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Timestamp: 2019-10-18 22:32:00
Document Index: 148353572

Matched Legal Cases: ['Art. 4', '§ 1', '§ 2', 'Art. 10', '§ 40', 'Art. 7', 'Art. 14', '§ 1', '§ 8']

Vortrag anlässlich der 100. Sitzung des Ausschusses der lebensmittelchemischen Sachverständigen des Bundes und der Länder
Sehr geehrter Herr Präsident, sehr geehrter Herr Gründig, meine Damen und Herren
Es ist für mich eine Ehre, anlässlich Ihrer 100. Sitzung vor Ihnen sprechen zu dürfen. Ich danke Ihnen dafür.
Sie haben mir die Möglichkeit gegeben, über ausgewählte Aspekte der Entwicklung des Lebensmittelrechts zu sprechen. Nun gibt es Lebensmittelrecht vermutlich schon, seit in den Ursprüngen der Menschheit an die Stelle des Instinkts reflektierte Gebote der Gemeinschaft getreten sind. So weitgespannt will ich die Entwicklung des Lebensmittelrechts und seiner Vorläufer hier nicht behandeln. Ich beschränke mich auf die Entwicklung seit Beginn der Tätigkeit des ALS und dies deckt sich auch bis auf drei Jahre mit dem Zeitraum, in dem ich im Lebensmittelrecht tätig bin.
Das Lebensmittelrecht ist kein statisches Gebilde, das lediglich von Zeit zu Zeit neu formuliert wird. Zwar ziehen sich die beiden grundlegenden Maßstäbe des Lebensmittelrechts, der Gesundheitsschutz und der Schutz vor Irreführung, seit Jahrtausenden wie ein roter Faden durch die vielen Ausgestaltungen des Lebensmittelrechts hindurch. Sowohl die Möglichkeiten der Versorgung mit Lebensmitteln als auch die politischen Systeme haben aber die konkreten Anforderungen immer wieder verändert. Für die Versorgung das beste Beispiel ist für meine Generation ein Vergleich zwischen der Zeit im zweiten Weltkrieg mit der heutigen Zeit des Überflusses, in der ein gut Teil der Lebensmittel in Deutschland weggeworfen wird; ein Zustand, der uns damals abstrus erschienen wäre, der allerdings für weite Teile der Weltbevölkerung auch heute noch abstrus ist.
In dem Zeitraum, mit dem wir uns hier befassen, also seit den sechziger Jahren des vorigen Jahrhunderts, hat sich zwar die Versorgung der Bevölkerung globalisiert, aber nicht prinzipiell verändert. Erhebliche Veränderungen ergaben sich aber durch die politischen Ereignisse, nämlich
– die Entstehung der Europäischen Gemeinschaft, jetzt Europäischen Union
und für einen Teil unseres Volkes
– die Wiedervereinigung beider Teile Deutschlands.
Von diesen beiden politischen Änderungen hat allerdings die Entstehung der Europäischen Gemeinschaft erheblich größere Änderungen des Lebensmittelrechts bewirkt, als die Wiedervereinigung. Meine Lektüre einer Textausgabe des Lebensmittelgesetzes der DDR und meine Erörterungen mit Herrn Gründig haben nämlich ergeben, dass zwischen dem Lebensmittelrecht der Bundesrepublik und dem der DDR, abgesehen von den Möglichkeiten einer Einflussnahme durch Parteiorganisationen, kein grundlegender Unterschied bestand. Ich werde dies noch gesondert aufgreifen.
Bevor ich jetzt auf materielle Entwicklungen des Lebensmittelrechts in unserem Zeitraum eingehe, muss ich einen Aspekt festhalten, der, obgleich nur quantitativ, doch auch auf die Anwendung des Lebensmittelrechts erhebliche Auswirkungen hat, nämlich die
explosionsartige Zunahme der Rechtsvorschriften,
In der Beckschen Textausgabe Lebensmittelrecht aus dem Jahr 1966 sind, grob überschlagen, 1600 Paragraphen enthalten. Die gleiche Ausgabe aus dem Jahre 1972 enthält, sehr grob geschätzt, bereits gut 4000 Paragraphen. Der Textteil des von Professor Zipfel begründeten Kommentars, also Band 1, enthält zur Zeit ca. 6000 Paragraphen, die dem Kommentar beigefügte CD nochmals 1000 Paragraphen sowie eine Unzahl von umfangreichen Anhängen, so dass im Vergleich mit dem Jahr 1966 die Zahl der Bestimmungen um das fünffache bzw., wenn der Umfang der Vorschriften berücksichtigt wird, um das acht- bis zehnfache erhöht wurde. Ich kann es mir natürlich nicht versagen, an dieser Stelle an das erste schriftlich niedergelegte Lebensmittelgesetz, ein Gesetz der Hethiter aus einer Zeit ca. 1200 v. Chr. zu erinnern; es bestand aus zwei Paragraphen, nämlich dem Schutz vor Vergiftung - ist gleich Gesundheitsschäden - und dem Schutz vor Verzauberung - ist gleich Täuschung.
Niemand wird wohl bestreiten, dass mit der Zunahme der Rechtsvorschriften auch die Qualität des Lebensmittelrechts erheblich beeinflusst wurde. Streitig dürfte allerdings sein, ob dies positiv oder negativ war. Mehr Vorschriften können mehr Sicherheit sowohl in der Wirtschaft als auch in der Überwachung geben. Voraussetzung ist aber, dass die Vorschriften sorgfältig erarbeitet, aufeinander abgestimmt und nicht widersprüchlich sind.
