Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-311-de-marzo-31-de-2004?documento=jurcol&contexto=jurcol_75992041f277f034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-12-15 14:16:58
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﻿ SENTENCIA C-311 DE MARZO 31 DE 2004
SENTENCIA C-311 DE 31 DE MARZO DE 2004
CONTENIDO:PARIENTES DE DIPUTADOS Y CONCEJALES. PROHIBICIÓN PARA SER DESIGNADOS EN CARGOS PÚBLICOS. SE DECLARA EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA DEL SEGUNDO INCISO DEL ARTÍCULO 49 DE LA LEY 617 DE 2000, TAL COMO QUEDÓ MODIFICADO POR LA LEY 821 DE 2003.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCESO A EMPLEOS PÚBLICOS, EMPLEOS PÚBLICOS, EJERCICIO DE LOS EMPLEOS PÚBLICOS, REQUISITOS PARA EL EJERCICIO DE LOS EMPLEOS PÚBLICOS, PARIENTE, IMPEDIMENTO AL ACCESO A EMPLEOS PÚBLICOS, INHABILIDAD POR PARENTESCO, INHABILIDADES PARA EL EJERCICIO DE LOS EMPLEOS PÚBLICOS
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:391 DE JULIO DE 2004, PG.1136
Sentencia C-311 de marzo 31 de 2004
Sentencia C-311 de 2004
Ref.: Expediente D-4832
Actor: Fidernando Antury Nuñez
Demanda de inconstitucionalidad contra las expresiones “cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad”, contenidas en el segundo inciso del artículo 49 de la Ley 617 de 2000, tal como quedó modificado por el artículo 1º de la Ley 821 de 2003 “por la cual se modifica el artículo 49 de la Ley 617 de 2000.”
Bogotá D. C., treinta y uno de marzo de dos mil cuatro.
A continuación se transcribe el texto de la norma demandada de conformidad con su publicación en el Diario Oficial Nº 45.244 del 10 de julio de 2003. Se subraya lo demandado.
“ LEY 821 DE 2003”
" ART. 49.—Prohibiciones relativas a los cónyuges, compañeros permanentes y parientes de los gobernadores, diputados, alcaldes municipales, y distritales; concejales municipales, y distritales; y miembros de juntas administradoras locales municipales y distritales. Los cónyuges o compañeros permanentes, y parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad y primero civil de los gobernadores, diputados, alcaldes municipales y distritales y concejales municipales y distritales, y miembros de juntas administradores locales municipales y distritales no podrán ser miembros de juntas o consejos directivos de entidades del sector central o descentralizados del correspondiente departamento, distrito o municipio, ni miembros de juntas directivas, representantes legales, revisores fiscales, auditores o administradores de las entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios o de seguridad social en el respectivo departamento o municipio.
Para el actor las expresiones “cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad”, contenidas en el segundo inciso del artículo 49 de la Ley 617 de 2000, tal como quedó modificado por la Ley 821 de 2003 en cuanto determinan que los parientes de los diputados y concejales dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad y primero civil no puedan ser designados funcionarios del respectivo departamento, distrito o municipio, o de sus entidades descentralizadas, vulneran el artículo 292 de la Constitución que expresamente establece una regla diferente, a saber, que “No podrán ser designados funcionarios de la correspondiente entidad territorial los cónyuges o compañeros permanentes de los diputados y concejales, ni sus parientes en el segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil.” (subraya la Corte).
El señor Procurador General de la Nación por su parte solicita la declaratoria de inexequibilidad del segundo inciso del artículo 49 de la Ley 617 de 2000 tal como quedó modificado por el artículo 1º de la Ley 821 de 2003, por cuanto considera que en este caso el legislador contravino un mandato expreso de la Constitución. Recuerda que de acuerdo con el artículo 4º superior en todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales.
Así las cosas corresponde a la Corte establecer si el legislador vulneró o no el artículo 292 superior al establecer en el segundo inciso del artículo 49 de la Ley 617 de 2000 tal como quedó modificado por el artículo 1º de la Ley 821 de 2003 que: “Los cónyuges o compañeros permanentes de los gobernadores, diputados, alcaldes municipales y distritales y concejales municipales y distritales, y miembros de juntas administradoras locales municipales y distritales y sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, no podrán ser designados funcionarios del respectivo departamento, distrito o municipio, o de sus entidades descentralizadas”, (subraya la Corte) a pesar de que el artículo 292 señala para el caso de los parientes de los diputados y concejales que dicha prohibición para ser designados funcionarios de la correspondiente entidad territorial se establece es respecto de quienes se encuentren en el segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil.
Previamente la Corte considera necesario hacer algunas precisiones relativas a i) la necesidad de efectuar la unidad normativa con el resto del inciso para completar la proposición jurídica demandada ii) la potestad de configuración del legislador en materia de inhabilidades e incompatibilidades en el ejercicio de funciones públicas y los límites fijados por la Constitución iii) el alcance del artículo 292 de la Constitución, iv) el contenido y alcance de la disposición en la que se contienen las expresiones acusadas, y v) las diversas hipótesis que se desprenden de la interpretación concordada del segundo inciso del artículo 49 de la ley 617 de 2000 —tal como quedó modificado por el artículo 1º de la Ley 821 de 2003—, tanto con el artículo 126, como con el artículo 292 constitucionales, que resultan pertinentes para el análisis de los cargos planteados en la demanda.
3.1 La necesidad de efectuar la unidad normativa con el resto del inciso para completar la proposición jurídica demandada.
Debe recordarse que, conforme a reiterada jurisprudencia (1) , de manera excepcional la Corte procede a integrar la unidad normativa entre las disposiciones acusadas y otros textos que no han sido demandados pero en relación con los cuales existe una unidad inescindible, cuando resulta materialmente imposible pronunciarse sobre la exequibilidad o inexequibilidad de las expresiones acusadas sin analizar globalmente los elementos esenciales del conjunto normativo del cual ellas forman parte (2) .
