Source: http://www.pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param1=PRD&param6=1&nDictamen=13972&strTipM=T
Timestamp: 2020-05-25 02:37:59
Document Index: 173494687

Matched Legal Cases: ['artículo 173', 'artículo 123', 'artículo 173', 'artículo 173', 'artículo 123', 'artículo 173', 'artículo 173', 'artículo 173', 'artículo 173', 'artículo 173', 'artículo 130', 'artículo 173', 'artículo 173', 'artículo 173', 'artículo 173', 'artículo 173', 'artículo 173', 'artículo 173', 'artículo 176', 'artículo 199', 'artículo 123', 'Artículo 123', 'artículo 29', 'Artículo 29', 'artículo 30', 'Artículo 30', 'Artículo 21', 'Artículo 22', 'artículo 123', 'artículo 34', 'artículo 118', 'artículo 38', 'artículo 123', 'artículo 123', 'artículo 123', 'artículo 133', 'artículo 123', 'artículo 123', 'artículo 133', 'artículo 123', 'artículo 132', 'artículo 131', 'artículo 123', 'artículo 173']

PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 267 del 30/06/2006
Dictamen : 267 del 30/06/2006
Consultante: Guillermo Zúñiga
Funcionarios: Gabriela Arguedas VargasIván Vincenti Rojas
Texto Dictamen 267
C-267-2006
Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos a su oficio número DM-882-2006 del 22 de mayo del 2006.
Mediante el oficio indicado, ese Ministerio solicita el dictamen favorable de esta Procuraduría, para la declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta del oficio emitido por la Unidad Técnica de Recursos Humanos del Ministerio de Hacienda, número CLAS-256-2003, de fecha 28 de febrero del 2003, relativo al reconocimiento de un 25% por concepto de prohibición, al funcionario XXX, cédula de identidad número XXX.
Se adjunta el expediente administrativo levantado con ocasión del procedimiento ordinario administrativo incoado contra el citado funcionario, al tenor de lo dispuesto por el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.
Con vista en el expediente administrativo, que se ha hecho llegar a este Órgano Asesor, y por lo que se manifestará más adelante, resulta de importancia reseñar los siguientes hechos:
1. Que el señor XXX ocupa el puesto de Técnico de Proceso 2 de Recursos Financieros de la Contabilidad Nacional (folios 1 y 5 del expediente administrativo).
2. Mediante acto contenido en oficio CLAS-256-2003 de fecha 28 de febrero del 2003, la Unidad Técnica de Recursos Humanos del Ministerio de Hacienda emite Reconocimiento del Pago de Prohibición en beneficio del señor XXX, en aplicación de las Leyes N° 5867 del 15 de diciembre de 1975, Ley N° 8131 del 18 de setiembre del 2001 (artículo 123), y el oficio DGAF-AL-405-2002, otorgándole al efecto un 25% sobre el salario base. (ver folios 5 a 11 del expediente administrativo).
3. Mediante Acuerdo número DM-025-2006 de fecha 2 de febrero del 2006, el entonces Ministro de Hacienda, David Fuentes Montero, nombra un órgano director del procedimiento, a efecto de que inicie un procedimiento administrativo ordinario para establecer sí en la emisión del oficio número CLAS-256-2003 de fecha 28 de febrero del 2003, existen vicios que ameriten declarar su nulidad absoluta, evidente y manifiesta, al tenor de lo que dispone el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública (folios 22 al 29 del expediente administrativo).
4. Mediante resolución del órgano director del procedimiento, número RES-ODP-ICN-001-2006 de las 10:00 horas del 17 de febrero del 2006, se ordena la apertura del procedimiento supra indicado, indicando el objeto del mismo y se le cita para la audiencia oral y privada para las 10:30 horas del 14 de marzo del 2006. Este acto fue notificado al señor XXX el día 17 de febrero del 2006 (ver folios 30 al 36 del expediente administrativo).
5. Que a las 10:30 horas del 14 de marzo del 2006, se celebró la audiencia oral y privada. El órgano director levantó un acta de la referida audiencia, en la cual se consigna que el señor XXX aporta una declaración por escrito (folios 38 al 42 del expediente administrativo).
6. Que mediante resolución número RES-ODP-ICN-004-2006 del 21 de abril del 2006, el Órgano Director del procedimiento emite su Informe, en el cual recomienda, al entonces señor Ministro, solicitar a esta Procuraduría el dictamen legal correspondiente para establecer si existen vicios que ameriten la declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta del oficio número CLAS-256-2003 de fecha 28 de febrero del 2003 (folios 56 al 71 del expediente administrativo)
7. Que mediante resolución número 854-2006 de las 16:10 horas del 19 de mayo del 2006, el Ministro de Hacienda acoge las recomendaciones contenidas en el informe dicho, y procede a remitir el expediente administrativo a esta Procuraduría, solicitando se emita el dictamen que contempla el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública para determinar la existencia del vicio de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, en la emisión del oficio CLAS-256-2003 (sin foliatura).
