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Timestamp: 2016-10-28 07:54:49
Document Index: 26564041

Matched Legal Cases: ['artículo 78', 'artículo 81', 'artículo 73', 'artículo 81', 'artículo 81', 'artículo 49', 'artículo 10', 'artículo 81', 'artículo 81']

RESOLUCIÓN de 14 de marzo de 2006, aprobada por la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en relación al Informe de fiscalización de las subvenciones a los proyectos generadores de empleo que promuevan el desarrollo alternativo de las comarcas mineras, ejercicio 1998-2000
RESOLUCIÓN de 14 de marzo de 2006, aprobada por la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en relación al Informe de fiscalización de las subvenciones a los proyectos generadores de empleo que promuevan el desarrollo alternativo de las comarcas mineras, ejercicio 1998-2000 Mis Leyes
RESOLUCIÓN de 14 de marzo de 2006, aprobada por la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en relación al Informe de fiscalización de las subvenciones a los proyectos generadores de empleo que promuevan el desarrollo alternativo de las comarcas mineras, ejercicio 1998-2000 Estado	:
CORTES GENERALES	ANEXOSANEXO II
La Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en su sesión del día 14 de marzo de 2006, a la vista del Informe remitido por ese Alto Tribunal acerca del informe de fiscalización de las subvenciones a los proyectos generadores de empleo que promuevan el desarrollo alternativo de las comarcas mineras, ejercicios 1998-2000, acuerda:
1. Que modifique, en el caso que sea necesario dado el tiempo transcurrido entre los hechos fiscalizados y la fecha actual, la normativa específica de concesión de este tipo de subvenciones a los efectos de que, en la ejecución del nuevo Plan, se cumplan las Recomendaciones efectuadas por el Tribunal de Cuentas en su Informe.
2. Continuar la labor de desarrollo y perfeccionamiento de las bases reguladoras de las subvenciones a los proyectos generadores de empleo y de las correspondientes convocatorias, de tal modo que los criterios de baremación, adjudicación, cuantificación de la subvención, etc., resulten más transparentes al solicitante, continuando el camino ya emprendido con la publicación de la Orden de 17 de diciembre de 2001, por la que se establecen, con vigencia hasta 31.12.2005, las bases reguladoras para la concesión de ayudas, y con la Resolución de 21 de enero de 2005, del Instituto para la Reestructuración de la Minería del Carbón y Desarrollo Alternativo de las Comarcas Mineras, por la que se convocan las ayudas correspondientes a 2005.
3. Profundizar en el desarrollo de criterios para verificar la pertenencia o no de una actividad al sector servicios y/o a las actividades que se consideren no susceptibles de ayuda.
4. Continuar en la consideración de estas subvenciones como gastos plurianuales que se tramitan anticipadamente.
5. Flexibilizar la gestión y concesión de las ayudas, a los efectos de conseguir la mayor eficacia posible en la consecución de sus objetivos.
6. Establecer en las bases de forma clara los criterios para la determinación de la cuantía de las ayudas que se aprueben, línea iniciada con la Resolución de 21.01.2005.
7. Que con motivo del nuevo Plan del Carbón para el período 2006-2012, actualmente en negociación, elabore unas nuevas bases para la concesión de ayudas a proyectos empresariales, que deberán recoger no sólo las recomendaciones efectuadas por el Tribunal de Cuentas, sino también criterios que puedan ser establecidos en dicho Plan, así como la valoración de la experiencia adquirida en la gestión desarrollada conforme a la normativa vigente actualmente, muy posterior a la vigente en el periodo 1998-2000 contemplado en el presente Informe del Tribunal de Cuentas.
Palacio del Congreso de los Diputados, 14 de marzo de 2006.-El Presidente, Francesc Antich Oliver.-El Secretario, José Ramón Mateos Martín.
INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LAS SUBVENCIONES A LOS PROYECTOS GENERADORES DE EMPLEO QUE PROMUEVAN EL DESARROLLO ALTERNATIVO DE LAS COMARCAS MINERAS, EJERCICIOS DE 1998-2000
El Pleno del Tribunal de Cuentas, en el ejercicio de la función fiscalizadora establecida en los artículos 2.a), 9 y 21.3 a) de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, y a tenor de lo previsto en los artículos 12 y 14.1 de la misma disposición y concordantes de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, ha aprobado, en su sesión de 29 de abril de 2004, el Informe de fiscalización de las subvenciones a los proyectos generadores de empleo que promuevan el desarrollo alternativo de las comarcas mineras, ejercicios de 1998-2000, y ha acordado su elevación a las Cortes Generales, según lo prevenido en el art. 28.4 de la Ley de Funcionamiento.
I.1 Iniciativa del procedimiento fiscalizador.
I.2 Descripción de las subvenciones fiscalizadas.
I.3 Objetivos de la fiscalización.
I.4 Alcance de la fiscalización. I.5 Trámite de alegaciones. II. Resultados de la fiscalización II.1 Auditoria financiera:
II.1.1 Créditos iniciales.
II.1.2 Modificaciones presupuestarias.
II.1.3 Gastos comprometidos. II.1.4 Obligaciones reconocidas. II.1.5 Ayudas concedidas por convocatoria. II.1.6 Opinión. II.2 Análisis del cumplimiento de la legalidad:
II.2.1 Alcance.
II.2.2 Examen del cumplimiento de los requisitos exigidos en la normativa de subvenciones. II.2.3 Examen del cumplimiento del principio de objetividad en el procedimiento de concesión de las subvenciones. II.2.4 Examen del cumplimiento de los requisitos establecidos en las bases reguladoras y de los criterios adicionales establecidos por el Instituto en las ayudas concedidas en las convocatorias de 1998 y 1999.
II.2.5 Examen del cumplimiento de la legalidad en el procedimiento de pago de las subvenciones concedidas (Justificación de las subvenciones).
III.1 Conclusiones A) En relación con la representatividad de los estados financieros. B) En relación con el cumplimiento de la legalidad.
III.2 Recomendaciones. IV. Anexos.
Abreviaturas y siglas utilizadas en este Informe
ADE: Agencia de Desarrollo Regional.
TCs: Documentos de cotización a la Seguridad Social TC.
RECHAR: Iniciativa comunitaria para la transformación económica de zonas mineras del carbón.
I.1 Iniciativa del procedimiento fiscalizador.-El Tribunal de Cuentas, en el ejercicio de las funciones que le otorga la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, ha realizado una fiscalización de las subvenciones a los proyectos generadores de empleo que promuevan el desarrollo alternativo de las comarcas mineras, ejercicios de 1998-2000, cuyos resultados se contienen en el presente Informe. La fiscalización se ha realizado a iniciativa del propio Tribunal.
I.2 Descripción de las subvenciones fiscalizadas.-El «Plan 1998-2005 de la Minería del Carbón y Desarrollo Alternativo de las Comarcas Mineras» suscrito por el Ministerio de Industria y Energía (MINER) y las Organizaciones Sindicales el 15 de junio de 1997, prevé la adopción de diversas medidas tendentes a conseguir un desarrollo económico alternativo en las comarcas dependientes de la minería del carbón. Entre ellas, se prevé la aportación, con cargo a los Presupuestos Generales del Estado, de hasta 60.101.210 euros1 anuales durante los ocho años de vigencia del Plan, con un total de 480.809.684 euros2, para financiar proyectos empresariales generadores de empleo.
Este compromiso se materializó con la publicación del Real Decreto 2020/1997, de 26 de diciembre, que establece el régimen de ayudas para la minería del carbón y el desarrollo alternativo de las zonas mineras3, norma que regula, entre otras, las ayudas dirigidas a proyectos empresariales generadores de empleo que promuevan el desarrollo alternativo en las zonas mineras, que son objeto de esta fiscalización.
El citado Real Decreto establece un régimen centralizado para la gestión de las ayudas, que se justifica por resultar «imprescindible para asegurar su plena efectividad dentro de la ordenación básica del sector y para garantizar las mismas posibilidades de obtención y disfrute por parte de sus potenciales destinatarios».