En el presente caso, resulta evidente que para comprender integralmente el sentido de las expresiones demandadas del segundo inciso del artículo 49 de la Ley 617 de 2000 tal como quedó modificado por el artículo 1º de la Ley 821 de 2003 es necesario acudir a la parte no demandada del mismo inciso.
Así las cosas la Corte integrará la unidad normativa con el conjunto del segundo inciso del artículo 49 de la Ley 617 de 2000 tal como quedó modificado por el artículo 1º de la Ley 821 de 2003 y procederá a examinar el cargo formulado en relación con él.
3.2 La potestad de Configuración del legislador en materia de inhabilidades e incompatibilidades en el ejercicio de funciones públicas y los límites fijados por la Constitución.
El constituyente quiso sujetar dichos servidores a estrictas reglas de conducta que garanticen la moralidad pública y el ejercicio de las funciones a ellos atribuidas orientado siempre a la defensa del interés general y al cumplimiento de los fines del Estado (C.P., arts. 122, 124 a 129).
Al respecto, recuérdese que conforme al artículo 2º de la Constitución, las autoridades están instituidas, entre otras finalidades, “para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares” y cómo al tenor del artículo 209 constitucional son principios que fundamentan el ejercicio de la función administrativa los “(…) de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad (…)”.
La necesidad de poner en práctica la aplicación de estos principios superiores significa que, como lo ha precisado en repetidas ocasiones la corporación, quienes acceden al desempeño de funciones públicas deben someterse al cumplimiento de ciertas reglas y exigencias, acordes con los supremos intereses que les corresponde gestionar en beneficio del interés común y de la prosperidad colectiva (3) , sin que con ello pueda entenderse que se desconoce el derecho a participar en los asuntos públicos a que alude el artículo 40-7 superior.
“La Carta Política de 1991 establece en el artículo 40 el derecho de los ciudadanos a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Dentro de las varias manifestaciones que adopta este derecho se encuentra la posibilidad de elegir y ser elegido (num.1º.) así como de acceder al desempeño de funciones y cargos públicos (num. 7º.), salvo para aquellos colombianos que, por nacimiento o por adopción, tengan doble nacionalidad, en los casos y de la forma que lo establezca la respectiva reglamentación legal. // El derecho político en mención ha sido reconocido como fundamental y de aplicación inmediata en el texto constitucional (CP, arts. 40 y 85), dado el desarrollo que permite alcanzar, no sólo en el patrimonio jurídico-político de los ciudadanos, sino también en la estructura filosófico-política del Estado, al hacer efectivo el principio constitucional de la participación ciudadana (C.P., art. 1º.). No obstante, es posible someterlo a limitaciones (4) en aras de la defensa y garantía del interés general, como sucede para efectos del señalamiento de las condiciones de ingreso al ejercicio de un cargo o función públicos.”
Es así como la Constitución Política y la ley se han encargado de fijar un régimen de inhabilidades e incompatibilidades (5) , a través del cual se persigue impedir o limitar el ejercicio de la función pública a los ciudadanos que no observen las condiciones que han sido estatuidas para asegurar la idoneidad y probidad de quien aspira a ingresar o está desempeñando un cargo público.
Al respecto la Corte ha señalado que el legislador goza de un amplio margen de configuración en materia de establecimiento de inhabilidades e incompatibilidades para el ejercicio de funciones públicas, que debe respetar, sin embargo, los límites que en este campo impone la Carta Política (6) , bien por que ella haya fijado de manera explicita determinados parámetros (7) , bien porque la actuación del legislador deba subordinarse a los valores, principios y derechos constitucionalmente reconocidos y en particular los determinados en los artículos 13, 25, 26 y 40-7 superiores (8) .
Sobre el particular en la Sentencia C-064 de 2003 donde se analizó el alcance del inciso final del artículo 122 superior para resolver sobre la constitucionalidad del parágrafo 2º del artículo 38 de la Ley 734 de 2002, dijo la Corte lo siguiente:
“(L)a ciencia constitucional entiende y acepta como uno de sus principios más elaborados que sea el legislador el encargado de desarrollar y concretizar los textos constitucionales. Principio que encuentra pleno respaldo en la Constitución al habilitar al órgano legislativo para cumplir esa importante misión. Labor que debe cumplir con total obediencia de los límites establecidos por el mismo estatuto supremo, precisamente para que no desborde sus contenidos y termine por desnaturalizar la norma de normas.
“El legislador no puede desbordar la Constitución y está subordinado a ella porque la Carta es norma de normas (art. 4º C.P.). Pero, en función del pluralismo y la participación democrática, el legislador puede tomar diversas opciones dentro del marco de la Carta. Esto es lo que la doctrina constitucional comparada ha denominado la libertad de formación democrática de la voluntad o la libertad de configuración política del legislador, según la cual corresponde al Congreso adoptar libremente, dentro de los marcos de la Constitución, diferentes políticas y definiciones legislativas que expresen la visión de las distintas mayorías que se expresan democráticamente en esa instancia. Por ello esa corporación ha señalado que “es propio de una constitución democrática y pluralista como la colombiana, que sus normas materiales o sustantivas, en principio, puedan permitir, dentro de ciertos límites, diversas políticas y alternativas de interpretación (9) ” (10) .
“Ese control de límites varía su intensidad dependiendo de la propia complejidad y desarrollo de la construcción constitucional de un determinado concepto o institución. Así, si la determinación de los elementos estructurales de un concepto es más o menos completa, esto hace más estricto el control constitucional del acto normativo que desarrolla el mencionado concepto pues, en tales casos, el constituyente ha limitado el ámbito de acción del legislador. Por el contrario, si la protección constitucional solamente se predica de ciertos elementos, los cuales no delimitan perfectamente la figura jurídica del caso, el Congreso tiene una amplia libertad para optar por las diversas alternativas legítimas del concepto, obviamente respetando el marco constitucional fijado. En efecto, en función del pluralismo político, la soberanía popular, el principio democrático y la cláusula general de competencia del Congreso (C.P., arts 1º, 3º, 8º y 150), se entiende que cuando la Constitución ha guardado silencio sobre un determinado punto es porque ha querido dejar un espacio abierto amplio para diferentes regulaciones y opciones de parte del legislador. Eso significa que cuando no puede deducirse del texto constitucional una regla clara, en principio debe considerarse válida la regla establecida por el legislador” (11) (Negrillas fuera de texto).
