Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-stc15887-2017-2017-00208-de-octubre-3-de?documento=jurcol&contexto=jurcol_b715eff9cdd14bf4b6a219b362cf3a9d&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-09-17 05:17:57
Document Index: 341448191

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 762', 'ARTÍCULO 65', 'ARTÍCULO 1', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 85', 'artículo 72', 'artículo 357', 'artículo 375', 'artículo 380', 'artículo 380', 'artículo 48', 'artículo 86', 'artículo 375', 'artículo 52', 'artículo 692', 'artículo 407', 'artículo 407', 'artículo 375', 'artículo 407', 'artículo 375', 'artículo 1', 'artículo 2', 'artículo 4', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 762', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 762', 'artículo 1', 'artículo 675', 'artículo 762', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 407', 'artículo 1', 'artículo 4', 'artículo 12', 'artículo 6', 'artículo 1', 'artículo 407', 'artículo 44', 'artículo 3', 'artículo 91', 'artículo 51', 'artículo 51', 'artículo 52', 'artículo 48', 'artículo 12', 'artículo 63', 'artículo 12', 'artículo 48', 'artículo 48', 'artículo 675', 'artículo 48', 'artículo 7', 'artículo 2', 'artículo 762', 'artículo 65', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 48', 'artículo 3', 'artículo 1', 'artículo 48', 'artículo 5', 'artículo 48', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 48', 'artículo 1', 'artículo 48', 'artículo 64', 'artículo 379', 'artículo 380', 'artículo 380', 'artículo 625', 'artículo 4', 'artículo 65', 'artículo 762', 'artículo 675', 'artículo 3', 'artículo 61', 'artículo 65', 'artículo 407', 'artículo 1', 'artículo 407', 'artículo 375', 'artículo 1', 'artículo 48', 'artículo 1', 'artículo 2', 'artículo 2', 'Artículo 64', 'Artículo 2', 'artículo 152', 'Artículo 380', 'artículo 355', 'artículo 675', 'artículo 2']

﻿ SENTENCIA STC15887-2017/2017-00208 DE OCTUBRE 3 DE 2017
SENTENCIA STC15887-2017 DE 03 DE OCTUBRE DE 2017
CONTENIDO:LOS ACTOS DE EXPLOTACIÓN ECONÓMICA REALIZADOS POR EL PARTICULAR SOBRE EL PREDIO, NO LE DAN DERECHO ALGUNO NI LE OTORGAN LA CONDICIÓN DE POSEEDOR. SE PRECISA QUE TAL SITUACIÓN NO SE ALTERA, MODIFICA O DESVIRTÚA EN VIRTUD DE LO PRECEPTUADO POR EL ARTÍCULO 762 DEL CÓDIGO CIVIL CONFORME AL CUAL LA POSESIÓN “ES LA TENENCIA DE UNA COSA DETERMINADA CON ÁNIMO DE SEÑOR O DUEÑO, SEA QUE EL DUEÑO O EL QUE SE DA POR TAL, TENGA LA COSA POR SÍ MISMO, O POR OTRA PERSONA QUE LA TENGA EN LUGAR Y A NOMBRE DE ÉL” Y EL POSEEDOR “ES REPUTADO DUEÑO, MIENTRAS OTRA PERSONA NO JUSTIFIQUE SERLO”, PORQUE EL ARTÍCULO 65 DE LA CITADA LEY 160 ESTABLECE QUE “LOS OCUPANTES DE TIERRAS BALDÍAS, POR ESE SOLO HECHO, NO TIENEN LA CALIDAD DE POSEEDORES CONFORME AL CÓDIGO CIVIL, Y FRENTE A LA ADJUDICACIÓN POR EL ESTADO SÓLO EXISTE UNA MERA EXPECTATIVA". ES CLARO, ENTONCES, QUE BAJO LA VIGENCIA DE ESTA NORMA NINGUNA PERSONA PUEDE INVOCAR POSESIÓN SOBRE UN TERRENO QUE SEA BALDÍO, ACOGIÉNDOSE A LA PRESUNCIÓN DEL ARTÍCULO 1º DE LA LEY 200 DE 1936, PUES LOS ACTOS DE EXPLOTACIÓN ECONÓMICA QUE EL PARTICULAR REALICE SOBRE EL PREDIO NO LE DAN DERECHO ALGUNO NI LE OTORGAN LA CONDICIÓN DE POSEEDOR, SINO APENAS UNA EXPECTATIVA DE QUE AL CUMPLIR LOS REQUISITOS FIJADOS POR LA LEY 160, EVENTUALMENTE PUEDE ADJUDICÁRSELE EL BIEN.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE TUTELA, POSESIÓN, POSEEDOR, ÁNIMO DE PROPIETARIO, ADJUDICACIÓN DE BIEN, MERA EXPECTATIVA DE DERECHO, TERRENO BALDÍO RURAL
Sentencia STC15887-2017 de octubre 3 de 2017
STC15887-2017
Rad.: 85001-22-08-002-2017-00208-01
Bogotá, D. C., tres (03) de octubre de dos mil diecisiete (2017).
Decide la Corte la impugnación formulada contra el fallo proferido el dos de mayo de dos mil dieciséis por la Sala Única del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Yopal, dentro de la acción de tutela interpuesta por la Agencia Nacional de Tierras contra el Juzgado Promiscuo del Circuito de Orocué y el señor César Hernando Henao Valencia; trámite al cual se ordenó la vinculación de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Paz de Ariporo, así como las partes e intervinientes en el proceso de pertenencia objeto de esta queja constitucional.
La Agencia Nacional de Tierras, solicita la protección de los derechos fundamentales de esa institución y del Estado colombiano al debido proceso (verdad, seguridad jurídica y justicia material), acceso a la administración de justicia, patrimonio público y acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, que estima vulnerados con la actuación adelantada por la autoridad judicial accionada, por otorgar la prescripción extraordinaria sobre el predio el «El Tigre», que hace parte de uno de mayor extensión denominado «Campo Alegre», con un estudio deficiente, respecto a la naturaleza jurídica de éste, pues inobservó que carece de titulares de derechos reales inscritos, por lo que «podría llevarlo a inferir que se trataba de un bien Baldío de la Nación...», con lo que también desconoció los precedentes jurisprudenciales emitidos por la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional.
En consecuencia, solicita se declare nulo todo el juicio de pertenencia y se deje sin efectos la sentencia proferida en dicho trámite [fl. 11, cdno. 1].
1. El 11 de noviembre de 2016, César Hernando Henao Valencia instauró demanda de intervención ad excludedum, dentro del juicio de la misma naturaleza 2011-00051, seguido contra personas indeterminadas, a fin de que se declarara que había adquirido por prescripción extraordinaria el predio agrario «El Tigre», que hace parte de uno de mayor extensión denominado «Campo Alegre», con un área de 836 hectáreas, ubicado en la vereda El unión Tujua del Municipio de Orocué, Casanare, identificado con matrícula inmobiliaria Nº 086-0001-694.
2. Como sustento de sus pretensiones, adujó que desde el 18 de febrero de 2016, entró al bien como poseedor exclusivo, en razón a la compra que de los «derechos» de la misma naturaleza hizo a Celso López Estupiñán, quien a su vez los adquirió el 27 de mayo de 2015 de la señora María Dignora Guayabo de reina, compañera supérstite del señor Humberto Reina Prirabán, quien ostentaba la posesión con su pareja desde el 30 de mayo de 1989, quien a su vez inició con anterioridad la pertinencia pero la sentencia que se la concedió se dejó sin valor y efectos por el tribunal al considerar supuestamente que era baldío. De manera que ha poseído tal fundo de manera ininterrumpida, pacífica y pública por el lapso de más de 20 años, sumada la posesión con la de sus antecesores.
3. Junto con la demanda se allegaron las escrituras públicas Nos. 21 del 23 de mayo de 1989, a través de la cual se protocolizaron las mejoras agropecuarias hechas en terrenos baldíos de la Nación a favor de Ernestina, María Marina, Ismael Álvaro, Beatriz, Jorge y Carina Trinidad García Caribana; 30 de mayo de 1989, del mismo despacho Notarial, donde se vendieron las mejoras y derechos de posesión a Humberto Piraban Humberto.
Asimismo se anexaron copias de los contratos de venta de los derechos de posesión de la compañera supérstite del mencionado señor, María Dignora Guayabo de Reina a Celso López Estupiñán y el que éste último le hizo a el demandante.
4. El conocimiento del asunto correspondió al Juzgado Promiscuo del Circuito de Orocué, autoridad que en auto de 23 de noviembre de 2016, admitió la demanda, y ordenó los emplazamientos a las personas indeterminadas.
5. En el expediente obra certificado de tradición y libertad del bien inmueble con matrícula 086-1694, de donde se extrae que el respectivo folio fue abierto el 30 de mayo de 1989 y en él se inscribió la declaración de mejoras en baldíos a favor de varias personas, así como las posteriores enajenaciones de tales derechos, de acuerdo con las escrituras allegadas al proceso(1).
6. El curador ad litem designado para que representara al extremo pasivo, contestó la demanda sin realizar oposición alguna.
8. Surtido el trámite de rigor y agotada la etapa probatoria, el 25 de mayo de 2017, se dictó fallo donde se accedió a las pretensiones, tras concluir que existían suficientes elementos de juicio para beneficiar a los usucapientes con la presunción de que trata el artículo 1º de la Ley 200 de 1936, dada la explotación económica del suelo que se acreditó, así como la satisfacción de los presupuestos legales para usucapir; en consecuencia, se ordenó la inscripción de la providencia, en el folio de matrícula antes citado [fls. 33, vto., cdno. 1].
9. La institución estatal tutelante, acudió a este mecanismo constitucional, porque en su sentir, la declaración de pertenencia dictada por el juzgador accionado, desconoció la carencia de titulares de del derecho real de dominio inscritos del predio denominado “Tigres” y del de mayor extensión del que hace parte “Campo Alegre”, lo que generaba la conclusión de que es un bien baldío y no podía ser adjudicado a particulares en perjuicio del interés público.
1. El 15 de agosto de 2017, el tribunal admitió la acción de tutela y ordenó su notificación a los involucrados para que ejercieran su derecho de defensa [fls. 28, cdno. 1].
2. Dentro de la oportunidad concedida el usucapiente manifestó que la entidad accionante desconocía todos los pronunciamientos jurisprudenciales que establecían que «coexistían las dos presunciones, aparentemente contradictorias entre sí, “una de bien privado y otra de bien baldío”, la primera contenida en el artículo 1º de la Ley 200 de 1936 y la segunda en los cánones 762 del Código Civil y 65 de la Ley 160 de 1994» y los precedentes que concedían la protección no eran aplicables porque su terreno contaba con folio de matrícula y por tanto, no carecía de antecedente registral [fls. 45 a 58, cdno. 1].
El juzgado cuestionado manifestó su oposición a la prosperidad del amparo, por considerarlo improcedente, en tanto que la Agencia Nacional de Tierras, tenía a su alcance otro mecanismo, como lo era el recurso extraordinario de revisión. Además los reparos del peticionario del amparo están dirigidos a cuestionar la valoración probatoria plasmada en la sentencia, aspectos para los cuales, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, no está diseñada esta herramienta constitucional, en especial, cuando era claro que a partir de la presunción dispuesta en el artículo 1º de la Ley 200 de 19365 el predio no era baldío [fls. 34, cdno. 1].
La Superintendencia de Notariado y Registro, indicó que no inscribió la sentencia de adjudicación en pertenencia en el folio allí señalado porque además de que ya se había intentado inscribir un fallo de la misma naturaleza que fue dejado sin efectos por el tribunal, sobre el mismo se encontraban inscritos medidas cautelares [fls. 37, cdno. 1].
2. En sentencia de 23 de agosto de 2017, el tribunal concedió la protección constitucional invocada y en consecuencia declaró la nulidad de todo lo actuado en el proceso [fls. 67, cdno. 1].
3. Inconforme, el prescribiente impugnó la anterior determinación, con fundamento en que no se había tenido en cuenta los múltiples pronunciamientos y sólo se había valorado uno de los fallos de la Corte Suprema de Justicia [fls. 76-79, cdno. 1].
1. De manera invariable la jurisprudencia de esta Corte ha señalado que, por regla general, la acción de tutela no procede contra providencias judiciales y, por tanto, sólo en forma excepcional resulta viable la prosperidad del amparo para atacar tales decisiones cuando con ellas se causa vulneración a los derechos fundamentales de los asociados.
Pero en cualquier caso, su eventual concesión se sujeta, en principio, a la comprobación de ciertas condiciones de procedibilidad, entre las cuales se encuentran la legitimación del accionante y el cumplimiento de los requisitos de subsidiariedad e inmediatez.
2. En cuanto a lo primero, no existe duda acerca de la legitimación de la Agencia Nacional de Tierras en la queja constitucional para reclamar que se deje sin efectos la providencia judicial en la cual, según sostuvo, se adjudicó de manera irregular un terreno baldío.
Lo anterior, porque dicha entidad tiene atribuidas las funciones legales de «Administrar baldías la Nación, adelantar los procesos generales y especiales de titulación y transferencias a las que haya lugar, delimitar y constituir reservas sobre éstas, celebrar contratos para autorizar su aprovechamiento y regular su ocupación sin perjuicio de lo establecido en los parágrafos 5º y 6ºdel artículo 85 la 160 de 1994» y «Ejecutar los programas de acceso a tierras, con criterios distribución equitativa entre los trabajadores rurales en condiciones que les asegure mejorar sus ingresos y calidad de vida» (nums. 10 y 11 art. 4º D. 3759/2009; subrayado propio), de modo que la presentación de la solicitud de amparo se encuentra relacionada con sus actividades misionales.
Además, en razón a que tales bienes pertenecen a los denominados «fiscales» que hacen parte del patrimonio del Estado y están destinados al cumplimiento de fines públicos, es innegable que cualquier ciudadano, en aras del salvaguardar —no sus derechos individuales— sino el interés general de la población colombiana, tiene legitimación para discutir o debatir en sede de tutela aquellas decisiones que de manera irregular sustraigan tierras de propiedad de la Nación, si los funcionarios judiciales y órganos de control han omitido sus deberes.
En efecto, la importancia de la protección de esos inmuebles y lo que representan para el interés público ha dado lugar a que en el ordenamiento jurídico se contemple la intervención de la ciudadanía en su defensa. El artículo 72 de la Ley 160 de 1994 consagró una especie de legitimación universal conforme a la cual «la acción de nulidad contra las resoluciones de adjudicación de baldíos podrá intentarse por el Incora, por los procuradores agrarios o cualquier persona ante el correspondiente tribunal administrativo» (se destaca).
La defensa de lo público —ha sostenido la Corte Constitucional— «más que un fin en sí mismo, constituye el medio para materializar los postulados superiores de convivencia, libertad, igualdad y paz que la Constitución Política prescribe», bajo el entendido de que es a través del patrimonio nacional que el Estado «da cumplimiento a los fines para los cuales fue estatuido» (T-488/14).
En ese orden, el instituto accionante estaba legitimado para invocar la protección constitucional a fin de salvaguardar un bien que considera de propiedad de la Nación para evitar la afectación de los intereses de la comunidad, la cual, de ser fundado el reclamo, se vería privada de un terreno destinado para cumplir los objetivos públicos previstos en la ley.
2. Por otra parte, esta Sala encuentra cumplido el requisito de subsidiariedad del amparo, porque la Agencia Nacional de Tierras no tiene un medio de defensa judicial diferente que resulte idóneo y eficaz para debatir los hechos en que sustenta la violación de sus garantías fundamentales, y reclamar su protección por vía de restablecer el orden jurídico que considera transgredido.
En efecto, el recurso extraordinario de revisión, desde su configuración por los canonistas en la edad media hasta su consagración en el Código de Procedimiento Civil y el Código General del Proceso, este se ha caracterizado por su naturaleza excepcional, extraordinaria, limitada y taxativa, de ahí que su admisibilidad se concreta a los casos en los que la controversia fue dirimida por medios intolerablemente injustos, los cuales constituyen hechos nuevos y distintos a los que debieron ser expuestos y analizados en las instancias.
Esta es, precisamente, la principal diferencia entre el recurso de revisión y el de casación, pues mientras éste ataca la sentencia por vicios inmanentes o internos al proceso, la revisión se circunscribe a reprochar el fallo por motivos trascendentes o externos al litigio. Al respecto, esta Corte expuso:
«Mas, como exhaustivamente lo tienen dicho la doctrina y la jurisprudencia patrias con apoyo en el criterio que en la materia pregona la literatura jurídica universal, la revisión es recurso de naturaleza eminentemente extraordinaria y diferente por su finalidad propia de todos los demás medios de impugnación, incluso de la casación misma, por lo cual no es permisible convertirla en un juicio contra la sentencia por las apreciaciones que el fallador haya hecho de la demanda que con tal sentencia se decide... Ciertamente, los aspectos formales de un fallo, sus vicios o irregularidades, el quebranto de la ley procedimental o de la sustancial y los errores de apreciación probatoria en que haya podido incurrir el juez al proferirlo, son aspectos ajenos al recurso de revisión, por tratarse en ellos de yerros in procedendo o in judicando, para cuya corrección se han consagrado precisamente los demás recursos. Los vicios que pueden dar lugar a la anulación de una sentencia a través del recurso de revisión, han de manifestarse necesariamente en relación con situaciones o hechos producidos o conocidos con posterioridad al pronunciamiento del fallo que se pretende aniquilar, precisamente porque el desconocimiento de estos hechos por el juez al dirimir el conflicto le impidió dictar una sentencia justa” (CSJ SC, 18 jul. 1974, G.J. CXLVIII, pág. 180).