Die materiell auffälligste Entwicklung des Lebensmittelrechts in unseren Zeitraum war wohl der Übergang
vom flüchtigen zum aufmerksamen Verbraucher
als Leitbild für die Anwendung der lebensmittelrechtlichen Vorschriften. Auf die Funktion des Leitbildes komme ich noch zurück. Hier will ich diese Metamorphose nur etwas illustrieren: Einer meiner ersten Fälle, die ich zu bearbeiten hatte, war eine Packung mit Studentenfutter, auf der sich Abbildungen von der Ernte der vier Zutaten in gleicher Größe befanden. Das wurde mit Hinweis auf den Schutz des flüchtigen Verbrauchers beanstandet, weil die Zutaten nicht in gleicher Menge in der Packung enthalten waren. Das wäre heute kaum denkbar, schon weil die Mengenkennzeichnung der Zutaten die erforderliche Information gibt. Allerdings nicht dem flüchtigen Verbraucher, der liest nämlich das Zutatenverzeichnis gar nicht. Und an diesem einfachen Beispiel zeigt sich meines Ermessens, dass der Schritt vom flüchtigen zum aufmerksamen Verbraucher ganz enorm ist; vom Verbraucher wird verlangt, zumindest die Pflichtangaben zu lesen, wenn er geschützt sein will.
Nun ist es allerdings nach meiner Auffassung auch gar nicht zulässig, in allen Fällen an die Stelle des flüchtigen Verbrauchers den aufmerksamen, womöglich geschulten Verbraucher zu setzen. Diese Auffassung, die ich bereits vertreten habe, als der aufmerksame Verbraucher auf der lebensmittelrechtlichen Bildfläche erschien, bezieht sich auf alle Angaben, die gesundheitlich relevant sind, also zum Beispiel auf Angaben über Eigenschaften diätetischer, insbesondere der für Kleinkinder bestimmten Lebensmittel. Aber auch auf andere Angaben mit gesundheitlicher Relevanz. Bei solchen Angaben muss Maßstab für die Anwendung lebensmittelrechtlicher Vorschriften auch weiterhin der flüchtige Verbraucher sein, weil es wohl kaum vertretbar wäre, die Gesundheit des flüchtigen Verbrauchers zu übergehen.
Das führt zu dem Zweck des Lebensmittelrechts, nämlich dem
Dazu bitte ich Sie, mir ein wenig in die Rechtswissenschaft zu folgen:
Als im 19. Jahrhundert die Naturwissenschaft ihre Herrschaft durchgesetzt hatte, kam die Rechtswissenschaft auf den Gedanken, sich gleichfalls als exakte Wissenschaft zu verstehen. Es setzte sich die Auffassung durch, dass es möglich ist, deduktiv aus allgemeinen Begriffen durch Bildung konkreter Begriffe Normen für die Beurteilung des einzelnen Falles zu gewinnen, also konkrete Sachverhalte zu beurteilen. Später und auch heute noch wurde dies als Begriffsjuristerei bezeichnet. Die nach meiner Auffassung fast groteske Spitze dieser Auffassung war die sogenannte reine Rechtslehre, die davon ausging, aus einer Grundnorm ohne Rückgriff auf soziale und ethische Prinzipien und Daten Recht setzen und anwenden zu können.
Es hat immerhin bis in die zwanziger Jahre des 20. Jahrhunderts gedauert, um zu erkennen, dass auf diese Weise die soziale Wirklichkeit verfehlt wird. Es war der Rechtswissenschaftler Philipp Heck, der gegen begriffliche Deduktionen deutlich machte, dass es Aufgabe der Rechtsetzung und dann auch der Rechtsfindung ist, die Interessen zu ermitteln, die einem Konflikt zu Grunde liegen und diese Interessen gegeneinander abzuwägen. Daraus entwickelte sich die Lehre, die dann als Interessensjurisprudenz bezeichnet wurde. Sehr bald wurde aber klar, dass so das Recht nicht verstanden werden kann, weil die Kriterien für die Abwägung fehlen und daraus entwickelte sich die sogenannte Wertungsjurisprudenz, die auch heute noch maßgebend ist.
Für das Lebensmittelrecht hat das eine ganz wichtige Bedeutung. Auch das Lebensmittelrecht hat unterschiedliche Interessen abzuwägen und auszugleichen. Es sind dies die Interessen derjenigen, die mit Lebensmitteln in irgendeiner Weise in Berührung kommen. Abzuwägen sind also die Interessen der Verbraucher einerseits, die vom Verbrauch unabhängigen Interessen der Allgemeinheit und – entgegen der zu Beginn unseres Zeitraums teilweise radikal vertretenen Auffassung – die Interessen der Hersteller und Vertreiber andererseits.
