Source: http://www.verdif.de/tagungen/catanzaro/
Timestamp: 2018-02-22 20:54:20
Document Index: 51458027

Matched Legal Cases: ['Art. 191', 'Art. 11', 'Art. 191', '§ 13', '§ 13', '§ 13', '§ 10', '§ 4', '§ 4', '§ 4', '§ 4', '§ 9', 'EuG', '§ 1', '§ 13', '§ 8', '§ 8', '§ 4']

Catanzaro: Vereinigung Deutscher, Italienischer und Französischer Verwaltungsrichter und Verwaltungsrichterinnen
25. bis 28. Mai 2017: Catanzaro
Das Verursacherprinzip im Umweltrecht in Deutschland,
Dr. Nadeschda Wilkitzki, Richterin am Verwaltungsgericht Münster (*)
Inhalt des zweiten grundlegenden Prinzips, des sogenannten Kooperationsprinzips, ist es, eine möglichst einvernehmliche Verwirklichung umweltpolitischer Ziele zu erreichen. Es versteht sich als Verfahrensgrundsatz. Die am Umweltschutz beteiligten Stellen, insbesondere staatliche und gesellschaftliche Kräfte, sollen effektiv zusammenwirken, etwa in Form von gegenseitiger Information und Konsultation. Hierzu zählen zum Beispiel die Bürger, Umweltorganisationen, Wissenschaft, Wirtschaft, Gewerkschaften und Kirchen. Die Beteiligung soll zu sachkundigen Anregungen und zu einer Intensivierung der Umweltschutzanstrengungen und einer Stärkung des Umweltbewusstseins führen. Umgesetzt wird das Kooperationsprinzip zum Beispiel in Form einer Beteiligung der Bürger in der Planungsphase umweltbeeinträchtigender Vorhaben wie bei genehmigungsbedürftigen Anlagen nach dem Bundesimmissionsschutzgesetz. Umweltschutzverbände wirken in Planfeststellungsverfahren mit, die mit Eingriffen in Natur und Landschaft verbunden sind. Im Rahmen des Erlasses von Rechtsvorschriften sollen Vertreter von Wissenschaft, Wirtschaft und Behörden gehört werden. Die Ebenen im bundesstaatlichen Aufbau wirken beispielsweise in Form von Arbeitsgemeinschaften zusammen. Es werden freiwillige Vereinbarungen zwischen Landesregierungen und Wirtschaftsorganisationen geschlossen, Unternehmen nehmen an Umwelt-Audit-Verfahren teil.
Ziel des Kooperationsprinzips ist die Steigerung der Akzeptanz des Umweltrechts durch die breite Beteiligung aller gesellschaftlichen Kräfte. Manko im Rahmen der Verwirklichung ist das Ungleichgewicht der verschiedenen Interessengruppen, die wiederum durch Lobbytätigkeit ihre Interessen durchzusetzen versuchen.
Das Verursacherprinzip als drittes Prinzip schließlich will die Kosten zur Vermeidung, zur Beseitigung oder zum Ausgleich von Umweltbelastungen dem Verursacher zurechnen. Der Verursacher der Umweltbelastung trägt die sachliche und finanzielle Verantwortung für den Umweltschutz. Es soll eine volkswirtschaftlich sinnvolle und schonende Nutzung der Umwelt erreicht werden.
Das Prinzip hat damit zwei Aspekte zum Inhalt: Es dient auf der einen Seite der Zurechnung der materiellen Verantwortlichkeit. Es wird also bei der Frage virulent, wie die Behörde das ihr regelmäßig zustehende personelle Störerauswahlermessen ausübt bzw. wer Adressat von entsprechenden Geboten, Verboten und Auflagen ist. Auf der anderen Seite ist das Verursacherprinzip im Rahmen der Entscheidung über die Kostentragung relevant.
Am Verursacherprinzip orientieren sich z.B. umweltpolitische Maßnahmen wie Umweltabgaben (Abwasserabgabe), Umweltauflagen in Form von Verfahrens- oder Produktnormen und freiwillige Maßnahmen.
