Source: https://www.yumpu.com/fr/document/view/29104077/dossier-special-loi-alur-v9
Timestamp: 2020-01-25 09:09:59+00:00
Document Index: 103244908

Matched Legal Cases: ["l'article 18", "l'article 18", 'art. 16', "l'article 232", "l'article 18", "l'article 3", 'art. 18', "l'article 17", "l'article 20", "l'article 18", 'art.\n25', 'art. 25', 'art. 25', 'art. 25', 'art. 25', 'art. 25', 'art. 25', 'art. 53', 'art. 18', 'in fine', 'art. 25', 'art. 25', 'art.\n25', 'art. 24', 'art. 24', 'art. 49', 'art. 24', 'art. 9', 'art. 15', 'art. 55', "l'article 24", 'art. 81', "l'article 24", 'art. 18', 'art. 29', 'art. 29', 'art. 55', "l'article 485", 'art. 61', 'art. 61', "l'article 29", "l'article 61", 'art. 61', 'art. 29', 'art. 61', "l'article 29", 'art. 29', 'art. 62', 'art. 62', "l'article 29", "l'article 29", 'art. 29', 'art.\n29', 'in fine', 'art. 29', "l'article 29", 'art. 62', 'art. 29', "l'article 29", 'art. 29', "l'article 29", "l'article 29", "l'article 62", "l'article 18", 'arrêt ', "l'article 2", "l'article 29", "l'article 26", 'art. 62', 'art. 29', 'art. 15', 'art. 7', 'art. 29', 'art. 29', 'art. 29', 'art. 29', 'art. 29', 'art. 29', 'art. 4', 'art. 122', "l'article 4", "l'article 1", "l'article 5", "l'article\n1", "l'article 5", "l'article 1", "l'article 5", "l'article 1", "l'article 4", "l'article 1", 'art. 4', "l'article 131", "l'article 1", "l'article 6", 'art. 17', "l'article 131", "l'article 6", 'art.\n17', 'art. 187', 'art.\n65', 'art. 92', 'art. 102', 'art. 30', 'art. 23', 'art. 122', 'art. 136']

Dossier_special_loi_alur_v9
L’analyse des principales dispositions de la loi
et ses difficultés de mise en œuvre
Avec l’étroite collaboration de :
Rédacteur en chef Droit Immobilier,
Éditeur du Code des baux et du Code de la copropriété Dalloz,
Rédacteur en chef de l’AJDI
Éditeur du Code de l’urbanisme
et du Code de la construction et de l’habitation Dalloz
Forte de 177 articles (et de 169 pages), la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un
urbanisme rénové (ALUR) est parue au Journal officiel du 26 mars 2014.
Ce texte modifie en profondeur, notamment, les lois n° 65-557 du 10 juillet 1965 (copropriété), n° 70-9 du
2 janvier 1970 (professionnels de l’immobilier) et n° 89-462 du 6 juillet 1989 (baux d’habitation). Il
comporte par ailleurs un volet « logement social » et des mesures en matière d’urbanisme.
En ce qui concerne les baux d’habitation, le texte nouveau revoit, entre autres, le champ d’application de
la loi de 1989, le contenu du contrat de location, les règles de fixation du loyer et celles de prescription,
l’obligation d’assurance du locataire, la restitution du dépôt de garantie, les congés et le régime
applicable aux meublés touristiques. Il instaure par ailleurs la garantie universelle des loyers (GUL, qui
n’entrera en vigueur que le 1 er janvier 2016) et un régime spécifique pour les locaux meublés. Il crée
enfin une autorisation de mise en location.
Pour ce qui est du statut de la copropriété, le nouveau texte prévoit notamment un registre
d’immatriculation des copropriétés, un diagnostic technique global, la dématérialisation des documents
ainsi qu’une obligation d’assurance tant pour le syndicat des copropriétaires que pour les copropriétaires
La loi ALUR étoffe, par ailleurs, l’obligation d’information des acquéreurs, ainsi que celle relative à
l’ouverture d’un compte séparé.
Elle modifie en outre les contours de la mission du syndic, les règles de détermination de sa
rémunération, les règles de majorité, la procédure d’alerte et celle opposable aux copropriétés en
difficulté. Le texte nouveau réforme la procédure de carence, crée une administration provisoire
renforcée ou encore, envisage la requalification des copropriétés.
Concernant le régime applicable aux professionnels de l’immobilier, la loi s’intéresse au champ
d’application de la « loi Hoguet », à l’accès à la profession, aux règles de délivrance de la carte
professionnelle, à l’obligation de formation, à l’obligation de transparence, aux registres des mandats, à la
garantie financière, à l’encadrement et au contrôle de l’activité, aux sanctions, aux obligations des
négociateurs et aux marchands de listes.
Dans son volet « logement social », le texte procède notamment à la réforme de la procédure
d’attribution des logements sociaux, crée l’Agence nationale de contrôle du logement social ainsi que de
nouvelles catégories d’opérateurs (sociétés d’habitat participatif, coopératives d’habitants, sociétés
d’autopromotion, …). Il modifie enfin le régime juridique applicable aux organismes d’Hlm.
A propos des dispositions relatives à l’urbanisme, relevons, entre autres mesures, que la loi nouvelle
modifie le contenu du PLU, instaure le transfert automatique de la compétence Plan local d'urbanisme
(PLU) au niveau intercommunal, s’intéresse aux règles de contentieux des documents d’urbanisme et au
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► Vous consultez des extraits d’articles publiés à l’AJDI - Actualité juridique, droit immobilier
(n° 05/2014 et n° 06/2014), à l’AJDA - Actualité juridique, droit administratif (n° 19/2014, 2 juin 2014),
à la RDI -Revue de droit immobilier (mai 2014) et des extraits de commentaires parus dans les
éditions 2014 du Code des baux Dalloz, du Code de la copropriété Dalloz, du Code de la construction
et de l’habitation Dalloz et du Code de l’urbanisme Dalloz.
« Les nouvelles règles de détermination du loyer » ............................................................................. p.4
« Les nouvelles règles de prescription » ................................................................................................... p.7
« La Garantie universelle des loyers » ...................................................................................................... p.8
« Le nouveau régime applicable aux locations meublées » ............................................................... p.9
« L’autorisation de mise en location » ................................................................................................... p.10
« L’immatriculation du syndicat des copropriétaires » ..................................................................... p.11
« Les modifications affectant la majorité de l’article 24 de la loi du 10 juillet 1965 » ............ p.12
« Le statut du syndic » ................................................................................................................................ p.14
« Le traitement des copropriétés dégradées » .................................................................................... p.17
« Le renforcement de la formation, de la déontologie et du contrôle des professionnels de
l’immobilier » ................................................................................................................................................. p.23
« Loi ALUR et logement social » ............................................................................................................... p.27
« La loi ALUR du 24 mars 2014 : vue panoramique et tableau impressionniste » .................... p.30
« Le plan local d’urbanisme intercommunal » ..................................................................................... p.35
« Le règlement du plan local d’urbanisme » ........................................................................................ p.37
« Droits de préemption publics » ............................................................................................................. p.39
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Mesure phare du volet « bail d’habitation » de la loi ALUR, l’encadrement des loyers dans les zones
tendues passe par la création d’observatoires locaux des loyers, la collecte d’informations, la
définition par le préfet d’un loyer de référence, d’un loyer de référence majoré et d’un loyer de
référence minoré, sur lesquels peut venir se greffer un complément de loyer. Les règles relatives à la
révision du loyer sont également modifiées. Enfin, le régime exceptionnel de blocage par décret est
« Les nouvelles règles de détermination du loyer »
► Extrait de l’article de Nicolas Damas, paru à l’AJDI, n°5 du 26 mai 2014 p341-343
I - Le loyer
Le point majeur de la réforme réside dans le
nouveau mécanisme d'encadrement des loyers. Le
décret n° 2012-894 du 20 juillet 2012 et son
successeur, le décret n° 2013-689 du 30 juillet
2013, relatifs à l'évolution de certains loyers, et
pris en application de l'article 18 de la loi du 6
juillet 1989 (J. Monéger, Décret estival pour
encadrer l'évolution des loyers, Loyers et copr.
2012. Étude 13 ; J. Lafond, Fixation du loyer du
bail initial après le décret du 20 juillet 2012, JCP N
2012, 1328 ; Y. Rouquet, AJDI 2012. 483 et 561, et
nos obs. D. 2013. Pan. 863 , spéc. 865), ont un
champ d'application relativement limité puisqu'ils
s'appuient sur l'article 18 de la loi du 6 juillet 1989
dans sa rédaction antérieure. Afin de réformer
plus méthodiquement la détermination du loyer,
une révision législative s'imposait. Au-delà du rôle
nouveau conféré à des observatoires locaux des
loyers (art. 16), le régime proposé s'articule en
plusieurs points, autour du loyer initial, de la
révision, et du renouvellement.
II - Le loyer initial
Le régime d'encadrement des loyers est applicable
dans les « zones d'urbanisation continue de plus
de 50 000 habitants où existe un déséquilibre
marqué entre l'offre et la demande de logements,
entraînant des difficultés sérieuses d'accès au
logement sur l'ensemble du parc résidentiel
existant, qui se caractérisent notamment par le
niveau élevé des loyers, le niveau élevé des prix
d'acquisition des logements anciens ou le nombre
élevé de demandes de logement par rapport au
nombre d'emménagements annuels dans le parc
locatif social ». Un décret fixera la liste des
communes comprises dans ces zones. Il s'agit
d'une reprise des termes figurant à l'article 232 du
code général des impôts, et ils sont également
repris à l'article 18. En dehors de ces territoires, la
fixation du loyer des logements mis en location
Dans les zones soumises à encadrement, le préfet
fixe chaque année un loyer de référence, un loyer
de référence majoré (de 20 %), et un loyer de
référence minoré (de 30 %). Il s'appuie pour ce
faire sur les données fournies par l'observatoire
local des loyers. La détermination du loyer de
référence apparaît comme étant le résultat d'un
calcul statistique (loyer médian). Le Conseil
constitutionnel a, par sa décision n° 2014-691 DC
du 20 mars 2014, censuré les dispositions qui
laissaient au préfet un certain pouvoir
d'appréciation pour la fixation des loyers majorés
et minorés « en fonction de la dispersion des
niveaux de loyers observés ». Le Conseil a estimé
« qu'ainsi, ces dispositions permettent que la
marge de liberté pour la fixation du montant du
loyer soit plus ou moins grande selon que les
loyers constatés pour la même catégorie de
logements dans un même secteur géographique
sont plus ou moins dispersés ; qu'en permettant
que les conditions d'exercice de la liberté
contractuelle varient sur le territoire national en
fonction d'un tel critère, indépendant de celui des
catégories de logement et des secteurs
géographiques, le législateur a méconnu le
principe d'égalité ». Le loyer majoré et le loyer
minoré seront dès lors déterminés
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mathématiquement, par l'application du
coefficient de majoration (+ 20 %) ou de
minoration (- 30 %).
Le loyer peut alors être fixé par les parties, sans
excéder le loyer de référence majoré. Ce loyer est
qualifié de loyer de base. S'il excède le loyer de
référence majoré, il peut faire l'objet d'une action
en diminution de loyer. Aucun délai spécifique
n'est mentionné. Si l'article 3 de la loi du 6 juillet
1989 se réfère également à une action en
diminution de loyer, enfermée dans un délai d'un
mois (puis de trois mois) suivant la prise d'effet du
bail, ce n'est qu'en l'absence des mentions
obligatoires dans ledit bail. Ce délai ne paraît pas
devoir être transposé à l'action en diminution de
loyer dans l'hypothèse où le loyer excède le loyer
de référence majoré. C'est alors le délai de
prescription de trois ans qui devrait s'appliquer,
en vertu du nouvel article 7-1 de la loi du 6 juillet
Un complément de loyer peut être appliqué au
loyer de base, pour tenir compte de
caractéristiques de localisation ou de confort. Le
Conseil constitutionnel a, par sa décision n° 2014-
691 DC du 20 mars 2014, censuré les dispositions
votées selon lesquelles le complément de loyer
était qualifié d'« exceptionnel », et les
caractéristiques de localisation et de confort d'«
exceptionnelles par leur nature et leur ampleur ».
Selon le Conseil, « en réservant la faculté d'un
complément de loyer à des caractéristiques «
exceptionnelles », le législateur a entendu
interdire qu'un tel complément de loyer puisse
être appliqué du seul fait que le logement
présente des caractéristiques déterminantes pour
la fixation du loyer qui ne sont pas prises en
compte par la définition précitée des catégories
de logements et des secteurs géographiques ; qu'il
a ainsi porté à l'exercice du droit de propriété et à
la liberté contractuelle une atteinte
disproportionnée à l'objectif poursuivi ».
Ce complément n'est possible que si le loyer de
base n'est pas inférieur au loyer de référence
majoré (et comme il ne peut pas non plus lui être
supérieur, il faut en déduire que seul un loyer de
base fixé au niveau du loyer de référence majoré
pourra être affecté d'un complément
exceptionnel). La contestation éventuelle par le
locataire de ce complément est enfermée dans un
délai de trois mois à compter de la signature du
bail (et non de sa prise d'effet), et nécessite la
saisine obligatoire de la commission de
conciliation, à peine d'irrecevabilité de la saisine
ultérieure du juge. Le montant déterminé par
conciliation ou par voie judiciaire rétroagit à la
date d'effet du bail.
III - Révision du loyer
Les dispositions relatives à la révision du loyer
sont réunies au sein d'un nouvel article 17-1 de la
loi du 6 juillet 1989. Le point marquant est que la
loi ALUR met fin à l'automaticité de la clause
d'indexation. Le bailleur négligent disposait en
effet, auparavant, du délai de prescription
quinquennal pour effectuer un éventuel
rattrapage d'indexation. Dorénavant, l'indexation
ne joue plus de plein droit, puisqu'elle ne
s'appliquera qu'à compter de la demande en
révision formulée par le bailleur (à l'instar de la
révision triennale du loyer en matière de baux
commerciaux), et en outre cette demande est
enfermée dans un délai d'un an suivant la date de
révision potentielle. Il est en effet indiqué qu'« à
défaut de manifester sa volonté d'appliquer la
révision du loyer dans un délai d'un an suivant sa
date de prise d'effet, le bailleur est réputé avoir
renoncé au bénéfice de cette clause pour l'année
écoulée ». La référence à la date de prise d'effet
est maladroite, puisque celle-ci n'est précisément
plus rétroactive. L'article 7-1 de la loi du 6 juillet
1989 confirme ce délai spécifique d'un an, en
énonçant que « l'action en révision du loyer par le
bailleur est prescrite un an après la date convenue
par les parties dans le contrat de bail pour réviser
ledit loyer » (ne serait-ce pas plus rigoureux de se
référer ici à l'action en paiement du loyer révisé
La clause ne disparaît pas pour autant (c'est
l'action qui est prescrite) : le bailleur est
seulement réputé avoir renoncé au bénéfice de
cette clause pour l'année écoulée. L'année
suivante, en revanche, il pourra mettre en œuvre
la clause afin de faire réviser le loyer. Et afin que
le calcul soit conforme à l'indice de référence
contractuellement convenu, il conviendra de tenir
compte de l'indexation « oubliée » de l'année
Par exemple : soit un loyer de 1000 € à compter
du 1 er juillet 2014. Supposons que le 1 er juillet
2015, l'indice de référence ait augmenté de 2 %.
Le loyer devrait être révisé à 1020 €. Mais le
bailleur ne se manifeste pas avant le 1 er
2016. Il perd le bénéfice de cette augmentation de
20 € par mois sur douze mois. S'il entend réviser le
loyer au 1 er
juillet 2016, il tiendra compte de
l'indice alors publié (supposons que
l'augmentation soit de 1 %), qu'il appliquera au
loyer théorique antérieur (même s'il ne l'a pas
réclamé à temps) : le loyer sera alors révisé à 1020
+ (1020 × 1 ÷ 100) soit 1030,20 €, à compter du 1 er
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Précisons enfin que lorsque le loyer est affecté
d'un complément exceptionnel, la révision
s'applique à la somme de ces deux montants.
IV - Loyer de renouvellement
La loi ALUR met en place deux mécanismes de
modification du loyer à l'occasion du
renouvellement du bail, selon que le logement se
situe dans une zone de tension locative soumise à
encadrement des loyers, ou non.
• Dans les zones non soumises à encadrement, le
mécanisme de réévaluation, ouvert à l'initiative et
au bénéfice du seul bailleur, est une reprise de
celui en vigueur avant l'entrée en vigueur de la loi
ALUR (avec quelques correctifs purement
• Dans les zones soumises à encadrement des
loyers, le loyer peut soit être réévalué à l'initiative
du bailleur, soit diminué à l'initiative du locataire.
• D'un point de vue procédural, une différence de
traitement apparaît quant aux délais : le bailleur
doit proposer le nouveau loyer au moins six mois
avant le terme du bail en cours, alors que le
locataire ne doit respecter qu'un délai minimal de
cinq mois. L'explication est fournie par les travaux
parlementaires : il est craint en effet que le
bailleur ne réponde par un congé à la demande en
diminution du loyer formulée par le locataire. En
permettant à ce dernier d'attendre jusqu'à cinq
mois avant le terme avant de se dévoiler, le texte
prive le bailleur de la possibilité de donner congé
(soumis à un préavis de six mois).
La saisine de la commission de conciliation est
présentée comme facultative d'après les termes
utilisés (« peut saisir ») alors qu'elle était, sous
l'empire du texte antérieur (repris pour les
logements non situés en zone tendue), obligatoire
(« saisit »). Il est également indiqué que le juge «
peut être saisi » avant le terme du bail. D'autres
dispositions de la loi du 6 juillet 1989 précisent en
outre parfois le caractère obligatoire de la saisine
(V. art. 18). Il est tentant d'en déduire qu'a
contrario, sauf mention expresse, la saisine de la
commission est ici facultative. Mais dans le cadre
de l'article 17, la saisine est-elle réellement
facultative ? Plusieurs éléments en font douter :
d'une part, l'article 20 de la loi du 6 juillet 1989,
relatif à la compétence des commissions de
conciliation, liste les différents types de litige
concernés et indique, y compris à propos de
l'article 18 (rendant obligatoire cette saisine), que
la commission « peut être saisie ». Cette dernière
expression semble dès lors signifier que la saisine
est non pas facultative au sens procédural, mais
simplement qu'il appartient à la partie la plus
diligente de la mettre en œuvre, si elle entend
faire fixer un nouveau loyer (ce qui n'est pas en
soi obligatoire). D'autre part, comme l'une des
parties ne peut pas imposer unilatéralement à
l'autre un changement de loyer, la sanction
judiciaire est indispensable. Indiquer que le juge «
peut être saisi » ne signifie pas que la saisine du
juge est facultative : afin d'obtenir gain de cause,
la partie diligente doit effectuer cette démarche.
