Source: http://www.senat.fr/rap/a02-404/a02-40413.html
Timestamp: 2019-04-24 20:58:55+00:00
Document Index: 165776580

Matched Legal Cases: ["l'article 27", "l'article 27", "l'article 27", "l'article 6", "l'article 27", "l'article 27", "l'article 27", "l'article 331", "l'article 27", "l'article 27", "l'article 27", "l'article 22", "l'article 534", "l'article 14", "l'article 52", "l'article 27", "l'article 22", "l'article 27", "l'article 27", "l'article 27", "l'article 27", "l'article 27", 'in fine', "l'article 27", "l'article 27", "l'article 27", "l'article 27", "l'article 27", 'in fine', "l'article 27", "l'article 27", "l'article 27", "l'article 27", "l'article 28", "l'article 74", "l'article 74", "l'article 38", "l'article 74", "l'article 38", "l'article 28"]

Le titre III, constitué initialement des articles 27 et 28, modifie le chapitre Ier du titre III du livre III du code de la consommation qui définit le régime juridique et la procédure applicables aux situations de surendettement des particuliers pour instituer une nouvelle procédure dite de « rétablissement personnel » s'inspirant, pour la « Vieille France », du dispositif en vigueur en Alsace et en Moselle qui permet de procéder, dans certains cas et à certaines conditions, à un effacement global des dettes.
Ce titre, après l'examen en première lecture du texte par l'Assemblée nationale, comprend désormais treize articles, le dispositif ayant été complété pour, d'une part, procéder à quelques ajustements de la procédure de faillite civile applicable dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle et, d'autre part, prévoir l'extension aux collectivités d'outre-mer et à la Nouvelle-Calédonie de la procédure traditionnelle de traitement du surendettement et de la nouvelle procédure de rétablissement personnel.
Impossibilité pour le prêteur qui ne s'est pas assuré de la solvabilité de l'emprunteur d'exercer contre lui des procédures de recouvrement
Introduit par l'Assemblée nationale sur proposition de M. Jean-Christophe Lagarde, contre l'avis de la commission et du Gouvernement, l'article 27 A du projet de loi insère un article L. 311-10-1 dans le code de la consommation pour priver le prêteur de la possibilité d'exercer des procédures de recouvrement contre un emprunteur quand il n'a pas pris le soin, préalablement, de s'informer de la solvabilité de cet emprunteur ou de la caution. Le prêteur ne retrouve le droit de poursuivre le paiement des sommes qui lui sont dues que s'il a été trompé par l'emprunteur, celui-ci ayant fait de fausses déclarations ou lui ayant remis des documents erronés en vue d'obtenir un crédit.
Si l'objectif de cet article, qui est de responsabiliser les prêteurs et en particulier les organismes de crédit à la consommation, est louable, son économie n'est pas acceptable : il n'est pas possible de faire peser une telle sanction sur l'emprunteur alors qu'il ne dispose d'aucun moyen d'être informé objectivement de la situation de son emprunteur. Le dispositif envisagé est indissociable de l'instauration d'un fichier positif de l'endettement des ménages qui présente par ailleurs, comme le rapport d'information du Sénat l'avait souligné à l'automne 1997, de nombreux inconvénients26(*).
Votre commission des Lois vous soumet donc un amendement de suppression de l'article 27A qui ne manquerait pas d'induire un contentieux inextricable et une restriction de l'accès au crédit.
(Titre III du livre III du code de la consommation)
L'article 27 du projet de loi initial, après avoir complété l'intitulé de la division du code de la consommation consacrée au traitement des situations de surendettement, modifiait, sous neuf paragraphes distincts, sept articles de cette division et en insérait sept nouveaux pour instaurer une procédure de rétablissement personnel.
Sur cet article, l'Assemblée nationale a opéré de nombreuses modifications dont l'initiative revient, le plus souvent, à sa commission des Lois, et qui ont contribué à rationaliser l'organisation des dispositions du code de la consommation traitant du surendettement ainsi que, sur le fond, le déroulement des différentes procédures. Elle a ainsi choisi de distinguer, au sein du chapitre II, deux sections traitant successivement des pouvoirs du juge en matière de procédure traditionnelle de traitement du surendettement et en matière de procédure de rétablissement personnel. Elle a en outre inséré en tête du titre III du livre III du code de la consommation relatif au traitement des situations de surendettement un article préliminaire déclinant les principales définitions ainsi que la trame de la procédure et désignant le juge compétent.
? Le paragraphe I du projet de loi initial avait pour seul objet de compléter l'intitulé du chapitre Ier du titre III du livre III du code pour faire référence à cette nouvelle procédure de rétablissement personnel, sans pour autant supprimer celle relative à la procédure traditionnelle devant la commission de surendettement.
L'Assemblée nationale a adopté un amendement de réécriture de ce paragraphe pour insérer en tête de la division consacrée au traitement du surendettement un article préliminaire numéroté L. 330-1 définissant la situation de surendettement éligible à la procédure devant la commission ainsi que la situation irrémédiablement compromise éligible à la procédure de rétablissement personnel. Outre ces définitions, l'amendement présenté par la commission des Lois confie au juge de l'exécution et non au juge d'instance la compétence en matière de procédure de rétablissement personnel.
La définition de la situation de surendettement, soit la situation caractérisée par « l'impossibilité manifeste pour le débiteur de bonne foi de faire face à l'ensemble de ses dettes non professionnelles exigibles et à échoir », qui figurait jusqu'à présent au premier alinéa de l'article L. 331-2, est transférée au tout début du chapitre. Le texte proposé pour l'article L. 330-1 désigne la commission de surendettement pour connaître de ces situations et dispose que, lorsque les ressources ou l'actif réalisable du débiteur le permettent, des mesures de traitement du surendettement peuvent être prescrites par elle sur le fondement des articles L. 331-6 à L. 331-7-1 relatifs à l'élaboration d'un plan conventionnel et aux recommandations prescrites par la commission dont, le cas échéant, un moratoire et un effacement de certaines dettes.
Lorsque ces mesures ne sont pas envisageables, le débiteur se trouvant dans une situation irrémédiablement compromise, celui-ci est alors éligible à la procédure de rétablissement personnel dont la clôture aboutit à l'effacement des dettes. Cette notion de situation « irrémédiablement compromise », placée par le I de l'article 27 du projet de loi initial dans un article L. 331-3-1 du code de la consommation, est transférée dans l'article préliminaire L. 330-1. En outre, l'Assemblée nationale s'est attachée à la définir : est ainsi irrémédiablement compromise la situation caractérisée par « l'impossibilité manifeste, compte tenu de l'actif disponible du débiteur et de ses ressources actuelles et prévisibles, d'apurer son passif » par la mise en oeuvre de la procédure traditionnelle de traitement du surendettement.
En retenant ce critère, la procédure de rétablissement personnel prévue par le présent projet de loi se distingue de la procédure de faillite civile applicable en Alsace et en Moselle dont l'ouverture est subordonnée à la constatation de l'« insolvabilité notoire » du débiteur27(*).
Toutefois, pour apprécier l'existence de cette situation d'insolvabilité du débiteur, les juridictions des trois départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle exigent que soit établie l'existence d'un passif impayé dont la valeur est supérieure à celle de la totalité des biens composant le patrimoine du débiteur28(*) et conduisant à une situation définitivement compromise29(*). Ainsi, la Cour d'appel de Colmar estime être en présence d'une situation d'insolvabilité notoire, lorsque « les faits et des circonstances extérieures accréditent l'opinion de cette insolvabilité et révèlent une situation patrimoniale irrémédiablement compromise ».30(*)
Ainsi, il apparaît que la situation d'un débiteur est irrémédiablement compromise lorsque celui-ci, compte tenu de l'état de son actif et de ses ressources actuelles et à venir ne pourra, dans un délai raisonnable, faire face à son passif exigible ou à échoir.
Toutefois, alors qu'en Alsace-Moselle la procédure de faillite civile apparaît comme une des possibilités offertes pour le traitement des situations de surendettement, la procédure de rétablissement personnel ne doit être envisagée que comme une issue de secours pour les cas les plus désespérés et n'être mise en oeuvre que lorsque les modalités traditionnelles de traitement du surendettement sont impraticables ou lorsque leur mise en oeuvre serait manifestement vouée à l'échec, cette appréciation relevant de la seule commission de surendettement sous le contrôle du juge.
La procédure de rétablissement personnel doit donc être comprise comme ayant un caractère subsidiaire, la solution ultime lorsque aucune autre issue n'est envisageable. Une autre approche conduirait non pas à « s'inspirer » de la faillite civile applicable en Alsace-Moselle mais à la transposer à l'ensemble du territoire car la procédure traditionnelle de traitement du surendettement, qui place au coeur du dispositif les commissions de surendettement, perdrait sa raison d'être.
Par ailleurs, selon la conception de votre commission des Lois, le critère retenu pour être éligible à la procédure de rétablissement personnel ne doit pas permettre d'aboutir à une situation dans laquelle, comme cela arrive parfois aujourd'hui en Alsace-Moselle, le débiteur voit la liquidation de son patrimoine personnel en contrepartie de l'extinction de son passif tout en continuant à bénéficier de revenus substantiels et stables sans autre contribution au dédommagement des créanciers après la clôture de la procédure. Aboutir à ce résultat serait d'ailleurs en contradiction avec l'objectif affiché par l'exposé des motifs du projet de loi qui est d'éviter un traitement uniforme et sans discernement des situations de surendettement et de sauver des familles menacées de relégation en marge de la société.
Or, force est de constater qu'en dépit des efforts louables de l'Assemblée nationale pour préciser ce que recouvre la « situation irrémédiablement compromise » éligible à la procédure de rétablissement personnel et, partant, à l'effacement de l'ensemble des dettes, la définition proposée manque sa cible, ou plutôt englobe une cible trop large susceptible de créer un effet d'aubaine en accordant le bénéfice de la procédure à un débiteur qui percevrait des revenus réguliers et même confortables dès lors que ses ressources et son actif disponible ne permettraient manifestement pas d'apurer son passif, c'est-à-dire de désintéresser intégralement ses créanciers, par la mise en oeuvre des mesures prescrites dans le cadre de la procédure traditionnelle de traitement du surendettement devant la commission. En effet, la notion d'apurement supposant, d'un point de vue juridique, l'extinction du passif, le juge serait contraint d'accorder le bénéfice de la procédure de rétablissement personnel, l'apurement étant hors d'atteinte du fait de l'importance du passif, alors même que le débiteur serait en mesure d'exercer ses facultés contributives. En pareil cas, il serait choquant que le débiteur puisse d'emblée être éligible à la procédure de rétablissement personnel : il ne devrait pouvoir en bénéficier, le cas échéant, qu'après avoir effectivement exercé ses facultés contributives en vue du désintéressement de ses créanciers par la mise en oeuvre de la procédure traditionnelle de traitement du surendettement.
Il semble que le meilleur moyen d'éviter que la procédure, conçue pour accorder un nouveau départ à des personnes menacées d'exclusion, ne bénéficie également à des débiteurs qui continuent à avoir des ressources, celles-ci n'étant cependant pas de nature à leur permettre de s'acquitter de leurs dettes du fait de l'ampleur du passif, est de supprimer dans la définition la référence à la notion d'apurement du passif et de laisser au juge la marge d'appréciation nécessaire. Le critère de la situation irrémédiablement compromise éligible à la procédure de rétablissement personnel pourrait ainsi consister dans l'impossibilité manifeste de mettre en oeuvre les mesures traditionnelles de traitement du surendettement, ce critère soulignant le caractère subsidiaire de la procédure emportant l'effacement global des dettes. Votre commission des Lois vous soumet un amendement en ce sens. Elle observe au surplus, dans la définition proposée, qu'il est fait référence aux « ressources actuelles et prévisibles » alors que le critère retenu par l'article L. 331-7-1 pour permettre à la commission de recommander un moratoire est paradoxalement plus sévère puisqu'il vise « l'absence de ressources ou de biens saisissables ».
Enfin, ce nouvel article L. 330-1 désigne le juge de l'exécution comme juge compétent pour connaître de la procédure de rétablissement personnel alors que le projet de loi initial désignait le juge d'instance.
Le juge désigné par le projet de loi initial dans un nouvel article L. 331-3-1 introduit par le paragraphe V pour connaître de la procédure de rétablissement personnel était le juge d'instance, la justification de ce choix résidant vraisemblablement dans le souci de désigner une autorité juridictionnelle proche du terrain.
