Source: https://m.grin.com/document/162312
Timestamp: 2019-10-15 04:34:48
Document Index: 367005249

Matched Legal Cases: ['Art. 2', 'Art. 1', '§ 312', 'Art. 39', 'Art. 20', '§ 312', '§ 117', '§ 123', '§ 130', '§ 60', '§ 312', '§ 28', '§ 28', '§ 95', '§ 2', '§ 9', '§ 312', '§ 135', '§ 313', '§23', '§ 116', '§ 313', '§ 10', '§ 68', '§ 97', '§ 97', '§ 99', '§ 97', '§ 97', '§ 1', '§ 10', '§ 99', '§ 3', '§ 45', 'Art 3', 'Art. 3', '§ 4']

Quo vadis ELENA- Verfahren?
Das elektronische Entgeltverfahren: neue Herausforderungen für das E- Government im Spannungsfeld zwischen ökonomischen Erwartungen und rechtlichen Determinanten
von Michel Kirsche (Autor)
Bachelorarbeit 2010 78 Seiten
2 Hintergründe zur Einführung des ELENA- Verfahrens
2.1 Die Problematik eines obsoleten Bescheinigungswesens
2.1.1 Probleme durch Eingriffe in die Rechte von Beschäftigten und Arbeitgebern
2.1.2 Defizite bei Nachkontrollen
2.1.3 Grundrechtseingriffe gegenüber Arbeitgebern
2.2 Vorläufiger Ausblick auf das elektronische Bescheinigungsverfahren
2.2.1 Ziel und Zweckmäßigkeit des ELENA- Verfahrens
2.2.2 Vom Modellversuch bis zum Gesetz- ein Rückblick
3 Das ELENA- Verfahren unter der Lupe
3.1 Zum bisherigen Ablauf
3.2 Zukünftige Aussichten des ELENA- Verfahrens
3.3 Die Beteiligten am ELENA- Verfahren
3.3.1 Der Arbeitgeber im Verfahren
3.3.1.1 Die Anmeldung ausgewählter Teilnehmergruppen
3.3.1.2 Die Protokollierung und Löschung von Daten
3.3.1.3 Die ZSS in Zusammenarbeit mit den Trustcenter und der Registratur Fachverfahren
3.3.1.4 Die Trustcenter bzw. Zertifizierungsdienstanbieter
3.3.2 Leistungsgewährende/ Abrufende Stellen
3.3.3 Die Arbeitnehmer im Verfahren
3.4 Zum Inhalt des multifunktionalen Verdienstdatensatzes
4 Kritik am ELENA- Verfahren
4.1 Die Freiwilligkeit der Einwilligung von Betroffenen
4.2 Ausweitung durch Gesetz
4.3 Zur Sicherheit des ELENA- Verfahrens
4.4 Die Gefahr menschlichen Fehlverhaltens
4.4.1 Verwendung der Daten durch öffentliche Stellen
4.4.2 Abhandenkommen des PIN
4.4.3 Verlust der Karte
4.5 Wirtschaftliche Kritik
4.5.1 Risiko der Arbeitgeber bei Ablösung der Bescheinigungspflicht
4.5.2 Das ELENA- Verfahren in KMU
4.5.3 Der Finanzielle Aspekt
4.6 Das ELENA- Verfahren aus der Datenschutzperspektive
4.6.1 Zweckbindung der Verfahrensdaten
4.6.2 Datenvermeidung und Datensparsamkeit/ Berechtigungskonzept
4.6.3 Fehlende Transparenz für Beschäftigte
4.6.3.1 Freitextfeld „Kündigung/ Entlassung“
4.6.3.2 Datenerhebung bei besonderen Personengruppen
4.7 Das ELENA- Verfahren aus verfassungsrechtlicher Sicht
4.7.1 ELENA im Lichte des Volkszählungsurteiles
4.7.2 ELENA im Lichte der BVerfG Entscheidung zur BND- Telekommunikationsüberwachung
4.7.3 ELENA im Lichte der jüngsten BVerfG Entscheidung zur Vorratsdatenspeicherung
4.8 Zusammenfassung der Kritiken
Das Internet hat in den letzten Jahren eine geradezu explosionsartige Entwicklung hinter sich.1 Mehr als die Hälfte der knapp 500 Millionen EU- Bürger nutzt dieses Medium um Rechtsgeschäfte jeglicher Art zu tätigen.2 Die neue elektronische Infrastruktur bietet seit einigen Jahren Möglichkeiten für Unternehmen, Bürger und öffentlichen Stellen, die Effizienz von konkreten Abläufen zu steigern. Eine ganz wesentliche Aufgabe im Rahmen des Binnenmarktes ist die Stärkung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit europäischer Unternehmen durch die Schaffung eines großen Heimatmarktes und eines unternehmerfreundlichen Klimas.3 Zum 1. Januar 2010 startete das elektronische Entgeltnachweisverfahren (ELENA- Verfahren). Arbeitgeber sind damit verpflichtet, sensible Entgelt- und Beschäftigungsdaten ihrer Arbeitnehmer an eine zentrale Speicherstelle zu melden. Die Befürworter des Verfahrens betonen die wahrscheinlich beträchtliche Kostenentlastung der Wirtschaft. Auch würde es eine Beschleunigung und Vereinfachung von Leistungsanträgen geben. Sollte die notwendige, sichere Infrastruktur zur elektronischen Kommunikation einmal geschaffen worden sein, würde dies Deutschland einen Wettbewerbsvorteil verschaffen und somit wichtige Arbeitsplätze sichern. Kritiker hingegen sehen erhebliche Datenschutz- und verfassungsrechtliche Bedenken welche bisher nicht ausgeräumt werden konnten.
