Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-607-de-agosto-1-de-2012?documento=jurcol&contexto=jurcol_cab5176fd72f0122e0430a0101510122&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-10-23 23:57:50
Document Index: 77122091

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 2', 'ARTÍCULO 3', 'artículo 3', 'artículo 111', 'artículo 241', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 48', 'artículo 45', 'artículo 3', 'artículo 155', 'artículo 4', 'artículo 3', 'artículo 48', 'artículo 48', 'artículo 9', 'artículo 20', 'artículo 154', 'artículo 29', 'artículo 29', 'in dubio', 'artículo 8', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 154', 'artículo 1', 'artículo 111', 'artículo 111', 'artículo 150', 'artículo 111', 'artículo 49', 'artículo 6', 'artículo 3', 'artículo 2', 'artículo 3', 'artículo 40', 'artículo 1', 'artículo 3', 'artículo 155', 'artículo 4', 'artículo 173', 'artículo 172', 'artículo 3', 'artículo 35', 'artículo 36', 'artículo 1', 'artículo 37', 'artículo 154', 'artículo 225', 'artículo 162', 'artículo 230', 'artículo 150']

﻿ Sentencia C-607 de agosto 1º de 2012
SENTENCIA C-607 DE 01 DE AGOSTO DE 2012
CONTENIDO:RECURSO DE LA SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD. SÍ EXISTE EN EL ORDENAMIENTO UN PROCEDIMIENTO APLICABLE A LAS FUNCIONES EJERCIDAS POR LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD, QUE ADEMÁS SE SUJETA A LAS REGLAS DEL DEBIDO PROCESO. LA MISMA NORMA SEÑALA QUE PARA QUE PARA QUE PROCEDA EL REINTEGRO DE RECURSOS, EL ADMINISTRADOR FIDUCIARIO DEL FOSYGA O CUALQUIER ENTIDAD O AUTORIDAD PÚBLICA, DEBE CONCEDER A LA PARTE REQUERIDA EL TÉRMINO DE 20 DÍAS PARA QUE RINDA LAS EXPLICACIONES DEL CASO Y APORTE LAS PRUEBAS QUE PRETENDA HACER VALER Y EL ARTÍCULO 2 DE LA LEY 1437 DE 2011 (NUEVO CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO). SE DECLARA EXEQUIBLE LA EXPRESIÓN “ORDENARÁ EL REINTEGRO INMEDIATO DE LOS RECURSOS” CONTENIDA EN EL ARTÍCULO 3 DEL DECRETO LEY 1281 DE 2002, POR EL CARGO ESTUDIADO EN LA PRESENTE PROVIDENCIA.
TEMAS ESPECÍFICOS:DERECHO AL DEBIDO PROCESO, RECURSOS DEL SISTEMA DE SALUD
Sentencia C-607 de agosto 1º de 2012
Ref.: Expediente D-8857
Demanda de inconstitucionalidad contra artículo 3º (parcial) del Decreto-Ley 1281 de 2002.
Demandante: Danny Manuel Moscote Aragón.
ART 3º—Reintegro de recursos apropiados o reconocidos sin justa causa. Cuando el administrador fiduciario del Fosyga o cualquier entidad o autoridad pública, en el ejercicio de sus competencias o actividades como participante o actor en el flujo de caja, detecte que se presentó apropiación sin justa causa de recursos del sector salud, en los eventos que señale el reglamento, solicitará en forma inmediata las aclaraciones respectivas o su reintegro, el cual procederá a más tardar dentro de los veinte días hábiles siguientes a la comunicación del hecho. Cuando la situación no sea subsanada o aclarada en el plazo señalado se informará de manera inmediata y con las pruebas correspondientes a la Superintendencia Nacional de Salud quien ordenará el reintegro inmediato de los recursos y adelantará las acciones que considere pertinentes.
El Decreto-Ley 1281 de 2002 “por el cual se expiden las normas que regulan los flujos de caja y la utilización oportuna y eficiente de los recursos del sector salud y su utilización en la prestación” fue expedido por el Presidente de la República, en uso de las facultades otorgadas por el numeral 4º del artículo 111 de la Ley 715 de 2001, y por tanto, conforme al artículo 241 ordinal 5º de la Constitución, la Corte es competente para conocer su constitucionalidad.
3.2. Cuestión previa: análisis de la ineptitud de la demanda.
3.2.1. Es decir, para que realmente exista en la demanda una imputación o un cargo de inconstitucionalidad, es indispensable que estos permitan efectuar a la Corte Constitucional una verdadera confrontación entre la norma acusada, los argumentos expuestos por el demandante y la disposición constitucional supuestamente vulnerada.
3.2.2. Esto implica entonces que la acusación debe ser suficientemente comprensible (clara) y recaer verdaderamente sobre el contenido de la disposición acusada (cierta). Además, el actor debe mostrar cómo la disposición vulnera la Carta (especificidad), con argumentos que sean de naturaleza constitucional, y no legales ni puramente doctrinarios ni referidos a situaciones puramente individuales (pertinencia). Finalmente, la acusación debe no sólo estar formulada en forma completa sino que debe ser capaz de suscitar una mínima duda sobre la constitucionalidad de la norma impugnada.
3.2.3. En relación con el asunto puesto a consideración de la Sala, el Departamento Nacional de Planeación y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicitan a la corporación declararse inhibida para hacer un pronunciamiento de fondo, por cuanto (i) el demandante realiza consideraciones genéricas del debido proceso sin hacer un señalamiento concreto, (ii) el demandante pone de presente problemas de aplicación práctica de la norma, tales como señalar qué pasaría si el administrado guarda silencio o que se oponga al reintegro de los recursos. Ello, en su opinión, no es propio del juicio abstracto de constitucionalidad y (iii) el cargo de omisión legislativa no explica la razón por la cual existía dicho deber en cabeza del legislador.
