Source: https://tc.vlex.es/vid/2007-523419530
Timestamp: 2019-11-12 08:56:57
Document Index: 389534785

Matched Legal Cases: ['artículo 23', 'artículo 33', 'artículo 24', 'artículo 33', 'artículo 23', 'artículo 30']

STC 112/2014, 7 de Julio de 2014 - Jurisprudencia - VLEX 523419530
Número de Recurso: 6735-2007
Mediante escrito registrado en este Tribunal el día 27 de julio de 2007, la Letrada de la Comunidad de Madrid, en la representación que legalmente ostenta, promueve conflicto positivo de competencia contra los arts. 1, 3, 5.1 b), 5.3, 6.4, 8, 19.2, 23, 24.1 y 3, 25.4, 30, 32.4, 35 y la disposición final segunda del Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo, por el que se regula el subsistema de formación profesional para el empleo. El conflicto se interpone por considerar que los preceptos indicados vulneran las competencias de gestión y ejecución en materia laboral de la Comunidad de Madrid, razón por la que se solicita tal declaración, así como la anulación de aquéllos. Dicha pretensión se fundamenta en los motivos que, resumidamente, se exponen a continuación.
De entrada, el escrito expresa algunas ideas generales. Entre ellas, da cuenta de los términos en que se dio cumplimiento al trámite del requerimiento previo de incompetencia, y tras efectuar algunas consideraciones sobre los antecedentes y el objeto del Real Decreto 395/2007, así como respecto a la jurisprudencia constitucional sobre la formación profesional continua y los supuestos excepcionales en que el Estado puede intervenir en el ámbito de las competencias de ejecución propias de las Comunidades Autónomas, la Letrada de la Comunidad de Madrid niega que en los preceptos impugnados del Real Decreto 395/2007 concurran tales circunstancias, descartando también que la regulación cuestionada pueda justificarse en virtud del art. 149.1.1 CE (STC 228/2003).
En concreto, por lo que se refiere al art. 1 del Real Decreto 395/2007, considera que la norma vulnera el orden constitucional de distribución de competencias, por cuanto pone de manifiesto la voluntad del Gobierno de regular la totalidad del subsistema de formación para el empleo, sin hacer referencia a las competencias de ejecución y gestión del sistema que corresponden a las Comunidades Autónomas, a pesar de que el precepto alude a conceptos que claramente inciden en el ámbito competencial autonómico —es el caso del régimen de funcionamiento, financiación o estructura organizativa y de participación institucional del subsistema—.
En cuanto al art. 3, con referencia explícita a su apartado d), la Letrada autonómica alega que, entre los principios rectores del subsistema de formación profesional para el empleo, se alude a “la colaboración y coordinación entre las Administraciones competentes”, pero, sin embargo, a diferencia del art. 2 g) del derogado Real Decreto 1046/2003 —por el que se regulaba el subsistema de formación profesional continua—, no se incluye ahora el principio general de “la incorporación a la gestión de las Comunidades Autónomas”. Tal supresión, afirma, evidencia la lesión del ámbito competencial autonómico.
Respecto al art. 5.1 b), señala que la determinación de la proporción de trabajadores ocupados y desempleados que podrán participar en la formación de oferta queda dentro de la competencia de ejecución de la Comunidad de Madrid, por lo que la norma invade tal competencia al establecer la obligación de la Comunidad Autónoma de considerar las propuestas formuladas por el órgano de participación del Sistema Nacional de Empleo previsto en el art. 33.3, esto es, la Comisión Estatal de Formación para el Empleo, que es un órgano creado y diseñado en el ámbito estatal, tripartito y paritario. Al respecto, argumenta que el gerundio “considerando” que se incluye en el precepto podría interpretarse en sentido “vinculante” o de sometimiento de la competencia autonómica a lo acordado por dicha Comisión Estatal, lo que supone una injerencia en el ámbito competencial autonómico y la atribución a los interlocutores sociales de funciones administrativas que constitucional y estatutariamente han de corresponder a las Administraciones competentes —el Estado y las Comunidades Autónomas—. Añade que los agentes sociales son además parte interesada en tanto recibirán parte de los fondos con los que financiar las acciones formativas, indicando que su participación ha de quedar limitada a los órganos de representación de carácter consultivo, sin capacidad de decisión.
Con relación al art. 5.3 del Real Decreto 395/2007, aduce que la fijación por las Administraciones competentes de los colectivos prioritarios se vincula exclusivamente en la norma a lo previsto en la política nacional de empleo, lo que claramente limita la capacidad para su determinación por la Comunidad de Madrid, privándole de todo margen para desarrollar una política propia orientada a la satisfacción de sus intereses peculiares. Por ello, considera que el Estado utiliza su competencia legislativa en materia laboral para desapoderar a dicha Comunidad Autónoma de sus competencias ejecutivas en este ámbito, sin que existan concretas razones para ello. Indica asimismo que la competencia de ejecución de la legislación laboral ha de ejercitarse en esta materia (formación profesional para el empleo) coordinadamente con otras competencias exclusivas de la Comunidad de Madrid, como el fomento del desarrollo económico o la ordenación y planificación de la actividad económica.
Por lo que se refiere al art. 6.4, indica la Letrada de la Comunidad de Madrid que este precepto atribuye al Servicio Público de Empleo Estatal la gestión de los fondos de formación profesional en aquellos planes o acciones formativas que trasciendan el ámbito territorial de una Comunidad Autónoma. Sobre este tema recuerda que, conforme a la doctrina del Tribunal Constitucional, la supraterritorialidad no supone por sí un criterio atributivo de competencia, aunque puede afectar a su distribución cuando la actividad pública no sea susceptible de fraccionamiento o no pueda llevarse a cabo mediante mecanismos de cooperación o coordinación (SSTC 329/1993, de 12 de noviembre; 243/1994, de 21 de julio, y 223/2000, de 21 de septiembre). También aquí considera que la norma permite al Estado utilizar sus competencias legislativas en materia laboral para desapoderar a la Comunidad Autónoma de sus competencias ejecutivas en este ámbito, sin que existan específicas razones para ello.
Se impugna asimismo el art. 8, con el argumento de que la redacción excesivamente pormenorizada y detallada invade el ámbito competencial de la Comunidad de Madrid, pues priva a esta Administración del margen necesario para ejecutar la legislación estatal, gestionando el sistema en base a su política propia y sus intereses peculiares. Por lo que se refiere específicamente a su apartado 4, considera que la determinación de los módulos económicos máximos de financiación de las acciones formativas mediante orden del Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales supone desconocer la diversidad de situaciones en las diferentes Comunidades Autónomas, de forma de que en el hipotético caso de que el Tribunal Constitucional entendiera que la competencia para su fijación es estatal, su determinación debería ser consensuada con las Comunidades Autónomas. La lesión del ámbito competencial autonómico se agrava aún más —dice— en el supuesto de acciones formativas financiadas totalmente con fondos propios de la Comunidad Autónoma. Similar argumentación se aplica también al último inciso de dicho art. 8.4, respecto al establecimiento de módulos económicos específicos en función de la singularidad de determinadas acciones formativas.
