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Timestamp: 2020-02-28 23:53:46+00:00
Document Index: 294653261

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RJOI Numéro 26 , Page : 475
Josselin RIO, Loïc PEYEN, Justine MACARUELLA, Audrey DAMERON, Tassadit YASSA, Fleur DARGENT, Agnès Vidot, Romuald SEVAGAMY, Romuald SEVAGAMY et Romuald SEVAGAMY
10.1. COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
Tribunal administratif de La Réunion, 29 septembre 2017, Mme Maillot et autres, req. n° 1500776, 1500778
Fleur DARGENT, Post-doctorante en droit à l’Université de La Réunion
Tribunal administratif de La Réunion, 7 décembre 2017, req. n°s 1700424, 1700611
T.A. La Réunion, 23 février 2017, M. B. c/Département de La Réunion, req. n° 1600959
Tribunal administratif de La Réunion, 29 septembre 2017, M. B., req. n° 1700178
10.5. DOMAINE PUBLIC
TA de La Réunion, 31 oct. 2018, n° 1800629, n° 1800630, n° 1800631, n° 1800632, n° 1800633 et TA de La Réunion, 31 oct. 2018, Préfet de La Réunion c. La SARL Réunion plage, n° 1800392 ; TA de La Réunion, 31 oct. 2018, Préfet de La Réunion c. La SAS Côtes Ouest, n° 1800481 ; TA de La Réunion, 31 oct. 2018, Préfet de La Réunion c. La SAS Côtes Ouest, n° 1800612 ; TA de La Réunion, 31 oct. 2018, Préfet de La Réunion c. M. C, n° 1800613 ; TA de La Réunion, 31 oct. 2018, Préfet de La Réunion c. M. E, n° 1800614 ; TA de La Réunion, 31 oct. 2018, Préfet de La Réunion c. La SARL L’Hacienda, n° 1800615 ; TA de La Réunion, 31 oct. 2018, Préfet de La Réunion c. La SARL La Mama, n° 1800616 ; TA de La Réunion, 31 oct. 2018, Préfet de La Réunion c. La SARL Réunion Plage, n° 1800617
Tribunal administratif de la Réunion, 2 mars 2017, M. L. et Syndicat des marchés de France Réunion (SMFR) c/Commune du Tampon, req. n° 1500906, 1501263
Tribunal administratif de La Réunion, 29 décembre 2017, M. P c/SDIS de La Réunion, req. n° 1600762
Tribunal administratif de La Réunion, 6 juillet 2017, Mme D c/DEAL de La Réunion, req. n° 1600642
Tribunal administratif de La Réunion, 18 mai 2017, Mme M., req. n° 1500138.
Tribunal Administratif de Saint-Denis de La Réunion, 27 avril 2017, M. Aure, req. n° 1500570 ; Tribunal Administratif de Saint-Denis de La Réunion, 26 oct. 2017, M. O, req. n° 1501030
Tribunal administratif de la Réunion, 29 octobre 2017, Mme P. c/Recteur de l’Académie de la Réunion, req. n° 1600883
10.10. URBANISME
Tribunal administratif de La Réunion, 18 mai 2017, req. n° 150110820.
10.11. POLICE ADMINISTRATIVE
Tribunal administratif de la Réunion, 29 septembre 2017, Mme V. c/Commune de Saint-Paul, req. n° 1500860
Extension d’un cimetière,Autorisation préfectorale - Enquête publique,Jurisprudence Danthony,Information des habitants
1Dans ses Antimémoires, André Malraux expliquait que « Toute civilisation est hantée, visiblement ou invisiblement, par ce qu’elle pense de la mort ». Le jugement du tribunal administratif du 29 septembre 2017 témoigne de la crispation que peut entraîner une procédure d’extension d’un cimetière lorsque des habitations se trouvent à sa proximité immédiate.
2En l’espèce, par trois délibérations en octobre 2012, le conseil municipal de Saint-Philippe a approuvé le projet d’extension du cimetière communal et a autorisé le maire à solliciter l’autorisation préfectorale requise par l’article L. 2223-1 du code général des collectivités territoriales, laquelle a été obtenue le 5 septembre 2013. L’enquête publique, qui s’est déroulée du 23 septembre au 22 octobre 2013, a donné lieu à un avis favorable du commissaire enquêteur, conduisant le préfet à autoriser la commune, par arrêté du 4 mars 2014, à procéder à l’extension du cimetière. Après que les travaux ont été lancés, le maire a concédé quelques modifications au projet, à la suite d’une réunion de médiation provoquée par l’opposition de riverains. Des riverains ont déposé deux requêtes contre l’arrêté préfectoral du 4 mars 2014 ainsi que contre les décisions du maire relatives au lancement des travaux.
3 Le tribunal administratif rappelle que l’article L. 2223-1 du CGCT prévoit que la création, l’agrandissement et la translation d’un cimetière sont décidés par le conseil municipal, mais que dans les communes urbaines et à l’intérieur des périmètres d’agglomération, un arrêté du représentant de l’État doit être pris après enquête publique, réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l’environnement. Il convient donc de distinguer les cas dans lesquels les communes sont totalement libres et ceux dans lesquels un arrêté du préfet est requis. Il ressort des dispositions de l’article précité que les communes urbaines peuvent décider librement de la création et de l’agrandissement d’un cimetière à l’extérieur du périmètre de l’agglomération1, ou lorsque le cimetière est situé dans ce périmètre, mais à plus de 35 mètres des habitations2. En revanche, comme c’était le cas en l’espèce, lorsque le cimetière se trouve dans le périmètre d’agglomération ou à moins de 35 mètres des habitations, l’autorisation préfectorale est nécessaire après enquête publique, aux termes de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement, dite loi Grenelle II3. Ce sont désormais les articles L. 123-1 à L. 123-19 du code de l’environnement qui s’appliquent dans leur rédaction issue de cette loi, et les articles R. 123-1 à R. 123-27 du même code, dans leur rédaction issue de l’article 2 du décret 29 décembre 20114.
4Énumérant les modalités de publication et d’affichage de cette enquête publique, le tribunal administratif rappelle que « la méconnaissance de ces dispositions n’est de nature à vicier la procédure et donc à entraîner l’illégalité de la décision prise à l’issue de l’enquête publique que si elle n’a pas permis une bonne information de l’ensemble des personnes intéressées par l’opération ou si elle a été de nature à exercer une influence sur les résultats de l’enquête et, par suite, sur la décision de l’autorité administrative ». On trouve ici une application désormais classique de la célèbre jurisprudence Danthony5, le considérant proposant une rédaction un peu modifiée pour correspondre à la matière concernée. Si l’arrêt précité évoquait un vice susceptible d’entraîner l’annulation d’une décision seulement lorsqu’il a exercé « une influence sur le sens de la décision prise ou qu’il a privé les intéressés d’une garantie », le jugement commenté évoque « les personnes intéressées par l’opération » et « les résultats de l’enquête ». Depuis plusieurs années maintenant, le Conseil d’État a eu l’occasion de préciser l’applicabilité de cette jurisprudence aux différentes étapes de la procédure d’enquête publique6. Celle-ci n’est d’ailleurs pas la seule concernée par la généralisation de cette jurisprudence Danthony qui a vocation à s’appliquer à une grande partie des procédures administratives préalables, afin de faire échec « aux moyens tatillons qui relèvent bien souvent de la stratégie contentieuse, consistant à rechercher la moindre irrégularité de forme pour obtenir une annulation, au détriment d’une appréciation du fond »7.
5En l’espèce, l’avis d’enquête a été publié au moins quinze jours avant le début de l’enquête dans deux journaux de presse écrite de l’Ile de La Réunion, ainsi qu’à la mairie de Saint-Philippe et en plusieurs points de la commune, conformément aux dispositions du code de l’environnement. En outre, le projet d’extension du cimetière avait déjà été évoqué lors de plusieurs réunions publiques. Aucun vice n’a affecté l’information des habitants de la commune de Saint-Philippe, le tribunal administratif n’a donc pas eu à faire d’application positive de la jurisprudence Danthony.
6 Le tribunal administratif rejette également les conclusions tendant à l’annulation de l’arrêté préfectoral du 4 mars 2014 selon lesquelles l’emplacement du site cinéraire n’aurait pas été défini dans le cadre de l’extension du cimetière. Rappelons que l’article L. 2223-40 du CGCT prévoit un monopole communal pour la création de tels sites et que l’article L. 2223-1 du même code impose que dans les communes de plus de 2000 habitants et plus, le cimetière communal comporte au moins un site cinéraire destiné à accueillir les cendres des personnes décédées dont le corps a donné lieu à crémation. Toutefois en l’espèce, le tribunal note qu’une réflexion a déjà été engagée aux fins d’installer un colombarium ou un jardin du souvenir après la réalisation des travaux d’extension. Dès lors que l’arrêté du 4 mars 2014 n’a ni pour objet ni pour effet de permettre à la commune de Saint-Philippe de se soustraire à ses obligations relatives aux sites cinéraires, le fait qu’il ne mentionne pas un tel site est sans incidence sur sa légalité.
7Concernant les conclusions dirigées contre les décisions du maire, le tribunal rappelle que le projet d’extension a été approuvé par trois délibérations les 2 février, 7 juin et 30 octobre 2012 avant de faire l’objet d’une autorisation préfectorale le 4 mars 2014. Les requérants soutiennent toutefois que le maire de Saint-Philippe aurait dû solliciter une nouvelle autorisation dès lors que l’économie générale du projet a été modifiée à la suite de modifications consenties en juillet 2015. En effet, le maire a tenu compte de l’opposition des riverains et, à la suite d’une réunion de médiation, il a été décidé que l’emprise de l’extension serait réduite, que le mur de clôture serait rehaussé et que haie végétale serait implantée. Nonobstant ces modifications, le tribunal administratif considère que l’économie générale de l’extension n’a pas été modifiée et que, partant, une nouvelle autorisation préfectorale n’était pas nécessaire. Il écarte donc les moyens tirés de l’incompétence de l’auteur des décisions prises lors du lancement et de l’exécution des travaux et de l’irrégularité de la procédure.
8Le guide édité à destination des collectivités territoriales rappelle que « depuis plusieurs années, le législateur a initié une importante réforme du droit funéraire, afin de le simplifier et l’adapter aux évolutions que connaît la pratique funéraire ». Pour sa part, le contentieux en matière de création, d’extension ou de translation de cimetières ne fait pas l’objet d’innovations particulières et suit l’évolution classique du contentieux administratif relatif aux procédures préalables.
Collectivité, scission de commune, procédure administrative préalable, comité technique paritaire, exigence constitutionnelle de clarté et de loyauté, enquête publique, changement de circonstance de fait, consultation locale.
Josselin RIO, Doctorant en droit public à l’Université de La Réunion
9La décentralisation du territoire français n’est pas un phénomène figé. Le nombre et les frontières des collectivités créées sont susceptibles de modifications. Si la décision finale appartient à l’État8, les collectivités et leurs ressortissants ont un rôle important à jouer dans la procédure. La décision commentée offre l’exemple d’une scission de commune en deux collectivités. La procédure comporte de nombreuses étapes : une enquête publique doit précéder la tenue d’une commission où sont élus des membres du Conseil municipal. Ce dernier, après consultation d’un comité technique paritaire9, donne son avis sur le projet10.
10Le préfet de La Réunion a accepté, par un arrêté du 16 mars 2017, le détachement d’une portion du territoire de la commune de Saint-Louis aboutissant à la création d’une vingt-cinquième commune à La Réunion : « La Rivière ». Cet arrêté a été attaqué au tribunal administratif de La Réunion par des requêtes dont les solutions sont jointes dans la décision que celui-ci a rendue le 7 décembre 2017.
11L’important délai, qui sépare l’arrêté attaqué d’une consultation des électeurs de 2009 et d’une enquête publique de 2013, n’est pas expliqué ou débattu dans la présente décision. La procédure encadrant la modification du territoire d’une commune ne semble pas prévoir de délai maximum dans lequel réaliser une telle opération. En revanche, cet important écart temporel va être à l’origine d’un vice de forme de même que l’absence de consultation d’un comité technique paritaire.
12Un vice de forme dans la procédure de scission d’une Commune peut-il entacher la légalité de l’arrêté préfectoral ?
13Le juge administratif répond par l’affirmative en rappelant dans son considérant 3 la portée de la jurisprudence Danthony du Conseil d’État11 : « un vice affectant le déroulement d’une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n’est de nature à entacher d’illégalité la décision prise que s’il ressort des pièces du dossier qu’il a privé les intéressés d’une garantie ou qu’il a été susceptible d’exercer, en l’espèce, une influence sur le sens de la décision prise ». Les procédures facultatives ou obligatoires, peu importent leurs portées consultatives, ont les mêmes potentialités quant à la légalité de l’acte qu’elles contribuent à créer. L’arrêté en cause est déclaré illégal au regard du non-respect d’une procédure administrative préalable obligatoire : la consultation d’un comité technique paritaire n’a pas été effectuée. Ce vice de procédure priverait les travailleurs de la Commune d’une garantie de participation « à la détermination collective des conditions de travail consacré par le huitième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 »12. Cependant, le juge évoque au préalable l’existence d’un vice de procédure administrative quant à l’expression de la population de la commune au travers de la consultation puis de l’enquête publique. La dégradation de la situation financière de la commune de Saint Louis, postérieure à ces expressions, fonderait une atteinte à l’exigence constitutionnelle de clarté de l’expression des populations. Mais, le juge n’en tire pas toutes les conclusions et préfère imputer l’illégalité de l’acte à l’absence de consultation préalable d’un comité technique paritaire.
14La théorie de l’économie de moyen n’explique pas pourquoi le juge a opéré une digression sur la clarté de l’expression de la population sur la scission. A-t-il fait preuve de pédagogie dans l’optique d’éclairer les décisions politiques à venir ? C’est une possibilité qui tend à disparaître au regard des développements qui vont suivre. Ces derniers soulignent que le juge aurait pu sauver le projet de scission communale d’un retour à la case départ par une simple modulation des effets de sa décision dans le temps. L’absence d’une garantie de participation du personnel communal à la scission apparaît alors comme un vice de forme suffisant, mais réparable (I).
15Le juge n’a pas souhaité opérer cette réparation en raison de la présence d’un deuxième vice de procédure. La « modification substantielle des circonstances de fait affectant l’économie générale du projet »13 aurait porté atteinte à la clarté de la consultation de la population communale. Le juge fait ici référence à une conception particulière de la clarté : le projet aurait été modifié par le changement de circonstance de fait. Cependant, la décision de scission est toujours la même et a toujours les mêmes conséquences institutionnelles. La procédure n’impose pas l’identité de contexte entre la consultation et la décision administrative si bien qu’aucun délai maximum n’est prévu entre ces deux étapes comme énoncé précédemment. Cette évolution du contexte a uniquement porté atteinte à la garantie de clarté d’expression de la population concernée sans la priver purement et simplement d’une telle garantie. Le second vice de procédure était donc irréparable, incurable, mais insuffisant pour entacher d’illégalité l’arrêté (II).
16Le juge refuse alors sa souplesse au premier vice pour servir la sanction nécessaire du deuxième.
17I.- L’absence d’une garantie de participation du personnel communal à la scission : un vice de forme dirimant et réparable
18Le préambule de la Constitution de 1946 obtient valeur constitutionnelle en intégrant le « bloc de constitutionnalité créé par la célèbre décision Liberté d’association du Conseil constitutionnel14. Bien avant son voisin du palais royal, le Conseil d’État faisait application du préambule de la Constitution de 1946 dans le contrôle des actes administratifs15. Le juge administratif réunionnais est par ailleurs habitué à interpréter la Constitution notamment en ce qui concerne le droit des collectivités16. L’utilisation de l’alinéa 8 du préambule de la Constitution de 1946 va permettre au juge administratif de constater que l’absence de consultation du comité technique paritaire entache d’illégalité l’arrêté préfectoral.
19L’absence de participation du personnel communal à la procédure de scission prive ces derniers d’une garantie au sens de la jurisprudence Danthony. L’absence de cette garantie si elle constitue un obstacle incontournable à la légalité de l’arrêté est cependant critiquable au regard de l’ensemble de la procédure. Cette garantie aurait pu être constatée dans d’autres étapes de la procédure. Le juge qualifie cette absence de garantie au terme d’un raisonnement trop formaliste (A). De plus, le juge aurait pu permettre cette participation par une modulation des effets de sa décision dans le temps (B).
