności, dać odpowiedź na pytanie, co wniosek ten przynosi, czy i jakie sprawy bez rozwiązania zostawia, jakie daje gwarancje trwałości nowego ustroju, gwarancje wypływające nie wyłącznie z siły obozu obecnie rządzącego, lecz z własnych walorów wewnętrznych, zdolnych wpoić w obywateli przekonanie, że nowy ustrój jest spośród możliwych najlepszy, i tą drogą wpleść go organicznie w życie narodu.
Wniosek jest niewątpliwie dokumentem odzwierciedlającym wiernie nastroje i poglądy najliczniejszego w chwili obecnej – na terenie Sejmu przynajmniej, jeżeli nie w kraju – odłamu polskiego społeczeństwa politycznego, tj. nie ogółu obywateli, lecz tej części narodu, która stanowi jego corpus politicum. To samo zupełnie, tylko w odniesieniu do czasu ich powstania można powiedzieć o poprzednich polskich konstytucjach, tj. „małej” z roku 1919 i „wielkiej” z roku 1921. Obie one odzwierciedlają nastroje i poglądy polskiej społeczności politycznej w owej (w czasie tak bardzo niedalekiej) chwili swego powstania. Jeżeli nawet uwzględnimy okoliczność, że tamte konstytucje są wynikiem kompromisu, tj. że nie są wyrazem „ideałów” ludzi, co je uchwalili, podczas gdy wniosek Bloku Bezpartyjnego, jako wniosek, jest właśnie programem maksymalistycznym, wyrazem „ideału”, który może ulec pewnym, być może poważnym modyfikacjom – to nie pomylimy się, sądzę, zbytnio, gdy dla ułatwienia sobie, dalszych rozważań zechcemy Konstytucję z 17 marca 1921 roku z jednej, a projekt Bloku Bezpartyjnego z 6 lutego 1931 roku z drugiej strony, uważać za punkty krańcowe ewolucji, jaką zdaje się przeszła polska społeczność polityczna w dziesięcioleciu 1921-1931. Jeżeli Konstytucja jako produkt kompromisu nie jest zupełnie ściśle tym najpierwszym punktem a quo, to „projekt”, poza który chyba tendencje reformy, narazie przynajmniej, nie wyjdą, może być śmiało uważany za punkt ad quod.
Porównanie obu tekstów daje nam tedy pojęcie o drodze przebytej przez polską myśl polityczną (czy przebytej bezpowrotnie, to inna sprawa) o wymiarach amplitudy polskiego politycznego wahadła, o tempie, w jakim się dokonała przemiana pojęć. Dziesięć lat czasu wszystkiego: nie zdążyło jeszcze posiwieć pokolenie z 1921 roku, a zdążyło przejść drogę od Konstytucji do Projektu. Czy po uświadomieniu sobie tego nie ogarnie nas niepokój?
Rozmiar amplitudy polskiego wahadła politycznego był, zdaje się, zastraszająco rozległy, tempo, w którym swoją drogę przebyło, zastraszająco szybkie.
Artykuł I obu tekstów głosi jednobrzmiąco: „Państwo Polskie jest Rzeczpospolitą”; teoretycy prawa konstytucyjnego objaśnią nam dobrotliwie, że różnica między obu ustrojami Rzeczypospolitej, dotychczasowym i projektowanym, polega na tym, że wedle Konstytucji Polska była „republiką parlamentarną”, wedle Projektu będzie „republiką prezydencjalną”. Jedno i drugie jest nieprawdą.
Wedle Konstytucji była Polska w treści swej sejmową anarchią, wedle Projektu będzie w treści swej monarchią absolutną z formalnym tylko ograniczeniem czasu panowania monarchy.
I wystarczyło lat dziesięciu dla odbycia drogi od Konstytucji do Projektu! Jak na naród o tysiącletniej historii mamy jeszcze dziwnie młodzieńczą płynność, jeżeli nie poglądów, to w każdym razie uczuć i nastrojów. Gdyby płynność ta była organiczną cechą polskiego charakteru, to trudno byłoby oprzeć się pokusie, która każe wątpić o trwałości i ostateczności projektowanej reformy.
Być może jednak, że ewolucja, jaką przebyła w ostatnim dziesięcioleciu polska myśl polityczna, da się wytłumaczyć działaniem czynników historycznych, nie zaś tkwiących organicznie w podłożu narodowej duszy. Osobiście skłonni bylibyśmy szukać na tej drodze wytłumaczenia ciekawego zjawiska.
Jak Konstytucja, tak i Projekt, nie wydają się być tworami wyłącznie tylko życiowego doświadczenia i obiektywnego, znającego charakter i potrzeby społeczności, a wyprzedzającego jej rozwój, rozumu. Sądzę, że nie dalecy będziemy od prawdy, jeśli uznamy, że na jeden i drugi tekst wpłynęły w wielkiej mierze chwilowe nastroje, by nie powiedzieć: psychoza.
