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Timestamp: 2016-10-28 19:59:27+00:00
Document Index: 329970593

Matched Legal Cases: ['art. 189', 'art. 84', 'ATF ', 'art. 189', 'ATF ', 'art. 50', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 2', 'art. 12', 'art. 13', 'art. 15', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 19', 'art. 56', 'art. 57', 'art. 57', 'art. 56', 'ATF ', 'art. 27', 'art. 27', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 8', 'ATF ', 'art. 57', 'art. 27', 'art. 27', 'art. 1', 'art. 27', 'art. 27', 'art. 156', 'art. 159']

2P.107/2002 (28.10.2002)
2P.107/2002 /svc
Arr�t du 28 octobre 2002
Hungerb�hler, Yersin, Merkli, Meylan, juge suppl�ant,
Ville de N.________, D�partement S.________, recourante, repr�sent�e par Me Alain Maunoir, avocat,
rue de Chantepoulet 13, case postale 1882, 1211 Gen�ve 1,
Z.________, intim�, repr�sent� par Me Ren� Emmenegger, avocat, rue Monnier 1, 1206 Gen�ve,
art. 189 Cst. (emplacement d'un banc de glaces),
recours de droit public contre l'arr�t du Tribunal administratif du canton de Gen�ve du 26 mars 2002.
Z.________ exploite depuis de nombreuses ann�es une installation saisonni�re de vente de glaces artisanales et de boissons (ci-apr�s: le banc de glaces) � Gen�ve aux abords de L.________ dans le p�rim�tre de la promenade publique dite D.________.
La Ville de N.________ est pour sa part propri�taire d'un b�timent construit en 1896, lors du r�am�nagement complet de cette promenade, et qui abrite un �tablissement public � l'enseigne de �O.________� ouvert en saison seulement. Ce b�timent a fait l'objet de diverses adjonctions et transformations, pour la derni�re fois � la fin des ann�es quarante. II n'a plus fait l'objet de travaux importants depuis lors et son aspect s'est progressivement d�grad�. Cette situation a eu pour cons�quence que l'�tablissement, auparavant tr�s fr�quent�, notamment par les nombreux touristes qui visitent ce site, a connu une d�saffection croissante. A cela a concouru �galement, entre autres causes, l'existence en ce lieu d'une sc�ne de la drogue.
En 1985 d�j�, la Ville de N.________ a fait �tudier divers projets de r�novation et d'agrandissement du b�timent. De nouvelles �tudes ont �t� engag�es � partir de 1994. Enfin, en 1998, le Conseil administratif a soumis au Conseil communal une proposition portant notamment sur un cr�dit de 1'860'100 francs destin� � la restauration et � l'agrandissement du b�timent de �O.________� (Proposition n� 409 du 5 novembre 1998). Selon ce document, la r�novation de l'�tablissement et son ouverture toute l'ann�e s'inscrivaient dans un dessein plus vaste, qui �tait �de rendre D.________ � l'ensemble de la population�, et qui comportait une s�rie d'autres mesures, dont le d�placement de la sc�ne de la drogue et un r�examen du traitement des am�nagements ext�rieurs.
Les travaux de r�novation de �O.________� se sont achev�s en 2001.
Une autre des mesures �num�r�es dans la Proposition n� 409 portait sur le �banc de glaces� exploit� par Z.________ ; elle �tait ainsi libell�e:
�ll faut renoncer au stand de �glacier� situ� au nord, entre �O.________� et le restaurant T.________, car il sert �galement des plats (pizzas, etc.) et sa terrasse s'est beaucoup �tendue. Ce d�veloppement nuit aux autres �tablissements pr�sents (C.________, T.________, O.________) et rend la concurrence difficile�.
De fait, courant 1997 d�j�, des pourparlers avaient �t� engag�s en vue du transfert du banc de glaces � un autre emplacement. Un accord �tait toutefois intervenu d�but 1998 pour son maintien � proximit� de L.________, sur la base de propositions �labor�es par le Service du domaine public, lequel, dans un courrier du 29 janvier 1998 adress� � Z.________, pr�cisait qu'en cas de cessation d�finitive de ses activit�s sur le domaine public, le Conseil Administratif de la Ville de N.________ avait d�cid� de ne plus attribuer l'emplacement; par l'interm�diaire de son conseil, Z.________ avait alors, dans un courrier du 21 avril 1998, pris note qu'il pourrait � l'avenir rester sur ce m�me emplacement.
