Source: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=9571
Timestamp: 2018-04-21 13:10:44
Document Index: 108013577

Matched Legal Cases: ['artículo 90', 'artículo 6', 'artículo 13', 'artículo 209', 'artículo 2', 'artículo 3', 'artículo 158', 'artículo 156', 'artículo 6', 'artículo 158', 'artículo 158', 'artículo 90', 'artículo 90', 'artículo 90', 'artículo 90', 'artículo 90', 'artículo 28', 'artículo 27', 'artículo 83', 'artículo 1609', 'artículo 4', 'artículo 1617', 'artículo 209', 'artículo 209', 'artículo 209', 'artículo 6', 'artículo 4', 'artículo 6', 'artículo 4', 'artículo 6']

Sentencia C-892 de 2001 Corte Constitucional
PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION- Solicitud de inexequibilidad por cargos distintos
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA DE SISTEMA DE INFORMACION PARA VIGILANCIA DE LA CONTRATACIÓN ESTATAL- Registro de precios de referencia
ENTIDAD DEL ESTADO- Periodo de gracia o franquicia/CONTRATACION ADMINISTRATIVA- Periodo de gracia o franquicia
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO- Contexto histórico
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO- Reconocimiento en la Constitución
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO- Alcance de la norma constitucional/RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO -No es un criterio restringido
Este alto Tribunal, coincidiendo con la línea doctrinal elaborada por el Consejo de Estado, en Sentencia se pronunció sobre el verdadero alcance de la norma, aclarando que la misma, al margen de establecer el imperativo jurídico de la responsabilidad estatal, consagra también un régimen único de responsabilidad, a la manera de una cláusula general, que comprende todos los daños antijurídicos causados por las actuaciones y abstenciones de los entes públicos y, por tanto, se proyecta indistintamente en el ámbito extracontractual, precontractual y contractual. En este sentido, no se consagra en el artículo 90 de la Carta un criterio restringido de responsabilidad, circunscrito tan solo al campo extracontractual, pues de lo que se encarga su texto es de fijar el fundamento de principio en el que confluyen todos los regímenes tradicionales de responsabilidad estatal - contractual, precontractual y extracontractual -.
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO- Régimen unificado
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO- Garantía integral del patrimonio del ciudadano/RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO- Presupuestos fácticos de protección al patrimonio del particular
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR DAÑO ANTIJURIDICO- Concepto
RESPONSABILIDAD CONTRACTUAL DEL ESTADO- Importancia
Siguiendo las pautas que sobre la materia han establecido la jurisprudencia y la doctrina iuspublicista, puede sostenerse que el tema de la responsabilidad contractual reviste gran importancia en el campo del derecho administrativo, en cuanto comporta aquella garantía jurídica reconocida a los particulares que celebran contratos con la administración, dirigida a mantener la correspondencia económica de la relación contractual y la integridad y licitud de su patrimonio, frente a las lesiones o daños antijurídicos que puedan padecer por efecto del incumplimiento de las obligaciones contractuales de parte de la Administración Pública.
RESPONSABILIDAD CONTRACTUAL DEL ESTADO- Mecanismo de defensa del particular
RESPONSABILIDAD CONTRACTUAL DEL ESTADO- Tratamiento especial/RESPONSABILIDAD CONTRACTUAL DEL ESTADO- Existencia previa de contrato administrativo
CONTRATACION ADMINISTRATIVA- Temas de importancia/CONTRATACION ADMINISTRATIVA- Principios jurídicos/CONTRATO ADMINISTRATIVO- Principios informadores
CONTRATACION ADMINISTRATIVA- Reciprocidad y buena fe
REGIMEN DE CONTRATACION ESTATAL- Integración de normas y principios
REGIMEN DE CONTRATACION ESTATAL- Principios integradores
PRINCIPIO DE RECIPROCIDAD DE PRESTACIONES- Fuente/CONTRATO SINALAGMATICO O BILATERAL- Contenido
PRINCIPIO DE RECIPROCIDAD DE CONTRATO EN DERECHO PRIVADO- Alcance/PRINCIPIO DE RECIPROCIDAD DE CONTRATO EN DERECHO PUBLICO- Alcance
PRINCIPIO DE RECIPROCIDAD EN CONTRATO BILATERAL- Alcance
PRINCIPIO DE RECIPROCIDAD EN REGIMEN DE CONTRATACION ADMINISTRATIVA- Alcance
PRINCIPIO DE RECIPROCIDAD EN REGIMEN DE CONTRATACION ADMINISTRATIVA- Relación sinalagmática
PRINCIPIO DE RECIPROCIDAD EN REGIMEN DE CONTRATACION ADMINISTRATIVA- Doble función
PRINCIPIO DE RECIPROCIDAD EN CONTRATACION ADMINISTRATIVA- Afectación de base económica para el contratista
PRINCIPIO DE RECIPROCIDAD EN CONTRATACION ADMINISTRATIVA- Restablecimiento del sinalagma económico y satisfacción derechos por mayores costos para contratista
PRINCIPIO DE LA BUENA FE- Fundamento constitucional
PRINCIPIO DE LA BUENA FE EN REGIMEN DE CONTRATACION ADMINISTRATIVA- Mayores costos y contingencias extraordinarias que afectan ecuación financiera
PRINCIPIO DE LA BUENA FE EN CONTRATACION ADMINISTRATIVA- Compensación económica al contratista
PRINCIPIO DE LA BUENA FE EN CONTRATACION ADMINISTRATIVA- Carácter objetivo/PRINCIPIO DE LA BUENA FE EN MATERIA CONTRACTUAL- Efectos jurídicos
