Source: https://jus.com.br/artigos/64354/sistema-constitucional-das-crises-a-defesa-do-estado-federativo
Timestamp: 2020-01-23 08:27:22+00:00
Document Index: 60446357

Matched Legal Cases: ['artigo 214', 'Artigo 49', 'artigo 60', 'artigo 90', 'artigo 34', 'artigo 136', 'Artigo 138', 'artigo 139', 'artigo 34']

Sistema constitucional das crises: a defesa do Estado federativo - Jus.com.br | Jus Navigandi
A presente reflexão busca examinar mais a fundo os mecanismos de controle institucional da Federação, que são regidos pelo texto constitucional de 1988. Neste artigo, será adotada a mesma linha de raciocínio para os seguintes institutos, tendo em vista sua proximidade substancial: intervenção federal, estado de defesa e estado de sítio. A princípio, far-se-á uma breve análise da Federação no Brasil contemporâneo. Em seguida, trata-se mais especificamente dos três institutos constitucionais de controle institucional em épocas de crise, anteriormente citados, oferecendo ênfase aos dilemas enfrentados com o decreto de intervenção federal na segurança pública do Estado do Rio de Janeiro. Por fim, serão expostas considerações finais acerca do tema, encarado como imprescindível para assegurar a ordem social e política da Federação, apoiando-se sempre no texto constitucional pátrio.
Palavras-chave: Federação. Controle institucional. Constituição de 1988.
Sumário: Introito – uma concisa observação acerca da Federação brasileira. 1. Dos institutos de defesa da ordem institucional. 2. Da intervenção federal. 3. Do estado de defesa. 4. Do estado de sítio. Considerações finais.
INTROITO – UMA CONCISA OBSERVAÇÃO ACERCA DA FEDERAÇÃO BRASILEIRA no âmbito do neoconstitucionalismo
Oficialmente, o Estado Federal foi estabelecido no País pelo decreto republicano n° 1 de 1889, o qual “proclama provisoriamente e decreta como forma de governo da Nação Brasileira a República Federativa” (BRASIL, 1889). Com relação aos Estados, naquele primeiro momento republicano da História brasileira, inseridos em um contexto de profunda desigualdade social e descaso político, em que porções majoritárias da população encaravam a política como mero instrumento de troca de favores, a Federação proporcionou a ascensão e a manutenção no poder por décadas das chamadas “oligarquias” (FAUSTO, 2000).
Nas décadas seguintes, a nação presenciou sucessivas centralizações e descentralizações do poder decisório, em que se materializaram ditaduras – em 1937 e 1964 – e (tentativas de) democracia – como em 1946. Nesse ponto, a experiência constitucional de 1988 representou o primeiro estabelecimento efetivo de um sistema participativo e democrático no Brasil. Desse fato, retira-se o importante momento constitucional em que orbita a Constituição de 1988: o neoconstitucionalismo. Nas palavras do eminente jurista Barroso (2006, p. 29), o neoconstitucionalismo
(…) identifica um conjunto amplo de transformações ocorridas no Estado e no direito constitucional, em meio às quais podem ser assinalados, (i) como marco histórico, a formação do Estado constitucional de direito, cuja consolidação se deu ao longo das décadas finais do século XX; (ii) como marco filosófico, o pós-positivismo, com a centralidade dos direitos fundamentais e a reaproximação entre Direito e ética; e (iii) como marco teórico, o conjunto de mudanças que incluem a força normativa da Constituição, a expansão da jurisdição constitucional e o desenvolvimento de uma nova dogmática da interpretação constitucional. Desse conjunto de fenômenos resultou um processo extenso e profundo de constitucionalização do Direito. (BARROSO, 2006, p. 29).
Tendo em vista tal consideração inicial sobre a constitucionalização do Direito, chega-se à conclusão que todo o ordenamento jurídico deve caminhar para serem cumpridos os dogmas constitucionais, como o próprio Federalismo. O artigo 214 da atual Lei Maior, por exemplo, fixa que o plano nacional de educação deverá articular o sistema nacional de educação em “regime de colaboração” e prover “ações integradas” dos poderes públicos dos diferentes domínios federativos. Emerge daí a concepção de Federalismo colaborativo, abraçada pela Carta Constitucional de 1988 (ARRETCHE, 2002). Ainda nesse sentido, o legislador constituinte de 1988 fixou os chamados “objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil” (Art. 3° da CF/88), os quais, naturalmente, devem ser empreendidos por todos os entes da Federação (a União, os Estados, os Municípios e o Distrito Federal).
