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Timestamp: 2016-12-09 13:38:45
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⭐Servicios de patrocinio y asesoramiento jurídico gratuito en la Ciudad de Buenos Aires
Servicios de patrocinio y asesoramiento jurídico gratuito en la Ciudad de Buenos Aires
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María Cristina Vera Castillo
1 INSTITUTO DE ESTUDIOS E INVESTIGACIONES DEFENSORIA DEL PUEBLO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES Informe Servicios de patrocinio y asesoramiento jurídico gratuito en la Ciudad de Buenos Aires2 Índice INTRODUCCIÓN 1 1. EL ACCESO A LA JUSTICIA EN LA CIUDAD AUTÓNOMA DE BUENOS AIRES La obligación del estado de garantizar el acceso a la justicia El acceso a la justicia en la Constitución Nacional y los tratados internacionales El derecho al acceso a la justicia en la Constitución de la Ciudad El acceso a la justicia en el sistema judicial de la Ciudad de Buenos Aires El acceso a la justicia como un servicio público ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE LOS SERVICIOS DE ASISTENCIA Y PATROCINIO JURÍDICO GRATUITO EN LA CIUDAD DE BUENOS AIRES 19 Pag. 2.1 Metodología de trabajo y características de la muestra El universo de la demanda. Análisis cuantitativo 21 I. Registros y estadísticas elaboradas por los consultorios jurídicos 21 II. Datos demográficos y socio-económicos de la población consultante 25 III. Características de las consultas Descripción y análisis de los servicios de asistencia y patrocinio jurídico gratuito 35 I. Procuración General de la Ciudad de Buenos Aires. División Jurídica Asistencial 35 II. Ministerio Público Nacional. Defensorías Públicas Oficiales de Pobres y Ausentes 44 III. Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires. Centro de Formación Profesional 52 IV. Colegio Público de Abogados de la Capital Federal. Consultorio Jurídico Gratuito 64 V. Ministerio de Trabajo, Empleo y Formación de Recursos Humanos de la Nación. Programa ASISTIR Obstáculos cotidianos y problemas recurrentes en el acceso al asesoramiento y patrocinio jurídico 79 gratuito I. Obstáculos derivados de la ubicación, visibilidad y accesibilidad de los servicios 79 II. Obstáculos derivados del horario de atención y el tiempo de espera para ser atendido 82 III. Trayectorias y múltiples derivaciones 843 84 V. Criterios formales e informales para la aceptación de casos 88 CONCLUSIONES 92 ANEXO 1. Proyectos de reglamentación de los Tribunales de Vecindad ANEXO 2. Datos relevados en las entrevistas Introducción El acceso a la asistencia y patrocinio jurídico gratuitos -entendido como un derecho es cuanto menos una cuestión controversial en el ámbito de la ciudad de Buenos Aires. La asistencia legal a quienes no pueden procurársela por carecer de recursos constituye un componente esencial del acceso a la justicia, y éste a su vez es presupuesto de un sistema judicial organizado sobre principios democráticos. La ciudad tiene el deber constitucional de organizar la judicatura y de garantizar el acceso universal a los tribunales. A fin de cumplir con esta última obligación, puede adoptar diferentes medidas, tales como crear suficientes juzgados para cubrir las necesidades de la comunidad y de fácil acceso; reducir los costos de los litigios; abreviar y simplificar los procedimientos; autorizar a litigar sin gastos; establecer tribunales de menor cuantía y mecanismos ágiles de solución de conflictos, regular las posibilidades de demandar de organizaciones no gubernamentales o defensores públicos de modo que los intereses colectivos puedan ser adecuadamente representados; organizar servicios de asesoría y patrocinio legal para quienes carecen de recursos económicos. Desde que la asistencia de un abogado es necesaria para acceder a la justicia, la ciudad tiene la obligación de asegurar el acceso a un abogado a quienes carecen de recursos económicos suficientes para costear sus honorarios profesionales. Por cuanto está explícitamente garantizado en la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, en la Constitución Nacional y en los tratados internacionales de derechos humanos de jerarquía constitucional, es posible afirmar que el derecho de acceder gratuitamente a un abogado es un derecho exigible. Más aún, el poder estatuyente de la Ciudad de Buenos Aires ha diseñado un estado activo, que debe garantizar la igualdad material y promover políticas tendientes a superar las condiciones de pobreza y exclusión social. El análisis del derecho de acceso a la justicia supone la consideración de obligaciones que comprometen a los tres poderes del estado: al poder judicial corresponde administrar justicia, mientras que el poder ejecutivo y el legislativo son responsables en el ámbito de su competencia, de dotar al poder judicial de los recursos necesarios para garantizar el acceso a la justicia y la resolución de los conflictos en tiempo4 Constitución de la Ciudad de Buenos Aires). Sin embargo, la incipiente organización de la justicia en la ciudad no lo ha considerado aún como un derecho que deba realizarse a través de la puesta en funcionamiento de un servicio público, con las consecuencias materiales y normativas que ello supondría. Si bien existen en Buenos Aires servicios de patrocinio y asistencia jurídicos gratuitos, éstos están organizados como una actividad de carácter asistencial o bien como parte de la formación universitaria de los estudiantes de derecho. No se ha avanzado en el reconocimiento de este tipo de prestación como una actividad obligatoria que debe ser emprendida o regulada por el estado, que tienda a satisfacer derechos de los ciudadanos y que debería organizarse bajo la lógica de los demás servicios de interés público. Así, mientras la Ciudad asegura el acceso gratuito a la educación y a la salud pública, sólo se asegura el acceso gratuito a un defensor público en los casos de defensa en juicio en sede penal y contravencional (artículo 13 inciso 3 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires). En tal sentido, las limitaciones de un sistema de patrocinio estructurado sobre principios asistenciales se derivan de la incapacidad para responder adecuadamente a las demandas de los llamados nuevos pobres. El aumento del desempleo y la pobreza provoca que cada día más personas se vean imposibilitadas de contratar y pagar un abogado y, por lo tanto, de llegar a los estrados judiciales para resolver conflictos de intereses. Cada vez que la ciudad no da patrocinio a quienes no pueden procurárselo por sus propios medios, no sólo incumple un deber legal y pone al descubierto un déficit en el diseño de políticas públicas destinadas a cubrir estas demandas, sino que agudiza la marginación de vastos sectores sociales, al excluirlos del sistema de justicia, y -en definitiva- debilita las instituciones democráticas y el normal funcionamiento del estado de derecho. Sin duda que el debate acerca del acceso a la justicia es todavía incipiente. Concurren para ello diversos factores. En primer lugar, se trata de una discusión con escasas posibilidades de ser planteada en la agenda política, si se tiene en cuenta la creciente hegemonía de las teorías ultra liberales acerca de las supuestas ventajas de un estado mínimo, que se desprende vertiginosamente de las obligaciones que le competen en cuanto a garantizar la educación, la salud, la seguridad y la justicia. En segundo lugar, el conflictivo proceso de traspaso de la justicia nacional a la justicia local y la creación de nuevos fueros, demoran el tratamiento de la cuestión. Al respecto, resulta preocupante la falta de una visión global con relación a la importancia de un sistema de administración de justicia en el que la demanda de las personas