Source: http://www.senat.fr/rap/l17-552-1/l17-552-114.html
Timestamp: 2018-06-20 03:33:18+00:00
Document Index: 220187058

Matched Legal Cases: ["l'article 15", "l'article 11", "l'article 11", "l'article 10", "l'article 16", "l'article 16", "l'article 16", "l'article 17", "l'article 803", "l'article 17", "l'article 17", "l'article 17", "l'article 5", '§ 1', "l'article 8", '§2', '§3', "l'article 11", "l'article 3", "l'article 9", '§ 1', '§ 2']

Le chapitre III du titre II entend renforcer l'effectivité des procédures d'éloignement en modifiant les régimes de la rétention administrative et de l'assignation à résidence.
Plusieurs dispositions du CESEDA prévoient l'exécution d'office321(*) par l'administration des différentes décisions d'éloignement prononcées. Dès lors, pour assurer leur exécution forcée, l'autorité administrative peut adopter certaines mesures qui portent atteinte à la liberté d'aller et venir des personnes concernées, comme le placement en rétention ou l'assignation à résidence.
La rétention administrative est le dispositif permettant à l'administration de maintenir dans des locaux dont elle a la charge, pour une durée limitée et sous le contrôle du juge, les étrangers faisant l'objet d'une procédure d'éloignement du territoire français qui ne peuvent le quitter immédiatement.
Bien que privative de liberté, la rétention se distingue de la détention tant d'un point de vue juridique que pratique : mesure administrative, et non sanction prononcée par l'autorité judiciaire, elle est exécutée dans des locaux dépendant non pas de l'administration pénitentiaire mais des services placés sous l'autorité du ministre de l'intérieur (les locaux de rétention administrative pour une durée n'excédant pas quarante-huit heures et les centres de rétention administrative au-delà.)
Vingt-quatre centres de rétention sont répartis sur tout le territoire français, dont cinq en Île-de-France et quatre en outre-mer, pour une capacité totale de 1 823 places. Il faut y adjoindre environ 200 places dans des locaux de rétention administrative qui ne peuvent accueillir des personnes plus de quelques heures.
En 2016, 45 937 étrangers sont passés dans un centre ou un local de rétention, dont près de la moitié outre-mer.
Pour l'année 2017, s'agissant des personnes placées dans un des CRA gérés par la police aux frontières, seules 40,80 % ont été effectivement éloignées à l'issue de la rétention.
Principales données sur les centres de rétention administrative (gérés par la police aux frontières)
Capacité théorique des CRA :
placées en CRA
Nombre de mineurs accompagnants placés en CRA
Durée moyenne de la rétention
Source : DCPAF.
Les assignations à résidence en droit des étrangers
La mesure d'assignation à résidence d'un étranger permet à l'autorité administrative d'astreindre ce dernier à résider dans les lieux qu'elle lui fixe. Selon les régimes, elle peut également être assortie d'obligations accessoires (plages horaires de présence, présentation périodique aux services de police et de gendarmerie afin de contrôler le respect de cette mesure, etc.).
Une mesure ancienne : l'assignation à résidence judiciaire
L'assignation à résidence est un dispositif classique du droit français des étrangers. Elle figurait ainsi dans l'ordonnance du 2 novembre 1945 qui prévoyait, à l'égard de l'étranger faisant l'objet d'un arrêté d'expulsion justifiant être dans l'impossibilité de quitter le territoire français, que le juge, saisi à l'issue d'un délai de 24 heures, puisse ordonner l'assignation à résidence parmi d'autres mesures de surveillance et de contrôle nécessaires au départ de l'étranger. La loi du 16 juin 2011 est venue élargir la possibilité de son prononcé contre tout étranger devant être éloigné du territoire français et cette disposition figure désormais à l'article L. 552-4 du CESEDA.
La consécration de l'assignation administrative comme « alternative à la rétention »
Transposant l'article 15 de la directive « Retour »322(*), les lois successives de 2011 et 2016 ont profondément modifié l'assignation à résidence. À côté de la mesure d'assignation à résidence, prononcée par le juge des libertés et de la détention saisi en vue de prolonger la rétention, une nouvelle mesure d'assignation à résidence a été créée, prononcée cette fois par l'autorité administrative, et dans le but de constituer ainsi une véritable alternative à la rétention.
Cette nouvelle assignation à résidence figure à l'article L. 561-2 du CESEDA, qui dispose que « l'autorité administrative peut prendre une décision d'assignation à résidence à l'égard de l'étranger qui ne peut quitter immédiatement le territoire français mais dont l'éloignement demeure une perspective raisonnable ».
L'arrêté d'assignation à résidence pris par le préfet de département ou, à Paris, le préfet de police, détermine le périmètre dans lequel l'étranger assigné à résidence est autorisé à circuler muni des documents justifiant de son identité et de sa situation administrative et au sein duquel est fixée sa résidence, c'est-à-dire son domicile, celui d'un tiers l'hébergeant ou un hébergement fourni par l'État.
Cet arrêté désigne le service - service de police ou unité de gendarmerie - auquel il doit se présenter, selon une fréquence qu'il fixe dans la limite d'une présentation par jour, en précisant si cette obligation s'applique les dimanches et les jours fériés ou chômés. Lorsque le comportement de l'étranger constitue une menace pour l'ordre public, le préfet peut porter jusqu'à quatre le nombre de présentations quotidiennes et désigner à l'étranger une plage horaire pendant laquelle il doit demeurer dans les locaux où il est assigné à résidence, dans la limite de dix heures consécutives par vingt-quatre heures (article R. 561-2 du CESEDA).
Le préfet peut également prescrire à l'étranger la remise de son passeport ou de tout document justificatif de son identité en échange d'un récépissé valant justification d'identité, sur lequel est portée la mention de l'assignation à résidence jusqu'à l'exécution de la mesure d'éloignement dont il fait l'objet (article R. 561-3 du CESEDA). Contrairement à la rétention, l'assignation à résidence est prononcée pour une durée maximale de 45 jours, renouvelable une fois.
