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Timestamp: 2018-11-16 10:20:33
Document Index: 237260975

Matched Legal Cases: ['§ 48', 'Art. 9', '§ 48', 'Art. 143', 'Art. 143', 'Art. 9', 'Art. 9', 'Art. 143', 'Art. 143', 'Art. 9', 'Art. 143', 'Art. 9', 'Art. 9', 'Art 143', 'Art. 9', 'Art. 143', 'Art. 29', 'Art. 29', 'Art. 9', 'Art. 9', 'Art. 9', 'EuG', 'Art. 143', '§ 48', '§ 48', 'Art. 9', 'Art. 9', 'Art. 9', 'Art. 9', 'Art. 9', 'Art. 143', 'Art. 143', 'Art. 143', 'Art. 143', 'EuG', 'Art. 9', 'Art. 9', 'Art. 9', 'Art. 10', 'Art. 9', 'EuG', 'Art. 9', 'Art. 9', 'Art. 9', 'Art. 10', 'Art. 9', '§ 48', '§ 48', '§ 48', '§ 48', '§ 48', '§ 48', 'Art. 8', '§ 40', '§ 154', '§ 167', '§ 708', '§ 124', '§124']

VG Frankfurt (Main), 1 E 493/04: VG Frankfurt: rücknahme, kommission, verordnung, zollkontingent, verbundenes unternehmen, ausschluss, holding, lizenz, gatt, eugh
Urteil des VG Frankfurt (Main) vom 24.06.2004, 1 E 493/04
1 E 493/04
VG Frankfurt: rücknahme, kommission, verordnung, zollkontingent, verbundenes unternehmen, ausschluss, holding, lizenz, gatt, eugh
Rücknahme, Kommission, Verordnung, Zollkontingent, Verbundenes unternehmen, Ausschluss, Holding, Lizenz, Gatt, Eugh
Normen: EGV 954/2002, § 48 VwVfG
Aktenzeichen: 1 E 493/04
(Rücknahme der Zulassung zum GATT Zollkontingent)
1. Verbundene Antragsteller im Sinne des Art. 9 Abs. 4 Satz 1 VO (EG) Nr. 954/2002, die von der Zulassung ausgeschlossen sind, sind auch solche verbundenen Unternehmen, die im Referenzzeitraum tatsächlich mit Rindfleisch gehandelt haben. 2. Die Rücknahme einer Zulassung zu einem GATT-Zollkontingent steht gemäß § 48 Abs. 1 VwVfG im Ermessen der Behörde.
Der Bescheid vom 02.09.2002 und der Widerspruchsbescheid vom 27.01.2004 werden aufgehoben.
Die Kosten des Verfahrens hat die Beklagte zu tragen. Die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren wird für notwendig erklärt.
1Die Klägerin stellte bei der Beklagten unter dem 11.06.2002 einen Antrag auf Zulassung zur Beantragung von Lizenzen zur Einfuhr von gefrorenem Rindfleisch nach Maßgabe von Teil III VO (EG) Nr. 954/2002 der Kommission vom 04.06.2002 zur Eröffnung und Verwaltung eines Zollkontingents für gefrorenes Rindfleisch des KN-Codes 0202 und Erzeugnisse des KN-Codes 0 206 29 91 (ABl. L 147/8 v. 05.06.2002). In einem Begleitschreiben an die Beklagte vom 13.06.2002 teilte sie mit, dass von weiteren neun Firmen, die möglicherweise im Sinne des Art. 143 VO (EWG) Nr. 2454/93 (ABl. L 253/1 v. 11.10.1993) als mit der Klägerin verbunden angesehen werden könnten, weitere Zulassungsanträge gestellt worden seien, die unverzüglich zurückgenommen würden, wenn die Kommission die Anwendung des Art. 143 VO (EWG) Nr. 2454/93 aufrechterhalte. Diese Erklärung steht im Zusammenhang mit einem Interpretationsersuchen, das verschiedene Mitgliedstaaten hinsichtlich Art. 9 Abs. 4 VO (EG) Nr. 954/2002 an die Kommission gerichtet hatten. Art. 9 Abs. 4 VO (EG) Nr. 954/2002 nimmt Bezug auf Art. 143 VO (EWG) Nr. 2454/93.
2Nachdem die Kommission die erbetene Auskunft unter dem 13.06.2002 erteilt hatte, nahm die Klägerin unter dem 27.06.2002 im Auftrag und Vollmacht die Zulassungsanträge für sieben Unternehmen zurück. Für zwei weitere Unternehmen, nämlich die S GmbH und die Fa. L AG wurden die Anträge aufrecht. erhalten.
3Mit Zulassungsbescheid vom 04.07.2002 gab die Beklagte dem Zulassungsantrag der Klägerin statt und erteilte ihr eine Zulassungsnummer. Unter dem 15.07.2002 beantragte die Klägerin darauf bei der Beklagte die Erteilung einer Lizenz für die zollbegünstigte Einfuhr von Rindfleisch im Rahmen des GATT-Zollkontingents.
