Source: http://www.jurischile.com/2015/08/recurso-de-reclamacion-en-contra-del.html
Timestamp: 2017-12-17 17:50:06
Document Index: 95574438

Matched Legal Cases: ['artículo 20', 'artículo 19', 'artículo 19', 'artículo 20', 'artículo 19', 'artículo 19', 'artículo 20', 'artículo 20', 'artículo 20', 'artículo 29', 'artículo 20', 'artículo 1', 'artículo 20', 'artículo 60', 'artículo 20', 'artículo 25', 'artículo 20', 'Artículo 29', 'artículo 24', 'artículo 20', 'Artículo 30', 'artículo 24', 'artículo 20', 'artículo 20', 'artículo 17', 'artículo 20', 'artículo 17', 'artículo 17', 'artículo 18', 'artículo 17', 'artículo 20', 'artículo 18', 'artículo 17', 'artículo 17', 'artículo 20', 'artículo 30', 'artículo 20', 'artículo 20', 'artículo 20', 'artículo 20', 'artículo 20', 'artículo 21', 'artículo 785']

JurisChile: Impugnación de Resolución de Calificación Ambiental. Intereses legítimos pertenecientes a la población que puede verse perjudicada. Legitimación activa.
Impugnación de Resolución de Calificación Ambiental. Intereses legítimos pertenecientes a la población que puede verse perjudicada. Legitimación activa.
En estos autos Rol N° 26.558-2014, Asociación de Canalistas del Canal de Las Mercedes ha deducido recurso de casación en el fondo en contra de la sentencia de la Corte de Apelaciones de Santiago que revocó la de primer grado y en su lugar rechazó, por carecer de legitimación activa la citada Asociación de Canalistas, la reclamación deducida por ésta en contra de la Resolución Exenta N° 257 de 25 de mayo de 2011 del Director Ejecutivo del Servicio de Evaluación Ambiental, que resuelve el recurso de reconsideración presentado por Aguas Andinas S.A. en contra de la Resolución Exenta N° 266 de 1 de abril de 2009, de la Comisión Regional del Medio Ambiente de la Región Metropolitana, que calificó favorablemente el Estudio de Impacto Ambiental del proyecto denominado “100% saneamiento de la Cuenca de Santiago”.
PRIMERO: Que el recurso denuncia que la sentencia atacada transgredió el inciso 2° del artículo 20 de la Ley N° 19.300; la regla de exégesis contenida en el artículo 19 del Código Civil; el artículo 19 N° 3° inciso sexto y los artículos 6 y 7 de la Constitución Política de la República y los artículos 11 c) y 12 de la Ley N° 19.300.
El recurrente asevera que el fallo deja de aplicar el inciso segundo del artículo 20 citado, que consagra una acción jurisdiccional en términos impersonales. Arguye que dicho recurso judicial fue establecido para todas las partes que intervinieron en el proceso del Sistema de Evaluación Ambiental, lo que incluye tanto al titular cuanto a la comunidad que intervino en el mismo, como ocurrió precisamente con su parte, de manera que el legislador no ha restringido el acceso a la acción judicial únicamente al titular.
Añade que los sentenciadores contravienen el artículo 19 del Código Civil toda vez que el sentido de la ley es claro, en cuanto no limita el reclamo judicial solamente al titular, puesto que el agraviado por la decisión respectiva puede reclamar y su representada reviste precisamente esa calidad.
En lo que atañe al artículo 19 N° 3 inciso sexto de la Constitución Política de la República, alega que en resguardo del debido proceso el legislador estableció este mecanismo de impugnación judicial, del que no excluyó a quienes participaron en el proceso de evaluación ambiental, de manera que el inciso segundo del artículo 20 de la Ley N° 19.300 debe ser entendido en términos racionales y justos.
A continuación afirma que el fallo vulnera los artículos 6 y 7 de la Carta Fundamental, desde que no aplica el inciso segundo del citado artículo 20 en su correcto sentido y alcance, que es precisamente el señalado en lo precedente.
Luego se refiere a la denunciada contravención de los artículos 11 letra c) y 12 de la Ley N° 19.300 y al respecto explica que los falladores incurrieron en el yerro denunciado al rechazar su acción y mantener, por ende, la decisión contenida en la Resolución N° 257, la que al eliminar las medidas de compensación establecidas inicialmente evita hacerse cargo de los efectos adversos que genera el proyecto.
SEGUNDO: Que al explicar la manera en que los errores de derecho influyen en lo dispositivo del fallo aduce que de no haberse cometido éstos, la sentencia necesariamente habría llegado a la misma conclusión que el juez de primer grado, esto es, que su parte goza de legitimidad activa y, por tanto, el fallo de primera instancia habría sido confirmado.