En igual sentido, se ha expresado que:
En virtud de su naturaleza restringida o limitada, para la procedencia de la revisión no basta que la sentencia haya sido irregularmente proferida o se pretenda que está mal fundada; su admisibilidad se subordina a la expresa invocación de causas precisas señaladas en la ley y no por simple mal juzgamiento. No estará, pues, avenida con la naturaleza excepcional del recurso la conducta del juez que, so pretexto de velar por la recta aplicación del derecho, rebase los límites objetivos que la ley ha puesto al recurso de revisión; al ampliar de su propia cuenta tales limitaciones, siembra el desconcierto y la inseguridad, y de paso desvirtúa los fines de la revisión”.(2)
Por tales razones, los reclamos dirigidos a atacar la fundamentación argumentativa y razonabilidad de la sentencia, o a discutir el tema sustancial objeto de la controversia, como lo es, sin lugar a dudas, lo que concierne a la valoración material de las pruebas y la determinación a partir de ellas, de la naturaleza imprescriptible o no del bien a usucapir, resultan extraños a ese instrumento.
En ese sentido, esta Sala ha indicado que las «apreciaciones erradas, por valorar mal las pruebas o interpretar erróneamente los contratos, o no aplicar una regla de derecho o aplicarla indebidamente o interpretarla torcidamente, no constituyen causas que autoricen la revisión» (CSJ SC, 29 abr. 1980; reiterada en CSJ SC 076, 11 mar. 1991).
Asimismo, explicó que dicho instituto «evidentemente excluye los errores de juicio atañederos con la aplicación del derecho sustancial, la interpretación de las normas y la apreciación de los hechos y de las pruebas que le pueden ser imputados al sentenciador...» (CSJ SC, 22 sep. 1999, Rad. 7421)
Tampoco podría invocarse la falta de vinculación de la entidad encargada de la vigilancia y administración de los predios fiscales adjudicables, puesto que tal asunto no se encuentra expresamente consagrado dentro de las causales previstas en el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, en la medida en que ni en ese estatuto, ni en ninguna de las normas civiles y agrarias relacionadas con el proceso de pertenencia, se disponía que el juez del conocimiento deba convocarlo como parte en el litigio.
La obligación de informar a la Agencia Nacional de Tierras sobre la existencia del juicio únicamente con el fin de que, si lo considera pertinente, efectúe «las manifestaciones a que hubiere lugar en el ámbito de sus funciones» fue impuesta en el artículo 375 del Código General del Proceso, norma que no establece la citación del instituto en calidad de parte, de ahí que no se requiere integrar el contradictorio con ese organismo, circunstancia que impide argüir su falta de vinculación como fundamento del recurso extraordinario.
Son innumerables las decisiones que, a semejanza de las que vienen de citarse, han insistido en que una deficiente o errónea valoración de los medios materiales de convicción no autorizan jamás la procedencia de la revisión, pues tal vicio no se subsume en ninguna de las causales previstas en el artículo 380 de la ley procesal.
Es más, en toda la tradición jurisprudencial de esta corporación no existe un solo caso en el que el mencionado recurso haya prosperado por la supuesta causal de deficiente motivación de la sentencia, que en este caso se relaciona con la falta de verificación de la calidad o naturaleza de imprescriptible de un bien objeto de pertenencia, lo que es explicable porque en la práctica no se configura algún motivo de los establecidos por la norma, pues, por su esencia misma, los errores de argumentación en que incurren los jueces —y la ausencia de motivación o deficiencias en esta— escapan a su ámbito de aplicación.
En la solicitud de amparo, la Agencia Nacional de Tierras, afirmó que el estudio realizado por el juzgado acerca de la naturaleza jurídica del predio «es altamente deficiente, por tanto inobserva que el bien carece de titulares de derechos reales sobre el predio o titulares inscritos, lo cual podría llevarlo a inferir que se trataba de un bien baldío de la Nación...», y que el sentenciador inaplicó la norma que preceptúa que esos bienes son de carácter imprescriptible, de lo cual se deduce que la censura recae sobre la valoración de las probanzas y la motivación del fallo, cuestionamientos que no encuentran apoyo en las causales establecidas en el artículo 380 del Código de Procedimiento Civil.
Si las razones en que se sustentó la acción de tutela son exclusivamente de orden probatorio y de aplicación normativa, no es comprensible de qué manera el instituto accionante podría amoldar su reclamo a las causas de revisión que taxativamente señala el ordenamiento adjetivo, razón por la cual negar la concesión del amparo ante la existencia de ese otro medio de defensa judicial, comporta la imposición de una exigencia que la ley no consagra y que, además, resulta imposible de cumplir.
Los únicos mecanismos en que podría pensarse son los de «Clarificación de la propiedad» y «Recuperación de baldíos indebidamente ocupados o apropiados» establecidos en el artículo 48 de la Ley 160 de 1994, reglamentados inicialmente por el Decreto 2663 de 1994, después por el Decreto 1465 de 2013 que los ajustó al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (L. 1437/2011) y ahora regulados por el Decreto 1071 de 2015. El objeto del primero, según esta última normativa, es «clarificar la situación jurídica de las tierras desde el punto de vista de la propiedad, para identificar si han salido o no del dominio del Estado y facilitar el saneamiento de la propiedad privada» (art. 2.14.19.6.1) y del segundo «recuperar y restituir al patrimonio del Estado las tierras baldías adjudicables, las inadjudicables y las demás de propiedad de la Nación, que se encuentren indebidamente ocupadas por los particulares» (art. 2.14.19.5.1).
Sin embargo, es necesario reparar en que, por una parte según lo preceptuado por el artículo 86 de la Constitución Política, el requisito de subsidiariedad de la acción de tutela está supeditado a la inexistencia de «otro medio de defensa judicial...» y los indicados instrumentos no tienen ese carácter sino que corresponden a unos procedimientos administrativos especiales agrarios(3), y por otra en que no existe la relación directa entre la herramienta defensiva y la efectividad del derecho que se exige para que la primera pueda considerarse idónea y eficaz (CC, T-097, 20 feb. 2014, Rad. T-4.144.597), toda vez que a través de esas actuaciones no es posible lograr que la determinación judicial presuntamente constitutiva de vía de hecho, sea dejada sin valor ni efectos jurídicos.
Por consiguiente, ninguna otra vía, además del amparo constitucional, le quedaba a la entidad para invocar la protección de derechos superiores, pero aún si así fuera, es decir, en el hipotético evento de existir otro medio de defensa judicial, el estudio del amparo se torna obligatorio porque la vulneración denunciada afecta intereses que no son particulares sino de toda la comunidad, relacionados con la protección del patrimonio de la Nación.
A tal respecto es preciso memorar que, aunque la acción de tutela no tiene el propósito de sustituir o desplazar a los funcionarios a quienes constitucional y legalmente corresponde dirimir los conflictos que se encuentran bajo su competencia, es procedente cuando la vulneración recae sobre garantías de superior valor como son el debido proceso y el acceso a la administración de justicia, en cuyo caso no es admisible desconocer dicha realidad sustancial y negar su examen so pretexto de la desatención de requerimientos instrumentales, sin reparar, además, en el grave perjuicio que entrañaría mantener una decisión judicial declarativa de la usucapión sobre un terreno que puede ser baldío, contrariando el ordenamiento jurídico.
Incluso, la Sala ha reconocido que a pesar de que el reclamante no haya utilizado las herramientas que tuvo a su alcance para impugnar las decisiones reprochadas por vía de tutela, excepcionalmente es posible «proteger los derechos reclamados por la parte accionante, en aras de garantizar la prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal» (CSJ STC, 12 oct. 2012, Rad. 2012-1545-01).
Adicionalmente, en atención a la esencia del amparo —sostuvo— éste no puede verse limitado por formalismos jurídicos, como lo sería también la satisfacción del mencionado requisito y del de inmediatez, «porque aunque no se pone en duda que su viabilidad está supeditada a la verificación de ciertas condiciones de procedibilidad, la jurisprudencia constitucional ha determinado que la mera ausencia de un requisito general de procedencia... no puede erigirse en parámetro absoluto para privar al actor del goce efectivo de sus derechos superiores, ni para prohijar su quebranto con la actitud silente del juez que conoce del reclamo dirigido a obtener su protección» (CSJ STC, 13 ago. 2013. Rad. 2013-093-01).
4. En el caso bajo estudio, tal como lo advirtió la sentencia proferida en la primera instancia de este trámite constitucional, la omisión del decreto de medios de prueba, justificaba la procedencia de la tutela, porque al declarar que los demandantes adquirieron el dominio sobre el predio, absteniéndose de indagar previamente por la naturaleza jurídica del mismo, incurrió el juzgador en un defecto fáctico que solo es susceptible de corrección por esta vía.
En efecto, de acuerdo con lo estatuido por el numeral 5º del artículo 375 del Código General del Proceso, norma aplicable a la fecha de presentación de la demanda de pertenencia y salvo lo dispuesto en el artículo 52 de la Ley 9ª de 1989 respecto de la usucapión sobre viviendas de interés social(4), a dicho libelo debe acompañarse «un certificado del registrador de instrumentos públicos en donde consten las personas que figuren como titulares de derechos reales principales sujetos a registro, o que no aparece ninguna como tal...» (se resalta), salvo que se trate de los casos señalados.
El primero, es decir aquel que indica los titulares de derechos reales principales, es el que se conoce como certificado de tradición y libertad que contiene la historia jurídica del predio desde la apertura del folio de matrícula inmobiliaria, en tanto el segundo, que expresa que no aparece ningún titular, corresponde al denominado «certificado negativo» o especial.
La certificación del registrador de instrumentos públicos —ha dicho la Sala— está destinada a cumplir múltiples funciones, entre ellas: dar cuenta de la existencia del inmueble; permitir que se establezca quién es el propietario actual; proporcionar información sobre los titulares inscritos de derechos reales principales contra los cuales ha de dirigirse la demanda; instrumentar la publicidad del proceso, pues el artículo 692 del Código de Procedimiento Civil instituye la inscripción de la demanda como medida cautelar forzosa en los procesos de pertenencia; contribuir a garantizar la defensa de las personas que pudieran tener derechos sobre el inmueble, y hacer las veces de medio para la identificación del inmueble «pues los datos que allí se consignan sirven para demostrar si el predio pretendido realmente existe, como también para saber si es susceptible de ser ganado por prescripción» (CSJ SC, 4 sep. 2006, Rad. 1999-01101-01).
Sin embargo, es posible que tal como lo contempla la norma citada, en dicho documento no aparezca ninguna persona como titular de derechos reales, e incluso es probable que el predio no cuente con un folio de matrícula inmobiliaria, ya sea porque hace parte de otro de mayor extensión; no tiene antecedente registral de actos dispositivos en vigencia del sistema implementado a partir del Decreto 1250 de 1970; o por cuanto corresponde a un terreno baldío adjudicable con explotación económica (art. 1º L. 200/36), circunstancias que no constituyen un obstáculo para la admisión de la demanda, ni para adelantar la acción.
4.1. En el caso de que no se hayan registrado actos dispositivos sobre el bien raíz en vigencia del sistema de matrícula inmobiliaria, es necesario tener presente —ha puntualizado esta corporación— que «la exigencia legal no alude a que se allegue el certificado de tradición y libertad del respectivo bien raíz, sino que allí se hace referencia a un certificado especial en el que consten las circunstancias mencionadas en el numeral 5º del artículo 407 del Código de Procedimiento Civil» (CSJ SC, 13 abr. 2011, Rad. 2011-00558-00; subrayas son del texto).
De no figurar ninguna persona como titular de derecho real, el proceso se adelanta contra personas indeterminadas, situación plenamente aceptada por el ordenamiento jurídico, sobre la cual se ha indicado lo siguiente:
(...) Así se tiene que, el sujeto pasivo de la demanda de declaración de pertenencia estará conformado por la persona o personas que aparezcan en el aludido certificado como titulares de derechos reales principales sujetos a registro —propiedad, uso, usufructo o habitación— sobre el bien en litigio, a quienes se les notificará del auto admisorio de la demanda, permitiéndoles iniciar la correspondiente defensa de sus derechos. Si en ese documento no se señala a nadie con tal calidad, porque no hay inscrito o no se ha registrado el bien, se daría lugar al certificado negativo, obligando dirigir la demanda contra personas indeterminadas.
(...) Puede suceder que en relación con el bien exista total certeza por parte del Registrador sobre la ausencia de registro de dichos derechos reales en cabeza de alguna persona y en ese orden de ideas no tenga ninguna dificultad para expedir el certificado negativo respectivo donde conste que “no aparece ninguna” persona como titular “de derechos reales sujetos a registro”. Caso en el cual podrá admitirse la demanda en contra de personas indeterminadas y darse curso a la actuación en los términos señalados en el Código de Procedimiento Civil (C-275 de 2006).
Ahora bien, tal como lo expresara esta corporación «no es válido sostener que, ante la ausencia de titulares de derechos reales en el certificado de registro inmobiliario correspondiente, éste tenga que considerarse como baldío, ni tampoco que si la ley autoriza en esas condiciones el inicio del proceso de pertenencia es para que en él se acredite por el actor que se dan las condiciones de los artículos 3º y 4º de la Ley 200 de 1936...», y para iniciar el proceso de pertenencia no es indispensable «la existencia de titulares de derechos reales sobre el predio objeto de la pretensión, ni que éste se halle inscrito en el respectivo registro inmobiliario...» (CSJ SC, 31 oct. 1994, Rad. 4306).
4.2. En relación con la exigencia impuesta por el legislador de aportar el documento mencionado, la Sala ha expuesto que:
“Indiscutible es la importancia y trascendencia que el precedente mandato del legislador tiene en las señaladas controversias judiciales, pues más que establecer un anexo adicional y forzoso de la demanda con la que ellas se inician, consagra el mecanismo por medio del cual habrán de definirse las personas en contra de quienes debe dirigirse la acción, que no serán otras que aquellas que figuren en el certificado del registrador a que se contrae la norma, como titulares de un derecho real principal relacionado con el bien cuya usucapión se persigue.
“Siendo ello así, como en efecto lo es, aflora con igual claridad, que de la plena satisfacción del indicado requisito dependerá que, en cada caso concreto, pueda predicarse que la acción fue debidamente planteada y que, por lo mismo, brindó a los titulares de los derechos reales principales sobre el bien que constituya su objeto, la posibilidad de intervenir en el proceso y de defender las potestades que se encuentran en su patrimonio.
“Con otras palabras, la aportación en debida forma del certificado en cuestión y, especialmente, que éste cumpla con las exigencias establecidas en la referida disposición legal, en particular, que verse sobre el bien de que trate la demanda y que indique expresamente las personas titulares de derechos reales o que no existe ninguna que tenga tal carácter, son requisitos cuyo cabal acatamiento se erige como garantía para que al proceso concurran todas las personas legitimadas para controvertir la acción...» (CSJ SC, 8 nov. 2010, Rad. 2000-00380-01; se subraya).
En la misma dirección, al examinar la exequibilidad de la norma la Corte Constitucional sostuvo:
Recuérdese que dicho certificado en los términos señalados en el numeral 5º del artículo 407 del Código de Procedimiento Civil constituye requisito indispensable para la admisión de la demanda y que si bien no cabe duda de i) que los derechos de los titulares de derechos reales deben ser protegidos, ii) la finalidad legítima del requisito señalado y iii) la obligación del demandante de a) actuar de buena fe, b) solicitar el certificado aludido aportando toda la información de que dispone sobre el bien y las personas que tengan derechos reales sobre él, y c) dirigir la demanda contra quienes figuren en el referido certificado, ello no puede significar que por circunstancias ajenas al peticionario, ante la no expedición del referido certificado se prive al actor en el proceso de pertenencia de la posibilidad de ver admitida su demanda y por ende garantizado su derecho al acceso a la justicia (C.P., art. 229).
Por ello, la norma acusada debe entenderse en el sentido de que en ningún caso, el registrador de instrumentos públicos puede dejar de responder a la petición, de acuerdo con los datos que posea y dentro del término legal. Téngase en cuenta que la respuesta puede tener el contenido que resulte de la verificación de lo que consta en el registro, inclusive que el bien no aparece registrado (C-275 de 2006; se destaca).
4.3. En virtud de los valiosos propósitos a los cuales presta servicio el certificado expedido por el Registrador de Instrumentos Públicos, la jurisprudencia ha insistido en que el juez de la pertenencia debe ejercer un control de legalidad sobre el contenido de dicho documento para constatar el cumplimiento de las exigencias previstas en el numeral 5º del artículo 375 adjetivo, y en que no cualquier documento tiene aptitud para satisfacerlas, sino solamente aquel que «de manera expresa, indique las personas que, con relación al específico bien cuya declaración de pertenencia se pretende, figuren como titulares de derechos reales sujetos a registro, o uno que de manera clara diga que sobre ese inmueble no aparece ninguna persona como titular de derechos reales».
Por el contrario, es decir, cuando «no puede afirmarse quiénes son titulares de derechos reales sobre él, ni puede aseverarse que nadie figure como titular de derechos reales» porque no se dispone de la información indispensable y suficiente, la certificación expedida no llena los requisitos de la disposición legal, pues «no es lo mismo afirmar que se ignora quiénes son los titulares de derechos reales principales sobre un inmueble, que certificar que nadie aparece registrado como tal» (CSJ SC, 30 nov. 1979; CSJ SC, 30 nov. 1987; CSJ SC, 26 ene. 1995, Rad. 3348; CSJ STC, 7 mayo 2008, Rad. 2008-00659-00; CSJ SC, 8 nov. 2010, Rad. 2000-00380-01; CSJ STC, 27 jun. 2013, Rad. 2012 01514 00).
4.4. Después de las precisiones precedentes, es necesario distinguir, entonces, entre el certificado del registrador de instrumentos públicos que se denomina «negativo» y aquel que no indica —de manera clara y expresa— que respecto del predio al cual hace referencia, no aparece ninguna persona como titular de un derecho real sujeto a registro.
El primero, según se explicó, ha sido plenamente aceptado en el ordenamiento positivo y da lugar a que el proceso de declaración de pertenencia sea adelantado contra personas indeterminadas cuya protección se garantiza a través del emplazamiento que en forma obligatoria debe realizarse, sin que eso conlleve necesariamente una decisión estimatoria de las pretensiones, porque en virtud de sus atribuciones constitucionales y legales, el juez siempre deberá valorar el cumplimiento de los requisitos fijados por el legislador para la prescripción adquisitiva de la propiedad.