20A.- Une application trop formaliste de la jurisprudence Danthony
21Le juge administratif a développé depuis longtemps un raisonnement d’équilibre entre les principes de légalité des actes administratifs et de réalisme. Le principe de légalité ne doit pas conduire à censurer en permanence n’importe quelle irrégularité d’une procédure17. Ces dernières tendant à se complexifier et à associer de plus en plus d’acteurs il est alors pertinent pour le juge administratif de ne censurer que les irrégularités susceptibles d’avoir une conséquence sur la décision.
22Les arrêts Danthony et autres fixent ce principe pour compléter l’œuvre partielle du législateur qui n’avait figé cet équilibre qu’en ce qui concerne les procédures obligatoires.
23En l’espèce, l’article 33 de la loi du 26 janvier 198418 prévoyait, selon le juge, la consultation d’un comité technique paritaire et constituait donc une procédure administrative préalable obligatoire.
24L’irrégularité d’une procédure, après conciliation des principes de légalité et de réalisme, ne peut entacher d’illégalité l’acte administratif qui en découle qu’à deux conditions rappelées par le juge dans son considérant de principe précité (considérant 3 de la décision commentée). L’irrégularité doit alors priver les intéressés d’une garantie ou avoir une influence sur le sens de la décision.
25Dans l’arrêt Danthony, la non-consultation d’un comité technique paritaire dans la procédure de regroupement d’établissements publics avait privé les représentants du personnel d’une garantie de participation à la détermination collective des conditions de travail que consacre l’alinéa 8 du préambule de 1946. La seule différence avec la décision commentée étant la finalité de la procédure, le juge administratif n’a eu aucun mal à appliquer cet arrêt de principe (considérant 7). Cependant, les différentes étapes de la présente procédure de scission sont susceptibles de questionner la pertinence de cette perte de garantie.
26Aucune mention du comité technique paritaire n’est faite dans les articles du CGCT en ce qui concerne la modification des limites d’une commune. Mais, reprenant l’énoncé des alinéas 1 à 4 et 6 de l’article 33 de la loi du 26 janvier 1984, le juge administratif considère que la décision de scission de la commune va influencer le devenir et les conditions de travail du personnel de la Commune. À ce titre, la consultation d’un comité technique paritaire devait permettre aux représentants du personnel de participer à la décision.
27L’absence de recours à cette consultation est jugée suffisante pour priver les employés de la commune d’une participation à la détermination collective des conditions de travail.
28L’excès de formalisme du juge découle du fait qu’en aucun cas l’alinéa 8 du préambule de 1946 n’oblige la participation de ces travailleurs de manière autonome et distincte d’autres modes de participations. Aussi, le juge aurait pu rééquilibrer l’exigence de légalité avec le réalisme de la procédure de scission telle qu’elle est prévue d’une part et telle qu’elle a été réalisée en l’espèce d’autre part.
29La procédure de scission prend en considération la multitude des domaines concernés par la décision en ce qu’elle impose une enquête publique. Les travailleurs ont alors pu participer et faire remonter leurs appréhensions sur les conditions de travail en lien avec la scission. De plus, une commission élue parmi les membres du conseil municipal donne un avis indépendant de celui du conseil municipal. Les représentants du personnel tout comme n’importe quel employé de la commune aurait pu faire remonter leurs considérations à cette commission. Les directions du personnel étaient également capables de faire remonter au Conseil municipal les principales inquiétudes ou revendications du personnel. Enfin, au-delà de la chaîne hiérarchique classique au sein de la commune, rien n’empêchait les travailleurs comme leurs représentants d’informer directement le conseil municipal avant son avis définitif. Il existe ainsi une multitude de canaux de communication dans lesquels les travailleurs tout comme leurs représentants étaient invités à participer à la décision de scission.
30Au-delà de la procédure obligatoire encadrée par les articles L.2112-2 à -4, la Commune a également choisi de demander l’avis de la population par une procédure de consultation.
31Les travailleurs et les représentants du personnel avaient alors la possibilité de s’exprimer favorablement ou non sur le devenir du projet. Dans le même sens, les employés de la commune ont également pu prendre en considération le projet de scission au cours des débats et de l’élection communale qui eurent lieu en 2014.
32De telles voies de communication étaient certes plus restreintes étant donné le caractère binaire de la réponse (favorable ou non au projet), mais venaient s’ajouter à la procédure obligatoire et renforçaient la participation des employés communaux à la prise de décision et nécessairement en aval à la détermination de leurs conditions de travail.
33Le juge refuse de considérer la potentielle expression des travailleurs au travers d’expression d’un corps plus vaste. Le juge semble alors plus formaliste que la jurisprudence et plutôt que de rechercher la substance de la participation des travailleurs se borne à constater son inexistence telle que prévue par une procédure bien spécifique : le comité technique paritaire.
34Le vice de procédure administrative préalable est donc suffisant pour le juge qui n’a pas souhaité le réparer par une interprétation plus souple et réaliste ou par une modulation des effets de sa décision dans le temps.
35B.- L’absence regrettable d’une modulation des effets de l’illégalité dans le temps
36Le juge refuse d’interpréter la garantie de participation des travailleurs au travers d’autres procédures, mais il refuse également de la permettre a posteriori afin de régulariser l’ensemble de la procédure. Cela aurait tout à fait été possible en modulant les effets de sa décision dans le temps. On aurait pu s’attendre à voir le juge administratif suspendre l’effet de l’annulation donnant ainsi le temps à la commune de consulter le comité technique paritaire préalablement à une nouvelle délibération. Le juge aurait ainsi pu entièrement réparer la garantie dont étaient privés, selon lui, les travailleurs et représentants du personnel dans la participation à l’élaboration des conditions de travail.
37Cela était d’autant plus attendu qu’une telle utilisation de la jurisprudence AC !19 avait été faite dans l’arrêt d’assemblée Danthony et autres du 23 décembre 2011.
38De plus, dans le domaine des scissions de commune, le tribunal administratif de Rennes a également modulé les effets de sa décision dans le temps pour justement permettre à une commune de consulter préalablement un comité technique paritaire20. La jurisprudence mériterait-elle d’être unifiée ? La commune de Saint-Louis n’a-t-elle pas bénéficié de toute la sympathie et bienveillance du juge administratif ?
39Toute l’importance et l’ambiguïté de la décision se révèlent à la lueur de ces questions.
40Si l’on observe le considérant 8 de l’arrêt d’assemblée du Conseil d’État précité, le juge module les effets dans le temps de sa décision parce que les conséquences de l’annulation sont « manifestement excessives en raison tant des effets que cet acte a produits et des situations qui ont pu se constituer lorsqu’il était en vigueur que de l’intérêt général pouvant s’attacher à un maintien temporaire de ses effets ». Pour l’apprécier, le Conseil avait pris en compte les observations des parties, l’ensemble des moyens, les intérêts privés et publics en présence, les atteintes éventuelles au principe de légalité et de droit à un recours effectif. À côté de la continuité du service public de l’enseignement supérieur et des nombreux actes individuels et contractuels dépendant de l’arrêté de scission, le Conseil avait souligné « qu’aucun des autres moyens soulevés ne peut être accueilli »21.
41La différence avec le jugement du tribunal administratif de Rennes et avec l’arrêt d’assemblée précité réside précisément dans l’existence d’un autre moyen soulevé accueilli et utilisé par le juge. Certes il n’était pas suffisant pour emporter l’illégalité de l’acte, mais il constituait un vice de procédure que le report des effets dans le temps de l’annulation ne pouvait pas contribuer à purger : il s’agit de l’atteinte à l’exigence de clarté dans la consultation des populations sur la scission de commune.
42Le juge administratif était dans l’impossibilité de rétablir la clarté, la libre expression du consentement d’une population à une décision dont le contexte avait changé.
43Il a ainsi fait le choix de renvoyer la commune devant l’obligation de recommencer la procédure de scission afin de ne pas léser la légitimité de celle-ci. Dans le cas contraire, il aurait contribué à la régularisation d’une décision de scission qui aurait souffert d’un consentement biaisé de la population.
44II.- La perte d’un libre consentement de la population communal à la scission : un vice de forme insuffisant et incurable
45La consultation des électeurs par la commune de Saint Louis intervenue en 2009 est permise par l’article 72-1 al. 3 de la Constitution22 et organisée par la loi du 13 août 200423.
46Il s’agit d’une simple possibilité pour la collectivité. Cependant, comme énoncé précédemment, l’irrégularité d’une procédure administrative préalable, même facultative, est susceptible d’entacher d’illégalité l’arrêté préfectoral attaqué. Le juge ne précise pas ce point puisqu’il adjoint à l’analyse de la consultation l’enquête publique réalisée en 2013, celle-ci étant obligatoire (article L. 2112-2 du CGCT). La décision analyse les deux procédures simultanément étant données leurs capacités égales à entraîner la perte d’une garantie des intéressés à la décision. L’article L. 134-2 du Code des relations entre le public et l’administration de même que l’article L. 2112-2 du CGCT n’exigent pas un résultat sur le fond de l’enquête publique. Les avis émis et les résultats d’une telle enquête n’engagent pas les auteurs de la décision. En revanche, le juge semble transposer les exigences de la consultation populaire à l’enquête publique (A) pour pallier aux vices résultant de l’absence de délai maximum encadrant la procédure de scission d’une commune (B).
47A.- Une enquête publique soumise à l’exigence de clarté de la consultation
48L’exigence constitutionnelle de clarté de l’expression d’une population s’est développée au sein de la jurisprudence du Conseil constitutionnel dans le cadre du contentieux référendaire, puis elle a gagné les procédures de consultations24.
49Le juge administratif étend cette exigence à l’enquête publique. Il convient alors d’identifier au sein de la jurisprudence constitutionnelle les enjeux et prescriptions d’une telle exigence de clarté pour en apprécier la réalisation au sein de la jurisprudence administrative.
50Dans la jurisprudence constitutionnelle, le Conseil constitutionnel parle d’une double exigence de clarté et de loyauté qui impose à celui qui pose la question « d’indiquer aux populations intéressées les orientations envisagées, la question posée aux votants ne doit pas comporter d’équivoque, notamment en ce qui concerne la portée de ces indications »25. En l’espèce, le juge constitutionnel avait déclaré contraire à la Constitution une partie de la question portant à confusion en ce qu’elle ne permettait pas une expression sincère de la volonté des électeurs26.
51La décision 2000-428 DC vient préciser que la clarté s’applique également au contexte dans lequel est posée la question : celle-ci doit être posée sans incertitude quant à son résultat par la population tant sur le fond que sur la portée consultative ou obligatoire de la consultation27.
52L’exigence de clarté et de loyauté de la consultation prend une importance particulière selon le Professeur Roux en ce qu’elle serait le moyen pour les juridictions constitutionnelles de garantir la liberté de choix des citoyens directement induite par le principe de souveraineté populaire28. Dans la même logique, cette exigence impose à l’administration « de mettre tous les moyens à sa disposition pour faire en sorte que les électeurs puissent en prendre utilement connaissance avant le scrutin ». Un de ces moyens étant notamment l’information au préalable des électeurs ainsi que la mise à disposition de documents permettant d’expliquer le projet de consultation29.
53En protégeant le libre consentement du vote, de l’expression consultative, l’exigence de clarté permet « de garantir l’authenticité du choix exprimé par les votants, et notamment d’éviter que la volonté exprimée par les citoyens ne soit faussée, détournée, instrumentalisée »30. Cette exigence permet donc de fonder la légitimité du résultat qui découle de la libre expression.
54L’exigence de clarté et de loyauté de la consultation constitue donc un faisceau d’indices permettant au juge d’analyser au cas par cas le respect de la liberté de consentement des personnes interrogées.
55En appliquant cette exigence à une consultation communale et à une enquête publique ayant le même objet, le juge administratif se fait le gardien de la démocratie locale et de la libre expression des citoyens dans l’évolution institutionnelle de leur collectivité. Le juge administratif en protégeant la libre expression des ressortissants va garantir la légitimité des décisions soumises à l’appréciation des électeurs.
56Si l’expression de loyauté n’est pas reprise, elle semble incluse dans une analyse très spécifique de la clarté de l’expression populaire. Le contrôle du tribunal administratif intervenant postérieurement à l’expression des personnes interrogées, il n’a pas pour objet la pertinence et la précision de la question. De plus, en ce qui concerne la clarté du contexte, il ne s’agit pas, ou du moins pas uniquement, de celui précédent la consultation.
57Le juge va utiliser le faisceau d’indices qu’offre l’exigence de clarté pour appréhender l’évolution du contexte entre le moment où la question a été posée et celle où elle va être utilisée. Cette interprétation particulière est notamment due au fait que l’enquête publique ou la consultation étant consultatives ne produisent pas par elles-mêmes de conséquences normatives. C’est leur utilisation à l’appui d’une décision administrative future qui nécessite de la part du juge ce contrôle particulier de l’évolution contextuelle.
58Au terme de ce raisonnement, le juge peut constater la « modification substantielle des circonstances de fait affectant l’économie générale du projet » issue du contexte économique et financier de la collectivité. Autrement dit, l’avis d’une population doit être lié au contexte dans lequel celui-ci a été délivré. L’utilisation de cet avis dans un contexte différent n’est pas fidèle, loyal à la volonté des auteurs de cet avis. Le juge administratif utilise implicitement la notion de loyauté de la consultation au travers de la modification contextuelle entre deux moments : l’émission d’un avis et son utilisation préalable à l’acte administratif.
59L’avis favorable de la consultation de 2009 et l’enquête publique de 2013 sont intervenus alors que la commune bénéficiait d’une situation financière viable. De plus, la conclusion du commissaire enquêteur assurait à la commune, issue de la scission, un budget en excédent.
60L’arrêté préfectoral clôturant la procédure de scission intervient en 2017. Dans cet écart temporal, le juge administratif souligne que les conditions financières ce sont « notablement aggravées » (considérant 4). Il déduit cette dégradation de la mise sous tutelle économique de la Commune de Saint-Louis en 2015 et 2016 conduisant le préfet à arrêter lui-même le budget primitif. Dès lors le juge considère que les avis de 2009 et 2013 sont intervenus dans le cadre d’un contexte financier favorable. La disparition de ce contexte ne permet plus d’utiliser loyalement cette expression, celle-ci a perdu sa clarté étant donnée l’impossible prévision par les personnes interrogées de la dégradation de la situation financière.
61Le juge en déduit qu’à défaut d’une nouvelle enquête publique, c’est-à-dire d’un renouvellement en toute connaissance de cause (financières et budgétaires) de l’avis de la population invitée à s’exprimer, la procédure est viciée en ce qu’elle porte atteinte aux garanties dont dispose cette population d’une expression claire, d’un libre consentement. Les populations doivent renouveler leur volonté d’établir une nouvelle commune même en mauvaise santé financière.
62Cette exigence pose ainsi une nouvelle condition voire une nouvelle limite encadrant la procédure de scission. Au-delà de l’ensemble des procédures préalables, la scission ne peut intervenir qu’au cours d’un seul et même contexte économique, budgétaire.
63B.- Une procédure de scission encadrée par le contexte économique de la consultation
64Le juge administratif se pose en gardien non seulement de la démocratie locale en protégeant le libre consentement des personnes interrogées dans la procédure de scission, mais également en gardien de la décentralisation.
65L’exigence de clarté constitutionnelle impose en l’espèce aux personnes consultées de lier leur consentement à un contexte économique. L’évolution d’une bonne santé financière vers un contexte économique encore plus favorable ne devrait pas entraîner de renouvellement du consentement. De même, il apparaît difficilement envisageable qu’une future décision vienne imposer le renouvellement du consentement suite à un bouleversement inverse. Si les personnes intéressées sont consultées en toute clarté lors d’un contexte économique défaillant, l’amélioration de ce contexte ne plaidera qu’en faveur du projet. Seule la dégradation des conditions financières en ce qu’elles sont susceptibles de questionner la viabilité du projet justifie un renouvellement du consentement, offrant ainsi aux personnes intéressées les possibilités de changer d’avis, de s’exprimer différemment.
66La panoplie du faisceau d’indices offerte par l’exigence constitutionnelle de clarté permettra de censurer des consultations et enquêtes publiques au regard de la précision de la question posée, du résultat et des conséquences annoncés, du contexte dans lequel intervient la question, etc.