TERCERO: Que para resolver el recurso en examen resulta pertinente contextualizar la acción intentada en autos. Al respecto, es preciso consignar que el 30 de noviembre de 2007 Aguas Andinas S.A. presentó un Estudio de Impacto Ambiental relativo a la construcción y operación de la Planta de tratamiento de aguas servidas Mapocho, que corresponde al proyecto denominado “100% de Saneamiento de la Cuenca de Santiago”, el que fue aprobado mediante la Resolución de Calificación Ambiental N° 266, dictada el 1 de abril de 2009 por la Comisión Regional del Medio Ambiente Metropolitana, la que, sin embargo, le impuso medidas de compensación ambiental. Disconforme con esta determinación la empresa titular del proyecto solicitó reconsideración de tal determinación, recurso que fue acogido por el Consejo Directivo de la Comisión Nacional del Medio Ambiente, dictándose al efecto la Resolución Exenta N° 257 de 25 de mayo de 2011, del Director Ejecutivo del Servicio de Evaluación Ambiental, por la que fueron desechadas las medidas compensatorias aludidas.
En contra de dicha decisión la Asociación de Canalistas del Canal de Las Mercedes dedujo la reclamación prevista en el artículo 20 de la Ley N° 19.300 explicando que el proyecto de que se trata en autos, referido al tratamiento de aguas servidas, supone que éstas ingresen desde el río Mapocho a la planta La Farfana y que desde allí sean conducidas a la planta Mapocho, desde donde serán devueltas al cauce del río más abajo de la bocatoma del canal Las Mercedes, con lo que un tramo del citado curso fluvial (específicamente su segunda sección y los cauces que de ella se alimentan) verá disminuido su caudal, pues lo privará de 4,4 metros cúbicos por segundo, en una primera etapa, y de 6,6 metros cúbicos en una segunda fase, lo que afectará significativamente el sector agrícola regado, con lo que se presenta la posibilidad de que ocurra una transformación en el modo de vida de la zona y de las personas que dependen de la agricultura, configurándose de este modo un impacto ambiental que debe ser asumido por el titular. Termina solicitando, después de indicar las ilegalidades que a su juicio afectarían a la resolución impugnada, que la reclamación presentada por Aguas Andinas S.A. en contra de la Resolución N° 266/2009 sea desestimada y que esta última sea confirmada.
Al contestar el Servicio de Evaluación Ambiental alegó, entre otras defensas, la falta de legitimación activa del reclamante, para lo cual expuso que no existe norma alguna que habilite a la actora para solicitar que la Resolución Exenta N° 257 sea dejada sin efecto conforme al texto del artículo 29 de la Ley N° 19.300, vigente a la fecha de ingreso del proyecto de autos al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, que reconoce el derecho a reclamar ante la autoridad administrativa a las organizaciones ciudadanas y personas naturales cuyas observaciones al Estudio de Impacto Ambiental no hubieren sido debidamente ponderadas.
Al resolver el fallador de primer grado decidió desechar la alegada falta de legitimación activa y acoger la reclamación intentada, determinación en contra de la cual el servicio demandado dedujo recurso de apelación, a propósito de cuyo conocimiento una sala de la Corte de Apelaciones de Santiago revocó la sentencia impugnada, teniendo presente que el Estudio de Impacto Ambiental del proyecto de autos fue presentado por Aguas Andinas S.A. a la Comisión Regional del Medio Ambiente el 30 de noviembre de 2007, de manera que se tramita según el texto de la Ley de Bases del Medio Ambiente de 09 de marzo de 1994, sin las modificaciones introducidas por la Ley N° 20.473, a lo que añaden que analizada la legislación aplicable en la especie, en conjunto con los hechos que dan lugar a la incoación de la causa en examen, concluyen que es evidente que el titular de la acción prevista en el artículo 20 de la Ley N° 19.300 es única y exclusivamente el responsable del proyecto, esto es, Aguas Andinas S.A., de lo que se sigue, a su juicio, que la Asociación de Canalistas del Canal de Las Mercedes carece de legitimación activa para reclamar judicialmente de la Resolución N° 257 del Servicio de Evaluación Ambiental. En esas condiciones los sentenciadores decidieron acoger la apelación interpuesta y, en consecuencia, rechazar la reclamación intentada a fs. 34.
CUARTO: Que el fundamento del libelo de nulidad exige traer a colación lo que esta Corte Suprema ha sostenido reiteradamente sobre la materia, en cuanto corresponde que los sentenciadores analicen si las partes tienen legitimación para obrar. Este particular no es algo ajeno a sus atribuciones, por el contrario, la legitimación activa –que constituye uno de los presupuestos de la acción- es una cuestión que todo juez está obligado a revisar aun con independencia de la actividad de las partes y, en consecuencia, puede ser analizada de oficio. Con mayor razón deberá ser resuelta si la autoridad reclamada adujo tal defensa al contestar la reclamación de ilegalidad.
QUINTO: Que para decidir el recurso sometido al conocimiento de esta Corte resulta pertinente poner de relieve algunas circunstancias que se estiman relevantes.
A.- Aguas Andinas S.A. presentó el proyecto denominado “100% de Saneamiento de la Cuenca de Santiago” a la Comisión Regional del Medio Ambiente Metropolitana de Santiago el 30 de noviembre de 2007.
