Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2005-00305-de-marzo-26-de-2009?documento=jurcol&contexto=jurcol_759920425badf034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-12-10 11:42:38
Document Index: 195810056

Matched Legal Cases: ['artículo 1', 'artículo 287', 'artículo 298', 'artículo 74', 'artículo 305', 'artículo 60', 'artículo 60', 'artículo 1', 'artículo 4', 'artículo 52', 'artículo 305', 'artículo 4', 'artículo 52', 'artículo 68', 'artículo 68', 'artículo 19', 'artículo 8', 'artículo 2', 'artículo 1', 'artículo 2']

﻿ Sentencia 2005-00305 de marzo 26 de 2009
SENTENCIA 2005-00305 DE 26 DE MARZO DE 2009
CONTENIDO:COMPETENCIA PARA LIQUIDACIÓN DE ESTABLECIMIENTO PÚBLICO DE SALUD. SE ANALIZA LA COMPETENCIA DEL GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO PARA DECRETAR LA SUPRESIÓN Y LIQUIDACIÓN DE ESTABLECIMIENTOS PÚBLICOS DEL ORDEN DEPARTAMENTAL, EL EJERCICIO SIMULTÁNEO DE LA FUNCIÓN DE LIQUIDADOR EN LAS ENTIDADES DEL SECTOR SALUD Y SU INCIDENCIA EN LA LEGALIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.
TEMAS ESPECÍFICOS:AUTONOMÍA ADMINISTRATIVA DEL DEPARTAMENTO, ATRIBUCIONES DEL GOBERNADOR, LIQUIDADOR
Sentencia 2005-00305 de marzo 26 de 2009
Rad.: 1101 0324 000 2005 00305 01
Actor: Ángel María Salinas Quintero y Otros
Interpretando los términos del memorial mediante el cual se interpuso y sustentó el recurso de apelación, la Sala encuentra que la inconformidad planteada por el recurrente gira principalmente alrededor de la supuesta incompetencia del Gobernador del departamento de Arauca para decretar la liquidación del Instituto Departamental de Salud —Idesa—. Al mismo tiempo, se cuestiona la interpretación que se hizo en el fallo de primera instancia de los artículos 305 numeral 8º de la Constitución Política de Colombia y 68 de la Ley 715 de 2001 y se insiste en que la competencia para disponer la liquidación de ese establecimiento público estaba radicada en el Superintendente Nacional de Salud. Controvierte igualmente el apelante la invocación de las normas del Decreto 1222 de 1986, por considerar que por ser ellas anteriores a la Constitución Política de 1991 no pueden ser aplicadas en el caso sub examine. Por otra parte, se reiteran las objeciones planteadas en la demanda con respecto a la simultaneidad de las vinculaciones que tenía el señor César Augusto Romero Molina como liquidador del Hospital Universitario Ramón González Valencia de Bucaramanga en liquidación y del Instituto Departamental de Salud de Arauca —Idesa—, por considerar que esa situación, además de ser contraria a los artículos 19 de la Ley 4ª de 1992 y 2º del Decreto 2400 de 1968 y de apartarse de los criterios plasmados en la Sentencia C-094 de 2003 proferida por la Corte Constitucional, constituye un fundamento más que suficiente para que se anulen los actos administrativos demandados. Finalmente, se objeta el hecho de que el contrato de prestación de servicios celebrado entre el liquidador y el Instituto Departamental de Salud —Idesa— en liquidación, haya sido suscrito, a nombre de este último por una funcionaria que formaba parte de la planta de personal de la entidad suprimida, esto es, de un establecimiento público que en ese momento era inexistente.
En ese orden de ideas y con el objeto de poder adoptar una decisión de fondo frente al recurso de apelación interpuesto por los demandantes contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Arauca el 8 de febrero de 2007, la Sala estima oportuno revisar, en primer término, las disposiciones constitucionales y legales que regulan lo concerniente a la determinación de la estructura de la administración pública a nivel departamental y, en especial, las referidas a la supresión de establecimientos públicos encargados de la prestación de servicios de salud en ese tipo de entidades territoriales. En segundo lugar, se analizará la incidencia que puede llegar a tener en la validez de los actos administrativos demandados, el hecho de que la persona a la cual se le encomendó la liquidación del Instituto Departamental de Salud —Idesa—, cumpliese simultáneamente la misma labor en el proceso de liquidación del Hospital Universitario Ramón González Valencia de Bucaramanga. En tercer lugar, se formularán algunas consideraciones relacionadas con las consecuencias jurídicas que se pueden derivar de la celebración del contrato de prestación de servicios por un funcionario que a juicio del recurrente era incompetente.
