Source: http://hj.tribunalconstitucional.es/es-ES/Resolucion/Show/24939
Timestamp: 2020-06-04 02:44:23
Document Index: 51860494

Matched Legal Cases: ['artículo 149', 'artículo 149', 'artículo 149', 'artículo 149', 'artículo 1', 'artículo 149', 'artículo 3', 'artículo 5', 'artículo 6', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 12', 'artículo 14', 'artículo 15', 'Artículo 6', 'Artículo 8', 'Artículo 12', 'Artículo 14', 'Artículo 15', 'Artículo 149', 'Artículo 6', 'Artículo 6', 'Artículo 8', 'Artículo 12', 'Artículo 23', 'Artículo 24', 'Artículo 24', 'Artículo 24']

Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 87/2016
SENTENCIA 87/2016, de 28 de abril
ECLI:ES:TC:2016:87
1. Mediante escrito registrado en este Tribunal con fecha 5 de junio de 2015, el Abogado de la Generalitat de Cataluña, en representación de su Gobierno, formalizó, ante el Tribunal conflicto positivo de competencia contra los artículos 3, 5, 6, 8, 12, 14 y 15, y la disposición final primera de la Orden HAP/196/2015, de 21 de enero, por la que se aprueban las bases reguladoras de las subvenciones que tengan por finalidad la ejecución de obras de reparación o restitución de: infraestructuras, equipamientos e instalaciones y servicios de titularidad municipal y de las mancomunidades, consecuencia de catástrofes naturales, así como redes viarias de las diputaciones provinciales, cabildos, consejos insulares y comunidades autónomas uniprovinciales. Los términos del conflicto, según resulta del escrito de interposición y de la documentación adjunta, se exponen sumariamente a continuación.
a) Comienza la representación de la Generalitat aludiendo al requerimiento de incompetencia que el Consejo Ejecutivo de la Generalitat dirigió al Gobierno de la Nación en relación con la orden impugnada, a fin de que acordara su derogación, o bien, subsidiariamente, la modificación de la redacción de sus artículos 3, 5, 6, 8, 12, 14, 15 y, su disposición final primera, a fin de contemplar la participación autonómica en la gestión de las subvenciones a favor de las entidades locales de su respectivo territorio. Requerimiento que fue rechazado.
b) Señalado lo anterior, examina el escrito del Abogado de la Generalitat el contenido de la orden impugnada destacando que la aplicación efectiva del procedimiento establecido en la Orden HAP/196/2015 queda condicionada a la decisión estatal ejercida a través de dos instrumentos normativos: por una parte, uno de rango legal, declarando la situación de catástrofe natural y, por otra, otro de rango ministerial, determinando las entidades locales concretas a las que podrá afectar cada convocatoria de ayudas. De este modo, ante un acontecimiento catastrófico de origen natural, la aprobación de medidas extraordinarias para paliar sus consecuencias, así como su ámbito efectivo de aplicación, cuantía, porcentaje y límites, habrán sido decididos por el Estado con carácter previo a las eventuales convocatorias de subvenciones, cuyas bases reguladoras generales se establecen, con vocación de permanencia, en la orden impugnada.
c) Prosigue el escrito del Abogado de la Generalitat señalando que en aquellos supuestos previos en los que se ha producido una declaración de situación catastrófica, como puede ser el supuesto de la Ley 14/2012, de 26 de diciembre, por la que se aprueban medidas urgentes para paliar los daños producidos por incendios forestales y otras catástrofes naturales ocurridos en varias Comunidades Autónomas, se dictaron sendas órdenes ministeriales convocando ayudas a favor de las entidades locales, la Orden HAP/1950/2013 y la Orden APU/1163/2002, respectivamente, cuyo objeto y finalidad coinciden plenamente con los de las ayudas a que se refiere la Orden HAP/196/2015. Se trata, por tanto, de ayudas referidas a actuaciones en la fase de recuperación de la situación de catástrofe, esto es, que tienen lugar una vez superada la fase inicial de emergencia. Pues bien, de acuerdo con el escrito del Abogado de la Generalitat, en la disposición adicional de la Orden APU/1163/2002, de 9 de mayo, titulada “Subvenciones en favor de Entidades Locales de la Comunidad Autónoma de Cataluña”, se ha reconocido a la Generalitat una intervención relevante como entidad colaboradora en la gestión de las ayudas estatales, intervención específica que ha desaparecido totalmente de la Orden HAP/196/2015, sin explicación ni justificación alguna.
d) Una vez señalado lo anterior, procede el escrito del Abogado de la Generalitat a referirse al marco competencial en el que se encuadra la presente controversia. En efecto, aunque la regulación contenida en la Orden HAP/196/2015 presenta un contenido eminentemente procedimental, desde la perspectiva de la materia principalmente afectada, cabe encuadrarla en el ámbito material relativo a la protección civil. Esto no impide que, puntualmente, quepa también acudir a la consideración colateral de otro título competencial, el relativo al régimen local, ya que la atribución de funciones a las diputaciones provinciales que en la orden se hace, en detrimento de su realización por las Comunidades Autónomas y alterando los criterios de la Ley 38/2003, general de subvenciones, no puede encontrar soporte en las bases del régimen local que corresponde fijar al Estado, según el art. 149.1.18 CE, y perjudica la realización de la función de cooperación con los entes locales que corresponde a la Generalitat, según el art. 160 EAC.
Así, la Generalitat de Cataluña ha asumido estatutariamente competencias en materia de “protección civil” a través del art. 132 EAC. Este precepto fue objeto del pronunciamiento favorable del Tribunal Constitucional en la STC 31/2010, FJ 78, en la que, con cita de otras anteriores, declaró que “en la materia específica de protección civil se producen unas competencias concurrentes del Estado (en virtud de la reserva del art. 149.1.29) y de las Comunidades Autónomas que hayan asumido competencias en sus Estatutos en virtud de habilitaciones constitucionales, por lo que las Comunidades Autónomas pueden asumir competencias en esta materia, aunque estén subordinadas a las superiores exigencias del interés nacional en los casos en que éste pueda entrar en juego”. Destaca el escrito del Abogado de la Generalitat que las eventuales competencias autonómicas se encuentran limitadas por la competencia estatal en los siguientes supuestos: “cuando entren en juego las previsiones excepcionales de los estados de alarma, excepción y sitio; cuando el carácter supraterritorial de la emergencia exija una coordinación de recursos personales y materiales, y cuando la emergencia sea de tal envergadura que requiera una dirección de carácter nacional” (STC 123/1984, FJ 4). De esta manera, “la competencia en materia de protección civil dependerá de la naturaleza de la situación de emergencia y de los recursos y servicios a movilizar”.
