Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2008-00189-de-abril-29-de-2015?documento=jurcol&contexto=jurcol_fcbba7160b224ad7b94d8698b0d1b461&vista=STD-PC
Timestamp: 2020-01-25 18:29:19
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Matched Legal Cases: ['artículo 357', 'artículo 338', 'artículo 1', 'artículo 338', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 338', 'artículo 338', 'artículo 5', 'artículo 338', 'artículo 333', 'artículo 333', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 5', 'artículo 5', 'artículo 5']

﻿ Sentencia 2008-00189 de abril 29 de 2015
SENTENCIA 2008-00189 DE 29 DE ABRIL DE 2015
CONTENIDO:LA BASE GRAVABLE PARA EL SECTOR DISTINTO DEL RESIDENCIAL, SE ESTABLECE SOBRE LA CATEGORIZACIÓN DEL CONSUMO DE ENERGÍA O LA ACTIVIDAD ECONÓMICA ESPECÍFICA DESARROLLADA POR EL CONTRIBUYENTE. SE PRECISA QUE LA CATEGORIZACIÓN DEL SECTOR DE ACTIVIDADES ECONÓMICAS ESPECÍFICAS Y EL SECTOR ESPECIAL, ES EN PRINCIPIO, UN PARÁMETRO DE MEDICIÓN VÁLIDO PARA ESTABLECER LA BASE GRAVABLE DEL IMPUESTO RESPECTO LOS SUJETOS PASIVOS DEL TRIBUTO, SEGÚN LO ANALIZADO POR LA JURISPRUDENCIA, POR TENER UNA CONDICIÓN DISTINTA A LA DE LOS DEMÁS USUARIOS POTENCIALES RECEPTORES DEL SERVICIO DE ALUMBRADO PÚBLICO.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD, BASE GRAVABLE DEL IMPUESTO, ENERGÍA ELÉCTRICA, IMPUESTO AL ALUMBRADO PÚBLICO, CONTRIBUYENTE, SERVICIO PÚBLICO DE ALUMBRADO, CLASES DE CONTRIBUYENTE, ACTIVIDAD ECONÓMICA
Sentencia 2008-00189 de abril 29 de 2015
Expediente 230012331000200800189-01
Actora: Clara María González Zabala
Procede la Sala a examinar las argumentaciones expuestas por el tercero interesado en el recurso de apelación, pues de conformidad el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil esta providencia conocerá solamente de los puntos o cuestiones a los cuales se contrae dicho recurso, pues los mismos, en el caso de apelante único, definen el marco de la decisión que ha de adoptarse en esta instancia.
El Acuerdo 6 de 2006, expedido por el Concejo Municipal de La Apartada, en lo pertinente para el análisis del presente proceso, es del siguiente tenor
“ACUERDO 6
“POR MEDIO DEL CUAL SE REGULA INTEGRALMENTE LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE ALUMBRADO PÚBLICO MUNICIPAL SUJETÁNDOLO A LAS DISPOSICIONES DEL DECRETO 2424 DE 2006 Y SE CONFIEREN UNAS AUTORIZACIONES PRO TEMPORE”.
EL CONCEJO MUNICIPAL DE LA APARTADA,
ART. 1º—Modificase el tributo de Alumbrado Público del orden Municipal, el cual se considerará en adelante como una contribución especial de carácter obligatorio, destinada exclusivamente a recuperar los costos eficientes en que incurra el municipio por la prestación del servicio de Alumbrado Público. Tal y como se diferencian en el decreto 2424 de julio 18 de 2006.
ART. 3º—Los elementos de la contribución son los siguientes;
1. SUJETO PASIVO(sic). El Municipio es el sujeto Activo, en consecuencia titular de los derechos del tributo...
3. HECHOS GENERADORES. El hecho generador de este tributo es el disfrute efectivo o potencial del servicio de Alumbrado Público, la posesión o tenencia del predio(s) en el área geográfica del MUNICIPIO DE LA APARTADA, el carácter del usuario del servicio público de energía eléctrica o el desarrollo de las actividades previstas en esté acuerdo.
4. BASE GRAVABLE. Se fija como base gravable de esta contribución en especial para predios o usuarios del servicio de energía de carácter residencial el consumo de energía eléctrica de acuerdo a la estratificación socio económico del inmueble. Para sectores distintos al residencial, como el comercio, la industria, los servicios y el sector oficial se establece una base gravable especial sobre la categorización del consumo de energía por rangos o la actividad económica específica desarrollada por el contribuyente.
