Source: http://www.droitconstitutionnel2.fr/411846870
Timestamp: 2019-02-16 21:26:13+00:00
Document Index: 265486314

Matched Legal Cases: ["l'article 41", "l'article 37", "l'article 45", 'art. 38', 'art. 49', "l'article 38", "l'article 38"]

Nous n'envisagerons pas toutes les compétences du gouvernement dans cette rubrique, en effet celles qui sont spécifiques à la procédure législative sont insérées dans celle consacrée au parcours de la loi.
Traditionnellement, il revient au secrétaire général de l'Elysée, ici Alexis Kohler le 17 mai 2017, de présenter au public la composition du gouvernement
ARTICLE 8 [la nomination des membres du gouvernement par le président de la République]
Le Président de la République nomme le Premier ministre. Il met fin à ses fonctions sur la présentation par celui-ci de la démission du Gouvernement. (sans contreseing ministériel)
Sur la proposition du Premier ministre, il nomme les autres membres du Gouvernement et met fin à leurs fonctions. (avec contreseing primo-ministériel).
En période de cohabitation, il va sans dire que la marge de manoeuvres du Premier ministre pour "imposer" des personnalités est beaucoup plus grande que lorsque les majorités présidentielle et législative coïncident. Les situations de fait sont cependant variables selon le dégré de confiance et de collaboration qui règne au sein du couple de l'exécutif.
A noter que la parité ne s'impose pas juridiquement. Rien n'oblige le président à nommer autant d'hommes que de femmes, cependant il tient également compte de la représentativité des personnalités nommées (leur âge, leur origine géographique, leur poids dans la vie du parti, leur popularité...) ; ce n'est donc pas toujours la compétence supposée ou réelle dans tel ou tel domaine qui prime dans ces choix particulièrement tactiques (ouverture ou non à la société civile, ouverture vers l'autre camp politique, intégration au sein du gouvernement d'un éventuel rival au sein de son propre parti ou inversement...). Il ne faut pas oublier qu'un poste ministériel ne se résume pas à l'exercice de compétences techniques, c'est un rôle éminemment politique donc sensible où il faut être en capacité d'exister y compris devant les parlementaires afin de défendre l'action gouvernementale.
Voir décret de nomination du Premier ministre
Voir décret de nomination des autres membres du gouvernement (16 octobre 2018)
En vertu du Décret n°59-178 du 22 janvier 1959, les attributions desmembres du gouvernement sont fixées par un décret délibéré, après avis du Conseil d'Etat. Il s'agit de les clarifier et d'éviter des empiètements entre ministères.
EXEMPLE de décret d'attribution (n° 2017-1078 s'agissant des attributions du ministre de l'économie)
Une caricature et tout est dit. Ici, le président Charles de Gaulle et son chauffeur, le Premier ministre, Georges Pompidou
Cette disposition pose questions. En effet, la pratique est quelque peu différente. En période de non cohabitation (qui est le cas de figure le plus courant), c'est le chef de l'Etat, fort de sa légitimité tirée du suffrage universel, qui impulse la politique nationale et donne des directives à son Premier ministre.
En 2007, le président Sarkozy avait souhaité clarifier la situation en amendant les articles 5 et 20 de la Constitution de manière à ce qu'il soit mentionné que c'est au président qu'il reviendrait de définir la politique nationale et au gouvernement de la conduire (et non plus de la déterminer). Toutefois cette suggestion n'a pas été retenue et les articles 5 et 20, malgré les ambiguïtés, ont été conservés tels quels. Il est vrai que si la probabilité d'une cohabitation demeure faible, elle n'est pas totalement nulle et l'on voit mal comment le chef de l'Etat, dans une telle configuration, pourrait déterminer la politique de la nation.
Selon le Conseil constitution (DC 97-180) : « Placées sous l'autorité du Premier ministre et de chacun des ministres, les administrations civiles de l'Etat se composent d'administrations centrales et de services déconcentrés.
Sont confiées aux administrations centrales les seules missions qui présentent un caractère national ou dont l'exécution, en vertu de la loi, ne peut être déléguée à un échelon territorial.
"Les autres missions, et notamment celles qui intéressent les relations entre l'Etat et les collectivités territoriales, sont confiées aux services déconcentrées ».