En cuanto al art. 19.2, la Letrada de la Comunidad de Madrid discute el hecho de que, para articular las medidas de asesoramiento, apoyo y asistencia técnica a las pequeñas y medianas empresas, la Comunidad Autónoma haya de contar necesariamente con las organizaciones que impone el Estado —las empresariales y sindicales más representativas—, atribuyendo así a los interlocutores sociales funciones que constitucional y estatutariamente corresponden al Estado y a las Comunidades Autónomas. Ello, entiende, constituye una invasión de las competencias de la Comunidad de Madrid, a la que corresponde la adopción de dichas medidas y la determinación de las entidades con quien cuenta para ejecutarlas. Al respecto aduce que no es fundamento para desapoderar a la Comunidad de Madrid de su competencia ejecutiva el hecho de que el sistema tenga carácter nacional, pues no existen circunstancias que justifiquen la conveniencia de atribuir al Estado la gestión del sistema.
Con relación al art. 23, la Letrada autonómica indica que, conforme a su apartado 1, el desarrollo autonómico de la oferta formativa únicamente puede realizarse a través de los canales de ejecución establecidos por el Estado en el apartado 2 de dicho precepto, con clara invasión de las competencias ejecutivas de la Comunidad de Madrid. Considera paradójico que, aunque uno de los objetivos del Real Decreto 395/2007 es la integración de la formación tanto para trabajadores como desempleados, mantenga dos vías de programación distintas —planes de formación dirigidos prioritariamente a trabajadores ocupados y planes de formación dirigidos prioritariamente a desempleados—, estableciendo fórmulas de gestión y financiación diferentes para cada una de estas vías.
Con relación al art. 24.1, la Letrada de la Comunidad de Madrid cuestiona que el precepto disponga que, para decidir la proporción de acciones formativas de carácter sectorial e intersectorial, las Administraciones competentes han de considerar las propuestas del órgano de participación previsto en el art. 33.3, reiterando en este punto argumentos similares a los expresados respecto al art. 5.1 b). Añade que el hecho de que el Real Decreto 395/2007 se califique como normativa laboral no puede llevar a caracterizar como “legislación laboral” a los acuerdos adoptados en dicho órgano de participación, lo que volatiliza las competencias autonómicas, considerando una burla que el Estado utilice su competencia legislativa en materia laboral para imponer a la Administración con competencias ejecutivas lo acordado en el citado órgano de participación.
En opinión de la Letrada autonómica, aparte de no cohonestarse con el contexto integrador de la formación pretendido por el Real Decreto 395/2007 —de forma similar a lo dicho respecto al art. 23—, también el art. 24.3 invade las competencias de la Comunidad de Madrid y su ámbito interno de organización de los servicios, pues, a pesar de introducir la cláusula de “sin perjuicio de las competencias de las Comunidades Autónomas”, obliga a que en el ámbito autonómico la ejecución de los planes de formación se realice por vía convencional y además impone —con carácter de numerus clausus — cuáles han de ser las partes firmantes que han de colaborar o a través de las cuales ha de llevarse a cabo dicha ejecución, lo que supone incidir en un ámbito que no es de legislación, aparte de advertir que la limitación de entidades u organizaciones perjudica la concurrencia, redundando en perjuicio de la calidad de la formación. Se indica además que esa determinación por el Estado del ámbito subjetivo de los convenios implica un desconocimiento absoluto de la naturaleza cuasicontractual que la jurisprudencia ha otorgado a los actos convencionales, razonando sobre la regulación de los convenios de colaboración contenidos en los arts. 6 y 8 de la Ley 30/1992. Asimismo, tras reiterar sus reproches al art. 23.3 por el excesivo grado de concreción de las subvenciones, con apoyo en la STC 230/2003 indica que si la atribución de la gestión de los fondos a un organismo intermediario de la Administración del Estado lesiona las competencias autonómicas, idéntica lesión se produce al imponer el Estado a las Comunidades Autónomas las entidades a través de las que ha de llevarse a cabo la formación continua.
Respecto al art. 25.4, también la Letrada autonómica denuncia la invasión competencial de la Comunidad de Madrid, en un doble aspecto. De un lado considera que la atribución al Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales de la competencia para imponer a las Comunidades Autónomas tanto las cuantías como las condiciones para la percepción de ayudas en concepto de transporte, manutención y alojamiento lesiona gravemente la competencia ejecutiva de la Comunidad de Madrid, a la que priva de que dicha ejecución se ajuste a sus necesidades: por ello, afirma que una correcta interpretación del marco competencial llevaría a que, en caso de existir la citada orden Ministerial, lo fuera con criterios meramente de referencia, de modo que las Administraciones competentes —y en particular, la Comunidad de Madrid— pudieran ajustar tales criterios estatales a sus necesidades. De otro lado, considera que el segundo párrafo del art. 25.4, relativo a la concesión de becas, invade las competencias de la Comunidad de Madrid, en cuanto que para ésta conlleva la obligación, impuesta por el Estado, de ejercer su competencia exclusivamente en el marco de los programas específicos regulados en el artículo 23.2 c): en tal sentido se remite a sus alegaciones realizadas respecto al art. 23, en relación con la fijación de la subvención como modalidad de financiación. Al respecto recuerda que las SSTC 190/2002 y 228/2003 reconocieron en esta materia que las Comunidades Autónomas debían disponer de los fondos territorializados según los criterios objetivos que le correspondan, y concluye que el precepto incide en el ámbito de la autonomía financiera de la Comunidad de Madrid, limitando las posibilidades de distribución del gasto público dentro del marco de sus competencias.
Respecto al art. 30 se reprocha que el precepto supone en la práctica la exclusión de la Comunidad de Madrid de la planificación plurianual de las acciones de investigación e innovación, pues su intervención se realiza exclusivamente a través de la Conferencia Sectorial de Asuntos Laborales y en las comisiones de coordinación y seguimiento a que hace referencia el art. 32.3, lo que supone despojarle de su competencia ejecutiva en la materia. Asimismo también se denuncia la intromisión de los agentes sociales en las potestades administrativas que corresponden a las Administraciones competentes, en particular por lo que se refiere al párrafo tercero del art. 30.1, que exige que la planificación plurianual se someta a informe del órgano de participación previsto en el art. 33.
En cuanto al art. 32.4, la Letrada reprocha que el precepto estatal imponga a la Comunidad de Madrid cómo ha de ser la composición de los órganos que constituya en su ámbito competencial —composición tripartita y paritaria—. En tal sentido entiende que esa determinación por el Estado no puede considerarse manifestación de su competencia legislativa, sino que supone una lesión de las competencias de gestión y autoorganización de la Comunidad de Madrid (art. 8 de la Ley 56/2003), correspondiendo a ésta fijar la participación de las organizaciones empresariales y sindicales más representativas.
Por último, con relación a la disposición final segunda —por la que se habilita al Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales para dictar cuantas normas sean necesarias para el desarrollo y ejecución de lo previsto en el Real Decreto—, la Letrada autonómica no comparte la interpretación realizada por el acuerdo del Consejo de Ministros de 19 de junio de 2007 y considera que del tenor del precepto no se desprende que el término ejecución se refiere a supuestos en que el articulado del Real Decreto permite la intervención ejecutiva del Estado y no a la totalidad de la ejecución. Indica que la norma hace referencia a conceptos que inciden en el ámbito competencial autonómico —como la ejecución—, eludiendo toda mención a las competencias autonómicas.
