Source: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=28324
Timestamp: 2018-06-22 01:23:22
Document Index: 329543797

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Sentencia C-214 de 2007 Corte Constitucional
Referencia: proceso D-6488
Bogotá D.C., veintiuno (21) de marzo del año dos mil siete (2007).
El ciudadano Diego Fernando Muñoz Robles, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, demandó las expresiones "la Ley 178 de 1959" que hacen parte del artículo 13 de la Ley 1004 de 2005, "por la cual se modifican un régimen especial para estimular la inversión y se dictan otras disposiciones"
En ese sentido, estima que "queda entonces por establecer si el genérico ‘otras disposiciones’ de la Ley 1001 de 2005 puede abarcar la derogatoria del impuesto a favor de las empresas constituidas como sociedad anónima que regula la Ley 178 de 1959, y la respuesta es no porque si establecido está que el núcleo temático de la Ley 1004 de 2005, es el de modificar un régimen especial, y éste es el de las zonas franca, siguiendo el criterio jurisprudencial de la Honorable Corte Constitucional, los otros diversos contenidos deben presentar una relación de conexidad determinada, con un criterio objetivo y razonable, es aquí donde recurrimos a los antecedentes de la ley, en especial a la exposición de motivos y a los debates que se surtieron".
Por otra parte, a juicio del demandante las expresiones demandadas desconocen el mandato constitucional previsto en el artículo 169 superior, según el cual el título de las Leyes deberá corresponder con precisión a su contenido normativo, lo cual no sucede en el caso de la Ley 1004, puesto que siendo dicha ley "una regulación expedida para la modificación de un régimen especial cual es el de las zonas francas, se espera por parte del ciudadano que de forma directa y aún eventualmente de forma indirecta desarrolle lo relacionado con dichas áreas geográficas delimitadas dentro del territorio nacional y no se puede esperar que se le sorprenda con un desarrollo que resulta ajeno al que le plantea el título de la misma, lo cual se evidencia al leer el artículo 13 de la Ley 1004 de 2005, cuando deroga la Ley 178 de 1959, cuyo contenido difiere por completo de la regulación de zonas francas al tratar esta Ley del establecimiento de un impuesto destinado a la electrificación del Departamento del Cauca, a través de la Empresa Centrales Eléctricas del Cauca S.A. Empresa de Servicios Públicos"
Señala que "si la Ley 1004 de 2005 establece un régimen especial para estimular la inversión en todo el territorio nacional mediante la institucionalización de una figura determinante del comercio exterior como lo son las zonas francas, mal podría dejar vigente un impuesto que tiene impacto en un determinado territorio y que dicho gravamen termine colocando en desventaja a los empresarios del Departamento del Cauca frente a otros departamentos que no soportan ese mismo gravamen contenido originariamente en la Ley 178 de 1959".
Concretamente frente a los argumentos del actor el interviniente considera que aquél parte de una premisa que no es válida y que consiste en hacer creer que una norma sobre la derogatoria de un impuesto no puede integrarse dentro de una ley que regula la existencia de zonas francas. "Entonces -señala-, para responder a esta falacia argumentativa debemos entender que cuando se regula todo lo relacionado con zonas francas el debate se centra en una cuestión de naturaleza netamente económica, en la cual juega un papel protagónico el tema de los tributos, porque estos son una constante piedra de toque cuando se debaten materias económicas en el Congreso de la República".
Por tal razón, afirma que es aventurado plantear que no existe conexidad temática, "porque la Ley 1004 de 2005 al regular el asunto de zonas francas se debe hablar de los impuestos que pueden terminar afectando el desarrollo de los distintos agentes que interactúan al interior de dichas zonas francas". Cita la sentencia C-992 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil para determinar cómo la Corte Constitucional interpreta el principio de unidad de materia.
Considera que la norma acusada no resulta congruente con las demás disposiciones de la Ley 1004 de 2005, mediante la cual se dictó por el Congreso la Ley "por la cual se modifican un régimen especial para estimular las inversiones y se dictan otras disposiciones". Precisa que la misma no guarda una relación directa con el conjunto normativo de dicha ley, sino que entra a derogar una materia diferente relacionada con impuesto de dos por mil para construcción de microcentrales eléctricas, "razón ésta por la cual la conexidad resulta muy remota, tenue, alejada del contenido temático del resto de la Ley". Advierte que es claro, desde luego, que en una ley pueden introducirse modificaciones a otra ley, pero siempre observando el principio de la unidad de materia.
Adicionalmente afirma que "la derogatoria expresa de la Ley 178 de 1959, establecida en el Artículo 13 de la Ley 1004, no es el producto de un estudio juicioso sobre el tema, ya que los argumentos que se aducen en los trámites de los debates para considerar su derogatoria son débiles en cuanto no se previó que el objeto para el cual se estableció el gravamen se amplió mediante modificación introducida por la Ley 980 de 2005".
Destaca que la Ley 1004 de 2005 en el artículo 13 derogó la Ley 109 de 1985, que establecía el Estatuto de las Zonas Francas; el artículo 6 de la Ley 7 de 1991 que señalaba criterios con base en los cuales el Gobierno debía regular el funcionamiento de las zonas francas industriales y comerciales y de servicios; el inciso 1, numeral 1, literal a), artículo 16 de la Ley 677 de 2001 el cual establecía que se constituía renta exenta del impuesto sobre la renta y complementarios, la parte proporcional de los ingresos obtenidos por ventas a mercados externos; el artículo 45 de la Ley 768 de 2002 relacionado con el Parque Tecnológico del Caribe y la Zona Franca de Telecomunicaciones y a partir del año 2007, consagró la derogatoria del artículo 212 del Estatuto Tributario. Así mismo, dispuso la derogatoria de la Ley 178 de 1959, por la cual se provee a la financiación de las Centrales Eléctricas del Cauca Cedelca, a partir de la consagración de un impuesto de carácter nacional.
Explica que esta ley dispone que un porcentaje del impuesto predial de los municipios del Departamento del Cauca se transfieran a Centrales Eléctricas del Cauca S.A. ESP -CEDELCA con destinación específica a financiar inversiones en obras de infraestructura eléctrica, a cambio de acciones de la empresa a favor de los municipios respectivos.
Señala que el artículo 169 de la Constitución Política establece que: "El título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido (... )". En virtud de este, la exigencia superior de coherencia o relación directa entre la ley y las proposiciones contenidas en la ley, corresponde a una regla que se identifica con la voluntad legislativa, por lo que confronta la sustancia de la norma y no su trámite de elaboración.
Invoca las sentencias C-531 de 1995 y C-055, M.P. Alejandro Martinez Caballero, C-256 de 1998, M.P. Fabio Moron Díaz, C-025 de 1993, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y C-568 de 1997, M.P. Fabio Morón Díaz., y afirma que la pretensión del accionante debe prosperar por cuanto la derogatoria de la Ley 178 de 1959, contenida en el artículo 13 de la Ley 1004 de 2005, se contrapone efectivamente al principio de unidad de materia legislativa consagrado en el artículo 158 de la Constitución Política.
Afirma que basta establecer que el propósito determinante de la Ley 1004 de 2005 carece de conexidad con la norma derogada para que proceda el cargo. Es así como la Ley 1004 de 2005 conforme con su encabezado tiene por objeto modificar el "(...) régimen especial (de Zonas Francas) para estimular la inversión y se dictan otras disposiciones." A su turno, la Ley 178 de 1959, conforme lo establece en su artículo 1°, tiene por objeto "(...) establecer un impuesto nacional sobre las propiedades inmuebles en el departamento del Cauca, equivalente al 2 por 1.000 anual, sobre el monto de los avalúos catastrales (...)"
Considera que aunque está demostrado que procede el cargo con fundamento en la violación del artículo 158 superior, debe tenerse en cuenta que, de todas maneras, el contenido material de la Ley 178 de 1959 pérdió vigencia en virtud del cumplimiento de su objeto, conforme con el texto original de su artículo 13, que señalaba: "limitase la vigencia de la presente Ley al tiempo exclusivamente necesario para recaudar el total de la suma que requiera la ejecución de las obras de electrificación proyectadas por las Empresas Eléctricas del Cauca (...)" Explica que "como lo sostuvo el propio Gobierno Nacional en el proyecto de Ley 170 de 2005, el objetivo de la Ley 178 de 1959 ya se cumplió; por ende, opera una pérdida de vigencia automática que no requiere derogatoria expresa para generar efectos jurídicos.
"(i). El legislador modificó el artículo 13 de la Ley 178 de 1959 pretendiendo postergar en el tiempo la aplicación del impuesto creado en dicha Ley. En efecto, como ya se analizó, el contenido de la Ley 178 de 1959 resulta inaplicable por pérdida de vigencia; por ende, por el hecho de que la Ley 980 de 2005 modifique el artículo 13 de la Ley 178 de 1959 no hace que reviva su contenido.