En dépit de cette justification louable, ce choix soulevait de nombreuses objections qui ont conduit l'Assemblée nationale à le réfuter. Faire du juge d'instance le juge du rétablissement personnel présenterait en effet plusieurs inconvénients et entrerait en contradiction avec les évolutions voulues par le passé :
- le juge d'instance pourrait voir sa charge de travail considérablement alourdie, avec le risque corrélatif d'allongement des délais de traitement des dossiers de surendettement et de l'ensemble du contentieux de première instance. La loi n° 91-560 du 9 juillet 1991 portant réforme des procédures d'exécution avait d'ailleurs transféré le contentieux du surendettement du juge d'instance vers le juge de l'exécution pour remédier à ce problème ; il serait donc paradoxal de revenir en arrière !
- des passerelles devraient être aménagées entre juge d'instance et juge de l'exécution, ce qui conduirait à un surcroît de travail pour les greffes, avec tous les risques de contrariété de jurisprudence par ailleurs ;
- cela aboutirait à faire intervenir trois juges en Alsace-Moselle pour le traitement du surendettement : le tribunal de grande instance pour la faillite civile, le tribunal d'instance pour la procédure de rétablissement personnel et le juge de l'exécution pour la procédure de surendettement.
En outre, l'unité d'un contentieux intéressant des populations fragilisées paraît importante. Aussi votre commission des Lois souscrit-elle pleinement au choix de l'Assemblée nationale qui désigne le juge de l'exécution comme juge chargé de la procédure de rétablissement personnel.
? Le paragraphe II modifie l'article L. 331-1 du code de la consommation relatif à la composition de la commission de surendettement.
Présidée par le préfet, la commission de surendettement comprend six membres : outre le préfet, qui peut se faire représenter, ses membres sont le trésorier-payeur général, vice-président, le directeur des services fiscaux, le représentant local de la Banque de France et deux personnalités choisies par le préfet, la première sur proposition de l'Association française des établissements de crédit et des entreprises d'investissement, la seconde sur proposition des associations familiales ou de consommateurs.
L'article L. 331-1 prévoit que le représentant de l'Etat, comme le trésorier-payeur général et le directeur des services fiscaux, peut se faire représenter par un seul et même délégué. Il s'agit d'assurer une stabilité de la composition des commissions et de faire en sorte qu'un véritable suivi des dossiers soit mis en oeuvre.
Aux six membres actuels, le projet de loi en ajoute deux : une personnalité justifiant d'une expérience dans le domaine juridique, une autre justifiant d'une expérience dans le domaine de l'économie sociale et familiale, toutes deux étant désignées par le préfet dans des conditions définies par décret.
La présence d'une personnalité avisée des questions de l'économie sociale et familiale paraît bienvenue : elle répond à une préoccupation exprimée par le rapport d'information du Sénat fait par MM. Jean-Jacques Hyest et Paul Loridant au nom des commissions des Lois et des Finances31(*). Ce rapport soulignait que les secrétariats des commissions de surendettement étaient « mal informés sur l'accès à l'aide sociale ou son rétablissement, ou encore sur le repérage des aides financières possibles » alors que « l'augmentation du nombre de dossiers à forte connotation sociale [rendait] indispensable une meilleure prise en compte de cette dimension dans le traitement du surendettement ». Il préconisait que la dimension sociale soit prise en compte « dès l'instruction des dossiers » sans aller cependant jusqu'à adjoindre un travailleur social comme membre à part entière de la commission ; soucieux de ne pas alourdir le fonctionnement de la commission, le groupe de travail proposait de « prévoir la présence d'un travailleur social siégeant aux réunions de la commission de surendettement avec voix consultative »32(*).
Le projet de loi, prenant en compte ce besoin et partant du constat de la proportion de plus en plus importante de dossiers reflétant des situations socialement désespérées, préfère intégrer le travailleur social à la composition de la commission de surendettement. Cela n'est pas neutre pour l'équilibre de cette composition, la présence supplémentaire d'une personnalité qualifiée en matière d'économie sociale et familiale ayant pour effet de renforcer la représentation des intérêts du débiteur.
Cette proposition a été approuvée par le Conseil économique et social33(*) qui insiste cependant sur la nécessité d'améliorer « l'accompagnement social des familles par la mobilisation de l'ensemble des acteurs de terrain ». Selon l'avis du Conseil, le conseiller en matière d'économie sociale et familiale « pourrait en particulier s'assurer que toutes les possibilités d'aides ont bien été explorées et qu'aucune solution autre qu'une procédure devant la commission de surendettement n'est envisageable » ; en outre, « il devrait pouvoir, lors de la réunion de la commission de surendettement, apporter des précisions utiles sur le dossier et faciliter l'expression du débiteur ».
Le second membre ajouté par le projet de loi à la composition de la commission de surendettement est une personnalité justifiant d'une expérience dans le domaine juridique. Selon l'exposé des motifs, il s'agit d'améliorer le fonctionnement des commissions en renforçant leur capacité d'expertise. Le rapport d'information du Sénat précité observait déjà que si les secrétariats des commissions de surendettement étaient « bien préparés à l'examen des aspects financiers des dossiers », ils ne comprenaient pas en revanche de « juristes spécialisés ».
Selon les informations délivrées à votre commission des Lois, cette personne aurait en particulier pour mission d'aider à la vérification des créances. Rappelons que cette vérification est actuellement à la charge du secrétariat de la commission de surendettement assuré par le représentant local de la Banque de France : sur déclaration faite par le débiteur, cette vérification consiste seulement dans un contrôle de cohérence en vue de dresser un état de l'endettement de ce dernier. La commission peut toutefois, en vertu de l'article L. 331-3, faire publier un appel aux créanciers. La vérification de la régularité des créances est effectuée par le juge de l'exécution en cas de contestation.
L'Assemblée nationale, à l'initiative de sa commission des Lois, a introduit la précision selon laquelle ce nouveau membre de la commission devra justifier d'un diplôme sanctionnant une formation d'une durée au moins égale à quatre années d'études après le baccalauréat et d'au moins quatre années d'exercice professionnel dans le domaine juridique.
Votre commission des Lois estime qu'il n'y a pas lieu d'augmenter l'effectif de la commission de surendettement car cela aurait pour conséquence, sans véritable nécessité, d'en alourdir le fonctionnement. Il apparaît en effet que la présence d'un juriste comme membre délibérant de la commission ne constitue pas une réponse pertinente à la question de la vérification des créances : en effet, cette vérification incombe au secrétariat de la commission, assuré par la Banque de France en amont des réunions de la commission. Si l'objectif est de rendre cette vérification plus systématique et exhaustive sans pour autant allonger les délais d'instruction des dossiers, il convient de renforcer les secrétariats chargés de cette instruction ... mais cela ne relève pas du législateur !
Intégrer un nouveau membre, qualifié en matière d'économie sociale et familiale, dans l'effectif de la commission ne paraît pas davantage indispensable : explorer les solutions permettant d'éviter l'engagement d'une procédure de traitement du surendettement comme le suggère le Conseil économique et social n'est pas du ressort de la commission elle-même, ce travail doit être effectué en amont de sa réunion délibérative. La présence d'une telle personnalité qualifiée lors de la réunion de la commission peut en revanche présenter un intérêt pour éclairer cette dernière sur la situation personnelle et professionnelle du débiteur ; aussi paraît-il plus pertinent, comme l'avait proposé le rapport d'information du Sénat34(*), de prévoir la présence d'un travailleur social qui n'aurait pas voix délibérative. Votre commission des Lois vous propose un amendement à cet effet.
L'Assemblée nationale, à l'initiative de sa commission des Affaires culturelles, a complété l'article L. 331-1 pour prévoir l'institution, auprès de chaque commission, d'une cellule chargée de la prévention du surendettement et de l'accompagnement social des personnes surendettées. Cette cellule serait chargée d'élaborer un programme d'action et de coordonner les interventions des services publics, en particulier ceux chargés de l'aide sociale et du versement des prestations sociales, et des associations en matière d'accompagnement social. Cette initiative tente ainsi de tirer les conséquences des observations formulées par le Comité consultatif du crédit dans son rapport de janvier 2003 sur la prévention et le traitement du surendettement35(*) : évoquant l'analyse faite par le rapport d'information du Sénat, il souligne en effet le défaut de coordination entre l'action des commissions de surendettement et les instances à vocation sociale.
Il apparaît cependant qu'une telle coordination relève de la responsabilité des acteurs locaux et qu'il n'y a pas lieu de superposer un nouveau dispositif aux dispositifs existants. En outre, la prise en compte de la dimension sociale résulte déjà de l'adjonction à la commission d'un conseiller en économie sociale et familiale, de la présence d'un travailleur social à l'audience d'ouverture de la procédure de rétablissement personnel, de la possibilité d'établir un bilan économique et social par le mandataire et de réaliser une enquête sociale à la demande de la commission ou du juge ... Notons enfin que, si l'idée est généreuse, rien n'est dit sur la façon dont ces cellules seront constituées et financées. Ainsi votre commission des Lois vous soumet-elle un amendement tendant à supprimer la disposition qui institue auprès de chaque commission une cellule chargée de la prévention du surendettement et de l'accompagnement social des surendettés.
? Le paragraphe III modifie l'article L. 331-2 qui, d'une part, définit la notion de surendettement des particuliers et, d'autre part, détermine comment calculer le montant des remboursements dans le cadre d'un plan conventionnel de remboursement ou de recommandations prononcées par la commission par rapport au « reste à vivre » accordé au débiteur.
A l'initiative de sa commission des Affaires économiques, l'Assemblée nationale a supprimé du premier alinéa de l'article L. 331-2 la définition de la situation de surendettement transférée précédemment dans un article préliminaire L. 330-1.
Elle a ensuite, à l'initiative de sa commission des Affaires culturelles et avec un avis de sagesse du Gouvernement, introduit une disposition tendant à faire en sorte que le débiteur qui s'est porté caution puisse voir ce cautionnement pris en compte pour l'évaluation de sa situation et son éligibilité à la procédure de traitement du surendettement. Il apparaît qu'une disposition ayant le même objet a été d'ores et déjà insérée à l'article 6 ter du projet de loi pour l'initiative économique dont l'examen par le Parlement est sur le point de s'achever. En vertu de cet article 6 ter venant compléter le premier alinéa de l'article L. 331-2 du code de la consommation, il est prévu que la situation de surendettement soit caractérisée non seulement par « l'impossibilité manifeste pour le débiteur de bonne foi de faire face à l'ensemble de ses dettes non professionnelles exigibles et à échoir » mais également par l'impossibilité manifeste de faire face « à l'engagement qu'il a donné de cautionner ou d'acquitter solidairement la dette d'un entrepreneur individuel ou d'une société dès lors qu'il n'a pas été, en droit ou en fait, dirigeant de celle-ci ». Le transfert de la définition du surendettement dans un article préliminaire L. 330-1 conduit à y transférer également cette référence au cautionnement et à supprimer le 2° introduit par l'Assemblée nationale au paragraphe III de l'article 27 du projet de loi : votre commission des Lois vous soumet deux amendements à cet effet. Elle souligne enfin qu'il conviendra de corriger la rédaction du premier alinéa de l'article L. 331-2 du code de la consommation au cours de la navette, ... si toutefois l'examen du présent texte par le Parlement ne s'achève pas avant la promulgation de la loi pour l'initiative économique, sous peine de piètre lisibilité du code de la consommation !
Concernant le « reste à vivre », c'est-à-dire la somme laissée à la disposition du débiteur pour lui permettre de faire face aux charges de la vie courante, il est actuellement défini comme la part de ressources qui ne peut être inférieure à un montant égal au revenu minimum d'insertion (RMI) dont disposerait le ménage. Il doit être inscrit dans le plan conventionnel ou les recommandations. L'article R. 331-10-2 du code de la consommation précise que la part des ressources mensuelles du débiteur affectée à l'apurement de son passif est calculée en fonction du barème figurant à l'article R. 145-2 du code du travail, cette somme étant plafonnée à la différence entre le montant des ressources mensuelles réelles de l'intéressé et le montant du RMI, majoré de 50% dans le cas d'un ménage.
