Source: https://judicialis.de/Verwaltungsgerichtshof-Baden-W%C3%BCrttemberg_5-S-311-00_Urteil_31.01.2002.html
Timestamp: 2020-02-22 15:08:18
Document Index: 602408

Matched Legal Cases: ['Art. 4', 'Art. 4', '§ 16', 'Art. 4', 'Art. 5', 'Art. 5', '§ 16', 'Art. 4', 'Art. 5', '§ 16', 'Art. 5', '§ 124', '§113', '§ 16', '§ 1', '§ 16', '§ 16', '§ 50', '§ 48', '§ 73', '§ 73', '§ 3', '§ 3', '§ 3', '§ 13', '§ 42', '§ 43', '§ 44', '§ 5', '§ 50', '§ 21', '§ 1', '§ 8', '§ 8', '§ 7', '§ 16', '§ 16', '§ 16', '§ 16', '§ 13', '§ 13', '§ 7', '§ 13', '§ 13', '§ 13', '§ 7', '§ 2', '§ 13', '§ 13', '§ 13', '§ 54', '§ 13', '§ 13', '§ 13', 'Art. 4', 'Art. 5', 'Art. 4', 'Art. 4', 'Art. 4', '§ 16', 'Art. 4', 'Art. 4', 'Art. 5', 'Art. 4', '§ 13', 'Art. 5', '§ 16', 'Art. 5', 'Art. 5', '§ 16', '§ 3', '§ 16', '§ 16', '§ 16', '§ 16', '§ 114', '§ 155']

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Urteil vom 31.01.2002 mit dem Az.: 5 S 311/00	/* Banner Ads */
Aktenzeichen: 5 S 311/00
5 S 311/00
Auf die Berufung der Klägerin wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 17. November 1998 - 4 K 2141/96 - geändert.
Der Bescheid der Beklagten vom 21. Dezember 1993 und deren Widerspruchsbescheid vom 14. August 1996 werden auch insoweit aufgehoben, als sich die Untersagungsverfügung auf andere öffentliche Verkehrsflächen als Fußgängerbereiche und verkehrsberuhigte Bereiche im Stadtgebiet der Beklagten bezieht.
Von den Kosten des Rechtsstreits in beiden Instanzen tragen die Klägerin 3/4 und die Beklagte 1/4.
Die Klägerin ist ein nicht rechtsfähiger Verein. Am 18.10.1993 versuchte eines ihrer Mitglieder, in der als Fußgängerzone ausgestalteten Rathausgasse im Stadtgebiet der Beklagten ein Dianetik-Buch zu verkaufen. Bei dem Buch, das nach den Angaben im Klagebegründungsschriftsatz vom 30.09.1996 zu einem Preis von 20,-- DM abgegeben wird, handelt es sich um ein in die Lehre von Scientology einführendes Werk. Die Klägerin vertrat die Auffassung, mit dieser Verkaufsaktion nicht gegen die Verfügung der Beklagten vom 28.01.1992 verstoßen zu haben; darin war der Klägerin untersagt worden, auf öffentlichen Verkehrsflächen im Stadtgebiet Freiburg Passanten anzusprechen und zu einem Informations- oder Verkaufsgespräch oder zu einem Persönlichkeitstest in ihren Räumen einzuladen.
Daraufhin untersagte die Beklagte der Klägerin mit Verfügung vom 21.12.1993, "auf öffentlichen Verkehrsflächen im Stadtgebiet Freiburg Bücher oder andere Schriften zu verkaufen, einen solchen Verkauf zu veranlassen oder daran mitzuwirken und zu diesen Zwecken Passanten anzusprechen"; des Weiteren wurde die sofortige Vollziehung der Verfügung angeordnet und für jeden Fall der Zuwiderhandlung ein Zwangsgeld in Höhe von 1.000,-- DM angedroht. In der Begründung hieß es: Der beabsichtigte Verkauf von Büchern und anderen Schriften stelle eine gewerbliche Tätigkeit und damit eine Sondernutzung dar. Die Wege in der Fußgängerzone des Stadtgebiets seien dem Fußgängerverkehr gewidmet. Es gebe auch keine Verkehrsanschauung dahingehend, dass gewerbliche Betätigung auf der Straße üblich wäre. Es entspreche ordnungsgemäßer Ermessensausübung, die beabsichtigte unerlaubte Sondernutzung zu untersagen. Der öffentliche Verkehrsraum solle von gewerblicher Betätigung möglichst freigehalten und die Passanten sollten von Werbe- und Verkaufsaktivitäten unbehelligt bleiben, vor allem wenn sie den Kontakt nicht selbst suchten. Da der öffentliche Verkehrsraum begrenzt sei, müsse die Verwaltung die Kontrolle darüber behalten können, welche Aktivitäten zugelassen würden. Dagegen spreche nicht das Selbstverständnis der Klägerin als Religions- oder Weltanschauungsgemeinschaft.
Den Widerspruch der Klägerin wies die Beklagte mit Bescheid vom 14.08.1996 zurück. Die Behörde blieb bei ihrer Einschätzung, dass es sich bei dem untersagten Verkauf von Büchern und Schriften um eine gewerbliche Tätigkeit und damit um eine Sondernutzung handele. Auf Art. 4 GG könne sich die Klägerin in diesem Zusammenhang nicht berufen, da der Verkauf von Büchern oder Schriften nicht durch das Grundrecht der Religionsausübungsfreiheit gedeckt werde. Zwar könne der öffentliche Verkehrsraum in der Fußgängerzone der Innenstadt durchaus kommunikativen Zwecken dienen, doch sei er vorrangig und in erster Linie zu dem Zweck eingerichtet worden, den möglichst ungehinderten Fußgängerverkehr zu gewährleisten. Um dies zu erreichen, verfahre die Stadt bei der Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen zu anderen als kommunikativen Zwecken sehr restriktiv. Sondernutzungserlaubnisse würden in der Regel nur Geschäftsanliegern für den Verkehrsraum unmittelbar vor dem eigenen Geschäftsanwesen erteilt. Es sei sachgerecht, der Klägerin den auf Gewinnerzielung gerichteten ambulanten Verkauf von Büchern und Schriften zur Gewährleistung eines ungehinderten Fußgängerverkehrs zu untersagen.
Am 18.09.1996 hat die Klägerin gegen den Bescheid der Beklagten vom 21.12.1993 und deren Widerspruchsbescheid vom 14.08.1996 Anfechtungsklage erhoben und im Wesentlichen geltend gemacht: Bei dem Verkauf der religiös-weltanschaulichen Schriften und bei der Werbung für die Scientology-Religion in der Fußgängerzone handele es sich nicht um eine erlaubnispflichtige Sondernutzung, sondern um zulassungsfreien Gemeingebrauch. Die Abgrenzung sei nicht anhand der Motivsituation des Straßenbenutzers, sondern nach dem äußeren Erscheinungsbild der jeweiligen Tätigkeit vorzunehmen. Insoweit habe sich aber das Auftreten ihres Mitglieds beim beanstandeten Buchverkauf nicht von dem anderer Passanten unterschieden. Zudem sei die Motivation beim Buchverkauf ausschließlich auf die Werbung neuer Mitglieder gerichtet. Sie sei ein Idealverein, der keine wirtschaftlichen Ziele verfolge. Durch den Buchverkauf an Nichtmitglieder würden keine Überschüsse erzielt, sondern nur die Kosten der Mitgliederwerbung reduziert. Im Vordergrund stehe das beim Buchverkauf geführte Informationsgespräch über die Lehre von Scientology. Die Verkaufstätigkeit unterfalle dem Schutzbereich der Art. 4 und 5 GG.