Les services attachés au Premier ministre sont dès lors considérables (une centaine). Mais le service le plus puissant est le secrétariat général du gouvernement (SGG), mis en place en 1936, par le Front populaire. Le « SGG » est surnommé le greffier de la République tant il a connaissance de l’étendue des dossiers. Il organise le travail du gouvernement, il le conseille et supervise tous les services du Premier ministre. En tant que service administratif permanent, il conseille le Premier ministre et les ministres qui entrent en fonction en vue d’assurer la continuité et le fonctionnement régulier des institutions et notamment de l’administration. Le secrétaire général dirige l’ensemble des services qui dépendent directement du Premier ministre dont celui du SGAE. Le Secrétariat général des affaires européennes est un service du Premier ministre principalement chargé de la coordination interministérielle pour les questions européennes.
Voir Responsabilités
ARTICLE 21[le Premier ministre exerce le pouvoir réglementaire]
Les services centraux épaulent l’action du gouvernement dans l’exercice de ses pouvoirs, notamment réglementaires.
Cependant la Constitution ne prévoit rien de précis quant aux missions des services centraux. Il faut donc se reporter à un décret (surnommé charte de la déconcentration, adopté en 1992). C’est ainsi que les administrations centrales « assurent au niveau national un rôle de conception, d’animation, d’orientation, d’évaluation et de contrôle. A cette fin, elles participent à l’élaboration des projets de loi et de décret et préparent et mettent en œuvre les décisions du gouvernement et de chacun des ministres ».
Les services centraux travaillent dans les ministères, chacun dans leur domaine respectif de compétence. Ils collaborent ainsi au quotidien avec les cabinets ministériels composés d’hommes et de femmes choisis par le Premier ministre et les ministres pour leur proximité politique avec le gouvernement mais aussi (du moins espérons le) pour leur compétence personnelle (ils sont choisis intuitu personae et nommés officiellement par décret, leur fonction est, contrairement à celle des fonctionnaires, précaire, leur emploi est dit « à discrétion », ils peuvent ainsi du jour au lendemain être « remerciés »). Les directeurs des administrations centrales sont nommés en conseil des ministres (article 13 de la Constitution).
Les services centraux, en liaison, avec le cabinet du ministre préparent les projets de loi, les décrets ministériels ou présidentiels mais aussi les décisions ministérielles et les circulaires. Ils apportent leur connaissance technique du droit et des institutions et collaborent à la rédaction des projets ministériels. Ils tiennent évidemment compte des instructions données par les responsables politiques.
Ces services ont l’avantage d’être des structures permanentes. Les ministres passent, les fonctionnaires des services centraux restent.
Rappelons que tous les ministres voient leurs attributions fixées par décret délibéré en Conseil des ministres, après avis du Conseil d’Etat (Décret n°59-178 du 22 janvier 1959 relatif aux attributions des ministres). Le président de la République assigne à chacun d'eux des missions avec des objectifs précis. Il s’agit notamment d’éviter les ingérences entre ministères, autrement dit les conflits de compétence. Certaines administrations peuvent être placées sous le contrôle de plusieurs ministres. Quoi qu’il en soit, les différentes administrations centrales agissent sur délégation, en d’autres termes des décrets déterminent leur champ de compétences et leurs missions.
Il faut ainsi être attentif aux dispositions du décret. Un ministre peut avoir autorité et il est alors le chef de l’administration mais il peut tout aussi bien exercer une autorité conjointement avec un autre ministre, ce qui atténue son pouvoir (à moins qu’il ait politiquement l’ascendant sur son collègue ministre). Enfin, a minima, il peut disposer, en tant que besoin, des services centraux, dans ce cas cela signifie qu’il peut seulement solliciter les services.
Tous les actes du Premier ministre (contrairement aux actes présidentiels) sont contresignés. Cela manifeste le caractère collégial du gouvernement.
En outre, selon la jurisprudence du Conseil d'Etat, doivent contresigner les ministres "qui ont compétence pour signer ou contresigner les mesures réglementaires ou individuelles que comporte nécessairement l'exécution" de l'acte (CE, 27 avril 1962, Sicard).
LA REPARTITION CONSTITUTIONNELLE DES COMPETENCES ENTRE L’EXECUTIF ET LE LEGISLATEUR
La Constitution de la Ve République innove en délimitant le domaine de la loi. En effet, les parlementaires ne sont plus appelés à débattre ou à voter une norme de valeur législative dans quel que domaine que ce soit. Il s'agissait, en 1958, de restaurer l'autorité de l'exécutif et de circonscrire les domaines pour lesquels les pouvoir exécutif et législatif peuvent intervenir. La Constitution, notamment, dans son article 34 attribue et précise les domaines de compétence législative attribués au parlement.