Le projet de loi initial vient préciser que le « reste à vivre » n'inclura plus désormais les prestations insaisissables, c'est-à-dire notamment les prestations familiales, l'allocation adulte handicapé, l'allocation de retour à l'emploi ... Il a pour objet de revenir sur une jurisprudence récente de la Cour de cassation qui a considéré que l'assiette du calcul du montant des remboursements englobait « la totalité des revenus du ménage, y compris les prestations sociales »36(*).
L'Assemblée nationale, à l'initiative de sa commission des Affaires culturelles, a substitué à ce dispositif excluant les prestations insaisissables de l'assiette de calcul du montant des remboursements un autre dispositif permettant de majorer d'une somme forfaitaire par personne à charge le seuil au-dessous duquel le montant du « reste à vivre » ne peut descendre.
En matière de définition du reste à vivre, tout en reconnaissant que les conceptions varient d'une commission de surendettement à l'autre et qu'une harmonisation serait sans doute bienvenue, votre commission des Lois estime inopportun d'exclure systématiquement de l'assiette de calcul des remboursements les prestations insaisissables car cela réduirait d'autant l'accès au crédit des personnes concernées. Elle n'est pas non plus favorable à la proposition de majoration par personne à charge introduite par l'Assemblée nationale car la notion de « revenu minimum d'insertion dont disposerait le ménage » prend déjà en compte le nombre de personnes à charge. Elle vous propose donc d'en rester à la définition actuelle du reste à vivre qui, tout en fixant un seuil, permet d'adapter le calcul qui en est fait aux situations concrètes laissées à l'appréciation des commissions de surendettement. Sans doute la présence d'un conseiller en économie sociale et familiale lors de l'instruction du dossier et des délibérations de la commission, proposée par votre commission des Lois, permettra-t-elle de mieux appréhender les situations et d'adapter en conséquence le montant du « reste à vivre ». Votre commission des Lois vous propose, en conséquence, un amendement de suppression du 3° du paragraphe III de l'article 27.
? Le paragraphe IV modifie sur plusieurs points l'article L. 331-3 qui décrit la mission confiée à la commission de surendettement.
Le 1° de ce paragraphe complète le premier alinéa, qui dispose que la procédure devant la commission est engagée à la demande du débiteur, pour instituer un délai maximum d'instruction des dossiers en vue de leur orientation.
Ce délai était fixé à cinq mois par le projet de loi initial et a été porté à six mois par l'Assemblée nationale, sur proposition de sa commission des Lois. L'insertion de la mention de ce délai au premier alinéa qui traite de l'engagement de la procédure laisse supposer que la computation dudit délai doit se faire à compter de la date de dépôt du dossier. Il apparaît cependant préférable à votre commission des Lois de le préciser : elle vous soumet un amendement à cet effet.
Loin de constituer simplement une ardente obligation pour la commission de surendettement, le non respect du délai d'instruction est sanctionné par la faculté offerte au débiteur de saisir directement le juge aux fins d'ouverture d'une procédure de rétablissement personnel. Cette faculté, prévue au premier alinéa de l'article L. 331-3-7 introduit par le paragraphe V de l'article 27 du projet de loi initial dans le code de la consommation, a été transférée par l'Assemblée nationale au second alinéa de l'article L. 332-5 introduit dans ce même code par ce même paragraphe. Si, dans une première approche, pareille sanction du non respect du délai prescrit paraît un gage d'efficacité, elle se heurte en réalité à un double écueil :
- elle risque, selon les cas, et en particulier en fonction des moyens mis à la disposition de la commission face à un afflux plus ou moins important de dossiers, de la contraindre à procéder à une instruction hâtive au risque de déboucher sur des préconisations erronées ou, au contraire, à renoncer à instruire une partie des dossiers à charge pour le débiteur de saisir le juge au terme du délai de cinq mois qui se sera alors écoulé en pure perte ;
- un butoir impératif de six mois risque en outre de rendre impraticables certaines procédures prévues par le code de la consommation, telles que la possibilité pour la commission de demander à une collectivité territoriale ou aux organismes de sécurité sociale de diligenter une enquête sociale (dernier alinéa de l'article L. 331-3), d'inciter certains débiteurs au détournement de procédure en utilisant à des fins dilatoires le recours au juge de l'exécution pour contester l'état du passif dressé par la commission et la validité de certains titres de créance, l'expiration du délai de six mois lui permettant d'emblée de revendiquer le bénéfice de la procédure de rétablissement personnel.
Loin de renforcer la position de la commission de surendettement, et donc, à l'inverse l'objectif fixé par l'exposé des motifs du projet de loi, cette possibilité de saisine directe l'affaiblit et aboutit au résultat qu'elle ne serait plus nécessairement un passage obligé, avec le risque corrélatif d'engorgement des juridictions. Votre commission des Lois vous proposera donc au paragraphe V de supprimer cette faculté de saisine directe et de conférer, corrélativement, au délai de six mois la valeur d'une ardente obligation, valeur qui est conférée aux nombreux délais prévus par ailleurs par le projet de loi.
Après le 1° du IV, votre commission des Lois vous propose, par un amendement, d'insérer deux nouveaux alinéas pour supprimer la seconde phrase du deuxième alinéa de l'article L. 331-3 qui désigne le juge de l'exécution pour connaître des recours dirigés contre les décisions prises par la commission en matière de recevabilité des dossiers. En effet, un dispositif similaire doit être prévu pour les recours dirigés contre les décisions de la commission relative à l'orientation du dossier et il paraît cohérent de procéder par mise en facteur commun, à la fin de l'article L. 331-3. Votre commission vous soumet donc un amendement insérant un 1° bis pour opérer la suppression susvisée, qui sera complété par un autre amendement permettant de prévoir la double compétence du juge de l'exécution dans un alinéa placé à la fin de l'article L. 331-3.
Le 2° du paragraphe IV complète le deuxième alinéa de l'article L. 331-3 qui traite de la recevabilité du dossier pour, d'une part, déplacer et préciser une mention relative à la possibilité offerte au débiteur d'être entendu par la commission figurant actuellement au quatrième alinéa et, d'autre part, prévoir que la déclaration de recevabilité prive les créanciers de la possibilité de percevoir des frais ou commissions en cas de rejet d'un avis de prélèvement.
Sur le premier point, l'apport du projet de loi consiste à prévoir que le débiteur doit être informé de la faculté qui lui est offerte d'être entendu par la commission alors que jusqu'à présent le quatrième alinéa de l'article 331-3 se contentait de mentionner cette faculté. Pour le bon ordonnancement du dispositif, votre commission des Lois estime que cette mention doit continuer à figurer au quatrième alinéa puisque cette audition intervient pendant la phase d'instruction et non pour l'appréciation de la recevabilité, ce qui la conduira à vous proposer une nouvelle rédaction du 3° du paragraphe IV du présent article.
Sur le second point, le projet de loi tend à faire en sorte que l'exigence émanant d'un certain nombre de créanciers que le paiement de prestations soit effectué par prélèvement, n'aboutisse pas à aggraver artificiellement la situation financière du débiteur par le biais des frais ou commissions perçus en cas de rejet de l'avis de prélèvement. Cette interdiction s'appliquerait à compter de la date de la décision de recevabilité. Votre commission des Lois vous soumet par un amendement de précision une nouvelle rédaction du dispositif du 2°.
Le 3° propose une nouvelle rédaction du quatrième alinéa de l'article L. 331-3 pour tirer les conséquences du dispositif du 2° transférant au deuxième alinéa de ce même article la mention relative à l'audition du débiteur par la commission. Votre commission estime préférable pour les raisons présentées précédemment de compléter le quatrième alinéa traitant des possibilités d'audition offertes à la commission de surendettement. Elle vous soumet un amendement à cet effet.
Sur proposition de sa commission des Lois, l'Assemblée nationale a introduit un 4° dans le IV de l'article 27 du projet de loi pour procéder à une modification rédactionnelle bienvenue au huitième alinéa de l'article L. 331-3.
L'Assemblée nationale, toujours sur proposition de sa commission des Lois, a complété le IV de l'article 27 par un 5° qui transfère à la fin de l'article L. 331-3 une disposition que le V du projet de loi initial avait inscrite dans un nouvel article L. 331-3-1. Il s'agit de prévoir que, si l'instruction révèle que le débiteur se trouve dans une situation « irrémédiablement compromise », la commission, après avoir convoqué le débiteur et obtenu son accord, saisit le juge de l'exécution aux fins d'ouverture d'une procédure de rétablissement personnel.
Le critère d'ouverture étant satisfait, deux conditions doivent être remplies :
- d'une part, la commission devra avoir convoqué le débiteur ;
- d'autre part, la commission de surendettement devra avoir obtenu le consentement du débiteur à la saisine du juge pour l'engagement d'une procédure de redressement personnel. Sur ce point, le projet de loi initial précisait que ce consentement pouvait être tacite, l'absence de réponse du débiteur aux convocations de la commission valant acquiescement à la saisine du tribunal : il appliquait la maxime « qui ne dit mot consent ».
L'Assemblée nationale, à l'instigation de sa commission des Lois, a estimé que l'absence de réponse du débiteur ne devait pas être interprétée comme un acquiescement mais au contraire comme un refus, la logique générale du dispositif de traitement du surendettement des particuliers reposant sur une démarche volontaire du débiteur auquel il revient de saisir la commission et de lui demander de prendre des recommandations en cas d'échec des négociations avec les créanciers en vue de l'élaboration d'un plan conventionnel de redressement. Votre commission des Lois souscrit à cette analyse qui, au demeurant, respecte la signification généralement donnée au silence en droit.
L'Assemblée nationale comble en outre une lacune du dispositif qui n'indiquait pas ce qu'il advenait de la procédure en cas de refus du débiteur : il est désormais précisé qu'en cas de refus du débiteur d'ouverture d'une procédure de rétablissement personnel, la commission poursuit sa mission de traitement de la situation selon les modalités prévues par la loi soit, à défaut d'élaboration d'un plan conventionnel, la prescription de recommandations pouvant aller jusqu'au moratoire et, dans certains cas, à l'effacement.
Comme cela a été indiqué précédemment, votre commission des Lois vous propose par un amendement de compléter le IV de l'article 27 par un nouveau paragraphe qui prévoit la compétence du juge de l'exécution pour connaître des recours dirigés contre les décisions de la commission de surendettement non seulement en matière de recevabilité mais également en matière d'orientation des dossiers.
? A l'initiative de sa commission des Lois, l'Assemblée nationale a introduit un paragraphe IV bis pour créer, au sein du chapitre II du titre III du livre III du code de la consommation, deux sections consacrées respectivement au contrôle par le juge de l'exécution des mesures recommandées par la commission de surendettement d'une part et, d'autre part, à la procédure de rétablissement personnel. L'intitulé du chapitre II est en outre modifié pour faire désormais référence aux compétences du juge de l'exécution en matière de traitement des situations de surendettement.
? Le paragraphe V, qui insérait dans le projet de loi initial sept nouveaux articles, numérotés L. 331-3-1 à L 331-3-7, après l'article L 331-3 du code de la consommation, insère, en vertu du texte adopté par l'Assemblée nationale, huit nouveaux articles au sein d'une section 2 consacrée à la procédure de rétablissement personnel, après l'article L. 332-4 du même code.
Il est ainsi proposé d'instituer une procédure de rétablissement personnel, fortement inspirée de la procédure de faillite civile prévue par les articles 22 à 24 de la loi du 1er juin 1924 portant introduction des lois commerciales françaises dans les départements du Haut-Rhin, du Bas-Rhin et de la Moselle et aujourd'hui codifiés aux articles L 628-1 à L. 628-3 du code de commerce.
Cette procédure, ouverte devant le tribunal d'instance dans le projet de loi initial, n'a pas vocation à se substituer à la procédure de surendettement actuellement prévue par les articles L. 331-1 et suivants du code de la consommation. Elle la prolonge par un nouveau dispositif qui n'intervient qu'après la saisine d'une commission départementale de surendettement, instituée par l'article L. 331-1 du code de la consommation, qui reste le point d'entrée obligé pour bénéficier de cette procédure.
Article L. 332-5 nouveau
Saisine directe du juge par le débiteur aux fins d'ouverture
d'une procédure de rétablissement personnel
Reprenant en substance des dispositions figurant dans le projet de loi initial sous un article L. 331-3-7, le texte proposé pour l'article L. 332-5 ouvre au débiteur plusieurs possibilités de saisine directe du juge de l'exécution aux fins d'ouverture d'une procédure de rétablissement personnel.
