Source: http://mesanacionaldevictimas.blogspot.com.co/2011/08/balance-aproximativo-de-la-ley-de_18.html
Timestamp: 2018-02-20 15:01:32
Document Index: 216908462

Matched Legal Cases: ['artículo 27', 'artículo 25', 'artículo 9', 'artículo 60', 'artículo 1', 'artículo 80', 'artículo 9']

ASPECTOS POSITIVOS DE LA LEY Y LOS DESAFÍOS PARA SU IMPLEMENTACIÓN
Con la expedición de la Ley de Víctimas el Estado y la sociedad colombiana han dado un paso fundamental en el reconocimiento de las consecuencias humanitarias del prolongado conflicto armado y otras formas de violencia sistemática, y de la necesidad de adelantar políticas públicas orientadas a garantizar el goce efectivo de los derechos de los ciudadanos y los diferentes grupos sociales victimizados. Esta ley es el resultado del esfuerzo mancomunado de varios años de las organizaciones de víctimas, de las organizaciones defensoras de los derechos humanos, del Partido Liberal y más recientemente de la unidad nacional liderada por el Presidente Santos.
El debate sobre la Ley de Víctimas ha puesto en evidencia la existencia de diferentes perspectivas sobre la manera como se delimita tanto el universo de víctimas como el contenido de los derechos y sobre los instrumentos institucionales adoptados y su capacidad para asegurar oportunamente su realización efectiva, dada la magnitud de un problema que involucra alrededor del 10% de la población del país.
Planteadas las dos premisas anteriores, en este documento se ofrece un balance aproximativo de los principales aspectos positivos del texto de la Ley 1448 sancionado en junio de 2011, bajo la perspectiva de que contribuyen al reconocimiento público de las víctimas y de sus derechos en el país; además de un análisis de los retos y desafíos que esta ley trae consigo en materia de implementación y desarrollo de políticas públicas, de interpretación constitucional e incluso de eventuales exámenes de constitucionalidad.
Una ley especialmente dirigida a la atención, asistencia y reparación para las víctimas de graves violaciones a los derechos humanos e infracciones al derecho internacional humanitario, por su importancia y el carácter especial de su objeto, debe ser interpretada y analizada de manera más exigente y rigurosa que cualquier otra norma. Al enfrentarse al reto de contribuir a superar la situación de injusticia radical por la que han estado atravesando las víctimas de múltiples y complejos vejámenes a la dignidad humana, es preciso que la interpretación y aplicación de la ley se ajuste a los parámetros constitucionales y a las fuentes de derecho internacional que en materia de derechos humanos son vinculantes en el derecho interno colombiano.
En este sentido, este apartado tiene por objeto contribuir a que el intérprete de la ley tenga herramientas para garantizar que no se menoscaben los derechos de las víctimas y a que las tres altas Cortes colombianas, en el ejercicio de sus competencias, cuenten con algunos elementos de juicio para lograr una interpretación extensiva de esta ley, o incluso su ajuste a las normas constitucionales, cuando sea del caso.
5) Inclusión del principio de interpretación pro personae. La ley incluye acertadamente y en concordancia con los principios del derecho internacional de los derechos humanos, la obligación del intérprete de las normas consagradas en ella, de escoger y aplicar la regulación o la interpretación que más favorezca a la dignidad y libertad de la persona humana, así como a la vigencia de los derechos humanos de las víctimas. Sin embargo, es preciso resaltar que el texto aprobado circunscribe dicha interpretación solamente a los casos de reparación administrativa, cuando conforme al derecho internacional, este principio debe aplicarse para todos los efectos de la ley.
6) Existencia de disposiciones específicas que desarrollan el enfoque diferencial de género. La ley finalmente aprobada incluyó disposiciones específicas en materia de género como es el caso de (i) haber contemplado como un derecho autónomo y exigible el de las mujeres a vivir libres de violencia; (ii) ordenar que la definición de las medidas de protección para las mujeres víctimas deberán tener en cuenta las modalidades de agresión, las características de los riesgos que enfrentan, las dificultades para protegerse de sus agresores y la vulnerabilidad ante ellos; (iii) consagrar el deber de las autoridades de informar a las mujeres sobre el derecho a no ser confrontadas con el agresor o sus agresores; (iv) la existencia de medidas especiales de restitución de tierras para las mujeres; (v) consagrar el deber de la Defensoría del Pueblo de prestar los servicios de representación judicial incorporando criterios de asesoría diferenciales y un componente de asistencia para mujeres víctimas; (vi) la consagración, como medida de satisfacción, del reconocimiento público de la existencia de violencia contra la mujer por el hecho de serlo con carácter extendido y generalizado, cuyos efectos son diferenciados, entre otras.
