Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-t-407-de-junio-27-de-2017?documento=jurcol&contexto=jurcol_1b39a49ee2924ccbb4a641b8b90ba136&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-01-22 04:49:41
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﻿ SENTENCIA T-407 DE JUNIO 27 DE 2017
SENTENCIA T-407 DE 27 DE JUNIO DE 2017
CONTENIDO:RÉGIMEN JURÍDICO APLICABLE A LOS BIENES BALDÍOS EN EL ORDENAMIENTO NACIONAL. SE ACLARA QUE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE 1991, LA LEGISLACIÓN AGRARIA, ASÍ COMO LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL HAN REIVINDICADO LA IMPRESCRIPTIBILIDAD DE LAS TIERRAS BALDÍAS, ATENDIENDO LOS IMPERATIVOS Y VALIOSOS OBJETIVOS QUE PROMUEVEN EL SISTEMA DE REFORMA Y DESARROLLO RURAL, Y QUE JUSTIFICAN UN RÉGIMEN DIFERENCIADO Y FOCALIZADO EN FAVOR DE LOS TRABAJADORES DEL CAMPO. ASÍ MISMO, SE REITERA LA IMPRESCRIPTIBILIDAD DE LOS BIENES BALDÍOS COMO GARANTÍA DEL INTERÉS PÚBLICO Y EN PREVENCIÓN DE SOLICITUDES FRAUDULENTAS DE PERTENENCIA. AL RESPECTO, SE HA CONSIDERADO QUE “SU AFECTACIÓN, ASÍ NO SEA INMEDIATA SINO POTENCIAL AL SERVICIO PÚBLICO, DEBE EXCLUIRSE DE LA ACCIÓN DE PERTENENCIA, PARA HACER PREVALECER EL INTERÉS PÚBLICO O SOCIAL SOBRE EL PARTICULAR”. POR LO TANTO SE AFIRMA QUE “HOY EN DÍA, LOS BIENES QUE PERTENECEN AL PATRIMONIO DE LAS ENTIDADES DE DERECHO PÚBLICO NO PUEDEN GANARSE POR EL MODO DE LA PRESCRIPCIÓN ADQUISITIVA DE DOMINIO, NO PORQUE ESTÉN FUERA DEL COMERCIO O SEAN INALIENABLES, COMO SI OCURRE CON LOS DE USO PÚBLICO, SINO PORQUE LA NORMA CITADA (ART. 407 DEL C. DE P.C.) NIEGA ESA TUTELA JURÍDICA, POR SER PROPIEDAD DE LAS ENTIDADES DE DERECHO PÚBLICO, COMO EN EFECTO EL MISMO ARTÍCULO LO DISTINGUE (ORDINAL 4°), SIN DUDA ALGUNA GUIADO POR RAZONES DE ALTO CONTENIDO MORAL, COLOCANDO ASÍ UN DIQUE DE PROTECCIÓN AL PATRIMONIO DEL ESTADO, QUE POR NEGLIGENCIA DE LOS FUNCIONARIOS ENCARGADOS DE LA SALVAGUARDIA, ESTABA SIENDO ESQUILMADO, A TRAVÉS DE FRAUDULENTOS PROCESOS DE PERTENENCIA”.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE TUTELA, PRESCRIPCIÓN ADQUISITIVA, PROCESO DE PERTENENCIA, TERRENO BALDÍO RURAL, PATRIMONIO ESTATAL
Sentencia T-407 de junio 27 de 2017
Ref.: expediente T-6.019.881
Acción de tutela interpuesta por Alba Roció Ávila Ávila en calidad de Procuradora 4 Judicial II Agraria de Bogotá contra el juzgado promiscuo municipal de Villapinzón y el señor Víctor Julio Fernández Sánchez.
La Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Cristina Pardo Schlesinger, Alberto Rojas Ríos e Iván Escrucería Mayolo (e), quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere la siguiente:
Dentro del proceso de revisión del fallo proferido en el asunto de la referencia por la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cundinamarca, el que a su vez confirmó la sentencia del Juzgado Civil del Circuito de Chocontá, por medio de la cual se negó la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y patrimonio público.
La señora Alba Roció Ávila Ávila, en calidad de Procuradora 4 Judicial II Agraria de Bogotá, presentó acción de tutela contra el Juzgado Promiscuo Municipal de Villapinzón, con el fin de solicitar la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, a la “preservación del ordenamiento jurídico”(1) y al patrimonio público. Con este propósito, pretende que se deje sin valor ni efecto el proceso agrario de pertenencia adelantado por el juzgado accionado y, en consecuencia, se revoque o deje sin efecto el fallo proferido el 19 de febrero de 2016. Para fundamentar la demanda relató los siguientes
1.1. Afirma la Procuradora Agraria que el señor Víctor Julio Fernández Sánchez presentó demanda ordinaria de pertenencia contra personas indeterminadas, a fin de adquirir la propiedad del predio denominado “el Chorro” ubicado en el municipio de Villapinzón (Cundinamarca).
1.2. Refiere que mediante sentencia del 16 de febrero de 2016 el Juzgado accionado concedió las pretensiones de la demanda por cuanto se demostró en el proceso señorío sobre la heredad y teniendo en cuenta que el predio en cuestión carecía de antecedentes registrales ordenó la correspondiente apertura de folio inmobiliario.
1.3. Para la accionante el Juzgado vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, a la preservación del ordenamiento jurídico y al patrimonio público, porque en su parecer el juez debió identificar que el bien a prescribir era baldío al carecer de antecedentes registrales. En este sentido la tutela precisó: “según el certificado especial número 2012-17943, expedido por la Señora Registradora de Instrumentos Públicos de Chocontá, sobre el aludido inmueble no se conocen titulares de derechos reales”.
1.4. Refiere la procuradora que conforme a la jurisprudencia constitucional la inexistencia de antecedentes registrales es un importante indicio que lleva a considerar que la sentencia proferida permitió prescribir un bien baldío.
1.5. Ante esta situación, la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Chocontá dispuso la suspensión del registro inmobiliario ordenado al considerar que la decisión no se ajusta al ordenamiento jurídico, ya que el bien denominado “el Chorro” al carecer de antecedente registral “se debe entender como baldío”, y, en consecuencia, su adquisición no se puede lograr por medio de un proceso de prescripción adquisitiva del dominio como lo precisó la sentencia T-488 de 2014 de la Corte Constitucional.
1.6. Para la accionante la sentencia proferida por el Juzgado Promiscuo Municipal de Villapinzón incurrió en un defecto fáctico por la omisión en el decreto y práctica de pruebas, ya que el juez prescindió emplear sus facultades oficiosas con el propósito de determinar con absoluta certeza si el bien a prescribir era o no baldío. Así mismo considera que el fallo incurrió en un defecto sustantivo al aplicar de manera descontextualizada los artículos 1º(2) y 2º(3) de la Ley 200 de 1936 desconociendo otro tipo de normas constitucionales y legales que regulan sobre quien recae la obligación de demostrar que un bien ha salido o no del dominio del Estado.
1.7. Teniendo en cuenta lo anterior, la señora Alba Roció Ávila Ávila, en calidad de Procuradora 4 Judicial II Agraria de Bogotá, considera que la actuación desplegada por el Juzgado Promiscuo Municipal de Villapinzón, claramente configura defectos fáctico y sustantivo, razón por la cual solicitó dejar sin valor ni efecto la mencionada providencia.
2. Actuaciones del juez de primera instancia
Mediante auto de fecha 17 de noviembre de 2016 el Juzgado Civil del Circuito de Chocontá decidió: (i) admitir la tutela y (ii) notificar al Juzgado Promiscuo Municipal de Villapinzón, al señor Víctor Julio Fernández Sánchez y a la Oficina de Registro e Instrumentos Públicos de Chocontá, para que se pronunciaran sobre la solicitud de amparo.
3. Respuestas de las entidades y personas accionadas
3.1. Juzgado Promiscuo Municipal de Villapinzón
El juzgado accionado señaló que sus actuaciones no vulneraron los derechos invocados por la accionante. Precisó que en el marco del proceso cuestionado y con el fin de salvaguardar las garantías constitucionales de todas las partes y potenciales interesados, previo a la diligencia de inspección judicial, se vinculó al Incoder para que demostrara si el bien objeto de la litis era o no baldío.
Expone que el Incoder mediante memorial recibido el 7 de diciembre de 2015, suscrito por el coordinador Técnico Territorial de Cundinamarca, informó al Juzgado accionado que dicha entidad “no cuenta con un inventario de baldíos existentes en el territorio nacional” y, por tanto, era el demandante quien debía allegar los documentos y pruebas necesarias para acreditar la propiedad privada. En este orden de ideas afirmó que era el Incoder “el único y más interesado” en demostrar que el bien es un baldío no explotado económicamente, por lo que le correspondía la carga de la prueba.
3.2. Víctor Julio Fernández Sánchez
El señor Fernández Sánchez solicitó al juez de tutela denegar las pretensiones planteadas por la accionante. A su juicio, considerar, como lo hizo la Oficina de Instrumentos Públicos y la Procuradora que todo bien sin antecedentes registrales es baldío, significaría restablecer en el derecho la prueba diabólica propia del sistema agrario de antaño. Así mismo, considera que existen diversas razones, todas imputables a la institucionalidad estatal, que permiten justificar la inexistencia de antecedentes registrales sin que por ello se presuma que se está en presencia de un bien baldío.
Además expuso lo siguiente: “el sistema antiguo como el de este caso en el registro en el libro 1º se tenía como derecho real, pero la orden a las oficinas de registro fue que pasaran esa anotación a un folio de matrícula inmobiliaria, que en este caso no se hizo por el registrador, ni menos ahora”, sin que ello pruebe que el bien a prescribir continúe siendo baldío. Finalmente adujo que la acción de tutela no era procedente ante la existencia de otro medio de defensa judicial.
3.3. La Oficina de Registro e Instrumentos Públicos de Chocontá guardó silencio en esta etapa procesal.
4.1.1. El Juzgado Civil del Circuito de Chocontá mediante providencia del 29 de noviembre de 2016, negó la protección de los derechos fundamentales invocados. En primer lugar, manifestó que a diferencia de lo que precisaba la accionante la inexistencia de antecedentes registrales no permitía entender ni mucho menos presumir que el bien a prescribir sea baldío. Por el contrario, dicho requisito tiene como único propósito conformar adecuadamente el contradictorio, para lo cual es necesario tener certeza contra quiénes se debe elevar la demanda.
Consideró que atendiendo a los principios de igualdad y proporcionalidad en la asunción de cargas procesales, no puede entenderse que corresponda únicamente al particular probar el derecho de dominio, siendo relevado el Estado, cuando precisamente es titular de la obligación de ser el dador, organizador y controlador del registro de la propiedad inmobiliaria.
La accionante impugnó la decisión manifestando que el Juzgado Civil del Circuito de Chocontá desconoció el alcance que la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, la cual le ha otorgado al certificado de libertad y tradición en los procesos de pertenencia una naturaleza diversa. Específicamente, citó la sentencia de 4 de septiembre de 2006 en la cual se precisó que el certificado de libertad y tradición tiene como propósito demostrar si el bien a prescribir se encuentra dentro del comercio al tener el carácter de privado o por el contrario es baldío y, por tanto, imprescriptible.
El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cundinamarca mediante providencia del 3 de febrero de 2017, confirmó la decisión del a quo pero bajo argumentos distintos. Estimó que la tutela no cumplía con el requisito de inmediatez por cuanto la sentencia cuestionada fue proferida el 9 de febrero de 2016 y el amparo fue presentado el 15 de noviembre de la misma anualidad, es decir, por fuera de los 6 meses que la jurisprudencia constitucional ha precisado como término razonable para ejercer la acción.
5. Actuaciones en sede de revisión constitucional
5.1. La Sala Sexta de Revisión de Tutelas mediante auto del 10 de mayo de 2017, dispuso:
5.1.1. Vincular al trámite de tutela a la autoridad encargada de proteger y titular los bienes del Estado, por lo cual dispuso notificar a la Agencia Nacional de Tierras (ANT), para que ejerciera sus derechos en el trámite de la referencia. Así mismo, ordenó al Juzgado Promiscuo Municipal de Villapinzón, que en el término de tres (3) días hábiles siguientes a la notificación del presente auto enviará copia del expediente 2014-0012.
5.1.2. Finalmente, requirió al Registrador de Instrumentos Públicos de Chocontáparaque informara a esta Corporación si a la fecha la sentencia proferida el 16 de febrero de 2016 por el Juzgado Promiscuo Municipal de Villapinzón, se encuentra o no registrada.
5.2. Dentro del término establecido no fueron allegadas las pruebas requeridas, ni el informe de respuesta solicitado al Registrador de Instrumentos Públicos de Chocontá.
Esta Sala es competente para analizar el fallo materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, y los artículos 31 a 36 del Decreto Estatutario 2591 de 1991.
Conforme a lo expuesto, corresponde a esta Sala de Revisión determinar si se vulneran los derechos al debido proceso y al patrimonio público, al haberse adjudicado a un particular, mediante el proceso de pertenencia por prescripción extraordinaria adquisitiva de dominio, la propiedad de un inmueble del que no se tiene plena certeza de si su naturaleza es privado o baldío. En esta medida, es indispensable determinar si la sentencia del 16 de febrero de 2016 proferida por el Juzgado Promiscuo Municipal de Villapinzón incurrió en un defecto fáctico por la omisión en el decreto y la práctica de pruebas, al no haber empleado las facultades oficiosas en materia probatoria con el propósito de determinar con absoluta certeza si el bien a prescribir era o no baldío. Así mismo, es necesario identificar si la providencia que aquí se cuestiona incurrió en un defecto sustantivo al dar aplicación a los artículos 1º(4) y 2º(5) de la Ley 200 de 1936 desconociendo otro tipo de normas constitucionales y legales que regulan sobre quién debe recaer la carga de probar que un bien es o no privado.
Para resolver el problema jurídico planteado lo primero que hará la Sala es examinar: (i) capacidad de la Procuraduría General de la Nación para interponer acciones de tutela (ii) procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales; (iii) el derecho al territorio de la población campesina; (iv) el régimen jurídico aplicable a los bienes baldíos en el ordenamiento nacional; (v) la posibilidad excepcional de oponerse al registro ordenado mediante sentencia judicial; (vi) los alcances del Plan Nacional de Clarificación y Recuperación de Tierras Rurales; (vii) la ruta prioritaria destinada a lograr la normalización de los bienes sobre los cuales las autoridades de registro o agrarias manifiestan la posibilidad de ser baldíos (Auto 040 de 2017); y (viii) para así entrar al examen del caso concreto.
3. Capacidad de la Procuraduría General de la Nación para interponer acciones de tutela
En relación con las competencias constitucionales funcionales de la Procuraduría General de la Nación, que actúa a través de sus delegados y agentes, se debe destacar que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 277 de la Constitución Política, este ente de control tiene, entre otras, la competencia de “intervenir en los procesos y ante las autoridades judiciales o administrativas, cuando sea necesario en defensa del orden jurídico, del patrimonio público, o de los derechos y garantías fundamentales”.
Así las cosas, se puede afirmar que no existe ningún impedimento para que los agentes del Ministerio Público, promuevan acciones de tutela que consideren pertinentes y necesarias para la defensa del patrimonio público.
Respecto a dicha legitimación, la Corte Constitucional en la sentencia T-176 de 2011, interpretó el alcance de las referidas competencias constitucionales y legales de la Procuraduría General de la Nación, en los siguientes términos:
“La jurisprudencia ha considerado que se configura la legitimación en la causa, por activa, en los siguientes casos: (i) cuando la tutela es ejercida directamente y en su propio nombre por la persona afectada en sus derechos; (ii) cuando la acción es promovida por quien tiene la representación legal del titular de los derechos, tal como ocurre, por ejemplo, con quienes representan a los menores de edad, los incapaces absolutos, los interdictos y las personas jurídicas; (iii) también, cuando se actúa en calidad de apoderado judicial del afectado, “caso en el cual el apoderado debe ostentar la condición de abogado titulado y al escrito de acción se debe anexar el poder especial para el caso o en su defecto el poder general respectivo”; (iv) igualmente, en los casos en que la acción es instaurada como agente oficioso del afectado, debido a la imposibilidad de éste para llevar a cabo la defensa de sus derechos por su propia cuenta, como sucede, por ejemplo, con un enfermo grave, un indigente, o una persona con incapacidad física o mental. Finalmente, (v) la acción de tutela puede ser instaurada a nombre del sujeto cuyos derechos han sido amenazados o violados, por el Defensor del Pueblo, los personeros municipales y el Procurador General de la Nación, en el ejercicio de sus funciones constitucionales y legales.”
En igual línea de pensamiento la SU-214 de 2016 manifestó lo siguiente:
“El artículo 277 Superior atribuye, entre otras, las siguientes competencias al Procurador General de la Nación: “El Procurador General de la Nación, por sí o por medio de sus delegados y agentes, tendrá las siguientes funciones: (…) 7. Intervenir en los procesos y ante las autoridades judiciales o administrativas, cuando sea necesario en defensa del orden jurídico, del patrimonio público, o de los derechos y garantías fundamentales. Consonante con lo anterior, el artículo 38 del Decreto 262 de 2000 consagra expresamente la competencia de la Procuraduría para interponer acciones de tutela: funciones preventivas y de control de gestión. Los procuradores judiciales tienen las siguientes funciones preventivas y de control de gestión: 1. Interponer las acciones populares, de tutela, de cumplimiento, de nulidad de actos administrativos y nulidad absoluta de los contratos estatales, y las demás que resulten conducentes para asegurar la defensa del orden jurídico, en especial las garantías y los derechos fundamentales, sociales, económicos, culturales, colectivos o del ambiente o el patrimonio público”.
En conclusión, a la luz del numeral 7º del artículo 277 de la Constitución Política, los delegados y agentes del Ministerio Público se encuentran legitimados para intervenir en el trámite de las acciones de tutela, incluso promoverlas en procura de la defensa de los derechos fundamentales o de la protección del interés público.
4. Causales de procedibilidad excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales. Reiteración de Jurisprudencia(6)
4.1. La jurisprudencia ha sido reiterativa en señalar que existen unos requisitos generales de procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, los cuales constituyen el presupuesto indispensable para que el juez constitucional pueda examinar si en determinada decisión se presenta un defecto que vulnera los derechos fundamentales. En la sentencia C-590 de 2005(7) se indicó:
a) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones(8). En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes.
b) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable(9). De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última.
c) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración(10). De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos.
d) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora(11). No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio.
e) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible(12). Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.
f) Que no se trate de sentencias de tutela(13). Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas”.
