Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-ap-44001-2331-000-2003-00485-01-de-marzo?documento=jurcol&contexto=jurcol_759920421ea5f034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-08-26 10:02:28
Document Index: 116742861

Matched Legal Cases: ['artículo 56', 'artículo 5', 'artículo 39', 'artículo 2', 'artículo 15', 'artículo 48', 'artículo 4', 'artículo 44', 'artículo 65', 'artículo 39']

﻿ SENTENCIA AP-44001-2331-000-2003-00485-01 DE MARZO 16 DE 2006
SENTENCIA AP-44001-2331-000-2003-00485-01 DE 16 DE MARZO DE 2006
CONTENIDO:ACCIONES POPULARES. DERECHOS COLECTIVOS. RESPONSABLES DE FUENTES EMISORAS DE RUIDO. DEBER EMPLEAR SISTEMAS DE CONTROL PARA QUE LOS NIVELES DE RUIDO NO PERTUBEN ZONAS ALEDAÑAS HABITADAS.
TEMAS ESPECÍFICOS:EMISIÓN DE RUIDO, DERECHO AL MEDIO AMBIENTE SANO, AEROPUERTO, TRÁMITE DE LA ACCIÓN POPULAR, DERECHO A LA SEGURIDAD Y PREVENCIÓN DE DESASTRES
REVISTA TUTELA N°:81 DE SEPTIEMBRE DE 2006, PG.1582
Sentencia 44001-23-31-000-200300485-01 de marzo 16 de 2006
Exp.: 44001-23-31-000-200300485-01 de 2006.
Actor: Juan Bautista Deluque Amaya y otros.
Se decide el recurso de apelación interpuesto por el actor popular contra la sentencia de 15 de julio de 2004, mediante la cual el Tribunal Administrativo de la Guajira declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa alegada por la Corporación Autónoma Regional de la Guajira, concedió el amparo del derecho colectivo al goce de un ambiente sano de los habitantes del barrio Nazareth etapa I, fijó cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes como incentivo a favor del actor y negó las demás pretensiones de la demanda.
El 30 de julio de 2003 Juan Bautista Deluque Amaya instauró acción popular contra el departamento de la Guajira, el municipio de Riohacha, Corpoguajira, la Aeronáutica Civil y el Inurbe, para la protección de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano y a la seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles, reconocidos en los artículos 79 de la Constitución Política y 4º literales a) y l) de la Ley 472 de 1998.
El barrio Nazareth, construido con apoyo económico del departamento de la Guajira y el municipio de Riohacha, por convenio con el Inurbe, está ubicado a pocos metros del Aeropuerto “Almirante Padilla”. En consecuencia, las 170 familias que actualmente habitan la etapa I están permanentemente expuestas en su salud, seguridad y convivencia a los riesgos que producen las operaciones de las aeronaves (aterrizaje, despegue, rodaje, circulación, prueba de motores y equipos auxiliares) por sus altos niveles de presión sonora.
La construcción del barrio se llevó a cabo con la anuencia y ausencia de recomendaciones de todas las autoridades locales, incluyendo la Aeronáutica Civil, quien en comunicación de 23 de agosto de 2003 manifestó a la Alcaldesa de Riohacha que las áreas construidas alrededor de los aeropuertos representaban serios riesgos para la vida e integridad personal de sus habitantes.
Los ruidos y vibraciones han generado agrietamiento de las paredes de algunas construcciones y causan pánico constante a los habitantes del barrio. La situación ha sido puesta en conocimiento de las autoridades, pero no se ha logrado ninguna respuesta positiva que ponga fin a la violación alegada.
• Que se ordene la reubicación del barrio Nazareth etapa I, en iguales o mejores condiciones o, en su defecto, la indemnización a todos sus habitantes.
• Que se conceda el incentivo económico a que hace referencia la Ley 472 de 1998.
2.1. La demanda fue admitida en auto de 5 de agosto de 2003, notificado a los representantes legales de las entidades demandadas. El apoderado del municipio en oposición a las pretensiones de la demanda manifestó que en el proceso no existían pruebas que demostraran la vulneración de los derechos colectivos invocados. El municipio, movido por su profunda crisis económica se acogió al régimen establecido en la Ley 550 de 1999 que le permite limitar su inversión en el campo social. Así, pues, por razones de disponibilidad presupuestal es imposible reubicar o indemnizar los habitantes del barrio Nazareth etapa I.
Las pretensiones deben desestimarse por falta de legitimación del actor, en tanto no es miembro de la comunidad afectada. Se trata entonces, de una acción temeraria que debe ser castigada por la jurisdicción.
2.2. El departamento de La Guajira propuso la excepción que denominó inepta demanda por indebida designación del demandado y manifestó que toda vez que el barrio Nazareth fue construido en virtud de un convenio celebrado entre el Inurbe y el municipio de Riohacha, a estas entidades incumbe responder las solicitudes de la demanda. Las autoridades municipales, conforme lo disponen los artículos 311 de la Constitución Política y 1º de la Ley 136 de 1994, deben considerar respecto a las áreas aledañas a los aeropuertos las restricciones al uso del suelo y el límite del perímetro urbano en los planes de ordenamiento territorial.
2.3. La Corporación Autónoma Regional de La Guajira (Corpoguajira) replicó que cuando el aeropuerto de Riohacha inició operaciones (a principios de los años 70) y cuando se otorgó la licencia de construcción de la urbanización Nazareth etapa I, no tenía a su cargo las funciones ambientales atribuidas por la Ley 99 de 23 de diciembre de 1993, ni las de conservación y erradicación de la contaminación atmosférica conferida por el Decreto 948 de 1995. Tratándose de hechos preexistentes, mal puede atribuírsele responsabilidad por su ocurrencia a la entidad.