De sorte qu'en vertu de l'
ART-37 al. 1 DE LA CONSTITUTION [domaine réglementaire]
Cette formulation est plutôt favorable à l'extension du domaine réglementaire !
ATTENTION. Il existe deux catégories de règlements :
1. Les règlements autonomes pour lesquels il n'existe aucun lien avec la loi pas même une quelconque primauté (37 al. 1 de la Constitution) et
2. Les règlements d'application (exemple, le décret d'application de la loi qui permet à celle-ci d'être concrètement mise en oeuvre. Certaines lois ne peuvent en effet être appliquées sans ces règlements qui les complètent. Dans ce cas, le décret devra être conforme à la loi qu'il est censé faire exécuter. En cas de doute, il est possible de saisir le Conseil d'Etat pour vérifier la légalité du décret).
Voici une présentation synthétique du pouvoir réglementaire proposée par vie-publique.fr
LE RESPECT DES DOMAINES DE COMPETENCES
Le Conseil constitutionnel est l'arbitre des conflits de compétence opposant les pouvoirs exécutif et législatif
La répartition des compétences telle que présentée par la Constitution n'est pas toujours aussi limpide qu'espérée. En effet, elle n'évite pas totalement l'ingérence du parlement dans les domaines dévolus au gouvernement. Aussi la Constitution prévoit-elle des procédures permettant au pouvoir exécutif de défendre son "pré-carré".
ART- 41 DE LA CONSTITUTION [procédure d’exception d’irrecevabilité contre l'éventuelle ingérence du parlement sur les prérogatives gouvernementales]
Cette exception d'irrecevabilité n'est pas soulevée d'office, mais elle permet à la majorité de rejeter une proposition issue des rangs de l'opposition. Si, en revanche, le président de la chambre et le gouvernement ne sont pas d'accord sur la question, le Conseil constitutionnel tranchera.
Décision n° 79-11 FNR (en l’espèce la proposition ressortait bien du domaine de la loi)
ART- 37 al. 2 DE LA CONSTITUTION [procédure de « délégalisation » ou de "déclassement"]
Les textes de forme législative intervenus en ces matières [réglementaires] peuvent être modifiés par décrets pris après avis du Conseil d'État. Ceux de ces textes qui interviendraient après l'entrée en vigueur de la présente Constitution ne pourront être modifiés par décret que si le Conseil constitutionnel a déclaré qu'ils ont un caractère réglementaire en vertu de l'alinéa précédent.
Loi et règlement par le Pr Jean-Bernard AUBY
Cependant il est possible que le législateur puisse s’immiscer dans le domaine de compétences de l’exécutif avec la caution du juge constitutionnel cf. Décision n° 82-143 DC du 30 juillet 1982, Loi sur les prix et les revenus
EXTRAITS « consid. 11. […] si les articles 34 et 37, alinéa 1er, de la Constitution établissent une séparation entre le domaine de la loi et celui du règlement, la portée de ces dispositions doit être appréciée en tenant compte de celles des articles 37, alinéa 2, et 41 ; que la procédure de l'article 41 permet au Gouvernement de s'opposer au cours de la procédure parlementaire et par la voie d'une irrecevabilité à l'insertion d'une disposition réglementaire dans une loi, tandis que celle de l'article 37, alinéa 2, a pour effet, après la promulgation de la loi et par la voie d'un déclassement, de restituer l'exercice de son pouvoir réglementaire au Gouvernement et de donner à celui-ci le droit de modifier une telle disposition par décret ; que l'une et l'autre de ces procédures ont un caractère facultatif ; qu'il apparaît ainsi que, par les articles 34 et 37, alinéa 1er, la Constitution n'a pas entendu frapper d'inconstitutionnalité une disposition de nature réglementaire contenue dans une loi, mais a voulu, à côté du domaine réservé à la loi, reconnaître à l'autorité réglementaire un domaine propre et conférer au Gouvernement, par la mise en œuvre des procédures spécifiques des articles 37, alinéa 2, et 41, le pouvoir d'en assurer la protection contre d'éventuels empiétements de la loi ; que, dans ces conditions, les députés auteurs de la saisine ne sauraient se prévaloir de ce que le législateur est intervenu dans le domaine réglementaire pour soutenir que la disposition critiquée serait contraire à la Constitution ; [ …] » (surligné et souligné par nous).
