Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2012/T-693-12.htm
Timestamp: 2017-10-21 06:33:18
Document Index: 17808627

Matched Legal Cases: ['artículo 29', 'artículo 36', 'artículo 1', 'artículo 7', 'artículo 55', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 329', 'artículo 330', 'artículo 176', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 3', 'Artículo 9', 'artículo 309', 'artículo 82', 'artículo 1', 'Artículo 50', 'Artículo 224', 'artículo 58', 'Artículo 56', 'Artículo 56', 'Artículo 76', 'artículo 330', 'Artículo 2']

T-693-12
Sentencia T-693/12
De manera reiterada la Corte ha indicado, por regla general, la improcedencia de la acción de tutela como mecanismo efectivo para la protección de los derechos fundamentales que podrían verse vulnerados o amenazados como consecuencia de la expedición de un acto administrativo, por cuanto la resolución de dicho asunto corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa. Puesto que existen otros mecanismos judiciales y no judiciales para su defensa, como excepción a esa regla, la acción de tutela deviene en procedente cuando se utiliza como mecanismo transitorio, ante la existencia de un perjuicio irremediable, y solamente en estos casos, el juez de tutela tiene la competencia para suspender el trámite administrativo o la aplicación del acto administrativo (artículos 7 y 8 del Decreto 2591 de 1991), mientras se surte el proceso respectivo ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO-Mecanismo transitorio para evitar perjuicio irremediable
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Exige a la administración pública sumisión plena a la Constitución y a la ley en el ejercicio de sus funciones
El ejercicio de la facultad de la Administración para expedir actos administrativos en desarrollo de sus actuaciones, está sometido a parámetros legales de obligatorio cumplimiento. Desde esta perspectiva, la doctrina ha reconocido que toda actuación administrativa, independientemente del nivel de regulación que determine su ejercicio, siempre tendrá un mínimo grado de discrecionalidad para su desarrollo, de tal manera que se asegure su buen funcionamiento y al mismo tiempo, excluya toda posibilidad de arbitrariedad, independientemente del mayor o menor detalle con que el legislador haya fijado los parámetros bajo los cuales debe ejercerse una facultad de la Administración. Aun en los casos en que esa discrecionalidad de la Administración sea mayor, su ejercicio no es ilimitado, como quiera que siempre sus actos deben estar sujetos a la Constitución y a la ley. Todas las manifestaciones del ejercicio de la función pública administrativa se encuentran cobijadas por el debido proceso, tales como (i) la formación y ejecución de actos administrativos; (ii) las peticiones presentadas por los particulares; y (iii) los procesos que se adelanten contra la administración por los ciudadanos en ejercicio legítimo de su derecho de defensa. El derecho al debido proceso administrativo actúa la garantía a todas las personas de acceder a un proceso justo y adecuado, de tal manera que la afectación o la privación de ciertos bienes jurídicos por parte del Estado, no pueda hacerse con detrimento de sus derechos fundamentales. Así, ha indicado esta Corporación: si bien la preservación de los intereses de la administración y el cumplimiento de los fines propios de la actuación estatal son imperativo de todos los procedimientos que se surtan a este nivel, en cada caso concreto debe llevarse a cabo una ponderación que armonice estas prerrogativas con los derechos fundamentales de los asociados.
DERECHO FUNDAMENTAL A LA CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES NEGRAS-Protección constitucional
CONVENIO 169 DE LA ORGANIZACION INTERNACIONAL DEL TRABAJO-Estado se compromete a garantizar derechos de comunidades afrocolombianas
En el ámbito internacional también se avanzó en el reconocimiento de los grupos étnicos como colectividades cuyos derechos debían ser garantizados por los Estados, en especial a partir de la adopción del Convenio 169 de la OIT, en cuyas disposiciones se reivindica con claridad el derecho de las comunidades afrocolombianas a ser tenidas como “pueblos”, atendiendo las condiciones sociales, culturales y económicas y a sus prácticas y tradiciones que las distinguen de otras colectividades. Este convenio regula aspectos sociales, culturales y económicos de grupos que “estén regidos total o parcialmente por sus propias costumbres o tradiciones o por una legislación especial”, aun cuando tales grupos no provengan de “poblaciones que habitaban en el país en la época de la conquista o la colonización o del establecimiento de las actuales fronteras estatales”. Dentro de los compromisos que surgen del Convenio 169 de la OIT para los Estados Partes, se encuentra que éstos están obligados a respetar la diversidad étnica y cultural de los pueblos indígenas y de los pueblos tribales, y a contribuir realmente con la conservación del valor espiritual que para todos los grupos étnicos comporta su relación con la tierra y su territorio, entendido este como “lo que cubre la totalidad del hábitat de las regiones que los pueblos interesados ocupan o utilizan de alguna u otra manera”.
LICENCIA AMBIENTAL-Finalidad/RECURSOS NATURALES-Protección a través de la figura de licencia ambiental/LICENCIA AMBIENTAL-Requisitos para su expedición
Las licencias ambientales son permisos que otorga una autoridad competente, para ejecutar una obra o actividad que pueda producir deterioro grave a los recursos naturales renovables o al medio ambiente, o modificar de manera notoria o considerable el paisaje. Estas licencias se conceden previa solicitud del interesado, quien presentará con ella un estudio de impacto ambiental. Una vez presentada la solicitud, la autoridad que otorga la licencia puede solicitar al interesado información adicional. Aportada la información, si es del caso, esta autoridad podrá solicitar conceptos a otras entidades o a particulares. Recibido el concepto, la autoridad debe pronunciarse sobre la licencia dentro de un plazo determinado. Al hacerlo, puede negar la licencia, otorgarla, o condicionarla al cumplimiento de una serie de requisitos para evitar, minimizar, restablecer o compensar los daños causados por la respectiva obra o actividad.
