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Timestamp: 2018-12-13 17:40:34+00:00
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Plebiscito e alteração de nome de município: o exemplo de Embu das Artes | eGov UFSC
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Pormarina.cordeiro- Postado em 09 maio 2012
SOUZA, Eric Nagamori de
Sumário. 1. Introdução 2. A regra da Constituição Federal. 3. Município de Território. 4. Constituições Estaduais e legislação estadual. 5. Experiências Passadas. 6. O exemplo de Embu das Artes. 7. Conclusão.
Inicialmente, convém lembrar que é vedada a divisão do Distrito Federal em Municípios (artigo 32, "caput", da Constituição Federal de 1988). Caso seja criado Território Federal, este poderá ser dividido em Municípios (artigo 33, § 1º, da atual Carta Magna).
Para a criação, fusão e desmembramento de Município, o artigo 18, § 4º, da Constituição da República de 1988 estabelece que se fará "por lei estadual, dentro do período determinado por Lei Complementar Federal, e dependerão de consulta prévia, mediante plebiscito, às populações dos Municípios envolvidos, após divulgação dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da lei". Sucede que não trata da alteração da denominação ou nome ou toponímia de Município. Bastaria simples alteração na Lei Orgânica do Município? Seria necessário plebiscito? Deveria ser editada lei estadual?
Para responder essas indagações, a seguir vêm o estudo da atual ordem constitucional e da legislação infraconstitucional, alguns casos concretos e a análise de Embu das Artes.
Inicialmente, o Município é, de maneira expressa e reconhecida pela atual Constituição Federal, ente autônomo da Federação (artigo 1º, "caput"): "A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal..." Houve em outra ordem constitucional a homenagem no Dia do Município (decreto-lei federal nº 846, de 9 de novembro de 1938), a ser celebrado em "1º de janeiro dos anos de milésimo 9 e 4".
Em relação à organização político-administrativa da República Federativa do Brasil, reza a Constituição "Cidadã", nos dizeres do saudoso Presidente da Câmara Federal Ulysses Guimarães:
A respeito deste dispositivo anota o excelente jurista Uadi Lammêgo Bulos [01]:
"O preceptivo demonstra que os Municípios são autênticas divisões dos Estados, porque para ser criados, incorporados, fundidos ou desmembrados precisam de lei complementar estadual."
"Note que a Constituição usou a palavra populações no plural. Isto significa que a consulta plebiscitária será feita à população da área a ser desmembrada. Antes, o plebiscito se dirigia à população, a qual desejava que a sua respectiva área fosse emancipada."
Para conter a onda municipal emancipacionista (de 1988 até então haviam sido criados 1288 Municípios), o § 4º do artigo 18 da atual Carta Política foi alterado pela emenda constitucional nº 15, de 12 de setembro de 1996, a Emenda dos Municípios. A título de curiosidade, a redação anterior desse dispositivo era:
Dentre as inúmeras proposições, o projeto de lei nº 2105, de 24 de novembro de 1999, do deputado federal Valdemar Costa Neto, que, na Câmara Federal: recebeu parecer com substitutivo do relator Gustavo Fruet na Comissão de Desenvolvimento Urbano (CDU) aprovado por unanimidade, parecer do relator na Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania (CCJC) deputado Coriolano Sales, pela constitucionalidade, juridicidade e técnica legislativa, e, no mérito, pela aprovação, deste, do PL 3911/2000 e dos substitutivos apresentados na CDU, na forma do substitutivo, aprovado por unanimidade; sem interposição de recurso ao Plenário; redação final pelo deputado Léo Alcântara. Remetida a proposição ao Senado Federal, recebeu o nº 92, de 2002, e foi aprovado sem emendas e remetido para sanção do Executivo. Em 06 de janeiro de 2003 foi vetado totalmente, por inconstitucionalidade, com espeque no acórdão do Supremo Tribunal Federal na medida cautelar na ação direta de inconstitucionalidade (ADI) nº 2381-RS:
"EMENTA: I. Ação direta de inconstitucionalidade: objeto idôneo: lei de criação de município. Ainda que não seja em si mesma uma norma jurídica, mas ato com forma de lei, que outorga status municipal a uma comunidade territorial, a criação de Município, pela generalidade dos efeitos que irradia, é um dado inovador, com força prospectiva, do complexo normativo em que se insere a nova entidade política: por isso, a validade da lei criadora, em face da Lei Fundamental, pode ser questionada por ação direta de inconstitucionalidade: precedentes. II. Norma constitucional de eficácia limitada, porque dependente de complementação infraconstitucional, tem, não obstante, em linha de princípio e sempre que possível, a imediata eficácia negativa de revogar as regras preexistentes que sejam contrárias. III. Município: criação: EC 15/96: plausibilidade da argüição de inconstitucionalidade da criação de municípios desde a sua promulgação e até que lei complementar venha a implementar sua eficácia plena, sem prejuízo, no entanto, da imediata revogação do sistema anterior. É certo que o novo processo de desmembramento de municípios, conforme a EC 15/96, ficou com a sua implementação sujeita à disciplina por lei complementar, pelo menos no que diz com o Estudo de Viabilidade Municipal que passou a reclamar, e com a forma de sua divulgação anterior ao plebiscito. É imediata, contudo, a eficácia negativa da nova regra constitucional, de modo a impedir - de logo e até que advenha a lei complementar – a instauração e a conclusão de processos de emancipação em curso. Dessa eficácia imediata só se subtraem os processos já concluídos, com a lei de criação de novo município. No modelo federativo brasileiro - no ponto acentuado na Constituição de 1988 - os temas alusivos ao Município, a partir das normas atinentes à sua criação, há muito não constituem - ao contrário do que, na Primeira República, pudera sustentar Castro Nunes (Do Estado Federado e sua Organização Municipal, 2ª ed., Câmara dos Deputados, 1982, passim) - uma questão de interesse privativo do Estado-membro. Ente da Federação (CF, art. 18) que recebe diretamente da Constituição Federal numerosas competências comuns (art. 23) ou exclusivas (art. 30) - entre elas a de instituir e arrecadar tributos de sua área demarcada na Lei Fundamental (art. 156) - além de direito próprio de participação no produto de impostos federais e estaduais (art. 157-162) - o Município, seu regime jurídico e as normas regentes de sua criação interessam não apenas ao Estado-membro, mas à estrutura do Estado Federal total. IV. Poder de emenda constitucional: limitação material: forma federativa do Estado (CF, art. 60, § 4º, I): implausibilidade da alegação de que seja tendente a abolir a Federação a EC 15/96, no que volta a reclamar a interferência normativa da União na disciplina do processo de criação de municípios. Nesse contexto, o recuo da EC 15/96 - ao restabelecer, em tópicos específicos, a interferência refreadora da legislação complementar federal – não parece ter atingido, em seu núcleo essencial, a autonomia dos Estados-membros, aos quais - satisfeitas as exigências mínimas de consulta a toda a população do Município ou municípios municípios envolvidos, precedida de estudo prévio de viabilidade da entidade local que se pretende erigir em município - permaneceu reservada a decisão política concreta. V. Razões de conveniência do deferimento da medida cautelar. Afigurando-se extremamente provável o julgamento final pela procedência da ação direta contra a lei de criação de Município impugnada, o mais conveniente é o deferimento da liminar - restabelecendo a situação anterior à sua instalação, pois o curso do tempo fará ainda mais traumática a decisão prenunciada."
Em sessão conjunta do Congresso Nacional de 20 de maio de 2004, foi mantido o veto presidencial aposto ao projeto.
Contudo, a Emenda dos Municípios não obstou que 57 Municípios fossem criados sem sua observância. Dentre muitos outros, como bem anota o jurista Pedro Lenza [02], o caso do município baiano de Luís Eduardo Magalhães (ADI nº 2240 em face da lei estadual n. 7619, de 30 de março de 2000) ensejou o Supremo Tribunal Federal a estabelecer, diante de situação excepcional consolidada, vigência por mais 24 meses para os Municípios ditos putativos, devendo haver plebiscito, lei complementar federal (haveria prazo de 18 meses para a União aprová-la) e lei estadual.
Sucede que, sendo o § 4º do artigo 18 da Carta Magna norma de eficácia limitada, estas leis não foram editadas e o Congresso Nacional aprovou a emenda constitucional n. 57, de 18 de dezembro de 2008, incluindo ao Ato das Disposições Constitucionais Transitórias:
Ainda, o Congresso Nacional editou a lei nº 10.521, de 18 de julho de 2002, que convalidou a criação de municipalidades em andamento durante a aprovação da Emenda dos Municípios:
"Art. 1º É assegurada a instalação dos Municípios cujo processo de criação teve início antes da promulgação da Emenda Constitucional nº 15, desde que o resultado do plebiscito tenha sido favorável e que as leis de criação tenham obedecido à legislação anterior."
Sobre essa lei comenta o excelente jurista Uadi Lammêgo Bulos [03]:
"A Lei n. 10.521, de 18 de julho de 2002, dispõe que é assegurada a instalação de Municípios cujo processo de criação teve início antes da promulgação da Emenda Constitucional n. 15/96, desde que o resultado do plebiscito tenha sido favorável e que as leis de criação tenham obedecido à legislação anterior."
Além do supracitado projeto de lei nº 2105, de 1999 (nº 92, de 2002 no Senado Federal), existem outras proposições para regulamentar o artigo 18, § 4º, da Constituição Cidadã – dois do Senado Federal:
- PLS (Projeto de Lei do Senado) complementar 98, de 23 de abril de 2002, do Senador Mozarildo Cavalcanti (PLP - Projeto de Lei Complementar - 416/2008 na Câmara dos Deputados); e
- PLS complementar 184, de 25 de junho de 2002 (PLP 41, de 2003 na Câmara Federal), do Senador Chico Sartori.
A eles se somam os sete originários da Câmara dos Deputados:
- PL (Projeto de Lei) 3926, de 16 de junho de 1993, do deputado Valter Pereira (PMDB/MS), está arquivado;
- PLP 130, de 21 de novembro de 1996, do deputado Edinho Araújo (PMDB/SP), está apensado ao PLP 416/2008;
- PLP 6, de 18 de fevereiro de 2003, do deputado Wilson Santos (PSDB/MT), está apensado ao PLP 130/1996;
- PLP 42, de 17 de abril de 2007, do deputado Marcelo Melo (PMDB/GO), está apensado ao PLP 130/1996;
- PLP 80, de 26 de junho de 2007, da deputada Laurez Moreira (PSB/TO), está apensado ao PLP 130/1996;
- PLP 248, de 4 de dezembro de 2007, do deputado Homero Pereira (PR/MT), está apensada ao PLP-130/1996;
- PLP 405, de 3 de setembro de 2008, do deputado Lelo Coimbra (PMDB/ES), está apensado ao PLP 130/1996.
Para a criação, incorporação, fusão e desmembramento de Municípios, o notável professor Pedro Lenza [04] assevera:
"Portanto, o plebiscito é condição de procedibilidade para o processo legislativo da lei estadual. Se favorável, o legislador estadual terá discricionariedade para aprovar ou rejeitar o projeto de lei de criação do novo Município. Em igual sentido, mesmo que aprovada a lei pelo legislador estadual, o Governador do Estado poderá vetá-la." (nossos destaques)
Neste âmbito, o conspícuo professor Luís Roberto Barroso [05] colaciona inúmeros julgados da Suprema Corte, destacando-se:
- inconstitucionalidade de criação de Município por norma constitucional estadual (ADI 192-2-RS);
- requisitos objetivos de admissibilidade como exame prévio ao plebiscito (ADI 222);
- obrigatoriedade de plebiscito à deliberação parlamentar (ADI 144-1).
O plebiscito está fundamentado nos artigos 1º, parágrafo único, e 14, ambos da Lei Fundamental:
"Art. 1º. ............................................................................................................................."