Cf. également la Décision n° 81-132 DC du 16 janvier 1982 sur la loi de nationalisation : non-conformité en raison de la compétence négative du législateur, autrement dit le Conseil constitutionnel reproche au parlement de renoncer à exercer sa compétence.
A noter que le juge administratif protège également le domaine de la loi puisqu’il peut être amené à déclarer illégal ou, en cas de recours en excès de pouvoir, annuler tout acte administratif s’immisçant dans le domaine législatif (c’est un moyen d’ordre public, autrement même si le requérant oublie cette argumentation pour parvenir à ses fins, le juge doit soulever d’office ce moyen). Exemple, un arrêté ministériel se serait immiscé dans le domaine de la loi, toute personne ayant un intérêt à agir pourra saisir le CE (seul compétent pour exercer un contrôle sur les actes ministériels) afin d’annuler l’acte.
1e remarque. Si l’acte administratif litigieux émane d’un organe déconcentré ou décentralisé, le Tribunal administratif est compétent en premier ressort.
2nde remarque. Le juge administratif refuse toujours d’annuler de lui-même un acte administratif appliqué en conformité avec une loi qui, elle, serait inconstitutionnelle (théorie de l’écran législatif) estimant que s’il annulait l’acte en question, cela reviendrait, pour lui, à sanctionner une loi alors même qu’il n’a pas reçu cette compétence (contrairement au Conseil constitutionnel). Le système juridique français comporte donc une faille importante. Cependant la réforme constitutionnelle instaurant la question prioritaire de constitutionnalité (article 61-1) pallie partiellement cette lacune. Si effectivement, un justiciable au cours d’un contentieux administratif soulève cette éventuelle inconstitutionnalité de la loi car l’acte qu’on lui oppose serait contraire à un droit ou à une liberté constitutionnellement garantis, le Conseil d’Etat peut être amené, au final, à saisir le Conseil constitutionnel aux fins de contrôle. Mais en aucun cas, le juge administratif (TA/CAA ou CE) ne peut d’office (de lui-même) enclencher une telle procédure et soulever le moyen d’une inconstitutionnalité.
UNE COMPETENCE GOUVERNEMENTALE D’EXCEPTION : LES ORDONNANCES
Pour prendre une image culinaire, une ordonnance c'est comme la recette des petits pois carottes. On y trouve les petits pois (les dispositions législatives) et les carottes (les dispositions réglementaires) ainsi mélangés dans un même plat (l'ordonnance), mitonnés aux petits oignons par le gouvernement
La procédure législative ordinaire offre l'avantage d'ouvrir aux débats une proposition ou un projet de loi, mais elle a parfois l'inconvénient de retarder la mise en oeuvre de réformes jugées nécessaires. C'est pourquoi (et dans un souci d'efficacité) il est possible, sous conditions, d'habiliter le gouvernement à adopter des mesures qui, en réalité, sont du ressort de la loi (et donc du parlement). Il ne s'agit cependant pas d'accorder un blanc-seing au gouvernement.
Force cependant est de constater que si dans l'esprit du Constituant de 1958 l'usage des ordonnances devait être exceptionnel, la pratique prouve au contraire une certaine prolifération voire banalisation de l'emploi de cette procédure depuis les années 2000. A telle enseigne que le Conseil d'Etat préconise un usage plus rationnel de cette législation déléguée (voir doc. infra).
Il existe 4 types d'ordonnance, ci-après présentés.
A noter que les projets de loi les plus importants à savoir ceux de la loi de finance et de la loi de financement de la sécurité sociale peuvent faire l'objet d'une procédure exceptionnelle afin que l'Etat et la Sécurité sociale, en cas de blocage parlementaire, puissent malgré tout voir leur budget respectif adopté. Il est clair que les ordonnances ont pour objet de rendre plus efficace l'action publique lorsque celle-ci est menacée d'une obstruction parlementaire.
ART- 47 DE LA CONSTITUTION [adoption d’une loi de finances via une ordonnance]
Si le Parlement ne s'est pas prononcé dans un délai de soixante-dix jours, les dispositions du projet peuvent être mises en vigueur par ordonnance. […].
ART. 47-1 DE LA CONSTITUTION [adoption d’une loi de financement de la sécurité sociale via une ordonnance]
Le Parlement vote les projets de loi de financement de la sécurité sociale dans les conditions prévues par une loi organique. Si l'Assemblée nationale ne s'est pas prononcée en première lecture dans le délai de vingt jours après le dépôt d'un projet, le Gouvernement saisit le Sénat qui doit statuer dans un délai de quinze jours. Il est ensuite procédé dans les conditions prévues à l'article 45. Si le Parlement ne s'est pas prononcé dans un délai de cinquante jours, les dispositions du projet peuvent être mises en œuvre par ordonnance. […].
