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Timestamp: 2020-08-05 04:50:23
Document Index: 47349644

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 1', 'Artículo 2', 'artículo 1', 'Artículo 5', 'artículo 5', 'Artículo 6', 'artículo 5', 'artículo 1', 'Artículo 7', 'ARTÍCULO 2', 'Artículo 4', 'Artículo 7', 'ARTÍCULO 3', 'ARTÍCULO 4', 'ARTÍCULO 3', 'artículo 5', 'ARTÍCULO 9', 'artículo 5', 'ARTÍCULO 5', 'ARTÍCULO 12', 'artículo 22']

PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Opinión Jurídica 061 del 19/07/2018
Opinión Jurídica : 061 - J del 19/07/2018
Texto Opinión Jurídica 061
OJ-061-2018
Con aprobación del señor Procurador General de la República me refiero a su oficio ECO-553-2017 del 28 de julio de 2017, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre el proyecto de ley denominado “Ley de Reordenamiento del Ministerio de Obras Públicas y Transporte, derogatoria de los Consejos del Mopt”, el cual se tramita bajo el número de expediente 20.330.
Previamente debe aclararse que el criterio que a continuación se expone, es una simple opinión jurídica de la Procuraduría General de la República, por lo que carece de efecto vinculante para la Asamblea Legislativa, toda vez que no consulta en condición de Administración Pública, sino como parte de sus funciones parlamentarias. En consecuencia, se emite únicamente como una colaboración en la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados.
La finalidad del presente proyecto de ley es eliminar el Consejo Técnico de Aviación Civil, el Consejo de Seguridad Vial, el Consejo Nacional de Concesiones, el Consejo Nacional de Vialidad y el Consejo de Transporte Público, con la intención de volver a concentrar las funciones de dichos órganos desconcentrados, en el Ministerio de Obras Públicas y Transportes.
El proponente plantea una serie de supuestas irregularidades acaecidas en dichos órganos desconcentrados y argumenta que perdieron su carácter técnico, por lo que deben concentrarse sus funciones en el órgano rector y, devolverle al Estado, la capacidad de ejecutar obra pública y asumir directamente las funciones de control y fiscalización sobre contrataciones y proyectos.
II. OBSERVACIONES GENERALES SOBRE EL PROYECTO DE LEY
El proyecto de ley que se consulta se estructura en varias derogatorias puntuales de artículos específicos de la Ley General de Aviación Civil, Ley de Administración Vial, Ley de Creación del Consejo Nacional de Vialidad y la Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la Modalidad de Taxi. Únicamente la Ley General de Concesión de Obras Públicas con Servicios Públicos se pretende derogar de manera total.
A pesar de ello, es lo cierto que la intención del proyecto es mucho más amplia que la simple derogatoria de artículos puntuales de ciertas leyes, pues pretende reestructurar todo el sistema de transportes, obra pública y seguridad vial, para concentrarlo en el Ministerio de Obras Públicas y Transportes. De ahí que el presente proyecto de ley resulte insuficiente para cumplir con la voluntad expresada en la exposición de motivos del proyecto de ley, sobre todo si lo que se pretende es eliminar los Consejos del MOPT que actualmente funcionan como órganos desconcentrados.
Es por lo anterior que, en nuestro criterio, el legislador debe valorar si conviene más bien realizar una derogatoria total de las leyes que autorizan la actividad de los diferentes Consejos que existen actualmente y, en su lugar, crear una ley marco que regule la nueva actividad que se concentrará en el Ministerio de Obras Públicas y Transportes. De no ser así, se requerirá establecer en el presente proyecto de ley muchas más reformas puntuales que las que se señalan, tal como explicaremos al analizar el articulado del proyecto de ley.
Nótese que a pesar del alto impacto que tiene esta reforma en el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, no se realiza una sola modificación de su Ley de Creación, Ley N° 3155 del 5 de agosto de 1963, lo cual evidencia las limitaciones existentes en el proyecto de ley que se consulta.