Le 11 mars 1998, une permission d'utiliser le domaine public pour vendre de la glace sur cet emplacement a �t� d�livr�e � Z.________. La validit� de cette permission �tait strictement limit�e � la p�riode du 1er mars au 31 octobre 1998. Elle �tait assortie de diverses autres conditions. La vente de boissons alcooliques �tait interdite. Si la vente de petite restauration �tait autoris�e, celle de mets cuisin�s, y compris salades, pizzas, etc., �tait interdite. II �tait encore pr�cis� que l'installation ne devait pas constituer une g�ne pour la visibilit� ni entraver la circulation. R�serve �tait en outre faite de la l�gislation en vigueur, soit la loi sur les routes, la loi sur la restauration, le d�bit de boissons et l'h�bergement, la loi sur le tourisme et le r�glement concernant la tranquillit� publique et l'exercice des libert�s publiques. La permission comportait enfin une clause ainsi libell�e:
�La pr�sente permission peut �tre retir�e pour de justes motifs, notamment si l'int�r�t g�n�ral l'exige. En outre, elle est r�vocable si le b�n�ficiaire ne se conforme pas aux dispositions l�gales et aux conditions fix�es ou si l'installation du banc de glaces donne lieu � des plaintes fond�es. Dans de telles �ventualit�s, le titulaire ne peut pr�tendre ni � la r�trocession de la taxe pay�e, ni � aucune indemnit�.
Au pied de l'autorisation figurait une mention selon laquelle le (la) soussign�(e) titulaire de la pr�sente autorisation confirmait avoir pris connaissance des conditions, s'engager � les respecter et avoir en outre pris bonne note du fait qu'il (qu'elle) ne saurait se pr�valoir de l'investissement effectu� pour pr�tendre � un droit acquis pour les ann�es � venir.
Z.________ a retourn� l'un des exemplaires de cette permission apr�s l'avoir contresign�. Des autorisations identiques lui ont �t� par la suite d�livr�es pour les saisons 1999, 2000 et 2001.
Le 13 novembre 2001, le Conseiller administratif en charge du D�partement S.________ a adress� � Z.________ un courrier qui, pour l'essentiel, est ainsi libell�:
Depuis plusieurs ann�es, le service des Agents de Ville et du Domaine public vous a octroy�, � titre pr�caire, la permission d'installer pour une saison un banc de glaces dans D.________, sur la place du L.________.
Ainsi que vous le savez, les travaux d'agrandissement et de r�novation de O.________ viennent de s'achever et cet �tablissement a rouvert ses portes, offrant aux visiteurs du parc mets et boissons dans un environnement agr�able.
Dans le cadre de la revalorisation de R.________, et plus particuli�rement de l'am�lioration du site de D.________, le Conseil Administratif a d�cid� de ne plus accorder de permission pour un banc de glaces, d�sormais superflu, aux abords de O.________ et ceci d�s la saison 2002.
Je tenais � vous informer de cette d�cision, d�s la fin de la saison 2001, afin que vous puissiez prendre les dispositions n�cessaires...�
Z.________ a recouru au Tribunal administratif pour violation de la libert� �conomique ainsi que des principes de la confiance et de la bonne foi. II concluait que soit reconnu son droit d'obtenir le renouvellement de la permission d'installer et d'exploiter un banc de glaces � l'emplacement convenu, conform�ment � la lettre de la Ville de Gen�ve du 29 janvier 1998, que celle-ci soit en cons�quence invit�e � accorder cette permission pour l'ann�e 2002 et enfin qu'il soit prononc� que cette permission �tait valable jusqu'au moment o� il atteindrait l'�ge de recevoir l'assurance vieillesse et survivants.
