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Timestamp: 2016-07-01 11:35:55+00:00
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Contrariété à la directive « retour » des reconduites à la frontière « autonomes » de l’article L.533-1 du CESEDA | Combats pour les droits de l'homme (CPDH)
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Contrariété à la directive « retour » des reconduites à la frontière « autonomes » de l’article L.533-1 du CESEDA
Publié le 6 septembre 2011 par CPDH	Par Serge Slama
Dans un commentaire de l’arrêt El Dridi paru cet été, au détour d’un paragraphe, nous suggérions que les cas de reconduites à la frontière « autonomes » de l’article L.533-1 du CESEDA (issu de l’article 65 de la loi du 16 juin 2011), qui constituent une nouvelle forme de « double peine », étaient contraires à la directive « retour » du 16 décembre 2008.
« (…) assez curieusement, le législateur a maintenu à l’article L. 533-1 du CESEDA (issu de l’article 65 de la loi du 16 juin 2011) des cas de reconduites à la frontière autonomes : en premier lieu pour des étrangers auxquels on reproche « un comportement constitu[ant] une menace pour l’ordre public », qui peut s’apprécier au regard d’un certain nombre de faits relevant d’infractions pénales (trafic de stupéfiants, traite d’êtres humains, proxénétisme, exploitation de la mendicité, vol dans un transport collectif, occupation illégale d’un terrain public ou privé, etc.). En second lieu pour ceux exerçant un travail sans autorisation (c. trav. art. L. 5221-5). Il n’est pas certain que ces cas autonomes de reconduites soient couverts par l’article 2 § 2 b de la directive car il ne s’agit pas à proprement parler de sanctions pénales « prévoyant ou ayant pour conséquence leur retour, conformément au droit national ». On est plutôt en présence de mesures administratives d’éloignement visant à sanctionner un comportement susceptible de relever soit d’une infraction pénale soit d’une infraction aux règles du droit du travail. Il est donc probable qu’à la première occasion, ces dispositions seront déclarées contraires au droit de l’Union européenne, en tout cas lorsqu’elles concernent des irréguliers« (Serge Slama, Marie-Laure Basilien-Gainche, « L’arrêt El Dridi : la nécessaire remise à plat du dispositif de pénalisation de l’irrégularité », AJ Pénal 2011 p. 362).
Et bien cette prédiction vient de se réaliser dans les jugements des tribunaux administratifs de Strasbourg et de Cergy-Pontoise suivants.
20110725 TA Strasbourg 25 juillet 2011 Obligation DDV APRF L 5221-5CTravail 20110812 TA Cergy 12 août 2011 N°1106778 inconventionnalité L533-1, 2 20110822 TA Cergy 22 août 2011 N°1107005 Annulation APRF ea L533-1 non applicable à étranger en situation i… Cette prédiction se réalise non pas parce que nous serions devins mais simplement parce que la contrariété de cette nouvelle forme de « double-peine » était évidente, particulièrement au regard de l’article 7 de la directive « retour ».
Lors de l’adoption de la loi « Besson » du 16 juin 2011, le législateur a délibérément fait fi de cette difficulté. Rappelons que l’article 50 de la loi « Sarkozy » n°2006-911 du 24 juillet 2006 avait instauré un nouveau cas de reconduite à la frontière à l’article L.511-1 II
« 8° Si pendant la période de validité de son visa ou, s’il n’est pas soumis à l’obligation du visa, pendant la période définie au 2° ci-dessus, le comportement de l’étranger a constitué une menace pour l’ordre public ou si, pendant cette même durée, l’étranger a méconnu les dispositions de l’article L. 341-4 du code du travail » (article L.511-1 II, 8° du CESEDA).
Il s’agit selon nous d’une nouvelle forme de « double peine » car cette disposition concerne dans certains hypothèses des personnes en situation régulière (couvertes par un visa par exemple) mais qui peuvent faire l’objet d’une reconduite à la frontière si on estime que leur comportement constitue une menace à l’ordre public ou s’ils ont travaillé en France sans autorisation durant cette même période. Elle peut aussi concerner des irréguliers pour les mêmes motifs.
Ces motifs constituaient également, en vertu de l’article 49 de la loi « Sarkozy », de nouveaux cas de refus d’entrée à l’article L213-1 CESEDA.