Problematisch im Rahmen der Anwendung des Verursacherprinzips sind regelmäßig Schwierigkeiten bei der Identifizierung des Verursachers. Viele Umweltbelastungen entstehen durch ein Zusammenwirken mehrerer Verursacher, von denen einige häufig rechtlich nicht zu belangen sind. Viele Umweltbeeinträchtigungen sind Folge allgemeiner Umweltverschmutzung als Folge umweltunverträglichen menschlichen Verhaltens und Wirtschaftens. Man spricht in derartigen Fällen von sogenannten Summationsschäden. Wenn das Verursacherprinzip aufgrund derartiger Schwierigkeiten nicht oder nicht vollständig durchgesetzt werden kann, kann das sogenannte Gemeinlastprinzip zum Tragen kommen. Die öffentliche Hand kommt für den Ausgleich der Umweltschäden, z.B. die Beseitigung von Altlasten, auf. Dies kann auch auf der Grundlage wirtschaftspolitischer Erwägungen wie der Sicherung von Arbeitsplätzen oder zur Beseitigung akuter Notstände, die anderweitig nicht schnell genug erreicht werden kann, geschehen. Eine mittelbare Anwendung ist darin zu sehen, wenn Bund und Länder umweltfreundliche Investitionen mit Beihilfen und Steuersubventionen unterstützen oder Gemeinden für die Benutzung ihrer Kanalisation keine kostendeckenden Gebühren erheben.
Eine Zwischenlösung zwischen Verursacher- und Gemeinlastprinzip stellt das Gruppenlastprinzip dar. Hiernach wird eine bestimmte Gruppe als Kollektiv potentieller Umweltverschmutzer als Verantwortliche herangezogen. Es kann für den Fall einer späteren Umweltschädigung ein Ausgleich dadurch erzielt werden, dass diese Gruppe vorab in einen Umweltfonds einzahlt, der später ausgeschüttet wird.
Ich komme nun zu den normativen Grundlagen, in denen sich das Verursacherprinzip niederschlägt. Zunächst werde ich auf völkerrechtliche und europarechtliche Bezüge eingehen, um danach das Verursacherprinzip als allgemeines Wertungskriterium darzustellen. Schließlich stelle ich Ihnen drei Beispiele vor, aus denen sich die verschiedenen Aspekte des Verursacherprinzips deutlich ergeben. Ich komme zunächst zu einigen völker- und europarechtlichen Aspekten.
Das Verursacherprinzip ist seit den 70er Jahren des letzten Jahrhunderts eine von der OECD anerkannte Leitlinie der Umweltpolitik. Es ist dort definiert als ein Instrument für die Allokation der Kosten, die sich bei Umweltverschmutzungen aus Vermeidungs- und Kontrollmaßnahmen ergeben. Im Jahr 1992 wurde das Verursacherprinzip in der Rio-Deklaration festgehalten. Das sogenannte „Polluter-Pays-Principle“ soll im Idealfall die Berücksichtigung aller sozialen Kosten im Preis eines Produkts bewirken. Es wird allerdings weltweit in sehr unterschiedlichem Maß durchgesetzt[2].
Europarechtlich ist das Verursacherprinzip in Art. 191 Abs. 2 AEUV verankert und wird von der Richtlinie 2004/35/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. April 2004 über Umwelthaftung zur Vermeidung und Sanierung von Umweltschäden konkretisiert. Es ist wegen der Integrationsklausel des Art. 11 AEUV verfahrensmäßig abgesichert. In einer neueren Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs, welcher passender Weise ein Fall aus unserem Gastgeberland Italien zugrunde lag, hat der Gerichtshof die Reichweite des Verursacherprinzips umrissen. In Italien hatte sich die Frage gestellt, ob europäische Regelungen der im nationalen Recht fehlenden Möglichkeit der Inanspruchnahme eines Eigentümers, der Umweltschäden nicht verursacht hat, entgegen stehen, wenn der Verursacher nicht ermittelt werden kann. Der Gerichtshof hat entschieden, dass sich Art. 191 Abs. 2 AEUV auf das Tätigwerden der Union beziehe. Deswegen könne er von den zuständigen Behörden nicht herangezogen werden, um bei Fehlen einer nationalen umweltpolitischen Regelung Vermeidungs- und Sanierungsmaßnahmen aufzuerlegen[3].