B.- No es un hecho controvertido por las partes y, por el contrario, éstas lo han reconocido expresamente, que durante la tramitación de la reclamación presentada por el titular del proyecto en contra de la Resolución de Calificación Ambiental N° 266 de 1 de abril de 2009, la Asociación de Canalistas del Canal de Las Mercedes hizo presente varias consideraciones acerca de dicho recurso y, además, aparejó diversa documentación, incluyendo informes técnicos relativos a la materia debatida.
C.- Consta del N° 6.2 de la citada Resolución de Calificación Ambiental N° 266 que el proyecto materia de autos generará un impacto sobre los canales de riego que cita, entre ellos Las Mercedes, debido a la disminución de los caudales de agua del río Mapocho, lo que constituirá una alteración significativa de los sistemas de vida existentes
D.- Si bien la autoridad desestima, en la Resolución Exenta N° 257 objeto del reclamo de autos, las alegaciones de la citada Asociación y de otros terceros que intervinieron en el procedimiento administrativo fundada en que el titular del proyecto se comprometió a restituir, en el punto que indica, un caudal suficiente para cubrir las necesidades de riego de la Tercera Sección del río Mapocho, la actora alegó la inutilidad de las medidas propuestas por Aguas Andinas, dado que su parte opera en la Segunda Sección del río Mapocho y no en la tercera.
E.- Por último, consta de la propia Resolución Exenta N° 257 que la actuación de mitigación que reemplaza aquella dispuesta inicialmente por la autoridad, supone la entrega de las aguas procesadas en la Planta de Tratamiento de Aguas Servidas Mapocho en las bocatomas que atienden los canales Esperanza Bajo, Romero, Santa Cruz, Castillo y Bombilla, excluyendo de esta manera los canales Esperanza Alto y Las Mercedes, que sí habían sido considerados por la Comisión Regional del Medio Ambiente Metropolitana de Santiago al dictar la Resolución de Calificación Ambiental N° 266.
SEXTO: Que al iniciar el análisis del recurso de nulidad sustancial de que se trata se hace necesario determinar, en primer lugar, la normativa aplicable en la especie. Sobre el particular cabe recordar que el inciso final del artículo 1° transitorio de la Ley N° 20.417, publicada en el Diario Oficial de 26 de enero de 2010, previene que: “Los proyectos o actividades sometidos al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental previos a la publicación de la presente ley, se sujetarán en su tramitación y aprobación a las normas vigentes al momento de su ingreso”.
Conforme a lo prevenido en la norma reproducida, y de acuerdo al hecho asentado en la letra A.- del fundamento precedente, resulta evidente que la normativa conforme a la cual se rige la tramitación del procedimiento administrativo de calificación ambiental del proyecto de autos es aquella vigente a la fecha de su ingreso a la Comisión Regional del Medio Ambiente, esto es, el 30 de noviembre de 2007.
En ese entendido, cabe consignar que el texto del artículo 20 de la Ley N° 19.300 que regía a esa fecha prevenía que: “En contra de la resolución que niegue lugar a una Declaración de Impacto Ambiental, procederá la reclamación ante el Director Ejecutivo de la Comisión Nacional del Medio Ambiente. En contra de la resolución que rechace o establezca condiciones o exigencias a un Estudio de Impacto Ambiental, procederá la reclamación ante el Consejo Directivo de la Comisión Nacional del Medio Ambiente. Estos recursos deberán ser interpuestos por el responsable del respectivo proyecto, dentro del plazo de treinta días contado desde su notificación. La autoridad competente resolverá en un plazo fatal de sesenta días contado desde su interposición, mediante resolución fundada.
La resolución que niegue lugar a una Declaración o que rechace o establezca condiciones o exigencias a un Estudio de Impacto Ambiental, será notificada a todos los organismos del Estado que sean competentes para resolver sobre la realización del respectivo proyecto o actividad”.
A su turno el inciso primero del artículo 60 estatuía que: “Será competente para conocer de las causas que se promuevan por infracción de la presente ley, el juez de letras en lo civil del lugar en que se origine el hecho que causa el daño, o el del domicilio del afectado a elección de este último”.
SÉPTIMO: Que como se advierte de su sola lectura, y así por lo demás lo ha entendido la doctrina (verbi gracia, Jorge Bermúdez Soto, “Fundamentos de Derecho Ambiental”. Ediciones Universitarias de Valparaíso, segunda edición, octubre de 2014, páginas 533 y 534), la norma contenida en el artículo 20 reconocía únicamente al titular del proyecto el derecho para accionar en sede judicial en contra de la resolución dictada por la Comisión Nacional del Medio Ambiente, que resolvía la reclamación deducida en contra de la decisión que había rechazado o impuesto condiciones a un Estudio de Impacto Ambiental.
Dicha conclusión se enmarcaba en el contexto de una legislación ambiental en que la participación de la ciudadanía se encontraba restringida, situación que fue objeto de importantes críticas y que, finalmente, condujo a la dictación de la Ley N° 20.417, cuya tramitación legislativa se inició con el Mensaje Presidencial, en el que se lee, en lo que interesa a la participación ciudadana, que: “Por otra parte, una de las críticas habituales al actual modelo institucional es la insuficiencia de participación ciudadana.