Und das führt zurück zu dem Verbraucherschutz, aber auch dem Leitbild des Verbrauchers, das im Bereich der Irreführung nichts anderes ist, als die Personifizierung des Verbraucherschutzes. Dieser Verbraucherschutz, und mit dieser Auffassung rufe ich ziemlich sicher heftigen Widerspruch hervor, ist hiernach nicht identisch mit den Interessen der Verbraucher, sondern er ist im Sinne der Wertungsjurisprudenz das Kriterium für die Abwägung von Interessen der Verbraucher mit Interessen der Allgemeinheit und der Wirtschaft. Es ist deshalb nach meiner Auffassung nicht richtig, wenn Verbraucherorganisationen für sich in Anspruch nehmen, den Verbraucherschutz zu vertreten. Sie vertreten die Verbraucherinteressen und es ist Sache des Gesetzgebers und der Gerichte, den Verbraucherschutz zu gewährleisten.
Verbraucherschutz ist also ein Rechtsbegriff und nicht einseitig interessensbezogen. Das ergibt sich auch aus Art. 4 Abs. 2 der EU-Verordnung 1169/2011 über die Verbraucherinformation; danach ist die allgemeine Auffassung dafür entscheidend, ob durch Kennzeichnung den Verbrauchern ein Nutzen entsteht.
Zu den materiellen Kriterien, also den Kriterien, unter denen die Interessen der Allgemeinheit und der Wirtschaft gegeneinander abzuwägen sind, gehören insbesondere
– die Folgen der Entscheidung für die Gesundheit der Verbraucher,
– die wirtschaftlichen Folgen für den Verbraucher, insbesondere durch Irreführung,
– die Versorgung der Bevölkerung mit geeigneten Lebensmitteln
– die wirtschaftlichen Folgen für die Wirtschaft, also Agrarwirtschaft, Hersteller und Handel
– die Vorsorge durch die Ermöglichung von Rückrufen und die Berücksichtigung kommender Generationen
Und damit komme ich zurück zur Entwicklung des Lebensmittelrechts:
Verbraucherschutz ist, wie die gesamte Rechtsanwendung, eingebettet in die realen Verhältnisse, bestehend aus den Gegebenheiten des täglichen Lebens, den soziologischen Strukturen einschließlich der Kommunikation durch Sprache, Bilder, Internet, vor allem in der Werbung, den nationalen und internationalen politischen Verhältnissen, den technischen Möglichkeiten, hier insbesondere der Herstellung und des Inverkehrbringens von Lebensmitteln, vor allem aber auch der damit verbundenen Gefahren für die Gesundheit der Verbraucher und ihre wirtschaftlichen Interessen sowie – und das spielt in unserem Breitengraden erst seit kurzem wieder eine Rolle – den tatsächlichen und wirtschaftlichen Möglichkeiten der Agrarwirtschaft. Dass hiernach der Verbraucherschutz zeitbedingt sehr unterschiedlich sein kann, ist offensichtlich, wenn die Verbrauchererwartungen während der Kriegszeit 1939-1945 mit den heutigen Verbrauchererwartungen verglichen werden.
Aber auch innerhalb des Zeitraums, den wir hier betrachten, haben sich erhebliche Änderungen vollzogen. Das ist vor allem die sogenannte Globalisierung, die es ermöglicht, Lebensmittel aus den entferntesten Ecken der Welt zur Verfügung zu stellen und dementsprechend auch zu begehren. Gefördert durch die enorme Erweiterung und Verbilligung von Urlaubsreisen in fernste Länder. Während sich Anfang der sechziger Jahre der Urlaubshorizont noch auf Italien, Spanien und einige nordeuropäische Länder beschränkte, eine Urlaubsreise in die Türkei schon bald ein Abenteuer war, gehört es heute zweifellos zum Mindeststandard eines Durchschnittsbürgers, einmal an der chinesischen Mauer gestanden zu haben, die Hotels in Singapur detailliert beschreiben zu können und über’s Wochenende in den USA Freunde zu besuchen. (Ich kann dabei allerdings nicht mithalten).
Eine ganz erhebliche Änderung des Verbraucherschutzes hat sich aber für uns in erster Linie durch die Bildung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft, ihr folgend der Europäischen Gemeinschaft und schließlich der Europäischen Union ergeben. Das ging allerdings teilweise sehr zäh. Vor allem die Gerichte haben sich anfangs fast geweigert, geltendes europäisches Recht überhaupt zur Kenntnis zu nehmen. Ich selbst habe verschiedentlich in Verfahren Richter darauf aufmerksam machen müssen, dass geltendes europäisches Recht entscheidungserheblich ist; manchmal war das den Richtern noch nicht einmal bekannt. Dass dies auch für den Kreis der lebensmittelchemischen Sachverständigen gilt, möchte ich hier aber gerne ausschließen.
Ein wichtiges Element des Verbraucherschutzes ist die
Das ist inzwischen gängige Meinung. Aber zu Beginn des Zeitraums, mit dem wir uns hier befassen, war das keineswegs so. Vorschriften zur Information des Verbrauchers wurden allein aus dem Täuschungsschutz begründet. Zu einem selbstständigen Ziel des Lebensmittelrechts hat sich die Information des Verbrauchers erst innerhalb unseres Zeitraums entwickelt. Weder das LMG noch das LMBG, mit dem 1975 das LMG abgelöst wurde, enthielten Vorschriften, in denen die Information der Verbraucher als eigenes Ziel formuliert war. Die Information des Verbrauchers ist mithin ein sehr wichtiger Aspekt für die Entwicklung des Lebensmittelrechts in unserem Zeitraum. Dabei sind drei Teilaspekte zu beachten, nämlich
– die Information der Verbraucher durch Kennzeichnung,
– die Information der Verbraucher durch Benennung von Verstößen und
– die Information der Verbraucher durch Schulung
Eine Information des Verbrauchers bewirkt, wenn sie seriös ist, auch die Werbung. Diese freiwillige Information will ich hier jedoch ausklammern.