4Am 26.07.2002 erteilte die Fachabteilung der Beklagte der
4Am 26.07.2002 erteilte die Fachabteilung der Beklagte der Betriebsprüfungsabteilung den Auftrag, zu prüfen, ob die Klägerin, die S GmbH und die L AG hinsichtlich Leitung, Personal und Betrieb voneinander unabhängig sind. Die Betriebsprüfung ergab, dass alle drei Firmen unter der selben Adresse residieren. Alle drei Firmen sind 100%ige Töchter der S Holding AG in München und werden als Umsatzsteuer-Organschaft geführt (die Holding führt die Mehrwertsteuer für alle Unternehmen ab). Die Firmen hätten Beherrschungs- und Gewinnabführungsverträge mit der Holding geschlossen. Hinsichtlich Geschäftsleitung und Prokura gibt es keine Personalunion. Das gilt auch für das übrige Personal dieser Firmen. Alle drei Firmen weisen in ihren Jahresabschlüssen Aufwendungen für Raumkosten aus. Jede Firma wickelt ihre Geschäfte selbständig ab.
5Mit Bescheid vom 02.09.2002 nahm die Beklagte den Zulassungsbescheid vom 04.07.2002 zurück und ordnete den Sofortvollzug an. In den Gründen des Rücknahmebescheides ist ausgeführt, dass die Klägerin die 100%ige Tochter der S Holding AG sei und als Umsatzsteuer-Organschaft geführt werde. Sie werde von der Holding beherrscht und habe ihre Gewinne an diese abzuführen. Damit bestehe eine Verbundenheit zwischen diesen Firmen im Sinne des Art. 143 Buchstabe d) und e) VO (EWG) Nr. 2454/93, die dazu führe, dass der Antrag auf Zulassung der Klägerin hätte abgelehnt werden müssen. Der Zulassungsbescheid sei deshalb rechtswidrig. Im Interesse der Beachtung und Durchsetzung der sich aus dem Gemeinschaftsrecht ergebenden Vorgaben sei der Zulassungsbescheid daher zurückzunehmen. Ein schutzwürdiges Vertrauen in den Bestand des Zulassungsbescheides liege nicht vor.
6Gegen diesen Bescheid hat die Klägerin unter dem 05.09.2002 Widerspruch erhoben. Unter dem selben Datum lehnte die Beklagte den Lizenzantrag ab. Auch hiergegen hat die Klägerin Widerspruch erhoben. Die anderen mit ihr verbundenen Firmen haben gegen die gegen sie ergangenen Rücknahmebescheide keine Widersprüche erhoben.
7Aufgrund des Eilbeschlusses der Kammer vom 11.11.2002 (1 G 4459/02) half die Beklagte dem letztgenannten Widerspruch ab und erteilte der Klägerin eine Lizenz unter der auflösenden Bedingung des Eintritts der Rechtskraft des Rücknahmebescheides. Den Widerspruch gegen den Rücknahmebescheid wies sie mit Widerspruchsbescheid vom 27.01.2004 zurück.
8Am 03.02.2004 hat die Klägerin Klage erhoben.
9Sie hält die Rücknahme des Zulassungsbescheides für rechtswidrig. Die Verbundenheit mit anderen Antragstellern stehe der Zulassung nicht entgegen, sofern es sich bei dem jeweiligen Antragsteller nicht um einen fiktiven, sondern um einen echten Marktteilnehmer handelt, also in den Referenzjahren nach Art. 9 Abs. 1 VO (EG) Nr. 954/02 wirklich mit Rindfleisch gehandelt habe. Wie der 2., 5. und 6. Erwägungsgrund der genannten Verordnung zeige, sollten nur fiktive Marktteilnehmer von der Verteilung des Zollkontingentes ausgeschlossen werden. Die Klägerin sei jedoch eine echte Marktteilnehmerin.
10 Die Verbundenheitskriterien des Art. 143 VO (EWG) Nr. 2454/93 dienten im Rahmen des Art. 9 Abs. 4 VO (EG) Nr. 954/02 nur als Anhaltspunkte für den Verdacht bloß fiktiver Marktteilnahme, deren Vorliegen eine nähere Nachprüfung geboten sein ließen. Ergebe die Nachprüfung, dass die verbundenen Unternehmen echte Marktteilnehmer seien, dann stünde ihrer Zulassung nichts entgegen.
11 Diese vorstehende Auslegung des Art. 9 Abs. 4 VO (EG) Nr. 954/02 sei nach dem Grundsatz der gemeinschaftsrechtskonformen Auslegung geboten, weil die Alternative zu einer Verletzung des gemeinschaftsrechtlichen Gleichbehandlungsgrundsatzes und Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes führen würde. Der Gleichbehandlungsgrundsatz werde dadurch verletzt, dass der Klägerin als echter Marktteilnehmerin im Vergleich zu anderen Marktteilnehmern der Zugang zu dem Kontingent verweigert werde. Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz sei dadurch verletzt, dass die Verbundenheitsklausel des Art 143 VO (EWG) Nr. 2454/93 weder geeignet noch erforderlich noch angemessen sei, um zugangsberechtigte von nicht zugangsberechtigten Marktteilnehmern abzugrenzen. Es handele sich um eine Vorschrift des Zollwertrechts, bei der es um die Sicherstellung angemessener Zollwerte gehe. Deren Manipulation durch verbundene Unternehmen solle ausgeschlossen werden. Im Rahmen des Zugangs zum Zollkontingent gehe es dagegen nur darum, Firmen von der Verteilung auszuschließen, die in der Vergangenheit keine echten Marktteilnehmer waren.
auszuschließen, die in der Vergangenheit keine echten Marktteilnehmer waren. Auch wirtschaftlich verbundene Unternehmen könnten jedoch echte Marktteilnehmer sein.