Mit Urteil vom 17.11.1998 hat das Verwaltungsgericht die angefochtenen Bescheide der Beklagten vom 21.12.1993 und 14.08.1996 hinsichtlich der Zwangsgeldandrohung aufgehoben und im Übrigen die Klage unter Ablehnung der gestellten Beweisanträge (insgesamt 19) abgewiesen. In den Gründen heißt es im Wesentlichen: Die Untersagungsverfügung finde ihre Rechtsgrundlage in § 16 Abs. 8 StrG. Bei dem Verkauf von Büchern und Schriften im öffentlichen Verkehrsraum handele es sich nicht um Gemeingebrauch, sondern um Sondernutzung. Zwar kämen zum Widmungszweck einer öffentlichen Straße bei einer Fußgängerzone neben dem Verkehr im Sinne der Fortbewegung die Kommunikation und der Meinungsaustausch hinzu. Doch lasse der straßenrechtliche Verkehrsbegriff kommunikative Aktivitäten nur als Nebenzweck der Straßennutzung im Sinne einer individuellen Begegnung, nicht aber als vom Verkehrsinteresse isolierten Hauptzweck zu. Bei dem untersagten Verkauf von Büchern wie dem Dianetik-Buch handele es sich nicht mehr um eine solche kommunikative Straßennutzung, sondern um eine gewerbliche Tätigkeit. Der angegebene grundsätzliche Verkaufspreis sei eine Gegenleistung und gehe erheblich über eine sogenannte Schutzgebühr hinaus. Zudem würden durch eine solche unter kommerziellen Gesichtspunkten attraktive Absatzmöglichkeit wegen der zu erwartenden Nutzung in größerem Umfang die Sicherheit und Leichtigkeit des Fußgängerverkehrs erheblich beeinträchtigt. Daher könne insoweit offen bleiben, ob die Klägerin selbst oder die Scientology-Organisation insgesamt als Gewerbetreibende im Sinne der Gewerbeordnung anzusehen seien. Abzustellen sei allein auf den Charakter der untersagten Tätigkeit und auf die die Klägerin kennzeichnenden Merkmale. Eine als Sondernutzung zu qualifizierende Tätigkeit werde nicht schon deshalb zum Gemeingebrauch, weil sie von einem "Nichtgewerbetreibenden" ausgeübt werde. Dahinstehen könne weiter, ob es sich bei der Klägerin oder der Scientology-Bewegung insgesamt um eine Religions- oder Weltanschauungsgemeinschaft i. S. des Art. 4 GG handele. Denn selbst wenn man den Buchverkauf dem Schutzbereich dieser Grundrechtsnorm zuordnete, handelte es sich bei dem Erfordernis der Einholung einer Sondernutzungserlaubnis um eine im Hinblick auf den Grundrechtsschutz anderer Verkehrsteilnehmer gerechtfertigte Einschränkung des Schutzbereichs. Der Grundrechtsschutz der anderen Verkehrsteilnehmer erfordere einen Ausgleich verschiedener Nutzungsinteressen bei der Verteilung des "knappen Guts öffentliche Straße". Auch aus Art. 5 Abs. 1 GG lasse sich eine Klassifizierung der untersagten Verkaufstätigkeiten als Gemeingebrauch nicht herleiten. Die straßenrechtlichen Vorschriften zur Sondernutzung stellten sich als allgemeines (Schranken-)Gesetz i. S. des Art. 5 Abs. 2 GG dar, die sich nicht gegen eine bestimmte Meinung richteten. Das Erfordernis der Einholung einer Sondernutzungserlaubnis stehe bei dem Ansprechen von Passanten in werbender Absicht nicht außer Verhältnis zu dem mit dem Erlaubnisvorbehalt erstrebten Erfolg, den Gemeingebrauch anderer und das Recht, unbelästigt am Fußgängerverkehr teilzunehmen, sowie die Grundrechte anderer zu schützen. Danach seien alle in der mündlichen Verhandlung gestellten Beweisanträge (insgesamt 19) als unerheblich zu qualifizieren. Seien damit die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 16 Abs. 8 StrG erfüllt, so könne auch die behördliche Ermessensbetätigung nicht beanstandet werden. Dies gelte auch, soweit die Beklagte den Verkauf sonstiger Schriften (neben dem Dianetik-Buch) untersagt habe. Auch die Erstreckung der Untersagungsverfügung nicht nur auf die Rathausgasse oder die Fußgängerzone, sondern auf den gesamten öffentlichen Verkehrsraum im Stadtgebiet der Beklagten sei nicht unverhältnismäßig, da nur so einem Ausweichverhalten vorgebeugt werden könne. Die verfügte Zwangsgeldandrohung sei demgegenüber rechtswidrig, da das Landesverwaltungsvollstreckungsgesetz die Androhung eines Zwangsgeldes "auf Vorrat" nicht zulasse.
Auf den Antrag der Klägerin hat der Senat mit Beschluss vom 04.02.2000 - 5 S 145/99 - die Berufung zugelassen.
das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 17. November 1998 - 4 K 2141/96 - zu ändern sowie den Bescheid der Beklagten vom 21. Dezember 1993 und deren Widerspruchsbescheid vom 14. August 1996 insgesamt aufzuheben.
Sie macht geltend: Das Verwaltungsgericht stelle entscheidungserheblich darauf ab, dass der beabsichtigte Verkauf des Dianetik-Buchs sowie anderer Schriften als gewerbliche Tätigkeit anzusehen sei. Dann aber sei es rechtsfehlerhaft, die förmlich gestellten Beweisanträge Nr. 4, 6, 8, 12, 13 und 14 abzulehnen, aus denen hervorgehe, dass keine Gewinnerzielungsabsicht bestehe, dass ihre Motivation und die ihrer Mitglieder nur darin bestehe, Interessenten für die Scientology-Religion zu finden (Mitgliederwerbung), und dass der Buchverkauf allenfalls als gelegentliches Mittel hierzu diene und nicht in großem Umfang stattfinden solle. Selbst bei Annahme eines Preises von 20,-- DM für ein Dianetik-Buch könne nicht auf eine straßenrechtlich relevante gewerbliche Tätigkeit geschlossen werden. Es solle nicht in erster Linie eine Ware werbend angepriesen werden, vielmehr diene der Verkauf des Dianetik-Buchs der vertiefenden Information über Scientology, zumal das Verwaltungsgericht unterstellt habe, dass es sich bei ihr um eine Religions- oder Weltanschauungsgemeinschaft handele. Es sei auch keine Beeinträchtigung der Sicherheit und Leichtigkeit des Fußgängerverkehrs zu erwarten. Aus den hierzu gestellten Beweisanträgen Nr. 7, 9, 10 und 11 ergebe sich eindeutig, dass der beabsichtigte Buchverkauf im straßenrechtlichen Sinn jedenfalls gemeinverträglich sei und eine Gefährdung der Sicherheit und Leichtigkeit des übrigen Fußgängerverkehrs ausgeschlossen werden könne. Unterstelle man den Inhalt der Beweisanträge als wahr, so stehe das erstinstanzliche Urteil in Widerspruch zum Beschluss des Senats vom 12.07.1996 - 5 S 471/96 -. Da der Buchverkauf danach kein Selbstzweck sei, sondern allenfalls die vertiefende Information anlässlich eines Missionierungsgesprächs mit einem Passanten beabsichtigt sei, sei die Tätigkeit insgesamt weder als wirtschaftlich noch als gewerblich einzustufen. Vielmehr liege der Idealfall einer kommunikativen Aktivität im Sinne einer als Gemeingebrauch zulässigen individuellen Begegnung vor. Auch die im Senatsbeschluss vom 12.07.1996 - 5 S 471/96 -geforderte Verkehrsbezogenheit liege vor, da Fußgängerzonen und verkehrsberuhigte Bereiche auch in anderem Zusammenhang nicht primär zu Fortbewegungszwecken genutzt würden, so dass die Wahrscheinlichkeit für die Missionierer, auf interessierte Personen zu stoßen, hier größer sei als anderswo. Den Passanten werde eindeutig erklärt, dass für die religiöse Lehre von Scientology geworben werden solle, weshalb sie sich auf Art. 4 GG berufen könne. Auch mit Blick auf Art. 5 GG sei das erstinstanzliche Urteil fehlerhaft. Da in Fußgängerzonen allenfalls minimale Beeinträchtigungen der Leichtigkeit des Fußgängerverkehrs in Betracht kämen, weil die Passanten den einzelnen Werbern großräumig ausweichen könnten, sei der Verweis auf die Einholung einer Sondernutzungserlaubnis unverhältnismäßig. Im Übrigen sei es Verwaltungspraxis, dass von Scientology-Vereinen gestellte Anträge auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis entweder nicht zur Kenntnis genommen würden oder noch vor Stellung eines solchen Antrags dessen Ablehnung angekündigt werde, wie dies auch in der angefochtenen Untersagungsverfügung geschehen sei. Auf Grund einer solchen Verwaltungspraxis werde ihr die Ausübung ihrer Grundrechte unmöglich gemacht. Zudem sei das der Behörde in § 16 Abs. 2 StrG eingeräumte Ermessen bei der Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis noch zu "frei", um einen Erlaubnisvorbehalt vor Grundrechtsbetätigung zu rechtfertigen.
