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Timestamp: 2020-01-28 22:41:21+00:00
Document Index: 2788442

Matched Legal Cases: ['art. 80', 'art. 80', 'sentenza ', 'art. 80', 'art.80', 'art.80', 'art, 120', 'art. 80', 'art. 80', 'art. 80', 'art. 80']

Gara d'appalto – violazione art. 80, comma 5, lett. m) del d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50 – offerta riconducibile ad unico centro decisionale – | AigaNapoli
Gara d’appalto – violazione art. 80, comma 5, lett. m) del d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50 – offerta riconducibile ad unico centro decisionale –
TAR NAPOLI, SEZ. IV – sentenza 14 ottobre 2018, n. 5800
La procedura di gara puo’ ritenersi inquinata dalla partecipazione di imprese collegate in via di fatto se è accertata la riconducibilità delle offerte ad un unico centro decisionale. Tuttavia, come affermato dalla Corte di Giustizia UE, va ritenuto che il divieto di partecipazione a una medesima procedura di aggiudicazione ai casi di un rapporto di controllo tra le imprese interessate, va contenuta nei limiti di quanto necessario per conseguire l’obiettivo di garantire l’applicazione dei principi di parità di trattamento e di trasparenza e quindi ad accertare se il rapporto sussistente tra due entità abbia esercitato un’influenza concreta sul rispettivo contenuto delle offerte depositate nell’ambito di una medesima procedura di aggiudicazione pubblica.
05800/2018 REG.PROV.COLL.
02029/2018 REG.RIC.
sul ricorso numero di registro generale 2029 del 2018, proposto da
……., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato ………….., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in …..….;
………………, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale ……., domiciliata ex lege in ……., via ….., …;
a) del provvedimento prot…….. del 2/5/2018, notificato in pari data, con il quale la Prefettura ha disposto l’esclusione della società ricorrente dalla gara avente ad oggetto l’«Affidamento nel territorio della provincia di …… dei ‘Servizi di accoglienza e assistenza ai cittadini stranieri richiedenti asilo dalla data presunta del 01.05.2018 fino alla data presunta del 31.12.2018 (8 mesi presunti)»;
b) del verbale di gara n.10 del 30/04/2018 nella parte in cui la commissione giudicatrice si è determinata, sulla scorta del parere dell’Avvocatura dello Stato n.3761/2018, di escludere la ricorrente dalla gara di cui al punto a) che precede;
c) del presupposto parere dell’Avvocatura dello Stato n.3671 del 26/3/2018, sconosciuto nel contenuto, richiamato nel provvedimento di esclusione;
d) di ogni altro atto presupposto e/o connesso ancorché non conosciuto
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Ufficio Territoriale del Governo ……;
Visti gli artt. 74 e 120, co. 2 bis cod. proc. amm.;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 26 settembre 2018 la dott.ssa Anna Pappalardo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
La società ricorrente ha partecipato alla gara, indetta dalla Prefettura di ….., avente ad oggetto l’«Affidamento nel territorio della provincia di ….. dei ‘Servizi di accoglienza e assistenza ai cittadini stranieri richiedenti asilo dalla data presunta del 01.05.2018 fino alla data presunta del 31.12.2018 (8 mesi presunti)», distinta in sei lotti: i lotti 1, 2, 3 e 5 per un importo di € 4.266.288,00 e i lotti 4 e 6 per un importo di € 4.346.784,00, proponendo domanda per il lotto n. 1.
Deduce che nel corso delle operazioni di gara , nella seduta del 7 febbraio 2018 (verbale n. 3) la commissione di gara, dopo avere esaminato la documentazione concernente l’offerta della società …..srl, formulava i seguenti rilievi critici:
– una presunta discrasia fra gli immobili proposti, oggetto di impegni unilaterali dei soggetti proprietari dei medesimi, e i certificati di idoneità della Asl (riscontrati, peraltro, privi della relazione tecnica di parte);
– il fatto che nella compagine sociale di …… srl, secondo la commissione di gara, figurava, come socio di minoranza, il sig. ….., che però era anche legale rappresentante della società …… srl, concorrente per il medesimo lotto territoriale;
– il fatto che, ad avviso del seggio di gara, i locali proposti da …. e da ….. sono parti di un’unica struttura immobiliare.
