Source: https://suprema-corte.vlex.com.mx/vid/sentencia-ejecutoria-contradiccion-26823615
Timestamp: 2019-09-19 07:00:50
Document Index: 209148519

Matched Legal Cases: ['artículo 1', 'artículo 73', 'artículo 91', 'Artículo 73', 'Artículo 103', 'Artículo 1', 'Artículo 11', 'artículo 4', 'artículo 295', 'artículo 295', 'artículo 123', 'Artículo 123', 'Artículo 123', 'artículo 123', 'artículo 123', 'artículo 4', 'artículo 123', 'artículo 74', 'artículo 11', 'artículo 123', 'artículo 11', 'artículo 123', 'artículo 11', 'artículo 11', 'artículo 123', 'artículo 123', 'artículo 11', 'artículo 14', 'artículo 45', 'artículo 103', 'artículo 107', 'artículo 11', 'artículo 1', 'Artículo 3', 'Artículo 4', 'Artículo 150', 'Artículo 1', 'Artículo 4', 'Artículo 56', 'Artículo 57', 'Artículo 58', 'Artículo 59', 'Artículo 7', 'Artículo 8', 'artículo 52', 'Artículo 16', 'e contrario', 'artículo 295', 'artículo 123', 'artículo 123', 'artículo 4', 'artículo 123', 'artículo 103', 'artículo 107', 'Artículo 11', 'artículo 105', 'Artículo 1', 'Artículo 3', 'Artículo 4', 'Artículo 48', 'Artículo 51', 'Artículo 60', 'artículo 63', 'artículo 64', 'Artículo 73', 'Artículo 74', 'Artículo 150', 'Artículo 186', 'Artículo 1', 'Artículo 46', 'Artículo 56', 'Artículo 58', 'Artículo 8', 'Artículo 16', 'Artículo 18', 'Artículo 20', 'Artículo 1', 'Artículo 2', 'Artículo 5', 'Artículo 6', 'Artículo 23', 'Artículo 25', 'artículo 25', 'artículo 25', 'artículo 51', 'artículo 46', 'ARTÍCULO 40', 'artículo 40', 'artículo 40', 'artículo 1', 'artículo 11', 'Artículo 11', 'artículo 83', 'artículo 73', 'ARTÍCULO 73', 'ARTÍCULO 83', 'ARTÍCULO 3', 'artículo 83', 'artículo 83', 'artículo 11', 'artículo 73', 'artículo 73', 'artículo 11', 'artículo 17', 'artículo 83', 'artículo 73', 'artículo 195']

Ejecutoria num. 2a./J. 111/2005 de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala - Jurisprudencia - VLEX 26823615
Ejecutoria num. 2a./J. 111/2005 de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala
Número de Resolución: 2a./J. 111/2005
CONTRADICCIÓN DE TESIS 116/2005-SS. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR EL PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIAS PENAL Y ADMINISTRATIVA (ANTES TERCER TRIBUNAL COLEGIADO) Y EL SEGUNDO TRIBUNAL COLEGIADO EN LAS MATERIAS INDICADAS (ANTES CUARTO TRIBUNAL COLEGIADO), AMBOS DEL VIGÉSIMO PRIMER CIRCUITO.INSTITUTO DE SEGURIDAD Y SERVICIOS SOCIALES DE LOS TRABAJADORES DEL ESTADO. LAS RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS DICTADAS POR AQUÉL O POR SUS ÓRGANOS DEPENDIENTES, QUE CONCEDAN, NIEGUEN, REVOQUEN, SUSPENDAN, MODIFIQUEN O REDUZCAN LAS PENSIONES, SON ACTOS DE AUTORIDAD IMPUGNABLES A TRAVÉS DEL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, PREVIAMENTE AL AMPARO, SALVO QUE SE ACTUALICE ALGUNA EXCEPCIÓN AL PRINCIPIO DE DEFINITIVIDAD.AUTORIDAD PARA LOS EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO. NOTAS DISTINTIVAS.
CONTRADICCIÓN DE TESIS 116/2005-SS. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR EL PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIAS PENAL Y ADMINISTRATIVA (ANTES TERCER TRIBUNAL COLEGIADO) Y EL SEGUNDO TRIBUNAL COLEGIADO EN LAS MATERIAS INDICADAS (ANTES CUARTO TRIBUNAL COLEGIADO), AMBOS DEL VIGÉSIMO PRIMER CIRCUITO.
SECRETARIO: A.M.R.M..
El Segundo Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Vigésimo Primer Circuito (antes Cuarto Tribunal Colegiado del propio circuito), el diez de junio de dos mil cuatro, al resolver la revisión administrativa 248/2004, entre otras consideraciones, sostuvo las siguientes:
Los agravios expuestos por el recurrente son fundados pero inoperantes en una parte e inoperantes en otra, en virtud de las consideraciones jurídicas siguientes. Cierto, el a quo para decretar el sobreseimiento, lo hizo bajo el argumento de que no por el hecho que el delegado en Guerrero, y el jefe del Departamento de Pensiones, Seguridad e Higiene en el Trabajo, ambos del Instituto de Seguridad Social y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, sean trabajadores de un organismo público descentralizado signifique que tengan el carácter de autoridad, toda vez que precisamente la ley de dicho instituto determina que la finalidad de dicha institución es la administración de los seguros, prestaciones y servicios a favor de los trabajadores, teniendo personalidad jurídica y patrimonio propio y actividades autónomas, de suerte que se trata de una persona moral distinta del Estado, por lo cual sus órganos que la conforman no son órganos del Estado, por lo que en términos del artículo 1o., fracción I, de la Ley de Amparo, no tienen el carácter de autoridad para los efectos del juicio de amparo. Como se ve, tal determinación es incorrecta, porque en efecto no se les atribuyó el acto a título personal, sino como entes integrantes de un organismo público, autónomo y descentralizado como es el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, el cual contrario a lo indicado por el Juez de Distrito sí forma parte de la administración publica federal, es decir, forman parte del Estado mexicano, con independencia de que para efectos de las relaciones jurídicas que entablan al seno del orden jurídico nacional, estén dotados de una esfera competencial y un patrimonio propios que los distinguen de los demás poderes y organismos paraestatales o autónomos del Estado. Lo anterior así lo sostiene la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la tesis número 2a. XVI/2002, publicada en la página cuatrocientos treinta del Tomo XV, del mes de marzo de dos mil dos, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, del rubro y texto: ?ORGANISMOS PÚBLICOS DESCENTRALIZADOS FEDERALES. AUN CUANDO NO PERTENECEN AL PODER EJECUTIVO FEDERAL, SÍ FORMAN PARTE DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL.? (se transcribe). Sin embargo, no obstante lo fundado de sus agravios en tal aspecto, los mismos resultan inoperantes para el caso que nos ocupa, pues lo anterior no varía el sentido de la resolución, toda vez que este órgano colegiado estima que la causal de improcedencia anunciada por el a quo federal, prevista en la fracción XVIII del artículo 73 de la Ley de Amparo, en relación con los numerales 1o., fracción I, 11 de ley en comento y 103 constitucional, aun cuando por razones distintas a las expresadas por el Juez de Distrito, sí se actualiza, dado que el delegado en Guerrero y jefe del Departamento de Pensiones, Seguridad e Higiene en el Trabajo, ambos del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, no son autoridad para el juicio de amparo que nos ocupa; igual declaratoria debe hacerse respecto del jefe del departamento de finanzas del citado instituto, de quien el a quo omitió hacer pronunciamiento, ya que en su resolución únicamente dijo que fue omiso en rendir su informe justificado, pero nada más, y como en el caso no opera el reenvío, en términos del artículo 91, fracción III, de la Ley de amparo, se debe confirmar dicho sobreseimiento, en virtud de lo siguiente: Los artículos en comento, respectivamente señalan: ?Artículo 73. El juicio de amparo es improcedente: ... XVIII. En los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de la ley.?. ?Artículo 103. Los tribunales de la Federación resolverán toda controversia que se suscite; I.P. leyes o actos de la autoridad que violen las garantías individuales; II. Por leyes o actos de la autoridad federal que vulneren o restrinjan la soberanía de los Estados; y III. Por leyes o actos de las autoridades de éstos que invadan la esfera de la autoridad federal.?. ?Artículo 1o. El juicio de amparo tiene por objeto resolver toda controversia que se suscite: I. Por leyes o actos de la autoridad que violen las garantías individuales ...?. ?Artículo 11. Es autoridad responsable la que dicta, promulga, publica, ordena, ejecuta o trata de ejecutar la ley o el acto reclamado.?. De los dispositivos legales invocados se obtiene de manera clara que, el juicio de amparo procede solamente en contra de actos de autoridad, y los que en la especie se reclaman -la orden de suspensión y/o descuento del importe de la pensión por viudez, que podría ser de manera temporal o definitiva por supuesta incompatibilidad y ejecución de la misma-, si bien formalmente emanan de un organismo público descentralizado que eventualmente puede equipararse a una autoridad constituida, no revisten el carácter de actos autoritarios, como se explicará líneas adelante. Cierto, el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, en términos del artículo 4o. de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, es un organismo descentralizado con personalidad jurídica y patrimonios propios que se encarga de la administración de los seguros, prestaciones y servicios. Ahora bien, en la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, no existe disposición legal alguna que indique que las controversias entre los asegurados o sus beneficiarios y dicho instituto, deberán tramitarse ante la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje o ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa cuando se trate de controversias entre el instituto y los trabajadores, como sí ocurre en el caso del Instituto Mexicano del Seguro Social, el cual en el artículo 295 de la ley de ese instituto sí establece expresamente que las controversias entre los asegurados o sus beneficiarios y el instituto sobre las prestaciones que la Ley del Instituto Mexicano del Seguro Social les otorga, deberán tramitarse ante la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje, en tanto que las que se presenten entre el instituto, los patrones y demás sujetos obligados, se tramitarán ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, esto es, vía juicio contencioso, en los términos previstos por el Código Fiscal de la Federación. De tal forma, si alguien reclama la determinación que se traduce en la suspensión o descuento del importe de la pensión por viudez, acorde a lo establecido en el artículo 295 de la Ley del Seguro Social, quien reclama esa determinación asume el carácter de beneficiario y previo a promover el juicio de garantías debe tramitar demanda ante la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje, porque los actos que combate no son administrativos, sino evidentemente laborales, cuyo trámite deberá someterlo ante la mencionada junta laboral. Sin embargo, esa misma relación rige para el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, en cuanto a la seguridad social para los trabajadores. En efecto, al respecto cabe destacar lo dispuesto por el artículo 123, apartado A, fracción XXXI, inciso b), punto 1 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que dice: ?Artículo 123. Toda persona tiene derecho al trabajo digno y socialmente útil; al efecto, se promoverán la creación de empleos y la organización social para el trabajo, conforme a la ley. El Congreso de la Unión, sin contravenir a las bases siguientes, deberá expedir leyes sobre el trabajo, las cuales regirán: A. Entre los obreros, jornaleros, empleados, domésticos, artesanos, y de una manera general, todo contrato de trabajo: ... XXXI. La aplicación de las leyes del trabajo corresponde a las autoridades de los Estados, en sus respectivas jurisdicciones, pero es de la competencia exclusiva de las autoridades federales en los asuntos relativos a: ... b) Empresas: Aquellas que sean administradas en forma directa o descentralizada por el Gobierno Federal; ...?. Ahora bien, por otro lado, el apartado B del citado numeral constitucional, establece: ?Artículo 123. ... B. Entre los Poderes de la Unión, el Gobierno del Distrito Federal y sus trabajadores: XII. Los conflictos individuales, colectivos o intersindicales serán sometidos a un Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje, integrado según lo prevenido en la ley reglamentaria ...?. De lo antes transcrito se obtiene que cuando un trabajador de la administración pública, ya sea local o federal, pretende el pago de una prestación y que puede consistir en una afectación a su patrimonio, como cuando se reclama el pago de pensiones, servicios, asistencias médicas, quirúrgicas o farmacéuticas, subsidios y todas aquellas prestaciones susceptibles de disminuir el patrimonio del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores, en estos casos, lo procedente es el juicio laboral y la competencia para conocer de él recae en un tribunal del fuero federal o del fuero local, habida cuenta que para determinar a qué órgano jurisdiccional corresponde conocer del juicio en el que se demanda una prestación de seguridad social a dicho instituto, debe atenderse al régimen constitucional y legal que rige el vínculo laboral del cual deriva como una consecuencia directa la diversa relación jurídica que se entable entre el trabajador y esa entidad de seguridad social. Al efecto, debe tomarse en cuenta que las prestaciones de tal naturaleza, si bien derivan directamente de la relación jurídica que por disposición legal se entable entre ese organismo y los trabajadores o sus beneficiarios, la misma tiene su origen en la existencia del vínculo laboral que se da entre el respectivo trabajador y la correspondiente dependencia o entidad de la administración pública, por lo que aquel vínculo es derivado de la relación laboral entablada. En esa medida, si un trabajador que presta sus servicios para alguno de los Poderes de la Unión, o de las entidades federativas, demanda al mencionado instituto el pago de una prestación, debe estimarse que al encontrarse regulada la respectiva relación laboral por el apartado B del artículo 123 de la Constitución General de la República, o bien por la correspondiente ley burocrática local, en términos del diverso 116, fracción VI, de la propia N.F., la competencia para conocer de tal juicio corresponde al Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje; al tenor del mismo criterio, si como consecuencia del fenómeno de la descentralización de la prestación de servicios, un organismo descentralizado sustituye en su carácter de patrón al titular de alguna dependencia de la administración pública centralizada, ello dará lugar a que ese vínculo jurídico ya no se rija por el apartado B del artículo 123 constitucional, ni en su caso, por la respectiva legislación burocrática local, sino por el régimen que deriva de lo dispuesto en el apartado A del citado precepto fundamental, lo que implicará que la competencia para conocer tanto de los conflictos estrictamente laborales que se susciten, como de los surgidos dentro de las relaciones jurídicas derivadas directamente de ese vínculo laboral, se sustancien ante la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje, de ahí que a este órgano jurisdiccional corresponde conocer del juicio en el que un trabajador de un organismo descentralizado de cualquier nivel de gobierno, demanda el pago de una prestación al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado. Lo anterior así se refleja en las tesis números 2a. XLVI/2001 y 2a. XLVII/2001 publicadas en las páginas cuatrocientos cincuenta y tres y cuatrocientos cincuenta y cuatro, T.X., del mes de mayo de dos mil uno, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, emitidas por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que dicen: ?INSTITUTO DE SEGURIDAD Y SERVICIOS SOCIALES DE LOS TRABAJADORES DEL ESTADO. LA COMPETENCIA PARA CONOCER DE UN JUICIO LABORAL EN EL QUE SE LE RECLAME EL PAGO DE UNA PRESTACIÓN PRINCIPAL CORRESPONDE A UN ÓRGANO JURISDICCIONAL DEL FUERO FEDERAL, CON INDEPENDENCIA DE QUE LA RELACIÓN LABORAL SE HAYA ENTABLADO CON UNA DEPENDENCIA O ENTIDAD DE CARÁCTER LOCAL Y EN EL PROPIO OCURSO SE DEMANDE A ÉSTA.? (se transcribe). ?INSTITUTO DE SEGURIDAD Y SERVICIOS SOCIALES DE LOS TRABAJADORES DEL ESTADO. PARA DETERMINAR CUÁL ES EL ÓRGANO JURISDICCIONAL QUE DEBE CONOCER DE LOS JUICIOS LABORALES EN LOS QUE SE RECLAME EL PAGO DE PRESTACIONES DE SEGURIDAD SOCIAL A ESE ORGANISMO, DEBE ATENDERSE AL RÉGIMEN CONSTITUCIONAL QUE RIGE EL VÍNCULO LABORAL DEL QUE ÉSTAS DERIVAN.? (se transcribe). En esta tesitura, podemos decir que cuando como en el caso se atribuye a algún órgano integrante del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, el ajuste, disminución o cancelación a una pensión, tal acto no reviste el carácter de una resolución administrativa, toda vez que las controversias surgidas entre los beneficiarios y dicho Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, respecto de prestaciones otorgadas por la ley, siempre y cuando tengan su origen, como en el caso, en una relación laboral y el demandante sea beneficiario, no hay que olvidar que una de las características que tiene tal instituto, en ese tipo de relaciones, es que sustituye a las obligaciones del patrón, absorbiendo a través de las mecánicas impuestas en la ley, la de otorgar a los trabajadores servicios de asistencia evidentemente laborales, como en el caso, la pensión por viudez, prestación que originalmente correspondió al patrón pero que fue absorbida por tal instituto, pues aun cuando el patrón es el Estado, o un organismo público descentralizado, la obligación del instituto para con el trabajador o sus beneficiarios sólo se produce por un vínculo laboral y no por otro. En este orden de ideas, la actuación del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, no se encuentra revestida de imperio frente al particular, puesto que el acto impugnado carece de las características de unilateralidad, coercibilidad e imperatividad propias de un acto de autoridad, dado que como se ve, las controversias entre los asegurados o sus beneficiarios y el instituto sobre las prestaciones que la referida ley otorga, podrán tramitarse ante la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje, o ante la Junta de Conciliación y Arbitraje Local, atendiendo para ello al régimen constitucional y legal que regule la respectiva relación jurídica laboral. De tal forma que si el artículo 4o. de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, le da el carácter de organismo descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio propios; y en términos del artículo 123, apartado A, fracción XXXI, inciso b), punto 1 y apartado B, fracción XII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, puede ser demandado como tal ante la autoridad del trabajo, por consiguiente, es inconcuso que en esas circunstancias no puede sujetársele al juicio de garantías, reclamándole actos que en todo caso podrían ser demandados ante la Junta laboral competente, como en la especie, la cancelación de pensión por viudez. Cierto, en este caso la promovente en su demanda de garantías manifestó tener una relación laboral con la dependencia señalada como responsable al argumentar en el capítulo de hechos que ?a partir del 1 de enero de 1994, fue pensionada por el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), por haber sido jubilada de por vida en una plaza de profesora de la Secretaría de Educación Pública del Gobierno Federal, en la que coticé 30 años y 05 meses, asignándoseme el número de