Dès lors, si le même raisonnement interprétatif
prévaut en ce qui concerne la saisine de la
commission, celle-ci serait obligatoire. Enfin,
l'enchaînement des saisines paraît conduire
également à retenir le maintien de ce caractère
obligatoire : ce n'est en effet qu'à défaut d'accord
constaté par la commission de conciliation que le
juge peut être saisi avant le terme du contrat. Cela
implique donc une saisine préalable de cette
commission. Il paraît donc plus prudent de retenir
une saisine obligatoire de la commission, en
préalable à la saisine obligatoire du juge avant le
• D'un point de vue substantiel, la possibilité
offerte au locataire de demander la diminution du
loyer est une innovation marquante de la loi
ALUR. Elle sera possible dès lors que le loyer de
base (hors complément exceptionnel) est
supérieur au loyer de référence majoré. Il n'est
pas fixé de seuil minimal à la fixation du nouveau
L'action en réévaluation du loyer, initiée par le
bailleur, n'est possible que si le loyer actuel est
inférieur au loyer de référence minoré. Le loyer
proposé ne peut être supérieur à ce loyer de
référence minoré, et pourra être contesté par le
locataire par référence aux loyers habituellement
constatés dans le voisinage.
VI - Régime exceptionnel
L'article 18 de la loi du 6 juillet 1989 est maintenu
en son principe. La délimitation géographique est
calquée sur le régime d'encadrement des loyers
qui vient d'être analysé. Un décret fixera
obligatoirement le montant maximum d'évolution
des loyers des logements vacants et des contrats
renouvelés. En d'autres termes, il en résultera,
dans ces zones, un double encadrement impératif,
qui se révélera notamment lors de la fixation du
loyer initial, puis en cas de changement de
locataire, lors de la fixation du loyer du locataire
suivant. Il est possible que des décrets différents
soient adoptés selon les zones concernées (« pour
chacune des zones »). Il est précisé enfin qu'« en
cas de litige entre les parties résultant de
l'application de ce décret, la commission
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départementale de conciliation est compétente et
sa saisine constitue un préalable obligatoire à la
saisine du juge par l'une ou l'autre des parties ».
Dans son numéro de mai 2014, l'AJDI a publié un dossier intitulé « Loi ALUR et gestion immobilière (1 re partie) ». Le dossier est
constitué, outre la présente contribution, des articles suivants :
- La loi ALUR et les expulsions locatives, par François de La Vaissière, p. 349 ;
- Loi ALUR et logement social, par Bruno Wertenschlag, p. 351 ;
- Le renforcement de la formation, de la déontologie et du contrôle des professions de l'immobilier, par Moussa Thioye, p. 362
- Le volet « environnement » de la loi ALUR, par Bruno Wertenschlag et Thibaut Geib, p. 372 .
Les règles de prescription des actions relatives à un contrat de bail sont revues. Les dispositions du
Code civil cèdent le pas face à l’article 7-1 de la loi du 6 juillet 1989, texte spécial.
«Les nouvelles règles de prescription »
► Extrait du Code Baux, commenté, Dalloz, éd. 2014, L.6 juill. 1989, commentaire de
Nicolas Damas sur l’article 7-1
L'on sait que l'œuvre commune de la
jurisprudence et du législateur (L. n o 2008-561
du 17 juin 2008) avait abouti à ce qu'un délai
quinquennal unique de prescription soit
applicable (hormis l'hypothèse du bailleur
professionnel, V. D. 2009. Pan. 896, spéc. 897,
obs. Damas ). La loi n o 2014-366 du 24 mars 2014
(ALUR) crée cet article 7-1 qui réduit le délai de
prescription à trois ans. L'exposé des motifs du
projet de loi indique qu'il s'agit d'encadrer les
régularisations tardives des charges et des loyers,
et que le délai de prescription est ainsi porté à trois
ans pour l'ensemble des actions en paiement
dérivant d'un contrat de bail.
Le texte présenté est pourtant bien plus large et
ne se cantonne pas aux seules actions en
paiement, mais inclut, à défaut de restriction
contraire, les actions en responsabilité ou en
exécution forcée.
L’action en révision du loyer est soumise à une
prescription plus courte encore (un an), ce qui
est confirmé par la rédaction nouvelle de
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Autre mesure emblématique de la loi Alur, la garantie universelle des loyers (GUL) sera
opérationnelle à compter du 1 er janvier 2016. Il est question de cette nouvelle garantie à l’article 24-
2 de la loi de 1989, qui court sur près de six pages du Code des baux Dalloz.
«La Garantie universelle des loyers »
► Extrait du Code des Baux, commenté, Dalloz, éd.2014, L.6 juill. 1989, commentaire de
Nicolas Damas sur l’article 24-2, p.466
Disposition emblématique de la loi n o 2014-366
du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un
urbanisme rénové (ALUR), la garantie universelle
des loyers est destinée à couvrir les bailleurs
contre les risques d’impayés de loyer et de
charges (à l’exclusion des autres dettes
locatives, résultant par ex. de la dégradation des
Les échecs des variantes successives de la
garantie des risques locatifs ne sont cependant
pas de bon augure quant à la réussite de ce
nouveau dispositif. Les bailleurs semblent
préférer le cautionnement classique ou
l’assurance privée.
Le texte est le plus volumineux de la loi du 6
juillet 1989, et sa lecture peut être
décourageante, tant sont nombreuses les
conditions posées. Le caractère universel
apparaît assez trompeur, au vu tant des
exclusions concernant les conditions devant être
remplies par le bailleur et le locataire que des
modalités de détermination du montant de
l’aide fournie au bailleur au titre de cette
Ce dispositif n’est en particulier pas obligatoire,
même si son application est présumée à défaut
de renonciation expresse dans le contrat de bail.
Il n’est par ailleurs peut-être pas indispensable
de créer une nouvelle agence, établissement
public administratif, ni des centres de gestion
agréée. Pourquoi ne pas déléguer cette tâche
aux collectivités locales existantes, et en
particulier aux départements, dont la vocation
sociale est incontestable?
En tout état de cause, l’entrée en vigueur du
texte est reportée aux contrats conclus à
compter du 1 er janvier 2016, même si une
adhésion volontaire est possible par
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Les locations meublées sont désormais régies par les articles 23-5 à 23-11 de la loi du
6 juillet 1989. Le régime applicable est très proche de celui qui prévaut pour les locaux loués vides.
A quelques particularités près.
« Le nouveau régime applicable aux locations
meublées »
► Extrait du Code des Baux, commenté, Dalloz, éd. 2014, L.6 juill. 1989, commentaire de
Nicolas Damas sur l’article 24-2
Le droit des locations de logements meublés à
usage de résidence principale quitte le code de
la construction et de l’habitation et est intégré
par la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour
(ALUR) au sein de la loi du 6 juillet 1989. Il est
loin le temps où ce régime n’était soumis qu’au
code civil. Depuis la loi n° 98-657 du 29 juillet
1998, qui a créé l’article L. 632-1 du code de la
construction et de l'habitation, la
réglementation s’est développée avec comme
inspiration directe la loi du 6 juillet 1989. C’est
ainsi que la loi SRU du 13 décembre 2000 a
imposé (légitimement) l’exigence d’un logement
décent. Surtout, les deux évolutions majeures
résultent de la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005,
qui a listé les motifs de non-renouvellement
pouvant être invoqués par le bailleur, et de la loi
DALO du 5 mars 2007, qui a soumis l’indexation
du loyer à l’IRL.
La loi ALUR représente un saut qualitatif sans
précédent, car l’accueil de ces dispositions au
sein même de la loi du 6 juillet 1989 ne laisse
plus planer le moindre doute. Le modèle est
évident, et est affirmé dès l’article 25-3, par la
longue liste des dispositions de la loi de 1989
relatives à la location nue qui sont déclarées
applicables aux locations meublées.
Il est plus rapide, dès lors, de lister les
particularités subsistantes: — Le champ
d’application n’est pas modifié et reste celui des
logements meublés loués à titre de résidence
principale, telle que celle-ci est définie à l’article
2 de la loi. Le texte donne une définition de ce
qu’il faut entendre par logement meublé (art.
25-4), reprenant la ligne directrice des
nombreuses décisions émanant des juges du
fond. Une liste des éléments du mobilier sera
toutefois précisée par décret. Un inventaire et
un état détaillé de ce mobilier doivent être
établis sans facturation spécifique (art. 25-5). —
Le dépôt de garantie est limité à deux mois de
loyer en principal (art. 25-6). — Le contrat est
nécessairement écrit et respecte un contrat type
défini par décret. La durée initiale est d’au moins
un an (l’art. L. 632-1 CCH visait une durée d’un
an), avec une tacite reconduction pour une
année. La dérogation de durée est maintenue
pour les étudiants (art. 25-7). — Un dispositif
d’encadrement des loyers est prévu (art. 25-9). Il
est très proche de celui mis en place pour les
locations nues. Le loyer de référence est une
version majorée de celui fixé par l’article 17 de la
loi de 1989. Les dispositions relatives au
renouvellement et à la révision sont également
applicables. Dans le but, sans doute, de ne pas
(trop) dissuader les investisseurs, les logements
meublés situés dans une résidence service
échappent à cet encadrement. Enfin les charges
peuvent être récupérées de manière forfaitaire
(art. 25-10). — Le locataire peut donner congé à
tout moment, moyennant un préavis d’un mois.
Le bailleur ne peut donner congé que pour le
terme du bail, moyennant un préavis de trois
mois. Les motifs restent identiques (reprise,
vente, motif légitime et sérieux), mais les
conditions sont durcies: le bailleur doit dès le
congé justifier du caractère réel et sérieux de sa
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décision de reprise, et apporter un certain
nombre d’informations au locataire. Les
pouvoirs du juge sont accrus et un congé
frauduleux est pénalement sanctionné. La
faculté, ouverte à l’article 15 de la loi de 1989,
de donner congé par courrier remis en main
propre n’est pas étendue aux congés délivrés
dans le cadre de la location meublée. La
protection du locataire âgé de plus de soixantecinq
ans et aux ressources annuelles inférieures
à un plafond, qui bénéficie d’une offre de
relogement, est également transposée aux
locations meublées (art. 25-8).
La loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové innove également en instaurant une
autorisation de mise en location. Il s’agit d’un mécanisme d’autorisation préalable ayant vocation
à s’appliquer dans les secteurs d’habitat dégradé.
« L’autorisation de mise en location »
► Extrait du Code de la construction et de l’habitation, commenté, Dalloz, éd.2014, commentaire de
Jean-Philippe Brouant, p.737-738, chapitre V, Autorisation préalable de mise en location.
L’article 92 de la loi pour l’accès au logement et
un urbanisme rénové (ALUR) du 24 mars 2014
instaure un dispositif d’autorisation préalable de
mise en location. Sur les territoires présentant
une proportion importante d’habitat dégradé,
l’organe délibérant de l’intercommunalité ou, à
défaut, le conseil municipal peuvent délimiter
des zones en cohérence avec le programme local
de l’habitat. A l’intérieur de ces zones, il est
possible de déterminer les caractéristiques des
logements soumis à autorisation préalable.
L’autorité exécutive pourra refuser ou
soumettre à condition l’autorisation préalable
de mise en location lorsque le logement est
susceptible de porter atteinte à la sécurité des
occupants et à la salubrité publique. Ce qui est le
cas bien évidemment lorsque le logement a fait
l’objet d’un arrêté de péril ou d’insalubrité. En
revanche le refus de délivrance de l’autorisation
n’a aucun effet sur la qualification du logement
au regard de l’habitat indécent ou indigne.
La mise en location en violation de ces
dispositions peut entraîner le prononcé d’une
amende par le préfet.
Pour le Conseil constitutionnel, «le législateur a
entendu permettre aux autorités locales
compétentes de prévenir la location de biens
susceptibles de porter atteinte à la salubrité
publique ainsi qu’à la sécurité des occupants de
ces biens». Ce dispositif, qui contribue à mettre
en œuvre l’objectif de valeur constitutionnelle
que constitue la possibilité pour toute personne
de disposer d’un logement décent, n’a pas porté
aux conditions d’exercice du droit de propriété
une atteinte disproportionnée au regard du but
recherché (Décis. n o 2014-691 DC du 20 mars
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Afin de prévenir toute difficulté, les pouvoirs publics ont décidé de recenser toutes les copropriétés
à destination au moins partielle d’habitation. Cette immatriculation, qui interviendra sur un registre
national, doit être menée à bien, en fonction de la taille du syndicat des copropriétaires, au plus
tard, à une date comprise entre le 31 décembre 2016 et le 31 décembre 2018.
L’immatriculation du syndicat des copropriétaires
« L’immatriculation du syndicat des copropriétaires »
► Extrait du Code de la copropriété, commenté, Dalloz, éd. 2014, L.10 juill. 1965, commentaire
d’Yves Rouquet sur l’article 18 p.185-186
I - Champ d’application et finalité
De manière à «faciliter la connaissance des
pouvoirs publics sur l’état des copropriétés et la
mise en œuvre des actions destinées à prévenir
la survenance des dysfonctionnements», le
législateur (CCH, art. L. 711-1 s., App.,
v o Immatriculation des syndicats) a institué un
registre sur lequel doivent être immatriculés les
syndicats de copropriétaires à destination
partielle ou totale d’habitation.
Ainsi qu’il est dit dans le rapport d’impact de la
loi n o 2014-366 du 24 mars 2014, dite loi
«ALUR», «pour la puissance publique, cette
identification sûre donnera tout d’abord lieu à
un dénombrement exhaustif, localisé et
actualisé des copropriétés. Ensuite, elle
permettra d’identifier les représentants des
copropriétés et donc des interlocuteurs pour les
autorités publiques ou des tiers. Enfin, cette
identification par le biais d’un numéro unique
facilitera le recoupement d’informations et
l’agrégation de données, pour une meilleure
compréhension du fonctionnement des
copropriétés, une plus grande connaissance de
ce parc dans sa globalité, et éventuellement une
intervention publique plus efficace en cas de
Des articles R. 711-1 et suivants vont venir
compléter le dispositif, dont l’entrée en vigueur
s’échelonne entre le 31 décembre 2016 et le 31
décembre 2018 (V. App., v o Immatriculation des
syndicats, l’art. 53 de la loi n o 2014-366 du 24
mars 2014, avant l’art. L. 711-1 CCH).
II - Auteur de l’immatriculation
Selon les cas de figure, l’auteur de
l’immatriculation est le notaire (mise en
copropriété, absence de syndic ou carence de sa
part) ou (dans les autres hypothèses), le syndic
(L. du 10 juill. 1965, art. 18; CCH, art. L. 711-4 et
L. 711-5).
Le texte (CCH, art. L. 711-4-III) précise que le
dépôt du dossier d’immatriculation, les
modifications qui y sont apportées ainsi que la
transmission des données sont dématérialisés.
IV - Contenu de l’immatriculation
Les éléments (à jour) devant figurer au registre
sont énumérés à l’article L. 711-2 du code de la
construction et de l'habitation (nom, adresse,
date de création du syndicat, nombre et nature
des lots, nom du syndic, existence d’une
procédure d’alerte ou, de difficultés avérées,
voire de la prise de mesures de sauvegarde,
données essentielles relatives à la gestion, etc.).
Chaque syndicat se voit attribuer un numéro
d’immatriculation, qui a vocation à figurer sur
«tout acte authentique de vente devant notaire
relatif à un lot de copropriété» (CCH, art. L. 711-
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VI - Communication des
Tant l’État que les collectivités territoriales et
leurs groupements peuvent, dans le cadre de la
mise en œuvre des politiques de l’habitat et de
lutte contre l’habitat indigne et les copropriétés
dégradées, obtenir, à leur demande, la
communication des informations du registre
relatives aux copropriétés situées sur leur
territoire (CCH, art. L. 711-3).
VII - Sanction en cas de nonimmatriculation
Au-delà de l’astreinte qui va frapper le syndicat,
le texte (CCH, art. L. 711-6) prévoit que les
syndicats non immatriculés ou qui n’auront pas
mis à jour leurs données ne pourront bénéficier
de subventions de l’État, de ses établissements
publics, des collectivités territoriales, de leurs
groupements ou de leurs établissements publics.
L’article 24 de la loi du 10 juillet 1965 a été modifié en profondeur. Si cet article continue à définir la
majorité simple qui a vocation à s’appliquer par défaut, la liste des décisions qui relèvent
expressément de ses dispositions s’étoffe singulièrement, comportant à présent sept postes.
« Les modifications affectant la majorité de l’article 24 de
la loi du 10 juillet 1965 »
► Extrait du Code de la copropriété, commenté, Dalloz, éd. 2014, L. 10 juill. 1965, commentaire
d’Yves Rouquet sur l’article 24, p.273-275
L'article 24, qui détermine la majorité requise pour l'adoption des résolutions à l'égard desquelles la loi
n'a pas arrêté d'autres règles et qui, depuis la loi SRU, ne prend plus en compte les voix des
abstentionnistes, réserve, in fine, le cas des assemblées générales particulières.
1 - LES DÉCISIONS CONCERNÉES
Depuis la loi n o 2014-366 du 24 mars 2014 pour
(ALUR), la majorité de l’article 24 va tout d’abord
jouer dans les hypothèses énumérées au II.
de travaux nécessaires à la conservation de
l’immeuble et à la préservation de la santé
et de la sécurité physique des occupants
(comp., auparavant, l’anc. art. 25 n, auj.
abrogé, évoquant les «travaux à effectuer
sur les parties communes en vue de prévenir
les atteintes aux personnes et aux biens»),
des modalités de réalisation et d’exécution
des travaux obligatoires en vertu de
ou d’un arrêté de police administrative
relatif à la sécurité ou à la salubrité
publique, notifié au syndicat des
copropriétaires pris en la personne du syndic
(comp., ss. l’art. 25, la rédaction de l’anc. art.
25 e et h)
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les modalités de réalisation et d’exécution
des travaux notifiés en vertu de l’article L.
313-4-2 du code de l’urbanisme (V. cet art.
App., v o Restauration immobilière),
des travaux d’accessibilité aux personnes
handicapées ou à mobilité réduite (art. 24-II,
d et e: reprise de l’anc. art. 24, al. 3 et 4).
des adaptations du règlement de
copropriété rendues nécessaires par les
intervenues depuis son établissement (étant
précisé que, comme sous l’empire de l’anc.
art. 49 auj. abrogé, la publication de ces
modifications donne lieu à la perception
d’un droit fixe),
de la décision d’engager le diagnostic
technique global.