12 Die Klägerin räumt allerdings ein, dass die Interpretation aus dem Wortlaut des Art. 9 Abs. 4 der Verordnung nicht eindeutig hervorgehe. Sie sieht ihre Interpretation jedoch durch weitere Überlegungen bestätigt. Die Verbundenheitsvorschrift des Art. 143 VO (EWG) Nr. 2454/93 stehe im Zusammenhang mit Art. 29 Abs. 2 dieser Verordnung, in der es im Hinblick auf den festzusetzenden Zoll auf den Transaktionswert einer Ware gehe. Bei Verbundenheit zweier Unternehmen, zwischen denen eine solche Transaktion stattfindet, bestehe die Gefahr, dass der vereinbarte Preis den wahren Transaktionswert nicht zum Ausdruck bringe. Art. 29 Abs. 2 regele aber, dass die Verbundenheit von Käufer und Verkäufer allein kein Grund sei, den Transaktionswert als unannehmbar anzusehen. Vielmehr seien in einem solchen Fall die Begleitumstände des Kaufgeschäftes nur näher zu prüfen. Auch im Rahmen der Zulassung zum Zollkontingent soll die Verbundenheit nur Anlass zu weiteren Nachprüfungen sein, die sich darauf beziehen, ob die betroffenen Firmen echte oder fiktive Marktteilnehmer sind.
13 Ihre Auffassung sieht die Klägerin schließlich auch durch die VO (EG) Nr. 780/2003 der Kommission vom 07.05.2003 (ABl EG Nr. L 114/8 v. 08.05.2003) bestätigt, mit der das Zollkontingent für den nachfolgenden Zeitraum eröffnet wird. Die dem Art. 9 Abs. 4 der VO (EG) Nr. 954/02 entsprechende Regelung finde sich hier in Art. 9 Abs. 5, sei jedoch klarer formuliert und bestätige die ursprüngliche Intention der Regelung, die in der früheren Verordnung nur ungeschickt formuliert worden sei. Dort werde klar, dass die Verbundenheit allein nicht zum Ausschluss führen solle. Art. 9 Abs. 4 VO (EG) Nr. 954/02 müsse daher im Lichte der Nachfolgeverordnung ausgelegt werden. Hierfür beruft sich die Klägerin auf die Rechtsprechung des EuGH, insbesondere auf ein Urteil vom 12.09.1996 (Rs C 251/94). Im Lichte dieser Auslegung dürfte die Klägerin deshalb nicht von dem Zollkontingent ausgeschlossen werden, weil sie im Hinblick auf Management, Personal und Transaktionen wie auch im Hinblick auf die Handels- und technische Tätigkeit unabhängig sei.
14 Hilfsweise macht die Klägerin geltend, dass der Zulassungsantrag jedenfalls deshalb nicht mehr hätte zurückgenommen werden dürfen, weil die anderen mit ihr verbundenen Antragsteller ihre Zulassungsanträge dadurch zurückgezogen hätten, dass sie gegen die gegen sie ergangenen Rücknahmebescheide keinen Widerspruch eingelegt hätten. Im Rahmen des Widerspruchsverfahrens habe die Klägerin auch darauf hingewiesen, dass es nun mehr keine weiteren Antragsteller mehr gebe, mit denen sie verbunden sei. Die Anträge verbundener Unternehmen könnten nach dem Wortlaut der Verordnung ohnehin nur dann zur Verweigerung der Zulassung führen, wenn sie nachträglich festgestellt werde, nicht also im vorliegenden Fall, in dem die Klägerin von Anfang an auf die Verbundenheit hingewiesen habe. Der Ausschluss aller verbundenen Antragsteller stelle eine Strafmaßnahme dar, die nur dann gerechtfertigt sei, wenn die Verbundenheit verschwiegen werde. Die Regelung müsse deshalb im Lichte des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit dahin ausgelegt werden, dass ein verbundener Antragsteller zuzulassen ist, wenn die anderen mit ihm verbundenen Antragsteller ihre Anträge zurückziehen oder die Rücknahme ihrer Zulassung hinnehmen.
15 Schließlich macht die Klägerin gegen die Rücknahme noch Vertrauensschutz geltend. Sie beruft sich insbesondere darauf, dass sie die Zulassung nicht durch unrichtige Angaben bewirkt habe. Sie habe nach Erteilung des Zulassungsbescheides auch schon Dispositionen getroffen, die sie nicht mehr ohne Vermögensnachteile habe rückgängig machen können. Der Vermögensnachteil sei auch darin zu sehen, dass sie bei wirksamer Rücknahme der Zulassung auch in der zweiten Kontingenthälfte (01.01. bis 30.06.2003) und in den nachfolgenden Kontingentjahr Nachteile erleiden würde. Die Rücknahme liege auch nicht im überwiegenden Interesse Dritter oder der Öffentlichkeit. Insbesondere seien andere Marktteilnehmer nicht beeinträchtigt worden.
17den Rücknahmebescheid der Beklagte vom 02.09.2002 und den Widerspruchsbescheid vom 27.01.2004 aufzuheben.