7) Ampliación del contenido de algunas medidas de asistencia en materia de salud y educación existentes en la Ley 418 de 1997. La ley de víctimas modificó el contenido de las medidas de asistencia en materia de salud y educación, ampliando su contenido a favor de las víctimas. Se pueden destacar, entre otras disposiciones: (i) la exención de cualquier cobro de copago o cuota moderadora en todo tipo de atención en salud a las víctimas que se encuentren registradas en el Sisben 1 y 2; (ii) la posibilidad de que la exención de todo tipo de gastos académicos a las víctimas también aplique en instituciones privadas; (iii) la obligación en cabeza de las instituciones oficiales de educación superior de garantizar el acceso diferencial de las víctimas a sus programas y en condiciones especiales; (iv) la inclusión, dentro de los servicios de asistencia en salud del examen del VIH sida y de enfermedades de transmisión sexual (ETS), en los casos en que la persona haya sido víctima de acceso carnal violento y de la interrupción voluntaria del embarazo en los casos permitidos por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, y la consagración de la atención para los derechos sexuales y reproductivos de las mujeres víctimas como parte de la asistencia en salud.
9) Inclusión de parejas del mismo sexo dentro del universo de víctimas. La ley incluye a las parejas del mismo sexo como víctimas indirectas y establece plazos específicos y responsables institucionales en temas cruciales para la realización de los derechos de este tipo de víctimas, conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
11) Criterios de revisión de los programas de protección. La ley establece criterios claros para el diseño, implementación y revisión de los programas de protección para las víctimas, con base en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, y consagra garantías para que los extraditados por delitos de narcotráfico y presuntos responsables de delitos de lesa humanidad en Colombia, contribuyan a la realización del goce efectivo de los derechos a la Verdad, la Justicia y la Reparación de sus víctimas en Colombia.
12) Avances para alcanzar la restitución de tierras. La ley contempla figuras muy importantes en materia de restitución de tierras como es el caso de: (i) la consideración de principios generales conforme a los principios Pinheiro; (ii) la introducción de presunciones legales y de derecho para la realización del principio de inversión de la carga de la prueba; (iii) el establecimiento de facultades transicionales a las instancias judiciales encargadas de adoptar las decisiones de fondo en materia de restitución; (iv) la incorporación de la figura de acumulación procesal con los objetivos de concentrar las actuaciones judiciales y notariales que versen sobre el predio objeto del litigio para que se produzca una decisión jurídica y material única con criterios de integralidad y seguridad jurídica; (v) la posibilidad de que la solicitud de restitución pueda realizarse de forma oral; (vi) el diligenciamiento en un sólo proceso de las reclamaciones sobre bienes ubicados en la misma vecindad, con el ánimo de buscar un retorno colectivo de la población desplazada cuando sea del caso; (vii) la inclusión de la titulación a nombre de hombre y mujer; y (viii) la inclusión del deber del Estado de priorizar en sus políticas de desarrollo rural a las víctimas del despojo y el abandono forzado.
El principal problema que trae consigo el capítulo correspondiente a la “Atención a las víctimas del desplazamiento forzado” frente a la jurisprudencia y al seguimiento actualmente vigente de la Corte Constitucional en la materia, es la excesiva discrecionalidad que la ley atribuye a las autoridades administrativas encargadas de la atención de la población desplazada en temas cruciales para el ECI como son: el registro (superación del subregistro, evaluación de la fuerza mayor que impide a la víctima declarar dentro del plazo establecido por la ley, entre otros), la cesación de las condiciones de vulnerabilidad manifiesta en ausencia de criterios objetivos para evitar que su declaración se base en meras deducciones que podrían hacer quienes están a cargo de hacer la valoración pertinente, el retorno y la reubicación. Es preciso señalar que dicho capítulo, como el conjunto de la ley y al margen de las exigencias de la Corte en la materia, no se construyó con la debida participación de las víctimas.
Por otro lado, sólo existe una mención marginal a los indicadores de goce efectivo establecidos por la Corte Constitucional como criterios que deben ser cumplidos por los funcionarios públicos llamados a aplicar el capítulo mencionado. Es indispensable que la aplicación de este capítulo se encuentre precedida por un principio según el cual, el goce efectivo de los derechos de los desplazados tendrá como instrumentos de medición a los indicadores señalados. Adicionalmente, la ley, anticipándose a una orden o calificación de idoneidad que la Corte Constitucional debe producir previamente en la materia, crea una nueva fase en el tema de la atención humanitaria denominada “atención humanitaria de transición”, cuya aplicación depende de una evaluación subjetiva por parte de funcionarios administrativos.
La Corte Constitucional ha insistido en que los aspectos discrecionales de carácter administrativo deben ser colmados por principios a favor de las víctimas que están ausentes en el capítulo para la población desplazada. En materia de retorno y reubicación no se percibe un compromiso contundente por parte del legislador de garantizar la seguridad, dignidad y voluntariedad del retorno en un marco de sostenibilidad socioeconómica, en articulación con los procesos de restitución o compensación en especie. Antes bien, se impone el deber a las víctimas de procurar permanecer en el lugar de retorno o reubicación.
Sumado a lo anterior, el capítulo que regula la atención a las víctimas del desplazamiento forzado establece que las normas que le sean contrarias perderán vigencia. Sin embargo, para la Comisión de Seguimiento los jueces y funcionarios administrativos se encuentran en el deber de privilegiar la aplicación de las disposiciones más favorables de Ley 387 y de la Ley 418 de 1997, respecto de la aplicación de las contempladas en la nueva ley de víctimas, conforme al artículo 27 de la propia ley (principio de aplicación normativa).
