Source: http://nalus.usoud.cz/Search/GetText.aspx?sz=Pl-5-03
Timestamp: 2019-08-25 15:27:55+00:00
Document Index: 20982201

Matched Legal Cases: ['ÚS 5/03 ', 'ÚS 5/03 ', '§ 1', '§ 2', '§ 3', '§ 4', '§ 5', '§ 6', 'zákona č. 290', 'zákona č. 157', 'zákona č. 10', 'zákona č. 20', '§ 3', '§ 6', 'zákona č. 290', 'zákona č. 157', 'zákona č. 10', 'zákona č. 20', 'čl. 87', '§ 1', '§ 2', '§ 3', '§ 4', '§ 5', '§ 6', 'zákona č. 290', 'zákona č. 157', 'zákona č. 10', 'zákona č. 20', '§ 27', 'zákona č. 250', '§ 74', 'zákona č. 218', 'čl. 99', 'čl. 100', 'čl. 8', 'čl. 3', 'čl. 11', 'čl. 8', 'čl. 100', 'čl. 11', 'soud ', 'soud ', '§ 69', 'zákona č. 182', 'ÚS 1/96 ', 'ÚS 34/02 ', '§ 3', '§ 6', '§ 19', 'zákona č. 129', '§ 40', 'zákona č. 128', 'zákona č. 458', '§ 68', 'zákona č. 367', '§ 67', '§ 67', '§ 3', '§ 6', 'čl. 1', 'soud ', 'čl. 87', 'soud ', '§ 10', 'zákona č. 2', 'zákona č. 20', 'zákona č. 320', 'zákona č. 218', 'soud ', 'čl. 47', 'soud ', 'zákona č. 320', 'soud ', 'čl. 101', 'čl. 105', 'čl. 9', 'čl. 9', 'soud ', 'čl. 101', 'čl. 101', '§ 53', 'zákona č. 218', 'čl. 31', '§ 500', '§ 3', '§ 6', 'zákona č. 290', 'ÚS 4/94 ', 'ÚS 15/96 ', 'ÚS 25/97 ', 'ÚS 16/98 ', 'ÚS 3/02 ', 'ÚS 15/96 ', 'čl. 31', 'čl. 11', 'čl. 4', '§ 3', '§ 6', 'zákona č. 290', 'čl. 11', 'čl. 1', 'soud ', 'čl. 4']

Pl.ÚS 5/03 ze dne 9. 7. 2003
N 109/30 SbNU 499
Přechod majetku státu na kraje bez jejich souhlasu (zejména zadlužených nemocnic)
pléna Ústavního soudu ze dne 9. července 2003 sp. zn. Pl. ÚS 5/03 ve věci návrhu skupiny poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky na zrušení ustanovení § 1 odst. 2 písm. b), § 2 odst. 2 věty druhé, § 3, § 4 odst. 2 písm. b), § 5 odst. 2 věty druhé a § 6 zákona č. 290/2002 Sb., o přechodu některých dalších věcí, práv a závazků České republiky na kraje a obce, občanská sdružení působící v oblasti tělovýchovy a sportu a o souvisejících změnách a o změně zákona č. 157/2000 Sb., o přechodu některých věcí, práv a závazků z majetku České republiky, ve znění zákona č. 10/2001 Sb., a zákona č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu, ve znění pozdějších předpisů, (nález byl vyhlášen pod č. 211/2003 Sb.).
Ustanovení § 3 a § 6 zákona č. 290/2002 Sb., o přechodu některých dalších věcí, práv a závazků České republiky na kraje a obce, občanská sdružení působící v oblasti tělovýchovy a sportu a o souvisejících změnách a o změně zákona č. 157/2000 Sb., o přechodu některých věcí, práv a závazků z majetku České republiky, ve znění zákona č. 10/2001 Sb., a zákona č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu, ve znění pozdějších předpisů, se zrušují dnem 31. 12. 2003.
Skupina 45 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky podala dne 24. 2. 2003 Ústavnímu soudu podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") návrh na zrušení ustanovení § 1 odst. 2 písm. b), § 2 odst. 2 věty druhé, § 3, § 4 odst. 2 písm. b), § 5 odst. 2 věty druhé a § 6 zákona č. 290/2002 Sb., o přechodu některých dalších věcí, práv a závazků České republiky na kraje a obce, občanská sdružení působící v oblasti tělovýchovy a sportu a o souvisejících změnách a o změně zákona č. 157/2000 Sb., o přechodu některých věcí, práv a závazků z majetku České republiky, ve znění zákona č. 10/2001 Sb., a zákona č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon" nebo "zákon č. 290/2002 Sb.").