a) Vorschriften zur Information der Verbraucher
durch Kennzeichnung,
die unabhängig vom Täuschungsschutz anzuwenden waren, gibt es allerdings schon seit 1935. Jedoch hat die Information des Verbrauchers durch Kennzeichnung in der Zeit zwischen 1960 und 2012 einen weiten Sprung gemacht. 1959 unterlagen der Kennzeichnungspflicht gemäß § 1 LMKV in der Fassung vom 19.12.1959 nur bestimmte Lebensmittelgruppen, insgesamt 20, mithin keineswegs alle Lebensmittel. Zu kennzeichnen waren gemäß § 2 nur
– Name oder Firma und Ort
– der Inhalt nach handelsüblicher Bezeichnung und
– der Inhalt nach deutschem Maß oder Gewicht.
Nach der geltenden LMKV und der EU-Verordnung 1169/2011 unterliegen nicht nur alle Lebensmittel der Kennzeichnungspflicht, zu kennzeichnen sind mittlerweile neun Kennzeichnungselemente, ergänzt durch eine große Zahl weiterer Angaben in verschiedenen speziellen, insbesondere auch unionsrechtlichen Regelungen. Ich will diese Erweiterung der Kennzeichnungspflicht nicht kritisieren, aber gegenüber weiteren Forderungen, modern als Transparenz bezeichnet, auf einen Gesichtspunkt hinweisen:
Jede Angabe über Lebensmittel, Arzneimittel oder andere Erzeugnisse oder auch im Straßenverkehr oder anderweit, erfordert eine intellektuelle Verarbeitung. Sie setzt sich zusammen aus dem Denkvorgang, vor allem aber aus Wissen. Das hat Folgen. Je umfangreicher die Angabe ist, desto mehr Wissen und Denkvermögen ist erforderlich, um sie inhaltlich aufzunehmen. Und das stößt an Grenzen. Bekanntlich ist nicht jeder Verbraucher in der Lage, ein Zutatenverzeichnis zu verstehen. Für Verbraucher, die das Zutatenverzeichnis nicht verstehen, ist es aber nicht einfach nicht existent, sondern löst zwangsläufig Vorstellungen aus, die unverstanden und damit letztlich objektiv falsch sind. Und so steht es mit jeder Angabe, wie gesagt, gleichgültig, ob auf Lebensmittelpackungen oder anderweit. Dass Verbraucher immer mehr verunsichert sind, erkläre ich deshalb auch damit, dass die Angaben, die der Verbraucher allein durch die Pflichtkennzeichnung über Lebensmittel erhält, von einer immer größeren Zahl Verbraucher missverstanden werden. Die Zunahme der Angaben seit 1960, die der Verbraucher erhält, sollte zumindest nicht in gleichem Tempo fortgeführt werden.
Ich will es etwas provokant formulieren: Jede zusätzliche Kennzeichnung führt zur Irreführung des flüchtigen Verbrauchers. Und das gilt nicht nur für freiwillige Angaben in der Werbung, sondern eben auch für Pflichtangaben und zwar unabhängig davon, ob sie wissenschaftlich gesichert sind.
Es ist hier nicht möglich und auch nicht Sinn dieses Vortrags, im Einzelnen die Vorschriften zur Kennzeichnung zu behandeln. Auf einige Regelungen, die seit Beginn unseres Zeitraums hinzugekommen sind, will ich aber doch hinweisen:
– Dies betrifft zunächst die erhebliche Erweiterung der Kennzeichnungspflichten, auf die ich schon hingewiesen habe.
– Von besonderer Bedeutung ist dabei die Nährwertkennzeichnung, die es in der jetzt geltenden Form 1960 noch nicht gab. Mit der EU-Verordnung 1169/2011 ist nunmehr im Unterschied zu den früher freiwilligen Angaben die Nährwertkennzeichnung zwingend vorgegeben
– Als nächstes zu nennen ist die EG-Verordnung 1924/2006, mit der die Angaben über Gesundheit und Nährwert erheblich eingeschränkt werden; das Schicksal dieser Verordnung bleibt allerdings abzuwarten.
– Eine gegenüber dem Beginn unseres Zeitraums neue Form der Information des Verbrauchers enthalten Art. 10 der EG-Verordnung 178/2002 und § 40 LFGB mit der Verpflichtung der Behörden, Verbraucher über Gesundheitsgefahren durch bestimmte Lebensmittel aufzuklären;
– und eine weitere Dimension eröffnet schließlich das seit 1.1.2012 geltende Gesetz über die Verbraucherinformation, das dem einzelnen Verbraucher den Anspruch einräumt, Informationen der Behörde über bestimmte Vorgänge zu erhalten.
b) Der zweite Teilaspekt der Information des Verbrauchers ist die
Information durch Bekanntmachung von einzelnen Verstößen
Damit verwende ich für diese Praxis eine recht vornehme Formulierung, weniger vornehm wäre es, dies als Information durch den Pranger zu bezeichnen. Das ist nun eine Entwicklung, die erst vor einigen Jahren eingesetzt hat und die nach meiner Überzeugung rechtsstaatliche Grundsätze, vor allem die Würde der Person, schlicht missachtet. Dabei ist es gleichgültig, ob dies durch die Veröffentlichung von Listen über festgestellte Verstöße (Berlin Bezirk Pankow), entsprechende Kennzeichnung an den Betrieben (z.B. sogenannte smilys) oder auf andere Weise der öffentlichen Namhaftmachung einzelner Personen oder Unternehmen geschieht.