4.2. Debe la Corte profundizar en esta oportunidad sobre el requisito de inmediatez. Inicialmente la Corte Constitucional se pronunció declarando la inconstitucionalidad del término de caducidad de la acción y de las normas que así pretendían establecerlo en el Decreto Estatutario 2591 de 1991(14). El inciso primero del artículo 86 de la Constitución lo consagra al determinar que: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales”.
Atendiendo la naturaleza de la acción de tutela, que tiene como propósito obtener la protección inmediata de los derechos fundamentales, se ha discutido acerca de la necesidad de estudiar un plazo razonableen la interposición del amparo. En la SU-961 de 1999 se precisaron las características del principio de la inmediatez y su razonabilidad, no sin antes reiterar como regla general que la posibilidad de interponer la acción de tutela en cualquier tiempo significa que no tiene un término de caducidad. En este sentido, adujo:
4.3. Además, la Corte ha considerado en los asuntos sobre procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, el análisis de inmediatez debe ser más estricto con el fin de no alterar los principios de seguridad jurídica y cosa juzgada, ya que “la firmeza de las decisiones judiciales no puede mantenerse en la incertidumbre indefinidamente”(15). En otras palabras, la laxitud con la exigencia de la inmediatez en estos casos significaría “que la firmeza de las decisiones judiciales estaría siempre a la espera de la controversia constitucional en cualquier momento, sin límite de tiempo… En un escenario de esta naturaleza nadie podría estar seguro sobre cuáles son sus derechos y cuál el alcance de estos, con lo cual se produciría una violación del derecho de acceso a la administración de justicia —que incluye el derecho a la firmeza y ejecución de las decisiones judiciales— y un clima de enorme inestabilidad jurídica(16)”.
También ha pregonado este Tribunal que la acción de tutela de todas maneras resultaría procedente aunque hubiere transcurrido un amplio espacio de tiempo, siempre que: i) exista un motivo válido para la inactividad de los accionantes, por ejemplo, el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros; ii) la inactividad vulnere los derechos de terceros afectados con la decisión; iii) exista un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos constitucionales de los interesados; y iv) cuando se demuestre que la vulneración permanece en el tiempo y pese a que el hecho que la originó es anterior respecto de la presentación de la tutela la situación desfavorable del actor derivada del irrespeto de sus derechos, continúa y es actual(17).
En este orden de ideas, esta Corporación mediante sentencia T-109 de 2009 concedió el amparo respecto de una decisión del Consejo de Estado sobre indexación de la primera mesada pensional, proferida siete meses antes de la presentación de la acción de tutela. En esa ocasión la Corte evidenció que los jueces de instancia omitieron que la interposición del amparo requería un recaudo probatorio dispendioso para demostrar la validez de las pretensiones.
De la misma forma en la SU-189 de 2012 se concedió el amparo del derecho fundamental a la seguridad social a pesar del transcurso de nueve meses, aproximadamente, desde que se profirió la resolución que negó la pensión: “el número de meses transcurridos entre esa fecha y la interposición de la tutela —agosto de 2009—, constituye un lapso razonable, no excesivo, que permite a la Sala afirmar que no hubo violación al principio de inmediatez que es propio de la acción de tutela. Más aún si se tiene en cuenta la complejidad documental que normalmente acompaña las discusiones sobre el derecho pensional, el cual, como es sabido, en sí mismo, resulta imprescriptible, fenómeno jurídico que solo afecta las mesadas causadas no reclamadas dentro de los tres años siguientes a su exigibilidad”.
Finalmente, en la Sentencia T-060 de 2016 este Tribunal precisó que en casos en los cuales se esté en presencia de corrupción, abuso del derecho y fraude a la ley que generen un daño continuado, la inmediatez debe analizar dichas particularidades. En este sentido, expuso:
“Igualmente, se debe tener en cuenta la grave afectación de los ingresos con los que se financia la prestación de los servicios de salud, por cuanto los aportes se destinan a financiar el sistema médico asistencial del afiliado pensionado, razones que explican el cumplimiento del requisito de inmediatez en el caso en estudio (...) la acción es procedente ante la grave afectación de recursos públicos. Por tal razón, y al evidenciarse que en el presente caso el asunto versa sobre un daño continuado, como lo es el pago de una obligación de tracto sucesivo —mesada pensional— y no se evidencia desidia en la defensa jurídica por parte de la entidad pública accionante es posible aplicar el mismo criterio empleado por las Salas de Revisión Quinta y Sexta, y por lo tanto, el requisito de inmediatez será tenido por satisfecho”.
Del anterior recuento jurisprudencial, se concluye que no existe un término establecido como regla general para interponer la acción de tutela, ni siquiera cuando se ejerza contra providencias judiciales. Así, el requisito de la inmediatez deberá ser abordado desde la autonomía judicial con el fin de que cada juez evalúe si la solicitud fue presentada dentro de un plazo razonable y proporcional, toda vez que, “en algunos casos, seis (6) meses podrían resultar suficientes para declarar la tutela improcedente; pero, en otros eventos, un término de 2 años se podría considerar razonable para ejercer la acción de tutela, ya que todo dependerá de las particularidades del caso”(18).
4.4. Adicionalmente, la sentencia C-590 de 2005 también estableció que sumado a los presupuestos generales resulta necesario acreditar la existencia de una causal especial de procedibilidad, por lo que se requiere que se pruebe el acaecimiento de al menos uno de los siguientes vicios:
“d) Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales(19) o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.
“h) Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado(20).
“i) Violación directa de la Constitución.” (Subrayas fuera del texto original.)”(21)
En esas condiciones los criterios en mención constituyen el catálogo mínimo que permite la procedencia excepcional de la tutela contra providencias judiciales. Los dos requisitos actúan como filtro para evitar que las competencias de los jueces ordinarios, así como la seguridad jurídica y la autonomía, se vean afectados ilegítimamente. A continuación se hará especial referencia a la causal descrita por la accionante en su escrito de tutela.
4.5. En lo relacionado con la existencia de un Defecto fáctico por la omisión en el decreto y la práctica de pruebas, la jurisprudencia de la Corte ha precisado que esta hipótesis se presenta cuando el funcionario judicial omite el decreto y la práctica de pruebas, lo cual tiene como consecuencia impedir la debida conducción de ciertos hechos que resultan indispensables para la solución del asunto jurídico debatido(22).
En este sentido, la sentencia T-488 de 1999 consideró que la omisión en la práctica de una prueba, por la especial importancia de la misma para el proceso, constituía un típico defecto fáctico con capacidad de afectar los derechos fundamentales de las partes. Afirmó la Corte:
Debe la Sala reiterar a propósito de lo antes expresado en las consideraciones generales, que la autoridad judicial que se niegue sin justificación razonable y objetiva, a apreciar y valorar una prueba en la que obtiene apoyo esencial en forma específica y necesaria para formar su juicio sin justificación, incurre en una vía de hecho y contra su decisión procede la acción de tutela, toda vez que desconoce varios principios y derechos de rango superior para quien la ha solicitado, como son la igualdad procesal y de acceso a la administración de justicia, el debido proceso y defensa y el deber de imparcialidad del juez para el trámite del mismo.”
En la sentencia T-526 de 2001 este Tribunal constató la existencia de un defecto fáctico ante la inactividad de un grupo de funcionarios que impidió la correcta identificación del autor material de un hecho punible en perjuicio de un tercero que fue procesado como reo ausente y posteriormente privado de su libertad. En esta ocasión, el defecto fáctico se presentó ante la no recepción de los testimonios de las personas que podían identificar plenamente al autor material de la conducta punible, la no apreciación de la diferencia de edad entre el responsable del hecho y el erróneamente sindicado, la diferencia del lugar de la residencia del erróneamente sindicado, con el lugar en que se capturó al responsable el día de los hechos; y la no apreciación de la prueba documental que acreditaba la buena conducta del erróneamente sindicado. En esa oportunidad, consideró la Corte:
Así mismo, en la SU-132 de 2002, respecto de la obligación de practicar pruebas por parte del juez, se precisó:
“La negativa a la práctica o valoración de un medio probatorio por un juez dentro del proceso que dirige, puede estar sustentada en la ineficacia de ese medio para cumplir con la finalidad de demostrar los hechos en que se soporta una determinada pretensión, toda vez que constituye un derecho para todas las personas presentar pruebas y controvertir las que se presenten en su contra. La Corte se pronunció en este sentido en la sentencia T-393 de 1994 y manifestó que ‘..la negativa a la práctica de pruebas sólo puede obedecer a la circunstancia de que ellas no conduzcan a establecer la verdad sobre los hechos materia del proceso o que estén legalmente prohibidas o sean ineficaces o versen sobre hechos notoriamente impertinentes o se las considere manifiestamente superfluas (CPC, art. 178 y CPP, art. 250); pero a juicio de esta Corte, la impertinencia, inutilidad y extralimitación en la petición de la prueba debe ser objetivamente analizada por el investigador y ser evidente, pues debe tenerse presente que el rechazo de una prueba que legalmente sea conducente constituye una violación del derecho de defensa y del debido proceso’”.
En la providencia T-817 de 2012 se estudió si un juez de la República desconoció los derechos a la seguridad social y al mínimo vital de una persona por no haber aportado en el trámite de la nulidad y restablecimiento del derecho, donde fue llamada como litisconsorte necesario, el registro civil de matrimonio para acceder a la sustitución pensional del difunto esposo, y aquel no decretó de oficio la prueba ad substantiam actus que se requería para resolver las pretensiones de la demanda. La Corte consideró que las autoridades judiciales accionadas:
En suma, los jueces incurren en defecto fáctico cuando existen fundadas razones para considerar que el no decreto de pruebas en un asunto específico aparta su decisión del sendero de la justicia material y, por tanto, del orden constitucional vigente. En este sentido, la SU-768 de 2014 precisó lo siguiente: “El decreto oficioso de pruebas no es una mera liberalidad del juez, es un verdadero deber legal. De acuerdo a esta Corporación, el funcionario deberá decretar pruebas oficiosamente: (i) cuando a partir de los hechos narrados por las partes y de los medios de prueba que estas pretendan hacer valer, surja en el funcionario la necesidad de esclarecer espacios oscuros de la controversia; (ii) cuando la ley le marque un claro derrotero a seguir; o (iii) cuando existan fundadas razones para considerar que su inactividad puede apartar su decisión del sendero de la justicia material; (iv) cuidándose, en todo caso, de no promover con ello la negligencia o mala fe de las parte”.
4.6 En lo concerniente a la existencia de un defecto sustantivo, la Corte ha establecido que dicha falla se presenta cuando “la autoridad judicial aplica una norma claramente inaplicable al caso o deja de aplicar la que evidentemente lo es, u opta por una interpretación que contraríe los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica”(23). La jurisprudencia de este tribunal en diferentes decisiones ha recopilado diversos supuestos que pueden configurar este defecto y que recogió en SU-195 de 2012 de la siguiente manera:
(i) Cuando el fallo judicial se soporta en una norma que no es aplicable debido a que: (a) no es pertinente; (b) no está vigente en razón a su derogación; (c) es inexistente; (d) se considera contraria a la Carta Política; y (e) a pesar de estar vigente y constitucional, resulta inadecuada su aplicación a la situación fáctica objeto de revisión.
(ii) Cuando, a pesar de la autonomía judicial, “la interpretación o aplicación de la norma al caso concreto, no se encuentra, prima facie, dentro del margen de interpretación razonable(24) o el operador judicial hace una aplicación inaceptable de la norma al interpretarla de forma contraevidente —interpretación contra legem— o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes(25) o cuando en una decisión judicial se aplica una norma jurídica de manera manifiestamente errada, sacando del marco de la juridicidad y de la hermenéutica jurídica aceptable tal decisión judicial(26)”.
(iii) Cuando no se tienen en cuenta fallos que han delimitado su alcance con efectos erga omnes.
(iv) Cuando se aplica una disposición que es injustificadamente regresiva o contraria a la Carta Política.
(v) Cuando el ordenamiento le concede cierto poder al juez y lo utiliza para un fin distintito al establecido en la disposición.
(vi) Cuando la decisión se basa en una interpretación no sistemática de la norma, apartando el estudio de otras posiciones aplicables al caso.
(vii) Cuando la autoridad judicial con “una insuficiente sustentación o justificación de la actuación afecta derechos fundamentales”.
(viii) Cuando no se tiene en cuenta el precedente judicial sin brindar un mínimo razonable de argumentación que hubiere permitido una solución distinta de acogerse la jurisprudencia.
(ix) Cuando el operador judicial prescinde de emplear una excepción de inconstitucionalidad ante una amenaza manifiesta de la Constitución siempre, que se pida su declaración por cualquiera de las partes en el proceso(27).
5. Los jueces deben tener plena certeza de que el bien a prescribir no es baldío. Reiteración de las sentencias T-488 de 2014, T-293 de 2016, T-548 de 2016 y T-549 de 2016
5.1. Los poderes públicos en general –incluidos los jueces- tienen la tarea de adoptar las medidas necesarias para construir un orden político, económico y social justo(28). Para ello, la jurisprudencia ha avalado que las autoridades judiciales al momento de resolver los asuntos puestos a su consideración acudan a facultades oficiosas dentro del proceso para garantizar la legalidad de las actuaciones estatales y particulares, así como la materialización de determinaciones acordes a los postulados constitucionales(29).
En otras palabras el juez del Estado social de derecho es uno que ha dejado de ser el “frío funcionario que aplica irreflexivamente la ley”(30), convirtiéndose en el funcionario —sin vendas— que se proyecta más allá de las formas jurídicas, para así atender la agitada realidad subyacente y asumir su responsabilidad como un servidor vigilante, activo y garante de los derechos de los asociados(31). El juez constitucional tiene dos tareas imperiosas: (i) la obtención del derecho sustancial y (ii) la búsqueda de la verdad. Estos dos mandatos, a su vez, constituyen el ideal de la justicia material(32).
Así las cosas, el marco filosófico de la Constitución convoca y empodera a los jueces de la República como los primeros llamados a ejercer una función directiva del proceso, tendiente a materializar un orden justo que se soporte en decisiones que consulten la realidad y permitan la vigencia del derecho sustancial, y con ello la realización de la justicia material(33). Ahora bien, estas atribuciones conforme lo ha precisado la jurisprudencia constitucional se traducen en ciertos deberes y cargas al momento de fallar las demandas de pertenencia que presentan los ciudadanos con el objeto de hacerse propietarios de los bienes que han poseído con ánimo de señor y dueño.
La Corte en reiteradas decisiones ha precisado que las autoridades judiciales deben tener plena certeza al momento de declarar una prescripción que el bien a usucapir no tenga la naturaleza de baldío, ya que de lo contrario se permitiría que sujetos no beneficiarios del sistema de reforma agraria se favorezcan de los bienes destinados constitucionalmente a garantizar el acceso progresivo a la propiedad rural.
5.2. Así las cosas, en sentencia T-488 de 2014 este Tribunal conoció de un asunto en el cual: (i) un juzgado en Casanare reconoció mediante sentencia judicial la prescripción de un bien denominado “El lindadanal”, (ii) dicho terreno carecía de antecedentes registrales, (iii) no había sido allegado al proceso civil el título originario que demostrara que el Estado se había desprendido del dominio de dicho terreno, (iv) razón por la cual al momento de inscribir la sentencia, la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, en nota devolutiva, manifestó que dicha decisión no podía ser inscrita de acuerdo con lo dispuesto en el Estatuto Registral (Ley 1579 de 2012), ya que en el marco del proceso no se había demostrado la naturaleza privada del bien. En dicha oportunidad este Tribunal precisó lo siguiente:
“En este caso concreto, la Corte encuentra que el Juzgado Promiscuo del Circuito de Orocué (Casanare) recibió reporte de la Oficina de Instrumentos Públicos de Paz de Ariporo indicando que sobre el predio “El Lindanal” no figuraba persona alguna como titular de derechos reales. En este mismo sentido, el actor reconoció que la demanda se propuso contra personas indeterminadas. Pese a ello, el Juzgado promiscuo consideró que el bien objeto de la demanda es inmueble que puede ser objeto de apropiación privada. Así planteadas las cosas, careciendo de dueño reconocido el inmueble y no habiendo registro inmobiliario del mismo, surgían indicios suficientes para pensar razonablemente que el predio en discusión podía tratarse de un bien baldío y en esa medida no susceptible de apropiación por prescripción. En este sentido, el concepto rendido por la Superintendencia de Notariado”
Como puede observarse en esta decisión, la Corte no avaló si la inexistencia de antecedentes registrales puede ser considerada como una prueba certera de que se está en presencia de un bien baldío(34). Sin embargo, lo que efectivamente se cuestionó es que el Juez Promiscuo del Circuito de Orocué sin tener absoluta certeza de la naturaleza privada del bien, declarara la prescripción del bien, en este sentido la Sentencia T-488 de 2014 afirmó:
“El Juzgado Promiscuo de Orocué no solo valoró las pruebas sobre la situación jurídica del predio “El Lindanal” con desconocimiento de las reglas de la sana crítica, sino que también omitió sus deberes oficiosos para la práctica de las pruebas conducentes que determinaran si realmente era un bien susceptible de adquirirse por prescripción. En efecto, el juez solo tuvo en cuenta las declaraciones de tres vecinos y las observaciones de una inspección judicial, para concluir que el accionante había satisfecho los requisitos de posesión. Tales elementos probatorios, aunque reveladores sobre el ejercicio posesorio, ciertamente no son pertinentes ni conducentes para determinar la naturaleza jurídica del predio a usucapir”.
Posteriormente, en la sentencia T-293 de 2016 este Tribunal conoció de un asunto en el cual: (i) un juzgado en Boyacá reconoció mediante sentencia judicial la prescripción de un bien denominado “El Salitre”, (ii) dicho terreno carecía de antecedentes registrales, (iii) no había sido allegado al proceso civil el título originario que demostrara que el Estado se había desprendido del dominio de dicho terreno, (iv) razón por la cual el Incoder precisaba que en el marco del proceso de usucapión no se había demostrado la naturaleza privada del bien. En esa oportunidad esta Corporación indicó que en los procesos de prescripción adquisitiva del dominio que se adelantan en la jurisdicción ordinaria los jueces deben tener plena certeza de que el bien a prescribir no es baldío:
“Ahora bien, en el caso bajo estudio se observa que la decisión del juez demandado se sustentó en que de la inspección judicial, de los testimonios recibidos y de la escritura pública allegada al proceso se logró confirmar la presunción de que el predio en cuestión es de propiedad privada, lo cual exime al demandante en el proceso de pertenencia de carga probatoria. No obstante, como se vio, además de que dicha situación es susceptible de desvirtuarse, el juez debe adoptar, de manera oficiosa, las medidas necesarias para determinar la verdadera naturaleza jurídica del bien, máxime cuando existen indicios de que puede tratarse de un terreno baldío.
