Source: https://supremo.vlex.es/vid/702773429
Timestamp: 2019-01-18 15:27:06
Document Index: 168771461

Matched Legal Cases: ['artículo 102', 'artículo 102', 'artículo 102', 'artículo 29', 'artículo 2', 'artículo 17', 'artículo 17', 'artículo 102', 'artículo 102', 'artículo 516']

STS 72/2018, 23 de Enero de 2018 - Jurisprudencia - VLEX 702773429
PROCESO DE REVISIÓN. La prestación económica, que tendrá carácter periódico, se reconocerá, en los términos que se establezca, únicamente cuando no sea posible el acceso a un servicio público o concertado de atención y cuidado, en función del grado de dependencia y de la capacidad económica del beneficiario, de acuerdo con lo previsto en el convenio celebrado entre la Administración General del Estado y la correspondiente comunidad autónoma. Se desestima la demanda de revisión.
Número del procedimiento: 11/2017
REC.REVISION núm.: 11/2017
Esta Sala ha visto , en su Sección Segunda, constituida por los Excmos. Sres. Magistrados indicados al margen, el proceso de revisión de sentencia firme nº 11/2017 , interpuesto por el procurador don Bernardo Rodríguez Cabrera, en nombre y representación de DON Gines , que interviene en este litigio como heredero de su fallecida madre Doña Lorena , contra la sentencia de 23 de enero de 2014, de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas de Gran Canaria, recaída en el recurso nº 372/2010 . Ha comparecido como recurrida la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANARIAS , representada y defendida por la letrada de los Servicios Jurídicos del Gobierno de Canarias. Ha informado el Ministerio Fiscal.
PRIMERO .- Don Gines interpuso recurso contencioso-administrativo, en su calidad de guardador de hecho de su madre Doña Lorena , contra la inactividad de la Administración autonómica canaria (Dirección General de Bienestar Social), en relación con el incumplimiento de sus obligaciones para la efectividad de las prestaciones del sistema para la autonomía y atención a la dependencia a favor de su madre, ya mencionada, quien tenía reconocida la situación de gran dependencia.
SEGUNDO .- Del mencionado litigio conoció la Sección Segunda de la Sala de este orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, sede de Las Palmas de Gran Canaria, que dictó sentencia desestimatoria de 23 de enero de 2014 , con el siguiente fallo literal:
"...Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto en representación de D. Gines , que actúa en su nombre y en beneficio de la comunidad hereditaria de la que forma parte, contra la inactividad de la Dirección General de Bienestar de la Consejería de Bienestar Social en la aprobación del Programa Individual de Atención de Dña. Lorena , así como en el pago de la prestación económica vinculada al servicio de atención residencial. Sin hacer pronunciamiento sobre las costas del proceso...".
TERCERO .- El 4 de abril de 2017, el procurador don Bernardo Rodríguez Cabrera, en nombre y representación de don Gines , formalizó ante este Tribunal Supremo demanda de revisión contra la indicada sentencia de 23 de enero de 2014 , con fundamento en el artículo 102.1.a) de la Ley de esta Jurisdicción , en relación con los artículos 510 y siguientes de la Ley de Enjuiciamiento Civil .
CUARTO .- Por diligencia de ordenación de 24 de abril de 2017 se tuvo por personada a la parte recurrente, acordándose librar despacho a la Sección Segunda de la Sala sentenciadora para que emplazara a cuantos hubieran sido parte en el recurso, con excepción de la parte recurrente, así como remitiera a esta Sala Tercera el correspondiente rollo y expediente.
QUINTO .- Ha comparecido como parte recurrida el Gobierno de Canarias, asistido por la Letrada de su Servicio Jurídico, teniéndosele por personado en diligencia de ordenación de 5 de junio de 2017. Por diligencia de ordenación de 9 de junio de 2017 se concedió a dicha parte el plazo de veinte días para que contestase a la demanda, lo que efectuó la mencionada letrada mediante escrito de 29 de junio de 2017, en que se solicita se dicte sentencia desestimatoria del presente recurso.