„Quo vadis ELENA- Verfahren?“. Frei übersetzen kann man diese aus dem Lateinischen stammende Phrase mit „Wohin gehst du ELENA- Verfahren?“. Im Rahmen dieser Bachelor- Arbeit sollen dem Leser notwendige rechtliche Grundlagen näher gebracht werden, um sodann den Schwerpunkt auf die vielfältigen Kritiken zu legen. Ergänzt und abgerundet wird die Arbeit mit Darlegungen zu alternativen Handlungsmöglichkeiten im operativen Geschäftsbetrieb, um Beteiligten zu einer effektiveren Transponierung der neuen digitalen Technik zu verhelfen. Diese Arbeit soll nach dem Rechtstand vom 30. Juni 2010, die Erfordernisse und Rahmenbedingungen des ELENA- Verfahrens zu verdeutlichen, um abschließend den Versuch zu unternehmen, zu urteilen ob ELENA nur ein Risiko oder eine echte Chance für Deutschland und Europa ist.
Das Internet und seine zahlreichen Verwendungsmöglichkeiten haben in den letzten Jahren nicht nur die Struktur der privaten Wirtschaft verändert. Zahlreiche Regierungen und Verwaltungen in aller Welt haben die Möglichkeiten des Internets erkannt und gehen zunehmend dazu über, Funktionen auch online auszuführen. Diese Aktivitäten eröffneten eine gänzlich neue elektronische Verwaltungsstruktur, das E- Government.4
Die Vision der Amerikaner war während der Amtszeit der Clinton/ Gore Regierung im Jahre 1993, die öffentliche Verwaltung nicht nur effektiver sondern auch bürgernah zu gestalten. Die Idee des damaligen Vizepräsidenten Gore war, die Kommunikationswege zwischen Bürgern zu verkürzen und somit die Verwaltung mit der Hilfe der modernen Informations- und Kommunikationstechnologie auf eine neue Stufe zu heben.5
In Europa bildete der „Bangemann Bericht“ diese Vision.6 Der Report, welcher die Auswirkungen des Internets auf Regierungen und Verwaltungen beleuchtete, bedeutete hierzu Lande einen Meilenstein, da neben der Bürger-, und Kundenfreundlichkeit hohe Kosteneinsparungen, Effizienz-, und Transparenzgewinne prognostiziert wurden.7
Deutschlands öffentliche Verwaltung ist ein wichtiger Standortfaktor im internationalen Wettbewerb. Daher hat der Bund das E- Government im Jahre 2000 zu einer zentralen Regierungsaufgabe gemacht und im Rahmen des „Aktionsplanes E-Government“8 bspw. die Initiativen „BundOnline 2005“9 und „Deutschland-Online“10 ins Leben gerufen. Als Nachfolger ist das Programm „E-Government 2.0“11 zu sehen, welches am . September 2006 beschlossen wurde. Ziel der zahlreichen Initiativen ist es, eine vollständig integrierte E- Government- Landschaft mit einheitlichen Standards zu entwickeln und eine nationale Kommunikationsstruktur zu schaffen, damit das Internet zu einem bevorzugten Vertriebskanal für bedarfsgerechte Verwaltungsdienstleistung wird. 12 Als Teil dieser modernen Verwaltungsdienstleistung ist auch das elektronische Entgeltnachweisverfahren zu sehen.
Regelmäßig werden administrative Belastungen unter dem Anhaltspunkt „Bürokratieabbau“ als enormes Hindernis für die Dynamik und das Wachstum in einer gesunden Volkswirtschaft diskutiert.13 Dieser ungenaue politische und globale Ruf nach Bürokratieabbau muss greifbarer gemacht werden, um die Forderungen als solche spezifizieren zu können. Im bisherigen Papierverfahren gab und gibt es dazu mehrere Wege. Einerseits ist die Möglichkeit einer Verfahrensstraffung zu prüfen und andererseits, die Opportunität einer Senkung materieller und gesetzlicher Anforderungen mit dem Resultat eines verringerten Prüfaufwandes,14 denn Bürokratie als solche kann zu erheblichen Beeinträchtigungen der Bürger führen, da für eine Vielzahl von Verwaltungs-, und Gerichtsverfahren die Ausstellung von Bescheinigungen nötig ist. Besonders davon betroffen ist die Arbeitgeberseite.15
Arbeits- und sozialpolitisch ist mit der Pflicht des elektronischen Einkommensnachweises ein bisheriges kaum ernst genommenes Verfahren in den Fokus der Öffentlichkeit gerückt. Sozialleistungen setzen je nach Tatbestandsvoraussetzung eine wirtschaftliche Notlage voraus. Gesetzlicher Maßstab für die Notlage und konkrete Bedürftigkeit ist hierbei das erzielte Einkommen, welches regelmäßig aus einer abhängigen Beschäftigung stammt.16 Verwaltungen und Gerichte ermittelten dieses dadurch, dass der Arbeitnehmer einen vom Arbeitgeber ausgestellten Einkommensnachweis vorlegen musste.