In allen Beschlüssen der Oberlandesgerichte des Landes Baden-Württemberg sei der unaufdringliche Literaturverkauf durch Angehörige von Scientology-Vereinen in Fußgängerzonen einschließlich der damit einhergehenden Kontaktaufnahme zum Gemeingebrauch gerechnet worden, auch wenn es sich um eine gewerbliche Tätigkeit gehandelt haben sollte; nach Ansicht der Bußgeldsenate beim Oberlandesgericht Karlsruhe und beim Oberlandesgericht Stuttgart sei die Abgrenzung zwischen Gemeingebrauch und Sondernutzung anhand der äußeren Tätigkeit und nicht anhand der Motivation der Straßenbenutzer vorzunehmen. Dies entspreche auch der Auffassung des OVG Hamburg im Urteil vom 14.12.1995. Insbesondere auch das Bundesverfassungsgericht habe im Beschluss vom 18.10.1991 - wenn auch zur Verteilung von Flugblättern in Fußgängerzonen - nicht auf eine eventuell gewerbliche Motivation der Straßenbenutzer, sondern auf die äußeren Umstände sowie darauf abgestellt, ob diese geeignet seien, relevante Beeinträchtigungen der Leichtigkeit des übrigen Fußgängerverkehrs zu bewirken. Auch aus dem Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 04.07.1996 folge, dass mit der Charakterisierung einer Tätigkeit als gewerblich noch nicht endgültig über die Frage Sondernutzung oder Gemeingebrauch entschieden, sondern auf die zu befürchtenden Störungen des übrigen Fußgängerverkehrs abzustellen sei. Schließlich habe auch der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg im Urteil vom 06.07.1998 das "stille" Betteln auf Grund des äußeren Erscheinungsbilds dem straßenrechtlichen Gemeingebrauch zugeordnet.
Sie verteidigt das angefochtene Urteil und führt ergänzend aus: Mit der letztlich als gewerblich einzustufenden Verkaufstätigkeit werde der Widmungszweck der Straße beeinträchtigt, der dahin gehe, dass sich der Passantenverkehr in der Fußgängerzone der Innenstadt ungehindert entfalten könne. Nicht nur die Intensität der Nutzung, sondern auch der Charakter der jeweiligen Betätigung sei ein maßgebliches straßenrechtliches Kriterium zur Abgrenzung zwischen Gemeingebrauch und Sondernutzung. Deshalb sei es ohne Belang, wenn die beanstandete Verkaufstätigkeit dergestalt ausgeübt werde, dass die eingesetzten Mitglieder der Klägerin zu ständiger Ortsveränderung angewiesen seien und ihre Verkaufsgeschäfte gleichsam aus der Bewegung heraus tätigen sollten. Der Verkauf des Dianetik-Buchs zu dem üblichen Preis von 20,-- DM sei eine gewerbliche Tätigkeit, was auch durch die äußere Aufmachung dieser Schrift (Bestseller) belegt werde. Der Klägerin sei primär daran gelegen, hieraus Gewinne zu erzielen, auch wenn diese (derzeit noch) nicht außergewöhnlich hoch sein mögen oder ein Buch im Einzelfall unter dem avisierten Preis von 20,-- DM abgegeben werde. In der an die Passanten gerichteten Werbung für das Dianetik-Buch (Ansprache) werde das religiöse Element nicht herausgestellt. Ginge es der Klägerin darum, sich als Religionsgemeinschaft zu präsentieren, bräuchte sie den vorliegenden Rechtsstreit nicht zu führen. Niemand hindere sie daran, in der Fußgängerzone Missionierungsgespräche abzuhalten mit dem Ziel, Passanten von der Scientology-Lehre zu überzeugen. Selbst wenn Werbung noch von der Meinungsfreiheit erfasst würde, bezwecke die in Rede stehende Straßenbenutzung nicht nur die Ausübung des Grundrechts aus Art. 5 Abs. 1 GG, sondern zugleich den Verkauf von Waren. Der von der Klägerin organisierte Buchverkauf bedinge, dass die Einsätze in der Fußgängerzone geplant würden, wie die vereinsinternen Anweisungen für die Missionierer betreffend ihr (Werbe-)Verhalten belegten. Mit dem Erfordernis, vor Beginn der (geplanten) Grundrechtsausübung neben der eigenen Organisation des Verkaufs und der Vorsorge für einen genau den Vorstellungen der Klägerin entsprechenden Einsatz ihrer Mitglieder auch noch eine Erlaubnis für die Sondernutzung einzuholen, wäre die Einbuße, welche diese Beschränkung der Meinungsfreiheit mit sich bringe, gering. Hinzu komme, dass durch die beanstandete Verkaufstätigkeit auch die Sicherheit und Leichtigkeit des Fußgängerverkehrs beeinträchtigt würde, da die angesprochenen Passanten an der Fortbewegung aufgehalten würden. Insoweit sei straßenrechtlich nicht auf die konkrete Gefährdung im Einzelfall, sondern darauf abzustellen, ob eine bestimmte Straßenbenutzung abstrakt den Gemeingebrauch Dritter beeinträchtige. Es wäre nur eine Frage der Zeit, bis ähnliche Gruppierungen wie die Klägerin die Fußgängerzone als attraktives Geschäftsterrain ausmachten und ähnliche Schriften oder andere verwendbare oder esoterische Produkte feilböten. Das führte zugleich zu einer städteplanerischen Qualitätsverschiebung im Bereich der Fußgängerzone. Selbst wenn in den Ordnungswidrigkeitenverfahren im konkreten Einzelfall eine Überschreitung des Gemeingebrauchs nicht festgestellt worden und deshalb jeweils ein Freispruch des betreffenden Werbers erfolgt sei, müsse es möglich sein, die Art und Intensität der Straßenbenutzung allgemein und präventiv zu steuern.
Dem Senat liegen die einschlägigen Behördenakten sowie die Gerichtsakten des vorliegenden Verfahrens und des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens - 4 K 758/93 - vor; hierauf wird wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten Bezug genommen.
Die zugelassene und den Anforderungen des § 124a Abs. 3 VwGO entsprechende Berufung ist weitgehend unbegründet.
Die Verfügung der Beklagten vom 21.12.1993 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 14.08.1996 ist rechtmäßig, soweit sich die Untersagung auf Fußgängerbereiche und verkehrsberuhigte Bereiche im Stadtgebiet der Beklagten bezieht; bezüglich anderer öffentlicher Verkehrsflächen ist sie rechtswidrig und verletzt die Klägerin daher in ihren Rechten (§113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Gegenstand des Berufungsverfahrens ist nur die Grundverfügung der Beklagten vom 21.12.1993, mit der der Klägerin untersagt worden ist, "auf öffentlichen Verkehrsflächen im Stadtgebiet Freiburg Bücher oder andere Schriften zu verkaufen, eine solchen Verkauf zu veranlassen oder daran mitzuwirken und zu diesen Zwecken Passanten anzusprechen". Als Rechtsgrundlage für diese Untersagung sind in der Begründung der Verfügung § 16 StrG und §§ 1, 3 PolG angegeben. Im Widerspruchsbescheid der Beklagten vom 14.08.1996 wird als Rechtsgrundlage nur noch § 16 StrG angeführt. Da die Beklagte selbst den Widerspruchsbescheid erlassen hat, ist auch vor diesem verfahrensrechtlichen Hintergrund davon auszugehen, dass die streitgegenständliche Untersagung nur straßenrechtlicher Natur sein soll. Denn nur bei einer solchen Einordnung der Verfügung handelt die Beklagte als für die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis zuständige Straßenbaubehörde (§ 16 Abs. 8 Satz 1, Abs. 2 Satz 1, § 50 Abs. 3 Nr. 3 StrG) und nur in dieser Eigenschaft unterliegt die Beklagte gemäß § 48 Abs. 2 Satz 1 StrG allein der Rechtsaufsicht. Nur insoweit ist also eine weisungsfreie Pflichtaufgabe gegeben mit der Folge, dass die Beklagte gemäß § 73 Abs. 1 Nr. 3 VwGO selbst für den Erlass des Widerspruchsbescheids zuständig ist. Bei Annahme einer polizeirechtlichen Untersagungsverfügung wäre für den Erlass des Widerspruchsbescheids nach § 73 Abs. 1 Nr. 1 VwGO das Regierungspräsidium Freiburg zuständig gewesen. In Übereinstimmung mit den Beteiligten geht der Senat danach davon aus, dass es sich bei der angefochtenen Untersagungsverfügung vom 21.12.1993 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 14.08.1996 ausschließlich um eine straßenrechtliche Entscheidung handelt.