Les deux hypothèses dans lesquelles le débiteur pourrait demander directement au juge l'ouverture d'une procédure de rétablissement personnel sont les suivantes :
- lorsque la commission de surendettement ne serait pas parvenue à achever l'instruction du dossier et à l'orienter avant l'expiration du délai de six mois qui lui est imparti par l'article L. 331-3 ;
- à l'occasion de toute contestation d'une décision de la commission de surendettement. Le dispositif initial prévoyait que le juge de l'exécution, saisi du recours contre la décision de la commission, transmettait au tribunal d'instance le dossier lorsque le débiteur remplissait les conditions requises pour bénéficier de la procédure de rétablissement personnel : la complexité d'un tel dispositif ne faisait que confirmer la nécessité de désigner le juge de l'exécution comme juge du rétablissement personnel !
Votre commission des Lois vous soumet un amendement de suppression du texte proposé pour l'article L. 332-5. Elle estime en effet nécessaire de préserver le rôle de filtre joué par les commissions de surendettement et d'éviter qu'à tout moment le débiteur puisse, de façon incidente à l'occasion d'un recours, provoquer l'interruption de la procédure devant la commission. Observons qu'avec le dispositif proposé, la saisine du juge aux fins d'ouverture d'une procédure de rétablissement personnel pourrait intervenir dès la décision de recevabilité, avant même que la commission ait pu entreprendre une quelconque évaluation de la situation. Or, la commission de surendettement doit constituer un « passage obligé » qui ne soit pas purement formel afin d'éviter une « rejudiciarisation » du traitement du surendettement et un engorgement des juridictions, selon un mouvement de balancier inverse à celui opéré par le législateur en 1989. Par ailleurs, l'éventuel dépassement du délai de six mois pour l'instruction du dossier ne doit pas être sanctionné par la faculté offerte au débiteur de saisir le juge aux fins d'ouverture d'une procédure de rétablissement personnel : en effet, une durée d'instruction supérieure à six mois peut avoir de multiples causes qui ne sont pas nécessairement liées à un fonctionnement défectueux de la commission.
Article L. 332-6 nouveau
Conditions et modalités d'ouverture d'une procédure
de rétablissement personnel par le juge de l'exécution
Le nouvel article L. 332-6 reprend en substance, et moyennant certaines précisions, des dispositions figurant dans le projet de loi initial aux deuxième et troisième alinéas du texte proposé pour insérer un article L.331-3-1. Il traite des conditions et modalités d'ouverture, par le juge de l'exécution, d'une procédure de rétablissement personnel.
En vertu du premier alinéa, le juge ouvre la procédure par un jugement rendu contradictoirement.
Le dispositif proposé impose au juge de convoquer à l'audience d'ouverture tant le débiteur que ses créanciers connus, dans un délai d'un mois. Cette précision fait apparaître la volonté du Gouvernement de voir la procédure de rétablissement personnel s'engager au plus vite. Il en découle logiquement que les affaires de surendettement devraient être jugées prioritairement par rapport à d'autres litiges dans les juridictions où il n'existe pas un juge exclusivement compétent pour traiter des litiges de surendettement.
Toutefois, il convient de souligner que le délai susmentionné ne concerne que la date de convocation à l'audience d'ouverture de la procédure ; la date de l'audience elle-même ne sera pas nécessairement comprise dans ce délai.
Il est par ailleurs prévu qu'un travailleur social soit invité par le juge à assister à l'audience d'ouverture.
Votre commission des Lois approuve la possibilité donnée au juge par le dernier alinéa de l'article L. 331-6 d'ordonner un suivi social du débiteur qui fait écho à la préoccupation exprimée par le rapport d'information fait en commun avec la commission des finances en 199737(*). Ce suivi sera d'autant plus important qu'il s'adressera à des personnes particulièrement fragilisées. Elle approuve également la possibilité pour le juge de faire procéder à une enquête sociale qui s'inspire du dernier alinéa de l'article L. 331-3 permettant à la commission de surendettement de demander une telle enquête aux collectivités territoriales et aux organismes de sécurité sociale. Pareille procédure peut apporter au juge des précisions sur la situation de l'intéressé en vue de la décision finale qu'il devra prendre.
En revanche, elle estime préférable de ne pas obliger le juge à convoquer un travailleur social à l'audience d'ouverture. Une telle présence ne sera pas toujours nécessaire et il paraît préférable de laisser au juge toute latitude d'appréciation en la matière. En outre, il ne semble pas opportun de distraire systématiquement un travailleur social pour assister aux audiences dans la mesure où, dans bien des cas, sa présence est plus utile sur le terrain. En conséquence, votre commission des Lois vous soumet un amendement de suppression de la deuxième phrase du premier alinéa du texte proposé pour l'article L. 332-6.
Le premier alinéa prévoit également que le juge, après avoir entendu le débiteur s'il s'est présenté à l'audience, examine si la commission a valablement considéré que la situation du débiteur était irrémédiablement compromise. C'est seulement au cas par cas, et en fonction des données de chaque espèce, que cette appréciation pourra être effectuée.
Il vérifie également que le débiteur est de bonne foi, la bonne foi constituant un critère d'éligibilité aux procédures de traitement du surendettement. La commission devra avoir constaté la bonne foi du débiteur. il convient de souligner que, lorsque la commission est saisie de la demande d'un débiteur afin que soit instruit son dossier de surendettement, elle procède déjà à un examen de la bonne foi de celui-ci. Si l'existence de la bonne foi est toujours présumée,38(*) son absence constitue une fin de non recevoir à l'engagement de la procédure initiale.39(*)
La bonne foi relève de l'appréciation souveraine des juges du fond.40(*) Elle conduit notamment la commission à examiner, au cas par cas, les circonstances dans lesquelles le débiteur est parvenu à une situation dans laquelle il lui est impossible de « faire face à l'ensemble de ses dettes non professionnelles exigibles ou à échoir ». A cet effet, il fait appel à la technique dite du « faisceau d'indices » : sont ainsi notamment pris en compte, pour déterminer l'absence de bonne foi du débiteur, la dissimulation ou la minoration du passif en vue de l'obtention d'un prêt personnel,41(*) le caractère nécessaire ou superflu des dettes contractées, ainsi que la personnalité du débiteur (et, en premier lieu, son niveau de formation ou sa spécialité professionnelle).
Lorsque la demande d'ouverture de la procédure de rétablissement personnel sera effectuée après que la commission a proposé l'exécution d'un plan conventionnel de redressement ou de recommandations, un nouvel examen de la bonne foi du débiteur devra nécessairement intervenir. Il appartiendra en effet à la commission de s'assurer que l'aggravation du passif du débiteur - qui rend impossible l'exécution du plan ou des recommandations - ne provient pas de manoeuvres délibérées du débiteur visant à lui permettre de bénéficier du régime de rétablissement personnel. Dans l'hypothèse où le constat du caractère irrémédiablement compromis de la situation du débiteur interviendra dès la phase d'instruction du dossier par la commission, l'appréciation de la bonne foi découlera de l'examen fait de cette condition dans les semaines qui précèdent pour l'admission du dossier en vertu de l'article L. 331-3.
L'exigence de caractériser la bonne foi du débiteur constitue une particularité de la procédure de rétablissement personnel par rapport à la procédure de faillite civile applicable en Alsace-Moselle.
En effet, l'article 22 de la loi précitée du 1er juin 1924 n'exige pas la bonne foi du débiteur pour lui permettre de bénéficier du régime de la faillite civile. Votre rapporteur a cependant déjà souligné, dans le rapport du groupe de travail commun de la commission des Lois et de la commission des Finances du Sénat relatif au surendettement, que la pratique judiciaire avait introduit cette condition de bonne foi42(*). Cependant, cette condition de bonne foi n'est pas exigée par l'ensemble des juridictions conduites à appliquer ces dispositions de droit local ce qui crée des disparités de situation regrettables.
Lorsque ces deux critères sont satisfaits - situation irrémédiablement compromise et bonne foi -, le juge rend un jugement prononçant l'ouverture de la procédure.
En vertu du deuxième alinéa du texte proposé par le V pour l'article L. 332-6, le jugement d'ouverture a pour conséquence la suspension des procédures d'exécution diligentées contre le débiteur, à l'exception de celles portant sur des dettes alimentaires.
Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative de sa commission des Lois permet de lever des imprécisions. Il confère tout d'abord à la suspension un caractère d'automaticité ; il vise en second lieu l'ensemble des procédures d'exécution et non les seules procédures de saisie. Par ailleurs, il prévoit de façon pertinente un traitement spécifique pour la procédure de saisie immobilière en réservant la compétence du juge de la saisie immobilière pour prononcer la suspension lorsque la publication du commandement est intervenue avant l'ouverture de la procédure de rétablissement personnel. Enfin, il précise que l'effet suspensif est acquis jusqu'au jugement de clôture.
Le dernier alinéa reprend des dispositions qui figuraient au troisième alinéa du texte proposé par le projet de loi initial pour insérer un article L. 331-3-1. Il concerne la désignation d'un mandataire par le juge.
Le troisième alinéa du texte proposé pour l'article L. 331-3-1 prévoyait la désignation d'un mandataire dont la mission consisterait à procéder aux mesures de publicité permettant de recenser les créanciers et de dresser un bilan de la situation économique et sociale du débiteur en vérifiant l'actif et le passif.
Le dispositif précise que le mandataire sera choisi sur une liste établie dans des conditions fixées par décret. Il ne s'agira donc pas nécessairement des administrateurs judiciaires qui interviennent dans le cadre des procédures collectives et sont régis par le chapitre premier du titre premier du livre VIII du code de commerce récemment modifié. Le rapport établi par le Conseil économique et social estime d'ailleurs « difficile de s'appuyer sur [ces] professionnels traditionnels », l'importance croissante du nombre de procédures commerciales impécunieuses posant actuellement la question de leur rémunération. Ce rapport envisage que ces mandataires ad hoc soient, par exemple, des agents de la Banque de France ou des juges de proximité43(*).
Outre la question des modalités de désignation du mandataire ad hoc, le projet de loi initial, par l'emploi de l'indicatif présent, rendait obligatoire cette désignation. Cela ne paraît pas opportun car dans certaines situations particulièrement obérées, il n'y aura pas lieu de recenser les éléments d'actifs à l'évidence inexistants. Lors de l'appréciation du caractère irrémédiablement compromis de la situation du débiteur, le juge sera en mesure d'évaluer la nécessité de nommer un mandataire : il paraît préférable de lui laisser cette marge d'appréciation afin de ne pas alourdir et renchérir inutilement la procédure pour les cas les plus désespérés, en particulier ceux où il n'y a même pas matière à liquidation, le débiteur ne possédant rien d'autre que des biens meublants nécessaires à la vie courante. L'Assemblée nationale a ainsi, avec pertinence, rendu facultative la désignation d'un mandataire.
Article L. 332-7 nouveau
Le nouvel article L. 332-7 définit la mission du mandataire en reprenant certaines mentions qui figuraient dans le projet de loi initial sous un article L. 331-3-1.
Le projet de loi initial prévoyait que le mandataire devait procéder aux mesures de publicité nécessaires au recensement des créanciers afin que ces derniers produisent leurs créances. A l'initiative de sa commission des Lois et de sa commission des Affaires culturelles, l'Assemblée nationale a complété le dispositif en imposant que la production des créances soit enserrée dans un délai déterminé par décret, le non respect du délai étant sanctionné par l'extinction de la créance, sauf relevé de forclusion prononcé par le juge. Ce recensement exhaustif des créances est cohérent avec le caractère global de l'effacement du passif qui résulte de la clôture de la procédure de rétablissement personnel.
Comme dans le projet de loi initial il est prévu que le mandataire dresse un bilan de la situation économique et sociale du débiteur. Pour ce faire, il procède à une vérification des créances recensées et à une évaluation des éléments d'actif et de passif. Il est précisé qu'à compter du jugement d'ouverture, le débiteur ne peut aliéner ses biens qu'à certaines conditions définies par référence à un article du code de la consommation qui traite de la déchéance du bénéfice des procédures de traitement du surendettement. Votre commission des Lois vous propose de remplacer cette référence qui ne paraît pas pertinente par la mention de l'accord du mandataire ou du juge. Elle vous propose également de supprimer les trois dernières phrases du texte proposé pour l'article L. 332-7 qui comportent des mentions redondantes, afin de clarifier le dispositif. A cet effet, elle vous soumet trois amendements.
