Source: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52002DC0605:FR:NOT
Timestamp: 2014-03-11 14:07:21+00:00
Document Index: 33005819

Matched Legal Cases: ["l'article 2", "l'article 30", "l'article 32", "l'article 30", "l'article 32", "l'article 31", "l'article 2", 'arrêt ']

Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen - La sûreté nucléaire dans le cadre de l'Union européenne
du document : 06/11/2002
d'envoi : 08/11/2002; transmis au Conseil
/ Sécurité nucléaire et déchets radioactifs
nucléaire, sécurité des travailleurs et de la population
COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPEEN - La sûreté nucléaire dans le cadre de l'Union européenne
1. Le Livre vert « Vers une stratégie européenne de sécurité d'approvisionnement énergétique » adopté par la Commission le 29 novembre 2000 [1]a permis d'engager un débat dépassionné, objectif et ouvert sur l'énergie nucléaire. Le 26 juin 2002, la Commission a adopté le rapport final sur le Livre vert [2]selon lequel « l'éventail des choix des Etats membres, sans préjudice de la souveraineté de leurs décisions en la matière, doit demeurer le plus large possible. L'option nucléaire demeure ouverte dans les Etats de l'Union européenne qui le désireraient ».
[1] COM(2000)769, le 29 novembre 2000; "Vers une stratégie européenne pour la sécurité de l'approvisionnement énergétique", Office des publications officielles des Communautés européennes, 2001, ISBN 92-894-0319-5
[2] COM (2002) 321 final du 26 juin 2002 Rapport final sur le Livre vert "Vers une stratégie européenne de sécurité d'approvisionnement énergétique"
2. Les activités nucléaires civiles sont régies dans l'Union européenne par le traité Euratom signé en 1957. Il a créé une Agence d'Approvisionnement chargée de veiller à l'approvisionnement régulier et équitable des utilisateurs européens en matières nucléaires et un contrôle de sécurité Euratom chargé de vérifier que les matières nucléaires ne sont pas détournées des usages déclarés. 250 inspecteurs sont assignés à cette tâche. Le rapport de février 2002 du groupe d'experts à haut niveau mandaté par la Commission a estimé que pour appréhender dans son ensemble le concept de sécurité nucléaire, il convenait d'explorer l'extension possible de la mission des inspecteurs au domaine de la protection physique [3]. Le dispositif mis en place par le traité et la législation communautaire assurent le contrôle le plus efficace du monde sur les matières nucléaires. En effet, la complémentarité des activités de l'Agence d'approvisionnement et du contrôle de sécurité Euratom définit les contours de la compétence globale de l'Union sur tout le cycle du combustible qu'il s'agisse des matières nucléaires comme des déchets.
[3] SEC (2002) 658 Communication de Mme de Palacio en accord avec M. Kinnock concernant « La mission de l'Office de contrôle de sécurité d'Euratom et révision de l'organigramme de la Direction Générale Energie et Transport » adoptée le 26 juin 2002
Pourtant, le traité Euratom avait notamment pour mission première de veiller à l'exploitation des installations nucléaires dans de bonnes conditions de sécurité grâce, entre autres, à la mise en place d'une politique de protection sanitaire. Un dispositif législatif spécifique important - distinct de celui qui a vu le jour sous l'égide de l'Agence Internationale de l'Energie Atomique -s'est développé dans le secteur de la radioprotection. Il est paradoxal que la sûreté des installations nucléaires n'ait pas connu un développement similaire alors qu'elle est précisément chargée de garantir concrètement la protection des populations contre les radiations ionisantes, d'autant que la Commission dispose depuis de nombreuses années, au travers du Centre Commun de Recherche (CCR), d'une expertise technique indéniable. Il convient de compléter les dispositions en matière de radioprotection par des normes communes de sûreté des installations nucléaires en exploitation ou en démantèlement, comme l'ont demandé le Conseil européen, en particulier lors de la réunion de Laeken, et le Parlement européen dans son rapport Rübig, adopté le 8 juillet 2002, portant sur le rapport de la Commission relatif au fonctionnement de l'Office du contrôle de sécurité Euratom en 1999-2000.
3. Le prochain élargissement à des pays de l'Europe Centrale et Orientale, qui interviendra dans une première étape en 2004, est sans précédent dans l'histoire de la construction communautaire. L'histoire de ces pays au cours du XXème siècle et le caractère de leur évolution économique ont notamment mis l'accent sur un sujet peu abordé lors des précédents élargissements, celui du secteur nucléaire. Comme l'a souligné le Livre vert sur la sécurité d'approvisionnement énergétique, la dépendance énergétique vis à vis de leurs importations comme le bilan énergétique des pays candidats diffèrent peu de celui de l'Union des 15. Le secteur nucléaire devra cependant faire l'objet d'une attention accrue dans le cadre d'une Union européenne élargie.
Parmi les pays candidats, sept disposent de centrales électronucléaires, pour un total de 22 réacteurs. En 2004, ce sont 19 réacteurs nucléaires exploités dans 5 des 10 pays de l'élargissement qui entreront dans l'Union. Les caractéristiques de leurs relations avec la Fédération de Russie issues de l'ancienne dépendance à l'Union soviétique, et l'obligation d'assumer l'acquis de dispositions législatives communautaires a mis en lumière un besoin objectif nouveau d'intervention communautaire dans le secteur nucléaire et cela indépendamment des choix de politique énergétique ou de ceux qui seront faits ultérieurement par les nouveaux comme par les anciens Etats membres.
4. Ce cinquièmeélargissement a mis un accent inédit sur les questions liées à la sûreté nucléaire. L'Agenda 2000 avait identifié dans un premier temps, à la suite de l'analyse faite par les autorités de sûreté nucléaire, les réacteurs qui devaient dans un avenir proche être démantelés ne pouvant être améliorés à un coût économique raisonnable.. Dans un deuxième temps, une évaluation de la sûreté des autres réacteurs et des installations nucléaires a amené le Conseil, en coopération avec la Commission, à donner des orientations claires sur les améliorations qui devaient être apportées pour que les pays candidats puissent atteindre le haut niveau de sûreté requis par le Conseil de Cologne (juin 1999).
Cet exercice d'évaluation communautaire sui generis a permis de dégager une perspective européenne de la sûreté nucléaire. Le Conseil européen de Laeken de décembre 2001 l'a entériné. Il a demandé à ce que des rapports sur la sûreté nucléaire dans l'Union soit régulièrement présentés. Ceux-ci ne sauraient être établis sans un cadre de référence communautaire sur les normes de sûreté nucléaire. Des actions concrètes ont pu être menées par la Communauté en matière de sûreté des installations nucléaires, essentiellement au profit des pays candidats. Nous nous trouvons aujourd'hui dans une situation quelque peu paradoxale où l'intervention de la Communauté en matière de sûreté nucléaire au sein de pays tiers est saluée sur le plan international, alors que son action sur le plan interne reste limitée.
5. Un nombre important d'installations nucléaires arrivent en fin de période d'exploitation dans l'Union européenne. Certains Etats s'interrogent sur le maintien des installations nucléaires sur leur territoire, à l'instar de la Belgique. L'Allemagne quant à elle a franchi le pas et fermera définitivement sa dernière centrale en 2021. Dans les pays candidats, l'Union européenne a demandé la fermeture anticipée de huit réacteurs entre 2002 et 2009 : Bohunice 1 et 2Kozloduy 1 à 4 et Ignalina 1 et 2. Cet état de fait indépendant des choix énergétiques qui seront faits par les Etats membres met l'accent notamment sur la nécessité pour le secteur électrique de mettre en oeuvre un dispositif clair pour tous les Etats membres et les pays candidats sur les fonds de démantèlement des centrales. Ce dispositif devra garantir que les opérations de démantèlement se feront dans les meilleures conditions de sûreté. Or, le démantèlement de centrales nucléaires appelle l'engagement de montants financiers considérables. Les sommes en jeu pour parvenir à la réhabilitation du site de la centrale sont de l'ordre de 15% du coût total de l'investissement par réacteur à démanteler, ce qui peut varier de 200 millions d'euros à plus d'un milliard.
Si les Etats membres disposant de centrales électronucléaires ont prévu des dispositions financières destinées à assurer la disponibilité de fonds suffisants pour faire face aux dépenses résultant des activités de démantèlement, l'approche quant à la réglementation des fonds varie sensiblement d'un Etat membre à un autre. En outre, la situation actuelle comporte des disparités préjudiciables au bon fonctionnement du marché intérieur et défavorables à une saine concurrence dans le secteur électrique.
Le Parlement européen s'est fait l'écho (lors du débat sur la proposition de directive sur les règles communes du marché intérieur de l'énergie) des effets pervers qu'une mauvaise utilisation des fonds de démantèlement pourrait avoir sur la concurrence. Il convient, en effet, de garantir la disponibilité suffisante des fonds de démantèlement pour les activités de déclassement mais également pour assurer qu'ils seront exclusivement destinés à ces activités.
Les pays candidats disposent d'une législation similaire sur la constitution de ce type de fonds, mais les fonds disponibles sont en général insuffisants, leur constitution ayant commencé tardivement. Pour les fermetures anticipées des centrales, la disponibilité des fonds n'en est que plus aiguë. Certes, le programme Phare comme les prêts Euratom peuvent subvenir et compenser partiellement ces carences mais la réalisation du marché intérieur comme le respect de l'environnement exigent que des règles communautaires dans l'Union élargie assurent la disponibilité et la suffisance des montants.
6. Quel que soit l'avenir du nucléaire, quelles que soient ses utilisations, qu'elles soient énergétiques, industrielles ou médicales, que l'on soit favorable ou hostile au nucléaire, les déchets radioactifs qui en résultent réclament des solutions radicales. Le rapport final sur le Livre vert relève qu'un « enseignement majeur du débat sur le Livre vert est que l'avenir de cette filière passe par une réponse claire, certaine et transparente à la question du traitement des déchets radioactifs et de leur transport [4] »».
[4] Compte tenu de l'importance du transport des matières radioactives, la Commission envisage de présenter une communication spécifique sur le sujet accompagnée éventuellement de propositions législatives dans ce domaine.
Les déchets radioactifs de haute activité n'ont pas jusqu'à présent fait l'objet d'une politique active en faveur du stockage définitif. Les déchets radioactifs de haute activité s'accumulent depuis près d'un demi-siècle dans des conditions d'entreposage variables selon les Etats membres et les pays candidats, soit auprès des centrales (comme éléments de combustible irradiés) soit dans des sites de stockage intermédiaires. Ce mode d'entreposage temporaire et souvent en surface, pour l'heure permanent, suscite après les événements du 11 septembre 2001 des inquiétudes quant à la vulnérabilité de ces sites.
Comme l'a souligné le Livre vert sur la sécurité d'approvisionnement énergétique, l'option nucléaire ne saurait se poursuivre que si la question des déchets nucléaires connaissait enfin une solution satisfaisante et dans la plus grande transparence. Les sondages d'opinion réalisés récemment par la Commission [5] ont confirmé cette analyse et montré que la définition claire d'une politique de gestion des déchets permettrait d'améliorer sensiblement l'acceptabilité du public face au nucléaire. Il convient que l'Union s'assure que des décisions des Etats membres soient prises dans un délai raisonnable et dans le respect des générations futures.
[5] Un sondage réalisé en octobre-novembre 2001 pour la Commission européenne montre qu'une grande majorité du public sondé (2/3) estime que si la gestion des déchets nucléaires trouve une solution de sûreté satisfaisante le nucléaire doit rester une option ouverte pour la production d'électricité (Eurobaromètre 2001 - Opinion Publique en Europe sur les déchets nucléaires).