Conforme a lo visto, en la medida en que la Constitución no concretice todos los elementos de determinada institución jurídica el legislador queda habilitado para ejercer su potestad de configuración legislativa, pues, al guardar silencio el constituyente es porque ha querido dejar un espacio abierto amplio para diferentes regulaciones y opciones de parte del legislador” (12) .
Ahora bien respecto de la fijación de las condiciones positivas o negativas (inhabilidades e incompatibilidades) que regulen el acceso a un determinado cargo o función públicos, la Corte ha precisado que esto “constituye materia de la competencia del legislador de conformidad con los artículos 123 y 150-23, siempre y cuando no exista una determinación constitucional específica sobre el particular” (13) .
Y en el mismo sentido ha precisado que “los únicos límites del legislador para determinar los regímenes de calidades, inhabilidades e incompatibilidades de los servidores públicos mencionados, son los parámetros establecidos de manera explícita por la misma Constitución. Por lo demás, el legislador tiene completa libertad para analizar y definir los hechos y las situaciones que constituyen inhabilidad o incompatibilidad para ejercer determinado cargo, así como el tiempo de vigencia de tales causales” (14) .
La Corte ha hecho énfasis en que la sujeción de la ley al principio de la supremacía de la Constitución Política, impide que el legislador consagre regulaciones que contraríen la Carta o modifiquen los preceptos en ella dispuestos (C.P., art. 4º) (15) . Así mismo ha destacado que cuando la propia Constitución establece un límite a un derecho fundamental y se reserva tal prerrogativa, cierra la posibilidad para que la ley, en su ámbito de competencia, pueda ser más restrictiva en esa materia.
Así lo estableció la Corte en la Sentencia C-015 de 2004 donde analizó la demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo 6º del artículo 21 de la Ley 789 de 2002 que prohíbe a los directores y subdirectores de las cajas de compensación familiar, ser elegidos en corporaciones y cargos de elección popular, hasta una año después de haber hecho dejación del cargo en la respectiva caja.
Sobre el particular, basta citar pronunciamientos previos de esta misma corporación en los cuales se reconoció que el legislador tiene competencia para complementar el régimen constitucional de inhabilidades aplicable a los servidores públicos, siempre que al hacerlo no contraríe disposiciones expresas de la Carta, no modifique el alcance y los límites de las inhabilidades fijados directamente por el constituyente, ni incurra en regulaciones irrazonables o desproporcionadas frente a la finalidad que se persigue. Así, por ejemplo, en la Sentencia C-952 de 2001 (16) , la Corte afirmó que “la fijación de esas condiciones positivas o negativas (inhabilidades e incompatibilidades) que habrán de regir el acceso a un determinado cargo o función públicos, constituye materia de la competencia del legislador de conformidad con los artículos 123 y 150-23, siempre y cuando no exista una determinación constitucional específica sobre el particular. (...) En el mismo sentido, en la Sentencia C-540 de 2001 (17) la Corte afirmó: “es importante señalar que el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los servidores públicos está previsto en la Constitución y la ley.”; y en la misma oportunidad, precisó que “el legislador no puede modificar los límites fijados directamente por el constituyente”. Finalmente, en la Sentencia C-483 de 1998, la Corte expresó que “el constituyente no ha entrado a definir en el propio texto de la Constitución Política todas las incompatibilidades e inhabilidades aplicables a los distintos cargos públicos. Buena parte de ellas son del exclusivo resorte del legislador, por disposición expresa de la misma Constitución o por cláusula general de competencia”.(…).
Por eso, la jurisprudencia de la Corte ha concluido que “el legislador no puede modificar los límites fijados directamente por el constituyente en cuanto existen varias razones que impiden a la ley ampliar este régimen, entre las cuales se destacan las siguientes: 1ª) La Constitución establece un sistema cerrado de inhabilidades e incompatibilidades por tratarse de restricciones al derecho fundamental de elegir y ser elegido (C.P., art. 40); 2ª) La sujeción de la ley al principio de la supremacía de la Constitución Política, lo cual impide que el legislador consagre regulaciones que estén en contravía de la Carta o modifiquen los preceptos en ella dispuestos (C.P., art. 4º); 3ª) Los límites de los derechos fundamentales tienen que ser de interpretación restrictiva; 4ª) Cuando la propia Constitución establece un límite a un derecho fundamental y se reserva tal prerrogativa, cierra la posibilidad para que la ley, en su ámbito de competencia, pueda ser más restrictiva en esa materia.” (énfasis fuera del texto) (18) . En igual sentido, en la Sentencia C-209 de 2000 se afirmó: “Cabe destacar que en materia de inhabilidades e incompatibilidades, la propia Carta Política se ha encargado de señalar las que le son aplicables a los congresistas (arts. 179, 180 y 181) y algunas que se predican de la generalidad de los servidores públicos (C.P. arts. 127 y 128)” (19) .
