Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2013-00227-de-enero-30-de-2014?documento=jurcol&contexto=jurcol_f3bb83dff77600d2e0430a01015100d2&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-10-23 17:13:30
Document Index: 35185322

Matched Legal Cases: ['artículo 150', 'artículo 13', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 10', 'artículo 37', 'artículo 125', 'artículo 8', 'artículo 60', 'artículo 78', 'artículo 61', 'artículo 37', 'Artículo 13', 'artículo 60', 'artículo 60']

﻿ Sentencia 2013-00227 de enero 30 de 2014
SENTENCIA 2013-00227 DE 30 DE ENERO DE 2014
CONTENIDO:CARRERA DIPLOMÁTICA Y CONSULAR – PRINCIPIO DE ESPECIALIDAD. SI BIEN LA MANERA GENERAL PARA ACCEDER A LOS CARGOS REGIDOS POR LA CARRERA DIPLOMÁTICA Y CONSULAR SE FUNDA EN EL MÉRITO, TAMBIÉN LA NORMA RECONOCE QUE EXCEPCIONALMENTE DICHOS EMPLEOS PUEDEN SER OCUPADOS POR PERSONAS QUE NO PERTENEZCAN A LA CARRERA, SIEMPRE QUE CUMPLAN CON ALGUNOS REQUISITOS PROPIOS PARA EL SERVICIO EXTERIOR, QUE SI BIEN LOS RELEVA DE SU PERTENENCIA A LA CARRERA ADMINISTRATIVA, SÍ LES EXIGE CONOCIMIENTO Y EXPERIENCIA EN LAS RELACIONES INTERNACIONALES. EL PRINCIPIO DE ESPECIALIDAD SE AVIENE A LA NECESIDAD DE SURTIR NOMBRAMIENTOS DENTRO DE DICHA CARRERA CON PERSONAL AJENO, CUANDO EXISTA LA IMPOSIBILIDAD DE HACERLO CON PERSONAL ESCALAFONADO.
TEMAS ESPECÍFICOS:EMPLEADO PÚBLICO, CARRERA DIPLOMÁTICA Y CONSULAR, ACTO DECLARATIVO DE LA ELECCIÓN, PRINCIPIO DE ESPECIALIDAD
Sentencia 2013-00227 de enero 30 de 2014
Expediente: 250002341000201300227 01
Demandante: Nancy Benítez Páez
Demandada: Alejandra Valencia Gartner - Ministro Plenipotenciario
La competencia de esta Sección para conocer de la apelación formulada por la parte demandante contra el fallo proferido el 18 de julio de 2013 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, está fijada por lo dispuesto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y en el artículo 13 del Acuerdo 58 de 15 de septiembre de 1999 —Reglamento del Consejo de Estado—, modificado por el artículo 1º del Acuerdo 55 de 2003.
El nombramiento de la señora Alejandra Valencia Gartner como Ministro Plenipotenciario, se acreditó con copia de la Resolución 0387 de 22 de enero de 2013, expedida por el Ministerio de Relaciones Exteriores(5).
En la demanda y con posterioridad, en la audiencia inicial, quedó establecido que el litigio se centraba en establecer “la legalidad del nombramiento en provisionalidad de la señora Alejandra Valencia Gartner en el cargo de ministro plenipotenciario de la planta global del Ministerio de Relaciones Exteriores a través de la Resolución 0387 de enero 22 de 2013 pese a que había personal perteneciente a la carrera diplomática y consular que cumplía con los requisitos para ocupar dicho cargo”(6).
El apelante en su recurso de alzada añade nuevos cargos a la demanda como son los expuestos en los textos nombrados por él mismo como: i) argumentos del Consejo de Estado en el caso Radicado 11001032800020090004300; ii) falta de motivación del acto de nombramiento y la violación del principio del mérito y iii) incumplimiento del requisito de la experiencia exigida en el Decreto 3117 de 2005(7).
