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Timestamp: 2019-12-11 17:09:13
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Sentencia de Constitucionalidad nº 108/94 de Corte Constitucional, 10 de Marzo de 1994 - Jurisprudencia - VLEX 43557952
Sentencia de Constitucionalidad nº 108/94 de Corte Constitucional, 10 de Marzo de 1994
Fecha de Resolución: 10 de Marzo de 1994
Dec. 01/84. Art 136 inc 3 parcial der. A la igualdad. Proteccion al trabajo. Accion de restablecimiento del derecho. Exequible.
Sentencia citada en: 26 sentencias, una disposición normativa
Sentencia No. C-108/94
INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION
La Corporación estima que lo que juzga el actor censurable de la norma no es propiamente lo que dice, sino lo que dejó de decir. Siendo ello así, en sentir de la Corte la demanda se formuló correctamente pues, tratándose de una inconstitucionalidad por omisión, mal podría el accionante haber dirigido su argumentación acusatoria contra la parte positiva del precepto, cuando las razones de su tacha tienen que ver con lo que el mismo omitió decir. La censura se traduce en un cuestionamiento a la omisión en que incurrió el legislador, al no haberle dado expresamente a los actos que niegan el reconocimiento de prestaciones periódicas el mismo tratamiento procesal que en el C.C.A. contempló para los actos que sí las reconocen.
PRESTACIONES PERIODICAS-Acto que niega reconocimiento/IGUALDAD DE OPORTUNIDADES PROCESALES
La igualdad se configura en el sentido de establecer un tratamiento idéntico en relación con los actos de la administración que niegan el reconocimiento de derechos de los ciudadanos. Lo que el demandante aspira es que la norma demandada según la cual "los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo", se extienda también para los efectos de ejercer la acción en forma intemporal a todas las personas a quienes se les negó el derecho reclamado que versa sobre prestaciones periódicas, lo que no es materia de una decisión de inexequibilidad y más aún, cuando para estas existe la acción de restablecimiento del derecho dentro de los cuatro meses, en la forma indicada, que es la que rige en relación con todas las personas a quienes no solamente se les ha desconocido el reconocimiento de prestaciones periódicas, sino cualquier derecho particular, razón por la cual considera la Corte que no se quebranta el principio de la igualdad ni ninguno de los preceptos constitucionales invocados.
REF: Expediente D-393
Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso 3o. (parcial) del artículo 136 del Decreto 01 de 1984, como fue subrogado por el artículo 23 del Decreto 2304 de 1989.
Término para intentar ante la jurisdicción de lo contencioso admi-nistrativo la acción de restable-cimiento del derecho respecto de los actos que niegan el reconocimiento de prestaciones periódicas.
El derecho a la igualdad, la protección al trabajo y la igualdad de oportu-nidades procesales para reclamar por la vía jurisdiccional los derechos prestacionales.
G.A.G.G..
DR. H.H.V..
S. de Bogotá D.C., marzo diez (10) de mil novecientos noventa y cuatro (1994) Aprobada por Acta No.
Procede la Corte Constitucional a decidir la demanda de incons-titucionalidad presentada por el ciudadano G.A.G.G. contra el parágrafo 3o. (parcial) del artículo 136 del Decreto 01 de 1984, como fue subrogado por el artículo 23 del Decreto 2304 de 1989.
Al proveer sobre su admisión, el Magistrado Ponente ordenó que se fijara en lista el negocio en la Secretaría General por el término de diez (10) días, para efectos de asegurar la intervención ciudadana; se enviara copia de la demanda al señor P. General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor, y se comunicara la iniciación del proceso a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, al Ministro de Justicia y del derecho, y al Ministro del Trabajo y Seguridad Social, a fin de que si lo estimaban oportuno, conceptuaran sobre la constitucionalidad de la norma parcialmente impugnada.
El fragmento acusado, perteneciente al inciso 3o. del artículo 136 del Decreto 01 de 1984, como fue subrogado por el artículo 23 del Decreto 2304 de 1989, es el que se subraya en la siguiente transcripción:
PROCEDIMIENTO ANTE LA JURISDICCION
CADUCIDAD DE LAS ACCIONES
"Artículo 136. Subrogado D.E. 2304 /89, art.23. Caducidad de las Acciones. La de nulidad absoluta podrá ejercerse en cualquier tiempo a partir de la expedición del acto.
La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses contados a partir del día de la publicación, notificación o ejecución del acto, según el caso. Si el demandante es una entidad pública la caducidad será de dos (2) años. Si se demanda un acto presunto, el término de caducidad será de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente a aquél en que se configure el silencio negativo.
Sin embargo, los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe.
La de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años contados a partir del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanentemente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajos públicos.
La de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos de adjudicación de baldíos proferidos por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria -Incora-, caducarán en dos (2) años contados desde la publicación, cuando ella sea necesaria o desde su ejecutoria, en los demás casos.
Las relativas a contratos caducarán en dos (2) años de ocurridos los motivos de hecho o de derecho que le sirvan de fundamento."
El ciudadano G.A.G.G. solicitó la declaratoria de inexequibilidad del parágrafo 3o. (parcial) del artículo 136 del Decreto 01 de 1984, como fue subrogado por el artículo 23 del Decreto 2304 de 1989, por considerar que viola los artículos 1o., 13, 209 y 228 de la Constitución Política.
Los motivos por los cuales el actor realiza el anterior pedimento, son los si-
El artículo acusado parcialmente permite demandar "en cualquier tiempo" sólo los actos que reconocen prestaciones periódicas, pero no prevé la posibilidad de demandar "en cualquier tiempo" los actos que niegan tales prestaciones.
Expresa que este ha sido el entendimiento que la jurisdicción contencioso administrativa ha venido dando al inciso 3o. del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo. La mencionada jurisdicción, asevera, ha venido considerando que dicho precepto no prevé la hipótesis en que el acto niega el reconocimiento de una prestación periódica. Por manera que cuando la respectiva prestación periódica es negada, el afectado debe demandar dentro de los cuatro (4) meses contados a partir de la ejecutoria del acto, de su publicación o comunicación, so pena de que se declare la caducidad de la acción.