Igualmente se establece tributo para el sector rural por el tamaño de lospredios y para predios urbanos no construidos o no urbanizados, como un porcentaje del salario mínimo mensual legal vigente.
“ART. 5º—Autorizase al ejecutivo municipal, por una sola vez y dentro de un plazo máximo de ciento ochenta días hábiles, para que establezca los valores de la contribución especial para el servicio de alumbrad público a aplicar en el municipio.
• El Valor de contribución especial en el sector residencial de la cabecera municipal y los centros poblados —cabeceras de corregimientos y veredas— no podrá ser superior al 15% del valor liquidado por consumo de energía eléctrica en el mes —antes de subsidios y/o contribuciones—, ni inferior a $ 2.650.99 m por mes.
• Para los predios del sector urbano y rural, que se hallan estratificados como residenciales, pero cuyo uso o destinación principal es de recreación o turismo, el ejecutivo podrá establecer tarifa diferencial de la contribución, sin que el valor a cargo de cada contribuyente de este sector sea mayor al 15% de un salario mínimo mensual legal vigente, ni inferior a $ 19.500.00 por mes.
• Para el sector rural se podrán establecer valores de contribución diferencial para predios con capacidad mayor de 60 hectáreas, dedicados a explotación agrícola o pecuaria, de tal forma que se establezca diferenciación entre estos predios y las pequeñas parcelas. La contribución máxima asignada a estos contribuyentes no podrá ser mayor al 20% de un salario mínimo mensual legal vigente, ni inferior a $ 15.000.00, por mes.
• Los contribuyentes de los sectores no residenciales —comerciales, industriales, oficiales, especiales— se les asignará la contribución de tal forma que el valor de la misma no sea inferior a $ 8.500.00 y el máximo superior a 20 salarios mínimos mensuales legales vigentes —SMMLV—.
• Ningún contribuyente podrá tener a su cargo un valor de contribución igual di(sic) superior al 20% del costo total de atención del servicio en que deba incurrir el municipio.
• El ejecutivo municipal podrá considerar las siguientes Actividades Económicas, como criterios diferenciadores, al momento de establecer los valores del tributo, de tal forma que se cumpla con la función social del estado de redistribución de ingresos vía tributo:
— Comercialización de derivados líquidos de petróleo o de gas natural vehicular.
— Distribución y/o almacenamiento y/o comercialización de gas licuado de petróleo —GLP—, del nivel regional y/o nacional. No se gravarán en este rango los pequeños distribuidores del orden estrictamente municipal.
— Centros de acopio y/o terminales de pasajeros correspondientes a servicio de transporte público de carga y/o pasajeros del nivel departamental y/o nacional.
— Actividades de comercialización por el sistema de subasta de equinos y/o porcinos y/o bovinos.
— Servicio de telefonía local y/o larga distancia fija —por redes o inalámbrica—. Producción y/o distribución y/o comercialización de señal de televisión por cable.
— Recepción y/o amplificación y/o transmisión de señal de televisión abierta o de radio.
— Servicio de telefonía móvil - Recepción y/o Retransmisión y/o enlaces.
— Tratamiento y/o comercialización y/o distribución de agua potable —servicio domiciliario— a través empresa regulada y vigiada por Superintendencia de servicios públicos domiciliarios.
— Distribución y/o comercialización de gas natural - domiciliario por redes.
— Actividades de explotación agroindustrial en predios mayores de 60 hectáreas, pudiendo establecer distintos rangos de extensión, como criterio diferenciador.
— Se podrán considerar en este sector factores diferenciadores, de tal forma que se de aplicación al municipio de equidad.
— Pudiendo establecer factores diferenciadores por actividad dentro del sector.
— Confecciones viales o estaciones de control de peso vehicular o gestión de recaudos de peajes vehiculares.
• Los lotes urbanizables no urbanizados y/o urbanizados no construidos, ubicados en la cabecera municipal y zona de ampliación, pagarán por un porcentaje del salario mínimo mensual legal vigente, que no podrá ser superior al 5% del mismo.
• SECTOR ESPECIAL Se consideran en este sector las actividades no enmarcadas específicamente en ninguno de los otros sectores, tales como:
— Cruz Roja
— Bomberos Voluntarios”.
“ART. 6º—No habrá lugar a exenciones en el pago de la contribución de Alumbrado Público aquí establecido.
