Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/ministerio-del-trabajo?documento=legcol&contexto=legcol_7808518ad50d4b45ba84a817300ece24&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-10-15 00:01:50
Document Index: 75089935

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﻿ RESOLUCIÓN 3980 DE SEPTIEMBRE 12 DE 2018
RESOLUCIÓN 3980 DE 12 DE SEPTIEMBRE DE 2018
CONTENIDO:ADOPTA LA POLÍTICA DE PREVENCIÓN DEL DAÑO ANTIJURÍDICO Y DEFENSA JUDICIAL EN EL MINISTERIO DEL TRABAJO PARA EL AÑO 2018.
TEMAS ESPECÍFICOS:ENTIDAD PÚBLICA, FUNCIÓN PÚBLICA, GESTIÓN ADMINISTRATIVA, RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO, PERJUICIOS, CONCILIACIÓN JUDICIAL, DAÑO ANTIJURIDICO, COMITÉ DE CONCILIACIÓN Y DEFENSA JUDICIAL, MINISTERIO DEL TRABAJO, DEFENSA JURIDICA
DIARIO OFICIAL N°:50720 DE SEPTIEMBRE 18 DE 2018
RESOLUCIÓN 3980 DE 2018
“Por la cual se adopta la política de prevención del daño antijurídico del año 2018”.
La Ministra del Trabajo,
en ejercicio de sus facultades legales, en especial las conferidas por el artículo 1.1.1.1 del Decreto Único Reglamentario 1072 de 2015 del Sector Trabajo, y en desarrollo de lo establecido en el artículo 2.2.4.3.1.2.2 del Decreto 1069 de 2015, y
Que en el artículo 2.2.4.3.1.2.2 del Decreto 1069 de 2015 define al comité de conciliación, como una instancia administrativa que actúa como sede de estudio, análisis y formulación de políticas sobre prevención del daño antijurídico y defensa de los intereses de la entidad.
Que conforme al artículo 1º y 2º el artículo 2.2.4.3.1.2.5 ídem, son funciones de los comités de conciliación de las entidades públicas: “Formular y ejecutar políticas de prevención del daño antijurídico” y “Diseñar las políticas generales que orientarán la defensa de los intereses de la entidad”.
Que el comité de conciliación formula, orienta, coordina, define, adopta y ejecuta las políticas en materia de gestión judicial y de prevención del daño antijurídico, en el Ministerio del Trabajo.
Que la Circular 3 del 20 de junio del 2014 de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, estableció la obligación a las entidades públicas de adoptar mediante resolución las políticas de prevención.
Que la Circular 6 de 6 de julio del año 2016 de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, establece los lineamientos para el seguimiento a la formulación e implementación de las políticas de prevención del daño antijurídico definida por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en la cual se establecen los siguientes pasos:
1. Identificación de las actividades litigiosas de la entidad
1.1. Tipo de insumo.
1.2. tipo de acción.
1.3. Causa general.
1.4. Frecuencia.
1.5. Valor.
2. Análisis de las causas primarias o subcausas.
2.1. Causa general priorizada.
2.2. Hechos.
2.3. Causas primarias o subcausas.
2.4. Frecuencia.
2.5. Valor.
2.6. Área generadora de la conducta.
2.7. Previsibilidad.
2.8. Prioridad.
3. Plan de acción.
3.1. Causas primarias o secundarias.
3.2. Medida ¿Qué hacer?
3.3. Mecanismo ¿Cómo hacerlo?
3.4. Cronograma ¿Cuándo hacerlo?
3.5. Responsable ¿Quién lo va a hacer?
3.6. Divulgación.
4. Seguimiento y evaluación.
4.1. Medida.
4.2. Mecanismo.
4.3. Indicador de gestión.
4.4. Indicador de resultado.
4.5. Indicador de impacto.
Que la metodología previamente indicada se encuentra desarrollada en el documento de la política adjunto a la presente resolución, el cual fue construido con el acompañamiento de la ANDJE y la elaboración del plan de acción fue coordinado con las áreas responsables de las actividades incluidas.
Que la construcción de la presente política contó con la participación de la Dirección de Inspección, Vigilancia y Control y la participación de la Dirección de Riesgos Laborales.
Que la Política de Prevención del Daño Antijurídico y Defensa Judicial del Ministerio del Trabajo avalada con los pasos 1, 2, 3 y 4 por parte de la Agencia Nacional para Defensa Jurídica del Estado fue socializada a los miembros del Comité de Conciliación, en sesión del 18 de julio del 2018, donde fue además fue aprobada.
Que la política de prevención del daño antijurídico elaborada por el Ministerio de Trabajo para el año 2018, fue desarrollada con el acompañamiento de la Agencia Nacional para Defensa Jurídica del Estado, conforme a los lineamientos indicados y que la misma fue aprobada por esta entidad mediante oficio con Radicado 20183000053331 del 10 de agosto del mismo año, señalando:
“Analizado el documento denominado “Formulación de la política de prevención del daño antijurídico para el año 2018, la cual en (SIC) atenderá las falencias en torno a la dosificación de las multas impuestas, la motivación de los actos administrativos sancionatorios y su notificación.”, la ANDJE encontró que el comité de conciliación formuló una política de acuerdo con los lineamientos y metodología elaborados por esta entidad. Ahora, deben centrar su esfuerzo en la difusión, la implementación y el seguimiento y una vez concluida la implementación, deberá informar a la ANDJE si cumplió con los indicadores de resultado propuestos y con el impacto esperado. La ANDJE hace un reconocimiento al esfuerzo realizado, les desea éxitos en la implementación de la política de prevención analizada y queda atenta a resolver cualquier inquietud que permita cumplir con el objetivo estatal de reducir los eventos generadores del daño antijurídico de acuerdo con la metodología propuesta”. (Negrilla al margen).
Que la política de prevención del daño antijurídico para el año 2018, está orientada a corregir las debilidades identificadas en torno a la dosificación de las multas impuestas, la motivación de los actos administrativos sancionatorios y su correcta y oportuna notificación.
Que el 28 de agosto de 2018 en sesión del comité de conciliación, la jefe de la oficina asesora jurídica socializó a los miembros del comité el aval de la ANDJE y las correcciones que sugirieron, asimismo indicó la elaboración del acto administrativo para la adopción de la política.
En mérito a lo expuesto,
ART. 1º—Adoptar la política de prevención del daño antijurídico y defensa judicial en el Ministerio del Trabajo del 2018, contenida en el anexo el cual hace parte integral del mismo.
ART. 2º—Las áreas responsables de las actividades establecidas en el plan de acción deberán implementar las acciones y realizar en conjunto con la Oficina Asesora Jurídica-Secretaria Técnica el seguimiento correspondiente, el cual deberá ser reportado al Comité de Conciliación y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.
ART. 3º—Vigencia. La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación.
Dada en Bogotá, D.C., a 12 de septiembre de 2018.
Alicia Victoria Arango Olmos.
Formulación de la política de prevención del daño antijurídico para el año 2018, la cual atenderá las falencias en torno a la dosificación de las multas impuestas, la motivación de los actos administrativos sancionatorios y su notificación.
Oficina asesora jurídica.
II. Políticas previas
III. Identificación del problema a resolver
a) Descripción de la problemática
b) Identificación de las subcausas
IV. Medidas y mecanismos
V. Seguimiento y evaluación
De acuerdo con el Decreto 4085 de 2011, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, tiene entre sus objetivos,
(...) la formulación, evaluación y difusión de las políticas en materia de prevención de las conductas antijurídicas por parte de servidores y entidades públicas, del daño antijurídico y la extensión de sus efectos, y la dirección, coordinación y ejecución de las acciones que aseguren la adecuada implementación defensa de los intereses litigiosos de la Nación.
En virtud de lo anterior, la agencia advierte que la prevención del daño antijurídico constituye un interés de la Nación en cuanto atiende su interés litigioso. En esta línea esta prevención integra la estrategia misma de la defensa jurídica, evitando que las actuaciones administrativas sean atacadas en sede judicial.
Así las cosas, la política de prevención del daño antijurídico, como toda política pública que busca soluciones a problemas, a través de decisiones legales, administrativas o finalmente regulatorias, pretende brindar soluciones a problemas administrativos que generen litigiosidad dentro de la entidad.
En este contexto, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, estableció que, las entidades del Estado, entre estas, el Ministerio del Trabajo, deben realizar un proceso para la formulación, evaluación e institucionalización de acciones que se deben adoptar para reducir los riesgos y costos de enfrentar un proceso judicial. Esto supone por tanto, la construcción de herramientas para reducir las demandas y finalmente las condenas en contra de la entidad, por problemas atribuibles a falencias en la ejecución propia de funciones.
Para esto, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado estableció en su Circular 3 del año 2013, los lineamientos para el desarrollo de la política de prevención del daño antijurídico, los cuales indican la elaboración de un paso a paso que integra los siguientes parámetros:
1.5. Valor
Dicho esto, en el presente documento, se consigna la política de prevención del daño antijurídico para el Ministerio del Trabajo del año 2018, la que fue elaborada con base en los requerimientos establecidos por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, y con el acompañamiento de esa entidad.
Como se verá más adelante, la misma atiende dos causas priorizadas que ya había concentrado la atención de esta Entidad en anteriores políticas; en este sentido, la misma recoge actividades anteriores y las enriquece con nuevos mecanismos tales como realizar diagnósticos en todas las territoriales, para finamente proferir una circular con lineamientos que integren y actualicen lineamientos anteriores, específicamente sobre el proceso de notificación, la dosimetría de la sanción y la justificación suficiente de los actos administrativos.
Para la correcta formulación de esta política, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, resalta la importancia del trabajo mancomunado entre los actores fundamentales en la entidad: un primer actor que corresponde a la Dirección de Inspección, Vigilancia y Control; uno segundo que corresponde a la Dirección de Riesgos Laborales y uno tercero que corresponde a la oficina asesora jurídica. Conforme a ello, resulta de vital importancia entonces, que en la formulación de la política de prevención de daño antijurídico participen puntualmente, quienes ejercen una directriz o control sobre los asuntos que se identifican como generadores de litigiosidad al interior de la cartera.
Se aclara, litigiosidad que no deviene de la mala praxis de manera exclusiva, sino de las funciones propias de cada dependencia y de la afectación que dicha función genera en los investigados, conclusión a la que se llegó luego de la evaluación de la muestra que contiene fallos y demandas.
En el caso del Ministerio del Trabajo, tras una análisis de la litigiosidad, donde se estudiaron no solo los fallos adversos a la cartera, sino también las propias demandas, se evidenció que en las distintas direcciones territoriales, más puntualmente en sus dependencias de inspección vigilancia y control y riesgos laborales, se imponen sanciones que son controvertidas en sede judicial, por parte de los accionantes entre otras por la indebida interpretación de normas laborales y el desconocimiento de las mismas, por errónea valoración probatoria, porque no se justifica suficientemente el monto de la sanción impuesta o porque los actos administrativos no son notificados dentro del término de ley o simplemente no son notificados.
A fin de contextualizar el trabajo adelantado, vale resumir brevemente las políticas previas realizadas para los años 2015(1), 2016(2) y 2017(3). No obstante, al final del documento se encontrará como anexo el contenido de cada una de estas (Anexo 1).
La política del año 2015, se concentró en cinco grandes líneas de trabajo: etapas del proceso sancionatorio, dosimetría de la sanción, proceso de notificación, contenido del acto administrativo y distribución de competencias. Para esto buscó:
— Reforzar las capacitaciones sobre proceso administrativo sancionatorio y concretamente dosimetría en el proceso sancionatorio.
— Revisión general de actos administrativos para identificar situaciones de ambigüedades en competencias asignadas.
— Inspección, Vigilancia y Control debe generar lineamientos sobre el contenido mínimo de los actos administrativos de fondo y forma.
— Implementar herramientas que generen alertas en relación con vencimiento de términos de notificación.
— Identificar las devoluciones de correspondencia y sus causas dentro de los procesos de notificación.
— Reforzar procesos de capacitación en notificaciones.
— Inspección, vigilancia y control debe generar lineamientos sobre las etapas del proceso de notificación.
Pasamos a sintetizar lo realizado en el siguiente cuadro, resaltando en verde lo que se retoma en la política del año 2018.
Línea de mecanismo
Etapas del proceso sancionatorio Capacitaciones
Dosimetría de sanción Capacitaciones
Proceso de notificación Herramientas (alerta vencimiento)
Diagnóstico devoluciones
Creación de lineamientos
Contenido de acto administrativo Creación de lineamientos
Distribución de competencias Diagnóstico
La Política del año 2016 por su parte se concentra en tres líneas de trabajo: en la notificación de los actos administrativos; en su contenido mínimo y en la distribución de competencias territoriales. Para esto se concentró en:
— Crear lineamientos en torno a la notificación de actos administrativos.
— Crear lineamientos sobre el contenido mínimo de los actos administrativos
— Elaboración de un acto administrativo en donde se definan competencias territoriales.
Lo anterior se sintetiza en el siguiente cuadro, resaltando en verde lo que se retoma en la actual política:
Líneas de mecanismo
Proceso de notificación Creación de lineamientos
Contenido del acto administrativo Creación de lineamientos
Distribución competencias Proferir acto administrativo
Y finalmente la política del año 2017 se concentra en dos líneas: el proceso sancionatorio y el contenido mínimo de los actos administrativos, a través de:
— Creación de un documento que contenga directrices sobre el proceso sancionatorio.
— Se haga un diagnóstico sobre falencias en los procesos sancionatorios que elaboró inspección: Vigilancia y control en unas territoriales priorizadas (Valle del Cauca, Bogotá, Antioquia, Bolívar, Atlántico, Cundinamarca, Santander; Tolima, Córdoba, Cauca, Boyacá, Caquetá y Barrancabermeja) y sobre unos temas específicos: Tercerización laboral, pago de aportes a la seguridad social, seguridad y salud en el trabajo, jornada laboral y actos atentatorios contra el derecho de asociación sindical.
— Creación de lineamientos para reforzar el contenido en forma y fondo de los actos administrativos.
Lo expuesto se sintetiza en el siguiente cuadro resaltando en verde nuevamente lo que se retoma en la actual política:
Proceso sancionatorio Creación de lineamientos diagnóstico
Contenido acto administrativo Creación de lineamientos
En desarrollo de la política para el año 2018, luego de haber analizado las causas que generan litigiosidad al interior de la entidad, se encontró como causas frecuentes problemas relacionadas con la notificación, falta de fundamentación jurídica y probatoria de los actos administrativos sancionatorios e insuficiente fundamentación de la multa.
Así las cosas, se puede concluir que la litigiosidad de la entidad por problemas relacionados con la distribución de competencias, se ha superado; no siendo el caso de la que responde a problemas relativos a la notificación de actos administrativos, su contenido y la justificación de las multas impuestas.
Así las cosas, la presente política se concentra nuevamente en estas causas, proponiendo no obstante diferentes mecanismos para contrarrestar la litigiosidad: un diagnóstico previo en todas las territoriales, un análisis del diagnóstico y la construcción de lineamientos que se expedirán a través de una circular. Vale señalar igualmente que la presente política, a diferencia de las anteriores, involucra tres áreas de la entidad: la oficina asesora jurídica, la Dirección de Inspección, Vigilancia y Control y la Dirección de Riesgos Laborales, con el ánimo de enriquecer, a través de diferentes experiencias, los mecanismos para superar la litigiosidad por estas causas.
Dicho esto, a continuación se presenta la siguiente información: En primer orden, se desarrollan los principales problemas administrativos que generan litigiosidad en el Ministerio del Trabajo, esto es, el proceso, procedimiento, o actuación que tiene fallas y se constituye como generador de daño antijurídico. En segundo lugar, se realizará un proceso de priorización respecto de aquellos aspectos que generan mayor litigiosidad y pagos por concepto de condenas en contra de la entidad. Posteriormente, se presentará un análisis de subcausas, para luego abordar el plan de acción de la entidad, que para la presente anualidad, tiene como objetivo el examen y análisis del acatamiento de las directrices impartidas en los años anteriores, a través de una revisión de las actuaciones administrativas al interior de la entidad, con el fin de que luego de ser identificadas, se realicen nuevos lineamientos que reforzarán las falencias encontradas. Por último, se establecerán los indicadores de gestión y de resultado con los cuales se evaluará la gestión realizada por la entidad.
Vale señalar que esta presentación se adecúa a los pasos indicados por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica de Estado y que se resumen en los siguientes:
Uno primero en el que se busca identificar las causas generales de la litigiosidad que concentra al Ministerio de Trabajo. Dentro de este paso se organizan todas las demandas impetradas en contra del Ministerio de Trabajo en un periodo de tiempo y los fallos condenatorios en una matriz que permite identificar el tipo de insumo: demanda, condenas; el medio de control; nulidad y restablecimiento, ordinario laboral, entre otros; la causa general, el valor de pretensiones y la frecuencia. Un segundo paso que busca identificar las causas generales a priorizar y las subcausas o hechos generadores de la litigiosidad así como el área generadora; un tercer paso que busca crear un plan de acción a través de mecanismos, medidas concretas organizadas en un cronograma; y un cuarto paso que pretende identificar indicadores para evaluar el cumplimiento y avance de la política y concretamente el nivel de cumplimiento de los mecanismos planteados, el nivel de atención de la medida y el impacto general en la reducción de la litigiosidad frente a las causas priorizadas.
