Source: https://psicolog.org/informe-preliminar-sobre-pobreza.html?page=4
Timestamp: 2019-08-21 21:32:30
Document Index: 361959067

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El Sistema Interamericano de Protección de Derechos humanos y el trabajo de la CIDH
Estándares del Sistema Interamericano relacionados con la situación de pobreza y pobreza extrema
El derecho a una vida digna de las personas que viven en situación de pobreza y pobreza extrema
Libertad de expresión, acceso a la información pública y pobreza
Esfuerzos de la Organización de los Estados Americanos (OEA) orientados a la eliminación de la pobreza y la pobreza extrema
Los Estados Miembros de la OEA han considerado en sus instrumentos constitutivos, la necesidad de adoptar medidas para la reducción de la pobreza como un elemento indispensable para lograr democracias solidas e incluyentes.
El artículo 2 de la Carta de la Organización de los Estados Americanos (OEA), indica que uno de los propósitos de la Organización es promover el desarrollo económico, social y cultural de sus Estados Miembros y erradicar la pobreza crítica. Asimismo, la Carta de la OEA en su artículo 3 identifica a la eliminación de la pobreza crítica como parte esencial de la promoción y consolidación de la democracia. Asimismo, en su artículo 34, la Carta dispone que los Estados miembros convienen en pos del desarrollo integral dedicar sus máximos esfuerzos a la consecución de una serie de metas básicas, entre las que se pueden mencionar a la nutrición adecuada y condiciones que hagan posible una vida sana, productiva y digna. La consecución de dichas metas en condiciones de igualdad real para la satisfacción de los derechos humanos constituye el punto de partida de un desarrollo integral.
Desde 1994, los Jefes de Estado del Hemisferio se han reunido periódicamente en las Cumbres de las Américas para discutir preocupaciones comunes, buscar soluciones y desarrollar una visión compartida para el desarrollo de la región. Entre los mandatos establecidos han existido consideraciones en relación a la adopción de medidas para procurar mejorar la calidad de vida de todos los pueblos de las Américas. Por ejemplo, en el Plan de Acción de Santiago de 1998, los jefes de Estado reconocieron que la “extrema pobreza y la discriminación continúan afligiendo las vidas de muchas de nuestras familias e impidiendo su potencial contribución al progreso de nuestras naciones”42.
De la Reunión de Alto Nivel sobre Pobreza, Equidad e Inclusión Social en la Isla de Margarita, Venezuela surgió la Declaración de Margarita (2003)43 la cual incorpora elementos innovadores en la discusión en torno al combate contra la pobreza y la desigualdad44. La Declaración de Margarita indica explícitamente la necesidad de una visión multidimensional para lograr resultados efectivos para el mejoramiento del nivel de vida de todos los habitantes de las Américas45. Los Estados se comprometen a dar prioridad a la eliminación del hambre, al acceso a una alimentación adecuada y agua potable, al acceso para todos a los servicios sociales básicos, con atención especial a la educación de calidad y la protección social de la salud.
Es de mencionar además a la Declaración de Mar del Plata, adoptada en la Cuarta Cumbre de las Américas, en la cual los Estados del hemisferio reconocieron que “uno de los principales desafíos a la estabilidad democrática es generar empleos productivos y de calidad con el interés de asegurar que nuestros pueblos se beneficien de la prosperidad económica”. Y se comprometieron a:
implementar políticas activas que generen trabajo decente, dirigidas a crear las condiciones de empleo de calidad, que doten a las políticas económicas y a la globalización de un fuerte contenido ético y humano poniendo a la persona en el centro del trabajo, la empresa y la economía46.
Con miras a la consecución de este objetivo de trabajo decente, los Estados se comprometieron a construir un “marco institucional más sólido e inclusivo, basado en la coordinación de políticas públicas en el ámbito económico, laboral y social”. En este sentido, el documento plantea una lista de ocho medidas o acciones concretas que deben contener estas políticas públicas orientadas al logro del trabajo decente. En términos operativos, el Plan de Acción de la Cuarta Cumbre de las Américas establece una serie de compromisos nacionales y hemisféricos, así como en relación a organismos internacionales que deben cumplirse con el fin de implementar los compromisos adoptados en la declaración47.
Adicionalmente, resulta importante destacar la Carta Social de las Américas, la cual señala en su artículo 3 que los “Estados Miembros, en su determinación y compromiso de combatir los graves problemas de la pobreza, la exclusión social y la inequidad y de enfrentar las causas que los generan y sus consecuencias, tienen la responsabilidad de crear las condiciones favorables para alcanzar el desarrollo con justicia social para sus pueblos y contribuir así a fortalecer la gobernabilidad democrática”. Asimismo, dispone que los “Estados Miembros fortalecerán y promoverán las políticas y los programas dirigidos al logro de sociedades que ofrezcan a todas las personas oportunidades para beneficiarse del desarrollo sostenible con equidad e inclusión social”48. Del mismo modo, la Carta Social de las Américas señala que la pobreza crítica constituye un obstáculo al desarrollo y, en particular, al pleno desarrollo democrático de los pueblos del Hemisferio. En particular, establece que la promoción y la observancia de los derechos económicos, sociales y culturales son consustanciales al desarrollo integral, al crecimiento económico con equidad, así como a la consolidación de la democracia y el Estado de derecho49.
Por su parte, los compromisos adoptados por los Estados Miembros en materia de pobreza en la Región también se vieron reflejados en la Declaración de Asunción: Desarrollo con Inclusión Social, en la cual se considera que si bien los Estados americanos han tomado medidas para alcanzar el desarrollo integral de sus habitantes, para afianzar la democracia y promover y proteger los derechos humanos, “aún persisten desafíos y retos en materia de pobreza y pobreza extrema, seguridad alimentaria y nutrición, discriminación, equidad, igualdad e inclusión social, educación inclusiva y de calidad, cobertura universal de salud, trabajo decente, digno y productivo y seguridad ciudadana”50.
Durante el transcurso de la Asamblea General de 2015, celebrada en la Ciudad de Washington DC fue adoptado el Plan de Acción de la Carta Social de las Américas51. El propósito del Plan de Acción es establecer objetivos y líneas estratégicas de acción en las áreas de trabajo, protección social, salud, alimentación y nutrición, educación, vivienda, servicios públicos básicos, y cultura a fin de contribuir al logro de los principios, propósitos y prioridades contenidas en la Carta Social de las Américas52.
El plan refleja la decisión y el compromiso de los Estados Miembros de erradicar la pobreza y el hambre y atender urgentemente los problemas serios de exclusión social y desigualdad en todos los niveles para alcanzar la equidad, inclusión y justicia social, al tiempo que reconoce que los Estados Miembros presentan diversos grados de avance en relación con las áreas propuestas53. Este Plan de Acción permanecerá vigente por un período de cinco años a partir de su adopción, es decir hasta el año 2020. Cumplido el plazo, la Asamblea General podrá encomendar la revisión y actualización del mismo, en el marco de los propósitos y principios adoptados en la Carta Social de las Américas54.
Asimismo, resulta importante mencionar a la Carta Democrática Interamericana que plantea con mayor detalle aún el vínculo que existe entre el combate a la pobreza y la estabilidad y consolidación de la democracia. Así, concentra uno de sus apartados, específicamente, en la relación entre “Democracia, desarrollo integral y combate a la pobreza”, precisando que, “la democracia y el desarrollo económico y social son interdependientes y se refuerzan mutuamente” (artículo 11) y que “la pobreza, el analfabetismo y los bajos niveles de desarrollo humano son factores que inciden negativamente en la consolidación de la democracia (artículo 12)55. En este punto es importante indicar que la CIDH ha destacado el vínculo entre la democracia sólida y la fortaleza de su poder judicial, en particular en la protección de grupos, colectividades y sectores en particular riesgo a violaciones de derechos humanos, y las personas afectadas por la pobreza y en situaciones de exclusión56.
Más recientemente, en la Asamblea General de la OEA de 2016, se aprobó la declaración para la Promoción y Fortalecimiento de la Carta Social de las Américas, en la cual se declaró el “compromiso de promover y lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos económicos, sociales y culturales a través de las políticas y programas” que se consideren más eficaces y adecuados57. También se indicó la “necesidad de que los Estados Miembros renueven el compromiso con la implementación del Plan de Acción de la Carta Social de las Américas conforme a sus respectivas legislaciones internas, realidades nacionales, estrategias, planes y recursos disponibles y sostengan el diálogo para el intercambio de información sobre los avances, experiencias y lecciones aprendidas”.
Asimismo, corresponde mencionar a la “Declaración Fortalecimiento Institucional para el Desarrollo Sostenible en las Américas” en la cual se reafirman la naturaleza, propósitos y principios establecidos en la Carta de la OEA, y los compromisos adoptados por los Estados Miembros en la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, así como otros compromisos internacionales vinculados a las tres dimensiones del desarrollo sostenible: económico, social y ambiental58. En el referido documento interamericano se declara:
Asumir el firme compromiso con la implementación de la Agenda 2030 en las Américas y con el logro de sus Objetivos y metas de Desarrollo Sostenible, los cuales son de carácter integrado e indivisible, así como reafirmar el compromiso con la erradicación del hambre; la pobreza, en todas sus formas y dimensiones, incluida la pobreza extrema; la lucha contra la desigualdad; la protección del medio ambiente; la gestión del riesgo de desastres y la lucha contra el cambio climático, entre otros59.
En ese sentido, corresponde indicar que los Estados Miembros de la OEA han reconocido que el desarrollo sostenible requiere un enfoque que integre sus tres dimensiones económicas, sociales y ambientales, con el objetivo de apoyar el desarrollo, erradicar la pobreza y promover la igualdad, la equidad y la inclusión social. Los Estados Miembros de la OEA han reiterado su apoyo al desarrollo sostenible a través de numerosas resoluciones de la Asamblea General y la adopción de compromisos nacionales, subregionales, regionales, e internacionales60. En septiembre de 2015, los Estados Miembros adoptaron en el marco de la Organización de las Naciones Unidas la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible y los nuevos Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de alcance mundial, que entraron en vigor el 1 de enero de 201661. Los Estados se comprometieron a trabajar para la plena implementación de los 17 ODS y de sus metas que “son de carácter integrado e indivisible y conjugan las tres dimensiones del desarrollo sostenible: económica, social y ambiental”62.
Para apoyar los referidos compromisos de los Estados hacia el cumplimiento de los objetivos y metas acordados en la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, la Comisión Interamericana para el Desarrollo Sostenible aprobó el Programa Interamericano para el Desarrollo Sostenible (PIDS), como parte de su quinta reunión ordinaria celebrada entre el 1 y el 3 de junio de 2016 en Washington DC, concluyendo los trabajos de revisión y actualización del PIDS63. El PIDS posteriormente fue adoptado por la Asamblea General de la OEA en su 46 periodo ordinario de sesiones celebrado en Santo Domingo, República Dominicana64. Es de indicar que la aprobación de este programa convierte a la Organización de Estados Americanos en el primer organismo regional del sistema de Naciones Unidas con un instrumento de política institucional alineado con la Agenda 2030. En el mismo se definen las áreas estratégicas en las que la Organización apoyará a los Estados que lo soliciten en la implementación de los Objetivos de Desarrollo Sostenible65.
Por otra parte, es de mencionar a la Red Interamericana de Protección Social (RIPSO) de la Secretaría General de la OEA, la cual ha venido brindando el espacio y herramientas para que los países de la región compartan sus experiencias y conocimientos en protección social y políticas de desarrollo social para la erradicación de la pobreza. En este sentido, se facilita el intercambio de experiencias y conocimientos entre Ministerios de Desarrollo Social, agencias gubernamentales afines, y otros actores claves66. De igual forma, fortalece la capacidad institucional de las agencias nacionales de desarrollo social y otras agencias relevantes en la formulación e implementación de políticas y programas efectivos y eficientes para erradicar la pobreza extrema, y facilitar una cooperación intersectorial más amplia en materia de protección social67.
Con respecto al marco jurídico interamericano en lo que respecta al abordaje de la situación de pobreza y pobreza extrema, corresponde indicar en primer término que la CIDH ha venido considerando a la pobreza como un fenómeno multidimensional que no sólo implica una carencia material o la falta de ingresos suficientes para adquirir bienes y servicios, sino como una situación que se caracteriza por vulneraciones múltiples e interconexas de los derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales; y que se traduce en situaciones de marginación y exclusión social.