Este Órgano Asesor conoció, hace algunos meses, de una gestión similar a la que nos ocupa, en la que se discutía la posible nulidad absoluta, evidente y manifiesta de actos administrativos que reconocieron el pago de prohibición a un funcionario del Ministerio de Hacienda en aplicación del artículo 123 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos. Atendiendo a que el acto de reconocimiento que se analiza en el presente dictamen tiene idéntica naturaleza jurídica, procedemos a transcribir el criterio que se emitió en aquella ocasión:
En aras del principio de intangibilidad de las situaciones jurídicas subjetivas y de los derechos de los administrados, el ordenamiento prohibe que la Administración pueda retirar libremente los actos declaratorios de derechos. En consecuencia, ese retiro resulta excepcional y debe fundarse además en la existencia de una nulidad absoluta, en los términos del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. Lo cual implica que el vicio del acto debe ser de una gravedad tal que afecte el orden público, lo que a su vez origina el deber jurídico de retirar y de no ejecutar el acto así viciado. Y es por ello que se le permite a la Administración ejercer su potestad de autotutela. Fuera de ese supuesto, la Administración no es libre de revenir sobre sus propios actos. Antes bien, en caso de nulidad absoluta, pero no evidente y manifiesta debe acudir al proceso contencioso-administrativo, declarando previamente lesivo el acto. Por consiguiente, en vía administrativa, la declaratoria de nulidad está sujeta a límites y solo procede en el tanto en que la nulidad sea absoluta en los términos del artículo 173 de la Ley.
De conformidad con lo dispuesto por el artículo 173 de la Ley General de Administración Publica:
“1.- Cuando la nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos fuere evidente y manifiesta, podrá ser declarada por la Administración en la vía administrativa, sin necesidad de recurrir al contencioso de lesividad señalado en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, No. 3667, de 12 de marzo de 1966, previo dictamen favorable de la Procuraduría General de la República.
(…)”.(Lo destacado es nuestro).
Como se infiere, la declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta debe realizarse con sujeción a las reglas y principios del Debido Proceso. El artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública obliga a la Administración a realizar previamente un procedimiento administrativo ordinario, ya que se considera que la regulación de este procedimiento satisface plenamente el derecho fundamental al debido proceso y el valor justicia. Por ello, la declaratoria de nulidad absoluta de un acto sin sujeción a ese procedimiento es absolutamente nula en los términos de la citada Ley, pero además dudosamente constitucional en virtud de que se violenta el debido proceso.
Ahora bien, por razones obvias, hemos determinado que las disposiciones del artículo 173 transcrito tienen como objeto regular la nulidad de “actos declaratorios de derechos”; por lo que no resultan aplicables a actos de distinta naturaleza. Es por ello que cobra particular importancia el concepto “acto declaratorio de derechos”.
Como es sabido, el acto administrativo es una declaración de voluntad realizada por la Administración Pública en ejercicio de una potestad administrativa. En los términos del artículo 130 de la Ley General de la Administración Pública, una declaración de voluntad libre y consciente, dirigida a producir un efecto jurídico determinado por el ordenamiento. Entonces, cuando ese efecto jurídico es el crear, reconocer o declarar la existencia de un derecho subjetivo o de una situación jurídica consolidada, estamos en presencia de un acto declaratorio de derechos para los efectos del artículo 173 de mérito.
Por lo expuesto, podemos afirmar que el acto declaratorio de derechos es un acto administrativo definitivo, es decir, decisorio e imperativo, y además favorable, porque produce un efecto jurídico positivo en la esfera jurídica del administrado, en el tanto le reconoce u otorga un derecho, una facultad o le libera de una limitación, deber o gravamen. Y es casualmente en función de ese administrado, y en aras de asegurarle el ejercicio legítimo y efectivo del derecho de defensa – que comprende el derecho a ser oído, el derecho a ofrecer y producir pruebas, a obtener una decisión fundada y el derecho a impugnar la decisión administrativa -, que se establece el carácter garantista del procedimiento establecido en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, porque sin lugar a dudas, la declaratoria de nulidad absoluta de un acto creador de derechos incide fuertemente en la esfera jurídica del administrado (Véanse al respecto las resoluciones N°s 1563-91 de las 15 horas del 14 de agosto de 1991 y 4639-2003 de 8:30 hrs. de 23 de mayo de 2003, ambas de la Sala Constitucional, entre otras muchas).
Así las cosas, resulta irrefutable en nuestro medio que aquel procedimiento tiene una doble finalidad. Por un lado, -como dijimos-: salvaguardar la integridad de los derechos e intereses de los administrados. Y por el otro, garantizar que la actuación administrativa, tendente a declarar la nulidad de un acto declaratorio de derechos, responde a criterios objetivos, respeta los derechos de los ciudadanos y se somete por demás al ordenamiento jurídico.