1. La competencia para decretar la supresión y liquidación de establecimientos públicos del orden departamental.
El Constituyente de 1991 al definir los rasgos esenciales de nuestro Estado, fue claro al disponer en el artículo 1º de la Carta Política que “Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general”.
En desarrollo de tales postulados, el artículo 287 superior establece que las entidades territoriales, dentro de las cuales se encuentran los departamentos (C.P., art. 286), gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud la Carta les reconoce el derecho de gobernarse por autoridades propias, de ejercer las competencias que les correspondan, administrar los recursos y de establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y participar en las rentas nacionales. Como complemento de lo anterior, el artículo 298 de la Carta dispone que “Los departamentos tienen autonomía para la administración de los asuntos seccionales y la planificación y promoción del desarrollo económico y social dentro de su territorio en los términos establecidos por la Constitución”. Con todo, resulta claro que la autonomía que la Constitución reconoce a las entidades territoriales no es absoluta ni ilimitada y por ello su ejercicio debe enmarcarse dentro de los parámetros establecidos por la propia Constitución y por la ley.
En virtud de la autonomía administrativa que la Carta Política reconoce a los departamentos para la gestión de los asuntos de naturaleza administrativa, la creación, constitución, modificación, fusión, transformación, supresión, disolución y liquidación de entidades y organismos del orden departamental, tanto del sector central como descentralizado por servicios, sea cual fuere su campo de actividad, es una tarea que corresponde de manera exclusiva a las autoridades departamentales. Así lo confirman los artículos 300 numerales 7º y 9º, 305 numerales 7º y 8º, 252, 261 y 262 de la Constitución, cuyo texto es del siguiente tenor:
Las ordenanzas a que se refieren los numerales 3º, 5º y 7º de este artículo, las que decretan inversiones, participaciones o cesiones de rentas y bienes departamentales y las que creen servicios a cargo del departamento o los traspasen a él, sólo podrán ser dictadas o reformadas a iniciativa del gobernador.
ART. 252.—Son entidades descentralizadas del orden departamental los establecimientos públicos, las empresas industriales y. comerciales y las sociedades de economía mixta.
ART. 261.—Corresponde a las asambleas, a iniciativa de los gobernadores, crear, transformar, fusionar, suprimir, o modificar, establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales y sociedades de economía mixta.
ART. 262.—Sólo a iniciativa de los gobernadores podrán las asambleas autorizar, pro tempore y de manera precisa, la creación, transformación, supresión, fusión o modificación, de entidades descentralizadas. Los respectivos proyectos deberán acompañarse de los estudios a que se refiere el inciso final del artículo anterior.
Como bien se puede apreciar, las normas que se acaban de transcribir no establecen ningún tipo de excepciones, por lo cual ha de entenderse que la facultad para determinar la estructura de la administración, comprende e involucra igualmente la creación, constitución, modificación, fusión, transformación, supresión, disolución y liquidación de aquellas entidades, organismos o dependencias departamentales encargadas de la prestación de los servicios de salud.
Las disposiciones de rango superior que se acaban de mencionar, fueron desarrolladas en lo pertinente por la Ley 617 de 2000, mediante la cual se dictaron algunas normas tendientes a fortalecer la descentralización y a racionalizar el gasto público, en cuyo artículo 74 se reitera que los gobernadores, en ejercicio de las funciones establecidas en el artículo 305 numeral 7º de la Constitución, están facultados para crear, suprimir y fusionar los empleos de sus dependencias, señalar sus funciones especiales y fijar sus emolumentos con sujeción a la ley, las ordenanzas y los acuerdos respectivamente. En relación con el tema es igualmente aplicable lo dispuesto por el artículo 60 numeral 7º del Decreto 1222 de 1986, el cual, a diferencia de lo que opina el apelante, se encuentra actualmente vigente, pues aunque se trata de un acto anterior a la Constitución Política de 1991, su contenido no contradice lo que las normas de rango superior establecen y no se ha expedido una norma posterior que haya derogado o subrogado el precepto mencionado, cuyo texto es del siguiente tenor:
“ART. 60.—Corresponde a las asambleas, por medio de ordenanzas:
10. Autorizar al gobernador para celebrar contratos, negociar empréstitos, enajenar bienes departamentales y ejercer, pro tempore, precisas funciones de las que corresponden a las asambleas”.