pensionista 314811, sin que hubiera adeudos pendientes, para lo cual se señaló como lugar de pago, el domicilio ubicado en Independencia y G. de la ciudad de Iguala, G.. Así también manifiesto que a partir del día 29 de marzo de 2002, percibía otra pensión por viudez, derivada de la muerte de mi esposo, que en vida respondió al nombre de J.R.V.G. ... asignándoseme el número 314821 de pensionista, en razón de que mi difunto esposo también trabajó para la Secretaría de Educación Pública del Gobierno Federal ...?. De lo anterior, resulta evidente que a través de la promoción del juicio de garantías se intenta combatir un acto que nació merced de una relación laboral entre la quejosa y también entre su esposo J.R.V.G., con la entidad señalada como autoridad responsable, conflicto que surge por suspensión o descuento del importe de la pensión recibida, es decir, dentro de la relación laboral existente entre las autoridades señaladas como responsables y la peticionaria de amparo, así como su esposo del cual disfruta la pensión por viudez, en donde las primeras hacen las veces de patrón y la solicitante de garantías se erige como empleado, por lo que la instancia constitucional resulta improcedente, en virtud que los actos reclamados no provienen de autoridad para efectos del juicio de garantías. Por lo que a las citadas autoridades no les reviste el carácter de autoridades responsables para los efectos del amparo, ya que de conformidad con lo dispuesto en los artículos 103 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 1o. y 11 de la Ley de Amparo, la procedencia del juicio de garantías se encuentra supeditada a que los actos que se reclamen provengan de autoridad, entendiéndose por tal aquella que: dicta, promulga, publica, ordena, ejecuta o trata de ejecutar la ley o el acto reclamado, con el objeto de imponer unilateralmente obligaciones a los gobernados, modificar las existentes o limitar sus derechos. Es importante destacar que para los efectos del juicio de amparo, la calidad de autoridad deriva de las siguientes circunstancias: a) La existencia de un órgano del Estado que establece una relación de supra a subordinación con un particular. b) Que esa relación tenga su nacimiento en la ley, por lo que dota al órgano del Estado de una facultad administrativa, cuyo ejercicio es irrenunciable, al ser de naturaleza pública la fuente de tal potestad. c) Que con motivo de esa relación emite actos unilaterales a través de los cuales crea, modifica o extingue por sí o ante sí, situaciones jurídicas que afectan la esfera legal del particular. d) Que para emitir esos actos no requiere de acudir a los órganos jurisdiccionales ni precisa del consenso de la voluntad del afectado. Tal como así se advierte del contenido de la tesis aislada pronunciada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible a foja treinta y nueve, del Tomo XIV, noviembre de dos mil uno, en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, que dice: ?AUTORIDAD PARA LOS EFECTOS DEL AMPARO. NOTAS DISTINTIVAS.? (se transcribe). Situación que como se estableció en párrafos que preceden en la especie no acontece, porque del contenido de la demanda de amparo y de las propias documentales que anexó la parte quejosa a su escrito inicial de demanda, se obtiene que la ahora quejosa laboró para la Secretaría de Educación Pública Federal,donde se desempeñó como profesora y lo que reclama es el descuento a su pensión que derivó precisamente de su relación de coordinación con el ente para el cual prestó sus servicios, no en función de la emisión de un acto de autoridad unilateral, imperativo y coercible, por lo que, se reitera en el caso, se está ante una relación de coordinación de tipo laboral entre la promovente y quienes señala como autoridades responsables en torno a la cual no concurren los citados elementos ya enunciados, los cuales únicamente surgen en las relaciones de supra a subordinación, porque en este supuesto las partes no se colocan en el mismo plano como particulares, pues el ente de gobernación impone su voluntad sin el consenso del afectado, es decir, se ejercen facultades de decisión que le están atribuidas en un ordenamiento legal y que por ende, constituyen una potestad, cuyo ejercicio es irrenunciable, al ser pública la fuente de tal potestad, lo que revela que tal ente es una autoridad para los efectos del amparo. Hipótesis que no se actualiza en el caso, al tratarse de una cuestión eminentemente laboral (lo que en todo caso podría dilucidar ante la autoridad laboral que estime competente), porque aquí se les atribuyen actos que ejercen en calidad de patrón, como lo es el ordenar la suspensión o el descuento y ejecución sobre su pensión. Al respecto es aplicable la tesis aislada pronunciada por el Sexto Tribunal Colegiado en Materia de Trabajo del Primer Circuito, visible en la página trescientos cuarenta y siete del Tomo III, abril de 1996, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que dice: ?AUTORIDADES RESPONSABLES PARA LOS EFECTOS DEL AMPARO, NO LO SON LOS ÓRGANOS O FUNCIONARIOS DE LAS DEPENDENCIAS DEL ESTADO CUANDO ACTÚAN COMO PATRONES.? (se transcribe). Por otro lado, el hecho de que tales funcionarios fueran señalados como autoridades responsables en diversos juicios de garantías, del cual dice conoció en revisión el Tercer Tribunal Colegiado de este circuito, ello por sí solo no hace que el asunto que aquí nos ocupa sea procedente, dado que el criterio que en todo caso adopte otro órgano jurisdiccional, en tanto no sea jurisprudencia emitida por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, no es obligatorio para este órgano colegiado, de ahí que sus agravios en tal sentido sean inoperantes. En las narradas circunstancias, por las razones expuestas en esta ejecutoria, se confirma la resolución que decreta el sobreseimiento del juicio en términos del artículo 74, fracción III, en relación con los numerales 1o., fracción I, 11, y 73, fracción XVIII, todos de la Ley de Amparo, sobreseimiento que se hace extensivo sobre los actos atribuidos al jefe del departamento de finanzas del citado instituto.
De las consideraciones precedentes surgió la tesis, cuyo texto y datos de localización son:
"INSTITUTO DE SEGURIDAD Y SERVICIOS SOCIALES DE LOS TRABAJADORES DEL ESTADO. NO TIENE CARÁCTER DE AUTORIDAD RESPONSABLE PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO CUANDO A ALGUNO DE SUS ÓRGANOS SE LE ATRIBUYE EL AJUSTE, DISMINUCIÓN O CANCELACIÓN DE UNA PENSIÓN. Si se atribuye a algún órgano integrante del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, el ajuste, disminución o cancelación de una pensión, tal acto no reviste el carácter de una resolución administrativa, porque si bien formalmente emana de un organismo público descentralizado que eventualmente puede equipararse a una autoridad constituida, carece de las características de unilateralidad, coercibilidad e imperatividad que requiere el artículo 11 de la Ley de Amparo para considerarlo como tal, dado que las controversias surgidas entre los beneficiarios y dicho instituto respecto de prestaciones otorgadas por la ley, cuando tienen su origen en una relación laboral y el demandante sea beneficiario, sustituye al patrón al absorber las obligaciones de otorgar a los trabajadores servicios de asistencia evidentemente laborales, como la pensión por viudez, que originalmente corresponde al patrón, por lo que en términos del artículo 123, apartado A, fracción XXXI, inciso b), punto 1 y apartado B, fracción XII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debe ser demandado ante la autoridad del trabajo, pudiendo tramitarse ante la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje, o ante la Junta Local de Conciliación y Arbitraje, atendiendo para ello al régimen constitucional y legal que regule la respectiva relación laboral." (Novena Época. Instancia: Cuarto Tribunal Colegiado del Vigésimo Primer Circuito. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XX, septiembre de 2004, tesis XXI.4o.13 A, página 1788).
El Primer Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Vigésimo Primer Circuito (antes Tercer Tribunal Colegiado del mismo circuito), el diecisiete de febrero de dos mil cinco, al resolver la improcedencia en revisión administrativa 10/2005, entre otras consideraciones, sostuvo las siguientes:
«QUINTO. Ahora bien, en el caso que nos ocupa, la Juez Cuarto de Distrito para desechar la demanda, sostuvo medularmente que los actos reclamados no provienen de autoridades para los efectos del juicio constitucional, porque no contienen en sí mismos los requisitos que para su configuración exige el artículo 11 de la Ley de Amparo, es decir, no son actos unilaterales, coercitivos e imperativos, y que no obsta que se trate de un organismo público descentralizado que atiende los derechos que tienen los beneficiarios con él, dada cuenta que el origen de esa situación es una relación laboral conforme al artículo 123, apartado A, fracción XXXI, inciso b), 1 y apartado B, fracción XII, de la Constitución Federal; y que si bien es cierto existe una relación de subordinación entre el beneficiario y las autoridades responsables, ello no es fundamental para considerar que sus actos pueden ser de autoridad para el juicio de garantías, tomando en cuenta que los derechos derivados son de naturaleza laboral y no administrativa, por carecer de las características de unilateralidad, coercibilidad e imperatividad que establece el artículo 11 de la Ley de Amparo. Agregó que las notas que distinguen a una autoridad para efectos del amparo, son: a) La existencia de un ente de hecho o de derecho que establece una relación de supra a subordinación con un particular; b) Que esa relación tenga su nacimiento en la ley, lo que dota al ente de una facultad administrativa, cuyo ejercicio es irrenunciable, al ser de naturaleza pública la fuente de esa potestad; c) Que con motivo de esa relación emita actos unilaterales a través de los cuales cree, modifique o extinga por sí o ante sí, situaciones jurídicas que afecten la esfera legal del particular; y, d) Que para emitir esos actos no requiera de acudir a los órganos judiciales ni precise el consenso de la voluntad del afectado. De los argumentos anteriores, derivó la juzgadora de Distrito que los actos reclamados no provienen de autoridad responsable para los efectos del amparo; invocando como fundamento de su aserto la tesis que pronunció el Cuarto Tribunal Colegiado de este circuito e identificó con el número 49, TC214013.9 AD1, cuyo antecedente lo fue la resolución dictada en el amparo en revisión administrativa número 248/2004, promovido por M.I.M.L., fallado el diez de junio de dos mil cuatro, la cual es del rubro siguiente: ?INSTITUTO DE SEGURIDAD Y SERVICIOS SOCIALES DE LOS TRABAJADORES DEL ESTADO, NO TIENEN CARÁCTER DE AUTORIDAD RESPONSABLE PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO, EL DELEGADO Y EL JEFE DEL DEPARTAMENTO DE PENSIONES, SEGURIDAD E HIGIENE EN EL TRABAJO.?. Debe hacerse la aclaración que el rubro del criterio anterior fue modificado por observaciones que hizo la Dirección General de la Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (lo cual no observó la a quo), quien le asignó el número de tesis XXI.4o.13 A, y es consultable en la página 1788, Tomo XX, septiembre de dos mil cuatro, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, cuyo rubro modificado dice: ?INSTITUTO DE SEGURIDAD Y SERVICIOS SOCIALES DE LOS TRABAJADORES DEL ESTADO. NO TIENE CARÁCTER DE AUTORIDAD RESPONSABLE PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO CUANDO A ALGUNO DE SUS ÓRGANOS SE LE ATRIBUYE EL AJUSTE, DISMINUCIÓN O CANCELACIÓN DE UNA PENSIÓN.?. El texto de la tesis precisada, no fue modificado. Aclarado lo anterior, son de tomarse en cuenta las consideraciones en que se sustenta el citado criterio, las cuales dicen: ?SEXTO. (se inserta este considerando de la ejecutoria dictada en el AR. ADVA. 248/2004, la cual participa en la presente contradicción de tesis y ya se transcribió en el considerando anterior).?. Ahora bien, con motivo de que este tribunal no comparte las consideraciones y tesis que propuso el Cuarto Tribunal Colegiado de este circuito para llegar a la conclusión de que el delegado y el jefe de Pensiones del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores del Estado, no son autoridad para los efectos del juicio de amparo, los argumentos que enseguida se precisarán, forman parte de la competencia número 312/2000, suscitada entre el Tribunal Estatal de Conciliación y Arbitraje del Estado de México, la Junta Especial Número Cuatro de la Local de Conciliación y Arbitraje en Toluca y la Tercera Sala del Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje en el Distrito Federal, de la que derivaron las tesis 2a. XLVI/2001 y 2a. XLVII/ 2001 que fueron publicadas en las páginas 453 y 454, T.X., mayo de 2001, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, pronunciadas por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, invocadas por el mencionado Cuarto Tribunal Colegiado. En la competencia aludida, como antecedentes del caso natural se puede apreciar que L.Z.B., demandó del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, de la Secretaría de Educación Pública, y de la Aseguradora Hidalgo, Sociedad Anónima las siguientes prestaciones: ?... el reconocimiento a favor de la actora L.Z.B. que los padecimientos que presenta son a consecuencia del riesgo profesional, el cual le ocurrió durante el desempeño de sus labores y que le ocasiona los siguientes padecimientos ...?. ?Del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado se reclama el estado de invalidez y como consecuencia el pago de una incapacidad total permanente por los padecimientos a que se hace alusión en el punto que antecede ya que le ocasionan el 160% de disminución orgánico funcional total ...?. ?... dadas las condiciones de la incapacidad que presenta nuestro poderdante requiere del pago de una pensión por invalidez del 100% del salario que percibe el hoy actor.?. ?... lo que impide seguir laborando con la categoría de maestra ante dicha secretaría motivo por el cual se reclama el pago de dicho seguro y del recibo de nómina con el que se cubren a mi representada sus salarios, se advierte, el descuento del seguro contratado y que por nómina le descuentan, por lo que se reclama el pago de 94 meses de seguro a razón del salario diario que percibe mi mandante en forma mensual y que es de $3,598.00 cantidad que se debe multiplicar por los 94 meses para el pago de dicho salario.?. ?De la Secretaría de Educación Pública se reclama el reconocimiento de que los padecimientos que presenta la actora fueron a consecuencia de los accidentes de trabajo que sufrió dentro del plantel en donde labora y que le ocasionan un 160% de disminución orgánico funcional de la total y que más adelante señalaré la fecha del accidente que sufrió la ahora actora.?. En los hechos de la demanda que presentó L.Z.B. ante el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje, en esencia dijo que ingresó a prestar sus servicios a la Secretaría de Educación Pública en calidad de profesora en la Escuela Primaria Emiliano Zapata y, dada la relevancia que tiene para lo que aquí se resuelve, es de tenerse a la vista el hecho número cuatro de su demanda que, en lo conducente, dice: ?4. En diversas ocasiones se ha constituido la actora en su clínica de la adscripción del ISSSTE sin que hasta la fecha le hayan querido calificar dicho riesgo como accidente de trabajo, por lo que en la presente vía reclamo a su nombre y representación las prestaciones a que hago alusión en el capítulo respectivo, es decir se reclama el reconocimiento de que los padecimientos que presenta la actora son del orden profesional, por tener relación de causa efecto con el ambiente laboral y como consecuencia de lo anterior se reclama el pago y otorgamiento de una pensión de invalidez, debiéndose tomar en cuenta para el pago del mismo el salario señalado en el hecho uno.?. En ese asunto, el apoderado del secretario de Educación Pública, cuando contestó la demanda planteó incidente de incompetencia, del cual cabe tener a la vista lo siguiente: ?... al pertenecer dicho plantel al Estado de México, la hoy actora labora bajo la dirección de Servicios Educativos Integrados al Estado de México (SEIEM) y no en la Secretaría de Educación Pública, por lo que en ningún momento existe una relación jurídico laboral entre mi representado y la hoy actora ...?. Por su parte, el director general del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores del Estado, por conducto del representante legal del director general, también dio contestación a la demanda y formuló incidente de incompetencia, en los siguientes términos: ?... el tribunal del conocimiento carece de facultades para resolver en materia de pensiones e indemnizaciones, ya que la acción de la demandante se enmarca en lo relativo a la seguridad social y no en el establecimiento de una relación obrero patronal, por lo que de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 11, fracción VI, de la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación ...?. Con motivo de lo anterior, la invocada Tercera Sala del Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje, se declaró incompetente y ordenó se enviaran las constancias conducentes al Tribunal Estatal de Conciliación y Arbitraje del Estado de México, el que se declaró incompetente y ordenó remitir el expediente a la Junta Local de Conciliación y Arbitraje del Estado de México. Esta autoridad también se declaró incompetente y dispuso remitir al Tribunal Estatal de Conciliación y Arbitraje del Estado de México el expediente relativo, órgano que dispuso se remitieran los autos a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, para que determinara qué autoridad es la competente, dando lugar así al conflicto competencial 312/2000, en el cual por acuerdo del presidente de la Segunda Sala se ordenó enviarlo al Tribunal Colegiado en Materia de Trabajo del Primer Circuito, en turno, para que lo resolviera. Así, el Décimo Segundo Tribunal Colegiado en Materia de Trabajo del Primer Circuito, formó el expediente CCT. 92/2000, en el cual dictaron resolución decidiendo devolver dicho conflicto al Alto Tribunal; habiéndose emitido la sentencia correspondiente por la Segunda Sala, de la que derivaron las tesis 2a. XLVI/2001 y 2a. XLVII/2001, de rubros: ?INSTITUTO DE SEGURIDAD Y SERVICIOS SOCIALES DE LOS TRABAJADORES DEL ESTADO. LA COMPETENCIA PARA CONOCER DE UN JUICIO LABORAL EN EL QUE SE LE RECLAME EL PAGO DE UNA PRESTACIÓN PRINCIPAL CORRESPONDE A UN ÓRGANO JURISDICCIONAL DEL FUERO FEDERAL, CON INDEPENDENCIA DE QUE LA RELACIÓN LABORAL SE HAYA ENTABLADO CON UNA DEPENDENCIA O ENTIDAD DE CARÁCTER LOCAL Y EN EL PROPIO OCURSO SE DEMANDE A ÉSTA? e ?INSTITUTO DE SEGURIDAD Y SERVICIOS SOCIALES DE LOS TRABAJADORES DEL ESTADO. PARA DETERMINAR CUÁL ES EL ÓRGANO JURISDICCIONAL QUE DEBE CONOCER DE LOS JUICIOS LABORALES EN LOS QUE SE RECLAME EL PAGO DE PRESTACIONES DE SEGURIDAD SOCIAL A ESE ORGANISMO, DEBE ATENDERSE AL RÉGIMEN CONSTITUCIONAL QUE RIGE EL VÍNCULO LABORAL DEL QUE ÉSTAS DERIVAN.?, transcritas por el Cuarto Tribunal Colegiado en el fallo anteriormente aludido. De la resolución emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, derivan como ideas centrales, las siguientes: 1. Que las prestaciones principales que se demandan al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado como son, entre otras, el pago de indemnizaciones, pensiones, servicios, asistencias médicas, quirúrgicas o farmacéuticas si bien derivan directamente de la relación jurídica que por disposición legal se entabla entre este organismo y los trabajadores, la misma tiene su origen en la existencia del vínculo laboral que se da entre el respectivo trabajador y la correspondiente dependencia o entidad de la administración pública, generalmente federal; por tanto, debe estimarse que aquel vínculo jurídico es derivado de la relación laboral entablada, por lo que además de constituir prestaciones de naturaleza laboral, para determinar el órgano jurisdiccional que resulta competente para conocer de los juicios en los que se demande su cumplimiento, debe atenderse al régimen constitucional y legal que rija a la respectiva relación de trabajo. 