Si bien es cierto que la competencia del fallador de segunda instancia se encuentra restringida a las motivaciones del escrito de apelación, esto no quiere decir que se pueda desbordar los límites del litigio que se encausaron en las instancias procesales de la primera instancia, es decir no pueden presentarse argumentos adicionales a los precisados en la demanda y en la fijación del litigio.
Para la Sala, esta actuación procesal además de una conducta anómala por no decir que desleal por parte del demandante, constituye una flagrante violación al principio de congruencia de la sentencia y al derecho de defensa del demandado, porque se pretende agregar nuevas causales de nulidad al acto cuestionado sin el conocimiento previo de la contraparte y en una etapa procesal impertinente, desconociendo el mínimo de los derechos propios del juicio moderno(8).
Así las cosas, el fallo desestimatorio emitido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca se estudiará sobre el cargo propuesto por la demandante en el libelo (fls. 7-9) y acordado en la audiencia inicial (fl. 125), en concordancia con lo expuesto en la apelación (fls. 251-256), es decir, aquel que hizo alusión a que el nombramiento de la demandada fue irregular por cuanto existían funcionarios en el escalafón de la carrera pendientes para ocupar dicho cargo.
Se demandó la nulidad del nombramiento en provisionalidad de la señora Alejandra Valencia Gartner como ministro plenipotenciario, con fundamento en la supuesta violación de i) los artículos 6º, 13, 25, 83, 123 y 125 de la Constitución Política y ii) los artículos 4º y 60 del estatuto de la carrera diplomática y consular.
4.1. Análisis de los cargos.
Revisados los argumentos propuestos por ambas partes y tras calificar el mérito probatorio de las pruebas allegadas al expediente, la Sala concluye que no hay lugar a declarar la nulidad pretendida.
En primer lugar, el Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confirió el artículo 1º de la Ley 573 de 2000 expidió el Decreto-Ley 274 de 2000, publicado en el Diario Oficial 43.906, por medio del cual reguló el servicio exterior de la república y la carrera diplomática y consular. En el artículo 10 se señalan las diferentes categorías del escalafón en la carrera diplomática y consular, entre las que encontramos: a) Embajador, b) Ministro plenipotenciario, c) Ministro consejero, d) Consejero, e) Primer secretario, f) Segundo secretario y g) Tercer secretario.
La carrera diplomática y consular es la forma especial jerarquizada que regula el ingreso, el ascenso, la permanencia y el retiro de los funcionarios pertenecientes a la misma, teniendo en cuenta el mérito(9).
Las normas mencionadas, establecen de manera rigurosa la forma en que los funcionarios pertenecientes a la carrera diplomática acceden a los cargos en sus diferentes categorías atendiendo criterios de tiempo de servicio, aprobación de exámenes de idoneidad, calificaciones satisfactorias, cursos de capacitación, etc. (D.L. 274/2000, arts. 25-34).
En el Ministerio de Relaciones Exteriores, los nombramientos requieren necesariamente, dentro de su sistema de carrera diplomática y consular, cumplir con la exigencia de la alternación, figura por medio de la cual se pretende que quienes prestan sus servicios en el extranjero no lo hagan en forma indefinida sino que retornen, así sea por un tiempo, al país para que se mantengan en permanente contacto con la realidad de su lugar de origen y puedan representar mejor los intereses del Estado. Sobre el particular merece la pena transcribir in extenso las siguientes disposiciones del Decreto-Ley 274 de 2000:
PAR. 2º—Cuando para aplicar la alternación se designare el funcionario en un cargo correspondiente a la categoría en la cual estuviere escalafonado o su equivalente en planta interna, se realizará un traslado. En los demás casos la designación tendrá lugar mediante comisión para situaciones especiales” (destacado fuera de texto).
Las reseñadas disposiciones enseñan que los funcionarios con categoría diplomática y consular deben cumplir los lapsos de alternación tanto en planta externa como en planta interna, en aplicación de los principios rectores de eficiencia y especialidad. Establece a la vez la frecuencia de los periodos de alternación en cada uno de los eventos, esto es, cuando el tiempo de servicio se presta en el exterior o cuando la actividad se cumple en la planta interna. Prescribe además la prohibición que tienen los mencionados funcionarios de ser designados en otro cargo cuando se encuentren prestando su servicio en el exterior, salvo las circunstancias excepcionales contenidas en el parágrafo del artículo 37, calificadas como tales por la comisión de personal de dicha carrera o designaciones en otros cargos dentro del mismo país.
