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Timestamp: 2016-10-23 22:12:18
Document Index: 253795051

Matched Legal Cases: ['BGE', 'Art. 85', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE']

115 Ia 20137. Auszug aus dem Urteil der I. �ffentlichrechtlichen Abteilung vom 17. Januar 1989 i.S. B. gegen Schulgemeinde Urdorf und Regierungsrat des Kantons Z�rich (staatsrechtliche Beschwerde)
Droit d'initiative des citoyens au sein de l'assembl�e communale. 1. Droit des citoyens de pr�senter des propositions nouvelles � l'assembl�e communale ou de demander le renvoi d'une proposition, selon la loi zurichoise sur les communes. En l'esp�ce, la demande du recourant n'est recevable ni comme proposition nouvelle, ni comme demande de renvoi. Il n'�tait donc pas n�cessaire de la soumettre � un vote particulier (consid. 3). 2. Le droit du citoyen garanti par la Constitution d'exprimer un vote libre et s�r, correspondant fid�lement � sa volont�, ne lui permet pas d'exiger un droit d'initiative illimit� au sein de l'assembl�e communale (consid. 4). Faits � partir de page 202
Die Schulpflege beantragte der Gemeindeversammlung der Schulgemeinde Urdorf vom 30. September 1987 u.a. die Einf�hrung eines regionalen freiwilligen zehnten Schuljahres in Urdorf und die Bewilligung der entsprechenden Kredite. Hierf�r sollte eine gemeindeeigene Schule f�r die Jugendlichen von Urdorf und den Nachbargemeinden geschaffen werden.
In der Gemeindeversammlung widersetzte sich B. dem Antrag und erkl�rte, es sei sinnvoller, weiterbildungswilligen Sch�lern von Urdorf den Besuch eines zehnten Schuljahres anderswo durch einen angemessenen Gemeindebeitrag zu erm�glichen. Er stellte daher einen R�ckweisungsantrag.
Der Versammlungsleiter lehnte es ab, �ber den Antrag von B. gesondert abstimmen zu lassen, und unterbreitete den Stimmb�rgern ausschliesslich den Antrag der Schulpflege zur Abstimmung. Dieser Antrag ist angenommen worden.
In der Folge erhob B. beim Bezirksrat Beschwerde gegen den Beschluss der Gemeindeversammlung und machte geltend, der Versammlungsleiter h�tte seinen R�ckweisungsantrag vor der BGE 115 Ia 201 S. 203Abstimmung �ber den Antrag der Schulpflege gesondert zur Abstimmung bringen sollen. Der Bezirksrat wies die Beschwerde ebenso ab wie auf weitere Beschwerde hin der Regierungsrat des Kantons Z�rich.
Gegen den Entscheid des Regierungsrates reichte B. beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde im Sinne von Art. 85 lit. a OG ein. Er r�gt eine Verletzung des kantonal- und bundesrechtlich garantierten Stimmrechts. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
2. Der Beschwerdef�hrer r�gt in erster Linie eine Verletzung des kantonal garantierten Stimmrechts. Er macht geltend, sein Vorstoss habe einen echten R�ckweisungsantrag im Sinne von � 52 des Gemeindegesetzes des Kantons Z�rich (GG) dargestellt. Gegenstand und Ziel des Vorstosses seien die gleichen gewesen wie diejenigen des Antrages der Schulpflege und h�tten bezwecken wollen, ein freiwilliges zehntes Schuljahr zu erm�glichen. Der Vorstoss habe lediglich einen andern L�sungsweg vorgeschlagen. Grundlegende �nderungsvorschl�ge im Sinne von � 48 GG bed�rften der vorausgehenden Pr�fung durch die Gemeindevorsteherschaft. Gerade deshalb habe er nicht eine ersatzlose Ablehnung des Antrages der Schulpflege, sondern die R�ckweisung der Angelegenheit an die Schulpflege angestrebt. Es k�nne ihm nicht entgegen gehalten werden, dass er seinen Vorstoss nicht mit letzter juristischer Klarheit formuliert habe, da die Absicht der R�ckweisung mit hinreichender Deutlichkeit hervorgegangen sei. Ein anderes Vorgehen sei ihm nicht zumutbar gewesen; insbesondere sei ihm der Weg der Initiative nicht offengestanden, da hierf�r nach � 50 Abs. 4 GG eine Sperrfrist bestehe. Schliesslich erblickt er im Vorgehen des Versammlungsleiters eine Verletzung des vom Bundesrecht garantierten politischen Stimmrechts.
Im folgenden ist vorerst zu pr�fen, wie es sich mit der R�ge der Verletzung des kantonalen Rechts verh�lt (E. 3); hernach ist die Beschwerde auf die bundesrechtlichen Garantien des politischen Stimmrechts hin zu untersuchen (E. 4).