La corporación ha venido realizando seguimiento y monitoreo ambiental en el aeropuerto con resultados de decibeles de ruido representativos en los muestreos; por lo tanto, desde el año 2002 se dispuso adelantar con el municipio de Riohacha programas de educación ambiental y análisis de la problemática. Sin embargo, en los archivos de la entidad no se registra ninguna queja o solicitud elevada por los habitantes del barrio Nazareth o relacionada con lo solicitado en la presente acción.
2.4. El Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana en liquidación contestó la demanda y solicitó su exoneración por cuanto su función respecto al barrio Nazareth etapa I se limitó a otorgar, en forma gratuita, un subsidio para la construcción de vivienda a los hogares postulados en el programa. El lote donde fue construido el barrio era propiedad de la Junta de Vivienda Comunitaria Nazareth I etapa, por compra realizada a José Miguel Fonseca Enríquez.
El proyecto de vivienda de interés social del barrio Nazareth fue presentado por los oferentes constructores y declarado elegible según la Resolución 332 de 1992 con fundamento en la licencia de construcción Nº 045 de 23 de septiembre de 1992, el certificado de saneamiento ambiental y el de ubicación de los predios fuera de zona de alto riesgo de 10 de septiembre de 1992, expedidos por el Departamento Administrativo de Planeación de Riohacha.
Esta entidad no realizó convenio alguno, ni fue constructora de las viviendas; el programa fue presentado y avalado por el departamento de La Guajira y por la Junta de la Vivienda Comunitaria del barrio Nazareth etapa I, y consistió en un crédito puente que obligaba a la comunidad a buscar apoyo técnico para la autoconstrucción de la vivienda; una vez esta se terminaba y se registraba mediante escritura pública a título del beneficiario, se desembolsaba a los constructores el dinero de los subsidios, depositado en una fiducia.
Además, según lo dispone el artículo 56 inciso 1º de la Ley 9ª de 1989, modificado por el artículo 5º de la Ley 2ª de 1991, la reubicación de asentamientos humanos corresponde a los municipios, no al Inurbe en liquidación.
2.5. La Aeronáutica Civil propuso la excepción que denominó inoperancia de la acción por sustracción de materia y argumentó que con la comunicación radicada el 23 de agosto de 2003 se envió a la Alcaldía de Riohacha un instructivo sobre el uso del suelo de las áreas aledañas a los aeropuertos, para indicar las incidencias de las construcciones, las inconsistencias de las decisiones tomadas por el municipio y los obstáculos que ponen en peligro la seguridad aérea.
Igualmente, solicitó a la gobernación intervenir respecto a la problemática sobre invasiones en áreas aledañas al aeropuerto, robo continuo de cerramientos perimetrales y desecho de basuras en la pista, que ponen en peligro la seguridad aérea.
No es cierto que haya hecho caso omiso de la situación objeto de la litis, porque que esta fue puesta en conocimiento de las autoridades competentes, lo mismo que la problemática que generaba el hecho de que las soluciones de vivienda del barrio Nazareth carezcan de plan de desarrollo, estudio de suelos y alcantarillado.
Para mitigar los impactos ambientales del aeropuerto contrató con la firma Proeza Consultores la elaboración del estudio del plan de manejo ambiental que se tramitó y aprobó ante Corpoguajira mediante Resolución 834 de 18 de abril de 2001.
El aeropuerto “Almirante Padilla” inició operaciones el 1º de agosto de 1985 y tiene un número relativamente bajo de vuelos y operaciones diarias. Así, el diagnóstico y monitoreo de ruido realizado para el plan de manejo ambiental definió el alcance de influencia y determinó que de acuerdo con los límites permisibles para ruidos continuos e intermitentes, según los tiempos de exposición a determinados niveles de presión sonora, las operaciones de aterrizaje y despegue de aeronaves cumplen lo establecido en la Resolución 1792 de 1990 por cuanto no superan el VLP de 115 decibeles para una exposición de 1/8 de hora (7,30).
En el estudio realizado se establece “que los niveles de ruido producidos diariamente por las operaciones aéreas sobre los sectores de vivienda y asentamiento más cercanos al aeropuerto de Riohacha que se han asimilado al caso de “zona I—residencial”, no sobrepasan el nivel máximo permisible (VLP) de 65 dB para un período diurno entre 7:01 a.m. y las 9:00 p.m. (Resolución 8321 de 1983) a pesar de la relativa poca distancia entre la pista y los barrios más cercanos (a menos de 150 metros) o entre estos y la plataforma (100 metros). [...]. La afección denominada enfermedades del oído y de la apófisis mastoides reporta un bajo índice de atención”. Según el estudio, la comunidad manifiesta que no siente afectación por la operación de decolaje y aterrizaje de aeronaves en el aeródromo.
Al conceder licencia de construcción del barrio Nazareth se pasó por alto que la Resolución 8321 de 1983 establece que las zonas próximas a los aeropuertos únicamente permiten la utilización de la tierra para fines agrícolas, industriales, comerciales y zonas de campo abierto y prohíbe la construcción de hospitales, clínicas, sanatorios, centros educativos, vivienda y zonas de recreación con el propósito de impedir que las operaciones aéreas interfieran con el descanso, bienestar y seguridad de las personas o cause molestias o alteraciones en su salud.
En consecuencia, en las áreas próximas al Aeropuerto Almirante Padilla existe un impacto derivado de la falta de planeación y zonificación de los usos del suelo, pues la división municipal del planeación ha promovido un crecimiento desordenado de la ciudad que afecta el perímetro del aeropuerto. Además, las autoridades de policía han permanecido pasivos ante la solicitud de implementar correctivos contra esta problemática.
Las decisiones sobre uso del suelo competen directamente a las autoridades municipales a través de los planes de ordenamiento territorial, así como el control ambiental del municipio.
Con todo, este impacto no sobrepasa los límites permitidos por la ley ni compromete en modo alguno la salud auditiva de los moradores de los barrios aledaños al aeropuerto.
3. Audiencia especial de pacto de cumplimiento.
El 14 de octubre de 2003 se llevó a cabo audiencia pública, que se declaró fallida por carecer las partes de ánimo conciliatorio.