PRINCIPIO DE RECIPROCIDAD Y BUENA FE EN MATERIA CONTRACTUAL POR DAÑO ANTIJURIDICO- Indemnización del contratista
ADMINISTRACION PUBLICA- Pago de intereses de mora
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO- Pago de intereses de mora
REGIMEN DE CONTRATACION PUBLICA- Intereses de mora
REGIMEN DE CONTRATACION PUBLICA- Tasa de interés aplicable a la mora
REGIMEN DE CONTRATACION PUBLICA- Tiempo en que comienza y finaliza la mora
CONTRATACION ADMINISTRATIVA- Inexistencia de periodo de gracia para pago de obligaciones dinerarias
CONTRATACION ADMINISTRATIVA- Tiempo para iniciar cómputo de intereses moratorios
CONTRATACION ADMINISTRATIVA- Término para generar tasa de interés del DTF por incumplimiento en el pago
JUICIO DE IGUALDAD EN CONTRATACION ADMINISTRATIVA- Administración pública y particulares
CONTRATACION ADMINISTRATIVA- Plazo de gracia para inicio de reconocimiento de intereses de mora
Ver la Sentencia de la Corte Constitucional C-384 de 2003
Actora: Sonia Durán.
La ciudadana Sonia Durán, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, demandó la inexequibilidad del parágrafo contenido en el artículo 6 de la Ley 598 de 2.000.
La Corte mediante auto de febrero trece (13) de 2.001, proferido por el Despacho del magistrado sustanciador, admitió la demanda y dio traslado al señor Procurador General de la Nación para lo de su competencia.
"Por el cual se crean el Sistema de Información para la Vigilancia de la Contratación Estatal, SICE, el Catálogo Único de Bienes y Servicios, CUBS, y el Registro Único de Precios de Referencia de los bienes y servicios de uso común en la Administración Pública y se dictan otras disposiciones"
"ARTICULO 6. La publicación de los contratos estatales ordenada por la ley, deberá contener los precios unitarios y los códigos de bienes y servicios, adquiridos de conformidad con el Catálogo Único de Bienes y Servicios, CUBS.
Parágrafo. Para evitar la distorsión de precios por el incumplimiento de los pagos, las entidades del Estado, reconocerán un interés equivalente al DTF transcurrido 90 días de la fecha establecida para los pagos."
Sostiene la libelista, que la disposición parcialmente demandada, al otorgar un plazo de noventa días a las entidades públicas para comenzar a reconocer el interés equivalente al DTF por causa de incumplimiento, está consagrando una atribución que en ningún momento se le otorga a los particulares que incumplan en la contratación. De esta forma se entiende vulnerado el artículo 13 de la Constitución Política, en la medida en que no existe razón alguna que sustente un trato desigual respecto al reconocimiento de los intereses por parte del Estado y de los particulares, en la medida en que independientemente de que el deudor sea una entidad pública o privada, el hecho es el mismo –incumplimiento de una obligación contractual- luego la circunstancia es por lo tanto equivalente así como el daño que sufre el acreedor por causa del no pago. Sin dudas las obligaciones asumidas por las entidades públicas no tienen alcance jurídico diferente de las que están a cargo de las personas privadas.
De la misma manera, considera la actora que es vulnerado el artículo 209 de la Constitución Política en la medida en que la disposición demandada no solo da lugar a una injustificada discriminación sino que favorece a la ineficiencia y falta de celeridad en la gestión pública, pues de acuerdo al artículo mencionado la función administrativa debe desarrollarse con fundamento en "los principios de igualdad, moralidad, economía y eficacia, imparcialidad y publicidad". Como acertadamente lo ha establecido la Corte, agrega la libelista según consideraciones hechas en la sentencia C-188 de 1999 antes mencionada, "si les exige (el Estado) puntualidad en el pago de sus obligaciones (...) y si tan duramente castiga el hecho de que no las cancelen a tiempo, elementales principios de justicia y equidad hacen imperativo que, correlativamente, su propio comportamiento en idénticas situaciones se ajuste a las exigencias que formula a los particulares".
La ciudadana Ana Lucía Padrón Carvajal, actuando en representación de la Contraloría General de la Nación, y dentro de la oportunidad procesal prevista, presentó escrito de intervención en defensa de la disposición demandada, solicitando, la declaratoria de exequibilidad de la misma.
"En tales ocasiones, la corporación ha señalado que los privilegios públicos sólo son admisibles si superan las distintas etapas del juicio de igualdad. En estas circunstancias, la corporación ha exigido que la prerrogativa sometida a su examen persiga una finalidad concreta constitucionalmente legítima y que además, se (sic) útil (sic) necesaria y estrictamente proporcionada…"
Además, el sistema permite construir mapas de riesgos de aquellas entidades que privilegian la contratación directa o concurso públicos, metas que a juicio de la apoderada de la Contraloría General de la Nación, armonizan con los fines esenciales del Estado previstos en el artículo 2° de la Constitución Política y de la contratación administrativa contenidos en el artículo 3° de la Ley 80 de 1993.