Con tal objeto, el proyecto obliga a someter a un nuevo proceso de participación a los Estudios de Impacto Ambiental de los proyectos que, producto de las adenda, se han modificado sustantivamente, suspendiendo el plazo de tramitación con tal objeto. La situación actual demuestra que las personas sólo participan en la etapa inicial y dado los incentivos de funcionamiento en la evaluación, regularmente esos proyectos terminan siendo diferentes en la etapa de aprobación, lo que ciertamente transforma en irrelevante la participación de la comunidad.
Un sistema de participación ciudadana transparente, informado y público puede contribuir a una mejor calidad de las decisiones, pero también a una adecuada gobernabilidad ambiental”. (Primer Trámite Constitucional: Cámara de Diputados. Mensaje del Ejecutivo, página 20. En http://www.leychile.cl/Consulta/portada_hl?tipo_norma=XX1&nro_ley=20417&anio=2015).
A lo largo de la tramitación del señalado proyecto se pueden destacar algunas intervenciones que recaen sobre esta materia. Así, expuso ante la Comisión de Recursos Naturales don Jonathan Barton, académico del Instituto de Estudios Urbanos y Territoriales de la Universidad Católica, quien “indicó la necesidad de perfeccionar y profundizar las iniciativas de participación civil en la creación de la evaluación de impactos ambientales y en la toma de decisiones”. También destacó que: “hay falta de participación efectiva, debilidades en el seguimiento del proceso y de los mismos instrumentos cuando se analizan de manera aislada de la Evaluación Ambiental Estratégica y de las dimensiones territoriales de impactos sinérgicos. En este sentido, el mismo informe de la OCDE, de 2005, señala que se debe ‘continuar mejorando la participación pública en procesos como evaluaciones del impacto ambiental de los proyectos y las evaluaciones ambientales estratégicas de los planes, políticas y programas públicos”. (Enlace citado. Primer Trámite Constitucional: Cámara de Diputados. Informe de la Comisión de Recursos Naturales, páginas 116, 117 y 118).
Asimismo, se lee, a modo meramente ejemplar, que los “señores Díaz, don Marcelo y Vallespín, formularon indicación para agregar la siguiente letra y):
‘y) Fomentar y facilitar la participación ciudadana en la formulación de políticas y planes, normas de calidad y emisión, en el proceso de evaluación ambiental estratégica de las políticas, planes y programas de los ministerios sectoriales’.
Se expresó que en materia ambiental era necesario contar con los canales adecuados de participación ciudadana con el propósito de que ésta sea efectiva. Con normas de este tipo se pueden evitar conflictos derivados de la aprobación de determinados proyectos. La participación debe ser un componente fundamental que dé legitimidad a la institucionalidad medio ambiental”, indicación que, por lo demás, fue aprobada por unanimidad. (Enlace citado. Primer Trámite Constitucional: Cámara de Diputados. Informe de la Comisión de Recursos Naturales, página 192).
También es posible destacar, entre otras numerosas, la intervención del diputado señor Marcelo Díaz, quien manifestó que “la institucionalidad vigente tiene severos problemas desde el punto de vista de los derechos de participación ciudadana. La gente se siente no solamente con el derecho de participar, sino que estima que la participación es su herramienta para contribuir al mejoramiento de su calidad de vida. Sin embargo, la normativa ambiental actual precariza la participación ciudadana, la convierte en carente de contenidos, lo que obviamente constituye un motivo de enorme frustración ciudadana.
El conjunto de precariedades del sistema vigente, hoy cuestionado por la ciudadanía, cada vez más consciente de sus derechos -incluso, ayer se constituyó en la Cámara una Comisión Investigadora al respecto- nos da cuenta de que es necesario, urgente e indispensable acordar reformas sustantivas a nuestra institucionalidad, de lo cual se hace cargo en gran medida la iniciativa en estudio”. (Enlace citado. Primer Trámite Constitucional: Cámara de Diputados. Discusión en Sala, página 514).
OCTAVO: Que en ese entendido la Ley N° 19.300 sufrió diversas modificaciones con las que se ha pretendido mejorar la participación de la ciudadanía en el proceso de calificación ambiental, habiéndose incorporado a su texto diversas normas, como el artículo 25 quinquies, que dispone: “La Resolución de Calificación Ambiental podrá ser revisada, excepcionalmente, de oficio o a petición del titular o del directamente afectado, cuando ejecutándose el proyecto, las variables evaluadas y contempladas en el plan de seguimiento sobre las cuales fueron establecidas las condiciones o medidas, hayan variado sustantivamente en relación a lo proyectado o no se hayan verificado, todo ello con el objeto de adoptar las medidas necesarias para corregir dichas situaciones.
Con tal finalidad se deberá instruir un procedimiento administrativo, que se inicie con la notificación al titular de la concurrencia de los requisitos y considere la audiencia del interesado, la solicitud de informe a los organismos sectoriales que participaron de la evaluación y la información pública del proceso, de conformidad a lo señalado en la ley Nº 19.880.
