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Timestamp: 2018-06-19 08:53:03+00:00
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Matched Legal Cases: ['artigo 170', 'artigo 170', 'artigo 170', 'artigo 170', 'artigo 170', 'artigo 170', 'artigo 225', 'artigo 225', 'artigo 225', 'artigo 225', 'artigo 174', 'artigo 170', 'artigo 158']

Desenvolvimento econômico versus meio ambiente: um conflito insustentável
Márcia Santos da Silva1_1
1. Introdução. 2. O modelo jurídico econômico adotado pela Constituição Federal de 1988. 3. O meio ambiente: bem de uso comum de todos. 4. Desenvolvimento econômico versus proteção ao meio ambiente: o ideal do desenvolvimento econômico sustentável. 5. Desenvolvimento sustentável e as externalidades ambientais negativas. 6. As externalidades negativas e os instrumentos econômicos de controle. 7. Considerações finais
Compõe a História recente dos povos, a percepção jurídica dos direitos de terceira dimensão.
Na primeira e segunda dimensão dos direitos, estão os direitos individuais e os sociais, respectivamente. A terceira dimensão dos direitos, ancorada no ideal revolucionário francês da fraternidade, alberga direitos metaindividuais, bens de uso comum de todos, de natureza difusa e dentre os quais está inserido o bem ambiental.
O modelo jurídico econômico adotado pelo Estado Brasileiro e insculpido em nossa Constituição Federal de 1988, pode ser observado a partir da análise do artigo 170 da Constituição Federal e de onde se depreende que o desenvolvimento econômico sustentável é aquele que se estabeleça em respeito a todos os princípios lá albergados.
A racionalidade econômica embasada nos princípios da eficiência, do livre mercado, da livre concorrência, em razão da conformação necessária com princípios outros de igual relevância, tais como, o respeito ao valor do trabalho humano, da pessoa humana do consumidor, da proteção ambiental, todos também elevados ao patamar máximo do ordenamento jurídico nacional, na condição de valores fundamentais, necessita ser revista a fim de perfazer os ditames da ordem econômica estabelecida pela Estado Brasileiro.
Mais especificamente no que tange à proteção ambiental, necessárias as diligências jurídicas no sentido de se encontrar meios que viabilizem a internalização dos custos, pelos agentes econômicos que desenvolvem atividades causadoras de impactos ambientais, as chamadas externalidades negativas.
Os instrumentos econômicos utilizados pelo Estado para intervir na racionalidade econômica apontam para uma maior eficácia, em relação aos meios meramente fiscalizatórios e administrativos, porque permeiam o mundo da Ciência Econômica, facilitando assim a operacionalidade do sistema.
Dentre esses instrumentos econômicos, merecem destaque os tributos ecológicos que não chegam a ser, no Brasil, uma nova modalidade tributária, mas a adequação dos tipos tradicionais em busca de recursos à proteção do meio ambiente.
Considera-se finalmente que, até o momento em que a proteção ao bem ambiental seja um valor posto e não imposto, é de fundamental relevância o papel do Direito enquanto instrumento de pacificação social e defesa do valor maior e razão de ser de todos os sistemas no qual se traduz o direito à vida, inclusive a vida humana.
2. O modelo jurídico econômico adotado pela Constituição Federal de 1988.
O modelo econômico traçado na Constituição Federal de 1988 pode ser compreendido a partir da análise do artigo 170:
VI – defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 42/2003);
VII, VIII, IX e parágrafo único – omissis1
É possível vislumbrar a relativização de direitos individuais até então absolutos, como a propriedade, a livre iniciativa, numa clara proposta normativa de infiltração no valor econômico da eficiência, traçando um modelo de eficiência juridicamente aceita, porque em respeito não apenas às regras do mundo econômico, mas à luz de direitos metaindividuais, como o meio ambiente.
Dentro dos conceitos puramente econômicos, uma empresa pode ser viável e eficaz, entretanto, pode não estar estabelecida nos moldes traçados pelo Estado brasileiro que desenhou os contornos de sua ordem econômica no texto constitucional.
Do estudo do artigo 170 é possível verificar que a propriedade privada é um direito protegido, entretanto, desde que cumprida a sua função social.
A iniciativa e a concorrência são livres, desde que o poder econômico não seja desenvolvido de forma abusiva e se faça também em consideração e respeito à dignidade da pessoa humana, aqui se compreendendo a valorização do trabalho humano, a defesa do consumidor, a proteção ao meio ambiente.
A concepção de empresa, na condição de agente realizador da proposta jurídico econômica albergada pelo texto constitucional de 1988, deixa claro o necessário abandono da idéia da busca pelo lucro pura e simples, relativizando, conforme exposto, o direito à propriedade e à livre iniciativa.