« L’accès au territoire français peut être refusé à tout étranger dont la présence constituerait une menace pour l’ordre public ou qui fait l’objet soit d’une interdiction du territoire, soit d’un arrêté d’expulsion, soit d’un arrêté de reconduite à la frontière pris, moins d’un an auparavant, sur le fondement du 8° du II de l’article L. 511-1 et notifié à son destinataire après la publication de la loi n° 2006-911 du 24 juillet 2006 relative à l’immigration et à l’intégration »
Cela est contestable car de tels motifs de refus d’entrée dans l’espace Schengen ne figurent pas dans le Code frontière Schengen (voir ses articles 5 et 13). Et avec la directive 2008/115/CE les Etats membres ne peuvent décider de ne pas appliquer les normes et procédures de la directive aux ressortissants de pays tiers que s’ils font l’objet « d’une décision de refus d’entrée conformément à l’article 13 du code frontières Schengen » (article 2-a). Et on a bien vu avec l’arrêt El Dridi du 28 avril 2011 que le Cour de Luxembourg sanctionne un Etat qui maintiendrait une législation « susceptible de mettre en péril la réalisation des objectifs poursuivis par une directive et, partant, de priver celle-ci de son effet utile » (point 55. v. Marie-Laure Basilien, « Directive « retour » : la Cour de Luxembourg met en cause la pénalisation de l’irrégularité entravant l’efficacité du droit de l’UE », CPDH du 29 avril 2011).
En tout état de cause ces reconduites à la frontière « autonomes » ne sont pas conformes à la directive « retour » car il n’est pas prévu que l’étranger bénéficie, en principe, d’un délai de départ volontaire de 30 jours, renouvelable en fonction des circonstances particulière liée à la situation personnelle de l’étranger, comme l’exige l’article 7-1 de la directive. Et, hormis un APRF fondé sur un réel trouble à l’ordre public (au sens de la jurisprudence de la CJUE assez exigeante en la matière), ces reconduites autonomes ne sont pas couvertes par les motifs de l’article 7-4 de la directive permettant de ne pas accorder de délai de départ volontaire ou un délai inférieur.
Certes, objectera-t-on, le Conseil d’Etat dans son avis du 21 mars 2011, que « les dispositions de la directive ne font toutefois pas non obstacle (…) à ce qu’une mesure de reconduite à la frontière soit prise, sans être assortie d’un tel délai, dans les cas prévus aux (…) 8° du même II de l’article L. 511-1, à la condition que ce délai réduit, voire l’absence de délai, soient justifiés par la situation du ressortissant de pays tiers » (CE, avis du 21 mars 2011, MM. Jin et Thiero, n° s 345978 et 346612). Mais comme nous l’avons immédiatement souligné dans nos commentaire de cet avis, la référence à la seconde branche du 8° de l’article L.511-1 II est nécessairement une erreur de plume du Conseil d’Etat puisque le fait de travailler sans autorisation ne constitue ni un cas de risque de fuite, ni une demande de titre frauduleuse ni une atteinte à l’ordre public au sens de l’article 7-4 de la directive. Du reste, cela a été reconnu dans de nombreux jugements de tribunaux administratifs rendus depuis (v. CPDH du 12 juin 2011).
Pour le législateur, afin d’échapper à la directive « retour », l’astuce a donc consisté à faire glisser ces reconduites à la frontière de l’article L.511-1 (cas d’OQTF) à un nouvel article L.533-1 du CESEDA qui contient donc des cas de « reconduites à la frontière autonomes »:
« L’autorité administrative compétente peut, par arrêté motivé, décider qu’un étranger, sauf s’il est au nombre de ceux visés à l’article L. 121-4, doit être reconduit à la frontière :
1° Si son comportement constitue une menace pour l’ordre public.
La menace pour l’ordre public peut s’apprécier au regard de la commission des faits passibles de poursuites pénales sur le fondement des articles du code pénal cités au premier alinéa de l’article L. 313-5 du présent code, ainsi que des 1°, 4°, 6° et 8° de l’article 311-4, de l’article 322-4-1 et des articles 222-14, 224-1 et 227-4-2 à 227-7 du code pénal ;
2° Si l’étranger a méconnu l’article L. 5221-5 du code du travail.