Diese Methode schien bisher ohne Alternative, da die überkommene Infrastruktur auf Papierbasis kein anderes Nachweißverfahren zuließ. Ein Fortschritt zu unseren gegenwärtigen 17 papiergebunden Archiven gab es lange Zeit nicht.17 Durch die Ausweitung der modernen Datenübertragung und den großen Kapazitätssteigerungen der modernen EDV- Systeme besteht nunmehr erstmalig der nötige Spielraum, dass überkommene Bescheinigungswesen zu erneuern und zur Disposition zu stellen.18
Das bisherige Bescheinigungswesen wirkte bisher wohl unbestritten belastend für alle teilnehmenden Personengruppen. Beispielsweise sollen hier die Arbeitgeber, Verwaltungen, und die abhängig Beschäftigten Erwähnung finden. Zu den Beschäftigten zählen aus arbeitsrechtlicher Sicht auch Beamte, Soldaten und Richter.19 Prinzipiell kann die Ausstellung einer Bescheinigung in das Recht des Beschäftigten auf informationelle Selbstbestimmung i.S.d. Art. 2 i.V.m. Art. 1 GG eingreifen. Dies ist das Resultat eines generelleren Defizits, denn das Arbeitsverhältnis als solches, gilt schon lange als Brennpunkt staatlicher und privater Informationsansprüche, da auch der Arbeitnehmerdatenschutz als Ausprägung dieses Grundrechts trotz immer wieder erhobener Forderungen nicht spezifisch geregelt,20 kodifiziert worden ist.21 und kaum In diesem Kontext kann nicht die Auskunft der Einkommensdaten an die zuständige Verwaltung als problematisch angesehen werden, denn diese lässt sich ohne weiteres, durch die sozialstaatlich begründete Notwendigkeit zur Formation eines effizienten und gerechten Systems für etwaige Leistungsempfänger rechtfertigen.22
Schwerwiegender ist wohl der Offenbarungszwang der Erwerbstätigen gegenüber seinem Arbeitgeber anzusehen.23 Der Ausstellungsanlass, bspw. eine Scheidung, als privates Faktum ist außerhalb des Arbeitsverhältnisses für die Kalkulation des Versorgungsausgleiches mitzuteilen.24 Diese zwingende Notwendigkeit ist aus dem juristischem Dreieck zwischen Arbeitgeber, Arbeitnehmer und öffentlicher Hand vorgegeben:
Um die individuelle Haftung gegenüber öffentlichen Stellen25 und Beschäftigten26 bei inkorrekter Ausfüllung zu vermeiden, muss der Dienstherr die Rechtsgrundlage der Ausstellung kennen.27 Aus diesem Grund wird von den meisten Behörden ein auf den individuellen Tatbestand angepasstes Formular verwendet, auf dem die spezielle Rechtsgrundlage für das vom Arbeitgeber auszufüllende Formular mitgeteilt wird.
Nach grundsätzlicher Bewilligung einer Leistung soll im Sozialrecht weiterhin die Fortdauer der Bedürftigkeit überprüft werden. Dies ist ein direkter Ausfluss aus dem Grundsatz der wirtschaftlichen und sparsamen Leistungserbringung.28 Sollte sich also bspw. das Einkommen nachträglich und eventuell rückwirkend erhöhen, so muss sich auch die Auszahlung entsprechend verringern bzw. eine Rückzahlung verlangt werden.29 Dies erfolgt selektiv im Rahmen der Amtsermittlung wiederrum durch eine Papierbescheinigung. Da aber Papier nur den momentanen Zustand abbilden kann und eine etwaige heutige Einkommenserhöhung die gestrige erteilte Bescheinigung nicht erfassen kann, zeigt sich die fehlende Effizienz des herkömmlichen Verfahrens.30
Allein durch die Zeitdimensionen des herkömmlichen Verfahrens und die damit verbundene nur selektive mögliche Überprüfung, kam es bisher nicht selten zu ungerechtfertigten Leistungsgewährungen der Behörden an die Bürger, welche oftmals in Gerichtsverfahren endeten. So räumte die Bundesagentur für Arbeit in ihrer Jahresstatistik 2009 ein, dass von insgesamt 25 Millionen erlassenen Bescheiden insgesamt 162.300 fehlerhaft waren, gegen 830.200 Widerspruch eingelegt wurde und ca. 142.000 Personen den Klageweg beschritten hätten.31 Es ist unumstritten, dass Bürger sich nicht darauf berufen können mit den rechtswidrig geschonten Leistungsempfängern gleichbehandelt zu werden,32 da es keine Gleichbehandlung im Unrecht, oder spezifischer, keinen Anspruch auf Fehlerwiederholung33 gibt.34 Dennoch, dass Papierverfahren ist langwierig und dementsprechend auch kostenintensiv. Nach Angaben der Bundesagentur für Arbeit erhielten mehr als 55 Prozent der Hilfsbedürftigen Sanktionen wegen der Verletzung von Meldepflichten und im Zusammenhang mit Leistungsmissbrauch gab es 148.100 Verdachtsfälle!35
In einem elektronischen Bescheinigungswesen hingegen wäre die Nachkontrolle geräuschlos, effizient, schneller und preiswerter, da womöglich auch ein Teil der zahlreichen langwierigen Gerichtsverfahren vermieden werden könnte. Auch könnten öffentliche Stellen automatische prophylaktische Maßnahmen ergreifen, was wiederum eine Effizienzsteigerung mit sich bringen könnte.