La hermenéutica de las normas transcritas supone entonces que la provisión de empleos con funcionarios de carrera, tanto en planta interna como externa, está sujeta al cumplimiento de un requisito muy especial, como es el periodo de alternación. Es decir que no solamente es necesario que exista personal escalafonado en el cargo cuya vacancia habrá de llenarse, sino que el mismo tenga disponibilidad en la medida en que su adscripción a una de las dos plantas de servidores con que cuenta la cancillería, en cumplimiento de la alternación no se encuentre en curso, es decir, que se haya terminado su periodo de alternancia para poder ser nombrado.
Por otra parte, en cuanto al régimen general de ingreso, permanencia y ascenso a los empleos públicos, la Constitución Política establece como parámetro general el mérito o aptitud de los aspirantes a ocuparlos, procedimiento que se encausa[sic] a través de las correspondientes carreras administrativas. Sin embargo la propia Norma Superior en algunas circunstancias especiales, excepciona de tal situación defiriendo a la ley los casos particulares en que la administración pueda apartarse de ella. El artículo 125 de la Carta Política establece:
1.) Ser nacional colombiano.
3.) Hablar y escribir, además del español, el idioma inglés o cualquier otro de los idiomas oficiales de Naciones Unidas. No obstante el requisito de estos idiomas, podrá ser reemplazado por el conocimiento del idioma oficial del país de destino.
La Sala precisa que si bien la manera general para acceder a los cargos regidos por la carrera diplomática y consular se funda en el mérito, también la norma reconoce que excepcionalmente dichos empleos pueden ser ocupados por personas que no pertenezcan a la carrera, de acuerdo con las disposiciones transcritas, siempre que cumplan con algunos requisitos propios para el servicio exterior, que si bien los releva de su pertenencia a la carrera administrativa, sí les exige conocimiento y experiencia en las relaciones internacionales.
De conformidad con la literalidad normativa antes transcrita y de acuerdo con el artículo 8º del Decreto-Ley 274 de 2000, el cargo de ministro plenipotenciario, pertenece al régimen de carrera diplomática y consular y como tal, debe ser provisto con funcionarios escalafonados; pero excepcionalmente según lo establece el artículo 60 ibídem, se autoriza la designación en provisionalidad de funcionarios no escalafonados para ejercer cargos de carrera “cuando por aplicación de la ley vigente sobre la materia, no sea posible designar funcionarios de carrera diplomática y consular para proveer dichos cargos”.
Así las cosas, el Ministerio de Relaciones Exteriores puede de manera excepcional acudir al nombramiento en provisionalidad, no solo porque en la categoría no exista personal escalafonado, sino porque aun existiendo, no se presente su disponibilidad por estar en curso el periodo de alternación del funcionario de carrera, tal como ocurrió en este evento.
El nombramiento en provisionalidad de la demandada en el cargo de ministro plenipotenciario se encuentra entonces permitido por el sistema laboral oficial de la carrera diplomática y consular consagrado en el Decreto-Ley 274 de 2000.
Ahora bien, el sistema de alternación está a cargo del director de talento humano, quien planifica el servicio externo e interno del Ministerio de Relaciones Exteriores empleando un sistema de rotación de personal, certificando la disponibilidad o no del personal escalafonado en la categoría para ser nombrado en provisionalidad. Así lo establece el artículo 78 del Decreto-Ley 274 del 2000 al disponer:
La Sala encuentra que en el material probatorio aportado por la demandante obra el listado de los funcionarios que pertenecen a la carrera diplomática y consular con su respectivo escalafón y el cargo desempeñado hasta agosto de 2012, fecha en la cual se expidió la documentación a solicitud de la parte actora (fls. 18-26), pero sin establecer los períodos de alternación de los funcionarios, dato imprescindible para determinar su disponibilidad para ser designados en los cargos de carrera que resulten vacantes en el momento en que se profirió el acto acusado.
