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Timestamp: 2014-07-25 03:42:32+00:00
Document Index: 122950601

Matched Legal Cases: ['artigo 37', 'artigo 5', 'artigo 1', 'artigo 281', 'artigo 282', 'artigo 314', 'artigo 145', 'artigo 69', 'artigo 2', 'artigo 37', 'artigo 5', 'artigo 93', 'artigo 37', 'artigo 3', 'artigo 5', 'artigo 30', 'artigo 3', 'artigo 50', 'artigo 38', 'artigo 3', 'artigo 93', 'artigo 50']

Doutrina A defesa e o contencioso administrativo
Autor: Marcelo Colombelli Mezzomo Publicado em: 2/1/2006 Bacharel em Direito pela Universidade Federal de Santa Maria-RS. Assessor Jur�dico do Minist�rio P�blico do Estado do Rio Grande do Sul.
e-mail: mcolombelli@zipmail.com.br.
S�ntese:.Texto que versa sobre o devido processo legal, a ampla defesa e quest�es relacionadas �s diversas vertentes do processo administrativo. Sum�rio: 1- O contencioso administrativo e suas vertentes. 2- Teoria Geral do Processo. 3- Processo ou Procedimento. 4- Devido Processo Legal, Ampla Defesa e Contradit�rio. 5 Conseq��ncias da inobserv�ncia. 6- Processo Administrativo de Tr�nsito. 7- Processo Administrativo Tribut�rio. 8- Processo Administrativo Disciplinar. 9- Conclus�es 1- O CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO E SUAS VERTENTES
A atividade das estruturas de poder no sentido de gerenciar os mais variados aspectos da vida em sociedade existe desde priscas eras, quando sequer poder�amos falar de Estado, ao menos n�o com um m�nimo de elementos de que hoje este conceito se reveste. Os Estados Absolutistas que marcaram a maior parte do desenvolvimento da humanidade s�o infensos a um procedimento contencioso. A vontade do monarca se confundia com a vontade divina, por natureza inquestion�vel. Somente com o Estado Moderno, entendido como tal aquele que deflui dos processos revolucion�rios norte-americano e franc�s, de fins do s�culo XVIII, assentado sobre a base constitucional e com o reconhecimento de uma esfera m�nima de direitos, al�m do nascimento e desenvolvimento do Direito Administrativo, � que o contencioso administrativo firmou-se como uma realidade palp�vel. Esta estrutura��o tem por base o primado da igualdade entre os administrados. O Estado representa a coletividade, e os interesses desta preponderam em rela��o ao indiv�duo. Mas como este indiv�duo tamb�m � parte da coletividade (o povo, no conceito de Estado), sendo portador da mesma gama de direitos que os demais, lhe � assegurado o direito de manifestar-se antes que a a��o do Estado lhe venha a tolher direitos. O desenvolvimento do Estado Constitucional de Direito e do Direito Administrativo tamb�m subsumem a atividade da Administra��o P�blica a uma s�rie de condicionantes, materializadas em princ�pios e regras. A teoria do ato administrativo elenca pressupostos de exist�ncia, validade e efic�cia destes atos sob os quais a Administra��o conduz suas atividades. A inobserv�ncia destes princ�pios (artigo 37, caput, da CF/88, por exemplo), ou destes pressupostos relativos ao ato administrativo, interfere na produ��o de efic�cia jur�dica da atua��o da Administra��o em rela��o � esfera de direitos do administrado. � um direito fundamental do administrado poder exercer um ju�zo de censura acerca da fiel observ�ncia destes princ�pios e pressupostos. Por outro lado, os �ltimos dois s�culos se prestaram a um not�vel desenvolvimento da esfera de atua��o da Administra��o. A Administra��o gerencia recursos materiais e humanos, arrecada receitas, fiscaliza setores de atividades etc...
Nestas atividades, v�rios atos administrativos s�o levados a efeito, seja isoladamente ou de forma concatenada. Quando v�rios atos s�o tomados colimando uma mesma finalidade, temos um procedimento. Nesta ordem de id�ias, h� praticamente um contencioso administrativo para cada �rea de atua��o do Estado. Em rela��o aos recursos humanos, h� o processo administrativo disciplinar. Em rela��o � arrecada��o de receitas, h� um processo tribut�rio; em rela��o � fiscaliza��o de atividades h�, por exemplo, um processo administrativo de tr�nsito. Objetivamos formular um apanhado da ampla defesa e do contradit�rio aplicados a cada uma destas vertentes. Tratando-se de procedimentos com fins id�nticos, deveriam ter disciplina assemelhada, mas isto n�o ocorre. Uma vis�o geral ser� capaz de nos fornecer subs�dios para o debate acerca de uma verdadeira teoria geral do processo administrativo, que se insere em uma teoria geral do processo, objetivando melhor compreender e sistematizar a ampla defesa e o contradit�rio como princ�pios fundamentais.