Para ello a continuación se divide la exposición en tres grandes partes: una dedicada a los dos primeros pasos, o a la identificación del problema a resolver; una segunda a las medidas o mecanismos que se deben adoptar que se identifica con el tercer paso; y una cuarta dedicada al último paso o a la evaluación de cumplimiento del plan de acción de la política.
Teniendo en cuenta los requerimientos que establece la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado a través de la Circular 6 del año 2016, donde se indica que las entidades del orden nacional han de formular política de prevención de daño antijurídico anualmente, se realizó un estudio de la litigiosidad del Ministerio del Trabajo donde se evaluaron; demandas y fallos durante el año 2017.
Adicional a esto y conforme el procedimiento establecido, la oficina asesora jurídica invitó a las áreas misionales del ministerio a realizar un proceso de análisis en busca de otras causas que ocasionan reclamaciones en contra de la entidad, con el propósito de contribuir en el mediano y largo plazo a la reducción de las demandas y los costos que implica enfrentar un proceso judicial, en razón a ello, se tomó la litigiosidad del año 2017, relacionados con las direcciones de inspección, vigilancia, control y de riesgos laborales, ya que tras los estudios realizados se estableció que la problemática relacionada con el daño antijurídico estaba concentrada principalmente en esas áreas.
a) Descripción de la problemática.
Se realizó la muestra para la evaluación de las presuntas fuentes del daño antijurídico tomando como origen de estudio todas las demandas y los fallos relacionados con esta entidad durante el año 2016 como se mencionó en precedencia, en ellos se evidenció que:
Las áreas relacionadas con el mayor grado de litigiosidad del Ministerio del Trabajo son las direcciones territoriales en el área de inspección, vigilancia y control y las direcciones territoriales en el área de riesgos laborales. Los vigilados en efecto se oponen a las decisiones de carácter sancionatorio donde se imponen multas por el incumplimiento de los deberes de los empleadores respecto de sus trabajadores acorde con el ordenamiento jurídico laboral o donde se ven involucrados por presunta culpa patronal en la ocurrencia de un accidente de trabajo o enfermedad laboral, interponiendo así demandas pretendiendo la nulidad de los actos sancionatorios.
Así mismo, se evidenció que muchas de las demandas y fallos obedecen a aspectos meramente pensionales donde no se encuentra legitimado en causa pasiva el Ministerio del Trabajo (reconocimiento y pago de pensiones de vejez, sobrevivencia e invalidez) o de configuración del vínculo laboral en virtud del principio de la primacía de la realidad sobre las formas, donde quien se encuentra llamado a responder por dichas pretensiones no es otro que el fondo de pensiones al cual se encontraba afiliado el demandante o su empleador directo, razón por la cual, la política que se aplicará de forma exclusiva al interior de esta cartera, no puede versar sobre asuntos que no son de forma exclusiva de su competencia, entre ellos los relativos al reconocimiento y reliquidación de pensiones o reconocimiento de acreencias laborales.
Es por ello que al focalizar el estudio para la política 2018, como muestra se tomaron un total de 191 de 210 causas incoadas en el año 2016 y 3 fallos condenatorios de 15(4) en contra de la entidad. De dichas causas se priorizaron las demandas relacionadas con actos administrativos que impusieron multa por violación de normas laborales de derecho individual, (un total de 24 causas) que corresponden solo a demandas; y se priorizan igualmente demandas y fallos relacionados actos administrativos sancionatorios relacionados con accidentes de trabajo o enfermedades profesionales por culpa patronal (un total de 15 causas).
Se priorizaron estas causas por ser prevenibles de forma directa por parte del ministerio, contrario a ello, no se tomaron en cuenta las demandas y fallos relacionados con el reconocimiento de algún derecho pensional (en total 83 y que integran las siguientes causas: ilegalidad del acto administrativo que liquida pensión, ilegalidad del acto administrativo que no reconoce la reliquidación de la pensión; ilegalidad del acto administrativo que no reconoce pensión de sobreviviente, ilegalidad del acto administrativo que no reconoce pensión de vejez, no reconocimiento de retroactivo pensional, descuento ilegal a la mesada pensional; ilegalidad del acto administrativo que no reconoce pensión de invalidez, incumplimiento en el pago de la pensión, no pago de mesada adicional, no reconocimiento de indemnización sustitutiva de pensión, no reconocimiento de retroactivo pensional) o el pago de una acreencia laboral (en total 64 y que integran las siguientes causas: desmejora en las condiciones laborales, ilegalidad del acto administrativo: que impone una sanción por omisión; o inexactitud de las contribuciones parafiscales de la protección social, despido sin justa causa de trabajador oficial, configuración del contrato realidad, incumplimiento en el pago de prestaciones sociales ya reconocidas), ya que la prevención de estas causas no es de contera del ministerio, toda vez que obedece a causas ajenas a su competencia; ni las relacionadas con aspectos sindicales que en total suman 5, dada su baja cantidad, ni con otros aspectos totalmente ajenos a las competencias del Ministerio de Trabajo y en las que simplemente fue vinculado como litisconsorte.
Es de resaltar que, las cifras previamente señaladas NO reflejan el porcentaje de éxito judicial de esta cartera, toda vez que muchas de las demandas a la fecha no cuentan con una decisión, pese a eso, se reitera el porcentaje de éxito del Ministerio del Trabajo es del 80 %, y por ende, supera por mucho las condenas proferidas en su contra(5).
Este estudio se soporta en cuadro que se anexa (Anexo 2) y en el que se identifica el tipo de insumo: demanda o fallo condenatorio; el medio de control: nulidad simple, nulidad y restablecimiento del derecho, ordinario laboral, acción popular, proceso de levantamiento de fuero sindical y acción de cumplimiento; la causa general que motivó el medio de control; su frecuencia y el valor total de las pretensiones o de la condena.
1. Notificación personal se realiza por fuera del término legal: Se adelantaron tres demandas en contra de la entidad porque la notificación personal se realiza por fuera del término legal.
2. Insuficiente justificación de la multa impuesta: Se adelantaron dos acciones por insuficiente justificación de la multa impuesta.
3. Insuficiente justificación probatoria y jurídica de los actos administrativos que imponen una sanción: Se adelantaron doce acciones por insuficiente justificación probatoria y jurídica de los actos administrativos que imponen una sanción.
Vale indicar que si bien se identificaron 15 procesos por la causa general señalada, el número o frecuencia de subcausas identificadas lo supera, pues en varias acciones se identifica más de una subcausa. Esto hace igualmente que la sumatoria de los valores por esta causa en el anexo 3 (Anexo 3) supere el valor total de los 15 procesos por la misma causa en el anexo 2 (Anexo 2).
Ahora bien, a afectos de individualizar el área generadora de las causas generales priorizadas se tiene que:
Las áreas generadoras o involucradas en las acciones impetradas contra actos administrativos que imponen multas por accidentes de trabajo o enfermedades profesionales por culpa patronal durante el periodo de tiempo analizado, 2016, son:
La dirección de riesgos laborales y las direcciones territoriales del Cauca y Santander.
• Causa: La ilegalidad del acto administrativo que impone multa por violación de normas laborales de derecho individual
Las subcausas que se identificaron luego de analizar las acciones que se adelantan por la ilegalidad del acto administrativo que impone multa por violación de normas laborales de derecho individual son:
1. Falta de notificación del acto administrativo sancionatorio porque se tiene que hacer en zonas rurales sin acceso o por dirección errónea: Se adelantó un proceso por falta de notificación del acto administrativo sancionatorio porque se tiene que hacer en zonas rurales sin acceso o por dirección errónea.
2. La notificación personal se realiza por fuera del término legal: Se adelantaron dos procesos porque la notificación personal se realiza por fuera del término legal.
3. Insuficiente justificación de la multa impuesta: Se adelantaron seis procesos por insuficiente justificación de la multa impuesta.
4. Insuficiente justificación probatoria y jurídica de los actos administrativos que imponen una sanción: Se adelantaron dieciocho procesos por insuficiente justificación probatoria y jurídica de los actos administrativos que imponen una sanción.
Ahora bien, luego de analizar la litigiosidad encontrada se priorizaron las siguientes dos causas generales dada su frecuencia y valor y atendiendo a la posibilidad de prevención, al estar directamente relacionadas con las actividades que realiza el Ministerio del Trabajo:
• Accidente de trabajo o enfermedad profesional por culpa patronal
• La ilegalidad del acto administrativo que impone multa por violación de normas laborales de derecho individual
Dicho esto, tras analizarlas se encontraron los siguientes hechos generadores que motivaron tanto las acciones impetradas contra actos administrativos que imponen multas por accidentes de trabajo o enfermedades profesionales por culpa patronal, como de las acciones que se adelantan por la ilegalidad del acto administrativo que impone multa por violación de normas laborales de derecho individual:
1. Actos administrativos que no son notificados conforme a lo indicado en los artículos 68 y 69 de la Ley 1437 de 2011 o 44 del Código Contencioso Administrativo.
2. En distintas direcciones territoriales imponen: multas sin justificar suficientemente el monto de la sanción, bien porque; 1. La gravedad de la sanción no es proporcional al daño causado, o no se argumenta de manera suficiente; 2. En el mismo acto administrativo, con los mismos argumentos y ante una misma violación de la norma, la multa aplicada es diferente a los actores involucrados; y 3. Con los mismos argumentos y ante una misma violación de la norma, las multas aplicadas son diferentes entre una y otra dirección territorial.
3. Se imponen sanciones que son atacadas por falta motivación del acto administrativo sancionatorio por razones jurídicas o de falta de análisis probatorio bien porque: 1, Sin justificación omite la valoración de algunas pruebas, 2. Hace una valoración probatoria errónea de las pruebas; 3. Interpreta erróneamente normas aplicables; y 4. No tiene en cuenta normas aplicables.
Ahora bien, el análisis de los hechos generadores permitió la identificación de las subcausas que se van a atender a efectos de reducir la litigiosidad del ministerio frente a las dos causas generales priorizadas como el área generadora. A continuación entonces se exponen estos dos aspectos frente a las dos causas priorizadas.
• Causa: Accidente de trabajo o enfermedad profesional por culpa patronal
Las subcausas que se identificaron entonces tras analizar las acciones impetradas contra actos administrativos que imponen multas por accidentes de trabajo o enfermedades profesionales por culpa patronal:
Al igual que en la anterior causa vale indicar que si bien se identificaron 24 procesos por la causa general en comento, el número de subcausas identificadas lo supera, pues en varias acciones se identifica más de una subcausa. Esto hace igualmente que la sumatoria de los valores por esta causa en el anexo 3 (Anexo 3) supere el valor total de los 15 procesos por la misma causa en el anexo 2 (Anexo 2).
Y las áreas generadoras o involucradas en las acciones que se adelantan por la ilegalidad del acto administrativo que impone multa por violación de normas laborales de derecho individual en el mismo periodo, son:
La Dirección de Inspección, Vigilancia y Control y las direcciones territoriales de Magdalena, Valle del Cauca, Medellín. Bolívar, Santander, Antioquia, Tolima y Atlántico.
De otra parte vale resaltar que todas las subcausas resultan prevenibles menos la falta de notificación por tenerse que hacer en una zona rural de difícil acceso. De igual manera su atención reviste una alta importancia para la entidad.
Finalmente y tal y como se anexa el cuadro o matriz que fundamenta el análisis presentado. (Anexo 3).
IV. Medidas y mecanismos(6)
Conforme al diagnóstico presentado y las premisas identificadas en el aparte anterior, desde las políticas 2015, 2016 y 2017 se han venido planteado diferentes mecanismos para atender las mismas subcausas:
1. Diagnóstico sobre problemas de notificación y falencias frecuentes en procesos sancionatorios.
2. Capacitaciones en dosificación de multas, sobre el proceso de notificación y sobre procesos sancionatorios.
3. Revisión de actos administrativos sancionatorios:
4. Lineamientos para fortalecer el contenido mínimo de los actos administrativos sancionatorios tanto en forma como en su fondo, sobre las diferentes etapas de notificación y sobre el proceso sancionatorio.
5. La generación de herramientas que permitan generar alertas sobre vencimiento de términos para notificar.
Ahora bien, para la política a desarrollar durante el 2018, se plantean los siguientes mecanismos para lograr las medidas buscadas.
Pasamos a explicar las medidas y mecanismos por cada causa general priorizada poniendo de presente que se identifican, toda vez que tal y como se explicó en apartado anterior coinciden en algunas subcausas, y como se expondrá a continuación, coinciden plenamente en las medidas y mecanismos que se proponen.
Causa: Accidente de trabajo o enfermedad profesional por culpa patronal
1. Medida buscada:
Frente a la necesidad de que todos los actos administrativos sancionatorios que profiera el funcionario, sean notificados de conformidad con las formas dispuestas en la ley y dentro de los términos allí establecidos para ese fin, los mecanismos propuestos son los siguientes:
1. Se realizará un diagnóstico en cada territorial para establecer qué tipo de problemas existen en torno a la notificación de actos administrativos; para ello la oficina asesora jurídica del Ministerio de Trabajo construirá un cuestionario de preguntas a efectos de determinar los problemas más recurrentes que se siguen presentando dentro de las territoriales en torno a la notificación de actos administrativos sancionatorios, que deben ser enviadas a todas las territoriales por parte de la dirección de inspección, vigilancia y control como, por la dirección de riesgos laborales. Estas direcciones, vale señalar, pueden enriquecer el cuestionario, realizado, atendiendo diagnósticos y análisis previos realizados, a la luz de las políticas ejecutadas en años anteriores.
2. En un segundo momento se realizarán tres mesas de trabajo para analizar el análisis de resultados, en las que participarán la oficina asesora jurídica y las direcciones de inspección, vigilancia y control y de riesgos laborales. En estas mesas de trabajo, se tendrán en cuenta los diagnósticos realizados así como los resultados obtenidos, a la luz de políticas anteriores.
3. En un tercer momento se realizarán por las mismas áreas involucradas, dos mesas de trabajo para establecer los criterios a seguir en relación con la notificación de los actos administrativos, considerando lineamientos previos que se hayan construido. Esto supone entonces una actualización e integración de resultados de anteriores políticas.
4. Y en un cuarto momento, se proferirá una circular en la que se establezcan lineamientos para la notificación de actos administrativos.
2. Medida buscada:
Frente a la necesidad de que todos los actos administrativos sancionatorios apliquen lineamientos para justificar suficientemente las multas que se impongan, se proponen los siguientes mecanismos:
1. Se realizará un diagnóstico en cada territorial para establecer qué tipo de problemas existen en torno a la dosificación de las multas; para ello la oficina asesora jurídica del Ministerio de Trabajo construirá un cuestionario de preguntas a efectos de determinar los problemas más recurrentes que se siguen presentando dentro de las territoriales en torno a la justificación de las multas en los actos administrativos sancionatorios, que deben ser enviadas a todas las territoriales por parte de la Dirección de Inspección, Vigilancia y Control como por la Dirección de Riesgos Laborales. Estas direcciones, vale señalar, pueden enriquecer el cuestionario realizado, atendiendo diagnósticos y análisis previos realizados, a la luz de las políticas ejecutadas en años anteriores.
3. Como resultado de estas mesas se espera se construyan unos lineamientos para justificar suficientemente las multas considerando lineamientos previos. Esto supone entonces una actualización e integración de resultados de anteriores políticas.
4. Y en un cuarto. Momento, se proferirá una circular en la que se establezcan los lineamientos señalados para la dosificación de multas de los actos administrativos sancionatorios.
3. Medida buscada:
Frente a la necesidad de que todos los actos administrativos sancionatorios apliquen lineamientos para justificar suficientemente (jurídica y probatoriamente) los actos administrativos, se proponen los siguientes mecanismos:
1. Se hará en un primer momento, una revisión aleatoria del 10% de los actos administrativos en todas las territoriales para analizar la motivación del acto administrativo, por parte de la dirección de inspección, vigilancia y control y por la dirección de riesgos laborales. Lo anterior a efectos de determinar los problemas que se siguen presentando en torno a la suficiencia de la justificación de los actos administrativos sancionatorios, a pesar de las políticas ejecutadas años anteriores que se han concentrado en gran medida en atender esta falencia.
2. En un segundo momento se realizarán tres mesas de trabajo para analizar el análisis de resultados, en las que participarán la oficina asesora jurídica y las direcciones de inspección, vigilancia y control y de riesgos laborales. en estas mesas de trabajo, se tendrán en cuenta los diagnósticos realizados así como los resultados obtenidos, a la luz de políticas anteriores. Como resultado de estas mesas se espera se construyan unos lineamientos para fundamentar suficientemente, tanto probatoria como jurídicamente los actos administrativos que se profieran, considerando lineamientos previos. Esto supone entonces una actualización e integración de resultados de anteriores políticas.
3. Y en un cuarto momento, se proferirá una circular en la que se establezcan lineamientos construidos.
Los anteriores mecanismos se desarrollarán dentro del periodo de tiempo comprendido entre agosto y diciembre del año 2018, siendo la oficina asesora la encargada de construir el cuestionario para llevar a cabo los diagnósticos arriba indicados, de enviar correos electrónicos a las áreas responsables para que realicen la revisión aleatoria; de convocar las mesas de trabajo y de citar al comité de conciliación a efectos de proferir la circular que adopte los lineamientos construidos.
