Source: http://docplayer.pl/636922-Orzecznictwo-trybuna-u-konstytucyjnego-zbior-urz-dowy-wyroki-i-postanowienia.html
Timestamp: 2017-08-22 21:09:57+00:00
Document Index: 49124782

Matched Legal Cases: ['art. 59', 'art. 2', 'art. 32', 'art. 57', 'art. 54', 'art. 55', 'art. 59', 'art. 2', 'art. 32', 'Art. 57', 'art. 59', 'art. 2', 'art. 32', 'art. 39', 'art. 59', 'art. 2', 'art. 32', 'art. 57', 'art. 54', 'art. 55', 'art. 59', 'art. 2', 'art. 32', 'art. 59', 'art. 57', 'art. 59', 'art. 80', 'art. 83', 'art. 2', 'art. 57', 'SA/Wa ', 'art. 2', 'art. 1', 'art. 57', 'art. 59', 'art. 57', 'art. 10', 'art. 2', 'art. 57', 'art. 59', 'art. 2', 'art. 32', 'art. 59', 'art. 59', 'art. 59', 'art. 2', 'art. 59', 'art. 59', 'art. 59', 'art. 59', 'art. 59', 'art. 49', 'art. 59', 'art. 57', 'art. 59', 'art. 54', 'art. 55', 'art. 59', 'art. 57', 'art. 59', 'art. 57', 'art. 49', 'art. 2', 'art. 59', 'art. 57', 'art. 2', 'art. 32', 'art. 57', 'art. 59', 'art. 32', 'art. 2', 'art. 59', 'art. 2', 'art. 32', 'art. 57', 'art. 54', 'art. 55', 'art. 59', 'art. 2', 'art. 32', 'art. 57', 'art. 57', 'art. 59', 'art. 57', 'art. 2', 'art. 10', 'art. 57', 'art. 57', 'art. 59', 'art. 57', 'art. 59', 'art. 193', 'art. 3', 'art. 57', 'art. 59', 'art. 59', 'art. 59', 'art. 59', 'art. 49', 'art. 66', 'art. 57', 'art. 59', 'art. 57', 'art. 57', 'art. 10', 'art. 2', 'art. 39', 'art. 2', 'art. 32', 'art. 2', 'art. 59', 'art. 54', 'art. 55', 'art. 57', 'art. 59', 'art. 5', 'art. 59', 'art. 54', 'art. 55', 'art. 57', 'art. 57', 'art. 59', 'art. 57', 'art. 59', 'art. 54', 'art. 55', 'art. 57', 'art. 59', 'art. 59', 'art. 57', 'art. 59', 'art. 59', 'art. 57', 'art. 59', 'art. 57', 'art. 59', 'art. 59', 'art. 59', 'art. 2', 'art. 32', 'art. 68', 'art. 57', 'art. 57', 'art. 2', 'art. 31', 'art. 32', 'art. 2', 'art. 31', 'art. 57', 'art. 57', 'art. 57', 'art. 57', 'art. 59', 'art. 2', 'art. 3', 'art. 57', 'art. 57', 'art. 54', 'art. 55', 'art. 59', 'art. 2', 'art. 31', 'K 8/07 ', 'K 2/07 ', 'art. 2', 'art. 57', 'art. 57', 'art. 2', 'art. 31', 'art. 32', 'art. 220', 'art. 130', 'art. 2', 'art. 32', 'Art. 220', 'art. 130', 'art. 2', 'art. 39', 'art. 130', 'art. 220', 'SA/Wa ', 'art. 220', 'art. 130', 'art. 2', 'art. 32', 'art. 159', 'art. 47', 'art. 47', 'art. 130', 'art. 159', 'art. 130', 'art. 47', 'art. 130', 'art. 27', 'art. 2', 'art. 7', 'art. 220', 'art. 130', 'art. 27', 'art. 42', 'art. 130', 'art. 220', 'art. 2', 'art. 32', 'art. 130', 'art. 132', 'art. 27', 'art. 2', 'art. 32', 'art. 220', 'art. 2', 'art. 32', 'art. 220', 'art. 2', 'art. 220', 'art. 130', 'art. 130', 'art. 220', 'art. 32', 'art. 130', 'art. 27', 'art. 220', 'art. 2', 'art. 32', 'Art. 220', 'art. 130', 'art. 32', 'art. 42', 'art. 42', 'art. 193', 'art. 3', 'art. 32', 'art. 32', 'art. 220', 'art. 130', 'art. 130', 'art. 220', 'art. 220', 'art. 130', 'art. 130', 'art. 2', 'art. 32', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 32', 'art. 76', 'art. 125', 'art. 25', 'art. 39', 'art. 125', 'art. 25', 'art. 34', 'art. 27', 'art. 27', 'art. 28', 'art. 87', 'Art. 130', 'art. 126', 'art. 126', 'art. 130', 'art. 87', 'Art. 1', 'art. 130', 'art. 1', 'art. 220', 'art. 130', 'art. 130', 'art. 130', 'art. 220', 'art. 130', 'art. 189']

ORZECZNICTWO TRYBUNA U KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZ DOWY WYROKI I POSTANOWIENIA - PDF
ORZECZNICTWO TRYBUNA U KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZ DOWY WYROKI I POSTANOWIENIA
Download "ORZECZNICTWO TRYBUNA U KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZ DOWY WYROKI I POSTANOWIENIA"
1 ORZECZNICTWO TRYBUNA U KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZ DOWY Seria A Warszawa, dnia 31 maja 2009 r. Nr 5 (121) TREÂå poz. WYROKI I POSTANOWIENIA str. 64 wyrok z dnia 5 maja 2009 r., sygn. P 64/ wyrok z dnia 12 maja 2009 r., sygn. P 66/ wyrok z dnia 13 maja 2009 r., sygn. Kp 2/ wyrok z dnia 14 maja 2009 r., sygn. K 21/ wyrok z dnia 19 maja 2009 r., sygn. K 47/ wyrok z dnia 25 maja 2009 r., sygn. SK 54/ wyrok z dnia 26 maja 2009 r., sygn. SK 32/ wyrok z dnia 26 maja 2009 r., sygn. P 58/ wyrok z dnia 28 maja 2009 r., sygn. P 87/ postanowienie z dnia 5 maja 2009 r., sygn. S 2/ postanowienie z dnia 11 maja 2009 r., sygn. SK 37/ postanowienie z dnia 12 maja 2009 r., sygn. S 3/ postanowienie z dnia 13 maja 2009 r., sygn. K 64/ postanowienie z dnia 20 maja 2009 r., sygn. K 25/ postanowienie z dnia 20 maja 2009 r., sygn. Kpt 2/ postanowienie z dnia 20 maja 2009 r., sygn. S 2/ postanowienie z dnia 27 maja 2009 r., sygn. SK 19/ postanowienie z dnia 27 maja 2009 r., sygn. SK 53/ postanowienie z dnia 27 maja 2009 r., sygn. SK 22/ Skorowidze: orzeczeƒ wed ug sygnatur aktów normatywnych rzeczowy
3 OTK ZU nr 5/A/2009 P 64/07 poz. 64 Trybuna Konstytucyjny w sk adzie: Wojciech Hermeliƒski przewodniczàcy Stanis aw Biernat Zbigniew CieÊlak sprawozdawca Marek Mazurkiewicz Janusz Niemcewicz, 64 WYROK z dnia 5 maja 2009 r. Sygn. akt P 64/07* W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej protokolant: Gra yna Sza ygo, po rozpoznaniu, z udzia em Sejmu oraz Prokuratora Generalnego, na rozprawie w dniu 5 maja 2009 r., pytania prawnego Naczelnego Sàdu Administracyjnego, czy: 1) art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, ze zm.) w zakresie, w jakim ustala podstaw naliczania wymiaru kary, o której mowa w tym przepisie, jest zgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; 2) art. 57 ust. 7 ustawy powo anej w punkcie 1 w zakresie, w jakim przewiduje stawk kary za przystàpienie do u ytkowania obiektu budowlanego lub jego cz Êci z naruszeniem art. 54 i art. 55 ustawy stanowiàcà dziesi ciokrotnoêç kary, o której mowa w art. 59f ust. 1 ustawy, jest zgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji, o r z e k a: Art. 57 ust. 7 zdanie drugie w zwiàzku z art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz i Nr 170, poz. 1217, z 2007 r. Nr 88, poz. 587, Nr 99, poz. 665, Nr 127, poz. 880, Nr 191, poz i Nr 247, poz. 1844, z 2008 r. Nr 145, poz. 914, Nr 199, poz. 1227, Nr 206, poz. 1287, Nr 210, poz i Nr 227, poz oraz z 2009 r. Nr 18, poz. 97 i Nr 31, poz. 206) oraz za àcznikiem do tej ustawy jest zgodny z zasadà sprawiedliwoêci spo ecznej wyra onà w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Ponadto p o s t a n a w i a: na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz oraz z 2009 r. Nr 56, poz. 459) umorzyç post powanie w pozosta ym zakresie ze wzgl du na niedopuszczalnoêç wydania wyroku. UZASADNIENIE I 1. Postanowieniem z 18 wrzeênia 2007 r. (sygn. akt II OSK 568/06) Naczelny Sàd Administracyjny zwróci si z pytaniem prawnym, czy: 1) art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, ze zm.; dalej: prawo budowlane) w zakresie, w jakim ustala podstaw naliczenia wymiaru kary, o której mowa w tym przepisie, jest zgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji, * Sentencja zosta a og oszona dnia 12 maja 2009 r. w Dz. U. Nr 71, poz
4 poz. 64 P 64/07 OTK ZU nr 5/A/2009 2) art. 57 ust. 7 prawa budowlanego w zakresie, w jakim przewiduje stawk kary za przystàpienie do u ytkowania obiektu budowlanego lub jego cz Êci z naruszeniem art. 54 i art. 55 prawa budowlanego stanowiàcà dziesi ciokrotnoêç kary, o której mowa w art. 59f ust. 1 prawa budowlanego, jest zgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Stan faktyczny zwiàzany z wniesionym przez sàd pytaniem prawnym przedstawia si nast pujàco. Postanowieniem z 4 marca 2005 r. (sygn. akt PINB /05) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M awie, wydanym na podstawie art. 59g ust. 1 w zwiàzku z art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 prawa budowlanego, wymierzy Danucie i S awomirowi P. kar z tytu u nielegalnego u ytkowania obiektu budowlanego. Po rozpatrzeniu za alenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M awie, postanowieniem z 11 maja 2005 r. (sygn. akt WINB.WOP.MN.7144/340/05) Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzyma w mocy zaskar one postanowienie. W uzasadnieniu stwierdzono, e kara zosta a wymierzona przez organ pierwszej instancji w sposób prawid owy. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sàdu Administracyjnego w Warszawie skar àcy zarzucili naruszenie art. 2 Konstytucji przez bezzasadne przyj cie wy àcznie represyjnej interpretacji art. 57 ust. 7 prawa budowlanego. Danuta i S awomir P. podkreêlili, e wkrótce po stwierdzeniu samowolnego przystàpienia do u ytkowania (9 maja 2005 r.) otrzymali decyzj o pozwoleniu na u ytkowanie obiektu budowlanego. Nielegalnie u ytkowana powierzchnia cz Êci budynku wynosi a nie wi cej ni 361 m 2, przy ca kowitej powierzchni obiektu wynoszàcej 973,4 m 2, co powoduje, e wymierzona kara w wysokoêci z jest nieadekwatna do skali naruszenia prawa oraz celu jej zastosowania, który zosta osiàgni ty wobec legalizacji u ytkowania. Wyrokiem z 27 stycznia 2006 r. (sygn. akt VII SA/Wa 854/05) Wojewódzki Sàd Administracyjny w Warszawie oddali skarg stwierdzajàc, e postanowienia organów nadzoru budowlanego nie naruszajà prawa w stopniu uzasadniajàcym uwzgl dnienie skargi. W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sàdu Administracyjnego skar àcy zarzucili m.in. naruszenie art. 2 Konstytucji poprzez b dne zastosowanie art. 1 pkt 24 lit. b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888, ze zm.) oraz art. 57 ust. 7 i art. 59f prawa budowlanego wraz z za àcznikiem do tej ustawy Uzasadniajàc pytanie prawne, Naczelny Sàd Administracyjny stwierdzi przede wszystkim, e wyrok Trybuna u Konstytucyjnego z 15 stycznia 2007 r. (sygn. P 19/06, OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 2), w którym Trybuna orzek o zgodnoêci art. 57 ust. 7 prawa budowlanego z art. 10 w zwiàzku z art. 2 Konstytucji, nie stoi na przeszkodzie ponownemu zbadaniu zgodnoêci tego przepisu prawa budowlanego z innymi wzorcami konstytucyjnymi. Nast pnie Naczelny Sàd Administracyjny wskaza, e skoro art. 57 ust. 7 prawa budowlanego, b dàcy podstawà wydania postanowieƒ przez organy nadzoru budowlanego, odsy a do art. 59f ust. 1 prawa budowlanego, to w pierwszej kolejnoêci konieczne jest rozwa enie, czy ten drugi przepis, w zwiàzku z za àcznikiem do prawa budowlanego, jest zgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji. Kwestionowany w niniejszej sprawie art. 59f ust. 1 prawa budowlanego ma zastosowanie przede wszystkim w razie stwierdzonych w toku obowiàzkowej kontroli organu nadzoru budowlanego nieprawid owoêci w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2 prawa budowlanego. Poj cie nieprawid owoêci jest w powa nym stopniu nieprecyzyjne (niedookreêlone), co powoduje, e wymierzenie kary przewidzianej w art. 59f ust. 1 prawa budowlanego jest szczególnie utrudnione, a niekiedy nawet niemo liwe. Tym samym kwestionowany przepis narusza zasad okreêlonoêci przepisu prawa (art. 2 Konstytucji), a w konsekwencji rodzi niepewnoêç jego adresatów co do treêci praw i obowiàzków, zw aszcza wobec tego, e stwarza dla organów go stosujàcych nazbyt du à swobod (a nawet dowolnoêç) interpretacji. Zgodnie z art. 59f ust. 1 prawa budowlanego, kara przewidziana w tym przepisie stanowi iloczyn stawki op aty, wspó czynnika kategorii obiektu budowlanego i wspó czynnika wielkoêci obiektu budowlanego, które to wspó czynniki okreêla za àcznik do prawa budowlanego (art. 59f ust. 3 prawa budowlanego). W ocenie Naczelnego Sàdu Administracyjnego, wartoêci ustalone w za àczniku nie uwzgl dniajà w wystarczajàcym stopniu wyst pujàcych w praktyce dysproporcji spo ecznych i majàtkowych. W rezultacie regulacja zawarta w art. 59f ust. 1 prawa budowlanego w wi kszym stopniu dosi ga osoby ubo sze ni zamo ne, a wi c narusza konstytucyjnà zasad równoêci wobec prawa. Ponadto nie uwzgl dnia istotnych okolicznoêci majàcych wp yw na indywidualizacj kary, takich jak: czas trwania stanu uzasadniajàcego zastosowanie kary oraz rzeczywista wielkoêci obiektu. Zatem ustawodawca w znacznie wi kszym stopniu uzna za szkodliwe zjawisko samowoli odnoszàcej si do mniejszych obiektów ni do obiektów wi kszych. 606