3.2.4. El demandante plantea varios argumentos encaminados a solicitar la declaratoria de inexequibilidad de la expresión “ordenará el reintegro inmediato de los recursos”.
En primer lugar, el actor considera que el inciso demandando del artículo 3º del Decreto-Ley 1281 de 2002, al asignarle competencia a la Superintendencia Nacional de Salud para ordenar el reintegro inmediato de los recursos de la salud apropiados o reconocidos sin justa causa vulnera el debido proceso, ya que el legislador no estableció el procedimiento administrativo correspondiente que debe seguirse en este caso, y por tanto, presume la culpabilidad de los agentes que administran los recursos.
En segundo lugar, plantea que el legislador, “al momento de trasladarle la competencia a la Superintendencia Nacional de Salud de ordenar el reintegro inmediato de recursos, solo lo hace respecto de un único supuesto de hecho, esto es, el que supone la no aclaración o subsanación de la conducta dentro del término de 20 días que trae la disposición, empero nada se dice del supuesto de hecho que se configura cuando quiera que, aun habiéndose presentado las aclaraciones del caso, el vigilado se opone a la procedencia del reintegro y la administración insiste en su ejecución, luego, la pregunta es, ¿qué sucede entonces con la acción de reintegro?, ¿es la Superintendencia Nacional de Salud competente para conocer de este especial presupuesto de hecho?”.
Finalmente, aduce que hasta el momento no se ha expedido el reglamento al que hace referencia el artículo acusado.
3.2.5. Se deduce entonces que, en realidad, el actor plantea tres argumentos de inconstitucionalidad frente a la regulación del reintegro de recursos apropiados o reconocidos sin justa causa en sistema general de salud. El primero de ellos, la supuesta falta de establecimiento de un proceso administrativo previo, la segunda, la duda sobre el procedimiento a seguir cuando el administrado se niega al reintegro, y el tercero, la falta de expedición de un reglamento.
3.2.6. Teniendo ello en consideración, y en virtud del principio pro actione y del carácter ciudadano de la acción pública de inconstitucionalidad, la Corte debe indagar la verdadera pretensión del accionante y evitar, en lo posible, un fallo inhibitorio. Al respecto la Corte ha dicho:
“…con base en la jurisprudencia constitucional se ha considerado que “la apreciación del cumplimiento de tales requerimientos ha de hacerse en aplicación del principio pro actione de tal manera que se garantice la eficacia de este procedimiento vital dentro del contexto de una democracia participativa como la que anima la Constitución del 91. Esto quiere decir que el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo”(4).
En estos términos, entiende esta corporación que lo que pretende el demandante es señalar que existe una vulneración al debido proceso en la regulación del reintegro de recursos apropiados o reconocidos sin justa causa contenida en el artículo 3º del Decreto-Ley 1281 de 2002, por cuanto no se establece un procedimiento cuando la Superintendencia asume el conocimiento del asunto.
No obstante, esta corporación se inhibirá frente a los cargos restantes. En efecto, en relación con el segundo de los cargos, lo que plantea el actor son cuestionamientos de la aplicación práctica de la disposición, que no dan cuenta de un verdadero juicio, sino que se expone situaciones particulares que podrían presentarse con la existencia de la norma, y no propiamente una acusación de inconstitucionalidad. De igual manera, frente a la petición del Ministerio Público de declarar inconstitucional la expresión “en los eventos que señale el reglamento”, por ser “inoficiosa e inútil para la cumplida ejecución del decreto ley en comento” observa la Sala que el accionante demandó la expresión “ordenará el reintegro inmediato de los recursos”, que tiene en lugar en el momento en que la superintendencia asume el conocimiento del asunto. En estos términos, lo pedido por la vista fiscal, excede los cargos presentados por el actor, razón por la cual en razón del carácter rogado de la acción pública de inconstitucionalidad, no le es posible entrar a estudiar asuntos no planteados por el demandante.
Por otro lado, frente al último de los cargos, esta corporación es, en principio, competente frente a las omisiones del legislador, y lo que censura el demandante es la ausencia de la expedición de un reglamento por parte de la administración.
El actor considera que el inciso demandando del artículo 3º del Decreto-Ley 1281 de 2002, al asignarle competencia a la Superintendencia Nacional de Salud para ordenar el reintegro inmediato de los recursos de la salud apropiados o reconocidos sin justa causa vulnera el debido proceso, ya que el legislador no estableció el procedimiento administrativo correspondiente que debe seguirse en este caso.
Todos los intervinientes, a excepción de Codess, solicitan la declaratoria de exequibilidad de la expresión acusada. Para sustentar la defensa de la norma aducen que el artículo 48 de la Constitución prohíbe destinar los recursos de las instituciones de Seguridad Social para fines diferentes a ella. En estos términos, se encuentran justificadas las medidas tendientes a garantizar tal mandato constitucional. Agregan, además, que según la legislación que cobija a la Superintendencia Nacional de Salud, ésta desempeña funciones de vigilancia e inspección de las entidades sujetas a su control (C.P., arts. 115 y 150), adicionalmente el artículo 45 del Decreto 1283 de 1996 establece como funciones de la misma ejercer la inspección, vigilancia y control sobre el manejo de las subcuentas del Fosyga, efectuar las investigaciones e imponer sanciones a que haya lugar.
En lo que tiene relación con la supuesta violación del debido proceso, los intervinientes señalan que este procedimiento se encuentra regulado por el Código Contencioso Administrativo, además de las normas especiales que regulan los procedimientos sancionatorios ante la Superintendencia Nacional de Salud.
