Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-177-de-marzo-12-de-2002?documento=jurcol&contexto=jurcol_75992041c975f034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-01-18 06:01:26
Document Index: 117210238

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 96', 'ARTÍCULO 10', 'artículo 10', 'artículo 241', 'artículo 10', 'artículo 86', 'artículo 86', 'artículo 86', 'artículo 86', 'artículo 86', 'artículo 86', 'artículo 86', 'artículo 86', 'artículo 86', 'artículo 86', 'artículo 10', 'artículo 10', 'artículo 346', 'artículo 348', 'artículo 10', 'artículo 346', 'artículo 346', 'artículo 10', 'artículo 10', 'artículo 86', 'artículo 86', 'artículo 86', 'artículo 10', 'artículo 86', 'artículo 86', 'artículo 10', 'artículo 86', 'artículo 86', 'artículo 345', 'artículo 158', 'artículo 11', 'artículo 10', 'artículo 86', 'artículo 111', 'artículo 86', 'artículo 11', 'artículo 11', 'artículo 10', 'artículo 10']

﻿ SENTENCIA C-177 DE MARZO 12 DE 2002
SENTENCIA C-177 DE 12 DE MARZO DE 2002
CONTENIDO:NATURALEZA ABSTRACTA, ANUAL Y AUTÓNOMA DE LAS LEYES DEL PRESUPUESTO. AL PROHIBIR LA CONTABILIZACIÓN DE LAS PARTIDAS APROBADAS EN VIRTUD DEL CUMPLIMIENTO DE LA SENTENCIA C-1433 DE 2000 DE REAJUSTE SALARIAL, PARA EFECTOS DEL CÁLCULO DE NUEVOS APORTES DE LA NACIÓN A UNIVERSIDADES PÚBLICAS SE DESCONOCE LA AUTORIZACIÓN QUE DE LA MISMA HACE EL ARTÍCULO 96 DE LA LEY 30 DE 1992. SE DECLARA LA INEXEQUIBILIDAD DEL INCISO 2º DEL ARTÍCULO 10 DE LA LEY 626 DE 2000 POR LA CUAL SE MODIFICA EL PRESUPUESTO DE RENTAS PARA ESA ANUALIDAD.
TEMAS ESPECÍFICOS:LEY ORGÁNICA DEL PRESUPUESTO, UNIDAD DE MATERIA DEL PROYECTO DE LEY, LEY ANUAL DEL PRESUPUESTO, AUTONOMÍA UNIVERSITARIA, DEMANDA DE CONSTITUCIONALIDAD, REAJUSTE DEL SALARIO
Sentencia C-177 de marzo 12 de 2002
SENTENCIA NÚMERO C-177 DE 2002
Ref.: Expediente D-3683
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 10 (parcial) de la Ley 626 de 2000.
Actor: María del Pilar Huertas Machado
Bogotá, marzo 12 de 2002.
1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241 numeral 4º de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, porque la norma acusada hace parte de una ley de la República.
2. Observa la Corte que en el escrito con el cual se formula la demanda, aparece explícito que la norma acusada es el segundo inciso del artículo 10 de la Ley 626 de 2000, la cual se transcribe, y que en contra de esta disposición se aducen todos los cargos esgrimidos. No obstante, inmediatamente antes de la rúbrica de la demandante, se formula la siguiente petición:
“Por lo expuesto, en ejercicio de la acción de inconstitucionalidad instaurada, reitero la solicitud de que sea declarada la inconstitucionalidad del inciso final del artículo 86 de la Ley 30 de 1992”. (Negrilla fuera del original)
Al parecer de la Corte, la ciudadana incurrió en un evidente error al solicitar en esta petición la declaratoria de inexequibilidad de una disposición contra la cual no dirigió su acusación, por lo cual no la tendrá en cuenta.