SEXTO .- Por diligencia de ordenación de 30 de junio de 2017 se dio traslado al Ministerio Fiscal para el preceptivo informe, que fue emitido mediante escrito presentado el 3 de noviembre de 2017, en el que expresó su parecer razonado de que el recurso debía ser desestimado, con pérdida del depósito constituido e imposición a los recurrentes de las costas causadas.
SÉPTIMO .- Por diligencia de ordenación de 6 de noviembre de 2017 se declararon las actuaciones conclusas y pendientes de señalamiento, y por providencia de 15 de noviembre siguiente se señaló para la votación y fallo de este proceso de revisión de sentencia el día 16 de enero de 2018, fecha en la que, efectivamente, se deliberó, voto y falló, con el resultado que a continuación se expresa.
PRIMERO .- Se impugna, en este proceso de revisión, la sentencia de 23 de enero de 2014, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia de Canarias -sede de Las Palmas de Gran Canarias- pronunciada en su recurso nº 372/2010 , acción que se fundamenta en el artículo 102.1.a) de la LJCA .
SEGUNDO .- Antes de abordar el fondo de la cuestión suscitada, consistente en examinar si la sentencia firme está incursa en alguna de las excepcionales causas legales ( artículo 102 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción ) que justifican su rescisión y, en particular, la alegada sobre la recuperación de documentos decisivos que, según se aduce, no pudieron ser aportados en el proceso finalizado con la sentencia firme desestimatoria, es aconsejable transcribir la parte de la expresada sentencia en que se analiza la confusión padecida por el demandante en lo que respecta al objeto impugnatorio, esto es, a la identificación de la inactividad efectivamente denunciada:
El recurso contencioso-administrativo se interpuso contra la inactividad de la Administración al amparo de artículo 29 de la LJCA , si bien, en cuanto a la concreta inactividad denunciada, en el escrito de interposición se une dicha inactividad al incumplimiento por la Administración de su obligación de abono de la prestación por dependencia a su madre, a quien le había sido reconocida la situación de Gran Dependencia, mientras que la lectura de la demanda permite deducir que la inactividad a la que se refiere la parte se une a la falta de aprobación del Programa Individual de Atención en cuanto determinante de las concretas prestaciones y servicios a que tiene derecho la persona declarada dependiente. Al respecto, en el apartado de Fundamentos de la demanda se concluye que " El PIA ya estaba elaborado por los Servicios Sociales del Ayuntamiento de Firgas, la Dirección General, lo único que tenía que hacer era aprobarlo, lo que no se ha hecho hasta la fecha, lo mas probable es: porque el PIA, lo perdieron o lo extraviaron en la Dirección General".
Vemos, pues que no deja de existir un cambio en cuanto al alcance de la inactividad denunciada en vía administrativa, pues una cosa es la inactividad en el cumplimiento de la obligación de pago de la prestación económica unida al servicio de atención residencial, que tiene como presupuesto inmediato que dicha prestación haya sido reconocida en el Programa Individual de Atención, y otra distinta es la inactividad en el cumplimiento de la obligación de aprobación de dicho Programa una vez remitida la propuesta por los Servicios Sociales del Ayuntamiento. Se trata de posibles supuestos de inactividad íntimamente relacionados pero que presentan diferencias de matiz que es preciso resaltar.
Por otra parte, la legitimación del actor en el proceso lo es en su propio nombre y de la comunidad hereditaria de su madre fallecida.