La commissione riteneva necessario esperire ulteriori approfondimenti e nella successiva seduta del 16 febbraio 2018 (verbale n. 4) esplicitava le sue riserve sulle offerte di ….. s.r.l. e di ….. s.r.l. Pertanto stabiliva di sospendere ogni determinazione e di chiedere un parere all’Avvocatura dello Stato, ravvisando una possibile ipotesi di collegamento ex art. 80, c. 5, lettera m), del D. Lgs. n. 50 del 2016 tra dette società.
A tal fine, la commissione valorizzava le seguenti circostanze:
– presenza, all’interno della compagine della …… srl, sia pure come socio di minoranza, del sig. …., figlio del sig. ….., amministratore unico della ….. srl e, al contempo, legale rappresentante della ….. srl;
– sottoscrizione degli atti di impegno unilaterale della proprietà della struttura a concedere in locazione gli immobili proposti dalle due società nella medesima data;
– prossimità di data e orario di pagamento del ……;
– rilascio della polizza fidejussoria in pari data dalla stessa compagnia assicuratrice.
– il fatto che le due società, …. e ….., avevano proposto porzioni di uno stesso complesso immobiliare (stessa particella, anche se subalterni differenti), con conseguente asserita
violazione della normativa di gara sulla possibilità di ospitare al massimo 80 migranti (solo eventualmente ampliabili a 300 per ragioni sopravvenute) per ciascuna struttura.
La soc. …… s.r.l. faceva pervenire le proprie controdeduzioni e la amministrazione, acquisito il parere dell’Avvocatura (prot. n. 3671 del 26 marzo 2018), vi aderiva, confermando l’esclusione.
Nelle more, non avendo ottemperato al soccorso istruttorio posto in essere dall’amministrazione, la soc. ….., per tale ragione, era esclusa dalla gara.
Nelle controdeduzioni la società ….. aveva documentato: a) l’assenza di partecipazioni societarie incrociate tra il sig. …… ed il sig. …..; b) la ragione per la quale i ..… indicavano date di pagamento prossime tra di loro (affidamento delle attività al medesimo professionista); c) la ragione per la quale le cauzioni provvisorie erano state rilasciate nella
medesima data (da rinvenirsi in procedure previste dal portale web nazionale della …. Assicurazioni s.p.a.); d) insussistenza del superamento del limite massimo di posti consentito dalla lex specialis; e) sufficienza dell’atto unilaterale d’obbligo a concedere in fitto la struttura (ancorché superato dal successivo atto bilaterale).
Avverso la disposta esclusione la ricorrente articola le seguenti censure:
I.- Violazione e falsa applicazione della lex specialis – Violazione e falsa applicazione dell’art.80 comma 5 lett. m) D.Lgs. 50/2016 – Violazione di Legge L.241/1990 – Eccesso di potere per travisamento dei fatti – Difetto di istruttoria, di contraddittorio e di motivazione – Disparità di trattamento
Sarebbero erronee entrambe le motivazioni a base della esclusione, sia l’ asserita esistenza di una forma di collegamento tra la soc. ….. s.r.l. e la soc. ….. s.r.l. , sia la presunta violazione della lex specialis (artt. 7 e 8 del disciplinare di gara – capienza delle strutture di accoglienza). La Prefettura avrebbe erroneamente ritenuto integrata la fattispecie di cui all’art.80 comma 5 lett.m) in ragione della esistenza di 5 elementi che, in realtà, non integrerebbero alcuna ipotesi di collegamento. In particolare, non sarebbe stata fornita alcuna prova, nemmeno sotto il profilo indiziario, del fatto che la situazione di collegamento ha comportato che le offerte siano imputabili ad un unico centro decisionale.