Si bien no corresponde a esta Procuraduría determinar la forma concreta de alcanzar el fin propuesto en el proyecto de ley, por tratarse de un tema que se encuentra dentro del margen de discrecionalidad del legislador, es lo cierto que con los cambios sustanciales que se pretenden, resulta inconveniente dejar vigente de manera parcial las leyes actuales, introduciendo reformas específicas a artículos, cuando en realidad la intención es restructurar todo el funcionamiento del transporte público, seguridad vial e infraestructura.
De ahí que se recomienda de manera respetuosa valorar la creación de una “Ley marco” o, al menos, realizar la reforma desde la Ley 3155 ya comentada, derogando todas aquellas normas que no puedan ser “reasignadas” al Ministerio de Obras Públicas y Transportes como nuevo órgano encargado de las materias que aquí se pretenden centralizar.
Dejando establecidas las falencias generales de la ley, procederemos a referirnos de manera específica a su articulado, advirtiendo que únicamente nos referiremos a las normas que requieran algún comentario de tipo jurídico.
A) ARTÍCULO 1: Derogatoria los artículos 2, 5, 6 y 7 de la Ley General de Aviación Civil N° 5150 del 14 de mayo de 1973 y sus reformas
El primer artículo del proyecto de ley pretende derogar los artículos 2, 5, 6 y 7 de la Ley General de Aviación Civil, que establecen:
“Artículo 2º—La regulación de la aviación civil será ejercida por el Poder Ejecutivo por medio del Consejo Técnico de Aviación Civil y la Dirección General de Aviación Civil, ambos adscritos al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, según las potestades otorgadas pro esta Ley.
En relación con el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, el Consejo Técnico de Aviación Civil gozará de desconcentración máxima y tendrá personalidad jurídica instrumental para administrar los fondos provenientes de tarifas, rentas o derechos regulados en esta Ley, así como para realizar los actos o contratos necesarios para cumplir las funciones y tramitar los convenios a fin de que sean conocidos por el Poder Ejecutivo.
(Así reformado por el artículo 1 de la Ley N° 8038 del 12 de octubre del 2000)”
“ CAPITULO II
Del Consejo Técnico de Aviación Civil
Artículo 5º—El Consejo Técnico de Aviación Civil estará compuesto por siete miembros, nombrados de la siguiente manera:
d) El Presidente Ejecutivo del Instituto Costarricense de Turismo o su representante.
Los miembros del Consejo permanecerán en sus cargos cuatro años y podrán ser reelegidos por períodos sucesivos de igual duración.
Transitorio único de la Ley N° 8038 del 12 de octubre del 2000.—Para los efectos del artículo 5º aquí reformado, se entenderá que la composición actual del Consejo Técnico de Aviación Civil se mantendrá hasta el fin del presente período constitucional de gobierno, y que la nueva conformación entrará en vigencia cuando el Poder Ejecutivo designe a los nuevos miembros, conforme al procedimiento de ley.
(Así reformado por el artículo único de la Ley N° 8038 del 12 de octubre del 2000)
Artículo 6º.- Para ser miembro del Consejo se requiere:
I.- Ser ciudadano en ejercicio.
II.- Ser costarricense.
III.- El técnico o profesional en aeronáutica deberá poseer un título o dos licencias aeronáuticas otorgadas por Aviación Civil, haber ejercido cualquiera de las actividades profesionales o técnicas en aviación civil en forma continua durante los últimos tres años antes del nombramiento y cumplir con los requisitos establecidos por el Reglamento de esta Ley."
IV.- Las licencias o títulos citados en el párrafo anterior serán de carácter profesional, por lo que en el caso de pilotos, la licencia mínima será la Comercial.
V.- Los miembros del Consejo no podrán ser socios, gerentes, o directores o representantes comerciales de ninguna empresa mercantil de aviación, ni tampoco empleados del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, excepto el representante del Ministro de la Cartera, cuya designación deberá ajustarse a lo dispuesto en el artículo 5º de esta ley.
