Source: https://suprema-corte.vlex.com.mx/vid/583456954
Timestamp: 2019-10-14 12:44:48
Document Index: 194823202

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 115', 'ARTÍCULO 115', 'ARTÍCULO 115', 'artículo 61', 'ARTÍCULO 9', 'artículo 9', 'artículo 115', 'artículo 115', 'artículo 115', 'artículo 120', 'artículo 115', 'artículo 115', 'ARTÍCULO 115', 'artículo 133', 'artículo 4', 'artículo 21', 'artículo 21', 'Artículo 105', 'artículo 27', 'artículo 27', 'artículo 27', 'artículo 27', 'artículo 11', 'Artículo 105', 'artículo 45', 'artículo 15', 'artículo 115', 'artículo 61', 'artículo 115', 'artículo 115', 'ARTÍCULO 115', 'artículo 115', 'artículo 6', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 4', 'artículo 9', 'artículo 4', 'artículo 115', 'artículo 115', 'artículo 131', 'artículo 131', 'artículo 6', 'artículo 9', 'artículo 115', 'artículo 115', 'artículo 61', 'artículo 61', 'artículo 61', 'artículo 115', 'ARTÍCULO 115', 'artículo 115', 'artículo 6', 'artículo 41', 'Artículo 105', 'artículo 2', 'artículo 163', 'artículo 21', 'Artículo 105', 'artículo 27', 'Artículo 105', 'Artículo 15', 'ARTÍCULO 115', 'ARTÍCULO 115', 'artículo 115', 'artículo 115', 'ARTÍCULO 12', 'ARTÍCULO 115', 'artículo 115', 'artículo 115', 'artículo 9', 'artículo 4', 'Artículo 4', 'artículo 2', 'Artículo 110', 'artículo 115', 'Artículo 115', 'artículo 131', 'artículo 131', 'Artículo 6', 'Artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 1', 'Artículo 1', 'artículo 3', 'Artículo 3', 'artículo 2', 'Artículo 4', 'Artículo 5', 'artículo 115', 'artículo 115']

Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala - Jurisprudencia - VLEX 583456954
Localizacion: Décima Época. Primera Sala. Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 18, Mayo de 2015, Tomo I , página 461.
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 78/2014. MUNICIPIO DE TLAQUILTENANGO, ESTADO DE MORELOS. CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CUANDO SE TRATE DE OMISIONES, LA OPORTUNIDAD PARA SU IMPUGNACIÓN SE ACTUALIZA DÍA A DÍA, MIENTRAS AQUÉLLAS SUBSISTAN.CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. HECHO NUEVO Y HECHO SUPERVENIENTE PARA EFECTOS DE LA PROCEDENCIA DE LA AMPLIACIÓN DE LA DEMANDA.CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. PARA DETERMINAR SI LA AMPLIACIÓN DE LA DEMANDA RELATIVA SE PRESENTÓ OPORTUNAMENTE, DEBE ATENDERSE A LA FECHA EN QUE ACONTECIERON LOS ACTOS IMPUGNADOS COMO HECHOS SUPERVENIENTES.CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE.CRÉDITO PÚBLICO. ES LA APTITUD JURÍDICA, POLÍTICA, ECONÓMICA Y MORAL DE LAS ENTIDADES PARA ENDEUDARSE CON EL OBJETO DE OBTENER INGRESOS DESTINADOS A REALIZAR INVERSIONES PÚBLICAS.DEUDA PÚBLICA. TIENEN ESE CARÁCTER LAS OBLIGACIONES DE PASIVO, DIRECTAS O CONTINGENTES, QUE RESULTEN DE OPERACIONES DE ENDEUDAMIENTO SOBRE EL CRÉDITO PÚBLICO DE LAS ENTIDADES.HACIENDA MUNICIPAL. CONCEPTOS SUJETOS AL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL). HACIENDA MUNICIPAL Y LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA. SUS DIFERENCIAS (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL).INVERSIÓN PÚBLICA PRODUCTIVA. ES AQUELLA DESTINADA A LA EJECUCIÓN DE OBRAS PÚBLICAS, A LA ADQUISICIÓN O MANUFACTURA DE BIENES, A LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS, AL MEJORAMIENTO DE LAS CONDICIONES, ESTRUCTURA O PERFIL DE LA DEUDA PÚBLICA VIGENTE O DE LA QUE SE PRETENDA CONTRAER O A CUALQUIER OTRA FINALIDAD DE INTERÉS PÚBLICO O SOCIAL, SIEMPRE QUE EN FORMA DIRECTA O INDIRECTA, INMEDIATA O MEDIATA, GENEREN UN INCREMENTO EN LOS INGRESOS DE LAS ENTIDADES.PARTICIPACIONES FEDERALES. EL PODER EJECUTIVO DEL ESTADO DE MORELOS CUMPLIÓ CON LA OBLIGACIÓN DE INFORMAR A TODOS LOS MUNICIPIOS DE LA ENTIDAD LA FORMA EN QUE REALIZÓ LA DISTRIBUCIÓN DE LOS MONTOS QUE POR AQUEL CONCEPTO LES CORRESPONDÍA EN EL EJERCICIO FISCAL 2014, AL HABER PUBLICADO EN EL PERIÓDICO OFICIAL LOCAL DE 19 DE FEBRERO Y 16 DE JULIO DE ESE AÑO, ASÍ COMO EN LA PÁGINA OFICIAL DE INTERNET DEL GOBIERNO DEL ESTADO, EL CALENDARIO DE ENTREGA, LOS PORCENTAJES Y LOS MONTOS DE DICHOS RECURSOS. PARTICIPACIONES FEDERALES. EL PODER EJECUTIVO DEL ESTADO DE MORELOS, POR CONDUCTO DE LA SECRETARÍA DE HACIENDA, AL RETENER LOS RECURSOS CORRESPONDIENTES DE JULIO Y AGOSTO DE 2014 AL MUNICIPIO DE TLAQUILTENANGO, VULNERA LOS ARTÍCULOS 14, 16 Y 115 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.PARTICIPACIONES FEDERALES. EL PRÉSTAMO QUE REALIZÓ EL PODER EJECUTIVO DEL ESTADO DE MORELOS AL MUNICIPIO DE TLAQUILTENANGO, COMO ADELANTO POR AQUEL CONCEPTO, NO CONSTITUYE DEUDA PÚBLICA.PARTICIPACIONES FEDERALES. EN TÉRMINOS DE LO PREVISTO EN EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, INCISO B), DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, LOS MUNICIPIOS TIENEN DERECHO AL CONOCIMIENTO CIERTO DE LA FORMA EN QUE AQUÉLLAS SE LES ESTÁN CUBRIENDO Y, POR TANTO, A EXIGIR ANTE LA AUTORIDAD ESTADUAL LA INFORMACIÓN NECESARIA RESPECTO DE SU DISTRIBUCIÓN.RECURSOS FEDERALES A LOS MUNICIPIOS. SU ENTREGA EXTEMPORÁNEA DA LUGAR AL PAGO DE INTERESES.
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 78/2014. MUNICIPIO DE TLAQUILTENANGO, ESTADO DE MORELOS. 18 DE MARZO DE 2015. MAYORÍA DE TRES VOTOS DE LOS MINISTROS J.R.C.D., O.S.C.D.G.V.Y.A.G.O.M.. DISIDENTES: A.Z. LELO DE LARREA Y J.M.P.R.. PONENTE: J.R.C.D.. SECRETARIOS: L.P.R.Z.Y.R.M.M.G..
México, Distrito Federal. Acuerdo de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día dieciocho de marzo de dos mil quince por el que se emite la siguiente:
Mediante la que se resuelve la presente controversia constitucional 78/2014 promovida por el Municipio de Tlaquiltenango, Estado de Morelos, por conducto de M.R.G., quien se ostentó como presidente municipal, así como R.P.M., en su calidad de síndico municipal, en la que demandaron la invalidez de los siguientes actos, emitidos por el Poder Ejecutivo del Estado, por conducto del secretario de Hacienda de la entidad:(1)
La retención o descuento de una parte de las participaciones federales municipales correspondientes al mes de julio de dos mil catorce.
La omisión de resarcir económicamente con motivo de la retención o descuento de las participaciones federales del pago de los intereses correspondientes, a partir del mes de julio y hasta la presentación de la demanda de controversia constitucional.
La omisión de entregar las constancias de liquidación de participaciones federales al Municipio actor, las cuales deben entregarse con la misma periodicidad.
Los antecedentes narrados en la demanda son los que a continuación se indican:
En el ejercicio fiscal de dos mil trece, al Municipio actor le fue presupuestada originalmente la cantidad de $35'827,000.00 (treinta y cinco millones ochocientos veintisiete mil pesos 00/100 M.N.), los cuales, de acuerdo a los ajustes hechos durante dicho ejercicio, se incrementaron a la cantidad de $52'194,064.11 (cincuenta y dos millones ciento noventa y cuatro mil sesenta y cuatro pesos 00/100 M.N.).
En ese mismo ejercicio fiscal de dos mil trece, el Poder Ejecutivo del Estado, mediante transferencia electrónica, anticipó la cantidad de $12'550,000.00 (doce millones quinientos cincuenta mil pesos 00/100 M.N.),(2) por concepto de anticipo de participaciones municipales para el citado ejercicio fiscal y el Poder Ejecutivo del Estado ejerció directamente la cantidad de $2'961,003.14 (dos millones novecientos sesenta y un mil tres pesos 14/100 M.N.), por concepto de pagos de compromisos adquiridos por administraciones anteriores, es decir, pago de finiquitos y aguinaldos de la administración 2010-2012, así como pago de laudos generados por administraciones pasadas.
El treinta y uno de julio de dos mil catorce, la tesorera municipal informó a los integrantes del Municipio que la autoridad demandada indebidamente retuvo y/o descontó de las participaciones federales, en el mes de julio la cantidad de $1'135,936.21 (un millón ciento treinta y cinco mil novecientos treinta y seis pesos 21/100 M.N.), ya que le correspondía recibir $1'220,445.00 (un millón doscientos veinte mil cuatrocientos cuarenta y cinco pesos 11/100 M.N.) y sólo le depositaron $84,508.79 (ochenta y cuatro mil quinientos ocho pesos 79/100 M.N.).
A mediados del mes de julio de dos mil catorce, personal adscrito a la Tesorería Municipal recibió una llamada telefónica de la Dirección de Organismos y Participaciones a Municipios, en la cual le solicitaron la emisión del recibo oficial por la cantidad de $1'220,445.00 (un millón doscientos veinte mil cuatrocientos cuarenta y cinco pesos 00/100 M.N.), desglosado en los siguientes conceptos:
Fondo general de participaciones. Anticipo de participaciones correspondientes al mes de julio de dos mil catorce: $2'353,709.00 (dos millones trescientos cincuenta y tres mil setecientos nueve pesos 00/100 M.N.); y,
Menos el anticipo otorgado mediante recibo oficial número CG 286 de once de julio de dos mil catorce,(3) al fondo general de participaciones por un importe de $1'133,264.00 (un millón ciento treinta y tres mil doscientos sesenta y cuatro pesos 00/100 M.N.).
La emisión del recibo oficial fue elaborado el veintiocho de julio de dos mil catorce,(4) con el número de recibo digital CG 305, serie del certificado 00001000000203220546, a favor del Gobierno del Estado por la cantidad a recibir de $1'220,445.00 (un millón doscientos veinte mil cuatrocientos cuarenta y cinco pesos 00/100 M.N.).
El Gobierno del Estado no realizó los trámites legales a que estaba obligado de acuerdo a las disposiciones legales aplicables durante el ejercicio fiscal dos mil trece, ya que no dio seguimiento total para brindar legalidad a las erogaciones realizadas por la cantidad de $15'011,033.14 (quince millones once mil treinta y tres pesos 14/100 M.N.), toda vez que no se efectuó la autorización ni la compensación ante el Pleno del Poder Legislativo Local.
Por lo que al haber ministrado el total de las participaciones presupuestadas para el ejercicio fiscal dos mil trece, más el anticipo de participaciones del mismo ejercicio, mismas que no fueron retenidas para el periodo de dos mil trece, ni aprobadas por el Congreso Local para su cobro, se advierte que lo anterior debe ser considerado como una ampliación presupuestal.
Resulta violatorio que en otro ejercicio fiscal (dos mil catorce), el Poder Ejecutivo Local pretenda cobrar conceptos relativos al ejercicio dos mil trece, pasando por alto las formalidades esenciales del procedimiento, ya que no cumplió con el procedimiento legal para descontar o retener las participaciones federales en dos mil trece y, por tanto, ya venció el plazo que tenía para ello.
Conceptos de invalidez. En sus conceptos de invalidez el Municipio actor, señaló, en síntesis que:
Primer concepto de invalidez. Inconstitucionalidad del descuento de recursos municipales correspondiente al mes de julio de dos mil catorce por violar los artículos 14 y 16 constitucionales (fundamentación, motivación y audiencia)
La autoridad demandada sin fundar ni motivar su actuación, procedió al descuento de la cantidad de $1'135,936.21 (un millón ciento treinta y cinco mil novecientos treinta y seis pesos 21/100 M.N.), correspondiente a las participaciones municipales del mes de julio de dos mil catorce, dejando al Municipio en estado de indefensión y violando los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal, siendo que dicha autoridad no podrá acreditar que cumplió con las disposiciones legales para justificar el acto impugnado, ya que lo llevó a cabo sin algún procedimiento para tal efecto, en consecuencia, dicho descuento debe ser declarado inválido, porque constituye una privación al patrimonio municipal.