Causa: La ilegalidad del acto administrativo que impone multa por violación de normas laborales de derecho individual
4. Medida buscada:
5. Se realizará un diagnóstico en cada territorial para establecer qué tipo de problemas existen en torno a la notificación de actos administrativos; para ello la oficina asesora jurídica del Ministerio de Trabajo construirá un cuestionario de preguntas a efectos de determinar los problemas más recurrentes que se siguen presentando dentro de las territoriales en torno a la notificación de actos administrativos sancionatorios, que deben ser enviadas a todas las territoriales por parte de la dirección de inspección, vigilancia, y control como por la dirección de riesgos laborales. Estas direcciones, vale señalar, pueden enriquecer el cuestionario, realizado, atendiendo diagnósticos y análisis previos realizados, a la luz de las políticas ejecutadas en años anteriores.
6. En un segundo momento se realizarán tres mesas de trabajo para analizar el análisis de resultados, en las que participarán la oficina asesora jurídica y las direcciones de inspección, vigilancia y control y de riesgos laborales. En estas mesas de trabajo, se tendrán en cuenta los diagnósticos realizados así como los resultados obtenidos, a la luz de políticas anteriores.
7. En un tercer momento se realizarán por las mismas áreas involucradas, dos mesas de trabajo para establecer los criterios a seguir en relación con la notificación de los actos administrativos, considerando lineamientos previos que se hayan construido. Esto supone entonces, una actualización e integración de resultados de anteriores políticas.
8. Y en un cuarto momento, se proferirá una circular en la que se establezcan lineamientos para la notificación de actos administrativos.
5. Medida buscada:
5. Se realizará un diagnóstico en cada territorial para establecer qué tipo de problemas existen en torno a la dosificación de las multas; para ello la oficina asesora jurídica del Ministerio de Trabajo construirá un cuestionario de preguntas a efectos de determinar los problemas más recurrentes que se siguen presentando dentro de las territoriales en torno a la justificación de las multas en los actos administrativos sancionatorios, que deben ser enviadas a todas las territoriales por parte de la dirección de inspección, vigilancia y control como por la dirección de riesgos laborales. Estas direcciones, vale señalar, pueden enriquecer el cuestionario realizado, atendiendo diagnósticos y análisis previos realizados, a la luz de las políticas ejecutadas en años anteriores.
6. En un segundo momento se realizarán tres mesas de trabajo para analizar el análisis de resultados, en las que participarán la oficina asesora jurídica y las direcciones de inspección, vigilancia y control y de riesgos laborales. En estas mesas de trabajo se tendrán en cuenta los diagnósticos realizados así como los resultados obtenidos, a la luz de políticas anteriores.
7. Como resultado de estas mesas se espera se construyan unos lineamientos para justificar suficientemente las multas, considerando lineamientos previos. Esto supone entonces una actualización e integración de resultados de anteriores políticas.
8. Y en un cuarto momento, se proferirá una circular en la que se establezcan los lineamientos señalados para la dosificación de multas de los actos administrativos sancionatorios.
6. Medida buscada:
4. Se hará en un primer momento, una revisión aleatoria del 10% de los actos administrativos en todas las territoriales para analizar la motivación del acto administrativo, por parte de la dirección de inspección, vigilancia y control y por la dirección de riesgos laborales. Lo anterior a efectos de determinar los problemas que se siguen presentando en torno a la suficiencia de la justificación de los actos administrativos sancionatorios, a pesar de las políticas ejecutadas años anteriores que se han concentrado en gran medida en atender esta falencia.
5. En un segundo momento se realizarán tres mesas de trabajo para analizar el análisis de resultados, en las que participarán la oficina asesora jurídica y las direcciones de inspección, vigilancia y control y de riesgos laborales. En estas mesas de trabajo, se tendrán en cuenta los diagnósticos realizados así como los resultados obtenidos, a la luz de políticas anteriores. Como resultado de estas mesas se espera se construyan unos lineamientos para fundamentar suficientemente, tanto probatoria como jurídicamente los actos administrativos que se profieran, considerando lineamientos previos. Esto supone entonces una actualización e integración de resultados de anteriores políticas.
6. Y en un cuarto momento, se proferirá una circular en la que se establezcan lineamientos construidos.
Finalmente, tal y como se ha realizado en anteriores apartados se anexa (Anexo 4) el cuadro que fundamenta lo aquí expuesto en donde se identifica: la subcausa a atender, la medida o lo que se espera lograr, los mecanismos para lograrlo, el cronograma, el área responsable, los recursos que se implementarán y la manera en que se divulgará el mecanismo.
Para la política de prevención del daño antijurídico propuesta para el año 2017, se proponen los siguientes indicadores de resultado que buscan medir el cumplimiento de los mecanismos propuestos, de qué manera se ha cumplido con la medida planteada y el impacto en la reducción de la litigiosidad por las causas priorizadas.
Se proponen entonces los siguientes indicadores:
1. Subcausa:
Frente a la subcausa de la falta de notificación del acto administrativo sancionatorio porque se tiene que hacer en zonas rurales, sin acceso o por dirección errónea, y porque la notificación personal se realiza por fuera del término legal, se van a aplicar los siguientes indicadores de medición de los mecanismos propuestos:
Indicadores de resultado de mecanismo:
1. Frente a la realización de un diagnóstico en cada territorial para establecer qué tipo de problemas existen en torno a la notificación de actos administrativos, el indicador pretende verificar si el mismo diagnóstico se realizó o no.
2. Frente a la realización de tres mesas de trabajo para analizar el diagnóstico, el indicador busca establecer el número de mesas de trabajo realizadas sobre las tres mesas de trabajo programadas.
3. Frente a la realización de dos mesas de trabajo para establecer los criterios a seguir en relación con la notificación de los actos administrativos; el indicador busca establecer el número de mesas de trabajo realizadas sobre las dos mesas de trabajo programadas.
4. Y sobre la circular que se debe proferir en la que se establezcan lineamientos para la notificación de actos administrativos, el indicador pretende establecer si la misma se profirió o no.
Indicadores de resultado de medida:
Ahora bien, para determinar el impacto, de estos en la consecución de la medida propuesta cual es que todos los actos administrativos sancionatorios que profiera el funcionario, sean notificados de conformidad con las formas dispuestas en la ley y dentro de los términos allí establecidos para ese fin, se propone como indicador de resultado: determinar el número de actos administrativos correctamente notificados en el 2018 sobre un 10% del número total de actos administrativos sancionatorios proferidos en el mismo año por cada territorial.
Indicador general de reducción de litigiosidad:
Para determinar el impacto de la política en la reducción porcentual de la litigiosidad por esta subcausa se proponen los siguientes indicadores de resultado:
Número de demandas proferidas por (Falta de notificación del acto administrativo sancionatorio porque se tiene que hacer en zonas, rurales sin acceso o, por dirección errónea), en 2018 menos el número de demandas proferidas por (Falta de notificación del acto administrativo sancionatorio porque se tiene que hacer en zonas rurales sin acceso o por dirección errónea) en 2017 sobre el número de demandas proferidas por (Falta de notificación del acto administrativo sancionatorio porque se tiene que hacer en zonas rurales sin acceso o por dirección errónea) en 2017 multiplicado por 100.
Número de demandas proferidas por (la notificación personal se realiza por fuera del término legal), en 2018 menos el número de demandas proferidas por (la notificación personal se realiza por fuera del término legal) en 2017 sobre el número de demandas proferidas por (la notificación personal se realiza por fuera del término legal) en 2017 por 100.
2. Subcausa:
Frente a la subcausa de insuficiente justificación de la multa impuesta se proponen los siguientes indicadores para medir el cumplimiento de los mecanismos propuestos:
1. Frente a la realización de un diagnóstico en cada territorial para establecer qué tipo de problemas existen en torno a la dosimetría de las sanciones impuestas, el indicador pretende verificar si el mismo diagnóstico se realizó o no.
3. Frente a la construcción de lineamientos para establecer el monto de las multas en temas relacionados con inspección, vigilancia y control, el indicador pretende verificar si los mismos se construyeron o no.
4. Y sobre la circular que se debe proferir en la que se establezcan lineamientos construidos, el indicador pretende establecer si la misma se profirió o no.
Para determinar el impacto de estos en la consecución de la medida propuesta cual es que se apliquen los lineamientos para justificar suficientemente las multas que se impongan, se propone como indicador de resultado determinar el número de actos administrativos proferidos en el 2018 que aplican los lineamientos propuestos, sobre sobre un 10% del número total de actos administrativos sancionatorios proferidos en el mismo año por cada territorial.
Para determinar el impacto de la política en la reducción porcentual de la litigiosidad por esta subcausa se propone el siguiente indicador:
Número de demandas proferidas por (insuficiente justificación de la multa impuesta) en 2018 menos el número de demandas proferidas por (insuficiente justificación de la multa impuesta) en 2017 sobre el número de demandas proferidas por (insuficiente justificación de la multa impuesta) en 2017 multiplicado por 100.
3. Subcausa:
De cara a la subcausa de insuficiente justificación probatoria y jurídica de los actos administrativos que imponen una sanción, se proponen los siguientes indicadores para medir el cumplimiento de los mecanismos propuestos:
1. Frente a la revisión aleatoria del 10% de los actos administrativos en todas las territoriales para analizar la motivación del acto administrativo, el indicador pretende verificar si la misma revisión se realizó o no. así se propone como indicador: cuantificar el número de actos administrativos revisados en cada territorial sobre el 10% del número total de actos administrativos sancionatorios proferidos en cada territorial.
2. Frente a la realización de tres mesas de trabajo, para analizar la revisión realizada, el indicador busca establecer el número de mesas de trabajo realizadas sobre las tres mesas de trabajo programadas.
3. Y sobre la circular que se debe proferir en la que se establezcan lineamientos construidos, el indicador pretende establecer si la misma se profirió o no.
Para determinar el impacto de estos en la consecución de la medida propuesta cual es que se apliquen los lineamientos para justificar suficientemente (jurídica y probatoriamente) los actos administrativos, se propone como indicador de resultado: determinar el número de actos administrativos proferidos en el 2018 que aplican los lineamientos propuestos, sobre un 10% del número de total de actos administrativos sancionatorios proferidos en el mismo año por cada territorial.
Número de demandas proferidas por (insuficiente justificación probatoria y jurídica de los actos administrativos que imponen una sanción) en 2018 menos el número de demandas proferidas por (Insuficiente justificación probatoria y jurídica de los actos administrativos que imponen una sanción) en 2017 sobre el número de demandas proferidas por (insuficiente, justificación probatoria y jurídica de los actos administrativos que imponen una sanción) en 2017 multiplicado por 100.
Al final se presenta el cuadro que fundamentó el análisis realizado (Anexo 5).
Esta política que es el resultado de un trabajo mancomunado realizado entre la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, la oficina asesora jurídica a través de su coordinadora, la dirección de inspección, vigilancia y control y la dirección de riesgos laborales, busca atender tres causas de litigiosidad que se han priorizado: errores en torno, a la notificación de actos administrativos, su justificación y la justificación de las multas impuestas, integrando resultados de políticas anteriores, en procura además de mejorar las actuaciones administrativas internas y de reducir el impacto económico derivado de las condenas en contra de la entidad.
Política año 2015:
“1. Reforzar los procesos de capacitación en la materia de dosificación dentro del procedimiento administrativo sancionatorio, así como para el uso de las diferentes herramientas (guías, manuales) diseñadas para tal fin, enfocada a fortalecer los conocimientos y a concientizar a los funcionarios responsables del cuidado que requiere y los efectos que se generan cuando no se tiene”.
“2. Revisar los actos administrativos recientes con el fin de establecer posibles situaciones que puedan estar generando ambigüedades en las competencias asignadas.”
“3. Desarrollar mayores lineamientos por parte de la subdirección de inspección de la dirección de inspección, vigilancia, control y gestión territorial a las diferentes direcciones territoriales y oficinas especiales sobre los contenidos mínimos del acto administrativo (forma y fondo)”.
“4. Implementar una herramienta de seguimiento y control que permita generar alertas con relación a los tiempos de vencimiento para la notificación.
(La decisión de implementar dicha herramienta depende de la aprobación de la oficina de tecnología de la información)”.
“5. Identificar el número de devoluciones que se están generando dentro del proceso de entrega de correspondencia realizado por la empresa contratista, incluyendo sus causas, dentro de los procesos de citación para notificaciones”.
“6. Reforzar los procesos de capacitación en los inspectores directamente, en la materia de notificaciones de actos administrativos, así como el uso de las diferentes herramientas (guías, manuales) diseñadas para tal fin”.
“7. Desarrollar mayores lineamientos por parte de la subdirección de inspección de la dirección de inspección, vigilancia, control y gestión territorial a las diferentes direcciones territoriales y oficinas especiales sobre las diferentes etapas del proceso de notificación”.
“8. Implementar una herramienta de seguimiento y control que permita generar alertas con relación a los tiempos de vencimiento para la notificación.
(La decisión de implementar dicha herramienta depende de la aprobación de la Oficina de Tecnología de la Información.)”.
“9. Reforzar los procesos de capacitación en la materia de procedimiento administrativo sancionatorio, así como en competencias funcionales, para el uso de las diferentes herramientas (guías, manuales) diseñadas para tal fin, enfocada a fortalecer los conocimientos y a concientizar a los funcionarios responsables del cuidado que requiere y los efectos que se generan cuando no se tiene”.
Para la actualización de la política para el año 2016 se plantearon las siguientes:
“1. La elaboración de un lineamiento enfocado a reforzar el conocimiento en relación con la notificación de actos administrativos.
2. La elaboración de lineamientos sobre contenidos mínimos del acto administrativo, relacionados con requisitos de la formulación de cargos y del acto administrativo de primera instancia, además de ello, se impartieron instrucciones sobre el procedimiento administrativo sancionatorio por renuencia.
3. La celebración de un convenio con la Organización Internacional del Trabajo (OIT), la cual actualmente desarrolló el diseño y construyó un sistema de información para la inspección, vigilancia y control del trabajo, en especial para el adelanto de los procedimientos administrativos sancionatorios.
4. Y la elaboración de un acto administrativo donde se definieron las competencias territoriales, ello en pro de esclarecer el conflicto que existía en cuanto a la tramitación de las querellas administrativas a petición de parte (trabajador).”
Por otra parte, y luego de haber realizado un breve análisis de lo que para la política se tuvo en los años 2015 y 2016, para la política correspondiente al año 2017, se previó lo siguiente:
“1. Como medida la expedición y socialización de un documento con directrices sobre el procedimiento administrativo sancionatorio.
2. Como mecanismos;
2.1. Diagnóstico de falencias comunes en los procedimientos sancionatorios adelantados por los inspectores de trabajo en aplicación de los lineamientos proferidos en 2016.
2.2. Elaboración de lineamientos encaminados a reforzar los contenidos mínimos del acto administrativo (forma y fondo), su proceso de notificación entre otros.
La medida indicada en precedencia, así como los mecanismos planteados, obedecen a un objetivo general que se ha planteado desde el año 2015 el Ministerio del Trabajo, el cual se indica a continuación.
“Identificación del problema a resolver:
El procedimiento administrativo sancionatorio es el procedimiento principal mediante el cual las direcciones territoriales y oficinas especiales a través de sus directores, coordinadores e inspectores de trabajo desempeñan la función coactiva, o de policía administrativa, en la cual como autoridades de policía del trabajo, tienen la facultad, de requerir o sancionar a los responsables de la inobservancia o violación de una norma del trabajo, aplicando siempre el principio de proporcionalidad.
Por lo anterior, se hace necesario fortalecer la aplicación del procedimiento administrativo sancionatorio con el fin de que los derechos laborales de los trabajadores, sean protegidos con eficiencia y eficacia, dado que se ha evidenciado a través de la política de daño antijurídico y el plan de acción de la subdirección de inspección 2016 que se presentan deficiencias, en la argumentación para la dosimetría en las sanciones, falencias en materia de notificación de actos administrativos, expedición de actos administrativos sin competencia, ineficiencia en la etapa de averiguación preliminar y falta de armonización de los actos administrativos.
1. Actividades a desarrollar.
1.1. Revisión de actos administrativos
1.1.1. Actos administrativos sancionatorios
1.1.1.1. Definición del tamaño de la muestra.
Teniendo en cuenta los ejes problemáticos definidos en la política de prevención del daño antijurídico así como los mecanismos propuestos para mitigar las causas del problema, en conjunto con variables de congestión administrativa y conflictividad laboral, se definió que los actos administrativos sancionatorios a revisar son los emanados de las direcciones territoriales priorizadas emitidos en el periodo comprendido entre octubre-diciembre de 2016, (periodo que se toma en cuenta en pro de verificar el acatamiento de las directrices de los años 2015 y 2016) que versen primordialmente sobre violaciones a la normativa laboral en las siguientes temáticas: Tercerización laboral, pago de aportes a la seguridad social, seguridad y salud; en el trabajo, jornada laboral y actos atentatorios contra el derecho de asociación sindical.
Para complementar el estudio sobre las posibles, deficiencias en la argumentación jurídica y en la dosimetría de las sanciones, se revisarán también los autos de formulación de cargos que dieron origen a los actos administrativos sancionatorios señalados.
