Source: http://colombiainedita.blogspot.com.es/2007/05/ley-de-leyes.html
Timestamp: 2017-10-22 09:48:05
Document Index: 37488569

Matched Legal Cases: ['artículo 38', 'artículo 38', 'artículo 131', 'artículo 7', 'artículo 38', 'artículo 38', 'Artículo 38', 'artículo 131', 'artículo 131', 'artículo 131']

colombiainedita: ¿Ley de leyes?
La aprobación del artículo 38 del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 por el Congreso de la República, implica en lo esencial un problema de política social y de concepción del Estado[1]. La concurrencia de las universidades del orden nacional al saneamiento del pasivo pensional sólo podría hacerse por uno de dos mecanismos presupuestales o financieros: asignando recursos propios o destinando una parte de los aportes de la Nación para tal efecto. En cualquiera de las dos eventualidades, el presupuesto de las universidades se vería seriamente afectado y su viabilidad financiera como instituciones públicas sería puesta en cuestión. Si tomamos el ejemplo de la Universidad Nacional de Colombia, la partida para el pago anual de las pensiones representa aproximadamente el 20% del presupuesto total y el pasivo pensional entre siete y ocho veces el mismo. Incluso si las universidades logran “negociar” en la reglamentación del artículo un porcentaje pequeño de participación, éste iría necesariamente en detrimento de las actividades académicas o del carácter público de las instituciones y como veremos más adelante implicaría la “negociación” de la autonomía consagrada en la Constitución Política. Sin embargo, una interpretación rigurosa de la norma llevaría a concluir que de acuerdo con el artículo 38, el aporte de las universidades debe corresponder al porcentaje de la participación de los recursos propios en el presupuesto total, que en el caso de la Universidad Nacional es cercano al 30%.
Hasta el año 2007, el gobierno nacional, en un evidente reconocimiento de su responsabilidad en esta materia, ha venido girado mensualmente los recursos para el pago de las mesadas pensionales. El cambio normativo que introduce el Plan Nacional de Desarrollo obliga a las universidades del orden nacional a concurrir en el saneamiento de un pasivo que ha sido y es responsabilidad de la nación. Extiende de esta manera la aplicación de la ley 100 de 1993 a las universidades del orden nacional y modifica su contenido, al obligarlas a participar con sus recursos en el saneamiento de las pensiones. La ley 100 estableció la creación de los fondos para pagar el pasivo pensional únicamente para las universidades y las instituciones oficiales del orden territorial, porque en su financiación concurren la nación, el departamento, los distritos o los municipios. Sin embargo, no contempló explícitamente la posibilidad de que las universidades territoriales participaran en la financiación de los fondos con recursos propios o con el presupuesto ordinario aportado por la nación para los gastos de funcionamiento o inversión, como puede inferirse de una lectura atenta del artículo 131[2]. La inclusión la realizó, ilegalmente desde mi punto de vista, el decreto reglamentario 2337 de 1996, que en su artículo 7° incluyó la participación de las instituciones territoriales por fuera de lo establecido en la ley 100. El artículo 38 del Plan eleva esta interpretación del Ministerio de Hacienda al rango legislativo, la extiende a todas las universidades y vuelve así regular lo irregular. La reducción del presupuesto de las universidades del orden nacional que conlleva el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 imposibilitaría una mayor ampliación de la cobertura e iría en detrimento de su calidad académica, en función de preocupaciones fiscales basadas en prejuicios infundados como el del alto costo de la formación de los estudiantes[3].
Esta fiscalización de la política social y el progresivo desmonte de las instituciones estatales encargadas de garantizar el cumplimiento de derechos fundamentales como el de la salud y la educación se materializa con frecuencia en contra de la Constitución Política de 1991. Así sucedió con la ley 508 de 1999 y el Decreto 955 de 2000, con los cuales se aprobó el Plan de Desarrollo 1999-2002, y con varios de los artículos de la ley 812 de 2003, con la cual se aprobó el Plan de Desarrollo 2003‑2006. En el primer caso la Corte consideró que las normas eran inexequibles totalmente por vicios en el procedimiento, en el trámite de aprobación de la ley; en el segundo por vicios de fondo, por la ausencia de competencia para aprobar el plan mediante un decreto; y en el último, artículos como el relacionado con el presupuesto de las universidades públicas fueron declarados inexequibles por violar mandatos constitucionales como el de la autonomía universitaria. La comunidad académica de la Universidad Nacional de Colombia, y en general de las universidades estatales, ya ha enfrentado con éxito el debate político y jurídico de los últimos planes de desarrollo. Analicemos a continuación tres argumentos sobre la inconstitucionalidad del artículo 38 de la ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010.