2. Que analizando lo establecido en los artículos 123, apartado B, fracciones XI y XIV, de la Constitución General de la República; 43, fracción IV, de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado; y 2o., 3o., 4o., 5o., 6o., fracción I, 8o., 29, 32, 113 y 126, fracción I, de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, permite apreciar que la incorporación a la esfera jurídica de los gobernados del derecho a obtener las prestaciones de seguridad social que corresponde otorgar al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores, así como el periodo durante el cual se tendrá derecho a alguna de ellas, tanto en sede constitucional como en el ámbito legal, se encuentran estrechamente vinculados al establecimiento de una relación laboral con una dependencia o entidad de la administración pública, ya que el goce de las prestaciones previstas en el régimen obligatorio corresponde a los trabajadores al servicio del Estado y a sus beneficiarios; la obligación del pago de las aportaciones que financian tales prestaciones constituye una obligación que surge y concluye como consecuencia de la respectiva relación laboral; los titulares de las dependencias y entidades están constreñidos a comunicar al mencionado instituto las altas y bajas de sus trabajadores; y, el derecho a obtener algunas de las referidas prestaciones se encuentra condicionado a que la contingencia tutelada acontezca durante el periodo de vigencia de la relación laboral o bien durante un lapso contado a partir de la terminación de ésta. 3. Que si la relación jurídica que se entabla entre el trabajador y el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado es consecuencia de una diversa relación jurídica, la laboral, para determinar si el conflicto sobre una prestación consecuencia de la relación derivada, corresponde a un tribunal de los establecidos en la fracción XX del apartado A del artículo 123 constitucional, o a uno de los diversos previstos en el párrafo primero de la fracción XII del apartado B de la propia N.F., debe atenderse a la naturaleza de la relación jurídica existente entre el trabajador y el respectivo patrón, pues al ser ésta la relación jurídica en la que tiene su origen la diversa dentro de la cual surge la prestación que es materia de litigio, debe estimarse que la relación derivada o accesoria se rige por el régimen constitucional y legal que norma a la relación jurídica principal, es decir, la laboral. 4. Que ante las confusiones existentes, respecto de la competencia para resolver reclamos que eran estrictamente prestaciones laborales y correspondía su atención al Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje, frente a las prestaciones de seguridad social que eranatendidas por la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje, dijo la Segunda Sala, amerita cambio de criterio, por lo cual, cuando los trabajadores que prestan servicios al Estado y su vínculo laboral se rija por el apartado B del artículo 123 constitucional, es competente el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje; en cambio, si los servidores públicos prestan servicios a un organismo público paraestatal, su régimen laboral se regula por el apartado A del precitado numeral 123 constitucional y, como consecuencia, al reclamar prestaciones laborales como de seguridad social, lo podrán hacer ante un mismo órgano jurisdiccional, la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje. Derivado de lo anterior, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación concluyó en su sentencia, dictada en el conflicto competencial 312/2000, que el caso puesto a su consideración debía ser atendido por la Junta Especial Número Nueve de la Federal de Conciliación y Arbitraje en el Distrito Federal. Como puede verse, todos los argumentos antes sintetizados, ciertamente ayudan a dilucidar la cuestión relativa a la competencia de un órgano cuando un trabajador en activo reclama el reconocimiento de un riesgo profesional y el pago de la correspondiente pensión por invalidez. Sin embargo, este Tribunal Colegiado, respetando todo lo expuesto por la Segunda Sala del más Alto Tribunal del país, estima que en ningún momento hizo pronunciamiento destacado en torno a que el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores del Estado, no pudiera tener el carácter de autoridad para efectos del amparo, toda vez que resolvió temas de competencia a raíz de los argumentos antes sintetizados, pero en ningún momento hizo depender su fallo del carácter de autoridad de los funcionarios que conforman el precisado instituto, sino que, en lo esencial, sostuvo que la relación jurídica debe tomar en cuenta el régimen constitucional y legal que rige al vínculo laboral de donde emana la prerrogativa cuya tutela se pretende. Ahora bien, la Juez a quo apegó su resolución en la tesis emitida por el Cuarto Tribunal Colegiado cuyos datos y aclaración han quedado precisados, que literalmente dice: ?INSTITUTO DE SEGURIDAD Y SERVICIOS SOCIALES DE LOS TRABAJADORES DEL ESTADO. NO TIENE CARÁCTER DE AUTORIDAD RESPONSABLE PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO CUANDO A ALGUNO DE SUS ÓRGANOS SE LE ATRIBUYE EL AJUSTE, DISMINUCIÓN O CANCELACIÓN DE UNA PENSIÓN.? (se transcribe). La invocación del citado criterio, deviene inexacta, en razón de que en la primera parte del contenido de esa tesis se hace alusión a que si se atribuye a algún órgano integrante del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, el ajuste, disminución o cancelación de una pensión, tal acto no reviste el carácter de una resolución administrativa, aun cuando formalmente emane de un organismo público descentralizado que eventualmente pueda equipararse a una autoridad constituida; aserto el cual este Tercer Tribunal Colegiado no comparte en razón de que, enseguida, dicho tribunal, hace depender la procedencia del amparo de que dicha resolución administrativa carece de las características de unilateralidad, coercibilidad e imperatividad que requiere el artículo 11 de la Ley de Amparo. Para sostener lo anterior, este órgano de justicia, se apoya en las consideraciones externadas por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al momento de resolver el amparo en revisión número 1195/92, promovido por J.Ó.T.A., consultable en la página 223 y siguiente del Tomo VI, agosto de 1997, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, en el cual analizó el concepto de ?autoridad? para los efectos del amparo, conforme a lo siguiente. Así, el Tribunal Pleno, inicialmente dejó apuntado que la jurisprudencia establecida por dicho Alto Tribunal no tiene, necesariamente, que permanecer inalterable, sino que puede reexaminarse y modificarse o interrumpirse de acuerdo a las exigencias de la realidad en la cual se pretenda fijar la norma, atento a que el derecho es esencialmente dinámico ya que al ser un producto social, es decir, al surgir por efecto de la vida del hombre en colectividad, siendo la sociedad por naturaleza evolutiva en el tiempo y espacio, en consecuencia, debe irse adaptando a esos cambios, a fin de lograr su facticidad, esto es, la debida relación entre la norma jurídica y la realidad que regula y en la que se aplica. De esta forma, la Suprema Corte de Justicia, máximo interprete de la Constitución Federal, puede, sin duda alguna, modificar sus criterios de interpretación, cuando la realidad en que se aplican sufre cambios; ahora bien, sobre el particular, estimó la Corte, que la fijación que se ha dado al concepto de autoridad, debe ajustarse al momento que actualmente se vive, en el que la organización y las funciones del Estado han resentido cambios sustanciales, dado que las atribuciones del Estado mexicano se han incrementado con el decurso del tiempo, merced a que de un Estado de derecho pasamos a un Estado social de derecho, en el que el crecimiento de la colectividad y concomitantemente de los problemas y necesidades de ésta, suscitaron una creciente intervención del ente público en diversas actividades tanto de prestación de servicios como de producción y comercialización de productos. En este sentido, se advirtió que en la década de los ochenta se dieron profundos cambios constitucionales que dieron paso a la llamada rectoría del Estado en materia económica. Consecuentemente, la estructura estatal se modificó y creció, específicamente en el ámbito del Poder Ejecutivo, en cuyo seno se gestó la llamada administración paraestatal, formada por los organismos descentralizados y las empresas de participación estatal, que indudablemente escapan al concepto de autoridad establecido en la jurisprudencia anterior. De esta guisa, dijo el alto resolutor, la aplicación generalizada del criterio de autoridad, en la actualidad conduce a la indefensión de los gobernados, considerados ya individual o colectivamente, pues estos entes en su actuación, con independencia de la disposición directa que puedan tener o no de la fuerza pública, pueden, con fundamento en una norma legal, emitir actos unilaterales a través de los cuales crean, modifican o extinguen por sí o ante sí, situaciones jurídicas que afectan su esfera legal. Es decir, dichos entes pueden dictar actos que afectan la esfera jurídica de los particulares, por sí y ante sí de manera unilateral, esto es, sin la necesidad de acudir a los órganos judiciales y del consenso de la voluntad del afectado, que implican el ejercicio de facultades decisorias que les están atribuidas en la ley, y que por ende poseen un poder ejecutivo, una potestad administrativa cuyo ejercicio es irrenunciable y no se agota y que, por tanto, sí se traducen en verdaderos actos de autoridad al ser de naturaleza pública la fuente de tal potestad. En este sentido, dijo el Pleno, es imprescindible aclarar que la tesis publicada con el número 300, en la página 519 del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación, Segunda Parte, correspondiente a los años 1917-1988, cuya expresión literal es la siguiente: ?AUTORIDADES PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO.? (se transcribe). Tal criterio no puede ser aplicado actualmente en forma indiscriminada sino que debe atenderse a las particularidades de la especie. El criterio que debe servir de base para definir los casos en que se está en presencia de un acto de autoridad, debe referirse no tanto a la disposición directa de la fuerza pública y la naturaleza jurídica de quien lo emite, sino a la naturaleza del acto mismo. En esta línea de interpretación, el juzgador de amparo, a fin de establecer si a quien se atribuye el acto es autoridad para efectos del amparo, debe ante todo atender a la norma legal para examinar si lo faculta o no, para tomar decisiones o dictar resoluciones que afecten, unilateralmente, la esfera jurídica del interesado, y que pueden exigirse ya sea directamente mediante el uso de la fuerza pública, o bien a través de otras autoridades que dispongan de ella. Adminiculado al concepto de ?autoridad?, dijo el Pleno, debe abonarse el criterio que dejó plasmado la Segunda Sala de la Corte Federal en la contradicción de tesis número 29/94, respecto a la actuación que tienen los organismos públicos descentralizados para los efectos del juicio de amparo, lo cual, se aprecia de lo siguiente: ?Ciertamente, con el objeto de dar coherencia y lograr el cumplimiento de la función administrativa encomendada al Poder Ejecutivo, la administración pública se organiza esencialmente en dos formas: la centralización y la descentralización. La administración pública centralizada se presenta como una estructura de órganos en niveles diversos, dependientes unos de otros en una relación de jerarquía presidida por su jefe máximo, en el nivel federal encarnado en el presidente de la República, y en el local, en los gobernadores de los Estados. La administración pública descentralizada se expresa en una estructura de organismos desvinculados en diverso grado de la administración central, a los que se encomienda el desempeño de algunas tareas administrativas por motivos de servicio, colaboración o por región. En esta faceta del Estado advertimos también a las empresas de participación estatal de las que se vale para realizar directamente actividades de intervención en la economía del país; ambas clases de entes conforman la llamada administración paraestatal. En este orden de ideas, los organismos descentralizados no forman parte del Poder Ejecutivo, en tanto que son componentes de la administración pública, y su objeto general es auxiliarlo en el ejercicio de sus atribuciones y para el despacho de asuntos del orden administrativo. Sus objetos específicos son diversos. Así, en el nivel federal, advertimos que el artículo 14 de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales establece que: «Son organismos descentralizados las personas jurídicas creadas conforme a lo dispuesto por la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y cuyo objeto sea: I. La realización de actividades correspondientes a las áreas estratégicas o prioritarias; II. La prestación de un servicio público o social; o III. La obtención o aplicación de recursos para fines de asistencia o de seguridad social.». En estas condiciones, estos entes se configuran como entidades creadas por ley o decreto del titular del Poder Ejecutivo, con personalidad jurídica y patrimonio propios. En el orden federal, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, en su artículo 45, determina que: «Son organismos descentralizados las entidades creadas por ley o decreto del Ejecutivo Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios, cualquiera que sea la estructura legal que adopten.». Este otorgamiento de personalidad y patrimonio propios a los organismos que nos ocupan, tal como lo acepta en forma general la doctrina, obedece a la necesidad de darles ya sea una simple autonomía técnica o bien una autonomía verdaderamente orgánica, o ambas, con el fin de que cumplan los cometidos a su cargo. La autonomía técnica implica el no sometimiento de los organismos a las reglas de gestión administrativa y financiera aplicables por lo general a todos los servicios centralizados del Estado. La autonomía orgánica se traduce en la especial organización interna del organismo que le permite incluso en el caso extremo el autogobierno. Bajo esta óptica, se trata pues de una autoadministración en el marco de las leyes, restringida a la ejecución de los fines específicos encomendados a dichos organismos. Esto es, los organismos descentralizados reflejan una forma de organización administrativa del Estado, no ajena a éste, que presenta una autonomía para efectos de gestión y para lograr un desarrollo eficaz y eficiente de las funciones que tienen encomendadas, por lo que no es admisible la afirmación en el sentido de que no son parte del Estado. Lo que en realidad se produce es, en los términos expuestos por la doctrina, una afectación por parte del Estado, de una parte de sus bienes, que siguen siendo de su propiedad, a las necesidades propias del servicio prestado, limitando así la responsabilidad del propio Estado a la persona que constituye el patrimonio especialmente afectado, y si bien tales organismos obran en nombre propio, ello implica que actúan en nombre y por cuenta de un patrimonio especial del Estado en oposición al concepto de su patrimonio general, y que el ente público por su voluntad ha dotado de autonomía?. Ahora bien, este Tribunal Colegiado estima que la orientación jurídica anterior, puede confirmarse, inclusive, de lo que dejó asentado la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la diversa contradicción de tesis número 41/2002, consultable en la página 603 y siguientes, del Tomo XVI, septiembre de 2002, Novena Época, de la publicación oficial antes precisada, cuando hizo el estudio del carácter de autoridad para efectos del amparo correspondiente a la paraestatal Comisión Federal de Electricidad, de lo cual debe tenerse a la vista lo siguiente: ?Para determinar si la Comisión Federal de Electricidad es en tal supuesto autoridad para los efectos del juicio de amparo, es preciso establecer que ni el Constituyente ni el legislador dan una definición de lo que debe entenderse por autoridad. En efecto, el artículo 103 constitucional establece: (se transcribe). Tampoco el artículo 107 de la propia Constitución define el término autoridad, ni en la ley reglamentaria de los preceptos constitucionales mencionados precedentemente se define con precisión el vocablo en cuestión, pues en su artículo 11 sólo se establece que: (se transcribe). El legislador únicamente ejemplificó las formas en que la autoridad puede llevar a cabo actos objeto del juicio de garantías, pero no abordó las características que deben reunir éstas para ser consideradas como tales para efectos de la procedencia de dicho juicio. La definición del concepto de autoridad responsable ha quedado a cargo de los tribunales federales, especialmente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en su carácter de máximo intérprete de la Constitución General de la República. En principio, sostuvo el criterio de que quienes disponían de fuerza pública en virtud de circunstancias legales o de hecho y que, por lo mismo, están en posibilidad material de obrar como individuos que ejercen actos públicos por el hecho de ser pública la fuerza de que disponen, tenían el carácter de autoridad, de lo que se interpretó automáticamente, no obstante que con rigor no se seguiría de ello, que sólo tenían carácter de autoridad quienes dispusieran de fuerza pública. Obviamente no es lo mismo establecer que tienen carácter de autoridad para efectos del amparo quienes disponen de fuerza pública, que quienes disponen de fuerza pública tienen carácter de autoridad para efectos del amparo. En el primer supuesto, se