En consecuencia, la CIDH se ha referido a la pobreza extrema como la materialización de la denegación o violación de los derechos económicos, sociales y culturales, que afecta a los seres humanos en todas las esferas de su vida, inclusive civil y política, revelando así de modo evidente la interrelación o indivisibilidad de los derechos humanos68. De tal modo, la normativa interamericana en forma integral se relaciona con la superación de la pobreza y la pobreza extrema. En la presente sección se desarrolla como el conjunto de estos instrumentos y, seguidamente, como la evolución jurisprudencial del sistema han venido abordando progresivamente la temática y por ende, avanzando en las consecuentes obligaciones de los Estados.
Como punto de partida normativo en el sistema interamericano, es importante mencionar a la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (en adelante, “la Declaración Americana”), la cual, de conformidad a la jurisprudencia del sistema interamericano de derechos humanos, constituye una fuente de obligaciones para todos los Estados miembros de la OEA”69. La Declaración Americana establece una serie de derechos que guardan estrecha vinculación con la superación de la situación de pobreza, como lo son el derecho a la igualdad ante la ley, a la integridad de la persona, a que la salud sea preservada por medidas sanitarias y sociales, relativas a la alimentación, el vestido, la vivienda; a la educación; al trabajo y a una justa distribución, a la seguridad social, entre otros”70.
Asimismo, resulta pertinente indicar que la Convención Americana de Derechos Humanos (“la Convención Americana”) señala en su preámbulo que "sólo puede realizarse el ideal del ser humano libre […] de la miseria, si se crean condiciones que permitan a cada persona gozar de sus derechos económicos, sociales y culturales, tanto como de sus derechos civiles y políticos"71. De este modo, la Convención Americana llama a prestar atención a la relación entre pobreza y la vigencia de los derechos humanos.
En particular, corresponde destacar que la Convención Americana reconoce en su artículo 1.1 la obligación de los Estados de respetar los derechos reconocidos en dicho instrumento y de garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción, sin discriminación alguna, y su artículo 2 contiene el deber de adoptar disposiciones de derecho interno – legislativas o de otro carácter– que fueren necesarias para hacer efectivos los derechos y libertades contenidos en la Convención Americana. El artículo 24 de la Convención Americana establece el principio de igual protección de la ley y la prohibición de discriminación. Tal disposición es aplicable a todo el ordenamiento jurídico de los Estados partes, incluyendo aquellas normas que establezcan o regulen los derechos económicos, sociales y culturales.
El sistema interamericano cuenta, desde 1988, con un instrumento especializado sobre los derechos económicos, sociales y culturales, el Protocolo Adicional a la Convención Americana en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, “Protocolo de San Salvador” (en adelante “el Protocolo”). Entre sus artículos se presenta un catálogo extenso de este campo de derechos, cuya satisfacción guarda estrecha vinculación a la superación de la situación de pobreza, entre los que se destacan el derecho al trabajo, a la salud, seguridad social, alimentación, educación, medio ambiente sano72 y beneficios de la cultura.
En el presente informe por su especial vinculación con el tema de la pobreza, es importante mencionar de manera destacada los principales instrumentos que fueron aprobados en las últimas décadas para proteger derechos de personas y grupos históricamente discriminados.
Desde 1995, la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer73 establece en su artículo 9 que los Estados Partes tendrán especialmente en cuenta la situación de vulnerabilidad a la violencia que pueda sufrir la mujer en razón, entre otras, de su raza o de su condición étnica, de migrante, refugiada o desplazada; y que en igual sentido se considerará a la mujer que es objeto de violencia cuando está embarazada, es discapacitada, menor de edad, anciana, o “está en situación socioeconómica desfavorable” o afectada por situaciones de conflictos armados o de privación de su libertad.
La Convención Interamericana para la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad74, aprobada en 2001, dispone en su artículo III, que los Estados deberán adoptar medidas de carácter legislativo, social, educativo, laboral o de cualquier otra índole, necesarias para “eliminar progresivamente la discriminación y promover la integración por parte de las autoridades gubernamentales y/o entidades privadas en la prestación o suministro de bienes, servicios, instalaciones, programas y actividades, tales como el empleo, el transporte, las comunicaciones, la vivienda, la recreación, la educación, el deporte, el acceso a la justicia y los servicios policiales, y las actividades políticas y de administración” (…).
La Convención Interamericana contra toda Forma de Discriminación e Intolerancia75, de 2013, dispone que los Estados se comprometen “a adoptar las políticas especiales y acciones afirmativas para garantizar el goce o ejercicio de los derechos y libertades fundamentales de personas o grupos que sean sujetos de discriminación o intolerancia con el objetivo de promover condiciones equitativas de igualdad de oportunidades, inclusión y progreso para estas personas o grupos” y “formular y aplicar políticas que tengan por objetivo el trato equitativo y la generación de igualdad de oportunidades para todas las personas” entre ellas, “políticas de tipo educativo, medidas de carácter laboral o social, o de cualquier otra índole de promoción, y la difusión de la legislación sobre la materia por todos los medios posibles”
En el mismo año, la Convención Interamericana contra el Racismo, la Discriminación Racial y Formas Conexas de Intolerancia, añade la obligación a los Estados de prevenir, eliminar, prohibir y sancionar, de acuerdo con sus normas constitucionales y con las disposiciones de esta Convención, todos los actos y manifestaciones de racismo, discriminación racial y formas conexas de intolerancia”76, prohibiendo expresamente la denegación de acceso a cualquiera de los derechos económicos, sociales y culturales.
La Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores77, de 2015, establece que se encuentra prohibida la discriminación por edad y que los Estados Parte desarrollarán enfoques específicos en sus políticas, planes y legislaciones sobre envejecimiento y vejez, garantizando el derecho al trabajo, a la seguridad social, a la salud, a la educación, a la cultura y a la vivienda, entre otros.78.
La “Declaración Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas”, aprobada en 2016 como fruto de 16 años de discusiones, reconoce el derecho fundamental de los pueblos indígenas a la libre determinación y sus tradiciones culturales, a la propiedad colectiva de la tierra en sus territorios ancestrales, a la educación, salud, medio ambiente sano y también a derechos laborales.79
Son también fundamentales para orientar los Estados en sus acciones para el enfrentamiento de la pobreza las determinaciones contenidas en la Carta Democrática de la OEA, de 2001, y en la Carta Social de las Américas, de 2012. La Carta Democrática postula en su artículo 12: “Los Estados Miembros de la OEA se comprometen a adoptar y ejecutar todas las acciones necesarias para la creación de empleo productivo, la reducción de la pobreza y la erradicación de la pobreza extrema, teniendo en cuenta las diferentes realidades y condiciones económicas de los países del Hemisferio. Este compromiso común frente a los problemas del desarrollo y la pobreza también destaca la importancia de mantener los equilibrios macroeconómicos y el imperativo de fortalecer la cohesión social y la democracia” 80.
Por otra parte, la Carta Social establece en su Artículo 21: “La lucha contra la pobreza, la reducción de las iniquidades, la promoción de la inclusión social, así como la conservación y el uso sostenible de los recursos naturales son desafíos fundamentales e interrelacionados que enfrenta el Hemisferio; y la superación de estos desafíos es esencial para alcanzar el desarrollo sostenible. Los Estados Miembros deberán adoptar y ejecutar, con la participación del sector privado y de las organizaciones de la sociedad civil, estrategias, planes y políticas para enfrentar estos desafíos como parte de sus esfuerzos para el desarrollo y para el beneficio y el goce de todas las personas y generaciones”81.
La jurisprudencia tanto de la CIDH como de la Corte Interamericana, ha abordado una serie de cuestiones referidas a la pobreza y la pobreza extrema en relación al contenido de una serie de derechos humanos establecidos en los instrumentos interamericanos, para lo cual han considerado los aportes del sistema universal e información técnica de una serie de organismos especializados. Tanto la CIDH como la Corte Interamericana, han señalado que los tratados de derechos humanos son instrumentos vivos, cuya interpretación tiene que acompañar la evolución de los tiempos y las condiciones de vida actuales. Tal interpretación evolutiva es consecuente con las reglas generales de interpretación consagradas en el artículo 29 de la Convención Americana82, así como las establecidas por la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados.
Es importante precisar que si bien la jurisprudencia del sistema interamericano que ha incluido consideraciones con respecto a la especial situación de las personas que viven en pobreza y pobreza extrema, se encuentra aún en desarrollo, tanto la Comision como la Corte Interamericanas han considerado dicha situación como un marco contextual especializado que se traduce en obligaciones estatales específicas o reforzadas basadas en la normativa interamericana.
En vista de la relación que guarda la situación de pobreza y pobreza extrema como causa y consecuencia de violaciones de derechos humanos, y por ende, con la satisfacción de los mismos y con las obligaciones de diversa naturaleza que de ellos dimanan, seguidamente se presenta un análisis que sin pretender ser exhaustivo, hace referencia a las obligaciones de los Estados. En particular, tanto la Comisión como la Corte Interamericana han avanzado en las obligaciones del Estado en situaciones de pobreza con respecto a la garantía de igualdad y no discriminación, con respecto a sus impactos relativos a situaciones de estigmatización y violencia, en cuanto al derecho a la vida digna e integridad personal, a la obligación de desarrollo progresivo de los derechos económicos, sociales y culturales y al acceso a la justicia.
En ese marco, resulta importante indicar que los órganos del sistema interamericano de protección de derechos humanos iniciaron hace décadas sus primeros abordajes de los contextos de pobreza y las condiciones de desigualdad, exclusión y discriminación estructural en que se traduce la misma, al analizar la situación general de derechos humanos en los distintos Estados del hemisferio, en particular la situación de los derechos económicos, sociales y culturales. En efecto, en el marco de sus atribuciones, la CIDH ha emitido informes de país, que permiten visibilizar la relación entre situaciones de pobreza estructural, discriminación, contextos de violencia generalizada, inseguridad ciudadana y la falta de respeto y garantía de derechos económicos, sociales y culturales. Cabe mencionar como un ejemplo, lo que la CIDH indicara en su informe sobre la situación de derechos humanos en Haití del año 1979, en el cual ha indicado que en cuanto a “la eficacia entre los derechos a la educación, preservación de la salud y el bienestar, así como el derecho al trabajo y a una justa remuneración, debe decirse que casi no existe debido principalmente a las condiciones de extrema pobreza, analfabetismo, malas condiciones de higiene, un alto índice de natalidad y mortalidad infantil, desempleo, falta de instalaciones sanitarias, bajo ingreso per cápita, etc.”83.
Como otro ejemplo, corresponde citar al Cuarto Informe sobre la situación de Derechos Humanos en Guatemala, en el cual se indicó que en aquel momento “las diferencias en el goce efectivo de los derechos económicos, sociales y culturales en Guatemala son abismales, y discriminan efectivamente contra grandes sectores de la población y en particular contra los guatemaltecos Maya-Quiché”84. Por lo tanto, se indicó también que “los Estados tienen la obligación de adoptar providencias en la medida de los recursos disponibles para hacer efectivos dichos derechos” y que “comprueba también la Comisión que los recursos previstos para los programas sociales son una proporción del producto bruto interno que no guarda relación con la magnitud de las desigualdades en la distribución interna” 85.
Por su parte, en el marco del sistema de casos y peticiones individuales, tanto la Comisión, como la Corte han observado como la situación de pobreza, exclusión y marginación pueden ser causas que faciliten las violaciones de los derechos humanos86, como así también constituir un agravante de violaciones a derechos humanos o una consecuencia de tales violaciones87. A continuación, se presenta un análisis de los estándares y desarrollos elaborados en ciertos aspectos claves en la materia por el sistema interamericano.
Aplicación del principio de igualdad y no discriminación con respecto a personas que viven en situación de pobreza y pobreza extrema
La CIDH ha reiteradamente establecido que el principio de no-discriminación es uno de los pilares de cualquier sistema democrático y que es una de las bases fundamentales del sistema de protección de derechos humanos establecido por la OEA88. Tanto la Declaración como la Convención Americanas fueron inspiradas en el ideal de que “todos los hombres nacen libres e iguales en dignidad y derechos”89. Asimismo, en el ámbito de los derechos económicos, sociales y culturales, la CIDH ha destacado que la primera obligación de “efecto inmediato derivada de los derechos económicos, sociales y culturales consiste en garantizar que se ejercerán en condiciones de igualdad y sin discriminación”90. También la CIDH ha precisado una doble concepción del derecho a la igualdad y a la no discriminación: una relacionada con la prohibición de diferencia de trato arbitraria; y otra relacionada con la obligación de crear condiciones de igualdad real frente a grupos que han sido históricamente excluidos y se encuentran en mayor riesgo de ser discriminados91.