En fin, según hemos concluido: la declaratoria de dicha nulidad debe estar sujeta a lo dispuesto por el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, en tanto se trate de un acto declaratorio de derechos (Ver Dictamen C-245-2005 de 4 de julio de 2005 y en sentido similar a todo lo expuesto, el Dictamen C-249-2005 de 7 de julio de 2005).
III.- La afectación al régimen de prohibición del ejercicio liberal de una profesión, como incompatibilidad en el empleo público, es un ejemplo típico de acto gravamen.
Dentro de la diversidad de criterios con los que la doctrina ius publicista clasifica a los actos administrativos, interesa referirnos a aquella que sustenta su diferenciación por su contenido o bien por sus efectos, en fin, por la forma de afectar a la esfera jurídica de los administrados, en actos favorables y actos gravamen.
En términos generales, podemos afirmar –según explicamos- que los actos favorables son los que amplían la esfera jurídica de los ciudadanos, por cuanto les favorecen otorgándole un derecho, una facultad o liberándoles de una carga y los gravamen los que la restringen, imponiendo al ciudadano una obligación, o una carga nueva, o privándole de un derecho o facultad. Los primeros suponen obviamente una ventaja o beneficio, los segundos un perjuicio. Los favorables se identifican con actos declarativos de derechos y su importancia radica en el procedimiento estricto establecido legalmente para su anulación o revocación. Ejemplos: admisiones, concesiones, autorizaciones, aprobaciones, dispensas, etc. Los actos gravamen son los que restringen la libertad o derechos de los individuos o les imponen sanciones. Por ello su procedimiento de producción concede muchas garantías a los ciudadanos: trámite de audiencia y motivación, siendo por el contrario su revocación muy fácil, con el único límite de que ésta no sea contraria al interés público, al principio de igualdad y que no suponga una dispensa no permitida por el ordenamiento. Ejemplos: órdenes, expropiaciones, confiscaciones, sanciones, etc.
Sirva la siguiente trascripción para ilustrar la diferenciación comentada:
"Aquellos actos administrativos que tienen un destinatario externo pueden afectar a éste de dos maneras diferentes: favoreciéndolo, con la ampliación de su patrimonio jurídico, otorgándole o reconociéndole un derecho, una facultad, un plus de titularidad o de actuación, liberándole de una limitación, de un deber, de un gravamen, produciendo, pues, un resultado ventajoso para el destinatario; o bien segunda hipótesis, restringiendo su patrimonio jurídico anterior, imponiéndole una obligación o una carga nuevas, reduciendo, privando o extinguiendo algún derecho o facultad hasta entonces intactos. Los primeros son los actos favorables o ampliatorios de derechos y facultades (…); los segundos actos de gravamen o limitativos" (GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón. "Curso de Derecho Administrativo, Tomo I, Novena Edición, Civitas Ediciones S.L., Madrid, 1999, pág. 560).
Ahora bien, según lo ha establecido nuestra jurisprudencia administrativa, en el caso de restricciones al ejercicio liberal de profesiones –entiéndase prohibición-, en razón de régimen de incompatibilidades en el empleo público, no se está en presencia de actos declarativos de derechos, sino más bien de “actos de gravamen”, por cuanto reducen, privan o extinguen algún derecho o facultad de los administrados, hasta entonces intactos, y que cuando afecten a derechos sustanciales, deben legitimarse en preceptos de rango de ley. Razón por la cual, el trámite garantista previsto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, así como el mencanismo propio de autotutela administrativa, es decir, la anulación en sede administrativa, no es aplicable en estos casos.
Para ilustrar plenamente nuestra posición, sirva la siguiente trascripción:
“(...) no es posible aceptar que el acto mediante el cual se declara a un servidor determinado afecto a una prohibición –aunque como consecuencia de ello reciba una compensación económica– sea un acto declarativo de derechos. Por el contrario, se trata de un acto que impone limitaciones al ejercicio de la libertad general de que goza la persona en su ámbito privado, aún cuando sea funcionario público. La compensación que otorga el ordenamiento jurídico a favor de quienes no pueden ejercer liberalmente la profesión, confirma la tesis de que el acto que declara a un funcionario determinado afecto a la prohibición aludida, no es un acto declarativo de derechos, sino más bien un acto de gravamen.
En razón de lo anterior, el procedimiento previsto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública para la anulación en sede administrativa de un acto declarativo de derechos, no es de aplicación en este caso, porque –insistimos– no se trata de un acto con esas características.
En nuestro medio, la existencia de una compensación económica a favor de las personas sujetas a prohibición para el ejercicio liberal de la profesión, ha inducido al error de pensar que el acto mediante el cual se declara a un funcionario afecto a esa prohibición es un acto declarativo de derechos, lo cual no es correcto. Si bien el pago de la compensación económica es un efecto de la existencia de la prohibición, no puede verse lo primero independientemente de lo segundo.
Por lo anterior consideramos que el trámite previsto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública no es aplicable al asunto bajo análisis, por no estar en presencia de un acto declarativo de derechos, sino más bien de un acto de gravamen, que declara una prohibición concreta en perjuicio de un servidor público” (Dictamen C-032-2000 de 17 de febrero de 2000; en sentido similar el dictamen C-307-2002 de 13 de noviembre de 2002.)