En el escrito de veinticinco de octubre de dos mil trece, signado por la secretaria de Hacienda del Estado, A.F.G., no se justifica el descuento y/o retención de las participaciones federales, además de que no se funda ni motiva la causa de su proceder, sino que únicamente se manifestó que debido a los préstamos y anticipos a cuenta de las participaciones del Municipio actor en el ejercicio dos mil trece, ahora en el ejercicio dos mil catorce se realiza el descuento de las participaciones federales, lo que evidencia una flagrante violación a las disposiciones constitucionales, lo que lleva a que todas las actuaciones realizadas con posterioridad sean nulas.
La autoridad demandada no cumplió con las formalidades esenciales del procedimiento, ya que de conformidad con el artículo 61 de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos, debió hacer del conocimiento y solicitar al Congreso Local, la autorización del convenio de pago en el mismo ejercicio de dos mil trece, donde se realizó el préstamo y anticipo de participaciones.
Asimismo, se contravino el Reglamento para el Congreso del Estado en sus artículos 95, 97, fracciones II, III, IV y V, y 100, puesto que no existen las pruebas que acrediten la debida integración de los expedientes técnicos a los que está obligado el Ejecutivo del Estado para afectar participaciones federales.
De igual manera se incumple con los artículos 1o., 26 y 27 de la Ley Estatal de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado; 83 y 131 de la Constitución Local; 16, 17, 18 y 19 de la Ley General de Contabilidad Gubernamental; 37, primer párrafo, 40 y 42, fracción V, de la Ley del Presupuesto Contabilidad y Gasto Público del Estado de Morelos; 10, fracción I, II, III, VII y VIII, de la Ley de Fiscalización Superior del Estado de Morelos, así como los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal, por violar las formalidades esenciales del procedimiento.
Cita en apoyo a sus argumentaciones las tesis «P./J. 40/2005 y P./J. 43/2005» de rubros: "PARTICIPACIONES FEDERALES. EL ARTÍCULO 9o. DE LA LEY DE COORDINACIÓN FISCAL PERMITE SU AFECTACIÓN SIEMPRE Y CUANDO SE ENCUENTRE AUTORIZADA POR LA LEGISLATURA DEL ESTADO Y LA OBLIGACIÓN ESTÉ INSCRITA EN EL REGISTRO CORRESPONDIENTE." y "PARTICIPACIONES FEDERALES. PARA SU AFECTACIÓN LA AUTORIDAD HACENDARIA DEBE VERIFICAR QUE LA SOLICITUD DE PAGO PRESENTADA POR EL BENEFICIARIO SE HAYA COMUNICADO AL MUNICIPIO OBLIGADO."
El Ejecutivo del Estado no tiene facultades para realizar el descuento de las participaciones federales, en virtud de que no se cumplió con los supuestos previstos en el artículo 9 de la Ley de Coordinación Fiscal, por lo que el acto impugnado carece de validez.
Segundo concepto de invalidez. Violación al artículo 115, fracciones II y IV, constitucionales. El acto impugnado -la retención de recursos- viola las fracciones II y IV del artículo 115 de la Constitución Federal, por no haber observado los principios de autonomía municipal, libre administración hacendaria y el de integridad de los recursos económicos municipales, por virtud del cual, se garantiza a los Municipios la recepción completa y puntual de aquellos recursos pecuniarios que la Federación ha decidido transferir a los mismos con la intermediación meramente administrativa de las entidades federativas, por lo que al no observar dichos principios, debe declararse inválida la retención efectuada por la autoridad demandada y debe ordenarse la entrega completa de las participaciones federales con los intereses que se sigan generando.
Cita en apoyo a sus argumentaciones la tesis «P./J. 46/2004» de rubro: "RECURSOS FEDERALES A LOS MUNICIPIOS. CONFORME AL PRINCIPIO DE INTEGRIDAD DE SUS RECURSOS ECONÓMICOS, LA ENTREGA EXTEMPORÁNEA GENERA INTERESES."
La autoridad demandada transgredió el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, al no entregar la suma de participaciones federales al Municipio actor, ya que no será éste quien defina su aplicación, sino que será la parte demandada la que en un momento u otro aplique tal peculio.
Asimismo, se vulnera el artículo 120 de la Constitución Federal, en relación con los artículos 1, 6 y 9 de la Ley de Coordinación Fiscal, porque el artículo constitucional establece la obligación para el titular de las entidades federativas de cumplir con las disposiciones legales federales, y dichas disposiciones legales prohíben la aplicación de retenciones o descuentos de las participaciones federales de los Municipios, salvo las expresamente autorizadas.
Tercer concepto de invalidez. Violación al artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Federal. La omisión de la autoridad demandada de proporcionar la información detallada y términos en cómo se entregan las participaciones que corresponden al Municipio actor, viola el artículo 115, fracción IV, inciso b), constitucional, pues la obligación de otorgar las constancias de liquidación de participaciones federales a los Municipios debe ser de manera mensual, lo que implica que a la entrega de cada ministración, el Gobierno Estatal tiene la obligación de informar detalladamente la forma y términos de cómo se entregaron.
Cita en apoyo a sus argumentaciones la tesis «P./J. 82/2001» de rubro: "PARTICIPACIONES FEDERALES. EN TÉRMINOS DE LO PREVISTO EN EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, INCISO B), DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, LOS MUNICIPIOS TIENEN DERECHO AL CONOCIMIENTO CIERTO DE LA FORMA EN QUE AQUÉLLAS SE LES ESTÁN CUBRIENDO Y, POR TANTO A EXIGIR ANTE LA AUTORIDAD ESTADUAL, LA INFORMACIÓN NECESARIA RESPECTO DE SU DISTRIBUCIÓN."
Por lo anterior, es procedente ordenar al Poder demandado la entrega oportuna de dicha información.
Artículos constitucionales señalados como violados. El Municipio actor señaló como violados los artículos 14, 16, 115, fracciones II y IV; 116 y 120 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Admisión y trámite. El presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, y lo turnó al M.J.R.C.D. para que fungiera como instructor, de conformidad con la certificación que al efecto se acompañó.(5)
El Ministro instructor, previa aclaración,(6) admitió la demanda de controversia constitucional, tuvo por presentados al presidente y síndico del Municipio actor; y como autoridad demandada al Poder Ejecutivo del Estado de Morelos, y no así al secretario de Hacienda de la entidad, en virtud de que es un órgano subordinado del indicado Poder Ejecutivo, emplazándolo para que formulara su contestación; finalmente, dio vista al procurador general de la República para que manifestara lo que a su representación correspondiera.(7)
Trámite de la ampliación de demanda
Trámite de la ampliación de demanda. Por escrito presentado el once de septiembre de dos mil catorce,(8) ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal, M.R.G., quien se ostentó como presidente municipal, así como R.P.M., en su calidad de síndico municipal, ampliaron la demanda de controversia constitucional, en contra del Poder Ejecutivo de la entidad.
Por acuerdo de veinticuatro de septiembre de dos mil catorce,(9) el Ministro instructor admitió la ampliación de demanda formulada por el Municipio actor, contra un hecho superveniente acontecido con posterioridad a la presentación de la demanda (quince de agosto de dos mil catorce), sin perjuicio de lo que pudiera decidirse al dictar sentencia.
Asimismo, se tuvo como autoridad demandada al Poder Ejecutivo del Estado, por lo que se ordenó emplazarlo para que presentara su contestación a la citada ampliación.
Los actos impugnados señalados en la ampliación, son los siguientes:
"1. Se demanda la invalidez del acto de autoridad realizado por del (sic) Poder Ejecutivo del Estado de Morelos, a través de su órgano subordinado, la Secretaría de Hacienda que retiene y/o descuenta $1'005,092.00, (un millón cinco mil noventa y dos pesos 00/100 M.N.) por concepto de participaciones federales, correspondientes al fondo general de participaciones del mes de agosto del año 2014, que legalmente le correspondía recibir al Municipio ...
"2. La omisión del demandado de resarcirnos económicamente, con motivo de la retención y/o descuento de las participaciones federales, el pago de los intereses correspondientes, a partir de la retención y/o descuento y hasta la resolución de la presente demanda."
Refiere como antecedentes que, en el mes de agosto le correspondía recibir la cantidad de $1'005,092.00 (un millón cinco mil noventa y dos pesos 00/100 M.N.) por concepto de participaciones federales, sin embargo, el Poder Ejecutivo a través de la Secretaría de Hacienda ordena la transferencia económica por la cantidad de $0.01 (un centavo), el día veintinueve de agosto de dos mil catorce, mediante transferencia (SPEI) correspondiente.(10)
Señaló como conceptos de invalidez que, conforme al artículo 133 de la Constitución Local, todo servidor público debe basar su actuación en la ley y cumplir con ella, es decir, todo acto de autoridad debe estar debidamente fundado y motivado, como lo establece la Constitución Federal. Le agravia que recibió una cantidad menor por concepto de participaciones federales, transgrediéndose los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal, por la falta de fundamentación y motivación, así como la garantía de audiencia, privándosele de una porción de su patrimonio.
Contestación a la demanda. El Poder demandado en su contestación señaló, en síntesis, que:
El Municipio carece de legitimación, puesto que no existen elementos de la acción que hace valer, ya que el Poder Ejecutivo Local no ha realizado acto alguno que afecte la libre administración de su hacienda, lo que provoca dicha falta de legitimación; por las mismas razones el Poder Ejecutivo demandado carece de legitimación pasiva, ya que no ha realizado acto alguno que constituya una afectación a la libre administración municipal.
Tuvo un acuerdo verbal con el Municipio actor para que se iniciaran los descuentos en julio de dos mil catorce, para no afectar las finanzas del Municipio, tal como aconteció. Contrario a lo señalado por el Municipio actor sí hubo convenio o acuerdo verbal, para el descuento de lo prestado, en forma directa de las participaciones del Municipio.
En el caso, la demanda se presentó fuera de los plazos previstos para ello, puesto que el descuento y subsecuentes correspondientes de la cantidad total por los préstamos o anticipos de las participaciones federales que recibió el Municipio actor, origen de la controversia constitucional, fue del conocimiento de éste, al menos desde el treinta de octubre de dos mil trece, mediante el oficio SH/1536-A/2013 de veinticinco de octubre de dos mil trece, recibido por el Municipio actor el treinta siguiente, por el que se le dio aviso de que, a partir del treinta de octubre se descontaría mensualmente de sus participaciones federales el equivalente al 10% del adeudo contraído por los préstamos o anticipos que le prestó el Poder Ejecutivo Estatal, para atender diferentes necesidades económicas del Ayuntamiento, como lo eran, pagar laudos condenatorios, adeudos con la Comisión Nacional del Agua y el Servicio de Administración Tributaria, entre otros, que ascendían a esa fecha, a un monto por $15'511,033.14 (quince millones quinientos once mil treinta y tres pesos 14/100 M.N.).
En contra de dicho oficio, el Municipio actor no expresó oposición alguna, ni verbal ni escrita, ni negó la existencia de los préstamos o adelantos de participaciones federales, ni los conceptos, fechas, números de recibos e importes mencionados, como tampoco se opuso al cobro de sus participaciones federales en montos equivalentes al 10% del total de lo prestado. Por tanto, al no haber impugnado el inicio del cobro, deviene extemporánea la controversia constitucional, puesto que el descuento motivo de la controversia forma parte de un total de cantidades, conceptos, origen y obligación total, y los descuentos son consecuencia directa del aviso de cobro antes señalado.
Son inoperantes los conceptos de invalidez, porque el Municipio actor y el Poder Ejecutivo Estatal, ejercieron sus facultades de libre administración de sus propias participaciones federales, el primero, solicitó anticipos o adelantos que no son más que préstamos (por su condición de devolución) de participaciones federales futuras y el segundo, en apoyo solidario, institucional y de buena fe, le prestó al primero las cantidades que le solicitó, de sus propias participaciones federales recibidas, para evitar que el Municipio iniciara su administración con serios problemas financieros que ya existían y causaban una crisis, ya en diciembre de dos mil doce, es decir, antes de que iniciara el periodo administrativo actual (enero de dos mil trece a diciembre de dos mil quince).
El procedimiento de excepción para afectar el fondo de fomento municipal y/o los recursos a que se refiere el artículo 4-A, fracción I, de la Ley de Coordinación Fiscal, para el pago de obligaciones contraídas por las entidades o Municipios, en tratándose de éstos, requiere además de la autorización de la Legislatura Local, para su inscripción ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades y Municipios, la garantía solidaria de la entidad federativa, a menos que a juicio de la citada Secretaría de Hacienda, los Municipios tengan suficientes participaciones federales para responder a sus compromisos, de acuerdo con el Reglamento de la Ley de Coordinación Fiscal. En el caso, existía una situación de extrema urgencia que atender en el Municipio actor y veintinueve más que estaban en similar condición, en los que en ninguno se había pagado la segunda quincena y aguinaldo de diciembre de dos mil doce, y de haber exigido que se agotara el procedimiento conducente, se hubiera puesto en serio riesgo la entrada de las administraciones municipales, entre éstas la del Municipio actor, debido al tiempo que demora dicho proceso. Adicionalmente y como un requisito extra, estaba la garantía de la entidad federativa, pero hubiera sido incongruente e incompatible que el Estado de Morelos garantizara el pago de lo que el mismo prestó al Municipio actor, para inscribir la obligación respectiva.
El Municipio no tenía, ni tiene suficientes participaciones federales para afrontar sus compromisos, puesto que los $4'000,000.00 (cuatro millones de pesos 00/100 M.N.) (sic), fueron destinados a pagar los compromisos más urgentes y riesgosos para la administración municipal y aun para la administración estatal, porque eran veintinueve Municipios de los treinta y tres, que estaban en colapso financiero e ingobernabilidad inminente.