Cabe resaltar, de otra parte, que la Corte ha hecho particular énfasis en que el ejercicio de la potestad de configuración por el legislador para determinar causales de inhabilidad e incompatibilidad o para regular su alcance cuando a ello está facultado, no puede ser irrazonable ni desproporcionado (20) :
“El legislador, como ya se expresó, goza de autorización constitucional para establecer causales de inhabilidad e incompatibilidad en cuanto al ejercicio de cargos públicos, y al hacerlo, en tanto no contradiga lo dispuesto por la Carta Política y plasme reglas razonables y proporcionales, le es posible introducir o crear los motivos que las configuren, según su propia verificación acerca de experiencias anteriores y su evaluación sobre lo que más convenga con el objeto de garantizar la transparencia del acceso a la función pública, de las sanas costumbres en el seno de la sociedad y de la separación entre el interés público y el privado de los servidores estatales, sin que necesariamente los fenómenos que decida consagrar en la calidad dicha tengan que estar explícitamente contemplados en el texto de la Constitución. Exigirlo así significaría quitar a la ley toda iniciativa en materias que son propias de su papel en el plano de la conformación del orden jurídico, despojando de contenido la función legislativa misma” (21) .
“La doctrina constitucional contenida en múltiples fallos de esta corporación (sents. C-537/93; C-320 de 1994; C-373 de 1995; C-367 de 1996, C-509, C-618 de 1997. C-068 y C-147 de 1998, entre otras), ha señalado que las inhabilidades como excepción y restricción que el constituyente y el legislador pueden fijar al derecho político que le asiste a toda persona de acceder y desempeñar, en condiciones de igualdad, funciones o cargos públicos (C.P. arts. 13 y 40), deben ser razonadas y proporcionales. Razonabilidad y proporcionalidad, que tiene como punto de referencia, la prevalencia de los principios que rigen la función administrativa (C.P. art. 209).
Por tanto, la facultad que se reconoce al órgano legislativo para determinar causales de inhabilidad diversas a las que expresamente ha fijado el constituyente, han de ser interpretadas en forma restrictiva (sents. C-320/94 y C-147/98, entre otras), en el sentido de dar prevalencia a los derechos a la igualdad y al acceso a funciones y cargos públicos. No significa lo anterior, el desconocimiento de la facultad discrecional que, en esta materia, se le reconoce al legislador (sents. C-367/96, C-509/97, entre otras), dado que si bien corresponde a él señalar causales de inhabilidad diversas a las establecidas por el constituyente, cuando ello se considere conveniente para el desempeño probo de la función pública, esa competencia tiene un límite objetivo: el no desconocimiento de los mencionados derechos” (22) .
La Corte ha destacado igualmente que la configuración de las causales de inhabilidad e incompatibilidad por el legislador no debe operar con un criterio unívoco sino que, por el contrario, la misma debe estar precedida de consideraciones particulares atinentes a la naturaleza propia de cada uno de los casos, situaciones o actos que son materia de regulación jurídica. En otras palabras, ha considerado que las prohibiciones deben ser definidas de conformidad con el cargo de que se trate, la condición reconocida al servidor público, las atribuciones y competencias que le hayan sido asignadas y sus respectivas responsabilidades, pues de esta manera no sólo se respeta la libertad de configuración legislativa —amparada en los principios de razonabilidad y proporcionalidad—, sino además, se garantiza plenamente la ejecución de los fines esenciales del Estado en sus diferentes niveles (23) .
3.3 El alcance del artículo 292 constitucional.
De dichos textos de desprende claramente que la competencia del legislador para determinar las calidades, inhabilidades, e incompatibilidades, y demás disposiciones necesarias para la elección y desempeño de funciones de los ciudadanos que sean elegidos por voto popular para el desempeño de funciones públicas en las entidades territoriales, habrá de ejercerse “sin perjuicio de lo establecido en la Constitución” (C.P., art. 293).
Dentro de ellos cabe recordar especialmente el artículo 126 superior que prohíbe a todos los servidores públicos y en consecuencia tanto a los miembros de las corporaciones públicas, como a los funcionarios de las entidades territoriales en todos sus niveles (C.P., art. 123) nombrar —excepto en aplicación de las normas vigentes sobre ingreso o ascenso por méritos—, como empleados a personas con las cuales tengan parentesco hasta el cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad, primero civil, o con quienes estén ligados por matrimonio o unión permanente y a personas vinculadas por los mismos lazos con servidores públicos competentes para intervenir en su designación.
Sobre este punto es pertinente recordar que como lo precisó la Corte en la Sentencia C-1105 de 2001 las hipótesis que regulan respectivamente los artículos 126 y 292-2 superiores son diferentes, pues mientras que el artículo 126 superior recurre a la forma activa referida a todo servidor público, cuando señala que “los servidores públicos no podrán nombrar”, el inciso segundo del artículo 292 utiliza una forma pasiva que establece que determinadas personas “no podrán ser designados funcionarios” de la correspondiente entidad territorial. Circunstancia que determina que el alcance de las prohibiciones en uno y otro caso no resulte contradictorio sino que deba analizarse de manera concordada y complementaria.
Al respecto dijo la Corte lo siguiente al analizar la constitucionalidad del artículo 49 de la Ley 617 antes de que este fuera modificado por el artículo 1º de la Ley 821 de 2003 frente al cargo por el supuesto desconocimiento del artículo 126 superior:
“23- La expresión impugnada establece que no podrán ser designados funcionarios del respectivo departamento, distrito o municipio, o de sus entidades descentralizadas, los “parientes dentro del segundo (2º) grado de consanguinidad, primero (1º) de afinidad o primero (1º) civil" de los gobernadores, diputados, alcaldes municipales y distritales y concejales municipales y distritales, y miembros de juntas locales municipales y distritales, y de sus cónyuges o compañeros permanentes. El actor considera que esa inhabilidad resta severidad al mandato del artículo 126 superior, según el cual, “los servidores públicos no podrán nombrar como empleados a personas con las cuales tengan parentesco hasta el cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad, primero civil, o con quien estén ligados por matrimonio o unión permanente. Tampoco podrán designar a personas vinculadas por los mismos lazos con servidores públicos competentes para intervenir en su designación.”
