Source: https://www.scribd.com/doc/120117007/Adecuacion-del-Regimen-Fiscal-boliviano-a-los-efectos-de-la-crisis-economica-internacional
Timestamp: 2019-02-16 18:12:47
Document Index: 183970875

Matched Legal Cases: ['artículo 1', 'Artículo 269', 'Artículo 271', 'artículo 46', 'Artículo 280', 'Artículo 297']

Adecuación del Régimen Fiscal boliviano a los efectos de la crisis económica internacional
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Este documento contiene una propuesta para adecuar el régimen fiscal en Bolivia a los potenciales efectos de la crisis económica internacional, en especial a través de una especia de consejo intergubernamental fiscal para el diseño e implementación de políticas públicas en materia fiscal desde una arquitectura estatal de naturaleza autonómica.
Adecuación del Régimen Fiscal boliviano a los efec...
ADECUACIÓN DEL RÉGIMEN FISCAL BOLIVIANO A LOS EFECTOS DE LA CRISIS ECONÓMICA INTERNACIONAL1
Diego Andrés Chávez Rodríguez Resumen Ejecutivo:
A pesar de que el tema de la descentralización ha sido debatido de manera intensa en los últimos años, aun queda pendiente el análisis profundo de muchas variables que ayudarán a comprender el proceso de transición de la estructura del estado boliviano. Lo que debe quedar claro es que la tan anhelada autonomía solamente implica la autolegislación y, por ello, es preciso que empecemos a debatir más allá de la misma, es decir, se hace necesario hablar de una profundización de la cualidad gubernativa, cuya posibilidad de aplicación está condicionada por el cumplimiento de una serie de requisitos de los cuales destacamos fiscalidad propia de los niveles territoriales de la estructura y organización territorial del Estado. Por lo tanto, el objetivo del documento es analizar el impacto de la crisis económica internacional en el ámbito fiscal-financiero del futuro régimen fiscal debido a que las transferencias intergubernamentales estarán marcadas por los precios de las materias primas y, por esta razón, es preciso adecuar esta fiscalidad propia a las consecuencias que traerá la crisis económica que ha colapsado el sistema financiero mundial. Es bien sabido que la crisis económica internacional que vivimos actualmente tuvo su origen en la crisis financiera denominada „puntocom‟ que emergió en Estados Unidos entre los años 2000 y 2001, provocando que el entonces presidente de la Junta de la reserva Federal de Estados Unidos, Alan Greenspan, determine una disminución de las tasas de interés en las entidades financieras, lo que permitió el acceso a créditos a aquellas personas con escasa solvencia, cuya liquidez se canalizó en la compra de viviendas, haciendo estallar la crisis a finales del año 2007 cuando el pago de las cuotas crediticias no se hizo efectivo debido a que los antiguos compradores vieron que el precio de las viviendas había disminuido. Ante la precipitación de esta crisis económica internacional, las autoridades bolivianas intentaron tranquilizar a la sociedad sosteniendo que nuestra economía se encontraba blindada; sin embargo, si bien la economía boliviana, en los últimos tres años, ha venido creciendo a tasas relativamente altas si las comparamos con años anteriores, es posible percibir que los efectos de la crisis internacional ya repercute en la cifras macroeconómicas de nuestro país, lo cual se intensificará a medida que pase el tiempo. A causa de los que los economistas denomina “mecanismos de transmisión internacional” o “contagio” el impacto de la crisis internacional en la economía boliviana se manifestará a través de: menores precios de nuestras exportaciones, menor cantidad de volúmenes de estas exportaciones, la reducción de los flujos de las remesas provenientes del exterior debido al incremento en las tasas de desempleo en el exterior y, finalmente, la reducción de la demanda de productos agroindustriales y manufacturados en vista de la pérdida de las preferencias arancelarias que Estados Unidos brindaba al mercado boliviano a través del ATPDEA.
Documento elaborado para el Concurso de Ensayo denominado “Bases para el financiamiento del nuevo Estado y el régimen de autonomías”, el año 2009.