Estas razones fueron las que, además de la buena fe, fueron determinantes para que el Ejecutivo Estatal apoyara financieramente al Municipio actor y a los demás, pero no fueron recursos regalados o a fondo perdido, sino que desde su petición se asumió el compromiso de reembolsarlos en parcialidades a pagar hasta diciembre de dos mil quince, que es justo cuando terminará el periodo del actual Ayuntamiento del Municipio actor.
Es falso que se estén infringiendo los derechos de libre administración hacendaria e integridad en las participaciones federales del Municipio actor, porque la cantidad faltante en su depósito la recibió en forma adelantada, a su expresa petición y aceptación de la forma de pago en cantidades que sumaron $4'000,000.00 (cuatro millones de pesos 00/100 M.N.) (sic) y que, tal como se acordó, se le descontarían en parcialidades para no afectar sus finanzas.
Por tanto, es procedente pero infundada la presente controversia constitucional.
Opinión del procurador general de la República: Este funcionario no rindió opinión a pesar de estar debidamente notificado.
Desechamiento de pruebas. Por auto de primero de diciembre de dos mil catorce,(11) el Ministro instructor determinó desechar las pruebas pericial "en materia de contabilidad" y testimonial a cargo de diferentes personas ofrecidas por el poder demandado, por virtud de que por la naturaleza de los actos impugnados, la materia de la litis no requiere del desahogo de dichas pruebas, ya que no basta con que tengan relación con los hechos materia de la controversia, sino que es necesario que sean idóneas para que el juzgador conozca la verdad.
Radicación en la Sala. En atención a la solicitud formulada por el Ministro ponente, al presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, se acordó remitir el expediente a la Primera Sala de este Alto Tribunal, para su radicación y resolución.
Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 10, fracción I y 11, fracción V, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; en relación con los puntos segundo, fracción I y tercero del Acuerdo General Plenario Número 5/2013, de trece de mayo de dos mil trece, por tratarse de un conflicto entre el Municipio de Tlaquiltenango del Estado de Morelos y el Poder Ejecutivo de la entidad, en el que no existe planteamiento de inconstitucionalidad de norma general alguna, por lo que se surte la competencia de esta Primera Sala para resolver este conflicto.
El Municipio actor, en su escrito inicial de demanda, señaló como actos impugnados los siguientes:
La omisión de resarcir económicamente con motivo de la retención o descuento de las participaciones federales del pago de los intereses correspondientes, a partir del mes de julio y hasta la presentación de la demanda de controversia constitucional (quince de agosto de dos mil catorce).
Conviene recordar que al aclarar la demanda de controversia constitucional, el Municipio actor reiteró los actos impugnados ya mencionados, y adicionalmente manifestó que impugnaba lo siguiente:
La omisión de informar detalladamente la forma y términos de cómo se entregaron las participaciones federales que corresponden a cada Municipio.
El descuento mensual del mes de julio de dos mil catorce y los subsecuentes descuentos que se tengan programados y pudieran realizarse.
De los actos señalados en los incisos a) y b) se advierte que, la conducta que indica el Municipio actor le perjudica, es la retención o descuento de una parte de sus participaciones federales del mes de julio de dos mil catorce, y con motivo de esa retención o descuento, solicita el pago de los intereses que se hayan generado a partir del mes de julio y hasta la presentación de la demanda de controversia constitucional.
En esas circunstancias, al tratarse de actos, se surte la hipótesis señalada en la fracción I del artículo 21 de la ley reglamentaria de la materia,(13) que indica que la demanda deberá promoverse dentro de los siguientes treinta días, contados a partir del día siguiente al en que surta efectos la notificación de la resolución impugnada, al en que haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución, o al en que el actor se ostente sabedor.
En el caso, el Municipio actor señaló expresamente en su demanda, que el treinta y uno de julio de dos mil catorce, la tesorera municipal informó a los integrantes del Ayuntamiento, que la autoridad demandada retuvo y/o descontó parte de sus participaciones federales de dicho mes, lo que constituye el acto cuya invalidez se demanda.(14)
Así, tomando esta fecha manifestada por el Municipio actor, como aquella en la que tuvo conocimiento del acto impugnado, el plazo de treinta días para la promoción de la controversia, inició a partir del siguiente día hábil, esto es, el primero de agosto de dos mil catorce y concluyó el once de septiembre del mismo año.(15)
Por tanto, si la demanda se presentó en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal el quince de agosto de dos mil catorce, debe concluirse que la demanda fue promovida oportunamente.(16)
No es obstáculo a lo anterior, lo señalado por el Poder demandado al contestar la demanda, en el sentido de que ésta se presentó fuera de los plazos previstos para ello, ya que el descuento o anticipos de las participaciones federales que correspondían al Municipio actor, fue del conocimiento de éste al menos desde el treinta de octubre de dos mil trece, fecha en que recibió el oficio SH/1536-A/2013 de veinticinco de octubre de dos mil trece, en el que se le dio aviso de que a partir del treinta de octubre del citado año, se le descontaría mensualmente de sus participaciones federales el equivalente al 10% del adeudo contraído por préstamos o anticipos que le prestó el Poder Ejecutivo del Estado, para atender diferentes necesidades económicas del Ayuntamiento, que ascendían a esa fecha, a un monto de $15'511,033.14 (quince millones quinientos once mil treinta y tres pesos 14/100 M.N.).
En efecto, no tiene razón la autoridad demandada porque el acto impugnado por el Municipio actor es la retención o descuento de una parte de sus participaciones federales del mes de julio de dos mil catorce, descuento o retención por un monto de $1'135,936.21 (un millón ciento treinta y cinco mil novecientos treinta y seis pesos 21/100 M.N.) que fue llevada a cabo por la autoridad demandada en el mes indicado, y no así el oficio SH/1536-A/2013 de veinticinco de octubre de dos mil trece, recibido el treinta siguiente por el Municipio actor, al que se refiere la autoridad demandada, pues en caso de haber sido éste el acto impugnado, la demanda en efecto sería claramente extemporánea, sin embargo, como hemos dicho, este no fue el acto impugnado. Además, para llegar a considerar, como lo pretende el poder demandado, que dicho oficio contiene un "aviso" sobre los posibles descuentos y que este oficio está relacionado con los actos impugnados en la controversia, resulta necesario llevar a cabo un análisis en el estudio de fondo del asunto.
Por tanto, respecto de estos actos previamente identificados como a) y b), la demanda de controversia resulta oportuna, puesto que se presentó dentro de los plazos señalados para ello.
Por lo que hace a los actos impugnados identificados en los incisos c) y d), respecto a la omisión de entrega de las constancias de liquidación de participaciones federales, las cuales señala, deben entregarse con la misma periodicidad, así como la omisión de informar la forma y términos de cómo se entregaron las participaciones federales que corresponden a cada Municipio, su impugnación también resulta oportuna puesto que se trata de actos omisivos respecto de los cuales la ley reglamentaria de la materia no señala un plazo para la promoción de la demanda de controversia constitucional.
En efecto, el artículo 21, fracción I, de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,(17) establece que el plazo para la promoción de la demanda de controversia constitucional, cuando se impugnen actos será de treinta días contados a partir del día siguiente: a) al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; b) al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o, c) al en que el actor se ostente sabedor de los mismos.
Sin embargo, respecto de actos de carácter omisivo la ley reglamentaria de la materia no señala plazo para la promoción de la demanda de controversia constitucional.
En vista de lo anterior, es de concluirse que, en tratándose de la impugnación de omisiones, la oportunidad para realizarla se actualiza de momento a momento mientras ésta subsista, por lo que la demanda será oportuna, igualmente, mientras ésta subsista.
Así entonces, en cuanto a dichos actos impugnados, esto es la falta de entrega de las constancias de liquidación de participaciones federales como de informar la forma y términos en cómo se entregaron las participaciones federales que corresponden a cada Municipio, debe considerarse oportuna la presentación de la demanda, ya que el Municipio actor impugna de forma absoluta la falta de entrega de las constancias de liquidación de las participaciones, así como la omisión de informar cómo se han entregado dichas participaciones, y al tratarse de actos omisivos el plazo para la promoción de la demanda se actualiza día a día.(18) Por tanto, debe tenerse como oportuna la presentación de la demanda respecto de dichos actos.
Finalmente, por lo que hace al acto impugnado identificado en el inciso e), relativo a los subsecuentes descuentos que se tengan programados y pudieran realizarse, debe tenerse en tiempo, toda vez que la autoridad demandada (fojas 518 a 524 de autos), informó que sí se encuentran programados descuentos de participaciones federales que deben aplicarse al Municipio actor.
Por tanto, la presente controversia constitucional es oportuna respecto de todos los actos impugnados que han quedado precisados.
Por otro lado, en la ampliación de la demanda se señalaron como actos impugnados los siguientes:
La invalidez del acto de autoridad realizado por el Poder Ejecutivo del Estado de Morelos, a través de su órgano subordinado la Secretaría de Hacienda, por el que retiene y/o descuenta $1'005,092 (un millón cinco mil noventa y dos pesos 00/100 M.N.), por concepto de participaciones federales correspondientes al fondo general de participaciones del mes de agosto del año dos mil catorce, que legalmente le correspondía recibir al Municipio.
La omisión del demandado de resarcir económicamente, con motivo de la retención y/o descuento de las participaciones federales, el pago de los intereses correspondientes a partir de la retención y/o descuento y hasta la resolución de la presente demanda.
En cuanto a la oportunidad en la promoción de la ampliación de la demanda, debe atenderse a lo dispuesto por el artículo 27 de la ley reglamentaria de la materia que establece que, el actor podrá ampliar su demanda dentro de los quince días siguientes al de la contestación si en esta última apareciere un hecho nuevo, o hasta antes de la fecha de cierre de la instrucción si apareciere un hecho superveniente y que la ampliación de la demanda y su contestación se tramitarán conforme a lo previsto para la demanda y contestación originales.(19)
Al respecto, conviene recordar que el Ministro instructor con fundamento en el artículo 27 de la ley reglamentaria de la materia,(20) admitió a trámite la ampliación a la demanda considerando a los actos impugnados como hechos supervenientes acontecidos con posterioridad a la presentación de la demanda (quince de agosto de dos mil catorce), puesto que acontecieron antes del cierre de instrucción (veintidós de enero de dos mil catorce), ya que el Municipio actor impugnó la retención o descuento de las participaciones federales correspondientes al mes de agosto de dos mil catorce, así como el pago de los intereses correspondientes con motivo de dicha retención.
Esta Primera Sala estima que los actos impugnados en la ampliación a la demanda, deben asimismo considerarse como hechos supervenientes, entendiendo por ellos, aquellos que acontecen después de la presentación de la demanda y antes del cierre de la instrucción en la controversia constitucional.(21) Por tanto, para determinar si su impugnación se hizo en tiempo, debe atenderse a lo previsto por el citado artículo 27 de la ley reglamentaria de la materia, en tanto que la impugnación de este tipo de hechos debe hacerse antes del cierre de instrucción.
Al efecto, el cierre de la instrucción aconteció el veintidós de enero de dos mil quince y los actos impugnados fueron llevados a cabo en el mes de agosto de dos mil catorce, por lo que es evidente que dicha ampliación se promovió oportunamente y que el Municipio actor se encontraba en aptitud de promover dicha ampliación, puesto que aún no se cerraba la instrucción del procedimiento que prevé el citado artículo 27 de la ley reglamentaria de la materia.
Por tanto, la presente controversia constitucional es oportuna respecto a los actos que han quedado precisados y que fueron impugnados en la ampliación de demanda.
El actor es el Municipio de Tlaquiltenango del Estado de Morelos y en su representación promueven la demanda M.R.G. y R.P.M., quienes se ostentaron como presidente y síndico municipales.
Dicho carácter lo acreditaron con la constancia de mayoría de la elección de Ayuntamiento del Municipio actor, expedida por el Instituto Estatal Electoral de Morelos, el primero de julio de dos mil doce, de la que se advierte que M.R.G. fue electo como presidente municipal y R.P.M. como síndico propietario para la integración del Ayuntamiento del Municipio de Tlaquiltenango, del Estado de Morelos.(22)
Ahora, de conformidad con el artículo 11, primer párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional,(23) el actor deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que en términos de las normas que lo rigen, estén facultados para representarlo.
El artículo 45 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Morelos, establece que los síndicos municipales tendrán a su cargo la procuración y defensa de los derechos e intereses del Municipio, así como la representación jurídica del Ayuntamiento en las controversias administrativas y jurisdiccionales en que éste sea parte.(24)
Por tanto, si en el caso suscribe la demanda R.P.M., síndico propietario, es claro que tiene la representación necesaria para promover la presente controversia constitucional a favor del Municipio actor.(25)
En el auto admisorio de primero de septiembre de dos mil catorce, el Ministro instructor tuvo como autoridad demandada al Poder Ejecutivo del Estado de Morelos, y se le requirió para que dentro del plazo de treinta días hábiles rindieran su contestación a la demanda.(26)
Por el poder demandado compareció O.I.Á., quien se ostentó como director general de Asuntos Constitucionales y Amparo de la Consejería Jurídica del Poder Ejecutivo Local, carácter que acredita con la copia certificada de su nombramiento de fecha catorce de febrero de dos mil trece expedido por el Consejero Jurídico del Poder demandado de la entidad.(27)
Ahora, de conformidad con el artículo 15, fracciones I y II, del Reglamento Interior de la Consejería Jurídica del Estado de Morelos,(28) el Poder Ejecutivo del Estado, el citado funcionario cuenta con las atribuciones para representar al Poder Ejecutivo del Estado.