2- TEORIA GERAL DO PROCESSO
O direito brasileiro n�o agasalha o princ�pio da dualidade jurisdicional, diversamente do que ocorre nos sistemas europeus. A unicidade jurisdicional acabou por transformar a inst�ncia administrativa em mera etapa (n�o obrigat�ria) em dire��o � �nica solu��o definitiva dos lit�gios: a judicial.[1] Este quadro representou e representa uma condi��o amplamente desfavor�vel ao desenvolvimento dogm�tico do contencioso administrativo, verdadeiramente relegado a uma condi��o secund�ria. As poucas tentativas de condicionar o ingresso em ju�zo ao exaurimento da inst�ncia administrativa n�o lograram �xito. Este princ�pio, consagrado tradicionalmente, refletiu-se na interpreta��o do artigo 5�, inciso XXXV, da CF/88, afastando a possibilidade de arg�i��o de falta de interesse processual diante do n�o exaurimento e mesmo da n�o recorr�ncia � esfera administrativa. Este ofuscamento do procedimento ou processo administrativo se reflete na dicotomia de tratamento dos processos administrativos e judicias, o que n�o tem sentido, uma vez que os institutos podem ser agregados sob uma mesma categoria a partir de uma teoria geral do processo. Tanto isto � verdade que nos sistemas de dualidade jurisdicional, at� mesmo a intangibilidade da coisa julgada reveste os efeitos das decis�es administrativas, suprimindo o que vem a ser a grande diferen�a observada em nosso sistema entre o processo judicial e administrativo. Com efeito, conforme j� apontei em outra oportunidade, na esteira de prestigiosa doutrina,[2] h� variada gama de princ�pios e no��es categoriais comuns aos processos administrativo e jurisdicional. A compreens�o desta perspectiva, perfeitamente conforme a disciplina constitucional, legitima o aporte de todas as conquistas do processo judicial na compreens�o e aplica��o do processo administrativo. � esta vis�o, centrada na teoria geral do processo, abrangendo o processo judicial e administrativo, que deve nortear o estudo deste �ltimo. 3- PROCESSO OU PROCEDIMENTO
Ainda antes de passarmos a uma an�lise de cada um dos ramos do processo administrativo, mister proceder a um esclarecimento terminol�gico que n�o se revela despropositado. � corrente a utiliza��o de dois voc�bulos para referir-se ao encadeamento de atos administrativos voltados a um escopo, quais sejam processo e procedimento. Inicialmente, a identifica��o do processo judicial com a lide, sob os ausp�cios da doutrina de Carnelluti, reservou para o contencioso administrativo a denomina��o de procedimento. At� mesmo para processos judiciais sem lide (oposi��o a pretens�o) tal nomeclatura foi largamente empregada. Posteriormente, uma concess�o foi feita � esfera administrativa, falando-se em processo administrativo onde houvesse contradit�rio. Assim, ter�amos processos e procedimentos, tanto administrativos como judiciais. De acordo com as mais avan�adas correntes do instrumentalismo, processo � o procedimento em contradit�rio. Seja como for, a dicotomia entre procedimento e processo perde import�ncia a cada dia. A lide, ou seja, o conflito efetivo, � apenas um aspecto que pode ser identificado no processo. Por outro lado, todo o processo comp�e tamb�m um procedimento no sentido de rito. O certo � que no Estado Democr�tico de Direito, todo ato concreto que possa interferir negativamente na esfera de direitos do administrado h� de entabular-se regido pelos princ�pios da ampla defesa e contradit�rio, dentro do devido processo legal, sendo de pouca valia polemizar acerca da denomina��o processo ou procedimento. Assim, utilizaremos processo e procedimento de forma indistinta.
4- DEVIDO PROCESSO LEGAL, AMPLA DEFESA E CONTRADIT�RIO
O estabelecimento de um devido processo legal, onde estejam efetivamente prestigiados a ampla defesa e o contradit�rio s�o imprescind�veis ao Estado Democr�tico.
� base destes princ�pios est�o alguns dos alicerces do Estado Democr�tico, que s�o a igualdade e a despessoaliza��o. Evidentemente que a igualdade � antes formal do que real. Preconizar-se uma igualdade real entre pessoas absolutamente diversas � completa utopia. A igualdade formal se traduziria em um comando voltado ao Estado no sentido de tratar todos os administrados de forma igualit�ria. Hodiernamente est� ultrapassada enquanto proposta pol�tica de atua��o do Estado, que deve buscar igualdade efetiva n�o s� de tratamento, mas tamb�m de oportunidades. Todavia, a igualdade formal ainda continua sendo um dos sustent�culos da legitimidade do Estado sob o prisma jur�dico-filos�fico. Se todo o poder adv�m do povo e em seu nome h� de ser exercido, como exorta o artigo 1�, par�grafo �nico da CF/88, n�o se pode conceber que seja utilizado arbitrariamente ou a bem de pessoas ou grupos aleatoriamente. A forma de controlar o exerc�cio deste poder e assegurar a participa��o democr�tica do povo, dentre outras formas, � assegurar o direito de manifesta��o, sempre que poss�vel, do atingido. Al�m disso, somente com regras preestabelecidas e uniformes se assegura esta igualdade e a atividade impessoal e despersonificada. Ali�s uma das primeiras formas institucionalizadas reconhecidas de limita��o de poder que � identificada como antecessora das constitui��es atuais � a Carta do Rei Jo�o Sem-Terra, na Inglaterra do s�culo XIX, e cujo objeto maior era exatamente o devido processo legal. O devido processo legal � a maior garantia contra a arbitrariedade e a tirania, mas pode servir aos seus prop�sitos se visto exclusivamente sob a �tica formal. No Estado Democr�tico de Direito o devido processo legal n�o � somente o processo previamente estabelecido em lei, mas tamb�m o processo que assegura outros valores agasalhados pela ordem constitucional, dentre os quais destacam-se a ampla defesa e o contradit�rio. O processo nos quais estejam ausentes � inquisitorial e n�o passa de formaliza��o de arbitrariedade.[3]
A ampla defesa e o contradit�rio n�o representam, por outro lado, categorias estanques, sen�o que apresentam imbrica��es com outros princ�pios. Est�o, por exemplo, intimamente relacionados � imparcialidade do julgador, que tem de ouvir todos os envolvidos para decidir. Caminha-se, assim, para uma legalidade material, ou para um devido processo material, onde n�o s� h� previs�o legal, mas assegura��o de direitos m�nimos que prestigiem a ordem de valores vigentes. Mas se estes s�o valores de tamanha envergadura, quais seus limites? Havendo colid�ncia com outros valores, como se compatibiliz�-los?