3.1. El actor reiteró sus solicitudes en el sentido de que se procediera a indemnizar o reubicar, en iguales o mejores condiciones, a los habitantes del barrio Nazareth etapa I.
3.2. Los apoderados del municipio, Inurbe y la Aeronáutica Civil consideraron inviable la propuesta del actor.
El municipio manifestó que no intervino en la negociación del terreno donde se encuentra ubicado el barrio Nazareth. Además, por sus condiciones especiales, al estudiar el proyecto se autorizó la construcción urbanística únicamente para viviendas con una altura máxima de 3.70 metros a fin de evitar amenazas a la seguridad aeroportuaria.
El Inurbe insistió en su carácter de entidad encargada de otorgar y entregar los subsidios dentro del proyecto, y el apoderado de la Aeronáutica Civil manifestó que la operación aeronáutica de la terminal aérea se limitaba al arribo y despegue de dos vuelos, operados con aeronaves jet, propiedad de Intercontinental y Avianca, a las 8:35 a.m. y 11:35 a.m., esto es, con un espaciamiento significativo que no llegaba a afectar a los habitantes de los barrios aledaños, y producía un ruido que no sobrepasaba los decibeles permitidos por la normativa. Además, se venía exigiendo a las aerolíneas apropiar a todas sus aeronaves de elementos accesorios para mitigar el ruido en los decolajes y aterrizajes.
3.3. El Procurador Judicial 42 Delegado adujo que ante la ausencia de ánimo conciliatorio debía decidirse el fondo del asunto.
4.2. El actor reitero los argumentos presentados en las demás instancias procesales y alegó que tanto el municipio como la Aeronáutica Civil incumplían las exigencias del plan de ordenamiento territorial respecto a la distancia que debía mantenerse entre la pista de aterrizaje y las viviendas contiguas al terminal aéreo.
4.2. El Inurbe reiteró los argumentos de su contestación a la demanda y especificó, de acuerdo a las exigencias del formulario único para planes o programas de vivienda de interés social, que el proyecto cumplía con todos los requisitos, certificados y disponibilidades necesarias para ser viable a la luz de la Ley 3ª de 1991.
4.3. Las demás partes guardaron silencio en esta instancia procesal.
El Tribunal Administrativo de La Guajira, en sentencia de 15 de julio de 2004, declaró probada la excepción propuesta por Corpoguajira pues se demostró que las funciones en materia ambiental le fueron atribuidas por la Ley 99 de 1993, o sea, mucho tiempo después haberse construido el Aeropuerto Almirante Padilla y las viviendas de interés social del barrio Nazareth etapa I.
Declaró no probadas las excepciones propuestas por el Departamento y la Aeronáutica Civil y concedió la protección del derecho colectivo al goce de un ambiente sano de los habitantes del barrio Nazareth etapa I, fijó en cinco (5) salarios mínimos mensuales legales vigentes el incentivo del actor y denegó las demás pretensiones de la demanda.
Acogió el dictamen pericial realizado en el proceso y según el cual, el ruido generado durante la operación del aeropuerto afecta de manera directa a los residentes del barrio Nazareth etapa I, ocasionándoles molestia y perturbación. Los resultados del monitoreo mostraron un incremento significativo de los niveles promedio de ruido, especialmente en el aterrizaje de los aviones, pues pasan de 53.9 decibeles, en condiciones normales, a 82.3 durante el aterrizaje y a 75.8 en el decolaje. Con todo, el impacto no alcanza niveles superiores por cuanto las operaciones tienen baja frecuencia (2 vuelos diarios).
Los agrietamientos y rupturas que presentan las viviendas del barrio Nazareth etapa I no se deben al ruido que provoca la operación aeronáutica del Aeropuerto Almirante Padilla, sino a la mala calidad de los materiales de construcción y a las condiciones geológicas del suelo donde fueron edificados.
En consecuencia, se ordenó a la Aeronáutica Civil disminuir al máximo los decibeles de ruido producidos por la operación aeronáutica del Aeropuerto Almirante Padilla a fin de hacer cesar los efectos nocivos que ocasiona el ruido en la salud de los habitantes del barrio Nazareth etapa I; fijó un incentivo de cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes a favor del actor, teniendo en cuenta que las súplicas de la demanda prosperaron parcialmente.
El actor fundamentó su inconformidad en que no debió exonerarse de responsabilidad al departamento y al municipio, puesto que la seguridad de las construcciones (calidad de los materiales) y de los habitantes de los sectores residenciales les compete por disposición constitucional. Asimismo, Corpoguajira tiene asignadas funciones de control en relación con el goce de los derechos colectivos invocados en la acción y por lo tanto, no puede excluirse del amparo ordenado en la sentencia apelada. Máxime cuando se evidencia una violación a lo dispuesto en el plan de ordenamiento territorial del municipio respecto a las distancias de las construcciones con el aeropuerto.
Según el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 el incentivo económico que se fija al actor al prosperar las pretensiones de la acción popular debe oscilar entre diez (10) y ciento cincuenta (150) salarios mínimos legales mensuales vigentes, en consecuencia, la suma de cinco (5) salarios mínimos fijados en el presente caso desatiende lo dispuesto por la norma y debe modificarse.
También regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones populares.
En desarrollo de este precepto constitucional se expidió la Ley 472 de 1998 (1) , cuyo artículo 2º define las acciones populares como “los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos”. Estas acciones se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, amenaza, vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior, cuando fuere posible.
Es procedente la presente acción popular por cuanto se encamina a amparar los derechos colectivos al goce de un ambiente sano y a la prevención de desastres técnicamente previsibles, enunciados en los artículos 48 de la Constitución Política y 4º literales a) y I) de la Ley 472 de 1998.