67Si le juge ne mobilise en l’espèce la clarté que par rapport au bouleversement des conditions budgétaires, il convient de ne pas oublier toutes les potentialités offertes par cette exigence constitutionnelle. Ainsi, une procédure de scission dans laquelle les autorités politiques dissimuleraient une mauvaise santé budgétaire tomberait également sous le coup d’autres critères liés à l’exigence de clarté. En invoquant cette exigence constitutionnelle, en ne se contentant pas uniquement « d’une modification substantielle des circonstances de fait », le juge administratif précise les critères de transparence et d’honnêteté politique dont devront faire preuve l’ensemble des futures collectivités qui souhaiteraient recourir à l’avenir à une telle procédure de scission. Derrière la protection d’un libre consentement en fonction du contexte économique, le juge devient également le gardien d’une décentralisation « saine ». L’exigence de clarté de l’expression vient donc empêcher la prolifération non consentie de communes en mauvaise santé financière.
68Une question demeure en suspens, si l’arrêté préfectoral était intervenu plus tard, attendant un retour à la normale du la situation budgétaire de la commune le juge aurait-il exigé une réactualisation du consentement ? La résorption possible, imminente du déficit de la commune31 aurait-elle pu justifier une modulation des effets de la décision dans le temps, faute de changement de circonstance et donc d’atteinte à la clarté de l’expression ? Autrement dit, l’évolution des circonstances de fait est-elle conçue uniquement en comparaison du moment de consultation et du moment de l’arrêté préfectoral, ou prend-elle en considération l’ensemble des évolutions entre ces deux moments également ?
69Enfin, est-il possible de critiquer la légitimité du juge à un tel contrôle ?
70La situation budgétaire d’une commune ne dépend-elle pas d’une action politique ? Autrement dit, une politique de rigueur n’est-elle pas susceptible de supprimer ou de résorber une situation budgétaire déficitaire ? La situation budgétaire de la commune divisée ne présume pas obligatoirement de la rigueur politique susceptible d’être pratiquée par la nouvelle commune.
71En réalité, la nouvelle commune sera confrontée à l’impact budgétaire des différents transferts permettant son bon fonctionnement : transfert de personnels, de compétences, de locaux, des équipements, des dettes et créances, etc. La création d’une nouvelle commune n’établit pas réellement une situation politique et institutionnelle nouvelle. Elle est la descendante, notamment budgétaire et économique, de la commune qui l’a engendrée.
72Le rattachement des évolutions contextuelles à l’exigence de clarté permet au juge administratif de pallier un défaut important de la procédure de scission : sa durée. Les nombreuses étapes de la procédure peuvent conduire à une procédure extrêmement longue comme en témoigne le présent contentieux. Les textes ne prévoyant pas de durée maximale dans laquelle devrait se dérouler l’ensemble des procédures, ces dernières peuvent perdre tout leur sens avec l’écoulement du temps. Le contexte économique est une des façons que le juge a trouvé pour enserrer la procédure dans un délai cohérent, permettant le cas échéant d’exiger de recommencer la procédure faute de célérité ou de rigueur de la part des autorités à l’origine de la scission.
Citoyenneté de l’Union européenne,Libre circulation des personnes,Directive 2004/38/CE,Durée de séjour,Droit au séjour,Revenu de solidarité active – Obligation pour les autorités administratives de tirer toutes les conséquences légales d’une décision administrative aussi longtemps qu’il n’y a pas été mis fin
Agnès Vidot, Doctorante en droit public de l’Université de La Réunion
73Dans un contexte de tension croissante entre le principe fondamental de libre circulation des citoyens de l’Union européenne et l’objectif de préservation de l’équilibre financier du système d’assistance sociale des États membres32, le jugement du Tribunal administratif de La Réunion du 23 février 2017 rappelle,s’il en était besoin,que l’exclusion des citoyens de l’Union du bénéfice des prestations d’assistance sociale n’échappe pas au contrôle du juge administratif, juge de droit commun du droit de l’Union.
74En l’espèce, M. B., ressortissant britannique, dispose d’un titre de séjour qui lui a été délivré par le préfet de La Réunion le 25 juillet 2014 et a été renouvelé depuis lors. Le 29 mai 2015, M. B. introduit une demande auprès du département de La Réunion afin de bénéficier du revenu de solidarité active (RSA). Par décision du 24 février 2016, la présidente du conseil départemental de La Réunion refuse de lui octroyer cette prestation sociale à compter de sa demande du 29 mai 2015, au motif qu’il ne satisfait pas aux conditions d’attribution du RSA pour les ressortissants des États membres de l’Union. Suite à un recours administratif préalable formé par M. B. le 28 avril 2016, la présidente du conseil départemental confirme implicitement sa décision du 24 février 2016. Le 26 août 2016, M. B. saisit le Tribunal administratif de La Réunion et lui demande, d’une part, d’annuler la décision implicite de rejet de la présidente du conseil départemental et, d’autre part, d’enjoindre au département de procéder à une ouverture du droit au RSA à compter du 29 mai 2015.
75Sur la recevabilité de la requête. À titre liminaire, le juge administratif relève que la décision du 27 juillet 2016 accordant l’ouverture du droit au RSA à M. B. de manière dérogatoire et limitée dans le temps – puisque la date de prise d’effet de cette ouverture du droit au RSA est fixée au 1er mai 2016 et non au 29 mai 2015,ne saurait justifier le prononcé d’un non-lieu à statuer, pleine satisfaction n’ayant pas été donnée à l’intéressé. La requête de M. B. déclarée recevable, le juge l’analyse au fond.
76Cette analyse révèle que le jugement rendu par le Tribunal administratif repose essentiellement sur la prise en compte de deux critères : la durée et la régularité du séjour de M. B. au moment où il a introduit sa demande de RSA auprès du département.
77Sur la durée du séjour du ressortissant d’un État membre de l’Union au moment de l’introduction de sa demande de RSA. Ce critère de la durée du séjour pourrait passer totalement inaperçu, tant le juge y fait référence de manière expéditive. Pourtant, la prise en compte de ce premier critère est essentielle.
78La directive 2004/38/CE du 29 avril 200433 prévoit trois types de droits de séjour pour les citoyens de l’Union : le droit de séjour inférieur à trois mois, le droit de séjour supérieur à trois mois et le droit de séjour permanent.
79Pour les séjours allant jusqu’à trois mois, l’article 6, paragraphe 1, de la directive autorise les citoyens de l’Union à séjourner sur le territoire d’un autre État membre, sans autres conditions ou formalités que l’exigence d’être en possession d’une carte d’identité ou d’un passeport en cours de validité et l’article 14, paragraphe 1, de cette même directive maintient ce droit tant que le citoyen de l’Union et les membres de sa famille ne deviennent pas une charge déraisonnable pour le système d’assistance sociale de l’État membre d’accueil34. Or, dans un arrêt Garcia-Nieto du 25 février 2016, la Cour de justice de l’Union européenne a admis que, dans un tel cas, l’État membre d’accueil peut se prévaloir de la dérogation de l’article 24, paragraphe 2, de la directive 2004/38/CE pour refuser d’accorder au citoyen de l’Union la prestation d’assistance sociale qu’il réclame35. La Cour respecte ainsi la lettre de cette disposition qui prévoit expressément que l’État membre d’accueil n’a pas l’obligation d’accorder le droit à une prestation d’assistance sociale, pendant les trois premiers mois de leur séjour, à des personnes autres que les travailleurs salariés, les travailleurs non-salariés et celles qui gardent ce statut.
80S’il ressort à la fois des textes et de la jurisprudence de la Cour de justice que les États membres d’accueil n’ont pas l’obligation d’octroyer des prestations d’assistance sociale dans ces circonstances, il n’en demeure pas moins qu’ils en conservent la faculté. S’agissant du RSA (qui relève a priori de la notion de « prestation d’assistance sociale » au sens de l’article 24, paragraphe 2, de la directive 2004/38/CE36), force est de constater que ce dernier choix n’est pas celui pour lequel a opté la France. En effet, l’article L. 262-6 du code de l’action sociale et des familles prévoit que pour bénéficier du RSA, le ressortissant d’un État membre de l’Union doit, notamment, avoir résidé en France durant les trois mois qui précèdent l’introduction de se demande.
81En l’espèce, la vérification de cette condition tenant à la durée du séjour de M. B. sur le territoire français ne pose aucune difficulté, cette durée étant supérieure à trois mois. Cette première condition remplie, le juge administratif s’intéresse à la régularité du séjour de M. B. au moment de sa demande.
82Sur la régularité du séjour du ressortissant d’un État membre de l’Union au moment de l’introduction de sa demande de RSA. Pour avoir droit au RSA, l’article L. 262-6 du code de l’action sociale et des familles exige également que le ressortissant d’un État membre de l’Union remplisse « les conditions exigées pour bénéficier d’un droit de séjour ». Cet article doit être lu à la lumière de l’article L. 121-1, sous 2°, du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, lequel prévoit que tout citoyen de l’Union a le droit de séjourner en France pour une période supérieure à trois mois s’il dispose, pour lui et sa famille, de ressources suffisantes et d’une assurance maladie37.
83En l’espèce, le département soutient que M. B. ne remplit pas les conditions pour bénéficier d’un droit au séjour de plus de trois mois et ne peut, en conséquence, bénéficier du RSA. Autrement dit, le département se prévaut d’une éventuelle illégalité de la décision du préfet pour justifier son refus d’octroyer à M. B. la prestation qu’il réclame.
84Cette argumentation ne saurait prospérer au regard de la jurisprudence du Conseil d’État. Dans un arrêt du 19 mai 1973, le Conseil d’État a jugé que l’autorité administrative qui refuse d’appliquer une décision prétendument illégale dont elle est l’auteur est tenue de donner son plein effet à cette décision dans la mesure où elle n’a été ni rapportée ni annulée et n’a pas non plus été déclarée illégale par une décision juridictionnelle38. Dans un arrêt plus récent du 29 novembre 2002, la Haute juridiction administrative reconnaît qu’« il incombe à l’ensemble des autorités administratives de tirer, le cas échéant, toutes les conséquences légales [d’un] acte aussi longtemps qu’il n’y a pas été mis fin »39. Cet arrêt de 2002 est important dans la mesure où il étend l’obligation à l’ensemble des autorités administratives, et non à la seule autorité qui a compétence pour retirer ou abroger la décision initiale40. Cette solution a été reprise dans un arrêt Lacroix du 16 décembre 200541, arrêt auquel le Tribunal administratif de La Réunion fait expressément référence dans son jugement du 23 février 2017.
85En application de cette jurisprudence du Conseil d’État, le département,comme, au demeurant, l’ensemble des autorités administratives,a l’obligation de tirer les conséquences légales de la décision du préfet de délivrer un titre de séjour à M. B., quand bien même cette décision serait illégale et en tout état de cause, aussi longtemps qu’il n’y a pas été mis fin.
86M. B. étant ainsi réputé remplir la seconde condition énoncée à l’article L. 262-6 du code de l’action sociale et des familles, le juge administratif fait droit à ses demandes.
87En définitive, ce jugement est la preuve que le contrôle par le juge national,en l’occurrence, administratif,des limitations de l’accès des citoyens de l’Union à la protection sociale est essentiel en ce qu’il participe pleinement à la promotion du principe fondamental de libre circulation des personnes au sein de l’Union européenne.
Moyen d’ordre public,délibération autorisant le maire à ester en justice,contestation
Tassadit YASSA, doctorant en droit public, Université de La Réunion
88Il est des décisions, des arrêts, qui surprennent, non pas par leur originalité, mais par leur extrême banalité.
89Les faits n’ont rien d’étonnant sous nos latitudes. Suite à un changement de mandature, un agent, qui avait été intégré dans la fonction publique territoriale par le maire sortant, a vu son acte de nomination rapporté, par le maire nouvellement élu, au motif que cette nomination était une nomination pour ordre.42
90L’agent évincé a donc logiquement saisi le tribunal administratif, qui a fait droit à sa demande et qui a prononcé sa réintégration43. Un appel est interjeté et la cour administrative d’appel annule la décision du tribunal administratif.44
91C’est à cette occasion qu’est soulevée l’irrecevabilité de l’appel de la Commune, faute de représentation par une personne physique. Ce moyen est rejeté par la cour administrative d’appel qui juge que « si la requête d’appel de la commune présentée par ministère d’avocat, n’indique pas de façon expresse, que la commune est représentée par son maire, cette omission purement matérielle n’entache pas d’irrecevabilité la requête d’appel de la commune de la Plaine des Palmistes ».
92Il n’y a là rien de surprenant tant la jurisprudence en matière de représentation des communes est souple. Si le maire est un principe seul compétent pour représenter la commune,45 il ne peut la représenter que s’il a été autorisé à le faire par une délibération du conseil municipal46. Cette autorisation peut être ponctuelle ou alors s’inscrire dans la durée47. Elle n’est pas nécessaire en cas d’urgence,48 mais elle doit faire l’objet d’une régularisation. Cette régularisation est possible jusqu’au jour du jugement.49
93N’ayant pas obtenu gain de cause, l’agent évincé forme alors un pourvoi en cassation. Parallèlement il attaque par le biais d’un recours en excès de pouvoir, la délibération venant autoriser le maire à ester en justice dans plusieurs affaires. Il estime que la délibération venant régulariser le défaut d’autorisation préalable du maire à ester en justice est illégale faute d’« une convocation régulière, l’ordre du jour n’ayant pas évoqué cette question, laquelle ne saurait être rattachée aux ‘‘ questions diverses ’’ ».
94Ce moyen est intéressant puisqu’il a déjà été jugé par le juge administratif que l’autorisation du maire à ester en justice ne peut pas relever des questions diverses.50 Mais encore faut-il que ce moyen soit examiné au fond, ce qui n’a pas été le cas en l’espèce.
95Le tribunal administratif rejette la requête en soulevant un moyen d’ordre public. En effet, la délibération, qui autorise le maire à agir en justice, a le caractère d’un acte de procédure. Il est de jurisprudence constante que sa régularité ne peut donc être contestée que dans le cadre de l’instance principale.51 La délibération ne peut faire l’objet d’un recours en excès de pouvoir indépendant.
96La question qui reste en suspens est l’invocabilité de ce moyen en cassation. Les moyens d’ordre publics tels que le défaut de qualité pour agir - sont en principe opérants dans le cadre du pourvoi quand bien même ils seraient nouveaux.52
97Cependant, le Conseil d’État a déjà jugé53 que « lorsque le défaut de qualité pour agir d’une partie n’était pas soulevé et n’avait pas à l’être d’office, il ne peut pas l’être pour la première fois devant le juge de cassation, qui n’est susceptible d’accueillir que le moyen tiré de ce que les juges du fond auraient dû le soulever d’office »54.
98Le défaut de qualité pour agir n’a pas été directement invoqué devant la cour administrative d’appel. Cette dernière n’avait pas à le soulever d’office puisque le juge n’est tenu de soulever d’office un moyen qu’à la condition qu’il ressorte des pièces du dossier.55 Or en l’espèce, le maire avait bien fourni l’autorisation du conseil municipal l’autorisant à ester en justice et rien ne laissait présager de son illégalité. Aussi on peut émettre de sérieux doutes quant au succès de ce moyen devant le Conseil d’État.
Domaine public maritime,Plage,Paillotes,occupation privative,cinquante pas géométriques
Loïc PEYEN, Maître de conférences en droit public, Université Toulouse 1 Capitole,IEJUC
99Voilà la fin d’une époque : finies les paillotes sur les plages de l’Hermitage dans l’ouest de l’île de La Réunion. Le tribunal administratif de La Réunion porta le coup de grâce le 31 octobre 2018, lorsqu’il mit fin à la possibilité pour ces établissements de restauration et de loisirs de se maintenir en ces lieux. Sans doute faut-il croire que le nombre treize, correspondant à la quantité de jugements rendus ce jour-là, tint toutes ses funestes promesses pour l’occasion.
100L’affaire avait fait grand bruit dès ses origines. Il était reproché à ces paillotes installées de longue date de s’accaparer le domaine public au détriment de ses usagers et de l’environnement et, au bout du compte, d’être invasives. Ces décisions de fond du juge administratif (précédemment : TA de La Réunion, ord., 16 mars 2018, M. B et a., n° 1800124) étaient attendues : par ces établissements, bien entendu, qui espéraient voir leurs activités économiques pouvoir se maintenir ou, à défaut, pouvoir obtenir une compensation du fait de leur arrêt ; par les usagers du domaine, espérant pouvoir de nouveau exercer leurs droits sur ces parcelles purgées de toute « occupation privative » (CG3P, art. L. 2122-1). La médiatisation oppressante de l’affaire ne dissipait néanmoins pas les quelques zones d’ombres qui entouraient la situation de ces paillotes.
