Source: https://www.courdecassation.fr/publications_26/rapport_annuel_36/rapport_1998_85/etudes_documents_87/pierre_guerder_5749.html
Timestamp: 2020-01-20 21:24:55+00:00
Document Index: 78489591

Matched Legal Cases: ['arrêt ', 'art. 226', 'art. 321', 'art. 322', 'art. 413', 'art. 432', 'art. 331', 'arrêt ', 'arrêt ', 'art. 221', 'art. 222', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ']

>Rapport 1998
>Etudes et documents
>Étude de M. Pierre Guerder, conseiller à la Cour de cassation
Étude de M. Pierre Guerder, conseiller à la Cour de cassation
V. LA FAUTE PÉNALE NON INTENTIONNELLE DES FONCTIONNAIRES(*)
Nul n’est infaillible : il peut arriver à un agent public, dans l’exercice de ses fonctions, de commettre une erreur. Celle-ci peut constituer, selon les cas, une faute administrative, qui n’engage la responsabilité personnelle de son auteur que si elle est détachable des fonctions, une faute civile ou une faute pénale.
Depuis quelques années, on assiste à la mise en cause, de plus en plus fréquente, des élus, et de hauts fonctionnaires de l’administration préfectorale ou territoriale. Ce n’est pas seulement la conséquence des lois de décentralisation, qui ont multiplié les attributions des collectivités territoriales, et le recours au juge pour assurer la discipline de l’action administrative locale. C’est la manifestation judiciaire d’un phénomène de société, qui, sous l’impulsion des médias et des associations plus que des citoyens, conduit à refuser la fatalité, l’imprévisibilité, le risque inhérent à toute activité humaine, et à rechercher, à l’occasion d’un accident, d’une catastrophe ou d’un événement dommageable, un responsable à qui sont demandés des comptes. Et ce responsable, les victimes ne se satisfont plus de sa mise en cause à travers une action en réparation devant les juridictions civiles ou administratives. Animées par un désir de punition, voire de vengeance, elles saisissent le juge pénal.
Le principe qui gouverne cette mise en cause, c’est celui de la responsabilité personnelle ou individuelle. Il a été affirmé par la Chambre criminelle de la Cour de cassation, dans des arrêts du 3 mars 1859 (Bull. n° 69), 3 mars 1933 (Bull. n° 49), 16 décembre 1948 (Bull. n° 291), 28 février 1956 (Bull. n° 205, JCP 1956, II, 9304). Selon ce principe, ?la responsabilité pénale ne peut résulter que d’un fait personnel", ?nul n’est passible de peines qu’à raison de son fait personnel". C’est exactement le principe énoncé par l’article 121-1 du Code pénal : "nul n’est responsable pénalement que de son propre fait". L’article 121-4 ajoute que l’auteur de l’infraction est celui qui commet les faits incriminés.
Il découle de ce principe qu’une personne ne peut voir sa responsabilité pénale engagée si elle n’a pas personnellement participé à la perpétration de l’infraction, soit comme auteur, soit comme complice. La différence est, à cet égard, fondamentale par rapport au droit civil. Des parents ne peuvent se voir imputer pénalement les violences commises par leur enfant mineur, alors qu’ils sont civilement responsables des dommages occasionnés par l’enfant. Le commettant n’est pas en principe pénalement responsable des infractions commises par ses préposés, alors qu’il doit en réparer civilement les conséquences dommageables.
Ce principe comporte toutefois des nuances ou des limites telles que certains auteurs en sont arrivés à postuler l’existence d’une responsabilité pénale du fait d’autrui. Cette responsabilité n’existe en réalité, au sens complet du terme, que dans un cas très récent, issu de la réforme du Code pénal : celui de la responsabilité pénale des personnes morales, prévu par l’article 121-2 du Code pénal. Le champ d’application de cette responsabilité est très vaste, puisqu’il permet d’atteindre toutes les personnes morales de droit privé et de droit public, sauf l’Etat.
(*) Étude de M. Pierre GUERDER, Conseiller à la Cour de cassation
Pour qu’une personne morale soit punissable, trois conditions sont requises : il faut que l’infraction soit imputable à une personne morale en vertu d’un texte légal ou réglementaire, qu’elle ait été commise par un organe ou représentant de la personne morale, et qu’elle ait été commise pour le compte de la personne morale. C’est pourquoi il s’agit de responsabilité pénale du fait d’autrui. L’Etat en a été exclu, car étant seul détenteur du droit de punir, il ne peut se sanctionner lui-même.
Vis-à-vis des personnes physiques, la Chambre criminelle a précisé les choses, par exemple dans son arrêt du 28 février 1956 (Bull. n° 205) : "si, en principe, nul n’est passible de peines qu’à raison de son fait personnel, la responsabilité pénale peut cependant naître du fait d’autrui dans les cas exceptionnels où certaines obligations légales imposent le devoir d’exercer une action directe sur les faits d’un auxiliaire ou d’un subordonné ; notamment, dans les industries soumises à des règlements édictés dans un intérêt de salubrité ou de sûreté publiques, la responsabilité pénale remonte essentiellement aux chefs d’entreprise, à qui sont personnellement imposés les conditions et le mode d’exploitation de leur industrie".
On comprend, à travers cette explication, que la responsabilité n’est pas engagée du seul fait d’autrui, mais que le fait d’autrui peut révéler la faute personnelle de celui qui a manqué à ses devoirs.
Le manquement doit être en principe intentionnel : c’est la règle posée par l’article 121-3 du Code pénal, qui dispose en son 1er alinéa qu’il n’y a point de crime ou délit sans intention de le commettre. Mais lorsque la loi le prévoit, une faute non intentionnelle peut être également répréhensible. C’est à cette catégorie de faute qu’est consacrée cette étude.
En son second alinéa, l’article 121-3 prévoyait qu’il y avait "délit en cas d’imprudence, de négligence ou de mise en danger délibérée de la personne d’autrui". Cette disposition a été modifiée par la loi n° 96-393 du 13 mai 1996
relative à la responsabilité pénale pour des faits d’imprudence ou de négligence, qui a restreint l’alinéa 2 au "délit de mise en danger délibérée de la personne d’autrui", et qui a ajouté au même article ce 3e alinéa :
"Il y a également délit, lorsque le loi le prévoit, en cas d’imprudence, de négligence ou de manquement à une obligation de prudence ou de sécurité prévue par la loi ou les règlements sauf si l’auteur des faits a accompli les diligences normales compte tenu, le cas échéant, de la nature de ses missions ou de ses fonctions, de ses compétences ainsi que du pouvoir et des moyens dont il disposait".
Cette modification législative, souhaitée par les élus et les responsables de l’administration territoriale, a une portée générale, puisqu’elle intéresse tous les comportements susceptibles de constituer des fautes non intentionnelles.
