Source: https://www.rechtsportal.de/Rechtsprechung/Rechtsprechung/2005/BVerwG/Fachplanerisches-Abwaegungsgebot-bei-Betriebsregelungen-zum-Schutz-gegen-naechtlichen-Fluglaerm-zulaessige-Ausrichtung-an-kuenftiger-Bedarfslage-abwaegungsfehlerhafte-Vorratsplanung-zulaessige-Beschraenkung-naechtliche-Flugbewegungen-durch-maximales-Laermvolumen
Timestamp: 2019-09-17 02:24:04
Document Index: 12008693

Matched Legal Cases: ['§ 6', '§ 6', '§ 6', '§ 6', 'Art. 2', 'Art. 6', 'Art. 14', '§ 144', '§ 8', '§ 6', '§ 6', '§ 8', '§ 8', '§ 6', '§ 6', '§ 2', '§ 3', '§ 173', '§ 560', '§ 7', '§ 6', '§ 6', '§ 6', 'Art. 2', '§ 75', '§ 8', '§ 6', '§ 144', '§ 137', '§ 137', 'Art. 3', '§ 37', '§ 86', '§ 98', '§ 404', '§ 86', '§ 108', '§ 3']

Fachplanerisches Abwägungsgebot bei Betriebsregelungen zum Schutz gegen nächtlichen Fluglärm - zulässige Ausrichtung an künftiger Bedarfslage - abwägungsfehlerhafte Vorratsplanung - zulässige Beschränkung nächtliche Flugbewegungen durch maximales Lärmvolu / BVerwG / 2005 / Rechtsprechung / Rechtsprechung / Rechtsportal - Deubner Rechtsportal
OVG Nordrhein-Westfalen (10 D 88/16.NE) | Datum: 25.06.2019
OVG Nordrhein-Westfalen (10 D 8/17.NE) | Datum: 29.04.2019
Hinreichende Bestimmtheit der Ordnungsverfügung zum Rückbau einer befestigten Fläche und Ersatzpflanzung von Sträuchern trotz der Falschbezeichnung des Flurstücks
OVG Nordrhein-Westfalen (8 B 1335/18) | Datum: 21.12.2018
BVerwG, Urteil vom 20.04.2005 - Aktenzeichen 4 C 18.03
DRsp Nr. 2005/8650
»1. Betriebsregelungen zum Schutz gegen nächtlichen Fluglärm unterliegen den rechtlichen Anforderungen des fachplanerischen Abwägungsgebots.2. Nachtflugregelungen für einen Verkehrsflughafen dürfen auf eine Bedarfslage ausgerichtet sein, die zwar noch nicht eingetreten ist, aber bei vorausschauender Betrachtung in absehbarer Zeit mit hinreichender Sicherheit erwartet werden kann.3. Eine Nachtflugregelung, die im Vorgriff auf einen noch nicht absehbaren Bedarf erlassen wird, kann als reine "Vorratsplanung" abwägungsfehlerhaft sein. Im Fall einer vorzeitigen Planungsentscheidung erlangen die Lärmschutzbelange der Flughafenanwohner aus Rechtsschutzgründen ein besonders Gewicht.4. Eine Nachtflugregelung ist nicht schon deshalb abwägungsfehlerhaft, weil sie die nächtlichen Flugbewegungen nicht durch eine zahlenförmige Höchstgrenze (Bewegungskontingent), sondern durch ein maximales nächtliches Lärmvolumen beschränkt.«
LuftVG § 6 Abs. 1 § 6 Abs. 2 Satz 3, 4 § 6 Abs. 4 ;
Mit der vom erkennenden Senat zugelassenen Revision rügen die Kläger zu 4, 5, 7, 8, 12, 15, 19, 20, 24, 29, 30 und 34, das angefochtene Urteil verletze § 6 Abs. 2 Satz 1 und 3 LuftVG , das fachplanungsrechtliche Abwägungsgebot und das Bestimmtheitsgebot, die Verletzung raumordnungsrechtlicher Vorschriften sowie des Gleichheitssatzes. Die Klägerinnen zu 4 und 5 rügen die Verletzung ihrer kommunalen Planungshoheit. Sie machen zusammengefasst geltend: Der Verwaltungsgerichtshof habe verkannt, dass das Konzept des Beklagten keinen ausreichenden Schutz vor nächtlichem Fluglärm gewährleiste. Es sei unzureichend, weil es die für den effektiven Schutz letztlich entscheidende Anzahl der Flugbewegungen völlig außer Acht lasse, durch die fehlerhafte Bildung von Bezugszeiträumen und die damit verbundenen Mittelungen das Schutzniveau in unzulässiger Weise mindere und auf ein Lärmvolumen abstelle, das keinen Schutz bewirke und nur unzureichend kontrolliert werden könne. Der Verwaltungsgerichtshof habe ferner den vom Beklagten und der Beigeladenen prognostizierten Verkehrsbedarf nicht ausreichend überprüft. Die Zahl von 89 Flugbewegungen in der Durchschnittsnacht des Kalenderjahres sei "gegriffen" und stelle nur eine Mindestzahl dar. Das komme einer unzulässigen Angebotsplanung gleich. Da die Dringlichkeit des Nachtflugbedarfs nicht nachgewiesen sei, könne ihm in der Abwägung auch kein besonderes Gewicht zukommen. Die Kläger erheben ferner zahlreiche Aufklärungsrügen und machen geltend, der Verwaltungsgerichtshof habe ihre in der mündlichen Verhandlung gestellten Beweisanträge zu Unrecht abgelehnt. Sie verfolgen ihr Aufhebungsbegehren und ihre hilfsweise in erster Instanz gestellten Anträge auf Ergänzung der Änderungsgenehmigung weiter.