Article L. 332-8 nouveau
Liquidation judiciaire du patrimoine personnel du débiteur
Le nouvel article L. 332-8, dont la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale résulte d'amendements proposés par ses commissions des Lois et des Affaires culturelles, reprend des dispositions qui figuraient dans le projet de loi initial sous deux articles L. 331-3-2 et L. 331-3-5. Il organise la procédure de liquidation du patrimoine personnel du débiteur.
Le premier alinéa prévoit que le mandataire rend son rapport au juge dans un délai d'une durée maximale de quatre mois à compter de sa désignation. Au vu du rapport, le juge, après avoir statué sur les éventuelles contestations de créances, prononce la liquidation judiciaire du patrimoine personnel du débiteur dont sont exclus « les biens meublants nécessaires à la vie courante et les biens non professionnels indispensables à l'exercice de son activité ».
Comme le délai d'un mois prescrit au juge pour convoquer à l'audience d'ouverture, le délai de quatre mois imparti au mandataire pour rendre son rapport n'a, du point de vue juridique, qu'une valeur indicative puisqu'il n'est pas sanctionné même s'il constitue, là encore, une ardente obligation.
Le rapport établi par le mandataire ad hoc dresse l'inventaire des biens constituant l'actif du débiteur soumis à la liquidation judiciaire : ces éléments d'actif éligibles à la liquidation constituent le « patrimoine personnel » du débiteur. Sont exclus de ce patrimoine personnel et donc insusceptibles de faire l'objet d'une liquidation les biens meublants nécessaires à la vie courante d'une part, les biens non professionnels indispensables à l'exercice de son activité par le débiteur d'autre part.
En vertu de l'article 534 du code civil, les meubles meublants désignent « les meubles destinés à l'usage et à l'ornement des appartements, comme tapisseries, lits, sièges, glaces, pendules, tables, porcelaines et autres objets de cette nature ». Cette définition est plus large que celle qui peut être donnée des meubles meublants échappant à la liquidation qui sont seulement ceux « nécessaires à la vie courante ».
Suivent le même régime que les meubles meublants nécessaires à la vie courante, les biens non professionnels indispensables à l'exercice de l'activité du débiteur. Il semble que cette double notion recouvre assez fidèlement celle des biens insaisissables figurant au 4° de l'article 14 de la loi n° 91-650 du 9 juillet 1991 portant réforme des procédures civiles d'exécution. En vertu de cette dernière disposition, les biens insaisissables sont définis comme ceux « nécessaires à la vie et au travail du saisi et de sa famille » à la condition cependant qu'ils ne se trouvent pas « dans un lieu autre que celui où le saisi demeure ou travaille habituellement », qu'ils ne soient pas « des biens de valeur, en raison notamment de leur importance, de leur matière, de leur rareté, de leur ancienneté ou de leur caractère luxueux », qu'ils n'aient pas perdu « leur caractère de nécessité en raison de leur quantité » ou encore qu'ils ne constituent pas « des éléments corporels d'un fonds de commerce ».
L'article 39 du décret n° 92-755 du 31 juillet 1992 instituant de nouvelles règles relatives aux procédures civiles d'exécution pour l'application de la loi n° 91-650 du 9 juillet 1991 portant réforme des procédures civiles d'exécution donne une liste de ces biens qui est la suivante : les vêtements, la literie, le linge de maison, les objets et produits nécessaires aux soins corporels et à l'entretien des lieux, les denrées alimentaires, les objets de ménage nécessaires à la conservation, à la préparation et à la consommation des aliments, les appareils nécessaires au chauffage, la table et les chaises permettant de prendre les repas en commun, un meuble pour abriter le linge et les vêtements et un meuble pour ranger les objets ménagers, une machine à laver le linge, les livres et autres objets nécessaires à la poursuite des études ou à la formation professionnelle, les objets d'enfants, les souvenirs à caractère personnel ou familial, les animaux d'appartement ou de garde, les animaux destinés à la subsistance du saisi ainsi que les denrées nécessaires à leur élevage et les instruments de travail nécessaires à l'exercice personnel de l'activité professionnelle.
Précisons que la notion de « biens non professionnels indispensables à l'exercice de l'activité » du débiteur excède le champ de la définition des biens insaisissables en ce qu'elle est susceptible, en particulier, d'inclure le véhicule permettant au débiteur de se rendre sur son lieu de travail qui ne constitue pas à proprement parler un « instrument de travail ». Il s'agit de préserver les moyens d'existence du débiteur de façon à ne pas le précipiter, par la liquidation de son actif, dans une situation d'exclusion. Si votre commission des Lois souscrit à cet objectif, elle estime cependant que la notion de « biens non professionnels indispensables à l'exercice de l'activité » ne doit pas pouvoir être interprétée trop largement ; aussi vous soumet-elle un amendement de précision pour indiquer que l'activité visée ne peut être que l'activité professionnelle.
Aux termes des quatre derniers alinéas du texte proposé pour insérer un article L. 331-8 dans le code de la consommation, le juge désigne un liquidateur pour procéder à la liquidation des biens, à l'amiable ou par vente forcée dans les conditions définies par la loi du 9 juillet 1991 précitée portant réforme des procédures civiles d'exécution.
Le dispositif n'indique pas selon quels critères sera désigné le liquidateur par le juge. S'il ne doit pas être nécessairement choisi parmi les professionnels compétents en matière de liquidation des entreprises, il devra au moins avoir les compétences lui permettant d'organiser une vente forcée selon les modalités requises par la loi du 9 juillet 1991. Ce liquidateur pourra être le mandataire lui-même : en effet, contrairement au droit des procédures collectives où le mandataire est le représentant des créanciers et ne peut être désigné comme liquidateur pour des raisons de conflits d'intérêts, il ne paraît pas y avoir d'inconvénient à ce que le mandataire endosse l'habit du liquidateur en matière de procédure de rétablissement personnel. Cette prolongation de la mission du mandataire avec une autre « casquette » semble même un gage de rapidité.
Pendant la procédure de liquidation, le débiteur est dessaisi de la disposition de ses biens qui est confiée au liquidateur. Votre commission des Lois, souhaitant éviter toute référence directe au code de commerce dans la mesure où le dispositif proposé ne fait que s'inspirer de la faillite civile, vous soumet un amendement précisant le rôle du liquidateur en matière de gestion des biens du débiteur. Le deuxième alinéa du texte proposé pour l'article L. 332-8 précise que le liquidateur rend compte de sa mission au juge dans des conditions définies par décret : le juge sera ainsi à même d'exercer un contrôle sur la gestion des biens du débiteur par le liquidateur pendant le déroulement de la procédure.
Le dispositif fixe à une année le délai pour réaliser la liquidation, délai qui, encore une fois, constitue une ardente obligation car il n'est pas sanctionné. La vente des biens peut être effectuée à l'amiable ou selon la procédure prévue par l'article 52 de la loi du 9 juillet 1991, c'est-à-dire aux enchères publiques dans les conditions figurant aux articles 110 et suivants du décret du 31 juillet 1992 précité. La vente forcée peut être effectuée sur le lieu où se trouvent les objets ou en salle des ventes ; la publicité de la vente est effectuée par voie d'affichage en mairie et sur le lieu de la vente. Il est procédé à la vente par un officier ministériel habilité et l'adjudication est faite au plus offrant après trois criées. Le prix tiré d'une vente amiable étant généralement supérieur à celui tiré d'une vente forcée, il paraît opportun que soit privilégiée la vente amiable. Dans le dispositif adopté par l'Assemblée nationale, la vente forcée apparaît bien comme une solution subsidiaire.
A l'initiative de sa commission des Affaires culturelles, l'Assemblée nationale a adopté un dispositif associant étroitement le débiteur lorsqu'il s'agit de la cession d'un bien ou d'un droit immobiliers : le liquidateur doit notifier au débiteur les conditions de vente projetées et un délai incompressible d'un mois doit s'écouler avant que la vente puisse être effectivement conclue, délai ouvert au débiteur pour demander le cas échéant au juge d'interrompre la réalisation de la vente. Ce dernier peut interrompre la vente s'il estime le prix proposé insuffisant.
Le quatrième alinéa reprend des dispositions qui figuraient dans le projet de loi initial sous un paragraphe VI complétant l'article L. 331-5 du code de la consommation relatif aux modalités de suspension des procédures d'exécution diligentées contre le débiteur dans le cadre de la procédure de traitement du surendettement pour prévoir que la suspension des procédures d'exécution résulte automatiquement de l'engagement d'une procédure de rétablissement personnel jusqu'à sa clôture. Il prévoit qu'en matière de vente forcée, dans le cas où une procédure de saisie immobilière engagée avant le jugement d'ouverture a été suspendue, les actes effectués par le créancier saisissant sont réputés accomplis pour le compte du liquidateur. Il y a donc subrogation du liquidateur dans les droits du créancier et la saisie reprend son cours au point où le jugement d'ouverture l'avait suspendue.
Le dernier alinéa a trait à la répartition du produit des actifs en précisant que les créanciers sont désintéressés selon le rang des sûretés dont leurs créances sont assorties.
Article L. 332-9 nouveau
Clôture de la procédure et effacement des dettes
Le nouvel article L. 332-9 reprend des dispositions qui figuraient sous un article L. 331-3-3 dans le projet de loi initial. Il traite de la clôture de la procédure de rétablissement personnel après réalisation de l'actif par le biais de la procédure de liquidation.
Deux situations sont envisagées : celle où l'actif est suffisant pour désintéresser les créanciers et, au contraire, celle où il ne l'est pas.
Lorsque l'actif réalisé par les opérations de liquidation permet de désintéresser les créanciers, le juge prononce la clôture de la procédure de rétablissement personnel. Lorsqu'il est insuffisant, le juge prononce la clôture pour insuffisance d'actif. Dans les deux cas, la clôture entraîne l'effacement de toutes les dettes non professionnelles du débiteur. Une exception était prévue, dans le projet de loi initial, pour les dettes alimentaires. Cette exception, qui disparaît de l'article L. 332-9, est reprise dans une nouvelle rédaction de l'article L. 333-1 au paragraphe XIII de l'article 27 du projet de loi, résultant d'une proposition de la commission des Lois de l'Assemblée nationale.
La seule exception prévue par le projet de loi initial concernait les dettes alimentaires. La procédure de rétablissement personnel se serait ainsi distinguée de celle applicable en matière de faillite civile dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle : en vertu de l'article 22 de la loi du 1er juin 1924 portant introduction des lois commerciales françaises dans ces départements, la clôture de la liquidation judiciaire pour insuffisance d'actif laisse subsister à l'effacement les créances nées d'une condamnation pénale ainsi que celles dont est titulaire une caution ou un coobligé qui a payé au lieu et place du débiteur principal (article L. 622-32 du code de commerce). L'Assemblée nationale, à l'initiative de sa commission des Lois, a prévu une nouvelle exception pour les dettes à l'égard d'une caution ou d'un coobligé qui a payé au lieu et place du débiteur. Votre commission des Lois approuve pleinement cet ajout car il serait foncièrement injuste de faire bénéficier le débiteur principal d'un effacement, le poids de la dette continuant à peser sur la caution ou le coobligé. Elle vous soumet sur ce point une clarification rédactionnelle.
La dernière phrase du texte proposé pour l'article L. 332-9 prévoit qu'à ce stade de la procédure le juge peut ordonner des mesures de suivi social du débiteur. L'objectif est d'éviter que le débiteur dont les biens autres que ceux strictement nécessaires à la vie courante ou à l'exercice de son activité ont été liquidés en contrepartie de l'effacement de ses dettes ne sombre dans l'exclusion.
Outre la clarification rédactionnelle susvisée, votre commission des Lois vous propose, par un amendement, de réécrire le texte de l'article L. 331-9 pour intégrer le cas où la clôture n'est pas consécutive à une liquidation, faute d'actif réalisable, et pour distinguer les différentes hypothèses de clôture de la procédure des effets de celle-ci.