Envolvendo o processo, seja administrativo ou judicial, m�ltiplos interesses, quer de ordem individual, quer de ordem p�blica, n�o s�o raros os conflitos de valores e princ�pios, cuja resolu��o � um tanto mais dif�cil do que a resolu��o dos problemas relativos � colid�ncia de normas positivadas. Em uma perspectiva hipertrofiada da necessidade de contradit�rio e ampla defesa poder�amos alvitrar o descabimento de medidas de cunho cautelar ou mesmo satisfativo que implicassem posterga��o do contradit�rio, ou ainda, em rela��o ao devido processo legal, preconizar uma formalismo absoluto, rompendo com a instrumentalidade das formas e do pr�prio processo, em verdadeiro retorno ao processo formular romano. Desta forma, devemos entender que o devido processo legal n�o se cont�m nos estritos limites da letra da norma positivada. O devido processo legal tamb�m est� na doutrina e na jurisprud�ncia que interpretam e adaptam a norma. O contradit�rio e a ampla defesa devem estar presentes no curso do processo, e, em regra, devem sempre ser pr�vios ao ato que causar� gravame. Mas esta regra comporta exce��es que ocorrem exatamente quando em voga outros valores tamb�m ligados � efetividade e preserva��o de direitos fundamentais. Na esteira destas pontua��es � oportuna a invoca��o da doutrina que define e delimita os contornos do contradit�rio e da ampla defesa no �mbito do devido processo legal na seara administrativa. Assim Hely Lopes Meirelles lembra que �por garantia de defesa deve-se entender n�o s� a observ�ncia do rito adequado como a cientifica��o do processo ao interessado, a oportunidade para contestar a acusa��o, produzir prova de seu direito, acompanhar os atos da instru��o e utilizar-se dos recursos cab�veis�.[4] Celso Ant�nio Bandeira de Mello menciona o princ�pio da �audi�ncia do interessado�, salientando que �esse direito implica, como aludem os especialistas, um contradit�rio... Tal direito - e Escola insiste, oportunamente, nisto - n�o se resume a uma �nica manifesta��o. Onde, significa mais do que ser ouvido apenas inicialmente. Pode, in concreto, implicar que se deva ensanchar ao administrado oportunidade de volver a manifestar-se, tendo em vista o pr�prio desenrolar do procedimento com seus incidentes'[5]
J� Maria Sylvia Zanella Di Peitro assertoa que �o princ�pio do contradit�rio, que � inerente ao direito de defesa, � decorrente da bilateralidade do processo: quando uma das partes alega alguma coisa, h� de ser ouvida tamb�m a outra, dando-se-lhe oportunidade de resposta. Ele sup�e o conhecimento dos atos processuais pelo acusado e o seu direito de resposta ou de rea��o. Exige: 1- notifica��o dos atos processuais � parte interessada; 2- possibilidade de exame das provas constantes do processo; 3- direito de assistir � inquiri��o de testemunhas; 4- direito de apresentar defesa escrita�.[6] Assim sendo, salvante as hip�teses de posterga��o do contradit�rio e de revelia, � parte deve ser conferida ci�ncia de todos os atos do procedimento, podendo manifestar-se sempre que potencialmente constatar a possibilidade de gravame ou irregularidade, e sempre que assim for previsto como prepara��o a outro ato. 5- CONSEQ��NCIAS DA INOBSERV�NCIA
A n�o observ�ncia do primado da ampla defesa e do contradit�rio na esfera de um devido processo legal pode dar ensanchas a duas ordens de conseq��ncias. A primeira reside na pecha da inconstitucionalidade se o v�cio macula lei abstratamente considerada. A segunda � a invalidade do ato concreto, quando nele ausente a presen�a destes c�nones.