De otro lado, Codess solicita que la Corte condicione el entendimiento de la norma, señalando que al administrador fiduciario no sólo debe otorgársele un periodo de 20 días para que rinda las explicaciones del caso, sino que debe permitírsele el agotamiento de la vía gubernativa, con todas las garantías que tiene el administrado de ejercer el derecho de contradicción y defensa.
En estos mismos términos, Acemi señala que para ordenar el reintegro inmediato de los recursos de salud apropiados o reconocidos sin justa causa, la Superintendencia Nacional de Salud debe aplicar el procedimiento sancionatorio previsto para las sanciones que impone dicha entidad, y el Código Contencioso Administrativo en lo que no se oponga a dicho procedimiento. Así mismo, debe encontrarse plenamente demostrada la apropiación indebida.
El Ministerio Público solicita a la corporación declarar la exequibilidad de la norma acusada, por cuanto considera que es claro que en dichos procedimientos administrativos debe dársele aplicación al Código Contencioso.
Debe entonces resolverse si el legislador extraordinario, al expedir el artículo 3º del Decreto 1281 de 2002, incurrió en una violación al debido proceso, al no establecer un procedimiento específico que debe seguir la Superintendencia Nacional de Salud, para ordenar el reintegro inmediato de los recursos de la salud apropiados o reconocidos sin justa causa. Para resolver el problema jurídico puesto a consideración de la Sala, deberá analizarse la especial obligación de regulación y control por parte de las autoridades públicas frente a los recursos del sistema general de la seguridad social.
3.4. El legislador debe regular el funcionamiento del sistema de seguridad social en salud.
3.4.1. El artículo 155 de la Ley 100 de 1993 define el sistema general de seguridad social en salud (SGSSS) como un conjunto de reglas, instituciones(5) y procedimientos dirigidos a garantizar la adecuada prestación del servicio público esencial de salud. De la misma forma, de forma reiterada esta corporación ha señalado que dentro de las obligaciones del Estado que se deriva de la faceta de accesibilidad del derecho a la salud es la de crear un sistema que garantice la prestación de los servicios, con características como calidad, oportunidad, continuidad y suficiencia(6).
En este orden de ideas, dicho sistema es dirigido, coordinado, vigilado y controlado por el Estado, con el fin de asegurar la realización del derecho a la salud de todos los habitantes de Colombia(7). En particular, como se explicó en la Sentencia T-760 de 2008(8), el Estado tiene las siguientes funciones:
“(…) para que efectivamente toda persona pueda acceder a los servicios de salud, al Estado le corresponde, por mandato constitucional (C.P., art. 49), cumplir las siguientes obligaciones: (i) organizar, (ii) dirigir y (iii) regular la prestación de los servicios de salud; (iv) establecer las políticas para la prestación de los servicios por parte de entidades privadas, y ejercer (v) su vigilancia y (vi) control; (viii) establecer las competencias de la Nación, las entidades territoriales y los particulares, y (ix) determinar los aportes a su cargo en los términos y condiciones señalados en la ley. Así pues, es obligación del Estado establecer el sistema; definir qué entidades y personas lo pueden integrar, y qué labores puede desempeñar cada uno; cómo pueden los particulares participar en la prestación de los servicios y en qué términos; así como también, establecer quiénes aportan al sistema y en qué cantidades, esto es, definir el flujo de recursos del sistema”(9).
3.4.2. Así mismo, como lo señaló la Sentencia C-252 de 2010(10), estas funciones son desarrollo de la intervención reforzada del Estado que la Constitución exige en materia de salud y “(…) que se dirige a superar la tensión entre el interés privado existente en el seno de las empresas y el interés general involucrado en tal actividad, máxime cuando se está ante la prestación de un servicio básico para la sociedad que propende por el derecho irrenunciable a la salud que tienen todos los habitantes(11). Poderes de intervención del Estado que llevan aparejados la facultad de restringir las libertades económicas de los particulares que concurren a su prestación(12)”(13) (resaltado fuera del texto).
3.4.3. Dentro de la función de regulación, tal y como lo señaló esta corporación en la Sentencia C-197 de 2012 se demanda del Estado, la creación de reglas claras para que las diferentes entidades e instituciones del sector de la salud puedan garantizar efectivamente la prestación de los servicios que sean requeridos por las personas dentro del sistema de salud”(14), y que los recursos del mismo sólo sean utilizados para los fines establecidos por el Constituyente.
Como titulares de la función de regulación el artículo 4º de la Ley 1432 de 2011, señala que ella es ejercida por el Congreso y el gobierno, en particular por el Ministerio de Salud como órgano rector del sector(15), quienes deben expedir las normas generales que deben guiar las actividades de todos los agentes del sistema(16).
Adicionalmente, en el texto original de la Ley 100 se creó el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud (CNSSS) como organismo adscrito al Ministerio de Salud, cuyas funciones principales eran dirigir el sistema y definir asuntos como (i) el contenido del POS y POS-S, (ii) el valor de las cotizaciones, de las unidades de pago por capitación (UPC) y de la afiliación de los beneficiarios del régimen subsidiado, (iii) los criterios generales de selección de los beneficiarios del régimen subsidiado, (iv) el régimen de pagos compartidos, entre otros(17). El CNSSS fue reemplazado en la mayoría de sus funciones por la Comisión de Regulación en Salud (CRES), creada por el artículo 3º de la Ley 1122 de 2007.
3.4.4. De otro lado, las funciones de inspección, vigilancia y control consisten en (i) el seguimiento, monitoreo y evaluación del SGSSS, (ii) la formulación de recomendaciones para advertir, prevenir, orientar, asistir y propender porque las entidades del sistema cumplan con sus deberes y funciones y, finalmente, (iii) la toma de decisiones correctivas y la imposición de sanciones por incumplimiento por acción u omisión, entre otros(18).