El otro documento, en cambio, no satisface las exigencias del numeral 5º del artículo 407 del estatuto procesal porque no ofrece claridad frente a la titularidad de derechos reales objeto de registro sobre el bien cuya propiedad se pretende obtener mediante usucapión, y por lo tanto, no resulta idóneo para determinar su inexistencia, de ahí que en él no pueda ampararse válidamente una declaración como la perseguida en la acción de pertenencia de reconocer, con efectos erga omnes, la adquisición del dominio con la correlativa extinción de ese mismo derecho que pudiera detentar otra persona.
4.5. En el caso que ahora estudia la Sala, la certificación de libertad y tradición que se aportó con la demanda, la cual fue expedida por el Registrador de Instrumentos Públicos de Orocué, Casanare, que se allegó junto con la demanda, sólo hace referencia al registro de mejoras y derechos de posesión, sobre un predio baldío.
Al cotejar el contenido del certificado y los requerimientos que para el mismo contempla la ley procedimental, se encuentra que dicho documento no es el exigido por el artículo 375 de ese ordenamiento, dado que no certificar que figura o no persona como titular de un derecho real sujeto a registro, lo que equivale a aseverar que se ignora quiénes pueden tener derechos reales principales sobre el bien.
En esas condiciones, no ofrece información atendible en relación con las personas que tendrían la condición de legítimos contradictores de los demandantes en el juicio de pertenencia, ni sobre la prescriptibilidad del inmueble en tanto no se encontró algún antecedente de titulares del derecho real de dominio.
Empero en este caso, el juez accionado otorgó mérito demostrativo al documento aportado, del cual derivó la acreditación del requisito a que se ha hecho mención de no existir un titular de derechos reales sobre el inmueble, como si correspondiera al «certificado negativo» que autoriza adelantar la acción contra personas indeterminadas, y no solo no reparó en que no correspondía al exigido por la ley procesal, sino que tampoco se detuvo a analizar las implicaciones que podía tener la circunstancia concreta de carecer el inmueble de una historia registral de derechos reales, ni que incluso en el citado certificado aparecía que se habían hecho mejoras sobre un predio baldío.
4.6. Son las circunstancias de cada caso en particular las que determinarán si un inmueble que carece de antecedente registral es de dominio privado, o corresponde a un bien fiscal adjudicable como lo son los terrenos baldíos, naturaleza que se aseguró en el libelo introductorio tenía el predio, los cuales están afectados al cumplimiento de una finalidad de interés público, y en la valoración que al efecto se realice es primordial el análisis de aspectos como la calidad agraria o urbana del bien, la época de inicio de la posesión, el tipo de prescripción adquisitiva que se alega, los actos posesorios desplegados, la extensión superficiaria del fundo y la normatividad vigente, de modo que no es posible asentar reglas absolutas en defensa del carácter privado del predio, como tampoco de su calidad de público.
5. Tratándose de predios agrarios, condición que se predica del bien adjudicado en pertenencia y que la Agencia Nacional considera baldío, son diversas las normas que han regulado lo concerniente a su ocupación, posesión y propiedad, estableciendo regímenes distintos, los cuales reseñará la Sala comenzando desde el año 1936 en atención a su vinculación con el caso que se analiza.
5.1. Ley 200 de 1936:
El artículo 1º de esa regulación, modificado por el artículo 2º de la Ley 4ª de 1973, establece:
Se presume que no son baldíos, sino de propiedad privada, los fundos poseídos por particulares, entendiéndose que dicha posesión consiste en la explotación económica del suelo por medio de hechos positivos propios de dueño, como las plantaciones o sementeras, la ocupación con ganados y otros de igual significación económica.
El cerramiento y la construcción de edificios no constituyen por sí solos pruebas de explotación económica pero sí pueden considerarse como elementos complementarios de ella. La presunción que establece este artículo se extiende también a las porciones incultas cuya existencia se demuestre como necesaria para la explotación económica del predio, o como complemento para el mejor aprovechamiento de este, aunque en los terrenos de que se trate no haya continuidad o para el ensanche de la misma explotación. Tales porciones pueden ser conjuntamente hasta una extensión igual a la mitad de la explotada y se reputan poseídas conforme a este artículo (se destaca).
El artículo 4º del Decreto 059 de 1938 precisó que la «enumeración de hechos positivos propios de dueño que trae el artículo 1º de la Ley 200 de 1936 no es taxativa sino por vía de ejemplo y, en consecuencia, toda otra forma de explotación económica que se manifieste por medio de hechos positivos propios de dueño, tiene los mismos efectos jurídicos, que atribuyen el artículo 1o. y demás disposiciones de la Ley 200 de 1936, a las plantaciones o sementeras y a la ocupación con ganados».
Sobre dicha presunción iuris tantum, esta corporación ha sostenido que «significa que el terreno baldío viene a pertenecer a quien lo haya poseído económicamente» (CSJ SC, 31 ene. 1963, G.J. T. CI 2266, pág. 36 a 49), inferencia que «es la que armoniza con el inciso 2º del artículo 762 del Código Civil, según la cual ‘el poseedor es reputado dueño, mientras otra persona no justifique serlo’, y como lo ha dicho en forma insistente la Corte, la figura que instituye el artículo 1º de la Ley 200 de 1936 bajo la forma de una presunción, es el ‘modo’ constitutivo de la ocupación, ‘porque si a la Nación le basta la posesión económica de la tierra baldía para considerarla o presumirla de dominio particular, quiere decir que es suficiente esa sola posesión para adquirir la propiedad de los baldíos, a menos que el colono se haya establecido en tierras no susceptibles de ocupación por hallarse reservadas o destinadas por la Nación a un uso o servicio público, sobre las cuales no puede darse una posesión creadora de derechos’ (G.J., CI, pág. 44)” (CSJ SC, 28 ago. 1995, t. CCXXXVII, V. 2, pág. 615; se destaca).
De ahí que se haya indicado que «por el modo constitutivo de la ocupación, dicho fundo le pertenece a quien lo ha poseído. Basta entonces esa sola ocupación de la tierra baldía en la forma exigida en la ley, para que surja el derecho de propiedad en el colono, que debe reconocer el Estado mediante la correspondiente resolución de adjudicación, toda vez que el dominio de aquel se produce por virtud del modo originario de la ocupación. La resolución administrativa de adjudicación en cuestión se limita, reitérase, a constatar y reconocer el hecho preexistente de la ocupación en las condiciones exigidas por el artículo 1 de la Ley 200 de 1936, ya consumada real y materialmente, por todo lo cual la inscripción de dicho acto en el registro público cumple simplemente una función publicitaria» (CSJ SC, 28 ago. 1995, Rad. 4127; el subrayado y la negrilla son propios).
En su momento, explicó la doctrina que la disposición citada consagraba una innovación al régimen de tierras primigeniamente regulado por los artículos 675 y siguientes de la codificación civil, al invertir la presunción de la propiedad de los inmuebles, pues a partir de la Ley 200 de 1936, la posesión ejercida mediante la explotación económica de un predio en la forma señalada por su artículo 1º permite presumir el dominio privado y únicamente en ausencia de ésta, el bien podía tenerse como baldío.
Se dijo, entonces, que las modificaciones principales que introdujo la Ley 200 de 1936 fueron «la relativa a la presunción que ampara ahora la propiedad de los particulares, y no la del Estado; la segunda, como consecuencia de la anterior, la referente a la persona favorecida con la presunción, es decir, los particulares, quienes, por lo mismo, están exentos, respecto de la Nación, de la carga de la prueba del dominio; y tercera la concerniente a una nueva calidad de la posesión; que es la de ser económica».(5)
En ese orden de ideas, se tiene claro que en virtud de la «presunción de dominio» consagrada a favor del particular en el artículo 1º de la citada ley en relación con el fundo —sostuvo la Corte—, sería al Estado «a quien le correspondería acreditar, para enervar los efectos de la acción petitoria en comento [pertenencia], que él no ha salido nunca de su patrimonio, por cuanto sobre él recaería la carga de la prueba en contrario. De manera que si el actor ejerce posesión económica sobre el predio rural pretendido en usucapión, en ningún caso podrá exigírsele acreditar que ese bien “no es baldío” por haber salido del dominio del Estado y haber pasado a ser de propiedad privada”, pues constituye un error desconocer que, demostrándose por parte del usucapiente posesión económica sobre el bien, en principio él tiene la calidad de propietario, “no sólo cuando el proceso se adelanta sin la comparecencia personal del Estado, sino cuando éste interviene en esa forma discutiéndole dominio al actor...» (CSJ SC, 9 Mar. 1939, G.J. XLVII, p. 798; CSJ SC, 31 oct. 1994, Rad. 4306; CSJ SC, 28 ago. 2000, Rad. 5448; énfasis agregado).
Se concluye que la aludida presunción consagra «un principio de prueba de dominio» en favor del particular (CSJ SC, 31 oct. 1994, Rad. 4306) y aunque no es de derecho sino legal (art. 1º, D. 59/58) y por lo tanto puede ser desvirtuada, únicamente cedería ante la prueba de que la explotación económica se ha realizado sobre un terreno reservado o destinado para un uso o servicio público, cuya naturaleza es la de ser imprescriptible, o la demostración de que no se ejerció la posesión calificada reclamada por la ley.
De lo contrario, es decir, si la explotación económica tuvo lugar sobre un terreno rural, conforme a la citada ley se presume que no es baldío, esto es, que salió del dominio de la Nación y pertenece a quien la explota, de modo que en este caso «al actor le basta acreditar la posesión en los términos ya indicados del artículo 1º de la Ley 200 de 1936 para que se presuma dueño, y es al Estado a quien, en caso de oposición, le corresponde demostrar, en virtud de la presunción de dominio ya aludida y consagrada allí en favor del poseedor demandante, que el correspondiente bien no ha salido nunca de su patrimonio» (CSJ SC, 31 oct. 1994, Rad. 4306).
En ese sentido, esta corporación, con anterioridad a la sentencia citada, había sostenido que: La posesión económica que consagra el artículo 1º de esta ley [200 de 1936] está referida a la presunción de propiedad que establece, en desarrollo de la presunción general de dominio que estatuye el artículo 762 del Código Civil, pero únicamente en relación con la Nación, puesto que es para calificar las tierras así poseídas, de propiedad privada y no baldíos. Se trata de una presunción a favor de los particulares y en contra de la Nación, con que el artículo 1º reformó la presunción tradicional de dominio establecida en el artículo 675 del C.C. y 44 del C.F.(6)» (CSJ SC, 22 jun. 1956, G.J. T. LXXXIII, pág. 74; CSJ SC, 31 jul. 1962, G.J. T. XCIX, pág. 172).
La Ley 200 de 1936 no tiene aplicación sino para definir lo relativo al dominio territorial cuando se lo disputen el Estado y los particulares y cuando en consecuencia, se enfrente el Estado a cualquier pretendido propietario para disputar su dominio. Precisamente para definir en esos casos la situación jurídica de la tierra y saber a quién corresponde en definitiva su dominio en las presunciones señaladas en sus casos dudosos, establece la Ley 200 las presunciones que deben actuar en el campo de nuestro derecho probatorio y que interesan, sobre todo, a la prueba del dominio territorial. Antes de expedir la Ley 200 era difícil en la mayoría de los casos acreditar el dominio privado de las tierras, y de allí que en casi todos los litigios entre la Nación y los particulares, éstos salían perdidosos en las controversias en que se disputaba acerca de la propiedad territorial, para decidir si ésta le pertenecía al Estado en calidad de baldío o a los asociados, por haber entrado válidamente en el patrimonio privado. A resolver estos conflictos obedeció la expedición del estatuto de la tierra» (CSJ SC, 11 ago. 1943, G.J. LVI, p. 46; CSJ SC, 15 jul. 1952, G.J. LXXII, pág. 785, citadas en CSJ SC, 31 oct. 1994, Rad. 4306).
Citando su sentencia de 2 de septiembre de 1964, esta Sala indicó que si quien «incorpora su trabajo a los baldíos de la Nación y los mejora con edificaciones, plantaciones o sementeras que acrecienta la riqueza pública, adquiere de inmediato el dominio de suelo, no por transferencias alguna, sino por el modo originario de la ocupación con que el ordenamiento protege y respalda al poseedor económico de tierras sin otro dueño que el Estado» y la «adjudicación posterior encaminada a solemnizar la titularidad, ha de basarse en la prueba que demuestre plenamente haberse cumplido en las condiciones legales del modo adquisitivo por ocupación», no se comprende «el por qué esa misma consideración, es decir, la de ser dueño que ostenta igualmente el poseedor económico de un predio rústico en los términos del artículo 762 del Código Civil, no le es a éste en cambio suficiente para obtener la declaración de pertenencia en todos aquellos casos en que pruebe, además, que esa posesión se ha prolongado y con los demás requisitos que exige la ley» (CSJ SC, 31 oct. 1994, Rad. 4306; el subrayado no es del texto).
Por otra parte, la Ley 200 instituyó una prescripción adquisitiva que coexiste con la ordinaria y la extraordinaria a que hacen referencia los artículos 2528 y 2531 del Código Civil, cuyos términos de consumación fueron reducidos a veinte años por el artículo 1º de la Ley 50 de 1936, y posteriormente a 5 y 10 años por la Ley 791 de 2002.
Esa usucapión agraria especial se consagró «en favor de quién, creyendo de buena fe que se trata de tierras baldías posea en los términos del artículo 1º de esta ley, durante cinco (5) años continuos, terrenos de propiedad privada no explotados por su dueño en la época de la ocupación, ni comprendidos dentro de las reservas de la explotación, de acuerdo con lo dispuesto en el mismo artículo. Parágrafo: Esta prescripción no cubre si no el terreno aprovechado o cultivado con trabajos agrícolas, industriales o pecuarios y que se haya poseído quieta y pacíficamente durante los cinco (5) años continuos y se suspenden en favor de los absolutamente incapaces y de los menores adultos» (art. 12, modificado por art. 4º L. 4ª/73).
Del precepto se extrae que los requisitos para la prosperidad de esa usucapión especial son los siguientes: (i) que recaiga sobre un inmueble de propiedad privada; (ii) que el ocupante debe creer -de buena fe- al momento de ocuparlo, que es baldío; (iii) que el propietario no lo haya explotado económicamente a la fecha de su ocupación, ni corresponda a una zona de reserva; (iv) el término es de 5 años y (v) que el poseedor realice la explotación mediante cerramientos, plantaciones o sementeras, cultivos, ocupación con ganados y actos de similar significación económica (art. 1º, L. 4ª/73), extendiéndose la prescripción adquisitiva únicamente a los espacios así explotados.
Por consiguiente, el prescribiente que invoca la anterior norma como fundamento de sus pretensiones y demuestra en el proceso que ha ejercido una posesión sobre el bien agrario consistente en actos de explotación económica en los términos del artículo 1º de la Ley 200 de 1936 con la creencia de que el bien es baldío, consolidando aquella por el término de 5 años en vigencia de esa ley, además de estar amparado por la presunción de dominio privado contenida en ella, tiene derecho a obtener la declaración de pertenencia, sin que ninguna persona pueda disputarle posteriormente su dominio.
Lo anterior porque, siendo la usucapión un modo originario de hacerse a la propiedad de las cosas ajenas (art. 765 C.C.) —ha destacado esta corporación— «se configura por los hechos, es decir, cuando se cumplen los requisitos propios que la estructuran, independientemente de que el poseedor haya o no demandado su reconocimiento, o de que se hubiere resuelto favorablemente su solicitud, mediante sentencia judicial en firme, providencia ésta que es meramente declarativa de haber operado la adquisición, de ahí que «el detentador de una cosa con ánimo de señor y dueño se vuelve su propietario, apenas cumple los requisitos legales necesarios para ello...» (CSJ SC, 1º sep. 2014, Rad. 2002-02246-01; se destaca).
A ese respecto se ha recalcado que «la posesión pacífica, pública y no interrumpida por determinado número de años, es el fenómeno que engendra el título y no la decisión judicial. Es injurídico sostener que la prueba del dominio del prescribiente dimana exclusivamente de la sentencia declarativa registrada a que se refieren los artículos 758 y 2534 del Código Civil, es decir, que ella es fundamento de una tradición» (CSJ SC, 28 feb. 1955).
Si el usucapiente no se acoge a la prescripción adquisitiva de corto tiempo, sino que acude a la ordinaria o a la extraordinaria previstas en el Código Civil, deberá acreditar los elementos axiológicos de la acción (singularidad e identidad del bien y posesión material pacífica y continua por el lapso previsto en la ley mediante actos propios del dueño), y estará amparado por la presunción del artículo 1º de la Ley 200, siempre que se consolide el término de usucapión en vigencia de dicha reglamentación.
Tanto si se invoca la prescripción agraria especial, como si es aducida la ordinaria o la extraordinaria de la codificación sustantiva, el demandante no está exonerado de aportar el certificado del registrador de instrumentos públicos al que alude el numeral 5º del artículo 407 del estatuto procesal, que será el de “tradición y libertad” si el bien tiene folio de matrícula inmobiliaria, o el denominado “especial” o “negativo” en caso contrario, en el cual se especificará la circunstancia de no figurar titulares de derechos reales principales, precisamente porque el fundo carece de antecedentes registrales.
5.2. Decreto 508 de 1974:
Estableció un procedimiento por la vía abreviada para sanear el dominio de pequeñas propiedades rurales, entendiéndose por tales las que no excedan de 15 hectáreas, localizadas «fuera de los límites legalmente determinados del área de la respectiva población» (par. 1º, art. 1º).
De acuerdo con lo estatuido por su artículo 1º, el procedimiento es aplicable a la «prescripción agraria, de que trata el artículo 4º de la Ley 4a. de 1973, que reformó el artículo 12 de la Ley 200 de 1936» y a las prescripciones «ordinaria y extraordinaria», atribuyéndose la competencia para conocer el asunto al juez civil del circuito del lugar de ubicación del inmueble (art. º2).