Las bases reguladoras para la concesión de las ayudas fiscalizadas fueron aprobadas por la Orden del MINER de 6 de marzo de 1998, modificada por la Orden de 9 de abril de 1999, cuyo contenido es, en síntesis, el siguiente:
a) El objetivo fundamental de las ayudas es promover la localización de proyectos de inversión empresarial en las zonas de la minería del carbón y su entorno con el fin último de generar actividades económicas alternativas a la minería del carbón.
b) Los municipios en los que se han de localizar los proyectos de inversión son los siguientes: los de la Comarca del Bierzo (León); el municipio de Puertollano (Ciudad Real); los incluidos en el Programa Operativo de la Iniciativa Comunitaria RECHAR 4; y los limítrofes de estos últimos. Excluyendo los limítrofes, el número de municipios en los que se puede localizar la inversión es de 167 con la distribución por provincias que figura en el anexo I. Este ámbito territorial pertenece a siete Comunidades Autónomas (Andalucía, Aragón, Asturias, Castilla-La Mancha, Castilla y León, Cataluña y Galicia).
c) El ámbito temporal de las ayudas se extiende hasta el 31 de diciembre de 2005, mediante convocatorias anuales.
d) Las ayudas se conceden a los proyectos empresariales generadores de empleo presentados por empresas, privadas o públicas, trabajadores autónomos, cooperativas o cualquier otra forma de asociación laboral. Además, como consecuencia de la modificación introducida por el Real Decreto 1561 /1998, los remanentes de crédito que pudieran existir, una vez atendidas las solicitudes para proyectos empresariales, pueden destinarse a la financiación de proyectos dotacionales generadores de empleo presentados por Corporaciones Locales.
e) Las ayudas revisten la forma de subvenciones a fondo perdido, que se determinan, principalmente, en función del importe de la inversión subvencionable de cada proyecto, y son compatibles con las destinadas por otras instituciones o Administraciones públicas a instrumentar las políticas de desarrollo regional.
El Instituto para la Reestructuración de la Minería del Carbón y Desarrollo Alternativo de las Comarcas Mineras (en adelante, Instituto) es el órgano que concede las subvenciones y las abona con cargo a su presupuesto. Creado por el artículo 78 de la Ley 66/1997, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, como Organismo autónomo adscrito al MINER, tiene por objeto, entre otros fines, el desarrollo y ejecución de cuantas medidas se dirijan a promover el desarrollo económico alternativo de aquellas zonas que, de acuerdo con la normativa aplicable, tengan la consideración de municipios mineros del carbón5. Los estatutos del Organismo aprobados por el Real Decreto 492/1998, de 27 de marzo, modificados por el Real Decreto 137112000, de 19 de julio, establecen como órganos de dirección del Organismo los siguientes: el Presidente (el Secretario de Estado de Energía y Recursos Minerales) y el Director (el Director General de Minas). De este último depende el Gerente que tiene rango de Subdirector General6.
1. 10.000 millones de pesetas.
2. 80.000 millones de pesetas.
3. Modificado por Real Decreto 1561/1998, de 17 de julio.
4. Iniciativa comunitaria para la transformación económica de zonas mineras del carbón.
5. Posteriormente, el Instituto se adscribió al Ministerio de Economía, al amparo de lo dispuesto en el Real Decreto 777/2002, de 12 de mayo, por el que se establece la estructura orgánica básica del Ministerio de Economía.
6. Posteriormente, el Presidente fue el Secretario de Estado de Energía, Desarrollo Industrial y de la Pequeña y Mediana Empresa y la Directora fue la Directora General de Política Energética y Minas.
En el procedimiento de gestión de las ayudas pueden participar, según prevén las bases reguladoras, las Agencias de Desarrollo Regional de las CC.AA. con el carácter de Entidades Colaboradoras a los efectos de lo dispuesto en el artículo 81.5 del TRLGP. No obstante su carácter, las Agencias no asumieron las principales funciones que a las Entidades Colaboradoras asigna el precepto citado, limitando su actuación a lo que más adelante se indica. A estos efectos, el Instituto, al amparo de lo dispuesto en las bases reguladoras de las ayudas, había suscrito convenios de colaboración con las entidades de promoción del desarrollo regional de cinco CC.AA. (Andalucía, Aragón, Asturias, Castilla y León, y Cataluña). En las dos restantes (Castilla-La Mancha y Galicia), aunque no se había suscrito un convenio, la gestión correspondiente a la Comunidad Autónoma era realizada por órganos de su Administración General.
En el proceso de concesión interviene también un órgano colegiado, el Comité de Evaluación, que es el encargado de proponer las subvenciones a conceder. El citado Comité, cuya composición quedó establecida en la Orden del MINER de 9 de abril de 1999, que modificó las bases reguladoras, está presidido por el Director General del Instituto e integrado por: el Gerente, el Secretario General, el responsable de la unidad del Instituto que gestiona estas ayudas y otros tres vocales nombrados a propuesta del MINER. En el periodo fiscalizado este nombramiento recayó en tres personas de la plantilla del Instituto asignadas a la unidad que gestiona las ayudas.
Las ayudas se conceden en régimen de concurrencia competitiva siguiendo el siguiente procedimiento:
a) Las solicitudes se presentan en el Instituto, que verifica el cumplimiento de los requisitos establecidos en las normas reguladoras de la subvención.
b) Las solicitudes que cumplen los requisitos se remiten a las CC.AA. para que las evalúen, analicen la viabilidad de los proyectos, determinen la cuantía de la inversión subvencionable e informen sobre la prioridad de los proyectos 7.
c) El Comité de Evaluación propone los proyectos a subvencionar y la cuantía de la ayuda a conceder a cada uno.
d) El Instituto notifica a los interesados las propuestas de resolución, aprobatoria o denegatoria, de las ayudas.
e) El Presidente del Instituto emite la correspondiente resolución de concesión de la ayuda, una vez aceptada por el beneficiario la propuesta de concesión y tramitado el correspondiente expediente de gasto.
El plazo máximo para resolución de los expedientes será de cuatro meses a partir de la fecha límite para la presentación de las solicitudes. En la resolución de concesión de cada ayuda se hace constar el plazo otorgado a los beneficiarios para la realización de la actuación subvencionada estableciéndose, a estos efectos, un plazo para ejecutar la inversión y otro adicional para crear el empleo. Realizada la actuación, el beneficiario lo comunica a la Comunidad Autónoma correspondiente que verifica la ejecución del proyecto y la generación del empleo y remite la documentación al Instituto.
El pago de la ayuda se realiza después de verificarse por el Instituto el cumplimiento del fin para el que se concedió la subvención y la constitución por el beneficiario de un aval que garantice el mantenimiento, al menos durante tres años, de los empleos generados, garantía que será liberada cuando se justifique que tal condición se ha cumplido. Se contempla asimismo la posibilidad de realizar pagos a cuenta.
En las tres convocatorias analizadas, el importe de las ayudas concedidas asciende a 231.896.910 euros con el detalle por convocatorias que se recoge en el cuadro 1. Tal como puede apreciarse, los 468 proyectos subvencionados presentaban una inversión subvencionable de 1.385.633.740 euros y un volumen de empleo generado de 7.553 puestos.
Cuadro 1: Detalle de las ayudas concedidas 1998/2000
Inversión subvencionable Euros
Empleo generado (n.º de puestos)
1998	131
320.851.176
57.205.799
1999	174
569.239.406
92.397.168
2000	163
495.543.158
82.293.943
Total	468
1.385.633.740
231.896.910
I.3 objetivos de la fiscalización.-La fiscalización, planteada como una fiscalización de regularidad, se ha desarrollado de acuerdo con los objetivos marcados en las Directrices Técnicas. Éstos fueron los siguientes:
a) Comprobar que la gestión económica y financiera de estas subvenciones se ha reflejado adecuadamente en los estados financieros del Instituto de acuerdo con los principios y criterios contables que le son aplicables.
b) Verificar el grado de cumplimiento de la legalidad en la gestión de los fondos públicos asignados a estas ayudas.
I.4 Alcance de la fiscalización.-El periodo establecido como objeto de fiscalización fue el comprendido entre el ejercicio de 1998 (primero en el que se convocaron estas ayudas) y el ejercicio de 2000. No obstante, el ámbito temporal se ha ampliado en aquellos aspectos que se ha considerado conveniente para el adecuado cumplimiento de los objetivos.
Las comprobaciones se han realizado en el propio Instituto, habiéndose solicitado la documentación que obraba en poder de los correspondientes órganos de las CC.AA. a través del Instituto. En la ejecución del trabajo se han aplicado las normas y principios de auditoría habitualmente seguidos por el Tribunal de Cuentas y, en particular, los criterios contenidos en sus «Normas internas de fiscalización».
I.5 Trámite de alegaciones.-Las actuaciones practicadas en el procedimiento fiscalizador se pusieron de manifiesto al Presidente del Instituto para la Reestructuración de la Minería del Carbón y Desarrollo Alternativo de las Comarcas Mineras, nombrado en el curso del periodo fiscalizado, así como a sus dos predecesores en el cargo.
Únicamente se han recibido las alegaciones del Presidente, que se acompañan al presente Informe.
Las alegaciones recibidas han sido analizadas y valoradas detenidamente. En general, se trata de meras explicaciones sobre los hechos o situaciones descritos en el Informe. En aquellos casos en los que por los datos o argumentos expuestos en ellas se ha considerado procedente, se han introducido las oportunas modificaciones en los apartados correspondientes.