Estas funciones fueron encargadas por la Ley 100 al Presidente, quien a su vez fue facultado para delegarlas al Ministerio de Salud, a la Superintendencia Nacional de Salud y a los jefes de las entidades territoriales(19). Posteriormente, la Ley 1122 de 2007 creó el sistema de inspección, vigilancia y control del SGSSS como un conjunto de normas, agentes, y procesos articulados entre sí para cumplir dichas funciones, y encargó su dirección a la Superintendencia Nacional de Salud(20), como entidad de carácter técnico adscrita al Ministerio de Salud(21).
3.4.5. Es decir, la Superintendencia Nacional de Salud cumple un rol esencial en la vigilancia del funcionamiento del sistema, dentro del que se encuentra el manejo de los recursos del sector salud, y en desarrollo de sus funciones, la Ley 1122 —modificada por la Ley 1438 de 2011— le ordenó tener en cuenta los siguientes ejes:
7. Focalización de los subsidios en salud. Vigilar que se cumplan los criterios para la determinación, identificación y selección de beneficiarios y la aplicación del gasto social en salud por parte de las entidades territoriales”(22).
h) Promover la participación ciudadana y establecer mecanismos de rendición de cuentas a la comunidad, que deberá efectuarse por lo menos una vez al año, por parte de los actores del sistema” (resaltado fuera del texto).
3.4.6. En estos términos, la Superintendencia de Salud debe en relación con los recursos: (i) que existan los suficientes para financiar el sistema; (ii) que no se empleen en fines diferentes a asegurar el goce efectivo del derecho a la salud; (iii) que se usen de la forma más eficiente posible y se destinen con prioridad a quienes más lo necesitan(23); (iv) los servicios que los usuarios requieran sean prestados de forma adecuada —con calidad— y oportuna por las EPS e IPS(24). Además, el incumplimiento de las responsabilidades de cada agente faculta a los órganos de inspección, vigilancia y control a imponer sanciones a las EPS, IPS y otros agentes del sistema(25).
3.5. Naturaleza jurídica de los recursos de seguridad social en salud.
3.5.1. De manera imperativa el cuarto inciso del artículo 48 de la Constitución Política establece que “No se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la seguridad social para fines diferentes a ella”.
3.5.2. En desarrollo de este mandado constitucional, la jurisprudencia ha reconocido de manera uniforme y pacífica que los recursos que ingresan al sistema de seguridad social, “tanto en salud como en pensiones, con independencia de la denominación que de ellos se haga (cotizaciones, aportes, cuotas moderadoras, copagos, tarifas, deducibles, bonificaciones, etc.), no pueden ser utilizados para propósitos distintos a los relacionados con la seguridad social debido a su naturaleza parafiscal(26).
Al referirse al alcance del artículo 48 de la Constitución, la Corte ha señalado:
“Al respecto la Corte ha hecho énfasis en i) la naturaleza parafiscal de los recursos de la seguridad social tanto en materia de salud como en pensiones ii) en el tratamiento particular que debe dársele a dichos recursos en los procesos de liquidación de las entidades financieras y iii) en la imposibilidad de asimilar el caso de los depósitos de recursos parafiscales de la seguridad social en las entidades financieras con las indemnizaciones debidas por concepto de contratos de reaseguro de las enfermedades de alto costo.
3.1.2. Esta corporación de manera reiterada ha precisado en efecto que los recursos que ingresan al sistema de seguridad social, tanto en salud (C-577/97, C-542/98, T-569/99, C-1707/2000) como en pensiones (C-179/97), llámense cotizaciones, aportes, cuotas moderadoras, pagos compartidos, copagos, tarifas, deducibles o bonificaciones, son en realidad contribuciones parafiscales de destinación específica, en cuanto constituyen un gravamen, fruto de la soberanía fiscal del Estado, que se cobra obligatoriamente a determinadas personas para satisfacer sus necesidades de salud y pensiones y que, al no comportar una contraprestación equivalente al monto de la tarifa fijada, se destinan también a la financiación global bien del sistema general de seguridad social en salud, bien del sistema general de seguridad social en pensiones (C-086/2002, C-789/2002)”(27) (resaltado fuera de texto).
3.5.3. Se concluye entonces que los recursos destinados a la seguridad social, ya sea que provengan de aportes directos de los empleadores, de los trabajadores, del Estado o de cualquier otro actor del sistema, tienen necesariamente destinación específica. Sobre la manera en que ingresan y se administran dichas sumas, se pronunció esta corporación en Sentencia SU-480 de 1997(28). Dijo la Corte:
Como es sabido, los recursos parafiscales “son recursos públicos, pertenecen al Estado, aunque están destinados a favorecer solamente al grupo, gremio o sector que los tributa”(29), por eso se invierten exclusivamente en beneficio de éstos. Significa lo anterior que las cotizaciones que hacen los usuarios del sistema de salud, al igual que, como ya se dijo, toda clase de tarifas, copagos, bonificaciones y similares y los aportes del presupuesto nacional, son dineros públicos que las EPS y el Fondo de Solidaridad y Garantía administran sin que en ningún instante se confundan ni con patrimonio de la EPS, ni con el presupuesto nacional o de entidades territoriales, porque no dependen de circunstancias distintas a la atención al afiliado.