Po rekapitulaci jednotlivých ustanovení napadeného zákona navrhovatelé v odůvodnění svého návrhu tvrdí, že zákonná ustanovení jednostranně, bez možnosti dotčených krajů a obcí vyjádřit relevantně svoji souhlasnou či nesouhlasnou vůli, určují, že na tyto samosprávné celky přechází ze státu vybrané věci, práva i závazky dosud náležející státu a současně určují, že se z vymezených organizačních složek státu a státních příspěvkových organizací stávají organizační složky či příspěvkové organizace příslušných samosprávných celků. Navrhovatelé zákonu vytýkají, že neřeší takové zásadní otázky, jako je otázka úhrady závazků státu vzniklých do 31. 12. 2002, které přecházejí dnem 1. 1. 2003 na kraje či obce. Není řešena ani otázka úhrady závazků státních příspěvkových organizací, ze kterých se 1. 1. 2003 staly příspěvkové organizace krajů a obcí; v případě zrušení takových příspěvkových organizací by závazky přešly na zřizovatele, po 1. 1. 2003 tedy na kraj nebo obec (§ 27 odst. 3 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů). Zákon tímto podle navrhovatelů nepřípustně zatěžuje finanční pozici územních samosprávných celků (dále také jen "ÚSC"), které jsou samostatnými právnickými osobami, odlišnými od státu, a vůči kterým může stát zasahovat jen z důvodů ochrany zákona. Kraje totiž při úhradě takovýchto závazků budou nuceny využít vlastní finanční prostředky, a nastane tak situace, kdy samosprávné celky budou z finančních prostředků určených k samosprávným aktivitám hradit závazky státu či závazky příspěvkových organizací vzniklých v době, kdy stát byl jejich zřizovatelem. Nežádoucím důsledkem toho pak může být skutečnost, že na samosprávnou činnost ÚSC bude vydáno podstatně méně peněz, než kolik bylo původně určeno a bylo by vydáno v případě, kdy by stát své závazky či závazky svých příspěvkových organizací na tyto ÚSC nepřevedl. V této souvislosti navrhovatelé zdůrazňují, že stěžejní část nabytého majetku - nemovité věci - nemohou být po dobu 10 let využívány k jinému účelu, než ke kterému byly užívány ke dni 1. 1. 2003. Situaci podle nich nelze řešit ani na základě právního názoru zastávaného některými představiteli státu, totiž názoru, že stát ručí za závazky bývalých státních příspěvkových organizací, které vznikly do 31. 12. 2002. Je totiž otázkou, zda v případě přeměny těchto organizací na příspěvkové organizace krajů či obcí k 1. 1. 2003 nezaniklo tímto dnem ručení státu, které existovalo podle § 74 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla). I kdyby však takové ručení státu i po uvedeném datu existovalo, nebyl by tím řešen problém nepřípustného zadlužení jednotek územní samosprávy. Pokud by totiž stát jako ručitel hradil závazky bývalé státní příspěvkové organizace, vznikl by státu - s ohledem na právní důsledky ručení - regresní nárok vůči rozpočtové organizaci kraje či obce, případně přímo vůči kraji či obci, a relativní finanční nezávislost těchto samosprávných celků na státu, zejména na exekutivě, by byla ve svém obsahu v podstatě popřena, neboť by záviselo na vůli státu, zda uplatní vůči nim svůj regresní nárok či nikoliv. Takovýto stav je podle navrhovatelů v rozporu s ústavním pojetím samosprávy tak, jak je obsahuje Ústava v čl. 99, čl. 100 odst. l a čl. 8. Navrhovatelé zdůrazňují, že součástí práva ÚSC na samosprávu je i právo na přiměřené finanční zabezpečení činností vykonávaných těmito celky ve veřejném zájmu, které jim zákonodárce zákonem svěří. Tomuto pojetí práva na samosprávu též odpovídá ustanovení čl. 3 odst. 1 Evropské charty místní samosprávy (dále též "Charta"), které za místní samosprávu označuje nejen právo, ale také schopnost místních společenství v mezích daných zákonem na svou odpovědnost a v zájmu místního obyvatelstva upravovat a spravovat podstatnou část věcí veřejných. Jedním z předpokladů schopnosti ÚSC realizovat svou samosprávnou činnost je též jejich dostatečné finanční zajištění. Je přirozeně věcí moci zákonodárné, jakým způsobem uspořádá systém daní, poplatků a jiných příjmů státu a ÚSC, avšak ve výsledku musí tento systém zaručit dlouhodobou finanční stabilitu uvedených subjektů veřejného práva. V opačném případě by se relativní autonomie těchto celků stala prázdným pojmem.
