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Timestamp: 2019-05-22 17:14:28
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Matched Legal Cases: ['artículo 20', 'artículo 42', 'artículo 23', 'artículo 23', 'artículo 23', 'artículo 1', 'artículo 9', 'artículo 13', 'artículo 13']

﻿ SENTENCIA T-883 DE AGOSTO 25 DE 2005
SENTENCIA T-883 DE 25 DE AGOSTO DE 2005
CONTENIDO:INMUNIDADES Y PRIVILEGIOS DE LOS ORGANISMOS INTERNACIONALES. AUNQUE LAS DECISIONES JUDICIALES EN SU CONTRA SEAN INEFICACES, NO SIGNIFICA QUE SEAN ILIMITADOS NI QUE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE LOS PARTICULARES PUEDAN DESCONOCERSE.
TEMAS ESPECÍFICOS:ORGANISMOS DE COOPERACIÓN INTERNACIONAL, ONU, INMUNIDAD AL AGENTE DIPLOMÁTICO, INMUNIDAD JURISDICCIONAL DEL ESTADO, INMUNIDAD DIPLOMÁTICA, PRINCIPIO DE INMUNIDAD JURISDICCIONAL
Sentencia T-883 de agosto 25 de 2005
Sentencia T-883 de 2005
Ref.: Exp. T-1086502
Peticionario: Gonzalo Agustín Arciniegas Guillén
Entidad Accionada: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)
Dentro del proceso de revisión de los fallos de tutela proferidos por el Juzgado Cuarenta y Uno Civil Municipal de Bogotá y el Juzgado Doce Civil del Circuito de Bogotá, en la acción de tutela instaurada por Gonzalo Agustín Arciniegas Guillén contra Alfredo Witschi-Cestari, Representante Residente del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), o quien haga sus veces.
Mediante escrito presentado el día 11 de octubre de 2004, el señor Gonzalo Agustín Arciniegas Guillén, solicita el amparo de sus derechos fundamentales de petición y honra, presuntamente vulnerados por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).
1.1. Entre el gobierno colombiano y el PNUD se acordó la realización de un programa de apoyo al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con el fin de implementar el proyecto para la modernización de la administración financiera pública. En desarrollo del mismo, el PNUD celebró, por solicitud del Ministerio en calidad de organismo de ejecución, contrato de servicios con el señor Guillermo Agustín Arciniegas Guillén el día 6 de mayo de 2004.
1.2. Mediante oficio Nº 19953, radicado en el PNUD el día 04 de junio de 2004, la Viceministra de Hacienda y Crédito Público, como directora del proyecto COL/01/014, solicitó al representante residente del PNUD, dar por terminado anticipadamente el contrato referido, alegando “conducta indebida del consultor”.
1.3. El día 7 de junio de 2004, mediante oficio PNUD/COL/01/014 No. 2124, se le comunicó al accionante la terminación anticipada del contrato por conducta indebida, documento que no tenía la firma del representante residente. Posteriormente, el día 23 de junio de 2004, se le envió al actor vía fax copia de la comunicación mencionada, ésta vez, con firma del representante.
1.4. El día 9 de septiembre de 2004, el accionante radicó derecho de petición en la Oficina de las Naciones Unidas para el Desarrollo, solicitando se le informaran de manera clara y concreta las razones por las que se considero que él, en su calidad de contratista, había incurrido en “conducta indebida”.
1.5. Hasta el momento de la presentación de la acción de tutela, su solicitud no había obtenido respuesta.
Como prueba, el actor aportó copia del derecho de petición presentado ante el PNUD.
El accionante solicita a la autoridad judicial que se protejan sus derechos fundamentales de petición y honra, ya que al no aclarar el motivo por el cual se dio por terminado unilateralmente el contrato referido, se está generando un manto de duda sobre su conducta personal y profesional.
El Juzgado Cuarenta y Uno Civil Municipal de Bogotá, por medio de auto de fecha 14 de octubre de 2004, admitió la demanda y ofició a la parte accionada para que, a través de su representante legal, allegará al juzgado:
— Informe del trámite que se le ha dado al derecho de petición elevado por Gonzalo Agustín Arciniegas Guillén, así como copia de los documentos que lo sustenten.
— Acreditación de la representación legal.
La entidad accionada no contestó el requerimiento judicial.
Mediante sentencia de veintisiete de octubre de 2004, el Juzgado Cuarenta y Uno Civil Municipal de Bogotá concedió el amparo solicitado.
A tal decisión llegó el a quo después de constatar que hasta la fecha no se ha resuelto la petición del actor, habiendo transcurrido mucho más del término previsto para ello. Con fundamento en el artículo 20 del decreto 2591 de 1991, el fallador señala que en el trámite de la acción de tutela, si el juez ha requerido informes a la autoridad contra la que se impetra la misma y éstos no se rinden dentro del plazo señalado, se tendrán por ciertos los hechos reseñados en la acción de tutela y se entrará a resolver de plano, situación que el juez de primera instancia encontró plenamente aplicable al presente caso, toda vez que el representante del PNUD no respondió el requerimiento judicial.
Mediante apoderado especial, el representante residente de la entidad accionada impugnó la decisión, solicitando que se revoque la providencia de primera instancia y en su lugar, se disponga la nulidad de todo lo actuado por incompetencia funcional de la autoridad que conoció del asunto y por violación al debido proceso.
Como fundamento de la impugnación, la entidad accionada afirma lo siguiente:
1. En primer lugar, señala que el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), es un Organismo Especializado de las Naciones Unidas que cuenta con existencia legal regida por el derecho internacional público, y que fue creado mediante la Resolución 1020 (XXXVII) del Consejo Económico y Social de la ONU y por la Resolución 2029 de la asamblea general. Por tal razón, el PNUD, siendo un Organismo Especializado de las Naciones Unidas, goza de los beneficios y prerrogativas establecidos por la “Convención sobre Privilegios e Inmunidades de las Naciones Unidas” y la “Convención sobre los Privilegios e Inmunidades de los Organismos Especializados”, aprobados por Colombia mediante la Ley 62 de 1973.