Un cas particulier : l'assignation à résidence « longue durée »
En l'état du droit, l'article L. 561-1 du CESEDA autorise, dans certains cas, l'assignation à résidence pour une longue durée d'un étranger faisant l'objet d'une mesure d'éloignement323(*) s'il justifie être dans l'impossibilité de quitter le territoire français, de regagner son pays d'origine ou de se rendre dans aucun autre pays, et ce jusqu'à ce qu'existe une perspective raisonnable d'exécution de l'obligation de quitter le territoire.
Ce type d'assignation est dit « longue durée » dans la mesure où celle-ci peut d'emblée être fixée à 6 mois (renouvelable une fois, par contraste avec la durée de 45 jours de l'assignation « alternative à la rétention » prononcée par l'administration). En outre, par exception, dans certains cas, l'assignation est indéfiniment renouvelable324(*) et, dans d'autres, le plafond ne s'applique pas325(*).
Le régime d'assignation à résidence d'un étranger à ce titre autorise le prononcé d'importantes sujétions, dont la méconnaissance est pénalement sanctionnée (certaines, plus rigoureuses, sont spécifiques aux étrangers sous interdiction judiciaire du territoire) : le choix du lieu de résidence par l'administration sur l'ensemble du territoire de la République, l'obligation de « pointage » périodique aux services de police ou aux unités de gendarmerie (le nombre de présentations quotidiennes pouvant être fixé à quatre, au plus), des plages horaires de présence, des démarches et visites consulaires à la demande de l'administration, etc.
Nombre d'assignations à résidence prononcées
Type d'assignation
« Longue durée » (article L. 561-1
du CESEDA)
« Alternative à la rétention »
(article L. 561-2
Source : département des Statistiques, des Études et de la Documentation (DSED)
de la direction générale des Étrangers en France (DGEF).
L'article 16 du projet de loi a pour objet de modifier les conditions de la rétention administrative en ajustant notamment le séquençage de la rétention, dont la durée maximale serait portée de 45 à 90 jours au maximum.
1. La durée et le séquençage de la rétention administrative
1.1 Un régime aux modalités peu stabilisées et encore récemment remaniées
Le régime de la rétention administrative obéit à une logique de répartition des compétences inchangée depuis sa création :
- la décision de placement en rétention est prise par l'autorité administrative lorsqu'elle estime qu'une mesure de contrainte est nécessaire à l'exécution forcée de la décision d'éloignement d'un étranger si « l'étranger ne présente pas de garanties de représentation effectives propres à prévenir le risque [de soustraction à l'éloignement] » (article L. 551-1 du CESEDA) ;
- sa prolongation doit être contrôlée et autorisée par l'autorité judiciaire et répondre à certains motifs particuliers justifiant la restriction de liberté imposée par cette mesure de surveillance.
En effet, bien que de nature administrative, la décision de placement en rétention produit une restriction sur la liberté des personnes telle que le législateur en attribue le contrôle et l'éventuelle prolongation au juge judiciaire, en l'occurrence le juge des libertés et de la détention (le juge administratif ne se prononçant donc pas sur la rétention administrative, mais seulement sur la décision d'éloignement qui en est le support).
Au fil des textes, le partage entre ces phases a été remanié (avec notamment l'ajout d'une possibilité de seconde prolongation) et la durée maximale de la rétention a été progressivement allongée pour atteindre désormais 45 jours.
Comme dans les dispositifs antérieurs, cette durée maximale ne peut cependant être prononcée en une seule fois et résulte actuellement de l'addition de trois phases successives :
- le placement initial en rétention est décidé par le préfet, pour une durée ne pouvant excéder 48 heures326(*), « après l'interpellation de l'étranger ou, le cas échéant, lors de sa retenue aux fins de vérification de son droit de circulation ou de séjour, à l'expiration de sa garde à vue, ou à l'issue de sa période d'incarcération en cas de détention »327(*) ; la décision est écrite et motivée, elle prend effet à compter de sa notification à l'intéressé et le procureur de la République en est informé immédiatement. L'étranger est informé dans une langue qu'il comprend et dans les meilleurs délais qu'à compter de son arrivée au lieu de rétention, qu'il peut exercer certains droits328(*) ;
- la première prolongation de la rétention, au-delà de 48 heures, ne peut être autorisée que par l'autorité judiciaire (le JLD), saisi par l'autorité administrative, pour une durée ne pouvant excéder vingt-huit jours ;
- enfin une seconde prolongation de la rétention ne peut être autorisée, dans les mêmes conditions, pour une ultime durée supplémentaire de quinze jours, que sous certaines conditions plus restrictives (tenant à l'ordre public, l'obstruction ou une cause extérieure à l'administration)329(*).
Dans le dispositif de droit commun, la durée totale de la rétention ne peut en tout état de cause excéder 45 jours.
Pour mémoire, les étrangers en situation irrégulière condamnés à une peine d'interdiction du territoire pour des actes de terrorisme ou visés par une mesure d'expulsion motivée par un comportement lié à des activités à caractère terroriste pénalement constatées, peuvent être retenus pour une durée maximale de six mois (article L. 552-7 du CESEDA), conformément à la directive dite « retour ».
Le contentieux des étrangers en rétention se caractérise par l'intervention distincte, imbriquée et quasi-simultanée des deux ordres de juridiction :
- la régularité des décisions administratives d'éloignement continue à ne relever que du seul juge administratif. L'étranger dispose ainsi, pour contester l'obligation de quitter le territoire français, d'un délai spécifique de 48 heures330(*) à compter de sa notification, et le délai de jugement, lui aussi spécifique, est ramené à 72 heures à compter de la saisine du tribunal administratif. Ce dernier statue donc sur la décision d'éloignement au plus tard au cinquième jour de la rétention [48 + 72 heures], et concrètement le plus souvent au cours du troisième ou du quatrième jour.