( Así reformado por el artículo 1º de la ley Nº 5437 de 17 de diciembre de 1973).
Artículo 7º.-Las sesiones del Consejo se celebrarán en la ciudad de San José, donde tendrán su asiento. Sin embargo, ocasionalmente podrán realizarse en otros lugares del país, cuando el presidente las convoque, de acuerdo con el mejor servicio público o cuando lo exijan razones especiales.
Para las sesiones, el quórum estará constituido por un número superior a la mitad de la totalidad de sus miembros, quienes en todo caso deberán tomar los acuerdos por mayoría.
El Consejo, para regular su gestión, elaborará un reglamento interno que, así como sus reformas, requerirá para su validez y eficacia de la aprobación del Poder Ejecutivo."
(Así reformado porel artículo único de la Ley N° 8038 del 12 de octubre del 2000)”
Nótese que la intención del proyecto es eliminar las normas de creación del Consejo Técnico de Aviación Civil (CETAC), lo cual resulta acorde con la intención reflejada en el proyecto de ley de eliminar dicho órgano desconcentrado.
No obstante lo anterior, llama la atención que el proyecto de ley es omiso en señalar las demás normas de la Ley General de Aviación Civil que se refieren al CETAC, el cual cuenta con atribuciones específicas establecidas en los numerales 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 17, 18 inciso XV, 19, 20, 67, 90, 91, 94, 104, 105, 106, 109, 111, 112, 114, 117, 119, 121, 123, 126, 128, 134, 143, 144, 145, 146, 151, 153, 156, 157, 160, 162, 164, 165, 166, 172, 173, 175, 180, 222, 303, 304, 305, 306, 309 y 311.
De lo anterior, resulta necesario que el legislador valore si dichas normas deben ser derogadas o, si la intención es atribuir dichas competencias al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, en cuyo caso debe señalarse expresamente en el proyecto de ley. Esto también afectaría las atribuciones dispuestas en la Ley de Creación de dicho Ministerio, por lo que debe incorporarse la reforma correspondiente en dicha ley.
B) ARTÍCULO 2: Derogatoria de los artículos 4, 5, 6 y 7 de la Ley de Administración Vial.
El proyecto de ley pretende derogar cuatro artículos de la Ley N°6324 del 24 de mayo de 1979, que establecen:
“Artículo 4º.- Créase el Consejo de Seguridad Vial como dependencia del Ministerio de Obras Públicas y Transportes el cual tendrá independencia en su funcionamiento administrativo y personalidad jurídica propia.
Artículo 7º.- Para ser miembro del Consejo de Seguridad Vial se requiere:
b) Ser profesional con título académico, debidamente incorporado al colegio respectivo, de preferencia con experiencia en tránsito o en transportes públicos,
c) No tener ningún interés, vínculo o dependencia con personas físicas o jurídicas dedicadas al transporte de personas o carga.”
Nótese nuevamente que con la derogatoria de dichos artículos se pretende eliminar las normas que crean el Consejo de Seguridad Vial como órgano desconcentrado del Ministerio de Obras Públicas y Transportes. De igual forma pretenden eliminarse las normas que regulan los requisitos de nombramiento en dicho órgano.
Sin embargo, debemos señalar que en el resto del articulado de la Ley 6324, se hace mención al Consejo de Seguridad Vial, sin que el proyecto consultado manifieste qué pasará con dichas normas y, si en adelante, serán competencias ejercidas por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes.
De ahí que deba subsanarse esta omisión en el proyecto de ley consultado para evitar problemas futuros de interpretación de la ley.
C) ARTÍCULO 3: Derogatoria de la Ley General de Concesión de Obra Pública con Servicios Públicos
El proyecto de ley que se consulta pretende derogar la Ley 7762 del 14 de abril de 1998, Ley General de Concesión de Obra Pública con Servicios Públicos. Si bien en dicha Ley se crea el Consejo Nacional de Concesiones que se pretende eliminar con el presente proyecto de ley, es lo cierto que el objeto de la misma es mucho más amplio.
