Source: https://corte-constitucional.vlex.com.co/vid/-43621428
Timestamp: 2020-07-10 06:10:31
Document Index: 46644840

Matched Legal Cases: ['artículo 241', 'Artículo 26', 'artículo 26', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 333', 'artículo 334', 'artículo 18', 'artículo 1', 'artículo 334', 'artículo 365', 'artículo 25', 'artículo 16', 'artículo 26', 'artículo 26', 'artículo 365', 'artículo 27', 'artículo 51']

Sentencia de Constitucionalidad nº 408/04 de Corte Constitucional, 4 de Mayo de 2004 - Jurisprudencia - VLEX 43621428
Sentencia de Constitucionalidad nº 408/04 de Corte Constitucional, 4 de Mayo de 2004
Ley 769 de 2002. Arts. 26, mun. 5 y 27, parag. 1. Codigo nacional de transito terrestre. Suspensión o cancelación licencia de conduccion. Causales. Reincidencia prestacion de servicio publico con vehículos particulares. Cambio de clase o servicio. Requisitos para habilitacion y permiso. Libertad economica y de empresa. exequibles.
Sentencia citada en: 7 sentencias, 2 artículos doctrinales, 2 disposiciones normativas
S.encia C-408/04
La libertad económica ha sido definida por esta Corporación como ''[L]a facultad que tiene toda persona de realizar actividades de carácter económico, según sus preferencias o habilidades, con miras a crear, mantener o incrementar un patrimonio. La actividades que conforman dicha libertad están sujetas a limitaciones impuestas por la Constitución y las leyes, por razones de seguridad, salubridad, moralidad, utilidad pública o interés social''.
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 26, numerales 5°; y, 27, parágrafo 1°, de la Ley 769 de 2002 ''por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones''
Demandante: T.E.H.B.
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241-4 de la Constitución Política la ciudadana T.E.H.B., interpuso acción de inexequibilidad contra los artículos 26, numerales 5°; y, 27, parágrafo 1°, de la Ley 769 de 2002 ''por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones''.
Por auto de 16 de diciembre del año 2003, el magistrado sustanciador admitió la demanda presentada y ordenó fijar en lista las normas acusadas. Así mismo, se dispuso dar traslado al señor P. General de la Nación para que rindiera su concepto y comunicó la iniciación del asunto al señor Presidente de la República, al señor Presidente del Congreso de la República, y al señor Ministro de Transporte.
''Artículo 26. Causales de suspensión o cancelación. La licencia de conducción se suspenderá:
Manifiesta la demandante que en vigencia de la legislación anterior, se permitía el cambio de servicio de un automotor al servicio público facilitando con ello que los particulares desarrollaran actividades económicas, y construyeran empresas a partir de su patrimonio ''siendo una de ellas el servicio de transporte'', para lo cual únicamente se requería, por ministerio de la ley, la habilitación y expedición de un permiso, o la celebración de un contrato de concesión o de operación ''calificando además el modo de transporte terrestre automotor como un servicio público esencial''.
Aduce la actora que con fundamento en la legislación mencionada, y ante el incremento de los indicadores de desempleo, así como de la disminución del ingreso familiar, muchas familias que poseían un vehículo, se unieron y constituyeron asociaciones para atender demandas locales de transporte, generando con ello ocupación e ingreso, en términos de libertad de oficio u ocupación, aspectos que según lo establecen los artículos 25 y 26 de la Carta Política el Estado está en la obligación de proteger. No obstante, añade la accionante, con la expedición de la Ley 769 de 2002, esas prerrogativas de libertad de empresa fueron desconocidas, porque se elevó a causal de suspensión e incluso de cancelación de la licencia de conducción, el hecho de prestar el servicio público de transporte con vehículos particulares ''sanción que no estaba prevista en la legislación anterior, y que se erige en un constreñimiento para quien intente derivar beneficio económico de su patrimonio, cosa que también atañe a los atributos de la propiedad que el propietario puede ejercer sobre sus bienes''.