Así, se advierte que el juez, a pesar de que no existían titulares registrados de derechos reales sobre el predio, este carecía de matrícula inmobiliaria y la demanda fue presentada contra personas indeterminadas, circunstancias que configuran indicios de que podría tratarse de un terreno baldío, se limitó a decretar pruebas que, si bien contribuyen al esclarecimiento de los hechos, no permitían determinar, con certeza, la naturaleza del bien, teniendo en este caso el deber de practicar otras pruebas conducentes para tomar una decisión que correspondiera a la verdad de la situación fáctica, según sus deberes como conductor del proceso respectivo, como se observó en la parte considerativa de esta sentencia. Motivo por el cual se configura el defecto fáctico alegado”.
Ese mismo año fue proferida la sentencia T-548 de 2016, decisión que analizó un caso con los siguientes supuestos de hecho: (i) un juzgado en Boyacá reconoció mediante sentencia judicial la prescripción de un bien denominado “Miravalles”, (ii) dicho terreno carecía de antecedentes registrales, (iii) no había sido allegado al proceso civil el título originario que demostrara que el Estado se había desprendido del dominio de dicho terreno, (iv) razón por la cual el Incoder precisó que en el marco del proceso de usucapión no se había demostrado la naturaleza privada del bien. En dicha providencia esta Corporación reiteró la carga probatoria que recae en cabeza de los jueces civiles al momento de decretar la prescripción de un bien sobre el cual existe duda de su naturaleza de baldío. Expuso lo siguiente:
“Si el juez tenía dudas con respecto a la calidad jurídica del bien, las mismas no se hicieron visibles en la argumentación del fallo, la inspección judicial realizada o demás pruebas practicadas. Por el contrario, se puede llegar a la conclusión de que se obró con premura, se concluyó de forma inmediata que el bien era privado y se omitieron dudas razonables que conllevaban el uso de las potestades oficiosas del juez. En efecto, este último solo tuvo en cuenta las declaraciones de un vecino y dos hermanos de la accionante, así como las observaciones de una inspección judicial para concluir que el accionante había satisfecho los requisitos de posesión, pero al analizar si el bien era susceptible de prescripción, le bastó con concluir que era un bien prescriptible, sin traer a colación ningún razonamiento jurídico sobre el tema”.
Finalmente, en la sentencia T-549 de 2016 esta Corporación conoció de un asunto en el cual (i) un juzgado en Boyacá reconoció mediante sentencia judicial la prescripción de un bien denominado “El Mortiño”, (ii) dicho terreno carecía de antecedentes registrales, (iii) no había sido allegado al proceso civil el título originario que demostrara que el Estado se había desprendido del dominio de dicho terreno, (iv) razón por la cual al momento de inscribir la sentencia, la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, en nota devolutiva, manifestó que dicha decisión no podía ser inscrita de acuerdo con lo dispuesto por el Estatuto Registral (Ley 1579 de 2012), ya que en el marco del proceso no se había demostrado la naturaleza privada del bien, (v) ante esta situación el Incoder presentó acción de tutela alegando que fue desconocido su derecho de defensa ya que en el marco del proceso de usucapión no se había demostrado la naturaleza privada del bien. Téngase lo referido por este Tribunal en dicha oportunidad
“Aunado a lo anterior, en caso de no tener certeza de la calidad jurídica del inmueble objeto del proceso de pertenencia, omitió el deber que le asiste de ejercer sus potestades para esclarecer los hechos o circunstancias que rodean las pretensiones de la demanda y sus implicaciones, tal y como lo establece el Código de Procedimiento Civil. Así, encuentra la Sala que el juez no solo omitió estudiar el certificado de tradición y libertad del inmueble, sino que omitió también solicitar pruebas de oficio que lo llevaran a determinar la calidad del predio con precisión, presupuesto sine qua non para dar inicio al proceso de pertenencia, toda vez que de la calidad del inmueble se deriva su competencia. Sea esta la oportunidad para aclarar que la Sala no establece que la carga probatoria respecto a la naturaleza del bien, deba recaer sobre el particular o sobre el Incoder. Lo que se reprocha es la omisión del juez para procurar la certeza acerca de que el terreno ostente la calidad de ser un inmueble privado y no del Estado, característica determinante de la competencia del funcionario”.
En conclusión, tal y como lo ha precisado la jurisprudencia constitucional, los jueces civiles al momento de proferir una sentencia que resuelva si un bien puede o no prescribirse, tienen el deber de adelantar y ejecutar todas las acciones destinadas a tener plena certeza de la naturaleza jurídica del mismo, y solo una vez existe la convicción de que el bien a usucapir es privado pueden proferir sentencia de fondo en el asunto puesto a consideración.
6. Alcance del deber constitucional de garantizar el acceso progresivo a la propiedad agraria a la población campesina
6.1. El artículo 64 de la Constitución establece que “es deber del Estado promover el accesoprogresivoalapropiedaddelatierradelostrabajadoresagrarios, en forma individual o asociativa, y a los servicios de educación, salud, vivienda, seguridad social, recreación, crédito, comunicaciones, comercialización de los productos, asistencia técnica y empresarial, con el fin de mejorar el ingreso y calidad de vida de los campesinos”.
La jurisprudencia de esta Corporación ha establecido el alcance de esta garantía constitucional. En la sentencia T-461 de 2016 reconoció que el deber de garantizar el acceso progresivo a la propiedad agraria a la población campesina es un verdadero derecho fundamental de la población campesina razón por la cual en casos excepcionales la tutela es un mecanismo de defensa judicial idóneo para proteger la posesión u ocupación de la tierra ante actuaciones administrativas destinadas a perturbar dicha relación jurídica, sobre el particular expuso:
“Con respecto a la naturaleza iusfundamental del derecho a la tierra de la población campesina, existen varios argumentos que fundamentan tal conclusión. Entre estos se encuentran los siguientes: (i) El reconocimiento en el artículo 64 de la superior de la obligación del Estado de promover el acceso progresivo a la tierra de los trabajadores agrarios, integra el capítulo II sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales, derechos constitucionales que esta Corporación ya ha señalado que tienen naturaleza fundamental, (ii) El derecho reconocido en el artículo 64 Constitucional se ha tornado subjetivo en la medida que su contenido ha sido delimitado en leyes como la 160 de 1994 y la jurisprudencia constitucional, y se encuentra dirigido a la realización de la dignidad humana y (iii) La jurisprudencia de este Tribunal ha señalado que son fundamentales los derechos subjetivos dirigidos a la realización de la dignidad humana, como indudablemente lo sería el derecho al acceso progresivo a la tierra(35)”.
6.2. La jurisprudencia de la Corte ha precisado que el artículo 64 está íntimamente relacionado con la protección de los derechos a la vivienda y al trabajo(36). La relación entre el acceso a la tierra como puente para la realización de otros derechos fundamentales de la población agraria(37), se explica, por ejemplo, en la sentencia T-076 de 2011. Aunque en esta providencia el grupo accionante estaba en una situación que agravaba su vulnerabilidad —el desplazamiento forzado—, sus consideraciones son pertinentes para evidenciar la conexión a la que se viene haciendo referencia, así:
“En cuanto a lo primero, es evidente que el sustento de la población campesina, comprendido como la consecución de los elementos materiales básicos para el ejercicio de los demás derechos fundamentales, dependedelaexplotacióneconómicadelatierrarural. El desplazamiento forzado impide, por ende, que la población campesina víctima del mismo garantice su derecho al mínimo vital. Respecto de lo segundo, es claro que latierraruralnosoloesunmediodeproducciónparaloscampesinos,sinoquetambiénconstituyeelespacioparaelejerciciodelderechoalavivienda…” (Subrayado de la Sala).
En este sentido, garantizar el derecho al acceso a la tierra y protección del territorio a la población rural, contribuiría a la realización de sus proyectos de vida, acordes con su forma de vida culturalmente diferenciada(38) y a la materialización efectiva de otros derechos fundamentales como el trabajo, la vivienda y el mínimo vital(39).
A su vez, la especial condición de vulnerabilidad por razones sociales, económicas y culturales que enfrenta la población campesina fue un aspecto fundamental para la consagración del artículo 64 de la Constitución como ha sido reconocida por esta Corporación en la sentencia C-644 de 2012, que examinó la constitucionalidad de los artículos 60, 61 y 62 de la Ley 1450 de 2011(40) :
“…ha sido una preocupación constante del legislador colombiano establecer regímenes normativos que permitan mejorar la calidad de vida de los campesinos, así como la productividad de los sectores agrícolas. Con todo, las estadísticas recogidas tanto por instituciones públicas como por centros de investigación, muestran cómo el resultado de estos esfuerzos ha sido negativo. Sin duda, no sólo a causa de deficiencias en los modelos propuestos, sino como producto de la violencia también sostenida a que se ha visto enfrentado el Estado colombiano durante más de la mitad del siglo XX, la cual ha tenido como epicentro el campo y, como principales víctimas sus trabajadores campesinos. Sin entrar a distinguir la incidencia de unos y otros factores, baste con señalar que la concentración de la tierra en Colombia no ha cesado de crecer(41) y la población campesina, en todo caso, sigue siendo la población más pobre del país y la que vive en condiciones de mayor vulnerabilidad.” (subraya fuera de texto).
Por su parte este Tribunal al momento de analizar la constitucionalidad de varios artículos de la Ley 1776 de 2016(42) concluyó que los campesinos son sujetos de especial protección constitucional que requieren de la implementación de acciones destinadas a garantizar la protección de su herramienta básica de trabajo, es decir de la tierra que trabajan. En este sentido, en la sentencia C-077 de 2017 precisó:
“Es importante recordar que para la población campesina el nivel de vulnerabilidad es indisociable de su relación con la tierra o con el campo. A pesar de que la situación de los campesinos no es análoga a la de los pueblos indígenas y las comunidades afro descendientes, esta Corte ha avanzado una línea jurisprudencial en la que resalta la importancia de las significaciones culturales, sociales y económicas que se establecen entre determinadas comunidades, distintas a las minorías étnicas, y el territorio.Lo anterior, en contextos en los cuales se evidencia la importancia del entorno para que la persona y/o el grupo familiar puedan acceder a un ingreso mínimo para su sustento y, en términos más amplios, para el desarrollo de las actividades que permiten el sostenimiento del proyecto de vida de la personaAsí ocurre con los campesinos y demás comunidades (i.e. pesqueras) que derivan sus ingresos y despliegan su modo de vida alrededor de la explotación rudimentaria de los recursos naturales: estas son comunidades de personas que en su libre determinación y por su identidad cultural, han elegido como oficio la siembra, producción y distribución de alimentos con la utilización de medios rudimentarios y artesanales”.
Así las cosas, en la medida en la que la subsistencia y la realización del proyecto de vida de las comunidades campesinas dependan de la explotación de la tierra y de sus frutos, se establece una relación fundamental entre la población campesina, su nivel de vulnerabilidad, y la tierra (o el “campo”). Por lo tanto, la jurisprudencia constitucional ha revestido con una especial importancia la protección de las economías tradicionales de subsistencia, bajo el entendido de que quienes las ejercen son usualmente comunidades que han dedicado su vida a una actividad de producción específica y con ella aseguran sus ingresos y medios de subsistencia, porque venden los frutos en el ejercicio de su práctica, y adicionalmente, tienen acceso permanente al alimento para su vida y la de sus familias(43)
En este punto, es importante hacer referencia a que la vulnerabilidad por razones económicas, sociales y culturales, entre otras, de la población rural tiene raíces profundas en el conflicto armado que vive el país, y es a su vez una de sus causas como se reconoció en el Auto 219 del 13 de octubre de 2011(44).
6.3. De todo lo anterior puede colegirse que el derecho al acceso progresivo a la tierra tiene los siguientes contenidos protegidos:
(i) acceso, a través de la titulación individual o colectiva de tierras a los pobladores rurales, mediante formas asociativas, de arrendamiento, de concesión de créditos a largo plazo, de creación de subsidios para la compra de tierra y el desarrollo de proyectos agrícolas, entre otros(45);
(iii) seguridad jurídica de las diferentes formas de tenencia de la tierra como la propiedad, la posesión y la mera tenencia, sin que ello signifique que su protección se circunscriba solamente a éstas(46).
En definitiva, el debate actual sobre el derecho al acceso progresivo a la tierra, específicamente su contenido de acceso a la tierra, abarca varias relaciones y, como punto importante, la seguridad jurídica que debe brindar el Estado para proteger la conexión que surge entre la población rural y el espacio físico en el cual aspiran desarrollar su proyecto de vida, lo cual trasciende el campo de la aclaración de títulos y los derechos reales sobre bienes(47).
7. Régimen jurídico aplicable a los bienes baldíos en el ordenamiento nacional. Reiteración de las sentencias T-488 de 2014, T-293 de 2016, T-548 de 2016 y T-549 de 2016
La Carta Política de 1991 reiteró la tradicional concepción según la cual pertenecen a la Nación los bienes públicos que forman parte del territorio, dentro de los cuales se encuentran las tierras baldías(48). En efecto, el artículo 102 superior dispuso que: “El territorio, con los bienes públicos que de él forman parte, pertenecen a la Nación".(49)
Esta Corporación ha explicado que la Constitución consagró así no solo el llamado “dominio eminente”, el cual se encuentra íntimamente ligado al concepto de soberanía, sino también la propiedad o dominio que ejerce la Nación sobre los bienes públicos que de él forman parte(50). Desde esta perspectiva, la jurisprudencia constitucional ha precisado, según los lineamientos de la legislación civil, que la denominación genérica adoptada en el artículo 102 de la Carta Política comprende tanto los bienes de uso público como los bienes fiscales, así(51):
“(i) Los bienes de uso público, además de su obvio destino se caracterizan porque están afectados directa o indirectamente a la prestación de un servicio público y se rigen por normas especiales. El dominio ejercido sobre ello se hace efectivo con medidas de protección y preservación para asegurar el propósito natural o social al cual han sido afectos según las necesidades de la comunidad.
(ii) Los bienes fiscales, que también son públicos aun cuando su uso no pertenece generalmente a los ciudadanos, se dividen a su vez en: (a) bienes fiscales propiamente dichos, que son aquellos de propiedad de las entidades de derecho público y frente a los cuales tienen dominio pleno igual al que ejercen los particulares respecto de sus propios bienes; y (b) bienes fiscales adjudicables, es decir, los que la Nación conserva “con el fin de traspasarlos a los particulares que cumplan determinados requisitos exigidos por la ley, dentro de los cuales están comprendidos los baldíos”(52).
De acuerdo con el ordenamiento jurídico interno estos bienes gozan de ciertas características y prerrogativas que los diferencian de los bienes de carácter privado, entre estas, la de ser inenagenable, imprescriptibles e inembargables.
En este sentido, es necesario destacar la sentencia C-595 de 1995, decisión en la cual la Corte abordó una demanda ciudadana contra varios artículos contenidos en las Leyes 48 de 1882(53), 110 de 1912(54) y 160 de 1994(55) que consagraban la imposibilidad jurídica de adquirir el dominio sobre bienes inmuebles a través del fenómeno de la prescripción. En opinión del actor, la Constitución actual no había incluido en el artículo 332 la titularidad sobre los baldíos, como sí lo hacía la Constitución de 1886 en el artículo 202-2 y, en esa medida, consideraba que el legislador no podía consagrar la imprescriptibilidad de los mismos, en detrimento de los mandatos constitucionales que ordenan promover el acceso a la propiedad en general.
De forma unánime la Sala Plena declaró la exequibilidad de las mencionadas normas. Dicha decisión resaltó que en la Constitución Política existe una disposición expresa que permite al legislador asignar a los bienes baldíos el atributo de imprescriptibilidad, a saber, el artículo 63 superior que textualmente reza: “Los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables”. Explicó que dentro de los bienes de uso público se incluyen los baldíos y, por ello, concluyó que “no se violó el Estatuto Supremo pues bien podía el legislador, con fundamento en este precepto, establecer la imprescriptibilidad de terrenos baldíos, como en efecto lo hizo en las disposiciones que son objeto de acusación”(56).
Así las cosas, la jurisprudencia constitucional ha precisado que la prescripción o usucapión es uno de los modos de adquirir el dominio de los bienes corporales, raíces o muebles que están en el comercio, sin embargo, los terrenos baldíos obedecen a una lógica jurídica y filosófica distinta, razón por la cual estos tienen un régimen especial que difiere del consagrado en el Código Civil. No en vano, el Constituyente en el artículo 150-18 del Estatuto Superior le confirió amplias atribuciones al legislador(57) para regular los asuntos relacionados con los baldíos, concretamente para “dictar las normas sobre apropiación o adjudicación y recuperación de tierras baldías”.
A su vez, la Ley 160 de 1994(58), por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino regula lo referente a la manera como el Estado se desprende de la titularidad de los terrenos baldíos, garantiza su adjudicación y establece las prohibiciones e instituciones encargadas de materializar el deber constitucional de asegurar el acceso progresivo a la tierra.
Específicamente dicha Ley en los artículos 69 y 71 consagra cual tipo de personas y que requisitos son necesarios para poder ser beneficiarias del proceso de titulación de bienes baldíos. Estos son:
(i) Demostrar que tiene bajo explotación económica las dos terceras partes de la superficie cuya adjudicación solicita(59)
(ii) Ocupación y explotación previa no inferior a cinco (5) años(60)
(iii) No tener patrimonio neto sea superior a mil salarios mínimos mensuales legales(61)
(iv) No Ser propietario o poseedor, a cualquier título, de otros predios rurales en el territorio nacional(62).
(v) En ningún caso ejercer el dominio, posesión o tenencia a ningún título de más de una Unidad Agrícola Familiar.(63)
Por su parte en lo que respecta a la posibilidad de que los sujetos de reforma agraria accedan a la tierra el artículo 65 de la Ley 160 de 1994 consagra inequívocamente que el único modo de adquirir el dominio es mediante un título traslaticio emanado de la autoridad competente de realizar el proceso de reforma agraria y que el ocupante de estos no puede tenerse como poseedor(64):
“ART. 65.—La propiedad de los terrenos baldíos adjudicables, sólo puede adquirirse mediante título traslaticio de dominio otorgado por el Estado a través del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, o por las entidades públicas en las que delegue esta facultad. Los ocupantes de tierras baldías, por ese solo hecho, no tienen la calidad de poseedores conforme al Código Civil, y frente a la adjudicación por el Estado sólo existe una mera expectativa. La adjudicación de las tierras baldías podrá hacerse por el Instituto mediante solicitud previa de parte interesada o de oficio (…)” (subrayado fuera del original).
La precitada disposición fue avalada constitucionalmente en la sentencia C-595 de 1995(65), la cual respaldó que la adquisición de las tierras baldías, a diferencia de lo que ocurre en materia civil con los inmuebles, los cuales no pueden ser adquiridos mediante la prescripción, sino por la ocupación y posterior adjudicación, previo el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley. Posteriormente C-097 de 1996(66) reiteró que “mientras no se cumplan todos los requisitos exigidos por la ley para tener derecho a la adjudicación de un terreno baldío, el ocupante simplemente cuenta con una expectativa, esto es, la esperanza de que al cumplir con esas exigencias se le podrá conceder tal beneficio”.