3. En primer lugar, la Corte detecta que la disposición que fue acusada forma parte de la Ley 626 de 2000, mediante la cual el Congreso Nacional pretendió modificar la ley de presupuesto correspondiente a la vigencia fiscal de esa misma anualidad. En tal virtud, en principio la referida disposición habría perdido vigencia en la fecha en que fue interpuesta la presente demanda (2) , pues como es sabido, la ley anual de presupuesto tiene vigencia precaria.
(2) Seis (6) de agosto de 2001.
Así las cosas, esta circunstancia debería conducir a un pronunciamiento inhibitorio por parte de la Corte Constitucional, toda vez que su competencia se circunscribe al conocimiento de las demandas que recaigan sobre normas que se encuentren vigentes en el ordenamiento (3) . No obstante, teniéndose en cuenta que uno de los cargos de inexequibilidad formulados en la presente oportunidad, aduce justamente que la disposición acusada, a pesar de pertenecer a la ley anual de presupuesto tiene vigencia indefinida pues determina una modificación permanente del artículo 86 de la Ley 30 de 1992, la Corte entrará a hacer el examen de constitucionalidad respectivo, toda vez que la jurisprudencia constitucional tiene definido que en el caso de que la ley anual de presupuesto continúe produciendo efectos más allá del período fiscal, debe la Corte examinar de fondo los cargos propuestos en la demanda (4) .
(3) Reiterada jurisprudencia de esta corporación ha definido que en ejercicio de su función de guardar la supremacía e integridad de la Constitución, debe conocer solamente de disposiciones que estén vigentes en el ordenamiento, salvo que, si no lo están, continúen produciendo efectos. En cambio, respecto de las normas demandas que han perdido vigencia y no continúan surtiendo efectos, o nunca los surtieron, el pronunciamiento de la Corte debe ser inhibitorio por carencia de objeto. Al respecto pueden verse, entre otras, las sentencias C-454 de 1993, C-457 de 1993, C-467 de 1993, C-541 de 1993, C-103 de 1993, C-377 de 1993, C-047 de 1994, C-104 de 1994, C-505 de 1995, C-471 de 1997, C-480 de 1998, C-520 de 1999, y C-521 de 1999.
(4) En este sentido se ha pronunciado la corporación, entre otras en las sentencias C-454 de 1993, C-457 de 1993, C-541 de 1993, C-047 de 1994, C-104 de 1994 y C-1320 de 1996.
Adicionalmente al cargo de violación constitucional por desconocimiento del carácter transitorio de las normas de la ley anual de presupuesto, la Corte deberá estudiar si, como lo dice la actora, el inciso acusado desconoce la naturaleza propia de las disposiciones pesupuestales, en cuanto no se limita a hacer una estimación de ingresos o autorización de gastos, ni es una disposición instrumental necesaria para la debida ejecución del presupuesto aprobado, sino que lo que pretende es modificar permanentemente otra disposición legal cual es el artículo 86 de la Ley 30 de 1992, que garantiza a todas las universidades estatales u oficiales que los aporte que reciban de los presupuestos nacional o de las entidades territoriales se incrementarán anualmente en pesos constantes.
En resumen, los siguientes son los cargos de inconstitucionalidad propuestos: desconocimiento del carácter anual de las disposiciones que conforman la ley de presupuesto y de la naturaleza propia de las normas presupuestales a las que sólo les incumbe estimar ingresos, autorizar gastos o dar indicaciones generales para correcta ejecución presupuestal, más no modificar de manera permanente normas contenidas en leyes relativas a otros temas, por lo cual, de contera, se produce el desconocimiento del principio de unidad de materia legislativa y adicionalmente se vulnera la autonomía constitucionalmente reconocida a las universidades, pues una disposición de la Ley 30 de 1992, que regula el servicio público de educación superior, no puede ser modificada sino en virtud de una ley especial que curse un trámite legislativo específico e independiente.