Natürlich will ich damit nicht sagen, dass Verstöße gegen lebensmittelrechtliche Vorschriften mehr oder weniger als Bagatellen behandelt werden sollen. Ich vertrete schon seit langem die Auffassung, dass die Höhe der Bußen und Strafen, vor allem aber die Praxis der Gerichte bei der Verhängung von Bußen und Strafen, nicht sachgerecht weil zu mild ist. Das wurde nun bei der Höhe der Bußen und Strafen geändert und es bleibt nur zu hoffen, dass die Gerichte dem folgen.
Die hiernach erforderliche strenge und konsequente Ahndung von Verstößen ist das Mittel, das unser Grundgesetz bei Verstößen gegen lebensmittelrechtliche Vorschriften zur Verfügung stellt und erlaubt. Darüber hinaus besteht die Möglichkeit, bei fortlaufenden Verstößen die gewerbliche Tätigkeit zu untersagen und die Verbraucher zu warnen. Das Anschwärzen in der Öffentlichkeit ist jedoch gleichermaßen ekelhaft wie nach dem Grundgesetz nicht zu rechtfertigen. Selbst der Verbrecher hat nach dem Grundgesetz und entsprechenden Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichtes eine Würde, die nicht angetastet werden darf. Und die Würde des Menschen ist als Grundsatz unseres Zusammenlebens die wichtigste Erkenntnis der abendländischen Philosophie.
c) Der dritte Teilaspekt der Information des Verbrauchers ist, wie schon gesagt, seine
Nun enthält das Lebensmittelrecht zwar nicht wenig Vorschriften zur Schulung der Menschen, die an Erzeugung, Herstellung und Vertrieb von Lebensmitteln beteiligt sind, jedoch praktisch keine Vorschrift, die zum Beispiel die Behörden verpflichtet, Verbraucher zu schulen. Dabei wird sicher niemand bestreiten, dass der schon aufgezeigte Umfang lebensmittelrechtlicher Kennzeichnungsvorschriften nur noch für denjenigen sinnvoll sein kann, der sich die notwendigen Kenntnisse zum Verständnis dieser Vorschriften verschafft bzw. verschaffen kann. Ich will das hier nicht vertiefen, zumal einem solchen Gedanken zwangsläufig finanzielle Erwägungen entgegengehalten werden. Ich kann es mir aber nicht versagen, an dieser Stelle nochmal auf die Voraussetzungen für ein aufmerksames Verbraucherverhalten hinzuweisen.
Der nächste Aspekt, den ich hier behandeln will, ist die
Entkriminalisierung des Lebensmittelrechts.
Unter ihnen sind sicher zahlreiche Teilnehmer, die mit diesem Stichwort kaum etwas anfangen können. Für unseren Zeitraum hat es aber durchaus Bedeutung gehabt. Das Lebensmittelrecht hat sich bekanntlich aus dem Strafrecht entwickelt und gehört auch heute nach mancher Auffassung in erster Linie zum Nebenstrafrecht. Diese Herkunft des Lebensmittelrechts hatte zur Folge, dass auch kleine Verstöße immer bestraft werden mussten, der Betreffende war also immer vorbestraft. Das war zum Beispiel bei geringen Verstößen gegen Kennzeichnungsvorschriften nicht überzeugend und hatte deshalb zur Folge, dass entsprechende Verfahren vielfach wegen Geringfügigkeit eingestellt wurden. Erst mit der Entkriminalisierung wurde in das Lebensmittelrecht die Möglichkeit eingefügt, Verstöße mit geringem Unrechtsgehalt nicht als kriminelles Unrecht, sondern als Ordnungswidrigkeit zu ahnden. Das ist für uns heute wohl selbstverständlich, gehört aber doch zur Entwicklung des Lebensmittelrechts
Hier muss ich auch kurz auf das Lebensmittelrecht der DDR hinweisen, dessen Strafrahmen dem Strafrahmen des LMG der Bundesrepublik ähnlich, teilweise sogar gleich war. Bemerkenswert ist für mich, dass bei fahrlässiger Tötung als Strafe nur Freiheitsstrafe bis zu einem Jahr oder Verurteilung auf Bewährung bestimmt war, bei Tötung mehrerer Menschen Freiheitsstrafe von einem Jahr bis zu fünf Jahren. Die Entkriminalisierung, wie sie mit dem LMBG in der Bundesrepublik vollzogen wurde, ist auch in der DDR vorgenommen worden, spätestens seit der Anweisung zur Erteilung von Verwarnungen mit Ordnungsgeld durch die Hygiene-Inspektionen vom 12. Mai 1970. Und in der Praxis der Ahndung von Verstößen bestand nach meinen Informationen auch kein erheblicher Unterschied.