A juicio del demandante dicha interpretación es cuestionable, ya que en el evento en que la administración haya reconocido la prestación periódica, muy rara vez el favorecido acudirá ante la justicia administrativa. Distinto es el caso en que el acto administrativo niega tal prestación pues, en esa hipótesis, muy seguramente sí acudirá a la justicia porque esa decisión si es perjudicial para él y su familia.
En sentir del accionante, no existe igualdad ante la ley; menos aún protección especial a los más débiles, pues a quienes se les niega el reconocimiento de una prestación periódica no se les permite reclamar por la vía jurisdiccional en cualquier tiempo; mientras que a los favorecidos por la administración sí se les confiere ese derecho.
El demandante sostiene que además se vulnera el artículo 209 de la Carta, ya que al volver a elevar la petición, tal como lo exige el Consejo de Estado, cuando ha caducado la acción respecto de actos que niegan prestaciones periódicas, se quebrantan los principios de economía, eficacia y celeridad que deben caracterizar a la administración, lo cual a su vez hace nugatorio el derecho del accionante.
El impugnante estima que también se vulneran los artículos 229 CP, que consagra el acceso a la administración de justicia en igualdad de condiciones, así como el 228 que afirma la prevalencia del derecho sustancial, porque la norma acusada deja de lado que las normas laborales son de orden público, si se tiene en cuenta que en los pronunciamientos del Consejo de Estado prevalece el derecho procesal antes que el sustancial, el cual tiene como fundamento equilibrar las cargas dentro de la sociedad.
Según lo hizo constar la Secretaría de esta Corporación mediante informe del quince (15) de septiembre de mil novecientos noventa y tres (1993), el término de fijación en lista transcurrió y venció en silencio.
El P. General de la Nación, mediante oficio No. 315 del doce (12) de octubre de mil novecientos noventa y tres (1993), envió a esta Corporación el concepto de rigor.
El Jefe del Ministerio Público en su concepto analiza el tema de las prestaciones sociales en el sector público. Al respecto observa que si bien las relaciones laborales individuales entre la administración pública y sus servidores se hallan sustraídas del Código Sustantivo del Trabajo y se rigen por estatutos especiales, no por ello son diferentes los derechos de sus destinatarios.
Luego de precisar el concepto, finalidad y clases de prestaciones sociales, así como de determinar la jurisdicción encargada de dirimir las controversias entre la administración y sus servidores, el P. examina la caducidad de la acción de restablecimiento del derecho, especialmente frente lo normado en la disposición acusada.
El Jefe del Ministerio Público considera que la redacción literal de la norma ciertamente lleva consigo un tratamiento desigual, pues permite entender que el término de caducidad de cuatro (4) meses opera respecto de la acción que se intente contra los actos que no reconozcan prestaciones periódicas y que la que se ejercite respecto de los actos que sí las han reconocido, por el contrario, puede ejercitarse en cualquier tiempo.
En su sentir, no hay una justificación que permita hacer la diferenciación en cuestión la que de consiguiente, contraría el principio de igualdad. Por lo demás, anota, el carácter vitalicio de las prestaciones periódicas, cuyo prototipo son las pensiones, resulta desconocido al someter el ejercicio de la acción a un término de caducidad.
Sin embargo, el Jefe del Ministerio Público estima que antes que pensar en la inexequibilidad de la expresión acusada, lo cual crearía un vacío legal, lo procedente es interpretarla precisando que su alcance también comprende la hipótesis en que una prestación periódica ha sido negada, pues lo relevante para ejercitar la acción es que la persona sea destinataria de una prestación de esa clase.
Un pronunciamiento en ese sentido, manifiesta, a más de evitar la vulneración al derecho a la igualdad, tendría la bondad de acabar con el debate que existe en la jurisprudencia administrativa sobre la caducidad y la prescripción de las acciones laborales administrativas, en que derechos fundamentales resultan sacrificados.
En los términos del artículo 241-5 de la Constitución Nacional, la Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente la demanda de inconstitucionalidad que dio lugar al presente proceso.
Segunda. Aspectos Preliminares.
Puesto que el señor P. General de la Nación hace unas acotaciones sobre las deficiencias de técnica que observa en la demanda, no obstante lo cual considera procedente el pronunciamiento de fondo, debe la Corte reiterar su posición sobre los efectos prácticos que tiene el carácter "ciudadano" de la acción de inconstitucionalidad en la valoración de los requisitos de procedibilidad, consignado, entre otras, en la sentencia C-013 de 1993, a la cual pertenece el siguiente aparte:
"Considera este alto tribunal que del calificativo "ciudadana" con que la Carta Política cualifica la acción de inconstitucionalidad se derivan importantes consecuencias que enmarcan el ámbito en que ha de ejercer las competencias que por esta vía ponen en marcha su función de guardiana de la Carta y de los derechos fundamentales. Entre ellas, la de que por el recurso de las exigencias que exceden los límites de lo razonable no pueda esta Corporación convertir en nugatorio- o en privilegio de los doctos en la disciplina jurídica- el derecho constitucional fundamental de participar en el control del poder político que se hace efectivo mediante la interposición de acciones públicas de inconstitucionalidad y que desde antaño la jurisprudencia acuñó con el carácter que recibió consagración positiva en el artículo 40-6 y otros de la Constitución de 1991.
Por ello, estima que el ejercicio mismo de la acción no puede pender del cumplimiento riguroso de formalidades, ni de complejas elaboraciones conceptuales que demanden una capacitación superior a la promedio en el ciudadano que quiera hacer uso de este derecho. Exigirlo así, resultaría inusitado y antidemocrático en un país cuyo sistema educativo no alcanza la cobertura total ni siquiera en el nivel básico de primaria.
De ahí, que considere suficiente que el actor haga una exposición inteligible y clara de las razones por las cuales estima que existe violación de los mandatos constitucionales, para que la Corporación deba dar por satisfecho el requisito de sustentar el concepto de violación así, su exposición sea apenas insinuada o suscinta.