Este Tribunal, mediante providencia del Pleno a propuesta de la Sección Primera, de 11 de septiembre de 2007, admitió a trámite el conflicto positivo de competencia promovido por el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, acordando atribuir su conocimiento a la Sala Primera, a la que por turno objetivo ha correspondido, y dar traslado de las actuaciones al Gobierno de la Nación, por conducto de su Presidente, al objeto de que en el plazo de veinte días, y por medio de la representación procesal que señala el art. 82.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional aportara cuantos documentos y alegaciones considerara convenientes. Se acordó asimismo comunicar la incoación del conflicto a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, por si ante la misma estuvieran impugnados o se impugnaran los preceptos que conforman su objeto, en cuyo caso se suspendería el curso del proceso hasta la decisión del conflicto, así como publicar la incoación del conflicto en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid”.
Mediante escrito que tuvo entrada en este Tribunal el 17 de septiembre de 2007, el Abogado del Estado solicitó, dada la acumulación de asuntos pendientes ante ese servicio jurídico, una prórroga hasta el máximo legal del plazo concedido para alegaciones. La Sala Primera, en fecha 18 de septiembre de 2007, acordó incorporar a las actuaciones el escrito del Abogado del Estado, a quien se tiene por personado, y prorrogar en diez días el plazo originalmente concedido.
El 29 de octubre de 2007 tuvo entrada en este Tribunal escrito de alegaciones del Abogado del Estado, en el que solicita se dicte Sentencia desestimatoria de la demanda, declarando que la competencia controvertida corresponde al Estado.
En cuanto al art. 1, aduce el carácter programático y genérico del precepto, que carece de contenido competencial propio, de ahí que, con apoyo en la STC 101/2005, FJ 8, considera que no excede de la competencia estatal, que abarca la totalidad de la potestad normativa, por lo que si la norma exhibiera la intención de agotar la regulación de la materia no estaría sino ejecutando con plenitud la competencia derivada del art. 149.1.7 CE. Con referencia a la doctrina constitucional al respecto (SSTC 95/1984, FJ 2, y 191/1994, FJ 2), añade que no es preciso que el precepto recuerde expresamente la competencia ejecutiva de la Comunidad Autónoma, bastando que ésta sea respetada por la regulación material del Real Decreto 395/2007 —tal y como estima sucede—.
Respecto al art. 3 d), considera que no resulta inconstitucional la mera expresión de un principio inherente a nuestro modelo constitucional como es el principio de colaboración y coordinación entre Administraciones competentes (STC 194/2004, FJ 5). Asimismo, respecto a la alegación de inconstitucionalidad por el hecho de que, a diferencia del antiguo art. 2 g) del Real Decreto 1046/2003, no se incluya como principio general “la incorporación a la gestión de las Comunidades Autónomas”, el Abogado del Estado considera que la demanda no levanta la carga que le corresponde de razonar sobre ese carácter inconstitucional, y en cualquier caso, reitera que no es preciso que en cada norma estatal se haga expresa salvaguarda de las competencias autonómicas.
Por lo que se refiere al art. 5.1 b), y tras afirmar que la definición de los beneficiarios de las acciones formativas es una actividad legislativa que compete al Estado, declara que la interpretación que hace la demanda del carácter vinculante de la opinión de la Comisión Estatal de Formación para el Empleo es contraria al art. 83.1 de la Ley 30/1992, y también, al art. 33 del Real Decreto 395/2007 —que caracteriza al Consejo General del Sistema Nacional de Empleo en que se integra la citada Comisión como un “órgano consultivo”—, señalando que tal interpretación no se compadece con la efectuada por el Gobierno en su contestación al requerimiento. A juicio del Abogado del Estado, la expresión “considerando las propuestas” no puede entenderse como expresiva de un informe vinculante que desapodere a la Comunidad de su facultad decisoria, que claramente se respeta en el precepto —“que las Administraciones competentes determinen”—, debiendo entenderse las consideraciones de la Comisión como simples “propuestas”, y apreciando que el contenido del cuestionado art. 5.1 b) se mantiene dentro de la competencia del legislador estatal, que comprende, entre otras, la posibilidad de crear determinados órganos o introducir trámites al regular el procedimiento de adopción de acuerdos, incluida la fijación de la composición de un órgano de colaboración entre las Administraciones competentes y los representantes de los intereses sociales afectados. Por todo ello, rechaza que se traslade a los interlocutores sociales una decisión que corresponde a la Comunidad Autónoma, considerando lógica su participación en la materia a la vista de los arts. 7 y 28 CE.
Con relación al art. 5.3, aprecia que la demanda no levanta la carga de justificar su alegación de que el inciso cuestionado —“de acuerdo con lo previsto en cada caso por las prioridades establecidas en la política nacional de empleo”— prive a la Comunidad Autónoma de todo margen de desarrollar una política propia y la desapodere de su competencia ejecutiva. En cualquier caso, considera que el contenido del precepto es expresión de la legítima competencia normativa del Estado, aduciendo al respecto lo dicho en la STC 95/2002, FFJJ 7 y 18, y exponiendo que no merece reproche constitucional que el legislador establezca la política nacional en materia de empleo como uno de los criterios a atender en la fijación de las prioridades formativas de determinados grupos de población.
Sobre el art. 6.4 indica que la demanda no explica por qué el precepto es inconstitucional. De cualquier modo, respecto al reproche de que se atribuya al Servicio Público de Empleo Estatal la gestión de planes que trasciendan el ámbito territorial de una Comunidad Autónoma, señala que un plan de formación es un unidad homogénea y unitaria y que cuando se trata de planes estatales responden a unas necesidades que no se ven satisfechas a través de un plan circunscrito a una Comunidad Autónoma o mediante una suma de planes de ámbito autonómico, pues ello desnaturalizaría el plan como fue concebido. Asimismo pone de relieve que los convenios colectivos sectoriales regulan aspectos relativos a la formación continua, tomando en consideración las necesidades y peculiaridades del respectivo sector y trasladándose a los planes de formación sectoriales de carácter estatal diseñados por las organizaciones empresariales y sindicales más representativas a nivel estatal. Al respecto cita la STC 95/2002, en la que también se reconoció que incumbe al Estado delimitar los supuestos en que, por exceder de la competencia autonómica, no corresponde a las Comunidades Autónomas la gestión de las acciones formativas (FJ 16). En concreto, niega que la previsión relativa a los planes de ámbito supraautonómico resulte inconstitucional, en atención a dos razones: por un lado, porque para atribuir la gestión al Servicio Público de Empleo Estatal no sólo atiende a la supraterritorialidad del plan, sino que además es necesario que requiera de una acción coordinada y homogénea; y por otro lado, porque en la gestión de estos planes se otorga un papel esencial a la Fundación Tripartita para la Formación en el Empleo, en cuya composición se integran representantes de las Comunidades Autónomas. Cuestión distinta, indica, sería que al amparo del impugnado art. 6.4 se pretendiera dar cobertura a la gestión estatal de un plan que desconozca la doctrina constitucional, pero en tal caso sería el acto de aplicación del precepto, y no éste, el que invadiría las competencias autonómicas.
Respecto al art. 8, el Abogado del Estado no considera que la redacción pormenorizada del precepto merezca reproche, por cuanto el art. 149.1.7 CE ampara al Estado para agotar toda la normativa en materia laboral, sin que la norma impugnada invada la competencia ejecutiva autonómica. En cuanto a su apartado 4, considera que dicha potestad normativa del Estado incluye la fijación de los módulos económicos máximos de financiación de las acciones formativas por orden ministerial, pudiendo extenderse en la regulación de detalle de las subvenciones (STC 95/2002, FJ 18), y permitiendo la norma su adaptación a las circunstancias de cada Comunidad Autónoma, que no podrá excederlos pero sí disminuirlos. No considera tampoco que quede afectada la autonomía financiera de la Comunidad Autónoma en la vertiente de la potestad de gasto, pues aquélla puede decidir libremente la financiación mediante fondos propios de iniciativas de formación (art. 6.1.2 del Real Decreto 395/2007).
Respecto al art. 19.2 considera que constituye una típica manifestación de la legislación laboral que corresponde al Estado, limitándose a definir la norma la participación de las organizaciones empresariales y sindicales más representativas en la determinación de un derecho de los trabajadores como es la formación profesional, sin que genere un desapoderamiento de la facultad ejecutiva de la Comunidad Autónoma. Así, indica, del precepto se deduce que la articulación de estas medidas corresponde a la Administración competente —en general, la Comunidad Autónoma—, previendo el derecho-obligación de las organizaciones empresariales y sindicales de colaborar con esa Administración, pero sin prejuzgar la forma en que debe articularse esa colaboración ni tampoco su incidencia en la decisión final, que corresponde en todo caso a la Administración competente. Añade que nada alega la demanda respecto al segundo inciso del apartado, si bien, apunta que sólo prevé la posibilidad de que la Administración competente cuente con la colaboración de las entidades locales y otras, que se deja a la decisión de dicha Administración.
En cuanto al art. 23, y por lo que se refiere a la crítica general realizada, el Abogado del Estado señala que el precepto se limita a regular la tipología de las actividades formativas que puede ejecutar la Administración competente, manteniéndose en el estricto plano normativo que corresponde al Estado, sin que nada impida que la normativa regle todos los elementos de las resoluciones administrativas que deban adoptarse. Asimismo considera que la denuncia sobre incoherencia normativa queda al margen del proceso, pues no corresponde al Tribunal Constitucional emitir juicios de técnica legislativa (SSTC 37/2002; 179/2006). Por su parte, con carácter específico respecto al apartado 2 a), el Abogado del Estado se remite a sus alegaciones relativas a los arts. 5.1 b) y 24 del Real Decreto 395/2007.
Por lo que respecta al art. 24, el Abogado del Estado reitera que la actuación del órgano previsto en el art. 33.3 se limita a una propuesta, correspondiendo la decisión final a la Administración competente y que, asimismo, el principio de colaboración está implícito en la propia esencia de la forma de organización territorial del Estado [STC 18/1982, FJ 14; 214/1989, FJ 20 e)]. También, tras aludir al contenido de la STC 194/2004, FFJJ 8 y 9, expone que la integración de las distintas Administraciones competentes junto con los representantes de trabajadores y empresarios es un típico mecanismo colaborativo, que debe articular el Estado, como titular de la competencia normativa; e igualmente indica que función típica de los órganos colaborativos de composición paritaria es la realización de propuestas no imperativas a la Administración competente, que, en tanto parte de aquellos, participa en su elaboración.
Respecto al art. 25.4, considera que la demanda desconoce la doctrina de la STC 13/1992, recordando que la autonomía financiera no permite decidir el gasto al margen del sistema de distribución de competencias y que, cuando el Estado ostenta la plena potestad normativa, dicha autonomía financiera de la Comunidad Autónoma sólo puede ejercerse dentro de los límites que señale la legislación estatal. Asimismo, entiende que la habilitación para que por orden ministerial se establezca la cuantía y condiciones de las ayudas en concepto de transporte manutención y alojamiento es una previsión que queda dentro de la plena competencia normativa estatal, destacando su carácter reglamentario y su eficacia ad extra , sin tener carácter puramente organizativo. La misma naturaleza normativa atribuye al inciso relativo a la concesión de becas, remitiéndose a lo alegado respecto al art. 23.2 c).
Sobre el art. 30, el Abogado del Estado indica que la demanda no levanta la carga de razonar su afirmación de que el precepto excluye a la Comunidad Autónoma de la planificación plurianual de las acciones de investigación e innovación. En particular, respecto al párrafo 3 del art. 30.1, se remite a lo dicho respecto al papel de los representantes de los trabajadores y empresarios en la definición de los derechos de los trabajadores —entre los que se encuentra la formación profesional—, por lo que ninguna objeción merece su participación en la planificación a que se refiere el precepto. En cuanto al art. 30.2, se remite a las alegaciones relativas al art. 23.3, y de manera específica, respecto al párrafo 2 considera que debe interpretarse en conexión con el art. 6.4 del Real Decreto 395/2007, remitiéndose a lo dicho respecto a esta norma. Finalmente, en lo atinente al art. 30.3 entiende que el precepto se limita a recoger la doctrina constitucional sobre el deber del Estado —en tanto legislador pleno— de prever instrumentos de coordinación, habilitándose en este caso al Servicio Público de Empleo Estatal para que establezca instrumentos de coordinación, previo informe de un órgano de composición tripartita en que están integradas las Comunidades Autónomas, y sin precisar esos concretos instrumentos de coordinación, por lo que en caso de que los fijados por dicho Servicio fueran desproporcionados e irrazonables respecto al fin perseguido sería aquel acuerdo el que vulneraría el orden de distribución de competencias, afirmación a la que añade de nuevo una remisión a lo ya dicho sobre la participación de los interlocutores sociales.
Respecto al art. 32.4, el Abogado del Estado estima manifiesto que el precepto no impone una estructura organizativa a las Comunidades Autónomas, limitándose a establecer un principio general de composición tripartita y paritaria de los órganos que se constituyan, en la forma que prevean las Administraciones autonómicas, de modo que la norma hace simple aplicación de dos principios esenciales del modelo de formación profesional: la coordinación entre las distintas Administraciones públicas competentes, y el principio de colaboración de las organizaciones sindicales y empresariales, implícito en el art. 7 CE, y respecto al que, entre otros, se menciona el art. 8 de la Ley 56/2003, indicando respecto a este último que su eventual vulneración por la norma impugnada sería en cualquier caso una cuestión de legalidad ordinaria. A partir del respeto a dichos principios, indica, la Comunidad Autónoma tiene plena libertad para decidir el número de órganos que ha de crear, sus integrantes, su forma de designación, actuación y adopción de acuerdos, y en definitiva, todo su régimen de funcionamiento.
En cuanto al art. 35, entiende que, vista la fundamentación de la demanda, el conflicto sólo puede entenderse dirigido contra el inciso del apartado 1 “o de otro ámbito”. En cuanto al dictamen del Consejo de Estado alegado, considera que la afirmación de que no es necesario un desarrollo normativo estatal de esas comisiones paritarias es una crítica de oportunidad normativa o técnica legislativa, ajena a este proceso constitucional; e igualmente, no comparte la afirmación de que el inciso “de otro ámbito” invada competencia autonómica alguna. A su entender, el precepto sólo prevé que las representaciones de las Comunidades Autónomas puedan pactar a través de convenios con las organizaciones empresariales y sindicales comisiones paritarias autonómicas, sin imponer nada desde un punto organizativo a las Comunidades Autónomas, que pueden decidir libremente sobre su creación. Además, añade, en ejercicio de la libertad sindical, no puede impedirse que los interlocutores sociales creen las comisiones que consideren conveniente, siempre que sus funciones no menoscaben las competencias autonómicas, lo que no sucede en este caso.