De allí, la necesidad de establecer una unidad normativa implícita del proyecto de ley según la cual, las condiciones más favorables para las víctimas del desplazamiento forzado entre las alcanzadas en aplicación de las leyes citadas, se encuentran tácitamente incorporadas a la nueva ley, de suerte que el principio de aplicación normativa es inherente a las disposiciones contenidas en la ley en relación con todo el sistema de normas existentes, sin importar su carácter nacional o internacional, su rango (constitucional, legal, jurisprudencial) o si son anteriores o posteriores a su vigencia.
El texto de la ley contempla la creación de un “programa administrativo de indemnizaciones” cuya reglamentación se delega en su totalidad (procedimiento, determinación de los montos, trámite y lineamientos) al Gobierno Nacional, a excepción de ciertas reglas en relación con la forma de “indemnizar” a las víctimas de desplazamiento forzado, la inclusión de la ayuda humanitaria recibida por las víctimas en virtud de la Ley 418 de 1997 como forma de indemnización administrativa, la creación de un mecanismo de revisión por parte del Ministerio de Defensa, función que no se relaciona con el mandato de esta institución —la cual tiene como objetivo principal “la formulación y adopción de las políticas, planes generales, programas y proyectos del Sector Administrativo Defensa Nacional, para la defensa de la soberanía, la independencia y la integridad territorial”[3]— y que puede significar en la práctica el desconocimiento del derecho a la indemnización para las víctimas de crímenes de Estado. Finalmente, la inclusión de un “contrato de transacción” para impedir, mediante la aceptación de la indemnización administrativa, futuras demandas judiciales.
Para la Comisión, la reglamentación de un programa de esta magnitud sin que el legislador establezca previamente una serie de reglas y criterios básicos de diseño e implementación, no significa que el Gobierno nacional tenga absoluta libertad en la materia, ya que estos criterios pueden encontrarse en los principios generales de la ley (reconocimiento del daño, buena fe, reparación, coherencia, etc.) y principalmente, en las normas y parámetros que hacen parte del bloque de constitucionalidad.
De igual manera, al condicionar el destino de la indemnización, el texto aprobado atenta contra el principio, según el cual, esta figura no puede estar subordinada a otros servicios del Estado pues su fin exclusivo es el de compensar un daño causado. Esta situación se agrava en el caso de la población desplazada, a la cual se le “indemnizará” con un monto adicional en subsidios que, de acuerdo con la jurisprudencia vigente de la Corte Constitucional, corresponde a una obligación prestacional del Estado y no constituye política alguna de reparación.
Esta disposición específica traerá problemas de interpretación y de aplicación como sucedió con la figura análoga que contemplaba el Decreto 1290 de 2008: como se establece la indemnización mediante formas no idóneas y de difícil concreción, las víctimas del desplazamiento se verán excluidas del programa o forzadas a buscar otras fórmulas para recibir una indemnización administrativa idónea a través de mecanismos como la tutela, con lo cual la Corte Constitucional se vería en la obligación de intervenir, como actualmente sucede con las tutelas sobre indemnización interpuestas por víctimas del desplazamiento forzado en aplicación de la Ley 975 de 2005 y del citado Decreto 1290 de 2008.
Por estas razones, se debería abogar para que el intérprete, al aplicar la ley prescinda de las disposiciones a las que se ha hecho referencia. Adicionalmente, en la reglamentación de la indemnización administrativa, el Gobierno debe atender a los parámetros a los que debe ceñirse un programa de esta naturaleza conforme a los principios generales de la propia ley y a los que se desprenden del bloque de constitucionalidad, en especial los siguientes:
a. El Programa administrativo de indemnizaciones tendrá como principio rector el de la dignidad de las víctimas.
c. El Programa administrativo deberá contar con los mecanismos idóneos para garantizar la participación de las víctimas en la definición de sus elementos y beneficios, a fin de que las medidas adoptadas tengan en cuenta las necesidades específicas de las víctimas y un decisivo potencial reparador.
a. La parte motiva del decreto reglamentario que establezca el Programa reconocerá la magnitud de los perjuicios materiales e inmateriales para el universo de víctimas, como gesto de contribución a la memoria histórica.
b. Se determinará de manera transparente y clara un monto total de indemnización que será distribuido bajo criterios de equidad entre el universo de víctimas, y el plazo en el que será distribuido; el decreto a través del cual se establezca el Programa administrativo señalará claramente las razones, incluyendo las fiscales, por las cuales se define un monto total y un plazo específico para la indemnización por vía administrativa.
En materia procedimental, el programa administrativo se debe regir por los principios de: (i) respeto por el debido proceso; (ii) inclusión de presunciones de daño identificadas por la jurisprudencia constitucional; (iii) prueba sumaria e inversión de la carga de la prueba en favor de las víctimas; (iv) garantía de un recurso de impugnación para las decisiones desfavorables a las víctimas; (v) publicidad masiva del procedimiento; (vi) celeridad, transparencia y agilidad en el trámite, y (vii) garantías de protección a las víctimas contra actos de intimidación y represalias.
Adicionalmente, esta figura desincentiva por razones ajenas a la voluntad de la víctima, el ejercicio del derecho de acceso a la justicia establecido en la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH, Artículos 8º y 25º), rompe con el derecho a reclamar y recibir una justa indemnización contemplado en la jurisprudencia de la Corte IDH (Corte IDH) y con el principio de complementariedad entre los programas administrativos de indemnizaciones y las reparaciones judiciales, establecido en los principios internacionales de la Organización de Naciones Unidas (ONU) sobre la lucha contra la impunidad y el derecho de las víctimas de graves violaciones de los derechos humanos a obtener reparaciones (Principios Joinet Actualizados[5]).