En esa medida, los baldíos son bienes inenagenables, esto es, que están fuera del comercio y pertenecen a la Nación, quien los conserva para su posterior adjudicación, y tan solo cuando esta se realice obtendrá el adjudicatario su título de propiedad(67).
Cabe destacar que en el año de 1996 este Tribunal al analizar la constitucionalidad de la disposición del Código de Procedimiento Civil que prohibía el trámite de la solicitud de pertenencia sobre bienes imprescriptibles(68), avaló dicho contenido(69). La Sala Plena dentro de sus consideraciones destacó que siendo uno de los fines esenciales del Estado la prestación de los servicios públicos, resulta indispensable salvaguardar los bienes fiscales los cuales están destinados para este fin. Esta limitación en el comercio de los baldíos tampoco quebranta la igualdad en relación con los bienes privados, sobre los cuales sí procede la prescripción adquisitiva, por cuanto “quien posee un bien fiscal, sin ser su dueño, no está en la misma situación en que estaría si el bien fuera de propiedad de un particular. En el primer caso su interés particular se enfrenta a los intereses generales, a los intereses de la comunidad; en el segundo, el conflicto de intereses se da entre dos particulares”.
El trato diferenciado sobre los terrenos baldíos se refleja, entre otros aspectos, en un estatuto jurídico y especial que los regula contenido en la Ley 160 de 1994(70), así como en la prohibición de llevar a cabo procesos de pertenencia sobre estos bienes y, finalmente, en la consagración de requisitos para ser beneficiarios del proceso de adjudicación administrativa de baldíos. Tales figuras jurídicas responden con precisión a los intereses generales y superlativos que subyacen sobre estos bienes(71).
Al respecto, la jurisprudencia ha resaltado que el artículo 64 superior “implica un imperativo constituyente inequívoco que exige la adopción progresiva de medidas estructurales orientadas a la creación de condiciones para que los trabajadores agrarios sean propietarios de la tierra rural”(72). Así las cosas, el objetivo primordial del sistema de baldíos es “permitir el acceso a la propiedad de la tierra a quienes carecen de ella”(73), situando el centro de la política agraria sobre los campesinos y en mejorar “las condiciones de vida de una comunidad tradicionalmente condenada a la miseria y la marginación social”(74).
Lo anterior, sumado a los postulados de justicia y supremacía de la dignidad humana como principios fundantes del Estado social de derecho(75), conlleva a impulsar la función social de la propiedad(76), promoviendo el acceso a quienes no la tienen y precaviendo la inequitativa concentración en manos de unos pocos(77). Adicionalmente, la adjudicación de bienes baldíos responde al deber que tiene el Estado de suscitar las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva(78), “adoptando medidas de protección a favor de quienes, por su difícil condición económica, se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta en el sector agropecuario”(79).
El carácter especial de estos inmuebles ha llevado a que la legislación agraria contemple un conjunto de requisitos y prohibiciones en torno a su asignación, tales como: realizar una explotación previa no inferior a 5 años conforme a las normas sobre protección y utilización racional de los recursos naturales renovables(80); adjudicación en Unidades Agrícolas Familiares (UAF)(81); no ostentar patrimonio neto superior a mil salarios mínimos mensuales legales(82) ni ser propietario de otro bien rural(83).
En resumen, la Constitución Política de 1991, la legislación agraria, así como la jurisprudencia constitucional han reivindicado la imprescriptibilidad de las tierras baldías, atendiendo los imperativos y valiosos objetivos que promueven el sistema de reforma y desarrollo rural, y que justifican un régimen diferenciado y focalizado en favor de los trabajadores del campo.
En la sentencia T-488 de 2014 esta Sala hizo alusión a la defensa que de esa postura han hecho las otras Cortes. Al respecto, trajo a colación una decisión del Consejo de Estado, en la que estudió la legalidad de una Resolución del 14 de abril de 1987, mediante la cual el Incora estipuló que el inmueble rural denominado “La Familia” era un terreno baldío, pese a que anteriormente el Juez del Circuito de Riohacha había declarado la prescripción adquisitiva del predio en favor del actor. La Sección Tercera, en fallo del 30 de noviembre de 1995(84), esgrimió que la prohibición de usucapir bienes baldíos “ha sido una constante en el sistema jurídico colombiano” y, en tal sentido, una sentencia de pertenencia no es oponible al Estado, ni siquiera en consideración al principio de cosa juzgada:
“Ahora bien, como el Tribunal aduce, como parte de su argumentación para revocar la resolución impugnada, que el Juez Promiscuo de Riohacha profirió sentencia de prescripción adquisitiva del dominio del predio La Familia en favor, del demandante Ángel Enrique Ortiz Peláez, la Sala advierte que esta sentencia, no es oponible a la Nación, por varias razones: primero, porque como ya se indicó, va en contravía, con toda la legislación que preceptúa que los bienes baldíos son imprescriptibles; segundo, porque el propio proceso de pertenencia, regulado por el artículo 407 del Código de Procedimiento Civil, ordenaba la inscripción de la demanda en el registro, requisito que, en este caso, se omitió..., y, tercero, porque si bien es cierto la cosa juzgada merece la mayor ponderación, el mismo estatuto procesal civil en el artículo 332 consagra excepciones, como es el caso previsto en el citado artículo 407, numeral 4”.
De igual forma, se citó el fallo de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia(85), en la que reiteró la imprescriptibilidad de los bienes baldíos como garantía del interés público y en prevención de solicitudes fraudulentas de pertenencia. Al respecto, sostuvo que “su afectación, así no sea inmediata sino potencial al servicio público, debe excluirse de la acción de pertenencia, para hacer prevalecer el interés público o social sobre el particular”. Añadió lo siguiente:
“Por esa razón, esta Sala afirmó que “hoy en día, los bienes que pertenecen al patrimonio de las entidades de derecho público no pueden ganarse por el modo de la prescripción adquisitiva de dominio, no porque estén fuera del comercio o sean inalienables, como si ocurre con los de uso público, sino porque la norma citada (art. 407 del CPC, se agrega) niega esa tutela jurídica, por ser ‘propiedad de las entidades de derecho público’, como en efecto el mismo artículo lo distingue (ordinal 4°), sin duda alguna guiado por razones de alto contenido moral, colocandoasíundiquedeprotecciónalpatrimoniodelEstado,quepornegligenciadelosfuncionariosencargadosdelasalvaguardia,estabasiendoesquilmado,atravésdefraudulentosprocesosdepertenencia” (sentencia de 12 de febrero de 2001, exp. 5597, citada en el fallo de 31 de julio de 2002, exp. 5812)” (subrayado fuera del original).
Queda de esta manera absolutamente claro que los bienes baldíos no pueden, bajo ninguna circunstancia, ser objeto de adjudicación en un proceso de pertenencia.
8. Oposición al registro ordenado mediante sentencia judicial
8.1. La Constitución Política califica la actividad de los registradores como un servicio público que debe ser regulado por el Congreso de la República, ya que, como pasara a verse, dicha labor es primordial para el buen funcionamiento del Estado:
“ART. 131.—Compete a la ley la reglamentación del servicio público que prestan los notarios y registradores, la definición del régimen laboral para sus empleados y lo relativo a los aportes como tributación especial de las notarías, con destino a la administración de justicia”.
Dicha labor, constituye un auténtico servicio(86) que demanda, de parte de los funcionarios que lo realizan, un comportamiento atento y vigilante hacia todas las actividades propias de su competencia. Dicha actividad se encuentra regulada en la Ley 1579 de 2012, “Por la cual se expide el estatuto de registro de instrumentos públicos y se dictan otras disposiciones”.
En esta medida, le corresponde al funcionario realizar un examen del instrumento jurídico que se busca registrar, tendiente a comprobar si reúne las exigencias formales de ley para poder proceder con tal fin. Es por esta razón que uno de los principios fundamentales que sirve de base al sistema registral es el de la legalidad, según el cual “[s]olo son registrables los títulos y documentos que reúnan los requisitos exigidos por las leyes para su inscripción”(87).
El propósito del legislador al resaltar el rango de servicio público de la función registral(88) y al establecer un concurso de méritos para el nombramiento de los Registradores de Instrumentos Públicos en propiedad(89), así como el de diseñar un régimen de responsabilidades ante el proceder sin justa causa(90), evidentemente no fue el de idear un simple estatuto sin ninguna clase de juicio o finalidad clara. Todo lo contrario, como responsable de la salvaguarda de la fe ciudadana y de la publicidad de los actos jurídicos ante la comunidad, el registrador ejerce un papel activo, calificando los documentos sometidos a registro y determinando su inscripción de acuerdo a la ley, y en el marco de su autonomía(91).
Resulta importante tal presupuesto que incluso la decisión de un juez de la República, formalmente válida, puede ser inaplicada por un registrador cuando se advierta que la decisión contraria de manera manifiesta y evidente un mandato constitucional o legal, tal y como lo permite la Ley 1579 de 2012:
“ART. 18.—Suspensión del trámite de registro a prevención. En los eventos en que al efectuarse la calificación de un documento proveniente de autoridad judicial o administrativa con funciones judiciales se encuentre que no se ajusta a derecho de acuerdo a la normatividad vigente, se suspenderá el trámite de registro y se informará al funcionario respectivo para que resuelva si acepta lo expresado por la oficina o se ratifica en su decisión. La suspensión del trámite se hará mediante acto administrativo motivado y por el término de treinta (30) días, a partir de la fecha de remisión de la comunicación, vencidos los cuales y sin haber tenido respuesta, se procederá a negar la inscripción con las justificaciones legales pertinentes. En el evento de recibir ratificación, se procederá a su registro dejando en la anotación la constancia pertinente” (Subrayado fuera del texto original).
Esta atribución legal ha sido avalada por la jurisprudencia constitucional en diversas oportunidades. Así las cosas en la Sentencia T-488 de 2014 respecto a la posibilidad de las autoridades de registro de oponerse a una determinación abiertamente ilegal precisó lo siguiente:
“Es necesario precisar que la labor del registrador constituye un auténtico servicio público que demanda un comportamiento sigiloso. En esta medida, corresponde al funcionario realizar un examen del instrumento, tendiente a comprobar si reúne las exigencias formales de ley. Es por esta razón que uno de los principios fundamentales que sirve de base al sistema registral es el de la legalidad, según el cual “¨[s]olo son registrables los títulos y documentos que reúnan los requisitos exigidos por las leyes para su inscripción. El propósito del legislador al consagrar con rango de servicio público la función registral, al establecer un concurso de méritos para el nombramiento de los Registradores de Instrumentos Públicos en propiedad, así como diseñar un régimen de responsabilidades ante el proceder sin justa causa, evidentemente no fue el de idear un simple refrendario sin juicio. Todo lo contrario, como responsable de la salvaguarda de la fe ciudadana y de la publicidad de los actos jurídicos ante la comunidad, el registrador ejerce un papel activo, calificando los documentos sometidos a registro y determinando su inscripción de acuerdo a la ley, y en el marco de su autonomía.
En casos como el presente, incluso la decisión de un juez de la República, formalmente válida, puede ser desatendida por el funcionario responsable cuando este advierte que la providencia trasgrede abiertamente un mandato constitucional o legal inequívoco. En efecto, el principio de seguridad jurídica no se erige como una máxima absoluta, y debe ceder cuando la actuación cuestionada representa una vía de hecho; el error, la negligencia o la arbitrariedad no crea derecho. La obediencia que se espera y demanda en un Estado Social y Democrático de Derecho, no es una irreflexiva e indiferente al contenido y resultados de una orden”.
En igual línea de pensamiento en la sentencia T-549 de 2016 la Corte al analizar un asunto similar al que aquí se estudia determinó lo siguiente:
“El propósito del legislador al resaltar el rango de servicio público de la función |registral y al establecer un concurso de méritos para el nombramiento de los Registradores de Instrumentos Públicos en propiedad, así como el de diseñar un régimen de responsabilidades ante el proceder sin justa causa, evidentemente no fue el de idear un simple estatuto sin ninguna clase de juicio o finalidad clara. Todo lo contrario, como responsable de la salvaguarda de la fe ciudadana y de la publicidad de los actos jurídicos ante la comunidad, el registrador ejerce un papel activo, calificando los documentos sometidos a registro y determinando su inscripción de acuerdo a la ley, y en el marco de su autonomía. Resulta tan importante tal presupuesto que incluso la decisión de un juez de la República, formalmente válida, puede ser desatendida por el funcionario responsable cuando este advierte que la providencia trasgrede abiertamente un mandato constitucional o legal inequívoco”.
En efecto, el principio de seguridad jurídica no se erige como una máxima absoluta, y debe ceder cuando la actuación cuestionada representa un posible desconocimiento de le ley; lo anterior, por cuanto el error, la negligencia o la arbitrariedad no crean derecho, mucho menos cuando tales vías de hecho vienen del mismo registrador(92). La obediencia que demanda en un Estado Social y Democrático de Derecho, no debe ser irreflexiva e indiferente al contenido y resultados de una orden, sino que se espera de un funcionario que realice una debida evaluación y estudio de cada solicitud, y que haga uso de las atribuciones consagradas en el ordenamiento jurídico para oponerse cuando sea el caso(93).
Así las cosas, el registrador cuenta con la potestad y herramientas para oponerse al registro de un bien inmueble cuando detecta una situación que puede derivarse de un desconocimiento flagrante del ordenamiento legal y constitucional, ya que como servidor público tiene el deber de salvaguardar estos últimos, así como el de mantener la fe pública intacta en lo que se refiere a su función particular(94).
Ahora bien, debe traerse a colación que en acatamiento de la sentencia T-488 de 2014(95) el Gerente General del Incoder y el Superintendente de Notariado y Registro expidieron la Instrucción Conjunta número 13/251 del 13 de noviembre de 2014, por medio de la cual pusieron en conocimiento de todos los Directores Territoriales del Instituto y los Registradores de Instrumentos Públicos del país lo resuelto en el mencionado fallo, así como los pasos a seguir en aquellos casos en los cuales se les ordenara mediante fallo judicial la inscripción de un titular del derecho de dominio sobre un bien que pueda presumirse como baldío.
Dicha circular les indica a los registradores que en ausencia de antecedentes registrales deben proceder tal y como lo describe el artículo 18 de la Ley 1579 y dar aviso de la situación a la Dirección Territorial del Incoder correspondiente, así como a la Procuraduría Ambiental y Agraria y a la Superintendencia para la Protección, Restitución y Formalización de Tierras. En caso de que el juez no responda o insista en la inscripción debe el registrador correspondiente hacer una nota devolutiva, mediante la cual nieguen la inscripción de la sentencia de pertenencia, haciendo uso de la motivación expuesta por esta Corporación en la sentencia T-488 de 2014.
Tal acto administrativo además debe fundarse en la Ley 160 de 1994, las normas procesales que obligan a los jueces civiles a vincular a estos procesos al Incoder y las potestades que le brinda la Ley 1579 de 2012. Así mismo, dicha devolución debe destacar la grave amenaza que implica la inscripción de un propietario sobre un bien baldío, al poner en peligro la finalidad del artículo 64 de la Constitución. Finalmente, debe expedirse en oportunidad y brindar los recursos, propios del principio de contradicción, de carácter administrativo a quien desee oponerse a la negativa de registro.
8.2. Ahora bien, debe precisarse que recientemente la Superintendencia de Notariado y Registro, mediante Instrucción Administrativa del 17 de febrero de 2017, modificó la Instrucción Conjunta número 13/251 del 13 de noviembre de 2014, con el propósito de sistematizar y actualizar el procedimiento adelantado a los criterios jurisprudenciales establecidos por la Corte en las sentencias T-293 de 2016, T-548 de 2016 y T-549 de 2016. En primer lugar, esta precisó que cuando el particular o el juez soliciten a la oficina de registro de instrumentos públicos certificado de antecedente registral para aportar al proceso de declaración de pertenencia, se pueden presentar dos situaciones a saber:
(i) Carencia de antecedente registral, al evidenciar del análisis existente en los índices de propietarios que no es posible constatar ninguna clase de registro de derechos reales en el inmueble objeto de discusión. En estos casos la Superintendencia solicita que el certificado a expedir precise que el inmueble carece de antecedentes Registrales, determinando así la inexistencia de pleno dominio sobre el mismo, “situación que presume la naturaleza baldía del predio y su imprescriptibilidad”.
(ii) La segunda hipótesis que se puede presentar es que la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos identifique que se encontraron tradiciones de predios que inician su historia jurídica con base en títulos precarios(96). Ante estas situaciones es preciso que se certifique esta situación y se prevenga al juez respecto de que se puede tratar de un predio de naturaleza baldía, el cual solo se puede adquirir por resolución de adjudicación de la Agencia Nacional de Tierras.
Así las cosas, como lo precisa la Instrucción Administrativa del 17 de febrero de 2017, proferida por el Superintendente de Notariado y Registro, ante la inexistencia de antecedentes registrales, puede llegar a considerarse que el bien a prescribir tiene la naturaleza de baldío y, en esa medida, los jueces deben abstenerse de ordenar la prescripción del bien. Ello no se debe a que una simple afirmación que in genere pueda llevar a suspender o finalizar la actividad jurisdiccional, sino por el contrario es la consecuencia lógica de no tener la claridad sustancial de la naturaleza del bien, por cuanto la legislación colombiana establece que solo cuando existe absoluta certeza que el bien a prescribir no es baldío, las autoridades judiciales pueden proceder a reconocer la existencia de la usucapión.
9. Plan Nacional de Clarificación y Recuperación de Tierras Rurales
9.1. La Corte en la sentencia T-488 de 2014(97) evidenció una falla estructural en la política agraria de identificación, asignación y recuperación de bienes del Estado, la cual estaba permitiendo que se despojara a la Nación de sus baldíos mediante una figura distinta a la prevista originalmente por el legislador, es decir, mediante la utilización de procesos de prescripción adquisitiva del dominio. Sobre el particular, la decisión en comento afirmó lo siguiente:
“La prescripción o usucapión es uno de los modos de adquirir el dominio de los bienes corporales, raíces o muebles que están en el comercio, los terrenos baldíos obedecen a una lógica jurídica y filosófica distinta, razón por la cual estos tienen un régimen especial que difiere del consagrado en el Código Civil (…) la adquisición de las tierras baldías, a diferencia de lo que ocurre en materia civil con los inmuebles en general, no se adquiera mediante la prescripción, sino por la ocupación y posterior adjudicación, previo el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley…
El artículo 65 de la ley 160 de 1994, consagra inequívocamente que el único modo de adquirir el dominio es mediante un título traslaticio emanado de la autoridad competente de realizar el proceso de reforma agraria y que el ocupante de estos no puede tenerse como poseedor (…) es claro que la única entidad competente para adjudicar en nombre del Estado las tierras baldías es el Incoder, previo cumplimiento de los requisitos legales”.