No obstante, todos estos cargos de inexequibilidad parten del supuesto según el cual el inciso acusado modifica permanente el artículo 86 de la Ley 30 de 1992. De este hecho se derivaría el desconocimiento del principio de anualidad presupuestal, de unidad de materia legislativa, de la autonomía universitaria y de la naturaleza propia de las disposiciones presupuestales. Por tal tazón, debe la Corte analizar, si efectivamente como lo afirma la demandante, el inciso que reprocha de inconstitucional modifica el artículo 86 de la Ley 30 de 1992, en cuanto determina que la adición presupuestal ordenada para dar cumplimiento a la Sentencia C-1433 de 2000 (5) , no tenga efectos para el aumento obligatorio en pesos constantes a que dicha norma se refiere. Para esos efectos debe referirse al contenido y alcance del artículo 86 mencionado, sin pretender llevar a cabo un examen de constitucionalidad de dicha disposición, pues la misma no ha sido objeto de acusación en la presente oportunidad.
(5) En esta sentencia la Corte Constitucional consideró que los aumentos salariales de todos los funcionarios públicos debían corresponder, por lo menos, al monto de la inflación del año anterior.
Contenido del artículo 86 de la Ley 30 de 1992.
4. El tenor literal del artículo 86 de la Ley 30 de 1992 es el siguiente:
Del tenor literal del artículo 86 de la Ley 30 de 1992 puede colegirse que el presupuesto de las universidades públicas, como rasgo de su autonomía constitucional, es independiente del presupuesto nacional o del de las entidades territoriales, pero no recibe aportes bien de aquél o de éstos (6) . En cuanto a los aportes que los presupuestos de las universidades reciben la Nación, ellos se destinan a funcionamiento o a inversión pues la redacción de la norma es clara al respecto cuando dice: “Los presupuestos de las universidades nacionales, departamental y municipales estarán constituidos por los aportes del presupuestos nacional para funcionamiento e inversión”. El inciso segundo del artículo 86 transcrito, contiene una fórmula que busca lograr que dichos aportes del presupuesto nacional, y también los que provienen de los presupuestos de las entidades territoriales, mantengan valor constante, por lo cual ordena tomar cada año, como base para determinar el monto de los aportes respectivos, los presupuestos correspondientes al año anterior, y traerlos a valor actual.
(6) El presupuesto de la universidades públicas es independiente del presupuesto nacional, pero el presupuesto global de las universidades oficiales, que provienen del Estado, debe estar incluido dentro del Presupuesto General de la Nación. Cfr. Sentencia C-220 de 1997, M.P. Fabio Morón Díaz.
Contenido del primer inciso del artículo 10 de la Ley 626 de 2000.
5. Aun cuando el primer inciso del artículo 10 de la Ley 626 de 2000 no ha sido acusado, el alcance del segundo inciso, que es que fue objeto de acusación de inconstitucionalidad, sólo se determina a partir de lo dispuesto por el primero. Por ello pasa la Corte a precisar el contenido del primer inciso de la aludida norma.
La actividad de apropiar gastos corresponde al Congreso de la República (7) , y la lleva a cabo cada año en el momento en el que aprueba la ley anual de presupuesto, o posteriormente al aprobar presupuestos adicionales como es el caso de la ley dentro de la cual se inserta la disposición ahora acusada. La apropiación de un gasto equivale a su autorización. Es decir el legislativo autoriza hasta por un tope máximo al ejecutivo, para hacer alguna erogación. El artículo 346 de la constitución señala al respecto cuáles son los gastos que pueden ser apropiados o autorizados en la ley anual de presupuesto, cuando indica: “En la ley de apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley anterior, o a uno propuesto por el gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al plan nacional de desarrollo”.
(7) Salvo en el caso al que se refiere el artículo 348 de la Constitución, que regula el evento en el que el Congreso no expide oportunamente el presupuesto. En este caso regirá el presentado por el gobierno.
Son pues varias las categorías de gastos que pueden ser autorizados: i) la de los créditos judicialmente reconocidos; ii) la de los gastos decretados conforme a ley anterior; iii) la de los gastos propuestos por el gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público o el servicio de la deuda; iv) la de los gastos destinados a dar cumplimiento al plan nacional de desarrollo.