identifica la calidad de autoridad con la disposición de la fuerza pública, mientras en el segundo, quienes disponen de ella tienen calidad de autoridad sin excluir que puedan tener esa naturaleza quienes no dispongan de esa fuerza ...?. Aunado a lo anterior, en la citada contradicción de tesis 41/2002, precisó la invocada Segunda Sala, que de conformidad con las ideas antes referidas, los tribunales de la Federación establecieron el criterio de que la autoridad para efectos del juicio de amparo sólo incluía a quienes tuvieran a su disposición la fuerza pública; sin embargo, apuntó, la tesis en la que se requirió el imperio de la fuerza pública como elemento para identificar a una autoridad para efectos del juicio de amparo, se hizo con el propósito de incluir a quienes sin tener sustento en la ley para usar la fuerza pública podían realizar actos que afectaran al gobernado en sus garantías, como sucedió frecuentemente en la época de la revolución iniciada en mil novecientos diez. En otras palabras, lo que se sostuvo no fue que para ser autoridad para los efectos del amparo resultaba esencial contar con la fuerza pública o con el imperio, sino que quien contara, incluso por vías de hecho, con esa fuerza pública o imperio, debía considerarse como autoridad. Podría afirmarse, sostuvo la Segunda Sala, que en la siguiente tesis: ?AUTORIDADES PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO.? (se transcribe). La Suprema Corte de Justicia de la Nación, no rechazó la idea de que una autoridad que por disposición legal no contara con fuerza pública tuviera ese carácter para efectos del amparo, puesto que también podía afectar al gobernado en sus garantías. No obstante, debe reconocerse que en forma casi automática se interpretó la tesis en el sentido de que la fuerza pública o el imperio eran datos esenciales para detectar a una autoridad para efectos del juicio de amparo. Actualmente, dijo la Segunda Sala, el criterio jurisprudencial antes expuesto, fue abandonado por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver el amparo en revisión 1195/92, promovido por Ó.T.A., el catorce de noviembre de mil novecientos noventa y seis, por unanimidad de diez votos y las consideraciones sustentadas en dicha resolución dieron origen a la tesis número P. XXVII/97, que emitió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, localizable en la página 118, Tomo V, febrero de 1997, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, ya señalada. Así, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, según las consideraciones que dejó plasmadas en la contradicción de tesis 41/2002, estimó que una autoridad para efectos del amparo es la que teniendo las características de órgano público que le dan las normas jurídicas, tiene la potestad de emitir o realizar actos unilaterales a través de los cuales crea, modifica o extingue, por sí o ante sí, situaciones jurídicas que afectan la esfera de los gobernados sin requerir de la voluntad del afectado o aun en contra de ella. Por tanto, las características de un acto de autoridad, para los efectos del juicio de amparo, son las siguientes: 1. Que tenga características de órgano público. 2. Que las normas jurídicas le otorguen potestad para actuar. 3. Que emita o realice actos unilaterales que afecten la esfera jurídica de los gobernados. El concepto de autoridad para efectos del amparo, dijo la Segunda Sala, excluye a los actos de particulares. La naturaleza, antecedentes y evolución del juicio de amparo determinan que éste sea improcedente contra actos de particulares; por lo que debe atenderse a la clasificación de las relaciones jurídicas de coordinación, subordinación y supraordinación. Las primeras corresponden a las entabladas entre particulares, y para dirimir las controversias que surgen de ellas se crean en la legislación los procedimientos ordinarios necesarios para ventilarlas; dentro de este tipo de relaciones se encuentran las que se regulan por el derecho civil, mercantil y laboral. La nota distintiva de este tipo de relaciones consiste en que las partes involucradas deben acudir a los tribunales ordinarios para que impongan coactivamente las consecuencias jurídicas establecidas por ellas o contempladas en la ley, las partes están en el mismo nivel, en las relaciones de coordinación existe bilateralidad. Las relaciones de supra a subordinación son las que se entablan entre gobernantes y gobernados, y se regulan por el derecho público, que también establece los procedimientos para ventilar los conflictos que se suscitan por la actuación de los órganos del Estado, entre los que destaca el contencioso administrativo y los mecanismos de defensa de los derechos humanos. Este tipo de relaciones se caracterizan por la unilateralidad y, por ello, la Constitución establece una serie de garantías individuales como limitaciones al actuar del gobernante.Finalmente, las relaciones de supraordinación son las que se establecen entre los órganos del propio Estado. En torno al concepto de autoridad responsable, cabe analizar si la relación jurídica que se somete a la decisión de los órganos jurisdiccionales de amparo se ubica dentro de las denominadas de supra a subordinación; el promovente debe tener el carácter de gobernado, para lo cual resulta en la práctica más sencillo analizar, en primer lugar, si en vez de aquella vinculación se trata de una relación de coordinación, la que excluye la idea de autoridad, ya que por su propia naturaleza existirá un procedimiento establecido en el derecho privado para ventilar cualquier controversia que se suscite en vía civil o mercantil, o bien, puede suceder que las normas constitucionales coloquen al Estado en situación jurídica parecida a la de un particular, como en la relación asimilada a la laboral que guarda con sus servidores públicos. De la contradicción de mérito, 41/2002, derivó la jurisprudencia 2a./J. 91/2002, cuya letra se aprecia en la página 245 del Tomo XVI, agosto de 2002, misma Época y publicación oficial que la antes precisada, que por analogía y por razón de contenido jurídico sirve para ilustrar el presente criterio, al disponer: ?COMISIÓN FEDERAL DE ELECTRICIDAD. LA DETERMINACIÓN MEDIANTE LA CUAL APERCIBE AL CONSUMIDOR DE REALIZAR O REALIZA EL CORTE DEL SUMINISTRO DE ENERGÍA ELÉCTRICA, CONSTITUYE UN ACTO DE AUTORIDAD IMPUGNABLE A TRAVÉS DEL JUICIO DE AMPARO.? (se transcribe). Las consideraciones antes plasmadas, al poner de manifiesto la dualidad con la que puedan actuar los organismos públicos descentralizados (como entes de derecho privado y como órganos soberanos de derecho público), permiten estimar fundados esencialmente los agravios expresados, porque tanto el delegado, así como el jefe del Departamento de Pensiones, Seguridad e Higiene del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, con residencia en la ciudad de Acapulco, G., sí tienen el carácter de autoridad responsable para los efectos del presente juicio, toda vez que el aludido instituto es un organismo público descentralizado integrante de la administración paraestatal federal, como lo previene el artículo 1o. de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, con facultades que le están atribuidas en los dispositivos de la ley y sus reglamentos, que constituyen una potestad administrativa, cuyo ejercicio es irrenunciable, al ser de naturaleza pública la fuente de su facultad. En efecto, los artículos 3o. y 4o. de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, disponen: ?Artículo 3o. Se establecen con carácter obligatorio los siguientes seguros, prestaciones y servicios: ... V. Seguro de jubilación; VI. Seguro de retiro por edad y tiempo de servicios; ... VIII. Seguro por causa de muerte; IX. Seguro de cesantía en edad avanzada; ... XII. Servicios integrales de retiro a jubilados y pensionistas. ...?. ?Artículo 4o. La administración de los seguros, prestaciones y servicios de que trata el artículo anterior, así como la del Fondo de la Vivienda, estarán a cargo del organismo descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio propios, denominado Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, con domicilio en la Ciudad de México. Para el cumplimiento de sus fines el instituto contará con delegaciones, las cuales, como unidades desconcentradas, estarán jerárquicamente subordinadas a la administración central y tendrán las facultades específicas para resolver sobre la materia y la competencia territorial que se determine en su caso.?. En relación con lo anterior, el arábigo 150, fracción II, de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores del Estado antes invocado, dice: ?Artículo 150. El Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores del Estado, tendrá las siguientes funciones: ... II. Otorgar jubilaciones y pensiones.?. A su vez, el Reglamento de Prestaciones Económicas y Vivienda del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, en su numeral 1, dispone: ?Artículo 1o. El presente reglamento tiene por objeto regular administrativamente la aplicación de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado en materia de pensiones, indemnización global, prevención de accidentes y enfermedades de trabajo, subsidios por enfermedades no profesionales, así como el otorgamiento y recuperación de créditos.?. Los diversos numerales 4o., 56 a 59 del Estatuto Orgánico del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado establecen: ?Artículo 4o. La Junta, como órgano máximo de gobierno, tendrá a su cargo la planeación estratégica del instituto, la supervisión de la marcha del mismo y el control de sus actividades, para lo cual deberá definir en el programa institucional y en los programas operativos anuales, los objetivos, metas, prioridades y estrategias del instituto, así como garantizar la conexión del proceso de programación con los de presupuestación, evaluación y control.?. ?Artículo 56. Para la atención de los asuntos de su competencia, el instituto contará con delegaciones, las cuales como unidades administrativas desconcentradas, estarán jerárquicamente subordinadas a la administración central y tendrán facultades específicas para resolver sobre la materia y la competencia territorial que se determine en cada caso.?. ?Artículo 57. Las delegaciones serán unidades administrativas desconcentradas del instituto, establecidas en cada una de las entidades federativas del país con el objeto de otorgar y promover la difusión de los seguros, prestaciones y servicios a los derechohabientes de acuerdo a las atribuciones que les confieren la ley y los reglamentos respectivos, a fin de que las solicitudes, trámites y gestiones correspondientes se desahoguen oportunamente dentro de su respectiva jurisdicción.?. ?Artículo 58. Al frente de cada delegación habrá un delegado nombrado por la Junta, a propuesta del director general, quien dependerá de este último. Para la atención de los asuntos, el delegado se auxiliará por el número de subdelegados que se considere necesario, designados por el director general, así como el personal administrativo que se requiera a fin de proporcionar los seguros, prestaciones y servicios a que se refiere la ley.?. ?Artículo 59. En cada delegación funcionará un Consejo Consultivo, cuyo objeto será colaborar con el delegado en el análisis de los seguros, prestaciones y servicios del instituto y formular propuestas sobre los programas de la delegación que contribuyan a alcanzar la excelencia en el otorgamiento de los mismos. Su integración, organización y funcionamiento será de conformidad con el reglamento de las delegaciones del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado y demás disposiciones que al efecto se expidan.?. El Reglamento de las Delegaciones del Instituto de Seguridad Social de los Trabajadores del Estado, en sus artículos 7o., 8o. y 16 señala: ?Artículo 7o. Las delegaciones tendrán las atribuciones siguientes: I.P., programar, organizar, dirigir y administrar los programas institucionales, así como otorgar los seguros, prestaciones y servicios, incluyendo los que se prestan de forma subrogada, dentro del ámbito territorial de su competencia y de conformidad con lo señalado en la ley, el estatuto orgánico, este reglamento y demás disposiciones aplicables; II. P., programar, organizar, controlar y administrar los recursos humanos, materiales y financieros que les correspondan, ejerciendo las partidas que les sean asignadas en su presupuesto anual; III. Realizar los actos jurídicos y administrativos que sean necesarios para el cumplimiento de sus funciones; IV. Realizar actividades de difusión, orientación y atención a los derechohabientes sobre los seguros, prestaciones y servicios; V.P. en los programas del Sistema Nacional de Salud, dentro de su circunscripción territorial y de acuerdo a la competencia del instituto; VI. Elaborar y proponer al director general, programas y acciones de modernización y simplificación administrativa para el otorgamiento de los seguros, prestaciones y servicios; VII. Proporcionar a las unidades administrativas centrales, la información y estadísticas requeridas para la planeación, organización, evaluación y control de las actividades y programas del instituto, de acuerdo con los lineamientos del sistema de información y estadística del instituto, y VIII. Las demás que les señale la Junta Directiva y el director general.?. ?Artículo 8o. Al frente de cada delegación habrá un delegado, quien para el despacho de los asuntos de su competencia, contará con las Unidades Administrativas Delegacionales siguientes: I. Subdelegación Médica; II. Subdelegación de Prestaciones; III. Subdelegación de Administración; IV. Unidad de Atención al Derechohabiente y Comunicación Social, y V. Unidad Jurídica. En cada una de las delegaciones del instituto habrá un órgano interno de control, el cual auxiliará al órgano interno de control en el ISSSTE, en los términos establecidos por el artículo 52 del Estatuto Orgánico del ISSSTE, y formará parte integrante del órgano interno de control en el ISSSTE.?. ?Artículo 16. La Subdelegación de Prestaciones tendrá las atribuciones siguientes: A) En materia de prestaciones económicas: I. Atender todo lo relacionado a las solicitudes de pensión, indemnización global, reposición de gastos de funeral y de cualquier otra prestación económica establecida en la ley, que presenten los derechohabientes de la delegación; II. Proporcionar atención integral y preferencial a los jubilados y pensionados del instituto, a través de programas específicos y facilidades para el acceso a los seguros, prestaciones y servicios de la delegación, además de canalizar apoyos de diversa índole que les permitan mejorar sus condiciones de vida; III. Efectuar la revista de supervivencia de los pensionistas y realizar los movimientos que procedan; IV. Tramitar las solicitudes de créditos a corto y mediano plazos y, en su caso, autorizarlas de acuerdo con las disposiciones aplicables y el presupuesto asignado; V.C. y ejecutar las gestiones para el registro y aplicación oportuna de descuentos, que aseguren la recuperación de adeudos por concepto de préstamos otorgados, así como la devolución de descuentos improcedentes; VI. Atender todo lo relacionado con el otorgamiento y pago de las pensiones por riesgos de trabajo y de los subsidios por enfermedades no profesionales, a los derechohabientes en el ámbito de la delegación; VII. Organizar, supervisar, coordinar, ejecutar y evaluar las actividades en materia de seguridad e higiene en el trabajo en la delegación; VIII. Promover la integración y vigilar el funcionamiento de las Comisiones Mixtas de Seguridad e Higiene de las dependencias y entidades afiliadas al régimen de la ley en la delegación, así como de la Comisión Consultiva Estatal de Seguridad e Higiene del Sector Público Federal, de la entidad federativa correspondiente; IX. Tramitar la afiliación de los trabajadores de las dependencias y entidades de la administración pública federal y de las entidades federativas y Municipios, incorporadas al régimen de la ley, así como los avisos de modificación de sueldos y de baja, y el registro de los familiares derechohabientes; X.C. y controlar, en el ámbito de la delegación, la aplicación de los programas operativos del Sistema de Afiliación y Vigencia de Derechos y Cobranza, y XI. Vigilar que la certificación de la vigencia de derechos a los seguros, prestaciones y servicios, se otorgue a los derechohabientes con apego a la ley y sus reglamentos. B) En materia de servicios sociales y culturales: C) En materia de vivienda: ...?. De los artículos citados con antelación y del acto reclamado consistente en la orden de trece de septiembre de dos mil cuatro para reducir la pensión por viudez que reclama la aquí quejosa, se advierte que dicha institución por conducto del jefe del Departamento de Pensiones, Seguridad e Higiene del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, con residencia en la ciudad de Acapulco, G., oficio DP/1142/04 de veinticuatro de septiembre del año citado (foja 11 del expediente de amparo), guarda en relación a la aquí amparista una relación de supra a subordinación, en virtud de que no se encuentran en el mismo plano jurídico; asimismo, dicho vínculo tiene su origen en las leyes a que se ha hecho referencia en los párrafos precedentes, como lo es, la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, estatuto orgánico y reglamento respectivos, mismos que dotan al ente de una facultad administrativa, cuyo ejercicio es irrenunciable, al ser de naturaleza pública la fuente de esa potestad emitiendo con motivo de esa relación un acto unilateral, como lo fue la orden de reducción de la pensión combatida, a través de la cual se modificó la situación jurídica de la quejosa afectando su esfera legal, sin que para ello necesitara acudir ante un órgano judicial o el consentimiento de la impetrante, evidenciándose así, que contrario a lo que asevera la a quo, sí tienen el delegado y el jefe de pensiones del instituto citado, en el particular asunto, el carácter de autoridades responsables, ya que sin mediar intervención judicial o resolución alguna, unilateralmente y de manera coercitiva e imperativa afectaron la esfera jurídica de la quejosa, precisamente porque el ejercicio de esa facultad está impuesta en la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado y el organismo público descentralizado señalado es el instrumento material que ejecuta la voluntad de la ley, específicamente el tema de pensiones que nos ocupa; lo cual, en sentido opuesto a lo que sostiene la a quo, permite estimar que esa actuación se ubica en los supuestos del numeral 11 de la ley de la especialidad, porque se trata de autoridades a quienes se atribuyen actos conculcatorios de las garantías de audiencia, legalidad y seguridad jurídica, previstas por los artículos 14 y 16 constitucionales; por lo que se impone revocar el acuerdo desechatorio de la demanda, y ordenar a la Juez Cuarto de Distrito que admita, de no existir causal diversa de improcedencia, en la demanda de garantías presentada por M.L.M.M..»