Según se puede colegir de lo expuesto, para la Procuraduría General el acto que declara afecto al régimen de incompatibilidad –entiéndase prohibición en este caso- un determinado cargo público, es un típico acto gravamen; y si bien, el pago de la compensación económica es un efecto de la existencia de la prohibición, no puede verse lo primero independientemente de lo segundo. En razón de lo cual, se ha estimado que el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública no es aplicable en situaciones en las que la Administración activa pretenda anular por esa vía procedimental aquél acto gravamen en concreto.
Debe quedar claro que con nuestra posición no hemos pretendido crear una esfera o ámbito de inmunidad administrativa, en la que ciertos actos –en este caso los de contenido negativo- no puedan ser revisados o impugnados; lo cual atentaría obviamente contra el clamor doctrinal generalizado para que se reconozca y ejercite un control pleno y universal del comportamiento administrativo. Simplemente hemos establecido revisión oficiosa en esos casos resulta jurídicamente improcedente por la vía del procedimiento especial establecido en el numeral 173 de la Ley General; lo cual no enerva, de ninguna manera, la posibilidad de que el administrado ejercite los medios impugnatorios que prevé tanto la citada Ley General, para la vía gubernativa, como la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, para la sede jurisdiccional, e intente conseguir la anulación de aquella conducta administrativa que lesiona ilegítimamente su esfera jurídica.
IV.- Elementos diferenciadores del presente caso y reconocimiento de la existencia de actos administrativos mixtos o de contenido (efecto) mixto.
No obstante lo expuesto, consideramos que en el presente caso, si bien resulta ostensible que el acto administrativo mediante el cual se declaró afecto a la prohibición el cargo que ocupa la señora XXX, es el mismo que le concedió el reconocimiento del 65% de su salario base por concepto de compensación (oficio CLASS-009-2003 de fecha 07 de enero de 2003, emitido por la Unidad Técnica de Recursos Humanos del Ministerio de Hacienda), lo cierto es que nos encontramos frente a un supuesto diferente al analizado en casos precedentes. De seguido explicamos por qué.
Los antecedentes reseñados en el aparte I de este dictamen acreditan que en el presente caso, a diferencia de los analizados en los dictámenes C-032-2000 y C-307-2002 op. cit., la voluntad de la Administración activa es y ha sido la de anular el reconocimiento de la compensación económica por concepto de prohibición, no así la afectación del cargo al régimen de incompatibilidades. Ese ha sido el objeto ostensible del procedimiento administrativo incoado.
Partiendo de esa premisa conceptual – insistimos, distinta a la de los precedentes administrativos aludidos-, debemos admitir, en segundo término, que nos encontramos frente a un acto administrativo de contenido o efecto mixto; es decir, un acto que siendo aparentemente gravamen (afectación al régimen de incompatibilidades –prohibición de ejercer profesiones liberales-), produce algún efecto positivo (reconocimiento de la compensación económica por concepto de prohibición al ejercicio profesional) por el que el particular ha visto ampliada su esfera jurídica; lo que lo convierte en gravamen y parcialmente favorable. Véase que la decisión administrativa materializada en aquél acto no tiene un mero contenido gravamen, sino que produce un importante efecto favorable o declarativo de derecho para el administrado.
Recientemente la propia Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia ha reconocido, en lo que interesa, que: “(...) El acto que declara a un servidor determinado, afecto a una prohibición, aunque como consecuencia traiga consigo una compensación económica, no es un acto exclusivamente declarativo de derechos, porque también impone obligaciones. Se trata más bien, de un acto mixto que declara una prohibición concreta en perjuicio del funcionario y a su vez le compensa con un beneficio económico (...)” (Resolución Nº 000210-F-2005 de las 09:30 horas del 7 de abril de 2005).
La observación anterior es básica, pues nos permite reconducir los parámetros jurídicos necesarios para el análisis del presente caso, según los cuales, ante la innegable existencia de una conducta administrativa manifestada en un acto gravamen en apariencia, que genera efectos favorables, debe quedar abierta la posibilidad de aplicar respecto a ese contenido inminentemente favorable, el procedimiento especial de tutela administrativa previsto en el numeral 173 de la Ley General, pues es a los actos gravamen puros, o bien al contenido gravamen del acto mixto, a los que esa vía deviene jurídicamente inaplicable.
Lo anteriormente expuesto no supone una interpretación de ruptura en nuestra doctrina administrativa, sino una nueva manera de ver y de entender el contenido de los actos administrativos, especialmente el de los mixtos o de doble efecto; reconociéndo así una innegable diversidad de actuaciones administrativas existentes, antes no consideradas, y con lo cual, además, logramos despojarnos de la rigidez de una clasificación aislada y dogmática que al respecto ha venido atribuyéndose en doctrina. Insistimos en que toda clasificación de los actos administrativos, para ser completa, tiene que remitirse a la inagotable y cambiante casuística legal. Y eso es lo que pretendemos hacer en este caso.