En lo que respecta a las fallas que tuvieron como consecuencia la pérdida de un número indeterminado de hectáreas baldías mediante la figura de prescripción adquisitiva del dominio, la Sentencia T-488 de 2014 afirmó lo siguiente:
“Particularmente, existen dos problemas en torno a la administración de los terrenos de baldíos que denotan especial relevancia para la resolución del presente asunto: (i) la falta de información actualizada y completa por parte de la institución responsable de la administración y adjudicación de los baldíos y (ii) la excesiva concentración de las tierras”.
Sobre el primer aspecto, la providencia en cita señaló que en un reciente informe sobre desarrollo humano la Oficina en Colombia del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), alertó sobre la falta de estadísticas ciertas y completas sobre las cuestiones rurales en el país. La anterior falencia igualmente fue reconocida por el Gobierno Nacional en la providencia en comento en los siguientes términos: “El Incoder no cuenta con un inventario de bienes baldíos de la Nación”.
Teniendo en cuenta lo anterior, la Corte reconoció que la inexistencia de un inventario de bienes baldíos de la Nación desconocía los objetivos constitucionales trazados tanto por la Carta de 1991, como por la Ley 160 de 1994, en la medida que si el Incoder, como entidad responsable de la administración de los bienes del Estado, al no poseer un registro fidedigno sobre los predios de la Nación, era altamente probable que numerosas hectáreas de tierra estuviesen siendo apropiadas por sujetos no beneficiarios del sistema de reforma agraria(98).
En igual medida, la Sentencia T-488 de 2014 advirtió que la inexistencia de un inventario de bienes baldíos de la Nación, a su vez, contribuye al fenómeno de la concentración excesiva de tierras. En esa medida, señaló:
“En tanto la falta de claridad y certeza sobre la naturaleza jurídica de los terrenos permite que estos sean adjudicados irregularmente mediante procedimientos judiciales ordinarios (declaración de pertenencia), en los que no se califica adecuadamente el perfil de los sujetos beneficiarios ni los límites de extensión del predio (en unidades agrícolas familiares, UAF). Con ello, se pretermiten los objetivos finales de la reforma agraria: acceso progresivo a la propiedad a los trabajadores campesinos y desarrollo rural”.
La importancia de contar con un inventario de bienes baldíos, ha sido resaltado por la Contraloría General de la República. Sobre el particular precisó que determinar con claridad cuáles son los terrenos sobre los cuales ejerce dominio la Nación permitiría más allá de impedir que mediante la figura de prescripción adquisitiva del dominio se sigan substrayendo los bienes baldíos del Estado, construir una política rural que permita la vigencia de la Carta del 91. El órgano de control en este sentido expuso:
(vii) Todo lo anterior afecta de manera contundente la sustentabilidad, la seguridad alimentaria y los planes de vida, que se constituyen en amenazas directas a la seguridad local, regional y nacional(99)”.
Teniendo en cuenta la problemática descrita, la sentencia T-488 de 2014 emitió tres órdenes específicas con el fin de remediar las falencias existentes en la política pública de identificación, monitoreo y recuperación de baldíos. Estas son:
“QUINTO. ORDENAR al Incoder, adoptar en el curso de los dos (2) meses siguientes a la notificación de esta providencia, si aún no lo ha hecho, un plan real y concreto, en el cual puedan identificarse las circunstancias de tiempo, modo y lugar, en las cuales habrá de desarrollarse un proceso nacional de clarificación de todos los bienes baldíos de la Nación dispuestos a lo largo y ancho del país. Copia del anterior plan de trabajo se enviará a la Procuraduría General de la Nación y a la Contraloría General de la República para que, dentro de sus competencias constitucionales y legales, evalúen los cronogramas e indicadores de gestión mediante un informe que presentarán al juez de instancia, en el transcurso del mes siguiente a la recepción del plan. De igual manera, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional y la Presidencia de la República recibirán copia del plan propuesto por el Incoder y de los comentarios y sugerencias que formulen los órganos de control. Una vez se acuerde y apruebe la versión definitiva del plan de trabajo, a más tardar dentro de los cinco meses siguientes a la notificación de esta providencia, la Procuraduría General de la Nación y la Contraloría General de la República vigilarán su cumplimiento y desarrollo, e informarán periódicamente al juez de instancia y a la Corte Constitucional de los avances o correctivos que estimen necesarios
SÉPTIMO. ORDENAR a la Superintendencia de Notariado y Registro presentar al juez de instancia, dentro de los dos (2) meses siguientes a la notificación de esta providencia, un informe consolidado a la fecha sobre los terrenos baldíos que posiblemente hayan sido adjudicados irregularmente a través de procesos de pertenencia, de acuerdo a la información suministrada por sus oficinas seccionales. Copia de este informe deberá ser enviado, dentro del mismo término, al Incoder y a la Fiscalía General de la Nación para que investigue en el marco de sus competencias eventuales estructuras delictivas detrás de la apropiación ilegal de tierras de la Nación.
OCTAVO. ORDENAR al Incoder que adelante, con fundamento en el informe presentado en el numeral anterior, los procedimientos de recuperación de baldíos a los que haya lugar. Dentro de los cinco (5) meses siguientes a la recepción del precitado documento, el Incoder deberá informar a la Procuraduría General de la Nación y a la Contraloría General de la República los avances en esta orden, especificando, por lo menos, el (i) número de procesos iniciados, (ii) fase en la que se encuentran y (iii) cronograma de actuaciones a ejecutar. Copia de este informe se enviará a la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional”.
En respuesta a las órdenes proferidas por esta Corporación en la sentencia T-488 de 2014, el Incoder (en liquidación) y la Agencia Nacional de Tierras, construyeron un documento técnico en el cual se plantearon las estrategias metodológicas a seguir por los diferentes entes estatales encargados de garantizar la gobernanza de la tierra ello con el objetivo de cumplir las órdenes proferidas por esta Corte, documento que se titula “Plan Nacional de Clarificación y Recuperación de Tierras Rurales”, el cual fue valorado por esta Corte en los Autos 222 de 2016 y 040 de 2017.
El referido Plan puede considerarse como una de las más actualizadas radiografías del campo colombiano. Este contiene las metas e indicadores estatales con los cuales el gobierno pretende remediar la problemática institucional y el abandono institucional que ha imperado en la administración, tenencia y asignación de bienes de la Nación desde hace siglos.
Se debe precisar que la primera vez que el Plan Nacional de Clarificación y Recuperación de Tierras Rurales fue analizado por esta Corporación, las conclusiones a las cuales se llegó permitieron evidenciar varias falencias que requirieron profundizar el seguimiento por parte de este Tribunal a la sentencia T-488 de 2014. Estos fueron explicados en el Auto 222 de 2016, en los siguientes términos:
— Posiblemente existen más de 26.926 predios adjudicados bajo la figura de prescripción adquisitiva del dominio, los cuales han sustraído a la Nación de más de 1.202.366 hectáreas baldías.
— El Plan Nacional de Clarificación y Recuperación de Tierras Rurales prima facie, parece enfocarse exclusivamente en la recuperación de las más de 1.202.366 hectáreas baldías sustraídas de la Nación, sin establecer mecanismos de titulación masiva que permitan garantizar a las personas sujetas de reforma agraria, la inmediata adjudicación de la tierra que han explotado desde hace décadas bajo la convicción de ser propietarias (buena fe exenta de culpa). En este orden de ideas, la ejecución de dicha política sin un programa masivo de titulación o compensación podría ser el detonante de mayores conflictos en el campo”. (Negrilla y cursiva fuera de texto)
9.2. Ahora bien, tanto el Incoder (en liquidación) como la Agencia Nacional de Tierras, precisaron en el Plan Nacional de Clarificación y Recuperación de Tierras Rurales que una de las estrategias jurídicas para lograr la recuperación de los bienes sustraídos del dominio del Estado mediante sentencias de prescripción adquisitiva del dominio, era la interposición de diversas acciones de tutela con las cuales se buscaba declarar la nulidad de las actuaciones de diversos jueces que mediante decisiones judiciales prescribieron bienes baldíos. Esto por cuanto los jueces deben tener plena claridad respecto de la naturaleza jurídica del bien a prescribir y, en esa medida, al no tener la absoluta certeza de que el terreno a prescribir es privado, fácilmente puede incurrir en una vulneración a las garantías constitucionales de la administración.
De esta forma, el informe presentado por la Agencia Nacional de Tierras en el marco de las órdenes emitidas en la sentencia T-488 de 2014 precisó lo siguiente:
“Teniendo como base la información remitida por la Superintendencia de Notariado y Registro el Incoder ha venido actuando por vía judicial de tutela con el fin de que se respete el derecho al Debido Proceso en los procesos de pertenencia tramitados sobre predios presuntamente baldíos, que por su naturaleza son imprescriptibles. El objetivo es retrotraer las actuaciones de suerte que se pueda hacer parte el Instituto con el fin de establecer la situación jurídica de los bienes desde el punto de vista de la propiedad (…) Existen 197 tutelas en total (en las cuales se ha adelantado la estrategia de recuperación) las cuales se relacionan así: (i) 100 Tutelas con fallos favorables, (ii) 56 Tutelas con fallos desfavorables con fundamento en la sentencia de la Corte Suprema de Justicia radicada con el No. 2015-00413-01 de 16 de febrero de 2016, (iii) 28 Tutelas que se encuentran surtiendo el trámite de impugnación, (iv) 10 Tutelas que se encuentran admitidas, (v) 3 Tutelas que se encuentran en reparto”.
Conforme lo anotó la Agencia Nacional de Tierras el objetivo de esta medida no busca sustraer a los campesinos que han explotado por décadas su territorio de sus medios de subsistencia, sino regularizar la propiedad de los mismos, por cuanto una vez se determine en un proceso de clarificación si el bien es baldío o no, se podrá adelantar su adjudicación, siempre y cuando se verifique que el destinatario es un sujeto de reforma agraria. En este sentido, se adujo:
“Estas acciones de Tutela, como se ha indicado previamente, no pretenden de ninguna manera que el Juez se pronuncie sobre la naturaleza jurídica del bien, pues en tratándose de baldíos, por estricto mandato de la ley 160 de 1994 dicha competencia recae en el Incoder, hoy Agencia Nacional de Tierras. En este sentido, el fallo de Tutela de ninguna manera permite considerar, de manera automática, que se trata de un bien baldío. Para arribar a esta conclusión, se requiere adelantar el correspondiente proceso de clarificación, cuya ejecución, según el Plan Nacional de Clarificación debe hacerse, bien en el mediano plazo con los pilotos; bien en el largo plazo a través de los barridos prediales generales. Unavezseagotenestosprocedimientossepodráiniciareltrámitedeadjudicacióndebaldío,verificandoqueelocupanteseaefectivamentesujetodereformaagraria”.(Negrilla y cursiva fuera de texto).
Esta obligación no es ajena a las respuestas que caso a caso habían adoptado las distintas Salas de la Corte Constitucional al momento de resolver asuntos puestos a su consideración. En esa medida, debe destacarse que las sentencias T-488 de 2014, T-293 de 2016, T-548 de 2016 y T-549 de 2016, siempre que revocaron las sentencias proferidas por los distintos jueces ordinarios de instancia, a renglón seguido ordenaron iniciar el proceso de clarificación y la inmediata titulación del bien, siempre y cuando se satisfagan los requisitos contemplados en la Ley 160 de 1994, es decir: (i) demostrar que tiene bajo explotación económica las dos terceras partes de la superficie cuya adjudicación solicita(100), (ii) ocupación y explotación previa no inferior a cinco años(101), (iii) no tener patrimonio neto sea superior a mil salarios mínimos mensuales legales(102), (iv) no ser propietario o poseedor, a cualquier título, de otros predios rurales en el territorio nacional(103) y (v) en ningún caso ejercer el dominio, posesión o tenencia a ningún título de más de una Unidad Agrícola Familiar.(104)
Así las cosas, en la sentencia T-488 de 2014 este Tribunal al dejar sin efectos la providencia proferida por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Orocué, dentro del proceso agrario de pertenencia, igualmente dispuso que “dentro del término de veinte (20) días contados a partir de la notificación de la presente providencia, el Incoder adelantará —en el marco de lo dispuesto por la Ley 160 de 1994 y el Decreto 1465 de 2013— el proceso de clarificación sobre el inmueble objeto de discusión para establecer si ha salido o no del dominio del Estado. En todo caso, el instituto acompañará al accionante y lo incluirá como beneficiario del proceso de adjudicación de baldíos siempre y cuando cumpla con los requisitos legales”.
Posteriormente, en la Sentencia T-548 de 2016 este Tribunal emuló igual garantía constitucional al demandado afectado con la posible decisión y ordenó:
“se ordenará al Incoder que dentro del término de veinte (20) días, contados a partir de la notificación de la presente providencia, dé inicio -en el marco de lo dispuesto por la Ley 160 de 1994 y el Decreto 1465 de 2013- al proceso de clarificación sobre el inmueble objeto de discusión, término durante el cual el respectivo proceso de pertenencia deberá ser suspendido, en virtud de lo dispuesto en el numeral 1° del artículo 161 del Código General del Proceso. De los resultados del proceso, enviará copia a la señora Rosa Lilia Ibagué Cuadrado, al Juzgado Primero Civil del Circuito de Tunja y a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Tunja. En todo caso, deberá tenerse en cuenta que si el inmueble objeto de clarificación resulta ser un baldío, la accionante en el proceso de pertenencia a que se sustrae esta providencia, deberá ser tenida como la primera opcionada en el trámite de titulación del bien, siempre que reúna los requisitos legales y jurisprudenciales, especialmente los desarrollados por la Corte en la Sentencia SU-426 de 2016.
De otra parte, se dispondrá a Defensoría del Pueblo acompañé a la accionante del proceso de pertenencia y verifique que sea incluida como beneficiaria del proceso de adjudicación de baldíos, siempre y cuando cumpla con los requisitos legales, sin que pueda el Incoder (en liquidación) o la Agencia Nacional de Tierras, entre tanto, perturbar la presunta posesión que del bien ha venido ejerciendo la señora Ibagué Cuadrado. Ahora bien, como quiera que esta Sala no estima prudente que se postergue indefinidamente en el tiempo la situación jurídica pretendida por el actor en el proceso de pertenencia, máxime cuando el Incoder tampoco tiene certeza de la naturaleza del bien objeto de la demanda de pertenencia, negligencia injustificada que no puede ser aplicada en perjuicio de los ciudadanos, se instará al Incoder, hoy Agencia Nacional de Tierras, para que, teniendo en cuenta los términos establecidos para esta clase de procesos agrarios, así como el plan Nacional de Clarificación presentado a esta Corporación en cumplimiento de la Sentencia T-488 de 2014, sea diligente en el adelantamiento del proceso de clarificación, de manera que su culminación no tome más de 18 meses”.
Así mismo, en la sentencia T-549 de 2016 esta Corporación reiteró el amparo constitucional, al ordenar que una vez finalice el proceso de clarificación y de llegarse a determinar que es baldío se debe proceder “a tener al accionante como el primera opcionado en el trámite de titulación del bien, siempre que reúna los requisitos legales”.
Ahora bien, teniendo en cuenta que la propia ANT precisó que el objeto de oponerse a las inscripciones que se estaban adelantando no era frenar la regularización de la propiedad agraria, sino por el contrario normalizar bien sea vía prescripción o vía adjudicación la situación jurídica de miles de campesinos, la Corte expidió el Auto 040 de 2017 con el propósito de lograr que el Gobierno Nacional superara la parálisis institucional, que ha llevado a que en el último año no se hayan adelantado las adjudicaciones a los sujetos de reforma agraria.
10. Ruta prioritaria destinada a lograr la normalización de los bienes sobre los cuales las autoridades de registro o agrarias manifiestan la posibilidad de ser baldíos
En el marco del cumplimiento de las órdenes proferidas en la sentencia T-488 de 2014 y el Auto 222 de 2016, esta Corporación profirió el Auto 040 de 2017. En dicha providencia este Tribunal adoptó dos órdenes estructurales destinadas a superar la problemática causada por la institucionalidad agraria y de registro, la cual, empleando el argumento de estar en presencia de bienes “presuntamente baldíos”, estaba difiriendo indefinidamente el derecho de la población campesina a acceder al territorio al solicitar por tiempo indefinido la suspensión o la revocatoria de procesos judiciales en los cuales se pedía la usucapión de un bien.
10.1. Crisis de la institucionalidad agraria durante el último medio siglo
10.1.1. En el Auto 040 de 2017 la Corte analizó varios reportes presentados por la Procuraduría General de la Nación en los cuales se expuso el estado actual de la institucionalidad agraria en el país. Para ello, la decisión en comento haciendo suyas las observaciones de la Procuraduría precisó que a lo largo de la historia colombiana, ante la liquidación de las entidades encargadas de realizar la reforma agraria en el país, ha sido una constante que se herede un cúmulo de trabajo de tal magnitud y número que inevitablemente ha llevado a la paralización por varios años de las actividades misionales de la nueva institucionalidad. En este sentido, se expuso:
“El Incora heredó al Incoder en el 2003 aproximadamente 50.000 expedientes de titulación de baldíos, extinción de derecho de dominio, clarificación y deslinde de la propiedad, recuperación de baldíos indebidamente ocupados (…) Mediante el Decreto 1300 de 2003, se creó el Incoder, el cual absorbió funciones de las siguientes entidades: Incora, Instituto Nacional de Adecuación de Tierras (INAT), INPA y el programa de Desarrollo Rural Integrado (DRS). El aludido decreto estableció que el Incoder tendría como función principal ejecutar la política de desarrollo rural en el país, tarea que difícilmente podría cumplirse al concentrar en una entidad débil las funciones de las entidades suprimidas. La nueva institución (Incoder) nació entonces sobrecargada de funciones y sin personal suficiente”.