Jak navrhovatelé dále uvádějí, přechod práv a povinností ze státu na kraje, resp. obce zákonem by mohl být v souladu s Ústavou, pokud by byl doprovázen takovým systémem finančního zabezpečení úkolů spojených s přecházejícím majetkem, který by zajistil dlouhodobou finanční rovnováhu krajů a obcí i po takto provedeném přechodu. Zákonodárce však zejména na kraje převádí v podobně nemocnic a jiných zdravotnických zařízení z větší části takové organizační složky či příspěvkové organizace, které jsou zatíženy rozsáhlými dluhy. Tyto dluhy nejenže za stávajícího systému financování zdravotní péče nemohou být novými nabyvateli v dohledné době uhrazeny, ale naopak lze očekávat jejich setrvalý nárůst, a to v rozsahu, který může vážně ohrozit finanční stabilitu krajů. K důkazu o tom, že systém financování zdravotnictví není v současné době finančně soběstačný, jakož i k tomu, že řada nemocnic, které přecházejí na kraje, je dlouhodobě zadlužena, navrhli navrhovatelé provedení důkazu zprávou vlády či Ministerstva zdravotnictví a stanoviskem Asociace krajů České republiky. Navrhovatelé také poukazují na to, že napadenou právní úpravou dochází nejen k nepřípustnému zásahu do samostatnosti samosprávných celků, ale hrozí i zhoršení pozice věřitelů z těchto závazků, kteří vstupovali do smluvních vztahů se státem nebo se státní příspěvkovou organizací s vědomím, že jejich dlužníkem je přímo či nepřímo stát, a v důsledku přijetí zákona se však dlužníkem stává jiný ekonomický subjekt. Upozorňují také na to, že zákon č. 172/1991 Sb., o přechodu některých věcí z majetku České republiky do vlastnictví obcí, který řešil srovnatelný problém - majetkovou základnu nově vzniklých obcí - určil, jaké věci z majetku státu přecházejí na obce, aniž by však tyto obce zatěžoval do té doby vzniklými závazky státu či státních organizací.
Konečně pak s poukazem na čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), s ohledem na to, co již bylo k převáděnému majetku uvedeno, navrhovatelé dovozují, že právo krajů jako vlastníků majetku svobodně rozhodovat o svém vlastnictví je výrazně relativizováno a na základě rozhodnutí státu vyprázdněno. Dle jejich názoru je také otázkou, zda napadená ustanovení neporušují ústavní princip rovnosti vlastnictví a vlastnické svobody, neboť nutí jiné osoby něco vlastnit, když účinností zákona došlo vlastně k přikázání vlastnictví - zákon přikázal krajům vlastnictví určitých věcí a postavení dlužníka v určitých závazkových soukromoprávních vztazích, což by zajisté vůči jiným osobám učinit nemohl. Právě v tom spatřují navrhovatelé vážné porušení principu, že vlastnické právo všech vlastníků má stejný obsah a požívá stejné ochrany. Vedle tohoto porušení pak jde i o závažné omezení vlastnické svobody, resp. ústavního postulátu, že vlastnictví je chápáno jako právo, nikoliv jako povinnost, z vlastnictví totiž mohou povinnosti teprve následně vzniknout. Povinnost vlastnit dost dobře nelze uložit, a kraj tak jako osoba soukromého práva pozbyl oprávnění rozhodovat o tom, zda určitých věcí nabude. Z uvedených důvodů mají proto navrhovatelé za to, že došlo k porušení práva na samosprávu, zaručovaného čl. 8 a čl. 100 odst. 1 Ústavy, k porušení práva na vlastnictví, zaručovaného čl. 11 odst. l Listiny, jakož i k porušení principů, na základě kterých byla přijata Evropská charta místní samosprávy, a navrhli proto, aby Ústavní soud shora označená ustanovení zákona nálezem zrušil.