(ii) Además, si se reviviese la Ley 178 de 1959, ésta estaría viciada de inconstitucionalidad porque: Dicha norma crea un impuesto nacional que grava la propiedad inmueble, contraviniendo lo dispuesto en el artículo 317 de la Constitución Política que dispone que: "Solo los municipios podrán gravar la propiedad inmueble (...)" Determina una destinación específica de los recursos recaudados como producto del impuesto nacional, transgrediendo así lo establecido en el artículo 359 de la Constitución Política que establece que: "No habrá rentas nacionales de destinación específica (...)"."
El Señor Procurador General de la Nación, allegó el concepto número 4211, el tres (3) de noviembre de 2006, en el cual solicita a la Corte que se declare la inconstitucionalidad de la expresión "la Ley 178 de 1959" contenida en el artículo 13 de la Ley 1004 de 2005.
Señala que en la ponencia para primer debate al proyecto de Ley 141 de 2005 Cámara, 170 de 2005 Senado, publicada en la Gaceta 840 de 29 de noviembre de 2005, se incluyó la derogatoria acusada y para el efecto se señaló que "En el artículo de derogatorias se incluye la derogatoria de la ley 178 de 1959, porque esta ley se expidió con el propósito de gravar la propiedad inmueble con una tarifa de un 2 por mil en el impuesto predial. A la fecha las microcentrales están construidas y el gobierno Nacional a través del FAER y el FAZNI han hecho importantes inversiones en infraestructura eléctrica. Este gravamen es por demás gravoso para los ciudadanos y el objeto de la ley se cumplió." Así pues, y "al margen de su oposición con lo dispuesto en los artículos 317 y 359 de la Constitución", para el Procurador es claro que la materia de la Ley 178 de 1959 no tiene ninguna conexidad temática con la Ley 1004 de 2005. Afirma en este sentido que el contenido del artículo 13 acusado en lo que toca con la derogatoria de la Ley 178 de 1959, no ostenta relación alguna con el tratamiento tributario especial contenido en la ley derogatoria.
Como consecuencia de lo anterior, el Procurador solicita a la Corte "declarar INEXEQUIBLE la expresión "la Ley 178 de 1959" contenida en el artículo 13 de la Ley 1004 de 2005, "Por la cual se modifican un régimen especial para estimular la inversión y se dictan otras disposiciones".
Para el demandante las expresiones "la Ley 178 de 1959" que hacen parte del artículo 13 de la Ley 1004 de 2005, "por la cual se modifican un régimen especial para estimular la inversión y se dictan otras disposiciones" relativo a las derogatorias efectuadas por la misma, vulnera el artículo 158 de la Constitución pues no guardan relación con el núcleo temático de la Ley 1004 de 2005, cual es exclusivamente en su criterio modificar un régimen especial, el de las zonas francas. Afirma igualmente que la derogatoria atacada no se corresponde con el título de la Ley por lo que igualmente se vulnera el artículo 169 superior.
Por su parte el señor Procurador solicita igualmente la declaratoria de inexequibilidad de las expresiones acusadas pues considera que no existe ningún tipo de relación entre el eje temático de la Ley 1004 de 2005 relativo a la regulación de un régimen especial el de las Zonas Francas para estimular la inversión y una ley que establece un impuesto en el Departamento del Cauca.
De acuerdo con reiterada jurisprudencia de esta Corporación1 no cabe duda de la pertinencia del control constitucional de disposiciones derogatorias, así como de los efectos que comporta una eventual declaratoria de inexequibilidad de las mismas.
Al respecto cabe recordar que la Corte en la Sentencia C-055 de 19962 al desestimar una intervención ciudadana que solicitaba a la Corte inhibirse de conocer de una demanda dirigida contra una disposición derogatoria3, rechazó los argumentos del interviniente, pues consideró que las disposiciones derogatorias tenían un contenido propio, cual era eliminar la vigencia de una disposición específica, y que en esa medida modificaban el ordenamiento.
Posteriormente la Corte, en la sentencia C-226 de 20024 al tiempo que recordó que la Constitución confiere al Congreso la posibilidad de interpretar, derogar y modificar la legislación existente (CP art. 150 ord 1º) y que no hay duda de la amplia potestad que tiene el legislador en este campo5 puso de presente que la misma no es absoluta y que en su ejercicio el Legislador se encuentra vinculado a la Constitución, que es norma de normas (CP art. 4), y por consiguiente, al derogar una disposición, debe respetar los preceptos constitucionales.
"La potestad derogatoria del Congreso, que es amplia y dinámica, no es absoluta, puesto que nuestro ordenamiento no establece el principio de soberanía parlamentaria, como si lo han hecho otros países, como Inglaterra. El Legislador se encuentra entonces vinculado a la Constitución, que es norma de normas (CP art. 4), y por consiguiente, al derogar una disposición, debe respetar los preceptos constitucionales.
"En ese orden de ideas, si el Congreso, al ejercer su potestad derogatoria, se encuentra vinculado a los principios y mandatos constitucionales, entonces es claro que las disposiciones derogatorias contenidas en las leyes se encuentran sometidas al control ejercido por esta Corte Constitucional, cuando sean demandadas por un ciudadano (CP art. 241). Y es obvio que esas cláusulas derogatorias deben ser controladas ya que ellas tienen un efecto normativo preciso, que es restar vigencia a la norma derogada, y por ello modifican materialmente el ordenamiento jurídico" 6.
Ahora bien, la Corte ha señalado que procede un control constitucional de las disposiciones derogatorias, no sólo por cuanto el Congreso, al ejercer esa potestad, debe acatar los mandatos constitucionales, sino además porque la declaración de inexequibilidad de un cláusula derogatoria tiene un efecto preciso, que consiste, de darse determinados presupuestos, en reincorporar al ordenamiento aquellos contenidos normativos que habían sido derogados7.
Al respecto, la Corte ha señalado que ello es posible siempre que la disposición cuya vigencia se restablece no sea contraria a la Constitución8 y que ello se requiera para asegurar la supremacía del Texto Fundamental9.
En desarrollo de esa doctrina10, esta Corte no sólo ha analizado por ejemplo si determinadas disposiciones derogatorias desconocían o no el principio de unidad de materia, o los principios de identidad y consecutividad11, o si para su derogatoria se reunieron los mismos presupuestos formales que para su expedición12, sino que ha declarado la inexequibilidad de algunas de ellas13.
Así por ejemplo, la sentencia C-659 de 2000 M. P. Fabio Morón Díaz, declaró la inconstitucionalidad parcial del artículo 3º de la ley 54 de 1983, por violar el artículo 158 de la Carta sobre unidad de materia, ya que concluyó que no existía ninguna relación directa, causal o conexa, entre las normas derogadas, y la materia general de la ley 54 de 198314.
En similar sentido la Corte en la sentencia C-706 de 200515 declaró la inexequibilidad de las expresiones "el artículo 443" contenidas en el artículo 69 de la Ley 863 de 2003 "Por la cual se establecen normas tributarias, aduaneras, fiscales y de control para estimular el crecimiento económico y el saneamiento de las finanzas públicas" por considerar que se habían vulnerado con la derogatoria que con ella se efectuaba los principios de identidad y consecutividad que rigen el trámite legislativo.
Resulta pertinente recordar que la Ley 178 de 1959 "por la cual se provee a la financiación de las Centrales Eléctricas del Cauca, "Cedelca", y se dictan otras disposiciones" que fue objeto de derogatoria por el artículo 13 de la Ley 1004 de 2005 tenía por objeto establecer un impuesto sobre las propiedades inmuebles en el Departamento del Cauca, equivalente al 2 por 1.000 anual, sobre el monto de los avalúos catastrales.
"Artículo 1° Establécese un impuesto nacional sobre las propiedades inmuebles en el Departamento del Cauca, equivalente al 2 por 1.000 anual, sobre el monto de los avalúos catastrales.
Artículo 2° Destínase el producto de este impuesto a la suscripción y pago de acciones por los Municipios que lo recauden en Centrales Eléctricas del Cauca, "Cedelca".
Artículo 3° Tal impuesto será recaudado, mantenido en cuenta separada y entregado por los Tesoreros Municipales a las Centrales Eléctricas del Cauca, "Cedelca".
Artículo 4° Los Tesoreros Municipales cobrarán y recaudarán este impuesto, al mismo tiempo que el impuesto predial, en forma conjunta e inseparable y dentro de los plazos señalados por los Municipios para el pago del impuesto predial.
Parágrafo. El no pago oportuno de este impuesto causará a favor de los Municipios respectivos, intereses moratorios a la misma rata que se causen por mora en el pago del impuesto predial, y no tendrán destinación diferente de la del impuesto que los cause.