Ich komme nun zu der nationalen Reichweite des Verursacherprinzips. Es handelt sich bei dem Verursacherprinzip um ein Wertungsprinzip, dem keine allgemeingültigen näheren Kriterien zu entnehmen sind. Es wird erst durch verantwortungsbegründende Normen konkretisiert. Dies sind verursacherbezogene Vermeidungs-, Verminderungs- und Beseitigungspflichten als ordnungsrechtliches Instrumentarium sowie Kompensationsregelungen bis hin zu Umweltabgaben.
In den Entwürfen zu einem einheitlichen Umweltgesetzbuch ist versucht worden, eine einheitliche Legaldefinition des Verursacherprinzips zu formulieren: Danach ist derjenige, der eine Umweltbeeinträchtigung, eine Umweltgefahr oder ein Umweltrisiko verursacht, dafür verantwortlich. Ein anderer Entwurf hielt denjenigen für verantwortlich, der erhebliche nachteilige Einwirkungen, Gefahren oder Risiken für die Umwelt oder den Menschen verursacht. Verantwortlich war darüber hinaus danach der Eigentümer und Besitzer, wenn erhebliche nachteilige Einwirkungen oder Gefahren für die Umwelt oder den Menschen durch den Zustand von Sachen verursacht werden. Auch eine Kodifikation des Gemeinlastprinzips ist in den Entwürfen versucht worden. Danach ist die Allgemeinheit verantwortlich, wenn ein Verursacher oder sonstiger Verantwortlicher nicht vorhanden, nicht oder nicht rechtzeitig feststellbar oder seine Inanspruchnahme unbillig ist. Die Möglichkeit eines Rückgriffs war vorgesehen[4]. Die Entwürfe haben allerdings das Stadium eines Gesetzes nicht erreicht.
Aufgrund der Offenheit des Verursacherprinzips und der verschiedenen Ausgestaltung in den Rechtsgebieten des Umweltrechts habe ich Ihnen drei Beispiele herausgesucht, um die verschiedenen Aspekte des Verursacherprinzips, nämlich seine Systematik, die materiell-rechtliche Seite mit Blick auf die Verantwortlichkeit sowie den monetären Aspekt, darzustellen.
Um die Systematik zu verdeutlichen, in die sich das Verursacherprinzip einbettet, bietet sich die Darstellung eines Beispiels aus dem Naturschutzrecht an. Im Naturschutzrecht kommt das Verursacherprinzip insbesondere in §§ 13, 15 Bundesnaturschutzgesetz zum Tragen. Die Vorschriften verdeutlichen auch das Zusammenspiel mit anderen umweltrechtlichen Prinzipien. Die naturschutzrechtliche Eingriffsregelung folgt einer dreistufigen Systematik: Erhebliche Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft sind auf der ersten Stufe vom Verursacher vorrangig zu vermeiden, vgl. § 13 Satz 1 BNatSchG. Dies ist eine einfachrechtliche Ausprägung des oben dargestellten Vorsorgeprinzips, aber auch des Verursacherprinzips, da sie sich an den Verursacher richtet. Nicht vermeidbare erhebliche Beeinträchtigungen sind auf der zweite Stufe durch Ausgleichs- oder Ersatzmaßnahmen, also auf dem Wege der Realkompensation oder, soweit dies nicht möglich ist, auf der dritten Stufe durch einen Ersatz in Geld zu kompensieren, vgl. § 13 Satz 2 BNatSchG. Einer Kompensation durch Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen auf der 2. Stufe kommt demnach Vorrang vor der Ersatzzahlung auf der dritten Stufe zu. Die Varianten der Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen stehen sich – entgegen eines ursprünglich vorgesehenen Vorrangs des Ausgleichs vor dem Ersatz – gleichrangig gegenüber. Es soll im Einzelfall entschieden werden, ob für die Ziele des Naturschutzes der unmittelbare räumliche Bezug zum Eingriffsort als Ausgleich oder der naturräumliche Bezug der Kompensation als Ersatz vorzugswürdig ist. Der Zusammenhang im Naturraum ist bei der Ersatzmaßnahme gelockert, während beim Ausgleich eine unmittelbare Nähe zum Eingriffsort besteht. Auch die nachrangige Verpflichtung zur Leistung einer Ersatzzahlung auf der dritten Stufe trifft den Verursacher.[5]