20 Die Beklagte beruft sich auf die Gründe des Widerspruchsbescheides. Darin hat sie ausgeführt, die Rücknahme des Zulassungsbescheides sei rechtmäßig, weil die Zulassung offensichtlich rechtswidrig gewesen sei, die Klägerin sich nicht auf Vertrauensschutz berufen könne und eine beanstandungsfreie Ermessensentscheidung getroffen worden sei.
21 Nach den gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben sollten nicht nur so genannte Briefkastenfirmen von der Beteiligung an dem Zollkontingent ausgeschlossen werden, sondern auch echte Marktteilnehmer, die mit anderen Antragstellern verbunden seien. Auf Grund der identischen Postanschriften sei die Beklagte genötigt gewesen, eine genaue systematische Prüfung der Verhältnisse zwischen den drei Firmen vorzunehmen. Die Prüfung habe eine Verbundenheit im Sinne des Art. 143 VO (EWG) Nr. 2454/93 ergeben. Es sei erforderlich, die Zulassungsbescheide für sämtliche verbundenen Firmen zurückzunehmen, weil anders das den anderen Marktteilnehmern zustehende Kontingent verringert würde. Dies sei auch angemessen, denn die Klägerin sei bewusst das Risiko eingegangen, am Ende nicht zugelassen zu werden.
22 Auf Vertrauensschutz könne sich die Klägerin nicht berufen. Selbst wenn ihr berechtigtes Vertrauen in den Bestand des Zulassungsbescheides enttäuscht worden sein sollte, stehe dies der Rücknahme nicht entgegen, weil die Zulassung keine unmittelbare Voraussetzung für eine Geldleistung oder eine einer Geldleistung entsprechende Leistung sei. Das sei erst bei einem Lizenzbescheid der Fall. Die Klägerin könne deshalb allenfalls in einem gesonderten Verfahren Vermögensschutz geltend machen.
23 Die Abwägung des öffentlichen Interesses an der Rücknahme mit dem privaten Interesse der Klägerin am Bestand des Zulassungsbescheides führe zu dem Ergebnis, dass das öffentliche Interesse schwerer wiege. Dafür spreche das Bedürfnis an einer einheitlichen Anwendung des Gemeinschaftsrechts und der Vermeidung der Benachteiligung anderer Marktteilnehmer. Der Verzicht auf die Rücknahme könne Amtshaftungsklagen anderer Marktteilnehmer und ein Vertragsverletzungsverfahren der Kommission gegen die Bundesrepublik zur Folge haben.
24 Die Klägerin könne sich auch nicht darauf berufen, dass die Kommission ihr bereits ein Kontingent bewilligt habe. Das geschehe nämlich erst durch die von der Beklagte zu erteilenden Lizenzbescheide. Allerdings sei die Klägerin der Kommission als zugelassene Marktteilnehmerin gemeldet worden. Die Kommission habe unter Berücksichtigung dieser Meldung in der VO (EG) Nr. 1403/02 die Quote festgelegt, mit der alle gemeldeten Marktteilnehmer an dem Kontingent berücksichtigt werden. Diese betrage 2,8816%. Das entspreche 38,18 Tonnen. Da der Klägerin hierfür nach Rücknahme der Zulassung keine Lizenz mehr erteilt werden könne, werde die insoweit nicht ausgenutzte Menge dem Kontingent für das kommende Halbjahr zugeschlagen.
Der Kammer hat einen Hefter Behördenakten zum Gegenstand der Verhandlung gemacht.
26 Die zulässige Klage ist begründet. Die angefochtenen Bescheide sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten. Zwar sind die gesetzlichen Voraussetzungen für die Rücknahme des Zulassungsbescheides gemäß § 48 Abs. 1 und 2 VwVfG erfüllt. Die Beklagte hat jedoch das ihr zustehende Ermessen fehlerhaft ausgeübt.
27 Der Zulassungsbescheid durfte nach § 48 Abs. 1 VwVfG aufgehoben werden, denn er ist rechtswidrig, weil er entgegen Art. 9 Abs. 4 Satz 2 VO (EG) Nr. 954/2002 ergangen ist. Danach ist Voraussetzung für die Zulassung zu der Teilnahme an dem Unterkontingent II, dass Antragsteller nicht mit anderen Antragstellern verbunden sind. Besteht eine solche Verbundenheit, hat dies nach dem eindeutigen Wortlaut der Verordnung zur Folge, dass "die betreffenden Anträge nicht berücksichtigt" werden. Diese Rechtsfolge zeigt, dass die Nichtverbundenheit mit anderen Antragstellern eine (weitere) Voraussetzung für die Zulassung ist. Dagegen spricht nicht, dass die Voraussetzungen für die Zulassung im Übrigen in Art. 9 Abs. 1 der Verordnung geregelt sind und dieser Absatz deswegen auch der
Art. 9 Abs. 1 der Verordnung geregelt sind und dieser Absatz deswegen auch der systematisch bessere Ort gewesen wäre, um auch diese weitere Voraussetzung zu regeln. Allein wegen des Umstandes, dass dies nicht geschehen ist, kann man aber dem eindeutigen Wortlaut des Art. 9 Abs. 4 Satz 2 keine andere Bedeutung unterschieben.