Die Kläger zu 35 bis 38 rügen außerdem einen Verstoß gegen Art. 2 Abs. 1 , Art. 6 Abs. 1 , Art. 14 und 20 a GG : Sie hätten ihr Wohnhaus im Vertrauen darauf errichtet, dass die Nachtflugregelung von 1991 bestehen bleibe, jedenfalls aber die nächtliche Lärmbelastung sich nicht verschlechtern werde. Aufgrund der Neuregelung lägen ihre Grundstücke nunmehr im Nachtschutzgebiet und seien damit unzumutbarem Fluglärm ausgesetzt. Ihre Lärmbelastung habe sich wesentlich verschlechtert. Für den Wertverlust ihres Grundstücks und die gravierenden gesundheitlichen Beeinträchtigungen seien sie zu entschädigen. Sie erstreben die Verpflichtung des Beklagten zur Neubescheidung ihres Lärmschutzbegehrens und verfolgen hilfsweise ebenfalls Anträge auf Ergänzung der neuen Nachtflugregelung.
Die Revision der Kläger ist begründet. Das angefochtene Urteil wird den rechtlichen Anforderungen, die das fachplanerische Abwägungsgebot an die Neuregelung des Nachtflugbetriebes auf dem Verkehrsflughafen München stellt, nicht in jeder Hinsicht gerecht und verletzt insoweit Bundesrecht. Die tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs lassen im Revisionsverfahren keine abschließende Entscheidung über die Rechtmäßigkeit der Änderungsgenehmigung und damit über den in erster Linie gestellten Aufhebungs- bzw. Neubescheidungsantrag der Kläger zu. Eine Entscheidung in der Sache erfordert eine weitere Aufklärung des Sachverhalts, die dem Revisionsgericht verwehrt ist. Das angefochtene Urteil ist daher aufzuheben und die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an den Verwaltungsgerichtshof zurückzuverweisen (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO ). Über die Hilfsanträge der Kläger war nicht zu entscheiden.
1.1 Sie findet ihre Ermächtigungsgrundlage in § 8 Abs. 4 Satz 2 i.V.m. § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG (i.d.F. der Bekanntmachung vom 27. März 1999, BGBl I S. 550). Danach bedarf die Änderung einer betrieblichen Regelung, die - wie hier die umstrittene Nachtflugregelung - zuvor Gegenstand einer Änderungsplanfeststellung war, keiner erneuten Planfeststellung, sondern (nur) einer Genehmigung entsprechend § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG . Nach dieser Vorschrift ist eine Änderung der Genehmigung erforderlich, wenn die Anlage oder der Betrieb des Flugplatzes wesentlich erweitert oder geändert werden soll. Diese Voraussetzung ist hier erfüllt. Ob der nächtliche Flugbetrieb "wesentlich" erweitert wird, hängt von den Umständen des Einzelfalls ab und bemisst sich u.a. danach, ob und inwieweit Betriebsänderungen die Lärmbelastung in der Umgebung des Flugplatzes erhöhen (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 1988 - BVerwG 4 C 40.86 - BVerwGE 81, 95 >104 f.<). Nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs ist überall in der Nachbarschaft des Flughafens München, vor allem aber innerhalb des Nachtschutzgebiets, mit einer teilweise erheblichen Steigerung des tatsächlichen nächtlichen Fluglärms zu rechnen.