Una primera lectura de la norma constitucional y de la expresión acusada del artículo 49 parece dar razón al demandante y a la vista fiscal, pues mientras que el mandato constitucional hace referencia a grados de parentesco de cuarto grado de consanguinidad y segundo de afinidad, la disposición impugnada hace referencia a parientes dentro del segundo grado de consanguinidad y primero de afinidad. La norma legal parece entonces menos severa que la inhabilidad de rango constitucional, y el actor y la vista fiscal parecerían tener razón. Sin embargo, un examen más atento muestra que la conclusión del demandante y del ministerio público es equivocada, por la sencilla razón de que la norma legal acusada y el mandato constitucional regulan hipótesis distintas. En efecto, la inhabilidad constitucional recae sobre el servidor público, quien no puede nombrar a sus parientes dentro de ciertos grados de consanguinidad o afinidad. Para que esta prohibición opere se requiere entonces que el servidor público sea el nominador y su pariente el nominado, y por ello la norma constitucional utiliza, desde el punto de vista gramatical, la forma verbal activa “los servidores públicos no podrán nombrar...”. En cambio, la inhabilidad de la norma demandada es diferente porque recae sobre los familiares del servidor público, sin que sea necesario que el servidor sea el nominador. Es más, ni siquiera importa quien sea el nominador, y por ello la norma legal utiliza gramaticalmente la forma verbal pasiva: los parientes “no podrán ser designados...”. Para que esta prohibición legal opere basta entonces que una persona sea pariente en los grados de consanguinidad y afinidad previstos de un gobernador, un alcalde, un concejal, un diputado o un miembro de una junta administradora local.
25- El anterior examen es suficiente para concluir que el cargo del actor se funda en un supuesto equivocado, pues no es cierto que el aparte acusado haga menos rigurosa la inhabilidad prevista en el artículo 126 de la Carta. La expresión acusada será entonces declarada exequible, pero únicamente por ese cargo” (24) (subrayas fuera de texto).
3.4 Contenido y alcance de la disposición en la que se contienen las expresiones acusadas.
El artículo 1º de la Ley 821 de 2003 “por la cual se modifica el artículo 49 de la Ley 617 de 2000” fijó nuevas reglas en materia de prohibiciones relativas a los cónyuges, compañeros permanentes y parientes de los gobernadores, diputados, alcaldes municipales, y distritales; concejales municipales, y distritales; y miembros de juntas administradoras locales municipales y distritales, que modificaron las que establecía originalmente el artículo 49 de la Ley 617 de 2000 (25) .
El parágrafo 2º señala por su parte que las prohibiciones para el nombramiento, elección o designación de servidores públicos y trabajadores previstas en los tres incisos citados también se aplicarán en relación con la vinculación de personas a través de contratos de prestación de servicios.
3.5 Las diversas hipótesis que se desprenden de la interpretación concordada del segundo inciso del artículo 49 de la ley 617 de 2000 —tal como quedó modificado por el artículo 1º de la Ley 821 de 2003—, tanto con el artículo 126, como con el artículo 292-2 de la Constitución.
Cabe precisar que en relación con el segundo inciso del artículo 49 de la Ley 617 de 2000, tal como quedó modificado por el artículo 1º de la Ley 821 de 2003 —inciso en el que se contienen las expresiones acusadas por el actor—, diversas hipótesis deben ser tomadas en cuenta en función de las personas a las que éste puede llegar a aplicarse, así como de las personas que lleguen a intervenir en la designación de las mismas, si se le concuerda con los mandatos superiores contenidos respectivamente en los artículos 126 y 292-2 de la Constitución (26) .
Respecto de los cónyuges y compañeros permanentes la interpretación concordada de los artículos 126 y 292-2 superiores comporta que tanto si se toma en cuenta quien nombra o designa (C.P. art. 126) como a quien se designa (C.P., art. 292), independientemente de que se trate de los gobernadores, diputados, alcaldes municipales y distritales y concejales municipales y distritales, y miembros de juntas administradoras locales municipales y distritales, los cónyuges y compañeros permanentes de cualquiera de ellos no podrán ser designados servidores del respectivo departamento, distrito o municipio, o de sus entidades descentralizadas.
i) el caso de los parientes de los diputados y concejales —a que alude expresamente el segundo inciso del artículo 292—, cuando los mismos diputados y concejales actúan como nominadores o cuando han intervenido en la designación de quien actúa como nominador, caso en el cual la concordancia del artículo 292-2 con el artículo 126 superior impone que en esas circunstancias los parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad, y primero civil de dichos diputados y concejales, no puedan ser designados funcionarios de la correspondiente entidad territorial (27) .
ii) el caso de los parientes de los diputados y concejales —a que alude expresamente el segundo inciso del artículo 292— cuando los mismos diputados y concejales no actúan como nominadores o no han intervenido en la designación de quien actúa como nominador, caso en el cual ninguna concordancia debe hacerse con el artículo 126 y la única regla aplicable es la contenida en el artículo 292 superior, que establece que “No podrán ser designados funcionarios de la correspondiente entidad territorial los cónyuges o compañeros permanentes de los diputados y concejales, ni sus parientes en el segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil.”
iii) el caso de los parientes de los gobernadores y alcaldes, cuando el nominador es el respectivo gobernador o alcalde o cuando éstos han intervenido en la designación de quien actúa como nominador, caso en el cual el artículo 126 superior impone que en esas circunstancias los parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad, y primero civil de dicho gobernador o alcalde, no puedan ser designados funcionarios de la correspondiente entidad territorial (28) .
iv) el caso de los parientes de los gobernadores o alcaldes, cuando dichos gobernadores o alcaldes no actúan como nominadores o no han intervenido en la designación de quien actúa como nominador, caso en el cual no existe ninguna disposición constitucional que señale directamente la regla aplicable y corresponde entonces a legislador en ejercicio de su potestad de configuración determinar el grado de parentesco que impide la designación de los parientes del respectivo gobernador o alcalde. Grado de parentesco que en este caso el legislador fijó en el artículo 49 de la Ley 617 de 2000, tal como quedó modificado por el artículo 1º de la Ley 821 de 2003 en el cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil.
v) el caso de los parientes de los miembros de las juntas administradoras locales municipales y distritales sea que dichos miembros actúen o no como nominadores o hayan intervenido o no en la designación de quien actúa como nominador caso en el cual no existe ninguna disposición constitucional que señale directamente la regla aplicable (29) y corresponde entonces a legislador en ejercicio de su potestad de configuración determinar el grado de parentesco que impide la designación de los parientes de dichos miembros. Grado de parentesco que en este caso el legislador fijó en el artículo 49 de la Ley 617 de 2000, tal como quedó modificado por el artículo 1º de la Ley 821 de 2003 en el cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil.