Le présent article ne s’applique pas à l’étranger qui réside régulièrement en France depuis plus de trois mois.
Les articles L. 511-4, L. 512-1 à L. 512-3, le premier alinéa de l’article L. 512-4, le premier alinéa du I de l’article L. 513-1 et les articles L. 513-2, L. 513-3, L. 514-1, L. 514-2 et L. 561-1 du présent code sont applicables aux mesures prises en application du présent article. » (Article L533-1 Créé par LOI n°2011-672 du 16 juin 2011 – art. 65)
Et parallèlement, il est prévu comme cas de refus d’entrée à l’article L213-1 (Modifié par le même article 65 ):
« L’accès au territoire français peut être refusé à tout étranger dont la présence constituerait une menace pour l’ordre public ou qui fait l’objet soit d’une peine d’interdiction judiciaire du territoire, soit d’un arrêté d’expulsion, soit d’un arrêté de reconduite à la frontière pris moins de trois ans auparavant en application de l’article L. 533-1, soit d’une interdiction de retour sur le territoire français ».
La contrariété avec le droit de l’Union européenne, on l’a dit, saute aux yeux. Cette manoeuvre vise manifestement d’une part à faire échapper ces reconduites à la frontière aux normes et procédures de la directive « retour » (principalement mais pas seulement le délai de départ volontaire) et d’autre part à ne pas offrir à l’étranger les garanties entourant la procédure d’expulsion (qui peut, en vertu de l’article 2-2 b de la directive ne pas relever de son champ d’application lorsque l’étranger fait « l’objet d’une sanction pénale prévoyant ou ayant pour conséquence leur retour, conformément au droit national« ) ou de retrait d’un titre de séjour (qui doit être précédée d’un contradictoire préalable et relève du plein contentieux).
Les explications données par le législateur sont cocasses car il s’agit de noyer le poisson (et initialement, avant les promesses faites à la Commission, aussi certains citoyens de l’Union européenne et, à la seule vue de la liste des infractions énumérées, principalement les Roms roumains et bulgares):
« En effet, la nouvelle obligation de quitter le territoire créé par le projet de loi a vocation à s’appliquer à l’ensemble des procédures d’éloignement, en dehors des cas particuliers de l’expulsion et de l’interdiction du territoire. Ainsi, tous les cas permettant actuellement à l’administration de prononcer un arrêté de reconduite à la frontière figurent, d’après le projet de loi, parmi les cas permettant de prononcer une obligation de quitter le territoire. Toutefois, on constate une exception concernant l’actuel 8° de l’article L. 511-1 qui concerne des personnes entrées en France pour un court séjour et qui commettent un trouble à l’ordre public ou travaillent illégalement. Cette situation spécifique ne relève pas stricto sensu du séjour irrégulier, directement visé par la directive « retour » du 16 décembre 2008 qui a rendu nécessaire la refonte de nos procédures d’éloignement et la création de la procédure unifiée de l’obligation de quitter le territoire.
En conséquence, un article L. 533-1 est créé.
Dans le projet de loi initial, il reprenait les dispositions actuelles du 8° de l’article L. 511-1, mais le Gouvernement a fait adopter par la Commission un amendement qui en modifie sensiblement la portée :
— Tout d’abord, la notion de menace pour l’ordre public pouvant justifier cette mesure de reconduite est explicitée. Sans définir la menace à l’ordre public qui sera appréciée au cas par cas par l’autorité administrative sous le contrôle du juge, cette appréciation serait orientée par une liste complémentaire mais distincte, à vocation illustrative, d’infractions pénales susceptibles, notamment de la caractériser. La rédaction adoptée fait écho à la rédaction de l’article L. 313-5 du CESEDA, énumérant les différentes infractions pouvant justifier, lorsque l’étranger titulaire d’un titre de séjour est passible de poursuites sur ces chefs, un retrait de titre : le trafic de stupéfiants (article 222-39), la traite d’êtres humains (article 225-4-1 à 225-4-4 et 225-4-7), le proxénétisme (article 225-5 à 225-11), l’exploitation de la mendicité (article 225-12-5 à 225-12-7), le vol dans un transport collectif (article 311-4 7°) et la demande de fonds sous contrainte (article 313-12-1).