De igual manera, el Auto 040 de 2017 logró determinar que para la fecha en la cual se decretó la liquidación del Incoder se encontraban en trámite 2.950 procesos agrarios a nivel nacional, dentro de los cuales 1.352 correspondían a procesos de clarificación de la propiedad y 576 de recuperación. Sin embargo, ante este panorama la respuesta institucional del Incoder y de la ANT no estuvo a la altura de los derechos constitucionales en juego, porque durante parte del año 2015 y casi la totalidad del año 2016 las autoridades encargadas de gestionar la materialización del Plan Nacional de Clarificación no adelantaron actividades para cumplir con las metas trazadas. Al respecto precisó:
“En los dos primeros meses del año 2015 se observó total inactividad en los procesos agrarios en Incoder, debido a la falta de personal tanto a nivel central como territorial, y no se realizaron visitas de topografía en conjunto con el IGAC por cuanto no se había suscrito convenio interadministrativo. En agosto y septiembre del 2015 todas las territoriales de Incoder suspendieron actividades para adelantar inventario previo a la remisión de expedientes hacia Bogotá. En noviembre se dio la orden de remitir los expedientes desde las territoriales hacia el nivel central de Incoder y se les quitó las facultades a los directores territoriales. El 7 de diciembre de 2015 mediante decreto 2365 se ordenó la liquidación de Incoder, y mediante el Decreto 2363 se creó la agencia Nacional de Tierras ANT.
Ante la suspensión de los procesos misionales en materia de tierras que adelantaba Incoder y que fueron asignados a la ANT, el 9 de marzo de 2016 la Procuraduría General de la Nación requirió al ministro de agricultura y desarrollo rural, alertando sobre la crisis de la institucionalidad rural, resaltando entre otros aspectos el retraso de la implementación de la sentencia T-488 de 2014, ante lo cual el ministro respondió que desde el momento de la expedición de los respectivos actos administrativos hasta el pleno funcionamiento de la respectiva entidad, este proceso toma en promedio (8) meses”.
De tal gravedad fueron los hallazgos encontrados al analizar la capacidad y profesionalismo de la institucionalidad agraria, que la Procuraduría consideró que se daban todos los presupuestos para declarar un estado de cosas inconstitucional. En este sentido, expuso: “ante la falta de celeridad de este proceso y dada la conculcación de derechos fundamentales ante la omisión de las autoridades de la institucionalidad pública agraria, falta de celeridad, e incluso negligencia que conlleva la parálisis de los procedimientos agrarios que adelantaba Incoder, se advierte a la Corte Constitucional sobre la existencia de un estado de cosas inconstitucional en el sector agrario que se evidencia por la parálisis que afecta a la institucionalidad pública agraria ante el incumplimiento de los objetivos constitucionales y legales de garantía de derechos a la población rural”.
Este tribunal en el Auto 040 de 2017 igualmente destacó la existencia de varias irregularidades que deberían ser subsanadas por la ANT de cara a lograr un adecuado funcionamiento, algunas de las cuales conllevarían a la ejecución de cuantiosas acciones de reconstrucción y gestión documental. En esta medida, la referida providencia ilustró como el Centro de Memoria Histórica recientemente en un documento titulado “Tierras y conflictos rurales Historia, políticas agrarias y protagonistas”, identificó que las entidades agrarias a la fecha desconocen los bienes distribuidos por el Fondo Nacional Agrario durante los años 2001, 2002 y 2003. Ello debido a que “cuando se liquidó el Incora y se creó el Incoder, los funcionarios que manejaban esa información, en señal de protesta, no la entregaron a los nuevos funcionarios y, al parecer, la borraron de los computadores”.
Teniendo en cuenta que uno de los argumentos empleados por los jueces de instancia para negar la protección invocada se centraba en la imposibilidad de obligar al accionado a encontrar los títulos de propiedad de su bien, ya que ni la misma institucionalidad agraria tiene conocimiento de su historia, vale la pena resaltar el diagnóstico del problema, las conclusiones y órdenes que fueron proferidas en el Auto 040 de 2017 sobre este punto en particular.
En lo que respecta al problema identificado, la Corte en el citado auto precisó que: “El Incoder en Liquidación debe transferir a la Agencia Nacional de Tierras 35.000 cajas de archivo, de las cuales 5.300 se entregarán organizadas y digitalizadas. 18.924 cajas se encuentran con inventario en estado natural y 10.776 cajas se encuentran solo con proceso de organización. Dentro de la entrega que se encuentra realizando el Incoder no se han recibido expedientes digitalizados, ni sistema de información que lo contenga, hasta el momento del presente informe”.
Ahora bien, mediante el informe de 20 de abril de 2017 el Ministerio de Agricultura precisó que la magnitud del problema era mucho más grande de lo que inicialmente le fue informado a la Corte Constitucional. En este sentido, expuso que además de la información referida, el Patrimonio Autónomo de Remanentes tiene pendiente la entrega a la ANT de archivos que durante la liquidación del Incoder no fueron entregados. Es así como la ANT espera recibir durante 2017 una cantidad proyectada de 650.000 planos de diversos tamaños, 3.880 cajas de referencia x-300 y un número indeterminado del archivo misional que fue allegado por las territoriales de la entidad liquidada(105).
Así mismo, en lo que respecta a la depuración y digitalización del archivo, el cual valga decirlo es un elemento indispensable para tener claridad de si el bien a prescribir es baldío o no, el referido informe precisó que revisados los documentos aportados por el Incoder liquidado, se evidencia que esa entidad logró la organización documental y digitalización de un poco más de 4.600 metros lineales, lo que representa un 32% del universo de archivos misionales de tierras, lo que significa que la ANT deberá depurar, organizar digitalizar y migrar una proyección de 9.500 metros lineales de archivo.
10.1.2. Teniendo en cuenta que otro insumo indispensable para determinar si un bien es o no baldío son los datos contenidos en el antiguo sistema de registro(106) contenidos en el Libro Primero, razón por la cual el Auto 040 de 2017 consideró que actualizar y migrar la información existente en el anterior sistema registral “sigue siendo una deuda histórica que termina afectando a la actual institucionalidad agraria, la cual en muchos casos se ve obligada a paralizar los procesos agrarios en curso, por carecer de un completo y actualizado sistema de registro que le permita tener claridad sobre la naturaleza de la primera anotación registrada en el Libro Primero (si es que existe). Por lo anteriormente expuesto, esta Corporación declarará que en lo que respecta a la existencia de una serie de acciones institucionales destinadas a superar las deficiencias identificadas en los sistemas de información primaria y secundaria utilizadas por la institucionalidad rural, a la fecha no se ha presentado una superación de la problemática identificada”.
En concordancia con lo anterior, mediante informe de 05 de abril de 2017 el Superintendente de Notariado y Registro precisó que existían aproximadamente 85.500 libros del antiguo sistema de registro, dentro de los cuales 23.397 corresponden a los denominados “tomos de matrícula” cuyas anotaciones contienen entre 200 y 300 registros, y en esa medida se puede indicar que existen alrededor de 5.849.250 registros de matrícula en el antiguo sistema. Precisan que a la fecha se ha realizado un trabajo de revisión e incorporación de la información del 21% correspondiéndole 1.232.500 matrículas, lo que lleva a concluir que aún restan 4.616.750 registros por verificar, proceso que no incluye la intervención archivística de restauración, digitalización y sistematización de los libros.
Teniendo en cuenta lo anterior, esta Corporación en el Auto 040 de 2017 ordenó que a más tardar al 1 de junio de 2018(107): (i) debía estar depurado, clasificado y digitalizado tanto del archivo histórico del Incoder como los documentos y resoluciones de titulación que reposan en el Archivo General de la Nación y (ii) tendría que haber finalizado la migración de toda la información existente en el antiguo sistema registral, ya que sin dichos documentos es imposible determinar si el no contar con antecedentes registrales, se debe a la naturaleza baldía del bien, o por el contrario es una falla propia del manejo y actualización del sistema de registro.
10.2. Respuesta institucional ante la inexistencia de acciones concertadas de cara a lograr en un plazo razonable el censo de baldíos ordenado en la sentencia T-488 de 2014
La ANT en el marco del Auto 040 de 2017 precisó que el objetivo de solicitar la no inscripción de las sentencias judiciales que presuntamente estaban prescribiendo bienes baldíos no era dilatar indefinidamente la regularización de la propiedad de la población campesina en Colombia, sino por el contrario pretendía “una vez se agoten estos procedimientos iniciar el trámite de adjudicación de baldío, verificando que el ocupante sea efectivamente sujeto de reforma agraria”.
Este objetivo constitucional fue exaltado por la Corte en la referida providencia ya que claramente el espíritu de la sentencia T-488 de 2014 no pretendía suspender ni servir de talanquera a las prescripciones que a nivel nacional se estaban adelantado, ni mucho menos atentar contra el derecho al acceso progresivo a la propiedad agraria reconocido en el artículo 64 superior, sino por el contrario normalizar bajo el imperio de la ley, bien sea mediante la vía judicial o administrativa, la propiedad de los campesinos que requieren este recurso para subsistir. En este sentido, debe traerse a colación el Auto 040 de 2017, en los siguientes términos:
“Los objetivos estructurados por la ANT, conforme a las apreciaciones referidas en el presente auto, buscan garantizar que la implementación de la T-488 de 2014 no genere mayores traumatismos al campo colombiano, y en esa medida permita la regularización de la propiedad rural en el país, ello con el objeto de garantizar el goce efectivo del derecho al acceso progresivo a la tierra en el plano material y no simplemente a partir de la formalidad en la expedición de una normatividad o su modificación”.
Sin embargo, aunque la Corte precisó que la ANT en el Plan Nacional de Clarificación no estaba ejerciendo acciones confiscatorias de la propiedad sino por el contrario regularizadoras de la misma, precisó que no existía una ruta administrativa destinada a normalizar la situación jurídica de los predios sobre los cuales la institucionalidad agraria y de registro precisaban la posibilidad de ser baldíos y en esta medida la iniciación de los procesos de clarificación no era una acción sobre la cual se estuvieran ejecutando acciones concretas. Por esta razón, la Corte ordenó que dichos propósitos debían materializarse en acciones específicas, por lo que el Auto 040 de 2017 afirmó lo siguiente:
“Así las cosas, la simple mención respecto a la implementación de un programa dentro del Plan Nacional de Clarificación que garantice la titulación “prioritaria” a las personas sujetos de reforma agraria que resulten estar ocupando baldíos no puede ser validada por esta Corporación como una acción destinada a la superación de las falencias identificadas en el Auto 222 de 2016. En conclusión, los planes de mejora que se ejecuten en cumplimiento de las órdenes proferidas por esta Corporación deben corresponder con acciones concretas, detalladas y evaluables que conduzcan a un cumplimiento progresivo del derecho (más aun cuando ya han trascurrido casi 3 años desde la expedición de la sentencia T-488 de 2014). De otra forma, las conquistas logradas en los estrados judiciales que reivindican derechos fundamentales no tendrían la virtualidad de transformar la realidad de los ciudadanos, objetivo primordial de la Constitución Política”.
Esta situación además se agravaba por el desorden administrativo existente en la ANT, el cual no debía ser soportado de manera indefinida por los sujetos de reforma agraria que de buena fe habían creído tener regularizada su propiedad vía judicial o estaban en proceso de hacerlo. Sobre el particular, el Auto 040 de 2017 expuso lo siguiente: “es claro que el desorden administrativo existente en entidades como el Incoder, el IGAC y las oficinas de Catastro no son cargas que deban asumir los sujetos de reforma agraria de manera indefinida. Teniendo en cuenta lo anterior, esta Corporación proferirá las órdenes de remplazo necesarias para garantizar que la desidia y negligencia administrativa que durante décadas existió en el Incora y en el Incoder no terminen afectando a los sujetos de reforma agraria que de buena fe habían creído tener regularizada su propiedad vía judicial o estaban en proceso de hacerlo”.
Así las cosas, con el propósito de no alterar los derechos de la población agraria de forma indefinida esta Corporación incorporó el Plan Nacional de Clarificación y Recuperación de Tierras Rurales una ruta prioritaria destinada a lograr la normalización de los bienes respecto de los cuales las autoridades de registro y agrarias manifestaban la posibilidad de ser baldíos. En esta medida, el Auto 040 de 2017 precisó que ante la manifestación por parte de las autoridades agrarias en el marco de procesos de tutela o de prescripción adquisitiva del dominio de estar en presencia de un bien “presuntamente baldío” se debería activar una ruta administrativa prioritaria en la cual: “(i) la ANT dentro del término de 20 días siguientes a dicha manifestación habrá de iniciar el proceso de clarificación respecto del bien sobre el cual se alega dicha naturaleza, (ii) dicho proceso deberá ser tramitado en el término máximo e improrrogable de 18 meses(108), (iii) de llegar a determinarse que el bien definitivamente es baldío la ANT procederá a garantizar su inmediata adjudicación siempre y cuando se demuestre que el ocupante es un sujeto de reforma agraria y además cumple con las condiciones para su adjudicación”.
Según precisó la Corte, la Procuraduría General de la Nación tendría el deber de sistematizar, recopilar y contabilizar las solicitudes que ingresen por esta ruta administrativa con el objeto de adelantar las acciones correspondientes en caso de que se demostrara que no se garantizó la activación de la misma o que no se cumplieron los términos establecidos. En esta medida la orden séptima de la providencia en comento ordenó al Ministerio público que “trimestralmente allegue a esta Corporación un informe en el cual detalle el número, estado y sujetos respecto de los cuales ha adelantado actuaciones disciplinarias por el incumplimiento de las órdenes proferidas por esta Corporación. Este deberá desagregar las actuaciones que se han adelantado contra servidores públicos que han incumplido sus deberes tanto en la ejecución del Plan Nacional de Clarificación, como en la ruta prioritaria ordenada en esta providencia”.
En conclusión, es claro que desde la expedición del Auto 040 de 2017 ante la manifestación por parte de la institucionalidad agraria o de registro de estar en presencia de un bien “presuntamente baldío”, por carecer de antecedente registral se debe activar una ruta prioritaria destinada a garantizar que la ANT determine en el término máximo e improrrogable de 18 meses la naturaleza del bien, y ante la eventualidad de que se determine que este efectivamente es baldío y que el solicitante es un sujeto de reforma agraria que cumple con las condiciones para su adjudicación, se deberá proceder a su inmediata adjudicación.
En el presente asunto la acción de tutela se presenta con el fin de que se revoque el fallo del 16 de febrero de 2016 proferido por el Juzgado Promiscuo Municipal de Villapinzón, el cual decretó la prescripción adquisitiva del domino en favor del señor Víctor Julio Fernández Sánchez, respecto del predio denominado “el Chorro” ubicado en el municipio de Villapinzón (Cundinamarca).
Según la Procuradora accionante el referido fallo incurrió en distintas causales de procedencia de la acción de tutela contra sentencias. Principalmente por cuanto: (i) el Juzgado Promiscuo Municipal de Villapinzón debió identificar que el predio denominado “el Chorro” al carecer de antecedentes registrales era baldío, (ii) el Juzgado debió establecer con certeza la naturaleza del bien objeto de litigio antes de ordenar su prescripción y (iii) posiblemente se sustrajo de la propiedad del Estado el referido predio sin tener competencia para ello.
Tanto el juzgado accionado como los jueces de tutela que conocieron del amparo consideran que: (i) la acción de tutela no es procedente para anular el proceso adelantado y (ii) no es claro que el predio denominado “el Chorro” sea baldío y en esa medida, la carga de la prueba respecto de la naturaleza del bien recae en el Incoder (hoy ANT) y no en el prescribiente.
Estudio de la procedencia de la acción de tutela
De los antecedentes expuestos esta Sala encuentra que en el caso concreto la acción de tutela es la herramienta idónea para perseguir la salvaguarda de los derechos alegados por la Procuradora 4 Judicial II Agraria de Bogotá, como se pasa a exponer:
11.1. Legitimación en la causa
En lo que respecta a la legitimación en la causa es claro que en el sub examine este requisito se satisface, ya que tal y como se precisó en la parte motiva de esta providencia la acción de tutela puede ser instaurada por los agentes de la Procuraduría General de la Nación, en el ejercicio de sus funciones constitucionales y legales cuando esta tiene por objeto la protección del interés público.
En el caso que aquí se analiza es evidente que la pretensión busca lograr la protección de los bienes baldíos del Estado, los cuales para la Procuraduría estarían siendo sustraídos del dominio de la Nación a través de un procedimiento no consagrado por el legislador para el efecto.
11.2. Relevancia constitucional del asunto.
En el presente caso cumple con este requisito. En primer lugar, porque la discusión se circunscribe a la posible vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y patrimonio público, con ocasión de la decisión proferida en instancia judicial respecto al decreto de la prescripción adquisitiva de dominio a favor de un particular sobre un bien cuya naturaleza pareciera no estar bien definida.
11.3. Agotamiento de los recursos judiciales.
Según precisó el señor Víctor Julio Fernández Sánchez, la acción de tutela es improcedente al existir otros mecanismos de defensa judiciales precisa que contra la determinación cuestionada procede el recurso extraordinario de revisión. Así las cosas, halla la Sala de Revisión necesario traer a colación lo dispuesto en el artículo 355 del Código General del Proceso, norma que regula lo atinente a la procedencia del recurso extraordinario de revisión en materia civil, el cual indica:
“Son causales de revisión: 1. Haberse encontrado después de pronunciada la sentencia documentos que habrían variado la decisión contenida en ella, y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria, 2. Haberse declarado falsos por la justicia penal documentos que fueron decisivos para el pronunciamiento de la sentencia recurrida, 3. Haberse basado la sentencia en declaraciones de personas que fueron condenadas por falso testimonio en razón de ellas, 4. Haberse fundado la sentencia en dictamen de perito condenado penalmente por ilícitos cometidos en la producción de dicha prueba, 5. Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia recurrida, 6. Haber existido colusión u otra maniobra fraudulenta de las partes en el proceso en que se dictó la sentencia, aunque no haya sido objeto de investigación penal, siempre que haya causado perjuicios al recurrente, 7. Estar el recurrente en alguno de los casos de indebida representación o falta de notificación o emplazamiento, siempre que no haya sido saneada la nulidad, 8. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y que no era susceptible de recurso y 9. Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada, siempre que el recurrente no hubiera podido alegar la excepción en el segundo proceso por habérsele designado curador ad lítem y haber ignorado la existencia de dicho proceso. Sin embargo, no habrá lugar a revisión cuando en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada”.
Teniendo en cuenta lo anterior, así como los antecedentes de la demanda de amparo interpuesta por Alba Roció Ávila Ávila en calidad de Procuradora 4 Judicial II Agraria de Bogotá, la causal contenida en el numeral 7º del artículo 355 del Código General del Proceso, a primera vista sería la única que podría eventualmente ajustarse al caso bajo estudio. Sin embargo, ello no es así ya que tal como lo advierte de la respuesta allegada por el Juzgado Promiscuo Municipal de Villapinzón, el Incoder en el proceso de prescripción si fue citado al citado proceso.
Aunado a lo expuesto, advierte la Sala que lo alegado por la accionante no puede procesalmente ser catalogado como una indebida notificación y, en esa medida, no se puede equiparar la existencia de un defecto orgánico y fáctico a las causales contempladas en el artículo 355 del Código General del Proceso.