Il ne s’agit pas seulement des comportements portant atteinte à l’intégrité physique de la personne, incriminés aux articles 221-6, 222-19 et 222-20 du Code pénal. La notion de faute non intentionnelle englobe le traitement informatique et la divulgation d’informations nominatives (art. 226-16 et 226-22), le défaut de registre des ventes d’objets mobiliers par un professionnel ou par l’organisateur d’une manifestation à but lucratif (art. 321-7), la dégradation d’un bien appartenant à autrui par l’effet d’un incendie ou d’une explosion (art. 322-5), la divulgation d’un secret de la défense nationale (art. 413-10 alinéa 3), ou la soustraction d’un bien confié à un dépositaire public (art. 432-16). Elle englobe aussi la propagation involontaire d’une épizootie (art. 331 du Code rural).
Ces dernières incriminations demeurent très marginales, tandis que l’accroissement de la circulation automobile, le développement du machinisme, l’utilisation industrielle d’engins ou de produits de plus en plus dangereux, le développement des sports de montagne, la prolifération des constructions multiplient les risques d’accidents, le nombre annuel de victimes, et le pourcentage des homicides ou blessures involontaires dans la masse du contentieux pénal.
Il convient d’examiner la théorie générale de la faute pénale non intentionnelle avant d’analyser ses modalités d’application aux décideurs publics.
I. THÉORIE GÉNÉRALE DE LA FAUTE PÉNALE
Pour que la faute pénale engage la responsabilité de son auteur, il est nécessaire qu’à un fait fautif s’ajoutent des éléments complémentaires qui le rendent punissable.
A. Le fait constitutif d’une faute
1) Les différents aspects de la faute
Le Code pénal ne donne pas une définition générale de la faute. Il énumère en revanche cinq comportements, dont un seul suffit à caractériser la faute. On peut répartir ces comportements en trois catégories.
a) L’imprudence et la maladresse
Ce sont des agissements positifs, qui procèdent soit d’un défaut d’habileté, soit d’une prise de risque plus ou moins consciente. C’est par maladresse que l’artisan chargé de refaire l’étanchéité d’une toiture renverse un seau de bitume liquide. C’est par imprudence qu’il a posé ce seau sur le toit sans protection particulière.
La distinction figure dans les articles 221-6 et 222-19. Elle figurait aussi dans la proposition de loi adoptée par l’Assemblée nationale le 22 février 1996. Mais on peut observer qu’elle a été abandonnée par la commission des lois du Sénat, et par l’article 121-3, dans sa rédaction issue de la loi du 13 mai 1996.
Cela ne signifie pas que la maladresse ne soit plus fautive. Elle demeure incriminée par les textes spéciaux à l’homicide et aux blessures involontaires.
On aurait pu penser que la maladresse étant une variété des agissements positifs très voisine de l’imprudence, elle se trouvait incluse dans la seule dénomination retenue par le législateur. En réalité, les travaux préparatoires montrent que le Parlement a voulu différencier les régimes applicables à la faute d’imprudence et à la maladresse. On a parlé par exemple de la maladresse du chasseur qui, tirant sur un gibier, manque sa cible et atteint un promeneur. Les sénateurs ont estimé qu’une telle faute ne devait pas être jugée de la même manière que la faute d’imprudence.
b) La négligence et l’inattention
Ce sont des fautes caractéristiques de comportements d’omission ou d’abstention : défaut d’information, défaut de précaution par impéritie, retard d’intervention.
Les deux termes figurent aux articles 221-6 et 222-19, mais non dans l’article 121-3, où la négligence a été retenue seule. Le Parlement a voulu, comme pour l’imprudence, différencier la négligence et l’inattention.
c) Le manquement à une obligation de prudence ou de sécurité
Le cinquième comportement fautif consiste, selon les articles 121-3, 221-6 et 221-19, dans le manquement à une obligation de prudence ou de sécurité imposée par la loi ou les règlements. Ce dernier manquement n’est qu’un cas particulier d’imprudence ou de négligence mais spécialement précisé par la loi ou le règlement. La formulation légale a évolué par rapport à l’ancien code pénal, qui visait l’inobservation des règlements.
La méconnaissance de ces obligations de prudence ou de sécurité pourra consister tantôt en un acte positif, une action accomplie sans respecter une règle de prudence ou de sécurité, tantôt en une omission d’agir alors que les règles de prudence ou de sécurité commandent d’intervenir, pour remédier à une situation dangereuse ou susceptible de le devenir.
Le manquement à une obligation de prudence ou de sécurité est indépendant des autres comportements fautifs. S’il en résulte un homicide ou des blessures, l’infraction est constituée sans qu’il y ait lieu de rechercher si le manquement au règlement s’accompagne d’un comportement imprudent. Inversement, l’exacte observation de la réglementation ne fait pas obstacle à ce que soient exercées des poursuites s’il peut être relevé une faute d’imprudence ou de négligence à l’origine d’un dommage corporel. (Cf Crim. 4 juin 1973, Bull. n° 252 ; 17 juillet 1973, Bull. n° 332).
2) La gradation de la faute
La faute pénale, dans ses divers aspects, peut revêtir des degrés d’intensité variable, de la faute légère ou très légère à la faute lourde équipollente au dol. Certaines fautes sont commises par mégarde, en raison d’un défaut de réflexion, ou d’une insouciance passagère, tandis que d’autres sont commises délibérément.
En l’absence de précisions légales, on s’est demandé s’il était utile de sanctionner pénalement toutes les fautes, quelle que fût leur gravité, et s’il n’était pas plus judicieux de réserver la sanction pénale à la faute grave ou lourde, les fautes plus légères n’entraînant que la sanction civile au paiement de dommages-intérêts. C’est ce qu’a d’abord décidé la Cour de cassation.
Puis revenant sur sa jurisprudence initiale, elle a considéré qu’il y avait identité entre la faute civile (des articles 1382 et 1383 du code civil) et la faute pénale, de sorte que depuis un arrêt du 18 décembre 1912 rendu par la chambre civile et un arrêt du 6 juillet 1934 rendu par la chambre criminelle, la faute légère, ou même très légère, est pénalement punissable.
Cette jurisprudence, favorable aux victimes qui sont indemnisées plus rapidement devant les juridictions répressives que devant les juridictions civiles, a été critiquée par une grande partie de la doctrine, qui lui reproche de méconnaître l’attitude morale du délinquant et de sanctionner des actes qui ne méritent pas la réprobation sociale.
Le législateur de 1994 aurait pu préciser - s’il avait voulu infléchir la jurisprudence - que la faute pénale devait présenter un certain caractère de gravité. Celui de 1996 aussi. Cette éventualité a d’ailleurs été évoquée au cours des travaux préparatoires de la loi du 13 mai 1996. Après débat, les parlementaires ont renoncé à l’idée de réduire l’incrimination de la faute non intentionnelle à la faute lourde, pour ne pas remettre en cause, au bénéfice d’une seule catégorie de citoyens, l’ensemble de la jurisprudence civile et pénale.