Artículo 5° En caso de mora en el pago del impuesto que se establece por esta Ley, los Tesoreros Municipales lo harán efectivo, conjuntamente con el impuesto predial municipal, por me dio de la jurisdicción coactiva que con este fin se les atribuye en la plenitud de sus facultades y prerrogativas.
Artículo 6° Los Tesoreros Municipales se abstendrán de expedir-certificados de paz y salvo, por toda clase de impuestos, a los contribuyentes que estén en mora de pagar el impuesto predial establecido por esta Ley.
Artículo 7° Los Tesoreros Municipales que 'no cumplan las obligaciones .establecidas en los artículos anteriores incurrirán, en cada caso, en multas hasta de quinientos pesos ($ 500.00), a favor del Tesoro Municipal, que serán aplicadas por la Contraloría Departamental del Cauca.'
Artículo 10. Los recaudos hechos, entregados a "Cedelca" por los Tesoreros Municipales se considerarán como aportes municipales a esta sociedad, la cual anualmente expedirá los títulos' correspondientes de acciones a favor de los Municipios, equivalentes al valor entregado por los Tesoreros.
Artículo 11. Centrales Eléctricas I del Cauca, "Cedelca", tendrá acceso a los libros de catastro municipales, a fin de indagar sobre el monto de los avalúos y el nombre de' los propietarios.
Artículo 13. Limítase la vigencia de la presente Ley al tiempo exclusivamente necesario para recaudar el total de la suma que requiera la ejecución de las obras de electrificación proyectadas por las Empresas Eléctricas del Cauca, y que comprenden la interconexión de todas las centrales actualmente existentes en aquel Departamento, la terminación de la planta de Silvia y la construcción o montaje de las nuevas plantas de río Palo y la Cabrera.
No sobra precisar que frente a los planteamientos hechos por el interviniente de la Academia de Jurisprudencia y el señor Procurador sobre la eventual violación por la Ley 178 de 1959 de los artículos 317 y 359 superiores la Corte se pronunció en la Sentencia C-545 de 199316 donde declaró la exequibilidad de la misma frente a los cargos analizados en dicha sentencia, dentro de los cuales analizo precisamente la eventual violación por la ley de los referidos artículos.
"c). La destinación del impuesto creado por la Ley 178 de 1959
Según el artículo 2o. de la Ley 178 de 1959, el producto del impuesto a que ella se refiere, se destina a "la suscripción y pago de acciones por los municipios que lo recauden en Centrales Eléctricas del Cauca "Cedelca".
" El artículo 11 de la ley 44 de 1990, en lo acusado, autoriza a los tesoreros municipales para cobrar y recaudar el impuesto con destino a las Corporaciones Regionales simultáneamente con el impuesto predial unificado, en forma conjunta e inseparable, dentro de los plazos señalados por el municipio para el pago de dicho impuesto.
a). Contribuír a la prestación y al mejoramiento de un servicio público;
b). Fortalecer patrimonialmente a los municipios y darles participación en una sociedad de economía mixta encargada de la prestación de ese mismo servicio" (...)
Declárase EXEQUIBLE, en todas sus partes, la ley 178 de 1959, únicamente en relación con los cargos analizados en la parte motiva de esta providencia"
"Artículo 13. La totalidad de los recursos recaudados y entregados por los Tesoreros Municipales a Centrales Eléctricas del Cauca, Cedelca S. A. ESP, producto del impuesto previsto en la Ley 178 de 1959, tendrán destinación específica, para lo cual serán invertidos por la Electrificadora en la ejecución de obras para el departamento del Cauca en plantas y equipos de generación, con sus respectivas líneas de conexión, así como en el conjunto de líneas y subestaciones con sus equipos asociados, que componen las redes de distribución y de interconexión, como también en las obras eléctricas y civiles que hagan parte de los planes de expansión que vaya aprobando la empresa, así como en el mantenimiento, conservación, rehabilitación y recuperación de plantas, subestaciones, redes, etc., y los equipos asociados a estas, como en la modernización tecnológica de todo su sistema técnico operativo. Todas estas obras deben cumplir con los principios y disposiciones establecidas en las Leyes 142 y 143 de 1994, así como en las normas que las modifiquen y reglamenten".
Artículo 2°. Vigencia. Esta ley entra a regir a partir de su promulgación y deroga todas aquellas normas que le sean contrarias.
Para efectos de la presente sentencia independientemente del debate planteado por el interviniente en representación de la Academia de Jurisprudencia sobre la vigencia de la Ley 178 de 1959 al momento de su derogatoria es claro que la derogatoria efectuada por el artículo 13 de la Ley 1004 de 2005 se encuentra surtiendo efectos puesto que no cabe duda que el Congreso hizo una derogatoria expresa que retiró del ordenamiento jurídico dicho texto legislativo, y esa derogatoria es precisamente la que debe analizar la Corte frente al cargo formulado por el actor por el supuesto desconocimiento del principio de unidad de materia.
Al respecto cabe recordar que en relación con el principio de unidad de materia, la jurisprudencia reiterada de esta Corporación17 ha señalado que el fundamento de su exigencia en el artículo 158 superior18 es el de un control de tecnificación del proceso legislativo, dirigido a evitar las incongruencias normativas que en forma subrepticia, inadvertida, inconsulta e incluso anónima aparecen en los proyectos de ley y que, por razón de esa imprevisión e incoherencia temática, no guardan ninguna relación con la materia desarrollada en el respectivo proyecto19.
La Corte ha señalado que la violación del principio de unidad de materia es un vicio de carácter material, puesto que el juicio que debe hacer el juez constitucional consiste esencialmente en examinar el contenido normativo de la disposición acusada, con el fin de verificar que éste guarde coherente relación con el estatuto legal del cual hace parte. Además, el referido vicio compromete la competencia del Congreso, puesto que, por disposición constitucional, a éste le está vedado expedir disposiciones o modificaciones que no estén ligadas a la materia del respectivo proyecto de ley. Así que, cuando se incurre en la señalada irregularidad, se debe concluir que el Legislador ha rebasado su competencia20.
A partir del alcance del principio de unidad de materia así fijado, la Corte también ha precisado que, aún cuando dicho principio tiene un propósito definido, esto es, impedir las incongruencias normativas en la ley, el mismo no puede postularse y ponerse en práctica con un criterio rígido de interpretación restrictiva, de manera que sobrepase su verdadera finalidad o distraiga su objetivo, y termine por obstaculizar el trabajo legislativo haciéndolo del todo nugatorio.21
En ese sentido, ha advertido la jurisprudencia constitucional que la expresión "materia" debe entenderse desde una perspectiva "amplia, global, que permita comprender diversos temas cuyo límite, es la coherencia que la lógica y la técnica jurídica suponen para valorar el proceso de formación de la ley".22 Con base en tal apreciación, ha concluido igualmente que "solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una Ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley".23
Al respecto, expresó esta Corporación en la Sentencia C-233 de 200324 lo siguiente:
Sobre el particular ha señalado esta Corporación la importancia de determinar el núcleo temático de la ley objeto de análisis y la conexidad de éste con las disposiciones atacadas25, para establecer si existe una relación causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma."26
"7.5.5 Ahora bien, para establecer si existe o no una conexión material es importante subrayar que la potestad de configuración del legislador contempla tanto la facultad de decidir el contenido específico de las normas, como la facultad de decidir como organizarlas y relacionarlas. El sistema jurídico no está compuesto por un conjunto de compartimientos estancos predeterminados que le imponen al Congreso la forma como debe ser concebido el derecho, que es funcionalmente cambiante para responder a las necesidades, prioridades, expectativas y aspiraciones de la sociedad. Los legisladores, bien sea por iniciativa propia o de alguno de aquellos funcionarios a los que la Constitución les concede iniciativa legislativa (artículo 155, C.P.), pueden reorganizar la normatividad de la manera como consideren conveniente y más acorde con los objetivos de política pública que lo guían, relacionando y uniendo materias que antes se trataban por aparte, o separando aquellos temas que tradicionalmente se consideraban inescindibles.