sea tenida en cuenta como dato prioritario. Este trabajo está organizado en dos capítulos. En el capítulo uno se analizan, en primer lugar, los principios constitucionales que obligan al Estado a garantizar el acceso a la justicia y a un abogado, en la Constitución Nacional, en los tratados internacionales y en la Constitución de la Ciudad. En segundo lugar, el análisis se centra en el funcionamiento del acceso a la justicia en el sistema judicial de la ciudad. Por último, se define la importancia de comprender los sistemas de patrocinio jurídico como componentes del acceso a la justicia y, por tanto, como un servicio público que debe organizarse para satisfacer un derecho exigible.5 El segundo capítulo Organización y funcionamiento de los servicios de asistencia y patrocinio jurídico gratuito en la Ciudad de Buenos Aires - presenta los resultados de la investigación socio antropológica, realizada sobre la base de entrevistas cuali cuantitativas, que se llevó a cabo en cinco consultorios jurídicos seleccionadas según los siguientes criterios: a) jurisdicción en la Ciudad de Buenos Aires; b) prestación de asesoramiento y patrocinio jurídico gratuito (fueron excluidos aquellos que sólo prestan asesoramiento); c) carácter público / estatal. Estos son: - Centro de Formación de la Facultad de Derecho de la UBA - Defensorías de Pobres y Ausentes en lo Civil y Comercial - Procuración de la Ciudad de Buenos Aires - Colegio Público de Abogados - Programa Asistir del Ministerio de Trabajo de la Nación Este trabajo fue realizado a través de los convenios que la Defensoría del Pueblo de la Ciudad tiene con la Facultad de Filosofía y Letras de la Universidad de Buenos Aires y con el Centro de Estudios Legales y Sociales. Finalmente, es importante destacar la colaboración de los responsables de los servicios de asistencia y patrocinio jurídico, así como de los funcionarios y empleados que atendieron con deferencia a quienes realizaron el trabajo. 1. EL ACCESO A LA JUSTICIA EN LA CIUDAD AUTÓNOMA DE BUENOS AIRES 1.1. La obligación del estado de garantizar el acceso a la justicia El estado tiene la obligación de garantizar el acceso a la justicia a todos los ciudadanos y su fundamento debe buscarse en los principios que sustentan nuestro sistema normativo. Como señala Garro, en la medida en que la legitimidad del Estado de Derecho se apoya en una implementación efectiva del principio de igualdad ante la ley, las desigualdades para acceder a la justicia comprometen esa legitimidad que el Estado democrático tiene la necesidad de preservar y nutrir constantemente. La falta de igualdad de posibilidades de los ciudadanos en la defensa de sus derechos socava la legitimidad del Estado y las instituciones democráticas. 1 El acceso a la justicia es, asimismo, una consecuencia necesaria del derecho a la jurisdicción y de la prohibición de discriminación. En este sentido, la defensa del principio de no discriminación debe derivar en la implementación de acciones concretas para reducir las desigualdades. Estas acciones deben garantizar la vigencia del derecho individual así como preservar el sistema normativo en su conjunto. El reconocimiento de la justicia como fin indelegable del estado supone concebir que el concepto de justicia es inseparable del de acceso a la justicia, entendido este último como derecho y garantía. Por lo tanto, es responsabilidad del estado organizar un sistema de acceso a la justicia que garantice el pleno ejercicio del derecho. 1 Alejandro Garro, El acceso a la justicia y el derecho de interés público. en Justicia y Sociedad, PNUD, Año I, N 2.6 La jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos establece que los estados tienen el deber de organizar todo el aparato gubernamental y, en general, todas las estructuras a través de las cuales se manifiesta el ejercicio del poder público, de manera tal que sean capaces de asegurar jurídicamente el libre y pleno ejercicio de los derechos humanos. 2 En esta línea, una persona que no pueda hacer valer los derechos que la Convención Americana sobre Derechos Humanos le garantiza debido a su posición económica que no pueda afrontar los gastos de la asistencia legal y/o los costos del proceso judicial resulta discriminada y en condiciones de desigualdad ante la ley El acceso a la justicia en la Constitución Nacional y los tratados internacionales El derecho de acceso a la justicia, como todo derecho, requiere de un sistema de garantías que posibilite su pleno ejercicio. En nuestro país, el texto constitucional anterior a la reforma no contenía ninguna norma expresa sobre el derecho de acceso a la justicia, pero se consideraba implícito en varias de sus disposiciones. 4 La reforma de 1994 otorgó jerarquía constitucional a algunos tratados de derechos humanos que se refieren a la obligación de los estados de garantizar el acceso a la justicia. Estas normas forman parte de nuestro ordenamiento jurídico interno y su respeto puede ser exigible en sede judicial. 5 2 Corte Interamericana de Derechos Humanos, Excepciones al agotamiento de los recursos internos (arts. 46.1, 46.2.a) y 46.2.b) Convención Americana sobre Derechos Humanos), Opinión Consultiva OC-11/90 del 14 de agosto de Ver Corte Interamericana de Derechos Humanos, Interpretación de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre en el marco del artículo 64 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, Opinión Consultiva OC-10/89 del 14 de julio de Artículos 18 y Artículo 75, inciso 22 incorpora los siguientes tratados: la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; la Declaración Universal de Derechos Humanos; la Convención Americana sobre Derechos Humanos; el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y su Protocolo Facultativo; la Convención sobre la Prevención y la Sanción del Delito de Genocidio; la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial; la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación de la Mujer; la Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes; la Convención sobre los Derechos del Niño. En las condiciones de su vigencia, se establece que tienen jerarquía constitucional y no derogan artículo alguno de la primera parte de esta Constitución. Deben entenderse complementarios de los derechos y garantías por ella reconocidos. Declaración Universal de Derechos Humanos. Artículo 8: Toda persona tiene derecho a un recurso efectivo, ante los tribunales nacionales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la constitución o por la ley. Articulo 10: Toda persona tiene derecho, en condiciones de plena igualdad, a ser oída públicamente y con justicia por un tribunal independiente e imparcial, para la determinación de sus derechos y obligaciones o para el examen de cualquier acusación contra ella en materia penal. Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Artículo 2.3: Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a garantizar que: a) Toda persona cuyos derecho o libertades reconocidos en el presente Pacto hayan sido violados podrá interponer un recurso efectivo, aún cuando tal violación hubiera sido cometida por personas que actuaban en el ejercicio de sus funciones oficiales. Artículo 14.1: Todas las personas son iguales ante los tribunales y cortes de justicia. Toda persona tendrá derecho a ser oída públicamente y con las debidas garantías por un tribunal competente, independiente e imparcial, establecido por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación de carácter penal formulada contra ella o para la determinación de sus derecho u obligaciones de carácter civil. Artículo 14.3: Durante el proceso, toda persona acusada de un delito tendrá derecho, en plena igualdad, a las siguientes garantías mínimas: d) A hallarse presente en el proceso y a defenderse personalmente o ser asistida por un defensor de su elección; a ser informada, si no tuviere defensor, del derecho que le asiste a tenerlo, y, siempre que el interés de la justicia lo exija, a que se le nombre defensor de oficio, gratuitamente, si careciere de medios suficientes para7 En defensa del derecho de acceso a la justicia se pronunció la Corte Interamericana de Derechos Humanos 6 al señalar que la falta de provisión de asistencia jurídica gratuita, cuando una persona no puede pagar la asistencia legal necesaria, vulnera la prohibición de discriminación establecida por la Convención. La Corte afirmó que el concepto de debidas garantías, entre las que se incluye el acceso a los tribunales de justicia, es aplicable a la determinación de derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter. 7 En forma coincidente, el Comité de Derechos Humanos interpretó el contenido del artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y sostuvo que el artículo se aplica no sólo a los procedimientos para la sustanciación de cualquier acusación de carácter penal formulada pagarlo. Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre. Artículo XVIII: Toda persona puede ocurrir a los tribunales para hacer valer sus derechos. Asimismo, debe disponer de un procedimiento sencillo y breve por el cual la justicia la ampare contra actos de la autoridad que violen, en perjuicio suyo, alguno de los derechos fundamentales consagrados constitucionalmente. Ver también el artículo XXVI. Convención Americana sobre Derechos Humanos. Artículo 8.1: Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter. Artículo 8.2: Toda persona inculpada de un delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se establezca legalmente su culpabilidad. Durante el proceso, toda persona tiene derecho, en plena igualdad, a las siguientes garantías: d. derecho irrenunciable de ser asistido por un defensor proporcionado por el Estado, remunerado o no según la legislación interna, si el inculpado no se defendiere por sí mismo ni nombrarse defensor dentro del plazo establecido por la ley. Artículo 25: Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aún cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en el ejercicio de sus funciones oficiales. Ver también la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación Racial (artículos 5 y 6). 6 La Corte Interamericana de Derechos Humanos, en la opinión consultiva 11 debió expedirse a pedido de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos sobre la vigencia del requisito del agotamiento de los recursos internos para acceder a la instancia internacional en los casos en que una persona alegue la imposibilidad de agotarlos debido a circunstancias económicas. 7 Cfr. Corte Interamericana de Derechos Humanos, Opinión Consultiva OC-11/90, párrafo 28. La Corte ha precisado: En materias que conciernen con la determinación de [los] derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter el artículo 8 no especifica garantías mínimas, como lo hace el numeral 2 al referirse a materias penales. Sin embargo, el concepto de debidas garantías se aplica también a esos órdenes y, por ende, en ese tipo de materias el individuo tiene derecho también al debido proceso que se aplica en materia penal. Cabe señalar aquí que las circunstancias de un procedimiento particular, su significación, su carácter y su contexto en un sistema legal particular, son factores que fundamentan la determinación de si la representación es o no necesaria para el debido proceso". En el mismo sentido, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en el Caso N publicado en el Informe N 10/95, Informe Anual de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos 1995 (OEA/Ser.L/V/II.91, Doc. 7 rev., 3 de abril de 1996) ha dicho: "La Convención Americana prescribe en el art. 8.1 que toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter. El derecho a un proceso judicial independiente e imparcial implica no sólo el derecho a tener ciertas garantías observadas en un procedimiento ya instituido; también incluye el derecho a tener acceso a los tribunales, que puede ser decisivo para determinar los derechos de un individuo, en el caso de un proceso penal en el cual se le niega a la parte lesionada la oportunidad de acusar. El derecho de la parte afectada a hacer una acusación en un juicio penal está reconocido en el sistema jurídico ecuatoriano. El Capítulo V del Código de Procedimiento Penal de Ecuador establece las condiciones bajo las cuales las víctimas, sus representantes legales o familiares inmediatos podrán presentar una acusación de carácter penal. En este caso, se impidió a la familia de la víctima ejercer el derecho de participar en un juicio penal contra los responsables de la aprehensión ilegal, la detención ilegal y la muerte de Manuel Bolaños dado que no se le permitió el acceso a toda la información pertinente a dicha acusación ( ).8 determinación de sus derechos u obligaciones de carácter civil. 8 El derecho a acceder a la justicia implica la obligación positiva del estado de crear las condiciones jurídicas y materiales que garanticen su vigencia en condiciones de igualdad. En ocasión de establecer qué tipo de obligaciones imponía a los estados la norma del Convenio Europeo que reconoce el derecho al acceso a los tribunales de justicia, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, en el caso Airey 9 expresó: El Gobierno trata de distinguir el asunto presente del caso Golder. En éste, el demandante fue privado del acceso al Tribunal en virtud de un obstáculo positivo interpuesto por el Estado: el Ministro del Interior había prohibido que el demandado consultase con un abogado. Por el contrario, según el Gobierno, en el presente caso no hay obstáculo positivo del Estado ni un propósito deliberado de impedir ese acceso: la alegada falta de acceso a un Tribunal no deriva de un acto de las autoridades, sino tan sólo de las personales circunstancias de la señora Airey, de lo cual no cabe deducir responsabilidad de Irlanda según el Convenio. Sin embargo, a pesar de que la diferencia entre los supuestos de hecho de ambos es ciertamente correcta, el Tribunal no coincide con la conclusión a la que llega el Gobierno. Por un lado, porque un impedimento fáctico puede violar el Convenio tanto como uno jurídico (sentencia "Golder" del 21 de febrero de Serie A, N 31, p. 15, pár. 31, y "De Wilde, Ooms y Versyp" de 10 de marzo de 1972, serie A, N 15, p. 10, pár. 22). El deber de asegurar el derecho a un efectivo acceso a los Tribunales entra en esa categoría de deberes". En consecuencia, el estado tiene, además de la obligación de abstenerse de interferir con el goce y ejercicio del derecho a acceder a la justicia, la obligación de adoptar acciones positivas y remover los obstáculos materiales que impiden su ejercicio efectivo. Ahora, si bien existe una obligación por parte del estado de garantizar el acceso a la justicia en condiciones de igualdad para la delimitación de derechos de cualquier índole, el Estado puede seleccionar los mecanismos adecuados para tal fin. En este sentido resolvió el Tribunal Europeo de Derechos Humanos en el caso citado precedentemente 10, al establecer que corresponde a cada estado decidir acerca de la mejor manera de garantizar el derecho a acceder a la justicia, ya sea a través de servicios de asistencia legal gratuita o a través de la simplificación de los procesos. Sólo en aquellos supuestos en los que se demuestre el carácter indispensable del servicio de asistencia jurídica gratuita para un acceso efectivo ante los tribunales, el estado está obligado a proveerla El derecho al acceso a la justicia en la Constitución de la Ciudad 8 