Sin embargo, la corporación encuentra que dentro del proceso obra certificación; expedida a solicitud de la demandante, por el director de talento humano de conformidad con las funciones anotadas anteriormente (fls. 13-140), en la que manifestó:
Con sujeción a lo anterior, y habiendo cumplido la doctora Valencia Gartner, con las condiciones básicas establecidas en el artículo 61 ibídem, incluso muy por encima de lo exigido en dicha norma, y teniendo en cuenta que no era posible designar en dicho cargo, funcionarios de carrera diplomática y consular, quienes se encontraban en cumplimiento de los principios de eficiencia y especialidad, alternando su servicio entre planta interna y planta externa, fue nombrada la doctora Valencia Gartner (…)” (destacado fuera de texto).
Documento público expedido por el funcionario idóneo del Ministerio de Relaciones Exteriores, según el cual es palmario y contundente que para el nombramiento en el cargo de ministro plenipotenciario, código 074, grado 22, de la planta global para el 22 de enero de 2013, en el que fue designada Alejandra Valencia Gartner no existían funcionarios de carrera diplomática y consular disponibles ya que se encontraban cumpliendo el período de alternación; en otras palabras no podían ser nombrados hasta tanto no terminaran los tiempos ordenados en los artículos 36 y 37 del decreto ley tantas veces mencionado.
Igualmente en el plenario obra como prueba el oficio de fecha 28 de mayo de 2013 dirigido al magistrado ponente de primera instancia (fls. 196-201) en el que se informó:
“Con ese fin, me permito acompañar el listado de los funcionarios inscritos en el escalafón de carrera diplomática y consular de ministro plenipotenciario a la fecha, junto con certificación de los cargos ocupados en la actualidad, por dichos funcionarios.
En el listado anexo, están contenidos los funcionarios que actualmente se encuentran escalafonados en el rango de ministro plenipotenciario, muchos de los cuales se encontraban escalafonados en otra categoría para la fecha en la que fue nombrada la funcionaria Alejandra Valencia Gartner.
Así mismo, y con sujeción al artículo 37 del Decreto 274 de 2000, según el cual el personal de carrera diplomática y consular, debe prestar su servicio en planta externa durante cuatro años continuos, prorrogables hasta por dos años más, por necesidades del servicio, y en planta interna durante tres años prorrogables a solicitud del funcionario, los funcionarios de carrera diplomática relacionados atrás, fueron comisionados o trasladados para el desempeño del cargo que actualmente ocupan, en épocas anteriores o posteriores al nombramiento materia de análisis.
El (sic) nombramiento en los casos citados, fueron efectuados al tenor de lo dispuesto en los artículos 1º, 12, 39 parágrafo 2 y 53 y 56 literal a) y siguientes del Decreto-Ley 274 de 2000, que prevén la designación de funcionarios escalafonados en la carrera diplomática y consular para el cumplimiento de los lapsos de alternación, y de prestación de servicio en planta interna y en planta externa, en un cargo correspondiente a la categoría de su escalafón o en un cargo superior o inferior en el mismo, previéndose que en tal evento el funcionario tendrá derecho a que se le reconozca la diferencia que hay entre la asignación propia de su categoría y la del cargo que desempeña en comisión, durante el tiempo que desempeñe la misma y señalando que en caso que fuere comisionado a un cargo de inferior categoría en el escalafón o en su equivalente en planta interna tendrá derecho a conservar el nivel de asignación básica correspondiente a la categoría a la cual pertenece”.
Conforme con la anterior información, no controvertida por la demandante, los funcionarios que fueron citados por la actora en la demanda como llamados a ocupar el cargo de ministro plenipotenciario no estaban habilitados para ello, por no estar disponibles, en concepto del director de talento humano del Ministerio de Relaciones Exteriores, para hacerlo en razón de la alternación en la que se encontraban.