28 Für die Frage, was ein verbundenes Unternehmen ist, verweist Art. 9 Abs. 4 Satz 1 auf Art. 143 VO (EWG) Nr. 2454/93. Danach gelten "Personen" nicht nur dann als verbunden, wenn sie u.a. der Leitung des Geschäftsbetriebes der jeweils anderen Person angehören (Buchst. a), Teilhaber von Personengesellschaften sind (b) und/oder in einem Arbeitsverhältnis zueinander stehen (c), sondern auch dann, wenn eine beliebige Person mindestens 5% der Anteile beider Personen besitzt, kontrolliert oder innehat (d) oder eine von ihnen unmittelbar oder mittelbar die andere kontrolliert (e) oder beide von einer dritten Person kontrolliert werden (f). Unstreitig liegen im Falle der Klägerin die Bedingungen zu Buchstabe d und f im Hinblick auf die Firmen S GmbH und L AG vor, die ebenfalls Zulassungsanträge gestellt hatten.
29 Dagegen lässt sich nicht die amtliche Interpretation der Kommission in dem Schreiben vom 13.06.2002 ins Feld führen, wonach von einer Verbundenheit nur auszugehen sei, wenn die Firmen "in Bezug auf Leitung, Beschäftigte und Tätigkeit nicht unabhängig voneinander sind". Es ist schon nicht sicher, ob die Kommission damit überhaupt sagen will, dass der Besitz von Anteilen und Aktien und die wirtschaftliche Kontrolle des Unternehmens keine Kriterien der Verbundenheit sein sollen. Selbst wenn die Auskunft der Kommission vom 13.06.2002 aber so zu verstehen wäre, würde das ohne Bedeutung sein. Denn eine wenn auch amtliche Interpretation der Kommission kann nicht den Inhalt einer Rechtsvorschrift verändern. Dazu wäre eine förmliche Änderung der einschlägigen Rechtsvorschriften nötig.
30 Gegen den klaren Wortlaut lässt sich auch nicht die Regelung der Nachfolgeverordnung Nr. 780/2003 anführen. Diese Verordnung enthält zunächst ebenfalls die Regelung, dass Antragsteller, die im Sinne des Art. 143 VO (EWG) Nr. 2454/93 verbunden sind, von der Zulassung ausgeschlossen sind, lässt aber dann eine Ausnahme zu für den Fall, dass die Unternehmen in Bezug auf Management, Personal und sämtliche Transaktionen im Zusammenhang mit ihrer Handels- und technischen Tätigkeit voneinander unabhängig sind. Im Ergebnis werden damit die Verbundenheitskriterien des Art. 143 VO (EWG) Nr. 2454/93 teilweise wieder zurückgenommen. Insbesondere die hier relevanten Kriterien der Buchstaben d und f sollen keine Anwendung finden. Die neue Regelung entspricht also etwa den Vorstellungen des Kommissionsschreibens vom 13.06.2002. Indessen handelt es sich insoweit nicht um eine mögliche Klarstellung der Regelung, wie sie schon in der VO (EG) Nr. 954/2002 getroffen war, sondern um eine Neuregelung. Klarstellungen kommen nur in Betracht, wo Wagheiten vorliegen. Der Verweis auf den vollständigen Kriterienkatalog des Art. 143 VO (EWG) Nr. 2454/93 weist jedoch keinerlei Vagheit auf und ist insoweit einer bloßen Klarstellung nicht zugänglich. Mangels eines Interpretationsspielraums ist auch das von der Klägerin angeführte Urteil des EuGH vom 12.09.1996 (Rs C 251/94) nicht einschlägig, das einen solchen Interpretationsspielraum voraussetzt.
31 Entgegen der Auffassung der Klägerin sind verbundene Unternehmen in diesem Sinne nicht nur dann von der Antragstellung ausgeschlossen, wenn es sich um "fiktive" Marktteilnehmer handelt, also solche, die in den maßgeblichen Referenzjahren tatsächlich nicht wirklich mit Rindfleisch gehandelt haben. Das ergibt sich aus Art. 9 Abs. 1 VO (EG) Nr. 954/2002. Danach können Firmen, die in den Jahren 2000 und 2001 nicht wirklich in der dort näher beschriebenen Art und Weise mit Rindfleisch gehandelt haben, ohnehin keine Anträge stellen. Sofern Art. 9 Abs. 4 Satz 2 der Verordnung zusätzlich regelt, dass auch verbundene Antragsteller keine Anträge stellen können, handelt es sich also um einen Ausschlussgrund, der auf eine bestimmte Gruppe "echter" Marktteilnehmer bezogen ist, und nicht auf "fiktive" Marktteilnehmer.
32 Der Klägerin ist zuzugeben, dass die Erwägungsgründe der Verordnung diesen Regelungszweck nicht erkennen lassen. Hier ist nämlich (Erwägungsgründe Nr. 6 und 7) von fiktiven Marktteilnehmern die Rede, während sich die diesen Erwägungsgründen entsprechenden Regelungen des Art. 9 Abs. 4 und Art. 10 Abs. 2 nur auf echte Marktteilnehmer beziehen können. Das lässt den Schluss zu, dass mit dem Wörtchen "fiktiv" in den Erwägungsgründen in Wahrheit "verbunden" gemeint ist. Diese sprachliche Unbeholfenheit ändert aber nichts daran, dass der
gemeint ist. Diese sprachliche Unbeholfenheit ändert aber nichts daran, dass der Regelungswortlaut selbst maßgeblich ist. Erwägungsgründe können zur Interpretation des Regelungsgehaltes herangezogen werden, wenn dieser unklar ist. Sie können aber nicht an die Stelle des hinreichend eindeutigen Wortlauts der Regelung treten.
