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Timestamp: 2019-04-20 23:17:48+00:00
Document Index: 21350260

Matched Legal Cases: ['art. 7', 'art.19', 'art. 3', 'art. 32', 'art. 4', 'art. 3', 'art. 22', 'art. 47']

Circolare Agenzia Entrate n. 17 del 22.04.2004 - Attività di vigilanza e controllo sugli adempimenti...
Circolare Agenzia Entrate n. 17 del 22.04.2004
Attività di vigilanza e controllo sugli adempimenti dei concessionari del servizio della riscossione
La Direzione Centrale Audit e Sicurezza, nell'ambito delle proprie competenze funzionali, ha svolto un'analisi dell'attività di verifica recentemente espletata e un riscontro dei diversi criteri e metodologie di indagine adottati dalle Direzioni Regionali nell'ambito di tali adempimenti.
A seguito di tale analisi, è emersa l'opportunità di delineare alcune linee programmatiche e metodologiche utili a consentire una pià¹ incisiva azione di controllo che, tenendo conto di determinate priorità e strategie di intervento, consenta di coordinare interventi di indagine organici e mirati sull'attività svolta dai concessionari del servizio della riscossione.
Si intende, in tal modo, dare nuovo impulso alla introduzione e all'applicazione nel settore in parola dei concetti e della metodologia dell'auditing, disciplina che, peraltro, si conferma, per quanto concerne tecniche ed obiettivi d'indagine, nel solco già tracciato dall'Agenzia con la circolare n. 198 del 31.10.2000 che ha seguito il radicale rinnovamento normativo del settore disposto con il D.Lgs. 112/99.
Nella predetta circolare, infatti, è stato per la prima volta proposto un nuovo approccio operativo nello svolgimento dell'attività di verifica, affermando con chiarezza che il controllo "deve essere inteso come uno strumento valido al fine di correggere le disarmonie del sistema ed avere carattere di stimolo e di indirizzo per i soggetti verificati - e che - l'attività di controllo dovrà sempre essere indirizzata e svolta in modo da ottenere la massima proficuità ."
Orbene, tali concetti trovano conferma nella metodologia propria dell'auditing: l'obiettivo rimane, pertanto, quello di far emergere le criticità e le disfunzioni del settore che hanno consentito il consolidarsi del fenomeno della c.d. "evasione da riscossione" e di determinare le condizioni per garantire che tali disfunzioni vengano eliminate avviando, quindi, un processo che, garantendo una pià¹ efficace riscossione coattiva, determini, a sua volta, un'immagine di maggiore efficienza dell'azione dell'Agenzia delle Entrate e, conseguentemente, un pià¹ marcato incremento della riscossione spontanea dei tributi.
In tal senso e in tale prospettiva, si ritiene opportuno e necessario introdurre alcuni aggiornamenti degli strumenti operativi e della metodologia già introdotti con la richiamata circolare n. 198 del 31.10.2000.
Si ritiene utile, a tal fine, procedere seguendo quelle che si possono definire le fasi del procedimento di controllo o di verifica.
Il procedimento di verifica tende all'accertamento di fatti e comportamenti che vengono descritti in un conclusivo processo verbale cui si perviene attraverso una sequenza di atti che compongono il procedimento stesso e che sono indirizzati al predetto obiettivo finale. Nell'ambito di tale sequenza procedimentale è possibile individuare le seguenti fasi:
1. il conferimento dell'incarico;
2. la preparazione della verifica;
3. lo svolgimento della verifica;
4. la contestazione delle irregolarità rilevate;
5. la conclusione della verifica e la verbalizzazione.
1- Il conferimento dell'incarico
Il procedimento prende avvio dall'atto di conferimento dell'incarico.
Questo è disposto, com'è noto, con la relativa nota consegnata ai verificatori e successivamente esibita al concessionario interessato, nella quale vengono determinati l'oggetto e il periodo di svolgimento della verifica.
Nel rinviare al paragrafo 3.1 per ciò che concerne il periodo di tempo necessario all'espletamento della fase 3 del procedimento di verifica precedentemente illustrato (espletamento del controllo), si forniscono qui appresso alcune precisazioni in ordine ai criteri che debbono sovrintendere al conferimento degli incarichi in relazione ai seguenti temi:
1. definizione dell'oggetto della verifica;
2. periodo di attività del concessionario da sottoporre ad accertamento;
3. monitoraggio dei risultati della verifica.
1.1- L'oggetto della verifica
La definizione dell'oggetto dell'attività di indagine assume particolare importanza in un contesto come quello attuale, caratterizzato dalla necessità di espletare verifiche "mirate" nelle quali devono essere individuati con precisione e secondo criteri razionali i settori dell'attività del concessionario che dovranno essere sottoposti a verifica.
A questo proposito, va osservato che i settori d'indagine individuati nella circolare n. 198 del 31.10.2000 presentano differenti gradi di incidenza e di rilevanza ai fini di un'utile valutazione del livello di efficienza e di efficacia dell'azione del concessionario.
è evidente, in altre parole, che essendo il recupero del credito l'obiettivo principale dell'affidamento della concessione del servizio di riscossione al concessionario, i dati e gli elementi conoscitivi che possono trarsi da una verifica, ad esempio, dei risultati, dei criteri e delle modalità di svolgimento delle procedure esecutive immobiliari, hanno un peso e un'importanza ben superiori rispetto a quelli che possono rilevarsi da una verifica sul rispetto degli obblighi contabili del concessionario stesso.
L'oggetto della verifica, dovrà , pertanto, essere determinato tenendo conto di ciò, in modo che l'ambito dell'indagine comprenda sempre almeno uno dei settori di maggiore importanza dell'attività del concessionario.
Allo scopo di agevolare tale opera di selezione, si è ritenuto opportuno proporre un elenco dei settori di attività del concessionario (allegato 1), raggruppandoli in tre fasce di crescente rilevanza, dalla fascia C alla fascia A.
L'oggetto della verifica, al fine di garantire un'adeguata conoscenza del grado di efficienza del concessionario, dovrà riguardare almeno 4 settori tra quelli indicati nel predetto elenco: indicativamente, due di fascia A e due di fascia B.
Tuttavia, la conoscenza dei locali contesti operativi potrà , naturalmente, determinare diverse opzioni da parte delle Direzioni Regionali. Queste, pertanto, potranno, innanzitutto, ulteriormente dettagliare l'ambito delle specifiche indagini e, in base a motivate esigenze ispettive, individuare settori di indagine diversi e ulteriori rispetto a quelli indicati.
Inoltre, in questa prima fase di applicazione delle metodologie dell'auditing, le Direzioni Regionali, ove lo ritengano opportuno, potranno privilegiare la verifica di un solo settore di fascia A che, per varie ragioni, possa considerarsi particolarmente significativo od impegnativo. In tal caso, l'ambito complessivo della verifica dovrà essere modulato al fine di garantire, comunque, un contributo significativo alla conoscenza e alla valutazione del grado di capacità e di efficienza del concessionario, cosicché la verifica riguarderà il settore di fascia A prescelto e due settori di fascia B. Si tenga, infine, presente che, ai fini del compimento dell'indagine, un settore di fascia B potrà essere sostituito da due di fascia C.
Sempre in relazione all'oggetto della verifica, si ricorda, infine, quanto indicato nella circolare n. 198 del 2000 in relazione al fatto che "le Direzioni Regionali nella predisposizione del proprio programma annuale delle verifiche terranno conto - di ogni notizia in loro possesso riguardante irregolarità e disfunzioni gestionali, nonché da quelle provenienti dagli enti che si avvalgono dei concessionari per la riscossione dei tributi di loro pertinenza, da contribuenti o da altri enti od organismi."