3. a) Nach � 48 Abs. 1 GG beschliesst die Gemeindeversammlung in der Regel auf Antrag der Gemeindebeh�rden hin; die Antr�ge sind den Stimmberechtigten vor der Versammlung zur Einsicht aufzulegen. � 48 Abs. 2 GG gestattet es jedem anwesenden BGE 115 Ia 201 S. 204Stimmb�rger, Antr�ge auf Ab�nderung, Verwerfung oder Verschiebung des Verhandlungsgegenstandes zu stellen. Dieses Antragsrecht der Stimmb�rger in der Gemeindeversammlung selbst ist indessen beschr�nkt. Es kann sich nur auf die vorgeschlagenen Gegenst�nde beziehen und keine neuen, eigenst�ndigen Vorlagen enthalten. Denn es gilt, die F�hrungs- und Beratungsfunktion der Beh�rden in der Versammlungsdemokratie zu wahren sowie unvorbereitete und wenig abgekl�rte Beschl�sse zu verhindern (vgl. MAX IMBODEN, Die politischen Systeme, 1962, S. 33 f.). Das Vorschlagsrecht wird daher in der Literatur bisweilen als sogenanntes unselbst�ndiges Antragsrecht bezeichnet (vgl. H.R. THALMANN, Kommentar zum Z�rcher Gemeindegesetz, 1988, N. 2 f. zu � 48; CHRISTOPH ETTER, Die Gewaltendifferenzierung in der z�rcherischen Gemeinde, Diss. Z�rich 1967, S. 132 f.; ULRICH WEISS, Die Gesch�ftsordnung der Gemeindeparlamente im Kanton Z�rich, Diss. Z�rich 1976, S. 189 f.; WERNER STAUFFACHER, Die Versammlungsdemokratie im Kanton Glarus, Diss. Z�rich 1962, S. 235 f.). F�r neue Antr�ge und Vorschl�ge sind die Stimmb�rger grunds�tzlich auf das Initiativrecht gem�ss � 50 GG verwiesen.
Die Zul�ssigkeit eines Vorschlages aus den Reihen der Stimmb�rger ergibt sich aus dem Vergleich zwischen diesem und dem von den Gemeindebeh�rden eingebrachten Antrag. Im folgenden ist zu pr�fen, wie es sich damit verh�lt.
b) Mit dem Antrag der Schulpflege sollte in Urdorf mit einer gemeindeeigenen Schule ein freiwilliges zehntes Schuljahr angeboten werden. Auch der Beschwerdef�hrer wollte mit seinem Vorstoss ein freiwilliges zehntes Schuljahr erm�glichen. Indessen unterscheidet sich sein Vorstoss schon im Ziel von demjenigen der Schulpflege. Die Schulpflege wollte diese Schule nicht nur Jugendlichen von Urdorf, sondern auch solchen von der Region offen halten; der Vorschlag des Beschwerdef�hrers aber zielte lediglich auf eine finanzielle Unterst�tzung von Jugendlichen von Urdorf selber und damit die Erm�glichung eines zehnten Schuljahres anderswo. Auch die Art und Weise der Realisierung ist bei den Vorschl�gen des Beschwerdef�hrers bzw. der Schulpflege wesentlich anders. Die Schulpflege strebte eine gemeindeeigene Schule in den vorhandenen Geb�ulichkeiten in Urdorf selber an, w�hrend der Beschwerdef�hrer auf die bestehenden Schulen in andern Gemeinden und insbesondere in Z�rich abstellte. Dar�ber hinaus waren die Grundlagen betreffend die H�he der auszurichtenden Schulgelder bei der Variante von B. nicht hinreichend gekl�rt.
Bei dieser Sachlage ging der Antrag des Beschwerdef�hrers �ber den Rahmen des Antragsrechts nach � 48 Abs. 2 GG hinaus. Der Beschwerdef�hrer bestreitet es denn auch nicht, dass sein Antrag nicht als ein solcher nach � 48 Abs. 2 GG betrachtet werden konnte. Es verletzte daher seine politischen Mitwirkungsrechte nicht, dass unter dem Gesichtswinkel von � 48 Abs. 2 GG nicht gesondert �ber seinen Antrag abgestimmt worden ist.
c) Damit stellt sich die Frage, ob der Antrag des Beschwerdef�hrers als R�ckweisungsantrag im Sinne von � 52 GG h�tte betrachtet werden sollen und ob demnach gesondert dar�ber h�tte abgestimmt werden m�ssen. Der Regierungsrat unterscheidet im angefochtenen Entscheid zwischen echten und unechten R�ckweisungsantr�gen. Als echten R�ckweisungsantrag bezeichnet er jenen Antrag, mit dem der Antragsteller eine nochmalige �berpr�fung der Vorlage an die Exekutive verlangt, weil sie ihm noch nicht gen�gend ausgereift erscheint und er zus�tzliche Abkl�rungen oder �nderungen f�r n�tig h�lt, die aus irgendwelchen Gr�nden in der Versammlung selbst nicht vorgenommen werden k�nnen. Ergibt sich indessen aus der Begr�ndung des Antrages, dass der Antragsteller etwas anderes verlangt, das weiter geht, sei es, dass der Vorlage grunds�tzlich nicht zu folgen sei oder ein anderer Vorschlag an ihre Stelle tritt, so liege kein R�ckweisungsantrag vor (vgl. THALMANN, a.a.O., N. 1 zu � 52).
