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Timestamp: 2019-11-14 22:20:04
Document Index: 88708177

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PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 187 del 03/07/2009
Dictamen : 187 del 03/07/2009
Consultante: José León Desanti Montero
C-187-2009
José León Desanti Montero
Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio P-158-2009, del 20 de febrero de 2009, por medio del cual consulta “… si con la entrada en vigencia del Código de cita [se refiere al Código Procesal Contencioso Administrativo], le son aplicables a RECOPE los procedimientos establecidos en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública”.
Asimismo, y para el caso de que la respuesta a esa consulta sea afirmativa, solicita se rinda el dictamen favorable requerido por dicha norma para anular los acuerdos adoptados por la Junta Directiva de esa Institución, mediante los cuales se decidió nombrar, como gerentes de área, a plazo fijo, por seis años, al Ing. XXX y al MBA. XXX; así como los acuerdos mediante los cuales se dispuso indemnizar a esos exfuncionarios por el rompimiento anticipado de la relación.
Cabe señalar que adjunto al oficio P-158-2009 mencionado, se nos remitieron dos expedientes administrativos, uno relacionado con el caso del señor XXX y el otro con el del señor XXX. Por ello, y siendo que se trata de dos procedimientos administrativos distintos, en nuestro dictamen C-185-2009 del 2 de julio de 2009, analizamos el tema de la aplicación del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública a RECOPE, así como la posible nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acuerdo de nombramiento a plazo fijo del señor XXX, y del acuerdo mediante el cual se decidió indemnizar a ese funcionario por el rompimiento anticipado de la relación.
En lo referente a la aplicación del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública a RECOPE, en el dictamen C-185-2009 mencionado, indicamos lo siguiente:
“Nos indica que la Junta Directiva de RECOPE, en su sesión ordinaria n.° 4188-144, celebrada el 19 de setiembre de 2007, ordenó la apertura de un procedimiento administrativo con base en lo dispuesto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, con el propósito de declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de los acuerdos que emitió ese mismo órgano, relacionados con el nombramiento y posterior pago de indemnizaciones a dos gerentes de área, quienes fueron nombrados a plazo fijo, sin que existiera habilitación legal para proceder de esa forma.
Agrega que la decisión de abrir el procedimiento administrativo mencionado se adoptó cuando aún no había entrado en vigencia el Código Procesal Contencioso Administrativo, por lo que ahora se duda si el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública le es aplicable a RECOPE.
A. Posición de la Asesoría Legal de la Junta Directiva
Adjunto a la gestión se nos remitió copia del oficio JD-AL-02-2009, del 18 de febrero de 2009, emitido por la Asesoría Legal de la Junta Directiva, el cual indica que por la naturaleza de RECOPE, esa institución se encuentra sujeta a las disposiciones del Derecho Privado, e igualmente, a un régimen ius publicista; sin embargo, agrega que a partir de la vigencia del nuevo Código Procesal Contencioso Administrativo, existe una duda razonable en cuanto a la aplicabilidad del régimen mixto al que hasta ahora ha estado sometido RECOPE, pues el artículo 1° de ese Código no se refiere en forma expresa y como parte de la jurisdicción contenciosa administrativa, a las empresas públicas dentro de las cuales se encuentra incluida RECOPE. Manifiesta que no es sino el artículo 2 del Código Procesal citado el que incluye a las empresas públicas como parte en los procesos ordinarios, con lo cual pareciera que el legislador pretendió otorgar la condición de parte a las empresas públicas, pero no porque se consideren dentro del concepto de Administración Pública.
Continúa indicando el oficio mencionado que RECOPE no emite actos administrativos, y que si bien el Código Procesal Contencioso Administrativo acepta que las empresas públicas figuren como parte en la jurisdicción contencioso administrativa, ello no implica que formen parte de la Administración Pública. Agrega que “Si RECOPE no forma parte del concepto que el Código tiene de Administración Pública en su artículo 1°, conceptuar sus decisiones como verdaderos y genuinos actos administrativos, es muy cuestionable”.
Por otra parte, señala que entre RECOPE y sus trabajadores no hay una relación jurídico pública, regida por el Derecho Administrativo, que justifique la aplicación del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, y que de acuerdo con lo establecido por la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia en su sentencia n.° 590-2008 de las 11:05 horas del 18 de julio de 2008, RECOPE “… tiene una naturaleza jurídica mixta, aunque su relación de trabajo con la institución se halle regida por el Derecho Laboral privado”.
En conclusión, el criterio legal de referencia sostiene que “Lo establecido por la Ley General de la Administración Pública en su artículo 173 cobija a los actos administrativos favorables que se hayan emitido dentro de una relación jurídico-pública. Como RECOPE no emite actos administrativos, y las relaciones con sus servidores son de naturaleza privada regidas por el Derecho Laboral, la aplicación del artículo 173 de la LGAP parece improcedente”.
B. Respecto a la aplicación del Derecho Público a los funcionarios que participan de la gestión pública del Estado
A juicio de esta Procuraduría, el hecho de que el artículo 1° del Código Procesal Contencioso Administrativo no mencione expresamente las empresas públicas cuando indica qué debe entenderse por Administración Pública, no implica que la naturaleza de dichas empresas, o de los actos que emiten, haya cambiado con la entrada en vigencia de ese Código. Por el contrario, debe entenderse que las empresas públicas siguen formando parte de la Administración Pública descentralizada, a la cual sí hace referencia expresa el artículo 1° del Código Procesal Contencioso Administrativo.
Nótese incluso que el artículo 1° de la derogada Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, tampoco mencionaba expresamente a las empresas públicas cuando especificaba lo que debía entenderse por Administración Pública, de manera tal que en ese aspecto no hubo una modificación significativa con la entrada en vigencia del Código Procesal Contencioso Administrativo.
El criterio legal que se adjunta a la consulta sostiene que RECOPE no emite actos administrativos; sin embargo, esa afirmación no es correcta, pues debe tenerse presente que de conformidad con el artículo 3 de la Ley General de la Administración Pública, si bien la “actividad” de las empresas industriales o mercantiles comunes (como es el caso de RECOPE) está regida por el Derecho Privado, su “organización” está regida por el Derecho Público.