Observación General 13 en relación a la Igualdad ante los tribunales y derecho de toda persona a ser oída públicamente por un tribunal competente establecido por la Ley, adoptada el 13 de abril de Caso "Airey", TEDH, Airey c/irlanda, Sentencia del 9 de octubre de La Sra. Johana Airey alegó que no pudo encontrar un abogado que la asistiera en el procedimiento de separación judicial de su esposo ante la Suprema Corte del Estado de Irlanda. En ese país el procedimiento de separación judicial sólo podía tramitarse ante ese tribunal que por su jerarquía y procedimientos requería el auxilio de abogados cuyos honorarios eran excesivos para la reclamante. La reclamante invocaba la violación entre otras normas del artículo 6.1 del Convenio Europeo de los Derechos Humanos (CEDH), el derecho de acceso efectivo ante los tribunales.9 Buenos Aires garantiza expresamente el derecho de acceso a la justicia para todos los ciudadanos, en su capítulo de Derechos, Garantías y Políticas Especiales. Así: el acceso a la justicia de todos sus habitantes; en ningún caso puede limitarlo por razones económicas. La ley establece un sistema de asistencia profesional gratuita y el beneficio de litigar sin gastos (artículo 12, inciso 6). El derecho de acceso a la justicia requiere del estado la adopción de medidas positivas a fin de equilibrar las limitaciones económicas y sociales que afectan el ejercicio del derecho. Como ha interpretado la jurisprudencia, se tiende a facilitar, -por causas sociales- la utilización de los órganos jurisdiccionales. Caso contrario, el particular que no contara con medios económicos a su alcance para afrontar un litigio se vería obligado a prescindir de ella [la justicia], en razón de las inevitables costas, consideradas aún en los litigios menores. 11 Diversas disposiciones de la Constitución de la Ciudad expresan la voluntad del legislador de asumir, por vía de derecho positivo, la distancia que existe entre la enunciación de un derecho y su concreción efectiva. Por ello, los estatuyentes han concebido un estado activo, que debe garantizar la igualdad material (artículo 11) 12 y promover políticas tendientes a superar las condiciones de pobreza y exclusión social (artículo 17) 13. Como afirma Escola, con el correr del tiempo y como resultado de la complejidad siempre creciente de las relaciones sociales y económicas, se pudo advertir que la posición abstencionista, que había generado un derecho administrativo también limitado, no servía para asegurar el efectivo goce de las libertades y derechos individuales, sino que, por el contrario, posibilitaba que, en la realidad, esas libertades y derechos fueran muchas veces desconocidos, vulnerados o restringidos impunemente. 14 En este sentido, el análisis del derecho de acceso a la justicia supone la consideración de obligaciones que involucran a los tres poderes del estado. Al poder judicial corresponde administrar justicia, mientras que el poder ejecutivo y el legislativo son responsables en el ámbito de su competencia, de dotar al poder judicial de los recursos necesarios para garantizar el acceso a la justicia y la resolución de los conflictos en tiempo razonable y a un costo que no implique privación de justicia (artículo 108). La Constitución de la Ciudad también garantiza el derecho de acceso a la justicia en otras disposiciones que contemplan la garantía de defensa en juicio en sede penal y contravencional (artículo 13, inciso 3), así como el derecho de los ciudadanos de accionar judicialmente a efecto de obtener una adecuada tutela de sus derechos. 11 Ver Juzgado N 6 en lo Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, sentencia de 29 de abril de 2001, en la que la Dra. López Vergara expresó que el acceso a las instituciones públicas no puede ser un privilegio de ricos. 12 El artículo 11 dispone que la ciudad promueve la remoción de los obstáculos de cualquier orden que, limitando de hecho la igualdad y la libertad, impidan el pleno desarrollo de la persona y la efectiva participación en la vida política, económica o social de la comunidad. 13 El artículo 17 señala que la Ciudad desarrolla políticas sociales coordinadas para superar las condiciones de pobreza y exclusión mediante recursos presupuestarios, técnicos y humanos. Asiste a las personas con necesidades básicas insatisfechas y promueve el acceso a los servicios públicos para los que tienen menores posibilidades. 14 Escola, Héctor Jorge, El interés público, ed. Depalma, Bs. As., 1989.10 definida como una acción expedita, rápida y gratuita, contra todo acto y omisión de autoridades públicas o de particulares que en forma actual o inminente, lesiones, restrinja, altere o amenace con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos y garantías reconocidos por la Constitución Nacional, los tratados internacionales, las leyes de la Nación, la presente Constitución, las leyes dictadas en su consecuencia y los tratados interjurisdiccionales en los que la Ciudad sea parte. Están legitimados para interponerla cualquier habitante y las personas jurídicas defensoras de derechos o intereses colectivos, cuando la acción se ejerza contra alguna forma de discriminación, o en los casos en que se vean afectados derechos o intereses colectivos, como la protección del ambiente, del trabajo y de la seguridad social, del patrimonio cultural e histórico de la Ciudad, de la competencia, del usuario o consumidor. La Constitución consagra así el amparo colectivo, destinado a la protección de los derechos de incidencia colectiva. Las transgresiones a intereses colectivos, si afectan derechos sociales, políticos, culturales o económicos, pueden erigirse en prácticas discriminatorias hacia determinados grupos, en razón de su posición económica, social o de otra índole. 15 El habeas data esté previsto en el artículo 16, que expresa "toda persona tiene, mediante una acción de amparo, libre acceso a todo registro, archivo o banco de datos que conste en organismos públicos o en los privados destinados a proveer informes, a fin de conocer cualquier asiento sobre su persona, su fuente, origen, finalidad o uso que del mismo se haga". "También puede requerir su actualización, rectificación, confidencialidad o supresión, cuando esa información lesione o restrinja algún derecho". Estas acciones, que tienden a proteger con la urgencia necesaria los derechos de los habitantes, aún no han sido reglamentadas por leyes locales. La obligación de ejercerlas con patrocinio letrado, si éste no se encuentra garantizado integralmente, puede obstruir el ejercicio de los derechos. En la reglamentación de esas acciones en el ámbito nacional, se observa que el habeas corpus puede ser llevado adelante sin contar con patrocinio jurídico. El amparo requiere patrocinio letrado y el habeas data, a pesar de no contar con ley reglamentaria, en la práctica es una acción que se interpone con patrocinio jurídico. Finalmente, debemos señalar que la Constitución de la Ciudad recepta, para la protección de los derechos en ella contenidos, todas las normas de la Constitución Nacional y de los Tratados Internacionales (artículo 10) 16 que conforman un corpus juris aplicable al derecho de acceso a la justicia. 15 La Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires ha sido tenida como parte querellante en una causa que tramita ante el fuero en lo penal federal en la que se investigan infracciones a la ley de residuos peligrosos (causa 5789/99, Juzgado No. 4, Secretaría No. 8); también ha presentado una medida cautelar autónoma en defensa de los derechos de los jubilados, caratulada Defensoría del Pueblo contra INSSJP s/ medida cautelar autónoma, que tramitó ante el fuero Contencioso Administrativo federal, juzgado No. 12, Expte. 