33 Auch insoweit lässt die Nachfolgeverordnung Nr. 780/2003 keine anderen Schlüsse zu. Denn diese Verordnung unterscheidet sich von der hier maßgeblichen, wie bereits dargelegt, nur darin, dass einige Verbundenheitskriterien für unbeachtlich erklärt werden. Eine weitere "Klarstellung" im Sinne der Klägerin dahin, dass sich der Ausschluss verbundener Antragsteller nur auf solche beziehen soll, die zugleich fiktive Marktteilnehmer sind, enthält die jüngere Verordnung ebenso wenig wie die ältere. Das lässt einen Umkehrschluss zu: Hätte die Kommission bereits in der VO (EG) Nr. 954/02 die Verbundenheitsregelung nur auf fiktive Marktteilnehmer beziehen wollen, dann hätte sie dies zweifellos in der VO (EG) Nr. 780/2003 klargestellt. Daraus, dass in der letztgenannten Verordnung eine solche Klarstellung fehlt, folgt, dass dies schon in der früheren Verordnung nicht dem Willen des Gesetzgebers entsprach. Die spätere Verordnung bestätigt also, dass verbundene Antragsteller, die echte Marktteilnehmer sind, nicht zugelassen werden sollen.
34 Nach dem Gesamtzusammenhang des Art. 9 VO (EG) Nr. 954/02 und der Erwägungsgründe dieser VO ist also davon auszugehen, dass Unternehmen, die in den Referenzjahren tatsächlich mit Rindfleisch gehandelt haben, gleichwohl "fiktive" Marktteilnehmer im Sinne des 6. Erwägungsgrundes der Verordnung sein können. Das ist der Fall, wenn es sich um "Strohfirmen" handelt, hinter denen nur ein identischer Interessenträger steht. Dieser gründet mehrere Firmen und ist damit mehrfach am Kontingent beteilt. Um dies zu vermeiden, sollen Antragsteller nicht zugelassen werden, wenn es sich um verbundene Unternehmen handelt. Da diese Regelung in sich sinnvoll ist, kommt auch eine teleologische Reduktion dahingehend, dass nur verbundene "fiktive" Antragsteller ausgeschlossen werden sollen, nicht in Betracht.
35 Die vorstehend dargestellte Regelung ist mit höherrangigem Gemeinschaftsrecht vereinbar. Zu einer Vorlage an den EuGH, wie die Klägerin sie angeregt hat, sieht die Kammer deshalb keinen Anlass.
36 Die Regelung verletzt nicht den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Allerdings ist es in der Tat irritierend, dass das Kriterium der Nichtverbundenheit von Amts wegen nur zu überprüfen ist, wenn die Antragsteller dieselbe Postanschrift aufweisen oder sonst triftige Verdachtsgründe für eine Verbundenheit vorliegen. Dagegen wird nicht einmal sanktionsbewehrt von den Antragstellern verlangt, dass sie sich im Rahmen des Antrages auf Zulassung zur Verbundenheit mit anderen Antragstellern erklären. Obwohl die Aufdeckung von Verbundenheiten damit eher zu einem Produkt des Zufalls wird, hält die Kammer diese Regelung gleichwohl noch für geeignet, den Zweck - den Ausschluss verbundener Unternehmen - zu erreichen. Denn jedem Marktteilnehmer muss bei der Lektüre des Art. 9 Abs. 4 klar werden, dass er nicht berechtigt ist, an dem Zollkontingent teilzunehmen, wenn er mit einem Unternehmen verbunden ist, das ebenfalls an dem Zollkontingent teilnimmt. Der Gesetzgeber ging also offenbar aus, dass solche verbundenen Unternehmen auf eine Antragstellung verzichten werden. Er unterstellt allen Antragstellern, die keine explizit gegenteilige Erklärung abgeben, dass sie nicht mit einem anderen Antragsteller verbunden sind. Es ist nicht die Aufgabe des Gerichts, diese Regelung nach dem Grad ihrer Vernünftigkeit zu bewerten. Die Annahme, es werde kein Marktteilnehmer einen Zulassungsantrag stellen, der mit einem anderen Antragsteller verbunden ist, ist noch vertretbar und nicht in einem Maße kontrafaktisch, dass das Gericht der Regelung die Eignung absprechen müsste.