Esta figura hace parte además de otro conjunto de disposiciones igualmente contempladas en la Ley 1448 de 2011 que desincentivan el ejercicio del derecho fundamental de acceso a la justicia de un conjunto significativo de víctimas, en especial de aquellas relacionadas con las acciones u omisiones de agentes del Estado, toda vez que se insiste en imponer obstáculos a las demandas que podrían promover las víctimas en contra del Estado para obtener una reparación integral en la jurisdicción contencioso administrativa o a través de acciones constitucionales (tutela y acción popular).
Dentro de estas figuras se cuentan: (i) imposición de los montos indemnizatorios de carácter administrativo como tope máximo para la indemnización que decreten los jueces que condenen al Estado en virtud de la figura de la responsabilidad subsidiaria; (ii) imposición de una tarifa única y considerablemente baja a los abogados que apoderan a las víctimas en demandas contra el Estado; y (iii)) ausencia del amparo de pobreza en favor de las víctimas que acrediten su situación de precariedad económica, entre otras. Es preciso señalar que este tema está estrechamente relacionado con el contemplado en el acápite titulado “Ausencia de criterios legales en materia de indemnización administrativa”[6].
a. La restitución judicial se limita a los bienes inmuebles rurales, dejando de lado los demás bienes patrimoniales. Para que no se contraríen los principios rectores de la restitución a la población desplazada conocidos como principios Pinheiro, los cuales hacen parte del bloque de constitucionalidad por orden expresa y reiterada de la Corte Constitucional[7], es preciso propiciar la reparación patrimonial ya sea en la reglamentación de la ley, su aplicación o su examen de constitucionalidad.
La jurisprudencia del Consejo de Estado[8], la Corte Constitucional[9] y la Corte IDH[10] ha establecido de manera reiterada que no sólo no pueden confundirse sino más bien deben diferenciarse las medidas de reparación con otras obligaciones o servicios del Estado. Las medidas de reparación se producen en un marco de responsabilidad por la causación de un daño que debe ser resarcido, de allí que, en principio, deban circunscribirse al mismo.
No ocurre lo mismo con la ayuda humanitaria cuya finalidad es mitigar la situación de vulnerabilidad manifiesta de una persona que se ha visto damnificada por una catástrofe ajena a su voluntad. En el caso de las víctimas, dicha catástrofe que da lugar a la ayuda humanitaria, es el conflicto armado o las graves violaciones a sus derechos humanos.
Por su parte, la prestación de servicios sociales tiene como objetivo responder a las obligaciones que ha adquirido el Estado para la realización de los derechos sociales, económicos y culturales (DESC) en un marco que debe garantizar la dignidad de las condiciones de vida de sus habitantes. En este sentido, debería interpretarse que el propósito de la ley es precisamente el de diferenciar las medidas anteriormente descritas.
Sin embargo, al margen del propósito mencionado el texto de ley establece una serie de disposiciones que confunden el carácter de las obligaciones anteriormente descritas. Si bien entre sus principios generales establece que las prestaciones sociales y la ayuda humanitaria no serán descontadas de la reparación a las víctimas, ese mismo principio contempla que el acceso prioritario y preferente a los servicios sociales tendrá efecto reparador (artículo 25). Así, no está claro en el principio mencionado cuál es la consecuencia de dicho efecto, pero de manera grave el inciso 6 del artículo 9º permite interpretar que los servicios adquiridos por las víctimas en este contexto, serán cuantificados y descontados por los jueces de lo contencioso administrativo cuando las víctimas ejerzan la acción de reparación directa en contra del Estado.
Con la definición de víctima de desplazamiento forzado incluida en la Ley 1448 de 2011 (artículo 60), la cual es claramente más restrictiva que la contenida en la Ley 387 de 1997 (artículo 1º), se excluyen situaciones objetivas que dan lugar al desplazamiento forzado que van más allá de los hechos producidos estrictamente con ocasión del conflicto armado y que conforme a la ley señalada y a la jurisprudencia de la Corte Constitucional, encierran, entre otros: disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, fumigaciones de cultivos ilícitos, actuación de aparatos de poder cualquiera que sea su denominación, presiones generadas por megaproyectos productivos (mineros, agroindustriales, de infraestructura, etc.) u otras circunstancias análogas a las anteriormente descritas en tanto puedan alterar o alteren drásticamente el orden público. Será preciso que el intérprete las incluya conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional en la materia.
Sin embargo, el Centro de Memoria Histórica ordenado en la ley establece que sólo acopiará documentos y fuentes de información de hechos acaecidos a partir del 1º de enero de 1985 y la ley sólo se limita a enunciar en abstracto el tema de la reparación simbólica, sin establecer mecanismos que garanticen su aplicación práctica. Adicionalmente, el texto de la ley finalmente aprobado ordena que las personas que han sufrido daños por violaciones a sus derechos humanos acaecidas antes de 1985, tienen derecho “como parte del conglomerado social y sin necesidad de que sean individualizadas”. Lo anterior quiere decir que no serán reconocidas como víctimas individuales.