O grau desta invalidade � determinado pela natureza das normas violadas, e se estas forem direitos e garantias fundamentais n�o resta d�vida de que � nulidade, que opera ex tunc e que pode ser conhecida de of�cio. Mas, em se tratando de normas processuais, n�o h� que se olvidar o instrumentalismo que preside sua elabora��o e aplica��o. A instrumentalidade, de seu turno, se reporta aos princ�pios do preju�zo e da preclus�o, este �ltimo podendo ou n�o ser aplicado em vista da natureza da norma. A semelhan�a entre o processo judicial e o administrativo, alhures apontada, e a vis�o fulcrada em uma teoria geral do processo, legitima a invoca��o da doutrina do processo civil na tratativa do princ�pio da instrumentalidade das formas. A prop�sito, apostila C�ndido Rangel Dinamarco: �O princ�pio da instrumentalidade das formas, de que j� se falou, quer que s� sejam anulados os atos imperfeitos se o objetivo n�o tiver sido atingido o que interessa, a final, � o objetivo do ato, n�o o ato em si mesmo). V�rias s�o suas manifesta��es na lei processual, e pode-se dizer que esse princ�pio coincide com a regra pas de nullit� sans grief. Tal princ�pio, formulado legislativamente nesses mesmos termos no direito franc�s, est� presente nos c�digos brasileiros: a) mediante expressa referencia ao preju�zo como requisito para a anula��o (CPP, art. 563; CPC, art 249, � 1�); b) estatuindo a lei que a consecu��o do objetivo visado pela determina��o da forma processual faz com que o ato seja v�lido ainda que praticado contra a exig�ncia legal (CPC, art. 244).�[7] Mas e a instrumentalidade se aplicaria �s nulidades ditas absolutas, dentre as quais se poderia elencar a viola��o de preceito constitucional? Segundo-se a teoria desenvolvida por Galeno Lacerda, nestes casos o preju�zo seria presumido. De qualquer forma, Ov�dio Baptista da Silva leciona que �as nulidades, mesmo absolutas, n�o escapam � incid�ncia dos princ�pios da finalidade e do princ�pio do preju�zo. E o exemplo mais declinado � o da cita��o nula: efetivada esta em desconformidade com as prescri��es legais, ser� absolutamente nula; mas se o r�u comparecer tempestivamente e contesta, a nulidade n�o dever� ser pronunciada, pois o ato, mesmo viciado atingiu a finalidade e n�o causou preju�zo. O Tribunal de Justi�a do Estado do Rio Grande do Sul j� decidiu, em ac�rd�o de que foi relator o Des. Milton dos Santos Martins, pelo afastamento da nulidade absoluta decorrente da aus�ncia de interven��o do Minist�rio P�blico em causa na qual era parte a Fazenda P�blica, por inexistir preju�zo. Subjaz a estes dois princ�pios o da intrumentalidade das formas, que implica n�o se impor a forma pela forma, mas como instrumento para atingir-se o fim�.[8] No �mbito do processo administrativo, tomando-se em linha de conta a teoria das nulidades dos atos administrativos, e considerando, em contraponto o princ�pio do informalismo, ainda que se advogue, nas nulidades do processo judicial, a presun��o de preju�zo nas absolutas, � de ser admitida amplamente a aplica��o do princ�pio da instrumentalidade das formas, at� porque, como j� dito, a inst�ncia administrativa tornou-se mero caminho para o processo judicial.[9] O mesmo vale para o princ�pio da preclus�o.
6- PROCESSO ADMINISTRATIVO DE TR�NSITO
O processo administrativo relativo �s penalidades de tr�nsito hoje vigente foi institu�do pela Lei n� 9.503/97, o C�digo de Tr�nsito Brasileiro, que no cap�tulo XVIII, versa sobre a mat�ria em dez artigos. A grande celeuma que se implantou de pronto diz respeito ao exerc�cio do direito de defesa em rela��o � autua��o. A reda��o dos dispositivos do CTB n�o deixa clara a necessidade de apresenta��o de defesa em rela��o � autua��o, o que gerou posi��es divergentes na doutrina e na jurisprud�ncia e ingresso de milhares de demandas judiciais objetivando a anula��o de procedimentos de imposi��o de penalidades ao argumento de viola��o dos c�nones da ampla defesa e contradit�rio. A discuss�o estabeleceu-se porque o artigo 281 do CTB fala em julgamento do auto de infra��o para aplica��o da penalidade. O artigo 282, de seu turno, determinava a expedi��o de notifica��o ap�s aplicada penalidade. A este contexto soma-se o artigo 314, par�grafo �nico, que diz aplic�veis as resolu��es anteriores que n�o fossem incompat�veis com a nova lei. Especificamente no caso de defesa do autuado, a Resolu��o n� 568/82, do CONTRAN, mencionava a apresenta��o de defesa relativa ao auto de infra��o, para a qual tinha de haver notifica��o. A pr�tica dos �rg�os de tr�nsito, era, por�m, a de remeter notifica��o j� com penalidade aplicada, embora suspensos seus efeitos, podendo o autuado ou responsabilizado apresentar �recurso�. Em favor da necessidade da defesa pr�via argumentou-se pela aplica��o da Resolu��o n� 568/82, pois n�o s� n�o contrariaria a nova lei, como permitiria que os valores constitucionais fossem observados.