Auch auf der Arbeitgeberseite ist im Rahmen des obsoleten Bescheinigungswesens die Möglichkeit gegeben, dass in allgemeine Grundrechte eingegriffen wird. Im Folgenden soll kurz auf die Inanspruchnahme des Arbeitgebers für die Sozialverwaltung eingegangen werden. Besonders dabei hervorzuheben ist die Kostentragung. Die über drei Millionen Arbeitgeber in der Bundesrepublik Deutschland stellen ca. 60 Millionen Bescheinigungen über das Einkommen aus einem Beschäftigungsverhältnis aus.36 Allein für die Ausstellung der Arbeitsbescheinigung i.S.d. § 312 SGB III werden Kosten von etwa 112 Millionen Euro. veranschlagt, was die enorme finanzielle Dimension des Bescheinigungswesen verdeutlicht.37
Diese beachtlichen Kosten tragen hierbei ausschließlich die Arbeitgeber. Die geschätzte Gesamtbelastung von Unternehmen für die am häufigsten eingeforderten Bescheinigungen liegt bei geschätzten 200 Millionen Euro jährlich, wobei die tatsächliche Belastung nicht kalkuliert wurde, sehr wohl aber auf eine Summe von über 400 Millionen Euro überschlagen wurde.38 Dies kann unter dem Gesichtspunkt des Art. 39 12 GG als ein Eingriff in die Berufsfreiheit als problematisch angesehen werden.39 Die Rechtfertigung dieses Eingriffs 40 wurde bisher nichtsdestotrotz von der Rechtsprechung bejaht.40 Sobald aber das Sozialstaatlichkeitsprinzip angewandt wird, bleibt unklar inwiefern dies den Arbeitgeber als privaten Dritten bindet.41 Primärer Adressat des Art. 20 Abs. 1 GG ist der Staat.
Resultierend aus dem oben beschriebenen Sachverhalt kann man feststellen, dass das „alte“ Bescheinigungswesen in Papierform Schwächen aufweist, die die Grundrechte von Arbeitgebern und Arbeitnehmern berühren. Die bestehende Diskrepanz ist, dass man den Verwaltungsbedarf anerkennen muss, welche oftmals komplexe Information erfordert42. Eine mögliche Alternative hierzu stellt ein elektronisches Bescheinigungsverfahren unter Einsatz moderner Datenübermittlungsmethoden dar. Der Einsatz dieser fortschrittlichen Kommunikationstechnologie macht die Abkehr von der anlassbezogenen Ausstellung zu einem Meldeverfahren möglich. Somit könnte der Umweg, der für die Leistungsstellen bestimmten Daten über den Arbeitgeber, vermieden werden und könnte somit die Teilnehmer 43 zu einer grundrechtsschonenderen Situation führen.43 Behörden könnten weiterhin adäquat und schnell im Rahmen der Nachkontrolle agieren, was erhebliche Effizienzsteigerungen, nicht nur für öffentliche Gelder zur Folge haben könnte.
Diese vorläufige Charakteristik zu den Eckpunkten des elektronischen Bescheinigungswesens, scheint durchweg positiv auszufallen, da es ein wichtiger Baustein in Richtung E- Government und weniger Bürokratie ist.
Der Gesetzgeber gibt in der ELENA Verfahrensbeschreibung folgende Hauptnutzen des Verfahrens an:
- Bürokratieabbau und Prozessbeschleunigung,
- die Vermeidung von Leistungsmissbrauch,
- die Entlastung des Arbeitgebers,
- der Teilnehmerschutz durch besseren Datenschutz und
- die Verbreitung von qualifizierten Signaturen.44
ELENA soll weiterhin den Sozialleistungsbehörden die Chance bieten, ihre Verfahren zu optimieren und weitestgehend automatisiert zu gestalten, um der Bevölkerung einen optimalen Service für gerechte, fehlerfreie und schnelle Leistungsfestsetzung zu bieten.45 Der Gesetzgeber geht davon aus, dass wenn ELENA vollständig ausgebaut ist und alle Sozialleistungen einbezogen sind, es geeignet sein wird, einen Leistungsmissbrauch weitgehend auszuschließen.46 Auch die Bevölkerung als Teilnehmer hat, laut der Verfahrensbeschreibung Vorteile, da sie künftig die Gewissheit haben kann, dass Arbeitgeber den Grund für die notwendige Ausstellung der Bescheinigung nicht kennen werden.47 Allein für die Beantragung und die Berechnung des Arbeitslosengeldes I gegenüber öffentlichen Stellen sind etwa 6,5 Millionen Arbeitsbescheinigungen in Papierform nötig.48 Dies stellt für Unternehmen einen nicht unerheblichen Kostenfaktor dar. Nach Angaben des nationalen Normenkontrollrates, entstehen der Wirtschaft allein durch diese Bescheinigungen jährliche Bürokratiekosten i.H.v. von rund 100 Millionen Euro.49 Durch den in der Vergangenheit verwendeten traditionellen Informationsträger Papier und der damit einhergehenden Diskrepanz zwischen elektronischer Personalverwaltung im Unternehmen und der behördlichen Sachbearbeitung bezifferten Arbeitgeber die Gesamtkosten auf ca. 500 Millionen Euro.50 Durch das nicht effiziente Nutzen moderner Informations- und 51 Kommunikationstechnologien entsteht also ein kostenträchtiger Medienbruch.51 ELENA soll den konventionellen Aufwand für Arbeitgeber verringern und ab i.H.v. 86 Millionen Euro erbringen.52
Als Vater des ELENA- Verfahrens kann man den Namensgeber der Arbeitsmarktreformen 2002, den Retter tausender Jobs bei Volkswagen und Kunde von gewissen Etablissements in aller Welt, Peter Hartz sehen.