1.2 Die luftverkehrsrechtliche Genehmigung oder deren Änderung, der keine Planfeststellung nach § 8 LuftVG nachfolgt, ist durch eine Doppelnatur gekennzeichnet. Sie ist einerseits Unternehmergenehmigung, andererseits aber auch Planungsentscheidung (vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. November 1996 - BVerwG 4 B 170.96 - Buchholz 442.40 § 8 LuftVG Nr. 13; Urteil vom 7. Juli 1978 - BVerwG 4 C 79.76 u.a. - BVerwGE 56, 110 >135 f.<). Das gilt auch für die hier angegriffene Änderungsgenehmigung, soweit sie die Erhöhung und zeitliche Verteilung der für die Nacht zugelassenen Flugbewegungen und das geänderte Lärmschutzkonzept des Beklagten festlegt. Betriebsregelungen zum Schutz vor nächtlichem Fluglärm sind Gegenstand der planerischen Gestaltungsfreiheit der Genehmigungsbehörde (BVerwG, Urteil vom 29. Januar 1991 - BVerwG 4 C 51.89 - BVerwGE 87, 332 >366<). Sie stehen in einem engen sachlichen Zusammenhang mit der "Konzeption des Flughafens und der Gesamtplanung seiner Verwendung" (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Juli 1989 - BVerwG 4 C 35.88 - BVerwGE 82, 246 >250<).
1.3 Bei der Ausübung ihrer Gestaltungsfreiheit unterliegt die Genehmigungsbehörde den Bindungen des fachplanerischen Abwägungsgebots (vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. Februar 2002 - BVerwG 9 B 63.01 - Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 32 S. 3; Urteil vom 26. Juli 1989 - BVerwG 4 C 35.88 - a.a.O. S. 250). Als Lärmbetroffene können Anwohner und kommunale Gebietskörperschaften in der Flughafenumgebung geltend machen, die Genehmigungsbehörde habe das Abwägungsgebot verletzt. Lärmbetroffenen steht ein subjektiv-öffentliches Recht auf gerechte Abwägung ihrer eigenen Belange zu. Dieser Anspruch umfasst auch den Schutz vor nächtlichem Fluglärm. Abwägungserheblich ist jede nicht nur geringfügige Lärmbelastung. In diesem Umfang besitzen die fachplanungsrechtlichen Abwägungsvorschriften nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu Gunsten der Lärmbetroffenen "drittschützende Wirkung" (zum Luftverkehrsrecht vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 7. Juli 1978 - BVerwG 4 C 79.76 u.a. - a.a.O. S. 123; Urteil vom 29. Januar 1991 - BVerwG 4 C 51.89 - a.a.O. S. 342; Urteil vom 27. Oktober 1998 - BVerwG 11 A 1.97 - BVerwGE 107, 313 ). Das gilt auch für die fachplanerischen Bestandteile einer Änderungsgenehmigung im Rahmen von § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG .
Einen Rechtsanspruch auf Fortbestand der bisherigen Nachtflugregelung haben Lärmbetroffene nicht. Sie können lediglich beanspruchen, dass bei der Änderung der Regelung die Vorschriften und Grundsätze beachtet werden, die ihrem Schutz dienen. Dabei ist auch das Interesse der Betroffenen an der Erhaltung wesentlicher Bestandteile des bisherigen Lärmschutzkonzepts gegen das Interesse des Flughafenbetreibers an der beabsichtigten Änderung abzuwägen (vgl. auch BVerwG, Urteil vom 14. September 1992 - BVerwG 4 C 34-38.89 - BVerwGE 91, 17 >19<).
Lärmbetroffene können ferner beanspruchen, dass ihre Lärmschutzbelange mit dem ihnen zustehenden Gewicht in die planerische Abwägung der Genehmigungsbehörde eingestellt und mit den für das Vorhaben angeführten öffentlichen Verkehrsbelangen in einen Ausgleich gebracht werden, der zur objektiven Gewichtigkeit ihrer Belange nicht außer Verhältnis steht (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Juli 2001 - BVerwG 11 C 14.00 - BVerwGE 114, 364 >367<). Setzen sie sich gegen eine erweiterte Nachtflugregelung zur Wehr, sind sie nicht auf den Einwand beschränkt, die Genehmigungsbehörde habe ihre Lärmbelastung nicht ordnungsgemäß ermittelt oder unterbewertet. Das Gewicht individueller Lärmschutzbelange und das Maß ihrer Zurückstellung stehen notwendig in einer Wechselbeziehung zu dem Gewicht der für die Neuregelung angeführten öffentlichen Verkehrsinteressen (in diesem Sinne bereits BVerwG, Urteil vom 14. Februar 1975 - BVerwG 4 C 21.74 - BVerwGE 48, 56 >66 f.< - zum Immissionsschutz in der Straßenplanung). Mit dem Gewicht der Lärmschutzbelange steigen die Anforderungen an die Darlegung des Verkehrsbedarfs, der eine Erweiterung der Nachtflugmöglichkeiten rechtfertigen soll. Je dringlicher ein bestimmter Nachtflugbedarf tatsächlich ist, desto bedeutsamer ist sein Gewicht im Rahmen der Abwägung (BVerwG, Urteil vom 29. Januar 1991 - BVerwG 4 C 51.89 - a.a.O. S. 368). Umgekehrt gilt: Die Zulassung eines erhöhten Nachtflugbetriebs kann sich gegenüber Lärmbetroffenen als unverhältnismäßig erweisen, wenn die Genehmigungsbehörde den Nachtflugbedarf zu hoch angesetzt und überbewertet hat. Auch unter diesem Gesichtspunkt können Lärmbetroffene die gerichtliche Überprüfung einer erweiterten Nachtflugregelung beanspruchen. Das vorliegende Revisionsverfahren gibt Gelegenheit, die rechtlichen Voraussetzungen zu konkretisieren, die einen solchen Gewichtungsfehler zu Lasten der Flughafenanwohner begründen können.