Basa la recurrente su apelación en el análisis de los cargos de la demanda respecto de la inaplicación de las leyes 97 de 1913 y 84 de 1915 por no cumplir con las exigencias consagradas en los artículos 313 numeral 4º y 388 de la Constitución política; sin embargo, el Tribunal al respecto desestimó el cargo basado en jurisprudencia(3) de la Sección Cuarta del Consejo de Estado donde se consideró lo siguiente:
“De acuerdo con lo anterior, para la Sala es claro que el artículo 338 de la Constitución Política señala la competencia que tienen los entes territoriales para que, a través de sus órganos de representación popular, determinen los presupuestos objetivos de los gravámenes de acuerdo con la ley, sin que tal facultad sea exclusiva del Congreso, pues de lo contrario se haría nugatoria la autorización que expresamente la Carta les ha conferido a los Departamentos y Municipios en tales aspectos.
“No obstante, debe advertirse que la mencionada competencia en materia impositiva de los municipios, para el caso, no es ilimitada, pues no puede excederse al punto de establecer tributos ex novo, pues la facultad creadora esta atribuida al Congreso, pero a partir del establecimiento legal del impuesto, los mencionados entes territoriales, de conformidad con las pautas dadas por la Ley, pueden establecer los elementos de la obligación tributaria cuando aquella no los haya fijado directamente.
“Ahora bien, de acuerdo con lo antes expuesto, se advierte que el literal i) del artículo 1º de la Ley 97 de 1913 si bien fue expedido en vigencia de la anterior Constitución no rompe con el principio de autonomía territorial ni de legalidad tributaria de la actual Carta por lo que, al ser analizado desde la óptica de la Constitución de 1991, se puede concluir que no ha perdido aplicabilidad y que, por el contrario, resulta acorde con lo establecido en el artículo 338 ib.”.
Concluyó entonces el Tribunal que de conformidad con la jurisprudencia actualmente vigente se acepta la competencia de los Concejos Municipales para establecer los elementos del impuesto de alumbrado público con base en el literal d) del artículo 1º de la Ley 97 de 1913 y el artículo 1º de la Ley 84 de 1915.
En reciente Jurisprudencia la Sección Cuarta de esta Corporación, ratifica su posición considerando(4):
“La disconformidad del demandante, entiende la Sala, radica en el hecho de que, a su juicio, las leyes 97 de 1913 y 84 de 1915 son inaplicables en la actualidad, ora porque no fijaron los elementos del impuesto de alumbrado público, ora porque carecen de legitimidad al amparo de la Constitución de 1991.
Las sentencias que dicta la Corte Constitucional, en ejercicio de la función de guardiana de la Constitución Nacional, constituyen precedente no solo vinculante sino obligatorio para todos los funcionarios judiciales y la comunidad en general(5).
La citada sentencia fue acogida por esta Sección en la sentencia del 9 de julio de 2009(6), la que retomó los planteamientos generales sobre la potestad impositiva de las entidades territoriales que ya había expuesto la Sala en otra oportunidad, concretamente en la sentencia del 15 de octubre de 1993 (Exp. 9456) en la que se precisó que “(...) en virtud del denominado principio de “predeterminación”, el señalamiento de los elementos objetos de la obligación tributaria debe hacerse exclusivamente por parte de los organismos de representación popular, en la forma consagrada en el artículo 338 de la Constitución, que asignó de manera excluyente y directa a la ley, la ordenanza o el acuerdo la definición y regulación de los elementos estructurales de la obligación impositiva, al conferirles la función indelegable de señalar “directamente” en sus actos: los sujetos activos y pasivos, los hechos generadores, las bases gravables y las tarifas de los impuestos”.
— El precedente jurisprudencial del Consejo de Estado ha sido rectificado, en virtud de la Sentencia C-504 de 2002”.
Se determina entonces, para el caso concreto, la aplicabilidad de las mencionadas leyes y la facultad del Concejo Municipal de La Apartada para fijar igualmente los elementos de la obligación tributaria, que no haya establecido la ley.
Ahora bien, el recurrente manifiesta estar en desacuerdo con la posición asumida por el Tribunal, dado que el Concejo Municipal goza de plena autonomía para determinar la forma y sobre qué se liquidaría el tributo de alumbrado público, es decir la base gravable y por tanto no se viola el artículo 338 superior.
En este punto específico la posición asumida por el Tribunal fue la de declarar la nulidad del parágrafo 1º del artículo 5º del acto acusado, arriba transcrito, con excepción del parámetro establecido para fijar los valores de la contribución que tiene que ver con el sector residencial de la cabecera municipal y los centros poblados - cabeceras de corregimientos y veredas.
