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Timestamp: 2016-10-22 08:46:38
Document Index: 180102562

Matched Legal Cases: ['Art. 82', 'Art. 86', 'Art. 89', 'BGE', 'Art. 105', 'Art. 95', 'Art. 105', 'Art. 97', 'Art. 29', 'Art. 57', 'Art. 97', 'Art. 5', 'Art. 31', 'Art. 5', 'Art. 31', 'Art. 31', 'Art. 5', 'EGMR', 'Art. 31', 'Art. 31', 'Art. 29', 'Art. 5', 'Art. 31', 'BGE', 'Art. 31', 'Art. 8', 'Art. 31', 'Art. 10', 'EGMR', 'Art. 31', 'BGE', 'EGMR', 'BGE', 'EGMR', 'Art. 5', 'BGE', 'Art. 5', 'Art. 31', 'EGMR', 'Art. 5', 'Art. 31', 'Art. 5', 'Art. 31', 'Art. 10', 'Art. 36', 'Art. 10', 'Art. 5', 'Art. 31', 'Art. 31', 'Art. 5', 'Art. 31', 'Art. 31', 'Art. 31', 'Art. 29', 'Art. 31', 'Art. 31', 'BGE', 'Art. 66', 'Art. 68']

1C_352/2013 (22.01.2014)
1C_352/2013 � � Urteil vom 22. Januar 2014
Bundesrichter Fonjallaz, Pr�sident,
Bundesrichter Aemisegger, Merkli, Eusebio, Chaix,
X.________, Beschwerdef�hrer, vertreten durch Rechtsanwalt Viktor Gy�rffy,
Kantonspolizei Z�rich, Kommando, Kasernenstrasse 29, Postfach, 8021 Z�rich,
Sicherheitsdirektion des Kantons Z�rich, Neum�hlequai 10, Postfach, 8090 Z�rich.
Polizeiliches Handeln und Wegweisung,
Beschwerde gegen das Urteil vom 7. Februar 2013 des Verwaltungsgerichts des Kantons Z�rich, 3. Abteilung, 3. Kammer.
Im Anschluss an die Feierlichkeiten zum 1. Mai 2011 in Z�rich befand sich X.________ (geb. 1992) im Raum Kanzleiareal/Helvetiaplatz in einer gr�sseren Menschenmenge. Ab ca. 16.30 Uhr bildete die Stadt- und Kantonspolizei Z�rich um die Anwesenden einen Kordon. Um ca. 18.30 Uhr wurde X.________ zur sicherheitspolizeilichen �berpr�fung ins Kasernenareal verbracht. Dort verf�gte die Polizei eine Wegweisung, nach welcher es ihm vom 1. Mai 2011, 20.30 Uhr, bis zum 2. Mai 2011, 20.30 Uhr, untersagt sei, ein n�her bezeichnetes Gebiet in der Z�rcher Innenstadt - im Wesentlichen die Stadtkreise 1, 4 und 5 - zu betreten oder sich darin aufzuhalten. Am 1. Mai, 20.30 Uhr, wurde er aus der Polizeihaft entlassen.
�Am 2. Mai 2011 ersuchte X.________ bei der Kantonspolizei um die Feststellung, dass die Festhaltung (Einkesselung), die Festnahme und die Wegweisung rechtswidrig gewesen seien. Die Kantonspolizei �berwies die Eingabe an die Sicherheitsdirektion des Kantons Z�rich, die sie als Rekurs entgegennahm und mit Entscheid vom 25. April 2012 abwies.
�Am 29. Mai 2012 gelangte X.________ mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich und beantragte im Wesentlichen die Feststellung, die Festhaltung (Einkesselung), die Inhaftierung (Gewahrsam) und die Wegweisung (Fernhaltung) seien rechtswidrig gewesen und h�tten gegen zahlreiche Grundrechtsbestimmungen verstossen. Das Verwaltungsgericht wies die Beschwerde mit Urteil vom 7. Februar 2013 ab.
Mit Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 15. April 2013 beantragt X.________, das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 7. Februar 2013 sei aufzuheben, und es sei festzustellen, dass die Festhaltung (Einkesselung), die Inhaftierung (Gewahrsam) und die Wegweisung (Fernhaltung) des Beschwerdef�hrers durch die Polizei am 1. Mai 2011 rechtswidrig gewesen seien und zahlreiche Grundrechte verletzten. Die Sache sei ins kantonale Verfahren zur�ckzuweisen, damit das Verwaltungsgericht oder eine andere kantonale Instanz, namentlich das Zwangsmassnahmengericht des Bezirks Z�rich, nochmals �ber die Eingabe des Beschwerdef�hrers vom 2. Mai 2011 entscheide und den Rekursentscheid vom 25. April 2012 aufhebe. Zudem ersucht er um Gew�hrung der unentgeltlichen Rechtspflege.
Das Verwaltungsgericht beantragt die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Die Sicherheitsdirektion verzichtet auf eine Stellungnahme zur Beschwerde.
Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Entscheid, mit dem die Rechtm�ssigkeit vorbeugender, verwaltungsrechtlicher Polizeimassnahmen im Anschluss an die 1.-Mai-Feierlichkeiten bejaht wird. Dagegen steht grunds�tzlich die Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht offen (Art. 82 lit. a und Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG).
�Der Beschwerdef�hrer hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen und ist durch den angefochtenen Entscheid besonders ber�hrt (Art. 89 Abs. 1 BGG). Weil die umstrittenen Massnahmen indes nur einen bestimmten Zeitraum am 1. und 2. Mai 2011 betrafen und der erlittene Nachteil nicht mehr beseitigt werden kann, ist das zur Bejahung der Legitimation grunds�tzlich erforderliche aktuelle praktische Interesse an der Aufhebung oder �nderung der Massnahmen an sich dahingefallen. Von diesem Erfordernis ist vorliegend allerdings abzusehen. Die mit der Beschwerde aufgeworfenen grunds�tzlichen Fragen k�nnen sich unter �hnlichen Umst�nden wieder stellen, ohne dass im Einzelfall rechtzeitig eine richterliche Pr�fung m�glich w�re (vgl. BGE 138 II 42 E. 1.3 S. 45; 137 I 23 E. 1.3.1 S. 24 f.; je mit Hinweisen).
�Die �brigen Sachurteilsvoraussetzungen sind erf�llt und geben zu keinen weiteren Bemerkungen Anlass. Auf die Beschwerde ist somit einzutreten.
2.1.�Die Vorinstanz hat zahlreiche Sachverhaltsfeststellungen und -annahmen getroffen, denen der Beschwerdef�hrer teilweise widerspricht. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG). Es kann deren Sachverhaltsfeststellung von Amtes wegen berichtigen oder erg�nzen, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht (Art. 105 Abs. 2 BGG). Die Beanstandung einer solchen mangelhaften Feststellung des Sachverhalts ist nur zul�ssig, wenn die Behebung des Mangels f�r den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1 BGG).
2.2.�Zur Gefahrenlage am sp�teren Nachmittag des 1. Mai 2011 auf dem Kanzleiareal f�hrt die Vorinstanz aufgrund der Angaben der Kantonspolizei aus, es sei ein steter Personenzufluss im Gebiet Kanzleiareal/Helvetiaplatz festgestellt worden und insbesondere auf dem Areal des Kanzleischulhauses seien klare Tendenzen einer Mobilisierung zu einer unbewilligten Nachdemonstration erkennbar gewesen. Aus Erfahrungen von fr�heren 1.-Mai-Veranstaltungen bef�rchtete die Polizei, dass sich ein gr�sserer Teil der Anwesenden an der Nachdemonstration und anschliessenden Ausschreitungen beteiligen w�rde. Die Schilderung der Lage durch den Beschwerdef�hrer als friedlich, ohne Anzeichen f�r eine Nachdemonstration, und ohne Hinweise auf eine Gewaltbereitschaft bei Personen in seiner Umgebung, bezeichnete das Verwaltungsgericht als subjektive Eindr�cke, die er als Einzelperson in einer grossen Menschenmasse an einem un�bersichtlichen Ort wahrgenommen habe.
�Weiter h�lt die Vorinstanz fest, dass ein Kordon von rund 400 Polizeibeamten die auf dem Kanzleiareal Anwesenden am Verlassen des Gebiets gehindert habe. Nur offensichtlich nicht demonstrationswillige Personen - insbesondere Familien und �ltere Leute - h�tten das Areal verlassen d�rfen. Die �brigen 542 Personen, darunter auch der Beschwerdef�hrer, seien von der Polizei mit Gefangenentransportfahrzeugen in die sogenannte "Haftstrasse" in der Polizeikaserne �berf�hrt worden. 468 von ihnen seien im Verlauf des gleichen Abends nach Anordnung einer 24-st�ndigen Wegweisung wieder entlassen worden. 27 der 542 Personen seien der Staatsanwaltschaft und 2 der Jugendanwaltschaft zugef�hrt worden. 45 Personen seien wegen diverser Vergehen und �bertretungen angezeigt worden. Nach den Ausf�hrungen des Verwaltungsgerichts ist weiter davon auszugehen, dass die polizeiliche Einkesselungsaktion um ca. 16.30 Uhr anfing und die Freiheitsbeschr�nkung bis zur Entlassung des Beschwerdef�hrers aus dem Kasernenareal insgesamt rund 4 Stunden dauerte. W�hrend knapp 2 Stunden, von der Festnahme um ca. 18.40 Uhr bis zur Entlassung um ca. 20.30 Uhr, befand sich der Beschwerdef�hrer in polizeilichem Gewahrsam. Ab dem Zeitpunkt seiner Festnahme bis zur Zuf�hrung zu einer Zelle waren seine H�nde mit Kabelbindern gefesselt. Um ca. 20.30 Uhr wurde gegen den Beschwerdef�hrer eine 24-st�ndige Wegweisung verf�gt. Strafrechtliche Vorw�rfe wurden gegen ihn nicht erhoben.