Um die materielle Seite des Verursacherprinzips mit Blick auf die Verantwortlichkeit zu beleuchten, bietet sich als Beispiel das Bodenschutzrecht an. Im Bodenschutzrecht stellen sich einige Probleme, die in direktem Zusammenhang mit dem Verursacherprinzip stehen. Eine auf § 10 Abs. 1 Satz 1 Bundesbodenschutzgesetz gestützte Anordnung verlangt die Verletzung einer bodenschutzrechtlichen Pflicht. Diese Pflichten sind in § 4 BBodSchG normiert, ein Beispiel ist die Sanierungspflicht in § 4 Abs. 3 BBodSchG. Sie knüpfen an die legal definierte „schädliche Bodenverändung“ an: Dies sind Beeinträchtigungen der Bodenfunktionen, die geeignet sind, Gefahren, erhebliche Nachteile oder erhebliche Belästigungen für den Einzelnen oder die Allgemeinheit herbeizuführen. Der Kreis der Sanierungspflichtigen ist abschließend in § 4 Abs. 3 und 6 BBodSchG geregelt. Liegen die dort normierten Voraussetzungen nicht vor, scheidet ein Rückgriff auf das allgemeine Gefahrenabwehrrecht aus.
In erster Linie kommt als Sanierungspflichtiger der Verursacher der schädlichen Bodenveränderung als Handlungsstörer in Betracht. Dies ist diejenige Person, die die letzte Handlung vor Eintritt der Gefahr vollzogen hat. Abgestellt wird mit Blick auf die Theorie der unmittelbaren Verursachung auf ein positives Tun oder ein Unterlassen. Es ist ein hinreichend enger Wirkungs- und Ursachenzusammenhang zwischen dem Überschreiten der Gefahrengrenze und dem Verhalten einer Person notwendig. Dieser muss es gerechtfertigt erscheinen lassen, die Pflichtigkeit dieser Person zu bejahen[6]. Zur unmittelbaren Kausalität kommen demnach normative Aspekte der Pflichtwidrigkeit und Risikozurechnung hinzu[7]. Auch der Gesamtrechtsnachfolger des Verursachers ist sanierungspflichtig. Dies ist z.B. im Rahmen der Erbfolge oder einer gesellschaftsrechtlichen Fusion denkbar. Daneben ist der Grundstückseigentümer als Zustandsstörer sanierungspflichtig, wenn er im Grundbuch eingetragen ist. Diesbezüglich wird allerdings weitgehend eine Beschränkung der Haftung auf den Wert des Grundstücks befürwortet. Der frühere Grundstückseigentümer kann ebenfalls sanierungspflichtig sein, hier wird von der sog. „Ewigkeitshaftung“ gesprochen. Dies ist dann der Fall, wenn das Eigentum nach dem 1. März 1999 übertragen wurde und ihm die Grundstücksbelastung bekannt war bzw. er sie hätte kennen müssen. Die Sanierungspflicht ist hingegen ausgeschlossen, wenn er seinerseits beim Grundstückserwerb in schutzwürdiger Weise auf die Belastungsfreiheit des Grundstücks vertraut hat. Eine Sanierungspflicht kann sich auch aus der Inhaberschaft der tatsächlichen Gewalt ergeben, dies betrifft z.B. Mieter oder Pächter. Darüber hinaus kommen Derelinquenten sowie Personen in Betracht, die aus handelsrechtlichem oder gesellschaftsrechtlichem Rechtsgrund für eine juristische Person einzustehen haben.