Así las cosas, consideramos que este asunto puede y debe examinarse, en cuanto al contenido declaratorio de derechos, de conformidad con el procedimiento especial previsto por el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública; labor que de seguido emprendemos.
V.- Sobre el procedimiento administrativo.
Es claro que la intervención que como contralor de legalidad le otorga el numeral 173 de la LGAP a la Procuraduría General, configura sin duda alguna una garantía más para el administrado en casos como el presente, en que la Administración pretende ir contra sus propios actos declaratorios de derechos en sede administrativa, pues en tal sentido el artículo 176 inciso 6) de dicho cuerpo legal categóricamente dispone que: "La anulación administrativa de un acto contra lo dispuesto en este artículo, sea por omisión de las formalidades previstas o por no ser la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, será absolutamente nula. Además la Administración estará obligada a pagar las costas, los daños y perjuicios, sin mengua de las responsabilidades personales del servidor agente, conforme al segundo párrafo del artículo 199".
En tal orden de ideas y según se desprende del análisis del expediente administrativo adjunto a la solicitud que nos ocupa, no cabe duda de que el procedimiento incoado por el órgano director de procedimiento, como requisito previo inexorable para la declaratoria en sede administrativa de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto administrativo que generó el pago de la compensación económica por concepto de prohibición a favor de la servidora XXX, cumplió en esencia con todas las garantías propias del debido proceso. Lo anterior en razón de que según se puede constatar en el apartado I de este dictamen (Antecedentes), el Ministro de Hacienda, en su condición de jerarca institucional, ordenó la apertura del respectivo procedimiento administrativo y designó el correspondiente órgano director, quien tras dictar el necesario auto de apertura notificó a la interesada el objeto, carácter y fines del procedimiento, previniéndole no solo de su derecho de recurrir la decisión dictada a tales efectos y hacerse acompañar por el abogado de su elección, sino también el de señalar lugar o medio para atender notificaciones y aportar la prueba de descargo, así como las consecuencias que tendría su eventual inasistencia. A partir de entonces y lo largo del procedimiento, la interesada no solo tuvo oportunidad de acceder plenamente a la información y antecedentes del expediente administrativo, sino que tuvo amplia participación en el mismo. Durante la comparecencia de ley ella fue escuchada, presentó sus argumentos y aportó las pruebas que estimó pertinentes.
Queda entonces por determinar, si el acto por el que se reconoció e hizo efectivo el pago de la compensación económica por concepto de prohibición a la interesada, con motivo de la solicitud por ella planteada, resulta ser sustancialmente disconforme con el ordenamiento jurídico, al grado de que contenga vicios que configuren una nulidad absoluta, evidente y manifiesta.
VI.- La nulidad absoluta, evidente y manifiesta.
VII.- Análisis del caso concreto.
Dentro del empleo público los servidores en general tienen correlativos deberes a sus derechos estatutariamente reconocidos. Ahora bien, es un hecho indiscutible que quienes despliegan su actividad laboral, de empleo o profesional al servicio de la Administración, no sólo tienen el deber de cumplir fielmente sus funciones, sino que pueden estar obligados a no ejercer otras actividades laborales o profesionales lucrativas, ya sea en el sector público o en el privado, más que en los casos excepcionales previstos en la ley, según demande el propio servicio público. Lo cual supone que no se puedan compatibilizar sus actividades profesionales con el desempeño de un segundo puesto de trabajo, cargo o actividad en el sector público. Esto es lo que se conoce en el Derecho Administrativo como régimen de incompatibilidades de la función pública (Dictamen C-316-2005 de 5 de setiembre de 2005).
La justificación objetiva y razonable más común del régimen de incompatibilidades es ética, y se halla en la tutela del principio de imparcialidad, lealtad, objetividad e independencia del empleado público, y tiende a evitar la colusión de intereses entre las actividades públicas y privadas. Pero esa no es la única finalidad, porque se pueden regular también incompatibilidades con el fin de conseguir que cada empleado se dedique en forma exclusiva a un solo puesto de trabajo y no devengue más de una remuneración económica con los presupuestos públicos, lo cual crea una incompatibilidad económica, obviamente conectada con el principio de eficacia administrativa (Dictamen C-316-2005 op. cit.). Esto último es lo que ocurre respecto de la prohibición impuesta a algunos servidores públicos, en razón de su cargo, de ejercer liberalmente sus profesiones.
Nuestra jurisprudencia administrativa, así como la constitucional, han sido contundentes en señalar que toda regulación que se pretenda del derecho fundamental al ejercicio liberal de la profesión –conjunción armónica de los artículos 46 y 56 constitucionales-, que incida y condicione su disfrute o ejercicio efectivo, debe legitimarse o bien fundamentarse en preceptos normativos de rango de ley –en sentido formal y material-; esto es, lo que la doctrina ha denominado “actos gravamen” (Dictámenes C-054-2000, C-055-2001 y C-209-2002; Pronunciamientos O.J.-123-2001, O.J.-105-2002, O.J.-088-2003, entre otros; así como las resoluciones Nºs 2508-94 de las 10:27 horas del 27 de mayo de 1994, 1626-97 de las 15:21 horas del 18 de mayo de 1997 y 7123-98 de 16:33 horas del 6 de octubre de 1998, de la Sala Constitucional).