EXPEDICION DE LICENCIAS AMBIENTALES Y DERECHO A LA CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES NEGRAS-Caso en que después de otorgar licencia ambiental se solicita actualización de información por cuanto en la zona hay presencia física de comunidad afrodescendiente
En el asunto bajo revisión, las certificaciones requeridas para la licencia ambiental fueron expedidas en los años 2007 y 2008 por el Ministerio del Interior afirmando que no se registraba la presencia de comunidades negras en la zona. No obstante, el informe del sociólogo que visitó la zona a principios del año 2009, evidencia que tales comunidades sí estaban presentes en la zona de influencia del proyecto muchos años antes de que éste fuera anunciado, de manera muy similar a otras comunidades negras reconocidas legalmente en otras zonas, esto es, con prácticas etnoculturales propias de comunidades negras, con auto reconocimiento como comunidad negra a pesar de la existencia de un alto mestizaje, de la aceptación “utilitarista” de la figura de la junta directiva del consejo comunitario como autoridad propia y del retraso en la constitución formal como consejo comunitario. Y tan presentes estaban que fueron registradas como consejos comunitarios en el año 2009. En esa medida, el cumplimiento formal alegado por la empresa no puede ser empleado para exonerarla de sus obligaciones frente a las comunidades negras, como quiera que el mismo Decreto 1320 de 1998 prevé la obligación de vincular a las comunidades negras que se encuentren en la zona de influencia del proyecto para la realización del estudio de impacto ambiental, cuando no se cuenta con las certificaciones exigidas.
DERECHO FUNDAMENTAL A LA CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES NEGRAS-Orden a Unión Temporal vincular a comunidades negras en proyecto vial
1. La Unión Temporal de Desarrollo Vial del Valle del Cauca y Cauca celebró el 9 de agosto de 2006 el Contrato Número 13, adicional al “Contrato Principal 005 de 1999 - construcción de la segunda calzada del tramo Mediacanoa-Loboguerrero”, para el diseño y construcción del Tramo 07.
2. El 22 de agosto de 2006, la Unión Temporal de Desarrollo Vial del Valle del Cauca y Cauca inició la elaboración de los diseños de la segunda calzada y simultáneamente se iniciaron los estudios ambientales a fin de obtener la respectiva licencia ambiental de conformidad con lo que establece la Ley 99 de 1993, para lo cual solicitó al Ministerio del Interior y de Justicia certificaciones sobre la presencia de comunidades indígenas y negras en el área del proyecto, que para ese momento el Tramo 07 era un único sector de 54 kilómetros, que por cuestiones de diseño y manejo de medio ambiente, fue dividido en 3 sectores.[1]
3. El 11 de enero de 2007, mediante oficio OFI-506-DET-1000, el Ministerio del Interior certificó que “de acuerdo con visita de verificación realizada por un funcionario de la Dirección de Etnias del Ministerio del Interior y Justicia, durante el día 23 de noviembre de 2006, al área del proyecto “Construcción de la Segunda Calzada del tramo Mediacanoa-Loboguerrero” no se registra presencia de comunidades indígenas ni negras en el área del proyecto de la referencia.”[2]
4. Dado que el concesionario dividió el Tramo 07 en tres sectores, el Ministerio del Medioambiente creó mediante Auto 2504 del 13 de agosto de 2008, tres expedientes distintos, uno para cada sector, y abrió el expediente 4215 para el sector 1 y por ello solicitó una nueva certificación de presencia de comunidades indígenas o negras para cada sector.[3]
5. El 20 de noviembre de 2011, el UNAT certifica que “las áreas de interés correspondiente a las coordenadas descritas en el oficio de referencia, que corresponde al proyecto vial “construcción de la segunda calzada Loboguerrero – Mediacanoa Sector 1”, localizado en los municipios de Dagua y Restrepo, en el Departamento del Valle del Cauca, no se cruza o traslapa con territorio legalmente titulado a Comunidades Indígenas o Afrocolombianas”.[4]
7. El 22 de abril de 2009, mediante oficio OFI09-11892-GCP-0201, el Ministerio del Interior, a través de la Coordinadora del Grupo de Consulta previa certificó que no se registraba la presencia de comunidades negras en el área de influencia del sector 1 del Tramo 07, a pesar de que el informe del experto que visitó la zona, se señala que existen comunidades negras en la zona que cumplen los requisitos legales para constituirse como consejos comunitarios.[5] En el informe del experto se lee lo siguiente:
· Lo cierto es que el nivel de desdibujamiento de la organización étnica es tan alto que no es posible observar de forma clara e inequívoca la existencia de comunidades negras.” (Resaltado agregado al texto)
9. El 27 de octubre de 2009, una vez terminados los diseños del sector 1, mediante Radicado 4120-EI-128454, la empresa accionante le solicitó al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible actualizar los términos de referencia, para lo cual entregó la certificación expedida por la UNAT (hoy INCODER) 20082110990 del 20 de noviembre de 2008,[6] además de las copias de las tres certificaciones expedidas por el Ministerio del Interior para el sector 1 para tramitar la licencia ambiental y la sustracción del sector 1 del Tramo 07, a saber:
– La primera, el OFI07-506-DET-1000 del 11 de enero de 2007 que certifica la no presencia de comunidades ni indígenas ni negras en todo el tramo 07 que iba desde el kilómetro 64 Loboguerrero al kilómetro 111 Mediacanoa.
– La segunda, el OFI08-22724-DET-1000 del 04 de agosto de 2008 que certifica la no presencia de comunidades indígenas en el sector 1 del tramo 07 que va desde el kilómetro 64 en Loboguerrero al kilómetro 81.
– La tercera, el OFI09-11894-GCP-0201 del 22 de abril de 2009 que certifica la no presencia de comunidades negras en el sector 1 del tramo 07 que va desde el kilómetro 64 en Loboguerrero al kilómetro 81.