2.3.�Umstritten war bereits im vorinstanzlichen Verfahren, zu welchem Zeitpunkt die Polizei die Identit�t des Beschwerdef�hrers �berpr�fte. Auf der "provisorischen Personenkontrollkarte", welche die Polizei anl�sslich der Verhaftung auf dem Kanzleiareal/Helvetiaplatz erstellte, sind keine Hinweise ersichtlich, dass im Zeitpunkt der Verhaftung eine Identit�tsabkl�rung stattgefunden h�tte, die �ber die Aufnahme von Name, Adresse und Geburtsdatum des Beschwerdef�hrers hinausginge. Die Vorinstanz hielt fest, dass die Polizei gegen die Aktenf�hrungspflicht bzw. gegen � 12 Abs. 1 des kantonalen Polizeigesetzes vom 23. April 2007 (PolG; LS 550.1) verstossen habe, indem sie das Original der "provisorischen Personenkontrollkarte" vernichtete, ohne deren R�ckseite - auf der gem�ss der Vorderseite der Sachverhalt zu notieren war - zu scannen. Ferner ist in den Akten kein Protokoll vorhanden, aus dem ersichtlich w�re, wann der Beschwerdef�hrer in der Polizeikaserne kontrolliert wurde und welche Ausweispapiere er dabei vorwies. Daraus leitete das Verwaltungsgericht indessen nicht die Vermutung ab, dass der Beschwerdef�hrer bereits im Verhaftungszeitpunkt im "Kessel" anhand eines Ausweisdokuments �berpr�ft worden w�re. Die Vorinstanz ber�cksichtigte, dass sich innerhalb des Kordons mehr als 500 Personen befanden und ging gest�tzt darauf davon aus, dass die Polizei aus zeitlichen und logistischen Gr�nden erst in der Polizeikaserne eigentliche - mit Ausweiskontrollen verbundene - Personenkontrollen und Identit�tsfeststellungen durchgef�hrt habe.
�Der Beschwerdef�hrer h�lt diese Schlussfolgerung und damit die entsprechende Sachverhaltsfeststellung f�r willk�rlich. Zudem r�gt er in diesem Zusammenhang eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Geh�r (Art. 29 Abs. 2 BV) sowie von Bestimmungen �ber den Aktenbeizug und den Untersuchungsgrundsatz (Art. 57 und 60 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes des Kantons Z�rich vom 24. Mai 1959; VRG/ZH; LS 175.2). Es ist im Zusammenhang mit der Pr�fung der materiellen Rechtm�ssigkeit der Freiheitsbeschr�nkung zu untersuchen, inwiefern die ger�gten M�ngel der Sachverhaltsfeststellung einen entscheidenden Einfluss auf den Ausgang des Verfahrens haben k�nnen (Art. 97 Abs. 1 BGG).
Der Beschwerdef�hrer kritisiert, dass die Vorinstanz das polizeiliche Handeln im Zusammenhang mit der Verbringung in die Polizeikaserne zwar mitunter als Verhaftung oder Festnahme bezeichne, dann aber einen Anspruch auf Rechtsschutz gegen Freiheitsentzug bei polizeilichem Gewahrsam gem�ss Art. 5 Ziff. 4 EMRK und Art. 31 Abs. 4 BV verneine.
3.1.�Die rechtliche Qualifikation der Behandlung des Beschwerdef�hrers durch die Polizeiorgane hat Auswirkungen auf das nach kantonalem Recht einzuschlagende Verfahren.
�Voraussetzungen, Durchf�hrung und Dauer des polizeilichen Gewahrsams sind in den �� 25 ff. PolG/ZH geregelt. Zur Gew�hrleistung des Rechtsschutzes bei polizeilichem Gewahrsam ist nach � 27 Abs. 2 PolG/ZH erstinstanzlich das Zwangsmassnahmengericht und als zweite Instanz das Obergericht des Kantons Z�rich zust�ndig (Urteil des Verwaltungsgerichts Z�rich VB.2011.00710 vom 26. Januar 2012 E. 2.4 und 3.2). Sollte die insgesamt rund 4-st�ndige Festhaltung des Beschwerdef�hrers indessen eine Personenkontrolle bzw. Identit�tsfeststellung im Sinn von � 21 PolG/ZH darstellen, wie dies das Verwaltungsgericht annimmt, so w�re eine polizeiliche Massnahme angefochten, f�r die das Polizeigesetz keine spezifischen Rechtsschutzvorschriften enth�lt, so dass der verwaltungsverfahrensrechtliche Instanzenzug zu beschreiten w�re (Urteil des Verwaltungsgerichts Z�rich VB.2011.00710 vom 26. Januar 2012 E. 2.2).