"Art. 14. A soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante:"
Demorou para este instrumento de soberania popular ser regulamentado, aplicando-se as regras da lei complementar nº 1, de 1967, como defende o jurista Hely Lopes Meirelles [06] e como é estudado adiante quando se estudam as experiências passadas. Apesar disso, o sério raciocínio estruturado por Reginaldo Fanchin [07] pugna que tal norma teria perdido eficácia com a Constituição Federal de 1988. Os doutos Professores Ricardo Cunha Chimenti, Fernando Capez e Marisa Ferreira dos Santos e Marcio Fernando Elias Rosa asseveram que, após a Emenda dos Municípios, todas as Assembléias Legislativas suspenderam o movimento de criação de Municípios [08]. O plebiscito só veio a ser regulamentado pela lei federal n. 9709, de 18 de novembro de 1998, destacando-se:
"Art. 1º A soberania popular é exercida por sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, nos termos desta Lei e das normas constitucionais pertinentes, mediante:"
"§ 1º O plebiscito é convocado com anterioridade a ato legislativo ou administrativo, cabendo ao povo, pelo voto, aprovar ou denegar o que lhe tenha sido submetido."
"Art. 5º O plebiscito destinado à criação, à incorporação, à fusão e ao desmembramento de Municípios, será convocado pela Assembléia Legislativa, de conformidade com a legislação federal e estadual."
"Art. 6º Nas demais questões, de competência dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, o plebiscito e o referendo serão convocados de conformidade, respectivamente, com a Constituição Estadual e com a Lei Orgânica."
"Art. 7º Nas consultas plebiscitárias previstas nos arts. 4º e 5º entende-se por população diretamente interessada tanto a do território que se pretende desmembrar, quanto a do que sofrerá desmembramento; em caso de fusão ou anexação, tanto a população da área que se quer anexar quanto a da que receberá o acréscimo; e a vontade popular se aferirá pelo percentual que se manifestar em relação ao total da população consultada."
"Art. 8º Aprovado o ato convocatório, o Presidente do Congresso Nacional dará ciência à Justiça Eleitoral, a quem incumbirá, nos limites de sua circunscrição:"
"III – expedir instruções para a realização do plebiscito ou referendo;"
"IV – assegurar a gratuidade nos meio de comunicação de massa concessionários de serviço público, aos partidos políticos e às frentes suprapartidárias organizadas pela sociedade civil em torno da matéria em questão, para a divulgação de seus postulados referentes ao tema sob consulta."
"Art. 9º Convocado o plebiscito, o projeto legislativo ou medida administrativa não efetivada, cujas matérias constituam objeto da consulta popular, terá sustada sua tramitação, até que o resultado das urnas seja proclamado."
"Art. 10. O plebiscito ou referendo, convocado nos termos da presente Lei, será considerado aprovado ou rejeitado por maioria simples, de acordo com o resultado homologado pelo Tribunal Superior Eleitoral."
Acerca do artigo 7º, recentemente o Excelso Pretório confirmou entendimento:
"Ação direta de inconstitucionalidade. Artigo 7º da Lei 9.709/98. Alegada violação do art. 18, § 3º, da Constituição. Desmembramento de estado-membro e município. Plebiscito. Âmbito de consulta. Interpretação da expressão "população diretamente interessada". População da área desmembranda e da área remanescente. Alteração da Emenda Constitucional nº 15/96: esclarecimento do âmbito de consulta para o caso de reformulação territorial de municípios. Interpretação sistemática. Aplicação de requisitos análogos para o desmembramento de estados. Ausência de violação dos princípios da soberania popular e da cidadania. Constitucionalidade do dispositivo legal. Improcedência do pedido."
"1. Após a alteração promovida pela EC 15/96, a Constituição explicitou o alcance do âmbito de consulta para o caso de reformulação territorial de municípios e, portanto, o significado da expressão "populações diretamente interessadas", contida na redação originária do § 4º do art. 18 da Constituição, no sentido de ser necessária a consulta a toda a população afetada pela modificação territorial, o que, no caso de desmembramento, deve envolver tanto a população do território a ser desmembrado, quanto a do território remanescente. Esse sempre foi o real sentido da exigência constitucional - a nova redação conferida pela emenda, do mesmo modo que o art. 7º da Lei 9.709/98, apenas tornou explícito um conteúdo já presente na norma originária."
"2. A utilização de termos distintos para as hipóteses de desmembramento de estados-membros e de municípios não pode resultar na conclusão de que cada um teria um significado diverso, sob pena de se admitir maior facilidade para o desmembramento de um estado do que para o desmembramento de um município. Esse problema hermenêutico deve ser evitado por intermédio de interpretação que dê a mesma solução para ambos os casos, sob pena de, caso contrário, se ferir, inclusive, a isonomia entre os entes da federação. O presente caso exige, para além de uma interpretação gramatical, uma interpretação sistemática da Constituição, tal que se leve em conta a sua integralidade e a sua harmonia, sempre em busca da máxima da unidade constitucional, de modo que a interpretação das normas constitucionais seja realizada de maneira a evitar contradições entre elas. Esse objetivo será alcançado mediante interpretação que extraia do termo "população diretamente interessada" o significado de que, para a hipótese de desmembramento, deve ser consultada, mediante plebiscito, toda a população do estado-membro ou do município, e não apenas a população da área a ser desmembrada."
"3. A realização de plebiscito abrangendo toda a população do ente a ser desmembrado não fere os princípios da soberania popular e da cidadania. O que parece afrontá-los é a própria vedação à realização do plebiscito na área como um todo. Negar à população do território remanescente o direito de participar da decisão de desmembramento de seu estado restringe esse direito a apenas alguns cidadãos, em detrimento do princípio da isonomia, pilar de um Estado Democrático de Direito."
"4. Sendo o desmembramento uma divisão territorial, uma separação, com o desfalque de parte do território e de parte da sua população, não há como excluir da consulta plebiscitária os interesses da população da área remanescente, população essa que também será inevitavelmente afetada. O desmembramento dos entes federativos, além de reduzir seu espaço territorial e sua população, pode resultar, ainda, na cisão da unidade sociocultural, econômica e financeira do Estado, razão pela qual a vontade da população do território remanescente não deve ser desconsiderada, nem deve ser essa população rotulada como indiretamente interessada. Indiretamente interessada - e, por isso, consultada apenas indiretamente, via seus representantes eleitos no Congresso Nacional - é a população dos demais estados da Federação, uma vez que a redefinição territorial de determinado estado-membro interessa não apenas ao respectivo ente federativo, mas a todo o Estado Federal."
"5. O art. 7º da Lei nº 9.709, de 18 de novembro de 1998, conferiu adequada interpretação ao art. 18, § 3º, da Constituição, sendo, portanto, plenamente compatível com os postulados da Carta Republicana. A previsão normativa concorre para concretizar, com plenitude, o princípio da soberania popular, da cidadania e da autonomia dos estados-membros. Dessa forma, contribui para que o povo exerça suas prerrogativas de cidadania e de autogoverno de maneira bem mais enfática."
"6. Ação direta julgada improcedente." Ação direta de inconstitucionalidade nº 2650-GO, Rel. Min. Dias Toffoli, improcedência por unanimidade 24.08.2011, DOU 30/11/2011, pág. 1.
Cai a lanço importante questão analisada por Hely Lopes Meirelles [09]:
"Surge, aqui, outro problema – qual seja, o de se saber se prevalece a competência da Justiça Comum para decidir as impugnações judiciais à determinação da Assembléia Legislativa para a realização do plebiscito, em acolhimento da representação dos interessados e, finalmente, a argüição de inconstitucionalidade da lei que criar o Município. Entendemos que em ambos os casos continua a competência da Justiça Comum para conhecer e decidir tais impugnações, em mandado de segurança, ação ordinária anulatória ou ação direta de inconstitucionalidade ao STF (CF, art. 102, I, ‘a’; Lei 4.337, de 1.6.1964, complementada pela Lei 5.778, de 16.5.1972)."
"Temos, assim, duas Justiças competentes para as impugnações judiciais à criação de Município: a Justiça Comum, para os atos da Assembléia Legislativa e do governador; a Justiça Eleitoral, para os atos do plebiscito por ela regulamentado e realizado."
"O STJ, por sua 1ª Turma, assentou que ‘o cidadão que votou na consulta relativa à emancipação do Distrito está legitimado para requerer mandado de segurança contra ato ilegal, cometido na criação do novo Município’ [ROMS 9.948-RS, j. 27.4.1999, DJU 7.6.1999, p. 42]. A mesma Corte, apreciando mandado de segurança ajuizado por um grupo de eleitores contra ato da Assembléia Legislativa que alterou o topônimo proposto no momento do plebiscito, decidiu que o voto é manifestação de direito individual. A vontade popular apurada em plebiscito é o somatório dos votos individuais. O desrespeito a decisão plebiscitária ofende, a um só tempo, direito de cada um dos eleitores vitoriosos. O eleitor que votou em plebiscito, com o escopo de criar Município está legitimado para requerer mandado de segurança visando à manutenção do topônimo proposto no ocasião da consulta.[Revista dos Tribunais nº 738, pág. 231 [10]]"
"Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos:"
"II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;"
"IV - criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual;"
Acerca dos Municípios, alinhava com preciosos pontos o incomparável professor José Afonso da Silva [11]:
"Os Municípios eram até agora [1988] criados e organizados pelos Estados conforme leis orgânicas de competência estadual. Só no Rio Grande do Sul, cada Município sempre teve sua própria lei orgânica, elaborada pela respectiva Câmara Municipal. Mais recentemente Curitiba e Salvador poderiam ter leis orgânicas próprias. Mas isso era exceção."
"Em que consiste a Lei Orgânica própria? Qual o seu conteúdo?"
"Ela é um espécie de constituição municipal. Cuidará de discriminar a matéria de competência exclusiva do Município, observadas as peculiaridades locais, bem como a competência comum que a Constituição lhe reserva juntamente com a União, os Estados e o Distrito Federal (art. 23). Indicará, dentre a matéria de sua competência, aquela que lhe cabe legislar com exclusividade e a que lhe seja reservado legislar supletivamente."
"A própria Constituição já indicou o conteúdo básico da Lei Orgânica, que terá que compreender, além das regras de eletividade do Prefeito, Vice-Prefeito e dos Vereadores, normas sobre (art. 29): [os incisos I a XIV]"
Quanto à alteração na denominação do Município, infelizmente os artigos 29 e 30 da Carta Magna não estabelecem regra específica. Daí vem o excelente parecer da agente técnica legislativa Tania R. Mendes [12], destacando-se:
"A alteração de denominação de Município não está regrada por legislação específica. É prevista na legislação analisada em função de:"
"b) alteração do nome vigente em caso de duplicidade;"
"c) estabelecimento de novo topônimo para contemplar novo Município, resultante de criação, incorporação, desmembramento ou fusão;"
"d) para restauração de denominação histórica."
"a) a consulta e a aprovação prévia da população interessada;"
"b) a instrução do processo com informações de órgãos técnicos competentes, que comprovem o cumprimento de requisitos previstos na Constituição Federal, na Constituição Estadual e na Lei Orgânica do Município, bem como na legislação federal e estadual sobre a matéria e sobre a regulamentação do plebiscito."
"É exigida ainda lei estadual especial, após o cumprimento dos requisitos legais de instrução do processo e de resultado favorável da consulta popular." (destacamos)
Especificamente quanto aos topônimos, opina magistralmente Tania R. Mendes [13]:
"As disposições específicas sobre topônimos foram incluídas entre os requisitos exigidos pela Lei Complementar Federal nº 1/67, para a criação, fusão, desmembramento e incorporação de Município, pela Lei Complementar Federal nº46/84, que é a única lei que trata exclusivamente dessa matéria.
O objetivo principal da Lei Complementar Federal nº 46/84 é o de evitar a duplicidade de topônimos de vilas e cidades, o uso de datas e de nomes de pessoas vivas e regrar as consultas a órgãos técnicos e à população, porém em seu artigo 13 menciona o caso de mudança de nome:
"Artigo 13 – Os projetos de criação ou de alteração de denominação de Município ou de distrito deverão ser instruídos com informação da Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE sobre inexistência de topônimo correlato, na mesma ou em outra unidade da Federação."
Embora essa legislação infraconstitucional seja anterior às Constituições Federal e Estadual vigentes, entendemos que foram recepcionadas no § 4º, do artigo 18 da Constituição Federal e pela Constituição Estadual, artigo 145 e especialmente pelo inciso VI, do artigo 34 do Ato das Disposições Transitórias:
‘Artigo 34 – Até que lei complementar disponha sobre a matéria, na forma do art. 145 desta Constituição, a criação de Municípios fica condicionada à observância dos seguintes requisitos:
VI – o nome do novo Município não pode repetir outro já existente no País, bem como conter a designação de datas e nomes de pessoas vivas.’