No obstante lo expuesto, hemos insistido también en que no basta con que exista una norma de rango legal que establezca la prohibición al ejercicio profesional en relación con el desempeño de un cargo público determinado, para que se tenga que asumir el pago de alguna retribución económica por ese concepto, sino que es indispensable adicionalmente que esa misma norma u otra disposición normativa prevean dicha posibilidad; sólo así procedería legítimamente el reconocimiento efectivo de una compensación económica a manera de sobresueldo (Dictámenes C-194-2000 y C-209-2002 op. cit; Pronunciamientos O.J.-035-2000 y O.J.-088-2003).
Incluso la Ley Nº 5867 de 15 de diciembre de 1975 que establece una compensación económica para funcionarios públicos sujetos a prohibición del ejercicio profesional en razón de sus puestos, a través de su Reglamento prevé dicho reconocimiento, única y exclusivamente para aquellos servidores incluidos expresa o taxativamente por la leyes emitidas al efecto, o bien cuando una resolución judicial así lo autorice (arts. 5 y 9, incisos a) y c) del Decreto Ejecutivo número 22614 de 22 de octubre de 1993, publicado en La Gaceta Nº 209 de 2 de noviembre de 1993).
Lo anterior se ajusta plenamente a las construcciones modernas del principio de legalidad o juridicidad administrativa, que apuntan a la llamada “vinculación positiva”, según la cual “no se admite ningún poder jurídico a favor de la Administración Pública, que no sea desarrollo de una atribución normativa precedente” (DORMÍ, Roberto. “E procedimiento administrativo”. Primera reimpresión, Ediciones Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1996, pág. 214); es decir, aquélla sólo puede hacer lo que está permitido expresamente.
Conviene recordar entonces el carácter del acto como expresión necesaria de una potestad administrativa; esto es casualmente lo que conecta al acto con la legalidad administrativa, pues no hay potestad sin norma previa y como el acto ha de expresar una de esas potestades previamente especificadas por el ordenamiento, puede concluirse que no hay acto válido sin norma específica que lo autorice y prevea. El acto en ese sentido es esencialmente típico y desde el punto de vista legal nominado, pues obedece exclusivamente a una previsión normativa previa (GARCIA DE ENTERRÍA, op. cit pág. 537 y ss).
Ahora bien, en el caso concreto de los cargos afectos a la prohibición prevista en el artículo 123 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, debemos considerar lo siguiente:
Dicha norma, en lo que interesa, dispone:
"Artículo 123.- Limitaciones al ejercicio de otras funciones
a. Ejercer profesiones liberales fuera del cargo, excepto en asuntos estrictamente personales, en los de su cónyuge, ascendientes, descendientes y hermanos.
a. (…)".
Por su parte, el artículo 29 de la misma Ley recién citada indica cuáles son los subsistemas de la Administración Financiera, en los siguientes términos:
"Artículo 29.- Subsistemas
Asimismo, el Sistema de Administración de Bienes y Contratación Administrativa se concebirá como un sistema complementario".
El artículo 30 de dicha ley define el Subsistema de Presupuesto - que es el que aquí interesa- de la siguiente forma:
"Artículo 30.- Definición
El Subsistema de Presupuesto comprende los principios, las técnicas, los métodos y procedimientos empleados, así como los órganos participantes en el proceso presupuestario".
Obsérvese que la ley no menciona cada uno de los órganos que forman parte del Subsistema de Presupuesto, sino que utiliza un criterio objetivo para definirlo. En todo caso, al indicarse que se encuentran comprendidos dentro de ese Subsistema "los órganos participantes en el proceso presupuestario", debe entenderse (salvo criterio en contrario de la Contraloría General de la República) que las Unidades Financieras de cada ente u órgano del sector público forman parte del citado Subsistema y que los funcionarios que prestan sus servicios en dichas unidades - incluyendo a los Oficiales Presupuestales, como jefes de dichas Unidades- están afectos a la prohibición que aquí se analiza.
Para acreditar que las Unidades Financieras participan en el proceso presupuestario, interesa transcribir, los artículos 21 y 22 del Reglamento a la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, emitido mediante decreto N° 30058 de 19 de diciembre del 2001:
"Artículo 21.—Unidades Financieras. En cada órgano componente de la Administración Central, existirá una Unidad encargada de la administración financiera, que dependerá administrativamente de la jerarquía formal del órgano de que se trate, y técnicamente del Ministerio de Hacienda".