Selon la majorité des experts, le stockage définitif en profondeur est la meilleure solution connue de la gestion à long terme des déchets radioactifs. Les recherches sur les technologies de gestion des déchets, permettant de réduire la présence d'éléments radioactifs de longue vie, ne constituent pas une alternative au stockage géologique pouvant être mis en oeuvre. Elles doivent être poursuivies afin de permettre aux générations futures de recourir à des nouvelles technologies de traitement de déchets comme la transmutation par exemple avec l'espoir que le moment venu, les déchets pourront être sensiblement réduits. C'est la raison pour laquelle le sixième programme cadre de recherche pour 2002-2006 a alloué 90 millions d'euros à la recherche sur les déchets radioactifs. Le CCR, pour sa part, consacrera dans le 6ème Programme Cadre de Recherche des efforts significatifs sur la recherche en matière de gestion des déchets radioactifs.
7. L'élargissement a également fait apparaître sous un nouveau jour les difficultés existantes et jamais résolues du commerce des matières nucléaires avec la Fédération de Russie. La Russie est un fournisseur important de matières nucléaires (uranium naturel et services d'enrichissement). Depuis le début des années 90, la Russie a vendu sur le marché des quantités plus importantes d'uranium naturel mais particulièrement de services d'enrichissement d'uranium à des prix inférieurs à ceux du marché mondial.
Cette situation a mené, à partir de 1992, l'Agence d'Approvisionnement d'Euratom à mettre en place une politique de diversification des sources d'approvisionnement, afin d'éviter une dépendance excessive vis-à-vis des NEI. Un premier projet d'accord sur le commerce des matières nucléaires n'a pu voir le jour, en raison d'un bras de fer engagé par la partie russe pour obtenir des conditions plus favorables. Les négociations engagées ultérieurement dans le cadre de l'Accord de Partenariat et de Coopération (signé à Corfou le 24 juin 1994) n'ont pas plus été couronnées de succès et le sujet du commerce des matières nucléaires a été éludé [6].
[6] Faute d'accord entre les deux parties celui-ci ne traite pas directement du commerce des matières nucléaires. L'article 22 stipule en effet que « ...les parties conviennent de prendre toutes les mesures nécessaires pour arriver à un arrangement couvrant le commerce des matières nucléaires d'ici le premier janvier 1997 ».
Faute d'accord entre les parties, le Conseil et la Commission ont adopté une déclaration conjointe (dite Déclaration de Corfou [7]), selon laquelle un plafond pour les enrichisseurs européens doit être maintenu aux environs de 80% du marché européen. Le principe d'une limite est également affirmé pour l'uranium naturel.
[7] La Déclaration de Corfou n'a jamais été publiée.
A la faveur du dialogue énergétique engagé entre la Russie et l'Union européenne depuis octobre 2000, les revendications russes se sont faites plus pressantes, arguant de l'incompatibilité des mesures prises dans le cadre de la Déclaration de Corfou avec les règles du Commerce international de l'OMC, et entretenant une confusion sur l'existence d'un quota de 30% sur tous les produits énergétiques importés dans l'Union. Les négociations sur les autres sujets d'intérêt commun s'en trouvent affectées. Chaque rencontre officielle, y compris les sommets U.E. - Russie, est une occasion répétée pour la partie russe pour s'indigner des limitations imposées et de réclamer une solution satisfaisante sur le commerce des matières nucléaires bloquée depuis 1994. Le Sommet U.E. - Russie du 29 mai 2002 a conclu que « The existing situation with respect to the import of nuclear materials to the EU member-states is a matter of concern for Russia side. We agreed in accordance with article 22 of the PCA and in the context of EU enlargment, to reach a mutually acceptable solution [8] ».
[8] Joint Statement , Moscow, by V.V. Putin, President of the Russian Federation, J.M. Aznar, President of the European Council/High representative for Common Foreign and Security Policy of the EU, and R. Prodi, President of the Commission of the European communities, Moscow 29 May 2002, Annex 2
Le contexte du marché des matières nucléaires a fortement changé depuis le début des années 90 tant dans le monde qu'en Europe et en Russie. Les accords de démantèlement des armes nucléaires, mais surtout la perspective de l'élargissement à des pays dotés de centrales nucléaires de type soviétique et dont le fournisseur de combustible est presque exclusivement la Russie amènent à réfléchir à un nouveau cadre de perspective à long terme de la politique d'approvisionnement actuellement en vigueur. Pour l'Union européenne, c'est également le moment opportun de faire valoir auprès des autorités russes que l'ouverture des négociations sur le commerce des matières nucléaires devrait parallèlement permettre d'engager des discussions concrètes sur la sûreté des centrales de première génération encore en fonctionnement en Russie.
8. L'absence de cadre de référence communautaire pour la sûreté nucléaire des installations et l'incertitude de moyens financiers au service de la sûreté dans les démantèlements, le défaut de solutions sûres concernant la gestion des déchets et l'absence de cadre pour le commerce des matières nucléaires avec la Russie sont autant de secteurs dans lesquels il convient de compléter la législation communautaire.
La Commission répond à ces enjeux et à son engagement du 26 juin 2002, lors de l'adoption du rapport sur le suivi du Livre vert, de faire dans les meilleurs délais une proposition ouvrant la voie à une véritable approche communautaire de la sûreté nucléaire et de permettre de rapides progrès vers des solutions durables en matière de gestion des déchets radioactifs.
A- UNE APPROCHE GLOBALE DE LA SURETE NUCLEAIRE DANS L'UNION, DE LA CONCEPTION AU DEMANTELEMENT DES INSTALLATIONS
1. La sûreté des installations nucléaires : une compétence communautaire à approfondir
1.1 Renforcer la sûreté des installations nucléaires : un impératif dans une Union élargie
a) Des moyens insuffisants au sein de l'Union
Le traité instituant la Communauté européenne de l'énergie atomique (Euratom) contient des dispositions permettant à la Communauté d'encadrer l'utilisation de l'énergie nucléaire par les Etats membres, notamment dans deux domaines, la sécurité nucléaire et la protection sanitaire.
La sécurité nucléaire [9] relève de la compétence de la Communauté en vertu de l'application du chapitre 7 du traité Euratom. Un corps de 250 inspecteurs appartenant à l'Office du contrôle de sécurité d'Euratom exerce le contrôle afin de s'assurer que les matières nucléaires ne sont pas détournées à d'autres fins que celles auxquelles elles sont destinées.
[9] La sécurité nucléaire concerne les mesures liées à l'accès, la protection et l'utilisation des matières nucléaires et substances radioactives. Concrètement cela recouvre la protection physique et les contrôles de non-prolifération.
La sûreté [10] des installations nucléaires [11] n'est pas une compétence aussi explicitement établie par le traité Euratom. Lors de la négociation du traité dans les années cinquante, l'industrie nucléaire était encore balbutiante. Il allait de soi dans ce contexte qu'il s'agissait de promouvoir le nucléaire. C'est pour cette raison que la sûreté des installations nucléaires relève de la responsabilité des exploitants nucléaires sous le contrôle de leurs autorités nationales.
[10] La sûreté nucléaire concerne les mesures mises en place pour garantir une conception et une exploitation efficace et sûre des installations nucléaires.
[11] Par installations nucléaires on entend communément les installations du cycle du combustible nucléaire (notamment les réacteurs civils, de recherche, les usines de retraitement, d'enrichissement...)
En vertu du traité Euratom (article 2, alinéa b), la Communauté doit, dans les conditions prévues au présent traité : " établir des normes de sécurité uniformes pour la protection sanitaire de la population et des travailleurs et veiller à leur application." Le chapitre 3 du traité, relatif à la protection sanitaire, contient des dispositions concernant les normes de base en matière de protection contre les rayonnements ionisants.
Le chapitre 3 du traité a surtout été utilisé dans le domaine de la radioprotection. Les préoccupations en la matière étaient en effet présentes depuis de nombreuses années, lors de la rédaction du traité, du fait, notamment, de l'utilisation de la radioactivité dans le domaine médical. La radioprotection est en effet née en tant que discipline dérivée de la radiologie médicale, afin de protéger le personnel médical utilisant les générateurs de rayons X.
Il est toutefois indéniable que le maintien d'un haut niveau de sûreté nucléaire figure au nombre des missions assignées à la Communauté européenne de l'énergie atomique. La sûreté nucléaire et la radioprotection sont en effet aujourd'hui deux concepts intimement liés répondant à un objectif de protection sanitaire commun. Dans ces conditions, il n'est plus possible ni souhaitable de maintenir aujourd'hui une frontière entre ces deux disciplines.
Jusqu'à présent, la Communauté n'a pas exercé pleinement ses compétences en matière de sûreté nucléaire. La Commission intervient cependant activement en matière d'harmonisation des pratiques de sûreté nucléaire depuis plus de vingt cinq ans, notamment dans le cadre des résolutions du Conseil du 22 juillet 1975 [12] et du 18 juin 1992 [13], relatives aux problèmes technologiques de sécurité nucléaire [14]. La perspective de l'élargissement a mis l'accent sur la nécessité d'entreprendre une action plus marquée.
[12] J.O. n° C 185 du 14/08/1975 p 1.
[13] J.O. n° C 172 du 18/06/1992 p 2.
[14] Il faut comprendre "sûreté nucléaire". Cette confusion entre sécurité et sûreté est fréquente. Elle provient de la traduction du terme anglais "safety".
C'est en effet après l'accident de Tchernobyl, en 1986, incontestablement l'accident le plus grave de l'histoire de l'atome, et le sommet du G-7 de Munich en 1992 que l'Union a commencé à se préoccuper de la sûreté des installations nucléaires des Pays d'Europe Centrale et Orientale et des républiques issues de l'ancienne Union soviétique.
Les travaux menés dans le cadre communautaire afin d'amener les installations nucléaires des pays candidats à un haut niveau de sûreté ont permis de dégager une perspective européenne en la matière. Cette perspective, développée pour les pays candidats, a vocation universelle et doit constituer les bases d'une méthode de référence pour l'évaluation de la sûreté des installations nucléaires des Etats membres, dans le cadre d'une approche communautaire.
Les normes élaborées sous l'égide de l'Agence Internationale de l'Energie Atomique sont une contribution importante au renforcement de la sûreté nucléaire. Elles ne sont cependant pas juridiquement contraignantes et ne sont pas toujours directement transposables aux réalités technologiques de l'industrie nucléaire européenne. Les processus d'adoption et d'adaptation communautaires sont, par ailleurs, beaucoup plus rapides que les mécanismes de décision intergouvernementaux. C'est d'ailleurs une problématique à laquelle la Communauté Européenne a déjà été confrontée dans les domaines maritimes et aériens.
Il est donc nécessaire d'enlever ces matériaux et de les traiter de façon adéquate en fonction des leurs caractéristiques physiques et de leur niveau radioactif, en respectant les normes de sûreté en vigueur. Toutes ces activités, regroupées sous le concept de démantèlement, produisent une grande quantité de déchets. C'est la gestion à caractère définitif des déchets radioactifs qui représente la partie la plus importante du coût total du démantèlement.
Il existe au niveau national, des dispositions juridiques établissant une stratégie pour le démantèlement des installations nucléaires. Ces dispositions définissent les responsabilités concernant les différentes activités impliquées et prévoient des mécanismes pour la constitution de ressources financières suffisantes pour faire face aux dépenses résultant des différentes activités à chaque phase du processus de démantèlement, y compris la gestion a long terme des déchets radioactifs et du combustible usé.
Il faut souligner qu'il existe d'importantes variations dans les montants par pays, non seulement comme conséquence de la taille du parc mais aussi en fonction des différentes méthodes pour estimer les provisions pour le démantèlement. Celles-ci dépendent fortement des stratégies de démantèlement retenues, des méthodes de calcul des coûts futurs et des prévisions de l'évolution des variables financières. L'approche quant à la réglementation sur les ressources financières pour le démantèlement varie également sensiblement entre les États membres de l'Union.