In räumlich-gegenständlicher Hinsicht bezieht sich die Untersagungsverfügung "auf öffentliche Verkehrsflächen im Stadtgebiet Freiburg". Damit sind - wie sich aus dem Kontext der Verfügung ergibt - nur Verkehrsflächen gemeint, die ausschließlich oder privilegiert dem Fußgängerverkehr dienen. Denn nur im Bereich derartiger fußgängerverkehrsbezogener öffentlicher Verkehrsflächen, die von Passanten berechtigterweise benutzt bzw. in Anspruch genommen werden, machen die Verkaufsaktivitäten der Klägerin einen Sinn. Da sich die Untersagungsverfügung vom 21.12.1993 nach ihrem Tenor auf alle öffentlichen Verkehrsflächen im Stadtgebiet der Beklagten in dem dargelegten Sinn (Fußgängerverkehr) bezieht - an diesem räumlich-gegenständlich umfassenden Regelungsgehalt hat die Beklagte in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat ausdrücklich festgehalten -, werden nicht nur diejenigen Verkehrsflächen für Fußgänger erfasst, deren Existenz und Benutzung nach dem Straßengesetz des Landes Baden-Württemberg zu beurteilen sind, sondern auch Verkehrsflächen, die dem Regime des Bundesfernstraßengesetzes unterfallen. Im landesstraßenrechtlichen Bereich gehören dazu die unselbständigen Gehwege im Zuge von Gemeinde-, Kreis- und Landesstraßen (§ 3 Abs. 3 StrG) sowie die selbständigen Fußwege (§ 3 Abs. 2 Nr. 4 d StrG) und die Fußgängerbereiche (§ 3 Abs. 2 Nr. 4c StrG) als beschränkt öffentliche Wege. Ferner zählen hierzu auch verkehrsberuhigte Bereiche; das sind öffentliche Straßen, die zwar nicht straßenrechtlich durch eine entsprechende Widmungs- bzw. (Teil-)Einziehungsverfügung auf eine Benutzung nur durch Fußgänger beschränkt sind, die aber straßenverkehrsrechtlich (§ 13 Abs. 1 Satz 1 StrG: ... im Rahmen der Straßenverkehrsvorschriften ...) durch Zeichen 325 und 326 zu § 42 Abs. 4a StVO eine Privilegierung des Fußgängerverkehrs bewirken, der hier auch in dem Bereich der öffentlichen Verkehrsfläche zulässig ist, der vom Fahrzeugverkehr - wenn auch nur mit Schrittgeschwindigkeit - benutzt werden darf. Im bundesfernstraßenrechtlichen Bereich werden die unselbständigen Gehwege im Zuge der Bundesstraßen bzw. deren Ortsdurchfahrten erfasst. Alle genannten öffentlichen Verkehrsflächen für Fußgänger fallen in die Baulast der Beklagten (§ 43 Abs. 3 u. 4, § 44 StrG sowie § 5 Abs. 2 u. 3 FStrG), die insoweit auch Straßenbaubehörde ist (§ 50 Abs. 3 Nr. 1b, Nr. 2b u. Nr. 3 StrG sowie § 21 FStrG, § 1 Abs. 2 Nr. 2b FStrG-Zuständigkeitsverordnung).
Ausgehend hiervon findet die angefochtene Untersagungsverfügung, soweit sie dem Bundesfernstraßengesetz unterfallende öffentliche (Fußgänger-)Verkehrsflächen im Stadtgebiet der Beklagten betrifft, in § 8 Abs. 7a Satz 1 FStrG schon deshalb keine Stütze, weil insoweit eine unerlaubte Straßenbenutzung durch die Klägerin nicht stattgefunden hat und von der Beklagten auch nicht behauptet wird. In der angegriffenen Verfügung finden sich auch keinerlei Ausführungen dazu, dass das Vorgehen gegen die Klägerin auch auf § 8 Abs. 7a Satz 1 StrG gestützt werde, weil mit den untersagten Verkaufsaktivitäten kein erlaubnisfreier Gemeingebrauch i.S. des § 7 Abs. 1 Satz 1 FStrG mehr vorliege.
Soweit die angefochtene Untersagungsverfügung landesstraßenrechtlich zu beurteilende öffentliche Verkehrsflächen für Fußgänger betrifft, ist eine Straßenbenutzung i.S. des § 16 Abs. 8 Satz 1 StrG durch die umstrittenen Verkaufsaktivitäten nur für Fußgängerbereiche im Stadtgebiet der Beklagten festgestellt. Die Klägerin selbst bekundet, dass ein Verkauf des Dianetik-Buchs an interessierte Passanten "ausschließlich in verkehrsberuhigten Bereichen und der Fußgängerzone" erfolgen soll (vgl. den Beweisantrag Nr. 6). Dem ist die Beklagte nicht entgegengetreten. Nur auf diesen öffentlichen Verkehrsflächen hat also erwiesenermaßen eine Straßenbenutzung durch die umstrittenen Verkaufsaktivitäten stattgefunden, die nach § 16 Abs. 8 Satz 1 StrG beendet werden soll. Für ein "Ausweichverhalten" auf alle öffentlichen Verkehrsflächen für Fußgänger im Stadtgebiet der Beklagten, dem vorgebeugt werden soll, ist nichts ersichtlich. Die in Rede stehenden Verkaufsaktivitäten machen, zumal sie die Klägerin nur als Bestandteil von Missionierungs- bzw. Informationsgesprächen über die Scientology-Lehre versteht, auch nur in Fußgängerbereichen und in verkehrsberuhigten Bereichen einen Sinn, wo Passanten sozusagen "auf breiter Front" anzutreffen sind.
Für Fußgängerbereiche und verkehrsberuhigte Bereiche findet die angefochtene Untersagungsverfügung in § 16 Abs. 8 Satz 1 StrG ihre Rechtsgrundlage. Die umstrittenen Verkaufsaktivitäten stellen sich als eine Straßenbenutzung ohne die erforderliche Erlaubnis dar, welche die Beklagte als zuständige Straßenbaubehörde ermessensfehlerfrei untersagt hat. Da die Klägerin für die in Rede stehenden Verkaufsaktivitäten keine Sondernutzungserlaubnis besitzt, kommt es darauf an, ob es sich bei diesen Tätigkeiten überhaupt um Sondernutzung handelt, die der Erlaubnis bedarf, wie die Beklagte meint, oder ob zulassungs- bzw. erlaubnisfreier Gemeingebrauch vorliegt, wie dies die Klägerin geltend macht. Der Senat folgt der behördlichen Einschätzung. Nach § 16 Abs. 1 Satz 1 StrG bedarf die Benutzung einer Straße über den Gemeingebrauch hinaus (Sondernutzung) der Erlaubnis. Den Gemeingebrauch definiert § 13 Abs. 1 Satz 1 StrG dahin, dass der Gebrauch der öffentlichen Straßen jedermann im Rahmen der Widmung und der Straßenverkehrsvorschriften innerhalb der verkehrsüblichen Grenzen gestattet ist; nach § 13 Abs. 1 Satz 2 StrG liegt kein Gemeingebrauch vor, wenn durch die Benutzung einer öffentlichen Straße der Gemeingebrauch anderer unzumutbar beeinträchtigt wird. Im Gegensatz zur bundesrechtlichen Regelung des § 7 Abs. 1 FStrG, wonach der Gebrauch der Bundesfernstraßen jedermann im Rahmen der Widmung und der verkehrsbehördlichen Vorschriften "zum Verkehr" gestattet ist (Gemeingebrauch, Satz 1) und kein Gemeingebrauch vorliegt, wenn jemand die Straße nicht vorwiegend zum Verkehr, sondern zu anderen Zwecken benutzt (Satz 3), fehlt in § 13 Abs. 1 Satz 1 StrG bei der Legaldefinition des Gemeingebrauchs eine ausdrückliche Bezugnahme auf den Verkehrszweck. Gleichwohl bedeutet dies nicht, dass der Verkehrszweck aus dem Gemeingebrauchsbegriff des § 13 Abs. 1 Satz 1 StrG völlig ausgeklammert oder der Bezug dazu maßgebend gelockert wäre. Entscheidender Anknüpfungspunkt für den Gemeingebrauchsbegriff des § 13 Abs. 1 Satz 1 StrG ist - wie bei der fernstraßenrechtlichen Vorschrift des § 7 Abs. 1 Satz 1 FStrG - die Widmung der Straße. Nach der Grundregel des § 2 Abs. 1 StrG sind öffentliche Straßen nur Straßen, Wege und Plätze, die dem öffentlichen Verkehr gewidmet sind. Danach dient die Widmung dem Zweck, die betreffenden Straßen- bzw. Wegeflächen für den öffentlichen Verkehr bereitzustellen. Die Ausrichtung des Gemeingebrauchs an einer Straße auf den Verkehr erfolgt also grundlegend bereits durch die Widmung der Straße. Der Verkehrsbezug des Gemeingebrauchs wird auch dadurch dokumentiert, dass § 13 Abs. 1 Satz 1 StrG die Straßenbenutzung (nur) "im Rahmen der Straßenverkehrsvorschriften" und "innerhalb der verkehrsüblichen Grenzen" gewährleistet. Es wäre auch realitätsfern anzunehmen, dass mit der Definition des Gemeingebrauchs in § 13 Abs. 1 Satz 1 StrG die Verkehrsbezogenheit der Straßenbenutzung ganz oder auch nur teilweise hätte aufgegeben werden