En el caso sometido a decisión de la Sala, se observa que la Asamblea Departamental de Arauca, mediante Ordenanza 1 del 19 de marzo de 2005, “por la cual se le conceden unas facultades extraordinarias al Gobernador del departamento de Arauca”, fue dictada con fundamento en lo dispuesto en los artículos 209, 299, 300 y 305 numerales 7º y 8º de la Constitución Política de Colombia, la Ley 617 de 2000 y el artículo 60 numeral 7º del Decreto 1222 de 1986. En su artículo 1º se revistió al gobernador del departamento de precisas facultades extraordinarias por el término de seis (6) meses, contados a partir de la fecha de publicación de dicha ordenanza, para que procediera, entre otras cosas, a “crear, suprimir, escindir, fusionar o transformar las entidades u organismos que se requieran” (num. 1º).
En concordancia con lo anterior, el artículo 4º de la misma ordenanza, que recoge los lineamientos establecidos en el artículo 52 de la Ley 489 de 1998, estableció textualmente lo siguiente:
“ART. 4º—Supresión, disolución y liquidación de entidades u organismos administrativos departamentales. El gobernador podrá suprimir o disponer la disolución y la consiguiente liquidación de entidades descentralizadas y organismos administrativos del orden departamental cuando: (el resaltado es ajeno al texto).
1. Los objetivos señalados al organismo o entidad en el acto de creación hayan perdido su razón de ser;
2. Los objetivos y funciones a cargo de la entidad sean transferidas (sic) a otros entes del orden nacional, departamental o municipal;
3. Los estudios técnicos sobre la gestión administrativa efectuados por el gobierno departamental aconsejen su supresión o la transferencia de funciones a otra entidad;
4. Exista duplicidad de objetivos y/o funciones esenciales con otras entidades;
5. Siempre que como consecuencia de la descentralización de un servicio la entidad pierda la respectiva competencia.
PAR. 1º—El acto que ordene la supresión, disolución y liquidación, dispondrá sobre la subrogación de las obligaciones y derechos de los organismos o entidades suprimidas o disueltas, la titularidad y destinación de bienes o rentas, los ajustes presupuestales necesarios, el régimen aplicable a la liquidación y, de conformidad con las normas legales que rigen la materia, la situación de los servidores públicos.
PAR. 2º—Tratándose de entidades sometidas al régimen societario la liquidación se regirá por las normas del Código de Comercio en cuanto fuere compatible con la naturaleza de la entidad cuya liquidación se realiza”.
Si se revisan con detenimiento las consideraciones del Decreto 332 del 18 de julio de 2005, expedido por el Gobernador del departamento de Arauca, “Por el cual se suprime el Instituto Departamental de Salud de Arauca - establecimiento público del orden departamental y se dictan otras disposiciones”, se puede advertir que ese acto administrativo, al igual que los demás decretos demandados, fue proferido en ejercicio de las facultades constitucionales y legales anteriormente mencionadas y en especial de las conferidas por el numeral 8º del artículo 305 de la Constitución Política y la Ordenanza 1 del 29 de marzo de 2005, previa la realización de los estudios técnicos a que se refieren el artículo 4º de la misma Ordenanza y el artículo 52 de la Ley 489 de 1998, cuyo texto completo obra en el expediente.
Además de lo anterior, resulta oportuno poner de relieve que los actos demandados fueron proferidos por el gobernador del departamento el día 18 de julio de 2005, es decir, antes de producirse el vencimiento del término otorgado por la Asamblea Departamental al Gobernador de Arauca para hacer uso de las facultades extraordinarias, lo cual permite afirmar que las mismas fueron ejercidas de manera oportuna por el mandatario departamental.
Ahora bien. Según el criterio expresado por el recurrente, el artículo 68 de la Ley 715 de 2001 establece que la competencia para decretar la liquidación de entidades descentralizadas del nivel departamental, radica de manera exclusiva en el Superintendente Nacional de Salud y no en el gobernador del departamento. El mandato legal en el cual funda su opinión, es del siguiente tenor literal:
ART. 68.—Inspección y vigilancia. La Superintendencia Nacional de Salud tendrá como competencia realizar la inspección, vigilancia y control del cumplimiento de las normas constitucionales y legales del sector salud y de los recursos del mismo.