Zewnętrznie rzecz osądzając, wydaje się, że Konstytucja i Projekt mają się do siebie jak teza i antyteza, od których jest niestety równie daleko do upragnionej, definitywnej, organicznej syntezy. Przy głębszym zastanowieniu się jednak dochodzimy do wniosku, że określenie, iż Konstytucja i Projekt pozostają do siebie w stosunku tezy i antytezy jest pozornie tylko słuszne, przeciwieństwa między nimi, acz jaskrawe, są czysto zewnętrzne, w rzeczy samej zaś oba te tak biegunowo sprzeczne teksty są z sobą ściśle spokrewnione, jeden od drugiego pochodzi, oba mają wspólne źródło w instynktach, w dążeniach, w podświadomości narodu.
Projekt jest rodzonym dzieckiem Konstytucji, a Projekt i Konstytucja mają swój początek w stosunku polskiej społeczności politycznej do Marszałka Piłsudskiego.
Marszałek Piłsudski stał się w powstającym państwie postacią centralną, osiową, krystalizacyjną, treścią życia politycznego w Polsce; walka z nim lub służba i prostowanie ścieżek jemu były to dwa hasła, skupiające jako tako nieskończoną ilość partii i partyjek, wyrosłych częściowo z grzybni stronnictw porozbiorowych, częściowo zaś, również jak grzyby, szybko a nietrwale, na podłożu anarchicznych, mgławicowych nastrojów pozmartwychwstaniowych. On był słońcem, które pociąga za sobą mniejsze, do mikroskopijnych włącznie, ciała niebieskie i zmusza je, chcą czy nie chcą, do krążenia w swej orbicie. Już pierwszego dnia istnienia państwa, jeżeli za ten dzień przyjmiemy datę 11 listopada 1918 roku, było jasne, że Polska, póki Józef Piłsudski żyje, nie będzie niczyją inną tylko jego, jego rzeczą, jego można powiedzieć własnością. Obywatele, stanowiący polskie corpus politicum, mieli do wyboru bądź to ułatwić mu rządy Polską, bądź też je utrudnić.
Tendencje w jednym i drugim kierunku istniały tym silniejsze, że właściwością Marszałka jest budzić w ludziach uczucia skrajne, tj. bądź uwielbienie, bądź też nienawiść. Historia walki o ustrój Polski jest, jak dotąd, niczym innym, jak historią wzajemnego ustosunkowywania się tych tendencji w różnych czasach i okolicznościach, przy czym zmaganie się ich komplikowało się rozmaicie w poszczególnych fazach bądź to czynników zewnętrznych, obiektywnych, jak wojna i inflacja, bądź też czynników wewnętrznych, psychicznych, jak kombinacje i zmienne napięcie różnych osobistych i partyjnych namiętności i fanatyzmów, które w obecnym stadium rozwoju społeczności polskiej działają zazwyczaj silniej, niż czynniki obiektywne.
Obie tendencje początek swój i źródło mają w osobie i indywidualności Marszałka, podobnie jak siły, odśrodkowa i dośrodkowa, mają wspólne źródło w przyciąganiu centralnego ciała niebieskiego.
Konstytucja marcowa jest produktem rozumowania, które w ostatecznym skrócie da się streścić jak następuje: „Skoro Piłsudski Polską rządzić musi, to niech przynajmniej niemożliwością będzie Polską rządzić”. Projekt Bloku natomiast wychodzi z przesłanek dających się znowu w ostatecznym skrócie sformułować jak następuje: „Skoro Piłsudski Polską rządzić będzie, to niech może wszystko, co zechce”. Konstytucja zatem ograniczyła kompetencję Głowy Państwa do roli notariusza, zaopatrzonego w pewien fundusz reprezentacyjny, pełnia władzy nominalnie została przekazana Sejmowi, ale równocześnie zaopatrzono Sejm w ordynację wyborczą, która przy bezstronnym zastosowaniu (a przy dwóch pierwszych wyborach bezstronnie stosowana była) dawała w polskich kulturalnych i etnograficznych warunkach gwarancję, że Sejm nigdy trwałej większości mieć nie będzie, czyli w praktycznym wyniku wyposażała Polskę w ustrój (jeżeli ten przymiotnik może w ogóle iść w parze z tym rzeczownikiem) anarchiczny.
W tych warunkach zamach stanu w klasycznej formie wojskowego pronunciamento był tylko kwestią czasu. Trzeba było przeczekać, aż anarchia należycie społeczeństwu dokuczy i znaleźć osobistość odpowiednio zdecydowaną i z odpowiednimi wpływami, by pociągnąć za sobą potrzebną część siły zbrojnej.
Osobistość taka była od początku; twórcy Konstytucji marcowej pracowali dla niej, gdy wybierali anarchię jako legalną formę polskiego ustroju; tam, gdzie nie ma siły legalnej, tym większe pole działania pozostaje dla siły faktycznej.
Żelazną logiką rzeczy weszła tedy Polska po okresie anarchicznym w okres zamachowy. Dni majowe były jego pierwszym etapem, etapem drugim były wybory w jesieni 1930 roku, kiedy trzeba było wybierać między narzuceniem nowej konstytucji, a wywarciem niezwykle silnej presji na wybory, by móc pożądaną reformę w Sejmie i w Senacie poprawnie pod względem formalnym przeprowadzić.