A Constituição Federal de 1988, concebida no final do século XX, acolheu direitos de natureza metaindividual, incorporando-os como valores fundamentais a traçar as diretrizes de funcionamento de todo o sistema normativo, inclusive no que tange à ordem econômica.
3. O meio ambiente: bem de uso comum de todos
É recente na história dos povos, a preocupação em positivar e criar mecanismos para proteção e efetiva defesa do direito ambiental.
A Constituição Federal de 1988 trata expressamente da questão ambiental de modo não anteriormente concebido por outra Carta Política precedente.
Direitos de terceira geração ou de terceira dimensão, fazendo uso das palavras do Professor Paulo Bonavides, não advieram para suplantar os direitos das gerações anteriores (direitos subjetivos e institucionais) mas para estabelecer um novo degrau na escala de valores que norteiam a vida humana na terra:
Força é dirimir, a esta altura, um eventual equívoco de linguagem: o vocábulo “dimensão” substitui, com vantagem lógica e qualitativa, o termo “geração”, caso este último venha a induzir apenas sucessão cronológica e, portanto, suposta caducidade dos direitos das gerações antecedentes, o que não é verdade. Ao contrário, os direitos da primeira geração, direitos individuais, os da segunda geração, direitos sociais, e os da terceira, direitos ao desenvolvimento, ao meio ambiente, à paz e à fraternidade, permanecem eficazes, são infra-estruturais, formam a pirâmide cujo ápice é o direito à democracia; coroamento daquela globalização política para a qual, como no provérbio chinês da grande muralha, a Humanidade parece caminhar a todo vapor, depois de haver dado o seu primeiro e largo passo.2
A subjetividade é o traço característico dos direitos de primeira geração. Oponíveis ao Estado, têm como titular o indivíduo.
A primeira geração de direitos advém dos reflexos normativos do ideal revolucionário francês da liberdade.
A segunda geração de direitos diz respeito às garantias institucionais, afrouxando-se a idéia do individual em favor do social, constituindo a vertente normativa do princípio da igualdade:
Não se pode deixar de reconhecer aqui o nascimento de um novo conceito de direitos fundamentais, vinculado materialmente a uma liberdade “objetivada”, atada a vínculos normativos e institucionais, a valores sociais que demandam realização concreta e cujos pressupostos devem ser “criados”, fazendo assim do Estado um artífice e um agente de suma importância para que se concretizem os direitos fundamentais de segunda geração.3
Os direitos fundamentais de terceira geração configuram o traço normativo do princípio revolucionário francês da fraternidade. Tem como destinatário o gênero humano:
Com efeito, um novo pólo jurídico de alforria do homem se acrescenta historicamente aos da liberdade e da igualdade. Dotados de altíssimo teor de humanismo e universalidade, os direitos de terceira geração tendem a cristalizar-se neste fim de século enquanto direitos que não se destinam especificamente à proteção dos interesses de um indivíduo, de um grupo ou de um determinado Estado. Têm primeiro por destinatário o gênero humano mesmo, num momento expressivo de sua afirmação como valor supremo em termos de existencialidade concreta.4
Direito ao meio ambiente, à paz, ao patrimônio comum da humanidade estão entre os direitos fundamentais de terceira geração e que admitem a tutela jurídica coletiva, através de mecanismos como a Ação Popular, a Ação Civil Pública, o Mandado de Segurança Coletivo.
No que diz respeito ao meio ambiente, a Constituição Federal de 1988 tratou do tema de forma expressa, elevando a questão ao justo patamar de princípio fundamental.
Verifica-se que a defesa do meio ambiente é também princípio da ordem econômica nacional, ao lado da propriedade privada, da livre iniciativa, da livre concorrência, não havendo de se falar em hierarquia entre os princípios constantes dos incisos do artigo 170 da Constituição Federal.
Vale dizer, o direito à propriedade está tão resguardado quanto o dever de que esta atenda a sua função social. A iniciativa é livre e a concorrência também, desde que respeitados os direitos dos consumidores e o meio ambiente. O desenvolvimento econômico há de se estabelecer desde que fundado no respeito ao trabalho humano, na existência humana digna e a esta está estreitamente ligada a defesa do meio ambiente, na qualidade de direito humano:
A evolução histórica fez mostrar, especialmente na democracia, que a sobrevivência de todos está ligada à proteção do mais fraco ou de coisas e elementos que, por não serem de ninguém, formam um coletivo desprotegido.(…)
Podemos conceituá-lo como sendo aqueles que, mesmo utilizado por todos, não lhes pertence, pois nunca os terão por completo, sendo permitido, no máximo, assumir-lhes a gestão até o limite legal.5
O meio ambiente está enquadrado neste conceito de macrobem, bem de uso comum de todos e, justamente por essa qualidade difusa, recebeu atenção especial da Lei Maior, no momento em que os povos despertam para a escassez de recursos naturais e para os efeitos nocivos da desenfreada evolução econômica e tecnológica, colocando em estado de alerta toda a humanidade.