Así, la competencia autonómica tiene su límite “en la política de seguridad pública que la Constitución reserva a la competencia estatal en su artículo 149.1.29, en cuanto tal seguridad pública presente una dimensión nacional por la importancia de la emergencia o por la necesidad de coordinación” (STC 133/1990, FJ 6). En cuanto a esta dimensión de interés nacional, señala el escrito del Abogado de la Generalitat que este Tribunal ha entendido que “en los supuestos en que pueda entrar en juego el interés nacional, la norma estatal deberá delimitar la competencia autonómica según lo impongan las lógicas exigencias de una coordinación y, en su caso, una dirección unitaria de las distintas Administraciones”, añadiendo a continuación que “la concurrencia de un interés supracomunitario justificará la previsión de unas potestades estatales en un marco legislativo común; sin que ello excluya, claro está, la participación de las Administraciones Autonómicas que sean competentes, incluso en tales situaciones” (STC 133/1990, FJ 8).
e) De acuerdo con el escrito del Abogado de la Generalitat, en el presente caso, el planteamiento de exclusividad centralizada que se manifiesta en la Orden HAP/196/2015 no se aviene con el carácter inclusivo propio de la materia “protección civil” que ha quedado indicado, puesto que su contenido se formula como si el Estado dispusiera de una competencia de carácter exclusivo y excluyente, relegando al olvido las competencias concurrentes de las Comunidades Autónomas al respecto e impidiendo su intervención para el oportuno ejercicio de sus competencias de ejecución, pues tampoco se prevé la adopción de ningún mecanismo de cooperación a tal efecto. Así, al ignorar el carácter concurrente de la competencia en materia de protección civil, la regulación establecida excede la competencia estatal del art. 149.1.29 CE e invade la competencia de ejecución autonómica del art. 132 EAC, al impedir su ejercicio.
Tratándose de una regulación relativa a subvenciones, no respeta lo establecido en la STC 13/1992, de 6 de febrero, que parte de la consideración de que el poder de gasto es un poder instrumental que ha de ejercerse dentro del marco del orden competencial.
Así, para el Abogado de la Generalitat, una vez encuadradas las ayudas controvertidas en la materia de protección civil, la aplicación de la doctrina del FJ 8 b) de la meritada STC 13/1992 lleva a concluir que corresponde a la Administración estatal articular los instrumentos adecuados para permitir la participación de los órganos respectivos de las Administraciones autonómicas con competencias en la materia en la gestión de las subvenciones que se regulan. El criterio general es que la gestión de las subvenciones corresponde a las instancias autonómicas, salvo que resulte razonablemente justificada su centralización por resultar imprescindible para asegurar la plena efectividad de las medidas, para garantizar las mismas posibilidades de obtención, y para evitar que se sobrepase la cuantía global de los fondos estatales destinados [STC 13/1992, FJ 8 d)]. Así pues, la centralización de las funciones ejecutivas sólo puede tener lugar en supuestos excepcionales que aparezcan plenamente justificados.
Igualmente, destaca que se trata de obras a realizar en la fase de recuperación, esto es, una vez finalizada la respuesta inmediata a la emergencia, de manera que no cabe hablar de extraordinaria urgencia en su tramitación. Así pues, aun aceptando la conveniencia de tramitar las ayudas lo más rápidamente posible, es de recordar que “la urgencia en la adopción de una respuesta a la situación de crisis” no es razón justificativa para la centralización de la gestión de las ayudas, si éstas son fácilmente territorializables, como declaró ese Tribunal en la STC 150/2012, FJ 7.
f) En aplicación de los criterios competenciales anteriormente expuestos, el Abogado de la Generalitat señala los preceptos concretamente impugnados por referirse a la asignación de funciones ejecutivas de gestión de las ayudas a órganos estatales y a las diputaciones.
Finalmente, se impugna la disposición final primera. Título competencial; pues el título del artículo 149.1.29 CE que en ella se invoca no habilita al Estado para dictar la regulación de la Orden HAP/196/2015, que es objeto de la presente impugnación.
2. Mediante providencia de 25 de junio de 2015 el Pleno del Tribunal Constitucional, a propuesta de la Sección Cuarta, acordó admitir a trámite el presente conflicto; dar traslado de la demanda y documentos presentados al Gobierno de la Nación, al objeto de presentar alegaciones en el plazo de veinte días; comunicar la incoación del conflicto a la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, por si ante la misma estuviera impugnado o se impugnare la Orden HAP/196/2015, de 21 de enero por la que se aprueban las bases reguladoras de las subvenciones que tengan por finalidad la ejecución de obras de reparación o restitución de: infraestructuras, equipamientos e instalaciones y servicios de titularidad municipal y de las mancomunidades, consecuencia de catástrofes naturales, así como redes viarias de las diputaciones provinciales, cabildos, consejos insulares y Comunidades Autónomas uniprovinciales, en cuyo caso deberá suspenderse el curso del proceso hasta la decisión del conflicto, según dispone el art. 61.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y publicar la incoación del conflicto en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Diario Oficial de la Generalitat de Cataluña”.
3. Por escrito de 6 de julio de 2015, el Abogado del Estado se personó en el proceso solicitando una prórroga del plazo concedido para formular alegaciones, prórroga que le fue concedida mediante providencia de 7 de julio de 2015. El escrito de alegaciones del Abogado del Estado se registró el día 8 de septiembre de 2015. En dicho escrito se opone a la demanda por las razones que se recogen a continuación.
a) Comienza el Abogado del Estado concretando el objeto y alcance del conflicto positivo de competencia planteado por la Generalitat de Cataluña contra la Orden HAP/196/2015, de 21 de enero por la que se aprueban las bases reguladoras de las subvenciones que tengan por finalidad la ejecución de obras de reparación o restitución de: infraestructuras, equipamientos e instalaciones y servicios de titularidad municipal y de las mancomunidades, consecuencia de catástrofes naturales, así como redes viarias de las diputaciones provinciales, cabildos, consejos insulares y Comunidades Autónomas uniprovinciales. Tras sintetizar los argumentos de aquella, señala que la Orden HAP/196/2015 se dicta al amparo de lo dispuesto en la regla 29 del artículo 149.1 de la Constitución Española que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de seguridad pública. Así, con sustento en lo dispuesto en la exposición de motivos de la misma, recoge que “de acuerdo con lo establecido en el artículo 149.1.29 de la Constitución Española, la Administración General del Estado tiene competencia exclusiva en materia de Seguridad Pública, concepto vinculado al de Protección Civil, objeto de regulación a través de la Ley 2/1985, de 21 de enero, sobre Protección Civil. En la citada Ley se establecen acciones preventivas y también actuaciones tendentes a la protección y socorro de personas y bienes consecuencia de situaciones catastróficas”.