Erhebliche rechtliche Bedenken gegen die "Angebotsplanung" des Beklagten formuliert der Verwaltungsgerichtshof aus der Sicht der Raumordnung. Beurteilungsmaßstab sind die landes- und regionalplanerischen Festsetzungen zum Flughafen München. Im Landesentwicklungsprogramm Bayern vom 25. Januar 1994 (GVBl S. 25) heißt es unter B X 5.1: "Der Verkehrsflughafen München _ soll die interkontinentale Luftverkehrsanbindung ganz Bayerns und die nationale und kontinentale Luftverkehrsanbindung Südbayerns langfristig sicherstellen". Ferner wird bestimmt, dass die Belastung der Bevölkerung durch zivilen und militärischen Fluglärm zu senken ist (B XIII 3.2). Der Regionalplan für die Region 14 (München) i.d.F. vom 15. Februar 1987 legt fest: "Auf eine nachhaltige Verringerung der Lärmbelastung durch Flugbetrieb soll hingewirkt werden. Die Lärmbelastungen durch den neuen Verkehrsflughafen München sollen nachts so gering wie möglich gehalten werden" (B XII 2.5.4 - ebenso die Planfassung vom 1. August 2002 unter B II 6.4). Der Verwaltungsgerichtshof sieht hierin Grundsätze der Raumordnung im Sinne von § 2 Abs. 2 ROG a.F. (vgl. nunmehr § 3 Nr. 3 ROG 1998) und entnimmt ihnen "ein Lärmminderungsgebot oder zumindest ein Lärmerhöhungsverbot", das dem Fachplanungsrecht so nicht bekannt sei und durch die angefochtene Genehmigung verletzt werde. Das für die Nachtflugregelung von 1991 prognostizierte Lärmvolumen werde nach der Neuregelung um fast das Doppelte übertroffen. Hieraus folgert er:
Die bundesrechtlichen Bedenken, denen diese Erwägungen ausgesetzt sind, betreffen nicht die Auslegung der regionalplanerischen Vorgaben. Sie gehören dem nicht revisiblen Landesrecht an. An ihre Auslegung durch die Vorinstanz ist das Revisionsgericht gebunden (§ 173 VwGO , § 560 ZPO ). Hier ist auch nicht zu entscheiden, ob Lärmschutzvorgaben eines Regionalplans für die Umgebung eines bestimmten Flughafens unter der Geltung von § 7 Abs. 7 Satz 2 ROG 1998, der ausdrücklich auch private Belange in die raumordnerische Abwägung einbezieht, in ihrer rechtlichen Tragweite stets angemessen erfasst werden, wenn sie ausschließlich als Ausdruck öffentlicher Raumordnungsbelange ohne individualrechtliche Schutzwirkung gewertet werden. Zu beanstanden ist, dass der Verwaltungsgerichtshof den erheblichen Bedenken an der Ausgewogenheit der neuen Nachtflugregelung, die er aus raumordnungsrechtlicher Sicht äußert, im Rahmen seiner vorangestellten "allgemeinen" fachplanungsrechtlichen Abwägungskontrolle nicht auf den Grund gegangen ist.
Verkehrsflughäfen sind zwar Bestandteil der öffentlichen Verkehrsinfrastruktur. Sie werden ungeachtet ihrer privatrechtlichen Organisationsform im öffentlichen Interesse betrieben. Legt die luftverkehrsrechtliche Genehmigung die Eigenschaft als "Verkehrsflughafen" fest, soll dieser Flughafen "dem allgemeinen Verkehr dienen" (vgl. § 6 Abs. 3 LuftVG ). Mit dieser Zweckbestimmung erfüllen Verkehrsflughäfen ebenso wie öffentliche Straßen öffentliche Zwecke (BVerwG, Urteil vom 7. Juli 1978 - BVerwG 4 C 79.76 u.a. - a.a.O. S. 119). Anders als im Falle öffentlicher Straßen manifestiert sich der Verkehrsbedarf im Luftverkehr jedoch in der Nachfrage nach gewerblichen Verkehrsleistungen, die im Allgemeinen von den Luftverkehrsgesellschaften an die Verkehrsflughäfen herangetragen wird. Der Umfang der Nachfrage bestimmt die Anforderungen an die Kapazitäten und das Betriebsregime eines Verkehrsflughafens.