Ein weiterer Aspekt, den ich hier zu behandeln habe, ist das
Nach meiner Erinnerung wurde dieser Begriff zu Beginn unseres Zeitraums im Lebensmittelrecht nicht verwendet. Der Sache nach war er aber durchaus gegenwärtig. Denn alle Vorschriften, die darauf gerichtet sind, einen bestimmten, für den Menschen wichtigen Zustand für die Zukunft zu sichern, sind Vorsorge. Das Besondere des Prinzips ist dabei, dass damit schon die Möglichkeit einer Verschlechterung, d.h. die Möglichkeit zukünftiger Schäden ausgeschlossen werden soll. Deshalb war bereits die Bestimmung des Verbotsprinzips für Fremdstoffe durch das Gesetz zur Änderung des LMG vom 21.12.1958 ein typischer Fall der Vorsorge. Das gleiche gilt für die Bestimmung von Höchstwerten und Grenzwerten in allen Bereichen, wenn sie erheblich höher festgesetzt wurden und festgesetzt werden, als der kritische Wert. Dasselbe gilt für die Berücksichtigung des Verzehrs in bestimmten Kreisen; für mich war am Anfang meiner Tätigkeit beeindruckend die Ermittlung des Verbrauchs von Lebensmitteln mit einem Gehalt an Schwefeldioxid, bei dem u.a. auf Altersheime für Damen in Baden-Württemberg abgestellt wurde, weil die alten Damen nicht unbeträchtlich dem Wein zugeneigt und hungrig auf Trockenobst waren - und wohl auch noch sind.
Die Kodifizierung des Vorsorgeprinzips in Art. 7 der EG-Verordnung 178/2002 war deshalb nur die Festschreibung eines geltenden Prinzips im deutschen Lebensmittelrecht. Das gilt auch für die Einbeziehung der nachfolgenden Generationen in diese Vorschrift. So wurde z.B. schon seit mindestens zwei Jahrzehnten bei der Ermittlung von Höchstmengen für Pestizide in Mehrgenerationsstudien die Reproduktionstoxizität berücksichtigt und damit wurden auch nachfolgende Generationen in den Schutz einbezogen. Ein unbeschränkter Blick des Menschen in die Zukunft ist uns aber trotz aller technischen Möglichkeiten bis hin zum Besuch des Mars nicht möglich, so dass sich die Bedeutung des Art. 14 Abs. 4 Buchst. a der EG-Verordnung 178/2002 im Programmatischen verliert.
Eine erhebliche Änderung des Lebensmittelrechts hat sich in den letzten 40 Jahren im Bereich der
vollzogen. Als ich 1966 in meine lebensmittelrechtliche Tätigkeit eingestiegen bin, konnte man in einer Anlehnung an die deutsche Kleinstaaterei bis 1800 von einer richtigen Zersplitterung sprechen. Nicht nur dass die Bundesländer jeweils eigene Hygieneordnungen hatten, auch auf Bezirks- und kommunaler Ebene gab es spezielle Anforderungen, die mit Akribie verfolgt wurden. Da ging es dann um einzelne Kacheln in Reinräumen, die Art der Fliegengitter und ähnliche Details. Diese Verordnungen mögen zwar alle oder jedenfalls großenteils berechtigt gewesen sein, für ein überregional tätiges Unternehmen, sei dies ein Hersteller oder insbesondere der Handel, konnte das bis zur Unerträglichkeit führen. Die Rufe nach einer Vereinheitlichung des Hygienerechts blieben lange Zeit in den Weichteilen des Föderalismus stecken. Ganz anders war das natürlich in der DDR, die als zentralistisch organisierter Staat diese Probleme gar nicht haben konnte. In der Sache, nämlich in den hygienischen Anforderungen, dürften bis auf die speziellen Vorstellungen lokaler Fürsten in der Bundesrepublik im Vergleich mit der DDR keine wesentlichen Unterschiede bestanden haben.
Die Zersplitterung des Hygienerechts in der Bundesrepublik wurde erst durch die Rechtsetzung der Gemeinschaft überwunden und dabei wurden dann auch Detailregelungen erst einmal radikal beseitigt. Der Fleiß oder vielleicht der bis ins Kleinste gehende Arbeitsfreude der Behörden in Brüssel hat sich aber inzwischen auch wieder den Details gewidmet.
Ganz erheblich geändert hat sich die Beachtung des Lebensmittelrechts in
Literatur und Beratung.
1966 gab es drei Kommentare, nämlich den aus den dreißiger Jahren des vorigen Jahrhunderts stammenden Kommentar von Holthöfer/Nüse/Franck, ursprünglich begründet von Juckenack und Holthöfer, der 1960 von Zipfel begründete Kommentar und ein Kommentar der Wirtschaft von Klein/Rabe/Weiss. Der Kommentar Nüse/Franck ist Anfang 1980 nicht mehr fortgeführt worden, vermutlich weil kein Nachfolger gefunden wurde, Zipfel hatte da etwas mehr Glück und den Kommentar Klein/Rabe/Weiss kennt heute wohl niemand mehr.
Die Ansichten, inwieweit Überwachungsbehörden bzw. die amtlichen lebensmittelchemischen und veterinärrechtlichen Sachverständigen beraten und die Behörden nicht gleich beanstanden sollten, waren unterschiedlich. Soweit ich das feststellen konnte, wurde zum Beispiel in Hamburg und Nordrhein-Westfalen eine Beratung für vertretbar gehalten, in Rheinland-Pfalz und Bayern dagegen die hoheitliche Funktion, ich will mal sagen, sehr ernst genommen. Das hat sich sicher etwas in Richtung Beratung verschoben.
