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Timestamp: 2019-03-26 20:30:26+00:00
Document Index: 148210749

Matched Legal Cases: ['art. 99', 'art. 21', 'art. 16', 'art. 10', 'art. 21', 'art. 16', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 34', 'art. 133']

L’Adunanza plenaria si pronuncerà a proposito del potere di rideterminazione degli oneri concessori di Licia Grassucci
11 Mag 2018 di Licia Grassucci
Stante il contrasto giurisprudenziale in atto, si richiede, ai sensi dell'art. 99, co. 1, c.p.a, l’intervento dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, al fine della definizione delle seguenti questioni di diritto:
c) in alternativa ed a prescindere dall’inquadramento giuridico della fattispecie secondo le richiamate categorie, e quale che sia la natura giuridica da riconnettere al provvedimento rideterminativo degli oneri concessori, se vi sia spazio, ed in quali limiti, perché possa trovare applicazione nella fattispecie in esame il principio del legittimo affidamento del privato, da ricostruire vuoi sulla base della disciplina pubblicistica dell’autotutela, vuoi su quella privatistica della lealtà e della buona fede nell’esecuzione delle prestazioni contrattuali, ovvero sulla base dei principi desumibili dai limiti posti dall’ordinamento civile per l’annullamento del contratto per errore o per altra causa. i quesiti.
La questione involge forme, condizioni e tempi attraverso cui un’amministrazione comunale può rideterminare (in malam partem) gli oneri concessori dovuti dal soggetto beneficiario di un titolo edilizio dopo che questi abbia già ritirato il provvedimento assentivo (e magari anche iniziato e completato i lavori) ed abbia avuto contezza in quella sede o, ancor prima, degli importi determinati dalla amministrazione quale contributo commisurato alla incidenza delle spese di urbanizzazione, nonché al costo di costruzione: ed abbia, in definitiva, sulla base di quei dati, fatto affidamento su un determinato preventivo di spesa del programmato intervento edilizio.
La questione di carattere generale è se la rideterminazione degli oneri concessori sia attività sussumibile nell’autotutela amministrativa ovvero sia inquadrabile nell’ambito di un normale rapporto paritetico di debito-credito, come tale astretta alle regole ed ai rimedi di diritto comune[1].
Il punto di diritto in esame ha dato luogo a contrasti giurisprudenziali che possono sintetizzarsi in tre orientamenti.
Secondo una prima tesi, la determinazione del contributo darebbe luogo ad un rapporto paritetico che, seppur azionabile da ambo le parti nel rispetto del termine prescrizionale ordinario di dieci anni, si cristallizzerebbe nel quantum al momento del rilascio del titolo edilizio, nel senso che lo stesso non sarebbe suscettibile di modifiche successive (se non nei casi di manifesto errore di calcolo) in quanto, in applicazione dei principi desumibili dalla disciplina dei contratti, non darebbe mai luogo ad un errore riconoscibile (donde l’intangibilità pressoché assoluta della originaria determinazione amministrativa). Secondo tale approccio ermeneutico, non vi sarebbe ragione per l’applicazione dell’istituto dell’autotutela amministrativa per la eventuale rideterminazione del contributo (proprio perché il rapporto inter partes è di natura paritetica), né vi sarebbe spazio per una modifica successiva per errore perché questo, in quanto maturato nella sfera riservata dell’amministrazione, sarebbe per definizione non riconoscibile e quindi irrilevante, con la conseguenza che si dovrebbe sempre salvaguardare la tutela dell’affidamento della parte privata[2].
Altra tesi, pur muovendo da analoga impostazione sulla natura paritetica del rapporto, giunge tuttavia a conclusioni opposte.
Si è osservato, infatti, che proprio perché si tratta di un rapporto di debito-credito di natura paritetica, soggetto a prescrizione decennale, la rettifica è sempre possibile sia in bonam che in malam partem, entro il limite della prescrizione del diritto reciproco delle parti alla correzione delle esatte somme dovute, perché per un verso il procedimento è svincolato dal rispetto delle condizioni legali di esercizio dell’autotutela amministrativa (in particolare, di quelle previste all’art. 21-novies l. n. 241 del 1990), per altro verso la rideterminazione del contributo dovuto secondo rigidi parametri regolamentari o tabellari non soltanto è possibile, ma costituisce atto dovuto, residuando altrimenti un indebito oggettivo, inammissibile nei rapporti di diritto amministrativo[3].