Elle constitue par ailleurs une majorité par
défaut, qui, sauf indication contraire de la loi, a
vocation à s'appliquer lors des votes en
assemblée générale (V. toutefois, art. 24-1).
C'est ainsi que relèvent de cette majorité, le
choix du lieu de la prochaine assemblée
générale sur le territoire de la commune (dont il
est question à l'art. 9, al. 3, du Décr. du 17 mars
1967), la désignation du secrétaire de séance,
autre que le syndic (Décr. de 1967, art. 15),
l'autorisation donnée au syndic d'ester en justice
(Décr. de 1967, art. 55), l'approbation des
comptes et le vote du quitus (pour de
nombreuses illustrations jurisprudentielles, V.
notes 15 s.).
2 - UNE MAJORITÉ SIMPLE QUI NE
PREND PLUS EN COMPTE QUE LES
La rédaction actuelle du premier alinéa de
l'article 24 (rédaction issue de l'art. 81, 7 o , de la
L. n o 2000-1208 relative à la solidarité et au
renouvellement urbains du 13 déc. 2000) nous
enseigne que la majorité dont il s'agit s'entend
«des voix exprimées des copropriétaires
présents ou représentés», alors que la version
précédente de ce texte n'exigeait qu'un calcul en
fonction «des voix des copropriétaires présents
ou représentés».
Ainsi, depuis l'entrée en vigueur de la loi SRU, les
abstentionnistes (qui, comme leur nom
l'indique, n'expriment pas de vote) ne sont plus
pris en considération pour le décompte des voix:
désormais, la résolution est adoptée à la
majorité de l'article 24 dès lors que le nombre
de voix favorables est supérieur au nombre de
voix défavorables (alors que jusqu'à la loi SRU, la
jurisprudence n'estimait la majorité atteinte que
dans la mesure où le nombre des voix favorables
à la résolution dépassait le nombre des voix des
opposants et des abstentionnistes). La prise de
décision en est donc facilitée.
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La loi nouvelle s’intéresse, notamment, à l’interdiction faite au syndic d’avancer des fonds au
syndicat, à sa démission et à sa révocation, mais encore à son contrat et à sa rémunération.
Elle envisage par ailleurs des dérogations conventionnelles aux obligations pesant sur le syndic.
« Le statut du syndic »
► Extrait de l’article de Daniel Tomasin, paru à l’AJDI n°6 de juin 2014, p.412-432
L’interdiction faite au syndic
d’avancer des fonds au syndicat.
L’article 18-II de la loi du 10 juillet 1965 prévoit
une règle nouvelle selon laquelle : « À
l’exception du syndic provisoire le syndic de
copropriété ne peut avancer de fonds au
syndicat de copropriétaires ». La règle ne fait
que reprendre un principe jurisprudentiel (11)
que la doctrine approuve (12). Les avances sont
interdites car elles ne font que révéler les
insuffisances et les fautes dans la gestion passée
du syndic.
La cinquième division de l’article 18
et la fin des missions du syndic.
Les troisième et quatrième divisions de l’article
18 n’apportent, notons-le, aucune modification
aux textes antérieurs. Quatre difficultés sont
alors abordées par l’article 18-V, l’empêchement
du syndic, sa carence, sa renonciation et sa
révocation. L’article 18-V, alinéa 1er, décide
dans sa première phrase de confier au président
du conseil syndical, en cas d’empêchement du
syndic, pour quelque cause que ce soit, le
pouvoir de convoquer une assemblée générale
appelée à désigner un nouveau syndic. Le
président du conseil syndical est ici en charge
d’une prérogative utile et importante. Il devra
exercer avec prudence ce pouvoir,
l’empêchement du syndic pouvant recouvrer de
nombreuses hypothèses. La doctrine voit dans
l’empêchement toute impossibilité physique ou
juridique d’exercer la mission de syndic et
énumère plusieurs cas : la maladie,
l’éloignement, la disparition, le retrait de la
garantie financière ou de l’assurance de
responsabilité professionnelle (13).La seconde
phrase traite du cas de carence du syndic. Le
texte reprend la solution antérieure : « à défaut
de stipulation du règlement de copropriété un
administrateur provisoire peut être désigné par
décision de justice ».
La démission du syndic.
Les deux derniers paragraphes de l’article 18
visent la démission du syndic et sa révocation.
« Le syndic, annonce le texte, ne peut renoncer
à son mandat sans avoir respecté un délai de
préavis de trois mois ». Il s’agit ici d’un
événement juridique. Le mandataire qui a perdu
la confiance de son mandant peut, en droit
français, démissionner à tout moment, sur-lechamp,
à la condition de : « ne pas causer de
préjudice par sa brusquerie ou sa
légèreté » (14). Les syndics ne pourront plus
menacer les copropriétaires de démissionner
sur-le-champ, en cours d’assemblée générale. Ils
devront donner un préavis de trois mois avant
de pouvoir être libérés de leurs fonctions. On
peut ajouter, selon la recommandation de l’ex
Commission relative à la copropriété (15), qu’il
faudra conseiller au syndic d’informer le
président du conseil syndical, s’il en existe un, de
son intention de convoquer une assemblée
générale pour lui notifier sa démission et
l’inviter à désigner son successeur et surtout
proposer un délai avant la prise d’effet de sa
démission (16).
La révocation « par voie de
conséquence » du syndic.
La loi nouvelle a voulu créer un moyen juridique
simple pour les copropriétaires de révoquer leur
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syndic sans inconvénients. L’article 18-V, dernier
alinéa, décide : « Quand l’assemblée générale
délibère pour désigner un nouveau syndic dont
la prise de fonction intervient avant le terme du
mandat du syndic actuel, cette décision vaut
révocation de ce dernier à compter de la prise
de fonction du nouveau syndic ». La règle
cherche à éviter la confusion des pouvoirs dans
la succession des syndics. Elle est fondée sur une
présomption irréfragable. La nomination d’un
syndic en cours d’assemblée générale vaut
révocation du syndic actuel. La règle peut
susciter de nombreuses réserves. La première
est celle du caractère irréfragable de la
présomption de révocation, née de ce texte,
résultant de la nomination d’un nouveau syndic.
Il convient de rappeler que dans l’état du droit
antérieur à la loi ALUR, la révocation résultait
d’une décision expresse de l’assemblée
générale (17). Or, avec ce texte, il n’y a plus de
décision expresse de révocation. La seconde est
celle du respect d’un ordre du jour de
l’assemblée générale. L’assemblée « ne prend de
décision valide que sur une question inscrite à
l’ordre du jour » selon l’article 13 du décret du
17 mars 1967. Le texte permet donc de porter à
l’ordre du jour la nomination du nouveau syndic
sans inscrire la révocation de l’actuel.
La troisième est celle du maintien de la
jurisprudence exigeant un motif sérieux de
révocation sous peine de condamnation du
syndicat à des dommages et intérêts (18). La
jurisprudence maintiendra-t-elle son exigence ?
Le rôle du conseil syndical dans la
désignation du syndic.
L’article21 de la loi du 10 juillet 1965 est modifié
pour donner du pouvoir au conseil syndical. Au
cas où l’assemblée générale est appelée à se
prononcer sur la désignation du syndic, une mise
en concurrence de plusieurs projets de contrats
de syndic est effectuée préalablement par le
conseil syndical (supra). Ces projets doivent
faire, notamment, état des frais afférents au
compte bancaire séparé. Les copropriétaires
peuvent demander au syndic l’inscription à
l’ordre du jour de l’examen des projets de
contrat de syndic qu’ils communiquent à cet
effet. Mais le conseil syndical peut décider de ne
pas procéder à la mise en concurrence :
« lorsque le marché local des syndics ne permet
pas cette mise en concurrence ». Alors le syndic
doit notifier cette proposition aux
copropriétaires : « dans un délai leur permettant
de demander l’inscription à l’ordre du jour de
l’assemblée des projets de contrat de syndic
qu’ils communiquent ». Le texte ajoute que la
proposition du conseil ne fait pas l’objet d’une
question à l’ordre du jour. Le conseil syndical a
aussi le pouvoir de se prononcer par écrit sur
tout projet de contrat de syndic qui est joint à la
convocation à l’assemblée.
L’exception conventionnelle aux
obligations du syndic (art. 18-1-AA).
La loi ALUR prévoit des exceptions à certains de
ses principes qui se trouvent alors limités dans
leur domaine. C’est le cas avec l’article 18-1 AA.
Aux termes de ce texte étonnant : « les
copropriétaires peuvent décider à la majorité
définie à l’article 25, de déroger à l’article 18 et,
le cas échéant, de définir avec le syndic, dans le
cadre de son contrat, les missions du syndic, les
honoraires de celui-ci, la durée du mandat, les
bancaire unique ou séparé et les modalités de
perception des fonds ». Cette exception
conventionnelle n’est possible que dans un
domaine relativement étroit : « pour les
immeubles à destination totale autre que
d’habitation, lorsqu’un syndicat de
copropriétaires est composé exclusivement de
personnes morales ».L’exception est
surprenante car il s’agit de porter atteinte à des
règles et principes d’ordre public. Cette
exception devra donc être interprétée
restrictivement. L’exception votée par les
copropriétaires sera limitée aux immeubles à
destination totale autre que d’habitation. Ce
sera le cas des immeubles dont la destination
sera en totalité professionnelle ou commerciale.
Encore faudra-t-il que la copropriété soit
composée de personnes morales ce qui fait
penser à des centres commerciaux ou à des
immeubles de bureaux. L’exception sera aussi
limitée dans la mesure où elle constituera une
exception à l’article 18 de la loi. Il n’en demeure
pas moins que l’exception pourra exempter le
syndic des règles imposant un compte séparé. La
décision de l’assemblée générale pourra aussi
autoriser une durée spéciale de mandat
supérieure à trois ans et prévoir un honoraire
non forfaitaire. Quant à la numérotation de ce
texte choisie par la loi il faut semble-t-il déduire
de la succession des lettres AA que ce texte
précèdera le texte numéroté 18-1 A.
Le mandat et les honoraires du
L’article 18-1 A de la loi du 10 juillet 1965 est
totalement remodelé par la loi ALUR. Ce texte
modifie les règles les plus importantes de la
profession de syndic visant le contrat de mandat
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et les honoraires du syndic en imposant une
réglementation étatique.
Le contrat de syndic et la fin de la
liberté des parties.
L’article 18-1 A comporte un troisième alinéa
énonçant que : « le contrat de syndic respecte
un contrat type défini par décret en Conseil
d’État ». Le secteur de la gestion des
copropriétés d’habitation retombe donc dans
des principes d’économie réglementée. La
question se posera de savoir ce qu’il faut
entendre par « respecter un contrat type ». À ce
stade de l’application de la loi la prudence est de
mise, puisque seul le décret en Conseil d’État
déterminera le degré de subordination du
contrat du syndic au contrat type.
Le caractère forfaitaire de la
La loi instaure le mandat : « Tout compris sauf »,
pour mettre un terme aux difficultés et aux
contentieux que la Commission des clauses
abusives avait tenté de régler dans sa
Recommandation n° 11-01 du 15 septembre
2011 (19) après que l’arrêté Novelli du 19 mars
2010 eut lui aussi échoué à proposer une
distinction entre la rémunération des
prestations de gestion courante et celle des
prestations particulières. Désormais l’article 18-
1 A, alinéa 1er, règle la question en posant un
nouveau principe : « Tout est compris dans le
forfait sauf ». Toutes les prestations du syndic
sont rémunérées par un honoraire forfaitaire.
Dans l’esprit de la loi ce forfait devrait couvrir
aussi bien des prestations de gestion courante
que des prestations particulières.
Ce n’est qu’exceptionnellement que certaines
prestations particulières pourront être
rémunérées par une « rémunération spécifique
complémentaire ». Ces dernières seront
« définies par décret en Conseil d’État ». Le « All
inclusive» triomphe donc mais soumet les
pouvoirs publics à un exercice d’équilibre très
difficile, comme l’avait annoncé Me Cyril
Sabatié (20).
L’alinéa 2 de l’article 18-1 A dispose que : « le
décret prévu au premier alinéa fait l’objet d’une
concertation bisannuelle de son éventuelle
révision. Cette concertation est organisée par le
ministre chargé du logement et associe
notamment le Conseil national de la transaction
et de la gestion immobilières créé en application
de l’article 13-1 de la loi du 2 janvier 1970
réglementant les conditions d’exercice des
activités relatives à certaines opérations portant
sur les immeubles et les fonds de commerce ».
Le rôle du Conseil d’État comme celui du Conseil
National deviennent majeur dans l’économie
réglementée de la gestion immobilière. La
solution choisie évitera, aux copropriétaires les
surprises, et aux syndics les contestations
perpétuelles de copropriétaires ; à condition que
le décret soit précis et exhaustif et que la
concertation bisannuelle permette de faire
évoluer les honoraires avec les besoins de la
Le même article 18 -1 A, dernier alinéa, reprend
le texte antérieur qui devient le quatrième
alinéa visant les honoraires spécifiques (qui
seront autorisés par le décret en Conseil d’État à
venir) pour les travaux mentionnés par l’article
14-2 et votés par l’assemblée générale en
application des articles 24, 25, 26, 26-3 et 30. Un
cinquième alinéa ajoute que le syndic ne peut
« en aucun cas » mentionner, dans le contrat de
syndic soumis au vote de l‘assemblée générale
« de barème relatif à ces honoraires spécifiques,
même à titre indicatif ». La dernière phrase
traduit encore la méfiance du législateur à
l’égard du syndic : « une telle rémunération
fixée dans le projet de résolution soumis au vote
de l’assemblée générale doit être exprimée en
pourcentage du montant hors taxes des travaux,
à un taux dégressif selon l’importance des
travaux préalablement à leur exécution ».
(11) Civ. 3e, 14 mars 2001, n° 99-16.015, Bull. civ. III, n° 33, D. 2002. 1523, obs. P. Capoulade ; AJDI 2001. 528, obs. P.
Capoulade ; 9 janv. 2002 n° 00-15-782, Bull. civ. III, n° 3, AJDI 2002. 306 obs. P. Capoulade.
(12) F. Givord, C. Giverdon et P. Capoulade, préc., n° 964.
(13) F. Givord, C. Giverdon et P. Capoulade, préc. , n° 983.
(14) J. Huet, Traité de droit civil, avec G. Decocq, C. Grimaldi, H. Lecuyer et J. Morel Maroger, 3e éd. 2012, n° 31272.
(15) Sur la disparition inopportune de la Commission relative à la copropriété : J.-M. Roux, Loyers et copr. avr. 2014. Alerte
(16) Recommandation de l’ex CRC n° 15.
(17) Civ. 3e, 24 mai 1978, JCP 1979. II. 19054, note C. Atias.
(18) Civ. 3e, 27 avr. 1988, D. 1988. IR 132.
(19) BOCCRF du 26 avr. 2012, D. 2011. 2664.
20) C. Sabatié, AJDI 2013. 553
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La prise en compte des copropriétés dégradées date des années 80. En créant des dispositions
spécifiques aux copropriétés en pré-difficulté, en 2009, le législateur a entendu juguler le
phénomène le plus en amont possible, à une époque de la vie de la copropriété où la situation n’est
pas irrémédiablement obérée. Tout en s’inscrivant dans ce cadre, la loi ALUR du 24 mars 2014 a
voulu rendre le dispositif plus efficient, en instaurant notamment une administration provisoire
renforcée et en envisageant la requalification des copropriétés.
« Le traitement des copropriétés dégradées »
► Extrait du Code de copropriété, commenté, Dalloz, éd. 2014, L.10 juill 1965, commentaire
d’Yves Rouquet avant l’article 29-1 de la loi du 10 juillet 1965, p.361-367
COPROPRIÉTÉS EN PRÉ-DIFFICULTÉ
ET EN DIFFICULTÉ
Le phénomène des copropriétés en difficulté
(ou, plus exactement des syndicats de
copropriétaires en difficulté) est apparu dans les
années 80 (on parlait alors de «copropriétés
dégradées»).
Ses origines sont multiples (bâti vieillissant,
paupérisation des copropriétaires, impayés de
charges, …) et concernerait aujourd'hui entre
800 000 et un million de résidences principales
situées dans des copropriétés, soit 15 % du parc
(chiffres cités in Prévenir et guérir les difficultés
des copropriétés, une priorité des politiques de
l'habitat, Rapport de M. Braye, président de
l'ANAH, janv. 2012). Les régions les plus
exposées sont l’Île-de-France, Rhône-Alpes, le
Languedoc-Roussillon et Provence-Alpes-Côte
d’Azur (rapport d’impact du projet de loi de la loi
n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au
logement et un urbanisme rénové).
Il faudra toutefois attendre la loi n° 94-624 du 21
juillet 1994 pour que le droit positif prenne la
mesure du problème.
Ce texte a créé les articles 29-1 et suivants dans
la loi de 1965 et la loi «logement et exclusion»
du 25 mars 2009 a inséré des dispositions
relatives aux copropriétés en pré-difficulté
(création des art. 29-1 A et 29-1 B).
Il y a donc désormais lieu de distinguer un volet
préventif et un volet curatif, tous deux
largement modifiés par la loi n° 2014-366 du 24
mars 2014 pour l’accès au logement et un
I. LES COPROPRIÉTÉS EN PRÉ-
Issus de la loi du 25 mars 2009, les articles 29-1
A et 29-1 B instaurent une procédure d'alerte
préventive, destinée, tant que faire se peut, à
permettre aux syndicats de se rétablir sans avoir
recours aux articles 29-1 et suivants de la loi de
1965 relatifs aux copropriétés en difficulté.
Précurseur en la matière, on se souvient que M.
le conseiller Pierre Capoulade avait consacré une
importante étude à cette question (Prévenir:
repérer et traiter les syndicats en pré-difficulté,
AJDI 2007. 193 ).
Afin de remédier aux difficultés rencontrées, un
mandataire ad hoc va pouvoir être désigné.
A. SEUILS DE DÉCLENCHEMENT DE LA
PROCÉDURE D'ALERTE (ART. 29-1 A)
Il existe trois seuils de déclenchement de la
procédure préventive.
Les deux premiers seuils concernent les impayés
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dans la copropriété et ont vocation à jouer
lorsque la procédure est demandée par le syndic
ou, à défaut, par le conseil syndical (infra).