Cette procédure est également applicable lorsque la décision de placement en rétention ou d'assignation à résidence de l'étranger intervient en cours d'instance, c'est-à-dire lorsqu'un recours contre la décision d'éloignement avait déjà été engagé auparavant. Le délai de 72 heures pour statuer court alors à compter de la notification par l'administration au tribunal de la décision de placement en rétention ou d'assignation ;
- la régularité du placement ou du maintien en rétention relève du seul juge des libertés et de la détention (JLD). Il peut être saisi tant par l'étranger sollicitant sa libération (« dans un délai de 48 heures » à compter de la notification de la rétention) 331(*) que par le préfet aux fins de prolongation de ladite rétention (« quand un délai de quarante-huit heures s'est écoulé depuis la décision de placement en rétention »)332(*). Le juge statue dans les 24 heures de sa saisine, le cas échéant après une audience et par une ordonnance uniques pour les deux procédures. Il statue donc sur la rétention au plus tard au troisième jour de celle-ci (48 + 24 heures) et concrètement le plus souvent au cours du deuxième ou du troisième jour. Le contrôle du juge consiste à vérifier que l'étranger a été pleinement informé de ses droits et placé en état de les faire valoir à compter de son arrivée au lieu de rétention et, par ailleurs, que l'administration a correctement apprécié le défaut de garanties de représentation propres à prévenir le risque de soustraction à l'éloignement, circonstance qui justifie la rétention.
1.2 Le texte transmis : un allongement à 90 jours de la durée maximale, scandé par une multiplication des interventions du JLD [2/28/30/15/15]
Le texte initial du projet de loi envisageait de porter la durée maximale de la rétention à 135 jours, soit un triplement par rapport au maximum actuel.
Le texte adopté par l'Assemblée nationale a été substantiellement modifié sur ce point : il prévoit de porter la durée maximale de rétention à 90 jours, soit un doublement. Il adopte le séquençage suivant :
- les deux premières phases de 48 heures et 28 jours demeurent inchangées par rapport au droit en vigueur ;
- la seconde prolongation est portée à 30 jours (et non plus 15), selon des conditions comparables à celles actuellement en vigueur ;
- en outre, deux ultimes prolongations de 15 jours chacune sont prévues dans trois hypothèses (l'étranger a fait obstruction à l'exécution d'office de la mesure d'éloignement ; il a présenté une demande de protection contre l'éloignement en raison de son état de santé ; il a présenté une demande d'asile. Dans ces deux dernières hypothèses, la demande doit avoir été présentée dans le seul but de faire échec à la mesure d'éloignement.)
1.3 La position de votre commission : simplifier pour plus d'efficacité [5/40/45]
Votre commission a jugé que le Gouvernement n'avait malheureusement pas été capable de démontrer l'utilité concrète de l'allongement de la durée maximale de rétention : regrettant une mesure d'affichage, qui ne s'attaque pas à la cause profonde des taux dérisoires d'éloignement (la mauvaise volonté des pays tiers pour accueillir leurs ressortissants et leur délivrer des laissez-passer consulaires) et qui risque d'être extrêmement coûteuse humainement et financièrement (en raison des nouvelles places à créer et des aménagements à effectuer dans des centres totalement inadaptés à de longs séjours), elle a souhaité plutôt en simplifier le séquençage, tout en maintenant des exceptions pour des 'étrangers se livrant à des manoeuvres dilatoires ou liés à des activités à caractère terroriste.
- En premier lieu, pour assurer plus d'efficacité aux procédures d'éloignement, votre commission a adopté un amendement COM-225 de son rapporteur visant à rétablir à 5 jours, au lieu de 48 heures, la durée de la première phase de la rétention administrative.
Avec cohérence, votre commission suit ainsi la position qui était déjà celle du Sénat en 2015, lors de l'examen de la loi relative au droit des étrangers en France, et dont l'expérience a prouvé la justesse.
Le délai actuel de 48 heures est en effet bien trop court pour permettre aux services concernés de traiter dans de bonnes conditions les procédures dont ils ont la charge.
Ce délai de 48 heures nécessite en outre un nombre d'escortes et de rotations plus important, qui épuisent les personnels et représentent un coût élevé au sein du budget consacré aux politiques d'éloignement : Selon les indications333(*) des services de la police aux frontières (PAF), du 1er novembre 2015 au 31 octobre 2016 (JLD à cinq jours), ce sont 15 098 présentations au JLD qui ont été effectuées par les policiers des centres de rétention administrative gérés par la PAF en métropole. Du 1er novembre 2016 au 31 octobre 2017 (JLD à deux jours), ce sont 19 801 présentations qui ont dû être mises en place, soit une hausse de 31 %.
L'allongement de la première phase de la rétention préserve naturellement le plein exercice des droits du retenu : il dispose de la faculté de contester la mesure d'éloignement, support de sa rétention, dans un délai rapide et par un recours suspensif devant le juge administratif, et se voit garanti qu'il soit statué sur la régularité de la rétention elle-même dans un délai tout aussi bref devant le JLD (en tout état de cause avant l'expiration du sixième jour de rétention).
- En second lieu, adoptant un autre amendement COM-226 rectifié de son rapporteur, votre commission a rétabli un séquençage plus simple et plus opérationnel de la rétention administrative.
Votre rapporteur constate que le Gouvernement n'a pas prouvé l'utilité opérationnelle de l'allongement de la durée maximale de rétention à 90 jours.
En effet, cette mesure d'affichage ne s'attaque pas à la véritable cause des taux dérisoires d'éloignement : la mauvaise volonté de certains pays tiers pour accueillir leurs ressortissants et leur délivrer des laissez-passer consulaires. En 2016 sur l'ensemble des laissez-passer consulaires demandés (5 859), ce n'est que dans 3 % des cas que les documents de voyage sont arrivés trop tard (170), alors que dans 50 % des cas le pays n'a tout simplement jamais répondu. Sur les 2 486 retenus éloignés lors des quatre premiers mois de 2018, 87 % l'ont ainsi été dans les 30 premiers jours334(*).