Como cuestión previa, debe establecerse si en el caso, efectivamente existe o no la contradicción de tesis denunciada, y para ello es necesario hacer una síntesis de las consideraciones sustentadas por los Tribunales Colegiados participantes al pronunciar las ejecutorias transcritas con antelación.
El Segundo Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Vigésimo Primer Circuito (antes Cuarto Tribunal Colegiado del propio circuito) al resolver la revisión administrativa 248/2004, en lo interesante consideró lo siguiente:
Que el delegado en el Estado de Guerrero, jefe del Departamento de Pensiones, Seguridad e Higiene en el Trabajo y jefe del Departamento de Finanzas, todos del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado no son autoridades para efectos del juicio de amparo.
La anterior determinación se apoyó en los siguientes razonamientos:
De acuerdo a lo establecido en los artículos 103 constitucional, 1o. y 11 de la Ley de Amparo el juicio de garantías sólo procede en contra de actos de autoridad, carácter que no revisten los actos reclamados consistentes en la orden de suspensión y descuento de la pensión por viudez.
En efecto, en la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, no existe disposición alguna en la cual se indique que las controversias ente los asegurados o sus beneficiarios y dicho instituto deben tramitarse ante la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje o ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa lo cual sí ocurre en el caso del Instituto Mexicano del Seguro Social, pues conforme al artículo 295 de este instituto si alguien reclama la suspensión o descuento del importe de la pensión por viudez asume carácter de beneficiario y previo a promover el juicio de garantías debe tramitar el juicio ante la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje, porque tales actos no son administrativos, sino eminentemente laborales.
Esa misma regla rige para el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, en cuanto a la seguridad social de los empleados, pues conforme a lo preceptuado en el apartado A, fracción XXI, inciso b), punto 1, y apartado B, de la fracción XII, del artículo 123 de la Constitución Federal, cuando un trabajador de la administración pública, ya sea local o federal pretende el pago de una prestación consistente en una afectación a su patrimonio, como cuando se reclama el pago de pensiones, servicios, asistencias médicas, quirúrgicas o farmacéuticas, subsidios y todas aquellas prestaciones susceptibles de disminuir el patrimonio de dicho instituto, lo procedente es el juicio laboral y la competencia para conocer de él recae en un tribunal del fuero federal o local.
Lo anterior, porque las prestaciones indicadas si bien no derivan directamente de la relación laboral establecida entre el instituto mencionado y los trabajadores y sus beneficiarios, las mismas tienen su origen en la existencia del vínculo laboral surgido entre el trabajador y la dependencia o entidad respectiva de la administración pública.
En este orden de ideas y atendiendo a las consecuencias del fenómeno de la descentralización de la prestación de servicios, un organismo descentralizado sustituye en su carácter de patrón al titular de alguna dependencia de la administración pública centralizada, lo cual origina que el vínculo laboral respectivo se rija por el apartado A del artículo 123 constitucional, motivo por el cual los conflictos laborales surgidos entre tales organismos y sus trabajadores son de la competencia de la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje, de ahí que a este órgano jurisdiccional corresponde conocer del juicio en el cual un trabajador de un organismo descentralizado demanda el pago de una prestación al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores al Servicio del Estado.
Así, de acuerdo a todo lo anterior, cuando se atribuye a algún órgano integrante del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado el ajuste, disminución o cancelación de una pensión, tal acto no reviste el carácter de una resolución administrativa, con imperio frente al particular, porque carece de las características de unilateralidad, coercitividad e imperatividad propias de un acto de autoridad; luego, las controversias surgidas por la impugnación de tales actos podrán tramitarse ante la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje o ante la Junta de Conciliación y Arbitraje Local.
Luego, si el artículo 4o. de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, le da a dicho instituto el carácter de organismo descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio propios y si en términos del apartado A, fracción XXXI, inciso b), punto 1, y apartado B, fracción XII, del artículo 123 constitucional puede ser demandado ante la autoridad del trabajo, por consiguiente es inconcuso que en esas circunstancias no puede sujetarse al juicio de garantías, reclamándole actos que en todo caso pueden ser demandados ante la autoridad laboral competente, como son la cancelación, suspensión o descuento de la pensión por viudez, pues se reitera que estos actos no provienen de autoridad para efectos del juicio de amparo.
Por tanto, conforme a lo preceptuado en los artículos 103 constitucional, 1o. y 11 de laLey de Amparo, el delegado en el Estado de Guerrero, jefe del Departamento de Pensiones, Seguridad e Higiene en el Trabajo y jefe del Departamento de Finanzas, todos del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, cuando emiten actos relativos a la cancelación, suspensión o descuento de la pensión por viudez no tienen el carácter de autoridades responsables para efectos del juicio de garantías, pues como ya se explicó tales actos no son propios de una autoridad, ni reúnen las características de unilateralidad, coercitividad e imperatividad, máxime que los actos en comento los realiza por equiparación en calidad de patrón, pues los mismos derivan de una relación de coordinación de tipo laboral entre la promovente y quienes señaló como autoridades responsables.
El Primer Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Vigésimo Primer Circuito al resolver la improcedencia en revisión administrativa 10/2005, en la materia de la presente denuncia de contradicción, sustentó las consideraciones siguientes:
Que el Pleno y la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en diversas ejecutorias han sustentado el criterio relativo a que los organismos públicos descentralizados pueden actuar como entes de derecho privado y como órganos soberanos de derecho público; luego, de acuerdo a la dualidad con la cual pueden actuar los organismos citados se considera que el delegado y el jefe del Departamento de Pensiones, Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, con residencia en la ciudad de Acapulco, G., sí tienen el carácter de autoridad responsable para los efectos del juicio de garantías.
Lo anterior, porque de acuerdo a lo establecido en los artículos 3o., 4o. y 150, fracción II, de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, 1o. del Reglamento de Prestaciones Económicas y Vivienda del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, 4o., 56, 57, 58 y 59 del Estatuto Orgánico del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado y 7o., 8o. y 16 del Reglamento de las Delegaciones del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado y atendiendo al acto reclamado, consistente en la orden de trece de septiembre de dos mil cuatro, a través de la cual se redujo la pensión por viudez otorgada a la quejosa, se advierte que el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, al emitirla por conducto del jefe del Departamento de Pensiones, Seguridad e Higiene, con residencia en la ciudad de Acapulco, G., actuó en relación a la quejosa en una relación de supra a subordinación, en virtud de que no se encuentran en el mismo plano jurídico, pues la relación existente entre tal instituto y la recurrente deriva de los ordenamientos citados, los cuales dotan a dicho organismo de una facultad administrativa, cuyo ejercicio es irrenunciable, al ser su fuente de naturaleza pública; luego, la orden de reducción de la pensión cuestionada es un acto unilateral, a través de la cual se modificó la situación jurídica de la quejosa afectando su esfera legal, sin que para ello la autoridad responsable necesitara acudir ante un órgano judicial o el consentimiento de la interesada, razones por las cuales el delegado y jefe de pensiones del instituto citado, en el particular caso, sí tenían el carácter de autoridades responsables, pues de manera unilateral y coercitiva e imperativa afectaron la esfera jurídica de la recurrente, precisamente porque el ejercicio de la facultad ejercida al emitir el acto reclamado está impuesto en la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado; luego, el instituto citado y sus dependientes son el instrumento material que ejecuta la voluntad de la ley, específicamente respecto al tema de pensiones en comento; luego, la actuación de dichos entes se ubica en los supuestos del precepto 11 de la Ley de Amparo, porque se trata de autoridades a quien se atribuyen actos violatorios de los artículos 14 y 16 constitucionales.
De las consideraciones en comento se observa la existencia de la contradicción de tesis denunciada, ya que se advierte que los Tribunales Colegiados precitados se pronunciaron sobre cuestiones jurídicas esencialmente iguales, a saber, si el delegado en el Estado de Guerrero y el jefe del Departamento de Pensiones, Seguridad e Higiene en el Trabajo, ambos del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, cuando emiten la orden de suspensión y descuento de la pensión por viudez, son o no autoridades para efectos del juicio de amparo; sin embargo arribaron a conclusiones distintas, pues mientras el Segundo Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Vigésimo Primer Circuito (antes Cuarto Tribunal Colegiado del propio circuito), consideró que el delegado y jefe de departamento citados no son autoridades para efectos del juicio de amparo cuando emiten la orden de suspensión o descuento de la pensión por viudez, pues si bien es verdad que esa prestación no deriva de la relación laboral establecida entre el instituto citado y los trabajadores y sus beneficiarios, no menos cierto es que tiene su origen en la existencia del vínculo laboral surgido entre el trabajador y la dependencia o entidad, respectiva, de la administración pública; luego, la orden en cuestión no tiene el carácter de una resolución administrativa, con imperio frente al particular, porque carece de las características de unilateralidad, coercitividad e imperatividad propias de un acto de autoridad.
Por su parte, el Primer Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Vigésimo Primer Circuito (antes Tercer Tribunal Colegiado del propio circuito) determinó que en el supuesto en análisis el delegado en el Estado de Guerrero y jefe del Departamento de Pensiones, Seguridad e Higiene en el Trabajo, ambos del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado sí son autoridades para los efectos del juicio de amparo, pues el instituto citado, al emitir la orden de reducción o descuento de la pensión de viudez, por conducto del jefe del Departamento de Pensiones, Seguridad e Higiene, con residencia en la ciudad de Acapulco, G., actuó en relación a la quejosa, en una relación de supra a subordinación existente entre el instituto indicado y la recurrente derivada de lo dispuesto en la ley del propio instituto, Reglamento de Prestaciones Económicas y Vivienda del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, estatuto orgánico de tal instituto y reglamento de las delegaciones del mismo, ordenamientos que dotan al organismo citado de facultades administrativas, cuyo ejercicio es irrenunciable; luego, la orden de mérito es un acto unilateral e imperativo, pues por medio de éste se modificó la situación jurídica de la quejosa afectando su esfera legal, sin que para ello quien emitió esa orden necesitara acudir ante un órgano jurisdiccional o el consentimiento de la interesada.
En esta tesitura, se pone de relieve que los Tribunales Colegiados precitados abordaron el análisis de cuestiones jurídicas esencialmente iguales. La diferencia de criterios se presentó en las consideraciones sustentadas en las ejecutorias transcritas con antelación y los criterios discrepantes derivan del análisis de los mismos elementos, razones por las cuales se reitera que sí existe la contradicción de tesis denunciada.
Este criterio tiene apoyo en la jurisprudencia sustentada por el Pleno de este Alto Tribunal, cuyo texto y datos de localización son:
"CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA. De conformidad con lo que establecen los artículos 107, fracción XIII, primer párrafo, de la Constitución Federal y 197-A de la Ley de Amparo, cuando los Tribunales Colegiados de Circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o la Sala que corresponda deben decidir cuál tesis ha de prevalecer. Ahora bien, se entiende que existen tesis contradictorias cuando concurren los siguientes supuestos: a) que al resolver los negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes; b) que la diferencia de criterios se presente en las consideraciones, razonamientos o interpretaciones jurídicas de las sentencias respectivas; y, c) que los distintos criterios provengan del examen de los mismos elementos." (Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., abril de 2001, tesis P./J. 26/2001, página 76).
De acuerdo a lo razonado en el considerando inmediato anterior el punto de contradicción de criterios es el siguiente:
Si el delegado en el Estado de Guerrero y jefe del Departamento de Pensiones, Seguridad e Higiene en el Trabajo, ambos del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, cuando emiten la orden de suspensión, reducción o descuento de la pensión por viudez, son o no autoridades para efectos del juicio de amparo.
Previamente a abordar el estudio del punto de mérito se considera necesario precisar lo siguiente:
Que en los juicios de amparo de donde derivan las ejecutorias participantes en la presente contradicción de tesis, se señalaron como actos reclamados y como autoridades responsables, entre otros, los siguientes:
La orden de suspensión, reducción o descuento de la pensión por viudez.
Como autoridades responsables, entre otras, se señalaron al delegado y subdelegado en el Estado de Guerrero, así como al jefe del Departamento de Pensiones, Seguridad e Higiene, todos del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.
Para determinar si el instituto citado y sus órganos indicados son autoridad para los efectos del juicio de amparo, es necesario establecer que ni el Constituyente ni el legislador, dan una definición de lo que debe entenderse por autoridad.