3. Município de Território
Até a ordem constitucional passada, havia Territórios Federais [14], mas está prevista a criação deles nos seguintes dispositivos da Constituição Federal de 1988:
"Art. 18. ............................................................................................................."
"§ 2º Os Territórios Federais integram a União, e sua criação, transformação em Estado ou reintegração ao Estado de origem serão reguladas em lei complementar."
"Art. 48. Cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da República, não exigida esta para o especificado nos arts. 49, 51 e 52, dispor sobre todas as matérias de competência da União, especialmente sobre:"
"VI - incorporação, subdivisão ou desmembramento de áreas de Territórios ou Estados, ouvidas as respectivas Assembléias Legislativas;"
A criação também está prevista nos artigos 1º, 6º e 7º da lei complementar nº 20, de 1º de julho de 1974. Sua organização administrativa e judiciária é estabelecida por lei federal, como dispõe o artigo 33, "caput", da Carta Política de 1988.
O Poder Executivo é exercido pelo Governador de Território, nomeado pelo Presidente da República, após aprovação do Senado Federal (art. 84, XIV, CF). Quanto ao Poder Legislativo está prevista a Câmara Territorial, com competência deliberativa e não, legislativa (artigo 33, § 3º, CF). O Congresso Nacional, a Câmara dos Deputados e o Senado Federal são as Casas Legislativas dos Territórios Federais. O Poder Judiciário é constituído pelo Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios e respectivos órgãos [15], junto com o Ministério Público do Distrito Federal e Territórios [16] e Defensoria Pública do Distrito Federal e Territórios [17]. Para Territórios Federais com mais de cem mil habitantes, é previsto Judiciário constituído por órgãos judiciários de primeiro e segundo graus, com membros do Ministério Público e Defensores Públicos, organizados e mantidos pela União (art. 33, §3º combinado com o art. 21, XIII, ambos da CF); e os juízes da justiça local também com jurisdição e atribuições de juízes federais (art. 110, parágrafo único, CF).
Quanto a Município de Território, a lei federal específica de criação estaria a cargo do decreto-lei federal nº 411, de 08 de janeiro de 1969, como se referem os doutos Professores Ricardo Cunha Chimenti, Fernando Capez, Marisa Ferreira dos Santos e Marcio Fernando Elias Rosa [18], referindo-se especificamente quanto à toponímia de Municípios:
"Art. 44. Os Territórios são divididos em Municípios, na forma de lei quadrienal, podendo êstes ser divididos em Distritos."
"§ 1º A sede do Município lhe dá o nome e tem a categoria de cidade."
"§ 2º O Distrito é designado pelo nome da respectiva sede, e tem a categoria de vila." (destacamos)
Por expressa disposição legal (artigo 83), não se aplicava ao então Território de Fernando de Noronha. Sobreveio a lei federal nº 6.448, de 11 de outubro de 1977, alterada pelas leis nº 6988, de 13 de abril de 1982, e nº 7160, de 07 de dezembro de 1983, que traçava normas gerais sobre a criação e a instalação de Municípios de Territórios, como ilustram Rondônia [19], Roraima[20] e Amapá [21]. Paralelamente, a lei nº 6.448, de 1977, trata, dentre outros aspectos, da denominação de Municípios:
"Art. 2º - Os Territórios Federais são divididos em Municípios e estes em Distritos."
"Parágrafo único - O nome do Município será o de sua sede, que terá a categoria de cidade, e o Distrito designar-se-á pelo nome da respectiva sede, que terá a categoria de vila."
"Art. 5º - Caberá ao Presidente da República, a iniciativa da lei de criação de Municípios, nos Territórios Federais."
"Art. 6º - A lei de criação de Municípios nos Territórios Federais mencionará:"
"I - o nome, que será também o da sua sede;"
"II - a comarca a que pertence;"
"III - o ano da instalação;"
"IV - os limites territoriais;"
"V - os distritos, se houver, com os respectivos limites territoriais."
"Art. 8º - Não haverá, nos Territórios, mais de uma cidade ou vila com a mesma designação, devendo ser evitada a utilização de topônimos já existentes no País." (grifamos)
À luz da atual Carta Magna, em especial o § 2º do artigo 18 e o artigo 33, alguns dos dispositivos da lei nº 6.448, de 1977, não foram recepcionados, outros sim. Acerca do artigo 14 da lei nº 6.448, de 1977, e do artigo 49 do decreto-lei nº 441, de 1969, o Excelso Supremo Tribunal Federal decidiu:
"COMPETÊNCIA. RECLAMAÇÃO TRABALHISTA CONTRA MUNICÍPIO DE TERRITÓRIO FEDERAL. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA DO TRABALHO. VOTAÇÃO UNÂNIME. RESULTADO CONHECIDO." Conflito de Jurisdição nº 6307-5-RO, Relator Min. Néri da Silveira, Tribunal Pleno, julgado em 11/02/1983, publicado no DJ 26.03.1982, pág. 02561.
4. Constituições Estaduais e legislação estadual
Acerca da toponímia de Municípios, algumas Constituições do Estado cuidam expressamente, outras não. A seguir são estudados alguns casos.
No esplendoroso Estado do Piauí, a Constituição Estadual estabelece:
"Art. 30 – A criação de Municípios far–se–á por lei estadual, obedecidos os seguintes requisitos:"
"I – ter a área territorial a ser desmembrada uma população mínima de quatro mil habitantes;"
"II – contar a futura sede do Município com um mínimo de cem unidades residenciais, mercado público, cemitério e templo religioso;"
"III – haver consulta prévia, através de plebiscito, às populações interessadas, separadamente, por povoado, data ou zona da área a ser desmembrada, assegurado a cada uma das unidades o direito de permanecer no Município tronco."
"§ 1º – Não será criado Município quando sua constituição inviabilizar o Município tronco."
"§ 2º – A lei de criação do Município deverá ser aprovada por dois terços dos Deputados."
"§ 3º – O novo Município, durante o período de cinco anos, não poderá gastar mais de cinqüenta por cento das receitas orçamentárias com pessoal."
"§ 4º – Lei complementar disporá sobre os requisitos, condições e processo para a incorporação e a fusão de Municípios."
"§ 5º – O topônimo pode ser alterado em Lei Estadual, verificado o seguinte:"
"I ) resolução da Câmara Municipal, aprovado por, no mínimo, dois terços de seus membros;"
"II ) aprovação da população interessada, em plebiscito, com manifestação favorável da maioria absoluta de seus eleitores votantes." (sublinhamos)
O parágrafo sublinhado teve a redação dada pela emenda constitucional estadual nº 007, de 17 de dezembro de 1997. Ainda, o artigo 35 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias criou alguns Municípios com circunscrição territorial definida, outras com circunscrição territorial a definir (em lei ordinária), devendo a implantação dos Municípios ser precedida de consulta (plebiscito), por data, às populações diretamente interessadas, ficando sem efeito a criação do Município cuja população discorde de sua emancipação e que não preencha os requisitos estabelecidos no art. 30, supra.
No Estado de São Paulo, o artigo 145 da Constituição Estadual ("caput" com a redação dada pela emenda constitucional nº 21, de 14 de fevereiro de 2006) reproduzia o texto do § 4º do artigo 18 da atual Constituição Federal:
"Artigo 145 - A criação, a fusão, a incorporação e o desmembramento de Municípios far-se-ão por lei estadual, dentro do período determinado por lei complementar federal, e dependerão de consulta prévia, mediante plebiscito, às populações dos Municípios envolvidos, após divulgação dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da lei, nos termos do art. 18, §4º, da Constituição Federal."
"Parágrafo único - O território dos Municípios poderá ser dividido em distritos, mediante lei municipal, atendidos os requisitos previstos em lei complementar, garantida a participação popular."
Este dispositivo constitucional estadual era regulamentado pela lei complementar nº 651, de 31 de julho de 1990. Neste sentido, assevera Tania R. Mendes [22]:
"Da mesma forma, estão reproduzidas na Lei Complementar Estadual nº 651/90, que em seu artigo 3º estabelece:"
‘Artigo 3º - A lei de criação de Município mencionará:
I – o nome, que será o da sua sede;
§ 1º - O nome do novo Município não poderá repetir outro já existente no País, bem como conter designação de datas e nomes de pessoas vivas.’
Sucede que foi promulgada a emenda constitucional federal nº 15, de 1996, e tornou inconstitucional, dentre outras, esta lei estadual. Vem em espeque o excelente parecer de Tania R. Mendes:
"A redação original do § 4º, do artigo 18 da Constituição Federal remetia o estabelecimento de requisitos apenas para lei complementar estadual. A alteração promovida pela Emenda nº 15/96, restabeleceu a competência federal para definir através de lei complementar o período em que essas alterações podem ser feitas, para os casos de alterações territoriais."
"Essa Emenda prejudicou a eficácia da Lei Complementar Estadual nº 651/90 e mesmo do artigo 145 da Constituição Estadual, à medida que a lei complementar federal competente não foi aprovada até esta data pelo Congresso Nacional e, além de suspender a tramitação de alterações territoriais, prejudica também os pleitos sobre alteração de denominação, à medida que, na ALESP, lhes são vinculados."
"Os processos protocolados na Casa, nos termos do artigo 145 da Constituição Estadual e da Lei Complementar Estadual nº 651/90 e dos artigos 240 a 245 da XII Consolidação do Regimento Interno, mesmo quando corretamente instruídos, estão com a tramitação suspensa aguardando essa legislação federal."
"As propostas, para alteração apenas da grafia de nome vigente, estão seguindo o mesmo processo legislativo e igualmente têm a tramitação suspensa, no aguardo de legislação federal."
"Esse impasse já foi mais grave, pois antes se aguardava, também, a legislação federal que regulamentasse a realização de plebiscito, óbice removido através da Lei Federal nº 9.709/98." (grifamos)
Ainda, a lei estadual nº 8.092, de 1964, assim como a de nº 8.050, de 31 de dezembro de 1963, e respectivas alterações posteriores, ainda cuidam do Quadro Territorial e Administrativo do Estado de São Paulo, com seus Municípios, topônimos, delimitações, entre outros aspectos relevantes, estando ainda vigente com inúmeras alterações legislativas.
No Estado de Minas Gerais, a Carta Estadual preceitua:
"TÍTULO III - DO ESTADO"
"CAPÍTULO IV - do município"
"Art. 168 - O topônimo pode ser alterado em lei estadual, verificado o seguinte:"
"I - resolução da Câmara Municipal, aprovada por, no mínimo, dois terços de seus membros;"
"II - aprovação da população interessada, em plebiscito, com manifestação favorável de, no mínimo, metade dos respectivos eleitores."
A lei complementar estadual nº 37, de 18 de janeiro de 1995, alterada por aquela de nº 39, de 23 de junho de 1995, estabelece regras sobre a criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de municípios, realçando-se:
"CAPÍTULO V - Da Alteração de Topônimo Municipal"
"Art. 31 - O topônimo pode ser alterado por Lei estadual, observados o disposto no artigo 168 da Constituição do Estado e as seguintes exigências:"
"I - não serão utilizados topônimos já existentes no País;"
"II - a escolha de topônimo deverá respeitar a tradição histórico-cultural da localidade;"
"III - não serão utilizados nomes de pessoas vivas ou designações de datas."
"Parágrafo único - A solicitação de alteração de topônimo dirigida à Assembléia Legislativa deverá ser instruída com informação do IGA [Instituto de Geociências Aplicadas] sobre a inexistência de topônimo análogo no País."
A lei estadual nº 14.044, de 23 de outubro de 2001, dispõe sobre a realização de plebiscito e referendo no Estado Mineiro.
No Estado de Santa Catarina, a Constituição Estadual reza:
"Art. 110. O Município é parte integrante do Estado, com autonomia política, administrativa e financeira, nos termos da Constituição Federal e desta Constituição."