• Recuento probatorio
Del acervo probatorio allegado, merecen destacarse las siguientes pruebas documentales:
• Licencia de construcción 045 del 23 de septiembre de 1992 por la cual el jefe del Departamento Administrativo de Planeación de Riohacha concedió por dos (2) años licencia de construcción, por el sistema de autoconstrucción, al programa constituido por doscientas (200) viviendas en la urbanización Nazareth, localizada en el barrio Las Tunas (Calle 30 hasta el aeropuerto entre carreras 25 y 26) de conformidad con la zonificación, el plan vial, las normas de construcción y los reglamentos generales del municipio.
• Resolución 332 de 1992 a través de la cual el director regional de la Guajira del Inurbe declaró elegible el plan asociativo de vivienda Urbanización Nazareth, presentado por el departamento de la Guajira para construir doscientas (200) unidades mínimas de vivienda a un valor unitario de un millón quinientos diecisiete mil novecientos cuarenta y siete pesos con setenta y seis centavos ($ 1.517.947,76) para ser ejecutado en 12 meses, teniendo en cuenta que se les había otorgado la licencia y el permiso de autoconstrucción.
• Plan de manejo ambiental presentado por la Aeronáutica Civil a la Corporación Autónoma Regional de la Guajira y aprobado mediante Resolución 834 de 18 de abril de 2001 en cuyo texto se lee:
“Todos estos resultados de niveles de ruido para el escenario con operaciones (aterrizaje y despegues) muestran que bajo las actuales condiciones de tráfico aéreo y los tipos de aeronaves que llegan al aeropuerto de Riohacha, los impactos por ruido de alguna manera están circunscritos a predios del aeropuerto y un área aledaña en donde dichos niveles aunque tiene un relativo rango alto (71-80 dB) no tienen mayores incidencias para configurar un problema de contaminación sonora y, por ende, no requiere de medidas especiales para su control y mitigación.
Además, hay que considerar que dados los bajos niveles de operaciones aéreas que se presentan en el aeropuerto de Riohacha, el efecto temporal de estos niveles de ruido es tan bajo que no tienen significado ni importancia desde el punto de vista de salud pública.
Ello no significa que no genere un cierto problema de ruido en estas áreas, sino que de alguna manera la brevedad temporal de las operaciones hace que se reduzca su intensidad como “dosis” que desde la perspectiva de salud pública está relacionada directamente con la concentración y la duración y en los casos más drásticos, aun cuando la concentración (nivel de ruido) sea alta (del rango 81-90 dB) la brevedad de la misma hace que la dosis no tenga mayores implicaciones ni consecuencias para las comunidades asentadas en los alrededores del terminal aéreo.
1.7.3. Cumplimiento de las normas de ruido.
De acuerdo a lo establecido en las normas como límites permisibles para ruidos continuos e intermitentes y según los tiempos de exposición a determinados niveles de presión sonora se puede establecer que las operaciones de aterrizaje y despegue de las aeronaves en el aeropuerto de Riohacha, que son las más incidentes, cumple lo establecido en la Resolución 1792 de 1990, por cuanto, los niveles de ruido registrados para estas operaciones no superan siquiera el VLP de 115 dB para una exposición de 1/8 de hora 7''30”).
Los niveles de ruido producidos diariamente por las operaciones aéreas sobre los sectores de viviendas y asentamientos más cercanos al aeropuerto de Riohacha que se han asimilado al caso de “zona I— residencial” no sobrepasan el nivel máximo permisible (VLP) de 65 dB para un período diurno entre 7:01 a.m. y 9:00 p.m. (R. 8321/83) a pesar de la relativa poca distancia entre la pista con los barrios más cercanos (menos de 150 m) o entre estos y la plataforma (100 metros), caso de algunas viviendas del barrio Aeropuerto en el costado occidental de la misma.
Esto no significa tampoco, de ninguna manera, que no exista una latente y potencial problemática sobre estos asentamientos dado que en primera instancia algunos están muy cerca de la plataforma y que aun cuando hasta el momento es una condición intermitente y temporal sin mayor significado desde el punto de salud pública, hacia el futuro bajo determinadas circunstancias como incremento de operaciones aéreas, cambios en el tamaño del barrio o el desarrollo de alguna infraestructura aeroportuaria, la situación puede cambiar radicalmente y convertirse en un problema importante.
Escenarios Nivel de ruido (dB) (dB) Cumple norma
Sin operación aérea 67.9 10.0 Sí
Aterrizajes / decolajes 88.7 7.6 Sí
Actividades en plataforma 76.2 6.4 Sí
Viviendas con operación aérea 68.9 5.74 Sí
Viviendas sin operación aérea 57.5 5.9 Sí
Plantas eléctricas 54.3 9.6 Sí
Estas cifras de los promedios de ruido para los distintos escenarios y sitios considerados en el aeropuerto de Riohacha muestran que en ninguno de ellos se superan las normas establecidas para niveles de ruido, tal como se ha demostrado y discutido en el presente numeral del diagnóstico del plan de manejo ambiental, con lo cual, se puede afirmar que este aeropuerto cumple con dicha normatividad y que no se requieren medidas correctivas para el control de ruido más allá de las que rutinariamente se deben implementar a manera de prevención para aquellos casos y sitios particulares en donde se ha identificado, recomendado, o donde se ha podido inferir niveles sonoros temporales indeseables”.
• Acta de inspección judicial realizada por el magistrado sustanciador el 11 de noviembre de 2003 al barrio Nazareth primera etapa, y en la cual se consignó:
“Las distintas unidades de habitación se encuentran construidas en bloque de cemento y arena y techo de lámina de eternit, que en muchas de ellas se encuentran algunas grietas o rajaduras (en general ya resanadas con cemento). Pero se constató que en la generalidad de los casos, por no decir en todos, las grietas tienen su origen en la base de los citados inmuebles, es decir, en los cimientos. También se ha podido verificar que las grietas que se presentan en las casas contiguas a la malla que aparece dispuesta entre la pista del aeropuerto y el citado barrio Nazareth no presentan connotación distinta a las que tienen los otros inmuebles más retirados (es decir, más o menos una distancia de 100 metros) y en todo caso, se reitera que las características de los agrietamientos en las paredes de estos inmuebles en su conjunto son muy similares; anotándose además que el predio sobre el cual están edificados es totalmente arcilloso”.