El factor de exclusión y de discriminación establecido en relación con el ámbito temporal de la ley, se agrava con el artículo que establece arbitrariamente que las víctimas del despojo y del abandono forzado de tierras sólo serán reconocidas en el ámbito de los procedimientos para la restitución, siempre y cuando los hechos que dieron lugar al despojo o abandono forzado hayan ocurrido a partir del 1º de enero de 1991. No existe justificación válida, jurídica o fáctica, para establecer esta diferencia entre víctimas del despojo y abandono forzado, frente a las de otras violaciones.
Adicionalmente, dentro del universo ya reducido de titulares del derecho a la restitución de tierras se ha excluido a las víctimas tenedoras, con lo cual se ha vulnerado fehacientemente el Principio Pinheiro 13.6. También la ley establece que los familiares de personas previamente victimizadas serán considerados víctimas sólo en los casos de muerte o desaparición forzada y si estos familiares corresponden al primer grado de consanguinidad y afinidad con la víctima directa. Sólo se establece que los familiares en segundo grado serán considerados víctimas de manera residual, es decir, si se acredita la ausencia de los familiares en primer grado.
Lo anterior obliga a aplicar la interpretación señalada por la Corte Constitucional en la Sentencia C-370 de 2006 según la cual, lo anteriormente señalado es apenas una presunción de tal forma que la autoridad competente deberá incluir como beneficiarias de la ley en cada caso concreto, a víctimas indirectas por los demás delitos diferentes al homicidio y la desaparición forzada y si una persona demuestra menoscabo de derechos por la victimización de un familiar suyo en grado diferente al establecido en el texto de la ley, deberá reconocerla también como víctima.
Además, en el texto aprobado por el Congreso se excluye explícitamente de la condición de víctima a los miembros de los grupos armados ilegales contrariando las normas del DIH, que obligan al Estado a reconocer la reparación de los daños causados por el uso desmedido de la fuerza y por afrentas contra la dignidad humana o infracciones al principio de distinción de quienes quedan fuera de combate en el marco del conflicto. El texto también niega que, conforme al derecho internacional de los derechos humanos, la reparación es un derecho independiente de la situación de legalidad o de ilegalidad en la que se encuentre la víctima. Lo mismo ocurre con los familiares de estas personas.
Por otra parte, el texto de ley establece que no serán consideradas víctimas las personas afectadas en sus derechos por “actos de delincuencia común”. Es necesario insistir en que dicha expresión es claramente ambigua y da lugar a una interpretación restrictiva que afectaría a las víctimas de los actuales grupos paramilitares que son considerados por las autoridades públicas como “bandas criminales o delincuenciales” (Bacrim). Será preciso entonces que los jueces y funcionarios administrativos sean capacitados para que este tipo de disposiciones sean interpretadas extensivamente y en favor de las víctimas con lo cual se garantice que éstas sean incluidas dentro del universo beneficiado por la ley cuando objetivamente se demuestre la existencia de una violación a derechos humanos o infracción al DIH, independientemente de la condición del victimario.
La llamada Ley de víctimas reparte la competencia en materia de restitución de tierras en dos tipos de jueces, según haya o no oposición acreditada respecto de la pretensión de la víctima del despojo o abandono forzado. Conforme a lo anterior, serían competentes para conocer en única instancia aquellas demandas de restitución que carezcan de oposición, los jueces del circuito especializados en la restitución de tierras creados por la futura ley, mientras que cuando se acredite una oposición, estos jueces individuales se encargarían sólo de sustanciar el caso para remitirlo posteriormente a la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial respectivo, para que ésta tome una decisión de fondo. Lo anteriormente descrito rompe de entrada con el principio de inmediación que hace parte de las garantías para el debido proceso, según el cual, el juez que decide de fondo el caso, debe tener control directo sobre el recaudo de las pruebas que fundamentan su decisión.
De esta forma, el procedimiento de acceso a la justicia para efectos de la restitución de tierras adquiere el ropaje de un procedimiento judicial análogo al de un juicio ordinario, si se tiene en cuenta que si existe oposición a la pretensión de restitución como probablemente suceda en gran número de casos, la víctima tendrá que enfrentarse a dos jueces de jerarquía y composición distinta para resolver el mismo asunto. Adicional a ello, la víctima quedará en situación de inferioridad frente a las pretensiones de los despojadores en lo que hace a la capacidad para tener representación judicial. La reglamentación de la ley obliga a fortalecer a las instituciones que se encuentran en la obligación de asesorar y apoderar a las víctimas, para que frente a la demora judicial se apliquen figuras como la excepción de inconstitucionalidad.
Debe además señalarse que el artículo 80 de la ley no es del todo claro y puede dar lugar a dos interpretaciones. La primera de ellas, que se ha renunciado a crear por medio de la ley salas especializadas en restitución de tierras dentro de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, al asignarse la decisión definitiva a los magistrados de la sala civil de estos tribunales cuando exista oposición y no contemplar en parte alguna de la ley la asignación y formación de magistrados especializados en restitución de tierras; y la segunda, que no se ha renunciado a la conformación de dichas salas, al interpretar literalmente el texto del artículo que indica que: los magistrados de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial Sala Civil especializados en restitución de tierras, decidirán en única instancia. Será necesario que en la reglamentación se aclare esta situación y se tome partido por garantizar que los magistrados y jueces que serán nombrados para la restitución se dediquen exclusivamente a resolver los casos en la materia.