Estos hechos, sumados a la aprobación de un nuevo texto constitucional que organiza al Estado en cuatro capas territoriales como son: los departamentos, los municipios, las provincias y los territorios indígena originario campesinos, sin dejar de lado el hecho de que la región podría constituirse en una quinta capa, permiten poner en la mesa de debate el tema de la fiscalidad territorial del nuevo régimen fiscal en un Estado descentralizado y con autonomías. La tertasegmentación territorial de la nueva estructura y organización del Estado boliviano demuestran la importancia de una adecuada asignación de materias competenciales donde se enfatice la prelación de las tareas frente a los recursos económicos para su consecución. Si bien este catálogo competencial se encuentra en la CPE, el mismo debe complementarse con la fiscalidad territorial que permitirá la materialización de las tareas asignadas a todos los niveles territoriales. Para un adecuado análisis de la fiscalidad propia de las entidades territoriales del Estado, ante un clima de incertidumbre económica generada por la crisis económica internacional, es necesaria la conformación de una Unidad de Análisis de la Crisis Económica Internacional (UACEI) compuesta por representantes de aquellas instituciones públicas, privadas y organizaciones sociales que son actores activos y pasivos de la economía y la política boliviana. La UACEI no solamente estará dedicada al análisis de los impactos generados por la crisis económica internacional sino también a la generación de propuestas alternativas de políticas públicas que puedan paliar estos efectos y, por ende, puedan ser aplicadas de manera voluntaria en todos los niveles territoriales para evitar desequilibrios fiscales que alteren tanto la macroeconomía estatal como las finanzas públicas de los niveles subnacionales. Bajo esta lógica de análisis y propuestas, la modelación de un nuevo régimen fiscal en todos los niveles territoriales tendrá que tomar en cuenta que la mayor debilidad de la descentralización fiscal boliviana es la elevada dependencia que tienen municipios y prefecturas de las transferencias recibidas del nivel nacional, el cual deberá prestar especial atención, junto a los niveles subnacionales, a los siguientes efectos generados por la crisis económica internacional que afectarán la cantidad de recursos que percibe nuestro país: - Disminución de la actividad económica mundial. - Dificultades para el acceso a financiamiento externo e implementación de tasas de interés más altas para el acceso a créditos. - Reducción de volúmenes exportados y precios de las materias primas. - Menor flujo de remesas. - Incremento en los niveles de desempleo. La importancia de tomar en cuenta seriamente los impactos de la crisis económica internacional radica en el hecho de que éstos modificarán de manera directa los principios de la fiscalidad territorial como son: costeo del gasto territorial, suficiencia, fiscal, endeudamiento subnacional, prudencia fiscal, conexitud fiscal, topes de gasto, transferencias intergubernamentales, fiscalidad propia, prorrateo de transferencias por factores, entre otros. En síntesis, las alternativas propuestas en este documento para la adecuación de este régimen fiscal a la crisis económica internacional busca iniciar un debate más amplio como es el de la profundización de la descentralización no solamente a partir de la ruptura del monopolio legislativo del nivel nacional, sino más bien a través de la consolidación de una amplia y efectiva cualidad gubernativa.
El proceso de descentralización en Bolivia ha sido un tópico analizado con frecuencia en los últimos años; sin embargo, aun existen muchas variables del mismo que merecen ser analizadas con mayor profundidad a fin de tener una visión correcta de lo que implica la transición a un Estado descentralizado y con autonomías2. Algo que debe quedar claro es que cuando hablamos de procesos de descentralización en sentido estricto, no se hace referencia simplemente a la autonomía sino más bien a la cualidad gubernativa. La autonomía, por lo tanto, no implica nada más que la capacidad de auto-legislación y, por ello, se constituye en una variable más del axioma denominado cualidad gubernativa que permite a un cuerpo, según Franz Barrios, ser destinatario por excelencia de procesos de descentralización a través del cumplimiento de cuatro cualidades mínimas: a) órganos de gobierno endógenamente elegidos; b) efectiva división horizontal de poderes, por lo menos dual (ejecutivo/legislativo); c) capacidad de tomar decisiones estratégicas e independientes y; d) majestad tributaria propia y estable3. Es precisamente la fiscalidad territorial propia la que nos interesa analizar en este documento a la luz de los efectos que pueden generarse por la crisis económica internacional en un régimen autonómico que contempla una laminación de cuatro niveles territoriales con igualdad jerárquica. El presente ensayo tiene por objetivo analizar el impacto de la crisis económica internacional en el ámbito fiscal-financiero del futuro régimen fiscal debido a que las transferencias intergubernamentales estarán marcadas por los precios de las materias primas que exporta nuestro país al resto del mundo y, por esta razón, es preciso adecuar esta fiscalidad propia a las consecuencias de esta crisis económica que ha colapsado el sistema financiero mundial.
