Source: http://www.assemblee-nationale.fr/12/cr-cloi/03-04/c0304006.asp
Timestamp: 2020-01-28 04:52:32+00:00
Document Index: 277961246

Matched Legal Cases: ["l'article 2", "l'article 4", "l'article 4", 'art. 8', "l'article 6", "l'article 7", 'art. 12']

Comptes rendus de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République : Mercredi 12 novembre 2003(Séance de 11 heures)
- Projet de loi modifiant la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile (n° 1165) (M. Jean Leonetti, rapporteur) (2e lecture)
La Commission a examiné, en deuxième lecture, sur le rapport de M. Jean Leonetti, le projet de loi modifiant la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile (n° 1165).
Après avoir rappelé que ce projet de loi avait pour objectif de remédier à la longueur des délais d'examen des demandes d'asile, M. Jean Leonetti, rapporteur, a indiqué que ce texte faisait de l'office français de protection des réfugiés et des apatrides (ofpra) le « guichet unique » d'examen de toutes les demandes d'asile ; il a ainsi précisé que l'office serait désormais compétent pour octroyer le bénéfice de la protection subsidiaire, qui se substitue à l'asile territorial aujourd'hui géré par le ministère de l'Intérieur et qui a donné lieu en 2002 à près de 30 000 demandes. Il a estimé que, en confiant l'examen de ces demandes à l'ofpra et en mettant fin au caractère discrétionnaire des décisions d'octroi de cette forme de protection, le projet de loi aménageait le droit d'asile dans un sens plus conforme à la tradition d'accueil de la France. Soulignant la nécessité d'une harmonisation européenne en la matière, le rapporteur a indiqué que le projet avait également pour objet d'introduire en droit interne de nouvelles notions, qui figurent aujourd'hui dans des directives communautaires en cours de négociation, telles que celles d' « asile interne » ou de « pays d'origine sûr » ; faisant état des discussions approfondies suscitées par l'introduction de ces notions, il a noté que le Parlement s'était efforcé de les préciser, notamment en prévoyant l'autorité compétente pour élaborer la liste des pays considérés comme sûrs.
Faisant observer que le Sénat avait adopté six articles du projet de loi dans les mêmes termes que l'Assemblée nationale, il a indiqué que les modifications apportées tendaient principalement à entourer la procédure d'examen de la demande d'asile de garanties supplémentaires. Il a ainsi indiqué que le Sénat avait posé le principe d'une convocation obligatoire du demandeur d'asile à un entretien avec l'ofpra - cette obligation lui paraissant préférable à la mise en place d'une obligation d'entretien - et qu'il avait limité les cas dans lesquels le bénéfice de la protection subsidiaire peut ne pas être accordé, en précisant que tel serait le cas lorsque l'activité de l'étranger, et non plus sa seule présence sur le territoire, constitue une menace grave pour l'ordre public. Il a également précisé que le Sénat avait prévu que l'office tiendrait compte, pour évaluer les possibilités d'asile interne, de l'auteur des persécutions et qu'il avait indiqué explicitement que le fait d'être ressortissant d'un pays d'origine sûr ne pourrait faire obstacle à l'examen individuel de chaque demande. Puis il a fait état du choix du Sénat de considérer comme un pays d'origine sûr un pays qui « veille » au respect des principes de l'État de droit, et d'exclure les partis et organisations autres qu'internationales ou régionales de la liste des autorités de protection. S'agissant de l'organisation de la commission des recours des réfugiés, le rapporteur a relevé que le Sénat avait rétabli sa compétence consultative en matière de mesures de police prises à l'encontre des réfugiés et précisé que seuls des magistrats du siège ou des magistrats judiciaires honoraires pourraient y siéger pour garantir son indépendance.
Le rapporteur a ajouté que le Sénat avait ouvert la possibilité d'étendre la compétence du représentant de l'État sur plusieurs départements en matière de décision d'admission au séjour au titre de l'asile et précisé les conditions de transfert des archives de l'ofpra. Estimant que ces amendements étaient conformes à la logique du projet de loi et amélioraient les garanties offertes aux demandeurs d'asile et aux réfugiés, le rapporteur a proposé à la Commission de retenir ces modifications.