Así pues, el hecho de que usualmente temas como las pensiones hayan hecho parte de la legislación laboral o temas como la salud hayan sido regulados en leyes específicas independientes, en ningún caso constituyen una barrera al legislador para crear, por ejemplo, un Código Social en el que integre todas las normas que regulan la seguridad social. La estructura que el legislador quiera otorgarle al sistema normativo hace parte esencial de los debates de técnica legislativa que se surten en el seno del Congreso, con relación a cuál es la mejor forma de regular un tema, pues el cumplimiento y eficacia de una ley no sólo depende del contenido material de las normas que la componen, también obedece a la forma como éstas hayan sido organizadas para que sean medios idóneos para lograr los fines de política pública que guían al legislador. En virtud del principio de unidad de materia no puede socavarse la potestad que tiene el legislador para crear y reinventar instrumentos normativos que sirven para organizar un sistema jurídico. Lo contrario implica aceptar que las facultades creadas y definidas por el constituyente, como la potestad de configuración del legislador, encuentran un límite en la tradición, que lo ataría al pasado, o en una teoría sobre el ordenamiento jurídico ideal, que no aparece por ninguna parte en la Constitución."27
La Corte ha advertido igualmente que si bien no puede establecerse un control en extremo rígido, la Constitución no permite que el juez constitucional al realizar el examen correspondiente, flexibilice la interpretación a tal punto que quede el principio de unidad de materia desprovisto de contenido28. En este sentido el juez constitucional ha de tener en cuenta que "lo que impone el principio de unidad de materia es que exista un núcleo rector de los distintos contenidos de una Ley y que entre ese núcleo temático y los otros diversos contenidos se presente una relación de conexidad determinada con un criterio objetivo y razonable".29
Cabe recordar que la Corte ha formulado algunas precisiones en torno al entendimiento específico de dicho principio frente a leyes de convocatoria a un referendo30, o de carácter orgánico31, o frente a la ley del plan nacional de desarrollo32 que implican un examen estricto. Así mismo cabe señalar que en materia de normas destinadas a fijar un "marco conceptual"33, o a regular de manera general un determinado sector como el financiero34 ha puesto de presente la necesidad de asegurar que exista una verdadera relación entre el núcleo temático de la ley y los preceptos que la conforman.
Con base en los razonamientos anteriores, ha expresado esta Corporación que para efectos de ejercer el control de constitucionalidad de las leyes por violación del principio de unidad de materia, es imprescindible que el juez constitucional entre a determinar "cual o cuales son los núcleos temáticos de una ley"35, ya que es éste el mecanismo idóneo para definir si sus disposiciones están vinculadas objetiva y razonablemente a tales núcleos o si, las mismas una o varias conforman una especie de isla al interior del ordenamiento, de manera que pueda concluirse la inexistencia total de vínculo causal con las materias que han inspirado la regulación legal a la que pertenecen36.
La jurisprudencia ha señalado que para la determinación del núcleo temático de una ley que permita establecer la vulneración o no del principio de unidad de materia. "resultan valiosos elementos como contenido de la exposición de motivos en cuanto allí se exponen las razones por las cuales se promueve el ejercicio de la función legislativa y se determinan los espacios de las relaciones sociales que se pretenden interferir; el desarrollo y contenido de los debates surtidos en las comisiones y en las plenarias de las cámaras; las variaciones existentes entre los textos originales y los textos definitivos; la producción de efectos jurídicos de las distintas esferas de una misma materia; su inclusión o exclusión de la cobertura indicada en el título de la ley; etc. La valoración conjunta de todos esos elementos permite inferir si una norma constituye el desarrollo de la materia de la ley de que hace parte"37
A partir de dichos elementos la Corte ha concluido que un determinado contenido normativo contraría dicho principio, solamente en los casos en que al revisarse dentro del contexto general del debate del proyecto y de la ley en referencia, se constate que el mismo constituye una especie de cuerpo extraño o de elemento totalmente ajeno "que invade sin explicación su contenido, es decir, el asunto específico de la regulación"38.
Para efectos de la presente sentencia resulta pertinente recordar que cuando se trata de analizar el respeto del principio de unidad de materia por normas de carácter derogatorio, el examen que corresponde hacer a la Corte no se circunscribe a la mecánica verificación de si los artículos respectivos estaban o no incluidos en el proyecto inicialmente presentado o si precisamente esos artículos fueron sometidos a los debates en las Comisiones y en las Plenarias de las Cámaras, sino que lo que es preciso establecer es si esas derogatorias constituyen desarrollo de las unidades temáticas sobre las que versaron los debates39.
"Cuando se trata de analizar si la derogación expresa de normas legales vulnera o no dicho principio, la Corte debe en primer término determinar cuál es el contenido del precepto que es objeto de derogación, luego precisar cuál es el tema dominante regulado en la ley que consagra la derogatoria, y finalmente, deducir si entre el contenido genérico de la ley derogatoria y la norma derogada existe conexidad. Esta corporación en reciente sentencia40 señaló al respecto que el análisis constitucional en estos casos "no se circunscribe a la mecánica verificación de si los artículos derogados estaban o no incluidos en el proyecto inicialmente presentado o si precisamente esos artículos fueron sometidos a los debates en las Comisiones y en las Plenarias de las Cámaras, pues es preciso establecer si esas derogatorias constituyen desarrollo de las unidades temáticas sobre las que versaron los debates."
En el caso bajo examen se tiene, tal como se dejó anotado en el acápite anterior, que desde que se inició el trámite del proyecto de ley en el Congreso se debatió el tema del impuesto a los vehículos automotores, tocando entre otros puntos, lo relativo a la declaración, recaudo y pago del mismo, la distribución del recaudo, la deducción de impuestos pagados, la internación de vehículos y el impuesto de tales automotores, la autorización al Ministerio de Transporte para fijar los avalúos de los automotores, la base gravable para los vehículos que circulan por primera vez o son importados directamente por el usuario, propietario o poseedor. Entonces, si la norma derogada regulaba la calcomanía que debían portar los vehículos automotores para demostrar el pago del impuesto correspondiente, cómo afirmar válidamente que ello no guarda ninguna relación con el tema tributario consagrado en la ley parcialmente demandada, y mas específicamente, con la declaración, recaudo y pago del impuesto de vehículos automotores."41
3.4.1. Según consta en la Gaceta del Congreso Nº 636 del 19 de Septiembre de 2005 donde se publicó el Proyecto de Ley 141 de 2005 Cámara "por la cual se modifican unos regímenes especiales y se elimina el impuesto de remesas para estimular la inversión" los señores Ministros de Comercio Industria y Turismo y de Hacienda y Crédito Público presentaron con ese título a consideración del Congreso un proyecto de ley que constaba de trece artículos, dividido en tres capítulos (Capítulo I Zona Franca; Capítulo II Zonas Especiales de Desarrollo Económico Regional, ZEDER; Capítulo III Vigencias y Derogatorias).
"El proyecto de ley que se presenta a consideración del honorable Congreso de la República, dota al país de instrumentos de promoción empresarial que cumplen con dos objetivos fundamentales: De un lado, nos permite competir en la atracción de la inversión extranjera con los demás países de la región que han desarrollado eficaces Zonas Francas42, mientras que desarrolla los compromisos internacionales adquiridos por Colombia ante la Organización Mundial del Comercio43.
A) MODIFICACIONES AL REGIMEN DE ZONAS FRANCAS
B ELIMINACION DEL IMPUESTO DE REMESAS
C. POSIBILIDAD DE SOLICITAR EL IVA DE LOS ACTIVOS FIJOS COMO DESCONTABLE
D. AJUSTES NECESARIOS EN EL PROYECTO DE LEY
Artículo 10. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación salvo lo dispuesto en el artículo 5° y 9°, y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias contenidas en la Ley 109 de 1985, artículo 6° de la Ley 7ª de 1991 y 45 de la Ley 768 de 2002, y la Ley 178 de 19 59.
3.4.4 Según consta en las Gacetas del Congreso Nº 890 del 12 de diciembre de 2005 -pag 1-4- y 894 del 13 de diciembre de 2005 -pag 6-11- la ponencia para segundo debate presentada a consideración de las Plenarias del Senado de la República y la Cámara de Representantes contenía los siguientes apartes que resulta pertinente transcribir.
El proyecto presentado por el Gobierno fue publicado en la Gaceta del Congreso número 636 del 26 de septiembre del presente año y la ponencia discutida y aprobada fue publicada en la Gaceta del Congreso número 840 de fecha 29 de noviembre de 2005.
(...) los ponentes para segundo debate del proyecto, respetuosamente nos permitimos proponer los siguientes cambios al proyecto original aprobado por las comisiones terceras conjuntas del Senado y la Cámara de Representantes:
a). Se elimina del artículo 1° la referencia a la normativa cambiaria, pues la misma es de competencia del Banco de la República, quien la ejerce autónomamente y no es competencia del Congreso de la República, por ley ordinaria, ordenar la adopción de una normatividad especial en materia cambiaria para ninguna persona;
b). Se aplica la tarifa del 15 % de impuesto sobre la renta para todos los usuarios de Zonas Francas, menos los usuarios comerciales, con lo cual se elimina el artículo 9° aprobado por las comisiones, por considerar que una tarifa baja para todos los usuarios tiene menos riesgos desde el punto de vista constitucional, es más transparente y equitativa, que lo que traía el proyecto aprobado en primer debate, según el cual se mantenía el tratamiento para los viejos usuarios, los nuevos industriales quedaban con una tarifa del 15% y los nuevos operadores a la tarifa general. Con la propuesta incluida en esta ponencia todos los usuarios, nuevos y antiguos, quedan con una tarifa del 15% para el impuesto sobre la renta;
c). Se hace necesario incluir una norma de control para las operaciones que realicen los usuarios de zonas francas, de tal manera que no se circunscriban a las que realicen con vinculados económicos, y que tales operaciones sean a precios comerciales de manera que no se afecten las utilidades de las empresas en detrimento de la tributación.