Con estas matizaciones previas, y de cara al examen de la posible inactividad administrativa, bien en el cumplimiento de la obligación de aprobar el Programa Individual de Atención, bien en el cumplimiento de la prestación económica unida al servicio, hay que partir de los siguientes antecedentes:
Que por resolución nº 3906, de 9 de diciembre de 2.006 (en realidad, es 2008), de la Directora de Bienestar Social, que puso fin a procedimiento para reconocimiento de situación de dependencia y servicios y prestaciones del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, se reconoció a Dña Lorena la situación de Gran Dependencia, en Grado III, Nivel 2., si bien en el Apdo. cuarto de la parte dispositiva se recordaba que "La efectividad del derecho a los servicios y prestaciones de dependencia queda suspendida hasta la aprobación por esta Dirección General de Bienestar Social del Programa Individual de Atención, en el que se determinarán las modalidades de intervención mas adecuadas a las necesidades de la persona beneficiaria de entre los servicios y prestaciones previstos en la presente resolución para su grado y nivel, con la participación, previa consulta y, en su caso, elección entre las alternativas propuestas, de la persona beneficiaria y, en su caso, de su familia o entidades tutelares que le represente".
En relación con lo anterior, cabe recordar que al grado y nivel de dependencia reconocida a Dña Lorena le pueden corresponder, conforme con lo dispuesto en el artículo 2 del Real Decreto 727/2007, de 8 de junio , sobre criterios para determinar las intensidades de protección de los servicios y la cuantía de las prestaciones económicas de la Ley 39/2006, los siguientes servicios y prestaciones económicas: En cuanto a servicios: de prevención y promoción de la autonomía personal, de teleasistencia, de ayuda a domicilio, de centro de día, de centro de noche, y de atención residencial. Y en cuanto a las prestaciones económicas: para cuidados en el entorno familiar, para asistencia personal y vinculada al servicio en los supuestos previstos en la Ley 39/2006.
Pues bien, con esta base, la demanda, tras un largo relato sobre lo que fueron las relaciones con la Administración tanto en el procedimiento para el reconocimiento de la situación de dependencia, como en cuanto a lo que fue el procedimiento de elaboración del Programa Individual de Atención (en adelante PIA), sostiene que existe inactividad de la Administración, a cuyo fin, como vimos, centra dicha inactividad en que el PIA ya había sido elaborado por los Servicios Sociales del Ayuntamiento de Firgas y en que lo único que tenía que hacer la Dirección General de Bienestar Social era aprobarlo, apuntando la posibilidad de que no fuese aprobado por haberse perdido o extraviado en la propia Dirección General la propuesta.
Precisamente sobre la inactividad en aprobación del dicho PIA, la propia parte, que había formulado queja por la dilación en mayo de 2.009, respecto a una resolución de reconocimiento que data de 29 de diciembre de 2.008, reconoce que con fecha de registro de salida de 28 de mayo de 2.009, se remite a la Dirección General desde el Departamento de Servicios Sociales del Ayuntamiento de Firgas informe y propuesta del Programa Individual de Atención de Dña Lorena en la que se propone la prestación económica vinculada al servicio para el copago de una residencia autorizada.
Dicha propuesta se elaboró sobre el dato de que la dependiente estaba ingresada en el Centro Hogar Los Mimos abonando la suma de 1.100 € mensuales, si bien la Dirección General comunica al demandante que el centro residencial Hogar Los Mimos no está autorizado, aunque, mas adelante, por sentencia dictada por esta Sala de lo Contencioso-administrativo de este Tribunal Superior de Justicia en fecha 20 de febrero de 2.009, se autorizó a dicho centro para treinta y seis plazas al entender que se había producido el silencio positivo y, en ejecución de dicha sentencia, se dictó resolución de la Dirección General de Bienestar Social, de 7 de julio de 2.009, que autorizó dichas plazas, pero con carácter social [...]".
La sentencia, tras reflejar la jurisprudencia sobre la naturaleza y efectos del recurso jurisdiccional contra la inactividad de la Administración, pone de relieve la inviabilidad de la acción emprendida, con fundamento en los siguientes razonamientos:
Pues bien, dicha doctrina es plenamente aplicable al caso de autos, en el que, efectivamente, la Administración estaba obligada a aprobar el Programa Individual de Atención, en cuanto requisito necesario para la efectividad del derecho a los servicios y prestaciones de dependencia que corresponden al grado y nivel de dependencia reconocidos a Dña Lorena , pues precisamente dichos servicios o prestaciones quedan suspendidos hasta la aprobación por la Dirección General de Bienestar Social del PIA, que es el acto administrativo en el que se deben determinar las modalidades de intervención más adecuadas a las necesidades de la persona beneficiaria.