Statuant par arr�t du 26 mars 2002, le Tribunal administratif du canton de Gen�ve (ci-apr�s: le Tribunal administratif) a admis le recours, annul� la d�cision de la Ville de N.________ du 13 novembre 2001 et invit� celle-ci � d�livrer au recourant l'autorisation d'installer son banc de glaces au D.________ pour la saison 2002. II a consid�r� en substance que le recourant ne pouvait se pr�valoir de la protection de la bonne foi, aucune assurance ne lui ayant �t� donn�e, ce qu'il avait admis tacitement par son comportement. En revanche, si, dans la gestion de son patrimoine, la Ville de N.________ disposait d'une grande libert� d'appr�ciation, elle devait n�anmoins respecter les principes habituels en mati�re de droit administratif. La revalorisation du p�rim�tre du D.________ �tait certes un objectif louable, mais elle n'avait pas d�montr� en quoi la pr�sence du stand de glaces de Z.________ �tait inesth�tique et n'avait pas all�gu� qu'il avait augment� la surface de sa terrasse ou omis de respecter les conditions figurant dans les permissions. Le motif tir� de la clause d'esth�tique �tait en fait un motif de politique �conomique, de sorte qu'en invoquant un tel motif, la Ville de N.________ violait la libert� �conomique de l'int�ress�.
Agissant par la voie du recours de droit public pour violation de son autonomie, la Ville de N.________ demande au Tribunal f�d�ral, sous suite de frais et d�pens, d'annuler l'arr�t du 26 mars 2002 du Tribunal administratif. A l'appui de son recours, elle produit deux nouvelles pi�ces.
Le Tribunal administratif d�clare persister dans les termes et conclusions de sa d�cision. Z.________ conclut au rejet du recours, sous suite de frais et d�pens.
1.1 D�pos� en temps utile contre une d�cision finale prise en derni�re instance cantonale, qui ne peut �tre attaqu�e que par la voie du recours de droit public, le pr�sent recours est recevable au regard des art. 84 ss OJ.
1.2 Sauf exceptions, dont aucune n'est r�alis�e en l'esp�ce, des faits ou moyens de preuve nouveaux ne peuvent �tre produits � l'appui d'un recours de droit public (ATF 118 Ia 369 consid. 4d p. 371/372, 20 consid. 5a p. 26; 118 III 37 consid. 2a p. 39; 107 Ia 265 consid. 2a et les arr�ts cit�s; Walter K�lin, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2�me �d., Berne 1994, p. 369-371). II y a donc lieu de retrancher du dossier les deux pi�ces produites pour la premi�re fois par la recourante, qui n'apportent d'ailleurs aucun �l�ment nouveau par rapport au dossier tel qu'il se pr�sentait en derni�re instance cantonale.
1.3 La Ville de N.________ est touch�e par l'arr�t attaqu� en sa qualit� de d�tentrice de la puissance publique dans la gestion de son domaine public. Elle peut donc se plaindre par la voie du recours de droit public d'une violation de son autonomie (art. 189 al. 1 lettre b Cst.). D�terminer si, dans un domaine juridique particulier, la commune jouit effectivement d'une autonomie n'est pas une question de recevabilit�, mais constitue l'objet d'une appr�ciation au fond (ATF 128 I 136 consid. 1.2 p. 139, 3 consid. 1c p. 7; 124 I 223 consid. 1b p. 226 et les r�f�rences).
2.1 L'autonomie communale est garantie dans les limites fix�es par le droit cantonal (art. 50 Cst.). Selon la jurisprudence, la commune est autonome dans les domaines que le droit cantonal ne r�gle pas de mani�re exhaustive et dans lesquels il lui laisse une libert� de d�cision importante, soit en lui attribuant la comp�tence d'�dicter et d'appliquer ses propres prescriptions, soit en lui r�servant une latitude �quivalente dans l'application du droit cantonal ou f�d�ral (ATF 128 I 136 consid. 2.1 p. 140 et les r�f�rences). L'existence et l'�tendue de l'autonomie communale dans une mati�re concr�te sont d�termin�es essentiellement par la constitution et la l�gislation cantonales, voire exceptionnellement par le droit cantonal non �crit et coutumier (ATF 122 I 279 consid. 8b p. 290; 116 Ia 285 consid. 3a p. 287; 115 Ia 42 consid. 3 p. 44 et les arr�ts cit�s).