De acuerdo con la comunicación legalmente aportada por Elías Ancízar Silva Robayo Director de Talento humano del Ministerio de Relaciones Exteriores, los funcionarios de carrera diplomática y consular citados por la demandante se encontraban ejerciendo cargos en el exterior así (fls. 198-201):
— José Antonio Solarte, Ministro Consejero adscrito a la embajada de Colombia en Francia,
— Edgar Rodrigo Rojas Garavito, Ministro Consejero adscrito a la embajada en Estados Unidos de América,
— Adriana del Rosario Mendoza Agudelo, ministro plenipotenciario adscrito a la embajada en Ecuador,
— Álvaro Enrique Ayala Meléndez, Ministro Plenipotenciario asignado al despacho de la Ministra de Relaciones Exteriores,
— Yomar Nancy Gonzalez Ullua, ministro plenipotenciario adscrito a la embajada en Uruguay,
— Alfonso de Jesús Vélez Rivas, primer secretario de relaciones exteriores adscrito al consulado de Colombia en Willemstah, Curazao y
— Sara Judith Gamba Fuentes, segundo secretario de Relaciones Exteriores adscrita a la embajada en Portugal.
Los mencionados funcionarios y los demás que aparecen en el listado obrante a folios 198 a 201, si bien estaban escalafonados dentro de la carrera diplomática y consular, al momento en que se presentó la vacante en que fue nombrada la ahora demandada, no estaban disponibles para ocupar el cargo por estar en período de alternación, situación que no genera vicio alguno frente a la legalidad de la Resolución 0387 de 2013; por consiguiente el acto acusado no transgrede entonces lo dispuesto en el Decreto-Ley 274 de 2000, ya que se cumplen los requisitos para designar a la funcionaria en provisionalidad al no existir funcionarios de carrera que hayan cumplido con la alternación en el tiempo que surgió la vacante.
Por lo dicho, para la prosperidad de los cargos es menester que la parte actora acredite no solo que se realizó un nombramiento de un empleo de carrera de manera provisional con una persona que era ajena a ella, sino que además, para desvirtuar la presunción de legalidad del acto acusado debe probar que para el momento del nombramiento existía un empleado inscrito en carrera diplomática y consular que efectivamente podía ser nombrado en el cargo, no solo en razón de su inscripción sino de acuerdo con la alternación.
Así ha sido reconocido por esta Sección(10):
“Las normas transcritas (D.L. 274/2000, arts. 35-38) avalan la conclusión, entre otras, de que la provisión de empleos con funcionarios de carrera, tanto en planta interna como externa, está sujeta a los períodos de alternación, es decir que no solamente será necesario que exista personal escalafonado en el cargo cuya vacancia habrá de llenarse, como se exigía como condición única bajo el régimen del Decreto 10 de 1992, sino que el mismo tenga disponibilidad en la medida en que su adscripción a uno de las dos plantas de servidores con que cuenta la cancillería, en cumplimiento de la alternación, no se encuentre en curso, es decir, que no haya terminado”.
En el caso bajo examen se probó que efectivamente: i) el nombramiento cuestionado fue sobre un cargo perteneciente a la carrera diplomática y consular y ii) que existían funcionarios inscritos en la carrera diplomática y consular para ocupar el cargo de ministro plenipotenciario, pero que no estaban disponibles en ese momento por estar cumpliendo los periodos de alternación.
No existe en el proceso prueba de que haya sido vulnerado el principio de especialidad con el nombramiento de la doctora Alejandra Valencia Gartner, en primer lugar, porque los nombramientos en provisionalidad están legalmente autorizados precisamente en desarrollo del mencionado principio para atender situaciones de urgencia y llevar al servicio personas versadas en las funciones del cargo, pero sí se encuentra acreditado que se proveyó el cargo en provisionalidad en fecha en que no se contaba con funcionario de carrera en disponibilidad de ser designado.