También es preciso advertir sobre la insistencia del Congreso en incluir en la ley figuras análogas al derecho de superficie para atender a la entrega de aquellos predios objeto de restitución que se encuentran afectados por proyectos agroindustriales. El texto finalmente aprobado plantea la obligación en cabeza del juez de iniciar un trámite incidental para autorizar la celebración de contratos para el uso del predio restituido, que, como en el caso del contrato de usufructo, buscarían finalidades análogas a las del derecho de superficie: escindir el derecho de propiedad para que los desplazados beneficiados con la restitución sean nudos propietarios (dueños meramente formales) y los empresarios puedan disfrutar del uso y explotación del terreno, incentivando en Colombia un acentuado rentismo.
Las alternativas de solución a la complejidad que suscita la pendencia de frutos en los predios objeto de restitución, deben diferenciar entre terceros que demostraron buena fe exenta de culpa y los que no lo hicieron, así como entre frutos de corto plazo y de mediano y largo plazo. Así, en su momento la Comisión de Seguimiento propuso contemplar en la ley que si existen frutos de propiedad del opositor reconocido dentro del proceso como tercero de buena fe exenta de culpa, la Sala de decisión tomaría varias acciones según estos frutos sean de corto o mediano y largo plazo, las cuales tendrían siempre como objetivo principal, privilegiar el derecho de los campesinos desplazados a retornar al campo en condiciones que les garanticen el uso y disfrute de los predios conforme a su proyecto de vida, con garantías para la plena propiedad (jurídica y material) de los mismos, sean restituidos o entregados en compensación[11].
Por último, preocupa la inclusión en el último debate de la disposición según la cual, la persona que utilice las vías de hecho para invadir, usar u ocupar un predio del que pretenda restitución o reubicación, perderá los beneficios establecidos en la ley en materia de restitución de tierras. Es preciso señalar que dicha disposición desconoce que algunas víctimas del desplazamiento forzado, al estar sometidas a una situación de vulnerabilidad extrema, pueden verse compelidas por su notorio estado de necesidad, a ocupar predios para sobrevivir, ante la inactividad de las instituciones del Estado que se encuentran obligadas a actuar con celeridad cuando derechos como el de la vivienda digna y el de la reparación, que conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional en el caso de la población desplazada, adquieren la condición de fundamentales, se ven claramente menoscabados por la ausencia de respuesta a los requerimientos de las víctimas, como lo estableció la Corte Constitucional en la Sentencia T-068 de 2010.
Así, es posible interpretar que, cuando se demuestre el estado de necesidad de las víctimas y la inactividad de las instituciones del Estado en la realización del derecho, no debería aplicarse la consecuencia que trae consigo la disposición señalada, la cual resulta desproporcionada. Si el espíritu de la ley es evitar que se estimulen las vías de hecho, lo cual es legítimo, debió contemplar consecuencias menos drásticas, que tengan en cuenta la situación especial de las víctimas y que en todo caso no signifiquen la pérdida del derecho a acceder a la restitución o a la compensación en especie.
La ley establece un sistema de atención y reparación a las víctimas que a su vez contempla un número plural de instituciones y de rutas de acceso a las distintas ofertas del Estado. En sentido amplio, puede decirse que los cambios que se produzcan en la institucionalidad en materia de atención y reparación a las víctimas deben garantizar la eficacia, eficiencia y racionalidad administrativa; de lo contrario, se corre el peligro de generar paralelismos institucionales cuyas múltiples vías de acceso pueden llevar a un proceso de re-victimización de la población al obligarla a remitirse a múltiples agencias o instituciones para obtener el goce efectivo de sus derechos. La experiencia de la Ley 387 de 1997 muestra que en ausencia de una institucionalidad adecuada se produce una denegación de acceso a los derechos y por esta vía se puede llegar a un Estado de Cosas Inconstitucionales (ECI).
El diseño institucional previsto para la atención y la reparación integral de las víctimas presenta una serie de contradicciones que pueden derivar en problemas de superposición de competencias y fallas de coordinación, los cuales, de no ser corregidos en la labor de reglamentación, podrían traducirse en la denegación de los derechos.
En el artículo 9º de la Ley 1448 de 2011 se establece que los jueces, al momento de decidir sobre las medidas contempladas en la ley, deberán tener en cuenta la sostenibilidad fiscal de su decisión. Adicionalmente, la sostenibilidad fiscal se encuentra enmarcada como un principio general de la ley junto con los de progresividad y gradualidad. La ley establece que el goce efectivo de derechos de carácter fundamentalmente individual dependerá fundamentalmente de la disponibilidad fiscal del Estado, en tanto la sostenibilidad fiscal sería un principio y no, como debería ser, un criterio para la aplicación de la ley.