6. El artículo 10 de la Ley 626 de 2000, tienen dos incisos. El primero de ellos, no acusado, modifica específicamente la ley de apropiaciones de la vigencia fiscal correspondiente al año dos mil (2000), ordenado adicionar en la suma de treinta y cinco mil millones de pesos ($ 35.000.000.000) el aporte nacional a los ingresos de las universidades estatales, con el objeto de atender el ajuste salarial de los servidores públicos docentes y no docentes de las mismas, en cumplimiento de la Sentencia C-1433 de 2000 de la Corte Constitucional; la disposición añade que “la suma de treinta y cinco mil millones de pesos ($ 35.000.000.000) complementarios se les provean en el adicional del presupuesto del año 2001”.
La Corte encuentra, en lo que concierne a los primeros treinta y cinco mil millones de pesos ($ 35.000.000.000) apropiados, que el Congreso pretendió dar cumplimiento a un fallo emanado de esta corporación, el título jurídico que soporta el gasto propuesto por el gobierno y decretado por el Congreso, es entonces un “crédito judicialmente reconocido”, en los términos del artículo 346 de la Constitución. La apropiación mediante ley de tal gasto, obedece a la necesidad de dar cumplimiento al principio de legalidad, todo lo cual resulta perfectamente armónico con las normas constitucionales pertinentes al tema.
En cuanto a la apropiación de treinta y cinco mil millones de pesos ($ 35.000.000.000) complementarios para proveer a la universidades en el presupuesto adicional del año 2001, aunque el título jurídico que soporta la erogación que el Congreso autoriza no es la decisión judicial antes citada, pues ella se circunscribió a ordenar el cumplimiento de un deber omitido en el presupuesto del año 2000 y nada dispuso en relación con los subsiguientes, tal erogación corresponde a un gasto propuesto por el gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las universidades públicas, (Según lo permitido por el artículo 346 superior), y aprobado luego por el Congreso.
Examen del inciso segundo del artículo 10 de la Ley 626 de 2000.
7. El inciso segundo del artículo 10 de la Ley 626 de 2000, como se deduce de su tenor literal, persigue que las partidas de gastos que se aprueben mediante el inciso anterior, en ningún caso hagan parte de la base de cálculo para determinar; en cumplimiento del artículo 86 de la Ley 30 de 1992, el valor de los aportes a las universidades públicas que la Nación efectúa año tras año. Esta última disposición, cuyo alcance arriba se estudió, persigue mantener en pesos constantes los aportes del Presupuesto General de la Nación o los de las entidades territoriales, destinados al funcionamiento ordinario de las universidades públicas o a la inversión en las mismas. Es decir, se pretende que dichos aportes no se vean reducidos por los efectos de la pérdida del poder adquisitivo de la moneda, y de esta manera sirvan para cubrir las mismas necesidades año tras año, presumiéndose que existen unos gastos ordinarios de administración o de inversión constantes.
Como antes se dijo, el artículo 86 de la Ley 30 de 1992 dispone el incremento anual en pesos contantes el valor de las partidas de gastos correspondientes a los aportes del Presupuesto General de la Nación a las universidades públicas. La base cálculo para determinar este aumento a valor constante, es el valor de las partidas aprobadas en el año anterior. La no inclusión de determinado rubro de gastos dentro de dicha base de cálculo, no sólo afecta valor de las partidas del año siguiente, sino también el de las correspondientes a los años subsiguientes, por el efecto acumulativo que tiene dicha exclusión.
Tenemos entonces que el artículo 86 de la Ley 30 de 1992 dispone que el gobierno incremente cada año todas las partidas de gasto correspondientes a aportes nacionales en el presupuesto de las universidades públicas, trayéndolas a pesos constantes. En contraste, el inciso segundo del artículo 10 de la Ley 626 de 2000 prohíbe la inclusión de dos partidas presupuestales aprobadas dentro del Presupuesto General de la Nación del año 2000 para los mismos efectos. Resulta claro entonces que, en relación con estas partidas, el inciso acusado prohíbe hacer lo que el mencionado artículo 86 autoriza. Es cierto entonces, como lo afirma la demanda, algunos de los intervinientes y la vista fiscal, que la norma demandada introduce una modificación permanente al contenido dispositivo del artículo 86 de la Ley 30 de 1992, modificación que concretamente consiste en una excepción relativa a las partidas de gastos aprobadas en el inciso primero del artículo 10 de la Ley 626 de 2000.