1.2 - Periodo dell'attività del concessionario da sottoporre a verifica
L'attività d'indagine, quale che sia l'oggetto della verifica, dovrà essere, di norma, limitata ad una sola annualità , e ciò anche tenuto conto che il periodo di tempo utile per l'espletamento della verifica, ove si voglia svolgere un'indagine adeguatamente accurata ed approfondita, consente di svolgere accertamenti, appunto, limitatamente ad un solo anno di attività del concessionario. Tale indagine si intende compiuta sottoponendo a revisione sia le azioni concretamente intraprese dal concessionario nell'anno, sia gli esiti delle stesse che si siano realizzati in anni successivi.
Naturalmente, tale regola troverà opportuna deroga ove le esigenze di accertamento lo richiedano e lo scopo dell'indagine sia quello di seguire attraverso gli anni, ad esempio, le fasi di una determinata iniziativa, l'aggiornamento dello schedario dei contribuenti, ovvero l'evolversi di un sistema informatico od organizzativo.
Si sottolinea che l'estensione della verifica ad altre annualità postula, comunque, l'effettuazione di una indagine nel merito delle problematiche affrontate e che tale non può considerarsi la rilevazione di meri dati statistici, come, ad esempio, alcuni di quelli richiesti nelle schede allegate alla presente circolare, per i quali, ovviamente, non è richiesta la puntuale e specifica constatazione delle risultanze agli atti del concessionario.
1.3 - Monitoraggio dei risultati della verifica
Il nuovo modello di attività di verifica è caratterizzato dal suo carattere dinamico e dal suo essere funzionale al "governo" del processo della riscossione: ciò implica necessariamente che il controllo dell'Ufficio sia svolto, in una prima fase, al fine di individuare i rischi e le criticità esistenti nell'azione del concessionario e, in una seconda fase, al fine di monitorare le misure assunte dal concessionario stesso per eliminare o ridurre quelle criticità o per garantire che i rischi non si trasformino in concrete disfunzioni operative.
Al riguardo, tenuto conto che appare di primaria rilevanza verificare la capacità del concessionario di adeguare in questo senso la propria struttura, è evidente che l'attività in parola si afferma come un'indispensabile forma di integrazione del controllo.
A seguito dell'attività di accertamento svolta in esecuzione della prima fase del procedimento di revisione, potrà , quindi, essere disposto un ulteriore accesso presso il concessionario, nei tempi e nei modi che la Direzione Regionale riterrà opportuni, al fine, appunto, di controllare quali misure il concessionario stesso abbia adottato a seguito delle criticità riscontrate e delle raccomandazioni effettuate da parte dei funzionari in verifica.
Lo svolgimento dell'attività di follow up in parola, nell'attuale fase di introduzione delle tecniche di auditing, deve considerarsi oggetto di mera raccomandazione e, quindi, non obbligatoria. Pertanto, le Direzioni Regionali programmeranno tali accessi solo ove ne riscontrino l'effettiva necessità , ovvero dispongano di risorse sufficienti per integrare in tal modo la verifica presso il concessionario.
2 - Preparazione della verifica
La fase preparatoria dell'indagine assume uno spazio ed una rilevanza sempre maggiori nell'ambito del procedimento e del modello di verifica che si intende affermare.
Al riguardo, si fa presente che tale fase potrà essere utilizzata al fine di svolgere, prima dell'accesso presso il concessionario, i seguenti adempimenti:
1. esame degli elementi conoscitivi già noti all'Ufficio;
2. acquisizione di ulteriori dati conoscitivi da parte dello stesso concessionario;
3. preliminare valutazione del profilo operativo del concessionario e predisposizione del piano della verifica.
2.1 - Esame degli elementi conoscitivi già in possesso dell'Ufficio o di altre Amministrazioni
L'utilità che lo svolgimento della verifica sia preceduto dall'esame dei verbali delle verifiche precedenti è già stata segnalata nella circolare n. 198/2000.
Nel confermare tale indicazione, si segnala l'opportunità che l'esame sia svolto non solo in relazione alle verifiche condotte presso lo stesso concessionario, ma anche in relazione a quelle condotte, per lo stesso settore operativo, presso altri concessionari della Regione. Un attento confronto con le procedure realizzate da altri concessionari consentirà , infatti, di individuare le sequenze procedurali pià¹ produttive ed efficaci tra quelle messe in campo dai concessionari della Regione e di valutare le modalità d'indagine adottate da altri verificatori in precedenti occasioni.
Si raccomanda, inoltre, di non limitare l'indagine in parola agli elementi conoscitivi desumibili dai verbali delle verifiche già effettuate, ma di tener conto, altresì, dei dati che possono essere acquisiti presso altri soggetti (ad esempio, gli Uffici locali dell'Agenzia e la Ragioneria Provinciale, per quanto attiene il controllo sulla documentazione contabile, ancora gli Uffici locali per ciò che concerne i motivi che con maggiore frequenza hanno connotato le richieste di discarico da parte del concessionario).
Potrà , altresì, essere utile acquisire presso le competenti Commissioni Tributarie, provinciali e/o regionali, le pronunce giurisprudenziali che, negli ultimi due o tre anni, hanno avuto ad oggetto l'attività del concessionario, e ciò al fine di conoscere quali irregolarità siano state eccepite con successo dai contribuenti nei confronti del concessionario e, quindi, almeno in teoria, quali procedure o fasi dell'attività di riscossione abbiano evidenziato possibili criticità , nonché di verificare, in sede di accesso, la capacità del concessionario stesso di adeguare al contenuto di tali pronunce la propria struttura e la propria funzionalità operativa.
Si segnala, infine, la possibilità di consultare, con accesso in modalità web, il Portale Servizio di Riscossione già ora attivo con le prime funzionalità .
2.2 - Richiesta di elementi conoscitivi allo stesso concessionario
In relazione ai singoli settori che potranno formare oggetto di verifica, si rappresenta l'opportunità di utilizzare la fase preparatoria dell'attività di indagine non solo per l'esame dei dati già in possesso dell'Agenzia, ma anche per effettuare una preventiva richiesta al concessionario stesso di una serie di dati che consentano di procedere alla elaborazione e alla definizione di un primo profilo statistico del suo operato, ciò che costituirebbe un utile supporto per lo sviluppo della successiva attività di verifica.
Tali richieste, inviate al concessionario, evidentemente con congruo anticipo rispetto alla prevista data di accesso, potrebbero riguardare, ad esempio, i seguenti elementi conoscitivi:
- definizione del carico in relazione agli Enti impositori oppure ad un determinato periodo di tempo, ovvero, numero delle partite (ove, beninteso, tali dati non siano già disponibili tramite le applicazioni web del Portale Servizio di Riscossione) corrispondenti a ruoli, erariali e non, consegnati al concessionario nel periodo di tempo prescelto, al netto di sgravi e di provvedimenti modificativi del carico intervenuti fino alla data di accesso (conteggiando, cioè, in meno le eventuali deleghe attive, le rateazioni e le sospensioni, e in pià¹ le eventuali deleghe passive, le revoche delle rateazioni e delle sospensioni);
- numero di notifiche complessivamente effettuate alla scadenza dell'anno sottoposto a verifica (ovvero, se ritenuto opportuno, ad una data successiva) rispetto al numero di debitori individuati nell'ambito di quel medesimo carico (se oggetto della verifica è l'attività di notifica);
- numero di procedure cautelari attivate alla scadenza dell'anno sottoposto a verifica (ovvero, se ritenuto opportuno, ad una data successiva) rispetto ad un determinato carico (se oggetto della verifica è l'attività cautelare);
- numero complessivo delle diverse tipologie di procedure esecutive attivate alla scadenza dell'anno sottoposto a verifica (ovvero, se ritenuto opportuno, ad una data successiva) rispetto ad un determinato carico (se oggetto della verifica è l'attività esecutiva);
- numero degli sgravi trasmessi alla scadenza dell'anno sottoposto a verifica (ovvero, se ritenuto opportuno, ad una data successiva) dagli uffici dell'Agenzia rispetto a quel medesimo carico e di quelli lavorati dal concessionario (se oggetto della verifica è il riscontro incrociato dei dati relativi agli sgravi rispetto ai dati ottenuti direttamente dagli Uffici locali dell'Agenzia e valutazione degli adempimenti posti in essere dal concessionario).