La seule innovation à cet égard concerne le manquement "délibéré" à une obligation de sécurité ou de prudence. Un tel manquement est considéré par les articles 221-6 et 222-19 comme une circonstance aggravante des infractions d’homicide et blessures involontaires. Il a pour effet d’aggraver les peines correctionnelles encourues (art. 221-6, alinéa 2, 222-19, alinéa 2), ou de transformer en délit une atteinte corporelle qui, en l’absence de ce comportement délibéré, ne serait qu’une contravention (art. 222-20).
Le fait que la faute soit commise délibérément ne transforme pas la nature de l’infraction ; il s’agit toujours d’une infraction non intentionnelle parce que, même si la faute est commise volontairement, le dommage n’est pas voulu. On parle, en pareille hypothèse, de dol éventuel. L’agent, sans rechercher le résultat dommageable qui s’est produit, ni même aucun résultat dommageable, avait cependant envisagé qu’il pouvait intervenir, et l’ayant ainsi prévu comme un risque qu’il espérait éviter, a persisté dans son action. Ainsi, l’automobiliste pressé qui effectue un dépassement en haut d’une côte malgré la présence d’une ligne continue sur la chaussée, viole délibérément à la fois les règles de prudence élémentaire et les prescriptions du Code de la route. Même si son comportement a pour conséquence une collision avec une voiture venant en sens inverse, on ne lui reprochera qu’une faute non intentionnelle, car il n’a pas voulu les dommages pouvant résulter de sa témérité ; il n’a pas cru à la probabilité d’accident, il n’avait pas l’intention de blesser ou de tuer.
B. Les éléments complémentaires de la faute punissable
Pour qu’une faute soit pénalement punissable, il faut qu’elle soit rattachable à un dommage, qu’elle ait été la cause de ce dommage, et que son auteur n’ait pas accompli les diligences normales.
1) Le dommage
C’est le dommage qui révèle la faute et qui la fait entrer dans le champ de la répression.
a) Le nouveau code pénal a dérogé à cette règle, en réprimant, en l’absence de dommage, la mise en danger d’autrui. L’article 223-1 incrimine cette mise en danger, à condition qu’elle procède de la violation manifestement délibérée d’une obligation particulière de sécurité ou de prudence imposée par la loi ou le règlement, et qu’elle expose directement autrui à un risque immédiat de mort ou de blessures graves (de nature à entraîner une mutilation ou une infirmité permanente).
Caractérise cette infraction l’arrêt qui énonce que le prévenu, au volant de son automobile, sur une bretelle d’autoroute ne comportant qu’une voie de circulation, a procédé, à vive allure, au dépassement par la droite du véhicule le précédant avant de se rabattre brusquement et de contraindre celui-ci à un écart, (Crim. 12 mars 1997, Bull. n° 102), ou encore que le prévenu, au volant de sa voiture, s’est déporté sans nécessité, à trois reprises, sur la partie gauche de la chaussée lors du croisement de motocyclistes, provoquant la chute de l’un d’eux (Crim. 12 novembre 1997, Bull. n° 384), ou que le prévenu s’est approché à grande vitesse, au point de le toucher, du véhicule, qui le précédait, et, après l’avoir dépassé, s’est brutalement rabattu devant lui (Crim. 11 mars 1998, Bull. n° 99).
Le délit ne concerne pas seulement la circulation routière. Il peut recevoir des applications inattendues dans les domaines les plus variés : sports, alimentation, environnement, transport maritime. La cour d’appel de Paris, par arrêt du 9 novembre 1995, a retenu l’infraction contre la propriétaire de chiens, bergers allemands, qu’elle laissait divaguer en liberté, en dépit de leur comportement agressif envers les passants, ?en raison d’un effet de meute" (Rev. Droit pénal 1996, n° 57). La chambre criminelle s’est fondée sur l’absence d’obligation particulière de sécurité résultant de la réglementation alors applicable pour écarter l’incrimination contre le maire et le préfet de police de Paris, à qui une personne faisait grief d’avoir laissé circuler les véhicules automobiles, en avril 1994, malgré un taux élevé de pollution atmosphérique (Crim. 25 juin 1996, Bull. n° 274). Mais le délit a été retenu contre le capitaine d’un navire de 600 places qui avait accepté par beau temps de transporter 112 passagers en surnombre, en violation des prescriptions réglementaires concernant les engins de sauvetage individuels et collectifs, l’existence de conditions météorologiques favorables n’excluant pas le risque majeur, auquel se seraient trouvés exposés les passagers, en cas d’accident, de ne pouvoir tous disposer d’engins de sauvetage garantissant la sauvegarde de leur vie (Crim. 11 février 1998, Bull. n° 57).
L’article 121-3, dans sa nouvelle rédaction, place cette infraction entre les délits intentionnels, et les délits non intentionnels. C’est une manière de traduire le caractère hybride de l’infraction. L’article 470-1 nouveau du Code de procédure pénale en confirme le caractère non intentionnel, en donnant compétence au tribunal correctionnel pour statuer sur les dommages matériels, après relaxe. Mais le délit de mise en danger échappe aux exigences de démonstration d’incurie introduites par la loi du 13 mai 1996.
b) Cette exception mise à part, il faut une atteinte à l’intégrité physique d’une personne, dont la réalisation matérialise l’infraction, et constitue le point de départ de la prescription de l’action publique.
Pour les délits intentionnels, la prescription de trois ans court en principe à compter du jour de la commission des faits. En matière de délits involontaires, il résulte de la jurisprudence que le délai de prescription ne court pas à compter de la commission de la faute, mais seulement à partir du jour où apparaît le dommage résultant de cette faute, et où l’état de la victime permet de déterminer la nature de l’infraction : Ch. Mixte, 26 février 1971 (Bull. n° 67), Crim. 22 octobre 1979 (Bull. n° 291), Crim. 4 novembre 1985 (Bull. n° 339), Crim. 4 décembre 1990 (Bull. n° 413). La plupart du temps, la faute et le dommage sont concomitants, mais ce n’est pas toujours le cas. Un bâtiment construit en méconnaissance des règles de l’art ne s’écroulera pas nécessairement aussitôt après son édification ; sa ruine peut intervenir plus de trois ans après celle-ci, et le délai de prescription ne courra qu’à compter du jour où seront décédées ou blessées les victimes de l’effondrement. La compresse laissée par un chirurgien dans l’abdomen du malade peut occasionner des troubles qui apparaissent plusieurs années après l’intervention : la prescription ne commence à courir que du jour de leur apparition.
Cette jurisprudence protectrice des victimes, qui ne peuvent agir avant que ne se produisent les conséquences dommageables du fait délictueux, n’a jamais été sérieusement critiquée par la doctrine, et n’a pas été remise en cause lors de l’élaboration du nouveau Code pénal.
La situation est comparable à celle de l’abus de biens sociaux, ou de l’atteinte à l’intimité de la vie privée, dont la prescription ne commence à courir qu’à partir de leur révélation.