101Le statut juridique des parcelles sur lesquelles elles se trouvaient,les parcelles DI 435 et DI 436 situées à l’Hermitage, sur le territoire de la commune de Saint-Paul, au lieu dit « les filaos »),était par exemple si peu clair que le tribunal de grande instance de Saint-Denis dut surseoir à statuer et saisir le tribunal administratif de questions préjudicielles (jugements n° 1800629, n° 1800630, n° 1800631, n° 1800632 et n° 1800633), et dont la réponse conditionnait en tout état de cause l’issue de certains points de ce contentieux dont le juge administratif avait à connaître par ailleurs (jugements n° 1800392, n° 1800481, n° 1800612, n° 1800613, n° 1800614, n° 1800615, n° 1800616, n° 1800617). Et pour cause, étaient ici en jeu les règles applicables aux « paillotes » et, chemin faisant, la question de leur devenir, les règles de la domanialité publique étant beaucoup plus fermes et beaucoup moins favorables à leur égard.
102Le rôle du juge administratif était important au vu des règles organisant la répartition des compétences entre juges judiciaire et administratif en matière d’identification du domaine public : « il n’appartient qu’à la juridiction administrative de se prononcer sur l’existence, l’étendue et les limites du domaine public, et […] en cas de contestation sérieuse à ce sujet, les tribunaux de l’ordre judiciaire doivent surseoir à statuer jusqu’à ce que soit tranchée par la juridiction administrative la question préjudicielle de l’appartenance d’un bien au domaine public »56.
103Ainsi le tribunal administratif de Saint-Denis fut-il amené à trancher dans chacun de ces jugements la question du statut juridique de ces parcelles : relevaient-elles du domaine public maritime naturel ? Sur la base d’une réponse positive (I), il put ensuite mieux identifier la situation juridique des exploitants des paillotes, lesquels s’avéraient avoir été des occupants privatifs du domaine public maritime. Cela le conduisit à sanctionner le non-respect des règles régissant l’utilisation privative et la protection du domaine (II).
104I.- L’appartenance des parcelles au domaine public maritime naturel
105Deux parcelles étaient concernées par cette affaire des paillotes : les parcelles DI 435 et DI 436, situées à l’Hermitage, sur le territoire de la commune de Saint-Paul, au lieu-dit « les filaos ». La question de leur appartenance au domaine public était décisive, car les requérants, peu originaux, voulaient être considérés comme propriétaires de fonds de commerce et bénéficiaires de baux commerciaux (C. com., art. L. 145-1), renouvelés par tacite reconduction depuis des années et à l’origine d’un droit au maintien sur les lieux ainsi que d’un droit au versement d’une indemnité d’éviction en cas de résiliation ; autant de choses incompatibles avec le régime de la domanialité publique naturelle57. Il est vrai que la loi n° 2014-626 du 18 juin 2014 relative à l’artisanat, au commerce et aux très petites entreprises (JORF n° 0140 du 19 juin 2014, p. 10105, texte n° 1) était venue changer la donne s’agissant du domaine public en général58. Cependant, outre son absence de rétroactivité59, elle a maintenu le domaine public naturel hors de ses substantiels apports (CG3P, art. L. 2124-35). Le statut de ces parcelles était donc central.
106Au vu de leur situation géographique, il ne fut pas ardu de reconnaître leur appartenance au domaine public. En effet, elles se trouvaient intégralement situées dans la zone dite des « cinquante pas géométriques »60 ; or, il résulte des articles L. 2111-4, L. 5111-1, L. 5111-2, L. 5111-3 et L. 5111-4 du code général de la propriété des personnes publiques que, outre-mer (y compris à La Réunion, donc), sauf exception, font partie du domaine public maritime de l’État la zone des cinquante pas géométriques. Celle-ci a été délimitée à La Réunion en application de l’arrêté gubernatorial du 4 mai 1876 concernant la délimitation générale du domaine public dit des pas géométriques et pour la commune de Saint-Paul, selon le plan approuvé par l’arrêté gubernatorial du 11 mars 1878. Selon les requérants, le décret du 13 janvier 1922 modifiant la législation en vigueur à La Réunion sur l’inaliénabilité de la zone des pas géométriques (JORF du 24 janv. 1922, p. 1088) avait abrogé ces dispositions ; dès lors, il était nécessaire que soit mise en œuvre la procédure de délimitation du domaine public maritime prévue par le décret n° 2004-309 du 29 mars 2004 relatif à la procédure de délimitation du rivage de la mer, des lais et relais de la mer et des limites transversales de la mer à l’embouchure des fleuves et rivières (JORF n° 76 du 20 mars 2004, p. 6079, texte n° 41). Le juge administratif balaya l’argument, rappelant au passage le statut juridique général du littoral de la commune de Saint-Paul61.
107Un curieux argument, non retenu par le tribunal, à bon droit, avait également pu être avancé par les requérants : ils seraient titulaires d’un bail commercial conclu avec la commune de Saint-Paul en 1982. Avancer un tel argument et, a fortiori, le retenir, revient à opérer une inversion grave de la logique juridique : au lieu de partir du statut pour identifier les règles applicables, le statut serait plutôt déterminé grâce aux règles appliquées. En outre, comme le relève le juge, un tel contrat n’est pas un titre de propriété permettant de faire relever la parcelle de l’une des exceptions prévues par le code (CG3P, L. 5111-3 et L 5111-4) : « constituent des dépendances du domaine public maritime de l’État l’ensemble des parcelles situées dans la zone dite des cinquante pas géométriques, sous la seule réserve des droits des tiers à la date du 5 janvier 1986 résultant soit de titres reconnus valides par la commission prévue par les dispositions de l’article 10 du décret n° 55-885 du 30 juin 1955, soit de ventes ou de promesses de vente consenties par l’État postérieurement à la publication de ce décret et antérieurement à la date du 5 janvier 1986, soit d’éventuelles prescriptions acquises à la date du 3 janvier 1986, ainsi qu’à l’exception des parcelles appartenant en propriété à des personnes publiques ou privées qui peuvent justifier de leur droit, des immeubles qui dépendent soit du domaine public autre que maritime, soit encore du domaine privé de l’État affecté aux services publics et des terrains domaniaux gérés par l’Office national des forêts en application de l’article L. 121-2 du code forestier ».
108En conséquence, le juge administratif affirma que ces parcelles relevaient du domaine public. Il ressort de cela que les exploitants des paillotes étaient occupants du domaine public, et qu’ils devaient se soumettre aux règles alors applicables, ce qui ne fut pas le cas.
109II.- La sanction du non-respect des règles applicables au domaine public
110L’identification du statut juridique des parcelles eut pour effet de révéler les droits et obligations de chacun des protagonistes de cette affaire. Se trouvant sur le domaine public maritime naturel, les activités menées dans les paillotes étaient constitutives d’utilisations privatives (CG3P, L. 2122-1). Les exploitants devaient conséquemment être regardés, au plus, comme des bénéficiaires d’autorisations d’occupation temporaire du domaine public. Compte tenu des critiques qui leur étaient adressées, il était assez justifié que des contraventions de grande voirie soient caractérisées à leur encontre.
111D’abord, il leur était reproché de ne pas avoir respecté l’étendue des droits et obligations qu’ils tenaient de l’autorisation dont ils avaient pu bénéficier. Le juge administratif procéda opportunément à une lecture constructive des articles L. 2122-1 et L. 2132-3 du CG3P : sur le domaine public maritime, il est proscrit de bâtir ou réaliser quelque aménagement ou ouvrage que ce soit sans droit reconnu en ce sens. Autrement dit, « le bénéficiaire d’une autorisation d’occupation privative du domaine public maritime ne peut y réaliser des constructions non prévues par cette autorisation »62 ; en matière de domaine public maritime, il convient de noter que le juge administratif ne voit en ces dispositions aucune contrariété à la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, du moins à ses articles 463, 2, 16, 1764 et 865. Le problème découle du fait que certains exploitants de paillotes n’avaient pas respecté ce principe, réalisant des constructions alors que cela leur avait été interdit (jugement n° 1800481), ou ne respectant pas l’étendue de leurs droits et faisant plus que ce qu’il leur était permis de faire (jugement n° 1800392), ces deux cas étant constitutifs d’atteintes au domaine public justifiant une contravention de grande voirie (alors qu’à l’inverse, il n’était pas prouvé que des constructions nouvelles avaient été édifiées par les exploitants après la fin des autorisations, ce qui conduisit le juge à relaxer quelques-uns de ces prévenus de ce chef de poursuite). Dans la même veine, le juge administratif rappela que les travaux d’entretien courant des installations autorisées sont possibles dès lors qu’ils ne sont interdits ni par le code général de la propriété des personnes publiques ni par l’acte autorisant l’occupation temporaire du domaine (lequel se « bornait » en l’espèce à interdire les constructions nouvelles et les extensions de constructions existantes, v. jugement n° 1800392, mais aussi CE, 23 avr. 1975, Vilain, n° 88571).
112Les exploitants de paillotes étaient aussi accusés de se maintenir sur le domaine public sans droit ni titre (jugements n° 1800612, n° 1800613, n° 1800614, n° 1800615, n° 1800616 et n° 1800617). Certes, ils avaient bien essayé de se prévaloir d’un titre, affirmant qu’ils occupaient régulièrement lesdites parcelles, mais le juge administratif ne fut guère convaincu. Selon ce dernier, les exploitants ne « justifie[nt] aucunement de l’existence d’un bail passé en la forme des baux commerciaux, qu’[ils] ne produi[sen]t d’ailleurs pas, et qui, contrairement à ce qu’[ils] affirme[nt], ne saurait se déduire de la seule mention par l’État dans ses écritures à l’occasion d’un précédent contentieux, de l’existence d’un « bail de location à loyers d’immeubles renouvelable par tacite reconduction » ». Il réaffirma ensuite l’impossibilité de tels contrats sur le domaine (v. supra) avant de reconnaître, enfin, que de tels actes ne sauraient non plus constituer des stipulations complétant les autorisations d’occupation du domaine public, précaires et révocables, lesquels devaient de toute façon être regardées comme ayant été résiliées au vu des faits. Cela dit, peut-être serait-il nécessaire de relativiser l’affirmation du juge selon laquelle « le caractère commercial d’une convention, fût-elle négociée, serait incompatible avec le régime du domaine public applicable à la parcelle DI 436 à compter du 5 janvier 1986 ». Au fond, le propos est juste ; mais il ne faut pas perdre de vue que la responsabilité de l’administration peut être engagée lorsqu’elle a induit son cocontractant en erreur et qu’elle lui a laissé croire qu’il occupait les lieux « dans les conditions prévues par la législation sur les baux commerciaux et qu’il avait droit soit au renouvellement de son bail, soit à une indemnité d’éviction »66.
113Pour l’essentiel, il résulte de ces éléments que les exploitants de paillotes étaient des occupants sans titre du domaine public devant être expulsés. Le juge ordonna sous astreinte une remise en l’état originel des lieux, ce qui impliquait une démolition de l’intégralité des constructions, annexes et installations édifiées sur la parcelle.
114Les paillotes auront laissé bien peu de choses à la postérité si ce n’est, peut-être, cette idée vivifiée selon laquelle le domaine public maritime naturel est un espace où doivent être conciliés des intérêts multiples dans le respect du droit67. Triste épilogue pour ces paillotes-là, sans nul doute. Mais, en vérité, le juge ne dit pas qu’il n’est pas possible d’occuper le domaine public maritime naturel ; simplement, une telle chose n’est pas possible en ces conditions. La fin de chacune de ces histoires n’empêche donc aucunement le début d’autres.
Droit public des biens,redevance d’occupation du domaine public,préférence locale,gratuité,liberté du commerce et de l’industrie
Romuald SEVAGAMY, ATER en droit public à l’Université de la Réunion
115La préférence locale s’invite au Tribunal administratif de la Réunion. Si elle est souvent évoquée par rapport à la commande publique, la préférence locale peut également concerner la domanialité publique. Les personnes publiques peuvent en effet être tentées d’utiliser la gestion du domaine public comme un moyen de développement de l’économie locale. Le jugement commenté l’illustre bien. En l’espèce, par une délibération du 4 septembre 2015, le conseil municipal du Tampon avait fixé les tarifs d’occupation du domaine public pour la zone florale du « Florilèges 2015 ». Cette délibération prévoyait un tarif de 0,00 euro pour les « horticulteurs producteurs locaux » et un tarif minimal de 1656,00 euros pour tous les autres horticulteurs. L’occupation gratuite du domaine public au bénéfice des premiers visait, selon la commune, à soutenir la filière horticole locale. C’est cette différence tarifaire qui a conduit M. L. et le syndicat des marchés de France Réunion (SMFR) à demander l’annulation de cette délibération devant le juge administratif.
116L’intérêt à agir des requérants ne posait pas de difficulté particulière pour le juge administratif, M. L étant commerçant fleuriste « non local » et le SMFR, représentant des commerçants qui exercent leur activité sur les marchés et à l’occasion de manifestations comme le Florilège.
117En ce qui concerne la légalité interne de la délibération contestée, l’article L 2125-1 du Code général de la propriété des personnes publiques (CG3P) prévoit que « toute occupation ou utilisation du domaine public d’une personne publique mentionnée à l’article L. 1 donne lieu au paiement d’une redevance sauf lorsque l’occupation ou l’utilisation concerne l’installation par l’État des équipements visant à améliorer la sécurité routière. Par dérogation aux dispositions de l’alinéa précédent, l’autorisation d’occupation ou d’utilisation du domaine public peut être délivrée gratuitement : 1° Soit lorsque l’occupation ou l’utilisation est la condition naturelle et forcée de l’exécution de travaux ou de la présence d’un ouvrage, intéressant un service public qui bénéficie gratuitement à tous ; 2° Soit lorsque l’occupation ou l’utilisation contribue directement à assurer la conservation du domaine public lui-même ». Dès lors, sauf exception, toute occupation privative du domaine public donne lieu au paiement d’une redevance68. Le juge administratif considère que la différence tarifaire, fondée sur « l’origine géographique des horticulteurs » était discriminatoire et ne pouvait « se rattacher à un motif d’intérêt général ». Dès lors, cette occupation gratuite, toute comme une redevance d’occupation excessive, porte atteinte à la liberté du commerce et de l’industrie.
118Par ailleurs, le juge souligne « qu’au surplus, la règle selon laquelle l’occupation privative du domaine public ne peut être autorisée à titre gratuit en dehors de certaines hypothèses inapplicables en l’espèce a également été méconnue ». La délibération litigieuse est ainsi annulée. Cette affaire montre à nouveau la nécessité de définir le « local » afin de permettre dans le respect du principe d’égalité, une meilleure prise en compte des besoins spécifiques des territoires.
Fonction publique - Protection fonctionnelle - Présentation formelle de la demande - Mesures dans l’attente de la décision - Faute de l’administration - Préjudice moral
Audrey DAMERON - Docteur en droit public - Membre associé du Centre de Recherche Juridique (CRJ)
119L’article 11 du statut général de la fonction publique69 prévoit le mécanisme de protection fonctionnelle. Il s’agit de la possibilité, pour l’agent public qui se trouve accusé ou victime de faits survenus à l’occasion ou en raison de ses fonctions70, de bénéficier d’une protection par son employeur. Ce mécanisme a récemment été complété et étendu71, tant par la loi dite « déontologie »72 que par la loi dite « pour une société de confiance »73.
120Les deux décisions jurisprudentielles dont il sera question ici ont donné l’occasion au juge administratif de la rue Félix Guyon de rappeler, en la matière, les obligations tant du demandeur que de l’administration.
121La première affaire oppose un sapeur-pompier professionnel, M. P, au Service départemental d’incendie et de secours (SDIS) de La Réunion. Le requérant attaque, devant le tribunal administratif, le refus implicite né du silence de l’administration sur sa demande formulée le 8 mars 2016. Le SDIS se défend en expliquant qu’aucune décision implicite de rejet n’a pu naître puisque la demande n’a pas respecté les formes requises. Les règles élémentaires de présentation formelle d’une demande de protection fonctionnelle seront donc rappelées en l’espèce. Ce rappel attire d’autant plus l’attention que le demandeur avait pris soin de passer par l’intermédiaire de son avocat.