II.1 Auditoría financiera.-Las subvenciones fiscalizadas se conceden con cargo al capítulo 7 «Transferencias de capital» del programa presupuestario 741A «Desarrollo alternativo de las comarcas mineras del carbón», gestionado en exclusiva por el Instituto. El anexo II recoge la ejecución presupuestaria de los ejercicios de 1998, 1999 y 2000 de los conceptos del citado programa con cargo a los cuales se conceden estas subvenciones: el concepto 741 «Transferencias a sociedades mercantiles estatales. Reactivación económica de las comarcas mineras del carbón» y el 771 «Transferencias a empresas privadas. Reactivación económica de las comarcas mineras del carbón».
II.1.1 Créditos iniciales.-Como puede apreciarse en el citado anexo, la dotación inicial de los tres ejercicios asciende a 60.101.210 euros, importe que coincide con las previsiones que figuran en el Plan 1998-2005 de la Minería del Carbón y Desarrollo Alternativo de las Comarcas Mineras. En los dos primeros ejercicios, la totalidad del crédito inicial figuraba consignado en el concepto 771 aunque en 1999 se transfirió de este concepto al 741 un importe de 150.253 euros para posibilitar la concesión de ayudas a proyectos presentados por sociedades estatales. En el ejercicio de 2000 la dotación inicial se encontraba distribuida entre los dos conceptos presupuestarios, aunque en el periodo fiscalizado todas las ayudas concedidas tuvieron como beneficiarios empresas privadas y, por tanto, se concedieron con cargo al concepto 771.
II.1.2 Modificaciones presupuestarias.-Las modificaciones presupuestarias de los ejercicios 1999 y 2000 corresponden 8 a la incorporación de los remanentes de crédito de los ejercicios precedentes autorizadas expresamente en las correspondientes Leyes de Presupuestos Generales del Estado para 1999 y 2000. No obstante, del remanente de crédito del ejercicio 1999, que sumaba 118.583.405 euros, sólo se incorporó al ejercicio 2000 un importe de 59.950.957 euros. La diferencia, 58.632.448 euros, no fue incorporada por los siguientes motivos:
a) Los remanentes de los créditos de 1998 incorporados al ejercicio 1999, que sumaban un importe de 58.482.195 euros, no podían, en aplicación del artículo 73 del Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria (TRLGP), incorporarse nuevamente al ejercicio de 2000.
b) La Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2000 sólo autorizaba la incorporación de los remanentes de crédito del concepto 771 lo que no permitió la incorporación de los remanentes del concepto 741, un importe de 150.253 euros.
II.1.3 Gastos comprometidos.-Los compromisos de gasto se contraen cuando se emiten las resoluciones individuales de concesión de las 8. Además de la transferencia de crédito mencionada en el punto anterior.
ayudas. Atendiendo al carácter plurianual del gasto derivado de las ayudas fiscalizadas, parte de los gastos se comprometieron con cargo a los presupuestos de los ejercicios posteriores a aquel en el que se concedieron, tal como puede apreciarse en el anexo III que recoge los compromisos de gasto contraídos en el periodo 1998-2000 9.
Todos los compromisos fueron debidamente contabilizados en el momento de concesión de las ayudas; sin embargo, en la contabilización de los compromisos contraídos en ejercicios anteriores y en la de las anulaciones (columnas 2 y 3 de la parte inferior del anexo III) se pusieron de manifiesto las siguientes deficiencias:
a) El Instituto no contabilizaba puntualmente las anulaciones de ayudas que, por revocaciones, renuncias, etc., se producían. Como consecuencia de esta deficiencia, los compromisos de gasto contabilizados al término de los ejercicios de 1999 y 2000 estaban sobrevalorados en 2.914.859 y 1.570.538 euros, respectivamente.
b) En el ejercicio 2000 el Instituto no contabilizó, una vez realizado el cierre del presupuesto del ejercicio anterior, la totalidad de los compromisos derivados de las ayudas concedidas en los ejercicios anteriores, cuya cuantía ascendía a 88.838.267 euros10 al 1/1/2000. En su lugar fue contabilizando estos compromisos a lo largo del ejercicio, para las ayudas cuyas obligaciones se reconocieron en 2000, y al término del mismo para las ayudas cuyas obligaciones no se reconocieron en el año, correspondiendo la diferencia entre los compromisos pendientes al comienzo del ejercicio y los contabilizados (77.593.661 euros) a las anulaciones de ayudas producidas a lo largo de 2000 que no fueron registradas.
II.1.4 Obligaciones reconocidas.-Las obligaciones se reconocen cuando el Instituto verifica que el beneficiario ha realizado la actuación subvencionada en las condiciones establecidas en la resolución de concesión de la ayuda. En el periodo 1998-2000 las obligaciones reconocidas totalizaron un importe de 30.720.151 euros, lo que representa, tan sólo, un 17% de los créditos iniciales del periodo. Los motivos de este bajo grado de ejecución presupuestaria fueron los siguientes:
a) El retraso en la resolución de las convocatorias impidió, en los tres ejercicios analizados, que se reconociesen obligaciones por las ayudas concedidas en la convocatoria del ejercicio. En efecto, las primeras resoluciones de concesión individual de ayudas se emitieron, en las tres convocatorias, en los últimos días del mes de diciembre, estableciéndose en ellas un plazo de, al menos, nueve meses para que el beneficiario realizase la actuación subvencionada.
b) La demora de los beneficiarios de las subvenciones en la ejecución y justificación de la actuación subvencionada.
c) La demora en la tramitación de los expedientes de comprobación de la actuación subvencionada.
d) La anulación o reducción de gran parte de las ayudas concedidas como consecuencia de la renuncia de los beneficiarios; la revocación de la ayuda por incumplimiento de las condiciones establecidas en la resolución de concesión; o la ejecución de la inversión subvencionada por importe inferior al inicialmente previsto. Así, al 31/112/2000 un 37% de las ayudas concedidas en la convocatoria de 1998 había sido anulado por alguna de estas razones.
Por los motivos expuestos, en el ejercicio 1998, primero en el que se concedieron estas ayudas, no se reconocieron obligaciones y en el de 1999 las obligaciones ascendieron a 1.619.016 euros, lo que representaba el 3% de las ayudas concedidas en 1998. En el ejercicio 2000, el importe de las obligaciones se incrementó considerablemente alcanzando un importe de 29.101.136 euros, correspondiente a ayudas concedidas en 1998 y 1999; sin embargo, el grado de ejecución de los créditos del ejercicio fue, tan sólo, el 24%.
Es preciso indicar que el ordenamiento presupuestario no permite imputar al ejercicio corriente compromisos de gastos correspondientes a obligaciones cuyo reconocimiento está previsto que se produzca en un ejercicio posterior.
II.1.5 Ayudas concedidas por convocatoria.-El importe de las ayudas concedidas en las tres convocatorias analizadas ascendió a 231.896.910 euros, con el detalle por convocatorias que figura en el cuadro 1 del punto I.2 que, sin embargo, no coincide con el detalle de las ayudas concedidas en cada ejercicio (véase la columna 1 de la parte inferior del anexo III). Como puede apreciarse en el cuadro 2, la falta de coincidencia se debe a que no todas las ayudas se concedieron en el ejercicio en el que se convocaron por los motivos que se indican en los párrafos siguientes.
Cuadro 2: Detalle de ayudas concedidas por convocatoria
Total (1) =(2) + (3)
En el ejercicio en que se convocaron (2)
En en el ejercicio siguiente (3)
1998	57.205.799
54.587.256
2.618.543
1999	92.397.168
42.540.844
49.856.324
2000	82.293.943
59.495.656
22.798.287
Total	231.896.910
156.623.756
75.273.154
El retraso en la tramitación de las convocatorias de 1998 y 1999 impidió emitir la totalidad de las resoluciones de concesión de las ayudas de dichas convocatorias dentro del propio ejercicio. Esta demora tuvo especial incidencia en la convocatoria de 1999 en la que las propuestas de resolución de concesión se remitieron a los beneficiarios en los últimos días de diciembre (el Comité de Evaluación en el que se determinaron los proyectos a subvencionar no se celebró hasta el 20 de dicho mes). Por ello, gran parte de las ayudas de la convocatoria se concedió en 2000, ejercicio en el que se recibió la aceptación de los beneficiarios. Por su parte, la insuficiencia de los créditos presupuestarios del ejercicio de 2000 fue la causa de que se concedieran en el ejercicio de 2001 parte de las ayudas de la convocatoria de 2000.
Como puede apreciarse en la columna 1 del cuadro 2, el importe de las ayudas concedidas en las convocatorias de 1999 y 2000 superó ampliamente al de la consignación presupuestaria inicial de los citados ejercicios y al importe previsto en el Plan de la Minería del Carbón (60.101.210 euros). Este exceso ha sido posible por el carácter plurianual del gasto derivado de estas ayudas que supone, como se ha indicado anteriormente, que parte de los compromisos se contraigan con cargo a ejercicios posteriores a aquel en el que se conceden. Según el Instituto, la concesión de ayudas por importe superior al previsto en el citado Plan se hizo atendiendo a que una parte importante de las ayudas concedidas decae posteriormente por alguno de los motivos indicados en el apartado d) del punto II.1.4, lo que a largo plazo ajustará el importe de las ayudas concedidas a las previsiones del Plan de la Minería.