A su turno, la Corte Constitucional(11) mediante Sentencia C-292 de 2001 declaró ajustado a la norma Superior el Decreto-Ley 274 de 2000, por considerar que se desarrolló con base en el principio de la especialidad y para satisfacer necesidades de urgencia en la prestación del servicio, razones que evidencian que la vulneración de los principios invocados por la demandante no son de recibo, pues como lo dijo la Corte Constitucional en el fallo citado, el principio de especialidad se aviene a la necesidad de surtir nombramientos dentro de dicha carrera con personal ajeno, cuando exista la imposibilidad de hacerlo con personal escalafonado.
Por último, frente al presunto detrimento patrimonial endilgado por la demandante por el pago a los funcionarios de carrera en cargos inferiores en categoría, sin existir necesidad del servicio que la justifique, la Sala advierte que esa mera afirmación, no genera violación de norma alguna ni configura causal de nulidad de las previstas en el Código de Procedimiento administrativo y de lo Contencioso administrativo Esta Sección ha sostenido que:
“… los juicios de reproche, relacionados con la inconveniencia del nombramiento en provisionalidad (…) por factores de índole económico, no son de recibo, la administración, en ese preciso ámbito y teniendo la seguridad de que puede acudir a ese tipo de nombramiento, puede hacerlo sin sujeción a la conveniencia del ahorro que generaría vincular en ese cargo temporalmente vacante a un funcionario perteneciente a la carrera diplomática y consular, dado que en esa esfera no puede interferir la jurisdicción, amén de que las altas calidades de una persona para ocupar un cargo pueden justificar obviar esos motivos, factores de índole cualitativo se imponen a meras consideraciones cuantitativas”(12).
Entonces, al no resultar probadas las acusaciones de la demanda y al no lograrse desvirtuar la presunción de legalidad que ampara la resolución de nombramiento de la demandada, la misma debe permanecer incólume.
1. Confirmar la sentencia dictada el 18 de julio de 2013 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el Proceso Electoral 250002341000201300227-00.
(5) En el folio 14 del cuaderno 1º reposa copia de la Resolución 387 de 2013.
(6) Folios 7, 8, 9 y 125 del cuaderno principal.
(7) Se encuentra visible en los folios 287 al 295 del expediente.
(8) Ver Rad. 5000123310002012008701, M.P. Alberto Yepes Barreiro.
(9) Artículo 13 del Decreto-Ley 274 de 2000.
(10) Consejo de Estado. Sección Quinta. Sentencia de 4 de marzo de 2004. Rad. 1100103280002003001201. Actor; Jaime Alberto Duque Casas. Demandado: Ministerio de Relaciones Exteriores. Y también en el mismo sentido fallo de la Sección Quinta dentro del proceso con Rad. 11001032800020090004300. Sentencia de 3 de junio de 2010, M.P. María Nohemí Hernández.
(11) “La Corte advierte que en el artículo 60 la invocación del principio de especialidad se hace para permitir el nombramiento en cargos de la carrera diplomática y consular de personas que no pertenecen a ella y que a ello se remite la naturaleza de los nombramientos en provisionalidad. En cuanto a esto hay que indicar que la provisionalidad es una situación jurídica especial que hace parte de cualquier carrera administrativa pues en muchas ocasiones la urgencia en la prestación del servicio impone la realización de nombramientos de carácter transitorio hasta tanto se surten los procedimientos necesarios para realizar los nombramientos en período de prueba o en propiedad. Si ello es así, no se advierten motivos para declarar inexequible una norma que se ha limitado a permitir tales nombramientos previendo una solución precisamente para ese tipo de situaciones. En el artículo 60 no se advierte contrariedad con norma alguna de la Carta Política pues la determinación de la naturaleza de los nombramientos en provisionalidad se liga a la imposibilidad de realizar nombramientos por aplicación de leyes vigentes. De ello se sigue que los cuestionamientos de constitucionalidad contra tal norma son infundados en tanto remiten al legislador la determinación de las circunstancias en las cuales se realizarán los nombramientos en provisionalidad. Por manera que los juicios de constitucionalidad procederán, en su momento, contra las normas que detallen los supuestos de hecho que permitan ese tipo de nominaciones”.
(12) Sentencia del 5 de febrero de 2004, Expediente 2003-0013.