Partiendo de lo anterior, debe analizarse, en cada caso, si un acto emitido por una empresa pública forma parte de su “actividad” industrial o mercantil, pues de ser así no se le aplicarían las disposiciones de Derecho Público (entre ellas, la obligación de observar los preceptos del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública para declarar, en vía administrativa, la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto favorable al administrado; o la obligación de seguir el trámite previsto en los artículos 10 y 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo, para solicitar, en vía judicial, la anulación de un acto que resulte lesivo a los intereses públicos), o si, por el contrario, ese acto está relacionado con la “organización” de la empresa, en cuyo caso, sí aplica el Derecho Público.
Por otra parte, agrega el criterio legal que se adjuntó a la consulta que entre RECOPE y sus empleados no existe una relación jurídico-pública, regida por el Derecho Administrativo, sino una relación cuya naturaleza es mixta, según lo ha resuelto la Sala Segunda, por ejemplo, en su sentencia n.° 590-2008 ya mencionada.
Sobre ese punto, cabe indicar que, ciertamente, por imperio no solo del artículo 3 de la Ley General de la Administración Pública, sino también de los artículos 111 y 112 de esa misma Ley General, la mayoría de las relaciones de empleo entre las empresas públicas y sus servidores no se rigen por el Derecho Público, ni por el Derecho Laboral en sentido estricto, sino que se trata de relaciones mixtas, a las que no le son aplicables el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, ni el 10 y 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo. A pesar de ello, debe tomarse en consideración que no todas las personas que prestan sus servicios a una empresa pública están regidos por un Derecho mixto como el que se mencionó, sino que algunas de esas relaciones (en tanto se trate de personas que participan de la gestión pública del Estado) están regidas solamente por el Derecho Público. Se trata, básicamente, de quienes ocupan cargos gerenciales, de dirección superior, o de fiscalización, los cuales deben ser considerados verdaderos funcionarios públicos, unidos al Estado por una relación de naturaleza pública.
La Sala Constitucional, en su sentencia n.° 12953-2001 de las 16:25 horas del 18 de diciembre de 2001, en el caso específico de RECOPE, sostuvo lo siguiente:
“… partiendo del hecho de que la propia Convención Colectiva de RECOPE, en su artículo 4°, dispone excluir de su ámbito de aplicación al Presidente, el Gerente General, los Directores Generales, los Gerentes de Área, el Auditor General, el Subauditor General, los Asesores y Asistentes de la Presidencia y la Gerencia General, los Jefes de Dirección, el Secretario de Actas de la Junta Directiva, así como quienes están nombrados en plaza de Coordinadores Ejecutivos con independencia de las funciones que realicen, resulta de rigor presumir que estos servidores realizan funciones de "Gestión Pública" que, como señala la Procuraduría, entrañan "…un poder de decisión y fiscalización, en su caso, superiores…" (folio 34) y que, por ende, conllevan un régimen de empleo que se encuentra regulado íntegramente por el Derecho Público. (…) si como se dijo anteriormente, los miembros integrantes de la denominada "Clase Gerencial" de RECOPE ven regulada íntegramente su relación de servicio con la Institución mediante el Derecho Público, entonces forzosamente están sometidos a todos los principios y normas del Derecho Constitucional y Administrativo que disciplinan la prestación de servicios en la Administración Pública y, asimismo, al gasto público”.
En el asunto específico que nos ocupa, considera esta Procuraduría que el acto mediante el cual la Junta Directiva de RECOPE nombra a uno de los gerentes de la institución no está relacionado con la “actividad” industrial o mercantil de la empresa, ni con su giro habitual, sino con su organización, por lo que se trata de un acto regido por el Derecho Público. Además, no podría afirmarse que la relación que une a los gerentes de RECOPE con esa institución, esté regida por el Derecho Laboral, ni siquiera que se trate de una relación de naturaleza mixta, pues quien ocupa ese tipo de cargos, participa de la gestión pública del Estado y, en esa medida, su relación con la empresa se encuentra regida por el Derecho Público.
En virtud de lo anterior, y conforme se nos solicitó, pasaremos seguidamente a analizar si los actos que se pretenden anular presentan un vicio susceptible de generar una nulidad absoluta, evidente y manifiesta.
Cabe acotar que debido a que en vía administrativa se tramitaron dos procedimientos administrativos (el primero relacionado con la posible nulidad del nombramiento a plazo fijo y del pago de indemnizaciones al MBA. XXX; y el segundo, con la posible nulidad del nombramiento a plazo fijo y del pago de indemnizaciones al Ing. XXX ), hemos decidido, para mayor claridad, analizar cada uno de ellos en dictámenes separados, por lo que en este se tratará el caso del MBA XXX. (…)
A. De conformidad con el artículo 3 de la Ley General de la Administración Pública, si bien la actividad de las empresas públicas se encuentra regida por el Derecho Privado, su organización está regida por el Derecho Público; de ahí que para determinar si a los actos que emite RECOPE le es aplicable el procedimiento previsto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, es necesario establecer si se trata de un acto relacionado con la organización de esa empresa pública, o si se trata de un acto relacionado con su actividad.
B.- Para la anulación en vía administrativa del acto mediante el cual se acordó nombrar a dos gerentes de área de RECOPE a plazo fijo, sí aplica el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, en primer lugar, porque se trata de un acto relacionado con la organización del ente, y no con su actividad; y, en segundo lugar, porque la relación de empleo con los gerentes, y con cualquier otro funcionario que participe de la gestión pública de la institución, se encuentra regida por el Derecho Público.
C.- (…)”.
En virtud de lo anterior, resta ahora determinar la posible nulidad absoluta, evidente y manifiesta del nombramiento a plazo fijo acordado en favor del Ing. XXX, así como del acuerdo en virtud del cual la Junta Directiva de RECOPE decidió indemnizar a ese funcionario con el pago de seis meses y 22 días de salario, con motivo del rompimiento anticipado de la relación a plazo fijo mencionada.