Der ehemalige Volkswagen Personalvorstand und enge Vertraute des im Jahre 2002 amtierenden Bundeskanzlers Gerhard Schröder schlägt in der so genannten Hartz Kommission für „Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt“ die Entwicklung einer Versicherungskarte als Signaturkarte vor.53 Diese war vorgesehen für den Abruf von Verdienst und Arbeitsbescheinigungen durch entsprechende Behörden. Am 21. August 2002 stimmte die Bundesregierung der Einführung des Signaturverfahrens zu und beauftragte die Informationstechnische Servicestelle der Gesetzlichen Krankenversicherungen GmbH kurz „ITSG“ mit der technischen Umsetzung.54
Die Forderungen von Arbeitgeberverbänden nach Entbürokratisierung des Arbeitsmarktes wurden somit berücksichtigt und im Rahmen des „Aktionsprogramm Informationsgesellschaft Deutschland 2006“55 wurde das Projekt Jobcard entwickelt, welches neben der elektronischen Gesundheitskarte zu einem der wichtigsten Bausteine von BundOnline 2005 avancierte.
Vom 28. November 2002 bis 15. April 2004 wurde das Verfahren mit fiktiven Arbeitnehmerdaten in einem Modellversuch erprobt. Im Rahmen dieser Pilotierungsphase des Projektes Jobcard I nahmen unter anderem die Lufthansa, Volkswagen, die Datev, die Stadtverwaltung Frankfurt Main, zahleiche Steuerberater und die frühere Bundesversicherungsanstalt für Angestellte (heute Deutsche Rentenversicherung) teil. Das Projekt Jobcard I untersuchte hierbei in 50 Testszenarien und 1500 Testfällen56 die Praktikabilität des Abrufs von Daten aus der Arbeitsbescheinigung gem. § 312 SGB III aus einer Datenbank mit Hilfe eines Signaturkartenverfahrens.
Im April 2004 wurde das Jobcard I Projekt beendet und ging fließend in das Konzept Jobcard II über. Dieses übertrug die Resultate des Entwurfs der Jobcard I auf Einkommensbescheinigungen aus dem gesamten Sozialrecht sowie zusätzlich zwei Einkommensbescheinigungen aus dem Bereich des Zivilprozessrechts (Prozesskostenhilfe, Versorgungsausgleich).57 Das BMWi verfolgte das Ziel einen allgemein gültigen Datensatz für die Erstellung der unterschiedlichen Arten von Verdienstbescheinigungen zentral zu speichern. Während dieser Zeit wurden unter anderem 18 verschieden Bescheinigungen gemustert, die über einen multifunktionalen Verdienst Datensatz (MVDS) erzeugt werden können und rund 90 Prozent der derzeit ausgestellten Entgeltbescheinigungen betreffen.58
Aufgrund von technischen Schwierigkeiten wurde der ursprüngliche angesetzte Starttermin 59 vom 1. Januar 2006 auf den 1. Januar 2007 verschoben.59 Diese Übergangszeit sollte genutzt werden, um die für die Jobcard benötigt Signaturkarte anwenderfreundlich zu entwickeln. Vor allen Dingen die technischen Voraussetzungen zur Garantie der Datensicherheit aller mit 60 der Jobcard erhobenen Arbeitnehmerdaten, waren nicht so einfach umzusetzen.60 Trotzdem wurde nach den drei Phasen der Jobcard, die Idee alle Bescheinigungen des sozialen Bereichs, durch ein elektronisches Verfahren zu ersetzen, diskutiert. Als Resultat der letzten Phase ist der multifunktionale Verdienstdatensatz zu sehen (welcher unter 3.4 näher betrachtet wird), mit dem es nun möglich ist, alle Informationen für alle Bescheinigungen zur Beantragung von Leistung zu erhalten.61
Durch das mögliche Zusammenführen von verschiedenen Bescheinigungen in einem digitalen System, war der Begriff „Jobcard“ nicht mehr sinnvoll.62 Die Bundesregierung hat am 25. Juni 2008 einen Gesetzentwurf über das Verfahren des elektronischen Entgeltnachweises (ELENA- Verfahrensgesetz) beschlossen.63 Die Datenschutzbeauftragten von Bund und Ländern meldeten zwar umfangreiche Bedenken an,64 jedoch stimmte der Bundesrat dem ELENA- Gesetz am 6. März 2009 zu, welches dann am 65 1.April 2009 im Bundesgesetzblatt veröffentlicht worden ist.65
Sollte das ELENA- Verfahren zukünftig problemlos laufen, könnte man sich also enormen Aufwand ersparen. Doch leider tauchten in der betrieblichen Praxis vermehrt Probleme auf.66 Im folgenden Abschnitt sollen dem Leser die Grundlagen des Verfahrens näher erläutert werden, um sodann in den nachstehenden Kapiteln auf ausgewählte Problematiken einzugehen.
Ist ein Arbeitnehmer arbeitssuchend, so hat er gem. § 117 Abs. 1 SGB III einen Anspruch auf Arbeitslosengeld, wenn er die Anwartschaft erfüllt hat und sich bei der Bundesagentur für Arbeit arbeitslos gemeldet hat. Im Regelfall wird die Anwartschaft gem. §§ 123 i.V.m. 124 Abs. 1 SGB III dann erreicht, wenn er in den letzten zwei Jahren vor Beginn seiner Arbeitslosigkeit mindestens zwölf Monate versicherungspflichtig beschäftigt war. Dabei richtet sich die Höhe des Arbeitslosengeldes gem. § 130 Abs. 1 SGB III im Grundsatz nach dem durchschnittlichen Verdienst des letzten Jahres vor dem Eintritt des Leistungsfalles (Bemessungszeitraum). Der Arbeitssuchende muss bei seinem Antrag gem. § 60 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 SGB I alle erheblichen Tatsachen angeben und auf Verlangen des Leistungsträgers Beweisurkunden vorlegen. Im Falle einer Arbeitslosigkeit betrifft dies die Arbeitsbescheinigung. In dieser haben Arbeitgeber, gem. § 312 Abs. 1 S. 1 SGB III bei Beendigung eines Beschäftigungsverhältnisses alle Tatsachen zu bescheinigen, die für die Entscheidung über einen Anspruch auf Arbeitslosengeld oder Übergangsgeld erheblich sein könnten. Diese Pflicht trifft den Arbeitgeber, auch wenn er jeden Monat den Sozialversicherungsbetrag gem. § 28d SGB IV an die Einzugstellen (regelmäßig die gesetzliche Krankenversicherung des Arbeitnehmers) überweist, welche die Beiträge an die Rentenversicherer und die Bundesagentur für Arbeit weiterleitet.
Im ELENA- Verfahren sollen Arbeitgeber, Behörden sowie Arbeitnehmer gerade hinsichtlich 67 der Arbeitsbescheinigung entlastet werden.67 Hierbei sollen Arbeitgeber monatlich in einem Online- Verfahren, die Arbeits- und Verdienstbescheinigung sowie Angaben zur Auflösung von Beschäftigungsverhältnissen an eine zentrale Speicherstelle übermitteln. Gleichzeitig entfällt hiermit die Pflicht, die Bescheinigungen aufzubewahren und für den Leistungsfall bereitzustellen.68 Das System knüpft an die seit dem 1. Januar 2006 bestehende Arbeitgeberpflicht an, Bescheinigungen an Sozialversicherungsbehörden nur noch in elektronischer Form zu übermitteln (§ 28a Abs. 1 SGB IV). Durch das BMWi wurde bestimmt und durch § 95 SGB IV normiert, dass durch ELENA zunächst nur fünf Hauptbescheinigungen mit den zugehörigen Prozessen der Verwaltung betroffen sind. Hierbei handelt es sich um das Bundeselterngeld gem. § 2 Abs. 7 S. 4 i. V. m. § 9 BEEG, die Arbeitsbescheinigung gem. § 312 SGB III, die Bescheinigung einer geringfügigen Beschäftigung gem. § 135 SGB III, die Nebeneinkommensbescheinigung gem. § 313 SGB III und die Bescheinigung über das Wohnungsförderungsgesetz gem. §23 Abs. 2 WoGG. Dadurch können im Rahmen des ELENA-Verfahrens u.a. die Verdienstbescheinigung für den Unterhaltsvorschuss und Vormundschaftsangelegenheiten gem. § 116 BSHG, die Nebeneinkommensbescheinigung gem. § 313 SGB III und die Bescheinigung für Kindergeld gem. § 10 BKGG berücksichtigt bzw. zusammengeführt werden.69
Natürlich ist es kaum möglich exakte Aussagen über die zukünftigen Aussichten des ELENA- Verfahrens zu geben. Dazu bedürfte es genauerer Kenntnis über die künftige Wirtschafts-, finanz- und sozialpolitischen Aktivitäten innerhalb des Dreiecks zwischen Bürger, Staat und Verwaltung. Jedoch soll nach der ersten ELENA- Stufe das Verfahren bis 2015 so erweitert werden, dass sogenannte Entgeltersatzleistungen wie bspw. Kranken-, Kurzarbeiter-, Arbeitslosengeld und Rentenzahlungen integriert werden.70 Es soll weiterhin durch das BMWi geprüft werden, ob die Möglichkeit bestünde, ab 01. Januar 2015 sämtliche Auskünfte und Bescheinigungen nach dem SGB (bspw. § 68 SGB I) in das Verfahren einzubeziehen.71 Somit könnte das Verfahren ab 2015 zur Ermittlung im Zusammenhang mit ausstehenden Unterhaltszahlungen eingesetzt werden.72 Auch ist zu erwarten, dass nach 2015 ELENA Schritt für Schritt auf andere Bereiche der Verwaltung und private Institutionen ausgeweitet werden könnte. Dies könnte eine erhebliche Effizienzsteigerung des Gesamtsystems zur Folge haben, aber auch Gefahren in sich bergen.
Im kommenden Abschnitt sollen die verschiedenen Beteiligten bzw. Teilnehmergruppen und deren Aufgabengebiet innerhalb des Verfahrens beschrieben werden, um die klaren Verantwortlichkeiten bezüglich der zahlreichen Obliegenheiten zu eruieren. Die nachfolgende Abbildung soll einen kurzen Überblick über die Mitwirkenden und den allgemeinen Ablauf gewähren.
Quelle: Eigene Darstellung in Anlehnung an BMWi Publikation, Abrufbar unter URL 41.
Arbeitgeber haben seit dem 1. Januar 2010 für jeden Beschäftigten, Beamten, Richter oder Soldaten die Pflicht, eine monatliche Meldung- auf Basis des bestehenden DEÜV- Verfahrens und ausschließlich in elektronischer Form an eine speichernde Stelle zu erstatten.73 Diese Pflicht kann auch an externe Dienstleister weitergeben werden und gilt auch für Monate in denen kein Entgelt bezahlt wird jedoch das Arbeits-, Beschäftigungs- oder Dienstverhältnis weiter bezahlt wird.74
In dem sogenannten multifunktionalen Verdienstdatensatz (welcher unter 3.4 näher erläutert wird), hat der Arbeitgeber gem. § 97 Abs. 1 SGB IV für jeden seiner Beschäftigten alle erfassten Nachweise und erforderlichen Daten zusammengefasst. Dazu zählen unter anderem persönliche Daten des Beschäftigten, wie bspw. die Versicherungsnummer, Name, Anschrift und Betriebsnummer des Arbeitgebers, Beginn und Ende des Beschäftigungszeitraumes.75
Er sendet diese Daten an die zentrale Speicherstelle, wobei diese Daten in verschlüsselter Form gespeichert und sowohl die Abgabe als auch die Annahme, entsprechend protokolliert werden müssen. Die Übermittlung dieser Daten vollzieht sich, wie kurz angedeutet, nach dem sogenannten DEÜV-Verfahren. Die elektronische Meldung erfolgt grundsätzlich mit Hilfe geprüfter und zertifizierter Software, welche so eingerichtet sein muss, dass der Arbeitgeber nur Schreibrechte hat, da Berichtigungsmöglichkeiten im MVDS nicht vorgesehen sind.76 Sollte es erforderlich sein, dass Datensätze-, und bausteine nach der Übermittlung an die Speicherstelle für einen Abrechnungszeitraum geändert werden müssen, so sind sie vom Arbeitgeber zu stornieren 77 und in einer erneuten Meldung unverzüglich zu erstatten (§ 97 Abs. 5 SGB IV).77 Somit ist eine Löschfunktion im System nicht vorgesehen, was zur Folge hat, dass im Rahmen einer Fehlerkorrektur ein erhöhter Arbeitsaufwand entsteht. Die übermittelten Informationen werden nun von der ZSS auf Plausibilität überprüft, erneut verschlüsselt und in der dortigen Datenbank abgelegt. Die Daten werden danach, also bei der zweiten Speicherung, mit einem Datenbank- Hauptschlüssel codiert, welcher sich im Besitz des Bundesbeauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit (BfDI) befindet, § 99 Abs. 3 S. 2 SGB IV. Dies soll sicherstellen, dass tatsächlich nur die zum Abruf berechtigten Stellen auf die gespeicherten Daten zugreifen.78 Die ELENA- Meldung hat gem. § 97 Abs. 1 SGB IV monatlich gleichzeitig mit der Entgeltabrechnung zu erfolgen. Es muss erwähnt werden, dass für Unternehmen, welche z.B. variable Entgeltbestandteile immer erst im nachfolgenden Monat auszahlen und die Entgeltabrechnung somit auch erst im Folgemonat abschließen, dieser Zeitpunkt i.S.d. § 97 Abs. 1 SGB IV als maßgeblich zu verstehen ist, da andernfalls für jeden Beschäftigten immer drei Meldungen je Abrechnungszeitraum notwendig wären:
- eine unvollständige Meldung für das Festentgelt im ersten Monat,
- eine unverzügliche Stornomeldung im zweiten Monat für den ersten Monat,
- eine neue Meldung im zweiten Monat für den ersten Monat inklusive variablem Entgelt.79
1 Vgl. URL 1, Statista, Anzahl der Internetnutzer im Vergleich der Jahre 2000 und 2009 nach Kontinenten.
2 Vgl. URL 2, BMWi, Was ist der EU- Binnenmarkt?.
3 Vgl. URL 3, Emmerich Consulting, mehr als die Hälfte der EU- Bürger nutzt das Internet.
4 Vgl. Schliesky, E-Government - Schlüssel zur Verwaltungsmodernisierung oder Angriff auf bewährte Verwaltungsstrukturen?, LKV 2005, S. 89.