1.1.1.2. Recopilación de información y datos estadísticos
Para recopilar la información necesaria, se solicitará por parte de la subdirección de inspección, el suministro de la misma a la subdirección de gestión territorial, así:
— La cifra base de averiguaciones preliminares, será, el dato del total general por dirección territorial a diciembre de 2016 (congestión administrativa).
— La cifra base de investigaciones administrativas laborales, será el dato del total general por dirección territorial a diciembre de 2016 (congestión administrativa).
— La relación de fallos sancionatorios de primera instancia emitidos por las direcciones territoriales en el periodo comprendido de octubre a diciembre de 2016.
Adicionalmente, se solicitará el informe de conflictividad laboral consolidado 2016 al observatorio laboral.
1.1.1.3. Recolección y análisis de muestra
Se revisarán actos administrativos sancionatorios expedidos en el último trimestre de año 2016 de las 13 direcciones territoriales priorizadas de conformidad con la política de prevención del daño antijurídico y las variables de congestión administrativa y conflictividad laboral, a saber:
— Valle del Cauca
— Bogotá
— Antioquia
— Bolívar
— Atlántico
— Cundinamarca
— Santander
— Tolima
— Cauca
— Boyacá
— Caquetá
— Barrancabermeja.
Por lo antes señalado, de la relación de fallos sancionatorios remitidos por la subdirección de gestión territorial se seleccionaron los que cumplen con las condiciones antes descritas resultando un total de 168 actos administrativos de un total de 565.
Adicionalmente, se revisarán autos de formulación de cargos que sirvieron de sustento a los actos administrativos sancionatorios seleccionados.
1.1.1.4. Definición de criterios a analizar en actos administrativos sancionatorios
A continuación, se describen los criterios a tener en cuenta para evaluar la armonización de los actos administrativos:
Criterios Descripción del criterio
Contenidos básicos del acto administrativo sancionatorio 1. Objeto del pronunciamiento
2. Identidad del interesado
3. Resumen de los hechos
4. Análisis de las pruebas en que se basa
5. Análisis y valoración jurídica de los cargos, descargos y alegaciones
6. Razones de la sanción
7. Graduación de la sanción
8. Resuelve
Marcar en cada criterio:
SÍ en caso de que el acto administrativo contenga el ítem.
NO en caso que el acto administrativo no contenga el ítem.
Análisis argumentativo confrontando hechos, pruebas y normas Aquí se realiza la valoración jurídica de cada cargo, norma en que se soporta como infringida o no con los hechos probados, los descargos y alegaciones. Es en este acápite donde deben exponerse los argumentos jurídicos que mantienen o no la acusación. Marcar en cada criterio:
Decisión Debe contener únicamente la decisión de absolver o sancionar.
Si se sanciona debe indicar y calcular correctamente el monto de la sanción, de acuerdo con el artículo 12 de la Ley 1610 de 2013.
Correspondencia del acto administrativo Debe haber correspondencia entre la norma citada y la sanción impuesta; entre, la persona natural o jurídica investigada y la sancionada. Marcar en cada criterio:
Competencia del funcionario El acto administrativo está suscrito por el funcionario competente de acuerdo con los factores de competencias (territorial, funcional). Marcar en cada criterio:
Relación entre auto de formulación de cargos y acto administrativo sancionatorio.
Descripción y determinación de la conducta investigada. Hay identidad entre el sujeto que presuntamente incurre en la acción u omisión definido en el auto de formulación de cargos y el sujeto sancionado. Marcar en cada criterio:
SÍ en caso que el acto administrativo contenga el ítem.
Descripción y determinación de la conducta investigada. Se define en los dos actos administrativos la existencia de la relación laboral. Marcar en cada criterio:
Descripción y determinación de la conducta investigada. La(s) acción(es) u omisión(es) en que se incurrió señaladas en el auto de formulación de cargos (estableciendo circunstancias de tiempo, modo y lugar), son las mismas por las cuales se hace un análisis en el acto sancionatorio. Marcar en cada criterio:
Normas presuntamente violadas y concepto de la violación La norma presuntamente vulnerada por la cual se emite auto de formulación de cargos es la misma por la cual se impone la sanción. Marcar en cada criterio:
Estructura de la formulación de cargos. A cada investigado se le analiza de manera individual la infracción y se impone la respectiva sanción Marcar en cada criterio:
Estructura de la formulación de cargos Por cada cargo formulado que sirve como sustento de la sanción, se hace un análisis para establecer la graduación de la sanción. Marcar en cada criterio:
Tiempo transcurrido entre la expedición del auto de formulación de cargos y la expedición del acto administrativo sancionatorio. Días transcurridos entre las dos fechas. Número de días.
1.1.2. Revisión autos de archivo de averiguación preliminar
1.1.2.1. Definición del tamaño de la muestra
Teniendo en cuenta los temas problemáticos definidos en la política de prevención del daño antijurídico así como los mecanismos propuestos para mitigar las causas del problema, se definió que los actos administrativos de archivo revisar son los emanados de las 10 direcciones territoriales priorizadas emitidos, en el periodo comprendido entre octubre - diciembre de 2016, que versen sobre violaciones a la normativa laboral primordialmente en las siguientes temáticas: Tercerización Laboral, pago de aportes a la seguridad social, seguridad y salud en el trabajo, jomada laboral y actos atentatorios contra el derecho de asociación sindical.
1.1.2.2. Recopilación de información y datos estadísticos.
— La cifra base de averiguaciones preliminares iniciadas en el año 2016 discriminada por dirección territorial.
— La cifra base de averiguaciones preliminares archivadas en el año 2016 discriminada por dirección territorial.
Adicionalmente, se solicitará el informe de querellas de las direcciones territoriales priorizadas con el fin de filtrar por motivo de inicio de la actuación administrativa para seleccionar los actos administrativos a revisar.
1.1.2.3. Recolección y análisis de muestra
Se revisarán autos de archivo de averiguación preliminar expedidos en el último trimestre de año 2016 de las direcciones territoriales priorizadas teniendo en cuenta aquellas que archivaron más del 50% de las averiguaciones preliminares iniciadas en el año 2016 (Chocó, San Andrés, Caldas, Putumayo, Valle, Caquetá, Guajira, Vichada, Risaralda, Vaupés) y cuyo motivo de inicio de la actuación administrativa, de conformidad con la política de prevención del daño antijurídico, sea uno de los siguientes:
— Actos atentatorios contra el derecho de asociación
— Tercerización
— Aportes al sistema general de seguridad social
— Sistema general de seguridad y salud en el trabajo
— Jornada laboral.
Por lo antes señalado, de la relación de averiguaciones preliminares archivadas remitidas por las direcciones territoriales, se escogieron 100 actos administrativos a revisar de un total de 414.
Dichos actos administrativos serán suministrados por las direcciones territoriales.
1.1.2.4. Definición de criterios a analizar en actos administrativos de archivo de la averiguación preliminar.
3. Competencia para decidir
4. Identificación clara, de los antecedentes que originan la averiguación preliminar
5. Motivación sobre la inexistencia de méritos para iniciar un procedimiento administrativo, sancionatorio
6. Resuelve
7. Notificación
SÍ en caso que el acto administrativo contenga la información enunciada en el criterio.
NO en caso que el acto administrativo no contenga la información enunciada en el criterio.
Tiempo transcurrido entre el inicio de la averiguación preliminar y la expedición del auto de archivo. Días transcurridos entre las dos fechas. Número de días.
Nota: Para el desarrollo del análisis de los criterios establecidos, se tendrá en cuenta lo señalado a continuación:
Objeto del pronunciamiento: “Procede el despacho a archivar la averiguación preliminar”.
Identidad del interesado: Indicar el nombre completo del(los) interesado(s) y número de identificación.
Competencia para decidir: El acto administrativo está suscrito por el funcionario competente de acuerdo con los factores de competencias (territorial, funcional).
Identificación clara de los antecedentes: Se debe hacer un resumen de los hechos que originaron la actuación, tales como si inicia a petición de parte o de oficio y la cronología de las actuaciones más relevantes.
Motivación: Establecer que no hay mérito para adelantar un procedimiento administrativo sancionatorio por cuanto no están plenamente determinados alguno(s) de los siguientes elementos hechos que lo originan, personas naturales o jurídicas objeto de la investigación y/o disposiciones presuntamente vulneradas.
Resuelve: Debe contener únicamente la decisión de archivar.
Notificación: Por ser un acto definitivo debe notificarse la decisión conforme a los artículos 65 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Elaboración y socialización de lineamientos
Con base en el análisis de los actos administrativos sancionatorios y lo definido en la política de prevención de daño antijurídico, se elaborarán y socializarán las directrices necesarias para reforzar los temas de contenidos mínimos del acto administrativo (forma y fondo), proceso de notificación de actos administrativos, entre otros.
En razón a los argumentos previamente indicados, mismos que se tomaron de la metodología aplicable para el seguimiento a la gestión sobre el cumplimiento de los requisitos del procedimiento administrativo sancionatorio, se establecieron los criterios por parte de IVC, para la evaluación y consideración de las actuaciones administrativas conforme a los lineamientos establecidos en la política de prevención del daño antijurídico para el año 2015 y su respectiva actualización del año 2016. Se reitera entonces que la política propuesta para el año 2017 tiene como fin la evaluación de los mecanismos establecidos en las políticas previas, ello por la directriz impartida por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, y por el trámite que dicho procedimiento tiene acorde a la ley”.
consumo Acción Causas ekogui Frecuencia Frecuencia valor pretensión entidad
Accidente de trabajo o enfermedad profesional por culpa patronal 12 $270.025.424
Controversias sobre laudo arbitral 1 $566.700.000
Desmejora en las condiciones laborales 4 $33.394.232.994
Ilegalidad del acto administrativo que autoriza, la constitución de sindicato
Desconocimiento del fuero sindical 2 $70.595.000
Ilegalidad del acto administrativo que impone una sanción por omisión o inexactitud de las contribuciones parafiscales de la protección social
$41.294.203
Ilegalidad del acto administrativo que liquida pensión 4 $935.930.609.509
Ilegalidad del acto administrativo que no reconoce cuota parte pensional
$12.631.110
Ilegalidad del acto administrativo que no reconoce la reliquidación de la pensión
$935.900.478.400
Ilegalidad del acto administrativo que no reconoce pago de prima de actividad
$2.069.094.579
Ilegalidad del acto administrativo que no reconoce pensión de sobreviviente
$32.300.200
Ilegalidad del acto administrativo que no reconoce pensión de vejez 26 $38.579.000.247
Ilegalidad del acto administrativo que no reconoce prima técnica 8 $933.767.931.829
No reconocimiento de retroactivo pensional 2 $228.160.285
No reconocimiento en derecho de honorarios 2 $541.610.938
Ilegalidad del acto administrativo que impone sanción por violación de normas de derecho laboral individual
$2.870.415.800
Violación a la protección de datos personales 1 $56.002.500
Despido sin justa causa de trabajador oficial 11 $39.588.167
Ordinario laboral
Configuración del contrato realidad 21 $2.106.962.547
Descuento ilegal a la mesada pensional 2 $112.472.700
Ilegalidad del acto administrativo que liquida pensión 1 $14.000.000
4 $109.928.742
Ilegalidad del acto administrativo que no reconoce pensión de invalidez 13 $354.279.416
Ilegalidad del acto administrativo que no reconoce pensión de sobreviviente 6 $164.894.540
Ilegalidad del acto administrativo que no reconoce pensión de vejez 12 $404.701.328
Incumplimiento en el pago de la pensión 1 $80.000.000
Incumplimiento en el pago de prestaciones sociales ya reconocidas 1 $23.000.000
No pago de mesada adicional 1 $12.544.532
No reconocimiento de indemnización sustitutiva de pensión 1 $25.000.000
No reconocimiento de retroactivo pensional 1 $16.000.000
No reconocimiento en derecho de prestaciones sociales 3 $29.502.500
Despido sin justa causa de trabajador oficial 5 $497.940.347
Fuero sindical Existencia o inexistencia del contrato 1 $
Acción de cumplimiento Daño especial por expedición de ley constitucional y/o acto administrativo lícito 1 $
Nulidad simple Accidente de trabajo o enfermedad profesional por culpa patronal 1 $
Daño especial por expedición de ley constitucional y/o acto administrativo lícito 1 $31.305.293
Desmejora en las condiciones laborales 1 $7.392.000
Fallos condenatorios
Nulidad y restablecimiento del derecho Ilegalidad del acto administrativo que no reconoce prima técnica 1 $35.000.000
Accidente de trabajo o enfermedad: profesional por culpa patronal 2 $49.280.000
Causa priorizada
Causas primarias subcausas
Área generadora
Prevenile
Accidente de trabajo o enfermedad profesional por culpa pa tronal
Actos Administrativos que no son notificados conforme a lo indicado en los artículos 68 y 69 de la Ley 1437 de 2011 o 44 del Código Contencioso Administrativo
La notificación personal se realiza por
fuera del término legal.
61600000
Dirección de riesgos laborales/dirección territorial del cauca/dirección territorial de Santander
En distintas direcciones territoriales imponen multas sin justificar suficientemente el monto de la sanción
insuficiente justificación de la multa
impuesta
66690083
Dirección territorial de Santander
Se imponen sanciones que son atacadas por falta motivación del Acto Administrativo Sancionatorio por razones jurídicas o de falta de análisis probatorio
Insuficiente justificación probatoria y jurídica de los Actos Administrativos que imponen una sanción
260940000
Actos Administrativos que no son notificados conforme a lo indicado en los artículos 68 y 69 de la Ley 1437 de 2011 o 44 del Código Contencioso Administrativo o simplemente no son notificados.
Falta de notificación del acto administrativo sancionatorio porque se tiene que hacer en zonas rurales sin acceso o por dirección errónea
70840000
40040000
Inspección, vigilancia y control/ direcciones territoriales de Magdalena, Valle del Cauca y Atlántico
Se imponen sanciones que son atacadas por falsa motivación del acto administrativo sancionatorio
2839615800
Inspección, vigilancia y control/ direcciones Territoriales de Magdalena, Valle del Cauca, Medellín, Bolívar, Santander, Antioquia, Tolima y Atlántico
Causas Primarias -Subcausas
Medida qué hacer
Que todos los actos administrativos sancionatorios que profiera el funcionario, sean notificados de conformidad con las formas dispuestas en la Ley y dentro de los términos allí establecidos para ese fin.
Realizar un diagnóstico en cada territorial para establecer qué tipo de problemas existen en torno a la notificación de actos administrativos
Agosto-octubre de 2018
Recursos administrativos y humanos de la entidad
Se enviará por parte de la oficina jurídica un correo electrónico tanto a IVC como a la dirección de riesgos laborales para que envíen las preguntas de diagnóstico a todas las territoriales
Se realizarán 3 mesas de trabajo para analizar el diagnóstico
Octubre-noviembre 2018
La oficina jurídica, a través de un correo electrónico, convocará a unas mesas de trabajo para análisis de resultados
La notificación personal se realiza por fuera del término legal.