En outre, cette mesure n'est pas financée, alors qu'elle nécessitera de créer de nouvelles places et de procéder à des aménagements importants dans les centres de rétention. Ceux-ci sont actuellement totalement inadaptés à de longs séjours qui pourront atteindre plusieurs mois. Votre rapporteur rappelle par exemple que le budget de fonctionnement hôtelier des centres de rétention administrative prévu pour l'année 2018 (26,30 millions d'euros) est plus faible que l'exécution constatée en 2016 (27,09 millions d'euros) et s'interroge, dans ces conditions, sur la manière dont le Gouvernement compte organiser un doublement de la durée maximale de la rétention sans mettre à mal les droits des personnes retenues et pousser à bout des personnels déjà très sollicités.
La mesure votée par l'Assemblée nationale inquiète à juste titre les personnels des centres de rétention (confrontés à des personnes retenues désoeuvrées et de plus en plus violentes) et les magistrats (dont la sollicitation va encore s'accroître avec la multiplication des possibilités de prolongation de la rétention).
Tant par souci d'efficacité que de responsabilité, votre rapporteur a proposé à la commission de réorganiser le séquençage de la rétention pour la rendre plus simple et beaucoup plus opérationnelle :
- en prévoyant après la première phase, portée à 5 jours, une possibilité de prolongation de 40 jours par le JLD ;
- et en ménageant des possibilités d'allongement pour répondre aux cas les plus préoccupants (45 jours pour les étrangers se livrant à des manoeuvres dilatoires ; et toujours 6 mois au total pour les étrangers liés à des activités à caractère terroriste).
Plutôt que de se focaliser inutilement sur la durée maximale de la rétention, votre commission a proposé par ailleurs de mettre en oeuvre une solution plus respectueuses des libertés individuelles et surtout à terme plus efficace : subordonner l'octroi de visas de long séjour à des efforts de coopération en matière d'obtention de laissez-passer consulaires et de lutte contre l'immigration irrégulière335(*).
Séquençage de la rétention administrative (en jours)
2. Les critères permettant de placer en rétention un étranger soumis au règlement « Dublin »
Votre commission a souhaité conserver la possibilité pour les préfectures de placer en rétention un étranger soumis au règlement « Dublin » refusant de donner ses empreintes, les altérant volontairement ou dissimulant des éléments de son parcours migratoire, de sa situation familiale et de ses demandes antérieures d'asile. Elle a adopté en ce sens deux amendements identiques COM-235 de son rapporteur et COM-42 de notre collègue Roger Karoutchi pour revenir sur les suppressions opérées par les députés.
Votre rapporteur déplore à cet égard la façon caricaturale dont la majorité de l'Assemblée nationale est revenue sans aucune justification de fond sur plusieurs dispositions d'une loi promulguée il y a à moins de trois mois336(*), et qui avaient été votées par cette même majorité...
À l'occasion de l'examen de la proposition de loi dite « Warsmann » sur la bonne application du régime d'asile européen, votre commission avait en effet, à l'initiative de votre rapporteur, ajouté comme critères permettant de caractériser un « risque non négligeable de fuite » (et de justifier le placement en rétention d'un demandeur d'asile sous statut « Dublin ») :
- la dissimulation par le demandeur d'asile des éléments de son parcours migratoire, de sa situation familiale et de ses demandes antérieures d'asile.
Ces ajouts répondaient à d'évidentes nécessités opérationnelles : d'après les informations recueillies par votre rapporteur, entre le 1er janvier et le 18 septembre 2017, sur 5 576 présentations à la borne «Eurodac » dans le Calaisis, 3 469 refus de prélèvement d'empreintes avaient été relevés (62 %) ! Les altérations volontaires d'empreintes digitales sont elles aussi fréquentes, ce qui nuit à l'efficacité du règlement « Dublin ».
Votre commission avait ainsi adopté une position équilibrée, excluant du champ de la disposition les demandeurs d'asile de bonne foi, dont les empreintes auraient par exemple été altérées antérieurement, involontairement ou par accident. Quant aux dissimulations d'informations, elles peuvent évidemment témoigner d'une volonté de se soustraire à la bonne application des critères de détermination de 'l'État responsable de la demande d'asile.
Votre commission a donc naturellement souhaité conserver ces critères dans le faisceau d'indices qui permet de caractériser le risque non négligeable de fuite d'un demandeur d'asile sous statut « Dublin ».
Votre rapporteur tient à souligner l'incohérence patente des députés de la majorité à l'Assemblée nationale qui, d'un côté, refusent ici que le refus de se soumettre au relevé de ses empreintes digitales soit ajouté comme indice d'un « risque non négligeable de fuite » d'un demandeur d'asile sous statut « Dublin », mais qui, d'un autre côté, ont pourtant adopté quelques articles plus haut un critère strictement identique pour caractériser le « risque de fuite » autorisant la rétention dans le cas général (voir l'article 11 du projet de loi).
Pour le reste, votre commission a approuvé plusieurs autres ajustements techniques et procéduraux du texte transmis, qui ont vocation à rendre plus efficace le régime de la rétention, à savoir :
- la clarification des conditions de notification et d'exercice des droits des personnes retenues, simple précision sémantique qui devrait permettre de mieux prendre en compte les cas de transferts successifs ;
- l'extension du délai de jugement dont dispose le juge des libertés et de la détention (voir le commentaire de l'article 11) ;
- l'extension du délai au cours duquel l'étranger libéré par le juge des libertés et de la détention est maintenu à la disposition de la justice (voir le commentaire de l'article 10 bis, concernant les zones d'attentes) ;
- et l'encadrement de l'assignation à résidence par le juge des libertés et de la détention, qui prévoit que le magistrat doive motiver spécialement sa décision d'assignation à résidence si l'étranger s'est précédemment soustrait à une mesure d'éloignement et que l'assignation à résidence ne puisse être prononcée que dans un local affecté à l'habitation principale de l'intéressé.
Introduit par l'Assemblée nationale, avec l'adoption en séance d'un amendement de plusieurs députés du groupe La République en Marche, l'article 16 bis du projet de loi tend à confier à un décret en Conseil d'État le soin de « veiller aux conditions d'accessibilité universelle des lieux de rétention ».
L'article L. 553?6 du CESEDA, qu'il est proposé de compléter, renvoie actuellement à un décret en Conseil d'État la définition des conditions d'accueil, d'information et de soutien des étrangers maintenus en rétention.