Kommen mehrere Personen als Sanierungspflichtige in Betracht, muss die Behörde auf Rechtsfolgenseite eine ermessensfehlerfreie personelle Auswahlentscheidung treffen. Sie muss den Sachverhalt umfassend insbesondere im Hinblick auf alle realistisch in Betracht kommenden Störer ermitteln. Anderenfalls sieht sie sich der Gefahr ausgesetzt, dass ihre Entscheidung wegen Ermessensunterschreitung aufgehoben wird. Umstritten ist, ob die Reihenfolge der Nennung in § 4 Abs. 3 BBodSchG auch eine Rangfolge der Verpflichtung beinhaltet. Danach könnte man davon ausgehen, dass der Handlungsstörer vor dem Zustandsstörer in Anspruch zu nehmen ist. Dies ist in der Gesetzesbegründung angedeutet, hat aber im Wortlaut keinen Niederschlag gefunden. Überwiegend wird deshalb auf den Grundsatz der Effektivität der Gefahrenabwehr abgestellt. Insoweit ist es auch nicht ermessensfehlerhaft, die Auswahlentscheidung an der persönlichen und finanziellen Leistungsfähigkeit zu orientieren[8]. Es gilt demnach auf Primärebene die Gleichrangigkeit der Verantwortung. Sollten hiernach unbillige Ergebnisse erzielt werden, kann dem auf sekundärrechtlicher Ebene entgegengewirkt werden. Sanierungspflichtige können auf diesem Weg untereinander Ausgleichsansprüche geltend machen.
Eine weitere normative Grundlage, die im Rahmen des Aspekts der materiellen Verantwortlichkeit nicht unerwähnt bleiben sollte, ist das Umweltschadensgesetz. Dieses ist in Umsetzung der Richtlinie 2004/35/EG in Deutschland erlassen worden. Es regelt die öffentlich-rechtliche Haftung und Verantwortlichkeit, also Ordnungsrecht, welches zum Einschreiten des Staates gegen den Verursacher von Umweltgefahren und Umweltschäden ermächtigt. Es findet Anwendung, soweit Rechtsvorschriften des Bundes oder der Länder die Vermeidung und Sanierung von Umweltschäden nicht näher bestimmen oder in ihren Anforderungen diesem Gesetz nicht entsprechen. Es gilt grundsätzlich für Umweltschäden und unmittelbare Gefahren solcher Schäden, die durch speziell aufgeführte berufliche Tätigkeiten verursacht werden und für Schädigungen von Arten und natürlichen Lebensräumen nach dem Bundesnaturschutzgesetz und unmittelbare Gefahren solcher Schäden, die durch andere berufliche Tätigkeiten speziell aufgeführten verursacht werden, sofern der Verantwortliche vorsätzlich oder fahrlässig gehandelt hat. Im Verhältnis zu anderen häufig spezielleren Vorschriften, insbesondere zum BBodSchG, zum BNatSchG und zum WHG dürfte der Anwendungsbereich des Umweltschadensgesetzes allerdings gering sein. Es ist im Verhältnis zum Fachrecht als allgemeiner Teil zu verstehen. Materiell sieht es vor, dass der Verantwortliche unverzüglich die erforderlichen Vermeidungsmaßnahmen zu ergreifen hat, wenn die unmittelbare Gefahr eines Umweltschadens besteht. Außerdem hat der Verantwortliche die erforderlichen Schadensbegrenzungsmaßnahmen vorzunehmen und die erforderlichen Sanierungsmaßnahmen zu ergreifen, wenn ein Umweltschaden eingetreten ist.
Mit Blick auf den monetären Aspekt des Verursacherprinzips findet dieses zum Beispiel seine Ausprägung in § 9 Abwasserabgabengesetz. Hiernach ist der Einleiter – mit anderen Worten der Verursacher – für das Einleiten von Abwasser in ein Gewässer verantwortlich und hat eine Abgabe zu entrichten. Die Höhe der Abgabe richtet sich nach der Schädlichkeit des Abwassers. Voraussetzung für das Einleiten von Abwässern bleibt aber die Inhaberschaft einer wasserrechtlichen Erlaubnis. Mit der Abgabe soll ein negativer finanzieller Anreiz zu gewässerschonendem Verhalten geschaffen werden. Außerdem soll die Kostenlast für die Vermeidung, die Beseitigung und den Ausgleich gerechter verteilt werden. Unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts wird die Abwasserabgabe von der überwiegenden Meinung als zulässige Sonderabgabe angesehen. Die Funktionsfähigkeit der Abgabe als Lenkungsabgabe wird allerdings durch zahlreiche Ausnahme- und Befreiungsmöglichkeiten und die zu geringe Abgabenhöhe gemindert. Darüber hinaus sind Indirekteinleiter, also private Haushalte und gewerbliche Einleiter, die an das Kanalisationssystem angeschlossen sind, nicht vom Abgabetatbestand erfasst.[9]
Mit Abschluss der Darstellung der Beispiele komme ich zum Schluss meiner Ausführungen in Form von kritischen Anmerkungen.
