Source: http://relevancy.bger.ch/php/aza/http/index.php?lang=de&zoom=&type=show_document&highlight_docid=aza%3A%2F%2F14-07-2003-5A-3-2003
Timestamp: 2016-10-22 08:57:03
Document Index: 55925709

Matched Legal Cases: ['Art. 316', 'Art. 4', 'Art. 12', 'Art. 13', 'Art. 84', 'BGE', 'Art. 13', 'Art. 9', 'Art. 104', 'BGE', 'Art. 29', 'Art. 9', 'Art. 104', 'BGE', 'Art. 105', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 97', 'Art. 13', 'Art. 29', 'BGE', 'Art. 9', 'BGE', 'Art. 13', 'Art. 9', 'Art. 294', 'Art. 300', 'Art. 310', 'Art. 315', 'Art. 316', 'Art. 316', 'Art. 316', 'Art. 52', 'Art. 316', 'Art. 316', 'Art. 316', 'Art. 316', 'Art. 316', 'Art. 316', 'BGE', 'Art. 29', 'Art. 2', 'Art. 3', 'Art. 4', 'Art. 13', 'Art. 13', 'Art. 6', 'Art. 13', 'Art. 316', 'Art. 13', 'Art. 4', 'Art. 114', 'Art. 156', 'Art. 159']

5A.3/2003 (14.07.2003)
5A.3/2003/bie
5P.97/2003
M. und A. H.________, Beschwerdef�hrer,
Pflegekinderbewilligung,
Staatsrechtliche Beschwerde und Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Thurgau vom 18. Dezember 2002.
Seit mehreren Jahren nehmen M. und A.H.________ Pflegekinder auf und bestreiten ihren Lebensunterhalt zum gr�ssten Teil aus dem Pflegegeld, das sie f�r die Kinderbetreuung erhalten. Sie waren fr�her in W.________, Kanton Appenzell A.Rh., t�tig. Da ihr Konzept der "Wohngemeinschaft X.________" mit f�nf bis sechs Pflegepl�tzen nicht verwirklicht werden konnte und letztlich am Erfordernis einer beh�rdlichen Heimbewilligung scheiterte, entschlossen sie sich im Sommer 1998, nach Y.________, Kanton Thurgau, umzuziehen. Sie bewohnen seit Januar 1999 das Haus "Z.________", in dem vier Pflegekinder auf Dauer aufgenommen werden k�nnen.
Im Juli/August 2001 stellten M. und A.H.________ zwei neue Gesuche um Pflegebewilligungen. Die Vormundschaftsbeh�rde Y.________ wies die Gesuche ab. Sie nahm an, dass Einzelbewilligungen f�r die Familienpflege nicht mehr ausreichten, und ersuchte M. und A. H.________, die kantonale Bewilligung f�r die Heimpflege einzuholen (Entscheid vom 4. September 2001). Das Departement f�r Justiz und Sicherheit des Kantons Thurgau hiess die dagegen erhobenen Vormundschaftsbeschwerden teilweise gut. Es stellte fest, dass auf das von M. und A.H.________ gef�hrte Haus "Z.________" die Bestimmungen �ber die Heimpflege gem�ss der Pflegekinderverordnung anzuwenden seien, dass aber f�r die Bewilligung von Kleinheimen bis zu vier Pflegekindern die Vormundschaftsbeh�rde zust�ndig sei (Entscheid vom 28. August 2002). Gegen die Feststellungsverf�gung erhoben M. und A.H.________ Verwaltungsgerichtsbeschwerde und machten geltend, es liege "Familienpflege" und nicht "Heimpflege" im Sinne der Pflegekinderverordnung vor. Das kantonale Verwaltungsgericht wies die Beschwerde ab (Entscheid vom 18. Dezember 2002).
Mit staatsrechtlicher Beschwerde (5P.97/2003) beantragen M. und A. H.________ dem Bundesgericht die Aufhebung des verwaltungsgerichtlichen Entscheids. Das Verwaltungsgericht schliesst auf Abweisung der Beschwerdeantr�ge.