Ahora bien, es cierto que existe un acto administrativo que determina la obligación de aprobar el PIA, y que la falta de aprobación puede conllevar la declaración de inactividad de la Administración.
Sin embargo, el caso presenta un matiz particular y es que Dña Lorena estaba ingresada en un centro no autorizado, pues la autorización concedida por sentencia de esta Sala a dicho centro (Hogar "Los Mimos") era de febrero de 2009 y su ejecución fue por resolución de julio del mismo año que autorizó al centro treinta y seis plazas de carácter social, lo que significa que no se trata de un centro debidamente acreditado para la prestación de los servicios de atención a la dependencia en la modalidad de asistencia residencial, de conformidad con los artículos 14 y 16 de la Ley 39/2006 , sobre lo cual nada dice la parte en conclusiones.
La propia Administración comunicó al guardador de hecho (el aquí recurrente) que dicho centro no estaba autorizado para la prestación de servicios de los artículos antes citados, y le advirtió de la paralización del procedimiento por esta causa.
Por otra parte, sin perjuicio de que existe retraso en la aprobación del PIA, que es el documento que determina los concretos servicios y prestaciones a que tiene derecho la declarada en situación de Gran Dependencia, no es posible desconectar dichos retrasos del hecho de que la persona dependiente se encontraba ingresada en un centro no autorizado cuando se inició el programa, hasta el punto que los propios Servicios Sociales del Ayuntamiento dudan de la propuesta que presentan cuando advierten, en el apdo quinto de su informe, que "La prestación económica, señalada con anterioridad, deriva de la elección efectuada por el hijo de la mayor, D Gines . Este, de manera verbal, expresa su deseo de que su progenitora continúe en la misma residencia en la que está, a pesar de que dicho centro no se encuentra autorizado"; mientras que en el apartado duodécimo se recoge esta misma advertencia, cuando se dice que "(...) Atendiendo a la información recogida en el presente informe, al reconocimiento de la Dependencia Grado III, Nivel 2, así como la situación personal, familiar y social que presenta la solicitante, se recomienda en base a la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las Personas en Situación de Dependencia, la concesión de prestación económica vinculada al servicio para el copago de una residencia autorizada. No obstante, la técnico que suscribe el presente informe comunica al hijo de la mayor, Don Gines que el centro donde permanece su madre no se encuentra autorizado. Ante ello, manifiesta su deseo de dejarla donde está y se muestra muy satisfecha del trato y cuidados que la misma recibe del personal".
Y, además, el PIA nunca podía ser aprobado tal y como venía hecha la propuesta por los Servicios Sociales del Ayuntamiento pues partía de que el centro donde se encontraba no estaba autorizado y, sin embargo, se proponía la prestación económica vinculada al servicio, lo cual no era posible pues dicha prestación económica va unida a la imposibilidad de acceso a un centro público o concertado autorizado, sobre lo cual el artículo 17.1 de la Ley 39/06 , advierte que " La prestación económica, que tendrá carácter periódico, se reconocerá, en los términos que se establezca, únicamente cuando no sea posible el acceso a un servicio público o concertado de atención y cuidado, en función del grado de dependencia y de la capacidad económica del beneficiario, de acuerdo con lo previsto en el convenio celebrado entre la Administración General del Estado y la correspondiente comunidad autónoma".
Del precepto se infiere que dicha prestación económica siempre que no sea posible el acceso a un servicio público o concertado de cuidado y atención, y, en el caso, la Administración pone de relieve, aquietándose la parte a ello, pues en momento alguno lo niega, que se le ofertó una plaza por IASS del Cabildo Insular de Gran Canaria, lo que significa que le había sido ofertado un centro autorizado para cuidado de su madre y, no obstante, prefirió que siguiese en el centro en el que estaba que, como dijimos, no estaba autorizado.