Además de la causa de improcedencia abordada en el apartado de oportunidad, deben desestimarse las siguientes:
El poder demandado señala que el Municipio actor carece de legitimación, puesto que no ha realizado acto alguno que afecte la libre administración de su hacienda municipal, lo que provoca dicha falta de legitimación. Esta causa de improcedencia debe desestimarse porque la determinación consistente en si existen o no actos que afecten la libre administración de la hacienda municipal, constituye una cuestión que está vinculada con el estudio de fondo del asunto. Esto es así, pues para adoptar la determinación correspondiente necesariamente debe hacerse un análisis jurídico, no únicamente de las disposiciones constitucionales y legales que regulan la hacienda municipal, sino también de los elementos de convicción que obran en autos y de los actos cuya invalidez se impugna.(29)
Por la misma razón, debe desestimarse la causal de improcedencia que hace valer el poder demandado, en el sentido de que éste carece de legitimación pasiva porque no ha realizado acto alguno que constituya una afectación a su libre administración, toda vez que involucra aspectos del estudio de fondo que deben ser analizados al resolver la presente controversia constitucional.
No existiendo otro motivo de improcedencia planteado por las partes adicional a los ya desestimados, ni advertido de oficio por esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se procede al estudio del fondo del asunto.
Tema 1. Ilegal retención de las participaciones correspondientes a los meses de julio y agosto de dos mil catorce. En el análisis de este planteamiento, esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, estima que son fundados los conceptos de invalidez que hace valer el Municipio actor, en virtud de las siguientes consideraciones y fundamentos.
El Municipio actor señala, esencialmente, tanto en la demanda como en su ampliación, que la retención de una parte de sus participaciones federales correspondientes a los meses de julio y agosto de dos mil catorce, viola el artículo 115 de la Constitución Federal al no haberse observado los principios de autonomía municipal, libre administración hacendaria y el de integridad de los recursos económicos municipales. Asimismo, aduce que con el descuento de los citados recursos municipales se vulneran los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal, porque la autoridad demandada no fundó ni motivó su actuación, ya que le descontó, por lo que hace al mes de julio la cantidad de $1'135,936.21 (un millón ciento treinta y cinco mil novecientos treinta y seis pesos 21/100 M.N.) y $1'005,092.00 (un millón cinco mil noventa y dos pesos 00/100 M.N.) por lo que hace al mes de agosto, ello sin cumplir con las disposiciones legales para justificar dichos actos y sin llevar a cabo algún procedimiento para tal efecto, pues, en su opinión, de conformidad con el artículo 61 de la Ley Orgánica del Congreso del Estado,(30) debió hacer del conocimiento y solicitar al Congreso Local la autorización del convenio de pago, en el mismo ejercicio de dos mil trece, en el que se hizo el préstamo y anticipo de las participaciones federales.
Pues bien, a fin de analizar la impugnación planteada en este caso, es necesario retomar los precedentes que han resuelto tanto el Tribunal Pleno como esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en relación con lo dispuesto por el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como por la Ley de Coordinación Fiscal, en materia de hacienda municipal.(31)
Al respecto, se ha sostenido que la fracción IV del artículo 115 constitucional, establece un conjunto de previsiones cuyo objetivo consiste en regular las relaciones entre los estados y los Municipios en materia de hacienda y recursos económicos municipales. En dichas previsiones se establecen diversas garantías jurídicas de contenido económico, financiero y tributario a favor de los Municipios, lo cual resulta totalmente congruente con el propósito del Constituyente Permanente -fundamentalmente a partir de las reformas de mil novecientos ochenta y tres y mil novecientos noventa y nueve-, para el fortalecimiento de la autonomía municipal a nivel constitucional, por lo que, el cumplimiento de los contenidos de dicha fracción genera y garantiza el respeto a la autonomía municipal. Todo esto se advierte en la tesis aislada 1a. CXI/2010(32) de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: "HACIENDA MUNICIPAL. PRINCIPIOS, DERECHOS Y FACULTADES EN ESA MATERIA, PREVISTOS EN EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS."
Así, en el aspecto que nos ocupa, se ha señalado, esencialmente, lo siguiente:
Que los Estados tienen como base de su división territorial y de su organización política y administrativa al Municipio libre.
Se consagra el principio de libre administración de la hacienda municipal, el cual es consustancial al régimen que estableció el Poder Reformador de la Constitución Federal a efecto de fortalecer la autonomía y autosuficiencia económica de los Municipios, con el fin de que éstos puedan tener libre disposición y aplicación de sus recursos y satisfacer sus necesidades, todo esto en los términos que fijen las leyes y para el cumplimiento de sus fines públicos, de tal manera que, atendiendo a sus necesidades propias y siendo éstos los que de mejor manera y en forma más cercana las conocen, puedan priorizar la aplicación de sus recursos sin que se vean afectados por intereses ajenos o por cuestiones que, por desconocimiento u otra razón, los obligaran a ejercer sus recursos en rubros no prioritarios o distintos de sus necesidades reales.
Este principio de libre administración de la hacienda municipal rige únicamente sobre una parte de los recursos que integran la hacienda municipal y no sobre la totalidad de los mismos.(33)
Se ha dicho básicamente que, tanto las participaciones como las aportaciones federales, forman parte de la hacienda municipal, pero sólo las primeras están comprendidas dentro del régimen de libre administración hacendaria.
Así, las aportaciones federales son recursos preetiquetados que no pueden ser destinados a otro tipo de gasto más que el indicado por los diversos fondos previstos por la Ley de Coordinación Fiscal, aunque esto último, no debe entenderse en el sentido de que los Municipios no tengan facultades de decisión en el ejercicio de las aportaciones federales, sino que se trata de una preetiquetación temática en la que los Municipios tienen flexibilidad en la decisión de las obras o actos en los cuales invertirán los fondos, atendiendo a sus propias necesidades y dando cuenta de la utilización de los mismos, a posteriori, en la cuenta pública correspondiente.(34)
Esto último, se ha entendido como el principio de ejercicio directo por parte del Ayuntamiento de los recursos que integran la hacienda pública municipal, el cual implica, que todos los recursos que integran la hacienda municipal, inclusive los que no están sujetos al régimen de libre administración hacendaria -como las aportaciones federales-, deben ejercerse en forma directa por los Ayuntamientos o por quienes ellos autoricen conforme a la ley.(35)
Derivado de la finalidad constitucional del principio de libertad hacendaria, se ha reconocido el principio de integridad de los recursos federales destinados a los Municipios,(36) el cual consiste básicamente, en que los Municipios tienen derecho a la recepción puntual, efectiva y completa de los citados recursos, por lo que la entrega extemporánea genera en su favor el pago de los intereses correspondientes.
El artículo 115, fracción IV, inciso b), establece que las participaciones deben ser cubiertas a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados. En ese sentido, es claro que la demora en el pago le ocasiona daños y/o perjuicios al Municipio. De ahí el principio jurídico de que quien incurre en mora debitoria, está obligado a pagar intereses.(37)
Por su parte, en cuanto a la Ley de Coordinación Fiscal(38) que tiene como finalidad, entre otras cuestiones, coordinar el sistema fiscal de la Federación con las entidades federativas, los Municipios y las demarcaciones territoriales, se ha señalado que esta norma, respecto de las participaciones federales, en su artículo 6o. establece que:(39)
La Federación deberá entregar las participaciones que les correspondan a los Municipios por conducto de los Estados.
Dicha entrega deberá efectuarse dentro de los cinco días siguientes a aquel en que el Estado las reciba.
El retraso en las entregas de tales participaciones dará lugar al pago de intereses a la tasa de recargos que establezca el Congreso de la Unión para los casos de pago a plazos de contribuciones.
En caso de incumplimiento, por parte de los Estados, la Federación hará la entrega directa a los Municipios descontando la participación del monto correspondiente, previa opinión de la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales.
Las participaciones deben cubrirse en efectivo, sin condicionamiento alguno y no podrán ser objeto de deducciones, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 9o. de la propia Ley de Coordinación Fiscal.
Las entidades federativas, a más tardar el quince de febrero, deberán publicar en su Periódico Oficial, así como en su página oficial de Internet, el calendario de entrega, porcentaje, fórmulas y variables utilizadas, así como los montos estimados, de las participaciones que las entidades reciban y de las que tengan obligación de participar a sus Municipios o demarcaciones territoriales. También deberán publicar trimestralmente en el Periódico Oficial, así como en la página oficial de Internet del gobierno de la entidad, el importe de las participaciones entregadas y, en su caso, el ajuste realizado al término de cada ejercicio fiscal. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público publicará en el Diario Oficial de la Federación, la lista de las entidades que incumplan con esta disposición. Las publicaciones anteriores se deberán realizar conforme a los lineamientos que al efecto emita la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.(40)
El incumplimiento a las obligaciones de información previstas en el inciso anterior, será sancionado en los términos de la legislación en materia de responsabilidades administrativas de los servidores públicos.(41)
Ahora bien, la Ley de Coordinación Fiscal en su artículo 9o. señala que, las participaciones que correspondan a las entidades y Municipios son inembargables y que no podrán afectarse a fines específicos, ni retenerse, salvo las correspondientes al Fondo General de Participaciones, al Fondo de Fomento Municipal y a los recursos a que se refiere el artículo 4-A, fracción I, las que podrán afectarse para el pago de obligaciones contraídas, con autorización de las Legislaturas Locales e inscritas a petición de dichas entidades ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de entidades y Municipios, a favor de la Federación, de las instituciones de crédito que operen en territorio nacional y de personas físicas o morales de nacionalidad mexicana.(42)
Cabe señalar que este artículo 9o. de la Ley de Coordinación Fiscal, si bien, prevé la posibilidad para que previa autorización de las Legislaturas Locales, puedan afectarse las participaciones correspondientes al Fondo General de Participaciones, al Fondo de Fomento Municipal y los recursos a que se refiere el artículo 4-A, fracción I, esta afectación aplica únicamente a favor de la Federación, de las instituciones de crédito que operen en territorio nacional y de personas físicas o morales de nacionalidad mexicana, por lo que en el caso, no resulta aplicable.
Por su parte, el Poder Reformador del Estado de Morelos ha sido congruente con lo previsto por el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, pues en la Constitución Local se prevé que el Estado adopta para su régimen interior, como base de su división territorial y de su organización política, jurídica, hacendaria y administrativa al Municipio libre.(43) Asimismo, se establece, en el artículo 115,(44) que:
Los Ayuntamientos administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que el Congreso del Estado establezca a su favor.
Percibirán las contribuciones, incluyendo las tasas adicionales, que establezca el Gobierno del Estado sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora, así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.
Recibirán las participaciones federales, que serán remitidas a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por el Congreso del Estado y los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.
Los gobiernos municipales requerirán de la previa aprobación del Congreso del Estado para:
Contratar obligaciones o empréstitos;
Celebrar contratos de colaboración público privada cuando, en términos de la legislación aplicable, impliquen obligaciones que constituyan deuda pública; y
Afectar como fuente o garantía de pago, o en cualquier otra forma, los ingresos del Municipio o, en su caso, los derechos al cobro derivados de los mismos, respecto del cumplimiento de todo tipo de obligaciones o empréstitos, contratos de colaboración público privada o de cualesquier otros actos jurídicos. Los Ayuntamientos deberán informar detalladamente con relación a los empréstitos, contratos de colaboración público privada y la afectación de sus ingresos al rendir la cuenta pública.
El Poder Legislativo del Estado aprobará las Leyes de Ingresos de los Municipios y revisará y fiscalizará sus cuentas públicas en los términos previstos en esta Constitución.
Los presupuestos de egresos serán aprobados por los ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles y deberán incluir en los mismos, los tabuladores desglosados de las remuneraciones que perciban los servidores públicos municipales, sujetándose a lo dispuesto en el artículo 131 de la Constitución. Las modificaciones que se incorporen a dichos presupuestos de egresos, serán siempre antes del ejercicio de los recursos.
Al aprobar los ayuntamientos los presupuestos de egresos Municipales, deberán incluir y autorizar las remuneraciones de servidores públicos, mismas que deberán sujetarse a las bases previstas en el artículo 131 de esta Constitución. Asimismo, deberán incluir y autorizar la o las partidas presupuestales necesarias y suficientes para cubrir el pago de obligaciones a cargo de los Municipios, los organismos descentralizados municipales, las empresas de participación municipal mayoritaria, y los fideicomisos públicos que formen parte de la administración pública paramunicipal, derivadas de empréstitos y de contratos de colaboración público privada. En caso de que, por cualquier circunstancia se omita incluir y autorizar en el presupuesto, las partidas necesarias y suficientes para cubrir, en su totalidad, el pago de obligaciones derivadas de empréstitos o de contratos de colaboración público privada que, en términos de la legislación aplicable, impliquen obligaciones que constituyan deuda pública, se entenderán por incluidas y autorizadas las partidas que hubieren sido autorizadas en el presupuesto anterior, ajustándose su monto de manera automática en función de las obligaciones contraídas.
Asimismo y en términos similares a lo regulado por la Ley de Coordinación Fiscal, los artículos 6o., fracciones I y II y, 9 de la Ley de Coordinación Hacendaria del Estado de Morelos disponen que:(45)
A los Municipios del Estado de Morelos les corresponde percibir ingresos por concepto de participaciones federales que el Estado reciba del Gobierno Federal y, en relación con ello, en las fracciones I y II del citado artículo 6o., se desglosa el porcentaje correspondiente a cada fondo.
Dichas participaciones son inembargables y no pueden estar sujetas a retención o afectación a algún fin específico, salvo para el pago de las obligaciones a las que se refiere el artículo 9o. de la Ley de Coordinación Fiscal.
Existe la posibilidad de compensación entre las participaciones de los Municipios y las obligaciones que haya contraído con el gobierno local o con la Federación, por concepto de créditos (de cualquier naturaleza), siempre y cuando exista acuerdo entre las partes interesadas y se acaten las disposiciones legales respectivas.