L'acquisizione preventiva dei dati sopra indicati, la cui elencazione deve intendersi meramente esemplificativa e, ovviamente, implementabile e diversamente modulabile a seconda dell'oggetto della verifica, nonché di quelli indicati nel precedente paragrafo, consentirà , comunque, all'Ufficio di avere, ancora prima dell'accesso presso il concessionario, un quadro già parzialmente delineato dell'attività svolta dallo stesso e di utilizzare, quindi, al meglio il periodo di tempo presso il concessionario al fine di:
- operare un attento riscontro dei dati già acquisiti;
- approfondire l'esame dei criteri e delle modalità di svolgimento, da parte del concessionario, delle procedure oggetto d'indagine;
- valutare la capacità del concessionario stesso di formulare adeguate risposte operative al compito affidatogli e alle criticità eventualmente rilevate in relazione alle stesse procedure.
2.3 - Preliminare valutazione del profilo operativo del concessionario e predisposizione del piano di verifica da svolgere
Si ritiene, infine, che debba essere effettuata, quale indispensabile fase di una metodologia di lavoro propedeutica allo svolgimento della verifica, la preliminare predisposizione, da parte del Capo Ufficio Audit Esterno e dei funzionari incaricati della verifica, di un piano di lavoro avente ad oggetto:
1. la valutazione, ai fini operativi, dei dati conoscitivi acquisiti;
2. l'individuazione di quelle che possono essere, in relazione ai predetti dati, le fasi, le circostanze e i contesti operativi che prefigurino possibili criticità o rischi di disfunzione e che, quindi, suggeriscano una maggiore attenzione nell'espletamento della verifica.
3 - Svolgimento della verifica
3.1 - Principi operativi
Il Capo dell'Ufficio Audit Esterno o dell'Ufficio Audit e Sicurezza fornirà le opportune direttive per l'esecuzione della verifica e vigilerà affinché nel corso delle diverse indagini siano comunque garantiti il rispetto del piano di lavoro predisposto (salve, ovviamente, le modifiche che si rendano necessarie per esigenze riscontrate nel corso delle operazioni), nonchè una sostanziale omogeneità di comportamento da parte dei funzionari incaricati delle diverse verifiche. Lo svolgimento delle verifiche sarà , comunque, improntato all'osservanza dei seguenti principi operativi:
1. nel procedimento di verifica, in applicazione dei principi contenuti nella legge 7.8.1990, n. 241, deve essere garantita la partecipazione del soggetto verificato in attuazione dei principi di imparzialità , trasparenza e obiettività dell'azione pubblica. L'inosservanza della normativa sopra richiamata può tradursi in vizi invalidanti i successivi provvedimenti che legittimerebbero il soggetto verificato alla proposizione di ricorsi giurisdizionali e amministrativi a tutela delle proprie ragioni;
2. la verifica va condotta da un team composto da due funzionari, tenendo presente il percorso di indagine definito dal Capo Ufficio in sede di preparazione dell'intervento e i tempi assegnati. Per quanto concerne quest'ultimo aspetto, si osserva che nella citata circolare n. 198 del 2000 era previsto che un ispettore espletasse il proprio incarico, di norma, entro un periodo massimo di 30 giorni lavorativi, ovvero 216 ore complessive. Orbene, tenuto conto che, come detto, le verifiche verranno ora condotte da due funzionari, i controlli si concluderanno, di norma, entro quindici giorni lavorativi, fatte salve, ovviamente, particolari e motivate circostanze che rendano necessario l'impiego di maggior tempo. Giova precisare, al riguardo, che il termine anzidetto non comprende il tempo necessario alla redazione del processo verbale, oltre che quello impiegato per la preparazione della verifica;
3. le relazioni sull'attività di verifica debbono essere sempre circostanziate e fondate su elementi certi. Occorre, infatti, considerare come prioritaria esigenza operativa l'affidabilità della verifica, in ogni sua parte, dalle problematiche incontrate ai risultati finali e, quindi, la necessità di dare sempre e comunque dimostrazione o supporto documentale in relazione a ciò che si afferma nel processo verbale. Le elaborazioni statistiche, le valutazioni, nonché i dati riportati nei verbali di verifica dovranno, pertanto, essere sempre precisamente riconducibili ai documenti da cui sono stati tratti o dedotti, consentendo un agevole riscontro dei fatti e delle circostanze accertati ed una lineare ricostruzione del percorso logico-operativo sviluppato nello svolgimento della verifica, evitando, altresì, valutazioni generiche o non comprovate;
4. le valutazioni che i funzionari in verifica ritengono di poter trarre a conclusione dell'indagine condotta verranno svolte essenzialmente in relazione ad ogni specifico settore d'attività oggetto di controllo;
5. l'attività di verifica evidenzierà , altresì, quelle disfunzioni che, provocando ingiustificati disagi ai contribuenti (contestazioni a seguito di intimazioni per il pagamento di cartelle annullate o di somme già versate, mancata osservanza delle disposizioni di cui all'art. 7 della Legge 27 luglio 2000, n. 212 - statuto del contribuente, etc.), manifestino una scarsa attenzione, da parte del concessionario, nei confronti dei cittadini;
6. i funzionari in verifica redigeranno quotidianamente un processo verbale giornaliero (in duplice originale sottoscritto dai verificatori e dal rappresentante del concessionario) nel quale indicheranno sinteticamente le operazioni eseguite. Alla conclusione delle operazioni di verifica, verrà redatto il conclusivo processo verbale di cui si dirà pià¹ diffusamente nel successivo paragrafo 5.
3.2 - Criteri e modalità di indagine in relazione all'oggetto della verifica
L'attività di vigilanza che le strutture di Audit Esterno sono chiamate a svolgere nei confronti dei concessionari del servizio della riscossione si realizza sotto due distinti profili:
- il primo rappresentato dall'accertamento e dalla contestazione delle eventuali irregolarità riscontrate nell'ambito degli atti posti in essere dal concessionario - funzione, questa, ineludibile dell'attività di controllo;
- il secondo rappresentato dalla valutazione della congruità dell'organizzazione e dell'azione del concessionario in relazione all'esigenza di assicurare una gestione efficiente e sicura della funzione di riscossione affidatagli.
Per quanto concerne il primo dei due aspetti testé indicati, qualificabile come controllo di conformità degli atti, si tratta di un'attività ricognitiva i cui criteri di svolgimento sono, in sostanza, analoghi a quelli finora seguiti nella prassi e possono, quindi, considerarsi ampiamente noti e consolidati.
Per quanto concerne il secondo aspetto, che potremo definire controllo di efficienza e di efficacia del processo di riscossione, si fa presente che l'attività di indagine dovrà essere essenzialmente volta ad accertare se nella organizzazione della struttura del concessionario e/o nelle modalità della sua azione, nei vari settori di intervento, si individuino dei fattori o degli elementi che abbiano già determinato o possano, in prospettiva, determinare, se non adeguatamente controllati, inefficienze operative, cioè disfunzioni che, in qualche modo, impediscano, ostacolino o ritardino il pieno e tempestivo raggiungimento del principale obiettivo dell'azione del concessionario (la riscossione dei tributi).
La rilevazione delle disfunzioni in atto e/o dei rischi di possibili inefficienze operative (gap analysis) dovrà , peraltro, essere accompagnata da un'adeguata valutazione della loro possibile incidenza nel processo di riscossione affidato al concessionario.
Tale valutazione potrà essere effettuata in relazione ai seguenti indici:
- l'immediatezza e la gravità delle conseguenze che derivano dall'accertata disfunzione o che potrebbero derivare ove il rischio si trasformasse in una effettiva inefficienza operativa;
- la congruità delle misure di controllo e monitoraggio del rischio stesso poste in essere dal concessionario al fine di evitare il prodursi di effettive disfunzioni o inefficienze operative.