Conforme al anteriormente referido artículo 1.1 de la Convención Americana, el principio de igualdad y no discriminación es una protección que subyace a la garantía de todos los demás derechos y libertades, pues toda persona es titular de los derechos humanos consagrados en tales instrumentos y tiene derecho a que el Estado respete y garantice su ejercicio libre y pleno, sin ningún tipo de discriminación. Lo mismo se aplica a la segunda parte del artículo II de la Declaración Americana. En palabras de la Corte Interamericana, “el artículo 1.1 de la Convención es una norma de carácter general cuyo contenido se extiende a todas las disposiciones del tratado, ya que dispone la obligación de los Estados Partes de respetar y garantizar el pleno y libre ejercicio de los derechos y libertades allí reconocidos sin discriminación alguna”. Es decir, cualquiera sea el origen o la forma que asuma, todo tratamiento que pueda ser considerado discriminatorio respecto del ejercicio de cualquiera de los derechos garantizados en la Convención es per se incompatible con la misma”92.
Por su parte, el artículo 24 de la Convención consagra el derecho a la igualdad ante la ley y a recibir igual protección legal, sin discriminación. Lo mismo se aplica a la primera parte del artículo II de la Declaración Americana. Es decir, los artículos 24 de la Convención Americana y II de la Declaración Americana resultarían violados si “la discriminación se refiere a una protección desigual de la ley interna”93.
Es importante indicar que de conformidad a la normativa expresa del artículo 1.1 de la Convención Americana se encuentra prohibido discriminar, entre otros, por motivos de “posición económica” o “cualquier otra condición social”. En ese sentido, la Comisión considera que, de conformidad con el texto de la citada normativa y los avances de la jurisprudencia del sistema interamericano, puede considerarse a la situación de pobreza o expresa extrema de una persona, grupos o colectividad como una categoría prohibida de discriminación. Tal interpretación evolutiva es consecuente con las reglas generales de interpretación consagradas en el artículo 29 de la Convención Americana. Al respecto, es importante indicar que la Corte Interamericana ha señalado al respecto que:
Los criterios específicos en virtud de los cuales está prohibido discriminar, según el artículo 1.1 de la Convención Americana, no son un listado taxativo o limitativo sino meramente enunciativo. Por el contrario, la redacción de dicho artículo deja abiertos los criterios con la inclusión del término “otra condición social” para incorporar así a otras categorías que no hubiesen sido explícitamente indicadas. La expresión “cualquier otra condición social” del artículo 1.1. de la Convención debe ser interpretada por la Corte, en consecuencia, en la perspectiva de la opción más favorable a la persona y de la evolución de los derechos fundamentales en el derecho internacional contemporáneo94.
Es importante destacar que el Comité DESC ha indicado que “el carácter de la discriminación varía según el contexto y evoluciona con el tiempo y que, por lo tanto, la discriminación basada en "otra condición social" exige un planteamiento flexible que incluya otras formas de trato diferencial que no puedan justificarse de forma razonable y objetiva”. Concretamente, con respecto a la pobreza y la pobreza extrema ha indicado que:
Las personas o grupos no deben ser objeto de un trato arbitrario por el simple hecho de pertenecer a un determinado grupo económico o social o a un determinado estrato de la sociedad. Por ejemplo, pertenecer a un sindicato no debe afectar al empleo de una persona, ni a sus oportunidades de promoción. La situación social de una persona, como el hecho de vivir en la pobreza o de carecer de hogar, puede llevar aparejados discriminación, estigmatización y estereotipos negativos generalizados que con frecuencia hacen que la persona no tenga acceso a educación y atención de salud de la misma calidad que los demás, o a que se le deniegue o limite el acceso a lugares públicos95.
Es de indicar que el Grupo de Trabajo que hace seguimiento al cumplimiento del Protocolo de San Salvador, ha destacado que el carácter inmediato de la obligación de no discriminar y de garantizar la igualdad impide diferencias de trato basadas en factores expresamente prohibidos en el Protocolo y exige de los Estados que:
…reconozcan y garanticen los derechos del PSS [Protocolo de San Salvador] de igual modo para toda la población, utilizando criterios de distinción objetivos y razonables, y evitando diferencias de trato arbitrarias. En especial diferencias de trato basadas en factores expresamente vedados como la raza, la religión y el origen social. Pero requiere también que los Estados reconozcan que existen sectores que se encuentran en desventaja en el ejercicio de los derechos sociales y adopten políticas y acciones positivas para garantizar sus derechos96.
En su informe sobre Lineamientos para la Elaboración de Indicadores de Progreso en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, la CIDH manifestó que en la adopción de políticas sociales y medidas para garantizar este marco de derechos, los Estados deben identificar sectores tradicionalmente discriminados en el acceso a determinados derechos, como las mujeres, los pueblos indígenas, y los afrodescendientes, entre otros, y “fijar medidas especiales o garantizadas para afirmar y garantizar sus derechos en la implementación de sus políticas y servicios sociales”97.
La CIDH observa, que en el marco del sistema de derechos humanos de la Organización de las Naciones Unidas, los artículos 1 y 2 de la Declaración Universal de Derechos Humanos afirman que "todos los seres humanos nacen libres e iguales en dignidad y derechos" y que toda persona debe, por lo tanto, gozar de los derechos reconocidos "sin distinción alguna" en razón de “su posición económica (…)o cualquier otro factor”. Por su parte, el Comité DESC señaló:
(…) La discriminación puede provocar la pobreza, del mismo modo que la pobreza puede ocasionar discriminación. La desigualdad puede estar asentada en las instituciones y profundamente enraizada en los valores sociales que conforman las relaciones en los hogares y las comunidades. Por consiguiente, las normas internacionales de no discriminación e igualdad, que exigen que se preste especial atención a los grupos vulnerables y a sus miembros, entrañan profundas consecuencias para las estrategias de lucha contra la pobreza98.
La entonces Relatora Especial de las Naciones Unidas sobre extrema pobreza y derechos humanos ha indicado que los patrones de discriminación mantienen a las personas en la pobreza, lo que a su vez sirve para perpetuar actitudes y prácticas discriminatorias contra éstas, es decir, la discriminación causa pobreza, pero la pobreza también causa discriminación99.
En concreto, el sistema interamericano no sólo recoge una noción formal de igualdad, limitada a exigir criterios de distinción objetivos y razonables y, por lo tanto, a prohibir diferencias de trato irrazonables, caprichosas o arbitrarias, sino que avanza hacia un concepto de igualdad material o estructural que parte del reconocimiento de que ciertos sectores de la población requieren la adopción de medidas afirmativas de equiparación. Ello implica la necesidad de trato diferenciado cuando, debido a las circunstancias que afectan a un grupo desventajado, la igualdad de trato suponga suspender o limitar el acceso a un servicio, bien o el ejercicio de un derecho100.
En relación con el principio de protección igualitaria y efectiva de la ley, la CIDH ha sostenido que de acuerdo con la normativa interamericana para garantizar la igualdad y el principio de no discriminación, los Estados están en la obligación de adoptar medidas de acción afirmativa y de establecer distinciones basadas en desigualdades de hecho para la protección de quienes deben ser protegidos. Caso contrario, la omisión de medidas de acción afirmativa para revertir o cambiar las situaciones discriminatorias, de iure o de facto, en perjuicio de determinado grupo de personas, genera la responsabilidad del Estado101.
En efecto, la Comisión ha analizado situaciones de discriminación estructural y ha señalado que “los principios generales de no discriminación e igualdad” reflejados en los artículos 1 y 24 de la Convención Americana requieren la “adopción de medidas destinadas a superar las desigualdades en la distribución interna y las oportunidades”102. Por su parte, la Corte Interamericana ha interpretado que los Estados deben adoptar las medidas afirmativas necesarias para asegurar una efectiva igualdad ante la ley de todas las personas”103.
De lo anterior se desprende concretamente que los Estados están obligados a abstenerse de realizar acciones que de cualquier manera vayan dirigidas, directa o indirectamente, a crear situaciones de discriminación y a adoptar medidas positivas para revertir o cambiar situaciones discriminatorias existentes en sus sociedades, con fundamento en la noción de igualdad y el principio de no discriminación.
Es de indicar que la Comisión ha sostenido en lo que respecta a pobreza y pobreza extrema que en virtud de los referidos principios de no discriminación e igualdad de oportunidades, el Estado debe asegurar “que las políticas que adopte no representen una carga desproporcionada sobre los sectores marginados y más vulnerables de la sociedad, en particular aquéllos que se encuentran en situación más desventajosa debido a la pobreza”104.
Cabe destacar que en el caso de la Comunidad Indígena Xákmok Kasek, en el cual se analiza el deber de respetar y garantizar los derechos sin discriminación alguna en vista de los alegatos de una serie de violaciones de derechos humanos en perjuicio de dicha comunidad, la Comisión indicó que en el mismo se ilustraba “la persistencia de factores de discriminación estructural”105. Al respecto, la Corte Interamericana considero que se evidenciaba una discriminación de facto en contra de los miembros de la referida Comunidad en vista de que:
En lo que respecta a pueblos indígenas, la Corte en su jurisprudencia ha establecido específicamente que “es indispensable que los Estados otorguen una protección efectiva que tome en cuenta sus particularidades propias, sus características económicas y sociales, así como su situación de especial vulnerabilidad, su derecho consuetudinario, valores, usos y costumbres”.
Además, el Tribunal ha señalado que “los Estados deben abstenerse de realizar acciones que de cualquier manera vayan dirigidas, directa o indirectamente, a crear situaciones de discriminación de jure o de facto”. Los Estados están obligados “a adoptar medidas positivas para revertir o cambiar situaciones discriminatorias existentes en sus sociedades, en perjuicio de determinado grupo de personas. Esto implica el deber especial de protección que el Estado debe ejercer con respecto a actuaciones y prácticas de terceros que, bajo su tolerancia o aquiescencia, creen, mantengan o favorezcan las situaciones discriminatorias106.
Al respeto, también resulta importante destacar que las personas que viven en la pobreza y pobreza extrema sufren a menudo desventajas y discriminación basadas en la raza, el sexo, la edad, origen étnico, prácticas culturales, el idioma y otras condiciones. En efecto, personas, grupos y colectividades que han sido históricamente discriminadas, tales como las mujeres, los niños, niñas y adolescentes, las personas mayores, las personas con discapacidad, los migrantes y sus familias, los refugiados, los solicitantes de asilo, los desplazados internos y los miembros de pueblos indígenas, entre otros, que viven en situación de pobreza y pobreza extrema en las Américas han sido y continúan siendo en numerosas ocasiones victimas de lo que se ha definido como discriminación interseccional y discriminación estructural.
La discriminación interseccional y estructural tienen un impacto importante en el acceso a los derechos económicos, sociales y culturales. Como explicó la CIDH en su Informe Acceso a Servicios de Salud Materna desde una perspectiva de Derechos Humanos107 “el deber de proteger el derecho a la integridad de las mujeres en condiciones de igualdad comprende que los Estados prioricen sus recursos y esfuerzos para abordar las necesidades particulares de los grupos de mujeres identificados en este informe quienes están en mayor riesgo de sufrir daños a su integridad en su acceso a servicios de salud materna, es decir, las mujeres pobres, de zonas rurales, incluyendo a las mujeres indígenas y/o afrodescendientes y las adolescentes por las múltiples formas de discriminación que enfrentan108.
En cuanto a la discriminación interseccional, el sistema interamericano avanzó en el análisis del concepto en la jurisprudencia del caso Gonzales Lluy y otros vs. Ecuador, en el cual la situación de pobreza fue considerada como uno de los factores que concurrieron para dar lugar a la situación discriminación que sufrió la víctima del caso. En efecto, la Corte IDH se pronunció, entre otros, por la violación de los derechos a la vida e integridad personal, y a la educación derivados por la transmisión del VIH en perjuicio de la víctima, cuando esta tenía tres años de edad109. El Tribunal Interamericano empleó el concepto de “interseccionalidad” para el análisis de la discriminación, considerando que en el caso habían confluido en forma interseccional múltiples factores de vulnerabilidad y riesgo de discriminación asociados a su condición de niña, mujer, persona en situación de pobreza y persona viviendo con el VIH110.