En este orden de ideas, teniendo en cuenta que las causales de procedencia del recurso de revisión son taxativas y que ninguna de ellas hace referencia a la causa que motiva la presente acción de tutela, es claro que no existe otro mecanismo judicial idóneo para procurar la defensa de los derechos que la Procuradora 4 Judicial II Agraria de Bogotá estima vulnerados.
11.4. Principio de inmediatez.
Encuentra la Sala que el tiempo para examinar la inmediatez en la presentación de la acción de tutela, no puede ser computada desde la fecha en que fue proferida la sentencia cuya nulidad se procura, sino desde el momento en que la accionante tuvo conocimiento de dicha decisión y que la misma podría recaer sobre un bien baldío.
Así se observa en el expediente que la accionante precisa que fue informada de la decisión que resolvió decretar la usucapión del bien “el Chorro” el 20 de octubre de 2016 y la tutela fue interpuesta 15 de noviembre del mismo año. Es decir, que transcurrieron menos de 2 meses desde la fecha en que la Procuradora fue informada sobre la declaración judicial de pertenencia y aquella en la que se presentó la tutela objeto de estudio, tiempo que se considera razonable por la Sala para haber dado inicio a la presente acción, máxime si se tiene en cuenta que la institucionalidad agraria hasta ahora está empezando a comprender la magnitud del problema existente en cumplimento de las órdenes proferidas en la sentencia T-488 de 2014 y, por ende, es plausible que se tenga conocimiento de irregularidades consolidadas hace varios años atrás.
Así mismo, vale la pena destacar que la Corte en la sentencia T-458 de 2016 precisó que tratándose de la recuperación de bienes posiblemente baldíos, se debe aplicar la inmediatez bajo un estándar particularmente flexible, precisando lo siguiente: “con todo, corresponde advertirse que el requisito de inmediatez debe observarse con cierta flexibilidad en estos casos, ya que se busca la recuperación de bienes que son sustancial y constitucionalmente imprescriptibles, por lo que la procedencia de la acción que garantiza su defensa debe analizarse de acuerdo a la naturaleza de estos”. En este orden de ideas, el presente asunto satisface este requisito.
11.4.1. En caso de tratarse de una irregularidad procesal, que esta tenga incidencia directa en la decisión que resulta vulneratoria de los derechos fundamentales.
Este requisito no es aplicable al asunto bajo estudio ya que las anomalías que se alegan son de carácter sustantivo y probatorio.
11.4.2. Identificación de los hechos que generan la violación y que ellos hayan sido alegados en el proceso judicial, en caso de haber sido posible.
La accionante puso de presente en el escrito tutelar, la afectación de sus derechos ante la declaración de prescripción extraordinaria adquisitiva de dominio, en favor de un particular, de un bien que se presume baldío.
11.4.3. El fallo controvertido no es una sentencia de tutela.
11.5. Requisitos especiales de procedibilidad
Una vez definidos los puntos que hacen procedente la acción de tutela, entra la Sala al análisis de los requisitos especiales de procedibilidad contra providencias judiciales, específicamente los defectos fáctico y sustantivo como causales alegadas por la accionante.
11.5.1. Defecto fáctico.
De acuerdo a la jurisprudencia constitucional, la existencia de un defecto fáctico guarda relación con las “fallas en el fundamento probatorio” de la sentencia judicial atacada. Razón por la cual corresponde a esta Sala establecer si el Juzgado Promiscuo Municipal de Villapinzón al proferir la sentencia que declaró la prescripción del bien conocido como“el Chorro” desconoció las pruebas obrantes en el expediente.
Para este Tribunal el defecto fáctico alegado por la Procuradora 4 Judicial II Agraria de Bogotá puede constituirse tanto por omisión del material probatorio obrante en el expediente como por la no aplicación de las facultades oficiosas en materia probatoria; ello por cuanto el Juzgado Promiscuo Municipal de Villapinzón siendo conocedor de que el bien objeto de litigio no contaba con antecedentes registrales y, por ende, existía una altísima posibilidad de que el inmueble fuese baldío(109), dio por cierto la naturaleza privada del bien sin especificar los elementos de prueba o de convicción que lo llevaron a tomar dicha determinación.
En consecuencia, el Juzgado accionado omitió valorar pruebas sobre la situación jurídica del predio “el Chorro” y desconoció las reglas de la sana crítica. En efecto, la decisión que aquí se cuestiona solo tuvo en cuenta la inspección judicial en la cual certificó explotación y algunos testimonios para concluir que el accionante había satisfecho los requisitos de la posesión, pero al analizar si el bien era susceptible de prescripción, le bastó con concluir que era un bien prescriptible, sin traer a colación ningún razonamiento jurídico sobre el tema.
Encuentra la Sala que el juez no solo omitió estudiar el certificado de tradición y libertad del inmueble, sino que tampoco valoró la naturaleza jurídica del predio, presupuesto sine qua non para dar continuidad al proceso de pertenencia, toda vez que de la calidad del inmueble se deriva su competencia, pues se repite, el juez solo puede declarar la prescripción de un bien cuando tiene plena y absoluta certeza que con su decisión no está sustrayendo bienes del Estado.
Ahora bien en lo que respecta a la existencia del defecto fáctico por el no decreto de pruebas, el Juzgado Promiscuo Municipal de Villapinzón afirmó en el marco de esta tutela que en el proceso cuestionado y con el fin de salvaguardar las garantías constitucionales de todas las partes y potenciales interesados, ordenó con anterioridad a la diligencia de inspección judicial vincular al Incoder para que demostrara que el bien objeto de la litis era o no baldío.
Ante esa solicitud dicha entidad mediante memorial recibido el 7 de diciembre de 2015 informó al Juzgado accionado que dicha entidad “no cuenta con un inventario de baldíos existentes en el territorio nacional” y, por tanto, no podía certificar si el bien a prescribir era baldío o no, sin embargo, expuso que ante la inexistencia de antecedentes registrales existía la altísima posibilidad de que el bien a prescribir tuviere tal carácter. Dicha respuesta claramente le impedía adoptar la decisión correspondiente en el marco del proceso ordinario que se adelantaba.
Para la Sala es claro que si el Incoder (hoy la ANT) no podía determinar con claridad si el bien era baldío o no, ¿cómo es posible que el Juzgado accionado si pudiese certificar que el bien es privado sólo con demostrar la explotación por parte del señor Víctor Julio Fernández Sánchez?
Así mismo, para esta Corporación la decisión que aquí se cuestiona también incurrió en un defecto fáctico por no decretar las pruebas de oficio necesarias para determinar la naturaleza jurídica del bien. En este orden de ideas, si el juez tenía dudas respecto de la calidad jurídica del bien, las mismas no se hicieron visibles en la argumentación del fallo, la inspección judicial realizada o demás pruebas practicadas. Por el contrario, se puede llegar a la conclusión de que se obró con premura, se concluyó de forma inmediata que el bien era privado y se omitieron dudas razonables que conllevaban el uso de las potestades oficiosas del juez.
En este orden de ideas, al no tenerse la certeza de la calidad jurídica del inmueble objeto del proceso de pertenencia, el juez debió decretar pruebas oficiosas como disponer que el citado Instituto precisara la naturaleza del inmueble objeto de prescripción o, en su defecto, ordenar al Incoder la iniciación del respectivo proceso de clarificación.
Como se expuso en las consideraciones generales de este fallo, cuando se trata de determinar si un bien ha salido del dominio del Estado, operan con toda formalidad las solemnidades que la ley establece para probar dicho acontecimiento, es decir, nace la obligación de allegar el título originario que demuestre la propiedad privada del bien a prescribir.
No debe olvidarse que permitir que sujetos que no cumplen con los requisitos para ser adjudicatarios de baldíos, lleguen a adquirir la titularidad de los mismos es una acción que desconoce los fines esenciales del Estado y de la justicia en particular. En este contexto, en virtud de las facultades otorgadas por la ley y la obligación constitucional de los jueces de garantizar la protección de los bienes del Estado, es claro que el Juzgado Promiscuo Municipal de Villapinzón debió decretar oficiosamente las pruebas o dispuesto las órdenes complementarias pertinentes que hubieren considerado necesarias para resolver la controversia suscitada.
Al respecto, la Sala de Revisión es consciente de la relevancia de la independencia y autonomía en la función judicial, en especial en asuntos relativos a la valoración probatoria. No obstante, ello no autoriza a adoptar decisiones carentes de valoración o prescindiendo de la prevalencia del derecho sustancial ante la evidencia de hechos que necesariamente versan sobre la titularidad de bienes del Estado, los cuales además tienen como finalidad garantizar el acceso progresivo a la tierra de la población campesina.
Ahora bien, teniendo en cuenta que esta Sala demostró la configuración de un defecto fáctico en la decisión que se cuestiona el cual lleva a dejar sin valor ni efecto la providencia proferida por el Juzgado Promiscuo Municipal de Villapinzón.
11.5.2. Defecto sustantivo
Tal y como se desprende de la sentencia que aquí se juzga, así como de las diferentes manifestaciones del juez en el marco del proceso de tutela, este pareciera haberse remitido a hacer un análisis exclusivo de lo dispuesto en los artículos 1 y 2 de la Ley 200 de 1936.
Sin embargo, en el fallo de instancia se hecha se menos un análisis profundo y sistemático de la legislación agraria. Si bien el juzgado Promiscuo Municipal de Villapinzón trajo a colación algunas normas del Código Civil, recalcó lo relativo al proceso de pertenencia, la prescripción y la figura de la posesión, también es cierto que no hizo ninguna referencia a las consideraciones de la Ley 160 de 1994.
En este orden, el juzgador omitió por completo el estudio jurídico del asunto, y falló sin tener en cuenta ninguna de las normas analizadas en la parte motiva de esta decisión. Y en consecuencia omitió llevar a cabo una interpretación armónica y sistemática del ordenamiento jurídico a la luz de principios y valores constitucionales, llevando a adoptar una decisión sin aplicar las normas pertinentes para el caso, las cuales lo hubiesen llevado a dictar un fallo diferente.
Así las cosas, considerar que solo por el hecho de que un bien esté siendo explotado automáticamente puede ser catalogado como privado, constituye una lectura aislada de lo dispuesto en la Ley 200 de 1936. Los jueces al adoptar sus providencias deben analizar de manera sistemática los artículos 1º de la Ley 200 de 1936, 65 de la Ley 160 de 1994, 675 del Código Civil y 63 de la Constitución Política, relacionados con la naturaleza de los bienes baldíos.
Así las cosas, el yerro advertido en esta providencia era evidente en tanto la decisión judicial recaía sobre un terreno que carecía de un propietario registrado, por lo cual era razonable pensar que posiblemente se estaba en presencia de un bien baldío, tal y como se deduce de una lectura sistemática del Código Fiscal, la Ley 160 de 1994 y la Instrucción Administrativa del 17 de febrero de 2017 proferida por la Superintendencia de Notariado y Registro.
De igual manera, el Incoder advirtió que los ocupantes de tierras baldías, por ese solo hecho, no tienen la calidad de poseedores sino una simple expectativa, de acuerdo con el marco legal vigente. Dicha argumentación fue presentada oportunamente por dicha entidad en el escrito mediante el cual se opuso a las pretensiones de la demanda, circunstancias que necesariamente llevan a concluir que el Juzgado Promiscuo Municipal de Villapinzón al proferir la sentencia acusada incurrió en un defecto sustantivo.
11.6. Aclaraciones finales
A lo largo de esta providencia se ha cuestionado la postura institucional tanto del Incoder como de la ANT de pretender interrumpir los proceso de prescripción que se adelantan a nivel nacional aduciendo la posibilidad de que el bien a prescribir sea baldío, pues esta estrategia de defensa aunque válida y jurídicamente respaldada, claramente puede llevar a afectar los derechos de la población agraria en este país, más aun si se tiene en cuenta que tal y como lo precisó el Auto 222 de 2016 “solo hasta el año 2025 será posible lograr la clarificación de las tierras de la Nación”.
Diferir la titularidad jurídica de los bienes que pretenden ser adquiridos por campesinos de escasos recursos hasta el año 2025 además es particularmente gravoso si se tiene en cuenta que la institucionalidad agraria conoce perfectamente que para los prescribientes es casi imposible identificar si existe título originario, ya que dichos documentos de existir pueden estar archivados en las cerca de 18.924 cajas que se encuentran en el archivo de la ANT con inventario en estado natural o en las 10.776 cajas se encuentran solo con proceso de organización.
Así mismo, es particularmente gravoso para los derechos de la población rural del país considerar que deben suspenderse hasta el año 2025 los procesos de pertenencia cuando las oficinas de registro certifiquen que el bien carece de antecedente registral, más aún si se tiene en cuenta que la institucionalidad agraria tiene conocimiento de que a la fecha solo se ha logrado trasladar el 21% de los datos del anterior sistema registral(110). En este orden de ideas, cuando el Incoder o la ANT intervienen en un proceso judicial y afirman que un bien es presuntamente es baldío, conocen de la imposibilidad del prescribiente de lograr aportar el título originario.
Por lo expuesto y en aras de garantizar la protección de los derechos fundamentales a todo un grupo poblacional el cual goza de especial protección constitucional, este Tribunal profirió el Auto 040 de 2017 y adoptó una serie de órdenes estructurales destinadas a corregir las décadas de negligencia, desdén y desorden administrativo que reinaron en entidades como el Incora y el Incoder.
Si bien la providencia proferida por el Juzgado Promiscuo Municipal de Villapinzón será revocada por haber incurrido en un defecto factico y sustantivo, ello en ningún momento significará que la definición de los derechos del señor Víctor Julio Fernández Sánchez se deban suspender indefinidamente en el tiempo. En este orden de ideas y teniendo en cuenta que la ANT a la fecha no ha aclarado la naturaleza jurídica del bien denominado “el Chorro”, lo que implica que tampoco dicha Agencia cuenta con la certeza de la competencia del juez para conocer de la demanda iniciada por el señor Víctor Julio Fernández Sánchez, será del caso disponer la nulidad de todo lo actuado en el proceso radicado bajo el número 2014-0012, incluyendo el auto admisorio de la demanda.
Así mismo, se ordenará a la ANT dar inicio a la ruta prioritaria destinada a lograr la normalización de los bienes sobre los cuales las autoridades de registro o agrarias manifiestan la posibilidad de ser baldíos en los estrictos términos del Auto 040 de 2017.
Es decir, dentro del término de veinte (20) días, contados a partir de la notificación de la presente providencia, deberá dar inicio —en el marco de lo dispuesto por la Ley 160 de 1994 y el Decreto 1465 de 2013— al proceso de clarificación sobre el inmueble objeto de discusión.
En todo caso, deberá tenerse en cuenta que si el inmueble objeto de clarificación resulta ser un baldío, el señor Víctor Julio Fernández Sánchez deberá ser tenido como la primer opcionado en el trámite de titulación del bien, siempre que reúna los requisitos legales y jurisprudenciales, especialmente los desarrollados por la Corte en la SU-426 de 2016.
De otra parte, se dispondrá a Defensoría del Pueblo acompañé al señor Víctor Julio Fernández Sánchez durante el proceso de pertenencia y verifique que sea incluido como beneficiario del proceso de adjudicación de baldíos, siempre y cuando cumpla con los requisitos legales, sin que pueda la Agencia Nacional de Tierras, entre tanto, perturbar la presunta posesión que del bien ha venido ejerciendo el señor Víctor Julio Fernández Sánchez
11.6.1. Ahora bien, como quiera que esta Sala no estima prudente que se postergue indefinidamente en el tiempo la situación jurídica pretendida por el señor Víctor Julio Fernández Sánchez en el proceso de pertenencia, máxime cuando la ANT tampoco tiene certeza de la naturaleza del bien objeto de la demanda de pertenencia, es claro que la negligencia injustificada de la institucionalidad agraria y de registro y catastro no puede ser aplicada en perjuicio de los ciudadanos, se ordenará el a la Agencia Nacional de Tierras adelantar el proceso de clarificación, de manera que su culminación no tome más de 18 meses.
1. REVOCAR el fallo de segunda instancia emitido por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cundinamarca el 3 de febrero de 2017, mediante el cual se confirmó el proferido en primera instancia por el juzgado Civil del Circuito de Chocontá. En su lugar CONCEDER la protección del derecho al debido proceso, invocado por la señora Alba Roció Ávila Ávila, en calidad de Procuradora 4 Judicial II Agraria de Bogotá.
2. DECLARAR la nulidad de todo lo actuado en el proceso radicado bajo el número 2014-0012 del Juzgado Promiscuo Municipal de Villapinzón, incluyendo el auto admisorio de la demanda. Se precisará que solo hasta que la ANT, el accionante o el juzgado en el marco de sus poderes oficiosos identifique con plena certeza de la naturaleza del bien jurídico a prescribir, será posible continuar con el proceso adelantado.
3. ORDENAR a la Agencia Nacional de Tierras, o quien haga sus veces, que dentro del término de veinte (20) días, contados a partir de la notificación de la presente providencia, dé inicio al proceso de clarificación sobre el inmueble objeto de discusión(111). Además se advertirá a la Agencia Nacional de Tierras, que mientras se surte el proceso de clarificación, no podrá perturbar la presunta posesión/ocupación que del bien ha venido ejerciendo el señor Víctor Julio Fernández Sánchez sobre el bien inmueble denominado “el Chorro”
4. En caso de que en caso de que la sentencia del 16 de febrero de 2016 proferida por el Juzgado Promiscuo Municipal de Villapinzón hubiere sido inscrita por Oficina de Registro e Instrumentos Públicos de Chocontá se ordena a la entidad que anule el referido registro.
5. ORDENAR a la Agencia Nacional de Tierras que en acatamiento del Auto 040 de 2017 finalice el trámite de clarificación que refiere el ordinal anterior, de manera que su culminación no tome más de 18 meses contados a partir de la notificación de esta providencia.
6. ADVERTIR a la Agencia Nacional de Tierras, que en caso de que el inmueble objeto de clarificación sea un baldío, se deberá proceder a su adjudicación al señor Víctor Julio Fernández Sánchez a más tardar dentro de los 3 meses siguientes, siempre que reúna los requisitos legales y jurisprudenciales, especialmente los desarrollados por la Corte en la Sentencia SU-426 de 2016.
7. ORDENAR a la Defensoría del Pueblo, realizar el acompañamiento que requiere el señor Víctor Julio Fernández Sánchez en el proceso de pertenencia con el propósito de que sea incluido como beneficiario del proceso de adjudicación de baldíos, siempre y cuando cumpla con los requisitos legales.
8. DEVOLVER por la Secretaría General de esta corporación, el expediente con radicación 2014-0012 al Juzgado Promiscuo Municipal de Villapinzón
9. Por Secretaría, líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto-Ley 2591 de 1991.
Magistrados: Iván Humberto Escrucería Mayolo, (e)—Cristina Pardo Schlesinger, con aclaración de voto—Alberto Rojas Ríos.