Señala el Abogado del Estado cómo la Ley 17/2015, de 9 de julio que, en el momento de presentación de su escrito no había entrado en vigor pues establecía una vacatio legis de seis meses, dispone como objeto de la misma “establecer el Sistema Nacional de Protección Civil como instrumento esencial para asegurar la coordinación, la cohesión y la eficacia de las políticas públicas de protección civil, y regular las competencias de la Administración General del Estado en la materia” (art. 1.2), y reglamenta, entre las medidas aplicables en la fase de recuperación para paliar las consecuencias en las zonas afectadas gravemente por una emergencia de protección civil, las subvenciones por daños en infraestructuras municipales, red viaria provincial e insular [art. 24.1 e)], que son precisamente a las que se refiere la Orden HAP196/15.
b) Prosigue, a continuación, el escrito del Abogado del Estado afirmando que el presente supuesto no es igual al tratado en el fundamento jurídico 8 b) de la STC 13/92. En primer lugar, porque la competencia estatal en materia de seguridad pública, que comprende la protección civil, no puede calificarse de “título competencial genérico de intervención” ni supone una “competencia sobre las bases o la coordinación general de un sector o materia correspondiendo a las Comunidades Autónomas las competencias de desarrollo normativo y de ejecución”, sino que es un título específico de actuación tanto de bases como de desarrollo y ejecución.
Para el Abogado del Estado, la regulación que se realiza en la Orden HAP/196/2015, se apoya como título competencial en la competencia exclusiva que tiene el Estado en virtud del art. 149.1.29 a) CE sobre seguridad pública. Cierto es, según el Abogado del Estado, que las Comunidades Autónomas tienen competencias concurrentes con las del Estado en materia de seguridad pública, y por ende de protección civil, pero ello no es obstáculo a que el Estado, en virtud de sus competencias, opte por la regulación de un procedimiento ágil, igual para todos y que permita la efectividad del principio de solidaridad, equidad e igualdad de trato entre todos los españoles para hacer frente a situaciones excepcionales derivadas de las catástrofes naturales. Para el Abogado del Estado no estamos ante un supuesto en que sea posible la territorialización de las ayudas a las distintas Comunidades Autónomas, ni se está vulnerando el principio de autonomía financiera de las Comunidades Autónomas, sino que dichas ayudas responden a necesidades extraordinarias que previamente han sido declaradas por ley como catástrofes naturales y que requieren un procedimiento ágil e igual en todo el territorio español para que consigan su efectividad, y en el que también es necesario una orden ministerial que determine qué zonas pueden optar a dichas subvenciones. Todo ello justifica la utilización de un procedimiento de gestión centralizado.
c) A continuación, el escrito del Abogado del Estado responde a la alegación de la representación procesal de la Generalitat de Cataluña, que se refiere a la aplicabilidad “de forma colateral” del título contenido en el art. 149.1.18 a) CE, en relación con la cooperación económica local, señalando que la regulación contenida en la Orden 196/15 perjudica las relaciones del Gobierno de Cataluña con las entidades locales de su territorio y que vulnera el art. 160.2 EAC.
Para el Abogado del Estado, con este planteamiento, parece asumirse por la Comunidad Autónoma que cualquier modalidad de cooperación financiera del Estado con los entes locales de Cataluña debe necesariamente incluirse en el plan único de obras y servicios de Cataluña para que sea válido y eficaz y, en suma, se lleve a cabo el traspaso de la correspondiente dotación presupuestaria a la Generalitat de Cataluña y no a los municipios afectados, negándose al Estado la posibilidad de mantener relaciones directas con tales corporaciones locales. Sin embargo, según el Abogado del Estado, esta cuestión ya ha sido resuelta por el Tribunal Constitucional en su STC 159/2011, de 19 de octubre, rechazando el planteamiento descrito de la Comunidad Autónoma y considerando, por el contrario, que, a través del específico sistema del plan único de obras y servicios de Cataluña, sólo debe encauzarse la financiación correspondiente que el Estado dirija a los planes provinciales.
4. Mediante providencia de 26 de abril de 2016, se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 28 del mismo mes y año.
1. El presente proceso constitucional tiene por objeto resolver el conflicto positivo de competencia planteado por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña contra los artículos 3, 5, 6, 8, 12, 14 y 15, y la disposición final primera de la Orden HAP/196/2015, de 21 de enero, por la que se aprueban las bases reguladoras de las subvenciones que tengan por finalidad la ejecución de obras de reparación o restitución de: infraestructuras, equipamientos e instalaciones y servicios de titularidad municipal y de las mancomunidades, consecuencia de catástrofes naturales, así como redes viarias de las diputaciones provinciales, cabildos, consejos insulares y comunidades autónomas uniprovinciales.
Para el Gobierno de la Generalitat de Cataluña los preceptos referidos no respetan la distribución de competencias en materia de protección civil derivada del bloque de constitucionalidad en cuanto que centralizan en los órganos estatales la tramitación y resolución de las ayudas referidas, ignorando de este modo la doctrina constitucional recaída en relación con las subvenciones (singularmente, la STC 13/1992, de 6 de febrero). Por el contrario, el Abogado del Estado sostiene que las subvenciones establecidas en la Orden objeto de conflicto encuentran cobertura en la exclusiva competencia estatal en materia de seguridad pública prevista en el art. 149.1.29 CE, de manera que el Estado puede realizar la regulación completa de su convocatoria y concesión y también las funciones de mera ejecución necesarias para ello, sin que ello prejuzgue la competencia de la Comunidad Autónoma de Cataluña para establecer medidas de ayuda complementarias a las del Estado.
2. Con carácter previo al examen de fondo, procede realizar una precisión en relación con el objeto del recurso, ya que durante la pendencia de este proceso, la Ley 2/1985, de 21 de enero, sobre protección civil, a la que se refiere el preámbulo de la Orden HAP/196/2015, de 21 de enero, ha sido derogada por la Ley 17/2015, de 9 de julio, del sistema nacional de protección civil (“BOE” núm. 164, de 10 de julio), que ha entrado en vigor el día 10 de enero de 2016. La nueva norma legal, dictada al amparo de la competencia exclusiva del Estado en materia de seguridad pública ex art. 149.1.29 CE (disposición final primera), que ha sido impugnada en fecha reciente por la Generalitat de Cataluña y se halla pendiente de resolución el recurso (recurso de inconstitucionalidad 1880-2016), aunque su objeto no afecta al conflicto ahora planteado, tiene por finalidad establecer el “Sistema Nacional de Protección Civil como instrumento esencial para asegurar la coordinación, la cohesión y la eficacia de las políticas públicas de protección civil, y regular las competencias de la Administración General del Estado en la materia” (art. 1.2); esta Ley introduce una completa normativa de la “actividad de protección civil de todas las Administraciones Públicas en el ámbito de sus competencias, con el fin de garantizar una respuesta coordinada y eficiente” frente a los supuestos de emergencias y catástrofes a las que se refiere el art. 1.1. En lo que ahora es de interés, la Ley contempla como actuación la de “adoptar medidas de recuperación para restablecer las infraestructuras y los servicios esenciales y paliar los daños derivados de emergencias” [art. 3.1 d)] y, siguiendo un orden cronológico de respuesta a tales situaciones de emergencia y catástrofe, el título II, capítulo V regula la denominada fase de “recuperación”, a cargo de la Administración General del Estado, que aparece integrada “por el conjunto de acciones y medidas de ayuda de las entidades públicas y privadas dirigidas al restablecimiento de la normalidad en la zona siniestrada, una vez finalizada la respuesta inmediata a la emergencia” (art. 20.1). La Ley contempla la aplicación de esta fase de recuperación con un carácter restrictivo, pues únicamente se acudirá a esta actuación “cuando se produzca una emergencia cuya magnitud requiera” para dicha recuperación la intervención del Estado (art. 20.2), que tendrá lugar mediante una previa declaración motivada aprobada por acuerdo del Consejo de Ministros que delimite el área afectada, conforme al procedimiento que se detalla en el art. 23; además, se incluye una triple posibilidad de participación de la/las Comunidades Autónomas afectadas, en un primer momento, con anterioridad a la decisión, a través de la solicitud que pueden presentar “las administraciones públicas interesadas”, incluyendo, por tanto, no sólo a las administraciones autonómicas sino también a las entidades locales afectadas (art. 23.1); en segundo término, igualmente con carácter previo a la declaración, mediante la solicitud facultativa de un informe que curse el Gobierno a la administración o administraciones autonómicas correspondientes sobre esta intervención (art. 20.2); y un último momento, adoptada ya la declaración, en el que será el Gobierno el que deba informar a la Comunidad Autónoma afectada o, en su caso, al Consejo Nacional de Protección Civil (art. 23.1, párrafo segundo), de las razones que hayan justificado aquella intervención.