Lamenta inoltre la ricorrente eccesso di potere per disparità di trattamento in quanto l’amministrazione avrebbe trattato situazioni identiche in maniera diversa ( con riferimento .alla coop. sociale La …….. che ha partecipato al lotto n.6, nel Comune di ……, con due proprietà da 80 posti cadauna. Dette proprietà sono recintate da un unico muro perimetrale e sono dotate di unico ingresso e usufruirebbero di un unico locale per la mensa. .).
Si costituiva in giudizio la Prefettura intimata, la quale contestava la fondatezza della domanda.
In particolare precisava che era stata svolta verifica in contraddittorio delle ragioni a base del provvedimento di esclusione, atteso che la società ….s.r.l. e la società …… s.r.l. erano state invitate a presentare le proprie controdeduzioni e i propri chiarimenti, trasmessi all’Avvocatura dello Stato prima del rilascio del richiesto parere.
Nel merito, si riportava alla articolata relazione dell’ufficio in atti ed al parere della avvocatura dello Stato, che depositava.
Alla udienza camerale del 26 settembre 2018, fissata per la trattazione nel merito, della causa ex art, 120 co 2 bis cpa, la causa veniva trattenuta in decisione.
Il presente ricorso ha ad oggetto l’ esclusione della società ricorrente dalla procedura aperta per la stipula di un accordo quadro con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa per l’affidamento del servizio in oggetto di n. 3.200 richiedenti asilo, suddividendo l’appalto in 6 lotti territoriali. ( di cui alla determinazione a contrarre n. ……/SASGAC del 19 dicembre 2017 ).
In particolare, la Commissione di gara ha ritenuto di dover valutare l’ammissibilità della domanda di partecipazione di due concorrenti (società ….. s.r.l. e dalla società …… s.r.l., ) ,in merito alla prospettata violazione dell’art. 80, comma 5, lett. m) del d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50, a mente del quale “ Le stazioni appaltanti escludono dalla partecipazione alla procedura d’appalto un operatore economico in una delle seguenti situazioni, anche riferita a un suo subappaltatore nei casi di cui all’articolo 105, comma 6, qualora: (.. ,)m) l’operatore economico si trovi rispetto ad un altro partecipante alla medesima procedura di affidamento, in una situazione di controllo di cui all’articolo 2359 del codice civile o in una qualsiasi relazione, anche di fatto, se la situazione di controllo o la relazione comporti che le offerte sono imputabili ad un unico centro decisionale.
Dall’esame della documentazione prodotta dalla società ….. s.r.l. e dalla società …… s.r.l., è stata ipotizzata la violazione della disposizione contenuta nell’art. 80, comma 5, lett. m) del d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50, all’esito di una istruttoria e di un processo valutativo che il Collegio ritiene immune dai dedotti vizi logici e giuridici..
Nel caso di specie, in particolare, la commissione ha rilevato in primo luogo che in base all’atto costitutivo della società ….. s.r.l., la compagine sociale della società ….. srl è costituita dal sig. ….. nato a Napoli il 5/11/1965, , amministratore unico della società, e dal sig. …… nato a ….. il ../../1…., figlio del sig………
Risulta invero, da una visura storica del Certificato della Camera di Commercio della società …….. s.r.l. acquisita dal seggio di gara, che il socio ……… ha ceduto una parte delle quote societarie, pari al valore di € 1.900.00 di capitale sociale in data 18/6/2015 ed il restante capitale sociale, pari al valore di € 100.00 con atto in data 17/1/2018, depositato in data 23/1/2018.
Pertanto soltanto dal 23 gennaio 2018, il sig. …….., legale rappresentante e socio
unico della società …….. s.r.l., non rientra nella compagine della società …….. s.r.l. ( laddove, invero, la procedura di gara è stata indetta il 19 dicembre 2017, dunque meno di un mese antecedente all’effettiva modifica sociale).