Entrambe le tesi muovono dal rilievo, ampiamente diffuso nella giurisprudenza amministrativa, secondo cui le controversie in tema di determinazione della misura dei contributi edilizi concernono l'accertamento di diritti soggettivi che traggono origine direttamente da fonti normative, per cui sono proponibili, a prescindere dall'impugnazione di provvedimenti dell'amministrazione, nel termine di prescrizione (Cons. St., sez. IV, 20 novembre 2012, n. 6033; Id., sez. V, 4 maggio 1992, n. 360). Pur ribadendo che si tratta di rapporto creditorio paritetico, i due orientamenti pervengono a conclusioni assai diversificate sul piano della tutela da apprestare alla parte privata che, come nella specie, abbia subito una rideterminazione in peius.
La terza posizione, diversa e innovativa rispetto ai riferiti orientamenti giurisprudenziali, quantomeno in ordine alla impostazione teorica delle questioni, afferma che il rapporto nascente dalla determinazione del contributo (nel caso esaminato, di costruzione) è attratto nell’orbita del regime di diritto pubblico, in quanto qualificato prestazione patrimoniale imposta di carattere non tributario, con conseguente applicabilità, in astratto, delle regole dell’autotutela amministrativa. Tuttavia, sul piano della tutela dell’affidamento della parte privata rispetto ad una delibera di giunta comunale di rideterminazione del contributo di costruzione (sia pur di adeguamento alla soglia minima del 5% fissata dalla legge nazionale all’art. 16, comma 3, d.P.R. n. 380 del 2001), si afferma che le garanzie partecipative (in particolare, art. 10 bis l. 241 del 1990) devono essere pur sempre coordinate con le previsioni dell’art. 21-octies l. n. 241/1990 e con le esigenze di finalizzazione del procedimento con l’applicazione della tariffa dovuta. Si richiama al proposito la giurisprudenza del Consiglio di Stato sul recupero di somme indebitamente corrisposte dalla amministrazione (Cons. St., Sez. V, n. 5863/2015), fattispecie che viene assimilata a quella di causa, relativa a somme dovute dal privato e non riscosse dall’ente comunale[4].
Quest’ultima decisione rappresenta un cambio di passo rispetto ai precedenti arresti della medesima sezione in ordine all’inquadramento generale nei sensi anzidetti dell’istituto del contributo previsto dall’art. 16 cit.
Al riguardo il Collegio remittente richiama la sentenza dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato n. 24 del 2016[5], secondo cui il contributo di che trattasi ha natura di prestazione patrimoniale imposta e ha carattere non sinallagmatico rispetto agli interventi di urbanizzazione che mettono capo all’ente pubblico.
L’ascrizione all’alveo dei rapporti di diritto pubblico del contributo in questione imporrebbe, in via conseguenziale, l’applicazione del regime proprio dell’autotutela amministrativa all’attività di rideterminazione delle somme dovute a tale titolo dalla parte privata, quantomeno nei casi in cui non si tratti di por mano ad un semplice errore materiale di calcolo desumibile dagli atti del procedimento ovvero non si tratti di rideterminazione imposta dall’adozione di un nuovo provvedimento abilitativo edilizio, anche semplicemente per effetto della intervenuta decadenza temporale del primo (ma qui si resterebbe in ogni caso fuori dall’ambito dell’autotutela).