• Dictamen pericial rendido en el proceso el 4 de diciembre de 2003 por Edgard Robles Toncel cuyo texto es el siguiente:
“Pregunta: Determinar las causas de las grietas o rupturas que presentan las casas de habitación del barrio Nazareth primera etapa, de la ciudad de Riohacha.
Las causas de las grietas o rupturas que presentan las casas son:
I. Cimientos. Presentan fallas por la calidad con la que están construidas, en piedra y mortero de cemento y arena. Generalmente con este sistema quedan muchos espacios vacíos que al recibir la carga de los muros, vienen el asentamiento. Por economía no hacen un cimiento en concreto ciclópeo que es una combinación de concreto simple que está compuesto de cemento, arena, triturado o gravilla y agua en una proporción del 60% y el 40% en piedra. En el caso que nos ocupa estos cimientos no tienen concreto simple.
II. Muros. Están construidos con bloques de arena–cemento de pobre calidad. Con el canto de una moneda se rayan y dejan la hendidura, esa es una prueba de campo para comprobar la calidad del bloque.
El espesor de los muros exteriores no cumplen las especificaciones ya que estos deben ser mínimo de 12 cm y no de 9 cm que tienen las construcciones. Para estos espesores no se deben tener en cuenta los pañetes y acabados.
El mortero de pega de los muros debe ser máximo de 1.5 cm de altura y no de 4.0 y hasta 5.0 que tienen los existentes.
Los suelos de arcilla, especialmente los que son muy plásticos, se retraen mucho cuando se secan y se expanden cuando se humedece. Los muros exteriores son los que más se mueven, mientras que los interiores, donde el suelo está protegido del sol y de la lluvia, se mueven el mínimo.
En zonas muy secas el aumento de la humedad del suelo, debido a filtraciones de tuberías y en épocas de lluvias produce en la arcilla seca capaz de levantar una estructura.
No todas las grietas de los muros o estructuras tienen por causas el asentamiento. La retracción del mortero o de los bloques de concreto y de otros materiales similares, son causas corrientes de agrietamientos.
Las grietas de retracción son generalmente verticales y horizontales y de ancho uniforme o más estrechas en ambos extremos.
Las vibraciones, choques o temblores de tierra pueden producir grietas; estas tienen generalmente la forma de X en los extremos de los muros y la forma de * o de + en el centro”.
• Informe técnico rendido por la Corporación Autónoma de la Guajira a solicitud del a quo que concluyó:
“Asunto: Monitoreo ambiental barrio Nazareth sobre niveles de ruido al aterrizaje y decolaje de aviones en el Aeropuerto Almirante Padilla de Riohacha.
Radicación: Exp. 44001-23-31-000-2003-00485-00
Func. comisionado: Profesional universitario del área de control, seguimiento y monitoreo ambiental
Para la evaluación de los niveles de presión sonora (ruido) se utilizó un sonómetro marca Queso, con mediciones al momento del aterrizaje y decolaje y durante quince (15) minutos continuos sin la influencia de la operación del aeropuerto (escenario normal), arrojando los siguientes resultados:
Lugar Leq dBA(2) Lmax(3) Lmin(4) Lkp(5) Escenario
Barrio Nazareth Calle 35 Nº 28-05 Isabel Pinto Aragón 53.9 dBA 70.7 dBA 51.6 dBA 86.3 dBA Normal
82.3 dBA 100.0 dBA 55.6 dBA 111.1 dBA Aterrizaje
75.8 dBA 95.8 dBA 51.6 dBA 107.6 dBA Decolaje
Para la evaluación de los niveles de presión sonora generados por la actividad de aterrizaje y decolaje de avión en el Aeropuerto Almirante Padilla de Riohacha se tomó como punto de monitoreo la vivienda de la señora Isabel Pinto Aragón (Calle 35 Nº 28-05), en el barrio Nazareth, ubicada en un sitio intermedio entre la cabecera de la pista y el área de parqueo de los aviones, a escasos 10 metros de la valla que delimita la pista de aterrizaje.
Los resultados del monitoreo muestran un incremento significativo de los niveles promedios de ruido (Leq), especialmente al momento de aterrizaje de los aviones, los cuales pasan de 53.9 dBA, en condiciones normales a 82.3 dBA, durante el aterrizaje y 75.8 dBA en el decolaje.
De igual manera nos muestran estos resultados niveles máximos de 100.0 dBA en el aterrizaje y 95.8 dBA, durante el decolaje y picos de 111.1 dBA y 107.6 dBA.
El ruido generado durante la operación del Aeropuerto Almirante Padilla de Riohacha afecta de manera directa a los residentes del barrio Nazareth, ocasionando molestia o perturbación durante un tiempo relativamente corto, en razón a la baja frecuencia de vuelo que ocurre en dicho aeropuerto.
Es muy poco probable que el ruido generado por la operación del aeropuerto constituya la causa de las grietas que presentan las viviendas del barrio Nazareth. El ruido genera cierto grado de vibración en las viviendas, pero si estas, están construidas siguiendo los parámetros mínimos de construcción y con materiales de buena calidad, son escasas las posibilidades de que los niveles de ruido presentados en el Aeropuerto Almirante Padilla ocasionen agrietamiento en los muros de las viviendas como las presentadas en el mencionado barrio.
Se deberá analizar otros factores que puedan estar originando los agrietamientos y que son muy comunes en el tipo de construcción presente en el barrio Nazareth, tales como: problemas de suelo, deficiencia en las cimentaciones, procesos de construcción erróneos, mala calidad de los materiales, etc. Si alguno de estos factores originan la grieta, obviamente que el proceso de deterioro se acentúa con la vibración ocasionada por la operación del aeropuerto debido a la fragilidad que presentan los muros” (negrilla fuera del texto).