L'impayé doit atteindre 25 % des sommes
exigibles en vertu des articles 14-1 et 14-2 de la
loi (soit, les dépenses figurant au budget
prévisionnel et celles afférentes aux autres
travaux). Pour les copropriétés de plus de 200
lots, compte tenu des enjeux financiers, la loi
ALUR a ramené ce pourcentage à 15 %.
Le troisième seuil, qui ne jouera que lorsque la
procédure sera initiée par un créancier du
syndicat (infra), est atteint lorsque les factures
d'abonnement et de fourniture d'eau ou
d'énergie ou les factures de travaux, votés par
l'assemblée et exécutés, restent impayées
B. PERSONNES POUVANT ÊTRE
DÉSIGNÉES MANDATAIRE AD HOC
du procureur de la République près le tribunal
de grande instance, du maire de la commune du
lieu de situation de l'immeuble, ou encore du
président de l'organe délibérant de l'EPCI
compétent en matière d'habitat du lieu de
situation de l'immeuble.
Pour que l'action soit valablement initiée par les
copropriétaires, il faut qu'ils représentent au
moins 15 % des voix du syndicat et que le syndic
n'ait pas agi dans le mois de la clôture des
comptes. Aucune mise en demeure n'est
Quant aux créanciers du syndicat, ils pourront
intervenir lorsque les factures d'abonnement et
de fourniture d'eau ou d'énergie ou les factures
de travaux, votés par l'assemblée et exécutés,
restent impayées depuis six mois. Ils devront
toutefois avoir adressé au syndic un
commandement de payer resté infructueux.
Aux termes de l’article 29-1 C (issu de la loi ALUR
du 24 mars 2014), en principe, le mandataire ad
hoc est un administrateur judicaire inscrit sur les
listes. Toutefois, «à titre exceptionnel», le juge
pourra désigner (en motivant spécialement son
choix) une «personne physique ou morale
justifiant d'une expérience ou d'une qualification
particulière au regard de la nature de l'affaire et
remplissant des conditions définies par décret».
Dans tous les cas de figure, il ne devra,
notamment, pas exister de conflit d’intérêts
entre le mandataire désigné et le syndic de la
copropriété (art. 29-1 C-II ).
C. DÉSIGNATION DU MANDATAIRE AD
HOC (ART. 29-1 A)
La procédure implique la saisine par le syndic
(sans que celui-ci ait à requérir d'autorisation de
l'assemblée: V. Décr. de 1967, art. 55, al. 2 , in
fine), sur requête, après information du conseil
syndical, du juge aux fins de désignation d'un
Si le syndic a normalement l'initiative de cette
démarche, en cas de carence de sa part, les
copropriétaires, ou même les créanciers du
syndicat (mais pas le conseil syndical) peuvent
prendre la relève par le biais d'une action en
référé. Depuis l’entrée en vigueur de la loi ALUR,
la saisine peut également émaner du
représentant de l'État dans le département ou
Lorsque la demande émane de copropriétaires
ou d'un créancier, le juge est saisi par la voie
d'une assignation dirigée contre le syndicat,
dans les conditions prévues à l'article 485 du
code de procédure civile (Décr. de 1967, art. 61-
6 ). L'ordonnance rendue sur une telle demande
n'est alors pas exécutable de plein droit à titre
provisoire (Décr. de 1967, art. 61-8 ).
Par ailleurs, curieusement, l'article 29-1 B
précise que le magistrat statuera par
ordonnance sur requête ou comme en matière
de référé, alors que la saisine intervient sur
requête ou en référé (voyant dans cette
contradiction une simple erreur de plume, V.
Roux, Loyers et copr. 2009. Étude 6, spéc. p. 11).
En vertu de l'article 61-7 du décret de 1967,
cette requête ou cette assignation doit être
accompagnée des pièces de nature à justifier la
demande. Selon le même texte, avant de
statuer, le juge peut entendre tout membre du
Lorsque la saisine intervient à la demande de
copropriétaires ou de créanciers, le représentant
de l'État dans le département, le maire de la
commune d'implantation de l'immeuble et le
président de l'EPCI compétent en matière
d'habitat sont par ailleurs informés de la saisine
par le ou les demandeurs. L'information prend la
forme de l'envoi d'une copie de la requête ou de
l'assignation (Décr. de 1967, art. 61-5 ).
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D. IMPUTATION DES FRAIS (ART. 29-1
Aux termes de l’alinéa 2 de l’article 29-1 B, dans
sa rédaction issue de la loi ALUR du 24 mars
2014, il appartient au juge de préciser et de
motiver spécialement dans son ordonnance
l'imputation des frais entre le syndicat des
copropriétaires et les autres parties à la
procédure, ou le partage des frais entre eux.
La précision selon laquelle lorsque la saisine
émane des créanciers les frais vont
nécessairement leur incomber (anc. art. 29-1 B,
al. 2 ) a disparu.
E. MISSION DU MANDATAIRE (ART. 29-
La mission du mandataire ad hoc n'entraîne pas
dessaisissement du syndic.
Sa mission est déterminée par le juge (tout
comme l’est, depuis la loi ALUR, sa
rémunération). Elle débute nécessairement par
l'ordonnance désignant l’administrateur étant
portée «sans délai, par le mandataire ad hoc
qu'elle désigne, à la connaissance des
copropriétaires par remise contre émargement
ou par lettre recommandée avec demande
d'avis de réception (Décr. de 1967, art. 61-9 ).
Aux termes de l'alinéa 4 de l'article 29-1 B, la
mission comprend une analyse de la situation
financière du syndicat et de l'état de l'immeuble,
ainsi que l'élaboration de préconisations pour
rétablir l'équilibre financier du syndicat et, si
besoin est, «assurer la sécurité de l'immeuble»
(et, on ose l'imaginer, aussi, celle des occupants
de l'immeuble). Cette mission peut, en outre,
être élargie à la médiation ou la négociation
avec les parties en cause.
Afin qu’il soit en mesure de remplir sa mission,
le syndic devra fournir au mandataire tous les
«documents nécessaires» et pourra obtenir de
l’autorité publique compétente les pièces
relatives aux procédures de polices diligentées
contre le syndicat (art. 29-1 B, al. 5 )
Le résultat de cette mission va faire l'objet d'un
rapport au juge dans un délai de trois mois,
renouvelable une fois. Ce rapport est transmis
au syndic, au conseil syndical, au maire, au
président de l'EPCI et au représentant de l'État
F. SUITES DONNÉES AU RAPPORT
Le syndic est tenu d'inscrire à l'ordre du jour de
la prochaine assemblée générale les projets de
résolution nécessaires à la mise en oeuvre du
rapport. Depuis l’entrée en vigueur de la loi
ALUR (le 27 mars 2014), une assemblée générale
sera même convoquée spécialement si la
prochaine assemblée générale est prévue plus
de six mois après la remise du rapport (ce délai
est ramené à trois mois lorsque le mandataire
ad hoc préconise des mesures d’urgence).
II. LES COPROPRIÉTÉS EN DIFFICULTÉ
C'est la loi relative à l'habitat du 21 juillet 1994
(et son décret d'application) qui, prenant en
compte la paupérisation grandissante des
copropriétés, a introduit des dispositions
particulières aux copropriétés en difficulté.
Celles-ci ont été remaniées par la loi SRU du 13
décembre 2000 (et par son Décr. d'application
n° 2004-479 du 27 mai 2004 ayant notamment
modifié les art. 62-2 s. du Décr. du 17 mars 1967
et créé un art. 62-15) et, plus encore, par la loi
ALUR du 24 mars 2014 mars 2014 (et par le
texte règlementaire qui va en découler).
Les mesures visant les copropriétés en difficulté
sont donc composées des articles 29-1 à 29-15
de la loi de 1965 et des articles 62-1 à 62-15 du
décret du 17 mars 1967 (qui, à la suite de la
publication de la loi ALUR, vont devoir être
remaniés).
L'objectif du législateur a été, en cas de
problème aigu, de trouver des solutions taillées
sur mesure pour les copropriétés. On ne
s'étonnera donc pas que l'article 29-15 de la loi
déclare expressément non applicables aux
syndicats de copropriétaires les dispositions du
Livre VI du code de commerce, intitulé «des
difficultés des entreprises».
A. DIFFICULTÉS VISÉES PAR LA LOI DE
Deux types de problèmes sont envisagés:
— l'équilibre financier du syndicat est gravement
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— le syndicat est dans l'impossibilité de pourvoir
à la conservation de l'immeuble.
B. RÉGIME DE SAUVETAGE MIS EN
Il s'agit de donner de larges pouvoirs à un
1. MODE DE DÉSIGNATION DE
A la demande du syndic en place, de
copropriétaires représentant au moins 15 % des
voix du syndicat ou, depuis la modification de
l'article 29-1 de la loi de 1965 par la loi ALUR, du
maire de la commune du lieu de situation de
l’immeuble, du président de l’EPCI compétent en
matière d’habitat, du représentant de l’État dans
le département, du procureur de la République
ou, si le syndicat a fait l’objet de la procédure
d’alerte, du mandataire ad hoc, l'administrateur
provisoire va être désigné par le juge, statuant
comme en matière de référé ou sur requête, et
sa mission sera limitée dans le temps.
En aucun cas le syndic en place ne pourra être
désigné en qualité d'administrateur provisoire
(art. 29-1 de la L. de 1965).
L’article 29-1 dans sa rédaction issue de la loi
ALUR du 24 mars 2014 envisage par ailleurs les
hypothèses de l'expropriation et de dissolution
du syndicat, pour lesquelles un administrateur
provisoire pourra également être nommé (art.
29-I, in fine).
2. PERSONNES POUVANT ÊTRE
Aux termes de l’article 29-1-III, l’administrateur
provisoire sera un administrateur judiciaire
inscrit sur la liste des administrateurs judiciaires
mentionnée à l’article L. 811-2 du code de
commerce ou une personne physique ou morale
justifiant d’une expérience ou d’une
qualification particulière au regard de la nature
de l’affaire et remplissant des conditions
Lorsque la copropriété aura fait l’objet d’une
procédure d’alerte, le mandataire ad hoc pourra
être désigné en qualité d’administrateur
Selon l’article 29-2 de la loi, une copie de
l’ordonnance de désignation de l’administrateur
provisoire ainsi que les rapports établis par
celui-ci sont portés à la connaissance des
Par ailleurs, le procureur de la République, le
représentant de l’État dans le département, le
maire et le président de l’EPCI recevront du
greffe du TGI une copie de l’ordonnance de
désignation et, à leur demande, les rapports
établis par l’administrateur provisoire.
Enfin, il incombe à l’administrateur provisoire
d’organiser des mesures de publicité pour
permettre aux créanciers de se faire connaître et
de produire les éléments nécessaires à
l’évaluation du montant de leurs créances (L. du
10 jull. 1965, art. 29-4).
4. EFFETS ATTACHÉS À
L’ORDONNANCE DE DÉSIGNATION DE
Aux termes de l’article 29-3 de la loi dans sa
version issue de la loi ALUR (applicable
notamment aux emprunts collectifs), cette
ordonnance va automatiquement suspendre
l’exigibilité des créances, autres que les créances
publiques et sociales, ayant leur origine
antérieurement à cette décision, pour une
période de douze mois (prorogeable jusqu’à
trente mois). Par ailleurs, elle interrompt ou
interdit toute action en justice de la part de tous
les créanciers dont la créance a son origine
antérieurement à cette décision et tendant à la
condamnation du syndicat à payer une somme
d’argent ou à la résolution d’un contrat pour
défaut de paiement. Elle va enfin arrêter ou
interdire toute procédure d’exécution de la part
des créanciers ainsi que toute procédure de
distribution n’ayant pas produit un effet
attributif avant cette décision.
5. MISSION DE L'ADMINISTRATEUR
Ainsi qu'il est dit à l'article 29-1 de la loi, la
mission de l'administrateur provisoire va être
définie par le juge, afin que le fonctionnement
normal de la copropriété soit rétabli.
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Dans le but de déterminer les contours de la
mission de l'administrateur, le magistrat va
pouvoir ordonner toutes les mesures
d'instruction légalement admises, tout comme il
pourra entendre le président du conseil syndical
(Décr. du 17 mars 1967, art. 62-4).
Tirant les conséquences de l'instauration d'une
procédure d'alerte spécifique au stade de la prédifficulté
(L. 1965, art. 29-1 A et B, créés par la
loi du 25 mars 2009), l'article 29-1 précise:
— que la mission de l'administrateur ne peut
être inférieure à douze mois;
— que si aucun rapport de pré-difficulté (art. 29-
1 B) n'a été établi au cours de l'année
précédente, l'administrateur rend, au plus tard à
l'issue des six premiers mois de sa mission, un
rapport intermédiaire présentant les mesures à
adopter pour redresser la situation financière du
syndicat. Dans le cas contraire, un rapport final
Indiquons qu'en fonction des résultats obtenus
pas l'administrateur, et même si celui-ci n’a été
désigné que pour convoquer l’assemblée
générale en vue de désigner un syndic, le juge va
pouvoir modifier sa mission, la prolonger, voire y
Le magistrat pourra y procéder de son propre
chef, ou à la demande d'un ou de plusieurs
copropriétaires (quel que soit le nombre de voix
qu'ils représentent), du représentant de l'État
dans le département, du maire, du président de
l’EPCI ou du procureur de la République ou du
Par ailleurs, si, en principe, l'administrateur
provisoire doit personnellement s'acquitter de
sa mission, l'article 29-1 lui permet désormais de
se faire assister par une tierce personne,
laquelle devra toutefois être nommée par le
6. POUVOIRS DÉVOLUS À
L'administrateur provisoire se voit confier un
certain nombre de pouvoirs qui, en temps
normaux, appartiennent aux organes
traditionnels de la copropriété (syndic,
assemblée générale, conseil syndical).
Il dispose en outre de pouvoirs spécifiques qui
ne pourront être exercés qu’avec l’accord du
juge ou du représentant de l’État.
a. Les pouvoirs transférés à
* Transfert de tous les pouvoirs du syndic
Depuis la loi SRU, l'administrateur provisoire se
voit ainsi nécessairement confier tous les
pouvoirs du syndic (alors que le législateur de
1994 avait prévu la possibilité pour le magistrat
de ne pas déposséder le syndic en place de
toutes ses attributions), lequel voit son mandat
cesser ipso facto (sans contrepartie financière,
même, eu égard au caractère d'ordre public de
l'article 29-1, en présence d'une clause contraire
de son contrat). L'ancien syndic devra donc (ainsi
qu'il est dit à l'article 62-6 du décret de 1967)
s'acquitter à l'égard de l'administrateur de ses
obligations qui découlent de l'article 18-2 de la
loi (transmission des archives et des fonds du
syndicat, V. ce texte). Enfin, selon un arrêt de la
Haute juridiction en date du 22 juin 2005 (cité
note 2 ter ), l'administrateur provisoire ne
pourrait valablement confier une délégation de
pouvoirs à l'ancien syndic.
On notera que, en application de l'article 2 de la
loi n° 91-647 du 10 juillet 1991, relative à l'aide
juridique (App., v° Mesures de sauvegarde ),
lorsqu'un administrateur provisoire est désigné
en application de l'article 29-1, le bénéfice d'une
aide juridictionnelle peut être accordée au
syndicat pour l'exercice des actions de
recouvrement des créances tant en demande
qu'en défense. Il en va de même lorsque
l'immeuble fait l'objet d'un plan de sauvegarde
en application de l'article L. 615-1 du code de la
construction et de l'habitation (ibid.).
* Transfert de tout ou partie des pouvoirs de
l'assemblée générale et du conseil syndical
Comme par le passé, compte tenu de la gravité
de la situation, l'administrateur provisoire va
pouvoir recueillir tout ou partie des pouvoirs de
l'assemblée générale, à l'exception toutefois des
décisions relevant des a et b de l'article 26,
relatifs aux actes d'acquisition
immobilière/disposition autres que ceux
résultant d'obligations légales ou réglementaires
et à l'établissement/modification d'un
règlement de copropriété concernant la
jouissance, l'usage et l'administration des parties
communes. Selon la doctrine (F. Givord, C.
Giverdon et P. Capoulade, Dalloz Action, La
copropriété 2012/2013, n° 794), sont, a fortiori,
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également concernées, malgré le silence de la
loi, les décisions ayant trait à la modification des
conditions ou des modalités de jouissance des
parties privatives, telles qu'elles résultent du
règlement de copropriété et à l'aliénation des
parties communes nécessaires au respect de la
destination de l'immeuble.
Avant de prendre toute décision relevant de la
compétence de l'assemblée, l'administrateur
doit cependant, sauf urgence, recueillir l'avis du
conseil syndical (sauf, bien évidemment si ce
dernier a été dépossédé de toutes ses
attributions). Il peut également convoquer les
copropriétaires pour les informer et/ou les
entendre (V. Décr. n° 67-223 du 17 mars 1967,
art. 62-7 ).Enfin, tout ou partie des pouvoirs du
conseil syndical (si tant est que cet organe de
contrôle et d'assistance soit doté de «pouvoirs»)
vont pouvoir être confiés à l'administrateur
Précisons que, dans l'hypothèse où le juge
laisserait à ces deux organes (assemblée
générale et conseil syndical) un certain nombre
de pouvoirs, ceux-ci s'exerceraient sous le
contrôle de l'administrateur provisoire, lequel
deviendrait président de chacun d'entre eux
(art. 29-1 de la loi; sur la question, V. aussi Décr.
du 17 mars 1967, art. 15 , et son commentaire ).
Sur l'incidence de ce transfert de pouvoirs en
matière de convocation de l'assemblée générale
(périodicité et personne habilitée), V. Décr. du 17
mars 1967, art. 7 et 8.
b. Les pouvoirs spécifiques à
Ces pouvoirs ne pourront être exercés qu’en
application d’une autorisation du juge ou
qu’avec l’accord du représentant de l’État dans
* Établissement d’un plan d’apurement des
dettes du syndicat
Un plan d’apurement va être établi par
l’administrateur provisoire et homologué par le
juge dans les conditions posées par l’article 29-5,
étant précisé (art. 29-7 ) que le juge a le pouvoir
d’effacer tout ou partie des dettes.
* Cession d’actifs
Lorsque le syndicat dispose d’actifs cessibles de
nature à apurer son passif (par exemple, ainsi
que cela est précisé dans le rapport d’impact de
la loi ALUR, une loge de gardien, ou des parcelles
de terrains pouvant être recyclées dans le cadre
d’une opération d’aménagement pour devenir
constructibles), l’administrateur provisoire va
pouvoir demander au juge l’autorisation de
réaliser des cessions (pour une période qui ne
peut excéder cinq ans) et, par voie de
conséquence, de modifier le règlement de
copropriété et l’état descriptif de division.