No debe olvidarse tampoco que la Constitución Nacional actualmente en vigor manda en su artículo 228 que prevalezca lo sustancial sobre lo formal. Es esta una razón adicional que sin lugar a dudas, justifica la admisión de demandas que empece a deficiencias en su presentación o sustentación posean los elementos básicos que permitan considerarlas."
Con ese criterio entiende la Corte que la demanda se endereza a censurar el inciso tercero del artículo 136 del Decreto-Ley 01 de l984, como fue subrogado por el artículo 23 del Decreto Extraordinario 2304 de 1989, en cuanto no contempló que los actos que nieguen el reconocimiento de prestaciones periódicas puedan demandarse en cualquier tiempo por la vía de la acción de restablecimiento del derecho, de manera análoga a como lo previó respecto de los actos que sí reconocen dichas prestaciones.
La Corporación estima que lo que juzga el actor censurable de la norma no es propiamente lo que dice, sino lo que dejó de decir. Siendo ello así, en sentir de la Corte la demanda se formuló correctamente pues, tratándose de una inconstitucionalidad por omisión, mal podría el accionante haber dirigido su argumentación acusatoria contra la parte positiva del precepto, cuando las razones de su tacha tienen que ver con lo que el mismo omitió decir.
Precisa así la Corte que, la censura se traduce en un cuestionamiento a la omisión en que incurrió el legislador, al no haberle dado expresamente a los actos que niegan el reconocimiento de prestaciones periódicas el mismo tratamiento procesal que en el Código Contencioso Administrativo contempló para los actos que sí las reconocen.
Se llega a ese entendimiento en razón a que el demandante indica en forma detallada que el silencio de la norma ha dado lugar a que en la práctica administrativa, en especial la del Consejo de Estado, ella se aplique en el sentido de que en relación con los primeros la acción de restablecimiento del derecho pueda intentarse en cualquier tiempo, mientras que respecto de los segundos, la referida acción sólo pueda ejercitarse en un plazo cierto y determinado que, por lo demás, estima sumamente corto [cuatro (4) meses, contados a partir de la publicación, notificación o ejecución del acto].
El accionante aduce violación al derecho de igualdad, para que los trabajadores accedan a la justicia en las mismas condiciones, puesto que según argumenta, contra los actos que reconozcan prestaciones periódicas procede intentar la acción de restablecimiento en cualquier tiempo, como quiera que no está sujeta a término de caducidad de la acción. Por contraste, los actos que les sean adversos a los funcionarios públicos, al no reconocer en su favor una de tales prestaciones periódicas, solo son posibles de demanda, dentro de los cuatro (4) meses contados, a partir del día de la publicación, notificación o ejecución del acto.
El P. General de la Nación comparte la apreciación que en tal sentido hace el actor. Ciertamente, considera que el sacrificio del derecho a la igualdad que comporta tal situación, produce una desigualdad que no está provista de una justificación objetiva y razonable. Empero, como el retiro de la norma produciría un vacío legal, piensa que lo procedente es interpretarla en forma que la hipótesis que motiva la tacha, quede comprendida en su alcance.
Debe, pues, la Corte en este caso proceder a realizar una interpretación por vía general del precepto cuestionado, con miras a dilucidar su alcance, habida consideración de que su contenido normativo se limita a reconocer el derecho de demandar por la vía jurisdiccional en cualquier tiempo los actos que reconocen prestaciones periódicas, -aspecto este que, por lo demás, no es materia de censura. T., entonces, de determinar las implicaciones de la norma desde la óptica de su contenido implícito, habida cuenta que ella no dice que no exista dicha posibilidad para los que las nieguen. Es decir, considerando que tan sólo guardó silencio al respecto, lo que constituye el motivo de la censura.
Así, pues, compete en esta oportunidad a la Corte Constitucional, determinar el tratamiento procesal que constitucionalmente corresponde ofrecer a los sujetos que obtengan de parte de la administración una decisión de no reconocimiento de sus derechos prestacionales, con respecto a los términos procesales de reclamación por la vía judicial ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, habida consideración que el susodicho precepto guardó silencio sobre este punto, según la demanda.
Con estas precisiones, la Corte Constitucional debe proseguir el examen haciendo una aproximación al tema de las prestaciones, para luego referirse a la concepción que sobre la igualdad y la protección al trabajo se plasmó en la Constitución de l991.
B. Las prestaciones periódicas.
En el régimen laboral colombiano11 Régimen Laboral Colombiano. L.. p.121. por "prestaciones sociales" se entienden los pagos que el empleador hace al trabajador en dinero, especie, servicios u otros beneficios, con el fin de cubrir los riesgos o necesidades de este que se originan durante la relación de trabajo o con motivo de la misma. Se diferencian de los salarios en que no retribuyen directamente los servicios prestados y de las indemnizaciones en que no reparan perjuicios causados por el empleador.
En cuanto a su origen, las prestaciones pueden ser creadas por ministerio de la ley, o pactadas en convenciones y pactos colectivos o en el contrato de trabajo, o establecidas en los reglamentos de trabajo, en fallos arbitrales, o en cualquier otro acto unilateral del empleador.
La doctrina22 Cabanellas, G.. Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual. Tomo VI, pp. 385-386. distingue las prestaciones en dinero, según se concreten en una suma única o en el abono de prestaciones periódicas. Se cita como ejemplo más frecuente el de los sistemas de capital o renta para indemnizar a las víctimas de riesgos o infortunios laborales. Las prestaciones periódicas a su vez pueden ser transitorias o permanentes; por lo general, se denominan subsidios a las indemnizaciones periódicas con corta duración y pensiones cuando se abonan durante bastante tiempo e incluso con carácter vitalicio.