En efecto, en el artículo 103 constitucional se establece:
"II. Por leyes o actos de la autoridad federal que vulneren o restrinjan la soberanía de los Estados o la esfera de competencia del Distrito Federal, y
Tampoco en el artículo 107 de la Carta Magna se define el término autoridad para efectos del juicio de garantías; ni en la ley reglamentaria de los preceptos citados se define con precisión la locución en cuestión, pues en su numeral 11 sólo se establece lo siguiente:
Artículo 11. Es autoridad responsable la que dicta, promulga, publica, ordena, ejecuta o trata de ejecutar la ley o el acto reclamado.
De la lectura del precepto transcrito, se advierte que el legislador federal únicamente ejemplificó las formas en las cuales la autoridad puede llevar a cabo actos del juicio de garantías, pero no abordó las características que debe reunir ésta para ser considerada como tal para efectos de procedencia del juicio indicado.
En esta tesitura, la definición del concepto de autoridad responsable ha quedado a cargo de los tribunales federales, especialmente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en su carácter de máximo interprete de la Carta Magna, y así en principio sostuvo el criterio de que quienes disponían de la fuerza pública en virtud de circunstancias legales o de hecho y que, por lo mismo, están en posibilidad material de obrar como individuos que ejercen actos públicos, por el hecho de ser pública la fuerza de la cual disponen, tenían el carácter de autoridad, el cual se interpretó automáticamente, que sólo tenían carácter de autoridad para efectos del amparo quienes dispusieran de la fuerza pública.
La noción de autoridad, para efectos del juicio de amparo, citada, se contiene en la tesis publicada con el número 300, en la página 519 del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación, Segunda Parte, correspondiente a los años 1917-1988 y su expresión literal es la siguiente:
AUTORIDADES PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO. El término ?Autoridades? para los efectos del amparo, comprende a todas aquellas personas que disponen de la fuerza pública en virtud de circunstancias, ya legales, ya de hecho, y que, por lo mismo, estén en posibilidad material de obrar como individuos que ejerzan actos públicos, por el hecho de ser pública la fuerza de que disponen.
Actualmente, el criterio jurisprudencial antes expuesto, en la interpretación que se hizo de él, fue abandonado por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver el amparo en revisión 1195/92 promovido por Ó.T.A., el catorce de noviembre de mil novecientos noventa y seis, por unanimidad de diez votos. Las consideraciones sustentadas en dicha resolución dieron origen a la siguiente tesis:
"AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO. LO SON AQUELLOS FUNCIONARIOS DE ORGANISMOS PÚBLICOS QUE CON FUNDAMENTO EN LA LEY EMITEN ACTOS UNILATERALES POR LOS QUE CREAN, MODIFICAN O EXTINGUEN SITUACIONES JURÍDICAS QUE AFECTAN LA ESFERA LEGAL DEL GOBERNADO. Este Tribunal Pleno considera que debe interrumpirse el criterio que con el número 300 aparece publicado en la página 519 del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1988, Segunda Parte, que es del tenor siguiente: ?AUTORIDADES PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO. El término «autoridades» para los efectos del amparo, comprende a todas aquellas personas que disponen de la fuerza pública en virtud de circunstancias, ya legales, ya de hecho, y que, por lo mismo, estén en posibilidad material de obrar como individuos que ejerzan actos públicos, por el hecho de ser pública la fuerza de que disponen.?, cuyo primer precedente data de 1919, dado que la realidad en que se aplica ha sufrido cambios, lo que obliga a esta Suprema Corte de Justicia, máximo intérprete de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a modificar sus criterios ajustándolos al momento actual. En efecto, las atribuciones del Estado mexicano se han incrementado con el curso del tiempo, y de un Estado de derecho pasamos a un Estado social de derecho con una creciente intervención de los entes públicos en diversas actividades, lo que ha motivado cambios constitucionales que dan paso a la llamada rectoría del Estado en materia económica, que a su vez modificó la estructura estadual, y gestó la llamada administración paraestatal formada por los organismos descentralizados y las empresas de participación estatal, que indudablemente escapan al concepto tradicional de autoridad establecido en el criterio ya citado. Por ello, la aplicación generalizada de éste en la actualidad conduce a la indefensión de los gobernados, pues estos organismos en su actuación, con independencia de la disposición directa que llegaren a tener o no de la fuerza pública, con fundamento en una norma legal pueden emitir actos unilaterales a través de los cuales crean, modifican o extinguen por sí o ante sí, situaciones jurídicas que afecten la esfera legal de los gobernados, sin la necesidad de acudir a los órganos judiciales ni del consenso de la voluntad del afectado. Esto es, ejercen facultades decisorias que les están atribuidas en la ley y que por ende constituyen una potestad administrativa, cuyo ejercicio es irrenunciable y que por tanto se traducen en verdaderos actos de autoridad al ser de naturaleza pública la fuente de tal potestad. Por ello, este Tribunal Pleno considera que el criterio supracitado no puede ser aplicado actualmente en forma indiscriminada sino que debe atenderse a las particularidades de la especie o del acto mismo; por ello, el juzgador de amparo, a fin de establecer si a quien se atribuye el acto es autoridad para efectos del juicio de amparo, debe atender a la norma legal y examinar si lo faculta o no para tomar decisiones o resoluciones que afecten unilateralmente la esfera jurídica del interesado, y que deben exigirse mediante el uso de la fuerza pública o bien a través de otras autoridades." (Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo V, febrero 1997, tesis XXVII/97, página 118).
Siguiendo en la línea de pensamiento contenido en la tesis preinserta esta Segunda Sala ha sustentado la diversa, cuyo texto y datos de localización son:
"AUTORIDAD PARA LOS EFECTOS DEL AMPARO. TIENE ESE CARÁCTER UN ÓRGANO DEL ESTADO QUE AFECTA LA ESFERA JURÍDICA DEL GOBERNADO EN RELACIONES JURÍDICAS QUE NO SE ENTABLAN ENTRE PARTICULARES. La teoría general del derecho distingue entre relaciones jurídicas de coordinación, entabladas entre particulares en materias de derecho civil, mercantil o laboral, requiriendo de la intervención de un tribunal ordinario con dichas competencias para dirimir las controversias que se susciten entre las partes; de subordinación, entabladas entre gobernantes y gobernados en materias de derecho público, donde la voluntad del gobernante se impone directamente y de manera unilateral sin necesidad de la actuación de un tribunal, existiendo como límite a su actuación las garantías individuales consagradas en la Constitución y las de supraordinación que se entablan entre órganos del Estado. Los parámetros señalados resultan útiles para distinguir a una autoridad para efectos del amparo ya que, en primer lugar, no debe tratarse de un particular, sino de un órgano del Estado que unilateralmente impone su voluntad en relaciones de supra o subordinación, regidas por el derecho público, afectando la esfera jurídica del gobernado." (Novena Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.I., marzo de 1999, tesis 2a. XXXVI/99, página 307).
La tesis transcrita pone de manifiesto que la actual integración de esta Suprema Corte considera que es autoridad para efectos del amparo, el ente de hecho o de derecho que emite actos unilaterales a través de los cuales crea, modifica o extingue por sí o ante sí, situaciones jurídicas que afectan la esfera legal de los gobernados, sin requerir para ello de acudir a los órganos judiciales ni del consenso de la voluntad del afectado. De lo que se sigue que autoridad es todo aquel ente que ejerce facultades decisorias que le están atribuidas en la ley y que por ende constituyen una potestad administrativa, cuyo ejercicio es irrenunciable, al ser de naturaleza pública la fuente de tal potestad. Luego, es palmario el abandono del criterio tradicional de disponibilidad de la fuerza pública como requisito característico del concepto que se analiza.
Además, de acuerdo con el criterio de esta Sala contenido en la tesis antes transcrita, es dable aseverar que el concepto de autoridad responsable debe concebirse, fundamentalmente, por exclusión de los actos de particulares. En efecto, la naturaleza, antecedentes y evolución del juicio de amparo apuntan a sostener que éste sólo procede contra actos de autoridad no así de particulares. Por lo que resulta indispensable establecer las bases para distinguir un acto de otro, para lo cual es ideal atender a la clasificación que la Teoría General del Derecho hace de las relaciones jurídicas de coordinación, supra a subordinación y supraordinación.
De acuerdo con esa teoría, las relaciones de coordinación son las entabladas entre particulares, en las cuales éstos actúan en un mismo plano, es decir, en igualdad, por lo que para dirimir sus diferencias e impedir que se hagan justicia por ellos mismos, se crean en la ley los procedimientos ordinarios necesariospara ventilarlas; dentro de este tipo de relaciones se encuentran las que se regulan por el derecho civil, mercantil, agrario y laboral. La nota distintiva de este tipo de relaciones es que las partes involucradas deben acudir a los tribunales ordinarios para que coactivamente se impongan las consecuencias jurídicas establecidas por ellas o contemplada por la ley, estando ambas en el mismo nivel, existiendo una bilateralidad en el funcionamiento de las relaciones de coordinación.
En cambio, las relaciones de supra a subordinación son las que se entablan entre gobernantes y gobernados, por actuar los primeros en un plano superior a los segundos, en beneficio del orden público y del interés social; se regulan por el derecho público que también establece los procedimientos para ventilar los conflictos que se susciten por la actuación de los órganos del Estado, entre ellos destaca, en el ámbito ordinario, el procedimiento contencioso administrativo y los mecanismos de defensa de los derechos humanos, mientras que en el parámetro constitucional, el juicio de amparo. Este tipo de relaciones se caracterizan por la unilateralidad y, por ello, la Constitución establece una serie de garantías individuales como limitaciones al actuar del gobernante, ya que el órgano del Estado impone su voluntad sin necesidad de acudir a los tribunales.
Finalmente, las relaciones de supraordinación son las que se establecen entre los órganos del propio Estado, en las que éstos actúan en un plano de igualdad superior, por encima de los particulares; regulándose también por el derecho público que establece mecanismos de solución política y jurisdiccional, destacando en este último rubro, las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad que señala el artículo 105, fracciones I y II, de la Constitución General de la República.
Es corolario de lo anterior que para definir el concepto de autoridad responsable debe atenderse, también, a la distinción de las relaciones jurídicas, examinando si la que se somete a la decisión de los órganos jurisdiccionales de amparo se ubica dentro de las denominadas de supra a subordinación, que tiene como presupuesto que el promovente tenga el carácter de gobernado y el ente señalado como autoridad actúe en un plano superior.
De lo expuesto se advierten como notas que distinguen a una autoridad para los efectos del juicio de amparo, las siguientes:
La existencia de un ente de hecho o de derecho que establece una relación de supra a subordinación con un particular.
Que esa relación tiene su nacimiento en la ley, por lo que dota al ente de una facultad administrativa, cuyo ejercicio es irrenunciable, al ser de naturaleza pública la fuente de tal potestad.
Que con motivo de esa relación emite actos unilaterales a través de los cuales crea, modifica o extingue por sí o ante sí, situaciones jurídicas que afectan la esfera legal del particular.
Que para emitir esos actos no requiere de acudir a los órganos judiciales ni precisa del consenso de la voluntad del afectado.
Este criterio tiene apoyo en la tesis, cuyo texto y datos de localización son:
"AUTORIDAD PARA LOS EFECTOS DEL AMPARO. NOTAS DISTINTIVAS. Las notas que distinguen a una autoridad para efectos del amparo son las siguientes: a) la existencia de un ente de hecho o de derecho que establece una relación de supra a subordinación con un particular; b) que esa relación tenga su nacimiento en la ley, lo que dota al ente de una facultad administrativa, cuyo ejercicio es irrenunciable, al ser de naturaleza pública la fuente de esa potestad; c) que con motivo de esa relación emita actos unilaterales a través de los cuales cree, modifique o extinga por sí o ante sí, situaciones jurídicas que afecten la esfera legal del particular; y, d) que para emitir esos actos no requiera de acudir a los órganos judiciales ni precise del consenso de la voluntad del afectado." (Novena Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., noviembre de 2001, tesis 2a. CCIV/2001, página 39).
En la presente contradicción de tesis, debe determinarse si el delegado y subdelegado en el Estado de Guerrero, así como el jefe del Departamento de Pensiones, Seguridad e Higiene, todos del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado e incluso éste son o no autoridades responsables para efectos del juicio de amparo cuando dictan la orden de suspensión, reducción o descuento de una pensión, como puede ser la viudez.
Para dilucidar el punto de mérito es necesario acudir a lo dispuesto en los artículos 1o., fracción I, 3o., fracción V, 4o., 48, 51, párrafos antepenúltimo y último, 60, 73, 74, 150, fracciones II y VI, y 186 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, cuyos textos son:
"Artículo 1o. La presente ley es de orden público, de interés social y de observancia en toda la República; y se aplicará:
"I. A los trabajadores al servicio civil de las dependencias y de las entidades de la administración pública federal que por ley o por acuerdo del Ejecutivo Federal se incorporen a su régimen, así como a los pensionistas y a los familiares derechohabientes de unos y otros. ..."
"Artículo 3o. Se establecen con carácter obligatorio los siguientes seguros, prestaciones y servicios:
"V. Seguro de jubilación. ..."
"Artículo 4o. La administración de los seguros, prestaciones y servicios de que trata el artículo anterior, así como la del Fondo de la Vivienda, estarán a cargo del organismo descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio propios, denominado Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, con domicilio en la Ciudad de México.
"Para el cumplimiento de sus fines el instituto contará con delegaciones, las cuales, como unidades desconcentradas, estarán jerárquicamente subordinadas a la administración central y tendrán las facultades específicas para resolver sobre la materia y la competencia territorial que se determine en su caso."
"Artículo 48. El derecho a las pensiones de cualquier naturaleza nace cuando el trabajador o sus familiares derechohabientes se encuentren en los supuestos consignados en esta ley y satisfagan los requisitos que la misma señala."
"Artículo 51. Las pensiones a que se refiere este capítulo son compatibles con el disfrute de otras pensiones, o con el desempeño de trabajos remunerados, de acuerdo a lo siguiente:
"Cuando algún pensionista desempeñe un cargo, empleo o comisión remunerados en cualquier dependencia o entidad que impliquen la incorporación al régimen de la ley, salvo los casos de excepción ya contemplados en este artículo, deberá dar aviso inmediato al instituto, igual obligación tendrá cuando se le otorgue otra pensión. El incumplimiento de lo anterior dará causa fundada al instituto para suspender la pensión.
"Si el instituto advierte la incompatibilidad de la pensión o pensiones que esté recibiendo un trabajador o pensionista, éstas serán suspendidas de inmediato, pero se puede gozar nuevamente de las mismas cuando desaparezca la incompatibilidad y se reintegren las sumas recibidas, lo que deberá hacerse en el plazo y con los intereses que le fije el instituto, que no será mayor del 9% anual y en un término que nunca será inferior al tiempo durante el cual las estuvo recibiendo. Si no se hiciese el reintegro en la forma señalada, se perderá todo el derecho a la pensión."
"Artículo 60. Tienen derecho a la pensión por jubilación los trabajadores con 30 años o más de servicios y las trabajadoras con 28 años o más de servicios e igual tiempo de cotización al instituto, en los términos de esta ley, cualquiera que sea su edad, no siendo aplicables a éstas los dos últimos porcentajes de la tabla del artículo 63.
"La pensión por jubilación dará derecho al pago de una cantidad equivalente al 100% del sueldo que se define en el artículo 64 y su percepción comenzará a partir del día siguiente a aquél en que el trabajador hubiese disfrutado el último sueldo antes de causar baja."
"Artículo 73. La muerte del trabajador por causas ajenas al servicio, cualquiera que sea su edad, y siempre que hubiere cotizado al instituto por más de quince años, o bien acaecida cuando haya cumplido 60 o más años de edad y mínimo de 10 años de cotización, así como la de un pensionado por jubilación, retiro por edad y tiempo de servicios, cesantía en edad avanzada o invalidez, dará origen a las pensiones de viudez, concubinato, orfandad o ascendencia en su caso, según lo prevenido por esta ley."
"Artículo 74. El derecho al pago de la pensión por causa de muerte se iniciará a partir del día siguiente al de la muerte de la persona que haya originado la pensión."
"Artículo 150. El Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, tendrá las siguientes funciones:
"III. Determinar, vigilar y cobrar el importe de las cuotas y aportaciones, así como los demás recursos del instituto;
"VI. Establecer la estructura y funcionamiento de sus unidades administrativas."