II. Apuntes sobre el origen de la crisis internacional
Desde finales del año 2007 la economía mundial ha venido precipitándose de manera paulatina hacia una severa etapa de crisis que emergió en Estados Unidos el año 2001 (con la crisis financiera denominada „puntocom‟). La crisis que vivimos actualmente fue desarrollada alrededor de la especulación en el ámbito de la vivienda, tal como sucedió en 1772 en Gran Bretaña y en 1982 también en Estados Unidos4. Una crisis financiera de una magnitud tal como la que actualmente sufre el sistema económico internacional tiende a repercutir tanto en economías desarrolladas como en economías en desarrollo debido no solamente a la interdependencia entre mercados, sino también por lo que los economistas denominan „mecanismos de transmisión internacional‟ o „contagio‟.
El artículo 1º de la CPE boliviana define a Bolivia como un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, libre, independiente, soberano, democrático, intercultural, descentralizado y con autonomías. 3 Barrios Franz. El Estado triterritorial. Una nueva descentralización para Bolivia; 2002: pp.138-139. 4 Pacheco Napoleón. Contexto global: la crisis sistémica; 2008: p.3.
Para muchos organismos internacionales, como el Fondo Monetario Internacional, este contagio hace referencia a que la crisis que emerge en un país puede impactar en variables macroeconómicas fundamentales en otro país por medio del comercio, los mercados de capital o por la interdependencia de las carteras de sus acreedores, además de otros factores que ayudan a esta propagación. Sin embargo, tal como sostiene el historiador económico Kindleberger, la transmisión tanto del auge como de la depresión y el pánico de un país a otro se produce por el „contagio psicológico‟, además de la subida y bajada de los precios de los productos5. La crisis financiera que se dio durante los años 2000 y 2001 denominada „puntocom‟ giró alrededor de la venta de acciones de empresas informáticas y provocó que el entonces presidente de la Junta de la Reserva Federal de Estados Unidos (FED), Alan Greenspan, determine una disminución de las tasas de interés en las entidades financieras, generando de esta manera el acceso al crédito a clientes con escasa solvencia que, posteriormente, se tradujo en un exceso de liquidez que se canalizó en la compra de viviendas. Por lo tanto, el estallido de la actual crisis internacional fue provocado por un descenso acelerado del precio de estas viviendas que fueron compradas con el dinero obtenido a través de las hipotecas subprime porque, cuando los compradores de estos bienes inmuebles pensaron refinanciar o vender sus viviendas a precios más altos, se encontraron con un mercado falto de liquidez y, por lo tanto, los pagos de las cuotas crediticias fueron imposibles de cubrir6. En este sentido, a pesar de que las autoridades bolivianas han manifestado una especie de blindaje en nuestra economía, podemos percibir que las consecuencias de esta crisis internacional empiezan a repercutir en las estadísticas macroeconómicas, lo cual podrá intensificarse a medida que pase el tiempo. Además de ello, es importante tomar en cuenta que, si bien en los últimos tres años nuestra economía ha venido creciendo a tasas relativamente altas en comparación a años anteriores, aun existen muchas cifras que demuestran la persistencia de deficiencias en la asignación de recursos para paliar problemas tales como la pobreza, la ampliación del acceso a servicios básicos y la escasa productividad, entre otros.
III. Efectos de la crisis internacional en la economía boliviana
Después de analizar el origen de la crisis internacional y la precipitación de la misma en la actualidad, es preciso atender a la pregunta que subyace en toda nuestra región sobre el impacto que tendrá la misma en las economías de América Latina. Para dar una respuesta a esta interrogante, es preciso advertir que, tal como sostiene Napoleón Pacheco, la magnitud de la crisis está ocasionando un efecto negativo en el sector real de la economía en vista de que los gastos de consumo e inversión están disminuyendo y, en consecuencia, existe una reducción en el nivel de la actividad económica mundial. La transmisión de la crisis internacional en América Latina se dará por la vía financiera y la vía comercial. La primera de ellas debido a que el financiamiento externo para los países latinoamericanos se hará más dificultoso y se incrementarán las tasas de interés para la adquisición de créditos. Este financiamiento que proviene de países externos a la región buscará países más seguros para la canalización de sus recursos, entonces podemos anticipar que la región percibirá menor cantidad de financiamiento para proyectos de inversión. De todas formas, es la vía comercial la que más debe importar a nuestro continente, especialmente a Bolivia, debido a que la reducción del crecimiento económico mundial empezó a
Ibíd.; p.4. Ibíd.; p.10.