De las consideraciones hechas en los apartes preliminares de esta sentencia se desprende que en el presente caso el legislador al establecer en el segundo inciso del artículo 49 de la Ley 617 de 2000, tal como quedó modificado por el artículo 1º de la Ley 821 de 2003 la prohibición para que los parientes de los diputados y concejales dentro del cuarto grado de consanguinidad y segundo de afinidad (subraya la Corte) sean designados funcionarios del respectivo departamento, distrito o municipio, o de sus entidades descentralizadas, contradijo un mandato expreso de la Constitución en un asunto en el que ésta no había dejado ningún margen al legislador y había decidido regular directamente dicha prohibición cuando señaló que “no podrán ser designados funcionarios de la correspondiente entidad territorial los cónyuges o compañeros permanentes de los diputados y concejales, ni sus parientes en el segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil.” (subraya la Corte)
Dado que el segundo inciso del artículo 49 de la Ley 617 de 2000, tal como quedó modificado por el artículo 1º de la Ley 821 de 2003 no hace ninguna diferencia entre dichas hipótesis, es claro que la norma puede interpretarse en un sentido que va más allá del texto expreso de la Constitución y por tanto la vulnera.
Téngase en cuenta que como se precisó en los apartes preliminares de esta sentencia el legislador no puede contradecir lo dicho por la Constitución en aquellos casos en los que ésta ha establecido directamente la regla a aplicar en materia de prohibiciones (30) y en consecuencia corresponde a la Corte asegurar el respeto del mandato superior que ha sido desconocido.
4.2 La declaración que debe proferir la Corte en el presente caso.
4.2.1 Ahora bien, la Corte llama la atención sobre el hecho que cuando los propios diputados o concejales intervienen en la designación de sus parientes o de las personas que pueden actuar como nominadores de los mismos resulta aplicable el artículo 126 superior, y en consecuencia el grado de parentesco a que hace referencia el segundo inciso del artículo 49 de la Ley 617 de 2000, tal como quedó modificado por el artículo 1º de la Ley 821 de 2003 no contradice la Constitución.
En ese orden de ideas no resulta posible proceder a la declaratoria de inexequibilidad del segundo inciso del artículo 49 de la Ley 617 de 2000, tal como quedó modificado por el artículo 1º de la Ley 821 de 2003 como lo solicita el señor Procurador, ni de las expresiones “cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad” acusadas por el actor, pues dicha declaratoria de inexequibilidad dejaría por fuera del ordenamiento jurídico disposiciones que en determinadas hipótesis y en relación con determinadas personas en él invocadas, en nada contradicen la Constitución frente al cargo planteado.
4.2.2 La Corte constata que lo que procede en el presente caso, como lo ha hecho en circunstancias similares (31) , es dictar una sentencia condicionada que asegure el respeto de la Constitución, dando la norma una interpretación que se ajuste a sus mandatos.
En efecto, si se entendiera que lo que la norma señala es que en el caso de los parientes de los diputados y concejales —independientemente de que en su designación intervengan o no dichos diputados y concejales, bien sea directamente como nominadores o bien en la designación de quien actúa como nominador—, no podrán ser designados aquellos que se encuentren en el cuarto grado de consanguinidad segundo de afinidad y primero civil, se estará contradiciendo el mandato expreso del segundo inciso del artículo 292 superior.
A dicha interpretación por ser contraria a la Constitución debe preferirse la interpretación que sí respeta el artículo 292-2 superior, a saber, que en el caso de los parientes de los diputados y concejales, cuando los mismos diputados y concejales no actúan como nominadores o no han intervenido en la designación de quien actúa como nominador, se aplicará en cuanto al grado de parentesco la regla prevista en el segundo inciso del artículo 292 de la Constitución, a saber que “no podrán ser designados funcionarios de la correspondiente entidad territorial los cónyuges o compañeros permanentes de los diputados y concejales, ni sus parientes en el segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil.” (subraya la Corte). Mientras que i) cuando dichos diputados o concejales actúan como nominadores o han intervenido en la designación de quien actúa como nominador, o ii) cuando se trata de los parientes de gobernadores y alcaldes, o iii) cuando se trata de los parientes de los miembros de las juntas administradoras locales municipales o distritales, el grado de parentesco a tomar en cuenta es el previsto en el referido inciso segundo del artículo 49 de la Ley 617 de 2000, tal como quedó modificado por el artículo 1º de la Ley 821 de 2003, a saber el cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad y primero civil.
Empero la Corte constata que en relación con los parientes de los alcaldes y gobernadores la prohibición así establecida no solamente resulta claramente concordante con el artículo 126 superior —lo que hace que las situaciones en uno y otro caso no puedan compararse—, sino que en cuanto dichos gobernadores y alcaldes son los nominadores de la respectiva administración es claramente razonable que la inhabilidad sea más estricta en su caso.