En l'état du droit, l'article R. 111-19-5 du code de la construction et de l'habitation337(*) dispose que sont fixés par arrêté conjoint des ministres intéressés et du ministre chargé de la construction « les règles d'accessibilité applicables aux établissements recevant du public ou installations ouvertes au public suivants : (...) c) Les centres de rétention administrative et les locaux de garde à vue ».
L'arrêté prévu n'ayant jamais été rédigé, selon les informations recueillies par votre rapporteur, il appartient dès lors en pratique au chef de chaque centre de veiller à garantir l'accessibilité du centre de rétention dont il a la charge : certains CRA comportent ainsi des chambres accessibles aux personnes à mobilité réduite (Strasbourg, 1 place ; Nîmes, 4 places ; Toulouse, 3 places ; Marseille, 6 places ; Rennes, 1 place) ; d'autres ont mené des opérations en ce sens (aménagement pour les personnes à mobilité réduite au CRA de Vincennes) ; enfin, des crédits sont chaque année mobilisés pour en améliorer l'accessibilité.
Votre commission a adopté l'article 16 bis sans modification.
Introduit par votre commission avec l'adoption d'un amendement COM-229 de son rapporteur, l'article 16 ter du projet de loi vise à faciliter le recours aux enquêtes administratives préalablement à certaines décisions d'agrément ou d'autorisation d'accès de personnes extérieures aux centres de rétention, afin d'en assurer la sécurité.
L'article L. 553-6 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile prévoit en effet la possibilité, pour les personnes retenues, de bénéficier d'actions d'accueil, d'information et de soutien, pour permettre l'exercice effectif de leurs droits et préparer leur départ. Il renvoie à un décret en Conseil 'd'État le soin d'en fixer les modalités.
Ces dispositions réglementaires définissent ainsi les conditions dans lesquelles interviennent les personnes morales ayant conclu une convention avec l'autorité administrative pour aider les étrangers retenus à exercer leurs droits. Elles précisent notamment les conditions dans lesquelles ces personnes morales désignent leurs représentants. L'accès aux lieux de rétention des représentants des personnes morales ayant conclu une convention avec l'État pour l'assistance juridique aux retenus est subordonné à un agrément individuel.
En outre, toute association régulièrement déclarée depuis au moins cinq années, ayant pour objet la défense des étrangers, la défense des droits de l'homme, l'assistance médicale et sociale ou l'assistance aux personnes privées de liberté, peut demander à être habilitée à proposer des représentants en vue d'accéder aux lieux de rétention. Chaque association habilitée transmet à l'autorité administrative une liste de noms de représentants qui pourront, en l'absence d'opposition de l'autorité administrative, accéder aux lieux de rétention à moins que des motifs d'ordre public s'y opposent.
Votre rapporteur, inquiet du risque que feraient courir certains angles morts dans la capacité de « criblage » de ces informations par nos services, qui l'ont d'ailleurs alerté, est particulièrement attaché au bon fonctionnement des lieux de rétention et à la sécurité des personnes qui y sont présentes. Il souhaite à ce titre que puissent être plus aisément repérés et écartés de l'éligibilité à l'agrément individuel et au droit d'accès les représentants des personnes morales et les personnes invitées qui seraient susceptibles d'y porter gravement atteinte.
L'article 17 du projet de loi a pour objet de durcir les modalités de l'assignation à résidence de longue durée et de renforcer les mesures de contrôle qui peuvent être imposées aux étrangers qui en font ou en ont fait l'objet.
En l'état du droit, l'article L. 561-1 du CESEDA autorise, dans certains cas, l'assignation à résidence pour une longue durée d'un étranger faisant l'objet d'une mesure d'éloignement338(*) s'il justifie être dans l'impossibilité de quitter le territoire français, de regagner son pays d'origine ou de se rendre dans aucun autre pays, et ce jusqu'à ce qu'existe une perspective raisonnable d'exécution de l'obligation de quitter le territoire.
L'assignation à résidence permet à l'étranger, qui n'a aucun droit au séjour en France, de pouvoir néanmoins se maintenir temporairement sur le territoire, dans un lieu choisi par l'autorité administrative, aussi longtemps qu'il n'a pas trouvé un pays de destination qui serait prêt à l'accueillir.
Ce type d'assignation est dit « longue durée » dans la mesure où celle-ci peut d'emblée être fixée au maximum à 6 mois (renouvelable une fois, par contraste avec la durée de 45 jours de l'assignation « alternative à la rétention » prononcée par l'administration). En outre, par exception, l'assignation est indéfiniment renouvelable dans certains cas'339(*) et, dans d'autres cas, le plafond ne s'applique pas340(*).
Le régime d'assignation à résidence d'un étranger à ce titre comprend plusieurs contraintes, dont la méconnaissance est pénalement sanctionnée (certaines obligations, plus rigoureuses, sont spécifiques aux étrangers sous interdiction judiciaire du territoire). En particulier :
- l'étranger doit résider dans un lieu qui peut être choisi sur l'ensemble du territoire de la République, quel que soit l'endroit où il se trouve ;
- il doit se présenter périodiquement aux services de police ou aux unités de gendarmerie (le nombre de présentations quotidiennes pouvant être fixé à quatre, au plus) ;
- il peut se voir désigner une plage horaire pendant laquelle il doit demeurer dans les locaux où il est assigné à résidence (dans la limite de dix heures consécutives par vingt-quatre heures) ;
- il doit, lorsque l'autorité administrative le lui demande, se présenter aux autorités consulaires, en vue de la délivrance d'un document de voyage (laissez-passer consulaire).
L'article 17 du projet de loi autorise l'administration à édicter des sujétions spécifiques à l'égard de l'étranger sous le coup d'une sanction pénale d'interdiction judiciaire du territoire mais qui ne serait plus assigné à résidence en application de l'article L. 561-1 du CESEDA. Ce dernier pourrait alors néanmoins encore être soumis à une obligation :
- de communiquer l'adresse du domicile où il réside à l'autorité administrative ou aux forces de l'ordre ;
- de se présenter, sur convocation, aux forces de l'ordre, en vue de l'accomplissement de toutes démarches nécessaires à la mise à exécution de l'interdiction du territoire ;
- de se présenter, sur demande, aux autorités consulaires en vue de la délivrance d'un document de voyage, le cas échéant à la suite d'une visite domiciliaire autorisée par le juge des libertés et de la détention.