impactar de manera negativa en los precios de las materias primas y, siguiendo los pronósticos de economistas y organismos internacionales, para este año la recesión que sufren las economías avanzadas provocarán una contracción más aguda de la demanda de exportaciones influyendo en la continuidad del descenso de los precios de estas materias primas. El contexto actual de crisis internacional demuestra que la articulación entre la recesión externa, los problemas financieros y la disminución de los precios de las materias primas van a debilitar el crecimiento de América Latina en general y, en especial, de aquellos países como Bolivia cuyo patrón de desarrollo es dependiente de la explotación de sus materias primas. Sintetizando, el impacto de la crisis internacional en la economía boliviana se manifestará a través de: menores precios de nuestras exportaciones, menor cantidad de volúmenes de estas exportaciones, la reducción de los flujos de las remesas provenientes del exterior debido al incremento en las tasas de desempleo en el exterior7 y, finalmente, la reducción de la demanda de productos agroindustriales y manufacturados en vista de la pérdida de las preferencias arancelarias que Estados Unidos brindaba al mercado boliviano a través del ATPDEA.
IV. Nueva organización territorial y asignación de materias competenciales
La nueva Constitución aprobada este 25 de enero organiza al Estado en cuatro capas territoriales: departamentos, provincias, municipios y territorios indígena originario campesinos; además de estas capas también se plantea la posibilidad de que la región se constituya en una capa territorial adicional conforme a los términos y condiciones impuestas por una ley posterior8. Cabe recalcar que en julio del 2006, en la misma jornada en la cual se eligieron asambleístas que conformaron la Asamblea Constituyente, se realizó el denominado referéndum autonómico donde cuatro de los nueve departamentos del país votaron a favor de la autonomía departamental (Santa Cruz, Tarija, Beni y Pando), lo que implica que una vez aprobada esta nueva CPE, estos departamentos deberían haber accedido de manera directa al régimen autonómico departamental9; sin embargo, tal como se ha visto hasta hoy, este mandato tendrá que esperar la aprobación de una “Ley Marco de Autonomías y Descentralización” en la futura Asamblea Legislativa Plurinacional que regulará: el procedimiento para la elaboración de Estatutos Autonómicos Departamentales y Cartas Orgánicas Municipales, la transferencia y delegación de materias competenciales, el régimen económico financiero del futuro régimen autonómico y, la coordinación entre el nivel central y las entidades territoriales descentralizadas y autónomas10. Como se puede percibir Bolivia ingresará en un proceso de transición donde cuatro departamentos serán autónomos y cinco contarán con un régimen de descentralización administrativa y descentralización política11. Sin embargo, al momento de su posesión, el nuevo Ministro de Autonomías, Carlos Romero, expresó la necesidad de llevar adelante referendos departamentales en estos cinco departamentos descentralizados para que los mismos accedan al
Un ejemplo de ello son las noticias reflejadas por la cadena de noticias CNN que el domingo 22 de febrero anunciaba que existían alrededor de 5 millones de personas que habían perdido sus empleos en Estados Unidos a consecuencia de las crisis financiera que afecta a ese país y al mundo entero. 8 Artículo 269º de la CPE. 9 Disposición Transitoria Tercera, parágrafo I de la CPE. 10 Artículo 271º de la CPE. 11 Tal como sostiene Franz Barrios, la descentralización política no significa, para los departamentos no autonómicos, la posibilidad de ejercer facultades legislativas, sino más bien la legitimidad electiva de sus autoridades.