5 OTK ZU nr 5/A/2009 P 64/07 poz. 64 Naczelny Sàd Administracyjny zarzuci ponadto naruszenie zasady proporcjonalnoêci w relacji kary wprowadzonej w art. 59f ust. 1 prawa budowlanego do pope nionego czynu. Wynika to w szczególnoêci z zastosowania poj cia nieostrego okreêlajàcego delikt zagro ony karà, co uniemo liwia ustalenie celu regulacji, a wi c tego, jakie dobra ustawodawca zamierza chroniç. Zastrze enia dotyczàce konstytucyjnoêci art. 59f ust. 1 prawa budowlanego odnosiç nale y, zdaniem Naczelnego Sàdu Administracyjnego, równie do konstytucyjnoêci op aty warunkujàcej legalizacj samowoli budowlanej (art. 49 prawa budowlanego), która stanowi wybitnie surowà, wr cz represyjnà sankcj za niezastosowanie si przez inwestora do wymogów prawa, a nie ma w istocie charakteru op aty publicznoprawnej. W ocenie Naczelnego Sàdu Administracyjnego, skoro art. 59f ust. 1 prawa budowlanego powinien byç uznany za niezgodny z Konstytucjà, to takiej samej ocenie podlega art. 57 ust. 7 prawa budowlanego, który odsy a do odpowiedniego stosowania art. 59f ust. 1 tej ustawy w zakresie ustalania wysokoêci kary w razie tzw. samowoli u ytkowej. Przy tym nie jest zrozumia e, z jakich przyczyn ustawodawca uzna, e samowola u ytkowa powinna byç dziesi ciokrotnie ostrzej traktowana ni innego rodzaju naruszenia w procesie inwestycyjno-budowlanym. adne wzgl dy wià àce si z interesem publicznym nie przemawiajà za tym, aby stawka op aty za przystàpienie do u ytkowania obiektu budowlanego lub jego cz Êci, z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 prawa budowlanego, podlega a dziesi ciokrotnemu podwy szeniu w stosunku do stawki okreêlonej w art. 59f tej ustawy. Naczelny Sàd Administracyjny wywiód równie, e oderwanie kwestii ustalania wysokoêci kary z art. 57 ust. 7 prawa budowlanego od takich kryteriów, jak czas nielegalnego u ytkowania czy konkretna powierzchnia nielegalnie u ytkowana, wskazuje na zachwianie zasady proporcjonalnoêci. Wspó czynnik kategorii obiektu budowlanego i wymiar kary od niego uzale niony sà tak ustalone, e takà samà kar p acà podmioty, które przez d u szy czas u ytkowa y nielegalnie znacznie wi kszà powierzchni, jak i te, których samowola u ytkowa trwa a bardzo krótko i dotyczy a mniejszego obiektu. W efekcie ustawodawca znacznie surowiej traktuje u ytkowników ma ych obiektów, którzy nielegalnie je u ytkowali przez krótki okres. Inaczej bowiem odczuje takà samà kar w wysokoêci z nielegalny u ytkownik centrum handlowego o kubaturze 2500 m 3 i niewielkiego sklepu, np. o powierzchni 30 m 2. Wszystko powy sze, zdaniem Naczelnego Sàdu Administracyjnego, jednoznacznie wskazuje, e przed wprowadzeniem art. 59f prawa budowlanego oraz zwiàzanych z nim art. 57 ust. 7 i art. 49 prawa budowlanego nie dokonano odpowiedniej analizy regulacji w aspekcie zgodnoêci z art. 2 Konstytucji w p aszczyênie zasady sprawiedliwoêci spo ecznej, a w tym niezb dnoêci (proporcjonalnoêci) Êrodków dla ochrony skonkretyzowanego interesu publicznego. 2. W piêmie z 9 stycznia 2009 r. stanowisko w sprawie wyrazi Marsza ek Sejmu, w którym wniós o stwierdzenie zgodnoêci art. 59f ust. 1 i art. 57 ust. 7 prawa budowlanego z art. 2 i art. 32 Konstytucji. W uzasadnieniu Marsza ek Sejmu wywiód, e art. 57 ust. 7 prawa budowlanego nie narusza zasady poprawnej legislacji, gdy zdanie pierwsze tego przepisu okreêla w sposób wyczerpujàcy sytuacj uzasadniajàcà wymierzenie kary z tytu u nielegalnego u ytkowania obiektu budowlanego, zaê zdanie drugie odsy a do art. 59f ust. 1 prawa budowlanego normujàcego sposób obliczania kary, podwy szajàc jednoczeênie dziesi ciokrotnie stawk op aty b dàcà wspó czynnikiem wyjêciowym tego wymiaru. Integralnà cz Êcià kwestionowanych w niniejszej sprawie przepisów jest za àcznik do prawa budowlanego, który okreêla kategorie obiektów, wspó czynnik kategorii obiektów oraz wspó czynnik wielkoêci obiektu. Zdaniem Marsza ka Sejmu, kategoryzacja obiektów w nim zawarta nie prowadzi do zró nicowania sytuacji prawnej obywateli, które narusza oby art. 32 Konstytucji. Zarzut nierównego traktowania inwestorów, polegajàcy na ustanowieniu wzoru obliczania kary dyskryminujàcego osoby ubo sze, jest nies uszny. Budowa obiektów o ma ej kubaturze nie jest domenà wy àcznie czy g ównie obywateli niezamo nych. Ustawodawca, majàc na wzgl dzie przeci tny status majàtkowy osób nielegalnie u ytkujàcych ma e obiekty budowlane o charakterze mieszkalnym oraz inne niewielkie budynki, ustanowi dla nich najni szy wspó czynnik kategorii. W ocenie Marsza ka Sejmu, równie zarzut niezgodnoêci kwestionowanych przepisów z art. 2 Konstytucji wydaje si nieuzasadniony. Prawo administracyjne zak ada, e samo zachowanie zabronione przepisem prawa, tj. obiektywne spe nienie tej normy, jest wystarczajàcà przes ankà karalnoêci. Nie ma znaczenia to, czy obiekt wybudowa bogaty czy biedny, czy osoba nielegalnie zamieszkuje w lokalu miesiàc czy 5 lat, uwzgl dnia si tylko to czy wybudowa lub zamieszkuje w ogóle. OdpowiedzialnoÊç w prawie administracyjnym ma bowiem charakter obiektywny, w przeciwieƒstwie do prawa karnego, gdzie kara jest zrelatywizowana do osoby sprawcy, ci aru czynu, stopnia zawinienia itp. Marsza ek Sejmu zauwa y ponadto, e celem przepisów prawa budowlanego ustanawiajàcych obowiàzek uzyskania pozwolenia na u ytkowanie obiektu budowlanego, a tak e przepisów stwarzajàcych mo liwoêç le- 607
6 poz. 64 P 64/07 OTK ZU nr 5/A/2009 galizacji samowolnego u ytkowania, jest m.in. zapewnienie bezpieczeƒstwa publicznego, w tym ochrona zdrowia i ycia u ytkowników tego obiektu oraz przebywajàcych w pobli u osób postronnych. W zwiàzku z tym uzale nianie wysokoêci kary za nielegalne u ytkowanie obiektu budowlanego, np. od okresu u ytkowania, wydaje si niezasadne. 3. Prokurator Generalny przedstawi stanowisko w piêmie z 15 kwietnia 2009 r., w którym stwierdzi, e art. 59f ust. 1 prawa budowlanego jest zgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji oraz art. 57 ust. 7 prawa budowlanego w zakresie, w jakim przewiduje stawk op aty za przystàpienie do u ytkowania obiektu budowlanego lub jego cz Êci z naruszenia art. 54 i art. 55 prawa budowlanego, stanowiàcà dziesi ciokrotnoêç kary, októrej mowa w art. 59f ust. 1 prawa budowlanego, jest zgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji. W uzasadnieniu stanowiska Prokurator Generalny uzna, e w niniejszej sprawie nie zachodzi koniecznoêç umorzenia post powania wynikajàca z zaistnienia przes anki ne bis in idem w zwiàzku z wyrokiem Trybuna u Konstytucyjnego z 15 stycznia 2007 r., sygn. P 19/06 (OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 2). W ocenie Prokuratora Generalnego, wyrok ten dotyczy wy àcznie art. 57 ust. 7 prawa budowlanego, a nie pe nej konstrukcji prawnej okreêlonej w zestawieniu art. 57 ust. 7 z art. 59f ust. 1 tej ustawy, stanowiàcych nowà (innà) norm. Ponadto art. 57 ust. 7 prawa budowlanego w sprawie o sygn. P 19/06 poddany zosta ocenie przez pryzmat art. 2 Konstytucji wy àcznie jako przepisu zwiàzkowego z art. 10 Konstytucji. ZaÊ w niniejszym pytaniu prawnym przedstawiono nowe argumenty przemawiajàce, zdaniem pytajàcego sàdu, za stwierdzeniem niekonstytucyjnoêci art. 57 ust. 7 prawa budowlanego. Z tych wzgl dów w niniejszej sprawie nie wyst puje przes anka umorzenia post powania ze wzgl du na zasad ne bis in idem. Prokurator Generalny przypomnia, e ustawodawca wprowadzajàc sankcje administracyjne zmusza adresatów norm prawnych do oczekiwanego przez siebie zachowania pod groêbà zastosowania przez upowa nione organy Êrodków przymusu. Kara administracyjna nie jest odp atà za pope niony czyn, lecz przede wszystkim ma zapewniç realizacj wykonawczo-zarzàdzajàcych zadaƒ administracji. Przy tym dopuszczalnoêç stosowania takich kar nie budzi konstytucyjnych wàtpliwoêci w orzecznictwie Trybuna u Konstytucyjnego. Nawiàzujàc w szerokim zakresie do tez wyra onych w wyroku o sygn. P 19/06, Prokurator Generalny stwierdzi, e formu a kary administracyjnej przyj ta w kwestionowanym art. 57 ust. 7 w zwiàzku z art. 59f ust. 1 prawa budowlanego jest w aêciwa. OkreÊlenie takiego charakteru odpowiedzialnoêci za naruszenie obowiàzków inwestora skutkuje odstàpieniem od jej indywidualizacji i wartoêciowania pope nionego czynu. Zdaniem Prokuratora Generalnego, zastosowania Êrodka przewidzianego w art. 57 ust. 7 w zwiàzku z art. 59f ust. 1 prawa budowlanego nie nale y traktowaç jako formy nierównego represjonowania inwestorów niewykonujàcych obowiàzków zwiàzanych z zakoƒczeniem budowy obiektu. Cechà istotnà uzasadniajàcà równe traktowanie jest w niniejszej sprawie fakt dopuszczenia si przez inwestorów deliktu nielegalnego u ytkowania obiektu budowlanego. JednoczeÊnie nie wydaje si, aby okolicznoêç ró nego przeznaczenia i kubatury obiektu mia a istotne znaczenie dla konstytucyjnoêci regulacji b dàcej podstawà wymierzania kar za samowol u ytkowà oraz ustalania wysokoêci tych kar. Kategoria okreêlona w za àczniku do prawa budowlanego jako budynki handlu, gastronomii i us ug, do której zaliczono budynek handlowo-mieszkalny stanowiàcy przedmiot deliktu administracyjnego w sprawie b dàcej podstawà sformu owania niniejszego pytania prawnego, obejmuje obiekty posiadajàce wspólnà cech. Sà one przeznaczone do tzw. u ytecznoêci publicznej, a co najmniej do powszechnej dost pnoêci. Niewàtpliwie obiekty takie spe niaç powinny jednakowe kryteria pod wzgl dem dost pnoêci, walorów u ytkowych, zapewnienia bezpieczeƒstwa us ugobiorcom czy innym klientom prowadzonej w nich dzia alnoêci handlowo-us ugowej czy gastronomicznej. Prokurator Generalny zaznaczy jednoczeênie, e ujemnych konsekwencji obiektywnego naruszenia prawa nie mo na traktowaç jako niedopuszczalnego naruszenia zasady sprawiedliwoêci spo ecznej i równoêci wobec prawa. Ka dy podmiot naruszajàcy wyraênie wskazane w ustawie prawne rygory, zwiàzane z zakoƒczeniem budowy obiektu budowlanego i rozpocz ciem jego u ytkowania, powinien liczyç si z mo liwoêcià zastosowania wobec niego sankcji administracyjnej. Regu y stosowania tej sankcji oparte sà o czynniki obiektywne, jednakowe dla wszystkich, którzy dopuêcili si deliktu administracyjnego polegajàcego na tzw. samowoli u ytkowej. Prokurator Generalny zauwa y równie, e prawo budowlane uznaje za interes publiczny wznoszenie obiektów budowlanych majàc na wzgl dzie bezpieczeƒstwo i wygod nie tylko ich w aêcicieli i u ytkowników, ale wszystkich potencjalnie korzystajàcych z dzia alnoêci prowadzonej w tych obiektach, a przy tym dba oêç o ad architektoniczny i bezpieczeƒstwo powszechne. W zwiàzku z tym uznanie niezgodnoêci z Konstytucjà kwestionowanych przepisów prowadzi oby do sytuacji paradoksalnej przez przyznanie konstytucyjnej ochrony inwestorom dopuszczajàcym si naruszenia prawa, w tym takim, którzy faktycznie zakoƒczyli budo- 608