Por último, en cuanto a la disposición final segunda, el Abogado del Estado empieza recordando que es innecesario que en las normas atributivas de competencia se haga expresa salvaguarda de otras competencias ajenas. A continuación, considera plenamente constitucional la atribución al Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales del dictado de cuantas normas sean necesarias para el desarrollo y ejecución del reglamento, afirmando que la expresión “ejecución” debe entenderse en relación con la habilitación para dictar normas: es decir, lo que puede hacer el Ministro es emitir normas reglamentarias que desarrollen y ejecuten —en el sentido de “apliquen”— el reglamento habilitante. En tal sentido indica que la disposición cuestionada no permite asumir actos de ejecución, desplegando su eficacia en el ámbito normativo, siendo el eventual exceso de las normas dictadas en ejercicio de tal competencia lo que resultaría inconstitucional.
Por providencia de 3 de julio se acordó señalar para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 7 del mismo mes y año.
El presente proceso constitucional tiene por objeto resolver el conflicto positivo de competencia planteado por el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid contra los arts. 1, 3, 5.1 b), 5.3, 6.4, 8, 19.2, 23, 24.1 y 3, 25.4, 30, 32.4, 35 y la disposición final segunda del Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo, por el que se regula el subsistema de formación profesional para el empleo.
Con carácter previo al enjuiciamiento de fondo, es preciso determinar la vigencia de la controversia competencial en los términos en que ha sido planteada, a la vista de las modificaciones operadas en el Real Decreto 395/2007 que es objeto del presente conflicto. La cuestión ha de ser examinada a la luz de lo que este Tribunal ha afirmado reiteradamente en relación con los procesos de naturaleza competencial, en concreto, que “la eventual apreciación de la pérdida de objeto del proceso dependerá de la incidencia real que sobre el mismo tenga la derogación, sustitución o modificación de la norma y no puede resolverse apriorísticamente en función de criterios abstractos o genéricos, pues lo relevante no es tanto la expulsión de la concreta norma impugnada del ordenamiento, cuanto determinar si con esa expulsión ha cesado o no la controversia competencial, toda vez que poner fin a la misma a la luz del orden constitucional de reparto de competencias es el fin último al que sirven tales procesos… De modo que si la normativa en torno a la cual se trabó el conflicto resulta parcialmente modificada por otra que viene a plantear los mismos problemas competenciales la consecuencia será la no desaparición del objeto del conflicto” (por todas, STC 65/2013, de 14 de marzo, FJ 2).
Entrando ya en el enjuiciamiento de fondo de la cuestión controvertida, hemos de proceder, en primer lugar, al encuadramiento competencial de la materia que nos ocupa.
En este punto, debemos remitirnos a lo señalado en la STC 88/2014, de 9 de junio, dictada en relación con otro conflicto positivo de competencias —el núm. 6767-2007—, planteado también respecto al Real Decreto 395/2007, y cuya doctrina resulta de directa aplicación a la controversia que ahora nos ocupa, dada su similitud y la coincidencia en algunas de las impugnaciones formuladas en uno y otro procedimiento. En concreto, en el fundamento jurídico 3 de la citada STC 88/2014 afirmamos que “el modelo de formación profesional para el empleo tiene una incardinación genérica en la materia ‘legislación laboral’ del art. 149.1.7 CE, aunque sin excluir que pueda haber supuestos en los que, atendido el tipo de actividad al que se orienta, la acción formativa quede vinculada a otro título competencial, con las consiguientes consecuencias para la delimitación del alcance de la competencia del Estado (STC 244/2012, de 18 de diciembre, FJ 4); en concreto no cabe negar la incidencia que en este ámbito puede tener lo dispuesto en el art. 149.1.13 CE, en cuanto existen aspectos de la formación profesional, vinculados al fomento del empleo, que podrían encontrar cobertura en el art. 149.1.13 CE (STC 95/2002, FJ 11), si bien como título de carácter específico y complementario, pues como recordaba la STC 111/2012, FJ 7, ‘hemos descartado en términos generales la inclusión de esta materia en el citado título estatal, pues sólo tangencialmente puede verificarse su repercusión económica’. Por ello, y aunque no resulta descartable que la formación profesional pueda actuar como un instrumento de la política de empleo, con el objetivo de incidir en el mercado de trabajo desde criterios de política económica incentivadores del acceso al empleo, en los términos del art. 40.1 de la Constitución, el núcleo de la regulación tiene la consideración de ‘legislación laboral’ dictada al amparo del art. 149.1.7 CE, y cuya ejecución corresponde a las Comunidades Autónomas.”
Examinado el reparto competencial en la materia, procede entrar en el análisis de las controversias competenciales planteadas por la Comunidad de Madrid respecto a los preceptos controvertidos del Real Decreto 395/2007, cuyo enjuiciamiento, por razones sistemáticas, se ordenará mediante la agrupación en bloques temáticos de las distintas alegaciones e impugnaciones formuladas, tal y como seguidamente se expone.
Procede, en primer lugar, examinar las quejas dirigidas a dos disposiciones de carácter general contenidas en el Real Decreto 395/2007: su art. 1 y su disposición final segunda.
Por un lado, se impugna el art. 1, por el que se indica que el objeto del Real Decreto 395/2007 es “regular las distintas iniciativas de formación que configuran el subsistema de formación profesional para el empleo, su régimen de funcionamiento y financiación, así como su estructura organizativa y de participación institucional”. Para la Letrada de la Comunidad de Madrid, este precepto vulnera el orden constitucional de distribución de competencias, pues manifiesta que la voluntad del Gobierno y la finalidad de la norma es la de regular la totalidad del subsistema de formación para el empleo, sin hacer referencia a las competencias de ejecución y gestión que corresponden a las Comunidades Autónomas y con mención a conceptos que inciden en el ámbito competencial autonómico.
Por otro lado, el presente conflicto positivo de competencias se plantea también respecto a la disposición final segunda del Real Decreto 395/2007, en la medida en que en ella “se habilita al Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales para dictar cuantas normas sean necesarias para el desarrollo y ejecución de lo previsto en este Real Decreto”. A juicio de la Letrada autonómica, el tenor del precepto, con mención específica al término “ejecución”, vulnera las competencias de la Comunidad de Madrid.
Entrando ya en las previsiones encargadas de delimitar la concreta regulación sustantiva del subsistema de formación profesional para el empleo, en un segundo bloque se examinan las impugnaciones formuladas frente a preceptos del Real Decreto 395/2007 dedicados principalmente a precisar los principios generales de dicho subsistema o los destinatarios, modalidades de impartición y contenido de las acciones formativas, así como su aplicación y su conexión con la negociación colectiva: en concreto, arts. 3, 5.3, 8 —respecto a la queja general—, 23.1, 24.1 —párrafos segundo y tercero—, 24.3, 30 —con relación a la queja general—, y 35.
De una parte, es el caso del art. 3, relativo a los “principios del subsistema de formación profesional para el empleo”, y respecto al que las alegaciones de la Letrada autonómica se limitan exclusivamente a la letra d) del precepto, razón por la que también nuestro enjuiciamiento habrá de ceñirse a esta previsión. En concreto, de acuerdo con dicho art. 3 d), constituye un principio rector del subsistema de formación profesional para el empleo “la colaboración y coordinación entre las Administraciones competentes”. La Comunidad de Madrid no discute la conformidad de este principio con el orden constitucional, pero aduce lesión del ámbito competencial autonómico por haberse suprimido como principio básico del subsistema de formación continua el de “la incorporación a la gestión de las Comunidades Autónomas” que recogía el art. 2 g) del derogado Real Decreto 1046/2003, considerando que el Estado ha sustituido el anterior modelo por otro de gestión centralizada, que limita la participación de la Administración autonómica.