“En cuanto al manejo de recursos, es claro que una de las funciones inherentes a las universidades y esenciales a su capacidad de autorregulación administrativa es la de elaborar y manejar su propio presupuesto (Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-547 de 1994, ya citada). Las universidades tienen la facultad de distribuir sus recursos según sus necesidades y prioridades, las cuales son definidas de manera autónoma por dichos entes sin intervención alguna por parte de la autoridad pública o del sector privado. La Ley 30 de 1992 reconoció tal facultad cuando señaló que las universidades estatales u oficiales deben organizarse como entes universitarios autónomos, con régimen especial y vinculados al Ministerio de Educación Nacional pero sólo en cuanto se refiere a las políticas y la planeación del sector educativo; y dentro de sus características están las de tener personería jurídica, autonomía académica, administrativa y financiera, patrimonio independiente y atribución para elaborar y manejar su presupuesto de acuerdo con las funciones que les corresponde (…)
“En ese orden, se considera una intervención indebida la de regular directamente cuestiones tales como organización académica -selección y clasificación de docentes, programas de enseñanza- u organización administrativa -manejo de presupuesto y destinación de recursos-. Al respecto ha sostenido la jurisprudencia que “[s]i el legislador se inmiscuyera en los aspectos referidos o en otros de igual significación, estaríamos en presencia de una intervención indebida en la vida de la universidad y se incurriría en una violación de su autonomía (Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-299 del 30 de junio de 1994, M.P. Antonio Barrera Carbonell). (…)
Al limitar la autonomía financiera, el Plan Nacional de Desarrollo también limita indirectamente la autonomía académica de las universidades del orden nacional, pues reduce los recursos propios o del presupuesto de la nación que son destinados para el desarrollo de las actividades académicas de las universidades y mediante los acuerdos de concurrencia incide en la orientación general de sus presupuestos[4].
Aparte de estos tres argumentos sobre la inconstitucionalidad de la norma aprobada por el Congreso es necesario realizar un estudio sobre el trámite que la misma siguió, para establecer si se respetó el procedimiento establecido por la Carta Política y por las normas que la desarrollan. Finalmente, la declaratoria de inconstitucionalidad de la ley aprobatoria del plan, como ya sucedió en el caso de la ley 508 de 1999, no autorizaría al Presidente de la República a adoptar el Plan por decreto, como en forma equivocada lo afirmó el profesor Moisés Wasserman, Rector de la Universidad Nacional de Colombia, durante una asamblea con profesores y estudiantes[5].
[1]. Texto conciliado del proyecto de ley N° 199 del Senado de la República y 201 de la Cámara de Representantes que será el texto definitivo del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 si no es objetado por el Presidente de la República: “Artículo 38. Saneamiento del Pasivo Pensional de las Universidades Estatales del Orden Nacional. La nación y las universidades estatales del orden nacional concurrirán al saneamiento del pasivo pensional de dichas entidades en los términos establecidos en el artículo 131 de la ley 100 de 1993. Las sumas que se hayan transferido por parte de la Nación con las cuales haya sido atendido el pasivo pensional de dichas universidades a partir de la fecha de corte prevista en el artículo 131 de la ley 100 de 1993, se tendrán en cuenta como pago parcial de la concurrencia a cargo de la Nación de acuerdo a la reglamentación que para el efecto se establezca.
“Parágrafo: La concurrencia prevista en el artículo 131 de la ley 100 de 1993 respecto de las universidades territoriales se aplicará también en aquellos eventos en los cuales el pasivo pensional se encuentre a cargo de las cajas de previsión territoriales o quienes la hubieran sustituido.”
[2]. “ARTICULO 131. Fondo para pagar el pasivo pensional de las universidades oficiales y de las instituciones oficiales de educación superior de naturaleza territorial. Cada una de las instituciones de educación superior oficiales, del nivel territorial, departamental, distrital, municipal, constituirá un fondo para el pago del pasivo pensional contraído a la fecha en la cual esta Ley entre en vigencia, hasta por un monto igual al valor de dicho pasivo que no esté constituido en reservas en las cajas de previsión, o fondos autorizados, descontando el valor actuarial de las futuras cotizaciones que las instituciones como empleadores y los empleados deban efectuar según lo previsto en la presente Ley, en aquella parte que corresponda a funcionarios, empleados o trabajadores vinculados hasta la fecha de iniciación de la vigencia de la presente Ley
“Dicho fondo se manejará como una subcuenta en el presupuesto de cada institución. Será financiado por la nación, los departamentos, los distritos y los municipios, que aportarán en la misma proporción en que hayan contribuido al presupuesto de la respectiva universidad o institución de educación superior, teniendo en cuenta el promedio de los 5 últimos presupuestos anuales, anteriores al años de iniciación de la vigencia de la presente Ley. (Negrilla por fuera del texto)
“Los aportes constarán en bonos de valor constante de las respectivas entidades que se redimirán a medida que se haga exigible el pago de las obligaciones pensionales de acuerdo con las proyecciones presupuestales y los cálculos actuariales, y de conformidad con la reglamentación que para el efecto establezca el Gobierno Nacional.