7 OTK ZU nr 5/A/2009 P 64/07 poz. 64 w i rozpocz li u ytkowanie wybudowanego obiektu w sytuacji niewyjaênienia wszystkich kwestii technicznych i prawnych, wa nych w zwiàzku z mo liwoêcià ewentualnego naruszenia bezpieczeƒstwa i innych praw osób trzecich. Na rozprawie 5 maja 2009 r. uczestnicy post powania podtrzymali zaj te w pismach stanowiska. Trybuna Konstytucyjny zwa y, co nast puje: II III 1. Zgodnie z art. 193 Konstytucji, Ka dy sàd mo e przedstawiç Trybuna owi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodnoêci aktu normatywnego z Konstytucjà, ratyfikowanymi umowami mi dzynarodowymi lub ustawà, je eli od odpowiedzi na pytanie prawne zale y rozstrzygni cie sprawy toczàcej si przed sàdem. Regu a ta zosta a powtórzona w art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Powy sze przepisy wskazujà na to, e kontrola konstytucyjnoêci norm sprawowana przez Trybuna Konstytucyjny na podstawie pytania prawnego jest formà kontroli konkretnej. W zwiàzku z tym, zawsze ma za punkt odniesienia jednostkowà, indywidualnà spraw, w której pytajàcy sàd dokonuje konkretyzacji okreêlonej normy materialnoprawnej. To odró nia ten rodzaj kontroli od kontroli abstrakcyjnej, dokonywanej niezale nie od stosowania aktu normatywnego w konkretnej sprawie i bez zwiàzku z jakàkolwiek toczàcà si sprawà (zob. Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciƒski, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Warszawa 1999, s. 48). Podstawà sformu owania pytania prawnego w niniejszej sprawie jest post powanie wszcz te przed Naczelnym Sàdem Administracyjnym wskutek z o enia skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sàdu Administracyjnego w Warszawie, w którym oddalono skarg na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymujàce w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M awie. Zaskar one rozstrzygni cia organów nadzoru budowlanego dotyczy y wymierzenia inwestorom kary z tytu u przystàpienia przez nich do u ytkowania rozbudowanej cz Êci budynku handlowo- -mieszkaniowego bez uprzedniego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na u ytkowanie. Wobec tego przepisami aktu normatywnego majàcymi zastosowanie w post powaniu przed Naczelnym Sàdem Administracyjnym w zwiàzku z rozpatrywaniem skargi kasacyjnej, a tym samym przepisami, których mo e dotyczyç pytanie prawne wniesione w niniejszej sprawie, mogà byç tylko art. 57 ust. 7 w zwiàzku z art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.; dalej: prawo budowlane). Oznacza to, e ten ostatni przepis podlega kontroli sprawowanej przez Trybuna Konstytucyjny jedynie jako zwiàzkowy, czyli w zakresie, w jakim znajduje on zastosowanie do wymierzenia kary z tytu u nielegalnego u ytkowania obiektu budowlanego. Pozosta a cz Êç art. 59f ust. 1 prawa budowlanego jest wy àczona z zakresu oceny konstytucyjnoêci przez Trybuna, gdy mia aby cechy kontroli abstrakcyjnej, niezwiàzanej z konkretnà sprawà rozpatrywanà przez Naczelny Sàd Administracyjny. Zatem zarzuty pytajàcego sàdu, w których wskazuje on, e u yte w art. 59f ust. 1 prawa budowlanego okreêlenie nieprawid owoêci w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2 jest w powa nym stopniu nieprecyzyjne, a tym samym utrudnia lub nawet uniemo liwia stosowanie kwestionowanego przepisu, pozostajà poza ocenà ich zasadnoêci przez Trybuna Konstytucyjny. To samo dotyczy zastrze eƒ Naczelnego Sàdu Administracyjnego odnoszàcych si do konstytucyjnoêci op aty warunkujàcej legalizacj samowoli budowlanej (art. 49 prawa budowlanego). W tym zakresie post powanie w niniejszej sprawie podlega umorzeniu ze wzgl du na niedopuszczalnoêç wydania wyroku. 2. Zgodnie z art. 66 ustawy o TK, Trybuna orzekajàc jest zwiàzany granicami wniosku, pytania prawnego lub skargi. Trybuna Konstytucyjny przypomina niejednokrotnie, e je eli podmiot inicjujàcy kontrol kwestionowanà treêç normatywnà wià e z pewnym redakcyjnie wyodr bnionym fragmentem ustawy, podczas gdy do zrekonstruowania tej treêci trzeba wziàç pod uwag tak e inny (niewskazany w petitum) fragment tej samej ustawy, to nic nie stoi na przeszkodzie, aby Trybuna Konstytucyjny podda kontroli wszystkie przepisy ustawy, z których wynika kwestionowana przez sàd pytajàcy treêç normatywna (por. wyrok TK z 16 czerwca 1999 r., sygn. P. 4/98, OTK ZU nr 5/1999, poz. 98). W europejskiej kulturze prawnej ugruntowana jest bowiem zasada falsa demonstratio non nocet, w myêl której decydujàce znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie (zob. orzeczenie z 3 grudnia 1996 r., sygn. K. 25/95, OTK ZU nr 6/1996, poz. 52). Tak wi c na pytanie prawne sàdu sk ada si ca a wyra ajàca je treêç, a w petitum nast puje jedynie usystematyzowanie wàtpliwoêci oraz wska- 609
8 poz. 64 P 64/07 OTK ZU nr 5/A/2009 zanie kluczowych w tym wzgl dzie wzorców kontroli. Na istot pytania prawnego sk adajà si bowiem zarówno treêci wyra one w petitum pytania prawnego, jak i te, które znajdujà si w uzasadnieniu do niego (wyrok TK z 31 stycznia 2005 r., sygn. P 9/04, OTK ZU nr 1/A/2005, poz. 9). Uwzgl dniajàc petitum i uzasadnienie pytania prawnego z o onego w niniejszej sprawie, Trybuna Konstytucyjny ustali, e kwestionowana przez pytajàcy sàd treêç normatywna wyra ona zosta a w art. 57 ust. 7 zdanie drugie w zwiàzku z art. 59f ust. 1 prawa budowlanego i za àcznikiem do tej ustawy. Naczelny Sàd Administracyjny nie wniós zarzutów dotyczàcych samego wprowadzenia przez ustawodawc kary z tytu u nielegalnego u ytkowania obiektu budowlanego (art. 57 ust. 7 zdanie pierwsze prawa budowlanego), a jedynie zwiàzane z jej surowoêcià i sposobem okreêlenia. Dodatkowo istotny element pytania prawnego stanowià wàtpliwoêci odnoszàce si do okreêlenia w za àczniku do prawa budowlanego wartoêci wspó czynników kategorii i wielkoêci obiektów budowlanych, od których zale y wysokoêç kary za samowol u ytkowà. 3. Trybuna Konstytucyjny przypomnia, e kwestionowany w niniejszej sprawie art. 57 ust. 7 prawa budowlanego by ju przedmiotem kontroli konstytucyjnoêci w sprawie o sygn. P 19/06. Trybuna wyrokiem z 15 stycznia 2007 r. stwierdzi, e przepis ten w zakresie, w jakim stanowi podstaw na o enia przez organ nadzoru budowlanego na inwestorów kary pieni nej z tytu u nielegalnego przystàpienia do u ytkowania obiektu budowlanego lub jego cz Êci, jest zgodny z art. 10 w zwiàzku z art. 2 Konstytucji (OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 2). Jednak to orzeczenie nie czyni zb dnym wydania wyroku w niniejszej sprawie, tym samym nie uzasadnia umorzenia post powania przed Trybuna em Konstytucyjnym na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy otk. Bowiem, jak przyjmuje si w orzecznictwie Trybuna u, przes anka ne bis in idem nie zachodzi w przypadku wskazania nowych wzorców kontroli, gdy we wczeêniejszym orzeczeniu uznano zgodnoêç zakwestionowanego przepisu z Konstytucjà (zob. postanowienie TK z 28 lipca 2003 r., sygn. P 26/02, OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 73). 4. Wskazanymi przez pytajàcy sàd wzorcami kontroli kwestionowanych przepisów sà art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji. Pierwszy przepis ma stanowiç wzorzec w zakresie wyprowadzanej z niego zasady sprawiedliwoêci spo ecznej. W uj ciu ustawy zasadniczej sprawiedliwoêç spo eczna jest celem, który ma urzeczywistniaç demokratyczne paƒstwo prawne. Nie jest demokratycznym paƒstwem prawnym paƒstwo, które nie realizuje idei sprawiedliwoêci, przynajmniej pojmowanej jako dà enie do zachowania równowagi w stosunkach spo ecznych i powstrzymywanie si od kreowania nieusprawiedliwionych, niepopartych obiektywnymi wymogami i kryteriami przywilejów dla wybranych grup obywateli (wyrok TK z 12 kwietnia 2000 r., sygn. K. 8/98, OTK ZU nr 3/2000, poz. 87). Zatem sprawiedliwoêç spo eczna mieêci w sobie zakaz arbitralnoêci paƒstwa, dopuszczajàc wprawdzie ró nicowanie poszczególnych jednostek, ale tylko w odpowiedniej relacji do ró nic w ich sytuacji (zob. W. Sokolewicz, Uwagi do art. 2 Konstytucji [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. V, red. L. Garlicki, Warszawa 2007, s. 62). Trybuna Konstytucyjny przypomnia równie, e wielokrotnie w swoim orzecznictwie zwraca uwag na zwiàzek, jaki zachodzi mi dzy zasadà sprawiedliwoêci spo ecznej a zasadà równoêci, które w znacznym stopniu nak adajà si na siebie (zob. np. wyrok TK z 6 maja 1998 r., sygn. K. 37/97, OTK ZU nr 3/1998, poz. 33). W wyroku z 20 paêdziernika 1998 r., sygn. K. 7/98, Trybuna wywiód, e zasada równoêci stanowi nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obr bie okreêlonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty prawa charakteryzujàce si w równym stopniu danà cechà istotnà ( ) powinny byç traktowane równo, a wi c wed ug jednakowej miary, bez zró nicowaƒ zarówno dyskryminujàcych jak i faworyzujàcych. ( ) Zasada równo- Êci zak ada jednoczeênie ró ne traktowanie podmiotów ró nych, tj. podmiotów, które nie posiadajà wspólnej cechy istotnej. RównoÊç wobec prawa to zasadnoêç wyboru takiego, a nie innego kryterium ró nicowania. Oceniajàc regulacj prawnà z punktu widzenia zasady równoêci nale y w pierwszej kolejnoêci rozwa yç, czy mo na wskazaç wspólnà cech istotnà uzasadniajàcà równe traktowanie podmiotów prawa, bioràc pod uwag treêç i cel danej regulacji prawnej (OTK ZU nr 6/1998, poz. 96). 5. Kwestionowane w niniejszej sprawie regulacje dotyczà kar z tytu u nielegalnego u ytkowania obiektu budowlanego, wymierzanych przez organy nadzoru budowlanego w drodze postanowienia, na które przys uguje za alenie (art. 59g ust. 1 prawa budowlanego). DopuszczalnoÊç stosowania administracyjnych kar pieni nych, jako reakcji na naruszenie ustawowych obowiàzków, nie budzi wàtpliwoêci w orzecznictwie Trybuna u Konstytucyjnego (zob. sygn. P 19/06). Administracyjne kary pieni ne jak stwierdzi Trybuna Konstytucyjny w uzasadnieniu orzeczenia z 1 marca 1994 r. (sygn. U. 7/93, OTK w 1994 r., cz. I, poz. 5) sà to w istocie Êrodki majàce na celu mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawid owego wykonywania obowiàzków na rzecz paƒstwa. Wobec tego sankcje administracyjne stosowane automatycznie, z mocy ustawy majà 610