Precisado lo anterior, en seguida analizaremos los argumentos de invalidez planteados en la demanda y su ampliación, los cuales como se ha dicho, esencialmente se refieren a la violación al artículo 115 de la Constitución Federal, derivada de la realización de los actos impugnados, para determinar si resultan contrarios o no, como lo señala el Municipio actor, a los principios de autonomía municipal, libre administración hacendaria e integridad de los recursos municipales, así como a la violación a los artículos 14 y 16 constitucionales por falta de fundamentación y motivación de los actos impugnados.
Para ello resulta necesario precisar los antecedentes y las constancias de autos que obran en el expediente, para lo que al caso interesa:
En el ejercicio fiscal dos mil trece se celebró un Acuerdo Hacendario entre el Gobierno del Estado y diversos Municipios, entre ellos el actor, en el que se acordaron diez puntos con el fin de sanear las finanzas públicas municipales.(46)
Consta un oficio sin número de fecha cuatro de enero de dos mil trece, dirigido al gobernador del Estado de Morelos, signado por el presidente y tesorero municipales del Municipio actor, en el que solicitan el adelanto de las participaciones para dar cumplimiento a pasivos laborales y aguinaldos de la plantilla laboral del Municipio, por la cantidad de $10'000,000.00 (diez millones de pesos 00/100 M.N.).(47)
Se llevó a cabo un anticipo de participaciones, vía transferencia electrónica, por la cantidad de $12'550,000.00 (doce millones quinientos cincuenta mil pesos 00/100 M.N.), por parte del Gobierno del Estado al Municipio actor para el ejercicio fiscal de dos mil trece.(48)
Consta el oficio número SH/1536-A/2013 de veinticinco de octubre de dos mil trece, por el que la Secretaría de Hacienda del Poder Ejecutivo del Estado de Morelos, le informó al Municipio actor que a partir de dicho mes se le descontarían mensualmente de sus participaciones el equivalente al 10% del adeudo que ahí menciona hasta su total liquidación. Se indica que dichos descuentos se aplicarían de manera mensual por un monto de $1'501,103.00 (un millón quinientos un mil ciento tres pesos 00/100 M.N.), a partir del treinta de octubre del citado año, ello con motivo de los préstamos y anticipos efectuados por el Poder Ejecutivo Local a cuenta de las participaciones municipales, los que ascienden a $15'011,033.14 (quince millones once mil treinta y tres pesos 14/100 M.N.), ya que dichos recursos forman parte del presupuesto de egresos del Gobierno del Estado para el citado ejercicio fiscal. Además, de dicho oficio se advierte un descuento en las participaciones municipales por la cantidad de $500,000.00 (quinientos mil pesos 00/100 M.N.). Cabe señalar que este oficio fue recibido por el Municipio actor el treinta de octubre de dos mil trece(49). Este oficio es el siguiente:
Ahora bien, el Municipio actor indica que en el mes de julio de dos mil catorce, le correspondía recibir por concepto de participaciones federales la cantidad de $1'220,445.00 (un millón doscientos veinte mil cuatrocientos cuarenta y cinco pesos 00/100 M.N.), sin embargo, el día treinta y uno de dicho mes, la Tesorería Municipal le informó por oficio número MTL/TM/475-2014 de fecha primero de agosto del mismo año,(50) que la autoridad demandada retuvo y/o descontó de las participaciones federales que le correspondían la cantidad de $1'135,936.21 (un millón ciento treinta y cinco mil novecientos treinta y seis pesos 21/100 M.N.), ya que solamente le depositaron $84'508.79 (ochenta y cuatro mil quinientos ocho pesos 79/100 M.N.), siendo este el acto impugnado en la demanda.(51)
Al respecto, el Municipio actor indica que a mediados del mes de julio de dos mil catorce, personal adscrito a la Tesorería Municipal recibió una llamada telefónica de la Dirección de Organismos y Participaciones a Municipios, en la cual le solicitaron la emisión del recibo oficial correspondiente a las participaciones del mes de julio, por la cantidad de $1'220,445.00 (un millón doscientos veinte mil cuatrocientos cuarenta y cinco pesos 00/100 M.N.), desglosado en los siguientes conceptos:
- Fondo general de participaciones. Anticipo de participaciones correspondientes al mes de julio de dos mil catorce por $2'353,709.00 (dos millones trescientos cincuenta y tres mil setecientos nueve pesos 00/100 M.N.).
- Menos el anticipo otorgado mediante recibo oficial número CG 286 de once de julio de dos mil catorce,(52) fondo general de participaciones por un importe de $1'133,264.00 (un millón ciento treinta y tres mil doscientos sesenta y cuatro pesos 00/100 M.N.).
Derivado de lo anterior, el Municipio actor elaboró el recibo oficial el veintiocho de julio de dos mil catorce, con el número de recibo digital CG 305, serie del certificado 00001000000203220546, a favor del Gobierno del Estado por la cantidad a recibir de $1'220,445.00 (un millón doscientos veinte mil cuatrocientos cuarenta y cinco pesos 00/100 M.N.).(53)
Asimismo, indica el Municipio actor que en el mes de agosto de dos mil catorce, le correspondía recibir la cantidad de $1'005,092 (un millón cinco mil noventa y dos pesos 00/100 M.N.) por concepto de participaciones federales, sin embargo, el Poder Ejecutivo demandado, a través de la Secretaría de Hacienda ordenó la transferencia económica por la cantidad de $0.01 (un centavo) el día veintinueve de agosto de dos mil catorce, mediante transferencia (SPEI), siendo éste el acto impugnado en la ampliación a la demanda.(54)
Ahora bien, del análisis de los recibos presentados por el Municipio actor, correspondientes a las participaciones de julio y agosto de dos mil catorce, efectivamente se advierte que le correspondía recibir por dicho concepto las cantidades que indicó: $1'220,445.00 (un millón doscientos veinte mil cuatrocientos cuarenta y cinco pesos 00/100 M.N.) para el mes de julio y $1'005,092 (un millón cinco mil noventa y dos pesos 00/100 M.N.) para el mes de agosto. No obstante ello, de las constancias que presentó, correspondientes a los estados de cuenta emitidos por la institución de banca múltiple Banco Mercantil del Norte, Sociedad Anónima (BANORTE), se advierte que el Gobierno del Estado de Morelos, únicamente le transfirió al Municipio actor, vía SPEI el treinta y uno de julio de dos mil catorce, la cantidad de $84,508.79 (ochenta y cuatro mil quinientos ocho pesos 79/100 M.N.) por concepto de participaciones correspondientes al mes de julio del citado año, mientras que por lo que corresponde a las participaciones del mes de agosto, la transferencia fue por un monto de $0.01 (un centavo) con fecha de veintinueve de agosto de dos mil catorce.(55)
Asimismo, de las propias documentales exhibidas por el Poder demandado, se advierten constancias de los comprobantes de los pagos electrónicos realizados por la Tesorería General del Gobierno del Estado, de las que se advierten las transferencias por los montos aludidos en el párrafo anterior -$84,508.79 (ochenta y cuatro mil quinientos ocho pesos 79/100 M.N.) por concepto de participaciones correspondientes al mes de julio y $0.01 (un centavo) para el mes de agosto-.(56)
Por tanto, el Municipio actor tiene razón, ya que en efecto, el Gobierno del Estado de Morelos no realizó de manera completa las transferencias de recursos que por concepto de participaciones le correspondía recibir al Municipio actor para los meses de julio y agosto de dos mil catorce. Cabe señalar que incluso el Poder demandado al contestar la demanda manifestó que la cantidad faltante en el depósito de las participaciones correspondientes al mes de julio, el Municipio actor la recibió en forma adelantada y a su expresa petición, por lo que dicho descuento obedeció al pago del préstamo de participaciones que éste le hizo al Municipio en "apoyo solidario, institucional y de buena fe", respecto del cual, el Municipio desde su petición, asumió el compromiso de reembolsarlos en parcialidades a pagar hasta diciembre de dos mil quince, fecha en la que terminaría su periodo el actual Ayuntamiento. Además de lo anterior, el Poder Ejecutivo del Estado de Morelos indicó que tuvo un acuerdo verbal con el Municipio actor para que se iniciaran los descuentos de lo prestado en el mes de julio de dos mil catorce, en forma directa de las participaciones del Municipio.
De este modo, esta Primera Sala estima que los actos impugnados consistentes en la retención de las participaciones que le correspondían al Municipio actor para los meses de julio y agosto de dos mil catorce, resultan transgresores de la hacienda municipal del Municipio actor y, por tanto, violatorios del artículo 115 constitucional. Asimismo dichos actos impugnados también resultan transgresores de los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal, tal como lo aduce el Municipio actor, ya que dichas retenciones no estuvieron fundadas ni motivadas, pues de ningún modo es posible jurídicamente aceptar, como lo indica el poder demandado, un acuerdo verbal entre el Municipio actor y el poder demandado para proceder a realizar descuentos en las participaciones, ya que nos encontramos ante actos de autoridad, los que necesariamente deben fundarse y motivarse para justificar el ejercicio de las competencias de la entidad, poder u órgano que los lleve a cabo.
Por tanto, lo procedente es declarar la invalidez de los actos impugnados correspondientes a la retención de las participaciones que correspondía recibir al Municipio actor para los meses de julio y agosto de dos mil catorce, y como consecuencia de esto, el Poder demandado deberá pagar al Municipio actor, en un plazo de quince días hábiles a partir de que le sea notificada la presente sentencia, los montos correspondientes a dichas participaciones. Asimismo, deberá pagar en el mismo plazo, los intereses que se hayan generado por la falta de entrega aludida.
Los citados intereses deberán calcularse, desde el quince de agosto de dos mil catorce (fecha de la presentación de la demanda) para el caso de la falta de entrega de las participaciones correspondientes al mes de julio de dos mil catorce, mientras que para el caso de la falta de entrega de las participaciones correspondientes al mes de agosto, el plazo a partir del cual deberán calcularse los intereses correspondientes será a partir del once de septiembre de dos mil catorce (fecha en la que se presentó la ampliación a la demanda) y, en ambos casos, su cálculo abarcará hasta la fecha de la emisión de esta sentencia, aplicando la tasa de recargos establecida por el Congreso de la Unión para los casos de pago a plazos de contribuciones.(57)
Ahora bien, cabe señalar que no pasa desapercibido para esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que existe un adeudo por parte del Municipio actor con el Poder Ejecutivo del Estado de Morelos, adeudo que tal como lo indicó el Poder demandado, obedece a un préstamo que le realizó como un adelanto de participaciones al Municipio, adeudo respecto del cual el poder demandado señaló que era el motivo por el que había emitido los actos impugnados que ya han quedado invalidados.
La existencia de este adeudo se advierte tanto de los argumentos que hizo valer el poder demandado al contestar la demanda, así como del oficio número SH/1536-A/2013 de veinticinco de octubre de dos mil trece, por el que la Secretaría de Hacienda del Poder Ejecutivo del Estado de Morelos, le informó al Municipio actor que a partir de dicho mes se le descontarían mensualmente de sus participaciones el equivalente al 10% del adeudo que ahí menciona hasta su total liquidación, oficio al que ya hicimos referencia en el párrafo 89, inciso d), de esta sentencia.
En dicho oficio el Poder Ejecutivo Local, de manera unilateral, indicó al Municipio actor que dichos descuentos se aplicarían mensualmente por un monto de $1'501,103.00 (un millón quinientos un mil ciento tres pesos 00/100 M.N.) a partir del treinta de octubre del citado año, ello con motivo de los préstamos y anticipos efectuados a cuenta de las participaciones municipales, los que ascendían a un monto de $15'011,033.14 (quince millones once mil treinta y tres pesos 14/100 M.N.). Además, de dicho oficio se advierte un descuento en las participaciones municipales, por la cantidad de $500,000.00 (quinientos mil pesos 00/100 M.N.).
Ahora, si bien el Poder demandado aduce que con motivo del citado adeudo emitió los actos impugnados que ya hemos invalidado, lo cierto es que, a juicio de esta Primera Sala, dicho adeudo es cierto y sigue vigente, ya que el Municipio actor no lo negó, sino por el contrario, lo aceptó expresamente en su demanda y escrito aclaratorio a la misma, al señalar que es cierto que el Gobierno del Estado le realizó el préstamo, pero que al no haber realizado los trámites legales a que estaba obligado de acuerdo a las disposiciones legales aplicables durante el mismo ejercicio fiscal dos mil trece, tal como solicitar la autorización ante el Pleno del Poder Legislativo Local, dicho préstamo por la cantidad de $15'011,033.14 (quince millones once mil treinta y tres pesos 14/100 M.N.), al no haberse cobrado en el mismo ejercicio fiscal, debía ser considerado como una ampliación presupuestal.(58)
Asimismo, dicho adeudo se corrobora con el oficio número SH/1536-A/2013 aludido, el cual fue conocido por el Municipio actor desde el treinta de octubre de dos mil trece, ya que ello se advierte del sello que consta en el mismo, y por tanto, al no haberlo impugnado el Municipio actor en el momento oportuno, es claro que reconoció y aceptó la existencia del adeudo referido.
De este modo, al existir un adeudo pendiente de pago por parte del Municipio actor para con el Gobierno del Estado de Morelos, esta Primera Sala fija como efectos de la presente sentencia, que debe llevarse a cabo la regularización de la situación del cobro de la deuda, y para ello se determina que el Poder Ejecutivo del Estado y el Municipio actor, deberán acordar la forma, tiempo y montos de pago, a través de la firma de un convenio para tal efecto.(59)
Por tanto, se otorga un plazo de quince días hábiles, contados a partir de la notificación de la presente sentencia, para que tanto el Poder Ejecutivo del Estado como el Municipio actor, firmen el convenio aludido en el párrafo anterior.