Les industriels du nucléaire n'étant pas à l'abri de risques financiers, la question des conséquences d'une éventuelle indisponibilité des réserves doit être posée. Une situation où un État devrait faire face aux coûts de démantèlement, faute de solvabilité de l'exploitant responsable, ne serait pas justifiable devant les contribuables ni acceptable par d'autres exploitants ayant approvisionné de façon plus adéquate leurs réserves ou les ayant mieux gérées.
b) L'évaluation de la Commission et du Conseil pour les pays candidats
En l'absence de référentiel commun en la matière, l'évaluation a nécessité l'élaboration d'une méthodologie d'évaluation par la Commission et le Conseil. Parallèlement à ce processus, le contentieux entre les autorités autrichiennes et tchèques, à propos de la centrale de Temelin, a parfaitement illustré la nécessité qu'il y avait de disposer d'une méthode de référence commune.
La Commission et le Conseil ont développé, en 2000, une méthodologie basée sur des textes ou des travaux de valeur juridique différente. Deux éléments majeurs ont été identifiés. D'une part, la Convention sur la sûreté nucléaire de l'Agence Internationale de l'Energie Atomique et d'autre part, ce que le Conseil a qualifié de « principes communs et opinions de l'Union. » Il a en effet été souligné qu'il existait à l'heure actuelle au sein de l'Union un haut degré de convergence en matière d'exigences techniques et organisationnelles.
La méthodologie retenue pour définir un haut niveau de sûreté nucléaire à atteindre par les pays candidats consiste à comparer les pratiques et réglementations en vigueur au sein des pays candidats avec celles des Etats membres. Cette méthodologie a vocation universelle et constitue les bases d'une méthode de référence d'évaluation de la sûreté des installations nucléaires.
L'évaluation qui a été réalisée en 2001, par la Commission et le Conseil, sur la base de cette méthodologie, a permis d'élaborer des recommandations qui ont été transmises par la Commission à chaque pays candidat en juillet 2001. Il y est précisé que celles-ci doivent être considérées comme des spécifications de la position commune de l'Union sur le chapitre énergie (14) en ce qui concerne la sûreté nucléaire. Les pays candidats ont été invités à les accepter formellement et à indiquer un calendrier pour leur mise en oeuvre.
Deux éléments fondamentaux sont à retenir de cette évaluation. D'une part, la confirmation de la nécessité de fermer les réacteurs qui ne peuvent atteindre raisonnablement un haut niveau de sûreté nucléaire (Kozloduy 1-4 en Bulgarie, Ignalina 1-2 en Lituanie et Bohunice 1 et 2 en Slovaquie). D'autre part, le fait que la sûreté des autres réacteurs des pays candidats peut être amenée, moyennant des améliorations d'importance variable, à un niveau comparable à celui qui existe aujourd'hui au sein de l'Union européenne, pour des réacteurs équivalents.
La mise en oeuvre de ces recommandations a fait l'objet d'un suivi par la Commission et le Conseil. Les travaux débutés en janvier 2002 ont été conclus avec un Rapport de situation concernant l'évaluation par les pairs, publiés en juin 2002. Il n'en demeure pas moins que la mise en oeuvre de certaines recommandations s'étalera sur plusieurs années, notamment au-delà de l'élargissement, et qu'un suivi devra être mis en place afin de s'assurer du respect des engagements contractés par ces pays avant leur adhésion.
S'il n'existe pas un cadre de référence commun pour le suivi des recommandations dans la période post-adhésion, l'Union pourrait se voir reprocher une disparité de comportements entre les nouveaux adhérents et les actuels Etats membres. Pour les uns, l'Union garderait un droit de regard sur la sûreté de leurs installations nucléaires alors que pour les autres elle n'interviendrait pas. Une telle situation ne serait pas équitable.
Le cas particulier de Temelin
Dans la perspective de la période post-adhésion, le règlement du différend ayant opposé les autorités tchèques et autrichiennes à propos du démarrage de la centrale de Temelin, située en République tchèque à proximité de la frontière autrichienne, est un cas particulièrement intéressant.
Le démarrage de la centrale de Temelin avait en effet considérablement détérioré les relations entre ces deux pays. La Commission a mené un travail de conciliation pour faciliter le dialogue entre les autorités tchèques et autrichiennes. Ce travail a été formalisé dans le cadre d'un protocole signé en décembre 2000, à Melk entre les autorités autrichiennes et tchèques, avec la participation de la Commission.
En application du chapitre IV de ce protocole, relatif à la sûreté nucléaire, la République tchèque, l'Autriche et la Commission ont engagé un « trialogue » sur 29 sujets préoccupant les autorités autrichiennes. Le rapport final des discussions menées dans le cadre de ce processus souligne que, bien qu'il n'ait pas été possible d'arriver à un accord sur toutes les questions, l'objectif de ce qu'il est désormais convenu d'appeler le « processus de Melk », à savoir faciliter le dialogue entre les deux Etats, était atteint.
C'est grâce à l'intervention de la Commission que la République tchèque et l'Autriche ont pu reprendre les discussions dans un cadre moins passionnel. Le 29 novembre 2001 ces deux Etats ont agréé, toujours sous la médiation de la Commission, un processus de suivi du protocole de Melk. Ce suivi sera mis en oeuvre dans le cadre d'un accord bilatéral entre les deux Etats. En application de cet accord l'Autriche devrait bénéficier d'un droit de regard sur la sûreté d'une installation nucléaire tchèque.
Ce droit de regard d'un Etat sur la sûreté nucléaire d'une installation d'un autre Etat est un mécanisme atypique. Il est clair que si des normes communes de sûreté avaient existé, la solution aurait été beaucoup plus simple. Ces normes auraient servi de référence à l'Autriche et auraient été reprises par la République tchèque dans le cadre de l'acquis communautaire. La Commission serait alors naturellement intervenue pour vérifier que cette reprise de l'acquis était faite convenablement.
Il faut enfin noter que parallèlement à ce processus, la sûreté de la centrale de Temelin a été évaluée par la Commission et le Conseil, au même titre que les autres installations nucléaires des pays candidats. Les résultats de cette évaluation ont démontré que cette centrale, moyennant la mise en oeuvre des recommandations proposées, présentait un niveau de sûreté nucléaire satisfaisant.
Il est donc temps pour la Communauté d'exercer pleinement ses compétences en matière de sûreté nucléaire. Il serait en effet paradoxal que la Communauté puisse intervenir pour évaluer la sûreté des installations nucléaires des pays candidats, alors que son action au sein d'une Union élargie resterait limitée. La Communauté dispose pour ce faire d'une base juridique adaptée.
1.2 Des moyens juridiques pour renforcer la sûreté des installations nucléaires
Il n'est plus souhaitable aujourd'hui de considérer la sûreté nucléaire dans une perspective purement nationale. Seule une démarche commune peut garantir le maintien d'un haut niveau de sûreté nucléaire dans une Union élargie comportant vingt huit Etats membres. Une action communautaire en la matière doit reposer sur une base juridique solide dans les textes fondateurs. C'est sur cette base qu'une nouvelle approche en matière de sûreté nucléaire pourra être développée.
S'agissant d'un domaine touchant aux utilisations de l'énergie nucléaire, c'est tout naturellement dans le traité Euratom que la base juridique doit être recherchée. Les dispositions du traité concernant la protection sanitaire offrent un cadre général contenant intrinsèquement les éléments constituant la base légale de compétences communautaires en matière de sûreté nucléaire et permettant de faire évoluer les normes de base. Au-delà des aspects purement juridiques, cette compétence est, par ailleurs, reconnue par le Conseil.
a) Une compétence communautaire
Le préambule du traité Euratom dispose que les Etats membres sont d'une part « résolus à créer les conditions de développement d'une puissante industrie nucléaire » et d'autre part « soucieux d'établir les conditions de sécurité qui écarteront les périls pour la vie et la santé des populations ». Par ailleurs, en vertu de l'article 2, alinéa b, la Communauté a pour mission « d'établir des normes de sécurité uniformes pour la protection de la population et des travailleurs et de veiller à leur application. »
Le chapitre 3 du traité, relatif à la protection sanitaire, contient des dispositions concernant les normes de base en matière de protection contre les rayonnements ionisants. Les pères fondateurs du traité se sont attachés à doter explicitement la Communauté de compétences en matière de protection sanitaire. Cette dernière concerne tant la radioprotection que la sûreté nucléaire.
La radioprotection peut se définir comme l'ensemble des mesures tendant à protéger l'homme et l'environnement contre les rayonnements ionisants. La sûreté, quant à elle, concerne les mesures tendant à établir et maintenir, dans les installations nucléaires, des défenses efficaces contre les risques radiologiques potentiels afin de protéger les individus, la société et l'environnement contre les effets nocifs des rayonnements ionisants émis par ces installations. Ces deux disciplines ont un objectif de protection sanitaire commun, la protection contre les rayonnements ionisants.
La lecture des conclusions de l'avocat général dans le cadre du recours de la Commission contre la décision du Conseil autorisant la Communauté à adhérer à la Convention sur la sûreté nucléaire [15] est riche d'enseignements en la matière. Celui-ci relève en effet que « compte tenu des connaissances scientifiques actuelles, il n'est ni possible ni souhaitable, de maintenir des frontières artificielles entre les deux disciplines que sont la radioprotection et la sûreté nucléaire. » Il relève également que « le fait que les Etats membres conservent une compétence exclusive sur les aspects technologiques de la sûreté n'interdit pas à la Communauté d'arrêter une législation qui prescrit certaines exigences en matière de sûreté, d'autorisation, d'inspection et d'évaluation ou des mécanismes d'application. »
[15] Conclusions de l'avocat général M. Jacobs présentées le 13/12/2001, affaire C-29/99.
Cette analyse tend à confirmer le lien intime qui existe entre ces deux notions. Les compétences de la Communauté s'étendent au-delà de la radioprotection stricto sensu. Comme souligné par l'avocat général dans ses conclusions précitées, « une interprétation au regard de la pratique ultérieure est particulièrement légitime et pertinente quand la rédaction des articles dont il s'agit est ancienne, qu'ils n'ont pas été amendés depuis celle-ci. » Le traité Euratom, a été rédigé dans les années cinquante et n'a, pour l'essentiel, pas été modifié depuis. Il faut en dernier lieu rappeler que la jurisprudence de la Cour de justice a confirmé l'étendue large de l'objectif de la radioprotection.
Les dispositions du chapitre 3 du traité Euratom, permettent d'affirmer que la Communauté dispose de compétences en matière de sûreté des installations nucléaires. Les normes de base mentionnées à l'article 30 doivent être complétées afin de couvrir ce domaine. A cet effet, l'article 32 prévoit que les normes de base peuvent être révisées ou complétées. Les rédacteurs du traité ont ainsi créé un système pouvant évoluer afin de permettre à la Communauté, non seulement de modifier sa politique sanitaire mais aussi d'en étendre le champ d'application. Il est utile de rappeler à cet égard que le droit dérivé du titre II, chapitre 3, du Traité Euratom, dont l'acte principal est constitué par la Directive 96/29/Euratom [16], représente un ensemble cohérent et évolutif qui comprend aujourd'hui une vingtaine d'actes de différente nature contraignante régissant notamment, les applications médicales des rayonnements ionisants [17], l'information en cas d'urgence radiologique [18], les transferts de déchets radioactifs et de substances radioactives [19] etc...
[16] JO L 159, du 29.06.1996, p. 1.
[17] Directive 97/43/ Euratom, JO L 180 du 09.07.1997, p. 22.
[18] Décision 87/600/ Euratom, JO L 371 du 30.12.1987, p. 76 et Directive 89/618, JO L 357 du 07.12.1989, p. 31.