3.5.4. De igual manera, el artículo 9º de la Ley 100 de 1993, al referirse al sistema de seguridad social integral, dispone que “no se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la seguridad social para fines diferentes a ella”. Así mismo, el artículo 20 de la Ley 100 de 1993, en el cual se regula el monto de las cotizaciones al sistema general de pensiones, establece que el Instituto de los Seguros Sociales deberá constituir un patrimonio autónomo con los recursos provenientes de tales cotizaciones que deberá destinarse, en forma exclusiva, al pago de pensiones de vejez y a la capitalización de las reservas de la entidad. De otro lado, la misma norma obliga al Gobierno Nacional a reglamentar el funcionamiento de cuentas separadas en el Instituto de los Seguros Sociales, "de manera que en ningún caso se puedan utilizar recursos de la pensión de vejez, para gastos administrativos u otros fines distintos". Por último, el artículo 154-g) de la Ley 100 de 1993 determina que la intervención del Estado en el servicio público de seguridad social en salud se llevará a cabo, entre otras finalidades, para “evitar que los recursos destinados a la seguridad social en salud se destinen a fines diferentes”.
3.5.5. No sobra recordar, además, que las rentas públicas de destinación específica, denominadas parafiscales, se encuentran sometidas a un régimen presupuestario especial que impone que sólo puedan ser administrados de conformidad con las leyes que las regula(30). En relación con este tipo de recursos, el artículo 29 del Decreto 111 de 1996 establece:
“ART. 29.—Son contribuciones parafiscales los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo social o económico y se utilizan para beneficio del propio sector. El manejo, administración y ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en la forma dispuesta en la ley que los crea y se destinarán sólo al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten del ejercicio contable.
Las contribuciones parafiscales administradas por los órganos que formen parte del Presupuesto General de la Nación se incorporarán al presupuesto solamente para registrar la estimación de su cuantía y en capítulo separado de las rentas fiscales y su recaudo será efectuado por los órganos encargados de su administración" (negrilla fuera del texto original).
3.5.6. De todo lo anterior puede deducirse que (i) por expresa disposición del Constituyente, los recursos de la seguridad social, sólo pueden utilizarse sus recursos para los fines de aquella, y por tanto, cuenta con una naturaleza parafiscal, (ii) el manejo, administración y ejecución de las rentas parafiscales, así como de los rendimientos y excedentes financieros que ellas produzcan, se llevan a cabo de conformidad con las disposiciones especiales que al respecto contenga la ley que crea el recurso parafiscal de que se trate y (iii) se destinan exclusivamente al objeto previsto en aquélla.
3.6. El debido proceso administrativo.
3.6.1. El artículo 29 de la Constitución señala “El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”.
En consecuencia, no cabe duda que en cualquier actuación iniciada por la administración cobran plena vigencia el conjunto de garantías que conforman la noción de debido proceso. Así, ha señalado la jurisprudencia que los principios de la presunción de inocencia, el de in dubio pro reo, los derechos de contradicción y de controversia de las pruebas, el principio de imparcialidad, el principio nulla poena sine lege, la prohibición contenida en la fórmula non bis in ídem y el principio de la cosa juzgada, entre otros, deben considerarse como garantías constitucionales que presiden la potestad sancionadora de la administración y el procedimiento administrativo que se adelanta para ejercerla(31).
3.6.2. En relación con los elementos que conforman las garantías del debido proceso, la jurisprudencia ha destacado los siguientes elementos:
3.6.3. Por otra parte, la jurisprudencia internacional, específicamente la Corte Interamericana de Derechos Humanos, ha estudiado la cuestión de si las garantías judiciales mínimas consagradas en la Convención Americana de Derechos Humanos (art. 8º)(32), sólo son aplicables a los procesos penales, o si por el contrario, algunas de ellas pueden extenderse a los procedimientos administrativos. En relación con los procesos administrativos, dijo el Tribunal Internacional en el Caso Ivcher Bronstein contra Perú(33):
102. Si bien el artículo 8º de la Convención Americana se titula “Garantías judiciales”, su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, “sino al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales” a efecto de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos.
103. La Corte ha establecido que, a pesar de que el citado artículo no especifica garantías mínimas en materias que conciernen a la determinación de los derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter, las garantías mínimas establecidas en el numeral 2º del mismo precepto se aplican también a esos órdenes y, por ende, en éstos el individuo tiene derecho al debido proceso en los términos reconocidos para la materia penal, en cuanto sea aplicable al procedimiento respectivo.
4.1. Contenido del artículo 3º del Decreto-Ley 1281 de 2002.
El artículo 3º del Decreto-Ley 1281 de 2002 regula el reintegro de recursos apropiados o reconocidos sin justa causa. Dicha disposición puede ser entendida en dos etapas, la primera, que se desarrolla por los participantes en el flujo de caja, específicamente la norma dispone que (i) cuando el administrador fiduciario del Fosyga o cualquier entidad o autoridad pública, en el ejercicio de sus competencias o actividades como participante o actor en el flujo de caja, (ii) detecte que se presentó apropiación sin justa causa de recursos del sector salud, en los eventos que señale el reglamento,(iii) solicitará en forma inmediata las aclaraciones respectivas o su reintegro, (iv) el cual procederá a más tardar dentro de los veinte días hábiles siguientes a la comunicación del hecho, (v) cuando la situación no sea subsanada o aclarada en el plazo señalado se informará de manera inmediata y con las pruebas correspondientes a la Superintendencia Nacional de Salud.
En una segunda etapa, procede la intervención de la Superintendencia Nacional de Salud quien ordenará el reintegro inmediato de los recursos y adelantará las acciones que considere pertinentes.
4.2. Análisis de constitucionalidad de la norma acusada.
4.2.1. Para dar solución a los problemas jurídicos propuestos por el demandante, debe tenerse en consideración que por expresa disposición del Constituyente “No se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la seguridad social para fines diferentes a ella” (art. 48 Constitucional).
