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Timestamp: 2019-01-20 04:09:37+00:00
Document Index: 182353976

Matched Legal Cases: ['art. 117', 'art. 3', 'art. 100', 'art. 51', 'art. 51', 'art. 2', 'art. 10', 'art. 10', 'art. 12', 'art. 48', 'art. 100', 'art. 82', 'art. 33', 'art. 51', 'art. 12', 'art. 12', 'art. 29', 'art. 3', 'art. 12', 'art. 2', 'art. 82', 'art. 27', 'art. 27', 'art. 12', 'art. 29', 'art. 27', 'art. 3', 'art. 14', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 1', 'art. 5', 'art. 2', 'art. 53', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 11', 'art. 11', 'art. 11', 'art. 11', 'art. 11', 'art. 119', 'art. 3', 'art. 73', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 32', 'art. 73', 'art. 11', 'art. 11', 'art. 40', 'art. 51', 'art. 33', 'art. 27', 'art. 67', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 1', 'art. 67', 'art. 3', 'art. 53', 'art. 37', 'art. 37', 'art. 37', 'art. 38', 'art. 49', 'art. 32', 'art. 35', 'art. 35', 'art. 100', 'art. 2', 'art. 5', 'art. 1', 'art. 5', 'art. 53', 'art. 95', 'art. 36', 'art. 12', 'art. 1', 'art. 36', 'art. 12', 'art. 6', 'art. 12', 'art. 3', 'art. 56', 'art. 1', 'art. 17', 'art. 17', 'art. 23', 'art. 1325', 'sentenza ', 'art. 321', 'art. 41', 'art. 3', 'art. 18', 'art. 33', 'art. 9', 'art. 6']

RIFORMA FISCALE E REDDITI DI LAVORO DIPENDENTE: PER UNA FISCALITÀ VOLTA VERSO IL NUOVO MILLENNIO - PDF
RIFORMA FISCALE E REDDITI DI LAVORO DIPENDENTE: PER UNA FISCALITÀ VOLTA VERSO IL NUOVO MILLENNIO
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Annibale Negri
1 Dipartimento di Scienze giuridiche CERADI Centro di ricerca per il diritto d impresa RIFORMA FISCALE E REDDITI DI LAVORO DIPENDENTE: PER UNA FISCALITÀ VOLTA VERSO IL NUOVO MILLENNIO a cura di Prof. Fabio Marchetti Prof. Giuseppe Melis Prof. Pasquale Sandulli Dott. Franco Petrucci Avv. Michele Faioli Avv. Federico Rasi Avv. Luigi Sposato Luiss Guido Carli. La riproduzione è autorizzata con indicazione della fonte o come altrimenti specificato. Qualora sia richiesta un autorizzazione preliminare per la riproduzione o l impiego di informazioni testuali e multimediali, tale autorizzazione annulla e sostituisce quella generale di cui sopra, indicando esplicitamente ogni altra restrizione. 1
3 INDICE I. Presentazione della ricerca (P. Sandulli, F. Marchetti, G. Melis) II. Sintesi dei risultati della ricerca (F. Marchetti) III. La tassazione dei redditi di lavoro dipendente fra evoluzione normativa e prospettive di riforma (F. Marchetti, F. Rasi, L. Sposato) 1. L evoluzione normativa 1.1. Premessa, p Gli obiettivi del "Libro Bianco" del 1994, p Gli obiettivi del "Libro Bianco" del 2008, p Il decreto legislativo 2 settembre 1997 n. 314, p La Legge 7 aprile 2003 n. 80 e la Legge 24 dicembre 2007 n. 247, p Il decreto legge 27 maggio 2008 n. 93, p La Legge 27 dicembre 2006, n. 296, in tema di cuneo fiscale e contributivo, p Conclusioni, p. 3
4 2. Le prospettive di riforma 2.1. Problematiche e prospettive del sistema fiscale generale, p. A. L interesse fiscale come esigenza di mantenimento del gettito attraverso un adeguata redistribuzione degli oneri, in funzione del riequilibrio del sistema, p. B. La progressività d imposta definita in base ad indici di forza sociale e non solo ad indici meramente reddituali, nel rispetto dei principi di capacità contributiva ed eguaglianza sostanziale, p. C. Discriminazione qualitativa "imperfetta" ed erosione della base imponibile, causata dai regimi di favore per alcune tipologie di reddito diverse dai redditi da lavoro dipendente, p. D. Discriminazione qualitativa all interno della categoria dei redditi da lavoro dipendente, p Problematiche e prospettive della categoria dei redditi di lavoro dipendente, p. A. Lo scenario di riferimento e l evoluzione della nozione di retribuzione come modello teorico di partecipazione del lavoratore all impresa, p. B. L opportunità di una fiscalità di vantaggio per le componenti flessibili (incentivanti o premiali) della retribuzione oggettivamente collegate ad incrementi di produttività, p. C. La necessità di una fiscalità appropriata per la partecipazione del lavoratore agli utili dell impresa, p. D. Total remuneration, solidarietà aziendale e previdenza ed assistenza privata, p. 4
5 IV. Indagine sul costo del lavoro, retribuzione e relazioni industriali. Valenza giuslavoristica e politiche dei redditi (P. Sandulli, M. Faioli) 1. Osservazioni introduttive su costo del lavoro e retribuzione. Metodo di indagine e identificazione dell ambito della ricerca. La flessibilizzazione dell obbligazione contributiva tra decontribuzione e modulazione dell aliquota contributiva, p. 2. La nozione di retribuzione. Impostazione classica per il giurista (retribuzione/obbligazione; retribuzione / parametro; retribuzione / forma di organizzazione scientifica del lavoro). Idea sociologica nordamericana di total remuneration / compensation. Il piano Obama-Dodd sul cap ai livelli retributivi dei dirigenti e il caso Banca d Italia. Retribuzioni ridotte in ragione della crisi (la manovra 2010 e il pubblico impiego). Il modello per introdurre la flessibilizzazione dell obbligazione contributiva: il lavoratore che partecipa (retribuzione incentivante, partecipazione azionaria, solidarietà contrattuali in forma di previdenza e assistenza privata), p. 3. Il lavoratore incentivato dalla retribuzione. La retribuzione incentivante e di produttività. Dal Protocollo del 1993 all Accordo del Livelli di contrattazione collettiva e determinazione dei trattamenti retributivi. Territorialità della contrattazione e ambiti di competenza per distinzioni ex art. 117 Cost., p. 4. Problemi della decontribuzione e della modulazione dell aliquota contributiva per la retribuzione incentivante. Schemi a confronto. Partecipazioni e prestazioni in natura (Esemplificazioni e casi pratici. Il contratto Luxottica). La manovra 2010 contro la crisi, p. 5
6 5. Il lavoratore azionista. Schemi promozionali, partecipativi e di informazione. Proposte di legge (Ichino, Treu ed altri). Il caso dell ESOP, p. 6. Problemi della decontribuzione e della modulazione dell aliquota contributiva della partecipazione azionaria. La manovra 2010 contro la crisi, p. 7. Il lavoratore nel sistema di previdenza e assistenza privata. Solidarietà contrattuali, p. 8. Problemi della decontribuzione e della modulazione dell aliquota contributiva per la previdenza e l assistenza privata, p. 9. Osservazioni conclusive e impostazioni sulle politiche di flessibilizzazione dell obbligazione contributiva. Premiare il lavoro: cinque idee ed alcune proposte per il futuro, p. 6
8 - I - PRESENTAZIONE DELLA RICERCA L art. 3, comma 1, n. 7, della legge 7 aprile 2003, n. 80, contenente Delega al Governo per la riforma del sistema fiscale statale prevedeva un regime differenziato di favore fiscale per la parte di retribuzione o compenso commisurata ai risultati dell impresa anche al fine di favorire la diffusione di sistemi retributivi flessibili finalizzati a rendere i lavoratori partecipi dell andamento economico dell impresa. La legge delega per la riforma fiscale n. 80 del 2003, ha trovato solo parziale attuazione (per la parte cd. IRES, e cioè riguardante la tassazione delle società di capitali), essendo, in particolare, rimasta non attuata la delega riguardante la riforma dell imposta sul reddito delle persone fisiche (si tratta della parte cd. IRE). La riproposizione del tema della riforma fiscale sembra mirare a dare attuazione a tale parte non attuata della riforma del 2003 attraverso una completa rivisitazione dell imposta sul reddito delle persone fisiche, incentrata su due sole aliquote e sul sistema delle deduzioni al fine di assicurarne la progressività. Stando alle indicazioni della precedente legge delega, elementi qualificanti della riforma dovrebbero altresì essere il riordino della tassazione dei redditi finanziari, il riordino della tassazione dei redditi d impresa (minore) e di lavoro autonomo (sia in termini di semplificazione che di recupero dell evasione tramite il potenziamento degli studi di settore e l introduzione di sistemi forfetari di tassazione per i contribuenti minori), nonché, infine, il riordino della tassazione dei redditi di lavoro dipendente secondo una nuova prospettiva in linea con l evoluzione normativa, contrattuale e retributiva della categoria. 8
9 Non può, infatti, non sottolinearsi che il regime impositivo dei redditi di lavoro dipendente (incentrato sull onnicomprensività della base imponibile mitigata da selezionate esclusioni volte al perseguimento di finalità sociali o di politica retributiva, comunemente indicate come fringe benefit) era un regime sicuramente moderno alla fine degli anni 90 in cui è stato codificato, ma oggi non risponde più all evoluzione che hanno avuto i rapporti contrattuali ed economici all interno delle aziende. Si tratta di una situazione aggravata dalla progressiva abrogazione delle norme introdotte nell originario d.lgs. n. 314 del 1997 (esodo, erogazioni liberali, erogazioni per le finalità dell art. 100 t.u.i.r., stock options di cui all art. 51, comma 2, lett. g-bis, t.u.i.r., ecc.), il che ha comportato per ricaduta un ampliamento della base imponibile fiscale e contributiva. Da ciò è normalmente derivato un aumento del costo del lavoro che si è riverberato nella dialettica retributiva contrattuale collettiva. Di ciò indubbiamente si era accorto già il legislatore del 2003, prevedendo, per l appunto, l introduzione di una fiscalità di vantaggio volta a promuovere la flessibilità retributiva. La ricerca, attenta a tutti i temi sopra evidenziati di riforma della fiscalità delle persone fisiche, vuole principalmente concentrarsi sulla tassazione dei redditi di lavoro dipendente, innanzitutto indagando l attualità di un sistema impositivo nei termini già indicati dallo stesso legislatore delegante. Componente scientificamente essenziale di tale indagine è la verifica, di marca prettamente giuslavoristica, dell evoluzione che nell ordinamento e nella società ha avuto la nozione di retribuzione in una moderna visione dei rapporti contrattuali ed economici fra dipendenti e datori di lavoro. 9
10 Attenzione merita pure il tema della previdenza non solo pubblica ma anche privata o complementare, non potendosi dimenticare che la previdenza complementare sempre più rientra fra le politiche retributive delle aziende. Pertanto, la ricerca si è venuta ad articolare secondo i seguenti moduli di indagine: un primo modulo di ricognizione generale dello stato della legislazione fiscale e delle prospettive di evoluzione. Detto modulo si articola in un approfondimento di natura tributaria (prima parte) e si conclude con la prospettazione di alcune ipotesi di riforma (seconda parte); un secondo modulo di approfondimento delle nuove possibili prospettive di riforma della legislazione giuslavoristica in materia di retribuzione e relazioni industriali, che anche esso si conclude con la prospettazione di cinque idee e proposte per il futuro. Ragioni di immediatezza espositiva hanno poi consigliato di anteporre all esposizione analitica della ricerca la Sintesi dei risultati raggiunti. La ricerca è stata curata dalla Fondazione REI, in convenzione con il CERADI della Luiss Guido Carli in qualità di ente capofila e con il Dipartimento di Diritto ed Economia delle Attività Produttive dell Università degli studi di Roma La Sapienza Facoltà di Economia e con il Dipartimento di Scienze Giuridico-Sociali e dell Amministrazione dell Università degli Studi del Molise in qualità di enti consorziati. La Direzione scientifica della ricerca è stata assunta, per la parte tributaria, dal Prof. Fabio Marchetti (Luiss Guido Carli) e dal Prof. Giuseppe Melis (Università degli studi del Molise), con la consulenza del Dott. Franco Petrucci, 10
11 e, per la parte giuslavoristica, dal Prof. Pasquale Sandulli (Università degli studi di Roma La Sapienza ). Il Coordinamento della ricerca è stato affidato, per la parte tributaria, all Avv. Federico Rasi (Luiss Guido Carli), avvalendosi del dott. Luigi Sposato (Luiss Guido Carli), e, per la parte giuslavoristica, all Avv. Michele Faioli (Università degli studi di Roma Tor Vergata ). Roma, dicembre 2010 Prof. Pasquale Sandulli Prof. Fabio Marchetti Prof. Giuseppe Melis 11
13 - II - SINTESI DEI RISULTATI DELLA RICERCA Le principali conclusioni della ricerca svolta possono sintetizzarsi nelle seguenti proposizioni raggruppate per temi fiscali (numeri 1-5) e per temi giuslavoristici (numeri 6-10) 1. Alla fine si prospetteranno anche alcune considerazioni di complessiva sintesi. 1. I difetti strutturali dell IRPEF e l ipotizzata soppressione dell IRAP con la sua sostituzione con addizionali IRPEF. Nella ricerca abbiamo avuto modo più volte modo di sottolineare che, da un lato, la pressoché cronica e diffusa evasione 2 e, dall altro, la continua erosione della base imponibile dell imposta personale sui redditi a favore di forme di tassazione cedolari o separate 3 hanno determinato che oggi l unica categoria di reddito che realmente concorre pienamente all IRPEF è quella del lavoro dipendente. A ciò si aggiunga che, negli ultimi anni, il reddito di lavoro dipendente ha visto sempre più ampliarsi la sua base imponibile (per effetto della soppressione di numerosi fringe benefit precedentemente previsti), con la conseguenza che è il reddito di lavoro dipendente a fornire la stragrande parte del gettito IRPEFF4. 1 Le proposizioni dei temi giuslavoristici sono riprese dalle conclusioni del lavoro di P. Sandulli e M. Faioli. 2 Che, secondo le più recenti stime, si attesta fra i 220 ed i 275 miliardi di Euro. In particolare, secondo gli studi promossi da IRES e CGIL nell ambito della campagna: Più evadono, più paghi, l evasione si attesterebbe a circa 18 punti percentuali del PIL reale, per un controvalore di circa 245 miliardi di euro. 3 Come è noto, l ultima proposta in tal senso è l applicazione di una cedolare secca sui redditi da locazione. 4 Secondo alcuni studi, dal 2000 al 2009 a fronte di una diminuzione delle entrate totali pari al 9,2 per cento, si sarebbe registrato un aumento delle entrate fiscali per ritenute sui redditi da lavoro dipendente 13
14 Tale situazione che necessita di essere quanto prima corretta, innanzitutto attraverso il recupero dell evasione che certamente interessa solo marginalmente la categoria del lavoro dipendente va tenuta presente laddove dovessero essere previste misure che tendano a spostare talune forme di prelievo sulla fiscalità generale (IRPEF). Ed invero, se gran parte del gettito IRPEF è dato dal lavoro dipendente, senza un recupero dell evasione e una correzione dell erosione, è facile prevedere che la soppressione dell IRAP e la sua sostituzione con addizionali IRPEF sarà pagata prevalentemente dal lavoro dipendente. Con ciò non si vuole negare l utilità che, soprattutto a fini occupazionali, può avere la soppressione dell IRAP, principale fattore del cd. cuneo fiscale che colpisce, per l appunto, il lavoro dipendente. Si vuole, tuttavia, sottolineare che manovre di questo tipo devono essere calate nella realtà italiana (come sopra descritta) e dovrebbero essere attuate almeno spalmando l onere tributario su tutti i redditi e non solo (quasi esclusivamente) su quello di lavoro dipendente. A parte il necessario recupero dell evasione (che, peraltro, realisticamente presuppone tempi lunghi), si dovrebbe quanto meno prevedere che le addizionali IRPEF (sostitutive dell IRAP) siano applicate non solo sui redditi che concorrono alla base imponibile IRPEF, ma anche su quelli assoggettati (o di cui si prevede l assoggettamento) a cedolare secca o a tassazione sostitutiva. Ci si riferisce prevalentemente alle rendite finanziarie (cui, nelle previsioni del Governo, dovrebbero aggiungersi i redditi da locazione), redditi che dovrebbero essere assoggettati anch essi al prelievo addizionale in modo quanto meno da spalmare l onere della del 5,5 per cento; e addirittura, a parità di pressione tributaria, nel 1980 e nel 2009, rispetto alla situazione attuale, la perdita pro-capite di salario netto mensile sarebbe quantificabile in 274 (si tratta degli studi promossi da IRES e CGIL nell ambito della campagna: Più evadono, più paghi ). 14
15 soppressione dell IRAP su una più ampia gamma di redditi e su una più vasta platea di contribuenti. 2. Revisione della curva della progressività IRPEF. Sempre in termini di fiscalità generale, il fatto che il reddito di lavoro dipendente rappresenti la principale fonte dell IRPEF comporta che non appare più sostenibile da parte di tale categoria l attuale progressività IRPEF, solo marginalmente corretta dal sistema delle deduzioni e delle detrazioni. D altronde, sulla necessità di un revisione della progressività dell imposta sul reddito, si registra una sostanziale convergenza tra le proposte, per altri versi radicalmente alternative, contenute nel Libro Bianco del 1994 e nel successivo Libro Bianco del 2008, pur costituenti espressione di compagini politiche e visioni ideologiche del tutto antagoniste. Nel primo, difatti, si ipotizzava una rimodulazione della progressività, attuata anche attraverso l introduzione di un bonus definito onerone destinato, tra le altre, anche alle spese relative alla sanità; alle erogazioni per previdenza integrativa; ai bisogni dei portatori di handicap; al volontariato; alla ricerca; alla formazione e istruzione. Ciò in una logica di sdrammatizzazione delle imposte personali progressive. Nel secondo, si suggeriva una riorganizzazione delle detrazioni personali e familiari, riconducibili a tre tipologie: a) una detrazione per spese di produzione del reddito, riguardante i lavoratori dipendenti 5 ; b) una detrazione, definita minimo lavorativo 6, finalizzata a esentare, anche ai fini di incentivo, un livello base di reddito da lavoro; 5 Ciò perché il reddito dei lavoratori autonomi è già al netto dei costi sostenuti. 15
16 c) un istituto di sostegno del reddito, denominato dote fiscale per figli, in presenza di figli minori (o fino a una certa soglia d età) o in presenza di componenti inabili nel nucleo familiare, che riassorba detrazioni e assegni e garantisca l erogazione del sostegno come trasferimento nel caso di incapienza fiscale 7. Laddove si dovesse ritenere che l attuale contingenza economica non consenta l adozione di tali misure, dovrebbe quanto meno porsi mano alla curva della progressività, portando l ultimo scaglione dell IRPEF sopra la soglia dei euro, in linea con le previsioni contenute nella legge delega n. 80 del 2003, su tale punto non attuata. 3. Discriminazione qualitativa dell imposta in base al nucleo familiare, alla condizione di occupazione e all età. In linea con le esigenze costituzionali di eguaglianza sostanziale, si dovrebbe, poi, comunque tener conto della fragilità economica indotta sia da una particolare composizione del nucleo familiare, sia dalla condizione occupazionale, sia dalla collocazione del contribuente rispetto a quella che potremmo definire maturità fiscale. Sotto il primo profilo, la personalizzazione dell imposta dovrebbe soppesare la differente capacità contributiva delle famiglie, a parità di reddito complessivamente percepito, in ragione del fatto che una famiglia non può essere considerata, da un punto di vista fiscale, come un mero insieme di singoli individui/contribuenti; costituendo, al contrario, un corpo unitario titolare di propri diritti anche di rilievo costituzionale. 6 Uguali per dipendenti e autonomi e, in alternativa, sostituibile con un aliquota zero fino al reddito corrispondente. 7 Il tema del trasferimento, in caso di in capienza fiscale, prefigura l introduzione nel modello di forme di c.d. imposta negativa. 16
17 Sotto il secondo profilo, allo stesso modo indispensabile appare l esigenza di introdurre discriminazioni benefiche a compensazione di quel particolare fattore di debolezza sociale rappresentato dall età. La debolezza del cittadino/contribuente si manifesta, sotto questo punto di vista, sia all atto dell ingresso nel mondo del lavoro sia nella fase di uscita; ponendo problemi diversi eppure strettamente correlati solo a considerarne la radice ultima. Sia i giovani che gli anziani pagano, difatti, lo scotto di essere lontani dalla maturità fiscale : i primi, per non averla ancora raggiunta; i secondi, per averne consumato parte dei benefici. Deve considerarsi che, se fino a qualche decennio fa l ingresso nel mondo del lavoro avveniva in una fase della propria storia personale in cui il ciclo di formazione e acquisizione di conoscenze poteva definirsi sostanzialmente concluso; nella società contemporanea, al contrario, il mondo del lavoro è attraversato da repentini cambiamenti e vive, senza soluzione di continuità, in fibrillazione. Incamerare competenze e conoscenze non è più appannaggio di una particolare fase della vita, all esito della quale accedere al sistema/lavoro, ma è parte integrante di quest ultimo, imponendo all esperienza di ciascuno un alternanza costante tra acquisizione del sapere e dimostrazione di saper fare. Si tratta di un esigenza che, pur pervadendo l intera vita lavorativa, è massima sia nella fase di ingresso sia nei momenti di quiescenza anche se fisiologica, poiché prodotta dalla flessibilità dei rapporti laddove la formazione diventa uno strumento insostituibile per recuperare competitività personale. Il sistema di detrazioni e deduzioni, volto a personalizzare l imposta, pertanto, dovrebbe tener conto delle spese sostenute per la propria formazione, in 17