Procédure simplifiée lorsque les biens du débiteur sont réduits
au minimum vital - Procédure exceptionnelle de redressement
Le texte proposé par le V de l'article 27 du projet de loi pour insérer un article L. 332-10 dans le code de la consommation reprend les dispositions qui figuraient sous un article L. 331-3-4 dans le projet de loi initial et traite de deux sujets distincts : le premier alinéa prévoit une procédure plus rapide de clôture de la procédure lorsque le débiteur ne possède pas d'autres biens que les biens meublants nécessaires à la vie courante et les biens non professionnels indispensables à l'exercice de son activité et le second alinéa envisage une procédure exceptionnelle de redressement.
S'agissant de deux sujets bien distincts, il apparaît qu'ils auraient dû logiquement figurer sous deux articles différents.
Le premier alinéa envisage le cas où le débiteur ne possède aucun autre bien que ceux insusceptibles de faire l'objet d'une liquidation, soit les biens meublants nécessaires à la vie courante et les biens professionnels indispensables à l'exercice de l'activité du débiteur. Il n'y a donc pas, dans l'hypothèse envisagée, d'actif réalisable.
Le dispositif prévoit alors que le mandataire remet son rapport au juge dans un délai maximum de deux mois, au lieu de quatre dans l'hypothèse où il existe un actif réalisable. On peut s'interroger sur l'intérêt d'un tel délai qui, encore une fois, ne peut avoir qu'une valeur indicative. En outre, un délai de deux mois peut paraître excessif lorsque la situation du débiteur est, de façon flagrante, des plus obérées et qu'il n'existe manifestement pas de biens autres que ceux strictement nécessaires à la vie courante, même si des investigations minimales sont naturellement de rigueur. Rappelons que pour ces situations et avec la préoccupation de réduire les délais et les coûts de procédures, il est possible de ne pas désigner de mandataire ad hoc.
Il est précisé que le juge ne désigne pas de liquidateur, ce qui paraît superflu puisque, par définition, il n'existe pas d'actif à réaliser. Enfin, la dernière phrase prévoit que le juge peut prononcer, dès la remise du rapport et après appréciation des ressources du débiteur, le jugement de clôture pour insuffisance d'actif sans procéder à la vente des biens du débiteur. Ces précisions ne paraissent pas indispensables. En effet, l'exigence de remise d'un rapport comme condition du prononcé du jugement de clôture est incompatible avec le caractère facultatif de la désignation d'un mandataire. Par ailleurs, il apparaît que les ressources du débiteur ont dû entrer en amont de la procédure, et non au moment du jugement de clôture, dans l'appréciation du caractère irrémédiablement compromis de la situation du débiteur : il n'y a donc pas lieu de réintroduire la référence aux ressources du débiteur à ce stade de la procédure ! La mention relative à l'absence de vente des biens du débiteur n'a également pas de sens puisque, précisément, il n'existe pas d'actif réalisable.
Une mention fait en revanche défaut dans ce premier alinéa : celle relative à l'effacement des dettes qui découle du jugement de clôture.
Pour toutes ces raisons, votre commission des Lois vous a proposé de supprimer cet alinéa, l'hypothèse où le débiteur se trouve dans une situation irrémédiablement compromise et ne dispose d'aucun actif réalisable ayant été prise en compte précédemment.
Le second alinéa du texte proposé par l'article 27 du projet de loi pour insérer un article L. 332-10 dans le code de la consommation donne au juge, à titre exceptionnel, la possibilité d'engager une conciliation entre les parties en vue de l'élaboration d'un plan de redressement.
Il vise le cas où il ressortirait du rapport du mandataire que la liquidation judiciaire peut être évitée, l'élaboration d'un plan amiable de redressement étant envisageable. La mission de concilier les parties, c'est-à-dire le débiteur et les créanciers, est confiée au juge. Comme pour les plans élaborés sous la responsabilité de la commission de surendettement en vertu de l'article L. 331-6, il est précisé que « le plan peut notamment comporter des mesures de report ou de rééchelonnement des paiements des dettes, de remise des dettes, de réduction ou de suppression du taux d'intérêt, de consolidation, de création ou de substitution de garantie ».
Contrairement au plan conventionnel élaboré sous l'égide de la commission de surendettement ou aux mesures recommandées prises par la commission en application des articles L. 331-7 et L. 331-7-1 (rééchelonnement, différé de paiement partiel, taux réduit pour les échéances reportées ou rééchelonnées, moratoire ...), le plan conventionnel établi par le juge serait opposable à tous, vaudrait erga omnes. Ce n'est en effet pas le cas du plan conventionnel traditionnel qui n'est opposable qu'aux parties ni celui des mesures recommandées dont l'article L. 331-8 prévoit qu'elles « ne sont pas opposables aux créanciers dont l'existence n'aurait pas été signalée par le débiteur et qui n'en auraient pas été avisés par la commission ». A défaut de pouvoir élaborer un plan en conciliant les parties, l'Assemblée nationale, à l'initiative de sa commission des Affaires économiques, a prévu que le juge pouvait prescrire des mesures semblables à celles que la commission de surendettement peut prendre dans le cadre des recommandations.
Fixée par le juge, la durée du plan pourrait être prorogée par lui à la demande du débiteur, sans toutefois pouvoir excéder dix ans. En cas d'inexécution, il reviendrait au juge de la constater et de prononcer la résolution du plan. Aucune issue à la procédure n'est dans ce cas précisée : il n'est pas dit ce qui se passerait en cas d'échec du plan conventionnel à la suite de sa résolution judiciaire.
Outre les imprécisions qui affectent la viabilité du dispositif, votre commission des Lois estime que le rôle du juge n'est pas d'élaborer des plans amiables et que la mission de conciliation du débiteur et des créanciers doit être réservée à la commission de surendettement, le juge de l'exécution ayant pour rôle de trancher les litiges portés devant lui et de statuer sur les procédures de rétablissement personnel. Admettre qu'il puisse élaborer des plans de redressement reviendrait non pas à s'inspirer du dispositif de la faillite civile mais à le transposer à l'ensemble du territoire en réduisant considérablement les raisons d'exister d'une procédure de traitement des situations de surendettement par les commissions de surendettement. Aussi vous propose-t-elle, par un amendement, de supprimer l'article L. 332-10.
Article L. 332-11 nouveau
Inscription au fichier des incidents de paiement
En vertu de cet article, qui reprend des dispositions qui figuraient sous un article L.331-3-5 dans le projet de loi initial, le bénéfice de la procédure de rétablissement personnel emportant effacement de l'ensemble des dettes, hors exceptions, implique une inscription au fichier national recensant les informations sur les incidents de paiement caractérisés liés aux crédits accordés aux personnes physiques pour des besoins non professionnels (FICP), géré par la Banque de France et visé par l'article L. 333-4 du code de la consommation.
Rappelons qu'actuellement pèse à la fois sur la commission de surendettement et sur le greffe du juge de l'exécution l'obligation d'informer la Banque de France aux fins d'inscription au FICP de chaque situation de surendettement caractérisée par l'impossibilité manifeste pour le débiteur de bonne foi de faire face à l'ensemble de ses dettes non professionnelles exigibles et à échoir. Le fichier recense les mesures du plan conventionnel de redressement ou, le cas échéant, les recommandations émises par la commission, pendant toute la durée d'exécution de ces mesures sans pouvoir excéder huit ans.
Par souci d'harmonisation avec les dispositions existantes et à des fins pédagogiques de responsabilisation des débiteurs, l'Assemblée nationale, à l'initiative conjointe de sa commission des Affaires économiques et de sa commission des Affaires culturelles, a porté de cinq à huit ans la durée d'inscription au fichier des incidents de paiement des personnes ayant bénéficié d'une procédure de rétablissement personnel. Il ne serait en effet pas logique que la durée d'inscription soit plus courte en cas d'effacement total des dettes que dans les cas de mise en oeuvre d'un plan conventionnel ou de mesures recommandées. En outre, il convient de responsabiliser les débiteurs et de ne pas leur donner le sentiment qu'ils disposent d'une sorte de « droit de tirage périodique ».
Par coordination avec la fixation à dix ans de la durée maximale de la durée des plans conventionnels et des recommandations prises par la commission de surendettement résultant du dispositif des paragraphes VII et VIII de l'article 27 du présent projet de loi et l'allongement à dix ans de la durée corrélative d'inscription au fichier des incidents de paiement prévu par le paragraphe XV, votre commission des Lois vous propose, par un amendement, d'aligner la durée d'inscription au FICP liée au bénéfice de la procédure de rétablissement personnel.
Pour que ce dispositif soit applicable, il convient de prévoir l'obligation pour le greffe du juge de l'exécution d'informer la Banque de France lorsqu'une personne a été reconnue éligible à la procédure de rétablissement personnel et a bénéficié de l'effacement de ses dettes : aussi est-il nécessaire de compléter sur ce point le dispositif de l'article L. 333-4 du code de la consommation. Votre commission des Lois vous proposera à cet effet de compléter le paragraphe XV de l'article 27 du projet de loi.
A l'initiative de Mme Jambu et des membres du groupe communiste, l'Assemblée nationale a, contre l'avis de la commission, complété le dispositif de l'article L. 332-11 pour prévoir la levée de l'inscription au FICP dès l'apurement des dettes ou l'exécution du plan de redressement. A l'initiative de sa commission des Affaires économiques, elle a également complété ce dispositif en précisant que la procédure de rétablissement personnel ne peut bénéficier qu'une seule fois à une même personne. Votre commission des Lois vous soumet un amendement tendant à supprimer ces deux ajouts : elle considère en effet qu'il n'y a pas lieu de lever l'inscription dès l'apurement des dettes ou l'exécution du plan puisque l'inscription est liée au bénéfice d'une procédure de rétablissement personnel ; elle estime par ailleurs qu'interdire à une même personne de bénéficier, le cas échéant, d'une deuxième procédure de rétablissement personnel n'est pas justifié car une personne peut se trouver pour des raisons totalement indépendantes de sa volonté, à deux moments de sa vie, dans une situation irrémédiablement compromise. Le meilleur moyen d'éviter les abus n'est pas d'instaurer un « unique droit de tirage » mais de définir un critère d'éligibilité pertinent et de laisser au juge la marge d'appréciation nécessaire : c'est ce que votre commission des Lois vous a proposé précédemment.
Possibilité de renvoi à la commission
de surendettement à tout moment
Le texte proposé pour l'article L. 332-12 ouvre la possibilité, à tout moment de la procédure devant le juge, de renvoyer le dossier à la commission de surendettement s'il apparaît que la situation du débiteur, en définitive, n'est pas irrémédiablement compromise ou que celui-ci n'est pas de bonne foi. Cette mesure de renvoi permet de réserver strictement aux cas les plus obérés le bénéfice de la procédure de rétablissement personnel : si la mission du mandataire révèle une possibilité d'apurement du passif, met en évidence des éléments d'actifs occultés ou encore en cas de retour à meilleure fortune en cours de procédure, le dossier retourne vers la commission. Ce retour est donc possible à tout instant jusqu'au jugement de clôture.
Cette disposition générale répond de façon très pertinente à la logique selon laquelle la procédure devant le juge doit être réservée aux cas les plus désespérés et à eux seuls, la commission étant en charge des situations permettant d'envisager des modalités d'apurement du passif.
Sur cet article, votre commission des Lois vous soumet un amendement de coordination pour substituer à la référence au juge d'instance celle du juge de l'exécution. Ce même amendement propose de supprimer du dispositif la référence à l'absence de bonne foi du débiteur : en effet, si le juge s'aperçoit à un moment quelconque de la procédure que le débiteur est de mauvaise foi, un des critères d'éligibilité à la procédure de rétablissement personnel comme à la procédure de traitement de surendettement devant la commission fait défaut ; il n'y a donc pas lieu pour le juge de renvoyer le dossier devant la commission. En pareil cas, le débiteur sera déchu du bénéfice de la procédure en application de l'article L. 333-2 que votre commission des Lois vous propose ultérieurement de compléter.
? Le paragraphe VI qui, dans le projet de loi initial, proposait de compléter le dispositif de l'article L. 331-5 du code de la consommation pour prévoir la suspension des procédures résultant de l'ouverture d'une procédure de rétablissement personnel, a été supprimé par l'Assemblée nationale qui en a transféré le contenu à l'article L. 332-6.