Si bien se reconoce que toda ley debe enmarcarse dentro del principio de realidad según el cual, su aplicación depende de los recursos estatales disponibles, es preciso señalar que la sostenibilidad fiscal como principio no tiene eficacia u operatividad tratándose de los derechos de las víctimas de violaciones a los derechos humanos e infracciones al DIH, pues con relación a estos derechos no existe un desarrollo paulatino o progresivo de su núcleo esencial, sino que deben ser garantizados y respetados integral e inmediatamente.
Lo propio ocurre con el principio de gradualidad según el cual, la reparación de las víctimas queda sometida a la disponibilidad de recursos de la Nación y de las herramientas que defina el Gobierno para financiar las políticas públicas en esta materia. En este sentido, la gradualidad de la que trata la nueva ley se establece como una prerrogativa a favor del Estado para que las acciones de reparación no se materialicen en un único acto, sino en diversos actos sucesivos en el tiempo, favoreciendo la fragmentación de las medidas de reparación.
· Ampliación y prolongación de la vigencia de impuesto al patrimonio para contribuyentes con patrimonios superiores a 1.000 millones de pesos. Esta fuente podría contribuir con cerca del 0,8% del PIB al año.
· Postergación del inicio del desmonte gradual del gravamen a los movimientos financieros (4 x Mil) con posterioridad al 2016. Esta fuente podría generar ingresos hasta por un 0,6% del PIB al año durante los primeros cinco años.
· Desmonte y eliminación de excepciones y privilegios tributarios claramente injustificados, factibles de realizar en el corto plazo. Esta eliminación junto con la suspensión temporal de los contratos podría aportar ingresos netos de hasta un 1,0% del PIB al año.
· Impuesto a la tierra: Si bien no resultaría conveniente implementar un impuesto a la tierra adicional en el corto plazo ante la tragedia invernal, sí puede ser una fuente de ingreso en el mediano plazo para el Plan Estructural de Emergencia para la Reconstrucción y Reparación Integral.
· Venta parcial de algunos activos del Estado como CISA y destinación de utilidades públicas.
La combinación parcial de todas o varias de las medidas de política fiscal recién descritas[12], de las cuales se han adoptado algunas y en el caso de otras se requeriría su postergación en el tiempo, podría aportar recursos adicionales por montos equivalentes hasta un 2,0% del PIB al año durante el primer quinquenio (2011-2015) y hasta un 1,5% del PIB al año durante el periodo 2016-2020.
La Ley en estudio ha establecido que la garantía de no repetición consistente en la derogatoria de normas o cualquier acto administrativo que haya permitido o permita la ocurrencia de las afrentas a la dignidad humana solamente se producirá “de conformidad con los procedimientos contencioso administrativos respectivos”. Lo anterior quiere decir que las víctimas tendrán que demandar estas normas previamente por las vías ordinarias, y en especial, la derogatoria de actos administrativos no surgiría de una decisión del propio Gobierno nacional en un acto de dignificación de las víctimas, como ha ocurrido en experiencias internacionales como las de Argentina y Chile.
Por otro lado, la ley establece que el Centro de Memoria Histórica no tendrá acceso a documentos que tengan carácter reservado. Esta disposición parte de la confusión entre acceso público y deber de conservación de los archivos. Es claro que conforme a la Ley 594 de 2000, los documentos amparados por reserva legal no pueden ser de acceso público. Sin embargo, frente a documentos oficiales que tengan relación con el esclarecimiento de violaciones a los derechos humanos, los Centros de Memoria y Archivos generales están en el deber de conservarlos, para garantizar su preservación durante el lapso de tiempo necesario para que sean desclasificados y puedan ser de dominio público, conforme a los artículos 56 y 57 de la Ley 975 de 2005 y al Principio 14 Joinet Actualizado. De lo contrario, se correría el peligro de que fuesen destruidos y con ello se generare la insatisfacción del derecho a la verdad de aquellas víctimas o familiares de víctimas de hechos relacionados con los contenidos de dichos documentos.
En este sentido se ha expresado la Corte Constitucional cuando estableció lo siguiente:
“El derecho a la verdad, como derecho colectivo, requiere de algunas garantías que aseguren su ejercicio, entre ellas, y muy especialmente, la conservación y consulta públicas de los archivos oficiales correspondientes. En tal sentido, se deben tomar medidas cautelares para impedir la destrucción, adulteración clasificación de los archivos en que se recogen las violaciones cometidas, y no podrá invocarse confidencialidad o razones de defensa nacional para evitar su consulta por instancias judiciales o las víctimas”[13].
De esta manera, la ley impone a la Fiscalía la obligación de renunciar a la investigación y sanción de los responsables del despojo y abandono forzado de tierras en Colombia, cuando los victimarios confiesen sus delitos, con lo cual se están desconociendo las obligaciones internacionales del Estado en materia de prevención de la impunidad, de garantizar la investigación y sanción ejemplarizante a los perpetradores de violaciones graves y sistemáticas a los derechos humanos, y, lo que es más grave, se está estableciendo un antecedente inconveniente en materia de garantías de no repetición, ya que está obligando a la Fiscalía a autorizar en todos los casos a los actores, legales e ilegales, armados y no armados, a usufructuar temporalmente la tierra por medios ilegítimos, ya que no tendrán sanción si confiesan posteriormente la ilegalidad de su situación.