No pasa desapercibido para esta Primera Sala que al respecto el Municipio actor señaló que dicho adeudo debe considerarse como una "ampliación presupuestal" ya que el importe de este préstamo no se cobró durante el mismo ejercicio de dos mil trece, aunado a que el Poder Ejecutivo del Estado de Morelos no cumplió con las formalidades del procedimiento establecido en el artículo 61 de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos, esto es, haber hecho del conocimiento del Congreso Local y solicitar su autorización para el convenio de pago; sin embargo, no le asiste razón al Municipio actor en esta afirmación.
En efecto, no tiene razón el Municipio actor, ya que el procedimiento previsto en la fracción VII del artículo 61 de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos no resulta aplicable a este caso, ya que éste se refiere a operaciones y actos jurídicos previstos en la Ley de Deuda Pública para el Estado de Morelos siendo que en el caso, el adelanto de participaciones que por concepto de préstamo otorgó el Gobierno del Estado de Morelos al Municipio actor, no constituye deuda pública, ya que se destinó para el pago de pasivos laborales y aguinaldos de la plantilla laboral del Ayuntamiento, tal como se advierte del oficio sin número de cuatro de enero de dos mil trece, dirigido al Gobernador del Estado de Morelos, signado por el presidente y tesorero del Municipio actor, en el que solicitaron el adelanto de las participaciones, esto es, se destinó para financiar otro tipo de gastos.(60)
En efecto, la Ley de Deuda Pública para el Estado de Morelos tiene por objeto establecer las bases a las que deberán sujetarse el Estado y los Municipios, entre otros entes, para contraer obligaciones o celebrar empréstitos o créditos que deriven del crédito público y que constituyan deuda pública, así como para regular lo relativo a su presupuestación, administración, garantías, mecanismos de pago, registro y control.(61) Conforme a este ordenamiento, la deuda pública son las obligaciones de pasivo, directas o contingentes, que resulten de operaciones de endeudamiento sobre el crédito público de las entidades y, el crédito público, es la aptitud jurídica, política, económica y moral de las entidades para endeudarse con el objeto de obtener ingresos destinados a realizar inversiones públicas productivas, que son aquellas destinadas a la ejecución de obras públicas, a la adquisición o manufactura de bienes, a la prestación de servicios públicos, al mejoramiento de las condiciones, estructura o perfil de la deuda pública vigente o de la que se pretenda contraer o a cualquier otra finalidad de interés público o social, siempre que en forma directa o indirecta, inmediata o mediata, generen un incremento en los ingresos de las entidades.(62)
Asimismo, la citada Ley de Deuda Pública para el Estado de Morelos en sus artículos 4 y 5 indica que los recursos obtenidos mediante operaciones de deuda pública, únicamente podrán ser destinados a inversiones públicas productivas y prohíbe contraer obligaciones de pasivo que constituyan deuda pública para el financiamiento de gasto corriente.(63)
De este modo, no resulta aplicable para este caso la Ley de Deuda Pública para el Estado de Morelos y, por tanto, tampoco resulta aplicable el procedimiento previsto en el artículo 61, fracción VII, de la Ley Orgánica del Congreso del Estado, tal como lo pretende hacer valer el Municipio actor. Por tanto, no resulta necesaria la intervención y autorización del Congreso Local ya que, como lo hemos dicho, el adelanto de participaciones que ahora el Municipio actor debe al Gobierno del Estado de Morelos, no constituye deuda pública.(64)
Por tanto, se reiteran los efectos de la presente controversia constitucional, los cuales han quedado precisados en los párrafos 105 y 106, en el sentido de que al existir un adeudo pendiente de pago por parte del Municipio actor para con el Gobierno del Estado de Morelos, ambos deben llevar a cabo la regularización de la situación del cobro de la deuda, a través de la firma de un convenio en el que pacten la forma, tiempo y montos de pago, a fin de liquidar la deuda existente, en el entendido de que dicho convenio deberá firmarse dentro del plazo de quince días hábiles, contados a partir de la notificación de la presente sentencia.
Tema 2. Omisión de informar sobre la manera en que se entregaron las participaciones federales. Ahora bien, por lo que respecta al diverso acto impugnado consistente en la supuesta omisión del Gobierno del Estado de Morelos de entregarle al Municipio actor las constancias de liquidación de las participaciones federales, así como de explicitar la forma y términos en cómo se entregaron dichas participaciones federales a cada Municipio, esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, estima que resulta infundada la impugnación.
En relación con lo anterior, el Pleno de esta Suprema Corte(65) ha reconocido que conforme al artículo 115, fracción IV, inciso b), constitucional, los Municipios tienen derecho a que se les dé a conocer la forma en que las participaciones federales se le han cubierto y, por tanto, a exigir de la autoridad estatal la información necesaria de su distribución. Este criterio es consultable en la tesis jurisprudencial P./J. 82/2001,(66) de rubro: "PARTICIPACIONES FEDERALES. EN TÉRMINOS DE LO PREVISTO EN EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, INCISO B), DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, LOS MUNICIPIOS TIENEN DERECHO AL CONOCIMIENTO CIERTO DE LA FORMA EN QUE AQUÉLLAS SE LES ESTÁN CUBRIENDO Y, POR TANTO, A EXIGIR ANTE LA AUTORIDAD ESTADUAL LA INFORMACIÓN NECESARIA RESPECTO DE SU DISTRIBUCIÓN."
El precepto constitucional establece una prerrogativa municipal al señalar que los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso, las participaciones federales que serán cubiertas por la Federación a los Municipios, con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados.
De ello destaca lo relativo a las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados. Esto es, que ese derecho que se reconoce al Municipio debe encontrarse debidamente regulado a través de un sistema claro, en el que participan todos los niveles de gobierno tanto federal, como estatal y municipal.
Lo anterior, porque el Municipio debe tener conocimiento cierto de la forma en que se le están cubriendo sus participaciones federales y para que las autoridades estatales cumplan con sus obligaciones, desde el legislar al respecto, como la de remitir los fondos a los Municipios por tales conceptos de participaciones, con explicación y sustento suficiente para que aparezca transparencia en su manejo.
Los Municipios tienen el derecho constitucional de recibir una participación y deberán recibirla conforme a las leyes estatales bajo un determinado porcentaje; es decir, se trata de un derecho constitucional a favor de los Municipios, consistente en recibir parte de esos fondos federales y, por tanto, exigir ante la autoridad estadual la información necesaria respecto a la distribución.
Por otra parte, existe una condición impuesta en la Constitución a las Legislaturas de los Estados para legislar al respecto, y de ahí que también exista una obligación derivada del artículo 115 constitucional, de que los gobiernos estatales remitan esos fondos a los Municipios; por tanto, es responsabilidad del Ejecutivo explicar detalladamente cuál es el monto global de las participaciones federales recibidas, la forma en que éstas se distribuyen entre todos los Municipios, así como darle a conocer a cada uno, paso a paso, cómo se conforman las sumas que se les entregan; es decir, dada una cantidad global para repartir entre todos los Municipios del Estado, se debe dar a conocer a cada uno de ellos la forma en que se establece ese reparto, con una explicación suficiente para garantizar la transparencia en el manejo de tales cantidades.
Lo anterior resulta de gran trascendencia, porque la objetividad implícita en el precepto constitucional respecto a este reparto, se hace transparente a través del establecimiento de la obligación formal de entregar todos estos datos contables a los Municipios, los cuales tienen derecho a ser informados en una remisión que deberá contener los datos poblacionales de ingresos y de reparto a los otros Municipios ya que todos participan en el global.
Al respecto, el artículo 6o. de la Ley de Coordinación Fiscal establece que, los gobiernos de las entidades, a más tardar el quince de febrero, deberán publicar en su periódico oficial, así como en su página oficial de Internet, el calendario de entrega, porcentaje, fórmulas y variables utilizadas, así como los montos estimados de las participaciones que reciban y de las que tengan obligación de participar a sus Municipios o demarcaciones. Asimismo, dispone que deberán publicar trimestralmente en el Periódico Oficial y en su página oficial de Internet, el importe de las participaciones entregadas y, en su caso, el ajuste realizado al término de cada ejercicio fiscal.(67)
En relación con lo anterior, esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, advierte que el Poder Ejecutivo del Estado de Morelos cumplió con la obligación de publicar, tanto en el Periódico Oficial de la entidad, como en la página oficial de Internet del Gobierno del Estado, el calendario de entrega, los porcentajes y montos, así como los factores para la distribución de las participaciones a los Municipios del Estado de Morelos, en las siguientes fechas:
En el Periódico Oficial publicado el diecinueve de febrero de dos mil catorce, se publicó el "Acuerdo por el que se da a conocer el calendario de entrega, porcentajes y montos estimados de los fondos federales participables, así como los montos de aportaciones estatales que corresponden a los Municipios del Estado de Morelos para el Ejercicio Fiscal dos mil catorce.(68)
En el Periódico Oficial publicado el dieciséis de julio de dos mil catorce, se publicó el "Acuerdo por el que se dan a conocer las participaciones en ingresos federales, pagadas a los Municipios del Estado de Morelos, correspondientes al periodo de abril a junio de dos mil catorce."
En el Periódico Oficial publicado el quince de octubre de dos mil catorce, se publicó el "Acuerdo por el que se dan a conocer las Participaciones en Ingresos Federales, pagadas a los Municipios del Estado de Morelos, correspondientes al período de julio a septiembre de dos mil catorce."
En el Periódico Oficial publicado el veintinueve de enero de dos mil quince, se publicó el "Acuerdo por el que se dan a conocer las Participaciones en Ingresos Federales, pagadas a los Municipios del Estado de Morelos, correspondientes al período de octubre a diciembre de dos mil catorce."
Del mismo modo, en la página oficial de Internet del gobierno del Estado de Morelos, se publicaron las constancias mensuales de las participaciones federales ministradas a los Municipios del Estado de Morelos. La página oficial de Internet aludida es la siguiente: http://www.hacienda.morelos.gob.mx/index.php/tramites/MunicipiosMenu
Del análisis de las citadas publicaciones oficiales, esta Primera Sala advierte que el Gobierno del Estado de Morelos cumplió con su obligación de informar a todos los Municipios la forma en que realizó la distribución de los montos que por concepto de participaciones federales correspondieron a todos y cada uno de los Municipios del Estado.
En caso de que el Municipio actor considerara que esa información resultaba incompleta de forma tal que no le permitía tener conocimiento cierto de la manera en que le fueron entregadas las cantidades correspondientes, debió haber impugnado cada uno de los decretos aludidos, sin embargo no lo hizo. Adicionalmente, el Municipio tenía la opción de haber realizado la solicitud de información directamente ante el Gobierno del Estado a fin de que se le detallaran los aspectos que le resultaran dudosos o insuficientes, impugnando en vía de controversia, la contestación recaída o bien la omisión en responder, lo cual tampoco hizo.(69)
En consecuencia, se advierte que el Poder Ejecutivo del Estado de Morelos cumplió con la obligación de hacer públicos los datos, conforme con los cuales, realizó la distribución de los recursos atinentes a las participaciones que correspondían a los Municipios del Estado, por lo que no existe la omisión alegada por el Municipio actor y, por tanto, resulta infundada su impugnación.
De conformidad con lo dispuesto por las fracciones IV, V y VI del artículo 41 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,(70) esta Primera Sala determina que los efectos de la presente sentencia son los siguientes:
En un plazo de quince días hábiles, contados a partir de que le sea notificada la presente sentencia, el Poder Ejecutivo del Estado de Morelos deberá pagar al Municipio de Tlaquiltenango de la entidad, los montos correspondientes a las participaciones de los meses de julio y agosto de dos mil catorce, que tal como se ha precisado en esta sentencia, no entregó al Municipio actor, dichos montos son los siguientes: $1'135,936.21 (un millón ciento treinta y cinco mil novecientos treinta y seis pesos 21/100 M.N.) por lo que respecta a las participaciones no entregadas en julio de dos mil catorce, y $1'005,092.00 (un millón cinco mil noventa y dos pesos 00/100 M.N.) por lo que se refiere a las participaciones no entregadas en el mes de agosto del mismo año.
Asimismo, deberá pagar en el mismo plazo, los intereses que se hayan generado por la falta de entrega aludida. Estos intereses deberán calcularse aplicando la tasa de recargos establecida por el Congreso de la Unión para los casos de pago a plazos de contribuciones.
Los citados intereses deberán calcularse, desde el quince de agosto de dos mil catorce (fecha de la presentación de la demanda) para el caso de la falta de entrega de las participaciones correspondientes al mes de julio de dos mil catorce, mientras que para el caso de la falta de entrega de las participaciones correspondientes al mes de agosto, el plazo a partir del cual deberán calcularse los intereses correspondientes será a partir del once de septiembre de dos mil catorce (fecha en la que se presentó la ampliación a la demanda) y, en ambos casos, su cálculo abarcará hasta la fecha de la emisión de la presente sentencia.
Al existir un adeudo pendiente de pago por parte del Municipio actor para con el Gobierno del Estado de Morelos, ambos deben llevar a cabo la regularización de la situación del cobro de la deuda, para lo cual se otorga un plazo de quince días hábiles, contados a partir de la notificación de la presente sentencia, para que el Poder Ejecutivo del Estado de Morelos y el Municipio de Tlaquiltenango de la entidad, firmen un convenio en el que pacten la forma, tiempo y montos de pago a fin de liquidar la deuda existente.