Es claro que la ley que pretende eliminarse crea todo un marco normativo para la realización de concesiones de obra pública con servicios públicos y, por tanto, con su eventual derogatoria se crearía un vacío normativo en esta materia que no es subsanado en el proyecto de ley.
Por ello, se recomienda de manera respetuosa valorar este aspecto para evitar problemas de aplicación futuros.
D) ARTÍCULO 4: Derogatoria de los artículos 3, 5, 7, 9 y 10 de la Ley de Creación del Consejo Nacional de Vialidad
El proyecto de ley pretende derogar únicamente cinco artículos de la Ley 7798 del 30 de abril de 1998, con la intención de eliminar al Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI). Lo anterior parece insuficiente tomando en consideración que dicha ley se denomina “Ley de Creación del Consejo Nacional de Vialidad” y que está destinada precisamente a darle contenido a las funciones de dicho órgano.
Por tanto, si el legislador no la va a modificarla de manera integral, correspondería también cambiar el nombre de dicha ley, pues en adelante no regularía la creación del CONAVI, sino funciones que pretenden trasladarse al MOPT. Pareciera en consecuencia, que lo que corresponde es emitir una nueva legislación que regule las nuevas funciones del MOPT en esta materia y no una reforma puntual de cinco artículos que se queda corta.
Los artículos que se pretenden derogar establecen lo siguiente:
“ARTÍCULO 3.- Créase el Consejo Nacional de Vialidad, órgano con desconcentración máxima, adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Transportes. El Consejo tendrá personalidad jurídica instrumental y presupuestaria para administrar el Fondo de la red vial nacional, así como para suscribir los contratos y empréstitos necesarios para el ejercicio de sus funciones, de conformidad con la presente ley. Este Consejo será administrado por el Consejo de Administración, integrado conforme al artículo 5 siguiente.
c) Nombrar y remover al Director Ejecutivo y al auditor de las auditorías técnica, contable y financiera, por mayoría de dos tercios de la totalidad de sus miembros, por lo menos.
f) Aprobar las vías que integran la red vial nacional y las que operan mediante el sistema de peaje, y someter las tarifas a la aprobación de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos.
El producto de los peajes únicamente podrá ser utilizado en la carretera que generó el monto respectivo.
m) Promover medios de comunicación con el usuario, de manera tal que tenga acceso al funcionamiento del Consejo Nacional de Vialidad y pueda manifestarse al respecto, para crear así interrelación de conocimientos, experiencias y propósitos.
p) Contratar una auditoría externa para que audite en forma periódica los estados financieros del Consejo. Al finalizar cada ejercicio económico, la auditoría externa presentará al Consejo de Administración un informe con la opinión razonada sobre el cierre contable-financiero del período y las recomendaciones que considere pertinente formular. Una copia de este informe será enviada a la Contraloría General de la República para los fines legales correspondientes.
ARTÍCULO 9.- Excepto el Presidente, los restantes miembros del Consejo de Administración durarán en su cargo cuatro años y podrán ser reelegidos.
Si bien dichas normas pretenden eliminar al CONAVI, llama la atención la derogatoria del artículo 5 que se refiere a sus atribuciones, pues esto quiere decir que no existe una intención de trasladarlas al MOPT, sino de eliminarlas.
También llama la atención que el proyecto de ley sea omiso en cuanto a las demás normas de la ley que se refieren al CONAVI y que la propuesta aquí planteada deja vigentes. Si la intención es trasladar todas esas competencias al MOPT, debe señalarse expresamente en el presente proyecto, sustituyendo la palabra “CONAVI” por “MOPT”. No obstante ello, se desconoce por qué el proyecto elimina únicamente cinco artículos y no hace referencia al resto de la ley.