[19] Directive 92/3/Euratom, JO L 35, du 12.02.1992, p.24. et règlement (Euratom) n° 1493/93, JO L 148 du 19.06.1993, P. 1.
b) Une compétence reconnue par le Conseil
Au fil du développement de l'industrie nucléaire européenne, une convergence au niveau communautaire est apparue nécessaire afin de soutenir les Etats membres dans leurs efforts d'harmonisation des pratiques de sûreté. La résolution du Conseil du 22 juillet 1975, relative aux problèmes technologiques de sécurité nucléaire, a ainsi reconnu qu'il appartenait à la Commission « d'exercer un rôle de catalyseur des initiatives » prises sur le plan international en matière de sûreté nucléaire. C'est dans la perspective de cette résolution que la Commission a institué plusieurs groupes d'experts traitant des questions de sûreté nucléaire. Ces groupes auxquels participent des représentants des autorités de sûreté des Etats membres, ont activement contribué à l'harmonisation des pratiques en matière de sûreté nucléaire. Suite à une autre résolution du Conseil, en date du 18 juin 1992, la participation à ces groupes d'experts a pu être étendue à des représentants des Pays d'Europe Centrale et Orientale (PECO) et des républiques de l'ancienne Union soviétique (NEI).
Dans le même esprit, il faut également rappeler que le Centre Commun de Recherche (CCR) est un acteur important, depuis de nombreuses années, dans le domaine de la recherche afin d'améliorer la sûreté des installations nucléaires. Son expertise technique en matière de sûreté du cycle du combustible et de sûreté des réacteurs est indéniable et reconnue au niveau international. Le CCR assiste également la Commission dans l'évaluation des offres et des résultats des actions menées dans le cadre des programmes PHARE et TACIS.
Par une décision en date du 21 mars 1994, le Conseil a habilité la Commission à contracter des emprunts dont le produit sera affecté, sous forme de prêts, au financement de projets destinés à renforcer la sûreté et l'efficacité du parc nucléaire de certains PECO et NEI. Le recours à ce mécanisme a notamment été utilisé pour l'amélioration de la sûreté des réacteurs 5 et 6 de la centrale de Kozloduy en Bulgarie. Il faut enfin souligner que depuis 1990 la Communauté a consacré environ 220 millions d'euros pour l'amélioration de la sûreté des installations nucléaires des pays candidats.
Comme cela a déjà été indiqué, le Conseil européen de Cologne, en juin 1999, a demandé à la Commission de veiller à l'application de normes de sûreté élevées en Europe centrale et orientale. C'est dans le prolongement de cette demande que l'évaluation de la sûreté des installations nucléaires des pays candidats a été réalisée par la Commission et le Conseil en 2001, permettant ainsi de dégager une perspective européenne en matière de sûreté nucléaire agréée par quinze Etats membres et la Commission.
Une situation où l'intervention de la Communauté en matière de sûreté nucléaire au sein de pays tiers est reconnue et saluée sur le plan international, alors que son action sur le plan interne reste limitée.ne pouvait perdurer à la veille d'un élargissement sans précédent où les questions de sûreté nucléaire ont une importance fondamentale. Le Conseil européen de Laeken, en décembre 2001, a entériné le passage d'une réflexion menée dans la perspective de l'élargissement à celui d'une vision politique globale au niveau de l'Union élargie. Il figure en effet dans les conclusions de cette réunion que « le Conseil européen s'engage à maintenir un haut niveau de sûreté nucléaire dans l'Union. Il insiste sur la nécessité d'une surveillance de la sécurité et de la sûreté des centrales nucléaires. Il demande des rapports réguliers des experts en énergie atomique des Etats membres qui maintiendront des contacts étroits avec la Commission. »
Les conclusions du Conseil de Laeken constituent une transposition des conclusions de Cologne au sein de l'Union. En effet, l'objectif de ces conclusions est commun à savoir, le maintien d'un haut niveau de sûreté nucléaire. La méthodologie élaborée pour l'évaluation de la sûreté des installations nucléaires des pays candidats ayant « vocation universelle », selon les termes du Conseil, doit pouvoir être utilisée pour une évaluation comparable au sein de l'Union.
La Commission considère que les conditions juridiques et politiques sont aujourd'hui réunies pour mettre en place un système communautaire de sûreté des installations nucléaires.
2 Une nouvelle approche de la sûreté pour les installations nucléaires
Une approche commune est aujourd'hui nécessaire. En effet, elle permettra de disposer d'un cadre juridique contraignant, de disposer d'un cadre unique de contrôle, et de disposer d'un critère unique d'interprétation des normes. Une approche communautaire de sûreté des installations nucléaires doit, à l'instar des systèmes nationaux existants, comporter deux volets. D'une part, un ensemble de normes et d'autre part, un mécanisme permettant d'en vérifier le respect. Celui-ci devra permettre, le cas échéant, de sanctionner le non-respect des normes communautaires.
2.1 Des normes communes
Il faut en l'espèce tenir compte de ce que les Etats membres ont d'ores et déjà mis en place. Il faut toutefois admettre que, malgré une harmonisation de plus en plus marquée en la matière, les mesures de sûreté nucléaire restent encore très différentes entre les Etats membres. Cette diversité des règles et principes nationaux n'empêche pas qu'un haut niveau de sûreté nucléaire existe aujourd'hui au sein de l'Union. Son maintien n'est toutefois pas garanti. C'est à ce point particulier que l'approche communautaire doit s'attacher.
Il existe un ensemble de principes qui peuvent constituer la base d'une approche communautaire juridiquement contraignante. Ceux-ci pourraient être formalisés dans le cadre d'un texte communautaire se fondant pour l'essentiel, dans un premier temps, sur les éléments contenus dans la Convention sur la Sûreté Nucléaire de l'AIEA. Cette convention ne contient pas des règles techniques détaillées. Elle fixe cependant un cadre juridique précis constituant la base d'un système de sûreté nucléaire. Tous les Etats membres et la majorité des pays candidats (à l'exception de l'Estonie et de Malte) sont parties à la Convention sur la Sûreté Nucléaire.
Il faut toutefois noter que le champ d'application de la convention est limité aux centrales électronucléaires. Compte tenu du développement de l'industrie nucléaire européenne, il apparaît souhaitable de mettre en place un système au champ d'application plus large englobant toutes les installations nucléaires civiles.
La formalisation de ces normes dans un texte communautaire constitue un complément aux normes de base prévues à l'article 30 du traité Euratom, afin de couvrir le domaine de la sûreté des installations nucléaires. Depuis l'entrée en vigueur du traité, plusieurs directives sont venues réviser ces normes, la dernière révision date du 13 mai 1996 (directive 96/29 (Euratom) [20]). Il ne s'agira pas en l'espèce de réviser cette directive qui fixe les normes de base mais d'en élaborer une nouvelle qui viendra les compléter. Le concept de norme de base devra concrètement recouvrir deux réalités, la radioprotection et la sûreté des installations nucléaires.
[20] J.O. n° L 159 du 29/06/1996 p 1.
Il est clair qu'une telle approche communautaire de sûreté ne peut se limiter, à terme, à la seule reprise des dispositions pertinentes de la convention sur la sûreté nucléaire. Celles-ci peuvent toutefois en constituer la base de départ, non conflictuelle puisque tous les Etats membre doivent déjà les mettre en oeuvre, sur laquelle viendraient se greffer d'autres éléments afin de constituer un dispositif juridiquement contraignant pour les Etats membres.
L'évolution des normes communes en matière de sûreté des installations nucléaires constitue une révision de celles-ci et doit donc, conformément à l'article 32 du traité Euratom, suivre une procédure déterminée. L'article 31 prévoit à cet effet que c'est la Commission qui élabore les normes de base, après avis d'un groupe de personnalités désignées par le comité scientifique et technique parmi les experts scientifiques des Etats membres et après avis du Comité économique et social. Après consultation du Parlement européen, le Conseil, statuant à la majorité qualifiée sur la proposition de la Commission, fixe les normes de base.
Concrètement, l'évolution des normes européennes de sûreté prendra en compte les résultats des travaux de l'AIEA dans le domaine des normes de sûreté nucléaire. L'AIEA travaille en effet dans ce domaine depuis de nombreuses années. Il sera également nécessaire de prendre en compte, notamment, les résultats des travaux du Nuclear Regulator's Working Group (NRWG), tout particulièrement les positions communes élaborées par ce groupe, ainsi que les travaux de la Western European Nuclear Regulators Association (WENRA) en matière d'harmonisation. La méthodologie élaborée, par la Commission et le Conseil, pour les besoins de l'évaluation de la sûreté des installations nucléaires des pays candidats, sera également un élément important à prendre en considération.
Le système communautaire reposera, dans un premier temps, sur un corps de normes minimales. Il fixera toutefois un cadre juridique comportant un mécanisme permettant de faire évoluer ces normes. Une des premières tâches dont le comité prévu à l'article 31 du Traité Euratom aura la charge sera donc , sur la base des études précitées, d'élaborer un corps de normes opérationnelles, et juridiquement contraignantes, pouvant servir de référentiel commun. C'est sur la base de ces normes que des vérifications pourront être effectuées au sein des Etats membres. Afin d'éviter toute différence de traitement entre les Etats membres actuels et les nouveaux adhérents, le dispositif juridique devra être opérationnel à la date d'élargissement de l'Union, le 1er janvier 2004. Cette date marquera le début de la mise en oeuvre concrète de cette approche communautaire, qui évoluera par la suite.
Les normes communes s'inscrivent dans un processus dynamique. Il ne s'agit pas en effet de définir un corps de normes techniques applicables aux installations nucléaires. L'objectif des normes communautaires sera de s'assurer du maintien d'un haut niveau de sûreté nucléaire au sein de l'Union. Il est donc nécessaire que ce système s'appuie sur les compétences des autorités de sûreté nationales. Le système communautaire est complémentaire des systèmes nationaux.
2.2 Un système de vérifications indépendant
La création d'un système de vérifications indépendant est un élément indispensable pour la crédibilité et l'efficacité d'une approche communautaire de sûreté des installations nucléaires. A la différence des inspections menées par l'Office du contrôle de sécurité d'Euratom, dont la fréquence sur une même installation peut être élevée en raison de la sensibilité des matières nucléaires au regard de la non-prolifération, la fréquence des vérifications en matière de sûreté nucléaire n'a pas normalement besoin d'être aussi élevée.
Le système de vérification reposera, pour l'essentiel, sur les compétences techniques des autorités de sûreté nationales. Il n'est en effet pas nécessaire d'avoir recours à un corps d'inspecteurs communautaire, comme c'est le cas dans le cadre du contrôle de sécurité des matières nucléaires. Le contrôle communautaire s'attachera à vérifier la façon dont les autorités de sûreté s'acquittent de leur mission. Il n'a pas pour vocation d'aller vérifier in situ les conditions de sûreté des installations nucléaires.
Un tel système devrait bénéficier d'une meilleure acceptation de la part des Etats membres. Il présenterait l'avantage pour la Commission de disposer d'experts en matière de sûreté nucléaire sans incidences budgétaires importantes, ou du moins sans commune mesure avec celles qui découleraient d'un corps d'inspecteurs permanents. Ce système serait donc parfaitement dimensionné à la nature des activités à mettre en oeuvre. Les Etats membres auront obligation de proposer des experts, en précisant leurs compétences respectives, susceptibles d'être mis à contribution par la Commission pour les besoins de vérifications indépendantes au sein des Etats membres. C'est bien évidemment la Commission qui sera seule compétente pour décider des vérifications et de leurs suites éventuelles. En début d'année, la Commission élaborera un programme de vérifications qu'elle entend mener dans le courant de l'année considérée. Une fois ce programme arrêté, elle contactera les experts, préalablement désignés par les autorités de sûreté, qu'elle entend utiliser, afin de s'assurer de leur disponibilité aux dates prévues. Dans toute la mesure du possible, la Commission s'efforcera de ne pas perturber le fonctionnement normal des autorités de sûreté nationales en demandant la mise à disposition de ces experts.