M. und A.H.________ haben beim Bundesgericht gleichzeitig Verwaltungsgerichtsbeschwerde (5A.3/2003) erhoben. Mit dieser beantragen sie die Feststellung, dass f�r die Beschwerdef�hrer im Zusammenhang mit den Pflegekinderbewilligungen die Bestimmungen der Familienpflege gem�ss der Pflegekinderverordnung anzuwenden seien. Eventuell sei die Sache zu weiteren Abkl�rungen an die Vormundschaftsbeh�rde Y.________ zur�ckzuweisen. Das Verwaltungsgericht schliesst auf Abweisung der Beschwerdeantr�ge. Das Eidgen�ssische Justiz- und Polizeidepartement (Bundesamt f�r Justiz) hat allgemeine Bemerkungen angebracht, auf eine Stellungnahme zum konkreten Fall aber verzichtet.
In beiden Rechtsmittelverfahren ersuchen die Beschwerdef�hrer um Erlass vorsorglicher Verf�gungen. Das pr�sidierende Mitglied der II. Zivilabteilung des Bundesgerichts hat der staatsrechtlichen Beschwerde wie auch der Verwaltungsgerichtsbeschwerde die aufschiebende Wirkung zuerkannt, das Gesuch - soweit weitergehend - hingegen abgewiesen (Verf�gungen vom 18. M�rz 2003).
Wer Pflegekinder aufnimmt, bedarf einer Bewilligung und steht unter beh�rdlicher Aufsicht (Art. 316 ZGB). In der bundesr�tlichen Verordnung �ber die Aufnahme von Kindern zur Pflege und zur Adoption (PAVO, SR 211.222.338) werden die Bewilligungspflicht und die Aufsicht f�r "Familienpflege" (Art. 4 ff.), "Tagespflege" (Art. 12) und "Heimpflege" (Art. 13 ff.) unterschiedlich geregelt. Die Abgrenzung der Bewilligungsarten ist von praktischer Bedeutung, zumal die Heimpflege h�heren Anforderungen gen�gen muss und einer strengeren Kontrolle unterliegt als die Familien- oder Tagespflege. Verfahrensgegenstand bildet die Frage, ob die Beschwerdef�hrer den Vorschriften �ber die Familienpflege oder denjenigen �ber die Heimpflege unterstellt sind.
Die Beschwerdef�hrer haben gegen den selben kantonalen Entscheid gleichzeitig Verwaltungsgerichtsbeschwerde und staatsrechtliche Beschwerde eingelegt, wobei sie in den jeweiligen Rechtsschriften verschiedene R�gen erheben. Die staatsrechtliche Beschwerde ist gem�ss Art. 84 Abs. 2 OG nur zul�ssig, wenn die behauptete Rechtsverletzung nicht durch Verwaltungsgerichtsbeschwerde ger�gt werden kann. Dar�ber ist vorweg zu entscheiden.
2.1 Verf�gungen betreffend die Bewilligung zur Aufnahme von Pflegekindern wie auch die in Aus�bung der Pflegekinderaufsicht ergehenden Verf�gungen unterliegen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht (BGE 116 II 238 E. 1). Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen die Verf�gung, die Beschwerdef�hrer seien der Bewilligungspflicht gem�ss den Vorschriften �ber die Heimpflege unterstellt (Art. 13 ff. PAVO), ist somit grunds�tzlich zul�ssig.
2.2 Die Verfassungsr�gen, die die Beschwerdef�hrer in ihrer staatsrechtlichen Beschwerde erheben, h�tten mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde geltend gemacht werden k�nnen:
2.2.1 Willk�r (Art. 9 BV) erblicken die Beschwerdef�hrer darin, dass das Verwaltungsgericht die einschl�gigen kantonalen Bestimmungen nicht als Unterscheidungskriterium zwischen Heim- und Familienpflege angewendet und allein auf die Vorschriften der Pflegekinderverordnung abgestellt habe. Dass die angefochtene Verf�gung zu Unrecht auf eidgen�ssisches statt auf kantonales Recht abgest�tzt worden sein soll, ist ein Beschwerdegrund im Sinne von Art. 104 lit. a OG (BGE 110 Ib 10 E. 1 S. 12; 116 Ib 169 E. 1 S. 171).