18 particolare nella fase di ingresso nel sistema lavoro e nei momenti di disoccupazione temporanea; sul presupposto che anche il lavoratore dipendente sopporta, valorizzando la propria formazione professionale, spese volte alla produzione del proprio reddito. Si potrebbe prevedere un sistema di credito d imposta, rapportato alla totalità o ad una parte delle spese di formazione sostenute ed utilizzabile a decurtazione dell imposta dovuta sui futuri redditi di lavoro percepiti. Sebbene questa condizione di debolezza formativa ed esperienziale tenda a scemare senza peraltro annullarsi del tutto con il passare del tempo sopraggiungono altri fattori di fragilità sociale, accompagnati da differenti tipologie di spese e costi, la cui sopportazione non può che incidere pesantemente sulla capacità contributiva. Ciò determina la necessità di introdurre, da un canto, politiche assistenziali collegate all aumento della durata della vita (tipicamente interventi di LTC, ultimamente affidati all assistenza socio-sanitaria privata); e, dall altro, una fiscalità di vantaggio da attuarsi, per esempio, mediante l introduzione di una franchigia sulla determinazione della base imponibile del solo reddito costituito dal trattamento pensionistico non, quindi, in termini di deduzione dal reddito complessivo sottraendone alla tassazione una quota percentuale fissata tra un minimo ed un massimo ovvero in misura fissa, ciò indipendentemente dall entità dei redditi complessivamente percepiti o, in alternativa, la previsione di un sistema cedolare su una quota della pensione. Non può non sottolinearsi come la scelta della tassazione cedolare sia già stata fatta dal nostro legislatore con riguardo alle prestazioni erogate dai fondi pensione complementari. Ed è scelta che, se discutibile sotto il profilo della parità di trattamento con il regime di tassazione previsto per le prestazioni 18
19 pensionistiche pubbliche, appare invece sostenibile sotto il profilo della razionalità impositiva, introducendo una fiscalità di vantaggio attenta ai bisogni dell età avanzata. 4. Fiscalità di vantaggio per la parte variabile della retribuzione. Questa rimodulazione della progressività, attuata agendo sulle aliquote effettive con un sistema mirato di detrazioni e deduzioni, dovrebbe essere sostenuta da una rivisitazione del principio di onnicomprensività del reddito da lavoro dipendente, che ne ridimensioni l asprezza. La ragionevolezza del principio risiede, difatti, in un bilanciamento di interessi, realizzato mediante il ricorso a deroghe che ne limitino la severità e l ampiezza; in linea con lo spirito originario che compensava l allargamento della base imponibile con l introduzione di una vasta gamma di esenzioni. Sotto tale profilo, ciò che richiede un attenzione sempre maggiore è l analisi delle nuove dinamiche delle relazioni industriali e, in particolare, dell evoluzione della nozione stessa di retribuzione, intesa come modello teorico di partecipazione del lavoratore all impresa, attraverso la previsione di componenti flessibili incentivanti (o premiali), di partecipazione azionarie o agli utili e di schemi di solidarietà aziendale (in forma di previdenza e assistenza privata). Attualmente il legislatore prevede l applicazione alle componenti variabili della retribuzione di un imposta sostitutiva del reddito delle persone fisiche e delle addizionali regionali e comunali pari al 10%, entro il limite complessivo di ed entro la soglia massima di reddito di Si tratta di un sistema, per certi versi rigido, che presenta alcune evidenti criticità. 19
20 Importi lordi riferiti al reddito percepito nell anno, e importi massimi agevolabili stabiliti in quota fissa, non particolarmente elevati, difatti, escludono che il beneficio possa trovare applicazione nei confronti di dipendenti con retribuzioni lorde di maggiore consistenza e ne riducono, in ogni caso, gli effetti di favore. A correzione del sistema attuale sarebbe opportuno escludere ogni limite di reddito, specificando eventualmente una quota di retribuzione variabile da agevolare, che potrebbe essere espressa in termini percentuali sulla retribuzione complessiva percepita o sulla retribuzione media del settore nel biennio precedente o in altro periodo da definirsi. 5. Total remuneration, welfare aziendale e previdenza complementare In un ottica moderna di total remuneretion, cui si ispira la più evoluta nozione di retribuzione intesa come modello teorico di partecipazione del lavoratore all impresa, componenti essenziali sono la previdenza e l assistenza privata o, più in generale, modelli di welfare aziendale. Concentrando l attenzione sulla previdenza privata (che rappresenta attualmente il punto più evoluto di welfare aziendale disciplinato dal nostro ordinamento) il profilo di maggiore interesse, nell ambito delle relazioni industriali fra lavoratori e aziende, appare quello della destinazione delle risorse alla previdenza privata o complementare. A miglioramento del sistema attuale, si potrebbe prevedere l applicazione del regime di deduzione fiscale dei contributi versati ai fondi pensione, anche oltre il plafond di deducibilità di 5.164,57 euro, per un importo pari al 12% delle componenti variabili della retribuzione individuate dalla contrattazione 20
21 collettiva di secondo livello con riferimento a parametri oggettivi di incremento di produttività. D altronde, la previsione di consentire la deduzione del maggiore fra l importo in cifra assoluta (5.164,57 euro) e il 12% del reddito complessivo era presente nella legge delega 23 agosto 2004, n. 243, ma non ha trovato attuazione nel relativo decreto delegato (d.lgs. 5 dicembre 2005, n. 252, che ha riformato la disciplina delle forme pensionistiche complementari ). 6. Re-introduzione della distinzione tra base imponibile ai fini fiscali e base imponibile ai fini contributivi. L armonizzazione tra le due basi imponibili è utile da un punto di vista praticooperativo. Tuttavia questo criterio non permette politiche di promozione fiscale e contributiva adatte all attuale contesto economico. 7. Unificazione dei regimi di assoggettamento contributivo degli importi versati a schemi di previdenza e assistenza privata (collegati a bilateralità). Blocchi di flessibilità contributiva sommabili per adesioni PLURALI a schemi di previdenza e assistenza privata (collegati a bilateralità); modulazione per blocchi; in ogni caso, modulazione delle aliquote contributive da gioventù (meno elevata) a maturità (più elevata). 8. Flessibilità delle aliquote contributive. a. Modulazione da gioventù (meno elevata) a maturità (più elevata). b. Modulazione ad aliquota inferiore in ragione dell incremento della posizione professionale con relativo trattamento retributivo (maggiore è la crescita professionale, maggiore è la riduzione di aliquota). 21
22 c. Lavoratori migranti (connotazione della multiculturalità come grimaldello per una maggiore produttività sociale). d. Lavoratrici (con maggiore propensione al consumo collegamento a carta prepagata o di credito). 9. Flessibilità retributiva e decontribuzione. a. Distinzione contributiva per porzioni di retribuzione retribuzione variabile variabilità/verifica pluriennale assoggettamento contributivo su retribuzione variabile modello K (moltiplicatore retributivo in funzione delle dimensioni aziendali). b. È retribuzione incentivante ciò che possiede requisiti specifici (tempo e risultato, misurabilità, rendimento) premiare il lavoro, misurando la normale capacità e operosità assestamento esperimento CCL decentrato fissa e tara i livelli il CCNL impone il quadro generale. c. È retribuzione incentivante anche l extraperformances lievitazione delle retribuzioni in ragione del premio alla capacità e all operosità individuale variabilità pluriennale necessaria verifica pluriennale possibile incidenza sul massimale contributivo. 10. Flessibilità retributiva e salario di ingresso/uscita. a. Distinzione per territorio contratti territoriali per il rilancio della produttività Accordo 2009 possibilità per finalità occupazionali. b. Modelli premiali di flessibilità retributiva per aziende che decidono di assumere lavoratori giovani provenienti da contratti di lavoro flessibile. c. Modelli premiali di flessibilità retributiva per il lavoro di chi è in procinto di andare in pensione e decide di trasmettere per un certo tempo il 22
23 * * * Le conclusioni rassegnate mostrano una notevole convergenza dell analisi tributaria e giuslavoristica su alcuni temi di fondo di un possibile disegno riformatore. Se si escludono alcuni profili marcatamente tecnici dell una o dell altra materia (ad esempio, l esigenza di ridisegnare la curva delle aliquote IRPEF o di spalmare l eventuale mancato gettito IRAP su tutti i presupposti reddituali, ivi compresi quelli soggetti a regimi sostitutivi), i temi di fondo contestualmente evidenziati dall analisi tributaria e giuslavoristica sono (in arbitrario ordine di importanza): il riconoscimento della flessibilità delle aliquote fiscali e contributive in rapporto a quella che è stata indicata come maturità fiscale e (aggiungo) contributiva; l introduzione di una fiscalità e contribuzione di vantaggio per le componenti variabili della retribuzione; la revisione dell attuale disciplina della previdenza ed assistenza complementare o, più in generale, del welfare aziendale sia in termini di estensione dei benefici attualmente riconosciuti che in termini di maggior flessibilità della loro fruizione (unificazione dei plafond di deducibilità fiscale e dei benefici contributivi). Una considerazione a parte merita la proposta giuslavoristica di re-introdurre la distinzione tra base imponibile ai fini fiscali e base imponibile ai fini 23
24 contributivi. Come osservato, l unificazione delle basi imponibili fiscali e contributiva è stata una scelta di semplificazione. Tale scelta, peraltro, porta ad indubbie rigidità, soprattutto laddove gli eventuali interventi riformatori dovessero muoversi sulla strada della flessibilità. D altronde, alcuni esempi anche molto recenti hanno dimostrato come tale rigida unitarietà non regga di fronte a scelte disomogenee del legislatore fiscale e di quello previdenziale (mi riferisco all ultima disciplina in tema di stock option). Prof. Fabio Marchetti 24
26 - III - LA TASSAZIONE DEI REDDITI DI LAVORO DIPENDENTE FRA EVOLUZIONE NORMATIVA E PROSPETTIVE DI RIFORMA 1. L evoluzione normativa 1.1. Premessa Obiettivo di questo documento è l'individuazione dei principali interventi normativi, e delle principali proposte di riforma del sistema fiscale, susseguitisi negli ultimi anni con particolare riferimento ai redditi di lavoro dipendente. L'analisi diacronica è svolta allo scopo di accertare quali aspetti, della tassazione dei redditi di lavoro dipendente, siano stati oggetto di critica e di ripensamento teorico o abbiano subito interventi di modifica e di riscrittura normativa. In questa direzione, si è ritenuto opportuno iniziare il percorso di analisi ricostruendo comparativamente il contenuto di due proposte di riforma del sistema fiscale, espressione di visioni ideologiche radicalmente alternative 8 : 1. il «Libro bianco del nuovo fisco», nel quale vengono delineate le principali proposte di riforma poste sul tappeto nel dicembre del 1994 dall allora Ministro delle finanze Giulio Tremonti; e 8 Per ragioni di completezza, è opportuno evidenziare che ai due archetipi, attualmente espressione delle contrapposte ideologie di stampo liberista e riformista, se ne affianca un terzo, che ruota attorno all'adozione di sistemi di splitting o di "quoziente familiare", del quale date le finalità del testo indicate in premessa non si è ritenuto necessario dare conto. 26
27 2. il «Libro bianco» elaborato dalla «Commissione di studio sull imposta sui redditi delle persone fisiche e sul sostegno alle famiglie», istituita nel marzo del 2007 dal Viceministro dell economia Vincenzo Visco, i cui lavori si conclusero nel febbraio Gli obiettivi del "Libro Bianco" del 1994 La riforma prospettata dal «Libro bianco del nuovo fisco» si muove lungo tre direttrici fondamentali: 1) il federalismo fiscale; 2) la tassazione ambientale e dei consumi; 3) la certezza e la semplicità del diritto. È utile soffermarsi sulla seconda direttrice, costituente il perno di un ventilato rivolgimento del sistema fiscale, finalizzato a concentrare l'attenzione dell'amministrazione finanziaria prevalentemente sui consumi e i patrimoni piuttosto che sui redditi. L'analisi critica è rivolta a quello che è definito come un vero e proprio «strabismo reddituale», tale da determinare un'identificazione tra politica fiscale e politica dei redditi; finendo così con il gravare considerevolmente sulle tipologie di reddito meno "sfuggenti". Nel sistema fiscale nato dalla riforma degli anni '70, difatti, i soggetti passivi considerati essenzialmente rilevanti nell'economia della tassazione risultano essere, oltre agli impiegati statali assoggettati a ritenuta diretta, le grandi industrie tassate in base al bilancio e gli operai e gli impiegati privati, assoggettati a ritenuta alla fonte. La nuova Irpef viene disegnata attraverso una riduzione del numero degli scaglioni 9 e una rimodulazione della progressività; accompagnata da un arricchimento dei requisiti della capacità contributiva, da realizzarsi 9 Il testo propone quattro ipotesi alternative di "curva irpef": una struttura a una sola aliquota; una struttura a due aliquote; e due strutture a tre aliquote. 27
28 aumentando la detrazione per il coniuge a carico nelle famiglie monoreddito; raddoppiando quelle per i figli a carico e operando forme di detassazione legate all'età (c.d. «progressività per età»). Sul piano delle agevolazioni viene, inoltre, proposta l'introduzione di un "bonus" multiuso definito «onerone», destinato alle spese relative alla sanità; alle erogazioni per previdenza integrativa; alle spese relative alla prima casa; ai bisogni dei portatori di handicap; al volontariato; alla ricerca; alla tutela dell'ambiente naturale o artistico; alla formazione e istruzione; alla filantropia e beneficenza; alle attività politiche e sociali. Il fine dichiarato della riforma è una sostanziale «sdrammatizzazione del ruolo delle imposte personali progressive», considerate nella loro strutturazione attuale emblema di un sistema fiscale fortemente illiberale, poiché incapace di garantire al cittadino/consumatore il potere di decidere, modulando la qualità dei suoi consumi, l'incidenza della pressione fiscale. La riforma si propone di «tassare i "mali", come l'inquinamento, e di detassare i "beni" come ad esempio il lavoro dipendente». Il nuovo sistema fiscale viene così articolato, secondo una logica politica di giustizia fiscale, rivalutando tanto la tassazione sui consumi non necessari quanto la tassazione e la trasparenza patrimoniale Gli obiettivi del "Libro Bianco" del 2008 Nel percorso di "erosione" dell'imposta personale progressiva, prefigurato dal "Libro bianco" del 1994, il sistema fiscale tende a spostarsi verso un modello di flat tax, particolarmente visibile nella ventilata ipotesi di "curva irpef" a una sola aliquota 10, di impronta marcatamente liberista. 10 In quest'ottica, la perdita di gettito irpef è recuperata spostando il baricentro della tassazione verso consumi e patrimonio e la progressività, in parte assicurata com un apposito sistema di deduzioni e detrazioni, diventa sempre più attributo del sistema fiscale nel suo complesso. 28
29 A questo modello si contrappone la proposta di riforma del sistema fiscale contenuta nel "Libro bianco" del 2008, sviluppata nel solco del modello tradizionale ad aliquote marginali crescenti. La Commissione di studi evidenzia, considerando sia l assetto dell imposta personale sia gli strumenti di sostegno alle famiglie, i seguenti elementi di criticità del sistema attuale: 1. una rapida decrescenza della detrazione d imposta per lavoro dipendente, il cui effetto si ripercuote sulle aliquote marginali d ingresso 11, che risultano sensibilmente elevate; dalla quale deriva, 2. l esistenza di un aliquota media che inizialmente, superato il minimo imponibile, cresce rapidamente, con un duplice effetto: quello di determinare un significativo fiscal drag e quello di addensare il gettito dell imposta sui redditi medio-bassi; 3. una decrescenza accentuata dell'assegno per il nucleo familiare, unita alla settorialità dell'intervento, che riguarda i soli lavoratori dipendenti, con evidente contrasto rispetto alla ratio di un istituto di sostegno alle famiglie con figli a vocazione, pertanto, universalistica; 4. la mancanza di strumenti di sostegno per i lavoratori incapienti ossia con redditi inferiori ai minimi imponibili tali da contrastare la povertà e incentivare, allo stesso tempo, l'emersione del sommerso. Nell'ottica della proposta di riforma, quindi, risulta essenziale al di là della ridefinizione degli scaglioni di reddito e delle aliquote la riorganizzazione delle detrazioni personali e familiari, riconducibili a tre tipologie: 11 Si tratta delle aliquote poste subito al di sopra dei minimi imponibili. 29
30 1) una detrazione per "spese di produzione del reddito", riguardante i soli lavoratori dipendenti 12 ; 2) una detrazione, definita "minimo lavorativo" 13, finalizzata a esentare, anche ai fini di incentivo, un livello base di reddito da lavoro; 3) un istituto di sostegno del reddito, denominato "dote fiscale per figli", in presenza di figli minori (o fino a una certa soglia d'età) o in presenza di componenti inabili nel nucleo familiare, che riassorba detrazioni e assegni e garantisca l'erogazione del sostegno come trasferimento nel caso di incapienza fiscale 14. Il peso del sistema di detrazioni e assegni viene, quindi, valutato, sia nell'ottica di una maggiore equità orizzontale, sia in relazione agli effetti che la modalità di configurazione del sistema stesso produce sulle aliquote marginali effettive gravanti sui contribuenti 15. La riforma del sistema deve, allora, garantire non solo la massima equità verticale che consta del pieno rispetto delle esigenze di progressività dell'imposizione personale ma anche la massima equità orizzontale, variando l'incidenza dell'imposta al variare di condizioni personali, e la piena efficienza, contenendo così i possibili effetti di disincentivo all'offerta di lavoro, in particolare in relazione ai redditi medio-bassi e al lavoro femminile, tradizionalmente dotati di maggiore elasticità. 12 Ciò perché il reddito dei lavoratori autonomi è già al netto dei costi sostenuti. 13 Uguale per dipendenti a autonomi e, in alternativa, sostituibile con un'aliquota zero fino al reddito corrispondente. 14 Il tema del trasferimento, in caso di incapienza fiscale, prefigura l'introduzione nel modello di forme di c.d. "imposta negativa". 15 Il testo evidenzia come esista una aliquota «implicita nella eventuale decrescenza della detrazione o dell'assegno all'aumentare del reddito». 30
31 Il modello ottimale proposto, pertanto, è quello di «un'imposta personale progressiva su base individuale, accompagnata da un sistema di detrazioni da lavoro e da un istituto di sostegno delle responsabilità familiari, che per i cittadini incapienti fornisca un trasferimento netto a loro favore (cosiddetta imposta negativa)» Il decreto legislativo 2 settembre 1997 n. 314 L'impostazione "rivoluzionaria" del «Libro bianco» del 1994 viene disattesa dal legislatore, anche a seguito del mutamento della compagine governativa. L'idea di emarginare la tassazione sui redditi, ridisegnando il sistema tributario attorno a diversi indici di capacità contributiva, viene accantonata in aderenza a una istanza di tipo "riformista", posta in sostanziale continuità ideologica con gli interventi di riforma degli anni '70, e che si muove in quell'ottica di "gradualità" del cambiamento, in parte fatta propria nel successivo "Libro bianco" del La Legge 23 dicembre 1996 n. 662 contenente le numerose deleghe al Governo costituenti nel loro complesso la c.d. "Riforma Visco" opera sul sistema tributario, modificandone la disciplina, pur sempre nell'ottica della centralità di un'imposta personale e progressiva, gravante sui redditi prodotti dalle persone fisiche e dalle persone giuridiche. In attuazione delle suddette deleghe, il legislatore è intervenuto, nella seconda metà degli anni '90, volgendo la propria attenzione, da un canto verso i redditi di impresa, in relazione ai quali viene istituita la dual income tax 17 e l'irap; e, 16 Uno degli argomenti proposti nel "Libro bianco" del 2008 a sostegno del modello prescelto, si basa proprio sui minori costi necessari per transitare, dal sistema di imposta-trasferimenti attuale al sistema proposto, rispetto a quanto avverrebbe scegliendo uno dei modelli alternativi. 17 Successivamente abolita dal Decreto legislativo 12 dicembre 2003 n. 344, attuativo della delega per la riforma del sistema fiscale contenuta nella Legge 7 aprile 2003 n
32 dall'altro, verso i redditi di lavoro dipendente con l'adozione del D.Lgs. n. 314/1997. In estrema sintesi, la riforma della tassazione dei redditi da lavoro dipendente si prefigge i seguenti obiettivi: 1) armonizzazione della basi imponibili contributive e fiscali (anche al fine di agevolare un progressivo coordinamento dell'attività di accertamento delle amministrazioni interessate); 2) completamento del principio di onnicomprensività nella determinazione del reddito di lavoro dipendente, con conseguente allargamento della base imponibile; 3) semplificazione degli adempimenti (in linea, almeno sotto questo punto di vista, con l'impostazione proposta nel «Libro bianco» del '94). L elemento maggiormente qualificante dell intervento normativo è rappresentato dall unificazione delle basi imponibili fiscali e previdenziali, realizzata attraverso una rimodulazione del principio di onnicomprensività del reddito da lavoro dipendente, che viene a includere «tutte le somme e i valori in genere, a qualunque titolo percepiti nel periodo d imposta, anche sotto forma di erogazioni liberali, in relazione al rapporto di lavoro». Il reddito da lavoro dipendente, pertanto, risulta essere costituito da tutte le somme e i valori, percepiti nell ambito di un rapporto di lavoro «alle dipendenze e sotto la direzione di altri», in qualunque modo riconducibili al rapporto stesso, anche se non provenienti dal datore di lavoro, e senza che abbia alcun rilievo il nesso sinallagmatico con l effettività della prestazione resa. Sotto questo profilo, dunque, al principio di onnicomprensività si affianca contribuendo a identificarne il significato normativo il criterio di 32
33 derivazione dal rapporto di lavoro, proteso al definitivo superamento di ogni logica di mera corrispettività tra retribuzione e prestazione lavorativa. È opportuno evidenziare, a questo proposito, come la rimodulazione del criterio di onnicomprensività abbia prodotto un significativo ampliamento della base imponibile, determinando un aumento complessivo del costo del lavoro, con ripercussioni negative a carico sia dei datori di lavoro che dei lavoratori dipendenti. Nella logica della riforma, però, e in linea con precedenti indirizzi legislativi, l ampliamento della base imponibile è, in qualche misura, circoscritto e delimitato mediante l elencazione tassativa di somme e valori che per scelta legislativa non concorrono alla formazione del reddito, benché siano percepiti in relazione al rapporto di lavoro. In particolare anche alla luce delle modifiche successive, apportate da ultimo con la Legge 24 dicembre 2007 n. 244 vengono escluse dalla base imponibile e, quindi, non concorrono alla formazione del reddito di lavoro dipendente le seguenti categorie di somme e valori 18 : 1) i contributi previdenziali e assistenziali versati dal datore di lavoro o dal lavoratore in ottemperanza a disposizioni di legge 19 ; i contributi di assistenza sanitaria, non obbligatori per legge e per un importo complessivamente non superiore a 3.615,20, versati a enti o casse aventi esclusivamente fine assistenziale, in conformità a disposizioni di contratto o di accordo o di regolamento aziendale, che operino negli ambiti di intervento 18 Le erogazioni liberali e i sussidi occasionali, concessi in occasioni di finalità o ricorrenze alla generalità o a categorie di dipendenti per un importo non superiore a 258,23, erano esclusi dalla base imponibile. La disposizione, contenuta nell'art. 51, comma 2 lett. b), è stata abrogata dall'art. 2, comma 6, del D.L n. 93 (conv. Legge n. 124). 19 I contributi versati alle forme pensionistiche complementari di cui al D.Lgs. 5 dicembre 2005 n. 252 sono invece deducibili, ai sensi dell'art. 10, comme 1 lett. e-bis, TUIR. 33
34 stabiliti con il decreto del Ministro della Salute di cui all'art. 10, comma 1 lett. e- ter) del TUIR; 2) le somministrazioni di vitto e le prestazioni o indennità sostitutive; le prestazioni di servizi di trasporto collettivo alla generalità o a categorie di dipendenti; l'utilizzazione di opere e di servizi aventi finalità di educazione, istruzione, ricreazione, assistenza sociale e sanitaria e culto; le somme erogate dal datore di lavoro alla generalità dei dipendenti o a categorie di dipendenti per frequenza ad asili nido e di colonie climatiche da parte dei familiari indicati nell'art. 12, nonché per borse di studio a favore dei medesimi familiari; 3) gli oneri deducibili trattenuti dal datore di lavoro; 4) i compensi reversibili; 5) le mance percepite dai croupiers; 6) il c.d. "superbonus" per il rinvio della pensione di anzianità; Si tratta, come evidente, di esclusioni sprovviste di precise rationes normative; che non conseguono, dunque, a distinzioni concettuali rispetto al criterio posto alla base del principio di onnicomprensività, ma che rispondono a ragioni tecniche o a proprie logiche di opportunità sociale o a finalità di carattere (in senso lato) politico 20. Esenzione che pare opportuno evidenziarlo assolvono, nella logica sottesa all intervento normativo de quo, al compito di bilanciare la potenziale 20 In questo senso e in via del tutto esemplificativa e sommaria, sono evidenti le finalità sociali e politiche perseguite mediante le esclusioni di cui al punto 1 e al punto 6; per quanto riguarda le esclusioni di cui al punto 2, mirano a favorire la promozione di detti servizi, probabilmente in appoggio a certe politiche retributivo-assistenziali, proprie delle imprese medio-grandi e finalizzate a premiare la fedeltà del lavoratore all'impresa, in una logica da alcuni considerata "paternalistica"; ragioni di tipo tecnico stanno alla base dell'esclusione dei compensi reversibili, ossia dei compensi percepiti da terzi o dei gettoni di presenza o altri compensi percepiti per l'esercizio di pubbliche funzioni che devono essere riversati al datore di lavoro o all'ente erogatore. 34
35 asprezza del principio di onnicomprensività, così come rimodulato in termini da spostare il fulcro dell attenzione normativa verso il criterio della derivazione dal rapporto di tutto ciò che è percepito dal lavoratore 21. Il decreto reca, inoltre, significative novità in materia di tassazione di indennità e rimborsi spese per trasferte e trasferimenti; tassazione dei c.d. fringe benefits, per i quali è adottato il criterio del "valore normale" in luogo del previgente criterio del "costo specifico"; e relativamente al regime fiscale dell'azionariato popolare e delle stock options. In merito alla tassazione delle stock options, l'art. 48, comma 2, lett. g) del d.p.r. 22 dicembre 1986 n. 917 (c.d. TUIR), così come modificato dal decreto legislativo n. 314/1997, prevedeva che non concorresse a formare il reddito «il valore delle azioni, in caso di sottoscrizione di azioni ai sensi degli articoli 2349 e 2441, ultimo comma, del codice civile. Anche se emesse da società che direttamente o indirettamente controllano l'impresa, ne sono controllate o sono controllate dalla stessa società che controlla l'impresa». Questo regime fortemente agevolato, che rendeva le stock options un vero e proprio fringe benefit non imponibile, è stato ridefinito, dapprima, con il successivo decreto legislativo 23 dicembre 1999 n. 505 e, successivamente, con il decreto legge 3 ottobre 2006 n. 262 (conv. con mod. Legge 24 novembre 2006 n. 286). 21 Questo spostamento, se accompagnato da una sostanziale riduzione dei benefici e delle esenzioni dalla base imponibile come avvenuto soprattutto ad opera di interventi del legislatore successivo crea una evidente disarmonia, tale da rendere lo stesso criterio di onnicomprensività irragionevolmente onnivoro. La ragionevolezza del principio risiede, difatti, in un bilanciamento di interessi, realizzato mediante il ricorso a deroghe che ne limito la severità e l ampiezza. Si pensi, a titolo esemplificativo, alle abrogazioni e alle modifiche che si sono susseguite in merito al sistema di assegnazione di azioni ai dipendenti, o, ancora, al sistema di non concorrenza alla formazione del reddito delle somme erogate per le finalità di cui all art. 100 t.u.i.r.; all abrogazione delle disposizioni in tema di sussidi, di erogazioni liberali, di incentivazione per l esodo; all abrogazione della disciplina di favore per il lavoro prestato all estero, peraltro già disposta dal decreto n. 314/1997 con efficacia a decorrere dal periodo di imposta successivo a quello in corso alla data del 31 dicembre
36 Il decreto legislativo n. 505/1999 ha, difatti, differenziato la disciplina fiscale dell'azionariato popolare c.d. stock grant da quella riservata ai piani di azionariato individuali, realizzati mediante attribuzione di stock options. Ai fini dell'individuazione della prima fattispecie, che determina l'esclusione dalla base imponibile del valore delle azioni, è necessario che le stesse siano offerte alla generalità dei dipendenti, che rimangano in possesso degli stessi per almeno tre anni e che non siano riacquistate dalla società emittente o dal datore di lavoro. In ogni caso, il valore delle azioni non concorre alla formazione del reddito di lavoro dipendente fino all'importo massimo di lire 4 milioni di lire (corrispondenti a 2065,83) nel periodo d'imposta. Differente è, invece, il trattamento fiscale delle stock options, il cui scopo è la fidelizzazione di determinate categorie di dipendenti, in funzione sostanzialmente premiante. In caso di assegnazione di azioni a un dipendente, difatti, è prevista l'esclusione dalla base imponibile della differenza tra il valore delle azioni al momento dell'assegnazione e quanto corrisposto dal dipendente, «a condizione che il predetto ammontare sia almeno pari al valore della azioni stesse alla data dell'offerta». La non imponibilità è tuttavia esclusa «se le partecipazioni, i titoli o i diritti posseduti dal dipendente rappresentano una percentuale di diritti di voto esercitabili nell'assemblea ordinaria o di partecipazioni al capitale o al patrimonio superiore al 10 per cento». Il regime agevolativo delle stock options ma non il regime agevolativo dell'azionariato popolare dei dipendenti è stato abolito dall'art. 82, comma 23, del D.L. 25 giugno 2008 n. 112 (conv. con mod. Legge 6 agosto 2008 n. 133). Sempre in tema di stock options, il legislatore è da ultimo intervenuto con l art. 33 del Decreto Legge 31 maggio 2010 n. 78 (conv. con mod. con la Legge 30 luglio 2010 n. 176); la nuova disciplina indice di un evidente disfavore 36
37 normativo per questa tipologia di remunerazione premiante dispone che «in dipendenza delle divisioni assunte in sede di G20 e in considerazione degli effetti economici potenzialmente distorsivi propri delle forme di remunerazione operate sotto forma di bonus e stock options, sui compensi a questo titolo, che eccedono il triplo della parte fissa della retribuzione, attribuiti ai dipendenti che rivestono la qualifica di dirigenti nel settore finanziario nonché ai titolari di rapporti di collaborazione coordinata e continuativa nello stesso settore è applicata una aliquota addizionale del 10 per cento» Alle esclusioni dalla base imponibile fiscale e contributiva, indicate nell'art. 51 del TUIR, si accompagnano le ulteriori esclusioni, incidenti unicamente sulla base imponibile contributiva, introdotte in seguito alle modifiche apportate dal D.Lgs. n. 314/1997 all'art. 12 della Legge 30 aprile 1969 n. 153, in materia di "Determinazione del reddito da lavoro dipendente ai fini contributivi" 22. L'art. 12 della L. n. 153/1969 aveva, a sua volta, sostituito gli artt. 1 e 2 del D.L. 1 agosto 1945 n. 692, recepiti negli articoli 27 e 28 del testo unico delle norme sugli assegni familiari, approvato con d.p.r. 30 maggio 1955 n. 797, unitamente all'art. 29 del testo unico delle disposizioni contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali, approvato con d.p.r. 30 giugno 1965 n Si tratta: a) delle somme corrisposte a titolo di trattamento di fine rapporto; b) delle somme corrisposte in occasione della cessazione del rapporto al fine di incentivare l'esodo del lavoratore nonché quelle la cui erogazione trae origine 22 La legge n. 662/1996 dalle cui deleghe, come detto, deriva il decreto n. 314 aveva indicato l'obiettivo di equiparare le basi imponibili, fiscali e previdenziali, «ove possibile»; e, dunque, fino a dove per ricorrere alle parole usate nella relazione ministeriale al decreto legislativo - «insuperabili principi di carattere giuridico generale o politico impongano di mantenere, con riferimento a taluni punti specifici, la vigente diversità». 37
38 dalla predetta cessazione, fatta salva l'imponibilità dell'indennità sostitutiva del preavviso; c) delle somme conseguite a titolo di risarcimento danni; d) dei trattamenti di famiglia di cui all'art. 3 del TUIR; e) delle somme corrisposte da soggetti terzi quali gestioni previdenziali e assistenziali (indennità di malattia, di maternità, di infortunio ecc.); casse, fondi e gestioni previste da contratti collettivi o da accordi o da regolamenti aziendali (si tratta di prestazioni integrative, di carattere previdenziale o assistenziale, a favore del lavoratore o dei suoi familiari); compagnie di assicurazione, per prestazioni derivanti da polizze stipulate a favore di dipendenti; altri soggetti terzi, diversi da quelli indicati, qualora corrispondano somme non aventi attinenza con la prestazione lavorativa; f) dei contributi e delle somme a carico del datore di lavoro versate e/o accantonate, sotto qualsiasi forma, a finanziamento di forme pensionistiche complementari di cui al D. Lgs. 21 aprile 1993 n ; casse, fondi e gestioni previste da contratti collettivi, da accordi e regolamenti aziendali al fine di erogare prestazioni integrative assistenziali o previdenziali (quelle di cui alla precedente lettera e)) g) dei contributi a carico del datore di lavoro e del dipendente versati alla Cassa edile, nella misura dell'85% 24. In particolare, tra le esclusioni dall'imponibile contributivo è necessario segnalare l'esclusione introdotta, proprio dal decreto legislativo n. 314/1997, 23 Sull'importo a carico del datore di lavoro che non ha concorso a formare la retribuzione imponibile è previsto un contributo di solidarietà del 10%, devoluto alle gestioni pensionistiche di legge cui sono iscritti i lavoratori. 24 Si tratta del contributo istituzionale previsto dal contratto collettivo per i dipendenti di aziende edili, ripartito nella misura dei 5/6 a carico del datore di lavoro e del rimanente 1/6 a carico del dipendente; del contributi per l'anzianità professionale edile e di ogni altro contributo con esclusione delle quote di adesione contrattuale e degli eventuali contributi associativi riscossi tramite la Cassa edile. 38
39 nell'art. 12, comma 4 lett. e), in merito alle «erogazioni previste dai contratti collettivi aziendali, ovvero di secondo livello, delle quali sono incerti la corresponsione o l'ammontare e la cui struttura sia correlata dal contratto collettivo medesimo alla misurazione di incrementi di produttività, qualità e altri elementi di competitività assunti come indicatori dell'andamento economico dell'impresa e dei suoi risultati». L'esclusione la cui disciplina è stata abrogata e sostituita con le nuove disposizioni introdotte dalla Legge 24 dicembre 2007 n. 247, per le quali si veda infra nel testo avveniva nei limiti e alle condizioni poste dall'art. 2 del Decreto Legge 25 marzo 1997 n. 67 (conv. con mod. dalla L. 23 maggio 1997 n. 135), in base al quale «agli effetti dell'esclusione della retribuzione imponibile, l'importo annuo complessivo delle erogazioni [ ] è stabilito entro il limite massimo del tre per cento della retribuzione contrattuale percepita, nell'anno solare di riferimento, dai lavoratori che ne godono [ ] Le erogazioni [ ] sono assoggettate a un contributo di solidarietà del dieci per cento, a carico del datore di lavoro, in favore delle gestioni pensionistiche di legge cui sono iscritti i lavoratori. Il predetto contributo non è dovuto quanto tali erogazioni sono destinate ai trattamenti pensionistici complementari di cui al decreto legislativo 21 aprile 1993 n. 124». È opportuno evidenziare, infine, l'esclusione espressa dalla base imponibile contributiva dei redditi derivanti dall'esercizio dei piani di stock options, disposta unitamente all'abrogazione del regime fiscale agevolativo di cui al citato D.L. n. 112/ Difatti, l'art. 82, comma 24-bis, del D.L. n. 112/08 ha aggiunto nel testo dell'art. 27 del d.p.r. 30 maggio 1955 n. 797 la lettera g-bis). Per non ingenerare confusione, preme evidenziare come il legislatore abbia, in questo caso, introdotto il regime di esclusione dalla base imponibile previdenziale, operando direttamente sul testo dell'art. 27 e non indirettamente, apportando modifiche all'art. 12 della L. n. 153/1995. Ciò ha determinato un disomogeneità di contenuto rispetto all'art. 29 del d.p.r. n. 1124/1965; il cui testo, prima delle modifiche di cui al D.L. n. 112/2008, era del tutto identico a quello dell'art. 27 da ultimo modificato. 39
40 1.5. La Legge 7 aprile 2003 n. 80 e la Legge 24 dicembre 2007 n. 247 L'opportunità di differenziare anche il regime fiscale e non solo contributivo dei premi di produttività viene rilanciata dalla L. 80/2003, recante «Delega al governo per la riforma del sistema fiscale statale». La legge delega delinea, al punto 7 dell'art. 3, comma 1, lett. c) un "regime differenziato di favore fiscale per la parte di retribuzione o compenso commisurata ai risultati dell'impresa anche al fine di favorire la diffusione di sistemi retributivi flessibili finalizzati a rendere i lavoratori partecipi dell'andamento economico dell'impresa». Questa misura si inserisce in un ampio progetto di riforma, volto all'introduzione di un sistema fiscale basato su 5 imposte ordinate in unico codice: 1) l'imposta sul reddito (IRE), concernente i redditi delle persone fisiche e degli enti non commerciali; 2) l'imposta sul reddito delle società (IRES); 3) l'imposta sul valore aggiunto; 4) l'imposta sui servizi; 5) l'accisa. La riforma, attuata pienamente solo nella parte concernente l'ires con il Decreto legislativo 12 dicembre 2003 n. 344, è stata sotto alcuni profili anticipata alla Legge 27 dicembre 2002 n. 289 (Finanziaria per il 2003) e dalla successiva Legge 30 dicembre 2004 n. 311 (Finanziaria per il 2005). La Finanziaria per il 2003 ha, difatti, introdotto una nuova deduzione dal reddito, finalizzata ad «assicurare la progressività dell'imposizione», 40
41 rimodulando allo stesso tempo detrazioni, scaglioni di reddito ed aliquote d'imposta; mentre la Finanziaria per il 2005 ha trasformato in deduzioni dal reddito complessivo le detrazioni per familiari a carico, abrogando le altre detrazioni previste dall'art. 14 TUIR. Al regime di differenziazione dei premi di produttività, proposto dalla delega del 2003, si quindi messo mano solo con l'entrata in vigore della L. 247/2007, attuativa del protocollo sul welfare; la quale, da un canto, ridisegna il sistema di decontribuzione, originariamente previsto dal D.L. n. 67/1997, e, dall'altro, introduce misure di detassazione o di deduzione fiscale. Con effetto dal 1 gennaio 2008, infatti, all'abrogazione ad opera dell'art. 1, comma 67 della L. n. 247/2007, dell'art. 2 del D.L. n. 67/1997, segue l'istituzione di un «fondo per il finanziamento di sgravi contributivi per incentivare la contrattazione di secondo livello», concessi a domanda degli interessati, per il triennio , sulla base dei seguenti criteri: a) l'importo annuo complessivo delle erogazioni ammesse allo sgravio è stabilito entro il limite massimo del 5 per cento della retribuzione contrattuale percepita; b) con riferimento alla quota di erogazioni di cui alla lettera a), lo sgravio sui contributi previdenziali dovuti dai datori di lavoro è fissato nella misura di 25%; c) con riferimento alla quota di erogazioni di cui alla lettera a), lo sgravio sui contributi previdenziali dovuti dai lavoratori è pari ai contributi previdenziali a loro carico sulla stessa quota di erogazioni di cui alla lettera a). Al sistema di decontribuzione si accompagna l'obiettivo di realizzare, per l'anno 2008, «la deducibilità ai fini fiscali ovvero l'introduzione di opportune misure di detassazione per ridurre l'imposizione fiscale sulle somme oggetto 41
42 degli sgravi contributivi sulla retribuzione di secondo livello [ ] entro il limite complessivo di 150 milioni di euro per il medesimo anno». Obiettivo a cui viene data realizzazione pratica mediante il Decreto del Ministro dell'economia e delle finanze e del Ministro del lavoro e della previdenza sociale del 21 aprile 2007 che introduce una detrazione fiscale del 23% su un importo massimo pro-capite di 350 euro Il Decreto legge 27 maggio 2008 n. 93 Il percorso di differenziazione del regime fiscale dei premi di produttività è continuato con il D.L. n. 93/2008 (conv. con Legge 24 luglio 2008 n. 126), il quale introduce per il periodo compreso tra il 1 luglio 2008 e il 31 dicembre 2008 un imposta sostitutiva da applicarsi sugli emolumenti corrisposti a titolo di straordinario e come premio di produttività. Ai sensi dell'art. 2, comma 5, del decreto, le nuove misure fiscali sono riservate ai lavoratori dipendenti del settore privato, i quali abbiano percepito nel 2007 redditi di lavoro dipendente di ammontare non superiore ai euro lordi. Dalla misura risultano esclusi i titolari di redditi di lavoro assimilato a quello di lavoro dipendente (ad esempio i collaboratori coordinati e continuativi anche nella modalità a progetto) e i dipendenti delle amministrazioni pubbliche di cui all'art. 1, comma 2 del decreto legislativo 30 marzo 2001 n. 165 Viene così prevista un'imposta sostitutiva dell'imposta sul reddito delle persone fisiche e della addizionali regionali e comunali pari al 10 per cento, entro il limite complessivo di importo non superiore a 3.000, da applicare alle somme erogare a livello aziendale: 1) per prestazioni di lavoro straordinario o supplementare ovvero per prestazioni rese in funzione di clausole elastiche; 42
43 2) in relazione a incrementi di produttività, innovazione ed efficienza organizzativa e altri elementi di competitività e redditività legati all'andamento economico dell'impresa. La disposizione, nell'individuare l'ambito di applicazione dell'imposta sostitutiva, fa riferimento alle «somme erogate»; dal tenore letterale si evince, dunque, che devono essere escluse dal suo ambito di applicazione i compensi in natura erogati a fronte di prestazioni di lavoro straordinario o supplementare o in funzione di clausole elastiche ovvero in relazione ad incrementi di produttività. La misura prevista dal D.L. n. 93/08, in relazione ai premi di produttività e con esclusione delle prestazioni per lavoro straordinario, complementare e reso in funzione di clausole elastiche, è stata prorogata per il periodo compreso tra il 1 gennaio 2009 e il 31 dicembre 2009 dall art. 5 del Decreto Legge 29 novembre 2008 n. 185 (con. Legge 28 gennaio 2009 n. 2); fino al 31 dicembre 2010 dall art. 2, commi 156 e 157, della Legge 23 dicembre 2009 n (Finanziaria per il 2010); e, da ultimo, fino al 31 dicembre 2011 dall art. 53 del D.L n. 78/2010. Quest ultima disposizione, difatti, sotto la rubrica Contratto di produttività ha stabilito che «le somme erogate ai lavoratori dipendenti del settore privato, in attuazione di quanto previsto da accordi o contratti collettivi territoriali o aziendali e correlate a incrementi di produttività, qualità, redditività, innovazione, efficienza organizzativa, collegate ai risultati riferiti all andamento economico o agli utili della impresa o a ogni altro elemento rilevante ai fini del 26 Quest ultima disposizione ha, inoltre, modificato sia il limite di reddito entro cui la misura trova applicazione sia l importo complessivo soggetto all imposta sostitutiva, aumentandoli rispettivamente a e a
44 miglioramento della competitività aziendale sono soggette a una imposta sostitutiva della imposta sul reddito delle persone fisiche e delle addizionali regionali e comunali. Tale disposizione trova applicazione entro il limite complessivo di euro lordi e per i titolari di reddito da lavoro dipendente non superiore a euro». Nello stesso periodo dal 1 gennaio al 31 dicembre 2011 le medesime somme «beneficiano altresì di uno sgravio dei contributi dovuti dal lavoratore e dal datore di lavoro nei limiti delle risorse stanziate a tal fine si sensi dell ultimo periodo dell art. 1, comma 68, della Legge 24 dicembre 2007 n. 247». È del tutto evidente come il trattamento agevolativo della parte variabile della retribuzione, parametrata al rendimento dell'impresa, svolga una funzione fortemente incentivante la laboriosità e il senso di appartenenza alla realtà aziendale; muovendosi in una logica opposta a quella dei tradizionali benefit esclusi dalla base imponibile fiscale 27 e del tutto coerente con l'attuale andamento del mercato del lavoro, nel quale emerge l'esigenza di un coinvolgimento maggiore dei lavoratori nell'andamento della gestione aziendale La Legge 27 dicembre 2006 n. 296 in tema di cuneo fiscale e contributivo È opportuno fare riferimento anche alla disciplina in materia di IRAP e in particolar modo agli interventi normativi, tesi a ridurre il cuneo fiscale e retributivo, contenuti nell'art. 1, comma 266 e ss., della Legge n. 296/2006 (Finanziaria per il 2007). 27 Cfr. retro nota In quest'ottica, si veda lo studio di "Od&M Consulting" di cui dà conto "Il sole 24 ore" di mercoledì 17 marzo 2010, p. 29 e ss. 44
45 La legge citata ha modificato i criteri di individuazione della base imponibile IRAP, introducendo significative modifiche all'art. 11 del Decreto Legislativo 15 dicembre 1997 n. 446, recante «Disposizioni comuni per la determinazione del valore della produzione netta». Nell'art. 11, comma 1 lett. a), sono stati inseriti tre nuovi numeri in base ai quali risultano deducibili dalla base imponibile: a) un importo pari a 5.000,00, da calcolarsi su base annua, per ogni lavoratore dipendente a tempo indeterminato impiegato nel periodo d'imposta (art. 11, comma 1 lett. a) n. 2); b) un importo fino a ,00 annui per ogni lavoratore con contratti a tempo indeterminato impiegato nel periodo d'imposta nelle Regioni Abruzzo, Basilicata, Calabria, Campania, Molise, Puglia, Sardegna e Sicilia (art. 11, comma 1 lett. a) n. 3; c) i contributi assistenziali e previdenziali relativi ai lavoratori dipendenti a tempo indeterminato (art. 11, comma 1 lett. a) n. 4). Le predette deduzioni sono state, successivamente, rimodulate dalla Legge 24 dicembre 2007 n. 244 (Finanziaria per il 2008), al fine di riparametrarle in funzione della riduzione di aliquota contestualmente disposta 29. Gli importi attualmente previsti ammontano, per la c.d. "deduzione base" di cui alla precedente lettera a) a 4.600,00; per la c.d. "deduzione maggiorata" di cui alla precedente lettera b) a 9.200, L'aliquota dell'imposta, originariamente fissata nella misura del 4,25%, è stata fissata dalla L. n. 244/2007 nella misura del 3,9%. È, peraltro, riconosciuta alle Regioni la facoltà di apportare variazioni in aumento o in diminuzione fino a un massimo dell'1%. È d'uopo segnalare, in ogni caso, come la legge citata abbia previsto che «in attesa della completa attuazione dell'art. 119 Cost [ ] l'irap assume la natura di tributo proprio della regione e, a decorrere dal , è istituito con legge regionale». La "regionalizzazione" del tributo comporta il potere delle Regioni di fissare, a far data dal , aliquote proprie. 45
46 Le nuove deduzioni sono fruibili dai seguenti soggetti, di cui all'art. 3 lettere da a) ad e) del D.Lgs. n. 446/1997: a) società ed enti di cui all'art. 73, comma 1 lettera a) e b) del TUIR (si tratta delle società, residenti nel territorio dello stato, per azioni, in accomandita per azioni, a responsabilità limitata; cooperative; di mutua assicurazione; società europee di cui al regolamento n. 2157/2001; società cooperative europee di cui al regolamento n. 1435/2003; enti pubblici e privati diversi dalle società nonché i trust, sempre residenti nel territorio dello stato che hanno per oggetto esclusivo o principale l'esercizio di attività commerciali); b) società in nome collettivo e in accomandita semplice e da quelle ad esse equiparata a norma dell'art. 5, comma 3, del TUIR esercenti arti e professioni; c) persone fisiche, società semplici e quelle ad esse equiparata dall'art. 5 TUIR; d) produttori agricoli titolari di reddito agrario ex art. 32 TUIR (con alcune esclusioni rapportate al volume di affari); e) enti privati di cui all'art. 73, comma 1 lett. c) TUIR (si tratta degli enti pubblici e privati diversi dalle società, residenti nel territorio dello stato, che non hanno per oggetto esclusivo o principale l'esercizio di attività commerciali). Non possono fruire delle deduzioni in oggetto le amministrazioni pubbliche di cui al D.Lgs. 30 marzo 2001 n. 165 nonché le amministrazioni delle Camera dei Deputati, del Senato, della Corte costituzionale, della Presidenza della Repubblica e gli organi legislativi delle regioni a statuto speciale. Risultavano inizialmente escluse dalla fruizione delle nuove deduzioni anche le banche e gli altri enti finanziari, le imprese assicurative e quelle operanti in concessione a tariffa nei settori dell'energia, dell'acqua, dei trasporti, delle infrastrutture, delle poste, delle telecomunicazioni, della raccolta e depurazione delle acque di scarico e della raccolta e smarrimento dei rifiuti. 46
47 Sulla materia è, però, intervenuto il D.L. 2 luglio 2007 n. 81 (conv. Legge 3 agosto 2007 n. 127), prevedendo, in particolare, l'estensione anche alle banche, agli altri enti finanziari e alle imprese di assicurazione delle misure relative alla "deduzione base" e alla deduzione dei contributi; con esclusione della "deduzione maggiorata" prevista per i territori svantaggiati. Resta confermata l'esclusione, dall'ambito applicativo delle nuove agevolazioni, delle imprese che svolgono attività "regolamentata" (cc.dd. "public utilities"); ossia di tutti quei soggetti individuabili in funzione della verifica dei due criteri posti dalla norma (art. 11, comma 1, D.Lgs. n. 446/1997) e che ne caratterizzano l'attività sul piano giuridico ed economico-gestionale. Deve trattarsi, dunque, di un'attività svolta in forza di una concessione traslativa cioè di un provvedimento con il quale l'ente pubblico conferisce ad un soggetto privato diritti o potestà inerenti un'attività economica in origine riservata alla pubblica amministrazione ; deve, inoltre, trattarsi di un'attività il cui corrispettivo è costituito da una tariffa, ossia da un prezzo fissato o "regolamentato" dalla pubblica amministrazione, in misura tale da garantire l'equilibrio economico-finanziario dell'investimento e della connessa gestione. Per quanto riguarda la disciplina della c.d. "deduzione maggiorata" è necessario precisare che essa è soggetta alle nuove regole, fissate dalla Commissione europea in tema di aiuti de minimis. Il regolamento CE n. 69/2001 richiamato espressamente dall'art. 11, comma 1 lett. a) n. 3 del D.Lgs. n. 446/1997 è stato, difatti, modificato dal regolamento CE n. 1998/2006. Le nuove disposizioni prevedono che l'importo complessivo degli aiuti concessi a titolo de minimis ad una medesima impresa non deve superare i ,00 nell'arco di tre esercizi finanziari. 47
48 La deduzione in oggetto, inoltre, è alternativa a quella c.d. "base" in relazione ai singoli lavoratori alle dipendenze del contribuente, senza che sia necessario effettuare una scelta unica valida per tutti i dipendenti. La "deduzione base", non è inoltre applicabile ai lavoratori ubicati presso sedi estere poiché, in questo caso, le deduzioni risultano assorbite nella previa esclusione dalla base imponibile di tutto il valore della produzione realizzato fuori dal territorio dello Stato. Per quanto riguarda, poi, la deduzione dei contributi, non spetta ovviamente ai soggetti che determinano la base imponibile con il metodo "retributivo", per i quali i contributi sono esclusi da tassazione per il loro intero ammontare. In tema di Irap è, da ultimo, intervenuto il legislatore con il Decreto Legge 31 maggio 2010 n. 78 (conv. con mod. con la Legge 30 luglio 2010 n. 176); introducendo, con l art. 40, un regime di fiscalità di vantaggio per il Mezzogiorno in base al quale «In anticipazione del federalismo fiscale ed in considerazione della particolarità della situazione economica del Sud, nelle Regioni Abruzzo, Basilicata, Calabria, Campania, Molise, Puglia, Sardegna e Sicilia, nonché nel rispetto della normativa dell Unione Europea e degli orientamenti giurisprudenziali della Corte di Giustizia dell Unione europea, le predette Regioni con propria legge possono, in relazione all imposta regionale sulle attività produttive di cui al decreto legislativo 15 dicembre 1997 n. 446, modificare le aliquote, fino ad azzerarle, e disporre esenzioni, detrazioni e deduzioni nei riguardi delle nuove iniziative produttive» Il periodo di imposta a decorrere dal quale trovano applicazione le disposizioni delle leggi regionali in materia, sarà stabilito con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, d intesa con ciascuna delle Regioni emananti. 48
49 1.8. Conclusioni La "rivoluzione" delineata nel «Libro bianco» del 1994, che avrebbe dovuto ridurre la centralità della tassazione sui redditi, non è stata tradotta in pratica; allo stesso modo non risulta integralmente adottato il modello di imposta personale progressiva delineato nel "Libro Bianco" del Negli anni successivi il legislatore è intervenuto, in maniera settoriale, sui seguenti aspetti: 1) unificazione delle basi imponibili fiscali e previdenziali e semplificazione degli adempimenti dei sostituti (D.Lgs. 2 settembre 1997 n. 314); 2) tassazione dei fringe benefits al "valore normale" e non più al "costo specifico" (D.Lgs. 2 settembre 1997 n. 314); 3) tassazione agevolata per i piani di stock options (D.Lgs. 23 dicembre 1999 n. 505) 4) decontribuzione dei premi di produttività (D.L. 25 marzo 1997 n. 67; D.Lgs. 2 settembre 1997 n. 314; Legge 24 dicembre 2007 n. 247; Decreto Legge 31 maggio 2010 n. 78); 5) decontribuzione per i piani di stock options (D.L. 25 giugno 2008 n. 112); 6) agevolazioni fiscali per straordinari e premi di produttività (L. 24 dicembre 2007 n. 247; D.L. 27 maggio 2008 n. 93; D.L. 29 novembre 2008 n. 185; Legge 23 dicembre 2009 n. 191; Decreto Legge 31 maggio 2010 n. 78); 7) riduzione del cuneo fiscale contributivo, operando sulla base imponibile IRAP (Legge 27 dicembre 2006 n. 296; Legge 24 dicembre 2007 n. 244; D.L. 2 luglio 2007 n. 81 (conv. Legge 3 agosto 2007 n. 127). 49
50 L'introduzione di un regime agevolato, «per la parte di retribuzione o compenso commisurata ai risultati dell'impresa anche al fine di favorire la diffusione di sistemi retributivi flessibili finalizzati a rendere i lavoratori partecipi dell'andamento economico dell'impresa», è indicata tra i criteri della delega per la riforma del sistema fiscale, contenuta nella legge n. 80/03. La legislazione attualmente vigente: 1) esclude le agevolazioni fiscali per i piani di stock options, a seguito dell'abrogazione dell'art. 51, lett. g-bis), del TUIR, ad opera del D.L. n. 112/08; inoltre, per i dirigenti del settore finanziario, nonché per i titolari di rapporti di collaborazione coordinata e continuativa nello stesso settore, è prevista un aliquota addizionale del 10 per cento, sulle remunerazioni erogate sotto forma di bonus o stock options, in relazione ai compensi che eccedono il triplo della parte fissa di retribuzione (cfr. art. 33 D.L. n. 78/2010); 2) esclude dalla base imponibile ai fini previdenziali i redditi derivanti dall'esercizio di piani di stock options, a seguito dell'introduzione della lettera g-bis, nell'art. 27 del d.p.r. n. 797/1955, ad opera del D.L. n. 112/08; 3) prevede per il triennio un piano di sgravi contributivi a favore dei premi di produttività, ai sensi della L. 247/07; 4) prevede per l'anno 2008, una detrazione fiscale del 23% su un importo massimo pro-capite di 350 euro, a favore dei premi di produttività, ai sensi della L. 247/07; 5) prevede, per il periodo compreso tra il 1 o luglio e il 31 dicembre 2008, un'imposta sostitutiva dell'imposta sul reddito delle persone fisiche e della addizionali regionali e comunali pari al 10 per cento, a carico delle somme erogare a livello aziendale per straordinari e premi di produttività, ai sensi del D.L. n. 93/08; successivamente prorogato al 31 dicembre 2009 dal D.L. n. 185/09 e al 31 dicembre 2010 dalla Legge n. 191/2009; un analogo sistema è 50
51 6) in materia di base imponibile IRAP prevede: a) una "deduzione base" di 4.600,00, su base annua, per ogni lavoratore dipendente a tempo indeterminato impiegato nel periodo d'imposta; b) una "deduzione maggiorata" di 9.200,00, su base annua, per ogni lavoratore dipendente a tempo indeterminato impiegato nel periodo d'imposta in alcuni territori "svantaggiati"; c) una deduzione dei contributi previdenziali e assistenziali relativi ai lavoratori dipendenti a tempo indeterminato. 51
53 2. Le prospettive di riforma 2.1. Problematiche e prospettive del sistema fiscale generale A. L interesse fiscale come esigenza di mantenimento del gettito attraverso un adeguata redistribuzione degli oneri, in funzione del riequilibrio del sistema. Gli interventi in materia fiscale degli ultimi anni si muovono, spesso, in una logica contingente, priva di una visione d insieme e incapace di mettere mano a una riforma del sistema fiscale nel suo complesso. Le prospettive di riforma, ventilate sia nel Libro Bianco di Tremonti che in quello di Visco, hanno stentato a decollare pienamente; rimanendo allo stato di obiettivi programmatici, solo parzialmente realizzati. Appare chiaro, d altronde, che una riforma del sistema tributario non può determinare la riduzione della pressione fiscale tout court, poiché essa è strettamente correlata al livello della spesa pubblica. L esigenza di mantenere ordine nei conti pubblici, anche alla luce dei condizionamenti comunitari, pone come variabile centrale, di ogni possibile intervento di riforma, il mantenimento del gettito; al fine di evitare che un disavanzo primario crescente si ripercuota negativamente sul debito pubblico. È del tutto ovvio, però, che ogni ipotesi di cambiamento, debba muoversi in un ambito circoscritto tanto dall interesse fiscale al mantenimento del gettito quanto dal principio costituzionale di progressività; il quale si pone come un limes all interno del quale il legislatore può operare con differenti strumenti e meccanismi operativi. 53
54 SOTTO QUESTO PROFILO, NE CONSEGUE CHE IL CAMPO D ELEZIONE DI UN LEGISLATORE RIFORMISTA DEVE ESSERE L INTRODUZIONE DI INTERVENTI TECNICI DI CORREZIONE DEL SISTEMA, VOLTI A OTTENERNE UN SOSTANZIALE RIEQUILIBRIO; COSÌ DISTRIBUENDO, CON UN CRITERIO DI MAGGIORE EQUITÀ, L ONERE TRA DIVERSE TIPOLOGIE DI CONTRIBUENTI E DI CESPITI. Deve considerarsi che, da un lato la pressoché cronica e diffusa evasione 31 e, dall altro, la continua erosione della base imponibile dell imposta personale sui redditi a favore di forme di tassazione cedolari o separate 32 hanno determinato che oggi l unica categoria di reddito che realmente concorre pienamente all IRPEF è quella del lavoro dipendente. A ciò si aggiunga che, negli ultimi anni, il reddito di lavoro dipendente ha visto sempre più ampliarsi la sua base imponibile (per effetto della soppressione di numerosi fringe benefit precedentemente previsti), con la conseguenza che è il reddito di lavoro dipendente a fornire la stragrande parte del gettito IRPEF 33. Tale situazione che necessita di essere quanto prima corretta, innanzitutto attraverso il recupero dell evasione che certamente interessa solo marginalmente la categoria del lavoro dipendente va tenuta presente laddove 31 Che, secondo le più recenti stime, si attesta fra i 220 ed i 275 miliardi di Euro. In particolare, secondo gli studi promossi da IRES e CGIL nell ambito della campagna: Più evadono, più paghi, l evasione si attesterebbe a circa 18 punti percentuali del PIL reale, per un controvalore di circa 245 miliardi di euro. 32 Come è noto, l ultima proposta in tal senso è l applicazione di una cedolare secca sui redditi da locazione. 33 Secondo alcuni studi, dal 2000 al 2009 a fronte di una diminuzione delle entrate totali pari al 9,2 per cento, si sarebbe registrato un aumento delle entrate fiscali per ritenute sui redditi da lavoro dipendente del 5,5 per cento; e addirittura, a parità di pressione tributaria, nel 1980 e nel 2009, rispetto alla situazione attuale, la perdita pro-capite di salario netto mensile sarebbe quantificabile in 274 (si tratta degli studi promossi da IRES e CGIL nell ambito della campagna: Più evadono, più paghi ). 54
55 dovessero essere previste misure che tendano a spostare talune forme di prelievo sulla fiscalità generale (IRPEF). Ed invero, se gran parte del gettito IRPEF è dato dal lavoro dipendente, senza un recupero dell evasione e una correzione dell erosione, è facile prevedere che la soppressione dell IRAP e la sua sostituzione con addizionali IRPEF sarà pagata prevalentemente dal lavoro dipendente. Con ciò non si vuole negare l utilità che, soprattutto a fini occupazionali, può avere la soppressione dell IRAP, principale fattore del cd. cuneo fiscale che colpisce, per l appunto, il lavoro dipendente. Si vuole, tuttavia, sottolineare che manovre di questo tipo devono essere calate nella realtà italiana (come sopra descritta) e dovrebbero essere attuate almeno spalmando l onere tributario su tutti i redditi e non solo (quasi esclusivamente) su quello di lavoro dipendente. A parte il necessario recupero dell evasione (che, peraltro, realisticamente presuppone tempi lunghi), si dovrebbe quanto meno prevedere che le addizionali IRPEF (sostitutive dell IRAP) siano applicate non solo sui redditi che concorrono alla base imponibile IRPEF, ma anche su quelli assoggettati (o di cui si prevede l assoggettamento) a cedolare secca o a tassazione sostitutiva. Ci si riferisce prevalentemente alle rendite finanziarie (cui, nelle previsioni del Governo, dovrebbero aggiungersi i redditi da locazione), redditi che dovrebbero essere assoggettati anch essi al prelievo addizionale in modo quanto meno da spalmare l onere della soppressione dell IRAP su una più ampia gamma di redditi e su una più vasta platea di contribuenti. 55
56 B. La progressività d imposta definita in base ad indici di forza sociale e non solo ad indici meramente reddituali, nel rispetto dei principi di capacità contributiva ed eguaglianza sostanziale. Sempre in termini di fiscalità generale, il fatto che il reddito di lavoro dipendente rappresenti la principale fonte dell IRPEF comporta che non appare più sostenibile da parte di tale categoria l attuale progressività IRPEF, solo marginalmente corretta dal sistema delle deduzioni e delle detrazioni. D altronde, sulla necessità di un revisione della progressività dell imposta sul reddito, si registra una sostanziale convergenza tra le proposte, per altri versi radicalmente alternative, contenute nel Libro Bianco del 1994 e nel successivo Libro Bianco del 2008, pur costituenti espressione di compagini politiche e visioni ideologiche del tutto antagoniste. Nel primo, difatti, si ipotizzava una rimodulazione della progressività, attuata anche attraverso l introduzione di un bonus definito onerone destinato, tra le altre, anche alle spese relative alla sanità; alle erogazioni per previdenza integrativa; ai bisogni dei portatori di handicap; al volontariato; alla ricerca; alla formazione e istruzione. Ciò in una logica di sdrammatizzazione delle imposte personali progressive. Nel secondo, si suggeriva una riorganizzazione delle detrazioni personali e familiari, riconducibili a tre tipologie: a) una detrazione per spese di produzione del reddito, riguardante i lavoratori dipendenti 34 ; b) una detrazione, definita minimo lavorativo 35, finalizzata a esentare, anche ai fini di incentivo, un livello base di reddito da lavoro; 34 Ciò perché il reddito dei lavoratori autonomi è già al netto dei costi sostenuti. 56
57 c) un istituto di sostegno del reddito, denominato dote fiscale per figli, in presenza di figli minori (o fino a una certa soglia d età) o in presenza di componenti inabili nel nucleo familiare, che riassorba detrazioni e assegni e garantisca l erogazione del sostegno come trasferimento nel caso di incapienza fiscale 36. Laddove si dovesse ritenere che l attuale contingenza economica non consenta l adozione di tali misure, dovrebbe quanto meno porsi mano alla curva della progressività, portando l ultimo scaglione dell IRPEF sopra la soglia dei euro, in linea con le previsioni contenute nella legge delega n. 80 del 2003, su tale punto non attuata. Il legislatore, pertanto, stretto tra esigenze di mantenimento del gettito e progressività dell imposta, può agire sia sul sistema della aliquote nominali, modificandone gli scaglioni, sia sulle aliquote effettive, attraverso un accorta ridefinizione delle deduzioni e delle detrazioni. In quest ottica, è possibile ripensare alla tradizionale contrapposizione tra sistemi di imposte progressive e sistemi di imposte proporzionali, sul presupposto che la progressività possa essere garantita, anche attraverso la modulazione "personalizzata" della base imponibile. I possibili interventi di politica fiscale, dunque, devono tendere a "cucire" l imposta sul contribuente, differenziando la composizione della base imponibile e l entità dell imposta stessa, con un sistema di deduzioni o detrazioni mirate a garantire l eguaglianza sostanziale, riconoscendo ed esaltando, anche ai fini fiscali, ogni differenza. 35 Uguali per dipendenti e autonomi e, in alternativa, sostituibile con un aliquota zero fino al reddito corrispondente. 36 Il tema del trasferimento, in caso di in capienza fiscale, prefigura l introduzione nel modello di forme di c.d. imposta negativa. 57
58 Ciò sul presupposto che le condizioni, in senso lato, esistenziali incidono sulla capacità contributiva molto più dell entità del reddito posseduto. In un sistema sociale in cui alcuni degli obiettivi primari che conferiscono dignità all esistenza sono garantiti da interventi dello stato sociale, il mero possesso del reddito ha una valenza discriminatoria relativamente efficace: ciò che conta è la valutazione di altri aspetti, quali in particolare la composizione del nucleo familiare e l età. Ciò implica, in una visione dinamica dei fenomeni sociali e giuridici, una ridefinizione degli strumenti operativi mediante cui tradurre, all interno del sistema fiscale, le finalità programmatiche poste dal legislatore costituzionale. La progressività, che è uno strumento ispirato da una logica di tutela delle fasce deboli, finalizzato a garantire l eguaglianza sostanziale, deve essere adattato alle mutazioni del sistema socio-economico; in termini tali da garantire che la debolezza del contribuente risulti saggiata, non solo alla luce di indici reddituali, ma anche di indici di carattere sociale. L esaltazione di indici moderni di forza economica e sociale dovrebbe portare all introduzione di elementi di discriminazione benefica legati all età; alleggerendo il carico fiscale, e intervenendo a sostegno del reddito, sia a monte che a valle di quella che si potrebbe definire maturità fiscale. In linea con le esigenze costituzionali di eguaglianza sostanziale, si dovrebbe, poi, comunque tener conto della fragilità economica indotta da una particolare composizione del nucleo familiare. Sotto questo profilo, la personalizzazione dell imposta dovrebbe soppesare la differente capacità contributiva delle famiglie, a parità di reddito complessivamente percepito, in ragione del fatto che una famiglia non può essere considerata, da un punto di vista fiscale, come un mero insieme di 58
59 singoli individui/contribuenti; costituendo, al contrario, un corpo unitario titolare di propri diritti anche di rilievo costituzionale. Sotto il primo profilo, allo stesso modo indispensabile appare l esigenza di introdurre discriminazioni benefiche a compensazione di quel particolare fattore di debolezza sociale rappresentato dall età. La debolezza del cittadino/contribuente si manifesta, sotto questo punto di vista, sia all atto dell ingresso nel mondo del lavoro sia nella fase di uscita; ponendo problemi diversi eppure strettamente correlati solo a considerarne la radice ultima. Sia i giovani che gli anziani pagano, difatti, lo scotto di essere lontani dalla maturità fiscale : i primi, per non averla ancora raggiunta; i secondi, per averne consumato parte dei benefici. Deve considerarsi che, se fino a qualche decennio fa l ingresso nel mondo del lavoro avveniva in una fase della propria storia personale in cui il ciclo di formazione e acquisizione di conoscenze poteva definirsi sostanzialmente concluso; nella società contemporanea, al contrario, il mondo del lavoro è attraversato da repentini cambiamenti e vive, senza soluzione di continuità, in fibrillazione. Incamerare competenze e conoscenze non è più appannaggio di una particolare fase della vita, all esito della quale accedere al sistema/lavoro, ma è parte integrante di quest ultimo, imponendo all esperienza di ciascuno un alternanza costante tra acquisizione del sapere e dimostrazione di saper fare. Si tratta di un esigenza che, pur pervadendo l intera vita lavorativa, è massima sia nella fase di ingresso sia nei momenti di quiescenza anche se fisiologica, poiché prodotta dalla flessibilità dei rapporti laddove la formazione diventa uno strumento insostituibile per recuperare competitività personale. 59
60 Il sistema di detrazioni e deduzioni, volto a personalizzare l imposta, pertanto, dovrebbe tener conto delle spese sostenute per la propria formazione, in particolare nella fase di ingresso nel sistema lavoro e nei momenti di disoccupazione temporanea; sul presupposto che anche il lavoratore dipendente sopporta, valorizzando la propria formazione professionale, spese volte alla produzione del proprio reddito. Si potrebbe prevedere un sistema di credito d imposta, rapportato alla totalità o ad una parte delle spese di formazione sostenute ed utilizzabile a decurtazione dell imposta dovuta sui futuri redditi di lavoro percepiti. Sebbene questa condizione di debolezza formativa ed esperienziale tenda a scemare senza peraltro annullarsi del tutto con il passare del tempo sopraggiungono altri fattori di fragilità sociale, accompagnati da differenti tipologie di spese e costi, la cui sopportazione non può che incidere pesantemente sulla capacità contributiva. In questo senso, deve constatarsi come la questione dell accompagnamento degli anziani all uscita dal mondo del lavoro si vada manifestando in questi ultimi anni non solo per la necessità di politiche assistenziali collegate all aumento della durata della vita (tipicamente interventi di LTC, ultimamente affidati all assistenza socio-sanitaria privata), ma anche per la progressiva destinazione del TFR ai fondi pensione, il che sottraendo risparmio accantonato prospetta nuovi scenari di cui l ordinamento non può non tener conto. A ciò si aggiunga che le difficoltà che tali due gruppi generazionali incontrano (sia pur, ovviamente, per diverse ragioni) meritano un attenta considerazione anche sotto il profilo della loro capacità economica a concorrere alle spese pubbliche, il che potrebbe ben giustificare una fiscalità di vantaggio. 60
61 Soffermandosi sugli anziani, si potrebbe prevedere il non assoggettamento a tassazione di una quota del trattamento pensionistico, in una logica, peraltro, del tutto diversa dai sistemi di c.d. "no tax area". In sistemi di quest ultimo tipo, difatti, la strada prescelta dal legislatore è quella di un meccanismo di deduzione del trattamento pensionistico dalla base imponibile complessiva, mediante una formula di calcolo che, riducendo la deduzione al crescere del reddito, genera ipotesi di deduzioni pari a zero. In una logica opposta, invece, il regime di favore dovrebbe operare come UNA FRANCHIGIA SULLA DETERMINAZIONE DELLA BASE IMPONIBILE DEL SOLO REDDITO COSTITUITO DAL TRATTAMENTO PENSIONISTICO NON, QUINDI, IN TERMINI DI DEDUZIONE DAL REDDITO COMPLESSIVO SOTTRAENDONE ALLA TASSAZIONE UNA QUOTA PERCENTUALE FISSATA TRA UN MINIMO ED UN MASSIMO OVVERO IN MISURA FISSA, CIÒ INDIPENDENTEMENTE DALL ENTITÀ DEI REDDITI COMPLESSIVAMENTE PERCEPITI O, IN ALTERNATIVA, LA PREVISIONE DI UN SISTEMA CEDOLARE 37 SU UNA QUOTA DELLA PENSIONE. C. Discriminazione qualitativa "imperfetta" ed erosione della base imponibile, causata dai regimi di favore per alcune tipologie di reddito diverse dai redditi da lavoro dipendente. Il legislatore ha prestato particolare attenzione, troppo spesso, a tipologie di reddito diverse dal reddito da lavoro dipendente; facilitato, in questo, dalla particolare caratterizzazione della normativa tributaria. 37 Attraverso l'introduzione di un sistema cedolare, un reddito o una sua quota, escluso dalla base imponibile complessiva, risulta assoggettato ad un'aliquota proporzionale a titolo definitivo. 61
62 L ordinamento tributario attuale, difatti, non conosce una definizione normativa di "reddito", di tipo assiologico, sotto la quale i diversi fenomeni socio-economici possano essere sussunti; al contrario, segue un andamento casistico, volto alla creazione di micro-sistemi all interno dei quali il concetto di reddito trova autonoma individuazione. Così, il reddito imponibile è tale laddove il "fatto", concretamente posto in essere dal potenziale contribuente, corrisponda alla definizione legislativa, del tutto settoriale e finalizzata a colpire specifici fenomeni sociali e giuridici, appositamente selezionati alla luce di particolari istanze di politica tributaria. Questa dimensione casistica, se da un lato riduce i margini di incertezza, dall altro impone al legislatore di intervenire, spesso solo ex post; con disposizioni volte a "colpire" fenomeni nuovi, prima neppure considerati espressione di effettiva capacità contributiva. Allo stesso tempo, in assenza di una definizione unitaria e onnicomprensiva di reddito intesa secondo le concezioni dottrinali in termini di reddito-prodotto, reddito-spesa o reddito-consumo questa c.d. "cedolarizzazione" consente e facilita distinzioni tra tipologie di reddito, improntate spesso a logiche di favore irragionevoli. L attuale assetto finisce, così, per essere caratterizzato da sacche di erosione della base imponibile, scavate mediante un regime di tassazione favorevole per alcune tipologie di redditi e a scapito per ovvie ragioni di mantenimento del gettito di altri redditi e, in particolare, dei redditi da lavoro. I redditi di natura finanziaria siano essi prodotti da impiego di capitale o frutto di plusvalenze usufruiscono, ad esempio, di un regime di tassazione mite, con aliquote contenute tra il 12,50%, generalmente riservate alla 62
63 tassazione dei capital gains, e il 27%, destinato agli interessi su depositi, conti correnti bancari e simili. Il sistema di imposizione di questi redditi, tassati col meccanismo della ritenuta in alcuni casi a titolo d imposta o con imposta sostitutiva, li colloca su di una posizione fortemente agevolata sia rispetto ai redditi da lavoro, sui quali grava il più articolato e complesso sistema di aliquote dell IRPEF 38, sia rispetto alla tassazione delle società, colpite tanto dall IRES che dall IRAP 39. Identici problemi di erosione sono posti dalla disciplina di favore per le plusvalenze da cessioni immobiliari, cui si applica a certe condizioni un imposta sostitutiva in deroga all art. 67 TUIR. 40 E ancora, forse in termini maggiormente problematici, per le plusvalenze prodotte dalle compravendite di opere d arte, del tutto ignorate dal fisco, anche laddove producano a favore dei venditori, acquisizione di ingenti risorse economiche. Se in alcuni casi è evidente come il regime di privilegio abbia una finalità di politica fiscale, 41 è altrettanto evidente, però, che FINALITÀ ANALOGHE POSSANO E DEBBANO ESSERE PERSEGUITE, NON SOLO ATTRAVERSO UNA DISCIPLINA DI PRIVILEGIO DI PARTICOLARI INVESTIMENTI DI CAPITALE, MA ANCHE CON L INTRODUZIONE DI DISCIPLINE AGEVOLATIVE DEI REDDITI PERCEPITI DAI LAVORATORI DIPENDENTI. 38 La cui soglia massima supera ormai, per effetto delle addizionali, il 43%. 39 Le cui aliquote, fissate ormai dalle Regioni (cfr. Relazione su «La recente evoluzione normativa») risentiranno probabilmente della crisi del sistema sanitario di alcune di esse. 40 Introdotta dalla Legge n. 266 (Finanziaria per il 2006); il cui art. 1, comma 496, successivamente modificato dall art. 2, comma 21 del Decreto Legge n. 262 e dall art. 1, comma 310 della Legge n. 296, prevede che «in caso di cessioni a titolo oneroso di beni immobili acquistati o costruiti da non più di cinque anni, all atto della cessione e su richiesta della parte venditrice resa al notaio, in deroga alla disciplina di cui all art. 67, comma 1, lettera b) del testo unico delle imposte sui redditi [ ] sulle plusvalenze realizzate si applica un imposta, sostitutiva dell imposta sul reddito, del 20 per cento». 41 Così, ad esempio, per la recente disciplina della compravendita di azioni di società in fase di start up di cui all art. 3 Decreto legge n. 112, conv. Legge n
64 Appare chiaro, d altronde, come il riordino delle aliquote e dei sistemi di tassazione agevolati per le plusvalenze finanziarie, immobiliari o di altro tipo debba accompagnarsi, in ogni caso, per garantire un riequilibrio efficace ed efficiente del sistema fiscale, a una severa attività di contrasto verso tutti i fenomeni evasivi o elusivi. Attività di contrasto che consentirebbe, proprio attraverso il recupero di ingenti e significative risorse, di finanziare i necessari interventi di correzione del sistema tributario; facilitando, inoltre, una redistribuzione virtuosa del carico fiscale, senza il rischio di produrre ulteriore deficit e senza eccessivi tagli alla spesa pubblica. In quest'ottica, i possibili interventi si sviluppano sia sul piano del diritto sostanziale, mediante l'introduzione di norme destinate alla migliore individuazione del presupposto impositivo, sia sul piano procedimentale, attraverso il miglioramento degli strumenti accertativi e di controllo 42. 1) La mancanza di una definizione concettuale di reddito, con la conseguente strutturazione casistica della legislazione tributaria, se da un lato crea un sistema di relativa certezza in merito alle fattispecie identificate, dall'altro consente proprio negli spazi lasciati liberi dalle norme il ricorso a strumenti operativi volti a celare manifestazioni di capacità contributiva. Problema, questo, cui il legislatore pone rimedio, tradizionalmente, modulando i propri interventi su due fronti, strettamente correlati: il monitoraggio della realtà fattuale e giuridica, al fine di adeguare il "diritto" al "fatto", in un defatigante stop and go normativo; e 42 Il legislatore, con il Decreto Legge n. 78 (in attesa di conversione) sembrerebbe operare in questa direzione. 64
65 l'introduzione di norme "speciali" di carattere antielusivo, costruite con la medesima impronta casistica tipica dell'ordinamento di settore. Si tratta di un argine ai fenomeni elusivi ed evasivi, per certi versi insufficiente, poiché basato su una logica empirica, che concentra sul legislatore l'onere di inseguire la realtà; laddove, al contrario, sarebbe più opportuno consegnare all'amministrazione finanziaria strumenti dotati di maggiore duttilità, pur nel rispetto delle necessarie garanzie e tutele per il contribuente. Sotto quest'ultimo punto di vista, deve registrarsi un innovativo orientamento giurisprudenziale, sviluppatosi in seno alla Corte di Cassazione, teso al superamento del carattere tassativo delle disposizioni antielusive e all'emersione di un principio generale "anti-abuso", immanente nel sistema e radicato nell'art. 53 Cost. 43 Il divieto di "abuso del diritto" conosciuto anche in altri settori dell'ordinamento giuridico viene reinterpretato, dunque, in una logica prettamente antielusiva, destinata a colmare ogni lacuna normativa e ad affiancarsi alle disposizioni di carattere speciale quali, ad esempio, l'art. 37-bis del d.p.r. n. 600/1973 formalmente introdotte dal legislatore. L'innovativo strumento giuridico-fiscale è destinato a colpire, rendendole inopponibili all'amministrazione finanziaria, tutte quelle operazioni economiconegoziali destinate essenzialmente al conseguimento di un vantaggio fiscale e prive, pertanto, di ragioni economiche che non siano di tipo marginale o del tutto teoriche; ponendosi, all'evidenza e nelle intenzioni della Corte di Cassazione, come una vera e propria clausola generale antielusiva. 43 In tema di abuso, le Sezioni Unite Civili si sono pronunciate con le Sentenze "gemelle" del 23 dicembre 2008 nn , e 30057, ponendo fine a un lungo contrasto giurisprudenziale in seno alla Sezione Tributaria. 65
66 Si tratta, come è intuibile, di uno strumento potente offerto all'amministrazione finanziaria 44 per contrastare ogni pratica elusiva, che pone allo stesso tempo come in tutti i casi di supplenza giudiziaria all'inerzia del legislatore problemi pratici e rischi di vuoti di tutela a svantaggio del contribuente. Trattandosi di un istituto di creazione pretoria, difatti, l'abuso del diritto risulta totalmente privo di quegli "argini" procedimentali, posti in funzione di garanzia e finalizzati ad ottenere, in una logica partecipativa, il pieno contraddittorio tra amministrazione e cittadino; tra l'altro, in aperto contrasto con la disciplina prevista dalla norma antielusiva di più ampio respiro, introdotta dal legislatore e contenuta nel citato articolo 37-bis 45. Per quando lodevole sia l'intento della Cassazione, non può non evidenziarsi il rischio che, la "creazione" di un istituto assolutamente de-procedimentalizzato, risolva il problema dell'elusione fiscale, paradossalmente, eludendo i diritti dei cittadini di fronte al fisco. Ciò detto, la creazione di un vero e proprio "diritto vivente", relativo al divieto di abuso delle norme tributarie, dimostra, al di là di ogni ragionevole dubbio, quanto socialmente avvertito sia il problema dell'elusione (e dell'evasione) fiscale, imponendo un intervento correttivo improntato alla "normativizzazione" dell'istituto, quantomeno al fine di un effettivo coordinamento con l'art. 37-bis del d.p.r. n. 600/ E, addirittura, al giudice tributario cui la Cassazione riconosce il potere di rilevare d'ufficio l'abuso. 45 Il quale, come è noto, prevede che «l'avviso di accertamento è emanato, a pena di nullità, previa richiesta al contribuente anche per lettera raccomandata, di chiarimenti da inviare per iscritto entro 60 giorni dalla data di ricezione della richiesta nella quale devono essere indicati i motivi per cui si reputano applicabili i comi 1 e 2. [ ] l'avviso di accertamento deve essere specificamente motivato, a pena di nullità, in relazione alle giustificazioni fornite dal contribuente [ ]. 46 Giacciono ormai da tempo in Parlamento due proposte di legge, l'una alla Camera dei Deputati a firma dell'onorevole Leo (Atto C. 2521) e l'altra a firma della Senatrice Bonfrisco (Disegno di Legge n. 1752, comunicato alla Presidenza del Senato il ) finalizzate a "procedimentalizzare" il divieto di abuso del diritto, attraverso interventi di "manutenzione" dell'art. 37-bis. 66
67 L'introduzione di una clausola generale antielusiva, costruita sulla falsariga dell'istituto "anti-abuso" e accompagnata da adeguate garanzie procedimentali, renderebbe più efficace l'attività di contrasto dell'amministrazione finanziaria, eliminando le ombre lasciate, sul divieto di abuso del diritto, dalla sua ascendenza pretoria. 2) In tema di accertamento e controllo, sarebbe utile, inoltre, rafforzare e migliorare gli strumenti di accertamento di tipo induttivo e/o presuntivo. Si tratta di metodologie di accertamento tese a verificare la congruità del reddito dichiarato rispetto ad indici di carattere extra-contabile, con i quali individuare la consistenza dimensionale dell'attività svolta dal contribuente; espressione di una logica protesa all'individuazione del "reddito normale" in circostanze in cui l'attività di accertamento del "reddito effettivo", calcolato meccanicamente sulla base delle scritture analitico-contabili, non sia possibile o non ne sia affidabile l'esito. In quest'ottica, sembrerebbe muoversi il legislatore, con interventi normativi che è auspicabile diventino un trend consolidato nella legislazione fiscale. Il D.l. n. 78/2010 ha, difatti, introdotto alcune misure di "contrasto all'evasione fiscale", muovendosi in una logica migliorativa degli strumenti di accertamento, perseguita attraverso l'introduzione di una disciplina di "aggiornamento dell'accertamento sintetico" di cui all'art. 38 del d.p.r. n. 600/1973, c.d. "redditometro", al fine di adeguarlo «al contesto socio-economico, mutato nel corso dell'ultimo decennio, rendendolo più efficiente e dotandolo di garanzie per il contribuente, anche mediante il contraddittorio» (Art. 22 D.l. n. 78/2010). Il "nuovo" redditometro prevede, come condizioni di applicabilità, che il reddito lordo dichiarato si discosti, anche per un solo periodo di imposta, di un quinto rispetto a quello accertato; in ciò modificando la precedente normativa 67
68 per cui lo scostamento doveva protrarsi per due periodi di imposta e per almeno un quarto del reddito netto. Al di là degli aspetti operativi, tra i quali spicca il richiamo esplicito alle esigenze del contraddittorio, sempre più avvertite in campo fiscale, preme evidenziare in un'ottica de jure condendo l'estrema utilità di metodologie di questo tipo; auspicando che il legislatore, non solo confermi i provvedimenti in tal senso assunti in sede di conversione del decreto n. 78, ma con maggiore costanza ne solleciti l'utilizzo, da parte dell'amministrazione finanziaria; anche attraverso un affinamento degli "studi di settore", sempre però in un contesto dialettico, privo di automatismi e improntato alla logica garantista del contraddittorio procedimentale. 3) Ancora sul fronte del contrasto all'evasione, è necessario guardare con estrema attenzione e interesse agli strumenti attraverso cui viene garantita la "tracciabilità" dei pagamenti, abbandonati inopinatamente dal legislatore e, adesso, ritornati in auge. Difatti, il D.l. n. 78/2010 è intervenuto anche in materia di «adeguamento alle disposizioni comunitarie delle limitazioni all'uso del contante e dei titoli al portatore», apportando modifiche all'art. 49 del Decreto legislativo 21 novembre 2007 n. 231, nel cui ambito le limitazioni all'uso del contante e dei titoli al portatore «sono adeguate all'importo di euro cinquemila» (Art. 20 D.l. n. 78/2010). Si tratta, all'evidenza, di un ritorno al passato, ossia al limite originariamente posto dal legislatore, aumentato a ,00 dall'art. 32 del D.l. 25 giugno 2008 n. 112 (conv. con mod. Legge 6 agosto 2008 n. 133). L'attuale ripensamento, in merito alla soglia fissata anche con finalità antiriciclaggio, oltre che di contrasto all'evasione per il pagamento in contanti 68
69 o mediante titoli al portatore, potrebbe preludere ad un analogo ripensamento sul versante della "tracciabilità" dei pagamenti effettuati a favore degli esercenti arti e professioni, che sempre in una logica anti-evasiva era stata disciplinata, all'interno della medesima disposizione, dal Decreto legge 4 luglio 2006 n. 223 (conv. con mod. Legge 4 agosto 2006 n. 248). L'art. 35 del D.l. n. 223/2006, al comma 12, difatti, prevedeva: l'obbligo per le persone fisiche esercenti arti e professioni 1) di «tenere uno o più conti correnti bancari o postali ai quali affluiscono, obbligatoriamente, le somme riscosse nell'esercizio dell'attività e dai quali sono effettuati i prelevamenti per il pagamento delle spese»; 2) di riscuotere i propri compensi «esclusivamente mediante assegni non trasferibili o bonifici ovvero altre modalità di pagamento bancario o postale nonché mediante sistemi di pagamento elettronico, salvo per importi unitari inferiori a 100 euro» 47. La reintroduzione di questo meccanismo potrebbe garantire un ulteriore strumento di controllo di particolari tipologie di reddito, a rischio di evasione; risultando, probabilmente, più funzionale con soglie di reddito maggiormente elevate o con modalità flessibili, che consentano ipotesi specifiche di deroga, così come previsto anche dal comma 12-bis dell'art. 35, per il quale «Il Ministro dell'economia e delle finanze e' autorizzato ad emanare apposito decreto che individua le condizioni impeditive del soggetto tenuto al pagamento, che consentono di derogare ai limiti indicati nel presente comma». È UTILE EVIDENZIARE, A QUESTO PROPOSITO, COME GLI ASPETTI PROCEDIMENTALI NON COSTITUISCANO QUESTIONI MERAMENTE FORMALI, RELATIVE SEMPLICEMENTE AL "COME" SI FANNO LE COSE. LA QUALITÀ DEI PROCEDIMENTI ACCERTATIVI, NON SOLO NELL'OTTICA DI TUTELA DEL CONTRIBUENTE, MA ANCHE IN QUELLA DELL'EFFICACIA E 47 Il comma 12-bis, introdotto dalla Legge xxx, prevedeva un avvicinamento graduale alla soglia dei 100 euro, attraverso due step intermedi di 1000 e
70 DELL'EFFICIENZA DELLE SOLUZIONI ADOTTATE, UNITAMENTE ALLA PRECISIONE E ALLA CAPILLARITÀ DEGLI STRUMENTI DI CONTROLLO, POSSONO INCIDERE IN MANIERA NOTEVOLE SULLA DIFFUSIONE DEI FENOMENI ILLEGALI, ANCHE SOLO IN TERMINI DI PURA DETERRENZA. D. Discriminazione qualitativa all interno della categoria dei redditi da lavoro dipendente. Come accennato, il legislatore dovrebbe altresì riconoscere la specificità del lavoro dipendente; introducendo misure agevolative mirate, anche attraverso apposite detrazioni relative, ad esempio, alle "spese di produzione del reddito". Ciò che rileva, inoltre, è la necessità che gli eventuali interventi agevolativi, a sostegno dei redditi da lavoro dipendente, non producano condizioni di inefficienza, determinate da un innalzamento delle aliquote marginali effettive, in corrispondenza di particolari livelli di reddito; che siano correlati, pertanto, a strumenti volti ad ovviare al rischio, insito nell introduzione di deduzioni o detrazioni decrescenti al crescere del reddito, di creare "salti" di imposta in corrispondenza del passaggio di scaglione o, per il caso di decrescenza lineare, anche all interno dello stesso scaglione. In quest ottica, il sistema di agevolazione prescelto dovrebbe essere adeguatamente combinato con l introduzione di una disciplina di favore per le componenti variabili della retribuzione; tale da rendere la crescita del reddito, comparata alla crescita della produttività aziendale, in quanto sottratta alla tassazione ordinaria, del tutto al riparo dagli effetti di distorsione prodotti dall emersione di aliquote marginali effettive elevate. Ciò determinerebbe un auspicabile discriminazione qualitativa a favore dei redditi da lavoro dipendente, valorizzandone la peculiare fonte di produzione; in controtendenza rispetto alla legislazione attuale protesa, da un canto, a 70
71 favorire quelle tipologie di reddito in cui risulta meno coinvolta la dimensione umana e, dall'altro, a svuotare la categoria dei benefici, che non concorrono a formare il reddito da lavoro dipendente. A causa dell'attuale tendenza al ridimensionamento delle ipotesi di esclusione, difatti, si corre il rischio di soffocare il lavoro dipendente con uno sviluppo ipertrofico della base imponibile; il conseguente effetto di impoverimento, può essere arginato proprio attraverso una "migrazione" verso meccanismi differenti di retribuzione, fiscalmente agevolati, accompagnata da un ripensamento del sistema dei "benefici esclusi" improntato a forme significative di welfare aziendale Problematiche e prospettive della categoria dei redditi di lavoro dipendente A. Lo scenario di riferimento e l evoluzione della nozione di retribuzione come modello teorico di partecipazione del lavoratore all impresa. Gli interventi di riforma di questi ultimi anni, spesso settoriali e privi di ampio respiro, hanno inciso, inasprendola, sulla logica posta a base del principio di onnicomprensività dei redditi da lavoro dipendente, determinando un costante ampliamento della base imponibile. Si è assistito ad un progressivo superamento dello schema normativo delineato dal d.lgs. n. 314 del 1997, 48 A tale proposito si veda infra nel testo. 71
72 fondato sui due pilastri dell onnicomprensività del reddito e della tendenza verso una selezione dei benefici indirizzati a finalità sociali o incentivanti49. A seguito della continua abrogazione delle disposizioni agevolative in termini di base imponibile o con l introduzione di "esenzioni a termine" o, ancora, attraverso discipline di favore sempre più restrittive, la definizione fiscale di reddito da lavoro dipendente ha di fatto "cannibalizzato" 50 buona parte di quelle risorse che, in un significativo equilibrio tra "regola" ed "eccezioni", costituivano un argine a una visione totalizzante dell onnicomprensività. Si pensi, a titolo esemplificativo, alle abrogazioni e alle modifiche che si sono susseguite in merito al sistema di assegnazione di azioni ai dipendenti, o, ancora, al sistema di non concorrenza alla formazione del reddito delle somme erogate per le finalità di cui all art. 100 t.u.i.r., o, infine, all abrogazione delle disposizioni in tema di sussidi, di erogazioni liberali, di incentivazione per l esodo. D altro canto al progressivo superamento dell originario schema normativo non si è sostituita una nuova, più moderna, visione del lavoro dipendente in linea con l evoluzione sociale, prima ancora che giuridica, dell istituto. 49 Lo stesso decreto legislativo n. 314, come evidenziato nella Relazione su "La recente evoluzione normativa" di cui alla prima parte del presente lavoro, si prefiggeva lo scopo di ampliare la base imponibile, mediante una rimodulazione del principio di onnicomprensività tale da spostare il fulcro dell attenzione normativa verso il criterio della "derivazione" dal rapporto di lavoro di tutto ciò che è percepito dal lavoratore. Questo spostamento, se accompagnato da una sostanziale riduzione dei benefici e delle esenzioni dalla base imponibile quale quella che si è gradualmente prodotta nel tempo, ad opera di successivi interventi legislativi crea una evidente disarmonia, tale da rendere lo stesso criterio di onnicomprensività irragionevolmente "onnivoro". La ragionevolezza del principio risiede, difatti, in un bilanciamento di interessi, realizzato mediante il ricorso a deroghe che ne limitino la severità e l ampiezza. 50 Come già autorevolmente rilevato, nel sistema tributario attuale la progressività è mantenuta pressoché solo per i redditi di lavoro. Indubbiamente il reddito di lavoro dipendente è la categoria che subisce la più accentuata tassazione e questo rende necessario un ripensamento della relativa tassazione. Non ci si esime dall osservare che, in questa prospettiva, è opportuno un intervento di carattere generale che, a fronte della riduzione della pressione fiscale IRPEF, proceda, oltre che al necessario recupero dell evasione, ad un ripensamento delle basi imponibili delle imposte esistenti. 72
73 Un attenzione solo marginale è stata riservata alle nuove dinamiche delle relazioni industriali e, in particolare, all EVOLUZIONE DELLA NOZIONE STESSA DI RETRIBUZIONE, INTESA COME MODELLO TEORICO DI PARTECIPAZIONE DEL LAVORATORE ALL IMPRESA, ATTRAVERSO LA PREVISIONE DI COMPONENTI FLESSIBILI INCENTIVANTI (O PREMIALI), DI PARTECIPAZIONI AZIONARIE O AGLI UTILI E DI SCHEMI DI SOLIDARIETÀ AZIENDALE (IN FORMA DI PREVIDENZA E ASSISTENZA PRIVATA). B. L opportunità di una fiscalità di vantaggio per le componenti flessibili (incentivanti o premiali) della retribuzione oggettivamente collegate ad incrementi di produttività. Un primo punto di intervento, in una logica attenta anche alle nuove dinamiche delle relazioni industriali, può essere costituito dalla ridefinizione della rilevanza fiscale delle componenti variabili o flessibili della retribuzione. Il legislatore ha prescelto, attualmente51, un sistema in cui le componenti variabili della retribuzione sono soggette a un imposta sostitutiva dell imposta sul reddito delle persone fisiche e delle addizionali regionali e comunali pari al 10%, entro un limite di importo complessivo52 ed entro certe soglie massime Si tratta dell art. 2 del Decreto Legge 27 maggio 2008 n. 93, cui si riferiscono le citazioni seguenti nel testo. 52 Inizialmente pari a euro lordi, poi aumentati a per il 2008 dall art. 5 del decreto legge n. 185 (cov. con Legge n. 2). La misura è stata ulteriormente prorogata al dalla Legge 23 dicembre 2009 n Per ulteriori dettagli, anche in riferimento alla detrazione fiscale disposta ex art. 1 della L. n. 247/2007 si rinvia, comunque, alla relazione su "La recente evoluzione normativa". 53 Nella versione originaria pari a euro poi aumentati a per il 2008 dall art. 5 del decreto legge n. 185/2008 cit. La misura è stata ulteriormente prorogata al dalla Legge 23 dicembre 73
74 Deve trattarsi di somme erogate a livello aziendale «in relazione a incrementi di produttività, innovazione ed efficienza organizzativa e altri elementi di competitività e redditività legati all andamento economico dell impresa». Questa disciplina di carattere sperimentale e limitata al settore privato (di fatto a quelli la cui produttività ed efficienza sia misurabile) e ai titolari di reddito da lavoro dipendente, come detto, non superiore nell anno a una certa soglia presenta due significative criticità sulle quali è possibile intervenire: 1) i limiti quantitativi, sia in relazione al reddito complessivo sia in relazione all importo complessivo cui si applica l imposta sostitutiva; 2) la mancanza di riferimenti alla contrattazione aziendale o di secondo livello, per la individuazione di parametri oggettivi di incremento della produttività. In relazione al primo aspetto, è evidente che importi lordi, riferiti al reddito percepito nell anno, e importi massimi agevolabili stabiliti in quota fissa, non particolarmente elevati, sono tali da escludere l applicazione del regime di favore nei confronti di dipendenti che usufruiscono di retribuzione lorde di maggiore consistenza; denotando, come già rilevato, la finalità di un intervento settoriale volto, sostanzialmente, a salvaguardare i bisogni primari della persona e della famiglia unicamente delle maestranze aziendali. In relazione al secondo punto, inoltre, appare chiaro come, alla mancata correlazione dei premi alle indicazione della contrattazione di secondo livello, consegue che «le somme [ ] non devono essere previste in contratti collettivi, ma possono 2009 n Da ultimo l art. 53 del decreto legge 31 maggio 2010 n. 78, ha previsto sotto la rubrica "Contratto di produttività" l aumento del limite di reddito a euro, rinviando, però, a un successivo intervento governativo - sentite le parti sociali - per la concreta «determinazione del sostegno fiscale e contributivo» così delineato. Questo rinvio, che non si sostanzia in una mera proroga del sistema introdotto dal D.L. n. 93/2008 come avvenuto, al contrario, con il D.L. 185/2008 e con la L. n. 191/2009 lascia per adesso irrisolte alcune delle criticità di cui si dà conto nel testo. 74
75 anche essere previste in modo unilaterale dal datore di lavoro purché siano documentabili (per esempio attraverso la comunicazione scritta al lavoratore della motivazione della somma corrisposta)» 54. A correzione di questi elementi critici sembrerebbe assai opportuno: 1) escludere limiti di reddito, per l applicazione dell imposta sostitutiva; eventualmente specificando una quota di retribuzione variabile, che potrebbe anche essere espressa in termini percentuali, soggetta alla disciplina di favore; 2) correlare l intervento a parametri oggettivi di incremento della produttività, individuati dalla contrattazione collettiva di secondo livello. In buona sostanza la fiscalità di vantaggio prevista in via sperimentale per i c.d. incrementi di produttività dovrebbe essere istituzionalizzata, in una nuova ottica di relazioni industriali che valorizzino la partecipazione del lavoratore all impresa, prevedendo L APPLICAZIONE DELL IMPOSTA SOSTITUTIVA A PERCENTUALI DELLE COMPONENTI VARIABILI DELLA RETRIBUZIONE (SENZA SOGLIE O LIMITI DI REDDITO), INDIVIDUATI DALLA CONTRATTAZIONE COLLETTIVA DI SECONDO LIVELLO O IN ACCORDI INDIVIDUALI PURCHÉ CON RIFERIMENTO A PARAMETRI OGGETTIVI DI INCREMENTO DI PRODUTTIVITÀ. 54 Circolare n. 49/20008 Agenzia entrate 75
76 C. La necessità di una fiscalità appropriata per la partecipazione del lavoratore agli utili dell impresa. Come è noto, la recente evoluzione dell ordinamento è andata verso la pressoché totale soppressione di politiche di incentivazione fiscale della partecipazione dei lavoratori all azionariato dell impresa. Delle politiche incentivanti previste nel passato oggi sopravvive solo la disciplina di favore per l azionariato a favore di tutti i dipendenti (c.d. stock grant), disciplina peraltro penalizzata sia da vincoli molto stringenti che da limiti di importo alquanto ridotti, oltre che dal divieto a che i lavoratori votino in assemblea. Nessuna agevolazione è (mai stata) prevista per la partecipazione dei lavoratori agli utili dell impresa. Se non altro per ragioni di equità si dovrebbe escludere, previa opzione del lavoratore, che le somme dallo stesso percepite sia a titolo di utili che di plusvalenze sulla cessione delle azioni ricadano nel novero del reddito da lavoro dipendente per effetto del principio di onnicomprensività; venendo, al contrario, assoggettate ai criteri di tassazione propri delle altre tipologie di reddito redditi di capitale o redditi diversi in cui risulterebbero comprese in assenza di rapporto di lavoro. La partecipazione del lavoratore agli utili dell impresa, in qualunque forma, laddove collegata ad incrementi di produttività ovverosia a creazione da parte del lavoratore di nuova ricchezza, pone il lavoratore in una posizione analoga a quella del socio con la necessità equitativa di estendere al lavoratore il regime fiscale previsto per il socio, ferma restando la riconduzione di tali somme all art. 95 t.u.i.r., e cioè la loro deduzione dal reddito d impresa del datore di lavoro. 76
77 Questa filosofia indubbiamente ispirò a suo tempo il regime previsto per le stock option; prevalentemente ragioni antiabuso (più o meno reali) hanno determinato l abrogazione del regime di favore. La necessità di combattere gli eccessi o gli abusi non può, peraltro, determinare il completo abbandono dei trattamenti fiscali già a suo tempo previsti e che come appena sopra accennato rispondono innanzitutto a ragioni di equità e di parità di trattamento fra posizioni quanto meno, fra loro, paragonabili (si osservi che la partecipazione agli utili dei lavoratori significa dal punto di vista economico rinuncia da parte dei soci ad una quota dell utile netto loro spettante). Volendo recuperare tale filosofia, nella consapevolezza, peraltro, di evitare abusi, la partecipazione agli utili dei lavoratori (in ogni forma, diretta o tramite attribuzione di azioni o di altri strumenti partecipativi) potrebbe essere anche essa prevista nell ambito della nuova ottica di relazioni industriali che valorizzino la partecipazione del lavoratore all impresa e, dunque, come strumento remunerativo variabile di misurazione degli incrementi produttivi realizzati dai lavoratori. Insomma, anche per la partecipazioni agli utili dei lavoratori potrebbero prevedersi modelli che dispongano L APPLICAZIONE AGLI UTILI (SOTTO QUALSIASI FORMA DIRETTA OD INDIRETTA PERCEPITI DAI LAVORATORI) DELLO STESSO REGIME FISCALE PREVISTO PER GLI UTILI O LE PLUSVALENZE PERCEPITI DAI SOCI NEL LIMITE DI PERCENTUALI DELLA RETRIBUZIONE COMPLESSIVA (SENZA SOGLIE O LIMITI DI REDDITO), INDIVIDUATI DALLA CONTRATTAZIONE COLLETTIVA DI SECONDO LIVELLO O IN ACCORDI INDIVIDUALI PURCHÉ CON RIFERIMENTO A PARAMETRI OGGETTIVI DI INCREMENTO DI PRODUTTIVITÀ. 77
78 D. Total remuneration, solidarietà aziendale e previdenza ed assistenza privata. In un ottica di total remuneration cui si ispira la più evoluta nozione di retribuzione intesa come modello teorico di partecipazione del lavoratore all impresa, componenti essenziali sono la previdenza e l assistenza privata o, più in generale, modelli di welfare aziendale. Concentrando l attenzione sulla previdenza privata (che rappresenta attualmente il punto più evoluto di welfare aziendale disciplinato dal nostro ordinamento) il profilo di maggior interesse, nell ambito delle relazioni industriali fra lavoratori ed aziende, appare quello della destinazione delle risorse alla previdenza privata o complementare. È noto che dopo la riforma attuata dal c.d. Decreto Maroni (d.lgs. n. 252 del 2005), accanto alla destinazione del TFR, è prevista la possibilità di versare ai fondi pensione un importo non superiore a 5.164,57 Euro. Trattasi di plafond in cifra assoluta il cui superamento comporta l indeducibilità dei contributi versati, salva l esclusione da tassazione della quota di prestazione pensionistica complementare corrispondente ai contributi non dedotti. In un ottica di rafforzamento della previdenza complementare, da più parti è stato più volte invocato il superamento di tale limite solo in cifra assoluta a favore del limite percentuale (precedentemente previsto) o, ancor meglio, a fronte di un doppio limite, in cifra assoluta e percentuale, con applicazione del limite più favorevole (la deducibilità fiscale si applicherebbe, cioè, ai versamenti ai fondi pensione pari al 12% del reddito o comunque a 5.164,57 Euro55). 55 In effetti, la legge delega 23 agosto 2004, n. 243, sembrava andare in tale direzione. 78
79 In ogni caso, tenendo conto sia di tale esigenza di rafforzamento della previdenza complementare nel nostro Paese sia della più volte invocata nuova ottica di total remuneration cui si ispira una più evoluta nozione di retribuzione intesa come modello teorico di partecipazione del lavoratore all impresa ed in cui uno degli elementi fondamentali è rappresentato dal welfare aziendale, si potrebbe ipotizzare il superamento dello sbarramento del plafond in cifra assoluta con riguardo almeno alla parte variabile della retribuzione collegata a parametri oggettivi di incremento di produttività. In sostanza, si potrebbe prevedere L APPLICAZIONE DEL REGIME DI DEDUZIONE FISCALE DEI CONTRIBUTI VERSATI AI FONDI PENSIONE, ANCHE OLTRE IL PLAFOND DI DEDUCIBILITÀ DI 5.164,57 EURO, PER UN IMPORTO PARI AL 12% DELLE COMPONENTI VARIABILI DELLA RETRIBUZIONE, INDIVIDUATI DALLA CONTRATTAZIONE COLLETTIVA DI SECONDO LIVELLO CON RIFERIMENTO A PARAMETRI OGGETTIVI DI INCREMENTO DI PRODUTTIVITÀ. Prof. Fabio Marchetti Avv. Federico Rasi Avv. Luigi Sposato 79
81 - IV - INDAGINE SU COSTO DEL LAVORO, RETRIBUZIONE E RELAZIONI INDUSTRIALI. VALENZA GIUSLAVORITISCA E POLITICHE DEI REDDITI Osservazioni introduttive su costo del lavoro e retribuzione. Metodo di indagine e identificazione dell ambito della ricerca. La flessibilizzazione dell obbligazione contributiva tra decontribuzione e modulazione dell aliquota contributiva. Le relazioni industriali connotano la retribuzione, inserendo le regole che a essa si applicano, i principi ai quali le strutture retributive si informano e i contenuti, anche patrimoniali, di tali strutture nell ambito di un sistema di singolare composizione dell autonomia privata individuale con quella privata collettiva Presentazione dell Indagine - FONDAZIONE PER LA RICERCA GIURIDICO ECONOMICA SUGLI ENTI NON PROFIT E LE IMPRESE (R.E.I.) Gli obiettivi, i contenuti e le linee direttrici della ricerca sono stati elaborati da Pasquale Sandulli e Michele Faioli. Michele Faioli ha redatto i paragrafi dal n. 2 al n Sull incidenza delle relazioni industriali anche sulla retribuzione si v. l elaborazione dei coniugi Webb S.- B., Industrial Democracy, Londra, 1920, ripresa recentemente in una lucida analisi sulla funzione delle organizzazioni sindacali, relativamente al sistema britannico, da Ewing H. D., The Function of Trade Unions, in Industrial Law Jourrnal, 2005, fasc. 34, p Si v. anche Solow R. M., The Labour Market as a Social Institutions, Cambridge, Sulla composizione della dinamica tra autonomia individuale e autonomia collettiva si v. le osservazioni di Dell Olio M., La retribuzione tra legge, contrattazione collettiva e giurisprudenza, in Industria e sindacato, 1980, fasc. 38, pag. 4; per la definizione degli aspetti problematici fondamentali della retribuzione sotto un profilo giuridico si v. in particolare Treu T., Problemi giuridici della retribuzione, in Giornale di diritto del lavoro e delle relazioni industriali, 1980, fasc. 5, pag. 1 58, Persiani M., I nuovi problemi della retribuzione. Saggi, Padova, 1982, e D Antona M., Le nozioni giuridiche della retribuzione, in Giornale di diritto del lavoro e delle relazioni industriali, 1984, fasc. 22, pag Si v. anche Zoppoli L., La corrispettività nel contratto di lavoro, Napoli,
82 relazioni industriali autonomia privata colletiva autonomia privata individuale retribuzione Le norme di legge, in questa visione, sono, infatti, poste in una fase precedente a questa singolare composizione tra autonomie, per chiara collocazione costituzionale, a rilievo primario ed inderogabile (art. 36 Cost.), di promozione della dignità personale e improntate a caratteri di proporzionalità su quantità e qualità del lavoro. Le norme di legge sono altresì poste in una fase successiva a detta composizione. Questa fase che è caratterizzata dalla fissazione della retribuzione imponibile ai fini previdenziali, convenzionalmente stabilita dalla legge (art. 12, l , n. 153), e dalla fissazione della retribuzione dovuta per l adempimento dell obbligazione contributiva, la quale imponendo un minimale contributivo conferma che la retribuzione da assumere come base di calcolo dei contributi di previdenza ed assistenza sociale non può essere inferiore all importo delle retribuzioni, stabilito da leggi, regolamenti, contratti collettivi stipulati dalle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative sul piano nazionale, ovvero da accordi Per una recente analisi dei temi connessi alla retribuzione si v. Perone G., D Andrea A., La retribuzione, in Vallebona A. (a cura di), I contratti di lavoro, Torino,
83 collettivi o individuali, qualora ne deriva una retribuzione di importo superiore a quello previsto dal contratto collettivo (art. 1, l , n. 389). lex autonomia privata prima fase: retribuzione ex art. 36 Cost. seconda fase: retribuzione imponibile ai fini previdenziali dovuta per l'adempimento contributivo Ed è questa seconda fase, stretta tra retribuzione imponibile per fini previdenziali e retribuzione dovuta a carattere previdenziale, quella che, nell indagine che qui si intende svolgere, diviene centrale per esaminare la valenza giuslavoristica (in senso ampio) delle politiche dei redditi tese alla flessibilizzazione 58 della retribuzione rilevante ai fini previdenziali. La disciplina limitativa della flessibilizzazione incide sulla dinamica individuale, sulla dimensione collettiva e sulla componente discrezionale del potere amministrativo. 58 Il concetto è analizzato da Cinelli M., Politiche dell'occupazione e flessibilità previdenziale, in Rivista italiana di diritto del lavoro, 2000 fasc. 1, pt. 1, pag
84 dimensione collettiva dinamica individuale prassi amministrativa flessibilizzazione della retribuzione rilevante ai fini contributivi La dinamica individuale è correlata agli emolumenti, che erogati in relazione al rapporto di lavoro, possono essere esclusi dalla base imponibile per fini previdenziali in conformità all art. 12, l , n. 153, come novellato dall art. 6, d.lg , n. 314 dalle parti del contratto di lavoro. base imponibile per fini previdenziali (art. 12, l. 153/59) armonizzazione elementi esclusi La dimensione collettiva afferisce alla prevalenza delle clausole dei contratti collettivi nella definizione degli elementi della retribuzione, la quale non può essere individuata in difformità dalle obbligazioni, modalità e tempi di adempimento come definiti negli accordi stessi delle parti stipulanti, in riferimento alle clausole sulla non computabilità nella base di calcolo di istituti contrattuali e di emolumenti erogati a vario titolo, diversi da quelli di legge, 84
85 ovvero sulla quantificazione di tali emolumenti, comprensiva dell incidenza sugli istituti retributivi diretti o indiretti (art. 3, co. 1, l , n. 402) e al potere di individuare porzioni retributive, dette anche salario di produttività/retribuzione incentivante, da sottrarre, anche parzialmente, all obbligo contributivo (art. 56, l , n. 144; art. 1, 67 co., l , n. 247; d.m. Lavoro e politiche sociali ; l , n. 126; d.m , d.l , n. 78 l. conv , n. 122). non computabilità degli elementi della retribuzione dimensione collettiva salario di produttività/retribuzione incentivante La pubblica amministrazione, mediante il potere discrezionale di cui è titolare, può escludere dalla base imponibile i corrispettivi di determinati servizi offerti ai lavoratori (art. 17, 1 co., d.lg , n. 503). 85
86 base imponibile per fini contributivi (art. 17, l. 503/1992) servizi offerti ai lavoratori esclusione prassi amministrativa Elementi questi che, incidendo sulla flessibilizzazione della retribuzione/base imponibile a fini previdenziali, si discostano dai problemi della modulazione dell aliquota contributiva, la quale, pur venendo assunta nell ambito della riserva di legge di cui all art. 23 Cost. (nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge), è generalmente posta dalla legge nelle competenze amministrative degli enti previdenziali. La modulazione dell aliquota contributiva, prima ancora di esser concetto giuridicamente rilevante, è tecnica di politica economica generale, collegata al bilancio statale, oltre che dell ente previdenziale coinvolto, in ragione del sistema previdenziale a ripartizione, nel quale essa agisce. La modulazione è tendenzialmente mossa verso l alto, con effetti incrementativi del costo del lavoro; laddove l aliquota sia stata modulata verso il basso, temporaneamente, per fini emersivi o promozionali della legalità, o ancora per incentivazione delle politiche occupazionali e formative, è collegata a determinati coorti di lavoratori. Ed è qui che il diritto della concorrenza di matrice comunitario si scontra con le politiche di modulazione dell aliquota (si v. il Reg. CE , n. 800). 86
87 modulazione dell'aliquota contributiva aliquota finalità incentivi occupabilità e formazione emersione/logiche condonali limiti concocorrenza concorrenza concorrenza L aliquota contributiva è parametrata al rischio esclusivamente nello schema dell assicurazione obbligatoria contro gli infortuni. Il che, trasposto anche in altri schemi previdenziali, permetterebbe una più facile modulazione di essa, se correlata al rischio effettivo. Flessibilizzazione, seppur per via endogena, e modulazione dell aliquota contributiva possono essere intese, ciascuna nella propria proliferazione tipologica 59, più efficacemente se poste, secondo il metodo, delineato sin dall inizio di questa ricerca, tra relazioni industriali, autonomia privata e costo del lavoro, il quale è inteso come la somma tra retribuzione diretta, oneri contrattuali e oneri sociali Sgravi contributivi, fiscalizzazione oneri sociali, contratti di riallineamento, modelli condonali, incentivi economici per la formazione, per l occupazione, etc. Per una sintesi si v. Tiraboschi M., Incentivi alla occupazione, aiuti di Stato, diritto comunitario della concorrenza, Torino, Circ. n. 56/E del la retribuzione diretta è quella mensilmente corrisposta, ed è composta da una serie definita di voci (minimo contrattuale, indennità di contigenza, EDR, scatti di anzianità, lavoro straordinario); gli oneri contrattuali (o retribuzione indiretta) sono composti da tredicesima, 87
88 Di qui, dal concetto di costo del lavoro, si può accedere ad una idea più complessa, e pertanto più esaustiva, di ciò che non è elemento del contratto individuale di lavoro, ma [ ] fattore primario del sistema economico nella sua macrodimensione, e pertanto suscettibile di essere regolamentato nell assetto normativo della programmazione economica: una programmazione, ovviamente non totalitaria, ma quale è compatibile con un sistema politico economico di equilibrato raccordo tra scelte rimesse alla libertà individuali e collettive, e scelte rimesse, in funzione dell interesse generale, accuratamente filtrato, al legislatore 61. costo del lavoro (idea classica) retribuzione diretta oneri contrattuali oneri sociali costo del lavoro (idea per l'indagine proposta) fattore primario del sistema economico programmazione economica Il costo del lavoro, inteso in questo senso, appare concetto più adeguato a comprendere le vicende collegate alla flessibilizzazione dell obbligazione quattordicesima, maggiorazioni per lavoro straordinario e turni, TFR, indennità varie supplementari (indennità di cassa), premi di produzione; gli oneri sociali comprendono i contributi a carico del datore di lavoro, stabiliti in percentuale della retribuzione diretta e degli oneri contrattuali, salvo il TFR. 61 Sulla nozione di costo del lavoro si v. in particolare, Sandulli P., Il costo del lavoro dall accordo al decreto, in Diritto del lavoro, 1984, fasc. LVIII, pag ; tale nozione, sebbene impostata, anche in relazione alle riflessioni di Tarantelli E., Politica del lavoro, congiuntura e relazioni industriali, in Diritto del lavoro, 1984, fasc. LVIII, pag , sul c.d. lodo del e sul d.l , n. 10, i quali sono riferiti ad altro di tipo di fenomeno collegato al costo del lavoro (spinte inflazionistiche, crisi economica di quel periodo, ridefinizione dei ruoli delle parti sociali, etc.), è certamente punto significativo di partenza per le riflessioni che seguono. 88
89 contributiva, anche nelle dinamiche industriali, aziendali, di distretto e/o di unità produttiva 62. È, infatti, ormai noto che l OCSE 63 consideri il costo del lavoro lo strumento principe per misurare l effettiva produttività del lavoro in relazione al contesto economico e agli sforzi di ciascun lavoratore. Per far uso di concetti economici, secondo l OCSE un aumento del costo del lavoro non direttamente correlato all aumento della produttività può determinare un aumento dei prezzi di produzione, e dunque un corroboramento degli altri indici di crisi. Premesse queste che contribuiscono anche a rafforzare l idea dell inefficacia dell assimilazione fisco-previdenza per la radicalmente diversa funzione dei due interventi sociali. 62 Si v. l interessante recente ricerca di Schmieder J. F., Labor Costs and the Evolution of New Establishments, pubblicata come working paper in In particolare l A. analizza i temi del costo del lavoro riferiti alle differenziazioni tra unità di produzione di vecchia e nuova costituzione, rilevando che using linked employer-employee data from Germany, [the papers] shows that starting wages in new establishments are 10 percent higher than in old establishments, a difference that persists even after controlling for detailed controls, including establishment and worker fixed effects. I find clear evidence that this difference is not compensation for unemployment risk or slower future wage growth. Instead I show that the difference is driven by, on average, high growth rates in new establishments as would be predicted by monopsonistic search models. Under the assumption that employment growth is the only driver of wage differentials between new and old establishments, it is possible to provide estimates of the labor supply elasticity to the firm. I use simulations to show that the positive labor supply elasticity can account for a significant part of the variation of the establishment size distribution with establishment age. 63 OCSE, System of Unit Labour Cost and Related Indicators, in ove si chiarisce che Unit labour costs (ULCs) in the OECD area fell by 0.9% in the fourth quarter of 2009, the third quarter in a row. Large falls of 1.0%, 2.2% and 2.7% were recorded in the United States, Korea and Japan, respectively. Within Europe, changes in unit labour costs ranged from minus 4.4% in Denmark to 2.4% in Ireland. Since the start of the economic crisis in the third quarter of 2008, ULCs have shown divergent trends in European and non-european countries. They have risen by 4.6%, 4.5%, 3.7% and 2.3%, in the United Kingdom, Germany, Italy and France, respectively and have fallen by 2.4 % in the United States and 1.8% in Japan [...] Unit labour costs measure the average cost of labour per unit of output. They are calculated as the ratio of total labour costs to real output, or equivalently, as the ratio of mean labour costs per hour to labour productivity (output per hour). As such, a unit labour cost (ULC) represents a link between productivity and the cost of labour in producing output. An increase in unit labour costs indicates that growth in average employee compensation exceeds growth in labour productivity, which may create pressure on producer prices. 89
90 Peraltro la permanente operatività del distinto criterio di cassa per il primo, e competenza per il secondo, insieme con la presenza di numerosi elementi che differenziano in qualche modo le basi imponibili, e soprattutto l aliquota unica per le contribuzioni (seppure variamente contraddetta dalla presenza di vaste aree/sacche di esoneri e di agevolazioni) costituiscono una spia della insofferenza del processo di assimilazione, di cui si ritiene debba denunciarsi la sostanziale inadeguatezza e l utilità di un forte ripensamento in vista delle flessibilità retributiva anche a fini contributivi. retribuzione per fini fiscali retribuzione per fini contributivi La filosofia, qualunque essa sia, che sta alla base delle scelte della fiscalità (e, per deprecato riflesso, del sistema contributivo) è obnubilata da provvedimenti a pioggia, che hanno determinato volta a volta appesantimenti per ragioni di gettito, e vantaggi corporativi non sempre giustificati. Le altalenanti disposizioni sulla retribuzione flessibile sono un esempio evidente di incertezza politica/legislativa. Una politica promozionale della componente retributiva del sistema economico (sia nel riflesso fiscale sia, con le doverose diversificazioni, in quello contributivo) deve avere il coraggio di assumere una linea incentivante compatibile e renderla effettivamente operativa, riservandosi una sperimentazione obbligatoria di almeno un quinquennio, al termine del quale ipotizzare eventuali assestamenti. 90
91 2. La nozione di retribuzione. Impostazione classica per il giurista (retribuzione/obbligazione; retribuzione / parametro; retribuzione / forma di organizzazione scientifica del lavoro). Idea sociologica nordamericana di total remuneration / compensation. Il piano Obama-Dodd sul cap ai livelli retributivi dei dirigenti e il caso Banca d Italia. Retribuzioni ridotte in ragione della crisi (la manovra 2010 e il pubblico impiego). Il modello per introdurre la flessibilizzazione dell obbligazione contributiva: il lavoratore che partecipa (retribuzione incentivante, partecipazione azionaria, solidarietà contrattuali in forma di previdenza e assistenza privata). La retribuzione è ciò mediante cui il lavoratore si obbliga a collaborare nell impresa (nozione di retribuzione/obbligazione ex art c.c.) 64 ; la retribuzione secondo l impostazione classica può altresì essere intesa, come rilevato nel paragrafo precedente, parametro utile per la misurazione della quantità di contribuzione previdenziale (retribuzione/parametro) nonché - ed 64 Sulla visione civilistica della retribuzione si v. Dell Olio M., I soggetti e l oggetto del rapporto di lavoro: commento agli artt. 2094, 2095, , 2013 c.c. (Estratto da Trattato di diritto privato diretto da Rescigno P.), Torino, 1986, pag , il quale evidenzia che la nozione di retribuzione (o retributività) è a monte di tutte le voci che compongono la struttura retributiva, aggiungendo che essa va ricercata ed enucleata, individuata, proprio tendendosi conto della definizione legale di quello [del rapporto di lavoro ], in ciò <<mediante cui>> il prestatore di lavoro <<si obbliga a collaborare nell impresa>> (pag. 60). In questo modo verrebbe in controluce l idea di corrispettività tra retribuzione e collaborazione, la quale ricomprenderebbe anche le pause e i ritmi che le fonti reputano compatibili con le sospensioni del rapporto. Di qui l A. muove la critica alla teoria dell onnicomprensività (o onniretributività o ancora onnirilevanza di tutto a tutti gli effetti) concludendo che né la legge e né il contratto collettivo stabiliscono che tutto è sempre retribuzione a tutti gli effetti (pag ). Si deve distinguere secondo l A. tra (i) ciò mediante cui ci si obbliga alla collaborazione, (ii) quello che è mezzo per agevolare l adempimento dell obbligazione, (iii) il rimborso e (iv) gli aspetti collaterali al lavoro (servizi e benefici erogati dal datore di lavoro per ragioni collegate alla prestazione o alla vita privata); in particolare si v. pag
92 è ciò che più interessa ai fini di questo studio - forma di organizzazione scientifica 65 del lavoro (retribuzione/organizzazione). retribuzione/obbligazione retribuzione/parametro retribuzione/forma di organizzazione del lavoro I contesti normativi 66 in cui la nozione di retribuzione/obbligazione si forma sono almeno tre: il primo attiene alle dinamiche interne del contratto collettivo il quale definisce le voci della retribuzione secondo logiche proporzionali della struttura salariale globale o di fatto ; il secondo riguarda il sistema salariale collegato a misure di protezione a contenuto rigido (tra queste i trattamenti ex artt c.c., le maggiorazioni per lo straordinario, il sostegno per le 65 L organizzazione del lavoro è intesa in termini di organizzazione scientifica del lavoro da Giugni G., Organizzazione dell impresa ed evoluzione dei rapporti giuridici. La retribuzione a cottimo, in Impresa e società (Scritti in memoria di Alessandro Graziani), 1968 fasc. 2, pag , il quale riprende studi nordamericani sul tema. 66 D Antona M., Le nozioni, op. cit., p L A distingue nell ambito della retribuzione/obbligazione tra retribuzione strutturale (profilo qualitativo) e retribuzione quantitativamente rilevante per specifici fini (profilo quantitativo). La prima connotazione è relativa alla descrizione dei compensi che trovano causa nel rapporto di lavoro, essendo parte della struttura obbligatoria di esso (art c.c. e art. 1325, n. 3, c.c.); la seconda connotazione è connessa al segmento elementare della prestazione (ora, mese, settimana) secondo i congegni normativi che ne regolano l ammontare in proporzione al quanto, al dove e al come della prestazione lavorativa si v. pag