Si sottolinea l'importanza di quest'ultimo aspetto della verifica, atteso che la recente riforma del settore ha inteso attribuire al concessionario l'autonomia operativa e la responsabilità dell'imprenditore e che, in tale veste, ad esso compete, quale adempimento di prioritaria rilevanza, l'attento monitoraggio dei rischi operativi collegati allo svolgimento della propria attività , nonché l'adozione delle misure e delle procedure pià¹ adeguate volte a prevenire che i rischi così individuati si trasformino in concreti comportamenti omissivi o ritardi operativi.
Sarà , pertanto, compito dei funzionari in verifica indicare, in base al complesso dei dati raccolti nell'ambito dell'indagine, se nella prassi e nella metodologia di intervento del concessionario si prefigurino criticità pià¹ o meno gravi ai fini del perseguimento dell'obiettivo fondamentale costituito dalla riscossione dei tributi.
In base a tali valutazioni, debitamente motivate e confortate dai dati emersi dalla documentazione verificata, verranno, quindi, proposte e condivise con lo stesso concessionario, nell'ultima fase dell'accesso, le eventuali ed opportune "raccomandazioni", ovvero le misure e le iniziative che si ritengono pià¹ congrue al fine di eliminare le disfunzioni in atto o di determinare un pià¹ affidabile controllo dei rischi rilevati o, almeno, dei pià¹ gravi ed immediati tra questi (action plan).
Si osserva, a tale riguardo, che le raccomandazioni che potranno essere formulate dovranno prospettare, in generale, degli obiettivi che il concessionario è invitato a perseguire al fine di eliminare, ridurre o prevenire determinate disfunzioni o inefficienze operative, fermo restando che rimane nell'ambito dell'autonomia gestionale del concessionario la concreta individuazione del modus operandi pià¹ opportuno ai fini della realizzazione di tali obiettivi. L'attività dell'Ufficio Audit Esterno deve, in altre parole, tener conto, da un lato, degli obiettivi di miglioramento del sistema che l'Agenzia persegue e, dall'altro, della esigenza dell'Agenzia stessa di restare estranea a processi decisionali e gestionali propri del concessionario-imprenditore.
In questo senso, proprio in considerazione della delicatezza dell'intervento, si sottolinea l'opportunità della condivisione, da parte del concessionario, delle osservazioni e delle valutazioni concernenti le disfunzioni, i rischi e gli obiettivi di miglioramento che si ritiene di segnalare, fermo restando che, nel caso, occorrerà far rilevare nel verbale l'eventuale difformità tra le valutazioni dei funzionari in verifica e quelle del concessionario stesso.
Il procedimento di verifica del concessionario potrà , poi, prevedere, come si è accennato nel paragrafo 1.3, la fase del c.d. "follow up", ovvero del riscontro delle misure adottate dal concessionario stesso a seguito dell'esito della verifica e delle raccomandazioni espresse dai verificatori. I criteri e le modalità di svolgimento di questa fase sono approfonditi nel successivo paragrafo 4.
Affinché i contenuti e le modalità di svolgimento della verifica possano garantire il perseguimento degli obiettivi sopra indicati, vengono di seguito enunciate, in relazione ai pià¹ significativi settori di attività del concessionario, alcune linee metodologiche per lo svolgimento della verifica e per l'individuazione delle eventuali disfunzioni operative nell'attività di riscossione, nonché per il riscontro dell'adeguatezza del sistema posto in essere dal concessionario al fine di controllare e prevenire eventuali rischi.
3.2.1 - Riversamenti
Nella circolare 198/2000 è stata sottolineata l'importanza che assume il controllo della tempestività dei versamenti effettuati dai concessionari della riscossione.
Al riguardo, tenuto conto che l'attività di controllo non può, evidentemente, limitarsi alla constatazione delle date inserite a sistema dal concessionario e che, per altro verso, il vero riscontro della corrispondenza tra le date di riscossione e quelle di riversamento richiede una laboriosa acquisizione di riscontri documentali, si suggeriscono due percorsi di indagine che possono essere utili ai fini dell'accertamento dell'efficienza e della corretta e tempestiva azione da parte del concessionario.
In relazione a questa specifica tipologia di controllo, è utile, innanzitutto, che venga adottato il criterio della verifica mediante campionatura.
A tal fine, nella fase di preparazione della verifica, andranno richiesti alla Ragioneria provinciale gli importi dei riversamenti effettuati dal concessionario in una o pià¹ giornate e, al concessionario stesso, la predisposizione della documentazione necessaria per ricostruire e documentare gli incassi che, realizzati presso i propri sportelli, nonchè presso Poste e Istituti bancari, dovevano, in base alle vigenti disposizioni, essere riversati alla data dei riversamenti riscontrati dalla Ragioneria provinciale. L'accesso presso la sede del concessionario consentirà , quindi, di svolgere la verifica vera e propria controllando la documentazione predisposta dal concessionario e incrociando i dati acquisiti con quelli rilevati dalla Ragioneria provinciale al netto delle compensazioni operate.
Sarà , altresì, utile, seguendo un percorso d'indagine, in un certo senso, inverso rispetto a quello sopra indicato, verificare la documentazione relativa agli incassi registrati in una o pià¹ giornate presso gli sportelli del concessionario, controllando, quindi, che i dati dei riversamenti acquisiti presso la Ragioneria provinciale confermino la tempestività dell'azione del concessionario.
Potrà , altresì, essere utile accertare la tempestività del concessionario in relazione al riversamento di riscossioni derivanti da particolari procedure, quali quelle derivanti da:
- Revoche di provvedimenti di tolleranza
- Adempimento di deleghe passive
- Versamenti a seguito di esito di procedure concorsuali
e ciò al fine di verificare se, nell'ambito delle sopra indicate procedure, il concessionario abbia, per un verso, correttamente registrato il momento del versamento della somma riscossa e abbia, del pari, riversato nei termini rituali le stesse somme.
Ai fini, poi, dell'espletamento del controllo sulle criticità e i rischi dell'attività , si tenga presente che la verifica in relazione a questo specifico settore mira essenzialmente ad accertare:
1. ove si riscontrino ritardati od omessi riversamenti - che verranno, comunque, ritualmente contestati - quali criticità ostacolino una tempestiva attività da parte del concessionario;
2. in ogni caso, quale sistema di controllo abbia adottato il concessionario stesso per presidiare i rischi del settore, costituiti da possibili omissioni o ritardi (ad esempio, quali controlli abbia predisposto per evitare comportamenti omissivi da parte di personale "infedele" o negligente);
3. se il concessionario si avvalga di mezzi e procedure trasparenti ai fini di un agevole controllo da parte dell'Agenzia.
3.2.2 - Il sistema informatico
Particolare attenzione è stata correttamente riservata, negli ultimi tempi, al controllo della efficienza del collegamento telematico tra il sistema informatico del concessionario e il sistema A.R.CO. Tale collegamento, che costituisce lo strumento principale per la realizzazione dell'attività di indagine da parte del concessionario, presso molti ambiti, è solo da poco completato e pienamente operativo e, quindi, definitivamente a regime presso tutti i concessionari.
Nel ricordare che i dati relativi al numero delle interrogazioni del sistema da parte dei concessionari saranno presto riscontrabili on line e sono fin da ora disponibili presso la Direzione Centrale Audit e Sicurezza, si osserva che l'indagine sul settore potrà essere ulteriormente approfondita verificando:
1. L'efficiente utilizzo del sistema informativo del concessionario, con particolare riguardo all'esistenza di collegamento con altre banche dati;
2. La sicurezza del sistema e le procedure di controllo adottate dal concessionario.
Per quanto concerne il primo punto, potrà essere verificato:
- il tempo che, in media, intercorre tra l'acquisizione del ruolo e le interrogazioni alle banche dati disponibili;
- la capacità del sistema del concessionario a consentire il dialogo tra diversi settori all'interno della propria struttura operativa.