4. Desenvolvimento econômico versus proteção ao meio ambiente: o ideal do desenvolvimento econômico sustentável
Princípios fundamentais ou valores, como estes elencados no artigo 170 da Constituição Federal, devem coexistir de forma equilibrada.
Tais princípios alocados sob o mesmo título e dispostos em forma de incisos de um mesmo artigo, que trata dos fundamentos da ordem econômica nacional, exigem técnicas de interpretação e solução de eventuais conflitos que transcendem os critérios interpretativos tradicionais:
Os direitos fundamentais, em vigor, não se interpretam; concretizam-se. A metodologia clássica da Velha Hermenêutica de Savigny, de ordinário aplicada à lei e ao Direito Privado, quando empregada para interpretar direitos fundamentais, raramente alcança decifrar-lhe os sentidos.
Os métodos tradicionais, a saber, gramatical, lógico, sistemático e histórico, são de certo modo rebeldes a valores, neutros em sua aplicação, e por isso mesmo impotentes e inadequados para interpretar direitos fundamentais. Estes se impregnam de peculiaridades que lhe conferem um caráter específico, demandando técnicas ou meios interpretativos distintos, cuja construção e emprego gerou a Nova Hermenêutica.6
A Nova Hermenêutica mencionada pelo Professor Paulo Bonavides está ancorada no princípio da proporcionalidade, onde se faz a ponderação de valores, bens e interesses e aquele princípio que deva, naquela circunstância concreta, ceder espaço ao outro, mantém-se no sistema, nada perdendo de sua carga axiológica.
Conciliar valores como o desenvolvimento econômico, pautado na livre iniciativa e na livre concorrência e, ao mesmo tempo, na proteção do meio ambiente, do consumidor, na valorização do trabalho humano, passou a ser uma necessidade moderna advinda da constatação de que, no que tange ao meio ambiente, os recursos naturais são limitados e que esta limitação termina por constituir obstáculo ao próprio desenvolvimento econômico.
A partir do reconhecimento de que se o mundo capitalista está ancorado nas necessidades ilimitadas e que, em contrapartida, não há mais tempo para deixar de admitir que os recursos naturais são esgotáveis, ganhou destaque a preocupação com a positivação do Direito ambiental, nas esferas material e processual e sua elevação à condição de princípio fundamental, inclusive da ordem econômica nacional, visto que, se a existência humana estiver em risco, nada mais faz sentido.
O desenvolvimento econômico é também um direito fundamental, mas precisa fazer-se de forma sustentável, porque os valores fundamentais devem coexistir de forma equitativa. No momento em que um valor fundamental é preterido, descriteriosamente, o desequilíbrio começa a ser gerado e passa a corroer as vigas do próprio sistema:
São dois valores aparentemente em conflito que a Constituição de 1988 alberga e quer que se realizem no interesse do bem estar e da boa qualidade de vida dos brasileiros. Antes dela, a Lei 6.938, de 31.08.1981 (arts. 1º e 4º) já havia enfrentado o tema, pondo corretamente, como principal objetivo a ser conseguido pela política nacional do meio ambiente, a compatibilização do desenvolvimento econômico-social com a preservação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico. A conciliação dos dois valores consiste, assim, nos termos deste dispositivo, na promoção do chamado desenvolvimento sustentável, que consiste na exploração equilibrada dos recursos naturais, nos limites das necessidades e do bem-estar da presente geração, assim como de sua conservação no interesse das gerações futuras. 7
O desenvolvimento econômico concebido, tão simplesmente, pela viabilização do acúmulo do capital, do avanço tecnológico a qualquer custo e mediante a ilusória pretensão de que tais recursos tecnológicos impediriam que a humanidade, um dia, viesse a padecer em razão de um colapso dos recursos que a natureza é capaz de ofertar, cedeu espaço ao ideal do desenvolvimento sustentável.
Desenvolvimento econômico sustentável pode ser definido como aquele que, dentro da realidade nacional, permita a conciliação dos princípios estabelecidos nos incisos do artigo 170 da Constituição Federal.
A concepção de uma terceira e quarta dimensão de direitos significa a evolução cultural das nações, rompendo as amarras que impediam a relativização de direitos subjetivos, como o da propriedade, do livre mercado, ampliando o campo de visão, para incorporar valores metaindividuais, como é o caso da defesa do meio ambiente, da pessoa humana do trabalhador, da condição do consumidor.
Implementar o chamado desenvolvimento sustentável, conduzindo a uma consciente utilização dos recursos naturais, no que diz respeito ao meio ambiente, é a grande questão e que supera o campo teórico, vai além da positivação de valores pelo poder constituinte, implicando na internalização desses valores pelos seres humanos em todo o mundo.