3561/ El artículo 10 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires establece: Rigen todos los derechos, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional, las leyes de la Nación, y los tratados internacionales ratificados y que se ratifiquen. Estos y la presente Constitución se11 1.4. El acceso a la justicia en el sistema judicial de la Ciudad de Buenos Aires La reforma de la Constitución Nacional del año 1994 establece que la Ciudad de Buenos Aires es capital de la República y Ciudad Autónoma. En su artículo 129 prescribe que la Ciudad de Buenos Aires tendrá un régimen de gobierno autónomo con facultades propias de legislación y jurisdicción. Este mismo artículo señala que una ley deberá garantizar los intereses del Estado mientras la ciudad sea su capital. Dicha ley es la , cuyo artículo 8 indica que la justicia nacional ordinaria de la ciudad de Buenos Aires mantendrá su actual jurisdicción y competencia continuando a cargo del Poder Judicial de la Nación. La ciudad de Buenos Aires tendrá facultades propias de jurisdicción en materia de vecindad, contravencional y de faltas, contencioso administrativa y tributaria locales. Por lo tanto, hasta que se realice una reforma legislativa o los tribunales competentes habiliten su vigencia, en la Ciudad coexisten la justicia nacional, la federal y la local. 17 De esta manera, en el ámbito de la ciudad de Buenos Aires conviven a la fecha dos sistemas judiciales con competencias diferenciadas: uno de carácter local e incipiente organización, y el otro de carácter nacional y larga historia. Así, la organización de la justicia es parte de un lento proceso de reestructuración que prevé, por un lado, la creación de fueros netamente locales contravencional, de faltas, tributario y contencioso administrativo y, por el otro, el traspaso de los fueros civil, comercial, penal y laboral, que actualmente forman parte de la justicia nacional. El Poder Judicial de la Ciudad de Buenos Aires se encuentra integrado en la actualidad por el fuero contravencional -que ha sido creado y que está constituido por fiscales de primera instancia y ante la Cámara de Apelaciones, por defensores que actúan ante ambas instancias, por jueces de primera instancia y una Cámara de Apelaciones que entiende en causas contravencionales y de faltas- y el fuero contencioso administrativo. 18 El fuero contravencional de la ciudad fue creado parcialmente por el nombramiento de jueces, defensores y fiscales en comisión, de conformidad con lo previsto en la cláusula transitoria octava de la Ley Orgánica del Poder Judicial (Ley 7). Ellos tienen exclusiva competencia en materia contravencional. A su vez, el fuero contenciosos administrativo de la Ciudad entró en funcionamiento el día 2 de octubre de Esta integrado por jueces, fiscales y un defensor oficial. Este fuero es competente para entender en todas las cuestiones en que la Ciudad cualquiera fuera su fundamento u interpretan de buena fe. Los derechos y garantías no pueden ser negados ni limitados por la omisión o insuficiencia de su reglamentación y ésta no puede cercenarlos. 17 La cláusula segunda de la Constitución de la Ciudad dice: Las disposiciones de la presente constitución que no puedan entrar en vigencia en razón de las limitaciones de hecho impuestas por la ley , no tendrán aplicación hasta tanto una reforma legislativa o los tribunales competentes habiliten su vigencia. 18 La resolución N 237 del Consejo de la Magistratura declaró el 2 de octubre de 2000 como fecha de iniciación de los Tribunales de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo y Tributario del Poder Judicial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. 19 Ver Resolución N 237 del Consejo de la Magistratura de la Ciudad de Buenos Aires.12 (art. 48 de la Ley 7). La futura creación de la justicia vecinal constituye una importante innovación en la organización de la justicia de la Ciudad de Buenos Aires, que está enunciada en la cláusula transitoria 12, inciso 5, donde se establece que la legislatura creará los Tribunales de Vecindad en cada Comuna. Los tribunales estarán integrados por tres jueces, y entienden en materia de vecindad, medianería, propiedad horizontal, cuestiones civiles y comerciales hasta el monto que la ley establezca, prevención en materia de violencia familiar y protección de personas. La legislatura aún no ha sancionado la ley reglamentaria, aunque existen tres proyectos (ver Anexo I). 20 La Ley 7 contempla, asimismo, la existencia de otros fueros que a la fecha no han sido creados por impedimentos legales y por desacuerdos políticos. La defensa de los derechos de los imputados (fuero penal y contravencional) La defensa en juicio gratuita- en sede penal y contravencional, por su propia naturaleza, es un derecho que no encuentra las mismas dificultades que el asesoramiento y el patrocinio jurídico gratuito. En la Constitución de la Ciudad los derechos individuales se encuentran garantizados en el artículo 13. La defensa en juicio en sede penal y contravencional se encuentra expresamente prevista en su inciso 3, y mediante la incorporación de todas las normas de la Constitución Nacional y de los Tratados Internacionales (artículo 10). La Defensoría General de la Ciudad de Buenos Aires ha dictado la resolución No. 4/99 en la que instruye a los señores magistrados del Ministerio Público de la Defensa para que en el marco del ejercicio de las funciones que desempeñan, efectúen todas las presentaciones que competan a fin de optimizar la prestación del servicio y con el objetivo de alcanzar la excelencia esperada en función de las competencias que la Constitución Nacional, la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, los Pactos Internacionales y las leyes le otorgan a este Ministerio; debiendo extremarse las medidas tendientes a agotar las acciones, presentaciones y vías recursivas disponibles en el ámbito de sus actuaciones, para un acabado ejercicio del derecho de defensa en juicio o, en su caso, para proveer una eficaz representación de los ausentes. El Ministerio Público de la Ciudad Según el artículo 1 de la Ley Orgánica del Ministerio Público es un órgano independiente, integrante del Poder Judicial, con autonomía funcional y autarquía financiera. Su misión es promover la actuación de la justicia en defensa de la legalidad, de acuerdo con los intereses generales de la sociedad, velar por la normal prestación del servicio de justicia y procurar ante los tribunales la satisfacción del interés social. El Ministerio Público está integrado por el Ministerio Público Fiscal, el Ministerio Público de la Defensa y el Ministerio Público Tutelar. El Ministerio Público de la defensa es el que guarda mayor relación con el 20 Proyecto 2397/99 del Diputado Julio De Giovanni, otro de los Diputados Gustavo Béliz y Abel Fleitas Ortiz de Rozas y el último de los Diputados Cristian Caram y Lautaro Garcia Batallán.13 dos Defensores Adjuntos, defensores ante las Cámaras de Apelaciones y Defensores ante los Juzgados de Primera Instancia. Estos últimos actúan en tres situaciones (artículo 28): a) AUSENTES: cuando son designados en las causas judiciales para ejercer la defensa y representación en juicio de quienes se encontrasen ausentes en ocasión de requerirse la defensa de sus derechos; b) POBRES: cuando sean designados en las causas judiciales para ejercer la defensa y representación en juicio de quienes invoquen y justifiquen pobreza, y c) IMPUTADOS: cuando sean convocados para la defensa de imputados ante el fuero contravencional. Hasta el momento, no es posible advertir cuáles son los criterios para la representación de pobres, es decir, quienes son pobres, cómo se invoca y cómo se justifica pobreza. La principal razón es la ausencia de fueros en los que ello