5. Se propone también la introducción de un artículo nuevo que corrige la derogatoria que hiciera el artículo 134 de la Ley 633 de 2000 del artículo 27 de la Ley 191 de 1995, (...)
TEXTO PROPUESTO PARA SEGUNDO DEBATE EN LAS PLENARIAS DE LA HONORABLE CAMARA DE REPRESENTANTES Y EL HONORABLE SENADO DE LA REPUBLICA AL PROYECTO DE LEY NUMERO 141 DE 2005 CAMARA, 170 DE 2005 SENADO
Artículo 15. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación salvo lo dispuesto en los artículos 5°, 9° y 10, y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias, en especial la Ley 178 de 1959, la Ley 109 de 1985, el artículo 6° de la Ley 7ª de 1991, el inciso 1° del numeral 1 del literal a) del artículo 16 de la Ley 677 de 2001 y el artículo 45 de la Ley 768 de 2002.
Proyecto de ley número 170 de 2005 Senado, 141 de 2005 Cámara, por la cual se modifica un régimen especial para estimular la inversión y se dictan otras disposiciones.
Adopta la plenaria el artículo con la modificación propuesta? Y esta responde afirmativamente."
Gracias señor Presidente, quiero llamar la atención a todos los miembros de la Cámara de Representantes con ocasión de este proyecto de ley, estamos en mora de adecuar nuestro ordenamiento jurídico a los mandatos de la Organización Mundial del Comercio, nos hemos comprometido y en el tema de Zonas Francas, es imperativo que este Congreso en el día de hoy, tome la decisión que tiene que adoptarse, frente a los mandatos de la Organización Mundial del Comercio.
ii). En la ponencia para primer debate a). se señaló que "El proyecto de ley contempla tres aspectos fundamentales: Reestructuración de las Zonas Francas, Eliminación del Impuesto de Remesas y posibilidad de solicitar el IVA de los activos fijos como descontable", b). se excluyó el tema de las Zonas Especiales de Desarrollo Económico Regional, ZEDER c) para justificar algunas modificaciones al proyecto en dicha ponencia se afirmó que "Es importante que tanto el sector público como privado colombiano mejoren el ambiente de negocios para los inversionistas locales y extranjeros. Es importante tener en cuenta que el instrumento de las zonas francas debe ser parte de un paquete amplio de políticas dirigidas a mejorar la competitividad internacional de Colombia; Para profundizar la competitividad de las zonas francas, debe ser prioridad del gobierno adoptar una visión de cluster en los desarrollos inmediatos del régimen franco. Lo anterior implica generar los incentivos necesarios para que las empresas que se localicen allí, estén relacionadas entre sí y se produzcan los reconocidos beneficios de la aglomeración. Esto induciría a la especialización de las zonas francas, sus operadores, y a las facilidades que éstos ofrecerían; apuntando a aprovechar los seis millones de metros cuadrados aún disponibles para la instalación de nuevas empresas; La política de atracción y generación de inversión en las zonas francas, debe estar orientada a propiciar el establecimiento de compañías nacionales y extranjeras de alto valor agregado, que aporten al país el conocimiento y el acceso a nuevas tecnologías. Para ello, el país debe ofrecer las condiciones de eficiencia y productividad que requieren los inversionistas, para ser competitivos internacionalmente. d) dentro del listado de modificaciones al proyecto en el numeral 9 igualmente se señaló que "9. En el artículo de derogatorias se incluye la derogatoria de la ley 178 de 1959, porque esta ley se expidió con el propósito de gravar la propiedad inmueble con una tarifa de un 2 por mil en el impuesto predial. A la fecha las microcentrales están construidas y el gobierno Nacional a través del FAER y el FAZNI han hecho importantes inversiones en infraestructura eléctrica. Este gravamen es por demás gravoso para los ciudadanos y el objeto de la ley se cumplió".
iii). El texto aprobado por las Comisiones Terceras conjuntas de Senado y Cámara incluyó en el artículo de derogatorias efectivamente la derogatoria de la Ley 178 de 1959 propuesta por los ponentes.
iv). La ponencia puesta a consideración de las Comisiones Terceras Conjuntas fue aprobada casi en su integridad por dichas Comisiones, introduciendo solamente una modificación al artículo sobre las derogatorias -diferente a la incluida en la ponencia sobre la derogatoria de la Ley 178 de 1959 a que ya se hizo referencia-, con el ánimo -según afirman los ponentes para segundo debate- "de dejar la discusión para segundo debate de las propuestas específicas de los congresistas y del Gobierno Nacional no relativas al tema de las Zonas Francas, tal como lo manifestó el presidente de las comisiones conjuntas antes de la votación del proyecto". Así mismo el título del proyecto que fue finalmente votado fue "por la cual se modifica un régimen especial para estimular la inversión y se dictan otras disposiciones".
v). En la Ponencia para segundo debate sometida a consideración de las Plenarias se afirmó que "El Proyecto de ley número 141 de 2005 Cámara, 170 de 2005 Senado, por la cual se modifica un régimen especial para estimular la inversión y se dictan otras disposiciones, que se pone a consideración de las plenarias de la Cámara de Representantes y del Senado de la República, tiene como objetivo fundamental estimular la inversión en Colombia. Este propósito se cumple mediante la adecuación de un instrumento de promoción empresarial -las Zonas Francas- que nos permite competir en la atracción de la inversión extranjera, así como con la adopción de algunas normas específicas propuestas por el Gobierno y por los honorables Congresistas miembros de las Comisiones Terceras tanto de la honorable Cámara de Representantes como del honorable Senado de la República, durante el transcurso del primer debate, según se explicará más adelante".
vi). Las Plenarias de Cámara y Senado dieron aprobación a la ponencia presentada a su consideración para segundo debate y al texto en ella propuesto con la sola exclusión de dos artículos nuevos (10 y 11) incluidos en ella y una modificación del artículo 15 (relativa a la exclusión de la derogatoria del artículo 158-3 del Estatuto Tributario).
vii). Durante el debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes ante la petición de uno de los representantes de explicaciones sobre las razones de la derogatoria de la Ley 178 de 1959 se recordó lo expuesto en la ponencia para primer debate sometida a consideración de las comisiones Terceras constitucionales.
Como se ha visto para el actor las expresiones "la Ley 178 de 1959" que hacen parte del artículo 13 de la Ley 1004 de 2005, "por la cual se modifican un régimen especial para estimular la inversión y se dictan otras disposiciones" relativo a las derogatorias efectuadas por la misma, vulnera el artículo 158 de la Constitución pues no guardan relación con el núcleo temático de la Ley 1004 de 2005, cual es en su criterio modificar un régimen especial, -el de las zonas francas-. Afirma igualmente que la derogatoria atacada no se corresponde con el título de la Ley por lo que igualmente se vulnera el artículo 169 superior.
Es decir que en relación con el texto acusado no puede considerarse que se haya sorprendido a los Parlamentarios con una disposición inconsulta que aparece en último momento, sin ser objeto de todas las votaciones (art 157 C.P.) y sin ningún tipo de explicación ni discusión. Así resulta relevante reiterar que ante la inquietud de uno de los Honorables Representantes en el debate en Plenaria sobre el alcance de dicha derogatoria se recordó que la explicación de la misma figuraba en la ponencia para primer debate en la que dentro del listado de modificaciones al proyecto del Gobierno se señaló que "9. En el artículo de derogatorias se incluye la derogatoria de la ley 178 de 1959, porque esta ley se expidió con el propósito de gravar la propiedad inmueble con una tarifa de un 2 por mil en el impuesto predial. A la fecha las microcentrales están construidas y el gobierno Nacional a través del FAER y el FAZNI han hecho importantes inversiones en infraestructura eléctrica. Este gravamen es por demás gravoso para los ciudadanos y el objeto de la ley se cumplió".
Empero, dado que como ya se señaló en esta providencia al recordar los criterios establecidos por la Corte en materia de respeto del principio de unidad de materia por las disposiciones derogatorias, no basta comprobar que una disposición de este tipo haya sido objeto de discusión y de votación en las Comisiones y en las Plenarias de las Cámaras sino que lo que es preciso establecer es si esas derogatorias constituyen desarrollo de las unidades temáticas sobre las que versaron los debates44 procede la Corte a efectuar dicho análisis para establecer concretamente si en este caso las disposiciones acusadas se enmarcan dentro del, o de los, núcleos temáticos, que puedan identificarse para la Ley o si constituyen una especie de cuerpo extraño un elemento totalmente ajeno "que invade sin explicación su contenido, es decir, el asunto específico de la regulación"45.