De esta forma, la Corte estableció que la situación de discriminación que vivió la víctima no sólo fue ocasionada por múltiples factores, sino que derivó en una forma específica de discriminación que resultó de la intersección de dichos factores, es decir, si alguno de dichos factores no hubiese existido, la discriminación habría tenido una naturaleza diferente111. Destacó, además, que la pobreza impactó en el acceso inicial a una atención en salud que no fue de calidad y que, por el contrario, generó la transmisión del VIH. La situación de pobreza impactó también en las dificultades para encontrar un mejor acceso al sistema educativo y acceder a una vivienda digna112.
Por otra parte, los órganos del sistema han analizado específicamente la relación entre la situación de pobreza y la responsabilidad estatal por situaciones de discriminación con respecto a personas con discapacidad. Por ejemplo, en el caso Ximenes Lopes Vs. Brasil, la CIDH y la Corte analizaron el vínculo que existe entre la discapacidad mental, la vulnerabilidad y la exclusión social. En el mencionado caso, la Corte indicó que:
(…) toda persona que se encuentre en una situación de vulnerabilidad es titular de una protección especial, en razón de los deberes especiales cuyo cumplimiento por parte del Estado es necesario para satisfacer las obligaciones generales de respeto y garantía de los derechos humanos. La Corte reitera que no basta que los Estados se abstengan de violar los derechos, sino que es imperativa la adopción de medidas positivas, determinables en función de las particulares necesidades de protección del sujeto de derecho, ya sea por su condición personal o por la situación específica en que se encuentre, como la discapacidad113.
En el análisis de la presente sección, cabe tener en cuenta que no todas las sociedades discriminan a las mismas personas. En algunas sociedades se discrimina a determinados grupos -por ejemplo, étnicos, religiosos o políticos- que otras sociedades integran. Asimismo, históricamente surgen nuevos grupos objeto de alguna forma de discriminación que antes no existían (por ejemplo, las personas portadoras de VIH-SIDA o las personas mayores). Por esta razón, la identificación de "grupos en situación de vulnerabilidad" o “grupos en situación de discriminación histórica” varía en cada sociedad y en cada momento histórico y también, en este sentido, cada Estado debe definir cuáles son esos grupos para formular políticas de inclusión apropiadas que les garanticen el ejercicio pleno de todos sus derechos114.
Como ejemplo, es de hacer mención al informe Jorge Odir Miranda Cortez y Otros, en el cual la CIDH hizo referencia concreta a que:
De manera general, debe señalarse que las personas que viven con el VIH/SIDA en muchos casos sufren de discriminación, manifestada de diversas formas. Esta situación aumenta el efecto negativo de la enfermedad en sus vidas, y resulta en otros problemas como limitaciones en el acceso al empleo, vivienda, atención sanitaria y sistemas de apoyo social. No cabe duda de que el principio de no-discriminación debe ser observado muy estrictamente para garantizar los derechos humanos de las personas afectadas por el VIH/SIDA115.
También la CIDH observa que la situación de exclusión, desventaja y discriminación en que viven las personas en situación de pobreza se podría ver agravada por normas y prácticas que restringen la realización de ciertos actos, conductas o actividades en espacios públicos por ser consideradas “indeseables” o contrarias al orden público, como sería el caso de actividades relacionadas a la mendicidad, dormir y deambular en las calles, entre otros. La sanción o criminalización de dichos actos y conductas, aunado a los obstáculos que las personas que viven en situación de pobreza a menudo enfrentan para acceder a la justicia en igualdad de condiciones, contribuye a acentuar su exclusión y estigmatización. La CIDH considera importante resaltar que la prohibición de la mendicidad y actividades relacionadas podrían representar una violación a los principios de igualdad y no discriminación.
En suma, la Comisión Interamericana resalta que las obligaciones internacionales respecto al principio de no discriminación e igualdad ante la ley, constituyen obligaciones de cumplimiento inmediato que deben de ser consideradas por los Estados al momento de adoptar las medidas y políticas públicas pertinentes con respecto a las personas, grupos y colectividades que viven en situación de pobreza y pobreza extrema.
Estigmatización, exclusión social y violencia en perjuicio de personas que viven en situación de pobreza y pobreza extrema
La CIDH ha reconocido como la pobreza y la indigencia han elevado los niveles de desigualdad y exclusión social, y han favorecido el aumento de la violencia y la criminalidad. En efecto, la CIDH ha observado como las personas que viven en situación de pobreza y pobreza extrema se ven a menudo expuestas a situaciones sistemáticas de violencia e inseguridad que ponen en riesgo su vida e integridad personal.
A través de sus distintas herramientas de trabajo, la Comisión ha observado desde varias décadas atrás, cómo la violencia ha sido el resultado de un proceso que ha derivado de diversos factores, entre otros, de tipo social y económico, institucional y cultural que han operado como posibilitadores para la generación o reproducción de diferentes formas de comportamientos violentos116.
Es de indicar por ejemplo, que varias décadas atrás, en el año 1978 en el Primer Informe sobre la Situación de los Derechos Humanos en El Salvador, la CIDH observó como la inestabilidad económica y la desigualad en la distribución de las tierras, entre otros, habrían incidido en la situación de pobreza que vivía gran parte de la población, en particular el campesinado117, e indicó que dichas circunstancias revelaron que el desequilibrio económico y social que afectaba gravemente a la población salvadoreña en aquel entonces, tuvo repercusiones negativas en el campo de la observancia de los derechos humanos118.
En particular, en relación a personas, grupos y colectividades históricamente discriminados, la CIDH ha analizado el impacto diferenciado con que se ven afectados por las situaciones de violencia, discriminación y pobreza. En efecto, la CIDH en su informe de Violencia, Niñez y Crimen Organizado ha observado que si se comparan los niveles de desarrollo humano y de respeto de los derechos humanos con las tasas de homicidios, se desprende que hay una relación inversa entre ellos: en general, los países con menores tasas de homicidios gozan de mejores índices de desarrollo humano y de garantía a los derechos humanos que los países que no los tienen. Si bien, contextos generalizados de pobreza no llevan de modo automático a situaciones de inseguridad y criminalidad, la existencia de marcadas desigualdades sociales en una determinada comunidad, aunadas con otros elementos como el tipo de respuesta estatal, pertenencia a algún grupo históricamente discriminado, guarda una mayor vinculación con la violencia y la inseguridad119.
Asimismo, la Comisión ha señalado que los adolescentes varones, que viven en situación de pobreza, pertenecientes a grupos tradicionalmente discriminados y excluidos, entre ellos los afrodescendientes y de otras minorías, están especialmente estigmatizados en estos contextos y son los que más padecen las circunstancias de la violencia y la inseguridad120. Asimismo, la Comisión ha evidenciado como la pobreza es un factor que tiene un impacto diferenciado en situaciones de discriminación de mujeres y niñas, las cuales se ven particularmente afectadas por la violencia de género que, entre otros elementos, incluye violencia doméstica, abuso sexual y prácticas tradicionales discriminatorias contra las mujeres121.
Es de resaltar en esta materia que la Relatora de Naciones Unidas sobre la violencia contra la mujer, sus causas y consecuencias ha indicado que la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible incluye el logro de la igualdad de género y el empoderamiento de todas las mujeres y las niñas (Objetivo 5). Cabe señalar que se indica que, por primera vez, la eliminación de la violencia contra la mujer se incluye como meta para la consecución de los objetivos del desarrollo sostenible y que “por primera vez se ha adoptado un marco mundial para el desarrollo con perspectiva de género que es inclusivo y está inspirado en instrumentos de derechos humanos”122. También, se precisa que la violencia contra la mujer constituye un obstáculo para el logro de otros objetivos relacionados con el género, como los relativos a la salud, la educación, la reducción de la pobreza en todas sus formas y el crecimiento sostenible123.
La Comisión ha señalado como patrones socio-culturales discriminatorios inciden en la violencia basada en género y en la falta de una respuesta diligente. Al respecto, en su informe Mujeres Indígenas Desaparecidas y Asesinadas en Columbia Británica en Canadá, ha indicado que “la creación y el uso de estereotipos se convierten en una de las causas y consecuencias de la violencia de género contra las mujeres. Los estereotipos en una investigación son el resultado de la situación actual de desigualdad y discriminación que muchas mujeres enfrentan debido a múltiples factores que están interrelacionados con su sexo, tales como la raza, la edad, la etnia, las condiciones socioeconómicas y otros”124.
Por su parte, con respecto a las personas LGBTI, en especial las personas trans y las personas trans de grupos minoritarios, la CIDH ha indicado que las mismas se encuentran inmersas en un ciclo de exclusión y pobreza que las hace más vulnerables a la violencia125. En Latinoamérica, la discriminación y exclusión estructural en el mercado laboral, basada en la orientación sexual, la identidad y expresión de género, es uno de los factores desencadenantes que pone en marcha un ciclo sin fin de pobreza continua. Asimismo, las personas que se encuentran en la intersección de tener orientaciones sexuales e identidades de género diversas y ser migrante enfrentan un riesgo mayor de discriminación y violencia, particularmente las personas que se ven forzadas a dejar sus países, o que son desplazadas internas en sus propios países, y como consecuencia de su desplazamiento viven en situaciones de pobreza en países de destino126.
Por su parte, en materia contenciosa, en diversos casos analizados por los órganos del sistema interamericano es posible evidenciar la relación de la pobreza como factor de estigmatización, violencia y violaciones a derechos humanos. Por ejemplo, el Caso Servellón García y otros vs. Honduras, constituye un caso emblemático ocurrido en un contexto de violencia marcado por la estigmatización a niños y jóvenes en situación de pobreza y riesgo social. En el presente caso, las víctimas fueron detenidas en el marco de una detención colectiva y programada, sin causa legal. La Corte IDH indicó que los hechos “ocurrieron en razón de la condición de personas en situación de riesgo social que tenían las víctimas, lo que demuestra que el Estado no les proporcionó [...] un ambiente que les protegiera de la violencia y del abuso, y no permitió su acceso a servicios y bienes esenciales, de tal forma que esa falta privó definitivamente a los menores su posibilidad de emanciparse, desarrollarse y de tornarse adultos que pudieran determinar su propio futuro”127. Resaltó entonces la obligación estatal de “asegurar la protección de los niños y jóvenes afectados por la pobreza que estén socialmente marginados y, especialmente, evitar su estigmatización social como delincuentes128”.
En el caso en mención la Corte IDH indico de manera expresa que el Estado no puede permitir por parte de sus agentes, ni fomentar en la sociedad prácticas que reproduzcan el estigma de que niños y jóvenes que viven en situación de pobreza estén condicionados a la delincuencia, o necesariamente vinculados al aumento de la inseguridad ciudadana y que esa estigmatización crea un clima propicio para que aquellos menores en situación de riesgo se encuentren ante una amenaza latente a que su vida y libertad sean ilegalmente restringidas129.
Análogamente, es de mencionar el caso Rosendo Cantu y Otra vs. México referido a la violación y tortura de la señora Cantu y la falta de debida investigación y sanción de los responsables, así como las consecuencias de los hechos del caso en la hija de la víctima. En el caso, la CIDH señaló en cuanto a la obligación específica de sancionar la violencia contra la mujer, que los obstáculos que enfrentan las mujeres indígenas para acceder a la justicia, generalmente se encuentran relacionados con la exclusión social y la discriminación étnica y que dichos obstáculos pueden ser particularmente críticos, ya que representan formas de “discriminación combinadas”, por ser mujeres, indígenas y pobres130. Por su parte, en su resolución del caso, la Corte Interamericana ha indicado que:
(…), el Estado debe prestar especial atención a las necesidades y a los derechos de los niños, en consideración a su condición particular de vulnerabilidad. De conformidad con sus obligaciones convencionales, efectivamente, el Estado debió haber adoptado medidas especiales a favor de la señora Rosendo Cantú, no sólo durante la denuncia penal, sino durante el tiempo en que, siendo una niña, estuvo vinculada a las investigaciones ministeriales seguidas con motivo del delito que había denunciado, máxime por tratarse de una persona indígena, pues los niños indígenas cuyas comunidades son afectadas por la pobreza se encuentran en una especial situación de vulnerabilidad131.