De otra parte, se impugna el art. 5.3 del Real Decreto 395/2007, si bien, las alegaciones formuladas en el escrito presentado se refieren únicamente a su apartado a) y, más en concreto, al inciso en que se indica que, entre otros, podrán tener prioridad para participar en acciones formativas determinados colectivos de desempleados allí relacionados “de acuerdo con lo previsto en cada caso por las prioridades establecidas en la política nacional de empleo”. Según la Letrada de la Comunidad de Madrid, el hecho de que la determinación por las Administraciones competentes de los colectivos prioritarios se vincule exclusivamente por la norma a lo previsto en la política nacional de empleo priva a esta Comunidad Autónoma de todo margen para desarrollar una política propia en función de sus peculiaridades, desapoderándola de su competencia de ejecución de la legislación laboral, que debe ejercerse coordinadamente con otras competencias autonómicas como el fomento del desarrollo económico o la ordenación y planificación de la actividad económica.
Con relación a la formación profesional continua, en nuestra STC 35/2013, de 14 de febrero, declaramos que “[l]a determinación de los colectivos prioritarios para el acceso a las distintas iniciativas en materia de formación continua se inscribe en el ámbito propio de la legislación laboral que el art. 149.1.7 CE atribuye a la competencia exclusiva del Estado” (FJ 5). Por ello, también ahora hemos de afirmar que dentro de la competencia normativa ex art. 149.1.7 CE se encuentra comprendida la facultad del Estado de prever la posible prioridad de determinados colectivos para participar en acciones formativas del subsistema de formación profesional para el empleo, sin que merezca ningún reproche el inciso relativo a que tal previsión se efectúe conforme a las prioridades establecidas en la política nacional de empleo. De acuerdo con el art. 1 de la Ley 56/2003, de empleo, corresponde al Estado y a las Comunidades Autónomas el desarrollo de la política de empleo. Ahora bien, este Tribunal ha afirmado que “la política de empleo, dada su relevancia para los diversos sectores económicos, puede, e incluso debe, en alguna de sus manifestaciones, ser objeto de coordinación y planificación” (STC 95/2002, de 25 de abril, FJ 7). Pues bien, conforme a la citada Ley 56/2003, el Gobierno, en el ámbito de competencia estatal y dentro del marco de los acuerdos adoptados por la Conferencia Sectorial de Asuntos Laborales, tiene asignada la coordinación de la política de empleo, correspondiéndole la aprobación tanto de la estrategia española de activación para el empleo —en cuya elaboración colaboran las Comunidades Autónomas—, como también de los planes anuales de política de empleo, en los que se concretarán, con carácter anual, los objetivos de dicha estrategia a alcanzar en el conjunto del Estado y en cada una de las Comunidades Autónomas —todo ello en los términos previstos en sus arts. 3.1, 4 bis, y 4 ter —: asimismo, tanto la citada estrategia española como los indicados planes anuales se incluyen entre los principales instrumentos mediante los que llevar a cabo la coordinación del Sistema Nacional de Empleo (art. 7 bis ). En virtud de sus respectivas competencias, las Comunidades Autónomas también pueden desarrollar la política de empleo (art. 3.2 Ley 56/2003), si bien, conforme hemos declarado en la STC 22/2014, de 13 de febrero, tal competencia se reconoce en la medida en que sus propios programas autonómicos de empleo “no se opongan o contradigan las políticas activas estatales” y con el deber de “ser conformes con el plan nacional de acción para el empleo”, de acuerdo con la normativa entonces vigente (FFJJ 5 y 6).
Cabe también examinar en este apartado la queja general dirigida frente al art. 8 del Real Decreto 395/2007, sin perjuicio de que más adelante se analizará la específica impugnación realizada respecto a su apartado 4. En este art. 8 se concretan y regulan las modalidades de impartición de la formación —presencial, a distancia convencional, mediante teleformación o mixta—, precisando aspectos tales como, en su caso, el número de participantes por grupo o por tutor, etc. A juicio de la Comunidad de Madrid, la redacción de la norma es excesivamente pormenorizada y alcanza tal grado de concreción que invade el ámbito competencial autonómico, pues le priva del margen necesario para ejecutar la legislación estatal y gestionar el sistema en base a su política propia.
La impugnación recae asimismo sobre el apartado 1, en conexión con el apartado 2, del art. 23 del Real Decreto 395/2007, relativo a la programación y gestión de la oferta de formación profesional para el empleo en el ámbito autonómico, y en el que se indica que corresponde a las Comunidades Autónomas determinar la proporción de los trabajadores a formar “a través de cada una de las vías de desarrollo de su oferta formativa señaladas en el apartado siguiente” —esto es, planes de formación dirigidos prioritariamente a trabajadores ocupados, acciones formativas dirigidas prioritariamente a trabajadores desempleados, programas específicos establecidos por las Comunidades Autónomas para la formación de personas con necesidades formativas especiales o dificultades para su inserción o recualificación profesional, y acciones formativas que incluyan compromisos de contratación dirigidos prioritariamente a desempleados—.
Con relación al art. 24 del Real Decreto 395/2007, por el que se regulan los planes de formación dirigidos prioritariamente a los trabajadores ocupados, se formulan varias quejas, entre las que se encuentra la dirigida al segundo párrafo de su apartado 1, en cuanto que prevé que los planes de formación intersectoriales incluyen acciones formativas dirigidas a “la capacitación para la realización de funciones propias de la representación legal de los trabajadores”. La Comunidad de Madrid considera que esta imposición de la norma supone una invasión de las competencias autonómicas, en tanto que se trata de un ámbito, integrado además por un componente electoral, que escapa a la lógica de la relación laboral y que nada tiene que ver con la formación profesional para el empleo.
También respecto al art. 24.1 se cuestiona su párrafo tercero, en el que se dispone que las Administraciones competentes deberán garantizar que los planes de formación sectoriales desarrollados tanto en el ámbito estatal como autonómico respeten los criterios y prioridades generales establecidos en el marco de la negociación colectiva sectorial estatal, según lo previsto en el art. 35.1 c). Para la Letrada autonómica, y por lo que se refiere a los planes de formación sectoriales desarrollados en el ámbito autonómico, dicha exigencia, no sólo no es lógica, sino que implica la asunción por el Estado de competencias ejecutivas, vulnerando así las competencias de la Comunidad de Madrid, que ve limitada su facultad de determinar los sectores representativos en su ámbito territorial.
Con relación al art. 24 del Real Decreto 395/2007, el conflicto positivo de competencias se dirige asimismo a su apartado 3, por el que se prevé que, en el ámbito autonómico, y sin perjuicio de las competencias de las Comunidades Autónomas, la ejecución de los planes de formación se llevará a cabo en el marco de los convenios suscritos entre el órgano competente de la respectiva Comunidad Autónoma y las organizaciones representativas y sujetos que allí se indican, según se trate de planes intersectoriales o sectoriales —organizaciones empresariales, sindicales, de la economía social y de autónomos, así como entes paritarios creados en el marco de la negociación colectiva sectorial estatal—. A juicio de la Comunidad de Madrid, y ciñéndonos a las alegaciones de orden competencial, la imposición por la norma de que en el ámbito autonómico se proceda a la ejecución de dichos planes por vía convencional, así como la determinación imperativa de las entidades firmantes que han de colaborar, vulnera sus competencias ejecutivas y de gestión de las ayudas, y asimismo invade su ámbito interno de organización de los servicios.