Les experts recevront en temps utiles avant la vérification tous les documents nécessaires à l'accomplissement de leur mission. Une réunion de coordination aura lieu dans les locaux de la Commission préalablement à la vérification. Une notification annonçant la vérification sera adressée aux autorités de l'Etat membre où la vérification sera effectuée. Ce dernier aura la faculté de contester de façon motivée la composition de l'équipe d'experts habilités pour la vérification.
Sur la base des rapports consécutifs aux vérifications, la Commission pourra faire des observations pouvant mener à prendre les mesures nécessaires pour assurer la sûreté dans les installations. La Commission aura par ailleurs l'obligation de publier tous les deux ans un rapport sur l'état de la sûreté nucléaire au sein de l'Union européenne.
Comme cela a déjà été mentionné, la nécessité d'une protection contre les rayonnements ionisants ne cesse pas à la fin de l'exploitation d'une installation nucléaire. Les préoccupations de sûreté subsistent, à des degrés divers, pendant les opérations de démantèlement.
3. Des ressources financières adéquates au service de la sûreté
3.1 S'assurer de la disponibilité de fonds pour le démantèlement
La préoccupation majeure du public, des autorités nationales et des exploitants est d'assurer que les obligations en matière de sûreté et de radioprotection seront remplies lors du démantèlement. Il est nécessaire de garantir que des ressources financières seront disponibles pour le démantèlement des installations nucléaires.
La conséquence d'une telle situation serait la présence d'un stock important de matières radioactives dans des conditions non acceptables de surveillance et de gestion, avec des implications importantes en termes de sûreté radiologique. Dans ce contexte, un des objectifs fondamentaux du Traité Euratom ne serait pas atteint. En effet, comme nous l'avons déjà mentionné, la Communauté doit, selon l'article 2 de ce traité, «établir des normes de sécurité uniformes pour la protection sanitaire de la population et des travailleurs et veiller à leur application ». La Communauté a adopté pour cela des normes de base en matière de radioprotection [21]. Le Chapitre 3 du Traité Euratom est donc la base juridique pour fonder une action de la Communauté dans ce domaine.
[21] COM 96/29 Euratom
La production d'électricité d'origine nucléaire se fait dans des centrales nucléaires dont la durée d'exploitation est longue. Elle est en moyenne de quarante ans (sauf décision politique de retrait du nucléaire ou de prolongation de la durée d'exploitation des installations). Compte tenu des montants envisagés et en dépit de leur utilisation différée pour le démantèlement, l'exploitant doit intégrer dès la période de production de l'installation nucléaire, non seulement les aspects technologiques, sociaux et économiques relatifs au coût de production, mais également la viabilité financière du projet dans son ensemble, y inclus le démantèlement des installations.
Même si des réserves sont constituées pour permettre de réaliser le démantèlement et assurer la gestion des déchets radioactifs et du combustible usé, la question essentielle qui se pose est de garantir l'existence de ces ressources sur le long terme, à un horizon de plusieurs dizaines d'années. A cette fin, la constitution de fonds de démantèlement dotés d'une personnalité juridique propre et distincte de celle de l'exploitant nucléaire et destinés de façon spécifique au démantèlement de leurs installations, est la meilleure option afin d'atteindre l'objectif de démanteler les installations avec toutes les conditions de sûreté requises. Dans l'hypothèse où des raisons exceptionnelles, dûment justifiées, ne permettraient pas une telle séparation, la gestion des fonds pourrait être maintenue au sein de l'exploitant à condition que la disponibilité des actifs constitués pour couvrir les opérations de démantèlement soit garantie.
Sur la base d'une information régulière des Etats membres - avec une périodicité triennale - la Commission produira un rapport périodique sur la situation des fonds et entreprendra, le cas échéant, les mesures pour remédier aux situations anormales qui pourraient compromettre la réalisation du démantèlement.
La Commission envisage une période transitoire d'une durée qui pourrait être au moins de trois ans après l'entrée en vigueur des dispositions des actes de transposition des Etats membres résultant de l'adoption par le Conseil de cette Directive
3.2 La situation des pays candidats
Le Conseil de Cologne, en juin 1999, a demandé à la Commission de veiller à l'application de normes de sûreté élevées en Europe Centrale et Orientale. Sur la base de ce mandat, la Commission a procédé en deux étapes. Dans un premier temps, elle a identifié les réacteurs qu'il convenait de fermer. Dans un deuxième temps, elle a élaboré, avec le Conseil, une méthodologie pour évaluer la sûreté des installations nucléaires des pays candidats.
Comme souligné dans le Livre vert, l'avenir du nucléaire reste incertain en Europe. Il dépend de plusieurs facteurs, au nombre desquels figure la sûreté des réacteurs des pays candidats. C'est à ce titre que l'Union a demandé à certains de ces pays de fermer des réacteurs nucléaires. En contrepartie, l'Union participe aux coûts de démantèlement et offre des moyens de financement.
a) Les réacteurs concernés
Trois pays candidats sont concernés par une fermeture anticipée de réacteurs nucléaires : la Bulgarie (Kozloduy 1 à 4), la Lituanie (Ignalina 1 et 2) et la Slovaquie (Bohunice 1 et 2. En juin 2002, la Lituanie s'est engagée à fermer le réacteur Ignalina 2 pour 2009. La Commission attend que la Bulgarie prenne à son tour, cette année, une décision sur la fermeture anticipée des réacteurs 3 et 4 de Kozloduy. L'Union européenne estime que la date de fermeture devrait être 2006. Les dates de fermeture devront être confirmées dans les traités d'adhésion.
Des experts internationaux ont estimé que ces réacteurs comportaient des défaillances importantes de conception auxquelles il n'est pas possible de remédier de façon réaliste et à un coût raisonnable. Par ailleurs, le rapport de la Western European Nuclear Regulators Association [22] (WENRA), association regroupant les responsables des autorités de sûreté de neuf Etats membres de l'Union, publié en mars 1999, affirme clairement que malgré tous les efforts d'amélioration déjà entrepris sur les unités concernées, celles-ci ne pourront atteindre un degré de sûreté acceptable pour les standards occidentaux.
[22] Allemagne, Belgique, Espagne, Finlande, France, Italie, Pays-Bas, Royaume-Uni, Suède.
La Commission s'est appuyée sur des expertises internationales pour la rédaction du texte de l'Agenda 2000 qui confirme les dates de fermeture de cinq unités et détermine qu'en 2002 devront être prises les décisions définitives pour trois autres réacteurs.
b) Le coût du démantèlement et les moyens de financement
La Communauté, par l'intermédiaire du Programme PHARE, finance depuis des années des projets dans le secteur nucléaire des pays candidats, dont plusieurs ont trait aux activités de mise à l'arrêt définitif: traitement de déchets, stockage de combustible, planification des activités entre autres.
Des coûts élevés pour le démantèlement
A travers PHARE, la Communauté est le principal contributeur aux fonds internationaux de démantèlement gérés par la Banque Européenne pour la Recontruction et le Développement (BERD). En effet, pour les trois pays concernés par la fermeture anticipée des centrales, il apparaît clairement que les fonds nationaux prévus pour le démantèlement ne disposeront pas de ressources suffisantes pour faire face à la totalité des travaux nécessaires jusqu'à la complète déconstruction.
Lors de sa dernière réunion, à Bruxelles les 24 et 25 octobre 2002, le Conseil européen a rappelé « qu'étant donné que la Lituanie a confirmé que l'unité 1 de la centrale nucléaire d'Ignalina I sera fermée avant 2005 et qu'elle s'est engagée à fermer l'unité 2 d'ici à 2009, un programme de soutien aux activités liées au démantèlement de la centrale nucléaire d'Ignalina sera mis en place. » Il a notamment indiqué que « les crédits d'engagements prévus pour ce programme seront de 70 millions d'euros pour chacune des années 2004 à 2006. » Il a enfin rappelé que « l'Union européenne, en témoignage de sa solidarité avec la Lituanie, confirme qu'elle est prête à fournir l'assistance communautaire supplémentaire que nécessitera la procédure de démantèlement après 2006. »
Le Conseil européen a également indiqué « qu'afin de prolonger l'aide de préadhésion s'inscrivant dans le cadre de PHARE pour le démantèlement de la centrale nucléaire de Bohunice en Slovaquie, des crédits d'engagement s'élevant à vingt millions d'euros sont prévus pour chacune des anéées 2004 à 2006. «
Le Conseil européen a précisé que « ces estimations seront, le cas échéant revues en fonction du profil des dépenses afférentes aux activités de démantèlement et financés par les fonds pour le démantèlement des sites d'Ignalina et de Bohunice. Il est par ailleurs précisé que les engagements au titre de PHARE sont supérieurs aux prévisions pour Ignalina et inférieurs aux prévisions pour Bohunice »
La Commission n'a pas pris d'engagements au-delà de 2006, bien que ce soit dans les années suivantes que les besoins les plus importants de financement apparaîtront, compte tenu des calendriers de démantèlement esquissés.
Il est certain que les réticences de la Lituanie et de la Bulgarie pour s'engager dans des compromis de fermeture étaient liées à l'absence d'un compromis financier clair de la part de la Commission, notamment pour la période 2007-2010. Il appartient donc à la Commission d'apporter une attention particulière à ces deux pays lors de la préparation du prochain paquet financier..
B. La gestion des combustibles irradiés et des déchets radioactifs
Un demi-siècle de développement de l'énergie nucléaire dans le monde et d'accumulation de déchets radioactifs n'a pas donné lieu à des politiques nationales en Europe - comme dans le reste du monde - permettant de résoudre de façon définitive les problèmes posés par tous les déchets d'origine nucléaire. Pourtant, comme l'a souligné le Livre vert sur la sécurité d'approvisionnement énergétique [23], l'option nucléaire ne saurait se poursuivre que si la question des déchets nucléaires connaissait enfin une solution satisfaisante et dans la plus grande transparence. Les sondages d'opinion réalisés récemment par la Commission [24] ont confirmé qu'une gestion des déchets sûre et fiable est un élément incontournable dans tout débat sur le futur de l'énergie nucléaire.
[23] COM(2000)769, le 29 novembre 2000; « Vers une stratégie européenne pour la sécurité de l'approvisionnement énergétique », Office des publications officielles des Communautés européennes, 2001, ISBN 92-894-0319-5
[24] Eurobaromètre no. 56, 2001 - Europeans and Radioactive Waste (http://europa.eu.int/comm/energy/nuclear/pdf/eb56_radwaste_en.pdf)
La question se pose essentiellement pour les déchets les plus dangereux de l'aval du cycle du combustible. Ils représentent 5% du volume total des déchets nucléaires mais concentrent 95% de la radioactivité. Ces déchets sont actuellement entreposés en surface ou sub-surface dans des sites de stockage intermédiaires. Ce mode d'entreposage, mais pour l'heure de durée indéterminée, suscite des inquiétudes quant à la vulnérabilité de ces sites, notamment après les événements du 11 septembre 2001.
La recherche d'une solution pour le stockage définitif des déchets se poursuit. Il est nécessaire de faire évoluer les possibilités de stockage sur base des avancées technologiques les plus récentes, et garantissant le plus haut niveau de sûreté.
Sur la base de ces expériences, il est possible d'affirmer que la façon de stocker en profondeur est aujourd'hui l'option la plus faisable et fiable et que les techniques de construction et d'opération sont suffisamment mûres pour être mises en oeuvre. Dans ce domaine, il existe plusieurs laboratoires souterrains à travers l'Union européenne et en Suisse pour l'étude détaillée des couches géologiques les plus prometteuses. En Europe, la Suède et la Finlande ont déjà opté pour un stockage en profondeur et ont entrepris les premières investigations de faisabilité. Néanmoins, le stockage des déchets dans les sites choisis ne pourrait devenir une réalité avant 2015 - 2020. Les estimations de coûts de stockage varient selon les pays mais ils représentent un pourcentage réduit du coût total du kWhe.