También en sistema de peticiones y casos del sistema interamericano se ha dado tratamiento al nexo entre pobreza, discriminación y violencia contras las mujeres y las niñas. Por ejemplo, en el caso Gonzáles y Otras (Campo Algodonero) vs. México se presenta un escenario que examina la situación estructural de violencia y discriminación contra las mujeres y las niñas pertenecientes a sectores de escasos recursos de Ciudad Juárez. La Comisión observó en su demanda ante la Corte que una serie de factores convergieron en la consumación de violaciones de derechos humanos, como las desigualdades sociales y la proximidad de la frontera internacional, lo cual contribuyó al desarrollo de diversas formas de delincuencia organizada, incrementando así los niveles de inseguridad y violencia132.
En el referido caso, la Corte determinó entre otros que “los Estados deben adoptar medidas integrales para cumplir con la debida diligencia en casos de violencia contra las mujeres. En particular, deben contar con un adecuado marco jurídico de protección, con una aplicación efectiva del mismo y con políticas de prevención y prácticas que permitan actuar de una manera eficaz ante las denuncias. La estrategia de prevención debe ser integral, es decir, debe prevenir los factores de riesgo y a la vez fortalecer las instituciones para que puedan proporcionar una respuesta efectiva a los casos de violencia contra la mujer. Asimismo, los Estados deben adoptar medidas preventivas en casos específicos en los que es evidente que determinadas mujeres y niñas pueden ser víctimas de violencia. Todo esto debe tomar en cuenta que en casos de violencia contra la mujer, los Estados tienen, además de las obligaciones genéricas contenidas en la Convención Americana, una obligación reforzada a partir de la Convención Belém do Pará”133.
En este contexto, resulta pertinente recordar que la Comisión ha indicado que “el deber de debida diligencia para prevenir situaciones de violencia, sobre todo en el contexto de prácticas extendidas o estructurales, impone a los Estados el correlativo deber de vigilar la situación social mediando la producción de información estadística adecuada que permita el diseño y la evaluación de las políticas públicas, así como el control de las políticas que se implementen por parte de la sociedad civil. En tal sentido la obligación del artículo 7 inc. B de la Convención de Belém do Pará debe ser interpretada en conjunción con la obligación establecida en el artículo 8 inciso H de garantizar la investigación y recopilación de estadísticas y demás información pertinente sobre las causas, consecuencias y frecuencias de la violencia contra las mujeres, con el fin de evaluar la eficacia de las medidas para prevenir, sancionar y eliminar la violencia contra las mujeres y de formular e introducir los cambios necesarios”134.
También se ha tomado en cuenta el nexo entre pobreza y violencia en el análisis de las consecuencias. En el caso Uzcátegui y otros vs. Venezuela, relacionado a ejecución extrajudicial de una persona en situación de pobreza. En el presente caso Néstor José Uzcátegui fue ejecutado extrajudicialmente por parte de fuerzas de seguridad del Estado (fuerzas del Estado Falcón). De conformidad a los hechos probados, los agentes de seguridad ingresaron a la residencia de la víctima sin orden judicial o autorización legal y le dispararon frente a otros miembros de la familia. Además, la Corte pudo constatar que los hechos se produjeron en el marco de un contexto de ejecuciones extrajudiciales por parte de escuadrones o cuerpos policiales y que dichas circunstancias eran conocidas por distintas entidades del Estado, así como por el personal encargado de llevar a cabo la investigación en el caso de la muerte de Néstor José Uzcátegui135. En la resolución del caso, el Tribunal Interamericano al considerar la violación del artículo 21 de la Convención Interamericana (derecho a la propiedad privada), la cual encontró consumada, concretamente estableció que:
La Corte estima, igualmente, que por las circunstancias en que tuvieron lugar y, muy especialmente, por la condición socio económica y de vulnerabilidad de la familia Uzcátegui, los daños ocasionados a su propiedad con motivo de su allanamiento, tuvieron para aquélla un efecto y magnitud mayores que los que hubiesen tenido para grupos familiares de otras condiciones. En este sentido, la Corte estima que los Estados deben tomar en cuenta que los grupos de personas que viven en circunstancias adversas y con menos recursos, tales como las personas que viven en condiciones de pobreza, enfrentan un incremento en el grado de afectación a sus derechos precisamente por su situación de mayor vulnerabilidad136.
De conformidad a lo establecido en el artículo 4 de Convención Americana, los Estados están obligados a respetar el derecho a la vida, el cual establece que nadie puede ser privado de la vida arbitrariamente137. El sistema interamericano ha establecido que este derecho comprende una doble perspectiva: no sólo el derecho de todo ser humano de no ser privado de la vida arbitrariamente, sino también el derecho a que se le garanticen las condiciones necesarias para una existencia digna138. En consideración de esta doble perspectiva, es posible indicar que la situación de pobreza, particularmente pobreza extrema refleja, en ciertas circunstancias, una violación al derecho a la vida interpretado de manera amplia. La Comisión ha señalado al respecto que “ciertamente, los requerimientos del derecho humano a una vida digna trascienden los contenidos igualmente fundamentales del derecho a la vida (entendido en su sentido más estricto), del derecho a la integridad personal, del derecho a la libertad personal, de los derechos relacionados con el sistema de democracia representativa y de los demás derechos civiles y políticos”139.
En efecto, la Corte Interamericana se ha referido al concepto de vida digna, dentro de las obligaciones que impone el referido artículo 4 de la Convención. Así, en el caso Villagrán Morales y Otros vs. Guatemala, la Corte Interamericana estableció que “el derecho fundamental a la vida comprende, no sólo el derecho de todo ser humano de no ser privado de la vida arbitrariamente, sino también el derecho a que no se le impida el acceso a las condiciones que le garanticen una existencia digna”140.
Esta interpretación fue retomada en los casos de las comunidades indígenas Yakye Axa, Sawhoyamaxa y Xákmok Kásek, contra Paraguay, respecto de las cuales, la Corte Interamericana consideró que el Estado no había tomado las medidas necesarias para brindarles las condiciones esenciales para una vida digna, al no haber garantizado la provisión de agua, alimentación, salud y educación, entre otros141.
Es importante enfatizar que, en el sistema interamericano, una de las obligaciones que ineludiblemente debe asumir el Estado con el fin de proteger y garantizar el derecho a la vida, es la de generar las condiciones de vida mínimas compatibles con la dignidad de la persona humana, y la de no producir condiciones que la dificulten o impidan142, como sería el caso de una situación que determine la imposibilidad de acceso a agua salubre o apta para el consumo humano. Asimismo, en la misma jurisprudencia, la Corte hizo especial referencia a las obligaciones estatales con respecto a las personas, colectividades y grupos en situación de discriminación histórica indicando que la referida obligación de adoptar medidas concretas para garantizar el derecho a una vida digna, se refuerza cuando se trata de personas en situación de discriminación histórica y riesgo, cuya atención se vuelve prioritaria143.
En relación a la especial consideración que merecen las personas adultas mayores, es importante señalar que la Corte ha indicado que el Estado debe adoptar medidas destinadas a mantener su funcionalidad y autonomía, garantizando el derecho a una alimentación adecuada, acceso a agua limpia y a atención de salud144.
En segundo término corresponde mencionar el caso de la Comunidad Indígena Sawhoyamaxa vs. Paraguay, en el cual la Corte observó que junto con la carencia de tierra, la vida de los miembros de la Comunidad Sawhoyamaxa se caracterizaba por el desempleo, el analfabetismo, las tasas de morbilidad por enfermedades evitables, la desnutrición, las precarias condiciones de su vivienda y entorno, las limitaciones de acceso y uso de los servicios de salud y agua potable, así como la marginalización por causas económicas, geográficas y culturales145. En la resolución de dicho aspecto del caso, la Corte declaró que el Estado violó el artículo 4.1 de la Convención Americana, en relación con el artículo 1.1 de la misma, por no haber adoptado las medidas positivas necesarias dentro del ámbito de sus atribuciones, que razonablemente eran de esperarse para prevenir o evitar el riesgo al derecho a la vida de los miembros de la Comunidad Sawhoyamaxa146.
En otras palabras, la responsabilidad internacional de un Estado de conformidad a los estándares interamericanos con respecto a sus obligaciones en cuanto al derecho a la vida puede devenir por la no adopción de las medidas necesarias que permitan a personas, grupos y colectividades en situación de pobreza y pobreza extrema tener acceso a las condiciones mínimas que le brindan la posibilidad de llevar una vida digna. Específicamente, la Corte ha indicado que de las obligaciones generales recogidas en los artículos 1.1 y 2 derivan deberes especiales, determinables en función de las particulares necesidades de protección del sujeto del derecho, ya sea por su condición personal o por la situación específica en que encuentre como pobreza extrema o marginación147.
En el caso de la Comunidad Indígena Xákmok Kásek, la Corte Interamericana valoró que la falta de acceso al agua apta para el consumo humano, junto con la falta de acceso a alimentos, salud y educación, consideradas prestaciones básicas para proteger el derecho a una vida digna y analizados en su conjunto, dieron lugar a la violación al derecho a la vida en la referida sentencia148. Concretamente, indicó:
La observancia del artículo 4, relacionado con el artículo 1.1 de la Convención, no sólo presupone que ninguna persona sea privada de su vida arbitrariamente (obligación negativa), sino que además requiere que los Estados adopten todas las medidas apropiadas para proteger y preservar el derecho a la vida (obligación positiva), conforme al deber de garantizar el pleno y libre ejercicio, sin discriminación, de los derechos de todas las personas bajo su jurisdicción149.
Corresponde mencionar asimismo que en el Caso de la Comunidad Indígena Yakye Axa vs. Paraguay, las comunidades indígenas reclamaban al Estado de Paraguay la devolución de sus tierras ancestrales, indicando que se encontraban viviendo fuera de ellas, en condiciones de extrema precariedad y pobreza150, entre las cuales se hallaban situaciones como el desempleo, la desnutrición, condiciones precarias de vivienda y falta de acceso a servicios de agua potable y de salud. En este caso, la Corte Interamericana consideró que el derecho a la vida implicaba el acceso a condiciones que posibiliten una existencia digna. Con base en esta consideración, entendió procedente evaluar si el Estado había cumplido o no sus obligaciones positivas con relación al derecho a la vida “a la luz de lo expuesto en el artículo 4 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en relación con el deber general de garantía contenido en el artículo 1.1 y con el deber de desarrollo progresivo contenido en el artículo 26 de la misma, interpretado en relación con los artículos 10 (Derecho a la Salud), 11 (Derecho a un Medio Ambiente Sano), 12 (Derecho a la Alimentación), Cultura) del Protocolo de San Salvador y las disposiciones pertinentes del Convenio No. 169 de la OIT”151. Analizando los hechos del caso, el Tribunal entendió que las condiciones de miseria en que se encontraba la comunidad y la afectación que ello tenía en la salud y alimentación de sus miembros, afectaba la existencia digna de los mismos. Consideró que ello, en las circunstancias del caso, era atribuible al Estado. Lo anterior, entre otros motivos, por no haber adoptado las medidas positivas necesarias para asegurar a estas personas condiciones de vida compatibles con su dignidad, pese a tener conocimiento de la situación en que se encontraban152.
En la referida jurisprudencia, se puede observar un análisis que demuestra la interdependencia de los derechos civiles y políticos, y los derechos económicos, sociales y culturales. En esta lógica de interdependencia, es importante indicar también que la Corte IDH ha establecido claramente el vínculo que existe entre el derecho a la salud y el derecho a la educación, al considerarlos pilares fundamentales para garantizar el disfrute a una vida digna”153.
La Corte también se ha pronunciado en el contexto de los menores privados de libertad en el Caso Instituto de Reeducación del Menor vs. Paraguay. En dicho caso, algunos menores habían fallecido en diversas circunstancias ocurridas en el centro de reclusión. La Corte IDH consideró que “la protección de la vida del niño requiere que el Estado se preocupe particularmente de las circunstancias de la vida que llevará mientras se mantenga privado de libertad” y, en consecuencia, “un Estado tiene, respecto de niños privados de libertad y, por lo tanto, bajo su custodia, la obligación de, inter allia, proveerlos de asistencia de salud y educación, para así asegurarse de que la detención a la que los niños están sujetos no destruirá sus proyectos de vida 154”.