Según el artículo 6º, la persona que pretenda adquirir el dominio por usucapión del tipo de fundo mencionado, deberá haberlo poseído «en los términos del artículo 1º de la Ley 200 de 1936, durante el tiempo exigido para cada tipo de prescripción», es decir por cinco años si se invoca la prescripción agraria especial; por diez años si se trata de la ordinaria consolidada antes de entrar en rigor la Ley 791 de 2002; por veinte años si es la extraordinaria que se consolidó con anterioridad a la vigencia de esa reglamentación; por cinco años si el actor invoca la usucapión ordinaria y se acoge a lo establecido en esta última ley o comienza su posesión bajo el imperio de la misma; o por diez años tratándose de la prescripción extraordinaria con posesión iniciada en vigencia de la Ley 791 o que comenzó antes y el usucapiente se acogió a ese régimen.
En todos los casos deberá acreditarse la explotación económica del predio y que la extensión del mismo no supera las 15 hectáreas.
El prescribiente, bien sea que invoque la usucapión de corto tiempo (art. 12, L. 200/36), o que aduzca alguna de las modalidades de prescripción contempladas en el Código Civil (ordinaria: arts. 2528 y 2529; extraordinaria: arts. 2531 y 2532), consolidada cualquiera de ellas bajo el imperio de la Ley 200 o del Decreto 508 de 1974 sobre un terreno rural explotado económicamente al cual no se le ha asignado folio de matrícula inmobiliaria, debe allegar con su demanda el certificado del registrador de instrumentos públicos, pero este, como es lógico suponerlo, será el negativo o especial, esto es, aquel que certifica que no existen titulares de derechos reales principales, circunstancia que, como antes se explicó, no es indicativa per se, de que sea propiedad de la Nación.
El Decreto estuvo vigente hasta el 1º de enero de 2016, fecha en la que entraron en vigor las normas del Código General del Proceso que hasta entonces no lo habían hecho.
5.3. Decreto 2282 de 1989:
Al modificar el Código de Procedimiento Civil, mantuvo la pertenencia de pequeñas propiedades rurales (para inmuebles de hasta 15 hectáreas) por el procedimiento abreviado bajo las modalidades de prescripción adquisitiva previstos en el Decreto 508 de 1974 (agraria especial, ordinaria y extraordinaria); y las pertenencias de predios con extensión superior a la señalada en esa normativa bajo el proceso ordinario de mayor cuantía.
5.4. Decreto 2303 de 1989:
Creó la jurisdicción agraria y atribuyó a los jueces de esa especialidad el conocimiento de las controversias sobre bienes rurales. En cuanto a las pertenencias, reconoció las dos diferenciadas con anterioridad en razón a la cabida del predio y a ambas les asignó el trámite del proceso ordinario agrario, atendiendo adicionalmente las particularidades que para cada una de ellas establecen el Decreto 508 de 1974 y el artículo 407 del estatuto procesal.
5.5. Ley 9ª de 1989:
De acuerdo con su artículo 44, por vivienda de interés social debía entenderse aquella solución de vivienda cuyo precio de adquisición o adjudicación fuera inferior a 100 salarios mínimos legales mensuales en las ciudades de 100.000 habitantes o menos; menor a 120 smlm en las urbes con más de 100.000 pobladores pero menos de 500.000, y 135 smlm en ciudades con más de 500.000 habitantes.
Dicha norma fue modificada por el artículo 3 de la Ley 2ª de 1991 y luego sustituida por el artículo 91 de la Ley 388 de 1997 conforme a la cual, las soluciones tipo VIS correspondían a las que:
(...) se desarrollen para garantizar el derecho a la vivienda de los hogares de menores ingresos. En cada Plan Nacional de Desarrollo el Gobierno Nacional establecerá el tipo y precio máximo de las soluciones destinadas a estos hogares teniendo en cuenta, entre otros aspectos, las características del déficit habitacional, las posibilidades de acceso al crédito de los hogares, las condiciones de la oferta, el monto de recursos de crédito disponibles por parte del sector financiero y la suma de fondos del Estado destinados a los programas de vivienda.
El artículo 51 estableció que a partir del 1º de enero de 1990, el tiempo necesario para la prescripción adquisitiva de las viviendas de interés social se reducía a cinco años tratándose de la extraordinaria, y a tres años el de la ordinaria, siendo válida la posesión acumulada a la mencionada fecha.
Quiere decir lo anterior que el poseedor de una vivienda de interés social rural podrá adquirir el derecho de dominio apenas cumpla los requisitos legales para ello, esto es, al vencimiento del término establecido en el artículo 51 de la Ley 9ª de 1989, según la prescripción invocada sea la ordinaria o la extraordinaria, con independencia de que haya demandado su reconocimiento o se hubiere accedido a su solicitud mediante sentencia, porque ésta es «meramente declarativa de haber operado la adquisición» (CSJ SC, 1º sep. 2014, Rad. 2002-02246-01), dado que es la posesión ejercida en los términos de ley la que «engendra el título» y «cumplidos tales presupuestos, el prescribiente es dueño» (CSJ SC, 12 abr. 2004, Rad. 7077).
Se exceptuaron de la usucapión los bienes de propiedad de los municipios y de las juntas de acción comunal, respecto de los cuales se estatuyó que no podrían adquirirse por ese modo (par., art. 51).
En los procesos de pertenencia de este tipo de viviendas no se exige aportar el certificado del registrador de instrumentos públicos al demandante que no pueda allegarlo. En tal caso, según lo dispuesto en el artículo 52:
(...) no será necesario señalar como demandado a persona determinada, y en la misma demanda se solicitará oficiar el registrador para que en el término de quince (15) días, allegue al juzgado la certificación solicitada. Si no lo hiciere dentro del término anterior, el juez admitirá la demanda y el registrador responderá por los perjuicios que pudiera ocasionarle al dueño del inmueble.
El registrador no será responsable ante el propietario del inmueble o ante terceros si los interesados o el juez que solicitare el certificado de tradición referido, no aportaren los elementos de juicio indispensables para la expedición, tales como el número de matrícula inmobiliaria o título antecedente con sus respectivos datos de registro, nombre, dirección, ubicación y linderos que faciliten a la oficina la localización inequívoca del inmueble. Las sentencias que acojan las pretensiones de las demandas de pertenencia de viviendas de interés social no serán consultadas...».
Este precepto, sin embargo, fue sustituido expresamente por la Ley 388 de 1997 (num. 2º, art. 138).
5.6. Ley 160 de 1994:
Expedida en virtud de lo dispuesto en los artículos 63 y 64 de la Constitución Política de Colombia de 1991(7), plantea un régimen completamente distinto al impuesto por la Ley 200 de 1936 y preservado por el Decreto 578 de 1974 en lo que respecta a la presunción de dominio privado sobre los predios agrarios explotados económicamente.
En efecto, el artículo 48 preceptúa que:
De conformidad y para efectos de lo establecido en los numerales 14, 15 y 16 del artículo 12 de la presente ley, el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, previa obtención de la información necesaria, adelantará los procedimientos tendientes a:
A partir de la vigencia de la presente ley, para acreditar propiedad privada sobre la respectiva extensión territorial, se requiere como prueba el título originario expedido por el Estado que no haya perdido su eficacia legal, o los títulos debidamente inscritos otorgados con anterioridad a la vigencia de esta ley, en que consten tradiciones de dominio por un lapso no menor del término que señalan las leyes para la prescripción extraordinaria.
PAR.—Para asegurar la protección de los bienes y derechos conforme al artículo 63 de la Constitución Política y la Ley 70 de 1993, el Incora podrá adelantar procedimientos de delimitación de las tierras de resguardo, o las adjudicadas a las comunidades negras, de las que pertenecieren a los particulares. (Se destaca).
Los incisos subrayados del numeral 1º de la norma hacen referencia al procedimiento administrativo de “clarificación de la propiedad”, que se adelanta para cumplir la función asignada al Incora (hoy Agencia Nacional de Tierras) por el numeral 15 del artículo 12 de la Ley 160 consistente en identificar las tierras que «pertenecen al Estado y facilitar el saneamiento de la propiedad privada», y puede iniciarse de oficio o a solicitud de «los procuradores agrarios, de cualquier entidad pública, de las comunidades u organizaciones campesinas o de cualquier persona natural o jurídica, quienes podrán intervenir en el procedimiento iniciado (art. 2.14.19.1.2, D. 1071/2015).
Significa lo anterior que antes el Incora, Incoder y actualmente la Agencia Nacional de Tierras, puede adelantar dicha actuación en cualquier momento y frente a toda persona, siempre que considere que un terreno puede pertenecer al Estado, pero contrario al régimen impuesto por la Ley 200 de 1936 que presumía la propiedad privada de los predios rurales en razón de su explotación económica, el artículo 48 de la Ley 160 de 1994 presume la propiedad del Estado sobre tales bienes y por eso le exige al particular demostrar su derecho de dominio.
Así dimana de la previsión contenida en los incisos subrayados de ese precepto, de los cuales surgen varias conclusiones:
1. Se establece una regla que es aplicable “a partir de la vigencia de la presente ley”, lo que quiere decir que con anterioridad ésta no existía;
2. Conforme a esa directriz, el particular tiene que “acreditar propiedad privada sobre la respectiva extensión territorial”, lo que quiere decir que no se presume su derecho de dominio.
3. La propiedad privada sobre el inmueble se demostrará únicamente con “el título originario expedido por el Estado que no haya perdido su eficacia legal, o los títulos debidamente inscritos otorgados con anterioridad a la vigencia de esta ley, en que consten tradiciones de dominio por un lapso no menor del término que señalan las leyes para la prescripción extraordinaria”.
4. Lo dispuesto en relación con la “prueba de la propiedad privada por medio de títulos debidamente inscritos con anterioridad a la presente ley” no se aplica a “terrenos no adjudicables, o que estén reservados, o destinados para cualquier servicio o uso público”, contrario sensu, es aplicable respecto de los bienes fiscales adjudicables o baldíos.
Se colige de lo anterior que el artículo 48 de la Ley 160 de 1994 modificó la carga de la prueba de la naturaleza privada de un predio agrario, pues le impone al particular demostrarla mientras que antes se hallaba exento de hacerlo.
Con otras palabras, bajo el imperio de la Ley 200 de 1936, los particulares que ejercían posesión sobre terrenos rurales consistente en «la explotación económica del suelo por medio de hechos positivos propios de dueño», estaban relevados de demostrar que el inmueble era «de propiedad privada» dado que esto lo presumía el legislador.
Por efecto de esa presunción, al Estado le correspondía, si quería desvirtuarla, probar el hecho contrario al que le daba origen o servía de presupuesto para su aplicación, esto es, que sobre el predio no se ejercía la posesión calificada exigida por la ley.
En ese sentido, el Consejo de Estado, citando al profesor José J. Gómez sostuvo que «a partir de la Ley 200 de 1936, la posesión permite presumir la propiedad privada y, sólo a falta de ésta, se entiende que el bien es baldío» (CE, 27 abr. 2006, Rad. 1986-06117-01), siendo esa una presunción -se reitera- «a favor de los particulares y en contra de la Nación con que el art. 1o. reformó la presunción tradicional de dominio establecida en el artículo 675 del Código Civil y 44 del C.F.», aplicable únicamente en la relación del Estado con los particulares «puesto que es para calificar las tierras poseídas, de propiedad privada y no baldíos» (CSJ SC, 22 jun. 1956, t. LXXXIIII, pág. 74; CSJ SC, 31 jul. 1962, t. XCIX, pág. 172).
Empero, la Ley 160 de 1994 modificó lo anterior, pues le impuso al particular la carga de demostrar la propiedad privada, lo que claramente se colige de los apartes destacados por la Sala del artículo 48 transcrito, y así lo dispuso el artículo 7º del Decreto 2663 de 1994 que la reglamentó al estatuir que en «las diligencias administrativas de clarificación de la propiedad y en los procesos judiciales que se sigan como consecuencia del mismo, la carga de la prueba corresponde a los particulares», lo que fue ratificado por el artículo 2.14.19.2.7 del Decreto 1071 de 2015, y tal procedimiento -se recuerda- podrá adelantarse cuando, por cualquier razón, el Incoder (hoy Agencia Nacional de Tierras), el Ministerio Público, las comunidades u organizaciones campesinas, las entidades públicas o «cualquier persona natural o jurídica»(8) considere que el predio podría ser baldío.
Tal situación no se altera, modifica o desvirtúa en virtud de lo preceptuado por el artículo 762 del Código Civil conforme al cual la posesión «es la tenencia de una cosa determinada con ánimo de señor o dueño, sea que el dueño o el que se da por tal, tenga la cosa por sí mismo, o por otra persona que la tenga en lugar y a nombre de él» y el poseedor «es reputado dueño, mientras otra persona no justifique serlo», porque el artículo 65 de la citada Ley 160 establece que «Los ocupantes de tierras baldías, por ese solo hecho, no tienen la calidad de poseedores conforme al Código Civil, y frente a la adjudicación por el Estado sólo existe una mera expectativa».
Es claro, entonces, que bajo la vigencia de esta norma ninguna persona puede invocar posesión sobre un terreno que sea baldío, acogiéndose a la presunción del artículo 1º de la Ley 200 de 1936, pues los actos de explotación económica que el particular realice sobre el predio no le dan derecho alguno ni le otorgan la condición de poseedor, sino apenas una expectativa de que al cumplir los requisitos fijados por la Ley 160, eventualmente puede adjudicársele el bien.
En conclusión, y dado que en virtud de las presunciones se produce una «liberación, dispensa o exención de prueba»(9) para la persona favorecida con ellas, el tránsito entre el régimen de la normativa de 1936 y el Decreto 578 de 1974 de una parte y la Ley 160 de 1994 de otra, determinó que mientras bajo las primeras al particular se le liberó de probar que el predio rural es bien privado, en vigencia de la segunda se le impuso la obligación de demostrarlo, de ahí que en esas condiciones no es carga de la Agencia Nacional de Tierras aportar la prueba del derecho de dominio del Estado o desvirtuar los fundamentos de la presunción acogida por el artículo 1º de la citada Ley 200, la cual, a partir del 5 de agosto de 1994, no se puede tener como operante, situación que en nada contraría el principio de igualdad en la medida en que obedece a la autonomía del legislador para establecer o modificar reglas en materia de distribución de la carga de la prueba.
En ese orden de ideas, aunque la citada ley no derogó en forma expresa la Ley 200 ni su artículo 1º y al suprimir del ordenamiento la Ley 4ª de 1973 mantuvo vigentes los artículos 2º y 4º que modificaron los preceptos 1º y 12 de esa reglamentación e incluso algunas de sus normas remiten al artículo 1º(10), el régimen que impuso ya no permite sostener la vigencia de la presunción de ser de propiedad privada «los fundos poseídos por particulares, entendiéndose que dicha posesión consiste en la explotación económica del suelo por medio de hechos positivos propios de dueño, como las plantaciones o sementeras, la ocupación con ganados y otros de igual significación económica» (art. 1º L. 200/36), pues riñe con lo estatuido por el artículo 48 de la Ley 160 de 1994.
Ahora bien, de acuerdo con lo estatuido por el artículo 3º de la Ley 153 de 1887, una disposición legal se considera insubsistente no solo por declaración expresa del legislador o por existir una ley nueva que regula íntegramente la materia, sino también por «incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores» y esa divergencia es la que se presenta entre la presunción de dominio en favor de los particulares contenida en el artículo 1º de la Ley 200 de 1936 y el artículo 48 de la Ley 160 de 1994 que creó «el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino».
En esta especie de conflicto normativo, en el que se encuentran involucradas dos disposiciones: una anterior a la otra y ambas relativas a un asunto especial, concerniente a la naturaleza jurídica de los inmuebles rústicos, según lo previsto en los artículos 2º y 3º de la citada Ley 153 de 1887 y en el artículo 5º de la Ley 57 de 1887, prevalece la que por su contenido y alcance está caracterizada por una mayor especialidad que la otra, la cual corresponde al artículo 48 de la Ley 160 de 1994.
Por consiguiente, a partir del 5 de agosto de 1994, fecha en que entró en vigor ese estatuto, los poseedores de terrenos rurales que no consolidaron la prescripción adquisitiva en vigencia de la Ley 200 o bajo el Decreto 578 de 1974, no pueden alegar en su favor la presunción consagrada en el artículo 1º de la Ley «sobre régimen de tierras» de 1936 en virtud de la cual se hallaban «exentos, respecto de la Nación, de la carga de la prueba del dominio»(11), porque la Ley 160 de 1994 le exige acreditar la propiedad privada.
Aunque tanto la citada reglamentación como la Ley 200 de 1936 fueron derogadas por la Ley 1152 de 2007, recobraron su vigencia luego de que la última fuera declarada inexequible por la Sentencia C-175 de 2009.
5.7. Ley 1152 de 2007:
Por medio de ésta se dictó el Estatuto de Desarrollo Rural, que en su capítulo II de «clarificación de la propiedad y deslinde de tierras» abordó los siguientes temas:
a) Definió la posesión agraria como la consistente en «la explotación económica regular y estable del suelo, por medio de hechos positivos propios de dueño, como los cultivos, sementeras, plantaciones forestales o agroforestales, la ocupación con ganados y otros de igual significación económica...En los predios rurales, el cerramiento y la construcción de edificios no constituyen por sí solos pruebas de explotación económica, pero sí pueden considerarse como elementos complementarios de ella» (art. 136).
b) Para la prescripción adquisitiva de los fundos rurales privados, remitió a la aplicación de los artículos 2518 a 2541 del Código Civil y a la Ley 791 de 2002 (art. 137).
c) Señaló, además, las pruebas admisibles para acreditar propiedad privada (art. 138).
d) Estableció que en los procedimientos previstos en ese capítulo «así como en los procesos judiciales de revisión, la carga de la prueba corresponde a los particulares» (art. 141).
Esta normativa entró en vigor el 25 de julio de 2007 y derogó las leyes 160 de 1994, 4ª de 1973 y 200 de 1936, salvo los artículos 20 a 23 con las modificaciones que les introdujo la Ley 100 de 1944.
En consecuencia, los poseedores de predios rurales que se presumían de dominio privado por la explotación económica cuyo término de prescripción adquisitiva se consolidó durante la vigencia de esta reglamentación aún si dicho lapso inició con anterioridad a esa época, no podían invocar en su favor la presunción del artículo 1º de la Ley 200 de 1936, porque amén de que derogó dicha ley, la Ley 1152 establecía el deber del particular de probar su derecho de dominio sobre el predio agrario.