2.2 En vertu de l'art. 2 de la loi genevoise du 13 avril 1984 sur l'administration des communes, l'autonomie communale s'exerce dans les limites de l'ordre juridique et plus particuli�rement des comp�tences cantonales et f�d�rales, ainsi que du pouvoir de surveillance auquel la commune est soumise. L'utilisation du domaine public communal, dont fait partie D.________, est r�gie par la loi genevoise du 24 juin 1961 sur le domaine public (LDP GE), par le r�glement du 21 d�cembre 1988 concernant l'utilisation du domaine public (RDP GE) ainsi que, notamment, par la loi genevoise du 28 avril 1967 sur les routes (LR GE).
Selon l'art. 12 LDP GE, chacun peut, dans les limites des lois et des r�glements, utiliser le domaine public conform�ment � sa destination et dans le respect des droits d'autrui. L'art. 13 LDP GE subordonne � permission - � concession s'ils sont assortis de dispositions contractuelles - l'�tablissement de constructions ou d'installations permanentes sur le domaine public, son utilisation � des fins industrielles ou commerciales ou toute autre utilisation de celui-ci exc�dant l'usage commun. Les permissions sont accord�es par l'autorit� communale qui administre le domaine public, laquelle en fixe les conditions (art. 15 et 17 LDP GE). Dans les limites de la loi et le respect des conditions li�es � l'octroi de la permission, les particuliers disposent d'un droit � l'utilisation du domaine public exc�dant l'usage commun lorsqu'aucun int�r�t pr�pond�rant ne s'y oppose (art. 1 al. 2 RDP GE). Lors de l'octroi de la permission, l'autorit� comp�tente tient compte des int�r�ts l�gitimes du requ�rant, de ceux des autres usagers du domaine public et des voisins, de ceux d�coulant des concessions ou droits d'usage exclusifs conc�d�s par les autorit�s comp�tentes, ainsi que du besoin d'animation de la zone concern�e (art. 1 al. 3 RDP GE). Les permissions sont d�livr�es � titre pr�caire et peuvent �tre retir�es sans indemnit� pour de justes motifs, notamment si l'int�r�t g�n�ral l'exige (art. 19 al. 2 LDP GE).
L'art. 56 LR GE pr�voit �galement que toute utilisation des voies publiques qui exc�de l'usage commun doit faire l'objet d'une permission ou d'une concession pr�alable, d�livr�e par l'autorit� communale lorsqu'il s'agit d'une voie communale (art. 57 al. 1 LR GE). L'autorit� comp�tente peut assortir de conditions et m�me refuser les permissions d'occupation de la voie publique pour tout objet ou installation sur la voie publique qui, par sa couleur, ses dimensions, son �clairage, sa forme ou le genre de sujets pr�sent�s, peut nuire au bon aspect d'une localit� d'un quartier, d'une voie publique, d'un site ou d'un point de vue (art. 57 al. 3 LR GE). La question de savoir si D.________ peut �tre qualifi� de voie publique communale peut rester ouverte d�s lors que les art. 56s. LR GE constituent un cas d'application aux voies publiques des r�gles g�n�rales applicables � l'utilisation du domaine public.
Au vu de ce qui pr�c�de, les communes genevoises jouissent en vertu du droit cantonal d'une importante libert� d'appr�ciation dans la gestion du domaine public communal et, plus particuli�rement, dans l'octroi ou le refus de permissions d'utilisation de ce domaine exc�dant l'usage commun; elles b�n�ficient donc de la protection de leur autonomie.
2.3 Dans la mesure o� son autonomie est en cause, la commune peut exiger que l'autorit� cantonale respecte les limites de sa comp�tence et qu'elle applique correctement les dispositions du droit f�d�ral, cantonal ou communal qui r�glent la mati�re. Elle peut, dans ce cadre, faire valoir aussi que les autorit�s cantonales ont m�connu la port�e d'un droit fondamental et consid�r� � tort que celui-ci avait �t� viol�. En tant qu'il s'agit de l'application du droit constitutionnel f�d�ral ou cantonal, le Tribunal f�d�ral revoit la d�cision des autorit�s cantonales avec un libre pouvoir d'examen; pour le surplus, sa cognition est limit�e � l'arbitraire, en particulier s'agissant de l'�tablissement des faits (ATF 128 I 136 consid. 2.2 p. 140/141; 126 I 133 consid. 2 p. 136/137; 114 la 168 consid. 2a/b p. 170 et les arr�ts cit�s).