Artículo 186. El derecho a la jubilación y a la pensión es imprescriptible. Las pensiones caídas, las indemnizaciones globales y cualquiera prestación en dinero a cargo del instituto que no se reclame dentro de los cinco años siguientes a la fecha en que hubieren sido exigibles, prescribirán a favor del instituto, el que apercibirá a los acreedores de referencia, mediante notificación personal, sobre la fecha de la prescripción, cuando menos con seis meses de anticipación.
De la lectura de los preceptos transcritos, se advierte lo siguiente:
Que la ley del instituto de mérito es de orden público, interés social y de observancia obligatoria en toda la República y se aplicará, entre otros, a los pensionistas.
El seguro de jubilación es de carácter obligatorio.
El Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado es un organismo descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio propio, y tiene a su cargo la administración de los seguros, prestaciones y servicios respectivos.
El instituto citado para el cumplimiento de sus funciones contará con delegaciones, las cuales tendrán facultades específicas para resolver sobre la materia y la competencia territorial que se determine en su caso.
La pensión es un derecho del trabajador o de sus familiares derechohabientes, ubicados en los supuestos de la ley, derecho que es imprescriptible.
La omisión del pensionado de dar aviso al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado del desempeño de un cargo, empleo o comisión remunerado en cualquier dependencia o entidad el cual implique la incorporación al régimen obligatorio, dará causa fundada a dicho instituto para suspender la pensión.
Cuando haya incompatibilidad entre las pensiones recibidas por un trabajador o pensionista, las mismas serán suspendidas de inmediato, es decir, sin procedimiento o juicio previo.
La muerte del trabajador por causas ajenas al servicio, cualquiera que hubiere sido su edad y ubicado en la hipótesis prevista en la ley, así como la de un pensionado por jubilación, retiro por edad avanzada o invalidez dará origen, entre otras, a la pensión por viudez, la cual iniciará a partir del día siguiente al de la muerte de la persona que haya originado la pensión.
El instituto citado con antelación, tiene, entre otras, las facultades de determinar, vigilar y cobrar el importe de las cuotas y aportaciones, así como sus demás recursos, establecer la estructura y funcionamiento de sus unidades administrativas.
Las pensiones caídas no reclamadas dentro de los cinco años siguientes a la fecha en la cual hubieren sido exigibles, prescribirán a favor del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, quien previamente debe apercibir a los pensionados, mediante notificación personal, sobre la fecha de la prescripción, cuando menos con seis meses de anticipación.
En el caso a estudio también es de tomarse en consideración lo dispuesto en los artículos 1o., 46, fracción II, 56 y 58, párrafos primero y segundo del Estatuto Orgánico del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, cuyos textos son:
"Artículo 1o. El Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado tiene por objeto otorgar a los servidores públicos, pensionistas y demás derechohabientes sujetos al régimen de su ley, los seguros, prestaciones y servicios establecidos con carácter obligatorio, así como ejercer las funciones que determine la legislación aplicable, para lo cual conducirá sus actividades en forma programada, con base en las políticas que para el logro de los objetivos y prioridades de la planeación nacional del desarrollo y el programa institucional de mediano plazo establezcan la Junta Directiva y el director general conforme a sus respectivas atribuciones."
"Artículo 46. La Subdirección General de Prestaciones Económicas, Sociales y Culturales, tendrá las funciones siguientes:
"II. Conceder, negar, suspender, modificar o revocar las jubilaciones y pensiones en los términos de la ley y resolver las inconformidades que se presenten en relación con las mismas."
"Artículo 56. Para la atención de los asuntos de su competencia, el instituto contará con delegaciones, las cuales como unidades administrativas desconcentradas, estarán jerárquicamente subordinadas a la administración central y tendrán facultades específicas para resolver sobre la materia y la competencia territorial que se determine en cada caso."
"Artículo 58. Al frente de cada delegación habrá un delegado nombrado por la junta, a propuesta del director general, quien dependerá de este último.
"Para la atención de los asuntos, el delegado se auxiliará por el número de subdelegados que se considere necesario, designados por el director general, así como el personal administrativo que se requiera a fin de proporcionar los seguros, prestaciones y servicios a que se refiere la ley.
"El delegado, tendrá la función de formular, en términos de lo dispuesto por la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal y su reglamento, los pliegos preventivos de responsabilidad a los servidores públicos y a los particulares que hubieren perpetrado un daño económico al patrimonio del instituto, detectado por el órgano interno de control competente, a través de las auditorías, visitas o investigaciones que practique."
De la lectura de los numerales preinsertos se observa lo siguiente:
El instituto indicado tiene por objeto otorgar a los derechohabientes sujetos al régimen de su ley, los seguros, prestaciones y servicios establecidos con carácter obligatorio y ejercer las funciones determinadas en la legislación aplicable.
La Subdirección General de Prestaciones Económicas, Sociales y Culturales tiene, entre otras, la función de suspender, modificar o revocar las pensiones en términos de la ley y resolver las inconformidades que se presenten en relación con tales actos.
El delegado estatal del instituto en cita, para la atención de sus asuntos se auxiliará por el número de subdelegados que considere necesarios.
Por otra parte, en los artículos 8o., fracción II, 16, fracción II, 18, 20, fracción I, del Reglamento de las Delegaciones del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, se establece lo siguiente:
"Artículo 8o. Al frente de cada delegación habrá un delegado, quien para el despacho de los asuntos de su competencia, contará con las Unidades Administrativas Delegacionales siguientes:
"II. Subdelegación de Prestaciones. ..."
"Artículo 16. La Subdelegación de Prestaciones tendrá las atribuciones siguientes:
"A) En materia de prestaciones económicas:
"II. Proporcionar atención integral y preferencial a los jubilados y pensionados del instituto, a través de programas específicos y facilidades para el acceso a los seguros, prestaciones y servicios de la delegación, además de canalizar apoyos de diversa índole que les permitan mejorar sus condiciones de vida. ..."
"Artículo 18. Las unidades son áreas de apoyo y asesoría del delegado, de acuerdo a las atribuciones que les confiere este reglamento."
"Artículo 20. Los jefes de Unidad tendrán las obligaciones siguientes:
I.P., programar, organizar, dirigir, ejecutar y evaluar las funciones encomendadas a la unidad a su cargo, de acuerdo con la normatividad aplicable y las instrucciones del delegado.
El delegado del instituto citado, para el despacho de los asuntos de su competencia, contará con Unidades Delegacionales, entre otras, la Subdelegación de Prestaciones.
El subdelegado de prestaciones tiene entre otras funciones, la de proporcionar atención integral y preferencial a los jubilados y pensionados del instituto, por medio de programas específicos y facilidades para el acceso a los seguros, prestaciones y servicios de la delegación.
Los jefes de unidad, tienen entre otras atribuciones la de ejecutar las funciones encomendadas a la unidad a su cargo, para lo cual deberán observar la normatividad aplicable y las instrucciones del delegado.
Finalmente, se acude a lo preceptuado en los artículos 1o., 2o., fracción II, 5o., 6o., 23 y 25 del Reglamento de Prestaciones Económicas y Vivienda del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, cuyos textos son:
"Artículo 1o. El presente reglamento tiene por objeto regular administrativamente la aplicación de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado en materia de pensiones, indemnización global, prevención de accidentes y enfermedades de trabajo, subsidios por enfermedades no profesionales, así como el otorgamiento y recuperación de créditos."
"Artículo 2o. Para los efectos de este reglamento se entenderá por:
"II. ?Junta Directiva?, la Junta Directiva del Instituto. ..."
"Artículo 5o. La calidad de pensionista se adquiere a partir del momento en que el interesado ha causado baja; la fecha se señalará en la resolución mediante la cual el instituto conceda el beneficio pensionario. Dicha resolución se notificará al interesado y en la misma se especificará el tipo de pensión concedida, la cuota asignada, la fecha, de inicio del pago así como la del término de la pensión y el número clave asignado al pensionista. Asimismo, el instituto notificará la resolución por la que se niegue el beneficio pensionario cuando no se reúnan los requisitos que para tal efecto se establezcan, fundando y motivando la causa que origine tal negativa."
"Artículo 6o. Las resoluciones de la Junta Directiva que afecten intereses particulares podrán recurrirse ante la misma dentro de un término de 30 días hábiles contados a partir de la fecha en que los afectados sean notificados.
"En el escrito respectivo se precisarán el nombre y domicilio del promovente así como los agravios que le cause el acuerdo, debiendo acompañarse los documentos justificativos de la personalidad del promovente y las pruebas que estime pertinentes.
"Si la junta sostiene su resolución, el interesado inconforme podrá acudir ante la Secretaría de Programación y Presupuesto dentro de un término de 30 días hábiles contados a partir de la fecha de la notificación respectiva, para que ésta resuelva en definitiva.
"Si los recursos no se hacen valer dentro de los términos previstos por este artículo, la resolución emitida se tendrá por consentida."
"Artículo 23. El instituto, previa solicitud de los trabajadores, informará el monto aproximado de la cuota diaria que les correspondería en una fecha determinada de estar en los supuestos que señala la ley para obtener una pensión. D. no implica ningún trámite pensionario.
"Para calcular la cuota diaria pensionaria, computar los años de servicios y determinar las cotizaciones de los trabajadores, se tomarán como base los datos asentados en la hoja única de servicios que expidan las Afiliadas, la cual deberá contener, en su caso, las cantidades por concepto de sueldo, sobresueldo, compensación, quinquenios, prima de antigüedad y los años de servicios prestados por el trabajador.
"El instituto suspenderá el trámite que se haya iniciado con base en la solicitud presentada, cuando se detecten errores u omisiones en la hoja única de servicios, hasta en tanto queden subsanados a satisfacción del mismo, circunstancias que hará del conocimiento del interesado."
"Artículo 25. A los pensionistas que disfruten de dos o más pensiones, se aplicará en cada una de ellas el descuento del porcentaje correspondiente por concepto del seguro de enfermedades y maternidad y por medicina preventiva a que se refiere el artículo 25 de la ley."
El reglamento citado últimamente tiene por objeto regular administrativamente la aplicación de la ley del instituto precitado en materia de pensiones, etcétera.
Para los efectos del reglamento de mérito se entiende por "Junta Directiva", la junta directiva del instituto de referencia.
En la resolución en la cual se concede el carácter de pensionista se especificará el tipo de pensión concedida, la cuota asignada, la fecha de inicio del pago, así como la del término de la pensión y el número clave asignado al pensionista, dicha resolución se notificará a éste.
La resolución por medio de la cual se niegue el beneficio pensionario podrá recurrirse ante la misma junta directiva dentro de los treinta días siguientes a su notificación.
Si la junta directiva sostiene su resolución el interesado podrá acudir ante la Secretaría de Programación y Presupuesto dentro del plazo de treinta días hábiles contados a partir de la fecha de la notificación respectiva, a fin de que resuelva en definitiva.
A los pensionistas que disfruten de dos o más pensiones se aplicará en cada uno de ellos el descuento del porcentaje respectivo por el concepto del seguro de enfermedades y maternidad, así como por medicina preventiva a que se refiere el artículo 25 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.
Ahora bien, del análisis lógico y sistemático de los preceptos transcritos con antelación y a la luz de las consideraciones precedentes, se advierte que para lograr su objetivo y finalidad dotaron al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado de diversas facultades legales y lo autorizan para que las ejerza por sí o por medio de los diversos órganos que lo integran y que jerárquicamente dependen de él, así tenemos que el artículo 51, antepenúltimo y último párrafos, de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado facultan al propio instituto para que en los casos y condiciones establecidos en esos párrafos, suspenda de inmediato la pensión respectiva. Por otra parte, en el artículo 46, fracción II, del Estatuto Orgánico del Instituto precitado se faculta al titular de la Subdirección General de Prestaciones Económicas, Sociales y Culturales del propio instituto para que pronuncie la resolución por medio de la cual se conceda, niegue, suspenda, modifique o revoque las jubilaciones y pensiones en los términos legales correspondientes y lo que es importante lo dotan de competencia para resolver las inconformidades que se plantean en contra de tales resoluciones.
En este orden de ideas, si los ordenamientos de mérito atribuyen al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado y a los organismos respectivos dependientes de él facultades para conceder, negar, suspender, revocar o modificar las pensiones en general, dicho organismo descentralizado y sus dependencias autorizadas para realizar tales actos sí son autoridades para efectos del juicio de amparo, en virtud de que afectan la esfera jurídica de los pensionados en forma unilateral, pues no se trata de una relación de coordinación, sino de supra a subordinación, tal como quedó definido anteriormente, al imponer tal organismo y sus dependencias (vinculadas con el tópico en cuestión) su voluntad de manera unilateral sin necesidad de acudir a los tribunales, ni con el consenso de la voluntad del afectado.
Por tanto, la orden de suspensión, reducción o descuento de la pensión por viudez constituye un acto susceptible de combatirse a través del juicio de amparo, al constituir un acto unilateral, a través del cual se extingue o modifica la situación derivada del acto de otorgamiento de tal pensión, el cual constituye el derecho a disfrutar la misma, sin necesidad de que el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado y los órganos competentes y subordinados jerárquicamente a él deban acudir ante los tribunales o alguna otra autoridad para afectar de tal manera la esfera jurídica del pensionado, o necesiten del consentimiento del interesado, dado que se trata del ejercicio de una facultad irrenunciable.
En otras palabras, el instituto citado por sí o a través de sus órganos competentes, cuando emiten la orden de suspensión, descuento o reducción de la pensión por viudez, ejercen facultades de decisión que les están atribuidas en los preceptos transcritos con antelación; luego, constituyen una potestad administrativa, cuyo ejercicio es irrenunciable, al ser de naturaleza pública la fuente de tal potestad, lo cual revela que tal institución y sus dependencias respectivas son autoridades para los efectos del juicio de amparo, en términos de las tesis tituladas: "AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO. LO SON AQUELLOS FUNCIONARIOS DE ORGANISMOS PÚBLICOS QUE CON FUNDAMENTO EN LA LEY EMITEN ACTOS UNILATERALES POR LOS QUE CREAN, MODIFICAN O EXTINGUEN SITUACIONES JURÍDICAS QUE AFECTAN LA ESFERA LEGAL DEL GOBERNADO." y "AUTORIDAD PARA LOS EFECTOS DEL AMPARO. TIENE ESE CARÁCTER UN ÓRGANO DEL ESTADO QUE AFECTA LA ESFERA JURÍDICA DEL GOBERNADO EN RELACIONES JURÍDICAS QUE NO SE ENTABLAN ENTRE PARTICULARES.", transcritas con antelación.
De conformidad con todo lo expuesto se considera que el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado y los órganos respectivos dependientes de él, al pronunciar la orden de suspensión, de descuento o de reducción de una pensión, como puede ser la de viudez actúan como autoridades para los efectos del juicio de amparo.