122La seconde affaire, qui oppose un attaché d’administration, Mme D, à la Direction de l’Environnement, de l’Aménagement et du Logement (DEAL) de La Réunion, rappelle les obligations de l’employeur public dans l’attente de la décision définitive à intervenir sur la demande de protection fonctionnelle.
123Le rappel des règles formelles d’une demande de protection fonctionnelle. Si l’article 11 du statut général ne soumet la demande à aucune règle formelle, une circulaire du 5 mai 200874, certes visant les agents publics de l’État, dresse un panorama en grande partie transposable aux autres versants de la fonction publique.
124Une demande n’identifiant pas les personnes concernées. D’une part, elle précise que la demande doit se formaliser « par un courrier adressé au service compétent sous couvert de sa hiérarchie ». Or en l’espèce, la demande n’a été formulée que par courriel. Pourtant adressé par le conseil de M. P, ce courriel ne comporte la mention, ni de la qualité d’avocat de l’auteur ni du statut de l’agent. En outre, le destinataire de la demande n’est pas clairement identifié.
125Une demande n’identifiant pas les faits concernés. D’autre part, la circulaire indique que la demande « doit être motivée et apporter toutes précisions utiles sur les faits ou les poursuites pour éclairer l’administration dans sa prise de décision ». En effet, il relève d’une jurisprudence constante que la matérialité des faits doit être établie par l’agent (CAA Paris, 16 mai 1989, req. n° 89PA00078). En l’espèce, le courriel ne comporte aucune argumentation et se contente d’évoquer une plainte pénale pour discrimination, sans la joindre.
126Une demande ne constituant pas une demande de protection fonctionnelle. Pour ces raisons, le juge administratif décide que le SDIS est fondé à soutenir que la demande n’a pas respecté les formes requises pour constituer une demande de protection fonctionnelle et qu’ainsi, aucune décision de refus de protection fonctionnelle n’est intervenue. La requête est donc rejetée comme étant sans objet, aucune des parties n’est condamnée aux frais irrépétibles.
127Le rappel des obligations de l’employeur public dans l’attente de la décision définitive. L’article 11 de la loi du 13 juillet 1983 met à la charge de l’employeur public une obligation de protection de ses agents : « La collectivité publique est tenue de protéger les fonctionnaires contre les menaces, violences, voies de fait, injures, diffamations ou outrages dont ils pourraient être victimes à l’occasion de leurs fonctions, et de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté ». Ainsi, même dans l’attente de sa décision définitive, il pèse sur l’employeur public une obligation de protection de ses agents. C’est ce que rappelle le juge administratif dans cette seconde affaire.
128Une requête devenue sans objet sauf sur le volet indemnitaire. Madame D faisant l’objet d’agressions incessantes par l’une de ses subordonnées a déposé, le 25 février 2016, une demande de protection fonctionnelle auprès de son employeur, la DEAL, administration déconcentrée de l’État. Restant sans réponse, elle exerce un recours, tant sur le fond qu’en référé, contre ce refus implicite le 24 mai 2016. Une ordonnance rendue le 23 juin 2016 suspend la décision implicite de rejet et convainc finalement le ministère de lui accorder la protection fonctionnelle, par une décision en date du 25 août 2016. Par conséquent, les conclusions à fin d’annulation de la décision implicite de rejet se trouvent sans objet.
129Des réactions de l’administration toutefois jugées insuffisantes. La requérante ne renonce toutefois pas à ses conclusions indemnitaires en vue d’obtenir réparation du préjudice qu’elle a subi pendant ce laps de temps : attaques diverses par le biais de courriers et courriels à caractère agressif, diffamatoire et menaçant, qui ne pouvaient « en aucune manière être nié[es] par l’autorité administrative ». Sont même versées au dossier deux plaintes, l’une du 1er février 2016 et l’autre du 6 mars 2016 qui, selon le juge, « n’ont pas été réellement pris[es] en compte par l’administration » puisque cette dernière s’est contentée d’infliger un blâme à l’agent visé, le 18 mars 2016, et de déposer une main courante le 20 avril 2016. Cette réaction est jugée insuffisante dans la mesure où non seulement Madame D a continué de subir des agressions, mais en outre, l’administration a refusé tout éloignement physique de l’agent, « se bornant à modifier son rattachement hiérarchique ». Enfin, la décision de placement d’office de l’agent en congé de longue maladie n’a été prise que tardivement, le 25 juillet 2016, soit après l’ordonnance suspendant le refus implicite de protection fonctionnelle.
130Par conséquent, malgré le blâme et le dépôt d’une main courante, et au vu du refus de tout éloignement physique et de la tardiveté du placement d’office de l’agent en congé longue maladie, l’administration a « pris des mesures insuffisantes pour que soit assurée de manière concrète la protection de Madame D dans l’attente d’une décision de protection prise à l’échelon de l’administration centrale ». Son comportement insuffisant fautif est donc établi.
131Nous pouvons en déduire, a contrario, qu’une réaction suffisante de l’administration aurait consisté en un éloignement physique minimal entre les agents concernés, à titre conservatoire, puisque la situation était notoire. Ainsi, dès lors que les faits semblent établis, l’employeur public ne peut pas se réfugier derrière la structure particulière de son organisation - en l’espèce : autorité déconcentrée de l’État - pour tarder à protéger un agent. Il commet une faute en n’agissant pas75.
132Néanmoins, la requérante ne se voit reconnaître un préjudice moral qu’à hauteur de 1000 euros et n’obtient pas la condamnation de l’État aux frais irrépétibles. Cette victoire en demi-teinte présente donc davantage une portée symbolique.
Fonction publique - Responsabilité pour faute,Obligation de reclassement,Principe général du droit
Fleur DARGENT, Docteur en droit public, Aix-Marseille Université
133Si les agents contractuels de la fonction publique disposent d’un statut plus précaire que celui des fonctionnaires, ils bénéficient, en matière de reclassement pour inaptitude professionnelle, des mêmes garanties que les agents titulaires.
134Mme M. est maître contractuel dans un établissement privé catholique de Saint-Denis. À la suite d’une affection ne lui permettant plus de travailler debout de façon prolongée, elle a été placée en congé de longue maladie à compter du 2 janvier 2004. Le 7 juin 2006, le comité médical a émis un avis défavorable à la prolongation du congé de longue maladie à compter du 2 janvier 2006. Le 23 octobre 2006, le recteur de l’académie de la Réunion a refusé à Mme M. le bénéfice de cette prolongation. Toutefois, le 8 mars 2011, la Cour administrative d’appel de Bordeaux a estimé que le titre émis le 13 décembre 2006 en vue du recouvrement du trop-perçu de traitement résultant de la remise en cause du droit au congé de longue maladie était illégal, au motif notamment que « Mme M. était, par suite de l’altération de son état physique, inapte à l’exercice de ses fonctions d’enseignant d’EPS ». Par conséquent, le refus de prolongation du congé maladie résulte d’une mauvaise application des textes.
135Entre-temps, un avis du comité médical départemental du 4 juillet 2007, confirmé par un avis du comité médical supérieur du 18 décembre 2007, a considéré que Mme M. n’était pas empêchée d’exercer toute activité et qu’une reprise d’activité sur un poste aménagé était envisageable, excluant ainsi une éventuelle mise en disponibilité.
136Souhaitant une reconversion dans le domaine des arts plastiques, Mme M. a formulé des demandes en ce sens dès le 11 décembre 2006. Ces demandes ont été rejetées par le recteur qui a informé Mme M., le 23 octobre 2007, qu’au vu des moyens disponibles, une reconversion professionnelle ou un aménagement de poste n’étaient pas envisageables.
137Nonobstant ce refus, Mme M. a réitéré sa demande de reclassement le 22 mars 2010, puis avec le concours d’un avocat les 11 juillet 2011, 12 avril 2013 et 29 août 2014, assorties de demandes indemnitaires fondées sur la faute de l’administration pour n’avoir pas proposé de reclassement depuis 2006. En l’absence de réponse, elle a saisi le tribunal afin de contester les décisions de refus implicites de reclassement consécutives aux demandes des 11 juillet 2011, 12 avril 2013 et 29 août 2014, et de demander la condamnation de l’Etat à lui verser des indemnités de 316 815 euros, 138714 euros et 10 000 euros.
138Constatant que ces décisions implicites de rejet n’ont pas été contestées dans le délai de deux mois, le recours n’ayant été présenté que le 6 février 2015 devant le tribunal, le tribunal estime que conclusions tendant à leur annulation doivent être considérées comme irrecevables. En revanche, le tribunal peut se prononcer sur les conclusions indemnitaires, dans la mesure où la recherche de responsabilité relève d’un recours de plein contentieux, pour lequel le requérant n’est forclos qu’à l’issue d’un délai de deux mois suivant la notification expresse de rejet.
139Le tribunal administratif rappelle un principe général du droit « dont s’inspirent tant les dispositions du Code du travail relatives à la situation des salariés qui, pour des raisons médicales, ne peuvent plus occuper leur emploi, que des règles statutaires applicables dans ce cas aux fonctionnaires et autres agents publics » qui dispose que lorsqu’un agent ne peut plus occuper un emploi pour raisons médicales, il doit être reclassé dans un autre emploi et, en cas d’impossibilité pour l’employeur, il appartient à celui-ci de prononcer dans les conditions prévues pour l’intéressé, son licenciement.
140La solution retenue par le tribunal administratif est très classique. Elle reprend les acquis d’une solution dégagée par le Conseil d’État le 2 octobre 200276 qui a, depuis, été enrichie par de nombreuses jurisprudences. Ce principe général du droit, s’applique tant aux fonctionnaires qu’aux agents contractuels de la fonction publique77 et, dans le cas d’espèce, aux maîtres contractuels de l’enseignement privé, désormais régis par les articles R. 914-1 et suivants du code de l’éducation.
141En 2017, le Conseil d’État a eu l’occasion de préciser la mise en œuvre de ce principe général du droit, qui « implique que l’employeur propose [à l’agent intéressé] un emploi compatible avec son état de santé et aussi équivalent que possible avec l’emploi précédemment occupé ou, à défaut d’un tel emploi, tout autre emploi si l’intéressé l’accepte ; [[...] dans le cas où] ce reclassement est impossible [faute] d’emploi vacant [ou si] l’intéressé refuse la proposition qui lui est faite, il appartient à l’employeur de prononcer, dans les conditions applicables à l’intéressé, son licenciement ». Cet arrêt78, rendu le lendemain du jugement commenté, doit guider l’administration dans son obligation de reclassement du salarié ou, à défaut, de licenciement.
142Il résulte de ces dispositions que, saisie par un requérant qui invoque la responsabilité de l’État pour faute, la juridiction devra rechercher si l’administration a bien rempli son obligation de reclassement et si, le cas échéant, le licenciement prononcé est justifié.
143En l’espèce, le recteur, dans sa décision du 23 octobre 2007, s’est borné à invoquer un manque de moyens disponibles qui ne lui aurait pas permis de proposer une reconversion professionnelle ou un aménagement de poste à Mme M.. Les demandes de la requérante visant une reconversion dans le domaine des arts plastiques seraient, selon le recteur, trop difficiles à satisfaire. Toutefois, le tribunal constate que l’intéressée n’a pas été priée de reformuler sa demande et l’administration ne lui a pas proposé une offre concrète de reclassement dont les modalités auraient été définies en fonction de l’intérêt du service et de ses aptitudes. En d’autres termes, l’employeur était tenu de formuler au moins une proposition à l’intéressé, et ne pas se borner à lui refuser le souhait qu’elle a émis. Les textes et la jurisprudence ne précisent pas le nombre d’offres de reclassement que l’administration est tenue de soumettre à un agent contractuel,79 mais le juge a récemment eu l’occasion de préciser que la mesure pertinente en la matière était la caractérisation d’une recherche sérieuse de reclassement, davantage que le nombre d’offres proposées80.
144L’étendue de l’obligation qui incombe à l’administration a été plusieurs fois précisée. S’il n’est pas possible pour l’employeur de se borner à évoquer une impossibilité de reclassement81, la jurisprudence considère implicitement que « l’obligation de reclassement ne peut porter que sur des postes existants et ne saurait aller jusqu’à obliger l’administration à créer un poste pour reclasser un agent »82. En outre, un arrêt très récent du Conseil d’État est venu préciser que l’employeur public peut être exonéré de son obligation de proposer un reclassement « si l’agent manifeste expressément sa volonté non équivoque de ne pas reprendre une activité professionnelle »83.
145En l’espèce, parce qu’ils n’ont pas permis à Mme M. de bénéficier d’un reclassement alors que sa volonté a été clairement exprimée dès 2006 et réitérée à plusieurs reprises jusqu’en 2014, « les services du rectorat doivent se voir imputer une attitude négligente et gravement fautive, de nature à engager la responsabilité de l’Etat ». L’employeur a donc méconnu ses obligations qui découlent du principe général du droit mentionné et, plus récemment, des dispositions de l’article R. 914-81 du code de l’éducation issues du décret du 19 décembre 2008.
146 En faisant une exacte application de la jurisprudence traditionnelle et protectrice du Conseil d’État en matière de reclassement d’agents contractuels pour inaptitude professionnelle, le tribunal administratif a rappelé à l’administration qu’elle devait prendre une part active dans cette procédure avant d’envisager un éventuel licenciement.
Harcèlement moral,Fonction publique d’État,Fonction publique territoriale,Reconnaissance,Responsabilité,Protection fonctionnelle
Justine MACARUELLA, Doctorante en droit privé
147La reconnaissance juridictionnelle du harcèlement moral dans la fonction publique demeure suffisamment rare84 pour qu’il soit porté un intérêt particulier aux décisions sanctionnant la commission de tels faits par l’administration. Par deux décisions rendues en avril85 et octobre 201786, le Tribunal Administratif de Saint-Denis a condamné le Service Départemental d’Incendie et de Secours de La Réunion, d’une part, et l’État, d’autre part, à indemniser deux agents publics pour les faits de harcèlement moral subis à l’occasion de leurs fonctions à hauteur, respectivement, de 5 000 € et 10 000 €87. Ces deux décisions donnent un aperçu pédagogique du raisonnement suivi par le juge et des éléments de fait susceptibles de caractériser des agissements de harcèlement moral.
148Il est fait application, dans chacune de ces décisions, de la méthode en trois temps dégagée par le Conseil d’État pour la reconnaissance du harcèlement moral88 : l’agent soutenant avoir été victime de harcèlement moral doit rapporter des éléments de fait susceptibles de faire naître une présomption de harcèlement, que l’administration peut renverser en démontrant que les agissements en cause étaient justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement. Ainsi, les faits justifiés par l’intérêt général (dont l’intérêt du service) ou n’excédant pas les limites de l’exercice normal du pouvoir hiérarchique seront insusceptibles d’être qualifiés de harcèlement moral.
149La qualification du harcèlement moral relève de l’appréciation souveraine des juges du fond. En l’espèce, les deux décisions rendues par le Tribunal administratif rendent compte d’un contrôle approfondi par le juge. Celui-ci examine chaque élément de fait invoqué par l’agent public avant d’en déduire la présomption de harcèlement pour ensuite examiner si l’administration parvient à la renverser. En outre, il apparaît nettement que si les faits invoqués par l’agent s’apprécient logiquement in globo,s’agissant d’une méthode de présomption par faisceau d’indices89 –, l’administration est en revanche tenue de rapporter la preuve que les agissements sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement pour chacun des faits invoqués par l’agent public. Une justification partielle des agissements ayant fait naître la présomption de harcèlement moral ne peut donc suffire à écarter la responsabilité de l’administration90, alors qu’à l’inverse celle-ci peut être condamnée lorsque l’agent est seulement « dans une large mesure, fondé à soutenir qu’il a subi pendant une longue période des faits de harcèlement moral »91. La méthode étant clairement favorable à l’agent public, l’analyse de ces deux décisions révèle que pour autant, tous les faits allégués par ce dernier ne sont pas susceptibles d’être pris en compte dans le cadre du faisceau d’indices.
150Ces deux décisions présentent un éclairage intéressant sur les faits susceptibles de caractériser des agissements de harcèlement moral (I) et sur les faits insusceptibles de faire naître la présomption au profit de l’agent public (II).