Tale coincidenza cronologica, seppure formalmente abbia realizzato la separazione della compagine sociale al momento della presentazione delle domande , ha comportato un cambiamento della compagine societaria immediato e prossimo alla presentazione della domanda e comunque posteriore al bando , denotando un interesse riconducibile agli interessi familiari della società …….. srl nel senso di scindere la struttura societaria al fine di concludere più di un contratto di affidamento, con riferimento al medesimo lotto.
Detta circostanza a giudizio del Collegio è stata rettamente interpretata dalla stazione appaltante quale valido indizio della riconducibilità delle offerte ad un unico centro decisionale, sia ex se sia in quanto letta unitamente sia agli ulteriori elementi indiziari citati dalla relazione della Prefettura ( atto di impegno unilaterale del proprietario dell’immobile a concedere in locazione una porzione della struttura alla ……..s.r.l. e un’altra alla …… s.r.l. sottoscritto e trasmesso per entrambe nel medesimo giorno; P….prodotto dalla società ….. s.rl. immediatamente prossimo a quello della …… srl: il primo avente data di pagamento il 27/01/2018 ore 10.17.17. Il secondo avente come data di pagamento il 27/01/208 ore 10.19.51; polizza fidejussoria rilasciata dalla stessa Compagnia Assicuratrice …..Assicurazioni S.p.A. in data 25/1/2018 per entrambe le società).
Invero, il paragrafo 7 del disciplinare di gara dispone che la capienza delle strutture non possa superare gli 80 posti, ed il paragrafo 8 prevede che la Prefettura procederà all’assegnazione degli ospiti all’interno delle strutture a partire dall’offerente (gestore) che occupa la prima posizione in graduatoria, attivando i GAS dallo stesso proposti fino a concorrenza della quota di accoglienza assegnata ad ogni lotto territoriale, entro il limite massimo di 80 posti per ogni struttura.
In sede di gara, la Commissione al riguardo ha rilevato che:
-La società …… con sede in ….i, Via …., n. ….., nella domanda di partecipazione ha proposto, come struttura da adibire a centro di accoglienza migranti, l’Hotel …., sito in ….., Via …..n. 6, in catasto al foglio 4 particella n. …. sub 1, 3 e piano rialzato del sub 2, per una capienza di nr. 253 ospiti.
– La società ……. s.r.l., con sede in Napoli, ……, n. …., ha presentato come struttura da adibire ad accoglienza migranti l’Hotel ….. sito in ……, Via ….. n. …. in catasto al foglio 4 particella n. … sub 2, ad esclusione del piano rialzato, per una capienza di nr. 72 ospiti.
La Prefettura con un ragionamento che appare immune da vizi logici e giuridici, ha ritenuto che le strutture proposte, circondate dal medesimo muro perimetrale e dotate di 3 ingressi dall’esterno, seppure relative a subalterni differenti, insistono sulla medesima particella e afferiscono al medesimo complesso immobiliare. Appare possibile, pertanto, che l’ ammissione dei due concorrenti possa determinare la sostanziale violazione delle disposizioni del bando relative al limite di ospiti autorizzabili per ogni centro di accoglienza, volte ad evitare la creazione di consistenti agglomerati di richiedenti asilo concentrati in un’unica sede.
In definitiva, non vi è dubbio che i due operatori economici hanno proposto strutture di accoglienza relative al medesimo complesso immobiliare, per un numero di posti complessivamente superiore al massimo ammesso dal bando di gara. Ciò risulta influente tanto sotto il profilo della violazione dell’art. 80 co.5 lett m) del d.lgs 50/2016, in virtù di una violazione del paragrafo 7 del disciplinare di gara.