El acto administrativo que realice la revisión podrá ser reclamado de conformidad a lo señalado en el artículo 20”.
Asimismo, se incluyeron los artículos 29 y 30 bis, que estatuyen lo siguiente:
Artículo 29: “Cualquier persona, natural o jurídica, podrá formular observaciones al Estudio de Impacto Ambiental, ante el organismo competente, para lo cual dispondrán de un plazo de sesenta días, contado desde la respectiva publicación del extracto.
Si durante el procedimiento de evaluación el Estudio de Impacto Ambiental hubiese sido objeto de aclaraciones, rectificaciones o ampliaciones que afecten sustantivamente al proyecto, el organismo competente deberá abrir una nueva etapa de participación ciudadana, esta vez por treinta días, período en el cual se suspenderá de pleno derecho el plazo de tramitación del Estudio de Impacto Ambiental.
El Servicio de Evaluación Ambiental considerará las observaciones como parte del proceso de calificación y
deberá hacerse cargo de éstas, pronunciándose fundadamente respecto de todas ellas en su resolución.
Cualquier persona, natural o jurídica, cuyas observaciones señaladas en los incisos anteriores no hubieren sido debidamente consideradas en los fundamentos de la resolución de calificación ambiental establecida en el artículo 24, podrá presentar recurso de reclamación de conformidad a lo señalado en el artículo 20, el que no suspenderá los efectos de la resolución”.
Artículo 30 bis: “Las Direcciones Regionales o el Director Ejecutivo, según corresponda, podrán decretar la realización de un proceso de participación ciudadana por un plazo de veinte días, en las Declaraciones de Impacto Ambiental que se presenten a evaluación y se refieran a proyectos que generen cargas ambientales para las comunidades próximas.
Si durante el procedimiento de evaluación de la Declaración de Impacto Ambiental, ésta hubiese sido objeto de aclaraciones, rectificaciones o ampliaciones que afecten sustantivamente los impactos ambientales del proyecto, el organismo competente deberá abrir una nueva etapa de participación ciudadana, esta vez por diez días, período en el cual se suspenderá de pleno derecho el plazo de tramitación de la Declaración de Impacto Ambiental.
El Servicio de Evaluación Ambiental considerará las observaciones como parte del proceso de calificación y deberá hacerse cargo de éstas, pronunciándose fundadamente respecto de todas ellas en su resolución.
Cualquier persona, natural o jurídica, cuyas observaciones no hubieren sido debidamente consideradas en los fundamentos de la resolución de calificación ambiental establecida en el artículo 24, podrá presentar recurso de reclamación de conformidad a lo señalado en el artículo 20, el que no suspenderá los efectos de la resolución.
La participación ciudadana comprende los derechos a acceder y conocer el expediente físico o electrónico de la evaluación, formular observaciones y obtener respuesta fundada de ellas”.
Por último estos sentenciadores estiman relevante destacar que aun cuando el artículo 20 del cuerpo legal mencionado fue modificado en algunos aspectos, el legislador decidió conservarlo en el sentido de que la reclamación en contra de la resolución que rechace o imponga exigencias a un Estudio de Impacto Ambiental debe ser interpuesta por el titular del proyecto, quien podrá reclamar en sede judicial de lo que allí se determine, recurriendo ante los Tribunales Ambientales.
NOVENO: Que, a su vez, la Ley N° 20.600 que estableció los Tribunales Ambientales reguló su competencia en el artículo 17, el que dispone, en lo que resulta relevante para los efectos del presente fallo, que: “Los Tribunales Ambientales serán competentes para:
5) Conocer de la reclamación que se interponga en contra de la resolución del Comité de Ministros o del Director Ejecutivo, en conformidad con lo dispuesto en los artículos 20 y 25 quinquies de la ley Nº 19.300. Será competente para conocer de esta reclamación el Tribunal Ambiental del lugar en que haya sido evaluado el proyecto por la correspondiente Comisión de Evaluación o el Director Ejecutivo del Servicio de Evaluación Ambiental, en su caso.
6) Conocer de las reclamaciones que interponga cualquier persona natural o jurídica en contra de la determinación del Comité de Ministros o Director Ejecutivo que resuelva el recurso administrativo cuando sus observaciones no hubieren sido consideradas en el procedimiento de evaluación ambiental, en conformidad con lo dispuesto en los artículos 29 y 30 bis de la ley Nº 19.300, en relación con el artículo 20 de la misma ley. Será competente para conocer de esta reclamación el Tribunal Ambiental del lugar en que haya sido evaluado el proyecto por la correspondiente Comisión de Evaluación o el Director Ejecutivo del Servicio de Evaluación Ambiental, en su caso”.
DÉCIMO: Que a partir de la dictación de la mencionada Ley N° 20.600 se ha entendido que la acción prevista en el N° 5 del artículo 17 transcrito sólo puede ser ejercida por el titular del proyecto.
Así esta Corte ha expresado, en sentencia dictada en autos rol N° 23.000-2014, de 22 de abril del año en curso, que “en lo concerniente a la legitimación activa de la acción de impugnación de una Resolución de Calificación Ambiental, el artículo 17 N° 5 de la Ley N° 20.600 dispone que el tribunal ambiental será competente para ‘Conocer de la reclamación que se interponga en contra de la resolución del Comité de Ministros o del Director Ejecutivo, en conformidad con lo dispuesto en los artículos 20 y 25 quinquies de la Ley N° 19.300’.
Por su parte, el artículo 18 N° 5 de la Ley de Tribunales Ambientales señala que sólo se encuentran legitimados activamente para ejercer esta acción –la del artículo 17 N° 5, que fue la deducida en autos- ‘las personas naturales y jurídicas que presentaron sus reclamaciones de conformidad a la ley’.
Esta acción exige entonces el agotamiento previo de la vía administrativa, que en el caso del artículo 20 de la Ley de Bases del Medio Ambiente –que es el que invocan los reclamantes- implica la interposición del recurso administrativo a que se refiere este último precepto, el que expresamente se encuentra reservado para el responsable del respectivo proyecto.
Séptimo: Que, por consiguiente, sólo se encuentran legitimados para ejercer esta acción los titulares de los proyectos o actividades sometidos al Sistema de Evaluación Ambiental que son, a su vez, ‘las personas naturales y jurídicas que presentaron sus reclamaciones de conformidad a la ley’, según exige el artículo 18 N° 5 de la Ley de Tribunales Ambientales”.
A su vez, la doctrina ha discurrido al respecto expresando que: “Acción de impugnación de la RCA negativa. Ni la LTTAA (Ley N° 20.600, que crea los Tribunales Ambientales) ni la LBGMA (Ley N° 19.300, de Bases Generales del Medio Ambiente) disponen de una acción directa y general para la impugnación de la RCA (Resolución de Calificación Ambiental). Por el contrario, lo que hizo la LTTAA fue mantener el esquema de impugnación de estas resoluciones que existía bajo la sola vigencia de la LBGMA. En efecto, lo que se establece es la posibilidad de impugnar la RCA de contenido desfavorable para el titular, sea porque rechaza la calificación ambiental de su proyecto o actividad sometido al SEIA (Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental) o la que ha establecido condiciones o exigencias que lo hacen muy gravoso. Así lo dispone el art. 17 N° 5 LTTAA.
Como consecuencia de lo anterior, el legitimado activo de dicha acción sólo podrá ser el titular del proyecto.
Legitimación activa. Como se señaló, sólo se encuentran legitimados activamente para ejercer esta acción los titulares de los proyectos o actividades sometidos al SEIA, que son, a su vez, “las personas naturales y jurídicas que presentaron sus reclamaciones de conformidad a la ley” (art. 18 N° 5 LTTAA). (Jorge Bermúdez Soto, “Fundamentos de Derecho Ambiental”. Ediciones Universitarias de Valparaíso, 2° edición, octubre de 2014, páginas 533 y 534).
DÉCIMO PRIMERO: Que por otro lado, y en cuanto atañe a la reclamación establecida en el N° 6 del artículo 17 de la ley en comento, esta Corte ha concluido –en el mismo fallo citado precedentemente- que son titulares de ella los terceros que han sido partes de un proceso de participación ciudadana y cuyas observaciones no fueron debidamente consideradas en la Resolución de Calificación Ambiental.
Así, se sostuvo que: “Tampoco tienen derecho a la acción de reclamación del artículo 17 N° 6 de la Ley de los Tribunales Ambientales, desde que requiere que las personas naturales o jurídicas que acudan a ella hubieren opuesto observaciones ciudadanas al proyecto y en el caso de que éstas no hubieren sido adecuadamente atendidas, haber presentado el recurso de reclamación administrativo que prevé el artículo 20 de la Ley N° 19.300, conforme lo señala el inciso quinto del artículo 30 bis de este último cuerpo legal”.
DÉCIMO SEGUNDO: Que de lo expuesto aparece que pese a las limitaciones que aún persisten en la legislación,
la participación de terceros en el procedimiento administrativo de calificación ambiental de los proyectos a que se refiere la Ley N° 19.300 ha registrado una evidente ampliación, la que encuentra su razón de ser en consideraciones de orden constitucional vinculadas a la transparencia, a la igualdad de los ciudadanos ante la ley y a la propia naturaleza del Estado de Derecho Democrático que rige en nuestro país.
En definitiva, el legislador ha decidido ampliar la gama de derechos reconocidos y garantizados extendiéndolos a un mayor número de personas, dado que la afectación del bien jurídico tutelado en la especie, vale decir, el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación, puede comprender un amplio conjunto tanto de individuos cuanto de territorios y actividades, sin que pueda sostenerse razonablemente, debido a lo mismo, que el proyecto interesa únicamente a su titular. La consideración de intereses legítimos pertenecientes a la población que puede verse perjudicada por una determinada faena, instalación o infraestructura ha sido sin duda el criterio rector que ha guiado las modificaciones legislativas aludidas más arriba.