sollen. Unter "Verkehr" im klassischen Sinn ist die Benutzung der Straße zum Zwecke der Ortsveränderung bzw. der Fortbewegung von Menschen und Sachen - unter Einschluss des "ruhenden Verkehrs" - zu verstehen. In Fußgängerbereichen, ebenso in verkehrsberuhigten Bereichen, zählen hierzu auch sonstige verkehrsbezogene Nutzungen wie etwa das Herumstehen oder das Sitzen/Ausruhen auf einer Bank. Darüber hinaus entspricht es dem modernen Funktionsbild vor allem von Fußgängerbereichen, aber auch verkehrsberuhigten Bereichen, dass hier auch andere Verhaltensweisen üblich sind, wie etwa das Betrachten von Schaufenstern oder sehenswerten Gebäuden sowie die Begegnung und Kommunikation mit anderen Passanten. Ein solch "kommunikativer Verkehr" ist in der Aufenthaltsfunktion eines Fußgängerbereichs wie auch eines verkehrsberuhigten Bereichs angelegt und wird vom Widmungszweck dieser Verkehrsflächen gefördert. Allerdings hält der Senat daran fest, dass der auf diese Weise erweiterte Verkehrsbegriff als das inhaltsbestimmende Kriterium des Gemeingebrauchs i.S. des § 13 Abs. 1 Satz 1 StrG kommunikative Aktivitäten nicht als vom Verkehrsinteresse isolierten Hauptzweck umfasst, sondern allenfalls als Nebenzweck der Straßenbenutzung, aber auch hier nicht mehr bei planvollen, regelmäßig wiederkehrenden Aktionen. Auch Fußgängerbereiche und verkehrsberuhigte Bereiche werden primär als Verkehrseinrichtungen für den ungehinderten oder zumindest privilegierten Fußgängerverkehr und nicht als eine Art "Kommunikationsmedium" geschaffen (vgl. Senatsbeschl. v. 12.07.1996 - 5 S 472/96 - NVwZ 1998, 91 = VBlBW 1997, 64).
Ausgehend von dem dargelegten Verständnis des landesstraßenrechtlichen Gemeingebrauchs halten sich die der Klägerin untersagten Verkaufsaktivitäten nicht mehr im Rahmen des Gemeingebrauchs an Fußgängerbereichen und verkehrsberuhigten Bereichen. Das Verwaltungsgericht hat dies in Übereinstimmung mit der Beklagten damit begründet, dass es sich bei den umstrittenen Verkaufsaktivitäten um eine gewerbliche Tätigkeit der Klägerin handele. Demgegenüber stellt die Klägerin insbesondere mit dem Beweisantrag Nr. 4, aber auch mit den Beweisanträgen Nr. 6, 8 und 11 bis 14 die Behauptung auf, dass weder sie noch die Scientology-Kirche Basel e.V. durch den Buchverkauf an Nichtmitglieder Überschüsse oder Einnahmen über die Ausgaben hinaus erziele, dass dies auch nicht beabsichtigt sei und dass durch die Einnahmen lediglich die Kosten der Mitgliederwerbung reduziert werden sollten. Soweit die Klägerin damit die zur gewerblichen Einordnung der Verkaufsaktivitäten angenommene Gewinnerzielungsabsicht in Frage stellen will, ist dies unerheblich. Die Absicht der Gewinnerzielung mag neben anderen Faktoren konstitutives Kriterium dafür sein, ob die Klägerin ein Gewerbe im Sinne des Gewerberechts betreibt (vgl. hierzu BVerwG, Beschl. v. 16.02.1995 - 1 B 205.93 - NVwZ 1995, 473). Darauf kommt es für die straßenrechtliche Beurteilung im vorliegenden Zusammenhang jedoch nicht an. Auch wenn es der Klägerin mit dem Erlös aus dem Verkauf von Büchern/Schriften nur um die Reduzierung der Kosten für die Mitgliederwerbung gehen sollte, bleibt es dabei, dass sie sich infolge des Verkaufs wirtschaftlich günstiger stellt als im Falle einer kostenlosen (werbenden) Abgabe von Büchern/Schriften. Der Verkauf insbesondere des Dianetik-Buchs stellt sich wegen des verlangten und erzielten Entgelts, auch wenn dieses im Einzelfall auf Grund von "Verhandlungen" mit einem interessierten Passanten unter dem grundsätzlichen Verkaufspreis von 20,-- DM liegen sollte, jedenfalls als wirtschaftlicher Vorgang dar, ohne dass es in vorliegendem Zusammenhang unter dem Aspekt der Gewinnerzielung einer detaillierten betriebswirtschaftlichen Analyse bedürfte. In der erstinstanzlichen Klagebegründung bezeichnet die Klägerin den Verkauf des Dianetik-Buchs selbst als "entgeltliche Tätigkeit gegenüber Nichtmitgliedern" und gibt den Verkaufspreis mit 20,-- DM an. Die abweichende Behauptung, dass das Buch keinen festen Preis habe, sondern die Missionierer fragten, was ein Interessent bereit sei dafür auszugeben, hat die Klägerin erstmals mit dem Beweisantrag Nr. 6 aufgestellt. Hierauf kommt es jedoch - wie erwähnt - für die Bewertung des Buchverkaufs als "entgeltliche Tätigkeit gegenüber Nichtmitgliedern" und damit als wirtschaftlichen Vorgang nicht an. Im Übrigen hat die Beklagte in der Berufungserwiderung zur äußeren Aufmachung des Dianetik-Buchs unwidersprochen vorgebracht, dass der Titel "Dianetik" unterschrieben sei mit "Der Leitfaden für den menschlichen Verstand" und dass der Verfasser auf der Titelseite als "Selbsthilfe-Bestseller-Autor" ausgewiesen sei; zusätzlich fänden sich auf der Buchdecke noch die Hinweise "über 12 Mio. Exemplare verkauft" und "Welt-Bestseller". Als "entgeltliche Tätigkeit gegenüber Nichtmitgliedern" fallen die Verkaufsaktivitäten, wie sie der Klägerin mit der angefochtenen Verfügung allein untersagt worden sind, aber nicht mehr unter den in Fußgängerbereichen und verkehrsberuhigten Bereichen eröffneten Gemeingebrauch im beschriebenen Sinn. Bei der insoweit gebotenen typisierenden Betrachtungsweise wird der Verkauf von Büchern/Schriften schon nach der Art der Betätigung im öffentlichen Verkehrsraum auch von dem in Fußgängerbereichen und in verkehrsberuhigten Bereichen statthaften kommunikativen Verkehr nicht mehr erfasst. Hierfür spielt es keine Rolle, ob die untersagten Verkaufsaktivitäten nur "bei Gelegenheit" oder "als Nebensache" von im Vordergrund stehenden Missionierungs- bzw. Informationsgesprächen über die Scientology-Lehre entwickelt werden (vgl. die Beweisanträge Nr. 6, 8, 12 und 13). Gleiches gilt für den Umfang der Verkaufsaktivitäten, den die Klägerin als gering bezeichnet (vgl. den Beweisantrag Nr. 8). Selbst wenn man nicht typisierend auf die Art der Betätigung abstellten wollte, kann von einem Buch/Schriftenverkauf in nur geringem Umfang nicht mehr gesprochen werden, auch wenn die Missionierer der Klägerin jeweils nur einige Exemplare des Dianetik-Buchs zum Verkauf mit sich führen sollten (vgl. den Beweisantrag Nr. 8). Denn damit würde nur der jeweils auftretende, einzelne Missionierer in der jeweiligen konkreten Verkaufssituation in den Blick genommen und die dahinter stehende Strategie vernachlässigt, in deren Rahmen es sogar vereinsinterne Anweisungen an die Missionierer für ihr Werbe- bzw. Verkaufsverhalten gibt (vgl. die Beweisanträge Nr. 9 bis Nr. 11). Zwar existieren - nach den Angaben der Klägerin in der mündlichen Verhandlung - keine "Einsatzpläne" dergestalt, dass genau festgelegt würde, welche Missionierer an welchen (Wochen-)Tagen in den Fußgängerbereichen und in den verkehrsberuhigten Bereichen der Beklagten an welcher Stelle und wie lange tätig sind bzw. sein sollen; vielmehr hätten die Missionierer insoweit "freie Hand". Gleichwohl handelt es sich bei den umstrittenen Verkaufsaktivitäten, gerade weil sie sich aus der Sicht der Klägerin als - wenn auch nebensächlicher - Bestandteil von Missionierungs- bzw. Informationsgesprächen über die Scientology-Lehre darstellen, nicht um mehr oder weniger zufällige oder augenblickliche Betätigungen, sondern um planvolle, regelmäßig wiederkehrende Aktionen, selbst wenn der Verkauf nicht zwangsläufig bei jedem Gespräch mit einem Passanten, sondern nur bei bekundetem Interesse an der Scientology-Lehre erfolgen sollte.