régimen autonómico12 y se viabilice de esta manera, el tránsito hacia una nueva organización territorial sin asimetrías estructurales departamentales, es decir, una estructura estatal que contemple en su interior un régimen autonómico para los nueve departamentos bolivianos. Además de regímenes autonómicos y descentralizados, la CPE plantea la posible existencia de regiones conformadas por varios municipios y provincias que cumplan algunos requisitos mínimos como la continuidad geográfica y la imposibilidad de trascender límites departamentales13. La importancia de la conformación de regiones radica en el hecho de que estos niveles territoriales contarán con un régimen de desconcentración destinado a la planificación y gestión del desarrollo; al respecto, es útil recordar la propuesta de regionalización ya presentada por el ex Viceministerio de Descentralización donde se contemplaba la existencia de 42 regiones articuladas en torno a sus economías, culturas, lenguas y ecosistemas. Lo interesante de la determinación constitucional sobre la conformación de regiones es que se abre la posibilidad de que una vez conformadas, estas regiones puedan acceder a un régimen autonómico, sin embargo, el texto constitucional no les otorga la capacidad de autolegislación propia de una autonomía sino, por el contrario, solamente permite la transferencia de competencias a través del órgano legislativo departamental sin tomar en cuenta tampoco la elección directa de sus autoridades que conformarían tanto la Asamblea Regional como su órgano ejecutivo14. Finalmente, encontramos uno de los temas más debatidos sobre la nueva organización territorial del poder, la autonomía indígena originario campesina que, según la CPE implica el autogobierno, como ejercicio de la libre determinación, de las naciones y pueblos indígena originario campesinos conforme a sus normas, instituciones, autoridades y procedimientos propios. Lo interesante en el ámbito de las competencias asignadas a las autonomías indígena originario campesinas es que los recursos necesarios para el cumplimiento de las mismas se otorgarán mediante transferencias automáticas desde el Estado Plurinacional, lo cual podría significar, por ejemplo, que estas entidades territoriales prescindirían del cobro de tributos a su población para la recaudación de ingresos propios que permitan el cumplimiento de las tareas que les son asignadas. La estructura y organización territorial dispuesta en la CPE devela la necesidad de tomar en cuenta que existe una real expansión del Estado en toda la sociedad boliviana y, por ello, se hace necesaria la elaboración de un catálogo competencial, el mismo que debe ser entendido como un instrumento esencial de todo régimen autonómico y, por ello, no debe ser entendido como una privatización de porciones de la administración, sino más bien como un desplazamiento de facultades dentro del continuo estatal15. De esta manera llegamos a la distribución de materias competenciales dispuesta en la nueva CPE, las mismas que deberán ser legisladas, reguladas, ejecutadas, administradas y financiadas tanto por el nivel nacional como por los niveles subnacionales conforme lo que se exprese en la ya mencionada Ley de Descentralización y Autonomías.
Cabe recalcar que el Proyecto de Ley de Régimen Electoral Transitorio presentado por el Órgano Ejecutivo contempla en su artículo 46º se plantea la convocatoria a referendos para que los departamentos de La Paz, Potosí, Chuquisaca, Oruro y Cochabamba accedan al régimen autonómico para el día 12 de julio de 2009. 13 Artículo 280º de la CPE. 14 Artículos 281º y 282º de la CPE. 15 Barrios, Franz. Ob.cit.; p.119.
A partir de ello, la CPE boliviana establece la existencia de cuatro tipos de competencias16, a saber: 1. Privativas. En este caso la legislación, reglamentación y ejecución no es transferida ni delegada y, por tanto, están reservadas al nivel central del Estado.
ejecutar reglamentar legislar Nivel Nacional Nivel Deptal. Nivel Municipal Nivel IOC Fuente: Elaboración propia a partir del modelo del enfoque cúbico de ordenamiento territorial de Franz Barrios.
2. Exclusivas. Aquellas donde un nivel de gobierno tiene sobre una materia competencial las facultades legislativa, reglamentaria y exclusiva, pero puede transferir o delegar estas dos últimas a otro nivel de gobierno.
Artículo 297º de la CPE.
3. Concurrentes. En este caso la legislación corresponde al nivel central del Estado y los otros niveles ejercen simultáneamente las facultades reglamentaria y ejecutiva.
4. Compartidas. Aquellas donde la legislación básica está dada por el nivel central del Estado a través de la Asamblea Legislativa Plurinacional y cuyas leyes de desarrollo, además de la reglamentación y la ejecución corresponden a las entidades territoriales autónomas.