151I.- Les faits susceptibles de caractériser des agissements de harcèlement moral
152Les faits susceptibles d’être pris en compte au titre du harcèlement moral ne sont pas énumérés limitativement. Il s’agit pour l’agent de rapporter des agissements répétés « qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d’altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel »92. Les faits étaient dans ces deux affaires particulièrement nombreux, graves et précis, l’absence de justification apportée par l’administration ne les rendant que plus accablants. Ont ainsi permis d’engager la responsabilité du Service Départemental d’Incendie et de Secours93 : la dégradation des conditions de travail résultant d’un retrait progressif de responsabilités, l’inertie de la hiérarchie à l’égard du travail présenté par l’agent dans le cadre de ses fonctions, un transfert des responsabilités à un autre agent, les refus injustifiés aux demandes de formation, le retrait du véhicule de fonction, du téléphone portable et d’une partie du mobilier et du matériel de l’agent, le changement de serrure du bureau pour y installer un autre agent durant les congés de maladie, la reconnaissance de l’imputabilité au service des congés de maladie à plusieurs reprises et enfin, la suppression injustifiée d’une prime. S’agissant de la responsabilité de l’État94, elle a été engagée au regard de : l’absence de soutien de l’agent face à des difficultés rencontrées dans l’accomplissement de ses fonctions, le dénigrement de l’agent, enseignant, devant les autres membres de la communauté éducative et devant les élèves, l’opposition injustifiée aux initiatives de l’agent pourtant légitime au regard de son statut, l’attitude vindicative de la direction à la suite d’incidents ayant conduit l’agent à commettre des gestes agressifs, particulièrement envers lui-même, dont l’imputabilité au service a été reconnue tardivement malgré l’avis favorable de la commission de réforme, la nouvelle reconnaissance tardive de l’imputabilité au service d’un geste suicidaire et enfin, un changement d’affectation non conforme à son statut.
153Dans ces deux affaires, les agents publics avaient sollicité la protection fonctionnelle pour les faits allégués de harcèlement moral. L’un se l’était vue octroyer tardivement, l’autre avait essuyé un refus. Le Tribunal ne mentionne pas explicitement la reconnaissance tardive ou le refus de la protection fonctionnelle à l’agent public au titre des faits susceptibles de caractériser la présomption de harcèlement moral. Néanmoins, il rappelle dans un cas qu’à l’occasion de l’audience, il a été précisé qu’une demande de protection fonctionnelle pour harcèlement moral présentée en 2014 n’a été accueillie qu’en 201795 et juge que l’agent « est fondé à soutenir qu’il a subi pendant plusieurs années des faits de harcèlement moral au sens de l’article 6 quinquies de la loi du 13 juillet 1983 et que, dans la mesure notamment où son employeur a tardé à lui apporter le soutien nécessaire, le comportement du SDIS est constitutif d’une faute de nature à engager sa responsabilité »96 . Dans l’autre cas, le Tribunal juge que l’agent « est, dans une large mesure, fondé à soutenir qu’il a subi pendant une longue période les faits de harcèlement moral au sens de l’article 6 quinquies de la loi du 13 juillet 1983 ; que, dès lors notamment que son employeur ne lui a pas apporté le soutien nécessaire, particulièrement au moment où il a expressément sollicité la protection fonctionnelle, il est fondé à rechercher la responsabilité de l’État au titre du comportement fautif de l’administration » 97. C’est donc in fine, après avoir établi que l’administration n’était pas parvenue à apporter la preuve que les agissements en cause étaient étrangers à tout harcèlement que le Tribunal évoque l’attitude de l’administration dans le cadre de la demande de protection fonctionnelle, mais pour la considérer comme fautive. Cette motivation mérite d’être analysée à l’aune de la jurisprudence récente du Conseil d’État.
154Il est aujourd’hui acquis que les faits de harcèlement moral ouvrent droit au bénéfice de la protection fonctionnelle98. Aussi il est fréquent dans la pratique que l’administration, niant les faits de harcèlement moral, n’accorde pas la protection fonctionnelle demandée pour tels faits, craignant que l’octroi de la protection fonctionnelle ne soit assimilé à un aveu implicite des faits allégués par l’agent dans le cadre d’un recours en responsabilité. Le contentieux du harcèlement moral des agents publics s’étend en effet sur deux volets : un recours en excès de pouvoir contre la décision de refus de protection fonctionnelle et un recours de plein contentieux indemnitaire en réparation du préjudice résultant des faits de harcèlement moral. Or, le Conseil d’État a déjà eu l’occasion de préciser que l’obligation de protection fonctionnelle et de réparation, le cas échéant, du préjudice subi par les faits l’ayant justifiée, « n’ont pas pour objet d’instituer un régime de responsabilité de la collectivité publique à l’égard de ses agents »99. Ainsi pour le juge administratif, la décision d’octroyer la protection fonctionnelle à un agent public ne s’assimile pas à la reconnaissance par l’administration du harcèlement moral100 et l’agent public qui bénéficie de la protection fonctionnelle pour des faits de harcèlement moral peut rechercher la responsabilité de l’administration pour ces mêmes faits101. En définitive, si le refus de protection fonctionnelle n’est pas susceptible d’être sanctionné par un régime de responsabilité spécifique, l’octroi de la protection fonctionnelle ne fait pas obstacle à l’engagement de la responsabilité de l’administration à raison des faits pour lesquelles elle a été octroyée, dans les conditions requises par les régimes de responsabilité traditionnels,dont la responsabilité pour faute à raison d’agissements de harcèlement moral.
155Pour autant, le refus ou l’octroi tardif de la protection fonctionnelle constitue bien en l’espèce un fait fautif permettant l’engagement de la responsabilité de l’administration. C’est ainsi un moyen indirect de compter ce refus ou cet octroi tardif parmi les faits susceptibles de caractériser des agissements de harcèlement moral. Cette prise en compte renforce en l’espèce la présomption de harcèlement. Cette solution, à la faveur de l’agent public, est bienvenue en ce qu’elle encourage les personnes publiques à octroyer la protection fonctionnelle. Elle est également pragmatique en ce qu’elle permet, dans un contentieux où l’intention de nuire n’a jamais été explicitement requise par le Conseil d’État102, de tenir compte de l’absence de soutien de l’agent par son administration. Cette dernière est d’ailleurs non seulement tenue de faire cesser ou réparer les atteintes subies par l’agent, mais elle est également invitée à les prévenir103.
156II.- Les faits insusceptibles de faire naître la présomption de harcèlement moral
157Certains faits n’ont pas, en l’espèce, été pris en compte au titre du faisceau d’indices permettant de faire naître la présomption de harcèlement moral. À défaut de caractériser des agissements répétés ayant « pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d’altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel »104, qui ne peuvent être justifiés par l’intérêt du service ou l’exercice normal du pouvoir hiérarchique, les faits allégués par l’agent ne seront pas susceptibles de caractériser le harcèlement moral. Si le juge peut donc écarter certains faits dans son opération de qualification, le raisonnement choisi par le juge pour ce faire soulève quelques interrogations au regard de la charge de la preuve qui est en la matière partagée.
158Nonobstant la reconnaissance de la responsabilité de l’État, le Tribunal a jugé qu’il n’y avait « pas lieu de prendre en compte, au titre de la présomption de harcèlement moral », certains faits invoqués par le requérant, en ce que l’administration les avait justifiés « par des éléments objectifs à l’égard de la situation de l’intéressé »105. C’est semble-t-il modifier les modalités du partage de la preuve, puisque c’est en principe une fois la présomption admise au profit de l’agent sur la base des faits exposés qu’« il incombe à l’administration de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement »106, notamment en prouvant que les faits se rapportent à l’exercice normal du pouvoir hiérarchique. L’examen des justifications apportées par l’administration intervient en principe, selon la méthode dégagée par le Conseil d’État, une fois la présomption admise et non « au titre » de la présomption c’est-à-dire pour déterminer si celle-ci est admise ou non au profit du requérant. Or, n’ont pu ici concourir à l’établissement de la présomption, ni la non-attribution de la majoration de traitement lors des périodes de congé maladie dans la mesure où la majoration est exclue en l’absence d’accomplissement effectif des fonctions, ni la non-communication d’un document administratif dont la légalité a été reconnue par décision de justice, ni l’absence de notation de l’agent dès lors que « cette circonstance étant justifiée par l’administration par des éléments objectifs à l’égard de la situation de l’intéressé »107. De tels faits sont théoriquement susceptibles de se rattacher à l’exercice du pouvoir hiérarchique : la justification de l’administration aurait dû intervenir une fois la présomption établie.
159La motivation ne laissant pas apparaître clairement les différentes étapes correspondant à l’admission de la présomption et à son éventuel renversement, le Tribunal semble ajouter à la méthode de qualification du harcèlement moral dégagée par le Conseil d’État une condition tenant à la nature des faits susceptibles d’être pris en compte au titre de la présomption. Il y aurait ainsi lieu de distinguer et d’exclure, parmi les faits invoqués par l’agent pour tenter de faire naître la présomption de harcèlement moral, les faits justifiés (en l’espèce) par l’application pure et simple de dispositions légales ou de décisions ayant autorité de chose jugée, qui ne pourraient pas être prises en compte pour établir la présomption de harcèlement moral au profit de l’agent. Le raisonnement conduirait alors à complexifier la méthode de qualification du harcèlement moral : il faudrait effectuer un premier « tri » parmi les faits invoqués par l’agent, avec toute l’insécurité juridique liée à la question de la nature des faits à écarter au stade de l’examen du faisceau d’indices. S’agit-il de faits justifiables par des considérations « objectives » - et notamment de pure légalité objective ? Ou encore d’éléments dont on peut déduire l’absence d’intention de nuire ? Seraient-ce des faits manifestement insusceptibles de constituer des agissements constitutifs de harcèlement moral ? La Cour administrative d’appel de Bordeaux, devant qui un appel a été formé, aura peut-être l’occasion de se prononcer sur la question.
Droit de la fonction publique,fonction publique de l’État,accident de service,fait personnel,tentative de suicide,agent public
160Une tentative de suicide peut-elle être un accident de service ? Telle était la question posée au Tribunal administratif de la Réunion. En l’espèce, Mme P., attachée principale avait demandé le bénéfice du régime des accidents de service en raison de sa tentative de suicide du 10 septembre 2015. L’article 34 de la loi du 11 janvier n° 84-16, alors applicable, prévoyait qu’en cas de maladie résultant d’un accident de service, « le fonctionnaire conserve l’intégralité de son traitement jusqu’à ce qu’il soit en état de reprendre son service ou jusqu’à sa mise à la retraite […] ». Mais, le recteur de l’académie de la Réunion, par une décision du 12 juillet 2016, refusa de reconnaître que son « geste suicidaire »108 était imputable au service. Ce refus était fondé sur le fait que la tentative de suicide était liée à une faute professionnelle qui avait pour effet de la détacher du service. La requérante demandait donc au Tribunal administratif d’annuler la décision de refus du recteur et d’enjoindre celui-ci à en prendre une nouvelle dans un délai de quinze jours à compter du jugement.
161La question de l’imputabilité du geste suicidaire au service a connu une évolution favorable aux agents publics. Auparavant, le juge administratif traitait « le geste suicidaire de manière doublement dérogatoire par rapport au droit commun des accidents de service »109. D’une part, au-delà d’un « lien direct » avec le service, le geste suicidaire devait trouver sa « cause déterminante » dans le service110. Le juge administratif appliquait comme en contentieux de la responsabilité, la théorie de la causalité adéquate selon laquelle tous les faits à l’origine d’un dommage ne se valent pas. Autrement dit, dès lors qu’il ne constituait pas la « cause déterminante » du geste suicidaire, le service, bien qu’il puisse en être une « cause secondaire », était neutralisé par le juge111. D’autre part, le fait que le geste suicidaire soit survenu sur le lieu de travail et pendant le service était sans incidence sur le raisonnement du juge. Cet état du droit « reposait sur l’idée première que, résultant d’un acte volontaire, le geste suicidaire constituait un fait personnel de l’agent »112. Par conséquent, les agents publics n’étaient, dans l’ensemble, pas protégés par leur administration contre le risque de geste suicidaire. En effet, « dire qu’un accident est imputable au service, ce n’est pas tellement affirmer qu’il trouve sa cause dans le service ; c’est seulement reconnaître qu’il constitue la réalisation d’un risque qui est au nombre de ceux que l’employeur doit prendre à sa charge »113.
162Mais depuis un arrêt de Section du 16 juillet 2014114, dont le considérant de principe est rappelé par le Tribunal administratif, « un accident survenu sur le lieu et dans le temps du service, dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice par un fonctionnaire de ses fonctions ou d’une activité́ qui en constitue le prolongement normal présente, en l’absence de faute personnelle ou de toute autre circonstance particulière détachant cet évènement du service, le caractère d’un accident de service ; qu’il en va ainsi lorsqu’un suicide ou une tentative de suicide intervient sur le lieu et dans le temps du service, en l’absence de circonstances particulières le détachant du service ; qu’il en va également ainsi, en dehors de ces hypothèses, si le suicide ou la tentative de suicide présente un lien direct avec le service ; qu’il appartient dans tous les cas au juge administratif, saisi d’une décision de l’autorité administrative compétente refusant de reconnaître l’imputabilité au service d’un tel évènement, de se prononcer au vu des circonstances de l’espèce ».
163Deux hypothèses doivent désormais être distinguées. S’il intervient sur le lieu et dans le temps du service, dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice des fonctions, le suicide ou la tentative de suicide est présumé être un accident de service115. S’il intervient en dehors du service, le geste suicidaire doit alors présenter un lien direct avec le service pour être un accident de service. À chaque fois, l’existence d’une faute personnelle ou d’une circonstance particulière peut avoir pour effet de détacher le geste suicidaire du service.
164En l’espèce, les faits se rattachaient à la deuxième hypothèse puisque la tentative de suicide de la requérante a eu lieu à son domicile en dehors de son temps de service. Pour refuser à la requérante le bénéfice du régime des accidents de service, « le recteur de l’académie de la Réunion s’est fondé sur la circonstance que le geste de l’intéressée est survenu dans le contexte d’une faute professionnelle reprochée à l’intéressée et que cette faute est de nature à détacher son geste du service ». La requérante avait en effet, été convoquée à « un entretien lors duquel ses supérieurs hiérarchiques lui ont demandé des explications sur les circonstances dans lesquelles elle avait été amenée à établir des actes administratifs concernant un proche sans validation hiérarchique ». Pour autant, le Tribunal administratif fait droit à la requête de l’agent public en jugeant que son geste suicidaire était « directement imputable à l’accomplissement de ses fonctions ».
165Deux éléments en particulier, semblent avoir emporté la conviction du juge administratif quant au lien direct entre le service et le geste suicidaire. D’une part, le fait que la tentative de suicide ait eu lieu peu de temps après cet entretien et d’autre part, l’avis de la commission de réforme, établi sur la base d’une expertise psychiatrique. Par ailleurs, le juge administratif estime que quand bien même les faits reprochés à la requérante seraient constitutifs d’une faute, cette circonstance, à la supposer avérée, « n’est pas de nature à révéler en l’espèce l’existence d’un accident qui serait la conséquence directe d’une faute personnelle de l’agent ». La solution du Tribunal administratif et plus largement la jurisprudence administrative, semblent particulièrement favorables à l’agent public dans la mesure où « seule l’origine exclusivement personnelle de la conduite suicidaire permettrait d’écarter la qualification d’accident de service »116.
Urbanisme, retrait de permis de construire, sans délai, fraude, capacité de la gérance, condamnation pour banqueroute
Josselin RIO, Doctorant en droit public
166Le principe de sécurité juridique en droit de l’urbanisme rencontre une limite dans la manœuvre frauduleuse destinée à l’obtention d’une autorisation d’urbanisme. Dans la présente décision, un permis de construire délivré en 2010 s’est vu prorogé en 2012 par la mairie de Saint-Denis. Après signalement au maire par un tiers d’une fraude du bénéficiaire du permis de construire celui-ci est retiré en 2015. La société bénéficiaire du permis et de sa prorogation attaque alors l’arrêté de retrait du maire devant le tribunal administratif de La Réunion. Le juge administratif a alors à apprécier la légalité d’un retrait se fondant sur la dissimulation d’une servitude de passage aux services de l’urbanisme ainsi que de l’incapacité du gérant de la société bénéficiaire du permis. Le juge ne retient pas la dissimulation de la servitude de passage pour justifier un retrait 3 ans après la prorogation du permis (soit 4 ans après l’obtention du permis de construire). La décision ne donne pas suffisamment d’éléments pour appréhender les raisons de l’insuffisance de ce moyen. On ne peut que supposer qu’elle n’avait soit pas été frauduleuse, soit qu’elle n’avait pas impacté la décision de l’administration, la réglementation urbanistique ou les droits et avantages du bénéficiaire du permis. En revanche, le juge administratif n’annule pas le retrait, car celui-ci est justifié par l’incapacité du gérant. Le juge développe alors l’origine de l’incapacité (I), mais n’explique pas l’atteinte au principe de sécurité juridique qui en découle (II).