2.2.2 Mit ihrer staatsrechtlichen Beschwerde machen die Beschwerdef�hrer weiter geltend, der angefochtene Entscheid gen�ge der verfassungsm�ssigen Begr�ndungspflicht nicht (Art. 29 Abs. 2 BV) und die kantonalen Beh�rden h�tten sich wider Treu und Glauben verhalten (Art. 9 BV). Bundesverfassungsrecht z�hlt zum Bundesrecht gem�ss Art. 104 lit. a OG und ist mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu r�gen, wenn die Angelegenheit in die Sachzust�ndigkeit der eidgen�ssischen Verwaltungsrechtspflegeinstanz f�llt (BGE 126 V 252 E. 1a S. 254; 123 II 88 E. 1a/bb S. 92).
2.2.3 Was schliesslich die Willk�r in den Tatsachenfeststellungen angeht, beziehen sich die Beschwerdef�hrer nicht auf den Sachverhalt, den das Verwaltungsgericht festgestellt hat und der auch unbestritten ist, sondern auf den Sachverhalt, den das Verwaltungsgericht festzustellen unterlassen hat, der aber f�r die richtige Rechtsanwendung entscheidend sein soll. Die ger�gte unvollst�ndige Sachverhaltsfeststellung kann im Rahmen von Art. 105 Abs. 2 OG und damit auf Verwaltungsgerichtsbeschwerde hin behoben werden (BGE 123 II 49 E. 6b S. 55).
2.3 Die insoweit unzul�ssige staatsrechtliche Beschwerde kann als Verwaltungsgerichtsbeschwerde entgegengenommen werden, da sie deren formellen Anforderungen gen�gt (BGE 126 III 431 E. 3 S. 437; 126 II 506 E. 1b S. 509). Das entsprechende Verfahren (5P.97/2003) und das Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde (5A.3/2003) k�nnen vereinigt und durch einen Entscheid erledigt werden (BGE 127 V 29 E. 1 S. 33). Die weiteren formellen Voraussetzungen (Art. 97 ff. OG) geben zu keinen Bemerkungen Anlass.
Das Verwaltungsgericht hat eine Bewilligungspflicht nach den Bestimmungen �ber die Heimpflege (Art. 13 ff. PAVO) bejaht, weil die Aufnahme und Betreuung von Pflegekindern die Erwerbsgrundlage der Beschwerdef�hrer bilde. In der angefochtenen Verf�gung werden damit kurz die �berlegungen genannt, von denen sich das Verwaltungsgericht hat leiten lassen und auf die sich seine Verf�gung st�tzt. Mehr oder anderes verlangt die aus dem Anspruch auf rechtliches Geh�r abgeleitete Begr�ndungspflicht nicht (Art. 29 Abs. 2 BV; BGE 126 I 97 E. 2b S. 102). Die entsprechende R�ge der Beschwerdef�hrer ist deshalb unbegr�ndet.
Das in Art. 9 BV verankerte Recht auf Vertrauensschutz bewirkt unter anderem, dass eine (selbst unrichtige) beh�rdliche Zusicherung unter bestimmten Voraussetzungen eine vom materiellen Recht abweichende Behandlung des Rechtsuchenden gebietet. Zu diesen Voraussetzungen geh�ren insbesondere, dass die Beh�rde f�r die Erteilung der Zusicherung zust�ndig war oder der B�rger sie aus zureichenden Gr�nden als zust�ndig betrachten durfte und dass die anfragende Person die Unrichtigkeit der Zusicherung bei pflichtgem�sser Aufmerksamkeit nicht ohne weiteres erkennen konnte (BGE 127 I 31 E. 3a S. 36; 129 I 161 E. 4.1 S. 170). Eine bindende Zusicherung erblicken die Beschwerdef�hrer darin, dass das Departement ihnen vor der Wohnsitzverlegung in den Kanton Thurgau die Auskunft erteilt habe, es w�rde ihnen in jedem Einzelfall Familienpflege bewilligt, solange sie nicht mehr als vier Pflegekinder bei sich aufnehmen w�rden.