Au-delà de l’article 29-1 de la loi, qui envisage la
nomination d’un administrateur provisoire pour
liquider les dettes d'un syndicat en cas
d'expropriation ou de dissolution du syndicat,
et des articles L. 741-1 et L. 741-2 du code de la
construction et de l'habitation relatifs aux
opérations de requalification des copropriétés
dégradées (V. App., v° Requalification des
copropriétés dégradées ), énumérons les
mesures envisagées par les articles 29-8 et
suivants de la loi de 1965.
— de la création d’un ou de plusieurs syndicats
secondaires (prononcée par décision de justice
sur la demande de l’administrateur provisoire:
art. 29-8 ),
— de la division du syndicat (idem),
— sur autorisation du juge, de la modification du
règlement de copropriété afin de tenir compte
de travaux concourant au redressement de la
copropriété, notamment d’individualisation du
chauffage, et modifiant la répartition des
charges (art. 29-9 ),
— sur autorisation du juge, de la cession à titre
gracieux à la commune ou à l’EPCI des parcelles
de terrain non bâti d’intérêt public ou des locaux
ou équipements communs pouvant relever
d’une gestion publique (ce qui nécessitera de
modifier le règlement de copropriété et l’état
descriptif de division: art. 29-9 ),
— sur décision de justice (après saisine de
l’administrateur provisoire, du maire, du
président de l’EPCI ou du représentant de l’État
dans le département), de la mise de la
copropriété sous administration provisoire
renforcée (art. 29-11 ),
— de la proposition au représentant de l’État
dans le département d’initier un plan de
sauvegarde (art. 29-10 : en application des art. L.
615-1 s. CCH, V. App., v° Mesures de
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Dans son titre I er ayant pour objet de « favoriser l’accès de tous à un logement digne et abordable »,
la loi ALUR contient plusieurs dispositions modifiant la loi n° 70-9 du 2 janvier 1970, dite Loi Hoguet.
Ces modifications ont pour objectif de « renforcer la formation, la déontologie et le contrôle des
professions de l’immobilier ».
« Le renforcement de la formation, de la déontologie et
du contrôle des professionnels de l’immobilier »
► Extrait de l’article de Moussa Thioye, paru à l’AJDI, n°5 du 26 mai 2014, p.366-369
Le remodelage du statut quant aux conditions d'exercice des activités
La formation continue est décisive pour permettre aux professionnels de s’adapter à la densification et à
l’évolution de la réglementation. Une petite dose de flexibilité dans une cure d'austérité ! Ces mots ne
seraient certainement pas galvaudés s'ils étaient utilisés pour illustrer, de façon imagée, les apports de la
loi ALUR. En effet, la politique juridique de modernisation poursuivie et mise en œuvre dans cette loi,
relativement aux conditions d'exercice de l'intermédiation immobilière, va dans deux directions qui, ex
ante, semblent opposées : une première conduisant à un alourdissement des conditions considérées et
une seconde menant à un sobre allègement desdites conditions.
Les multiples mesures alourdissant profondément la réglementation
I - Affermissement de la
A - Éclosion d'une obligation de formation
continue en tant que condition d'exercice de
l'activité d'intermédiation immobilière.
Le nouvel article 3-1 de la loi Hoguet, créé par la
loi ALUR, soumet dorénavant l'ensemble des
intermédiaires immobiliers - à l'exception de
ceux qui, ayant leur établissement dans un État
membre de l'Union européenne ou dans un
autre État partie à l'accord sur l'Espace
économique européen, n'exercent leur activité
que de façon temporaire et occasionnelle en
France après en avoir fait la déclaration
préalable auprès du président de la chambre de
commerce et d'industrie territoriale ou de la
chambre départementale d'Île-de-France - à une
obligation de formation continue dont le respect
dûment justifié conditionnera le renouvellement
de la carte professionnelle. Il est prévu, à ce
titre, qu'un décret à venir déterminera la nature
et la durée des activités susceptibles d'être
validées au titre de cette obligation, les
modalités selon lesquelles elle s'accomplira,
celles de son contrôle et celles de sa justification
en cas de renouvellement de la carte
professionnelle. Cette nouvelle mesure fait
partie, incontestablement, des très grandes
innovations apportées par la loi n° 2014-366 du
24 mars 2014 qui marque, à ce propos, un
progrès de taille. Il va sans dire, en effet, que la
formation continue - qui était déjà proposée par
quelques organisations professionnelles
représentatives ou organismes de garantie (19)
ainsi que par certains établissements
universitaires - est irréfutablement décisive,
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voire nécessaire, pour permettre aux
professionnels de l'immobilier de s'adapter à la
densification et à l'évolution plutôt
exponentielles de la réglementation, aux sources
variées, gouvernant leur secteur d'activité (20).
On ne rappellera jamais assez que le législateur
français est, dans ce domaine comme dans tant
d'autres, atteint ou soupçonné d'être atteint
d'une « réformite aiguë » qui pourrait être
génératrice d'insécurité juridique si elle n'est pas
bien diagnostiquée et traitée par les interprètes
du droit parmi lesquels on compte, volens
nolens, les intermédiaires immobiliers (21).
B - Recrudescence des exigences pesant sur les
collaborateurs négociateurs et, en particulier,
sur les agents commerciaux immobiliers.
La personne titulaire de la carte professionnelle
peut habiliter et habilite souvent à collaborer
avec lui des personnes physiques qu'il juge aptes
à négocier, s'entremettre ou s'engager pour son
compte (L. n° 70-9, 2 janv. 1970, art. 4). Qu'il
s'agisse de salariés ou d'indépendants ainsi
placés sous le contrôle juridique ou économique
du titulaire de la carte professionnelle, les
collaborateurs ont ainsi pour rôle de rechercher
et d'accompagner les clients et, parfois, de
négocier et de conclure l'affaire sous les
directives ou sur délégation du titulaire de la
carte professionnelle. À ce titre, ils sont euxmêmes
personnellement soumis, dans leurs
rapports avec la clientèle de l'intermédiaire
immobilier « délégant », à certaines contraintes
particulières qui trouvent leur fondement dans
la loi du 2 janvier 1970 et le décret du 20 juillet
1972. C'est ainsi qu'ils doivent,
traditionnellement, satisfaire à des conditions de
capacité et de moralité et justifier d'une
attestation d'habilitation ou d'emploi délivrée
par le titulaire de la carte professionnelle qui
certifie de leur qualité et de l'étendue de leurs
pouvoirs. À ces exigences classiques, la loi
nouvelle est venue ajouter d'autres contraintes
au nombre de trois : une obligation générale,
certes non rétroactive (22), de justifier d'une
compétence professionnelle ; une obligation,
limitée aux collaborateurs indépendants (agents
commerciaux immobiliers (23)), de justifier de la
souscription d'une assurance de responsabilité
civile professionnelle ; une interdiction,
également réservée aux collaborateurs non
salariés, d'assurer la direction d'un
établissement, d'une succursale, d'une agence
ou d'un bureau. On peut lire dans l'étude
d'impact que ces exigences sont destinées à «
responsabiliser les professionnels » et à
répondre à un « souci de professionnalisation
des personnes habilitées par le titulaire de la
carte professionnelle à négocier, s'entremettre
ou s'engager pour son compte, qu'elles soient
salariées ou agents commerciaux ». Il convient
aussi, sans doute, d'y voir la volonté du
législateur de renforcer(24) sa politique de
distinction, au sein des négociateurs
immobiliers, entre les collaborateurs salariés et
les collaborateurs indépendants (25) dont la
propagation, à travers de vastes réseaux, est
habituellement criée sur tous les toits (26).
II - Amélioration de la transparence
A - Extension de l'obligation de transparence
des intermédiaires immobiliers vis-à-vis de
Marchant dans le sillon tracé par la loi n° 2009-
323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le
logement et la lutte contre l'exclusion (art. 122),
qui a inséré dans la loi de 1970 un article 4-1, la
loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 est venue
renforcer l'obligation de transparence des
professionnels de l'intermédiation immobilière à
l'égard de leurs clients. Elle a, en effet,
considérablement étendu le domaine
d'application, ratione personae et ratione
materiae, de l'article 4-1 susmentionné dans
trois directions : d'abord, l'obligation
d'information couvre désormais, outre les
éventuels liens de nature juridique, tous
éventuels liens « directs de nature capitalistique
» que les intermédiaires immobiliers,
intervenant pour ces clients, ont avec un
établissement bancaire, une société financière
ou toute entreprise dont les services sont
proposés par l'intermédiaire immobilier à ses
propres clients ; ensuite, l'obligation
d'information porte dorénavant, au-delà des
éventuels liens avec des sociétés financières et
des établissements bancaires qui étaient les
seuls visés dans le texte initial, sur les liens avec
toute entreprise dont les services sont proposés
par l'intermédiaire immobilier à ses propres
clients ; enfin, l'obligation d'information pèse
maintenant, non seulement sur les personnes
détentrices de la carte professionnelle mais
aussi sur leurs collaborateurs négociateurs ainsi
que sur les personnes assurant la direction d'un
ou d'un bureau (d'ailleurs, ces dernières sont
tenues d'informer le titulaire de la carte
professionnelle des liens directs de nature
capitalistique ou des liens de nature juridique
qu'elles ont avec une entreprise, un
établissement bancaire ou une société
financière dont le titulaire de la carte
professionnelle propose les services à ses
clients) (27).
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Précisons que l'exécution de l'obligation
d'information (dont les modalités sont
déterminées par voie réglementaire) doit, en
tout état de cause, intervenir avant la conclusion
de tout contrat avec l'entreprise, la banque ou la
société financière considérée.
B - Mention obligatoire sur les publicités de la
rémunération de l'agent immobilier à la charge
de chacune des parties.
Dans le souci général d'améliorer la
transparence et les pratiques commerciales, la
loi du 24 mars 2014 a enrichi la loi Hoguet d'un
nouvel article 6-1 aux termes duquel, sous peine
d'amende (28), toute publicité effectuée par une
personne visée à l'article 1 er
de ladite loi et
relative aux seules opérations mentionnées au
1° de cet article (l'achat, la vente, la recherche,
l'échange et la location ou sous-location
d'immeubles) devra, quel que soit le support
utilisé, mentionner le montant toutes taxes
comprises de la rémunération de l'intermédiaire
(l'agent immobilier en principe) restant à la
charge de chacune des parties. On pense, en
effet, que cette disposition apportera aux clients
une meilleure information sur le montant de la
rémunération de l'agent immobilier et, partant,
permettra une meilleure concurrence dans le
domaine d'activité considéré. Cela dit, il reste
tentant, pour ne pas dire irrésistible, de croire
que cette « mesurette » dont on peut douter de
l'utilité réelle (puisque les intermédiaires
immobiliers sont déjà, comme tous les
prestataires de services, tenus d'une obligation
générale d'information sur les prix de leurs
prestations (29)) ne constitue qu'un petit pas
plus ou moins masqué vers une délicate
politique de régulation, voire de réglementation,
de prix dont l'exorbitance - réelle ou supposée -
est régulièrement dénoncée. Mais une telle
politique (de taxation ou autre) supposerait
l'ouverture, motivée par des raisons
structurelles ou conjoncturelles, d'une brèche au
principe de la liberté des prix (on constate d'ores
et déjà une telle brèche avec les nouvelles
dispositions de l'article 5, I, de la loi n° 89-462 du
6 juillet 1989 telles qu'elles résultent de l'article
1 er de la loi ALUR : V. infra). Rappelons, en effet,
que l'arrêté du 6 février 1974 qui réglementait la
rémunération des intermédiaires immobiliers a
été abrogé depuis l'entrée en vigueur de
l'ordonnance du 1 er
décembre 1986 (C. com.,
art. L. 410-1 s.) de sorte que, depuis, les
honoraires de ceux-ci sont librement fixés par
C - Encadrement spécial du « salaire » de
l'intermédiaire ou assimilé pour ses « peines »
dans la mise en location d'un logement soumis
à la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989.
S'agissant de la rétribution de l'intermédiaire
pour ses diligences dans la mise à bail d'un
logement soumis à la loi n° 89-462 du 6 juillet
1989, l'article 5, I, de ladite loi, dans sa rédaction
issue de l'article 1 er de la loi nouvelle prévoit un
certain nombre de mesures normatives qui, sans
doute, ne manqueront pas d'irriter les
professionnels concernés même si elles ont
d'ores et déjà reçu leur brevet de
constitutionnalité (30).
- Il y a ainsi, en premier lieu, la règle selon
laquelle la rémunération des personnes
mandatées pour se livrer ou prêter leur
concours à l'entremise ou à la négociation d'une
mise en location d'un logement est à la charge
exclusive du bailleur, à l'exception des
honoraires liés aux prestations mentionnées au
texte (V. N. Damas, AJDI 2014. 334).
- Le texte prévoit, en deuxième lieu, que les
honoraires des personnes mandatées pour
effectuer la visite du preneur, constituer son
dossier et rédiger un bail sont partagés entre le
bailleur et le preneur sachant, d'une part, que le
montant toutes taxes comprises imputé au
preneur pour ces prestations ne peut excéder
celui imputé au bailleur (1 er plafond) et demeure
inférieur ou égal à un plafond par mètre carré de
surface habitable de la chose louée fixé par voie
réglementaire et révisable chaque année, dans
des conditions définies par décret (2 nd plafond)
et que, d'autre part, ces honoraires sont dus à la
- La loi exige, en troisième lieu, que les
réaliser un état des lieux soient partagés entre le
bailleur et le preneur étant donné, primo, que le
locataire pour cette prestation ne peut excéder
et que, secundo, ces honoraires sont dus à
compter de la réalisation de la prestation.
- Le législateur impose, en quatrième lieu, que
les trois premiers alinéas du I de l'article 5 ainsi
que les montants des plafonds qui y sont définis
soient reproduits, à peine de nullité (sanction
radicale et, sans doute, marginale en droit des
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aux eu égard à ses effets pervers pour le
locataire qui risque ainsi, en cas d'annulation du
contrat, d'être privé de titre d'occupation), dans
le contrat de bail lorsque celui-ci est conclu avec
le concours d'une personne mandatée et
rémunérée à cette fin.
D - Mention obligatoire du statut d'agent
commercial des collaborateurs négociateurs
indépendants sur divers documents
publicitaires ou contractuels.
Toujours dans le souci général d'améliorer la
loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 a inséré dans la
loi Hoguet un nouvel article 6-2 aux termes
duquel, sous peine d'amende (31), toute
publicité relative à des opérations mentionnées
au 1° de l'article 1 er
(l'achat, la vente, la
recherche, l'échange et la location ou souslocation
d'immeubles) et proposées par un
collaborateur négociateur indépendant doit
mentionner que celui-ci exerce son activité sous
le statut d'agent commercial. D'ailleurs, selon
l'alinéa 2 du nouvel article 6-2, cette obligation
de mentionner le statut d'agent commercial du
collaborateur indépendant est étendue au
mandat de vente ou de recherche et à tous les
documents d'une transaction immobilière à
laquelle le négociateur considéré participe.
(19) On a ainsi évoqué, dans l'étude d'impact, les formations proposées à leurs adhérents ou clients par la
FNAIM, l'UNIS, le SNPI, la SOCAF, la CGAIM devenue GALIAN.
(20) Dans le même sens, V. FNAIM et UNIS, Livre blanc, Propositions pour une réforme des métiers de
l'immobilier, mai 2011, 1 : « de la loi de la jungle, on est passé à la jungle des lois ».
(21) Ce phénomène a été décrit et dénoncé dans l'étude d'impact : « il n'existe pas de formation continue
obligatoire pour les activités d'entremise et de gestion immobilières, alors que les dispositions législatives et
réglementaires en la matière se complexifient ».
(22) Il est, en effet, opportunément précisé que l'obligation de compétence professionnelle ne pèsera pas sur
les agents commerciaux disposant déjà, à la date d'entrée en vigueur de la loi adoptée, d'une habilitation.
(23) En effet, depuis la réforme opérée par la loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national
pour le logement, l'article 4, al. 2 et 3, de la loi Hoguet prévoit expressément de soumettre les collaborateurs
négociateurs non salariés au statut des agents commerciaux dont le domaine d'application s'est ainsi trouvé
(24) Il s'agit, en effet, d'un simple renforcement puisque le souci considéré est déjà inscrit dans la loi avec
l'interdiction faite aux collaborateurs non salariés de « recevoir ou détenir des sommes d'argent, des biens, des
effets ou des valeurs ou en disposer à l'occasion des activités visées à l'article 1er de la (...) loi » et de « donner
des consultations juridiques ou rédiger des actes sous seing privé, à l'exception de mandats conclus au profit
du titulaire de la carte professionnelle » (L. n° 70-9, 2 janv. 1970, art. 4, al. 2)
(25) V. M. Thioye, préc., n° 114.
(26) FNAIM et UNIS, Livre blanc précité, 24 : avec l'essor de l'Internet et des nouvelles technologies, « de vastes
réseaux se forment et des agences immobilières, qui n'apparaissent que comme des prestataires de services
porteurs de carte professionnelle, mettent en place des « bataillons » de mandataires indépendants souvent
peu qualifiés, sur l'ensemble du territoire ».
(27) Il y a, à propos de cette mesure, quelques différences rédactionnelles plus ou moins notables entre le
projet de loi déposé et la loi votée.
(28) « Est puni de la peine d'amende prévue au 5° de l'article 131-13 du code pénal (pour les contraventions de
la 5e classe : 1 500 € au plus mais ce montant peut être porté à 3 000 € en cas de récidive) le fait, pour une
personne mentionnée à l'article 1er de la présente loi, d'effectuer une publicité en violation de l'article 6-1 » (L.
n° 70-9, 2 janv. 1970, art. 17-2, al. 1er).
(29) En effet, aux termes de l'article L. 113-3 du code de la consommation, « tout prestataire de services doit,
par voie de marquage, d'étiquetage, d'affichage ou par tout autre procédé approprié, informer le
consommateur sur les prix (...) selon des modalités fixées par arrêtés du ministre chargé de l'économie, après
consultation du Conseil national de la consommation ». Et c'est ainsi qu'il a été pris, sur le fondement de ce
texte, l'arrêté du 29 juin 1990 relatif à la publicité des prix pratiqués par des professionnels intervenant dans
les transactions immobilières (V. M. Thioye, op. cit., n° 388 s.).
(30) Saisi à propos de ces dispositions au motif qu'elles porteraient une atteinte disproportionnée aux
conditions d'exercice du droit de propriété et à la liberté contractuelle et qu'elles méconnaîtraient l'égalité des
parties dans les relations contractuelles, le Conseil constitutionnel a balayé ces arguments et jugé les
dispositions litigieuses parfaitement conformes à la Constitution (Cons. const., 20 mars 2014, n° 2014-691 DC,
AJDA 2014. 655 ).