Né può assumere rilievo decisivo in senso opposto la circostanza, rilevata dalla …….. in sede di controdeduzioni, che, sebbene in precedenza i due immobili fossero stati utilizzati cumulativamente per utilizzo alberghiero, essi costituiscono corpi autonomi, con accessi autonomi, appartenenti a soggetti diversi ed edificati in base a titoli differenti: tale deduzione si presenta puramente formalistica , posto che precedentemente le strutture erano state utilizzate complessivamente per un’unitaria gestione dell’albergo, e comunque la anzidetta descrizione dei luoghi comporta una situazione idonea a frustrare lo scopo della prescrizione del bando, ovvero quella di evitare la creazione di consistenti agglomerati di richiedenti asilo concentrati in un’unica sede. Al riguardo sia la manifestazione di interesse che il disciplinare di gara impongono un limite quantitativo alle strutture al fine di garantire “l’equilibrata distribuzione dei richiedenti asilo su tutto il territorio provinciale”.
La scelta delle due società di proporre di fatto due porzioni di un medesimo complesso strutturale, appare violativa di tale finalità della prescrizione del bando, vieppiù considerando quanto dedotto dalla Prefettura e non oggetto di contestazione , ovvero che fino al 30 aprile 2018, il complesso immobiliare nella sua interezza è stato gestito dalla società …….s.r.l, in virtù di precedente contratto di appalto per il medesimo servizio, aggiudicato in assenza della previsione di un limite di posti ammissibili all’interno della medesima struttura.
Ne deriva che la proposta da parte delle due società ( di cui una avente la disponibilità della intera struttura sino a data posteriore a quella del bando) di utilizzo pro quota di un complesso precedentemente utilizzato a destinazione alberghiera nella sua interezza appare idonea a falsare la concorrenza eludendo il disciplinare di gara sia sotto tale profilo, che sotto quello della ulteriore ratio sopra indicata , rispondente ad evidenti motivi di ordine pubblico.
A ciò si aggiunga l’ulteriore elemento contestato, ovvero la violazione del disciplinare di gara, che al paragrafo 7, richiede che “Le strutture ricettive, ubicate nel lotto territoriale per il quale si partecipa, devono essere, già all’atto della partecipazione, nella piena disponibilità del concorrente (proprietà, locazione, comodato o altro titolo che ne assicuri comunque la piena disponibilità)”.
I due operatori economici in oggetto, al fine di soddisfare il requisito di partecipazione sopra descritto, hanno prodotto esclusivamente l’atto unilaterale d’impegno del proprietario della struttura a concedere l’immobile , senza precisare l’ammontare del canone locativo e senza un corrispondente impegno degli operatori a locarlo.
Né può rilevare la sussistenza di un contratto preliminare tra il sig. …. con la ….srl, perché prodotto in sede di soccorso istruttorio, istituto non utilizzabile per sopperire alla mancanza di dichiarazioni o documenti essenziali ai fini dell’ammissione alla gara (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 14/02/2018, n. 956).
L’insieme di tali elementi, unitariamente considerato, dimostra adeguata istruttoria, e che l’esclusione della ricorrente società non è stata frutto di un automatismo né di formalistica applicazione della disposizione di cui all’art. 80 lettera m) codice appalti.
In proposito va condivisa la recente opzione interpretativa della giurisprudenza, secondo cui non basta che le società siano in rapporto tra loro per poter procedere all’esclusione delle stesse dalla procedura di gara: richiamandosi ai dettami della Corte di Giustizia UE va ritenuto che il divieto di partecipazione a una medesima procedura di aggiudicazione ai casi di un rapporto di controllo tra le imprese interessate, va contenuta nei limiti di quanto necessario per conseguire l’obiettivo di garantire l’applicazione dei principi di parità di trattamento e di trasparenza.
Va condivisa quindi la tesi per cui il collegamento , quale fenomeno di natura meramente economico-funzionale tra imprese, è ex se neutro, per cui solo laddove vi sia unicità di centro decisionale, permanente o occasionale ma comunque perfezionato, in relazione alla singola gara è preciso dovere dell’amministrazione aggiudicatrice procedere all’esclusione delle offerte.