Niedaleka przyszłość pokaże, czy nie czeka nas etap trzeci zamachu, bo wybory udały się tylko częściowo pomyślnie, tak że przeprowadzenie reformy ustroju przez ciało ustawodawcze jest jeszcze pod znakiem zapytania. Nie naszą jest rzeczą przepowiadać, czy i o ile uda się uniknąć trzeciego jeszcze etapu zamachu stanu, czy też, jeżeli się nie pragnie powrotu anarchii, trzeba będzie konsekwentnie nań się przygotować. Wolno nam, przypuszczam, wyrazić nadzieję i życzenie, by jeśli się go nie da uniknąć, był on wolny od momentów krwawych, towarzyszących dniom majowym, by był czysty od momentów wysoce niesympatycznych, jakie zupełnie niepotrzebnie, a nawet szkodliwie, towarzyszyły niestety niektórym, celowym skądinąd, pociągnięciom w czasie kampanii wyborczej. Którą drogą historia popchnie dalszy rozwój sprawy konstytucyjnej w Polsce, zależeć będzie, zdaje się, od dalszych losów Projektu Bloku w Ciałach Ustawodawczych.
Nie zawahamy się przyznać, iż jako całość jest on nam sympatyczniejszy od Konstytucji marcowej. Tamta była obliczona na negację, Projekt jest pomyślany konstruktywnie; z dwojga złego lepsze jest absolutum dominium od anarchii. Nie znaczy to bynajmniej jednak, byśmy mieli nie zdawać sobie sprawy z niektórych poważnych stron ujemnych, zwłaszcza metod, jakie stosuje w sprawach, które rozwiązać pragnie i, co może ważniejsze, byśmy mieli przeoczyć szereg żywotnych dla państwa zagadnień, jakich wcale nie rozwiązuje, z których istnienia nie zdaje sobie w ogóle sprawy.
Projekt, jak już powyżej mieliśmy sposobność zaznaczyć, nie tworzy z Polski „republiki prezydencjalnej”, jak utarło się powszechne mniemanie, podzielane bodajże przez samych autorów.
Pierwotypem takiej republiki są Stany Zjednoczone Ameryki, których konstytucja federalna przyznaje Prezydentowi bardzo rozległą władzę wykonawczą i pewien wpływ na prawodawstwo (ograniczone prawo weta). Prezydent Stanów jednakowo nie ma prawa rozwiązywania Kongresu ani zarządzania nowych wyborów. Izba reprezentantów zbiera się raz na dwa lata. Senat obierany jest przez dwuizbowe zgromadzenie prawodawcze poszczególnych Stanów. Prezydent Stanów Zjednoczonych musi się zatem liczyć z tym, że obok niego istnieje w państwie druga instancja równorzędna, której nie może usunąć przez rozwiązanie Izb; w razie konfliktu z Izbami nie może on rozstrzygnąć żadnej sprawy istotnie ważnej, tj. wymagającej aktu legislatywnego (lub poważniejszych kredytów), tak iż ograniczyć by się musiał do załatwiania spraw bieżących. Krótki, dwuletni okres legislatywy Izby Reprezentantów sprawia, że Prezydent może się bardzo dobrze orientować w zmianach dokonywujących się w opinii publicznej, ordynacja wyborcza wreszcie, dostosowana do tradycyjnie istniejącego systemu dwóch tylko partii, ułatwia Głowie Państwa znakomicie orientowanie się we fluktuacji opinii publicznej. Dzięki zaś tejże samej okoliczności, że od czasów niemal niepamiętnych istnieją dwie tylko główniejsze partie, wpływ Prezydenta na przebieg i wynik wyborów jest niewielki, partia bowiem, do której Prezydent nie należy, jest niemal równie potężna, jak własne stronnictwo Prezydenta.
Co więcej, wpływ, jaki Prezydent może wywierać na ustawodawstwo, jest zrównoważony przez wpływ, jaki Izba wyższa Kongresu, tj. Senat, może wywierać na administrację, nominacje wyższych urzędników bowiem podlegają zatwierdzeniu Senatu. Dyskrecjonalna niemal władza, jaka przysługuje speakerowi Izby Reprezentantów (mianuje członków wszystkich komisji parlamentarnych, decyduje o porządku dziennym obrad Izby, wreszcie dopuszcza lub nie dopuszcza do głosu poszczególnych członków Izby), czyni i z niego bardzo poważny, od Prezydenta zupełnie niezawisły czynnik polityczny, z którym liczyć się trzeba. Tak więc konstytucja Stanów, stworzywszy z Prezydenta i Kongresu dwie bardzo potężne instytucje od siebie wzajemnie zupełnie niezależne, zmusiła je tym samym, jeżeli nie do poszukiwania współpracy i harmonii, to przynajmniej do unikania niepotrzebnych konfliktów.