9 OTK ZU nr 5/A/2009 P 64/07 poz. 64 przede wszystkim znaczenie prewencyjne (zob. wyrok z 24 stycznia 2006 r., sygn. SK 52/04, OTK ZU nr 1/A/2006, poz. 6). Bowiem kara administracyjna nie stanowi odp aty za pope niony czyn, lecz ma charakter Êrodka przymusu s u àcego zapewnieniu realizacji wykonawczo-zarzàdzajàcych zadaƒ administracji agregowanych przez poj cie interesu publicznego (por. wyrok TK z 31 marca 2008 r., sygn. SK 75/06, OTK ZU nr 2/A/2008, poz. 30). Przez to mieêci si w re imie tzw. odpowiedzialnoêci obiektywnej (por. sygn. P 19/06), co oznacza, e orzekanie administracyjnych kar pieni nych jest oderwane od koniecznoêci stwierdzania winy i innych okolicznoêci sprawy. Wystarczy jedynie ustalenie samego faktu naruszenia prawa lub wymogów decyzji administracyjnej (zob. Z. CieÊlak, [w:] Z. CieÊlak, I. Lipowicz, Z. Niewiadomski, Prawo administracyjne. Cz Êç ogólna, Warszawa 2000, s. 74). 6. W ocenie Trybuna u Konstytucyjnego, podstawowe znaczenie dla dokonania oceny zgodnoêci kwestionowanych przepisów z Konstytucjà ma ustalenie celu tych unormowaƒ. W rezultacie umo liwi to odpowiedê na pytanie, czy ingerencja ustawodawcy ma cechy arbitralnej, jak równie pozwoli okreêliç grup podmiotów podlegajàcych równemu traktowaniu. Obowiàzek inwestora zawiadomienia o zakoƒczeniu budowy, które wymaga akceptacji w aêciwego organu przez niewniesienie sprzeciwu w terminie 21 dni (art. 54 prawa budowlanego), lub uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na u ytkowanie (art. 55 prawa budowlanego) oraz zapewniajàca realizacj tych powinnoêci sankcja w postaci kary pieni nej w wysokoêci okreêlonej w art. 57 ust. 7 zdanie drugie w zwiàzku z art. 59f ust. 1 prawa budowlanego, majà s u yç ochronie donios ych wartoêci wyró nionych ze wzgl du na interes publiczny. WÊród nich wymieniç nale y przede wszystkim: Êrodowisko, bezpieczeƒstwo ludzi i mienia, zdrowie i ycie ludzi, ad przestrzenny, czy te poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich (por. art. 5 prawa budowlanego). W powy szym kontekêcie niezasadny jest argument sàdu pytajàcego, e wartoêci ustalone w za àczniku do prawa budowlanego, które w zwiàzku z art. 59f ust. 1 majà podstawowe znaczenie dla okreêlenia wysoko- Êci kary administracyjnej, naruszajà zasad równoêci, poniewa nie odzwierciedlajàc w wystarczajàcym stopniu dysproporcji spo ecznych i majàtkowych, w wi kszym stopniu dosi gajà osoby ubo sze ni zamo ne oraz nie uwzgl dniajà istotnych okolicznoêci majàcych wp yw na indywidualizacj kary, tj. wielkoêci obiektu budowlanego i okresu jego samowolnego u ytkowania. Trybuna Konstytucyjny zauwa y, e z punktu widzenia celu regulacji prawnej istotne znaczenie ma przede wszystkim fakt przystàpienia do u ytkowania obiektu budowlanego pomimo niezawiadomienia w aêciwego organu o zakoƒczeniu budowy lub nieuzyskania ostatecznego pozwolenia na u ytkowanie obiektu budowlanego (por. art. 54 i art. 55 prawa budowlanego). Bowiem brak aktywnoêci inwestora w powy szym zakresie uniemo liwia realizacj przez organy nadzoru budowlanego ich ustawowo okreêlonych zadaƒ. Nieporównywalnie mniejszà wag w kontekêcie wartoêci chronionych w kwestionowanych przepisach przypisaç nale y dysproporcjom spo ecznym i majàtkowym, wielkoêci obiektu budowlanego oraz okresowi jego nielegalnego u ytkowania. Wynika to stàd, e takie samo zagro enie wartoêci chronionej mo e byç wynikiem samowolnego u ytkowania niewielkiego, jak i du ego obiektu, krótkiego, jak i d ugiego, jego u ytkowania bez akceptacji organu przez osob zamo nà, jak i ubogà. Zatem w zakresie okre- Êlenia tego rodzaju kryteriów ustalania wymiaru kary istnieje daleko idàca swoboda ustawodawcy, poniewa czynniki te nie majà bezpoêredniego wp ywu na stopieƒ zagro enia ochrony wartoêci w aêciwych prawu budowlanemu. Swoboda prawodawcza wynika tak e stàd, e cechà odpowiedzialnoêci administracyjnej jest jej obiektywny charakter, skutkujàcy m.in. jej oderwaniem od cech dotyczàcych osoby sprawcy i stopnia korzy- Êci wynikajàcych z naruszenia prawa. Celem kary pieni nej okreêlonej w art. 57 ust. 7 prawa budowlanego nie jest odp ata za pope niony czyn, lecz ochrona interesu publicznego. Z tego punktu widzenia ró nice majàtkowe oraz okres samowolnego u ytkowania obiektu budowlanego w ogóle nie mogà byç brane pod uwag. Wprawdzie w ramach okreêlonych w za àczniku 96 kategorii i podkategorii obiektów budowlanych ustawodawca móg zadbaç o wi ksze zró nicowanie wysokoêci kar z tytu u samowoli u ytkowej (poprzez zró nicowanie wielkoêci wspó czynników kategorii i wielkoêci obiektu), to jednak w tym zakresie przys uguje wzgl dna swoboda prawodawcza. Trybuna Konstytucyjny nie uzna jednoczeênie zasadnoêci zarzutu arbitralnoêci kwestionowanych przepisów. SurowoÊç sankcji okreêlonej w art. 57 ust. 7 w zwiàzku z art. 59f ust. 1 prawa budowlanego jest uzasadniona z punktu widzenia koniecznoêci ochrony donios ych dóbr gwarantowanych w przepisach. Ma ona w optymalnym stopniu dyscyplinowaç do tego, aby ka dy bez wyjàtku inwestor realizowa obowiàzek zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakoƒczeniu budowy obiektu budowlanego lub z o enia wniosku o udzielenie pozwolenia na u ytkowanie. Inicjatywa inwestora w tej kwestii stanowi podstawowy warunek prawid owego wykonywania zadaƒ przez nadzór budowlany, a tym samym ochrony wartoêci deklarowanych w prawie budowlanym. Tym samym kara pieni na okreêlona w art. 57 ust. 7 zdanie drugie w zwiàzku z art. 59f 611
10 poz. 64 P 64/07 OTK ZU nr 5/A/2009 ust. 1 prawa budowlanego ma przede wszystkim oddzia ywaç prewencyjnie na zachowania adresatów normy. Ratio legis regulacji przyj tej w wy ej wskazanych przepisach stanowi dà enie do wyeliminowania, a przynajmniej maksymalnego ograniczenia, zjawiska tzw. samowoli u ytkowej. W zwiàzku z tym kwestionowane w niniejszej sprawie unormowanie ustawowe cechuje pewien automatyzm, z drugiej zaê surowoêç wobec sprawcy samowoli. PodkreÊliç jednoczeênie nale y, e w adcza ingerencja organów administracji publicznej w prawa majàtkowe jednostki stanowi sankcj niezgodnego z prawem dzia ania jednostki, które potencjalnie mo e zagra aç donios ym wartoêciom chronionym na podstawie art. 54 i art. 55 prawa budowlanego. Podwy szenie w art. 57 ust. 7 zdanie drugie prawa budowlanego stawki kary pieni nej z tytu u nielegalnego u ytkowania obiektu w stosunku do sankcji przewidzianej w przypadku innych naruszeƒ w procesie inwestycyjnym, okreêlonych w art. 59a ust. 2 w zwiàzku z art. 59f ust. 1 prawa budowlanego, nie narusza w sposób ewidentny konstytucyjnej zasady równoêci. W ocenie Trybuna u Konstytucyjnego, te dwie sytuacje nie powinny byç traktowane przez ustawodawc na równi, gdy wniosek o udzielenie pozwolenia na u ytkowanie stanowi, zgodnie z art. 57 ust. 6 prawa budowlanego, wezwanie w aêciwego organu do przeprowadzenia obowiàzkowej kontroli, o której mowa w art. 59a prawa budowlanego. Dopiero w toku tej kontroli organ nadzoru budowlanego dokonuje sprawdzenia budowy co do ewentualnych nieprawid owoêci w zakresie, o którym stanowi art. 59a ust. 2 prawa budowlanego. Naruszenie prawa okreêlone w art. 57 ust. 7 zdanie pierwsze i niezgodnoêci w zakresie wskazanym w art. 59a ust. 2 sà nieporównywalne, gdy surowoêç kary pieni nej okre- Êlonej w art. 57 ust. 7 zdanie drugie w zwiàzku z art. 59f ust. 1 prawa budowlanego ma zapewniç mo liwoêç dokonania sprawdzeƒ zgodnoêci budowy pod wzgl dem kryteriów ustanowionych w art. 59a ust. 2 i ewentualnie zastosowania sankcji z tytu u niezgodnoêci z nimi (art. 59f ust. 1 prawa budowlanego). Dlatego te powy sze sytuacje, jako ró niàce si od siebie, sà ró nie traktowane, co jest spójne z konstytucyjnymi zasadami sprawiedliwoêci spo ecznej (art. 2 Konstytucji) i równoêci (art. 32 ust. 1 Konstytucji). W zwiàzku z powy szym Trybuna Konstytucyjny orzek jak w sentencji. Zdanie odr bne s dziego TK Marka Mazurkiewicza do wyroku Trybuna u Konstytucyjnego z dnia 5 maja 2009 r., sygn. akt P 64/07 1. Na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) zg aszam zdanie odr bne do wyroku TK z 5 maja 2009 r., sygn. akt P 64/07. Stwierdzam, e art. 57 ust. 7 zdanie drugie w zwiàzku z art. 57f ust. 1 oraz w zwiàzku z za àcznikiem ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.; dalej: prawo budowlane), w zakresie obejmujàcym s owa z tym e stawka op aty podlega dziesi ciokrotnemu podwy szeniu, jest niezgodny z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji. 2. Jak na to wskazywa wielokrotnie Trybuna Konstytucyjny w swych orzeczeniach, zasada paƒstwa prawnego, wynikajàca z art. 2 Konstytucji, wymaga stanowienia norm nienagannych z punktu widzenia techniki legislacyjnej. Normy te powinny realizowaç za o enia le àce u podstaw porzàdku konstytucyjnego i strzec tego zespo u wartoêci, które wyra a Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Zasad okreêlonoêci nale y te wiàzaç z art. 31 ust. 3 Konstytucji, a wymóg dostatecznej okreêlonoêci nale y rozumieç m.in. jako nakaz precyzyjnego wyznaczania dopuszczalnego zakresu ingerencji prawodawcy. Nale yta poprawnoêç, precyzyjnoêç i jasnoêç przepisów prawnych ma szczególne znaczenie, gdy chodzi o ochron konstytucyjnych praw i wolnoêci cz owieka i obywatela, zw aszcza w sytuacji, gdy istnieje mo liwoêç stosowania sankcji (por. orzeczenie z26kwietnia 1995 r., sygn. K. 11/94, OTK w 1995 r., cz. I, poz. 12 oraz wyroki z 13 lutego 2001 r., sygn. K. 19/99, OTK ZU nr 2/2001, poz. 30 i z 20 listopada 2002 r., sygn. K 41/02, OTK ZU nr 6/A/2002, poz. 83). 3. Podstawà podj cia przez Trybuna Konstytucyjny kontroli zgodnoêci z Konstytucjà art. 57 ust. 7 zdanie drugie prawa budowlanego by o pytanie prawne Naczelnego Sàdu Administracyjnego, który, rozpatrujàc spraw przed nim zawis à, w której art. 57 ust. 7 zdanie drugie ma zastosowanie, doszed do wniosku, e oderwanie kwestii ustalania wysokoêci kary z art. 57 ust. 7 prawa budowlanego od takich kryteriów jak czas nielegal- 612
11 OTK ZU nr 5/A/2009 P 64/07 poz. 64 nego u ytkowania czy konkretna powierzchnia nielegalnie u ytkowana wskazuje na zachwianie zasady proporcjonalnoêci. Wspó czynnik kategorii obiektu budowlanego z za àcznika do ustawy i wymiar kary od niego uzale niony sà tak ustalone, e takà samà kar p acà podmioty, które przez d u szy czas u ytkowa y nielegalnie znacznie wi kszà powierzchni, jak i te podmioty, których samowola u ytkowa trwa a bardzo krótko i dotyczy- a mniejszego obiektu. W efekcie ustawodawca znacznie surowiej traktuje u ytkowników ma ych obiektów, którzy nielegalnie je u ytkowali przez krótki okres. Inaczej bowiem odczuje takà samà kar w wysokoêci 75 tys. z otych stwierdza pytajàcy NSA nielegalny u ytkownik centrum handlowego o kubaturze 2500 m i niewielkiego sklepu o powierzchni 20 m. Z akt sprawy NSA wynika, e rozpatrywane w trybie za alenia postanowienie utrzymujàce w mocy decyzj, którà wymierzono obywatelom kar 75 tys. z otych zapad o 11 maja 2005 r., ju po otrzymaniu przez nich (9 maja 2005 r.) decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o pozwoleniu na u ytkowanie spornego obiektu budowlanego. Na tym tle sàd przedstawiajàcy pytanie prawne zarzuca, ze przy wprowadzaniu w ycie art. 57 ust. 7 w zwiàzku z art. 59f prawa budowlanego nie dokonano analizy regulacji w aspekcie zgodnoêci z art. 2 Konstytucji w p aszczyênie zasady sprawiedliwoêci spo ecznej, w tym niezb dno- Êci (proporcjonalnoêci) Êrodków dla ochrony skonkretyzowanego interesu publicznego. 4. W orzeczeniu TK z 5 maja 2009 r. w sprawie o sygn. P 64/07, do którego zdanie odr bne si odnosi, Trybuna na wst pie swego uzasadnienia przywo a wywiedzionà z art. 3 ustawy o TK zasad, e kontrola konstytucyjnoêci norm sprawowana przez Trybuna Konstytucyjny na podstawie pytania prawnego jest formà kontroli konkretnej. W zwiàzku z tym zawsze ma za punkt odniesienia jednostkowà, indywidualnà spraw, w której pytajàcy sàd dokonuje konkretyzacji okreêlonej normy materialnoprawnej. To odró nia ten rodzaj kontroli od kontroli abstrakcyjnej, dokonywanej niezale nie od stosowania aktu normatywnego w konkretnej sprawie i bez zwiàzku z jakàkolwiek toczàcà si sprawà. W uzasadnieniu wyroku Trybuna stwierdzi te, przywo ujàc swe wczeêniejsze rozstrzygni cie w postanowieniu z 28 lipca 2003 r., sygn. P 26/02 (OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 73), e w rozpatrywanej sprawie, wobec wskazania nowych wzorców kontroli, nie zachodzi przes anka ne bis in idem. Opierajàc jednak swe rozstrzygni cie na przywo anej teorii kar administracyjnych jako Êrodków majàcych na celu mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawid owego wykonywania obowiàzków na rzecz paƒstwa, stosowanych automatycznie na mocy ustawy, majàcych przede wszystkim znaczenie prewencyjne, Trybuna w zapad ym wyroku stwierdza, e kara administracyjna nie stanowi odp aty za pope niony czyn, lecz ma charakter Êrodka przymusu s u àcego zapewnieniu realizacji wykonawczo-zarzàdzajàcych zadaƒ administracji agregowanych przez poj cie interesu publicznego. Przez to mieêci si w re imie tzw. odpowiedzialnoêci obiektywnej, co oznacza, e orzekanie administracyjnych kar pieni nych jest oderwane od koniecznoêci stwierdzenia winy i innych okolicznoêci sprawy. Wystarczy jedynie ustalenie samego faktu naruszenia prawa lub wymogów decyzji administracyjnej. 