Mediante Sentencia C-175 de 18 de marzo de 2009, la ley fue declarada inexequible por la Corte Constitucional, ocasionando que las leyes derogadas recobraran su vigencia, eso sí, con salvaguarda de las situaciones jurídicas que se consolidaron desde su promulgación y hasta esa determinación, pues al fallo se le reconocieron efectos ex nunc.
5.8. Ley 1182 de 2008:
Creó un proceso especial que tuvo vigencia hasta el 11 de enero de 2013, conocido por jueces civiles y promiscuos municipales para sanear los títulos que conllevan falsa tradición a favor de los poseedores de inmuebles no superiores a media hectárea en el sector urbano y a diez hectáreas si eran predios rurales.
En dicho trámite era necesario acreditar la posesión material durante el tiempo establecido para la usucapión ordinaria (cinco años) con explotación económica si el bien era de naturaleza agraria.
5.9. Ley 1561 de 2012:
Sustituyó la normatividad anterior y en procura de promover el acceso a la propiedad, implementó una acción judicial para otorgar título de dominio al poseedor material de inmuebles urbanos y rurales «de pequeña entidad económica» y sanear los títulos generadores de falsa tradición.
Para la usucapión de fundos agrarios exigió al interesado demostrar «posesión material, pública, pacífica e ininterrumpida por el término de cinco (5) años para posesiones regulares y de diez (10) años para posesiones irregulares, sobre un predio de propiedad privada cuya extensión no exceda la de una (1) unidad agrícola familiar (UAF), establecida por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder) o por quien cumpla las respectivas funciones», entendiendo por posesión material «la explotación económica, la vivienda rural y la conservación ambiental, certificada por la autoridad competente».
Consolidada la prescripción adquisitiva bajo cualquiera de los cuatro últimos regímenes, el poseedor está llamado a adquirir el derecho de dominio, pero no obra en su favor la presunción de que el inmueble es de propiedad privada.
6. En el presente asunto, el 11 de noviembre de 2016, César Hernando Henao Valencia, presentó demanda de , como intervención ad excludedum del proceso 2011-00051, sobre el fundo denominado «El Tigre», que hace parte de uno de mayor extensión Campo Alegre ubicado en la vereda La Unión Tujua del municipio de Orocué (Casanare) cuya cabida es de 836 hectáreas, con 7.489 metros, por lo que el demandante invocó la prescripción adquisitiva extraordinaria prevista en los artículos 2531 y 2532 del Código Civil y, la última de las cuales exigía un término de posesión de veinte años antes de ser reformado por la Ley 791 de 2002, el que transcurrió desde el año 1989, según lo concluyó el despacho accionado a partir de la prueba testimonial y documental recaudada en el proceso.
De lo anterior se colige que las normas aplicables al asunto eran las citadas de la codificación sustantiva; los Decretos 578 de 1994 y 2303 de 1989 respecto del trámite del proceso (ordinario agrario) y del requisito de posesión calificada, esto es, ejercida «en los términos del artículo 1º de la Ley 200 de 1936...», razón por la cual debía demostrarse «la explotación económica del suelo por medio de hechos positivos propios de dueño, como las plantaciones o sementeras, la ocupación con ganados y otros de igual significación económica...» y la Ley 160 de 1994.
De ahí, entonces, que si el período para consolidar la prescripción adquisitiva transcurrió entre los años 1989 y 2009, se concluye que para esta última data no estaba vigente la presunción consagrada en el artículo 1º de la Ley 200 de 1936 sobre el carácter privado del inmueble en virtud de lo dispuesto por el artículo 48 de la Ley 160 de 1994.
De ese modo, atendiendo que en el régimen de prescripción adquisitiva invocado, ese modo de adquirir el derecho de dominio se configuró bajo el imperio de la Ley 160 de 1994, no era posible, considerar al demandante amparado por la presunción mencionada que lo eximía de probar que el bien era de propiedad privada.
Y es que, si bien en el proceso cuestionado el juez del conocimiento estudió la naturaleza del bien objeto de la usucapión, lo hizo con sustento en el artículo 1º de la Ley 200 de 1936 y con respaldo en dicha disposición dio por sentado que el inmueble podía ser objeto de apropiación particular, lo cual, conforme a lo anteriormente explicado, denota una inadecuada ponderación de las normas aplicables al caso particular y, de paso, una omisión en la valoración de los medios de convicción obrantes en el expediente, pues si dadas las circunstancias del caso, en especial, que el actor no estaba amparado por la presunción de dominio privado de la Ley 200 de 1936 y la ausencia de historia registral de titulares de dominio del predio, así como la afirmación dispuesta en el folio de matrícula que se allegó de compra y venta de mejoras sobre un bien baldío, debió proceder al decreto oficioso de pruebas (arts. 179 y 180 CPC), para determinar la prescriptibilidad del inmueble en los términos del artículo 48 de la Ley 160 de 1994, indagando otras circunstancias.
El juez, entonces, no verificó que no se encontrara acreditado uno de los elementos axiológicos de la acción de pertenencia, cual es el concerniente a que el bien sea susceptible de apropiación privada.
7. Evidenciada entonces la incursión del funcionario judicial en los yerros reseñados se estructuró una vía de hecho, tal como lo consideró el Tribunal en primera instancia, se hacía necesaria la intervención del juez constitucional, sin que -se reitera- pueda supeditarse la prosperidad del amparo al cumplimiento de los requisitos de inmediatez y subsidiariedad, involucrados, como se encuentran, los intereses de la Nación y la defensa del patrimonio público ante circunstancias que en este caso tornaban improcedente proferir la sentencia ante la falta de certeza sobre la naturaleza jurídica del inmueble objeto de la litis.
Razones que en suma, se estiman suficientes para concluir que la reclamación debía prosperar, por lo que se confirmará el fallo que por vía de impugnación se ha revisado.
Magistrados: Luis Alonso Rico Puerta, Presidente de Sala—Margarita Cabello Blanco, ausencia justificada—Álvaro Fernando García Restrepo—Aroldo Wilson Quiroz Monsalvo, aclaración de voto—Ariel Salazar Ramírez— Luis Armando Tolosa Villabona, salvamento de voto.
1. Con el tributo de siempre por las decisiones adoptadas por la Sala y teniendo en cuenta el pronunciamiento de la Corte Constitucional, como garante de los derechos fundamentales, así como por respeto a la institucionalidad en tratándose de precedentes, manifiesto que comparto el presente proveído porque guarda armonía con la providencia reciente que sobre la misma materia profirió tal corporación (T-548/16); en la que revoca la sentencia STC1776 de 2016, dictada por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia.
2. Tal acogimiento va en concordancia con lo que ha venido señalando la doctrina especializada, según la cual «(u)na decisión de un tribunal o un juez, tomada después de un razonamiento sobre una cuestión de derecho planteada en un caso, y necesaria para el establecimiento del mismo, es una autoridad, o precedente obligatorio, para el mismo tribunal y para otros tribunales de igual (...) rango, en subsiguientes casos en que se plantee otra vez la misma cuestión; pero el grado de autoridad de dichos precedentes depende necesariamente de su acuerdo con el espíritu de los tiempos o el juicio de subsiguientes tribunales sobre su corrección como una proposición acerca del derecho existente o real».(12)
3. En efecto, en la sentencia citada la mencionada colegiatura señala la forma en que debe interpretarse lo prescrito en los artículos 1º y 2º de la Ley 200 de 1936, aquel modificado por el 2º de la Ley 4ª de 1973, y 48 de la ley 160 de 1994, que desarrollan la consagración de dos presunciones en lo que tiene que ver con los bienes baldíos desde la hermenéutica constitucional, indicando:
...el mismo sistema jurídico ha reconocido la existencia de dos presunciones, una de bien privado y otra de bien baldío, que pareciesen generar un conflicto normativo. No obstante, cuando se analizan de forma sistemática permiten entrever la interpretación adecuada ante la cual debe ceder nuestro sistema jurídico.
En tal sentido, los artículos 1º y 2º de la Ley 200 de 1936 no entran en contradicción directa con las referidas normas del Código Civil, el Código Fiscal, el Código General del Proceso, la Ley 160 de 1994 y la Constitución Nacional, ya que al leerse en conjunto se descubre que el conflicto entre estas es apenas aparente. Lo anterior, debido a que la presunción de bien privado se da ante la explotación económica que realiza un poseedor, y, como se observó, en lo que se refiere a los bienes baldíos no se puede generar la figura de la posesión sino de la mera ocupación.
Por lo anterior, no se puede concluir que una norma implique la derogatoria de la otra o su inaplicación, sino que se debe comprender que regulan situaciones jurídicas diferentes y que deben ser usadas por el operador jurídico según el caso. Es por ello que el legislador, de forma adecuada, previo cualquiera de estas situaciones en el Código General del Proceso, brindándole al juez que conoce del proceso de pertenencia las herramientas interpretativas para resolver el aparente conflicto normativo, así como las herramientas probatorias para llevar a una buena valoración de la situación fáctica. Reconociendo, sin lugar a dudas, que en todos los casos en los que no exista propietario registrado en la matrícula de un bien inmueble, debe presumirse que este es un bien baldío.
En conclusión, el juez debe llevar a cabo una interpretación armónica y sistemática de las diferentes normas existentes en torno a tan específico asunto, tales como los artículos 1º de la Ley 200 de 1936; 65 de la Ley 160 de 1994, 675 del Código Civil, y 63 de la Constitución Política, sin desconocer que existe una presunción iuris tantum en relación con la naturaleza de bien baldío, ante la ausencia de propietario privado registrado, pues tal desconocimiento lo puede llevar a incurrir en un defecto sustantivo por aplicar una regla de manera manifiestamente errada, sacando la decisión del marco de la juridicidad y de la hermenéutica jurídica aceptable (CC T-548/16 y T-488/14).
4. Por ende, no es que exista una interpretación errada, lo que acontece en el caso en estudio es que la Corte Constitucional acudiendo a la hermenéutica del balance o ponderación(13) frente a un conflicto interpretativo de estas dos presunciones (una que beneficia al particular que explota el terreno del que se desconoce dueño, que puede consolidar el dominio a través del modo de la ocupación, siempre y cuando cumpla los presupuestos de los artículos 1º y 2º de la Ley 200 de 1936; la otra señalada en el canon 48 de la ley 160 de 1994, prevé ante la inexistencia de propietario conocido se presume que es un bien baldío) mediante una interpretación crea una jerarquía axiológica no dada por el legislador, derogando para el caso en particular la primera de aquellas presunciones y privilegiando la segunda.
5. Por su parte, la Corte Suprema de Justicia en Sala de Casación Civil, a través de la sentencia revocada, llegó a una conclusión diferente, privilegió la presunción de la explotación económica a favor del particular; y sacrificó la que beneficia al Estado, partiendo de la base que el fin que se busca con la Ley 200 de 1936 es la explotación económica del predio y no su inactividad, que no genera ganancia alguna, ni para el propio Estado, y sí se le garantiza el derecho que tiene el campesino de acceder a la tierra.
6. Por lo tanto, se trata de dos interpretaciones diversas ante un conflicto —no de yerro alguno— ante lo cual la guardiana de la Constitución adoptó una decisión aplicando la interpretación de ponderación de intereses, sobre la cual la doctrina ha dilucidado.(14)
7. En consecuencia, siguiendo los postulados de la última providencia expedida, recojo la interpretación que prohijé en la STC1776 de 2016, entre otras, en relación con los artículos 1º y 2º de la Ley 200 de 1936, modificado aquel por el 2º de la Ley 4ª de 1973, y 48 de la Ley 160 de 1994, en acatamiento de los nuevos precedentes judiciales aplicables al asunto, que deben observarse en virtud del principio de igualdad y la coherencia del sistema jurídico.
8. Debo destacar que para arribar a aquella conclusión, el máximo órgano patrio en lo constitucional, consignó, en lo medular, que:
...la acción de tutela se presenta con el fin de que se revoque el fallo del 14 de noviembre de 2014 proferido por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Tunja, el cual decretó la prescripción adquisitiva del domino en favor de... Rosa Lilia Ibagué Cuadrado, respecto del predio denominado “Miravalles” ubicado en la vereda Casa Blanca del municipio de Sora...
Según la entidad accionante (Incoder en liquidación) el referido fallo incurrió en distintas causales de procedencia de la acción de tutela contra sentencias. Principalmente por cuanto: (i) el Juzgado... debió identificar que el predio... al carecer de antecedentes registrales era baldío, (ii) el juzgado debió vincular al Incoder al proceso de prescripción para que esta entidad estableciera con certeza la naturaleza del bien objeto de litigio y (iii) se sustrajo de la propiedad del Estado el referido predio sin tener competencia para ello.
Tanto el juzgado accionado como los jueces de tutela que conocieron del amparo consideran que: (i) la acción de tutela no es procedente para anular el proceso adelantado y (ii) no es claro que el predio... sea baldío, y en esa medida la carga de la prueba respecto de la naturaleza del bien, recae en el Incoder y no en el prescribiente. Así mismo, ponen de presente que la Sentencia T-488 de 2014 habilitó al Incoder para adelantar el mayor proceso de recuperación de bienes baldíos en la historia, pero que al no estar acompañada de proceso de titulación masiva, estas acciones han sido vistas por un amplio sector social como injustas políticas expropietarias.
8.2. Estudio de la procedencia de la acción de tutela...
8.2.1. Relevancia constitucional del asunto.
En el presente caso cumple con este requisito. En primer lugar, porque la discusión se circunscribe a la posible vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, al principio de justicia material y la prevalencia del derecho sustancial, con ocasión de la decisión proferida en instancia judicial respecto al decreto de la prescripción adquisitiva de dominio a favor de un particular, de un bien cuya naturaleza pareciera no estar bien definida.
En segundo lugar, por la disparidad de posiciones existentes entre los jueces de la República al interpretar las normas referentes a las presunciones que deben imperar respecto de los bienes baldíos. Esto, al encontrarse que esta situación ha sido definida de una forma por la Corte Constitucional y de otra por la Sala Civil de la Corte Suprema de Justicia, siendo esta última la posición que adopta el tribunal que resuelve la segunda instancia de la tutela que aquí se revisa.
Finalmente, porque en el presente caso podría estar en juego un bien rural del Estado, cuya protección requiere de respuestas inmediatas y mecanismos eficaces que garanticen el cumplimiento de los fines establecidos en el artículo 64 de la Constitución Política y la salvaguarda del patrimonio público.
8.2.2. Agotamiento de los recursos judiciales.
Referente al requisito de subsidiariedad, la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia indicó que “si la tesis central del resguardo presupuesto por el Incoder, se edifica en que el bien es baldío, esto es, imprescriptible, el ordenamiento le ofrece un recurso extraordinario eficaz para someter a juicio sus pretensiones constitucionales, en defensa del patrimonio público por medio del recurso extraordinario de revisión ante el juez competente, indicium rescindens del cual aún no ha hecho uso”.
Al respecto, resulta necesario traer a colación lo dispuesto en el artículo 379 del Código de Procedimiento Civil, norma que regula lo atinente a la procedencia del recurso extraordinario de revisión en materia civil...
A continuación, el artículo 380 del mencionado estatuto procesal establece las causales taxativas de procedencia de dicho recurso...
Teniendo en cuenta lo anterior, así como los antecedentes de la demanda de amparo interpuesta por el Incoder (en liquidación), la causal contenida en el numeral 7º del artículo 380(15) del Código de Procedimiento Civil(16), sería la única que podría eventualmente ajustarse al caso bajo estudio. Sin embargo, tal como lo advierte la misma Sala de Casación Civil en el numeral 4.3. De las consideraciones del fallo de segunda instancia en sede de tutela, para la fecha en que fue adelantado y fallado el proceso de pertenencia, el ordenamiento procesal no contemplaba, como el actual, el deber de vincular al Incoder en ese tipo de actuaciones, lo que implica que no podría alegarse una indebida notificación o la omisión de haber sido citado al proceso.
Aunado a lo expuesto, advierte la Sala que lo alegado por parte del actor no es una indebida notificación, sino el defecto orgánico y fáctico del bue adolece la sentencia, debido a la falta de competencia del juez para disponer sobre la adjudicación de un bien del que no se tiene certeza de ser privado, desconociendo el indicio de la ausencia de antecedentes registrales.
Ahora bien, el literal c del numeral 1º del artículo 625 del Código General del Proceso establece que en los asuntos ordinarios de mayor cuantía que se encontraran en curso al momento de entrar a regir la nueva normativa procesal, y ya se hubiere surtido la etapa de alegatos y estuviere pendiente de fallo, el juez lo dictará con fundamento en la legislación anterior y, proferida la sentencia, el proceso se tramitará conforme a la nueva legislación.
No obstante, ha de recordarse que las causales de procedencia del recurso de revisión, son las mismas en los dos códigos y que estas son taxativas(17) y que ninguna de ellas hace referencia a la causa que motiva la presente acción de tutela, es claro que no existe otro mecanismo judicial idóneo para procurar la defensa de los derechos que el Incoder estima vulnerados, por lo que se desestima el incumplimiento del requisito de subsidiariedad...
8.3. Requisitos especiales de procedibilidad...
8.3.1. Defecto fáctico.
En el caso que ocupa la atención de la Sala, se encuentra que el Juzgado Primero Civil del Circuito de Tunja siendo conocedor de que el bien objeto de litigio no contaba con antecedentes registrales y, por ende, el inmueble carecía de dueño reconocido(18), surgían elementos de juicio para pensar, razonablemente, que el predio en discusión podía tratarse de un bien baldío y en esa medida no era susceptible de apropiación por prescripción.
Tal y como establecen las normas citadas en el acápite 5 de la presente sentencia, existen motivos suficientes para presumir que un bien que no cuenta con antecedentes de registro es un bien baldío, situación que el juez de conocimiento no analizó en ningún momento, tal y como se desprende de la sentencia por medio de la cual declaró la prescripción adquisitiva del bien en cuestión.