A tal fine occorre l’utilizzo di una serie di indici rivelatori quali intreccio parentale tra organi rappresentativi o tra soci o direttori tecnici, contiguità di sede, utenze in comune (indici soggettivi), oppure, anche in aggiunta, identiche modalità formali di redazione delle offerte, strette relazioni temporali e locali nelle modalità di spedizione dei plichi, significative vicinanze cronologiche tra gli attestati SOA o tra le polizze assicurative a garanzia delle offerte ( indici oggettivi).
Da ciò consegue la legittimità della esclusione con riferimento ad ipotesi di collegamento sostanziale suscettibili di arrecare un pregiudizio alla procedura, a causa di relazioni idonee a consentire un flusso (formativo) delle offerte e informativo in merito alla fissazione dell’offerta o agli elementi valutativi della stessa, purché non sia superato il limite della ragionevolezza e della logicità, dovendo pur sempre il procedimento ad evidenza pubblica tendere a realizzare un’ampia partecipazione e garantire l’autentica concorrenza delle offerte.
Nella specie l’amministrazione ha compiuto una articolata raccolta ed adeguata valutazione di tali indici, per cui non si è verificato un rigoroso automatismo di accertamento di una mera relazione tra i due enti societari , essendosi fatto riferimento ad una serie di indici oggettivi di natura significativa, e si è sviluppato un adeguato contraddittorio procedimentale tale da consentire alle imprese la possibilità di dimostrare l’assenza, in concreto, di pratiche idonee a minacciare la trasparenza e a falsare la concorrenza tra gli offerenti, ma l’esito di tale contraddittorio è stato negativo per le dette società.
Sotto tale profilo , l’accertamento svolto dalla Stazione appaltante e la valutazione che ne consegue, sono sindacabili dal Giudice amministrativo, solo se viziati da manifesta illogicità o travisamento dei fatti, elementi questi che non si ravvisano nel caso sottoposto all’attenzione del Collegio.
Nel caso in esame è avviso della Sezione che le significative circostanze di fatto evidenziate dall’amministrazione costituiscano elementi che, per la loro consistenza e gravità, possono considerarsi idonei e sufficienti a denunciare l’esistenza di una relazione di fatto tra i concorrenti interessati, tale da far ritenere che le rispettive offerte potessero provenire da un unico centro decisionale (con potenziale violazione dei principi di segretezza delle offerte e di par condicio fra i concorrenti).
2) la fattispecie di collegamento sostanziale è qualificabile come di “pericolo presunto”, in coerenza con la sua funzione di garanzia di ordine preventivo rispetto al superiore interesse alla genuinità della competizione che si attua mediante le procedure a evidenza pubblica (Consiglio di Stato, sez. V, 24 novembre 2016, n. 4959). Pertanto la valutazione da compiere sull’unicità del centro decisionale postula che sia provata l’astratta idoneità della situazione a determinare un concordamento delle offerte, e non anche necessariamente che l’alterazione del confronto concorrenziale vi sia stata effettivamente e in concreto (cfr. Cons. Stato, sez. V, 16 febbraio 2017, nr. 496; id., sez. III, 23 dicembre 2014, nr. 6379; id., sez. V, 18 luglio 2012, nr. 4189)”.
Infine, con riferimento alla dedotta disparità di trattamento con la società …….., la Prefettura ha rappresentato, con argomentazioni che sono rimaste incontestate, come detta società ha da sola, e non in collegamento con un’altra, presentato una struttura più capiente di 80 posti, fermo restando che la Prefettura provvederà ad assegnarvi gli ospiti nei limiti di quanto previsto dal bando di gara.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge e condannala ricorrente alla rifusione delle spese di giudizio in favore della costituita amministrazione che si liquidano in complessivi Euro 4000,00(quattromila/00).
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 26 settembre 2018 con l’intervento dei magistrati:
Francesco Gargiulo2018-11-30T14:35:32+01:00