1. El 12 de enero de 2006, mediante el artículo 7.2 de la sesión ordinaria n.° 4010-371, la Junta Directiva de RECOPE decidió, mediante acuerdo firme, modificar en lo conducente los acuerdos adoptados por esa Junta Directiva en los artículos 9 y 7.4 de las sesiones ordinarias n.° 3996-357, del 17 de noviembre de 2005 y n.° 4004-365, del 12 de diciembre de 2005, para nombrar como Gerente de Comercio Internacional y Desarrollo, a plazo fijo, por un periodo de seis años, a partir del 1° de diciembre de 2005 y hasta el 1° de diciembre de 2011, al Ing. XXX, portador de la cédula de identidad n.° XXX.
Para fundamentar esa decisión se indicó, entre otras cosas “Que esta Junta Directiva considera de sobresaliente importancia que se le de la pertinente atención y continuidad a los objetivos estratégicos empresariales por parte de los gerentes de RECOPE, quienes tienen bajo su responsabilidad la ejecución de las decisiones adoptadas por este órgano colegiado y que han sido involucrados en el proceso administrativo emprendido, compartiendo los mismos indicadores de gestión. De ahí que sea oportuno y conveniente nombrarlos por un periodo de tiempo razonable y proporcionado con el desarrollo de los proyectos avalados, para lograr, de esa manera, que la empresa se modernice y se convierta en un modelo de eficiencia y productividad, agregando mayor valor agregado al país, por medio de una sana administración de los recursos públicos, derivados del negocio petrolero”. (Ver folios 3 y siguientes del expediente administrativo).
2. El 18 de mayo de 2006, mediante su oficio AL-1010-06, el Asesor Legal General de RECOPE comunicó al Presidente Ejecutivo de la Institución el tipo de indemnización que debería cancelarse a los gerentes nombrados a plazo fijo, por un periodo fijo de 6 años, en caso de que se decidiera cesarlos en sus puestos. En ese oficio se arriba a la conclusión de que “RECOPE se encuentra legalmente facultada a dar por terminada por cualquier causa la relación laboral con los funcionarios que ocupan cargos de Gerentes de Área, precisamente por ser cargos de libre nombramiento y remoción. Lo anterior, con la consecuente indemnización en franca observancia del Artículo 31 del Código de Trabajo, reconociendo por tanto daños y perjuicios por la ruptura del contrato que según la jurisprudencia en aplicación del artículos 82 del Código de Trabajo corresponde a seis meses de salario, además el pago de 22 días de salario, vacaciones y aguinaldo.” (Ver folio 39 y siguientes del expediente administrativo).
3. El 18 de mayo de 2006, el Dr. Rubén Hernández Valle hizo del conocimiento del Presidente Ejecutivo de RECOPE que “1.- Según el artículo 4 de la Convención Colectiva vigente en la institución, los Gerentes de Área no están sujetos a sus regulaciones, por lo que su relación de servicio con la institución se rige por el Derecho Laboral.- 2.- De conformidad con el Reglamento que regula el Funcionamiento y Potestades de la Junta Directiva de RECOPE, el nombramiento y remoción de los Gerentes es competencia discrecional de la Junta Directiva.- 3.- En consecuencia, la Junta Directiva puede remover a los Gerentes en cualquier momento de manera discrecional, cuando el interés de la institución así lo exija.- 4.- Como a los Gerentes se les aplica el Derecho Laboral y no las disposiciones de la Convención Colectiva, su despido antes del vencimiento del plazo por el que fueron nombrados, les daría derecho a ser indemnizados de acuerdo con lo estipulado en los artículos 31 y 82 del Código de Trabajo.- 5.- La jurisprudencia reiterada de la Sala II de Casación −máxima autoridad en materia laboral en el país− ha señalado, en casos similares al presente, que la indemnización que correspondería a los señores Gerentes, en el evento de ser destituidos con anticipación a su plazo de nombramiento, sería el pago de 22 días de salario, vacaciones y aguinaldo proporcionales y 6 meses de salario adicionales a título de daños y perjuicios.” (Ver folio 42 del expediente administrativo).
4. El 19 de mayo de 2008, mediante su oficio AL-1019-2006, el Asesor Legal General de RECOPE complementó su oficio AL-1010-06, al que se refiere el punto 2 anterior, indicando que “… el pago de la indemnización que procede en caso de rompimiento unilateral y repentino del contrato a plazo fijo de los dos gerentes de área que fueron nombrados por un período de seis años, es independiente o separado de las prestaciones legales proporcionales a (sic.) tienen derecho por los nombramientos indefinidos de que gozaron en la empresa hasta el 1° de diciembre del 2005.” (Ver folio 38 del expediente administrativo).
5. El 19 de mayo de 2006, la Junta Directiva de RECOPE, en el artículo n.° 5 de su sesión ordinaria n.° 4045-1, decidió “Dar por terminada la relación laboral con el Ing. XXX, cédula de identidad número XXX, a partir del 31 de mayo de 2006 (…) Consecuencia de que el cese de funciones se da antes del vencimiento del contrato a tiempo fijo establecido por la Junta Directiva, en sesión ordinaria N° 4010-371 del 12 de enero del 2006, se ordena a la administración proceder con la indemnización correspondiente en observancia del numeral 31 del Código de Trabajo, reconociendo los daños y perjuicios por la ruptura del contrato, que según la jurisprudencia generada por la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia sobre el numeral 82 del Código de Trabajo, corresponde a seis meses de salario, además del pago de 22 días de salario y proporción de vacaciones y aguinaldo. Asimismo, se deberá proceder con el cálculo y reconocimiento de las prestaciones legales proporcionales a que tiene derecho el señor XXX por los nombramientos indefinidos que tuvo en la empresa, hasta el 1° de diciembre de 2005”. (Ver páginas 8 y 9 del informe de Auditoría AUI-15-2-07, visible a folios 64 y siguientes del expediente administrativo).