“Dentro del año siguiente a la iniciación de la vigencia de la presente Ley, las universidades y las instituciones de educación superior referidas en este artículo, elaborarán o actualizarán los estudios actuariales con el visto bueno del Ministerio de Hacienda. Este requisito es necesario para la suscripción de los bonos que representen los aportes de la Nación. Esta suscripción deberá hacerse dentro de los 2 primeros años de la vigencia de la presente Ley.”
[3]. En el año 2003, en medio de la campaña por el referendo, el presidente Álvaro Uribe Vélez sostuvo que la formación de cada estudiante de la Universidad Nacional le costaba al país $14’000.000 al año. Esta suma era el resultado de dividir el presupuesto total de la universidad por el número de estudiantes de pregrado y postgrado. En esa época olvidaba el Presidente, como ahora la Ministra de Educación, que un 20% de dicho presupuesto esta destinado a pagar pensiones, otro 20% a la ejecución de los proyectos que generan ingresos y un 12% a financiar la investigación y la extensión no remunerada. Una vez descontados estos rubros, el “costo” por estudiante, incluido el bienestar estudiantil, quedaba reducido a menos de la mitad: $ 6’831.285 ($ 3’415.642 por semestre).
[4]. Esta relación directa entre la autonomía financiera y la autonomía académica es resaltada por la Corte Constitucional: “Tampoco pueden aceptar (…las universidades…) la intervención constante y la imposición de las directrices del Ministerio de Hacienda y del DNP, que tienen como prioridades las que determina el poder central, en lo que hace a la elaboración y ejecución de sus presupuestos de funcionamiento e inversión, de hecho este tipo de tutela, que es la que se propicia con la interpretación equivocada que le da el gobierno a la norma impugnada, implica para las universidades varias limitaciones que interfieren e incluso niegan su autonomía y que no afectan, por ejemplo, ni al Banco de la República ni a la CNTV, organismos a los que también el Constituyente les reconoció autonomía”. (…)
“Lo que no puede hacer el ejecutivo es decidir cómo esas reducciones de carácter general (en el sentido de aplazamiento o reducción propiamente dicha de las apropiaciones aprobadas por la ley), afectan los presupuestos de los entes autónomos, en el caso que se analiza de las universidades del estado, las cuales deberán autónomamente, a través de sus máximos órganos de gobierno –sus consejos superiores- definir y establecer sus prioridades
“El contenido esencial de la autonomía presupuestal de las entidades (autónomas) reside en la posibilidad que éstas tienen de ordenar y ejecutar los recursos apropiados conforme a las prioridades que ellas mismas determinen, y en armonía con los cometidos constitucionales y legales de la respectiva entidad. Esta Corporación ya había señalado que la “ejecución del presupuesto por parte de los órganos constitucionales a los que se reconoce autonomía presupuestal supone la posibilidad de disponer, en forma independiente, de los recursos aprobados de la ley de presupuesto”. En este orden de ideas aparece claramente que el gobierno, con el fin de poder cumplir sus responsabilidades fiscales globales, sólo tiene necesidad de establecer reducciones o aplazamientos generales en las distintas entidades autónomas, pero no existe ninguna razón para que el ejecutivo establezca específicamente cuáles partidas deben ser reducidas o aplazadas, ni que consagre trámite particulares que puedan afectar la autonomía administrativa de tales entidades…Admitir que el Gobierno pueda reducir o aplazar partidas…o pueda tener injerencia en la administración de sus recursos, implica un sacrificio innecesario y desproporcionado de la autonomía de esas entidades estatales, en nombre de la búsqueda de estabilidad macroeconómica (…) por lo cual esa interpretación es inadmisible.” (Sentencia C‑220/97)
[5]. Ver la respecto la sentencia C-1403/00 que declara la inexequibilidad del decreto 955 del 200, por el cual se adoptó el Plan 1999-2002, después de que la ley 508 de 1999 había sido considerada por la Corte como inconstitucional.
Texto Publicado en El Turbión