Al respecto la Corte constata que el núcleo temático del proyecto de ley que fue objeto de los debates y que culminó con la expedición de la Ley 1004 de 2005 "por la cual se modifican un régimen especial para estimular la inversión y se dictan otras disposiciones "efectivamente debe entenderse configurado por la modificación del régimen especial de las zonas francas para estimular la inversión. Así se desprende no solamente de la exposición de motivos suscrita por los señores Ministros de Comercio Exterior Industria y Turismo y de Hacienda y Crédito Público46, de las ponencias para primer y segundo debate donde si bien se realizaron ajustes y adiciones al proyecto ellos tuvieron siempre como eje el tema de las zonas francas-47, de los debates en Comisiones48, de los debates en las plenarias de Cámara y Senado49, y de propio título de la ley 1004 de 2005 "por la cual se modifican un régimen especial para estimular la inversión y se dictan otras disposiciones".
En ese orden de ideas es claro para la Corte que efectivamente asiste razón al actor, a la casi totalidad de los intervinientes y al señor Procurador, cuando afirman que ninguna relación puede entenderse establecida entre la modificación de un régimen especial como el de las zonas francas y la derogatoria de un impuesto establecido en la Ley 178 de 1959 "por la cual se provee a la financiación de las Centrales Eléctricas del Cauca, "Cedelca", y se dictan otras disposiciones" que tenía por objeto establecer un gravamen sobre las propiedades inmuebles en el Departamento del Cauca, equivalente al 2 por 1.000 anual, sobre el monto de los avalúos catastrales.
Cabe señalar frente a lo expresado por el interviniente en representación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público -en el sentido que no puede afirmarse que el tema de la derogatoria de un impuesto como el establecido por la ley no puede integrarse dentro de un texto que regula la existencia de zonas francas pues en tal tipo de figura económica juega un papel protagónico el tema de los tributos y en este sentido "al regular el asunto de zonas francas se debe hablar de los impuestos que pueden terminar afectando el desarrollo de los distintos agentes que interactúan al interior de dichas zonas francas"-, que dichos argumentos no son de recibo pues basta constatar que dentro del listado de zonas francas existentes en el país50 ninguna se encuentra ubicada en el departamento del Cauca y en este sentido la argumentación planteada sobre la eventual incidencia de la carga tributaria en esa zona del país carece totalmente de fundamento.
Ahora bien, si en gracia discusión, atendiendo algunos de los elementos de los debates51, pudiera entenderse que el núcleo temático de la Ley 1004 de 2005 está configurado por una temática más amplia y que el proyecto de ley en realidad tuvo una estructura multitemática -consistente en la reforma del régimen de zonas francas y de algunas disposiciones tributarias encaminadas a estimular la inversión en el territorio nacional-, tampoco encuentra la Corte que aún así entendido el ámbito temático de la Ley 1004 de 2005 el Congreso haya respetado el principio de unidad de materia establecido en el artículo 158 de la Constitución con la derogatoria acusada.
En este sentido debe hacer la Corte énfasis en que si bien i)la unidad de materia "no significa simplicidad temática"52, de tal suerte que se entienda que en un proyecto de ley el Legislador sólo pueda referirse a un único tema ii) que con el fin de respetar el amplio margen de configuración política reconocido al Congreso para hacer las leyes y para diseñar las políticas públicas la expresión "materia" debe interpretarse desde una perspectiva "amplia, global53, iii) que la relación con los núcleos temáticos "no tiene que ser directa ni estrecha y "puede manifestarse de diferentes formas: Bien sea que exista entre ellas una relación temática (conexidad material), o que compartan una misma causa u origen (conexidad causal), o en las finalidades que persigue el legislador con su creación (conexidad teleológica), o que razones de técnica legislativa hagan conveniente incluir en una ley determinada regulación." 54 i) e incluso que "el principio de unidad de materia "no impone que la ley se ocupe únicamente de núcleos temáticos pues también puede desarrollar temas conexos" 55, es claro que esos diversos contenidos temáticos o esos temas conexos, "deben relacionarse entre sí y éstos a su vez con la materia de la ley" y la conexidad ha de advertirse "con un criterio objetivo y razonable."56. (resalta la Corporación)
Ahora bien en el presente caso la Corte constata que la derogatoria de la Ley 178 de 1959 "por la cual se provee a la financiación de las Centrales Eléctricas del Cauca, "Cedelca", y se dictan otras disposiciones" -que tenía por objeto, como se ha visto, establecer un impuesto sobre las propiedades inmuebles en el Departamento del Cauca, equivalente al 2 por 1.000 anual, sobre el monto de los avalúos catastrales-, difícilmente puede entenderse relacionada con una estrategia de reforma del régimen de zonas francas y de algunas disposiciones tributarias encaminadas a estimular la inversión en el territorio nacional. Estrategia motivada como se señaló por la necesidad de hacer más competitivas las zonas francas y por el cumplimiento de compromisos adquiridos por Colombia en el marco de la OMC -dentro de los cuales, por lo demás, no figura la modificación de la tributación en relación con el departamento del Cauca57. Evidentemente la relación que pudiera establecerse es en extremo lejana como para poder entender respetado en este caso el principio de unidad de materia.
Téngase en cuenta que si bien no puede establecerse un control en extremo rígido de dicho principio, la Constitución no permite que el juez constitucional al realizar el examen correspondiente, flexibilice la interpretación a tal punto que quede el principio de unidad de materia desprovisto de contenido58.
Al respecto ha señalado la Corporación.
"Sobre el principio de unidad de materia legislativa plasmado en los artículos 169 y 158 de la C.P. la Corte Constitucional se ha pronunciado en diferentes oportunidades, destacando que el propósito que subyace a su consagración en el texto de la Carta es el de lograr la racionalización y tecnificación del proceso legislativo, en forma tal que la discusión y la aprobación del articulado que se somete a la consideración del Congreso de la República se ordene alrededor de un "eje central", en relación con el cual todas las partes de un proyecto de ley han de guardar necesaria coherencia y armonía."59
(...)Solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistemática con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley"60.61
Dicho principio exige entonces que efectivamente exista un núcleo rector de los distintos contenidos de una Ley y que entre ese núcleo temático y los otros diversos contenidos se presente una relación de conexidad determinada con un criterio objetivo y razonable.62
Ahora bien dado que, como se ha demostrado en el presente caso, aún dando un entendimiento amplio al núcleo temático de la ley 1004 de 2005, dicha relación no se configura, ha de concluirse que el cargo formulado está llamado a prosperar y en este sentido se declarará la inexequibilidad de las expresiones "la Ley 178 de 1959" contenidas en el artículo 13 de la Ley 1004 de 2005, "por la cual se modifican un régimen especial para estimular la inversión y se dictan otras disposiciones" y así se señalará en la parte resolutiva de esta sentencia.
Declarar INEXEQUIBLES, las expresiones "la Ley 178 de 1959" contenidas en el artículo 13 de la Ley 1004 de 2005, "por la cual se modifican un régimen especial para estimular la inversión y se dictan otras disposiciones"
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO A LA SENTENCIA C- 214 de 2007
Bogotá, veintisiete (27) de abril de 2007.
"Artículo 13. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación salvo lo dispuesto en los artículos 5°, 9° y 10, y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias en especial la Ley 178 de 1959, la Ley 109 de 1985, el artículo 6 de la Ley 7 de 1991, el inciso primero del numeral 1 del literal A del artículo 16 de la Ley 677 de 2001 y el artículo 45 de la Ley 768 de 2002.
1 Ver entre otras las sentencias C-145/94 M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-055 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-478/98 M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-501/01 M.P. Jaime Córdoba Triviño S.V. Jaime Araujo Rentería S.P.V. Rodrigo Escobar Gil, C-618/01 M.P. Jaime Araujo Rentería A.V. Jaime Araujo Rentería, C-950/01 M.P. Jaime Córdoba Triviño, S.V. Manuel José Cepeda Espinosa, Eduardo Montealegre Lynett, C-1190/01 M.P. Jaime Araujo Rentería A.V. Jaime Araujo Rentería, C-226/02 M.P. Álvaro Tafur Galvis A.V. Manuel José Cepeda Espinosa, Eduardo Montealegre Lynett, C-427/02 M.P. Clara Inés Vargas Hernández S.V. Jaime Araujo Rentería, C-357/03 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa A.V. Jaime Araujo Rentería, C-840/03 M.P. Clara Inés Vargas Hernández, C-432/04 M.P. Rodrigo Escobar Gil A.V. Jaime Araujo Rentería, C-464/04 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra A.V. Jaime Araujo Rentería, C-706/05 M.P. Álvaro Tafur Galvis S.V. Humberto Sierra Porto A.V. Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño. C-421/06 M.P. Álvaro Tafur Galvis S.V. Rodrigo Escobar Gil.