Con respecto a su forma, las prestaciones a su vez pueden ser uniformes o variables. Las primeras se limitan a garantizar niveles mínimos de subsistencia o de atención, con independencia de los diversos recursos de los beneficiarios. En cambio, las segundas actúan de acuerdo a los ingresos de los asegurados con las contribuciones que ellos mismos efectúan o que por ellos se producen y con el objetivo de mantener un nivel económico determinado.
Por su parte, el Código Sustantivo del Trabajo clasifica las prestaciones sociales a cargo del empleador en "comunes" y "especiales" según estén a cargo de todo patrono o empresa independientemente de su capital; o de patronos específicos, teniendo en cuenta su capacidad económica.
En dinero o especie, las prestaciones sociales tienden hacia los siguientes fines33 Ibídem, p. 386. :
*Resarcir Riesgos: Se concede la indemnización prevista, por lo general adaptada al siniestro o perjuicio y a las contribuciones efectuadas, con sujeción a escalas y establecimiento de límites máximos. Se trata de compensar la falta de ingresos que el riesgo haya determinado.
*Atender Cargas Familiares: Se denominan asignaciones, subvenciones, subsidios o salario familiar. Se originan por el número de hijos, la nupcialidad, la maternidad y la escolaridad.
*La Subsistencia de las clases pasivas a favor del que ha dejado de trabajar por haber alcanzado el número de años de vida y de servicios para tener derecho a esta percepción, que recibe los nombres de jubilación o retiro; o bien por un vínculo personal y económico inmediato con un trabajador en activo, jubilado o retirado y que se denomina pensión.
*Por medida G., a favor de personas en caso de involuntaria e insuperable necesidad, por desgracias individuales o colectivas que mueven recursos de beneficencia pública y de asistencia social.
C. El Derecho a la Igualdad.
La Corte Constitucional se ha pronunciado sobre el derecho a la igualdad en múltiples ocasiones, a través de sentencias provenientes de sus Salas de Revisión de Tutelas44 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-422 M.P.D.E.C.M. y Sentencia T-432 de junio 25 de 1992 M.P.D.S.R.R., entre otras. y de fallos proferidos por la S.P.55 Cfr. Corte Constitucional -S.P.-. Sentencia C-0016 de enero 21 de 1993. M.P.D.C.A.B., entre otras. en asuntos de constitucionalidad.
Según lo ha indicado también la Corte66 Corte Constitucional. Sala de Revisión. Sentencia T-591 de diciembre 4 de 1992. M.P.D.J.S.G.. , dicho derecho contiene seis elemen-
tos, a saber:
En sentencia T-432 de junio 25 de 1992, una de sus Salas de Revisión al analizar algunas de las principales implicaciones de este derecho expresó:
" El principio de la igualdad se traduce en el derecho a que no se instauren excepciones o privilegios que exceptúen a unos individuos de lo que se concede a otros en idénticas circunstancias, de donde se sigue necesariamente, que la real y efectiva igualdad consiste en aplicar la ley en cada uno de los acaecimientos según las diferencias constitutivas de ellos. El principio de la justa igualdad exige precisamente el reconocimiento de la variada serie de desigualdades entre los hombres en lo biológico, económico, social, cultural, etc., dimensiones todas ésas que en justicia deben ser relevantes para el derecho.
Y en sentencia C-221 de 29 de mayo de 1992, la Corporación77 Corte Constitucional -S.P.-. Sentencia C-221 de mayo 29 de 1992. M.P.D.A.M.C., pp. 10-12. al desentrañar el alcance del principio de la igualdad, señaló:
En sentencia T-432 de junio 25 de 1993 esta Corte88 Corte Constitucional. Sala Sexta de Revisión. Sentencia T-432 de junio 25 de 1993. M.P.D.S.R.R., pp. 7 a 15. profundizó sobre la naturaleza de este derecho fundamental. La jurisprudencia99 Cfr. Sentencia C-0016 de enero 21 de 1993. M.P.D.C.A.B. y Sentencia T-422 de junio 19 de 1992 M.P.D.E.C.M., entre otras. además ha reiterado los supuestos que justifican el trato diferenciado, a saber:
En este punto, es también pertinente recordar los más recientes desarrollos jurisprudenciales dados por la Corte110 Corte Constitucional. S.P.. Sentencia de noviembre 11 de 1993. M.P.D.A.M.C.. al principio de igualdad, consignados, entre otros, en la sentencia C-530 de 1993:
La Corte observa que la efectividad de la igualdad material de que trata esta disposición es la función promocional de la cláusula transformadora del Estado social de derecho, consagrada en el artículo 1° de la Carta. En otras palabras la igualdad formal es al Estado formal de derecho lo que la efectividad de la igualdad material es al Estado social de derecho.
Igualmente se destaca que la consagración explícita de la igualdad tiene por lo menos tres dimensiones en la Constitución: como generalidad, como equiparación y como diferenciación, así:
- La igualdad como generalidad: es la consagración de la igualdad ante la ley para efectos de los derechos y deberes, así como de los procedimientos. Está consagrada en la Carta en las siguientes materias y disposiciones:
Designada por la palabra "personas": arts. 2°, 8°, 30, 38, 42, 46, 91, 92 y 95. b) Designada por la alocución "todos": arts. 13, 14, 15, 16, 19, 20, 23, 24, 25, 26, 28, 29, 36, 49, 52, 54, 67, 69, 74, 79, 86, 87 y 229. c) Designada por la palabra "los colombianos": arts. 24, 35, 57, 70, 95 y 216. d) Designada por la palabra "nadie": arts. 12, 18, 29 y 33. e) Y designada por la expresión "ciudadano": 40 y 95.
- La igualdad como equiparación: se encuentra consagrada en los artículos 43 (igualdad de la mujer y el hombre), y en el artículo 42 (igualdad de derechos y deberes de la pareja).
- La igualdad como diferenciación: es la diferencia entre distintos. Está regulada en el artículo 13 incisos 2° y 3° (adopción de medidas en favor de grupos marginados o débiles), artículo 58 (criterios para fijar la indemnización por expropiación: los intereses de la comunidad y del afectado), y artículos 95.9 y 362 (principios tributarios: equidad y progresividad).