Zu diesen Bewertungskriterien tritt der Umstand hinzu, dass die Dringlichkeit eines erweiterten "Nachtflugangebots" in dem Maße abnimmt, in dem die Bedarfsprognose weiter in die Zukunft greift und es zunehmend unsicherer wird, ob und wann das zulässige Lärmvolumen erreicht wird. Vorkehrungen zur Deckung eines ungesicherten Bedarfs sind nicht dringlich. Eine Nachtflugregelung, die im Vorgriff auf einen noch nicht absehbaren Bedarf erlassen wird, ist vorzeitig und kann als reine "Vorratsplanung" abwägungsfehlerhaft sein. Ein solcher Abwägungsfehler ist nicht davon abhängig, dass ein Raumordnungsplan Lärmschutzvorgaben für die Flughafenumgebung enthält. Der Gesichtspunkt der Vorzeitigkeit einer planerischen Entscheidung verlangt schon nach allgemeinen fachplanungsrechtlichen Grundsätzen Beachtung. Die Lockerung von Nachtflugverboten kann das Abwägungsgebot verletzen, weil der Nachtflugbedarf noch nicht konkret absehbar ist und der möglicherweise in Zukunft einmal entstehende Lärmkonflikt im Wege der Abwägung gegenwärtig nicht so bewältigt werden kann, wie dies möglich wäre und geboten sein könnte, wenn die Abwägungsentscheidung erst zu gegebener Zeit auf der Grundlage der dann maßgebenden abwägungserheblichen Gesichtspunkte getroffen würde (BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 1998 - BVerwG 11 A 1.97 - a.a.O. S. 325 mit Hinweis auf das Urteil vom 5. Juli 1974 - BVerwG 4 C 50.72 - BVerwGE 45, 309 >321<).
Das Lärmschutzkonzept bestandskräftiger Nachtflugregelungen, die in Form einer allgemeinen Auflage (§ 6 Abs. 1 Satz 4 und Abs. 4 Satz 1 LuftVG ) ergangen sind, kann später nur in beschränktem Umfang mit der Begründung angegriffen werden, es habe sich etwa aufgrund gewandelter wirtschaftlicher Rahmenbedingungen, veränderter Fluglärmpegel (z.B. Anstieg der Bewegungszahlen bei Rückgang besonders lauter Schallereignisse) oder infolge neuer wissenschaftlicher Erkenntnisse der Lärmwirkungsforschung als unzureichend erwiesen. Widerrufsgründe sind nur Tatsachen, welche die Annahme rechtfertigen, dass die öffentliche Sicherheit oder Ordnung gefährdet wird (§ 6 Abs. 2 Satz 3 und 4 LuftVG ). Darunter fällt nur der Fluglärm, der unter dem Gesichtspunkt der Gesundheitsgefahr grundrechtsrelevant ist (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG ). Diese Widerrufsschwelle ist hoch und wird häufig nicht erreicht. Zum Schutz vor einem erheblichen Anstieg des nächtlichen Fluglärms kommen zwar auch Ansprüche auf eine nachträgliche Genehmigungsergänzung entsprechend § 75 Abs. 2 Satz 2 bis 4 VwVfG in Betracht (BVerwG, Urteil vom 15. September 1999 - BVerwG 11 A 22.98 - Buchholz 442.40 § 8 LuftVG Nr. 17 S. 4). Einen Rechtsanspruch auf aktive Schutzmaßnahmen in Form von Flugbetriebsregelungen (Bewegungs- oder Lärmkontingente) können Lärmbetroffene daraus aber nicht ableiten. Es liegt im planerischen Ermessen der Genehmigungsbehörde, ob sie zusätzliche nächtliche Betriebsbeschränkungen (§ 6 Abs. 1 Satz 4 LuftVG ) verfügt oder ob sie den Flughafenbetreiber zur Ausdehnung des passiven Lärmschutzes verpflichtet und die Lärmbetroffenen ergänzend auf einen Entschädigungsanspruch verweist, um einen den Flughafenbetrieb stärker belastenden Eingriff aus Gründen der Verhältnismäßigkeit zu vermeiden.
2.4 Der Verwaltungsgerichtshof hat den vom Beklagten bis zum Jahr 2010 prognostizierten Nachtflugbedarf nicht in der gebotenen Weise überprüft. Er lässt letztlich offen, ob eine maßvollere Erhöhung der Nachtflugbewegungen zum Schutz der Kläger vor den Rechtsnachteilen einer vorzeitigen Planung vorzugswürdig und die neue Nachtflugregelung abwägungsfehlerhaft ist, weil ein "echter Konflikt" zwischen den beteiligten Belangen, der eine so weitgehende Öffnung erzwungen oder auch nur nahe gelegt hätte, noch kaum erkennbar ist. Dem Revisionsgericht ist eine Entscheidung in der Sache verwehrt. Sie setzt eine erneute Sachverhaltswürdigung voraus, die dem Tatrichter vorbehalten ist. Das nötigt zur Zurückverweisung (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO ).