Bien que le stockage géologique en profondeur constitue une solution définitive, si à l'avenir des solutions technologiques plus pointues qui ont un meilleur niveau de sûreté pour un coût raisonnable se présentent, on peut envisager de pouvoir récupérer ces déchets ultérieurement. Ceci est possible grâce à la stratégie fondamentale « concentrer et confiner » qui assure que les déchets restent isolés de l'environnement et stables pendant des siècles après l'enfouissement.
Les nouvelles technologies de traitement des déchets, permettant de réduire la présence d'éléments radioactifs de longue vie, ne constituent pas une alternative au stockage géologique mais représentent une stratégie complémentaire importante. Parallèlement au développement des sites de stockage en profondeur, le développement des nouvelles technologies doit être poursuivi pour offrir aux générations futures la possibilité de recourir au traitement plus efficace des déchets, comme la technologie de « séparation et transmutation » par exemple. C'est la raison pour laquelle le sixième programme cadre de recherche d'Euratom pour 2002-2006 a alloué une partie des fonds disponibles pour les déchets radioactifs à la recherche sur les nouvelles technologies en parallèle à des activités de recherche sur les dépots.Indépendamment des choix de politique énergétique qui seront faits à l'avenir, il n'est pas concevable que les déchets existants ne soient pas stockés de manière à respecter à long terme la santé publique ainsi que la protection de l'environnement.
1. La gestion des déchets : des questions restent à résoudre
L'énergie nucléaire est exploitée à des fins civiles depuis cinq décennies. Les quantités de déchets accumulées tout au long de cette période peuvent être qualifiées de limitées en volume et la question de leur devenir n'a pas été portée au devant de la scène dès l'origine. Cependant, il apparaît nécessaire de ne pas reporter sur les générations futures la résolution de la gestion à long terme de ces déchets.
1.1 La situation actuelle
Les activités principales donnant lieu aux déchets radioactifs sont:
- la production d'électricité nucléaire, y compris les activités de l'aval du cycle du combustible et le démantèlement;
- le fonctionnement des réacteurs de recherche;
- l'utilisation de la radiation et des matières radioactives dans la médecine, l'agriculture, l'industrie et la recherche;
- le traitement de matières contenant des radionucléides naturels.
a) Situation dans l'Union européenne
Au total, environ 40.000 m3 de déchets sont produits par an dans l'ensemble de l'Union européenne, la majorité provenant des activités liées à la production d'électricité nucléaire.
Bien que le stockage définitif des déchets de plus faible activité et à vie courte puisse se faire selon une technologie éprouvée, il n'est pratiqué que dans cinq États membres disposant de réacteurs nucléaires (Finlande, France, Espagne, Suède et Royaume-Uni). En Allemagne, des opérations de stockage définitif des déchets ont été entreprises dans le passé pour cette catégorie de déchets, mais ni la Belgique ni les Pays-Bas n'ont développé cette option et ces deux pays entreposent actuellement leurs déchets dans des sites nationaux centralisés et temporaires. Un entreposage intérimaire similaire de durée indéfinie est pratiqué dans les États membres sans programme d'utilisation de l'énergie nucléaire.
Les combustibles irradiés et les déchets de haute activité et à vie longue sont entreposés près des centrales ou dans les installations de retraitement ou tout autre site où ils sont produits, en attendant une solution permanente. Aucun pays au monde n'a encore mis en oeuvre l'élimination de ces déchets, et le degré de progrès dans le sens de cette solution permanente varie considérablement d'un pays à l'autre. Dans l'Union européenne, la Finlande et la Suède sont peut-être les plus avancés, avec des programmes établis depuis longtemps pour le développement de l'évacuation à grande profondeur. Toutefois, même en Finlande, une autorisation finale concernant le développement de l'unique site faisant actuellement l'objet de recherche n'interviendra qu'au minimum dans huit ans. En Belgique, des travaux de recherche en profondeur ont été menés depuis plusieurs années. En France, le puits d'accès à un laboratoire souterrain est en cours de creusement. L'Allemagne dispose d'un site prometteur qui ne peut pas être utilisé pour le moment pour des raisons politiques. Certains États membres réévaluent toutes leurs options ainsi que les processus de décision qui y sont associés. D'autres, néanmoins, pratiquent une politique que l'on peut qualifier d'attentiste.
b) La précarité de l'entreposage dans les pays candidats
Dans les pays candidats disposant de centrales nucléaires et de réacteurs de recherche construits par l'Union soviétique, la gestion du combustible irradié est devenue une question cruciale au cours de la dernière décennie parce que la réexpédition vers la Russie pour le retraitement ou le stockage n'est plus possible aux mêmes conditions. D'urgence, ces pays ont dû construire des installations de stockage temporaire pour leur combustible irradié. Peu ou pas de progrès ont été réalisés pour la mise en oeuvre de véritables programmes de gestion à plus long terme de ce combustible irradié.
En ce qui concerne les déchets opérationnels moins dangereux des centrales nucléaires, seules la République tchèque et la Slovaquie disposent de sites de stockage opérationnels. Plusieurs pays disposent de dépôts de conception russe pour les déchets radioactifs qui ne proviennent pas du cycle du combustible nucléaire. Cependant, ces installations ne répondent pas toujours aux normes de sûreté en vigueur dans l'Union. Dans certains cas, les déchets pourraient devoir être récupérés et transférés dans d'autres installations.
1.2. Des dispositions communautaires et internationales limitées
Les principes gouvernant la gestion de tous les déchets dangereux doivent garantir un niveau élevé de sûreté du public et des travailleurs, et la protection de l'environnement. Pour le combustible nucléaire irradié et les déchets radioactifs, l'application de ces principes doit assurer que les personnes, la société et l'environnement seront protégés contre les effets nocifs des rayonnements ionisants.
Ces dernières années, ces principes ont également été au centre de l'action au niveau communautaire, impliquant des efforts de recherche et des initiatives à la fois politiques et législatives.
L'approche adoptée dans le plan d'action communautaire [25] et la stratégie qui y a été associée est d'encourager l'harmonisation et la coopération parmi les États membres pour assurer un niveau équivalent et acceptable de sûreté dans toute l'Union européenne. Le rapport le plus récent sur la situation de la gestion des déchets radioactifs dans l'UE a été publié en 1999 [26]. La Commission [27] a également publié récemment un rapport semblable sur les pays candidats.
[25] Résolution du Conseil (92/C 158/02) du 15 juin 1992 sur le renouvellement du plan d'action communautaire dans le domaine des déchets radioactifs.
[26] Communication de la Commission au Conseil "Communication et quatrième rapport sur la situation actuelle et perspectives pour la gestion de déchets radioactifs dans l'Union européenne", DOC COM(98)799 de 11/01/1999.
[27] Rapport de la Commission EUR19154
La gestion des déchets radioactifs a été et reste l'un des sujets principaux des programmes-cadres communautaires de recherche sur la fission nucléaire. Un aspect clé de ces programmes est le soutien aux actions de recherche dans les installations souterraines de recherche existantes, permettant l'acquisition de données fondamentales sur le milieu géologique d'accueil et permettant d'expérimenter les techniques de stockage qui pourraient être retenues pour un stockage définitif. Les techniques avancées pour la séparation chimique et nucléaire et la minimisation des déchets à vie longue (généralement collectivement appelées « séparation et transmutation ») sont également des domaines importants de recherche.
Les normes de base pour la protection de la santé du public et des travailleurs contre les dangers résultant des rayonnements ionisants sous-tendent l'harmonisation des principes fondamentaux de gestion des déchets, normes qui garantissent un niveau commun et internationalement approuvé de radioprotection dans toute l'Union européenne. La révision la plus récente des normes de base date de 1996 [28] , avec une mise en oeuvre dans le droit national le 13 mai 2000. En outre, le chapitre III (Titre II) du Traité EURATOM établit un système communautaire de surveillance et de contrôle des transferts internationaux de déchets radioactifs [29] . Enfin, dans le chapitre Environnement du traité CE, la directive sur l'évaluation des incidences sur l'environnement et ses amendements [30], [31] est également d'une importance considérable pour le secteur des déchets radioactifs.
[28] Directive du Conseil 96/29/EURATOM du 13 mai 1996
[29] Directive du Conseil 92/3/EURATOM du 3 février 1992
[30] Directive 85/337/CEE du Conseil du 27 juin 1985
[31] Directive 97/11/CEE du Conseil du 3 mars 1997
Il y a également un certain nombre de conventions internationales qui ont un rôle important à jouer dans l'établissement d'une pratique et de niveaux de sûreté communs dans l'arène internationale. La plus importante est la convention commune sur la sûreté de la gestion du combustible usé et sur la sûreté de la gestion des déchets radioactifs [32], négociée sous l'égide de l'Agence Internationale de l'Energie Atomique (AIEA) est entrée en vigueur le 18 juin 2001. Cette convention fait actuellement l'objet d'une proposition de la Commission [33] pour l'adhésion de la Communauté européenne et d'EURATOM. En outre, l'AIEA prépare actuellement une documentation sur tous les aspects de sûreté de la gestion de déchets radioactifs, y compris les recommandations concernant le stockage définitif et sûr de toutes les catégories de déchets radioactifs.
[32] Texte disponible de l'AIEA -INFCIRC/546 (le 24 décembre 1997)
[33] COM (2001) 520 final 15 octobre 2001
2 Vers une solution sûre
La Commission estime que le moment est venu de prendre des décisions concrètes dans le domaine de la gestion des déchets radioactifs, principalement pour promouvoir le stockage définitif et l'accroissement de la recherche dans le domaine en général, ce qui ne ferme pas la porte à d'autres solutions en fonction des développements scientifiques ultérieurs qui pourraient avoir lieu.
2.1 Un choix en faveur du stockage définitif
Bien que des quantités significatives (plus de 2.000.000 m3) de la catégorie la moins dangereuse de déchets radioactifs aient été éliminées dans le passé dans l'Union européenne, tous les pays n'ont pas actuellement de sites de stockage opérationnels. Cette catégorie de déchets, qui représentent des volumes sensiblement plus importants que les catégories plus dangereuses, ne présentent aucun défi technologique important concernant leur élimination mais exigent néanmoins une surveillance étroite pendant leur entreposage temporaire.
Dans le cas des déchets plus dangereux, il y a un large consensus international sur le fait que l'élimination par enfouissement en grande profondeur dans des terrains géologiquement stables est la meilleure option de gestion. Par un système de barrières multiples de confinement et un choix approprié de roches hôtes, ces déchets peuvent être isolés pour des périodes extrêmement longues, assurant ainsi que toute radioactivité résiduelle sera à des concentrations insignifiantes. Cette stratégie d'évacuation à grande profondeur réduit considérablement le risque d'intrusion humaine accidentelle et est essentiellement passive et permanente, sans la nécessité d'intervention humaine accrue ou de contrôle institutionnel.
Néanmoins, les retards dans un certain nombre d'États membres s'agissant de l'identification et de l'autorisation des sites appropriés, notamment dans le cas de dépôts géologiques profonds, sont un sujet d'inquiétude. Pendant ce temps, les quantités de combustible nucléaire irradié et de déchets radioactifs maintenus dans le stockage intérimaire en surface continuent à croître. Ces équipements de surface exigent des mesures actives, telles que le contrôle et l'entretien, pour assurer un niveau permanent élevé de sûreté et de protection de l'environnement. Il s'agit d'une charge inacceptable à transmettre aux générations futures. En outre, après les événements du 11 septembre 2001, la vulnérabilité de tels équipements de surface, face à une attaque terroriste, impose d'agir rapidement.