L'article 17 du projet de loi prévoit, en outre, la possibilité de fixer à l'étranger assigné à résidence une plage horaire de présence obligatoire pendant laquelle il devra demeurer dans les locaux où il réside. Ce faisant, ce texte propose en fait d'élever au niveau législatif, tout en l'étendant quelque peu, un dispositif actuellement prévu au niveau réglementaire341(*). Dans son avis sur le projet de loi, le Conseil d'État a approuvé cette démarche, estimant « qu'une telle mesure, en ce qu'elle limite la liberté d'aller et venir, relève de la compétence du législateur ».
Concernant l'étendue des plages horaires de présence, qui doivent être fixées dans le respect des impératifs de la vie privée et familiale, le texte distingue :
- le cas général, qui voit la plage horaire limitée à trois heures consécutives par période de vingt-quatre heures ;
- et le cas des étrangers qui font l'objet d'une interdiction du territoire français ou d'un arrêté d'expulsion, ou dont le comportement constitue une menace pour l'ordre public, pour lesquels elle peut atteindre dix heures consécutives.
Votre rapporteur rappelle qu'il est particulièrement attaché au bon fonctionnement du dispositif des assignations de longue durée, étant lui-même à l'origine des récentes dispositions de la loi n° 2018-187 du 20 mars 2018 permettant une bonne application du régime d'asile européen qui ont permis de sécuriser juridiquement leur régime342(*).
Les dispositions proposées complètent le dispositif actuel pour mieux prendre en compte le cas de personnes qui, ne pouvant être éloignées, devront néanmoins toujours pouvoir faire l'objet d'un suivi adapté, et votre rapporteur ne peut qu'y être favorable.
Introduit en commission à l'Assemblée nationale par l'adoption d'un amendement de M. Florent Boudié, l'article 17 bis du projet de loi vise à préciser explicitement les droits dont dispose l'étranger en rétention lorsqu'il bénéficie d'une ordonnance de libération du juge des libertés et de la détention mais est néanmoins maintenu à la disposition de la justice (dans le cas où le procureur de la République souhaiterait qu'un effet suspensif soit attaché à un éventuel appel).
En l'état du droit, l'appel formé contre les ordonnances du juge des libertés et de la détention sur les placements ou les maintiens en rétention des étrangers n'est pas suspensif (article L. 552-10 CESEDA).
Le ministère public dispose néanmoins de la faculté de demander ''qu'il le devienne jusqu'à ce qu'il soit statué au fond sur cet appel, dans l'hypothèse où l'étranger ne présente pas de garanties de représentation suffisantes ou constitue une menace grave pour l'ordre public.
Dès lors, et de façon à permettre de former une telle demande et à ce qu'elle garde un effet utile, il est prévu un délai durant lequel l'étranger est « maintenu à la disposition de la justice » et reste concrètement en rétention au-delà même de la fin théorique de la mesure qui aurait dû intervenir aussitôt rendue l'ordonnance du JLD. L'article 16 du projet de loi augmente ce délai de six à dix heures.
L'article 17 bis vise à préciser que, durant la période pendant laquelle il est maintenu à la disposition de la justice, l'étranger peut, s'il le souhaite, contacter son avocat et un tiers, rencontrer un médecin et s'alimenter
Cette précision reprend une suggestion figurant dans l'avis Conseil d'État sur ce projet de loi, qui relevait par analogie que « la jurisprudence du Conseil constitutionnel, tout en validant les dispositions de l'article 803-3 du code de procédure pénale qui prévoient le maintien à disposition de la justice pour une durée maximale de 20h d'une personne devant, à l'issue d'une garde à vue, être déférée en comparution immédiate, a insisté sur le droit pour l'individu de s'alimenter, de consulter un médecin et de contacter son conseil ou un tiers (décision n° 2010-80 QPC du 17 décembre 2010) »
Introduit par l'Assemblée nationale, avec l'adoption en commission de deux amendements identiques présentés par la rapporteure et M. Florent Boudié, l'article 17 ter du projet de loi a pour objet de ramener de 144 à 96 heures (soit de 6 à 4 jours) la durée de validité de l'ordonnance par laquelle le juge des libertés et de la détention autorise une visite au domicile d'un étranger assigné à résidence dans l'attente de son éloignement.
La disposition que cet article entend ainsi modifier est extrêmement récente, puisqu'issue de la loi n° 2018-187 du 20 mars 2018 permettant une bonne application du régime d'asile européen. Introduite par votre commission à l'initiative de son rapporteur, elle avait été votée conforme à l'Assemblée nationale.
Pour mémoire, lors de l'examen de la proposition de loi permettant une bonne application du régime d'asile européen, votre commission avait relevé que l'assignation à résidence restait sous-utilisée en pratique, les préfectures la jugeant souvent trop peu efficace
Pour crédibiliser le régime de l'assignation à résidence et afin que cette mesure devienne une alternative crédible à la rétention, votre commission avait souhaité conforter l'un des outils de l'assignation à résidence : les visites domiciliaires qui permettent de s'assurer de la présence de l'étranger à son lieu d'assignation à résidence et de le conduire, le cas échéant, à ses rendez-vous administratifs.
Relevant que, dans les faits, cet outil restait peu utilisé par les préfectures car trop complexe à mettre en oeuvre et nécessitant la mise à disposition rapide de forces de l'ordre, votre commission avait allongé la durée de validité de l'ordonnance du juge des libertés et de la détention de quatre à six jours343(*).
Votre rapporteur déplore la façon caricaturale dont les députés de la majorité de l'Assemblée nationale entendent, par l'article 17 ter, revenir sans aucune justification de fond sur les dispositions d'une loi promulguée il y a moins de trois mois et qu'ils avaient eux-mêmes votée.