Für die Überprüfung eines prognostizierten nachfrageorientierten Nachtflugbedarfs gilt wie allgemein für die Kontrolle von Verkehrsprognosen im Fachplanungsrecht: Das Gericht hat (nur) zu prüfen, ob die Prognose nach einer geeigneten Methode durchgeführt wurde, ob der zugrunde gelegte Sachverhalt zutreffend ermittelt wurde und ob das Ergebnis einleuchtend begründet ist (vgl. BVerwG, Urteile vom 11. Juli 2001 - BverwG 11 C 14.00 - a.a.O. S. 378; vom 27. Oktober 1998 - BVerwG 11 A 1.97 - a.a.O. S. 326; vom 5. Dezember 1986 - BVerwG 4 C 13.85 - BVerwGE 75, 214 >234<; vom 7. Juli 1978 - BVerwG 4 C 79.76 u.a. - a.a.O. S. 121). Ob die Nachfrage nach Nachtflugmöglichkeiten einem berechtigten Anliegen der Flugreisenden entspringt, liegt jenseits richterlicher Kontrolle. Eine Bedürfnisprüfung in diesem Sinne, wie sie der Revision hinsichtlich nächtlicher "Touristikflüge bzw. Pauschalreiseflüge" vorschwebt, findet nicht statt.
Zur Klarstellung sei angemerkt: Der Verwaltungsgerichtshof entnimmt dem Urteil des 9. Senats des Bundesverwaltungsgerichts vom 11. Juli 2001 - BVerwG 11 C 14.00 - (BVerwGE 114, 364 >374< - Flughafen Bitburg) die Aussage, dass sich die "Widmung eines Verkehrsflughafens auch auf die Nacht erstreckt und deshalb die einzelnen Nachtflüge nicht einer besonderen Prüfung auf ihre Rechtfertigung unterzogen werden dürfen" (Urteilsabschrift S. 23). Sollte dies der Grund für die Zurückhaltung bei der Überprüfung des vom Beklagten angeführten Nachtflugbedarfs gewesen sein, wäre die Vorinstanz einem Missverständnis erlegen. Der 9. Senat ist der Ansicht, dass es einer gesonderten Planrechtfertigung für den Nachtflugbetrieb ebenso wenig bedürfe wie einer "Rechtfertigung des Tagflugbetriebes" (a.a.O. S. 374). Ein Vorhaben sei unter dem Aspekt der Planrechtfertigung nicht in einzelne Teilaspekte aufzufächern, die jeweils eine eigenständige Rechtsgrundlage erforderten. Diese Ausführungen dürfen nicht aus ihrem argumentativen Zusammenhang herausgelöst werden; sie sind auf die Entscheidungsgründe des oberverwaltungsgerichtlichen Urteils zugeschnitten, das Gegenstand jenes Revisionsverfahrens war. Die Ausführungen im Urteil zum Flughafen Bitburg sind nicht dahin zu verstehen, dass ein von der Behörde prognostizierter Nachtflugbedarf im Rahmen der Abwägungskontrolle keiner gerichtlichen Überprüfung unterliegt. Auch der 9. Senat trennt deutlich zwischen der Überprüfung der Planrechtfertigung und der Abwägungskontrolle, die eine gerichtliche Überprüfung der behördlichen Verkehrsprognosen einschließt (a.a.O. S. 375, 378 unter cc).
Dem ist beizupflichten. Kann dem Lärmschutz ohne zahlenmäßige Nachtflugbeschränkungen ausreichend Rechnung getragen werden, wäre die Aufhebung einer Nachtflugregelung wegen Fehlens eines Zahlenkontingents ein Eingriff in die planerische Gestaltungsfreiheit der Genehmigungsbehörde. Entgegen der Revision kann dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 27. Oktober 1998 - BVerwG 11 A 1.97 - (BVerwGE 107, 313 >325<) nicht entnommen werden, dass ein effektiver Lärmschutz "eine wirksame Beschränkung der Anzahl der Flugbewegungen und ihrer Häufigkeit in einem bestimmten Zeitraum" voraussetzt.