2) Le lien de causalité entre la faute et le dommage
a) La notion de causalité
La loi prévoit que "le fait de causer par maladresse...la mort d’autrui, constitue un homicide involontaire". Elle punit par ailleurs le fait de causer une incapacité totale de travail. Il faut donc établir l’existence d’un lien de causalité entre une faute et un dommage corporel. Souvent, la causalité est évidente, elle ne souffre pas de discussion. L’incertitude survient lorsqu’un accident apparaît comme étant la conséquence de plusieurs facteurs dont le rôle a été plus ou moins important et plus ou moins éloigné du dommage.
Faut-il retenir particulièrement un de ces facteurs, faut-il les retenir tous ? La loi ne donne pas de réponse à ces questions et ne précise pas quel doit être le critère du lien de causalité.
Les juristes ont élaboré un certain nombre de théories dont chacune propose un critère différent. Certaines, fondées sur la proximité des causes, ne retiennent dans l’enchaînement causal que la cause directe et immédiate. D’autres recherchent la cause prépondérante, à travers la théorie de la causalité adéquate. D’autres retiennent comme équivalents tous les facteurs qui ont pu concourir à la production du dommage : c’est le système dit de l’équivalence des conditions.
Si les juridictions civiles privilégient la causalité directe ou adéquate, la jurisprudence pénale est réputée pencher pour l’équivalence des conditions. Sans se référer explicitement à cette théorie, elle adopte une conception très extensive de la causalité, en écartant le critère de proximité. Selon de nombreux arrêts, la loi n’exige pas que la cause soit directe, immédiate ou exclusive. Il n’est donc pas nécessaire que la faute soit commise par un seul auteur ni qu’elle soit directement à l’origine du dommage ; il suffit qu’elle y ait concouru ou qu’elle ait créé les conditions qui ont rendu ce dommage possible. A cet égard, il y a une différence par rapport aux conditions de recevabilité de l’action civile prévues par l’article 2 du Code de procédure pénale, selon lequel l’action est ouverte à "ceux qui ont personnellement souffert du dommage directement causé par l’infraction&quot ;.
Il en résulte que peuvent faire l’objet de poursuites, non seulement celui qui est directement à l’origine du dommage, mais encore tous ceux qui, à des degrés divers, de près ou de loin, y ont contribué. Le pilote d’un avion qui provoque un accident par une défaillance de conduite sera poursuivi parce qu’il est l’auteur matériel de l’accident, mais, s’il a été exposé à la faute par l’exploitant de l’avion, celui-ci peut également être poursuivi comme auteur indirect (Crim. 19 février 1997, Bull. n° 69). De même, l’auteur d’un accident de la circulation sera poursuivi pour homicide involontaire, avec l’anesthésiste ou le chirurgien, si la victime décède des suites d’une faute commise pendant une intervention chirurgicale jugée utile pour diminuer l’impotence fonctionnelle consécutive à l’accident (Crim. 10 juillet 1952, Bull. n° 185). En cas d’intoxication oxycarbonée due au fonctionnement défectueux d’un chauffe-eau, la faute de l’installateur pourra être retenue, ainsi que celle du gérant d’immeuble responsable de la location de l’appartement, et de la vérification de l’état des lieux (Crim. 1er juillet 1976, Bull. n° 240 ; 11 juillet 1977, Bull. n° 261 ; 13 septembre 1988, Bull. n° 321).
La conjugaison de fautes génératrices de dommages a été symptomatique dans l’incendie du dancing "Le Cinq-Sept" de Saint-Laurent-du-Pont en 1970 (près de 150 morts) qui a donné lieu à un arrêt de la Chambre criminelle du 14 mars 1974 (Bull. n° 115), approuvant les condamnations prononcées contre :
1) - Les exploitants du dancing, contre lesquels ont été retenus le mépris des prescriptions de sécurité du permis de construire, la suppression d’issues de secours, l’accumulation de matières inflammables, l’emploi d’un matériau dangereux à l’origine de l’incendie, l’ouverture de l’établissement au public sans l’autorisation administrative exigée par les règlements ; 2) - le fournisseur de mousse de polyuréthanne inflammable qui n’avait pas informé les acheteurs des dangers que pouvait présenter ce produit, utilisé pour la décoration intérieure de l’établissement, dont la combustion a provoqué l’asphyxie de nombreuses victimes ; 3) - le maire de la commune, chargé d’exécuter l’arrêté préfectoral ayant accordé le permis de construire sous réserve de prescriptions formelles destinées à assurer la sécurité des personnes, et qui n’avait veillé ni à l’observation de ces prescriptions, ni au respect des prescriptions du décret du 13 août 1954 relatif à la protection contre les risques d’incendie et de panique dans les établissements recevant du public.
Un autre exemple de cumul de fautes peut être trouvé dans l’effondrement d’une tribune de spectateurs d’un match de football, à Furiani, en 1992. Les poursuites ont été dirigées, non seulement contre le constructeur de la tribune, auteur direct du dommage, mais encore contre plusieurs autres personnes qui ont concouru au dommage, notamment le représentant de la Socotec, et les organisateurs de la rencontre sportive (Crim. 24 juin 1997, Bull. n° 251).
Cette jurisprudence très extensive sur le lien de causalité a été implicitement consacrée par le nouveau Code pénal qui ne définit pas ce qu’il faut entendre par le fait de causer à autrui un dommage.
b) Elle comporte une limitation importante, qui découle de l’exigence de la certitude du lien de causalité
S’il n’est pas nécessaire que la faute soit la cause directe, immédiate et exclusive du dommage, il est indispensable que l’existence du lien de causalité soit certaine.
Ainsi, la relaxe d’un prévenu d’homicide involontaire a été approuvée, dans un cas où les juges ont constaté que le décès de la victime était dû à une crise cardiaque provoquée par une course déraisonnable que la victime avait entreprise, après un accident sans gravité, pour rejoindre la voiture de son adversaire (Crim. 25 avril 1967, Bull. n° 129).
La personne qui a mis en circulation un véhicule de travaux publics, tel une pelle chargeuse de grand gabarit, sans avoir obtenu l’autorisation exigée pour les transports exceptionnels par l’article R 48 du Code de la route, n’est passible d’aucune condamnation pour homicide ou blessures involontaires, si aucune relation de cause à effet n’est constatée entre cette inobservation des règlements et l’accident corporel survenu au cours du transport (Crim. 2 février 1972, Bull. n° 42).
La rupture du barrage de Malpasset a donné lieu à des poursuites contre plusieurs personnes, dont aucune n’a été reconnue coupable. Par arrêt du 7 décembre 1967 (Bull. n° 320), la Chambre criminelle a jugé que l’absence de faute en relation médiate ou immédiate avec la catastrophe suffisait à justifier la relaxe des ingénieurs en chef du génie rural ou des gérants de la société de photo topographie chargés de la surveillance du barrage, et que les juges n’avaient pas à s’expliquer en outre sur ce qu’ils estimaient être la véritable cause de l’accident, ni à justifier l’existence en l’espèce d’une force majeure (la cour d’appel avait fait état d’un piège préparé par la nature).
C’est encore l’absence de lien de causalité directe ou indirecte qui a permis, sous le contrôle de la Cour de Cassation, la mise hors de cause du maire de Furiani, dans l’affaire précitée du stade du même nom (Crim. 2 mars 1994, Bull. n° 85).
