Source: http://www.giurcost.org/decisioni/1962/0005s-62.html
Timestamp: 2019-12-15 06:09:02+00:00
Document Index: 161618361

Matched Legal Cases: ['art. 3', 'art. 41', 'art. 41', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 41', 'art. 41', 'art. 41', 'art. 19', 'art. 19', 'art. 41', 'art. 3', 'art. 1', 'art. 41', 'art. 42', 'art. 43', 'art. 41', 'art. 41', 'art. 41', 'art. 41', 'art. 41', 'art. 41', 'art. 41', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 17', 'art. 2', 'art. 19', 'art. 5', 'art. 2', 'art. 1', 'art. 41', 'art. 19']

Consulta Online - Sentenza n. 5 del 1962
Prof. Giuseppe CASTELLI AVOLI
udita nell'udienza pubblica del 20 dicembre 1961 la relazione del Giudice Aldo Sandulli;
uditi l'avv. Giorgio Balladore Pallieri, per la parte civile Ente nazionale risi, e il sostituto avvocato generale dello Stato Luciano Tracanna, per il Presidente del Consiglio dei Ministri.
1. - A seguito dell'ordinanza di questa Corte 5 aprile 1960, n. 25, che, a causa dell'insufficiente precisazione dell'oggetto dell'incidente di legittimità costituzionale sollevato, dispose la restituzione al Pretore di Novara degli atti del giudizio penale a carico di Sguazzini Giuseppe (imputato del reato di sottrazione di risone all'ammasso), nel corso del quale l'anzidetto Pretore aveva rimesso alla Corte le questioni relative alla legittimità costituzionale di alcuni articoli del D. Lg. 30 maggio 1947, n. 439 (il quale configura come reato il fatto attribuito all'imputato), in riferimento agli artt. 3 e 41 Cost., il Pretore stesso, con ordinanza 21 maggio 1960, ha rimesso nuovamente a questa Corte le questioni di legittimità costituzionale sollevate dalla difesa dell'imputato, investendo, per violazione dei citati articoli della Costituzione, gli artt. 1, 3, 19 e 20 del decreto legislativo già menzionato.
Nella nuova ordinanza si precisa che questi ultimi articoli, "imponendo ai produttori una gestione coattiva a mezzo dell'Ente risi, vincolando presso il produttore il prodotto sin dalla sua separazione dal suolo, vietando la libertà di contrattazione e sancendo la nullità dei contratti di compravendita", in violazione dell'art. 3 Cost., creano "ostacoli economici (quale la proibizione della libera vendita del risone)" e "limitano di fatto la libertà e l'eguaglianza dei cittadini (perché l'ammasso del risone e non quello, ad esempio, delle olive, creando una chiara, palese disparità tra i due tipi di coltivatori?)". Le disposizioni vincolistiche del citato decreto legislativo, se potevano avere una spiegazione e una giustificazione nel clima di difficoltà degli approvvigionamenti del tempo in cui il decreto fu emanato, non hanno ragion d'essere nella mutata situazione economica del Paese, testimoniata, tra l'altro, dall'invito del Governo agli agricoltori a predisporre i terreni per altre culture più redditizie di quella del risone, il cui consumo va ogni giorno contraendosi.
L'obbligo fatto ai produttori di conferire il risone all'ammasso urta, inoltre, contro la libertà d'iniziativa economica, garantita dall'art. 41 Cost., anche perché, nella riferita situazione attuale l'iniziativa privata né scuote l'attività economica pubblica, né svia l'indirizzo e il coordinamento dell'economia privata a fini sociali.
L'ordinanza é stata notificata al Presidente del Consiglio dei Ministri il 29 maggio 1960 e alle parti in causa (imputato Sguazzini e parte civile Ente nazionale risi) il 30 giugno successivo, ed é stata trasmessa in copia ai Presidenti dei due rami del Parlamento il 25 maggio 1960. Essa é stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 216 del 3 settembre 1960.
Si é costituito innanzi a questa Corte soltanto l'Ente nazionale risi, depositando il 9 settembre 1960 mandato e deduzioni con vari documenti.