En consecuencia, el juzgado no solo omitió valorar pruebas sobre la situación jurídica del predio “Miravalles” y desconoció las reglas de la sana crítica, sino que también omitió sus deberes oficiosos para la práctica de pruebas conducentes que determinaran si realmente era un bien susceptible de adquirirse por prescripción.
Si el juez tenía dudas con respecto a la calidad jurídica del bien, las mismas no se hicieron visibles en la argumentación del fallo, la inspección judicial realizada o demás pruebas practicadas. Por el contrario, se puede llegar a la conclusión de que se obró con premura, se concluyó de forma inmediata que él bien era privado y se omitieron dudas razonables que conllevaban el uso de las potestades oficiosas del juez.
En efecto, este último solo tuvo en cuenta las declaraciones de un vecino y dos hermanos de la accionante, así como las observaciones de una inspección judicial para concluir que el accionante había satisfecho los requisitos de posesión, pero al analizar si el bien era susceptible de prescripción, le bastó con concluir que era un bien prescriptible, sin traer a colación ningún razonamiento jurídico sobre el tema.
Ahora bien, al momento de contestar la presente acción de tutela realiza todo un ejercicio argumentativo en él que afirma que el bien objeto del proceso de pertenencia es un predio que se encuentra en el comercio y trae a colación jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, tal como la proferida el 28 de agosto de 2000 en el expediente bajo radicado 5448 que, según afirma es una directriz que desde antaño ha sido acogida por juzgados y tribunales de todo el país, a partir de lo cual se ha dispuesto en numerosas ocasiones la apertura del correspondiente folio de matrícula i inmobiliaria para fundos que carecían del mismo.
Al respecto, estima la Sala que estos argumentos no suplen la ausencia de valoración probatoria en el fallo aquí demandado.
Aunado a lo anterior, el juez omitió el deber que le asiste de ejercer sus potestades para esclarecer los hechos o circunstancias que rodean las pretensiones de la demanda y sus implicaciones. Si bien la normatividad que imperaba al momento de proferir el respectivo fallo de pertenencia no obligaba la vinculación del Incoder, al no tenerse la certeza de la calidad jurídica del inmueble objeto del proceso de pertenencia, el juez debió decretar pruebas oficiosas como disponer que el citado instituto precisara la naturaleza del inmueble objeto de prescripción.
Así, encuentra la Sala que el juez no solo omitió estudiar el certificado de tradición y libertad del inmueble, sino que omitió también solicitar un concepto al Incoder sobre la calidad del predio, presupuesto sine qua non para dar continuidad al proceso de pertenencia, toda vez que de la calidad del inmueble se deriva su competencia.
Sea esta la oportunidad para aclarar que la Sala no establece que la carga probatoria respecto a la naturaleza del bien deba recaer sobre el particular o sobre él Incoder, lo que se reprocha es la omisión del juez para procurar la certeza acerca de que el terreno ostente la calidad de ser un inmueble privado y no del Estado, característica determinante de la competencia del funcionario.
8.3.2. Defecto orgánico.
De igual manera, al haber omitido dilucidar la naturaleza jurídica del bien, incurrió el juzgador de instancia en una falta de competencia para decidir sobre la adjudicación del mismo, como quiera que de tal claridad depende establecer cuál es la autoridad competente para disponer sobre la posible adjudicación del inmueble.
Nótese entonces, que al no estar acreditado que el bien objeto del proceso de pertenencia es un inmueble privado, el juez tampoco puede tener clara su competencia para conocer del asunto, debido a que de tratarse de un bien baldío, la autoridad competente para pronunciarse acerca del reconocimiento del derecho de dominio sobre el predio sería el Incoder (en liquidación) ahora en la Agencia Nacional de Tierra, tal y como lo determina el numeral 11 del artículo 4º del Decreto 2363 de 2015, en concordancia con el artículo 65 de la Ley 160 de 1994.
De esta manera, tal como se indicó anteriormente, en el asunto objeto de esta providencia se observa la falta de competencia del Juzgado Primero Civil del Circuito de Tunja para disponer sobre la adjudicación de un terreno respecto del cual no existe claridad ni certeza de que se trate de un bien privado, lo que constituye un defecto orgánico que no solo resulta insaneable, sino que además vulnera abiertamente el derecho al debido proceso, por lo que habrá lugar a declarar violado este principio.
8.3.3. Defecto Sustantivo
Tal y como se desprende de la sentencia que aquí se juzga, api como de las diferentes manifestaciones del juez en el marco del proceso de tutela, este pareciese haberse remitido a hacer un análisis exclusivo de lo dispuesto en los artículos 1º y 2º de la Ley 200 de 1936.
Sin embargo, debe decirse que un análisis profundo de esta norma se extraña en el fallo de instancia. En tal decisión, el Juez Primero Civil del Circuito de Tunja trae a colación algunas normas del Código Civil, recalca lo relativo al proceso de pertenencia, la prescripción, la figura de la posesión y la suma de posesiones, pero no hace ninguna referencia a la Ley 200 en la parte dogmática, así como tampoco lo hace en el caso en concreto.
Sin embargo, es claro que el registro que existe en la Oficina de Instrumentos Públicos muestra un predio que se encuentra debidamente inscrito, pero que nunca ha contado con un titular del derecho de dominio, situación que no suscitó ninguna clase de duda fáctica o sustantiva en el juez, como hasta ahora se ha visto.
En consecuencia, al no haberse generado tal duda en el jugador este omitió por completo el estudio jurídico del asunto, y falló sin tener en cuenta ninguna de las normas estudiadas en el acápite 4 del presente fallo. Por lo anterior, terminó por omitir llevar a cabo una interpretación armónica y sistemática del jurídico ordenamiento jurídico a la luz de principios y valores constitucionales y tomó una decisión sin aplicar las normas pertinentes para el caso, que posiblemente lo hubiesen llevado a dictar un fallo diferente, o por lo menos a vincular al Incoder (en liquidación), ahora ANT, al proceso de pertenencia.
En el caso concreto, es de resaltar que el registrador de Tunja motivó una nota devolutiva invocando el principio de legalidad previsto en la Ley 1579 de 2012 y explicando que la propiedad de los terrenos baldíos adjudicables solo puede adquirirse mediante título traslaticio de dominio otorgado por el Estado a través del Incoder, hoy ANT.
Así las cosas, el yerro advertido por el registrador era evidente en tanto la decisión judicial recaía sobre un terreno que carecía de un propietario registrado, por lo cual era razonable pensar que se trataba de un bien baldío, tal y como lo presumen el Código Fiscal y la Ley 160 de 1994. De igual manera, en la nota devolutiva se advirtió que los ocupantes de tierras baldías, por ese sólo hecho, no tienen la calidad de poseedores sino una simple expectativa, de acuerdo al marco legal vigente. Dicha argumentación fue presentada oportunamente por el registrador en el acto administrativo mediante el cual se opuso inicialmente al registro y que puso sobre aviso al Incoder.
De tal forma que, tanto la Oficina de Registro, el Incoder y esta corporación han caldo en cuenta de la ausencia de estudio que se hizo por parte del juez del proceso de pertenencia en un proceso en el que se adjudicó un bien que puede constituirse como baldío. Debe en consecuencia indicarse que el fallo del Juzgado Primero Civil del Circuito de Tunja adolece de un defecto sustantivo.
8.4. Aclaraciones finales
8.4.6. Finalmente, al notarse que la sentencia del 16 de Febrero de la Sala Civil de la Corte Suprema de Justicia ha generado una serie de decisiones de jueces de nivel Municipal y del Circuito, contrarias a los precedentes de esta corporación, es necesario solicitar a la Escuela Judicial “Rodrigo Lora Bonilla” que envíe copia de la presente providencia a todos los juzgados civiles, promiscuos y tribunales superiores de distrito del país, con el fin de recordar a los jueces que en el marco de los procesos de pertenencia, donde no se tenga claridad de la calidad del bien objeto del litigio, se debe vincular a la Agencia Nacional de Tierras, incluso en aquellos regidos por el Código de Procedimiento Civil Igualmente deberá llevar a cabo un proceso de pedagogía sobre esta sentencia y la T-488 de 2014, con el fin de evitar una escalada de acciones de amparo por parte del Incoder (en liquidación), hoy Agencia Nacional de Tierras, en contra de decisiones de pertenencia adoptadas por jueces de la República. (CC T-548/16)
9. Sin embargo, quiero poner de presente a la Corte Constitucional que cuando la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia se pronuncie sobre asuntos a ella asignados por su especialidad al interior de la jurisdicción ordinaria, se espera que sean estos veredictos los que sean observados, por fungir como su máximo órgano y por la reciprocidad connatural que debe mediar entre los diversos estamentos jurisdiccionales, sin que ello desarticule el ordenamiento jurídico colombiano.
10.En los anteriores términos dejo consignados los motivos de la presente aclaración de voto.
Nuevamente es la oportunidad para reiterar a la Sala mayoritaria que disiento “in radice” de la decisión acogida en el presente asunto.
1. La Agencia Nacional de Tierras inició el ruego de la referencia cuestionando al Juzgado Promiscuo del Circuito de Orocué por haber declarado en sentencia de 25 de mayo de 2017, la prescripción adquisitiva de dominio respecto del predio “El Tigre”, que hace parte de uno de mayor extensión denominado “Campo Alegre”, pretendida por César Hernando Henao Valencia en contra personas indeterminadas.
Para el ente tutelante, el juzgador accionado omitió esclarecer la calidad del inmueble allá reclamado, arguyendo, en concreto, que se presumía baldío porque “carece de titulares de derechos reales inscritos” y, por ello, no era susceptible de adquirirse a través de la usucapión sub examine.
La posición mayoritaria de esta Colegiatura, en segunda instancia, confirmó la concesión del resguardo, tras razonar:
“(...) [S]e estructuró una vía de hecho, tal como lo consideró el tribunal de primera instancia, se hacía necesaria la intervención del juez constitucional, sin que —se reitera— pueda supeditarse la prosperidad del amparo al cumplimiento de los requisitos de inmediatez y subsidiariedad, involucrados, como se encuentra, los intereses de la Nación y la defensa del patrimonio público ante circunstancias que en este caso tornaban improcedente proferir la sentencia ante la falta de certeza sobre la naturaleza jurídica del inmueble objeto de la litis (...)”.
2. Disiento de la decisión adoptada en la determinación objeto de este pronunciamiento. Estimo necesario nuevamente salvar mi voto, por cuanto, allí se desconoce la línea jurisprudencial que sobre la problemática suscitada construyó esta Sala en reiterados pronunciamientos. Debieron contemplarse los motivos nodales que por vía de esta acción se plantearon a la judicatura, con respecto a los procesos adquisitivos del derecho de dominio en las zonas rurales, tal como se plasmó en las sentencias STC1776 de 16 de febrero de 2016, rad. 2015-00413-01, STC5364 de 28 de abril de 2016, rad. 2016-00032-01 y STC7954 de 16 de junio de 2016, rad. 2016-00018-01.
2.1. Delanteramente, es menester precisar que si la tesis central de lo resuelto por en este ruego se edifica en que el bien presumiblemente es baldío, esto es, imprescriptible, esa conjetura carece de asidero legal, por cuanto, como pasa a explicarse, no es admisible deprecar tal calidad esgrimiendo solamente la ausencia de certificado expedido por el Registrador de Instrumentos Públicos o, de existir ese documento, cuando en el mismo se consigna la inexistencia de titulares del derecho de dominio inscritos.
Aceptar esa postura desconoce numerosos preceptos legales que avalan la pretensión del extremo demandante en el pleito cuestionado.
Según el canon 762 del Código Civil, “(...) [l]a posesión es la tenencia de una cosa determinada con ánimo de señor y dueño (...)”, por tanto, quien detenta esta calidad se reputa propietario mientras “otra persona no justifique serlo”, y, por consiguiente, quien así posea desplegará todas las prerrogativas y obligaciones propias de ese señorío.
La anterior, es la más importante y cardinal presunción, que por centurias han plasmado las Codificaciones Civiles, conjugando las tesis de Savigny y de Ihering, para tener por propietario al poseedor mientras otra persona no justifique serlo, así se dejó definido en el canon 700 del Estatuto Sustantivo Chileno de 1855(19), elaborado por Andrés Bello con sustento en las normas análogas implementadas en Francia y España; el cual sirvió de antecedente y sostén al Código Colombiano sancionado en 1873, así como a las legislaciones emitidas sobre la materia en Ecuador, El Salvador, Nicaragua, Honduras y Panamá.
Por tanto, es un precepto con validez no sólo en el ordenamiento colombiano, sino también en el latinoamericano y en el derecho continental europeo. Se trata de una presunción iuris tantum que exalta la posesión en el ordenamiento civil, y de consiguiente, la imposibilidad de desconocerla, hasta tanto no se desvertebren los fundamentos fácticos que la edifican.
En un pronunciamiento, con la solidez que difumina la Corte de 1937, esta Sala especializada adoctrinó:
“(...) La presunción consagrada por el artículo 762, en su inciso 2º, del Código Civil, tanto favorece al poseedor demandado como al poseedor demandante. Establece en términos generales, no sólo para efectos del juicio reivindicatorio sino también para todos los de la posesión, que el poseedor es reputado dueño mientras otra persona no justifique serlo. La posesión es un hecho que proporciona ventajas jurídicas. Ordinariamente no se hace resaltar sino los que aprovechan al poseedor demandado, como la de no sufrir el peso de la prueba y como la de estar en vía de hacerse dueño por prescripción. Pero también están las que protegen al poseedor demandante; como la misma usucapión; como la de iniciar acciones posesorias, como la de promover, si es regular, la publiciana, etc. El molestado en la posesión de la cosa o el despojado de ella, tiene en la presunción del art. 762 un medio fácil de que se respete su derecho. No necesita probar dominio sino posesión. Protegiéndose esta se protege su propiedad presunta (...)”(20) (subrayas fuera de texto).
2.2. Como si no bastara la más que centenaria presunción de la regla del Código de Bello, inserta en nuestro ordenamiento privado, también se apuntaló, en forma más precisa en relación con lo debatido aquí, en los artículos 1º y 2º de la Ley 200 de 1936(21), que se “(...) presume que no son baldíos, sino de propiedad privada (...)” los inmuebles rurales poseídos por particulares, cuando aquéllos son explotados económicamente “(...) por medios positivos propios del dueño, como las plantaciones o sementeras, la ocupación con ganados y otros de igual significación (...)”. Y en sentido contrario, también se consignó otra presunción, suponiendo baldíos aquellos terrenos agrarios que no son objeto de aprovechamiento “en [es]a forma”(22), precisamente como epítome de la consagrada en el artículo 675 del Código Civil: “(...) Son bienes de la Unión las tierras que estando situadas dentro de los límites territoriales, carecen de otro dueño (...)”.
Sin duda, las presunciones mencionadas guardan relevancia para el entendimiento de lo que la ley considera como terreno baldío, pues si el particular lo explota económicamente por medio de hechos positivos, propios de dueño, como las plantaciones, sementeras y otros de igual significación, se ha de entender que es propiedad privada; y si el Estado discute esa calidad tiene que demostrar lo contrario, esto es, acudir a la otra presunción: no se ha explotado económicamente el predio y, por tanto, conserva la condición de bien inculto baldío.
La presunción relacionada con los predios rurales que no se reputan baldíos, obliga al Estado a demostrar lo contrario, esto es, que no se dan las circunstancias que la ley exige para tener en cuenta que un fundo es de esa naturaleza. Entonces, un terreno, que no sea de los clasificados como reservados, que sea ocupado con la incorporación de actividades económicas de explotación como destaca la ley, se debe respetar.
Por sabido se tiene que un terreno baldío es del Estado y es imprescriptible como el ordenamiento jurídico nacional lo ha consagrado desde 1882, en la Ley 48, artículo 3º: “(...) Las tierras baldías se reputan de uso público y su propiedad no prescribe contra la Nación (...)”; pasando por el Código Fiscal (L. 110 de 1912) que dispuso en el artículo 61: “(...) El dominio de los baldíos no puede adquirirse por prescripción (...)”. Además, la Ley 160 de 1994, artículo 65, impuso la regla de que la propiedad de los terrenos baldíos adjudicables, sólo pueden adquirirse mediante título traslaticio de dominio otorgado por el Estado; y, al mismo tiempo, los ocupantes meramente precarios de tierras baldías, por ese solo hecho, no tienen la calidad de poseedores conforme al Código Civil y frente a la adjudicación por el Estado sólo existe una mera expectativa.
Con una rotunda reiteración, tanto en el ahora derogado Código de Procedimiento Civil, artículo 407, como en el actualmente vigente canon 375, numeral 4º, de la Ley 1564 de 2012, se precisa: “(...) La declaración de pertenencia no procede respecto de bienes imprescriptibles o de propiedad de entidades de derecho público (...)”.
Para sostener la imprescriptibilidad de un terreno baldío se debe partir del supuesto que ostenta esa calidad, puesto que si no es así, se ha de presumir, si es explotado económicamente por un particular, que se trata de un predio privado susceptible, por tanto, de prescribirse en los términos que la ley establece.
De vieja data esta Sala ha conceptuado en casación al respecto:
“(...) [E]l requisito [para] ser prescriptible el objeto materia de pertenencia, es, el de no tratarse de bienes de uso público ni pertenecer ellos a entidades de derecho público (Art. 407 núm. 4, C. de P.C.), no significa sin embargo que, frente a la prescripción extraordinaria y respecto de fundos rurales, el actor esté en la obligación de demostrar que el bien no es baldío, por haber salido del patrimonio del Estado [e] ingresado al de los particulares, pues esa exigencia no la impone el legislador, que por el contrario consagra el principio de prueba de dominio en su favor, al disponer [ello] en el artículo 1 de la Ley 200 de 1936 (...)”.
“(...) [N]o es válido sostener que, ante la ausencia de derechos reales en el certificado de registro inmobiliario correspondiente, éste tenga que considerarse baldío, ni tampoco que si la Ley autoriza en esas condiciones el inicio del proceso de pertenencia es para que (...) se acredite por el actor [el cumplimiento de] las condiciones de los artículos 3º y 4º de la Ley 200 de 1936 (...)”(23).