Este criterio, tiene apoyo además de las tesis ya invocadas, por analogía en la diversa sustentada por la Primera Sala de este Alto Tribunal, la cual comparte esta S., cuyo texto y datos de localización son:
"INSTITUTO DE SEGURIDAD Y SERVICIOS SOCIALES DE LOS TRABAJADORES DEL ESTADO. LA RESCISIÓN DE LOS CONTRATOS DE OBRA PÚBLICA QUE DECLARE CON FUNDAMENTO EN EL ARTÍCULO 40 DE LA LEY DE ADQUISICIONES Y OBRAS PÚBLICAS (ABROGADA POR EL ARTÍCULO SEGUNDO TRANSITORIO DE LA LEY DE ADQUISICIONES, ARRENDAMIENTOS Y SERVICIOS DEL SECTOR PÚBLICO, PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 4 DE ENERO DE 2000), TIENE EL CARÁCTER DE ACTO DE AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO. El Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación en la tesis P. XXVII/97, de rubro: ?AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO. LO SON AQUELLOS FUNCIONARIOS DE ORGANISMOS PÚBLICOS QUE CON FUNDAMENTO EN LA LEY EMITEN ACTOS UNILATERALES POR LOS QUE CREAN, MODIFICAN O EXTINGUEN SITUACIONES JURÍDICAS QUE AFECTAN LA ESFERA LEGAL DEL GOBERNADO.?, precisó el concepto de autoridad para los efectos del amparo, reconociendo ese carácter al órgano que con fundamento en una norma legal puede emitir actos unilaterales a través de los cuales crea, modifica o extingue por sí o ante sí, situaciones jurídicas que afecten la esfera legal de los gobernados, sin la necesidad de acudir a los órganos judiciales ni del consenso de la voluntad del afectado; es decir, ejercen facultades de decisión reconocidas en la ley, por lo cual constituyen una potestad administrativa cuyo ejercicio es irrenunciable, lo que se traduce en auténticos actos de autoridad al ser de naturaleza pública la causa de ese imperio. Por tanto, debe concluirse que la rescisión del contrato administrativo por el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado es, precisamente, un acto jurídico unilateral emitido con fundamento en lo previsto en el artículo 40, primer párrafo, de la Ley de Adquisiciones y Obras Públicas, a través del cual extinguió, motu proprio, una relación contractual en que era parte un particular, el cual afectó su esfera jurídica, pues la administración pública tiene la facultad de hacer efectiva la garantía otorgada, como consecuencia legal de esa rescisión. Además, la rescisión la decretó un órgano que forma parte de la estructura orgánica de la entidad contratante, sin acudir a los tribunales judiciales o administrativos, ni con el consenso de la voluntad del afectado. Ahora bien, en congruencia con lo anterior y tomando en consideración que la rescisión no es una facultad unilateral que fue invocada por la entidad contratante sólo porque fue convenido en esos términos en el contrato, sino que su base fundamental radica en que dicha facultad está establecida en el artículo 40 de la Ley de Adquisiciones y Obras Públicas para que la invoquen exclusivamente órganos de la administración pública, resulta inconcuso que el mencionado instituto tiene el carácter de autoridad y la facultad rescisoria que ejerció deriva directamente de la ley." (Novena Época. Instancia: Primera Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., junio de 2001, tesis 1a. LII/2001, página 240).
Una vez establecido que las órdenes de suspensión, de descuento o de reducción de una pensión (como puede ser la pensión por viudez), emitidas por el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado o los órganos respectivos dependientes de él son actos de autoridad, debe tomarse en cuenta que conforme a lo dispuesto en el artículo 1o., párrafo segundo, de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo este ordenamiento es aplicable a los actos de autoridad (de naturaleza administrativa) emitidos por los organismos descentralizados de la administración pública federal paraestatal, entre los cuales se ubica el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, cabe advertir que dicha ley entró en vigor el primero de junio de mil novecientos noventa y cinco y en su segundo punto transitorio se derogaron todos los recursos administrativos previstos en las diferentes leyes administrativas existentes con anterioridad a la vigencia de la ley de mérito.
Así, de acuerdo a lo anterior, los recursos de inconformidad previstos en los artículos 46 del Estatuto Orgánico del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado y 6o. del Reglamento de Prestaciones Económicas de éste, por medio de los cuales se podían impugnar las resoluciones a través de las cuales se concedían, negaban, suspendían, modificaban o revocaban las jubilaciones o pensiones, quedaron derogados por disposición del segundo transitorio citado. Esto en virtud de que tales reglamentos ya existían con anterioridad a la vigencia (primero de junio de mil novecientos noventa y cinco) de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, dado que fueron publicados en el Diario Oficial de la Federación el seis y veintiocho de junio de mil novecientos ochenta y ocho, respectivamente; luego, es obvio que por ser anteriores a la vigencia de dicha ley fueron derogados por mandato contenido en el artículo transitorio citado.
Igualmente, es de tomarse en cuenta lo establecido en el artículo 11, fracción VI, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, cuyo texto es:
"Artículo 11. El Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa conocerá de los juicios que se promuevan contra las resoluciones definitivas que se indican a continuación:
Del análisis de la disposición preinserta, se advierte con nitidez que el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa es competente para conocer y resolver respecto a resoluciones de carácter administrativo, como es el caso de las emitidas en materia de pensiones civiles a cargo del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado; luego, toda resolución dictada por éste o los órganos competentes dependientes de él en materia de pensiones, como son las relativas a la suspensión, descuento o reducción de una pensión, se ubican en los supuestos contemplados en el numeral 11, fracción VI, preinserto.
En esta tesitura, se colige que las resoluciones definitivas que el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado o sus dependencias competentes, dicten en materia de pensiones deben ser impugnadas por medio del juicio contencioso administrativo ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.
En este orden de ideas, se precisa que actualmente las órdenes y acuerdos por medio de los cuales se conceda, niegue, suspenda, modifique, revoque o reduzca la jubilación o pensión, optativamente son impugnables por medio del recurso de revisión previsto en el artículo 83 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, o por medio del juicio contencioso administrativo ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.
En otras palabras, las órdenes o acuerdos de mérito previamente a la promoción del juicio de garantías deben ser impugnados por medio del recurso de revisión o del juicio contencioso administrativo citados, salvo que se actualice alguna de las causas de excepción al principio de definitividad previstas en el artículo 73, fracción XV, de la Ley de Amparo.
Cabe advertir que si el interesado opta por el recurso de revisión, la resolución que recaiga a éste, previamente al juicio de garantías, necesariamente deberá impugnarse a través del juicio contencioso administrativo.
Las anteriores consideraciones tienen apoyo en la jurisprudencia, cuyo texto y datos de localización son:
"RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS IMPUGNABLES ANTE EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA. PREVIO AL JUICIO DE GARANTÍAS NECESARIAMENTE DEBE AGOTARSE EL JUICIO DE NULIDAD, SALVO QUE SE ACTUALICE ALGUNA EXCEPCIÓN AL PRINCIPIO DE DEFINITIVIDAD PREVISTO EN LA FRACCIÓN XV DEL ARTÍCULO 73 DE LA LEY DE AMPARO. La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la tesis de jurisprudencia 2a./J. 56/2002, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., julio de 2002, página 351, con el rubro: ?PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. NO ES NECESARIO AGOTAR EL RECURSO DE REVISIÓN PREVISTO EN EL ARTÍCULO 83 DE LA LEY FEDERAL RELATIVA, ANTES DE ACUDIR AL JUICIO DE AMPARO INDIRECTO, SI LA RESPONSABLE NO INFORMA DE DICHO RECURSO AL QUEJOSO, EN LOS TÉRMINOS DEL ARTÍCULO 3o., FRACCIÓN XV, DE ESA LEY.?, sostuvo el criterio de que es innecesario agotar el recurso de revisión previsto en el artículo 83 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo antes de acudir al juicio de amparo indirecto, en los casos en que no se haga del conocimiento del gobernado el recurso que proceda en contra de tal resolución. Sin embargo, una nueva reflexión sobre el tema conduce a apartarse de tal criterio a fin de establecer que las resoluciones administrativas que en términos del referido artículo 83 son impugnables ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, de manera optativa a través del recurso de revisión o del juicio de nulidad, necesariamente deberán impugnarse a través de este último, previo al juicio de garantías, en términos del artículo 11, fracción XIII, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, ya que no obstante que se haya optado por sustanciar el recurso de revisión, con posterioridad a éste siempre deberá agotarse el juicio de nulidad. Apoya lo anterior la circunstancia de que en relación con la tramitación del juicio contencioso administrativo, el Código Fiscal de la Federación no exige mayores requisitos que los que contempla la Ley de Amparo para conceder la suspensión del acto reclamado, según se advierte de la tesis de jurisprudencia 2a./J. 155/2002, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., enero de 2003, página 576, con la salvedad de que no habrá obligación de agotar el juicio de nulidad en los casos en que se actualice alguna excepción al principio de definitividad previsto en la fracción XV del artículo 73 de la Ley Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 Constitucionales." (Novena Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XX, julio de 2004, tesis 2a./J. 95/2004, página 414).
Con base en todas las consideraciones precedentes se colige que si bien es cierto que las órdenes de suspensión, de descuento o de reducción de una pensión, como puede ser la de viudez, emitidas por el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado o los órganos competentes dependientes de él, son actos de autoridad, también lo es que por regla general y atendiendo al principio de definitividad no pueden ser impugnados por medio del juicio de garantías indirecto, salvo que se actualice alguna de las excepciones al principio de mérito previstas en el artículo 73, fracción XV, de la Ley de Amparo.
Con base en los anteriores razonamientos y después de una nueva reflexión esta Segunda Sala considera que debe abandonarse parcialmente el criterio establecido en la tesis 2a. XLVII/2001, titulada "INSTITUTO DE SEGURIDAD Y SERVICIOS SOCIALES DE LOS TRABAJADORES DEL ESTADO. PARA DETERMINAR CUÁL ES EL ÓRGANO JURISDICCIONAL QUE DEBE CONOCER DE LOS JUICIOS LABORALES EN LOS QUE SE RECLAME EL PAGO DE PRESTACIONES DE SEGURIDAD SOCIAL A ESE ORGANISMO, DEBE ATENDERSE AL RÉGIMEN CONSTITUCIONAL QUE RIGE EL VÍNCULO LABORAL DEL QUE ÉSTAS DERIVAN.", consistente en que para determinar qué órgano jurisdiccional es el competente para conocer de las demandas instauradas por un derechohabiente o beneficiario de éste en contra del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, por medio de las cuales se reclama a éste en forma principal una prestación de seguridad social, como puede ser la pensión debe atenderse al régimen constitucional que rige la relación laboral de la cual deriva el diverso vínculo en el cual se sustentan las prestaciones reclamadas al citado instituto de un derechohabiente, que no es su trabajador.
Lo anterior, en primer lugar, porque de acuerdo a lo preceptuado en los artículos 48 al 86 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, los derechohabientes o sus dependientes deben solicitar ante dicho instituto la pensión que consideren les corresponde y para que la misma sea otorgada se deben satisfacer los requisitos legales correspondientes. Además, una vez concedida la pensión el instituto citado está facultado legalmente para suspenderla o revocarla, en los casos y condiciones previstos en tales preceptos, sin que para ello esté obligado a acudir ante un tribunal jurisdiccional o administrativo, pues la resolución respectiva el instituto indicado la puede pronunciar unilateralmente por sí y ante sí sin mayores exigencias que la del cumplimiento de los requisitos legales correspondientes.
En segundo término, si bien es cierto que las pensiones tienen como fuente la relación de trabajo establecidaentre el derechohabiente y la dependencia u organismo en la cual haya laborado, también lo es que la surgida entre aquél y el instituto citado es una nueva relación de naturaleza administrativa, la cual es de supra a subordinación, en la que el interesado como gobernado se somete al imperio del instituto de referencia, quien ante él adquiere el carácter de autoridad, pues como ya se vio con antelación puede crear, modificar o extinguir ante sí o por sí la situación jurídica del pensionado; luego, es obvio que la relación laboral respectiva no se extiende después de concedida la pensión solicitada, pues no hay que soslayar que en ocasiones la pensión se otorga cuando la relación de trabajo ha culminado, como pueden ser las pensiones por causa de muerte o por cesantía en edad avanzada.
En tercer lugar, de acuerdo a lo establecido en el artículo 11, fracción VI, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, y a lo razonado con antelación con base en este precepto, dicho tribunal es el competente para conocer y resolver en forma definitiva todo lo relativo a las pensiones que sean a cargo del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado; luego, es obvio que cuando el derechohabiente o sus beneficiarios no estén de acuerdo con la orden o acuerdo por medio del cual se les conceda, niegue, revoque, suspenda, modifique o reduzca una pensión necesariamente la deben impugnar a través del juicio contenciosos administrativo ante el tribunal citado.
Esto es, de la demanda que un derechohabiente o sus beneficiarios reclamen únicamente al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, las órdenes o resoluciones en las cuales se les haya concedido, negado, revocado, suspendido, modificado o reducido la pensión respectiva, debe conocer en definitiva el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, en razón de ser una prestación de carácter de seguridad social (la cual debe cumplir únicamente dicho instituto) y no una prestación derivada directamente de la relación laboral.
Este criterio tiene apoyo, por analogía, en la tesis, cuyo texto y datos de localización son:
"COMPETENCIA. CORRESPONDE AL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL ESTADO DE NUEVO LEÓN, CONOCER DE LAS DEMANDAS PROMOVIDAS POR LOS MAGISTRADOS DEL PODER JUDICIAL DEL ESTADO DE NUEVO LEÓN, COMO BENEFICIARIOS DEL INSTITUTO DE SEGURIDAD SOCIAL DE LOS TRABAJADORES DEL PROPIO ESTADO EN CONTRA DE ESTE ORGANISMO.-De conformidad con la fracción VII del artículo 17 de la Ley de Justicia Administrativa para el Estado de Nuevo León, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer de los juicios que se promueven, entre otros casos, contra los actos o resoluciones dictados en materia de pensiones con cargo al erario estatal, de los Municipios de la entidad o de las instituciones municipales o estatales de seguridad social. En consecuencia, de la demanda en que un Magistrado del Poder Judicial del Estado de Nuevo León solicita el incremento a una pensión como beneficiario del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado de Nuevo León, debe conocer el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de esa entidad y no el Tribunal de Arbitraje, en razón de ser una prestación de carácter de seguridad social la que se demanda sólo a cargo de dicho instituto y no una cuestión directamente derivada de la relación laboral." (Novena Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.I., junio de 1999, tesis 2a. LXXXII/99, página 370).
En consecuencia de todo lo anterior la tesis que debe prevalecer con el carácter de jurisprudencia es la siguiente:
INSTITUTO DE SEGURIDAD Y SERVICIOS SOCIALES DE LOS TRABAJADORES DEL ESTADO. LAS RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS DICTADAS POR AQUÉL O POR SUS ÓRGANOS DEPENDIENTES, QUE CONCEDAN, NIEGUEN, REVOQUEN, SUSPENDAN, MODIFIQUEN O REDUZCAN LAS PENSIONES, SON ACTOS DE AUTORIDAD IMPUGNABLES A TRAVÉS DEL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, PREVIAMENTE AL AMPARO, SALVO QUE SE ACTUALICE ALGUNA EXCEPCIÓN AL PRINCIPIO DE DEFINITIVIDAD.-Conforme a los artículos 51, antepenúltimo y último párrafos, de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado y 46, fracción II, del Estatuto Orgánico del propio instituto, éste está facultado legalmente para conceder, negar, suspender, modificar o revocar las pensiones; resoluciones que constituyen actos de autoridad en tanto que afectan en forma unilateral la esfera jurídica del particular sin necesidad de contar con su consenso o de acudir previamente a los tribunales. Por tanto, en términos del artículo 83 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, tales actos son impugnables optativamente a través del recurso de revisión o por medio del juicio contencioso administrativo ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, previamente al juicio de garantías, acorde con el precepto 11, fracción VI, de la Ley Orgánica del Tribunal citado, con la salvedad de que no habrá obligación de agotar el juicio ordinario indicado cuando se actualice alguna excepción al principio de definitividad previsto en la fracción XV del artículo 73 de la Ley de Amparo. En esta tesitura, se concluye que debe abandonarse parcialmente el criterio establecido en la tesis 2a. XLVII/2001, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., mayo de 2001, página 454, con el rubro: "INSTITUTO DE SEGURIDAD Y SERVICIOS SOCIALES DE LOS TRABAJADORES DEL ESTADO. PARA DETERMINAR CUÁL ES EL ÓRGANO JURISDICCIONAL QUE DEBE CONOCER DE LOS JUICIOS LABORALES EN LOS QUE SE RECLAME EL PAGO DE PRESTACIONES DE SEGURIDAD SOCIAL A ESE ORGANISMO, DEBE ATENDERSE AL RÉGIMEN CONSTITUCIONAL QUE RIGE EL VÍNCULO LABORAL DEL QUE ÉSTAS DERIVAN.", para establecer que no es aplicable en los casos en que únicamente se demanden al referido instituto las resoluciones (órdenes) mediante las cuales haya concedido, negado, suspendido, revocado, modificado o reducido la pensión respectiva.
Debe prevalecer con el carácter de jurisprudencia la tesis de esta Sala que aparece en la parte final del último considerando de esta resolución.
N.; remítase de inmediato la tesis de jurisprudencia que se sustenta en la presente resolución a la Dirección General de la Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis, para su publicación en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, así como su distribución a los Tribunales Colegiados de Circuito y Juzgados de Distrito, en acatamiento a lo previsto en el artículo 195 de la Ley de Amparo.
Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los señores Ministros: M.B.L.R., G.D.G.P., S.S.A.A., G.I.O.M. y presidente J.D.R.. Fue ponente el M.S.S.A.A..