2 MP Alejandro Martínez Caballero.
3 El ciudadano argumentaba que el control constitucional sobre un artículo que se limitaba a derogar otros artículos era inocuo, porque en realidad esas disposiciones habían agotado su papel, al expulsar del ordenamiento a las disposiciones derogadas, por lo que, en sentido estricto debía concluirse que las cláusulas derogatorias carecían de un contenido normativo propio.
4 M.P. Álvaro Tafur Galvis A.V. Manuel José Cepeda Espinosa y Eduardo Montealegre Lynett.
5 Ver, entre muchas otras, las sentencias C-055 de 1996, C-443 de 1997 y C-478 de 1998.
6 Ver Sentencia C-226/02 M.P. Álvaro Tafur Galvis A.V. Manuel José Cepeda Espinosa, Eduardo Montealegre Lynett. En el mismo sentido ver la Sentencia C-706/05 M.P. Álvaro Tafur Galvis S.V. Humberto Sierra Porto A.V. Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño.
7 En ese sentido ver, entre otras las sentencias C-357/03 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, C-432/04 M.P. Rodrigo Escobar Gil S.V. Jaime Araujo Rentería.
8 La Corte ha precisado que no "revive ipso iure la normatividad anterior cuando ésta es claramente contraria, en términos de tipo de ley que debe desarrollar la materia, a los preceptos constitucionales. En Sentencia C-700/99 la Corte, en ocasión del establecimiento del efecto de sus sentencias, señaló que la inexequibilidad de las normas demandadas que sería declarada en el fallo no revivía las disposiciones anteriores. Consideró la Corte que "Aceptarlo así implicaría admitir que, contra lo expuesto en este Fallo, siguieron rigiendo en la materia objeto de regulación por ley marco unas disposiciones dictadas por el Presidente de la República con base en facultades extraordinarias-lo cual está prohibido por el artículo 150, numeral 10, de la Constitución-o, peor todavía, decretos autónomos preconstitucionales, que hoy ya no pueden fijar las reglas aplicables al asunto del que se trata. Tales decretos habían sido retirados del ordenamiento jurídico por Decreto 1730 de 1991, expedido el 4 de junio de ese año, antes de que principiara la vigencia de la actual Constitución Política." Auto 126/04 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
9.Ver entre muchas otras la sentencia C-501 de 2001 M.P. Jaime Córdoba Triviño S.V. Jaime Araujo Rentería S.P.V. Rodrigo Escobar Gil.
10 Ver entre otras las sentencias C-618/01 M.P. Jaime Araujo Rentería A.V. Jaime Araujo Rentería, C-950/01 M.P. Jaime Córdoba Triviño, S.V. Manuel José Cepeda Espinosa, Eduardo Montealegre Lynett, C-1190/01 M.P. Jaime Araujo Rentería A.V. Jaime Araujo Rentería, C-226/02 M.P. Álvaro Tafur Galvis A.V. Manuel José Cepeda Espinosa, Eduardo Montealegre Lynett, C-427/02 M.P. Clara Inés Vargas Hernández S.V. Jaime Araujo Rentería, C-357/03 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa A.V. Jaime Araujo Rentería, C-840/03 M.P. Clara Inés Vargas Hernández, C-432/04 M.P. Rodrigo Escobar Gil A.V. Jaime Araujo Rentería, C-464/04 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra A.V. Jaime Araujo Rentería, C-706/05 M.P. Álvaro Tafur Galvis S.V. Humberto Sierra Porto A.V. Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Treviño y C-421/06 M.P. Álvaro Tafur Galvis S.V. Rodrigo Escobar Gil.
11 Ver entre otras las sentencias C-305/04 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
12 Ver entre otras las sentencias C-778/01 M.P. Jaime Araujo Rentería, C-149/03 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
13 Ver entre otras las sentencias C-659 de 2000 M.P. Fabio Morón Díaz, C-1190/01 M.P. Jaime Araujo Rentería C-840/03 y C-670/04 M.P. Clara Inés Vargas Hernández, C-706/05 M.P. Álvaro Tafur Galvis S.V. Humberto Sierra Porto A.V. Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño.
14 Ver igualmente la sentencia C-055 de 1996, que estudió si la derogación de ciertas normas relacionadas con la Caja Agraria guardaban una conexidad temática razonable con el tema dominante de la Ley 48 de 1990, que contenía la cláusula derogatoria. En e mismo sentido ver entre otras las sentencias C-840/03 y C-670/04 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
15 M.P. Alvaro Tafur Galvis.
17 Ver entre otras las sentencias C-586/01 M.P. Álvaro Tafur Galvis A.V. Jaime Araujo Rentería, Manuel José Cepeda espinosa, C-992/01 M.P. Rodrigo Escobar Gil S.V. Marco Gerardo Monroy Cabra, C-1190/01 M.P. Jaime Araujo Rentería, C-618/02 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa S.V. Jaime Araujo Rentería Alfredo Beltrán Sierra, C-460/04 M.P. Alfredo Beltrán Sierra S.V. Manuel José Cepeda Espinosa, Eduardo Montelegre Lynnet, Marco Gerardo Monroy Cabra, C-042 06 M.P. Clara Inés Vargas Hernández, C-124/06 M.P. Álvaro Tafur Galvis, C-188/06 M.P. Rodrigo Escobar Gil, C-506/06 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
18 ARTÍCULO 158.- Todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. El Presidente de la respectiva comisión rechazará las iniciativas que no se avengan con este precepto, pero sus decisiones serán apelables ante la misma comisión. La ley que sea objeto de reforma parcial se publicará en un solo texto que incorpore las modificaciones aprobadas.
19 Ver en este sentido entre otras las sentencias C-796/04 M.P. Rodrigo Escobar Gil, C-795 de 2004 M.P. Rodrigo Uprimny Yépes, C-786/04 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, C-501 de 2001 M.P. Jaime Córdoba Triviño, C-460/04 M.P. Alfredo Beltrán Sierra
20 Ver Sentencia C-501/01 M.P. Jaime Córdoba Triviño S.V. Jaime Araujo Rentería S.P.V. Rodrigo Escobar Gil.
21 Ver sentencia C-796 de 2004 M.P. Rodrigo Escobar Gil. S.V. Jaime Araujo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Clara Inés Vargas Hernández, Alvaro Tafur Galvis
22 Sentencia C-523 de 1995, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
23 Sentencia C-025 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
24 M.P. Alvaro Tafur Galvis.
26 Sentencia C-233 de 2003 M.P. Alvaro Tafur Galvis.
27 Sentencia C-618 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
28 Ver entre otras la Sentencia C-460/04 M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
29 Sentencia C-501/01, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
30 Ver sentencia C- 551/03 M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
31 Ver entre otras la sentencia C-460/04 M.P. Alfredo Beltran Sierra.
32 Ver entre otras la sentencia C-460/04 M.P. Alfredo Beltran Sierra donde se señaló en efecto que "(E)l principio de unidad de materia es más riguroso en la ley del plan y que por ende el control constitucional de un cargo por violación de este principio en esta ley es más estricto que el contemplado para las demás leyes, por cuanto la ley del plan no puede ser utilizada sino para sus propósitos constitucionales específicos, y no para llenar los vacíos e inconsistencias que presenten leyes anteriores. Por ello esta Corporación ha señalado que para no violar la regla de unidad de materia, las disposiciones instrumentales deben guardar una relación o conexión directa con los objetivos y programas del Plan Nacional de Desarrollo. Y es que si no fuera así, bastaría que esa ley enunciara genéricamente un objetivo general, como puede ser incrementar la eficiencia del sistema judicial, para que dicha ley pudiera alterar todo el estatuto penal y todas las regulaciones procesales, con el argumento de que el plan pretende incrementar la eficiencia judicial. las disposiciones instrumentales contenidas en la ley del plan deben guardar una relación directa e inmediata con los objetivos y programas del plan, pues de no ser así, estarían desconociendo el principio de unidad de materia y el contenido constitucional propio de esa ley. Con esos criterios, entra la Corte a examinar concretamente la disposición acusada." Sentencia C-573/04 M.P. Rodrigo Uprimny Yepes. Ene. mismo sentido ver la sentencia C- 795/04 del mismo magistrado.
33 Por ejemplo la Ley 454 de 1998 "por la cual se determina el marco conceptual que regula la economía solidaria, se transforma el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas en el Departamento Administrativo Nacional de la Economía Solidaria, se crea la Superintendencia de la Economía Solidaria, se crea el Fondo de Garantías para las Cooperativas Financieras y de Ahorro y Crédito, se dictan normas sobre la actividad financiera de las entidades de naturaleza cooperativa y se expiden otras disposiciones." A que aludió la sentencia C-779/01 M.P. Jaime Araujo Rentería.