Nie należy wreszcie zapominać, że kompetencje Prezydenta Stanów i Kongresu ograniczają się jedynie do spraw federalnych, tj. tych, które są wspólne wszystkim Stanom, z jakich składają się „Stany Zjednoczone”; poza tymi sprawami Stany poszczególne cieszą się zupełną autonomią, by nie powiedzieć słuszniej może jeszcze, pół suwerennością. Konstytucja Stanów Zjednoczonych zatem ogranicza władzę organów centralnych również i pod względem rzeczowym, a niewątpliwie dba o „podział władzy”, opierając funkcjonowanie maszyny federalnej o współdziałanie niezawisłych od siebie wzajemnie organów. Projektowana konstytucja polska nie wykazuje żadnego ze znamion, charakteryzujących federalną konstytucję Stanów Zjednoczonych. Przede wszystkim odnosi się nie do federacji i federalnych spraw szeregu półsuwerennych Stanów, lecz do jednolitego (w znaczeniu administracyjnym) niemal zupełnie (wyjątek do pewnego stopnia stanowi województwo śląskie) obszaru państwowego, przy czym państwo zorganizowane jest, jak dotąd, centralistycznie (mimo że dużo bardzo i pochlebnie mówi się w Polsce o decentralizacji i dekoncentracji), z wzmagającymi się raczej niż słabnącymi tendencjami centralistycznymi.
Projekt, podobnie jak Konstytucja, nie jest wolny od deklaracji bez prawniczego znaczenia (art. 1 i 2). Sentencja, że prawem naczelnym jest dobro Państwa, jest może nawet szkodliwa w tekście ustawowym. Należałoby unikać wprowadzenia do ustaw pięknych sentencji, przeznaczonych z istoty swojej do ozdabiania postumentów posągów lub sarkofagów. W tekstach ustawowych są one szkodliwe, prowadzą bowiem do interpretacji nazbyt często głoszonej, że ponad prawami, ponad Konstytucją istnieje jakieś prawo najwyższe, superkonstytucja, prawo do „popełnienia gwałtu, ilekroć wymaga tego racja stanu”, tj. mówiąc wyraźniej, ilekroć Rząd będzie miał po temu ochotę i siłę. W czasach pokojowych obywatel ma prawo wymagać, by rządziła nim nie racja stanu, lecz znajomy obyczaj i ustawa, tekstem możliwie jasna, o interpretacji z góry wiadomej i stałej, tj. niezmienianej znienacka ad usum poszczególnego wypadku, lecz ewoluującej niepostrzeżenie; bez tego nie może być mowy o odprężeniu psychicznym, o ustaleniu się koniunktury trwałej, będącej pierwszym warunkiem owocnej pracy. „Racja stanu” w czasach niewojennych mści się zawsze niepewnością koniunktury, trudnościami kredytowymi dla państwa i obywateli, nieobliczalnymi wprost stratami na moralnym i materialnym mieniu narodu.
Najważniejszym, istotnym artykułem Projektu, zawierającym całą jego treść, jest artykuł III, głoszący, że: „Najwyższym przedstawicielem władzy w Państwie Polskim jest Prezydent Rzeczypospolitej”. Słowa: „najwyższy przedstawiciel” należy, na zasadzie treści Projektu, czytać raczej: „najwyższy dzierżyciel”, albo „najwyższy piastun”: Prezydent „przedstawiał” władzę w myśl Konstytucji marcowej, w myśl Projektu niewątpliwie ją „dzierży”.
Sposób wyboru Prezydenta Rzeczypospolitej wyobraża sobie Projekt koniecznie jako wynik walki (odpowiada to widocznie temperamentowi narodu), przy czym twórcy Projektu przyjęli, jako naturalne założenie, że walka między Głową Państwa a Ciałami Prawodawczymi jest w Polsce czymś naturalnym, samo przez się zrozumiałe, wiekuistym, jakimś essentiale Rei Polonae. Prezydent będzie zatem wybierany drogą plebiscytu (inaczej jak w Stanach Zjednoczonych, gdzie wybiera się go drogą pośrednich wyborów) spośród dwóch kandydatów, z których jednego wyznacza zasadniczo ustępujący Prezydent, drugiego Zgromadzenie Narodowe. Projekt nie zezwala jednak Prezydentowi i Zgromadzeniu Narodowemu zgodzić się na osobę jednego kandydata, w tym bowiem wypadku do plebiscytu stanąć muszą z jednej strony kandydat Prezydenta i większości Zgromadzenia Narodowego, z drugiej kandydat mniejszości Zgromadzenia Narodowego. Wnioskodawcom nie przyszło zdaje się na myśl, że o tego drugiego kandydata będzie w praktyce bardzo trudno: któż bowiem podejmie rękawicę, mając przeciwko sobie i Prezydenta, tj. aparat rządowy, i większość Zgromadzenia Narodowego, czyli opinię publiczną? Kontrkandydatem zostanie w takim wypadku chyba jakiś ofiarny zwolennik kandydata Prezydenta po to jedynie, by zadośćuczyniwszy formalnie