6. El 19 de febrero de 2007, la Procuraduría General de la República, a solicitud del Auditor General de RECOPE, emitió su dictamen C-044-2007, en el cual evacuó una consulta relacionada −en lo que aquí interesa− con la procedencia de nombrar a los gerentes de área de esa institución a plazo fijo. En ese dictamen, la Procuraduría arribó a las siguientes conclusiones: “1.- Se reitera lo expuesto por este Despacho en su OJ-005-2007, en el sentido de que las gerencias de área de RECOPE constituyen puestos de confianza, y por consiguiente, de libre nombramiento y remoción por parte de la Junta Directiva, por lo que esta última no está obligada a realizar concurso alguno para llenar esas plazas. 2.- Por no existir norma legal que establezca lo contrario, el nombramiento de los gerentes de área de RECOPE debe considerarse, para todos los efectos legales, como a plazo indefinido. 3.- Por ser los gerentes de área de RECOPE funcionarios de confianza, y por tanto, de libre nombramiento y remoción, no existe impedimento alguno para que al cambiar la integración del órgano que los nombró, se decida prescindir de sus servicios, en caso de que se considere que la relación de confianza en la cual se fundamentó su nombramiento ha dejado de existir.” (Ver folio 93 y siguientes del expediente administrativo).
7. El 6 de marzo de 2007, mediante su oficio FIAG-045-2007, el Auditor General de RECOPE solicitó a la Junta Directiva revisar la decisión adoptada en su sesión ordinaria 4045-1 del 19 de mayo de 2006, específicamente, en lo relativo a la procedencia de la indemnización aprobada en esos acuerdos con base en el criterio legal externado en los oficios AL-1010-06 del 18 de mayo de 2006 y su complemento, el oficio AL-1019-2006 del 19 de mayo de 2006. (Ver folio 91 del expediente administrativo).
8. El 12 de marzo de 2007, mediante el oficio AL-624-2007, el Asesor Legal General de RECOPE envió a la Junta Directiva de la Institución su criterio sobre la solicitud de revisión planteada por la Auditoría General en torno a la validez de las indemnizaciones acordadas con motivo de la ruptura de la relación con los gerentes de área. En ese oficio señala −entre otras cosas− que las relaciones entre las empresas públicas y sus servidores no están sujetas a un régimen de empleo público, y que el Reglamento de Junta Directiva deja a discreción de ese jerarca colegiado nombrar a los gerentes de área indefinidamente o a plazo fijo, según convenga a los intereses empresariales. Agrega que el nombramiento de los gerentes de RECOPE no es una materia reservada a la ley, por lo que sí es posible hacer el nombramiento de ese tipo de empleados de confianza por plazos determinados. Sostiene que los miembros de la Junta Directiva son los únicos que deben ser nombrados por un periodo de cuatro años, y que no es posible interpretar que ese plazo de nombramiento aplique también para los empleados de confianza como los gerentes. Manifiesta que RECOPE “… no requiere leyes para fijar plazos de nombramiento de ciertos funcionarios de confianza de alto nivel, por esa razón, el nombramiento a plazo determinado o por seis años que efectuó la Junta Directiva, que concluyó su gestión el 7 de mayo de 2006, a favor de XXX y XXX, fue conforme a derecho y estuvo dentro de las potestades y atribuciones del órgano colegiado al efecto.”
En lo referente a las indemnizaciones canceladas cuando la Junta Directiva decidió dar por concluida la relación a plazo fijo acordada con los gerentes de área, el oficio AL-624-2007 al que se ha venido haciendo alusión, confirma y ratifica el criterio externado en el oficio AL-1010-06 (mencionado en el punto 2.- anterior) y agrega que la indemnización laboral que debe reconocerse cuando se dan por terminados los contratos a tiempo fijo y para obra determinada antes del advenimiento del plazo o de la conclusión de la obra es la prevista en los artículos 31 y 82 del Código de Trabajo, y aclara que los gerentes afectados “… venían arrastrando contratos laborales indefinidos hasta el 1° de diciembre del 2005, fecha en que por acuerdo de Junta Directiva cambió la modalidad de indefinida a plazo fijo con el consentimiento de los funcionarios referenciados, lo cual implica que al momento de efectuar las liquidaciones correspondientes se tuvieron que dividir en un cálculo por concepto de prestaciones (preaviso, auxilio de cesantía, vacaciones y aguinaldo) por los nombramientos indefinidos de esos exgerentes y otro cálculo por concepto de indemnización a modo de daños y perjuicios, por la ruptura de los nombramientos o contratos laborales a plazo fijo antes de la fecha de vencimiento de los mismos…”. (Ver folio 14 y siguientes del expediente administrativo).
9. El 16 de marzo de 2007, el Departamento de Relaciones Laborales de RECOPE, mediante su oficio RLA-069-2007, se pronunció en torno al oficio AL-624-2007, reseñado en el apartado anterior, específicamente, sobre la contratación a plazo fijo de los gerentes de área, y sobre el pago de una indemnización por daños y perjuicios motivada en el rompimiento anticipado de dicha relación. Señala el Departamento de Relaciones Laborales que en los argumentos que ofrece el Asesor Legal General sobre los temas mencionados, se aprecian una serie de errores conceptuales de fondo que desvirtúan por completo las conclusiones a las que arribó. Manifiesta que el elemento fundamental que distingue los contratos a tiempo indefinido de los contratos a plazo fijo, es la naturaleza del trabajo o de las funciones, de manera tal que si las funciones son permanentes, la relación de trabajo debe ser a tiempo indefinido y no a plazo fijo. Sostiene que no es cierta la afirmación que hace el Asesor Legal General en el sentido de que la facultad de nombramiento y remoción que tiene la Junta Directiva respecto a los gerentes de área de RECOPE no tiene limitaciones, condiciones, impedimentos o restricciones, pues esa facultad de nombramiento y remoción debe ejercerse de conformidad con el ordenamiento jurídico. Agrega que si el nombramiento de los gerentes de área se rige por el Derecho Público, se requiere una norma legal que habilite la contratación a plazo fijo; mientras que si se rige por el Derecho Laboral, solo podría pactarse a plazo indefinido, pues las funciones a desarrollar tienen esa naturaleza.