El Procurador General de la Nación solicitó a la Corte Constitucional declarar la inconstitucionalidad de la norma demandada, porque desconoce el artículo 158 de la Constitución.
Señala en su escrito, que el Contralor General de la Nación, en ejercicio de la iniciativa legislativa que le otorga el artículo 156 de la Carta, presentó al Congreso el Proyecto de Ley, radicado en el Senado de la República con el número 96 de 1999 (Gaceta del Congreso número 305 de 1999, págs. 12 a 20), que tanto en el título del proyecto como en la exposición de motivos, se puede observar claramente que el objetivo de este fue el de regular mecanismos para facilitar el control fiscal en materias relacionadas con la vigilancia de la contratación estatal, para lo cual se preveía la creación del Sistema de Información para la Vigilancia de la Contratación Estatal, SICE, al Catálogo único de Bienes y Servicios, CUBS, y el Registro único de Precios de Referencia, RUPRS.
Advierte el Jefe del Ministerio Público que el parágrafo demandado no fue incluido en el proyecto de ley presentado por el Contralor General de la Nación, pero sí aparece contenido en el texto definitivo aprobado por el Senado de la República en la Gaceta del Congreso 473 de noviembre veintiséis (26) de 1999, sin que en ninguna de las ponencias para primer y segundo debate en el Senado se haya mencionado la inclusión de la norma ni presentado justificación para su incorporación, de lo cual concluye este Despacho que la norma no sufrió debate alguno en el trámite legislativo, hecho que afecta el principio democrático que subyace en éste.
De otra parte, arguye el señor Procurador General de la Nación, que el parágrafo demandado, no guarda conexidad con el contenido del artículo en el cual fue incluido, pues este se refiere a la publicación de los contratos estatales y a la información que debe contener esta publicidad, además resulta incoherente con la regulación que en materia de intereses opera en materia contractual.
Señala el Jefe del Ministerio Público, que a pesar de que la concepción de unidad de materia, como lo ha señalado la Corte debe entenderse en sentido amplio, en este caso, esa amplitud no permite establecer ninguna de las conexidades aludidas. Y agrega textualmente:
"Así, la convergencia en el tema de la contratación administrativa a que se refiere la norma, no es suficiente para subsanar la inconstitucionalidad, por cuanto el tema de los sistemas de información y registro en materia contractual no puede justificar la inclusión de una norma que regula el pago de intereses por incumplimiento de las obligaciones contractuales de las entidades públicas.
En el aspecto sistemático, puede observarse que ni siquiera en sí misma la norma es clara y coherente, tampoco lo es en el contexto de la ley de la que hace parte, ni en el marco del tema específico, como es el reconocimiento de intereses por parte de la administración, por tanto, su permanencia en el ordenamiento jurídico generaría mayor confusión en el tema"
Por esta razón, el Procurador General de la Nación, solicita a la Corte que declare la inconstitucionalidad del parágrafo del artículo 6° de la Ley 598 de 2000, por violar el artículo 158 del Estatuto Superior que exige que todo proyecto debe referirse a una misma materia y señala que serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella, como ocurre en el presente caso.
2.1 Previo al planteamiento del problema jurídico, debe la Corte examinar la solicitud del señor Procurador General de la Nación en el sentido de que se declare la inexequibilidad de la disposición acusada, no por los cargos formulados por el actor sino por desconocimiento del principio de unidad de materia contenido en el artículo 158 de la Carta.
Así sobre este particular en la ponencia para Segundo debate en la Cámara de Representantes se expresó que: "Todo actor público tendrá que solicitarle a la Central de Información, antes de contratar, el umbral de precios en el ámbito local, regional y nacional, del bien en referencia, identificado con el código único. De esa manera, cuando el funcionario público toma la decisión de compra, tiene un elemento de información por excelencia sobre los precios del mercado, por lo cual posteriormente no puede aducir desconocimiento. Tal como se indicó atrás, los elementos que hacen posible la corrupción son, por una parte, el sobreprecio, el cual se expresa en la diferencia que hay entre el precio del mercado y los precios de las propuestas recibidas por el Estado; y por otra, el subprecio, que es una práctica frecuente utilizada para el lavado de activos."
Si bien es cierto que la disposición acusada no hacía parte de la propuesta inicial presentada por el señor Contralor General de la República a la consideración de las Cámaras, en el curso del primer debate en la Comisión Cuarta del Senado de la República, tal como consta en la Gaceta del Congreso No. 111 de 2000, el Senador Hernán Vergara planteó la necesidad de que si por una parte se iba a aprobar un sistema de precios de referencia para la protección del patrimonio público, como criterio de equidad, debía hacerse una previsión a favor de los contratistas, cuyos precios podrían aparecer como más altos debido al hecho de que en ellos debe reflejarse la circunstancia de que "... los municipios o los departamentos e inclusive en algunos casos las entidades del orden nacional contratan y demoran inusitadamente esos pagos y llevan a la quiebra a proveedores, a constructores que realmente lo único que han pretendido es competir en igualdad de condiciones." A partir de esa consideración el senador propuso que se introdujese en la ley un mecanismo que garantizase el pago oportuno y un interés para el incumplimiento de la Administración.