Es de indicar asimismo que la Corte Interamericana en el caso Villagrán Morales y otros (“niños de la calle”) vs Guatemala, indicó que “a la luz del artículo 19 de la Convención Americana, la Corte debe constatar la especial gravedad que reviste el que pueda atribuirse a un Estado Parte en dicha Convención el cargo de haber aplicado o tolerado en su territorio una práctica sistemática de violencia contra niños en situación de riesgo”. Precisó además que cuando los Estados violan los derechos de los niños en situación de riesgo, como los “niños de la calle”, los hacen víctimas de una doble agresión. En primer lugar, “los Estados no evitan que sean lanzados a la miseria, privándolos así de unas mínimas condiciones de vida digna e impidiéndoles el pleno y armonioso desarrollo de su personalidad, a pesar de que todo niño tiene derecho a alentar un proyecto de vida que debe ser cuidado y fomentado por los poderes públicos para que se desarrolle en su beneficio y en el de la sociedad a la que pertenece. En segundo lugar, atentan contra su integridad física, psíquica y moral, y hasta contra su propia vida”155.
De lo anterior se deprende que los Estados tienen obligaciones positivas de crear las condiciones que se requieran para que no se produzcan violaciones al derecho a la vida digna, lo cual podría ocurrir en situaciones de pobreza y pobreza extrema que impidan el acceso a las condiciones mínimas que han sido establecidas por los estándares interamericanos como necesarias para garantizar una vida digna.
El desarrollo progresivo de los derechos económicos, sociales y culturales de las personas que viven en pobreza y pobreza extrema
El tratamiento y consideración de los derechos económicos sociales y culturales resulta de esencial importancia para la Comisión y su Unidad DESC en lo que se refiere a los estándares del sistema interamericano en relación a la situación de las personas que viven en pobreza y pobreza extrema. Tanto el sistema interamericano como el sistema universal se han pronunciado sobre las obligaciones de los Estados miembros para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos Económicos, sociales y culturales.
Tal como se indicara más arriba, la Carta de la OEA consagra importantes metas vinculantes para los Estados relacionadas a los derechos económicos, sociales y culturales, en particular después de la reforma propulsada por el Protocolo de Buenos Aires. En la misma línea, la Declaración Americana reconoce una variedad de derechos económicos, sociales y culturales, al igual que derechos civiles y políticos. Establece el derecho a la preservación de la salud y al bienestar (artículo XI); a la educación (artículo VII); a los beneficios de la cultura (artículo XIII); al trabajo y a una justa retribución (artículo XIV); al descanso y a su aprovechamiento (artículo XV); y el derecho a la seguridad social (artículo XVI), entre otros.
Por su parte, en cuanto a la Convención Americana, es pertinente indicar que su artículo 26 es el artículo de dicho instrumento que refiere expresamente a los derechos económicos, sociales y culturales, indicando que:
Es importante destacar que los derechos a los que se refiere el artículo 26 de la Convención Americana son aquellos que se derivan de las normas económicas, sociales y sobre educación, ciencia y cultura contenidas en la Carta de la OEA, y que además la jurisprudencia de la Corte Interamericana y de la CIDH ya ha identificado los derechos a la seguridad social, a la salud y los derechos laborales como derechos económicos, sociales y culturales que se derivan de la Carta de la OEA156. No obstante lo cual, se debe precisar que la doctrina indica que otros derechos que pueden derivarse de la Carta de la OEA son el derecho a la educación, el derecho a la alimentación, el derecho a la vivienda y los derechos culturales, entre otros157.
Sobre el particular, la Corte ha confirmado que el artículo 26 se encuentra sujeto a las obligaciones generales contenidas en los artículos 1.1 y 2 (“Enumeración de Deberes”) de la Convención Americana158. Al respecto, es importante destacar que la CIDH en su jurisprudencia señaló que la naturaleza de las obligaciones derivadas del artículo 26 de la Convención Americana supone que la plena efectividad de los derechos consagrados en dicha norma debe lograrse de manera progresiva y en atención a los recursos disponibles. Ello implica un correlativo deber de no retroceder en los logros avanzados en dicha materia. Tal es la obligación de no regresividad desarrollada por otros organismos internacionales y entendida por la CIDH como un deber estatal justiciable mediante el mecanismo de peticiones individuales consagrado en la Convención159.
Respecto a la referida obligación de progresividad de los derechos económicos, sociales y culturales, en su decisión sobre el caso de Acevedo Buendía, la Corte Interamericana analiza el contenido de las obligaciones comprendidas en el artículo 26 de la Convención Americana, recordando la interdependencia entre los derechos civiles y políticos y los económicos, sociales y culturales, considerando que los mismos deben ser entendidos integralmente como derechos humanos, sin jerarquía entre si y exigibles en todos los casos ante aquellas autoridades que resulten competentes para ello160. La CIDH reitera que el sistema interamericano ha venido avanzando en determinar los principios y estándares sobre los alcances de los derechos al debido proceso judicial y a la tutela judicial efectiva, en casos que involucran la vulneración de derechos económicos, sociales y culturales161.
Esto implica que la implementación progresiva de las medidas del Estado para hacer efectivos los derechos económicos, sociales y culturales puede ser objeto de rendición de cuentas162. En este sentido, el cumplimiento del compromiso respectivo adquirido por el Estado podrá ser exigido ante las instancias llamadas a resolver eventuales violaciones de derechos humanos163. En dicho caso, la Corte también abordó el deber correlativo de no-regresividad y su carácter justiciable164.
Es importante destacar que la CIDH ha reconocido la importancia del desarrollo económico para la prosperidad de los pueblos de este hemisferio, en el sentido de que como lo proclama la Carta Democrática Interamericana, “[l]a promoción y observancia de los derechos económicos, sociales y culturales son consustanciales al desarrollo integral, al crecimiento económico con equidad y a la consolidación de la democracia en los Estados del Hemisferio”165. No obstante lo cual, al mismo tiempo, ha indicado que las actividades de desarrollo deben ir acompañadas de medidas adecuadas y efectivas para garantizar que las mismas no se lleven a cabo a expensas de los derechos fundamentales de las personas que pueden ser particular y negativamente afectadas, incluidas las comunidades indígenas y el medio ambiente del que dependen para su bienestar físico, cultural y espiritual166.
En efecto, la CIDH ha indicado enfáticamente que no hay propiamente desarrollo sin respeto pleno por los derechos humanos. Ello impone limitaciones y deberes de obligatorio cumplimiento a las autoridades estatales. En particular, el desarrollo debe gestionarse en forma sostenible, lo cual exige que los Estados aseguren la protección del medio ambiente. Como ha explicado la CIDH, “las normas del sistema interamericano de derechos humanos no impiden ni desalientan el desarrollo, pero exigen que el mismo tenga lugar en condiciones tales que se respeten y se garanticen los derechos humanos de los individuos afectados167.
Por su parte, el artículo 1 del Protocolo de San Salvador establece la obligación de los Estados de adoptar “las medidas necesarias tanto de orden interno como mediante la cooperación entre los Estados, especialmente económica y técnica, hasta el máximo de los recursos disponibles y tomando en cuenta su grado de desarrollo, a fin de lograr progresivamente, y de conformidad con la legislación interna, la plena efectividad de los derechos que se reconocen en el presente Protocolo”. El artículo 2 contiene el compromiso de los Estados de adoptar las medidas legislativas o de otro carácter que sean necesarias para hacer efectivos los derechos consagrados en el Protocolo. El artículo 3, establece que los Estados partes del Protocolo se comprometen a garantizar el ejercicio de estos derechos sin discriminación alguna “por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social”.
En relación a las obligaciones contenidas en el Protocolo de San Salvador, la Comisión ha sostenido que, en virtud de la obligación de progresividad, en principio le está vedado al Estado adoptar políticas, medidas, y sancionar normas jurídicas, que sin una justificación adecuada, empeoren la situación de los derechos económicos, sociales y culturales de los que gozaba la población al momento de adoptado el Protocolo de San Salvador o bien con posterioridad a cada avance “progresivo”168. Así, el Estado se obliga a mejorar la situación de estos derechos, y simultáneamente asume la prohibición de reducir los niveles de protección de los derechos vigentes, o, en su caso, de derogar los derechos ya existentes, sin una justificación suficiente.
De esta forma, una primera instancia de evaluación de la progresividad en la implementación de los derechos sociales, consiste en comparar la extensión de la titularidad y del contenido de los derechos y de sus garantías a través de nuevas medidas normativas con la situación de reconocimiento, extensión y alcance previos. En este sentido, la precarización y empeoramiento de esos factores, sin debida justificación por parte del Estado, supondrá una regresión no autorizada por el Protocolo. La obligación de no regresividad se constituye, entonces, en uno de los parámetros de juicio de las medidas adoptadas por el Estado169.
Por su parte, el Comité DESC ha clarificado que el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales impone un conjunto de obligaciones a los Estados tanto de conducta como de resultado170. En este sentido, reconoce que la plena realización de los derechos contenidos en el Pacto está sujeta al principio del desarrollo progresivo y que su grado de cumplimiento depende de los recursos disponibles del Estado implicado171. Sin embargo, el Pacto reconoce dos tipos de obligaciones de efecto inmediato para los Estados: a) la obligación de “adoptar medidas” consagrada en el artículo 2(1); y b) la obligación de garantizar el ejercicio de los derechos libre de discriminación consagrada en el artículo 2(2) del Pacto172.
Sobre la obligación inmediata de “adoptar medidas”, el Comité DESC ha establecido que aunque la plena realización de los derechos relevantes debe ser cumplida de forma progresiva, se deben adoptar medidas hacia la consecución de dicha meta en un plazo breve con posterioridad a la entrada en vigor del Pacto para los Estados Parte. Las medidas deben ser deliberadas, concretas y orientadas hacia la satisfacción plena de las obligaciones reconocidas en el Pacto173.
El Comité identifica entre las medidas a adoptarse: la reforma y la adopción de legislación; la garantía de recursos judiciales efectivos; y medidas de naturaleza administrativa, financiera, educativa y social, entre otras174. También es muy importante indicar en el presente análisis que el Comité DESC concretamente hace referencia a los contenidos mínimos de los derechos económicos sociales y culturales, sin perjuicio del establecimiento de la obligación de progresividad para su satisfacción. Concretamente, el Comité DESC ha indicado al respecto que:
(…) el Comité es de la opinión de que corresponde a cada Estado Parte una obligación mínima de asegurar la satisfacción de por lo menos niveles esenciales de cada uno de los derechos. Así, por ejemplo, un Estado Parte en el que un número importante de individuos está privado de alimentos esenciales, de atención primaria de salud esencial, de abrigo y vivienda básicos o de las formas más básicas de enseñanza, prima facie no está cumpliendo sus obligaciones en virtud del Pacto. Si el Pacto se ha de interpretar de tal manera que no establezca una obligación mínima, carecería en gran medida de su razón de ser. Análogamente, se ha de advertir que toda evaluación en cuanto a si un Estado ha cumplido su obligación mínima debe tener en cuenta también las limitaciones de recursos que se aplican al país de que se trata. El párrafo 1 del artículo 2 obliga a cada Estado Parte a tomar las medidas necesarias "hasta el máximo de los recursos de que disponga". Para que cada Estado Parte pueda atribuir su falta de cumplimiento de las obligaciones mínimas a una falta de recursos disponibles, debe demostrar que ha realizado todo esfuerzo para utilizar todos los recursos que están a su disposición en un esfuerzo por satisfacer, con carácter prioritario, esas obligaciones mínimas175.
Por su parte, en los Principios Rectores Sobre Pobreza Extrema y Derechos Humanos se establece que:
(…) los Estados tienen la obligación inmediata de adoptar medidas para hacer plenamente efectivos los derechos económicos, sociales y culturales, y la normativa de derechos humanos exige que en todo momento se garanticen por lo menos los niveles esenciales mínimos de todos los derechos. La normativa internacional de derechos humanos prevé, cuando las limitaciones de recursos así lo exijan, la realización progresiva de algunos aspectos de los derechos económicos, sociales y culturales a lo largo de un período de tiempo y con indicadores bien definidos, pero las medidas regresivas deliberadas solo están permitidas en casos excepcionales y con carácter temporal. En todo momento, los Estados deben poder demostrar que han adoptado medidas concretas para combatir la pobreza y probar que lo han hecho hasta el máximo de los recursos de que disponen, con inclusión de la asistencia y la cooperación internacionales”176.