? Le paragraphe VII tend à compléter l'article L. 331-6 du code de la consommation pour limiter à huit années la durée d'un plan conventionnel élaboré sous l'égide de la commission de surendettement et préciser qu'il ne peut être renouvelé. Seule une prorogation de deux années supplémentaires portant la durée totale du plan à dix ans serait admise, à titre exceptionnel, et par voie de recommandation de la commission de surendettement.
A l'initiative de sa commission des Lois, l'Assemblée nationale a précisé que la prorogation de deux ans devait être prescrite par la commission à la demande de l'une des parties. A l'initiative de sa commission des Affaires culturelles, elle a introduit la possibilité d'excéder ces délais lorsque les mesures du plan concernent le remboursement de prêts contractés pour l'achat d'un bien immobilier constituant la résidence principale du débiteur et le plan permet d'éviter la cession du bien. Votre commission des Lois souscrit pleinement à cette préoccupation de préserver la résidence principale du débiteur.
Si votre commission des Lois approuve l'idée selon laquelle il convient d'éviter d'une part, qu'un plan ne s'éternise en maintenant sur le long terme le débiteur dans une situation très difficile à vivre au quotidien du fait de la rigueur des engagements à tenir et, d'autre part, que le réexamen du plan en vue de sa modification ou de son renouvellement n'aboutisse à un engorgement des commissions de surendettement, elle tient à souligner les insuffisances du dispositif proposé :
- si un premier plan a été conçu sur quatre ans, il n'y a pas lieu d'interdire son renouvellement puisque la durée maximale autorisée est fixée à huit ans ;
- le dispositif se contredit immédiatement en permettant, certes à titre exceptionnel, une prorogation de deux années supplémentaires qui porte la durée totale à dix années. La référence au caractère exceptionnel de la prorogation ne constitue pas un critère véritablement discriminant et laisse en réalité toute latitude d'appréciation à la commission ; il paraît dès lors plus simple de fixer directement à dix années la durée maximale d'un plan.
Observant que, sauf dans les cas où le plan comprend des mesures de remboursement liées à l'acquisition de la résidence principale, le plan doit permettre de purger la situation dans un délai plafonné. Une durée trop importante ou un renouvellement traduit fréquemment une situation très obérée dont on peut penser qu'elle pourrait relever de la procédure de rétablissement personnel. Par cohérence avec la durée maximale retenue pour les recommandations de la commission prescrivant un report ou un rééchelonnement, fixée à dix années par l'article L. 331-7 modifié par le paragraphe VIII de l'article 27 du projet de loi, votre commission des Lois vous soumet un amendement limitant à dix ans la durée totale du plan conventionnel.
? Le paragraphe VIII modifie l'article L. 331-7 du code de la consommation qui fixe le régime applicable aux mesures recommandées prises par la commission à la demande du débiteur en cas d'échec de la mission de conciliation. Il propose d'aligner le régime applicable aux dettes fiscales, parafiscales ou sociales sur celui applicable aux autres dettes.
Il s'agit là d'une évolution d'importance, les dettes de nature fiscale ou sociale jouissant jusqu'à présent d'un statut spécifique les faisant échapper à toute mesure de rééchelonnement ou de report à l'initiative de la commission. Désormais, comme les autres dettes, elles pourront être rééchelonnées et faire l'objet d'un report de paiement : cela résulte du 1° du paragraphe VIII. L'Assemblée nationale, à l'initiative de sa commission des Lois, a avec raison porté de huit à dix ans la durée sur laquelle les dettes peuvent être rééchelonnées ou reportées, la durée maximale des recommandations faites par la commission de surendettement ayant été elle-même portée à dix années : cela fait l'objet du 1° bis. Elle a également, dans un 1° ter, supprimé l'avant-dernier alinéa de l'article L. 331-7 en vertu duquel les dettes alimentaires ne peuvent faire l'objet d'un report ou d'un rééchelonnement : cette mention est en effet transférée par le paragraphe XIII à l'article L. 333-1.
Votre commission des Lois vous propose, par un amendement, de réécrire le dispositif du paragraphe VIII pour améliorer la lisibilité du début du deuxième alinéa de l'article L. 331-7 et permettre le renouvellement des recommandations dès lors qu'au total leur durée n'excède pas dix années ; le dispositif en effet, en interdisant tout renouvellement, conduirait automatiquement les commissions, par précaution, à étaler leurs recommandations sur dix années. Cela conduit à fusionner les 1° et 1° bis d'une part, et les 1° ter et 2° d'autre part.
? Le paragraphe IX modifie l'article L. 331-7-1 du code de la consommation qui offre la possibilité à la commission de surendettement, lorsqu'elle constate l'insolvabilité du débiteur caractérisée par l'absence de ressources ou de biens saisissables de nature à permettre d'apurer tout ou partie de ses dettes et rendant inapplicables les mesures recommandées, de prescrire un moratoire pour l'exigibilité des créances autres qu'alimentaires ou fiscales pour une durée maximale de trois années.
L'Assemblée nationale, à l'initiative de sa commission des Lois, a introduit un 1°A pour préciser le critère d'insolvabilité permettant à la commission de surendettement de recommander un moratoire. Il s'agit de distinguer cette situation d'insolvabilité, perçue comme pouvant n'être que temporaire, de la situation irrémédiablement compromise rendant éligible à l'ouverture d'une procédure de rétablissement personnel.
Le 1° tend à supprimer l'exception faite pour les créances de nature fiscale. Désormais, la suspension de leur exigibilité pourra être prononcée.
A l'initiative de sa commission des Affaires économiques, l'Assemblée nationale a introduit un 1° bis pour ramener de trois années à dix-huit mois la durée maximale d'un moratoire. Votre commission des Lois ne souscrit pas à cette modification car dix-huit mois ôtent tout intérêt au moratoire dans la mesure où cette durée est manifestement trop courte pour permettre au débiteur d'assainir sa situation et de retrouver la possibilité de commencer à rembourser ses créanciers. Elle vous soumet donc un amendement de suppression du 1° bis pour rétablir une durée de trois années qui, rappelons-le, constitue un maximum.
Le 2° supprime par ailleurs le deuxième alinéa de l'article L. 331-7-1 aux termes duquel il était prévu que les dettes fiscales puissent « faire l'objet de remises totales ou partielles dans les conditions visées à l'article L. 247 du livre des procédures fiscales ». Aux termes de cet article L. 247 du livre des procédures fiscales, « l'administration peut accorder sur la demande du contribuable des remises totales ou partielles d'impôts directs régulièrement établis lorsque le contribuable est dans l'impossibilité de payer par suite de gêne ou d'indigence » et « ces remises totales ou partielles sont également prises au vu des recommandations de la commission » de surendettement.
Les créances fiscales devant désormais être traitées de la même façon que les créances d'une autre nature, et donc être susceptibles de faire l'objet d'un moratoire, il n'y a en effet plus lieu de prévoir pour elles un dispositif spécifique.
Le 3° modifie le dernier alinéa de l'article L. 331-7-1 qui traite de l'issue du moratoire et permet à la commission, lorsque le débiteur est toujours insolvable, de recommander, par une proposition spéciale et motivée, l'effacement total ou partiel des dettes. Comme pour la préconisation d'un moratoire, sont exclues de la possibilité d'effacement les dettes alimentaires et fiscales. Il est seulement admis que les dettes fiscales puissent « faire l'objet de remises totales ou partielles dans les conditions visées à l'article L. 247 du livre des procédures fiscales ». Il est précisé in fine qu'aucun nouvel effacement ne peut intervenir dans une période de huit ans pour des dettes similaires à celles qui ont donné lieu à un effacement.
Le projet de loi propose d'aligner le régime applicable à l'effacement des dettes fiscales sur celui applicable à l'effacement des autres dettes. A l'initiative de sa commission des Lois, l'Assemblée nationale a également supprimé la référence aux dettes de nature alimentaire par coordination avec la mention de l'impossibilité de leur effacement résultant du nouveau dispositif proposé par le paragraphe XIII pour l'article L. 333-1.
Au 3° de ce paragraphe, votre commission des Lois vous soumet un amendement pour supprimer la possibilité pour la commission de surendettement de proposer un effacement total des dettes, l'effacement total relevant désormais de la procédure de rétablissement personnel pour laquelle seul le juge de l'exécution est compétent. A l'issue du moratoire, la commission ne pourrait plus désormais que recommander un effacement partiel.
? Le paragraphe X a été inséré par l'Assemblée nationale à l'initiative de sa commission des Lois. Il insère un article L. 331-7-2 au sein duquel sont reproduites et complétées des dispositions qui figuraient dans le projet de loi initial au premier alinéa du texte proposé par le paragraphe V pour le nouvel article L. 331-3-1.
En vertu de l'article L. 331-3 modifié par le présent projet de loi, l'ouverture d'une procédure de rétablissement personnel peut être demandée par la commission de surendettement avec l'accord du débiteur si, à l'issue de l'instruction, la situation de ce dernier paraît irrémédiablement compromise.
Le paragraphe X propose de compléter le dispositif en prévoyant la possibilité pour le débiteur de saisir la commission d'une demande de saisine du juge de l'exécution aux fins d'ouverture d'une procédure de rétablissement personnel lorsque, en cours d'exécution d'un plan conventionnel ou de recommandations, sa situation devient irrémédiablement compromise :
- lors de l'exécution du plan conventionnel : ce plan est élaboré par la commission de surendettement une fois la conciliation du débiteur et des créanciers aboutie, conformément aux dispositions de l'article L. 331-6 du code de la consommation. La défaillance du débiteur pendant l'exécution de ce plan peut être constatée par la commission. En effet, le plan conventionnel de redressement est caduc, de plein droit, après mise en demeure adressée au débiteur d'exécuter les obligations qui lui incombent. En principe, ce dernier ne peut, en outre, demander l'ouverture d'une nouvelle procédure, à moins qu'il n'établisse qu'il n'est plus en mesure de respecter les conditions du plan.44(*) Le bénéfice de l'ouverture d'une nouvelle procédure devant la commission est donc subordonné à l'intervention de faits nouveaux. Désormais, il sera possible en cas d'échec du plan et quelle qu'en soit la raison mais sous réserve, cependant, de la bonne foi du débiteur, de recourir à la procédure de rétablissement personnel ;
- lors de l'exécution des recommandations émises par la commission. Cette dernière peut, en cas d'échec de la conciliation, recommander, conformément à l'article L. 331-7 du code de la consommation, certaines mesures destinées à apurer le passif du débiteur. Il leur est donné force exécutoire par le juge de l'exécution, en application de l'article L. 332-1 du même code. A ce stade, une dégradation de la situation du débiteur peut intervenir, faisant obstacle à l'application des recommandations et l'engagement d'une procédure de rétablissement personnel peut être justifié.
L'engagement d'une procédure de rétablissement personnel par la commission à la demande du débiteur rend caducs le plan ou les recommandations.
? Les paragraphes XI et XII, introduits par l'Assemblée nationale à l'initiative de sa commission des Lois, proposent de modifier les articles L. 332-1 et L. 332-2 relatifs respectivement à la force exécutoire conférée aux mesures recommandées par le juge de l'exécution et à la contestation de ces mesures devant ce juge, pour introduire la référence au dernier alinéa de l'article L. 331-6 prévoyant, en vertu du paragrapheVII, la possibilité pour le juge de recommander la prorogation de huit à dix ans de la durée du plan conventionnel.
Votre commission des Lois vous ayant proposé précédemment de supprimer ce type de mesure recommandée en fixant directement la durée maximale de la durée du plan à dix années, elle vous soumet deux amendements de coordination pour supprimer les paragraphes XI et XII qui deviendraient sans objet.
? Le paragraphe XIII, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de sa commission des Lois, procède à la réécriture de l'article L. 333-1 du code de la consommation.
L'article L. 333-1 actuellement en vigueur prévoit la possibilité de remises pour les dettes sociales, c'est-à-dire les dettes envers les organismes de prévoyance ou de sécurité sociale. Ces dettes obéissant désormais, à l'instar des dettes fiscales, au même régime que les autres dettes. L'Assemblée nationale a ainsi réutilisé la « coquille » de l'article L. 333-1 pour exclure de toute remise, ou de tout rééchelonnement ou effacement les dettes alimentaires, ainsi que les amendes et les dommages-intérêts prononcés dans le cadre d'une condamnation pénale. Il peut cependant être fait exception à cette interdiction pour les dettes alimentaires et les dommages-intérêts si le créancier donne son accord pour une remise, un rééchelonnement ou un effacement.