Como es sabido, hasta antes de la entrada en vigencia de la Carta Política de 1991, no existía en el ordenamiento jurídico colombiano una cláusula que consagrara de manera específica la responsabilidad patrimonial del Estado. En realidad, puede afirmarse que en nuestro país la responsabilidad estatal se concibe como una institución de origen puramente jurisprudencial que, según lo dicho por esta Corporación en reciente pronunciamiento, inicia su evolución "en un periodo histórico en el que imperaba el dogma de la irresponsabilidad del Estado, puesto que se consideraba contraria a la idea de soberanía, lo que se plasma en la famosa sentencia de LAFERREIRE ´Le popre de la souveraineté est de s’imposer a tous sans compensation´ ´"1.
En lo que toca con la actividad desarrollada por la Corte Suprema de Justicia, puede decirse que la misma inicia con la Sentencia del 22 de octubre de 1896, en la que se precisa que si bien las entidades estatales, en su condición de personas jurídicas, no eran penalmente responsables por los daños que ocasionaran a los ciudadanos, si se encontraban obligadas objetivamente a las reparaciones civiles por los perjuicios que resultaren de una conducta punible imputable a los funcionarios públicos2. A partir de este pronunciamiento, la evolución de la jurisprudencia de la Corte se muestra progresista en torno a tres aspectos concretos: el de la responsabilidad indirecta, el de la responsabilidad directa y el de la falla en el servicio.
Como corolario de lo anterior, se modifica el criterio de imputación de la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública que venía imperando hasta antes de la expedición de la Ley 167, pasando de la teoría civilista de la culpa, a la aplicación concreta de la teoría administrativista de la falta o falla en el servicio público. Así, se tiene que de acuerdo con la evolución jurisprudencial de la responsabilidad pública, -lo ha dicho esta Corte-, "se estructura un sistema de naturaleza objetiva y directa, que gira en torno a la posición jurídica de la víctima, quien ve lesionado su interés jurídico como consecuencia de las actuaciones de las autoridades públicas, independientemente que éstas fueran legítimas o ilegítimas, normales o anormales, regulares o irregulares"3.
Como ya se ha dicho, si bien en el anterior sistema jurídico no existía una cláusula constitucional ni legal que expresamente reconociera la existencia del instituto resarcitorio por las actuaciones de los entes públicos, el Constituyente de 1991, acogiendo los criterios jurisprudenciales fijados por la Corte Suprema y el Consejo de Estado, se encargó de llenar ese vacío normativo y, al tenor del artículo 90 de la Carta Política, reconoce en forma directa la responsabilidad patrimonial del Estado, al consagrar que: "El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas"
"Ahora bien, como se ve, el actual mandato constitucional es no sólo imperativo -ya que ordena al Estado responder- sino que no establece distinciones según los ámbitos de actuación de las autoridades públicas. En efecto, la norma simplemente establece dos requisitos para que opere la responsabilidad, a saber, que haya un daño antijurídico y que éste sea imputable a una acción u omisión de una autoridad pública. Pero el artículo 90 no restringe esta responsabilidad patrimonial al campo extracontractual sino que consagra un régimen general, por lo cual la Corte no considera de recibo el argumento de uno de los intervinientes, según el cual la noción de daño antijurídico no es aplicable en el ámbito contractual. Por el contrario, para esta Corporación el inciso primero del artículo 90 consagra la cláusula general de responsabilidad patrimonial del Estado y comprende por ende no sólo la responsabilidad extracontractual sino también el sistema de responsabilidad precontractual (derivado de la ruptura de la relación jurídico-administrativa precontractual) así como también la responsabilidad patrimonial del Estado de carácter contractual.