Contrariamente, arg�iu-se que a aus�ncia de men��o expressa a uma defesa da autua��o significaria op��o do legislador por um processo mais c�lere, n�o se verificando preju�zo algum, j� que a penalidade ficaria suspensa at� apresenta��o do recurso ou prazo de trinta dias, podendo toda a mat�ria de defesa ser questionada nesta ocasi�o. Diz-se ainda, que o julgamento do auto � relativo apenas a aspectos de conforma��o formal, vigendo no processo administrativo o informalismo. Eu, particularmente, manifestei-me pela prescindibilidade da defesa pr�via relativa � autua��o[10]. Parto da premissa de que n�o se verifica preju�zo concreto, pois tudo o que deve ser alegado em defesa da autua��o pode ser no �recurso� em rela��o � penalidade. Saliento, ainda, que, nas milhares de demandas, sequer era negada a pr�tica da infra��o, sen�o que somente o aspecto formal da falta de notifica��o para defesa era arg�ido. A quest�o, depois de algum tempo, come�ou a consolidar-se pela necessidade de defesa pr�via, at� que o STJ editou, em 23/05/2005, a S�mula 312, estabelecendo que h� necessidade de duas notifica��es, uma de autua��o e outra de aplica��o da penalidade, havendo entre elas a possibilidade de apresenta��o de defesa. O teor da s�mula � o seguinte: �No processo administrativo para imposi��o de multa de tr�nsito, s�o necess�rias as notifica��es da autua��o e da aplica��o da pena decorrente da infra��o.�.
P�e-se fim, ao menos no �mbito infraconstitucional, � celeuma no que diz respeito �s autua��es anteriores. Mas a quest�o restou efetivamente superada pela Resolu��o do CONTRAN n� 149/03, de 19 de setembro de 2003, cujo prazo para adequa��o dos �rg�os de tr�nsito findou em 15 de julho de 2004, por for�a da Resolu��o n� 156/04. A partir desta data, necessariamente a possibilidade de defesa dever� seguir-se � autua��o e � imposi��o de penalidade, com julgamento da autua��o e posteriormente julgamento de aplica��o da penalidade.
A primeira defesa volta-se � autoridade autuante, n�o necessariamente o agente,[11] e a segunda � respectiva JARI.
7- PROCESSO ADMINISTRATIVO TRIBUT�RIO
Tamb�m para apura��o da receita tribut�ria h� uma s�rie de atos administrativos concatenados com este escopo, em cujo desenvolvimento deve estar presente a ampla possibilidade de questionamento pelo administrado. No processo administrativo tribut�rio tamb�m � poss�vel uma autua��o, precedendo o lan�amento de of�cio. Quando esta autua��o se d� diante de ve�culos com mercadorias, h� uma praxe generalizada de proceder-se � notifica��o do lan�amento simultaneamente, na pessoa do motorista ou preposto, ou seja, h� notifica��o da autua��o e simultaneamente para apresenta��o de defesa em rela��o ao lan�amento que advir� desta autua��o. Duas quest�es se colocam: H� necessidade de defesa em rela��o � autua��o, ou semente pode ser apresentada em rela��o ao lan�amento? � vi�vel a notifica��o em preposto no momento da autua��o para apresenta��o de defesa em rela��o ao lan�amento?
A autua��o corresponde � denominada fase n�o contenciosa, e n�o enseja, em linha de princ�pio, a apresenta��o de defesa pr�via ao lan�amento, o que n�o exime a cientifica��o, se poss�vel pessoalmente, do autuado. Trata-se de ato de simples constata��o de uma situa��o onde � apurado fato gerador e/ou descumprimento da legisla��o tribut�ria, com indica��o do responsabilizado. Os fatos que legitimam a imposi��o tribut�ria s�o registrados e remetidos � autoridade a quem cabe constituir o respectivo cr�dito.
Diversamente, em rela��o ao lan�amento h� men��o expressa de que deve haver notifica��o posterior, e h� possibilidade de apresenta��o de defesa. Tal � o que se depreende do artigo 145, caput, e incisos I e II, do CTN. Embora existam precedentes entendendo coincidir o lan�amento com a autua��o[12], enquanto n�o se opera a notifica��o, n�o se perfectibiliza o lan�amento, sendo ele ainda ineficaz perante o contribuinte ou respons�vel. E o lan�amento in fieri, do qual ocorre notifica��o para apresenta��o de defesa em preposto? A notifica��o em preposto encontra respaldo legal, no caso do Rio Grande do Sul, no art. 21, Lei Estadual n�. 6537/73, e art. 348 do RICMS. A quest�o da notifica��o do preposto, no caso do ICMS, normalmente do motorista, acerca do prazo de defesa relativo a lan�amento que decorrer� da atua��o suscita diverg�ncia jurisprudencial, havendo uma sens�vel tend�ncia a considerar-se irregular esta forma de notifica��o. No julgamento da Apela��o C�vel n� 70009429184, Vig�sima Segunda C�mara C�vel, Tribunal de Justi�a do RS, Relatora Des. Rejane Maria Dias de Castro Bins[13], assentou-se que: �A assinatura do motorista que transporta a mercadoria no Termo de Infra��o no Tr�nsito, onde consta a advert�ncia de notifica��o, n�o supre a necessidade de regular notifica��o da empresa executada, quando do Auto de Lan�amento, momento em que efetivamente se constitui o cr�dito tribut�rio. Trata-se de notifica��o de Auto de Lan�amento que sequer existe, podendo, inclusive, n�o vir a existir�.