3. Aclarado lo anterior, procede ya entrar a examinar el fondo de la controversia planteada. De acuerdo con nuestra doctrina (por todas, la STC 138/2009, de 15 de junio, FJ 3) la resolución de aquellas controversias que se susciten respecto a la regulación y aplicación de las ayudas o subvenciones que puedan establecerse en las distintas áreas o segmentos de la acción pública ha de tener en cuenta la distribución de competencias existente en la materia en la que proceda encuadrar las subvenciones de que se trate, para lo cual habremos de examinar el contenido concreto de la Orden objeto de conflicto. Su resolución exige, por tanto, la realización del encuadramiento competencial de las subvenciones cuestionadas, a fin de determinar si, a la vista de las competencias del Estado y de la Comunidad Autónoma de Cataluña, se ha producido la vulneración competencial denunciada.
4. Como hemos anticipado en el fundamento jurídico anterior, ambas partes consideran que la materia competencial en la que deben ubicarse las ayudas cuestionadas es, de modo preferente, la materia “protección civil” y, a este respecto, la doctrina de este Tribunal ha tenido ocasión de definirla como aquel “conjunto de reglas y protocolos dirigidos a regular la forma de actuar de las Administraciones públicas movilizando los distintos medios y servicios necesarios para hacer frente o dar respuesta a una situación de emergencia coordinando los diversos servicios que han de actuar para proteger a personas y bienes, para reducir y reparar los daños y para volver a la situación de normalidad” (STC 155/2013, de 10 de septiembre, FJ 3). Así, todas aquellas actuaciones para proteger a personas y bienes que deban emprenderse para hacer frente o dar respuesta a una situación de emergencia tienen un encuadre natural dentro de la materia protección civil. Tales actuaciones incluirían tanto las acciones preventivas, como las actuaciones tendentes a la inmediata protección y socorro de personas y bienes consecuencia de situaciones catastróficas, es decir la respuesta inmediata a las emergencias, pero incluirían también aquellas otras acciones dirigidas al restablecimiento de la normalidad en la zona siniestrada, esto es, las medidas de “reducción y reparación de daños y para volver a una situación de normalidad”.
En este sentido, la Orden HAP/196/2015, de 21 de enero, ha dispuesto un procedimiento genérico que permite establecer las bases reguladoras de las ayudas económicas destinadas a colaborar en la financiación de los gastos de inversión que las entidades locales se ven abocadas a realizar a consecuencia de catástrofes naturales. Así, de acuerdo con el artículo 1 de la Orden, que recoge el ámbito de aplicación y el objeto de la misma “la presente orden establece las bases reguladoras para la concesión, seguimiento y control de subvenciones por daños en infraestructuras municipales y red viaria de las diputaciones, cabildos y consejos insulares y Comunidades Autónomas uniprovinciales consecuencia de catástrofes naturales así declaradas por norma con rango de ley. El ámbito de aplicación serán las entidades locales y núcleos de población afectados por las catástrofes naturales, que serán determinados por normativa del Ministerio del Interior, con carácter previo a la convocatoria”. Y, de acuerdo con el art. 4 de la Orden, que establece los fines y gastos subvencionables, “las subvenciones contempladas en esta orden se destinarán a obras de reparación o restitución de infraestructuras, equipamientos e instalaciones y servicios de titularidad municipal y de las mancomunidades, y a la red viaria de las diputaciones provinciales y cabildos y consejos insulares, y comunidades autónomas uniprovinciales. Serán gastos subvencionables los de inversión relativos a ejecución de un contrato de obras… igualmente, serán subvencionables los gastos de dirección de obra y gastos de coordinador en materia de seguridad y salud durante la ejecución de la obra”.
5. Determinada la materia regulada por la disposición impugnada y delimitado, también, el título competencial sobre el que versa el objeto de este conflicto, se hace preciso ahora examinar el régimen de distribución de competencias sobre la materia “protección civil”.
a) La Constitución no expresa referencia alguna a este concreto sector material en sus arts. 148 y 149 CE, por lo que el Estatuto de Autonomía de Cataluña, con apoyo en lo que establece el primer inciso del art. 149.3 CE, ha atribuido a la Generalitat la competencia exclusiva sobre protección civil. Por su parte, la disposición final primera de la orden impugnada afirma que la misma “se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.29 de la Constitución Española, en virtud del cual la Administración General del Estado tiene competencia exclusiva en materia de Seguridad Pública”. Se impone, pues, como punto de partida el análisis del alcance y contenido de este título competencial.
En este sentido, dentro del precitado concepto de “seguridad pública”, nuestra doctrina ha apreciado que queda, en buena medida, englobado el ámbito relativo a la materia “protección civil”. Así, este Tribunal ha declarado que “por lo que respecta a la delimitación de competencias en materia de protección civil, de nuestra doctrina se deriva que esta materia guarda relación con la competencia estatal en materia de seguridad pública ex art. 149.1.29 CE. Tal como afirma la STC 25/2004, de 26 de febrero, FJ 6, “[e]n esta misma línea de precisión del concepto de ‘seguridad pública’, este Tribunal señaló en la STC 148/2000, de 1 de junio, FJ 6, que su ámbito normativo puede ir más allá de la regulación de las intervenciones de la ‘policía de seguridad’, es decir, de las funciones propias de las fuerzas y cuerpos de seguridad, señalando que ‘por relevantes que sean, esas actividades policiales, en sentido estricto, o esos servicios policiales, no agotan el ámbito material de lo que hay que entender por seguridad pública ... Otros aspectos y otras funciones distintas de los cuerpos y fuerzas de seguridad, y atribuidas a otros órganos y autoridades administrativas ... componen sin duda aquel ámbito material (STC 104/1989, de 8 de junio, FJ 3)’. Y hemos aplicado este criterio en diversos supuestos, pero siempre guiados por una concepción restrictiva de la ‘seguridad pública’. Tal ocurre con la ‘protección civil’, que requiere para la consecución de sus fines la integración y movilización de recursos humanos muy heterogéneos y no sólo policiales (SSTC 123/1984, de 18 de diciembre, y 133/1990, de 19 de julio).” (STC 155/2013, de 10 de septiembre, FJ 2).