"... la evolución del concepto ha permitido las diferentes acepciones que de la expresión "igualdad" realiza el texto constitucional, y la que obliga a interrelacionar todas ellas, así: la igualdad como valor (preámbulo) implica la imposición de un componente fundamental del ordenamiento; la igualdad en la ley y ante la ley (artículo 13 inciso 1°, desarrollado en varias normas específicas) fija un límite para la actuación promocional de los poderes públicos; y la igualdad promocional (artículo 13 incisos 2° y 3°) señala un horizonte para la actuación de los poderes públicos.
De esta forma, la expresión "igualdad" pierde el sentido unívoco, exclusivamente formal, que tenía en los ordenamientos liberales, y se enriquece con una multiplicidad de acepciones que habrá que aplicar a cada caso concreto para determinar su conformidad con la Constitución.
Ahora bien, el derecho a la igualdad se configura a partir de las siguientes características:
En primer lugar, la igualdad es un derecho subjetivo de los colombianos que, en consecuencia, puede ser invocado ante los tribunales.
Así, la igualdad es un derecho típicamente relacional. Es difícil, en efecto, concebir el derecho a la igualdad como un derecho autónomo, como es difícil en una violación del derecho a la igualdad que no comporte, simultáneamente, la vulneración de otro derecho. Esto es así porque la específica naturaleza de la igualdad ante la ley exige que su transgresión se proyecte sobre algún campo material concreto: no se viola la igualdad en abstracto, sino en relación con el acceso a los cargos públicos, la libertad de residencia, de circulación o de religión, para poner unos ejemplos.
El derecho a la igualdad reviste, por ello, un carácter genérico, en la medida en que se proyecta sobre todas las relaciones jurídicas y, muy en particular, sobre las que median entre los ciudadanos y las ramas del poder público. No es, pues, un derecho a ser igual que los demás, sino a ser tratado igual que los demás en todas y cada una de las relaciones jurídicas que se construyan.
De este carácter de la igualdad como derecho subjetivo se deriva, a su vez, su segunda característica: la igualdad es, también, una obligación constitucionalmente impuesta a las ramas y órganos del poder público, obligación consistente en tratar de igual forma a cuantos se encuentran en iguales situaciones de hecho. Desde esta perspectiva, la igualdad mantiene su carácter de derecho subjetivo pero lo proyecta, además, como una obligación de los poderes públicos que guarda una estrecha relación con la imparcialidad de que trata el artículo 209 superior: los poderes públicos no pueden tratar a los ciudadanos según su libre consideración, ni tampoco pueden realizar tratamientos diferentes en función de su sexo, su pertenencia a una u otra raza u otras características personales; han de ofrecer un tratamiento similar a todos cuantos se encuentran en similares condiciones.
Constituida como una obligación de tratar por igual a los iguales, la igualdad, arroja, así , su tercera característica: la de ser un límite a la actuación del poder público.
"La igualdad está constitucionalmente configurada, por tanto -nos dice G.M.-, con un carácter trifronte: el artículo 14 CE., al establecer el principio general de que los españoles son iguales ante la ley, establece un derecho subjetivo a obtener un trato igual, impone una obligación a los poderes públicos de llevar a cabo ese trato igual y, al mismo tiempo, limita al poder legislativo y los poderes de los órganos encargados de la aplicación de las normas jurídicas (STC 49/82, Caso Metasa)".111 Idem, p. 145.1
Ahora la realidad colombiana incontestable es que los ciudadanos y los grupos sociales se hallan, en realidad, en una situación de desigualdad: podrán ser iguales ante la ley, pero no lo son en la realidad. Esta desigualdad de hecho está constitucionalmente considerada en el artículo 13 inciso 2°, cuando instituye a los poderes públicos en la obligación de promover las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva, lo que supone el reconocimiento constitucional de que hoy no lo son.
Por esta vía se transita hacia la distinción entre discriminación y diferenciación, que es el elemento fundamental para calibrar el alcance del principio de igualdad. Dicho principio, en efecto, veta la discriminación, pero no excluye que el poder público otorgue tratamiento diverso a situaciones distintas -la diferenciación-. El artículo 13 de la Constitución no prohibe, pues, tratamientos diferentes a situaciones de hecho diferentes. La distinción entre discriminación y diferenciación viene, a su vez, determinada porque la primera es injustificada y no razonable. Discriminación es, por tanto, una diferencia de tratamiento no justificada ni razonable, o sea arbitraria, y solo esa conducta está constitucionalmente vetada. A contrario sensu, es dable realizar diferenciaciones cuando tengan una base objetiva y razonable.
Así las cosas, el punto consiste, entonces, en determinar cuáles son los elementos que permiten distinguir entre una diferencia de trato justificada y los que no lo permiten.
En este sentido, la actuación de las ramas del poder público que implique tratos diferentes debe reunir una serie de características, para que no sea discriminatoria, a saber:
La primera condición para que un trato desigual sea constitutivo de una diferenciación admisible es la desigualdad de los supuestos de hecho. La comparación de las situaciones de hecho, y la determinación de si son o no idénticas, se convierte, así, en el criterio hermeneútico básico para concluir si el trato diferente es constitutivo de una discriminación constitucionalmente vetada o de una diferenciación admisible.
La segunda condición es la finalidad. No es conforme con el artículo 13 una justificación objetiva y razonable si el trato diferenciador que se otorga es completamente gratuito y no persigue una finalidad que ha de ser concreta y no abstracta.
La tercera condición es que la diferenciación debe reunir el requisito de la razonabilidad. No basta con que se persiga una finalidad cualquiera: ha de ser una finalidad constitucionalmente admisible o, dicho con otras palabras, razonable. Ello implica que la diferenciación deba ser determinada no desde la perspectiva de la óptima realización de los valores constitucionales -decisión política de oportunidad-, sino de la perspectiva de lo constitucionalmente legítimo o admisible.