E) ARTÍCULO 5: Derogatoria de lo dispuesto en los numerales 5, 6, 8, 9, 10, 12 y 13 de la Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la Modalidad Taxi
El proyecto consultado tiene la intención de derogar cinco artículos de la Ley 7969 del 22 de diciembre de 1999, que establecen:
El Consejo establecerá, en los principales centros de población del país, las oficinas que considere necesarias para facilitar los trámites administrativos referentes a la aplicación de esta ley. Para cumplir sus fines, el Consejo podrá celebrar toda clase de actos, contratos y convenios con entidades y personas tanto públicas como privadas.”
“ESTRUCTURA ORGÁNICA
b) El Director General de la División de Transportes del Ministerio de Obras Públicas y Transportes.
Para designar a los representantes que no sean funcionarios públicos, las organizaciones debidamente inscritas y acreditadas deberán remitir una nómina integrada por cinco candidatos, de entre los cuales el Consejo de Gobierno escogerá atendiendo criterios de idoneidad. De los representantes empresariales señalados en los incisos d) y e) del artículo anterior, por lo menos uno deberá representar al sector cooperativista del transporte.
El Consejo sesionará ordinariamente una vez a la semana como mínimo y podrá celebrar hasta ocho sesiones por mes, entre ordinarias y extraordinarias. Para poder sesionar válidamente, deberá contar con un quórum de cinco integrantes. Los miembros del Consejo recibirán una remuneración equivalente a la fijada para los miembros de la Junta Directiva del Banco Central de Costa Rica.”
“ARTÍCULO 12.- Director Ejecutivo
El Consejo contará con un Director Ejecutivo que permanecerá en su cargo por el mismo período del Consejo y tendrá las siguientes funciones:
a) Ejercer, en forma conjunta con el Presidente o separada de él, la representación judicial y extrajudicial del órgano. Ambos ostentarán facultades de apoderados generalísimos sin límite de suma. Previo acuerdo del Consejo, podrán otorgar poderes judiciales o extrajudiciales, cuando sea de interés comprobado por la Dirección Ejecutiva.
b) Firmar, por delegación del Consejo, todo tipo de contratos que este órgano deba suscribir.
c) Ejecutar los acuerdos y las demás resoluciones del Consejo y asistir a sus sesiones con voz pero sin voto.
d) Organizar lo administrativo y fungir como superior jerárquico en materia laboral, de los funcionarios del órgano, conforme a esta ley, sus reglamentos y las normas conexas.
e) Elaborar los planes operativos anuales de la Institución y presentarlos al Consejo para su aprobación.
f) Someter a la aprobación del Consejo los programas de trabajo internos.
g) Presentar ante el Consejo informes trimestrales como mínimo, sobre el desarrollo de los programas y presupuestos.
h) Ejecutar cualquier otra gestión expresamente encomendada por el Consejo o su Presidente.
El Director Ejecutivo será contratado por el Consejo mediante concurso público de antecedentes y responderá personalmente por su gestión ante este órgano. Deberá contar con los siguientes requisitos:
a) Poseer un título profesional en un área afín a los objetivos del Consejo.
d) No tener lazos de consanguinidad ni afinidad, hasta el tercer grado inclusive, con miembros de los Supremos Poderes, del Tribunal Supremo de Elecciones ni del Consejo.”
Como se observa, la derogatoria propuesta es acorde con la intención de eliminar el Consejo de Transporte Público, pues se excluyen del ordenamiento jurídico las normas relativas a su naturaleza, integración y funcionamiento.
No obstante ello, al igual que sucede con las otras leyes ya comentadas, el proyecto es omiso en señalar si las demás atribuciones y normas que se refieren al Consejo de Transporte Público se trasladarán como competencias del MOPT.
De igual forma, debe valorar el legislador si en la nueva estructura que se pretende crear con el proyecto, es compatible o no la existencia del Tribunal Administrativo de Transportes, que en la actualidad conoce de los recursos de apelación del Consejo de Transporte Público y agota vía administrativa en esta materia (artículo 22). Sobre este tema también es omiso el proyecto de ley.