wymaganiom konstytucji, umożliwić plebiscyt. Jeżeli się taki desperat, czy taki męczennik, nie znajdzie, to nie wiadomo, co zrobić z plebiscytem. Byłoby może znacznie prościej przyjąć za zasadę, że do plebiscytu nie dochodzi, gdy ustępujący Prezydent i Zgromadzenie Narodowe wybiorą tego samego kandydata, lub gdy Prezydent swego kandydata nie zgłosi, a Zgromadzenie Narodowe odda na kogoś dwie trzecie głosów. Celem wyboru Prezydenta drogą plebiscytu jest, teoretycznie biorąc, zapewnienie obsady najwyższego urzędu przez osobistości bardzo wybitne, które mogą do imaginacji tłumów jedynie przemawiać i tłumom się narzucić, podczas gdy Zgromadzenia Narodowe mają tendencje do wybierania osobistości szarych, mało do wyobraźni przemawiających (że teoria ta nie ze wszystkim wytrzymuje próbę historii, świadczy choćby elekcja Michała Wiśniowieckiego drogą plebiscytu, a Poincare’go przez Zgromadzenie Narodowe). W polskim jednak systemie plebiscytu jednostki wybitne nie będą miały tak wiele szans dostania się na listę kandydatów, będą musiały bowiem albo pozyskać sobie względy ustępującego Prezydenta, albo Zgromadzenia Narodowego, najczęściej może tego ostatniego, gdyż ustępujący Prezydent, o ile sam własnej kandydatury nie postawi, będzie często skłonny do niekorzystania z prawa nominacji kandydata na swego następcę, albo w wypadku przeciwnym wysunie kandydata sugerowanego przez swoją własną rządową większość w Izbie. Tak czy owak zatem będzie się w praktyce miało do czynienia z dwoma kandydatami Zgromadzenia Narodowego.
Praktycznie zatem biorąc, wprowadzenie do konstytucji polskiej zasady elekcji viritim nie daje bynajmniej gwarancji, że Prezydentem Rzeczypospolitej zostanie zawsze osobistość wybitna; silne natomiast upieranie się przy zasadzie plebiscytu jest bardzo ciekawym symptomatem psychiki chwili obecnej, pewnej antysejmowej psychozy, która nie ustąpiła u obozu rządzącego nawet po uzyskaniu większości w Ciałach Ustawodawczych. Być może, a nawet prawdopodobnie, świadomie lub nie, odgrywała tu rolę chęć skrojenia Konstytucji na miarę Marszałka Piłsudskiego, podobnie jak również dla niego redukowano w Konstytucji marcowej władzę Prezydenta. Piękniej jest bowiem uzyskać kilka milionów głosów w plebiscycie, niż kilkaset w Zgromadzeniu Narodowym; ten sam rezultat proporcjonalny przedstawia się bez porównania okazalej w cyfrach absolutnych (zdobywający dwie trzecie głosów przy trzech milionach głosujących bije przeciwnika o milion głosów, przy trzech głosujących ten sam rezultat daje większość jednego głosu).
Prezydent raz wybrany będzie przez siedem lat absolutnym monarchą; ograniczenia jego władzy, przewidziane Konstytucją, nie wiele mu przeszkadzać będą, podobnie jak Ludwikowi XIV nie przeszkadzały przywileje stanów i parlamentów. Przede wszystkim posiadać będzie, w razie sporu o kompetencję, praesumptionem iuris za sobą; jest przecież „najwyższym przedstawicielem władzy w Państwie”, czyli że wszelka władza, która wyraźnie nie jest zastrzeżona komu innemu, w jego ręku spoczywa. W szczególności zwołuje, otwiera, odracza, zamyka i rozwiązuje Sejm i Senat (art. 10 i 11), a to wedle swego uznania, bo ograniczenie w ust. 2 art. 11 przewidziane (podanie powodu) ma tylko formalne znaczenie; on mianuje premiera i ministrów, którzy są tylko przed nim odpowiedzialni za celowość swej administracji; on oznacza i rozgranicza kompetencje poszczególnych ministerstw i rady ministrów (to samo odnosi się do odpowiedzialności Prezesa Najwyższej Izby Kontroli, art. 78, ust. ostatni); on jest panem siły zbrojnej (art. 16) i zarządza corocznie pobór rekruta, przy czym zgoda Ciał Ustawodawczych jest potrzebna tylko w razie zmiany w wysokości kontyngentu (art. 67); on wreszcie „w pewnych wypadkach” ma prawo stanowienia o budżecie (art. 77 al. 5 p. c.) ponad głowami Ciał Prawodawczych. Nie dość na tym: przysługuje mu w szerokim zakresie władza ustawodawcza (art. 71) i wpływ na skład osobowy Ciał Ustawodawczych bądź to bezpośredni, przez nominację jednej trzeciej części senatorów (art. 51), bądź też pośredni, ale bodajże jeszcze skuteczniejszy, przez przysługujące mu prawo sprawdzania ważności zaprotestowanych wyborów (art. 31 i 52).