167I.- Une incapacité autonome dans la gestion des sociétés de construction
168Le gérant de la société avait subi une condamnation en 2009 à une peine d’emprisonnement avec sursis pour un délit de banqueroute.
169Cependant, la Société soutient que cette condamnation n’avait pas été accompagnée d’une peine complémentaire visant « l’interdiction de gérer, d’administrer ou contrôler toute entreprise commerciale, artisanale, agricole et toute personne morale pour une durée de cinq ans » (considérant 3 de la décision commentée). Le gérant était alors tout à fait en mesure de demander non seulement le permis de construire, mais également sa prorogation.
170Le juge souligne en revanche que l’ingérence ne dépendait pas de la condamnation en elle-même, mais d’un texte de loi autonome tirant les conséquences d’éventuelles condamnations.
171L’incapacité du gérant résulte alors de l’article L. 241 -3 du code de la construction et de l’habitation. Cet article frappe d’incapacité à la gestion des sociétés de construction (encadrées par le titre premier du livre 2 du code précité) les personnes condamnées à une peine d’emprisonnement (avec ou sans sursis), notamment pour l’infraction de banqueroute.
172Cette incapacité ne se retrouve pas encadrée dans une limite de temps particulière, contrairement aux peines complémentaires susceptibles d’être prononcées par les juridictions pénales. Il y avait probablement une voie procédurale à exploiter en l’espèce. La société requérante aurait pu tenter de soulever une question prioritaire de constitutionnalité contre l’article L. 241-3 du code de la construction et de l’habitation. Sans envisager l’ensemble des griefs possibles, le requérant aurait déjà pu soulever l’absence d’individualisation de la sanction que prévoit l’article de même que l’absence de proportionnalité de celle-ci quant aux atteintes à la liberté du commerce et de l’industrie, à la liberté d’entreprendre et au droit de propriété.
173Le gérant était donc directement concerné par cet article et ne pouvait prétendre qu’en 2010 son incapacité avait disparu à moins de ne pas connaître le texte. On imagine mal cette « bonne foi » venir se substituer à la qualification de manœuvre frauduleuse dès lors qu’en tant que gérant d’une des sociétés visées par l’article il n’était pas censé ignorer le droit applicable.
174L’administration aurait-elle dû faire preuve de davantage de vigilance et l’avertir dès le dépôt de sa demande de permis de construire ? Le fait d’attendre aussi longtemps avant de retirer l’acte administratif a-t-il porté atteinte à la sécurité juridique de la Société ?
175II.- Une atteinte à la sécurité juridique en réponse à la fraude
176Le juge administratif ne développe pas de justification particulière à l’intervention d’un retrait tardif de l’acte administratif. Cela peut d’abord choquer étant donnée la réglementation classique du droit administratif enserrant le retrait d’un acte dans un délai maximum destiné à ménager les principes de légalité et de sécurité juridique.
177Le droit de l’urbanisme ne semble pas échapper à cet encadrement. L’article L. 424-5 du Code de l’urbanisme prévoit en ce sens un délai de 3 mois pour le retrait d’autorisations d’urbanismes, dont le permis de construire, obtenu par fraude. Cependant, le Conseil d’État « considère que ces dispositions ne couvrent pas le cas de la fraude à la qualité du pétitionnaire, dans lequel l’acte litigieux peut être retiré sans condition de délai, car ne créant pas de droit »117.
178Cette exception est issue de l’adage « Fraus omnia corrumpit ». « La fraude corrompt tout » fonde un raisonnement de rétroactivité des droits : l’acte administratif ayant été obtenu de manière frauduleuse il est nul et ne produit aucun droit, l’administration est alors autorisée à retirer l’acte sans délai maximum118.
179Non seulement le juge administratif ne fait aucune mention de cette possibilité de porter atteinte au principe de sécurité juridique, mais en plus, aucun raisonnement n’est clairement énoncé démontrant la manœuvre de fraude, la volonté de frauder. La décision ne donne pas assez d’éléments sur ce point et l’explication réside probablement dans les pièces fournies par les parties. Quoi qu’il en soit il reste à espérer que le juge a bien retenu la fraude à partir d’une « manœuvre du pétitionnaire […] » de son « intention délibérée d’avoir voulu tromper le service instructeur sur sa qualité […] »119. L’habitude dans la gestion des affaires courantes d’une société peut tout à fait fonder un oubli non constitutif d’une manœuvre frauduleuse.
Droit administratif général,police administrative,pouvoirs de police générale du maire,ordre public,prévention des risques,sécurité publique
181Finalité classique de l’action administrative, la police administrative vise essentiellement à prévenir les troubles à l’ordre public120. On pense naturellement à une mesure d’interdiction d’une manifestation publique, d’un spectacle, motivée par des risques de bagarres ou de dégâts matériels. D’autres raisons, auxquelles on pense sans doute moins, peuvent aussi justifier l’exercice du pouvoir de police administrative. C’est notamment le cas du fonctionnement d’une attraction foraine, qui est au cœur de la décision commentée.
182En l’espèce, par un arrêté du 6 juillet 2015, le maire de Saint-Paul avait décidé de fermer au public l’attraction foraine « Paratroop » pour la durée restante des fêtes de juillet 2015 du parc Expobat. Cette mesure était justifiée par le fait que l’attraction aurait présenté un danger pour la sécurité publique en raison d’un incident causé par une défaillance technique. L’exploitante du « Paratroop » demandait ainsi l’annulation de cet arrêté devant le Tribunal administratif de la Réunion.
183La compétence du maire n’appelle pas de remarque particulière. Le Tribunal administratif juge logiquement qu’en vertu des articles L. 2212-1, L. 2212-2 du Code général des collectivités territoriales et de l’article 1er de la loi n° 2008-136 du 13 février 2008, « le maire dispose du pouvoir d’interdire l’exploitation d’une attraction foraine présentant un danger pour la sécurité publique ». Il s’agit d’une déclinaison de son pouvoir de police générale sur le territoire de sa commune121.
184Le contrôle juridictionnel de la légalité d’une mesure de police administrative est réalisé en deux temps122. D’abord, le juge administratif exerce un contrôle normal sur la qualification juridique des faits afin de s’assurer que les circonstances, qui ont motivé la mesure de police contestée, étaient bien constitutives d’un trouble ou d’une menace de trouble à l’ordre public123. Si tel est le cas, le juge vérifiera ensuite que la mesure « était nécessaire du point de vue de son contenu, c’est-à-dire qu’elle n’est venue restreindre la liberté que dans la mesure exigée par la protection de l’ordre public »124. Autrement dit, le Tribunal administratif était amené à répondre aux deux questions suivantes. L’arrêté du maire de Saint-Paul du 6 juillet 2015 était-il fondé sur un risque de trouble à la sécurité publique ? Dans l’affirmative, le maire pouvait-il prendre une mesure de police moins contraignante que la fermeture de l’attraction ?
185Le fondement de la mesure de police. Pour prendre cet arrêté, le maire s’était fondé sur un rapport du 5 juillet 2015, réalisé par un agent de sécurité affecté à la surveillance du parc Expobat le soir de l’incident. Ce rapport indique en outre qu’une pièce « s’est détachée du tronc du manège "Paratroop", entraînant des mouvements anormaux et nécessitant l’arrêt immédiat du manège ainsi que l’évacuation des personnes se trouvant à bord ». La requérante contestait cette version des faits en se prévalant notamment du fait que le manège « avait fait l’objet d’une inspection de l’organisme certificateur le 2 juillet 2015 sans qu’aucune anomalie n’ait été décelée » et que la pièce en cause était « une barre métallique servant à neutraliser l’inclinaison du manège à l’arrêt ». Cette dernière explication étant confirmée par une attestation de l’organisme certificateur du 9 juillet 2015.
186Au vu de l’ensemble de ces éléments, le juge administratif considère que « le maire de Saint-Paul n’a pas commis d’erreur d’appréciation en estimant que cet incident démontrait que l’attraction foraine […] présentait un risque significatif pour la sécurité du public ». Lorsque l’urgence contraint l’autorité de police à prendre des mesures pour prévenir un risque sérieux de trouble à l’ordre public, la jurisprudence administrative tente d’établir un équilibre entre l’efficacité de la police administrative et la protection des droits et libertés des administrés. Dans l’arrêt Commune de Cregols du 31 août 2009125, la Haute juridiction estime que dans ce cas, la légalité de la mesure de police doit être appréciée à la date à laquelle elle a été prise au regard des éléments dont disposait l’autorité compétente126. Le fait que la mesure se révèle par la suite inappropriée ou inutile en raison d’éléments postérieurs n’aura aucune incidence sur sa légalité. En revanche, l’autorité de police devra adapter ou abroger la mesure selon que le risque se révèle a posteriori moins important ou inexistant. La méconnaissance de cette obligation est constitutive d’une faute susceptible d’engager la responsabilité de l’autorité de police.
187Afin de préserver l’efficacité de la police administrative, le juge administratif admet donc que l’urgence d’un risque sérieux de trouble à l’ordre public puisse contraindre l’autorité de police à agir rapidement sur la base d’éléments parfois sommaires. Aussi, le rapport d’un agent de sécurité peut valablement suffire à caractériser un risque urgent pour la sécurité des personnes. Bien qu’avant l’incident, aucune anomalie n’avait été détectée par l’organisme certificateur, une expertise ne garantit pas le « risque zéro ». D’autant que la dernière attestation du même organisme, produite par la requérante, ne renseigne pas sur le bon fonctionnement de l’attraction, mais uniquement sur l’utilité de la barre qui s’est détachée.
188La nécessité de la mesure de police. La gravité du risque et l’urgence de la situation réduisent le spectre des mesures pouvant être prises par l’autorité de police. À nouveau, l’efficacité de la police administrative serait compromise si dans cette hypothèse, l’autorité administrative ne pouvait prendre les mesures les plus contraignantes, sous réserve qu’elles ne constituent pas des interdictions générales et absolues. La mesure de fermeture de l’attraction étant limitée à la durée restante des fêtes de juillet du parc Expobat, le Tribunal administratif juge logiquement qu’elle était nécessaire et rejette ainsi la requête. Au regard du risque urgent pour la sécurité des personnes, le maire ne pouvait en effet qu’interdire l’exploitation de l’attraction. Gageons que lors des fêtes foraines, « la liberté [restera] la règle et la restriction de police, l’exception » !127
1 Le périmètre d’agglomération peut être défini comme « les périmètres extérieurs des constructions groupées ou des enclos qu’ils joignent immédiatement » (CE, 23 décembre 1887, Toret).
2 L’habitation est juridiquement définie comme « tout bâtiment dans lequel se rencontre le fait de la présence habituelle, quoique non permanente, de l’homme » (Crim., 10 juillet 1863).
3 V. Guide juridique relatif à la législation funéraire à l’attention des collectivités territoriales, juillet 2017, p. 66 et s.
4 Décret n°2011-2018 du 29 décembre 2011 portant réforme de l’enquête publique relative aux opérations susceptibles d’affecter l’environnement.
5 CE, 23 décembre 2011, Danthony, req. n °335033.
6 CE, 3 juin 2013, Commune de Noisy-le-Grand, req. n° 345174.
7 L. Santoni, « Application de la jurisprudence « Danthony » à la révision d’un plan local d’urbanisme », Constr.-Urb. 2013, comm. 130 ; CE, 27 février 2015, Ministre de l’Intérieur c/MM. Lavat, Baud-Ponsard, Ascheris et Blanchard, req. n° 382502 ; CE, 23 octobre 2015, Commune de Maisons-Laffitte et autres, req. n° 375814, 375836, 375837, 375924, 375993, 381895, 381897.
8 Article L.2112-5 du CGCT.
9 Article 33 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.
10 Article L.2112-2 à -4 du CGCT.
11 Deux arrêts du Conseil d’État (l’un d’assemblée, l’autre de section) du 23 décembre 2011, Danthony et autres.
12 Tribunal administratif de La Réunion, n°s 1700424, 1700611, cons. 7.
13 Ibid., cons. 5.
14 Cons. const., décision n° 71-44 DC du 16 juillet 1971, Loi complétant les dispositions des articles 5 et 7 de la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d’association.
15 CE, ass., 7 juillet 1950, Dehaene (sous la IVème République) et CE, sect., 12 février 1960, Société Eky (sous la Vème République).
16 CE, sect., 28 février 1997, Commune du Port.
17 M. Long, P. Weil, G. Braibant, P. Delvolve, b. genevois, Grands arrêts de la jurisprudence administrative, 21e éd., 2017, pp.887-888.
18 Loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.
19 CE, Ass., 11 mai 2004, Association AC ! et autres.
20 Voir en ce sens les décisions du Tribunal administratif de Rennes, 15 mai 2017, Assoc. SOS Mariage Forcé req. n° 1601739 et 22 février 2018, Assoc. SOS Mariage Forcé, req. n° 1705256, mises en lumière par un mémoire universitaire du Master 2 de droit public à l’Université de La Réunion de Q. Goasduff, L’insertion des scissions communales dans l’organisation territoriale française, 2018, pp. 61-62.
21 CE, Ass., 23 décembre 2011, Danthony et autres.
22 Voir pour plus de précisions le fascicule Dalloz de M. Verpeaux sur la consultation locale : Chapitre 3 (folio n° 12230), Droits des habitants : référendums locaux et consultations locales, août 2017.
23 Loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. Voir notamment les articles L.1112-15 et suivants du CGCT.
24 Cons. const. 2 juin 1987, n° 87-226 DC, Loi organisant la consultation des populations intéressées de Nouvelle-Calédonie, cons. 7 ; Cons. const. 4 mai 2000, n° 2000-428 DC, Consultation de la population de Mayotte, cons. 15, Cons. const. 7 déc. 2000, n° 2000-435 DC, Loi d’orientation pour l’outre-mer, cons. 44 et Cons. const., 24 mars 2005, n° 2005-31.
25 Cons. const. 2 juin 1987, n° 87-226 DC, Loi organisant la consultation des populations intéressées de Nouvelle-Calédonie, consid. 7. Voir également B. Genevois « [Note sous décision n° 87-226 DC] », Annuaire international de justice constitutionnelle, 1987, n° III-1987, p. 603.
26 P. avril, J. Gicquel, « [Note sous décision n° 87-226 DC] », Pouvoirs, novembre 1987, n° 43, p. 213.
27 M. Verpeaux, « [Note sous décision n° 2000-428 DC] », Chronique de jurisprudence constitutionnelle, n° 24, Les Petites Affiches, 2000, n° s.n., pp. 16-19. Voir également M. Verpeaux, F. Sauvageot, « [Note sous décision n° 2000-435 DC] », Les Petites Affiches, 2001, pp. 18-30.
28 A. Roux, « [Note sous décision n° 2000-435 DC] », Annuaire international de justice constitutionnelle, 2000, n° XVI-2000, p. 709. Le professeur cite notamment la thèse de M. Fatin-Rouge Stefanini, Le contrôle du référendum par la justice constitutionnelle, thèse dactyl., Aix-en-Provence, 1999, pp.168 et suiv., pp. 188-194.
29 La citation est tirée de l’analyse des tables analytiques du Conseil constitutionnel (disponibles en ligne) en ce qui concerne la décision n° 2005-31 REF, 24 mars 2005, cons. 11.
30 M. Fatin-Rouge Stefanini, P. Taillon, M. Luciani, « La clarté de l’expression référendaire », Annuaire international de justice constitutionnelle, in Migrations internationales et justice constitutionnelle. Référendums et justice constitutionnelle, n° 32-2016, 2017. pp. 631.
31 Cette résorption est notamment mise en lumière par le mémoire précité de Q. Goasduff, L’insertion des scissions communales dans l’organisation territoriale française, 2018, p. 63.
32 Si la promotion de la libre circulation des personnes justifie l’octroi de prestations sociales aux citoyens de l’Union séjournant dans des États membres autres que ceux dont ils sont originaires, la prise en compte de l’objectif de préservation de l’équilibre financier du système d’assistance sociale des États membres d’accueil milite a contrario en faveur d’une limitation de l’accès de ces citoyens à la protection sociale.