En ese sentido, el apoderado especial de la entidad accionada sostiene que el PNUD no puede ser vinculado como sujeto pasivo de la acción de tutela, por cuanto goza de inmunidad de jurisdicción, lo que implica que los jueces nacionales carecen de competencia para juzgarlo.
Por tal razón, considera que existe un defecto orgánico en el actual proceso, constituido por la falta de competencia del juez para conocer del caso, con lo que se ha configurado, en su criterio, una vía de hecho que hace ineficaz el fallo proferido.
2. También se afirma en el escrito de impugnación, que la entidad accionada es un Organismo Internacional, por lo que, para los fines de la acción, se le debe considerar como un particular. En tales condiciones, el juez debió analizar si la acción de tutela era procedente contra el PNUD verificando la ocurrencia de alguno de los supuestos establecidos por el artículo 42 del Decreto 2591 de 1991. Dicha comprobación, en criterio del impugnante, hubiera llevado al fallador a la conclusión de que la acción era improcedente.
3. Finalmente, el impugnante afirma que el Programa para el Desarrollo de las Naciones Unidas, no puede ser considerado sujeto vinculado por el derecho de petición, ya que, ni las Naciones Unidas, ni ninguna de sus agencias, tienen la condición de autoridad pública, ni realizan función pública alguna, teniendo en cuenta además que las convenciones citadas, consagran la inviolabilidad de los archivos y documentos del organismo internacional.
Al escrito de impugnación se allegaron los siguientes documentos:
— Poder especial otorgado por el representante residente del PNUD.
— Constancia sobre la condición de representante residente del PNUD, expedida por el Ministerio de Relaciones Exteriores, respecto del señor Alfredo Antonio Witschi-Cestari.
— Copia de las resoluciones 1020 y 2029 del Consejo Económico y Social y de la Asamblea General de las Naciones Unidas, respectivamente.
— Texto de la Ley 62 de 1973.
— Texto de la Ley 13 de 1945.
Mediante sentencia del 8 de febrero de 2005, el Juzgado Doce Civil del Circuito de Bogotá, revocó en su integridad la providencia objeto de impugnación, decretó la nulidad de todo lo actuado y rechazó de plano la acción de tutela por carencia de jurisdicción.
En la providencia de segunda instancia, el juez consideró que la Organización de las Naciones Unidas goza de inmunidad de jurisdicción, por lo que los jueces nacionales carecen de competencia para juzgarla, tal y como lo establecen las convenciones sobre privilegios e inmunidades de las Naciones Unidas y de los organismos especializados vinculados a ella.
Por tal razón, el ad quem encuentra que le asiste la razón al impugnante, toda vez que los jueces de la Republica no pueden convocar a sus estrados ni a las Naciones Unidas ni a los organismos internacionales creados por ella.
Por Auto de fecha 14 de julio de 2005, el magistrado sustanciador, para mejor proveer, ordenó oficiar al señor Guillermo Agustín Arciniegas Guillén con el fin de que allegara a ésta corporación, los siguientes documentos que resultaban necesarios para establecer ciertas circunstancias relevantes del caso:
i) Copia del contrato de servicios número CON-0101440060, suscrito entre el señor Arciniegas Guillén y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, el día 6 de mayo de 2004.
ii) Copia del oficio número 19953 radicado en el PNUD bajo el número 0000057144 del 04 de junio de 2004, expedido por la Viceministra de Hacienda y Crédito Público, y mediante el cual se solicita al representante residente del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, dar por terminado anticipadamente el contrato referido.
iii) Copia del oficio PNUD/COL/01/014 Nº 2124, de fecha 7 de junio de 2004, mediante el cual se da por terminado anticipadamente el contrato celebrado entre el PNUD y el señor Arciniegas Guillén.
iv) Copia del fax mediante el cual se le comunicó a Gonzalo Agustín Arciniegas Guillén, el día 23 de junio de 2004, la terminación del contrato.
Los referidos documentos fueron allegados por el accionante ante esta sede de revisión.
Teniendo en cuenta los hechos que han sido referidos y lo decidido por los jueces de primera y segunda instancia, le corresponde a esta Sala de Revisión establecer si en el presente caso han sido vulnerados los derechos fundamentales de petición y honra del accionante por parte del “Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo”, al no dar respuesta a la petición formulada por el actor.
De manera previa y dadas las especiales características que reviste el presente caso, toda vez que la entidad accionada es un organismo de derecho internacional, esta corporación encuentra necesario referirse a dos aspectos fundamentales: (i) la procedencia del derecho de petición frente a organizaciones internacionales y (ii) la figura de la inmunidad de jurisdicción como principio del derecho internacional.
Para abordar el tema, entonces, la Corte procederá a analizar, en primer lugar, el contenido y alcance del derecho de petición establecido en el artículo 23 de la Carta, para referirse luego a la noción y a los límites de las inmunidades de jurisdicción reconocidas por los Estados a través de distintos instrumentos internacionales, elementos a partir de los cuales se realizará el estudio del caso concreto.
2.1. El derecho de petición.
La Corte Constitucional ha construido una sólida doctrina sobre el derecho fundamental de petición y las reglas que lo rigen (1) . Este derecho ha sido definido como la facultad que tienen los ciudadanos de formular solicitudes o de pedir copias de documentos que no están sujetos a reserva, a las autoridades públicas correspondientes, y a obtener de éstas, una pronta y completa respuesta sobre el particular (2) .
Se trata de un derecho que, en principio, sólo se configura frente a las autoridades públicas, aunque, de acuerdo con lo previsto en el artículo 23 de la Carta, el legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas con el fin de garantizar los derechos fundamentales de las personas. Esta corporación ha señalado que en los eventos en los que se presentan peticiones ante particulares, y teniendo en cuenta que hasta el momento la ley no ha reglamentado la materia, es necesario distinguir tres situaciones:
1. Cuando la petición se presenta a un particular que presta un servicio público o que realiza funciones públicas, a efectos del derecho de petición, éste se asimila a las autoridades públicas.