La presupuestación anual de 60.101.210 euros sin tener en cuenta la previsible ejecución de los créditos, unida a la acumulación de ayudas concedidas en ejercicios anteriores y a la imposibilidad de incorporar más de un ejercicio los créditos no ejecutados, ha tenido como consecuencia la insuficiencia de los créditos de los ejercicios 2000 y 2001 para atender las convocatorias de dichos ejercicios. Por ello, se trasladó a 2001 la aprobación de parte de las ayudas de la convocatoria de 2000.
Los créditos del ejercicio 2001 eran insuficientes incluso para atender los compromisos contraídos en ejercicios anteriores. En efecto, en dicho ejercicio los créditos disponibles ascendían a 119.914.539 euros 11 mientras que las ayudas concedidas en ejercicios anteriores, que debían hacerse efectivas dentro del ejercicio 2001, ascendían a 141.322.663 euros, por lo que fue necesario aprobar un suplemento de crédito, por importe de 14.296.067 euros 12, para atender estos compromisos ya contraídos.
II.1.6 Opinión.-La gestión económica y financiera de estas subvenciones se ha reflejado adecuadamente en los estados financieros del Instituto de acuerdo con los principios y criterios contables que le son aplicables, excepto por la sobrevaloración de los compromisos de gasto de los ejercicios de 1999 y 2000 en 2.914.859 y 1.570.538 euros, respectivamente.
II.2 Análisis del cumplimiento de la legalidad.
II.2.1 Alcance.-En el examen del cumplimiento de la legalidad se ha comprobado tanto la observancia de los requisitos establecidos en la normativa especial de las subvenciones fiscalizadas como los exigidos en la normativa general de subvenciones integrada por:
a) Los artículos 81 y 82 del TRLGP que regulan todos los aspectos relativos a las subvenciones públicas (competencias, contenido de las bases reguladoras, reintegro, procedimiento administrativo sancionador).
b) El Real Decreto 2225/1993, de 17 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de procedimiento para la concesión de subvenciones públicas.
11. Los iniciales del ejercicio, 60.101.210 euros, más los remanentes incorporables, 59.813.329 euros.
12. Para calcular el importe del suplemento, el Instituto tuvo en cuenta la previsible minoración de los compromisos pendientes por las renuncias y revocaciones.
Para verificar el cumplimiento del principio de objetividad se analizaron los criterios aplicados tanto para seleccionar los proyectos a los que se concedieron las ayudas en cada convocatoria como para determinar la cuantía de la ayuda concedida a cada proyecto. Para verificar el cumplimiento de los requisitos establecidos en las bases reguladoras y de los criterios adicionales determinados por el Instituto en las convocatorias se seleccionó una muestra de 96 expedientes de las subvenciones concedidas. Por último, para analizar la justificación de las subvenciones se ha seleccionado una muestra de 29 expedientes de solicitud de pago.
II.2.2 Examen del cumplimiento de los requisitos exigidos en la normativa general de subvenciones.-Los resultados más significativos han sido los siguientes:
1.º Las bases reguladoras de estas subvenciones, establecidas en la Orden del MINER de 6 de marzo de 1998, incumplen parcialmente lo dispuesto en el artículo 81.6 del TRLGP, que establece el contenido de las bases reguladoras de las subvenciones públicas, por los motivos siguientes:
a) No definen el plazo y forma de justificación por parte del beneficiario del cumplimiento de la finalidad para la que se concedió la subvención y de la aplicación de los fondos. En su lugar, se limitan a señalar que estos aspectos se determinarán en la resolución de concesión de las ayudas.
b) Establecen que el Instituto evaluará las solicitudes y determinará las ayudas a conceder, cuando por tratarse de una subvención que se concede por concurso la propuesta de concesión debe ser realizada por un órgano colegiado cuya composición debe ser establecida en las bases reguladoras. Esta deficiencia fue corregida por la Orden de abril de 1999 que modificó las bases reguladoras y estableció la composición del órgano al que compete la evaluación de los proyectos.
2.º Se observa un incumplimiento parcial del principio de publicidad. En efecto, aunque las bases reguladoras y las convocatorias anuales se publicaron en el Boletín Oficial del Estado, el Instituto no publicó las subvenciones concedidas, incumpliendo con ello el artículo 81.7 del TRLGP que le obligaba a la publicación trimestral de las subvenciones concedidas en cada periodo.
II.2.3 Examen del cumplimiento del principio de objetividad en el procedimiento de concesión de las subvenciones.-El anexo IV contiene el detalle, para las tres convocatorias analizadas, de las solicitudes presentadas y desestimadas en cada una de las fases del procedimiento de concesión que ha sido descrito en el punto 1.2 13. Cabe señalar que el elevado número de solicitudes presentadas en la convocatoria de 1998 tiene su origen en lo establecido en la Orden del MINER de 6 de marzo de 1998 que aprobó las bases reguladoras de las ayudas fiscalizadas. Esta norma derogó la Orden del MINER de 16 de febrero de 1996, que regulaba, entre otras, unas ayudas destinadas a impulsar la reactivación económica de las comarcas mineras 14 y estableció que se consideraran presentadas a la primera convocatoria de las nuevas ayudas las solicitudes presentadas al amparo de la norma derogada que se encontraran en trámite de resolución a la fecha de publicación de la citada convocatoria, situación en la que se encontraban un total de 236 solicitudes.
Como puede apreciarse en el anexo IV, aproximadamente una tercera parte de las solicitudes presentadas en las tres convocatorias fue desestimada por incumplimiento de alguno de los requisitos formales establecidos en la normativa.
La rúbrica IIA) del anexo recoge las desestimadas por incumplir los requisitos formales o de tramitación establecidos en las correspondientes convocatorias (plazo de presentación de las solicitudes y documentación que debe acompañarlas). Por su parte, la rúbrica IIB) recoge las desestimadas por incumplir alguno de los requisitos sustantivos establecidos en las bases reguladoras de la subvención. De acuerdo con éstas, los proyectos subvencionables deben reunir los siguientes requisitos:
a) Estar promovidos por empresas, privadas o públicas, trabajadores autónomos, cooperativas o cualquier otra forma de asociación laboral.
b) Estar localizados en los municipios de la minería del carbón detallados en la normativa (véase el punto I.2).
c) Generar y mantener al menos tres puestos de trabajo por un período mínimo de tres años.
d) No estar relacionados con la extracción y el tratamiento del carbón y sus actividades auxiliares ni pertenecer al sector servicios con excepción de los proyectos que se integren en planes o programas, nacionales o comunitarios, de fomento de la actividad turística.
13. En la elaboración del anexo se ha tomado como motivo de denegación de la ayuda el que figura en la base de datos de la unidad del Instituto que gestiona las ayudas. Para simplificar el análisis, en los expedientes con más de un motivo se ha seleccionado el que se ha considerado más relevante.
14. Estas ayudas se financiaban con el porcentaje destinado a tal fin en las tarifas de la energía eléctrica.
e) Prever una inversión de, al menos, 300.506 15 euros para proyectos promovidos por empresas y de 150.253 16 euros para los promovidos por trabajadores autónomos.
f) No superar en el momento de la solicitud el 25% del grado de realización de la inversión.
Los resultados más significativos obtenidos de las pruebas efectuadas han sido los siguientes:
1.º La verificación del cumplimiento del requisito de no estar relacionados con la extracción y el tratamiento del carbón y sus actividades auxiliares ni pertenecer al sector servicios no se realizó en algunos casos de forma homogénea.
Las bases reguladoras establecen que no son subvencionables los proyectos comprendidos en el sector servicios pero no definen las actividades que deben considerarse incluidas en dicho sector, limitándose a relacionar una serie de actividades que, «en todo caso», quedan excluidas de ayuda (bares, restaurantes, concesionarios de automóviles, comercio minorista, lavandería, peluquería, tintorerías, y despachos profesionales). Tampoco el Instituto había establecido los criterios para determinar la pertenencia o no al sector servicios de los proyectos. Esta falta de definición ha tenido como consecuencia que se desestimaran por pertenecer al sector servicios algunos proyectos con una actividad similar a la de otros que fueron aceptados. En efecto, aunque la mayor parte de los proyectos desestimados por este motivo correspondía a actividades claramente integradas en el sector servicios, tales como centros geriátricos, establecimientos hoteleros, empresas de transporte, etc., había otros cuya pertenencia al sector servicios era más dudosa y que no han sido tratados de igual manera por el Instituto.