Se realizarán 2 mesas de trabajo para establecer los criterios a seguir en relación con la notificación de los actos administrativos
Noviembre-18
La oficina jurídica, a través de un correo electrónico, convocará a unas mesas de trabajo para construir estrategias en torno a los resultados obtenidos
Se proferirá una circular en la que se establezcan lineamientos para la notificación de actos administrativos
La oficina asesora jurídica mediante correo electrónico convocará al comité de conciliación para la aprobación a través de circular de los lineamientos construidos
Insuficiente justificación de la multa impuesta
Aplicación de lineamientos para justificar suficientemente las multas que se impongan
Realizar un diagnóstico en cada territorial para establecer qué tipo de problemas existen en torno a la dosimetría de las sanciones impuestas en Actos Administrativos
Construcción de lineamientos para establecer el monto de las multas en temas relacionados con inspección, vigilancia y control
La oficina jurídica, a través de un correo electrónico, convocará a unas mesas de trabajo para construir los lineamientos de dosificación de multas que impone IVC
Se proferiría una circular con los lineamientos construidos
Aplicación de lineamientos para
justificar suficientemente (jurídica
y probatoriamente) los actos administrativos
Revisión aleatoria de diversos Actos Administrativos en todas las territoriales para analizarla motivación del acto administrativo
La oficina jurídica enviará a IVC y riesgos laborales un correo electrónico para que hagan una revisión aleatoria de los actos administrativos
La oficina jurídica, a través de un correo electrónico, convocará a diversas mesas de trabajo para análisis de la revisión realizada
Se proferirá una circular con los lineamientos para justificar suficientemente los actos administrativos tanto jurídica como probatoriamente
Subcausas priorizadas
Falta de notificación del Acto Administrativo san- cionatorio porque se tiene que hacer en zonas rurales sin acceso o por dirección errónea
Diagnóstico realizado
Que todos los actos administrativos sancionatorios que profiera el funcionario, sean notificados de conformidad con las formas dispuestas en la ley y dentro de los términos allí establecidos para ese fin
# de actos administrativos correctamente notificados en el 2018/# de actos administrativos sancionatorios proferidos 2018
# de demandas proferidas por (falta de notificación del acto administrativo sancionatorio porque se tiene que hacer en zonas rurales sin acceso o por dirección errónea) en 2018-# de demandas proferidas por (falta de notificación del acto administrativo sancionatorio porque se tiene que hacer en zonas rurales sin acceso o por dirección errónea) en 2017/#de demandas proferidas por (falta de notificación del acto administrativo sancionatorio porque se tiene que hacer en zonas rurales sin acceso o por dirección errónea) en 2017 * 100
#mesas de trabajo realizadas/3 mesas de trabajo Programadas
La notificación personal realiza por fuera del término legal
#mesas de trabajo realizadas/2 mesas de trabajo programadas
# de demandas proferidas por (la notificación personal se realiza por fuera del término legal) en 2018 -# de demandas proferidas por (la notificación personal se realiza por fuera del término legal) en 2017 / # de demandas proferidas por (la notificación personal se realiza por fuera del término legal) en 2017 * 100
Circular proferida
Insuficiente justificación de
la multa impuesta
# de actos administrativos proferidos en el 2018 que aplican los lineamientos de dosificación/# de actos administrativos sanciónatenos proferidos 2018
# de demandas proferidas por (insuficiente justificación de la multa impuesta) en 2018 -# de demandas, proferidas por (insuficiente justificación de la multa impuesta) en 2017/# de demandas proferidas por (insuficiente justificación de la multa impuesta) en 2017* 100
Se realizarán 3 mesas de trabajo para analizar el diagnóstico #mesas de trabajo realizadas/3 mesas de trabajo programadas
Lineamientos construidos
Se proferirá una circular con los lineamientos construidos
Revisión aleatoria de diversos actos administrativos en todas las territoriales para analizar la motivación del acto administrativo
# de actos administrativos revisados en cada territorial /10% del
# total de actos administrativos sancionatorios proferidos en cada territorial
Aplicación de lineamientos para justificar suficientemente (jurídica y probatoriamente) los actos administrativos
# de actos administrativos proferidos en el 2018 que aplican los lineamientos
de motivación/# de actos administrativos sancionatorios proferidos 2018
# de demandas proferidas por (insuficiente justificación probatoria y jurídica de los actos administrativos que imponen una sanción) en 2018-# de demandas proferidas por (Insuficiente justificación probatoria y jurídica de los actos administrativos que imponen una sanción) en 2017 / # de demandas proferidas por (insuficiente justificación probatoria y jurídica de los actos administrativos que imponen una sanción) en 2017 * 100
Se realizarán 3 mesas de trabajo para analizar el diagnóstico # mesas de trabajo realizadas/3 mesas de trabajo programadas
Tipo de insumo
Causas ekogui
Valor preetensión entidad
Accidente de trabajo o enfermedad profesional por culpa patronal 12 $270.026.424
Controversias sobre laudo arbitral 1 $ 566.700.000
Ilegalidad del acto administrativo que autoriza u constitución de sindicato 1 $13.000.000
Ilegalidad del acto administrativo que impone una sanción por omisión o inexactitud de las contribuciones para- fiscales de la protección social 1 $41.294.203
Ilegalidad del acto administrativo que no reconoce cuota parte pensional 1 $12.631.110
Ilegalidad del acto administrativo que no reconoce la reliquidación de la pensión 5 $935.900:478.400
Ilegalidad del acto administrativo que no reconoce pago de prima de actividad 6 $2.069.094.579
Ilegalidad del acto administrativo que no reconoce pensión de sobreviviente 1 $32.300.200
Ilegalidad del acto administrativo que no reconoce pensión de vejez 26 $38,579.000.247
No reconocimiento de retroactivo pensional 2 $228.160:285
Ilegalidad del acto administrativo que impone sanción por violación de normas de derecho laboral individual 24 $2.870.415.800
Frecuencia Valor preetensión entidad
Administrativo que liquida pensión 1 $14.000.000
Ilegalidad del acto administrativo que no reconoce la reliquidación de la pensión 3 $109.928.742
No pago de mesada adicional 1 $12.544.532 ¿No hay valor de pretensiones?
No reconocimiento de retroactivo pensional 1 $16.000.000 ¿No hay valor de pretensiones?
Despido sin justa causa de trabajador oficial 5 $497.940.347 ¿No hay valor de pretensiones?
Fuero sindical Existencia o inexistencia del contrato 1 $- ¿No hay valor de pretensiones?
Acción de cumplimiento Daño especial por expedición de ley constitucional y/o acto administrativo lícito 1 $-
Nulidad simple Accidente de trabajo o enfermedad profesional por culpa patronal 1 $-
Acción popular Daño especial por expedición de ley constitucional y/o acto administrativo lícito 1 $31.305.293
Fallos condenatorios Nulidad y restablecimiento del derecho Ilegalidad del acto administrativo que no reconoce prima técnica 1 $35.000.000
Accidente de trabajo o enfermedad profesional por culpa patronal 2 $49.280.000 ¿No hubo valor de pretensiones?
Acta número 45-2018
Sitio y hora de reunión: Sesión ordinario (presencial)
Hora: 9:30 a.m.
Miembros permanentes Doctor Daniel Edgardo Riascos
Presidente del comité de conciliación
Doctora Luz Mary Coronado Marín
Doctora Piedad Constanza Fuentes
Doctora Diana Marcela Arenas Pedraza
Directora de pensiones y otras prestaciones
Doctor Henry Alejandro Morales Gómez
Director de inspección, vigilancia, control y gestión territorial
Invitados: Doctora Marisol Tafur Castro
Jefe oficina control
Doctora María Claudia Zerda
Asesora despacho de la secretaría general
Secretaria técnica: Doctora Ángela María Ayalde Navia
Profesional especializado oficina asesora jurídica
Desarrollo de la sesión ordinaria del 18 julio de 2018
1. Convocatoria.
Se envió convocatoria para sesión ordinaria presencial mediante correo electrónico el día 13 de julio de 2018, por parte de la secretaría técnica, con los siguientes casos propuestos para estudio:
1. Estudio de las fichas técnicas de conciliación prejudicial
1.1. Abogado a cargo: doctor Mario Rojas
Convocante: Interglobal seguridad y vigilancia Ltda.
Convocado: Nación - Ministerio del Trabajo
Procuraduría: Procuraduría 47 Judicial II administrativa de Medellín
Fecha de audiencia: 23 de julio de 2018, 5:00 p.m.
Recomendación del abogado: No conciliar
Estudio de las fichas técnicas de conciliación judicial
1.2. Abogado a cargo: Doctor Juan Carlos Ángel
Convocante: Nelson Giraldo
Juzgado: Juzgado séptimo laboral del circuito judicial de Bogotá D.C.
Fecha de audiencia: 23 de julio de 2018, 2:30 p.m.
1.4. Abogado a cargo: Doctor Armando Benavidez Rosales
Convocante: Armando Santamaría Sánchez
Medio de control: Ordinario laboral
Juzgado: Juzgado treinta y siete laboral del circuito judicial de Bogotá, D.C.
Fecha de audiencia: 24 de julio de 2018, 12:30 p.m.
Recomendación del abogado:
1.4.(sic) Abogada a cargo: Doctora Juliana Morad
Convocante: Martha Patricia Apraez Burbano
Juzgado: Juzgado Tercero Laboral del Circuito Judicial de Pasto
Fecha de audiencia: 25 de julio de 2018, 9:00 a. m.
Recomendación de la abogada: No conciliar
1.5. Abogada a cargo: Doctora Marina Galindo
Convocante: Pastas V&VSAS
Convocado: Nación - Ministerio del Trabaje
Juzgado: Juzgado Trece Administrativo del Circuito Judicial de Cali
Fecha de audiencia: 25 de julio de 2018, 11:00 a. m.
Recomendación del abogado: No concilar
1.6. Abogado a cargo: Doctor Armando Benavides
Convocante: Electrificadora De Santander S.A. ESP.
Juzgado: Juzgado Catorce Administrativo Oral de Bucaramanga
Fecha de audiencia: 26 de julio de 2018, 9:15 a.m.
1.7. Abogado a cargo: Doctor Juan Carlos Ángel
Convocante: Yanet Estela Serna Monsalve
Juzgado: Juzgado Diecinueve Laboral del Circuito Judicial de Medellín
Fecha de audiencia: 27 de julio de 2018, 9:00 a.m.
Estudio de las fichas técnicas de conciliación prejudicial
1.8. Abogada a cargo: Doctora Marina Galindo
Convocante: Agrícola el Encanto S.A.
Procuraduría: Procuraduría 135 judicial II para asuntos administrativos de Bogotá
Fecha de audiencia: 29 de julio de 2018, 5:00 p. m.
1.9. Abogado a cargo: Doctor Mario Rojas
Convocante: Ana Tulia Salazar & Daniela Andrea Arango Salazar
Procuraduría: Procuraduría 30 Judicial II para asuntos administrativos de Medellín
Fecha de audiencia: 30 de julio de 2018, 9:30 a. m.
1.10. Abogada a cargo: Doctora Zulma Viviana Torres
Convocante: Gaseosa Hipinto S.A.
Procuraduría; Procuraduría 75 Judicial I Administrativa de Cesar
Fecha de audiencia: 31 de julio de 2018, 8:30 a. m.
1.11. Abogada a cargo: Doctora Marina Galindo
Convocante: Sociedad Puerto Industrial Aguadulce S.A.
Convocado: Nación-Ministerio del Trabajo
Procuraduría: Procuraduría. 219 Judicial I Administrativa de Buenaventura
Fecha de audiencia: 31 de julio de 2018, 11:30 a. m.
112. Abogada a cargo: Doctora Juliana Morad
Convocante: Jorge Iván Bernal López
Convocado: Nación- Ministerio del Trabajo
Juzgado: Juzgado Primero Laboral del Circuito de Manizales
Fecha de audiencia: 31 de julio de 2018, 3:30 p. m.
Tema: Víctimas
Recomendación de la abogada: Conciliar
2. Verificación de asistencia y quórum.
2.1. Quórum
Integrante del comité Asistencia Presentó excusa Envío votación virtual
SÍ NO SÍ NO SÍ NO
Luz Mary Coronado (Secretaría General) X
Piedad Constanza Fuentes (Jefe Oficina Asesora Jurídica) X
Diana Marcela Arenas (Directora Pensiones y Otras Prestaciones) X X X
Daniel Edgardo Riascos (Presidente del Comité) X
Henry Alejandro Morales (Director de Inspección, Vigilancia, Control y Gestión Territorial) X X X
Se encuentra que existe quórum para sesionar:
SÍ: X NO.__
2.2. Asistencias
Asistentes con voz y sin voto Asistencia
Marisol Tafur (Jefe Oficina Control Interno) X
María Claudia Zerda (Asesor Secretaría General) X
Ángela María Ayalde Navia (Profesional Oficina Asesora Jurídica - Secretaria Técnica Comité de Conciliación X
Nota: Se hace presente la doctora María Claudia Zerda asesora del despacho de la Secretaría General en calidad de invitada por considerar oportuna su participación.
Se da inicio a las 9:30 al comité de conciliación verificando el quórum, encontrándose presentes 3 de los 5 miembros del comité.
El orden del día aprobado:
1. Varios
Informe documento final política de daño antijurídico
2. Estudio de las fichas técnicas de conciliación prejudicial
Convocante: Interglobal Seguridad y Vigilancia Ltda
Fecha de audiencia: 23 de julio de 2018, 5:00 p. m.
Fecha de audiencia: 23 de julio de 2018, 2:30 p. m.
1.3. Abogado a cargo: Doctor Armando Benavidez Rosales
Juzgado: Juzgado Treinta y Siete Laboral del Circuito Judicial de Bogotá D.C.
Fecha de audiencia: 24 de julio de 2018, 12:30 p. m.
1.4. Abogada a cargo: Doctora Juliana Morad
Convocado: Nación-Ministerio. del Trabajo
Convocante: Pastas V&V SAS
Convocante: Electrificadora de Santander S.A. E.S.P.
Fecha-de audiencia: 26 de julio de 2018, 9:15 a. m.
1.7 Abogado a cargo: Doctor Juan Carlos Ángel
Juzgado: Juzgado decinueve laboral del circuito judicial de Medellín
Fecha de audiencia: 27 de julio de 2018, 9:00 a. m.
Convocado: Nación - Ministerio del Trabaja
Convocante: Gaseosa Hipinto S. A.
Convocado: Nación- Ministerio del Trabajo,
Procuraduría: Procuraduría 75 Judicial I Administrativa de Cesar
Convocante: Sociedad Puerto Industrial Aguadulce S.A
Procuraduría: Procuraduría 219 judicial i administrativa de buenaventura
1.12. Abogada a cargo: Doctora Juliana Morad
Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho.
La doctora Diana Zambrano expone: Se va a exponer la política de defensa del Estado del Ministerio del Trabajo año 2018, Esta es la prevención del daño antijurídico, se inició a finales de enero de 2018 cuando entro Juliana al Ministerio como contratista, hicimos la presentación a la agencia, ya que las políticas a partir del año 2017 solo se puede hacer con acompañamiento de la agencia.
La doctora Juliana se presentó a la agenda y a partir de ese momento se realizó un cronograma de los pasos que se deben seguir para la elaboración de la política, esta política tiene 4 pasos, es importante señalarles que nosotros empezamos a entregar paso uno, paso dos ojo el desarrollo de la política se realiza paso por paso y cada uno de esos pasos debe ser aprobado por la agencia y solo así se puede continuar con el siguiente paso, entonces digamos que la demora de alguna manera no fue de parte del Ministerio, sino que hasta que la agencia no avalara el paso uno no nos dejaba seguir con los demás pasos, ya que nuestra idea inicial era entregar todos los pasos, sin embargo no se pudo hacer así.
Actualmente tenemos avalados los pasos que son la metodología que tiene la agenda frente a la política, la política tiene 4 pasos que tienen que ver con identificación la litigiosidad, las causas, plan de acción y una evaluación, que a continuación la Doctora Juliana presentará detallado esto, sin embargo esta introducción era para que supieran que la agencia ya avaló los 4 pasos y la idea era presentarlo a ustedes de qué hemos hecho y mostrarles todo lo que abarca el documento.
Primer paso: lo que se busca en el primer paso es identificar las causas más recurrentes de litigiosidad del Ministerio del Trabajo, entonces lo que se hace en el primer paso, es realizar un muestreo de todos los procesos que se radicaron en el 2016 en el Ministerio del Trabajo, para identificar cuáles son las causas frecuentes, en el 2016 se identificaron 210 procesos, es decir el muestreo es grande ya que se revisaron 194 y entonces lo que se hizo fue después de la revisión, construimos una matriz junto con la agencia nacional de defensa del Estado, por medio de la cual se identifican estos indicadores.
Entonces el insumo, teníamos que hacer la clasificación entre si era una demanda o una condena, el medio de control teníamos que identificarlo, la causa general es el motivo por el que se inició el proceso, que se identifican por la plataforma Ekogui, la Agencia fue muy insistente en decir que esas causas, no se podían inventar, deben estar identificadas de acuerdo a la plataforma de Ekogui, una de las cosas que más nos costó fue identificar esas causas, , el valor de cada proceso y la frecuencia. Se priorizan las causas de los procesos, para saber cuál nos interesa como Ministerio del Trabajo atender, entonces en terminó generales cuáles son las causas, o los motivos por lo que más nos demandan al Ministerio del Trabajo, son los siguientes:
• Por temas pensionales que somos vinculados como litisconsorcio, es decir no nos corresponden directamente, es decir que una condena eventualmente no nos podría afectar, simplemente participamos como vinculados.
• Acreencias laborales, pero pues tampoco nos corresponden directamente porque estas acreencias las asumiría directamente el empleador.
• Temas de fuero sindical, que sí nos compete directamente, pero solo encontramos 5 procesos relacionados con eso, por ello no atendimos esa causa.
Nos concentramos en dos causas que realmente como Ministerio del Trabajo nos corresponden:
• Actos administrativos relacionados con vulneraciones a normas del derecho laboral y actos administrativos relacionados por sanciones por accidentes laborales, enfermedades laborales por culpa patronal.
Estas dos fueron las que se priorizaron.
El siguiente paso consistía, luego que se habían identificado las causas generales, se realiza un plan de acción para atender esos problemas que ya se tienen identificados.
Y por último está el paso donde se crean unos indicadores para saber de qué manera estos mecanismos, este plan de acción realmente sí impacta la reducción de la litigiosidad.
Se pone de conocimiento frente al comité todas las reuniones y documentos que están adjuntos frente al proyecto de la política, el 17 de julio la agencia avala todos los pasos y aprueba el documento que se está exponiendo frente al comité.
La doctora Piedad Interviene y le pide a Juliana Morad que se deje toda la trazabilidad de la realización de la política y las actas que se realizaron con la agencia, para que la oficina cuente con esa información.
Surge una pregunta de los miembros del comité sobre por qué para realizarla política del daño antijurídico de 2018 se revisan casos del 2016
La doctora Diana Zambrano explica que la política se realiza con los casos del año inmediatamente anterior a la formulación de la política, la idea es realizar la política en año anterior a la vigencia, es decir la del 2017 se realizó en el 2017 y la del 2018 se debía realizar en el 2017 también, sin embargo la del 2017 salió en diciembre no se alcanzó a realizar la del 2018, por eso desde febrero se inicia con la del 2018, y la idea era que se iba a demorar dos meses pero la agencia se demoró más en avalar los pasos.