34 Ver por ejemplo la sentencia C-065/02 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa en la que se examinaron cargos por supuesta violación del principio de unidad de materia en relación con la Ley 510 de 1999 "Por la cual se dictan disposiciones en relación con el sistema financiero y asegurador, el mercado público de valores, la Superintendencia Bancaria y de Valores y se conceden unas facultades" en la que se señaló lo siguiente: "De esta manera, debe recalcarse, si la ley a la que pertenecen los preceptos impugnados tiene un claro propósito por reestructurar la conformación del mercado de valores, no resulta extraño que se expidan normas que hacen referencia a algunos de los intermediarios del mismo ampliando su participación en otras ramas de la actividad económica (i.e. el mercado cambiario), pues al hacerlo el legislador no sólo ejerce sus funciones constitucionales sino que regula materias funcional y sustancialmente ligadas que dependen de una normatividad que se interconecta necesariamente y debe responder a orientaciones uniformes. Por esta vía, se descubre una conexión sustancial y teleológica entre las normas que son objeto de la demanda y las materias reguladas por la ley de la que hacen parte."
35 Sentencia C-245 de 2004, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
36 Ver al respecto entre otras las Sentencia C-245 de 2004 M.P. Jaime Córdoba Triviño y C- 188/06 M.P. Rodrigo Escobar Gil,
37 Sentencia C-501 de 2001 M.P. Jaime Córdoba Treviño
38 Sentencia C-178 de 1996, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
39 Ver, entre otras las Sentencias C-950/01 M.P. Jaime Córdoba Triviño, C-1190/01 M.P. Jaime Araujo Rentería
40 Sent. C-950/01 M.P. Jaime Córdoba Triviño.
41 Sentencia C-1190/01 M.P. Jaime Araujo Rentería. A.V: Jaime Araujo Rentería. Ver en el mismo sentido las sentencias C-706/05 M.P. Álvaro Tafur Galvis S.V. Humberto Sierra Porto A.V. Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño. C-421/06 M.P. Álvaro Tafur Galvis S.V. Rodrigo Escobar Gil.
42 Entre los países competidores de Colombia en el contexto internacional por la Inversión extranjera, es importante tener en cuenta que los países centroamericanos y del Caribe cuentan con autorización de la OMC para mantener la exención del impuesto de renta sobre exportaciones durante un mayor periodo que Colombia, por su grado relativo de desarrollo.
43 "En particular los relacionados con las subvenciones atadas al cumplimiento de metas de exportación, las cuales son catalogadas como prohibidas por el Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias, tal como se explica en el capitulo "Compromisos en el Marco de la OMC" de esta exposición de motivos."En dicho Capítulo se señala "COMPROMISOS EN EL MARCO DE LA OMC En este punto es importante realizar una consideración sobre la situación actual de Colombia frente a sus compromisos en la Organización Mundial del Comercio, OMC, relacionados con los instrumentos descritos.
44 Sentencia C-1190/01 M.P. Jaime Araujo Rentería. A.V: Jaime Araujo Rentería. Ver en el mismo sentido las sentencias C-706/05 M.P. Álvaro Tafur Galvis S.V. Humberto Sierra Porto A.V. Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño. C-421/06 M.P. Álvaro Tafur Galvis S.V. Rodrigo Escobar Gil.
45 Sentencia C-178 de 1996, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
46 La conclusión de la exposición de motivos señalaba: "Con este proyecto de ley, compatible con las normas internacionales, Colombia responde a la necesidad de efectuar ajustes a la legislación existente para canalizar hacia nuestro territorio beneficios similares a los obtenidos en Centro América y el Caribe, a través de las Zonas Francas y las Zonas Especiales de Desarrollo Económico Regional, ZEDER, y alcanzar mayores niveles de competitividad, disminución en la tasa de desempleo y aumento del PIB. Además, nuestro país queda con uno de los estatutos de Zonas Francas más modernos del hemisferio, con grandes posibilidades de impacto en la generación de empleo en los próximos años, a través de la atracción de nueva inversión y consolidación de la existente".
47 Ver la síntesis efectuada en el apartado 3.4.7 de esta sentencia.
48 Como se señaló la ponencia puesta a consideración de las Comisiones Terceras Conjuntas fue aprobada casi en su integridad por dichas Comisiones, introduciendo solamente una modificación al artículo sobre las derogatorias diferente a la incluida en la ponencia sobre la derogatoria de la Ley 178 de 1959 a que ya se hizo referencia, con el ánimo según afirman los ponentes para segundo debate"de dejar la discusión para segundo debate de las propuestas específicas de los congresistas y del Gobierno Nacional no relativas al tema de las Zonas Francas, tal como lo manifestó el presidente de las comisiones conjuntas antes de la votación del proyecto". Así mismo el título del proyecto que fue finalmente votado fue "por la cual se modifica un régimen especial para estimular la inversión y se dictan otras disposiciones".
49 Ver la síntesis efectuada en el apartado 3.4.7 de esta sentencia.
50 Según información de Proexport (http://www.proexport.com.co) las Zonas Francas existentes en Colombia se encuentran ubicadas en Bogotá, Barranquilla, Cartagena, Cúcuta, Palmira, Cali, Eje cafetero, Rionegro y Santa Marta.
51 Así podría afirmarse que i) si bien el objeto del proyecto -y la ley finalmente adoptada- tuvo siempre como principal elemento el tema de las zonas francas, este no fue exclusivamente el objeto del mismo pues el propio proyecto inicial presentado por los señores Ministros de Comercio Industria y Turismo y de Hacienda y Crédito Público con el titulo "por la cual se modifican unos regímenes especiales y se elimina el impuesto de remesas para estimular la inversión" aludía esencialmente al tema de las Zonas Francas pero también al tema de las Zonas Especiales de Desarrollo Económico Regional, y a la eliminación de un impuesto como se desprendía de su título. ii) durante el trámite, como fue puesto de presente por los ponentes tanto en primero como en segundo debate, se produjeron modificaciones al proyecto inicialmente presentado por el Gobierno y durante la discusión se planteó la inclusión en el mismo de temas adicionales. Así en la ponencia para primer debate se afirmó por ejemplo que "El proyecto de ley contemplaba tres aspectos fundamentales: Reestructuración de las Zonas Francas, Eliminación del Impuesto de Remesas y posibilidad de solicitar el IVA de los activos fijos como descontable."; iii) en la ponencia para primer se hizo énfasis en que "el instrumento de las zonas francas debe ser parte de un paquete amplio de políticas dirigidas a mejorar la competitividad internacional de Colombia", así como que "La política de atracción y generación de inversión en las zonas francas, debe estar orientada a propiciar el establecimiento de compañías nacionales y extranjeras de alto valor agregado, que aporten al país el conocimiento y el acceso a nuevas tecnologías. Para ello, el país debe ofrecer las condiciones de eficiencia y productividad que requieren los inversionistas, para ser competitivos internacionalmente", iv) Igualmente en la ponencia para segundo debate se afirmó que el proyecto tenía "como objetivo fundamental estimular la inversión en Colombia. Este propósito se cumple mediante la adecuación de un instrumento de promoción empresarial - las Zonas Francas- que nos permite competir en la atracción de la inversión extranjera, así como con la adopción de algunas normas específicas propuestas por el Gobierno y por los honorables Congresistas miembros de las Comisiones Terceras tanto de la honorable Cámara de Representantes como del honorable Senado de la República" iii) el titulo de la ley que señala que por la misma "se modifican un régimen especial para estimular la inversión y se dictan otras disposiciones" muestra un carácter multitemático del proyecto finalmente adoptado por el Congreso.
52 Sentencia C-992 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
53 Sentencia C-523 de 1995, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
54 Sentencia C-714 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil. Sobre el tema se pueden consultar las Sentencias: C-025 de 1993, C-523 de 1995, C-1185 de 2000 y C-104 de 2004, entre otras.
55 Sentencia C-995 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño
56 Sentencia C-995 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño
57 Dichos compromisos como se recordó en el acápite 3.4.1 están esencialmente "relacionados con las subvenciones atadas al cumplimiento de metas de exportación, las cuales son catalogadas como prohibidas por el Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias", tal como se explica en el capitulo "Compromisos en el Marco de la OMC" de la exposición de motivos igualmente citada en dicho acápite de la sentencia.
58 Ver entre otras la Sentencia C-460/04 M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
59 Sentencia 568 de 1997 (M.P. Fabio Morón Díaz)
60 Sentencia C-025 de 1993 (M. P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz)
61 Sentencia C-586/01 M.P. Álvaro Tafur Galvis
62 Sentencia C-501/01, M.P. Jaime Córdoba Triviño.