La cuarta condición es que la diferenciación constitucionalmente admisible y no atentatoria al derecho a la igualdad goce de racionalidad. Esta calidad, muy distinta de la razonabilidad, consiste en la adecuación del medio a los fines perseguidos, esto es, consiste en que exista una conexión efectiva entre el trato diferente que se impone, el supuesto de hecho que lo justifica y la finalidad que se persigue.
Se observa que las semejanzas y diferencias entre racionalidad y razonabilidad son manifiestas, según se desprende de las siguientes líneas:
- Mientras que la RAZONABILIDAD hace relación a lo constitucionalmente admisible, la RACIONALIDAD hace relación a la conexidad;
- La primera apunta a una finalidad legítima mientras que la segunda apunta a una finalidad lógica;
- Una -la primera- hace alusión a la coherencia externa, esto es, con los supuestos de hecho; la otra -la segunda- hace alusión a la coherencia interna, es decir, es un fenómeno estructural;
- Por último, lo razonable es de la esfera de la lógica de lo humano -material-, mientras que lo racional es de la esfera de la lógica formal.
En otra palabras, la razonabilidad hace relación a que un juicio, raciocinio o idea esté conforme con la prudencia, la justicia o la equidad que rigen para el caso concreto. Es decir, cuando se justifica una acción o expresión de una idea, juicio o raciocinio por su conveniencia o necesidad. La racionalidad, en cambio, expresa el ejercicio de la razón como regla y medida de los actos humanos. Es, simplemente, producto de la esencia racional del ser humano.
Por lo anterior es posible afirmar que no es improbable que se presente la eventualidad de que un trato desigual "racional" -el supuesto de hecho, el trato desigual y la finalidad sean coherentes entre sí- no sea "razonable", porque la finalidad perseguida no es constitucionalmente admisible, como tampoco cabe desechar que unos supuestos de hecho distintos con una estructura razonable sea objeto de una diferenciación irracional.
Y la quinta condición consiste en que la relación entre los anteriores factores esté caracterizada por la proporcionalidad. Ello por cuanto un trato desigual fundado en un supuesto de hecho real, que persiga racionalmente una finalidad constitucionalmente admisible sería, sin embargo, contrario al artículo 13 superior, si la consecuencia jurídica fuese desproporcionada. La proporcionalidad no debe confundirse, sin embargo, con la "oportunidad" o el carácter de óptima opción de la medida adoptada: estos dos son criterios políticos que quedan, por lo tanto, excluidos del juicio jurídico de constitucionalidad.
También en su jurisprudencia esta Corte ha venido desarrollando los distintos planos y ámbitos en que opera el principio, con importantes implicaciones en términos de la mayor cobertura de su ámbito de protección y aplicación. Es particularmente relevante para este examen tener en cuenta que la línea jurisprudencial que viene desarrollándose se ha orientado a asegurar su vigencia tanto en las relaciones de personas o grupos de personas que se encuentren dentro del mismo supuesto de hecho (igualdad intragrupo o intrapersona), como en las relaciones de esta o estas con otra u otras que, pese a pertenecer a otro grupo o categoría, sin embargo, están cobijadas por el mismo supuesto ( igualdad extragrupos).
D. La tutela del derecho fundamental al trabajo y los derechos que de el se desprenden, entre ellos, la protección a las prestaciones de los trabajadores.
Igualmente esta Corte112 Cfr. Corte Constitucional. Sentencias C-221 de 1992; C-546 y C-479 de 1992, entre otras2 se ha referido in extenso a la protección debida al trabajo como elemento esencial de la nueva Constitución. Como la Corporación ha tenido oportunidad de destacarlo en no pocos de sus fallos, tanto la letra y espíritu de la Carta, como la voluntad del Constituyente plasmada en su artículo 1o. reconocieron al trabajo una preeminencia en el Estado social de derecho sólo equiparable a la dignidad humana.
En uno de sus fallos, el C-546 de 1992, por ejemplo este Tribunal señaló que la concepción orientada a reconocerle en forma expresa al trabajo la categoría del fundamento esencial de la República unitaria, consta claramente en el texto de la propuesta formulada en la Asamblea Constituyente y acogida finalmente por ella, en la cual se puso de presente que:
"... se trata de superar, con todas sus consecuencias la concepción que ve en el trabajo únicamente un derecho humano y una obligación individual y social...
"No se trata, como pudiera pensarse con ligereza, de un simple retoque cosmético o terminológico. Se pretende señalar un rumbo inequívoco y fundamental para la construcción de una nueva legitimidad para la convivencia democrática, que debe nutrir el espíritu de la estructura toda de la nueva carta. En estas condiciones, el trabajo humano se eleva a rango de postulado ético-político necesario para la interpretación de la acción estatal y de los demás derechos y deberes incluidos en la carta así como factor indispensable de integración social". (Subrayas fuera de texto; Cfr. P.G., S.H. y V.E.. El trabajo como valor fundamental. Proyecto de acto reformatorio de la Constitución Política de Colombia No. 63. Gaceta Constitucional, martes 19 de 1991, p. 2).
En el fallo que se cita, la Corporación a este respecto indicó:
"Uno de los elementos esenciales en la estructura de las instituciones colombianas ha venido siendo desde 1936 y con mayor énfasis a partir de la Carta del 91, el valor del trabajo, a cuya protección y promoción están destinadas no pocas de sus disposiciones, en el entendido de que su garantía constituye, como antes se indica, objetivo central, específica y conscientemente buscado por el Constituyente, tal cual lo manifiesta el Preámbulo y lo refrenda el artículo 1º de la Constitución al reconocerlo como uno de los factores en que se funda el Estado colombiano.
Aquí se reconoce que el trabajo es un derecho individual y una obligación social y que gozará de la especial protección del Estado, independientemente de la forma en que se ejerza.
"... Este señalamiento expreso resulta de importancia dada la tendencia que ha tenido nuestro ordenamiento jurídico a proteger preferiblemente unas formas de trabajo sobre otras (...)"113 Asamblea Nacional Constituyente. Proyecto de Acto Reformatorio número 63. El Trabajo como valor fundamental. Autores: G.P., H.S. y E.V.. Gaceta Constitucional Número 23. Marzo 19 de 1991. P.. 2.3 .