12. El 7 de febrero de 2011, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, mediante oficio radicado No. 2400-E2-3936,[7] puso en conocimiento de la empresa que de manera reiterada los Consejos Comunitarios de la comunidad negra de las veredas Trapiche, Carrizales, El Naranjo, La Guinea Alta y Baja, La Puerta, La Victoria y corregimiento de Zabaletas, Loboguerrero, Zelandia y Juntas solicitaban ser objeto de consulta previa a través de las siguientes comunicaciones:
· Representante a la Cámara, doctora María Isabel Urrutia, radicado 4120-E1-68204 de 17 de junio de 2009 (LAM 4215)
· Representante legal, Doctor Julio Cesar González, Consejo Comunitario de la Comunidad Negra de la Cuenca Baja del Río Calima, radicado 4120-E1-19720 del 24 de febrero de 2009 (LAM4215)
· Defensor delegado para indígenas y minorías étnicas, Horacio Guerrero García, radicado 4120-E1-146003 de 01 de diciembre de 2009 (LAM4215)
“(…) En atención al oficio recibido el 12 de agosto de los corrientes, donde nos solicita “concepto sobre los efectos de las resoluciones 0314 y 0315 de 28 de abril de 2010, expedidas por este Ministerio, relacionados con la participación de los consejos comunitarios de Loboguerrero, El Naranjo y Juntas, en el marco del seguimiento y control a la licencia ambiental para el proyecto doble calzada entre Loboguerrero y Cisneros, otorgada mediante resolución 159 de 28 de enero de 2010,” nos permitimos informarle que los actos administrativos en comento corresponden al ingreso al registro único de organizaciones de las comunidades negras afrocolombianas, raizales y palenqueras y consejos comunitarios, acorde al Decreto 3770 de 2008 Capítulo III.
De acuerdo con este oficio, el Ministerio del Interior reconoce la presencia del Consejo Comunitario de Loboguerrero con las resoluciones 0314 y 0315 de 28 de abril de 2010, esto es, con posterioridad a la certificación expedida por el Ministerio del Interior y de Justicia, OFI09-1-11892-GCP-0201 de fecha de 22 de abril de 2009 para el proyecto “Construcción Doble Calzada Buga-Buenaventura. Sector 1, Tramo 7, kilómetro 64 a 81,” por lo cual se hace necesario actualizar dicha certificación.
En el evento que las certificaciones actualizadas, registren la presencia de comunidades negras y/o indígenas, deberá elaborarse el estudio de impacto ambiental dando cumplimiento a los requisitos establecidos en la Ley 70 de 1993, el Decreto 1320 de julio 13 de 1998, la información requerida en los términos de referencia y en general a la normatividad vigente, en el sentido que el EIA debe ser elaborado con la participación de las comunidades étnicas del área de influencia directa del proyecto y adelantarse el proceso de consulta previa”.[8]
13. La Unión Temporal de Desarrollo Vial del Valle del Cauca y Cauca, mediante escrito radicado No. 21832 del 22 de febrero de 2011, dio respuesta al Ministerio del Ambiente y Desarrollo Sostenible, señalando que solo luego de la entrega del peaje por parte del INVIAS al INCO en el año 2010, se estableció la necesidad de incluir los 700 metros adicionales del proyecto no mencionados en las certificaciones ni en el estudio presentados, e indicó que dicho estudio se realizaría posteriormente. La empresa demandante agregó que no era posible exigirle una actualización de las certificaciones solicitadas, como quiera que dicho trámite no estaba previsto en la ley.
14. El 24 de marzo de 2011, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, mediante escrito 2400-2-21832, decidió que, con base en el oficio del Ministerio del Interior OFI10-33455–DCN-0230, remitido para el proyecto de construcción de la doble calzada Loboguerrero – Cisneros, en la misma zona de influencia del proyecto de la empresa demandante, existía presencia de comunidades negras, por lo que debía realizarse una consulta previa.
15. El 29 de abril de 2011, la tutelante solicitó al Grupo de Comunidades Negras del Ministerio del Interior que aclarara si el hecho de que se hubiera registrado mediante las resoluciones 0314 y 0315 de 28 de abril de 2010 el Consejo Comunitario de Loboguerrero, dejaba sin efecto las certificaciones expedidas previamente para la construcción de la doble calzada Buga – Buenaventura Sector 1, Tramo 07, kilómetro 64 a 81, y en consecuencia es necesaria su actualización.
17. Mediante oficio OFI-11-25034-DCN-230 del 13 de junio de 2011, la Directora de Asuntos para Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras del Ministerio del Interior explicó que las resoluciones 0314 y 0315 de 28 de abril de 2010 corresponden al ingreso al Registro Único de Consejos Comunitarios de dicha dirección, y señaló que la competencia para certificar la presencia de grupos étnicos dentro de un territorio es exclusiva del Grupo de Consulta Previa, por lo que esa dirección no podía dejar sin efecto las certificaciones expedidas por este grupo previamente para la construcción de la doble calzada Buga – Buenaventura Sector 1, Tramo 07, kilómetro 64 a 81.
19. Mediante oficio del 18 de julio de 2011, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, respondió al derecho de petición presentado por la empresa accionante, mediante oficio 2400-2-80883,[9] en relación con la solicitud de continuación de trámite de la expedición de la licencia ambiental, aprovechamiento forestal, ocupación de cauces, y sustracción de reserva, en los siguientes términos:
Parágrafo. Las Corporaciones Autónomas Regionales y demás autoridades ambientales no podrán otorgar permisos, concesiones o autorizaciones ambientales, cuando éstos formen parte de un proyecto cuya licencia ambiental sea de competencia privativa del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
En relación con su solicitud de levantamiento de veda le informo que esta Dirección le ha dado traslado a la Dirección de Ecosistemas de este Ministerio, por ser de su competencia, quien le estará comunicando el estado del trámite en los próximos días. Así mismo, es necesario precisar que dicho trámite está relacionado con el proyecto y está sujeto a las condiciones relacionada con la identificación de las comunidades étnicas.”
Mediante providencia del 6 de octubre de 2011, negó la acción de tutela por considerar que no se vulneraba con la actuación el debido proceso administrativo. Señaló el Tribunal que “contrario a lo manifestado por el actor debe precisarse que el Ministerio del Ambiente y Desarrollo Territorial para continuar con el trámite de licencia ambiental y sustracción de reserva forestal le ha indicado a la sociedad actora la necesidad de determinar si existe o no presencia de comunidades indígenas o negras en el área donde se desea realizar el proyecto, información que no ha sido allegada por la Unión Temporal, pese a tener conocimiento de tal solicitud”.[11]
La Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Segunda – Subsección B - del Consejo de Estado, mediante providencia del 19 de enero de 2012, revocó el fallo de primera instancia y concedió el amparo solicitado y ordenó al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial continuar con el estudio de la expedición de licencia ambiental presentado por la Unión Temporal de Desarrollo Vial del Valle del Cauca y Cauca.