M. Serge Blisko a considéré que son groupe ne pouvait que se féliciter des modifications apportées par le Sénat, lesquelles, pour être marginales, améliorent et précisent le texte. Rappelant son attachement à une harmonisation européenne et à la prise en compte de la Convention de Genève ainsi qu'au protocole de New York, il a estimé que certains problèmes demeuraient et a annoncé le dépôt d'amendements pour les régler.
La Commission a rejeté un amendement de M. Serge Blisko soumettant l'OFPRA à la surveillance du haut-commissariat des Nations unies pour les réfugiés, le rapporteur ayant observé qu'il ne devait pas exister de relations hiérarchiques entre ces deux organismes. Suivant son rapporteur, elle a rejeté deux amendements de M. Serge Blisko, le premier tendant à maintenir, pour l'octroi de la protection subsidiaire, les critères en vigueur pour l'asile territorial, le second tendant à rapprocher la définition de la protection subsidiaire des critères prévus dans le projet de directive communautaire en cours de négociation. Elle a également rejeté un amendement du même auteur supprimant l'exigence du caractère grave, direct et personnel de la menace qui pèse sur la vie ou la personne de l'intéressé, le rapporteur ayant souligné la pertinence et la complémentarité de ces qualificatifs et le président Pascal Clément le fait que l'inscription dans la loi de ceux-ci permettait d'éviter de laisser à la jurisprudence le soin de qualifier l'importance de la menace. Puis, elle a rejeté quatre amendements de M. Etienne Pinte, le premier insérant les menaces contre la liberté parmi les motifs ouvrant droit à la protection subsidiaire, les trois autres conférant le statut de réfugié ou la protection subsidiaire au conjoint, aux enfants et aux ascendants du demandeur d'asile ayant obtenu ce statut.
La Commission a ensuite été saisie de deux amendements de M. Serge Blisko relatifs aux autorités susceptibles d'offrir une protection au demandeur d'asile, le premier limitant cette protection aux seuls États et le second mentionnant, outre les États, les institutions des Nations unies autres que le HCR, les organisations internationales et les autorités permanentes contrôlant un territoire défini et pouvant protéger les personnes de la même manière qu'un État. Leur auteur a indiqué qu'il s'agissait de définir plus strictement les agents de protection que ne le faisait le texte du Sénat. Le rapporteur a rappelé que les persécutions pouvaient provenir d'organisations non étatiques, et souligné qu'il était donc logique d'accepter que la protection puisse également être le fait de ces organisations. Il a ajouté que l'énumération proposée par le second amendement risquait d'être incomplète alors que la définition des autorités susceptibles d'offrir une protection proposée par le Sénat était suffisamment large. La Commission a donc rejeté les deux amendements.
Elle a ensuite rejeté un amendement de M. Serge Blisko supprimant la possibilité pour l'OFPRA de rejeter la demande d'asile d'une personne pouvant bénéficier de l'asile interne, son auteur ayant estimé dangereuse cette nouvelle notion. Le rapporteur a rappelé que cette dernière, prévue par le droit européen, prenait en compte la nature des conflits actuels. M. Serge Blisko a ensuite retiré deux amendements précisant les conditions d'examen de la demande d'asile en cas d'asile interne et la définition de cette notion. La Commission a ensuite été saisie de deux amendements du même auteur modifiant la définition de l'asile interne, l'un introduisant la notion d'accès à la partie sûre du territoire d'origine et l'autre précisant les conditions dans lesquelles il est raisonnable d'estimer que la personne peut rester dans son pays. Après que le rapporteur eut fait valoir que ces précisions étaient en grande partie satisfaites par le texte adopté par le Sénat et que le président Pascal Clément eut souligné les difficultés d'application du premier de ces amendements, la Commission les a rejetés.
Elle a ensuite été saisie d'un amendement de M. Serge Blisko redéfinissant les critères de refus de la protection subsidiaire, afin d'éviter que l'OFPRA ait des compétences parallèles à celles du ministère de l'Intérieur. M. Christophe Caresche a souligné les divergences qui peuvent opposer en ce domaine le ministère des Affaires étrangères et celui de l'Intérieur. Après avoir observé que l'OFPRA avait pris l'habitude de travailler de manière isolée, le président Pascal Clément a insisté sur l'importance d'un travail commun avec le ministère de l'Intérieur. Après que le rapporteur eut à nouveau insisté sur la nécessité d'une action conjointe du ministère de l'Intérieur et de l'OFPRA, la Commission a rejeté l'amendement de M. Serge Blisko.