Considera el apoderado de la interviniente que la argumentación expuesta por la demandante, en el sentido de que las disposiciones acusadas violan el derecho al trabajo, resulta irrazonable pues, como reiteradamente se ha expresado por esta Corte ''el ámbito del ejercicio de estos derechos fundamentales del individuo, está limitado entre otras razones, por la prevalencia del interés general y por poderosas razones atinentes a la preservación del orden público y a la seguridad del Estado''.
Por último, manifiesta que la eliminación de la posibilidad de cambio de servicio, tuvo su razón de ser en la regularización de situaciones de hecho que se venían cohonestando por las autoridades de transporte ''y que en su momento fueron prohibidas de plano, con detrimento social del principio de la ''confianza legítima'', no podía mantenerse indefinidamente en contravía de las políticas sectoriales de transporte que propugnan cada vez más por un servicio cómodo, eficiente, económico, rentable, rápido, seguro y responsable por parte de los prestatarios del mismo, que sólo puede ser asumido óptimamente por empresas legalmente habilitadas para ello y que cumplen con una serie de condiciones especiales para tal fin''.
El P. General de la Nación, en concepto N° 3500 de 27 de febrero del presente año, solicitó a la esta Corporación la declaratoria de exequibilidad de las disposiciones cuestionadas, por los cargos analizados. Su intervención se resume de la siguiente manera:
Así las cosas, quienes pretendan conducir un vehículo de transporte público, tienen que cumplir con una serie de requisitos exigidos tanto a conductores como a las personas naturales o jurídicas prestadoras del servicio, en cuanto a capacitación, tipo de licencia de conducción que deben conseguir (especial), limitación de su vigencia ''caso en el cual se reserva el derecho de ampliarla, previa la comprobación de los antecedentes y aptitudes personales el conductor, razón por la cual se exige certificado de aptitud física y mental y el registro de información sobre infracciones de tránsito del período vencido''. Ahora bien, expresa el P. General que esa licencia también puede ser suspendida o incluso cancelada, en el evento de que se preste el servicio público de transporte con vehículos particulares, sin que ello desconozca el ordenamiento superior en atención a los intereses que se busca proteger, por cuanto está involucrado el interés general, la garantía y efectividad de los derechos constitucionales de los usuarios del mismo, por tratarse de una actividad de alto riesgo.
Agrega que las causales contenidas en el artículo 26 cuestionado, en relación con la procedencia de la suspensión o cancelación de la licencia de conducción, es una medida razonable y proporcional, puesto que los vehículos destinados a la prestación del servicio público de transporte de pasajeros o carga, ''están estrictamente regulados a fin de controlar y erradicar un problema endémico cual es la prestación de la actividad transportadora por parte de vehículos privados o particulares, sin que cumplan en muchos casos las exigencias técnicas para la prestación de este servicio''. De ahí, que el legislador haya dispuesto la exigencia a las empresas operadoras del servicio público en cuestión, de contar con una licencia para funcionar y el deber de registro. Es decir, los vehículos que prestan el servicio público de transporte deben estar debidamente matriculados e inscritos, y cumplir con todas las especificaciones que exige la ley, tales como capacidad, comodidad, control de contaminación del medio ambiente, así como condiciones técnicas, mecánicas y de operación. De la misma manera, se encuentran sujetos a la revisión técnico-mecánica que debe realizarse anualmente, a fin de verificar el estado de mantenimiento, funcionamiento y conservación del vehículo destinado al servicio público.
Por otra parte, en concepto del P. General de la Nación, la prohibición de cambiar de clase o servicio un vehículo, no desconoce la libertad económica y de empresa, pues se trata de un derecho que puede ser limitado por razones de conveniencia para garantizar los derechos constitucionales y la prevalencia del interés general. Adicionalmente, aduce la Vista Fiscal que la ley sí permite la creación de empresas para la prestación del servicio público de transporte con vehículos particulares, pero ello se encuentra sometido al cumplimiento de ciertos requisitos y formalidades establecidas en las leyes 105 de 1993, 336 de 1996 y 769 de 2002.