No artigo 225 da Constituição Federal estão definidas incumbências ao Poder Público no sentido de efetivar providências necessárias à defesa e preservação do meio ambiente.
Em boa parte dos incisos do artigo 225 mencionado é possível verificar limites à iniciativa privada. Atividades para cujo desenvolvimento se faz necessária a autorização estatal, após estudo de possíveis impactos ao meio ambiente; o estabelecimento de áreas de proteção ambiental, deixando clara a relativização do direito de propriedade, são exemplos.
A preocupação ambiental alcançou também os empreendedores econômicos, senão por concebê-la como um direito humano, mas como um fator do ciclo econômico que, se deixado de lado, conduzirá irreversivelmente ao colapso:
A questão ecológica não questiona a ideologia do crescimento econômico, que é a principal força motriz das atuais políticas econômicas e, tragicamente, da destruição do ambiente global. Rejeitar essa ideologia não significa rejeitar a busca cega do crescimento econômico irrestrito, entendido em termos puramente quantitativos como maximização dos lucros ou do PNB. A gestão ecológica implica o reconhecimento de que o crescimento econômico ilimitado em um planeta finito só pode levar a um desastre. Dessa forma, faz-se uma restrição ao conceito de crescimento, introduzindo-se a sustentabilidade ecológica como critério fundamental de todas as atividades de negócios. 8 (destaque nosso)
A questão ambiental destacada em nosso Texto Constitucional de 1988, de forma expressa e contundente, a fim de que não pairem dúvidas acerca de se tratar de um princípio fundamental é, sem dúvida, um grande passo, entretanto, a concretização da norma, demanda esforço constante.
Verifica-se que as medidas elencadas no artigo 225 da Constituição reclamam eficiência do serviço público prestado em todo o País, no cumprimento da função fiscalizatória especialmente, o que nem sempre ocorre:
No entanto, os órgãos ambientais responsáveis institucionalmente pela fiscalização e pela aplicação efetiva desse arcabouço legal não escapam às mazelas e deficiências que normalmente caracterizam a Administração Pública no País, fazendo com que a opção representada pelos instrumentos econômicos assuma cada vez mais um papel de destaque, como meio de implementação racional, eficiente e viável de um modelo concreto de desenvolvimento equilibrado.9
Os instrumentos econômicos de que trata o Professor Ricardo Carneiro citado acima, seriam mecanismos econômicos em sintonia com a regulação direta; por exemplo, estabelecendo-se um custo para a utilização de um recurso natural, cuja redução possa se dar à medida em que esta utilização predatória vá sendo minimizada. O autor relaciona alguns desses mecanismos, lamentando que sejam pouco utilizados em nosso País: tributos ambientais, sistemas de cobrança pelo uso de recursos ambientais, subsídios públicos, sistemas de devolução de depósitos, licenças ou créditos negociáveis e seguro ou caução ambiental.10
5. Desenvolvimento sustentável e as externalidades ambientais negativas
A consciência de que os recursos naturais são finitos conduziu a uma ampla revisão de conceitos por todas as ciências. O bem ambiental é mataindividual, conforme exposto, e esta qualidade justifica a pluralidade das atenções que lhe são voltadas.
A ciência econômica não escapou a esta revisão conceitual, fazendo surgir a economia ecológica (valores econômicos conciliados com a ética ambiental), nas palavras do Professor Paulo Roberto Pereira de Souza:
Os economistas já não podem ver a ciência econômica apenas como ciência da geração e distribuição de riquezas, isenta de cuidados com os impactos, conseqüências e efeitos da atividade econômica sobre o homem e o meio que o cerca. A nova ciência econômica também denominada economia ecológica, é fortemente influenciada pela ética ambiental.11
Conforme exposto, às exigências legais, no que tange ao meio ambiente, a resposta das empresas foi deixando para trás a irresignação rebelde e dentro da lógica econômica que as movimenta, não permaneceram desatentas aos olhos vigilantes dos consumidores.
O número dos chamados “consumidores verdes”12 nos países desenvolvidos cresceu, significativamente, promovendo o repensar das empresas no que tange à aceitação no mercado: como transformar em lucro a preocupação ambiental?
Em países em desenvolvimento como o Brasil, essa consciência por parte dos consumidores ainda é reduzida. O preço termina por ser o único norteador da concorrência. Produtos não são preteridos porque houve uma investigação acerca de como e onde foram produzidos. Sem contar que necessário estabelecer a diferença entre função e responsabilidade social.
Quando a empresa atua no mercado respeitando o meio ambiente está, tão somente, cumprindo com sua função social, com seu dever legal. Quando estes limites são superados, quando a preocupação ambiental supera o dever de cumprir a lei e ainda obter com isso, lucros advindos da publicidade deste conceito de empresa ambientalmente correta, aí sim, é possível falar em responsabilidade social.