Después de determinar los tipos de competencias que sostendrán el régimen autonómico en Bolivia en los niveles departamental, municipal e indígena originario campesinos, la CPE
establece la asignación de materias competenciales para cada entidad territorial, es decir, para cada nivel autónomo del Estado. La importancia de la elaboración de este catálogo competencial radica en que el mismo se constituye en una plataforma básica de partida para la asignación de aquellas tareas que deberán ser cumplidas por los diferentes niveles territoriales. Una síntesis cuantitativa de las competencias asignadas para cada uno de estos niveles territoriales es reflejada en la siguiente gráfica:
ASIGNACIÓN CUANTITATIVA DE MATERIAS COMPETENCIALES ASIGNACIÓ EN CADA NIVEL TERRITORIAL DE GOBIERNO • 22 competencias privativas • 38 competencias exclusivas • 7 competencias compartidas • 16 competencias concurrentes
Gobierno Departamental Autónomo Gobierno Municipal Autónomo Autonomías Indígena Originario Campesinas
• 36 competencias exclusivas
• 43 competencias exclusivas • 23 competencias exclusivas • 4 competencias compartidas • 10 competencias concurrentes
Fuente: Elaboración propia en base a lo dispuesto en la Tercera Parte de la CPE.
A partir del gráfico es posible aseverar que conforme a la distribución de materias competenciales dispuesta en la CPE será necesario la elaboración de Leyes de Deslinde Jurisdiccional –al igual que la disposición en los ámbitos de la justicia ordinaria y la justicia indígena originaria campesina- que permitan coordinar aquellas competencias en cuyo proceso de desarrollo, legislación, reglamentación y ejecución interviene más de un nivel territorial. Así como existe la necesidad de leyes de coordinación entre entidades territoriales, también se hace necesaria la estructuración de un ordenamiento espacial que permita una mejor planificación, gestión y mayor optimización de las inversiones en cada nivel territorial. Sin embargo, un tema que merece especial atención es la posibilidad de ampliar el catálogo competencial para aquellos niveles territoriales potencialmente capaces de hacerlo, es decir, debe existir un piso mínimo de materias competenciales que permitan una igualación de las capacidades de entidades territoriales de un mismo nivel, tal como se dispone en la distribución de competencias existente en la CPE pero, conjuntamente a esta simetría competencial debe existir la posibilidad de que entidades territoriales con mayores capacidades puedan asumir una ampliación de las materias competenciales que están a su cargo.
Finalmente, ante los efectos producidos por la crisis económica internacional se deberán tomar en cuenta los hechos de que toda asignación de tareas tiene que estar acompañada por una aproximación del costo de las mismas, esto es lo que en la teoría de la asignación competencial se denomina prelación de las tareas frente a los recursos financieros y, a su vez, es necesario indagar sobre mecanismos que permitan alivianar los efectos de las asimetrías competenciales generadas a partir de la heterogeneidad existente en el desarrollo institucional y económico de las diferentes entidades territoriales. Como hemos visto, la asignación competencial constituye solamente una variable del armazón estatal de un régimen autonómico y descentralizado, por lo tanto, uno de los complementos más importantes de la misma se encuentra en la fiscalidad territorial que permitirá la materialización de las tareas asignadas a todas las entidades territoriales. En efecto, a continuación intentaremos analizar este régimen fiscal tanto nacional como subnacional a la luz de los efectos que está generando la crisis económica internacional.
V. Adecuación del régimen fiscal a la crisis económica internacional
Como hemos venido señalando, la crisis internacional tendrá efectos sobre la economía boliviana que se sentirán en todos los niveles territoriales de la nueva estructura y organización territorial del Estado, ya sean éstos autónomos o descentralizados. La nueva norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano, aprobada el 25 de enero del año en curso, en el marco de la estructura y organización territorial del Estado, establece una tertasegmentación territorial17 que implica que las entidades territoriales que componen a los cuatro niveles estructurales del Estado deberán contar con una fiscalidad propia que permita encarar de manera eficiente las tareas dispuestas en el catálogo competencial. Antes de ingresar a la adecuación de este nuevo régimen fiscal a la crisis económica internacional es preciso y necesario proponer la conformación temporal de una Unidad de Análisis de la Crisis Económica Internacional (UACEI) que esté dedicada, tal como su nombre lo indica, al análisis de los impactos inmediatos y mediatos de esta crisis en la economía boliviana con su correlato en la hacienda pública de todos los niveles territoriales del Estado. Sin embargo, esta UACEI no sólo analizará las consecuencias de la crisis económica internacional, sino también estará dedicada a proponer alternativas de políticas públicas que puedan paliar estos efectos y, por ende, puedan ser aplicadas de manera voluntaria en todos los niveles territoriales para evitar desequilibrios fiscales que alteren tanto la macroeconomía estatal como las finanzas públicas de los niveles subnacionales. La conformación de la UACEI deberá tomar en cuenta a todos aquellos sectores que se constituyen en la actualidad en actores activos y pasivos de la economía y política boliviana. En este sentido, como alternativa se propone que la UACEI deberá estar compuesta por representantes de instituciones públicas, privadas y organizaciones sociales. Es importante recalcar que los representantes de estas instituciones y organizaciones tendrán un trabajo, por así decirlo, académico y, por ello, las decisiones alcanzadas en su interior no tendrán un carácter vinculante para ningún nivel territorial del Estado; sin embargo, la UACEI podría constituirse en un mecanismo de diálogo y concertación para la transformación del actual régimen fiscal en Bolivia.