"Artículo 22.—Responsabilidades. Será responsabilidad de las Unidades Financieras a que se refiere el artículo anterior, el adecuado y oportuno cumplimiento de todas las etapas relacionadas con la gestión de los recursos financieros del órgano del que forman parte, que son: programación, formulación, ejecución, control y evaluación presupuestaria:
b) Coordinar y consolidar el anteproyecto de presupuesto del órgano, atendiendo la normativa técnica establecida por la Dirección General de Presupuesto Nacional, así como los lineamientos y directrices, generales y específicos, emitidos por la Autoridad Presupuestaria. El anteproyecto deberá ser presentado al jerarca del órgano de que se trate para su aprobación y posterior trámite ante la Dirección General de Presupuesto Nacional
c) Coordinar, consolidar y presentar al jerarca del órgano de que se trate la programación de la ejecución física y financiera del presupuesto del órgano y velar por el cumplimiento de la programación definitiva, una vez autorizada por el jerarca y aprobada por la Dirección General de Presupuesto Nacional.
d) Registrar los diferentes documentos de ejecución presupuestaria que genera el órgano del cual forma parte, a través del Sistema Integrado de Información de la Administración Financiera, sin perjuicio de la supervisión que ejerza la Contabilidad Nacional, y de la fiscalización superior de la Contraloría General de la República.
e) Ejercer el control jurídico, contable y técnico de los documentos de ejecución presupuestaria, establecidos conforme a la normativa legal y reglamentaria vigente.
f) Mantener y custodiar un archivo de los documentos de ejecución presupuestaria que respaldan las operaciones financieras que se realicen, de conformidad con las regulaciones y lineamientos que defina el Ministerio de Hacienda, en coordinación con la Contraloría General de la República.
i) Las demás que establezca la legislación vigente y otras disposiciones complementarias emitidas por los órganos competentes."
Aparte de lo anterior, a las Unidades Financieras se le atribuyen competencias específicas en los artículos 36, 51, 53, 55, 56 y 93 del citado Reglamento.
En síntesis, cabe indicar que de conformidad con el artículo 123 inciso a) de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, a los jerarcas de los Subsistemas de Administración Financiera y a los demás funcionarios pertenecientes a ellos, les está prohibido ejercer profesiones liberales fuera del cargo. Las Unidades Financieras de los órganos de la Administración Central forman parte del Subsistema de Presupuesto, en tanto participan del proceso presupuestario, por lo que a sus funcionarios les afecta esa prohibición, siempre que estén en posibilidad de ejercer liberalmente una o más profesiones liberales.
A pesar de lo dicho, considera este Órgano Asesor que en efecto no existe norma legal que expresamente otorgue a los jerarcas de los Subsistemas de Administración Financiera y a los demás funcionarios pertenecientes a ellos, una compensación económica por la prohibición a la cual hemos hecho referencia.
En ese sentido, nótese por ejemplo que en el caso de la prohibición prevista en el inciso c) del artículo 34 de la Ley General de Control Interno (prohibición que es similar a la que aquí se analiza) ese mismo artículo, en su párrafo final, ordenó el pago de una compensación económica de un 65% a favor de los funcionarios afectos a ella.
En otros casos, como por ejemplo el de la prohibición que regula el artículo 118 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, los servidores sometidos a esa prohibición no recibieron compensación económica alguna hasta que se aprobó una ley específica que así lo dispuso, como lo fue, la N° 5867 ya mencionada.
Con posterioridad a la emisión de la Ley N° 5867 recién citada, algunas otras leyes especiales que impusieron prohibiciones a determinados funcionarios, remitieron a ella para el pago de la compensación económica. Así ocurrió por ejemplo con la prohibición establecida en perjuicio de los ingenieros y peritos topógrafos del Catastro Nacional, según lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley N° 6545 de 25 de marzo de 1981.
En el caso que aquí se analiza, el artículo 123 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos se limitó a establecer la prohibición, pero no autorizó ahí ni en alguna otra norma de esa ley, el pago de compensación. Tampoco se hizo remisión alguna a las compensaciones económicas reguladas en la Ley N° 5867 de cita.
Por lo expuesto, puede colegirse sin mayor dificultad que los jerarcas de los Subsistemas de Administración Financiera y a los demás funcionarios pertenecientes a ellos, afectos a la prohibición contemplada en el inciso a) del artículo 123 de dicha ley, no tienen derecho a percibir compensación económica alguna por ese concepto, pues no existe norma legal alguna que así lo autorice; por lo que su pago en tales circunstancias, resulta del todo improcedente (Véanse los pronunciamientos O.J.-172-2002 de 12 de diciembre de 2002 y O.J.-190-2003 de 13 de octubre de 2003).