Eine Einordnung der untersagten Verkaufsaktivitäten als Gemeingebrauch in Fußgängerbereichen und in verkehrsberuhigten Bereichen kann die Klägerin auch nicht mit der Begründung verlangen, dass sich die Herstellung des Kontakts mit einem Passanten äußerlich von einer sonstigen kommunikativen Kontaktaufnahme nicht unterscheide und auch der Verkaufsvorgang als solcher nicht in dem Maße als nicht mehr verkehrlich in Erscheinung trete, wie dies etwas bei Verwendung eines Verkaufsstands der Fall sei; die Kontaktaufnahme erfolge gemeingebrauchsverträglich, nämlich unauffällig, unaufdringlich und sozusagen "aus der Bewegung heraus" (vgl. die Beweisanträge Nr. 7, 9 und 11). Allerdings hat das OVG Hamburg (vgl. Urt. v. 14.12.1995 - Bf II 1/93 - NJW 1996, 2051) für das dortige Landesstraßenrecht erkannt, dass die Frage, ob eine Wegebenutzung dem kommunikativen Verkehr und damit dem Gemeingebrauch zuzuordnen sei oder ob sie als gewerbliche Betätigung zu den Sondernutzungen zähle, maßgebend anhand des äußeren Erscheinungsbilds der konkreten Wegebenutzung zu beurteilen sei; auf äußerlich nicht erkennbare Absichten und Motive des Wegebenutzers komme es nicht an; erfolge das Ansprechen von Passanten durch einzelne Werber ohne aggressive Verkaufsmethoden und sei der gelegentliche Buchverkauf von untergeordneter Bedeutung und als Verkaufsvorgang nach außen nicht besonders erkennbar, so stelle sich der Gesamtvorgang eher als gemeingebräuchliche Missionierung denn als wirtschaftlich orientierter Verkauf einer Ware dar; unterscheide sich die Verkaufstätigkeit nicht wesentlich vom Verhalten solcher Fußgänger, die sich mit anderen Personen im öffentlichen Verkehrsraum unterhielten, stehen blieben und gelegentlich Gegenstände austauschten, so liege eine kommunikative Wegebenutzung vor. Auch die Oberlandesgerichte des Landes Baden-Württemberg haben in freisprechenden Entscheidungen im Rahmen von Ordnungswidrigkeitenverfahren nach § 54 Abs. 1 Nr. 1 StrG darauf abgestellt, ob die nicht ortsgebundenen Flugblattverteiler, Zeitungsver-käufer oder Buchverkäufer den Straßenraum wie andere Benutzer der Fußgängerzonen beanspruchten oder ob die Benutzung nach Ort, Dauer und Intensität die Grenzen des Gemeingebrauchs überschreite, was sich maßgebend nach den Umständen des Einzelfalles beurteile (vgl. etwa OLG Stuttgart, Beschl. v. 07.07.1995 - 1 Ss 218/95 - u. OLG Karlsruhe, Beschl. v. 20.11.1998 - 3 Ss 82/98 -). Soweit die Klägerin meint, dass der Senat in seinem Beschluss vom 12.07.1996 - 5 S 471/96 - (a.a.O.) hiervon abweiche, weil und soweit er für die Einordnung einer Straßenbenutzung als Gemeingebrauch nicht auf das äußere Erscheinungsbild des Straßenbenutzers, sondern auf dessen Motivation abstelle, vermag der Senat dem nicht zu folgen. Zum einen ist festzuhalten, dass mit dem Abstellen auf die Verkaufsmotivation des Straßenbenutzers nicht eine im Innern verbleibende Motivation, sondern der Zweck der Straßeninanspruchnahme gemeint ist, wenn und soweit er sich nach außen dokumentiert. Der Nutzungszweck von Fußgängerbereichen und verkehrsberuhigten Bereichen wird aber - wie dargelegt - auch unter Berücksichtigung der Aufenthalts- und Kommunikationsfunktion dieser Verkehrsflächen überschritten, wenn die Missionierer der Klägerin gegenüber Passanten die untersagten Verkaufsaktivitäten praktizieren. Zwar trifft es zu, dass für die straßenrechtlichte Beurteilung bloße erwerbswirtschaftliche Motive, die in den konkreten Umständen der Straßenbenutzung gar nicht hervortreten, keine Rolle spielen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 04.07.1996 - 11 B 23.96 - NJW 1997, 406). Dieser Bereich der nur inneren Motivation wird jedoch verlassen, wenn die öffentliche Straße nicht mehr zum - auch kommunikativen - Verkehr, sondern zweckgerichtet als "Verkaufsraum" genutzt und auf den Verkauf von Büchern/Schriften gerichtete Aktivitäten entwickelt werden. Es gehört grundsätzlich nicht zur Funktion einer öffentlichen Straße, und zwar auch nicht eines Fußgängerbereichs oder eines verkehrsberuhigten Bereichs, als "Verkaufsraum" zur Verfügung zu stehen. Hierfür spielt es keine Rolle, wie geschickt oder "gemeingebrauchsverträglich" sich die Missionierer der Klägerin den Passanten nähern und diese zum Verkauf ansprechen, auch wenn dies nicht von Anfang an, sondern erst im Laufe eines Missionierung- bzw. Informationsgesprächs gegenüber einem Interessenten erfolgen sollte. Maßgebend für die Einordnung als Gemeingebrauch i.S. des § 13 Abs. 1 Satz 1 StrG ist insoweit - wie bereits erwähnt - eine typisierende Betrachtung der Art der Straßenbenutzung. Dies ist durch Gründe der Rechtssicherheit und zur Vermeidung einer Auflösung der Gesetzessystematik in eine unüberschaubare Einzelkasuistik geboten (so zutreffend auch Schnebelt/Sigel, a.a.O., S. 186 unter Hinweis auf Papier, Recht der öffentlichen Sachen, 3. Aufl., S. 94). Darauf, dass je nach der Art der Tätigkeit eine erlaubnispflichtige Sondernutzung auch dann vorliegen kann, wenn bei einer Straßenwerbung die Passanten nicht bedrängt werden, hat auch das Bayerische Oberste Landesgericht (vgl. Beschl. v. 13.06.1997 - 3 ObOWi 21/97 - NVwZ 1998, 104) hingewiesen. Jedenfalls wenn es - wie im vorliegenden Fall - um planvolle, regelmäßig wiederkehrende Verkaufsaktivitäten in Fußgängerbereichen und in verkehrsberuhigten Bereichen geht, wenn auch nur "bei Gelegenheit" oder "als Nebensache" von planvollen, regelmäßig wiederkehrenden Missionierungs- bzw. Informationsgesprächen über die Scientology-Lehre, werden diese Verkaufsaktivitäten nicht mehr von der Nutzungsfunktion dieser öffentlichen Verkehrsflächen erfasst. Insofern unterscheidet sich der vorliegende Sachverhalt auch von den Situationen, die die Oberlandesgerichte des Landes Baden-Württemberg im Rahmen von Ordnungswidrigkeitenverfahren zu beurteilen hatten; angeschuldigt war dort immer nur eine "Momentaufnahme" eines bestimmten festgestellten Verhaltens einer einzelnen Person, bei der die Oberlandesgerichte die Grenzen des Gemeingebrauchs i.S. des § 13 Abs. 1 Satz 1 a. E. und Satz 2 StrG noch nicht als überschritten angesehen haben.