Sin PIA, no es posible concluir que haya existido inactividad alguna en el pago de la prestación económica vinculada al servicio, que es la clase de inactividad a la que se refiere el requerimiento previo a la Administración y que se identifica en el escrito de interposición, pues es este acto (aprobación del PIA) el que tiene que establecer las modalidades de intervención más adecuadas a las necesidades de la persona beneficiaria de entre los servicios y prestaciones contemplados en la Ley en relación con el grado y nivel de dependencia, y dicho PIA no llegó a ser aprobado, sin perjuicio de que, como vimos, el artículo 17 de la Ley une la prestación económica a la imposibilidad de acceso a un servicio público o concertado de cuidado y atención y, en el caso, la paciente no estaba ingresada ni en centro público ni concertado autorizado. Dicho en otras palabras, es el reconocimiento del derecho contenido en la resolución de aprobación del PIA el acto que genera el derecho de acceso a los servicios y prestaciones correspondientes, previstos en los artículos 17 a 25 de la Ley.
En definitiva, no se aprobó el PIA y que dicho retraso puede conllevar también responsabilidad de la Administración, pero lo que no es posible dar por acreditada es la inactividad denunciada sobre la que versa el presente proceso, en el que no se examina esa posible responsabilidad administrativa en el retraso en la aprobación del PIA sino si hay una obligación con un contenido prestacional concreto y determinado que la Administración incumple, para lo cual hubiera sido obligada la existencia de un PIA aprobado, de forma que, lo que ocurre en el caso, es que hay un importante retraso en la aprobación del PIA, del que tendría que derivar prestación económica vinculada al servicio, pero eso retraso no es por mera inactividad material sino que obedece a un conjunto de factores que hemos puesto de relieve a lo largo de los anteriores Fundamentos y, en primer lugar, ante la situación creada de estancia de Dña Lorena en un centro no autorizado para la atención residencial y, junto con lo anterior, la existencia de una propuesta de los Servicios Sociales municipales de aprobación de un PIA de reconocimiento de la prestación económica vinculada al servicio de residencia, pese a reconocer que se trataba de un centro no autorizado, conllevando la falta de aprobación del PIA -¬cuyo retraso reconoce la Sala- la falta de cobertura del derecho a la prestación económica que va siempre vinculada al servicio de asistencia en residencia, que debe ser, insistimos especialmente en ello, pública o privada autorizada [...]".
TERCERO .- La jurisprudencia constante y reiterada de este Tribunal Supremo, representada, entre otras, por la sentencia 12 de junio de 2009 (recurso de revisión nº 10/2006 ), ha declarado que el recurso de revisión -en la actualidad proceso de revisión- es un remedio de carácter excepcional y extraordinario de rescisión de las sentencias firmes debido a la aparición de determinadas causas sobrevenidas, graves y extrínsecas al proceso mismo que dio lugar a la sentencia. En función de su naturaleza ha de ser, consecuentemente, objeto de una aplicación restrictiva. Además, ha de ceñirse, en cuanto a su fundamento, a los casos taxativamente señalados en el artículo 102 de la Ley de esta Jurisdicción . El recurso de revisión debe tener, pues, un exacto encaje en alguno de las concretas causas en que se autoriza legalmente su interposición.
CUARTO .- Entre las causas rescisorias se encuentra la tipificada en el artículo 102.1.a) LJCA , que configura como motivo de revisión los casos en que, después de dictada la sentencia firme, se recobrasen documentos decisivos, no aportados por causa de fuerza mayor o por obra de la parte en cuyo favor se hubiere dictado la sentencia.
La doctrina expuesta pone en evidencia que la demanda de revisión que examinamos ahora no puede alcanzar el éxito procesal, pues no se cumple, como seguidamente detallaremos, ninguno de los requisitos o características que han de reunir los documentos invocados como justificadores de la procedencia de aquélla, siendo así que las tres notas reseñadas han de reunirse cumulativamente.