El Tribunal para llegar a la anterior decisión consideró que no es dable que respecto de contribuyentes de sectores no residenciales —comerciales, industriales, oficiales, especiales— se establezcan mínimos y máximos de tarifas a cobrar sin que se establezca la base gravables para fijar dichas sumas; y resulta violatorio de la norma constitucional invocada el tratar de establecer una serie de actividades económicas (el uso o la clase de explotación económica del predio) como criterio diferenciador, lo que no permite cuantificar técnicamente el gravamen a cobrar al sujeto pasivo, todo lo cual hace que devengan los textos transcritos en nulos.
Para la Sala, es importante traer a colación la decisión tomada en sentencia(7) de 19 de enero de 2012, por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, respecto de un caso similar, en donde, precisamente, funge como actora la aquí demandante, en la que se indicaron los mismos cargos del presente proceso y en la que el acto acusado también se refiere a la regulación del impuesto al alumbrado público pero, en ese caso del municipio de Dagua, departamento del Valle del Cauca. En aquella oportunidad se consideró:
“Con fundamento en la doctrina judicial expuesta, se concluye que:
La base gravable del impuesto ha sido distinguida como el aspecto cuantitativo del hecho gravado, descriptor de un parámetro a través del cual puede expresarse la magnitud de aquel en valores económicos que deben ser establecidos por procedimientos especiales para cada caso(8).
Como tal, la base gravable debe corresponder a la realidad que constituye el hecho generador, de manera que su regulación legal o territorial puede no contener una medición concreta, sino las reglas a partir de las cuales se dimensiona la cuantía de la obligación tributaria con la aplicación de indistintos métodos de determinación. A partir de esta noción, surgen los conceptos de base gravable normativa, como el conjunto de reglas legalmente establecidas para medir la intensidad de la realización del hecho generador, y base gravable fáctica, como la magnitud que expresa la intensidad de la realización en un supuesto dado(9).
En el impuesto de alumbrado público, “el contenido económico” inmerso en el hecho generador y la “capacidad contributiva” del potencial usuario no es evidente, y, por lo mismo, los entes territoriales acuden a distintas fórmulas que, por supuesto, deben referir a una dimensión ínsita en el hecho imponible, que se deriven de él, o se relacionen con este(10).
Desde esta perspectiva, se ha considerado que no se vulnera el artículo 338 de la Carta Política, en tanto las tarifas sean razonables y proporcionales con respecto al costo que demanda prestar el servicio a la comunidad, sin desconocer que la determinación de los costos reales y su redistribución entre los potenciales usuarios no es uniforme en la práctica, dadas las condiciones particulares de cada entidad territorial(11).
En cuanto a la vulneración de la libertad económica, se debe precisar que este principio está consagrado en el artículo 333 constitucional, y en la Sentencia C-263 de 2011 la Corte Constitucional lo definió como “la facultad que tiene toda persona de realizar actividades de carácter económico, según sus preferencias o habilidades, con miras a crear, mantener o incrementar su patrimonio”. En este sentido, el artículo 333 de la Constitución dispone (i) que la actividad económica y la iniciativa privada son libres dentro de los límites del bien común, (ii) que “la libre competencia es un derecho de todos” y (ii) que para el ejercicio de estas libertades “nadie podrá exigir permisos previos ni requisitos, sin autorización de la ley”.
Así mismo, debe tenerse presente que la garantía de la libertad económica, en modo alguno impide a las autoridades ejercer sus competencias de regulación normativa ni establecer exigencias en pro del interés general y el bien común. Por lo demás, la demandante no suministró explicaciones ni pruebas idóneas para cuestionar las tarifas dispuestas, y la distinción de actividades, ni demostró que esas tarifas no hayan consultado la capacidad económica de los sujetos pasivos afectados por las mismas, o que su fijación haya estado desprovista de estudios técnicos sobre costos y beneficios. Es claro que tal actividad probatoria resultaba innata al derecho de acción de quien acude al aparato judicial para desvirtuar la presunción de legalidad que reviste a las disposiciones acusadas”.
En el presente caso, el acto acusado prevé en el numeral 4º del artículo 3º lo siguiente:
Igualmente se establece tributo para el sector rural por el tamaño de los predios y para predios urbanos no construidos o no urbanizados, como un porcentaje del salario mínimo mensual legal vigente.
La base gravable, en este caso, para el sector distinto del residencial, se establece sobre la categorización del consumo de energía o la actividad económica específica desarrollada por el contribuyente (artículo 3º numeral 4º del acto acusado), este último, factor de medición, materia del conflicto.
La categorización del sector de actividades económicas específicas y el sector especial, es en principio, un parámetro de medición válido para establecer la base gravable del impuesto respecto los sujetos pasivos del tributo, según lo analizado por la jurisprudencia, por tener una condición distinta a la de los demás usuarios potenciales receptores del servicio de alumbrado público.
El parágrafo 1º del artículo 5º del acto acusado, por su parte, indica los parámetros para la fijación de los valores de la contribución. De conformidad con la sentencia anteriormente transcrita la regulación de la base gravable puede no contener una medición concreta, sino las reglas a partir de las cuales se dimensiona la cuantía de la obligación tributaria con la aplicación de indistintos métodos de determinación y señala que los métodos de determinación que fijan la cuantía de los tributos y las reglas aplicables al objeto de medición, son los de estimación directa, que extrae la mayor cantidad de datos de la realidad para medir la capacidad económica; estimación objetiva, en el que se renuncia al parámetro exacto de realidad de forma que sus datos se sustituyen por otros construidos a partir de modelos, coeficientes, etc. para ciertos sectores, actividades u operaciones, de modo que la base resultará de la aplicación de esos índices, módulos o datos, normativamente establecidos.
En el presente caso, las reglas a partir de las cuales se dimensiona la cuantía de la obligación tributaria, comprendían entre un máximo y un mínimo ajustado a la magnitud de la base gravable, expresada en porcentajes fijos o variables. Así se puede observar del parágrafo 1º del artículo 5º del acto acusado:
• Los contribuyentes de los sectores no residenciales —comerciales, industriales, oficiales, especiales— se les asignará la contribución de tal forma que el valor de la misma no sea inferior a $ 8.500,00 y el máximo superior a 20 salarios mínimos mensuales legales vigentes —SMMLV—.
• Ningún contribuyente podrá tener a su cargo un valor de contribución igual o superior al 20% del costo total de atención del servicio en que deba incurrir el municipio.
Por lo anterior no le asiste razón al Tribunal al determinar que no es dable establecer las actividades económicas como criterio diferenciador y que el acto acusado no permite cuantificar técnicamente el gravamen a cobrar al sujeto pasivo.
Respecto de la violación al derecho fundamental a la igualdad, por parte del parágrafo 1º del artículo 5º del Acuerdo 6 de 2006, al excluir del impuesto de alumbrado público a sujetos pasivos que desarrollan actividades similares, la actora no probó que dichas actividades, que echa de menos en el acuerdo acusado, se llevaran a cabo en el Municipio de La Apartada para adelantar un juicio de igualdad. Finalmente debe indicarse, como lo estableció la jurisprudencia que ahora prohíja la Sala, que la garantía de la libertad económica, que considera violada la accionante, en modo alguno impide a las autoridades ejercer sus competencias de regulación normativa ni establecer exigencias en pro del interés general y el bien común.
La actora no probó que las tarifas no fueran razonables con respecto al costo que demanda prestar el servicio público a la comunidad, teniendo en cuenta costos reales, su redistribución entre los usuarios potenciales y las condiciones particulares del Municipio de La Apartada.
Como la parte demandante no logró desvirtuar la legalidad del acto, de conformidad con las consideraciones expuestas, se revocará el fallo del a quo y se denegarán las pretensiones de la demanda.
REVÓCASE la sentencia, de 17 de junio de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba y en su lugar, DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.
1 Sentencia de agosto 6 de 2009, Radicado 2001-00569-01 (16315). C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Sentencia de Julio 9 de 2009, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia, Radicado 2006-00404-02 (16544).
2 Sentencia de agosto 6 de 2009, Radicado 2001-00569-01 (16315). C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.
3 Sentencia de julio 9 de 2009, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia. Radicado 2006-00404-02 (16544).
4 Sentencia de 6 de marzo de 2014, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, Radicado 2009-00254-01(18866).
6 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN CUARTA, C.P. MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA. Bogotá, D.C. nueve (9) de julio de dos mil nueve (2009. Radicación: 17001-23-31-000-2006-00404-02 (16544).
7 C.P. William Giraldo Giraldo, Radicación: 76001-23-31-000-2008-00467-01(18648).
8 BRAVO ARTEAGA, Juan Rafael. Nociones Fundamentales de Derecho Tributario. Tercera Edición. Cuarta Reimpresión 2009. Editorial Legis. Págs. 262-263-269.
9 PIZA RODRÍGUEZ, Julio Roberto, Curso de Derecho Tributario, Procedimiento y Régimen Sancionatorio, primera edición, 2010, Pág. 386.
10 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencias del 13 de noviembre de 1998, exp. 9124, M.P. Julio Enrique Correa Restrepo, y del 11 de septiembre de 2006. exp. 15344, M.P. Ligia López Díaz.
11 Ob. cit., Nota 7.