Sarà , quindi, utile verificare se sia operativo l'accesso telematico alle seguenti banche dati:
- dei Comuni della Provincia
- di InfoCamere (Camera di commercio)
- del Catasto terreni / catasto edilizio urbano (SISTER)
- degli archivi informatici dei servizi di pubblicità immobiliare dell'Agenzia del Territorio
- del sistema informativo del P.R.A.
Nell'ambito di tali accertamenti, si raccomanda, in particolare, di verificare se, al fine di controllare la possidenza di immobili, vengano adeguatamente utilizzati, da parte del concessionario, i dati contenuti nella propria banca-dati I.C.I., ove esistente.
In generale, sarà utile verificare se il concessionario dimostri un'adeguata capacità nella implementazione, nella gestione e nell'utilizzo delle banche-dati disponibili.
Per quanto concerne il secondo punto, la verifica dovrà mirare ad accertare se sussista un adeguato sistema di controllo delle procedure di inserimento dei dati nel sistema informatico del concessionario ed il loro salvataggio in back up.
In particolare, andrà appurata l'adeguatezza sia del sistema di gestione delle abilitazioni all'inserimento dei dati, sia del servizio di assistenza contrattualmente definito dal concessionario.
3.2.3 - Attività di notifica delle cartelle
Nella circolare n. 198 del 2000 l'oggetto dell'attività di verifica è stato individuato in relazione ai termini che, ai fini del discarico delle quote iscritte a ruolo, il concessionario è tenuto a rispettare per la tempestiva effettuazione della attività di notifica delle cartelle.
Giova, al riguardo, evidenziare che i predetti termini sono variati a seguito delle modifiche normative successivamente intervenute, sicché, fatte salve, ovviamente, le proroghe disposte dal Legislatore, i termini per la notifica della cartella di pagamento risultano attualmente essere i seguenti: entro il quinto mese dalla consegna del ruolo - art.19 del D.Lgs. n. 112/99, così come modificato dall'art. 3 del D.L. 8.7.2002, n. 138 - ovvero, per le riscossioni a mezzo ruolo in via spontanea, di cui all'art. 32, comma 2, lett.b del D.Lgs. 26.2.1999, n. 46, entro il terzo mese successivo all'ultima rata indicata nel ruolo.
Per quanto concerne, invece, i criteri e le modalità di verifica del settore, si conferma l'opportunità di procedere ad una elaborazione statistica dei dati raccolti nel corso della verifica, effettuando rilevazioni volte ad evidenziare, in relazione al carico affidato in un determinato periodo:
- la percentuale delle cartelle notificate entro i termini previsti dalle citate disposizioni;
- la medesima percentuale riferita alle cartelle di rilevante importo (lasciando ai funzionari in verifica l'individuazione di tale dato sulla base di quello che può considerarsi l'importo medio delle cartelle notificate nello stesso ambito);
- la percentuale delle cartelle per le quali, rispetto ai predetti termini, si sia proceduto alla notifica con ritardo, rispettivamente, di tre, sei, dodici mesi e oltre;
- la percentuale delle cartelle per le quali, pur essendo stati da tempo consegnati i relativi ruoli (almeno 12 mesi prima), alla data dell'accesso ancora non si sia proceduto a notifica;
- la percentuale delle cartelle per le quali non si è potuto procedere alla notifica per irreperibilità del contribuente;
- i tempi medi di notifica del concessionario rispetto alla data di consegna dei ruoli.
Sarà , quindi, possibile, in base ai dati raccolti, individuare le disfunzioni che hanno determinato le eventuali carenze riscontrate, ovvero i rischi che risultano non adeguatamente controllati dal concessionario.
In questo senso, ove ritenuto opportuno, andrà accertato:
- se i criteri di selezione dei canali di notifica (raccomandata postale, messi notificatori, agenzia esterna) siano periodicamente sottoposti a valutazione da parte del concessionario al fine di accertare se i risultati ottenuti, tenuto anche conto dei relativi costi, possano considerarsi soddisfacenti;
- se il concessionario abbia previsto una precisa sequenza procedurale per le cartelle in relazione alle quali siano emersi problemi di notifica;
- quale seguito abbiano i casi per i quali è stata riscontrata l'irreperibilità del contribuente;
- se siano previste diverse procedure di notifica in relazione a diverse fasce di importo dei ruoli;
- se, in caso di importi rilevanti, vengano effettuati, precedentemente alla notifica, controlli particolari per verificare l'esattezza dei relativi dati anagrafici;
- come vengono coordinate le notifiche delle cartelle nei confronti del debitore principale e dei coobbligati;
- se sia operativo un sistema per la segnalazione delle cartelle per le quali, a distanza di oltre un anno dalla notifica, non sia ancora stata attivata alcuna procedura esecutiva;
- se, infine, risulti, in base ad idonea documentazione, che il concessionario, al fine di accertare la regolarità e la tempestività delle notifiche, adotti delle procedure o dei sistemi di controllo mediante i quali vengano monitorati, anche a campione, i risultati dell'attività ottenuti dai diversi canali di notifica.
Al fine, poi, di poter valutare se l'attività di notifica venga svolta correttamente e in ossequio delle disposizioni vigenti, si ritiene utile procedere, prima dell'accesso presso il concessionario, ad un'analisi, eventualmente a campione, presso la competente Commissione Tributaria provinciale e/o regionale, delle sentenze di accoglimento dei ricorsi contro ruolo e di quelle relative a controversie nelle quali è parte il concessionario.
Sarà , quindi, possibile, in sede di accesso presso il concessionario, verificare, a seguito delle pronunce della Commissione, quali provvedimenti abbia adottato al fine di eliminare i fattori che avevano determinato la non corretta esecuzione delle procedure di notifica.
Si raccomanda, infine, di segnalare agli uffici competenti ai fini del discarico per inesigibilità eventuali rilevazioni di notifiche nulle o effettuate oltre i termini (che si ricorda decorrono dalla data della consegna del ruolo al concessionario quale individuata dall'art. 4 del decreto ministeriale 3.9.1999, n. 321).
3.2.4 - Analisi reddituale e patrimoniale del contribuente
Come si avrà modo di precisare meglio nel paragrafo successivo, l'espletamento delle procedure esecutive costituisce il momento di maggiore significato dell'attività del concessionario. è evidente, peraltro, che l'utilizzo degli strumenti utili al recupero del credito, per poter essere realmente efficace e produttivo, deve essere "mirato", deve, cioè, essere diretto verso quei beni e quei rapporti patrimoniali del debitore che verosimilmente possono garantire la riscossione dei tributi dovuti.
L'attività del concessionario non può, dunque, prescindere da un attento esame della situazione patrimoniale e reddituale del contribuente, e ciò al fine di conoscere i redditi di cui il contribuente dispone, le sue possidenze e i rapporti patrimoniali che a lui fanno capo.
Questo tipo di analisi dei dati che potremo definire "analisi reddituale e patrimoniale del contribuente" può essere svolta secondo criteri e modalità diversi e sarà , quindi, compito dei funzionari in verifica accertare che questi siano, comunque, idonei ad individuare la pià¹ adeguata sequenza delle procedure cautelari ed esecutive mediante le quali ottenere la riscossione dei tributi dovuti.
Dovrà , in questo senso, accertarsi, innanzitutto, se il concessionario provveda all'espletamento di questa fase mediante l'applicazione di un programma informatizzato, oppure mediante l'affidamento dell'incarico ad un proprio ufficio.