3.2.�Die vom Beschwerdef�hrer angerufenen Bestimmungen von Art. 5 EMRK und Art. 31 BV enthalten verschiedene Grundrechtsgew�hrleistungen im Zusammenhang mit dem Freiheitsentzug. Sie sch�tzen vor ungerechtfertigter Verhaftung und Inhaftierung und r�umen prozessuale Garantien ein. Art. 31 BV ist in weitem Masse Art. 5 EMRK und der dazu ergangenen Rechtsprechung des Europ�ischen Gerichtshofs f�r Menschenrechte (EGMR) und des Bundesgerichts nachgebildet. Nach Art. 31 Abs. 4 BV hat jede Person, der die Freiheit nicht von einem Gericht entzogen wird, das Recht, jederzeit ein Gericht anzurufen. Dieses entscheidet so rasch wie m�glich �ber die Rechtm�ssigkeit des Freiheitsentzugs. Art. 31 Abs. 4 BV ist nach der Rechtsprechung in dem Sinne zu verstehen, dass der Richter jederzeit und somit direkt soll angerufen werden k�nnen, nicht bloss auf indirektem Weg nach Durchlaufen von weitern Administrativinstanzen. Die Norm stellt eine besondere Rechtsweggarantie dar, welche weiter reicht als die allgemeine Garantie von Art. 29a BV. Sie dient Personen, denen die Bewegungsfreiheit entzogen ist und die wegen ihrer Situation eines besondern Schutzes bed�rfen. Der direkte Zugang zu einem Richter oder einer Richterin kommt auch Personen zugute, die m�glicherweise unvermittelt in polizeilichen Gewahrsam genommen worden sind. Er bedeutet, dass der gerichtliche Rechtsschutz gegen den Freiheitsentzug bzw. die Aufrechterhaltung der Freiheitsentziehung unmittelbar einsetzt. Damit erf�hrt der gerichtliche Rechtsschutz eine St�rkung. Es wird nicht wie nach der Minimalgarantie von Art. 5 Ziff. 4 EMRK lediglich auf Antrag hin so rasch als m�glich eine gerichtliche Pr�fung des Freiheitsentzugs gew�hrleistet, sondern jede von einem Freiheitsentzug betroffene Person hat gest�tzt auf Art. 31 Abs. 4 BV das Recht, jederzeit direkt ein Gericht anzurufen. Das angerufene Gericht wird unmittelbar in die Lage versetzt, den Freiheitsentzug einer Pr�fung zu unterziehen und allenfalls schon im Voraus vorsorgliche Massnahmen zu treffen (BGE 136 I 87 E. 6.5.2 S. 107 f.). Die Garantien von Art. 31 Abs. 4 BV gelten zum Beispiel f�r den polizeilichen Gewahrsam nach Art. 8 des Konkordats vom 15. November 2007 �ber Massnahmen gegen Gewalt anl�sslich von Sportveranstaltungen (Urteil des Bundesgerichts 1C_278/2009 vom 16. November 2010 E. 7.3).
3.3.�Die Anwendung von Art. 31 Abs. 4 BV auf den Polizeigewahrsam im Sinn von �� 25 ff. PolG/ZH erfordert eine Abgrenzung von andern Massnahmen wie der polizeilichen Anhaltung oder dem Verbringen auf die Dienststelle, welche in die pers�nliche Freiheit und die Bewegungsfreiheit gem�ss Art. 10 Abs. 2 BV eingreifen und im Kanton Z�rich im verwaltungsverfahrensrechtlichen Instanzenzug �berpr�ft werden (E. 3.1 hiervor). F�r die Unterscheidung ist auf die Rechtsprechung des Bundesgerichts und des EGMR abzustellen. Demnach ist nicht allein die Stundenanzahl der Freiheitsbeschr�nkung massgebend. Es sind die gesamten Umst�nde wie Art, Wirkung, Modalit�ten und Dauer einer Massnahme von Bedeutung. Als Freiheitsentziehung betrachtet wurden namentlich eine mehrst�ndige Festnahme unter Abnahme der pers�nlichen Utensilien, eine Unterbringung in einer Zelle w�hrend 4 Stunden oder eine 20-st�ndige Zur�ckhaltung. Umgekehrt kann das blosse Verbringen auf den Polizeiposten nach � 21 Abs. 3 PolG/ZH im Grundsatz nicht als Freiheitsentziehung im Sinn von Art. 31 Abs. 4 BV betrachtet werden (BGE 136 I 87 E. 6.5.3 S. 108 f. mit zahlreichen Hinweisen auf Rechtsprechung und Literatur).
3.4.�Das Verwaltungsgericht orientiert sich zur Einordnung der gegen�ber dem Beschwerdef�hrer ergriffenen polizeilichen Massnahmen an zwei Urteilen aus der Rechtsprechung des Bundesgerichts sowie an der Rechtsprechung der Grossen Kammer des EGMR.