2.º Además de cumplir los requisitos a los que se ha hecho referencia anteriormente, los proyectos deben ser viables técnica, económica y financieramente, condición previa para su evaluación por el Comité, de acuerdo con lo establecido en las bases reguladoras. El análisis de la viabilidad de los proyectos lo realizó en 1998 una empresa consultora y en los siguientes ejercicios lo realizaron las Comunidades Autónomas. Sin embargo, no existe constancia de que el Instituto estableciera o coordinara la aplicación de los criterios relativos al contenido, metodología, horizonte temporal etc. del análisis a realizar por las CC.AA., lo que tuvo como consecuencia que el alcance de los informes elaborados por las distintas Comunidades fuera muy diferente. Por lo general, en estos informes se realiza el análisis mediante el cálculo de indicadores económicos, aunque la mayor parte de la Comunidades no especifican ni las magnitudes económicas ni las hipótesis utilizadas en el cálculo, ni se pronuncian de forma explícita sobre la viabilidad de los proyectos.
3.º A las CC.AA. les corresponde informar sobre el orden de prioridad de las solicitudes presentadas en su ámbito territorial; no obstante, en las convocatorias de 1998 y 1999, únicamente la Comunidad Autónoma de Aragón desestimó en esta fase parte de las solicitudes presentadas por no considerarlas prioritarias.
4.º La selección de los proyectos no se efectuó en ninguna de las tres convocatorias analizadas siguiendo el procedimiento de concurrencia competitiva establecido en las bases reguladoras en desarrollo de la normativa ordenadora de las subvenciones públicas, sino que en la convocatoria de 1998 se utilizaron criterios diferentes a los establecidos en las citadas bases y en las de 1999 y 2000 se seleccionaron todos los proyectos que reunían los requisitos, según se expone a continuación.
Las bases reguladoras disponen que las ayudas se concederán en régimen de concurrencia competitiva. A estos efectos, establecen que en la «priorización» de los proyectos y la modulación de las ayudas se tendrán en cuenta los siguientes aspectos:
a) Localización de la inversión, otorgando mayor puntuación a los proyectos que se localicen en pequeños municipios RECHAR muy dependientes de la minería del carbón.
b) Pérdida histórica y prevista de empleo minero como consecuencia de Planes de reestructuración del sector de la minería del carbón.
d) Posibilidad de inducir actividades auxiliares o efectos multiplicadores dentro del ámbito territorial de estas ayudas.
f) Contribución a la captación e introducción de nuevas tecnologías y mejora de la calidad.
De acuerdo con lo establecido en las bases reguladoras, el llamado «informe previo de priorización» de los proyectos a ejecutar en su ámbito territorial se realiza por las CC.AA. Sin embargo, en la convocatoria de 1998, sólo la Comunidad Autónoma de Castilla-León otorgó a los proyectos una
15. 50 millones de pesetas.
16. 25 millones de pesetas.
puntuación que valoraba los aspectos señalados en las bases reguladoras; la Comunidad Autónoma de Cataluña estableció el orden de preferencia de los proyectos (sin comunicar los criterios al Instituto) y las restantes Comunidades manifestaron que «todos» los proyectos eran prioritarios 17.
La convocatoria de 1998 fue la única en la que el importe de las ayudas concedidas no superó el importe de la dotación anual. Para llegar a ese importe, el Comité de Evaluación fue desestimando los proyectos que reunían las siguientes características:
a) Los del sector primario y actividades complementarias que no generaran más de 15 puestos de trabajo 18 y los de los demás sectores que no generaran, al menos, 5 puestos de trabajo, con la excepción de los promovidos por las empresas mineras. Como puede apreciarse en el anexo IV, se desestimaron por este motivo un total de 230 solicitudes de las que 133 habían sido presentadas al amparo de la Orden del MINER de 16 de febrero de 1996, que no establecía un número mínimo de empleos a generar, por lo que parte de los desestimados ni siquiera alcanzaban tres empleos.
b) Los que podían ser considerados como infraestructuras y como tales podrían tener acceso a otras ayudas concedidas por el Instituto.
c) Los que tuvieran por objeto el desarrollo de actividades turísticas, aunque hubieran acreditado su integración en planes de fomento de la actividad turística y, por tanto, fueran subvencionables de acuerdo con lo establecido en las bases reguladoras.
d) Los que se iban a iniciar en el ejercicio 1999 argumentando que podían presentarse a la convocatoria de dicho ejercicio.
El número total de proyectos que se desestimaron por estos motivos se elevó a 276, lo que representa el 39% de las solicitudes presentadas a esta convocatoria. En realidad, los proyectos a los que se refieren los puntos a) y b) habían sido desestimados en la fase inicial por el Instituto, convalidando posteriormente el Comité de Evaluación los criterios de preselección establecidos por aquél.
En las convocatorias de 1999 y 2000 las CC.AA. otorgaron a cada proyecto una puntuación, de acuerdo con los criterios, establecidos por el Instituto, con excepción de la Comunidad Autónoma de Aragón, que en la convocatoria de 1999 otorgó a los proyectos una puntuación adicional que modificaba completamente el resultado final (algunos de los proyectos desestimados por esta Comunidad habían obtenido, de acuerdo con los criterios establecidos por el Instituto, mayor puntuación que otros que fueron seleccionados). La Comunidad Autónoma de Andalucía aplicó la puntuación establecida por el Instituto aunque con ligeras modificaciones.
En estas dos convocatorias las puntuaciones otorgadas a los proyectos por las CC.AA no se utilizaron por el Comité de Evaluación para comparar los proyectos y obtener así una única relación de proyectos ordenados por puntuación que sirviera para otorgar las ayudas hasta el límite del crédito presupuestario. El Comité acordó conceder ayuda a todos los proyectos que cumplían los requisitos establecidos en la normativa con excepción de aquéllos en los que estaba previsto su comienzo en el ejercicio siguiente, argumentando que podían presentarse en la convocatoria de dicho ejercicio. Como consecuencia de esta práctica, el importe de las ayudas concedidas en estas convocatorias superó ampliamente el importe de la dotación anual (véase el punto II.1.5).
5.º Las ayudas se determinan en función del importe de la inversión subvencionable de cada proyecto, sin que su porcentaje quede establecido en la normativa reguladora de la subvención. A este respecto, las bases reguladoras se limitan a señalar que la ayuda no podrá superar el límite previsto en la normativa comunitaria para las ayudas del Estado con finalidad regional (para las comarcas y provincias incluidas en el ámbito territorial de las subvenciones fiscalizadas el límite de intensidad de las ayudas a la inversión está entre el 20% y el 60%). Además, las bases reguladoras establecen los criterios, ya citados, para la modulación de las ayudas.
En la cuantificación de las ayudas a conceder a cada proyecto, el Instituto aplicó en las tres convocatorias un doble criterio, incumpliendo con ello el principio de homogeneidad. Por un lado, determinadas CC.AA. 19 establecieron en su denominado «informe previo de priorización» la cuantía de las ayudas a conceder a los proyectos de su ámbito territorial. Por otro lado, el Comité de Evaluación estableció para las restantes CC. AA. los criterios de cuantificación de las ayudas que se reflejan en el cuadro 3: un porcentaje mínimo para todos los proyectos y porcentajes adicionales para los que cumpliesen determinadas condiciones con un importe máximo de la ayuda a conceder del 27,5%.
17. Con excepción de la Comunidad Autónoma de Aragón que, como se ha señalado en el punto 4.14, desestimó parte de las solicitudes.
18. Excepto los proyectos localizados en las CC.AA. de Asturias y Castilla y León, por la incidencia en estas Comunidades de la pérdida de empleo derivada de la reestructuración de la minería del carbón.
19. En la convocatoria de 1998, Asturias, Aragón y Galicia; en la de 1999, Asturias, Aragón y Andalucía; y en la de 2000, únicamente Asturias. Según las alegaciones, en las convocatorias de 2001 y 2003 los criterios de cuantificación los ha determinado exclusivamente el Instituto.
Cuadro 3: Criterios de cuantificación de las ayudas
1998 Porcentaje
1999 y 2000 Porcentaje
Ayuda mínima	12,5
Empresas de nueva creación	5
Generación de más de 25 empleos	5
Municipio RECHAR muy dependiente	5
Reparto proporcional a puntuación	-
* 2,5% de la inversión subvencionable de cada CC.AA., que se reparte en proporción a los puntos obtenidos por los proyectos.
Como puede apreciarse en el cuadro, de los criterios establecidos para la modulación de las ayudas en las bases reguladoras, el Comité sólo tuvo en cuenta la localización de la inversión en un municipio RECHAR muy dependiente de la minería del carbón y, de forma muy limitada 20, la puntuación otorgada a los proyectos como resultado de la valoración de dichos criterios. Por su parte, se desconocen los criterios aplicados por las CC.AA. que cuantificaron las ayudas de los proyectos de su ámbito territorial, con excepción de la Comunidad Autónoma de Andalucía, que en la convocatoria de 1999 cuantificó las ayudas en proporción a los puntos otorgados a cada proyecto, según se desprende del informe remitido por la citada Comunidad.