Se verifica así la verdadera ocurrencia el supuesto sobre el cual se edifican todos los demás cargos de la demanda. En efecto, como se dijo, la acusación por desconocimiento del principio de anualidad presupuestal, de unidad de materia legislativa, de la autonomía universitaria y de la naturaleza propia de las disposiciones presupuestales, parten de la base de que la norma acusada modifica dicho artículo 86. Constatado que ello efectivamente sucede, pasa la Corte a examinar dichos cargos concretos.
Cargos por desconocimiento de la naturaleza propia de las normas presupuestales, por violación del principio de unidad de materia, de anualidad presupuestal y de autonomía universitaria.
8. La Corte considera oportuno referirse al fundamento doctrinal que soporta la acusación relativa a la carencia de valor normativo de las leyes anuales de presupuesto, el cual ha sido analizado en otras oportunidades por esta corporación, quien al respecto ha llegado a conclusiones que ahora deben ser reiteradas. En efecto, según la acusación la disposición que se ataca no se limita a ser una estimación de ingresos, una autorización de gastos o una norma general instrumental necesaria para la debida ejecución del presupuesto aprobado, sino que lo que pretende es modificar permanentemente otra disposición legal cual es el artículo 86 de la Ley 30 de 1992, alcance que está proscrito en las disposiciones que integran la ley anual de presupuesto, pues éstas no pueden tener ningún contenido normativo abstracto.
La doctrina de la hacienda pública ha sido escenario de la postulación de diversas teorías en torno de la naturaleza jurídica de las leyes anuales de presupuesto. Ciertos sectores niegan que dichas leyes tengan un contenido material o normativo y afirman que son leyes sólo en sentido formal, por cuanto se erigen en meras cuentas descriptivas de ciertos rubros de ingresos y de gastos públicos. Es decir, por su contenido material tales leyes serían actos administrativos, y sólo desde la óptica de un criterio orgánico o formal podrían clasificarse como actos del legislador. Conforme con otra teoría, expuesta inicialmente en Francia por el jurista Gastón Jéze, la ley anual de presupuesto es un “acto condición”, carente por lo tanto de contenido normativo, si se atiene al contenido de dicho concepto (8) . La propia Corte Constitucional, en ciertos casos ha hecho referencias tangenciales que perecerían indicar que acogiera tales teorías, no obstante lo cual su jurisprudencia más bien tiende al reconocimiento del carácter normativo propio de la ley anual de presupuesto.
(8) El concepto de “acto condición”, ha sido elaborado por la doctrina del derecho administrativo. Según ella, un acto condición es aquel que se caracteriza por colocar a un individuo en una situación general e impersonal, previamente definida por el ordenamiento jurídico. El acto condición es así, un necesario antecedente de otro, por lo cual la ley de presupuesto sería un acto condición, en cuanto sería condición previa para el recaudo de rentas y ejecución de gastos. Cfr. Palacios Mejía Hugo. “La economía en el derecho constitucional colombiano. Bogotá. Ed. Derecho Vigente. 1999.
En efecto, en ocasiones la Corte ha hecho hincapié en el alcance específico de la ley anual de presupuesto, consistente en estimar y delimitar los ingresos fiscales y autorizar el gasto público en determinada vigencia, desestimando su alcance normativo. En este sentido, por ejemplo, ha dicho:
“Finalmente, con respecto a la ley anual de presupuestos, esta corporación ha señalado que tal ley no tiene, en sentido estricto, una función normativa abstracta sino un contenido concreto. en efecto, el papel de esta ley, esencial pero de alcance específico, es el de estimar y delimitar los ingresos fiscales y autorizar los gastos públicos para una determinada vigencia fiscal (9) . Por ello, en otras oportunidades, esta corporación ha declarado inconstitucionales aquellos apartes de las leyes anuales de presupuesto que han abordado ese campo, o no han respetado lo estatuido por la ley orgánica (10) (11) .