J� na ementa do Agravo de Instrumento N� 70003691912, Segunda C�mara C�vel, Tribunal de Justi�a do RS, Relator Des. T�lio de Oliveira Martins[14], concluiu-se da seguinte forma: �Direito tribut�rio. Execu��o fiscal. Exce��o de pr�-executividade. � regular a notifica��o da infra��o de tr�nsito de mercadorias relativamente ao ICMS, na pessoa do motorista da carga autuada. Legalidade do lan�amento. Quest�o de m�rito�. Por fim, em uma posi��o intermedi�ria observa-se a Apela��o C�vel N� 70008430019, Vig�sima Segunda C�mara C�vel, Tribunal de Justi�a do RS, Relator Des. Augusto Ot�vio Stern[15], em cuja ementa consta �Tribut�rio e fiscal. ICMS. Certid�o de d�vida ativa. Alega��o de nulidade por aus�ncia de notifica��o do contribuinte. 1- Notifica��o do motorista. Legalidade. Identifica��o do sujeito passivo nos termos de apreens�o. 2- Apresenta��o de defesa administrativa por parte da empresa propriet�ria da carga, denotando a ci�ncia da transportadora acerca da infra��o. Aus�ncia de preju�zo � ampla defesa e ao contradit�rio. Senten�a de proced�ncia dos embargos. Apelo do Estado provido�
A meu ju�zo a quest�o deve ser analisada, como de resto em qualquer an�lise de norma procedimental, atrav�s da perspectiva instrumentalista e tendo em mira a presen�a do preju�zo
Nesta ordem de id�ias, demonstrado que houve inequ�voca ci�ncia do contribuinte ou responsabilizado, n�o se h� falar em nulidade. E vou adiante, para afirmar que a apresenta��o ou n�o da defesa administrativa n�o � o fator decisivo. A partir do ponto em que a presen�a de uma apresenta��o efetiva de defesa administrativa for tomada como fator decisivo para aquilatar-se a ci�ncia do autuado ou responsabilizado, uma vez que ela n�o foi apresentada restar� a quest�o de saber se esta aus�ncia se deve a real desconhecimento ou a intencional omiss�o. De fato, se apresentando defesa administrativa demonstrar� inequ�voca ci�ncia, afastando cabalmente o preju�zo e, portanto, a nulidade, porque o autuado o faria, se deixando de apresentar defesa administrativa estar� assegurando a anula��o judicial do procedimento? Para que valer-se de uma atua��o administrativa que muito provavelmente lhe ser� desfavor�vel e que n�o � definitiva se repelida, se n�o o fazendo assegura uma solu��o definitiva (judicial) que lhe � favor�vel?
Mas como saber se efetivamente houve ci�ncia? Isso somente ocorre quando o pr�prio autuado ou respons�vel � notificado, o que n�o suscita dificuldade. Esta reside na hip�tese do preposto, que � a que tratamos. Parece-me que a solu��o da quest�o perpassa por se aferir a rela��o do receptor da notifica��o com o autuado. Se estamos diante de uma situa��o em que a pessoa que recebe a notifica��o tem uma rela��o direta com o autuado, se �, por exemplo, motorista da empresa autuada, h� de se presumir, iuris tantum, que houve ci�ncia da notifica��o, pois � de se esperar que o funcion�rio ou empregado a leve ao conhecimento de seu empregador. Ao rev�s, se o preposto trabalha ou tem rela��o com terceiro, ou seja, n�o tem rela��o direta com o autuado, caba ao fisco comprovar a ci�ncia, pois aquele n�o est� obrigado a levar ao conhecimento do autuado a notifica��o. Se o terceiro � transportador e o receptor � seu empregado, a notifica��o poder� valer em rela��o a ele, mas n�o aos demais. Toda esta s�rie de quest�es pode, por�m, ser facilmente contornada com um simples ato do fisco: sempre remeter uma notifica��o, mesmo que via correio, ap�s o lan�amento. Evita-se, assim, com provid�ncia simples, enorme quantidade de demandas e impugna��es formais. 8- PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR
Cada esfera administrativa normalmente tem sua legisla��o pr�pria a respeito do tema, comumente inserida nos estatutos dos servidores. Na esfera federal, no entanto, a Lei n� 9.784/99 regula a mat�ria, sem preju�zo dos procedimentos espec�ficos, conforme ressalva o artigo 69 do mencionado diploma.
Como cada uma das esferas administrativas, e mesmo cada ente podem ter suas leis espec�ficas, faremos uma an�lise da lei federal, que tamb�m serve de paradigma para as legisla��es estaduais e municipais, com especial aten��o ao direito de defesa.