En lo que concierne a la indemnización cancelada a los gerentes de área con motivo de su separación del puesto, considera el Departamento de Relaciones Laborales de RECOPE que en la especie se produjo un pago indebido e ilegal, toda vez que se les cancelaron dos extremos indemnizatorios que son excluyentes entre sí, como son el auxilio de cesantía (que es propio y exclusivo de las relaciones por tiempo indefinido), y la indemnización por daños y perjuicios prevista en el artículo 31 del Código de Trabajo (que es propia y exclusiva de las relaciones a plazo fijo). Manifiesta que aun cuando se admitiera la validez de la contratación a plazo fijo acordada en este caso, esas contrataciones deberían de considerarse por tiempo indefinido, por superar el año previsto en el numeral 27 del Código de Trabajo, por lo que, para todos los efectos indemnizatorios, únicamente debió haberse reconocido el pago de cesantía. Agrega que a la luz de los artículos 2, 5, 6, 56 y 58 de la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública (n.° 8422 del 14 de setiembre de 2004), ese pago podría tipificar los delitos de Fraude de Ley y Reconocimiento Ilegal de Beneficios Laborales previstos y sancionados en las normas citadas. (Ver folio 20 y siguientes del expediente administrativo).
10. El 11 de abril de 2007, en el artículo 4 de su sesión ordinaria n.° 4141-97, la Junta Directiva de RECOPE acordó: “Solicitar a la Auditoría Interna que elabore un estudio exhaustivo, en relación con el planteamiento contenido en el oficio FIAG-045-2007, del 6 de marzo de 2007 [al cual se hizo referencia en el punto 7.- anterior] (…) y se emitan sus conclusiones y recomendaciones a esta Junta Directiva, en un plazo de dos meses calendario a partir de la comunicación del presente acuerdo”. (Ver folio 85 del expediente administrativo. Lo escrito entre paréntesis cuadrados no es del original).
11. El 25 de julio de 2007, el Lic. Ricardo Harbottle Chinchilla, a solicitud de la Auditoría Interna de RECOPE, rindió una “Opinión Legal sobre Indemnizaciones Laborales pagadas a los señores XXX y XXX”. Ese estudio arribó −en lo que interesa− a las siguientes conclusiones: el nombramiento a plazo fijo de los gerentes de área de RECOPE, fue ilegal y, en consecuencia, absolutamente nulo; el reconocimiento de una indemnización de 6 meses y 22 días de salario que la Junta Directiva ordenó para los gerentes destituidos es ilegal; la única indemnización a que tenían derecho dichos funcionarios era la del pago del preaviso, cesantía, aguinaldo y vacaciones; es obligación de la Junta Directiva iniciar los procedimientos con el objeto de que se proceda a declarar nulo el acuerdo mediante el cual se nombró a plazo fijo a los funcionarios mencionados, así como el acuerdo que decidió el pago de las indemnizaciones aludidas. (Ver 43 y siguientes del expediente administrativo).
12. El 7 de setiembre de 2007, mediante el oficio SOF-098-2007, la Auditoría Interna de RECOPE remitió a los miembros de la Junta Directiva de la Institución el INFORME AUI-15-2-07, denominado “Servicio de Auditoría sobre el nombramiento y posterior despido de los exgerentes de área MBA. XXX e Ing. XXX”. En ese informe se recomendó a la Junta Directiva, en lo que interesa: ordenar la recuperación de las sumas pagadas de más a los exgerentes, MBA. XXX, e Ing. XXX, por concepto de indemnización concedida en forma improcedente de 6 meses y 22 días de salario; valorar la actuación del Asesor Legal General de RECOPE por haber emitido criterios jurídicos incorrectos que indujeron a error a las dos Juntas Directivas de los períodos 2002-2006 y 2006-2010. (Ver folios 112 y siguientes del expediente administrativo).
13. El 19 de setiembre de 2007, la Junta Directiva de RECOPE, en el artículo 3 de la sesión ordinaria n.° 4188-144, decidió, en lo que interesa: Acoger las recomendaciones planteadas en el informe de auditoría AUI-15-2-07; proceder con la apertura y trámite de un procedimiento administrativo, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, a fin de declarar la nulidad del acuerdo adoptado en las sesión ordinaria 4010-371, artículo 7.1, celebrada el 12 de enero de 2006, en la que se acordó nombrar a los señores MBA. XXX e Ing. XXX, en los puestos de gerentes de área, a plazo fijo, por un periodo de seis años, y del acuerdo adoptado en la sesión ordinaria 4045-1, artículos 4 y 5, del 19 de mayo de 2006, en lo que respecta únicamente al pago de la indemnización acordada por el plazo de 6 meses y 22 días; integrar el órgano instructor del procedimiento administrativo con la participación de dos abogados de la Dirección de Asesoría Legal a escoger por la Presidencia. (Ver folio 136 y siguientes del expediente administrativo).
14. El 21 de noviembre de 2007, la Junta Directiva de RECOPE, mediante el artículo 4.4 de la sesión ordinaria n.° 4210-166, decidió modificar el acuerdo a que se refiere el punto anterior, a efecto de nombrar como órgano instructor del procedimiento al Dr. Asdrúbal Quesada Castro, miembro de la Junta Directiva, con la asesoría de un abogado externo, cuya contratación se encomienda a la Presidencia. (Ver folio 170 del expediente administrativo).
15. El 7 de mayo de 2008, el órgano director del procedimiento a que se refieren los dos puntos anteriores, mediante la resolución n.° 01/08, dio inicio al procedimiento administrativo; señaló su origen; mencionó la integración del órgano director; explicó el objeto del procedimiento; expuso algunos antecedentes; enunció la normativa aplicable; advirtió sobre las consecuencias civiles de la eventual declaratoria de nulidad en vía administrativa; citó a comparecencia oral para las 9:00 horas del 4 de junio de 2008; puso a disposición de las partes el expediente administrativo; previno a las partes sobre el deber de señalar lugar o medio para recibir notificaciones, sobre el lugar en que el órgano director recibiría escritos, sobre la posibilidad de presentar pruebas durante la audiencia oral, y sobre las consecuencias de no presentarse a la audiencia oral; y se refirió a los recursos procedentes contra esa resolución. (Ver folio 178 y siguientes del expediente administrativo).
16. El 1° de octubre de 2008, el órgano director del procedimiento, mediante su resolución n.° 05/08, cambió la fecha establecida para celebrar la audiencia oral, fijándola esta vez para las 13:00 horas del 22 de octubre de 2008. (Ver folio 215 del expediente administrativo).