La Constitución Política, en su artículo 29, prescribe que “el debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”. Se trata de un derecho fundamental de aplicación inmediata (C.P. art. 83), que en relación con el desarrollo de las actuaciones administrativas, pretende regular el ejercicio de las potestades discrecionales de la Administración, cuando en virtud del inicio de las mismas puedan llegar a comprometerse los derechos de los administrados. En este sentido, se ha pronunciado la Corte Constitucional:
De conformidad con el artículo 36 del Código Contencioso Administrativo,[17] toda decisión discrecional de la Administración “debe ser adecuada a los fines de la norma que la autoriza y proporcional a los hechos que le sirven de causa.” Con el propósito de regular el ejercicio de las potestades de la Administración, especialmente de las discrecionales, se han ideado varias instituciones jurídicas que permiten preservar el control judicial en cuanto a su desarrollo. Al respecto, en la sentencia T-982 de 2004[18] se destacaron las siguientes instituciones:
(i) Los vicios en su formación, es decir, el control a las solemnidades que el ordenamiento jurídico exige para la manifestación unilateral de voluntad de la Administración. Esto significa que si los actos que se profieren en desarrollo de un procedimiento administrativo no se han hecho constar a través de las ritualidades que se exigen para su debida formación, el acto administrativo que se profiere no puede producir efectos jurídicos, es lo que se conoce en la doctrina procesal con el nombre del “respeto a las formas propias de cada juicio” y que permite prevenir el actuar arbitrario de las autoridades públicas. (…)
(ii) El error en su apreciación, o en otras palabras, el hecho de confundir la existencia de una facultad discrecional con la posibilidad de enfrentarse en un caso concreto frente a un concepto jurídico indeterminado. (…)
(iii) La desviación de poder, o lo que es lo mismo, el ejercicio de una facultad reconocida a las autoridades públicas contrario al fin o móvil que fundamenta la existencia legal o constitucional de dicha atribución. Se trata en esencia del desconocimiento de la finalidad legal o de interés público que subyace en una potestad administrativa, por ejemplo, favoreciendo o perjudicando a un tercero, o acudiendo a motivos estrictamente particulares, políticos, confesionales o cualquier otro que no se ajuste al objeto de la atribución ejercida. (…)
(iv) El principio de necesidad supone confrontar los efectos que en relación con los valores, principios y derechos constitucionales se producirían a partir del ejercicio de una facultad discrecional reconocida en la ley. De suerte que si demuestra que no existe ninguna otra medida que, de manera clara y contundente, produzca en términos constitucionales, igual resultado a un menor costo, la decisión adoptada por la Administración resulta acorde con el ordenamiento jurídico. (…)
(v) El principio de proporcionalidad hace relación a la comprobación de que la adopción de una medida en ejercicio de una potestad administrativa, no sacrifique valores, principios y derechos que tengan un mayor valor constitucional que aquéllos que se quiere satisfacer mediante el ejercicio de las atribuciones discrecionales reconocidas en la ley. (…)
No obstante, para determinar en cada caso concreto la idoneidad de la acción de nulidad, de nulidad y restablecimiento del derecho, o de reparación directa como mecanismos de protección judicial de los derechos frente a actos administrativos “no es suficiente (…) la mera existencia formal de otro procedimiento o trámite de carácter judicial. Para que ello ocurra es indispensable que ese mecanismo sea idóneo y eficaz, con miras a lograr la finalidad específica de brindar inmediata y plena protección a los derechos fundamentales, de modo que su utilización asegure los efectos que se lograrían con la acción de tutela”.[23]
La Constitución Política, en sus artículos 1° y 7°, fijó las bases para el reconocimiento y protección de la identidad e integridad cultural y social de las comunidades negras. En el artículo 1° hace énfasis en el carácter pluralista del Estado colombiano, y en el artículo 7° dice expresamente que el “Estado reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de la Nación colombiana.” De ese reconocimiento de la diversidad étnica y cultural depende, tal como lo ha señalado la jurisprudencia de esta Corporación, “la subsistencia de los pueblos indígenas y tribales, y que son éstos quienes pueden conservar y proyectar en los diferentes ámbitos el carácter pluriétnico y multicultural de la nación colombiana, sustrato del Estado social de derecho acogido en la Carta”.[25]
Adicionalmente, la Constitución hace referencia explícita a las comunidades negras en el artículo 55 transitorio. En dicha disposición se ordena al Congreso, expedir “una ley que les reconozca a las comunidades negras que han venido ocupando tierras baldías en las zonas rurales ribereñas de los ríos de la Cuenca del Pacífico, de acuerdo con sus prácticas tradicionales de producción, el derecho a la propiedad colectiva sobre las áreas que habrá de demarcar la misma ley (…)” y que establezca “mecanismos para la protección de la identidad cultural y los derechos de estas comunidades, y para el fomento de su desarrollo económico y social.” Precisa este artículo, en el parágrafo 1°, que lo dispuesto “podrá aplicarse a otras zonas del país que presenten similares condiciones, por el mismo procedimiento y previos estudio y concepto favorable de la comisión especial aquí prevista”.
De manera casi simultánea, en el ámbito internacional también se avanzó en el reconocimiento de los grupos étnicos como colectividades cuyos derechos debían ser garantizados por los Estados, en especial a partir de la adopción del Convenio 169 de la OIT, en cuyas disposiciones se reivindica con claridad el derecho de las comunidades afrocolombianas[26] a ser tenidas como “pueblos”, atendiendo las condiciones sociales, culturales y económicas y a sus prácticas y tradiciones que las distinguen de otras colectividades.[27] Este convenio regula aspectos sociales, culturales y económicos de grupos que “estén regidos total o parcialmente por sus propias costumbres o tradiciones o por una legislación especial”, aun cuando tales grupos no provengan de “poblaciones que habitaban en el país en la época de la conquista o la colonización o del establecimiento de las actuales fronteras estatales”.