Cuando hablamos de „tertasegmentación territorial‟ hacemos referencia a aquel caso donde la estructura territorial del poder es repartida en cuatro niveles territoriales, aunque existan otras instancias territoriales que, de todas formas, no alcanzan el peso y la proyección para conformar estructuralmente al Estado
Un ejemplo de la conformación de esta Unidad de Análisis de la Crisis Económica Internacional se plasma en el siguiente gráfico:
UNIDAD DE ANÁLISIS DE LA CRISIS ECONÓMICA INTERNACIONAL ANÁ ECONÓ
Ministerios del Órgano Ministerios del Órgano Ejecutivo Ejecutivo Expertos en Comercio Expertos en Comercio Exterior y Exterior y Descentralización Descentralización Empresarios Privados de Empresarios Privados de Bolivia Bolivia
Agencias de Cooperación Agencias de Cooperación Internacional Internacional
Efectos de la Crisis Económica Internacional y Régimen Fiscal
Departamentos Departamentos Autónomos y Autónomos y Descentralizados Descentralizados
Autoridades Originarias Autoridades Originarias
Municipios (FAM) Municipios (FAM)
Como ya lo habíamos mencionado, la UACEI deberá realizar ejercicios prospectivos sobre el desenlace de la crisis económica y, a su vez, proponer alternativas de solución a los impactos de la misma sobre el régimen fiscal de todos los niveles territoriales en Bolivia. En síntesis, la UACEI deberá modelar la futura descentralización fiscal boliviana, entendiendo a esta como la transferencia de la administración y decisión sobre los recursos fiscales y financieros involucrados en un proceso de descentralización administrativa, con el fin de que las administraciones subnacionales o territoriales dispongan de los recursos económicos suficientes y oportunos para el desempeño de las competencias que le han sido transferidas18. Bajo esta lógica, la fiscalidad territorial se constituye en el instrumento que permite la materialización de la asignación de materias competenciales, por lo tanto, lo que debe ser adecuado a los efectos de la crisis económica internacional no solamente es la macroeconomía nacional, sino también el régimen fiscal financiero de las entidades territoriales autónomas que, según Juan Carlos Urenda –haciendo referencia a los departamentos autónomos-, debe consistir en un régimen abierto en lo que respecta a asignaciones, y conceptual en lo que se refiere a los recursos departamentales, es decir, que la Constitución no debe definir porcentajes de asignaciones, sino definir conceptualmente el modelo de descentralización fiscal19.
Citado en Galindo, Mario. Autonomías departamentales: descentralización fiscal financiera; 2005: p.3. Urenda, Juan Carlos. Separando la paja del trigo. Bases para constituir las autonomías departamentales; 2006 (3ª edición): p.125.