3) Le défaut de diligences normales
Dans sa nouvelle rédaction, issue de la loi du 13 mai 1996, l’article 121-3 dispose qu’il y a délit en cas d’imprudence, de négligence ou de manquement à une obligation de prudence ou de sécurité, lorsque la loi le prévoit, "sauf si l’auteur des faits a accompli les diligences normales compte tenu, le cas échéant, de la nature de ses missions ou de ses fonctions, de ses compétences ainsi que du pouvoir et des moyens dont il disposait".
Cette disposition reflète un compromis entre les assemblées parlementaires, et la proposition de la commission des lois adoptée par le Sénat le 17 avril 1996. Elle a pour objet d’imposer au juge pénal une méthode d’appréciation de la faute totalement subjective, in concreto et non in abstracto.
Cette appréciation ne concerne pas seulement les fautes d’imprudence ou de négligence. Elle est imposée aussi pour l’appréciation du manquement à une obligation de sécurité ou de prudence prévue par la loi ou les règlements. Selon la jurisprudence, un tel manquement revêtait un aspect objectif. Il était assimilé à un délit matériel, bien que ce type d’infraction ait été banni du nouveau code pénal. Il ne peut désormais constituer une faute pénale que dans la mesure où le manque de diligences de son auteur est établi.
Il s’agit, selon la loi, de l’absence de "diligences normales". Cette expression, à elle seule, pouvait induire une méthode d’appréciation abstraite, la notion de normalité impliquant la référence à des normes générales et abstraites. C’est pourquoi l’article 121-3 précise que le défaut de diligences doit être apprécié par rapport à la situation de l’auteur des faits : il faut tenir compte de la nature des missions ou des fonctions, des compétences de l’intéressé, de ses pouvoirs, et des moyens dont il disposait. Ces critères d’appréciation peuvent être appliqués au conducteur d’automobile (Crim. 2 avril 1997, Bull. n° 132 ). Ils visent davantage à prendre en considération la situation professionnelle de l’auteur des faits.
En droit strict, ces dispositions sont applicables aux professionnels de toutes catégories. Elles sont applicables notamment au chef d’entreprise : Crim. 19 novembre 1996 (Bull. n° 413). A cet égard, on ne peut pas ne pas observer la parenté des termes utilisés dans la loi avec ceux de la délégation de pouvoirs admise en droit du travail (préposé pourvu de la compétence, de l’autorité et des moyens nécessaires à l’observation de la loi). Cela revient à dire que les dispositions nouvelles peuvent être invoquées, non seulement par le chef d’entreprise, mais encore par son délégataire : Crim. 30 octobre 1996 (Bull. n° 389), 17 juin 1997 (Bull. n° 237).
La première question posée par ces dispositions a été celle de leur application dans le temps. Si la loi pénale ne s’applique qu’aux faits commis postérieurement à son entrée en vigueur, il est dérogé à cette règle par l’article 112-1 alinéa 2 du Code pénal, lorsque les dispositions nouvelles sont moins sévères que les anciennes. C’est le cas lorsque la loi ajoute un élément supplémentaire d’incrimination, une condition supplémentaire nécessaire pour caractériser l’infraction. La particularité de l’article 121-3 est de prévoir, à travers la formule "sauf si l’auteur des faits a accompli les diligences normales", une condition négative, qui ressemble davantage à une cause d’irresponsabilité pénale (le fait justificatif de l’ancien code pénal), qu’à un élément du délit. La chambre criminelle a précisé cependant qu’il ne s’agit pas d’un fait justificatif : 14 octobre 1997 (Bull. n° 334). Et elle a fait une application immédiate des nouvelles dispositions, considérées comme plus douces : 19 novembre 1996 précité, 19 février 1997 (Bull. n° 67), 12 mars 1997 (Bull. 101), 26 mars 1997 (Bull. n° 123), 17 juin 1997 (précité), 24 juin 1997 (précité).
C’est donc à la partie poursuivante qu’il appartient de prouver un manque de diligences normales. La condition d’impéritie impose un examen circonstancié de chaque espèce, et une motivation sans doute plus précise des décisions de justice. La chambre criminelle n’en a pas moins trouvé dans les constatations des juges du fond la preuve de l’impéritie de médecins (Crim. 19 février 1997, 26 mars 1997 précités), et d’un importateur de parapentes (Crim. 12 mars 1997 précité).
Dans l’affaire de Furiani (Crim. 24 juin 1997 précité), la cour d’appel avait relevé que les dirigeants d’une fédération sportive et de l’un de ses organes, en présence de la modification substantielle d’un stade par l’édification d’une tribune, avaient autorisé la délivrance de billets d’entrée supplémentaires sous le couvert d’un prétendu procès-verbal, manifestement irrégulier, établi au nom de la commission de sécurité, et n’avaient pas exercé effectivement les pouvoirs qu’ils tenaient de leurs attributions, quant aux contrôles et avis réglementaires préalables à l’ouverture du stade au public alors qu’ils n’ignoraient pas que le contrôleur technique avait limité son avis à la résistance du sol supportant la tribune. La chambre criminelle en a déduit que les dirigeants sportifs n’avaient pas accompli les diligences normales qui leur incombaient, compte tenu de la nature de leurs missions ou de leurs fonctions, de leur compétence ainsi que des pouvoirs et des moyens dont ils disposaient, et qu’ils avaient été à bon droit déclarés coupables d’homicides et blessures involontaires.
II. L’APPLICABILITÉ DE LA THÉORIE GÉNÉRALE AUX DÉCIDEURS PUBLICS
Les fonctionnaires de l’Etat ou des collectivités territoriales sont rarement les auteurs matériels d’un dommage corporel. C’est leur pouvoir de décision qui peut les exposer au risque pénal. Les décisions administratives qu’ils sont amenés à prendre peuvent contribuer à créer une situation dangereuse. C’est le cas lorsque ces décisions permettent à des tiers de construire ou d’exploiter dans des conditions qui pourront être dangereuses pour la sécurité des personnes. C’est le cas lorsqu’ils s’abstiennent d’intervenir pour faire cesser une situation dangereuse. S’ils autorisent alors qu’ils auraient dû interdire, s’ils négligent d’intervenir alors qu’ils auraient dû le faire, rien ne fait obstacle, en théorie, à ce qu’ils soient poursuivis pénalement pour avoir contribué au dommage corporel qui aura pu survenir et qui sera la conséquence même indirecte de leur décision ou de leur inaction.
Si la gravité de la faute demeure indifférente, le particularisme des fonctions des agents publics influe sur la mise en oeuvre de leur responsabilité pénale, la caractérisation de leur faute, et son imputabilité.