3. En el asunto bajo examen, se hace necesario definir o identificar si el predio, que fuera prescrito por la parte allá accionante para la declaración de pertenencia, es baldío, por la elemental consideración que si resulta efectivamente serlo podría alegarse o sostenerse que la prescripción, definida en el proceso en comentario, es contraria al ordenamiento en cuanto la naturaleza del bien impide una declaración de dominio en ese sentido; o, por el contrario, para concluir que es propiedad privada y, por consiguiente, sujeto y objeto, con seguridad jurídica, al reconocimiento del dominio por prescripción.
Si el predio se presumía privado, y de ese modo se demostró, la prescripción adquisitiva declarada por el juzgador tutelado goza de pleno sustento de legalidad, no solo por lo advertido precedentemente sino porque se cumplió con el rito exigido sin oposición alguna.
En este tipo de litigios, corresponde al Juez verificar y controlar la pertinencia y legitimación de la pretensión invocada, aplicando para ello lo previsto en el Código General del Proceso, así como en las disposiciones particulares sobre la materia. Ha de observar especial celo en la instrucción y valoración probatoria, y en la utilización de las disposiciones sustantivas a fin de constatar la existencia de elementos de juicio suficientes para declarar la prescripción adquisitiva de dominio y evitar, a toda costa, que estos pleitos se utilicen para concentrar la propiedad, destruir reservas y ecosistemas, aniquilar bosques, selvas o fuentes hídricas, etc.; o para apropiarse de baldíos nacionales aportando pruebas deleznables, o adelantando procedimientos espurios.
Un análisis constitucional como el sub judice se enfila exclusivamente a determinar el quebranto o no de garantías fundamentales, sin que pueda el juez de tutela inmiscuirse en el pleito, en aras de establecer si el acervo probatorio resultaba o no suficiente para declarar la pertenencia.
4. De otra parte, debe precisarse que el certificado expedido por el registrador de instrumentos públicos, es exigido en los juicios de pertenencia(24) con la única finalidad de “(...) identificar los legítimos contradictores de la pretensión, que no son otras personas que en él figuren como titulares de derechos reales, pero en manera alguna [sirve para] demostrar que el bien es de propiedad privada (...)”(25).
Por tanto, en caso de no constar en ese documento inscrito ningún particular titular del derecho de dominio, no se colige la calidad de baldío, sino que, para formar adecuadamente el contradictorio, se dirige la demanda en contra de personas indeterminadas.
Sobre el particular, la Corte Constitucional expresó:
“(...) El certificado expedido por el registrador de instrumentos públicos, de que trata el numeral 5º del artículo 407 del Código de Procedimiento Civil, demandado, constituye un documento público (CPC, art. 262-2) que cumple con varios propósitos, pues no sólo facilita la determinación de la competencia funcional y territorial judicial para la autoridad que conocerá del proceso —juez civil del circuito del lugar donde se encuentre ubicado el inmueble (CPC, art. 16-5)—, sino que también permite integrar el legítimo opositor, por cuanto precisa contra quien deberá dirigirse el libelo de demanda”.
“Así se tiene que, el sujeto pasivo de la demanda de declaración de pertenencia estará conformado por la persona o personas que aparezcan en el aludido certificado como titulares de derechos reales principales sujetos a registro —propiedad, uso, usufructo o habitación— sobre el bien en litigio, a quienes se les notificará del auto admisorio de la demanda, permitiéndoles iniciar la correspondiente defensa de sus derechos. Si en ese documento no se señala a nadie con tal calidad, porque no hay inscrito o no se ha registrado el bien, se daría lugar al certificado negativo, obligando dirigir la demanda contra personas indeterminadas (...)”.
“(...) Puede suceder que en relación con el bien exista total certeza por parte del Registrador sobre la ausencia de registro de dichos derechos reales en cabeza de alguna persona y en ese orden de ideas no tenga ninguna dificultad para expedir el certificado negativo respectivo donde conste que “no aparece ninguna” persona como titular “de derechos reales sujetos a registro”. Caso en el cual podrá admitirse la demanda en contra de personas indeterminadas y darse curso a la actuación en los términos señalados en el Código de Procedimiento Civil(...)” (subrayas fuera de texto)(26).
En un reciente fallo conceptuó acerca de la pertinencia de ese elemento demostrativo:
“(...) La exigencia de aportar el folio de matrícula inmobiliaria para acreditar la propiedad sobre los predios sobre los cuales se reclamaba no implic[a] una actuación arbitraria o caprichosa por parte de la autoridad judicial accionada. Antes bien, con ella se da cumplimiento a las disposiciones del Código Civil que disciplinan la transmisión de dominio sobre los bienes raíces, la cual requiere el otorgamiento de escritura pública y su correspondiente inscripción en la oficina de registro de instrumentos públicos. Por tratarse de una solemnidad exigida por la ley, la constancia de la inscripción en el registro como prueba de la tradición de bienes inmuebles no admite ser suplida por testimonios u otros medios probatorios (...)”(27).
4.1. Si bien el Código General del Proceso en el numeral 6º del artículo 375(28), establece la necesidad de convocar en los juicios de pertenencia al Incoder en Liquidación, hoy Agencia Nacional de Tierras, entre otros, cierto es, ese compendio aún no se encontraba vigente para la época de inicio del litigio, ni tampoco su aplicación es retroactiva.
4.2. Ahora, retornando a la doctrina constitucional inmersa en la Sentencia C-275 de 2006, atrás citada, se reitera, suponer la calidad de baldío solamente por la ausencia de registro o por la carencia de titulares de derechos reales inscritos en el mismo, implica desconocer la existencia de fundos privados históricamente poseídos, carentes de formalización legal, postura conculcadora de las prerrogativas de quienes detentan de hecho la propiedad de un determinado bien.
Admitir lo aducido en el fallo objeto de disenso, equivale a revertir injustificadamente la carga de la prueba en detrimento de los particulares para favorecer a una entidad pública, cuando, contrariamente, es deber del Estado propender por garantizar el acceso a la administración de justicia sin mayores trabas que las previamente estatuidas en la ley.
El hecho de que supuestamente no aparezca anotado en la oficina de registro de instrumentos públicos del lugar de ubicación, un predio rústico con el nombre de persona como propietaria, no puede constituir indicio suficiente para pensar que se trata de un bien baldío, y por tanto imprescriptible, ni puede apreciarse que deriva inferencia que lleve a esa conclusión.
5. Al rompe, las disquisiciones precedentes demuestran con suficiencia la inviabilidad de otorgar el amparo en los términos expuestos por la mayoría de la Sala y con fundamento en el precedente de la Corte Constitucional expuesto en la Sentencia T-488 de 2014(29), en el cual, una de sus Salas de revisión de tutelas, con salvamento de voto, en un caso de similar acontecer fáctico, equivocadamente omitió aplicar la presunción de propiedad privada fijada en la Ley 200 de 1936, sustentando tal yerro solamente en que en el certificado expedido por registrador de instrumentos públicos del inmueble reclamado “no figuraba persona alguna como titular de derechos reales”.
5.1. Las presunciones ampliamente debatidas en este escrito, previstas en los artículos 1º, modificado por el 2º de la Ley 4ª de 1973, 2º y 3º de la Ley 200 de 1936, consistentes: la primera, en que “(...) se presume que no son baldíos, sino de propiedad privada, los fundos poseídos por particulares, entendiéndose que dicha posesión consiste en la explotación económica del suelo por medio de hechos positivos propios de dueño, como las plantaciones o sementeras, la ocupación con ganados y otros de igual significación económica (...)” (art. 1º); y la segunda, “(...) presum[ir] baldíos los predios rústicos no poseídos en [esa] forma (...)”, han sido desarrolladas por la doctrina de esta Corte, siguiendo las tesis de R. Von Ihering, en las sentencias siguientes: Cas. del 24 de julio de 1937, XLV, 329; Sent. S. de n. G., del 9 de marzo de 1939, XLVII, 798; Cas. del 18 de mayo de 1940, XLIX, 311. La del art. 1 de la Ley 200 de 1936, modificado por el 2 de la Ley 4 de 1973: “(...) Se trata de una presunción a favor de los particulares y en contra de la Nación con que el art. 1 reformó la presunción tradicional de dominio establecida por los arts. 675 del C.C. y 44 del C. F. (...)” (Sent. 22 de junio de 1956, LXXXIIII, 74; 31 de julio de 1962, XCIX, 172).
Las dos, complementarias entre sí, hallan asiento sólido en la propia ley y en la doctrina jurisprudencial de esta Corte; pero cuando, la decisión de tutela T-488 de 2014 encuentra defecto fáctico en el proceder del juez de la pertenencia porque en el predio “Lindanal” “(...) no figuraba persona alguna como titular de derechos reales (...)”, y al mismo tiempo el prescribiente reconoció “(...) que la demanda se propuso contra personas indeterminadas (...)”, y pese a ello el juez consideró que “(...) el bien objeto de la demanda es inmueble que “puede ser objeto de apropiación privada” (...)”, y como secuela, surgían “(...) indicios suficientes para pensar razonablemente que el predio en discusión podía tratarse de un bien baldío y en esa medida no susceptible de apropiación por prescripción (...)”, y de consiguiente, se incurría en desconocimiento del precedente y en defecto orgánico por incompetencia, infringe rectamente y de tajo, tanto las presunciones citadas e instaladas en el ordenamiento patrio desde 1936, que han servido de apoyo a innumerables decisiones políticas para la reforma agraria del país y a repetidas sentencias judiciales.
Así mismo, desecha la abigarrada doctrina probable de esta Corte, luego reiterada en las sentencias de casación del 16 de diciembre de 1997, expediente 4837; del 28 de agosto de 2000, Exp. 5448, reiterando la del 9 de marzo de 1939, G. J. XLVII, p. 798; según las cuales, se presume “(...) que no son baldíos, sino de propiedad privada, los fundos poseídos por particulares (...)” (art. 1 de la Ley 200 de 1936, modificado por el 2 de la Ley 4 de 1973), cuando hay explotación económica del suelo con actos positivos propios de dueño; y por supuesto, a la Sentencia C-383 de 2000 de la propia Corte Constitucional, cuando juzgó la exequibilidad de la regla 407 del entonces vigentes Código de Procedimiento Civil sobre la posibilidad de demandar a indeterminados con apoyo en certificado registral negativo, en el imperio del Código procesal de 1970.
5.2. Bajo el entendimiento de la Sentencia T-488 de 2014, por vía de la revisión eventual de una acción constitucional “interpartes” y resuelta por una Sala de decisión, donde uno de los integrantes salvó voto parcialmente, adviértase, no solo se descartan las reglas 1, 2 y 3 de la Ley de Tierras del treinta y seis, como se viene discurriendo; también resultan quebrantados, por integrar conceptualmente el mismo plexo normativo, el art. 12 ejusdem, modificado por el art. 4 de la Ley 4 de 1973, y de contera, los arts. 51 y 52 de la Ley 9ª de 1989. El art. 12 por medio del cual se estableció “(...) una prescripción adquisitiva del dominio en favor de quien, creyendo de buena fe que se trata de tierras baldías, posea en los términos del artículo 1 de esta Ley, durante cinco (5) años continuos, terrenos de propiedad privada no explotados por su dueño en la época de la ocupación, ni comprendidos dentro de las reservas de la explotación, de acuerdo con lo dispuesto en el mismo artículo (...)”; prescripción que cubre exclusivamente “(...) el terreno aprovechado o cultivado con trabajos agrícolas, industriales o pecuarios y que se haya poseído quieta y pacíficamente durante los cinco (5) años continuos y se suspende en favor de los absolutamente incapaces y de los menores adultos (...)” (ejusdem). El 51 de la Ley 9ª de 1989, en cuanto reduce la prescripción extraordinaria y ordinaria de dominio para viviendas de interés social a los términos de 5 y 3 años respectivamente; preceptiva última que morigera la obligación de presentar el certificado del registrador.
5.3. Del mismo modo, desconocería la Ley 1561 de 2012, derogatoria de la Ley 1182 de 2008, cuyo propósito ha sido, según el Congreso colombiano, el de promover el acceso a la propiedad mediante un proceso especial, que fija competencia en los jueces municipales, no en el Incoder en Liquidación, hoy Agencia Nacional de Tierras, para “(...) otorgar título de propiedad al poseedor material de bienes inmuebles urbanos y rurales de pequeña entidad económica, y para sanear títulos que conlleven la llamada falsa tradición, con el fin de garantizar seguridad jurídica en los derechos sobre inmuebles, propiciar el desarrollo sostenible y prevenir el despojo o abandono forzado de inmuebles (...)” (art. 1º de la L. 1561/2012).
La Ley 1561 de 2012 autoriza al juez para otorgar título de propiedad a “(...) [q]uien tenga título registrado a su nombre con inscripción que conlleve la llamada falsa tradición, tales como la enajenación de cosa ajena o la transferencia de derecho incompleto o sin antecedente propio, de conformidad con lo dispuesto en la ley registral, lo saneará, siempre y cuando cumpla los requisitos previstos en esta ley (...)” (subrayas de la Sala, art. 2º de la misma ley). Y dentro de los anexos de la demanda, deberá adjuntarse según el art. 11, si la pretensión es titular la posesión, “(...) certificado de tradición y libertad o certificado de que no existen o no se encontraron titulares de derechos reales principales sobre el inmueble (...)”.
5.4. Es cierto. En el artículo 48 de la Ley 160 de 1994 se determina el procedimiento de clarificación de la propiedad de predios rurales a cargo del Incoder en Liquidación, hoy Agencia Nacional de Tierras, pero el mismo no puede imponerse como paso previo o prerrequisito al juicio de pertenencia o de cualquiera de los asuntos previstos para usucapir autorizado a los jueces para su trámite. Tampoco ese precepto 48, ni otros, han abolido del ordenamiento las presunciones contenidas en el Código Civil, y en los cánones 1º y 2º de la Ley 200 de 1936, estudiadas en precedencia.
Si el juicio se halla con efectos de cosa juzgada, no puede removerse tan caro instituto por esta vía para decirse que debe aplicarse con efectos retroactivos, la benéfica disposición del C. G. del P., que impone la citación del Incoder en Liquidación, hoy Agencia Nacional de Tierras y de otras entidades, para esa clase de litigios.
No obstante, corresponde al juez ser extremadamente cauto al declarar el dominio, tomando las medidas pertinentes para prevenir el fraude o la apropiación indebida de los bienes fiscales, como el caso de los baldíos.
Claro, en este escenario que se plantea a los jueces, es bienvenido el precepto 375 del Código General del Proceso, numeral 6º(30), en concordancia con el canon 48 de la Ley 160 de 1994, porque contribuye a solucionar hacia el futuro, problemas de diferente orden, que no es del caso abordar, en relación con la concentración o redistribución de la tierra en pocas o muchas manos, la productividad de las mismas, clarificación de tradiciones entre los intereses del Estado respecto de los particulares para reputarlos o no como bienes de dominio privado, los fundos reservados y los destinados para cualquier servicio o uso público, así como la delimitación y clarificación de las tierras de resguardo o las adjudicadas a las comunidades negras, vigencia de las presunciones, deberes judiciales, protección ambiental; incidencia de la minería, parques, reservas naturales; en fin, en cuestiones como la actualmente planteada a esta Corte. Sin duda, como ya se anunció en páginas anteriores, la concurrencia del Estado con adecuada y técnica defensa de éste, permitirá zanjar equitativamente las múltiples controversias que sobre la naturaleza y finalidad del suelo desde el punto de vista constitucional, demandan una lectura dinámica en consonancia con los principios, valores y derechos constitucionales frente a la propiedad territorial. Pero, itérase, es sólo a partir de la vigencia del Código General del Proceso, que se obliga al juez del proceso declarativo según la regla 375 numeral 6º, citar a esas entidades públicas, en el caso de pertenencia de inmuebles.
La regla 48 de la Ley 160 de 1994, recientemente reglamentada por el Ministerio de Agricultura, a través del Decreto Nº 1071 de 2015, es un instrumento de indiscutible valor para el Incoder en Liquidación, hoy Agencia Nacional de Tierras, pues estatuye los procedimientos administrativos de clarificación de la propiedad, y de deslinde y recuperación de baldíos. Ese trámite no ha sido parte ni es exigencia de los procesos a cargo de los jueces, y de ningún modo extingue la posibilidad de reclamar la usucapión de inmuebles agrarios.
Nótese, el objeto de la Ley 160 de 1994 fue el de “(...) crea[r] el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, (...) establece[r] un subsidio para la adquisición de tierras, (...) [y] reforma[r] el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (...)”, y de su contenido no brota derogación ni modificación, expresa o tácita, explícita o implícita, de la filosofía establecida en la Ley 200 de 1936, ni mucho menos, de la más que centenaria presunción contenida en el inciso 2º del canon 762 del Código Civil, como en su oportunidad si lo hizo la inexequible Ley 1152 de 2007(31), en relación con las premisas debatidas aquí de la Ley 200. Aquélla regla 48, establece unos procedimientos gubernativos a cargo del Incoder en Liquidación, hoy Agencia Nacional de Tierras, para clarificar la propiedad, incluyendo la forma de acreditar el derecho, determinar las pertenecientes al Estado y a los particulares, así como la ocupación indebida de baldíos, y en ella, limita la competencia a la titulación de los bienes adjudicables; entre otros, los baldíos, clasificación dentro de la que no caben los que no son baldíos por estar cobijados por la presunción de propiedad prevista en la Ley 200 de 1936.
5.5. No sobra agregar, que por la misma senda, y según las determinaciones tomadas en esa acción, se repudiaría la historia registral del país, que se caracteriza por ser incompleta y anacrónica. Un registro imparcial e integral no puede imponerse exclusivamente a los particulares; pero finalmente, esa decisión, traduce la confusión entre la prueba con el mismo derecho de propiedad.
5.6. Nótese, la Corte Constitucional ha expedido numerosa jurisprudencia sobre el tema agrario, tales como las sentencias SU-235(32) y SU-426(33) de 2016, en las cuales se puso de relieve el problema de acceso a la tierra por parte de la población campesina víctima, así como las dificultades que trae consigo la recuperación de terrenos irregularmente apropiados por particulares, o por criminales y grupos al margen de la Ley, todo ello, debido a la equivocada, contradictoria e incompleta política estatal de repartición de bienes.