"La Corte Constitucional coincide entonces con los criterios desarrollados por la Sección Tercera del Consejo de Estado, juez especializado en este campo. En efecto, según esa Corporación, los criterios lentamente construidos por la jurisprudencia en materia de responsabilidad del Estado han recibido una expresión constitucional firme en el artículo 90, que representa entonces "la consagración de un principio constitucional constitutivo de la cláusula general de responsabilidad patrimonial del Estado, tanto la de naturaleza contractual como la extracontractual"4. Por ello ha dicho esa misma Corporación que ese artículo 90 "es el tronco en el que encuentra fundamento la totalidad de la reponsabilidad patrimonial del Estado, trátese de la responsabilidad contractual o de la extracontractual"5
"Lo anterior obviamente no significa que los títulos y regímenes de responsabilidad patrimonial del Estado sean idénticos en todos los campos y en todas la situaciones, puesto que en la actual práctica jurisprudencial siguen existiendo regímenes diferenciados. Así, en determinados casos se exige la prueba de la culpa de la autoridad, en otros ésta se presume mientras que en algunos eventos de ruptura de la igualdad ante las cargas públicas la responsabilidad es objetiva. Con todo, esos regímenes quisieron ser englobados por el Constituyente bajo la noción de daño antijurídico, por lo cual, como bien lo señala la doctrina nacional y se verá en esta sentencia, en el fondo el daño antijurídico es aquel que se subsume en cualquiera de los regímenes tradicionales de responsabilidad del Estado."6
Esta protección constitucional al patrimonio de los particulares se configura, entonces, cuando concurren tres presupuestos fácticos a saber: un daño antijurídico o lesión, una acción u omisión imputable al Estado y una relación de causalidad. En relación con el daño antijurídico, si bien el mismo constituye un concepto constitucional parcialmente indeterminado, en cuanto la Carta no lo define en forma expresa, la jurisprudencia y la doctrina, dentro de una interpretación sistemática de las normas constitucionales que lo consagran y apoyan, lo definen como el menoscabo o perjuicio que sufre la víctima en su patrimonio o en sus derechos personalísimos, sin tener el deber jurídico de soportarlo7. Respecto al incumplimiento del Estado, este se presenta cuando la Administración Pública no satisface las obligaciones a su cargo dentro de las circunstancias de modo, tiempo y lugar en que han sido fijadas. Finalmente, para que el daño antijurídico atribuido al Estado sea indemnizable, se exige que éste sea consecuencia del incumplimiento de las obligaciones de la Administración; o, en otras palabras, desde una perspectiva negativa, que el daño sufrido por la víctima no se derive de un fenómeno de fuerza mayor o sea atribuible a su conducta negligente.
En punto a la existencia y aplicación de los principios de reciprocidad y buena fe dentro del régimen colombiano de contratación estatal, se tiene que, a partir del fundamento constitucional al que se ha hecho mención, los mismos aparecen expresamente contenidos en el artículo 28 del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública -Ley 80 de 1993, que, al hacer referencia a los criterios de interpretación de las reglas contractuales, dispone: "En la interpretación de las normas sobre contratos estatales, relativas a procedimientos de selección y escogencia de contratistas y en la de las cláusulas y estipulaciones de los contratos, se tendrá en consideración los fines y los principios de que trata esta ley, los mandatos de la buena fe y la igualdad y equilibrio entre prestaciones y derechos que caracteriza a los contratos conmutativos". (Subrayas y negrillas fuera de texto).
Tal como quedó brevemente esbozado en el acápite anterior, el principio de reciprocidad de prestaciones encuentra su fuente de inspiración en los contratos que la doctrina suele definir como sinalagmáticos o bilaterales, caracterizados por prever el surgimiento de prestaciones mutuas o correlativas a cargo de los sujetos que integran la relación jurídico negocial. Bajo este criterio, y por efecto directo del sinalagma, las partes quedan obligadas recíprocamente a cumplir los compromisos surgidos del contrato, los cuales se estiman como equivalentes y que pueden llegar a concretarse en una contraprestación, en un valor recíproco, en un acontecimiento previsible o en una cooperación asociativa8.
Es de destacar que, en el ámbito del derecho privado, la equivalencia de las cargas mutuas tiene un efecto meramente subjetivo en cuanto que, lo determinante de la figura, es que cada una de las partes, según su libre y voluntaria apreciación, acepte que la prestación a la que se obliga es similar o directamente proporcional a la que recibe a título de retribución, sin que tengan ninguna incidencia aquellos elementos de carácter objetivo que establece o fija el mercado9. No ocurre lo mismo en el Derecho Público donde es evidente que las prestaciones correlativas de las partes, en virtud del principio de la justicia conmutativa, tienen que mantener una equivalencia siguiendo el criterio objetivo de proporción o simetría en el costo económico de las prestaciones, lo que exige que el valor a recibir por el contratista, en razón de los bienes, obras o servicios que le entrega al Estado, deba corresponder al justo precio imperante en el mercado. Con ello, se fija un limite al ejercicio del principio de la autonomía de la voluntad, en aras de racionalizar la posición dominante de la administración, mantener el equilibrio del contrato y, de este modo, garantizar los derechos del contratista que se constituye en la parte débil de la relación contractual.
4.3.2. Aplicación del principio en el régimen de contratación pública
Ahora bien, la reciprocidad en las prestaciones contractuales comporta un principio connatural o esencial al contrato administrativo que corresponde a la categoría de los silanagmáticos (en virtud del principio del gasto público, los negocios jurídicos unilaterales y gratuitos no se integran al régimen común u ordinario de contratación estatal)10. Su aplicación en el campo del derecho público surge inicialmente de la jurisprudencia y de la doctrina, ante la apremiante necesidad de garantizar la estructura económica del contrato frente a las distintas variables que podrían afectar su cumplimiento y ejecución material, buscando con ello equipar y armonizar las exigencias del interés público social con la garantía de los derechos del contratista11.
En nuestro derecho positivo, al margen de la previsiones específicas que sobre la materia regulan los artículos 4°, 5°-1, 14-1 y 25 de la Ley 80 de 1993, el artículo 27 de ese mismo ordenamiento, a la manera de cláusula general, fija una fórmula que permite aplicar el principio de la equivalencia económica a todas las situaciones en que se pueda alterar o modificar la relación jurídico contractual por causas ajenas al contratista, al disponer que: "en los contratos estatales se mantendrá la igualdad o equivalencia entre derechos y obligaciones surgidos al momento de proponer o de contratar, según el caso. Si dicha igualdad o equivalencia se rompe por causas no imputables a quien resulte afectado, las partes adoptarán en el menor tiempo posible las medidas necesarias para su restablecimiento."