"§ 1° A criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de Municípios far-se-ão por lei estadual, dentro do período determinado por lei complementar federal, e dependerão de consulta prévia, mediante plebiscito, às populações dos Municípios envolvidos, após divulgação dos estudos de viabilidade municipal, apresentados e publicados na forma da lei." (redação dada pela emenda constitucional nº 038, de 20 de dezembro de 2004).
"§ 2º Os Municípios podem ter símbolos próprios."
"§ 3º O município sede da Capital do Estado não poderá sofrer processo de fusão, incorporação ou desmembramento." (acrescido dada pela emenda constitucional nº 034, de 21 de outubro de 2003).
A lei complementar estadual nº 135, de 1º de janeiro de 1995, alterada por aquelas de nº 139, de 1995, nº 207, de 2001, nº 235, de 2002, e nº 250, de 2003, estabelece regras sobre a criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de municípios [23], da qual se sobressai:
"Art. 21. Visando a eliminar a repetição de topônimos de cidade ou vila, observar-se-á o seguinte:"
"I - Quando duas ou mais localidades tiverem a mesma denominação, promover-se-á a alteração do topônimo, ficando com a denominação original a de mais elevada categoria administrativa ou judiciária, na seguinte ordem de procedência: Capital, sede ou Comarca, sede ou Município e sede de Distrito;"
"II - no caso de haver mais de uma localidade com o mesmo nome, dentro da mesma hierarquia, conservará a denominação quem a tiver há mais tempo;"
"III - na designação de novos topônimos não serão utilizados nomes de pessoas vivas."
"Parágrafo único. Serão admitidas exceções quanto ao direito de prioridade à nomenclatura mediante acordo entre as unidades interessadas, ouvidas as respectivas populações."
Finalmente, no Estado de Pernambuco, a Carta Estadual determina, dentre outros:
"TÍTULO II - DA ORGANIZAÇÃO DO ESTADO E SEUS PODERES"
"CAPÍTULO II - DO PODER LEGISLATIVO"
"Seção II - Das Atribuições do Poder Legislativo"
"Art. 14. Compete exclusivamente à Assembléia Legislativa:"
"XXV - autorizar referendo e convocar plebiscito;"
"XXVII - aprovar, por maioria absoluta, a nomeação do Administrador Geral do Distrito Estadual de Fernando de Noronha;" (redação alterada pelo art. 1º da Emenda Constitucional n° 21, de 28 de junho de 2001).
"Art. 15. Cabe à Assembléia Legislativa, com a sanção do Governador, legislar sobre as matérias da competência do Estado, e especialmente:"
"VI - a criação, incorporação, fusão e desmembramento de Municípios, ou alteração de seus limites, preservando a continuidade e a unidade histórico-cultural do ambiente urbano, obedecidos os requisitos previstos em lei complementar estadual, dependendo do resultado da consulta prévia às populações interessadas, mediante plebiscito;"
"TÍTULO III - DA ORGANIZAÇÃO MUNICIPAL E REGIONAL"
"CAPÍTULO I - DO MUNICÍPIO"
"Seção I - Disposições Preliminares"
"Art. 75. O Território do Estado é dividido em Municípios como unidades territoriais dotadas de autonomia política, normativa, administrativa e financeira, nos termos assegurados pela Constituição da República, por esta Constituição, por lei complementar estadual e pelas Leis Orgânicas dos Municípios e é também formado pelo Distrito Estadual de Fernando de Noronha."
"§1º O território dos Municípios poderá ser dividido, para fins administrativos, em distritos, e suas circunscrições urbanas se classificarão em cidades, vilas e povoados;"
"§2º Os Municípios e distritos terão, respectivamente, os nomes das cidades e vilas que lhe servem de sede, vedado o uso do mesmo nome para mais de uma cidade ou vila."
"§3º A criação de Municípios, distritos e suas alterações só poderá ser feita à época determinada pela lei complementar estadual, atendidos os demais requisitos previstos nesta Constituição."
"Art. 76. O Município reger-se-á por lei orgânica votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, segundo os princípios estabelecidos na Constituição da República e nesta Constituição."
"Parágrafo único. A criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de Municípios, preservadas a continuidade e a unidade histórico-cultural do ambiente urbano, far-se-ão por lei estadual, obedecidos os requisitos previstos em lei complementar estadual, e dependerão de consulta prévia, mediante plebiscito, às populações diretamente interessadas."
"CAPÍTULO II - DAS REGIÕES"
"Seção II - Do Distrito Estadual de Fernando de Noronha"
"Art. 96. O Arquipélago de Fernando de Noronha constitui região geoeconômica, social e cultural do Estado de Pernambuco, sob a forma de Distrito Estadual, dotado de estatuto próprio, com autonomia administrativa e financeira."
"§1º O Distrito Estadual de Fernando de Noronha será dirigido por um Administrador-Geral, nomeado pelo Governador do Estado, com prévia aprovação da Assembléia Legislativa."
"§2º Os cidadãos residentes no Arquipélago elegerão pelo voto direto e secreto, concomitantemente com as eleições de Governador do Estado, sete conselheiros, com mandato de quatro anos, para formação do Conselho Distrital, órgão que terá funções consultivas e de fiscalização, na forma da lei."
§3º O Distrito Estadual de Fernando de Noronha deverá ser transformado em Município quando alcançar os requisitos e exigências mínimas, previstos em lei complementar estadual. (grifamos)
O § 2º do artigo 75 refere-se à toponímia, vedando que dois ou mais tenham o mesmo nome. Os artigos 75, § 3º, e 76, da Constituição Estadual Pernambucana não foram recepcionados pela redação atual do § 4º do artigo 18 da Constituição Federal (Emenda dos Municípios), tendo sido antes regulamentados pela lei complementar estadual nº 01, de 12 de julho de 1990, alterada por aquelas de nº 04, de 02 de junho de 1992, nº 08, de 30 de dezembro de 1992, nº 14, de 25 de maio de 1995. Até que sobreveio a lei complementar estadual nº 15, de 16 de outubro de 1995, proibindo a criação de Municípios até 31 de dezembro de 1998. Adveio a lei complementar estadual nº 24, de 1º de setembro de 1999, vedando a criação de Municípios até dezembro de 2001.
Quanto a Fernando de Noronha, este foi presídio a partir de 1859, tendo abrigado a Colônia Agrícola do Distrito Federal (decreto-lei federal nº 640, de 22 de agosto de 1938). Tornou-se Território Federal por força do decreto-lei federal nº 5.812, de 13 de setembro de 1943. Pelo artigo 15 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias de 1988 foi reincorporado pelo Estado de Pernambuco (artigo 96 da Constituição Estadual de 1989 e lei estadual nº 11.304, de 28 de dezembro de 1995). Atualmente sob o status de Distrito Estadual, poderá tornar-se Município quando atingir os requisitos previstos na lei complementar estadual nº 01, de 1990, cujo artigo 3º estabelece como requisitos: população superior a 10.000 habitantes; eleitorado não inferior a 30% da população; e centro urbano com número de casas de alvenaria a partir de seiscentas, em sua sede independentemente da quantidade existente em seus distritos, centro comercial composto de no mínimo quinze estabelecimentos comerciais e industriais, inscritos há pelo menos um ano da data da proposição legislativa na Secretaria da Fazenda, e regularizados na área territorial do município a ser criado, escola de primeiro grau maior, posto policial, posto de saúde e de telefonia, em funcionamento, sistema de abastecimento d'água regular e pelo menos três próprios municipais. Além disso, são necessárias lei complementar federal e outra estadual autorizadoras e do § 4º do art. 18 da CF 1988 (plebiscito favorável, estudo de viabilidade municipal, lei complementar federal e lei estadual). Atualmente, o Administrador-Geral é nomeado pelo Governador de Pernambuco, mediante prévia aprovação da Assembléia Legislativa; o Conselho Distrital, constituído por sete conselheiros com mandato de quatro anos, trata de matéria consultiva e de fiscalização; com sede na Vila dos Remédios e por fora a Comarca do Recife.
5. Experiências Passadas
Nas pretéritas estruturas do Estado Brasileiro, os Municípios não gozavam de tanta autonomia, conforme disserta o inesquecível Hely Lopes Meirelles [24]:
"Pelo escorço histórico e constitucional que traçamos até aqui verifica-se que o conceito de Município flutuou no Brasil ao sabor dos regimes, que ora se alargavam, ora comprimiam suas franquias, dando-lhe liberdade política e financeira ou reduzindo-o à categoria de corporação meramente administrativa, embora todas as Constituições do Brasil inscrevessem em seus textos a tão aspirada autonomia municipal. Essa autonomia, entretanto, até a Constituição de 1946 foi apenas nominal. No regime monárquico o Município não a teve, porque a descentralização governamental não consultava aos interesses do imperador; na Primeira República não a desfrutou, porque o coronelismo sufocou toda a liberdade municipal e falseou o sistema eleitoral vigente, dominando inteiramente o governo local; no período revolucionário (1930-1934) não a teve, por incompatível com o discricionarismo político que se instaurou no país; na Constituição de 1934 não a usufruiu, porque a transitoriedade de sua vigência obstou à consolidação do regime; na Carta Outorgada de 1937 não a teve, porque as Câmaras permaneceram dissolvidas e os prefeitos subordinados à interventoria dos Estados."
"Somente a partir da Constituição de 1946 e subseqüente vigência das Cartas Estaduais e leis orgânicas é que a autonomia municipal passou a ser exercida de direito e de fato nas administrações locais. A posição atual dos Municípios Brasileiros é bem diversa da que ocuparam nos regimes anteriores. Libertos da intromissão discricionária dos governos federal e estadual e dotados de rendas próprias para prover os serviços locais, os Municípios elegem livremente seus vereadores, seus prefeitos e vice-prefeitos e realizam o self-government, de acordo com a orientação política e administrativa de seus órgãos de governo. Deliberam e executam tudo que respeite ao interesse local, sem consulta ou aprovação do governo federal ou estadual. Decidem da conveniência ou inconveniência de todas as medidas de seu interesse; entendem-se diretamente com todos os Poderes da República e do Estado, sem dependência hierárquica à Administração federal ou estadual; manifestam-se livremente sobre os problemas da Nação; constituem órgãos partidários locais e realizam convenções deliberativas; e suas Câmaras cassam mandatos de vereadores e prefeitos no uso regular de suas atribuições de controle político-administrativo do governo local."
Abuso do poder regulamentar e TSE: contas eleitorais rejeitadas e quitação eleitoral. As eleições de 2012 (reflexos do “moralismo eleitoral”)
"Em todas as edições anteriores sustentamos que o Município Brasileiro sempre fez parte da Federação. E a Constituição de 1988 assim o declarou em seus arts. 1º e 18, corrigindo essa falha."
Na ordem constitucional de 1967, o texto fundamental estabelecia:
"Art. 14. Lei complementar estabelecerá os requisitos mínimos de população e renda pública, bem como a forma de consulta prévia às populações, para a criação de municípios."
"Parágrafo único. A organização municipal, variável segundo as peculiaridades locais, a criação de municípios e a respectiva divisão em distritos dependerão de lei."
Esse dispositivo foi regulamentado pela lei complementar nº 1, de 9 de novembro de 1967, que estabelecia os requisitos mínimos de população e renda pública e a forma de consulta prévia as populações locais para a criação de novos municípios. Outras normas foram editadas para aprimorar a criação de municipalidades, como as leis complementares:
- nº 28, de 18 de novembro de 1975 (alterou o artigo 6º para restringir a criação e a alteração de território para o período entre 18 e 6 meses antes da eleição municipal);
- nº 32, de 26 de dezembro de 1977 (alterou o artigo 5º para dispor sobre o plebiscito e a lei estadual de criação do município);
- nº 39, de 10 de dezembro de 1980 (alterou o artigo 6º para delegar aos Estados a determinação do período de criação e a alteração de território e aos Municípios a criação de distritos e subdistritos e suas sedes); e
- nº 46, de 21 de agosto de 1984, que promoveu a inclusão de artigos (9º a 14) e renumeração de outros (9º e 10 para 15 e 16, respectivamente), destacando-se quanto ao nome, denominação ou toponímia de Municípios:
"Art. 9º - Visando a eliminar a repetição de topônimos de cidades e vilas, são estabelecidas as seguintes regras:"
"I - quando duas ou mais localidades tiverem a mesma denominação, promover-se-á a alteração do topônimo, ficando com a denominação original a de mais elevada categoria administrativa ou judiciária, na seguinte ordem de precedência: capital, sede de comarca, sede de município e sede de distrito;"
"II - no caso de haver mais de uma localidade com o mesmo nome, este prevalecerá para a que o possuir há mais tempo;"
"III - na designação de novos topônimos, não serão utilizados designações de datas ou nomes de pessoas vivas."