Verfassungsrecht zwingt nach Ansicht des Senats nicht dazu, die in Rede stehenden Verkaufsaktivitäten der Klägerin noch dem kommunikativen Verkehr in Fußgängerbereichen und in verkehrsberuhigten Bereichen zuzurechnen und damit als zulassungsfreien Gemeingebrauch i.S. des § 13 Abs. 1 Satz 1 StrG zu qualifizieren. Dies gilt sowohl mit Blick auf das primär in Anspruch genommene Grundrecht aus Art. 4 Abs. 1 GG wie auch mit Blick auf Art. 5 Abs. 1 GG.
Selbst wenn die Klägerin (oder die Scientology-Bewegung insgesamt) als Religions- oder Weltanschauungsgemeinschaft i. S. von Art. 4 Abs. 1 GG anzuerkennen wäre (vgl. die Beweisanträge Nr. 17 bis 19) und die untersagten Verkaufsaktivitäten, weil sie - nach Meinung der Klägerin - nebensächlicher Bestandteil von im Vordergrund stehenden Missionierungs- bzw. Informationsgesprächen über die Scientology-Lehre sind, damit als Ausübung des vorbehaltlos gewährleisteten Grundrechts der Glaubensfreiheit zu werten wären, änderte dies nichts an ihrer Einordnung als Sondernutzung, die der Erlaubnispflicht unterliegt. Das behördliche Kontrollverfahren der Sondernutzungserlaubnis ist grundsätzlich mit Art. 4 Abs. 1 und 2 GG vereinbar. Denn es dient dazu, die verschiedenen grundrechtlich geschützten Belange, die bei der Nutzung des "knappen Guts öffentliche Straße" miteinander in Konflikt geraten können, in Einklang zu bringen. Der Zwang, zu diesem Zweck eine Erlaubnis zu beantragen, stellt nur eine geringe und damit keine unverhältnismäßige Belastung für die Klägerin dar (vgl. BVerwG, Beschl. v. 04.07.1996 - 11 B 23.96 - a.a.O.)
Bei einer Straßenbenutzung der beschriebenen Art begegnet es auch im Hinblick auf Art. 4 Abs. 1 und 2 GG keinen Bedenken, dass die Klägerin mit der Qualifizierung der umstrittenen Verkaufsaktivitäten als Sondernutzung auf die Durchführung des Erlaubnisverfahrens verwiesen wird. Im vorliegenden Zusammenhang geht es nicht um die Ausübung des pflichtgemäßen Erteilungsermessens nach § 16 Abs. 2 Satz 1 StrG, sondern um die Verfassungsmäßigkeit des Erlaubnisvorbehalts selbst. Dieser stellt sich nicht als unverhältnismäßiges Hindernis bei der - unterstellten - Grundrechtsausübung dar. Das Erfordernis der vorgängigen Einholung einer Sondernutzungserlaubnis für planvolle, regelmäßig wiederkehrende Verkaufsaktivitäten löst für die Klägerin keine unzumutbaren organisatorischen Schwierigkeiten aus. Der Klägerin ist es ohne weiteres möglich, den Ort und den zeitlichen Umfang der Verkaufsaktivitäten zu benennen, um die Beklagte im Rahmen der Kontroll- und Ausgleichsfunktion des mit einem Antrag eingeleiteten Erlaubnisverfahrens in die Lage zu versetzen, die straßenrechtliche Verträglichkeit der Verkaufsaktivitäten einer alle betroffenen Interessen und Belange umfassenden Beurteilung und sachgerechten Entscheidung zuzuführen. Insoweit käme möglicherweise auch nur ein einmalig durchzuführendes Erlaubnisverfahren in Betracht. Dass ihr die Stellung eines Antrags auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis grundsätzlich nicht zumutbar sei, macht die Klägerin selbst nicht geltend. So hat ihr Prozessbevollmächtigter in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat von Städten berichtet, die Scientology-Organisationen Sondernutzungserlaubnisse für verschiedene Missionierungstätigkeiten im öffentlichen Verkehrsraum erteilt hätten. Gleiches lässt sich dem Beschluss des Bayerischen Obersten Landesgerichts vom 13.06.1997 - 3 ObOWi 21/97 - (a.a.O.) entnehmen. Im Verhältnis zur Beklagten weist die Klägerin allerdings darauf hin, dass in den Gründen der angefochtenen Verfügung vom 21.12.1993 die Ablehnung eines Antrags auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis bereits angekündigt worden sei, so dass eine Antragstellung zwecklos erscheine und ihr damit im Ergebnis die Grundrechtsausübung nach Art. 4 Abs. 1 und 2 GG verwehrt werde. Die Ankündigung der Ablehnung eines Erlaubnisantrags rechtfertigt jedoch nicht den Schluss, dass dann zur Ermöglichung der in Rede stehenden Verkaufsaktivitäten als Bestandteil der Mitgliederwerbung und damit als Teil einer - unterstellten - Grundrechtsausübung nach Art. 4 Abs. 1 und 2 GG der Erlaubnisvorbehalt selbst durch Qualifizierung der untersagten Verkaufstätigkeiten als Gemeingebrauch "suspendiert" werden müsse.
Ob von der Regel, dass das behördliche Verfahren der Sondernutzungserlaubnis grundsätzlich keine unverhältnismäßige Belastung der Klägerin darstellt, dann eine Ausnahme zu machen ist, wenn die konkrete Straßenbenutzung "nur wenig" stört (so wohl BVerwG, Beschl. v. 04.07.1996 - 11 B 23.96 - a.a.O.), kann dahinstehen. Selbst wenn man hierfür die Maßstäbe heranzieht, die das Bundesverfassungsgericht im Beschluss vom 18.10.1991 - 1 BvR 1377/91 - (NVwZ 1992, 53) im Rahmen des Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG zugrunde gelegt hat, ist der Störgrad der in Rede stehenden Verkaufsaktivitäten, d. h. die dadurch drohende Beeinträchtigung der Leichtigkeit des Fußgängerverkehrs, nicht als nur minimal anzusehen. Die Möglichkeit für uninteressierte Passanten, einem Missionierer der Klägerin aus dem Weg zu gehen, wie dies das Bundesverfassungsgericht bei einem Flugblattverteiler angenommen hat, besteht im vorliegenden Fall gerade nicht. Während der Flugblattverteiler schon in ausreichender Entfernung als solcher erkennbar ist, so dass ein rechtzeitiges Ausweichen ohne weiteres möglich ist, trifft dies auf die Missionierer der Klägerin nicht zu, die sich im Straßenraum - nach dem eigenen Vorbringen (vgl. den Beweisantrag Nr. 9) - "unauffällig" bewegen und hieraus Passanten gezielt ansprechen. Eine solche überraschende Ansprache kann ein Passant gar nicht verhindern. Dass die allein streitgegenständlichen Verkaufsaktivitäten selbst bei einem interessierten Passanten "im Gehen" erfolgen, behauptet auch die Klägerin nicht. Vor dem Hintergrund, dass es sich bei den umstrittenen Verkaufsaktivitäten, wenn auch als Bestandteil von im Vordergrund stehenden Missionierungs- bzw. Informationsgesprächen über die Scientology-Lehre, um planvolle, regelmäßig wiederkehrende Aktionen handelt (vgl. die Beweisanträge Nr. 6 und 8 bis 14) - bei bestimmten Anlässen kann auch eine größere Anzahl Missionierer gleichzeitig auftreten -, steht das Erfordernis, vor Beginn der - unterstellten - Grundrechtsausübung aus Art. 4 Abs. 1 und 2 GG eine Sondernutzungserlaubnis einholen zu müssen, nicht außer Verhältnis zu dem mit dem Erlaubnisverfahren primär verfolgten Zweck, vor allem die Leichtigkeit des Verkehrs in Fußgängerbereichen und in verkehrsberuhigten Bereichen zu gewährleisten.