5. Trybuna wydajàc wyrok w sprawie o sygn. P 64/07 nie uwzgl dni jednak szczególnego charakteru poddanej kontroli konstytucyjnoêci normy art. 57 ust. 7 zdanie drugie prawa budowlanego w jej kontekêcie normatywnym, na który powo a si zadajàcy pytanie Naczelny Sàd Administracyjny. O ile ograniczenia przywo- ane wy ej przez Trybuna mo na aprobowaç w stosunku do ogólnej kategorii Êrodków przymusu w post powaniu administracyjnym i niektórych Êrodków egzekucyjnych w administracji, co do których, przy ich stosowaniu przez organy administracji uwzgl dnianie zró nicowania strony podmiotowej ( koniecznoêç stwierdzenia winy ) i przedmiotowej ( innych okolicznoêci sprawy ) mogà byç pomini te, to poddana kontroli konstytucyjnoêci regulacja art. 57 ust. 7 zdanie drugie prawa budowlanego ma inny charakter. Usytuowana przez ustawodawc w systemie ustawy Prawo budowlane jest w istocie instytucjà prawa wykroczeƒ. Dotyczy ona deliktu karnoadministracyjnego, polegajàcego na przystàpieniu do u ytkowania obiektu budowlanego lub jego cz Êci z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 ustawy, za co z tytu u nielegalnego u ytkowania obiektu budowlanego grozi sprawcy kara w postaci dziesi ciokrotnoêci kary pieni nej obliczonej zgodnie z algorytmem przyj tym przez ustawodawc w art. 59f ust. 1 i 2 oraz za àczniku do ustawy. Kara ta jest w sztywnej wysokoêci i nie dopuszcza indywidualizacji i miarkowania przez organ administracji jà wymierzajàcy ani przez sàd administracyjny kontrolujàcy legalnoêç decyzji karnoadministracyjnej. 6. Nie budzi dla mnie wàtpliwoêci, z uwagi na wysoki stopieƒ spo ecznego niebezpieczeƒstwa czynu, dopuszczalnoêç i wr cz celowoêç zagro enia przez ustawodawc sankcjà karnà w tym przypadku pieni nà karà administracyjnà czynów polegajàcych na nielegalnym u ytkowaniu obiektu budowlanego bez uprzedniego uzyskania zezwolenia na jego u ytkowanie. Nie budzi te wàtpliwoêci mo liwoêç okreêlenia górnej granicy zagro enia karnego (dziesi ciokrotnoêç kary podstawowej), z uwagi na mo liwy bardzo wysoki, w kon- 613
12 poz. 65 P 66/07 OTK ZU nr 5/A/2009 kretnych sytuacjach, stopieƒ zagro enia wartoêci wyró nionych przez ustaw ze wzgl du na interes publiczny. Nie mo e to byç jednak kara jedyna, sztywna i automatycznie wymierzana, w drakoƒskiej wysokoêci, przez organ administracji oraz sàd, bez wzgl du na rzeczywiste okolicznoêci sprawy, stopieƒ zagro enia interesu publicznego oraz bez wynikajàcego stàd prawa organu orzekajàcego do miarkowania kary. Trybuna Konstytucyjny wyrazi ju w swych wczeêniejszych wyrokach poglàd, e automatyzm i sztywnoêç przewidzianej w ustawie sankcji nie daje si pogodziç z konstytucyjnà zasadà rzetelnej legislacji (z art. 2 Konstytucji), a tak e zasadà proporcjonalnoêci (art. 31 ust. 3 Konstytucji), gdy nie ma mo liwoêci uwzgl dnienia przez sàd zró nicowanych stanów faktycznych i co za tym idzie nie ma mo liwoêci niuansowania odpowiedzialnoêci w konkretnej sprawie (indywidualizacja odpowiedzialnoêci). Ocena przez Trybuna kwestii braku proporcjonalnoêci jako kryterium niekonstytucyjnoêci, w wypadku surowych i nieodwracalnych sankcji dzia ajàcych ex lege, zosta a dokonana w szczególnoêci na tle spraw o sygn. K 8/07 (wyrok z 13 marca 2007 r., OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 26) i K 2/07 (wyrok z 11 maja 2007 r., OTK ZU nr 5/A/2007, poz. 48). W orzeczeniach tych Trybuna ustali przes anki decydujàce o dozwolonych granicach wykorzystania przez ustawodawc swobody regulacyjnej w zakresie stosowania Êrodków penalnych konieczne jest w tym zakresie zapewnienie przez ustawodawc mechanizmów gwarancyjno-kontrolnych, chroniàcych przed nieodwracalnoêcià skutku. Wed ug oceny Trybuna u przepis, który nie daje mo liwoêci zastosowania zró nicowanej sankcji za niewywiàzanie si z ustawowego obowiàzku o charakterze publicznym, nie mo e byç uznany za spe niajàcy wymogi poprawnej legislacji (art. 2 Konstytucji), a tak e za zachowujàcy wymogi zasady proporcjonalnoêci. Automatyzm dzia ania bardzo surowej sankcji i brak procedur, w ramach których mo na by oby dokonaç analizy i indywidualizacji kary by przyczynà orzeczenia niekonstytucyjnoêci poddanego kontroli konstytucyjnoêci przepisu. 7. Wyra am przekonanie, e w rozpatrywanej sprawie o sygn. P 64/07 przepis art. 57 ust. 7 zdanie drugie w zwiàzku z art. 57f ust. 1 oraz w zwiàzku z za àcznikiem prawa budowlanego, w zakresie obejmujàcym s owa z tym e stawka op aty podlega dziesi ciokrotnemu podwy szeniu z podanych wy ej powodów jest niezgodny z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji. Z tych wzgl dów zg aszam zdanie odr bne do wyroku. Trybuna Konstytucyjny w sk adzie: Marek Kotlinowski przewodniczàcy Maria Gintowt-Jankowicz Marian Grzybowski Wojciech Hermeliƒski sprawozdawca Adam Jamróz, 65 WYROK z dnia 12 maja 2009 r. Sygn. akt P 66/07* W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej protokolant: Gra yna Sza ygo, po rozpoznaniu, z udzia em Sejmu oraz Prokuratora Generalnego, na rozprawie w dniu 12 maja 2009 r., pytania prawnego Wojewódzkiego Sàdu Administracyjnego w Warszawie: czy art. 220 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (Dz. U. Nr 183, poz. 1538, ze zm.) w zakresie, w jakim stanowi podstaw do zastosowania art. 130 ust. 1 tej ustawy do stanów faktycznych zasz ych w czasie obowiàzywania ustawy z dnia * Sentencja zosta a og oszona dnia 25 maja 2009 r. w Dz. U. Nr 78, poz
13 OTK ZU nr 5/A/2009 P 66/07 poz sierpnia 1997 r. Prawo o publicznym obrocie papierami wartoêciowymi (Dz. U. z 2005 r. Nr 111, poz. 937, ze zm.), jest zgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji, o r z e k a: Art. 220 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (Dz. U. Nr 183, poz. 1538, z 2006 r. Nr 104, poz. 708 i Nr 157, poz oraz z 2008 r. Nr 171, poz. 1056) w zakresie, w jakim stanowi podstaw do zastosowania art. 130 ust. 1 tej ustawy do stanów faktycznych zasz ych w czasie obowiàzywania ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. Prawo o publicznym obrocie papierami wartoêciowymi (Dz. U. z 2005 r. Nr 111, poz. 937, Nr 132, poz. 1108, Nr 143, poz. 1199, Nr 163, poz i Nr 183, poz. 1538), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto p o s t a n a w i a: na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz oraz z 2009 r. Nr 56, poz. 459) umorzyç post powanie w pozosta ym zakresie. UZASADNIENIE I 1. Zgodnie z art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (Dz. U. Nr 183, poz. 1538, ze zm.; dalej: ustawa o obrocie z 2005 r.) Komisja mo e skreêliç maklera lub doradc z listy albo zawiesiç jego uprawnienia do wykonywania zawodu na okres od 3 miesi cy do 2 lat na skutek naruszenia w zwiàzku z wykonywaniem zawodu przepisów prawa lub regulaminów i innych przepisów wewn trznych, do których przestrzegania makler lub doradca jest zobowiàzany w zwiàzku z wykonywaniem zawodu. Przepis ten ma zastosowanie do stanów faktycznych powsta ych po wejêciu w ycie tej ustawy, ale tak e w pewnym zakresie do stanów faktycznych zaistnia ych w czasie obowiàzywania ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. Prawo o publicznym obrocie papierami wartoêciowymi (Dz. U. z 2005 r. Nr 111, poz. 937, ze zm.; dalej: ustawa o obrocie z 1997 r.). Odpowiedni przepis intertemporalny zawarty jest w art. 220 ust. 1 ustawy o obrocie z 2005 r., zgodnie z którym przepisy tej ustawy stosuje si do spraw wszcz tych i niezakoƒczonych przed dniem jej wejêcia w ycie. 2. Wojewódzki Sàd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie, sàd pytajàcy) postanowieniem z 25 wrzeênia 2007 r. (sygn. akt VI SA/Wa 984/07) zwróci si do Trybuna u Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodnoêci art. 220 ust. 1 ustawy o obrocie z 2005 r. w zakresie, w jakim stanowi podstaw do zastosowania art. 130 ust. 1 tej ustawy do stanów faktycznych zasz ych w czasie obowiàzywania ustawy o obrocie z 1997 r., z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji. Braki formalne pytania prawnego zosta y uzupe nione postanowieniem z 5 grudnia 2007 r. Pytanie prawne zosta o zadane w zwiàzku z nast pujàcym stanem faktycznym: Przewodniczàcy Komisji Papierów WartoÊciowych i Gie d (dalej: KPWiG) postanowieniem z 7 lipca 2005 r. (nr DDM-P/4761/12/05) wszczà post powanie wobec doradcy inwestycyjnego w sprawie: naruszenia obowiàzku zachowania tajemnicy s u bowej w 2003 r. z pogwa ceniem art. 159 ustawy o obrocie z 1997 r. oraz przepisów wewn trznych towarzystwa emerytalnego, àczenia pracy w towarzystwie emerytalnym i cz onkostwa w radzie nadzorczej funduszu inwestycyjnego w okresie 27 czerwca 2001 r. 28 marca 2002 r. wbrew art. 47 ustawy z dnia 28 sierpnia 1997 r. o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 159, poz. 1667, ze zm.; dalej: ustawa o funduszach). KPWiG decyzjà z 29 sierpnia 2006 r. (nr DDM-P/4761/12/05) uzna a zasadnoêç obydwu zarzutów stawianych doradcy inwestycyjnemu i w rezultacie: zawiesi a uprawnienia tej osoby do wykonywania zawodu doradcy inwestycyjnego na 3 miesiàce za naruszenie art. 47 ustawy o funduszach oraz naruszenie regulaminów i przepisów wewn trznych towarzystwa emerytalnego, w którym by on zatrudniony; jak wynika z uzasadnienia tej decyzji, podstawà zastosowania sankcji by art. 130 ust. 1 ustawy o obrocie z 2005 r.; 615
14 poz. 65 P 66/07 OTK ZU nr 5/A/2009 stwierdzi a naruszenie art. 159 ustawy o obrocie z 1997 r., lecz odstàpi a od wymierzenia sankcji okre- Êlonej w art. 130 ust. 1 ustawy o obrocie z 2005 r.; w uzasadnieniu wskazano, e odstàpienie od wymierzenia sankcji mieêci o si w granicach uznania administracyjnego i by o podyktowane m.in. pozytywnymi opiniami na temat osoby zainteresowanej i wysokoêcià sankcji, wymierzonej za naruszenie art. 47 ustawy o funduszach. Komisja Nadzoru Bankowego (dalej: KNB) utrzyma a w mocy to rozstrzygni cie decyzjà z 1 marca 2007 r. (nr DPF/4761/KNF40/07/KE-K). Zosta a ona zaskar ona w ca oêci do WSA w Warszawie przez zainteresowanego doradc inwestycyjnego skargà z 9 maja 2007 r. Zarzuci on decyzji z 1 marca 2007 r. m.in. ra àce naruszenie prawa poprzez rozstrzygni cie o na o eniu na skar àcego sankcji na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy o obrocie, który nie obowiàzywa w dacie zaistnienia po stronie skar àcego zachowaƒ podlegajàcych temu rozstrzygni ciu i który dotyczy naruszeƒ nieobj tych przepisem prawa obowiàzujàcym w tej dacie. Zgodnie z obowiàzujàcym wówczas art. 27 ust. 1 ustawy o obrocie z 1997 r. organ móg skreêliç maklera lub doradc z listy albo zawiesiç jego uprawnienia do wykonywania zawodu (na okres od 3 do 6 miesi cy) jedynie na skutek nienale ytego wykonywania zawodu lub naruszenia prawa w zwiàzku z wykonywaniem zawodu. Wskaza te, e niektóre z uchybieƒ przy rozpatrywaniu jego sprawy uchybiajà zasadom konstytucyjnym, w szczególnoêci zasadzie demokratycznego paƒstwa prawnego i niedzia ania prawa wstecz (art. 2 Konstytucji) i zasadzie praworzàdnoêci (art. 7 Konstytucji). Uzasadnienie pytania prawnego, skierowanego na tle powy szej sprawy do Trybuna u Konstytucyjnego przez sàd pytajàcy, w zasadzie powtarza argumenty zawarte w omówionej skardze doradcy inwestycyjnego. WSA w Warszawie wskazuje, e art. 220 ust. 1 ustawy o obrocie z 2005 r. dotyczy wszystkich spraw wszcz tych i niezakoƒczonych przed wejêciem w ycie tej ustawy, a wi c zdarzeƒ obj tych poprzednià ustawà o obrocie z 1997 r. Zastosowanie na jego podstawie art. 130 ust. 1 ustawy o obrocie z 2005 r. do tego typu spraw spowodowa o wprowadzenie z mocà wstecznà sankcji za naruszenie regulaminów. Zdaniem sàdu pytajàcego, ustawa o obrocie z 1997 r. nie stwarza a podstawy do kwalifikacji naruszenia regulaminów jako nienale ytego wykonywania zawodu, karanego odebraniem lub zawieszeniem uprawnieƒ doradcy inwestycyjnego. Taka interpretacja art. 27 ust. 1 ustawy o obrocie z 1997 r. narusza aby zasad nullum crimen sine lege, sformu owanà w art. 42 ust. 1 Konstytucji, i dlatego jest niedopuszczalna. Sàd pytajàcy podnosi ponadto, e zastosowanie art. 130 ust. 1 w zwiàzku z art. 220 ust. 1 ustawy o obrocie z 2005 r. do stanów faktycznych sprzed jej wejêcia w ycie pozostaje równie w sprzecznoêci z zasadà równego traktowania. O wszcz ciu post powania w sprawie, d ugoêci post powania administracyjnego i dacie wydania decyzji decyduje bowiem sam organ, który w ten sposób ma wp yw na to, jakie przepisy b dà mia y zastosowanie w danej sprawie. Stawia to podmiot w niekorzystnym po o eniu, albowiem tylko od woli organu zale eç b dzie kwalifikacja prawna czynów, skutkujàca na o eniem sankcji administracyjnych, niezale nie od tego, kiedy zosta y pope nione. 