A. Mise en oeuvre de la responsabilité pénale des fonctionnaires
Pour être poursuivie pénalement, la faute que peut commettre un agent public doit entrer dans la nouvelle définition introduite par la loi du 13 mai 1996 dans la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires. Cette loi comporte désormais un article 11 bis A ainsi conçu :
"Les fonctionnaires et les agents non titulaires de droit public ne peuvent être condamnés sur le fondement du troisième alinéa de l’article 121-3 du code pénal pour des faits non intentionnels commis dans l’exercice de leurs fonctions que s’il est établi qu’ils n’ont pas accompli les diligences normales compte tenu de leurs compétences, du pouvoir et des moyens dont ils disposaient ainsi que des difficultés propres aux missions que la loi leur confie".
La loi du 19 décembre 1996 a inséré un article 16-1, en termes identiques, visant les militaires, dans la loi du 13 juillet 1972 portant statut général des militaires. Ces dispositions constituent le prolongement, pour les fonctionnaires et les militaires, de dispositions semblables introduites dans le code général des collectivités territoriales pour le maire, le président de conseil général, le président de conseil régional.
L’article 11 bis A de la loi du 13 juillet 1983 consacre, ainsi, l’absence d’immunité pénale des fonctionnaires, et le cadre administratif de leur responsabilité.
1) Absence de privilège de juridiction et d’immunité
Jusqu’en 1993, les préfets et sous-préfets mis en cause à l’occasion d’actes susceptibles de constituer un délit, commis hors ou dans l’exercice de leurs fonctions, bénéficiaient d’un privilège de juridiction, en vertu duquel la Chambre criminelle de la Cour de cassation devait désigner la juridiction chargée de l’instruction et du jugement de l’affaire. Ce régime n’avait pas pour objet d’assurer l’impunité des hauts fonctionnaires, mais l’impartialité des juridictions appelées à examiner leurs agissements.
Ce régime a été abrogé par la loi du 4 janvier 1993. Il n’en est pas résulté que les fonctionnaires aient été soustraits à la compétence des juridictions répressives, mais qu’au contraire, ils ont été soumis au régime commun à tous les citoyens.
Au plan pénal, il est constant que le principe de la séparation des pouvoirs ne limite pas l’action des juridictions. Il n’est pas anormal qu’un juge d’instruction ou même un tribunal soient amenés à examiner des actes administratifs, à apprécier le bien-fondé de telle ou telle décision administrative et sa conformité avec la réglementation administrative. Il ne s’agit pas d’une intrusion plus ou moins illicite des juges dans le fonctionnement de l’administration. Lorsque le juge d’instruction se fait communiquer des actes administratifs ou des procès-verbaux de réunion de commissions administratives parce qu’il estime ces pièces utiles à la manifestation de la vérité, il agit conformément à l’article 81 du Code de procédure pénale et ne commet aucun excès de pouvoir. Et l’article 111-5 nouveau du Code pénal, qui a consacré la jurisprudence judiciaire, dispose que les juridictions pénales sont compétentes pour interpréter les actes administratifs, réglementaires ou individuels, et pour en apprécier la légalité, lorsque de cet examen dépend la solution du procès pénal qui leur est soumis. Il n’y a donc place pour aucune question préjudicielle, dans l’appréciation de la faute pénale. C’est ce que jugeait le Tribunal des Conflits, qui récusait l’élévation d’un conflit sur l’action publique. C’est ce que confirme l’article 11 bis A.
Il en découle qu’une simple faute de service peut être poursuivie pénalement. La distinction entre faute de service et faute personnelle détachable de la fonction n’a d’effet que sur les intérêts civils, la juridiction répressive compétente pour sanctionner pénalement une faute de service étant incompétente pour accorder des réparations civiles. A cet égard, la modification de l’article 470-1 du code de procédure pénale par la loi du 13 mai 1996 n’a emporté aucune innovation.
2) Cadre administratif de la responsabilité pénale
La responsabilité pénale des fonctionnaires pour faute non intentionnelle est enserrée par l’article 11 bis A dans un cadre strictement administratif.
a) Il faut d’abord que les faits envisagés aient été commis dans l’exercice des fonctions.
Les infractions involontaires sont en général considérées comme des fautes de service. (Tribunal des conflits : arrêt Pelletier du 30 juillet 1873, D. 1874, 3, 5 ; arrêt Thépaz du 14 janvier 1935, S. 1935, 17).
b) Il faut ensuite que le fonctionnaire auteur de la faute n’ait pas accompli les diligences normales. Cette appréciation impose d’examiner les compétences du fonctionnaire, son ou ses pouvoirs, les moyens dont il disposait. Ceci est conforme aux exigences générales de l’article 121-3. L’article 11 bis A y ajoute la prise en considération des "difficultés propres aux missions que la loi lui confie". Cette adjonction n’est pas anodine, car elle introduit dans le procès pénal l’étude des attributions légalement dévolues au fonctionnaire concerné.
La rédaction de l’article 11 bis A paraît plus stricte ou plus précise que celle de l’article 121-3. L’expression "sauf si l’auteur des faits a accompli les diligences normales" a été remplacée par la formule de la condamnation conditionnelle : le fonctionnaire ne peut être condamné "que s’il est établi qu’il n’a pas accompli les diligences normales". Cette rédaction confirme qu’il s’agit d’un élément du délit, dont la preuve incombe à la partie poursuivante, y compris dans les instances en cours : Crim. 24 juin 1997 précité.
B. Les aspects de la faute pénale des agents publics
1) Le triple aspect des comportements fautifs
Les fautes non intentionnelles qui peuvent être reprochées à un fonctionnaire trouvent principalement leur origine dans le manquement à une obligation légale de prudence ou de sécurité. Les articles 221-6, 222-19 et 222-20 du Code pénal visent expressément ces manquements, tout comme l’article 121-3, auquel renvoie l’article 11 bis A. On peut avoir la tentation d’en déduire qu’on ne devrait pas poursuivre un décideur public pour une imprudence ou une négligence distincte d’un manquement à ces obligations particulières. En soumettant la faute de méconnaissance d’une obligation légale de prudence ou de sécurité au même régime que les fautes d’imprudence et de négligence, la loi nouvelle a cependant bien incriminé distinctement les trois types de fautes de service, abstraction faite de leur gravité.
a) La méconnaissance d’une obligation de prudence ou de sécurité a été illustrée, en ce qui concerne la fonction publique territoriale, par un arrêt de la chambre criminelle du 22 février 1995 (Bull. n° 82). Pour dériver les eaux de pluie des égouts en cas de précipitations violentes, la ville de Rennes avait décidé la mise en place de clapets de délestage en divers points du réseau d’assainissement. Lors d’une réunion de chantier destinée à la vérification d’un de ces ouvrages, un technicien de la ville est descendu dans le déversoir en utilisant une échelle, non fixée, qu’il a posée sur le clapet ; celui-ci s’est relevé automatiquement pendant la visite, et a coincé la victime contre l’échelle. Cette faute de la victime n’étant pas la cause exclusive de l’accident, le directeur général des services techniques de la commune a été déclaré coupable de blessures involontaires, pour avoir omis de veiller à l’observation des règles de sécurité sur les chantiers et ainsi contribué à la réalisation de l’accident.