Ústavní soud vyžádal v souladu s § 69 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, vyjádření obou komor Parlamentu České republiky.
Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky ve svém vyjádření, podepsaném jejím předsedou, po rekapitulaci obsahu návrhu a jednotlivých napadených ustanovení uvádí, že zákon č. 290/2002 Sb. byl připraven v rámci realizace druhé fáze reformy veřejné správy a vyplynul z potřeby vypořádat majetek státu, se kterým hospodařily organizační složky státu a státní organizace regionálního charakteru, u nichž vykonávaly zakladatelskou a zřizovatelskou funkci okresní úřady. Nejedná se o přenesení výkonu státní správy na ÚSC, ale o změnu vlastníka a s tím související změnu právního postavení uváděných státních institucí. Zákon je transformačním zákonem jednorázového charakteru s účelem vybavit ÚSC dalšími soubory majetku, který by měly užívat k poskytování služeb občanům krajů a obcí. Majetek v souladu s tímto zákonem přešel do samostatné působnosti krajů a obcí dnem 1. 1. 2003, a lze tedy konstatovat, že zákon byl již konzumován.
K námitce navrhovatelů, že zákonem byla porušena práva na samosprávu, vnucena vůle a došlo k nepřípustnému finančnímu zatížení krajů a obcí, vyjádření odkazuje na nálezy Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 1/96 [vyhlášen pod č. 294/1996 Sb.; uveřejněn ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu (dále jen "Sbírka rozhodnutí"), svazek 6, nález č. 120] a sp. zn. Pl. ÚS 34/02 (vyhlášen pod č. 53/2003 Sb.; uveřejněn ve Sbírce rozhodnutí, svazek 29, nález č. 18) a důvody tam uvedené.
Z ustanovení Ústavy i Charty lze dovodit, že zákonná omezení pro působení uzemní samosprávy jsou přípustná a mohou být poměrně přísná a svazující, jsou-li k tomu důležité důvody. Takovým zákonem je i zákon č. 290/2002 Sb., přičemž pod toto zdůvodnění lze přiřadit i napadená ustanovení § 3 a § 6 zákona, kdy stát využil oprávnění dané mu tehdy platným ustanovením § 19 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), a tehdy platným ustanovením § 40 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), a stanovil podmínky nakládání s bezúplatně nabytým nemovitým majetkem a určil dobu zachování účelu, kterému majetek sloužil. Obdobná úprava směřující k ochraně účelu dosavadního využití nemovitého majetku byla použita již v zákoně č. 137/1991 Sb., kterým se měnil a doplňoval zákon č. 403/1990 Sb., o zmírnění následků některých majetkových křivd, ve znění zákona č. 458/1990 Sb.
Dále se ve vyjádření k námitce navrhovatelů, že již v minulosti přešel majetek ze státu na obce, aniž by stát obce zatížil svými závazky, uvádí, že je nesporné, že zákon č. 172/1991 Sb. řešil pouze přechod vlastnictví věcí ze státu na obce, avšak např. na základě § 68 zákona č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení), přešla i veškerá práva i závazky místních národních výborů a městských národních výborů ze státu na obce, v nichž měly ke dni účinnosti tohoto zákona tyto národní výbory sídlo. K obdobnému postupu došlo i u obvodních národních výborů některých měst. Dále podle § 67 odst. 1 citovaného zákona funkce zakladatele a pravomoc zřizovat, řídit a zrušovat organizace, kterou vykonávaly místní a městské národní výbory, přešla na obce, ve kterých měly tyto organizace sídlo. Univerzální přechod práv a závazků organizací a zařízení v případě reformy veřejné správy je standardním postupem, kterým se zajišťuje určitý stupeň právní jistoty i věcná kontinuita. Bez možnosti univerzálního přechodu práv a závazků a přechodu vlastnictví k věcem ze zákona by nebyla jakákoliv reforma veřejné správy uskutečnitelná. Je pravda, že ne veškerý majetek národních výborů byl obcím podle tehdy platných předpisů "přikázán" zákonem. Podle § 67 odst. 2 zákona 367/1990 Sb. obce mohly požádat stát o