6.° En la cuantificación de las ayudas tampoco ha habido concurrencia competitiva entre todos los proyectos presentados en cada convocatoria aplicando los criterios de valoración establecidos en las bases reguladoras (incluso el reparto del 2,5% mencionado anteriormente no se hizo dentro del ámbito territorial de cada CC.AA.).
En el análisis realizado en la fiscalización se comprueba que los fondos destinados a estas ayudas tienden a repartirse entre las distintas CC.AA. en proporción a la pérdida de empleo derivada de las medidas de reestructuración de la minería del carbón, tal como puede apreciarse en el cuadro 4. Este reparto se tiene en cuenta tanto en los casos en los que las CC.AA. determinan la cuantía de la ayuda como en aquéllos en los que se determina aplicando los criterios establecidos por el Comité de Evaluación. Así, en la convocatoria de 1999 la Comunidad Autónoma de Aragón incrementó en un 10% los porcentajes de ayuda que inicialmente había propuesto después de comunicarle el Instituto la posibilidad de un mayor volumen de subvención para dicha Comunidad. Por el contrario, en la convocatoria de 2000 el Comité de Evaluación acordó reducir a la mitad los porcentajes de ayuda que figuran en el cuadro 3 en los proyectos localizados en la Comunidad Autónoma de Galicia, argumentando que las subvenciones concedidas en esa Comunidad no guardaban relación con su pérdida de empleo minero (a pesar de esta rebaja, las ayudas concedidas en esta Comunidad superan en 6 puntos el porcentaje de empleo perdido).
Cuadro 4: Distribución de las ayudas por CC.AA.
Ayudas concedidas convocatorias 1998/2000
Andalucía	7.162.306
Aragón	31.101.010
Asturias	103.607.858
Castilla y León	59.438.165
Castilla-La Mancha	2.426.045
Cataluña	5.085.813
Galicia	23.075.713
II.2.4 Examen del cumplimiento de los requisitos establecidos en las bases reguladoras y de los criterios adicionales establecidos por el Instituto en las ayudas concedidas en las convocatorias de 1998 y 1999.-Para verificar que las ayudas concedidas en las convocatorias de 1998 y 1999 cumplen con los requisitos establecidos en las bases reguladoras y con los criterios adicionales establecidos por el Instituto, así como que en la tramitación de los expedientes se ha cumplido la normativa vigente y que las resoluciones de concesión de las ayudas se dictaron por el órgano competente, se ha seleccionado una muestra de expedientes con el siguiente detalle:
Porcentaje N.º
27.336.715
95.081.905
43.958.277
De cada uno de los expedientes se han analizado fundamentalmente: la solicitud de la ayuda y la documentación a presentar con la misma (memoria del proyecto, acreditación registral de la empresa, certificado del grado de realización de la inversión y declaración de otras ayudas), el cumplimiento de los requisitos determinados en las bases reguladoras (grado de realización de la inversión mínima, inversión mínima y creación de empleo) y de los criterios de selección establecidos por el Instituto para cada convocatoria, la determinación de la inversión subvencionable, la cuantificación de la ayuda concedida y la resolución de concesión de la subvención.
1.° Presentación de las solicitudes y de su documentación 21.-De los 96 proyectos analizados, sólo 12 contienen toda la documentación exigida en las bases reguladoras y en la convocatoria correspondiente. El resto carecía de parte de la documentación o ésta presentaba deficiencias como se pone de manifiesto en los párrafos siguientes.
Así, dos expedientes de 1998 no incluyen la memoria del proyecto y otros dos carecen de toda la documentación. Buena parte de las memorias presentadas, especialmente las de 1998, carecen de información relativa al impacto sobre el medio ambiente, a las autorizaciones y permisos necesarios para la puesta en marcha del proyecto y a las previsiones que debe recoger la memoria financiera, que, junto a otros datos, resultan imprescindibles a la hora de determinar la viabilidad económico-financiera de los proyectos.
De los expedientes examinados de 1999, 2 carecen de facturas pro- forma; 22, del proyecto técnico visado por Colegio Profesional; y 17, de ambos. En un expediente no se incluye la solicitud de ayuda y en otro no figura la fecha de registro de entrada en la Administración. Debido a estas carencias no ha podido verificarse el cumplimiento del plazo establecido en la convocatoria para la presentación de solicitudes.
En 26 expedientes de la convocatoria de 1998 la solicitud no presentaba el sello de la empresa.
Falta certificación de la Comunidad Autónoma o, en su caso, acta notarial relativas al grado de realización del proyecto a la fecha de solicitud en 17 expedientes, casi todos ellos de la convocatoria de 1998. Por otra parte, del análisis de las certificaciones existentes se desprende que gran parte de ellas no se emitieron en los términos establecidos en la normativa y que no existían criterios establecidos ni homogéneos para su emisión, ni siquiera dentro de la misma Comunidad Autónoma.
En 20 de los proyectos aprobados del año 1998 no se aporta la declaración de otras ayudas concedidas o solicitadas.
2.º Cuantificación de las ayudas.-En el caso de las ayudas cuantificadas por las CC.AA. el Instituto no ha tenido información sobre los criterios seguidos para su determinación, cuya cuantía ha respetado con carácter general.
Respecto a las determinadas por el Instituto, en los expedientes analizados se ha observado que en tres de 1998 y en cinco de 1999 no está suficientemente acreditada la condición de empresa de nueva creación. Por el contrario, en un expediente de 1998 y en dos de 1999 no se concedió el 5% adicional a pesar de estar convenientemente documentada la citada condición.
21. Según las bases reguladoras de las ayudas y las convocatorias analizadas, la solicitud de ayuda deberá acompañarse de la siguiente documentación: Resumen de datos básicos del proyecto; documentación acreditativa de las circunstancias personales del solicitante, de las registrales, en el caso de una Sociedad constituida, o proyecto de estatutos y datos del promotor, si se trata de una Sociedad en fase de constitución; memoria del proyecto de inversión que deberá incluir, además de los datos generales y económico-financieros, memoria descriptiva del proyecto, memoria económica, memoria financiera, memoria comercial y planos; certificado administrativo del grado de realización de la inversión; y declaración jurada de otras ayudas concedidas y/o solicitadas para el proyecto. Además se adjuntarán Balances y cuentas de resultados de los tres ejercicios anteriores, según la convocatoria de 1998, y Proyecto técnico definitivo revisado por el Colegio Profesional correspondiente y facturas o facturas proforma correspondientes a la inversión prevista, según la convocatoria de 1999.
3.º Resoluciones de aprobación de la ayuda.-Todas las resoluciones de concesión de ayuda analizadas, tanto de la convocatoria de 1998 como de la de 1999, se dictaron fuera de los plazos establecidos en las correspondientes convocatorias.
Las ayudas se han aprobado por el órgano competente salvo un expediente que se concedió sin la preceptiva autorización previa del Consejo de Ministros y fue objeto de posterior convalidación por éste.
4.º Plazos establecidos en las resoluciones para la ejecución de la inversión.-En las resoluciones de tres ayudas aprobadas en noviembre y diciembre de 1999, correspondientes a la convocatoria de 1998, se fijó como plazo de finalización de la inversión el 31 de octubre de 1999, es decir una fecha anterior a la de su concesión. En las de la convocatoria de 1999, salvo para los proyectos plurianuales, se estableció como plazo de finalización el día 30 de septiembre de 2000, con independencia de la fecha de aprobación de la ayuda, de forma que algunos promotores disponían de un plazo de ejecución de nueve meses, mientras que otros apenas disponían de unos días, habida cuenta de que se aprobaron ayudas desde el 29 de diciembre de 1999 hasta el 22 de septiembre de 2000.
5.º Resoluciones de modificación de plazos.-Como consecuencia en parte de lo indicado en el párrafo anterior, se han concedido numerosas modificaciones del plazo de ejecución de la inversión y de generación de empleo (41,5% de los expedientes examinados), basándose en el artículo 49.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, para la concesión de la primera prórroga, y sin hacer referencia a normativa alguna para las segundas prórrogas. En ocasiones las resoluciones de modificación se dictaron una vez superado el plazo establecido en la resolución inicial o en la primera prórroga.
6.º Seguimiento de los proyectos subvencionados.-Las bases reguladoras únicamente se refieren al seguimiento de los proyectos en su artículo 10, según el cual en los convenios que se suscriban con las Agencias de Desarrollo Regional de las Comunidades Autónomas podrá encomendarse a las mismas entre otras funciones el «control y seguimiento de los proyectos incluidos en su ámbito territorial y la elaboración de informes semestrales, a partir de la fecha de la resolución de concesión de la ayuda, que permitan comprobar el grado de ejecución de los mismos. Estos Informes deberán ser enviados al Instituto».