Sont énumérées également les infractions de vols avec circonstances aggravantes (article 311-4, 1°, 4° à 6° et 8°) ainsi que d’occupation illégale d’un terrain public ou privé (article 322-4-1). Cette dernière précision semble nécessaire au regard de l’interprétation de la notion d’ordre public par certaines juridictions judiciaires qui considèrent que l’occupation illégale d’un terrain pour y installer un campement n’est pas susceptible de porter atteinte au bon ordre, à la sécurité, à la salubrité et la tranquillité publiques, qui sont pourtant les éléments constitutifs traditionnels de l’ordre public ;
— Ensuite, le champ d’application de la mesure de reconduite en cas de menace à l’ordre public ou de travail illégal est étendu à tous les étrangers résidents en France depuis moins de trois ans, alors qu’elle est actuellement réservée aux seules personnes en court séjour. Les autres personnes peuvent en effet soit être reconduites pour défaut de titre de séjour ou, si elles justifient d’un droit au séjour, elles peuvent être expulsées dans les seuls cas de menace « grave » pour l’ordre public. » (Rapport n° 2814 déposé le 16 septembre 2010 par Thierry Mariani, Assemblée nationale)
« Ce choix trouve sa justification dans la volonté de ne pas regrouper dans un même article le régime des obligations de quitter le territoire, qui transpose la directive « retour » s’appliquant aux étrangers en situation irrégulière, et l’éloignement des étrangers en situation régulière qui peut être décidé en cas de menace pour l’ordre public en vertu du 8° du II de l’article L. 511-1 précité« (Rapport n° 239 (2010-2011) de M. François-Noël BUFFET, fait au nom de la commission des lois, déposé le 19 janvier 2011).
Sauf qu’en pratique, comme le montrent les jugements de TA reproduits ici, ces reconduites à la frontière « autonomes » ne concernent pas que des réguliers (couverts par leur seul visa) mais aussi des irréguliers. Or pour ces derniers les autorités françaises n’ont pas le choix: elles doivent leur appliquer les normes et procédures de la directive « retour » et en premier lieu, sauf à démontrer qu’ils relèvent d’une des exceptions de l’article 7-4, l’attribution d’un délai de départ volontaire de 7 à 30 jours, adapté à la situation et renouvelable.
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2 réponses à Contrariété à la directive « retour » des reconduites à la frontière « autonomes » de l’article L.533-1 du CESEDA
Gk dit :	7 septembre 2011 à 6 h 06 min	Et pour compléter le tout, voici le décret n° 2011-1049 du 6 septembre 2011 pris pour l’application de la loi n° 2011-672 du 16 juin 2011 relative à l’immigration, l’intégration et la nationalité et relatif aux titres de séjour (publié au JO de ce jour: http://www.legifrance.gouv.fr/jopdf/common/jo_pdf.jsp?numJO=0&dateJO=20110907&numTexte=9&pageDebut=15036&pageFin=15040). Il insère plein de « petites phrases » dans la partie réglementaire du CESEDA (Chapitre Ier : Dispositions prises en application des directives 2003/109/CE du Conseil du 25 novembre et 2004/38/CE du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004). Certaines d’entre elles sont perfides. Par ex., pour ce qui concerne la recherche d’un emploi et, peut-être même « surtout », les chances de l’obtenir : «Art. 5. − Après le quatrième alinéa de l’article R. 121-4, il est inséré un alinéa ainsi rédigé : « En cas de doute, le préfet peut, sans y procéder de façon systématique, vérifier que les conditions mentionnées aux articles L. 121-1, R. 121-6 et R. 121-7 sont satisfaites.» »…
Répondre	CPDH dit :	7 septembre 2011 à 8 h 53 min	Merci pour ce texte.
Avez-vous vu cette circulaire qui déconstruit complétement « l’immigration choisie » promue depuis 2006
http://www.gisti.org/spip.php?article2301
Les interprétations données sont exactement inverses de celles données dans d’autres instructions ministérielles depuis 2006, par exemple pour les changements de statut « étudiants » vers « salarié » avec clairement l’objectif de n’en accorder aucun
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