Basta con descartar, con total claridad y rotundidad, la procedencia de la demanda de revisión, la circunstancia de que el documento que la propia demandante identifica como recobrado, a los fines pretendidamente revisorios, no sólo se encuentra formalmente en el expediente administrativo, pues en los folios 32 y ss. Se encuentra el denominado Modelo de informe social, aportado por el Ayuntamiento de la villa de Firgas (Gran Canaria) y elaborado y firmado el 6 de mayo de 2009 por la trabajadora social Doña Custodia , sino que además tal documento fue objeto de valoración y examen en la propia sentencia, como con toda evidencia queda demostrado con la lectura de los pasajes de tal resolución que hemos reproducido literalmente.
Tal circunstancia, por sí misma, excluye de plano la posibilidad de considerar que el documento referido se avenga a las exigencias legales a que hemos hecho referencia, pues es inexcusable que la sentencia firme que, excepcionalmente, pueda ser objeto de rescisión, hubiera sido dictada por el Tribunal competente sin tener a la vista los documentos decisivos que la parte a quien interesaban y beneficiaban no pudo aportar al proceso, bien por causa de fuerza mayor, bien por obra de la contraparte, hipótesis que, con toda evidencia, no puede concurrir cuando el documento mismo, al margen de las vicisitudes o tardanza de su envío a la Administración autonómica competente para resolver, ya figuraba entre los integrados en el expediente administrativo y, en tal calidad, forma parte del acervo probatorio, hasta el punto de que la sentencia se refiere expresa y directamente a su contenido y a las salvedades que contiene y que la Sala juzgadora considera decisivas para resolver el recurso judicial en sentido desestimatorio.
QUINTO .- Es obvio, consecuentemente, que la demanda se orienta más bien a demostrar, en el sentir del recurrente, una eventual equivocación de la Sala a quo a la hora de interpretar las normas y principios rectores del proceso judicial contra la inactividad de la Administración y, dentro de ella, por razón del alegado extravío temporal de tal documento - que, en todo caso, sucedió antes confeccionar el expediente administrativo, pues dice la sentencia que la parte actora "...reconoce que con fecha de registro de salida de 28 de mayo de 2.009, se remite a la Dirección General desde el Departamento de Servicios Sociales del Ayuntamiento de Firgas informe y propuesta del Programa Individual de Atención de Dña Lorena en la que se propone la prestación económica vinculada al servicio para el copago de una residencia autorizada...".
Pero, en cualquier caso, lo que es no es pertinente desde la perspectiva institucional de la acción procesal de revisión de las sentencias firmes es utilizar dicho cauce como vía para discutir el acierto o desacierto de la sentencia, pues en ésta modalidad excepcional se aspira no ya a dejar sin efecto las que se perciban como injustas -al margen de que lo pudieran ser- sino a rescindir las injustamente ganadas, que es cosa distinta, máxime cuando, en este caso, ni los documentos controvertidos son extrínsecos al proceso seguido, ni han sido objeto de desaparición, retención o recobro, como la ley exige, ya que fueron efectivamente considerados en la sentencia.
SEXTO .- Por lo anteriormente expuesto, el proceso de revisión debe ser desestimado, lo que comporta la preceptiva imposición de costas a la parte recurrente, con pérdida del depósito constituido en su día para la interposición del proceso de revisión, según determina el artículo 516.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, en relación con el 102.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción .
Que debemos desestimar y desestimamos la demanda de revisión nº 11/2017 , interpuesta por el procurador don Bernardo Rodríguez Cabrera, en nombre y representación de DON Gines , contra la sentencia de 23 de enero de 2014, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas de Gran Canarias , en el procedimiento ordinario 372/2010.
Que imponemos las costas al recurrente en los términos expresados en el último fundamento jurídico, con la condena, asimismo, a la pérdida del depósito constituido, por ser estos pronunciamientos imperativamente impuestos por la Ley
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. Don. Francisco Jose Navarro Sanchis, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico