Source: https://www.scribd.com/document/249609458/Accord-Cadre-Outil-Innovant
Timestamp: 2018-12-17 06:37:19+00:00
Document Index: 259521841

Matched Legal Cases: ['art. 3', 'art. 1', 'art. 134', 'art. 32', '§ 2', '§ 2', '§ 6', '§ 6', '§ 5', 'art. 1', '§ 5', 'art. 1', '§ 4', 'art. 1', 'arrêt ', 'arrêt\n', '§ 3', 'art. 104', 'art.\n4']

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L’ACCORD-CADRE :
UN OUTIL INNOVANT ?
L’impression de flou qui ressort du CMP 2006 relativement au régime
des accords-cadres est liée à la souplesse de ce nouvel outil et à la marge
de manœuvre laissée aux pouvoirs adjudicateurs.
À l’origine de l’accord-cadre :
I. Les marché à bons de commande :
une « invention » française........................................................................P. 32
II. Les accords-cadres dans la réglementation
communautaire ................................................................................................................P. 34
III. Les transpositions, par Philippe de Géry.......................................P. 34
II. Des dispositifs aux caractéristiques variées
à envisager en fonction des particularités propres
à chaque achat .................................................................................................................P. 42
III. Quels outils pour quels achats ?
par Philippe Schmidt........................................................................................................ P. 43
De l’expression du besoin à la mise
en œuvre de l’accord-cadre
Réflexion prospective sur l’accord-cadre
I. L’organisation générale des documents ..............................P. 47
I. Un outil communautaire pour améliorer
la recherche de l’offre économiquement
la plus avantageuse ..................................................................................................P. 37
II. Un outil national à la fois procédural
et contractuel........................................................................................................................P. 38
III. Une exigence de précision dans la rédaction
des dispositions de l’accord-cadre,
II. Les pièces constitutives de l’accord-cadre
et des marchés subséquents..................................................................P. 47
par Yves-René Guillou et Xavier Loiré........................................................... P. 39
Les opportunités d’utilisation
III. L’ordre pratique d’élaboration des documents
de l’accord-cadre ........................................................................................................P. 48
IV. Sept fiches techniques, par Michel Crahès...........................P. 48
I. Volontariste sur la dynamique ................................................................P. 56
II. Fluide dans la mécanique ............................................................................P. 56
III. Principaux changements,
I. Des outils dédiés aux achats métiers.......................................P. 41
par Nicolas Charrel et Michel Crahès.......................................................... P. 56
D O S S I E R R É A L I S É PA R
Nicolas Charrel, avocat, SCP Charrel Montpellier-Marseille – Michel Crahès, chef du service de la commande publique, Sdis des Alpes-Maritimes –
Philippe de Géry, docteur en droit – Yves-René Guillou, maître de conférences à Lille II, professeur à l’ENPC et l’Essec, avocat à la Cour – Xavier Loiré, avocat à la Cour –
Philippe Schmidt, avocat au Barreau de Lyon, VEDESI Société d’avocats, maître de conférences associé à l’IEP de Lyon
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■ Les marchés à bons de commande constituent deux des quatre formes
possible d’accords-cadres.
■ En vue de simplifier, de moderniser et de clarifier le cadre législatif
en vigueur relatif aux marchés publics, les directives 2004/18 et 2004/17
ont intégré nos marchés à bons de commande dans les acords-cadres
es commentateurs sont unanimes pour souligner que
les accords-cadres constituent une « mesure phare » et
l’une des principales innovations du code des marchés
publics 2006. On ne peut que se joindre à ce concert de louanges
en déplorant toutefois que les marchés à bons de commande
fassent dorénavant figure de parents pauvres. Et pourtant, sans
ces marchés à bons de commande, il n’y aurait sans doute pas
eu d’accords-cadres.
Les marchés à bons de commande ont désormais une longue histoire. Ils ont prospéré en droit interne, et ils continuent
d’ailleurs à le faire(1) ; la Commission européenne après avoir, à
une époque récente, formulé de vives critiques à leur encontre
s’est finalement résolue à les intégrer dans les directives : en
effet les marchés à bons de commande constituent deux des
quatre formes possible d’accords-cadres. C’est ainsi qu’après la
transposition de ces directives, les marchés à bons de commande
apparaissent dans le code sous une forme allégée.
Les développements qui suivent sont consacrés à un bref historique des marchés à bons de commande (I) suivi d’un rappel
des conditions de l’intégration des accords-cadres dans les
directives communautaires (II). Enfin, on s’attachera à décrire
les conditions de la transposition en droit interne des dispositions relatives aux accords-cadres et à faire apparaître, qu’au
regard des multiples points commun entre accords-cadres et
marchés à bons de commande, il n’existe, en définitive, que
deux différences (III).
une « invention » française
S’agissant des marchés à bons de commande, la réglementation
n’a fait qu’entériner une pratique contractuelle.
(1) La Commission des marchés publics de l’État, qui a remplacé les six
commissions spécialisées de marchés, mentionne dans son rapport d’activité
2005 « qu’en 2005, les marchés à bons de commande ont représenté en nombre
33,5 % des dossiers soumis à la Commission et 53 % en montant ». Précisons
que sont obligatoirement soumis à la CMPE les marchés d’un montant
supérieur à 6 000 000 d’euros HT (art. 3 du décret n° 2007-61 du 16 janvier
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Philippe de Géry
Marchés à bons de
commande • Besoins
à satisfaire • Marchéscadres • Évolution des
produits • Accordscadres • Formes • Mise
en concurrence •
A) La pratique contractuelle
Il était recouru aux marchés à commandes(2) bien avant qu’ils
ne soient réglementés. C’est ainsi que l’article 2 du cahier des
clauses et conditions générales des marchés de fournitures des
départements de la guerre, de la marine et de l’air du 21 novembre 1932 stipulait que « les marchés peuvent être à quantités
fixées ou à commandes. Les premiers énoncent la commande
ferme de quantités à délivrer en une seule fois ou à des dates
échelonnées. Les seconds, régis par l’article 17 ci-après, prévoient
des commandes émises au fur et à mesure des besoins et devant
être exécutées dans des délais déterminés »(3).
Par ailleurs, un jugement rendu le 4 février 1959 par le tribunal
de Versailles à propos d’un marché à commandes conclu le
13 février 1931, dont l’exécution avait été interrompue du fait de
la guerre, confirme l’ancienneté de cette forme de marché(4).
Enfin, une lettre du président du Conseil, ministre des finances
et des affaires économiques en date du 2 avril 1952, adressée
aux ministres et secrétaires d’État et leur recommandant de
prescrire à leurs services la conclusion de marchés à commandes lorsqu’il leur était difficile d’apprécier l’étendue de
leurs besoins, a consacré cette pratique(5). Il ne restait plus qu’à
l’institutionnaliser.
(2) Selon l’ancienne terminologie, l’expression « marchés à bons de
commande » n’a été utilisée, pour la première fois, que dans le décret
n° 92-1025 du 17 septembre 1992.
(3) Voir A. de Laubadère, Traité théorique et pratique des contrats
administratifs, LGDJ, 1956, p. 216.
(4) TA Versailles 4 février 1959, Sté financière d’exploitation industrielle :
Lebon, p. 717. Voir à propos de cet arrêt, G. Péquignot, « Le contentieux des
marchés publics : les rapports financiers de l’Administration et des titulaires
de marchés publics », p. 248, contribution publiée dans Les Marchés publics
et leur financement, Institut d’études bancaires et financières, Dalloz, 1962.
(5) Lettre n° 278 C3-L/C 2671 du 2 avril 1952, sous le timbre de la
Cet article est en partie inspiré d’un ouvrage à paraître aux Éditions du Moniteur
en juin 2007, Marchés à bons de commande et accords-cadres, par Philippe de
Géry et Philippe Schmidt.
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B) L’institutionnalisation de cette pratique
C’est le décret n° 56-256 du 13 mars 1956 (JO du 16 mars 1956)
qui a introduit les marchés à commandes et les marchés de
clientèle dans la réglementation relative aux marchés de l’État.
Il comportait, de surcroît, des dispositions concernant les marchés afférents à des programmes. Elles autorisaient la conclusion de marchés pour plusieurs années sous réserve que les
engagements et les règlements qui en résultaient demeurent
dans les limites des crédits, tant en autorisations de programme
qu’en crédits de paiement.
Alors que les marchés à commandes fixaient un minimum et
un maximum de prestations susceptibles d’être commandées
au cours d’une période n’excédant pas cinq années, les marchés de clientèle ne prévoyaient que l’engagement de confier
aux titulaires de tels marchés tout ou partie de certaines prestations pendant une durée maximale, là encore fixée à cinq
années. Qu’il s’agisse de marchés à commandes ou de marchés
de clientèle, l’exécution des prestations était déclenchée par
l’émission successive de bons adressés par l’administration au
titulaire du marché.
Les collectivités locales ne se sont vu reconnaître le droit de
conclure des marchés à commandes qu’en 1962 et celui de
passer des marchés de clientèle qu’en 1983(6). Ces deux sortes
de marchés ont été ultérieurement unifiées sous l’appellation
de marchés à bons de commande par le décret n° 92-1025 du
17 septembre 1992, pour les marchés de l’État, et par le décret
n° 93-733 du 27 mars 1993, pour ceux des collectivités locales.
Ces deux décrets ont, de surcroît, créé une nouvelle catégorie de
marchés, celle des marchés fractionnés, composée des marchés à
bons de commande et des marchés à tranches conditionnelles
Mais surtout, ces deux décrets ont subordonné la possibilité
de recourir aux marchés fractionnés à certaines conditions. Ce
n’était que lorsque, pour des raisons économiques, techniques
ou financières, le rythme ou l’étendue des besoins à satisfaire
ne pouvait être entièrement définis et arrêtés dans le marché
que la conclusion d’un marché fractionné était justifiée. Le juge
administratif vérifiait que ces conditions étaient effectivement
réunies (7). À l’inverse, lorsque le volume des prestations n’était
pas déterminable avec précision, le recours à un marché à bons
de commande s’imposait (8).
Une circulaire du ministre de l’économie en date du 5 août 1993
relative aux marchés fractionnés (JO du 31 août 1993) recommandait de notifier plusieurs marchés sans montant minimum
pour des prestations identiques et de remettre leurs titulaires
(6) Par les décrets n° 62-473 du 13 avril 1962 et n° 24-1013 du 24 novembre
(7) CAA Bordeaux 27 avril 2004, Cne de Saint-Denis-de-la-Réunion, req.
n° 00BX01639 — CAA Bordeaux 24 février 2005, Région de la Réunion,
req. n° 00BX01361 — TA Saint-Denis-de-la-Réunion 19 avril 2006, Préfet
de la Réunion c/Cne de Petite-Ile, n° 0500954 — CE 10 mai 2006, Sté
Schiocchet, req. n° 288435 — CAA Versailles 11 juillet 2006, Dpt de l’Essonne,
req. n° 04VE00124 — CAA Bordeaux 31 août 2006, Cne du Tampon, req.
n° 03BX01320 — TA Saint-Denis-de-la-Réunion 25 janvier 2007, Préfet de la
Réunion c/Cne du Tampon, n° 0600763.
(8) CE, 19 février 1996, Sté Aubettes, req. n° 148794 : Lebon, p. 45.
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en compétition pour l’attribution des bons de commandes. Cette
pratique, connue sous l’appellation de « mise en concurrence
permanente »(9), a suscité des réserves.
C) Les réserves suscitées par la mise en concurrence
Elles émanaient, en premier lieu, de la Commission européenne
qui, par lettre en date du 8 décembre 1993 a adressé des représentations au gouvernement français. Elle considérait notamment
que cette concurrence permanente affectait les conditions de
mise en concurrence ayant présidé à l’attribution des marchés
et qu’elle entraînait une discrimination entre les entreprises
dans la mesure où seules les plus importantes pouvaient disposer de stocks suffisants pour répondre à des commandes
importantes, alors même qu’elles n’étaient pas assurées d’un
montant minimum de commandes. Puis la Direction générale
fraudes (DGCCRF) a publié un avis recommandant aux acheteurs
publics de ne plus se référer aux dispositions de la circulaire
du 5 août 1993 car celle-ci préconisait un mode de sélection
des fournisseurs non prévu par le code des marchés publics(10).
Par ailleurs, les commissions spécialisées des marchés ont
systématiquement émis des avis défavorables à la conclusion
de marchés prévoyant une remise en concurrence.
C’est dans ces conditions que la France s’est engagée vis-à-vis
de la Commission à retirer la circulaire du 5 août 1993. Le décret
n° 99-331 du 29 avril 1999 a profondément remanié le régime
des marchés à bons de commande et une circulaire du 24 janvier
2000 relative aux conditions de mise en œuvre de ce décret a
effectivement abrogé la circulaire du 5 août 1993.
D) L’évolution ultérieure
Le décret du 29 avril 1999 a institué un régime de droit commun
des marchés à bons de commande comportant un montant maximum ne pouvant excéder quatre fois le montant minimum de
ces marchés et excluant toute remise en concurrence. Il a aussi
prévu des régimes dérogatoires susceptibles d’être classés en
1. La première regroupait un ensemble de situations de portée
générale dans la mesure où elles n’étaient pas réservées à une
ctégorie particulière d’acheteurs et qu’elles concernaient des
prestations de toute nature.
2. La seconde catégorie concernait les besoins spécifiques, d’une
part, aux organismes de recherche scientifique et technologique et, d’autre part, à la défense(11).
D’une façon générale, les régimes dérogatoires bénéficiaient
de la possibilité de conclure les marchés à bons de commande
(9) M. Furestier, « Une nouvelle forme de mise en concurrence : la mise en
concurrence permanente », Marchés publ., n° 277, novembre 1993.
(10) Avis n° 97-134 du 4 mars 1997.
(11) Sur ces régimes dérogatoires, voir P. de Géry, Les marchés à bons de
commande, chap. 2, 4e éd., 2004, éditions du Moniteur.
sans montant et de les attribuer simultanément à plusieurs
titulaires. On en revenait donc aux pratiques condamnées
par la Commission. Il est vrai qu’entre temps celle-ci avait
L’incorporation des accords-cadres dans la réglementation
communautaire s’est faite en deux temps. À une première
étape, limitée à un double titre, a succédé une seconde, d’une
toute autre ampleur.
A) Une première étape limitée
Cette première étape était doublement limitée. Tout d’abord, elle
ne concernait qu’une seule des directives alors en vigueur, la
directive n° 90/531/CEE(12), modifiée par la directive n° 93/38(13)
relative à la coordination des procédures de passation des marchés dans les secteurs de l’eau, de l’énergie, des transports et
des télécommunications. La possibilité de conclure des accordscadres était prévue par l’article 1.5 qui les définissait comme
des contrats conclus « entre une entité adjudicatrice et un ou
plusieurs fournisseurs, entrepreneurs ou prestataires de services
et ayant pour objet de fixer les termes, notamment en matière
de prix et, le cas échéant, de quantités envisagées, des marchés
à passer au cours d’une période donnée».
La seconde limite au recours aux accords-cadres tenait au fait
qu’aucune précision n’était fournie sur les conditions de leur
Les directives Secteurs classiques(14) ne contenaient aucune
disposition autorisant la remise en concurrence des attributaires de marchés pour tenir compte de l’évolution des prix et de
l’obsolescence de certains produits.
: « Dans un marché en constante évolution, tels les marchés
de produits et services dans le domaine des technologies de
l’informatique, il est difficilement justifiable d’un point de
vue économique, de lier les acheteurs publics à des prix et
des conditions fixes […] la Commission envisage de proposer
d’aménager les textes existants afin de permettre une utilisation
plus large de contrats souples qui permettent de tenir compte
de l’évolution des produits et de leurs prix. » Par ailleurs, le
paragraphe 3.2 de cette même communication était consacré
à la nécessité de développer la passation des marchés par voie
Conformément à ces déclarations d’intention, la Commission a
adopté, le 10 mai 2000, et transmis au Conseil et au Parlement
européen un paquet législatif visant à simplifier, à moderniser
et à clarifier le cadre législatif en vigueur relatif aux marchés
publics. Il était constitué de deux propositions de directive :
l’une tendait à unir et à codifier les trois directives des secteurs
classiques, l’autre à modifier et à codifier la directive relative aux
secteurs spéciaux. C’est ce paquet législatif qui est à l’origine
des deux directives actuelles :
– la directive 2004/18/CE, dite Classique, relative à la coordination
des procédures de passation des marchés publics de travaux,
de fournitures et de services ;
– la directive 2004/17/CE, dite Secteurs, portant coordination des
procédures de passation des marchés dans les secteurs de l’eau,
de l’énergie, des transports et des services postaux.
Les accords-cadres font l’objet de développements dans ces
deux directives, singulièrement dans la directive Classique.
De plus, une fiche explicative consacrée à cette dernière(15)
fournit des précisions sur la mise en œuvre de ces accords.
Elle fait clairement apparaître que « nos » marchés à bons de
commande sont intégrés sous l’appellation de contrats-cadres
dans les accords-cadres communautaires, dont ils constituent
deux des quatre formes.
Accords-cadres fixant tous les termes
(contrats-cadres)
B) Une seconde étape élargie
Bien que s’étant montrée très critique à l’égard de la mise en
concurrence permanente des marchés à bons de commande, la
Commission n’en avait pas moins conscience qu’une réforme
de la réglementation s’imposait. À cet effet, après avoir adopté,
le 27 novembre 1996, un Livre vert intitulé Les marchés publics
dans l’Union européenne, la Commission a publié, le 11 mars
1998, une communication ayant un titre identique. Son paragraphe 2.1.2.3, relatif au rôle des marchés-cadres, précisait que
(12) JOCE L 297 du 29 octobre 1990.
(13) JOCE L 199 du 9 août 1993.
(14) Pour les travaux et les fournitures, les directives de base, adoptées en
1971 et en 1973, plusieurs fois modifiées, ont été reprises dans deux directives
dites de codification : la directive 93/36/CEE (JOCE L 199/1 du 9 août 1993)
portant coordination des procédures de passations de marchés publics de
fournitures, et la directive 93/37/CEE (JOCE L 199/54 du 9 août 1993) portant
coordination des procédures de passation des marchés publics de travaux.
Pour les services, la directive n°92/50/CEE (JOCE L 209 du 24 juillet 1992)
portant coordination des procédures de passation des marchés publics de
services est entrée en vigueur le 1er juillet 1993.
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Monoattributaire
Sans remise en concurrence et sans modification de
Accords-cadres ne fixant pas tous les termes
(accords-cadres stricto sensu)
Sans remise en concurrence mais possibilité de demander
à l’opérateur de compléter son offre*
Remise en concurrence et possibilités de demander à
l’opérateur de modifier son offre*
* Mais sans apporter de « modifications substantielles»
Ainsi les marchés à bons de commande, jadis critiqués par la
Commission, sont-ils en quelque sorte légitimés.
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III. Les transpositions
Le pluriel s’impose car, s’agissant, des accords-cadres, les directives ont fait l’objet de deux transpositions, avant et après 2005.
A) Avant 2005
La loi n° 92-1282 du 11 décembre 1992 relative aux procédures
de passation de certains contrats dans les secteurs de l’eau, de
l’énergie, des transports et des télécommunications(16) a transposé la directive 93/38 en droit interne. L’article 4 de cette loi
prévoyait certes la possibilité de conclure des contrats pouvant
« prendre la forme d’accords ayant pour objet de fixer le contenu
des contrats à passer au cours d’une période donnée ». Mais
son décret d’application (17), qui a ajouté au Livre V du code
des marchés publics ante 2001 un titre relatif aux dispositions
particulières aux secteurs de l’eau, de l’énergie, des transports
et des télécommunications, n’en faisait pas état.
B) Après 2005
Il n’est sans doute pas inutile de préciser que, pour ce qui
concerne les accords-cadres, cette transposition ne revêtait pas
un caractère obligatoire. En effet les articles 15 de la directive
2004/17/CE et 32 de la directive 2004/18/CE disposent que « les
États membres peuvent prévoir la possibilité pour les pouvoirs
adjudicateurs de conclure des accords-cadres ».
(16) JO du 12 décembre 1992.
(17) Décret n° 93-990 du 3 août 1993 relatif aux procédures de passation des
contrats et marchés dans les secteurs de l’eau, de l’énergie, des transports et
des télécommunications (JO du 10 août 1993).
Normes applicables aux accords-cadres
et aux marchés à bons de commmande
Directive Secteurs
Directive Classique
1re partie : dispositions applicables
aux pouvoirs adjudicateurs
(art. 1 à 133)
2e partie : dispositions applicables
aux entités adjudicatrices
(art. 134 à 175)
En toute hypothèse, compte tenu du fait que le champ d’application des directives est plus extensif que celui du code des
marchés publics, deux textes ont été nécessaires pour réaliser
cette transposition :
1. En premier lieu, l’ordonnance n° 2005-649 du 6 juin 2005
relative aux marchés passés par certaines personnes publiques
ou privées non soumises au code des marchés publics, et ses
deux décrets d’application n° 2005-1308 du 20 octobre 2005
pour les entités adjudicatrices et n° 2005-1742 du 30 décembre
2005 pour les pouvoirs adjudicateurs.
2. Le second texte est le décret n° 2006-975 du 1er août 2006
portant code des marchés publics applicable aux pouvoirs
adjudicateur (1re partie) et aux entités adjudicatrices (2nde
partie). Le schéma ci-dessous retrace cette architecture.
C) La forme de la transposition
Les textes de transposition n’ont pas pris le parti, a l’instar
des directives, de regrouper au sein d’une même catégorie les
accords-cadres stricto sensu et les marchés à bons de commande.
En effet, des dispositions distinctes ont été consacrées aux
marchés à bons de commande(18) et aux accords-cadres. Il n’en
demeure pas moins qu’il existe entre les marchés à bons de
commande et les accords-cadres de nombreux points communs
face à deux différences.
1 - Le tronc commun
Qu’il s’agisse des accords-cadres ou des marchés à bons de
commande, nous sommes en présence de systèmes clos dans
la mesure où les accords-cadres ne sont utilisables « qu’entre
les pouvoirs adjudicateurs et les opérateurs économiques originairement parties à l’accord-cadre »(19), à la différence de ce qui
est prévu pour le système d’acquisition dynamique.
Par ailleurs, dans les deux cas, il est loisible aux pouvoirs adjudicateurs ou aux entités adjudicatrices d’opter pour des monoattributions ou à des multiattributions, assorties ou non de montants
minimums, avec en faveur des attributaires la garantie d’une
exclusivité, réserve faite des besoins occasionnels de faible
montant. On relève à ce propos que cette exclusivité ne procède
pas d’une exigence communautaire.
La duré constitue un autre point commun entre les deux formes
de contrats. Elle est de quatre ans, « sauf dans des cas exceptionnels dûment justifiés ». Cette limitation de la durée, « qui vise
au développement d’une concurrence effective dans le secteur
des marchés publics »(20), s’applique également aux marchés
conclus sur le fondement de l’accord-cadre ainsi qu’aux bons
de commande émis au titre d’un marché à bons de commande ;
les marchés subséquents ne peuvent être conclus et les bons de
commande émis que pendant la durée de validité de l’accordcadre ou du marché à bons de commande.
PERSONNES NON SOUMISES AU CMP
Dispositions applicables aux pouvoirs
adjudicateurs (décret n° 2005-1742)
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Dispositions applicables aux entités
adjudicatrices (décret n° 2005-1308)
(18) Le remplacement de la dénomination de marché à bons de commande
par celle de de «marchés-cadres», qui figurait dans les premiers projets de
code mis en ligne, a rapidement été abandonnée.
(19) Voir art. 32-§ 2 de la directive.
(20) Fiche explicative de la Commission, § 2.1.
Dans les deux cas, enfin, il s’agit d’une procédure en deux temps.
Une sélection des fournisseurs, qui va très au-delà d’un simple
référencement puisqu’il est constitutif d’engagements réciproques(21), suivis de la possibilité d’une commande effective sous
forme d’un marché subséquent ou d’un bon de commande. Il est
vrai que ces engagements sont, en l’absence de montants minimums, quelque peu déséquilibrés, au détriment de l’opérateur
économique et que, par rapport aux titulaires de marchés à bons
de commande, les titulaires d’accords-cadres sont désavantagés
sur le plan financier. En effet, ils ne peuvent recevoir ni avances
ni acomptes, et ne peuvent donc pas procéder à la cession ou au
nantissement de créances qui, par définition, n’existent pas.
Cependant les différences essentielles entre les accords-cadres
et les marchés à bons de commande tiennent à deux éléments :
la possibilité d’adapter, dans une certaine mesure, l’objet de
l’accord-cadre et la remise en concurrence des attributaires
des accords-cadres en vue de l’attribution des marchés subséquents.
de dévolution, en monoattribution ou en multiattribution, le
pouvoir adjudicateur est en droit de demander aux opérateurs
économiques une adaptation de leurs offres. En effet, lorsqu’un
accord-cadre est attribué à plusieurs opérateurs économiques,
le 3 du III de l’article 76 dispose que « les parties ne peuvent
apporter de modifications substantielles aux termes fixés dans
l’accord-cadre lors de la passation des marchés fondés sur cet
accord ». A contrario, il est donc possible d’apporter des modifications. Par ailleurs, lorsque l’accord-cadre est attribué à un
seul opérateur économique, le IV de l’article 76 prévoit que « le
pouvoir adjudicateur peut, préalablement à la conclusion des
marchés fondés sur cet accord-cadre, demander au titulaire de
l’accord-cadre de compléter, par écrit, son offre […] ». Néanmoins, là encore, il est précisé que « les compléments ainsi
apportés aux caractéristiques de l’offre retenue pour l’attribution
de l’accord-cadre ne peuvent avoir pour effet de les modifier
substantiellement ». Cette limitation paraît imprécise. La seule
certitude est qu’une remise en cause de l’équilibre contractuel
et des conditions ayant présidé à la mise en concurrence initiale
constituerait une modification substantielle.
En toute hypothèse la possibilité d’adapter des compléments à
l’offre permet, comme le souligne le manuel d’application du
code, « de mieux prendre en compte les évolutions technologiques affectant les produits ou services concernés » (§ 6.2.3).
Il y a la une différence essentielle par rapport aux marchés à
bons de commande. Les bons émis au titre de ces marchés ne
peuvent, en effet, selon le I de l’article 77, que préciser celles
des prestations, décrites dans le marché, dont l’exécution est
demandée et en déterminer les quantités(22).
(21) Sur ce point, voir P. Schmidt, « Accords-cadres : des spécificités
nationales », CP-ACCP, n° 50, septembre 2006 (numéro spécial CMP 2006),
(22) Il va sans dire que le paragraphe 6.2.1 du manuel d’application
méconnaît les dispositions du code en indiquant que les bons « peuvent
préciser les caractéristiques de ces prestations à condition de ne pas modifier
de manière substantielle les dispositions initiales du marché ».
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attributaires, les marchés passés en application de cet accord
sont nécessairement précédés d’une mise en concurrence qui,
selon le manuel d’application du code (§ 6.2.2), « induit un comportement économiquement sain ». Aussi, et dans la mesure où
le prix a été retenu comme un des critères d’attribution, cette
remise en compétition conduit logiquement à une amélioration
des conditions économiques.
Dans le cas d’un accord-cadre conclu avec un seul attributaire,
rien ne fait obstacle à ce que les compléments apportés aux
caractéristiques de l’offre retenue pour l’attribution de l’accordcadre conduisent à un ajustement du prix ou, à tout le moins, qu’à
prix constant les prestations soient plus performantes et qu’ainsi
l’offre soit, là encore, économiquement plus avantageuse.
En revanche, pour les marchés à bons de commande, l’article 77
du code exclut toute négociation et toute remise en concurrence.
Ce qui, en cas de multiattribution, conduit, même si le code ne le
précise pas, à prévoir dans la marché les conditions d’attribution
des bons de commande.
En définitive, la fusion dans les directives des « contrats-cadres »
et des « accords-cadres » stricto sensu a été bénéfique pour ces
deux formes de contrats. Elle a mis à la disposition des acheteurs
deux contrats complémentaires. Avec les « accords-cadres », ils
ont désormais un outil offrant de multiples possibilités, notamment lorsque les marchés subséquents sont conclus sous la
forme de marchés à bons de commande. Quant à ces derniers,
ils sortent allégés de leur passage par les directives. L’article 77
du code 2006 a été débarrassé des multiples dérogations qui
figuraient dans l’article 71 du code 2004 : certaines d’entre elles
relèvent, à présent, du régime normal des marchés à bons de
commande ; ainsi en est-il de la possibilité de conclure des
marchés en multiattribution avec ou sans minimum. D’autres
ont trouvé place dans le régime ordinaire des accords-cadres ;
c’est le cas de la remise en concurrence. Enfin, les dispositions
concernant les marchés passés pour les besoins de la recherche
relèvent désormais non plus du code, mais de l’ordonnance
n° 2005-649 du 6 juin 2005 relative aux marchés passés par les
organismes publics ou privés non soumis au code des marchés
publics(23).
Si les dispositions concernant les marchés à bons de commande
paraissent ne plus recéler d’incertitudes majeures, il n’en va pas
de même de celles applicables aux accords-cadres. Sans faire
preuve de pessimisme, on peut penser qu’il faudra sans doute
attendre quelques années avant que la pratique et les juridictions
administratives éclairent les zones d’ombre qui subsistent. ■
(23) La loi programme n° 2006-450 du 18 avril 2006 pour la recherche (JO du
19 avril 2006) soumet les marchés passés par les établissements à caractère
administratif ayant dans leur statut une mission de recherche, pour les achats
destinés à leurs activités de recherche, à l’ordonnance du 6 juin 2005 du fait de
sa plus grande souplesse.
24/04/07 16:44:04
sur l’accord-cadre
Maître de conférences à Lille II,
professeur à l’ENPC et l’Essec,
■ Le droit communautaire, qui recherche le développement d’une
concurrence optimale entre opérateurs économiques fait avant tout de
l’accord-cadre un outil procédural alors que le droit français lie l’aspect
procédural et l’aspect contractuel du nouvel outil.
■ La qualification retenue en droit national fait peser une responsabilité
particulière sur ceux qui souhaitent utiliser ce nouvel outil.
Dir. 2004/17 et 2004/18
Accord-cadre • Nature •
Prestataire • Sélection •
Attribution •
pparu avec la directive 93/38/CEE du Conseil du 14 juin
1993 portant coordination des procédures de passation
des marchés dans les secteurs de l’eau, de l’énergie, des
transports et des télécommunications(1), l’accord-cadre a pris un
véritable essor avec la réforme des directives communautaires(2)
de 2004, traduite en droit français en 2006(3). Qualifié d’« outil de
planification et d’optimisation »(4) de la commande publique il
permet à un pouvoir adjudicateur ou une entité adjudicatrice(5)
de scinder la sélection d’un prestataire en deux phases : la
sélection d’un ou plusieurs prestataires, puis l’attribution d’un
marché au prestataire retenu (monoattribution) ou la remise en
concurrence des prestataires retenus (multiattribution).
Depuis septembre 2006, les praticiens découvrent l’art de l’accord-cadre. Ils affrontent toute la difficulté de l’articulation,
lors de la première phase, entre la souplesse demandée aux
candidats et la précision imposée aux pouvoirs adjudicateurs.
Car le droit communautaire, qui recherche le développement
d’une concurrence optimale entre opérateurs économiques, a
fait avant tout de l’accord-cadre un outil procédural, alors que
le droit français a souhaité lier l’aspect procédural et l’aspect
contractuel du nouvel outil. Dès lors, la qualification juridique
communautaire (I) n’est pas celle retenue en droit national (II)
(1) Art. 1er-§ 5 dir. 93/38/CE.
(2) S. Pignon, « Les nouvelles directives communautaires portant
coordination des procédures de passation des marchés publics », AJDA, 2004,
(3) F. Linditch, « Les accords-cadres dans l’avant-projet de code des marchés
public, première partie : recherche sur la notion d’accord-cadre », JCP A,
n° 40, 3 octobre 2005, 1327 ; G. Eckert, « Le champ d’application du nouveau
code des marchés publics », Contrats marchés publ., n° 8, août 2006 ;
Interview de J. Grand d’Esnon, « Florilège autour de l’accord-cadre» , Mon. TP,
17 novembre 2006 ; P. Schmidt, « Accords-cadres : des spécificités nationales »,
CP-ACCP, n° 58, septembre 2006 (numéro spécial code 2006), p. 51 ; D. Adda,
« Conclure un accord-cadre ou un marché à bons de commande », Mon. TP,
15 septembre 2006 ; M.-Y. Benjamin, « Les accords-cadres », Mon. TP, 18 août
(4) Point 6.2.2 de la circulaire du 3 août 2006 portant manuel d’application
(5) Art. 169 CMP et art. 1er ord. n° 2005-649 du 6 juin 2005 relative aux
marchés passés par certaines personnes publiques ou privées non soumises
accp.indd 37
qui, elle, fait peser une responsabilité particulière sur ceux qui
souhaitent utiliser ce nouvel outil (III).
Aux termes de la directive secteur classique 2004/18/CE du
31 mars 2004, un accord-cadre est : « Un accord conclu entre un
ou plusieurs pouvoirs adjudicateurs et un ou plusieurs opérateurs
économiques ayant pour objet d’établir les termes régissant les
marchés à passer au cours d’une période donnée, notamment
en ce qui concerne les prix et, le cas échéant, les quantités
envisagées »(6).
La Direction générale marché intérieur et services de la commission européenne a publié une fiche explicative sur les accordscadres(7), dont il ressort que le droit communautaire vise, sous
le terme d’accord-cadre, deux situations différentes. En effet, il
fait la distinction entre les dispositifs qui fixent tous les termes
de la relation des parties et ceux qui ne les fixent pas tous. La
Commission parle alors respectivement de « contrat-cadre »
et d’« accord-cadre stricto sensu » : « Les accords-cadres qui
ne fixent pas tous les termes (les accords-cadres stricto sensu)
sont par définition incomplets : soit ce type d’accords-cadres ne
fixe pas de manière contraignante tous les termes nécessaires
(6) Art. 1er-§ 5 dir. 2004/18/CE et art. 1er-§ 4 dir. 2004/17/CE. Le régime
juridique applicable aux accords-cadres passés en application de la directive
2004/17 est différent de celui de la directive 2004/18. Dans la directive
secteurs il est possible d’attribuer les marchés subséquents par la voie d’une
procédure sans mise en concurrence préalable si l’accord-cadre a été passé
conformément aux dispositions de la directive secteurs. Le présent article ne
s’intéressera qu’aux marchés de la directive Classique, ceux de l’article 76
du CMP 2006. Sur la question, voir F. Linditch, « Comparaison des accordscadres “pouvoirs adjudicateurs” et “entités adjudicatrices” », JCP A n° 52,
26 décembre 2006, 1317.
(7) CC/2005/03 rev1 FR du 14.7.2005
pour que les (éventuelles) commandes subséquentes fondées
sur l’accord-cadre puissent être passées sans autre accord entre
les parties, soit certains termes ne sont pas visés par l’accordcadre. En d’autres termes, certaines stipulations contractuelles
doivent encore être fixées par la suite. »
L’exposé des motifs de la directive dans sa rédaction initiale
prévoyait que : « Les accords-cadres ne sont pas des marchés
publics au sens des directives ; en effet, il ne s’agit pas de contrats
dans la mesure où certains termes ne sont pas fixés et qu’ils ne
peuvent donc donner lieu à exécution à l’instar d’un contrat. Par
contre, il est rappelé que les contrats avec plusieurs opérateurs
économiques, tels les contrats à bons de commande largement
utilisés, constituent des marchés publics au sens de la directive ;
ils doivent être attribués en conformité avec ses dispositions, s’ils
dépassent les seuils. »(8) En revanche, « les accords-cadres fixant
tous les termes (les contrats-cadres) constituent des marchés
publics « traditionnels » ». La Cour de justice des Communautés
européennes l’avait déjà jugé en 1995(9).
Toutefois, dans la version publiée de la directive, la distinction
entre les contrats-cadres et les accords-cadres a disparu, les
deux dispositifs étant réunis sous l’appellation d’accord-cadre
qualifié « d’accord ».
Les débats autour du texte permettent de comprendre l’objectif
premier des instances communautaires, pour lesquelles il était
avant tout important de « prévoir une définition communautaire
de ces techniques d’achat, appelées accords-cadres, et de prévoir
des règles spécifiques pour celles-ci, sans préjudice des autres
procédures et techniques d’achat déjà existantes et conformes
à la directive, […] quelle que soit leur dénomination en droit
national »(10).
Ainsi, en droit communautaire un accord-cadre est avant tout
un outil procédural, destiné à établir un simple accord entre les
parties. Dès lors, la définition des marchés publics de la directive
2004/18/CE (art. 1-pt 2) n’a pas fait obstacle à l’intégration des
accords-cadres dans le champ de la directive, sans disposition
expresse autre que son article 32 qui se contente d’en déterminer
la procédure de passation.
Le code des marchés publics 2006 définit en son article 1er
l’accord-cadre en des termes légèrement différents de ceux
de la directive : « Les accords-cadres sont les contrats conclus
entre un des pouvoirs adjudicateurs définis à l’article 2 et des
opérateurs économiques publics ou privés, ayant pour objet
d’établir les termes régissant les marchés à passer au cours
d’une période donnée, notamment en ce qui concerne les prix
et, le cas échéant, les quantités envisagées. »
(8) COM (2000) 275 final du 10.5.2000.
(9) CJCE 4 mai 1995, Commission c/République hellénique, aff. C-79/94 : Rec.
1995, p. I-01071.
(10) Voir par ex. document SN 4075/1/00 REV 1 (MAP) du 31 octobre 2000.
accp.indd 38
D’autres choix étaient concevables. Selon un premier auteur,
« si les marchés publics se caractérisent par le fait qu’ils ont
pour objet de répondre aux besoins des pouvoirs adjudicateurs en matière de travaux, de fournitures ou de services, rien
dans cette définition n’impose qu’ils y procèdent directement.
La définition traditionnelle des marchés publics pouvait être
considérée comme suffisamment souple pour intégrer, sans
précision particulière, les accords-cadres. […] Par conséquent,
ces accords-cadres ne constituent pas tant une nouvelle catégorie
de contrats, distincts des marchés publics, qu’une forme particulière de marchés publics lato sensu »(11).
On opposera à cette position que la définition des marchés
publics impose le caractère onéreux du contrat pour le pouvoir
adjudicateur. Or, ce n’est pas systématiquement le cas dans un
accord-cadre. L’article 76-I du code des marchés publics dispose
qu’un accord-cadre peut être sans minimum ni maximum.
Dans ce cas, il ne comporte aucun caractère onéreux pour le
pouvoir adjudicateur et ne peut dès lors pas être qualifié de
marché public(12). À l’inverse, si un accord-cadre fixe un minimum et un maximum, doit on considérer qu’il y a engagement
du pouvoir adjudicateur sur le minimum et qu’en conséquence,
l’accord-cadre étant onéreux, il est un marché public ? En effet
un marché à bons de commande sans minimum ni maximum qui
n’engage le pouvoir adjudicateur sur la confirmation d’aucune
(11) G. Eckert, « Le champ d’application du nouveau code des marchés
publics », Contrats marchés publics, n° 8, août 2006.
(12) CE 4 novembre 2005, J.-C. Decaux, req n° 247299.
Un contrat administratif ou de droit privé ?
Cette question est particulièrement importante car elle permet de fixer le droit
applicable et la compétence juridictionnelle en application de la règle selon
laquelle « la compétence suit le fond ». L’article 2 de la loi n° 2001-1168 du
11 décembre 2001 portant mesures urgentes de réforme à caractère économique et financier (Murcef) pose la règle suivante : « Les marchés passés en
application du code des marchés publics ont le caractère de contrats administratifs. » Toutefois l’accord-cadre n’est pas un marché. Il n’est donc pas
un contrat administratif par qualification de la loi et l’on se retournera vers
la définition jurisprudentielle classique pour déterminer sa nature. L’élément
premier de qualification du contrat administratif réside dans la présence d’au
moins une personne publique au contrat. Elle ne posera pas de difficultés pour
les marchés passés en application du code 2006. En revanche l’accord-cadre
passé par les entités privées soumises à l’ordonnance ne pourra être qualifié de
contrat administratif. En plus du critère organique, le contrat n’a un caractère
administratif que s’il satisfait au critère matériel. Il s’agit de l’objet du contrat
(le lien privilégié avec le service public), des clauses exorbitantes qu’il contiendrait (clause imposant un contrôle de la personne publique sur l’activité de
son cocontractant ; imposant un contrôle de la personne publique sur les prix
pratiqués par son cocontractant ; prévoyant au profit de la personne publique le
pouvoir de suspendre l’exécution du contrat ; prévoyant au profit de la personne
publique le pouvoir de modifier unilatéralement le contrat ; prévoyant au profit
de la personne publique la résiliation unilatérale du contrat en l’absence de tout
manquement du titulaire de ce dernier à ses obligations contractuelles) ou encore
de son régime exorbitant, du droit commun. Les interrogations sont nombreuses
et la solution dépendra de la position du juge.
24/04/07 16:44:05
prestation au profit de son titulaire, et n’est donc pas onéreux
en l’état, est qualifié de marché public en droit national et en
droit communuataire. On peut enfin renverser la question et se
demander si ce ne sont pas les marchés à bons de commande
sans minimum ni maximum qui sont des accords-cadres et non
Cependant la volonté du pouvoir normatif français a été de
distinguer très clairement les accords-cadres des autres contrats
que sont les marchés publics(13). La structuration de l’article 1er
du code est révélatrice de cette distinction. La dualité marché
public/accord-cadre y est systématiquement rappelée et il y
est indiqué que « sont soumis aux dispositions du présent code
les marchés publics et les accords-cadres ». Les deux alinéas
suivants portent définition du marché public et de l’accordcadre. Le raisonnement adopté en droit national ne s’intéresse
pas à la notion de contrat-cadre du droit communautaire dans
la mesure où seul le marché subséquent permettra l’exécution
d’une prestation rémunérée par l’administration. « L’accordcadre joue ainsi le rôle d’un contrat support de la programmation d’achat : il indique le type de marchés dont la conclusion
est projetée »(14).
La volonté de faire de l’accord-cadre un outil de procédure
autant qu’un acte contractuel se constate à la lecture des développements sur le déroulement des consultations ultérieures
de l’article 76.
Pour un second auteur, les rédacteurs du code « auraient pu
simplement faire de l’accord-cadre un « engagement précontractuel ». Il rappelle que, dans le cadre d’un « pourparler » ou
d’un « protocole d’accord », il n’y a pas naissance d’un contrat
à défaut d’engagement suffisamment précis des parties qui
démontrerait la naissance d’un contrat et cite à titre d’exemple
l’arrêt du Conseil d’État du 10 juin 1994, Confédération française
des syndicats de biologistes, dans lequel le Conseil refuse de
reconnaître un caractère contractuel à un protocole conclu entre
l’État et un syndicat professionnel(15). Il conclut que « c’est sans
doute pour éviter d’avoir à entrer dans cette discussion au cas
par cas que le parti a été retenu de qualifier systématiquement
les accords-cadres de contrat ».
Ne peut-on pourtant pas penser qu’en qualifiant d’emblée l’accord-cadre de contrat, le gouvernement a clairement souhaité
des pouvoirs adjudicateurs une plus grande précision dans la
rédaction des pièces de l’accord-cadre ? Si l’accord-cadre est
un contrat, sa rédaction doit être celle d’un contrat. Plus qu’une
définition, l’indication de l’article 1er du code serait alors une voie
à suivre pour le choix des termes de l’accord cadre. En effet, la
Commission précisait, dans la fiche explicative sur les accordscadres mentionnée ci-dessus, qu’il revenait au pouvoir normatif
national de déterminer si un « terme est ou n’est pas fixé » et
« si, dans le contexte d’un accord-cadre ne fixant pas tous les
(13) On notera que les marchés à bons de commande ont été dans les
premiers projets de code 2006 qualifié de marché-cadre.
(14) F. Linditch, « Les accords-cadres dans l’avant-projet de code des
marchés public, première partie : recherche sur la notion d’accord-cadre »,
JCP A, n° 40, 3 octobre 2005, 1327.
(15) Lebon, 1994, p. 735 ; RFDA, 1995, p. 645, concl. G. Le Chatelier.
accp.indd 39
termes conclus avec un seul opérateur économique, celui-ci est
obligé de compléter son offre ». De plus, ce document l’invitait
également à répondre « à la question de savoir si un opérateur
économique étant partie à un accord-cadre (individuel ou multiple) fixant tous les termes est obligé de fournir les prestations
convenues aux termes fixés et si le pouvoir adjudicateur peut
éventuellement l’y contraindre ou encore si un opérateur économique peut contraindre le pouvoir adjudicateur à commander
des prestations ».
On peut penser que le gouvernement a tranché la question en
imposant la forme contractuelle à l’accord-cadre et en laissant
aux pouvoirs adjudicateurs un substantiel espace de liberté
en matière procédurale(16). C’est ce qui nous semble ressortir
de l’interview du directeur des affaires juridiques du Minefi
pour qui : « Les modalités de passation des marchés issus de
l’accord-cadre sont laissées à l’appréciation du pouvoir adjudicateur, dans le respect des principes de liberté, d’égalité et
de transparence des procédures. […] En d’autres termes c’est
l’accord-cadre qui fixe la règle du jeu dans le respect des grands
principes, et non pas le code »(17). Dès lors que l’accord-cadre doit
être un contrat, les pouvoirs adjudicateurs se doivent d’en avoir
conscience lorsqu’ils rédigent les documents de consultation
des opérateurs économiques.
des dispositions de l’accord-cadre
Si le contenu de l’accord-cadre n’est pas assez précis, rien
n’interdit de penser qu’une partie dont la responsabilité serait
engagée pour non-respect de l’accord-cadre cherchera à défendre l’idée que l’accord-cadre en question n’est pas un contrat.
Pour éviter cela, les pouvoirs adjudicateurs devront s’assurer
que leur accord-cadre est un contrat, c’est-à-dire un accord de
volontés source de situations juridiques subjectives. Le premier
élément de cette définition – l’existence d’un accord de volontés
– ne semble pas poser de problème particulier en matière d’accords-cadres. Le second – la création de situations juridiques
subjectives – sera assuré si les parties évitent « les simples
déclarations d’intention »(18), les « accords de pure courtoisie,
de pure complaisance ou de tolérance » ou les « Gentlemen’s
agreements administratifs ».
Se posera également la question du départ entre la catégorie
plus large des conventions, qui regroupe l’ensemble des accords
(16) On ne peut dès lors que s’étonner de la rigueur de la réponse
ministérielle qui indique qu’il n’est pas possible d’organiser de négociation
dans le cadre de la passation d’un marché subséquent à un accord-cadre
lorsque ce dernier a fait l’objet d’une procédure d’appel d’offres (JO Sénat du
1er mars 2007, p. 459).
(17) Interview de J. Grand d’Esnon, « Florilège autour de l’accord-cadre »,
Mon. TP, 17 novembre 2006.
(18) A. de Laubadère, « L’administration concertée », Mélanges
Stassinopoulos, LGDJ, 1974, p. 407. Par ex. CE 20 mars 2000, Mayer et
Richer : AJDA, 2000, p. 756, note Y. Jégouzo — CE 21 décembre 2000,
M. Perbal, JCP 2002, II, 10135, la charte de thèse signée entre le doctorant
et son directeur de recherche « n’a pas pour objet et ne pourrait d’ailleurs
avoir légalement pour effet d’établir une relation contractuelle entre les
signataires ».
24/04/07 16:44:06
de volontés sources d’obligations juridiques, de la catégorie
plus restreinte des contrats, qui renvoie aux seuls accords de
volontés générateurs de situations juridiques subjectives. En
effet, il existe une différence importante entre les conventions
qui produisent des effets réglementaires, les délégations de
service public par exemple, et les véritables contrats, les marchés publics par exemple, qui font naître un simple rapport de
créancier à débiteur.
Cette prudence n’a pour objectif que d’éviter un contentieux
classique au terme duquel, à défaut de cause ou d’objet, le
contrat est réputé nul. En effet, selon l’article 1108 du code
civil : « Quatre conditions sont essentielles pour la validité
d’une convention : le consentement de la partie qui s’oblige ;
sa capacité de contracter ; un objet certain qui forme la matière
de l’engagement ; une cause licite dans l’obligation ». Il peut
d’ailleurs en aller de même, en application de l’article 1110 du
code civil, en cas d’erreur « sur la substance même de la chose
qui est l’objet » de la convention(19).
C’est sans doute pour éviter l’insuffisante définition dans l’accord-cadre des relations entre les parties que le gouvernement
a choisi la qualification contractuelle. L’accord-cadre ne pouvant
être un simple acte de référencement, il doit comporter des
obligations précises, par exemple celle de répondre aux sollicitations du pouvoir adjudicateur lors de l’attribution des marchés
subséquents. La précision de la rédaction des accords-cadres
aura donc une grande conséquence sur les responsabilités qui
pourront éventuellement être recherchées en cas de non-respect de ce contrat.
(19) CE 6 juin 1958, Ayssi : Lebon, 1958, p. 323, concl. Lang.
(20) Les auteurs remercient Marie-Amélie Maigne pour son aide.
Il ressort de ces quelques réflexions que l’impression de flou
qui inquiète de nombreux pouvoirs adjudicateurs peut trouver
une explication dans l’exigence gouvernementale de faire de
l’accord-cadre un contrat. On peut donc estimer, à l’instar de la
procédure adaptée de l’article 28, que l’accord-cadre traduit plus
la marge de manœuvre laissée aux pouvoirs adjudicateurs et
la grande variété des formes modernes de commande publique
qu’une réelle imprécision juridique. C’est aux parties – donc aux
pouvoirs adjudicateurs et entités adjudicatrices – qu’il reviendra
d’assurer à l’accord-cadre sa force contractuelle(20). ■
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24/04/07 16:44:07
■ Les accords-cadres et les marchés à bons de commande sont dédiés
principalement à l’acquisition de produits et prestations récurrentes,
laissant augurer d’une large utilisation.
■ Néanmoins le choix d’un dispositif de commande résulte des
caractéristiques du besoin et de la structure de l’offre concurrentielle
sur le segment de marché considéré et, dans une certaine mesure,
de l’organisation de la collectivité.
uel que soit leur objet, il est certain que les dispositifs
d’achat fractionné que sont les accords-cadres et les
marchés à bons de commande sont dédiés à l’acquisition
de produits et prestations récurrentes. C’est évidemment le cas
des dispositifs monoattributaires qui lient l’acheteur à un seul
professionnel ; c’est également le cas des dispositifs multiattributaire dont la vocation sera d’assurer la sécurité d’approvisionnements donnés ou de permettre une remise en concurrence
fréquente de professionnels de même spécialité.
I. Des outils dédiés aux achats métiers
Cette caractéristique laisse augurer d’une large utilisation des
accords-cadres et marchés à bons de commande dès lors que la
logique de l’achat par métier est de plus en plus présente dans
la commande publique(1). Le choix de cette priorité répond à
une exigence d’ordre juridique et à des préoccupations d’ordre
économique. Sur le plan juridique, la CJCE a indiqué que les
règles de calcul des seuils ne sauraient permettre de regrouper
« artificiellement dans un même marché des services de nature
différente, sans qu’il existe, entre lesdits services, un lien quelconque résultant d’un objectif ou d’une opération commune,
[…] dans l’intention de soustraire celui-ci à l’application » de la
directive. La CAA de Marseille a également souligné l’absence
(1) Le manuel d’application du code 2004 précisait en effet que : « Les
acheteurs sont invités à adopter une classification propre de leurs achats selon
une typologie qui soit cohérente avec leurs activités et qui tienne compte de leur
connaissance de l’offre du marché, étant entendu que le niveau le plus fin de
cette typologie regroupe les produits ou services de même nature où le besoin
homogène trouve tout son sens. » On ne pouvait mieux exposer le lien qui
existe entre les nécessités de l’élaboration de politiques d’achats efficaces et les
prescriptions réglementaires résultant des dispositions de l’article 27 CMP.
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Accord-cadre • Marchés
à bons de commande
• Objet de l’achat •
Structure du besoin •
concurrentielle •
de pertinence de regroupements fonctionnels portant sur des
prestations dont les caractéristiques sont trop diverses pour
intéresser des opérateurs économiques en concurrence réelle
les uns avec les autres en jugeant que « eu égard à la diversité
de natures de services et d’opérateurs » des prestations ne
pouvaient être regardées « comme constituant une opération
unique […] devant donner lieu à un appel d’offres unique éventuellement alloti »(2).
En matière de computation des seuils, l’approche retenue a
conduit ainsi à identifier, pour chaque catégorie de prestation,
le niveau auquel s’exerce effectivement la concurrence : c’est
ainsi que le critère idéal résulte de l’activité professionnelle des
entreprises. Cette démarche a toujours sous-tendu les exigences
jurisprudentielles en matière de computation des seuils : sous
l’empire du code ante 2001, pour la Cour des comptes, « par
prestation de nature identique ou similaire, il faut entendre
toutes celles relative à la même activité professionnelle du fournisseur »(3) et, pour le juge administratif, « l’approvisionnement
en produits laitiers des établissements scolaires », « l’équipement
en mobilier et fournitures diverses d’une dizaine de lycées
de la région », ou « la fourniture de neuf véhicules destinés à
renouveler partiellement le parc » constituent la réalisation de
mêmes opérations(4).
Sur le plan économique, un tel découpage correspond à la préoccupation de concentrer la mise en concurrence sur les opérateurs
économiques présents sur un segment de marché.
Face à cette généralisation des achats par métiers, l’accord-cadre
et le marché à bons de commande sont les dispositifs d’achat
les plus appropriés ; cela d’autant plus que, contrairement au
(2) CAA Marseille 4e ch. 27 avril 2004, req. n° 01MA01393.
(3) C. comptes 1re ch. 25 novembre 1999, Payeur général du Trésor, arrêt
n° 24767 : Rev. Trésor, août-septembre 2000, p. 521-537.
(4) CE 29 juillet 1994, Caisse des écoles d’Épinay-sur-Seine, req. n° 124078 —
CE 14 janvier 1998, CR Région Centre — TA Rennes 20 mars 1991, Préfet du
Morbihan, n° 901818 : Rev. marchés publ., n° 263, janvier-février 1992.
système d’acquisition dynamique, qui ne peut être pratiqué,
ainsi qu’il résulte des dispositions de l’article 78 CMP 2006
que, pour l’achat de fournitures courantes, les accords-cadres
et marchés à bons de commande sont des contrats susceptibles
d’être conclus en tout domaine : travaux, fournitures et services.
Une telle solution n’allait pas de soi. Dans le cadre du processus
d’adoption de la directive 2004/18/CE, il avait été envisagé de
limiter le champ d’application des accords-cadres(5) aux achats
de fournitures et de services, et d’en exclure les travaux et les
prestations intellectuelles. Ces limitations, qui avaient fait l’objet
d’amendements adoptés par le Parlement européen en première
lecture, ont été écartées par le Conseil de l’Union européenne,
qui a pris soin de relever que les accords-cadres « jouent un rôle
utile en matière de travaux » (6). Pour sa part, la Commission a
préféré souligner que « la décision d’autoriser les accords-cadres
ou d’en limiter la portée à certains types de marchés ressort de
la compétence des États membres, l’objectif de la directive étant
de garantir que leur mise en œuvre éventuelle se fasse dans le
respect de l’égalité de traitement »(7). Telle n’a manifestement
pas été l’option prise par le gouvernement français. L’acheteur
public dispose ainsi – théoriquement – d’un outil pouvant être
utilisé pour l’ensemble de ses achats.
à envisager en fonction des particularités
propres à chaque achat
Si les accords-cadres, comme les marchés à bons de commande,
peuvent être conclus librement, et ce en tout domaine, l’opportunité de recourir à ce dispositif reste variable. En effet chacun
des dispositifs envisageables présente des caractéristiques
propres, en termes de réactivité et de capacité d’adaptation à
l’évolution des conditions économiques et des besoins. Si l’on
devait dégager des caractéristiques générales, on admettrait sans
doute que l’accord-cadre se caractérise certes par des capacités
d’adaptation inégalables, mais aussi par une réactivité en net
retrait par rapport aux autres types de marché.
Cela étant, l’intérêt du recours à un accord-cadre de préférence
à un marché à bons de commande ou à des marchés non fractionnés doit être apprécié de façon pragmatique. Le choix d’un
dispositif de commande résulte essentiellement des caractéristiques du besoin et de la structure de l’offre concurrentielle sur
le segment de marché considéré et, dans une certaine mesure,
A) Les caractéristiques intrinsèques du produit ou de
la prestation constituent des éléments déterminants
Tout d’abord, leur stabilité – ou au contraire leur forte sensibilité
aux évolutions technologiques – doit être prise en compte. En
(5) Et donc des marchés à bons de commande qui constituent des accordscadres au sens des directives.
(6) Position commune arrêtée le 20 mars 2003.
(7) Communication de la commission au Parlement européen, 25 mars 2003,
SEC (2003) 366 final.
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effet, la stabilité des caractéristiques d’un produit ou d’un service
permet d’envisager une contractualisation dans la durée, quel
que soit le dispositif d’achat susceptible d’être retenu (marché
unique ou marché à bons de commande pluriannuels). Un cycle
de vie du produit court invite au contraire à des rythmes d’achat
calés sur ce cycle (marchés successifs) ou à la mise en place d’un
dispositif d’achat supportant l’évolution des caractéristiques du
produit (accord-cadre voire, dans une certaine mesure, marché
à bons de commande).
L’aptitude de l’objet d’un achat à être stocké (ou lorsque cette
question est sans pertinence) permet d’effectuer des achats
ponctuels déconnectés du rythme de consommation. Au contraire,
lorsqu’une corrélation doit être établie entre le rythme de
consommation et celui des achats, il conviendra de mettre en
place des dispositifs d’achat pérennes.
Enfin, lorsque l’objet des achats est susceptible de nécessiter des
achats dérivés ou complémentaires, la mise en place d’un dispositif d’achat couvrant l’ensemble des besoins est souhaitable.
Il l’est d’autant plus si les achats dérivés ou complémentaires
doivent être acquis auprès du fournisseur ou du prestataire
initial (achats « captifs).
B) La structure du besoin de la collectivité influence
le choix d’un dispositif d’achat
Le caractère transversal d’un besoin tend à rechercher un
dispositif d’achat centralisé afin de souscrire aux exigences de
computation des seuils et un dispositif apte à supporter des
modalités d’approvisionnement déconcentrées.
– La mise en place d’un dispositif d’achat pérenne est adaptée
à un besoin uniforme dans le temps, mais est nécessairement moins appropriée qu’une série d’achats ponctuels à des
prestations ou des fournitures tributaires d’une redéfinition
permanente des objectifs poursuivis ou du contexte de mise
– La récurrence d’un besoin, voire sa permanence, milite pour
la mise en place d’un dispositif d’achat pérenne.
– Enfin, le volume du besoin à satisfaire, selon qu’il est important ou limité, influe sur le choix à opérer. Le regroupement
des commandes dans un même cadre contractuel est d’autant
plus judicieux qu’il permet d’obtenir des remises quantitatives.
Quant à l’incertitude sur le volume, qui s’accroît nécessairement
avec la durée de vie du dispositif d’achat, elle est la raison
d’être des achats fractionnés.
C) La structure de l’offre concurrentielle doit
être intégrée à la réflexion
Une offre concurrentielle atomisée est ainsi mieux gérée dans le
cadre d’un dispositif permettant une présélection des opérateurs
les plus pertinents, tels que l’accord-cadre ou le marché à bons
de commande. On évitera ainsi une sollicitation permanente de
l’ensemble des opérateurs qui pénalise ceux-ci tout autant que
l’acheteur. En revanche, lorsque la structure de l’offre concurrentielle est instable, caractérisée par un turnover important
des entreprises, la présélection d’opérateurs pour une longue
durée risque de conduire à une déconnexion entre les conditions
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dont bénéficie l’acheteur et celles qui ont cours sur le marché.
Enfin, les pratiques habituelles des opérateurs propres à chaque
secteur doivent être prises en compte. Une politique de prix
orientés sur les coûts, convergente de la part des opérateurs,
offre de nombreuses possibilités d’ajustement permanent des
conditions dont bénéficie l’acheteur à celles qui ont cours sur le
marché, notamment à travers les révisions de prix dans le cadre
résultant de l’article 18 CMP 2006. Inversement, une politique
de prix plus volatile ou plus agressive implique une remise en
concurrence permanente.
Tout autant que ces choix, les modalités de dévolution et la
détermination du nombre d’attributaires apparaissent comme
des données résultant largement du type d’achat envisagé et
A) Les fournitures et les services courants
1 - Domaine d’élection des marchés à bons de commande
L’achat de fournitures et de services courants, en vue de la
satisfaction de besoins répétitifs ou continus, est le domaine
d’élection des marchés à bons de commande. Il est parfois
ressenti comme étant également celui des accords-cadres. Il
est acquis qu’en ce domaine, la mise en place d’une série de
marchés successifs est peu adaptée car il ne permet pas d’obtenir des conditions en rapport avec les quantités commandées
et n’offre pas non plus une véritable réactivité compatible avec
les nécessités de la satisfaction de besoins quotidiens qui est
l’objet de ces achats.
Ces fournitures et services courants ont la caractéristique de
présenter des caractéristiques techniques, des niveaux de performance et de qualité, qui sont fixés par les fournisseurs et les
prestataires. En pratique, elles présentent une grande stabilité,
sauf dans les achats technologiques pour lesquels des évolutions
permanentes sont mises en place par les fournisseurs.
La mise en place de bordereaux de prix est donc généralement
possible en reprenant les références de produits voire de services
proposés par les opérateurs économiques. Lorsque ces produits
et services font l’objet d’échanges commerciaux sur le marché, ce
qui est généralement le cas, la référence aux tarifs des catalogues
sont admissibles comme éléments de détermination du prix.
En définitive, le marché à bons de commande demeure l’outil
d’achat de référence en ce domaine. Il répond aux objectifs
couramment attendus sur ce type d’achat :
– gains économiques liés à une globalisation des besoins dans
l’espace et dans le temps ;
– réactivité et déconcentration des commandes ;
– gestion d’incertitudes quantitatives.
2 - L’utilisation de l’accord-cadre
La mise en place d’un accord-cadre permet néanmoins de répondre à certaines problématiques plus efficacement qu’un marché
à bons de commande. En premier lieu, lorsque la variation des
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conditions économiques résulte essentiellement des politiques
commerciales des opérateurs économiques, l’optimisation des
achats passe par une remise en concurrence périodique, donc
par un accord-cadre. Le choix de la périodicité de la remise en
concurrence revêt alors une importance déterminante puisqu’elle
doit coïncider avec celle de la redéfinition par les opérateurs de
leurs conditions économiques. La réactivité du dispositif pourra
être optimisée par la mise en place, sur le fondement de l’accord-cadre, de marchés à bons de commande passés selon une
périodicité cohérente avec le renouvellement des catalogues.
En second lieu, lorsque les besoins portent sur des gammes
extrêmement diversifiées d’une même catégorie de produits
ou de services homogènes, il n’est pas rare que l’essentiel des
besoins porte sur une partie des références seulement, l’autre
partie faisant l’objet de besoins beaucoup plus ponctuels. La
mise en place d’un accord-cadre permet de gérer l’ensemble des
besoins homogènes dans le cadre d’un seul dispositif d’achat,
en conformité avec les implications des règles de computation
des seuils. Là encore, la mise en place d’un marché à bons de
commande portant sur les références les plus couramment usités
permettra d’optimiser le dispositif d’achat. Un tel système peut
être retenu pour les marchés d’imprimerie notamment.
3 - L’utilisation possible de marchés non fractionnés
L’utilisation de marchés non fractionnés ne doit pas être systématiquement écartée en matière d’achats de fournitures et
services courants. En effet, lorsque le besoin est entièrement
délimité, qualitativement et quantitativement, le marché unique
demeure la meilleure réponse économique et le meilleur gage de
réactivité, dès lors qu’il ne demeure aucun engagement (au sens
juridique comme comptable) à prendre. Il convient de souligner
que la rigidité d’un tel dispositif d’achat peut être tempérée.
Sur le plan quantitatif, le recours à des prix unitaires, définis par
l’article 17 du CMP comme des prix appliqués aux quantités réellement livrées ou exécutées, permet de gérer un certain niveau
d’incertitudes. En effet, la conséquence de la non-exécution du
marché à la hauteur prévue peut faire l’objet d’aménagements
contractuels. En ce sens, le CCAG-FCS dans son article 31 prévoit
que : « Pour les marchés à quantités fixes dont la durée d’exécution est inférieure à cinq ans, le montant de l’indemnité de
résiliation est obtenu en appliquant au montant initial du marché
diminué du montant non révisé des prestations admises un
pourcentage fixé par le marché où, à défaut, celui de 4 p. 100. »
Un avenant peut être également envisagé pour augmenter ou
réduire le volume des achats concernés par le marché.
Il demeure que l’évolution, à la baisse comme à la hausse, ne doit
pas avoir pour effet de remettre en cause les conditions de la
concurrence initiale. La commission centrale des marchés considère que le seuil de bouleversement du marché au-delà duquel
un avenant ne peut être valablement passé se situe généralement
aux alentours de 15 % de son montant initial, sous réserve naturellement d’une appréciation au cas par cas par le juge, le seuil de
15 % évoqué étant purement indicatif (ainsi, il a pu considérer,
compte tenu des circonstances de l’espèce, que tout en étant
inférieur au seuil de 15 %, l’avenant qui lui était soumis avait
tout de même bouleversé l’économie du marché).
De même, lorsque l’aléa quantitatif a été anticipé, il est possible
de prévoir la répétition d’achats similaires dans le cadre d’un
marché passé sans mise en concurrence avec le titulaire d’un
premier marché. La conclusion d’un marché négocié répétant les
prestations d’un premier marché n’est possible que dans la limite
de trois ans à compter de la notification de ce premier marché(8).
Il ne s’agit pas véritablement d’une procédure autonome dès
lors que le marché initial doit avoir été passé sur appel d’offres,
avoir prévu la possibilité d’une répétition des prestations et
que la mise en concurrence initiale doit avoir été basée sur la
totalité des montants susceptibles d’être engagés, marché initial
et marchés négociés ultérieurs pris en compte.
Enfin, la mise en place d’un marché complémentaire peut
également être envisagée. En particulier lorsque, pour des compléments d’achats de fournitures, le changement de matériel
entraînerait des incompatibilités ou au moins des difficultés très
sérieuses d’utilisation ou d’entretien qui doivent dépasser les
difficultés inhérentes à tout changement de matériel.
B) Les achats de matériels et les achats associés
1 - L’utilisation de marchés non fractionnés et de marchés
Les achats de matériels présentent la caractéristique, lorsqu’ils
ne peuvent être réduits à des fournitures courantes, d’être des
achats non autonomes, s’inscrivant souvent dans un système
complexe faisant intervenir l’acquisition de consommables et
un besoin de services associés de maintenance ou de formation
des utilisateurs. L’ensemble de ces besoins, lors de l’acquisition
d’un nouveau matériel, peut n’être que partiellement recensé :
un schéma courant conduit à la mise en place d’un dispositif contractuel associant un achat non fractionné portant sur
l’acquisition du matériel, de la maintenance préventive et de
la formation des utilisateurs en place et un marché à bons de
commande portant sur les achats de consommables.
Dans une certaine mesure, ce dispositif permettra la gestion
dans la durée des aléas que peuvent représenter les interventions de réparation ou de changement de pièces, ou encore la
formation de nouveaux utilisateurs, voire l’adaptation du matériel
à des évolutions technologiques ou à l’évolution des conditions
d’utilisation. Ces aléas devront donc être traités dans le cadre
d’avenants, quantitatifs ou qualitatifs (sous les réserves susexposées pour les achats de fournitures et services courants),
et à condition que l’objet du marché n’en soit pas affecté.
La passation d’un nouveau marché soulève quelques difficultés pratiques : outre les inconvénients d’ordre technique qui
peuvent s’attacher à l’intervention d’un autre opérateur que
le fournisseur initial, l’acheteur peut se retrouver contraint
de s’adresser à son premier cocontractant, sous peine notamment de remise en cause des garanties attachées au matériel(9).
(8) CE 14 octobre 1988, SA Socea-Balency : RDP, 1989, p. 1801.
(9) La limitation de la garantie des appareils, dans l’hypothèse où ceux-ci
seraient réparés par des réparateurs non agréés ou avec des pièces qui ne
seraient pas d’origine est par essence anticoncurrentielle et prohibée (en ce
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Dans un tel cas de figure, il sera sans doute envisageable de
contracter directement, sans mise en concurrence préalable si
les conditions posées par les dispositions de l’article 35-II-8°)
du CMP sont réunies ; il devra avoir fait la démonstration que
le marché ne peut être confié qu’à un opérateur économique
déterminé pour des raisons techniques, ou tenant à la protection
de droits d’exclusivité.
Quant au recours à des marchés complémentaires, il doit être
envisagé avec circonspection. Selon la qualification du marché
initial, seules les prestations relevant de cette même qualification
pourront en faire éventuellement l’objet. En effet l’article 35
distingue nettement les marchés complémentaires de fournitures, ayant pour objet un complément de fournitures passés
auprès du fournisseur habituel des marchés complémentaires
de travaux et services qui doivent être nécessaires à la réalisation de l’ouvrage ou à l’exécution du service faisant l’objet
du marché initial. En d’autres termes, un marché de services
ne peut présenter un caractère complémentaire par rapport à
un marché de fournitures au sens de l’article 35. En outre, un
avenant comme un marché négocié sans mise en concurrence
complétant qualitativement l’achat initial est par nature peu
favorable à l’acheteur, l’absence de concurrence étant peu propice à l’obtention des meilleures conditions économiques.
2 - L’accord-cadre, une réponse appropriée ?
L’accord-cadre présente des possibilités d’apporter des compléments à l’objet du marché initial au moins équivalentes à
celles offertes par les avenants dès lors que l’interdiction de
modifications substantielles de l’objet du marché lors de la
mise en place de marchés fondés sur l’accord-cadre, résultant
de l’article 76 CMP, est une limite assez similaire à la prohibition du changement de l’objet par voie d’avenant qui résulte
de l’article 19 CMP.
Il présente des capacités d’adaptation vraisemblablement plus
larges que les marchés négociés complémentaires passés sur
le fondement de l’article 35-II-2°) ou ceux passés sur le fondement de l’article 35-II-8°) dès lors que ces marchés ne peuvent
être envisagés que lorsque les circonstances, assez restrictives,
décrites par ces dispositions sont réunies.
Il permet en outre de fixer contractuellement, fut-ce partiellement, les conditions économiques des marchés ultérieurs passés
sur son fondement, l’acheteur étant ainsi moins exposé à des
sens, voir décision Cons. conc. n° 90-D-34 du 2 octobre 1990, Mannesmann
Informatique : BOCCRF, 31 octobre 1990, p. 396 ; RJDA, 1991, p. 44, n° 33)
mais admissible lorsque elle est justifiée par la nécessité d’assurer le bon
fonctionnement des appareils et exemptable au titre du règlement de la
Commission européenne CE n° 2790/1999 du 22 décembre 1999, relatif à
l’application de l’article 81-§ 3 du traité de Rome lorsque l’opérateur n’est
pas en situation dominante sur le marché (en ce sens, voir décision Cons.
conc. n° 05-D-18 du 29 avril 2005). La Commission des clauses abusives,
quant à elle, considère que devrait être interdite la stipulation ayant pour objet
« d’obliger le consommateur, sous peine de perdre le bénéfice de la garantie, à
faire réparer l’objet défectueux chez le fabricant ou chez un réparateur agréé,
lorsqu’une telle clause n’est justifiée ni par la sécurité des consommateurs
ni par la technicité de l’objet, ou lorsque le réseau du réparateur n’est pas
accessible dans des conditions normales »(Rapport 1978). La jurisprudence
décide que le non-respect de ce type d’obligation par l’acquéreur ne l’empêche
pas de pouvoir prétendre au bénéfice de la garantie légale (Cass. 1re civ.
15 juillet 1975 : Bull. civ. 1975, I, n° 243, machine à laver, défaut de fabrication :
la garantie est due même si une clause l’écarte au cas où des interventions ont
été faites par d’autres que des techniciens agréés).
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risques de dérapages des prix liés à sa situation de « captivité ».
Là encore, le recours à l’accord-cadre n’exclut pas la mise en
place de marchés subséquents à bons de commande portant sur
les achats répétitifs précisément identifiés, permettant d’assurer
au dispositif d’achat la réactivité nécessaire.
C) Les travaux d’entretien et de maintenance
Dans le domaine des travaux, les accords-cadres et marchés
à bons de commande sont peu adaptés aux travaux neufs de
génie civil et de bâtiment pour lesquels il est préférable de
passer soit des marchés ordinaires, soit des marchés à tranches
conditionnelles. Le recours aux dispositifs d’achat fractionnés
en matière de travaux souffre en effet d’une certaine défiance.
Une chambre régionale des comptes avait pu ainsi souligner
que : « Un marché à bons de commande ne peut pas concerner
une opération d’investissement parfaitement prévisible telle,
en particulier, qu’une école. Pour ces travaux, le recours à cette
procédure paraît abusif. »(10) Du fait de la disparition des conditions de recours aux achats fractionnés tenant à l’existence
d’incertitudes sur le rythme ou l’étendue du besoin à satisfaire,
de telles préventions ne devraient plus avoir cours. Le principal
écueil persistant en la matière tient à ce que l’utilisation de
dispositifs d’achat fractionnés pourrait avoir pour objet ou pour
effet de masquer la réalisation d’opérations d’investissement et
d’éluder en conséquence les règles de contrôle démocratique des
dépenses, de bonne gestion des deniers publics, voire de mise
en concurrence, toutes difficultés qui ont déjà été soulignées
par les juridictions financières(11).
En revanche, le recours à des accords-cadres ou à des marchés
à bons de commande est constant pour la rénovation de bâtiments ou d’ouvrages d’infrastructure et pour des prestations
répétitives telles que la maintenance courante. Ainsi que l’a
relevé le directeur des affaires juridiques du Minefi : « Le code
ne ferme aucune porte. Les accords-cadres sont sans doute possibles pour les petits travaux d’entretien ou de maintenance. En
revanche, je ne vois pas comment on pourrait les utiliser pour
des opérations lourdes. »(12)
L’achat fractionné répond aux exigences de la computation des
seuils en la matière. En effet, l’article 27 précise : « En ce qui
concerne les travaux, est prise en compte la valeur globale des
travaux se rapportant à une opération portant sur un ou plusieurs
ouvrages. Il y a opération de travaux lorsque le maître d’ouvrage
prend la décision de mettre en œuvre, dans une période de temps
et un périmètre limités, un ensemble de travaux caractérisé
par son unité fonctionnelle, technique ou économique. » En
dehors des travaux neufs ou des travaux de restructuration ou
de réhabilitation délimités dans l’espace, pour lesquels la notion
de fonctionnalité et rôle économique prend le pas, c’est l’unité
(10) Commune de Romilly-sur-Seine, CRC Champagne-Ardenne, Rapport
d’observations définitives du 20 août 2003.
(11) CRC Champagne-Ardenne, Rapport d’observations définitives du
20/08/2003 ; CRC Lorraine, Rapport d’observations définitives du 26/09/2002 ;
CRC Languedoc-Roussillon, Rapport d’observations définitives du 14
(12) J. Grand d’Esnon, Chat du jeudi 14 septembre 2006.
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technique qui sera prise en compte. Celle-ci peut résulter de
la similitude dans les procédés techniques d’intervention, de
l’interdépendance des interventions ou encore de la conception
commune dont elles font l’objet. La similitude des prestations
a ainsi conduit le juge à considérer que relevait d’une même
opération la fourniture de béton, même s’ils étaient destinés
à des travaux différents(13), des marchés de réalisation de trottoirs en quatre endroits d’un même quartier « par l’utilisation
de procédés techniques identiques »(14) ou encore des travaux
ayant pour objet d’assurer la réfection des châteaux d’eau et
leur fonctionnement(15). Au contraire, des travaux de démolition
ont été considérés comme des opérations différentes au motif,
notamment qu’ils « faisaient appel à des techniques différentes»(16). L’interdépendance des prestations et leur conception
commune tend également à apporter la démonstration du lien
technique qui les unit ; ainsi, cinq marchés relatifs à divers
réseaux (télécommunications, eau potable, eaux usées, éclairage,
alimentation électrique) exécutés dans le même quartier, au
même moment, sous la même maîtrise d’œuvre(17).
La mise en place d’achats fractionnés doit cependant prendre
en compte certaines caractéristiques spécifiques aux achats de
travaux. En particulier, par nature, les contraintes de mise en
œuvre propres à chaque site rendent délicate l’élaboration de
bordereaux de prix exhaustifs permettant la mise en place de
marchés à bons de commande. En outre, la structure du milieu
économique, essentiellement composé de PME, voire d’entreprises individuelles, permet difficilement une disponibilité
permanente des opérateurs, du moins dans des conditions
économiques stables dans la durée. En définitive, l’accord-cadre
multiattributaire constitue sur ces achats une réponse appropriée dès lors qu’il permettra, pour chaque opération, à la fois
d’apporter les compléments et précisions permettant d’adapter
l’intervention à chaque site et de s’adapter aux plans de charge
D) Les prestations intellectuelles
Les prestations intellectuelles, en tout cas lorsqu’elles ne présentent pas un caractère répétitif et normé, sont peu propices à
la mise en place de marchés à bons de commande. Elles le sont
d’autant moins que leur composante de base est du temps de
travail qui ne peut constituer la substance d’un bordereau de prix.
Ainsi le rapport 1998 de la CCM souligne que « la commission
a exigé, lorsque cela était possible, que les marchés d’études ou
de prestations de services comportent les unités d’œuvre, leurs
prix devant servir à calculer le montant des bons de commande.
Elle a fait observer à ce sujet que les taux de rémunération des
intervenants, qu’ils soient mensuels, journaliers ou horaires, ne
sont pas des prix mais des éléments de coûts servant à établir des
(13) TA Fort-de-France, 3 déc. 1991, préfet Martinique c/ Cne Schoelcher :
Marchés publ., n° 266, juin-juill. 1992, p. 15; V. également sous CMP, art. 104
Litec 1999, p. 432),
(14) CE, 26 septembre 1994, n° 122759, Préfet d’Eure-et-Loir.
(15) CE, 8 février 1999, Syndicat intercommunal des eaux de la Gâtine.
(16) CE, 13 février 1987, n° 47 971, M. Bonhenry, M.T.P., 20 mars 1987.
(17) TA Rouen, 7 mai 1996, préfet Eure : Juris-Data n° 1996-050466; Dr. adm.
1996, comm. n° 418.
devis »(18). La configuration du secteur économique, concurrentiel
et souvent atomisé en la matière, concourt également à écarter
la mise en place de marchés d’envergure, fussent-ils fractionnés.
La mise en place de marchés successifs est donc la configuration
la plus appropriée sur ce type d’achat.
Il demeure que, dans certains domaines, les exigences issues
des règles de computation des seuils peuvent porter, à un niveau
(18) Rev. Marchés publ. n° 5/99, point VII. 2 sur la définition des besoins.
Cela dit, « la commission a constaté que, pour certains marchés de mise à jour
ou de maintien en condition opérationnelle de systèmes informatiques, il est
difficile de définir les unités d’œuvre représentant les prestations à réaliser
car ces systèmes sont complexes et en constante évolution. Elle a admis alors
que des prestations soient commandées sur devis dans la limite de 5 à 10 % du
montant des marchés ».
parfois disproportionné, les exigences de publicité et de mise en
concurrence. Surtout, le domaine des prestations intellectuelles
donne lieu à des situations de captivité de l’acheteur, liées à une
capitalisation mécanique de connaissance des données et des
attentes et de savoir-faire, parfois à une captivité juridiquement
protégée par le droit de la propriété intellectuelle et, en définitive,
à des relations durables de facto au détriment de la concurrence
qui devient souvent très artificielle en la matière. De ce point
de vue, l’introduction des accords-cadres dans le CMP pourrait
dégager des opportunités nouvelles : ces dispositifs se prêtent à
une contractualisation initiale sur la base d’éléments de coûts dès
lors que la remise en concurrence ultérieure permettra d’arrêter
les prix effectifs. Ils autorisent une contractualisation dans la
durée permettant d’amortir les « coûts de sortie ». ■
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24/04/07 16:44:10
De l’expression du besoin
de l’accord-cadre
■ L’emploi de l’accord-cadre implique, comme pour tout achat, que l’acheteur
définissent bien préalablement ses besoins.
■ C’est ainsi qu’il pourra s’assurer du bien-fondé de son choix de recourir
à l’accord-cadre et des obligations qui en découlent.
’accord-cadre est parfois présenté comme un moyen de
différer la définition du besoin ou de s’en tenir à une
définition approximative, le moment de préciser les choses
étant renvoyé aux futurs marchés dits « subséquents ». Cette
vision opportuniste de l’accord-cadre ne peut qu’être source de
déconvenues. Quitte à décevoir, autant mettre en garde immédiatement : l’emploi d’un accord-cadre ne dispense pas l’acheteur
public d’exercer son métier, il en optimise même l’exercice.
Nous aborderons successivement l’organisation générale des
documents (I), leur description (II), l’ordre pratique de leur
élaboration (III) et les questions soulevées à chaque étape à
travers sept fiches techniques.
Chef du service de la
• Document de la
consultation • Contenu
• Marché subséquent •
Passation • Accord-cadre
• Élaboration • Offre
qualificative •
– Les règles de consultation communes aux marchés subséquents
ont été isolées pour être facilement identifiées ensuite.
Sur le plan pratique, la rédaction de ces documents n’étant
pas redondante, leur fusion n’aurait pas réduit le volume de
et des marchés subséquents
A) Passation de l’accord-cadre
• Formulaires JOUE, BOAMP, JAL…
A) Une définition maximale au stade de l’accord-cadre
• Procédure relative à la phase accord-cadre.
Le parti retenu ici, dans la logique de l’accord-cadre, est de définir
en amont, au stade de la passation de l’accord-cadre, toutes les
dispositions (règles de consultation) et clauses (administratives
et techniques) communes aux futurs marchés subséquents,
afin d’alléger autant que possible la passation et le contenu des
marchés subséquents et d’apporter le maximum d’informations
aux candidats à l’accord-cadre.
B) Un parti pris de lisibilité
Les acheteurs publics pourront envisager toutes sortes de regroupements. Un minimum de fusions a été opéré ici afin de faire
apparaître la fonction de chaque document :
– Il est apparu clair de distinguer l’acte d’engagement de l’accordcadre, qui porte les offres des candidats, du cahier des charges
administratives, entièrement rédigé par le pouvoir adjudicateur,
et que les candidats n’ont aucune faculté de modifier.
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• Identification des parties.
• Objet de l’accord-cadre.
• Contenu de l’engagement (à faire des offres subséquentes).
• Durée de l’accord-cadre.
• Offre (plafond ou qualificative). Récapitulatif :
– Annexe(s) financière(s) : DPGF ou BPU ou DQE + catalogue(s)
& taux de remise.
– Délais.
– Mémoire d’étendue de l’offre pour les marchés subséquents.
Cahier des clauses administratives de l’accord-cadre
• Objet et fonctionnement de l’accord-cadre :
– Objet/étendue de l’accord-cadre.
– Durée.
• Documents constitutifs de l’accord-cadre.
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• Notification des marchés subséquents.
• Modalités d’éviction d’un titulaire de l’accord-cadre.
• Modalités de résiliation de l’accord-cadre.
Règles de consultation communes aux marchés subséquents
– Relation entre offre plafond et offres pour les marchés
– Présentation et jugement des offres.
Cahier des clauses administratives communes aux marchés
Cahier des clauses techniques communes aux marchés
Modalités de mise en concurrence (survenance, fréquence),
contenu des offres (dont le lien entre offres qualificatives et
offres subséquentes), présentation et délai plancher de remise
des offres. Jugement des offres–typologie des critères (voir fiches
techniques nos 4 et 7).
D) Acte d’engagement – nature des engagements
Voir fiche technique n° 6.
E) Cahier des clauses administratives de l’accord-cadre
Nature des engagements (offres pour les marchés subséquents),
motivation en cas de non réponse. Objet détaillé de l’accordcadre (voir fiche technique n° 1.), durée, fonctionnement, justification de non réponses, admissibilité des cas de non réponse
aux marchés subséquents, éviction d’un titulaire, résiliation de
l’accord-cadre.
B) Passation des marchés subséquents
Lettre de consultation (éventuelles dispositions spécifiques).
Acte d’engagement simplifié ou devis.
• Offre simplifiée (prix, éventuellement délais).
• Mémoire technique simplifié (éventuelles dispositions spéciales au marché).
Fiche technique spéciale (éventuelle) à chaque marché susbséquent.
III. L’ordre pratique d’élaboration des
documents de l’accord-cadre
A) Cahier des clauses techniques communes aux marchés
Description et détermination du contenu des travaux, fournitures ou services à inclure dans l’accord-cadre. Situation actuelle,
problématique, exigences fonctionnelles par hiérarchie de segments essentiels du besoin. Normes applicables et référentiel
technique (voir fiche technique n° 2).
B) Cahier des clauses administratives communes
aux marchés subséquents
F) Annexes à l’acte d’engagement
G) Règlement de consultation de l’accord-cadre
Cadres de réponse pour les parties financières (DPGF ou BPU),
techniques (mémoire technique) et temporelles (calendrier,
phasage et délais), mémoire d’étendue de l’offre pour les marchés
subséquents (positionnement) Critères pondérés de jugement
des offres. Modalités de remise des offres (voir fiche technique
H) Avis d’appel public à la concurrence
Toutes mentions du formulaire du JOUE et du BOAMP.
IV. Sept fiches techniques
Fiche n° 1 : Objet de l’accord-cadre.
Fiche n° 2 : Achats prévus par l’accord-cadre.
Fiche n° 3 : Offre pour l’accord-cadre.
Fiche n° 4 : Offre pour les marchés subséquents.
Fiche n° 5 : Gestion d’un référentiel de prix.
Fiche n° 6 : Allotissement et positionnement.
Fiche n° 7 : Critères de jugement des offres pour les marchés
Types de marchés subséquents (ordinaires, à bons de commande,
mixtes), contenu des prix et détermination des délais, modalités
d’exécution, de réception ou d’admission, de facturation, de
paiement et de règlement des litiges.
C) Règles de consultation communes aux marchés
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L’objet d’un contrat détermine le périmètre auquel vont s’appliquer ses clauses. Dans le cas d’un marché comme d’un accord-cadre, l’objet va notamment déterminer le domaine à l’intérieur duquel le (ou les) titulaire(s) détien(nen)t un droit d’opérateur économique exclusif. Le pouvoir adjudicateur
n’aura pas la possibilité de se procurer auprès d’autres opérateurs économiques ce qui fait l’objet du contrat.
Dans le cas d’un accord-cadre, l’enjeu est plus vaste encore puisqu’il s’agit de l’ensemble des marchés dits « subséquents » qui seront passés sur
son fondement pendant toute sa durée. La délimitation de cet objet mérite donc une réflexion et un soin particuliers.
Dans un marché, l’objet figure en principe dans l’acte d’engagement et dans le cahier des clauses administratives particulières. Dans un accordcadre, il figure dans l’acte d’engagement. Si le cahier des clauses administratives est une pièce distincte – comme nous le conseillons –, il y figure
également. De la même manière que dans un marché, c’est précisément dans le cahier des clauses administratives que l’objet du contrat est détaillé
(alors qu’il n’est indiqué que synthétiquement dans l’acte d’engagement).
ATTENTION : le titre de l’accord-cadre, tout comme le titre d’un marché, participe à la définition de son
contenu, donc de son objet. Il n’est ainsi pas indifférent d’employer un article indéfini ou défini : « Fourniture
de meubles pour […] » n’ouvrira pas les mêmes droits que « Fourniture des meubles pour […]. »
Il est recommandé à la personne publique d’énoncer l’objet de l’accord-cadre en trois temps :
1. L’objet central de l’accord-cadre exposé synthétiquement dans l’acte d’engagement de l’accord-cadre est repris à l’identique dans
le cahier des clauses administratives (CCA) de l’accord-cadre (si ces deux documents sont distincts, comme nous le conseillons).
En outre il peut faire l’objet de précisions ou d’explications dans le CCA.
Exemple : dans le cas d’un accord-cadre de travaux « tous corps d’état », il peut s’agir de la définition de la notion « tous corps
d’état » et de précisions sur le type de chantiers envisagés.
2. Les inclusions marginales envisageables, sous la forme : « La personne publique […] se réserve la possibilité de traiter au sein du
présent accord-cadre des besoins […]. »
Exemple : si l’accord-cadre porte sur des besoins réguliers, il peut s’agir d’y traiter marginalement des besoins irréguliers de faible
3. Les exclusions marginales envisageables, sous la forme : « La personne publique […] se réserve la possibilité de traiter hors du
Exemple : il peut s’agir d’exclure marginalement des besoins atypiques.
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Achats prévus par l’accord-cadre
C’est dans le cahier des clauses techniques commun aux marchés subséquents que sont décrits les travaux, les fournitures ou les services que
l’accord-cadre permettra d’acquérir. Tout comme pour un marché, ce document recèle donc le contenu même de l’accord-cadre. Il en est à la fois le
fondement et la raison d’être : il contient la définition du besoin de l’acheteur public.
L’élaboration de l’accord-cadre doit donc commencer par celle de ce document. Toute l’architecture technico-économique de l’accord-cadre en
résultera :
– l’ajustement précis du titre et de l’objet de l’accord-cadre ;
– les niveaux de conformité sur les différents aspects du besoin ;
– les segments de valeur d’usage du besoin ;
– les segments de valeur d’usage essentiels auxquels peut correspondre une variabilité significative d’offre ;
– les annexes à l’acte d’engagement encadrant les segments d’offre décrits ci-dessus ;
– les critères de notation des offres, assis sur les annexes ci-dessus ;
– la pondération de ces critères, en fonction de la hiérarchie des segments de valeur d’usage essentiels.
Si l’acheteur public n’est pas à même de concevoir le CCTP commun aux marchés subséquents, il est préférable qu’il ne poursuive pas sa démarche
d’élaboration d’un accord-cadre.
Le cahier des clauses techniques commun à tous les marchés subséquents peut s’articuler en deux parties :
1. Cahier des charges fonctionnel :
a. État de l’existant (état du parc, de la flotte, des stocks, des prestations régulières ou non).
b. Problèmes rencontrés.
c. Objectifs, exprimés en termes d’exigences fonctionnelles (et si possible de segments de besoin, avec bornes inférieures et supérieures).
2. Spécifications techniques, sous forme de normes, de fiches ou documents techniques unifiés, cette partie du cahier des clauses techniques exprime
les exigences minimales (également qualifiées de « niveaux de conformité des offres »), soit pour les caractéristiques du besoin pour lesquelles
les offres ne peuvent présenter de variabilité, soit pour les bornes inférieures de segments de besoin présentant une amplitude d’offre possible.
ATTENTION : pour le cas où les offres seraient jugées sur le critère unique du prix, les variantes seraient
interdites. L’expression fonctionnelle de caractéristiques ou de segments de besoin a l’avantage de laisser
aux candidats une liberté dans la présentation de leurs solutions qui équivaut, de fait, à autant de variantes
« alternatives » (les variantes « complémentaires » n’étant pas permises en cas de critère unique, même avec
un cahier des charges fonctionnel).
En mettant en évidence, dans la partie fonctionnelle du CCTP commun, les segments essentiels de son besoin, la personne publique
va cerner et légitimer les critères de jugement des offres qualificatives pour l’accord-cadre et leur déclinaison au fur et à mesure des
marchés subséquents.
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Offre pour l’accord-cadre
L’accord-cadre n’est pas un simple référencement. Il s’agit d’un contrat fixant des droits et obligations réciproques entre un acheteur public et plusieurs vendeurs. Le dépôt d’une candidature, pour en sélectionner les titulaires n’est donc pas suffisant. L’enjeu de l’offre est de donner un contenu
à l’engagement des candidats et à légitimer, sur la base de cette offre, la sélection des titulaires de l’accord-cadre.
On choisira un support d’offre, pour la mise en concurrence au niveau de l’accord-cadre, représentatif des futurs marchés subséquents.
Exemple : pour des travaux, on choisira des chantiers tests (fictifs ou réels), représentant l’éventail des opérations de travaux à venir. Pour des fournitures, consommables ou pièces détachées, on imaginera la constitution d’un stock test (ou une opération de re-stockage), pour des équipements, on
envisagera un renouvellement partiel de parc ou de flotte. Pour des prestations de traiteur, on décrira des réceptions et cocktails test représentatifs
de l’activité du protocole.
Les critères de jugement des offres qualificatives pour l’accord-cadre seront représentatifs de ces achats tests et, par la même, des éléments
essentiels du besoin exprimés dans le CCTP commun aux marchés subséquents.
ATTENTION : il a parfois été suggéré, lors des premières réflexions sur les accords-cadres, de demander aux
candidats, au titre de la valeur technique, un mémoire sur leur organisation afin de juger leur capacité à faire
des offres. De tels mémoires se sont avérés contre-productifs : doublonnant avec l’enveloppe Candidature,
handicapants pour les artisans, et peu significatifs. On leur préfèrera, dans l’enveloppe Offre, un mémoire
sur l’étendue de l’offre, également appelé « mémoire de positionnement » (voir fiche n° 6 sur l’allotissement
et le positionnement des candidats).
La forme des offres de prix qualificatives pour l’accord-cadre devra correspondre à la nature des marchés subséquents : décomposition du prix global et forfaitaire (DPGF) pour des marchés ordinaires, dits « forfaitaires », bordereau de prix unitaires (BPU) pour des
marchés à bons de commande. Il en va de même pour l’expression des autres caractéristiques de l’offre (délai unique ou fractionné,
valeur technique standard ou variable).
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Offre pour les marchés subséquents
Il s’agit de déterminer, dans l’acte d’engagement de l’accord-cadre, la relation entre l’offre dite «qualificative » pour l’accord-cadre et les offres
dites « subséquentes », pour les marchés passés sur le fondement de l’accord-cadre (dits « marchés subséquents »), de façon à ce que le titulaire
s’oblige, à l’occasion des marchés subséquents, à faire « au moins aussi bien » que dans son offre qualificative. Outre l’efficacité directe de la
mécanique de l’accord-cadre, on peut en attendre un effet indirect sur la concurrence future. En effet, si les offres qualificatives interviennent, dans
un contexte de réelle concurrence, puisque les entreprises ne sont pas encore qualifiées, elles formeront un plafond, susceptible de limiter les marges
d’éventuelles pratiques anti-concurrentielles.
C’est précisément dans l’acte d’engagement que le candidat aux marchés subséquents s’engage à faire des offres « économiquement au moins
aussi avantageuses » que son offre qualificative. Cette relation se gère critère par critère, formant un système de « cliquets » progressifs. Pour un
critère donné :
1. Les cahiers des charges fixent soit un niveau de conformité (partie classique) soit la valeur inférieure d’un segment de besoin, dit « segment de
valeur d’usage » (partie fonctionnelle).
2. Les offres qualificatives des candidats retenus sont obligatoirement supérieures aux cahiers des charges ;
3. Les offres subséquentes sont obligatoirement supérieures aux offres qualificatives.
ATTENTION : il convient de prévoir que les valeurs d’offres subséquentes qui ne respecteraient pas cette
progression soient motivées ou recalculées.
Pour que les caractéristiques essentielles de l’offre qualificative puissent servir de référentiel pour les offres subséquentes, il est
recommandé que les formes de ces caractéristiques comportent, d’une manière ou d’une autre, un bordereau de prix et de délais
unitaires. Pour des travaux, on associera à un DPGF test, un BPU de la main-d’œuvre (par catégories d’intervenants) et éventuellement
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Gestion d’un référentiel de prix
Contrairement aux autres caractéristiques de l’offre qualificative, telles que les délais ou des valeurs techniques, le prix évolue. Pour que le prix de
l’offre qualificative puisse demeurer un référentiel utilisable au fur et à mesure de la mise en concurrence pour les marchés subséquents, il convient
donc de gérer son évolution.
La gestion du référentiel de prix sera organisée par le document intitulé « Règles de consultations communes aux marchés subséquents » (RC
Le référentiel de prix plafond, de même que les prix des marchés subséquents, sont réputés établis sur la base des conditions économiques du mois
précédant celui de la remise des offres. Ce mois est appelé respectivement « mois zéro » (Mo) pour ce qui concerne le référentiel de prix plafond de
l’accord-cadre et « mois d’ajustement » (Ma) pour chaque marché subséquent.
L’ajustement s’effectuera selon la formule Pa = Po x Ia / Io dans laquelle Pa est le prix ajusté, Po le prix du référentiel de l’offre qualificative, Io et Ia sont
les valeurs prises respectivement au mois zéro (Mo) et au mois d’ajustement (Ma) par l’index de référence de l’accord-cadre.
ATTENTION : l’absence de gestion du référentiel formé par les prix de l’offre qualificative rendrait celui-ci
inutilisable à très brève échéance.
La référentiel sera conclu à prix ajustable (ce que le code des marchés publics 2006 qualifie maladroitement de « révisable par ajustement ») si la remise en concurrence pour les marchés subséquents intervient de façon irrégulière, à la survenance du besoin. Il sera
conclu à prix révisable si la remise en concurrence intervient selon une périodicité régulière.
On choisira de préférence une formule sans terme fixe, celui-ci n’étant plus obligatoire, ce qui est à la fois plus équitable et plus
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Allotissement et positionnement des candidats
L’ouverture d’un accord-cadre aux petites entreprises est susceptible d’y accroître la concurrence et la couverture du besoin. L’article 10 du code des
marchés publics, relatif à l’allotissement, ne concerne pas les accords-cadres, fort logiquement puisque la multiplicité des marchés subséquents
constitue en soi un allotissement. La question se pose toutefois de son efficacité pour ouvrir l’accord-cadre aux artisans et petits entrepreneurs.
À l’usage, d’autres techniques, en particulier le « positionnement » des candidats sur l’étendue de leur offre, s’avèrent plus efficaces.
L’allotissement de l’accord-cadre, comme le positionnement des candidats sur l’étendue de leur offre, sont organisés dans le règlement de la consultation de l’accord-cadre puis exprimés dans l’acte d’engagement de l’accord-cadre.
L’allotissement de l’accord-cadre peut, comme pour une procédure de passation de marché, être géographique ou thématique.
Le positionnement des candidats sur l’étendue de leur offre prend la forme d’un mémoire annexé à l’acte d’engagement, décrivant pour différentes
caractéristiques, par exemple géographique (zones d’application de l’accord-cadre), quantitative (taille de chantiers ou de manifestations ou de
stocks ou parcs pris en charge), qualitative (spécialités traitées). Pour faciliter l’accès des artisans et petits entrepreneurs à l’accord-cadre, on prévoit
que les candidats auront l’obligation de faire des offres pour les marchés subséquents correspondants aux caractéristiques sur lesquelles ils se sont
engagés. Ils auront la faculté (sans obligation) de faire des offres pour les autres marchés subséquents.
ATTENTION : dans un accord-cadre, compte tenu de sa durée et de la multiplicité envisageable des marchés
subséquents, l’allotissement, en particulier géographique, peut avoir un effet pervers à l’encontre les artisans
et petits entrepreneurs. Il risque de leur fermer l’accès à de petits marchés situés sur des lots dont ils ne
seront pas titulaires.
Il est préférable de n’utiliser l’allotissement que lorsqu’il se justifie par lui-même, par la nécessité, en termes de gestion de l’accordcadre de séparer les territoires ou de distinguer les technicités. En revanche, pour ouvrir l’accord-cadre aux petites entreprises, il sera
plus approprié de recourir au positionnement des candidats sur l’étendue de leur offre.
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Critères de jugement des offres pour les marchés subséquents
L’article 76 du code des marchés publics impose de définir, au stade de l’accord-cadre, les critères de jugement des offres pour les marchés subséquents. On en déduirait à tort que ces critères doivent nécessairement être les mêmes que pour l’attribution de l’accord-cadre ou que tous les
marchés subséquents, quelle que soit leur nature, doivent être jugés selon les mêmes critères.
Les critères de jugement des offres pour les marchés subséquents sont à indiquer dans les « règles de consultation communes aux marchés subséquents ». Si l’on souhaite organiser une typologie de critères, il convient, auparavant, de décrire, dans le cahier des clauses administratives de
l’accord-cadre, la typologie de marchés subséquents auxquels ils correspondent.
Exemple : quatre types de marchés subséquents, A, B, C ou D, sont susceptibles d’être passés sur le fondement du présent accord-cadre :
Type A : L’offre est jugée uniquement sur le critère prix. Le délai est fixé par le Sdis 06. Le marché ne comporte pas de spécificité technique donnant
lieu à un critère. Par défaut, les marchés subséquents de cet accord-cadre sont de type A.
Type B : Critère prix pondéré à 70 %, critère délai pondéré à 30 %. Le Sdis 06 ne recourra au critère délai que sur justification (par exemple, pour
usage opérationnel ou sur sites soumis à des contraintes climatiques).
Type C : Critère prix pondéré à 70 %, critère valeur technique pondéré à 30%. Le Sdis 06 ne recourra au critère valeur technique que sur justification (par
exemple, ouvrage de haute qualité environnementale ou haute performance énergétique ou prolongation de garantie sur équipements).
Type D : Critère prix pondéré à 50%, critère valeur technique pondéré à 30 %, critère délai pondéré à 20 %. Le Sdis 06 justifiera, selon exemples
ci-dessus, le recours à ces critères.
ATTENTION : compte tenu de sa durée et de la multiplicité envisageable des marchés subséquents,
l’allotissement, en particulier géographique dans un accord-cadre, peut avoir un effet pervers à l’encontre des
artisans et petits entrepreneurs. Il risque de leur fermer l’accès à de petits marchés situés sur des lots dont ils
ne seront pas titulaires.
L’acheteur public évitera de créer une incertitude en se laissant une marge de détermination de critères peu prévisibles par les titulaires de l’accord-cadre. Il est préférable qu’il indique un cas général et dans quelles situations précises il recourt à d’autres critères
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Avocat, SCP Charrel
■ Comment rédiger l’acte d’engagement de l’accord-cadre, le cahier des
clauses administratives et le règlment de la consultation pour la passation
des marchés subséquents ?
■ Analyse du modèle d’accord-cadre publié par le SDIS 06 pour un accordcadre de travaux tous corps d’état de bâtiments.
Accord-cadre • Marché
subséquent • Pièce
constitutive • Contenu •
e nombreuses questions, qui n’ont pas encore trouvé
de réponses tournent autour des accords-cadres : le
texte du code des marchés publics est parfois difficile
à comprendre, la comparaison avec le texte communautaire
d’origine laisse circonspect du fait des écarts rédactionnels…
Autant de motifs pouvant rendre hésitant pour la mise en place
d’un accord-cadre et soucieux, pour rédiger les pièces administratives et techniques. Deux exemples ont été publiés : l’un de la
CCIP, l’autre du Sdis 06. Il faut rendre hommage à leurs qualités
intrinsèques et au fait que leurs rédacteurs aient accepté de
les publier, au risque de se voir critiqués. Partant des exemples
publiés, et au regard des observations déjà formalisées dans ce
dossier, il est apparu utile – et peut-être pratique – d’analyser
les clauses principales d’un accord-cadre, c’est-à-dire celles
qui lui sont spécifiques, et de les commenter. Pour cet exercice,
Michel Crahès, chef du service de la commande publique du
Sdis 06 nous a permis de travailler sur une nouvelle version
plus élaborée que la précédente, d’un accord-cadre pour des
travaux tous corps d’états de bâtiments. Certes, cela aura toujours
valeur d’exemple pédagogique d’accord-cadre multiattributaire
et nullement valeur juridique certaine. Dans ce nouveau dispositif, la jurisprudence viendra confirmer ou infirmer certaines
pratiques. En attendant, l’idée est de permettre une mise en
œuvre effective d’un dispositif qui peut s’avérer extrêmement
Le tableau qui suit présente en colonne de gauche le texte des
pièces de l’accord-cadre et en colonne de droite, les commentaires. Les éléments soulignés sont ceux auxquels une attention
particulière doit être portée. Tous ces éléments ont une valeur
illustrative. Par rapport à la version antérieure publiée(1), on
retrouve des constantes (I et II) et quelques évolutions (III).
I. Volontariste sur la dynamique
• offres dites « qualificatives » pour l’accord-cadre ;
• engagement de faire des offres pour les marchés subséquents ;
• système de référentiel des offres qualificatives, par rapport
auquel les offres subséquentes doivent être économiquement
plus avantageuses : une « annexe 3 » est publiée en fin de commentaire pour donner l’illustration du système de référentiel
avec positionnement des futurs titulaires de l’accord cadre ;
• possibilité d’évincer un titulaire pour non respect de ses
engagements (dont la mauvaise exécution de marchés subséquents) ;
• possibilité de résilier l’accord-cadre.
II. Fluide dans la mécanique
• pièces constitutives du dispositif :
– les pièces de l’accord cadre proprement dit : l’acte d’engagement de l’accord cadre, le cahier des clauses administratives de l’accord cadre, le règlement de consultation de
l’accord-cadre ;
– les pièces des marchés subséquents : seul le règlement de
consultation spécifique aux marchés subséquents est commenté, les autres pièces étant des pièces traditionnelles pour
des marchés publics (AE, CCAP et CCTP) ;
• consultation et offres pour marchés subséquents allégées.
III. Principaux changements
• introduction du positionnement (sous l’appellation « mémoire
sur l’étendue de l’offre », annexe à l’acte d’engagement) en
alternative ou en complément de l’allotissement. Beaucoup
plus efficace pour introduire de petites entreprises ;
• suppression des reconductions (en contrepartie ouverture
des résiliations) ;
• introduction des cas d’infructuosité.
Un certain nombre de clauses ont été modifiées et complétées
dans le cadre des commentaires réalisés par les auteurs. L’intégralité des documents peut être demandée aux auteurs aux
nicolas.charrel@charrel-scp.avocat.fr
michel.crahes@sdis06.fr
(1) Mon. TP, 16 février 2007, cah. détaché.
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PRINCIPALES ADAPTATIONS DES CLAUSES DES DOCUMENTS COURANTS
ACCORD-CADRE RELATIF À DIVERS TRAVAUX TOUS CORPS D’ÉTAT DANS PLUSIEURS BÂTIMENTS
Acte d’engagement de l’accord-cadre
Après avoir pris connaissance du cahier des clauses administratives de l’accord- Dans le cas d’un accord cadre, il faut bien distinguer les pièces contractuelles de
cadre, des cahiers des clauses particulières communes aux marchés passés sur son l’accord-cadre en tant que tel, et les pièces contractuelles des marchés subséquents.
fondement (CCAP et CCTP communs aux marchés subséquents) et des documents Il faut donc bien prévoir les deux types de références dans l’acte d’engagement
qui y sont mentionnés (en son article 2) dont les seuls originaux détenus par le
pouvoir adjudicateur, en cas de contestation, font foi.
Après avoir remis une attestation sur l’honneur indiquant mon (notre) intention ou L’exécution matérielle ne concerne en fait que la partie « marché public » de l’accord
non de faire appel pour l’exécution des prestations, objet des marchés subséquents, à cadre. Il est donc nécessaire que les attestations sur l’honneur soient faites, dès la
des salariés de nationalité étrangère et, dans l’affirmative, certifiant que ces salariés passation de l’accord-cadre, sur les marchés subséquents.
sont ou seront autorisés à exercer une activité professionnelle en France,
1° M’engage (Nous engageons) sans réserve, conformément aux clauses et conditions Cette disposition tente de résoudre plusieurs problématiques :
des documents visés ci-dessus,
– l’accord-cadre élaboré par le Sdis 06 s’inscrit dans une démarche volontariste
– à présenter lors de chaque consultation pour un marché subséquent corresde positionnement des candidats (notamment dans un secteur géographique,
pondant aux carractéristiques sur lesquelles je me suis positionné (en annexe
ou pour des lots d’une certaine importance) ; ce positionnement étant réalisé au
A3 ci-après1), une offre au moins aussi avantageuse, que ma présente offre
moment de la passation de l’accord-cadre, il faut au moins imposer aux titulaires
qu’ils respectent ce positionnement en répondant de manière au moins aussi
qualificative ci-après ;
avantageuse que l’offre qualificative2.
– à justifier par écrit, en cas d’absence de réponse, de mon impossibilité de
– Cette rédaction implique l’existence d’une offre qualificative, qui n’est pas encore
une offre de marché subséquent. Il n’est pas impossible d’envisager l’attribution
d’un marché subséquent dès la procédure de passation de l’accord-cadre, les
documents de consultation devant alors clairement mentionner que l’offre remise
est à la fois qualificative et attributive pour le 1er marché subséquent.
– L’acte d’engagement prévoit également que l’absence de réponse à un marché
subséquent soit dûment motivée.
2° Demande (Demandons) que le pouvoir adjudicateur règle les sommes dues au Clause adaptée pour tenir compte du fait que ce sont les marchés subséquents qui
titre des marchés susceptibles de m’être attribués sur le fondement du présent génèrent les flux financiers
accord-cadre, en faisant porter le montant au crédit du (des) compte(s) précisé(s)
3° Demande (Demandons) à bénéficier de l’avance prévue à l’article 6 du CCAP
commun aux marchés subséquents et, dans ce cas, m’engage (nous engageons) à
constituer la garantie à première demande prévue à cet article. (…) Cette demande
peut-être présentée ultérieurement, aux mêmes conditions, pour chaque marché dit
« subséquent », passé sur le fondement du présent accord-cadre, d’un montant
supérieur à 50 000 euros HT et d’une durée d’exécution supérieure à 2 mois.
Logiquement, l’avance de l’article 87 du CMP (précisée dans l’article 6 du CCAP
communs aux marchés subséquents) et la garantie à première demande qui
en découlera, porte sur chaque marché subséquent, et dès lors que le montant
du marché subséquent est supérieur aux seuils de déclenchement de l’avance,
conformément à l’article 87.
4° Certifie (certifions) sur l’honneur l’exactitude des renseignements prévus au Les sanctions concernant l’inexactitude des renseignements doivent être les mêmes
1° et 2° de l’article 44, au IV de l’article 45 et au I et II de l’article 46 du code des pour les accords-cadres que pour les marché publics au sens strict.
marchés publics, sous peine, en cas d’inexactitude, de résiliation de plein droit de
l’accord-cadre aux torts exclusifs de la société pour laquelle j’interviens (à mes
torts exclusifs).
5° L’offre qualificative ainsi présentée ne me (nous) lie toutefois que si son accep- L’offre « qualificative » conserve sa valeur de référentiel pour les offres des marchés
tation m’ (nous) est notifiée dans un délai de 120 jours à compter de la date limite subséquents pendant toute la durée de l’accord-cadre.
de remise des propositions.
7° Prends (prenons) acte de ce que l’absence d’offre de ma part, pour un marché
subséquent, constitue en terme de concurrence, un préjudice pour le pouvoir adjudicateur, susceptible, en cas de manquement non justifié par une impossibilité, ou
répété, qu’il soit ou non justifié, de donner lieu à une exclusion de l’accord-cadre.
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Il s’agit d’une des protections que les pouvoirs adjudicateurs peuvent envisager
en cas d’absence d’offres pour les marchés subséquents. Attention, des ententes
peuvent conduire à ce que des exclusions fassent perdre tout intérêt à l’accordcadre, ce qui posera alors le problème de la résiliation de l’accord-cadre pour motif
d’intérêt général, faute de participants. Compte tenu du fait que l’accord-cadre n’est
pas encore un marché public, il est possible d’exclure tout bénéfice à indemnité
des titulaires d’accords-cadres, faute de préjudice certain (puisqu’il n’y a pas
d’engagement minimum du pouvoir adjudicateur sur un quelconque montant de
marché subséquent).
Conformément au code des marchés publics, (articles 106 à 109) et à la loi n° 20011168 du 11 décembre 2001 Murcef, le seul exemplaire original, paraphé et signé des
deux parties, revêtu de l’enregistrement du contrôle de légalité [pour les collectivités
qui en relèvent uniquement], sera conservé en un jeu complet de l’ensemble des
pièces du marché par le pouvoir adjudicateur. Cet exemplaire seul fait foi en cas
Une seule copie, certifiée conforme, de cet original, revêtue de l’enregistrement
original du contrôle de légalité [pour les collectivités qui en relèvent uniquement],
sera délivrée au titulaire.
Il ne peut être délivré de certificat de cessibilité, pour cession de créance ou nantissement, pour l’accord-cadre lui-même.
Les dispositions permettant la cession ou le nantissement d’une créance ne peuvent être appliquées à l’accord-cadre lui-même, mais uniquement aux marchés
subséquents du fait de la spécificité de l’accord-cadre.
C’est ce que prévoit le dernier alinéa du texte ci-contre.
Ultérieurement, sur demande du titulaire, un certificat de cessibilité de créance,
conforme à l’arrêté NOR : ECOM0620007A, du 28 août 2006, pour nantissement ou
cession de créances, reportant l’état de sous-traitance du ou des marchés passés
sur le fondement du présent accord-cadre, dont il serait attributaire, pourra lui être
délivré, en un unique exemplaire. Aucun autre ne lui en sera fourni, même en cas de
perte. Ce certificat devra être présenté pour toute nouvelle demande.
Cahier des clauses administratives de l’accord-cadre (CCA-AC)
1.1. contenu :
[…] Le pouvoir adjudicateur se réserve la possibilité de traiter hors du présent
accord-cadre des opérations exceptionnelles, par leur complexité ou leurs conditions
de mise en oeuvre pouvant nécessiter des procédures peu compatibles avec le
fonctionnement de l’accord-cadre.
Il en sera de même en cas d’absence de respect des dispositions de l’accord-cadre
par les titulaires (absence de réponse, même motivée, non respect de l’offre qualificative notamment, non respect des niveaux minimums requis pour rendre l’offre
aux marchés subséquents conforme…).
(Voir : Règles de consultation communes aux marchés subséquents - Article 8.
« Consultation infructueuse ». )
Afin de ne pas donner une totale exclusivité à l’accord-cadre et éventuellement de
permettre de faire assurer la prestation dans le périmètre de l’accord-cadre mais
d’une spécificité qui dépasse le caractère assez généraliste d’un tel accord, le pouvoir
adjudicateur prévoit une possibilité de s’extraire de l’accord-cadre.
1.2. Typologie des marchés subséquents :
Quatre types de marchés subséquents, A, B, C ou D, sont susceptibles d’être passés
sur le fondement du présent accord-cadre :
– Type A : Toutes les caractéristiques techniques essentielles sont fixées par le
pouvoir adjudicateur (dans le CCTP commun à tous les marchés subséquents et si
besoin dans une fiche technique complémentaire spécifique). Le délai est fixé par
le pouvoir adjudicateur. Majoritairement et par défaut, les marchés subséquents
de cet accord-cadre sont de type A ;
– Type B : Idem A mais le site concerné fait l’objet d’un usage opérationnel continu
ou est soumis à des contraintes climatiques ou saisonnières. Le pouvoir adjudicateur ne fixe qu’un délai butoir par rapport auquel les titulaires de l’accord-cadre
peuvent proposer une exécution plus rapide.
– Type C : Un objectif de performance technique particulier est affecté à ces travaux
(par exemple, ouvrage de haute qualité environnementale ou haute performance
énergétique ou prolongation de garantie sur équipements). Le délai est fixé par
le pouvoir adjudicateur ;
– Type D : Chantier pour lequel à la fois une exécution rapide (type B) et un objectif
de performance technique particulière (type C) sont réunis.
Cette clause permet de détailler les différents modes de « commandes » pour la
réalisation des prestations objet du marché (elle sert de base à une différenciation
des critères de jugement des offres pour les marchés subséquents selon leur type) ;
spécifique au marché en cause, elle peut néanmoins être étendue sur le principe à
d’autres types de prestations.
Remarque : une clause complémentaire peut être insérée pour permettre également
une sortie opérationnelle de l’accord-cadre, sans avoir à attendre une éventuelle
résiliation de l’accord-cadre ou pas (en cas d’absence motivée d’offres pour un
3.3. Allotissement et positionnement
Le présent accord-cadre ne comporte pas de lots. Il est toutefois organisé en zones
géographiques, tailles de chantiers et spécialités, sur lesquelles les titulaires se
sont positionnés (dans l’annexe A33 à l’acte d’engagement) et engagés à faire
L’accord-cadre est constitué par les documents contractuels énumérés ci-dessous, Clause faisant clairement apparaître les différents types de pièces contractuelles
dont l’exemplaire original, conservé dans les archives du pouvoir adjudicateur fait, (celles de l’accord-cadre et celles des marchés subséquents, y compris clauses
seul, foi, par ordre de priorité décroissante :
communes), en maintenant le principe de hiérarchie.
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Une hésitation existe concernant l’application du CCAG-Travaux dans cette hiérarchie :
le fait de n’y faire référence que pour les marchés subséquents exclut donc toute
possibilité d’y faire référence pour l’accord-cadre lui-même, ce qui est la solution
juridiquement la plus logique (d’autant que tous les CCAG, y compris dans les projets
de réforme en cours, en leur article 1er s’énoncent « applicables aux marchés qui
2.2. Les pièces communes à tous les marchés subséquents
– Les règles de consultations communes à tous les marchés subséquents ;
s’y réfèrent expressément », sans mention des accords-cadres; attention toutefois
– Le cahier des clauses administratives particulières communes à tous les marchés de veiller à transposer certaines dispositions du CCAG, notamment concernant les
résiliations et les garanties, en tant que de besoin, dans le CCA-AC.
– Le cahier des clauses techniques particulières communes à tous les marchés
En outre, l’article 2.2. prévoit encore un dispositif de sauvegarde du pouvoir adjudi– Le cahier des clauses administratives générales applicables aux marchés publics cateur en générant une définition d’une offre à un marché subséquent conforme à
la condition d’être supérieure ou égale aux niveaux minimaux d’exigence lorsqu’ils
Nota : Lorsque les cahiers des charges fixent des niveaux minimaux d’exigence, ont été définis.
les offres des partenaires de l’accord-cadre, tant leurs offres qualificatives pour
l’accord-cadre lui-même que leurs offres ultérieures pour les marchés subséquents,
déclarées conformes, doivent être supérieures ou égales à ces exigences. Un cas de
discordance, en défaveur du pouvoir adjudicateur, entre une offre d’un partenaire de
l’accord-cadre et l’un des cahiers des charges ne pourrait être que le résultat d’une
erreur matérielle. Il conviendrait donc, en tel cas, de faire prévaloir les dispositions
2.1. Le cadre général
– L’acte d’engagement de l’accord-cadre et ses annexes ;
– Le présent cahier des clauses administratives de l’accord-cadre ;
L’accord-cadre est passé pour une durée de quatre ans.
Le marché ne prévoit pas de clause de reconduction, compte tenu des réserves qui
ont pu être émises sur le sujet. La durée est donc la durée maximale autorisée. Une
clause concernant la résiliation anticipée est prévue dans le CCA-AC
Article 4 : Absence de réponse aux marchés subséquents
4.1. Motivation de non-réponse
En cas de non réponse lors de la mise en concurrence pour un marché subséquent,
situé dans une zone sur laquelle le titulaire s’est engagé à faire des offres, celui-ci
doit motiver son absence d’offre, justifications formelles à l’appui. Sera une motivation recevable, l’indisponibilité momentanée et accidentelle, pour des causes
indépendantes de la volonté de l’entrepreneur, de moyens humains ou matériels. Ne
sera pas recevable l’engagement de ces moyens sur d’autres chantiers : il appartient
au titulaire de prendre toutes mesures, recrutements, intérim, location de matériel,
sous-traitance pour faire face à ses engagements.
La viabilité d’un accord-cadre avec remise en concurrence et sa pérennité dépendent
de l’effectivité de la concurrence des titulaires de l’accord-cadre.
Dans cette logique, il paraît indispensable de prévoir un dispositif de sanction en
cas d’absence non motivée de réponse à un marché subséquent. La motivation
« recevable » est également définie dans le CCA.
Le montant de la pénalité est laissée à la libre appréciation de chaque rédacteur
d’un accord-cadre, avec la double contrainte :
– de ne pas être trop faible et donc inefficace,
– de ne pas être trop élevée et donc dissuasive dès le départ.
4.2. Pénalité pour non réponse
En cas de non-réponse ou de réponse dont la motivation serait irrecevable lors de la
mise en concurrence pour un marché subséquent situé dans une zone sur laquelle Pourrait être également envisagé, un montant proportionnel au montant du marché
le titulaire s’est engagé à faire des offres, il sera fait application d’une pénalité subséquent, avec un minimum de x euros.
forfaitaire de 500 euros, pour les chantiers d’un montant inférieur à 150 000 euros
HT et de 1 000 euros pour les chantiers d’un montant supérieur ou égal à 150 000
euros HT, donnant lieu à l’émission d’un titre de recette.
Article 5 : Éviction d’un titulaire
Le pouvoir adjudicateur se réserve la possibilité d’évincer, sans indemnités, l’un des
titulaires de l’accord-cadre qui manquerait à ses engagements ou obligations :
– à plusieurs reprises en matière d’offres pour les marchés subséquents (voir Acte
d’engagement – article 1°) : dans ce cas, la résiliation ne sera pas précédée d’une
mise en demeure, s’agissant d’une violation caractérisée de son engagement
par le titulaire ;
– par une exécution défaillante d’un ou plusieurs marchés subséquents.
Outre la pénalité en cas de non-réponse à une mise en concurrence d’un marché
subséquent, il est expressément prévu l’éviction de l’accord-cadre.
La notion de « plusieurs reprises » est laissée à la libre appréciation du pouvoir
adjudicateur. En tout état de cause, il en faudra au moins deux.
La résiliation pour faute (exécution défaillante d’un ou plusieurs marchés subséquents) peut également être réglée par l’application du CCAG. Mais dans ce cas, elle
ne vaudrait résiliation que pour le marché subséquent. Or, il peut être opportun de
prévoir l’exclusion d’un titulaire régulièrement défaillant (ou gravement défaillant,
qui à ce titre fausse également la concurrence.
Il est bien prévu une éviction, non une résiliation, même pour faute d’un titulaire,
car il ne s’agit évidemment pas de résilier l’accord-cadre, mais bien d’en évincer
un des participants.
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6.1. Résiliation pour insuffisance de concurrence
Le pouvoir adjudicateur se réserve la possibilité de mettre fin à l’accord-cadre, par
anticipation et sans indemnités dans l’un des cas suivants :
– offres pour les marchés subséquents, de la part de l’ensemble des partenaires
ou d’un nombre suffisant pour faire perdre tout intérêt à la mise en œuvre d’une
concurrence permanente entre les titulaires de l’accord-cadre, irrégulières ou au
dessus de l’évolution des indices de prix du secteur concerné, sans justification
spécifiques aux chantiers concernés ;
– absence d’offres conforme à l’acte d’engagement, ayant conduit à l’élimination
d’un trop grand nombre de partenaires au regard des chantiers restant à mettre
en concurrence ;
– anomalies de prix ou de contenu réparties à tour de rôle entre les partenaires
dans leurs offres.
Cette clause est fondamentale pour la protection du pouvoir adjudicateur en tant
qu’elle permet de mettre un terme à un accord-cadre qui perd tout intérêt en raison
d’un comportement inadéquat des entreprises titulaires.
Une pratique coordonnée des titulaires d’un accord-cadre, conduisant le pouvoir
adjudicateur à résilier, pourrait probablement déboucher sur des sanctions pour
pratiques anticoncurrentielles, voire pour délit de participation personnelle à une
En cas de résiliation pour motif d’intérêt général autres que la force majeure ou
le dysfonctionnement de l’accord-cadre lié au comportement des entreprises, une
indemnisation est possible sur le principe au moins, lié à la démonstration de la
perte d’une chance concernant l’attribution de marchés subséquents ultérieurs.
Cette clause répond ainsi au principe d’indemnisation qui est le corollaire de la
résiliation pour motif d’intérêt général, avec une portée limitée à la démonstration
6.2. Résiliation pour cas de force majeure
À son initiative ou à la demande de l’ensemble des titulaires, le pouvoir adjudicateur d’un préjudice réel, direct et certain concernant des commandes sur lesquelles le
pourra mettre fin à l’accord-cadre, par anticipation et sans indemnités, en cas de pouvoir adjudicateur n’est juridiquement pas engagé… Des cas marginaux peuvent
force majeure, de cause extérieure aux partenaires de l’accord-cadre, et portant néanmoins se présenter, qu’il ne faut par conséquent pas exclure par principe.
atteinte au fonctionnement de celui-ci, parmi lesquels :
– les bouleversements internationaux de toute nature affectant les matériaux, matériels et autres (au-delà des ajustements de référentiels de prix prévus par l’article 3.
des règles de consultation communes à tous les marchés subséquents) ;
– les changements législatifs ou réglementaires affectant l’existence ou le fonctionnement de l’accord-cadre.
Le pouvoir adjudicateur pourra pour motif d’intérêt général autre que ceux relevant
des articles 6.1 ou 6.2, prendre l’initiative de résilier le présent accord-cadre. En
ce cas, la résiliation pourra ouvrir droit à indemnisation des titulaires auxquels il
appartiendra de présenter, à cette fin et chacun pour ce qui le concerne, un mémoire
en réclamation faisant état des chances d’obtention de marchés subséquents qu’il
estimerait ainsi perdues et de la perte de bénéfice en résultant.
Article 8 : Certificat de capacité
Le pouvoir adjudicateur délivrera, en fin d’exécution de l’accord-cadre, un certificat
de capacité aux titulaires de l’accord-cadre dont les offres pour les marchés subséquents et la qualité d’exécution de ceux-ci aura été conforme à leurs engagements.
Ce certificat pourra être délivré annuellement, sur demande des intéressés.
Si la délivrance d’un certificat de capacité n’est pas spécifique à un accord cadre, la
mention de son existence dans un tel accord, avec indication du respect des engagements pris indiquera à d’autres pouvoirs adjudicateurs que l’entreprise concernée
a respecté les règles du jeu concernant le fonctionnement du dispositif.
Règlement de consultation de l’accord-cadre (RC–AC)
Des précisions sont apportées dans le règlement de consultation de l’accord-cadre
concernant l’appréciation de la recevabilité des candidatures, notamment pour
ne pas décourager les petites et moyennes entreprises de répondre à ce type de
Article 5.1 : Ouverture des plis
Les entreprises seront sélectionnées notamment sur la base des garanties profes- consultation parfois considérée comme plutôt réservée aux entreprises les plus
sionnelles et financières présentées ainsi que sur leurs références ou compétences importantes du fait de leurs capacités à mobiliser des ressources importantes que
demandent les pouvoirs adjudicateurs.
dans le domaine concerné (1re enveloppe).
Article 5 : jugement des offres
Nota : En raison du contenu de l’accord-cadre et de la diversité prévisible, en volume
et en spécificités, des marchés subséquents, les entreprises de toutes tailles sont
recevables à présenter leur candidature. Il ne sera pas exigé un chiffre d’affaires ni
des moyens matériels et humains correspondant aux plus gros chantiers prévisibles.
En revanche, il sera recherché une bonne couverture de l’éventail du besoin, soit
par localisation des chantiers (selon les zones géographiques couvertes par les
entreprises), soit par taille de chantiers, soit par nature de travaux (au travers
de la diversité des qualifications, y compris spéciales telles que travaux acrobatiques ou autres), dans cet accord-cadre pour s’assurer d’une bonne réponse
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Ce que doit rechercher le pouvoir adjudicateur dans un accord-cadre, c’est bien une
réponse adaptée à la nature du besoin : la « couverture de l’éventail du besoin »
comme le précise le RC-AC, soit par la localisation des chantiers, soit par la taille
Les entreprises de toutes tailles sont donc expressément invitées à répondre.
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Article 5.2 : Jugement des offres pour l’accord-cadre
Les offres (2nde enveloppe), relatives à l’accord-cadre seront examinées selon le
critère unique du prix de la prestation (apprécié au regard de l’annexe A1. – DPGF,
en cohérence avec l’annexe A2. – Détail des coûts – étant précisés que les trois
chantiers types, pour l’offre qualificative, sont de type A, tels que définis aux articles
1.2. du cahier des clauses administratives de l’accord-cadre, et 8. des Règles de
consultation communes aux marchés subséquents, les plus fréquents au sein de
cet accord-cadre).
Les erreurs manifestes de calcul feront l’objet d’une correction par le pouvoir adjudicateur lors de l’analyse. Il sera demandé aux auteurs des offres concernées d’en
confirmer la rectification, avant signature de l’accord-cadre.
Le pouvoir adjudicateur souhaite retenir cinq titulaires pour cet accord-cadre, pour
autant que soit présenté un nombre suffisant de candidatures et d’offres satisfaisantes. Ce nombre ne pourra être augmenté que si les mémoires relatifs à l’étendue
de l’offre - annexes A3 - des cinq offres les plus avantageuses n’assurent pas une
couverture concurrentielle complète (géographique, quantitative et qualitative de
l’accord-cadre), c’est-à-dire au moins trois offres pour chaque caractéristique de
l’annexe A3. Seront alors retenues en complément des cinq premières offres, pour
chaque caractéristique non couverte par celles-ci, la ou les offres les plus avantageuses, au regard du critère prix, positionnées – en son annexe A3 – sur cette
caractéristique jusqu’à obtenir trois offres (sous réserve d’un nombre suffisant
d’offres conformes). Les titulaires de l’accord-cadre deviendront les prestataires
exclusifs du pouvoir adjudicateur pendant la durée de l’accord-cadre pour les travaux
objets de celui-ci. Ils seront remis en concurrence lors de chaque survenance de
besoin objet de l’accord-cadre.
Pour les caractéristiques de l’étendue de l’offre – zones géographiques (annexe
A3.1.) ou les tailles de chantiers (annexe A3.2.) ou les natures de chantiers (annexe
A3.3.) –, sur lesquelles la totalité des candidats ayant présenté une candidature
conforme, ne se positionnerait pas ou incomplètement, les offres régulières et recevables, positionnées sur cette caractéristique ou segment d’une caractéristique, (et
cohérentes avec les capacités attestées dans l’enveloppe 1 candidature) seraient
automatiquement comparées entres elles, sur la base de leur prix (annexe A1.), pour
la sélection finale des attributaires de l’accord-cadre.
L’attention des candidats est attirée sur le fait que les trois premiers chantiers types
s’appuient sur des opérations réelles, constituant les premiers marchés à passer
sur le fondement de l’accord-cadre.
Les dispositions du code des marchés publics ne sont pas très explicites sur les
conditions d’attribution des accords-cadres. Certains commentateurs évoquent des
offres indicatives qui, pourtant, ne sont visées expressément que pour la mise en
place d’un système d’acquisition dynamique (SAD).
Les dispositions de l’article 32 de la directive unifiée paraissent pourtant claires
et non équivoques : « le choix des parties à l’accord-cadre se fait par application
des critères d’attribution établis conformément à l’article 53 », c’est-à-dire sur la
base de critères pondérés par principe.
Il convient alors de classer les offres des concurrents à l’accord-cadre selon les
modalités fixées dans le règlement de consultation et de retenir non pas un seul
attributaire (sauf accord-cadre à titulaire unique), mais le nombre de titulaires
préalablement défini.
Les critères d’attribution de l’accord cadre en lui-même peuvent être différents de
ceux concernant l’attribution des marchés subséquents, à la condition toutefois que
ces derniers soient fixés dans l’accord-cadre initial. La possibilité de déterminer les
critères d’attribution uniquement au stade de la mise en concurrence des accords
cadres n’est pas prévue. La question de leur précision reste toutefois ouverte, avec
certaines réserves.
Le choix fait ici (accord-cadre de travaux courants) est de juger les offres « qualificatives » pour l’accord-cadre selon le critère représentatif de la majorité des
marchés subséquents, dits de type « A » (sans prescriptions techniques spécifiques,
délai fixé par le pouvoir adjudicateur) donc sur le critère unique du prix. Un autre
exemple d’accord-cadre de travaux de voirie, élaboré par le Sdis 06 comportait
deux critères (prix 60%, valeur technique 40 % subdivisée en 20% mémoire
d’organisation de chantier et 20% mode d’établissement des offres pour les futurs
marchés subséquents).
Enfin, pour tenir compte des différents types de situations pouvant se présenter lors
de l’attribution de marchés subséquents, notamment des contraintes techniques
particulières, des situations d’urgence, rien ne semble interdire la création de
« types » de marchés subséquents avec des pondérations de critères liées à ces
catégories. Ainsi, pour une catégorie définie comme les chantiers « en urgence »,
l’accord-cadre doit pouvoir prévoir une pondération de critères davantage axée sur
les délais d’exécution si bien sûr, on veut en faire un critère et non pas imposer des
délais particuliers d’exécution.
Comme évoqué dans le commentaire précédent, les critères d’attribution des marchés
subséquents sont définis dans l’accord-cadre, mais de manière différenciée selon
les situations pouvant se présenter. Ce dispositif allie donc rigueur juridique dans
la définition des choix des prestataires et souplesse.
Règlement de consultation pour la passation des marchés subséquents (RC-MS)
Article 1 : Mise en concurrence
Il est nécessaire de prévoir au minimum une lettre de consultation pour la mise en
concurrence de chaque marché subséquent, ne serait-ce que pour déterminer les
conditions de présentation formelles des offres et les délais de remise.
Article 1.1 : Lettre de consultation
Les marchés passés sur le fondement de l’accord-cadre, dits « marchés subséquents » feront l’objet d’une mise en concurrence, par « lettre de consultation » que En outre, d’autres dispositions peuvent être utilement insérées dans les lettres de
le pouvoir adjudicateur adressera à tous les titulaires de l’accord-cadre, à raison consultation (voir infra).
d’un marché par chantier. En accord avec eux, les documents de la consultation
leur seront adressés sous forme numérique (sauf difficultés particulières pour des
pièces graphiques).
Article 1.2 : Allotissement et étendue de l’offre
Le présent accord-cadre n’est pas alloti. Toutefois, le territoire est réparti en zones
géographiques. Les titulaires, ont eu la faculté de ne pas se positionner sur toutes
les zones, tailles ou types de chantiers. Tous se sont engagés à faire des offres (au
moins aussi avantageuses que leurs offres qualificatives pour l’accord-cadre) au
moins pour les marchés subséquents pour les caractéristiques sur lesquelles ils
se sont positionnés (annexe A3).
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Le règlement de consultation des marchés subséquents rappelle les conditions de
mise en place du positionnement des concurrents, de manière volontaire et non
définitive. Le dispositif mis en place dans l’accord-cadre est donc repris au niveau
des marchés subséquents.
Article 2 : Délais d’exécution pour les marchés subséquents
Le délai maximal d’exécution des travaux des marchés subséquents est soit celui
défini par le pouvoir adjudicateur (pour les chantiers de type A ou C), soit celui
proposé par les titulaires (pour les chantiers de type B et D tels que définis à l’article
1.2. du cahier des clauses administratives de l’accord-cadre).
Comme évoqué précédemment, les délais d’exécution des marchés subséquents
peuvent être soit imposés, soit proposés par les titulaires de l’accord-cadre lors
de la mise en concurrence des marchés. Les délais proposés seront alors pris en
compte comme critère d’attribution.
Article 3 : Offre de prix pour les marchés subséquents
De manière à garantir le pouvoir adjudicateur, il est nécessaire de stabiliser les prix
de l’accord cadre, sur lesquels les titulaires ont été retenu pour ensuite être remis
en concurrence à l’occasion de la passation des marchés subséquents.
3.1. Référentiel de prix plafond pour les offres
La décomposition du prix global et forfaitaire des chantiers types de l’accord-cadre
(annexe A1 à l’acte d’engagement de l’accord-cadre) et le détail de coûts des
matériaux, mise en œuvre et taux horaires (annexe A2 à l’acte d’engagement de
l’accord-cadre) forment, pour chaque titulaire, le référentiel de prix plafond de ses
offres pour les marchés subséquents.
Les titulaires présentent, pour les marchés subséquents, des offres de prix au moins
aussi avantageuses que leur référentiel de prix (annexes A1 et A2) figurant dans
leur offre qualificative de l’accord-cadre. Ils peuvent exceptionnellement motiver
des différences de prix correspondant à des prestations spéciales à un marché
subséquent, en joignant tous les justificatifs étayant la demande. À défaut, il leur
sera demandé de recalculer leur offre sur la base du référentiel. […]
À ce titre, outre les clauses classiques sur la variation des prix, il convient d’introduire une disposition spécifique sur le référentiel des prix plafond des offres,
sur lequel d’ailleurs chaque titulaire s’est engagé dans l’acte d’engagement de
l’accord-cadre (voir supra).
En outre, pour maintenir de la souplesse, est introduite, à titre exceptionnel, la
possibilité de proposer des prix spécifiques pour des prestations spéciales, sous
réserve de les motiver et des les justifier.
Logiquement, le règlement de consultation des marchés subséquents doit prévoir
Article 4 : Variantes
Les variantes seront autorisées pour tous les marchés subséquents de type B, C les conditions de présentation des variantes si elles sont autorisées.
et D, sauf stipulation contraire dans la lettre de consultation, sous réserve d’une
présentation distincte, annexée à l’offre principale. Elles devront garantir les niveaux
de performances minimales sur les points signalés comme intangibles dans les
cahiers des charges. Pour les marchés subséquents de type A, sauf stipulation
contraire, les exigences étant fonctionnelles, les titulaires ont la possibilité de
proposer les caractéristiques de leurs solutions dès lors qu’elles répondent au
moins aux exigences exprimées.
Article 8 : Jugement des offres pour les marchés subséquents
4. Type A : l’offre est jugée uniquement sur le critère prix. Le délai est fixé par le
pouvoir adjudicateur. Le marché ne comporte pas de spécificité technique donnant
lieu à un critère. Par défaut, les marchés subséquents de cet accord-cadre sont
de type A.
5. Type B : critère prix pondéré à 70 %, critère délai pondéré à 30 %. Le pouvoir
adjudicateur ne recourra au critère délai que sur justification (par ex. pour usage
opérationnel ou sur sites soumis à des contraintes climatiques).
6. Type C : critère prix pondéré à 70 %, critère valeur technique pondéré à 30 %. Le
pouvoir adjudicateur ne recourra au critère valeur technique que sur justification (par
ex. ouvrage de haute qualité environnementale ou haute performance énergétique
ou prolongation de garantie sur équipements).
7. Type D : critère prix pondéré à 50 %, critère valeur technique pondéré à 30 %,
critère délai pondéré à 20 %. Le pouvoir adjudicateur justifiera, selon exemples
critères d’attribution uniquement au stade de la mise en concurrence des accordscadres n’est pas prévue. La question de leur précision reste toutefois ouverte, avec
Article 9 : Consultation infructueuse
En cas de mise en concurrence infructueuse, le pouvoir adjudicateur appliquera,
selon le montant de l’opération, les dispositions prévues par l’article 35 du code
des marchés publics, relatif aux procédures négociées, ou par son guide interne
Pour prendre en compte la position du Minefi sur les conditions de mise en concurrence
des marchés subséquents (voir rép. min. n° 25591 de M. Michel Sergent, JO Sénat
du 1er mars 2007, p. 459) le règlement de consultation des marchés subséquents
prévoit expressément le recours à la procédure négociée en cas d’infructuosité, ou
au guide interne du pouvoir adjudicateur, selon le montant du marché subséquent
(1) Voir publication de l’annexe en question ci-après
L’acte d’engagement et le CCAP des marchés subséquents sont
des documents classiques qui ne contiennent guère de dispositions particulières à commenter au titre des accords cadres. ■
accp.indd 62
24/04/07 16:44:35
Annexe A3 à l’acte d’engagement :
L’étendue d’une offre acceptée couvre l’étendue de l’engagement de ce titulaire de l’accord-cadre.
A3.1. Etendue géographique de l’offre (cocher les cases qui conviennent)
❒ Je m’engage à faire des offres sur toutes les zones géographiques de l’accord-cadre.
❒ Je m’engage à faire des offres sur la ou les zones géographiques suivantes (la carte des zones géographique et la liste des établissements du Sdis 06 figurent en annexe au CCTP commun aux marchés subséquents). Pour les marchés relevant des autres
zones, j’aurai la faculté de présenter ou non des offres.
A3.2. Étendue quantitative de l’offre (taille des chantiers)
❒ Je m’engage à faire des offres pour toutes les tailles de chantiers de l’accord-cadre ;
❒ Je m’engage à faire des offres pour les chantiers de taille supérieure à …… m2. Pour les marchés relevant d’autres tailles, j’aurai
la faculté de présenter ou non des offres.
❒ Je m’engage à faire des offres pour les chantiers de taille inférieure à …… m2. Pour les marchés relevant d’autres tailles, j’aurai
A3.3. Étendue qualitative de l’offre (spécialités)
❒ Je m’engage à faire des offres pour tous les types de chantiers « tous corps d’état » de l’accord-cadre.
❒ Je m’engage à faire des offres pour les chantiers « tous corps d’état-classiques ». Pour les marchés relevant d’autres spécialités,
j’aurai la faculté de présenter ou non des offres.
❒ Je m’engage à faire des offres pour les chantiers « tous corps d’état » comportant les spécialités suivantes :
Pour les marchés relevant d’autres spécialités, j’aurai la faculté de présenter ou non des offres.
À ................................................., le
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