La doctora Juliana continúa su exposición, donde resalta que identificaron 24 causas en las que sus causas eran los actos administrativos por medio del cual se habían violado la normativa del derecho laboral y 15 relacionadas con actos administrativos relacionados por sanciones por accidentes laborales, enfermedades laborales por culpa patronal; es decir son actos sancionatorios donde las empresas vulneran la normatividad.
Una vez se revisan estas 39, se estudia el por qué nos demandan por tres razones:
• No se notifica en debida forma los actos administrativos.
• No se fundamente jurídica ni probatoriamente el acto administrativo.
• Porque no se justifican de manera adecuada las multas.
La doctora Marisol Tafur Jefe de Control Interno de Gestión, menciona que ellos hacen en sus auditorías muestreos muy grandes que pueden ayudar hacer la evaluación de las necesidades del Ministerio del Trabajo y el desarrollo de las causas para la política.
La doctora Juliana continúa exponiendo se debe elaborar un diagnóstico, a través de unas, encuestas que se deben realizar con IVC y riesgos laborales, donde menciona que la idea es trabajar de la mano con las territoriales, para saber que pueden hacer para solucionar esas subcausas y cuáles son los problemas que ellos ven frente a esto, el diagnóstico también va a incluir una revisión aleatoria.
Mesas de trabajo y análisis de ese diagnóstico que van a incluir las políticas de otros años y esto va a quedar en una .circular con las recomendaciones que surjan .de las mesas de trabajo conformadas por la oficina asesora jurídica, IVC y riesgos laborales. Esa circular es como unos lineamientos.
Diagnóstico programado de agosto a octubre.
Mesas de trabajo programadas octubre a noviembre
Recomendación dada por el jefe de control interno: Cuando vayan a realizar las mesas de trabajo tener en cuenta los informes realizados por ellos, que se ha hecho sobre muestras grandes.
• Decisión “del comité: Los miembros presentes en la sesión del comité deciden por Unanimidad: Aprobar la política de daño antijurídico.
3. Votación v decisión de cada caso propuesto para estudio.
3.1. Varios: Informe documento final política de daño antijurídico
3.1. Caso: Ínterglobal Seguridad y Vigilancia Ltda
Abogado a cargo: Doctor Mario Rojas
Procuraduría: Procuraduría 47 Judicial. II Administrativa de Medellín
Hecho generador:
• Resolución 0192 del 30 de junio de 2017, por la cual se sanciona con multa a la sociedad que representó, expedida por el Coordinador del Grupo de Prevención, Inspección, Vigilancia y Control de la Dirección Territorial - Cesar del Ministerio del Trabajo, dentro del procedimiento por una querella interpuesta por el señor Saúl Ernovis Chaparro Guesada el día 21 de agosto de 2014, la cual se radicó mediante el número 099 de la mencionada fecha.
• Resolución 024 del 11 de enero de 2018, por la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto en forma negativa a la empresa contra la Resolución 0192 del 30 de junio de 2017 antes citada donde se sanciona con multa a la sociedad que represento, expedida por el Coordinador del Grupo de Prevención, Inspección, Vigilancia y Control de la Dirección Territorial - Cesar del Ministerio del Trabajo, dentro del procedimiento por una querella interpuesta por el señor Saúl Ernovis Chaparro Quesada, el día 21 de agosto de 2014, la cual se radicó mediante el número 099 de la mencionada fecha.
• Resolución 186 del 27 de abril de 2018, por la cual se resuelve un recurso de apelación interpuesto como subsidiario al de reposición contra la Resolución 0192 del 30 de junio de 2017, antes citada, donde se sanciona con multa a la sociedad que represento, donde se decide esa apelación en contra de la empresa que represento, expedida por el director territorial - Cesar del Ministerio del Trabajo, dentro del procedimiento por una querella interpuesta por el señor Saúl Ernovis Chaparro Quesada el día 21 de agosto de 2014, la cual se radicó mediante el número 099 de la mencionada fecha.
• Recomendación del abogado que estudió el tema: Se recomienda al comité no conciliar.
Argumentos de la recomendación:
“(...) Derecho fundamental a la estabilidad laboral reforzada de quienes se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta o indefensión-Reglas jurisprudenciales
Cuando un trabajador sufra de una afectación grave a su salud y por causa de ello se encuentre en una situación de debilidad manifiesta, no podrá ser despedido ni su contrato terminado hasta que no se constituya una justa causa, mientras persistan las condiciones que originaron la relación laboral y mientras que no se solicite la autorización de la autoridad laboral competente. La jurisprudencia constitucional ha reconocido que el derecho a la estabilidad laboral reforzada, también es aplicable a las relaciones laborales surgidas a partir de la suscripción de un contrato a término definido, motivo por el cual, el vencimiento de su término de duración no es razón suficiente para darlo por terminado cuando el empleado se encuentra en estado de debilidad manifiesta. En este sentido, si el trabajador es un sujeto de especial protección constitucional, en los contratos a término fijo, también es imperativo que el empleador acuda ante la oficina del trabajo con el fin de obtener la autorización correspondiente para dar por terminado el contrato al vencimiento del plazo pactado.
Referencia: Expediente T-5.187.233.
Acción de tutela instaurada por Sirley Veloza Cicery contra Sodexo S. A.
Magistrado Ponente: Alberto Rojas Ríos.
Bogotá, D. C., veintiuno (21) de junio de dos mil dieciséis (2016).
Por lo anteriormente expuesto, mi recomendación para el comité es no conciliar el presente asunto sometido a estudio por considerar que están ajustadas a derecho las resoluciones auto número 0865 del 13 de septiembre de 2016, Resolución 0192 del 30 de junio de 2017, Resolución 024 del 11 de enero de 2018 y la Resolución 186 del 27 de abril de 2018., mediante las cuales se resolvieron los recursos administrativos y se confirmó la sanción, (...)”.
• Votación:
Integrante Sentido del voto Observaciones
Daniel Edgardo Riascos No conciliar Acogiendo la recomendación del abogado, sin embargo se solicita que el abogado baje el riesgo ya que el comité considera que no es medio bajo.
Piedad Constanza Fuentes No conciliar Acogiendo, la recomendación del abogado.
Luz Mary Coronado No conciliar Acogiendo la recomendación del abogado.
• Decisión del comité: Los miembros del comité deciden con dos votos a favor de: No conciliar.
Certificación número 1297-2018
Nota importante: De acuerdo a situaciones administrativas de carácter urgente que deben ser atendidas por la doctora Luz Mary Coronado, Secretaria General, la sesión se queda sin quórum para deliberar ya que les miembros del comité deben retirarse, por lo que se da por terminada la sesión ordinaria y se debe continuar con el estudio de las fichas pendientes en comité extraordinario virtual.
Las fichas técnicas de cada caso hacen parte integral de la presente acta, también los soportes de los correos de citación y excusas por inasistencia y votación virtual.
En constancia se suscribe la presente acta por el presidente del comité de conciliación y por la secretaria técnica, de conformidad con lo establecido y en los términos del Acuerdo 03 del 23 de febrero de 2017, “por el cual se modifica el reglamento del comité de conciliación del Ministerio del Trabajo”.
El Presidente del Comité de Conciliación,
Doctor Daniel Edgardo Riascos.
La Secretaria Técnica del Comité de Conciliación,
Doctora Ángela María Ayalde Navia.
Acta Número 53-2018
Sitio y hora de reunión: Sesión extraordinaria (presencial)
Agosto 28 de 2018
Sala de Secretearía General, piso 13, Hora: 9:30 a. m
Miembros permanentes: Doctor Daniel Edgardo Riascos
Doctora Helena Bermúdez Arciniegas
Director de inspección/Vigilancia, control y gestión territorial.
Asesora despacho de la secretaria general
Desarrollo de la sesión ordinaria del 28 de agosto de 2018
Se envió convocatoria para sesión extraordinaria presencial mediante correo electrónico el día 24 de agosto de 2018, por parte de la secretaria técnica, con los siguientes casos propuestos para estudio:
1.1. Abogado a cargo: Doctora Marina Galindo
Convocante: Centro Dermatológico Federico Lleras Acosta ESE
Convocado: Ministerio del Trabajo
Procuraduría: Procuraduría 193 Judicial I Administrativa de Bogotá
Fecha de audiencia: 29 de agosto de 2818. 4:00 a. m.
1.2 Abogado a cargo: Doctor Nicolás Mendoza
Convocante: Corporación Universitaria del Huila (Corhuila)
Procuraduría: Procuraduría 89 Judicial I Administrativa de Neiva
Fecha de audiencia: 30 de agosto de 2018. 11:15 a. m.
Tema: Desconocimiento al régimen de permisos sindicales
Estudio de las fichas técnicas de conciliación judicial:
2.1. Abogada a cargo: Doctora Martha Ayala
Demandante: Maran S.A.S.
Juzgado: Juzgado Quinto Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Tunja
Fecha de audiencia: 30 de agosto de 2018. 9:00 a. m.
Tema: Silencio administrativo positivo
Estudio de las fichas técnicas de acción de repetición
3.1. Sociedad Servicios Técnicos Portuarios S. A. Serteport
Abogada a cargo: Juliana Morad
Resolución-Último pago: 11/05/2018
Fecha Entrega Secretaria Técnica: 17/05/2018
Vencimiento 4 meses: 18/09/2018
3.2. Bancolombia S.A.
Abogada a cargo: Carolina Duque
Resolución Último pago: 30/05/2018
Fecha Entrega Secretaria Técnica: 13/07/2018
Vencimiento 4 meses: 14/11/2018
3.3. Jhonny Alberto Jiménez Pinto
Abogados a cargo: Marina Galindo y Nelson Valdés
Política de prevención del daño antijurídico “el procedimiento administrativo sancionatorio”.
2. Verificación de asistencia y quórum
Integrante del comité
Asistencia Presentó excusa Envío votación virtual
Helena Bermúdez Arciniegas (secretaria técnica) X
SÍ: X__ NO__
María Claudia Zerda (Asesora secretaría general) X
Ángela María Ayalde Navia (Profesional oficina asesora jurídica - secretaría técnica comité de conciliación. X
Nota: Se hace presente la doctora María Claudia Zerda, asesora del despacho de la secretaria general, en calidad de invitada por considerar oportuna su participación.
Se da inicio a las 9:30 al comité de conciliación verificando el quórum, encontrándose presentes 3 de los miembros del comité.
Estudio de las fichas técnicas de conciliación prejudicial:
1.1. Abogada a cargo: Doctora Marina Galindo
Recomendación de la abogada:
No conciliar
1.2. Abogado a cargo: Doctor Nicolás Mendoza
Tema: Desconocimiento al régimen de permisos sindicales.
2.1 Abogada a cargo: Doctora Martha Ayala
Juzgado: Juzgado quinto administrativo de oralidad del circuito judicial de Tunja.
3.1. Sociedad Servicios Técnicos Portuarios S.A. Serteport
3. Votación y decisión de cada caso propuesto para estudio:
3.1. Caso: Centro Dermatológico Federico Lleras Acosta ESE.
Abogado a cargo: Doctora Marina Galindo
Fecha de audiencia: 29 de agosto de 2018. 4:00 a. m.
• Resolución 001905 de 19 de julio de 2017, proferida por la Coordinadora del Grupo de Resolución de Conflictos y Conciliaciones de la Dirección Territorial de Bogotá del citado Ministerio, mediante la cual se decidió sancionar al Centro Dermatológico Federico Lleras Acosta ESE, con multa equivalente a 90 salarios mínimos legales mensuales vigentes, esto es, la suma de $66.394.530.
• Resolución 003116 de 29 de septiembre de 2017, expedida por la funcionaria antes mencionada, mediante la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra el acto antes citado, confirmándolo en todas sus partes.
• Resolución 002442 de 25 de mayo de 2018, expedida por la Directora Territorial de Bogotá, D.C., del Ministerio del Trabajo, en virtud del cual se resolvió el recurso de apelación interpuesto, en el sentido de modificar el artículo 1° de la Resolución 1905 de 19 de julio de 2017, para efectos de sancionar a la entidad convocante con multa equivalente a 45 salarios mínimos legales mensuales vigentes, esto es, la suma de $33.197.265.
“(…) En la diligencia de notificación se entregará al interesado copia íntegra, auténtica y gratuita del acto administrativo, con anotación de la fecha y la hora, los recursos que legalmente proceden, las autoridades ante quienes deben interponerse y los plazos para hacerlo.
El incumplimiento de cualquiera de estos requisitos invalidará la notificación. La notificación personal, para dar cumplimiento a todas las diligencias previstas en el inciso anterior también podrá efectuarse mediante una cualquiera de las siguientes modalidades:
1. Por medio electrónico. Procederá siempre y cuando el interesado acepte ser notificado de esta manera. La administración podrá establecer este tipo de notificación para determinados actos administrativos de carácter masivo que tengan origen en convocatorias públicas. En la reglamentación de la convocatoria impartirá a los interesados las instrucciones pertinentes, y establecerá modalidades alternativas de notificación personal para quienes no cuenten con acceso al medio electrónico.
2. En estrados. Toda decisión que se adopte en audiencia pública será notificada verbalmente en estrados, debiéndose dejar precisa constancia de las decisiones adoptadas y de la circunstancia de que dichas decisiones quedaron notificadas. A partir del día siguiente a la notificación se contarán los términos para la interposición de recursos”.
Se tiene en el presente caso que se realizaron las respectivas notificaciones personalmente al apoderado del Centro Dermatológico Federico Lleras Acosta, a saber:
— Resolución 001905 del 19 de julio de 2017, notificada personalmente al apoderado del Centro Dermatológico Federico Lleras Acosta, el día 17 de agosto de 2017.
— Resolución 003116 del 29 de septiembre de 2017, notificada personalmente al apoderado del Centro Dermatológico Federico Lleras Acosta, el día 10 de octubre de 2017.
— Resolución 002442 del 25 de mayo de 2018, notificada personalmente al apoderado del Centro Dermatológico Federico Lleras Acosta, el día 5 de junio de 2018.
Por lo anterior mi recomendación para el comité de conciliación es no conciliar por ser visible la transgresión de las normas laborales por parte del Centro Dermatológico Federico Lleras Acosta, y por haberse llevado el Debido Proceso en forma legal y oportuna por parte del Ministerio del Trabajo. (...)”.
Nota: A la doctora Marina se le acabó el contrato, por ende, es la secretaria técnica quien expone el caso.
Daniel Edgardo Riascos No conciliar Acogiendo la recomendación de la abogada. Sin embargo se solicita que se vuelva a traer en judicial y de igual forma se solicita que se revise para sede judicial el debido proceso respecto a la notificación de la unificación de la investigación.
Helena Bermúdez Arciniegas (Secretaria General) No conciliar Acogiendo la recomendación de la abogada; sin embargo, se solicita que se vuelva a traer en judicial y de igual forma se solicita que se revise, para sede: judicial el debido proceso respecto a la notificación de la unificación de la investigación.
Piedad Constanza Fuentes No conciliar Acogiendo la recomendación de la abogada. Sin embargo, se solicita que se vuelva a traer en judicial y de igual forma se solicita que se revise para sede judicial el debido proceso respecto a la notificación de la unificación de la investigación.
• Decisión del comité: Los miembros del comité deciden por unanimidad: No conciliar.
NOTA: Los miembros solicitan que esta ficha vuelva y sea traída en sede judicial.
Certificación 1344-2018/No le aplica política
Nota: La doctora Diana Arenas ingresa a la sala.
3.2. Caso: Corporación Universitaria del Huila (Corhuila)
Abogado a cargo: Doctor Nicolás Mendoza
• La Resolución 106 del 28 de febrero de 2017, “por medio de la cual se profiere un acto administrativo sancionatorio”; expedida por la Coordinadora del Grupo de Prevención, Inspección, Vigilancia y Control, Solución de Conflictos y Conciliación de la Dirección Territorial del Huila del Ministerio del Trabajo; y la Resolución 123 del 21 de marzo de 2018, “por medio de la cual se resuelve un recurso de apelación”, proferida por el Director Territorial del Huila del Ministerio del Trabajo.
• Recomendación del abogado que estudió el tema: Se recomienda al Comité. No conciliar.
“(...) Este cargo no se encuentra llamado a prosperar en consideración a que no es cierto que el ministerio haya destrabado el conflicto colectivo que reposa en el tribunal de arbitramento. Contrario a ello, la dirección territorial encontró que el permiso sindical, cuya raigambre es de tipo constitucional, fue desconocido por Corhuila porque limitó su ejercicio, invocando que la definición del régimen de permisos será establecida por el tribunal de arbitramento.
En este sentido, no le era dable a Corhuila cegar el derecho de asociación sindical y mucho menos limitar su efectividad a la decisión del tribunal de arbitramento. Luego, carece de todo sentido considerar que uno de los componentes esenciales del derecho de asociación sindical, como lo es el permiso sindical, quede sometido y suspendido hasta que el tribunal se pronuncie.
Bajo este razonamiento, es claro que se infringió el numeral 6º del artículo 57 del CST, así como el artículo 339 del mismo estatuto, en razón a que se desconoció el derecho de asociación sindical, supeditando su ejercicio a la respuesta del tribunal. Hecho que va en contravía de las garantías constitucionales que le asisten a las Organizaciones Sindicales.