Dentro de los compromisos que surgen del Convenio 169 de la OIT para los Estados Partes, se encuentra que éstos están obligados a respetar la diversidad étnica y cultural de los pueblos indígenas y de los pueblos tribales, y a contribuir realmente con la conservación del valor espiritual que para todos los grupos étnicos comporta su relación con la tierra y su territorio, entendido este como “lo que cubre la totalidad del hábitat de las regiones que los pueblos interesados ocupan o utilizan de alguna u otra manera”.[28]
El Convenio 169 de la OIT desarrolla ampliamente el derecho de estos pueblos a que los Gobiernos i) determinen sus propiedades y posesiones mediante la delimitación de los espacios efectivamente ocupados, ii) salvaguarden sus derechos a utilizar “las tierras que no estén exclusivamente ocupadas por ellos, pero a las que hayan tenido tradicionalmente acceso para sus actividades tradicionales y de subsistencia”; y iii) protejan especial y efectivamente sus facultades de utilizar, administrar y conservar sus recursos naturales.[29] En el evento en que no les resulte posible reconocer a los grupos étnicos derechos sobre los recursos naturales de sus territorios colectivos, el Convenio prevé el establecimiento de procedimientos “con miras a consultar a los pueblos interesados, a fin de determinar si los intereses de esos pueblos serían perjudicados, y en qué medida, antes de emprender o autorizar cualquier programa de prospección o explotación de los recursos existentes en sus tierras. Los pueblos interesados deberán participar siempre que sea posible en los beneficios que reporten tales actividades, y percibir una indemnización equitativa por cualquier daño que puedan sufrir como resultado de esas actividades”.[30] Además, dentro del espíritu de hacer realidad el reconocimiento étnico vinculado al territorio, este instrumento internacional dispone que las Partes se obligan “a prever sanciones apropiadas contra toda intrusión no autorizada en las tierras de los pueblos interesados o todo uso no autorizado de las mismas por personas ajenas a ellos”, como también a adoptar instrumentos que impiden tales intromisiones.[31]
“La presente ley tiene por objeto reconocer a las comunidades negras que han venido ocupando tierras baldías en las zonas rurales ribereñas de los ríos de la Cuenca del Pacífico, de acuerdo con sus prácticas tradicionales de producción, el derecho a la propiedad colectiva, de conformidad con lo dispuesto en los artículos siguientes. Así mismo tiene como propósito establecer mecanismos para la protección de la identidad cultural y de los derechos de las comunidades negras de Colombia como grupo étnico, y el fomento de su desarrollo económico y social, con el fin de garantizar que estas comunidades obtengan condiciones reales de igualdad de oportunidades frente al resto de la sociedad colombiana. De acuerdo con lo previsto en el parágrafo 1o. del artículo transitorio 55 de la Constitución Política, esta ley se aplicará también en las zonas baldías, rurales y ribereñas que han venido siendo ocupadas por comunidades negras que tengan prácticas tradicionales de producción en otras zonas del país y cumplan con los requisitos establecidos en esta ley” –artículo 1°-.
“El Estado adjudicará a las comunidades negras de que trata esta ley la propiedad colectiva sobre las áreas que de conformidad con las definiciones contenidas en el artículo segundo, comprenden las tierras baldías de las zonas rurales ribereñas de los ríos de la Cuenca del Pacífico y aquellas ubicadas en las áreas de que trata el artículo 1° de la presente ley que vienen ocupando de acuerdo con sus prácticas tradicionales de producción”.[33]
En la sentencia T-955 de 2003,[34] esta Corporación señaló que la diversidad étnica y cultural de la nación colombiana no puede existir sin el reconocimiento y la protección de la diversidad étnica y cultural de las comunidades afrodescendientes y el consecuente amparo integral de sus territorios colectivos. Si bien no puede “atribuirse a la Ley 70 de 1993, como tampoco a la labor de titulación confiada al INCORA (hoy INCODER), en los términos del Capítulo III de la misma Ley el reconocimiento, la comprensión y el alcance del derecho de las comunidades negras al territorio que tradicionalmente ocupan, como quiera que éste se generó dentro del marco de las Leyes 31 de 1967 y 21 de 1969”, el derecho al reconocimiento y protección de la diversidad étnica y cultural de las comunidades afrodescendientes “fue definitivamente acogido por el ordenamiento constitucional como sustrato de la diversidad étnica nacional”.
En este sentido, nuestro ordenamiento constitucional abre a las comunidades étnicas espacios concretos de participación,[35] entre otros, “se pueden identificar (i) la elección de dos senadores en circunscripción nacional especial por comunidades indígenas, (ii) la posibilidad, ya desarrollada por la ley, de establecer una circunscripción especial para asegurar la participación de los grupos étnicos en la Cámara de Representantes, (iii) la obligación de que la conformación y delimitación de las entidades territoriales indígenas se lleve a cabo con participación de los representantes de las comunidades indígenas, previo concepto de la comisión de ordenamiento territorial –artículo 329-, (iv) el mandato de propiciar la participación de los representantes de las comunidades indígenas en las decisiones respecto de la explotación de los recursos naturales en sus territorios –artículo 330- y (v) la consulta previa sobre las medidas que afectan directamente a la comunidades étnicas”.[36]
En cuanto a la forma como se debe adelantar la consulta previa, si bien el Convenio 169 no establece un procedimiento específico, sino que otorga cierta flexibilidad, en todo caso “el procedimiento de consulta no queda (…) librado por entero a la discrecionalidad de las autoridades gubernamentales”[43]. Sobre este punto la Corte ha señalado que “en la medida en que el Convenio 169 no establece unas reglas de procedimiento y en tanto que las mismas no hayan sido fijadas en la ley, debe atenderse a la flexibilidad que sobre el particular consagra el Convenio y al hecho de que, de acuerdo con el mismo, el trámite de la consulta se somete al principio de la buena fe, lo cual quiere decir, por un lado, que corresponde a los Estados definir las condiciones en las que se desarrollará la consulta, y por otro, que la misma, para que resulte satisfactoria a la luz del ordenamiento constitucional, debe realizarse de manera que sea efectiva y conducente, pero sin que quepa hablar, en ese contexto, de términos perentorios para su realización, ni de condiciones ineludibles para el efecto”.[44]
“La licencia ambiental consiste en la autorización que la autoridad ambiental concede para la ejecución de una obra o actividad que potencialmente puede afectar los recursos naturales renovables o el ambiente. … De este modo, la licencia ambiental tiene indudablemente un fin preventivo o precautorio en la medida en que busca eliminar o por lo menos prevenir, mitigar o reversar, en cuanto sea posible, con la ayuda de la ciencia y la técnica, los efectos nocivos de una actividad en los recursos naturales y el ambiente.”[48]
Sin embargo, también ha reconocido la Corte que “las garantías constitucionales de la libertad económica no impiden que las entidades descentralizadas competentes establezcan de manera autónoma requisitos para la preservación del ambiente. Así lo establece el principio de rigor subsidiario, que fue avalado por esta misma Corporación,[49] según el cual las entidades con ámbitos de competencia territorial más reducidos no pueden disminuir el nivel de protección del medio ambiente establecido por las autoridades que tengan una competencia territorial mayor. Sin embargo, sí pueden imponer estándares más exigentes para la protección del medio ambiente en sus respectivos territorios.” En esa medida, el otorgamiento de licencias ambientales es una función en la que concurren las competencias del legislador, de la administración central, y descentralizada territorialmente y por servicios.