5 Vgl. Boehme/ Nessler, Electronic Government:Internet und Verwaltung, NVwZ 2001, S. 374.
6 Vgl. Schäfer, Computerrechts- Handbuch, Rn. 56.
8 Vgl. URL 4, E- Government Aktionsplan.
9 Vgl. URL 5, Abschlussbericht BundOnline 2005.
10 Vgl. URL 6, Deutschland online, Strategie für integriertes E- Government.
11 Vgl. URL 7, E- Government 2.0- Das Programm des Bundes.
13 Vgl. Schäfer, Verbesserter Grundrechtsschutz durch ein elektronisches Bescheinigungsverfahren, ZRP 2006, 93, S. 1.
15 Jahn, NWB Nr. 31 vom 30.07.2007 S. 2675.
16 SGB, Einführungteil, S. XVIII.
17 Vgl. Kampffmeyer, Revisionssichere Archivierung im Licht neuer rechtlicher Anforderungen, NWB 34/ 2003, S. 134.
18 Vgl. Kühn, Verbesserter Grundrechtsschutz durch ein elektronisches Bescheinigungsverfahren, ZRP 2006, 162, S. 1.
19 Vgl. § 1 SGB VI.
20 Vgl. Gola, NJW 1993; BfDI 22. Tätigkeitsbericht 2007- 2008, Nr. 11.
21 Vgl. Schäfer, Verbesserter Grundrechtsschutz durch ein elektronisches Bescheinigungsverfahren, ZRP 2006, 93, S. 2.
24 Vgl. von Münch/ Backhaus, Auskünfte über Versorgungsanwartschaften, Abschnitt III, Nr. 5.
25 Vgl. Seewald/ Felx, KindergeldR, BKGG 1999, § 10 Rn. 27.
26 Vgl. Blomeyer, in: Münchener Hdb. des ArbeitsR, § 99 Rn. 69- 70.
27 Vgl.Schäfer, Verbesserter Grundrechtsschutz durch ein elektronisches Bescheinigungsverfahren, ZRP 2006, 93, S. 2.
28 Vgl. § 3 Abs. 1 S. 4 SGB II, Leistungsgrundsätze.
29 Vgl. insbes. §§ 45, 48 Abs.1, 50 Abs. 1 SGB X.
30 Vgl. Roßnagel/ Fischer- Dieskau, Elektronische Dokumente als Beweismittel, NJW 2006, S. 806.
31 Vgl. URL 8, Jahresbericht Bundesagentur für Arbeit, S. 35.
32 Vgl. Schäfer, Verbesserter Grundrechtsschutz durch ein elektronisches Bescheinigungsverfahren, ZRP 2006, 93, S. 2.
33 Vgl. Heun, in Dreier, GG- Kommentar, 2. Auflage., Art 3 Rn. 60.
34 Vgl. Kischel, BeckOK, GG Art. 3, Rn. 107.
35 Vgl. URL 9, Amtliche Nachrichten der Bundesagentur für Arbeit, S. 60 ff..
36 Vgl. Stüwe, Elektronischer Entgeltnachweis (ELENA) kommt 2010, SJ 18/ 09, S. 45.
37 Vgl. Gutachten des IfM Bonn, Ermittlung bürokratischer Kostenbelastung in ausgewählten Bereichen, Dezember 2005, S. 191.
39 Vgl. Schäfer, Verbesserter Grundrechtsschutz durch ein elektronisches Bescheinigungsverfahren, ZRP 2006, 93, S. 3.
41 Ähnliche Argumentation über die „sozialstaatlich gebotene Fürsorgepflicht“ zur Kirchensteuerabführung, BVerfGE 44, 103 ff., NJW 1977, 1282.
42 Vgl. URL 10, Informationsportal des Bundes.
43 Vgl. Schäfer, Verbesserter Grundrechtsschutz durch ein elektronisches Bescheinigungsverfahren, ZRP 2006/ 93, S. 5.
44 Vgl. ELENA Verfahrensbeschreibung, S. 8.
45 Ebenda.
47 Ebenda.
48 Vgl. Eilts, Elektronischer Entgeltnachweis, NWB 27/ 2009, S. 2083.
49 Vgl. Gutachten des Nationalen Normenkontrollrates zum ELENA Verfahren, S. 2.
50 Vgl. Stüwe, Elektronischer Entgeltnachweis (ELENA) kommt 2010, SJ 18/ 09, S. 45.
51 Vgl. Gutachten des Nationalen Normenkontrollrates zum ELENA Verfahren, S. 2.
52 Vgl. ELENA Verfahrensbeschreibung, S. 8.
53 Vgl. Zehmer, Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt- die Reform des Arbeitsmarktes, S. 52.
54 Vgl. URL 11, Informationstechnische Servicestelle intern.
55 Vgl. URL 12, Informationsgesellschaft Deutschland 2006.
56 Vgl. URL 13, Potsdam- e Government Competence Center.
57 Vgl. BfDI 21. Tätigkeitsbericht 2005- 2006, S. 49.
58 Vgl. URL 14, BMWi- allgemeine Wirtschaftspolitik, das ELENA- Verfahren, S. 4.
59 Vgl. Arbeitnehmerkammer Bremen, ELENA- der elektronische Entgeltnachweis, S. 3.
60 Vgl. URL. 15, Metamorphose - Wie aus der Jobcard ELENA wurde.
61 Vgl. Arbeitnehmerkammer Bremen, ELENA- der elektronische Entgeltnachweis, S. 3.
63 BT- Drucks. 16/ 10492.
64 Vgl. BfDI, 22. Tätigkeitsbericht 2007- 2008, S. 82.
65 Vgl. BGBl I, Nr. 17, G 5702, S. 634.
66 Vgl. Muschiol, ELENA: Elena- das große Experiment, personalmagazin, 04/ 2010, S. 1.
67 Vgl. ELENA- Verfahrensbeschreibung, S. 8.
68 Vgl. Roßnagel/ Hornung, Die Jobcard- „Killer Applikation“ für die elektronische Signatur?, K&R 06/ 2004, S. 265.
69 Vgl. Krüger, ELENA- Fortschritt oder Bürokratiesteigerung?, BBK Nr. 11 vom 04.06.2010, S. 496.
70 Vgl. Wedde, Funktion und (rechtliche) Probleme des neuen Datenerhebungs- Verfahrens, Soziale Sicherheit 02/ 2010, S. 74.
71 Vgl. BT- Drucks. 16/ 10492, S. 15.
72 Vgl. Wedde, ELENA- Meilenstein auf dem Weg zum Bürokratieabbau oder Stolperstein für das Persönlichkeitsrecht?, AuR 03/ 2010, S. 95.
73 Vgl. URL 16, Verordnung über die Erfassung und Übermittlung von Daten für Träger der Sozialversicherung.
74 Vgl. Stüwe, Elektronischer Entgeltnachweis (ELENA) kommt 2010, SJ 18/ 09, S. 45.
75 Gemäß § 4 ELENA- DV.
76 Vgl. Arbeitnehmerkammer Bremen, ELENA- der elektronische Entgeltnachweis, S. 6.
77 Ebenda.
78 Vgl. Stüwe, Elektronischer Entgeltnachweis (ELENA) kommt 2010, SJ 18/ 09, S. 46.
79 Vgl. URL 17, Stellungnahme BDA zur ELENA- Datensatzverordnung.
9783640765805
v162312
Hochschule Schmalkalden, ehem. Fachhochschule Schmalkalden – Wirtschaftsrecht
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Michel Kirsche (Autor)
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