Frente a la objeción de Corhuila cabe resaltar que no le es dable al empleador someter el ejercicio del derecho de asociación sindical a la aprobación o no de un capítulo del pliego de peticiones sobre los permisos sindicales. En otras palabras, no pueden negarse los derechos constitucionales de los trabajadores sindicalizados por un trámite derivado de un conflicto colectivo; entonces, mal se hace en considerar por parte del convocante que el ejercicio de los permisos sindicales quedó suspendido hasta el momento en que se resolviera el conflicto colectivo.
Y en todo caso, llama la atención que el pliego de peticiones no se ocupó por definir el régimen de permisos frente a los funcionarios directivos de la organización sindical, sino que se aprecia la proposición de un régimen abierto.
En este escenario, resulta pertinente resaltar que los fallos de acciones de tutela producen efectos interpartes, de suerte que su contenido no les es aplicables al Ministerio del Trabajo como lo pretende el convocante. La extensión de los efectos que se requiere, se refiere a los efectos de los fallos de constitucionalidad y no de los fallos de tutela. En tal sentido, no es cierto que la parte motiva del recurso de amparo obligue en cuanto a su contenido a todos los funcionarios de la rama ejecutiva.
Del mismo modo se debe ser claro en que el hecho de que el juez de tutela haya negado el derecho en primera instancia, no implica de forma absoluta que no exista la posibilidad de acceder a los permisos sindicales y que el derecho quede suspendido hasta que se resuelva de fondo por parte del tribunal de arbitramento. En este punto se insiste en la imposibilidad de someter derechos fundamentales a condiciones externas para su efectividad.
En asuntos relativos al poder de policía administrativa laboral, el Código Sustantivo del Trabajo proscribe la posibilidad de definir derechos y expedir juicios de valor sobre los casos concretos. En esencia su función se subsume en la de corroborar una transgresión de una norma de tipo laboral e imponer la respectiva sanción en armonía con los criterios de tasación incluidos en el CPACA.
Conforme a ello, no era deber del Ministerio del Trabajo valorar la conducta de Corhuila, a fin de entrañar las razones de fondo sobre la intención con la cual se negó el permiso sindical. Sin lugar a dudas, le corresponde al juez laboral determinar si la negativa fue objetiva o no.
En tal sentido, no resulta viable considerar los argumentos de convocante. Y más, si se asume que dicho capítulo corresponde a un escenario hipotético del que parte el convocante con el objeto de cuestionar la viabilidad de la multa.
Contrario a lo que se señala por el convocante, la dirección territorial abordó para graduar la sanción un fundamento lógico basando en el silogismo jurídico. Así, el criterio para graduar la conducta fue la infracción directa de una norma sustantiva laboral cuya génesis se encuentra en la Constitución Política, luego, se entiende que la actuación de Corhuila puso en peligro el disfrute del derecho de asociación sindical.
De allí que la resolución de sanción se preocupe por reafirmar que la infracción afectó el goce de un derecho de importancia meridional para los asuntos colectivo y para el derecho constitucional. En consecuencia, y partiendo de la gravedad de la infracción para el bien jurídico tutelado, la dirección territorial calculó el impacto de la conducta de Corhuila y resolvió imponer la sanción por el monto de 100 SMLMV.
Finalmente, es de aclarar que la sanción se sustenta en el razonamiento hecho por la dirección territorial en los demás apartes de la resolución. Se quiere con ello decir, que si bien en este capítulo no se ahonda en la gravedad de la conducta, resulta evidente que la infracción fue de tal intensidad que afectó de forma directa y arbitraria la normatividad laboral conforme a lo dicho en la totalidad de la parte motiva de la resolución. Todo lo anterior, en el marco de la discrecionalidad de la administración.
Para finalizar, no es cierto que se haya adelantado una verificación objetiva sobre la infracción de la conducta. La dirección territorial valoró cada una de las pruebas recaudadas junto con los argumentos de defensa elevados por Corhuila. En efecto, encontró que el permiso fue negado, y que no se cumplió con la carga de razonabilidad y proporcionalidad establecida por la Corte Constitucional para negar este tipo de peticiones por parte de los empleadores.
En suma, la dirección territorial se ocupó de desvirtuar cada uno de los argumentos del convocante dentro del procedimiento, administrativo sancionador, punto a punto, para finiquitar con la imposición de la sanción administrativa. Lo propio en el recurso de apelación. (...)”.
Daniel Edgardo Riascos No conciliar Acogiendo la recomendación de la abogada.
Helena Bermúdez Arciniegas (Secretaria General) No conciliar Acogiendo la recomendación de la abogada.
Piedad Constanza Fuentes No conciliar Acogiendo la recomendación de la abogada.
Diana Marcela Arenas Pedraza No conciliar Sin ninguna observación
Certificación 1345-2018
3.3. Caso: Maran S.A.S.
Abogada a cargo: Doctora Martha Ayala
• Resolución 0440 del 10 de febrero de 2017, numerales 1º, 3 º; 4 º, 5 º y 5 º, expedido por la Dirección de Riesgos Laborales del Ministerio del Trabajo, mediante la cual modificó la sanción impuesta por 160 SMMLV, a Maran Ltda, hoy SAS, con Resolución 348 de 2015, equivalentes a la suma de ciento tres millones trescientos treinta mil quinientos pesos ($103,330.500), por haber incurrido en la infracción a las normas que se señalan a continuación y, en su lugar, impuso una multa equivalente a 100 SMMLV equivalentes a sesenta y cuatro millones cuatrocientos treinta y cinco mil pesos ($64,435.000,00) moneda corriente”.
• Resolución 0097 del 28 de abril de 2016, numerales 1º, 3º, 4º, expedido por la Dirección Territorial de Boyacá, del Ministerio del Trabajo que confirmó en su totalidad la Resolución 348 de 2015”.
• Resolución 348 del 18 de diciembre de 2015, numerales 1º, 3º, 4º, expedido por la Dirección Territorial de Boyacá, del Ministerio del Trabajo”, por medio de los cuales se resolvió un procedimiento administrativo y se sancionó en estos numerales a la empresa Maran S.A.S.
“[...] Frente a la pérdida de competencia, debemos tener presente que el artículo 52 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señala lo siguiente:
“ART. 52.—Caducidad de la facultad sancionatoria. Salvo lo dispuesto en leyes especiales, la facultad que tienen las autoridades para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de ocurrido el hecho, la conducta u omisión que pudiere ocasionarlas, término dentro del cual el acto administrativo que impone la sanción debe haber sido expedido y notificado. Dicho acto sancionatorio es diferente de los actos que resuelven los recursos, los cuales deberán ser decididos, so pena de pérdida de competencia, en un término de un (1) año, contado a partir de su debida y oportuna interposición”. (Subrayado y negrilla por este despacho).
Conforme a lo anterior, debemos poner de presente que la pérdida de competencia a que se refiere la mencionada normatividad no se da ipso facto, toda vez que se debe realizar el procedimiento que establece el artículo 85 del CPACA, el cual desconoce el peticionario y que a la letra expresa:
“ART. 85.—Procedimiento para invocar el silencio administrativo positivo. La persona que se hallare en las condiciones previstas en las disposiciones legales que establecen el beneficio del silencio administrativo positivo, protocolizará la constancia o copia de que trata el artículo 15, junto con una declaración jurada de no haberle sido notificada la decisión dentro del término previsto.
La escritura y sus copias auténticas producirán todos los efectos legales de la decisión favorable, que se pidió, y es deber de todas las personas y autoridades reconocerla así.
Para efectos de la protocolización de los documentos de que trata este artículo se entenderá, que ellos carecen de valor económico”. (Subrayado y negrilla por este despacho).
En este sentido, la Empresa Maran S.A.S., protocolizó el beneficio del silencio administrativo en fecha posterior a emitirse la decisión de segunda instancia, pues así lo certifica la escritura 03444 del día 14 de agosto de 2017 de la Notaría Primera del Círculo Notarial de Bogotá, puesto que el 27 de marzo de 2017 se observa la notificación de la Resolución 440 del 10 de febrero de 2017, mediante la cual se resolvió el recurso de apelación interpuesto, donde se evidencia que dicha resolución quedó debidamente ejecutoriada, es decir, se encuentra en firme.
Esto quiere decir, que la sancionada perdió la oportunidad de aplicar el silencio administrativo positivo de que trata el artículo 85 del CPACA, pues en virtud del artículo 87 del mismo código, los actos administrativos quedarán en firme en los siguientes casos:
“ART. 87.—Firmeza de los actos administrativos. Los actos administrativos quedarán en firme:
1. Cuando contra ellos no proceda ningún recurso, desde el día siguiente al de su notificación, comunicación o publicación según el caso.
2. Desde el día siguiente a la publicación, comunicación o notificación de la decisión sobre los recursos interpuestos.
3. Desde el día siguiente al del vencimiento del término para interponer los recursos, si estos no fueron interpuestos, o se hubiere renunciado expresamente a ellos.
4. Desde el día siguiente al de la notificación de la aceptación del desistimiento de los recursos.
5. Desde el día siguiente al de la protocolización a que alude el artículo 85 para el silencio administrativo positivo”.
En este orden de ideas, al no utilizar el sancionado los medios que establece el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y al no existir la protocolización del silencio, administrativo positivo, el acto administrativo objeto del presente concepto técnico se encuentra en firme, toda vez que cumple con todos los requisitos del código ibídem.
Aunado a lo anterior, no existe ninguna causal que establezca la pérdida de ejecutoria del acto administrativo en comento, toda vez que esta situación no se encuentra dentro de las causales del artículo 91 del CPACA, que señala:
“ART. 91.—Pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos:
1. Cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
3. Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la autoridad no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos.
5. Cuando pierdan vigencia”.
Así las cosas, tenemos entonces que no le asiste la razón al demandante ni al ad quo frente a la caducidad de la facultad sancionatoria de la administración. (...)”.
Helena Bermúdez Arciniegas (Secretaria General). No conciliar. Acogiendo la recomendación de la abogada.
Piedad Constanza Fuentes Conciliar Toda vez que si hay protocolización del silencio administrativo positivo.
• Decisión del comité: Con dos votos a favor los miembros del Comité deciden por: No conciliar.
Certificación 1347-2018
3.4. Caso sociedad servicios técnicos portuarios S.A. Serteport
Resolución último pago: 11/05/2018
Nota: Lo expone la doctora Diana Zambrano
Para analizar el caso en concreto es necesario hacer una relación de los hechos, como sigue:
1. Mediante auto comisión número 355 del 11 de abril de 2012, el Ministerio de Trabajo, ordenó comisionar al doctor Crecenciano Escoria Reyes para realizar visita de carácter general a servicios técnicos portuarios S. A. - Serteport S. A.
2. Con fecha del 9 de mayo de 2012, el doctor Crecenciano Escoria Reyes realizó una visita general en las instalaciones de Serteport ubicadas en la ciudad de Cartagena.
3. Mediante Resolución 542 de agosto de 2012 la Coordinación del Grupo de Prevención, Inspección, Vigilancia y Control de la Dirección Territorial de Bolívar impuso sanción a Serteport S. A., por la suma de $28.335.000 por las siguientes razones:
a) De conformidad con el objeto social de la Empresa Serteport y el objeto de contrato suscrito entre esta empresa y la empresa temporales Acción S. A., “se encuentra en una abierta transgresión al verificar que esta última se encuentra realizando actividades que son propias de Serteport S.A.”;
b) Que la empresa Serteport S. A. “incurre en la violación del Decreto 2025 de 2011, toda vez que realiza actividades de intermediación laboral con la empresa Acción S. A., al contratar con esta actividades misionales previstas en su objeto social”;
c) Acción S. A., “no cumple con las obligaciones que le impone la ley al incurrir en intermediación laboral con el consiguiente suministro de personal a la empresa Serteport S. A.” pues claramente se deduce que siendo este último operador portuario, no podrían realizar esta actividad conferida únicamente a las sociedades portuarias en la Ley 1ª de 1991, por lo que resulta claro, que las empresas en comento, infringen con sus actuaciones la normatividad laboral vigente, al no, allanarse a las disposiciones que reglamentan la materia, específicamente en el Decreto Reglamentario 4369 de 2006 y el Decreto 2025 de 2011 en su artículo 10 que señala que la norma solo fue citada y no transcrita como debe ser;
d) En la hoja N 7 de la Resolución 542 de agosto de 2012, la entidad señala “finalmente, quiere este despacho destacar lo señalado por la Ley 1ª de 1991, cuyo artículo 30 señala: “operaciones. Las sociedades portuarias pueden, contratar con tercero la realización de algunas o de todas las actividades propias de su objeto; o permitir que los terceros presten servicios de operación portuaria dentro de sus instalaciones (...). Para este despacho, que si bien es cierto, el artículo 30 ibídem, permite realizar contratación entre las sociedades portuarias y los operadores portuarios, no lo es menos, que a los segundos no les está conferida dentro de esta ley la facultad de efectuar figuras de intermediación o de contratación con terceros en manera alguna”.
4. El 14 de septiembre de 2012 y estando dentro de la oportunidad legal, Serteport S. A., interpuso recurso de reposición en subsidio de apelación en contra de la Resolución 542 de agosto de 2012.
5. El Ministerio de Trabajo, mediante la Resolución 222 del 231 de marzo de 2013 resolvió el recurso de reposición, en el cual confirmó la Resolución 542 de agosto de 2012 en su totalidad.
6. El 22 de mayo de 2013 Serteport S. A, se notificó de la Resolución 318 del 30 de abril de 2013, mediante la cual el Director Territorial de Bolívar, decide el recurso de apelación interpuesto confirmando en todas y cada una de sus partes la Resolución 542 de agosto de 2012.
7. El 19 de noviembre de 2013, Serteport S. A., interpuso demanda de nulidad y restablecimiento, en contra de las Resoluciones números 542 de agosto de 2012, 222 del 231 de marzo de 2013 y 318 del 30 de abril de 2013.
8. El Ministerio de Trabajo, contestó la demanda señalando que Serteport S.A. estaba infringiendo la normatividad laboral, por realizar intermediación laboral transgrediendo el artículo 63 de la Ley 1429 de 201, el artículo 1º del Decreto 2025 de 2011 y los artículos 71 y 77 de la Ley 50 de 1990 y los artículos 2 º y 6 º del Decreto 4369 de 2006.
9. El Juzgado 8° Administrativo Oral del Circuito de Cartagena, negó las pretensiones de la demanda, toda vez que señaló que la normatividad en Colombia, no permite que la temporalidad se utilice como una constante, ni como estrategia de sustitución de empleados por temporales, ya que el artículo 6° del Decreto 4369 de 2006 es claro en definir los casos en los que las empresas usuarias pueden contratar con las temporales.
10. El pleito concluyó con el fallo desfavorable del Tribunal Administrativo de Bolívar Sala de Decisión número 003, ya que condenó al Ministerio de Trabajo y revocó la sentencia de primera instancia que era favorable para el Ministerio de Trabajo y declaró la nulidad parcial de las Resoluciones números 542 de agosto de 2012, 222 del 21 de marzo de 2013 y 318 del 30 de abril de 2013, en lo que respecta a la sanción.
11. Vale indicar que en el fallo del Tribunal Administrativo de Bolívar, se indicó que:
Existió una falsa motivación en los actos administrativos proferidos por el Director Territorial de Bolívar, toda vez que se basaron en supuestos que no fueron probados en el transcurso de la investigación y trámite administrativo sancionatorio, se fundaron en indicios como; que Serteport S. A., tenía un contrato con una empresa de servicios temporales por término de un año y que contaba con una planta de personal de tan solo cinco trabajadores, lo cual no es un argumento suficiente para la transgresión de la normatividad laboral, pues conforme al artículo 8° del Decreto 4369 de 2006, que dispuso:
ART. 8º—Contratos entre la Empresa de Servicios Temporales y la empresa usuaria. Los contratos que celebren la Empresa de Servicios Temporales y la usuaria deben suscribirse siempre por escrito y en ellos se hará constar que la Empresa de Servicios
Temporales se sujetará a lo establecido en el Código Sustantivo de Trabajo para efecto del pago de salarios, prestaciones sociales y demás derechos de los trabajadores. Igualmente, deberá indicar el nombre de la compañía aseguradora, número de la póliza, vigencia y monto de la misma, con la cual se garantizan las obligaciones laborales de los trabajadores en misión.
La relación entre la empresa usuaria y la empresa de servicios temporales puede ser regulada por uno o varios contratos, de acuerdo con el servicio específico a contratar.
Cuando se celebre un solo contrato, este regulará el marco de la relación, la cual se desarrollará a través de las órdenes correspondientes a cada servicio específico.
Concluyó en que, la relación entre la empresa usuaria y la empresa de servicios temporales puede ser regulada por uno o varios contratos de acuerdo con el servicio específico a contratar, pero cuando se celebre un solo este regulará el marco de la relación la cual se desarrolla a través de las órdenes correspondientes a cada servicio solicitado.
Ahora bien, acerca de las acciones de repetición la Sección Tercera del Consejo, teniendo en cuenta lo anterior, es de analizar si existió responsabilidad por parte de los servidores públicos del Ministerio de Trabajo, para ello es importante traer a colisión lo normado por la Ley 678 de 2001 en sus artículos 5º y 6º, como sigue:
ART. 5º—Dolo. La conducta es dolosa cuando el agente del Estado quiere la realización de un hecho ajeno a las finalidades del servicio del Estado.