Suivant l'avis du rapporteur, M. Serge Blisko a retiré un amendement supprimant la possibilité donnée à l'OFPRA de refuser la protection subsidiaire lorsqu'il existe des raisons sérieuses de penser que l'activité du demandeur sur le territoire constitue une menace grave pour l'ordre public, ainsi qu'un amendement devenu sans objet. La Commission a ensuite été saisie d'un amendement de M. Serge Blisko ayant pour objet de supprimer la possibilité de saisine de l'OFPRA par le représentant de l'État dans le but de mettre fin au bénéfice de la protection subsidiaire, l'auteur de l'amendement ayant dénoncé l'influence de considérations d'ordre politique dans une procédure qui doit rester indépendante. Après avoir rappelé que la procédure de l'asile territorial était entièrement gérée par le ministère de l'Intérieur et souligné en conséquence les avancées considérables apportées par le texte en matière de neutralité dans la gestion des demandes, le rapporteur a jugé opportune la saisine de l'OFPRA par le représentant de l'État pour des questions tenant à l'ordre public. La Commission a en conséquence rejeté l'amendement, ainsi qu'un amendement de coordination du même auteur. Puis la Commission a adopté l'article premier sans modification.
La Commission a été saisie d'un amendement de M. Serge Blisko supprimant la disposition prévoyant la transmission des décisions de rejet au ministre de l'Intérieur et, à la demande de celui-ci, des documents permettant d'établir la nationalité de la personne dont la demande d'asile a été rejetée. L'auteur de l'amendement a plaidé pour une confidentialité totale des demandes, seule à même de garantir la totale indépendance de l'OFPRA. Le rapporteur a précisé que la communication des dossiers n'était prévue que pour les demandes d'asile refusées et une fois tous les recours épuisés. Il a jugé indispensable d'établir une distinction dans le traitement des dossiers entre les personnes qui voient aboutir leur demande et celles qui sont définitivement déboutées. Suivant son rapporteur, la Commission a rejeté l'amendement, puis adopté l'article 2 sans modification.
La Commission a examiné l'amendement de M. Serge Blisko confiant au premier président de la Cour de cassation - et non au garde des Sceaux - le soin de nommer les magistrats au sein de la commission des recours des réfugiés. Le président Pascal Clément a jugé plus démocratique de confier ce pouvoir à une autorité politique qui doit répondre de ses actes, plutôt qu'à un haut magistrat. Tout en reconnaissant la pertinence de l'objection, M. Serge Blisko s'est néanmoins interrogé sur l'asymétrie du projet en matière d'instance de nomination, puisque sont également compétents pour nommer les membres de la commission des recours le vice-président du Conseil d'État et le premier président de la Cour des comptes ; il a déclaré voir dans cette disposition une nouvelle forme d'encadrement de l'autorité judiciaire. Le rapporteur a indiqué que le Sénat avait largement répondu à ses préoccupations en prévoyant la seule désignation de magistrats du siège ou de magistrats honoraires, ce qui permet de garantir leur indépendance. La Commission a en conséquence rejeté l'amendement. Puis elle a été saisie d'un amendement de M. Etienne Pinte prévoyant la présence au sein de la commission des recours des réfugiés d'un représentant du haut-commissaire des Nations unies. Tout en notant que la rédaction proposée était très proche du texte de l'article 4, qui prévoit la présence d'une personnalité qualifiée de nationalité française nommée par le haut-commissaire sur avis conforme du vice-président du Conseil d'État, le rapporteur s'est opposé à l'amendement qui, sous prétexte d'une correction sémantique, établit un lien direct entre un organisme international et une commission statuant sur des questions relevant de la souveraineté nationale. La Commission a en conséquence rejeté l'amendement, après que M. Serge Blisko eut annoncé le retrait d'un amendement ayant le même objet.