sea necesario. En el fuero contravencional, los defensores intervienen en función del inciso tercero (individualizado precedentemente como c ) y esa intervención no está relacionada con la pobreza de los imputados El acceso a la justicia como un servicio público El derecho de acceso a la justicia comprende, entre otras obligaciones estatales, la de establecer un sistema de asistencia profesional gratuita. Este mandato surge del reconocimiento del acceso a la justicia como un derecho subjetivo de todos los habitantes y, por lo tanto, no depende de la discrecionalidad de la administración, ni debe configurarse como de otorgamiento graciable, al estilo de la beneficencia. En la Ciudad de Buenos Aires, diversas instituciones prestan servicios de asesoramiento y patrocinio jurídico gratuito. Estas instituciones responden a diferentes criterios de organización, atribución de competencias e incluso de objetivos específicos. La ausencia de uniformidad en las pautas que rigen el funcionamiento de estos servicios, y la falta de coordinación entre ellos, impide considerarlos como un sistema de asistencia profesional en los términos del artículo 12 de la Constitución de la Ciudad. La Constitución, al conferir a los órganos del estado la competencia exclusiva para establecer un sistema, persigue que los servicios que lo integran tengan una regulación uniforme, a través de un común denominador normativo. La integración de las partes y su coordinación dentro de un sistema evitarían contradicciones y disfunciones que, de subsistir, impedirían o dificultarían el acceso a la justicia. Para los fines de este trabajo, interesa destacar que en la prestación del servicio de asistencia profesional gratuita se encuentra comprometida la satisfacción de intereses que involucran al conjunto de la comunidad. Por ello, consideramos que su tratamiento debe ser similar al de los servicios de salud y educación, que se encuentran organizados a partir de una activa participación del estado que tiende a asegurar la universalidad de la prestación. En el caso de la salud, la Constitución local dispone que la ciudad conduce, controla y regula el servicio público de salud (artículo 21). En lo que respecta a la educación, el estado está obligado a acreditar, evaluar,14 (artículo 25). En ambos casos pesa sobre el estado la obligación de prestar un servicio que ha sido calificado como público. La calificación de una actividad como servicio público tiene como consecuencia principal que aquélla queda sometida a una especial disciplina de los poderes públicos y a las potestades de reglamentación y control por parte de la Administración pública competente en cada caso. 21 La escuela francesa, en la que se origina la noción de servicio público, incluye a los servicios sociales o de soberanía en el concepto amplio de servicio público que, en la clásica definición de Duguit, comprende Toda actividad cuya realización deben asegurar, regular y controlar los gobernantes, porque el cumplimiento de esta actividad es indispensable para la realización y el desarrollo de la interdependencia social, y ella es de tal naturaleza que no puede ser realizada completamente sino con la intervención de la fuerza gubernamental. En esta línea Jèze considera que existe el servicio público allí donde los agentes públicos, para dar satisfacción regular y continua a una necesidad de interés general, recurren a procedimientos de derecho público. 22 En nuestro país parte de la doctrina se inclina por calificar a estos servicios como de interés público, para distinguirlos de los servicios públicos que desarrollan actividades económicas 23. No obstante esta distinción conceptual, ambas categorías comparten elementos en común que definen el rol central del estado en la regulación del servicio, y que deben ser contemplados en el diseño de un sistema de asistencia profesional gratuita. Estos elementos son: la continuidad, regularidad, uniformidad, obligatoriedad y generalidad de las prestaciones. En palabras de Marienhoff: si los aludidos caracteres integran el sistema jurídico o status del servicio público, todo aquello que atente contra dicho sistema jurídico o contra dicho status ha de tenerse por ajurídico o contrario a derecho, sin que para esto sea menester una norma que expresamente lo establezca, pues ello es de principio en esta materia (...) de ahí, por ejemplo, la ilicitud de una caprichosa negativa a prestar el servicio a determinada o determinadas personas. 24 El elemento de la obligatoriedad determina que en la prestación de los servicios no puedan invocarse limitaciones económicas o técnicas para excluir de la prestación o para imponer arbitrariamente un orden de preferencias que nada tiene que ver con la prioridad de las necesidades que han de ser satisfechas. 21 Fernández Pastrana, José María, El Servicio Público de la Sanidad: El marco constitucional, ed. Civitas, Madrid, 1984, página Mairal, Héctor: La ideología del servicio público, en Revista Argentina de Derecho Administrativo Nº 14, ed. Depalma, Buenos Aires, 1995, página Ver Mairal, obra citada y Cassagne, Juan Carlos, El servicio público y las técnicas de concesionales, en Jornadas Jurídicas sobre Servicios Públicos de Electricidad, Buenos Aires, Sobre la distinción entre servicios públicos y servicios de interés público, podemos señalar que el Consejo de Estado francés ha observado que los servicios de educación, salud y asistencia social deben ser excluidos del campo de aplicación de reglas de naturaleza económica propias de los servicios públicos económicos. Consejo de Estado Francés, Reporte Público 1994, en Estudios y Documentos Nº 46, ed. La Documentation Français, París, Marienhoff, Miguel, Tratado de Derecho Admnistrativo, Tomo II, Ed. Abeledo Perrot, Buenos Aires 1993, página 64.15 La continuidad implica la prestación del servicio siempre que exista la necesidad. Méndez analiza el elemento de continuidad en el servicio de justicia, que califica como servicio público, unido al de adaptabilidad del servicio como una salvaguarda para garantizar la continuidad: Ante la variación de las condiciones imperantes, y en la medida en que este hecho perjudique la prestación del servicio, el Estado debe preocuparse por someter el mismo a los cambios, reformas o innovaciones que permitan su continua prestación. 25 La adaptabilidad del servicio en pos de cumplir el recaudo de continuidad requiere, por ejemplo, examinar los requisitos que condicionan la prestación y el orden de prioridades de atención del servicio de manera periódica. En este sentido, no puede perderse de vista que las trasformaciones económicas provocan modificaciones en las características de la demanda. Asimismo, un cambio en la legislación puede alterar el tipo de reclamos que deben ser tramitados por los servicios. Criterios rígidos para seleccionar casos podrían atentar, entonces, contra el principio de continuidad al limitar la adaptabilidad del servicio. El principio de uniformidad que rige los servicios públicos garantiza que todos los habitantes tengan derecho a exigir y recibir el servicio en igualdad de condiciones. El acceso a la jurisdicción posibilita la concreción de los derechos que se reclaman en la instancia judicial. El principio tiene consecuencias prácticas que van más allá de la prohibición de discriminación. Con relación a este punto, el principio de uniformidad parece requerir cierto grado de certeza acerca de las circunstancias que autorizan a una persona a demandar la atención del servicio. Si bien siempre existirá un margen de discrecionalidad de la autoridad encargada de decidir la aceptación de un caso, criterios pocos claros o no difundidos, que puedan derivar en arbitrariedad, serían contrarios a la naturaleza del servicio. Pero