En este contexto, es posible indicar que, de conformidad con los estándares internacionales, los Estados tienen la obligación de procurar avances concretos en las políticas públicas dirigidas a la superación de la pobreza, que se proyecten en garantizar progresivamente el goce de los derechos económicos y sociales de las personas, grupos y colectividades que viven en pobreza y pobreza extrema.
Cabe mencionar como un ejemplo de lo anterior que la CIDH en su Tercer Informe sobre la Situación de los Derechos Humanos en Colombia, refiriéndose al cumplimiento por parte del Estado de Colombia con respecto al artículo 26 de la Convención Americana, y a las disposiciones contenidas en la Carta de la Organización de los Estados Americanos y en la Declaración Americana, destacó que es esencial que los derechos reconocidos en estas normas tengan “plena vigencia en la vida cotidiana de cada uno de los habitantes en Colombia, garantizando de este modo, un mínimo de condición de vida digna a los mismos”177.
En suma, la CIDH considera que, si bien la plena efectividad de los derechos consagrados en dicha norma debe lograrse de manera progresiva, es importante indicar que existen obligaciones de naturaleza inmediata para los Estados con respecto a los derechos económicos sociales y culturales, como la obligación de adoptar medidas, la prohibición de discriminación y garantizar el contenido mínimo de los derechos económicos, sociales y culturales.
De conformidad a la jurisprudencia interamericana arriba citada, por la cual le resultan plenamente aplicable al artículo 26 de la Convención Americana, lo dispuesto en los artículos 1.1 y 2 de dicho instrumento, los Estados están obligados a respetar dichos derechos sin discriminación alguna y adoptar disposiciones de derecho interno para hacerlos efectivos. Al respecto, en seguimiento a las consideraciones del Comité DESC, también corresponde indicar que, en vista de un interpretación evolutiva y sistemática de la Convención Americana, resulta pertinente considerar la obligación de los Estados de garantizar el contenido mínimo y esencial de cada derecho social como línea de base para iniciar la medición de la progresividad y la obligación de no regresividad.
Responsabilidad internacional del Estado por atribución de actos violatorios por parte de terceros en el marco de la pobreza y la pobreza extrema
Es pertinente reiterar que los órganos del sistema, han reconocido reiteradamente que, en determinadas circunstancias, puede generarse responsabilidad internacional del Estado por atribución a éste de actos violatorios de derechos humanos cometidos por particulares, lo que incluye claramente las empresas privadas. Así, desde los primeros casos contenciosos resueltos, la Corte Interamericana y la Comision han esbozado la aplicación de los efectos de los instrumentos interamericanos en relación con terceros. Por ejemplo, la Corte Interamericana ha señalado, en concreto, que:
Es, pues, claro que, en principio, es imputable al Estado toda violación a los derechos reconocidos por la Convención cumplida por un acto del poder público o de personas que actúan prevalidas de los poderes que ostentan por su carácter oficial. No obstante, no se agotan allí las situaciones en las cuales un Estado está obligado a prevenir, investigar y sancionar las violaciones a los derechos humanos, ni los supuestos en que su responsabilidad puede verse comprometida por efecto de una lesión a esos derechos. En efecto, un hecho ilícito violatorio de los derechos humanos que inicialmente no resulte imputable directamente a un Estado, por ejemplo, por ser obra de un particular o por no haberse identificado al autor de la trasgresión, puede acarrear la responsabilidad internacional del Estado, no por ese hecho en sí mismo, sino por falta de la debida diligencia para prevenir la violación o para tratarla en los términos requeridos por la Convención178.
En fallos posteriores, la Corte Interamericana ha explicado que “[l]os Estados Partes en la Convención tienen obligaciones erga omnes de respetar y hacer respetar las normas de protección y de asegurar la efectividad de los derechos allí consagrados en toda circunstancia y respecto de toda persona”179. En palabras de la Corte, “[e]sas obligaciones del Estado proyectan sus efectos más allá de la relación entre sus agentes y las personas sometidas a su jurisdicción, pues se manifiestan también en la obligación positiva del Estado de adoptar las medidas necesarias para asegurar la efectiva protección de los derechos humanos en las relaciones inter-individuales”.180
Al respecto, han advertido los órganos del sistema interamericano que es claro que un Estado no puede ser responsable por cualquier violación de derechos humanos cometida entre particulares dentro de su jurisdicción. En efecto, “el carácter erga omnes de las obligaciones convencionales de garantía a cargo de los Estados no implica una responsabilidad ilimitada de los Estados frente a cualquier acto o hecho de particulares, pues sus deberes de adoptar medidas de prevención y protección de los particulares en sus relaciones entre sí se encuentran condicionados al conocimiento de una situación de riesgo real e inmediato para un individuo o grupo de individuos determinado y a las posibilidades razonables de prevenir o evitar ese riesgo”181.
En otras palabras, “aunque un acto, omisión o hecho de un particular tenga como consecuencia jurídica la violación de determinados derechos humanos de otro particular, aquél no es automáticamente atribuible al Estado, pues debe atenderse a las circunstancias particulares del caso y a la concreción de dichas obligaciones de garantía”182.
Esta aproximación ha sido utilizada por la CIDH y la Corte Interamericana en la interpretación y aplicación de las normas del sistema interamericano, al conocer situaciones concernientes a la violación de derechos humanos por parte de terceros. Así por ejemplo, en su Informe sobre la Situación de los Derechos Humanos en Ecuador de 1997, tras advertir los serios impactos de las actividades de explotación petrolera en la salud y vida de un sector de la población, la Comisión “exhort[ó] al Estado a tomar medidas para evitar daños a las personas afectadas debido al comportamiento de los concesionarios y actores privados”183. Varias de las situaciones conocidas en el sistema interamericano al respecto, se han referido a la violación de derechos humanos de pueblos indígenas y tribales por actividades extractivas, de explotación o desarrollo por parte de terceros184.
A inicios de 2016, la Comisión publicó su informe “Pueblos Indígenas, Comunidades Afrodescendientes, Industrias extractivas” que analiza las obligaciones del Estado respecto a las actividades extractivas estatales y también las de entidades mixtas y empresas privadas.
Asimismo, en el sistema interamericano se ha establecido claramente la responsabilidad internacional del Estado ante la falta de debida regulación, inspección, vigilancia y control de las actuaciones de actores privados, lo cual guarda estrecha relación con las obligaciones del Estado con respecto a la situación de las personas que viven en situación de pobreza y pobreza extrema y los servicios de salud. Resulta importante indicar que, sobre el contenido de la obligación de regulación, en el caso Ximenes Lopes vs. Brasil, la Corte Interamericana señaló lo siguiente:
[L]os Estados son responsables de regular […] con carácter permanente la prestación de los servicios y la ejecución de los programas nacionales relativos al logro de una prestación de servicios de salud públicos de calidad, de tal manera que disuada cualquier amenaza al derecho a la vida y a la integridad física de las personas sometidas a tratamiento de salud185.
Respecto del contenido de las obligaciones de supervisión y fiscalización, la Corte ha sido clara en indicar que la obligación de fiscalización estatal comprende tanto a servicios prestados por el Estado, directa o indirectamente, como a los ofrecidos por particulares186. En el caso Suárez Peralta vs. Ecuador, la Corte Interamericana vinculó estas obligaciones con los principios de disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y calidad de las prestaciones médicas, indicando que aquellas obligaciones deben estar “orientadas” hacia la satisfacción de tales principios187, los cuales fueron conceptualizados por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (en adelante “Comité DESC”) en su Observación General No. 14 como “esenciales e interrelacionados” 188.
Es de indicar que la prestación de atención médica, al referirse al derecho humano a la salud incluye un núcleo básico como bien público y por ende no se trata de un servicio que pueda llegar a ser totalmente de naturaleza privada. Es por ello que el Estado tiene la obligación de supervisar, reglamentar y fiscalizar, sin que pueda ser asimilable a cualquier relación entre particulares.
Esta posición ha sido adoptada también en el ámbito del sistema universal, por ejemplo, por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (en adelante, “Comité DESC”) en el marco del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Asimismo, otros organismos regionales de derechos humanos y expertos establecidos bajo los instrumentos regionales de derechos humanos han afirmado sistemáticamente que un Estado es responsable de regular la conducta de privados en determinadas circunstancias.
Cabe mencionar el marco de las Naciones Unidas para “proteger, respetar y remediar”, elaborado en 2008 por el Representante Especial del Secretario General sobre la cuestión de los derechos humanos y las empresas transnacionales y otras empresas comerciales, John Ruggie, el cual fue acogido por el Consejo de Derechos Humanos189; complementado en el 2011 con los “Principios Rectores sobre las empresas y los derechos humanos: puesta en práctica del marco de las Naciones Unidas para proteger, respetar y remediar" (en adelante, “Principios Rectores”)190. En particular, la Comisión toma nota de que el deber de “proteger” de los Estados, consiste según los Principios Rectores en “adoptar las medidas apropiadas para prevenir, investigar, castigar y reparar esos abusos mediante políticas adecuadas, actividades de reglamentación y sometimiento a la justicia”191. En tal sentido, en lo que respecta a los Estados bajo el sistema interamericano, la Comisión enfatiza que este deber de protección encuentra una base convencional en los instrumentos interamericanos y coincide con la referida obligación general de garantizar los derechos humanos, en los términos antes señalados192.
De manera similar, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha abordado el impacto de actividades empresariales de distinta índole, especialmente a través del derecho a la vida privada y familiar, contenido en el artículo 8 del Convenio Europeo sobre Derechos y Libertades Fundamentales193. Así, por ejemplo, en el caso López Ostra v. España, referido a la contaminación producida por una planta de tratamiento de residuos, este Tribunal afirmó que “la contaminación ambiental severa puede afectar el bienestar de los individuos e impedirles disfrutar de sus hogares de manera que se vea afectada su vida privada y familiar de manera adversa, sin poner en grave peligro su salud194”. Señaló, además, que en estos contextos los Estados deben realizar un “justo equilibrio entre los intereses contrapuestos de la persona y los de la comunidad en su conjunto”195.
Por su parte, la Comisión Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos ha afirmado que: “La Carta especifica en el artículo 1 que los Estados Partes no sólo reconocerán los deberes de los derechos y las libertades adoptadas por la Carta, sino que también debe emprender […] medidas para dar efecto a ellos. En otras palabras, si un Estado se niega a garantizar los derechos de la Carta Africana, esto puede constituir una violación, incluso si el Estado o sus agentes no son la causa inmediata de la violación196. En similar sentido, ha afirmado que: “El Estado está obligado a proteger a los titulares de derechos frente a otros sujetos a través de la legislación y la provisión de recursos efectivos. Esta obligación exige que el Estado tome medidas para proteger a los titulares de los derechos protegidos contra las interferencias políticas, económicas y sociales. Esta protección supone, en términos generales, la creación y el mantenimiento de una atmósfera o marco a través de la interacción efectiva de las leyes y reglamentos para que las personas puedan realizar libremente sus derechos y libertades”197.
La Relatoría Especial ha establecido que “[l]a pobreza y la marginación social en que viven amplios sectores de la sociedad en América, afectan la libertad de expresión de los ciudadanos del hemisferio, toda vez que sus voces se encuentran postergadas y por ello fuera de cualquier debate”198. En decisiones más recientes, la CIDH y su Relatoría Especial han profundizado el análisis acerca del potencial que tiene la libertad de expresión -entendida como el derecho a buscar, recibir y difundir información-, y la realización de otros derechos humanos como el derecho a participar en la vida cultural y a gozar del progreso científico y tecnológico (artículo 14 del Protocolo de San Salvador), el derecho a la educación (artíoculo 13 del Protocolo de San Salvador), el derecho de reunión y asociación (artículos 15 y 16 de la Convención Americana), los derechos políticos (artículo 23 de la Convención Americana), y el derecho a la salud (artículo 10 del Protocolo de San Salvador), entre otros199.
Las obligaciones concretas que tienen los Estados para asegurar el disfrute efectivo y universal del derecho a la libertad de expresión, refieren a la adopción de medidas positivas de reducción de la brecha existente en el acceso a las plataformas, la infraestructura y tecnologías sobre las que circula la información. Asimismo, garantizar el acceso de todas las personas a la información pública y de esa forma reducir la asimetría informativa que padecen las personas que viven en pobreza y pobreza extrema; y garantizar el acceso universal a los medios de comunicación en general, de modo equitativo y con un uso eficiente, en especial para las personas en situación de pobreza, las mujeres y las personas con discapacidad200.