En los cinco convenios suscritos se reproduce el contenido del párrafo anterior; sin embargo, de las pruebas realizadas se desprende que las ADE no han remitido al Instituto los citados informes semestrales ni ningún otro que permita un conocimiento puntual de la situación de los proyectos.
II.2.5 Examen del cumplimiento de la legalidad en el procedimiento de pago de las subvenciones concedidas (justificación de las subvenciones).-De acuerdo con las bases reguladoras de estas ayudas, el pago de las subvenciones deberá solicitarse por el beneficiario mediante escrito dirigido al Instituto. En dicho escrito deberá informarse de la finalización del proyecto dentro del periodo de tiempo determinado para su realización. Al escrito se acompañará, por duplicado, los documentos acreditativos de que la actividad objeto de la subvención ha sido efectivamente realizada en las condiciones que imponga la Resolución, incluyendo los justificantes de gasto.
El Instituto deberá verificar el cumplimiento de la actuación subvencionada, comprobar que el importe de la subvención se ha aplicado a la finalidad para la que fue concedida y que se ha producido la creación de empleo en las condiciones establecidas en la Resolución. Los convenios suscritos con las Comunidades Autónomas establecen, no obstante, que las ADE emitirán las certificaciones que resulten necesarias para acreditar el cumplimiento de los requisitos que resulten exigibles, especialmente en materia de inversión y de creación y mantenimiento del empleo, a los efectos económicos que se derivan de la concesión de la ayuda. Las Comunidades deben certificar, según modelo aportado, que «el proyecto se ha llevado a cabo de conformidad con los aspectos técnicos y económicos que figuran en el mismo, habiendo acreditado las inversiones realizadas mediante facturas y sus correspondientes justificantes de pago». Respecto a la acreditación del empleo creado, el modelo de certificación recoge que «el beneficiario ha cumplido el compromiso de crear determinado número de puestos de trabajo y que la acreditación se realiza mediante la aportación de TCs de la Seguridad Social, Libros de matrícula y Contratos de Trabajo», debiéndose reflejar además el número de trabajadores, a la fecha de solicitud y a la fecha en que se debía cumplir el empleo, y el tipo de contrato.
Una vez realizada la correspondiente verificación técnico-económica se extenderá el acta de comprobación de realización del proyecto que firmará un representante del Instituto y otro de la empresa o entidad beneficiaria.
Firmada el acta, el beneficiario deberá aportar los documentos acreditativos de hallarse al corriente del cumplimiento de sus obligaciones tributarias y de Seguridad Social, en los términos establecidos en las Órdenes del Ministerio de Economía y Hacienda de 28 de abril de 1986 y 25 de noviembre de 1987 respectivamente, así como documentación acreditativa de la solicitud o concesión de otras ayudas.
Asimismo, las citadas bases reguladoras determinan que, dado que uno de los requisitos para la concesión de subvención es el mantenimiento, al menos durante tres años, de los empleos generados, se exigirá, previo al pago, una vez finalizado el proyecto de inversión, la constitución de una garantía en la Caja General de Depósitos por el importe de la ayuda concedida e intereses de demora desde el momento del pago de la subvención hasta el cumplimiento de la condición de mantenimiento del empleo señalado. El Instituto, con objeto de realizar el seguimiento de los empleos generados, podrá solicitar las certificaciones de abono a la Seguridad Social con las cotizaciones de los trabajadores empleados por las empresas objeto de la subvención.
Para el pago de las subvenciones correspondientes a los proyectos financiados por «leasing» y otros mecanismos de arrendamiento financiero, deberá presentarse original del resguardo de constitución de una garantía en la Caja General de Depósitos, suficiente a juicio del Instituto, por el importe de la ayuda concedida e intereses de demora desde la fecha de abono de la ayuda hasta la fecha de ejercicio de la opción de compra. La garantía será liberada tras la justificación de que dicho derecho ha sido ejercido.
El trabajo realizado ha tenido por objeto comprobar que la documentación incluida en los expedientes es la requerida por las bases reguladoras y por las normas de procedimientos establecidas por el Instituto, en los plazos y formas establecidos, así como que la justificación por el beneficiario de las inversiones realizadas se ajusta a lo dispuesto en la normativa.
Para la realización del trabajo se ha seleccionado una muestra de 29 expedientes de solicitud de pago correspondientes a las convocatorias de 1998 y 1999 que suponen una inversión subvencionable ligeramente superior a 60 millones de euros y unas obligaciones reconocidas en torno a 9,5 millones de euros. De estos expedientes se solicitó a las Comunidades Autónomas la documentación aportada por los beneficiarios para la acreditación de la realización de la inversión.
Los incumplimientos y deficiencias más significativas observadas en el trabajo realizado han sido las siguientes:
1.º Relativas a las solicitudes de pago.-En ninguna de las solicitudes de pago analizadas se indica la fecha de finalización de la inversión, aunque en algunas de ellas se adjunta un documento de comunicación de la misma a la Comunidad Autónoma correspondiente o al propio Instituto. Por otro lado, en buena parte de estas solicitudes no aparece el sello del registro de entrada en la Comunidad Autónoma.
2.º Relativas a la acreditación del cumplimiento de las obligaciones tributarias y de Seguridad Social.-La acreditación de estar al corriente de las obligaciones tributarias y de Seguridad Social no se realiza, salvo en lo relativo al Impuesto de Actividades Económicas, según lo establecido en las bases reguladoras de las ayudas, es decir de acuerdo con las órdenes del Ministerio de Hacienda a las que se hizo referencia. La forma de acreditación se ajusta más a lo establecido en los artículos 7, 8 y 9 del R.D. 390/1996, de 1 de marzo, de desarrollo parcial de la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas, que sustituye la presentación de las declaraciones, documentos de cotización, documentos de ingreso, etc. por certificaciones expedidas por la AEAT y por la Tesorería Territorial de la Seguridad Social.
3.º Relativas a la constitución de avales.-En general, los avales constituidos resultan excesivos para los beneficiarios como consecuencia, principalmente, de las normas establecidas por el Instituto que exigen la constitución del aval desde la fecha de la solicitud de pago (convocatoria 1998) o desde la firma del acta de comprobación, en vez de desde el momento del pago como establecen las bases reguladoras.
4.º Relativas a la documentación acreditativa de otras ayudas solicitadas y/o concedidas.-En algunas de las ayudas concedidas en 1998 que han sido examinadas no se incluye en los expedientes copia de las resoluciones justificativas de otras ayudas concedidas o no figura el importe de las ayudas solicitadas.
5.º Relativas a la forma de acreditación de la inversión realizada.-En tres de los cuatro expedientes examinados correspondientes a la Comunidad Autónoma de Aragón el certificado de la inversión realizada se efectúa basándose en una «revisión limitada de auditoría»; sin embargo, solicitada a la citada Comunidad las facturas y justificantes de pago fueron aportados los mismos, aunque no consta diligencia de compulsa de la Comunidad ni ninguna otra información que permita determinar en qué fecha fueron aportadas por el beneficiario. En dos de los catorce examinados de la Comunidad Autónoma de Asturias la acreditación se realiza mediante un «certificado de hechos concretos», lo que supone el incumplimiento del punto 1 del artículo decimoctavo de las Bases Reguladoras. En el resto, los certificados se fundan en las facturas y justificantes de pago; sin embargo, en gran parte de estos certificados no se refleja el importe total de la inversión ejecutada o el desglose por partidas o bien este no coincide con el aprobado. En algunos casos no se adjunta relación de facturas, o las que se presentan contienen deficiencias, lo que dificulta su correcta comprobación.
6.º Relativas a la acreditación de la creación de empleo comprometida.-En diez de los expedientes examinados falta por acreditar alguno de los documentos establecidos y en dos de las certificaciones no se detalla la documentación aportada por el beneficiario. En algún caso el número de empleos reflejados en la certificación no coincide con los documentos justificativos que obran en los expedientes.
7.º Relativas al carácter vinculante del desglose por partidas de las inversiones.-En las resoluciones de concesión de la convocatoria de 1998 únicamente se hacía constar el importe total de la inversión, indicándose que «su desglose se corresponde con el detalle que figura en el expediente administrativo». Debido a esta carencia en once expedientes examinados se incluyen en algunas partidas inversiones por importes superiores a los consignados en el desglose, mientras que en otras partidas no se alcanza el importe consignado. Sin embargo, en dos expedientes de ese ejercicio no se consideran, a efectos del pago, las cuantías de inversión justificada por encima de las establecidas en el desglose. Por otra parte, en seis expedientes de 1998 se imputan inversiones en conceptos distintos a los que corresponden de acuerdo con su naturaleza.