"Art. 10 - Serão admitidas exceções às regras do artigo anterior, quanto ao direito de prioridade à nomenclatura, se acorrerem motivos imperiosos, mediante acordo entre as Unidades Federativas interessadas."
Apenas esses dois dispositivos da lei complementar nº 1, de 1969, cuida de nome ou toponímia de município, sendo o artigo 10 um conjunto de exceções às regras do artigo 9º.
Mais uma vez alumia o excelente parecer da agente técnica legislativa Tania R. Mendes [25]:
"As exceções estudadas referem-se apenas a alteração ou retificação de grafia de nomes vigentes e são, na maioria, anteriores às Constituições atuais e à Lei Complementar Federal nº 46/84, como se segue:"
"a) Lei Municipal nº 579, de 16 de setembro de 1980, que estabelece a grafia para o topônimo de Brodowski;"
"b) Lei Estadual nº 3.223, de 5 de outubro de 1982, que restabelece grafia do nome do Município de Chavantes, nos termos da Lei nº 1.885, de 4 de dezembro de 1922, que criou aquele Município;"
"c) Lei Municipal nº 2.722, de 20 de março de 1991, que oficializa a grafia do topônimo de Mogi-Guaçu."
"Todavia, a legislação estadual referente ao Município de Chavantes, acima mencionada, foi revogada no processo de consolidação desenvolvido pela Comissão de Constituição e Justiça da ALESP, pela Lei nº 12.245, de 27 de janeiro de 2006, assim como as demais leis estaduais que criam Municípios."
"No Estado de São Paulo, embora a correção ou alteração de grafia de topônimo não tenha a mesma amplitude de impactos que a mudança de nome, o Projeto de lei nº 144/2000, de iniciativa parlamentar, que visa restabelecer a grafia original do nome do Município de Mairinque, alterando a Lei nº 5.121, de 31 de dezembro de 1958, que modificou a grafia original de Mayrink, nome do seu fundador, foi retirado pelo autor antes da deliberação com parecer contrário da Comissão de Constituição e Justiça, em função da inexistência da legislação federal requerida nos termos do § 4º, do artigo 18 da Constituição Federal, por força da Emenda nº 15/96."
Sobreveio a edição da lei complementar nº 49, de 27 de junho de 1985, que convalidou municípios criados descumprindo os preceitos da lei complementar nº 1, de 1969, nos seguintes termos:
"Art. 1º - São considerados instalados, para todos os efeitos, os Municípios criados até 31 de dezembro de 1981, por via de redivisão territorial, sem observância do disposto na Lei Complementar nº 1, de 9 de novembro de 1967, alterada pela Lei Complementar nº 28, de 18 de novembro de 1975, desde que, através de eleição autorizada pela Justiça Eleitoral, tenha ocorrido a diplomação e posse dos respectivos Prefeitos, Vice-Prefeitos e Vereadores."
"Art. 2º - Esta Lei Complementar entra em vigor data de sua publicação."
"Art. 3º - Revogam-se as disposições em contrário."
Promulgada a atual Carta Magna, revogou-se todo o texto constitucional então vigente, em especial o artigo 14. Como já mencionado acima, a regra foi alterada pela emenda nº 15, de 1996. Lembrando que para regulamentar a novel norma, dentre outras proposições, houve o projeto de lei nº 2105, de 1999, que infelizmente recebeu veto total, destacando-se do texto:
"Art. 3º O procedimento para criação, incorporação, fusão ou desmembramento de municípios iniciar-se-á mediante requerimento de Deputado Estadual, na forma do regimento interno da Assembléia Legislativa ou de lei estadual, instruído com representação, subscrita por, no mínimo, cem eleitores com domicílio eleitoral nas áreas interessadas, com as respectivas firmas reconhecidas."
"§ 1º Quando se tratar de fusão de municípios, ou de incorporação de um município a outro, é indispensável a manifestação favorável de cada uma das respectivas Câmaras de Vereadores;"
"§ 2º Na hipótese de criação, de incorporação ou de fusão de Municípios devem ser mencionadas as áreas envolvidas, os limites, a sede e nome proposto;"
"§ 3º Na fixação dos limites municipais, serão observadas as seguintes normas:"
"I - o município deverá ter configuração regular, evitando-se, quando possível, formas anônimas, estrangulamentos e alongamentos exagerados;"
"II - dar-se-á preferência para delimitação às linhas naturais, facilmente reconhecíveis;"
"III - na inexistência de linhas naturais, utilizar-se-ão linhas retas cujos extremos sejam pontos naturais ou facilmente reconhecíveis e dotados de condições de fixidez."
"§ 4º A descrição dos limites municipais obedecerá ao seguinte:"
"I - os limites de cada município serão descritos integralmente no sentido da marcha dos ponteiros do relógio e a partir do ponto mais ocidental da confrontação ao Norte;"
"II - na descrição dos limites municipais, será usada linguagem apropriada, simples, clara e precisa."
"Art. 4º Na toponímia dos municípios, observar-se-ão as seguintes normas:"
"I - não se repetirão topônimos de cidades ou vilas brasileiras já existentes;"
"II - não se empregarão designações de datas, vocábulos estrangeiros, nomes de pessoas vivas, ou deles derivados, e expressões compostas de mais de três palavras, excluídas as partículas gramaticais."
"§ 1º Quando duas ou mais localidades tiverem a mesma denominação, promover-se-á a alteração do topônimo, ficando com a indicação original a de mais relevada categoria administrativa ou judiciária, na seguinte ordem de precedência: capital, sede de comarca, sede de município e sede de distrito."
"§ 2º No caso de haver mais de uma localidade com o mesmo nome, este prevalecerá para a que o possuir há mais tempo."
"§ 3º A Assembléia Legislativa poderá determinar a realização de consulta plebiscitária para eliminação das repetições de topônimos ou de dupla denominação, adotados, no que couber, os procedimentos previstos no art. 3º, caput, desta Lei."
"§ 4º Para o cumprimento do disposto neste artigo, será indispensável a audiência da Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE."
"Art. 5º Ao município que resulte de fusão de área territorial integral de dois ou mais municípios, com a extinção destes, é dispensada a verificação dos requisitos previstos nesta Lei, o que também ocorrerá na hipótese de incorporação total."
"Parágrafo único. Nas hipóteses previstas neste artigo, o plebiscito consistirá exclusivamente na consulta às populações dos municípios envolvidos sobre sua concordância com a fusão ou a incorporação e a sede do novo município."
A questão sobre toponímia e localização de Município já foi apreciada algumas vezes pelo Poder Judiciário.
No âmbito do Supremo Tribunal Federal (STF), existem alguns acórdãos:
"Município de Planaltina. Localização. Representação prejudicada."
"Acórdão. Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do Supremo Tribunal Federal, em sessão plenária, na conformidade da ata de julgamento e das notas taquigráficas, por unanimidade de votos, julgar prejudicada a representação." Representação nº 707-GO, relator Ministro Victor Nunes Leal, Pleno, julgado em 28/09/1967.
"Município. Denominação. Inviabilidade de mandado de segurança para anular lei estadual que muda nome de município."
"Acórdão. Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do Supremo Tribunal Federal, em sessão plenária, na conformidade da ata de julgamento e das notas taquigráficas, por unanimidade de votos, negar provimento ao recurso." Recurso em Mandado de Segurança nº 14.580-SP, relator Ministro Victor Nunes Leal, Pleno, julgado em 07/02/1966.
Como bem lembram Ricardo Cunha Chimenti, Marisa Ferreira dos Santos, Marcio Fernando Elias Rosa e Fernando Capez [26]:
AÇÃO RESCISÓRIA. CRIAÇÃO DO MUNICÍPIO DE VARGEM TORNADA SEM EFEITO. LEGITIMAÇÃO DO PREFEITO PARA A AÇÃO RESCISÓRIA. EMPATE NO RESULTADO PLEBISCITARIO. CRIAÇÃO INCABIVEL. TENDO HAVIDO EMPATE NO RESULTADO DO PLEBISCITO REALIZADO PARA A CRIAÇÃO DO MUNICÍPIO DE VARGEM, CUJO TERRITÓRIO SERIA CONSTITUIDO DE PARTE DO TERRITÓRIO DO MUNICÍPIO DA ESTANCIA DE BRAGANCA PAULISTA, LEI ESTADUAL DETERMINOU QUE FICAVA CRIADO O MUNICÍPIO. ACÓRDÃO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL DECIDIU QUE SE NÃO FORA, NA CONSULTA PLEBISCITARIA, ALCANCADA A MAIORIA, NO SENTIDO DA CRIAÇÃO DO MUNICÍPIO, POR TER HAVIDO APENAS EMPATE, LEI ESTADUAL NÃO PODERIA TE-LO CRIADO. LEGITIMIDADE ATIVA DO PREFEITO DO MUNICÍPIO, CUJA CRIAÇÃO FOI TORNADA SEM EFEITO, PARA ACÓRDÃO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, E CUJO PRAZO DO RESPECTIVO MANDATO AINDA NÃO SE TINHA EXAURIDO, PARA PROPOR AÇÃO VISANDO A RESCISAO DAQUELE ARESTO. ACÓRDÃO MANTIDO, AO ENTENDIMENTO DE QUE O EMPATE NO RESULTADO PLEBISCITARIO NÃO SIGNIFICA OPÇÃO PELA EMANCIPAÇÃO E, POR ISSO, LEI ESTADUAL NÃO PODERIA TER COMO ATENDIDO O REQUISITO MANIFESTAÇÃO FAVORAVEL DA POPULAÇÃO DO DISTRITO EMANCIPADO. Ação Rescisória nº 798-1-SP, Relator Min. Soares Muñoz, Tribunal Pleno, julgado em 02/02/1983, publicado no DJ 25.05.1990, pág. 04604. (nossos destaques)
Neste último caso julgado pela Suprema Corte, o Município de Vargem, representado pelo prefeito, ajuizou a ação rescisória em face do Município de Bragança Paulista, tendo o Pleno, em sessão de 25 de maio de 1990, decidido por maioria pela improcedência, mantendo o acórdão no recurso em mandado de segurança nº 14511, RTJ-42/482, página 67.
Perante o Superior Tribunal de Justiça (STJ), contam-se pelo menos dois julgados:
"MUNICIPIO. NOME. A ALTERAÇÃO DO NOME DOS MUNICIPIOS, DE COMPETENCIA DO ESTADO-MEMBRO, NÃO ESTA SUJEITA AOS REQUISITOS DO ART. 14, CAPUT, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL."
"NÃO E INCONSTITUCIONAL A LEGISLAÇÃO ESTADUAL QUE PREVE CONSULTA PLEBISCITARIA PARA ESSE FIM."
"Acórdão: POR UNANIMIDADE, NEGAR PROVIMENTO AO RECURSO." Recurso em Mandado de Segurança nº 946/RS, relator Ministro Américo Luz, 2ª Turma, julgado em 15/12/1993, DJ 13/06/1994, p. 15093.
"RECURSO ESPECIAL. MANDADO DE SEGURANÇA. INTERESSE INDIVIDUAL. INTERESSE POLITICO. A LEGITIMIDADE PARA IMPETRAR MANDADO DE SEGURANÇA PRESSUPÕE DANO OU PERIGO AO DIREITO INDIVIDUAL. O PATRIMONIO (SENTIDO AMPLO) E PREJUDICADO OU POSTO EM RISCO. O INTERESSE POLITICO DO DEPUTADO, AINDA QUE PROCEDAM AS ALEGAÇÕES DE VICIO NO PROCESSO LEGISLATIVO, NÃO AFETA O SEU DIREITO SUBJETIVO. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM."