37 Auch hinsichtlich der Erforderlichkeit ergeben sich keine Gründe, die zwingend die Unvereinbarkeit der Regelung mit dem Verhältnismäßigkeitsprinzip zur Folge haben müsste. Zwar legt die Regelung, dass sämtliche verbundenen Antragsteller, sobald sich ihre Verbundenheit herausstellt, von der Zulassung auszuschließen sind, den Gedanken nahe, dass es sich um eine Regelung handelt, die das Maß des Erforderlichen überschreitet. Denn der Regelungszweck wäre auch erreicht, wenn die Zulassung auf eines der verbundenen Unternehmen beschränkt wäre, z.B. auf das, dessen Antrag als erster eingegangen ist. Hinter dem Ausschluss sämtlicher verbundenen Antragsteller steht aber offensichtlich ein Sanktionsgedanke. Der Verordnungsgeber hatte Unternehmen vor Augen, die bei
Sanktionsgedanke. Der Verordnungsgeber hatte Unternehmen vor Augen, die bei der Antragstellung ihre Verbundenheit bewusst verschleiern und deshalb alle ausgeschlossen werden sollen. Die Regelung erfasst nun allerdings auch Fälle wie den vorliegenden, in dem die Klägerin von Anfang an darauf hingewiesen hat, dass es möglicherweise eine Verbundenheit mit anderen von ihr namentlich benannten Firmen gibt. In einem solchen Fall ist ein Ausschluss aller Antragsteller auch durch ein Sanktionsmotiv nicht gerechtfertigt und folglich nicht erforderlich.
38 Indessen führt dies nicht zu einer Unvereinbarkeit der Regelung mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Der Gesetzgeber musste den Fall, dass verbundene Unternehmen mit "offenem Visier" Zulassungsanträge stellen, nicht eigens berücksichtigen, sondern durfte eine Regelung für den typischen Fall treffen, dass die Verbundenheit aus betrügerischen Gründen nicht mitgeteilt wird und der Behörde deshalb unbekannt bleibt. Die Berechtigung zum Verzicht auf eine Differenzierung ergibt sich insoweit aus dem Grundsatz der Typengerechtigkeit. Danach muss der Gesetzgeber nur solche verschiedenen Lebenssachverhalte verschieden regeln, mit denen hinreichend voraussehbar gerechnet werden muss. Dagegen muss er nicht jeden noch so atypischen denkbaren Sachverhalt regeln, mit dem realistischerweise nicht gerechnet werden muss. Der Gesetzgeber musste nicht mit verbundenen Firmen rechnen, die - ohne betrügen zu wollen - trotz des klaren Wortlautes des Art. 9 Abs. 4 Satz 2 VO (EG) Nr. 954/2002 sämtlich Zulassungsanträge stellen. Wenn die Klägerin und die mit ihr verbundenen Firmen dies getan haben, musste ihnen das damit verbundene Risiko bewusst sein. Weder die angebliche von der Klägerin ins Feld geführte frühere Auffassung der Beklagten, noch das Schreiben der Kommission vom 13.06.2002 konnten ihr dieses Risiko abnehmen. Denn sie musste wissen, dass es weder auf die Rechtsauffassung der Kommission, noch auf die der Beklagten oder des Bundeslandwirtschaftsministeriums ankommt, sondern allein auf diejenige, die sich im Rahmen einer möglichen gerichtlichen Überprüfung als die richtige erweist. Jedenfalls konnte sie nicht darauf vertrauen, dass ihre Rechtsauffassung die richtige ist.
39 Unter dem Aspekt der Typengerechtigkeit hält die Kammer nicht mehr an ihrer in dem Eilbeschluss vom 11.11.2002 dargelegten Auffassung fest, dass die Regelung des Art. 9 Abs. 4 Satz 2 VO (EG) Nr. 954/2002 nur dann mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit vereinbar ist, wenn sie durch entsprechende Gestaltungen im Verwaltungsverfahren unangewendet bleiben kann. Hierzu sieht sich die Kammer insbesondere deshalb genötigt, weil sie in der Eilentscheidung dem Gesichtspunkt zu wenig Aufmerksamkeit geschenkt hat, dass sich ein langwieriges Anhörungsverfahren zur Klärung der Frage, welche der verbundenen Unternehmen ihre Anträge zurücknehmen und welches ihn aufrecht erhält, aufgrund des sehr kleinen Zeitfensters verbietet, das dafür zur Verfügung steht. Denn nach Art. 10 Abs. 1 der Verordnung musste die Beklagte die Liste der zugelassenen Antragsteller bereits vor dem 10.07.2002 an die Kommission melden. Weil diese Meldung Grundlage für die normative Festsetzung der Verteilungsquote durch die Kommission war, musste die Beklagte bis dahin eine definitive Entscheidung treffen und der Klägerin musste klar sein, dass eine Antragsrücknahme nach diesem Datum keine Auswirkungen mehr haben konnte.
40 Eingedenk dieser Risikoverteilung und des Sanktionscharakters der Regelung bestehen weder generell noch im vorliegenden Falle Bedenken gegen die Proportionalität von Regelungszweck und Regelungsmittel.
41 Die Regelung ist auch mit dem Gleichheitssatz vereinbar. Insbesondere ist das Gleichbehandlungsprinzip nicht dadurch verletzt, dass verbundene echte Marktteilnehmer (bis auf einen) von der Zulassung zum Zollkontingent ausgeschlossen werden, während nicht verbundene echte Marktteilnehmer zugelassen werden. Für diese Differenzierung gibt es einen sachgerechten Grund, nämlich die Verhinderung einer im Vergleich zu anderen Marktteilnehmern bevorzugten Berücksichtung einer Person, die mehrere Firmen gründet, um auf diese Weise mehrfach an der Verteilung des Zollkontingents teil zu haben.