Daleka jest droga, którą ubiegliśmy od marcowej Konstytucji! Tamta pognębiła władzę wykonawczą na rzecz władzy prawodawczej, której wszechmoc neutralizowana była jedynie chroniczną niezdolnością do funkcjonowania; konstytucja nowa doprowadza niemalże do absorbcji władzy prawodawczej przez wykonawczą, nie krępując tej ostatniej właściwie niczym. Ciała ustawodawcze zatrzymują jedynie formalną egzystencję w myśl zasady, że „musi być jakiś parlament”; nie będą mogły jednak odegrać żadnej samodzielnej, nie tylko ujemnej, co byłoby bardzo szczęśliwe, ale nawet i dodatniej roli, nie będą mogły pełnić żadnej służby wobec państwa, ani nawet wobec siebie samych, nie nabiorą żadnego poczucia odpowiedzialności ani doświadczenia, gdy po dwudziestu pięciu latach przyjdzie Zgromadzeniu Narodowemu zwykłą większością głosów zmienić konstytucję.
Jak już poprzednio zaznaczyliśmy, uwagi krytyczne, jakie nam studium Projektu nasunęło, nie mają być rozumiane w ten sposób, jakoby nam tendencje jego, zmierzające do zapewnienia Polsce władzy silnej i ciągłej, były niesympatyczne; okoliczność, że projekt czyni z Polski monarchię (w greckim znaczeniu tego słowa, nie zaś w tym, w jakim się w ciągu XIX wieku słowo to rozumiało), nie ma w sobie nic, co by nas przerażało: zapach kadzidła milszym jest, niż zapach rozkładającej się demokracji. Upatrujemy jednak w projekcie pewne i to poważne niebezpieczeństwa, które, zdaniem naszym, usunięte być winny i usunięte być mogą bez wypaczenia tendencji zasadniczych. Wady Projektu powstały przypuszczalnie stąd, że został on opracowany pod nastrojem pewnej konkretnej chwili dziejowej, nie zaś sub specie aeternitatis, tj. choćby tylko tych dwudziestu pięciu lat, na jakie trwanie konstytucji zostało obliczone, – pod panowaniem zatem pewnej psychozy, przyjmującej za pewnik niezmienny, że w Polsce nie może być mowy o współpracy Głowy Państwa z Ciałami Ustawodawczymi. Byłoby bardzo smutne, gdyby pogląd ten nie był tylko psychozą, jak to sądzić bylibyśmy skłonni, lecz wręcz przeciwnie, wypływał z trafnej oceny trwałej polskiej rzeczywistości.
Nowa Konstytucja ogranicza w sposób daleko idący Ciała Ustawodawcze: 1) przez prerogatywę Prezydenta do wydawania w bardzo szerokim zakresie rozporządzeń z mocą ustawy, 2) przez przyznanie prawa Prezydentowi obchodzenia się w pewnych wypadkach bez zgody Izb w sprawach budżetowych, 3) przez uchylenie rzeczowej odpowiedzialności ministrów i Prezesa Najwyższej Izby Kontroli wobec Ciał Ustawodawczych, 4) przez pozbawienie Ciał Ustawodawczych prawa dorocznego uchwalania kontyngentu rekruta, 5) przez prerogatywę Prezydenta orzekania o ważności zakwestionowanych wyborów, 6) przez prerogatywę Prezydenta dowolnego rozwiązywania Izb, 7) przez daleko idące ograniczenie immunitetu poselskiego, 8) przez dopuszczalność pozbawienia, poszczególnych posłów mandatu poselskiego.
Sądzimy, że ograniczenia te w sumie poszły cokolwiek za daleko, że mianowicie Prezes Najwyższej Izby Kontroli powinien mieć więcej niezawisłości od władzy wykonawczej, i że rozstrzyganie o ważności zakwestionowanych wyborów do Sejmu powinno być poruczone niezawisłemu organowi sędziowskiemu. Gospodarka finansowa Państwa sprawowana będzie przecież przez Rząd, który wedle nowej konstytucji będzie Rządem Prezydenta, przeprowadzenie wyborów do Sejmu należeć będzie również do Rządu Prezydenta: – kontrola nad prawidłowością gospodarki (nie o celowość tu przecież chodzi) i kontrola nad prawidłowością wyborów powinna zatem być sprawowana przez władze niezawisłe bezpośrednio od władzy wykonawczej, inaczej będzie bardzo trudno uniknąć demoralizacji i samowoli jej poszczególnych organów, a ta, raz zakorzeniona, bardzo jest trudna do usunięcia. Każdy rząd, rząd silny i trwały więcej niż którykolwiek, ma olbrzymie możności wywierania wpływu na wybory; nie sprzeciwia się naszym kontynentalnym pojęciom, jeżeli z wpływów swoich korzystać będzie, chodzi jednak o to, by była gwarancja, że wywieranie przez rząd wpływu na wybory nie przejdzie w dziedzinę mechaniki.