(31) Est puni de la peine d'amende prévue au 5° de l'article 131-13 du code pénal (pour les contraventions de la
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5e classe : 1 500 € au plus mais ce montant peut être porté à 3 000 € en cas de récidive) le fait, pour un agent
commercial, d'effectuer une publicité en violation de l'article 6-2 ainsi que le fait de ne pas respecter
l'obligation de mentionner le statut d'agent commercial prévue au même article (L. n° 70-9, 2 janv. 1970, art.
17-2, al. 2).
Parmi les dispositions relatives au logement social, la plus médiatisée est celle relative à la réforme
du système d’attribution des logements locatifs sociaux.
« Loi ALUR et logement social »
► Extrait de l’article de Bruno Wertenschlag, paru à l’AJDI, N°5 du 26 mai 2014, p.357-360
A - Réforme des procédures d'attribution
En l'état du droit, toute personne n'ayant pas
reçu une réponse à sa demande de logement
social peut saisir une commission de médiation,
qui a le pouvoir de désigner les demandeurs
qu'elle reconnaît prioritaires et auxquels un
logement doit être attribué en urgence. La liste
des personnes prioritaires est ensuite transmise
au préfet du département qui désigne à un
organisme bailleur la ou les personnes à loger,
les attributions portant sur des logements
réservés, selon les cas, par l'État ou par un
organisme collecteur de l'Union d'économie
sociale du logement. En cas de refus de
l'organisme, le préfet procède à l'attribution
d'un logement sur son quota de logements
réservés. La commission de médiation peut aussi
être saisie par une personne sollicitant un
hébergement. La loi modifie les conditions de
dépôt et de gestion des demandes d'attribution
B - Le dépôt des demandes (65)
D'une part, la demande d'attribution sera
désormais faite auprès d'un service commun
d'enregistrement. D'autre part, cette demande
sera enregistrée sous un numéro unique dans le
système national d'enregistrement des
demandes de logements sociaux, soit par le
service destinataire, soit directement par le
demandeur sous forme électronique. Le
demandeur recevra automatiquement une
attestation de demande certifiant du dépôt de
cette dernière et faisant courir le délai de saisine
de la commission de médiation. De troisième
part, les pièces justificatives accompagnant la
demande seront désormais déposées en un seul
exemplaire et rendues disponibles à toutes les
personnes ayant accès aux données nominatives
du système d'enregistrement. Enfin, toute
personne demandant ou ayant demandé
l'attribution d'un logement social se voit
reconnaître le droit à une information sur
l'ensemble des données relatives à la procédure
de sa demande, à son contenu et aux éléments
du parc de logements visé dans celle-ci (66).
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C - La gestion des demandes
Toute demande d'attribution doit désormais
faire l'objet d'un enregistrement dans le système
national d'enregistrement. La gestion de ce
système sera confiée à un groupement d'intérêt
public créé à cet effet, regroupant l'État, l'Union
sociale pour l'habitat, la Fédération des
entreprises publiques locales et les
représentants des réservataires de logements
locatifs sociaux (67). L'activité en sera financée
conjointement par la CGLLS et l'État.
Pour améliorer le suivi de la demande, la loi met
en place un dispositif destiné à mettre en
commun, en vue d'une gestion partagée des
dossiers, les demandes de logement social et les
pièces justificatives nécessaires à leur instruction
(68). Cette obligation pèse sur tout
intercommunale doté d'un PLH approuvé, les
bailleurs de logements sociaux situés dans son
ressort territorial, les réservataires de logements
sociaux dans ce ressort et les organismes et
services chargés de l'information des
demandeurs de logement social ou de
l'enregistrement des demandes de logement
social. L'adhésion et la mise en œuvre du
dispositif font l'objet d'une convention. En cas
de carence de l'établissement public, ou de ses
partenaires, l'État peut se substituer à celui-ci
pour instituer le dispositif de mise en commun.
La loi institue, par ailleurs, la mise en œuvre d'un
plan partenarial de gestion de la demande de
logement social (69), qui fera l'objet de
conventions entre l'EPCI et, notamment, les
bailleurs. En cas de refus de signature par un
bailleur ou un réservataire, l'État fixera
autoritairement les conditions de la participation
du réfractaire à la mise en œuvre de la
convention (70).
Le plan définit les orientations destinées à
assurer la gestion partagée des demandes de
logement social et à répondre au droit à
l'information du public, en fonction des besoins
en logement social et des circonstances locales.
Il fixe le délai maximal dans lequel tout
demandeur qui le souhaite doit être reçu après
l'enregistrement de sa demande de logement
social, sans que ce délai puisse excéder un mois,
à l'exception des zones d'urbanisation continue
de plus de 50 000 habitants où il peut être porté
à deux mois. Au nombre des actions inscrites
dans le plan partenarial figurent aussi les
d'un service d'information et d'accueil des
demandeurs de logement. Le service
comportera au moins un lieu d'accueil des
personnes ayant droit à l'information sur les
D - Bail « glissant »
La technique du bail glissant acquiert droit de
cité dans la loi, qui en définit le régime juridique
E - Encadrement contractuel
Désormais, lorsqu'un bail est consenti par
l'organisme de logement social (bailleur) à une
personne morale (locataire principal) ayant
vocation à sous-louer aux personnes reconnues
prioritaires et auxquelles un logement doit être
attribué en urgence, ou aux personnes
mentionnées au II de l'article L. 301-1 du CCH
(sous-locataires), une convention sera signée
entre le bailleur, le locataire principal et le souslocataire,
pour organiser (73) :
- l'examen périodique contradictoire de la
situation du sous-locataire, afin d'évaluer sa
capacité à assumer des obligations locatives ;
- et les conditions de signature d'un bail entre le
sous-locataire et le bailleur.
Cette convention sera annexée à l'acte de souslocation.
Deux mois avant l'échéance de la
période d'examen, le bailleur informera le préfet
du département d'implantation du logement de
sa décision de proposer ou non un logement en
motivant son choix.
F - Transformation de la sous-location en
Le préfet peut proposer au demandeur
prioritaire d'un logement de bénéficier d'un bail
glissant (74), voire, en cas de refus du bailleur de
commuer la sous-location en un bail principal,
attribuer le logement au sous-locataire, de telle
manière que celui-ci sera de plein droit substitué
au locataire principal (75).
G - Bail de logements conventionnés
La loi autorise désormais, à titre d'activité
subsidiaire, les organismes d'HLM à donner en
location des logements conventionnés en vue de
proposer des places d'hébergement (76).
• Dans un premier cas, ces logements seront
loués soit au profit d'organismes bénéficiant de
l'agrément relatif à l'intermédiation locative et à
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la gestion locative prévu à l'article L. 365-4 du
CCH, soit à des établissements logeant certaines
catégories de personnes en difficulté (77). Ces
organismes mettront alors les logements à la
disposition des publics qu'ils ont pour objet de
loger ou d'héberger.
• Dans un deuxième cas, les organismes d'HLM
pourront donner en location des logements
conventionnés afin de proposer des places
d'hébergement d'urgence et d'hébergement
relais, destinées aux personnes en couple,
placées dans une situation d'urgence ou victimes
de violences au sein du couple.
• Dans un troisième et dernier cas, ils pourront
louer, meublés ou non, des logements en vue de
fournir des places d'hébergement à des
personnes ou familles mentionnées au II de
l'article L. 301-1 du CCH (personnes ou familles
éprouvant des difficultés particulières à accéder
à un logement ou à s'y maintenir), dès lors que
les besoins auront été identifiés dans le plan
départemental d'action pour le logement et
l'hébergement des personnes défavorisées (78).
H - Construction d'établissements
La loi autorise les organismes d'HLM, à titre
subsidiaire, à construire des établissements
d'hébergement, dès lors que les besoins auront
été identifiés dans le plan départemental
d'action pour le logement et l'hébergement des
personnes défavorisées, et que l'avis de la
commune ou de l'établissement public de
coopération intercommunal compétent aura été
recueilli (79).
(65) Art. L. 441-2-1 mod. CCH.
(66) Art. L. 441-2-6 mod. CCH.
(67) Art. L. 441-2-1 mod. CCH.
(68) Art. L. 441-2-7 nouv. CCH.
(69) Art. L. 441-2-8 nouv. CCH.
(70) Art. L. 441-2-8, III, CCH.
(71) V., ci-dessus, les obs. relatives au futur art. L. 441-2-6 du CCH.
(72) Les baux glissants sont des sous-locations consenties à titre transitoire à des personnes ou familles en
difficulté, mais susceptibles d'être commuées en bail principal de droit commun, au terme d'un examen
périodique contradictoire.
(73) Art. L. 442-8-3 mod. CCH.
(74) Art. L. 441-2-3, II, mod. CCH.
(75) Art. L. 441-2-3, II, mod. CCH. A titre de mesure de coordination, cette attribution autoritaire vaut alors
offre de logement définitif (art. L. 442-8-2 mod. CCH).
(76) Art. L. 421-1, 12° et 13°, L. 422-2 et L. 422-3 CCH.
(77) Art. L. 312-1, 8°, CASF : « Les établissements ou services comportant ou non un hébergement, assurant
l'accueil, notamment dans les situations d'urgence, le soutien ou l'accompagnement social, l'adaptation à la vie
active ou l'insertion sociale et professionnelle des personnes ou des familles en difficulté ou en situation de
détresse. » Art. L. 322 du même code : « Toute personne physique ou toute personne morale privée qui veut
héberger, à titre gratuit ou onéreux, des adultes dans un établissement qui ne relève pas du régime
d'autorisation prévu au titre Ier du présent livre doit préalablement en faire la déclaration à l'autorité
administrative. Celle-ci est tenue d'en donner récépissé. »
(78) Art. L. 442-8-1-1 CCH.
(79) Art. L. 421-1, 14°, L. 422-2 et L. 422-3 CCH.
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La loi ALUR est structurée autour d’un objectif prioritaire, résoudre la crise du logement qui sévit sur
certaines parties du territoire, les « zones tendues ». A cette fin, elle mobilise toute une panoplie
d’instruments juridiques et financiers visant à la fois à favoriser la production de logements neufs, à
lutter contre l’habitat « indigne » et à permettre l’accès au logement à des loyers abordables.
Parallèlement, mais de manière moins affichée, elle fait des intercommunalités les principaux acteurs
des politiques de l’aménagement et de l’habitat en leur transférant des compétences nouvelles dans le
domaine de l’urbanisme, de la salubrité de l’habitat et du logement.
« La loi ALUR du 24 mars 2014 :
vue panoramique et tableau impressionniste »
► Extrait de l’article d’Yves Jégouzo, paru à l’AJDA, n°19 du 2 juin 2014, p.1071-1075
Cent seize pages de Journal officiel, plus de
850 000 signes, l’avenir dira si la loi pour l’accès
au logement et un urbanisme rénové du 24 mars
2014, dite « loi ALUR », a été une grande loi ; une
chose est certaine, c’est une grosse loi difficile à
présenter tant elle embrasse une multitude de
législations. Ce sont à la fois les rapports entre
propriétaires et locataires, le statut de la
copropriété, le droit de la salubrité publique, le
logement social, le droit de l’urbanisme, le droit
de l’environnement, l’urbanisme commercial,
etc. qui font l’objet, les uns de refontes
importantes, d’autres de retouches dont
certaines ne le sont qu’apparemment car – on le
sait – le diable se cache dans les détails.
Ce caractère encyclopédique de la loi tient, en
premier lieu, à la priorité qui est la sienne et que
s’était fixée le gouvernement Ayrault dès 2012,
résoudre la crise du logement dans les « zones
tendues », c’est-à-dire pour l’essentiel dans les
grandes agglomérations et, en tout premier lieu,
la région parisienne. Un tel objectif implique que
l’on utilise tous les leviers, l’organisation du
marché du logement, la mobilisation des terrains
à bâtir, la législation de l’urbanisme, le logement
Cette priorité n’est pas nouvelle : la rapidité avec
laquelle les lois se succèdent pour atteindre cet
objectif le démontre : loi n° 2006-872 du 13 juillet
2006 portant engagement national pour le
logement ; loi n° 2009-323 du 25 mars 2009, de
mobilisation pour le logement et la lutte contre
l’exclusion dite « loi MOLLE », pour ne prendre
que les plus récentes. Ce rythme montre que
l’objectif est loin d’être atteint et c’est sans
surprise que l’on a vu la ministre Cécile Duflot
s’engager à son tour sur cette voie. Avec, au
départ, des accents aussi militaires que ses
prédécesseurs. Après l’avoir fait dans la loi
MOLLE, on « mobilise » à nouveau dans la loi dite
« Duflot 1 » n° 2013-61 du 18 janvier 2013
relative à la mobilisation du foncier public en
faveur du logement et au renforcement des
obligations de production de logement social.
La loi ALUR « d’accès au logement » est donc
dans la continuité de ce travail législatif même si
elle affiche des ambitions accrues en se
proposant de réorienter l’ensemble du marché
foncier vers les populations modestes sans se
contenter d’agir sur la production de logements
neufs et, tout particulièrement, de logements
Dans la continuité, la loi ALUR concernant
également « l’urbanisme rénové » l’est
également dans sa volonté de réformer le droit
de l’urbanisme et dans les directions assignées à
cette réforme, la simplification – quelle surprise ?
– la densification et la lutte contre l’étalement
urbain après lequel court le législateur depuis la
loi SRU du 13 décembre 2000 et la promotion de
l’urbanisme intercommunal, autre Graal que l’on
a presque failli atteindre. Ces chantiers avaient
déjà été ouverts par Benoist Apparu,
prédécesseur de Cécile Duflot, dans le cadre
d’une réflexion d’ensemble dite « l’urbanisme de
projet ». Les travaux préparatoires de la loi ALUR
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montrent que les réformes qu’elle opère sont
souvent en filiation directe avec les projets du
précédent gouvernement. Cette continuité serait
Les deux objectifs de relance de la construction
de logements et de rénovation du droit de
l’urbanisme ont pu être conjugués dans un
certain nombre de réformes qui, utilisant la
procédure accélérée des ordonnances, ont
précédé le vote de la loi ALUR. Sur le fondement
de la loi du 1er juillet 2013 habilitant le
gouvernement à adopter par voie d’ordonnance
les mesures urgentes nécessaires à relancer la
construction de logements, trois ordonnances
ont opéré une première série de réformes du
droit de l’urbanisme visant à favoriser la
construction de logements : les ordonnances n°
2013-888 et n° 2013-889 du 3 octobre 2013
instituant, pour la première, une « procédure
intégrée pour le logement » (PIL) permettant une
mise en compatibilité accélérée des documents
d’urbanisme et un regroupement des
autorisations requises (Y. Jégouzo et J.-P.
Lebreton, Le droit de l’urbanisme au défi de
l’accélération de la construction ?, AJDA 2013.
2487) et, pour la seconde, en permettant des
dérogations aux règles du PLU pour favoriser la
construction de logements en zone tendue.
Parallèlement, une ordonnance n° 2013-638 du
18 juillet 2013 apporte diverses réformes au
contentieux de l’urbanisme (La réforme du
contentieux de l’urbanisme, D. Labetoulle, J.
Tremeau, E. Crepey et S. Marie, dossier AJDA
2013. 1896) visant à réduire le nombre et le délai
de traitement des recours contentieux contre les
documents et autorisations d’urbanisme,
l’objectif étant encore de canaliser un
contentieux considéré par les constructeurs
comme un des principaux obstacles à la
Si ces réformes, considérées comme les plus
urgentes, ont pu être adoptées sans difficultés
majeures, la loi ALUR, la « grande loi », a connu
au Parlement un cheminement plus chaotique,
les oppositions les plus vives portant sur
l’encadrement des loyers et le transfert aux
intercommunalités de la compétence en matière
de plan local d’urbanisme (PLU). Ce qui a
d’ailleurs conduit une ministre pressée de faire
voter la loi avant la tenue d’élections municipales
dont elle pressentait sans doute qu’elles
pourraient influer sur sa situation, à accepter bon
nombre d’amendements soit mal étudiés, soit
entaillant la cohérence du projet.
Le Conseil constitutionnel s’est montré plus
clément puisqu’en dehors de quelques
dispositions concernant la police des loyers et la
copropriété considérées comme portant des
atteintes disproportionnées à la liberté
contractuelle et au droit de propriété, il a admis
la constitutionnalité des dispositions essentielles
de la loi (Cons. const. 20 mars 2014, n° 2014-691
DC, AJDA 2014. 655). Telle quelle, la loi ALUR
présente une vraie cohérence dans sa priorité, la
production de logements. Elle est plus prudente
dans la promotion des intercommunalités
comme maîtres d’oeuvre de la politique de
l’aménagement et de l’habitat. Elle n’évite
toutefois pas la contradiction propre aux
réformes actuelles, cultiver la complexité en
brandissant l’étendard de la simplification.
I – UNE PRIORITÉ : L’ACCÈS AU
L’intitulé du titre Ier de la loi du 24 mars 2014
résume la priorité du législateur : « Favoriser
l’accès de tous à un logement digne et abordable
». Ce qui implique une accélération de la
production de logements, des inflexions aux
politiques de salubrité de l’habitat et une action
sur le marché des logements existants.
A - Des logements plus nombreux
Accélérer la production de logements neufs est
sans doute le principal axe stratégique de la loi.
adopté en mars 2013 prévoit de porter à 500 000
le rythme annuel de construction de nouveaux
logements. La mise en œuvre de cet objectif se
heurte toutefois à une double difficulté. La
première tient à ce que la demande de
logements nouveaux concerne principalement ce
que les ordonnances du 3 octobre 2013 qualifient
de « zones tendues », principalement la région
parisienne et quelques grandes agglomérations,
celles où l’offre foncière de terrains
constructibles est la moins élastique. A cette
difficulté s’ajoute la nécessité de concilier cet
objectif quantitatif avec une autre priorité du
droit de l’urbanisme contemporain, la lutte
contre l’étalement urbain avec toutes les
conséquences qui en résultent sur le terrain
environnemental. Ce second objectif est affiché
par la loi ALUR dont le chapitre III du titre IV est
consacré à la « lutte contre l’étalement urbain et
la consommation d’espaces naturels, agricoles et
forestiers » et comporte toute une série de
mesures en ce sens, durcissement de la règle de
la constructibilité limitée (art. L. 111-1-2 C. urb.)
et des conditions mises à l’ouverture à
l’urbanisation de certaines zones à urbaniser, etc.