Per il Collegio sarebbe preferibile la soluzione da ultimo proposta la quale, oltre a recuperare coerenza sul piano dogmatico con il sistema giuridico di riferimento, si rivelerebbe più appropriata anche in ordine al miglior grado di contemperamento delle esigenze pubblicistiche sottese alla corretta determinazione del contributo dovuto (e alla salvaguardia degli interessi erariali) e le esigenze di tutela della parte privata riguardo all’affidamento riposto nella originaria determinazione dell’ente. A tale ultimo proposito, infatti, soccorrerebbero gli istituti posti a presidio delle garanzie partecipative previsti per l’attività amministrativa di secondo grado, oltre che naturalmente il rispetto delle stesse condizioni legali di legittimo esercizio dell’autotutela, avuto riguardo ai tempi, alle forme ed ai contenuti motivazionali dell’atto espressivo dello ius poenitendi (cfr., in particolare, artt. 21 quinquies, octies e novies della l. n. 241 del 1990).
[1] In argomento A.L. Ferrario, G.A. Giuffrè, Art. 16, in M.A. Sandulli, Testo unico dell'edilizia, Milano, 2015, 438 e 440.
[2] Cons. G.A. Reg. Sic., 2 marzo 2007, n. 64; Id., 21 marzo 2007, n. 188; Id., 7 settembre 2007, 790.
[3] Cons. St., Sez. IV, 27 settembre 2017, n. 4515; Id., 12 giugno 2017, n. 2821. In particolare, in quest’ultima sentenza si afferma che l’applicazione di una tariffa diversa da quella corretta altro non è che un errore di calcolo della tariffa, sicché vi sarebbe sempre spazio per la rettifica, purché si tratti della tariffa vigente all’epoca del rilascio del titolo edilizio (con esclusione quindi di ogni forma di applicazione di regimi tariffari in via retroattiva).
Sulla natura non provvedimentale, v. anche: Cons. St., Sez. IV, 13 dicembre 2017, n. 5874, secondo cui le controversie relative all'an e al quantum delle somme dovute a titolo di oblazione e di oneri concessori appartengono alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (un tempo ex artt. 16, l. n. 10 del 1977 e 35, comma 17, l. n. 47 del 1985, quindi ex art. 34, comma 1, d.lg. n. 80 del 1998, ed oggi in base all'art. 133, comma 1, lett. f), c.p.a.); esse riguardano infatti diritti soggettivi delle parti, rispetto ai quali non è configurabile il vizio di difetto di motivazione; in tale ambito di giurisdizione esclusiva gli atti di liquidazione sono privi di contenuto ed effetti provvedimentali. E ancora, Cons. St., Sez. IV, 27 settembre 2017, n. 4515: la pariteticità dell'atto con cui l'Amministrazione comunale determina la misura dei contributi edilizi e l'assenza di discrezionalità ne legittima, o addirittura ne impone, la revisione ove affetta da errore, con il solo limite della maturata prescrizione del credito; l'originaria determinazione può essere sempre rivisitata, ove la si assuma affetta da errore (e fermo restando la necessità che detta originaria erroneità della determinazione iniziale sussista effettivamente), e ciò sia laddove essa abbia indicato un importo inferiore al dovuto, che laddove abbia quantificato un importo superiore e, pertanto, non dovuto.
Circa la prescrizione decennale del diritto del Comune a riscuotere il contributo connesso agli oneri di urbanizzazione, decorrenti dal rilascio del titolo, v. Cons. St., Sez. V, 13 giugno 2003, n. 3332, in Foro amm.-C.d.S., 2003, 1891; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. II, 21 febbraio 2013, n. 969; ovvero dal sessantesimo giorno successivo alla data di ultimazione delle opere T.A.R. Sicilia, Catania, Sez. III, 6 giugno 2017, n. 1303, in www.giustizia-amministrativa.it; T.A.R. Basilicata, Sez. I, 8 marzo 2013, n. 126, in Foro amm.-T.A.R., 2013, 992.
[4] Cons. St., Sez. IV, 21 dicembre 2016, n. 5402.
[5]La richiamata decisione, resa sulla diversa questione della applicabilità delle sanzioni per ritardo nel pagamento dei contributi, pur in presenza di una polizza fideiussoria a garanzia del debito del contributo ammesso a dilazione, ha tra l’altro affermato che il contributo dovuto dal privato in occasione del ritiro di un permesso di costruire, quale prestazione patrimoniale imposta funzionale a remunerare l’esecuzione di opere pubbliche, si colloca pacificamente nell’alveo dei rapporti di diritto pubblico.