DÉCIMO TERCERO: Que en ese contexto resulta pertinente subrayar que la Asociación de Canalistas reclamante en estos autos participó activamente en el procedimiento de calificación ambiental de que se trata, arguyendo que la determinación de la autoridad ambiental que ha impugnado le podría causar eventuales perjuicios, toda vez que ella podría redundar en la disminución del caudal de las aguas que discurren por el sector del río Mapocho en el que sus miembros las aprovechan, cuestión que, sin embargo, no ha sido dilucidada debido a que su acción fue desestimada por considerar que carece de legitimación activa para intentarla.
DÉCIMO CUARTO: Que establecido lo anterior se hace necesario destacar que la legitimación activa ha sido definida como “la posición habilitante para formular la pretensión en condiciones tales que pueda ser examinada por el juez” (Montero Aroca, Juan. “La Legitimación en el Proceso Civil”, 1994, pp 35, citado por Senda Villalobos Indo en “Legitimación activa y reforma procesal civil: una oportunidad”. Revista de Estudios de la Justicia, Nº 14, año 2011, página 3).
También se ha expresado sobre este respecto que “el criterio reconocido por la mayoría de la doctrina es que la legitimación procesal sería un elemento exigido en relación al juicio en particular, sin que por ello sea necesario ser titular del derecho material para obtenerla, desde que tal exigencia equivaldría en la práctica a obtener siempre un fallo favorable. Con todo, se destaca que sí es indispensable, ser titular del interés de que se decida si efectivamente existe o no la relación jurídica sustancial”. (Senda Villalobos Indo, op cit, páginas 8 y 9).
DÉCIMO QUINTO: Que la legitimación activa requiere, en principio, que la persona tenga un interés real, concreto, personal, directo y actualmente comprometido en el asunto de que se trata y en la especie la reclamante ha manifestado que le asiste un interés legítimo y directo en la decisión objetada, toda vez que la misma podría significar una disminución del caudal del río Mapocho y ello supondría una merma en el recurso hídrico que sus asociados utilizan para sus actividades económicas.
DÉCIMO SEXTO: Que conforme a lo razonado hasta aquí y de la sola lectura del texto del artículo 20 de la Ley N° 19.300 aplicable en la especie, aparece con toda claridad que esta disposición no excluye por sí, y a priori, a los terceros que hayan intervenido en la tramitación del procedimiento administrativo de la reclamación judicial, en todos los casos y para cualquier evento.
En efecto, si bien es cierto el inciso primero de dicha norma reconoce expresa y únicamente al titular del proyecto el derecho a reclamar ante el Director Ejecutivo de la Comisión Nacional del Medio Ambiente o ante el Consejo Directivo de la misma entidad de las decisiones que allí se indican, no lo es menos que el mismo le es otorgado en cuanto su propuesta es rechazada o es aprobada, pero en condiciones más gravosas o complejas que las planteadas por la propia parte, contexto en el cual resulta evidente que el derecho a recurrir en contra de tal determinación debe ser reconocido a la persona a quien la misma causa agravio.
Sin embargo, ello no supone la restricción del derecho a la acción de los demás ciudadanos o personas jurídicas para impugnar en sede judicial la decisión que aprueba el proyecto de que se trata, pues sólo en el momento en que se adopta tal determinación se puede causar agravio o perjuicio a los mismos. En ese sentido, es evidente que el inciso primero del mencionado artículo 20 ha sido construido en atención a la situación del único interesado que hasta esa etapa del desarrollo del procedimiento se ha podido ver perjudicado por la decisión de la autoridad. Empero, el inciso segundo regula una situación por completo diversa, en cuanto reconoce el derecho a reclamar ante el juez lo decidido por el órgano administrativo, derecho que sólo puede nacer (en relación a las personas distintas del responsable de la actividad propuesta) en el momento en que se acepta el proyecto, sea con las mismas condiciones sugeridas por el titular, con otras diversas (de mayor o menor intensidad) o sin que quede sujeta a ninguna de ellas, puesto que antes de ese instante preciso los terceros no han visto amenazado ninguno de los derechos de que son titulares, motivo por el que el legislador, como es obvio, no ha reglado su situación.
En tales condiciones es necesario concluir que la Asociación de Canalistas del Canal de Las Mercedes goza de legitimación activa para intentar la acción prevista en el inciso segundo del artículo 20 de la Ley N° 19.300, conforme a su texto vigente al 30 de noviembre de 2007, pues la supresión de las medidas de mitigación dispuestas inicialmente por la autoridad ambiental al aprobar el proyecto denominado “100% saneamiento de la Cuenca de Santiago” le podría causar, eventualmente, un perjuicio que merece y requiere tutela jurisdiccional, de modo que se ha de establecer que dicha parte presenta, en relación a la situación de hecho discutida en autos, un interés que no puede ser sino calificado como legítimo, directo y evidente.
De esta manera se ha de considerar a la actora como agraviada y al no decidirlo así los sentenciadores de segundo grado han contravenido el artículo 20 de la Ley N° 19.300, en su texto vigente a la fecha de ingreso del proyecto de que se trata a la Comisión Regional del Medio Ambiente de la Región Metropolitana, toda vez que han negado el derecho a la acción a una organización que, respecto del acto objetado, goza de la titularidad de la acción establecida en su inciso segundo para deducir el reclamo de fs. 34.