En esas providencias es loable el esfuerzo de la Corte Constitucional para formular solución a tan crítico asunto, propendiendo por la adopción de medidas eficaces y prontas para librar los baldíos de la tenencia indebida por parte de terceros o de avivatos de los bienes públicos. Sin embargo, esos pronunciamientos tienen un fundamento fáctico diferente a la problemática del sub lite. Además, esta disidencia jamás ha negado la existencia de los bienes baldíos, los cuales hacen parte del patrimonio público y requieren de un control estatal estricto.
Asimismo, ese alto tribunal expidió los fallos T-548(34) y T-549(35) de 2016, en los cuales, reiteró la postura edificada en la providencia T-488 de 2014 ya citada. En la Sentencia T-549 de 2016, esa Corporación, como algo novedoso en su línea tutelar, reconoció expresamente que en nuestro sistema jurídico coexistían las dos presunciones, aparentemente contradictorias entre sí, “una de bien privado y otra de bien baldío”, la primera, contenida en el artículo 1º de la Ley 200 de 1936, y la segunda en los cánones 762 del Código Civil y 65 de la Ley 160 de 1994; sin embargo entendió que ese conflicto normativo “aparente” debía en todo caso resolverlo el juez al momento de dirimir el respectivo juicio de pertenencia.
Empero, esas determinaciones transitan por la desafortunada senda trazada por la providencia T-488 de 2014, sin añadirle nuevos elementos, salvo la admisión de la existencia y vigencia de las presunciones de la Ley 200 de 1936. Es de advertir, la propia Corte Constitucional se contradice, pues, luego de ventilar la vigencia de esas presunciones, a renglón seguido infiere que “en todos los casos en donde no exista propietario registrado en la matrícula de un bien inmueble, debe presumirse que este es un bien baldío”. Esa conclusión invade no solo la esfera decisional del juez al momento de zanjar un conflicto de usucapión, sino que le impone al prescribiente la obligación de demostrar el carácter privado de su fundo, invirtiendo irrazonablemente la presunción en contra del usuario de la administración de justicia, del poseedor y del ciudadano. Además desconoce que las fuentes históricas de información oficiales previstas para la indagación de la propiedad y las sucesivas transferencias desde el dominio regalista español no resultan confiables, incluso para el propio Estado, pues los datos oficiales de catastro y registro, además de insuficientes, escuetos y caóticos, siguen hoy sin modernizarse ni depurarse(36). Esta negligencia es endémica y no puede trasladarse al ciudadano como si éste fuera el responsable de la omisión histórica del estamento oficial.
Debe recordarse que las autoridades públicas por tener responsabilidad de administrar el catastro y el registro de los baldíos de la Nación, así como de las tierras privadas, étnicas y las áreas protegidas, deben generar una confianza legítima y seguridad jurídica para los destinatarios de tales datos y, en general, para todos los asociados, derechos que no pueden quebrantarse prima facie por la negligencia del Estado en el ejercicio de dicha tarea.
Se vislumbra que en aquellas memoradas decisiones, el Máximo Tribunal Constitucional procura desconocer la facultad legalmente atribuida a los jueces naturales del derecho real de dominio de decidir juicios de pertenencia cuando no hay titular inscrito en el folio de matrícula inmobiliaria del inmueble cuyas declaratorias de pertenencia se reclaman, pretiriendo la numerosa normatividad y doctrina judicial, incluso, la dictada por el propio juez constitucional, con efectos erga omnes, no interpartes, con carácter imperativo por tratarse de providencias proferidas en acciones constitucionales de inexequibilidad, tal como se evidencia en la supra citada Sentencia C-275 de 2006, según la cual:
“(...) Puede suceder que en relación con el bien exista total certeza por parte del registrador sobre la ausencia de registro de (...) derechos reales en cabeza de alguna persona y en ese orden de ideas no tenga ninguna dificultad para expedir el certificado negativo respectivo donde conste que “no aparece ninguna” persona como titular “de derechos reales sujetos a registro”. Caso en el cual podrá admitirse la demanda en contra de personas indeterminadas y darse curso a la actuación en los términos señalados en el Código de Procedimiento Civil(...)” (subrayas fuera de texto)(37).
Estas disquisiciones muestran la legalidad de lo tramitado y decidido por los funcionarios judiciales en los numerosos litigios declarativos de pertenencia, pero que ahora, por la residual vía de la tutela se controvierten y aniquilan meses o años después de cabalmente finalizados los respectivos litigios.
En el asunto objeto de disenso no hay lugar a conceder el resguardo, el juez accionado no ha incurrido en quebranto iusfundamental alguno, pues se ha limitado a aplicar razonada y válidamente la legislación aplicable a la usucapión. Las decisiones de las que se ha venido disidiendo están proscribiendo injustificadamente la posibilidad de iniciar ese tipo de pleitos en contra de personas indeterminadas, en eventualidades avaladas legalmente por la Sentencia C-275 de 2006 e imponiendo, de paso, una carga indebida tanto a las personas interesadas en promover acciones de pertenencia, como a los jueces y magistrados.
Sin lugar a dudas, la situación expuesta constituye una afrenta a los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, menoscabando los principios de legalidad y de seguridad jurídica, así como el imperativo supralegal según el cual: “(...) Los jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley (...)”; postura en contravía de los artículos 29, 228, 229 y 230 de la Constitución Política(38) y 8º, 9º y 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos(39).
6. En los anteriores términos, dejo consignado mi anunciado salvamento. Claro, el escenario propio debió ser el juicio casacional, dada la finalidad política y de coherencia doctrinaria que corresponde a ese recurso extraordinario, en su función nomofiláctica para fijar criterios y pautas en la solución de casos. No obstante, como el problema jurídico se planteó medularmente por vía de tutela, afectando derechos fundamentales, compelía entonces abordar el fondo de la cuestión.
Luis Armando Tolosa Villabona.
1 Fls. 23 a 25.
2 MURCIA BALLÉN, Humberto. Recurso de revisión Civil. 1981, pág. 125.
3 De acuerdo con el artículo 2.14.19.1.2 del Decreto 1071 de 2015 que recoge el artículo 2º del Decreto 1465 de 2013, dichas actuaciones «se podrán adelantar de oficio o a solicitud de los procuradores agrarios, de cualquier entidad pública, de las comunidades u organizaciones campesinas o de cualquier persona natural o jurídica, quienes podrán intervenir en el procedimiento iniciado».
4 Esa norma exime de la obligación de aportar el certificado en los casos en que no sea posible, en los cuales no será necesario señalar como demandado a una persona determinada, y el juez de la causa debe oficiar al registrador para que expida dicho documento, pero solo es aplicable a este tipo de pertenencias.
5 GÓMEZ, José J. Régimen de tierras (Ley 200 de 1936). Universidad Externado de Colombia. Reimpresión. 1983.
6 La primera de esas normas refiere que «Son bienes de la Unión todas las tierras que estando situadas dentro de los límites territoriales carecen de otro dueño» y la segunda daba la misma definición a los terrenos baldíos, que en condición de tales pertenecían al Estado.
7 ART. 63.—Los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables; Artículo 64: Es deber del Estado promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, en forma individual o asociativa, y a los servicios de educación, salud, vivienda, seguridad social, recreación, crédito, comunicaciones, comercialización de los productos, asistencia técnica y empresarial, con el fin de mejorar el ingreso y calidad de vida de los campesinos.
8 Artículo 2.14.19.1.2. del Decreto 1071 de 2015, normativa que reglamenta los procedimientos administrativos especiales agrarios de clarificación de la propiedad, delimitación o deslinde de las tierras de la Nación, extinción del derecho de dominio, recuperación de baldíos indebidamente ocupados o apropiados y reversión de baldíos adjudicados.
9 DEVIS ECHANDÍA, Hernando. Compendio de derecho procesal. Pruebas judiciales. Tomo II. Medellín: Biblioteca Jurídica Diké. 1994, pág. 545.
10 Los arts. 52 y 58 de la Ley 160 establecen la extinción del derecho de dominio sobre fundos privados a favor de la Nación por dejar de ejercer posesión en la forma establecida en el art. 1 de la Ley 200, y que la explotación económica debe ser regular y estable.
11 GÓMEZ, José J. Op. Cit.
12 Victoria Iturralde Sesma, El precedente en el common law, pág. 31, citando a la definición de Chamberlain, cit en R. Moschzisker, 1924, pág. 409.
13 Ricardo Guastini. Filosofía del derecho. Distinguiendo. Estudio de teoría y metateoría del derecho. Editorial Gedisa, págs. 167 a 169.
14 Ob. Cit.
15 “ART. 380.—Causales. Son causales de revisión: //7. Estar el recurrente en alguno de los casos de indebida representación o falta de notificación o emplazamiento empleados en el artículo 152, siempre que no haya saneado la nulidad”.
16 Ordenamiento procesal vigente al momento de ser fallado el proceso de pertenencia.
17 Artículo 380 del Código de Procedimiento Civil y artículo 355 del Código General del Proceso.
18 El artículo 675 del Código de Civil se refiere a los baldíos y es así como prescribe: “Son bienes de la Unión todas las tierras que estando situadas dentro de los límites territoriales, carecen de otro dueño”.
19 “(...) Art. 700. La posesión es la tenencia de una cosa determinada con ánimo de señor o dueño, sea que el dueño o el que se da por tal tenga la cosa por sí mismo, o por otra persona que la tenga en lugar y nombre de él”.
“El poseedor es reputado dueño, mientras otra persona no justifique serlo (...)”.
20 CSJ. Civil. Sentencia de 13 de marzo de 1937, XLIV, 713.
21 “(...) ART. 1º—Modificado por el artículo 2º de la Ley 4ª de 1973. Se presume que no son baldíos, sino de propiedad privada, los fundos poseídos por particulares, entendiéndose que dicha posesión consiste en la explotación económica del suelo por medio de hechos positivos propios de dueño, como las plantaciones o sementeras, la ocupación con ganados y otros de igual significación económica”.
“El cerramiento y la construcción de edificios no constituyen por sí solos pruebas de explotación económica pero sí pueden considerarse como elementos complementarios de ella. La presunción que establece este Artículo se extiende también a las porciones incultas cuya existencia se demuestre como necesaria para la explotación económica del predio, o como complemento para el mejor aprovechamiento de este, aunque en los terrenos de que se trate no haya continuidad o para el ensanche de la misma explotación. Tales porciones pueden ser conjuntamente hasta una extensión igual a la mitad de la explotada y se reputan poseídas conforme a este artículo (...)”.
“(...) ART. 2º—Se presumen baldíos los predios rústicos no poseídos en la forma que se determina en el artículo anterior (...)”.
22 Los preceptos transcritos de la Ley 200 de 1936 están vigentes y son aplicables, pese a haber sido derogados por la Ley 1152 de 2007; pero por virtud a la declaratoria de inexequibilidad de esta última normativa mediante Sentencia C-175 de 2009, recobraron todo su vigor.
23 CSJ. Sentencia de 31 de octubre de 1994, Exp. 4306, citada posteriormente en el fallo de 28 de agosto de 2000, Exp. 5448.
24 “(...) ART. 407.—(...) 5. A la demanda deberá acompañarse un certificado del registrador de instrumentos públicos en donde consten las personas que figuren como titulares de derechos reales sujetos a registro, o que no aparece ninguna como tal. Siempre que en el certificado figure determinada persona como titular de un derecho real principal sobre el bien, la demanda deberá dirigirse contra ella (...)”.
25 CSJ. Sentencia de 28 de agosto de 2000, Exp. 5448.
26 Corte Constitucional, Sentencia C-275 de 5 de abril de 2006.
27 Corte Constitucional, Sentencia SU-636 de 7 de octubre de 2015.
28 “(...) ART. 375.—(...) 6. (...) En el caso de inmuebles, en el auto admisorio se ordenará informar de la existencia del proceso a la Superintendencia de Notariado y Registro, al Instituto Colombiano para el Desarrollo Rural (Incoder), a la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a Víctimas y al Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) para que, si lo consideran pertinente, hagan las manifestaciones a que hubiere lugar en el ámbito de sus funciones (...)”.
29 “En este caso concreto, la Corte [Constitucional] encuentra que el Juzgado Promiscuo del Circuito de Orocué (Casanare) recibió reporte de la Oficina de Instrumentos Públicos de Paz de Ariporo indicando que sobre el predio “El Lindanal” no figuraba persona alguna como titular de derechos reales. En este mismo sentido, el actor Gerardo Escobar Niño reconoció que la demanda se propuso contra personas indeterminadas. Pese a ello, el Juzgado promiscuo consideró que el bien objeto de la demanda es inmueble que “puede ser objeto de apropiación privada”.
“Así planteadas las cosas, careciendo de dueño reconocido el inmueble y no habiendo registro inmobiliario del mismo, surgían indicios suficientes para pensar razonablemente que el predio en discusión podía tratarse de un bien baldío y en esa medida no susceptible de apropiación por prescripción (...)”.
30 “(...) en el auto admisorio [se] deberá (...) informar de la existencia del proceso a la Superintendencia de Notariado y Registro, al Instituto Colombiano para el Desarrollo Rural (Incoder), a la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a Víctimas y al Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) [o a las entidades que las sustituyan] para que, si lo consideran pertinente, hagan las manifestaciones a que hubiere lugar en el ámbito de sus funciones (...)”.
31 Recuérdese, la Corte Constitucional mediante Sentencia C-175 de 2009 declaró inexequible esa norma.
32 En esa providencia se ordenó a la Agencia Nacional de Tierras proseguir el proceso de recuperación del predio denominado Hacienda “Veracruz”, el cual estaba en posesión de la familia Marulanda, relacionada con grupos paramilitares.
33 En ese decurso se amparó el derecho al acceso a la tierra de la comunidad campesina El Porvenir, esto es, “(...) en favor de la población campesina que cumpla con los requisitos para ser sujetos de reforma agraria, en relación con los predios baldíos de que trata la Resolución Nº 6423 del 30 de julio de 2014, expedida por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (...)”, ý se ordenó la conformación de una Mesa de Trabajo Interinstitucional con el propósito de tramitar céleremente los pedimentos de titulación de baldíos de las personas de ese colectivo.
34 En ese asunto se declaró nulo el fallo que culminó el proceso de pertenencia tramitado por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Tunja respecto del fundo “Miravalles”, localizado en la vereda Casa Blanca del municipio de Sora, Boyacá, cuya extensión es de 5 hectáreas, pues al no contar tal heredad con “antecedente registral”, debía presumirse que “podía tratarse de un baldío, siendo forzosa la citación del Incoder al juicio de usucapión”.
35 Tal sentencia invalidó el pleito de pertenencia que llevó a cabo el Juez Promiscuo Municipal de Aquitania, atinente al inmueble rural “El Mortiño”, ubicado en la vereda de Daito, de esa misma localidad, pues tal bien no tenía “antecedente registral”, pudiendo ser un baldío, debiendo entonces “vincularse obligatoriamente al Incoder”.
36 Así lo constató recientemente la Corte Constitucional en el Auto 222 de 23 de mayo de 2016, expedido con ocasión del seguimiento de las órdenes “estructurales” de la Sentencia T-488 de 2014, emitidas al Incoder en Liquidación, hoy Agencia Nacional de Tierras, particularmente sobre la responsabilidad de esa entidad de conformar un inventario de baldíos en el país.
37 Corte Constitucional, Sentencia C-275 de 5 de abril de 2006.
38 “(...) ART. 29.—El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”. “Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio (...)”.
“(...) ART. 228.—La administración de justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. Los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado. Su funcionamiento será desconcentrado y autónomo (...)”.
“(...) Art. 229. Se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. La ley indicará en qué casos podrá hacerlo sin la representación de abogado (...)”.
“(...) Art. 230. Los jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley”.
“La equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina son criterios auxiliares de la actividad judicial (...)”.
39 “(...) ART. 8º—Garantías judiciales. 1. Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter”. “2. Toda persona inculpada de delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se establezca legalmente su culpabilidad. Durante el proceso, toda persona tiene derecho, en plena igualdad, a las siguientes garantías mínimas: “a) derecho del inculpado de ser asistido gratuitamente por el traductor o intérprete, si no comprende o no habla el idioma del juzgado o tribunal; “b) comunicación previa y detallada al inculpado de la acusación formulada; “ c) concesión al inculpado del tiempo y de los medios adecuados para la preparación de su defensa; “d) derecho del inculpado de defenderse personalmente o de ser asistido por un defensor de su elección y de comunicarse libre y privadamente con su defensor; “e) derecho irrenunciable de ser asistido por un defensor proporcionado por el Estado, remunerado o no según la legislación interna, si el inculpado no se defendiere por sí mismo ni nombrare defensor dentro del plazo establecido por la ley; “f) derecho de la defensa de interrogar a los testigos presentes en el tribunal y de obtener la comparecencia, como testigos o peritos, de otras personas que puedan arrojar luz sobre los hechos; “g) derecho a no ser obligado a declarar contra sí mismo ni a declararse culpable, y “h) derecho de recurrir del fallo ante juez o tribunal superior.
“3. La confesión del inculpado solamente es válida si es hecha sin coacción de ninguna naturaleza. “4. El inculpado absuelto por una sentencia firme no podrá ser sometido a nuevo juicio por los mismos hechos. “5. El proceso penal debe ser público, salvo en lo que sea necesario para preservar los intereses de la justicia. (...)”.
“(...) ART. 9º—Nadie puede ser condenado por acciones u omisiones que en el momento de cometerse no fueran delictivos según el derecho aplicable. Tampoco se puede imponer pena más grave que la aplicable en el momento de la comisión del delito. Si con posterioridad a la comisión del delito la ley dispone la imposición de una pena más leve, el delincuente se beneficiará de ello (...)”.
“(...) ART. 25.—Protección judicial. 1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales.
“a) a garantizar que la autoridad competente prevista por el sistema legal del Estado decidirá sobre los derechos de toda persona que interponga tal recurso; “ b) a desarrollar las posibilidades de recurso judicial, y “ c) a garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda decisión en que se haya estimado procedente el recurso (...)”.