přenesení funkce zakladatele a pravomoci zřizovat, zrušovat a řídit organizace a zařízení okresních národních výborů a krajských národních výborů. Pokud požádaly, byly tyto organizace převedeny jako celky včetně závazků. Tento postup byl umožněn tehdejším systémem státní správy, neboť byly zároveň zřízeny okresní úřady, které mohly bezproblémově a s věcnou znalostí místních poměrů majetek bývalých národních výborů převzít a hospodařit s ním. Při posuzování daného problému je třeba vzít v úvahu, že završení druhé etapy reformy veřejné správy znamenalo zrušení okresních úřadů, a stát tak nemá v současné době k dispozici organizační strukturu, která by mohla se znalostí místních podmínek efektivně, nikoliv z centra, hospodařit s majetkem státu, který nemá nadregionální význam. Stát při schvalování koncepce přechodu majetku na kraje a obce byl nepochybně veden myšlenkou vybavit kraje a obce nezbytným majetkem, který je třeba pro výkon jejich působnosti, ať už přenesené nebo samostatné. Ustanovení § 3 a § 6 napadeného zákona bylo do nich vtěleno z důvodu, aby stát po přechodu majetku měl zajištěno užívání majetku pro veřejně prospěšné účely, tj. zejména pro oblasti činností, kde státu, krajům nebo obcím je uložena povinnost zajišťovat některou ze svých působností. Na druhé straně je na Ústavním soudu, aby zvážil, zda uplatněná omezení v těchto ustanoveních jsou "ještě" konformní s ústavním pořádkem České republiky, zejména s ustanovením čl. 1 a 4 Listiny. V této souvislosti se vyjádření zamýšlí nad důsledky eventuálního zrušení některých ustanovení, a v tomto směru zdůrazňuje, že napadený zákon je zákonem transformačním a že ustanovení navržená ke zrušení byla již naplněna. Závazky, které na kraje a obce na základě napadených ustanovení přešly, "pouhým" zrušením části zákona Ústavním soudem nepřejdou automaticky bez dalšího na stát. Ústavní soud podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy rozhoduje o zrušení zákonů nebo jejich jednotlivých ustanovení, jsou-li v rozporu s ústavním pořádkem, a tím vytváří prostor pro novou úpravu s ústavním pořádkem konformní. Pokud stát po eventuálním zrušení dotčených ustanovení nepřevezme výše uvedené závazky na základě smlouvy nebo jiné skutečnosti nebo se s ÚSC nevyrovná jinak, lze pouze spekulovat o tom, jaký postup tyto celky zvolí, aby se domohly zadostiučinění. Je nepochybné, že stát má povinnost poskytnout ÚSC určité finanční prostředky, aby mohly vykonávat jak působnost, kterou stát na ně přenese, tak i samostatnou působnost. Jak již konstatoval Ústavní soud v odůvodnění nálezu č. 53/2003 Sb., zákonná ustanovení o příspěvcích státu na výkon přenesené působnosti jsou strohá, avšak lze je ještě vykládat ústavně a mezinárodně konformním způsobem. Výše příspěvku na výkon přenesené působnosti ÚSC stanovuje sice exekutiva, ta se ale může, zejména co do výše příspěvků, pohybovat jen v rámci daném zákonem o státním rozpočtu. Nadto zákon č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosů některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům (zákon o rozpočtovém určení daní), ve znění pozdějších předpisů, zaručuje těmto celkům podíl na příjmech, který stát získá výběrem některých daní, a tím zaručuje do značné míry i stabilitu finančního postavení obcí a krajů. Na celý problém je třeba pohlížet komplexně, neboť výše prostředků, kterou může stát vynaložit na činnosti územních samosprávných celků, je omezena ekonomickou výkonností a hospodářskou situací státu, resp. státním rozpočtem. Veřejné rozpočty je třeba vnímat do určité míry jako spojené soustavy. Stát může vynaložit prostředky nikoliv podle požadavků ÚSC, ale podle možností, tedy podle výše svých příjmů. Z tohoto hlediska lze spíše souhlasit s názorem, že jde o problém ekonomický, tedy především politický, nikoliv o problém právní.