De même, le commandant d’une base aérienne militaire a été déclaré coupable d’homicide involontaire, pour avoir commis une faute personnelle en laissant exécuter les travaux de pose d’une toiture par les services techniques de la base plutôt que "par une entreprise civile rompue aux problèmes de sécurité" et en ne s’assurant pas, en sa qualité de commandant de base, de l’existence et de la mise en oeuvre des dispositifs de protection individuelle ou collective appropriés, exigés par l’ordre particulier du 27 octobre 1980 relatif à la prévention des risques de chute en hauteur, intégrant et complétant les prescriptions correspondantes du décret du 8 janvier 1965. La chambre criminelle, par arrêt du 9 décembre 1997 (Bull. n° 419), a retenu que l’officier, qui était responsable de l’application des règles d’hygiène et de sécurité du travail au sein de la base en vertu de l’article 9 du décret n° 85-755 du 19 juillet 1985, n’avait pas accompli toutes les diligences normales qui s’imposaient à lui compte tenu, notamment, de ses compétences ainsi que du pouvoir et des moyens dont il disposait, au regard des articles 121-3 du Code pénal dans sa rédaction issue de la loi du 13 mai 1996 et 16-1 de la loi du 13 juillet 1972, issu de la loi du 19 décembre 1996.
En revanche, dans l’affaire des thermes de Barbotan (Crim. 20 septembre 1995, Bull. n° 275), les deux préfets poursuivis pour manquements à la réglementation sur le classement et le contrôle des établissements recevant du public ont bénéficié de décisions de relaxe devenues définitives1
b) L’imprudence, indépendante d’une obligation légale ou réglementaire, peut apparaître par exemple à l’occasion de la fourniture d’un renseignement erroné. Si ce renseignement est à l’origine d’un dommage, on peut envisager de l’imputer à faute à celui qui l’a délivré. C’est ainsi qu’un contrôleur aérien de Roissy a été déclaré responsable des conséquences dommageables d’un accident survenu lors de l’atterrissage d’un avion qu’il avait dévié d’une piste vers une autre, dans des circonstances aléatoires, alors qu’il aurait dû se borner à interrompre l’approche de l’avion (Crim. 9 juillet 1998 - pourvoi n° A 97-83326). C’est aussi au titre de l’imprudence qu’un militaire, chef des services des essences de l’armée à Mayotte, a été renvoyé devant la juridiction compétente, du chef d’homicides involontaires, à la suite de la distribution aux habitants de l’île de pétrole lampant mélangé d’essence, ayant provoqué l’explosion de lampes à pétrole (Crim. 16 juillet 1997, Bull. n° 275).
c) Quant à la négligence, elle peut trouver son origine dans l’inaction du fonctionnaire, par exemple à l’occasion du contrôle de légalité, ou de son pouvoir de substitution. Ainsi, le préfet et le sous-préfet exercent un contrôle de légalité sur les actes émanant du maire, spécialement sur son pouvoir de police. Ils ont aussi un pouvoir hiérarchique sur le maire, lorsque celui-ci prend des mesures de police municipale, au sens des articles L 2212-1 et L 2212-2 du Code général des collectivités territoriales. Ils ont l’exercice direct de cette police lorsque les mesures à prendre affectent le territoire de plusieurs communes, ou lorsque le maire d’une commune reste indifférent à sa mise en demeure (art. L 2215-1 et L 2215-3 du même code). On peut concevoir que l’abstention d’un fonctionnaire puisse, à certains égards, être regardée comme fautive, si des troubles à l’ordre public étaient prévisibles, et s’il s’est abstenu de prendre les précautions qui étaient en son pouvoir, par exemple l’interdiction d’une réunion publique ou d’un spectacle
En pratique, il peut y avoir conjonction de plusieurs types de fautes, comme le manquement à une obligation de sécurité et la négligence. C’est ce qui ressort notamment de l’arrêt du 24 juin 1997 (précité) relatif à l’effondrement de la tribune du stade de Furiani. L’arrêt rappelle d’abord que le directeur de cabinet du préfet, en sa qualité de président de la commission départementale de sécurité, avait reçu du préfet la mission de consacrer l’essentiel de son temps à la rencontre sportive qui présentait une importance majeure. L’arrêt précise que ce fonctionnaire a assisté à une seule réunion de la commission, qui n’a donné lieu à aucun procès-verbal, et s’est fait représenter sans délégation aux trois autres. L’arrêt relève que la commission s’est abstenue de vérifier, comme le lui imposait le Code de la construction et de l’habitation, l’existence d’une autorisation d’aménagement, d’un rapport attestant la stabilité de l’ouvrage ainsi que d’un arrêté du maire autorisant l’ouverture de l’établissement, et n’a expressément formulé aucun avis définitif. L’arrêt ajoute que le directeur de cabinet ne saurait invoquer ni son ignorance des dispositions légales ou réglementaires applicables, qui relevaient de ses attributions, ni l’absence de substitution du préfet, dont il était délégataire, au maire de Furiani défaillant, cette substitution étant prévue, de plein droit, par l’article R. 123-28 du Code précité. L’arrêt en déduit que le fonctionnaire n’ayant pas accompli les diligences normales qui lui incombaient, compte tenu de ses compétences, du pouvoir et des moyens dont il disposait, ainsi que des difficultés propres à la mission que la loi lui confiait, la cour d’appel, en le retenant dans les liens de la prévention d’homicides et blessures involontaires, a justifié sa décision au regard, notamment, de l’article 11 bis A de la loi du 13 juillet 1983.
2) La question de l’inattention et de la maladresse
Faut-il s’assurer, dans l’optique des travaux préparatoires de la loi du 13 mai 1996, que l’abstention est due à une imprudence ou une négligence, et non pas à une inattention ou à une maladresse ? Le régime particulier édicté par l’article 11 bis A ne concerne pas l’ensemble des faits non intentionnels. Les fautes de maladresse ou d’inattention en sont exclues, quand bien même elles seraient commises dans l’exercice des fonctions. C’est du moins ce qui ressort des travaux préparatoires et du libellé de la loi qui ouvre la voie de cette interprétation restrictive.
Mais dans la mesure où les avis exprimés dans les assemblées parlementaires ont été partagés, il est permis de s’interroger sur l’utilité d’un double régime de responsabilité pénale, l’un subordonné au manque de diligences, l’autre faisant abstraction de cette exigence. L’assimilation des fautes d’imprudence et de maladresse, de négligence et d’inattention permettrait l’unification des solutions.
C. L’imputabilité personnelle de la faute
L’article 121-1 du Code pénal, et le principe de la responsabilité pénale personnelle, rappelés en exergue, sont applicables aux agents publics. Il en résulte qu’un fonctionnaire ne peut être poursuivi pénalement que pour une faute qu’il a commise lui-même, et non pour une faute commise par un subordonné. L’application de ce principe peut faire difficulté en raison de la responsabilité administrative de certains hauts fonctionnaires, spécialement du préfet.