Der Vorschlag des Beschwerdef�hrers unterschied sich wesentlich vom Antrag der Schulpflege. Er verlangte nicht weitere Abkl�rungen zum offiziellen Antrag, wie er der Gemeindeversammlung vorlag. Insbesondere machte er zur Begr�ndung nicht geltend, die offizielle Vorlage sei nicht entscheidungsreif und weise M�ngel auf, die im Rahmen einer neuen Vorbereitung durch die Schulpflege zu pr�fen w�ren. Es ging dem Beschwerdef�hrer vielmehr darum, ein grundlegend anderes Modell f�r die Erm�glichung eines zehnten Schuljahres vorzuschlagen. Bei dieser Sachlage aber kam dem Antrag des Beschwerdef�hrers nicht der Charakter eines echten R�ckweisungsantrages zu. Es stellt daher keine Verletzung von � 52 GG dar, dass �ber den Antrag des Beschwerdef�hrers nicht im Sinne eines R�ckweisungsantrages abgestimmt worden ist.
Angesichts des Umstandes, dass sich der Vorschlag des Beschwerdef�hrers vom Antrag der Schulpflege so wesentlich unterschied, kam ihm die Bedeutung zu, dass der offizielle Antrag abzulehnen sei und damit der Weg f�r eine Alternative ge�ffnet werde. Die Realisierung der Alternative des Beschwerdef�hrers BGE 115 Ia 201 S. 206bedurfte daher der vorherigen Ablehnung des Antrages der Schulpflege. In diesem Sinne aber verstand der Versammlungsleiter den Vorstoss des Beschwerdef�hrers, und es kann bei dieser Sachlage auch unter diesem Gesichtswinkel keine Verletzung des Gemeindegesetzes darstellen, dass �ber den Antrag nicht separat abgestimmt worden ist.
d) Nach dem Gesagten ist der Beschwerdef�hrer f�r die Realisierung seiner Vorstellungen auf das Initiativrecht nach � 50 GG zu verweisen. Das ist in dem Fall nicht weiter problematisch, wenn der Beschwerdef�hrer die Mehrheit der Gemeindeversammlung von seiner L�sung h�tte �berzeugen und damit zu einer Ablehnung des Antrages der Schulpflege h�tte gelangen k�nnen. Nachdem dieser offizielle Antrag nun aber angenommen worden ist, kann einer Initiative die Bestimmung von � 50 Abs. 4 GG entgegenstehen. Diese Regelung ist indessen im Gemeindegesetz so vorgesehen, sodass die eingeschr�nkte Initiativm�glichkeit keine Verletzung von kantonalem Recht darstellt.
4. Der Beschwerdef�hrer macht �ber die R�ge der Verletzung des kantonalen Rechts zudem geltend, die bundesrechtlich garantierten politischen Rechte seien dadurch verletzt, dass der angefochtene Beschluss der Gemeindeversammlung in einem Verfahren zustandegekommen ist, in welchem die beteiligten Stimmb�rger ihren Willen nicht unverf�lscht zum Ausdruck haben bringen k�nnen. Da an der Gemeindeversammlung nicht vorg�ngig �ber den Vorschlag des Beschwerdef�hrers abgestimmt worden ist, seien diejenigen, welche ein freiwilliges zehntes Schuljahr im Grundsatze bef�rworteten, gezwungen gewesen, dem Antrag der Schulpflege zuzustimmen.
Das vom Verfassungsrecht des Bundes gew�hrleistete politische Stimmrecht gibt dem B�rger allgemein den Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmb�rger zuverl�ssig und unverf�lscht zum Ausdruck bringt (BGE 114 Ia 43, BGE 113 Ia 52 E. 4a, mit Hinweisen). Das bedeutet, dass m�glichst alle Argumente mit gleicher Chance ge�ussert, verbreitet, diskutiert und nach Vor- und Nachteilen abgewogen werden k�nnen, bevor entschieden wird (vgl. BGE 113 Ia 295 E. 3a). Aus dem bundesrechtlichen Grundsatz auf freie, zuverl�ssige und unverf�lschte Willenskundgabe kann indessen nicht abgeleitet werden, dass das Antragsrecht der Versammlungsteilnehmer unbeschr�nkt gew�hrt werden m�sste. Bei Urnenabstimmungen ist es denn auch regelm�ssig so, dass andere Vorstellungen BGE 115 Ia 201 S. 207�ber den Abstimmungsgegenstand auch bei grunds�tzlicher Bejahung des Zieles nur mit einer Ablehnung der Vorlage zum Ausdruck gebracht werden k�nnen. Im Umstand, dass �ber den Antrag des Beschwerdef�hrers nicht separat abgestimmt worden ist, liegt somit keine Verletzung der bundesrechtlich gew�hrleisteten politischen Rechte.