Nel primo caso sarà opportuno indicare nel verbale di verifica tutti gli accertamenti svolti, quali, ad esempio, quelli di seguito elencati:
- i criteri in base ai quali il programma è stato impostato;
- se li sistema venga alimentato mediante procedure di inserimento dei dati sufficientemente affidabili e sicure;
- se, nel sistema, esista una procedura che assicuri che l'inserimento dei dati sia sempre tempestivo e completo, ovvero che tutti i dati acquisiti dalle banche-dati a disposizione del concessionario siano inseriti e siano aggiornati;
- se siano previste applicazioni di programma diverse a seconda dell'importo dei tributi per i quali si procede, ovvero a seconda della tipologia del contribuente (persona fisica o società );
- se venga fornita un'unica soluzione di sequenza di procedure esecutive da applicare o se, invece, vengano suggerite pià¹ opzioni in base a determinate priorità operative (costi, tempi di esecuzione, etc.);
- se il numero di sequenze procedurali fornite dal sistema possa ritenersi adeguato alle esigenze operative determinate dal carico affidato al concessionario;
- se sia previsto un servizio di manutenzione ed assistenza del programma;
- se l'analisi dei risultati delle procedure esecutive ottenuti in applicazione delle sequenze fornite dal programma determinino un periodico riesame dei criteri di funzionamento di questo.
Ove, invece, la determinazione della sequenza delle procedure esecutive sia affidata ad un team di addetti che procedano senza l'ausilio di specifiche applicazioni informatiche, sarà opportuno accertare:
- i criteri in base ai quali è stata organizzata l'attività del team;
- se esista un responsabile del settore;
- se siano state fornite le necessarie disposizioni scritte e verbali per il corretto ed adeguato svolgimento del lavoro (istruzioni per la corretta sequenza delle procedure di analisi, obiettivi in termini di numero di prodotti e di tempi di produzione);
- se si proceda ad un periodico monitoraggio dell'attività svolta dal gruppo;
- se esista una procedura che assicuri che l'attività del team sia sempre basata su dati aggiornati e completi, ovvero che tutti i dati acquisiti dalle banche-dati a disposizione del concessionario siano inseriti e siano aggiornati;
- se siano previsti criteri di analisi diversi a seconda dell'importo dei tributi per i quali si procede, ovvero a seconda della tipologia del contribuente (persona fisica o società );
- se il numero di sequenze procedurali fornite dall'ufficio possa ritenersi adeguato alle esigenze operative determinate dal carico affidato al concessionario;
- se i risultati delle procedure esecutive ottenuti in applicazione delle sequenze fornite dall'ufficio determinino un periodico riesame dei criteri di funzionamento di questo.
3.2.5 - Procedure esecutive
Il controllo sull'efficienza nell'espletamento delle procedure esecutive riveste una particolare importanza nell'ambito della vigilanza sull'azione dei concessionari.
Al riguardo, si sottolinea che i risultati conseguenti all'utilizzo di tali strumenti rappresentano, pià¹ che in altri settori di attività , la misura della capacità del concessionario nel perseguire la propria missione di recupero del credito. In questo settore, pertanto, l'attività d'indagine dovrà essere utilmente svolta approfondendo l'andamento delle procedure esecutive sia in termini di numerosità , sia in termini di efficacia, al fine di poter effettuare un'analisi complessiva e comparata, a livello regionale, dei risultati ottenuti dai concessionari, evidenziando le ragioni e i fattori di eventuali disfunzioni e risultati deludenti.
Peraltro, atteso che qualsiasi valutazione e raffronto fra diversi ambiti di concessione potrà essere operato solo mediante il supporto di una metodologia e di una terminologia di riferimento condivise ed omogenee, si forniscono, al riguardo, alcune indicazioni utili a garantire la necessaria univocità nella rilevazione e nella lettura dei dati relativi all'attività esecutiva del concessionario.
Si raccomanda, pertanto, che vengano distintamente rilevati i dati relativi a:
- il numero e la percentuale delle cartelle per le quali, alla data dell'accesso, a distanza di pià¹ di 60 giorni dalla notifica, non risulta avviata alcuna procedura esecutiva, né attivato alcun tipo di avviso bonario, evidenziando, al riguardo, quali sono le ragioni addotte dal concessionario per giustificare tale situazione;
- il tempo che, in media, intercorre tra la notifica della cartella di pagamento e l'avvio delle procedure esecutive;
inoltre, per ciascuna tipologia di procedura sottoposta a controllo:
- il numero delle procedure avviate dal concessionario nel corso del periodo sottoposto a verifica ed ancora in corso (a questo proposito, tenuto conto che l'iscrizione ipotecaria, che è di natura cautelare e non esecutiva, non sempre risulta essere seguita dalla relativa esecuzione immobiliare, si intende che, in caso di verifica sull'espletamento delle procedure esecutive immobiliari, il numero delle procedure avviate sarà costituito esclusivamente da quelle per le quali risulti effettuata almeno la rituale notifica dell'atto di pignoramento al debitore);
- il numero delle procedure avviate dal concessionario nel corso del periodo sottoposto a verifica e concluse nello stesso periodo con esito finale sia positivo (riscossione anche parziale) che negativo (nullatenenza o altro);
- il numero delle procedure avviate dal concessionario precedentemente all'anno sottoposto a verifica e in questo concluse;
- il numero delle procedure che, in base all'effettuazione dell'analisi reddituale-patrimoniale dei debitori, ove questa sia stata svolta nell'anno precedente a quello sottoposto a verifica, risultavano da avviarsi e, a fronte di tale rilevazione, il numero di quelle che, alla scadenza dell'anno sottoposto a verifica, risultano concluse o almeno effettivamente avviate.
Per ciascuna tipologia di procedura sottoposta a verifica, dovrà , altresì, indicarsi l'importo complessivo per il quale le procedure sono state avviate o concluse e, naturalmente solo per queste ultime, l'importo delle relative riscossioni. Sarà , infine, utile accertare, ove possibile, il tempo che, in media, è necessario per l'effettuazione della esecuzione stessa, intendendo il numero di mesi e giorni che, in media, si registrano tra l'avvio della procedura e la sua conclusione.
Tali dati verranno, quindi, riportati nel verbale evitando, anche in tale sede, di riferirsi genericamente al numero delle procedure "svolte" o "effettuate", ma distinguendoli, appunto, in relazione alle predette diverse ipotesi operative.
Una compiuta analisi dei criteri di espletamento delle procedure esecutive dovrà , altresì, tener conto della capacità dimostrata dal concessionario nel gestire tale settore secondo criteri logici ed efficienti, nel pianificare lo sviluppo dell'attività in un determinato periodo di tempo e nel predisporre adeguati controlli dell'efficienza dei diversi reparti che, al proprio interno, sovrintendono all'espletamento delle procedure in parola.
Allo scopo di effettuare tale valutazione, si indicano qui appresso alcuni spunti di indagine che, naturalmente, debbono essere considerati come esemplificativi e che non debbono, pertanto, essere necessariamente, tutti, acquisiti dai funzionari in verifica.