Die Anfrage der Beschwerdef�hrer betraf gem�ss beigelegtem Schreiben des Departements vom 31. August 1998 die Gr�ndung einer Pflegefamilie f�r ca. f�nf Pflegekinder. Das Departement hat geantwortet, f�r die Bewilligung der Aufnahme von einem bis vier Kindern sowie f�r die Aufsicht �ber solche Pflegeverh�ltnisse sei die �rtliche Vormundschaftsbeh�rde zust�ndig. Demgegen�ber liege die Zust�ndigkeit zur Erteilung von Betriebsbewilligungen an Einrichtungen, die mehr als vier Kinder aufnehmen, sowie die Aufsicht �ber solche Betriebe dem Departement. Die Bewilligungserteilung richte sich grunds�tzlich nach den Bestimmungen der Bundesratsverordnung �ber die Aufnahme von Pflegekindern, insbesondere nach Art. 13 f. PAVO. Weiter wurden Inhalt und Form eines Gesuchs an das Departement n�her dargelegt (Beschwerdebeilage Nr. 2).
Das Departement hat im besagten Schreiben keine Bewilligung zugesichert, sondern die Zust�ndigkeiten innerhalb des Kantons aufgezeigt. F�r die behauptete Zusicherung w�re das Departement - wie ausdr�cklich hervorgehoben wird - nach kantonalem Recht nicht zust�ndig gewesen, weil die Bewilligung f�r die Aufnahme von bis zu vier Pflegekindern von der �rtlichen Vormundschaftsbeh�rde erteilt wird. Dass die jeweilen zust�ndige Beh�rde auch dar�ber entscheidet, welche Bedingungen f�r die Erteilung der Bewilligung erf�llt sein m�ssen, folgt erkennbar daraus, dass das Departement einzig die materiellen und formellen Voraussetzungen erl�utert hat, die die von ihm zu erteilende Bewilligung betreffen, sich hingegen zum Bewilligungsverfahren vor den Vormundschaftsbeh�rden nicht ge�ussert hat. Ein berechtigtes Vertrauen im Sinne von Art. 9 BV l�sst sich aus dem Schreiben des Departements deshalb bereits mangels Zusicherung nicht ableiten.
In der Sache machen die Beschwerdef�hrer geltend, es bestehe eine Regelungskompetenz der Kantone, zahlenm�ssige Kriterien zur Abgrenzung von Familien- und Heimpflege aufzustellen. Die Frage werde nicht allein vom Bundesrecht bestimmt. Nach kantonalem Recht sei nun aber davon auszugehen, dass die Aufnahme von bis zu vier Pflegekindern stets als Familienpflege zu gelten habe.
5.1 Eine umfassende Kodifikation des Pflegekindesrechts fehlt in der Schweiz. Die Pflegekindschaft ist nur punktuell geregelt und ber�cksichtigt worden bei der Unterhaltspflicht der Eltern (Art. 294 ZGB), bei der elterlichen Sorge (Art. 300 ZGB) sowie vor allem bei den Kindesschutzmassnahmen (Art. 310 Abs. 3, Art. 315 Abs. 2 und Art. 316 ZGB). Dem pr�ventiven Pflegekindesschutz dient die Bewilligungspflicht und die beh�rdliche Aufsicht gem�ss Art. 316 ZGB: Wer Pflegekinder aufnimmt, bedarf einer Bewilligung der Vormundschaftsbeh�rde oder einer andern vom kantonalen Recht bezeichneten Stelle seines Wohnsitzes und steht unter deren Aufsicht (Abs. 1). Der Bundesrat erl�sst Ausf�hrungsvorschriften (Abs. 2). Eine Sonderregelung gilt f�r die - hier nicht interessierende - Aufnahme eines Pflegekindes zum Zweck der sp�teren Adoption (Abs. 1bis).