Sobre la señalada trascendencia del trabajo, visto como uno de los valores fundamentales de la Constitución vigente, reitera la Corte lo que afirmara en sentencia del veintinueve (29) de mayo del presente año:
"La Constitución es un sistema portador de valores y principios materiales. En su "suelo axiológico" se encuentra el valor del trabajo, que según el Preámbulo de la Carta fundamental se debe asegurar a los integrantes de la sociedad, dentro de un marco jurídico, democrático y participativo que garantice un orden político, económico y social justo. Por ello el Constituyente le otorgó al trabajo el carácter de principio informador del Estado Social de Derecho, al considerarlo como uno de sus fundamentos, al lado de la dignidad humana, la solidaridad de las personas que integran la sociedad y la prevalencia del interés general (artículo 1º de la Constitución).
La persona es el sujeto de la Constitución y, como condición de la dignidad humana, la Carta es portadora de derechos y deberes (Título II). El trabajo es justamente uno de ellos (artículo 25), con un carácter de derecho-deber y, como todo el tríptico económico de la Carta -propiedad (art. 58), trabajo (art. 25), empresa (art. 333)-, cumple una función social.
El trabajo es una actividad que goza en todas sus modalidades de especial protección del Estado. Una de las garantías es el estatuto del trabajo, que contiene unos principios mínimos fundamentales (artículo 53), cuya protección es de tal naturaleza, que es inmune incluso ante el estado de excepción por hechos que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden social, económico y ecológico. El gobierno, con las facultades excepcionales que le otorga la declaratoria de dicho estado, no puede desmejorar los derechos sociales de los trabajadores (artículo 215).
El mandato constitucional de proteger el trabajo como derecho-deber, afecta a todas las ramas y poderes públicos, para el cumplimiento de uno de los fines esenciales del Estado: garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes que genera esa labor humana (artículo 2º.)"114 Corte Constitucional -S.P.. Sentencia de mayo 29 de 1992. M.P.D.A.M.C.. 4 .
Y a propósito de la igualdad material referida en concreto a los trabajadores, en dicho fallo además se expresó:
En el artículo 53, específicamente aplicable a las relaciones laborales, exige la Carta que la ley, al expedir el Estatuto del Trabajo, tenga en cuenta como principio mínimo fundamental "la igualdad de oportunidades para los trabajadores", la cual debe extenderse a todos los aspectos de la protección que ellas merecen, en aspectos tales como la estabilidad en el empleo, la remuneración mínima vital y móvil, la proporcionalidad de ella a la cantidad y calidad de trabajo, la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales y la situación de favorabilidad en la aplicación e interpretación de las fuentes formales del Derecho.
El...ordenamiento jurídico, fundado en la Constitución, ha de reconocer el ámbito de la igualdad y discernir en el campo de las desigualdades, a fin de evaluar con criterio objetivo cuáles son las normas que deben plasmar idéntico tratamiento para todos y cuáles, por el contrario, tienen que prever consecuencias jurídicas distintas para hipótesis diferentes. Entonces, no realiza este principio el sistema legal que otorgue privilegios injustificados o establezca discriminaciones arbitrarias entre iguales, ni tampoco el que atribuya iguales consecuencias a supuestos disímiles, ni el que desconozca a los más débiles el derecho fundamental que la Carta Política les confiere a ser especialmente protegidos, habida cuenta de la debilidad en que se encuentran frente a los demás. Desde luego, las distinciones que establezca el legislador tienen por límite la preceptiva constitucional, muy especialmente los derechos que ella reconoce y los deberes que impone a las personas y a la sociedad.
Como se expresó, en la primera de las providencias citadas, el principio constitucional de igualdad de los trabajadores está desarrollado por el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, artículo 7º, ordinal c), del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, adoptado el 16 de diciembre de 1966 y aprobado por el Congreso de Colombia mediante la Ley 74 de 1968 (Diario Oficial No.32682...
Y en cuanto al papel protagónico que, para la efectividad de los derechos consagrados en la Carta compete a las autoridades desempeñar, allí se dijo:
"La declaración expresa formulada por la nueva Constitución Política (artículo 1º) en el sentido de que Colombia es un Estado Social de Derecho, corresponde a una definición ontológica del Estado, que alude a un elemento esencial de su estructura. Se trata de un concepto que, sin desconocer los postulados sobre los que se sostiene el Estado de Derecho, subraya el fundamento que el interés común confiere a la actividad del Estado y a la responsabilidad de las autoridades públicas, llamadas a intervenir, dentro de los marcos constitucionales, para asegurar a los gobernados unas condiciones mínimas de convivencia, las cuales no son dádiva o merced que dispense el gobernante, sino verdadero derecho tutelado por la Carta Fundamental.
Siendo parte de la definición del Estado, el término "social" no puede ser visto como algo intrascendente o residual, sino como un concepto cuyo contenido debe reflejarse en la actuación de los poderes públicos y muy especialmente en las previsiones del legislador en materias que, como el trabajo, tienen hondas repercusiones en el desenvolvimiento de la vida comunitaria.
El carácter del Estado de Derecho, sin embargo, no desaparece sino que viene a armonizarse con la condición social del mismo, al encontrar en la dignidad de la persona y en el interés colectivo los puntos de fusión. Así, a la seguridad jurídica que proporciona la legalidad se le suma la efectividad de los derechos humanos y la justicia social como elementos que cohesionan y orientan la acción del Estado.
Si bien la noción del Estado Social de Derecho gobierna la actuación de todos los operadores jurídicos, en el caso que nos ocupa ella está dirigida muy específicamente a la relación del Estado con sus servidores; dentro de él, el poder público está sujeto a un marco axiológico completo, establecido por la Constitución, cuyo fundamento es la persona humana.
El respeto por los derechos humanos, de un lado, y el acatamiento de unos principios rectores de la actuación estatal, por otro, constituyen las consecuencias prácticas de esa filosofía.