Algunos de los argumentos jurídicos ya expuestos sirven parcialmente para dar respuesta a la queja general dirigida al art. 30 del Real Decreto 395/2007, relativo a las acciones de investigación e innovación, y respecto al que la Letrada autonómica reprocha que supone la exclusión de la Comunidad de Madrid de la planificación plurianual de estas acciones, al tiempo que implica la intromisión de los interlocutores sociales en el ejercicio de potestades administrativas que han de corresponder a las Administraciones competentes, razones por la que considera vulneradas sus competencias ejecutivas. En realidad, por el contenido de la denuncia y dado que el resto del precepto es objeto de impugnaciones específicas que más adelante serán analizadas, cabe ceñir ahora el examen de esta queja a los párrafos primero y segundo del apartado 1 del cuestionado art. 30: en ellos, se atribuye al Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales la planificación plurianual de dichas acciones de investigación e innovación, en el marco de los criterios y prioridades generales propuestos por las organizaciones empresariales y sindicales más representativas y representativas en cada sector al amparo de la negociación colectiva sectorial estatal, y sin perjuicio de reconocer que dicha planificación se realizará teniendo en cuenta las propuestas formuladas por las Comunidades Autónomas en el seno de la Conferencia Sectorial de Asuntos Laborales y en las comisiones de coordinación y seguimiento previstas en el art. 32.3.
Por último, en conexión también con algunas de las quejas examinadas, procede dar contestación a la impugnación del art. 35 del Real Decreto 395/2007, por el que se dispone que en el marco de la negociación colectiva sectorial de ámbito estatal y en los términos allí indicados, “podrán constituirse Comisiones Paritarias Sectoriales Estatales o de otro ámbito”. La Comunidad de Madrid aduce que no es procedente que el precepto permita la constitución de comisiones paritarias sectoriales de ámbito autonómico, lo que excede de la competencia normativa estatal al afectar a la capacidad de autoorganización de las Comunidades Autónomas.
Corresponde ahora analizar un tercer grupo de impugnaciones en que fundamentalmente se cuestiona la participación y el papel que, dentro del subsistema de formación profesional para el empleo y más allá de otros aspectos ya examinados sobre concertación y negociación colectiva, asigna el Real Decreto 395/2007 a los agentes sociales, así como, en su caso, a otras entidades concretas: esto es, arts. 5.1 b), 23.2 a), 24.1 —párrafo primero—, 30.1 —párrafo tercero—, 30.3, 19.2, 23.2 c) y 32.4.
Tal es el caso del art. 5.1 b), y también de la impugnación relativa al art. 23.2 a), formulada en conexión con la dirigida en similares términos al último inciso del párrafo primero del art. 24.1 del Real Decreto 395/2007. El citado art. 5.1 b) atribuye a las Administraciones competentes la determinación de la proporción de participación de los trabajadores ocupados y desempleados en la formación de oferta, dirigiéndose la queja a su último inciso en que se indica que ello se hará “considerando las propuestas formuladas por el órgano de participación del Sistema Nacional de Empleo previsto en el artículo 33.3”, esto es, la Comisión Estatal de Formación para el Empleo. Por su parte, con un alcance análogo, el art. 23.2 a) indica que la oferta de formación profesional para el empleo en el ámbito autonómico incluye los planes de formación dirigidos prioritariamente a los trabajadores ocupados “según la regulación contenida en el artículo 24”, a cuyo tenor, y conforme al párrafo primero de su apartado 1, las Administraciones competentes podrán decidir la proporción de acciones formativas de carácter sectorial e intersectorial que incluyen en su oferta, de nuevo “considerando las propuestas formuladas por el órgano de participación previsto en el artículo 33.3”. Con relación a estos tres preceptos, la Letrada autonómica aduce que tales previsiones normativas obligan a la Comunidad Autónoma a considerar las propuestas formuladas por un órgano creado en el ámbito estatal, lo que a su vez supone atribuir a los interlocutores sociales funciones ejecutivas, motivos por los que entiende invadidas las competencias de ejecución y gestión de la Comunidad de Madrid.
La misma fundamentación y conclusión ha de aplicarse a la impugnación del párrafo tercero del art. 30.1 y del art. 30.3. Con una argumentación similar respecto al papel atribuido a los agentes sociales, la Letrada autonómica reprocha al art. 30.1 que someta la planificación de acciones de investigación e innovación al informe del órgano de participación previsto en el art. 33 —es decir, el ya citado Consejo General del Sistema Nacional de Empleo—, y la misma objeción dirige al art. 30.3, en tanto que somete el establecimiento de los instrumentos necesarios para garantizar la coordinación entre las acciones que se realicen en los ámbitos estatal y autonómico al previo informe del órgano de participación previsto en el art. 33.3 —esto es, la también mencionada Comisión Estatal de Formación para el Empleo—.
Asimismo, la ya referida doctrina constitucional contenida en la STC 244/2012, FJ 8, permite dar respuesta a la queja dirigida frente al art. 19.2 del Real Decreto 395/2007. Tras prever en su apartado primero que el Servicio Público de Empleo Estatal y los correspondientes órganos de las Comunidades Autónomas tienen el deber de prestar asesoramiento, apoyo y asistencia técnica a las pequeñas y medianas empresas en materia de formación profesional para el empleo, el cuestionado precepto dispone que, para la articulación de tales medidas, las Administraciones competentes contarán con la colaboración de las organizaciones empresariales y sindicales más representativas, y asimismo, podrán contar con la colaboración de las entidades locales y de otras entidades que puedan contribuir a la consecución de esos objetivos. En opinión de la Letrada de la Comunidad de Madrid, este precepto, sin mediar razones justificativas, desapodera a esta Comunidad Autónoma de sus competencias ejecutivas y gestoras en materia laboral, por cuanto implica la determinación e imposición por el Estado de las entidades con cuya colaboración ha de contar la Administración autonómica, además de que nuevamente supone atribuir a los interlocutores sociales funciones que corresponden a las Administraciones competentes —Estado y Comunidades Autónomas—.
Similares argumentos sirven para descartar la impugnación formulada respecto al apartado 2 c) del art. 23 del Real Decreto 395/2007, por el que se establece que la oferta de formación profesional para el empleo en el ámbito autonómico incluye determinados programas específicos establecidos por las Comunidades Autónomas, en cuya ejecución, y en los términos fijados por la propia Comunidad Autónoma, “se impulsará la participación de las Administraciones locales y de otras instituciones públicas o entidades sin ánimo de lucro que tengan entre sus fines la formación o inserción profesional de los colectivos de trabajadores a los que se dirigen estos programas”. A juicio de la Comunidad de Madrid constituye una invasión competencial que la norma estatal establezca la obligación de las Comunidades Autónomas de impulsar la participación de las entidades indicadas en el precepto.