Logo no artigo 2� da Lei n� 9.784/99, que trata dos direitos do administrado, os lineamentos do direito de defesa come�am a se apresentar nos incisos I, VII, VIII e X. O inciso I imp�e � Administra��o uma atua��o conforme e lei e o Direito, o que eq�ivale a submeter o processo administrativo aos primados da legalidade (artigo 37, caput, da CF/88) e do devido processo legal (inciso LIV, do artigo 5� da CF/88). O inciso VII menciona a necessidade de �indica��o dos pressupostos de fato e de direito que determinaram a decis�o�, refletindo o artigo 93, inciso IX, da CF/88. O princ�pio da fundamenta��o das decis�es administrativas e judiciais �, a meu ver, muito negligenciado no direito brasileiro. A fundamenta��o das decis�es � o principal mecanismo para assegurar a observ�ncia de todos os demais princ�pios. � a indica��o dos pressupostos f�tico-jur�dicos que alicer�am a decis�o, dentre aqueles leg�timos, que permite a certeza de que a ampla defesa e o contradit�rio, observados (ou n�o) no decurso do feito, efetivamente ter�o influ�ncia na decis�o. De que adianta permitir que a parte produza provas, tenha amplo acesso aos autos e formule todas as alega��es que entender pertinentes se ao fim e ao cabo a decis�o puder desconsiderar tudo, guiando-se pelo subjetivismo? Na medida em que o decisor tem de indicar os fundamentos de fato e de direito, passa a ser poss�vel aferi��o acerca de ser ou n�o a decis�o uma hip�tese v�lida diante do arcabou�o probat�rio produzido dentro das regras processuais e dos princ�pios do contradit�rio e, ampla defesa, garantindo-se, ainda, a impessoalidade (artigo 37, caput, da CF/88). A livre convic��o motivada adstrita ao material constante dos autos se n�o garante de forma absoluta a imparcialidade, pelo menos a limita a possibilidade do inverso, da parcialidade, e garante que a ampla defesa e o contradit�rio se reflitam na decis�o. Estes, sem a motiva��o das decis�es, podem n�o passar de meras formalidades.[16] O inciso VIII determina que sejam observadas as formalidades essenciais � garantia dos direitos dos administrados, dentre os quais figuram a ampla defesa e o contradit�rio. Observa��o de formalidades � devido processo legal. O inciso X, de seu turno, traz especifica��o do conte�do do devido processo legal administrativo que deve contemplar �garantia dos direitos � comunica��o, � apresenta��o de alega��es finais, � produ��o de provas e � interposi��o de recursos nos processo de que possa resultar san��es e nas situa��es de lit�gio�.
Este dispositivo descortina uma f�rmula m�nima do que deve conter o processo administrativo em termos de garantias. A parte deve ter conhecimento de todos os atos relevantes, os quais lhe devem ser comunicados (artigos 3�, inciso II, e 26), com direito de acesso aos autos e retirada de c�pias (artigo 3�, inciso II). Deve ter possibilidade de ampla produ��o de provas, respeitadas as limita��es legais decorrentes do artigo 5�, inciso LVI, da CF/88, relativo �s provas il�citas, limita��o tamb�m constante do artigo 30 da Lei n� 9.784/99. Deve, igualmente, ter acesso a todas as provas produzidas contra si. Ap�s a instru��o, dever� ser assegurado o direito a apresenta��o de uma �alega��o final�, ou seja, uma manifesta��o sobre as acusa��es que lhe s�o imputadas ou alega��es articuladas em seu preju�zo, na qual poder�, ainda, analisar a prova e juntar documentos (artigo 3�, inciso III). Sobrevindo decis�o, que deve ser motivada n�o somente por for�a de preceito constitucional, mas tamb�m por incid�ncia do artigo 50, que enumera hip�teses[17], a qual dever� repostar-se ao material probat�rio carreado aos autos (artigo 38, � 1�), ter� direito � interposi��o de recurso. O direito � revis�o das decis�es n�o � absoluto, havendo mesmo decis�es judiciais impass�veis de impugna��o. Mas o dispositivo cria o direito a pelo menos uma revis�o no �mbito do processo administrativo federal. Em rega, o recurso � sempre dirigido a autoridade ou �rg�o diverso, mas pode, por exce��o, ser direcionado a mesma autoridade ou �rg�o, ainda quando o objeto da impugna��o n�o seja meramente esclarecer a decis�o, mas sim propiciar nova an�lise do m�rito. No caso da Lei n� 9.784/99, o recurso � para a pr�pria autoridade, que poder� rever a decis�o em cinco dias, remetendo a impugna��o ao superior se n�o se retratar. A mat�ria vertida tanto pode ser formal como merit�ria. Durante a tramita��o do feito, a parte poder� fazer se acompanhar por advogado (artigo 3�, inciso IV). Fica assegurada al�m da defesa pessoal, a defesa t�cnica.
� interessante observar que as nulidades do processo administrativo disciplinar tamb�m s�o regidas pela instrumentalidade e o rito pelo informalismo. N�o tem acolhimento, assim alega��es de cunho puramente formal, como, por exemplo, a que fatos novos surgidos durante a investiga��o n�o podem ser investigados por n�o constarem da portaria ou aditamento.[18]
9-CONCLUS�ES
Em um Estado Democr�tico de Direito, o poder estatal tem de ser exercido sempre pela perspectiva da legitimidade, e esta se relaciona diretamente � institucionaliza��o, ou seja, � aceita��o e ao reconhecimento pelos seus destinat�rios. O processo � fonte de legitima��o, porque � fonte de participa��o democr�tica e fiscaliza��o. � no processo que as garantias m�nimas do cidad�o podem ser efetivadas, impedindo o arb�trio e a ilegalidade, e isto se traduz na ado��o de um devido processo legal, que deve ser entendido n�o s� em seu sentido formal, de processo pr�via e legalmente previsto.