Uzasadniać tego postulatu szerzej chyba nie potrzeba. Groźba rozwiązania Izb jest w ręku Prezydenta bronią bardzo skuteczną przeciw sejmowej samowoli; nowa konstytucja uniemożliwia Izbom działalność szkodliwą, nie trzeba jednak uniemożliwiać im spełniania funkcji pożytecznej, jaką jest dawanie obywatelom niezmiernie cennego złudzenia, że mają w stolicy państwa swych własnych, nie zaś narzuconych lub przemyconych, przedstawicieli, i jaką jest dostarczona Głowie Państwa możność zapoznania się ze zmianami opinii publicznej. Przy nadmiernym wpływie, niekontrolowanym przez organ niezawisły, administracji na przebieg i wynik wyborów, Prezydent nie będzie miał nigdy pewności, czy wyłonione z wyborów Izby istotnie mogą być uważane za wyraz opinii narodu. Jeden i drugi, bardzo doniosły cel, będzie nieosiągalny, jeżeli Rząd będzie wiedział, a obywatel będzie posądzał, że wybory zawsze się „jakoś zrobi” i nic z tego potem nie wyniknie. Konstytucja, jeżeli ma być trwała, musi przede wszystkim wywołać przy swym wejściu w życie wrażenie, że zamyka definitywnie okres „zamachowy”, że otwiera długi okres „normalny”, w którym życie narodu rozwija się od wewnątrz, a więc organicznie, nie zaś wyłącznie pod wpływem, mniej lub więcej mechanicznego, działania Rządu, usprawiedliwionego w okresie zamachowym smutną koniecznością, nieusprawiedliwionego niczym jako stan normalny, chyba u niezdolnych do własnego życia narodów.
Projektowana reforma konstytucji odnosi się tylko do stosunku władz prawodawczej i wykonawczej, we wszystkich innych działach Projekt Bloku Bezpartyjnego utrzymuje przeważnie w dosłownym brzmieniu (106 artykułów na ogólną sumę 143), gdzieniegdzie wprowadzając tylko stylistyczne lub redakcyjne poprawki, postanowienia Konstytucji marcowej. Poza ważną niewątpliwie sprawę wzajemnego ustosunkowania władz nie wychodzą zainteresowania Projektu, i ta fragmentaryczność uwypukla jeszcze silniej cechy doraźności, jakie zdawało się nam w nim dostrzegać i co doprowadziło nas do twierdzenia, że Projekt, mimo swego charakteru antytezy w stosunku do Konstytucji marcowej, zrodził się z nastrojów w istocie swojej bardzo podobnych do tych, wśród których zrodziła się Konstytucja. Przypuszczamy, że nastroje te nie są chyba wiekuiste. Obawiać się należy, że jeżeli Projektu nie oczyści się z tej kardynalnej wady, a nastroje chwili się zmienią (co w Polsce nie jest niemożliwe), okaże się wkrótce, że Konstytucja polska, piąta z rzędu, gwałtownie potrzebuje nowej reformy.
Reasumując, powiedzieć należy, że trudno jest stawiać nowej Konstytucji, o ile by weszła w życie w postaci Projektu, horoskopy długiej trwałości, po pierwsze dlatego, że amplituda ruchów polskiego wahadła politycznego jest zbyt rozległa, a tempo samego ruchu zbyt szybkie, po drugie dlatego, że piąta Konstytucja Rzeczypospolitej, podobnie jak jej poprzedniczka marcowa, jest produktem tej samej, niezdrowej zdaniem naszym, atmosfery dostrajania ustaw zasadniczych państwa do dorywczych wymagań chwili.
O trwałości ustrojów decyduje nie – choćby najbardziej precyzyjny technicznie, rzeczowo najmądrzejszy – tekst ustaw konstytucję formułujących, decydujące znaczenie ma tu opinia publiczna, nieświadoma nawet, lecz podświadoma. „Ustrój”, by był trwały, musi wejść w obyczaj, tj. przestać być ustawą, a stać się czymś organicznie z życiem społeczeństwa związanym, niepodlegającym dyskusji rytmem tego życia, a to nie może się stać, jeżeli poważny odłam społeczeństwa (poważny liczebnie i jakościowo zwłaszcza) uważa ustrój państwa za zły i pozostaje w stosunku do niego w stanie chronicznej opozycji.
Losy Konstytucji marcowej są dostatecznym chyba dowodem, jak niebezpiecznie jest, jeżeli chwilowa większość wykorzystuje swą chwilową przewagę dla przeforsowania tekstu nie aprobowanego przez większość istotną i trwałą, tj. większość przedstawiającą rzeczywiste siły w społeczeństwie działające; a jeżeli korektywą ustrojów zbyt słabych i rozprzęgających się jest zamach stanu, to korektywą ustrojów zbyt silnych są zamachy skrytobójcze i rewolucje.