“(…)el reconocimiento de derechos especiales a las comunidades negras no se hace en función de su "raza", puesto que ello implicaría presuponer que, en un país con un grado tan alto de mestizaje como lo es Colombia, existen aún "razas puras", lo cual es a todas luces inaceptable, y llevaría a efectuar futuras distinciones (odiosas) entre quiénes se deben considerar de "raza negra" y quiénes no, para efectos de acceder a los beneficios que otorga esta ley; con ello, se retrotraería al Estado colombiano a la época de las grandes clasificaciones coloniales basadas en los distintos grados de mezcla de sangres, que sustentaban un verdadero sistema de castas excluyentes, algo frontalmente incompatible con una democracia constitucional. Lo que es más, no sólo es un hecho reconocido que la categoría "raza" ha sido fundamentalmente revaluada por las ciencias sociales, sino que una clasificación semejante de los ciudadanos colombianos no podría ser objeto de una circunscripción electoral como la que se examina, ya que el artículo 176 de la Carta sólo hace referencia a grupos étnicos, y no a grupos "raciales". Por ese motivo, debe quedar claro que los derechos colectivos de las comunidades negras en Colombia son una función de su status en tanto grupo étnico, portador de una identidad propia que es digna de ser protegida y realzada, y no del color de la piel de sus integrantes.” (subrayas agregadas al texto)[55]
En el Auto 005 de 2009[56] la Corte resaltó que “la definición de los miembros de las comunidades afrodescendientes, no puede fundarse exclusivamente en criterios tales como el ‘color’ de la piel, o la ubicación de los miembros en un lugar específico del territorio, sino en ‘(i) un elemento ‘objetivo’, a saber, la existencia de rasgos culturales y sociales compartidos por los miembros del grupo, que les diferencien de los demás sectores sociales, y (ii) un elemento ‘subjetivo’, esto es, la existencia de una identidad grupal que lleve a los individuos a asumirse como miembros de la colectividad en cuestión’.”
En el asunto bajo revisión, las certificaciones requeridas para la licencia ambiental fueron expedidas en los años 2007 y 2008 por el Ministerio del Interior afirmando que no se registraba la presencia de comunidades negras en la zona. No obstante, el informe del sociólogo que visitó la zona a principios del año 2009, como ya se mencionó, evidencia que tales comunidades sí estaban presentes en la zona de influencia del proyecto muchos años antes de que éste fuera anunciado, de manera muy similar a otras comunidades negras reconocidas legalmente en otras zonas, esto es, con prácticas etnoculturales propias de comunidades negras, con auto reconocimiento como comunidad negra a pesar de la existencia de un alto mestizaje, de la aceptación “utilitarista” de la figura de la junta directiva del consejo comunitario como autoridad propia[58] y del retraso en la constitución formal como consejo comunitario. Y tan presentes estaban que fueron registradas como consejos comunitarios en el año 2009.
No obstante, como están también en juego los derechos de las comunidades negras asentadas en la zona de influencia del proyecto vial, ordenará a la empresa accionante vincular dentro de las 48 horas siguientes a la comunicación de esta providencia a dichas comunidades de conformidad con lo que establece el parágrafo 1º del artículo 3 del Decreto 1320 de 1998, para la realización del estudio de impacto ambiental y comunicará por intermedio de la Secretaría de la Corporación, al Ministerio del Interior – Oficina de Consulta Previa la presente providencia, a fin de que disponga dentro de las 48 horas siguientes a la comunicación de la misma, el acompañamiento del proceso de consulta previa de las comunidades negras ubicadas en la zona de influencia del proyecto vial, con el fin de garantizar sus derechos.
Segundo.- ORDENAR a Unión Temporal de Desarrollo Vial del Valle del Cauca y Cauca, dentro de las 48 horas siguientes a la comunicación de esta providencia, vincular a las comunidades negras ubicadas en la zona de influencia del proyecto vial “Construcción de la segunda calzada Loboguerrero – Mediacanoa Tramo 07 Sector 1”, kilómetro 63+300 hasta el 81+00, localizado en los municipios de Dagua y Restrepo, de conformidad con lo que establece el parágrafo 1º del artículo 3 del Decreto 1320 de 1998.
Tercero.- Por Secretaría General, COMUNICAR al Ministerio del Interior – Oficina de Consulta Previa de la presente providencia, con el fin de que dentro de las 48 horas siguientes a tal comunicación, disponga el acompañamiento del proceso de consulta previa de las comunidades negras ubicadas en la zona de influencia del proyecto vial “Construcción de la segunda calzada Loboguerrero – Mediacanoa Tramo 07 Sector 1”, kilómetro 63+300 hasta el 81+00, localizado en los municipios de Dagua y Restrepo, de conformidad con lo que establece el parágrafo 1º del artículo 3 del Decreto 1320 de 1998, con el fin de garantizar sus derechos.