A questão ainda é fortemente cultural e está atrelada ao desenvolvimento econômico e social dos povos. No que tange à Ciência Econômica e seus valores, o Direito precisa encontrar meios de adentrá-los, visto que, analisando sob a ótica ambiental, uma vez perpetrado o dano, de nada ou pouco adianta o simples converter em indenização, porque o patrimônio ambiental é de valor incomensurárel.
Quanto às externalidades negativas, são definidas pelo Professor Ricardo Carneiro como sendo os efeitos externos negativos produzidos pelo mercado operando com falhas. Estas falhas advém da utilização de bens ambientais, chamados de bens livres e sobre os quais não há um preço a pagar: “Agindo assim, alheio aos efeitos externos de sua atividade produtiva – a dizer, sem internalizar suas externalidades –, o poluidor transfere para a sociedade um custo que deveria ser privado, ou seja, transforma um custo privado em um custo social”.13
O Professor Paulo Roberto destaca: “Os custos sociais decorrentes da atividade causadora de impactos ambientais não integram os custos dos produtos gerados. Por isso, esses custos são inferiores aos reais e resultam em um nível de produção superior ao que permite a manutenção do equilíbrio ecológico.”14
O combate às externalidades negativas do mercado demanda atuação estatal através de políticas públicas, que logrem êxito em reduzir a utilização de recursos naturais, minimizando o custo social desta utilização.
6. As externalidades negativas e os instrumentos econômicos de controle
O Estado pode, através de lei, estabelecer limites à atividade empresária no que tange à utilização de recursos naturais. Esses limites podem ser exemplificados como a obrigatoriedade de instalação de filtros, a proibição de utilização de determinados produtos, as restrições referentes ao zoneamento urbano e rural, a implementação de áreas de preservação ambiental.
Boa parte das disposições do artigo 225 da Constituição Federal e que exige do Estado o fortalecimento de seu aparato fiscalizatório, sem contar a necessária especificação legal de penalidades que desencoragem ao não cumprimento da lei através da simples incorporação deste “prejuízo” pelos agentes econômicos, caracterizam o controle das externalidades negativas através da regulação direta por parte do Estado.15
Quanto aos mecanismos econômicos de contenção das externalidades negativas, fazem com que o capital da natureza seja considerado nos custos da produção e na atividade econômica em geral, propiciando a obtenção dos custos reais, podendo até tornar as relações econômicas mais complexas, mas propiciando a composição de preços reais, evitando-se a capitalização de benefícios e a socialização de custos.16
Os instrumentos econômicos para proteção ambiental podem ser efetivados por meio de incentivos fiscais (redução de tributos para aquisição de equipamentos que reduzam a emissão de poluentes, por exemplo) ou instituição de tributos ambientais que desestimulem a agressão ao meio ambiente e em ambos os casos através da intervenção estatal na economia.
Paulo Henrique do Amaral em seu artigo Tributação ambiental: contributo à política de desenvolvimento sustentável no Brasil, esclarece:
Portanto, a correção das falhas de mercado ocorre com a atuação do Estado na economia, desenvolvendo políticas públicas por meio de prestações positivas do Estado com o intuito de concretizar o desenvolvimento econômico e social brasileiro. Assinala-se, dentre vários instrumentos para concretização dessas políticas estatais, pode se revelar eficiente a utilização de tributos, com o intuito de obrigar os agentes econômicos a suportar as externalidades negativas geradas em razão da sua atividade econômica poluidora ou, por outro lado, estimular por meio de incentivos fiscais que eles desenvolvam comportamentos não agressivos ao meio ambiente.17
O Estado enquanto agente normativo e regulador da atividade econômica encontra respaldo no artigo 174 da Constituição Federal, bem como, no artigo 170 quando trata da proteção ao meio ambiente.
A Lei Maior estabelece a possibilidade de tratamento diferenciado, de acordo com o impacto causado ao meio ambiente pelos agentes econômicos, através do processo de produção ou prestação de serviços.
Dentre os mecanismos econômicos de contenção das externalidades negativas estão os tributos ambientais:
Dessa forma os custos nos quais a sociedade incorre ao suportar os danos externos negativos causados pelos poluidores são, por assim dizer, a ela ressarcidos por meio da obrigação tributária, que desempenha o papel de instrumento para a internalização das externalidades, através da incorporação aos preços dos bens e serviços, dos verdadeiros custos sociais impostos pelas atividades degradadoras.18
O Professor Ricardo carneiro aponta prós e contra desta modalidade de contenção das externalidades negativas, visto que, ao mesmo tempo que podem incentivar os produtores (e a receita oriunda destes tributos financiar políticas públicas revertidas à própria preservação ambiental) a uma revisão de seus mecanismos produtivos e nos consumidores despertar a consciência ecológica (produtos produzidos em respeito ao meio ambiente tendem a alcançar maior aceitação e procura no mercado), de outro lado, a exigência pode não ser tolerável por muitas empresas, que deixariam de ser viáveis dentro da racionalidade econômica.