Die Gesetzgebungszust�ndigkeit der Kantone erstreckt sich nach dem Wortlaut von Art. 316 Abs. 1 ZGB auf die Bezeichnung der Bewilligungs- und Aufsichtsbeh�rden (vgl. Art. 52 Abs. 1 SchlTZGB). Vom Gesetzestext her f�llt auf, dass der Bundesrat gem�ss Art. 316 Abs. 2 ZGB "Ausf�hrungsvorschriften" erl�sst ("des prescriptions d'ex�cution"; "norme esecutive") und nicht "die" ("les") Ausf�hrungsvorschriften (so noch der bundesr�tliche Entwurf, Botschaft, BBl 1974 II 1, S. 87 f. und S. 130). Die Formulierung l�sst sich entstehungsgeschichtlich erkl�ren. In der st�nder�tlichen Kommission und im St�nderat wurde dar�ber diskutiert, ob der Bund oder die Kantone f�r den Erlass von Ausf�hrungsvorschriften zust�ndig sein sollten. Die Streitfrage hat dahin gelautet, ob der Bundesgesetzgeber nur den - unbestrittenen - Grundsatz der Bewilligungspflicht und der Aufsicht (Art. 316 Abs. 1 ZGB) oder auch die Voraussetzungen f�r die Erteilung der Bewilligung und die Grunds�tze der Aufsicht f�r die ganze Schweiz einheitlich und verbindlich festlegen solle (Art. 316 Abs. 2 ZGB). Im St�nderat angenommen wurde als Kompromiss der Minderheitsantrag und damit der heute geltende Art. 316 Abs. 2 ZGB. Der Bundesrat sollte Ausf�hrungsvorschriften erlassen, die sich auf einen f�r alle Kantone verbindlichen Rahmen beschr�nken und nicht alle Fragen abschliessend und detailliert regeln (AB 1975 S 139 ff.). Der Nationalrat stimmte dem Beschluss des St�nderats diskussionslos zu (AB 1975 N 1789; vgl. dazu und zu den Arbeiten in der Experten- und der St�nderatskommission: B�ttig, Die Pflegekinderaufsicht im Bund und in den Kantonen, Diss. Freiburg i.Ue. 1984, S. 11 ff.).
Aus Art. 316 ZGB folgt, dass bundesrechtlich die Bewilligungspflicht und die �berwachung der Pflegeverh�ltnisse vorgeschrieben ist (Abs. 1), dass aber die bundesrechtliche Ordnung lediglich Minimalanforderungen festgelegt bzw. Minimalvorschriften �ber die Bewilligungspflicht und die Aufsicht aufgestellt hat (Abs. 2). Der Erlass weitergehender Massnahmen bleibt den Kantonen �berlassen (vgl. dazu Breitschmid, Basler Kommentar, 2002, N. 1 zu Art. 316 ZGB; Hess-Haeberli, Die Eidgen�ssische Verordnung �ber die Aufnahme von Pflegekindern, ZVW 33/1978 S. 81 ff., S. 84 f.). Ebenso k�nnen die Kantone die bundesrechtlichen Vorschriften konkretisieren. Hingegen d�rfen die Kantone den bundesrechtlich vorgegebenen Rahmen nicht unterschreiten, ausser das Bundesrecht selber behielte eine Ausnahme zu Gunsten des kantonalen Rechts ausdr�cklich vor (D. Piotet, Erg�nzendes kantonales Recht, SPR I/2, Basel 2001, N. 392 S. 109; f�r einen Anwendungsfall: BGE 116 II 238 E. 2 S. 240).
5.2 Die bundesr�tliche Pflegekinderverordnung widerspiegelt die gezeigte Regelungszust�ndigkeit. Gem�ss Art. 29 PAVO sind mit dem Inkrafttreten der Verordnung - soweit nicht bundesrechtlich etwas anderes vorgesehen ist - alle kantonalen Bestimmungen �ber den Schutz von Unm�ndigen, die ausserhalb des Elternhauses leben, aufgehoben (Abs. 1); bestehende kantonale Bestimmungen �ber die Organisation des Schutzes von Unm�ndigen, die ausserhalb des Elternhauses leben, bleiben in Kraft, solange die Kantone nichts anderes bestimmen (Abs. 2). Von ihrer Konzeption her ist die Pflegekinderverordnung ohne kantonale Ausf�hrungsvorschriften anwendbar.