Das Vorgesagte belegt, dass das Verursacherprinzip als solches auf Grund seiner Offenheit ohne inhaltliche Konkretisierung nicht handhabbar ist. Es wird in seiner Reichweite auf eine „instrumentalistische“ Systemvariante verkürzt. Hiernach wird der Verursacher nicht allgemein für alle Schäden verantwortlich gemacht, sondern ihm wird nur das zugerechnet, was die staatliche Umweltpolitik mit Blick auf ihre jeweiligen Qualitätsziele für erforderlich hält.[10] Berechtigter Kritikpunkt im Rahmen der Anwendung des Verursacherprinzips ist deshalb die kostenlose Beanspruchung von Umweltgütern wie Luft und Wasser. Diese kann zu Umweltschäden führen, ohne dass sie sich beim Produzenten oder Konsumenten kostenmäßig auswirken. Dies wiederum bedingt eine übermäßige Inanspruchnahme kostenloser Umweltgüter und führt zu einem Mehr an Umweltbelastung, die letztlich ein Ansteigen der Kosten für den Umweltschutz verursacht.
Problematisch ist darüber hinaus das Spannungsverhältnis zwischen dem Verursacherprinzip als ordnungsrechtlichem Regulierungsinstrument und den Interessen eines freien Handels ohne Marktzugangsbarrieren. Diskutiert wird, welche Wettbewerbseffekte im Rahmen von Standortentscheidungen von unterschiedlichen nationalen Umweltpolitiken ausgehen können. Dies wird auch künftig beim Erlass entsprechender Vorschriften sicher eine große Rolle spielen.
Es wird auf absehbare Zeit schon aufgrund der Verschiedenheit der umweltpolitischen Vorstellungen in den einzelnen Ländern international bei einem Flickenteppich der Kodifizierung des Verursacherprinzips bleiben, auch wenn insoweit eine Vereinheitlichung sicherlich wünschenswert wäre. Aus nationaler Sicht dürfte ein weitergehender Gleichlauf der auf dem Verursacherprinzip beruhenden Normen in den einzelnen Teilgebieten des Umweltrechts eher erreichbar sein. Vielleicht leistet der Erlass des Umweltschadensgesetzes, welches in den bereits 10 Jahren seines Daseins bislang keine große Rolle in der Rechtsprechung gespielt hat, hier auf Dauer seinen Beitrag.
(*) Das Manuskript mit der Original-Formatierung können Sie hier herunterladen.
[1] BVerwGE 72, 300 (314)
[2] Vgl. zum Verhältnis von Verursacherprinzip und WTO-Recht Umweltbundesamt, Verursacherprinzip, WTO-Recht und ausgewählte Instrumente der deutschen Energiepolitik.
[3] EuGH, Urteil vom 4. März 2015 – C-534/13 -, Juris.
[4] UGB-E, zitiert nach Hoppe/Beckmann/Kauch – Umweltrecht, 2. Aufl., 2000, § 1, Rn. 144 ff.
[5] Lüpkes, Ewer, BNatSchG, Kommentar, 2011, § 13, Rn. 1 ff., 15 ff.
[6] BVerwG, Beschluss vom 22. Februar 2016 – 7 B 36/15 -.
[7] OVG NRW, Beschluss vom 1. Oktober 1985 – 4 B 1434/84 -.
[8] Schmidt/Kahl, § 8, Rn. 28.
[9] Schmidt/Kahl, Umweltrecht, 9. Aufl. 2014, § 8, Rn. 15.
[10] Schmidt/Kahl, Umweltrecht, 9. Aufl. 2014, § 4, Rn. 24.