A cobrança pela utilização de recursos naturais, como os recursos hídricos ou ainda, estabelecimento de um custo para o volume de lixo produzido por uma empresa, por exemplo, incluindo-se neste cálculo as despesas com o serviço de coleta e tratamento destes resíduos, também são formas econômicas de solução do problema, ao lado de incentivos fiscais, a fim de se facilitar a incorporação de mecanismos de redução e controle da poluição pelos agentes econômicos.
Os sistemas de devolução de depósitos também são mencionados pelo doutrinador Ricardo Carneiro, já citado, e ocorre quando o consumidor assume o pagamento de um valor incorporado no preço final do produto, podendo ser reembolsado deste custo adicional, na ocasião em que promover a devolução de embalagens.
Necessário pontuar que os mecanismos econômicos, especialmente os tributos ambientais, não devem ter o escopo de valorar o bem ambiental, a fim de que através do pagamento da exação se adquira o direito de poluir, de degradar o meio ambiente.
A arrecadação estatal com os tributos compõe fundos que devem retornar à sociedade em forma de investimentos no promoção do bem-estar social (saúde, educação, transporte, proteção ambiental).
No que tange ao meio ambiente, os tributos ambientais hão de ser compreendidos não como uma penalidade ao ofensor, mas como um meio de se incentivar a proteção e ainda angariar recursos para a preservação.
A proteção e a preservação ambientais devem ser os princípios norteadores em desfavor da indenização, da reparação, justamente em razão da natureza difusa do bem ambiental e da impossibilidade de mensuração patrimonial. É preciso que eventuais resultados negativos sejam antevistos e prevenidos.
Os instrumentos econômicos de proteção ambiental e dentre eles os tributos ambientais, permitem o estabelecimento de um ponto de intersecção entre as racionalidades econômica e jurídica.
Em outras palavras, o Estado através do aparato normativo infiltra-se na racionalidade econômica, fazendo uso de valores que podem ser assimilados pelos agentes econômicos.
Quando a degradação ambiental passa a ser internalizada pelos agentes econômicos como custo, a consequência natural também passa a ser a tentativa de redução deste custo e, via reflexa, a proteção ao meio ambiente ou o estudo de formas de minimização da agressão ambiental.
No Brasil, merece destaque o chamado ICMS ecológico, implantado pioneiramente no Estado do Paraná, na década de 1990, sendo o Estado de São Paulo o segundo estado a implementá-lo em 1993, através da Lei.8.510/1993.19
Não se trata de um novo tributo, tampouco alteração da descrição legal do fato gerador do ICMS.
A Constituição Federal estabelece no inciso II, do parágrafo único do artigo 158, a possibilidade do Estado, através de lei específica, aumentar o repasse do ICMS aos Municípios.
O aumento deste repasse foi então condicionado à implementação de políticas de proteção e preservação do meio ambiente pelos municípios. “Nascido da pressão política de municípios paranaenses que buscavam o ressarcimento do custo da manutenção de mananciais de abastecimento público para diversos territórios, o ICMS ecológico tornou-se uma realidade nacional. Hoje, já é praticado em cerca de 15 estados brasileiros e está em vias de aprovação em diversos outros.”20
As pesquisas apontam que o interesse dos Municípios pelo aumento do repasse já incentivou uma série de medidas protetivas ao meio ambiente. No Paraná, primeiro estado a implantar o ICMS ecológico, inicialmente como compensação em razão das restrições de uso do solo, os avanços são significativos:
Incentivo porque têm, por força da metodologia adotada, especialmente no Paraná, estimulado os municípios que não possuem unidades de conservação a criar ou defender a criação destas, ou ainda aqueles municípios que já possuem unidades de conservação em seu território, que tomem parte de iniciativas relacionadas a regularização fundiária, planejamento, implementação e manutenção das unidades de conservação.
No caso paranaense, cabe realce que entre 1992 e 2000 houve um incremento de 1.894,94 por cento em superfície de das unidades de conservação municipais, de 681,03 por cento nas unidades de conservação estaduais, 30,50 por cento nas unidades de conservação federais e terras indígenas e de 100 por cento em relação as RPPN estaduais. Houve ainda melhoria na qualidade da conservação dos parques municipais, estaduais e das RPPN.21
Também são exemplos de instrumentos econômicos as taxas de licenciamento ambiental. Importante destacar aqui as discussões acerca da natureza jurídica desta contraprestação, se de taxa ou preço público, visto que, se reconhecida como tributo, o princípio da anterioridade deve ser respeitado quando da instituição, o que nem sempre ocorre, gerando discussões jurídicas e enfraquecendo o sistema.