Die Kantone k�nnen hingegen die Zust�ndigkeit f�r die Bewilligung und die Aufsicht im Bereich der Familien-, Heim- und Tagespflege abweichend von der Pflegekinderverordnung regeln (Art. 2 Abs. 2 PAVO). Weiter sind die Kantone gem�ss Art. 3 PAVO befugt, zum Schutz von Unm�ndigen, die ausserhalb des Elternhauses aufwachsen, Bestimmungen zu erlassen, die �ber die Verordnung hinausgehen (Abs. 1), und F�rderungsmassnahmen zu Gunsten des Pflegekinderwesens zu treffen (Abs. 2). Schliesslich steht nichts entgegen, dass die Kantone die bundesrechtlichen Bestimmungen konkretisieren.
Die Bereiche, in denen die Kantone die Minimalvorschriften unterschreiten d�rfen, sind in der Pflegekinderverordnung ausdr�cklich geregelt. Nach Art. 4 Abs. 3 PAVO k�nnen die Kantone die Bewilligungspflicht f�r die Aufnahme verwandter Kinder aufheben. Im Bereich der Heimpflege d�rfen die Kantone Ferienkolonien und Ferienlager der Bewilligungspflicht unterstellen sowie Einrichtungen f�r Unm�ndige, die die Schulpflicht erf�llt haben, bezeichnen und diese von der Bewilligungspflicht ausnehmen (Art. 13 Abs. 2 lit. c und d PAVO).
5.3 Die soeben erw�hnten Ausnahmen vorbehalten, beurteilt sich vorab anhand der Pflegekinderverordnung, ob ein bestimmtes Pflegeverh�ltnis den Vorschriften �ber die Familienpflege oder denjenigen der Heimpflege unterstellt ist. Bestehen konkretisierende kantonale Vorschriften, sind diese ebenfalls zu beachten, soweit sie sich an den bundesrechtlichen Rahmen halten. Schliesslich kann das kantonale Recht h�here Bewilligungsanforderungen stellen, als das Bundesrecht.
Gem�ss Art. 13 Abs. 1 lit. a PAVO bedarf einer Heimbewilligung, wer mehrere Unm�ndige zur Erziehung, Betreuung, Ausbildung, Beobachtung oder Behandlung tags- und nachts�ber aufnimmt. Was unter mehreren Unm�ndigen zu verstehen ist, bestimmt die Pflegekinderverordnung nicht n�her. Im Rahmen ihrer Regelungs- bzw. Konkretisierungskompetenz bleibt es den Kantonen daher unbenommen, die Pflegekategorien zahlenm�ssig abzugrenzen. Die Formulierung solcher Abgrenzungskriterien ist zul�ssig und liegt im Interesse der Rechtsgleichheit und namentlich der Rechtssicherheit (vgl. B�ttig, a.a.O., S. 97 f.). Soweit der angefochtene Entscheid davon ausgeht, das Bundesrecht verbiete die Festlegung einer bestimmten Anzahl Unm�ndiger zur Abgrenzung von Familien- und Heimpflege, verletzt er daher Bundesrecht. Unter dem Zwischentitel "Sachliche Zust�ndigkeit" sieht das kantonale Einf�hrungsgesetz zum ZGB (Thurgauer Rechtsbuch Nr. 210) vor, dass �ber die Bewilligung der Aufnahme von einem bis vier Pflegekindern die Vormundschaftsbeh�rde entscheidet (� 3 Ziffer 14), Betriebsbewilligungen f�r Einrichtungen, die mehr als vier Pflegekinder aufnehmen, aber durch das Departement erteilt werden (� 11 Ziffer 3 lit. k). Eine �hnliche Konkretisierung des Begriffes "Heim" ("mehr als vier Personen") l�sst sich dem kantonalen Sozialhilfegesetz entnehmen (Art. 6a; Thurgauer Rechtsbuch Nr. 850.1). Ob diese zahlenm�ssige Begrenzung nach dem kantonalen Recht absolut gilt oder bloss als Richtlinie f�r die rechtsanwendende Beh�rde bei der Konkretisierung der bundesrechtlichen Begriffe "Familienpflege" und "Heimpflege", haben in erster Linie die kantonalen Beh�rden im Rahmen des Bundesrechts zu beurteilen. Das Bundesgericht �bt bei der �berpr�fung kantonaler Normen Zur�ckhaltung und greift nur ein, wenn gest�tzt auf die im kantonalen Recht formulierten Kriterien offensichtlich unhaltbare Ergebnisse erzielt werden, die den bundesrechtlichen Pflegebegriff unterlaufen (vgl. das Beispiel bei B�ttig, a.a.O., S. 98 ff., mit Angaben zu weiteren Kantonen).