Respecto a las emisiones de ruido ambiental, la Resolución 8321 de 4 de agosto de 1983, norma aplicable cuando inició operaciones el Aeropuerto Almirante Padilla en 1985, establece:
“Resolución 8321 de 1983
ART. 1º—Entiéndese contaminación por ruido cualquier emisión de sonido que afecte adversamente la salud o seguridad de los seres humanos, la propiedad o el disfrute de la misma.
ART. 12.—Entiéndese por nivel de ruido aquel que medido en decibeles con un instrumento que satisfaga los requisitos establecidos en la presente resolución.
ART. 17.—Para prevenir y controlar las molestias, las alteraciones y las pérdidas auditivas ocasionadas en la población por la emisión de ruido, se establecen los niveles sonoros máximos permisibles incluidos en la siguiente tabla:
Zonas receptoras Nivel de presión Sonora en dB (A)
7:01 a.m. - 9:00 p.m. Período nocturno
9:01 p.m. - 7:00 a.m.
ART. 21.—Los propietarios o personas responsables de fuentes emisoras de ruido están en la obligación de evitar la producción de ruido que pueda afectar y alterar la salud y el bienestar de las personas lo mismo que de emplear los sistemas necesarios para su control con el fin de asegurar niveles sonoros que no contaminen las áreas aledañas habitables. Deberán proporcionar a la autoridad sanitaria correspondiente la información que se les requiera respecto a la emisión de ruidos contaminantes.
ART. 27.—Para ubicación, construcción y funcionamiento de aeropuertos, aeródromos y helipuertos públicos o privados, se solicitará la asesoría y el concepto del Ministerio de Salud o su entidad delegada, y se tendrán en cuenta los siguientes aspectos:
a. Las distancias de las zonas urbanas habitables a las pistas de despegue, aterrizaje, carreteo y áreas de estacionamiento y mantenimiento de las aeronaves.
b. La existencia de zonas urbanas habitables y la orientación de los programas de desarrollo urbano y rural de la región.
c. La influencia de las áreas de aproximación y decolaje de las aeronaves sobre las zonas habitadas.
d. La magnitud y duración del ruido producido por las operaciones aéreas.
e. El número de las operaciones aéreas que se realizan.
f. El momento del día en que ocurren las operaciones aéreas, sean diurnas o nocturnas.
ART. 28.—En zonas próximas a aeropuertos, aeródromos o helipuertos únicamente se permitirá la utilización de la tierra para fines agrícolas, industriales, comerciales y zonas de campo abierto, con excepción de instalaciones para servicios médicos de emergencia y de orden público.
ART. 29.—No se permitirá la construcción de hospitales, clínicas, sanatorios, centros educativos, vivienda y recreación en las zonas de influencia del ruido producido por aeronaves y en aquellas en las cuales las operaciones aéreas interfieran con el descanso, el bienestar y la seguridad de las personas o les causen molestias o alteraciones en la salud”.
Mediante la Resolución 1792 de 1990 el Ministerio de Salud unificó los valores límites permisibles para la exposición al ruido con el fin de garantizar una verdadera protección a la salud de los trabajadores. Dichos valores son:
“ART. 1º—Adoptar como valores límites permisibles para exposición ocupacional al ruido los siguientes:
Para exposición durante ocho (8) horas: 85 dBA Para exposición durante cuatro (4) horas: 90 dBA Para exposición durante dos (2) horas: 95 dBA
PAR.—Los anteriores valores límites permisibles de nivel sonoro, son aplicados a ruido continuo e intermitente, sin exceder la jornada máxima laborable vigente de ocho (8) horas diarias”.
Posteriormente, el Decreto 948 de 1995 prohibió la generación de presión sonora que trascendiera al medio ambiente, en contravención de los estándares permisibles o dentro de los horarios fijados en los diferentes sectores a fin de proteger la salud y el bienestar de la población expuesta, dentro de un margen de seguridad. El artículo 15 clasificó los sectores de restricción como sigue:
“Decreto 948 de 1995
ART. 15.—Clasificación de sectores de restricción de ruido ambiental. Para la fijación de las normas de ruido ambiental el Ministerio del Medio Ambiente atenderá a la siguiente sectorización:
ART. 51.—Obligación de impedir perturbación por ruido. Los responsables de fuentes de emisión de ruido que pueda afectar el medio ambiente o la salud humana, deberán emplear los sistemas de control necesarios, para garantizar que los niveles de ruido no perturben las zonas aledañas habitadas, conforme a los niveles fijados por las normas que al efecto establezca el Ministerio del Medio Ambiente.
ART. 58.—Control y seguimiento de ruido de aeropuertos. Las autoridades ambientales competentes, cuando lo consideren necesario, podrán exigir a los responsables del tráfico aéreo, la instalación y operación de estaciones de seguimiento de los niveles de ruido ambiental en el área de riesgo sometida a altos niveles de presión sonora; esta información deberá remitirse a solicitud de la autoridad que ejerce el control, con la periodicidad que esta señale.
PAR.—La autoridad ambiental competente podrá en cualquier momento verificar los niveles de ruido y el correcto funcionamiento de los equipos instalados”. (negrilla fuera del texto).
Corresponde a la Sala determinar si las operaciones aeronáuticas del
Aeropuerto Almirante Padilla exponen la población del barrio Nazareth etapa I a un nivel de ruido que excede los límites permitidos por la normativa, afecta la salud y viola los derechos colectivos al goce de un ambiente sano y a la prevención de desastres técnicamente previsibles reconocidos por la Constitución Política (artículo 48) y la Ley 472 de 1998 (artículo 4º literales a) y I).