17. El 22 de octubre de 2008, al ser la hora señalada, se celebró la audiencia oral y privada, en la cual estuvo presente el Dr. Asdrúbal Quesada Castro, en su carácter de órgano director; el Lic. Ronald Hidalgo Cuadra, en su carácter de Asesor Legal del órgano director; el Ing. XXX, en su carácter de parte en el procedimiento; y su Asesor Legal, el Lic. Juan José Echeverría Alfaro. (Ver folios 217 y siguientes del expediente administrativo).
18. El 10 de diciembre de 2008, el órgano director del procedimiento remitió a la Junta Directiva su informe final. Ese informe, en el apartado de conclusiones indica: “Con base en lo expuesto este Órgano director solicita que la Junta Directiva de RECOPE acuerde solicitar criterio a la Procuraduría General de la República sobre: 1.- Si la Refinadora Costarricense de Petróleo S.A., se encuentra sujeta a lo establecido por la Ley General de la Administración Pública en su artículo 173.- 2.- En caso de que la respuesta sea que esta norma resulta de aplicación para RECOPE, si hay nulidad absoluta evidente y manifiesta en los siguientes acuerdos: a) El artículo 7.1. de la sesión ordinaria No. 4010-371, celebrada el 12 de enero de 2006 nombramiento del señor XXX, como Gerente de Comercio Internacional y Desarrollo, a plazo fijo por un periodo de seis años a partir del 1° de diciembre de 2005 y hasta el 1° de diciembre de 2011.- b) Los artículos 4 y 5 de la sesión ordinaria 4045-1, celebrada el 19 de mayo de 2006, en lo que respecta al pago de la indemnización de seis meses y veintidós días”. (Ver folios 264 y siguientes del expediente administrativo).
II. SOBRE LA ANULACIÓN, EN VÍA ADMINISTRATIVA, DE UN ACTO DECLARATIVO DE DERECHOS
En principio, la Administración se encuentra inhibida para anular en vía administrativa los actos suyos que hayan declarado algún derecho a favor de los administrados. En ese sentido, la regla general establece que para dejar sin efecto ese tipo de actos, la Administración debe acudir a la vía judicial y solicitar que sea un órgano jurisdiccional el que declare dicha nulidad, mediante el proceso de lesividad regulado en los artículos 10.5, 34 y 39.2 del Código Procesal Contencioso Administrativo.
La razón para limitar la posibilidad de que la Administración anule por sí misma los actos suyos declarativos de derechos, se fundamenta en motivos de seguridad jurídica: el administrado debe tener certeza de que los actos administrativos que le confieren derechos subjetivos, no van a ser modificados ni dejados sin efecto arbitrariamente por la Administración.
A pesar de lo anterior, existe una excepción al principio que establece que los actos que declaran derechos a favor del administrado son intangibles para la Administración. Esa excepción está contenida en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. De conformidad con esa norma, la Administración puede anular en vía administrativa un acto suyo declarativo de derechos, siempre que aquel presente una nulidad que además de absoluta, sea evidente y manifiesta. En otras palabras, no es cualquier nulidad la que podría ser declarada por medio del trámite descrito, sino sólo aquella que resulte clara, palmaria, notoria, ostensible, etc. (Al respecto, pueden consultarse nuestros dictámenes C-200-83 del 21 de junio de 1983; C-062-88 del 4 de abril de 1988; C-165-93 del 10 de diciembre de 1993; C-012-1999 del 12 de enero de 1999; C-119-2000 del 22 de mayo de 2000; C-183-2004 del 8 de junio de 2004; y C-227-2004 del 20 de julio de 2004, los cuales constan en nuestra base de datos, a la cual se puede acceder por medio de la dirección electrónica http://www.pgr.go.cr/Scij/)
Para evitar abusos en el ejercicio de la potestad que confiere a la Administración el artículo 173 mencionado, el legislador dispuso que, de previo a la declaratoria de nulidad, debía obtenerse un dictamen de la Procuraduría General de la República (o de la Contraloría en caso de que el asunto versase sobre materias propias de su competencia) mediante el cual se acredite la naturaleza absoluta, evidente y manifiesta de la nulidad que se pretende declarar. Ese dictamen debe solicitarse luego de haberse tramitado todo el procedimiento administrativo por parte del órgano director, y antes del dictado del acto final por parte del órgano decisor.
Otro de los mecanismos utilizado por el legislador para evitar el uso abusivo de la potestad de anulación en vía administrativa de un acto declarativo de derechos, fue el de encomendar la iniciativa para su ejercicio sólo a ciertos órganos administrativos de alto nivel jerárquico, según puede comprobarse de la lectura del propio artículo 173 mencionado.
III. VALORACIÓN DE LA EXISTENCIA DE UNA NULIDAD ABSOLUTA, EVIDENTE Y MANIFIESTA EN EL CASO EN ESTUDIO
Como se desprende de los antecedentes a los que se hizo referencia en el apartado I) anterior, el procedimiento administrativo en el que fue parte el señor XXX pretende:
1. Declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acuerdo adoptado por la Junta Directiva de RECOPE en el artículo 7.2 de la sesión ordinaria n.° 4010-371, celebrada el 12 de enero de 2006, mediante el cual se nombró al señor XXX, como Gerente de Comercio Internacional y Desarrollo, a plazo fijo, por un periodo de seis años, a partir del 1° de diciembre de 2005 y hasta el 1° de diciembre de 2011.
2. Declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acuerdo adoptado por la Junta Directiva de RECOPE en el artículo 5 de la sesión ordinaria 4045-1, celebrada el 19 de mayo de 2006, en lo que respecta al pago de la indemnización de seis meses y veintidós días de salario, a favor del señor XXX, con motivo del rompimiento anticipado −acordado por RECOPE− de la relación a plazo fijo pactada.
Así las cosas, la discusión jurídica en este asunto se circunscribe a determinar si es posible nombrar a un gerente de área de RECOPE a plazo determinado, y además, en caso de no ser procedente, si un nombramiento de ese tipo genera una nulidad susceptible de ser catalogada como absoluta, evidente y manifiesta. Del mismo modo, debe determinarse si el acuerdo que decidió cancelar una indemnización equivalente a 6 meses y 22 días de salario con motivo del rompimiento de la relación a plazo fijo pactada con un gerente de de área de RECOPE presenta algún vicio y, de ser así, si ese vicio genera una nulidad absoluta, evidente y manifiesta.