42 Gesichtspunkte, die von den Grundsätzen der Verhältnismäßigkeit und der Gleichbehandlung nicht erfasst werden und am Maßstab des Grundrechts der Berufsfreiheit geprüft werden müssten, sind weder geltend gemacht noch ersichtlich.
43 War der Zulassungsbescheid somit rechtswidrig, weil er entgegen Art. 9 Abs. 4 Satz 2 VO (EG) Nr. 954/2002 ergangen war, so durfte er gemäß § 48 Abs. 1 VwVfG
Satz 2 VO (EG) Nr. 954/2002 ergangen war, so durfte er gemäß § 48 Abs. 1 VwVfG zurückgenommen werden. Vertrauensgesichtspunkte (§ 48 Abs. 2 Satz 1 VwVfG) stehen dem nicht entgegen. Allerdings handelt es sich bei dem Zulassungsbescheid um einen solchen, der Voraussetzung für einen Verwaltungsakt ist, mit dem eine Geldleistung gewährt wird. Er ist nämlich Voraussetzung für die Erteilung einer Lizenz, die zur abgabengeminderten Einfuhr berechtigt und stellt als solcher einen Grundlagenbescheid für die Veranlagung zu den Einfuhrabgaben dar. § 48 Abs. 2 VwVfG findet deshalb Anwendung. Seine Voraussetzungen sind jedoch nicht erfüllt. Denn danach darf ein rechtswidriger Verwaltungsakt nur dann nicht zurückgenommen werden, wenn der Begünstigte auf den Bestand des Verwaltungsaktes vertraut hat und sein Vertrauen unter Abwägung mit dem öffentlichen Interesse schutzwürdig ist. Schutzwürdig ist das Vertrauen in der Regel, wenn der Begünstigte Vermögensdispositionen getroffen hat, die er nicht oder nur unter unzumutbaren Nachteilen rückgängig machen kann. Die Klägerin hat solche Vermögensdispositionen nicht dargelegt. Allein die Tatsache, dass sie im Falle der wirksamen Rücknahme der zweiten Kontingenthälfte (01.01. bis 30.06.2003) ausgefallen ist und in dem nachfolgenden Kontingentjahr Nachteile erleidet, stellt keine Vermögensdisposition dar. Im übrigen hat die Klägerin selbst keine nicht revidierbaren Vermögensdispositionen behauptet.
44 Die Rechtswidrigkeit des Rücknahmebescheides ergibt sich trotz alledem daraus, dass die Rücknahme eines rechtswidrigen Verwaltungsaktes nach § 48 Abs. 1 VwVfG im Ermessen der Beklagten steht und sie dieses Ermessen im vorliegenden Fall nicht fehlerfrei ausgeübt hat.
45 Der Auffassung, dass der Beklagten ein Ermessensspielraum eröffnet ist, steht die Rechtsprechung des HessVGH nicht entgegen, wonach bei der Anwendung des § 48 VwVfG im Rahmen des Gemeinschaftsrechts kein Ermessenspielraum besteht (vgl. auch Urt. d. Kammer v. 13.05.2004 - 1 E 4239/03). Dies trifft nämlich, wie die Begründung des genannten Urteils zeigt, nur in den Fällen zu, in denen ein Absehen von der Rücknahme mit Art. 8 VO (EWG) Nr. 729/70 des Rates v. 21.04.1970 über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik (ABl EWG Nr. L 94/13 vom 28.04.1970) nicht vereinbar ist. Voraussetzung ist also, dass die Aufrechterhaltung des rechtswidrigen Verwaltungsaktes zu einer unrechtmäßigen Vermögensverschiebung zulasten der Gemeinschaft führt. Eine solche Folge stellt sich jedoch im vorliegenden Falle nicht ein. Die Belastung des EAGFL tritt in nämlicher Höhe unabhängig davon ein, ob der Zulassungsbescheid zurückgenommen wird oder nicht. Denn die Rücknahme kann nur dazu führen, dass in dem Umfang, in dem die Klägerin im Falle ihrer Zulassung daran beteiligt wäre, das Kontingent nicht verteilt würde und deshalb in der nächsten Periode zu verteilen wäre. Spätestens dann würde der Einnahmeausfall für den EAGFL also eintreten.
46 Im Rahmen des ihr eingeräumten Ermessens hat die Beklagte es fehlerhaft unterlassen, den Gesichtspunkt in die Abwägung einzustellen, dass die Aufrechterhaltung des Zulassungsbescheides sowohl die Gemeinschaft als auch die anderen Marktteilnehmer nicht anders stellen würde, wie sie stehen würden, wenn die Klägerin von vorneherein nur allein einen Zulassungsantrag gestellt hätte. Sie hat weiterhin auch nicht dem Gedanken Rechnung getragen, dass es keinen Grund gibt, im vorliegenden Falle den Sanktionszweck der Regelung zu verwirklichen. Wenn die Abwägung dieser Gesichtspunkte auch nicht zwingend zu einem bestimmten Ergebnis führen muss und das Ermessen deshalb auch nicht auf Null reduziert ist, so ist ihre Nichtbeachtung jedoch ein Ermessensfehler im Sinne des § 40 VwVfG, der zur Aufhebung der angefochtenen Bescheide führen muss.
47 Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
48 Die Berufung war nicht zuzulassen, weil die Berufungszulassungsgründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO nicht vorliegen (§124a Abs. 1 S. 1 VwGO).