Por conseguinte, para se fazer cumprir todos os princípios referidos e manter o chamado Pacto Federativo, segundo o qual a República Federativa do Brasil é uma união indissolúvel (Art. 1° da CF/88), é de extrema importância que os entes federados permaneçam unidos e íntegros. Porém, acertadamente, o legislador constituinte anteviu que eventuais crises institucionais no interior do Estado Federal brasileiro seriam inevitáveis, sendo necessária uma atuação da União no sentido de restaurar a ordem. Assim sendo, atualmente, a União possui três instrumentos para conduzir momentos de crise à normalidade constitucional, quais sejam, do mais brando ao mais rigoroso: intervenção federal, estado de defesa e estado de sítio. A seguir, oferecer-se-á maior atenção a esses três institutos, que, repise-se, possuem sede constitucional, configurando casos em que a União poderá, ativamente, ingerir-se nos Estados.
1. DOS INSTITUTOS DE DEFESA DA ORDEM INSTITUCIONAL
Chamado por José Afonso da Silva de “Sistema Constitucional das Crises” (2005, p. 760), incluir-se-á neste artigo também a intervenção federal, haja vista o entendimento de que esta é de fundamental importância para o restabelecimento da ordem institucional em um Estado-membro da Federação. O dito sistema constitucional das crises, inegavelmente, constitui-se estado de exceção, uma vez que implica configurações constitucionais particulares, especificadas para momentos de anormalidade. Sem que se verifique a necessidade de decretá-lo, o estado de exceção, por seu turno, configura puro golpe de estado, mero arbítrio (SILVA, 2005, p. 762). No Brasil, isso aconteceu várias vezes no passado, com a decretação de estados de exceção com o intuito puramente de reprimir divergências políticas. Felizmente, superado esse momento lúgubre da História nacional, tais institutos representam, pela Constituição de 1988, meios extraordinários para se reaver a ordem constitucional.
2. DA INTERVENÇÃO FEDERAL
Primeiramente, tem-se a intervenção federal. Tal instituto é mencionado na Constituição Federal de 1988 pelos artigos 21, V; 34; 49, IV; 57, § 6°, I; 60, § 1°; 84, X; 90, I; e 91, § 1°, II. Sob o magistério de Dirley da Cunha Júnior (2012, p. 944), tem-se que intervenção federal “é aquela realizada pela União nos Estados e no Distrito Federal, bem assim nos Municípios localizados em Território Federal”.
De início, deve-se constar que é competência privativa do Presidente da República decretar intervenção federal (Art. 84, X, da CF/88), devendo o Congresso Nacional aprovar o decreto em seguida (Artigo 49, IV, da CF/88), ou seja, após a declaração do Executivo.
O presente instituto, contemporaneamente, está sendo alvo de intensos debates, uma vez que foi posto em prática pela primeira vez desde a promulgação da Norma Fundamental de 1988, sendo que, por esse motivo, alguns de seus efeitos permanecem ambíguos. Com o decreto de intervenção federal na segurança pública do Estado do Rio de Janeiro, alguns instrumentos atinentes ao ato executivo são, frequentemente, discutidos em âmbito nacional. Cite-se como exemplo o caso do previsto no artigo 60, § 1°, do texto magno, para o qual “a Constituição não poderá ser emendada na vigência de intervenção federal, de estado de defesa ou de estado de sítio”. Ora, o debate fundado reside na discussão se emendas constitucionais não devem tramitar ou ser promulgadas (podendo, portanto, tramitar, limitando-se a não serem proclamadas). O Presidente do Congresso, senador Eunício Oliveira (MDB-CE), recentemente se manifestou no sentido de barrar a tramitação de quaisquer projetos de emendas constitucionais. (1) Deve-se constar que a declaração é dada em um momento delicado ao Governo, que tenta aprovar a Reforma da Previdência (uma emenda constitucional) desde meados de 2017. Com a intervenção federal declarada até o dia 31 de dezembro do corrente ano, portanto, a Reforma não poderá ser votada, bem como quaisquer outras emendas à Constituição.