De qualquer sorte, quando certas atividades são submetidas, por lei, ao necessário licenciamento ambiental, almeja o Estado estabelecer um controle no exercício destas atividades econômicas.
É possível constatar que ainda não se trata de tributos ambientais como uma nova modalidade, mas adaptação dos tipos tributários já existentes com reflexos na proteção ambiental:
Os chamados tributos verdes são designados tecnicamente tributos ambientais. Tributos verdes é expressão leiga que se refere a tributos que têm motivação ambiental. Mas, cientificamente, há dois sentidos de tributos verdes ou tributos ambientais: um sentido amplo e um sentido estrito. Em sentido amplo, tributo ambiental é um tributo tradicional ou ordinário adaptado de molde a servir aos esforços de proteção ambiental. Em sentido estrito, significa um tributo novo cobrado em razão do uso do Meio Ambiente pelos agente econômicos.22
Os tributos como instrumentos econômicos de proteção ambiental, ainda são utilizados de forma tímida no Brasil e em sentido amplo, ou seja, são os tipos tributários tradicionais adaptados à proteção ambiental, nos termos da citação ao Professor Domingues de Oliveira, acima.
O professor Ricardo Carneiro23, já citado, aponta quais seriam algumas das razões para a utilização inexpressiva dos instrumentos econômicos no Brasil e seguem analisados abaixo.
a) A instabilidade econômica contribui para a não utilização dos instrumentos econômicos em favor da proteção ambiental, na medida em que estes venham a gerar insegurança quanto aos custos da produção, que influenciam diretamente no preço e elevam o receio da derrota do agente econômico no mercado competitivo.
b) A racionalidade econômica antevê na atividade meramente fiscalizatória do Estado, um caminho mais fácil à desobediência e à corrupção dos agentes públicos, não tendo interesse em alterar esse modelo.
c) Os próprios agentes públicos responsáveis pela função fiscalizadora e punitiva preferem desmerecer os instrumentos econômicos e assim manterem-se em seus postos.
d) Os setores econômicos governamentais também contribuem para o esvaziamento do mecanismo, ora deixando de reverter a arrecadação para a proteção ambiental, ora rechaçando as propostas que impliquem em renúncia de receitas fiscais, ora aniquilando as condições competitivas das empresas frente ao mercado internacional, onerando em demasia os custos da produção.
e) Os tributos econômicos são ainda muito pouco utilizados, mesmo em países desenvolvidos, havendo incerteza e reduzido conhecimento acerca dos resultados. A justa medida da intervenção estatal no mercado é também de difícil aferição e a novidade do sistema termina por se traduzir em relutância na sua implementação.
A grande vantagem, ao nosso ver, dos instrumento econômicos de proteção ambiental, especialmente dos tributos ecológicos, é justamente o fato de constituir mecanismo jurídico de interferência na racionalidade econômica, ou seja, traduzem a presença da Ciência Jurídica no mundo da Ciência Econômica, visto que o que se pretende é o incutir na visão mercadológica dos agentes econômicos o valor vital do bem ambiental.
A racionalidade econômica, calcada tão somente na eficiência e nos valores do mercado, precisa ser revista e a integração das ciências jurídica, econômica e social, especialmente, traduz um apelo da humanidade. Tais ciências devem trabalhar em conjunto, reunindo esforços no sentido de estabelecer novos parâmetros, até que a preservação do meio ambiente deixe de ser uma imposição legal ao mercado e à sociedade em geral, mas um valor sinônimo do próprio direito à vida.
A inserção em seus ordenamentos jurídicos de direitos de terceira dimensão e a preocupação efetiva em tutelá-los, denota a evolução dos povos.
Entretanto, a consagração de direitos pela sua inclusão normativa não é suficiente.
Não basta para a proteção ambiental que o meio ambiente seja um valor fundamental insculpido em nossa Lei Maior, é preciso que sejam estabelecidos mecanismos que conduzam à absorção deste valor por toda a sociedade.
A Ciência Econômica possui a sua racionalidade e infiltrá-la, a fim de se produzir o chamado desenvolvimento sustentável, é tarefa que a Ciência Jurídica pode e deve desempenhar.
A utilização pelo Estado de instrumentos também econômicos de ingerência, pautando a conduta dos agentes econômicos, com vistas à proteção ambiental, em que pese a tímida utilização no Brasil, apresenta-se como um caminho digno de ser desbravado.
Conforme exposto, quanto aos tributos ecológicos, não temos ainda os chamados tributos verdes, mas adequações de tipos tributários tradicionais, como o ICMS, através do aumento do repasse pelos Estados aos Municípios, do referido imposto. Em Estados como o Paraná, pioneiro na implantação deste instrumento econômico, estudos revelam os resultados positivos.