Sobre el tema, cabe indicar que ya esta Procuraduría, en su dictamen C-044-2007 citado con anterioridad, había sostenido que el nombramiento de los gerentes de Área de RECOPE, ante la ausencia de una norma legal que autorizara un nombramiento a plazo fijo, solo podría realizarse a plazo indefinido. En ese dictamen indicamos lo siguiente:
“…establecer un plazo para el nombramiento de determinados funcionarios públicos es una materia reservada a la ley. En otras palabras, si la naturaleza del servicio es a plazo indefinido, solo es posible hacer un nombramiento a plazo fijo si una ley lo prevé así expresamente, como ocurrió por ejemplo en el caso de los gerentes de las instituciones autónomas, para los cuales, el artículo 6 de la ley n.° 4646 de 20 de octubre de 1970, estableció un plazo de nombramiento de 6 años con la posibilidad de ser reelectos.
A una conclusión similar a la expuesta arribó la Sala Constitucional al analizar la validez del nombramiento a plazo fijo del antiguo Ejecutivo Municipal. En esa oportunidad la Sala indicó que los contratos a plazo fijo no pueden considerarse proscritos en el servicio público, y que son válidos siempre que cumplan dos requisitos: 1) que la fijación del plazo sea de origen legal; y, 2) que se trate de excepciones verdaderamente justificadas:
“El artículo 192 de la Constitución Política dispone que los servidores públicos ‘solo podrán ser removidos por las causales de despido justificado que exprese la legislación de trabajo, o en el caso de reducción forzosa de servicios, ya sea por falta de fondos o para conseguir una mejor organización de los mismos’. Se trata de una garantía que algunos llaman de inamovilidad, pero que es más bien una estabilidad en el empleo. Según la doctrina laboral dicho beneficio consiste en garantizar al servidor la permanencia en el puesto, hasta tanto no haya una causa legal que extinga el derecho; es decir, elimina toda posibilidad de remoción arbitraria o injustificada. Pero en ningún modo significa una imposibilidad total de remover al funcionario. La Constitución Política, en el artículo que comentamos, utiliza un concepto aparentemente más restringido pues no habla de ‘causa legal de remoción’, sino de ‘causales de despido justificado que exprese la ‘legislación de trabajo’. Tal expresión no puede, sin embargo, entenderse reducida a las causales de despido justificado que contiene el Código de Trabajo, ya que el término legislación de trabajo’ usado en la Constitución es más amplio, pues incluye todas las leyes conexas que regulen materia laboral. Y debe necesariamente entenderse en el sentido de ‘causa legal de extinción del contrato’, pues existen muchas otras situaciones, distintas a las del artículo 81 del Código de Trabajo, que justifican la extinción del contrato, sin que las causas puedan ser imputables al patrono de ningún modo, y menos por actuación arbitraria o por simple ánimo persecutorio (que es la situación que la Constitución quiso evitar); así ocurre, precisamente, con los contratos a plazo fijo, que no pueden estimarse proscritos en el servicio público. Es verdad que el Código de Trabajo dispone que los contratos a plazo fijo se tendrán como de plazo indeterminado cuando al vencer el plazo subsistan las causas que le dieron origen y la materia del trabajo. Pero esta disposición no puede prevalecer cuando la fijación del plazo es de origen legal, y no convencional, pues en estos casos se tratará (cuando sea verdaderamente justificado, como se expresó antes) de excepciones al régimen especial que la Constitución autoriza por vía de ley. (Sala Constitucional, sentencia n.° 1119-90 de las 14:00 horas del 18 de setiembre de 1990. El subrayado es nuestro. En sentido similar puede consultarse la n.° 14298-2005 de las 14:57 horas del 19 de octubre de 2005).
Por su parte, esta Procuraduría, al comentar los alcances de la sentencia n.° 1119-90 recién mencionada, indicó lo siguiente:
“A manera de resumen, en dicha sentencia la Sala lo que hizo fue establecer que el legislador, por ley especial y posterior al Código de Trabajo, estaba constitucionalmente facultado para fijar un plazo al nombramiento de determinados funcionarios públicos; ello aunque se tratara de casos en que ‘es permanente la naturaleza de los trabajos’, lo cual difiere o contraría la doctrina de los artículos 26 y 27 del Código Laboral”. (Dictamen C-262-2002 del 7 de octubre de 2002. El subrayado es nuestro).
En el caso de los gerentes de RECOPE, no existe norma alguna de rango legal que establezca que su nombramiento está sujeto a plazo, por lo que debe entenderse que su relación es a plazo indefinido.
Es importante indicar que la improcedencia de nombrar a plazo fijo a los gerentes de RECOPE, no deviene del hecho de que ese plazo supere el “límite de gestión en el poder” de la Junta Directiva que los nombra, sino de la ausencia de una norma de rango legal que lo autorice.
En todo caso, por tratarse de funcionarios de confianza (como se analizó en el apartado anterior) y por tanto, de libre nombramiento y remoción, no existe impedimento alguno para que al cambiar la integración del órgano que nombró a un gerente, se decida prescindir de los servicios de éste último en caso de que se considere que la relación de confianza en la cual se fundamentó su nombramiento ha dejado de existir”.
A la tesis anterior, que aún continúa vigente, es preciso agregar que la facultad de “libre nombramiento y remoción” que aplica con respecto a los puestos de confianza del sector público, no lleva implícita la posibilidad de pactar relaciones a plazo fijo, cuando no existe autorización legal para ello. La facultad de libre nombramiento y remoción permite que una persona que reúne los requisitos para ocupar un puesto, sea nombrada sin oposición, y sin necesidad de concurso. También habilita al patrono para remover, en cualquier momento, a un funcionario de ese tipo, sin necesidad de que incurra en una causal de despido y sin seguir procedimiento alguno. No obstante, esa facultad de libre nombramiento y remoción no autoriza al patrono público para pactar relaciones a plazo fijo, cuando la naturaleza de las funciones sea a plazo indefinido.