Sur ce paragraphe, votre commission des Lois vous soumet un amendement pour étendre à l'ensemble des dommages-intérêts prononcés par voie judiciaire l'interdiction de procéder à une remise, un rééchelonnement ou un effacement.
? Le paragraphe XIV, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de sa commission des Lois, modifie l'article L. 333-2 du code de la consommation qui sanctionne par la déchéance du bénéfice de la procédure de traitement du surendettement le fait pour le débiteur d'avoir fait de fausses déclarations, remis des documents inexacts, détourné ou dissimulé certains biens ou encore aggravé son endettement sans l'accord de ses créanciers. Le paragraphe XIV transpose la sanction de déchéance à la procédure de rétablissement personnel.
? Le paragraphe XV a été introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de sa commission des Lois pour effectuer une coordination à l'article L. 333-4 relatif à l'institution d'un fichier national recensant les informations sur les incidents de paiement caractérisés liés aux crédits accordés aux personnes physiques pour des besoins non professionnels (FICP). Il fallait en effet prendre en compte l'allongement de la durée d'inscription au FICP prévu à l'article L. 332-11 nouveau.
Votre commission des Lois vous soumet un amendement tendant à compléter le paragraphe XV pour réparer un oubli : l'inscription au fichier des incidents de paiement des personnes bénéficiaires d'une procédure de rétablissement personnel suppose en effet que la Banque de France en soit informée. Il convient donc de compléter le dispositif de l'article L. 333-4 pour charger le greffe du juge de l'exécution d'y pourvoir.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 27 ainsi modifié.
(article L. 628-1 du code de commerce)
Introduction de la bonne foi dans les critères de recevabilité d'une demande d'ouverture d'une procédure de faillite civile - Possibilité pour le juge d'ordonner l'établissement d'un bilan économique et social
Comme les six articles suivants, l'article 27 bis a pour objet de modifier le régime applicable à la faillite civile propre aux départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle. Ils ont tous été introduits à l'initiative de Mme Grosskost et M. Blessig avec l'accord du Gouvernement et de la commission.
L'article 27 bis modifie l'article L. 628-1 du code de commerce qui rend applicables aux personnes physiques domiciliées dans les trois départements en état d'insolvabilité notoire les dispositions figurant au titre II du livre VI du code de commerce relatives au redressement et à la liquidation judiciaires des entreprises.
Il est ainsi proposé au 1°, à l'instar de ce qui est exigé pour être éligible à la procédure de traitement du surendettement ou, désormais, pour être éligible à la procédure de rétablissement personnel, d'ajouter au critère qualifiant la situation financière du débiteur celui de la bonne foi. Il s'agit d'éviter que ne puissent bénéficier d'un effacement de leur passif des personnes qui auraient, sans véritablement commettre d'actes frauduleux, organisé leur insolvabilité. Cet ajout tend à conforter la moralisation de la faillite civile.
Tout en conservant les mentions figurant au second alinéa de l'article L. 628-1 aux termes desquelles « les déchéances et interdictions qui résultent de la faillite personnelle ne sont pas applicables » aux personnes susvisées, le 2° propose de prévoir la possibilité pour le juge, avant qu'il ne soit statué sur l'ouverture de la procédure, de désigner une personne qualifiée pour établir un bilan de la situation économique et sociale du débiteur de nature à éclairer la juridiction sur les causes, le contexte familial, les difficultés personnelles du demandeur ainsi que les aides sociales et éducatives dont il a pu bénéficier, permettant d'apprécier concrètement sa bonne foi et la nécessité d'assurer un suivi ultérieur.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 27 bis sans modification.
relatifs à la faillite civile d'Alsace-Moselle
L'article 27 ter du projet de loi procède à la renumérotation des articles L. 628-2 et L. 628-3 actuels pour tenir compte de l'insertion de quatre nouveaux articles. Il opère en outre plusieurs coordinations au sein du code de commerce pour tenir compte de cette renumérotation.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 27 ter sans modification.
(articles L. 628-2 et L. 628-3 du code de commerce)
Caractère facultatif de certaines phases de la procédure
L'article 27 quater du projet de loi insère deux nouveaux articles numérotés L. 628-2 et L. 628-3 pour rendre facultatives certaines phases de la procédure afin d'en réduire le coût lorsque cela est possible.
Ainsi, il est procédé à l'inventaire des biens de la personne sauf dispense ordonnée par le juge-commissaire. Cet inventaire n'est en effet par définition pas nécessaire lorsqu'il y a peu d'éléments d'actif et qu'ils sont de faible valeur.
Par ailleurs, la vérification des créances n'est en principe pas mise en oeuvre lorsqu'il apparaît que le produit tiré de la réalisation de l'actif sera entièrement absorbé par les frais de justice ; une décision du juge-commissaire peut cependant l'imposer. Dans le droit des procédures collectives, cette faculté est prévue pour les seules créances chirographaires, pas pour celles qui sont assorties d'une sûreté : aussi le dispositif de l'article L. 628-2 indique-t-il que la faculté de s'exonérer de la vérification des créances, quelles qu'elles soient, dans le cadre de la faillite civile d'Alsace-Moselle constitue une dérogation au régime applicable en matière de procédures collectives résultant de l'article L. 621-102.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 27 quater sans modification.
(article L. 628-4 du code de commerce)
Contribution du débiteur à l'apurement du passif
après clôture de la liquidation judiciaire
L'article 27 quinquies du projet de loi institue, sous un article L. 628-4, la possibilité pour le juge, lors de la clôture des opérations de liquidation judiciaire et à titre exceptionnel, d'imposer au débiteur une contribution destinée à l'apurement du passif. Il s'agit de faire en sorte que, dans le cas où une personne bénéficie de la faillite civile et voit son passif effacé sans pour autant être dépourvue de toute ressource, elle puisse être contrainte de contribuer néanmoins au dédommagement de ses anciens créanciers par le biais d'une contribution dont le montant est déterminé en fonction des capacités contributives du débiteur : il s'agit de renforcer la moralisation de la faillite civile et d'éviter les effets d'aubaine en faisant en sorte que l'existence d'une capacité contributive implique un effort du débiteur même si sa contribution ne doit pas permettre in fine d'aboutir à un complet dédommagement des créanciers.
Le tribunal désigne un commissaire chargé de veiller à l'exécution de la contribution. Calculée en fonction des ressources et des charges incompressibles du débiteur, cette contribution est limitée dans le temps. A l'initiative de sa commission des Affaires économiques, l'Assemblée nationale a prévu que son paiement ne pourrait excéder deux années.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 27 quinquies sans modification.
(article L. 628-5 du code de commerce)
Sanction de l'inexécution de la contribution
L'article 27 sexies du projet de loi insère un article L. 628-5 dans le code de commerce pour prévoir la possibilité pour les créanciers de recouvrer l'exercice de leur droit de poursuite à l'encontre du débiteur en cas d'inexécution par celui-ci de la contribution qui lui a été imposée par le tribunal lors de la clôture de la procédure de liquidation judiciaire. Il est précisé que le constat de cette inexécution peut être effectué d'office par le tribunal ou à la demande du commissaire.
Les autres cas dans lesquels les créanciers recouvrent leur action contre le débiteur après la clôture de la liquidation judiciaire figurent à l'article L. 622-32 du code de commerce. Il s'agit des cas où la créance résulte d'une condamnation pénale ou de droits attachés à la personne du créancier et du cas où il y a eu fraude à l'égard des créanciers. En outre, la caution ou le coobligé qui a payé au lieu et place du débiteur conserve son droit de le poursuivre.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 27 sexies sans modification.
(article L. 628-6 du code de commerce)
Suppression de l'inscription au casier judiciaire
et inscription au FICP
L'article 27 septies du projet de loi insère un article L. 628-6 pour prévoir que dorénavant le jugement de liquidation ne serait plus inscrit au casier judiciaire des personnes physiques afin de faire disparaître le caractère infamant de la faillite civile.
En contrepartie, il y aurait désormais, comme pour les procédures de traitement du surendettement par les commissions ou de rétablissement personnel, une inscription au fichier des incidents de paiement pour une durée de huit ans. Sur ce point, le dispositif vise l'article L. 333-4 ; or, dans la mesure où l'article L. 628-6 est introduit dans le code de commerce, il convient de préciser qu'il s'agit de l'article L. 333-4 du code de la consommation. En effet, l'absence de précision impliquerait qu'il s'agit d'un article du code de commerce, ce qui est erroné. Votre commission des Lois vous soumet un amendement corrigeant cette imprécision.
Elle vous propose d'adopter l'article 27 septies ainsi modifié.
L'article 27 octies, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de sa commission des Affaires culturelles, impose au Gouvernement de déposer sur le bureau du Parlement, avant le 31 décembre 2008, un rapport présentant et évaluant la mise en oeuvre de la nouvelle procédure de rétablissement personnel.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 27 octies sans modification.
Dispositif transitoire pour l'entrée en vigueur des dispositions permettant au débiteur de saisir directement le juge d'une demande d'ouverture
L'article 28 du projet de loi propose de ne rendre applicables les dispositions de l'article L. 332-5 (numéroté L. 331-3-7 dans le texte initial) qu'aux demandes déposées postérieurement à la publication de la loi. Rappelons que cet article ouvre aux débiteurs la possibilité de saisir le juge aux fins d'ouverture d'une procédure de rétablissement personnel dans deux hypothèses, celle où la commission n'est pas parvenue à instruire la demande et à orienter le dossier dans le délai de six mois qui lui est imparti, et celle où le débiteur conteste une décision de la commission devant le juge de l'exécution.
En réservant la faculté de saisine du juge aux fins d'ouverture d'une procédure de rétablissement personnel aux seules demandes déposées postérieurement à la publication de la loi, l'objectif est d'éviter un afflux brutal de demandes vers les tribunaux conduisant à leur engorgement.
L'Assemblée nationale, à l'initiative de sa commission des Affaires économiques, a complété ce dispositif transitoire pour ouvrir, pour les débiteurs ayant déposé leur dossier antérieurement à la publication de la nouvelle loi, un délai de douze mois au lieu de six au terme duquel il peut saisir le juge d'une demande d'ouverture de procédure de rétablissement personnel si la commission de surendettement n'a pas achevé l'instruction.
Votre commission des Lois ayant proposé précédemment la suppression de l'article L. 332-5 pour préserver le rôle de filtre que doit jouer la commission de surendettement et, précisément, éviter l'engorgement des tribunaux, elle vous soumet par coordination un amendement de suppression de l'article 28.
Extension de la nouvelle législation sur le traitement du surendettement des particuliers à la Polynésie française, aux îles Wallis-et-Futuna,
à Mayotte et à la Nouvelle-Calédonie
L'article 28 quater, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, propose d'habiliter celui-ci à prendre par ordonnance les mesures nécessaires à l'extension de la législation relative au traitement du surendettement des particuliers à la Polynésie française, aux îles Wallis-et-futuna et à Mayotte, trois collectivités d'outre-mer désormais régies par l'article 74 de la Constitution, ainsi qu'à la Nouvelle-Calédonie. L'extension n'a pas besoin d'être opérée expressément à Saint-Pierre-et-Miquelon qui, bien que devenu une collectivité d'outre-mer régie par l'article 74 précité, continue à être soumis, sauf pour les matières relevant de la compétence du conseil général, au principe de l'assimilation législative (article 22 de la loi n° 85-595 du 11 juin 1985).
Conformément aux exigences de l'article 38 de la Constitution, un délai d'un an à compter de la promulgation de la loi est fixé pour prendre les ordonnances et un autre délai d'un an à compter de la publication du projet de loi de ratification est prévu pour son dépôt sur le bureau du Parlement à peine de caducité des ordonnances prises.
On peut s'interroger sur la nécessité d'une telle habilitation dans la mesure où, désormais, l'article 74-1 de la Constitution confère au Gouvernement une habilitation permanente pour « étendre par ordonnances, avec les adaptations nécessaires, les dispositions de nature législative en vigueur en métropole » dans les collectivités d'outre-mer et en nouvelle-Calédonie. Il est vrai que ce dispositif exige une ratification expresse par le Parlement dans un délai de dix-huit mois suivant la publication des ordonnances, ce qui n'est pas le cas aux termes de l'article 38 qui exige seulement le dépôt d'un projet de loi de ratification !
Elle vous propose d'adopter l'article 28 quater sans modification.