F) SOBRE LOS TRANSITORIOS II Y VI DEL PROYECTO DE LEY
El transitorio segundo del proyecto establece:
“TRANSITORIO II.- Las licitaciones, programas y proyectos asumidos por los consejos se mantendrán en pleno derecho hasta el tiempo por el que fueron aprobados; sin embargo, las nuevas licitaciones estarán bajo la tutela del MOPT y la dependencia que le corresponda, igualmente sucederá con los programas y proyectos de los consejos, siempre y cuando se enmarquen en lo que estipule el Plan Nacional de Desarrollo, de lo contrario se darían por finalizados. En caso de terminación anticipada de contratos, o bien, una vez vencido su plazo de duración, los mismos no serán prorrogados. Igualmente, las solicitudes de concesiones que
se encuentren en trámite al momento de entrada en vigencia de esta derogatoria serán archivadas.” (La negrita no es del original)
Sobre dicha norma transitoria debemos realizar dos observaciones. En primer lugar, si bien la norma señala que las licitaciones, programas y proyectos asumidos por los Consejos se mantendrán hasta por el tiempo que fueron aprobados, también se señala que el MOPT sólo se hará cargo de las “nuevas licitaciones”. Por tanto, no existe claridad sobre quién administrará o velará por las licitaciones ya existentes al momento de entrar en vigencia la ley, sobre todo tomando en consideración que para ese momento los Consejos ya han desaparecido. Debe valorarse también si la redacción de este transitorio es contradictoria con lo dispuesto en los transitorios V y VIII del proyecto de ley.
En segundo lugar, la norma transitoria señala que los programas y proyectos de los Consejos que no se enmarquen dentro del Plan Nacional de Desarrollo se darían por finalizados. Sobre el particular, debe advertirse sobre la responsabilidad en que puede incurrir el Estado con relación a terceros que deriven derechos subjetivos o intereses legítimos de dichos programas y proyectos, lo cual debe valorar el legislador.
La misma observación sobre la responsabilidad del Estado debe hacerse sobre el transitorio VI, que permite al MOPT realizar ajustes sobre concesiones y permisos vigentes de transporte público remunerado de personas.
G) SOBRE LOS TRANSITORIOS III Y VII
Estos dos transitorios deben revisarse pues mientras el transitorio III disuelve “de manera inmediata una vez aprobada la presente ley” a las juntas directivas o de administración de los Consejos, el transitorio VII otorga un plazo de tres meses para el cierre técnico de los Consejos.
Esto genera la duda de cómo funcionará el cierre técnico si durante esos tres meses los Consejos no tendrán su órgano de mayor jerarquía funcionando.
E) SOBRE EL TRANSITORIO VIII
El transitorio VIII establece lo siguiente:
“TRANSITORIO VIII.- El Ministerio de Obras Públicas y Transportes asumirá, de manera inmediata, todas las funciones y obligaciones de control, seguimiento y fiscalización que actualmente ejercen los consejos de los contratos de concesión vigentes hasta su terminación. Para estos efectos ostentará todas las potestades que los artículos derogados le confirieron a dichos consejos.” (La negrita no es del original)
Nótese que el proyecto pretende otorgar al MOPT las potestades reconocidas a los Consejos en los “artículos derogados”, lo cual es una contradicción pues si se derogan dichos artículos pierden vigencia al desaparecer del ordenamiento jurídico.
Por tanto, no procede que una norma transitoria “reviva” el efecto de la norma derogada por el proyecto de ley.
De ahí que el legislador deba replantearse la forma en que debe realizar la reforma propuesta.
A partir de lo expuesto debemos concluir que la aprobación o no del proyecto es un tema de discrecionalidad legislativa, sin embargo, se recomienda de manera respetuosa a las señoras y señores diputados valorar las observaciones aquí realizadas de técnica legislativa.