En ayant eu la confirmation lors de ses auditions, il persiste à penser que les visites domiciliaires sont un outil utile aux forces de l'ordre, considérablement sollicitées par les activités d'éloignement, et qui doivent pouvoir utiliser ce délai supplémentaire lorsque certaines décisions sont obtenues au début des week-ends ou la veille de jours fériés.
D'autres dispositions du projet de loi viennent d'ailleurs renforcer de façon bien plus sévère le régime des assignations à résidence, ce qui rend d'autant plus incompréhensible l'opposition des députés de la majorité à cette mesure de bon sens qui ne remet naturellement en cause aucune des garanties accordées aux personnes concernées (autorisation du JLD, encadrement des horaires des visites domiciliaires, etc.).
Suivant son rapporteur, votre commission a souhaité maintenir à 144 heures la durée de validité de l'ordonnance du JLD autorisant la visite domiciliaire d'un étranger assigné à résidence.
Votre commission a par conséquent adopté les amendements identiques de suppression COM-234 de votre rapporteur et COM-39 présenté par notre collègue Roger Karoutchi et elle a supprimé l'article 17 ter.
L'article 18 du projet de loi vise à ouvrir la possibilité d'assigner à résidence ou de placer en rétention, sous certaines conditions, les demandeurs d'asile faisant l'objet d'une mesure d'expulsion, d'une peine d'interdiction du territoire français ou d'une interdiction administrative du territoire
Un demandeur d'asile bénéficie du droit de se maintenir sur le territoire français jusqu'au moment où lui sera notifiée la décision définitive statuant sur sa demande : L'attestation qui lui est remise vaut autorisation provisoire de séjour et est renouvelable jusqu'à cette date (article L. 743-1 du CESEDA, sous réserve des exceptions limitatives énoncées à l'article L. 743-2). Le droit français ne fait à ce titre que transposer les exigences du droit européen344(*), qui découlent elles-mêmes de la convention de Genève345(*).
Ne pouvant être regardé, en tant que tel, comme étant en séjour irrégulier, et étant dès lors protégé contre l'éloignement, un demandeur d'asile en France ne peut, dans le cas général346(*), faire l'objet de mesures restreignant sa liberté d'aller et venir, comme l'assignation à résidence ou le placement en rétention.
L'article 18 du projet de loi vise à ouvrir désormais cette possibilité à l'encontre de certains demandeurs d'asile faisant l'objet d'une mesure d'expulsion, d'une peine d'interdiction du territoire français ou d'une interdiction administrative du territoire, le temps strictement nécessaire à l'examen de leur demande.
La mesure de rétention, la plus restrictive de libertés, ne pourrait toutefois être adoptée que de façon particulièrement encadrée, « pour des raisons impérieuses de protection de l'ordre public ou de la sécurité nationale établies sur la base d'une évaluation individuelle du demandeur, si d'autres mesures moins coercitives ne peuvent être efficacement appliquées [et en prenant] en compte la vulnérabilité du demandeur. »
Votre rapporteur note que la rétention des demandeurs d'asile n'est possible au regard tant des engagements internationaux souscrits par la France que des normes européennes que sous de strictes conditions :
- d'une part, la Cour européenne des droits de l'homme a jugé au regard de l'article 5 § 1 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (droit à la liberté et à la sûreté) que, pour être régulière, cette rétention ne saurait être arbitraire, qu'elle devait être étroitement liée au but consistant à empêcher une personne de résider irrégulièrement sur son territoire, qu'elle devait s'accompagner de conditions de rétention appropriées à la situation d'étrangers qui, craignant pour leur vie, fuient leur propre pays et que la durée de la rétention ne devait pas excéder le délai raisonnable pour atteindre le but poursuivi (CEDH, gde. ch., 29 janvier 2008, Saadi c/ Royaume Uni) ;
- d'autre part, l'article 8 de la directive dite « Accueil »347(*) autorise le placement en rétention d'un demandeur d'asile « lorsque cela s'avère nécessaire et sur la base d'une appréciation au cas par cas, [...] si d'autres mesures moins coercitives ne peuvent être efficacement appliquées » (§2) et il prévoit les cas limitatifs pouvant justifier un tel placement ; à ce titre, il autorise notamment à placer en rétention administrative un demandeur d'asile « lorsque la protection de la sécurité nationale ou de l'ordre public l'exige » (§3), disposition qui n'était pas transposée à ce jour en droit français.
* 321 Pour l'OQTF (I de l'article L. 513-1 du CESEDA), pour l'interdiction de retour ou l'interdiction de circulation (II du même article), pour l'arrêté d'expulsion (article L. 523-1 du CESEDA), etc.
* 322 L'article 15 de la directive « Retour » impose aux autorités nationales de recourir aux mesures « les moins coercitives » pour exécuter une mesure d'éloignement forcé. L'assignation à résidence constitue, pour cette raison, le procédé qui doit prévaloir sur la rétention administrative dans la mesure du possible.
* 323 Elle s'applique aux étrangers faisant l'objet d'une obligation de quitter le territoire français (OQTF), sans délai ou dont le délai de départ volontaire est expiré, d'une interdiction de retour ou d'une interdiction de circulation sur le territoire français, d'une peine d'interdiction judiciaire du territoire, ou encore d'une interdiction administrative du territoire.
* 324 Si l'étranger doit être reconduit à la frontière en exécution d'une interdiction de retour ou d'une interdiction de circulation sur le territoire français, l'assignation peut être renouvelée tant que cette mesure demeure exécutoire.
* 325 Pour un étranger faisant l'objet d'un arrêté d'expulsion ou d'une peine d'interdiction judiciaire du territoire.
* 326 La durée de la phase initiale de la rétention, augmentée de deux à cinq jours en 2011 (loi n° 2011-672 du 16 juin 2011 relative à l'immigration, à l'intégration et à la nationalité) a été à nouveau réduite à 48 heures en 2016 (loi n° 2016-274 du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers en France).
* 327 Article L. 551-2 du CESEDA.