En cuanto a los miembros de las juntas administradoras locales municipales y distritales debe tenerse en cuenta que i) en este caso no existe ninguna disposición constitucional que regule de manera directa el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de sus miembros y de sus parientes, al tiempo que los artículos 293, 318 y 322 asignan a la ley de manera general la regulación del régimen aplicable a dichas juntas administradoras locales. ii) que en función de asegurar la plena vigencia de los principios de moralidad e imparcialidad en la administración local, —tomando en cuenta particularmente la función atribuida a dichas juntas administradoras de distribuir las partidas globales que les asigne el presupuesto municipal—, bien puede el legislador, sin desbordar los límites de su potestad de configuración establecer reglas estrictas que aseguran el pleno respeto de los referidos principios y iii) que la prohibición alude al respectivo distrito o municipio por lo que no puede considerarse que la norma esté estableciendo una prohibición desproporcionada o irrazonable que vulnere los derechos fundamentales de las personas a las que ella se aplica.
4.2.4 Así las cosas la Corte declarará la exequibilidad del segundo inciso del artículo 49 de la Ley 617 de 2000 tal como quedó modificado por el artículo 1º de la Ley 821 de 2003, en los términos establecidos en el punto 4.2.2 de esta sentencia y así se señalará en la parte resolutiva.
Declarar la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA del segundo inciso del artículo 49 de la Ley 617 de 2000 tal como quedó modificado por la Ley 821 de 2003, en el entendido que respecto de diputados y concejales, cuando los mismos diputados y concejales no actúan como nominadores o no han intervenido en la designación de quien actúa como nominador, se aplicará la regla prevista en el segundo inciso del artículo 292 de la Constitución y que la inhabilidad a que dicho inciso se refiere se aplica dentro del ámbito territorial de competencia del respectivo gobernador, alcalde, diputado, concejal o miembro de junta administradora local, municipal o distrital.
(1) Ver, entre otras las C-221 de 1997 y C-320 de 1997 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
(2) Al respecto ha dicho la Corte : “Ahora bien, en determinados casos, la Corte debe estudiar una proposición normativa que fue acusada por un ciudadano, pero frente a la cual resulta materialmente imposible pronunciarse sobre su exequibilidad o inexequibilidad sin analizar globalmente los elementos esenciales del conjunto normativo del cual ella forma parte. En estos eventos, y con el fin de evitar un pronunciamiento inhibitorio, es válido que la Corte proceda a integrar la unidad normativa, siempre y cuando ello sea estrictamente necesario para examinar en debida forma las acusaciones formuladas en la demanda.
La unidad normativa no opera entonces exclusivamente en los fallos de inexequibilidad, lo cual explica que esta corporación, en varias decisiones, haya extendido los efectos de una decisión de constitucionalidad a contenidos normativos que no habían sido formalmente demandados por el actor, pero cuyo examen era indispensable para poder pronunciarse de fondo sobre las disposiciones acusadas. Así, frente a una acusación parcial del artículo 45 del Código de Procedimiento Penal, la Corte concluyó que “aunque es sólo una expresión la acusada de inconstitucional, dado que ella sólo es inteligible dentro del precepto íntegro de que forma parte, y en vista de que las consideraciones que atrás quedan consignadas se refieren a la norma en su integridad, sobre ésta versará el pronunciamiento de exequibilidad.” Igualmente, frente a una demanda parcial del artículo 495 del estatuto procesal civil, la Corte concluyó que era necesario analizar la totalidad de la disposición, pues no sólo “el aparte demandado constituye una unidad jurídica o un todo inescindible en relación con el texto integral de dicha norma” sino que, además, “de declararse la inexequibilidad del referido segmento normativo la norma quedaría incompleta, sin sentido, porque básicamente éste es parte importante y esencial de la regulación que el legislador quiso hacer”.
5- Conforme a lo anterior, la Corte concluye que la unidad normativa es excepcional, y sólo procede cuando ella es necesaria para evitar que un fallo sea inocuo, o cuando ella es absolutamente indispensable para pronunciarse de fondo sobre un contenido normativo que ha sido demandado en debida forma por un ciudadano. En este último caso, es procedente que la sentencia integre la proposición normativa y se extienda a aquellos otros aspectos normativos que sean de forzoso análisis para que la corporación pueda decidir de fondo el problema planteado por los actores. Igualmente es legítimo que la Corte entre a estudiar la regulación global de la cual forma parte la norma demandada, si tal regulación aparece prima facie de una dudosa constitucionalidad.” sentencia C-320 de 1997 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
(3) Ver sentencia C-209 de 2000 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
(4) Vid. Sentencias C-558 de 1994 y C-509 del mismo año.
(5) Respecto a la naturaleza jurídica de las inhabilidades e incompatibilidades, la Corte tuvo oportunidad de señalar que:
(6) Ver en este sentido, entre otras las sentencias C-200 de 2001 M.P. Eduardo Montealegre Lynett, C-247 de 2001 M.P. Carlos Gaviria Díaz, C-952 de 2001 M.P. Álvaro Tafur Galvis, C-1212 de 2001 M.P. Jaime Araújo Rentería, C-373 de 2002 M.P. Jaime Córdoba Triviño.
(7) Ver entre otras las Sentencias C-1412 de 2000 M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez y C-200 de 2001 M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
(8) Ver entre otras las Sentencias C-952 de 2001 M.P. Álvaro Tafur Galvis, C-1212 de 2001 M.P. Jaime Araújo Rentería, C-064 de 2003 M.P. Jaime Araújo Rentería, C-625 de 2003 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, y C-015 de 2004 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
(9) Corte Constitucional. Sentencia C-531 de 1993, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.
(10) Corte Constitucional Sentencia C-081 de 1996. M.P : Alejandro Martínez Caballero
(12) Sentencia C-064 de 2003 M.P. Jaime Araújo Rentería A.V. Jaime Córdoba Triviño. S.V. Álvaro Tafur Galvis.
(13) Sentencia C-952 de 2001 M.P. Álvaro Tafur Galvis
(14) Sentencia C-1412 de 2000 M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez.