En 1999 y 2000 las resoluciones de concesión ya incorporan dicho desglose; sin embargo, en dos expedientes las cuantías justificadas en algunas partidas son superiores a las contempladas en el desglose.,
8.º Relativas a la inclusión de inversiones no subvencionables.-En cuatro de los expedientes analizados se han aceptado gastos por conceptos que, de acuerdo con las bases reguladoras, se estima que no debieran haberse considerado como inversión subvencionable. Entre éstos destaca un expediente en el que se imputan a la partida de bienes de equipo gastos de electricidad, por importe de 19.257,65 euros, y gastos de restaurantes y alojamientos, por 9.019,49 euros 22. En los otros expedientes se incluyen vehículos no industriales; gastos de constitución de sociedad; y gastos notariales por ampliación de capital o por apoderamiento o gastos por inscripción de marca comercial.
9.º Relativas a la superación del límite de inversión realizada sobre la inversión prevista a la fecha de solicitud de ayuda (25%).-Esta situación se produce en un expediente, según puede deducirse del hecho de que la totalidad de las facturas aportadas son anteriores a la fecha de la solicitud de la ayuda 23.
10.º Relativas a la existencia de deficiencias en los justificantes de los gastos.-En un expediente se justifican inversiones mediante documentos TC de la Seguridad Social, así como con nóminas y partes de trabajo del propio beneficiario, por importe de 123.424,42 euros, al considerarse como trabajos realizados para el propio inmovilizado, sin que conste ningún documento en el que se acredite fehacientemente la relación entre estos gastos y las inversiones subvencionadas; y en otro expediente no se aporta la escritura de compraventa para justificar la adquisición de un terreno por 12.020,24 euros, aunque se adjunta «informe de revisión y verificación de inversiones en inmovilizado material», suscrito por un Auditor-Censor Jurado de Cuentas, en el que se pone de manifiesto que las inversiones, entre ellas el mencionado terreno, están adecuadamente justificadas.
11.º Relativas a la demora en el pago de las ayudas.-Con carácter general se observa que transcurre un largo periodo de tiempo entre la fecha de la solicitud de pago y la fecha de entrada de la orden de transferencia en el Banco de España, ascendiendo el tiempo medio a más de siete meses y superando en tres de los expedientes examinados los doce meses.
III.1 Conclusiones:
a) En relación con la representatividad de los estados financieros. La gestión económica y financiera de estas subvenciones se ha reflejado adecuadamente en los estados financieros del Instituto de acuerdo con los principios y criterios contables que le son aplicables, excepto por la sobrevaloración de los compromisos de gasto de los ejercicios de 1999 y 2000 en 2.914.859 y 1.570.538 euros, respectivamente.
b) En relación con el cumplimiento de la legalidad.
1.º Las bases reguladoras de estas subvenciones no recogen el plazo y la forma de justificación por el beneficiario del cumplimiento de la finalidad para la que se concedió la subvención y de la aplicación de los fondos, limitándose a señalar que estos aspectos se determinarán en la reso-
22. En el escrito de alegaciones se pone de manifiesto que el Instituto ha solicitado información al órgano de la Comunidad Autónoma correspondiente a este expediente con vistas a su revisión y, en su caso, inicio del pertinente procedimiento para su corrección.
23. Ídem nota a pie de página anterior.
lución de la concesión de las ayudas, lo que supone el incumplimiento parcial del artículo 81.6 del TRLGP que regula el contenido de las bases reguladoras de las subvenciones públicas.
El principio de publicidad no ha sido totalmente respetado al no haberse publicado en el Boletín Oficial del Estado las subvenciones concedidas como determina el artículo 81.7 del TRLGP, que establece que sean publicadas trimestralmente.
2.º El Instituto no había definido unos criterios objetivos para determinar si los proyectos cumplían el requisito de no estar comprendidos en el sector servicios, circunstancia que ha desvirtuado en cierta medida el cumplimiento del principio de objetividad e igualdad en la concesión de estas ayudas. En ninguna de las convocatorias examinadas se ha respetado el procedimiento establecido en las bases reguladoras para la selección en régimen de concurrencia competitiva, bien como consecuencia de haber aplicado criterios distintos a los de las bases o por haber concedido ayuda a todos los proyectos que reunieran los requisitos sin haber aplicado un orden de preferencia en función de las disponibilidades presupuestarias. Tampoco se aplicaron criterios homogéneos para determinar la cuantía de las ayudas a conceder a cada proyecto.
3.º La documentación presentada por los solicitantes de subvenciones concedidas presentaba numerosas carencias, siendo una minoría los que adjuntan la documentación completa.
Las resoluciones de concesión de ayuda en las convocatorias de 1998 y 1999 se dictaron fuera de los plazos establecidos en las convocatorias. La concesión de una de las ayudas tuvo que ser objeto de convalidación por el Consejo de Ministros, al haberse efectuado sin su preceptiva autorización previa. En muchos casos los plazos establecidos en la resolución de concesión para la ejecución de la inversión resultan inviables, lo que ha obligado a la concesión de numerosas prórrogas.
4.º La justificación de las subvenciones adolece de defectos de diversa consideración. Algunos de ellos se producen de manera generalizada, como la falta de indicación de la fecha de finalización de la inversión o la forma de acreditación de las obligaciones tributarias y de Seguridad Social, que se realiza de forma diferente a la establecida en las bases reguladoras.
Otros defectos afectan sólo a algunos de los expedientes examinados, como son la falta de inclusión de copias de las resoluciones justificativas de otras ayudas concedidas o la ausencia de algunos de los documentos establecidos para acreditar la creación de empleo comprometida.
En algunos expedientes se incluyen gastos que no deberían haberse considerado inversión subvencionable, bien por su naturaleza o por el periodo al que corresponden. En otros casos existen gastos que no se justifican adecuadamente. Además, en el año 1998 el detalle por partidas de la inversión no tuvo carácter vinculante, aceptándose en algunos expedientes los importes justificados en exceso en determinadas partidas, poniendo de manifiesto debilidades significativas del control interno.
5.º En las convocatorias de 1999 y 2000 el importe de las ayudas concedidas ha superado notablemente el de las dotaciones anuales; ello ha sido posible por el carácter plurianual del gasto derivado de algunas de estas ayudas y por el desplazamiento al ejercicio siguiente de la concesión de parte de las ayudas de cada convocatoria.
Además, reiteradamente se han comprometido gastos en un ejercicio cuyas respectivas obligaciones se habían de reconocer en el siguiente, sin que se hayan empleado mecanismos que, al menos en parte, podían haber evitado tales defectos, como la tramitación anticipada de expedientes de gasto o una mayor utilización del planteamiento plurianual de los correspondientes compromisos de gasto, y, sobre todo, no se han adoptado medidas para evitar la dilatada tramitación de los procedimientos de concesión.
6.º La finalidad perseguida con la centralización de la gestión no se ha alcanzado, habiéndose asignado a las Agencias de Desarrollo Regional de las CC.AA., de una parte, un papel en la gestión financiera más limitado respecto del que es propio de las Entidades Colaboradoras y, de otra, se ha otorgado un valor excesivo a la función informativa que se les atribuye en la determinación de la prioridad de los proyectos.
III.2 Recomendaciones.-En general, los defectos puestos de manifiesto por la fiscalización deben tener oportuna solución en la mejora del control destinado a evitarlos y corregirlos. Además, con carácter específico:
1.º Sería necesario que en las resoluciones de convocatoria se concretasen los criterios para determinar el orden de prioridad de los proyectos subvencionables establecidos en las bases reguladoras, elaborando, en la medida en que sea necesario para asegurar la igualdad de posibilidades en la obtención de las ayudas, una metodología uniforme para todas las Entidades Colaboradoras.
2.º Para asegurar el cumplimiento de la legalidad presupuestaria, el Organismo, además de agilizar la publicación de la convocatoria y la tramitación de los procedimientos de concesión y pago, debería utilizar los mecanismos adecuados a este fin que brinda la legislación vigente, tales como tramitación anticipada de expedientes de gasto, gastos plurianuales, y pagos a cuenta en los casos que las propias bases contemplan.
3.º Sería conveniente que el Instituto estableciera criterios que facilitaran la verificación del cumplimiento del requisito de que la actividad subvencionada no pertenezca al sector servicios.
4.º Se considera necesario que la normativa reguladora de la subvención concretara los criterios para la determinación de la cuantía de las ayudas con el fin de que sean iguales para todas las Comunidades Autónomas.
Madrid, 29 de abril de 2004.-El Presidente, Ubaldo Nieto de Alba.
Ámbito territorial de las ayudas
Córdoba, 5 municipios.
Teruel, 36.
Zaragoza, 1.
Asturias: Asturias, 27.
Castilla-La Mancha: Ciudad Real, 1.
Castilla y León: León, 67.
Palencia, II.
Lérida, 5.
Galicia: A Coruña, 2.