Cosa distinta, añade el P., es que el propietario de un vehículo particular pretenda cambiar de clase o servicio, para convertirlo en servicio público, oficial, escolar, turístico, o de transporte masivo entre otros, pues el legislador dentro de su libertad de configuración consagró una prohibición rotunda en ese sentido, sin que con ello se vulneren los cánones constitucionales, toda vez que esa restricción resulta razonable en aras de preservar el interés general, la seguridad de los usuarios del transporte, así como de los peatones. Aduce que la empresa como base del desarrollo tiene una función social que implica obligaciones, razón por la cual no basta la simple creación de empresa en ejercicio del derecho de asociación, sino que se requiere el ajuste pleno en su creación y permanencia a las previsiones legales ''habida consideración a que las empresas transportadoras deben prestar el servicio de transporte en óptimas condiciones de seguridad para la comunidad en general''.
Problema jurídico-constitucional que se plantea
Según se deduce de los argumentos de la demanda, de la intervención del Ministerio de Transporte y del concepto del señor P. General de la Nación, el problema jurídico que se plantea en el asunto sub examine, es si la decisión del legislador de elevar a causal de suspensión e incluso de cancelación de la licencia de conducción el hecho de prestar el servicio público de transporte con vehículos particulares, así como la prohibición de cambio de clase o de servicio de un vehículo, constituyen una violación a la libertad económica y libertad de empresa, con la consecuente limitación del derecho al trabajo.
El servicio público de transporte. El tránsito terrestre como actividad económica y libre empresa.
La relevancia constitucional del transporte como servicio público, ha sido destacada en múltiples oportunidades por la jurisprudencia de este Tribunal Constitucional, dada la importancia y trascendencia que dicho servicio ha adquirido en la vida moderna y que ha permitido un enorme progreso social y crecimiento económico, por cuanto, como se ha señalado ''[L]a organización del sistema de transporte condiciona gran parte del intercambio económico y social. La fuerza de estructuración económica que posee el transporte público permite, cuando se accede al servicio, participar de la prosperidad general. Su carencia, en cambio, compromete un estándar mínimo de la existencia'' S.. T-604/92 M.P.E.C.M..
Para la prestación del servicio público de transporte, la ley garantiza con fundamento en la Constitución Política, el ejercicio de la libertad de empresa. En tal sentido, el artículo 3, numeral 6°, de la Ley 105 de 1993, prohíbe para la constitución de empresas o de formas asociativas de transporte, la exigencia de requisitos que no estén contenidos en las normas legales que rigen la materia y en los reglamentos respectivos. De la misma manera, dispone la norma citada que para acceder a la prestación del servicio público ''[l]as empresas, formas asociativas de transporte y de economía solidaria deberán estar habilitadas por el Estado'', y agrega, que para asumir esa responsabilidad se deberán acreditar las condiciones que demuestren capacidad técnica, operativa, financiera, de seguridad y procedencia del capital aportado. Las autoridades, según lo consagra la ley en cuestión, sólo podrán aplicar las restricciones a la garantía constitucional de libre empresa establecidas en la ley ''[q]ue tiendan a evitar la competencia desleal, el abuso que personas o empresas hagan de su posición dominante en el mercado, para garantizar la eficiencia del sistema y el principio de seguridad''. En ese mismo orden de ideas, el artículo 3 de la Ley 336 de 1996, preceptúa que el Estado ''[r]egulará y vigilará la industria del transporte en los términos previstos en los artículos 333 y 334 de la Constitución Política'', es decir, al amparo de la garantía constitucional de la libertad de empresa y de la libre competencia.
3.2. El artículo 333 de la Constitución Política establece que la actividad económica y la iniciativa privada son libres dentro de los límites del bien común. Por su parte, el artículo 334 del Estatuto Fundamental al referirse a la dirección general de la economía a cargo del Estado, dispone que éste intervendrá por mandato de la ley ''[e]n la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de bienes, y en los servicios públicos y privados para racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano''.
La libertad económica ha sido definida por esta Corporación como ''[L]a facultad que tiene toda persona de realizar actividades de carácter económico, según sus preferencias o habilidades, con miras a crear, mantener o incrementar un patrimonio. La actividades que conforman dicha libertad están sujetas a limitaciones impuestas por la Constitución y las leyes, por razones de seguridad, salubridad, moralidad, utilidad pública o interés social'' T-425/92 M.P.C.A.B..