La modelación de este nuevo régimen fiscal en todos los niveles territoriales tendrá que tomar en cuenta que la mayor debilidad de la descentralización fiscal boliviana es la elevada dependencia que tienen municipios y prefecturas de las transferencias recibidas del nivel nacional20, el cual deberá prestar especial atención, junto a los niveles subnacionales, a los siguientes efectos generados por la crisis económica internacional que afectarán la cantidad de recursos que percibe nuestro país: - Disminución en los gastos de consumo e inversión que repercutirán en la disminución de la actividad económica mundial. - Mayores dificultades para el acceso a financiamiento externo en proyectos de inversión y, a su vez, la implementación de tasas de interés más altas a nivel internacional para el acceso a créditos. - Reducción de los volúmenes exportados y de los precios de las materias primas. - Menor flujo de remesas de bolivianas y bolivianos que viven en el exterior. - Incremento en los niveles de desempleo a nivel mundial que generará que los emigrantes regresen a sus países de origen, aumentando, en consecuencia, el nivel de desempleo de los mismos. Cuando hablamos de una disminución de la actividad económica mundial hacemos referencia que será el principio del costeo del gasto territorial el que se verá afectado, por ello, es preciso que exista una correlación entre la asignación de materias competenciales y la posibilidad de generación de ingresos para que la determinación aproximada del costo que implica el cumplimiento de las competencias pueda respaldarse por fórmulas adecuadas de transferencias que permitan generar un equilibrio fiscal entre niveles territoriales. Un incremento de las tasas de interés a nivel mundial y las dificultades para acceder al financiamiento externo afectarán tanto a la suficiencia fiscal como a la capacidad de endeudamiento de los niveles subnacionales. Por lo tanto, debe persistir el régimen de transferencias condicionadas desde el nivel central para el logro de las metas sectoriales y, a su vez, evitar la existencia de un sobreendeudamiento fiscal garantizando, de esta forma, una relativa prudencia fiscal mediante mecanismos tales como un uso subnacional de créditos presupuestados, la precisión en la determinación de los gastos que cubrirá el crédito y, especialmente, las capacidades y sostenibilidad de los niveles subnacionales para la adquisición de deudas. El efecto de la crisis económica internacional que mayores problemas generará en la fiscalidad de los niveles territoriales será la reducción del volumen y los precios de las materias primas debido al peso que tienen las mismas en las transferencias intergubernamentales. En primer lugar, se afecta a la conexitud fiscal lo que implicará que toda delegación que realice un nivel territorial a otro deberá estar acompañada por el financiamiento correspondiente para la ejecución de la tarea delegada. Otro principio fiscal que se verá afectado es el régimen de regalías, por ello, éstas deberán seguir siendo transferidas al nivel intermedio de gobierno para el cumplimiento de competencias. Finalmente, encontramos que la reducción del volumen y los precios de las materias primas afectarán a los topes de gasto de los niveles territoriales, en este sentido, estos topes tanto de la parte corriente como la parte de capital deberán ser regulados mediante el reconocimiento de las peculiaridades de los sectores a los cuales se destinan los gastos pero, a su vez, deberá
Evia, José Luis; Coronado, Ximena y Steinich, Markus. ¿Hacia donde se encamina la descentralización en Bolivia?; 2008: p.16.
existir cierta flexibilidad entre ambas partes del gasto para que se ponga en funcionamiento lo que se ha venido a denominar autonomía fiscal. La posibilidad de un menor flujo de remesas afectará, principalmente, a la fiscalidad propia de los niveles subnacionales, por esta razón, si bien el núcleo de los ingresos propios de estos niveles son aquellos obtenidos por vía, ahora se deberá prestar atención a que la crisis internacional obliga al nivel nacional efectuar una ampliación en las transferencias no condicionadas para que las mismas permitan alcanzar un equilibrio fiscal de las arcas de los niveles subnacionales. Por último, es posible percibir que un incremento en los niveles de desempleo debería permitir una reglamentación de la remuneración del capital humano en los niveles territoriales permitiendo que tanto administraciones departamentales, como municipales e indígenas puedan variar sus techos salariales para atraer capital humano calificado. Por otro lado, el nivel de desempleo que se alcance en el país a raíz de la crisis internacional deberá ser tomado en cuenta como un indicador más en el prorrateo de transferencias por factores, es decir, que las transferencias fiscales se deberán realizar siguiendo las señales de prorrateo tanto para las mejoras del desarrollo humano como para aquellas en el desarrollo económico, institucional y financiero. En conclusión, se ha podido percibir que el blindaje de la economía boliviana con relación a la crisis económica internacional es muy frágil y, por esta razón, es preciso empezar a debatir sobre los efectos que causará esta crisis a la fiscalidad propia de todos los niveles territoriales en Bolivia buscando que este proceso de profundización de la descentralización no quede simplemente en la ruptura del monopolio legislativo del nivel nacional y avance hacia la consolidación de una amplia y efectiva cualidad gubernativa.
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