3.4.1.�Im Urteil P.1758/86 vom 15. Dezember 1987 (ZBl 1988 S. 357 ff.) beurteilte das Bundesgericht vor dem Hintergrund einer unbewilligten Nachdemonstration eine polizeiliche Einkesselung von rund 350 Personen, die sich am 11. Oktober 1980 um 14.50 Uhr zwischen der Z�rcher Bahnhofstrasse und dem Warenhaus Globus befanden. 322 eingekesselte Personen wurden vor Ort �berpr�ft und 143 von ihnen zu weiteren Abkl�rungen ins Kriminalpolizeigeb�ude gebracht, von wo sie zwischen 18 und 22.30 Uhr wieder entlassen wurden. Der Beschwerdef�hrer, der sich als zuf�lliger Passant an der Bahnhofstrasse befunden hatte, wies sich gegen�ber der Polizei vor Ort mit F�hrerausweis und Identit�tskarte aus. Trotzdem nahm ihm die Polizei alle Gegenst�nde ab, die er auf sich trug, fuhr ihn zum Kriminalpolizeigeb�ude, fotografierte ihn, schloss ihn mit �ber 30 anderen Personen in eine Zelle ein und entliess ihn nach einer kurzen Befragung und R�ckgabe der Effekten um ca. 21 Uhr wieder. Das Bundesgericht erachtete diese polizeiliche Festhaltung als unzul�ssig und ging - implizit - von einem Freiheitsentzug des Beschwerdef�hrers aus. Zur Begr�ndung hielt das Bundesgericht fest, die Demonstration sei nicht mit gewaltsamen Ausschreitungen, sondern nur mit Verkehrsbehinderungen verbunden gewesen. Der Sachverhalt unterscheide sich deutlich von BGE 107 Ia 138: In jenem Entscheid sei es um eine unbewilligte Demonstration zu n�chtlicher Stunde gegangen, in deren Verlauf es zu Sachbesch�digungen an Autos und Hausfassaden gekommen sei. Dabei habe f�r die Ermittlungsorgane nicht nur festgestanden, dass mindestens Vergehen begangen worden seien, sondern es habe zudem der Verdacht auf Landfriedensbruch nahegelegen. Im Fall P.1758/86 vom 15. Dezember 1987 (ZBl 1988 S. 357 ff.) hingegen habe weder Klarheit dar�ber bestanden, ob ein Vergehen begangen worden sei, noch sei es um eine Zusammenrottung im strafrechtlichen Sinn gegangen. Es habe kein Tatverdacht gegen�ber dem Beschwerdef�hrer bestanden.
3.4.2.�Im Zusammenhang mit polizeilichen Einkesselungen anl�sslich von Demonstrationen bezieht sich das Verwaltungsgericht sodann auf den Entscheid der Grossen Kammer des EGMR�
Austin gegen Vereinigtes K�nigreich�vom 15. M�rz 2012. Der Gerichtshof erwog, mit den heutigen Kommunikationstechnologien sei es m�glich geworden, in k�rzester Zeit eine grosse Menschenmenge zu mobilisieren. Dies k�nne die Polizeikr�fte vor neue Herausforderungen stellen, angesichts derer sie neue Polizeitaktiken wie das Einkesseln von Personenansammlungen ("Kettling") entwickelt h�tten. Der Polizei d�rfe es nicht verunm�glicht werden, ihre Aufgaben zur Aufrechterhaltung der Ordnung und zum Schutz der �ffentlichkeit wahrzunehmen (Ziff. 56). Bewegungsbeschr�nkungen seien so lange nicht als Freiheitsentzug im Sinn von Art. 5 EMRK zu erachten, als sie zur Aufrechterhaltung der beh�rdlichen Kontrolle unter den konkreten Umst�nden unvermeidbar erschienen, zur Abwehr ernsthaft drohender Verletzungs- und Schadensrisiken n�tig seien und sich auf das zur Zweckerreichung n�tige Minimum beschr�nkten (Ziff. 59). Im vorliegenden Fall habe die Polizei im Voraus Hinweise erhalten, dass am 1. Mai 2001 um 16 Uhr im Zentrum von London eine illegale Antiglobalisierungsdemonstration beginnen werde, die einen harten Kern von 500 bis 1'000 gewaltbereiten Demonstranten anziehen werde. Zur �berraschung der Polizei h�tten sich bereits um 14 Uhr rund 1'500 Personen versammelt. Aufgrund des fr�heren Verhaltens von Antiglobalisierungsdemonstranten sei die Polizei zum Schluss gelangt, dass von der Gruppe ein ernsthaftes Verletzungs- und Sachschadenrisiko ausgehe. Die Polizei habe die Gruppe deshalb eingekesselt und das Areal abgesperrt; erst um ca. 21.30 Uhr sei das Areal wieder vollst�ndig freigegeben worden (Ziff. 62). Der Umstand, dass einzelne der eingekesselten Personen - darunter auch zwei der drei Beschwerdef�hrenden - keine Demonstrationsabsicht gehabt h�tten, sondern als zuf�llige Passanten anwesend gewesen seien, sei f�r die Frage, ob eine Freiheitsentziehung vorliege, nicht massgebend (Ziff. 63). Dass die Polizei die eingekesselten Personen w�hrend bis zu 7 Stunden am Verlassen des abgesperrten Areals gehindert habe, m�sse im Zusammenhang mit den konkreten Umst�nden gew�rdigt werden: Bei der Sperrzone habe es sich angesichts der bedrohlichen Situation um das mildeste Mittel gehandelt, um die �ffentlichkeit vor Gewalt zu sch�tzen (Ziff. 66). Die Situation, die von der Polizei permanent evaluiert worden sei, sei �ber l�ngere Zeit gef�hrlich gewesen und habe es nicht erlaubt, die Sperrzone fr�her aufzul�sen (Ziff. 67). Das Vorliegen eines Freiheitsentzugs sei demnach zu verneinen.