L'Ente osserva che il sistema in vigore, mentre importa notevoli oneri per i consumatori, é destinato a favorire i produttori di riso. Infatti, all'unico scopo di avvantaggiare, per ragioni di politica economica e sociale, le categorie produttrici (datori di lavoro e lavoratori), e attraverso un congegno di vendita, sul mercato interno, da parte dell'Ente, a prezzo maggiorato rispetto a quello da esso corrisposto ai produttori (che a sua volta é superiore al prezzo internazionale), e di destinazione degli utili così ricavati all'attribuzione di premi di esportazione (tali da consentire agli esportatori possibilità competitiva sui mercati esteri), e talvolta addirittura con l'ausilio di sovvenzioni statali, da un lato il sistema mira a risparmiare alle categorie produttrici gli effetti pregiudizievoli dell'alto costo di produzione - il quale non consentirebbe loro di reggere, sul mercato interno, alla concorrenza estera -, e dall'altro mira a consentire l'esportazione del prodotto eccedente il fabbisogno nazionale: il tutto a spese del consumatore nazionale. Si tratta, in sostanza, di un sistema senza del quale i coltivatori non sarebbero in grado di continuare nella produzione, e che non comporta per essi un limite al diritto di iniziativa economica, bensì soltanto delle "cautele", volte a evitare che taluno di essi approfitti della situazione privilegiata e ne tragga (mediante la vendita per proprio conto sul mercato interno al prezzo maggiorato al quale vende l'Ente) "ulteriori illeciti proventi" si tratta cioè di "condizioni alle quali sono subordinati certi vantaggi concessi ad una categoria di privati, i produttori di riso". "Lungi dal limitare l'iniziativa privata, le norme oggetto del presente giudizio di legittimità costituzionale, la promuovono, perché la produzione del riso subirebbe drastiche diminuzioni o sarebbe totalmente stroncata senza le provvidenze legislative". E, se una categoria potrebbe dolersi del sistema, essa non é quella dei produttori, ma se mai quella dei consumatori, "i quali ponessero in dubbio che il pubblico interesse esiga tali sacrifici da parte loro ed i quali credessero di trovare in qualche norma costituzionale una tutela dei loro interessi". Non ha senso, dunque, che i produttori lamentino la violazione dell'art. 41 della Costituzione.
Né ha senso che lamentino la violazione dell'art. 3, dato che essi, "sempre in virtù delle norme impugnate, si trovano in posizione di privilegio rispetto alla massa dei coltivatori italiani".
2. - Con altra ordinanza del 18 marzo 1961, lo stesso Pretore di Novara, nel corso di un giudizio penale promosso a carico di Sina Stefano, sempre per reati inerenti alla legislazione a tutela della produzione del riso, essendo stata eccepita dalla difesa dell'imputato l'illegittimità, per contrasto con gli artt. 3 e 41 Cost., degli artt. 1, 3, 15, 19 e 20 del citato D. Lg. del 1947, in accoglimento di tale eccezione ha deferito a questa Corte le relative questioni, ispirandosi, nella motivazione, alle medesime ragioni dell'ordinanza del 21 maggio 1960.
L'ordinanza é stata notificata al difensore dell'imputato il 7 aprile 1961 e al Presidente del Consiglio dei Ministri l'11 aprile successivo; ne é stata trasmessa copia ai Presidenti dei due rami del Parlamento il 5 aprile 1961; ed é stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 187 del 29 luglio 1961.
É intervenuto innanzi a questa Corte il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato dall'Avvocatura generale dello Stato, depositando le proprie deduzioni il 1 maggio 1961.
Con riferimento all'art. 3 Cost., l'Avvocatura osserva che esso ben consente al legislatore di considerare le eventuali diversità di situazioni di fatto, facendovi corrispondere diversità di trattamenti. E l'applicabilità delle disposizioni del 1947 a tutti i produttori di risone sta a testimoniare l'esclusione di ogni discriminazione in seno alla categoria. Comunque, quelli che nel decreto legislativo del 1947 l'ordinanza individua come "ostacoli economici" alla attività dei produttori di risone non sono tali: l'ammasso, istituito a protezione della produzione, non può essere considerato come un ostacolo economico al pieno sviluppo della personalità del cittadino; e del resto gli interessati ben potrebbero sottrarvisi mutando produzione.