Se declara la invalidez de los actos impugnados al Poder Ejecutivo del Estado de Morelos, consistentes en la retención de las participaciones que correspondía recibir al Municipio actor para los meses de julio y agosto de dos mil catorce, en los términos del apartado IX de la presente sentencia y para los efectos precisados en el apartado X de la misma.
Se declara que el Poder Ejecutivo del Estado de Morelos no incurrió en la omisión de explicar detalladamente al Municipio actor bajo qué circunstancias, elementos, métodos o mecanismos, le fueron entregadas sus participaciones federales, en términos del apartado IX de este fallo.
Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por mayoría de tres votos de los Ministros: J.R.C.D. (ponente), O.S.C. de G.V. y presidente A.G.O.M.. Los M.A.Z.L. de L. y J.M.P.R. votaron en contra.
Nota: La tesis de jurisprudencia P./J. 12/2005 citada en esta ejecutoria, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta , Novena Época, Tomo XXI, marzo de 2005, página 814.
Por oficio recibido el 15 de agosto de 2014 en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.
En las páginas 409 a 413 obran copias certificadas de los recibos correspondientes de dichos anticipos.
Este recibo obra a fojas 141 del expediente principal.
En la foja 130 del expediente principal obra este recibo de pago del que se advierte la cantidad que el Municipio actor indica debió recibir, ya descontada la diversa cantidad a la que se hizo referencia en la nota a pie anterior. De las fojas 132 a 139 y concretamente en la 138, obran copias certificadas del estado de cuenta bancario, con el que el Municipio actor, acredita que únicamente recibió por concepto de participaciones la cantidad de $84,508.79 (ochenta y cuatro mil quinientos ocho pesos 79/100 M.N.)
Por acuerdo de 18 de agosto de 2014. Foja 469 del expediente.
Dicha aclaración consistió en que el Municipio actor debía precisar si señalaba como acto impugnado la omisión de "informar detalladamente la forma y términos de cómo se entregaron las participaciones federales que le corresponden a cada Municipio", así como diversos descuentos mensuales o programados y, en su caso, precisara cuáles eran los hechos que constituyen los antecedentes de dichos descuentos que se pretendan realizar.
Asimismo, se requirió al Poder Ejecutivo Local, por conducto de la Secretaría de Hacienda, para que informara si tenía programados descuentos de participaciones federales al Municipio actor.
Al respecto, el Municipio actor, desahogó dicho requerimiento, mediante dos oficios recibidos el 26 y 28 de agosto de 2014 en este Alto Tribunal (fojas 481 a 486 y 504 a 505 del expediente en que se actúa), en el primero, esencialmente, reitera los actos señalados en la demanda inicial, sin embargo, en el segundo, entre otras cosas, manifestaron que sí señalaban como actos impugnados: a) La omisión de "informar detalladamente la forma y términos de cómo se entregaron las participaciones federales que corresponden a cada Municipio" y b) el descuento mensual del mes de julio de dos mil catorce y los subsecuentes descuentos que se tengan programados y pudieran realizarse.
Por su parte, el Poder Ejecutivo del Estado, al desahogar el 5 de septiembre de 2014, el citado requerimiento señaló, entre otras cosas, que sí se encuentran programados descuentos de participaciones federales que deben aplicarse al Municipio actor (fojas 518 a 524 de autos).
Por acuerdo de 1 de septiembre de 2014. Foja 506 y siguientes del expediente. Cabe señalar que mediante auto de primero de septiembre de dos mil catorce se concedió la medida cautelar solicitada por el Municipio actor para el efecto de que el Poder Ejecutivo del Estado, por conducto de la Secretaría de Hacienda Estatal, se abstuviera de ejecutar cualquier orden, instrucción o requerimiento que tuviera como finalidad retener, descontar o afectar en cualquier forma, sin autorización del Municipio actor, los subsecuentes pagos de participaciones y/o aportaciones que constitucional y legalmente le corresponden, hasta en tanto se dicta sentencia definitiva en la controversia constitucional. Esto último obra en el cuaderno incidental de la controversia a fojas 514 a 517.
Páginas 625 a 628 del expediente principal.
Í., páginas 637 a 639.
El recibo oficial expedido por el Municipio con el que acredita que debió recibir dicha cantidad obra a foja 629 del expediente y la transferencia bancaria por un centavo la acredita con el estado de cuenta que obra de las fojas 630 a la 636, concretamente en la foja 635.
Páginas 868 a 871 del expediente principal.
La audiencia se celebró el 22 de enero de 2015.
Página 2 de la demanda.
Del cómputo señalado se descuentan los días dos, tres, nueve, diez, dieciséis, diecisiete, veintitrés, veinticuatro, treinta y treinta y uno de agosto, así como seis y siete de septiembre todos de dos mil catorce, por ser sábados y domingos, los cuales son inhábiles de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2o. de la ley reglamentaria de la materia, en relación con el artículo 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.
Esto se advierte del sello estampado al reverso de la hoja 54 de autos.
"I. Tratándose de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos;"
Sirve de apoyo la tesis número P./J. 43/2003, de rubro y texto: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CUANDO SE TRATE DE OMISIONES, LA OPORTUNIDAD PARA SU IMPUGNACIÓN SE ACTUALIZA DÍA A DÍA, MIENTRAS AQUÉLLAS SUBSISTAN. El artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no establece plazo específico para la promoción de la controversia constitucional respecto de omisiones, entendiéndose por éstas las que implican un no hacer del órgano demandado y que por su especial naturaleza crean una situación permanente que no se subsana mientras subsista la omisión, de tal suerte que dicha situación se genera y reitera día a día, lo que produce consecuencias jurídicas que se actualizan de igual forma. Esta peculiaridad lleva a considerar que el plazo para su impugnación se actualiza día a día mientras la omisión subsista." (Novena Época. Pleno. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., agosto de 2003, página 1296)
Por auto de 24 de septiembre de 2014.
Así los ha entendido esta Suprema Corte en la tesis P./J. 139/2000, de rubro y texto: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. HECHO NUEVO Y HECHO SUPERVENIENTE PARA EFECTOS DE LA PROCEDENCIA DE LA AMPLIACIÓN DE LA DEMANDA. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 27 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, la ampliación de la demanda de controversia constitucional constituye un derecho procesal, del cual la parte actora puede hacer uso cuando se actualice cualquiera de las siguientes dos hipótesis, a saber: la primera, dentro del plazo de quince días siguientes a la presentación de la contestación de la demanda, si en ésta apareciere un hecho nuevo; y, la segunda, hasta antes de la fecha del cierre de la instrucción si apareciere un hecho superveniente. Ahora bien, para determinar la oportunidad en que debe hacerse valer la referida ampliación, debe tomarse en consideración la distinción entre el hecho nuevo y el superveniente, pues mientras el primero es aquel respecto del cual la parte actora tiene conocimiento de su existencia con motivo de la contestación de la demanda, con independencia del momento en que nace, el hecho superveniente es aquel que se genera o acontece con posterioridad a la presentación de la demanda de controversia constitucional, pero antes del cierre de instrucción. De ahí que tratándose de hechos nuevos deba determinarse cuándo tuvo conocimiento de ellos la parte actora, en tanto que si se trata de hechos supervenientes deba definirse cuándo tuvieron lugar." (Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., página 994, diciembre de 2000, Registro digital: 190693, tesis P./J. 139/2000)
"II. Con el apoyo de la dependencia correspondiente del Ayuntamiento, procurar, defender y promover los derechos e intereses municipales; representar jurídicamente a los Ayuntamientos en las controversias administrativas y jurisdiccionales en que éste sea parte, pudiendo otorgar poderes, sustituirlos y aún revocarlos;".
No es obstáculo que por auto de 1 de septiembre de 2014, en el que se admitió la demanda de controversia constitucional, se haya tenido a M.R.G., presidente municipal, presentando la controversia puesto que como se acaba de ver, es el síndico municipal quien cuenta con la representación legal del Municipio.
Este auto admisorio obra a fojas 506 y siguientes del expediente principal. Recordemos que en dicho auto no se reconoció el carácter de demandado al secretario de Hacienda de la entidad, por tratarse de un órgano subordinado del Poder Ejecutivo Local.
Foja 684 del expediente principal.
"Artículo 15. Son atribuciones de la persona titular de la Dirección General de Asuntos Constitucionales y Amparo, las siguientes:
"II. Representar, con el carácter de apoderado legal, al gobernador, y a las secretarías, dependencias y entidades de la administración pública estatal, en todos los asuntos de orden constitucional en que sean parte;".
Sirve de apoyo la tesis «P./J. 92/99» de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE." (Novena Época. Tribunal Pleno. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo X, septiembre de mil novecientos noventa y nueve, página 710)
"I. Conocer sobre la cuenta pública trimestral del Poder Ejecutivo;
"II. Conocer y dictaminar sobre el Presupuesto de Egresos del Gobierno del Estado;
"III. Conocer sobre la Cuenta Pública Anual que rindan los Ayuntamientos;
"IV. Solicitar del órgano de Auditoría Superior de Fiscalización, la información sobre el ejercicio de los recursos públicos por parte del Gobierno del Estado y de los Ayuntamientos;
"V. Recibir de la mesa directiva los informes sobre las revisiones de las cuentas públicas que haya practicado la Auditoría Superior de Fiscalización y remitir los mismos al Pleno para ordenar su publicación en el Periódico Oficial ‘Tierra y Libertad’.
"VI. Recibir de la mesa directiva los informes sobre las revisiones de las cuentas públicas que haya practicado la Auditoría Superior de Fiscalización y remitir los mismos al pleno para ordenar su publicación en el Periódico Oficial ‘Tierra y Libertad’;
"VII. Dictaminar lo relativo a los empréstitos, créditos y demás modalidades y actos jurídicos previstos en la Ley de Deuda Pública para el Estado de Morelos;
"VIII. Representar al Congreso del Estado ante los organismos hacendarios reconocidos por las Leyes del Estado;
"IX. Analizar y dictaminar los asuntos relativos a la autorización que el Gobierno del Estado solicite para enajenar, ceder, permutar, gravar o ejercer cualquier acto de dominio sobre sus bienes inmuebles;
"X.D. los asuntos que se refieran a la desincorporación de bienes de dominio público del Estado; y
"XII (sic). Todas aquellas que la Constitución Política del Estado, la presente ley y las leyes relativas a la materia hacendaria, le confieran."
Como algunos de esos precedentes podemos citar la controversia constitucional 14/2004, resuelta por unanimidad de once votos en sesión de dieciséis de noviembre de dos mil cuatro y la contradicción de tesis 45/2004-PL, fallada por unanimidad de once votos, en sesión de dieciocho de enero de dos mil cinco. Precedentes que han sido reiterados en diversos casos.
Primera Sala. Novena Época. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., noviembre de 2010, página 1213.
Sobre este tema, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, ya se ha pronunciado en diversas tesis de jurisprudencia, entre las cuales se encuentran, las tesis 5/2000 y 6/2000, de rubros: "HACIENDA MUNICIPAL Y LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA. SUS DIFERENCIAS. (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL)." y "HACIENDA MUNICIPAL. CONCEPTOS SUJETOS AL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL).", consultables en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XI, febrero de dos mil, en las páginas quinientos catorce y quinientos quince, respectivamente.
Este criterio se contiene en la tesis de jurisprudencia P./J. 9/2000, de rubro y texto: "HACIENDA MUNICIPAL. LAS PARTICIPACIONES Y APORTACIONES FEDERALES FORMAN PARTE DE AQUÉLLA, PERO SÓLO LAS PRIMERAS QUEDAN COMPRENDIDAS EN EL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA. Las participaciones y aportaciones federales son recursos que ingresan a la hacienda municipal, pero únicamente las primeras quedan comprendidas dentro del régimen de libre administración hacendaria de los Municipios conforme a lo dispuesto por el artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Federal; por su parte, las aportaciones federales no están sujetas a dicho régimen, dado que son recursos netamente federales que se rigen por disposiciones federales." Este criterio es consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XI, febrero de 2000, página 514.
Este principio de ejercicio directo de los recursos que integran la hacienda municipal, previsto en el último párrafo de la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Federal, se desarrolló por el Tribunal Pleno al resolver la controversia constitucional 12/2004, en sesión de 23 de noviembre de 2004. Del asunto anterior derivó la jurisprudencia P./J. 12/2005, cuyos rubro y texto son los siguientes: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL SEGUNDO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 12 DEL PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN PARA EL EJERCICIO FISCAL DE 2004, PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 31 DE DICIEMBRE DE 2003, CONTRAVIENE EL PRINCIPIO DE EJERCICIO DIRECTO DE LOS RECURSOS QUE INTEGRAN LA HACIENDA PÚBLICA MUNICIPAL CONTENIDO EN LA FRACCIÓN IV DEL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. La citada disposición del Presupuesto de Egresos de la Federación para el año 2004, al otorgar a los Consejos Municipales de Desarrollo Rural Sustentable la facultad de aprobar la determinación del monto y el rubro al cual se aplicarán las aportaciones federales provenientes del ramo 33 -aportaciones federales para entidades federativas y Municipios en lo relativo al fondo de aportaciones para la infraestructura productiva rural-, contraviene el principio de ejercicio directo que, con apego a las normas aplicables, tienen los Ayuntamientos sobre los recursos que integran la hacienda pública municipal, de acuerdo con el último párrafo de la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."
Al resolver la controversia constitucional 5/2004 del Municipio de Purépero, Estado de Michoacán, este Alto Tribunal determinó que la Constitución no solamente ha atribuido en exclusividad una serie de competencias a los Municipios del país, sino que ha garantizado también que los mismos gozarán de los recursos económicos necesarios para cumplir con dichas responsabilidades constitucionales, por lo que una vez que la Federación decide transferir cierto tipo de recursos a los Municipios con la mediación administrativa de los Estados, hay que entender que el artículo 115 constitucional garantiza a dichos Municipios su recepción puntual y efectiva, porque la facultad constitucional exclusiva de programar y aprobar el presupuesto municipal de egresos de la que gozan presupone que deben tener plena certeza acerca de sus recursos.