[1] Sector 1: kilómetro 64+000 a partir del peaje de Loboguerrero, hasta el kilómetro 81+000; sector 2: inicia en el kilómetro 81+000 hasta el kilómetro 96+000; y Sector 3: se inicia en el kilómetro 96, hasta el kilómetro 111+000, donde se encuentra la entrada del centro poblado de Mediacanoa, cerca de la estación de pesaje de la vía Buenaventura – Buga. Folio 110 Cuaderno principal.
[6] Folio 121, Cuaderno Principal.
[10] Ley 393 de 1997, Artículo 9o. Improcedibilidad. La Acción de Cumplimiento no procederá para la protección de derechos que puedan ser garantizados mediante la Acción de Tutela. En estos eventos, el Juez le dará a la solicitud el trámite correspondiente al derecho de Tutela.
[11] Folio 207, Cuaderno principal.
[13] Entre muchas ver las sentencias T-731 de 2009 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto); T-434 de 2008 (MP. Jaime Córdoba Triviño); T-408 de 2008 (MP. Mauricio González Cuervo); T-359 de 2006 (MP. Jaime Araújo Rentería); T-1085 de 2003 (MP. Eduardo Montealegre Lynett).
[15] Sentencia T-982 de 2004, MP. Rodrigo Escobar Gil. Ver también la sentencia T-1083 de 2004, MP. Jaime Córdoba Triviño.
[16] Sentencia C-983 de 2010 MP. Luis Ernesto Vargas Silva.
[17] Decreto 01 de 1984, “Articulo 36. Decisiones discrecionales. En la medida en que el contenido de una decisión, de carácter general o particular, sea discrecional, debe ser adecuada a los fines de la norma que la autoriza, y proporcional a los hechos que le sirven de causa.” (Norma derogada a partir del dos (2) de julio del año 2012 por el artículo 309 de la Ley 1437 de 2011).
[18] Sentencia T-982 de 2004, MP. Rodrigo Escobar Gil.
[19] Sentencia T-359 de 2006, M.P. Jaime Araujo Rentería.
[20] Ver sentencia C-1189 de 2005, M.P. Humberto Sierra Porto.
[21] Artículos 84 y 85 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984). Sobre la materia, esta Corporación ha sostenido: “(...) tratándose de procesos policivos, la Corte ha sostenido que la mera existencia de recursos en el desarrollo de su trámite no garantiza la posibilidad de acudir a otro medio de defensa judicial idóneo, pues de manera expresa, el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, consagra que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo “...no juzga las decisiones proferidas en juicios de policía regulados especialmente por la ley...” , razón por la cual, ante la inexistencia de un medio judicial idóneo y eficaz para la protección de los derechos fundamentales alrededor de los procesos policivos, resulta admisible la tutela, incluso de manera directa y plena”. Sentencia T-061 de 2002. (M.P. Rodrigo Escobar Gil).
[23] Sentencia T-033 de 2002. (MP. Rodrigo Escobar Gil).
[24] Véase, entre otras, las sentencias SU-961 de 1999, MP. Vladimiro Naranjo Mesa; T-468 de 1999 (MP. José Gregorio Hernández Galindo) y T-033 de 2002. (MP. Rodrigo Escobar Gil).
[25] Sentencia T-955 de 2003 (MP. Álvaro Tafur Galvis).
[26] “El hecho de ser afrocolombiano implica el reconocimiento de una ascendencia africana , pero al mismo tiempo somos nativos puesto que nacimos aquí en Colombia, al igual que nuestros padres, los indígenas y mestizos, lo que supone los mismos derechos para todos (...) la diferencia en los diversos pueblos de asentamiento negro se debe a los diversos medios en que se han conformado; no obstante hay rasgos culturales propios de las comunidades negras que permiten diferenciarlas de otras culturas (..) debido al racismo la antropología colombiana desconoce la existencia de esos elementos culturales diferenciales (..)” –Comisión Especial para las Comunidades Negras, Subcomisión de Entidades Estatales y Comisionados de las Organizaciones Populares, Comisionado Trifilo Viveros, 29 de marzo de 1993.
[27] Convenio 169 de la OIT (artículo 1, numeral a). El Convenio en mención se refiere a las comunidades cuyas “condiciones sociales, culturales y económicas las distingan de otros sectores de la colectividad nacional y que estén regidos total o parcialmente por sus propias costumbres o tradiciones o por una legislación especial”, así no desciendan de “poblaciones que habitaban en el país en la época de la conquista o la colonización o del establecimiento de las actuales fronteras estatales”, sin establecer distinciones ni privilegios. Convenio 169 de la OIT, Guía para su Aplicación. Elaborado por el Servicio de Políticas para el Desarrollo (POLIDEV), en cooperación con el Servicio de Igualdad y Coordinación de los Derechos Humanos (EGALITE), al respecto consultar la sentencia SU-320 de 2003.
[30] Respecto de la consulta previa para la delimitación de las zonas mineras indígenas se puede consultar la sentencia C- 418 de 2002 (MP. Álvaro Tafur Galvis).
[33] No obstante, algunos académicos han criticado la Ley 70 de 1993 porque no contempló explícitamente algunas de las comunidades negras que existen en el país Por ejemplo, Odile Hoffman afirma lo siguiente: “[…] la ley no beneficia a la totalidad de las poblaciones negras de Colombia y las restricciones son considerables: […] Quedan excluidas las poblaciones urbanas, las del interior y las de la costa atlántica que históricamente son la más desarrolladas y las más integradas a la sociedad nacional.” Hoffman, Odile (2007). Comunidades negras en el pacífico colombiano.
[34] Sentencia T-955 de 2003 (MP. Álvaro Tafur Galvis).
[35] Sentencia SU-383 de 2003 (MP. Álvaro Tafur Galvis, SVP: Alfredo Beltrán Sierra y Clara Inés Vargas Hernández, SV: Jaime Araujo Rentería)
[36] Sentencia T-116 de 2011 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto)
[37] Sentencia SU-383 de 2003 (MP: Álvaro Tafur Galvis).