Bajo este supuesto, se radica en cabeza del contratista el derecho a que la administración respete el carácter sinalagmático del contrato, cuando la igualdad de las prestaciones -derechos y obligaciones contractuales- se vean afectadas si sobrevienen hechos imprevistos o de suficiente identidad durante la celebración, ejecución y liquidación del contrato -áleas anormales o extraordinarios-, ya sea que éstos procedan de fenómenos administrativos (poderes exorbitantes, hechos del príncipe y responsabilidad contractual), coyunturales (causas económicas, políticas o sociales) o naturales (fuerza mayor o factores exógenos imprevisibles). En este sentido, la relación sinalagmática del contrato se asume como un mero desarrollo del principio de justicia conmutativa que, con carácter de derecho imperativo, -se ha dicho ya- justifica la traslación de los riesgos extraordinarios que operan durante la vigencia del negocio jurídico a la Administración Pública, con independencia de que éstos se hubieren pactado o no en el texto formal del acuerdo de voluntades12.
En el ordenamiento jurídico colombiano, la buena fe es reconocida como un principio general de derecho13 a través del cual se adopta el valor ético y social de la confianza. Este principio se encuentra consagrado expresamente en el artículo 83 de la Carta Política y, por su intermedio, se le impone a los particulares y a las autoridades públicas el deber moral y jurídico de ceñir sus actuaciones a los postulados que la orientan -lealtad y honestidad-, estableciéndola como presunción en todas las gestiones que "aquellos adelanten ante estas".
Las exigencias éticas que se extraen del principio de la bona fides, coloca a los contratantes en el plano de observar con carácter obligatorio los criterios de lealtad y honestidad, en el propósito de garantizar la óptima ejecución del contrato que, a su vez, se concreta en un conjunto de prestaciones de dar, hacer o no hacer a cargo de las partes y según la naturaleza del contrato, las cuales comprenden, inclusive, aquella de proporcionarle al contratista una compensación económica para asegurarle la integridad del patrimonio en caso de sufrir un daño antijurídico. Con buen criterio, el Consejo de Estado ha venido considerando en su extensa jurisprudencia, acorde con la que ya ha sido citada en esta Sentencia, que el principio de la buena fe debe reinar e imperar durante el periodo de celebración y ejecución del contrato, concentrando toda su atención en la estructura económica del negocio jurídico, con el propósito específico de mantener su equivalencia económica y evitar que puedan resultar afectados los intereses patrimoniales de las partes.14
El principio de la buena fe, como elemento normativo de imputación, no supone, en consecuencia, una actitud de ignorancia o creencia de no causar daño al derecho ajeno, ni implica una valoración subjetiva de la conducta o del fuero interno del sujeto. En realidad, tiene un carácter objetivo que consiste en asumir una postura o actitud positiva de permanente colaboración y fidelidad al vínculo celebrado. Por ello, tal como sucede con el principio de reciprocidad, el desconocimiento por parte de la Administración de los postulados de la buena fe en la ejecución del contrato, conlleva el surgimiento de la obligación a cargo de ésta de responder por los daños antijurídicos que le haya ocasionado al contratista. Estos efectos jurídicos de la buena fe en materia contractual, según lo afirma la propia doctrina15, son una clara consecuencia de la regla según la cual todo comportamiento contrario a la misma, en cuanto ilícito, trae implícita la obligación de pagar perjuicios.
Como antecedente histórico al carácter obligatorio de esta figura, hay que señalar que, inicialmente, en el derecho público se le reconocía a la Administración el privilegio de no pagar intereses de mora, amparándose en el criterio de la inexigibilidad del lucrum cessans. Conforme al derecho español, la implementación de este privilegio se remonta al derecho regio en el que se determinó que princeps in contractibus, non deber usuras, y cuya justificación se encontró en la semejanza que se hacía del fisco con los derechos reconocidos al menor de edad. A mediados del siglo XIX, la jurisprudencia abandonó este concepto y encontró un nuevo e importante respaldo para continuar exonerando a la administración de pagar intereses de mora, en los principios del control parlamentario del gasto público, de la especialidad de las partidas y de la inexistencia de la mora culposa por retardo del pago16.