Die Ansicht des Verwaltungsgerichts, die zahlenm�ssige Abgrenzung im kantonalen Recht k�nne nicht massgebend sein, ist, wie ausgef�hrt, unzutreffend. In seinem Beurteilungsspielraum verbleibt hingegen die aufgrund des kantonalen Rechts gezogene Schlussfolgerung, dass die Abgrenzung von "Familienpflege" und "Heimpflege" nicht nur anhand von Zahlen, sondern nach weiteren Kriterien beantwortet werden muss. Die Fragen, ob die Grenzziehung bei vier Kindern zul�ssig ist sowie welche weiteren Kriterien massgebend sind, lassen sich der Pflegekinderverordnung selbst entnehmen (E. 6.1 hiernach). Die R�ge der Beschwerdef�hrer, das Verwaltungsgericht habe das kantonale Recht bei der Abgrenzung der Familienpflege von der Heimpflege zu wenig beachtet, erweist sich daher als begr�ndet.
Eine Bundesrechtsverletzung erblicken die Beschwerdef�hrer in der Anwendung der Bestimmungen der Pflegekinderverordnung �ber die Heimpflege (Art. 13 ff. PAVO). Die grunds�tzliche Abgrenzung bei vier Kindern sei bundesrechtskonform und eine Ber�cksichtigung aller rechtserheblichen Kriterien sei unterblieben sowie eine eigentliche Gesamtw�rdigung habe nicht stattgefunden. Ihre Pflegeverh�ltnisse seien zu Unrecht der Heimpflege unterstellt worden.
6.1 Die Begriffe "Familienpflege" und "Heimpflege" werden in der Pflegekinderverordnung nicht konkretisiert. Abgrenzungskriterien k�nnen aus einer Gegen�berstellung von Familienpflege und Heimpflege gewonnen werden. Nach Auffassung der vom Bundesrat eingesetzten Arbeitsgruppe sollte in der Pflegekinderverordnung auf einen starren zahlenm�ssigen Massstab verzichtet werden und die Zuordnung zur einen oder anderen Kategorie regelm�ssig auf Grund einer Gesamtw�rdigung der Umst�nde (Zahl der aufgenommenen Kinder, Zahl der eigenen unm�ndigen Kinder, Zahl der Mitarbeiter, wirtschaftliche Grundlage) erfolgen (B�ttig, a.a.O., S. 96 f., mit Nachweisen; vgl. Breitschmid, N. 8 zu Art. 316 ZGB). Bei der Heimpflege geht es um den "Betrieb von Einrichtungen" (Art. 13 Abs. 1 PAVO), w�hrend Familienpflege die Aufnahme "in seinen Haushalt" (Art. 4 Abs. 1 PAVO) vorsieht. Heimpflege kann daher wesentliche �nderungen in baulicher oder organisatorischer Hinsicht erfordern, was sie wiederum von der Familienpflege unterscheidet (vgl. die Definition von Landolt, Schweizerisches Pflegerecht, II, Bern 2002, S. 282 Anm. 1272). Ferner wird die Aufnahme und Betreuung von Kindern bei der Familienpflege in der Regel nicht die Hauptbesch�ftigung der Pflegeeltern darstellen, wogegen bei der Heimpflege davon auszugehen ist, dass sich beide Elternteile �berwiegend oder vollzeitlich der Grossfamilie widmen (aus der kantonalen Praxis, z.B. AR-GVP 1994 S. 6 f. Nr. 1258).