"Acórdão: POR MAIORIA, CONHECER DO RECURSO E DAR-LHE PROVIMENTO." Recurso especial nº 2803 / MS, relator Ministro Luiz Vicente Cernicchiaro, 2ª Turma, julgado em 30/05/1990, DJ 25/06/1990 p. 6031
Em inúmeros Estados houve questionamento perante a Justiça Eleitoral:
1.Espírito Santo: Consulta nº 79 - Atílio Vivacqua/ES, que ensejou a resolução nº 93 de 17/02/2004, sob a relatoria do Juiz Ronaldo Gonçalves de Sousa e com a ementa:
"CONSULTA DO PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE ATÍLIO VIVACQUA SOLICITANDO ESCLARECIMENTOS COMO PROCEDER PARA ALTERAR O NOME DO MUNICÍPIO PARA MARAPÉ - MATÉRIA NÃO ELEITORAL - INTELIGÊNCIA DO ARTIGO 30 DO CÓDIGO ELEITORAL - INCOMPETÊNCIA DA JUSTIÇA ELEITORAL - NÃO CONHECIMENTO DA CONSULTA."
"Decisão: À unanimidade, não conhecer da consulta, nos termos do voto do e. Relator."
2) Maranhão: Consulta nº 3263, que originou a resolução nº 2001 de 14/04/1998, sob a relatoria do Juiz Ribamar Vaz, com a ementa:
"CONSULTA. MATERIA ELEITORAL. INCIDE EM IMPEDITIVO LEGAL CONSULTA VERSANDO SOBRE CASO CONCRETO, CUJA CONSEQUENCIA IMEDIATA E NAO SER CONHECIDA. INTELIGENCIA DO ART. 30, VIII, CODIGO ELEITORAL."
"Decisão: RESOLVE O TRE-MA, UNANIMEMENTE E DE ACORDO COM O PARECER DA DOUTA PROCURADORIA, NAO CONHECER DO PEDIDO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR, QUE FICA FAZENDO PARTE DESTA DECISAO."
3) Minas Gerais:
3.1. Feitos Diversos nº 4302007 - Itapeva/MG, que deu origem ao acórdão nº 1042 de 16/10/2007, sob a relatoria do Juiz Joaquim Herculano Rodrigues, com a ementa:
"Feitos Diversos. Consulta plebiscitária objetivando mudança de nome de município. Relatório de votação constando que a maioria dos eleitores votaram para não alterar o topônimo do município. Homologação do resultado."
"Decisão: O Tribunal, por unanimidade, homologou o resultado do plebiscito."
Também ensejou o acórdão nº 690 de 01/08/2007, do mesmo relator, com a ementa:
"Feitos Diversos. Minuta de resolução. Proposta de consulta plebiscitária, visando alterar topônimo de município. Atendimento dos requisitos legais. Aprovação."
"Decisão: O Tribunal, à unanimidade, aprovou a resolução."
3.2. Feitos Diversos nº 2342007 - Bueno Brandão/MG, que substanciou o acórdão nº 669 de 12/07/2007, sob a relatoria do Juiz Sílvio de Andrade Abreu Júnior, com a ementa:
"Feitos Diversos. Alteração de topônimo. Plebiscito municipal em 2007. Resolução n. 712/2007/TRE-MG. Aprovação. Apresentação de documentos referentes à realização da consulta plebiscitária. Homologação do resultado."
Decisão: O Tribunal homologou o resultado."
Também originou o acórdão nº 326 de 26/04/2007, com a mesma relatoria, assim ementado:
"Feitos Diversos. Alteração de topônimo. Plebiscito municipal em 2007. Art. 168 da Constituição Estadual de Minas Gerais. Resolução nº 017/2007 perfeitamente aprovada e promulgada. Arts. 2º e 8º da Lei nº 9.709/98. Princípio da simetria. Requisitos constitucionais e legais atendidos. Manutenção da data do plebiscito. Resolução aprovada."
"Decisão: O Tribunal, por unanimidade, aprovou a resolução."
Também originou a resolução nº 712 de 26/04/2007, com a mesma relatoria, assim ementada: "Dispõe sobre a consulta plebiscitária no Município de Bueno Brandão, visando a mudança do nome do Município para Campo Místico."
3.3. Feitos Diversos nº 22382002 - Congonhas/MG, que fundamentou a resolução nº 637 de 24/06/2003, sob a relatoria da Juíza Adrianna Belli Pereira de Souza, com a ementa: "Dispõe sobre a consulta plebiscitária no Município de Congonhas, visando a mudança do nome do Município para Congonhas do Campo." Também originou o acórdão nº 636 de 02/06/2003, com a mesma relatoria, assim ementado:
"Feitos diversos. Plebiscito. Art. 14, inciso I, da Constituição Federal e art. 168, da Constituição do Estado de Minas Gerais. Alteração de topônimo. Atendimento ao disposto em lei. Determinação para fixar data para a consulta popular. Art. 8º da Lei n.º 9.709, de 1998. Pedido deferido."
"Decisão: Deferiram o pedido."
4) Paraíba: Processo n.º 1775/2008, assim ementado:
"REQUERIMENTO. CÂMARA MUNICIPAL. CONVOCAÇÃO. PLEBISCITO. MUDANÇA DE NOME. CAPITAL DO ESTADO. CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. COMPETÊNCIA PRIVATIVA. ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA. LEI COMPLEMENTAR. INDEFERIMENTO."
"- A Constituição do Estado da Paraíba estabelece que a competência para convocação de plebiscito é privativa da Assembléia Legislativa."
"- A realização do plebiscito depende de Lei Complementar Estadual, que estabeleça os termos da consulta e reserve a dotação orçamentária para as despesas necessárias."
"- A Câmara Municipal não possui legitimidade para convocar plebiscito acerca da mudança de nome da Capital do Estado, primeiro por falta de amparo legal, segundo, porque o objeto da consulta transcende o interesse imediato dos cidadãos de João Pessoa, envolvendo o interesse de todos os paraibanos."
"- Indeferimento."
5) Paraná: Consulta nº 101 - Umuarama/PR, que ensejou o acórdão nº 26.095 de 02/09/2002, sob a relatoria da Juíza Cláudia Cristina Cristofani, com a ementa:
"INDAGAÇÃO ACERCA DA POSSIBILIDADE DE REALIZAÇÃO DE PLEBISCITO PARA ALTERAÇÃO DE NOME DE MUNICÍPIO. INICIADO O PERÍODO ELEITORAL NÃO SE CONHECE DE CONSULTA, QUE, ADEMAIS, VERSA SOBRE CASO CONCRETO. RECEBIDA A MANIFESTAÇÃO COMO REQUERIMENTO, INDEFERE-SE-O, POR NÃO CONVIR ÀS ELEIÇÕES DE 2002."
"Decisão: À unanimidade de votos, a Corte : a) não conheceu da consulta; b)recebeu como requerimento o ofício do Prefeito Municipal de Vila Alta, indeferindo-o."
6) Rio Grande do Norte:
6.1. Representação nº 15/98a - /RN, que originou o acórdão nº 15/98a de 11/09/2000, sob a relatoria do Juiz Célio Maia, com a ementa:
"REPRESENTACAO - ALTERACAO DE NOME DE MUNICIPIO - CONSULTA PLEBISCITARIA - SATISFACAO AOS REQUISITOS LEGAIS - DEFERIMENTO DO PEDIDO - REALIZACAO APOS O PLEITO MUNICIPAL."
"Uma vez preenchidos os requisitos exigidos pela Lei Complementar Estadual nº 102/92, especialmente quanto a edição do competente Decreto Legislativo e a existência de dotação orçamentária e financeira no âmbito da Assembleia Legislativa, defere-se o pedido, devendo a consulta plebiscitaria realizar-se após a conclusão das eleições municipais."
"Decisão: unânime, conforme parecer ministerial, em deferir o pedido formulado pelo representante, a fim de que seja realizada, após a conclusão das eleições municipais de 1º de outubro, consulta plebiscitária no Município de São Miguel de Touros/RN, relativa à alteração de sua denominação, devendo-se remeter os presentes autos ao órgão competente para a adoção das medidas cabíveis, nos termos do voto do Relator, parte integrante da presente decisão."
6.2. Representação nº 227/92, que ensejou o acórdão nº 288/92 de 21/05/1992, sob a relatoria do Juiz Eduardo Marinho, assim ementado:
"REPRESENTACAO FORMULADA PELA DOUTORA JUIZA ELEITORAL DA 31 ZONA, SOBRE ALTERACAO DO NOME DO MUNICIPIO DE AUGUSTO SEVERO PARA CAMPO GRANDE. DETERMINADAS AS ANOTACOES E COMUNICACAO AO TSE."
"Decisão: UNANIME, CONFORME PARECER MINISTERIAL."
6.3. Representação nº 107/92, fundamentando o acórdão nº 107/92 de 12/05/1992, sob a relatoria do Juiz Eduardo Marinho, assim ementado:
"REPRESENTACAO DA CAMARA MUNICIPAL DE PRESIDENTE JUSCELINO, SOBRE ALTERACAO DO NOME DO MUNICIPIO. ANOTACOES E COMUNICACAO AO TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL."
"Decisão: UNANIME. CONFORME PARECER MINISTERIAL."
7) Rondônia: Consulta Plebiscitária nº 2322 - Presidente Médici/RO, ensejando o acórdão nº 63/2006 de 30/05/2006, sob a relatoria do Juiz Francisco Martins Ferreira, com a ementa:
"Município. Alteração do nome. Consulta popular. Procedimento. Competência. Compete ao Estado fixar o procedimento a ser adotado, inclusive quanto aos aspectos orçamentário e financeiro, para a realização de consulta popular objetivando a mudança do nome de município. À Justiça Eleitoral compete, tão-somente, regulamentar os trabalhos empreendidos na realização de eventual consulta plebiscitária, devidamente autorizada pelo poder competente."
"Decisão: Solicitação conhecida e respondida, nos termos do voto do relator, à unanimidade."
8) Santa Catarina
8.1. Matéria Administrativa nº 46 - Barra Velha/SC, originando o acórdão nº 24334 de 22/02/2010, sob a relatoria do Juiz Rafael de Assis Horn, assim ementado:
"REQUERIMENTO ADMISTRATIVO - ALTERAÇÃO DE NOME DE MUNICÍPIO - PLEBISCITO AUTORIZADO PELA CÂMARA DE VEREADORES - INDAGAÇÃO QUANTO À POSSIBILIDADE DE SE REALIZAR O PROCESSO CONSULTIVO SIMULTANEAMENTE ÀS ELEIÇÕES VINDOURAS - CONTORNOS DE CONSULTA - CASO CONCRETO - NÃO CONHECIMENTO."
"Decisão: A C O R D A M os Juízes do Tribunal Regional Eleitoral de Santa Catarina, à unanimidade, em não conhecer da consulta, como também não recebê-la como requerimento, por lhe faltarem os pressupostos legais, nos termos do voto do Relator, que fica fazendo parte integrante da decisão."
8.2. Matéria Administrativa nº 330 - Florianópolis/SC, dando origem à resolução nº 7365 de 02/03/2004, sob a relator do Desembargador Carlos Prudêncio, assim ementado: "Instruções para a realização de consulta plesbiscitária no município de Piçarras e fixação do respectivo Calendário Eleitoral."
8.3. Matéria Administrativa nº 199 - Piçarras/SC, ensejando o acórdão nº 18589 de 05/11/2003, sob a relatoria do Juiz Oswaldo José Pedreira Horn, com a ementa:
"CONSULTA PLEBISCITÁRIA - MUNICÍPIO - ALTERAÇÃO DE NOME - LEI FEDERAL N. 9.709/1998 E LEIS COMPLEMENTARES ESTADUAIS N. 135/1995 E 225/2002 - JUSTIÇA ELEITORAL - COMPETÊNCIA."
"A teor do disposto nos arts. 11 e 12 da Lei Complementar Estadual n. 135, de 11.1.1995, c/c o art. 5º, § 2º, da Lei Complementar Estadual n. 225, de 10.1.2002, e o art. 8º da Lei Federal n. 9.709, de 18.11.1998, compete ao Tribunal Regional Eleitoral fixar a data das consultas plebiscitárias adstritas aos limites de sua circunscrição, bem como tornar pública a respectiva cédula e expedir instruções para sua efetivação, correndo às expensas da dotação orçamentária do poder requisitante os dispêndios necessários a sua realização."