Le problème foncier est clair : comment
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construire plus en économisant la consommation
des sols ? A cette fin, la loi ALUR mobilise la
panoplie complète des outils de l’action foncière,
extension du champ d’application du droit de
préemption, recours aux établissements publics
fonciers locaux dont le développement est
encouragé, modification du régime des projets
urbains partenariaux (PUP) favorisant le
financement privé des équipements, etc. Deux
des instruments mis en œuvre sont à remarquer.
C’est d’une part, la création d’une nouvelle
catégorie d’associations foncières urbaines (AFU),
les AFU de projet, nouvelle tentative pour
relancer la prise en main de la restructuration
foncière par les propriétaires eux-mêmes. C’est,
d’autre part, la possibilité d’écarter le principe
pollueur-payeur en vue de permettre à des tiers
de financer la réhabilitation des sols pollués.
Mais, c’est surtout la densification des zones
urbaines qui constitue le moyen privilégié par la
loi ALUR pour dégager de nouveaux droits à bâtir.
On revient sur l’objectif du renouvellement
urbain de la loi SRU du 13 décembre 2000 qui est
réaffirmé par le législateur. Pour densifier
l’espace urbain, le gouvernement précédent avait
procédé à une dérégulation sans nuance. Il se
fondait sur une nouvelle doctrine de l’urbanisme,
« l’urbanisme de projet » selon laquelle le projet
urbain doit l’emporter sur la règle. La loi n° 2012-
376 du 20 mars 2012 avait été très loin en ce
sens en majorant de 30 % les droits à construire
résultant des règles de gabarit, de hauteur,
d’emprise au sol ou de densité en vue de «
permettre l’agrandissement ou la construction de
bâtiments à usage d’habitation ».
Tout en ayant abrogé ce texte, le nouveau
gouvernement reste, avec plus de modération,
sur la voie de la dérégulation. Après les
ordonnances du 3 octobre 2013 qui avaient
ressuscité le procédé longtemps banni de la
dérogation, la loi ALUR supprime l’un des
symboles du droit de l’urbanisme né de la loi
d’orientation foncière du 30 décembre 1967, le
coefficient d’occupation des sols. Assez
curieusement, par contre, il n’est pas recouru à
l’outil fiscal. Certes la fiscalité de l’urbanisme a
réservé bien des déceptions tant en ce qui
concerne la libération des terrains à bâtir que la
lutte contre la spéculation foncière. Mais, à en
juger certaines expériences étrangères, elle se
révèle souvent l’instrument le plus efficace pour
lutter contre la rétention des terrains
B - Des logements dignes
Le titre II de la loi est intitulé « Lutter contre
l’habitat indigne et les copropriétés dégradées ».
Il s’agit là encore de priorités anciennes de la
politique du logement. A la traditionnelle
surveillance de la salubrité des logements, objet
classique de la police de l’ordre public, se sont
progressivement superposées des législations
plus ambitieuses visant l’élimination de l’habitat
insalubre, la mise en oeuvre d’un droit au
logement « décent » (art. 187 de la loi SRU du 13
déc. 2000), l’intervention sur les « copropriétés
en difficulté » devenues logiquement, dans la loi
ALUR, des « copropriétés dégradées ». Le rythme
auquel se succèdent les textes, la diversité des
qualifications employées montrent l’extrême
difficulté du problème. La police administrative
classique se révèle ici impuissante, la dégradation
des immeubles, voire de quartiers, résultant de la
paupérisation des populations qui les occupent et
non du refus de celles-ci de respecter des
obligations qu’elles sont dans l’incapacité de
financer. Le cas des copropriétés illustre bien le
problème. Selon l’Agence nationale pour
l’habitat, 15 % du parc des copropriétés, soit près
d’un million de logements, se dégradent car ils ne
peuvent être entretenus par leurs propriétaires.
La loi du 24 mars 2014 se caractérise
principalement par la place qu’elle donne à cette
question. Elle réforme en profondeur la
procédure qui permet aux collectivités publiques
d’intervenir pour « requalifier » les copropriétés
dégradées, plan de sauvegarde soumis à
l’approbation du préfet, pouvoirs de substitution,
On passe de la police à l’opération
d’aménagement. Les collectivités publiques
peuvent prendre l’initiative d’« opérations de
requalification des copropriétés dégradées » (art.
65 de la loi), pouvant même être déclarées
d’intérêt national ; ce qui a pour effet d’accroître
les prérogatives des collectivités publiques en
combinant mesures de police (institution d’une
autorisation de mise en location dans certaines
zones, art. 92) et procédures d’aménagement
(droit de préemption, etc.). Il n’en demeure pas
moins – et c’est une difficulté que la loi seule ne
peut résoudre – que le traitement des
copropriétés en difficulté reste conditionné par
les capacités financières des collectivités
publiques et de leurs outils (ANAH,
établissements publics fonciers que la loi incite à
s’investir dans ce domaine, etc.).
Mais la véritable originalité de la loi réside dans
ses très nombreuses dispositions consacrées à la
prévention des difficultés dans les copropriétés.
Cela conduit le législateur à réécrire de larges
pans du droit de la copropriété, gouvernance,
statut et rôle des syndics, etc. Surtout, la loi
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accroît fortement les obligations des syndicats de
copropriété visant à prévenir la dégradation de
l’immeuble, création d’un fonds de travaux en
prévision des entretiens nécessaires, obligations
de réaliser des diagnostics divers avant toute
cession de lots, etc. Venant après
l’alourdissement d’une réglementation (v., en ce
sens, Ph. Malinvaud, Travaux forcés à perpétuité,
RDI 2014.233) qui a généré un renchérissement
considérable de la gestion collective des
copropriétés (par exemple la législation sur les
ascenseurs), il faut s’interroger non pas sur
l’intérêt de ces mesures (qui ne font qu’inviter à
gérer en « bon père de famille ») mais sur
l’utilisation de la contrainte, l’Etat, faute de
personnels, étant de plus en plus conduit à
externaliser le contrôle au profit d’organismes
souvent intéressés à la réalisation des travaux
qu’ils prescrivent. Le risque existe que le
logement « digne » devienne « inabordable ».
C - Des logements abordables
Le logement abordable, dernière priorité affichée
par la loi du 24 mars 2014 est sans doute celle qui
est la plus complexe à mettre en oeuvre puisqu’il
s’agit de réguler un marché particulièrement
inélastique où la demande est très concentrée (v.
supra). Après l’abandon de l’encadrement des
loyers par l’Etat mis en place au lendemain de la
Seconde Guerre mondiale (loi de 1948), la voie
qui fut privilégiée pour réguler les prix de
location a consisté à développer un important
secteur public du logement social réservé non
seulement aux exclus, comme dans certains pays
européens, mais accessible à « l’ensemble des
personnes de ressources modestes ou
défavorisées » (art. L. 411 CCH). Le projet
gouvernemental visant à réduire la pénurie de
logements (v. supra) prévoyant la réalisation de
150 000 logements sociaux par an, il n’est pas
étonnant que la loi ALUR consacre tout un titre
au logement social considéré comme le moyen
privilégié de rendre le logement abordable tant
par la « modération » des loyers que pratiquent
les bailleurs sociaux qu’en raison de ses
répercussions sur le marché locatif privé.
Les modifications apportées au droit du logement
social sont multiples. Les principales concernent
le contrôle du secteur (art. 102 et s.) confié à une
Agence nationale de contrôle du logement social,
la définition des compétences des organismes du
logement social, les modes de production des
logements et, notamment, les rapports entre
opérateurs privés et opérateurs publics : les
constructions réalisées en « vente en l’état futur
d’achèvement » pour un organisme de logement
social pourront être cédées à des personnes
privées. La mesure la plus notable reste toutefois
la réforme du régime des attributions de
logements qui vise à améliorer à la fois la lisibilité
et la transparence du dispositif : les demandes de
logement feront l’objet d’un dossier unique traité
dans un système national d’enregistrement ; le
demandeur pourra le consulter ainsi que le bilan
annuel des attributions de tout bailleur social.
L’originalité de la loi ALUR reste toutefois le
retour de l’Etat sur le marché des loyers. D’une
manière générale, les dispositions de la loi font
du bail d’habitation un contrat très administré
marqué fortement par l’intervention de l’Etat au
point de le rapprocher du contrat d’adhésion. Par
ailleurs, la pénurie de logements étant très
localisée, la loi du 24 mars 2014, comme
d’ailleurs les ordonnances du 3 octobre 2013,
renoue avec la méthode déjà utilisée par la
grande loi sur les loyers de 1948 ; c’est une
législation d’application territorialement limitée
aux zones tendues, définies comme « les zones
d’urbanisation continue de plus de 50 000
habitants où il existe un déséquilibre marqué
entre l’offre et la demande de logements
entraînant des difficultés sérieuses d’accès au
logement ». Le préfet y est doté de pouvoirs
étendus tels que celui de fixer des loyers de
référence qui, sous certaines conditions,
permettent de plafonner les loyers et d’ouvrir la
voie à d’éventuelles actions en diminution. Cette
renaissance d’une police des loyers a été l’un des
volets de la loi les plus débattus ; objet d’une
saisine du Conseil constitutionnel, elle a été
néanmoins validée pour l’essentiel par le Conseil
qui a considéré « qu’en instaurant un mécanisme
d’encadrement des loyers applicable à certaines
zones urbanisées marquées par un déséquilibre
de l’offre et de la demande de logements
entraînant une hausse des loyers, le législateur a
entendu lutter contre les difficultés d’accès au
logement qui résultent d’un tel déséquilibre ;
qu’il a ainsi poursuivi un but d’intérêt général »
(décis. n° 2014-691 DC, préc., consid. 22).
Si l’on prend en compte les dispositions relatives
au DALO que la loi modifie d’ailleurs
partiellement, les mesures prises en faveur des
sans-logis (création dans chaque département
d’un service d’accueil et d’orientation – art. 30),
et la création d’une garantie universelle des
loyers (art. 23) et d’un nouvel établissement
public chargé de la gérer, force est de constater
que le droit au logement ne se limite plus à
l’objectif de valeur constitutionnelle qu’il resta
II - UNE NOUVELLE AVANCÉE :
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Le législateur est moins hardi dans l’affichage de
ce qui semble être une autre de ses ambitions,
faire de l’intercommunalité l’acteur principal de
la politique de l’urbanisme et du logement. Bien
que cette volonté apparaisse de manière
constante aux détours de la loi, ce n’est pas sans
une grande prudence.
A - Vers le PLU intercommunal
C’est le domaine de l’urbanisme qui a mobilisé
l’attention des parlementaires. Ce qui est
compréhensible, la compétence urbanisme étant
d’importance stratégique pour les collectivités
territoriales, notamment depuis qu’on y intègre,
sous couvert du développement durable, des
politiques urbaines telles que les déplacements
urbains, les économies d’énergie, etc. Ce qui
explique également les précautions prises par le
législateur pour asseoir la prééminence des
communautés dans l’organisation des territoires.
Cela a pu se faire sans trop de difficulté s’agissant
des schémas de cohérence territoriale (SCOT). La
loi renforce le rôle « intégrateur » de cet
instrument qui, par nature ne peut être
qu’intercommunal, mais dont le poids dans
l’organisation des territoires dépend de son
contenu et de sa portée. L’un et l’autre sont
renforcés. Il est notamment à souligner que le
SCOT devient désormais le document régissant
l’urbanisme commercial ; celui-ci quitte le code
de commerce pour ne plus être régi que par le
code de l’urbanisme. Ce qui pose à terme la
question de la nécessité d’un régime spécial
d’autorisation pour des implantations appelées à
n’être régies que par les seules règles
d’urbanisme. La fonction régulatrice du SCOT est
également affirmée s’agissant de la densification
comme de la lutte contre l’étalement urbain.
Parallèlement, la portée du SCOT est renforcée :
les PLU et les cartes communales doivent être
mis en compatibilité dans les trois ans dès lors
qu’ils font l’objet de révision. En contrepartie,
une plus grande sécurité juridique leur est
garantie : les PLU et les cartes communales ne
sont désormais soumis qu’au SCOT, le principe
étant que les autres documents d’aménagement
du territoire ou de gestion de l’environnement ne
leur sont plus opposables.
L’intercommunalisation du PLU, par contre, a
donné lieu à des débats épiques. Le principe est
toutefois posé par l’article 136 de la loi : à partir
de 2017, le PLU devient une compétence de plein
droit des établissements publics de coopération
Mais, l’opposition du Sénat et de l’Association
des maires de France a conduit le législateur, à
bout de forces, à inventer, au nom de la défense
de l’autonomie communale, un invraisemblable
mécanisme permettant de retarder une évolution
pourtant inéluctable. Une minorité qualifiée de
communes peut s’opposer au transfert. La
question reste donc posée ; dans les métropoles
elle a déjà été tranchée ; elle devra l’être
rapidement pour les autres EPCI.
B - L’unification au profit des EPCI des
polices de l’habitat
Cette « intercommunalisation non violente »,
pour reprendre l’expression de Jean-Pierre
Lebreton (v. p. 1088) caractérise également les
transferts de compétence envisagés en matière
de lutte contre l’habitat indigne. La loi se fixe
comme objectif de « renforcer » et d’« unifier les
polices de l’habitat » (titre II, chap. III) et cela au
profit des EPCI. A cet effet, l’article 75 dispose
que les pouvoirs de police spéciale des maires en
matière d’immeubles en péril et de sécurité des
immeubles collectifs sont transférés aux
présidents des EPCI compétents en matière
Le préfet peut également leur déléguer ses
pouvoirs de police en matière de santé publique
(insalubrité). Mais, c’est avec la plus grande
prudence que pourront se faire ces transferts. Un
ou plusieurs maires peuvent s’y opposer dans un
délai de six mois, le président de l’EPCI ayant
alors, ce qui paraît cohérent, la possibilité de
renoncer à l’exercice de cette compétence sur
tout le territoire de la communauté. La loi du 24
mars 2014 reprend ici la méthode employée par
la loi du 16 décembre 2010 permettant le
transfert aux présidents d’EPCI des polices de
l’assainissement, des déchets et des terrains
d’accueil pour les gens du voyage. Si on considère
que ces transferts sont opérés « sans préjudice »
des pouvoirs de police générale du maire – ce qui
promet de beaux conflits de compétence – il est à
craindre que le processus d’intégration ainsi
conçu soit long à mettre en œuvre.
C - Le logement entre l’Etat et les
L’échelon intercommunal demeure – cette fois
sans ambiguïté – celui qui est choisi en ce qui
concerne la compétence logement. Outre le
renforcement du programme local de l’habitat, la
loi confie aux EPCI dotés d’un programme local
de l’habitat, la mission d’élaborer un « plan
partenarial de gestion de la demande de
logement social et d’information des
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demandeurs » définissant les orientations qui
doivent présider au traitement des demandes de
La loi, par ailleurs, accroît les possibilités de
déléguer les aides à la pierre aux communautés
et ouvre trois nouvelles possibilités de délégation
concernant la mise en œuvre de la procédure de
réquisition, l’accueil et l’hébergement des sansdomicile
et la garantie du droit au logement
opposable qui serait accompagnée de la
délégation des réservations de logement dont
l’Etat a la maîtrise (art. 122 de la loi).
Progressivement, les communautés deviennent
ainsi les principaux acteurs des politiques de
Ce n’est pas toujours sans ambiguïté. Les
extensions de compétence ne sont, bien souvent,
qu’une forme de « déconcentralisation » : c’est
l’Etat qui délègue aux EPCI la mise en oeuvre de
compétences qui restent les siennes. Les
transferts de compétence provenant des
communes membres des EPCI sont souvent
assortis de clauses de retour. Néanmoins, la loi
ALUR s’inscrit dans une tendance lourde et peut,
avec les prudences qui sont les siennes préparer
la réforme en profondeur des collectivités
territoriales actuellement annoncée. Ceci
d’autant plus que la réduction – également
annoncée – des dotations de l’Etat aux
collectivités territoriales devrait constituer pour
les communes une forte incitation à abandonner
des compétences qu’elles n’auront plus les
moyens d’exercer.
Le transfert automatique de la compétence Plan local d'urbanisme (PLU) au niveau
intercommunal était l'une des mesures phares du projet de loi ALUR soumis à la discussion
parlementaire. Il a, sans surprise, été celui qui a le plus cristallisé les débats, faisant même
redouter un désaccord indépassable entre députés et sénateurs. Ce sont finalement ces derniers
qui ont obtenu gain de cause : si le transfert automatique est acté, les possibilités de blocage
offertes aux communes relativisent cette promotion du niveau intercommunal. Néanmoins, le
régime du PLU, intercommunal ou non, est réformé sur de nombreux points, en écho aux
évolutions entamées avec la loi Grenelle II, dans un objectif de densification du tissus urbain
existant et de lutte contre l'artificialisation des sols
« Le plan local d’urbanisme intercommunal »
► Extrait du Code de l’urbanisme, commenté, Dalloz, éd. 2014, commentaire de Rémi Grand avant
l’article L.123-1, p.252-253
B - COMMENTAIRE RELATIF À LA LOI
POUR L'ACCÈS AU LOGEMENT ET UN
URBANISME RÉNOVÉ (ALUR) du 24
1 - PLU ET INTERCOMMUNALITÉS: LES
FAIBLES AVANCÉES DE LA LOI
L'une des principales mesures du projet de loi
ALUR dans le domaine de l'urbanisme tenait au
transfert de plein droit aux communautés
d'agglomération et aux communautés de
communes de la compétence en matière de
carte communale et en matière de PLU ou de
document en tenant lieu. Si cette mesure a
rencontré un écho favorable au sein de
l'Assemblée nationale, les sénateurs s'y sont en
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evanche opposés et ont donc prévu
l'instauration d'une minorité de blocage
permettant aux communes ne souhaitant pas se
voir dessaisir de cette compétence de s'y
Paradoxalement, et dans le souci de ne pas voir
l'opposition des deux chambres du Parlement
sur ce point freiner l'adoption de la loi à
quelques semaines des élections municipales de
2014, la ministre du Logement s'est ralliée à la
position des sénateurs, défendant à son tour la
mise en place d'une minorité de blocage. Les
dispositions relatives au transfert de la
compétence PLU aux intercommunalités
constituaient ainsi, lors de la réunion de la
commission mixte paritaire chargée d'élaborer
un texte commun entre les deux chambres, le
principal point d'opposition laissant croire à un
échec de la loi ALUR, et c'était aux députés qu'il
revenait de défendre l'esprit du projet de loi
Le compromis finalement trouvé se fait l'écho
de la position défendue par les sénateurs. Aux
termes des nouveaux articles L. 5214-16 et L.