* 328 Demander l'assistance d'un interprète, d'un conseil ainsi que d'un médecin. Il est également informé qu'il peut communiquer avec son consulat et avec une personne de son choix (article L. 551-1 du CESEDA).
* 329 « en cas d'urgence absolue ou de menace d'une particulière gravité pour l'ordre public », ou « lorsque l'impossibilité d'exécuter la mesure d'éloignement résulte de la perte ou de la destruction des documents de voyage de l'intéressé, de la dissimulation par celui-ci de son identité ou de l'obstruction volontaire faite à son éloignement » ou encore « lorsque, malgré les diligences de l'administration, la mesure d'éloignement n'a pu être exécutée en raison du défaut de délivrance des documents de voyage par le consulat dont relève l'intéressé ou de l'absence de moyens de transport et qu'il est établi par l'autorité administrative compétente que l'une ou l'autre de ces circonstances doit intervenir à bref délai » ou enfin « lorsque la délivrance des documents de voyage est intervenue trop tardivement, malgré les diligences de l'administration » (article L. 552-7 du CESEDA).
* 330 Ainsi que pour contester la décision refusant un délai de départ volontaire, la décision mentionnant le pays de destination, la décision d'interdiction de retour sur le territoire français ou d'interdiction de circulation sur le territoire français qui l'accompagnent, le cas échéant (première phrase du III de l'article L. 512-1 du CESEDA).
* 331 deuxième phrase du III de l'article L. 512-1 du CESEDA.
* 332 Article L. 552-1 du CESEDA.
* 333 Données issues du logiciel LOGICRA et communiquées aux députés auteurs du rapport d'information sur l'application de la loi n° 2016-274 du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers en France
* 334 Source : DCPAF, durée de rétention par nationalité (métropole), janvier- avril 2018
* 335 Voir le commentaire sous l'article 11 A (nouveau)
* 336 Loi n° 2018-187 du 20 mars 2018 permettant une bonne application du régime d'asile européen.
* 337 Issu du décret n° 2006-555 du 17 mai 2006 relatif à l'accessibilité des établissements recevant du public, des installations ouvertes au public et des bâtiments d'habitation et modifiant le code de la construction et de l'habitation, pris notamment pour l'application de l'article L. 111-7-3 dudit code.
* 338 Elle s'applique aux étrangers faisant l'objet d'une OQTF (sans délai ou dont le délai de départ volontaire est expiré), d'une interdiction de retour ou d'une interdiction de circulation sur le territoire français, d'une peine d'interdiction judiciaire du territoire, ou encore d'une interdiction administrative du territoire.
* 339 Si l'étranger doit être reconduit à la frontière en exécution d'une interdiction de retour ou d'une interdiction de circulation sur le territoire français, l'assignation peut être renouvelée tant que cette mesure demeure exécutoire.
* 340 Cas d'un étranger faisant l'objet d'un arrêté d'expulsion ou d'une peine d'interdiction judiciaire du territoire.
* 341 Article R. 561-2 du CESEDA.
* 342 Dans sa décision n° 2017-674 QPC, M. Kamel D., du 30 novembre 2017 [Assignation à résidence de l'étranger faisant l'objet d'une interdiction du territoire ou d'un arrêté d'expulsion], le Conseil constitutionnel a partiellement censuré les dispositions qui permettaient, en particulier, à l'autorité administrative d'assigner à résidence, sans limite de durée, un étranger faisant l'objet d'une interdiction judiciaire du territoire, jugeant que s'il était certes loisible au législateur de ne pas fixer de durée maximale à l'assignation à résidence (afin de permettre à l'autorité administrative d'exercer un contrôle sur l'étranger compte tenu de la menace à l'ordre public qu'il représente ou afin d'assurer l'exécution d'une décision de justice), dans le cas d'une interdiction judicaire du territoire, il était porté une atteinte disproportionnée à la liberté d'aller et de venir de l'étranger faute de prévoir qu'au-delà d'une certaine durée l'administration doive justifier de circonstances particulières imposant le maintien de l'assignation.
Pour une analyse détaillée, voir le commentaire de l'article 3 dans le rapport n° 218 (2017-2018), fait au nom de la commission des lois, sur la proposition de loi permettant une bonne application du régime d'asile européen.
Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/l17-218/l17-218.html
* 343 Cette disposition concernait tant les personnes soumises au règlement « Dublin III » (article L. 742-2 du CESEDA) que l'ensemble des étrangers placés en assignation à résidence sur le fondement de l'article L. 561-2 du même code.
* 344 Aux termes de l'article 9 (« Droit de rester dans l'État membre pendant l'examen de la demande ») : « Les demandeurs sont autorisés à rester dans l'État membre, aux seules fins de la procédure, jusqu'à ce que l'autorité responsable de la détermination se soit prononcée » (Directive 2013/32/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 relative à des procédures communes pour l'octroi et le retrait de la protection internationale (refonte)).
* 345 « Les États contractants n'appliqueront pas de sanctions pénales, du fait de leur entrée ou de leur séjour irréguliers, aux réfugiés qui, arrivant directement du territoire où leur vie ou leur liberté était menacée au sens prévu par l'article premier, entrent ou se trouvent sur leur territoire sans autorisation, sous la réserve qu'ils se présentent sans délai aux autorités et leur exposent des raisons reconnues valables de leur entrée ou présence irrégulières. » (Article 31 « Réfugiés en situation irrégulière dans le pays d'accueil », § 1). « Les États contractants n'appliqueront aux déplacements de ces réfugiés d'autres restrictions que celles qui sont nécessaires » (même article, § 2).
* 346 Sauf dans le cas des personnes demandant l'asile alors qu'elles font déjà l'objet d'un placement en rétention (et qui sont soumise à une procédure particulière) ou des demandeurs d'asile sous statut « Dublin » (dont le traitement de la demande relève d'un autre État européen, et qui peuvent faire l'objet de mesures de surveillance en application du règlement européen dit « Dublin III » sous certaines conditions, en cas de « risque non négligeable de fuite »).
* 347 Directive n° 2013/33/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013, établissant des normes pour l'accueil des personnes demandant la protection internationale