3.5.�Das Verwaltungsgericht w�rdigte die vorliegende Angelegenheit anhand der dargelegten Rechtsprechung wie folgt: Gleich wie im Fall�
Austin gegen Vereinigtes K�nigreich�und in BGE 107 Ia 138 sei im vorliegenden Fall davon auszugehen, dass die ernsthafte Gefahr einer Demonstration gewaltt�tiger Personen bestanden habe, so dass f�r die Bejahung eines Freiheitsentzugs ein strengerer Massstab gelte als im Fall, den das Bundesgericht am 15. Dezember 1987 (ZBl 1988 S. 357 ff.) beurteilt habe. Im Fall�
Austin�sei die Freiheitsbeschr�nkung der betroffenen Personen zwar insofern von geringerer Intensit�t gewesen, als sie sich auf eine Einkesselung bzw. auf ein Festhalten in einer Sperrzone beschr�nkt habe, w�hrend im vorliegenden Fall ein Transport zur Polizeikaserne mit gefesselten H�nden sowie eine Festhaltung in einer Zelle hinzuk�men. Umgekehrt sei die Gesamtdauer der Freiheitsbeschr�nkung im Fall�
Austin�(7 Stunden) h�her als im vorliegenden Fall (4 Stunden, davon rund 2 Stunden in der Sperrzone), wo sie an der unteren Grenze der Dauer liege, ab der ein Freiheitsentzug gem�ss der Rechtsprechung bejaht werde (vgl. E. 3.3 hiervor). Dauer und Intensit�t der Freiheitseinschr�nkung h�tten im vorliegenden Fall zwar m�glicherweise reduziert werden k�nnen, wenn die Polizei die Identit�tsfeststellungen, Personenkontrollen, Wegweisungen und polizeilichen Zuf�hrungen vor Ort - auf dem Kanzleiareal/Helvetiaplatz - durchgef�hrt h�tte bzw. darauf verzichtet h�tte, die Betroffenen zu verhaften, zu fesseln, in die Polizeikaserne zu verbringen und dort zu kontrollieren. Vor dem Hintergrund der bestehenden Gefahrenlage (vgl. E. 2.2 hiervor) erscheine indessen die Schilderung der Polizeiorgane nachvollziehbar, wonach eine Identit�tsfeststellung und Personenkontrollen auf dem Kanzleiareal angesichts der Vielzahl der anwesenden Personen und der drohenden Gefahr einer Eskalation heikel gewesen w�ren und dass lediglich bei offensichtlich unbeteiligten Personen (Familien und �lteren Menschen) eine sofortige Entlassung aus der Sperrzone infrage gekommen sei. Unter diesen Umst�nden sei das von der Polizei gew�hlte Vorgehen als das im konkreten Kontext mildeste Mittel einzustufen, um die �ffentlichkeit vor Gewalt zu sch�tzen bzw. um drohende Verletzungs- und Sachschadenrisiken abzuwenden. Wie im Fall�
Austin�sei in diesem Zusammenhang nicht massgebend, ob es sich beim Beschwerdef�hrer um eine gewaltbereite Person oder um einen zuf�llig anwesenden Passanten handle. Die Freiheitsbeschr�nkung, die das polizeiliche Vorgehen f�r den Beschwerdef�hrer mit sich gebracht habe, stelle somit - unter Ber�cksichtigung von Art, Wirkung, Modalit�ten und Dauer der Beschr�nkung - keinen Freiheitsentzug im Sinn von Art. 5 Ziff. 4 EMRK und Art. 31 Abs. 4 BV bzw. polizeilichen Gewahrsam im Sinn von �� 25 ff. PolG/ZH dar.
3.6.�Den vorinstanzlichen Erw�gungen kann nur teilweise gefolgt werden.