La recourante reproche au Tribunal administratif d'avoir consid�r� � tort, en proc�dant � une appr�ciation arbitraire de l'int�r�t public � revaloriser le site de D.________ que l'art. 27 Cst. a �t� viol� par son refus de renouveler l'autorisation de l'intim�. Il aurait ni� que le banc de glaces pr�senterait un caract�re inesth�tique et inadapt� au r�am�nagement de D.________, sans avoir instruit s�rieusement ce point, en particulier, sans avoir ordonn� un transport sur place ou la production de photographies au dossier. Ce faisant, il aurait arbitrairement substitu� sa propre appr�ciation � celle de l'autorit� comp�tente.
3.1 Selon la jurisprudence, celui qui, pour l'exercice d'une activit� �conomique, doit faire usage du domaine public peut invoquer la libert� �conomique garantie par l'art. 27 Cst. Il a dans cette mesure, un �droit conditionnel� � l'octroi d'une autorisation pour un usage commun accru du domaine public (ATF 121 I 279 consid. 2a p. 282; 119 Ia 445 consid. 1a/bb p. 447 et consid. 2a p. 449 et les r�f�rences cit�es). Le refus d'une telle autorisation peut constituer une atteinte � la libert� �conomique (ATF 119 Ia 445 consid. 2a p. 447) et il est soumis � conditions: il doit �tre justifi� par un int�r�t public pr�pond�rant - des motifs de police n'entrent assur�ment pas seuls en consid�ration - , reposer sur des motifs objectifs et respecter le principe de la proportionnalit�; la pratique administrative en mati�re d'autorisation ne doit pas vider de leur substance les droits fondamentaux, en particulier le droit � l'�galit� (art. 8 Cst.), ni de mani�re g�n�rale ni au d�triment de certains citoyens (ATF 121 I 279 consid. 2a p. 282). En mati�re de gestion du domaine public, il est dans la nature des choses que les questions d'ordre culturel, d'am�nagement du territoire, d'esth�tique et de besoins du consommateur local entrent en consid�ration dans la pond�ration des int�r�ts en pr�sence. Au demeurant, ces motifs d'int�r�t g�n�ral sont �galement pr�vus par la l�gislation genevoise, en particulier par l'art. 57 al. 3 LR GE, dont les parties ne pr�tendent pas qu'il rev�te une port�e diff�rente de celle de l'art. 27 Cst., par cons�quent seul en cause en l'esp�ce et dont la violation peut �tre examin�e librement par le Tribunal f�d�ral.
3.2 II faut accorder � la recourante que, tant par lui-m�me que comme �l�ment de ce plus vaste ensemble que constitue la R.________ de N.________, site c�l�bre bien au-del� de nos fronti�res et justement renomm� pour sa grande beaut�, D.________ constitue un objet dont la revalorisation correspond � un int�r�t public fortement caract�ris�, susceptible de justifier des restrictions au droit conditionnel � une utilisation accrue du domaine public que l'art. 27 Cst., concr�tis� par la l�gislation genevoise, conf�re aux particuliers. Plus pr�cis�ment, il pourrait s'agir d'un int�r�t pr�pond�rant au sens de l'art. 1 al. 2 RDP GE, propre � justifier le refus d'autoriser - sous r�serve de l'examen d'une telle mesure au regard du principe de proportionnalit� - des installations dont l'emplacement et l'aspect seraient de nature � rompre l'harmonie et � compromettre l'esth�tique de ce site.
Contrairement � l'avis de la recourante, le Tribunal administratif n'a nullement m�connu l'importance que rev�t la revalorisation de D.________. Toutefois, au vu du dossier dont il disposait, il a consid�r� que la Ville de N.________ n'avait pas rapport� la preuve que le banc de glaces de l'intim� �tait de nature � produire un effet perturbateur sur l'harmonie et l'esth�tique du site.