[38] Ver sentencias C-175 de 2009 (M.P. Luís Ernesto Vargas Silva), C-063 de 2010 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), C-030 de 2008 (M.P. Rodrigo Escobar Gil) y C-461 de 2008 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
[44] Sentencia C-030 de 2008 2008 (M.P. Rodrigo Escobar Gil).
[48] Sentencia C-035 de 1999 (M.P. Antonio Barrera Carbonell)
[49] Sentencia C-535 de 1996 (MP. Alejandro Martínez Caballero).
[50] Ley 99 de 1993, “Artículo 50.- De la Licencia Ambiental. Se entiende por Licencia Ambiental la autorización que otorga la autoridad ambiental competente para la ejecución de una obra o actividad, sujeta al cumplimiento por el beneficiario de la licencia de los requisitos que la misma establezca en relación con la prevención, mitigación, corrección, compensación y manejo de los efectos ambientales de la obra o actividad autorizada”.
En anterior artículo fue modificado por la Ley 1450 de 2011. “Artículo 224. Del procedimiento para otorgamiento de licencias ambientales. Modifíquese el artículo 58 de la Ley 99 de 1993, el cual quedará así:
Parágrafo 4°. Para todos los efectos de este artículo se entiende que la cabeza del sector al que corresponda el proyecto del caso, o su delegado, desempeña función administrativa.”
[52] Ley 99 de 1993, Artículo 56º.- “Del Diagnóstico Ambiental de Alternativas. En los proyectos que requieran de Licencia Ambiental, el interesado deberá solicitar en la etapa de factibilidad a la autoridad ambiental competente que esta se pronuncie sobre la necesidad de presentar o no un Diagnostico Ambiental de Alternativas. Con base en la información suministrada, la autoridad ambiental decidirá sobre la necesidad o no del mismo y definirá sus términos de referencia en un plazo no mayor de 30 días hábiles.
Con base en el Diagnóstico Ambiental de Alternativas presentado, la autoridad elegirá, en un plazo no mayor a treinta (30) días, la alternativa o las alternativas sobre las cuales deberá elaborarse el correspondiente Estudio de Impacto Ambiental, antes de otorgarse la respectiva licencia. En el evento que la información o documentos que proporcione el interesado no sean suficientes para decidir, la autoridad ambiental le requerirá, por una sola vez, el aporte de lo que haga falta. Este requerimiento interrumpirá el término con que cuenta la autoridad para la elección de la alternativa.” (Artículo 56 declarado exequible Sentencia C-035 de 1999. Reglamentado Decreto 1753 de 1994)
[53] Ley 99 de 1993, “Artículo 76º.- De las Comunidades Indígenas y Negras. La explotación de los recursos naturales deberá hacerse sin desmedro de la integridad cultural, social y económica de las comunidades indígenas y de las negras tradicionales de acuerdo con la Ley 70 de 1993 y el artículo 330 de la Constitución Nacional y las decisiones sobre la materia se tomarán, previa consulta a los representantes de tales comunidades.”
[54] Decreto 1320 de 1998, “Artículo 2o. Determinación de territorio. La consulta previa se realizará cuando el proyecto, obra o actividad se pretenda desarrollar en zonas de resguardo o reservas indígenas o en zonas adjudicadas en propiedad colectiva a comunidades negras. Igualmente, se realizará consulta previa cuando el proyecto, obra o actividad se pretenda desarrollar en zonas no tituladas y habitadas en forma regular y permanente por dichas comunidades indígenas o negras, de conformidad con lo establecido en el siguiente artículo.”
[55] Sentencia C-169 de 2001 (MP. Carlos Gaviria Díaz)
[56] Auto 005 de 2009 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa)
[58] Este problema es común a la mayoría de las comunidades negras, como quiera que la Ley 70 de 1993 no recogió la totalidad de las figuras de autoridad propias de las comunidades negras, tal como lo han señalado distintos estudios antropológicos. Por ejemplo, Jaime Arocha en un estudio reciente presentado a la Corte Constitucional señala lo siguiente: “urge que desde la institucionalidad estatal esos albaceas figuren entre los líderes ancestrales que no fueron tenidos en cuenta de manera explícita por la Ley 70 de 1993, la cual instituyó unos consejos comunitarios, sin que necesariamente quedaran incluidos médicos raiceros, parteras, cantaoras de alabaos y arrullos, entre otras personas iniciadas en la sabiduría ancestral y, por lo tanto, competentes en la cultura e historia locales, así como en los ejercicios de la territorialidad tradicional. Esta omisión también estaría relacionada con la invisibilidad propia del ejercicio de la discriminación racial en Colombia y explicaría el reiterado hallazgo acerca de la debilidad de los consejos comunitarios para convocar a los miembros de sus comunidades. (….) El que esa figura ancestral no haya quedado representada en el respectivo consejo comunitario, en parte, explicaría el desinterés de la comunidad por las actividades del consejo y su falta de compromiso con los proyectos que propone o desarrolla. La Ley 70 de 1993 dio lugar al protagonismo de los líderes letrados y competentes en el diálogo con las agencias del Estado, apartando a quienes no obstante sus carencias de educación formal son competentes en la territorialidad y sistemas de producción ancestrales. Transcurridos 15 años desde que el presidente Gaviria firmara esa ley, persiste el hiato entre estos dos bloques de dirigentes, con perjuicios para ambas partes y debilitamiento de la cohesión comunitaria. A esta limitación estructural se le suma la ya mencionada de las penurias financieras a las cuales el Estado dejó sometidos a los Consejos Comunitarios de comunidades negras, con consecuencias negativas y evidentes para la promoción y consolidación de los sistemas polimorfos de producción.” En “La persistencia del racismo contra los afrocolombianos como estado de cosas inconstitucional. Ensayo preparado dentro del proyecto de apoyo al Cumplimiento del Auto 005 de 2009 referente a la Protección de derechos fundamentales de la población afrodescendiente víctima del desplazamiento forzado en el marco de superación del estado de cosas inconstitucional declarado en sentencia T-025/04” Universidad de los Andes, 2012.