Le décret du 10 mai 1982 donne à celui-ci autorité directe sur tous les chefs de services préfectoraux et des services extérieurs des administrations civiles de l’Etat dans le département ou la région. Le préfet peut être ainsi regardé comme le responsable administratif du département ou de la région, vis-à-vis des ministres du gouvernement. Il peut recevoir délégation de pouvoirs d’un ministre pour certains actes de gestion, par exemple pour la gestion déconcentrée du personnel (circulaire du 9 avril 1991 du Premier Ministre, décret n° 97-33 du 3 avril 1997).
Le préfet a lui-même la faculté de déléguer ses pouvoirs ou à tout le moins sa signature. L’article 11 bis A ne fait pas allusion à cette faculté. C’est une différence par rapport aux textes qui concernent les élus, maire, président de conseil général, président de conseil régional : les articles qui les concernent, et qui ont été créés par la loi du 13 mai 1996 dans le code général des collectivités territoriales, comportent tous une allusion à celui qui a reçu une délégation. Le silence de l’article 11 bis A, à cet égard, ne signifie pas pour autant qu’il faille faire abstraction du phénomène de la délégation, pour les fonctionnaires.
1) Délégation de pouvoirs ou de signature
a) La délégation de pouvoirs consiste, d’après Odent, pour une autorité investie de certains pouvoirs, à se dessaisir d’une fraction de ceux-ci et à les transférer à une autorité subordonnée.
Elle semble permise aux préfets de département par l’article 1er du décret n° 50-722 du 24 juin 1950, à titre temporaire, en cas d’absence. A défaut d’une telle délégation, un transfert de compétence est organisé par les textes en cas de vacance de la préfecture, d’absence ou d’empêchement du préfet. Le décret du 1er juin 1964 prévoit encore les délégations de pouvoirs (et de signature) des préfets aux chefs de services de l’Etat dont la circonscription dépasse le cadre du département.
Ces dispositions réglementaires ont suscité une circulaire ministérielle du 15 mars 1993, et des arrêts du Conseil d’Etat, publiés au Recueil Lebon : 24 février 1989 (Ministre de l’Intérieur c. dame Fortas), 13 février 1993 (Ministre de l’Intérieur c. Bouchet), 4 mars 1994 (société Régineige), 6 mai 1994 (dame Roussel), 16 novembre 1994 (Fédération CGT des services publics), 27 février 1995 (préfet de l’Essonne).
b) Le préfet peut aussi déléguer sa signature, en vertu des textes précités, et du décret du 10 mai 1982, dont les articles 17, 17-1 et 17-2 énumère les nombreux délégataires possibles dans les départements.
2) Incidence d’une délégation de pouvoirs ou de signature
La question est de savoir quelle peut être l’incidence de telles délégations, ou de leur absence, en droit pénal. Il est permis de penser qu’à cet égard, l’article 11 bis A. a consacré l’autonomie du droit pénal, puisqu’il fait état, non seulement des missions légales, mais encore du pouvoir du fonctionnaire et des moyens dont il disposait. On peut en déduire que la délégation de pouvoirs ou de signature est de nature à faciliter l’identification de la personne pénalement responsable.
C’est ce qui a été admis par l’arrêt de la chambre criminelle du 22 février 1995 (précité) dans la cadre communal. Le directeur général des services techniques de la ville était chargé, en sa qualité de chef de service, d’assurer sous la responsabilité du maire la mise en oeuvre des règles d’hygiène et de sécurité, conformément au décret du 10 juin 1985 relatif à l’hygiène et la sécurité du travail dans la fonction publique territoriale, et à une note de service prise pour son application. Il lui incombait, dès lors, de rappeler la nécessité de respecter ces règles même dans le cas d’opérations courantes, et de mettre en oeuvre des dispositifs permettant d’en vérifier l’observation sur les chantiers. Le maire n’a pas été considéré comme responsable de l’accident.
La solution est transposable à la fonction publique d’Etat. Lorsque la faute est commise par le directeur d’un service technique, tel un directeur de l’équipement, dans l’exécution d’actes pour lesquels le préfet n’a pas de connaissances techniques particulières (exécution de travaux, par exemple), il est conforme au droit et à la logique que ce directeur, qu’il soit délégataire de pouvoirs ou de signature, endosse seul la responsabilité pénale des faits, car le préfet n’a pas en principe à s’immiscer dans l’exécution matérielle de travaux.
Lorsque le subordonné du préfet, directeur d’un service technique ou d’un service purement administratif ou encore directeur de cabinet, prend par délégation des décisions administratives dont le préfet aurait pu conserver l’initiative, y a-t-il place pour une responsabilité pénale de l’autorité délégante ? On pourrait considérer que le préfet commet dans tous les cas une faute personnelle en ne surveillant pas suffisamment l’action de son subordonné et qu’il peut être poursuivi pénalement concurremment avec ce dernier. Mais alors, dans ce cas, pourquoi l’autoriser à donner délégation de signature et même de pouvoir ? L’intérêt de la délégation est de permettre l’identification de l’auteur des faits, et la désignation du responsable.
La jurisprudence sur la question reste à élaborer. En droit du travail, la délégation de pouvoirs n’exclut la responsabilité du chef d’entreprise qu’en matière d’hygiène et de sécurité des travailleurs. On peut observer que dans l’affaire du barrage de Malpasset, le préfet, qui avait été autorisé à déléguer à l’ingénieur en chef du génie rural l’entretien et la surveillance du barrage, n’avait pas été mis en cause. Et dans l’affaire du stade de Furiani, si le préfet a fait l’objet d’une citation directe délivrée à la requête des parties civiles, il a bénéficié d’une décision de relaxe devenue définitive. Seul son directeur de cabinet a été retenu dans les liens de la prévention.
Au terme de cette réflexion, la seule certitude à laquelle on puisse aboutir, c’est l’absence d’immunité pénale des décideurs publics, à raison des actes de leurs fonctions. Ils sont susceptibles d’être poursuivis pour une faute pénale non intentionnelle entrant dans la définition légale des articles 221-6, 222-19 et 222-20 du Code pénal, à condition qu’il s’agisse d’une faute personnelle. L’appréciation de cette faute éventuelle, par rapport à la spécificité de leurs fonctions, demeure problématique, et en l’état de la jurisprudence, la circonspection s’impose. Elle s’impose aux juges, qui ont à mettre en oeuvre une responsabilité pénale à connotation administrative. Elle s’impose aux administrateurs, qui ont à accomplir les diligences normales susceptibles de les mettre à l’abri du risque pénal.
1 Tr. Cor. Toulouse, 19 février 1997 (Gaz. Pal. 1997, 1, 396)
Étude de Mme Dominique Bignon, conseiller référendaire à la Cour de cassation
Étude de Mme Sylvie Bourgeot, conseiller référendaire à la Cour de cassation
Étude de M. Philippe de Caigny, avocat général à la Cour de cassation
Étude de Mme Agnès Cavellat-Delaroche, conseiller à la Cour de cassation
Étude de M. Jean-Pierre Métivet, conseiller à la Cour de cassation