93 sospensioni del rapporto); il terzo concerne quanto già spiegato in premessa con relazione agli aspetti contributivi. primo contesto CCL proporzionalità secondo contesto legge strutture rigide (exp. artt c.c.) terzo contesto legge aspetti previdenziali Ed è da questi contesti normativi plurali e non coincidenti che viene dedotta la non unitarietà della nozione di retribuzione 67 e, soprattutto, l irrazionalità dell applicazione del principio di onnicomprensività che determina un ampliamento difficilmente gestibile della nozione di retribuzione il quale inserito nell intricata morfologia retributiva del nostro sistema [ ] si è dimostrato provvisto di una potenzialità moltiplicatoria crescente, contribuendo a sostenere quell accentuato automatismo salariale e la crescita di 67 Si v. la nota 2 e la nota 9 per i riferimenti bibliografici essenziali della dottrina; per l evoluzione giurisprudenziale si v. le nota 4 e 7 del saggio di D Antona M., Le nozioni, op. cit., pag , il quale, muovendo dalla sentenza Cass , n. 509, spiega efficacemente il senso che la giurisprudenza ha imposto all unitarietà della retribuzione in ragione del principio di onnicomprensività, ritenuto purtroppo criterio di ascendenza costituzionale. Si v. anche Bianchi D Urso F, Spunti critici in tema di onnicomprensività e continuità della retribuzione, in Rivista italiana di diritto del lavoro, 1983, fasc. 3, pag Del medesimo A. si v. anche Onnicomprensività e struttura della retribuzione, Napoli,
94 quegli elementi differiti o indiretti della retribuzione diventati nel tempo caratteri dominanti e distorsivi del nostro ordinamento 68. principio di non unitarietà della retribuzione potenzialità moltiplicatoria distorsione Distorsione che incide negativamente sulla competenza prioritaria del contratto collettivo di definire il quantum della retribuzione e, nel contempo, allontana il giudice da vicende negative aventi rilievo anche sociale non marginale (sottoretribuzione, sommersione del lavoro o di quote della retribuzione, disparità di trattamento retributivo per motivi odiosi, etc.). Ma se la misura e la composizione della retribuzione sono determinate e regolate dalla contrattazione collettiva (art. 321 cod. nav.), come si spiega un modello ove sono presenti sovrapposizioni di norme di legge, storicamente eterogenee ed inconciliabili, allineamenti parziali tra legge e contratto collettivo, tendenze a imporre criteri di gerarchia discendente tra contratti collettivi di diverso livello, rigidità di origine giurisprudenziale su principi e tecniche (inderogabilità, onnicomprensività e unitarietà della retribuzione)? 68 Treu T., Problemi, op. cit. pag
95 equivoco/intreccio profili qualitativi con profili quantitatvi equivoco/inderogabilità del minimo È l equivoco che, essendo generato dall intreccio dei profili qualitativi con quelli quantitativi della retribuzione, produce una cognizione semplificata del fenomeno, lontana dalla tesi secondo la quale in un economia di mercato, il lavoro è pagato dal lavoro, e tutto quanto compensa il lavoro subordinato, costituendo un costo per l impresa, non può non riflettere un equilibrio, una <<proporzionalità>> con il <<valore>> economico complessivo che il rapporto di lavoro arreca al datore di lavoro 69. Equivoco che ha trovato nell appiattimento della giurisprudenza sulla inderogabilità, onnicomprensività e unitarietà della nozione di retribuzione una tecnica di controllo del delicato equilibrio tra proporzionalità (della retribuzione) ed effettività (della prestazione di lavoro). Da questo equilibrio, il cui fine è e resta, da una parte, quello di garantire la retribuzione dall auto-erosione delle componenti interne (dirette, indirette, differite) e, dall altra, quello di mantenere il valore reale della prestazione come indice per la retribuzione, si trae la definizione giurisprudenziale di retribuzione che viene intesa, per comune accezione globale, come corrispettivo dell apporto del lavoratore alla formazione della ricchezza aziendale; il che nella logica redistributiva che connota la dinamica tra 69 D Antona, Le nozioni, op. cit., pag
96 salari e profitti. Equivoco che, muovendo dalla visione assolutistica - e non da quella più corretta di tipo relativistico-storicistico 70 - del criterio secondo cui alla legge compete stabilire il minimo inderogabile e al contratto collettivo solo il miglioramento di questo minimo, ha permesso di approdare alla legittimazione ex art. 41, 3 co., Cost. degli interventi pubblici 71 che incidono indirettamente sulla contrattazione collettiva (indirizzo e coordinamento a fini sociali dell attività economica pubblica e privata). Diverse, per impostazione, origine e fine, dunque non assimilabili a quelli menzionate, sono le tecniche che utilizzano la retribuzione come forma di organizzazione scientifica. retribuzione forma di organizzazione scientifica del lavoro teoria generale efficacia incentivante/premiale struttura limiti Forma di organizzazione scientifica del lavoro è infatti considerata la retribuzione posta con funzioni di rilievo premiale/incentivante in ragione 70 È l idea di Mengoni L., Un nuovo modello di rapporto tra legge e contratto collettivo, in Jus, 1979, fasc. 1, pag , secondo il quale questa distinzione di competenze ha valenza prevalentemente storica (pag. 118). La riflessione è svolta anche da Treu T., Problemi giuridici, op. cit., pag. 48, nota Tra questi interventi si potrebbero anche annoverare, per i fini di questo studio, le politiche fiscali di incentivazione al lavoro o le azioni pubbliche finalizzate a tecniche di decontribuzione. 96
97 della relativa duttilità ad essere anche strumento di definizione dell inserimento professionale-comportamentale del lavoratore nel contesto lavorativo 72. Qui, imponendo una nota di metodo espositivo, con il termine retribuzione a rilievo premiale/incentivante, si intende la più ampia definizione di retribuzione che, per profili non solo giuslavoristici, ma anche di gestione delle risorse umane e dunque di relazioni industriali, possa ricomprendere ogni aspetto collegato alle mansioni (voci intrinseche) nonché gli elementi non collegabili direttamente alle mansioni (voci estrinseche); questi ultimi si assumono essere, però, indispensabili per la logica promozionale dell operosità del lavoratore. Si tratta di fenomeno a bassa regolazione; è invero prassi o gestione collettiva dei rapporti di lavoro riferita a quella porzione di retribuzione che è intesa in termini di modello di flessibilità utile a stimolare maggiore operosità dei lavoratori, con conseguente maggiore impegno ed attenzione. Il che viene normalmente inserito e definito da relazioni industriali di tipo collaborativo. L impegno volto a verificare questa impostazione si può meglio esplicare facendo ricorso anche a rigorosi studi della Harvard Business School 73 che hanno provato a rispondere alla domanda is pay an effective motivator? [ ], affermando che pay-for performance systems indicates not that they are ineffective but rather that they are too effective: strong pay-forperformance motivates people to do exactly what they are told to do. Large 72 Devaro J., A theoretical analysis of relational job design and compensation, in Journal of Organizational Behavior, 2010, fasc. 31, pag In particolare l A. mette in luce che (1) higher levels of relational architecture, and sometimes higher levels of compensation, yield greater worker effort, (2) the response of worker effort to an increase in the degree to which the worker values monetary compensation has an inverted-u shape, (3) increases in the price of the firm's service or product yield increases in compensation, and also changes in the provision of relational architecture that depend on the way in which both components of relational architecture affect the worker's cost of exerting effort. 73 Gli studi della Harvard Business School sono importanti (in particolare si v. Baker G. P., Jensen M. C., Murphy K. J., Compensation and incentives: practice vs. Theory, in Journal of Finance, 1988, fasc. XLIII, pag ) per rilevare gli spunti più interessanti in questa materia. 97
98 monetary incentives generate unintended and sometimes counterproductive results because it is difficult to adequately specify exactly what people should do and therefore how their performance should be measured. Moreover, merit-pay systems encourage employees to spend effort lobbying about both the specification and application of the system to measure and evaluate output. domanda pay is an effective motivator? efficacia incentivante/premiale della retribuzione il problema? It's too effective (Harvard Business School) In questa medesima accezione, sebbene la visuale scelta sia opposta per le ragioni che si diranno, possono essere presi in considerazione i limiti ai livelli retributivi dirigenziali che recentemente, anche a causa della crisi finanziaria, nell ordinamento statunitense sono stati elaborati 74. È il noto Piano Obama- Dodd il quale stabilisce un cap sulla retribuzione premiale/incentivante dei dirigenti di società che ricevono (hanno ricevuto) assistenza in relazione alla recente crisi finanziaria. I limiti possono essere suddivisi secondo due sezioni: 74 Si v., in particolare, Dorff M. B., Confident Uncertainty, Excessive Compensation & the Obama Plan, in Indiana Law Journal, 2010, fasc. 85, pag e in Southwestern Law School Working Paper No SSRN: il quale descrive le ragioni, l impostazione e le criticità del programma del Presidente Obama e del Senatore Dodd sul limite ai livelli retributivi dei dirigenti ( the Obama Plan's cap on pay is likely to prove effective in countering cognitive uncertainty, but it should be tailored to a corporation's particular circumstance and apply to performance pay as well [ ] Dodd provisions' cap on performance pay are a step in the right direction, but contain loopholes likely to seriously dilute any predicted benefit ). 98
99 la prima, che contiene le misure più restrittive, riguarda le società che riceveranno exceptional financial recovery assistance ; la seconda attiene alle società che beneficeranno del programma generale sui supporto 75. Il potenziale rivoluzionario delle scelte del governo statunitense è notevole: si assume, in senso inverso alle regole del mercato del lavoro, seppur collegato esclusivamente, in questo caso, alla dirigenza di istituzioni finanziarie, che la retribuzione (il lavoro è pagato dal lavoro) può non essere sufficientemente adatta a determinare il bene di ciascuno e di tutti. Si impone, pertanto, mediante via legislativa, una razionalizzazione al sistema per il bene di ciascuno e di tutti. È la sicura incertezza, secondo gli studiosi nordamericani, a guidare queste scelte. I limiti del Piano Obama-Dodd possono essere brevemente riassunti. In primo luogo non convince la misura fissa del cap ( dollari, e perché non un milione di dollari? ); in secondo luogo si tratta di norma che monoliticamente si applica a tutti i dirigenti di quelle imprese sottoposte alla normativa (la distinzione per complessità organizzativa gioverebbe); in terzo luogo viene meno il senso della retribuzione incentivante (perché sforzarsi di fare meglio? Perché non fare meglio ed esser pagati per risultati che possono essere valutati oggettivamente?). 75 Dorff M. B., Confident, op. cit., pag. 36 descrive il contenuto della normativa: The stricter rules for those receiving exceptional assistance consist of three major components: (1) a cap on compensation of $500,000, (2) an exception for restricted stock or similar incentive program, and (3) a requirement for a say on pay by shareholders. The more permissive rules for companies participating in widely available relief programs are similar, but provide an additional exception to the compensation cap. Companies that wish to pay their senior executives more than $500,000 per year (excluding restricted stock) may do so if they fully disclose the compensation to shareholders and if requested (presumably by the Treasury Department) provide an opportunity for a non-binding say on pay shareholder resolution. Both sets of rules will apply only to companies who receive assistance after the new rules were announced; companies the government shored up prior to the announcement such as Bank of America and AIG will not be required to comply. They also do not apply to companies who do not receive financial assistance. In addition, the rules by their terms apply only to financial institutions. Presumably, then, they will not apply to companies such as General Motors or Chrysler who have received substantial assistance (and will likely receive more) but are not financial institutions, although some reports indicate broader coverage was intended. 99
100 Nella medesima logica, anche in ragione delle scelte del G20 di Pittsburg, la Banca d Italia, mediante Comunicazione del , ha sollecitato le aziende di credito a ritenere le politiche di remunerazione come oggetto di ordinaria verifica nell ambito del processo di controllo e valutazione prudenziale svolto dalla Vigilanza. Si vuole così alludere allo schema che rende possibile inserire, non solo per profili teorici, tali politiche nell ambito dell idea dell organizzazione scientifica del lavoro. Ed è dunque condivisibile la tesi 76 secondo cui attraverso questo passaggio le pattuizioni individuali relative ai premi variabili assumono un rilievo nella complessiva organizzazione della banca attesa la loro idoneità ad incidere sulla stabilità di tale organizzazione e, quindi, sul corretto funzionamento della banche nel sistema economico. All interno di questa impostazione si scorge il fascio di valutazioni che possono essere tratte dal fatto che la medesima Comunicazione del 2009 dispone che la retribuzione variabile sia parametrata a indicatori pluriennali di misurazione della performance che devono riflettere la profittabilità nel tempo della banca ed essere opportunamente corretti per tener conto di tutti i rischi, attuali e prospettici. In questa sede non si può non accennare, seppur si tratta di fenomeno che muove su direttrici diverse, l insieme delle misure che la manovra 2010 contro la crisi (d.l , n. 78) ha introdotto nel pubblico impiego per 76 Si v. Maresca A., Le forme storiche di trattamento retributivo: a tempo, a cottimo e con partecipazione agli utili, in dattiloscritto (pag ) del Convegno aprile 2010, Accademia dei Lincei, Il trattamento retributivo dei lavoratori, la contrattazione collettiva e la legge. L A., inoltre, cita i riferimenti normativi che hanno già introdotto misure assimilabili, seppur con diversi approcci, a quelle citate; si tratta in particolare dell art. 3, 44 e 52 bis co., l , n. 244 (calmiere per retribuzioni di dirigenti di società pubbliche non quotate) e art. 18, 2 bis co., d.l , n. 112 sub l , n. 133 (per personale di società a partecipazione pubblica locale). Si v. anche l art. 33 del d.l , n. 78 (l. conv , n. 122). 100
101 ridurre di alcuni punti percentuali e temporaneamente la parti retributive eccedenti un certo limite 77. Piano Obama Dodd impostazione limiti Piano Banca di Italia impostazione limiti Parimenti vanno segnalati i rischi più ricorrenti della retribuzione che si pone in logiche organizzative di tipo premiale/incentivante: il rischio di saper ben calcolare le performance del singolo e dell organizzazione imprenditoriale, e del singolo in funzione dell organizzazione imprenditoriale; il rischio di non sapere ben individuare l intensità della retribuzione premiale/incentivante (su base individuale e/o collettiva); il rischio di non sapere ben determinare gli indicatori utili per la quantificazione (produttivi, organizzativi, settoriali, etc.); il rischio di una certa inefficacia rispetto alla produttività del singolo e dell organizzazione imprenditoriale. In questo, invero, e anche nell analisi di altri fenomeni attigui all organizzazione scientifica del lavoro, si può parlare del rapporto che sussiste tra attività umana, rendimento del singolo e rendimento della struttura organizzata, all interno della quale il lavoratore opera Si v. ad esempio l art. 9, 2 co., o l art. 6 del d.l , n. 78 (l. conv , n. 122). 78 Si rinvia agli studi di Giugni G., Organizzazione, op. cit., pag. 865, 878, 879 e , 887, il quale, indicando l oggetto della retribuzione a cottimo nel rendimento, offre una serie di valutazioni assai significative su questo concetto. 101
102 Si tratta, però, di un rapporto che è stato considerato da alcuni economisti pieno di incongruenze, soprattutto con riferimento alle posizioni dirigenziali nelle multinazionali 79. Non si spiega il collegamento tra mercato, anche settoriale, in defaticamento, successivamente alle crisi cicliche, e retribuzioni, individuali o di generalità di lavoratori, che controcorrente tendono a scavalcare l assetto negativo in cui opera l impresa. 79 Gabaix X., Landier A., Why Has CEO Pay Increased So Much?, (May 8, 2006) MIT Department of Economics Working Paper No , in SSRN: rilevano dati importanti sulle discrasie tra performance dell impresa, performance individuali e mercato settoriale. Si v. inoltre Bebchuk L., Grinstein Y., The Growth of Executive Pay, Oxford Revue of Econimic Pololicy, 2005, vol. 21, pag ; Dorff M. B., Confident, op. cit., pag. 25, riporta dati che si tramutano in valutazioni non positive sull asserita relazione tra attività umana e rendimento organizzativo-individuale ( We should also be concerned that boards may be vastly overpaying for the talent they secure. CEO compensation has increased exponentially over the past several decades, far outpacing inflation or the increases in the salaries paid to lower level workers. As a result, while in the early 1980s public company CEOs earned an average of forty-two times what factory workers earned, now they earn some four hundred times as much as factory workers do. Perhaps even more troublingly, public companies increasingly pay their CEOs in ways that reward them regardless of the CEOs performance. Traditional stock options, for example, often become more valuable for reasons completely apart from the company s performance. In 2005, when oil prices climbed dramatically, oil company stock prices rose commensurately. As a result, Ray Irani, the chief executive of Occidental Petroleum, received nearly $63 million in compensation that year, the vast majority of which came from stock options. John Drosdick, Sunoco s chief executive, received almost $23 million, again mostly in options. Yet neither company s chief executive caused the spike in oil prices that created their new wealth. Their stories are far from unique. Option holders often benefit greatly from general increases in the stock market due to an expanding economy or lower interest rates, which are factors having nothing to do with individual performance. Uncertainty suffuses the hiring and compensation processes, and there seems little cause to suppose that directors are immune from the heuristics and biases that handicap the rest of us when coping with the unknown.) 102
103 rischi intensità incongruenze non allineamento indicatori $$ too much efficacia Certamente non è questione di rendimento dell individuo o di una generalità di lavoratori; non è neanche la spinta dell impresa verso obiettivi di miglioramento, per logiche premiali o di impulso. Non si può neanche sostenere che si tratti dell applicazione pratica di una certa idea, a forte rilievo sociologico, di retribuzione (detta total remuneration o total compensation ), la quale impone una nozione di retribuzione che ricomprende, per finalità di valorizzazione di ogni proprio aspetto intrinseco, anche ciò che della retribuzione, intesa come obbligazione, ha solo un labile riferimento. In essa, infatti, vi rientrano non solo le voci che riguardano il lavoro effettuato ( cash ) e i benefici relativi a gestioni di azionariato/opzioni ( direct compensation ), ma anche l insieme dei servizi posti in essere direttamente o indirettamente dall impresa. Il che, una volta sommato, determina la nozione di total remuneration È questa tecnica che viene generalmente utilizzata per presentare al lavoratore il pacchetto offerto per l assunzione. L idea di total remuneration deve essere configurata come schema meramente classificatorio dell insieme retributivo, nella componente intrinseca (collegamento alle mansioni) ed in quella estrinseca (assenza di collegamento con le mansioni). 103
104 Ed è al riguardo di ciò, escludendo dal campo di analisi, almeno per il momento, che l art c.c., stabilisce che il lavoratore può essere retribuito con partecipazioni o prestazioni in natura, si vuole porre l attenzione sull osservazione secondo cui la retribuzione a rilievo incentivante/premiale assurge, non solo per i dirigenti, nel nuovo contesto delle relazioni lavorative, a principale strumento gestionale delle risorse umane, mediante il quale si pone mano all organizzazione (o a una certa organizzazione) scientifica del lavoro. È indubbio che i lavoratori, ed in particolare quelli posti nelle posizioni dirigenziali, siano assunti sulla base di informazioni che il datore di lavoro attinge dai curricula o da altre fonti di informazione. È altresì indubbio che queste informazioni mai potranno garantire al datore di lavoro, pur essendo esse certificate da elevatissimi livelli di rendimento del soggetto per altre istituzioni, o da diplomi, corsi di studio, università, etc., un collegamento certamente proficuo tra lavoratore e organizzazione imprenditoriale. Potrebbe, come accade, esserci stato qualche errore di valutazione o verificarsi un collegamento con risultati scarsi o insoddisfacenti per il datore di lavoro. 104