La libertad económica y de empresa no son absolutas, como lo enuncia explícitamente la Carta Política, pues se encuentran sujetas a los límites que impone el bien común, así como a las limitaciones de orden legal establecidas por el legislador, con fundamento en los derechos fundamentales y la prevalencia del interés general. Precisamente, esta Corte al analizar una demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo del artículo 18 de la Ley 336 de 1996 S.. C-043/98 M.P.V.N.M., en relación con la naturaleza de las habilitaciones que debe conferir el Estado para la prestación del servicio público de transporte en función del carácter revocable que la ley les asigna, manifestó, acudiendo para ello a la jurisprudencia constitucional sobre la materia, que si bien es cierto que la Constitución garantiza la libre iniciativa privada y la libertad de empresa, correspondiendo al Estado impedir su obstrucción y restricción (art. 333, ''[l]a Carta Política no ha acogido un modelo económico determinado, exclusivo y excluyente, y en que sus normas deben ser interpretadas de manera armónica y coherente, evitando posiciones absolutas, por lo cual la libertad del individuo se encuentra atemperada en la preceptiva constitucional por la prevalencia del interés colectivo (artículo 1°), por las competencias de intervención y regulación a cargo del Estado (artículos 333, 334 y 335 C.P.) y por los principios de razonabilidad y proporcionalidad que la doctrina de esta Corte ha prohijado'' Cfr. S.. C-398/95 M.P.J.G.H.G..
Más adelante en la misma sentencia expresó: ''[e]n un Estado Social de Derecho donde el Poder Público asume responsabilidades tales como la dirección general de la economía, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes y la regulación, el control y la vigilancia de los servicios públicos, la libre iniciativa privada no puede erigirse como un derecho absoluto ni como un obstáculo insuperable para la actividad de intervención del Estado, particularmente en materia económica y de servicios públicos''.
Los artículos 26 y 27 parcialmente acusados, de la Ley 769 de 2002, son constitucionales.
4.2. Dentro de la regulación del transporte público, el legislador al expedir el Estatuto del Transporte Ley 3336/96 arts. 9 y 16, dispuso que ese servicio público puede ser prestado por empresas o personas naturales o jurídicas legalmente constituidas de conformidad con lo que para el efecto disponga la ley y previa obtención de la habilitación o expedición de un permiso o a la celebración de un contrato de concesión u operación. Significa lo anterior que quien aspire a la prestación de dicho servicio debe acreditar el cumplimiento de ciertos requisitos establecidos en la ley, relacionados con la organización, capacidad técnica y económica, comodidad, seguridad, propiedad, y en general todos los elementos e instrumentos indispensables para garantizar la calidad y eficiente prestación del servicio, en atención a los intereses jurídicos que se pretenden proteger, pues como se señaló en la prestación de dicho servicio público se encuentra involucrado el interés general, la seguridad y protección de los usuarios del servicio, así como de peatones y en general quienes se desplazan por las vías públicas.
No asiste razón a la demandante cuando afirma que dicha habilitación o permiso que permitía a particulares constituir asociaciones para atender demandas locales de transporte son desconocidas por la ley cuestionada, pues las normas que regulan la habilitación o permiso aludidos se encuentran vigentes en el ordenamiento jurídico y, por lo demás, como ya se indicó, su carácter intransferible fue encontrado ajustado al ordenamiento superior S.. C-1078/02 M.P.R.E.G. por esta Corporación al examinar una demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 13 y 18 de la Ley 336 de 1996.
''[E]n materia de servicios públicos, la intervención económica adquiere una finalidad específica -asegurar la satisfacción de necesidades básicas que se logra con su prestación- y tiene un soporte constitucional expreso en el artículo 334 de la Carta. Pero, adicionalmente, en tal materia el Estado dispone de especiales competencias de regulación, control y vigilancia, pues tal prestación se considera inherente a la finalidad social del Estado, por lo cual es deber de las autoridades asegurar que ella sea eficiente y cobije a todos los habitantes del territorio nacional. En efecto, el artículo 365 superior prescribe que los servicios públicos estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley y que en todo caso el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios.