Del recuento probatorio y el contexto normativo relevante se concluye que en efecto las viviendas ubicadas en el barrio Nazareth etapa I están siendo sometidas a niveles de ruido superiores a los permitidos por la Resolución 8321 de 1983 para su clasificación como sector residencial, puesto que las operaciones de aterrizaje y decolaje según las mediciones regulares, máxima y pico en escala logarítmica representada en integración y con filtro de ponderación ajustado a un sonómetro que permite simular la respuesta en bandas de frecuencia similares al oído humano, superan los 65 decibles establecidos como unidad máxima de presión sonora permitida para el período diurno (7:00 a.m. a 9:00 p.m.).
Si bien el plan de manejo ambiental presentado por el Departamento Administrativo de la Aeronáutica Civil al considerar el aspecto de ruido del Aeropuerto Almirante Padilla señala que no sobrepasa los niveles máximos de exposición permitidos, se recuerda que los valores establecidos en la Resolución 1792 de 1990 se refieren exclusivamente a la exposición ocupacional, esto es de los operarios del aeropuerto, que difiere de los niveles de ruido permitidos en las distintas zonas receptoras.
Sin embargo, de las pruebas recaudadas en el proceso se concluye claramente que la vibración generada por la presión sonora de los aterrizajes y decolajes que tienen lugar diariamente en el Aeropuerto Almirante Padilla no son la causa de las grietas y rupturas que presentan las casas de habitación en el barrio Nazareth. Según el perito y la Corporación Autónoma de La Guajira dichos problemas son atribuibles a las fallas de calidad de la construcción y del terreno.
En ese sentido, hizo bien el a quo en acceder a la protección del derecho colectivo al goce de un ambiente sano de los habitantes del barrio Nazareth etapa I, pues, aunque la actividad del aeropuerto con la operación de dos vuelos al día no hace que la exposición al ruido sea significativa, esta sí excede los niveles permitidos y es posible que cause las enfermedades de tipo auditivo que alega el actor. Igualmente, acertó en desestimar la pretensión respecto del amparo del derecho colectivo a la prevención de desastres técnicamente previsibles, pues no son precisamente las vibraciones generadas en la presión sonora la causa efectiva del deterioro físico de las viviendas.
Los habitantes de la etapa I del barrio Nazareth, siempre que contaron con la anuencia de las entidades territoriales para la construcción de sus viviendas, están plenamente legitimados para demandar la protección de sus derechos colectivos, esto es, la ejecución de acciones tendientes a mitigar y disminuir la contaminación auditiva que genera el terminal aéreo.
De las normas citadas en el acápite correspondiente se colige que, en general, los propietarios o responsables de fuentes emisoras de ruido están en la obligación de evitar su producción y de emplear los sistemas de control necesarios para garantizar que los niveles de ruido no perturben las zonas aledañas habitadas. Así, pues, resulta acertada es ajustada la orden impartida a la Aeronáutica Civil de disminuir al máximo los decibeles de ruido producidos por la operación aeronáutica del Aeropuerto Almirante Padilla.
Para cumplir esta orden la Aeronáutica debe tener en cuenta todo lo que técnica, jurídica u económicamente sea apto para aminorar el impacto del ruido. Esta Sala para el efecto recomienda lo siguiente:
a) Seguir juiciosamente los procedimientos del manual para abatimiento de ruido; b) exigir a las aeronaves el cumplimiento de las normas establecidas en el Anexo 16 del Acuerdo de Chicago de la Organización de Aeronáutica Civil Internacional (6) (adoptado por Colombia mediante Decreto 2564 de 1999); c) permitir únicamente la operación de aeronaves que posean certificado de homologación del capítulo III de ruido; d) aislar la pista, de ser posible, mediante barreras vegetales o artificiales, y e) realizar convenios con las autoridades ambientales para medir periódicamente el ruido.
Finalmente, de proyectarse un crecimiento del terminal aéreo y una intensificación en su operación aeronáutica debe contemplar, a su cuenta y riesgo, la insonorización de las viviendas que a la fecha han sido edificadas en su perímetro más cercano (7) .
La excepción alegada por el Inurbe debe prosperar en tanto esta entidad, ajena al ordenamiento territorial, se limitó al pago de los subsidios de vivienda y tuvo en cuenta para la aprobación del proyecto la licencia de construcción otorgada por el municipio.
Con todo, el actor tiene la razón en cuanto a que a las demás entidades demandadas no puede exonerárseles de concurrir a la protección del derecho colectivo al goce de un ambiente sano del barrio Nazareth etapa I en la medida en que sus funciones se lo imponen.
La Ley 715 de 2002 establece en su artículo 44 que compete a los municipios vigilar las condiciones ambientales que afecten la población, generadas por el ruido; y según el Decreto 948 de 1998, artículos 66 y siguientes, compete a las corporaciones autónomas regionales, departamentos y municipios en relación con la contaminación del aire las siguientes funciones:
“Decreto 948 de 1998
Realizar la observación y seguimiento constantes, medición, evaluación y control de los fenómenos de contaminación del aire y definir los programas regionales de prevención y control;
Realizar programas de prevención, control y mitigación de impactos contaminantes del aire en asocio con los municipios y distritos, y absolver las solicitudes de conceptos técnicos que estos formulen para el mejor cumplimiento de sus funciones de control y vigilancia de los fenómenos de contaminación del aire;
Adelantar programas de prevención y control de contaminación atmosférica en asocio con las autoridades de salud y con la participación de las comunidades afectadas o especialmente expuestas;
Imponer las medidas preventivas y sanciones que correspondan por la comisión de infracciones a las normas sobre emisión y contaminación atmosférica;
ART. 68.—Funciones de los municipios y distritos. En desarrollo de lo dispuesto por el artículo 65 y concordantes de la Ley 99 de 1993, corresponde a los municipios y distritos en relación con la prevención y control de la contaminación del aire, a través de sus alcaldes o de los organismos del orden municipal o distrital a los que estos las deleguen, con sujeción a la ley, los reglamentos y las normas ambientales superiores;
En consecuencia, la protección del aire en el territorio que habita la comunidad representada por el actor compete a todas las anteriores instituciones vinculadas al proceso, pues bien sea a través de programas de prevención, mitigación, vigilancia y control, de apoyo, cooperación presupuestal y logística o de la imposición de sanciones y medidas preventivas, están obligados a concurrir a la ejecución del presente fallo. Así se ordenará en su parte resolutiva modificando la sentencia de primera instancia, por cuanto la Sala no encuentra procedente ninguna de las excepciones aducidas por sus defensas.