33 Directive 2004/38/CE du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 relative au droit des citoyens de l’Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres.
34 En ce sens, voir notamment CJUE, 21 décembre 2011, Tomasz Ziolkowski e.a. et Marlon Szeja contre Land Berlin, aff. jointes C-424/10 et C-425/10, point 39 ; CJUE, 11 novembre 2014, Elisabeta Dano, Florin Dano contre Jobcenter Leipzig, aff. C-333/13, point 70.
35 CJUE, 25 février 2016, Vestische Arbeit Jobcenter Kreis Recklinghausen contre Jovanna García-Nieto e.a., aff. C-299/14, points 43 et 44.
36 Le RSA qui « a pour objet d’assurer à ses bénéficiaires des moyens convenables d’existence, de lutter contre la pauvreté et de favoriser l’insertion sociale et professionnelle » (article L. 262-1 du code de l’action sociale et des familles) semble bien relever de la notion de « prestation d’assistance sociale » au sens de la directive 2004/38/CE, notion qui désigne « l’ensemble des régimes d’aides institués par des autorités publiques, que ce soit au niveau national, régional ou local, auxquels a recours un individu qui ne dispose pas de ressources suffisantes pour faire face à ses besoins élémentaires ainsi qu’à ceux de sa famille et qui risque, de ce fait, de devenir, pendant son séjour, une charge pour les finances publiques de l’État membre d’accueil susceptible d’avoir des conséquences sur le niveau global de l’aide pouvant être octroyée par cet État » (en ce sens, voir notamment CJUE, 15 septembre 2015, Jobcenter Berlin Neukölln contre Nazifa Alimanovic e.a., aff. C-67/14, point 44).
37 Cet article reprend les conditions figurant à l’article 7, paragraphe 1, de la directive 2004/38/CE.
38 CE, Sect., 18 mai 1973, Ville de Cayenne, req. n° 78734, 78735, 78736, 78740, 78743.
39 CE, Sect., 29 novembre 2002, Assistance publique – Hôpitaux de Marseille, req. n° 223027.
40 P. Cassia, « Référé-provision : la notion d’obligation non sérieusement contestable », Droit administratif n° 5, mai 2006, comm. 84.
41 CE, Sect., 16 décembre 2005, Lacroix, req. n° 274545.
42 CE, 30 juin 1950, Massonaud, req. n° 1326 ; L. n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, art. 12, al. 3. Et pour une application récente : CE 18 janv. 2013, Syndicat de la magistrature, req. n° 354218.
43 TA de Saint-Denis, 9 juillet 2015, req. n° 1400453.
44 CAA de Bordeaux, 3 janvier 2017, req. n° 15BX03196.
45 Article L2132-2 du CGCT.
46 Article L2132-1 du CGCT.
47 Article L2122-22 du CGCT.
48 Article L2132-3 du CGCT.
49 CE, 23 janvier 1959, Cne d’Huez, Lebon 67.
50 CAA de Lyon, 7 juill. 2005, Commune d’Escamps, req. n° 03LY01586 ; F.-P. Benoit et J. Benoit, « Conseil municipal : réunions », Encyclopédie des collectivités locales¸ folio n° 280, novembre 2012 (actualisation : février 2018), n° 111 – 113.
51 CE, 21 novembre 1980, Rémy, req. n° 16530.
52 CE, 24 novembre 2010, Cne de Lyon, req. n° 325195.
53 CE, 1er mars 1972, Ducreux, req. n° 81546.
54 G. Pellissier, « Qualité pour agir », Répertoire de contentieux administratif, Avril 2009 (actualisation : octobre 2014), n° 75.
56 TC, 28 avr. 1980, SCIF Résidence des Perriers, n° 02160 ; le principe vaut « même en l’absence d’un acte administratif le délimitant » : CE, 25 mars 1977, Sieur Z, n° 03950. Pour une approche critique de cette exclusivité de compétence : N. Foulquier, Droit administratif des biens, Paris, LexisNexis, 3e éd., 2015, p. 34.
57 O. de David Beauregard-Berthier, « L’activité commerciale sur la plage : le commerçant plagiste peut-il être considéré comme propriétaire d’un fonds de commerce ? », JCP A, n° 16-18, 16 avr. 2007, 2103.
58 C. Chamard-Heim et Ph. Yolka, « La reconnaissance du fonds de commerce sur le domaine public », AJDA, 2014, p. 1641.
59 CE, 24 nov. 2014, Société des remontées mécaniques Les Houches-Saint-Gervais, n° 352402 : D. 2015. 1615, obs. Dumont-Lefrand ; AJDI 2015. 361, obs. Otero ; AJCT 2015. 93, obs. Rouault ; AJCA 2014. 392, obs. Dreyfus ; Contrats Marchés publ. 2015. comm. 12, note Devillers ; Dr. adm. 2015. comm. 12, note Eveillard ; JCP A 2015. 2106, obs. Langelier.
60 C. Lavialle, « La réserve des cinquante pas du Roi ou la naissance du domaine public », RFDA, 2014, p. 451.
61 v. CE, 7 sept. 2001, M. et Mme Kichenin et a., n° 207796.
62 dans le même sens : CE, 20 mai 1994, Comité d’intérêt local de Champvert, n° 106555.
63 CE, 6 oct. 2010, Muntoni, n° 341537 : AJCT 2010. 167, obs. Untermaier ; RJEP 2011, n° 10, note Delaunay ; JCP A 2011. 2239, chron. Chamard-Heim.
64 CE, 7 mars 2012, Tomaselli, n° 355009 : AJDA 2013. 236, note Foulquier ; JCP A 2012. 210, obs. Erstein ; JCP A 2012. 2325, chron. Chamard-Heim.
65 CE, 30 mai 2012, Bisogno, n° 357694 : AJDA 2318, note Traoré ; JCP A 2012. 389 obs. Touzeil-Divina ; JCP A 2013, n° 20, chron. Chamard-Heim.
66 CE, 23 janv. 1976, Kergo, n° 97342 : GDDAB, 2e éd., 2015. comm. 55, note Yolka.
67 J. Caillosse, « Plaidoyer pour le domaine public maritime naturel », RJE, n° 4, 1990, p. 483-504.
68 Sur les exceptions de gratuité, voir notamment N. Foulquier, Droit administratif des biens, LexisNexis, 4è éd., 2018, spéc. pp. 374-376
69 Loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droit et obligations des fonctionnaires.
70 Pour un exemple d’attaque subie en dehors du service, mais liée aux fonctions, voir par exemple l’arrêt CAA Marseille, 20 avril 2018, Mme A, req. n° 16MA02220.
71 J. Bousquet, « Le périmètre de la protection fonctionnelle des agents publics », Dr. adm., 2018, n° 11, p. 21.
72 Article 20 de la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires.
73 Article 73 de la loi n° 2018-727 du 10 août 2018 pour un État au service d’une société de confiance.
74 Circulaire du 5 mai 2008 relative à la protection fonctionnelle des agents publics de l’État.
75 La carence fautive de l’administration est de longue date reconnue par le juge administratif dès lors qu’elle est tenue d’agir. Pour des exemples récents, voir les arrêts CAA Marseille, 13 mars 2018, Époux R c/Cne de Six-Fours-les-Plages, req. n° 17MA04122 ; CE, 9 novembre 2018, Association La Vie Dejean, req. n° 411626.
76 CE, 2 octobre 2002, CCI de Meurthe-et-Moselle, req. n° 227868.
77 CE, 26 février 2007, ANPE, req. n° 276863 ; CAA Paris, 15 avril 2008, req. n° 06PA00615.
78 CE, 19 mai 2017, M. A., req. n° 397577.
79 Les dispositions de l’art. 6 du décret n° 2014-1318 du 3 novembre 2014 mentionnent une offre (nous soulignons).
80 CE, 30 mai 2016, Mme A., req. n° 387338.
81 V. par ex. CAA Nancy, 6 avril 2006, Ministre de l’Economie, des Finances et de l’Industrie, req. n° 04NC00114.
82 E. Orio, « Licenciement pour inaptitude physique : l’obligation de reclassement va-t-elle jusqu’à l’obligation de créer un poste adapté ? », AJFP 2018, p. 78.
83 CE, 25 mai 2018, M. A., req. n° 407336.
84 CE, 30 décembre 2011, Cne Saint-Peray, req. n° 332366, JCPA 2012, n° 6, note M. Touzeil-Divina, « L’impossible reconnaissance juridictionnelle du harcèlement moral et professionnel ».
85 TA La Réunion, 27 avril 2017, M. Aure, req. n° 1500570.
86 ; TA La Réunion, 26 octobre 2017, M. O, req. n° 1501030.
87 Ces montants sont relativement importants, particulièrement en ce qui concerne le préjudice chiffré à hauteur de 10 000 €. Pour un panorama jurisprudentiel des sommes allouées aux agents publics en cas de reconnaissance du harcèlement moral par l’administration : Y.-E. Logeais, « Harcèlement moral et droit public : aperçu de la jurisprudence administrative », Lamy des Collectivités Territoriales 2011, n° 73, p. 53-61.
88 CE, 11 juillet 2011, Mme Montaut, req. n° 321225, JCPA 2011, n° 30-24, note J.-G. Sorbara ; AJDA 2011, n° 36, note M. Guyomar ; AJFP 2012, n° 1, note R. Fontier ; RDT 2011, n° 10, note P. Adam ; AJCT 2011, n° 10, note L. Derridj.
89 L’agent doit rapporter « un faisceau d’indices suffisamment probants pour permettre de regarder comme au moins plausible le harcèlement » : CE, 1er octobre 2014, req. n° 366002 ; AJDA 2014, n° 34, note C. Biget ; AJFP 2015, n° 1, note F. Lambolez.
90 TA La Réunion, 26 octobre 2017, M. O, req. n° 1501030, cons. 5.
91 Ibid, cons. 6.
92 Article 6 quinquies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, dite loi « Le Pors », JORF du 14 juillet 1983, p. 2174.
93 TA La Réunion, 27 avril 2017, M. Aure, req. n° 1500570.
94 TA La Réunion, 26 octobre 2017, M. O, req. n° 1501030.
95 TA La Réunion, 27 avril 2017, M. Aure, req. n° 1500570, cons. 2.
96 TA La Réunion, 27 avril 2017, M. Aure, req. n° 1500570, cons. 3.
97 TA La Réunion, 26 octobre 2017, M. O, req. n° 1501030, cons. 6.
98 Article 11 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, ibid.
99 CE, 20 mai 2016, Hôpitaux civils de Colmar, req. n° 387571, AJDA 2016, note C. Biget.
100 Sur la possible abrogation de la protection fonctionnelle après que les juges du fond aient jugé de l’absence de harcèlement moral : CAA Paris, 30 mai 2017, req. n° 16PA02752.
101 CE, 20 mai 2016, Hôpitaux civils de Colmar, req. n° 387571, op. cit.
102 Le Conseil d’État a seulement considéré que le harcèlement ne pouvait être constitué, les éléments de fait présentés par l’agent ne pouvant être regardés comme de nature à constituer une faute susceptible d’engager la responsabilité de l’administration, parmi lesquels un retard dans le remboursement de frais de mission et dans la notification de la notation ainsi qu’une erreur dans le décompte des jours de congés, dont « le caractère intentionnel de ces incidents n’[était] pas établi : CE, 26 oct. 2007, M. Piquer, req. n° 291201 ; AJFP 2008, n° 3, note V. Renaudie ; v. également M. Guyomar, « La victime d’un harcèlement moral ne peut en être jugée responsable », AJDA 2011, n° 36, p. 2073-2082 : « l’intention de nuire de l’auteur du harcèlement ne constitue pas un critère nécessaire à sa qualification ».
103 Circulaire du 4 mars 2014 relative à la lutte contre le harcèlement dans la fonction publique, NOR RDFF1407012C ; circulaire du 3 avril 2017 relative à la mise en œuvre de la politique d’égalité, de lutte contre les discriminations et de promotion de la diversité dans la fonction publique NOR RDFF1710873C.
104 Article 6 quinquies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, dite loi « Le Pors », JORF du 14 juillet 1983, p. 2174.
105 TA La Réunion, 26 octobre 2017, M. O, req. n° 1501030, cons. 5.
106 CE, 11 juillet 2011, Mme Montaut, op. cit.
107 TA La Réunion, 26 octobre 2017, M. O, req. n° 1501030, cons. 5.
108 Le « geste suicidaire » est ici entendu de façon large en incluant « le suicide, la tentative de suicide et, quitte à étendre le sens de l’expression au-delà̀ de sa lettre, toutes les autres hypothèses de violence retournée contre soi ». V. Daumas, concl. sur CE, Sect., 16 juillet 2014, Mme. G., req. n° 361820.
109 V. Daumas, précité
111 En ce sens, A. Bretonneau, J. Lessi, « L’imputabilité́ au service du suicide d’un fonctionnaire », AJDA 2014, p. 1706.
112 S. Joly, « Geste suicidaire et accident de service : l’apport du juge administratif », RDSS 2018 p. 613.
113 V. Daumas, précité.
114 CE, Sect., 16 juillet 2014, Mme. G., req. n° 361820. AJDA 2014, p. 1706.
115 Cette présomption simple a été par la suite consacrée l’article 10-II de l’ordonnance n° 2017-53 du 19 janvier 2017.
116 S. Joly, précité.
117 P. Cassia, « Le contrôle de la qualité pour demander une autorisation d’urbanisme », La Semaine Juridique, Administrations et Collectivités territoriales, n° 26, 29 Juin 2015, p. 2202.
118 Voir en ce sens l’article de P. Cornille, « Permis de construire. Retrait pour fraude dans l’attestation de la qualité pour demander le permis », Construction – Urbanisme, n° 11, Novembre 2017, commentaire n° 145 de l’arrêt CE, 6e et 1re ch. réunies, 9 oct. 2017, n° 398853 : « L’arrêt est une simple confirmation de solutions antérieures bien connues (CE, 15 févr. 2012, n° 333631, Quennesson […] – CAA Lyon, 18 déc. 2012, n° 12LY00016, Teinturier […] ». Voir également, P. Soler-Couteaux, « Le retrait d’un permis de construire obtenu par fraude peut être opéré sans condition de délai, Note sous Conseil d’État, 16 août 2018, n° 412663 », RDI, 2018, p. 513.
119 P. Cassia, « Le contrôle de la qualité pour demander une autorisation d’urbanisme », précité.
120 La police administrative peut aussi être répressive lorsqu’elle vise à faire cesser un trouble à l’ordre public. Mais puisqu’elle ne peut participer à la répression d’une infraction pénale, « jamais […], la police administrative n’est répressive dans le sens où la police judiciaire l’est ». J. Petit, « Chapitre I – La police administrative », in Traité de droit administratif, Tome 2, Dalloz, 2011, spéc. pp. 19-20.
121 Sur la distinction entre les pouvoirs de police générale et ceux de police spéciale, voir par exemple B. Plessix, Droit administratif général, LexisNexis, 2016, spéc. pp. 772-775.
122 Pour une analyse approfondie, voir J. Petit, « Le contrôle juridictionnel des mesures de police par le juge administratif », in Ch. Vaurot-Schwarz (dir.), La police administrative, PUF, 2014, pp. 205-219.
123 En ce sens, J. Petit, précité.
124 J. Petit, ibid.
125 CE, 31 août 2009, Commune de Cregols, req. n° 296458. S.-J. Liéber, Damien Botteghi, « L’autorité de police face à la prévention des risques », AJDA 2009, p. 1824.
126 Sur l’office du juge de l’excès de pouvoir lors du contrôle de la légalité d’une mesure de police administrative, voir notamment, S.-J. Liéber, Damien Botteghi, « L’autorité́ de police face à la prévention des risques », précité.
127 Pour paraphraser l’expression célèbre du commissaire du gouvernement Corneille dans ses conclusions sur l’arrêt Baldy, rendu par le Conseil d’Etat le 10 août 1917 : « la liberté est la règle et la restriction de police l’exception ».
Doctorant en droit public à l’Université de La Réunion
Maître de conférences en droit public, Université Toulouse 1 Capitole,IEJUC
Quelques mots à propos de : Audrey DAMERON
Docteur en droit public - Membre associé du Centre de Recherche Juridique (CRJ)
Quelques mots à propos de : Tassadit YASSA
Docteur en droit public, Aix-Marseille Université
Doctorante en droit public de l’Université de La Réunion
Quelques mots à propos de : Romuald SEVAGAMY