Cette mani�re de voir ne saurait �tre tax�e d'arbitraire. La recourante reproche certes au Tribunal administratif d'avoir insuffisamment instruit cette question, mais elle ne pr�tend pas avoir formul�, sur ce point pr�cis, des offres de preuve qui auraient �t� rejet�es. Elle ne pr�tend pas davantage ni ne d�montre qu'il aurait, de la sorte, arbitrairement manqu� au devoir qui aurait �t� le sien d'ordonner d'office de telles mesures d'instruction; elle serait d'ailleurs d'autant moins fond�e � le faire que, ni dans sa r�ponse au recours cantonal, ni en s�ance de comparution personnelle, elle n'a consacr� un expos� pr�cis � cette question; elle s'est au contraire born�e � invoquer des consid�rations esth�tiques tout � fait g�n�rales, sans entrer dans davantage de d�tails, insistant sur l'importance que rev�tirait le b�timent de O.________ dans l'�conomie g�n�rale, architecturale et paysag�re, du site; ces consid�rations, certes extraites d'une pi�ce d�j� produite en instance cantonale de recours, n'en sont pas moins d�velopp�es pour la premi�re fois sous cette forme devant le Tribunal f�d�ral, de sorte qu'elles sont irrecevables (cf. consid. 1.2 ci-dessus).
Le Tribunal administratif a consid�r� au surplus que le refus oppos� � l'intim� �tait en r�alit� dict� par �un motif de politique �conomique� contraire � l'art. 27 Cst. Cette th�se peut s'appuyer sur le texte m�me de la Proposition no 409, selon lequel, s'il faut �renoncer� au stand exploit� par l'intim�, c'est que celui-ci a pris de l'extension et rend �difficile� la concurrence pour les autres �tablissements situ�s dans les parages: "O.________", C.________ et T.________. Elle peut s'appuyer �galement sur le texte m�me de la d�cision de premi�re instance, qui qualifie ce stand de �superflu�, d�s lors que "O.________" a rouvert ses portes. La recourante ne pr�tend pas � cet �gard que l'autorit� intim�e aurait proc�d� � une constatation arbitraire des faits r�sultant du dossier. Elle ne pr�tend pas non plus, � juste titre, qu'un motif de nature purement p�cuniaire serait suffisant pour refuser � l'intim� l'autorisation d'utiliser le domaine public.
3.3 Dans ces conditions, le Tribunal administratif pouvait, en l'�tat de son dossier, admettre sans tomber dans l'arbitraire que les motifs esth�tiques invoqu�s ne faisaient que masquer la d�fense d'int�r�ts purement p�cuniaires de la recourante en favorisant un �tablissement lui appartenant. On ne saurait d�s lors reprocher au Tribunal administratif d'avoir mal appliqu� la l�gislation en cause et, partant, viol� l'autonomie de la recourante en consid�rant, dans ces conditions, que le refus d'autorisation contest� �tait contraire � l'art. 27 Cst.
Au demeurant, la recourante n'a pas all�gu� que l'exploitation de "O.________" ne serait viable et que, partant, cet �tablissement ne pourrait remplir le r�le qui lui est d�volu dans la revalorisation du site, qu'� la condition de ne pas �tre expos�e � une concurrence de la part d'autres �tablissements sis � proximit�. Il n'est donc pas n�cessaire de rechercher si le refus d'autorisation dont il s'agit aurait pu se justifier pour cette raison �galement.
Les consid�rants qui pr�c�dent conduisent au rejet du recours. II y a lieu de statuer sans frais (art. 156 al. 2 OJ). En revanche, l'intim� qui a obtenu gain de cause en proc�dant avec l'aide d'un mandataire professionnel a droit � des d�pens pour la proc�dure f�d�rale (art. 159 al. 1 OJ).
La Ville de N.________ est astreinte � verser � Z.________ la somme de 3'000 francs � titre de d�pens.
Le pr�sent arr�t est communiqu� en copie aux mandataires des parties et au Tribunal administratif du canton de Gen�ve.