Por tanto, dentro del concepto de seguridad pública del art. 149.1.29 CE, queda, en principio, englobado el ámbito material relativo a la protección civil. Si bien, por la misma naturaleza de la protección civil que persigue la preservación de personas y bienes en situaciones de emergencia, se produce en esta materia, de acuerdo con nuestra doctrina, un encuentro o concurrencia de muy diversas Administraciones públicas (de índole o alcance municipal, supramunicipal o insular, provincial, autonómica, estatal) que deben aportar sus respectivos recursos y servicios (STC 133/1990, de 19 de julio, FJ 6).
La competencia estatal sobre protección civil, que deriva del reconocimiento al Estado de la competencia estatal sobre seguridad pública en el art. 149.1.29 CE, no puede, sin embargo, extenderse a ámbitos no queridos por el constituyente, pues, también hemos declarado que la competencia en materia de protección civil del Estado es concurrente con la que ostentan las Comunidades Autónomas, en los términos que declaró la STC 133/1990, de 19 de julio, lo que le permite a aquel, entre otras cosas, movilizar recursos en caso de emergencia cuando concurra un interés nacional o sea precisa una coordinación o dirección nacional de todas las administraciones afectadas, por el alcance y dimensión de la emergencia.
Así, en la STC 133/1990, de 19 de julio, este Tribunal subrayó que la competencia autonómica sobre protección civil “queda subordinada a las superiores exigencias del interés nacional en los casos en que éste pueda entrar en juego” (STC 123/1984, de 18 de diciembre, FJ 4, reiterado en la STC 133/1990, de 19 de julio, FJ 5). Para el Tribunal esta subordinación competencial autonómica “se producía en tres ocasiones: —Cuando entra en juego la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, que regula los estados de alarma, excepción y sitio; —En los casos en que el carácter supraterritorial de la emergencia exija una coordinación de elementos humanos y materiales distintos de los que posee la Comunidad Autónoma, y —Cuando la emergencia sea “de tal envergadura que requiera una dirección de carácter nacional” (STC 123/1984, de 18 de diciembre, FJ 4, reiterado en la STC 133/1990, de 19 de julio, FJ 5).
Por tanto, las Comunidades Autónomas, cuando ejercen sus competencias en materia de protección civil, “se encuentran con determinados límites, que derivan de la existencia de un posible interés nacional o suprautonómico que pueda verse afectado por la situación de catástrofe o emergencia: Bien por la necesidad de prever la coordinación de Administraciones diversas, bien por el alcance del evento (afectando a varias Comunidades Autónomas) o bien por sus dimensiones, que pueden requerir una dirección nacional de todas las Administraciones públicas afectadas, y una aportación de recursos de nivel suprautonómico” (STC 133/1990, de 19 de julio, FJ 6).
En efecto, de acuerdo con la doctrina de este Tribunal, siempre guiada por una concepción restrictiva de la “seguridad pública” (STC 155/2013, de 10 de septiembre, FJ 3), “la materia seguridad pública, hace referencia a una actividad dirigida a la protección de bienes y personas con la finalidad de garantizar la tranquilidad y el orden ciudadano” (SSTC 33/1982, de 8 de junio, FJ 3; 154/2005, FJ 5, y 86/2014, de 29 de mayo, FJ 4 entre otras). Y dicha competencia estatal sobre protección civil no puede llegar al punto de permitir que el Estado ejerza aquellas acciones que no guarden una relación directa con la “seguridad pública”. Esta vinculación de la protección civil con la seguridad pública, que, reiteramos, es el título que fundamenta la competencia del Estado sobre la primera, puede llegar a ser clara en lo que se refiere, tanto a las acciones preventivas como a las acciones tendentes a la protección y socorro rápido de personas y bienes consecuencia de situaciones catastróficas de cierta importancia y que requieren una respuesta inmediata. Sin embargo, tal vinculación con la seguridad pública se difumina cuando se trate de aquellas acciones de restablecimiento de la normalidad en la zona siniestrada, pues, si bien es posible considerar dentro de la protección civil vinculada con la seguridad pública aquellas acciones reparadoras que se refieren a la inmediata puesta en funcionamiento de los servicios esenciales de la comunidad, como abastecimiento de agua potable, electricidad, saneamiento de aguas o telecomunicaciones, el vínculo con la seguridad pública, entendida como aquella actividad dirigida a la protección de bienes y personas con la finalidad de garantizar la tranquilidad y el orden ciudadano, no concurriría cuando se trate de acciones de reparación no inmediata, como es el supuesto previsto en la orden impugnada, que se refiere a daños en infraestructuras municipales y red viaria local consecuencia de catástrofes naturales.
b) Establecido el alcance de la competencia estatal sobre protección civil y sus límites, debemos señalar que, en cuanto a la competencia autonómica de Cataluña, este Tribunal ha establecido, que habrá de estarse a lo prescrito en el art. 132.1 EAC, que atribuye a la Generalitat de Cataluña competencia exclusiva en materia de protección civil “respetando lo establecido por el Estado en el ejercicio de sus competencias en materia de seguridad pública”, precepto estatutario respecto al que en la STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 78, se declara: “[c]iertamente hemos dicho que ‘en la materia específica de protección civil se producen unas competencias concurrentes del Estado (en virtud de la reserva del art. 149.1.29 CE) y de las Comunidades Autónomas que hayan asumido competencias en sus Estatutos en virtud de habilitaciones constitucionales’, por lo que las Comunidades Autónomas pueden asumir competencias en esta materia, aunque estén subordinadas a ‘las superiores exigencias del interés nacional en los casos en que éste pueda entrar en juego’ (STC 133/1990, FFJJ 5 y 6)”.
6. Aun considerando que las ayudas previstas en la Orden HAP/196/2015, de 21 de enero, no se puedan justificar en el ejercicio de la competencia estatal sobre seguridad pública, el Estado tiene la posibilidad de poner su poder de gasto al servicio de una política de protección civil consistente en el restablecimiento de la normalidad de las infraestructuras locales en la zona siniestrada.