Né il provvedimento legislativo urta contro l'art. 41 della Costituzione. Infatti, esso autorizza "misure protettive del benessere sociale e, contemporaneamente, restrittive della privata iniziativa". L'autonomia individuale va concepita, nel vigente sistema costituzionale, in senso funzionale; e quando - come nel caso - l'intervento pubblico sia contenuto entro precisi limiti e sia assistito da precise garanzie, non può esser considerato in contrasto con l'art. 41, essendo anzi consentito espressamente dai commi secondo e terzo di questo. Nella specie i limiti sono rappresentati dai fini istituzionali dell'Ente risi, consistenti essenzialmente nella tutela della produzione risicola nazionale e nella gestione dell'ammasso, effettuata per conto dei produttori (e cioè in regime di consorzio obbligatorio), e non collegata necessariamente alla situazione contingente nella quale venne realizzata per la prima volta.
In una memoria depositata il 12 ottobre 1961 l'Avvocatura ribadisce i medesimi concetti, sottolineando che il secondo e terzo comma dell'art. 41 Cost. legittimano i limiti imposti dalla legislazione in esame, oltre che in relazione alla fase della produzione agricola e industriale, anche in relazione a quella del commercio del prodotto. E aggiunge che l'ammasso del risone assolve, da un lato, una funzione equilibratrice del mercato al momento del raccolto, e, dall'altro, una funzione equilibratrice della distribuzione del prodotto nei periodi di scarsa disponibilità.
All'udienza di discussione i patroni delle parti hanno insistito nelle rispettive tesi, illustrandole.
1. - I due giudizi, data l'identità della materia, sono stati trattati congiuntamente e possono essere decisi con unica sentenza.
2. - Le disposizioni impugnate sono quelle degli artt. 1, 3, 15, 19 e 20 del decreto legislativo 30 maggio 1947, n. 439, ratificato, con modificazioni, con la legge 11 febbraio 1952, n. 69. Di esse, quelle dell'art. 19 riguardano soltanto la raccolta e la distribuzione del risone, mentre quelle degli altri articoli sono da ritenere impugnate soltanto per la parte in cui si riferiscono al vincolo e all'ammasso del risone.
Con i menzionati articoli, in vista dell'ammasso del prodotto, viene imposto il vincolo del risone presso il produttore, con divieto assoluto di disposizione da parte di costui e con comminatoria di sanzioni penali (artt. 1, 3, 15 e 20, quest'ultimo modificato con la legge di ratifica), e viene deferita la "disciplina totalitaria" della "raccolta" all'Ente nazionale risi, che "provvederà anche alla distribuzione del prodotto, d'intesa con le associazioni industriali di categoria" (art. 19).
L'impugnativa, come si é detto, é stata fatta da entrambe le ordinanze di rimessione, con motivazione analoga, in riferimento agli artt. 3 e 41 della Costituzione.
3. - La Corte ritiene che le censure rapportate al primo dei due articoli della Costituzione non abbiano alcun fondamento. Infatti, da un lato, é da escludere che il divieto della libera vendita del prodotto e l'obbligo del conferimento di esso all'ammasso (legittimati, come si dirà, dall'art. 41 Cost.) possano considerarsi rientranti tra gli "ostacoli di ordine economico" che impediscono "l'effettiva partecipazione di tutti i lavoratori alla organizzazione economica del Paese", della cui eliminazione si preoccupa l'art. 3 della Costituzione. Dall'altro, é da escludere - in conformità della costante giurisprudenza di questa Corte (recentemente riaffermata nelle sentenze nn. 5, 6 e 70 del 1960) - che la disparità di trattamento fatta, rispetto agli altri produttori agricoli, ai produttori di risone, imponendo a questi il divieto e l'obbligo or ora menzionati, si risolva in una violazione del principio di eguaglianza, giacché é consentito al legislatore ordinario, vagliata obbiettivamente la differenza delle situazioni di fatto, disciplinare in maniera diversa le posizioni soggettive che a esse si collegano. E, se é vero che nelle condizioni attuali più non sussistono - come é di comune nozione, e come riconoscono le stesse autorità governative (a quanto risulta dai documenti della causa) - le ragioni che sollecitarono l'adozione del decreto legislativo impugnato, emanato nell'immediato dopoguerra in collegamento con la preesistente legislazione vincolistica, e ispirato (come si legge nell'art. 1) alla necessità, allora impellente, di far fronte alle "esigenze generali dell'alimentazione nazionale", ciò non é sufficiente a far considerare illegittima la conservazione per alcuni prodotti agricoli del regime di vincolo e di ammasso. Non può esser negata, infatti, la legittimità della conservazione in vita, per nuove esigenze di interesse generale (nella specie, di tutela della produzione di certe derrate), di una disciplina giuridica particolare, originariamente introdotta in funzione di esigenze diverse (nella specie, di assicurazione della alimentazione nazionale): ciò perché é da riconoscere al legislatore la possibilità di valutare (sempre che ciò non avvenga in modo arbitrario) se sopravvivano ragioni di interesse generale per la conservazione, nell'ordinamento, di istituti in esso presenti, indipendentemente dai motivi che dettero loro origine.