Al respecto, también se ha sostenido que no obstante que dicho precepto sólo se refiere a las participaciones federales, la obligación de pago de intereses derivada del mismo, resulta igualmente aplicable a las aportaciones federales, atendiendo a que estos recursos también integran la hacienda municipal, por lo que igualmente el citado orden de gobierno tiene derecho a contar con ellos en tiempo a fin de poder llevar a cabo, de manera inmediata, los programas para los que fueron destinados.
Como precedentes podemos citar el paquete de controversias constitucionales en las que diversos Municipios del Estado de Sonora impugnaron del Estado la falta de entrega oportuna de sus participaciones federales y aportaciones federales, en dicho paquete de asuntos, se encontraban, entre otras, la controversia constitucional 105/2008 fallada por esta Primera Sala en sesión de 19 de octubre de 2011.
Este párrafo fue reformado el 9 de diciembre de 2013 y la que se alude es su redacción vigente.
De igual manera este párrafo se reformó el 9 de diciembre de 2013 y lo aludido es su redacción vigente.
El artículo 9o. de la Ley de Coordinación Fiscal es del tenor siguiente:
Por su parte, el artículo 4-A, fracción I, indica que:
"Artículo 4o. A. La recaudación derivada de la aplicación de las cuotas previstas en el artículo 2o-A, fracción II de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, se dividirá en dos partes:
"Artículo 110. De conformidad a lo dispuesto en el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el Estado de Morelos adopta como base de su división territorial y de su organización política, jurídica, hacendaria y administrativa al Municipio libre."
"Artículo 115. Los Ayuntamientos administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que el Congreso del Estado establezca a su favor, y en todo caso:
"II. Percibirán las contribuciones, incluyendo las tasas adicionales, que establezca el Gobierno del Estado sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora, así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.
"Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas a la administración de esas contribuciones, en los términos que fije la normatividad aplicable.
"III. Las participaciones federales, que serán remitidas a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por el Congreso del Estado.
"El Poder Legislativo del Estado aprobará las Leyes de Ingresos de los Municipios y revisará y fiscalizará sus cuentas públicas en los términos previstos en esta Constitución.
"Los Presupuestos de Egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles y deberán incluir en los mismos, los tabuladores desglosados de las remuneraciones que perciban los servidores públicos municipales, sujetándose a lo dispuesto en el artículo 131 de esta Constitución. Las modificaciones que se incorporen a dichos presupuestos de egresos, serán siempre antes del ejercicio de los recursos.
"Al aprobar los Ayuntamientos los presupuestos de egresos municipales, deberán incluir y autorizar las remuneraciones de servidores públicos mismas que deberán sujetarse a las bases previstas en el artículo 131 de esta Constitución. Asimismo, deberán incluir y autorizar la o las partidas presupuestales necesarias y suficientes para cubrir el pago de obligaciones a cargo de los Municipios los organismos descentralizados municipales, las empresas de participación municipal mayoritaria, y los fideicomisos públicos que formen parte de la administración pública paramunicipal, derivadas de empréstitos y de contratos de colaboración público privada. En caso de que, por cualquier circunstancia, se omita incluir y autorizar en el presupuesto las partidas necesarias y suficientes para cubrir, en su totalidad, el pago de obligaciones derivadas de empréstitos o de contratos de colaboración público privada que, en términos de la legislación aplicables (sic), impliquen obligaciones que constituyan deuda pública, se entenderán por incluidas y autorizadas las partidas que hubieren sido autorizadas en el presupuesto anterior, ajustándose su monto de manera automática en función de las obligaciones contraídas.
"Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los Ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, en términos de la normatividad aplicable."
"Artículo 6. A los Municipios de la entidad les corresponde y percibirán ingresos por concepto de las participaciones federales que reciba el Gobierno del Estado, en la proporción que para cada fondo se establece a continuación:
"I.D.F. General de Participaciones, el 20% del total;
"II. Del Fondo de Fomento Municipal, el 100%; ..."
"Artículo 9. Las participaciones que corresponden a los Municipios del Estado son inembargables y no estarán sujetas a retención, ni podrán afectarse a fines específicos, salvo para el pago de obligaciones contraídas en los términos de lo dispuesto en el artículo 9o. de la Ley de Coordinación Fiscal de la Federación.
"La afectación de participaciones como garantía o fuente de pago de obligaciones contraídas por los Municipios, deberá ser previamente autorizada por el Cabildo y por el Congreso del Estado en términos de lo previsto por la Constitución del Estado y por las Leyes de Deuda Pública y de Contratos de Colaboración Público Privada Estatales.
"La compensación entre el derecho del Municipio a recibir participaciones y las obligaciones que tenga con el Gobierno del Estado o con la federación por créditos de cualquier naturaleza, sólo podrá llevarse a cabo siempre y cuando exista el acuerdo entre las partes interesadas y operará en los términos de la legislación aplicable."
Páginas 535 a 541 del expediente principal. Cabe señalar que de la lectura de este acuerdo se advierte que se trata de un acuerdo sobre políticas públicas para el saneamiento de las finanzas municipales.
Este oficio obra en las páginas 778 y 751 del expediente principal.
En las páginas 407 y 487, 488, 489, 490 y 491, obran diversas copias certificadas del mencionado oficio, del que se advierte un sello de recibido del Municipio actor, con fecha 30 de octubre de 2013. Además conviene precisar que el propio Municipio actor manifiesta su conocimiento, ya que al desahogar la prevención relativa a la aclaración de la demanda tanto el presidente como el síndico municipales, señalaron que: "d. Así las cosas con fecha 30 de octubre recibimos escrito signado por la Secretaría de Hacienda del Gobierno del Estado con número de oficio SH/1536-A/2013 de fecha 25 de octubre del 2013 en el cual se nos notifica que a partir del mes en curso se descontarán mensualmente de las participaciones federales el equivalente al 10% del adeudo mencionado hasta su total liquidación ...".
En la página 467 obra copia certificada de dicho oficio signado por la tesorera del Municipio actor.
Páginas 132 a 139 del expediente principal, obra una copia certificada sellada por la Secretaría Municipal del Ayuntamiento de las transferencias de depósito de, entre otras fechas, la del 31 de julio de 2014.
Este recibo obra a fojas 140 del expediente.
En las fojas 130 y 884 del expediente principal obran copias certificadas de este recibo de pago.
En las páginas 629 y 887 del expediente obran copias certificadas de este recibo de pago.
Copia certificada de estos estados de cuenta de la aludida institución de banca múltiple obran de las fojas 132 a 139 por lo que corresponde al mes de julio de 2014 y de las fojas 630 a 636 por lo que corresponde al mes de agosto de 2014.
Estas constancias de las aludidas transferencias obran en las páginas 883 a 889.
Este tipo de efectos ya los ha plasmado esta Primera Sala en diversos precedentes, como ejemplo de alguno de ellos podemos citar la sentencia dictada al resolver la controversia constitucional 70/2009, Municipio de S.Y., Choapam, Oaxaca, resuelta en sesión de 2 de junio de 2010, por unanimidad de cinco votos.
Tanto de la página 15 de la demanda como de la página 1 del escrito aclaratorio, el cual obra a fojas 481 y siguientes del expediente, se advierte claramente que el Municipio actor reconoce expresamente que le fue otorgado dicho préstamo, al respecto señala: "b. Durante el mismo ejercicio fiscal nos fueron otorgados préstamos por parte del Gobierno del Estado de Morelos, que importan la cantidad de $15',011,033.14 (quince millones once mil treinta y tres pesos 14/100 M.N.), mismos que fueron utilizados para hacer frente a diversos compromisos contraídos por Administraciones Municipales anteriores."
Esto tiene su fundamento en lo previsto en el último párrafo del artículo 9 de la Ley de Coordinación Hacendaria del Estado de Morelos -al que ya habíamos hecho alusión-, que indica lo siguiente:
La compensación entre el derecho del Municipio a recibir participaciones y las obligaciones que tenga con el Gobierno del Estado o con la federación por créditos de cualquier naturaleza, sólo podrá llevarse a cabo siempre y cuando exista el acuerdo entre las partes interesadas y operará en los términos de la legislación aplicable.
En la narrativa de antecedentes, concretamente en el párrafo 89, inciso b), se hizo alusión a este oficio, el cual como ya dijimos obra a fojas 778 y 751 del expediente.
El artículo 1o. de la Ley de Deuda Pública para el Estado de Morelos prevé:
Artículo 1o. La presente ley es de orden público y tiene por objeto establecer las bases a que deberán sujetarse el Estado de Morelos, los Municipios, los organismos descentralizados estatales o municipales, las empresas de participación estatal o municipal mayoritaria y los fideicomisos públicos estatales o municipales, que formen parte de la administración pública paraestatal o paramunicipal, para contraer obligaciones o celebrar empréstitos o créditos que deriven del crédito público y que en términos de lo previsto por esta ley, constituyan deuda pública, así como regular lo relativo a su presupuestación, administración, garantías, mecanismos de pago, registro y control.
En el mismo sentido el artículo 3o. de la Ley de Deuda Pública para el Estado de Morelos, prevé que:
"Artículo 3. Para los efectos de la presente ley se entiende por:
"IV. Crédito público: La aptitud jurídica, política, económica y moral de las entidades para, basadas en la confianza de que gozan por su administración, patrimonio e historial crediticio, endeudarse con el objeto de obtener ingresos destinados a realizar inversiones públicas productivas;
"V. Deuda pública: Las obligaciones de pasivo, directas o contingentes, que resulten de operaciones de endeudamiento sobre el crédito público de las entidades;
"XVII. Créditos: Las operaciones de endeudamiento que resulten del crédito público que celebren las entidades señaladas en las fracciones III, IV y V del artículo 2 de esta ley;
"XXI. Inversiones públicas productivas: Las destinadas a la ejecución de obras públicas, a la adquisición o manufactura de bienes, a la prestación de servicios públicos, al mejoramiento de las condiciones, estructura o perfil de la deuda pública vigente o de la que se pretenda contraer o a cualquier otra finalidad de interés público o social, siempre que en forma directa o indirecta, inmediata o mediata, generen un incremento en los ingresos de las entidades; ..."
"Artículo 4. Los recursos obtenidos por las entidades mediante operaciones de deuda pública, únicamente podrán ser destinados a inversiones públicas productivas.
"La aplicación de los recursos derivados de operaciones de deuda pública, podrá ser realizada en forma directa por la entidad que en cada caso hubiere contraído el endeudamiento de que se trate o previa autorización del Congreso, en forma indirecta, a través de fondos o fideicomisos públicos constituidos al efecto, de los que la entidad que corresponda forme parte en virtud de sus atribuciones u objeto."
"Artículo 5. Queda prohibido a las entidades contraer obligaciones de pasivo, que constituyan deuda pública, para financiar gasto corriente."
Cabe señalar que tampoco resultaría aplicable lo previsto por el artículo 115, fracción IV, incisos a), b) y c), de la Constitución Política del Estado de Morelos, ya que la intervención y autorización del Congreso del Estado ahí prevista, de igual modo únicamente aplica tratándose de obligaciones y empréstitos que constituyan deuda pública.
Estas consideraciones fueron vertidas al resolver, entre otras, las controversias constitucionales18/1997 y 62/2002.
Pleno. Novena Época. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., junio de 2001, página 579.
El texto de la tesis indica: "El artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor y, en todo caso, de las participaciones federales que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados. Consecuentemente, ese derecho de los Municipios de recibir, entre otros recursos, participaciones federales, conforme a las leyes estatales bajo un determinado porcentaje, implica también que tengan conocimiento cierto de la forma en que se les están cubriendo tales participaciones, para lo cual el propio precepto constitucional impone una condición a las Legislaturas de los Estados para legislar al respecto y una obligación a los gobiernos estaduales para que además de remitir esos fondos a los Municipios, les expliquen pormenorizadamente cuál es el monto global de las participaciones federales recibidas, la forma en que éstas de distribuyen entre todos los Municipios y la manera en que se conforman las sumas que se están enviando, es decir, tienen el deber de dar a conocer a cada Municipio la forma en que se establece tal distribución, a través de un informe detallado que contenga datos contables, demográficos y de ingresos, con una explicación suficiente que transparente el manejo de las referidas cantidades. En estas condiciones, cabe concluir que los Municipios tienen el derecho constitucional de recibir participaciones de los fondos federales y de exigir a la autoridad estadual la información necesaria respecto de su distribución."
Un ejemplar de este periódico consta a fojas 65 a 128 del expediente.
Consideraciones idénticas a las que en este tema se sustentan, se sostuvieron por esta Primera Sala, al fallar el ya aludido paquete de controversias constitucionales, en las que diversos Municipios del Estado de Sonora impugnaron del Estado, la falta de entrega oportuna de sus participaciones federales y aportaciones federales, en dicho paquete de asuntos, se encontraban, entre otras, la controversia constitucional 105/2008 fallada por esta Primera Sala en sesión de 19 de octubre de 2011.
"IV. Los alcances y los efectos de la sentencia, fijando con precisión, en su caso, los órganos obligados a cumplirla, las normas generales o actos respecto de los cuales opere y todos aquellos elementos necesarios para su plena eficacia en el ámbito que corresponda. Cuando la sentencia declare la invalidez de una norma general, sus efectos deberán extenderse a todas aquellas normas cuya validez dependa de la propia norma invalidada.
Tesis nº VII-TASR-2NCII-1 de Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa de 1 de Noviembre de 2011