Outra discussão no âmbito da intervenção reside no âmbito do artigo 90, I, do texto constitucional. O referido artigo declara, in verbis: “Compete ao Conselho da República pronunciar-se sobre: I - intervenção federal, estado de defesa e estado de sítio”. Questão ainda bastante pendente entre juristas é aquela atinente a quando deve ser consultado o Conselho da República, se antes ou depois da decretação de intervenção. Igualmente, tem-se o Conselho de Defesa Nacional, que deve opinar sobre o ato interventivo (Art. 91, § 1°, II, da CF/88), não especificando o texto constitucional o momento específico. Ambos os órgãos foram convocados pelo Presidente da República em momento posterior à assinatura do decreto de intervenção. (2)
Fato é que a intervenção foi decretada com vistas a conter a dramática situação da segurança pública que se abateu sobre o Estado do Rio de Janeiro, em particular a Capital, problema especialmente crescente nos últimos meses e que exigiu uma ação mais incisiva da União sobre o referido Estado-membro da Federação. Como justificativa à intervenção federal, o Governo Federal se amparou no artigo 34, III, que enuncia que: “A União não intervirá nos Estados nem no Distrito Federal, exceto para: III - pôr termo a grave comprometimento da ordem pública”. (3) Foi escolhido um interventor de origem militar, o General Walter Souza Braga Netto, subordinado diretamente ao Presidente da República, com controle operacional de todos os órgãos estaduais de segurança pública previstos na Constituição do Estado do Rio de Janeiro. Nos dias 19/02/2018 e 20/02/2018, as duas Casas do Congresso apreciaram e aprovaram o decreto de intervenção.
3. DO ESTADO DE DEFESA
Tratando-se do estado de defesa, medida mais vigorosa do que a intervenção, pode-se conceituá-lo como
(…) uma providência constitucional, de caráter excepcional, que pode ser adotada pelo Presidente da República, depois de ouvidos o Conselho da República e o Conselho de Defesa Nacional, com vistas a preservar ou prontamente restabelecer, em locais restritos e determinados, a ordem pública ou a paz social ameaçadas por grave e iminente instabilidade institucional ou atingidas por calamidades de grandes proporções na natureza (CUNHA JÚNIOR, 2012, p.1203)
Nesse sentido, note-se que o decreto que instituir o estado de defesa deverá determinar o tempo de sua duração, especificar as áreas a serem abrangidas e indicará, nos termos e limites da lei, as medidas coercitivas a vigorarem (Art. 136, § 1°, da CF/88), dentre as seguintes: I - restrições aos direitos de: a) reunião, ainda que exercida no seio das associações; b) sigilo de correspondência; c) sigilo de comunicação telegráfica e telefônica; II - ocupação e uso temporário de bens e serviços públicos, na hipótese de calamidade pública, respondendo a União pelos danos e custos decorrentes.
Portanto, o estado de defesa se demonstra, claramente, mais vigoroso do que a intervenção federal por impor certas limitações a alguns direitos fundamentais, como o direito de reunião e de inviolabilidade da correspondência.
O período de duração do estado de defesa não deve ser superior a trinta dias, podendo ser prorrogado apenas uma vez, por igual período, “se persistirem as razões que justificaram a sua decretação” (Art. 136, § 2°, da CF/88).
Na vigência do estado de defesa, nos termos do artigo 136, § 3°, tem-se que:
Por esse parágrafo, é visível que a Constituição, a despeito de promover nítidas restrições a certos direitos, fez questão de assegurar algumas garantias, como a manutenção da comunicabilidade do indivíduo preso e a retenção de alguém por um período de, no máximo, dez dias, quando não houver autorização judicial.
Uma vez decretado o estado de defesa, bem como sua prorrogação, o Presidente da República, dentro de vinte e quatro horas, submeterá o ato com a respectiva justificação ao Congresso Nacional, decidindo este por maioria absoluta (Art. 136, § 4°, da CF/88) – note-se que aqui o constituinte especificou o quórum de aprovação do estado de defesa, enquanto o decreto de intervenção federal, no silêncio da Constituição, aprova-se por maioria simples. Tratando de necessidade urgente do estado de defesa, o Congresso Nacional pode ser convocado, extraordinariamente, em caso de recesso, no prazo de cinco dias (Art. 136, § 5°, da CF/88). As Casas legislativas, por sua vez, apreciarão o decreto dentro de dez dias contados de seu recebimento, devendo continuar funcionando enquanto vigorar o estado de defesa (Art. 136, § 6°, da CF/88), em uma evidente preocupação do constituinte com a permanência de uma estrita observância dos atos do Poder Executivo, responsável por decretar e executar tanto a intervenção federal quanto o estado de defesa (Art. 84, X, da CF/88). Caso o Congresso rejeite o decreto, o estado de defesa cessa imediatamente (Art. 136, § 7°, da CF/88).