4. - Più delicata e complessa si presenta l'indagine in ordine alla conformità delle disposizioni impugnate ai precetti dell'articolo 41 della Costituzione.
Secondo le ordinanze dalle quali trae origine il presente giudizio, tale conformità mancherebbe, in quanto, da un lato, l'istituto dell'ammasso obbligatorio contrasterebbe col principio della libertà della iniziativa economica privata, enunciato nel primo comma dell'art. 41, e, dall'altro - essendo venute meno le ragioni contingenti del tempo di guerra e dell'immediato dopoguerra, che ne avevano sollecitato l'emanazione - le disposizioni relative allo ammasso del risone non troverebbero legittimazione e giustificazione nei commi successivi dello stesso articolo.
La prima parte dell'assunto non é esatta; la seconda é esatta soltanto in parte.
L'imposizione dell'obbligo del conferimento di certi prodotti all'ammasso (e cioè della cessione all'ente ammassatore) é cosa ben diversa sia dall'espropriazione prevista dal terzo comma dell'art. 42 della Costituzione (perché l'espropriazione si realizza mediante un atto d'autorità che importa immediatamente il trasferimento della proprietà, mentre il trasferimento dei prodotti conferiti all'ammasso ha luogo in virtù di una cessione, per quanto dovuta), sia dalla riserva originaria e dall'espropriazione previste dall'art. 43 (perché questo articolo non interessa qualsiasi categoria di cose, ma soltanto le "imprese". Essa é, invece, una misura di direzione pubblica dell'economia, rientrante tra quelle consentite dall'art. 41 della Costituzione al fine di orientare e coordinare le iniziative economiche nel senso del benessere collettivo.
L'art. 41 ammette limiti, programmi, controlli all'attività economica, allo scopo di render possibile la realizzazione di finalità di ordine sociale. Esso esige tuttavia che limiti, programmi, controlli non vengano imposti se non sulla base di una legge (v. le sentenze di questa Corte nn. 103 del 1957, 35 del 1959, 35 del 1961). Ciò risulta, per quanto riguarda i limiti, dalla circostanza che le disposizioni ordinarie a tale scopo sono destinate a precisare i confini di un diritto costituzionalmente garantito: quello enunciato nel primo comma dell'art. 41 Cost.; e là dove la Costituzione, nel riconoscere un diritto soggettivo, ammette la possibilità di limitarne la portata (così come fa, nel caso in esame, il secondo comma dell'art. 41), le limitazioni non possono essere introdotte se non in base a una legge (v., p. es., gli artt. 13, 14, 15, 16, 21, 23). Per quanto riguarda poi programmi e controlli, l'enunciazione dell'esigenza di una legge é espressamente contenuta nell'ultimo comma dello stesso art. 41.