Sin perjuicio de la responsabilidad fiscal, disciplinaria y penal, la Superintendencia Nacional de Salud, en ejercicio de sus atribuciones y competencias, y previa solicitud de explicaciones, impondrá a los representantes legales de los departamentos, distritos y municipios, directores de salud, jefes de presupuesto, tesoreros y demás funcionarios responsables de la administración y manejo de los recursos sector salud en las entidades territoriales, multas hasta de 2.000 salarios mínimos legales mensuales vigentes a la fecha de la expedición del acto administrativo, a favor del Fondo de Solidaridad y Garantía, por incumplimiento de las instrucciones y órdenes impartidas por la superintendencia, así como por la violación de la normatividad vigente sobre la prestación del servicio público de salud y el sistema general de seguridad social en salud. El pago de las multas debe hacerse con recursos de su propio peculio, y en consecuencia no se puede imputar al presupuesto de la entidad de la cual dependen”.
Sobre el particular la Sala comparte plenamente el criterio expuesto por el Tribunal Administrativo de Arauca en la sentencia recurrida, cuando señala que “Sostener, como parece indicarlo la demanda, que la Ley 715 de 2001 mediante su artículo 68 modificó o tiene prevalencia sobre las autorizaciones constitucionales de los artículos 305-8 y 300-9, es aceptar que una ley orgánica puede modificar o ir en contra vía de lo que expresamente preceptúa la Constitución, lo cual es simple y llanamente un adefesio”. En efecto, no es preciso realizar grandes esfuerzos para concluir que la supresión y liquidación de entidades descentralizadas del orden departamental, encargadas de la prestación de servicios de salud, corresponde a las autoridades departamentales, de conformidad con las normas constitucionales anteriormente transcritas. Por las razones expuestas, el cargo formulado con respecto a la incompetencia del gobernador del departamento para decretar la supresión y liquidación no está llamado a prosperar, tal como quedará consignado en la parte resolutiva de la presente providencia.
2. El ejercicio simultáneo de la función de liquidador en distintas entidades del sector salud y su incidencia en la legalidad de los actos administrativos demandados.
Tal como se dijo anteriormente, el recurrente sustenta su inconformidad en el hecho de que el señor César Augusto Romero Molina haya cumplido de manera simultánea la función de liquidador tanto del Instituto Departamental de Salud —Idesa—, como del Hospital Universitario Ramón González Valencia de Bucaramanga. Según su criterio, dicha situación pervierte la legalidad de los actos demandados y resulta contraria a lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley 4ª de 1992, que a la letra dispone:
“ART. 19.—Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público, ni recibir más de una asignación que provenga del Tesoro Público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado. Exceptuánse las siguientes asignaciones:
Al pronunciarse sobre el anterior cuestionamiento, el Tribunal Administrativo de Arauca consideró que “...los actos administrativos de carácter general, anteriores al decreto que designó al señor liquidador del Idesa, como son los decretos 332, 333 y 334 del 18 de julio de 2005, no se encuentran afectados jurídicamente por el acto administrativo posterior, de naturaleza jurídica concreta o subjetiva, mediante el cual se nombró al señor César Augusto Romero Molina como liquidador del Instituto Departamental de Salud de Arauca, Idesa (D. 335, jul. 18/2005), pues la validez y existencia jurídica de aquellos no depende de este último.” La Sala comparte plenamente las razones expuestas por el a quo, pues la validez y la existencia de los actos demandados de manera alguna se encontraban sujetas o condicionadas a la expedición del Decreto 335 de 2005. En otras palabras se trata de actos administrativos que a pesar de encontrarse estrechamente concatenados entre sí por el hecho de referirse a la liquidación del Instituto Departamental de Salud de Arauca —Idesa—, se trata de decisiones que tienen una individualidad propia, cuya fuerza ejecutoria no depende ni podría depender de la designación ulterior de la persona llamada a concretar la liquidación.
Por otra parte y a pesar de las anteriores consideraciones, la Sala observa que si bien es cierto el Gobernador del departamento de Arauca expidió el Decreto 335 del 18 de julio de 2005, mediante el cual se designó al doctor César Augusto Romero Molina como liquidador del Instituto Departamental de Salud —Idesa—, no es menos verdadero que el desempeño de tales funciones se soportó en última instancia en el contrato de prestación de servicios suscrito el día 18 de julio de 2005 entre el departamento de Arauca y el precitado profesional, cuya copia auténtica obra a folios 940 a 944 del cuaderno principal.