[2] El principio por personae, también conocido como pro homine et libertatis, establece que el intérprete de las normas consagradas en la ley de víctimas debe escoger y aplicar la regulación que sea más favorable a la vigencia de los derechos humanos, con lo cual se debe garantizar “la aplicación preferente de la norma más favorable a la persona humana, independientemente de su origen anterior o posterior, de su generalidad o especialidad, o de su estatus nacional o internacional”. En virtud de este principio se debe acudir a la norma más amplia o a la interpretación más extensiva, cuando se trata de reconocer derechos protegidos o, inversamente, a la norma o a la interpretación más restringida cuando se trata de establecer restricciones permanentes al ejercicio de los derechos o a su suspensión extraordinaria. En otras palabras, conforme a este principio internacional, el juez y el intérprete deben elegir de entre varias normas concurrentes, a aquella que contenga protecciones mejores o más favorables para el individuo o la víctima en relación con sus derechos humanos. Este principio obliga a una interpretación sistemática de la ley que la sitúa en relación con otras leyes y normas nacionales o internacionales. Cfr. Ayala Corao, Carlos M. Recepción de la Jurisprudencia Internacional sobre derechos humanos por la jurisprudencia constitucional. En: Revista Jurídica, Facultad de Jurisprudencia, Guayaquil, Universidad Católica de Santiago de Guayaquil, No. 21, 2005, p. 1; Pinto, Mónica. “El Principio pro homine”, En: Abregu, Martín y Courtis, Christian (Comp), Criterios de hermenéutica y pautas para la regulación de los derechos humanos, El Puerto Ed., Buenos Aires. 1997, p. 163.
[4] Hay que reiterar que a la luz de este decreto no tuvo lugar ninguna indemnización por el delito de desplazamiento forzado.
[5] ONU, Comisión de Derechos Humanos, Conjunto de principios actualizado para la protección y la promoción de los derechos humanos mediante la lucha contra la impunidad, 61º periodo de sesiones, Distr. General, E/CN.4/2005/102/Add.1, 8 de febrero de 2005.
[6] Ver supra, p. 11.
[7] Ver: Corte Constitucional, Sala Séptima de Revisión, Sentencia T-068 de 2010, magistrado ponente: Dr. Jorge Ignacio Pretelt, Bogotá, 4 de febrero de 2010; Corte Constitucional, Sala Octava de Revisión, Sentencia T-821 de 2007, magistrada ponente: Dra. Catalina Botero Marino, Bogotá, 5 de octubre de 2007.
[8] Ver, entre otras: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Fallo del 29 de abril de 2010, Radicación número: 08001-23-31-000-2009-00878-01(AC), consejera ponente: Dra. Susana Buitrago Valencia, Bogotá; Consejo de Estado, Sentencia de 8 de abril de 2010, Rad. 08001-23-31-00-2009-00895-01(AC), magistrada ponente: Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia, Bogotá.
[9] Ver: Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-1199 de 2008, magistrado ponente: Dr. Nilson Pinilla Pinilla, Bogotá, 4 de diciembre de 2008; Sala Primera de Revisión, Sentencia T-085 de 2009, magistrado ponente: Dr. Jaime Araújo Rentería, Bogotá, 16 de febrero de 2009; Sala Sexta de Revisión, Sentencia T-510 de 2009, magistrado ponente: Dr. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Bogotá, 30 de julio de 2009; Sala Novena de Revisión. Sentencia T-458 de 2010, magistrado ponente: Dr. Luis Ernesto Vargas, Bogotá 15 de junio de 2010; Sala Plena, Sentencia C-914 de 2010, magistrado ponente: Dr. Juan Carlos Henao, Bogotá, 16 de Noviembre de 2010.
[10] Ver: Corte IDH, Caso González y otras (“campo algodonero”) vs. México, Sentencia de 16 de noviembre de 2009 (excepción preliminar, fondo, reparaciones y costas).
[11] La Comisión de Seguimiento ha planteado algunas propuestas: a) En caso de frutos pendientes cuya recolección se diferiría a corto plazo, es decir en un período de duración de hasta doce meses, el Juez ordenará que entre las partes se firme un contrato a término fijo improrrogable por el tiempo que tarde la recolección de frutos, mediante el cual el tercero de buena fe exenta de culpa se compromete a pagar un canon mensual de arrendamiento o de uso del predio a la víctima restituida. El contrato al que se hace referencia, cualquiera que sea su denominación, se deberá cumplir bajo la supervisión de la Sala de decisión y sus cláusulas respetarán el principio, según el cual, la víctima restituida será considerada como la parte débil de la relación contractual.
[12] Ello para no mencionar el caso de la regalías, sujetas en el próximo futuro a un nuevo régimen en proceso de reformar según una nueva ley en proceso de conciliación en el Congreso de la República. Así, por ejemplo, si se hubieran podido destinar al menos un 50% del valor total de regalías hoy de libre inversión (que corresponden a un 36% del valor total de regalías para departamentos y a un 22% para municipios) y un 30% del valor de los recursos del Fondo Nacional de Regalías hoy con destino al Fondo de Reconstrucción y Reparación Integral, esta fuente habría podido contribuir con más de un 0,3 a 0,4% del PIB al año.
[13] Corte Constitucional. Sentencia C-872 de 2003, magistrada ponente: Dra. Clara Inés Vargas, Bogotá, 30 de septiembre de 2003.