no sólo se requieren criterios claros y públicos, sino también procedimientos transparentes y justos para decidir qué casos se toman y cuáles se rechazan. La caracterización de los servicios de patrocinio jurídico como servicios público obliga además a dar información precisa a quien demanda el servicio, no sólo sobre el tipo de prestación que recibirá, sino en particular sobre los criterios y procedimientos de selección de los casos, y sobre las gestiones que el estado -a través de los abogados- realiza en su representación o para la tutela de su interés. A los deberes de información y consentimiento propios de la relación abogado / cliente, se deberá sumar aquellas otras obligaciones que en esta materia emanan de la relación prestador / usuario del servicio público. El artículo 125 de la Constitución de la Ciudad confiere al Ministerio Público el mandato de promover la actuación de la Justicia y velar por la normal prestación del servicio de justicia. Esta institución ha sido diseñada para garantizar el ejercicio del derecho de defensa y cuenta con una estructura concebida a tal fin, con defensores designados por concurso y empleados de la carrera judicial, cuyo trabajo consiste, exclusivamente, en prestar asistencia jurídica gratuita. 25 Juan Méndez, El Acceso a la justicia, un enfoque desde los derechos humanos, en Acceso a la Justicia. Estudio en siete países de América Latina. Ed. Instituto Interamenricano de Derechos Humanos, San José de Costa Rica, 2000.16 Asimismo, existen en la ciudad otras instituciones que brindan servicios de asesoramiento y patrocinio jurídico gratuito. Estas pueden funcionar como paliativo o actividades de colaboración paralela para contener la gran demanda de consultantes de la ciudad. En este aspecto, resulta indiferente el carácter público o privado de los servicios ya que, de conformarse un sistema de asistencia jurídica, existiría sobre ellos una adecuada coordinación y regulación. La participación de actores no estatales en la prestación del servicio público de asistencia jurídica podría alcanzarse si se consideraran ciertas actividades de defensa legal como una carga pública. En este sentido, algunos autores han afirmado la idea de que el patrocinio jurídico gratuito de personas sin recursos debe ser considerado como una carga pública de los propios abogados, quienes en virtud de la obligatoriedad del patrocinio letrado, se benefician por ser los únicos que pueden tener acceso a los tribunales. Desde que la ley concede a los abogados la llave para acceder a un sector del estado que es la justicia, y les reconoce por ello un cierto monopolio en el acceso a los tribunales, podría imponerles el deber correlativo de colaborar con el estado en garantizar a los ciudadanos ese acceso sobre una base de igualdad. 26 No obstante la modalidad del sistema de asistencia jurídica gratuita que decida adoptarse, debemos reiterar que el estado está obligado a garantizar el acceso a la justicia, derecho que ha sufrido profundas transformaciones a partir de los siglos XVIII y XIX, en el sentido de pasar de una mera declaración de posibilidad de defensa de los derechos individuales, a una concepción que involucra el deber estatal de proporcionar un servicio público En este sentido, el deber de los abogados referido a la prestación de asistencia y patrocinio jurídico gratuito como una carga pública vinculada al ejercicio profesional no ha sido ajeno a la tradición jurídica norteamericana. Sobre el deber de trabajar pro bono de los abogados puede consultarse: Tigran W. Eldred & Thomas Schoenherr, The Lawyer s Duty of Public Service: More than Charity?, 96 W. Va. L. Rev. 367 (1993/1994). El trabajo describe cómo la reducción de fondos para los servicios de patrocinio de gente sin recursos provocó en los EE.UU. una crisis del sistema de administración de justicia. Barlow F. Christensen, The Lawyer s Pro Bono Public Responsability, American Bar Foundation. Res. J. 1, (1981): El autor sostiene dos motivos por los cuales el trabajo pro bono es un deber del abogado. Primero: la conciencia del deber de asistir al público; segundo: los abogados tienen el monopolio de la práctica legal lo que equivale a monopolizar el acceso de los ciudadanos a un sector del gobierno o del Estados la justicia, que es la Justicia. Steven Lubet, Professionalism Revisited, 42 Emory L. J. 197 (1993), señala que en un sistema adversarial en el cual un abogado tiene el deber de representar hasta el máximo de su esfuerzo a su cliente, es un deber profesional del abogado que forma parte y se beneficia con la existencia de un sistema adversarial- brindar asistencia pro bono a la gente sin recursos cuando la contraparte está representada. En el ámbito de la Provincia de Buenos Aires la ley provincial de organización de la profesión de abogado determina el deber de los abogados a representar a los pobres en los casos que la ley determina y atender en los consultorios gratuitos (art. 114: toda persona que haya obtenido a su favor declaratoria de pobreza, en los casos en que medie resolución judicial que así lo declare tiene derecho a apoderar al procurador que resulte sorteado de la lista de inscriptos en la Matrícula del Tribunal donde se encuentre radicado o deba radicarse el juicio y al patrocinio de letrado en los casos en que la ley lo exija, todo ello gratuitamente, con cargo de satisfacer los honorarios que se regulen a los profesionales que interviniesen en su favor, cuando llegare a mejorar de fortuna ). En el mismo sentido se expidió la Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal al resolver un amparo interpuesto por un abogado de la matrícula del Colegio Público de la Ciudad de Buenos Aires por aplicación del artículo 6, inc. b de la ley Ver en este documento el Informe sobre el Consultorio Jurídico Gratuito del Colegio de Abogados de la Capital Federal. 27 Juan Méndez, obra citada, página 17.17 2. ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE LOS SERVICIOS DE ASISTENCIA Y PATROCINIO JURÍDICO GRATUITO EN LA CIUDAD DE BUENOS AIRES 2.1. Metodología de trabajo y características de la muestra El diseño de investigación socio antropológica consistió en un estudio cualitativo en cinco consultorios jurídicos seleccionados teniendo en cuenta los siguientes criterios: a) jurisdicción en la Ciudad de Buenos Aires; b) prestación de asesoramiento y patrocinio jurídico gratuito (fueron excluidos los que sólo prestan asesoramiento); c) carácter público / estatal; no fueron incluidos los servicios de asistencia y patrocinio de ong s o de carácter privado aún cuando sean gratuitos -. El objetivo inicial ha sido tener un diagnóstico de los servicios generalistas. Por ello, no fueron contemplados en el estudio dos servicios públicos especializados dependientes de GCBA, las Defensorías de Niños y Adolescentes y la Dirección General de la Mujer. Sin embargo, en el acápite correspondiente a los datos cuantitativos, se incluye un breve panorama acerca del universo que demanda esos dos servicios y del tipo de conflictos que atienden. Uno solo de los cinco servicios seleccionados es especializado: el Programa Asistir del Ministerio de Trabajo de la Nación. Su elección se debió a que cubre la demanda de los trabajadores. Dada la hipótesis inicial del trabajo, esto es, que el deterioro de la situación socio económica de la población redunda en un aumento de la demanda de asistencia jurídica, su inclusión pareció un criterio interesante para observar cómo se cubría esta creciente demanda, entendiendo que una de las caras más visibles del deterioro social son los problemas derivados del desempleo y la desocupación Se utilizaron técnicas de observación participante y entrevistas semi estructuradas. Las entrevistas se hicieron sobre