Respecto del incentivo económico también se modificará la decisión teniendo en cuenta que se accedió a la protección de los derechos colectivos y que según el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 este debe fijarse por un monto mínimo de diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes. En consecuencia, a su pago deben concurrir el Departamento Administrativo de la Aeronáutica Civil en un cincuenta por ciento (50%) y el departamento, el municipio y la Corporación Autónoma Regional de la Guajira, en igualdad de proporciones, al otro cincuenta por ciento (50%).
Estima la Sala que además, debe prevenirse a la Administración Municipal para que se abstenga de otorgar nuevas licencias de construcción en el área aledaña al Aeropuerto Almirante Padilla, teniendo en cuenta que a la luz de las disposiciones ambientales y urbanísticas es improcedente y que dicha negligencia agravaría la situación aquí analizada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Contencioso Administrativa, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
1. MODIFÍCASE la sentencia apelada, proferida el 15 de julio de 2004, mediante la cual el Tribunal Administrativo de La Guajira que declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa alegada por la Corporación Autónoma Regional de la Guajira, concedió el amparo del derecho colectivo al goce de un ambiente sano de los habitantes del barrio Nazareth etapa 1, fijó cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes como incentivo a favor del actor y negó las demás pretensiones de la demanda. En su lugar,
2. ORDÉNASE al Departamento de La Guajira y al Municipio de Riohacha concurrir, de acuerdo al marco de sus competencias, a la protección del derecho colectivo al goce de un ambiente sano de los habitantes de la etapa I del barrio Nazareth.
3. FÍJASE en diez (10) salarios mínimos el incentivo económico a favor del actor, que deberán pagar el Departamento Administrativo de la Aeronáutica Civil en un cincuenta por ciento (50%) y el departamento de la Guajira, el Municipio de Riohacha y la Corporación Autónoma Regional de la Guajira el otro cincuenta por ciento (50%), en igualdad de proporciones.
4. PREVIÉNESE al municipio de Riohacha para que se abstenga de conceder nuevas licencias de construcción en las áreas aledañas al Aeropuerto Almirante Padilla.
5. CONFÍRMASE en todo lo demás la sentencia apelada.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el 16 de marzo de 2006.
Magistrados: Gabriel E. Mendoza Martelo, Presidente— Camilo Arciniegas Andrade—Rafael Ostau de Lafont Pianeta—María Claudia Rojas Lasso, ausente con permiso.
(1) Publicada en el Diario Oficial 43.357, de 6 de agosto de 1998.
(2) Es la unidad de presión de sonido que expresa la relación entre la presión de un sonido con una referencia en escala logarítmica representada en integración y con filtro de ponderación ajustado a un sonómetro que permite simular la respuesta en bandas de frecuencia similares al oído humano.
(3) Es el máximo nivel de presión sonora en el tiempo establecido y en una localización determinada.
(4) Es el mínimo nivel de presión sonora en el tiempo establecido y en una localización determinada.
(5) Es el nivel pico de presión sonora en el tiempo establecido y en una localización determinada.
(6) El Convenio de Chicago ha sido desarrollado mediante la publicación de diversos anexos técnicos, entre los que destaca el 16, dedicado exclusivamente a la protección del medio ambiente. El volumen I tiene por objeto establecer las especificaciones internacionales relacionadas con el ruido procedente de las aeronaves. Entre estas especificaciones destaca la relativa a la certificación del ruido emitido por las aeronaves, que establece límites acústicos medidos en tres puntos críticos de la operación aeronáutica: bajo la trayectoria de despegue, de aterrizaje y en una línea de referencia en un lateral de la pista. Tras esta certificación, los aviones fueron clasificados en distintos capítulos de ruido; el III corresponde a las naves menos ruidosas y se estableció un calendario para que los aviones más ruidosos dejaran de volar. Las aeronaves que por sus emisiones acústicas estaban incluidas en el capítulo 2 debían dejar de operar antes del 1º de abril de 2002, siempre y cuando los compromisos establecidos en la OACI fueran ratificados e incorporados a la normativa interna de los estados firmantes.
(7) Ver: http://noticias.juridicas.com/areas/30-Derecho%20Medioambiental/10-Art%Edculos/200101-255780101170.html
El criterio adoptado por la doctrina de los países industrializados se orienta a establecer servidumbres acústicas en los perímetros de los aeropuertos que supone, por un lado, una limitación del derecho de propiedad del suelo y, por otro, una limitación a la autonomía municipal, fundamentalmente en lo relativo a la planificación urbanística de su territorio.
En el derecho francés existen normas relativas a las construcciones vecinas a los aeropuertos que se zonifican en tres tipos, A y B se refieren a ruido fuerte, mientras que la C es de ruido moderado. La ley francesa somete a estas zonas a extensas prohibiciones o limitaciones en los derechos de construcción o remodelación. Con carácter general, la ampliación de la zona urbanizable, la creación o ampliación de equipamientos públicos están prohibidas cuando conduzcan a una exposición inmediata o a largo plazo de las personas a los ruidos excesivos y sus consiguientes perjuicios. A estos efectos, no se permite la construcción destinada a viviendas, en las zonas A y B, salvo que sean necesarias para la actividad aeronáutica o estén ligadas a estas. Asimismo, tampoco se permiten operaciones de renovación de barrios o rehabilitación de hábitats ya existentes, ni la mejora, extensión o reconstrucción de edificaciones existentes si estas entrañan un aumento de la población expuesta al ruido.