Se presume que existe dolo del agente público por las siguientes causas:
5. Haber expedido la resolución, el auto o sentencia, manifiestamente contrario a derecho en un proceso judicial.
Declarado exequible sentencia Corte Constitucional 374 de 2002. ART. 6º—Culpa grave. La conducta del agente del Estado es gravemente culposa cuando el daño es consecuencia de una infracción directa a la Constitución o a la ley o de una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones.
Se presume que la conducta es gravemente culposa por las siguientes causas:
4. Violar manifiesta e inexcusablemente el debido proceso en lo referente a detenciones arbitrarias y dilación en los términos procesales con detención física o corporal.
Ahora bien, de acuerdo a lo expuesto procede la acción de repetición siempre y cuando se acrediten los siguientes requisitos:
“i) La calidad de agente del Estado y su conducta determinante en la condena.
La calidad y la actuación u omisión de los agentes del Estado debe ser materia de prueba, con el fin de brindar certeza sobre la calidad de funcionario o ex funcionario del demandado y de su participación en la expedición del acto o en la acción u omisión dañina, determinante de la responsabilidad del Estado.
ii) La existencia de una condena judicial, una conciliación, una transacción o de cualquier otra forma de terminación de conflictos que genere la obligación de pagar una suma de dinero a cargo del Estado.
La entidad pública debe probar la existencia de la obligación de pagar una suma de dinero derivada de la condena judicial impuesta en su contra, en sentencia debidamente ejecutoriada, o de una conciliación o de cualquier otra forma de terminación de un conflicto.
iii) El pago efectivo realizado por el Estado.
La entidad pública tiene que acreditar el pago efectivo que hubiere realizado respecto de la suma dineraria que le hubiere sido impuesta por una condena judicial o que hubiere asumido en virtud de una conciliación.
iv) La cualificación de la conducta del agente determinante del daño reparado por el Estado, como dolosa o gravemente culposa.
La entidad demandante debe probar que la conducta del agente o ex agente del Estado fue dolosa o gravemente culposa conforme a las normas que para el momento de los hechos sean aplicables.” De igual manera, de acuerdo al análisis presentado se establecieron unos criterios para analizar la culpa grave o dolo, estos son:
1. Si la sentencia que condenó a la entidad no establece explícitamente la presunción que tratan los artículos 5º y 6º de la Ley 678 de 2000, se debe tener en cuenta la situación fáctica que rodeó la actuación u omisión de la administración que fue fuente de responsabilidad.
2. La declaración de nulidad de un acto administrativo no genera responsabilidad inmediata de agente público.
3. Para que se genere una responsabilidad se debe demostrar la culpabilidad del agente público ya sea en la modalidad de dolo o culpa grave.
4. Se debe analizar lo normado en el artículo 66 del Código Civil, el cual define distingue entre culpa o descuido, como sigue:
“ART. 63.—La ley distingue, tres especies de culpa o descuido.
Culpa grave, negligencia grave, culpa lata, es la que consiste en no manejar los negocios ajenos con aquel cuidado que aun las personas negligentes o de poca prudencia suelen emplear en sus negocios propios. Esta culpa en materias civiles equivale al dolo.
Culpa leve, descuido leve, descuido ligero, es la falta de aquella diligencia y cuidado que los hombres emplean ordinariamente en sus negocios propios. Culpa o descuido, sin otra calificación, significa culpa o descuido leve. Esta especie de culpa se opone a la diligencia o cuidado ordinario o mediano. El que debe administrar un negocio como un buen padre de familia, es responsable de esta especie de culpa. Culpa o descuido levísimo es la falta de aquella esmerada diligencia que un hombre juicioso emplea en la administración de sus negocios importantes. Esta especie de culpa se opone a la suma diligencia o cuidado. El dolo consiste en la intención, positiva de inferir injuria a la persona o propiedad de otro”.
5. Se deben de tener en cuenta las funciones de los agentes públicos, ya que, según el concepto del Consejo de Estado, no cualquier equivocación, ni cualquier error de juicio y ni cualquier actuación que desconozca el ordenamiento jurídico, permite atribuir responsabilidad.
Dicho esto, si bien se acreditan los tres primeros requisitos para que haya lugar a una acción de repetición no se estructura el dolo ni la culpa grave del actor, como quiera, que su conducta no se adecúe a ninguna de las situaciones previstas en la Ley 678 de 2001 en sus artículos 5º y 6º. Con todo, su actuación se fundó en normas jurídicas aplicables, originando la condena una apreciación en torno a las pruebas por parte del juzgador; sin que de lo mismo se desprenda que la actuación del ministerio no fue motivada probatoria ni jurídicamente. Tanto así que el juzgador de primera instancia le concedió la razón a esta entidad.
Así las cosas, no se estructuran los requisitos para que proceda la acción de repetición.
Daniel Edgardo Riascos No repetir Acogiendo la recomendación de la abogada.
Helena Bermúdez Arciniegas (Secretaria General) No repetir Acogiendo la recomendación de la abogada.
Piedad Constanza Fuentes. No repetir Acogiendo la recomendación de la abogada.
• Decisión del comité: Con dos votos a favor los miembros del comité deciden por: No repetir
Resolución última pago: 30/05/2018
Por su parte, el artículo 20 de la Ley 584 de 2000, que derogó el artículo 41 del Decreto 2351 de 1965, el cual a su vez había subrogado el artículo 486 del Código Sustantivo del Trabajo; establece que los funcionarios del Ministerio de Trabajo, hoy de la Protección Social, no estén facultados, para declarar derechos individuales ni definir controversias cuya decisión está atribuida a los jueces.
El numeral 2º del este mismo artículo y en lo referente a multas, señaló.
“Los funcionarios del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, que indique el gobierno, tendrán el carácter de autoridades de policía para todo lo relacionado con la vigilancia y control de que trata el numeral anterior, y están facultados, para imponer cada vez multas equivalentes al monto de una (1) a (100) veces el salario mínimo mensual más alto vigente según la gravedad de la infracción y mientras esta subsista, con destino al Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA)”.
Así pues, debe entenderse que los funcionarios del Ministerio de la Protección Social del Ministerio del Trabajo, tienen facultades de policía, en virtud de las cuales ejercen funciones de prevención, vigilancia y control sobre el cumplimiento de las normas sustantivas y procedimentales en materia de trabajo, estándose permitido a su vez imponer las sanciones pecuniarias pertinentes en caso de evidenciarse infracción de las mismas.
Existe una clara diferencia entre la competencia de los jueces laborales y la de los funcionarios administrativos, partiendo entonces que el control del cumplimiento de las normas sociales refiere a circunstancias objetivas, y las funciones jurisdiccionales se dirigen al juzgamiento y la solución de conflictos jurídicos a través de juicios de valor que califiquen el derecho de las partes, situación está última atribuida a la autoridad jurisdiccional.
Señaló el director territorial en la citada resolución, que el legislador en la norma que consagra el suministro de vestido y calzado por parte de los empleadores a sus trabajadores, refiere a que ello tienen derecho quienes devenguen un salario mensual básico hasta dos veces el salario mínimo mensual vigente, tal como lo hizo el legislador frente a los servidores públicos en el artículo 4° del Decreto Reglamentario número 1978 de 1989, motivo por el cual decidió sancionar a Bancolombia S. A., con multa de 25 SMMLV para el año 2003 a favor del Sena por encontrar que los trabajadores se encontraban dentro de esa premisa fáctica.
Tanto para los querellantes como para el director territorial del Meta la disposición del artículo 230 del C.S.T. es clara al señalar a la asignación básica mensual, como parámetro para determinar si se está en el rango indicado por la norma para tener el derecho laboral a la dotación de calzado y vestido, y que por lo tanto no es necesario recurrir para el cálculo de dicha asignación mensual de otros factores distintos.
Al estudiar el trámite dado a la investigación, la abogada a cargo considera que si bien para el demandante la norma consagrada en el artículo 230 del C.S.T., no era muy clara frente a la denominación de remuneración mensual para efectos del suministro de vestido y calzado, el Director Territorial del Meta, no actuó con extralimitación de funciones, sino que por el contrario hizo uso de las mismas, ejerciendo su facultad de prevención, inspección, control y vigilancia frente a lo que encontró como una vulneración del derecho de los trabajadores a recibir la prestación correspondiente al suministro de calzado y vestido, sin que la sanción impuesta a Bancolombia dirimiera un conflicto obrero-patronal, sino que es en observancia a las atribuciones sancionadoras derivadas de las funciones que la ley le asigna al identificar el incumplimiento de una norma sustancial laboral, acudiendo a un criterio de valoración, como es la analogía (en el caso de los trabajadores públicos) para establecer que efectivamente se vulneró el derecho de los trabajadores implicados.
Como se puede observar, existir, controversia entre la decisión emitida por el juez de primera instancia con la decisión proferida por el juez de segunda instancia, ya que para el primero la actuación de la Dirección Territorial estuvo ajustada de acuerdo al ámbito de sus competencias, para el Tribunal del Meta, la norma 230 del C.S.T., no es muy clara y debía ser objeto de análisis por parte de un juez, para dirimir el conflicto jurídico entre las partes.
Como se señaló anteriormente, la Corte Constitucional frente al tema de responsabilidad, manifiesta que la determinación de una responsabilidad subjetiva, en la que juega un papel decisivo el análisis de la conducta del agente; por ello; no cualquier equivocación, no cualquier error de juicio, no cualquier actuación que desconozca el ordenamiento jurídico, permite deducir, su responsabilidad y resulta necesario comprobar la gravedad de la falla en su conducta.
En ese orden de ideas; la conclusión a la que se llega, luego del análisis de la documentación de los expedientes administrativos de cumplimiento de sentencia y de acción de repetición, es que no hay lugar a repetir en contra del Director Territorial del Meta, ya que actuó en observancia de sus competencias y no entró a dirimir conflictos de orden jurídico individual.
Helena Bermúdez Arciniegas (Secretaria General) No repetir Acogiendo la recomendación de la abogada
Piedad Constanza Fuentes No repetir Acogiendo la recomendación de la abogada.
Abogada a cargo: Marina Galindo y Nelson Valdés
• Análisis:
Para el caso en estudio, el Ministerio de la Protección Social —hoy Ministerio del Trabajo— resultó condenado al pago de a favor de Jhonny Alberto Jiménez Pinto, por concepto de prima técnica por evaluación de desempeño, por la suma de nueve millones ochocientos treinta mil quinientos veintiún pesos ($9.830.521) moneda corriente, incluidos los intereses moratorias, por concepto de la prima técnica por evaluación del desempeño por el periodo comprendido entre el 21 de julio de 2008, fecha ordenada en el fallo, y hasta el 31 de enero de 2017.
Ahora bien, al determinar si la conducta del funcionario que negó el reconocimiento de la prima técnica por evaluación de desempeño se encuadra en dolo o culpa grave, del estudio detallado de los fundamentos fácticos y de derecho se colige y desprende que no se presenta ninguna de las conductas tipificadas, toda vez que el acto administrativo que fue declarado nulo se cimentó y fundó en la aplicación del Decreto 1724 de 1997, el cual contempla en su artículo primero (1º) que, se limita el reconocimiento de la prima técnica a los niveles directivo, asesor o ejecutivo, o sus Equivalentes, en los diferentes órganos y ramas del poder público, además establece en su artículo 4º, lo concerniente al régimen de transición para: “aquellos empleados a quienes se les haya otorgado prima técnica, que desempeñen cargos de niveles diferentes a los señalados en el presente decreto, continuarán disfrutando de ella hasta su retiro del organismo o hasta que se cumplan las condiciones para su pérdida, consagradas en las normas vigentes para su otorgamiento”.
Sumado a lo anterior el demandante no presentó solicitud antes del 11 de junio de 1997, ante lo cual quedó excluido de ser beneficiario del régimen de transición antes mencionado, ya que este reconocimiento de ese derecho no opera automáticamente, sino a través de la expedición de un acto administrativo.
En lo concerniente al régimen de transición previsto en la norma ya estudiada, se determinó que dicho beneficio no le era aplicable ya que no solicitó el reconocimiento y pago de la prima técnica por evaluación de desempeño, en vigencia del Decreto-Ley 1661 de 1991 y su Decreto Reglamentario número 1664 del mismo año, tal como se rige en el artículo noveno (9º) del mismo. Por lo anterior una vez entró en vigencia el Decreto 1724 de 1997, dicho beneficio no le era aplicable al no ser sujeto del régimen de transición.
El Consejo de Estado había fijado un criterio en virtud del cual, el régimen de transición, solo podía ser aplicado a aquellas personas a las cuales, mediante acto administrativo, se les hubiese otorgado la prima técnica, para continuar disfrutando de ella; no obstante lo anterior, esta posición jurisprudencial fue cambiada y la que se adoptó consiste en que, para tener derecho al régimen de transición, tan solo se requiere que el servidor público hubiese consolidado su derecho a la prima técnica, antes de la entrada en vigencia del Decreto 1724 de 1997, esto es, que hubiese cumplido las condiciones para el reconocimiento de la misma, y no se hubieren presentado las causales para perderla.
Esta última posición jurisprudencial fue la que tuvo en cuenta el juzgado de primera instancia, al proferir el respectivo fallo que originó el pago de la condena, modificando lo establecido en el mismo decreto, ya que le da un alcance que no se había contemplado en el mismo, ante lo cual el funcionario que niegue la prima técnica lo hace en virtud de lo establecido en el mismo decreto en comento, más aun, ciñéndose al artículo referido al régimen de transición, ante lo cual se está ajustando su actuar a derecho, al negar el reconocimiento de dicha prerrogativa, habida cuenta que el actor, a la luz del Decreto 1724 de 1997, no cumplía con los requisitos para solicitar el pago de la ya mencionada prima técnica.
Así las cosas es evidente que el secretario general del Ministerio de la Protección Social, al expedir el mencionado acto administrativo, hoy declarado nulo, se basó y fundamentó en las normas vigentes de la época y aplicables al caso, sumado a esto se han presentado variaciones en las posturas jurisprudenciales respecto de la interpretación del artículo 4°, del Decreto 1724 de 1997, que fijó el régimen de transición para el pago de la prima técnica, pero que el funcionario tal como se determina en la Constitución y las leyes, debe aplicar con rigurosidad, respetando el marco fijado por las mismas normas, ante lo cual se evidencia que el funcionario no actuó con dolo o culpa grave.
Relevante para el caso que nos ocupa resulta además que, ni en la sentencia de primera o segunda instancia se dejó entrever o se mencionó que esta situación se hubiese presentado —el no pago de las actividades adicionales— por culpa grave o dolo de algún funcionario, dejando en claro de parte del demandante que, se demandaba por el no pago y detrimento patrimonial sufrido a la sociedad demandante, sin endilgar o atribuir responsabilidades a ningún agente, y en las contestaciones y alegatos de la parte demandada -Ministerio-tampoco se asevera que en el presente caso se haya presentado extralimitación en las funciones de alguno de sus funcionarios, o que exista culpa grave o dolo —presunto— de alguno de sus agentes.
Por lo expuesto en la presente ficha, supuestos de hecho y de derecho, en concordancia con lo establecido en la jurisprudencia aplicable al presente caso relacionado al inicio del presente punto, mi recomendación al honorable comité —salvo mejor apreciación en contrario— es No repetir.
• Decisión del comité: Con dos votos a favor los miembros del comité deciden por: No repetir.
• Se le expone a la secretaria general que el doctor Daniel Riascos viene desempeñando como el presidente del comité de conciliación y él está hasta la próxima semana por ende es importante que la ministra delegue quién la representará en los comités.
• Política de prevención del daño antijurídico “el procedimiento administrativo sancionatorio”.
La doctora Piedad expone: Que, frente a la política de Prevención del daño antijurídico, resulta que de acuerdo con la agencia el ministerio está obligado a que se defina por año una política, esta política se adelanta de la mano con la agencia, ya se había traído al comité se había aprobado, y la agencia había hecho unas observaciones que ya fueron corregidas y está pendiente la proyección del acto administrativo para que lo suscriba la ministra.
Las fichas técnicas de cada caso hacen parte integral de la presente acta, también los soportes de los comeos de citación y excusas por inasistencia y votación virtual.
(C. F.).
1 Adoptada mediante Resolución 02168 del 16 de junio del año 2015.
2 Adoptada mediante reconocimiento realizado por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado en el año 2016.
3 Adoptada mediante Resolución 5590 del 27 de diciembre del año 2017.
4 Vale señalar no obstante que en realidad corresponden a 9 sentencias en contra donde el ministerio está directamente involucrado 6 corresponden a temas relacionados con el reconocimiento de prima técnica (que se recomienda sea considerada como una posible causa en próximas políticas) y los 3 restantes son los que se consideraron dentro de la presente política.
5 Esto, según información que reposa en la plataforma Kogui que mide en términos porcentuales el éxito en la defensa judicial de una entidad.
6 Tal y como lo manifestó el comité de conciliación en sesión desarrollada el día 18 de julio del año 2018, para cada diagnóstico se recomienda tener en cuenta la revisión que ya ha hecho control interno sobre los actos administrativos proferidos en cada territorial.