''Así, por cuanto los servicios públicos son una actividad económica que compromete la satisfacción de las necesidades básicas de la población, y por ello mismo la eficacia de ciertos derechos fundamentales, la intervención del Estado en la actividad de los particulares que asumen empresas dedicadas a este fin es particularmente intensa, y su prestación se somete a especial regulación y control'' S.. C-615/02 M.P.M.G.M.C.
La exigencia de requisitos para la prestación de un servicio público como el de transporte, no puede, como equivocadamente lo entiende la demandante, constituir una violación del derecho al trabajo, pues la ley permite la constitución de empresas para la prestación de dicho servicio, siempre y cuando se cumplan las exigencias legales. La protección del derecho al trabajo no implica que el Estado esté en la obligación de soportar el ejercicio de actividades para las cuales no se cumplen las exigencias legales, con claro detrimento y desconocimiento de los derechos de los demás, pues ''[u]n principio de orden social exige que las autoridades reglamenten el ejercicio de las actividades laborales cuando éstas lleguen a afectar derechos ajenos'' S.. C-355/03 M.P.M.G.M.C..
Como acertadamente lo afirma la demandante, el Estado se encuentra en la obligación de garantizar el derecho al trabajo, por expreso mandato del artículo 25 de la Constitución Política. Pero ese derecho puede ser sometido a regulaciones, como todos los demás, en aras de permitir su ejercicio pacífico y de hacerlo compatible con los derechos ajenos. En ese sentido, esta Corporación ha sostenido que ''[e]l derecho al trabajo, al ser reconocido como fundamental, exige la protección a su núcleo esencial El núcleo esencial del derecho al trabajo ha sido definido por la doctrina constitucional como ''[l]a libertad para seleccionarlo, por lo que, salvo las restricciones legales, consiste en la realización de una actividad libremente escogida por la persona dedicando a ella su esfuerzo intelectual o material, sin que puedan impedírselo los particulares ni el Estado a quien, por el contrario, le compete adoptar las políticas y medidas tendientes a su protección y garantía'' S.. C-107/02 M.P.C.I.V.H., pero no la trae consigo la facultad de obtener una vinculación concreta, porque ésta también puede constituir una legítima expectativa de otros, con igual derecho. Así pues, en aras del derecho a la igualdad, no hay que proceder contra los intereses ajenos, sino en concordancia con ellos, de suerte que se realice el orden social justo, es decir, la armonía de los derechos entre sí'' S.. T-047/95 M.P.V.N.M..
4.3.1. Las licencias de conducción son documentos públicos de carácter personal e intransferible que autorizan a una persona para conducir válidamente un vehículo automotor de acuerdo con las categorías que para cada modalidad se establezcan. Para su obtención, el legislador ha previsto una serie de exigencias y requisitos, que para la conducción de vehículos de servicio público se hacen más exigentes. En efecto, el artículo 16 de la Ley 769 de 2002, dispone que los centros de enseñanza automovilística ''[o]frecerán dentro de sus programas una especial capacitación para conducir vehículos de servicio público''. Así mismo, se exige una edad superior que la requerida para la conducción de un vehículo particular, y la realización de exámenes teóricos y prácticos de aptitud física y mental, así como certificados de aptitud de conducción circunscritos a la conducción de vehículos de servicio público. De la misma manera, la vigencia de la licencia de conducción para vehículos de servicio público, a diferencia de la exigida para vehículos particulares que es indefinida, será de tres años y deberá renovarse previo cumplimiento de las exigencias previstas en la ley.