Der Verwaltungsgerichtshof ist diesem Einwand nachgegangen. Er räumt ein, dass der Bezugszeitraum für die einzelne Nacht nicht ohne weiteres als 8-stündiger Zeitraum angesetzt werden könne, weil die Kernstunden weitgehend verkehrsfrei blieben und die zugelassenen Nachtflüge sich deshalb zwangsläufig am Anfang und am Ende der Nacht "zusammendrängen". Er hält dies aber nach dem Ergebnis der Beweisaufnahme im Rahmen der Gesamtkonzeption aller Lärmschutzmaßnahmen des Beklagten für hinnehmbar. Dabei stützt er sich auf die Aussagen der Lärmsachverständigen in der mündlichen Verhandlung und zieht den Zwischenbericht (Dezember 2001) zu einer Untersuchung des Deutschen Zentrums für Luft- und Raumfahrt (DLR) heran. Danach seien gerade die ersten Stunden der Nacht hinsichtlich der Weckreaktionen weniger störanfällig als die späteren Stunden. Außerdem gewährleiste das Pegelhäufigkeitskriterium, das einen Anspruch auf passiven Schallschutz bei mehr als sechs Maximalpegel über 55 dB(A) innen in der 8-Stunden-Nacht begründe, im Zusammenwirken mit der weitgehenden Freihaltung der Kernstunden der Nacht einen insgesamt ausgewogenen Lärmschutz. Lärmbeschwerden Betroffener zielten meistens auf die Sommermonate und den Aufenthalt im Freien und damit auf einen Gesichtspunkt, der in der Abwägung zwar zu berücksichtigen sei, ihr aber keine absolute Grenze setze. Diese Einschätzung beruht auf tatsächlichen Feststellungen und deren tatrichterlichen Würdigung, an die das Revisionsgericht gebunden ist (§ 137 Abs. 2 VwGO ).
Mit der Einschätzung, dass sich die Abkehr von den sechs verkehrsreichsten Monaten des Jahres mit 0,4 dB(A) "nur geringfügig" auswirke, bewegt der Verwaltungsgerichtshof sich im Bereich tatrichterlicher Würdigung, die der Senat hinzunehmen hat (§ 137 Abs. 2 VwGO ). Es ist nachvollziehbar, dass die Wahl des Kalenderjahres als Bezugszeitraum jedenfalls dann keinen Missgriff darstellt, wenn sich die Flugbewegungen ohne signifikante Schwankungen relativ gleichmäßig auf alle Monate des Jahres verteilen. Aus bundesrechtlicher Sicht ist auch nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz den Schwächen des Dauerschallkriteriums "im Gesamtgefüge der Kriterien" zum Ausgleich die stärkere Schutzwirkung des Pegelhäufigkeitskriteriums (als Element des passiven Lärmschutzes) gegenüberstellt und aus den Pegelhäufigkeitsstatistiken folgert, dass die langfristige Verrechnung hoher Pegel in der Einzelnacht über die Dauer eines Kalenderjahres unwahrscheinlich sei. Auch dies ist das Ergebnis einer tatrichterlichen Würdigung des Einzelfalls.
3.3 Die Revision rügt, das angefochtene Urteil verletze das Gleichheitsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG . Der Verwaltungsgerichtshof habe die überdurchschnittliche Lärmempfindlichkeit sog. vulnerabler Gruppen (Kinder, alte und kranke Menschen) außer Acht gelassen. Die Zumutbarkeitsschwelle beim Pegelhäufigkeits- und beim Dauerschallkriterium sei daher zu hoch angesetzt. Es könne nicht angehen, dass der Beklagte mit Kindern, Kranken und älteren Menschen einen Großteil der Bevölkerung bei der Bewertung der Zumutbarkeit von Fluglärm unberücksichtigt lasse.
Die Einwände überzeugen nicht. Das Bestimmtheitsgebot in § 37 Abs. 1 VwVfG bedeutet zum einen, dass der Adressat des Verwaltungsakts in der Lage sein muss, das von ihm Geforderte zu erkennen. Zum anderen muss der Verwaltungsakt eine geeignete Grundlage für seine zwangsweise Durchsetzung bilden. Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden materiellen Rechts (BVerwG, Urteil vom 15. Februar 1990 - BVerwG 4 C 41.87 - BVerwGE 84, 335 >338<).
Der Verwaltungsgerichtshof hat seine Aufklärungspflicht (§ 86 Abs. 1 VwGO ) nicht dadurch verletzt, dass er die von den Klägern in der mündlichen Verhandlung gestellten Beweisanträge abgelehnt und davon abgesehen hat, nach § 98 VwGO i.V.m. §§ 404 , 412 ZPO Sachverständigengutachten bzw. gutachterliche Stellungnahmen einzuholen.