Así las cosas, resulta notorio y de fácil constatación el hecho de que el acto administrativo mixto o de doble efecto, materializado en el oficio CLAS-009-2003 de 7 de enero de 2003, de la Unidad Técnica de Recursos Humanos, deviene sustancialmente disconforme con el ordenamiento jurídico, especialmente en cuanto a su contenido favorable o declarativo de derechos, por el que se le concedió a la servidora XXX, el pago de un 65% adicional sobre su salario base como compensación económica por concepto de prohibición del ejercicio liberal de la profesión; esto con base en lo dispuesto por el artículo 123 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos –Nº 8131 de 18 de setiembre de 2001-, pues resulta ostensible conforme a lo expuesto, que está totalmente desprovisto del motivo, causa, presupuesto antecedente o requisito jurídico (derecho) requerido por la normativa aplicable para su emisión (artículo 133 de la LGAP), ya que al momento en que se emitió el acto, no existía, ni existe actualmente disposición normativa alguna o resolución judicial que autorice a la Administración el pago de aquella retribución económica.
En suma, las irregularidades del motivo y contenido antes señaladas se traducen en una inadecuación a su fin del acto administrativo en cuestión y comportan a nuestro juicio vicios generadores de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta (artículos 131, 132, 133, 158, 166 y 173, todos de la LGAP), respecto de la parte de éste que atañe al reconocimiento y subsecuente pago de un 65% adicional sobre su salario base como compensación económica por concepto de prohibición del ejercicio liberal de la profesión, pues al no existir causa legal que sustente los pagos recibidos por dicho concepto, esa compensación económica resulta indebida, y por ende, la actuación administrativa es flagrantemente ilegítima, pues no se ajusta sustancialmente el ordenamiento jurídico.
Y bajo la premisa de que el vicio aludido afecta sólo una parte del acto administrativo en examen, esto es: su contenido favorable o declaratorio de derechos en cuanto al reconocimiento de la compensación económica por concepto de la prohibición al ejercicio profesional, estimamos que en lo demás, que resulta totalmente independiente de esto, el acto impugnado tiene plena validez; esto al tenor de lo dispuesto por el numeral 164.2 de la Ley General de la Administración Pública.
En consecuencia, debemos ser claros en advertir que la nulidad de pleno derecho declarada en este caso no comporta una variación del contenido gravamen o limitativo de derechos del acto impugnado, en cuanto declara afecto al régimen de incompatibilidades de la función pública, y más concretamente a la prohibición del ejercicio profesional, el cargo ocupado por la señora XXX; el cual debe ser mantenido como válido y eficaz, máxime cuando este logra la finalidad querida por el legislador (artículo 123 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos –Nº 8131 de 18 de setiembre de 2001-).” (Dictamen número C-336-2005 de 27 de setiembre de 2005. Lo resaltado no es del original).
En el caso que nos ocupa, el análisis que recién se ha citado tiene perfecta coincidencia con la situación particular del acto administrativo dictado a favor del señor XXX, específicamente en el vicio que representa la utilización del artículo 123 de la Ley N° 8131 como si ésta contemplara una autorización para fijar, concomitantemente, una compensación económica por la prohibición que establece para el conjunto de funcionarios públicos que allí se enlistan.
Así, el acto CLAS-256-2006 de fecha 28 de febrero del 2006 en cuanto reconoce un 25% de beneficio, supone un quebranto del mandato contenido en el artículo 133 de la Ley General de la Administración Pública, puesto que no hay sustento normativo para haber fijado el porcentaje de compensación económica por la pertenencia de la plaza que ocupa el funcionario al régimen de prohibición que establece el tantas veces citado artículo 123 de la Ley N° 8131. Ello violenta el elemento motivo del acto administrativo, y se traduce, a su vez, en una afectación del elemento contenido (artículo 132 de la Ley General ya citada), puesto que, como se ha reiterado, la base porcentual que se fijó al funcionario no encuentra respaldo en norma alguna del Ordenamiento Jurídico que específicamente atienda al tipo de puesto que desarrolla el señor XXX. Por último, el fin del acto administrativo (artículo 131 de la Ley General) se ve afectado, puesto que la distorsión de los anteriores elementos reseñados tornan en cuestionable que el acto efectivamente sea conforme al interés público.
Para concluir, resaltamos el hecho de que la interpretación del artículo 123 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos ha permitido, en otro caso, reiterar la necesaria distinción entre la norma que impone la restricción (prohibición) y la retribución o compensación económica que por tal limitación se puede reconocer al funcionario (que igualmente debe ser contenida en norma de rango legal). Al efecto, puede remitirse a la opinión jurídica número OJ-190-2003 del 13 de octubre del 2003, lo cual revela que, sobre el punto, se ha mantenido una línea interpretativa consecuente sobre la existencia de la distinción apuntada.
De conformidad con lo establecido en el artículo 173 y concordantes de la Ley General de la Administración Pública, esta Procuraduría General rinde dictamen favorable, a fin de que se proceda a declarar, en vía administrativa, la nulidad absoluta, por evidente y manifiesta, del acto administrativo contenido en el oficio número CLAS-256-2003 de fecha 28 de febrero del 2003, relativo al reconocimiento de un 25% por concepto de prohibición al funcionario XXX, cédula de identidad número XXX.
Sin otro particular, suscribimos,
Iván Vincenti Rojas Gabriela Arguedas Vargas
Procurador Administrativo Asistente de Procuraduría
IVR/GAV/mvc