Debe tenerse presente, como ya se expuso en el dictamen C-185-2009 al que se hizo referencia al inicio de este pronunciamiento, que la relación de empleo entre cualquier empresa pública y sus gerentes, está regida por el Derecho Público. Se trata de representantes del patrono, que participan de la gestión pública de la Administración, por lo que su relación no puede estar regida por el Derecho Laboral, ni por un “Derecho Mixto” como ocurre con la mayoría de los empleados de las empresas públicas, sino solamente por el Derecho Público. Desde esa perspectiva, no es posible admitir que el nombramiento de los gerentes de dichas empresas se realice a plazo determinado, sin que exista una norma que así lo autorice.
Nótese además que hacer un nombramiento a plazo fijo en un puesto de confianza, limita la libertad de nombramiento y remoción que caracteriza a ese tipo de cargos, pues si posteriormente se pretende remover al funcionario sin justa causa, sería necesario ponderar la repercusión económica que esa decisión podría tener, repercusión que variaría según los términos en que se haya acordado el nombramiento a plazo fijo. Admitir esa situación podría generalizar incluso la práctica de hacer nombramientos a plazo fijo al acercarse cada cambio presidencial, lo que podría constituir un fraude a la ley.
Es preciso insistir en que el nombramiento a plazo fijo supone otorgar cierta estabilidad para que el titular de ese nombramiento desarrolle su función, pero esa estabilidad resulta incompatible con la potestad de libre nombramiento y remoción que se le otorga al patrono respecto a los puestos de confianza.
A pesar de lo expuesto hasta el momento, y aun dando por un hecho la existencia de un vicio en el nombramiento a plazo fijo de los puestos gerenciales de RECOPE, no considera esta Procuraduría que nos encontremos ante una nulidad susceptible de ser catalogada como absoluta, evidente y manifiesta.
Al respecto debemos indicar que para que una nulidad pueda ser catalogada como evidente y manifiesta, es necesario que el vicio que la genera sea claro, palmario, ostensible, fácil de captar, de manera tal que se reconozca su existencia sin necesidad de realizar un esfuerzo exegético significativo. En el asunto que nos ocupa, si bien la Procuraduría respalda la tesis de que los gerentes de RECOPE no pueden ser nombrados a plazo fijo sin la existencia de una norma que lo autorice, a esa conclusión se arribó luego de un análisis importante de las normas y principios que rigen la materia, de manera tal que la disyuntiva respecto a la procedencia o no de ese tipo de nombramientos no tiene una solución clara, palmaria y fácil de captar.
Obsérvese incluso que en el expediente administrativo constan varios estudios jurídicos, uno de ellos realizado por el Asesor Legal General de RECOPE (ver folio 14 y siguientes del expediente administrativo); otro por el Dr. Rubén Hernández Valle (ver folio 42 del expediente administrativo); otro por el Departamento de Relaciones Laborales de RECOPE (ver folio 20 y siguientes del expediente administrativo); otro por el asesor jurídico externo de la Auditoría General de RECOPE (ver folios 43 y siguientes del expediente administrativo); y otro por la propia Procuraduría (ver folios 93 y siguientes del expediente administrativo), en los que se arriba a conclusiones distintas sobre el tema que aquí interesa, lo cual constituye un indicio más para asegurar que el nombramiento a plazo fijo de los gerentes de RECOPE no presenta un vicio que genere una nulidad absoluta, evidente y manifiesta.
Por otra parte, en lo que se refiere a la indemnización cancelada a los exgerentes de RECOPE relacionados con el asunto, considera esta Procuraduría que el acuerdo de la Junta Directiva que decidió otorgarla, también presenta un problema de nulidad, pues al ser inválido el nombramiento a plazo fijo, la única indemnización que debió cancelarse con motivo de la destitución de los gerentes, es la que corresponde a una relación a plazo indefinido, y no dos indemnizaciones (una por la relación a plazo indefinido, y otra por la relación a plazo fijo) como ocurrió en este caso.
Nótese que el acuerdo atípico de “convertir” una relación a plazo indefinido en una a plazo fijo, generó que se produjera una situación también atípica, como lo es, que al cesar a los funcionarios en sus cargos, con responsabilidad patronal, debiera abonarse dos tipos de indemnizaciones, lo cual es improcedente, pues una misma relación de empleo, atendiendo la naturaleza de las funciones a desarrollar, solo puede ser a plazo indefinido, o a plazo fijo, pero no es posible que haya sido, por un tiempo a plazo indefinido, y por otro, a plazo fijo.
En todo caso, por tratarse de una situación que se deriva directamente del acuerdo relacionado con el nombramiento a plazo fijo de los gerentes de área de RECOPE, y siendo que el vicio que presenta ese nombramiento no genera una nulidad susceptible de ser catalogada como absoluta, evidente y manifiesta, considera esta Procuraduría que tampoco sería posible conferirle esa característica al vicio que afecta el acuerdo relacionado con el pago de las indemnizaciones en estudio.
A. El artículo 7.2. de la sesión ordinaria n.° 4010-371, celebrada el 12 de enero de 2006, mediante el cual se nombró al señor XXX, como Gerente de Comercio Internacional y Desarrollo, a plazo fijo, por un periodo de seis años, a partir del 1° de diciembre de 2005 y hasta el 1° de diciembre de 2011, no se encuentra ajustado a Derecho, pues no es posible, sin fundamento en una norma de rango legal, nombrar a plazo fijo a una persona para que realice funciones cuya naturaleza permanente.
B. El artículo 5 de la sesión ordinaria 4045-1, celebrada el 19 de mayo de 2006, en lo que respecta al pago de la indemnización de seis meses y veintidós días de salario, a favor del señor XXX, con motivo del rompimiento anticipado −acordado por RECOPE− de la relación a plazo fijo, no se encuentra ajustado a Derecho, pues al ser inválido el nombramiento a plazo fijo, la única indemnización que debió cancelarse con motivo de la separación del señor XXX, es la que corresponde a una relación a plazo indefinido.
C. A pesar de lo anterior, no considera esta Procuraduría que los vicios que presentan los acuerdos a los que se hizo alusión en las dos conclusiones anteriores, generen una nulidad susceptible de ser catalogada como absoluta, evidente y manifiesta.