3.6.1.�Zun�chst ist unter Ber�cksichtigung der Ausf�hrungen des EGMR im Urteil�
Austin�mit dem Verwaltungsgericht davon auszugehen, dass die Festhaltung des Beschwerdef�hrers im Polizeikordon w�hrend rund 2 Stunden f�r sich allein unter den gegebenen Umst�nden noch keinen Freiheitsentzug im Sinne von Art. 5 Ziff. 4 EMRK und Art. 31 Abs. 4 BV darstellt. Der Beschwerdef�hrer konnte sich w�hrend dieser Zeit auf dem abgesperrten Areal ohne erhebliche Beeintr�chtigung weiterhin bewegen, war jedoch daran gehindert, das Areal zu verlassen. Wenn darin nach Art, Wirkung, Modalit�ten und Dauer selbst noch kein Freiheitsentzug im Sinne von Art. 5 Ziff. 4 EMRK und Art. 31 Abs. 4 BV liegt, so ist f�r diesen Zeitraum doch eine Beschr�nkung der Bewegungsfreiheit im Sinne von Art. 10 Abs. 2 BV zu bejahen. Eine solche ist nur zul�ssig, wenn die Anforderungen von Art. 36 BV (gesetzliche Grundlage, �ffentliches Interesse, Verh�ltnism�ssigkeit und Wahrung des Kerngehalts) eingehalten werden.
3.6.2.�In Bezug auf die polizeiliche Behandlung des Beschwerdef�hrers w�hrend der folgenden knapp 2 Stunden kann das Vorliegen eines Freiheitsentzugs entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht mit R�cksicht auf die besondere Gefahrenlage verneint werden. Die spezifische Gefahrenlage ist bei der Beurteilung des �ffentlichen Interesses und der Verh�ltnism�ssigkeit einer Freiheitsbeschr�nkung von Bedeutung, kann aber nicht dazu f�hren, dass bereits das Vorliegen einer Freiheitsbeschr�nkung von vornherein verneint wird. Der Beschwerdef�hrer wurde nach der rund 2-st�ndigen Einkesselung von der Polizei mit Kabelbindern gefesselt und mit einem Gefangenentransportfahrzeug zur Identit�tsabkl�rung in die Polizeikaserne verbracht. Anschliessend musste er sich in einer Zelle aufhalten, ohne dass ihm ein Verstoss gegen die Rechtsordnung auch nur vorgehalten worden w�re. Die Behandlung des Beschwerdef�hrers durch die Polizei w�hrend dieser knapp 2 Stunden stellt eine erhebliche Beschr�nkung seiner Freiheit dar, die nach Art, Wirkung und Modalit�ten keineswegs mehr bloss als einfache Beschr�nkung der Bewegungsfreiheit im Sinne von Art. 10 Abs. 2 BV bezeichnet werden kann. Auch wenn sie sich nach Auffassung der Vorinstanz in Bezug auf die Dauer am unteren Rand dessen bewegt, was nach der bisherigen Praxis zur Bejahung eines Freiheitsentzugs im Sinne von Art. 5 Ziff. 4 EMRK und Art. 31 Abs. 4 BV f�hrte, ist namentlich wegen der einschneidenden Modalit�ten des Eingriffs in die pers�nliche Freiheit des Beschwerdef�hrers (Fesselung, Gefangenentransport, Einsperrung in eine Zelle) ein Freiheitsentzug im Sinne von Art. 31 Abs. 4 BV zu bejahen. Ob damit auch ein Freiheitsentzug im Sinne der Minimalgarantie von Art. 5 Ziff. 4 EMRK vorliegt, kann dabei offen bleiben.
3.7.�Wie in E. 3.2 hiervor dargelegt, verlangt Art. 31 Abs. 4 BV bei einem Freiheitsentzug im Sinne dieser Bestimmung den unmittelbaren direkten Zugang zu einem unabh�ngigen Richter. Dieser Rechtsschutz wird im Kanton Z�rich nach � 27 Abs. 2 PolG/ZH erstinstanzlich durch das Zwangsmassnahmengericht gew�hrleistet (E. 3.1 hiervor). Die vom Beschwerdef�hrer angerufenen Polizeibeh�rden sowie die Sicherheitsdirektion waren nach � 5 Abs. 2 VRG/ZH verpflichtet, die Eingaben des Beschwerdef�hrers vom 27. Juli 2011 an das zust�ndige Zwangsmassnahmengericht weiterzuleiten. Dieselbe Weiterleitungspflicht trifft grunds�tzlich kraft der Verweisung in � 70 VRG/ZH auch das Verwaltungsgericht. Mit dem von den kantonalen Instanzen im vorliegenden Verfahren eingeschlagenen Rechtsweg wurde der Anspruch auf ein Gericht nach Art. 31 Abs. 4 BV verletzt. Aus diesem Grund ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen und der angefochtene Entscheid aufzuheben. Die Sache muss an das zust�ndige Zwangsmassnahmengericht �berwiesen werden. Dieses wird die Eingabe des Beschwerdef�hrers vom 2. Mai 2011 zu beurteilen haben. Dabei wird es den rechtserheblichen Sachverhalt, der hier teilweise umstritten ist (E. 2.3 hiervor), feststellen und die Rechtm�ssigkeit des Freiheitsentzugs pr�fen. Das Zwangsmassnahmengericht hat bei seiner Pr�fung zu ber�cksichtigen, dass der knapp 2-st�ndige Freiheitsentzug unmittelbar im Anschluss an eine rund 2-st�ndige Einkesselung erfolgte. Das Zusammenwirken dieser Massnahmen l�sst die polizeiliche Behandlung w�hrend dieser vier Stunden insgesamt als Freiheitsentziehung im Sinne von Art. 31 Abs. 4 BV erscheinen, auch wenn die Einkesselung f�r sich allein unter den gegebenen Umst�nden noch nicht die Schwere einer solchen Beschr�nkung erreicht (E. 6.3.1 hiervor). Damit f�llt die Beurteilung der Einkesselung und der anschliessenden polizeilichen Behandlung in die Zust�ndigkeit des Zwangsmassnahmengerichts. Im Interesse der Vermeidung einander widersprechender Entscheide muss der vom Zwangsmassnahmengericht erhobene Sachverhalt auch die Grundlage f�r die �berpr�fung der nach dem Freiheitsentzug verf�gten Wegweisung bilden. Es ist Sache des Zwangsmassnahmengerichts zu pr�fen, ob es beim vorliegenden Zusammentreffen mehrerer polizeilicher Massnahmen auch zur Beurteilung der Rechtm�ssigkeit der Wegweisungsverf�gung zust�ndig ist. Jedenfalls wird dem Anspruch des Beschwerdef�hrers auf einen rechtzeitigen Entscheid Rechnung zu tragen sein (Art. 29 Abs. 1 und Art. 31 Abs. 4 BV).