2. En el evento en que, formulada la petición ante un particular, la protección de otro derecho fundamental haga imperativa la respuesta o la ausencia de respuesta sea en si misma lesiva de otro derecho fundamental, es posible ordenar por la vía del amparo constitucional que ésta se produzca (3) .
3. Por fuera de los anteriores supuestos, el derecho de petición frente a organizaciones privadas solo se configurará como tal cuando el legislador lo reglamente.
En conclusión, el derecho de petición se ha configurado de manera directa por la Constitución de 1991, en principio, sólo cuando se formula ante las autoridades públicas, aunque la Carta habilita al legislador para que reglamente su ejercicio frente a organizaciones privadas. Partiendo del artículo 23 de la Carta, la Corte Constitucional ha establecido que este derecho también se configura cuando se formula ante organizaciones privadas que prestan servicios públicos o desarrollan funciones de autoridad, caso en el cual, opera como si se formulara ante una autoridad. Finalmente, cuando la petición se dirige a particulares, la obligatoriedad de la respuesta solo surge en el evento en que se trate de un medio para hacer efectivo un derecho de carácter fundamental.
En este punto resulta necesario referirse al concepto de “autoridad pública”, tal y como ha sido establecido por la jurisprudencia constitucional, para efectos de determinar con claridad lo referente a la configuración del derecho de petición.
El concepto de autoridad pública dentro de la Constitución de 1991 ha sido objeto de diversos pronunciamientos por la Corte Constitucional y, de manera particular, ha sido delimitado a partir de su consideración como ejercicio del poder de imperio del Estado. En efecto, en sentencia T-501 de 1992 (4) , esta Corte, a partir del texto mismo de la Carta y de un análisis de derecho comparado, señaló:
“La autoridad, en términos generales y tomada en un sentido objetivo es la potestad de que se halla investida una persona o corporación, en cuya virtud las decisiones que adopte son vinculantes para quienes a ella están subordinados. Esa autoridad es pública cuando el poder del que dispone proviene del Estado, de conformidad con las instituciones que lo rigen.
“Son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios”.
El artículo 1º del Código Contencioso Administrativo hace una enumeración de las “autoridades”, incluyendo dentro de ese nombre genérico a los “... órganos, corporaciones y dependencias de las ramas del poder público en todos los órdenes, a las entidades descentralizadas, a la Procuraduría General de la Nación y Ministerio Público, a la Contraloría General de la República y contralores regionales, a la Corte electoral y a la Registraduría Nacional del Estado Civil, así como a las entidades privadas, cuando unos y otros cumplen funciones administrativas”.
Quiere decir esto que mientras las expresiones “servidores públicos” son adecuadas para referirse a todas las personas que laboran para el Estado en cualquiera de las ramas del poder, bien sea en los órganos centrales o en las entidades descentralizadas o por servicios, los términos "autoridades públicas” se reservan para designar aquellos servidores públicos llamados a ejercer, dentro del ordenamiento jurídico que define sus funciones o competencias, poder de mando o decisión, cuyas determinaciones, por tanto, afectan a los gobernados”.
A partir de la definición de autoridad publica en sentido objetivo, como la potestad de que se halla investida una persona, que proviene del Estado y que comporta la obligatoriedad de sus decisiones para quienes se encuentran subordinados a ella, resulta claro que no puede afirmarse que las organizaciones internacionales sean autoridades públicas, ya que no ejercen ningún tipo de imperio o poderío sobre los ciudadanos, elemento definitorio de quien, se dice, es autoridad pública. Por tal razón, desde la perspectiva del derecho de petición, la actuación de tales entidades sería asimilable a la de los particulares, y para la efectividad del derecho sería posible acudir a los jueces en los mismos supuestos en que cabe hacerlo frente a éstos.
Sin embargo, debe tenerse en cuenta que, en razón de sus especiales naturaleza y misión, las organizaciones internacionales se encuentran sujetas a un régimen distinto del que se aplica a los particulares, establecido, de manera general, tanto en el instrumento internacional mediante el cual se crearon, como en los convenios a través de los cuales fueron adoptadas en el ordenamiento interno, y dentro del cual tienen especial relevancia para la materia de este caso, las inmunidades y prerrogativas que de ordinario se confieren a estas organizaciones, aspecto que pasa a considerarse a continuación.
2.2. Inmunidades y prerrogativas de los organismos internacionales; jurisprudencia constitucional.
2.2.1. La inmunidad de jurisdicción constituye un principio de derecho internacional que ha sido definido por la doctrina, como la exclusión de la posibilidad de que un sujeto específico pueda quedar sometido a la jurisdicción interna de determinado Estado, siempre que se configuren ciertas condiciones (5) . Se trata de un principio de carácter procesal que opera como excepción, y que reviste dos manifestaciones fundamentales; (i) la inmunidad de jurisdicción como tal, que se refiere a la incompetencia de los jueces nacionales para juzgar a determinados sujetos de derecho internacional, que pueden ser otros Estados u organizaciones internacionales; y (ii) la inmunidad de ejecución, la cual impide que se haga efectiva determinada decisión judicial, en caso de que el procedimiento contra el sujeto de derecho internacional se hubiere llevado a cabo.
La Corte Constitucional ha establecido, de manera reiterada, que las inmunidades y prerrogativas que se conceden a través de la suscripción de tratados internacionales resultan compatibles con la Carta, toda vez que ellas responden a la necesidad de dotar a los representantes diplomáticos, consulares, organizaciones internacionales y funcionarios de las mismas, de los elementos y condiciones necesarios para ejercer las labores propias de su cargo con la mayor independencia y neutralidad. En efecto, esta corporación señaló:
“Del principio de soberanía, independencia e igualdad de los Estados se deriva una regla de derecho internacional público, reconocida por la costumbre y las convenciones internacionales en virtud de la cual los agentes y bienes de Estados extranjeros deben ser inmunes frente a la actuación coercitiva de las autoridades públicas de los Estados huéspedes. Este principio se hizo extensivo a los funcionarios y bienes de las agencias o centros internacionales a fin de garantizar, fundamentalmente, la independencia de dichos organismos en el cumplimiento de sus funciones, donde quiera que, en virtud de un acuerdo internacional, operaran” (6) .
Así también, en sentencia C-203 de 1995, la Corte sostuvo:
“... las disposiciones que consagran privilegios e inmunidades a favor del Organismo creado y de sus directivos y dignatarios se enmarcan dentro de los principios del derecho internacional, reconocidos por Colombia según el artículo 9º de la Constitución Política.
No puede decirse que la consagración de estos privilegios e inmunidades vulneren el derecho a la igualdad (C.P., art. 13), respecto de personas colombianas, ya que, como la Corte lo ha señalado reiteradamente, la igualdad se predica de situaciones iguales, de tal modo que las diferencias de trato pueden admitirse cuando se encuentran justificadas.
En el caso de los funcionarios y representantes de organismos internacionales, las normas especiales acordadas entre los estados miembros y la protección que se les brinda tienen su razón de ser en la función que cumplen, como integrantes de delegaciones diplomáticas” (7) .
De tal forma que la figura de la inmunidad de jurisdicción y su concesión por el gobierno colombiano mediante la suscripción de instrumentos internacionales, resulta compatible con nuestro ordenamiento constitucional como quiera que su establecimiento tiene por fin permitir que los sujetos de derecho internacional, cuenten con las condiciones que les permitan desarrollar las labores propias de su cargo con la mayor independencia, autonomía y neutralidad.
2.2.2. Sin embargo, los privilegios e inmunidades que se establecen mediante tratados o convenios internacionales no pueden ser ilimitados, ya que ellos derivan su legitimidad del respeto por los principios de independencia, soberanía y reciprocidad, establecidos por la Constitución Política, así como de la necesidad de permitir que ciertos sujetos de derecho internacional puedan actuar con la mayor neutralidad e independencia. En ese sentido, la Corte Constitucional estableció:
“Las prerrogativas e inmunidades otorgadas no son, ni pueden ser, totales o absolutas. Ningún Estado constitucional estaría en capacidad jurídica de otorgar plena inmunidad a todo agente de un gobierno extranjero o representante de un organismo de derecho internacional, respecto de cualquier actividad que cumpla en su territorio, pues ello implicaría sacrificar las atribuciones que le competen como estado libre y soberano para asegurar la defensa de los derechos de las personas sometidas a su jurisdicción. De la misma manera, a la luz del artículo 13 de la Carta, tampoco sería posible afirmar que toda prerrogativa es legítima. Para que la concesión de estos derechos y beneficios especiales resulte constitucional, se requiere que concurra la defensa de los principios de independencia, soberanía e igualdad —reciprocidad— entre los Estados. Son estos principios y no una mera liberalidad o una imposición del derecho internacional, los que tornan legítimas e incluso necesarias las garantías y privilegios que se conceden a funcionarios de Estados extranjeros o de organismos internacionales en el territorio de cada Estado” (8) (resaltado fuera de texto).
En esa oportunidad la Corte Constitucional, al realizar el control constitucional de la Ley 208 de 1995, “Por medio de la cual se aprueba el ‘Estatuto del Centro Internacional de Ingeniería Genética y Biotecnología’ hecho en Madrid el 13 de septiembre de 1983”, estableció que la inmunidad de jurisdicción reconocida en favor de dicha organización internacional y de sus funcionarios no puede entenderse de manera absoluta, por lo que, bajo ciertas circunstancias específicas, es posible que el centro y sus funcionarios sean vinculados por los jueces nacionales. En efecto, esta corporación señaló:
“...Dicha inmunidad restringe el derecho de acceso a la justicia de los habitantes del territorio, así como las facultades correlativas de jurisdicción de los órganos nacionales. Los bienes comprometidos —el derecho fundamental de acceso a la justicia y la soberanía del Estado— hacen que la cláusula que se analiza deba ser objeto de una interpretación restringida de tal manera que la inmunidad que se concede tenga un alcance relativo. De una parte, debe garantizarse la independencia del centro y protegerse sus bienes y haberes frente a decisiones arbitrarias. De otra parte, las operaciones o transacciones del centro que por su propia naturaleza deban someterse a las cláusulas de derecho interno o supranacional y que puedan lesionar derechos reconocidos por el ordenamiento a habitantes del territorio, no pueden estar exentas de reclamación judicial. Si así no fuera, se estaría sacrificando, sin justificación razonable, atributos soberanos del Estado nacional que implican la garantía de derechos fundamentales reconocidos por el orden constitucional, sin que ello resulte necesario para garantizar la legítima independencia del Centro y la integridad de sus bienes.
El Estado colombiano no puede aceptar la inmunidad judicial absoluta y, por tanto, deberá señalar que en el evento de que surja una disputa jurídica entre un habitante del territorio y el centro, cuando este actúe como un particular o sometido a las normas de derecho interno o supranacional, podrá apelarse a los mecanismos judiciales consagrados por el ordenamiento nacional e internacional a fin de que el conflicto se resuelva según las normas vigentes en el territorio nacional” (9) (resaltado fuera de texto).
Este pronunciamiento de la Corte Constitucional, responde a la tendencia que sigue la doctrina internacional actual y, en general, los Estados, en cuanto al manejo de sus relaciones internacionales. En efecto, originalmente la inmunidad de jurisdicción fue concebida como un mecanismo para garantizar que las actuaciones de los organismos de Estados extranjeros o de los agentes diplomáticos y consulares que actuaran en ejercicio del poder público, no pudieran ser conocidas y cuestionadas ante tribunales distintos a los de su propio Estado. En ese momento, la inmunidad se reconocía en forma absoluta. Sin embargo, en la actualidad, además de la extensión de la figura a las organizaciones internacionales y organismos especializados, con el fin de garantizar la independencia en el cumplimiento de sus funciones, los países han optado, de manera general, por concederla de forma restrictiva, es decir, estableciendo límites o restricciones a su reconocimiento (10) .
Las restricciones al principio de inmunidad de jurisdicción se explican en su propia finalidad, cual es la de permitir a los sujetos de derecho internacional el ejercicio independiente y autónomo de sus funciones.
Ahora bien, en principio, las restricciones a la inmunidad de jurisdicción deben ser incorporadas en el instrumento internacional a través del cual se reconoce la prerrogativa, con el fin de determinar claramente aquellas circunstancias en las que no es posible reconocer la inmunidad, aunque es necesario señalar que aún cuando el tratado o convenio respectivo establezca los limites de la inmunidad de jurisdicción reconocida, siempre existirá un espacio de interpretación sobre el alcance de la prerrogativa consagrada, toda vez que ese régimen no puede entenderse como una habilitación que ampara conductas arbitrarias y que pueden resultar lesivas de derechos consagrados y protegidos por el ordenamiento interno.
En conclusión, las inmunidades y prerrogativas que el Estado colombiano conceda a funcionarios de organizaciones internacionales o a representantes diplomáticos de otros Estados, mediante la suscripción de tratados o convenios de cooperación internacional, resultan en principio armónicas con las disposiciones de la Carta, siempre que respondan a la necesidad de asegurar la independencia y neutralidad de las labores que desarrolle el sujeto de derecho internacional correspondiente, razón por la que no puede afirmarse que las mismas sean absolutas.
2.2.3. En este contexto, puede suceder que, en determinado supuesto, la actuación u omisión de sujetos dotados de inmunidad de jurisdicción, comporte la afectación de los derechos de una persona residente en Colombia y que por razón del reconocimiento por el Estado colombiano de esa prerrogativa, la persona afectada no tenga la posibilidad de acudir ante los jueces nacionales para reclamar la protección de sus derechos. En ese caso, y con el fin de evitar la vulneración de los derechos de las personas, es posible que el texto mismo del tratado o convenio respectivo, establezca el mecanismo a través del cual se pueden solucionar las controversias en las que se vean involucrados sujetos que gozan de inmunidades reconocidas por los Estados, con lo que se garantiza, además, la protección efectiva de los derechos de los individuos (11) .
Lo anterior encuentra fundamento, por un lado, en la necesidad de asegurar la prevalencia y respeto por los derechos fundamentales de los individuos establecidos en la Constitución y, por otro, en el hecho de que es la inmunidad reconocida por el Estado colombiano lo que impide que un individuo encuentre protección judicial efectiva frente a la vulneración de sus derechos, ya que, en principio, la persona no podría demandar ante los jueces nacionales al funcionario u organización que goza de inmunidad. Ya esta corporación había establecido que, en aquellos casos en los que una persona sufra un daño del que se derive la obligación de indemnizar en cabeza de un sujeto que goza de inmunidad, el llamado a responder será el Estado colombiano; en esa oportunidad, la Corte Constitucional se refirió a la tesis que, sobre la materia, ha elaborado el Consejo de Estado y que fue acogida por esta corporación:
“Con todo, podría argumentarse que la inmunidad de jurisdicción podría afectar gravemente en determinados casos el derecho de acceso a la justicia, pues impediría a los nacionales demandar a los miembros de las misiones diplomáticas que les hubieren podido ocasionar un daño. Sin embargo, la Corte considera que ese reparo no se encuentra justificado, no sólo porque esa inmunidad es un elemento esencial del derecho diplomático sino además por cuanto, en esos eventos, la persona puede obtener una reparación del Estado colombiano, ya que habría sido víctima de un daño antijurídico (C.P., art. 90). Así lo ha entendido el Consejo de Estado, con criterios que esta Corte comparte plenamente. En efecto, en sentencia del 25 de agosto de 1998 de la Sección Tercera, M.P. Jesús María Carrillo Ballesteros, Radicación IJ-001, estudió la demanda de la señora Vitelvina Rojas Robles contra el Estado colombiano. Esa persona, debido a la inmunidad diplomática, no pudo demandar a la embajada de Estados Unidos por la muerte de su esposo y padre, quienes habían sido arrollados por un vehículo de esa embajada. El Consejo de Estado concedió la indemnización, con base en la siguiente doctrina que esta Corte acoge plenamente:
En síntesis puede afirmarse que el título de imputación jurídica sobre el cual se edifica el juicio de responsabilidad para el Estado, lo constituye el rompimiento del equilibrio de las cargas públicas, ocasionado por la actividad legítima de autoridades estatales (Congreso y Presidente de la República), que causa daño antijurídico, respecto del cual, el administrado no está en el deber de soportar, pues la carga pública que debe ser colectiva, no debe correr a cargo de una persona en particular. De ahí que sea equitativo, imponer al Estado en representación de la sociedad, la obligación de reparar el perjuicio irrogado a los actores. Esta solución no es cosa distinta que el cabal desarrollo y ejecución lógica del principio de la igualdad ante la ley, previsto en el artículo 13 de la C.P.” (12) (resaltado fuera de texto).
Por tal razón, resulta claro que la concesión de prerrogativas e inmunidades en favor de determinados sujetos, no implica el desconocimiento de los derechos de los ciudadanos, ni la privación del acceso a la debida administración de justicia, toda vez que en esos eventos, siempre que sea posible que las autoridades públicas nacionales suplan la actuación del funcionario u organización que goza de inmunidad, deberán hacerlo.
Visto el panorama general del problema jurídico planteado por la presente acción, esta corporación entra a realizar el estudio del caso concreto.
Teniendo en cuenta que la presente acción de tutela se dirige contra una organización internacional, se hace necesario establecer, en primer lugar y antes de hacer las consideraciones del caso, cual es la naturaleza del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, así como el régimen de inmunidades que se le aplica, para luego entrar a analizar la incidencia de estos elementos en la solución del presente caso.
2.3.1. La Corte Constitucional ha señalado de manera reiterada, la importancia que reviste para nuestro país, a la luz de los principios y mandatos establecidos por la Constitución de 1991, el desarrollo de procesos de integración internacional. Así, partiendo del preámbulo de la Carta y de los artículos 9º, 226 y 227 constitucionales, se establece la obligación en cabeza del Estado de promover la internacionalización de las relaciones sociales, económicas, políticas y ecológicas del país, con el fin de impulsar el fortalecimiento de los procesos supranacionales de integración.
En ese sentido, esta corporación ha señalado:
“El preámbulo de la Constitución Política expresa un principio de internacionalización de la vida del país, cuyo punto de partida muestra especial preferencia por el impulso integrador de la comunidad latinoamericana. Perspectiva dentro de la cual la soberanía nacional, el respeto a la autodeterminación de los pueblos y el reconocimiento de los principios del derecho internacional aceptados por Colombia, confluyen como elementos fundamentales de sus relaciones exteriores en el orden mundial (C.P., art. 9º).
Dadas las necesidades, exigencias y oportunidades que plantea el concierto de las naciones, le corresponde al Estado asumir una posición activa frente a la internacionalización de las relaciones políticas, económicas, sociales y ecológicas sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional. Esto es, en el entendido de que Colombia como Nación es un sujeto de derecho en el conjunto ecuménico de países, que tiene ciertas necesidades que sólo puede resolver con el concurso de otros Estados o entidades de derecho internacional, le corresponde promover de manera individual o colectiva las mencionadas relaciones internacionales, sin perder de vista que en los tratados o convenios que celebre deben quedar debidamente protegidos sus derechos en cuanto Nación, al igual que los de sus habitantes...” (13) .
En el ámbito del derecho internacional, las organizaciones internacionales constituyen formas institucionalizadas de cooperación entre los Estados, que se establecen con el fin de alcanzar ciertos objetivos comunes. Para ello, los Estados pueden crear, mediante un acuerdo multilateral, entidades internacionales, con personalidad jurídica propia y dotadas de órganos permanentes, a las que atribuyen ciertas competencias o poderes jurídicos, con el fin de dotarlas de las herramientas necesarias para la consecución de los fines perseguidos.
Este es el caso de la Organización de las Naciones Unidas, ONU, entidad de derecho internacional de la que Colombia es miembro fundador, y que propende por el mantenimiento de la paz mundial, así como por el establecimiento de condiciones de vida dignas para todos los habitantes del planeta. En ese sentido, la Carta de creación de las Naciones Unidas, firmada el 26 de junio de 1945 en San Francisco y que entró en vigor el 24 de octubre del mismo año, previó la posibilidad de crear programas y organismos que, de manera especializada, presten la asistencia que necesitan los países con dificultades específicas. Aquí se encuentra el origen del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), que fue creado por la Asamblea General de las Naciones Unidas, mediante la Resolución 2029 (XX) del 22 de noviembre de 1965. En la 1383ª sesión plenaria de la Asamblea General celebrada en la fecha citada, los miembros de las Naciones Unidas consideraron conveniente fusionar el fondo especial y el programa ampliado de asistencia técnica, existentes en ese momento, en un solo programa, partiendo de la recomendación que en ese sentido había sido propuesta por el Consejo Económico y Social mediante Resolución 1020 (XXXVII), del 11 de agosto de 1964.
El PNUD, al igual que todos los programas y fondos de la ONU, realiza actividades de cooperación para el desarrollo y forma parte integrante de la estructura de las Naciones Unidas, dependiendo de la Asamblea General y a la vez del Consejo Económico y Social (Ecosoc). Es, por tanto, diferente de los llamados “organismos especializados”, los cuales son, en principio, independientes y autónomos a pesar de pertenecer al sistema de Naciones Unidas.
El 29 de mayo de 1974 el Gobierno Colombiano suscribió el Convenio de Cooperación Amistosa con el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, con miras a obtener del PNUD la asistencia necesaria para llevar a cabo los proyectos que se pretendan ejecutar en nuestro país en beneficio de toda la población colombiana, además de tener a su cargo la coordinación de las actividades operacionales del sistema de las Naciones Unidas a nivel nacional. En esa fecha, de manera formal, el PNUD empezó a trabajar con el Gobierno colombiano y empezó su existencia institucional en nuestro país.
2.3.2. Con relación al régimen de inmunidades aplicable a éste organismo y dado que el PNUD es parte integrante de la ONU, es claro que goza de las prerrogativas que se establecieron en la “Convención sobre Privilegios e Inmunidades de las Naciones Unidas”, aprobada por la Asamblea General del 13 de febrero de 1946, y que fue adoptada en Colombia mediante la Ley 62 de 31 de diciembre de 1973 (14) . A partir del 6 de agosto de 1974, fecha en la cual se depositó en la Secretaría General de las Naciones Unidas el documento de adhesión a dicha convención, el citado instrumento internacional entró en vigor en nuestro país.
Así fue reconocido por el gobierno colombiano dentro del Convenio de Cooperación Amistosa suscrito con el PNUD en 1974:
Artículo IX, Privilegios e inmunidades. 1. El gobierno aplicará tanto a las Naciones Unidas y sus órganos, comprendido el PNUD y los órganos subsidiarios de las Naciones Unidas que actúen como organismos de ejecución del PNUD, como a sus bienes, fondos y haberes y a sus funcionarios, incluidos el representante residente y otros miembros de la misión del PNUD en el país, las disposiciones de la Convención sobre Prerrogativas e Inmunidades de las Naciones Unidas”.
En conclusión, el PNUD goza de inmunidad reconocida por el Estado colombiano mediante la incorporación en nuestro ordenamiento de la “Convención sobre Privilegios e Inmunidades de las Naciones Unidas”, así como por las disposiciones establecidas en el Convenio de Cooperación celebrado entre el Gobierno colombiano y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, todo lo cual pretende dotar a éste organismo internacional de las condiciones necesarias que le permitan desarrollar su función institucional en nuestro país, bajo supuestos de neutralidad e independencia.
De manera general, las prerrogativas reconocidas por el Estado Colombiano mediante la adopción de la “Convención sobre Privilegios e Inmunidades de las Naciones Unidas”, se relacionan fundamentalmente con: (i) los bienes y haberes de la ONU ubicados en cualquier parte y en poder de cualquier persona, gozan de inmunidad contra todo procedimiento judicial y, de manera general, respecto de cualquier interferencia de carácter ejecutivo, administrativo, judicial o legislativo, salvo renuncia expresa; (ii) la inviolabilidad de sus locales, archivos y documentos; (iii) la inmunidad de los representantes de los miembros mientras desempeñan sus funciones oficiales o se hallen en tránsito al lugar de reunión para la celebración de una conferencia convocada por las Naciones Unidas y a su regreso de la misma; (iv) la inmunidad de los funcionarios de la organización que el secretario general y la asamblea general determinen, contra toda detención o arresto personal, respecto a todos sus actos y expresiones en tanto se encuentren desempeñando funciones, así como contra todo procedimiento judicial; y (v) las prerrogativas establecidas en favor de los peritos que forman parte de las misiones de las Naciones Unidas y que están dirigidas a permitir el ejercicio independiente de sus funciones. Finalmente, cabe señalar, que la Organización de las Naciones Unidas como persona jurídica de derecho internacional, también goza de inmunidad de jurisdicción.
Queda así establecida la naturaleza y el régimen de inmunidades aplicable al PNUD, lo que permite entrar a realizar las consideraciones del caso.
2.3.3. En el caso planteado por la presente acción, es claro que la pretensión del actor va dirigida a obtener una explicación sobre las razones por las cuales se consideró que había incurrido en una “conducta indebida” que dio lugar a la terminación anticipada del contrato que había suscrito con el PNUD. El accionante considera que con esa afirmación se ve afectado su derecho a la honra, lo cual es posible, puesto que, aunque en principio se trata de un hecho que no tiene la connotación de público, si puede quedar registrado en su historia profesional y por tanto, generar un manto de duda sobre su desempeño. Por tal razón, en sentir del accionante, la connotación negativa de la razón por la que se dio por terminado de manera anticipada su contrato, comporta una afectación de su derecho a la honra, máxime cuando la entidad accionada no especificó en ningún momento la conducta desplegada por el actor que se consideró como “indebida”.
En ese contexto el accionante elevó una petición ante el representante residente del PNUD para que le informase cual había sido la “conducta indebida” que motivó la terminación del contrato. Ante la ausencia de respuesta, acudió a la acción de tutela.
La solución del problema jurídico que se ha planteado hace necesario que, en el marco de las consideraciones generales que sobre el derecho de petición y las entidades internacionales dotadas de inmunidad de jurisdicción se han hecho en esta providencia, se examinen distintos aspectos.
En primer lugar, es preciso tener en cuenta que de acuerdo con el contrato de consultoría realizado entre el actor y el PNUD, aunque quien suscribe el contrato es el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, a través de su representante residente en Colombia, la entidad responsable por la ejecución y seguimiento del mismo es el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en calidad de organismo ejecutor, y en desarrollo del proyecto para la modernización de la administración financiera pública, tal como lo establece el texto del contrato. En el mismo documento, en el punto XIV de la parte segunda, se establece de manera expresa la plena aplicación del régimen de inmunidades y prerrogativas que ha sido reconocido por el Estado colombiano en favor del PNUD y de sus funcionarios, señalando que ninguna de las cláusulas establecidas en el mismo podrá entenderse como renuncia a dicho régimen. A partir, entonces, del texto del contrato y de las condiciones en las que el mismo debía ejecutarse, puede concluirse que el contratista tenía conocimiento y claridad tanto de la entidad responsable por la ejecución del contrato y por el seguimiento y evaluación de su labor, como del régimen de inmunidades que le era aplicable, para efectos del contrato referido, al PNUD y a sus funcionarios.
Por otra parte, tal como se pone de presente por el actor y resulta de los elementos de prueba allegados al proceso, el PNUD dio por terminado de manera anticipada el contrato, en atención al requerimiento que la Viceministra de Hacienda y Crédito Público, en calidad de directora del Proyecto COL/01/014, le hiciera, con el señalamiento expreso de que la solicitud obedecía a la existencia de una conducta indebida del consultor, sin suministrar más detalles. Todas las circunstancias que rodearon la terminación del contrato fueron conocidas por el accionante, quien junto con la comunicación del PNUD en la que se le manifestaba la determinación de concluir el contrato, recibió copia de la solicitud que en tal sentido había sido presentada por la Viceministra de Hacienda y Crédito Público
En este contexto, es claro que, no obstante que la petición se dirigió al PNUD y que no aparece en el expediente que la misma haya obtenido respuesta, el actor tiene conocimiento que lo que hizo esa entidad internacional fue trasmitir el contenido de un requerimiento realizado por la entidad ejecutora del contrato que, en tal condición, es quien se encuentra en capacidad de responder la petición del actor.
Es el ministerio entonces, autoridad pública que se encuentra obligada a dar respuesta a las peticiones presentadas por los particulares, quien tiene la información que permitirá contestar de manera integral la solicitud del demandante.
En conclusión, el derecho de petición debió formularse frente al Ministerio de Hacienda, toda vez que es esta entidad quien está obligada a explicarle al actor en que consistió su conducta indebida y porque razón solicitó al representante residente del PNUD dar por terminado el contrato existente, circunstancia que era conocida desde el principio por el accionante. Por consiguiente la acción de tutela presentada contra el PNUD es improcedente porque, por un lado, se trata de un organismo que cuenta con inmunidad de jurisdicción reconocida por el Estado colombiano y, por el otro, de su conducta no se deriva la desprotección de los derechos del señor Arciniegas Guillén, como quiera que quien tiene la capacidad de dar respuesta integral a su requerimiento es el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, entidad ante la cual, se repite, ha debido presentar la petición.
En consecuencia, se confirmará la sentencia del juez de segunda instancia por las razones expuestas en la presente providencia.
Primero. LEVANTAR la suspensión de términos en este proceso, ordenada mediante auto de fecha 14 de julio de dos mil cinco.
Segundo. CONFIRMAR la sentencia de fecha 8 de febrero de 2005, expedida por el Juzgado Doce Civil del Circuito de Bogotá, mediante la cual se negó la tutela instaurada por Gonzalo Agustín Arciniegas Guillén, por las razones expuestas en la presente providencia.
(1) Estos criterios fueron delineados de manera esquemática en la sentencia T-377 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero, y han sido reiterados por la Corte Constitucional en varias providencias, como, en vía de ejemplo, en la sentencia T-1160A de 2001.
(2) Sobre la definición del núcleo y extensión del derecho de petición pueden consultarse entre muchas otras, las sentencias T-452 de 1992, T-150 de 1998, T-395 de 1998, T-415 de 1999, T-836 de 1999, T-807 de 2000, T-1006 de 2001, T-080 de 2002, T-630 de 2002, T-650 de 2002, T-422 de 2003, T-542 de 2003, T-054 de 2004 y T-091 de 2004.
(3) En ese sentido, la Corte Constitucional, en sentencia T-374 de 1998, M.P. José Gregorio Hernández, amparó el derecho de petición de un ex trabajador de la Federación Nacional de Cafeteros - Comité Departamental de Cafeteros del Valle, que había solicitado por esa vía la expedición de la resolución de reconocimiento de su pensión legal de jubilación. En esa oportunidad, esta corporación estableció que aunque la Federación Nacional de Cafeteros era una entidad privada que en el caso concreto no estaba ejerciendo funciones públicas, el derecho de petición del actor era susceptible de protección a través del amparo constitucional, toda vez que la respuesta del mismo resultaba necesaria para garantizar la efectividad de los derechos laborales y el respeto por la dignidad del actor.
(5) GONZÁLEZ CAMPOS, Julio D., SÁNCHEZ RODRÍGUEZ, Luis I. y SAENZ DE SANTA MARÍA, Paz Andrés. “Curso de Derecho Internacional Público”, Editorial Civitas S.A. Sexta Edición, Madrid, España. 1998.
(6) Sentencia C-137 de 1996, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
(8) Sentencia C-137 de 1996. Op. cit.
(10) En vía de ejemplo, en Argentina mediante la adopción de la Ley 24.488 de 1995, se establecieron algunos eventos en los cuales los estados extranjeros no podrán invocar la inmunidad de jurisdicción. Esta ley fue la consagración legislativa de la doctrina planteada por la Corte Suprema de Justicia de ese país en el fallo Manauta, Juan J. y otros, contra la Embajada de la Federación Rusa, en el que el Tribunal Supremo de Argentina señaló que la llamada teoría absoluta de jurisdicción no constituye una norma de derecho internacional general, dado que ésta no se practica de modo uniforme ni hay convicción jurídica de su obligatoriedad, lo que ha permitido que se haya dado paso a la teoría restringida de la inmunidad de jurisdicción, que distingue entre los actos “iure imperi” —actos de gobierno realizados por el Estado extranjero en su calidad de soberano y respecto de los cuales se mantiene el reconocimiento de la inmunidad de jurisdicción del Estado extranjero— y los actos “iure gestionis” —de índole comercial. Con tales fundamentos, la Corte Suprema de Justicia de Argentina, en ese caso, habilitó la competencia de la Justicia Federal y ordenó tramitar la causa. // Así también, en Venezuela, la Corte Suprema de Justicia, Sala Político-Administrativa, en sentencia de (sic), reconoció la nueva consideración de la inmunidad de jurisdicción en el ámbito del Derecho Internacional: “Ahora bien, antiguamente este criterio de inmunidad de jurisdicción absoluta, ha sufrido cambios en el tiempo; hasta la primera guerra mundial, la sociedad internacional no admitía excepción alguna a esta regla, es decir, que en ningún caso, salvo el consentimiento expreso, podía un Estado ser sometido a un proceso judicial por ante los órganos jurisdiccionales de otro Estado. Es el caso que a raíz de la aparición de la Unión Soviética y del bloque socialista, se marcó un cambio en la dirección de la doctrina y la jurisprudencia de los estados occidentales. Con el propósito de justificar y apoyar acciones judiciales contra el nuevo bloque soviético, dirigidas a reclamar bienes del patrimonio de dicho Estado situados en el extranjero, se originó el criterio de que, si los particulares o personas privadas extranjeras quedaban sujetos a la jurisdicción de un Estado por los actos de naturaleza comercial o industrial que realizaran en el territorio del estado, no había razón legítima para que los estados no pudieran ser sometidos a la jurisdicción de otro estado, por causa de actos de índole comercial o industrial al igual que los daños extracontractuales por hecho ilícito.” (…) A partir de este momento y hasta el presente, el principio de la inmunidad de jurisdicción se encuentra consagrado con un criterio de inmunidad relativa de jurisdicción, que se fundamenta en la teoría de la distinción entre actos del estado “iure imperio” y actos “iure gestionis””//.
Finalmente, en Estados Unidos mediante la adopción de la “Foreign Sovereign Immunities Act” en el año de 1977, el Congreso de ese país estableció la posibilidad de que los tribunales norteamericanos puedan llamar a otros Estados a sus estrados, en aquellos casos en los que el Estado respectivo desempeñe actividades de tipo comercial y no actúe en ejercicio de su poder soberano, acogiendo así la teoría restrictiva de la inmunidad de jurisdicción. (aparte § 1605. Excepciones generales a la inmunidad jurisdiccional de un estado extranjero).
(11) Por ejemplo, la Convención sobre Prerrogativas e Inmunidades de las Naciones Unidas de 1946, establece en su artículo VIII, sección 30:
(12) M.P. Eduardo Montealegre Lynett. En esta sentencia la Corte Constitucional estudió la constitucionalidad de la “Convención sobre las Misiones Especiales”.
(13) Sentencia C-249 de 2004, M.P. Jaime Araújo Rentería.
(14) La Ley 62 de 1973 fue publicada en el Diario Oficial Nº 34083 de 17 de mayo de 1974. Mediante Decreto 2821 de 2001 se promulgó la convención.