"Decisão: A C O R D A M os Juízes do Tribunal Regional Eleitoral de Santa Catarina, à unanimidade, em deferir o pedido, nos termos do parecer da Procuradoria Regional Eleitoral e do voto do Relator, que fica fazendo parte integrante da decisão."
8.4. Matéria Administrativa nº 76, que ensejou o acórdão nº 16028 de 12/08/1999, sob a relatoria do Juiz Alberto Luiz da Costa, com a ementa:
"CONSULTA PLEBISCITÁRIA - MUNICÍPIO - ALTERAÇÃO DE NOME - LEI COMPLEMENTAR ESTADUAL N. 135/95 E LEI N. 9.709/98 - JUSTIÇA ELEITORAL - COMPETÊNCIA."
"A teor do disposto nos arts. 11 e 12 da lei complementar estadual n. 135, de 11.1.1995, e no art. 8º da lei federal n. 9.709, de 18.11.1998, compete ao Tribunal Regional Eleitoral – relativamente às consultas plebiscitárias adstritas aos limites de sua circunscrição - fixar-lhes a data, tornar pública a respectiva cédula e expedir instruções para sua efetivação, requisitando ao Poder Estadual os recursos financeiros e o material necessários."
"Decisão: à unanimidade, em deferir o pedido."
6. O exemplo de Embu das Artes
Além do belo artesanato de suas lojas e das feiras aos sábados e domingos, da Capela de São Lázaro, do Museu de Arte Sacra dos Jesuítas e do Parque do Lago Francisco Rizzo [27] e de boas opções de passeio e de bons restaurantes [28], Embu das Artes possui economia pujante como um dos maiores centros de logística de grandes empresas de São Paulo [29].
Originou-se da aldeia, a seguir freguesia, depois distrito de M’Boy, pertencente a Itapecerica da Serra. A emancipação do Município de Embu remonta às atividades da Associação Cívica de Embu, que foram de 17 de março de 1958 a 18 de fevereiro de 1959, que se reuniam na residência do Dr. Carlos Koch, na rua Projetada, atual rua da Emancipação, nº 125, centro da cidade. Tiveram relevante papel, além do Dr. Koch, Annis Neme Bassith, Benedito Lourenço de Moraes, Raphael Games Cadenete, Santiago Games Robles, sobretudo o Dr. Cândido Mota Filho (pioneiro em 1951, foi o primeiro a colaborar com a idéia da Emancipação de Embu), Moacyr de Faria Jordão (o Historiador da Emancipação) e o deputado estadual Francisco Scalamandré Sobrinho (apoiou a emancipação em sua atuação na Assembléia Legislativa de São Paulo). A criação do município deu-se, após aprovação (SIM) no Plebiscito da Emancipação, em 21 de novembro de 1958, fundamentando a lei estadual nº 5.285, de 18 de fevereiro de 1959, "com sede na vila de igual nome, com o território do respectivo distrito e territórios desmembrados dos distritos das sedes dos municípios de Cotia e Itapecerica da Serra". As primeiras eleições para Prefeito, Vice-Prefeito e Vereadores ocorreram em 4 de outubro de 1959, sendo eleitos, e empossados no dia 1º de janeiro de 1960 o Prefeito Annis Neme Bassith (PTN) e o Vice-Prefeito Dr. Carlos Koch, os vereadores Afonso Carpi (PDC), Gastão Sant’Anna de Moraes Gonçalves (PTN), Manoel Batista Medina (PSP), Nelson Antonio Nistal (PSP), Norberto Vieira Diniz (PTN), Pascoal Nunciato (PSP), Raphael Games Cadenete (PTN), Dr. Roque Valente (PTN) e Spencer Cesário de Oliveira (PDC), além dos suplentes Horácio Wolff (1º do PTN), Ismael Weishaupt Dominguez (2º do PTN), Alfredo Ramos de Lima (1º do PSP), Orlando Rodrigues (2º do PSP), Maria Antonieta Martins de Almeida (1ª do PDC) e Joaquim Salvador Silva (2º suplente do PDC) [30].
6.1. A alteração da denominação na Lei Orgânica do Município
Originariamente, a Lei Orgânica do Município de Embu das Artes referir-se-ia a Embu, apenas. Adveio a emenda à Lei Orgânica nº 8, de 13 de dezembro de 2006, que deu nova redação ao artigo 5º:
"Art. 5º - O Município da Estância Turística de Embu, oficialmente denominado ‘Embu das Artes’ é uma unidade do território do Estado de São Paulo, com personalidade jurídica de direito público interno e autonomia, nos termos assegurados pelas Constituições Estadual e Federal, e será administrado:"
"I - com transparência de seus atos e ações;"
"II - com moralidade;"
"III - com a participação popular, conforme o previsto em Lei;"
"IV - sob o princípio da descentralização administrativa." (destacamos)
Sucede que os efeitos dessa alteração não iriam irradiar além dos limites do Município, porque seriam necessários plebiscito e lei estadual [31].
6.2. Adaptações da Constituição do Estado e legislação estadual
Para superar esta dificuldade, o Prefeito de Embu pediu auxílio ao deputado estadual Donisete Braga (PT/SP), que encomendou o excelente parecer da agente técnico legislativo Tania R. Mendes com as seguintes sugestões [32]:
"a) através de representação dos eleitores locais e, obedecidos os procedimentos da Lei Complementar Estadual nº 651/90, da Lei Complementar Federal nº 46/84, da Lei Federal nº 9.709/98, do §4º, do artigo 18 da Constituição Federal, nos termos da Emenda nº 15/96, e dos artigos 240 a 245 da XII Consolidação do Regimento Interno, apresentar o pleito à Assembléia Legislativa;"
"b) requerer à Comissão de Assuntos Municipais, reunião especial para debater os procedimentos para a mudança de nomes de Municípios, com o objetivo de elaborar parecer daquela Comissão que desvincule essa matéria dos processos de alterações territoriais e promova, nos termos da legislação federal, consulta formal à Fundação IBGE e ao Instituto Geográfico e Cartográfico do Estado, de modo a estabelecer instruções especiais, na forma prevista pelo artigo nº 245, da XII Consolidação do Regimento Interno;"
"c) apresentar Projeto de resolução regrando especialmente o processo legislativo para a alteração de topônimos, por lei estadual, obedecida a legislação já existente, conforme Minuta em anexo I;"
"d) apresentar Proposta de Emenda à Constituição, minuta anexo II, regrando a mudança de nome de forma separada da previsão do artigo 145, da Constituição do Estado de São Paulo."
Neste sentido, para adaptar a legislação do Estado de São Paulo visando a suprir a lacuna dos artigos 29 a 30 da Constituição Federal e dos artigos 144 a 148 da Constituição Estadual, foi promulgada a emenda nº 30, de 21 de outubro de 2009, que incluiu à Carta Paulista de 5 de outubro de 1989 o seguinte dispositivo:
"Artigo 145-A - A alteração da denominação de Municípios, quando não resultar do disposto no artigo 145, far-se-á por lei estadual e dependerá de consulta prévia, mediante plebiscito, à população do respectivo Município."
"§1º - O plebiscito será realizado pelo Tribunal Regional Eleitoral, mediante solicitação da Câmara Municipal, instruída com representação subscrita por, no mínimo, 1% (um por cento) dos eleitores domiciliados no respectivo Município e informação do órgão técnico competente sobre a inexistência de topônimo correlato no Estado ou em outra unidade da Federação."
"§ 2º - Caso o resultado do plebiscito seja favorável à alteração proposta, o Tribunal Regional Eleitoral o encaminhará à Assembleia Legislativa para a elaboração da lei estadual mencionada no ‘caput’."
Na Assembléia Legislativa do Estado de São Paulo houve adaptação e projetos de lei.
Os Deputados Estaduais Donisete Braga e Geraldo Cruz vislumbraram a necessidade de criar um órgão especializado, o que ensejou o projeto de resolução nº 13, de 23 de março de 2011, que, sob a relatoria da Mesa, foi aprovado com emenda no parecer nº 439/11 em segundo turno e promulgado em 16 de junho de 2011 como resolução nº 876, de 2011, publicada no dia seguinte [33] e republicada em 21 de junho de 2011. Ao alterar o artigo 244 do regimento interno, foi criada a Comissão de Assuntos Metropolitanos e Municipais (CAMM).
6.3. Projeto de lei de iniciativa popular municipal
Após o êxito na Assembléia Legislativa, de 23 de outubro a dezembro de 2009 houve enorme mobilização na Campanha "Embu das Artes – Todo Mundo Quer" para a coleta de pelo menos 1% das assinaturas dos cidadãos embuenses (cerca de 1800 [34]), iniciada no Ato Pró-Plebiscito do Prefeito Francisco Nascimento de Brito (Chico Brito), de Annis Neme Bassith (um dos articuladores da emancipação do município) e do Presidente da Câmara Municipal Vereador Silvino Bomfim de Oliveira Filho [35]. Dava respaldo legal o seguinte artigo da Lei Orgânica do Município:
"Art. 52. Respeitadas as hipóteses de iniciativa privativa previstas na Constituição, é assegurado ao conjunto de cidadãos que representam 1% (um por cento) do eleitorado inscrito no Município, a iniciativa de quaisquer projetos de lei."
"§ 1º O projeto, com a respectiva justificativa, conterá a indicação do nome completo e do número do título eleitoral de todos os signatários, em listas organizadas por pelo menos uma entidade legalmente existente no Município há mais de 1 (um) ano, ou por grupo de 30 (trinta) cidadãos com domicílio eleitoral no Município, que se responsabilizará pela idoneidade das assinaturas."
"§ 2º Os projetos de iniciativa popular tramitarão no prazo de 60 (sessenta) dias, em regime de prioridade, em turno único de discussão e votação, sem prejudicabilidade pelo encerramento da legislatura, sendo assegurado o uso da palavra, no Plenário, a um representante dos responsáveis pelo projeto."
Esta lista de apoiamento de 2234 eleitores [36] fundamentou o projeto de lei nº 86, de 2009, de iniciativa popular [37], que foi encaminhado à Câmara dos Vereadores de Embu, sendo aprovado na Casa Legislativa e sancionado pelo Prefeito Chico Brito como a lei municipal nº 2.432, de 11 de dezembro de 2009:
"Art. 1º Fica o Poder Legislativo Municipal autorizado a requerer ao Tribunal Regional Eleitoral de São Paulo a realização de plebiscito para alteração da denominação do Município de Embu para Embu das Artes."
"Parágrafo único. O plebiscito que trata o caput observará o parágrafo primeiro do artigo 145-A da Constituição do Estado de São Paulo."
"Art. 2º É parte integrante da presente Lei, o abaixo assinado, representando mais de 1% (um por cento) dos eleitores do Município de Embu."
"Art. 3º Esta Lei entrará em vigor na data de sua publicação, revogadas as disposições em contrário."
6.4. Plebiscito
Foi o segundo plebiscito de Embu (o primeiro foi o da emancipação municipal em 1958), mas o primeiro plebiscito realizado pelo TRE-SP para a alteração de toponímia de Município [38]. Provocado pelo Vice-Presidente da Câmara Municipal de Embu o Vereador Gilvan Antonio de França, o Tribunal Regional Eleitoral de São Paulo (TRE-SP) na petição nº 712-12.2010.6.26.0000, que, em 20 de julho de 2010, sob a relatoria do Desembargador Federal Paulo Octavio Baptista Pereira, com espeque no artigo 14, I, da Constituição Federal, nos artigos 2º, 5º e 6º da lei federal nº 9.709, de 1998, no já mencionado artigo 145-A e no seguinte artigo, ambos da Constituição Estadual Paulista:
"Artigo 24 - A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou comissão da Assembléia Legislativa, ao Governador do Estado, ao Tribunal de Justiça, ao Procurador-Geral de Justiça e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição."