4. DO ESTADO DE SÍTIO
Em concordância com a Constituição, o Presidente da República, ouvidos o Conselho da República e o Conselho de Defesa Nacional, solicitar ao Congresso Nacional autorização para a decretação do estado de sítio nos seguintes casos (Art. 137 da CF/88): I - comoção grave de repercussão nacional ou ocorrência de fatos que comprovem a ineficácia de medida tomada durante o estado de defesa (nesse caso, o estado de sítio não poderá ser decretado por mais de trinta dias, nem prorrogado, de cada vez, por prazo superior; ou seja, pode ser prorrogado por mais de uma vez, sendo vedado apenas a prorrogação por prazo superior à anterior); II - declaração de estado de guerra ou resposta a agressão armada estrangeira (aqui, o estado de sítio poderá ser decretado por todo o tempo que perdurar a guerra ou a agressão armada estrangeira).
Em caso de solicitação de decretação do estado de sítio ou de sua prorrogação, o Presidente da República relatará os motivos determinantes do pedido, devendo o Congresso decidir por maioria absoluta, assim como no estado de defesa. No decreto de estado de sítio, devem ser indicadas a sua duração, as normas necessárias a sua execução e as garantias constitucionais que ficarão suspensas, bem como designado um executor das referidas medidas e as áreas abrangidas (Artigo 138 da CF/88), podendo abranger todo o território nacional (BAHIA, 2017, p. 279).
Assim como no estado de defesa, em caso de o Congresso estar em recesso à época da decretação, no estado de sítio o Poder Legislativo federal será convocado pelo Presidente do Senado Federal, de imediato, extraordinariamente, para se reunir dentro de cinco dias, a fim de aprovar o ato. Nesse sentido, o Congresso Nacional permanecerá em funcionamento até o término das medidas coercitivas decorrentes do estado de exceção (Art. 138, parágrafos 2° e 3°), mais uma vez expressando a preocupação do constituinte em estabelecer que o Poder Legislativo fiscalize continuamente as ações do Executivo durante o período de defesa do Estado.
Como se percebeu, na vigência do estado de sítio, alguns direitos fundamentais constitucionais podem ser restritos. Nessa acepção, dá-se mais poder ao Estado para repelir ou combater as conjunturas adversas às instituições democráticas. Por isso, o constituinte cuidou de estabelecer alguns limites às restrições eventualmente postas pelo Estado em caso de comoção grave de repercussão nacional ou ocorrência de fatos que comprovem a ineficácia de medida tomada durante o estado de defesa. Tais limitações são constantes do artigo 139, que destaca, in verbis: Na vigência do estado de sítio decretado com fundamento no art. 137, I, só poderão ser tomadas contra as pessoas as seguintes medidas: I - obrigação de permanência em localidade determinada; II - detenção em edifício não destinado a acusados ou condenados por crimes comuns; III - restrições relativas à inviolabilidade da correspondência, ao sigilo das comunicações, à prestação de informações e à liberdade de imprensa, radiodifusão e televisão, na forma da lei (o que significa a necessidade de elaboração de uma lei que preveja a possibilidade e limites dessas restrições que, como se nota, implicam interceptação e censura do âmbito comunicativo em geral, excluída a difusão de pronunciamentos dos parlamentares efetuados em suas Casas Legislativas, que não se incluem neste inciso, desde que liberada pela Mesa respectiva); IV - suspensão da liberdade de reunião; V - busca e apreensão em domicílio; VI - intervenção nas empresas de serviços públicos; VII - requisição de bens.