Así, una vez realizado el encuadramiento competencial, es preciso tomar en consideración, en aquellos supuestos como el presente en que nos encontramos ante un supuesto subvencional, la abundante doctrina de este Tribunal en relación con las subvenciones. Doctrina que fue objeto de recapitulación en la STC 13/1992, de 6 de febrero, y que partía del principio de que “la legitimidad constitucional del régimen normativo y de gestión de las subvenciones fijado por el Estado depende de las competencias que el Estado posea en la materia de que se trate”, ya que “la subvención no es un concepto que delimite competencias” (STC 13/1992, FJ 4). Por tanto, las diversas instancias territoriales ejercerán sobre las subvenciones las competencias que tienen atribuidas, de modo que si la materia o sector de la actividad pública a la que aquéllas se dirigen son de competencia exclusiva del Estado, no se plantea ningún problema en cuanto a la delimitación competencial. Cuando, por el contrario, en tal materia o sector hayan asumido competencias en uno u otro grado las Comunidades Autónomas, las medidas que hayan de adoptarse para conseguir la finalidad a que se destinan los recursos deberán respetar el orden constitucional y estatuario de competencias, pues, de no ser así, el Estado restringiría la autonomía política de las Comunidades Autónomas y su capacidad de autogobierno (STC 13/1992, FJ 7). Precisamente, en la STC 13/1992 este Tribunal estableció un esquema de delimitación competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas en cuanto al ejercicio de la potestad subvencional de gasto público, resumido en cuatro supuestos generales que, pese al carácter abierto del esquema en el que se insertan, continúan siendo referente constante de nuestra doctrina posterior y de las alegaciones de las partes en los procesos de constitucionalidad. Dichos supuestos generales, por un lado, tratan precisamente de conciliar la distribución competencial existente en cada materia entre el Estado y las Comunidades Autónomas, y por otro, con la reconocida potestad subvencional de gasto público que ostenta el Estado. Potestad que ha sido reconocida cuando hemos afirmado de manera reiterada que “el Estado siempre podrá, en uso de su soberanía financiera (de gasto, en este caso), asignar fondos públicos a unas finalidades u otras” (por todas la STC 13/1992, FJ 7).
En consecuencia, en el presente caso, y puesto que la Comunidad Autónoma ostenta una competencia exclusiva sobre aquella protección civil no vinculada con la seguridad pública y el Estado no ha invocado título competencial suficiente, genérico o específico, sobre la misma, nos encontramos ante el primer supuesto recogido en el fundamento jurídico 8 a) de la STC 13/1992. Supuesto que excluye la posibilidad de gestión centralizada, pues ésta sólo es posible que tenga lugar cuando el Estado ostente algún título competencial. Al no cumplirse el presupuesto exigido por el supuesto cuarto de la STC 13/1992, FJ 8 d), para poder justificar la gestión centralizada —el relativo a que el Estado ostente algún título competencial, genérico o específico, sobre la materia—, no es procedente entrar a examinar si se dan el resto de circunstancias que exige aquel apartado para justificar la gestión de subvenciones por el Estado.
Una vez hemos encuadrado el régimen de las subvenciones objeto de conflicto en el supuesto a) del fundamento jurídico 8 de la STC 13/1992, debemos recordar, a continuación, la doctrina de este Tribunal que, con cita en la STC 178/2011, de 8 de noviembre, FJ 7 y en un conflicto referido a subvenciones relativas al área de la asistencia social, ha declarado que “consideraremos incluida en la esfera de la competencia estatal la regulación de los aspectos centrales del régimen subvencional —objeto y finalidad de las ayudas, modalidad técnica de las mismas, beneficiarios y requisitos esenciales de acceso— mientras que situaremos dentro de la competencia autonómica lo atinente a su gestión, esto es, la tramitación, resolución y pago de las subvenciones, así como la regulación del procedimiento correspondiente a todos estos aspectos, ya que es doctrina reiterada de este Tribunal que ‘las normas procedimentales ratione materiae deben ser dictadas por las Comunidades Autónomas competentes en el correspondiente sector material, respetando las reglas del procedimiento administrativo común (por todas, STC 98/2001, de 5 de abril, FJ 8, con cita de la STC 227/1998, de 26 de noviembre, FJ 32)’ (STC 188/2001, de 20 de septiembre)” (STC 36/2012, de 15 de marzo, FJ 8).
7. A partir del planteamiento competencial expuesto, debemos proceder ahora al examen de los distintos preceptos impugnados.
a) El art. 3 de la Orden HAP/196/2015, de 21 de enero, se refiere a los beneficiarios de las ayudas.
La tesis sostenida por la Generalitat de Cataluña promotora del conflicto no puede prosperar en este caso. Hemos tenido oportunidad de afirmar que la Ley 38/2003 “aborda la regulación de un procedimiento administrativo común singular en función de la forma de actividad administrativa; no regula un procedimiento administrativo especial ratione materiae y es, por tanto, en principio, y siempre que el Estado, en su regulación, se mueva dentro de los límites de su esfera competencial, compatible con la existencia de regulaciones especiales ratione materiae de los procedimientos de otorgamiento de subvenciones en determinados campos de actividad (agricultura, medio ambiente, asistencia social…), que corresponderá establecer bien al Estado, bien a las Comunidades Autónomas, en función de la distribución de competencias prevista para cada sector concreto en la Constitución” (STC 130/2013, de 4 de junio, FJ 8).
Así, el Estado, al regular un procedimiento administrativo común singular como es el subvencional, ha establecido que “tendrá la consideración de beneficiario de subvenciones la persona que haya de realizar la actividad que fundamentó su otorgamiento o que se encuentre en la situación que legitima su concesión”. Es indudable que la provincia se encuentra en una situación que legitima su consideración como beneficiaria, pues la doctrina constitucional ha precisado que “el apoyo a los municipios radicados en su ámbito territorial” constituye el núcleo de la actividad de la provincia en cuanto entidad local determinada por la agrupación de municipios (art. 141.1 CE; STC 109/1998, de 21 de mayo, FJ 2).
Por tanto, el artículo 3 no infringe las competencias autonómicas en cuanto define quiénes pueden ser los beneficiarios de las ayudas, aspecto que hemos considerado incluido en la esfera de la competencia estatal, por tratarse de la regulación de los aspectos centrales del régimen subvencional (por todas, STC 178/2011, de 8 de noviembre, FJ 7).
b) El artículo 5, relativo al procedimiento de concesión, no infringe las competencias autonómicas en cuanto que caracteriza de manera general su régimen jurídico, estableciendo un sistema de “concesión directa” para la adjudicación de las subvenciones. Únicamente, el inciso relativo a que el procedimiento “se ordenará e impulsará por la Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales” es inconstitucional por centralizar tal procedimiento en este órgano del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, que forma parte de la Administración del Estado.
c) El art. 6 se refiere a la presentación de solicitudes y documentación complementaria. En este apartado se establecen de manera detallada y precisa, el lugar de presentación, los requisitos de las solicitudes y que las mismas deben ajustarse a los formatos establecidos en las bases, que se publican como anexos. Toda esta exhaustiva regulación propia del procedimiento administrativo vulnera las competencias de la Generalitat, con excepción de los datos vinculados directamente con la acreditación de los requisitos que han de cumplir los solicitantes y los datos necesarios para la valoración del proyecto a los que se refieren los apartados 3 y 4 del artículo 6, y el deber, en su caso, de acreditarlos documentalmente.