Potrà , quindi, essere utile verificare se:
- sia stata realizzata una diversificazione delle strutture operative per la realizzazione differenziata delle procedure esecutive in relazione ai diversi soggetti o situazioni (cartelle di notevole importo, persone fisiche, società );
- il concessionario abbia adeguato la propria azione in relazione a quanto, di volta in volta, rappresentato nelle note trasmesse dall'Ufficio Procedure esecutive della Direzione Centrale Accertamento e dalla Direzione Regionale;
- il concessionario, al fine di controllare il rischio di procedere ad attività esecutive inficiate da motivi di nullità , preliminarmente all'avvio di qualsiasi procedura, verifichi attentamente che non ostino ad essa provvedimenti di sospensione, di rateazione, o di sgravio, o di annullamento del titolo esecutivo a favore del debitore esecutato, o, ancora, che questi non abbia già effettuato il versamento di quanto dovuto;
- la sequenza di applicazione delle diverse procedure esecutive sia preceduta da un'adeguata fase di analisi reddituale-patrimoniale del contribuente al fine di determinare secondo congrui criteri logici la scelta delle tipologie esecutive pià¹ adatte in relazione alla situazione del contribuente;
- il rischio di inefficacia di tale sistema sia adeguatamente controllato e, quindi, se in base ai risultati ottenuti in termini di riscossioni, i criteri nella determinazione della sequenza delle procedure esecutive siano sottoposti a verifica;
- risulti agevole per il personale addetto alla gestione del servizio richiedere all'ufficio legale del concessionario un parere in merito alla corretta sequenza procedurale da adottare o in merito ad altri aspetti dell'attività , laddove dovessero emergere dei dubbi sulla prassi operativa da seguire e, per altro verso, se risulti agevole per il personale interessato avere conoscenza delle risposte rese dal servizio legale;
- il management del concessionario proceda, periodicamente e formalmente, all'analisi dell'attività di riscossione condotta individuando, ad esempio, per quali categorie di soggetti o per quali fasce di debito la riscossione si sia dimostrata pià¹ probabile, o quale tipologia di procedura si sia dimostrata pià¹ efficace e "produttiva";
- il management del concessionario abbia, in base ad elaborazione di specifici dati, assegnato al personale addetto degli obiettivi in termini quantitativi (es. numero di procedure da avviare e/o concludere) e/o qualitativi (es. rispetto di determinati tempi medi di realizzazione di specifiche procedure);
- il management del concessionario proceda al monitoraggio e all'esame dei risultati ottenuti dai diversi settori deputati all'espletamento delle diverse procedure esecutive e disponga le misure necessarie a controllare adeguatamente i rischi di disfunzioni che eventualmente emergessero da tali monitoraggi.
Allo scopo di agevolare lo svolgimento dei controlli sopra descritti, sono state predisposte le allegate schede (allegati da 2 a 7), relative alle singole procedure esecutive e cautelari, nelle quali l'attività di verifica è stata modulata in diversi campi d'indagine.
In generale il percorso suggerito in ogni scheda prevede, innanzitutto, la rilevazione di dati statistici relativi al settore oggetto di verifica, articolati secondo parametri ritenuti significativi ai fini della conoscenza dei criteri operativi adottati dal concessionario.
Seguono, quindi, delle aree riservate all'indagine su alcuni aspetti particolari dell'attività del concessionario in relazione al settore in esame: tali aree riguardano, in particolare, i criteri per la selezione dei soggetti nei cui confronti risulti opportuno attivare la procedura, i criteri e le modalità operative dell'attività istruttoria, alcuni indici utilizzabili per valutare l'efficacia e l'efficienza dell'azione del concessionario, nonché la sua capacità nell'attività di controllo e prevenzione dei rischi e, infine, il rispetto, da parte del concessionario, di alcuni rilevanti obblighi previsti dalla vigente normativa.
Al riguardo, al fine di sottolineare un aspetto importante della metodologia di verifica, si ricorda che l'indicazione dei dati richiesti nelle predette schede o di altri che verranno esposti nel verbale di verifica, dovrà essere sempre accompagnata dalla precisazione della fonte e del criterio adottati per la loro rilevazione e/o elaborazione. Al tempo stesso, l'esame della prassi seguita dal concessionario per l'espletamento di una determinata procedura dovrà essere sempre supportata dal controllo di un campione significativo e rappresentativo di procedure svolte durante il periodo esaminato e dall'indicazione, nel verbale di verifica, del numero di posizioni esaminate e, se del caso, di atti o documenti risultati particolarmente significativi ai fini della dimostrazione delle conclusioni riportate nel verbale stesso.
Giova ribadire che i percorsi d'indagine riportati nelle schede - alle quali si è aggiunta (allegato 8) una scheda per la rilevazione del dato complessivo delle riscossioni - individuano dei comportamenti o delle procedure su cui dirigere l'attività di verifica, accertamenti che possono far emergere una non adeguata organizzazione del concessionario, oppure costituire indici di ritardi, inefficienze, o, in generale, carenze funzionali, ma non intendono prefigurare né un elenco di adempimenti obbligatori ai fini dell'espletamento della verifica, né costituire un limite per l'attività di indagine dei funzionari. Si intende, cioè, che i verificatori, da un lato, non dovranno necessariamente svolgere tutti gli adempimenti indicati nella scheda e, dall'altro, potranno estendere l'indagine anche ad aspetti diversi dell'azione del concessionario a seconda di ciò che suggeriscono le circostanze e il contesto emersi nel corso della verifica.
Le schede in questione non si propongono, in definitiva, come un formulario di domande da rivolgere al concessionario, ma come uno strumento di cui i funzionari dovranno avvalersi per modulare una coerente ed articolata attività di verifica, tenendo conto delle informazioni richieste nelle "aree", ma, soprattutto, dei criteri di verifica che da esse emergono, e ciò al fine di informare ad essi ogni adempimento dell'attività di verifica loro affidata.
3.2.6 - Rimborsi in conto fiscale
Anche per questo settore, come per gli altri precedentemente analizzati, si raccomanda di effettuare una preventiva rilevazione della organizzazione e della prassi operativa riscontrabili presso la struttura del concessionario. Ciò consentirà , poi, di valutare se i possibili rischi di disfunzioni operative siano adeguatamente presidiati da idonee strutture e sistemi da parte del concessionario.
A tal fine, ad esempio, si suggerisce di verificare:
- se il sistema di gestione della corrispondenza e di comunicazione all'interno della struttura consente di garantire la ricezione e l'immediata conoscenza, da parte degli addetti al servizio, di eventuali sospensioni, da parte dell'Ufficio locale dell'Agenzia, della erogazione del rimborso;
- se esiste una check-list nella sequenza di inserimento dei dati a sistema che consenta agli addetti al settore di effettuare i necessari controlli sulle varie fasi della procedura, ovvero che blocchi la procedura stessa ove non venga inserito il dato richiesto o il dato non sia conforme a quello che le disposizioni vigenti richiedono (ad es. segnalazione automatica della eventuale cessazione della validità della polizza fideiussoria nel caso in cui siano trascorsi pià¹ di 6 mesi dalla data della sua stipula senza che sia stato ancora erogato il rimborso, segnalazione dell'omesso inserimento dei dati relativi all'avvenuta verifica dei carichi pendenti, o, ancora, segnalazione dell'omesso inserimento dei dati della ricezione della rituale conferma da parte del soggetto che ha prestato la fideiussione, etc.);
- se sia stato, comunque, predisposto, ove il rischio di disfunzioni operative non sia coperto dalla precedente procedura, un efficiente sistema di controllo che consenta ai responsabili del servizio di effettuare tempestivi ed opportuni controlli sulla corretta sequenza procedurale seguita fino all'erogazione del rimborso;
. se sia stato predisposto un sistema che assicuri l'invio delle richieste di rimborso e delle polizze fideiussorie entro i termini rituali e che il mezzo di trasmissione prescelto garantisca l'acquisizione della data certa della trasmissione stessa.
4 - La contestazione delle irregolarità rilevate
La circolare n. 198 del 31.10.2000 ha chiaramente indicato che "dovranno essere individuate e documentate con precisione le infrazioni commesse, le norme violate, le norme sanzionatorie che si rendono applicabili, nonché tutti gli elementi utili (riduzione, continuazione, etc.) ai fini dell'esatta quantificazione delle sanzioni e degli interessi moratori (eventualmente dovuti) che dovrà essere effettuata dall'Ufficio competente."
Tale indicazione conferma il principio per cui i rilievi e i referti devono fondarsi su elementi probanti e circostanziati. Le contestazioni mosse al concessionario devono, pertanto, essere adeguatamente motivate, precisando i riferimenti necessari ad individuare l'azione o l'omissione del concessionario che costituisce, in concreto, la violazione della normativa posta in essere.