(15) En la Sentencia C-540 de 2001 la Corte señaló al respecto, por ejemplo, lo siguiente. “De acuerdo con el principio de la supremacía de la Constitución, la ley no está facultada para dejar sin efecto práctico un principio constitucional. No es admisible que la Constitución consagre una inhabilidad de 12 meses para un cargo o posición determinado y que la ley amplíe injustificadamente, a través de la figura de la incompatibilidad, a 24 meses la prohibición señalada específicamente en la Constitución. Por lo tanto, el artículo 32 de la Ley 617 no podrá tener efecto alguno en las hipótesis señaladas.”Sentencia C-540 de 2001 M.P. Jaime Córdoba Triviño”.
(18) Sentencia C-540 de 2001. Si bien en esta sentencia la atención de la Corte se centró sobre una norma que consagraba una incompatibilidad, la doctrina constitucional que se ha transcrito es igualmente aplicable al régimen de inhabilidades, expresamente mencionado en el aparte citado.
(19) Sentencia C-015 de 2004 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. S.P.V. de los Magistrados Alfredo Beltrán Sierra y Rodrigo Escobar Gil
(20) Vid. Sentencias C-194 de 1995 y C-617 y C-618 de 1997.
(21) Sentencia C-617 de 1997 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
(22) Sentencia C-1372 de 2000 M.P. Alfredo Beltrán Sierra
(23) Cfr., entre otras, la Sentencia C-483 de 1998, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. En el mismo sentido Ver la Sentencia C- 209 de 2000 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa .
(24) Sentencia C-1105 de 2001 M.P. Eduardo Montealegre Lynnett.
(25)El texto del artículo era el siguiente:
ART. 49.—Prohibiciones relativas a cónyuges, compañeros permanentes y parientes de los gobernadores, diputados, alcaldes municipales y distritales; concejales municipales y distritales; y miembros de juntas administradoras locales municipales y distritales. Los gobernadores, diputados, alcaldes municipales y distritales y concejales municipales y distritales, y miembros de juntas administradoras locales municipales y distritales no podrán nombrar, ser miembros de juntas o concejos (sic) directivos de entidades de sector central o descentralizado del correspondiente departamento, distrito o municipio ni miembro de juntas directivas, representantes legales, revisores fiscales, auditores o administradores de las entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios o de seguridad social en el respectivo departamento o municipio. (La Corte en la Sentencia C-1258 de 2001 declaró exequibles Las expresiones subrayadas, excepto la expresión “nombrar” cuya exequibilidad se condiciona en el entendido que gobernadores y alcaldes distritales y municipales sí pueden nombrar a los representantes de los departamentos, distritos y municipios “en juntas o consejos directivos de las entidades del sector central o descentralizado del correspondiente departamento, distrito o municipio”).
(26) ART. 126.—Los servidores públicos no podrán nombrar como empleados a personas con las cuales tengan parentesco hasta el cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad, primero civil, o con quien estén ligados por matrimonio o unión permanente. Tampoco podrán designar a personas vinculadas por los mismos lazos con servidores públicos competentes para intervenir en su designación.
ART. 292.—Los diputados y concejales y sus parientes dentro del grado que señale la ley no podrán formar parte de las juntas directivas de las entidades descentralizadas del respectivo departamento, distrito o municipio.
(27) Con excepción de los nombramientos que se hagan en aplicación de las normas vigentes sobre ingreso o ascenso por méritos (C.P., art. 126)
(28) Con excepción de los nombramientos que se hagan en aplicación de las normas vigentes sobre ingreso o ascenso por méritos (C.P., art. 126)
(29) En cuanto a los parientes de los miembros de las juntas administradoras locales no existe ninguna disposición constitucional que regule de manera directa el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de dichos miembros y de sus parientes, al tiempo que los artículos 293, 318 y 322 remiten a la ley de manera general la regulación del régimen aplicable a dichas juntas administradoras locales.
ART. 318.—Con el fin de mejorar la prestación de los servicios y asegurar la participación de la ciudadanía en el manejo de los asuntos públicos de carácter local, los concejos podrán dividir sus municipios en comunas cuando se trate de áreas urbanas, y en corregimientos en el caso de las zonas rurales.
ART. 322.—Bogotá, capital de la República y del departamento de Cundinamarca, se organiza como Distrito Capital. (Reformado. Acto Legislativo 1º de 2000. Artículo 1º).
(30) Ver entre otras las sentencias C-1412 de 2000 M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez., C-404 de 2001 M.P. Dr. Marco Gerardo Monroy Cabra, C-540 de 2001 M.P. Jaime Córdoba Triviño, C-952 de 2001 M.P. Álvaro Tafur Galvis y C-015 de 2004 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. S.P.V. de los Magistrados Alfredo Beltrán Sierra y Rodrigo Escobar Gil.
(31) Ver particularmente la Sentencia C-015 de 2004 donde la Corte en atención a que la inhabilidad establecida por la norma acusada en ese proceso coincidía, para estos efectos, con la que dispuso expresamente el constituyente en el artículo 179-3 Superior, con una diferencia, a saber: el término de duración que fijó el legislador, que supera en seis meses el que estableció el constituyente y dado que, no puede el legislador modificar los límites expresamente fijados en la Carta Política en materia de inhabilidades para ser congresista, habrá de declararse la constitucionalidad condicionada de la norma bajo revisión en lo que atañe a los directores y subdirectores de cajas de compensación familiar que, siendo representantes legales, aspiren a ocupar el cargo de congresista, en el sentido de que el término que en ella se establece durará seis (6) meses, y no un (1) año. “Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados, el parágrafo 6º del artículo 21 de la Ley 789 de 2002, en el entendido de que la inhabilidad que en ella se establece (i) no se aplica a quienes aspiren al cargo de Presidente de la República, (ii) se aplica para quienes aspiren al cargo de congresista por el término de seis (6) meses, y (iii) se aplica cuando el ámbito de actuación del director o subdirector tenga lugar en la circunscripción en la cual deba efectuarse la respectiva elección”. Sentencia C-015 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.