La Commission a rejeté un amendement de M. Serge Blisko tendant à limiter la saisine de la commission des recours aux étrangers et apatrides auxquels l'ofpra aurait refusé la qualité de réfugié ou le bénéfice de la protection subsidiaire, ou aurait retiré la protection subsidiaire, le rapporteur ayant jugé souhaitable d'offrir une faculté de recours à l'État. Puis elle a examiné un amendement de M. Serge Blisko supprimant la possibilité pour le président et les présidents de section de statuer par ordonnance sur les affaires ne présentant aucun élément sérieux susceptible de remettre en cause la décision de l'ofpra. Son auteur a précisé que l'exercice de ce pouvoir ne saurait être solitaire et devait être entouré de toutes les garanties. M. Étienne Pinte s'est rallié à cet amendement. Le rapporteur a précisé au contraire que la collégialité, dans les affaires simples, aurait pour seul effet de rendre la procédure plus complexe et plus longue, ce qui pouvait constituer une source d'injustice. La Commission a rejeté cet amendement, avant d'adopter l'article 4 sans modification.
La Commission a rejeté deux amendements présentés par M. Serge Blisko prévoyant, d'une part, la possibilité d'introduire un recours suspensif devant la commission des recours des réfugiés contre une décision refusant l'admission d'un demandeur d'asile sur le territoire, et, d'autre part, l'examen systématique et exclusif par des officiers instructeurs de l'ofpra des demandes d'asile déposées à la frontière.
Article 6 (art. 8 de la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile) : Admission au séjour du demandeur d'asile :
La Commission a été saisie d'un amendement de M. Serge Blisko supprimant les dispositions relatives aux « pays d'origine sûr ». Son auteur a rappelé les fortes réticences de son groupe à l'encontre de ce concept, l'histoire ayant montré qu'un pays considéré comme sûr pouvait se transformer très rapidement en pays dangereux, ce qui soumettait inéluctablement l'établissement d'une liste des pays sûrs à des contingences politiques. Contre l'amendement, M. Michel Piron a fait observer que le refus d'établir une telle liste conduirait à la paralysie et se retournerait donc contre les objectifs du texte.
Le président Pascal Clément a souligné que les incertitudes ne devaient pas empêcher d'établir et de réviser une telle liste, avant de rappeler que le projet reprenait les termes d'un projet de directive qu'il convenait de respecter. La Commission a rejeté l'amendement, avant de réserver le même sort à un autre amendement de M. Serge Blisko restreignant les motifs susceptibles d'être avancés par les préfets à l'appui d'un refus d'accorder un titre de séjour à un demandeur d'asile. Elle a adopté l'article 6 sans modification.
La Commission a été saisie d'un amendement de M. Étienne Pinte ouvrant un droit au travail aux demandeurs d'asile dont la demande ne serait pas examinée dans un délai d'un an, l'auteur de l'amendement soulignant qu'un tel droit, assortissant une assignation à résidence, était accordé aux étrangers par la loi relative à la maîtrise de l'immigration, non encore promulguée. Tout en reconnaissant la légitimité de la préoccupation exprimée par M. Étienne Pinte, le rapporteur a estimé qu'un tel amendement reposait sur l'hypothèse, contraire à l'objet du texte, selon laquelle les demandes d'asile ne seraient pas traitées dans le délai d'un an. Mettant en relief la nécessité d'une harmonisation communautaire en ce domaine, il a suggéré d'attendre la définition d'une position commune des États membres de l'Union européenne, afin d'éviter des phénomènes de « concurrence », la directive du 27 janvier 2003 ne comportant aucune avancée réelle sur cette question. Il a fait observer que les demandeurs d'asile dont la situation rendait légitime l'octroi dans les meilleurs délais du statut de réfugié seraient lésés par rapport à ceux qui tenteraient de faire durer les procédures de manière dilatoire de telle sorte qu'ils puissent obtenir, après un délai d'un an, une autorisation de travailler. Suivant son rapporteur, la Commission a rejeté cet amendement. Après que M. Serge Blisko a retiré un amendement, satisfait par le texte voté par le Sénat, la Commission a adopté l'article 7 sans modification.
Article 8 (art. 12 de la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile) : Délivrance d'une carte de séjour temporaire aux bénéficiaires de la protection subsidiaire ; Article 11 (titre III [nouveau] de la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile) : Adaptations en vue de l'application de la loi à l'outre-mer - décrets d'application ; Article 13 : Conditions d'entrée en vigueur de la loi :
La Commission a adopté ces articles dans le texte du Sénat, ainsi que l'ensemble du projet de loi sans modification.
La Commission a désigné M. Patrick Bloche rapporteur de la proposition de loi portant pénalisation des propos discriminatoires (n° 1194).