1 Teniendo en cuenta que la accionante en ningún momento precisó cuál es la naturaleza alcance y contenido de este derecho y que a su vez la jurisprudencia de esta Corporación no ha reconocido la existencia de esta garantía constitucional, no se hará mención a la misma en el desarrollo de esta providencia.
2 “Se presume que no son baldíos, sino de propiedad privada, los fundos poseídos por particulares, entendiéndose que dicha posesión consiste en la explotación económica del suelo por medio de hechos positivos propios de dueño, como las plantaciones o sementeras, la ocupación con ganados y otros de igual significación económica. El cerramiento y la construcción de edificios no constituyen por sí solos pruebas de explotación económica pero sí pueden considerarse como elementos complementarios de ella. La presunción que establece este Artículo se extiende también a las porciones incultas cuya existencia se demuestre como necesaria para la explotación económica del predio, o como complemento para el mejor aprovechamiento de este, aunque en los terrenos de que se trate no haya continuidad o para el ensanche de la misma explotación. Tales porciones pueden ser conjuntamente hasta una extensión igual a la mitad de la explotada y se reputan poseídas conforme a este artículo”.
3 “Se presumen baldíos los predios rústicos no poseídos en la forma que se determina en el artículo anterior”.
4 “Se presume que no son baldíos, sino de propiedad privada, los fundos poseídos por particulares, entendiéndose que dicha posesión consiste en la explotación económica del suelo por medio de hechos positivos propios de dueño, como las plantaciones o sementeras, la ocupación con ganados y otros de igual significación económica. El cerramiento y la construcción de edificios no constituyen por sí solos pruebas de explotación económica pero sí pueden considerarse como elementos complementarios de ella. La presunción que establece este Artículo se extiende también a las porciones incultas cuya existencia se demuestre como necesaria para la explotación económica del predio, o como complemento para el mejor aprovechamiento de este, aunque en los terrenos de que se trate no haya continuidad o para el ensanche de la misma explotación. Tales porciones pueden ser conjuntamente hasta una extensión igual a la mitad de la explotada y se reputan poseídas conforme a este artículo”.
5 “Se presumen baldíos los predios rústicos no poseídos en la forma que se determina en el artículo anterior”.
6 Cfr. Sentencias T-237 de 2017, T-176 de 2016, T-060 de 2016, SU-195 de 2012, T-803 de 2012, T-266 de 2012, T-135 de 2012, T-136 de 2012, T-358 de 2012, T-508 de 2011 y T-510 de 2011.
7 En dichas providencias la Corte conoció de la demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 185, parcial, de la Ley 906 de 2004
8 Sentencia 173 de 1993.
9 Sentencia T-504 de 2000.
10 Sentencia T-315 de 2005.
11 Sentencias SU-159 de 2000 Y T-008 de 1998.
12 Sentencia T-658 de 1998.
13 Sentencias SU-1219 de 2001 y T-088 de 1999.
14 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”.
15 Sentencias T-206 de 2014, T-410 de 2013 y T-594 de 2008.
16 Sentencia T-237 de 2017, T-1009 de 2006, T-541 de 2006 y T-315 de 2005.
17 Ver sentencias T-638 de 2016, T-245 de 2015, T-576 de 2010, T-574 de 2010, T-502 de 2010, T-166 de 2010 y T-158 de 2006.
18 SU-499 de 2016, T-505 de 2013, T-860 de 2011 y T-328 de 2010 entre otras.
20 Cfr. sentencias T-107 de 2016, T-462 de 2003, SU-1184 de 2001, T-1625 de 2000 y T-1031 de 2001.
21 Sentencia C-590 de 2005.
22 Sentencia T-104 de 2014.
23 Sentencias T-549 de 2016, SU-195 de 2012, T-792 de 2010, T-033 de 2010.
24 Sentencias T-116 de 2016, T-051 de 2009 y T-1101 de 2005.
25 Sentencias T-462 de 2003, T-001 de 1999 y T-765 de 1998.
26 Sentencias T-066 de 2009 y T-079 de 1993.
27 Sentencia T-854 de 2012.
28 Sentencia T-426 de 1992.
29 Sentencia T-237 de 2017.
30 Sentencia T-264 de 2009.
31 Sentencia C-159 de 2007.
32 Sentencia SU-768 de 2014.
33 Sentencia T-237 de 2017.
34 A tal punto que este Tribunal simplemente se limitó a precisar que ante la inexistencia de folio de matrícula “surgían indicios suficientes para pensar razonablemente que el predio en discusión podía tratarse de un bien baldío”
35 Ver en igual medida la sentencia C-623 de 2015.
36 “4. El acceso a la tierra y la seguridad de la tenencia son esenciales para asegurar el disfrute no solo del derecho a la alimentación, sino también de otros derechos humanos, incluido el derecho al trabajo (de los campesinos que no poseen tierras) y el derecho a la vivienda. Este factor hizo que el ex Relator Especial sobre el derecho a una vivienda adecuada llegara a la conclusión de que el Consejo de Derechos Humanos debía “garantizar el reconocimiento de la tierra como un derecho humano en el derecho internacional relativo a los derechos humanos”11. El presente informe confirma esa conclusión, al tiempo que toma como punto de partida el derecho a la alimentación. En él se describe el aumento de la demanda apremiante de tierras. Luego se examina el derecho de los usuarios de tierras a ser protegidos en lo relativo a su acceso actual a los recursos naturales, en particular a la tierra. También se aboga por que se asegure un acceso más equitativo a la tierra…” Naciones Unidas, Asamblea General A/65/281 del 11 de agosto de 2010: “El derecho a la alimentación”
37 “…Dicho de otro modo, se constata una orientación normativa constitucional e internacional destinada a proteger el derecho de promover el acceso a la tierra de los trabajadores agrarios, no solo en función de la democratización de la propiedad sino por su relación con la realización de otros derechos suyos...” C-644 de 2012.
38 “…La ausencia de protección específica del territorio ocasiona graves perjuicios en la vida de la comunidad, como la inequidad, la desigualdad social y la pérdida de la cultura…” Coronado Delgado, Sergio, et. al “El derecho a la tierra y al territorio” Cinep, octubre de 2009.
39 Sentencia T-461 de 2016.
40 Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014
41 “Las cifras sobre distribución de la tierra rural en Colombia son dramáticas: Las 98.3 millones de hectáreas rurales que están escrituradas se distribuyen así: 52% son de propiedad privada, 32% de indígenas y negritudes, y el resto, 16%, del Estado. El análisis realizado cubre 32.7 millones de hectáreas en 1985 y 51.3 millones en 1996, lo que equivale al 45% de la superficie continental total (114 millones de hectáreas). (Fajardo, 2002). En 2001, de acuerdo con las cifras que reporta Fajardo (2002), los predios menores de 3 hectáreas, cubrían el 1.7% de la superficie del país reportada en el registro nacional y estaban en manos del 57,3% de los propietarios. Mientras tanto, los predios mayores de 500 hectáreas, que cubrían el 61.2% del territorio nacional registrado, estaban en manos del 0.4% de los propietarios. Por su parte los predios entre 100 y 500 hectáreas en el año 2000, cubrían el 14.6% del territorio y estaban en manos del 2.6% de los propietarios. Es muy probable que la concentración de la propiedad se haya agravado en el último decenio, si se considera el escalamiento del conflicto armado que generó la expropiación forzada de tierra a los pequeños propietarios, y la persistencia del narcotráfico como generador de capitales especulativos, que se concentran en la compra de tierras como mecanismo de lavado de activos ilícitos. Vid. Fajardo M. D. Para sembrar la paz hay que aflojar la tierra. Bogotá: Instituto de Estudios Ambientales-Universidad Nacional de Colombia, 2002. IGAC - Instituto Geográfico Agustín Codazzi. Atlas de Colombia. 5ª Edición. Bogotá: IGAC, 2002. Citado por Luis Carlos Agudelo Patiño. `Campesinos sin tierra, tierra sin campesinos: territorio, conflicto y resistencia campesina en Colombia. En Revista nera, ano 13, Nº. 16 – Janeiro/Junho de 2010 – ISSN: 1806-6755, pp. 81-95. Absalón Machado C. La Reforma Rural. Una deuda social y política. Bogotá, Universidad Nacional de Colombia. Centro de Investigaciones para el Desarrollo, 2009, pp. 120-123, 135-139”.
42 Por la cual se crean y se desarrollan las zonas de interés de desarrollo rural económico y social, Zidres.
43 Corte Constitucional. Sentencia T-348 de 2012.
44 Sobre la relación entre el conflicto armado y la cuestión agraria, pueden consultarse, entre otras, las siguientes fuentes: Corte Constitucional, Auto 219 de 2011; Informe Nacional de Desarrollo Humano 2011 PNUD “Colombia Rural: Razones para la esperanza” capítulo 7: Fracaso del reformismo agrario, lucha por la tierra y conflicto armado y; el informe general del Centro Nacional de Memoria Histórica “¡Basta Ya! Colombia: memorias de guerra y dignidad” capítulo II: Los orígenes, las dinámicas y el crecimiento del conflicto armado.
45 “…si bien es cierto el Estado tiene el deber de promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra, especialmente, a quienes la trabajan, no es menos cierto que tal fin no se logra únicamente con la adjudicación de tierras baldías, que es una forma de hacerlo, sino también con otras políticas, como por ejemplo, la concesión de créditos a largo plazo y con facilidades de pago; la creación de subsidios para la compra de tierras, el fomento de las actividades agrícolas, etc., que también buscan esa finalidad…” Sentencia C-595 de 1995.
47 Sentencia T-461 de 2016.
48 Sentencias C-189 de 2006, C-536 de 1997 y C-595 de 1995.
49 Sentencia T-488 de 2014.
50 Sentencia C-595 de 1995
51 Sentencia T-549 de 2016.
52 Sentencia C-255 de 2012.
53 “ART. 3º—Las tierras baldías se reputan bienes de uso público, y su propiedad no se prescribe contra la Nación, en ningún caso, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2519 del Código Civil.”
54 “ART. 61.—El dominio de los baldíos no puede adquirirse por prescripción”.
55 “ART. 65.—La propiedad de los terrenos baldíos adjudicables, sólo puede adquirirse mediante título traslaticio de dominio otorgado por el Estado a través del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, o por las entidades públicas en las que se delegue esta facultad.
56 Sentencia C-595 de 1995.
58 Si bien posteriormente se profirió la Ley 1152 de 2007, la cual derogaba la Ley 160, la Corte declaró inexequible la primera por violación del derecho fundamental a la consulta previa. De este modo, se entiende que la Ley 160 de 1994 recobró su vigencia a partir del momento en que se declaró la inconstitucionalidad del Estatuto de Desarrollo Rural. Ver al respecto las sentencias C-175 de 2009 y C-402 de 2010.
59 Artículo 69.
60 Artículo 69.
61 Artículo 71.
62 Artículo 72.
63 Artículo 40 numeral 5º.
64 Sentencia T-461 de 2016.
65 En dicha sentencia se analizó la constitucionalidad del artículo 3 de la ley 48 de 1882, el artículo 61 de la ley 110 de 1912, el inciso segundo del artículo 65 y un aparte del inciso segundo del artículo 69 de la ley 160 de 1994, disposiciones que consagraban la imprescriptibilidad de los bienes baldíos.
66 En la referida providencia se analizó constitucionalidad contra el inciso 2º del artículo 65 y los parágrafos 1º y 2º del artículo 74 de la ley 160 de 1994, disposiciones que precisan que los ocupantes de tierras baldías por ese solo hecho, no tienen la calidad de poseedores conforme al Código Civil, y frente a la adjudicación por el Estado sólo existe una mera expectativa.
67 C-097 de 1996.
68 Código de Procedimiento Civil, artículo 407 numeral 4.
69 Sentencia C-530 de 1996.
70 Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agrariay se dictan otras disposiciones.
71 Sentencia T-461 de 2016.
72 Sentencia C-644 de 2012.
73 Sentencia C-595 de 1995.
74 Sentencia C-006 de 2002.
75 Constitución Política, preámbulo, artículo 1º.
76 Constitución Política, art. 58.
77 Sentencia C-595 de 1995.
78 Constitución Política, art. 13.
79 Sentencia C-255 de 2012.
80 Ley 160 de 1994, art. 65 y 69.
81 Ibídem, art. 66.
82 Ibídem, art. 71.
83 Ibídem, art. 72.
84 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 30 de noviembre de 1995. Radicación: 8429.
85 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, Sentencia aprobada en sala del 18 de julio de 2013. Radicación: 0504531030012007-00074-01.
86 Ley 1579 de 2012, artículo 1.
87 Ley 1579 de 2012, artículo 3.
88 Ley 1579 de 2012, artículo 1.
89 Ley 1579 de 2012, capítulo XXI.
90 Ley 1579 de 2012, capítulo XXII.
91 Sentencia T-461 de 2016.
92 En materia de registro el artículo 60 de la Ley 1579 de 2012 expresamente dispone: “Recursos. Contra los actos de registro y los que niegan la inscripción proceden los recursos de reposición ante el Registrador de Instrumentos Públicos y el de apelación, para ante el Director del Registro o del funcionario que haga sus veces. || Cuando una inscripción se efectúe con violación de una norma que la prohíbe o es manifiestamente ilegal, en virtud que el error cometido en el registro no crea derecho, para proceder a su corrección previa actuación administrativa, no es necesario solicitar la autorización expresa y escrita de quien bajo esta circunstancia accedió al registro”.
93 Sentencia T-461 de 2016.
95 El numeral sexto de la sentencia T-488 de 2014 sobre el particular ordenó a la Superintendencia de Notariado y Registro “expedir, dentro de las dos (2) semanas siguientes a la notificación de esta providencia, una directriz general dirigida a todas las oficinas seccionales en la que: a) explique la imprescriptibilidad de las tierras baldías en el ordenamiento jurídico colombiano; b) enumere los supuestos de hecho y de derecho que permitan pensar razonablemente que se trata de un bien baldío; y c) diseñe un protocolo de conducta para los casos en que un juez de la república declare la pertenencia sobre un bien presuntamente baldío. Copia de la misma deberá ser enviada a la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional”.
96 Cuando la norma hace referencia a títulos precarios se refiere a: (i) Protocolización de Escrituras públicas de declaraciones judiciales extra juicio de mejoras plantadas en terrenos baldíos de la Nación, (ii) o documentos que manifiesten que el predio lo hubo como colono cultivador por más de 30 años, o (iii) que el predio ha sido adquirido por haberlo explotado quieta, pacífica e ininterrumpidamente por más de 30 años, u otra declaración de fundación entre otras de este tipo.
97 El problema jurídico que analizó la sentencia T-488 de 2014 fue el siguiente: “¿Trasgrede el ordenamiento constitucional y legal colombiano la declaración de prescripción adquisitiva que efectúe un juez sobre un terreno baldío a través de un proceso de pertenencia?”.
98 Auto 222 de 2016.
99 Primer informe de la Contraloría General de la Republica presentado respecto del cumplimiento de la Sentencia T-488 de 2014. Ver Auto 222 de 2016.
100 Artículo 69.
101 Artículo 69.
102 Artículo 71.
103 Artículo 72.
104 Artículo 40 numeral 5.
105 Informe de fecha 20 de abril de 2017, presentado por el Ministerio de Agricultura en cumplimiento de la sentencia T-488 de 2014.
106 El sistema de registro comprendido en el Código Civil, se hacía por orden cronológico, y si se quería conocer la situación jurídica de un predio, debían consultarse diversos libros y asientos, y en cuanto a establecer el verdadero dueño, el examen debía verificar con cuidado los asientos del Libro Primero. La Ley 40 de 1932 organizó la matrícula de la propiedad inmueble introduciendo la matrícula al lado del viejo sistema, creándose a partir del señalado año dos sistemas: el de los libros múltiples con asientos cronológicos y el libro de matrícula, sistema que duró hasta la expedición del Decreto-Ley 1250 de 1970.
107 Primero. Ordenar a los integrantes de la mesa interinstitucional para el cumplimiento de la sentencia T-488 de 2014 que en el término de veinte días (20) contados a partir de la notificación de esta providencia incorporen al Plan Nacional de Clarificación una estrategia de contingencia destinada a lograr la depuración, clasificación y digitalización tanto del archivo histórico del Incoder como de los documentos y resoluciones de titulación que reposan en el Archivo General de la Nación. Una vez finalizada dicha tarea deberán proceder a su inmediato registro. Para ello deberán precisar el número de funcionarios o contratistas que se destinarán exclusivamente a adelantar la tarea encomendada por esta Corporación, al igual que las metas detalladas mes a mes en lo que respecta al avance esperado, hasta lograr la depuración de todos los archivos. Se aclarará que la depuración, clasificación y digitalización tanto el archivo histórico del Incoder como de los documentos de titulación que reposan en el Archivo General de la Nación, no podrán extenderse más allá del 1 de diciembre de 2017. De manera excepcional, podrá solicitarse una última y única prórroga de máximo 6 meses si los integrantes de la mesa interinstitucional de manera justificada y con proyecciones ciertas de costo horas-hombre justifican la imposibilidad de cumplir con la meta inicialmente establecida. Segundo. Ordenar a los integrantes de la mesa interinstitucional para el cumplimiento de la sentencia T-488 de 2014 que en el término de veinte días (20) contados a partir de la notificación de esta providencia incorporen al Plan Nacional de Clarificación una estrategia de contingencia destinada a lograr la migración de toda la información existente en el antiguo sistema registral. Para ello deberán precisar el número de funcionarios o contratistas que se destinarán exclusivamente a adelantar la tarea encomendada por esta Corporación, al igual que las metas detalladas mes a mes en lo que respecta al avance esperado, hasta lograr la migración de toda la información existente. Se aclarará que la actualización de toda la información existente en el antiguo sistema registral no podrá extenderse más allá del 1 de diciembre de 2017. De manera excepcional, podrá solicitarse una última y única prórroga de máximo 6 meses si los integrantes de la mesa interinstitucional de manera justificada y con proyecciones ciertas de costo horas-hombre justifican la imposibilidad de cumplir con la meta inicialmente establecida.
108 Según informó la ANT a la Corte Constitucional en el Auto de pruebas solicitado en la sentencia T-548 de 2016 “En el trámite de procedimientos administrativos agrarios especiales establecidos en el Incoder se determinó como plazo de ejecución en los procesos de clarificación de dieciocho (18) meses en promedio”. De ahí surge dicho límite temporal.
109 El artículo 675 del Código Civil se refiere a los baldíos y es así como prescribe: “Son bienes de la Unión todas las tierras que estando situadas dentro de los límites territoriales, carecen de otro dueño”.
110 Lo que lleva a concluir que aún resta 4.616.750 registros por verificar, proceso que no incluye la intervención archivística de restauración, digitalización y sistematización de los libros
111 Predio rural denominado “el chorro”.