Orbene, non può dubitarsi, da un lato, che l'obbligo del conferimento all'ammasso di prodotti agricoli a fini di tutela della produzione nell'interesse generale della collettività nazionale, rappresenti un limite imposto all'attività economica dei produttori per ragioni di utilità sociale, e, dall'altro, che la garanzia della riserva di legge sia stata osservata per ciò che riguarda il vincolo del raccolto e l'ammasso del risone, essendo disposti, sia l'uno, che l'altro, in modo esplicito e inequivoco da disposizioni legislative (artt. 1-3, 14-15 decreto legislativo 30 maggio 1947, n. 439), le quali ben poco margine di discrezionalità lasciano ai poteri, eminentemente esecutivi, dell'Autorità amministrativa.
Di per sé sole, e date le finalità che - venute meno quelle originarie - ne ispirano oggi il mantenimento in vita, le disposizioni che impongono ai produttori il vincolo di indisponibilità del risone, e l'obbligo del conferimento all'ammasso, non appaiono, dunque, in contrasto con la Costituzione.
5. - A questo punto occorre, peraltro, aggiungere che le disposizioni stesse si inseriscono in un sistema normativo unitario, in cui sono presenti altre componenti di illegittimità costituzionale - anche esse facenti capo all'art. 41 Cost. -, le quali, appunto per l'unitarietà del sistema, non possono non importare l'illegittimità totale di esso, e non possono, quindi, non travolgere - in attesa che vengano emanate, in proposito, nuove norme in consonanza con l'ordine costituzionale - anche le disposizioni relative al vincolo e all'ammasso.
Gli elementi di incostituzionalità, che, con riferimento alle questioni sollevate con le ordinanze che hanno promosso il presente giudizio - e in particolare a quella della mancanza di una legittimazione del sistema dell'ammasso da parte dei commi secondo e terzo dell'art. 41 Cost. -, la Corte ravvisa nel sistema in vigore, sono rappresentati essenzialmente dalla inosservanza del principio della riserva di legge (e cioè dalla mancanza di una sufficiente disciplina ad opera del potere legislativo) in ordine ai criteri per la classificazione e la determinazione dei prezzi delle singole qualità di risone conferite all'ammasso, nonché in ordine ai criteri per la distribuzione del prodotto ammassato. Mancano, infatti, in materia disposizioni legislative dotate di adeguata portata specificativa, sì da far considerare soddisfatta, alla stregua della giurisprudenza della Corte (formatasi a partire dalla sentenza n. 4 del 1957, e della quale costituisce la più recente espressione la sentenza n. 35 del 1961), la garanzia della riserva di legge.
Per quanto riguarda i criteri per la classificazione delle singole qualità di risone e la determinazione dei relativi prezzi - criteri indispensabili per integrare la disciplina del rapporto necessario tra soggetti ammassanti ed ente ammassatore -, l'art. 17 del decr. legisl. 30 maggio 1947, n. 439 - posto che si applichi anche al risone (oltre che agli altri cereali per i quali al tempo della sua emanazione era previsto l'ammasso) - li rimette alla discrezionalità assoluta dell'Autorità amministrativa, disponendo che "i prodotti conferiti sono immediatamente pagati in base ai prezzi risultanti, per ciascun prodotto, dalle apposite tabelle, approvate dal Ministero dell'agricoltura e delle foreste", aggiungendosi semplicemente che i prezzi delle tabelle "sono riferiti a prodotto sano, secco, leale e mercantile, per merce consegnata insaccata, franco piede magazzino, al più vicino centro di raccolta, tela da rendere". Né il quinto comma dell'art. 2 del decreto - legge 12 ottobre 1939, n.1682, che in precedenza regolava la materia con esclusivo riguardo al risone, fissava alcun confine alla discrezionalità della pubblica Amministrazione, limitandosi a statuire che "l'apprezzamento delle caratteristiche dei risoni conferiti all'ammasso sarà regolato secondo norme stabilite, d'accordo, tra il settore cerealicoltura (dell'allora esistente Confederazione nazionale dei consorzi provinciali tra i produttori dell'agricoltura) e l'Ente nazionale risi, con l'approvazione dei Ministeri dell'agricoltura e foreste e delle corporazioni".