Fica patente, dessa forma, que o estado de sítio envolve um contexto sociopolítico bem mais complexo para sua decretação do que a intervenção federal e o estado de defesa, de tal sorte que deve ser analisado pelo Congresso Nacional antes de ser decretado pelo Presidente da República. Compreendendo uma limitação mais acentuada aos direitos fundamentais supracitados, o estado de sítio configura um mecanismo de defesa do Estado e das instituições que deve ser usado apenas em situações extraordinárias, caso o estado de defesa tenha se mostrado infrutífero ou em hipótese de estado de guerra ou agressão armada estrangeira. Por fim, é válido constar que o estado de sítio implica suspensão da garantia dos direitos fundamentais, e nunca extinção dos próprios direitos (FERREIRA FILHO, 1983, p. 641).
Concluindo este artigo, é oportuno que se destaque a importância de tais mecanismos de controle institucional abordados (intervenção federal, estado de defesa e estado de sítio) para a manutenção do Pacto Federativo e das obrigações constitucionais, bem como dos direitos e garantias fundamentais. Ora, é inequívoco que a União não deve intervir nos Estados nem no Distrito Federal em hipóteses normais, caso contrário se entraria em rota de colisão com o princípio basilar de um Estado Federativo: o não intervencionismo. Porém, em situações descritas no artigo 34 da Norma Fundamental de 1988 e em casos de decretação de estado de defesa ou de sítio, torna-se imprescindível que haja atuações mais incisivas por parte do Governo Federal (leia-se União Federal).
No que lhe concerne, a intervenção federal na segurança pública do Estado do Rio de Janeiro, que em hipótese alguma deve ser confundida com “intervenção militar”, possui sede constitucional assegurada e o apoio de parte considerável da sociedade, não sendo a proposta deste artigo adentrar no mérito decorrente do ato. Ainda nesse sentido, faz-se mister destacar que, por ser uma medida extraordinária, a intervenção federal não deve ser utilizada além do estritamente necessário, sob reprimenda de ferir demasiadamente a autonomia dos Estados-membros da Federação. Sob a égide do neoconstitucionalismo, é basilar que os entes do Estado Federal brasileiro permaneçam coesos, com vistas a perseguir os princípios declarados na Constituição e formar uma sociedade mais justa e solidária.
Por derradeiro, destaque-se que os mecanismos de controle institucional, a partir da intervenção federal no Rio de Janeiro, estão propensos a ser alvo de mais consideráveis e intensos debates na sociedade e no meio jurídico, uma vez que, apesar de a Constituição Federal regular bastante o assunto, ainda se notam pequenas brechas interpretativas no texto magno, as quais devem ser preenchidas tendo sempre em vista o espírito da norma para o constituinte originário.
ARRETCHE, Marta. Relações federativas nas políticas sociais. Educação e Sociedade. Campinas, v. 23, nº. 80, setembro de 2002, p. 25-48.
BAHIA, Flavia. Descomplicando Direito Constitucional. 3.ª Edição. Recife: Armador, 2017.
BARROSO, Luís Roberto. 2016. Neoconstitucionalismo e constitucionalização do direito: o triunfo tardio do direito constitucional no Brasil. THEMIS – Revista da Escola Superior da Magistratura do Estado do Ceará, Fortaleza, vol. 4, n. 2, 13-100, julho/dezembro de 2006.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso em: 21 fev. 2018.
______. Casa Civil. Decreto n° 1, de 15 de novembro de 1889. Proclama provisoriamente e decreta como forma de governo da Nação Brasileira a República Federativa, e estabelece as normas pelas quais se devem reger os Estados Federais. Rio de Janeiro, 15 nov. 1889. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/1851-1899/d0001.htm>. Acesso em: 21 fev. 2018.
FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Comentários à Constituição Brasileira. Saraiva: São Paulo, 1983.
SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 10.ª Edição. Malheiros: São Paulo, 2005.
(1) https://oglobo.globo.com/economia/eunicio-diz-que-nenhuma-pec-vai-tramitar-durante-intervencao-nem-previdencia-22411618
(2) https://g1.globo.com/politica/noticia/temer-se-reune-com-conselhos-da-republica-e-da-defesa-nacional-para-discutir-a-intervencao-no-rio-de-janeiro.ghtml
(3) http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2018/decreto/D9288.htm
SOUSA, João Pedro Martins de. Sistema constitucional das crises: a defesa do Estado federativo. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 23, n. 5356, 1 mar. 2018. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/64354. Acesso em: 21 jan. 2020.