Il est grand temps que les Etats membres s'engagent enfin, après des années de doutes et de tergiversations liés notamment aux réticences politiques, dans la mise en oeuvre d'un véritable calendrier pour réaliser le stockage définitif de touts les déchets radioactifs. En particulier, il convient que les Etats membres de l'Union européenne adoptent des programmes de stockage en profondeur des déchets radioactifs de haute activité et à vie longue. Ainsi, ils seront tenus de prendre les décisions d'autorisation pour le choix des sites de stockage et pour l'exploitation de ces sites avant les dates prescrites. A cette fin, la Commission propose que les Etats Membres s'engagent sur un calendrier préétabli des programmes nationaux de stockage des déchets radioactifs en général et des stockages en profondeur des déchets de haute activité en particulier. Ils devront prendre des décisions d'autorisations pour le choix du site de stockage (national ou régional), au plus tard en 2008 pour les déchets de haute activité, et rendre le site opérationnel au plus tard en 2018. Pour les déchets de faible activité et à vie courte, le stockage doit être réalisé au plus tard en 2013. L'attention que portera la Commission au respect du calendrier par les Etats membres ne fera pas obstacle à la mise en oeuvre d'autres solutions résultant des développements scientifiques qui pourraient avoir lieu à l'avenir
2.2 Accroître les moyens financiers de la recherche
Si l'enfouissement géologique assure l'isolement nécessaire des déchets sur de très longues périodes, il convient néanmoins que la recherche se poursuive et s'intensifie pour optimiser la technologie et les méthodes d'application. Pourtant, l'enfouissement en profondeur ne doit pas mener à une réduction du niveau de la recherche dans d'autres domaines de gestion de déchets radioactifs, tels que ceux des nouvelles technologies pour minimiser les quantités de ces déchets, domaines dans lesquels de nouvelles options pourraient peut-être émerger à l'avenir.
Le programme-cadre communautaire a joué et continuera à jouer un rôle important dans la promotion de la recherche et du développement dans le domaine des déchets radioactifs. Le sixième programme-cadre de recherche d'Euratom pour 2002-2006 a alloué 90 millions d'euros à la recherche sur les déchets radioactifs. Le CCR, pour sa part, consacre une partie importante de ses moyens financiers pour des actions en matière de recherche sur les déchets. Plusieurs États membres ont leur propre programme de recherche et développement, financé soit sur des budgets nationaux soit par le secteur nucléaire. Néanmoins, la capacité de ces programmes à aborder toutes les questions n'est pas suffisante.
Conformément au principe du pollueur-payeur, les opérateurs qui génèrent les déchets devraient participer plus intensément et plus visiblement à l'effort de recherche et de développement. Pour ce faire, et afin d'accroître la coopération entre ces programmes et l'échange d'informations au niveau communautaire, la Commission entend proposer ultérieurement au Conseil la création d'une ou plusieurs entreprises communes au sens du chapitre 5 (Titre II) du traité Euratom, chargées d'orienter les programmes de recherches spécifiques sur la gestion des déchets. Ces entreprises communes, fondées sur un accord volontaire avec l'industrie et les Etats membres, rassembleront des fonds du Centre Commun de Recherche, des Etats membres et des entreprises.
Compte tenu des améliorations nécessaires en matière de sûreté nucléaire et de l'engagement de l'Union à ouvrir la voie à une véritable approche communautaire dans ce domaine , la Commission adopte des projets de mesures cohérentes et complémentaires à transmettre au Conseil après avoir recueilli l'avis du groupe d'experts article 31 Euratom, en vue de l'adoption :
-d'une directive cadre définissant les obligations de base et les principes généraux dans le domaine de la sûreté des installations nucléaires, en exploitation ou lors de leur démantèlement, dans l'Union élargie en vue d'instituer, à terme, des normes communes de sûreté et des mécanismes de contrôle qui garantiront l'application de méthodes et critères communs dans l'ensemble de l'Europe élargie. La directive prévoit également que les ressources financières adéquates sont disponibles pour les besoins de la sûreté des installations nucléaires en exploitation comme en phase de démantèlement.
- d'une directive sur les déchets radioactifs privilégie l'enfouissement géologique des déchets qui constitue la technique la plus sûre en l'état actuel des connaissances. Elle prévoit que les Etats membres de l'Union européenne adoptent selon un calendrier préétabli des programmes nationaux de stockage des déchets radioactifs en général et des stockages en profondeur des déchets de haute activité en particulier. Ils sont tenus de prendre les décisions d'autorisations pour le choix d'un site de stockage national ou régional.
En outre, la Commission transmet au Conseil un projet de décision du Conseil autorisant la Commission à négocier un accord Euratom-Fédération de Russie sur le commerce des matières nucléaires. Cet accord se fondera sur les dispositions pertinentes du Traité Euratom et il devra tenir compte de la réalité du marché dans l'Union élargie, des relations spécifiques des pays candidats avec la Fédération de Russie dans ce domaine et préserver à la fois l'intérêt des consommateurs européens et la viabilité des industries européennes, notamment de celles de l'enrichissement. Le nouvel accord mettra en place un suivi régulier de tous les échanges de matières qu'ils soient destinés aux producteurs d'électricité ou aux industries de l'enrichissement. Cette décision fait l'objet d'une communication séparée.
Annexe A - Le processus de démantèlement des installations nucléaires
Le démantèlement d'une installation nucléaire couvre l'ensemble des activités, à caractère technique et réglementaire, ayant pour objectif de libérer cette installation de toute restriction d'ordre radiologique.
Dans la pratique on reconnaît qu'une installation est démantelée quand les bâtiments strictement nucléaires ont été démolis. Il n'y a plus de matières radioactives sur le site et on peut procéder à une nouvelle affectation. L'AIEA a défini trois étapes principales dans le processus de démantèlement qui sont toujours considérées comme référence par le secteur nucléaire:
* Étape 1: Il s'agit de retirer les matières nucléaires et les déchets radioactifs produits pendant l'exploitation. Les différentes barrières d'étanchéité sont maintenues en l'état. Les systèmes d'ouverture et d'accès sont verrouillés et scellés. L'installation reste sous surveillance radiologique.et fait toujours l'objet de mesures de protection physique.
* Étape 2: La zone confinée est réduite au minimum. Tous les équipements et bâtiments sont décontaminés/démantelés, à l'exception du bâtiment du réacteur et des matériaux associés dans les centrales nucléaires. Le niveau de surveillance est réduit.
* Étape 3: Démantèlement des structures et matériaux restants. Tous les matériaux avec des niveaux de radioactivité au-dessus des seuils d'exclusion sont envoyés au stockage définitif. Le site est libéré pour d'autres affectations.
Ces trois étapes peuvent s'enchaîner sans délai ou bien être décalées avec des périodes d'attente assez longues (jusqu'à cent ans entre les étapes deux et trois). On parle alors de démantèlement immédiat ou de démantèlement différé.
Les raisons pour choisir une stratégie concrète sont d'ordre radiologique et financier, mais peuvent également répondre à des considérations d'ordre politique.
L'exploitant d'une installation nucléaire est responsable de la stratégie et de l' approvisionnement des ressources nécessaires pour les travaux de démantèlement et de la gestion des déchets. Cependant ses décisions seront fortement influencées par les éléments caractéristiques de la politique nucléaire nationale dont les objectifs sont notamment les suivants :
- sûreté des opérations, à la fois nucléaires et industrielles
- minimisation des déchets, radioactifs et conventionnels
- gestion sûre et à long terme des déchets produits
- minimisation des risques radiologiques et industriesl
- minimisation des effets sur l'environnement
- minimisation des conséquences socio-économiques
Il s'avère que plus on diffère l'exécution de certaines opérations, plus leur impact radiologique sera réduit, entraînant par là même une réduction du coût total des opérations de démantèlement (en valeur actualisée).
Les hypothèses sur les variables financières futures jouent aussi un rôle important dans l'estimation des coûts, compte tenu des longs délais (pouvant aller jusqu'au plusieurs décennies, voire plus de cents ans) dans la programmation des étapes de démantèlement.
L'estimation des ressources que le fonds de démantèlement devra atteindre au moment de la fin de l'exploitation d'une installation, sera par conséquent, sensiblement affecté par les décisions stratégiques quant à la programmation des activités de démantèlement.
Annexe B - la situation des systèmes de financement de démantèlement par État membre
Description par pays du système de financement du démantèlement
B // - chaque compagnie d'électricité doit établir un plan de financement qui fait l'objet d'un accord spécifique avec l'état.
- le financement est couvert par un fonds interne directement géré par chaque compagnie d'électricité (à l'avenir, les actifs concernés pourraient être nécessairement identifiés dans le bilan).
- le fonds est approvisionné par des contributions annuelles. Dans le cas des centrales nucléaires, trente ans après la mise en service de l'installation, ces contributions, ajoutées aux intérêts courus, doivent représenter 12 pour cent des dépenses d'investissement (l'intérêt pendant la construction exclue) actuellement nécessaires pour la construction d'une installation équivalente.
- les provisions sont escomptées selon un taux révisé tous les 5 ans par la Commission de contrôle d'électricité et de gaz composée de représentants d'Electrabel, des syndicats et de l'État. Ce taux a été fixé à 8,6%in 1999.
- les entreprises nucléaires examinent avec les autorités le transfert de ces réserves vers un fonds externe, dans une société distincte, Synatom, dont le capital est détenu à 100% par la société mère, avec une "action privilégiée" au gouvernement. Une période de transition de trois ans est envisagée.
- Synatom gère déjà le combustible usé et les déchets connexes.
* cette société serait autorisée à prêter de l'argent à l'entreprise, bien que strictement aux taux du marché.
// Impact lors de la mise en oeuvre de la directive :
- Les ressources sont rassemblées à un niveau satisfaisant.
- Le nouveau fonds externe à créer se conformerait à l'exigence d'"externalisation" prévue par la directive, mais l'indépendance, et la séparation des comptes des finances des compagnies d'électricité devraient être mise en oeuvre.
- Le système belge en cours de négociation montre qu'elles pourraient s'adapter de façon satisfaisante à la directive dans une période relativement courte (3 ans).
D // - les sociétés d'électricité assument la responsabilité de tous les aspects du démantèlement, y compris les coûts. Elles prennent leur propre initiative concernant les charges et les droits, basée sur les coûts estimatifs et la durée de vie opérationnelle prévue des installations.
- les provisions sont faites en fonction du coût de démantèlement évalué en termes nominaux.
Depuis 1999, elles ont été escomptées à un taux d'escompte réel de 5.5%, La période d'approvisionnement est de 25 ans.
* Il n'y a aucune contrainte sur l'octroi d'actifs correspondant à ces provisions. Les principes de gestion sont spécifiques à chaque société en accord avec les autorités fiscales des Landers.
* les titulaires d'une autorisation constituent des réserves financières afin de faire face aux coûts induits par le fonctionnement d'une centrale nucléaire telle que le démantèlement des installations, le traitement et l'élimination des matières radioactives y compris les éléments combustibles usés. Ces réserves sont exemptes d'impôt. Jusqu'ici, des réserves s'élevant à 35 milliard d'Euros ont été affectées, desquelles environ 45% sont affectés au démantèlement et à la déconstruction et environ 55% à la gestion des déchets.
En raison de modifications d'ordre fiscal entrées en vigueur en 1999, une partie de ces réserves devra être dissoute. Ces réserves sont en effet désormais soumises à un rendement de 5,5% jusqu'à leur probable utilisation. Les moyens à fournir pour couvrir les coûts de démantèlement et de gestion des déchets sont ainsi constitués des sommes annuellement affectées ainsi que d'un intérêt de 5,5 %.
Les coûts de démantèlement semblent plus élevés que dans d'autres États membres.
- la période de transition doit être suffisamment longue, bien que l'impact variera selon la possibilité de transférer des actifs affectés vers les nouveaux fonds.
E // - la responsabilité des opérations de démantèlement et la gestion des déchets (comprenant le stockage définitif) est confiée à une entreprise publique, ENRESA
- les coûts futurs de démantèlement sont analysés et soumis à un examen annuel présenté dans le cadre du plan général pour les déchets radioactifs, qui est alors soumis au gouvernement.