5216-5 du code général des collectivités
territoriales, communautés de communes et
communautés d'agglomération exerceront de
plein droit les compétences du groupe
«aménagement de l'espace pour la conduite
d'actions d'intérêt communautaire; schéma de
cohérence territoriale et schéma de secteur;
plan local d'urbanisme, document d'urbanisme
en tenant lieu et carte communale». Ce transfert
de compétences interviendra dans un délai de
trois ans à compter de la publication de la loi
ALUR sauf si 25 % des communes représentant
au moins 20 % de la population s'y oppose, une
minorité de blocage fixée à un niveau très faible
quand on sait que le transfert de compétences
«de droit commun» répond aux même règles de
majorité que celles qui président à la création
des communautés. Si le transfert de
compétences n'a pas lieu dans ce délai de trois
ans, il aura lieu le premier jour de l'année
suivant l'élection de la communauté consécutive
au renouvellement général des conseils
municipaux et communautaires, sauf si les
communes s'y opposent dans les conditions
décrites ci-dessus (V. CGCT, art. L. 5211-62 , L.
5214-16 et L. 5216-5 , et L. n° 2014-366 du 24
mars 2014, art. 136, ci-dessous).
2 - DE NOUVEAUX OUTILS POUR
«Densifier en zone urbaine» et «arrêter
l'artificialisation des sols» ont été deux des
principaux objectifs assignés à la loi ALUR,
s'inscrivant sur ce point dans la suite de l'esprit
qui avait présidé à l'adoption de la loi Grenelle II,
laquelle avait, par exemple, imposé aux SCOT de
procéder à une analyse de la consommation des
espaces au cours des dix années précédant son
approbation (art. L. 122-1-2). La suppression de
la possibilité pour le règlement du PLU de fixer
une taille minimale de terrain constructible et un
coefficient d'occupation des sols illustre ce volet
de la loi (V. comm. ss. art. L. 123-1-5 ). De même,
si le projet de loi initial tendait à faire regarder,
de manière automatique, comme des zones
naturelles les zones classées «à urbaniser»
n'ayant pas fait l'objet d'une ouverture à
l'urbanisation dans un délai de neuf ans après
leur création, afin de lutter contre la constitution
de réserves foncières dépourvues de projet
d'aménagement, la solution finalement retenue
par les parlementaires, via une modification des
articles L. 123-13 et L. 123-13-1, soumet à la
procédure de révision l'ouverture à
l'urbanisation d'une zone classée à urbaniser
depuis neuf ans qui n'a pas fait l'objet
d'acquisitions foncières significatives de la part
de la commune ou de l'EPCI (disposition entrant
en vigueur le 1 er janv. 2015). De plus, le recours
à la modification pour ouvrir une zone à
l'urbanisation est plus strict, l'EPCI ou la
commune devant désormais justifier de l'utilité
de cette ouverture au regard des capacités
d'urbanisation encore inexploitées dans les
zones déjà urbanisées et de la faisabilité
opérationnelle d'un projet dans ces zones.
La loi modifie le contenu des documents
d'urbanisme afin de permettre une meilleure
identification des potentiels de densification des
zones urbanisées. Il en est ainsi de l'article L.
122-1-2 relatif au rapport de présentation du
SCOT qui devra à l'avenir identifier les espaces
dans lesquels les PLU doivent analyser les
capacités de densification et de mutation,
analyse qui se fera, conformément à la nouvelle
rédaction de l'article L. 123-1-2, au sein du
rapport de présentation du PLU pour identifier
les moyens de densifier ces espaces et de lutter
contre l'artificialisation des espaces naturels,
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Les suppressions du COS et de la superficie minimale des terrains constituent les deux mesures
emblématiques de la réécriture, par la loi ALUR, de l'article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme relatif
aux règles pouvant être contenues dans le règlement du PLU. Toutefois, elles ne sauraient éclipser
les nombreuses innovations ou adaptations qui devront nécessairement être prises en compte par
les auteurs de ces documents locaux d'urbanisme et qui constituent autant d'outils tendant à
favoriser la construction de logements en zones urbaines tout en préservant les espaces naturels ou
« Le règlement du plan local d’urbanisme »
► Extrait du Code de l’urbanisme, commenté, Dalloz, éd. 2014, commentaire de Rémi Grand
sur l’article L.123-1-5 p.315-317
La loi pour l'accès au logement et un urbanisme
rénové (ALUR) n° 2014-366 du 24 mars 2014 a
totalement réécrit l'ancien article L. 123-1-5 qui
présentait une rédaction confuse, due à de
nombreuses modifications successives.
Une majorité de règles que peut fixer le
règlement du PLU reste inchangée. Il s'agit
notamment de l'affectation des sols (I-1°, ancien
1°), de la possibilité, dans les zones urbaines ou
à urbaniser, de délimiter des secteurs dans
lesquels les programmes de logements
comportent une proportion de logements d'une
taille minimale (actuel I-3°, ancien 15°) ou
encore de la possibilité, dans les secteurs
ouverts à l'urbanisation, d'imposer un respect de
environnementales renforcées (actuel II-6°,
ancien 14°, al. 3).
La mise en œuvre de la Trame Verte et Bleue
trouve un écho important dans le règlement du
PLU post-ALUR qui doit, sur plusieurs aspects,
veiller au «maintien des continuités
écologiques». Ce maintien peut ainsi justifier
que le PLU identifie et localise des secteurs à
préserver (II-2°) ou encore qu'il détermine, dans
les zones urbaines, les espaces non bâtis
inconstructibles quels que soient les
équipements qui les desservent (II-5°). Les
emplacements réservés peuvent désormais, eux
aussi, être des espaces nécessaires aux
continuités écologiques. Les Orientations
nationales pour la préservation et la remise en
bon état des continuités écologiques ont été
adoptées par le décret n° 2014-45 du 20 janvier
B - LES APPORTS DE LA LOI ALUR
La réécriture du présent article par la loi ALUR
apporte plusieurs nouveautés, tout d'abord
s'agissant de l'architecture de l'article. A
l'exception de la possibilité d'instaurer des
emplacements réservés (IV de l'art.), les règles
qui peuvent être fixées par le PLU sont
regroupées en trois groupes thématiques. Parmi
ces groupes, des modifications de fond ont été
1 - LES RÈGLES RELATIVES À L'USAGE
DES SOLS ET À LA DESTINATION DES
Les modifications principales portent ici sur les
«secteurs de taille et de capacité d'accueil
limitées» (STECAL) que le PLU peut délimiter
dans les zones agricoles, forestières ou
naturelles (I-6°). Cette possibilité avait été
étendue aux zones agricoles par la loi Grenelle II
pour contrer la jurisprudence du Conseil d'État
censurant la pratique dite du «pastillage»,
consistant à délimiter des micro-zones naturelles
autour de certains bâtiments en zone agricole,
lesquelles micro-zones se réduisaient en réalité
à des STECAL autorisés, avant la loi Grenelle II,
dans les seules zones naturelles, en application
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du dernier alinéa de l'article R. 123-8, abrogé
depuis par le décret n° 2012-290 du 29 février
2012 (CE 31 mars 2010, Cne de Châteauneuf-du-
Rhone, req. n° 313762: AJDA 2010. 1385, note
Inserguet ; RDI 2010. 334, obs. Soler-Couteaux ).
Désormais, la délimitation de STECAL reste
possible en zones naturelles, forestières et
agricoles «de manière exceptionnelle» et après
avis simple de la commission départementale de
la consommation des espaces agricoles (CDCEA).
Ces STECAL pourront accueillir trois types de
projet: des constructions; des aires d'accueil des
gens du voyage et des résidences démontables
constituant l'habitat permanent de leurs
utilisateurs (cabanes de bois, yourtes, etc.).
Le I-6° de l'article L. 123-1-5 reprend également,
à deux importants détails près, les dispositions
de l'ancien article L. 123-3-1 créé par la loi
urbanisme et habitat, qui permettent de
désigner dans le règlement du PLU les bâtiments
qui, dans les zones agricoles, peuvent faire
l'objet d'un changement de destination ou d'une
extension limitée (dispositions qui ne sont pas
applicables aux zones naturelles des anciens
POS, quand bien même elles revêtiraient un
caractère agricole: CE 12 déc. 2012, Cne de
Vaugneray, req. n° 336022: AJDA 2013. 542,
note Grand ).
Toutefois, contrairement à l'ancien article L.
123-3-1 qui désignait les seuls «bâtiments
agricoles», les nouvelles dispositions concernent
tous les bâtiments répertoriés dans le PLU. C'est
pour contrebalancer cette extension du champ
d'application de cette disposition qu'a été prévu
un renforcement du contrôle, puisque les
autorisations de travaux seront soumises à l'avis
conforme de la CDCEA.
Surtout, la loi ALUR étend cette possibilité aux
zones naturelles aux termes d'un amendement
adopté en commission mixte paritaire «qui vise
à éviter de sanctuariser les territoires ruraux et à
encourager la réutilisation des bâtiments
existants dans les zones naturelles, dès lors que
l'opération ne compromet pas la qualité
paysagère du site» (Rapport déposé le 11 févr.
2014, fait au nom de la CMP, ss. le n° 1787 à
l'Assemblée nationale et ss. le n° 355 au Sénat).
Là encore, sont concernés tous les bâtiments
situés en zone naturelle répertoriés par le PLU.
L'avis conforme de la commission
départementale de la nature, des paysages et
des sites sera requis pour chaque changement
Si ces règles ne valent que pour les constructions
futures, l'article L. 123-1-5 prévoit que les
constructions existantes à la date d'entrée en
vigueur de la loi ALUR et situées en dehors des
STECAL ne pourront faire l'objet que de travaux
d'adaptation ou de réfection mais ne pourront
pas, en revanche, changer de destination,
excepté pour les constructions et installations
nécessaires à l'exploitation agricole ou forestière
et celles nécessaires à des équipements
collectifs ou à des services publics.
ARCHITECTURALE, URBAINE ET
Le II-1° du nouvel article L. 123-1-5, qui a trait
aux règles relatives à l'aspect extérieur des
constructions, prévoit désormais que le
règlement du PLU pourra déterminer des règles
relatives à l'alignement sur la voirie et la
distance par rapport à la limite séparative afin
de contribuer notamment à la performance
énergétique, disposition qui permettra, aux
termes du rapport fait au nom de la commission
des affaires économiques du Sénat (n° 65,
déposé le 9 oct. 2013), de «pouvoir déroger à la
marge aux règles d'alignement quand cette
dérogation est nécessaire pour réaliser des
travaux d'isolation des bâtiments par
l'extérieur». En effet, le texte vise à faciliter les
Isolations Thermique par l'Extérieur (ITE) sur les
territoires couverts par un PLU, lesquelles ITE se
heurtent parfois aux règles d'alignement et/ou
de recul par rapport à la limite séparative.
Aux termes du même II-1°, le règlement du PLU
pourra imposer une part minimale de surfaces
non imperméabilisées ou éco-aménageables,
éventuellement pondérées en fonction de leur
nature, afin de contribuer au maintien de la
biodiversité et de la nature en ville. Ces
dispositions ont été intégrées pour
contrebalancer l'effet de densification des zones
urbaines existantes voulu par les rédacteurs de
la loi ALUR, densification qui mettra en péril la
végétation dans les zones urbaines. Est ainsi
introduit un «coefficient de biotope par surface»
(CBS), qui constitue le rapport entre la surface
favorable à la nature et celle d'une parcelle
construite ou en passe de l'être. Le règlement du
PLU pourra favoriser le maintien ou le
renforcement de la biodiversité et de la nature
en ville en réservant, lors d'opérations de
constructions, une part de surfaces non
imperméabilisées ou éco-aménageables.
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3 - L'ÉQUIPEMENT DES ZONES
Ce groupe thématique reprend des dispositions
qui étaient déjà présentes dans l’article L. 123-1-
Les innovations de la loi ALUR en matière de droit de préemption des personnes publiques sont
nombreuses. On retiendra ici celles qui consacrent une extension manifeste du champ d’application
« Droits de préemption publics »
► Extrait de l’article d’Élise Carpentier, paru à la RDI, de mai 2014, p.240-250
Les innovations de la loi ALUR concernant les
droits de préemption des personnes publiques,
dont la réforme était attendue, sont
nombreuses. Elles s'inscrivent dans quatre
grandes dynamiques, qui ne présentent du reste
pas toutes la même intensité. La loi consacre en
effet une extension manifeste du champ
d'application du droit de préemption et une
sécurisation importante de la préemption pour
les collectivités publiques. L'augmentation des
garanties pour le propriétaire et l'acquéreur
évincé s'avère plus relative et la dépossession
des communes en matière de préemption assez
La loi du 24 mars 2014 pour l'accès au logement
et un urbanisme rénové (2), dite « ALUR » ou
« Duflot II », est assez effrayante, ne serait-ce
que par son ampleur : 177 articles, dont certains
ne tiennent pas sur moins de trois pages. Ainsi
que son appellation le suggère, cette loi affecte
de façon considérable le droit de l'urbanisme,
avec un souci de cohérence plus ou moins
évident. Examinant les grandes lignes du projet,
le professeur Périnet-Marquet a parlé de «
pointillisme » du législateur, qui ne présente au
demeurant pas dans l'art de la légistique les
mérites qu'il peut avoir dans l'art pictural (3).
Fort heureusement, il ne nous a pas été
demandé de présenter l'ensemble des « apports
» de cette loi au droit de l'urbanisme (le terme
apport étant dans notre esprit en l'occurrence
dénué de toute connotation qualitative) (4).
La mission qui nous a été confiée consiste, plus
modestement, à présenter les innovations de la
loi ALUR concernant les droits de préemption
publics, inscrites pour l'essentiel aux articles 149
à 158. Mais il ne s'agit pas d'une mince affaire
pour autant, car les amendements aux
dispositions du code de l'urbanisme relatives aux
droits de préemption publics - droit de
préemption urbain et droit de préemption en
zone d'aménagement différé plus précisément -
ont été nombreux (5).
Il faut dire que, si le droit de l'urbanisme connaît
de nombreuses réformes que l'on n'espère pas
toujours, celle du droit de préemption était
attendue depuis quelques années. Au moins
depuis le rapport du Conseil d'État, consacré au
sujet et adopté par l'assemblée générale le 6
décembre 2007 (6). Ce rapport avait été suivi
d'un certain nombre de propositions de loi,
notamment de M. Warsmann (7) puis de M.
Maurey (8), ou encore de M. Raoul (9),
mais aucune n'avait abouti. C'est finalement
cette loi ALUR, d'initiative gouvernementale, qui
a réalisé la réforme en question, non sans
s'inspirer des travaux antérieurs d'ailleurs.
Qu'une loi dont l'objectif affiché est de remédier
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à la crise du logement qui sévit en France depuis
un certain nombre d'années s'attache à rénover
les droits de préemption publics n'a certes rien
d'incongru. Le droit de préemption est, à
l'évidence, un instrument essentiel des
politiques foncières des collectivités publiques ;
il permet de mobiliser des gisements fonciers
dans des conditions financières et juridiques
intéressantes, donc potentiellement de créer du
logement. Cependant, il faut reconnaître que
certains aspects de la réforme qui va être
analysée entretiennent parfois un rapport
relativement distant avec l'objectif
d'accroissement de l'offre de logements qui
anime la loi, le gouvernement ayant profité de
l'occasion pour tenter de corriger certaines
imperfections du régime de la préemption et,
ainsi, réduire les risques contentieux.
En fin de compte, les innovations de la loi ALUR
concernant les droits de préemption des
personnes publiques s'inscrivent dans quatre
grandes dynamiques, qui seront présentées
suivant un ordre décroissant de leur intensité :
l'extension manifeste du champ d'application du
droit de préemption ; la sécurisation importante
de la préemption pour les collectivités publiques
; l'augmentation relative des garanties pour le
propriétaire et l'acquéreur évincé ; et la
dépossession modérée des communes en
matière de préemption.
(1) Cet article fait partie d'un colloque sur : Vente, droits réels, sociétés de construction - Les nouveautés
législatives, dans lequel figurent les articles suivants :
S. Becqué-Ickowicz, Les nouvelles contraintes de la vente, p. 251 .
G. Durand-Pasquier, La disparition de la garantie intrinsèque, p. 260 .
M. Poumarède, Le bail réel immobilier logement, p. 265 .
L. Tranchant, Bail à réhabilitation, usufruit locatif social, multipropriété, p. 276 .
M. Painchaux, Les nouvelles sociétés de construction, p. 282 .
H. Périnet-Marquet, Propos conclusifs, p. 289 .
(2) L. n° 2014-366, JO 26 mars.
(3) H. Périnet-Marquet, Les nouveaux textes arrivent !, Constr.-Urb. 2013. Repère 8.
(4) Le professeur P. Soler-Couteaux et M. J.-P. Strebbler présenteront dans le prochain numéro de cette revue
les impacts de la loi ALUR sur les documents d'urbanisme - V. égale. D. Dutrieux, Loi ALUR, urbanisme et
pratique notariale, JCP N 11 avr. 2014 (numéro spécial consacré à la loi ALUR).
(5) Pour une présentation exhaustive du contenu initial du projet concernant les droits de préemption et les
lotissements, v. D. Gillig, Les dispositions du projet de loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové
relatives aux droits de préemption et lotissements, Constr.-Urb. 2013. Alerte 60 - Pour un riche exposé du
contenu final de la loi relatif aux droits de préemption publics, v. J.-P. Meng, La réforme attendue des droits de
préemption en matière d'urbanisme, Bulletin du Cridon de Paris, 2014, n° 6-7, p. 2.
(6) Rapport « Duport » (du nom du membre du Conseil d'État ayant dirigé cette étude), publié à La
Documentation française en 2008 (Le droit de préemption) et présenté par M. J.-P. Duport à l'AJDA 2008. 731
(7) Proposition de loi n° 1890, de simplification et d'amélioration de la qualité du droit, présentée par M. J.-L.
Warsmann, enregistrée à la présidence de l'Assemblée nationale le 7 août 2009.
(8) Proposition de loi n° 323, visant à améliorer et sécuriser l'exercice du droit de préemption, présentée par M.
H. Maurey, enregistrée à la présidence du Sénat le 25 févr. 2011.
(9) Proposition de loi n° 538, visant à faire du droit de préemption urbain un véritable outil de politique
foncière au service de l'aménagement des territoires, présentée par M. Raoul (et autres), enregistrée à la
présidence du Sénat le 18 mai 2011.
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La sélection « loi Alur » des produits Dalloz
La loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové, dite loi Alur, a été promulguée le 24 mars 2014 et publiée au Journal officiel
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