Per quanto, poi, riguarda la distribuzione del prodotto ammassato, l'art. 19 del decr. legisl. 30 maggio 1947, n. 439, la confida nel modo più pieno e più libero all'Ente nazionale risi "d'intesa con le associazioni industriali di categoria", omettendo qualsiasi indicazione di criteri e garanzie, tanto in ordine all'assegnazione del risone agli stabilimenti industriali, quanto in ordine alla scelta dei mercati interni ed esteri del prodotto finito, alle condizioni di vendita, all'assegnazione ai commercianti interessati: indicazioni indubbiamente indispensabili al fine di evitare che il sistema dell'ammasso obbligatorio a gestione pubblica si risolva nella possibilità che la pubblica Amministrazione venga a incidere di fatto, a suo arbitrio (e perciò in contrasto col principio della riserva di legge), sulla libertà economica degli operatori dei settori della trasformazione della materia prima assoggettata all'ammasso e dello smercio del prodotto finito, e perfino nella possibilità che l'Amministrazione venga a escludere dal mercato gli uni e gli altri, o singoli esponenti delle rispettive categorie, senza alcuna garanzia.
Si aggiunga che la normazione a mezzo di legge delle modalità relative alla distribuzione del prodotto ammassato é tanto più indispensabile, in quanto la mancanza di essa é suscettibile di render possibile la realizzazione a opera della pubblica Amministrazione di sistemi monopolistici nei settori dell'industria e del commercio, fuori delle ipotesi e delle condizioni volute dall'articolo 43 della Costituzione.
6. - Né la Corte ritiene di ravvisare, in ordine al punto in esame, una garanzia sufficiente nel fatto che lo statuto dell'Ente nazionale risi - recentemente approvato con decreto ministeriale 28 giugno 1961 (Gazzetta Ufficiale 21 luglio 1961, n. 179), evidentemente nell'intento di por fine a una gestione commissariale resa necessaria dal superamento del preesistente sistema di formazione degli organi ordinari, e che si perpetua dalla fine della guerra - prevede all'art. 5 un Consiglio di amministrazione (di nomina ministeriale), nel quale, accanto a tredici risicoltori, a un rappresentante dei proprietari di fondi rustici dati in locazione, a due tecnici agricoli e a due rappresentanti dei lavoratori non meglio identificati, siedono sei industriali risieri e tre commercianti di riso. A parte ogni altra considerazione (non indispensabile in questa occasione), e in particolare circa la sufficienza del dosaggio delle categorie "rappresentate" dai componenti dell'amministrazione dell'Ente a far fronte alla garanzia di cui si é detto, basta, infatti, a far negare qualsiasi valore garantistico al riferito precetto statutario, il fatto che, lungi dall'essere stato adottato in osservanza di una norma legislativa, esso é stato adottato per libera iniziativa dell'amministrazione (sull'evidente presupposto del superamento dell'art. 2 decr. legge 2 ottobre 1931, n. 1237, nel testo sostituito dall'art. 1 decr. legge 12 ottobre 1939, n. 1682, al testo già modificato con decr. legge 11 agosto 1933, n. 1183), con la conseguenza di essere liberamente revocabile dalla stessa amministrazione.
7. - Siccome il congegno giuridico dell'ammasso é un sistema unitario, il quale rimarrebbe mutilo una volta privato della attuale rudimentale e illegittima normativa relativa alle modalità di classificazione, apprezzamento e assegnazione del prodotto ammassato - modalità inerenti tutte alla funzionalità e agli obbiettivi del sistema, del quale costituiscono essenziali elementi di struttura - é chiaro che il riconoscimento dell'illegittimità delle disposizioni relative a tali modalità non può non condurre - nonostante il riconoscimento della legittimità in sé dell'istituto dell'ammasso - alla dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'intero sistema, e, quindi, di tutte le disposizioni che attualmente lo regolano.
dichiara l'illegittimità costituzionale, in riferimento all'art. 41 della Costituzione:
- dell'art. 19 del decreto legislativo 30 maggio 1947, n. 439, ratificato con legge 11 febbraio 1952, n. 69, recante "norme per il conferimento del grano, dell'orzo, della segale, del granoturco e del risone ai granai del popolo";
Di tutte le altre disposizioni dell'anzidetto decreto legislativo, così come ratificate e modificate dalla ricordata legge, per la parte in cui si riferiscono al vincolo e all'ammasso del risone.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, l'8 febbraio 1962.