(9) Corte Constitucional. Sentencia Nº C-357 del 11 de agosto de 1994, M.P. Dr. Jorge Arango Mejía.
(10) Ver, por ejemplo, C-039 de 1994, M.P. Antonio Barrera Carbonell, o C-89A del 3 de marzo de 1994, M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa.
(11) Sentencia C-546 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
En otra ocasión también la Corte hizo referencia a la ley anual de presupuesto, catalogándola expresamente como un “acto condición”:
“La legalidad del gasto, de acuerdo con lo que al respecto disponen los artículos 346 y 345 de la Constitución Nacional, impone que las erogaciones han de decretarse previamente por el legislador, de un lado; y, de otro, que ellas se deben apropiar por la ley de presupuesto, para que efectivamente puedan llevarse a cabo. Es decir, en relación con las erogaciones que de los dineros públicos haga el Estado, el presupuesto tiene la fuerza restrictiva, pues solamente pueden llevarse a efecto aquellos gastos que se apropien anualmente por el legislador, con lo cual se pone de manifiesto que el presupuesto, además de ser un acto-condición, cumple finalidades macroeconómicas y políticas, que explican su propia fisonomía jurídica, como ya lo ha advertido esta corporación, entre otras, en Sentencia C-478 de 1992 y C-685 de 1996” (12) .
(12) Sentencia C-562 de 1998, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
No obstante, en otras decisiones esta corporación ha reconocido carácter de ley en sentido material a la ley anual de presupuesto. Así por ejemplo, en las sentencias C-1433 de 2000 y C-1064 de 2001, la Corte conoció demandas interpuestas en contra de leyes anuales de presupuesto, con lo cual puso de presente que en cuanto tales leyes lo son en sentido material, son objeto de revisión por parte de la corporación. Adicionalmente, la jurisprudencia ha admitido enfáticamente la fuerza restrictiva del presupuesto, es decir la característica en virtud de la cual sólo pueden ejecutarse los gastos previamente definidos en él, y el carácter de “autorizaciones de gastos” hasta por un tope máximo, que se atribuye a las normas que decretan apropiaciones. Caracterísiticas éstas que denotan el valor normativo del que se revisten el presupuesto y el contenido material de sus normas. En efecto, si es propio de las leyes en sentido material el ordenar, prohibir, o autorizar, y la normas del presupuesto anual que decretan gastos son de un lado autorizaciones de gasto y de otro, en virtud de su fuerza restrictiva, prohibiciones de superar los límites de gastos en ellas señaladas, es obvio que de una lado autorizan y de otro prohíben, por lo cual su contenido normativo es indiscutible. Así mismo, la jurisprudencia se ha referido a la especialidad del gasto público, principio según el cual las partidas aprobadas por el Congreso no pueden destinarse a fines distintos de aquel para el cual fueron aprobadas, y finalmente ha explicado cómo el presupuesto es instrumento de la política macroeconómica pública, rasgos éstos del presupuesto que también lo ubican como verdadera ley en sentido material, superando la concepción que lo mira como un mero acto administrativo descriptivo de ingresos y gastos, condición para su efectivo recaudo o ejecución. Muestra de esta tendencia de la Corte al reconocimiento de la fuerza normativa del presupuesto, es el siguientes aparte jurisprudencial:
“Conforme a lo anterior, y como claramente lo señala el artículo 345 superior, no se podrá hacer erogación con cargo al tesoro que no se halle incluida en el presupuesto de gastos, regla que es la materialización del principio de la legalidad del gasto en el campo presupuestal. Esta fuerza restrictiva del presupuesto, según la cual sólo pueden ser efectuados los gastos apropiados en esta ley anual, tiene gran trascendencia, ya que el presupuesto no es sólo un instrumento contable sino que tienen importantes finalidades económicas y políticas, que explican a su vez, su fisionomía jurídica (13) . Así, tal y como esta corporación ya lo había destacado (14) , el presupuesto es un mecanismo de racionalización de la actividad estatal, y en esa