De igual manera, el artículo 154 de la Ley 100 de 1993 dispuso:
“ART. 154.—Intervención del Estado. El Estado intervendrá en el servicio público de seguridad social en salud, conforme a las reglas de competencia de que trata esta ley, en el marco de lo dispuesto en los artículos 48, 49, 334 y 365 a 370 366, 367, 368, 369 de la Constitución Política. Dicha intervención buscará principalmente el logro de los siguientes fines:
Es decir, resulta ser un principio esencial de la administración de los recursos de la seguridad social el del manejo adecuado y específico, y por tanto, es necesario el establecimiento de mecanismos para garantizar un flujo ágil y transparente.
4.2.2. La Ley 100 de 1993 en los artículos 230 y 233 hacen efectivos dichos propósitos asignándole a la Superintendencia Nacional de Salud, la función de inspección, vigilancia y control.
Por su parte, el Decreto 1283 de 1996, “Por el cual se reglamenta el funcionamiento del Fondo de Solidaridad y Garantía del sistema general de seguridad social en salud”, señala en su artículo 1º que “El Fondo de Solidaridad y Garantía Fosyga es una cuenta adscrita al Ministerio de Salud manejada por encargo fiduciario, sin personería jurídica ni planta de personal propia”. De igual manera dispone que el Fosyga tendrá las siguientes subcuentas:
(i) De compensación interna del régimen contributivo (L. 100/93, art. 220 y D. 1283/96, art. 2º), a través de la cual se reconoce la prima de aseguramiento (unidad de pago por capitación-UPC) a las EPS del régimen contributivo por la organización, garantía y prestación del POS a sus afiliados.
(ii) De solidaridad del régimen de subsidios en salud (L. 100/93, art. 221) destinada a cofinanciar con los entes territoriales los subsidios a los afiliados del régimen subsidiado.
(iii) De promoción de la salud (L. 100/93, art. 222), destinada a financiar las actividades de educación, fomento de la salud y prevención de enfermedades.
(iv) De seguro de riesgos catastróficos (L. 100/93, art. 223) destinada a financiar las actividades relacionadas con dichos eventos.
De igual manera, a través del Fosyga se realiza el pago de los recobros a las EPS por el suministro de prestaciones no incluidas en el POS autorizadas por los comités técnico científicos u ordenadas a través de decisiones judiciales.
En materia de la fuente de los recursos, hasta el 2001, todos los reembolsos, tanto del régimen contributivo como subsidiado, eran pagados por el Fosyga. A partir de la expedición de la Ley 715 de 2001, la financiación comenzó a ser compartida con las entidades territoriales, quienes en adelante asumirían los recobros de las prestaciones excluidas del plan obligatorio del régimen subsidiado, por tratarse de servicios y elementos no cubiertos por el subsidio a la demanda.
En razón a que todos estos recursos son del sistema de seguridad social, cuya naturaleza es parafiscal, con destinación específica, requiere de la especial protección del Estado, razón por la cual el Decreto-Ley 1281 de 2002 contiene normas encaminadas a garantizar que los reconocimientos a que hubiere lugar con cargo a tales recursos, sean tramitados en debida forma, con base en la documentación y soporte y previo al cumplimiento de unas condiciones específicas. Todo ello encaminado a evitar fraudes y pagos indebidos.
4.2.3. El Decreto 1281 de 2002 fue expedido por el Presidente de la República, en ejercicio de las facultades otorgadas por el artículo 111.4 de la Ley 715 de 2001 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (A.L. 1/2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros.” La norma dispuso:
ART. 111.—Facultades extraordinarias. Concédase <sic> precisas facultades extraordinarias al Presidente de la República por el término de seis (6) meses, para: (…)
Cabe recordar que la Corte en la Sentencia C-1028 de 2002(34), al resolver una demanda en la que se acusaba el artículo 111.4 por considerarse que no cumplía con el requisito de precisión señalado en el artículo 150-10 Superior, estableció el alcance de los objetivos que debían ser desarrollados en el ejercicio de dichas facultades. En este sentido, señaló que el control de flujo de caja resulta ser un propósito para garantizar la estabilidad financiera del sistema de salud que permita la efectividad de los derechos que el mismo protege.
Señaló expresamente la corporación
“En la norma bajo revisión observa la Corte que el legislador en forma amplia delimita el objeto de la delegación, que es revestir al Presidente para que regule mediante normas con rango de ley lo atinente a los flujos de caja, amplitud que de ninguna manera acarrea la imprecisión u oscuridad en el señalamiento de la materia que es objeto de delegación legislativa, pues es evidente que en el contexto del mismo numeral 111.4 del artículo 111 que se analiza y en el de la Ley 715 de 2001, la regulación de los flujos de caja está referida al manejo eficiente de los recursos del sector de la salud en el ámbito territorial en procura del mejoramiento sustancial en la calidad de vida de la comunidad, permitiendo un mayor acceso a los servicios que deben prestar el Estado directa o indirectamente en el campo de la salud.
Tal como lo explican los intervinientes, técnicamente el flujo de caja es un sistema que reporta no sólo la procedencia de los recursos sino también su destino final mostrando los cambios que se presentan en las diferentes cuentas de balance en un período determinado, de manera tal que a través de este sistema se puede determinar con gran claridad la fuente de los respectivos recursos y como se han utilizado los mismos, lo que a la postre permite garantizar un conocimiento total de la verdadera situación financiera de una entidad determinada. Así mismo, de conformidad con lo regulado en el Decreto 2649 de 1993(35) el flujo de caja es definido como uno de los estados financieros básicos que las empresas deben preparar y presentar al final de cada período contable junto con el balance general, el estado de resultados, el estado de cambios en la situación financiera (flujo de fondos) y el estado de cambios en el patrimonio (flujo de caja y proyecciones financieras). De este modo, el flujo de caja permite garantizar que los flujos de dinero que se encuentran destinados al sector salud, ingresen efectivamente a las instituciones prestadoras de los servicios de salud para las cuales han sido destinados, pues si tales recursos no son girados oportunamente a sus destinatarios estas no podrían prestar efectivamente sus servicios, incumpliendo de esta forma con el artículo 49 de la Carta que expresamente garantiza a todas las personas el acceso a los servicios de promoción, protección y recuperación de la salud”.