Viel stärker verändert haben sich allerdings die Behandlung des Lebensmittelrechts in der Literatur und die Beratung durch Anwälte und freie Sachverständige. Die Zahl der Zeitschriften, in denen lebensmittelrechtliche Themen behandelt werden, hat laufend zugenommen, die Zahl der Kommentare ebenso, ganz enorm aber die Zahl der Anwälte, die lebensmittelrechtlich beraten. Auf das Lebensmittelrecht spezialisierte Anwälte gab es bis 1970 nur wenige, Schwerpunkt waren Hamburg, dann auch die Kanzlei Krell in Gummersbach und im Süden war zunächst eigentlich nur ich im Lebensmittelrecht tätig. Heute gibt es mehrere Kanzleien, die sich weit überwiegend mit Lebensmittelrecht befassen und in denen oft mehrere Anwälte tätig sind.
Das Lebensmittelrecht ist, um es kurz zu sagen, in Literatur und Beratung ein Wachstumsmarkt geworden und das entspricht der enormen Zunahme lebensmittelrechtlicher Vorschriften, einer ähnlichen Zunahme der Beamten in Brüssel und dient sicher auch dem Wohl der Politiker, der Medien und anderer Personen und Organisationen, die ich hier nicht näher benennen möchte.
An dieser Stelle möchte ich einiges über das
Lebensmittelrecht in der DDR
Ich habe mich darüber von Herrn Gründig informieren lassen und anhand der Textausgabe Lebensmittelgesetz 1987 (7. Auflage) damit befasst. Beides ergab, dass inhaltlich kein wesentlicher Unterschied bestand und das ist auch nicht verwunderlich, weil in beiden Rechtsordnungen zunächst das Lebensmittelgesetz aus dem Jahre 1927 weiter galt und lediglich sukzessive geändert wurde.
Deshalb bestand das Lebensmittelrecht der DDR ebenso wie in der Bundesrepublik aus dem LMG und wurde durch Durchführungsbestimmungen und zahlreiche Anordnungen, zum Beispiel Anordnungen für Farbstoffe, Konservierungsmittel, Nitritpökelsalz ergänzt. Gleichfalls wie im LMG der Bundesrepublik war der Täuschungsschutz durch die Begriffe verfälscht und nachgemacht sowie wertgemindert geregelt. Die Anmerkungen in der schon erwähnten Textausgabe des Ministeriums für Gesundheitswesen entsprechen deshalb inhaltlich und teilweise auch in der Formulierung den Anmerkungen in den Kommentaren, die in der Bundesrepublik zur Verfügung standen.
Dem unterschiedlichen politischen System entsprach es dann aber, dass im Lebensmittelrecht der DDR die Bedeutung der staatlichen Organe sehr viel stärker betont wurde, als in der Bundesrepublik. Die Formulierung in § 1 Lebensmittelgesetz der DDR lautete, dass die Gewinnung und Herstellung von Lebensmitteln Aufgaben der Wirtschaft und der staatlichen und genossenschaftlichen Organe ist; Zitat: Sie haben diese Aufgaben in enger Zusammenarbeit zu lösen und sind dabei auf die Mitwirkung der Ausschüsse der Nationalen Front, des freien Deutschen Gewerkschaftsbundes sowie anderer gesellschaftlicher Organisationen zu stützen.
Hier zu erwähnen ist die Tätigkeit der wissenschaftlichen Sachverständigen und sonstigen Kontrollbeauftragten, die in einer Durchführungsbestimmung zum LMG aus dem Jahre 1963 geregelt war. Sie bezog sich auf Lebensmittelchemiker, Tierärzte und Ärzte, die mit Hochschulkader als wissenschaftliche Sachverständige bezeichnet wurden. Sie waren verpflichtet, die Sachverständigen der Institute der Deutschen Akademie der Wissenschaften in Berlin und der Deutschen Akademie der Landwirtschaftswissenschaften in Berlin zu beteiligen. Dies zeigt den entscheidenden Unterschied zwischen der Lebensmittelüberwachung in der Bundesrepublik und der DDR auf, nämlich die Zentralisierung in der DDR, die eigens unter der Überschrift Zusammenarbeit der staatlichen Organe in § 8 der Durchführungsbestimmungen geregelt war. Man mag gegen diesen Zentralismus viel einwenden und für den Föderalismus der Bundesrepublik plädieren, in der Lebensmittelüberwachung ist diese zentrale Steuerung aus meiner Sicht eines Beraters der Wirtschaft durchaus geboten. Allerdings hätte das wahrscheinlich zur Folge, dass es den ALS gar nicht gäbe und deshalb will ich diese Bemerkung gleich wieder zurücknehmen.
Nach dieser Betrachtung des Lebensmittelrechts der DDR komme ich zu den Vorschriften für die
Der im heutigen Recht der Union maßgebende Grundsatz, dass die Anforderungen an zur Ausfuhr bestimmte Lebensmittel denen des Bestimmungslandes entsprechen müssen, hat sich in der Bundesrepublik nur unter dem Zwang der EU langsam durchgesetzt. Im LMG gab es überhaupt keine Vorschrift über Anforderungen an die Ausfuhr, d.h. die zur Ausfuhr bestimmten Lebensmittel mussten den inländischen Vorschriften entsprechen. Ich will nicht den abgedroschenen Satz „am deutschen Wesen soll die Welt genesen“ allzusehr strapazieren, aber auch nicht vermeiden.