3.8.�Der Beschwerdef�hrer beantragt die R�ckweisung ins kantonale Verfahren, damit das Verwaltungsgericht oder eine andere kantonale Instanz, namentlich das Zwangsmassnahmengericht des Bezirks Z�rich, nochmals �ber die Eingabe des Beschwerdef�hrers vom 2. Mai 2011 entscheide und den Rekursentscheid vom 25. April 2012 aufhebe. Aus der Beschwerdebegr�ndung ergibt sich klar, dass der Beschwerdef�hrer von der erstinstanzlichen Zust�ndigkeit des Zwangsmassnahmengerichts ausgeht. Sein Antrag ist so zu verstehen, dass er nach den bestehenden Rechtsgrundlagen eine Befassung des Zwangsmassnahmengerichts verlangt. Eine R�ckweisung an das Verwaltungsgericht w�rde unter diesen Umst�nden als Leerlauf erscheinen, der angesichts der bereits sehr langen Dauer des bisherigen Verfahrens nicht vertretbar ist (Art. 31 Abs. 4 BV). Es dr�ngt sich daher auf, die Sache direkt an das zust�ndige Zwangsmassnahmengericht zu �berweisen.
Es ergibt sich, dass die Beschwerde teilweise gutzuheissen und das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts aufzuheben ist. Die Angelegenheit ist an das zust�ndige Zwangsmassnahmengericht zu �berweisen. Mit diesem Entscheid wird auch der inhaltlich mitangefochtene Rekursentscheid der Sicherheitsdirektion vom 25. April 2012 (inkl. Kostenentscheid) hinf�llig (vgl. BGE 134 II 142 E. 1.4 S. 144 mit Hinweis).
�Nicht zu beurteilen ist im vorliegenden Verfahren der Antrag des Beschwerdef�hrers, es sei festzustellen, dass die Festhaltung (Einkesselung), die Inhaftierung (Gewahrsam) und die Wegweisung (Fernhaltung) des Beschwerdef�hrers durch die Polizei am 1. Mai 2011 rechtswidrig gewesen sei und gegen zahlreiche Grundrechte verstossen habe. Die Pr�fung dieses Antrags ist Gegenstand der materiellen Beurteilung der Angelegenheit, die nun erstinstanzlich durch das Zwangsmassnahmengericht vorzunehmen ist.
Dem Ausgang des bundesgerichtlichen Verfahrens entsprechend sind keine Gerichtskosten zu erheben (Art. 66 Abs. 4 BGG). Der Kanton Z�rich hat den Beschwerdef�hrer sowohl f�r das Verfahren vor den kantonalen Instanzen als auch f�r das bundesgerichtliche Verfahren angemessen zu entsch�digen (Art. 68 Abs. 2 und 5 BGG). Damit wird das Gesuch des Beschwerdef�hrers um unentgeltliche Rechtspflege gegenstandslos.
Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen und das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Z�rich vom 7. Februar 2013 aufgehoben. Die Angelegenheit wird an das Bezirksgericht Z�rich, Zwangsmassnahmengericht, zur materiellen Beurteilung �berwiesen.
Der Kanton Z�rich hat dem Beschwerdef�hrer f�r das bisherige kantonale und das bundesgerichtliche Verfahren eine Parteientsch�digung von insgesamt Fr. 4'000.-- zu bezahlen.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdef�hrer, der Sicherheitsdirektion und dem Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich, 3. Abteilung, 3. Kammer, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 22. Januar 2014
Der Pr�sident: Fonjallaz