4.2.4. De igual manera, sobre la finalidad de la norma, en su intervención, el Ministerio de la Protección Social explica que dentro del giro ordinario de la operación del sistema general de seguridad social en salud, especialmente en materia de recobros, se originan situaciones que generan apropiación o reconocimientos sin justa causa. En este orden de ideas:
“El administrador fiduciario realiza actividades de verificación en los pagos efectuados a las entidades recobrantes, consistentes en cruces de información de bases de datos, según lo establecido en el artículo 6º del Decreto 1281 de 2002. Un ejemplo de dicha actividad, está en que el administrador fiduciario realiza cruces de información entre los datos contenidos en los recobros presentados por las entidades y la contenida en la base de datos de la Registradora Nacional del Estado Civil, evidenciándose algunas veces que hubo pagos aprobados por servicios NO POS, prestados con posterioridad a la fecha del fallecimiento de los usuarios, razón por la cual se le solicita a las entidades recobrantes las aclaraciones respectivas por tratarse de recobros que han sido indebidamente pagados. La anterior situación motiva al administrador de los recursos para solicitarle al operador del sistema general de seguridad social las aclaraciones o el reintegro de los recursos, dentro del término de 20 días, obviamente precisándole los hallazgos de las sumas apropiadas indebidamente o sin justa causa. Una vez agotado el término, si el operador del sistema general de seguridad social no subsana o aclara la situación, el consorcio le solicita a la Superintendencia Nacional de Salud ordene el reintegro inmediato de los recursos involucrados en las auditorías realizadas”.
Sostiene el actor que el artículo 3º del Decreto-Ley 1281 de 2002 vulnera el debido proceso por cuanto el legislador no estableció un procedimiento específico que permitiera a los operadores del sistema ejercer su derecho a la defensa. En este orden de ideas, considera que el legislador incurrió en una omisión legislativa relativa.
4.2.5. Observa la Sala que no asiste razón al demandante por cuanto la consagración normativa de un procedimiento específico no resultaba necesaria. En efecto, en el contexto de un ordenamiento jurídico sistemático, el alcance de una disposición legal no se define de manera exclusiva a partir del texto específico de la misma sino, adicionalmente, debe ser interpretada en su contexto normativo.
En este orden de ideas, tal y como lo señalaron la mayoría de los intervinientes y la vista fiscal, aún si se acepta que el actor tiene razón que no se regula en su integridad el procedimiento a seguir, se equivoca al considerar que dicho procedimiento sólo puede estar contenido en la norma demandada, o aún más yerra al afirmar que no existe procedimiento aplicable.
Por el contrario: (i) la misma norma señala que para que proceda el reintegro de los recursos, el administrador fiduciario del Fosyga o cualquier entidad o autoridad pública, debe conceder a la parte requerida el término de 20 días para que rinda las explicaciones del caso y aporte las pruebas que pretenda hacer valer y (ii) el artículo 2º de la Ley 1437 de 2011 (nuevo Código Contencioso Administrativo) señala:
ART. 2º—Ámbito de aplicación. Las normas de esta parte primera del código se aplican a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado y a los particulares, cuando cumplan funciones administrativas. A todos ellos se les dará el nombre de autoridades.
De igual manera, el artículo 3º de esta misma normatividad señala expresamente que “En virtud del principio del debido proceso, las actuaciones administrativas se adelantarán de conformidad con las normas de procedimiento y competencia establecidas en la Constitución y la ley, con plena garantía de los derechos de representación, defensa y contradicción”.
De igual manera, el artículo 40 de la Ley 1122 de 2007 remite al Código Contencioso Administrativo, para regular los procedimientos sancionatorios adelantados por la Superintendencia Nacional de Salud. La disposición señala:
c) Con sujeción a las normas contenidas en el Código Contencioso Administrativo, señalará los procedimientos aplicables a los vigilados de la Superintendencia Nacional de Salud respecto de las investigaciones administrativas sancionatorias que deba surtir, respetando los derechos del debido proceso, defensa, o contradicción y doble instancia; (resaltado fuera del texto).
Cabe también señalar que dicho procedimiento no sólo es aplicable en relación con la actuación que se surte ante la Superintendencia Nacional de Salud, sino que se aplica desde el requerimiento mismo adelantado por el administrador fiduciario del Fosyga. Sobre el particular, en la Sentencia C-510 de 2004, se dijo expresamente que las actividades del encargo fiduciario administrador del Fosyga han de entenderse sujetas al derecho público al desarrollar funciones administrativas. Específicamente dijo:
“Al respecto la Corte señala que, como se recordó en los apartes preliminares de esta sentencia, de acuerdo con el artículo 1º del Código Contencioso administrativo(36) en lo no previsto en los procedimientos administrativos especiales, y en tanto no sean incompatibles con ellos se aplicarán las normas previstas en el libro I del Código Contencioso Administrativo.
Ahora bien, cabe resaltar que el trámite a que alude la disposición acusada es de naturaleza pública administrativa pues, a pesar de que, como se advirtiera por las autoridades intervinientes, desde el momento de su creación(37) la administración del Fondo de Solidaridad y Garantía —Fosyga— fue asignada a un encargo fiduciario de carácter privado, es lo cierto que las actuaciones ante su administrador se han de entender sujetas a las normas de derecho público como quiera que aquél cumple funciones administrativas en relación con recursos públicos del sistema general de seguridad social en salud con los que se atienden obligaciones inherentes al mismo.