medida cumple funciones redistributivas, de política económica, planificación y desarrollo, todo lo cual explica que la Carta ordene que el presupuesto refleje y se encuentre sujeto al plan de desarrollo (C.P., arts. 342 y 346). Pero el presupuesto es igualmente un instrumento de gobierno y de control en las sociedades democráticas, ya que es una expresión de la separación de poderes y una natural consecuencia del sometimiento del gobierno a la ley, por lo cual, en materia de gastos, el Congreso debe autorizar cómo se deben invertir los dineros del erario público. Finalmente, esto explica la fuerza jurídica restrictiva del presupuesto en materia de gastos, según el cual, las apropiaciones efectuadas por el Congreso medio de esta ley son autorizaciones legislativas limitativas de la posibilidad de gastos gubernamental.
Lo anterior implica entonces que el Congreso debe no sólo definir el monto máximo de gasto estatal sino que debe apropiar las partidas para una determinada finalidad, de suerte que éstas deben ser ejecutadas conforme a lo prescrito por la ley de presupuesto, la cual no se limita a autorizar las sumas que pueden ser gastadas sino que, además, confiere una destinación particular a las distintas partidas. El presupuesto es entonces una ley de autorización de gastos, por cuanto limita jurídicamente su ejecución en tres aspectos: de un lado, en el campo temporal, pues las erogaciones deben hacerse en el período fiscal respectivo; de otro lado, a nivel cuantitativo, pues las apropiaciones son las cifras máximas que se pueden erogar; y, finalmente, en el campo sustantivo o material, pues la ley no sólo señala cuánto se puede gastar sino en qué se deben emplear los fondos públicos” (15) .
(13) Ver, entre otros, José Roberto Dromi. Presupuesto y cuenta de inversión. Buenos Aíres. Astrea, 1988, págs. 15 y ss.
(14) Ver, entre otros, la sentencia C-478 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
(15) Sentencia C-685 de 1996, Alejandro Martínez Caballero.
Las funciones que competen al Congreso en materia presupuestal revisten gran importancia dentro del régimen constitucional. Al aprobar el presupuesto, el legislativo ejerce una función de delimitación y control del poder del ejecutivo en materia económica, y contribuye a la efectiva realización de las metas fijadas anteriormente en la ley del plan de desarrollo económico y social. La ley anual de presupuesto pueden orientar las finanzas públicas en uno u otro sentido, imprimiéndole a la dinámica colectiva un rumbo u orientación particular. Por eso se ha dicho que es un instrumento de política macreconómica. Reducir el alcance normativo de la ley de presupuesto a un contenido meramente administrativo de tipo contable, o a un requisito o condición para la ejecución de las partidas que contempla, es desconocer los poderes políticos del parlamento en materia presupuestal.
9. De otro lado, la ley de presupuesto involucra una serie de disposiciones generales necesarias para su correcta ejecución, que en cuanto indicaciones que debe acoger el gobierno como ejecutor del gasto público y recaudador de los ingresos fiscales, se revisten también de claro contenido normativo. No obstante, este alcance normativo debe circunscribirse a su objeto y no rebasar el fin que con ellas se persigue, estableciendo regulaciones que sobrepasan temporal, temáticamente o finalísticamente su materia propia. Deben, por lo tanto, como toda disposición legal, observar el principio de unidad de materia a que se refiere el artículo 158 de la Constitución, es decir, tener una relación de conexidad temática, sistemática, causal o teleológica con el resto de las normas de la ley anual de presupuesto. Es en este sentido que se afirma que no pueden tener un contenido extrapresupuestario. Su vigencia temporal es consecuencia de la temporalidad de las normas cuya correcta ejecución pretenden asegurar, por lo cual el artículo 11 del Decreto 111 de 1996, que compila las normas que contienen el estatuto orgánico del presupuesto, expresamente indica que tales normas generales “regirán únicamente para el año fiscal para el cual se expidan.