Tanto si precisa al fine di garantire il rispetto della vigente normativa che dispone, com'è noto, che ogni provvedimento amministrativo deve essere motivato e che "la motivazione deve indicare i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione dell'amministrazione, in relazione alle risultanze dell'istruttoria" (art. 3 della legge n. 241/90) e prefigura il rischio per l'Agenzia di una possibile soccombenza, in sede contenziosa, laddove, proprio a causa della predetta insufficiente motivazione, risultasse analogamente carente il provvedimento di irrogazione delle sanzioni da parte dell'Ufficio competente.
Si ritiene, pertanto, opportuno sottolineare l'esigenza di una particolare attenzione da parte dei verificatori nell'adempimento di questa delicata fase della verifica affinché siano sempre indicati i necessari riferimenti normativi, i presupposti e i motivi di fatto e di diritto in base ai quali si propone l'adozione del provvedimento sanzionatorio.
In tal senso, si fornisce qui di seguito un sintetico elenco degli adempimenti che i verificatori dovranno osservare nella contestazione delle irregolarità rilevate.
In tale contesto dovranno, pertanto, essere indicati:
1. la tipologia dell'irregolarità accertata (ad es. ritardo nel riversamento delle somme riscosse);
2. la norma o la disposizione che risulta violata (ad es. art. 22 del D.Lgs. n. 112/1999);
3. gli estremi dell'atto, ovvero i riferimenti documentali e cronologici necessari ad individuare il comportamento che ha concretamente costituito la violazione della predetta norma (nell'esempio, "il concessionario, avendo riscosso l'importo di  xxx,xx in data xx.xx.xxxx, ha provveduto al riversamento di detta somma presso la Tesoreria Provinciale dello Stato in data xx.xx.xxxx, con un ritardo di giorni xx rispetto alla data xx.xx.xxxx entro cui, in base alla citata norma, avrebbe dovuto effettuare il riversamento); 4. la norma sanzionatoria (nell'esempio, art. 47 del D.Lgs. n. 112/1999).
Giova soffermarsi brevemente anche sui criteri e sulle modalità che dovranno essere osservati per la eventuale "contestazione", nella fase di follow up, del mancato adeguamento, da parte del concessionario, alle "raccomandazioni" esposte nel verbale di verifica e, verosimilmente, condivise dallo stesso concessionario.
Al riguardo, si fa presente che tale fase della verifica, peraltro, come detto, attualmente meramente eventuale e non obbligatoria, dovrà essere, comunque, svolta con particolare attenzione da parte sia dei funzionari in verifica che del responsabile dell'Ufficio Audit Esterno. I primi, infatti, dovranno rilevare con precisione il contenuto e le caratteristiche delle misure assunte dal concessionario a seguito delle raccomandazioni esposte e condivise nel precedente verbale di verifica, mentre il secondo valuterà , dandone conto alla Direzione Centrale Audit e Sicurezza e al concessionario stesso, se l'azione del concessionario e i provvedimenti da questi assunti, nella circostanza, possano essere considerati come adeguati e rispondenti all'esigenza di buon andamento del sistema.
Giova sottolineare che il mancato adeguamento da parte del concessionario ad un comportamento raccomandato al termine di una verifica non è, di per sè, di regola, autonomamente sanzionabile.
5 - Conclusione della verifica e verbalizzazione
La circolare n. 198 del 31.10.2000, nel precisare i criteri di verbalizzazione dell'attività svolta, ha previsto due distinti verbali:
- il verbale di constatazione la cui redazione è richiesta solo nell'eventualità che, nel corso della verifica, si siano rilevate irregolarità ;
- il verbale di verifica la cui redazione è, invece, necessaria e nel quale vengono indicati i risultati del controllo, le attività svolte e le valutazioni sull'attività del concessionario.
Tuttavia, alcune considerazioni inducono a ritenere pià¹ opportuno che si proceda alla redazione di un unico conclusivo verbale di verifica di cui la constatazione delle irregolarità eventualmente riscontrate sia parte integrante.
In primo luogo, infatti, si ritiene che tale procedura, consentendo un pià¹ chiaro ed esplicito collegamento alle risultanze dell'attività di verifica, assicuri maggiore supporto a fondamento delle motivazioni poste a base della procedura di irrogazione delle sanzioni.
D'altro canto, la trasmissione del verbale di verifica all'Ufficio competente all'irrogazione delle sanzioni, già prevista nella circolare 198/2000, conferma l'opportunità che gli elementi in esso contenuti siano resi noti al predetto Ufficio.
Infine, la sostanziale unicità dell'ambito temporale relativo alla redazione dei due documenti indica, appunto, come la disposizione di due diversi verbali fin qui adottata rappresenti una non necessaria distinzione di un'unica attività .
I funzionari in verifica, pertanto, provvederanno a redigere, d'intesa con il Capo Ufficio Audit Esterno (ovvero Ufficio Audit e Sicurezza), un unico verbale di verifica articolato nei seguenti moduli:
- premessa, nella quale verranno indicati:
gli estremi dell'incarico;
l'oggetto della verifica;
la documentazione richiesta e visionata;
- svolgimento della verifica, nel quale verranno indicati:
i controlli eseguiti, specificando, in relazione ai settori di attività verificati, i dati, le prassi operative, i criteri organizzativi e quant'altro ritenuto significativo sia stato riscontrato nel corso della verifica;
- considerazioni generali sull'attività del concessionario, nelle quali verranno indicati:
le valutazioni generali sull'attività svolta dal concessionario relativamente ai settori controllati;
le raccomandazioni a questo rivolte allo scopo di eliminare o ridurre le criticità rilevate, nonché le eventuali osservazioni proposte, nel merito, dal concessionario;
- contestazione delle irregolarità rilevate, per le quali si rinvia a quanto indicato nel precedente paragrafo.
Il verbale di verifica verrà sottoscritto da entrambi i funzionari in verifica e dal legale rappresentante del concessionario (o da un suo procuratore), in segno di avvenuta notifica, e dagli stessi siglato in tutte le pagine ed allegati.
Il verbale di verifica verrà redatto e sottoscritto in tre esemplari originali, di cui:
- uno verrà consegnato al concessionario interessato;
- due verranno consegnati all'Ufficio che ha assegnato l'incarico di verifica; detto Ufficio provvederà , quindi, a trasmettere uno dei due esemplari all'Ufficio delle Entrate competente all'irrogazione delle sanzioni.
Qualora non sia stata contestata alcuna irregolarità al concessionario, saranno redatti due soli originali, non essendo, evidentemente, necessario trasmettere alcun verbale all'Ufficio competente all'irrogazione delle sanzioni.
Nel confermare le altre indicazioni contenute nella circolare n. 198 del 31.10.2000 per quanto concerne la parte relativa alla conclusione della verifica, si raccomanda che il verbale venga redatto e notificato con la massima tempestività .
Subito dopo la notifica, copia del verbale verrà trasmessa alla Direzione Centrale Audit e Sicurezza, all'indirizzo di posta elettronica dc.as.vigilanzaconcessionari@agenziaentrate.it , omettendo gli allegati e i verbali giornalieri, salvo che ne sia indispensabile la conoscenza.
Potrà , inoltre, essere redatta una relazione riservata al responsabile dell'Ufficio ove si ritenga opportuno esporre particolari aspetti della verifica che si ritengano di esclusiva rilevanza per l'Ufficio Audit Esterno e debbano, quindi, rimanere estranei al contesto della verbalizzazione di rito da condividersi con il concessionario.
Sarà , infine, cura di ogni Direzione Regionale trasmettere alla Direzione Centrale Audit e Sicurezza, aggiornate al 30 giugno e al 31 dicembre di ogni anno, apposite relazioni che diano conto delle avvenute notifiche ai concessionari, da parte dei competenti Uffici, dei provvedimenti di irrogazione delle sanzioni conseguenti alle contestazioni contenute nei verbali di verifica.
Dette relazioni saranno trasmesse, rispettivamente, entro il 20 luglio ed entro il 20 gennaio di ogni anno.
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