En lo que se refiere a los formatos establecidos en las bases, y en línea con la STC 179/2013, de 21 de octubre, FJ 8, se debe indicar que no tienen carácter básico y que se trata de una cuestión meramente procedimental que corresponde fijar a la Comunidad autónoma, decidiendo el modelo o formulario más adecuado para las solicitudes y las resoluciones.
d) El artículo 8 se refiere a la comprobación de solicitudes y documentación. La previsión de que se realice por un órgano instructor que forma parte de la Administración del Estado pierde su razón de ser a partir del momento en que la tramitación es competencia de la Comunidad Autónoma, como se ha indicado anteriormente; por tanto, el contenido del artículo 8 de la disposición impugnada forma parte de las competencias que corresponden a la Generalitat, como algo instrumental para su normal ejercicio.
e) El artículo 12 se refiere a la adjudicación de las obras, que se vincula con un aspecto que debe determinar el órgano competente para instruir y resolver el procedimiento, por lo que el contenido del precepto rebasa lo que, conforme a nuestra doctrina, constituyen aspectos centrales del régimen subvencional y, por ello, cercena el margen necesario para que la Generalitat pueda desarrollar sus competencias de gestión de las ayudas.
f) El artículo 14 y el artículo 15 se refieren respectivamente a la justificación y a la ampliación de los plazos, que son aspectos de competencia autonómica, dado que se trata de actuaciones de gestión administrativa de las ayudas y, por ello, su atribución a órganos estatales vulnera las competencias de la Generalitat de Cataluña.
g) La disposición final primera, referida al título competencial, no vulnera las competencias autonómicas, pues la queja que se dirige contra esta disposición no es autónoma, en cuanto que con la misma se pretende poner de manifiesto la falta de cobertura competencial que se reprocha a los restantes preceptos impugnados en el presente proceso y que han sido examinados en los términos expuestos.
8. En cuanto al alcance del fallo, el pronunciamiento debe ser meramente declarativo, incluyendo la estimación parcial del conflicto con declaración de la titularidad de la competencia controvertida a favor de la Comunidad Autónoma de Cataluña, sin anulación de los preceptos de referencia, habida cuenta de la diversidad de situaciones normativas en las comunidades autónomas.
1º Estimar parcialmente el conflicto positivo de competencia núm. 3269-2015, interpuesto por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña, contra diversos preceptos de la Orden HAP/196/2015, de 21 de enero, por la que se aprueban las bases reguladoras de las subvenciones que tengan por finalidad la ejecución de obras de reparación o restitución de: infraestructuras, equipamientos e instalaciones y servicios de titularidad municipal y de las mancomunidades, consecuencia de catástrofes naturales, así como redes viarias de las diputaciones provinciales, cabildos, consejos insulares y comunidades autónomas uniprovinciales; y, en consecuencia, declarar que los artículos 5, en los términos previstos en la letra b) del fundamento jurídico 7 de la presente Sentencia; 6, apartados 1, 2, 5 y formatos establecidos en las bases de la citada orden; 8, 12, 14 y 15 de la orden referida vulneran las competencias de la Generalitat de Cataluña.
1. Voto particular que formula la Magistrada doña Adela Asua Batarrita a la Sentencia dictada en el conflicto positivo de competencia núm. 3269-2015.
Comparto plenamente el encuadramiento competencial de las subvenciones en la materia de protección civil no vinculada con la seguridad pública (y, por tanto, de competencia autonómica) que efectúa la Sentencia en su fundamento jurídico 6, pero discrepo de las consecuencias jurídicas que se consideran aplicables al referido encuadramiento competencial, en tanto que desdibujan la delimitación establecida originariamente en la fundamental STC 13/1992, de 6 de febrero, respecto al supuesto que concurre en el presente caso.
En cuanto a mi discrepancia me remito a los argumentos expuestos en el Voto particular que formulé a la STC 226/2012, de 29 de noviembre, dictada en el conflicto positivo de competencia núm. 7046-2005. Entonces manifesté mi preocupación ante dos circunstancias: “la carencia de la imprescindible fundamentación jurídica que pueda explicar este inicio de cambio de orientación, que apunta a una rectificación parcial de la doctrina sentada en la STC 13/1992”; y “la tendencia expansiva que parece acompañar a esa modulación interpretativa”.
La Sentencia objeto del presente Voto particular confirma aquella tendencia expansiva. Ya no se trata, como en casos anteriores (recogidos en mi Voto particular a la STC 226/2012), de un supuesto relativo a la asistencia social, materia en la que podría aceptarse —como hicieron la mayoría de mis compañeros— la oportunidad de que el Estado precisara mínimamente la situación social que debe ser atendida con arreglo a sus fondos, incluso a pesar de carecer de competencias sustantivas en la materia. Aquí se trata, en cambio, de subvenciones estatales que tienen como finalidad ejecutar obras de reparación de titularidad local como consecuencia de daños catastróficos. Por la propia configuración de las ayudas, su finalidad, objeto y destinatarios están suficientemente acotados, por lo que no hay razón ni necesidad alguna de reconocer al Estado la posibilidad adicional de regular las condiciones esenciales de esas ayudas en un ámbito, recordemos, en el que no posee competencias sustantivas.
Así pues, ya no cabe hablar de inicio de un cambio de orientación, sino de culminación de la rectificación parcial de una Sentencia que, en palabras del Presidente emérito del Tribunal Constitucional don Francisco Tomás y Valiente, “sentó cimientos claros” con respecto a lo que, de otra forma, a su juicio, podría ser un posible modo indirecto de alteración del orden competencial y de la autonomía de las Comunidades Autónomas a través de subvenciones estatales consignadas en las leyes de presupuestos generales del Estado (conferencia inaugural “La Constitución y el Tribunal Constitucional” en el coloquio internacional organizado en octubre de 1994 para celebrar los quince años de la Ley del Tribunal Constitucional); y cuyo cuerpo doctrinal había sido confirmado por las sucesivas composiciones de este Tribunal, que, durante dos décadas, la habían aplicado con tesón y rigor, desde el profundo convencimiento en la corrección del equilibrio entonces alcanzado en ese complejo competencial que son las subvenciones estatales. La jurisprudencia constitucional puede evolucionar, pero la modificación parcial de una doctrina esencial para el buen funcionamiento del Estado autonómico como la sentada en la STC 13/1992, afirmada y confirmada durante más de dos décadas, no puede producirse sin buenas razones de fondo, que aquí, al igual que en las sentencias que iniciaron el cambio de orientación, no se aportan. La consecuencia es la convalidación de una forma indirecta de alteración del orden competencial y de la autonomía de las Comunidades Autónomas.