Eine Einordnung der untersagten Verkaufsaktivitäten noch als kommunikativer Verkehr und damit als Gemeingebrauch i. S. des § 13 Abs. 1 Satz 1 StrG jedenfalls in Fußgängerbereichen und in verkehrsberuhigten Bereichen ist auch nicht mit Blick auf Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG geboten. Dabei kann dahinstehen, ob sich die Klägerin für die Verkaufsaktivitäten, weil diese aus ihrer Sicht Bestandteil von Missionierungs- bzw. Informationsgesprächen über die Scientology-Lehre sind, auf das Grundrecht der Meinungsäußerungsfreiheit berufen kann oder ob Werbung - gleich ob Produktwerbung (für das Dianetik-Buch) oder Mitgliederwerbung - dem Schutzbereich dieser Grundrechtsnorm nicht unterfällt. Denn die bei Annahme einer Sondernutzung durch § 16 Abs. 1 Satz 1 StrG statuierte Erlaubnispflicht stellt keine unzulässige Zensur i. S. des Art. 5 Abs. 1 Satz 3 GG, sondern im Hinblick auf die Ausgleichs- und Verteilungsfunktion der Sondernutzungserlaubnis für die verschiedenen grundrechtlich geschützten Belange der Straßenbenutzer (vgl. hierzu BVerwG, Urt. v. 09.11.1989 - 7 C 81.88 - BVerwGE 84, 71) ein allgemeines (Schranken-)Gesetz i. S. von Art. 5 Abs. 2 GG dar.
Auf diese Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts beruft sich die Klägerin jedoch zu Unrecht. Denn das Bundesverfassungsgericht hat die in Betracht zu ziehende Beeinträchtigung (nur) der Leichtigkeit des Fußgängerverkehrs in einer "Fußgängerzone" im dortigen Fall deshalb als minimal gewertet, weil die Passanten, die an einem Flugblatt oder an einer Broschüre kein Interesse hätten, dem Flugblattverteiler aus dem Weg gehen könnten. Diese Annahme ist gerechtfertigt, weil ein Flugblattverteiler in der Regel so frühzeitig als solcher erkennbar ist, dass ein nicht interessierter Fußgänger ohne weitergehende Behinderung rechtzeitig ausweichen kann. Das ist - wie dargelegt - bei den "unauffällig" agierenden und sich ständig bewegenden Missionierern der Klägerin (vgl. die Beweisanträge Nr. 9 und 11), die Passanten in einem Fußgängerbereich zwecks Verkaufs eines Buchs ansprechen, nicht mehr der Fall (vgl. auch BayObLG, Beschl. v. 13.06.1997 - 3 ObOWi 21/97 - a.a.O.).
Auch der Gedanke der Spontaneität einer kommunikativen Straßenbenutzung, der eventuell deren Erlaubnisfreiheit erzwingen könnte, "wenn der Gang zur Erlaubnisbehörde nicht nur eine Lästigkeit wäre", sondern die Ausübung des betreffenden Kommunikationsgrundrechts "praktisch unmöglich" machte (vgl. BVerwG, Urt. v. 09.11.1989 - 7 C 81.88 - a.a.O.), rechtfertigt keine andere Betrachtungsweise. Denn die Klägerin will die Fußgängerbereiche und verkehrsberuhigten Bereiche im Stadtgebiet der Beklagten planvoll, regelmäßig wiederkehrend zum Zwecke der Mitgliederwerbung benutzen und dabei das Dianetik-Buch verkaufen (vgl. die Beweisanträge Nr. 6 bis 9 und 11 bis 13) und nur diese Verkaufsaktivitäten wurden ihr untersagt. Insoweit käme mögli-cherweise - wie bereits erwähnt - auch nur ein einmaliges Erlaubnisverfahren in Betracht.
Zu einer Einordnung der untersagten Verkaufsaktivitäten (noch) als kommunikativer Verkehr und damit als zulassungsfreier Gemeingebrauch zwingt auch nicht der Umstand, dass die Beklagte von der Ermächtigung des § 16 Abs. 7 Satz 1 StrG keinen Gebrauch gemacht und nicht durch Satzung festgelegt hat, dass Verkaufsaktivitäten der in Rede stehenden Art als bestimmte Sondernutzungen an Gemeindestraßen, zu denen nach § 3 StrG Fußgängerbereiche und verkehrsberuhigte Bereiche gehören, keiner Erlaubnis nach § 16 Abs. 1 Satz 1 StrG bedürfen. So wie die der Gemeinde durch § 16 Abs. 7 Satz 1 StrG eingeräumte Befugnis nicht bedeutet, dass die gesetzlichen Grenzen zwischen Gemeingebrauch und Sondernutzung durch eine Satzung geändert werden könnten, so wenig kann aus dem Unterlassen der satzungsmäßigen Festlegung einer erlaubnisfreien Sondernutzung geschlossen werden, dass die hierfür unter Umständen in Betracht zu ziehende Straßenbenutzung deshalb zulassungsfreier Gemeingebrauch sei bzw. sein müsse. Dies gilt jedenfalls für eine Straßenbenutzung der streitgegenständlichen Art, nämlich für planvolle, regelmäßig wiederkehrende Verkaufsaktivitäten, auch wenn sich diese - aus der Sicht der Klägerin - als Bestandteil von im Vordergrund stehenden Missionierungs- bzw. Informationsgesprächen über die Scientology-Lehre darstellen. Bestimmte Sondernutzungen an Gemeindestraßen durch eine Satzung nach § 16 Abs. 7 Satz 1 StrG für erlaubnisfrei zu erklären, setzt im Übrigen voraus, dass die betreffenden Straßenbenutzungen einer typisierenden Betrachtung zugänglich sind, die es der Gemeinde ermöglicht, abstrakt-generell zu entscheiden, dass die Frage der Kollision dieser Straßenbenutzungen mit anderen (verfassungsrechtlich) geschützten Rechtsgütern nicht der Überprüfung - und einem eventuellen Ausgleich - in einem Erlaubnisverfahren bedarf.
Die Ermessensbetätigung der Beklagten unterliegt ebenfalls keinen rechtlichen Bedenken. Entsprechend der Ermächtigungsgrundlage des § 16 Abs. 8 Satz 1 StrG knüpft die Beklagte bei der Untersagung der umstrittenen Verkaufsaktivitäten an den Umstand an, dass die Klägerin für diese Straßenbenutzung keine Sondernutzungserlaubnis besitzt. Dabei ist sie hauptsächlich von der Erwägung ausgegangen, dass Fußgängerbereiche primär dem Zweck dienten, einen "möglichst ungehinderten Fußgängerverkehr" zu gewährleisten; bei der Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen zu anderen als kommunikativen Zwecken werde eine sehr restriktive Praxis geübt; Sondernutzungserlaubnisse würden in der Regel "nur Geschäftsanliegern an dem öffentlichen Verkehrsraum unmittelbar vor dem eigenen Geschäftsanwesen" erteilt; der ambulante Verkauf von Büchern werde überhaupt nicht erlaubt. Wenn die Beklagte hieran orientiert der Klägerin die in Rede stehenden Verkaufsaktivitäten als unerlaubte Sondernutzung untersagt, dann ist dies unter Ermessensgesichtspunkten nicht zu beanstanden. Im Übrigen hat die Beklagte im gerichtlichen Verfahren ergänzend (§ 114 Satz 2 VwGO) darauf hingewiesen, dass es sonst nur eine Frage der Zeit wäre, bis ähnliche Gruppierungen wie die Klägerin die Fußgängerzonen als attraktives Geschäftsterrain ausmachten und ähnliche Schriften wie die der Klägerin oder andere verwendbare oder esoterische Produkte anböten, was gleichzeitig auch eine städteplanerische Qualitätsverschiebung bedeutete.
Aus dem Dargelegten folgt, dass die in der mündlichen Verhandlung gestellten Beweisanträge als für die Entscheidung unerheblich abzulehnen sind. Dies gilt auch für die bisher noch nicht erwähnten Beweisanträge Nr. 1 bis 3, die die innere Struktur bzw. Wirtschaftskraft der Klägerin und die ihren Mitgliedern angebotenen Dienste und Materialien betreffen, für Beweisantrag Nr. 5 zum Charakter des Dianetik-Buchs, für Beweisantrag Nr. 15 zu den nicht streitgegenständlichen Verkaufsaktivitäten in den Räumlichkeiten der Klägerin und für Beweisantrag Nr. 16 zum nicht streitgegenständlichen Erwerb der Mitgliedschaft in der Klägerin.
Die aus Gründen der Klarheit für beide Instanzen getroffene Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.