H� que se buscar o devido processo legal em sentido material, onde as f�rmulas e o rito permitam que os valores constitucionais permeiem a tramita��o do feito. Dentre estes valores est�o a ampla defesa e o contradit�rio. O cidad�o deve ter a possibilidade de interferir nos atos que venham a potencialmente lhe causar gravame, n�o somente para expor suas raz�es, mas para fiscalizar a impessoalidade, a legalidade e a razoabilidade que devem nortear a atua��o do Estado.
E a norma procedimental deve estruturar-se tamb�m pela �tica do instrumentalismo, na certeza de que a forma n�o existe per se, sen�o que sempre visa resguardar um direito ou preceito.
� no equil�brio entre os direitos e garantias individuais e o interesse p�blico que o processo administrativo deve ser inteligentemente conduzido. Lamentavelmente, o processo administrativo n�o grassa, no direito p�trio, a import�ncia que deveria ter, inclusive como uma inst�ncia pr�via � solu��o judicial, na qual muitos lit�gios poderiam ser dirimidos. Foi-lhe reservado um papel secund�rio. Mas o processo administrativo deve ser analisado sob a �tica de uma teoria geral do processo, erigida sobre a constata��o de que o processo constru�do com observ�ncia dos lineamentos constitucionais, tenha a natureza que tiver, sempre ter� um n�cleo intang�vel comum.
Muitas das solu��es doutrin�rias do processo judicial, civil ou penal, podem servir de s�lida base para a aplica��o do processo administrativo. A meu ver, est� na hora de revermos o papel do processo administrativo no direito brasileiro, at� como um mecanismo a mais de celeriza��o do processo judicial, pela redu��o do n�mero de demandas judiciais, otimizando-se esta fun��o, sem se olvidar aquela que, qui��, � sua faceta mais importante: o direito de defesa. � na exposi��o e discuss�o das quest�es dos diversos ramos do processo administrativos que se inicia a condu��o desta reavalia��o, que deve passar a ser uma preocupa��o ingente dos operadores jur�dicos. Certamente o processo administrativo muito pode contribuir para a legitima��o do exerc�cio do poder do Estado e para a consecu��o da justi�a e do bem comum.
[1] A respeito, ver o meu �O exaurimento da inst�ncia administrativa como condi��o para o interesse processual!�, dispon�vel sites http://www.jus.com.br, http://www.ufsm.br/direito e http://www.jurid.com.br, onde tratei da possibilidade de considerar-se a inst�ncia administrativa como condi��o para a presen�a do interesse processual, o que contraria a tradi��o nacional. [2] Ver o meu �Jurisdi��o, A��o e Processo � luz da processual�stica moderna: Para onde caminha o processo?� publicado na Revista Forense, n� 376, p. 145 e seguintes. [3] Em alguns casos a inquisitoriedade � necess�ria, como � o exemplo do inqu�rito policial. Mas estas s�o exce��es. [4] Direito Administrativo Brasileiro, 28a edi��o, S�o Paulo Malheiros, 2003, p. 660. [5] Curso de Direito Administrativo, 7a edi��o, S�o Paulo, Malheiros, 1995, p. 300.
[6] Direito Administrativo, 12a edi��o, S�o Atlas, 2000, p, 491. [7] Teoria Geral do Processo, 13a edi��o, S�o Paulo, Malheiros, p. 349. [8] Ov�dio Baptista da Silva e F�bio Luiz Gomes, Teoria Geral do Processo Civil, S�o Paulo, RT, 1997, p. 230.
[9] Fosse a inst�ncia administrativa valorizada efetivamente, diversa solu��o poderia ser concebida, com maior rigidez formal. [10] MEZZOMO, Marcelo Colombelli. A defesa pr�via no processo administrativo de tr�nsito: fei��es e limites. Jus Navigandi, Teresina, a. 7, n. 65, mai. 2003. Dispon�vel em: . [11] H� servidores designados para efetuar este papel dentro de cada �rg�o autuante, seja federal, estadual ou municipal. [12] Ver apontamentos de Hugo de Brito Machado, Curso de Direito Tribut�rio, 21a edi��o, S�o Paulo, Malheiros, 2002, p. 154. [13] Julgado em 31/08/2004. [14] Julgamento em 11/12/2002.
[15] Julgamento em 20/04/2004. [16] N�o foi por outro motivo que em trabalho intitulado �Tribunal do J�ri: Vamos acabar com esta id�ia�, dispon�vel nos sites http://www.jus.com.br, http://www.ufsm.br/direito e http://www.jurid.com.br, defendi a tese de que o artigo 93, inciso IX, no que tange a fundamenta��o das decis�es, deveria constar no rol dos direitos e garantias individuais, ao passo que o inciso XXXVIII do artigo da CF/88, por ser verdadeira regra de compet�ncia, deveria estar no cap�tulo do Poder Judici�rio. [17] O �1� do artigo 50 da Lei de Processo Administrativo Federal admite que a decis�o se reporte a pareceres, propostas ou decis�es anteriores., mas estabelece como requisitos para qualquer motiva��o a clareza, a congru�ncia e a explicitude.
[18] Esta � uma alega��o muito comum. Se a parte teve ci�ncia das novas imputa��es e sobre elas pode produzir prova e alega��es n�o h� preju�zo, e n�o h�, por conseguinte, preju�zo. Baixe o artigo: texto981.rtf Voltar