4.3 Die weiteren zum Dauerschall- und zum Pegelhäufigkeitskriterium erhobenen Verfahrensrügen bleiben ebenfalls erfolglos. Die Revision fordert, entgegen dem Gutachten J./Sch. 1999 sei aus Gründen des Gesundheitsschutzes ein Dauerschallpegel außen von 45 dB(A) einzuhalten. Außerdem bestünden erhebliche Zweifel an der These der Gutachter, dass Störungen durch Maximalpegel, die zu Aufweckreaktionen führten, durch eine spätere störungsfreie Schlafphase kompensiert werden könnten. Die Revision beruft sich auch hierzu auf eine Veröffentlichung von O./W. (Umweltbundesamt, Berlin 2000) sowie auf neuere Erkenntnisse der Lärmwirkungsforschung. Hier habe noch Aufklärungsbedarf bestanden. Eine Verletzung der Aufklärungspflicht (§ 86 Abs. 1 Satz 1 VwGO ) oder der Gebote richterlicher Überzeugungsbildung (§ 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO ) ist damit nicht dargetan. Es unterliegt der tatrichterlichen Würdigung, ob sich neue Erkenntnisse der Lärmwirkungsforschung in der wissenschaftlichen Diskussion durchgesetzt und allgemeine Anerkennung gefunden haben. Ein neuer Stand der Wissenschaft ist noch nicht erreicht, solange bisher anerkannte wissenschaftliche Aussagen kritisch hinterfragt und kontrovers diskutiert werden, ohne dass sich in der Forschung ein neuer Grundkonsens abzeichnet (vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. Januar 2004 - BVerwG 4 B 82.03 - NVwZ 2004, 618 >619<).
4.4 Die Revision sieht weiteren Aufklärungsbedarf in der Frage, ob ein gekippt geöffnetes Fenster ein bewertetes Schalldämmmaß R'w = 15 dB(A) erreicht.
Der Verwaltungsgerichtshof geht bei seiner Überprüfung des Pegelhäufigkeitskriteriums davon aus, dass ein (normales) "gekipptes Fenster" (kein Schallschutzfenster mit Lüftungseinrichtung) in Schlafräumen eine Lärmminderung von 15 dB(A) bewirkt. Er sieht darin einen "realitätsnahen Pauschalwert" und berücksichtigt, dass nicht nur das Fenster, sondern auch die übrigen Teile des Hauses (Fassade, Dach) sowie die Gestaltung des Rauminneren zur Lärmminderung beitragen. Er stützt die Differenz von 15 dB(A) vor allem auf "eine gerichtsbekannte Praxis" über den Flughafen München hinaus, auf die VDI-Richtlinie 2719 (August 1987, Nr. 10.2) und die Anlage zu § 3 des Entwurfes eines neuen Fluglärmgesetzes sowie auf die lärmpsychologischen Untersuchungen des Sachverständigen Dr. K. zum Belästigungsempfinden der Betroffenen im Münchner Flughafen-Umland. Auf dieser Grundlage hat er von einer weiteren Beweiserhebung abgesehen. Das ist nicht zu beanstanden. Das Bundesverwaltungsgericht ist bisher ebenfalls davon ausgegangen, dass ein "gekipptes Fenster" den Lärmpegel um 15 dB(A) mindert (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Januar 1991 - BVerwG 4 C 51.89 - BVerwGE 87, 332 >376< - Flughafen München II; Urteil vom 27. Oktober 1998 - BVerwG 11 A 1.97 - BVerwGE 107, 313 >326< - Flughafen Erfurt).
4.5 Die Revision rügt, der Sachverständige M. habe in seinem Gutachten (März 2001) Abflugprofile zu Grunde gelegt, die der Abflughöhe für schwere Flugzeuggruppen (Airbus A 340, Boeing B 747) nicht entsprächen und ab einer Flughöhe von ca. 500 m über Grund erheblich von den Kurven abwichen, die nach dem neuen Entwurf des Umweltbundesamts zur AzB (Anleitung zu Berechnung von Lärmschutzbereichen nach dem Fluglärmgesetz ) zu berechnen seien. Die Steigprofile schwerer Maschinen seien daher weiter aufzuklären gewesen. Die Rüge ist unbegründet. Der Verwaltungsgerichtshof sah keinen Anlass für eine weitere Beweiserhebung, weil der Sachverständige seine maßgeblichen Annahmen über die Steigprofile einschließlich Schubreduktion auf eigene statistisch abgesicherte Messdaten, und zwar auf 70 000 Messdaten an 13 Messstellen unterschiedlicher Flughäfen gestützt habe, die im Übrigen durch Erkenntnisse der Flugsicherung abgesichert seien. Danach war eine Überprüfung der vom Gutachter angesetzten Steigprofile anhand der AzB nicht veranlasst.
auf Sachverständige anwendbar (vgl. BVerwG, Urteil vom 7. Juli 1978 - BVerwG 4 C 79.76 u.a. - a.a.O. S. 127; Urteil vom 23. Mai 1986 - BVerwG 8 C 10.84 - BVerwGE 74, 222 >223 f.<).
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 260 000 EUR festgesetzt.
Vorinstanz: VGH München - 20 A 01.40019 u.a. - 03.12.2002,
NJW 2005, 2568
NuR 2005, 713
UPR 2005, 356
Zitieren: BVerwG - Urteil vom 20.04.2005 (4 C 18.03) - DRsp Nr. 2005/8650