Partiendo también de algunas de las premisas ya expuestas, procede dar contestación a la queja formulada respecto al art. 32.4 del Real Decreto 395/2007, por cuanto que dispone que las Administraciones públicas competentes garantizarán la participación de las organizaciones empresariales y sindicales más representativas, “contemplando la composición tripartita y paritaria de los órganos que se constituyan”. A juicio de la Letrada autonómica, la imposición por la norma estatal de la composición de los órganos que se constituyan en el seno de la Comunidad de Madrid lesiona sus competencias de gestión y autoorganización.
Finalmente, en un cuarto y último bloque, se analizan las quejas dirigidas a preceptos vinculados a la financiación, subvenciones y ayudas de las acciones formativas: en concreto, arts. 6.4, 8.4, 23.2 d), 23.3, 25.4 y 30.2.
Dentro de este ámbito se impugna el art. 6.4 del Real Decreto 395/2007, cuyo primer párrafo se refiere a los fondos que se destinen en la Ley de presupuestos generales del Estado a financiar subvenciones gestionadas por el Servicio Público de Empleo Estatal y que se aplicarán a “supuestos de planes o acciones formativas que trasciendan el ámbito territorial de una Comunidad Autónoma y requieran de una acción coordinada y homogénea, que tengan por objeto la impartición de acciones formativas relacionadas con el ejercicio de competencias exclusivas del Estado o que se dirijan a trabajadores inmigrantes en sus países de origen”, procediéndose en los párrafos siguientes a especificar las situaciones en que concurren estos requisitos. En cuanto al contenido de este precepto, la Letrada de la Comunidad de Madrid aduce que, conforme a la jurisprudencia constitucional, la supraterritorialidad no supone por sí un criterio atributivo de competencia, sin que en este caso existan razones que justifiquen la privación a la Comunidad Autónoma de su competencia ejecutiva.
El conflicto se plantea también en relación con el apartado 4 del art. 8 del Real Decreto 395/2007, por el que se dispone que, mediante orden del Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales, se determinarán los módulos económicos máximos de financiación de las acciones formativas en función de su modalidad de impartición, y que, asimismo, podrán establecerse módulos económicos específicos para acciones formativas que, por su singularidad, precisen de una financiación mayor. La Comunidad de Madrid alega que esa determinación mediante orden ministerial supone ignorar la diversidad de situaciones en las diferentes Comunidades Autónomas, de modo que, cuando menos, debería estar consensuada con éstas, y en concreto, respecto a la posibilidad de fijar módulos económicos específicos, considera que la previsión desconoce la competencia autonómica para su establecimiento en función de sus propias peculiaridades. Afirma asimismo que la lesión del ámbito competencial autonómico se agrava para el supuesto de acciones formativas financiadas totalmente con fondos propios de la Comunidad Autónoma, y también alega que el precepto incide en su autonomía financiera, restringiendo su libertad respecto a la fijación del gasto público en la materia y limitando sus posibilidades de distribución del mismo.
Con un alcance próximo se cuestionan también los apartados 2 d) y 3 del art. 23, que por su conexión y la similar argumentación empleada serán objeto de análisis conjunto. Estas previsiones normativas establecen el régimen de financiación mediante subvenciones públicas de las distintas vías de desarrollo de la oferta de formación profesional para el empleo en el ámbito autonómico previstas en el art. 23.2, incluyendo, en su caso y en función de la vía de que se trate, la indicación de que las bases reguladoras de las subvenciones se establecerán mediante orden del Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales, la determinación de los beneficiarios de la subvención, o la concreción de que el régimen a utilizar es el de concesión directa, añadiendo que para su aplicación en otros supuestos distintos se estará a lo establecido en la Ley 38/2003, general de subvenciones. Según la Comunidad de Madrid, tales previsiones vulneran sus competencias de ejecución y gestión, afirmando que la especificación de las subvenciones con tal grado de detalle priva a la Comunidad Autónoma de todo margen para desarrollar una política propia, al tiempo que califica también como lesiva la remisión realizada a la Ley 38/2003, obviando la existencia de la Ley propia de subvenciones de la Comunidad de Madrid (Ley 2/1995).
Asimismo, dada la conexión que la demanda establece con las alegaciones formuladas respecto al examinado art. 23.3, la misma respuesta desestimatoria debemos dar a la impugnación dirigida al párrafo segundo del art. 25.4 del Real Decreto 395/2007, cuestionado en tanto permite a las Administraciones competentes conceder determinadas becas en el marco de los programas específicos regulados en el artículo 23.2 c). En este punto, la Comunidad de Madrid vuelve a insistir en el exceso competencial que a su juicio conlleva la regulación de las subvenciones contenida en el citado art. 23, cuya adecuación al orden constitucional de competencias ya hemos declarado. Por esta razón, y dado que el contenido de la previsión controvertida se integra legítimamente en la potestad normativa del Estado, hemos de rechazar la existencia de vulneración de las competencias autonómicas.
De igual modo, por similares argumentos a los ya expresados, tampoco cabe admitir la queja dirigida frente al párrafo primero del art. 25.4 del Real Decreto 395/2007, impugnado por cuanto que prevé la posibilidad de que los trabajadores desempleados que participen en las acciones formativas reguladas en el citado Real Decreto perciban ayudas en concepto de transporte, manutención y alojamiento “en la cuantía y condiciones que se determinen mediante Orden del Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales”. Según entiende la Letrada autonómica, esta previsión lesiona la competencia de ejecución de la Comunidad de Madrid, impidiendo que pueda adaptarse a sus circunstancias y necesidades propias.
Similar argumentación ha de llevar también a rechazar la denuncia dirigida al contenido del párrafo primero del art. 30.2 del Real Decreto 395/2007, al que la Comunidad de Madrid reprocha también ser contrario a sus competencias de ejecución, en la medida en que el precepto atribuye a una orden del Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales el establecimiento de las bases reguladoras para la concesión de las subvenciones que se otorguen para financiar acciones de investigación e innovación para la mejora y difusión de la formación profesional para el empleo. Lógicamente, por las mismas razones que en los apartados anteriores, de nuevo hemos de reiterar que la norma cuestionada encuentra cobertura en la competencia normativa del Estado ex art. 149.1.7 CE y que su contenido resulta conforme a nuestra ya indicada doctrina constitucional sobre subvenciones reflejada en el fundamento jurídico 8 c) de la STC 13/1992, sin perjuicio, claro está, del eventual control sobre la orden ministerial a que hace referencia.
Finalmente, la Comunidad de Madrid cuestiona también el párrafo segundo del mismo art. 30.2, relativo a las subvenciones para financiar las acciones de investigación e innovación, y cuyo tenor es el que sigue: “La competencia de gestión de estas subvenciones en el ámbito estatal corresponde al Servicio Público de Empleo Estatal. En el caso de que las acciones afecten al ámbito territorial exclusivo de una Comunidad Autónoma, será el correspondiente órgano o entidad de la Comunidad Autónoma el competente para gestionarlas”. Para la Letrada autonómica, la norma alude a un “criterio de supraterritorialidad”, que, según la doctrina constitucional, y como regla general, no constituye un elemento de atribución de la competencia.
Declarar que el artículo 30.2, párrafo segundo, del Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo, por el que se regula el subsistema de formación profesional para el empleo, vulnera las competencias de la Comunidad Autónoma de Madrid.
SAP Madrid, 27 de Diciembre de 2000
STSJ Galicia 1164/2011, 9 de Noviembre de 2011
STC 115/2010, 24 de Noviembre de 2010