El Sistema Interamericano de Derechos Humanos ha reconocido que los medios de comunicación deben estar abiertos a todas las personas sin discriminación. La libertad de expresión requiere que los medios de comunicación social estén virtualmente abiertos a todos sin discriminación, o, más exactamente, que no haya individuos o grupos que, a priori, estén excluidos del acceso a tales medios. Exige igualmente ciertas condiciones respecto de éstos, de manera que, en la práctica, sean verdaderos instrumentos de esa libertad y no vehículos para restringirla201. En algunos casos la utilización de los medios de comunicación ha ayudado a generar conciencia pública y ejercer presiones para que se adopten medidas tendientes a mejorar la calidad de vida de los sectores marginales o más vulnerables de la población202.
Como ha reiterado la Relatoría Especial en diversas oportunidades, “si lo anterior es cierto, entonces hay un componente de la libertad de expresión con el cual estamos en deuda: las personas que integran los grupos sociales tradicionalmente marginados, discriminados o que se encuentran en estado de indefensión, son sistemáticamente excluidas, por diversas razones, del debate público. Estos grupos no tienen canales institucionales o privados para ejercer en serio y de manera vigorosa y permanente su derecho a expresar públicamente sus ideas y opiniones o para informarse sobre los asuntos que los afectan. Este proceso de exclusión ha privado también a las sociedades de conocer los intereses, las necesidades y propuestas de quienes no han tenido la oportunidad de acceder, en igualdad de condiciones al debate democrático. Este fenómeno de exclusión es similar al efecto que produce la censura: el silencio”203.
La Relatoría Especial ha señalado consistentemente que la Interent tiene un potencial inédito para el ejercicio de la libertad de expresión y la realización de otros derechos humanos centrales para la reducción de la pobreza y la desigualdad en materia económica y social. En estos términos, es crítico para los sectores vulnerables asegurar el disfrute efectivo y universal del derecho a la libertad de expresión y el acceso de todas las personas a la Internet.
Es ampliamente reconocido por los Estados de la región, que el acceso a la tecnología se distribuye de modo desigual, ya sea en función de la riqueza, el género, las demarcaciones geográficas o grupos sociales, entre Estados y dentro de los mismos. La “brecha digital” no solamente está relacionada con la disponibilidad del acceso a Internet, sino también con la calidad, la información y los conocimientos técnicos necesarios para que el acceso a Internet sea útil y provechoso para los usuarios204.
Así, el principio de acceso universal se refiere a la necesidad de garantizar la conectividad y el acceso universal, ubicuo, equitativo, verdaderamente asequible y de calidad adecuada, a la infraestructura de Internet y a los servicios de las TIC en todo el territorio del Estado, tal como ha sido reconocido por los jefes de Estado en las Cumbres de las Américas205.
El derecho de acceso a la información pública es un derecho fundamental tutelado por la Convención Americana. El acceso a la información se vincula directamente con la posibilidad de las personas de ejercer otros derechos humanos y exigir su protección. A través de una adecuada implementación de este derecho, las personas pueden saber con exactitud cuáles son sus derechos y qué mecanismos existen para protegerlos; de manera que la implementación adecuada del derecho de acceso a la información, en todas sus dimensiones, es condición esencial para la realización de los derechos sociales de las personas, grupos y colectividades que viven en la pobreza y la pobreza extrema, dado que estos no suelen tener formas alternativas, sistemáticas y seguras para conocer el alcance de los derechos que el Estado ha reconocido y los mecanismos para exigirlos y hacerlos efectivos206.
Los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) aprobados por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 2015 y el Consenso de Montevideo adoptado en el marco de la primera reunión de la Conferencia Regional sobre Población y Desarrollo de América Latina y el Caribe en el año 2013, que serán referidos más adelante, establecen la vinculación crítica del derecho de acceso a la información con el desarrollo y con la realización, protección y monitoreo de los derechos humanos207.
En este sentido, la Comisión Interamericana ha profundizado en varias oportunidades al carácter instrumental del derecho de acceso a la información, por ejemplo en: (a) Los Lineamientos para la elaboración de indicadores de progreso en materia de derechos económicos, sociales y culturales (2007); (b) el Informe Acceso a la información en materia reproductiva desde una perspectiva de derechos humanos (2011); y (c) el Informe Acceso a la información, violencia contra las mujeres y la administración de justicia en las américas (2015).
Obligación de producir información en relación a la pobreza como problema de derechos humanos
La producción de información sobre derechos humanos es un elemento indispensable para el diseño de políticas públicas y medidas orientadas a la erradicación de la pobreza y la desigualdad. Asimismo, es una herramienta necesaria para montiorear los avances alcanzados por los Estados que progresen en la realización de estos derechos.
En diversas oportunidades, la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión ha indicado las diversas obligaciones a cargo del Estado derivadas del derecho de acceso a la información pública, las cuales incluyen, la obligación de producir información estadística debidamente desagregada de manera que sea útil para conocer y monitorear la situación de las personas, grupos y colectividades históricamente discriminados208.
En este sentido, diversos instrumentos del derecho internacional de los derechos humanos estipulan obligaciones en materia de producción de información sobre derechos humanos, al establecer el deber de reportar periódicamente a órganos de supervisión, por ejemplo en el ámbito del sistema interamericano ante el Grupo de Trabajo del Protocolo de San Salvador. En las siguientes secciones se presentará información al respecto.
En el mismo sentido, diversos Comités de las Naciones Unidas han relacionado la producción y el acceso a información sobre derechos humanos con la posibilidad efectiva de su exigibilidad y protección. Así, el Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales en la Observación General número 1 sobre Presentación de informes por los Estados Parte´, el Comité subrayó la especial importancia del concepto de "realización progresiva", e instó a los Estados Partes a que incluyan datos que permitan apreciar el progreso logrado, señalando que tal objetivo requiere de la producción de datos tanto cualitativos como cuantitativos a fin de evaluar de manera adecuada la situación209. En la Observación General número 4, el Comité enfatizó la importancia de que la información sea producida de manera debidamente detallada y desagregada tomando especialmente en cuenta la situación de aquellos grupos históricamente desventajados, para que resulte verdaderamente idónea a la hora de vigilar y fortalecer la realización de los derechos humanos.
Esta misma perspectiva la nueva agenda global compuesta por los 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible y sus 169 metas incluyen, para cada uno de los objetivos, obligaciones de producir y disponibilizar información. Particularmente relevante a los efectos del tema que se aborda en este apartado resulta el Objetivo 17 que estipula una serie de metas en materia de “datos, vigilancia y rendición de cuentas”, entre ellas la de “aumentar significativamente la disponibilidad de datos oportunos, fiables y de gran calidad desglosados por ingresos, sexo, edad, raza, origen étnico, estatus migratorio, discapacidad, ubicación geográfica y otras características pertinentes en los contextos nacionales” (ODS, 17.18)210.
A este respecto, el Consenso de Montevideo prevé el “fortalecimiento de las fuentes de información” como una “medida prioritaria” y transversal para alcanzar las metas regionales en materia de población y desarrollo, erradicar la pobreza, romper los círculos de exclusión y desigualdad y garantizar el desarrollo sostenible y enfocado en los derechos humanos211.
En función de lo expuesto, la CIDH subraya la existencia de una obligación positiva a cargo del Estado consistente en garantizar la disponibilidad de información sobre derechos humanos que se desdobla en dos dimensiones: i) el deber de capturar y garantizar la disponibilidad de información idónea para conocer la situación precisa de los sectores vulnerables; ii) el deber de garantizar a las personas el acceso a la información y al conocimiento sobre el acceso a los derechos humanos, siendo esta una precondición para que puedan ejercerlos y exigirlos.
c. Grupo de Trabajo para el análisis de los informes nacionales previstos en el Protocolo de San Salvador
Es importante hacer referencia en el marco del sistema interamericano, a los avances alcanzados por el Grupo de Trabajo para el análisis de los informes nacionales previstos en el Protocolo de San Salvador, del cual forma parte la CIDH, en torno a indicadores de progreso para la medición de derechos económicos, sociales y culturales212.
El Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos Sociales y Culturales, conocido como “Protocolo de San Salvador” fue aprobado en 1988, y se encuentra en vigor desde 1999, con 19 Estados firmantes y 16 ratificaciones a la fecha. El Protocolo establece obligaciones relativas al derecho a la salud, a la alimentación adecuada, a gozar de un medio ambiente sano, a la educación, al trabajo y a la sindicalización, a la seguridad social, a los derechos culturales, al reconocimiento de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, de las personas adultas mayores, de las personas con discapacidad, a los derechos de los pueblos originarios y de los afrodescendientes, y a los derechos de las mujeres, entre otros.
El referido instrumento interamericano incorpora dos mecanismos de supervisión de cumplimiento: i) un sistema de peticiones individuales para presuntas violaciones a los derechos de libertad sindical y educación (artículo 19, 6); y ii) un sistema de informes periódicos a cargo de los Estados partes para que los mismos comuniquen sobre las medidas progresivas que hayan adoptado para asegurar el debido respeto de los derechos establecidos por éste (artículo 19).
En 2005, la Asamblea General de la OEA aprobó las “Normas para la confección de los informes periódicos previstos en el Protocolo de San Salvador”, las cuales establecieron que, para dar seguimiento al Protocolo, la presentación de los informes debe ser regida por el principio de progresividad y por un sistema de indicadores de progreso. Para avanzar en una primera definición del contenido de los indicadores, la Asamblea General de la OEA señaló que era necesario definir los indicadores de progreso seleccionados para que los Estados informaran sobre el cumplimiento de sus obligaciones en materia de derechos económicos, sociales y culturales. Asimismo, solicitó a la Comisión Interamericana que propusiera indicadores que midiesen el progreso –o eventual retroceso- de los Estados, los que fueron incluidos en su Informe sobre “Lineamientos para la elaboración de Indicadores de Progreso en materia de derechos económicos, sociales y culturales”.
En dicha oportunidad, el sistema propuesto por la CIDH presentó indicadores cuantitativos con señales de progreso cualitativas, y éstas a su vez con categorías transversales a todos los derechos, al mismo tiempo que adoptó una metodología con enfoque en derechos humanos. Con dicho antecedente, el Grupo de Trabajo inició un proceso amplio para determinar los indicadores escogidos para medir los avances en el cumplimiento del Protocolo de San Salvador y decidió agrupar en dos grupos a los derechos contenidos en el Protocolo. Así, el primer agrupamiento de derechos incorpora el derecho a la salud, seguridad social y educación; y un segundo agrupamiento, comprende el derecho al trabajo y derechos sindicales; derecho a la alimentación adecuada, derecho al medio ambiente sano y derecho a los beneficios de la cultura.
Estos indicadores cuentan con la consideración del principio de igualdad y no discriminación, como un principio trasversal por el cual se busca identificar si están dadas las condiciones para acceder efectivamente a los derechos sociales en cada uno de los Estados, atendiendo a los patrones de discriminación que han afectado históricamente a determinados grupos y personas, entre ellas a las personas que viven en situación de pobreza y pobreza extrema. Al respecto, la CIDH ha resaltado la relevancia que cobra la necesidad de incorporar indicadores sobre inclusión-exclusión, que evidencien situaciones de pobreza estructural, o patrones de intolerancia y estigmatización de sectores sociales, entre otros componentes para evaluar contextos de inequidad213. De esta manera, en la actualidad para el trabajo del Grupo del Protocolo de San Salvado, las cifras de pobreza y pobreza extrema constituyen elementos clave en la construcción y monitoreo de los indicadores de derecho desarrollados para el seguimiento del Protocolo de San Salvador214.
Es de indicar que la CIDH celebra los avances y esfuerzos desplegados por el Grupo de Trabajo para la implementación del mecanismo de monitoreo previsto en el Protocolo de San Salvador en cuanto a los derechos económicos, sociales y culturales. Asimismo, señala que en la actualidad el referido Grupo de Trabajo ha concluido el proceso de evaluación del primer grupo de informes nacionales referidos al primer agrupamiento de derechos (derecho a la salud, educación y seguridad social).