Todo ello evidencia, a juicio de la Corte, que el legislador, dada la relevancia y los intereses que se pretenden proteger, como son la seguridad de los usuarios y el interés general de la colectividad, fue más exigente con la normatividad que se aplica a los conductores de vehículos de transporte público. De ahí, que se consagre en el artículo 26 cuestionado como causal de suspensión e incluso de cancelación de la licencia de conducción, que el servicio de transporte público sea prestado en vehículos particulares, pues los conductores de esta clase de vehículos deben acreditar exigencias superiores a quienes conducen vehículos particulares, sin desestimar, por supuesto, la idoneidad que debe acreditar quien aspire a obtener una licencia de conducción en general. En ese sentido, el propio legislador al expedir el Estatuto Nacional de Transporte, impuso a las empresas de transporte público la obligación de vigilar y constatar que los conductores de sus equipos ''[c]uenten con la Licencia de Conducción vigente y apropiada para el servicio, así como su afiliación al sistema de seguridad social según lo prevean las disposiciones legales vigentes sobre la materia. La violación de lo dispuesto en este artículo acarreará las sanciones correspondientes'' (Ley 336/96 art. 34).
Con ello tampoco se desconoce el derecho al trabajo, porque sencillamente quien aspire a ejercer dicho oficio, debe sujetarse a las exigencias que establece la ley para esa clase de actividad, pues está de por medio no sólo la seguridad de los usuarios del servicio en cuestión, sino la de peatones, ciclistas, motociclistas y en general quienes se desplacen por las calles y vías públicas. Así las cosas, quien infrinja las disposiciones legales que en materia de conducción se imponen, se hará acreedor a las sanciones que al efecto establezca la ley. En esos eventos, como lo señala el P. General, adquiere especial relevancia el derecho administrativo sancionador, como manifestación de la potestad punitiva del Estado, mediante el cual se potencia la regulación de la vida en sociedad en aras de mantener la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo (CP. art. 2).
Ahora, podría alegarse que en regiones apartadas el servicio público de transporte no puede ser prestado satisfactoriamente por tratarse de lugares con especial alteración del orden público y, por lo tanto, las necesidades de la colectividad se verían insuficientemente satisfechas, con lo cual se podrían vulnerar derechos fundamentales de la ciudadanía. Con todo, el legislador en el artículo 26 acusado, previó una excepción al disponer la procedencia de la sanción a que se refiere la norma ''[s]alvo cuando el orden público lo justifique, previa decisión en tal sentido de la autoridad respectiva''. De esa forma, el legislador en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 365 de la Carta Política, previó la eficiente prestación del servicio público de transporte cuando por razones de alteración del orden público, este no pueda ser prestado de manera efectiva.
4.3.2. La acusación que plantea la accionante contra el parágrafo 1° del artículo 27 de la Ley 769 de 2002, en relación con la eliminación de la posibilidad de cambio de clase o servicio, en el sentido que con ello se vulnera la libertad económica y la libertad de empresa, no resulta acertada pues, como se vio, la ley sí permite la creación de empresas para la prestación del servicio público de transporte por parte de particulares, previo el cumplimiento de ciertos requisitos legales Ley 105/93, Ley 336/96 y 769/02, a fin de obtener las habilitaciones o permisos necesarios.
Nótese que la ley Ley 336/96 art. 23, dispone que las empresas habilitadas para la prestación del servicio público de transporte, sólo podrán prestar el servicio con equipos matriculados y registrados, y que cumplan con las especificaciones y requisitos técnicos de conformidad con la infraestructura de cada Modo de transporte. Adicionalmente, por ministerio de la ley, los equipos destinados al servicio público de transporte, deberán cumplir con las condiciones de peso, dimensiones, capacidad, comodidad, de control gráfico o electrónico de velocidad máxima, condiciones técnicas, mecánicas y de seguridad, como por ejemplo, perfecto funcionamiento de frenos, dirección, suspensión, escape de gases, adecuado estado de la carrocería. Además, según lo dispone el artículo 51 de la Ley 769 de 2002, los vehículos automotores de servicio público, servicio escolar y de turismo, deberán someterse anualmente a una revisión técnico-mecánica cada año, tendiente a verificar el adecuado estado de los equipos.
Sentencia nº de Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección segunda, de 23 de Agosto de 2007
Sentencia nº 25000-23-25-000-2001-0879-01(AC-967) de Consejo de Estado - Sala Plena Contenciosa Administrativa - Sección Quinta, de 14 de Septiembre de 2001