3. Marsza ek Sejmu w piêmie z 10 grudnia 2008 r. wniós o stwierdzenie niezgodnoêci skar onych przepisów z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji. W uzasadnieniu powy szego stanowiska, Marsza ek Sejmu dokona analizy historii legislacyjnej ustawy o obrocie z 2005 r., wskazujàc, e celem ustawodawcy by o m.in. zaostrzenie sankcji, przewidzianych w art. 130 (oznaczonym w projekcie ustawy jako art. 132) tej ustawy, w porównaniu z art. 27 ust. 1 ustawy o obrocie z 1997 r. Dokonane zmiany polega y zarówno na poszerzeniu podstaw odpowiedzialnoêci o naruszenie regulaminów i innych przepisów wewn trznych, do których przestrzegania makler lub doradca jest zobowiàzany w zwiàzku z wykonywaniem zawodu, jak i na wyd u eniu maksymalnego okresu skreêlenia z listy bàdê zawieszenia uprawnieƒ z 6 miesi cy do 2 lat. Marsza ek Sejmu zauwa y ponadto, e wprawdzie w przedmiotowej sprawie chodzi o sankcje kszta towane w re imie prawa administracyjnego, lecz zgodnie z orzecznictwem Trybuna u Konstytucyjnego niedopuszczalne jest wsteczne dzia anie prawa w wypadku jakichkolwiek przepisów o charakterze represyjnym (lex severior retro non agit). Nale y tak e zwróciç uwag, e w toku prac legislacyjnych nie powo ano argumentów pozwalajàcych na usprawiedliwienie retroaktywnego dzia ania zaskar onych przepisów. Sk ania to do stwierdzenia ich niezgodnoêci z dwiema zasadami pochodnymi, wywodzonymi z art. 2 Konstytucji: zasadà niedzia- ania prawa wstecz oraz zasadà zaufania obywateli do paƒstwa. Je eli zaê chodzi o drugi ze wskazanych przez sàd pytajàcy wzorców kontroli, to Marsza ek Sejmu przypomnia, e orzecznictwo Trybuna u Konstytucyjnego nie wyklucza ró nego traktowania sytuacji podobnych, które zaistnia y w ró nym czasie. Nie mo e to jednak tworzyç mo liwoêci odmiennej oceny podobnych sytuacji, które zasz y w tym samym czasie, przez organ administracji, dysponujàcy w tym zakresie swobodà a taki jest skutek zaskar onego przepisu. Omawiane naruszenie zasady równoêci nie by o ponadto uzasadnione warto- 616
15 OTK ZU nr 5/A/2009 P 66/07 poz. 65 Êciami czy zasadami konstytucyjnymi, które pozwala yby na odmienne traktowanie adresatów zaskar onych przepisów. Wobec tego nale y je uznaç za niezgodne z art. 32 ust. 1 Konstytucji. 4. Prokurator Generalny w piêmie z 30 kwietnia 2009 r. wniós o uznanie, e art. 220 ust. 1 ustawy o obrocie z 2005 r. w zaskar onym zakresie jest niezgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem Prokuratora Generalnego zastosowanie ustawy o obrocie z 2005 r. do oceny zdarzeƒ, które nastàpi y przed jej wejêciem w ycie, prowadzi do naruszenia zasady lex retro non agit. Jest to tym bardziej niedopuszczalne, e ustawa ta przewiduje zarówno surowsze sankcje, jak i szersze podstawy odpowiedzialnoêci dyscyplinarnej w porównaniu z ustawà o obrocie z 1997 r., co potwierdza przebieg prac legislacyjnych nad tà ustawà. Dodatkowo, w jego opinii badana regulacja ma tak e charakter retrospektywny, bo art. 220 ust. 1 ustawy o obrocie z 2005 r. wià e skutki prawne z faktami zasz ymi przed wejêciem w ycie tej ustawy. Wobec tego nale y uznaç, e jest ona niezgodna z art. 2 Konstytucji. Odnoszàc si zaê do oceny zakwestionowanego rozwiàzania z punktu widzenia zasady równoêci, Prokurator Generalny stwierdzi, e cechà relewantnà adresatów kwestionowanego art. 220 ust. 1 ustawy o obrocie z 2005 r., stanowiàcego podstaw zastosowania art. 130 ust. 1 tej ustawy, jest dopuszczenie si naruszeƒ prawa zwiàzanych z wykonywaniem zawodu doradcy inwestycyjnego oraz uchybieƒ w zakresie realizacji obowiàzków cià àcych na doradcach inwestycyjnych przed 24 paêdziernika 2005 r. (tzn. przed dniem wejêcia w ycie ustawy o obrocie z 2005 r.). Sytuacja prawna osób charakteryzujàcych si tà cechà zosta a zró nicowana wed ug kryterium daty ostatecznego zakoƒczenia post powania, a wi c wed ug kryterium o charakterze faktycznym, a nie prawnym. W rezultacie, w stosunku do cz Êci z nich post powanie by oby kontynuowane po wejêciu w ycie nowej ustawy, z zastosowaniem mniej dla nich korzystnego art. 130 ust. 1 ustawy. Tym samym wed ug Prokuratora Generalnego s uszny jest tak e zarzut niezgodnoêci art. 220 ust. 1 ustawy o obrocie z 2005 r. we wskazanym zakresie z art. 32 ust. 1 Konstytucji. II Wojewódzki Sàd Administracyjny w Warszawie nie zg osi udzia u w post powaniu wszcz tym na skutek z o- onego przez ten sàd pytania prawnego. W rezultacie w rozprawie 12 maja 2009 r. wzi li udzia wy àcznie przedstawiciele Prokuratora Generalnego oraz Sejmu, którzy podtrzymali i uzupe nili stanowiska wyra one na piêmie. Przedstawiciel Prokuratora Generalnego stwierdzi, e art. 130 ust. 1 ustawy o obrocie z 2005 r. jest wyraênie surowszy ni poprzednio obowiàzujàcy art. 27 ust. 1 ustawy o obrocie z 1997 r. Przewiduje on bowiem wy szy wymiar sankcji oraz poszerza przes anki odpowiedzialnoêci doradców inwestycyjnych o naruszenie regulaminów i przepisów wewn trznych. Odpowiadajàc na pytanie jednego z cz onków sk adu orzekajàcego, wyjaêni, e podstawowe znaczenie dla niekonstytucyjnoêci zaskar onej regulacji ma pierwsza z tych zmian. Jednoznaczna ocena drugiej zmiany jest bardziej problematyczna. OdpowiedzialnoÊç za naruszenie regulaminów i przepisów wewn trznych w ustawie o obrocie z 2005 r. mo na traktowaç albo jako novum legislacyjne, albo jako przes ank mieszczàcà si w naruszeniu przepisów prawa i nienale ytym wykonywaniu zawodu, a wi c czynach sankcjonowanych ju wczeêniej przez ustaw o obrocie z 1997 r. W jego opinii zastosowanie na mocy art. 220 ust. 1 ustawy o obrocie z 2005 r. nowych przepisów o odpowiedzialnoêci zawodowej doradców do stanów faktycznych zasz ych przed wejêciem w ycie tej ustawy jest sprzeczne z zakazem dzia ania prawa wstecz w takim stopniu, e narusza standardy konstytucyjne, a konkretnie art. 2 Konstytucji. Oceniajàc zaskar onà regulacj w kontekêcie art. 32 ust. 1 Konstytucji, przedstawiciel Prokuratora Generalnego wskaza, e cechà relewantnà jej adresatów jest pope nienie deliktu administracyjnego w okresie przed wejêciem w ycie ustawy o obrocie z 2005 r. Art. 220 ust. 1 w zwiàzku z art. 130 tej ustawy ró nicuje sytuacj tych osób w zale noêci od etapu post powania administracyjnego, a wi c sprawnoêci organów administracji, co stanowi naruszenie zasady równoêci. W odpowiedzi na pytanie s dziego sprawozdawcy wyjaêni, e stanowisko Prokuratora Generalnego w tej sprawie ró ni si od stanowiska w sprawie zakoƒczonej wyrokiem z 10 grudnia 2007 r., sygn. P 43/07 (OTK ZU nr 11/A/2007, poz. 155), poniewa ówczesne argumenty o braku naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji w podobnej sytuacji nie zosta y podzielone przez Trybuna Konstytucyjny. Ustosunkowujàc si do pytaƒ s dziów, przedstawiciel Prokuratora Generalnego wyjaêni, e jego zdaniem art. 42 Konstytucji nie jest adekwatnym wzorcem kontroli zaskar onej regulacji i nie zosta wskazany przez sàd pytajàcy w takim charakterze. Gwarancje zawarte w tym przepisie odnoszà si do post powaƒ stricte karnych i dotyczà kar, a post powanie uregulowane w zakwestionowanej regulacji jest post powaniem administracyjnym i mo e skutkowaç wymierzeniem jedynie sankcji administracyjnej. W jego opinii, poglàd ten znajduje 617
16 poz. 65 P 66/07 OTK ZU nr 5/A/2009 oparcie w dotychczasowym orzecznictwie Trybuna u Konstytucyjnego. Przedstawiciel Prokuratora Generalnego zgodzi si równoczeênie, e rozciàgni cie gwarancji zawartych w art. 42 Konstytucji na wszystkie post powania represyjne zapewnia oby wi kszà ochron jednostce. Przedstawiciel Sejmu wyjaêni natomiast, e celem ustawy o obrocie z 2005 r. by o zaostrzenie odpowiedzialnoêci zawodowej doradców inwestycyjnych w trosce o interesy klientów. W porównaniu z ustawà o obrocie z 1997 r., ustawa ta zawiera a regulacje bardziej szczegó owe i precyzyjne. Przedstawiciel Sejmu przyzna równie, e kwestia niekonstytucyjnoêci zaskar onej regulacji nie by a rozwa ana w trakcie prac parlamentarnych nad nowelizacjà ustawy o obrocie z 2005 r., toczàcych si w 2007 r. i 2008 r., mimo e Sejm mia wówczas ÊwiadomoÊç jej zaskar enia do Trybuna u Konstytucyjnego. Trybuna Konstytucyjny zwa y, co nast puje: 1. Warunki formalne pytania prawnego, zakres zaskar enia oraz wzorce kontroli. III 1.1 Merytoryczne rozpoznanie przez Trybuna Konstytucyjny pytania prawnego uzale nione jest od spe nienia szeregu wymogów, wynikajàcych z art. 193 Konstytucji oraz art. 3 i art. 32 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK; por. liczne postanowienia TK, m.in. z: 29 marca 2000 r., sygn. P. 13/99, OTK ZU nr 2/2000, poz. 68; 12 kwietnia 2000 r., sygn. P. 14/99, OTK ZU nr 3/2000, poz. 90; 10 paêdziernika 2000 r., sygn. P 10/00, OTK ZU nr 6/2000, poz. 195; 27 kwietnia 2004 r., sygn. P 16/03, OTK ZU nr 4/A/2004, poz. 36; 19 kwietnia 2006 r., sygn. P 12/05, OTK ZU nr 4/A/2006, poz. 49 oraz przywo anà w nich literatur ). Trybuna Konstytucyjny stwierdza, e niniejsze pytanie prawne Wojewódzkiego Sàdu Administracyjnego w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie, sàd pytajàcy) odpowiada tym wymogom. W szczególnoêci przekonujàce wydajà si argumenty o zwiàzku funkcjonalnym mi dzy przedmiotem pytania prawnego a sprawà zawis à przed sàdem pytajàcym, dotyczàcà legalnoêci decyzji o zawieszeniu uprawnieƒ do wykonywania zawodu doradcy inwestycyjnego. Jak wskaza WSA w Warszawie, wyrok Trybuna u Konstytucyjnego przesàdzi o tym, czy b dzie on stosowa przepisy obowiàzujàce w dniu wydania decyzji, badanej przez ten sàd, czy te przepisy wczeêniejsze, obowiàzujàce w momencie czynów, których pope nienie by o przyczynà zastosowania sankcji wobec doradcy inwestycyjnego. W przypadku negatywnej odpowiedzi na przedstawione pytanie prawne skarga podlega aby oddaleniu, zaê orzeczenie o niekonstytucyjnoêci wskazanych przepisów spowoduje uchylenie przez sàd zaskar onej decyzji z zaleceniem kwalifikacji przez organ czynów skar àcego w oparciu o przepisy prawne obowiàzujàce w dacie ich pope nienia. Uznanie legitymacji WSA w Warszawie w niniejszej sprawie opiera si na za o eniu, e ewentualny wyrok Trybuna u Konstytucyjnego b dzie mia wp yw na ocen legalnoêci decyzji o zawieszeniu prawa do wykonywania zawodu przez doradc inwestycyjnego, dokonywanà przez sàd pytajàcy (por. przes anki dopuszczalno- Êci pytania prawnego, zawarte w art. 32 ust. 3 ustawy o TK). Nie ma przy tym znaczenia, czy w dalszej konsekwencji doprowadzi on do takiej zmiany tej decyzji przez organ administracji, która by aby istotna z punktu widzenia strony post powania przed sàdem pytajàcym (tzn. do zmniejszenia wysokoêci zastosowanej sankcji lub odstàpienia od jej wymierzenia), czy te b dzie ograniczony do wskazania nowej, prawid owej podstawy prawnej tej decyzji. Trybuna Konstytucyjny uwa a, e ów zwiàzek funkcjonalny wyst puje niezale nie od tego, czy decyzja badana przez sàd pytajàcy ju si uprawomocni a i zosta a wykonana, oraz bez wzgl du na to, czy up ynà ju okres, w którym doradca inwestycyjny nie móg wykonywaç zawodu. Zdarzenia te nie majà bowiem wp ywu na koniecznoêç wydania orzeczenia przez WSA w Warszawie i nie zmieniajà faktu, e doradca inwestycyjny, którego b dzie ono dotyczy o, ma interes prawny i faktyczny w jego otrzymaniu Przedmiotem zaskar enia w pytaniu prawnym WSA w Warszawie jest art. 220 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (Dz. U. Nr 183, poz. 1538, ze zm.; dalej: ustawa o obrocie z 2005 r.) w zakresie, w jakim stanowi podstaw do zastosowania art. 130 ust. 1 tej ustawy do stanów faktycznych zasz ych w czasie obowiàzywania ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. Prawo o publicznym obrocie papierami wartoêciowymi (Dz. U. z 2005 r. Nr 111, poz. 937, ze zm.; dalej: ustawa o obrocie z 1997 r.). Powo- ane przepisy brzmià nast pujàco: art. 130 ust. 1: Komisja mo e skreêliç maklera lub doradc z listy albo zawiesiç jego uprawnienia do wykonywania zawodu na okres od 3 miesi cy do 2 lat na skutek naruszenia w zwiàzku z wykonywaniem zawo- 618
17 OTK ZU nr 5/A/2009 P 66/07 poz. 65 du przepisów prawa lub regulaminów i innych przepisów wewn trznych, do których przestrzegania makler lub doradca jest zobowiàzany w zwiàzku z wykonywaniem zawodu, art. 220 ust. 1 Do spraw wszcz tych i niezakoƒczonych przed dniem wejêcia w ycie ustawy stosuje si ( ) przepisy tej ustawy. Zarówno ze sposobu sformu owania petitum pytania prawnego, jak i jego uzasadnienia wynika, e intencjà sàdu pytajàcego nie jest generalne uchylenie przepisu intertemporalnego (art. 220 ust. 1 ustawy o obrocie z 2005 r.) czy przepisu umo liwiajàcego na o enie sankcji na doradc inwestycyjnego (art. 130 ust. 1 ustawy o obrocie z 2005 r.). Zmierza on bowiem do bardziej selektywnego rezultatu: wyeliminowania szczegó owej zdaniem WSA w Warszawie niekonstytucyjnej normy prawnej, która powstaje na skutek wspó stosowania tych dwóch przepisów. Nie ulega wobec tego wàtpliwoêci, e ewentualny wyrok Trybuna u Konstytucyjnego powinien mieç charakter zakresowy, odzwierciedlajàcy stylizacj petitum pytania prawnego. W tym kontekêcie nale y tak e zwróciç uwag, e art. 130 ust. 1 ustawy o obrocie z 2005 r. jest nie odr bnym przedmiotem zaskar enia, lecz tylko przepisem zwiàzkowym. Sàd pytajàcy ogranicza ponadto zakres zaskar enia wy àcznie do ewentualnego wstecznego dzia ania zaskar onej regulacji do oceny czynów, pope nionych w okresie obowiàzywania ustawy o obrocie z 1997 r., nie rozciàga go natomiast na czyny wczeêniejsze Jako wzorce kontroli WSA w Warszawie w petitum swojego pytania prawnego wskaza art. 2 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji. W Êwietle uzasadnienia pytania prawnego nale y doprecyzowaç, e zarzuty stawiane zaskar onemu przepisowi dotyczà tylko jednej z zasad szczegó owych, wynikajàcych z art. 2 Konstytucji: zasady niedzia ania prawa wstecz. Wzorcami kontroli nie sà natomiast: zasada sprawiedliwoêci spo ecznej (która jednak i tak w pewnym zakresie musi byç uwzgl dniona z uwagi na koniecznoêç dokonania zbadania zgodnoêci zakwestionowanej regulacji z zasadà równoêci, por. ni ej) oraz, wskazana w stanowisku Marsza ka Sejmu, zasada zaufania obywateli do paƒstwa i stanowionego przez nie prawa. Z treêci pisma procesowego WSA w Warszawie jednoznacznie wynika, e pierwszoplanowy charakter majà zarzuty stawiane zaskar onemu rozwiàzaniu w kontekêcie art. 2 Konstytucji. WàtpliwoÊci co do jego zgodnoêci z art. 32 ust. 1 majà zaê charakter wtórny i zosta y uzasadnione mniej szczegó owo. 2. Ewolucja przepisów dotyczàcych odpowiedzialnoêci zawodowej doradców inwestycyjnych Zawód doradcy inwestycyjnego jest nowym zawodem zaufania publicznego, który funkcjonuje w Polsce od poczàtku lat dziewi çdziesiàtych XX wieku (zob. A. Ch opecki, [w:] Prawo o publicznym obrocie papierami wartoêciowymi. Komentarz, red. L. Sobolewski, Warszawa 1999, s. 66; M. Romanowski, Prawo o publicznym obrocie papierami wartoêciowymi. Komentarz, Warszawa 2003, s. 243). Po raz pierwszy (jeszcze pod nazwà doradca w zakresie publicznego obrotu papierami wartoêciowymi ) zosta on uregulowany w ustawie z dnia 22 marca 1991 r. Prawo o publicznym obrocie papierami wartoêciowymi i funduszach powierniczych (Dz. U. Nr 35, poz. 155, ze zm.; dalej: ustawa o obrocie z 1991 r.), która obligowa a doradców do wpisania na list maklerów. Doprecyzowanie praw i obowiàzków doradców inwestycyjnych nastàpi o w kolejnych ustawach: ustawie o obrocie z 1997 r. oraz ustawie o obrocie z 2005 r. Wykonywanie zawodu doradcy inwestycyjnego jest uzale nione m.in. od zdania egzaminu zawodowego i wpisania na list doradców, prowadzonà przez centralny organ administracji rzàdowej Komisj Papierów WartoÊciowych i Gie d (dalej: KPWiG, Komisja; por. art ustawy o obrocie z 2005 r. oraz art ustawy o obrocie z 1997 r.; wpisanie na list potocznie okreêla si mianem uzyskania licencji por. M. Wierzbowski, [w:] R. Czerniawski, M. Wierzbowski, Ustawa Prawo o publicznym obrocie papierami wartoêciowymi. Komentarz, Warszawa 2000, s. 103). Praca doradców polega najcz Êciej najogólniej mówiàc na dokonywaniu analiz finansowych z uwzgl dnieniem potrzeb i sytuacji klienta oraz na rekomendowaniu na tej podstawie decyzji co do dzia aƒ inwestycyjnych (np. zbycia lub nabycia papierów wartoêciowych czy innych instrumentów inwestycyjnych, ewentualnie niepodejmowania adnych dzia aƒ w tym zakresie, co w argonie maklerskim nazywa si opcjami kupuj, sprzedaj, trzymaj por. art. 76 i art. 125 ustawy o obrocie z 2005 r. oraz art. 25 i art. 39 ustawy o obrocie z 1997 r.). Doradcy inwestycyjni majà uprawnienia do: zarzàdzania cudzym portfelem instrumentów finansowych; doradzania w zakresie inwestycji w instrumenty finansowe; zarzàdzania funduszami inwestycyjnymi; zarzàdzania otwartym funduszem emerytalnym; zarzàdzania ubezpieczeniowymi funduszami kapita owymi (zob. 619
18 poz. 65 P 66/07 OTK ZU nr 5/A/2009 Doradcy inwestycyjni muszà co do zasady pozostawaç w stosunku pracy, zlecenia lub innym stosunku prawnym (np. pe nienia funkcji w organach zarzàdzajàcych lub nadzorczych) z podmiotami wskazanymi w ustawie (por. art. 125 ustawy o obrocie z 2005 r. i art. 25 ustawy o obrocie z 1997 r.), którymi sà najcz Êciej domy lub biura maklerskie. Dzia ania doradcy majà wp yw nie tylko na interesy inwestorów (klientów) czy podmiotów, na rzecz których Êwiadczà oni prac, ale tak e na interes publiczny. Jak wskazuje si w doktrynie, przez ten interes publiczny nale y rozumieç zapewnienie przestrzegania regu uczciwego obrotu i konkurencji na rynku kapita owym, sprawnego funkcjonowania rynku kapita owego oraz ochrony inwestorów, w tym «budowania» zaufania inwestorów do systemu funkcjonowania rynku papierów wartoêciowych (M. Romanowski, op.cit., s. 262) Nadzór nad dzia alnoêcià doradców inwestycyjnych przybiera dwie formy: odpowiedzialnoêci dyscyplinarnej, egzekwowanej przez organy samorzàdu zawodowego; nale y przy tym zauwa yç, e w aktualnym stanie prawnym doradcy inwestycyjni nie majà obowiàzku przynale noêci do korporacji zawodowych, wobec czego ta forma nadzoru nie dotyczy wszystkich osób wykonujàcych t profesj ; najwi kszym i najbardziej wp ywowym stowarzyszeniem bran owym jest Zwiàzek Maklerów i Doradców, utworzony na mocy art. 34 ustawy o obrocie z 1991 r., w którym obecnie zrzeszonych jest ok. 70% z ponad 300 osób wykonujàcych ten zawód (zob. nadzoru administracyjnego, prowadzonego przez Komisj Papierów WartoÊciowych i Gie d, która ma obowiàzek (a niekiedy mo liwoêç) zawieszenia uprawnieƒ do wykonywania zawodu doradcy inwestycyjnego na czas oznaczony (na temat trudnoêci interpretacyjnych zwiàzanych ze stosowaniem tej sankcji por. A. Ch opecki, op.cit., s ) oraz skreêlenia z listy doradców inwestycyjnych (co oznacza do ywotni zakaz wykonywania zawodu, por. M. Romanowski, op.cit., s. 257). Stosowanie sankcji nast puje w drodze decyzji administracyjnych Komisji i podlega kontroli sàdów administracyjnych na zasadach ogólnych. Przes anki odpowiedzialnoêci administracyjnej i sankcje stosowane z tego tytu u podlega y ewolucji wraz z wprowadzaniem kolejnych ustaw o obrocie. Ze wzgl du na przedmiot niniejszej sprawy, konieczne jest w szczególnoêci dokonanie analizy zmian w tym zakresie w dwóch ostatnich ustawach. W ustawie o obrocie z 1997 r. zasady odpowiedzialnoêci doradców zosta y uregulowane w art. 27 ust. 1. Na podstawie tego przepisu KPWiG mog a skreêliç doradc z listy albo zawiesiç jego uprawnienia do wykonywania zawodu na okres od 3 do 6 miesi cy na skutek nienale ytego wykonywania zawodu lub naruszenia prawa w zwiàzku z wykonywaniem zawodu. Skorzystanie z tych sankcji by o fakultatywne i pozostawa o w granicach uznania administracyjnego Komisji (por. M. Romanowski, op.cit., s. 258). Choç (formalnie rzecz bioràc) art. 27 ust. 1 ustawy o obrocie z 1997 r. zawiera dwie odr bne przes anki zastosowania sankcji, to zasadniczo ka de naruszenie prawa mog o byç zakwalifikowane jako nienale yte wykonywanie zawodu, choç nie odwrotnie (zwracajà na to uwag A. Ch opecki, op.cit., s. 447, M. Romanowski, op.cit., s. 258). W doktrynie i orzecznictwie ukszta towa a si ich nast pujàca wyk adnia: kryterium nale ytego wykonywania zawodu nale a o rekonstruowaç na podstawie art. 28 ustawy o obrocie z 1997 r., zgodnie z którym doradca, wykonujàc zawód, mia obowiàzek dzia aç zgodnie z przepisami prawa i zasadami uczciwego obrotu oraz mieç na wzgl dzie s uszne interesy zleceniodawców ; ocena post powania doradców powinna uwzgl dniaç w szczególnoêci czyny zabronione zasadami deontologii doradców inwestycyjnych, tzn. Zasady Etyki Zawodowej Maklerów i Doradców (zob. dalej: Zasady etyki; M. Romanowski, op.cit., s. 265; niektórzy przedstawiciele doktryny wskazywali koniecznoêç uwzgl dniania Zasad etyki tak e w odniesieniu do osób niezrzeszonych w Zwiàzku Maklerów i Doradców por. A. Ch opecki, op.cit., s. 450, podczas gdy inni opowiadali si za w szym rozumieniem przes anki nale- ytego wykonywania zawodu por. M. Wierzbowski, op.cit., s. 119); kryterium bezprawnoêci ogranicza o si do oceny, czy doradca naruszy przepisy prawa (przez które nale y rozumieç przepisy powszechnie obowiàzujàcego prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji, nie zaliczajà si do nich ani przepisy i regulaminy wewn trzne podmiotów zatrudniajàcych doradców, ani przepisy korporacyjne); w doktrynie istnieje spór, czy powinno si przy tym uwzgl dniç kryterium winy (tak w kontekêcie standardów konstytucyjnych M. Wierzbowski, op.cit., s. 115; przeciwny poglàd wyrazi M. Romanowski, op.cit., s. 263). Art. 130 ust. 1 ustawy o obrocie z 2005 r. dokona tylko niewielkich zmian w tak skonstruowanym systemie odpowiedzialnoêci doradców inwestycyjnych. Zmierza y one do zwi kszenia rygoryzmu wykonywania tego zawodu i sformalizowania kryteriów dzia alnoêci doradców, a polega y na: zastàpieniu przes anki nienale ytego wykonywania zawodu naruszeniem regulaminów i innych przepisów wewn trznych, do których przestrzegania ( ) doradca jest zobowiàzany w zwiàzku z wykonywaniem zawodu ; spowodowa o to zmniejszenie elastycznoêci post powania przed Komisjà, zamiast bowiem dotych- 620