ART- 74-1 [extension ou adaptation de la loi via une ordonnance en vue de régler le sort des collectivités d’Outre-Mer et de la Nouvelle-Calédonie]
Cependant les ordonnances les plus communes, les plus régulièrement adoptées sont celles qui ressortent de la procédure envisagée à l'
ART. 38 DE LA CONSTITUTION [adoption d’une loi ordinaire via une ordonnance]
Le Conseil constitutionnel est une institution clef lorsque le gouvernement déclenche la procédure des ordonnances. En effet, le Conseil peut être saisi dès l’adoption de la loi d’habilitation afin de vérifier la régularité de la procédure et les buts poursuivis et ne se prive pas de donner des directives au gouvernement (c’est ce que l’on appelle les réserves d’interprétation/ dans cette hypothèse, le Conseil constitutionnel peut même être amené à prononcer de strictes réserves d’interprétation, cf. Décision° 86-208 DC du 2 juillet 1986.
5 conditions doivent être remplies (elles sont donc cumulatives) :
le Parlement doit adopter une loi habilitant (c’est-à-dire autorisant) le gouvernement à adopter des ordonnances (loi d’habilitation),
l’habilitation doit porter sur un point suffisamment précis, comme un programme (il ne s’agit pas d’un blanc-seing) (le programme de l’art. 38 ne correspond pas forcément à l’éventuel programme présenté par le gouvernement sous l’égide de l’art. 49),
la loi d’habilitation (pour ne pas être générale) doit préciser les matières législatives,
la loi d’habilitation précise un premier délai pendant lequel le Parlement autorise le gouvernement à prendre des ordonnances,
la loi d’habilitation fixe un second délai permettant au gouvernement de déposer un projet de loi de ratification (dans les faits, ce délai est compris entre 1 mois et trois ans).
REMARQUES, selon la jurisprudence du Conseil constitutionnel :
la loi d’habilitation ne peut porter sur un domaine réservé aux lois organiques, à la loi de financement de la sécurité sociale (car procédure spéciale prévue à l’article 47-1) et à la loi de finances (car procédure spéciale prévue à l’article 47) (ordonnances de l’article 38 ne peuvent s’immiscer que dans le champ des lois dites ordinaires),
le gouvernement doit préciser la finalité des ordonnances dans sa demande d’habilitation,
l’ordonnance ne doit pas contrevenir aux principes à valeur constitutionnelle.
Après le vote de la loi d’habilitation, le gouvernement peut adopter des mesures législatives dans le cadre autorisé. Pendant ce laps de temps, le législateur ne saurait intervenir dans le champ délégué au Gouvernement, au risque de voir soulever à son encontre l’irrecevabilité prévue à l’article 41 de la Constitution (exception d’irrecevabilité). Toutefois, rien ne s’oppose à ce qu’une proposition de loi soit présentée à l’ordre du jour et au final adoptée en vue : soit de restreindre le champ de la loi d’habilitation, soit de mettre un terme à la délégation (avant donc l’échéance prévue). Car à tout moment, le Parlement peut reprendre sa délégation.
La réforme du Code du travail via 5 ordonnances (2017)
La présentation de l'article 38 par le Pr Pascal JAN
Le regard du Conseil d'Etat sur la législation déléguée
Ce regard est très intéressant et dénonce la banalisation des ordonnances.
Présentation de la procédure de l'article 38 par vie-publique.fr
Le président Macron signe sous les objectifs les 5 ordonnances modifiant le code du travail, le 22 septembre 2017, en présence de la ministre du travail, Mme Pénicaud et Ch. Castaner porte-parole du gouvernement. Ces ordonnances devraient être ratifiées courant février 2018
ART-13 al. 1 DE LA CONSTITUTION
Le rôle du CE auprès du gouvernement et son influence sur l'élaboration des normes
Les avis du Conseil d'Etat
Le Conseil d'Etat en tant que co-législateur et conseil du gouvernement
Quelles suites données aux avis du CE sur les projets du gouvernement ?
Si vous voulez tout savoir sur la manière dont doivent être élaborées les normes en France (lois, décrets, ordonnances....), voici le 3e guide de légistique présenté par le secrétariat général du gouvernement et le Conseil d'Etat (édité par la Documentation française), 2017