- le coût est évalué en valeur réelle et escompté à un taux réel 2.5%.
- pour faire face à des dépenses futures, ENRESA gère un fonds approvisionné par une taxe sur les ventes d'électricité qui représente une valeur moyenne de 3 euros/MWh à la fois pour le démantèlement et les charges de la fin du cycle du combustible.
- la méthode de calcul de la partie proportionnelle repose sur le principe suivant : les revenus annuels sont proportionnels à la production d'électricité pour chaque centrale. La charge est calculée en divisant le total estimé et des dépenses escomptées par la production électricité globale escomptée.
Aucun/faible impact. Le modèle espagnol trouve sa place dans la présente proposition de directive.
FI // - d'après les dispositions légales, les coûts relatifs à la gestion des déchets nucléaires (y compris les coûts de démantèlement) sont la responsabilité des compagnies d'électricité. Les fonds nécessaires pour les investissements futurs liés à la gestion des déchets doivent être collectés pour établir le fonds national pour la gestion des déchets nucléaires.
- Les coûts de démantèlement doivent être financés au cours des 25 premières années d'exploitation de l'installation.
- Ce fonds est géré par le ministère de l'industrie et des entreprises par le biais du fonds de gestion d'État (VYR).
- Actuellement les contributions au capital du Fonds viennent principalement de Fortum et TVO.
- Ces contributeurs ont le droit d'emprunter de l'argent au Fonds contre des garanties. Ces prêts peuvent représentés un maximum de 75% de la participation confirmée au fonds de l'emprunteur. L'État a un droit d'emprunter la somme non empruntée par les contributeurs au même pourcentage d'intérêt.
* En outre, les opérateurs nucléaires doivent proposer des garanties, sous la forme d'actifs non nucléaires, pour couvrir leurs engagements qui ne sont pas couverts par les actifs du fonds.
* Chaque année, la société Fortum (ex-IVO) et Teollisuuden Voima (TVO) doivent élaborer une évaluation de coût provisoire pour les charges jusqu'à la fin de l'année en cours. Les coûts sont évalués en termes nominaux après le niveau de coût actuel, sans l'escompte.
Le modèle finlandais se conforme globalement à la directive. La possibilité de prêter de l'argent aux opérateurs pourrait soulever le problème de la séparation de risques financiers, mais les garanties mises en place devraient être suffisantes.
// - électricité de France (EDF) assume la responsabilité de tous les aspects du démantèlement, y compris le financement. EDF garde l'initiative concernant les charges et les contributions, basées sur les coûts estimatifs et la durée de vie opérationnelle prévue des installations.
- les provisions sont calculées pour chaque réacteur en terme nominal pendant 30 ans sur la base des dépenses de démantèlement. Les provisions sont réévaluées chaque année en prenant en considération à la fois l'effet de l'inflation et, s'il y a lieu, l'augmentation réelle des coûts de démantèlement. L'approche est conservatrice parce que les provisions ne sont pas escomptées.
- En accord avec les autorités fiscales, ces dispositions ne sont pas imposables et il y a de obligation de gérer une partie des fonds conformément aux règles approuvées par l'état en les transférant dans un compte distinct, mais non externalisé.
- Les sommes provisionnées ont été utilisés ces dernières années pour commencer le démantèlement de la plus vieille centrale nucléaire. Ces fonds ont été en partie utilisés comme investissement dans de nouveaux actifs et ont également contribué à réduire les responsabilités de société (dettes).
- EDF effectue une provision comptable pour le démantèlement des centrales nucléaires en prélevant un pourcentage sur chaque kWh vendu. Le montant de cette provision apparaît dans les comptes d'EDF. EDF est entièrement responsable de la gestion du fonds.
- les coûts de démantèlement sont basés sur un coût de démantèlement moyen (258.86 Euros 98 par kW installé) fixé par le ministère de l'industrie. Ce coût est actualisé chaque année en utilisant l'indice des prix de détail du PIB.
Le coût total de démantèlement des centrales nucléaires françaises s'élève à 16,2 milliards Euros 98 (environ 15 % de l'investissement).
- un autre fonds spécifique existe pour financer le stockage et le traitement des déchets nucléaires.
Il représente 16,6 milliards d'Euros 98.
Bien qu'EDF ait récemment commencé la création d'un fonds interne dirigé par les agents, il est d'un niveau modeste et ne répond pas aux exigences d'externalisation contenues dans la directive.
Le transfert vers le modèle externe des fonds exigera de mouvements de capitaux importants, alors que les sommes actuellement provisionnées ne sont pas facilement convertibles en liquidités.
Une période de transition d'environ 3 ans peut être nécessaire dans ce cas.
I // Un fonds spécifique géré par l'Etat est approvisionné par un prélèvement sur le prix de l'électricité, auxquelles s'ajoutent les premières ressources accumulées par l'ENEA et déjà transférées au fonds.
Une entreprise publique, SOGIN, gère le fonds et est responsable des travaux de démantèlement. Ainsi, les charges de démantèlement ne relèvent plus de la responsabilité d'ENEL (ex-opérateur) ou de l'ENEA (le comité de recherche et de développement pour les énergies nucléaires et de substitution)
L'agence nationale qui gérera les déchets et le stockage définitif recevra la part correspondante du fonds.
Le fonds externe en place se conformerait à la directive. Mais toutes les centrales sont fermées. La directive ne devrait pas en pratique s'appliquer en Italie
NL // - les provisions sont constituées par les exploitants mais la responsabilité est décentralisée.
- la société COVRA est responsable pour la stratégie de gestion des déchets et reçoit annuellement une somme des compagnies d'électricité.
- les entreprises d'électricité affectent des provisions pour le démantèlement dans leurs comptes, par un prélèvement sur le prix de kwh.
- une centrale (Dodewaard) est prête pour le démantèlement
Seule la centrale Borssele pourrait être touchée par la directive (si elle ne ferme pas plus tôt) les coûts totaux du démantèlement et de la gestion des déchets sont déjà calculés. Une partie des provisions est déjà transférée à l'agence COVRA des déchets. L'impact est assez limité.
S // - selon la législation suédoise, les coûts relatifs à la fin du cycle du combustible, y compris le démantèlement des centrales nucléaires, relèvent de la responsabilité des propriétaires de réacteurs.
- Une contribution est prélevée sur la production d'électricité d'origine nucléaire, au cours des 25 premières années d'exploitation. Ces sommes sont remises à l'Etat et confiées à la Banque de la Suède, au sein du Fond pour les déchets nucléaires, au sein duquel des comptes séparés existent pour chaque propriétaire de réacteur. Ils sont calculés sur la base d'un taux de retour de 4% jusqu'en 2020 et de 2.5% ensuite.
- l'argent peut être utilisé par les entreprises d'électricité et la société suédoise de combustible nucléaire et de gestion des déchets (SKK-AB), créée par les entreprises d'électricité, pour les activités en cours en fonction de l'avancement des travaux. L'inspection d'énergie nucléaire (SKI) a la responsabilité d'assurer que l'argent a été correctement utilisé. À la fin de 1998, un total de plus de 23.000 MSEK avaient été accumulés dans les fonds.
- chaque année les pouvoirs publics déterminent le niveau de ces contributions pour chaque centrale. La décision des pouvoirs publics repose sur les propositions du SKI. Le tarif a varié pendant quelques années entre 0.01 et 0.02 SEK/kWh.
- la législation exige que le propriétaire du réacteur procède chaque année à un calcul des coûts globaux d'exploitation relatifs au combustible irradié, aux déchets radioactifs (y compris le stockage définitif) et au démantèlement. Ces calculs sont utilisés comme base pour la proposition de contributions. Ils sont élaborés par la société suédoise du combustible et de la gestion des déchets nucléaires (SKB) et présentés à SKN dans un rapport annuel.
- dans le calcul de coût le plus récent, le total non escompté des coûts futurs était 50 BnSEK, dans 2002 valeurs d'argent. Le coût total pour le démantèlement de 12 réacteurs a été estimé à 17.000 MSEK.
- en développant sa proposition pour sa contribution, le SKI prend en considération tous les facteurs pertinents, tels que les coûts agrégés, la durée de vie prévue des réacteurs et l'intérêt sur les provisions mises dans les fonds.
Aucun/faible impact. Le modèle suédois répond aux exigences de la présente proposition de directive.
// - Au Royaume-Uni, les sociétés d'électricité assument la responsabilité de tous les aspects du démantèlement, y compris le financement.
- les provisions sont réinvesties par les exploitants sous forme d'actifs financiers ou immobilisés.
- British Energy a établi un fonds externe pour couvrir les dépenses de démantèlement, y compris les stades deux et trois, ainsi que les déchets de démantèlement. Les dépenses relatives au déchargement de réacteur après la fermeture de l'installation (stade un) et les dépenses relatives au stockage définitif du combustible usé et des déchets afférents ne sont pas couvertes par le fonds mais sont provisionnées directement au bilan de British Energy.
- le fonds s'élève à 0,4 £ milliard (2001) et reçoit million 18 £ par an pour les neuf centrales de Bristish Energy.
- BNFL a créé un fonds en 1994, qui a été supprimé en 1997 pour revenir à un système de provision.
- les charges sont basées sur le programme des dépenses prévues et escomptées. Le taux était de 3% en 1999
- Bristish Energy base ces dépenses sur la stratégie de "d'entreposage sûr" qui consiste à faire le minimum lors de la fermeture de la centrale et d'attendre par la suite la diminution de la radioactivité pendant environ un siècle.
- l'étape finale du démantèlement commencerait 80 ans après l'arrêt, pour l'étape 3, pour un réacteur de type AGR et 20 ans après pour Sizewell B.
- on prévoit un taux de rentabilité de 3.5% en valeur nominal par année, après impôt pour les actifs investis dans le fonds de British Energy.
- le différentiel entre le taux de remise de la dette et le taux de rentabilité d'actifs, contribue, avec l'évolution de la valeur du marché d'actifs et l'évolution des coûts de démantèlement, pour définir le montant net de revalorisation de la dette, qui est comptabilisée comme charge financière dans le bilan de Bristish Energy.
- la durée de la période de constitution de réserve correspond à la période d'amortissement des centrales
Le fonds externe est déjà opérationnel dans le cas de British Energy et est géré indépendamment. La question demeure quant à la couverture du coût de stockage final du combustible usé et des déchets y afférant, qui ne sont pas comptabilisés dans le fonds.
Les réacteurs Magnox, appartenant à Magnox électrique (BNFL) seront démantelés sur une période très longue. Le financement sera fourni par l'Etat pour compléter les réserves (insuffisantes) qui devront être constituées à partir des recettes d'exploitation.
Annexe c - projets de démantèlement dans l'UE
(Mis à jour avril 2002)
GCR // Réacteur refroidi par gaz
HWR // Réacteur modéré à eau lourde
PWR // Réacteur à eau pressurisée
PR // Réacteur de type piscine
FBR // Réacteur neutrons rapides
BWR // Réacteur à eau bouillante
HTR // Réacteur à haute température
Arg // Réacteur de type argonaut
AGR // Réacteur avancé refroidi par gaz
GR // Réacteur graphite refroidi par air
ÉTAPES DE DÉMANTELEMENT
0 // Démantèlement annoncé
1 // Démantelé étape 1
2 // Démantelé étape 2
3 // Démantelé étape 3
3 * // Démantelé au stade 3 sans génie civil
- x // Démantèlement en cours vers le stade x
a // En partie converti en musée
b // Converti en installation pour le combustible usé
c // Équipement démonté, bâtiment pouvant être réutilisé
d // Contient des éléments combustibles endommagés
e // Cheminée partiellement démontée
f // Utilisé comme entreposage de déchets radioactifs
C // Capenhurst (RU) Haut