un total de 357 mujeres y varones seleccionados entre la población usuaria de los servicios. Esta cifra asegura disponer de un contexto de análisis y una base de información suficiente para la construcción y análisis de los datos. Dado el carácter cualitativo de este trabajo, no se utilizaron técnicas de muestreo. La distribución de las entrevistas fue la siguiente: - Centro de formación de la facultad de derecho de la uba: 101 entrevistas - Defensorías en lo civil y comercial: 41 entrevistas - Procuración de la ciudad de buenos aires: 73 entrevistas - Colegio público de abogados: 71 entrevistas - Programa asistir del ministerio de trabajo de la nación: 71 entrevistas Las técnicas de entrevistas y de observación participante estuvieron destinadas a relevar en cada servicio: a. Características del espacio: acceso; visibilidad; información; recursos. b. Funcionamiento y dinámica: - Horario de atención, cantidad de turnos diarios y modalidades de derivación e información - Criterios formales e informales de admisión de casos y etapas de selección. Criterios rutinarios y excepcionales. - Calidad de la atención: tiempo de espera; uso del lenguaje; etc.18 c. Perfil de los demandantes y características de la demanda. - Perfil socio económico de los demandantes. - Recorridos y trayectorias de los demandantes. Formas de acceso al servicio; cantidad de servicios consultados previamente. - Valoración de servicio indicadores más recurrentes. - Usos del servicio: asesoramiento, patrocinio u otros tipos de requerimientos. Se realizaron entrevistas a un total de quince funcionarios con cargos de responsabilidad en los servicios estudiados. Las entrevistas fueron de carácter abierto y no estructurado. Las entrevistas y las observaciones fueron realizadas entre los meses de abril y agosto del 2000, en forma discontinua. En todos los servicios se realizaron entrevistas de forma que se cubrieran la totalidad de los días de la semana laboral. Durante la feria judicial invernal se trabajó en un solo servicio durante una semana las Defensorías -. Pese a la feria, continuó habiendo afluencia de personas aunque en menor cantidad. Las entrevistas a los demandantes del servicio fueron grabadas, previa autorización de la persona. Se realizaron en las salas de espera, mientras aguardaban ser atendidos por el encargado de la mesa de entradas o por los abogados. Del total de entrevistados, veinticuatro se negaron a serlo. En los consultorios dependientes de la Procuración de la Ciudad, que funcionan en los Centros de Gestión y Participación, no se realizaron entrevistas a los consultantes, sino que se utilizó la técnica de observación con participación, es decir que se presenció la consulta del demandante con el abogado consignando los datos más relevantes. Se trabajó en tres CGP: Lugano (nro. 8), Flores (nro. 7) y Palermo (nro.14 oeste), cubriendo de esta forma barrios de diferente perfil socio económico EL UNIVERSO DE LA DEMANDA. ANÁLISIS CUANTITATIVO. En este apartado se exponen y analizan, en primer lugar, las series estadísticas que cada consultorio elabora acerca de la cantidad de consultas recibidas y atendidas y de casos patrocinados. En segundo lugar, sobre la base de las entrevistas realizadas en este estudio, se exponen los datos demográficos de la población que acude a los servicios; el tipo de casos que se presentan; la cantidad de consultas previas y otros datos relativos a la trayectoria de los demandantes. I. Registros y estadísticas elaboradas por los consultorios jurídicos Cada uno de los servicios registra con criterios propios la cantidad de consultas recibidas y su trámite posterior. En ningún caso se cuenta con personal dedicado especialmente a este tipo de tarea. Antes bien, el registro es realizado por la persona encargada de mesa de entrada o por los propios abogados y funcionarios. Es común que no cuenten con buenas bases de datos ni computadoras, haciéndose el trabajo en forma manual. Esta situación resulta en que los registros no tengan continuidad; que no siempre se consignen los mismos datos; que el procesamiento y cruce de variables no sean posibles de realizar. Ninguno de los servicios19 consultas y las causas que en él se tramitan. También es importante señalar que, en la mayoría de los casos, el registro de los datos no se realiza con fines estadísticos, es decir, con el objetivo de contar con información agregada para identificar patrones y tendencias en el funcionamiento de los consultorios, sino como formas de control interno sobre las actuaciones. Ello explica la diferencia de criterios utilizados en cada caso. Según los registros de cada servicio, la cantidad de consultas que se reciben mensualmente es la siguiente: Cuadro 1 Consultas por mes según consultorio Consultorio CONSULTAS POR MES % ASISTIR % PROCURACIÓN % UBA % DEFENSORÍAS % COLEGIO % Total % Fuente: elaboración propia en base a los registros de cada uno de los servicios. Sin duda la demanda de atención jurídica gratuita es importante en la Ciudad, cuatro mil quinientas personas aproximadamente son atendidas por mes. En muchos de los casos, los usuarios buscan sólo asesoramiento, pero un importante porcentaje de consultas requiere un posterior patrocinio ante los tribunales. Registros estadísticos por servicio El consultorio jurídico gratuito de la Procuración General de la Ciudad de Buenos Aires (PROCURACION), atendió en el mes de junio del 2000 según las estadísticas elaboradas por el propio consultorio 1201 consultas. En junio de 1999, según los datos relevados por la auditoría realizada por la Sindicatura General de la Ciudad, el consultorio atendió 227 consultas semanales, lo que arroja un total mensual de 908, cifra un tanto inferior a la del año siguiente. El consultorio jurídico de la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires (UBA) lleva registros de las consultas recibidas, discriminándolas por ramas del derecho y por el asunto específico de la consulta. También cuenta con registros de la cantidad de casos tramitados en cada comisión y la cantidad total de casos atendidos por turno (mañana o tarde). Sobre la población consultante, el único dato demográfico que se discrimina es sobre el sexo. Cuadro 2.1 Facultad de Derecho de la UBA Casos primer semestre del 2000 Orientación Cantidad de casos % Familia % Civil % Penal %20 Servicio Social % Administrativo % Seguridad Social % Comercial 96 2 % Otros 67 1 % Total % Fuente: Práctico de la Facultad de Derecho de la UBA Cuadro 2.2 Facultad de Derecho de la UBA Casos segundo semestre de 2000 según turno de la comisión Turno Cantidad de casos % Mañana % Tarde % Total % Fuente: Práctico de la Facultad de Derecho de la UBA Cuadro 2.3 Facultad de Derecho de la UBA Casos segundo semestre de 2000 según sexo del consultante Sexo Cantidad de casos % Femeninos % Masculinos % Total % Fuente: Práctico de la Facultad de Derecho de la UBA El consultorio jurídico gratuito del Colegio Público de Abogados de la Capital Federal (COLEGIO) elabora estadísticas en series que van del mes de abril de un año al mismo mes del año siguiente. Ello así porque en ese mes se produce, cada dos años, el cambio de autoridades, funcionando este registro como un balance de gestión. Las series discriminan por rama del derecho de los casos atendidos y distinguen entre asistencia y patrocinio. Cuadro 3 Colegio Público de Abogados Casos atendidos por año Tipo de caso Abril 98 / Abril 99 Abril 99 / Abril 2000 Asuntos de familia Asuntos civiles (excluidos familia) Asuntos penales Asuntos previsionales Total casos atendidos Casos derivados a Abril 98 / Abril 99 Abril 99 / Abril patrocinio 2000 Total Fuente: Colegio Público de Abogados de la Capital Federal Mostrar más
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