Driblar os entraves à implementação destes instrumentos que, por vezes esbarram na ausência de vontade política do próprio Estado, é a grande e urgente questão, visto que a natureza tem usado de seus argumentos, contundentes o bastante, para esclarecer eventuais dúvidas que ainda possam existir acerca da fragilidade da existência humana, na condição de mera integrante da incomensurável grandeza representada pelo ciclo da vida no universo.
Por fim, a conciliação entre desenvolvimento econômico e proteção ao meio ambiente, mediante a relativização de direitos subjetivos em favor dos direitos metaindividuais, promovendo o chamado desenvolvimento sustentável (até porque o desenvolvimento econômico que produza efetiva e propriamente dita melhora na qualidade de vida das pessoas, constitui também um direito fundamental), é simples questão de garantia da vida, não apenas a humana, e razão de ser de todos os sistemas, inclusive o jurídico e econômico.
BARBIERI, José Carlos. Gestão Ambiental: conceitos, modelos e instrumentos. 2 ed. atual. e ampl. São Paulo: Saraiva, 2007.
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1_1 Mestranda do Curso de Mestrado em Direito da UNIMAR – Universidade de Marilia – Marilia, São Paulo, Brasil.
1 BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. São Paulo: AASP, 2008, p. 122
2 BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 7 ed. rev. atual. ampl. São Paulo: Malheiros, 1997, p. 525.
3 Ibidem, p. 520-521.
4 B0NAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 7 ed. São Paulo: Malheiros, 1997, p. 523.
5 MORAES, Luís Carlos Silva de. Curso de Direito Ambiental. São Paulo: Atlas, 2002, p. 15.
6 BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 7 ed. rev. atual. ampl. São Paulo: Malheiros, 1997, p. 545.
7 SILVA, José Afonso da. Direito Ambiental Constitucional. 2 ed. São Paulo: Malheiros, 1995, p. 7-8.
8 DE ANDRADE, Rui Otávio Bernardes; TACHIZAWA, Takeshy; DE CARVALHO, Ana Barreiros. Gestão Ambiental – Enfoque Estratégico Aplicado ao Desenvolvimento Sustentável. 2 ed. São Paulo: Pearson Education do Brasil, 2002,2000, p. 12.
9 CARNEIRO, Ricardo. Direito Ambiental: uma abordagem econômica. Rio de Janeiro: Forense, 2003.
10 Ibidem, p. 77.
11 NASSER FERREIRA, Jussara S. A. Borges; RIBEIRO, Maria de Fátima Ribeiro (Org.). Direito Empresarial Contemporâneo. Marília: UNIMAR, São Paulo: Arte & Ciência, 2007, p. 254.
12 DE ANDRADE, Rui Otávio Bernardes; TAKIZAWA, Takeshi; DE CARVALHO, Ana Barreiros – Gestão Ambiental – Enfoque Estratégico Aplicado ao Desenvolvimento Sustentável. 2 ed. São Paulo: Pearson Education do Brasil, 2002, p. 7.
13 CARNEIRO, Ricardo. Direito Ambiental: uma abordagem econômica. Rio de Janeiro: Forense, 2003, p. 66.
14 NASSER FERREIRA, Jussara. Jussara S. A. Borges; RIBEIRO, Maria de Fátima Ribeiro (Org.). Direito Empresarial Contemporâneo. Marília: UNIMAR, São Paulo: Arte & Ciência, 2007, p. 280.
15 CARNEIRO, Ricardo. op.cit. p.73-76.
16 NASSER FERREIRA, Jussara S. A. Borges; RIBEIRO, Maria de Fátima Ribeiro (Org.). Direito Empresarial Contemporâneo. Marília: UNIMAR, São Paulo: Arte & Ciência, 2007, p. 301
17 REVISTA DE DIREITO AMBIENTAL. ano 13, abr – jun 2008, v. 50, São Paulo: Revista dos Tribunais, 2008, p. 222.
18 CANEIRO, Ricardo. Direito Ambiental: uma abordagem econômica. Rio de Janeiro: Forense, 2003, p. 78.
19 SÃO PAULO. Lei 8.510 de 29 de dezembro de 1993. Altera a Lei 3.201 de 23 de dezembro de 1981, que dispõe sobre a parcela pertencente aos Municípios, do produto da arrecadação do ICMS.
20 JUNIOR, Vicente Brasil. O ICMS ecológico, instrumento eficaz para premiar gestões ambientais. Publicado em 23 mar 2009. Disponível em: http://fatorambiental.com.br/portal/index.php/2009/03/23/icms-ecológico/. Acesso em 31 de março de 2009.
21 LOUREIRO, Wilson. ICMS Ecológico – a consolidação de uma experiência brasileira de incentivo a Conservação da Biodiversidade. Disponível em: http://www.ambientebrasil.com.br/composer.php3?base=./snuc/index.html&conteudo=./snuc/artigos/icms.html. Acesso em 01 de abril de 2009.
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