DÉCIMO SÉPTIMO: Que en consideración a lo razonado, la reclamación de ilegalidad deducida por Asociación de Canalistas del Canal de Las Mercedes en contra de la Resolución Exenta N° 257 de 25 de mayo de 2011 del Director Ejecutivo del Servicio de Evaluación Ambiental, fue enderezada por quien tenía legitimación activa para hacerlo, y al no haberlo entendido así los jueces del fondo han cometido error de derecho que ha influido sustancialmente en lo dispositivo del fallo, lo que amerita su invalidación. Por ser suficiente el motivo de nulidad que se ha desarrollado, resulta innecesario analizar el resto de las infracciones legales invocadas.
Por estas consideraciones y de conformidad, además, con lo dispuesto por los artículos 764, 767 y 805 del Código de Procedimiento Civil, se declara:
Que se acoge el recurso de casación en el fondo deducido en lo principal de la presentación de fs. 500 en contra de la sentencia de 19 de agosto de 2014, escrita a fs. 487, la que en consecuencia se anula y es reemplazada por la que se dicta, en forma separada y sin previa vista, a continuación.
Acordada con el voto en contra de la Ministro Sra. Egnem y del Abogado Integrante Sr. Quintanilla, quienes fueron de parecer de rechazar el recurso de nulidad sustancial intentado por la reclamante por estimar que no se han verificado las infracciones de ley denunciadas, por las siguientes razones:
A.- Que el texto del artículo 20 de la Ley N° 19.300 vigente al iniciarse el procedimiento administrativo de calificación ambiental, esto es, aquel previo a la dictación de la Ley N° 20.417, estaba estructurado para permitir la reclamación del responsable del proyecto para ante el Consejo Directivo de la Comisión Nacional del Medio Ambiente. En efecto, tal reclamación procedía contra la resolución que rechace o establezca condiciones o exigencias a un Estudio de Impacto Ambiental, motivo
por el que expresamente se indicó que tales recursos “deberán ser interpuestos por el responsable del proyecto”.
B.- De acuerdo a dicha normativa, como asimismo de la que contemplaba el artículo 21 de la ley 19.300, resulta difícil aceptar que la impugnación judicial de lo resuelto por el Consejo Directivo pueda efectuarse por quien no ha podido siquiera entablar el reclamo administrativo previo. En ese contexto es razonable concluir que la reclamación en sede jurisdiccional corresponde también y exclusivamente al responsable del proyecto.
C.- Sin embargo, esta situación cambió con la dictación de la Ley N° 20.417, de 26 de enero de 2010, que evidentemente constituye una ley modificatoria, sin que de su texto pueda desprenderse que tenga un propósito interpretativo y que pueda operar, así, con efecto retroactivo.
D.- La legitimación que, por regla general, está dada por la lesión a un derecho o a un interés legítimo, no puede validar la intervención cuando -como en este caso- la ley determina quién es el titular.
Redacción a cargo del Ministro Sr. Aránguiz y de la
disidencia, sus autores.
N° 26.558-2014.
Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros Sr. Pedro Pierry A., Sra. Rosa Egnem S., Sra. María Eugenia Sandoval G. y Sr. Carlos Aránguiz Z. y el Abogado Integrante Sr. Álvaro Quintanilla P. No firma, no obstante haber concurrido a la vista y al acuerdo de la causa, el Ministro señor Aránguiz por estar con feriado legal. Santiago, 10 de agosto de 2015.
De conformidad a lo establecido en el artículo 785 del Código de Procedimiento Civil, se dicta la siguiente sentencia de reemplazo.
Se reproducen los fundamentos cuarto a décimo séptimo de la sentencia de casación que antecede.
Que por las consideraciones señaladas en los motivos del fallo recién mencionado, sólo cabe concluir que en la especie la Asociación de Canalistas del Canal de Las Mercedes goza de legitimación activa para deducir la reclamación de ilegalidad de fojas 34, por lo que se desestima la alegación deducida en tal sentido por el Servicio de Evaluación Ambiental a fojas 74.
Atendido lo resuelto vuelvan estos autos a la Corte de Apelaciones de Santiago a fin de que conozca y se pronuncie sobre el fondo del asunto debatido de la manera que legalmente corresponda.
Acordada con el voto en contra de la Ministro Sra. Egnem y del Abogado Integrante Sr. Quintanilla quienes, por las razones expuestas en la disidencia contenida en la sentencia de casación dictada con esta misma fecha, fueron de parecer de acoger la defensa consistente en la falta de legitimación activa formulada por el Servicio de Evaluación Ambiental a fojas 74 y, en consecuencia, desestimar la reclamación intentada a fs. 34.
Redacción a cargo del Ministro Sr. Aránguiz y de la disidencia, sus autores.
Rol N° 26.558-2014.
Publicado por Bernardita Vidal el 8/27/2015 06:38:00 p.m.