Paralelamente a dicha evidencia, a folio 22 del cuaderno 2 de pruebas, obra el oficio fechado el 4 de septiembre de 2006 suscrito por el doctor Ricardo Flórez Rueda, en su condición de Secretario de Salud del departamento de Santander, en donde se certifica que el señor César Augusto Romero Molina no solamente se desempeñó en épocas coincidentes como liquidador del Hospital Universitario Ramón González Valencia de Bucaramanga, como lo señala el apelante, sino también como liquidador de los hospitales San Juan de Dios de San Gil, San Juan de Dios de Piedecuesta, San Juan de Dios de Vélez y Santo Domingo de Málaga, en virtud de sendos contratos de prestación de servicios celebrados con el departamento de Santander.
Como se puede observar, en ninguno de los casos los servicios prestados por el señor Romero Molina como liquidador se soportó en la existencia de una vinculación de naturaleza legal y reglamentaria, hecho que por demás sería totalmente irrelevante en el escrutinio de la legalidad de los actos demandados, sino en virtud de los nexos contractuales que él tenía establecidos con los departamentos de Arauca y Santander, situación que no se encuentra prevista en el artículo 8º de la Ley 80 de 1993 ni en la Ley 734 de 2002, como causal de inhabilidad o incompatibilidad.
En lo que concierne a la supuesta violación del artículo 2º del Decreto 2400 de 1968, modificado por el artículo 1º del Decreto 3074 de 1968, es preciso puntualizar que en el caso objeto de estudio no aparece acreditado tampoco que la vinculación de quien fungió como liquidador del Instituto Departamental de Salud de Arauca, haya tenido la vocación de permanencia aludida por el apelante en la sustentación del recurso, con base en la cual estima violado el precepto que se acaba de enunciar, pues precisamente la coexistencia de los contratos antes referidos desvirtúa el acierto de dicha afirmación. El siguiente es el tenor literal de la norma en cita:
“Decreto 2400 de 1968, artículo 2º. Se entiende por empleo el conjunto de funciones señaladas por la Constitución, la ley, el reglamento o asignadas por autoridad competente que deben ser atendidas por una persona natural. Empleado o funcionario es la persona nombrada para ejercer un empleo y que ha tomado posesión del mismo.
Sobre el particular es del caso señalar, que aún en el supuesto caso de que fuese cierta la anterior afirmación, esa situación no tiene tampoco (sic) tendría ninguna incidencia en lo que tiene que ver con la legalidad de los actos acusados.
3. La supuesta investidura irregular de quien en su momento suscribió el contrato de prestación de servicios a nombre del Instituto Departamental de Salud de Arauca —Idesa—.
Frente al punto planteado por el apelante, la Sala considera que la legalidad de los actos administrativos demandados no depende de la regularidad o irregularidad que pueda rodear la vinculación legal y reglamentaria o los nexos contractuales establecidos entre el liquidador y el departamento de Arauca, por tratarse de situaciones posteriores que de ninguna manera inciden en su existencia ni en su validez. Por lo mismo, se concluye que el cuestionamiento propuesto en la apelación, no tiene la fuerza suficiente para desvirtuar la presunción de legalidad que rodea los actos administrativos contra los cuales se dirige la presente acción de nulidad.
Con fundamento en las anteriores consideraciones, se confirmará la sentencia apelada.
1. CONFÍRMASE la sentencia apelada, proferida por el Tribunal Administrativo de Arauca, mediante la cual se negaron las pretensiones principales y subsidiarias de la demanda instaurada en ejercicio de la acción de nulidad contra los decretos 332, 333, 334 y 335 de 2005 y otros actos presuntos expedidos por el Gobernador del departamento de Arauca y la Resolución 1 de 2005, expedida por el Instituto Departamental de Salud de Arauca (Idesa).
2. Se reconoce a la doctora Mónica Alejandra Manrique Alvarado, identificada con la c.c. 68.296.869 de Bogotá, portadora de la Tarjeta Profesional 157.386 expedida por el Consejo Superior de la Judicatura, como apoderada especial de la Unidad Administrativa Especial de Salud de Arauca, en los términos del poder que le fue conferido.
Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de 26 de marzo de 2009».