4.2.6. Se concluye entonces que no prospera el cargo presentado por el demandante, por cuanto al hacer un análisis sistemático de la norma, sí existe en el ordenamiento un procedimiento aplicable a las funciones ejercidas por la Superintendencia Nacional de Salud, que además se sujeta a las reglas del debido proceso. De igual manera, tal y como lo regula el Código Contencioso, los actos proferidos por esta autoridad podrán ser objeto de los recursos en vía gubernativa y serán susceptibles de ser atacados ante la jurisdicción.
Declarar EXEQUIBLE la expresión “ordenará el reintegro inmediato de los recursos” contenida en el artículo 3º del Decreto-Ley 1281 de 2002, por el cargo estudiado en la presente providencia.
(1) Dice la citada norma: “ART. 2º—Las demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en duplicado, y contendrán: 1. El señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación oficial de las mismas; 2. El señalamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas; 3. Los razones por las cuales dichos textos se estiman violados; 4. Cuando fuera el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y 5. La razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda".
(3) Sentencia C-641 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil. Tomado de las sentencias C-1052 y 1193 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, entre otras
(5) Ver artículo 155 de la Ley 100.
(6) C-197 de 2012 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
(7) Ver artículos 154-c y 156 de la Ley 100.
(9) Cfr. Sentencia T-760 de 2008, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, consideración 4.1.3.
(11) Sentencia C-516 de 2004.
(12) Sentencia C-1041 de 2007.
(13) Cfr. consideración 6.2.9.
(14) Cfr. Sentencia T-760 de 2008, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, consideración 4.1.6. Ver también la Sentencia T-344 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
(15) Ver artículo 4º de la Ley 1432 de 2011.
(16) Ver artículo 173 de la Ley 100.
(17) Ver artículo 172 de la Ley 100, derogado por el artículo 3º de la Ley 1122 de 2007.
(18) Ver artículo 35 de la Ley 1122 de 2007.
(19) Ver artículos 170 y 233 de la Ley 100.
(20) Ver artículo 36 de la Ley 1122.
(21) Ver artículo 1º del Decreto 1018 de 2007.
(22) Cfr. artículo 37 de la Ley 1122, modificado por la Ley 1438 de 2011.
(23) El artículo 154 de la Ley 100 sobre intervención del Estado en el SGSSS dispone que dicha intervención debe buscar, entre otros fines: “g) Evitar que los recursos destinados a la seguridad social en salud se destinen a fines diferentes; || h) Garantizar la asignación prioritaria del gasto público para el servicio público de seguridad social en salud, como parte fundamental del gasto público social.” En virtud de esta función, por ejemplo, el artículo 225 de la Ley 100 faculta a la Superintendencia Nacional de Salud para que exija a las EPS de forma periódica y de acuerdo con la reglamentación vigente, la publicación de la información que estime necesaria relacionada con sus costos y facturación. Ver también Sentencia T-760 de 2008, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, consideración 6.2.
(24) Ver parágrafo 3º del artículo 162 de la Ley 100.
(25) Ver artículo 230 de la Ley 100.
(26) Corte Constitucional, sentencias C-308 de 1994, SU-480 de 1997, C-577 de 1997, T-569 de 1999, C-821 de 2001, C-867 de 2001, C-791 de 2002, C-1040 de 2003, C-655 de 2003, C-155 de 2004, C-721 de 2004, C-824 de 2004 y C-1002 de 2004, entre muchas otras.
(27) Corte Constitucional, Sentencia C-155 de 2004.
(29) Sentencia C-152 de 1997, Magistrado Ponente: Jorge Arango Mejía.
(30) Sobre la naturaleza parafiscal de los recursos de la seguridad social, véanse, entre otras, las sentencias C-179 de 1997 (M.P. Fabio Morón Díaz); C-183 de 1997 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo) y SU-480/97 (M.P. Alejandro Martínez Caballero).
(31) Sentencia C-555 de 2001.
(32) Este artículos señala: 1. Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter.
(33) Caso Ivcher Bronstein contra Perú. Sentencia del 6 de febrero de 2001. En dicha ocasión, la Corte Interamericana estudió la vulneración del debido proceso administrativo en un proceso de revocatoria de la nacionalidad.
(35) Decreto 2649 de 1993 “Por el cual se reglamenta la contabilidad en general y se expiden los principios o normas de contabilidad generalmente aceptados en Colombia.
(36) ART. 1º—Campo de aplicación. Las normas de esta parte primera del código se aplicarán a los órganos, corporaciones y dependencias de las ramas del poder público en todos los órdenes, a las entidades descentralizadas, a la Procuraduría General de la Nación y Ministerio Público, a la Contraloría General de la República y contralorías regionales, a la Corte Electoral y a la Registraduría Nacional del Estado Civil, así como a las entidades privadas, cuando unos y otras cumplan funciones administrativas. Para los efectos de este código, a todos ellos se les dará el nombre genérico de “autoridades”.
Tampoco se aplicarán para ejercer la facultad de libre nombramiento y remoción (itálica fuera de texto).
(37) Ley 100 de 1993 “ART. 218.—Creación y operación del fondo. Créase el Fondo de Solidaridad y Garantía como una cuenta adscrita al Ministerio de Salud que se manejará por encargo fiduciario, sin personería jurídica ni planta de personal propia de conformidad con lo establecido en el Estatuto General de la Contratación de la Administración Pública de que trata el artículo 150 de la Constitución Política” (resaltado fuera de texto).