Auch die Vorschriften zur Einfuhr haben durch die EU eine nachhaltige Änderung erfahren. Allerdings nicht darin, dass sie aufgelockert oder verschärft wurden, sondern dadurch, dass sich der Begriff Einfuhr und damit auch die Anforderungen an eingeführte Lebensmittel auf das Verbringen über die Außengrenzen der Union beschränken. Der freie Warenverkehr innerhalb der Union ist zu einer Art Glaubensbekenntnis des Europäischen Gerichtshofs geworden und hat zur Folge, dass hier der Anspruch des deutschen Wesens schlicht verschwunden ist. Ich habe die ganzen Jahrzehnte meiner Tätigkeit manche Strenge des deutschen Lebensmittelrechts und vor allem auch der deutschen Lebensmittelüberwachung nicht recht nachvollziehen können. Der Gedanke aber, dass in Deutschland angebotene Lebensmittel von Institutionen in anderen Mitgliedstaaten überwacht werden, die, sagen wir einmal, ein etwas anderes Verständnis vom guten Leben haben als im regnerischen Mittel- oder Nordeuropa, gibt meinem liberalen Verständnis durchaus einen Knacks. Jedenfalls lässt sich ganz unabhängig von der Erweiterung unseres lebensmittelrechtlichen Horizonts nicht verkennen, dass in diesem Punkt eine gewaltige Veränderung stattgefunden hat.
Der letzte Aspekt, den ich hier behandeln will, ist die
Politisierung des Lebensmittelrechts
Dabei verstehe ich allerdings unter Politisierung nicht das Verfahren der Gesetzgebung in den verfassungsrechtlich vorgesehenen Formen, sondern den Missbrauch des Rechts durch einseitige Darstellungen, Verdrehungen oder Verunglimpfungen in der Öffentlichkeit, sei dies zur Erregung von Aufmerksamkeit auf die eigene Person oder Organisation, zu Wahlkampfzwecken oder zu dem Zweck, die Auflage und damit den Profit des Mediums zu verbessern. Dass die Rechtsetzung dadurch einem gewaltigen Druck, sowohl zeitlich als auch inhaltlich, ausgesetzt ist und deshalb – ich übernehme eine bekannte Formulierung –
einem hohen Maß an Schutz der Gesundheit unseres Lebensmittelrechts
nicht entsprechen, lässt sich wohl kaum bestreiten. Ich habe zu Beginn meiner Tätigkeit die Entstehung des LMBG miterlebt, teilweise begleitet und kann heute sagen, dass dies, bei allen Gegensätzen der interessierten Kreise, in einer sachlichen Atmosphäre und Form gelang. Und verglichen mit mancher der heutigen Erarbeitungen lebensmittelrechtlicher Vorschriften, sei dies in Brüssel oder in Berlin, war die seinerzeitige Erarbeitung des LMBG von wohltuender Sorgfalt bestimmt.
Das führt mich zu einem Satz, den ich gegen Ende dieses Vortrags gerne aus einem früheren Vortrag wiederhole und der mir bei wohlmeinenden Zuhörern ein Schmunzeln und bei weniger wohlmeinenden ein höhnisches Lachen einbringt. Er lautet: Recht ist eine Steigerung des gesunden Menschenverstandes.
Ich kann diesen Satz kurz begründen: Das Recht und damit auch die Beurteilung im einzelnen Fall, kann nicht nur die Fakten des zu beurteilenden Sachverhaltes berücksichtigen und dabei den gesunden Menschenverstand einsetzen, sondern es muss auch übergeordnete Gesichtspunkte berücksichtigen, im Lebensmittelrecht neben Rechtssicherheit und Rechtsfrieden insbesondere allgemeine Belange wie Versorgung und Gesundheit einschließlich des Vorsorgeprinzips; und das Recht muss dabei verbindliche Grenzen setzen, die der gesunde Menschenverstand – und auch die Natur und das Leben – nicht kennt. Und diese übergeordneten Gesichtspunkte gehören für mich zu einer Steigerung des gesunden Menschenverstandes.
Wir befinden uns aber leider in einer Situation, in der lebensmittelrechtliche Vorschriften und ihre Anwendung nicht mehr das Ziel einer Steigerung des gesunden Menschenverstandes haben, sondern Gefahr laufen, auf das Niveau der Wut- und Bauchbürger herabzusinken. Neurologisch müssen Emotionen und damit auch Wut, die aus dem limbischen System (der Amygdala) stammen, von Vernunft und Verstand im präfrontalen Cortex gesteuert und dabei gemildert werden. Daraus folgt: Wird auf diese Steuerung verzichtet, gewinnen also Emotionen die Oberhand, sind Rechtsetzung und Rechtsfindung letztlich dem Zufall überlassen und unser Lebensmittelrecht landet in einem Chaos dumpfer Gefühlswallungen der Akteure.
Ich gehe davon aus, dass Sie als Lebensmittelchemiker ebenso wie der Jurist das Lebensmittelrecht rational verstehen und anwenden und nicht irrationalen Empfindungen überlassen wollen. In diesem Sinne wünsche ich Ihnen für Ihre weitere Arbeit Erfolg und Zufriedenheit.
Und danke allen, die mir zugehört haben.