W krajach anglosaskich znają od dawna prawdę, że najsilniejsze teksty są bardzo słabe, jeżeli nie poprze ich podświadoma aprobata tych nawet kół, które formalnie przeciwko nim się opowiedziały przy głosowaniu w Izbie, dlatego też zwleka się tam z reformami, dopóki nie okaże się pewne, że można liczyć na taką podświadomą aprobatę opozycji. Dlatego też reformy bywają tam trwałe, amplituda politycznego wahadła jest tam nierozległa, a ruch jest spokojny. W Polsce obawiać się należy, że politycy nie zdają sobie jeszcze sprawy z istnienia tego najważniejszego bodaj prawidła politycznej psychologii; rozpęd politycznego wahadła skutkiem nadmiernej jego amplitudy bywa zazwyczaj tak wielki, że przelatuje ono, własnym ciężarem niesione, zbyt daleko poza punkt równowagi po to, by po bardzo krótkim czasie odbywać drogę powrotną. Jeżeli chodzi o wzmocnienie władzy Głowy Państwa, to stwierdzić można, że w chwili obecnej opinia polityczna w kraju, nie wyłączając opozycji, wypowiedziała się afirmatywnie; chodzi o to teraz, by obóz rządzący nie uległ pokusie wyjścia zbyt daleko poza maksymalne ustępstwa, na jakie poważna opozycja jawnie lub skrycie godzić się gotowa. Jeżeli pokusa okaże się zbyt silna, żywotność „piątej” konstytucji polskiej będzie wątpliwa. Pokusa słaba z pewnością nie będzie, bo Polska znajduje się w tej chwili w tym stadium swego politycznego rozwoju, że różnica dzieląca poszczególne obozy polega raczej na nienawiści przeciwnika, niż na rozbieżności programów, i walka polityczna ma więcej na celu destrukcję, tj. zgnębienie osobiste oponenta, niż konstrukcję, tj. przeprowadzenie swego programu i utrwalenie raz przeprowadzonego w opinii narodu.
Projekt piątego z kolei tekstu ustawy zasadniczej w Polsce zajmuje się tylko stosunkiem władz wykonawczej i prawodawczej, pomija zaś niemal zupełnie milczeniem inne dla przyszłości Państwa pierwszorzędnej doniosłości zagadnienia, zagadnienia bodajże donioślejsze niż sama kwestia rozdziału władzy. Jeżeli chodzi o strukturę Ciała Ustawodawczego, to, poza wprowadzeniem czynnika nominacji przy zestawianiu składu Senatu, wszystko zostaje po dawnemu; podnosi się cenzus wieku o cztery, względnie 5 lat, i na tym koniec. Sejm i Senat wychodzą nadal z tych samych pięcioprzymiotnikowych wyborów, co przy Konstytucji marcowej, z tą różnicą jedynie, że teraz Senat będzie tylko o sześć nie zaś o dziesięć lat „starszy” od Sejmu, pozostając nadal reprezentacją tłumu i cyfry, nie stając się reprezentacją organizacji gospodarczych i jakości.
Poza sprawą struktury Izb Ustawodawczych, zbagatelizowaną przez Projekt, istnieją trzy pierwszorzędnej doniosłości dziedziny, których projekt nie chciał rozwiązywać, a są to sprawy: organizacji samorządów, sprawy tzw. mniejszości narodowych i sprawy organizacji gospodarczej narodu. Sprawy te żelazną siłą konieczności narzucą się niebawem i załatwić je będzie trzeba, jeżeli państwo ma uniknąć przewlekłych kryzysów gospodarczych i bardzo poważnych wstrząśnień. Konstytucja marcowa zbyła zagadnienia te frazesami, które dosłownie przepisane zostały w Projekcie. Życie się tym nie zadowoli: nie jesteśmy jeszcze bliscy tej koniunktury znajomej i stałej, bez której nie może być prawidłowego rozwoju.
Nie znaczy to wszakże, byśmy mieli być pesymistami. Powtórzyć raz jeszcze można i trzeba, że Projekt w porównaniu z Konstytucją przedstawia się jako postęp, że ogólne jego tendencje zostały w znacznej mierze zaakceptowane przez społeczeństwo; chodzi więc o to, by rozpęd aktualnej obecnie, fragmentarycznej reformy nie poszedł zbyt daleko, by nie rzucił w społeczeństwo zarzewia oporów i przewrotów, by tekst, który stanie się ustawą zasadniczą, nie był na tyle sztywny, by miał utrudniać rozwiązanie szeregu wymienionych powyżej zagadnień, które domagają się poważnego zajęcia się nimi, – wreszcie, by chwila załatwiania sprawy reformy konstytucji na terenie ustawodawczym była pierwszą chwilą odprężenia nieznośnej atmosfery jadu i nienawiści, którą zmuszeni jesteśmy oddychać, – odprężenia uświadamiającego zwycięzcom i zwyciężonym dwie prawdy przeoczane dotąd: 1) że dzieliły ich momenty uczuciowej przeważnie, a nie rzeczowej, natury, 2) że przeciwnik polityczny jest to raczej cenny współpracownik, którego zadaniem jest utrzymywać nas w równowadze wewnętrznej, a nie wróg osobisty, którego należy unicestwić, jeżeli się samemu nie chce być zniszczonym.
Nie w zmianie tekstów, lecz w zmianie atmosfery politycznej, w ewolucji psychiki narodu, leży gwarancja trwałości ustrojów, i tę – banalną, zdawałoby się, a zbyt często zapoznawaną – prawdę przypomnieć było celem niniejszej pracy.