19 OTK ZU nr 5/A/2009 P 66/07 poz. 65 czasowej klauzuli generalnej nienale ytego wykonywania zawodu jedynym kryterium oceny sta a si poszerzona bezprawnoêç dzia aƒ doradcy, obejmujàca naruszenia zarówno przepisów powszechnie obowiàzujàcego prawa (co istnia o ju w poprzednim stanie prawnym), jak i wskazanych regulaminów i innych przepisów wewn trznych, obowiàzujàcych danà osob z racji pracy czy pe nienia funkcji w instytucji inwestycyjnej (co jako samodzielna ustawowa przes anka odpowiedzialnoêci zawodowej by o rozwiàzaniem nowym, a w ustawie o obrocie z 1997 r. by o sankcjonowane poêrednio, jako przejaw nienale ytego wykonywania zawodu); os abieniu mo liwoêci oceny dzia aƒ doradców z punktu widzenia Zasad etyki: w ustawie o obrocie z 2005 r. pozosta wprawdzie obowiàzek dzia ania zgodnie z przepisami prawa i zasadami uczciwego obrotu oraz uwzgl dniania interesów zleceniodawców (art. 126 ust. 1 tej ustawy), odpowiadajàcy z niewielkim przesuni ciem akcentów 3 ust. 1 Zasad etyki ( Maklerzy i doradcy obowiàzani sà dzia aç zgodnie z przepisami prawa i zasadami uczciwego obrotu, majàc przede wszystkim na wzgl dzie s uszne interesy klientów ), lecz usuni to z niej przes ank nienale ytego wykonywania zawodu, która w poprzednim stanie prawnym pozwala a na bezpoêrednie wykorzystanie kodyfikacji zasad zawodowych dokonanej przez doradców; w rezultacie nale y uznaç, e naruszenie tych Zasad etyki, które wykraczajà poza art. 126 ust. 1 ustawy o obrocie z 2005 r., mo e byç egzekwowane tylko w drodze odpowiedzialnoêci dyscyplinarnej (a nie administracyjnej) i to wy àcznie w stosunku do osób, które sà cz onkami Zwiàzku Maklerów i Doradców; tak e w kontekêcie ustawy o obrocie z 2005 r. aktualny pozostaje poglàd, e naruszenia Zasad etyki nie mo na kwalifikowaç jako naruszenia przepisów prawa, poniewa art. 130 ust. 1 ustawy o obrocie z 2005 r. przez to poj cie rozumie wy àcznie przepisy prawa powszechnie obowiàzujàcego w rozumieniu art. 87 Konstytucji; zaostrzeniu sankcji zawieszenia uprawnieƒ do wykonywania zawodu przez wyd u enie maksymalnego okresu ich stosowania z 6 miesi cy do 2 lat; niestopniowalna sankcja wykreêlenia z listy doradców pozosta a bez zmian (por. w uzasadnieniu rzàdowego projektu ustawy o obrocie z 2005 r. zwrócono uwag jedynie na ten ostatni aspekt zmian; por. druk sejmowy nr 3982/IV kadencja, s. 22) Choç przedmiotem niniejszego post powania jest aktualny (omówiony wy ej) stan prawny, na marginesie Trybuna Konstytucyjny zauwa a, e 4 wrzeênia 2008 r. zosta a uchwalona obszerna ustawa o zmianie ustawy o obrocie instrumentami finansowymi oraz niektórych innych ustaw (dalej: nowelizacja). Art. 1 pkt 114 tej ustawy mia nadaç art. 130 ust. 1 ustawy o obrocie z 2005 r. nast pujàce brzmienie: Komisja mo e skre- Êliç maklera lub doradc z listy albo zawiesiç jego uprawnienia do wykonywania zawodu na okres od 3 miesi cy do 2 lat na skutek naruszenia w zwiàzku z wykonywaniem zawodu: 1) przepisów prawa lub regulaminów i innych przepisów wewn trznych, do których przestrzegania makler lub doradca jest zobowiàzany w zwiàzku z wykonywaniem zawodu, lub 2) zasad uczciwego obrotu, lub 3) interesów klientów. Zosta on przej ty z rzàdowego projektu ustawy (zob. druk nr 64/VI kadencja, przepis oznaczony pierwotnie jako art. 1 pkt 112 nowelizacji) bez szczegó owego uzasadnienia ratio legis proponowanych zmian. W toku prac legislacyjnych nad tà ustawà (wrzesieƒ 2007 r.- wrzesieƒ 2008 r.) parlament nie rozwa a konstytucyjnoêci art. 220 ust. 1 w zwiàzku z art. 130 ust. 1 ustawy o obrocie z 2005 r., mimo e 25 wrzeênia 2007 r. Wojewódzki Sàd Administracyjny wystàpi do Trybuna u Konstytucyjnego z pytaniem prawnym w tym zakresie. Cytowana modyfikacja art. 130 ust. 1 ustawy o obrocie z 2005 r. nie wesz a jednak w ycie, poniewa 23 wrzeênia 2008 r. Prezydent skierowa do Trybuna u Konstytucyjnego wniosek o zbadanie konstytucyjnoêci nowelizacji (otrzyma on sygn. Kp 4/08 i dotychczas nie zosta rozpoznany). 3. Zarzut naruszenia zasady niedzia ania prawa wstecz Zarzut naruszenia zasady niedzia ania prawa wstecz sàd pytajàcy formu uje w zwiàzku z nakazem stosowania nowych zasad odpowiedzialnoêci zawodowej doradców inwestycyjnych, zawartych w omówionym wy ej art. 130 ust. 1 ustawy o obrocie z 2005 r., w post powaniach wszcz tych i niezakoƒczonych przed wej- Êciem w ycie tej ustawy, a wi c takich, które dotyczà stanów faktycznych z okresu obowiàzywania poprzedniej ustawy o obrocie z 1997 r. Wyk adnia zaskar onej regulacji, dokonana przez sàd pytajàcy, nie budzi wàtpliwoêci: art. 220 ust. 1 ustawy o obrocie z 2005 r. formu uje zasad intertemporalnà w odniesieniu do wszystkich bez wyjàtku przepisów tej ustawy, a wi c tak e w stosunku do art. 130 ust. 1 tej ustawy. Wobec kategorycznego brzmienia tego przepisu, po jego wejêciu w ycie nie ma mo liwoêci zastosowania przepisów poprzedniej ustawy o obrocie z 1997 r. nawet w odniesieniu do tych stanów faktycznych, które mia y miejsce w czasie jej obowiàzywania. Kwestia ta jest uznana za bezspornà przez wszystkich uczestników post powania. 621
20 poz. 65 P 66/07 OTK ZU nr 5/A/ Przed przystàpieniem do merytorycznego rozpatrzenia tego zarzutu, nale y zwróciç uwag, e sama formu a do spraw wszcz tych i niezakoƒczonych przed dniem wejêcia w ycie ustawy stosuje si ( ) przepisy tej ustawy nie ma charakteru wyjàtkowego. Jest ona typowym sposobem wyra enia jednej z trzech zasad intertemporalnych zasady bezpoêredniego dzia ania nowego prawa, polegajàcej na tym, e nowe przepisy od momentu wejêcia w ycie regulujà wszystkie zdarzenia zarówno przysz e, jak i przesz e, w tym nawet takie, które w ca oêci zosta y zakoƒczone przed wejêciem w ycie tej ustawy (dwie pozosta e zasady to: zasada dalszego obowiàzywania dawnego prawa oraz zasada wyboru prawa, por. J. Miko ajewicz, Prawo intertemporalne. Zagadnienia teoretycznoprawne, Poznaƒ 2000, s. 62; S. Wronkowska, M. Zieliƒski, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s ). Zaletà bezpoêredniego obowiàzywania nowego prawa jest to, e nie ró nicuje ono sytuacji podmiotów ocenianych w tym samym czasie i lepiej ni dotychczasowe prawo odzwierciedla aktualne stosunki prawne i wol prawodawcy. WÊród wad tego rozwiàzania mo na wskazaç groêb naruszenia wa nych zasad konstytucyjnych: zasady zaufania obywateli do paƒstwa i prawa, zasady ochrony praw nabytych oraz co szczególnie istotne w warunkach niniejszej sprawy zasady niedzia ania prawa wstecz. KonstytucyjnoÊç zasady bezpoêredniego dzia ania nowego prawa by a ju kilka razy przedmiotem orzekania TK w kontekêcie zakazu retroaktywnoêci prawa, m.in. na tle kar pieni nych za naruszenie obowiàzku informacyjnego przez spó k akcyjnà (zob. wyrok z 10 grudnia 2007 r., sygn. P 43/07, OTK ZU nr 11/A/2007, poz. 155), konwersji zasi ków sta ych w Êwiadczenia piel gnacyjne (zob. wyroki z: 8 marca 2005 r., sygn. P 15/04, OTK ZU nr 3/A/2005, poz. 21; 30 paêdziernika 2007 r., sygn. P 28/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 109), legalizacji samowoli budowlanych (zob. wyrok z 18 paêdziernika 2006 r., sygn. P 27/05, OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 124), ochrony roszczeƒ pracowniczych w sytuacji niewyp acalnoêci pracodawcy (zob. wyrok z 30 maja 2005 r., sygn. P 7/04, OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 53), warunków zabudowy pod wielkopowierzchniowe obiekty handlowe (zob. wyrok z 7 lutego 2001 r., sygn. K 27/00, OTK ZU nr 2/2001, poz. 29), weryfikacji Wojskowych S u b Informacyjnych (zob. wyrok z 19 listopada 2008 r., sygn. Kp 2/08, OTK ZU nr 9/A/2008, poz. 157). W orzeczeniach tych Trybuna Konstytucyjny zwraca uwag, e ustawodawca ma du à swobod wyboru sposobu rozwiàzania kwestii intertemporalnych, jednak przy zachowaniu regu, wynikajàcych z zasady zaufania do paƒstwa i stanowionego przez nie prawa, czy ogólniej rzecz bioràc zasady paƒstwa prawnego (por. np. wyrok z 9 czerwca 2003 r., sygn. SK 12/03, OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 51). Dlatego na bezpoêrednie dzia- anie nowej ustawy mo na zdecydowaç si tylko w sytuacji, gdy za dzia aniem nowego prawa przemawia wa ny interes publiczny, którego nie mo na wywa yç z interesami jednostki (zob. P. Tuleja, Konstytucyjne podstawy prawa intertemporalnego w orzecznictwie Trybuna u Konstytucyjnego, Kwartalnik Prawa Prywatnego nr 1/1997, s ). Nale y tak e zwróciç uwag, e identyczne zasady intertemporalne by y zawarte w art. 189 ust. 1 ustawy o obrocie z 1997 r Ocena trafnoêci powy szego zarzutu wymaga na wst pie rekonstrukcji treêci zasady lex retro non agit jako wzorca kontroli konstytucyjnoêci, a tak e wskazania kryteriów dopuszczalnoêci ustanowienia od niej wyjàtków. Kwestia ta, w ró nych aspektach, by a ju wielokrotnie przedmiotem zainteresowania Trybuna u Konstytucyjnego, poczàwszy od orzeczenia z 28 maja 1986 r., sygn. U. 1/86 (OTK w 1986 r., poz. 2). Dorobek Trybuna u Konstytucyjnego w tym zakresie zosta ostatnio szczegó owo podsumowany w powo anym wyroku TK w sprawie o sygn. Kp 2/08, wobec czego w tym miejscu wystarczy ograniczyç si do przypomnienia najwa niejszych ustaleƒ dotychczasowego orzecznictwa, które majà znaczenie w niniejszej sprawie. Istot zasady niedzia ania prawa wstecz mo na sprowadziç do twierdzenia, e prawo powinno co do zasady dzia aç na przysz oêç, wobec tego nie nale y stanowiç norm prawnych, które mia yby byç stosowane do zdarzeƒ zasz ych i zakoƒczonych przed ich wejêciem w ycie. Innymi s owy, nast pstwa prawne zdarzeƒ, majàcych miejsce pod rzàdami dawnych norm, nale y oceniaç wed ug tych norm, nawet je eli w chwili dokonywania tej oceny obowiàzujà ju nowe przepisy (por. np. powo any wyrok o sygn. P 43/07). RetroaktywnoÊç nale y odró niç od retrospektywnoêci, polegajàcej na nakazie zastosowania nowego prawa do stosunków prawnych (stosunków procesowych), które wprawdzie zosta y nawiàzane pod rzàdami dawnych przepisów, ale wówczas nie zosta y jeszcze zrealizowane wszystkie istotne elementy tych stosunków (por. np. wyrok TK z 4 kwietnia 2006 r., sygn. K 11/04, OTK ZU nr 4/A/2006, poz. 40). W wypadku retrospektywnoêci nowo ustanowione normy nie sà bowiem stosowane do zdarzeƒ zaistnia ych przed ich wejêciem w ycie, a tylko w sposób prospektywny modyfikujà sytuacj podmiotów, wprowadzajàc zmian na przysz oêç (por. wyroki z: 3 listopada 1999 r., sygn. K. 13/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 155, 20 stycznia 2009 r., sygn. P 40/07, OTK ZU nr 1/A/2009, poz. 4). W Êwietle dotychczasowego orzecznictwa Trybuna u Konstytucyjnego, przepisy dzia ajàce wstecz mo na wyjàtkowo uznaç za zgodne z zasadà demokratycznego paƒstwa prawnego, je eli: 622
64/5/A/2009. WYROK z dnia 5 maja 2009 r. Sygn. akt P 64/07 * W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej
64/5/A/2009 WYROK z dnia 5 maja 2009 r. Sygn. akt P 64/07 * W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej Trybunał Konstytucyjny w składzie: Wojciech Hermeliński przewodniczący Stanisław Biernat Zbigniew Cieślak