Tercera. El examen de los cargos.
Según quedó indicado al sintetizarse la demanda, en el asunto que en esta oportunidad ocupa la atención de la Corte, el actor cuestiona la constitucionalidad del sometimiento de la acción intentada contra los actos que nieguen el reconocimiento de prestaciones periódicas al término de caducidad de cuatro (4) meses. En su opinión, la diferencia de tratamiento procesal que a ellos se da, produce el quebrantamiento del principio democrático de igualdad, pues, sostiene, no hay razón para que a dichos actos no les sea aplicable la regla de intemporalidad que el Código Contencioso Administrativo consagra para la acción de plena jurisdicción, cuando se trata de actos que sí reconocen dichas prestaciones periódicas.
La Corporación debe, pues, comenzar por esclarecer si la situación que comporta un quebrantamiento a dicho principio, es o no la consagrada en la norma que se estudia.
Para ello importa recordar que el tenor literal de la disposición acusada permite demandar en cualquier tiempo sólo los actos que reconocen prestaciones periódicas; no prevé, de manera expresa, análoga posibilidad para los que niegan tales prestaciones, los cuales, a falta de previsión explícita, quedarían sometidos al término de cuatro (4) meses a partir de su ejecutoria, publicación o comunicación.
Considera la Corporación que la norma que es materia del examen de constitucionalidad se refiere al acto administrativo que afecta a la entidad en lo concerniente al reconocimiento de prestaciones periódicas que benefician a un particular o servidor del Estado. En esta situación, es procedente la demanda en cualquier tiempo, por parte de aquella, a fin de obtener la nulidad de la correspondiente providencia del reconocimiento decretado sin sujeción a los ordenamientos superiores.
Es bien sabido como los actos creadores de situaciones jurídicas individuales, como son los que versan sobre reconocimientos periódicos en materia de prestaciones, no pueden ser revocados por la misma administración en forma directa, sin el consentimiento expreso y escrito de su titular. Por ello el instrumento jurídico con que cuenta la respectiva entidad para obtener la nulidad de dicho acto, es la demanda ante la jurisdicción contencioso-administrativa, en cualquier tiempo, en la forma indicada en el precepto demandado.
Empero, cuando se trata de actos que niegan el reconocimiento de prestaciones periódicas en favor de un ciudadano o cualquier derecho particular, que es lo planteado en la demanda, el afectado con la decisión administrativa tiene un término de cuatro meses contados a partir del día de la publicación, notificación o ejecución del acto, según el caso y una vez que haya agotado la vía gubernativa correspondiente de que tratan las disposiciones consagradas en el Código Contencioso Administrativo (Decreto 01/84, subrogado por el artículo 23 del Decreto 2304/89).
Por ello, para estas situaciones se consagró la acción de restablecimiento del derecho, denominada antes de la reforma de 1984, en materia contenciosa administrativa, acción de plena jurisdicción, a través de la cual la persona que se siente lesionada por un acto de la administración que le ha desconocido el derecho individual reclamado, puede ejercer aquella, a fin de obtener de la jurisdicción contencioso administrativa la nulidad del acto administrativo y el restablecimiento del derecho correspondiente, que en el asunto controvertido se refiere al reconocimiento de las prestaciones periódicas, que en virtud de la decisión de la autoridad oficial le había sido negada por la misma administración.
En estas circunstancias se considera que, más bien la igualdad se configura en el sentido de establecer un tratamiento idéntico en relación con los actos de la administración que niega el reconocimiento de derechos de los ciudadanos, entre los cuales se encuentran, los que versan sobre prestaciones periódicas, a través del ejercicio de la acción de restablecimiento del derecho, dentro de los cuatro meses siguientes, contados a partir del día de la publicación, notificación o ejecución del acto, una vez agotada la vía gubernativa correspondiente, como lo señala el inciso segundo del artículo 136 del Decreto 01/84, subrogado por el artículo 23 del Decreto 2304/89, en razón de que el inciso tercero demandado se refiere a las acciones que tiene la entidad que reconozca prestaciones periódicas, no ajustadas a los ordenamientos superiores y en general a actos que reconozcan prestaciones periódicas, que pueden demandarse en cualquier tiempo.
De otro lado, debe tenerse en cuenta que como entratándose de prestaciones periódicas se configura la prescripción trienal, en relación con las mismas, ello no obsta para que la persona a quien se le ha negado el reconocimiento de estas pueda promover con posterioridad al vencimiento del término del ejercicio de la acción de restablecimiento del derecho, nuevamente una reclamación de carácter administrativo a la misma entidad oficial tendiente a obtener el reconocimiento de su prestación periódica y obtener un pronunciamiento de la respectiva administración, agotando la vía gubernativa para que en caso de negativa pueda ejercer la acción correspondiente, ya que lo que prescribe en esta materia no es el derecho sino las mesadas correspondientes en forma trienal.
De todo lo anterior se deduce que lo que el demandante aspira es que la norma demandada según la cual "los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo", se extienda también para los efectos de ejercer la acción en forma intemporal a todas las personas a quienes se les negó el derecho reclamado que versa sobre prestaciones periódicas, lo que no es materia de una decisión de inexequibilidad y más aún, cuando para estas existe la acción de restablecimiento del derecho dentro de los cuatro meses, en la forma indicada, que es la que rige en relación con todas las personas a quienes no solamente se les ha desconocido el reconocimiento de prestaciones periódicas, sino cualquier derecho particular, razón por la cual considera la Corte que no se quebranta el principio de la igualdad ni ninguno de los preceptos constitucionales invocados.
Por lo anterior, se declarará EXEQUIBLE la norma demandada.
DECLARASE EXEQUIBLE el inciso tercero del artículo 136 del Decreto Ley 01 de l984, como fue subrogado por el artículo 23 del Decreto Extraordinario 2304 de 1989 (Código Contencioso Administrativo), en los términos del presente fallo.
JOSE GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
cesion de derechos y acciones