Tipo y número de registro Conflicto positivo de competencia 3269-2015
Se examina el conflicto planteado por la Generalitat de Cataluña contra diversos preceptos de una orden ministerial que aprueba las bases reguladoras de subvenciones que se otorgan a entidades locales en caso de catástrofes naturales. Los preceptos impugnados se refieren al procedimiento de concesión de dichas subvenciones, determinando los beneficiarios, un régimen de concesión directa, la documentación a aportar, la adjudicación y los plazos.
Se estima parcialmente el conflicto. La Sentencia declara que las subvenciones previstas en la orden no encuentran acomodo en la competencia estatal sobre seguridad pública, pues están destinadas a financiar actuaciones que tienen lugar tras la fase inicial de emergencia. De ello se infiere la aplicación de la doctrina contenida en la STC 13/1992, de 6 de febrero, acerca del ejercicio del poder de gasto del Estado cuando carece de un título competencial específico. En concreto, como la Comunidad Autónoma catalana ostenta una competencia exclusiva sobre la protección civil no vinculada a la seguridad pública, no es posible una gestión centralizada. Así pues, se reputan inconstitucionales los preceptos relativos a la presentación de solicitudes y documentación complementaria; a la comprobación de solicitudes y documentación por un órgano del Estado; a la adjudicación de las obras; y a la justificación y ampliación de los plazos. Todos ellos conculcan las competencias autonómicas.
Las acciones reparadoras a las que se refiere la Orden HAP/196/2015 impugnada no se refieren a una inmediata puesta en funcionamiento de servicios esenciales de la comunidad pues la exigencia de que se produzca, con carácter previo a la convocatoria misma de las ayudas, una declaración por norma con rango de ley del carácter de catástrofe natural, así como la exigencia de que el Ministerio del Interior precise las entidades locales y núcleos de población afectados, determina que no sea una intervención inmediata sino que tiene lugar una vez finalizada la respuesta más próxima en el tiempo a la situación de emergencia [FJ 5.a)].
No es posible considerar que las acciones reparadoras previstas en la orden y dirigidas al restablecimiento no inmediato de la normalidad en las infraestructuras municipales y en las redes viarias de la zona siniestrada, conformen el núcleo de la competencia estatal sobre seguridad pública prevista en el art. 149.1.29 CE [FJ 5.b)].
Aun considerando que las ayudas previstas en la orden no se puedan justificar en el ejercicio de la competencia estatal sobre seguridad pública, el Estado tiene la posibilidad de poner su poder de gasto al servicio de una política de protección civil consistente en el restablecimiento de la normalidad de las infraestructuras locales en la zona siniestrada [FJ 6].
No infringe las competencias autonómicas la definición de quiénes pueden ser los beneficiarios de las ayudas, aspecto que hemos considerado incluido en la esfera de la competencia estatal, por tratarse de la regulación de los aspectos centrales del régimen subvencional [FJ 7.a)].
La regulación del procedimiento de concesión no infringe las competencias autonómicas en cuanto que caracteriza de manera general su régimen jurídico y sólo el inciso relativo a que el procedimiento “se ordenará e impulsará por la Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales” es inconstitucional por centralizar tal procedimiento en este órgano del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas [FJ 7.b)].
La exhaustiva regulación de la presentación de solicitudes y documentación complementaria vulnera las competencias de la Generalitat, con excepción de los datos vinculados directamente con la acreditación de los requisitos que han de cumplir los solicitantes y los datos necesarios para la valoración del proyecto y el deber, en su caso, de acreditarlos documentalmente [FJ 7.c)].
La previsión de que la comprobación de solicitudes y documentación se realice por un órgano instructor que forma parte de la Administración del Estado pierde su razón de ser a partir del momento en que la tramitación es competencia de la Comunidad Autónoma [FJ 7.d)].
La adjudicación de las obras, que se vincula con un aspecto que debe determinar el órgano competente para instruir y resolver el procedimiento, rebasa lo que constituyen aspectos centrales del régimen subvencional y, por ello, cercena el margen necesario para que la Generalitat pueda desarrollar sus competencias de gestión de las ayudas [FJ 7.e)].
La justificación y a la ampliación de los plazos son aspectos de competencia autonómica, dado que se trata de actuaciones de gestión administrativa de las ayudas y, por ello, su atribución a órganos estatales vulnera las competencias de la Generalitat de Cataluña [FJ 7.f)].
La disposición final primera de la Orden HAP/196/2015, referida al título competencial, no vulnera las competencias autonómicas, pues la queja que se dirige contra esta disposición no es autónoma, en cuanto que con la misma se pretende poner de manifiesto la falta de cobertura competencial que se reprocha a los restantes preceptos impugnados [FJ 7.g)].
Reitera la doctrina sobre subvenciones contenida en la STC 13/1992 [FJ 6].
En cuanto al alcance del fallo, el pronunciamiento debe ser meramente declarativo, incluyendo la estimación parcial del conflicto con declaración de la titularidad de la competencia controvertida a favor de la Comunidad Autónoma de Cataluña, sin anulación de los preceptos de referencia, habida cuenta de la diversidad de situaciones normativas en las comunidades autónomas [FJ 8].
Orden HAP/196/2015, de 21 de enero. Aprueba las bases reguladoras de las subvenciones que tengan por finalidad la ejecución de obras de reparación o restitución de: infraestructuras, equipamientos e instalaciones y servicios de titularidad municipal y de las mancomunidades, consecuencia de catástrofes naturales, así como redes viarias de las diputaciones provinciales, cabildos, consejos insulares y comunidades autónomas uniprovinciales
Artículo 6 apartados 1, 2, 5 (declara vulnerado el orden competencial)
Artículo 8 (declara vulnerado el orden competencial)
Artículo 12 (declara vulnerado el orden competencial)
Artículo 14 (declara vulnerado el orden competencial)
Artículo 15 (declara vulnerado el orden competencial)
Artículo 149.1.29, ff. 1, 2, 5, 6
Artículo 6, ff. 1, 7
Artículo 6 apartados 3, 4, f. 7
Artículo 8, ff. 1, 7
Artículo 12, ff. 1, 7
Disposición final primera, ff. 1, 5, 7
Titulo II, capítulo V, f. 2
Capítulo V, f. 5
Artículo 23.1 párrafo 2, f. 2
Artículo 24.1 c), f. 2
Artículo 24.1 d), f. 2
Artículo 24.1 e), ff. 2, 5
Competencias en materia de protección civilCompetencias en materia de protección civil, ff. 4, 5, VP
Competencias en materia de seguridad públicaCompetencias en materia de seguridad pública, f. 5, VP
Beneficiarios de subvencionesBeneficiarios de subvenciones, f. 7 a)
Concesión de subvenciones públicasConcesión de subvenciones públicas, f. 7 b)
Gestión estatal de subvenciones públicasGestión estatal de subvenciones públicas, ff. 6, 7
Plazo de presentación de solicitud de subvenciónPlazo de presentación de solicitud de subvención, f. 7 c)
Subvenciones a entes localesSubvenciones a entes locales, ff. 1, 4, 5, 7, VP
Subvenciones estatalesSubvenciones estatales, ff. 1, 3 a 7, VP