"Nadie puede negar que así como el contrato privado legalmente celebrado es ley para las partes (C.C., art. 1602), así lo es el administrativo; que unos y otros deberán ejecutarse de buena fe (art. 1603 ibídem); que en ambos se puede dar el evento de la mora en casos de incumplimiento o el enervamiento de sus efectos en los eventos del artículo 1609; que la indemnización de perjuicios comprende, por regla general, el daño emergente y el lucro cesante, y se debe desde que el deudor esté constituido en mora"17
Bajo el actual esquema, a partir de la consagración constitucional del principio de responsabilidad patrimonial del Estado (C.P: art. 90), la obligación de pagar intereses de mora encontró un evidente respaldo jurídico. Sobre el punto, la Corte Constitucional, en reciente pronunciamiento, tuvo oportunidad de señalar que la obligación de la Administración de pagar intereses de mora desarrolla el principio constitucional de la igualdad, materializado en el derecho de los particulares a recibir un mismo tratamiento jurídico frente al incumplimiento de la administración en el pago de sus obligaciones. Sostuvo este Tribunal que "el principio de igualdad y la equidad imponen que en estos casos las dos partes reciban igual trato, sin que se justifique en modo alguno que mientras el Estado cobra a los contribuyentes intereses moratorios cuando ellos no pagan a tiempo los impuestos, y ello a partir del primer día de retardo en el pago, las obligaciones en mora a cargo del Estado deban forzosamente permanecer libres de la obligación de cancelar[las] ...con notorio perjuicio para los particulares que han debido recibir oportunamente los recursos pactados. Durante ese tiempo, el dinero no recibido por el acreedor pierde poder adquisitivo y no existe razón válida para que esa pérdida la deba soportar el particular y no el Estado, que incumple". (Sentencia C- 188/99, M.P. José Gregorio Hernández Galindo). (Subrayas fuera de texto).
En armonía con lo expuesto, el artículo 4° numeral 8° de la Ley 80 de 1993, se encargó de regular el tema de los intereses de mora en el régimen de contratación Pública, al disponer que: "Sin perjuicio de la actualización o revisión de precios, en caso de no haberse pactado intereses moratorios, se aplicará la tasa equivalente al doble del interés legal civil sobre el valor histórico actualizado". Es de anotar que el reconocimiento expreso de los intereses de mora sugiere, frente al problema jurídico planteado, el análisis de los siguientes dos temas: el primero, relativo a la determinación de la tasa de interés aplicable y, el segundo, relacionado con el tiempo a partir del cual comienza y finaliza la mora. En lo que se refiere a la determinación de la tasa de interés aplicable a la mora, se tiene que es la propia Ley 80 en el artículo antes citado, la que se encarga de resolver dicho interrogante al consagrar un régimen especial que regula la tasa de interés moratorio aplicable a los vínculos contractuales del Estado, "equivalente al doble del interés legal civil sobre el valor histórico actualizado". A partir de lo expresado, teniendo en cuenta que el artículo 1617 del Código Civil fija el interés legal " en seis por ciento anual", el interés que prevalece en el régimen de contratación pública se calcula con base en una taza del 12% anual. El interés fijado en la norma no tiene un alcance imperativo, y sólo opera con carácter supletorio cuando las partes contratantes se abstengan de pactar directamente los intereses de mora.
Respecto al dies a quo o tiempo en que comienza y finaliza la mora, reiterando los criterios fijados en la sentencia C-188 de 1999 arriba citada y en jurisprudencia del Consejo de Estado18, es claro que la Administración pública no goza de periodo de gracia o de franquicia para asumir el pago de sus obligaciones dinerarias derivadas de las relaciones contractuales con particulares. Como se ha expresado, este tipo de privilegios no encuentran respaldo en la Constitución Política y, por el contrario, implican un desconocimiento abierto a los principios de justicia conmutativa (C.P. art. 2°), igualdad frente a las cargas públicas injustificadas (C.P. art. 13), garantía de los derechos adquiridos (C.P. art. 58), buena fe (C.P. art. 83) y responsabilidad contractual (C.P. art. 90). Ello, sin dejar de mencionar que la franquicia en el pago de intereses de mora, viola el artículo 209 de la Carta que le impone a las autoridades administrativas el deber jurídico de cumplir sus funciones con observancia "en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad."
En virtud de lo dicho, y siguiendo la tesis esgrimida por la jurisprudencia constitucional y contenciosa administrativa19, se tiene que el dies a quo para iniciar la cuenta o cómputo de los intereses moratorios es el que le sigue al vencimiento del plazo pactado en los respectivos pliegos de condiciones o, en su defecto, en el contrato para el pago de aquellas cuentas debidamente presentadas y legalizadas por el contratista, y se prorroga hasta que la Administración pública haga efectivo el pago. En el caso de que no se estipule en el negocio jurídico el término para que la administración proceda al pago de sus obligaciones, debe acudirse a la vía judicial de conformidad con las reglas que gobiernan el instituto de la mora.
En efecto, de acuerdo con la disposición acusada "... las entidades del Estado, reconocerán un interés equivalente al DTF transcurrido 90 días de la fecha establecida para los pagos."(Subraya la Corte). Quiere ello decir, que además del plazo que la propia Administración haya establecido para el pago, habría uno adicional de 90 días, que correría sin intereses y a partir del cual se empezaría a reconocer un interés a la tasa del DTF.
"... es claro que el principio de igualdad y la equidad imponen que en estos casos las dos partes reciban igual trato, sin que se justifique en modo alguno que mientras el Estado cobra a los contribuyentes intereses moratorios cuando ellos no pagan a tiempo los impuestos, y ello a partir del primer día de retardo en el pago, las obligaciones en mora a cargo del Estado deban forzosamente permanecer libres de la obligación de cancelar dichos réditos durante seis meses, con notorio perjuicio para los particulares que han debido recibir oportunamente los recursos pactados."