6.2 Das Verwaltungsgericht hat zum Begriff der Familienpflege ausgef�hrt, der Gesetzgeber sei von einer intakten Familie ausgegangen, die eines, allenfalls zwei weitere Kinder zur Pflege bei sich aufnehme (E. 3a S. 7). Das Kriterium, ob eine Familie "intakt" sei oder nicht, ist f�r die Abgrenzung der Familien- von der Heimpflege indessen zu unbestimmt, und ein Elternpaar mit vier Kindern sprengt den Rahmen dessen, was gemeinhin noch unter Familie verstanden wird, in keiner Weise, auch wenn heute sechsk�pfige Familien nicht mehr die Regel sind. Die Zahlen, in denen die kantonalen Regelungen die strengeren Bewilligungsvoraussetzungen der Heimpflege anwenden, liegen zwischen wenigstens drei und mehr als sechs Kindern (vgl. die Beispiele in der Vernehmlassung des EJPD, S. 2). Die im kantonalen Recht vorgesehene Abgrenzung bei vier Kindern als Richtlinie ist daher aus bundesrechtlicher Sicht nicht zu beanstanden. Das Verwaltungsgericht hat ferner darauf abgestellt, dass die vier Pflegeverh�ltnisse die Erwerbsgrundlage der Beschwerdef�hrer bilden (E. 3a S. 8). Das wirtschaftliche Kriterium kann ein Indiz f�r Heimpflege sein, ist allerdings f�r sich allein genommen wiederum kaum �berzeugend. Denn ob ein Ehepaar mit dem Pflegegeld mehr oder weniger auskommt oder wesentlich auf Zuverdienst angewiesen ist, h�ngt entscheidend vom konkreten Fall bzw. den individuellen Anspr�chen der Pflegeeltern ab, wor�ber hier nichts festgestellt ist.
6.3 Insgesamt beanstanden die Beschwerdef�hrer zu Recht, dass das Verwaltungsgericht die kantonalrechtliche Abgrenzung bei vier Kindern als Richtlinie zu wenig beachtet hat und eine Abweichung von dieser Richtlinie ausschliesslich wegen des Umstandes, dass diese Pflegeverh�ltnisse die Erwerbsgrundlage der Beschwerdef�hrer bilden, einer Gesamtw�rdigung aller in Betracht fallenden Umst�nde nicht gerecht wird. Der angefochtene Entscheid ist deshalb aufzuheben und die Sache an das Verwaltungsgericht zu neuer Beurteilung zur�ckzuweisen (Art. 114 Abs. 2 OG).
Bei diesem Verfahrensausgang sind keine Gerichtskosten zu erheben (Art. 156 Abs. 2 OG). Der Kanton Thurgau hat den obsiegenden Beschwerdef�hrern eine angemessene Parteientsch�digung zu bezahlen (Art. 159 Abs. 1 und 2 OG).
Die staatsrechtliche Beschwerde wird als Verwaltungsgerichtsbeschwerde entgegengenommen. Die Verfahren 5P.97/2003 und 5A.3/2003 werden vereinigt.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerden werden gutgeheissen. Der Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Thurgau vom 18. Dezember 2002 wird aufgehoben und die Sache wird zu neuer Beurteilung an das Verwaltungsgericht zur�ckgewiesen.
Der Kanton Thurgau hat die Beschwerdef�hrer f�r das bundesgerichtliche Verfahren mit insgesamt Fr. 4'000.-- zu entsch�digen.
Dieses Urteil wird den Beschwerdef�hrern, dem Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau und dem Eidgen�ssischen Justiz- und Polizeidepartement schriftlich mitgeteilt.