"§ 3º - O exercício direto da soberania popular realizar-se-á da seguinte forma:"
"3 - as questões relevantes aos destinos do Estado poderão ser submetidas a plebiscito, quando, pelo menos um por cento do eleitorado o requerer ao Tribunal Regional Eleitoral, ouvida a Assembléia Legislativa;"
"4 - o eleitorado referido nos itens anteriores deverá estar distribuído em, pelo menos, cinco dentre os quinze maiores Municípios com não menos de dois décimos de unidade por cento de eleitores em cada um deles;"
"5 - não serão suscetíveis de iniciativa popular matérias de iniciativa exclusiva, definidas nesta Constituição;"
"6 - o Tribunal Regional Eleitoral, observada a legislação federal pertinente, providenciará a consulta popular prevista nos itens 2 e 3, no prazo de sessenta dias."
O fundamento legal também radicava no seguinte dispositivo da Lei Orgânica Municipal:
"Art. 54. As questões relevantes ao destino do Município poderão ser submetidas a plebiscito, conforme disciplinar legislação específica, quando requerido por pelo menos 1% (um por cento) do eleitorado do Município."
"§ 1º A forma de proposta de plebiscito obedecerá às mesmas normas estabelecidas no artigo 52 desta Lei."
"§ 2º O Tribunal Regional Eleitoral proclamará o resultado do plebiscito, entrando em vigor na data de sua publicação."
Também lastreava o voto do relator o parecer ASSPE nº 498/2010, em que magistralmente Regina Rufino realizou o cotejo de soluções para as urnas eletrônicas nos plebiscitos e referendos recentemente realizados e a análise orçamentária para que houvesse custos mínimos na solução adotada no artigo 3º da resolução TRE-SC 7649, de 12 de fevereiro de 2008 (repasse dos custos na conta única do Tesouro Nacional até 45 dias antes do evento senão há sobrestamento).
Em votação unânime o Plenário do TRE-SP aprovou a convocação de plebiscito, com a ementa: "PLEBISCITO. ALTERAÇÃO DE NOME DE MUNICÍPIO. COMPETÊNCIA DESTA C. CORTE. REQUISITOS LEGAIS PRESENTES. DEFERIMENTO DO PEDIDO."
A Corte Regional Eleitoral expediu a resolução nº 231, de 10 de fevereiro de 2011, que trata das competências dos atos preparatórios e de realização do pleito, das competências dos Juízos da 341ª e 391ª Zonas Eleitorais de Embu, da propaganda eleitoral, de eventuais frentes, dos recursos financeiros (custeados pelo município interessado [39]) e do calendário [40]. Posteriormente foram alteradas algumas datas pela resolução nº 234, de 29 de março de 2011 [41].
Em 1º de maio de 2011, os 171.524 votantes deveriam, para responder à pergunta do plebiscito "Você é a favor da alteração do nome da cidade de ‘Embu’ para ‘Embu das Artes’?", antes de confirmar, digitar
- 55 para alterar para Embu das Artes (SIM);
- 77 para manter como Embu (NÃO); ou
Ao SIM votaram 74.450 (66,46% dos válidos), ao NÃO votaram 37.463 (33,54% dos válidos), em branco 2.091 (1,78%), 3.290 nulos (2,8%) no total de 117.409 votos apurados. Houve abstenção de 31, 48%, sendo que os ausentes tiveram o prazo de vinte dias para justificar (21 de maio de 2011) [42] e [43].
O resultado foi enviado ao TRE-SP, que o juntou à petição nº 712-12.2010.6.26.0000, que ensejou expedição de competente ofício ao Poder Legislativo.
6.5. Projeto de lei estadual
Sob a autoria do Deputado Geraldo Cruz, foi proposto o projeto de lei nº 547, de 1º de junho de 2011, que restou prejudicado e arquivado em 23 de setembro de 2011. Com origem no processo RGL nº 3818/2011 da CAMM e encaminhando o resultado do plebiscito do TRE-SP e a manifestação do relator Deputado Estadual Donisete Braga propondo projeto de lei, sobreveio o de nº 655, de 30 de junho de 2011, que, com parecer favorável do Deputado Estadual Geraldo Cruz, foi aprovado por unanimidade em 10 de agosto de 2011 e sancionado em 6 de setembro p.p. como a lei estadual nº 15.437. Publicada no dia seguinte [44], desta lei destacam-se:
"Artigo 1º - Passa a denominar-se "Embu das Artes" o Município de Embu, nos termos do artigo 145-A da Constituição do Estado e da Lei federal nº 9.709, de 18 de novembro de 1998, que regulamenta a execução do disposto nos incisos I, II e III do artigo 14 da Constituição Federal."
"Parágrafo único - A Lei nº 8.092, de 28 de fevereiro de 1964, que dispõe sobre o Quadro Territorial-Administrativo do Estado, com suas alterações, passa a vigorar com a redação decorrente da alteração a que se refere o "caput" deste artigo."
Como já visto anteriormente, a referida lei estadual nº 8.092, de 1964, assim como a de nº 8.050, de 31 de dezembro de 1963, e respectivas alterações posteriores, ainda cuidam do Quadro Territorial e Administrativo do Estado de São Paulo, com seus Municípios, topônimos, delimitações, entre outros aspectos relevantes.
Por sugestão da Mesa da Edilidade foi aprovado o projeto de decreto legislativo nº 10, de 2011, originando o decreto legislativo nº 128, de 11 de outubro de 2011 [45], concedendo o título de Cidadão Embuense ao então Presidente do TRE-SP em razão da realização do referido plebiscito [46]. Em sessão solene de 23 de novembro de 2011, às 19 horas, o Desembargador Walter de Almeida Guilherme [47] recebeu essa honraria, sobretudo uma das sensíveis obras (óleo sobre tela) do saudoso pintor japonês Iwao Nakajima [48].
Em resumo, o texto constitucional é silente sobre regras quanto à alteração de denominação (topônimo) de Municípios. Podem ser úteis a lei federal nº 9.709, de 1998, a legislação estadual, principalmente a Constituição do Estado, e a Lei Orgânica do Município. No contexto da Justiça Eleitoral, fundamentam o artigo 14, inciso I, da Constituição da República, a lei federal nº 9.709, de 1998, e resolução expedida pelo Tribunal Regional Eleitoral.
Paralelamente, tem-se a questão do artigo 18, § 4º, da Constituição Federal, que dispõe sobre a criação, fusão, incorporação e desmembramento de Município, que teve a redação alterada pela emenda nº 15, de 1996, e não foi regulamentado até a presente data, embora haja projetos de lei tramitando no Congresso Nacional. O Legislativo Federal, ao invés de regulamentar, acabou regularizando municipalidades com a lei nº 10.521, de 2002, e com a emenda nº 57, de 2008. Regulamentaria o preceito fundamental a lei complementar nº 1, de 1967, e suas alterações posteriores, mas vem tendo sua não recepção reconhecida pela jurisprudência, embora alguns doutrinadores defendam o contrário. Quanto a Município de Território, quando este for criado e decidir pela divisão em Município, o decreto-lei nº 411, de 1969, e a lei nº 6.448, de 1977, regulamentariam todos seus aspectos, mas prevalecendo as atuais regras da atual Carta Magna (artigos 18, § 2º e 33).
Vem se consolidando o entendimento de que para a alteração de nome do Município seriam necessários a realização de plebiscito, resultado favorável neste pleito, edição de lei estadual. Vale lembrar o precedente da Suprema Corte na ação rescisória nº 798-1-SP, segundo o qual o empate no plebiscito invalida a criação de município, sendo legitimado o município cuja criação fosse tornada sem efeito.
A título de exemplo, para a alteração do município paulista de Embu para Embu das Artes, não bastou emenda à lei orgânica. Foi necessária muita mobilização para que ocorresse. Houve alteração na Constituição do Estado de São Paulo para suprir essa lacuna (inclusão do artigo 145-A), projeto de lei de iniciativa popular municipal, convocação, realização e resultado favorável de plebiscito e aprovação de lei estadual.
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MEIRELLES, Hely Lopes. Obra citada, pág. 73.
STJ, 1ª Turma, recurso em mandado de segurança nº 5614-PI, relator Ministro Humberto Gomes de Barros, julgado em 3.6.1996, publicado no DJU de 2.9.1996.
SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 34. ed. rev. e atual. até a Emenda Constitucional n. 67, de 22.12.2010. São Paulo: Malheiros, 2011, pág. 625.
MENDES, Tania R. Idem.
Já existiram os seguintes Territórios Federais: Guaporé, Ponta Porã e Iguaçu; Acre; Rondônia; Rio Branco; Amapá; e Fernando de Noronha.
Lei federal nº 11.697, de 13 de junho de 2008, que revogou a de nº 8.185, de 14 de maio de 1991.
Lei complementar federal nº 75, de 20 de maio de 1993, artigos 144 a 181.
Lei complementar federal nº 80, de 12 de janeiro de 1994, artigos 52 a 96.
CHIMENTI, Ricardo Cunha. CAPEZ, Fernando. SANTOS, Marisa Ferreira dos. ROSA, Marcio Fernando Elias. Obra citada, pág. 222.
Leis federais nº 6.448, de 11 de outubro de 1977 (artigo 31), e nº 6.921, de 16 de junho de 1981 (artigo 3º).
Lei federal nº 7.009, de 1º de julho de 1982.
Lei federal nº 7.639, de 17 de dezembro de 1987.
MENDES, Tania R. Obra citada.
Antes a matéria esteve regulamentada pelas leis complementares estaduais n° 29, de 21 de junho de 1990; nº33, de 18 de dezembro de 1990; nº 37, de 18 de abril de 1991; nº 42, de 24 de dezembro de 1991; nº 87, de 17 de maio de 1993, nº 92, de 23 de julho de 1993; e nº 114, de 30 de março de 1994.
MEIRELLES, Hely Lopes. Obra citada, pág. 45-47.
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Dados fornecidos pela Sra. Márcia Barbosa, da Câmara Municipal de Embu das Artes, à qual somos muito gratos.
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Os gastos foram estimados em R$ 135.419,00 e arcados pelo Município de Embu.
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Diário de Justiça eletrônico do Tribunal Regional Eleitoral de São Paulo, ano 2011, nº 026, sexta-feira, 1º de abril de 2011, pág. 2.
Diário Oficial do Estado, Poder Legislativo, nº 121, terça-feira, 21 de junho de 2011, pág. 13.
Dados fornecidos pela Sra. Aparecida Araújo, da Câmara Municipal de Embu das Artes, à qual somos muito gratos.
CÂMARA MUNICIPAL DE EMBU DAS ARTES. Vereadores aprovam aumento para professores e título ao presidente do TRE-SP. Notícias. Terça-feira, 11 de outubro de 2011 - 14:47. Disponível em: http://www.cmembu.sp.gov.br/index.php?option=com_content&view=article&id=587%3Aprofessores-titulo-indicacoes-camara-embu&catid=31%3Acategorianoticias&Itemid=83 Acesso em: 05/11/2011 - 19:58.
PREFEITURA MUNICIPAL DE EMBU DAS ARTES. A arte naif perde Iwao Nakajima. Notícias. Disponível em: http://www.embu.sp.gov.br/e-gov/noticia/?ver=4073 Acesso em: 03/12/2011 - 15:02. Nascido em 09 de abril de 1934 na província japonesa de Gunma, Iwao Nakajima celebrizou-se pela pintura, notadamente a arte naïf. Estudou pintura e desenho entre 1941 e 1954 na Escola de Artes e Cerâmica de Nagoia. Veio ao Brasil em 1955 ficando em Mauá, vindo a estabelecer-se em Embu das Artes em 1969 sob a inspiração do terracotista Tadakiyo Sakai (o Sakai do Embu). Em 1977 foi naturalizado brasileiro. Realizou inúmeras mostras e exposições, recebendo inúmeros prêmios em reconhecimento ao seu talento. Foi um dos membros da Comissão para os Festejos Comemorativos do Centenário da Imigração Japonesa durante o ano de 2008, constituída pelo decreto municipal nº 101, de 26 de novembro de 2007, tendo em vista a integração das Cidades-Irmãs de Hino (Japão) e Embu. Foi agraciado na Câmara Municipal de Embu das Artes em sessão de 15 de junho de 2011 com a Comenda de Mérito Legislativo Padre Belchior de Pontes (criada pelo decreto legislativo nº 090, de 13 de setembro de 2007), concedida pelo decreto legislativo nº 124, de 09 de junho de 2011. Faleceu em 2 de setembro de 2011, deixando viúva e três filhos.
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