"... en la disposición impugnada se muestra con claridad el desconocimiento de los principios de igualdad, eficacia y celeridad, que deben presidir la función administrativa, según el artículo 209 Ibidem. El Estado, en sus relaciones con los particulares, no puede asumir legítimamente las conductas que censura y castiga si provienen de ellos. Si les exige puntualidad en el pago de sus obligaciones tributarias, y si tan duramente castiga el hecho de que no las cancelen a tiempo, elementales principios de justicia y equidad hacen imperativo que, correlativamente, su propio comportamiento en idénticas situaciones se ajuste a las exigencias que formula a los particulares."
Las anteriores consideraciones serían suficientes para que la norma impugnada, en lo que corresponde a la expresión "transcurrido 90 días de la fecha establecida para el pago", sea declarada inexequible por ser contraria a los objetivos constitucionales señalados. Sin embargo, la Corte encuentra conveniente analizar también los cargos esgrimidos contra ella por violación del artículo 209 de la Constitución.
Por las razones expuestas, la expresión "transcurrido 90 días de la fecha establecida para los pagos", contenida en el parágrafo único del artículo 6° de la Ley 598 de 2000, será declarada inexequible. No obstante lo anterior, en cuanto dicha norma prevé el reconocimiento de un interés equivalente al DTF, exigible según la decisión adoptada en esta Sentencia a partir del incumplimiento de la administración en el pago de las obligaciones contractuales, debe aclarar la Corte que ese interés en ningún caso es acumulable con el interés previsto en el inciso 2° del numeral 8° del artículo 4° de la Ley 80 de 1993. De este modo, los contratistas, amparados en el incumplimiento de los plazos pactados en el respectivo negocio jurídico, no pueden cobrar a las entidades del Estado el interés de mora reconocido en el parágrafo del artículo 6° de la Ley 598 de 2000 y, en forma simultánea y concurrente, el contenido en el inciso 2° del numeral 8° del artículo 4° de la Ley 80 de 1993.
Declarar INEXEQUIBLE la expresión "transcurrido 90 días de la fecha establecida para los pagos", contenida en el parágrafo único del artículo 6° de la Ley 598 de 2000.
1. Sentencia C-832 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
2. Gaceta Judicial, Tomo XIV, N° 685, pág.56.
3. Sentencia C-832 de 2001.
4. Consejo de Estado. Sala de lo contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 8 de mayo de 1995, C.P. Juan de Dios Montes Hernández.
5. Sentencia C-333 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
6. Sentencia Ibídem.
7. Cfr. La Sentencia C-333 de 1996 y la Sentencia del Consejo de Estado de mayo 8 de 1995, C.P. Juan de Dios Montes Hernández.
8. Cfr. BETTI, EMILIO. Teoría General de las Obligaciones. Traducido por José Luis de los Mozos, Madrid, Edit. Revista de Derecho Privado, 1969, pág. 209.
9. Esta posición es sostenido, entre otros, por el profesor EMILIO BETTI quien afirma que: "no se trata propiamente de equivalencia, que pueda tener sentido en la matemática, sino de paridad de posición y de proporcionalidad de ventajas y cargas correlativas; es decir, apreciación de conveniencia de la proporción entre la carga que se acepta y la ventaja, que asumiendo la carga, se puede conseguir".
10.Cfr. ARIÑO ORTIZ GASPAR, La Teoría del Equivalente Económico..., págs. 4 y ss.
11. Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia de 24 de octubre de 1996. C.P. Daniel Suárez Hernández.
12. Este posición jurídica coincide con el criterio que sobre el punto ha mantenido el Consejo de Estado en su abundante jurisprudencia, donde ha sostenido "...que en todo contrato con el Estado, el contratista debe soportar a su propio costo el álea normal de toda negociación pero no el álea anormal, y por lo tanto en este último evento las consecuencias deben serle resarciadas…" (sentencia de 13 de julio de 2000, C.P. María Elena Giraldo).
13. Los principios generales de derecho constituyen postulados en los que se incorporan los valores materiales básicos que integran la conciencia ético jurídica de una Nación, y en ellos se funda todo el ordenamiento jurídico.
14. Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 22 de abril de 1996. C.P. Jesús María Carrillo.
15. En relación con el punto, FERREIRA RUBIO sostine: "las consecuencias de un comportamiento contrario a lo que impone la buena fe son muy variadas; no pretendemos agotar aquí un catálogo de posibilidades, pero si diremos que las más frecuentes son: a) la privación de las ventajas de quien actúa de buena fe; b) la sanción contra la validez o eficacia del acto o negocio jurídico de que se trata, y c) el nacimiento de la obligación civil de resarcir los daños derivados del tal conducta."
16. Cfr. VILLAR PALASI J. L. Pago de intereses de mora en los contratos administrativos. Ob. Cit. pág. 138.
17. Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 13 de mayo de 1988, C.P. Carlos Betancur Jaramillo. En el mismo sentido, confróntese también la Sentencia del 24 de octubre de 1994, C.P. Carlos Betancur Jaramillo
18. Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 13 de mayo de 1988, C.P. Carlos Betancur Jaramillo.
19. Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencias del 24 de octubre de 1994 y del 30 de octubre de 1995, Cs.Ps., respectivamente, Carlos Betancur Jaramillo y Jesús María Carrillo Ballesteros