10. A juicio de la Corte a esta categoría de norma general presupuestal pertenece la disposición contenida en el inciso segundo del artículo 10 de la Ley 626 de 2000; ella ordena al gobierno no incluir dentro de la base de cálculo a que se refiere el artículo 86 de la Ley 30 de 1992, las partidas presupuestales aprobadas en el inciso primero de la disposición. Es decir es una indicación al ejecutivo relativa a una partida presupuestal aprobada. En tal sentido responde a la definición de norma general del presupuesto que se contiene en el artículo 111 del Decreto 111 de 1996 ley orgánica del presupuesto, según la cual esta clase de disposiciones tienden a asegurar la correcta ejecución del Presupuesto General de la Nación.
En la medida en que es una norma que se orienta a la definición del régimen jurídico de la partida presupuestal apropiada en el primer inciso de la misma disposición, tiene una evidente relación de conexidad temática y sistemática con ella y en tal virtud no desconoce, por este aspecto, el principio de unidad de materia. A pesar de lo anterior, es decir, a pesar que desde el punto de vista de la coherencia temática y sistemática interna de la ley en la cual se inserta, la disposición no desconoce el principio de unidad de materia, en cambio si lo desconoce en cuanto rebasa la materia temática propia de las leyes anuales de presupuesto al modificar, como antes quedó demostrado, otra ley vigente y de contenido permanente, como lo es la Ley 30 de 1992, específicamente su artículo 86. No obstante que la unidad de materia es asunto que, como lo ha hecho ver la jurisprudencia constitucional, debe ser examinado dentro criterios de laxitud a fin de no anular el principio democrático, en el tema presupuestal el alcance normativo que pueden tener las disposiciones se circunscribe específicamente a su objeto propio, por lo cual las normas generales de la ley anual solamente pueden referirse a la debida ejecución del presupuesto al que pertenecen, sin tener efectos sobre otros asuntos, ni menos aun llegando a modificar la legislación vigente.
Adicionalmente, a juicio de la Corte el inciso sub examine rebasa los límites temporales propios de las disposiciones generales de la ley anual de presupuesto, pues su alcance en el tiempo se proyecta más allá de la vigencia presupuestal del año 2000. Ciertamente, al prohibir la contabilización de las partidas aprobadas en el inciso anterior para efectos del cálculo de los nuevos aportes de la Nación a las universidades públicas, tiene un efecto económico acumulativo en los años siguientes. Por la naturaleza del asunto que regula, sus efectos afectan vigencias futuras. En tal virtud, desconoce específicamente lo dispuesto en el artículo 11 del Decreto 11(sic) de 1996 (16) Estatuto Orgánico del Presupuesto, norma que por su naturaleza orgánica se imponía al legislador al momento de expedir la Ley 626 de 2000. Por lo anterior, prospera el cargo de inconstitucionalidad por desconocimiento del principio de anualidad tributaria.
(16) El texto del artículo 11 del Decreto 111 de 1996, en lo pertinente, es el siguiente:
c) Disposiciones generales. Corresponde a las normas tendientes a asegurar la correcta ejecución del Presupuesto General de la Nación, las cuales regirán únicamente para el año fiscal para el cual se expidan (L. 38/89, art. 7º, L. 179/94, arts. 3º, 16, 71, L. 225/95, art. 1º)” (resalta la Corte).
Hallado lo anterior, la Corte considera innecesario examinar el cargo aducido en contra del segundo inciso del artículo 10 la Ley 626 de 2000, relativo al desconocimiento de la autonomía universitaria.
Declarar INEXEQUIBLE el inciso segundo del artículo 10 de la Ley 626 de 2000».