Ve vyjádření Ministerstva zdravotnictví se uvádí, že přijetím napadeného zákona byla završena druhá fáze reformy veřejné správy související s ukončením činnosti okresních úřadů a přenesením jejich působnosti na ÚSC. V rámci realizace postupu této reformy bylo nutné vypořádat také majetek státu, se kterým hospodařily organizační složky státu a státní organizace regionálního charakteru, u nichž okresní úřady vykonávaly zakladatelské či zřizovatelské funkce. Nejednalo se tedy o přenesení výkonu státní správy na ÚSC, ale o změnu vlastníka a s tím související změnu právního postavení uvedených státních institucí. Usnesením vlády č. 765 ze dne 25. 7. 2001 byl k tomuto účelu schválen Harmonogram legislativní přípravy zabezpečení druhé fáze reformy veřejné správy a Ministerstvu financí ve spolupráci s příslušnými resorty bylo uloženo vypracovat návrh zákona o přechodu majetku státu a o převodu zřizovatelských funkcí z okresních úřadů k příspěvkovým organizacím a organizačním složkám státu. Dnem 1. 7. 2002 tak nabyl účinnosti napadený zákon, na jehož základě se ke dni 1. 1. 2003 staly státní příspěvkové organizace, u nichž funkci zřizovatele vykonávaly k rozhodnému dni okresní úřady, příspěvkovými organizacemi krajů. Tyto organizace zůstaly nositeli všech závazků existujících k rozhodnému dni a zůstaly i nositeli práv a povinností z pracovněprávních vztahů. Na jednotlivé kraje ke stejnému dni přešla veškerá práva a jiné majetkové hodnoty státu, se kterými byly tyto organizace k rozhodnému dni příslušné hospodařit. Změnou zřizovatele nedošlo tak k přerušení činnosti příspěvkových organizací, neboť ty nezanikly, ale změnilo se pouze jejich právní postavení ze státních na nestátní. Nevznikají proto ani jejich právní nástupci a organizace nadále fungují pod jiným zřizovatelem se stejným IČ při nezměněných smluvních i pracovněprávních vztazích.
Ministerstvo zdravotnictví podle ustanovení § 10 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České socialistické republiky, ve znění pozdějších předpisů, a podle zákona č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu, ve znění pozdějších předpisů, řeší především otázky v oblasti poskytování zdravotní péče v souladu s potřebami společnosti a vytyčuje hlavní směry rozvoje zdravotnictví. Ministerstvo zdravotnictví není a nebylo podle platné právní úpravy [zákon č. 218/2000 Sb., ve znění pozdějších předpisů; zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole), ve znění pozdějších předpisů; zákon č. 147/2000 Sb., o okresních úřadech, ve znění zákona č. 320/2001 Sb.] oprávněno řešit problematiku financování ani jiným způsobem zasahovat do řízení zdravotnických zařízení v případě, že není jejich zřizovatelem. Hospodaření státních zdravotnických zařízení jako příspěvkových organizací upravují obecně platné právní předpisy, které se do konce roku 2002 vztahovaly i na zařízení v působnosti okresních úřadů. Nabytím účinnosti zákona č. 218/2000 Sb. byly okresní úřady a jimi zřizované a řízené subjekty součástí příslušné rozpočtové kapitoly - 380 v působnosti Ministerstva financí. S ohledem na to Ministerstvo zdravotnictví ve vyjádření konstatuje, že nemůže nést odpovědnost za individuální konkrétní výsledky hospodaření zdravotnických zařízení v působnosti jiných zřizovatelů.
Z vyžádaného vyjádření Asociace krajů České republiky ze dne 22. 5. 2003 je patrno, že Asociace se ztotožňuje se stanoviskem návrhu a potvrzuje skutečnost, že dluhy zdravotnických zařízení za stávajícího systému financování zdravotní péče nemohou být kraji v dohledné době uhrazeny. Na finanční uhrazení těchto dluhů by kraje musely použít finanční prostředky určené na financování jiných jim zákonem uložených povinností v oblasti např. školství, dopravy, kultury, životního prostředí, sociálních věcí apod. Nevyřešení dlouhodobě podceňované situace v oblasti zdravotnictví může v brzké době vážně ohrozit finanční stabilitu krajů nebo dostupnost poskytované zdravotní péče.
Vzhledem k tomu, že navrhovatelé ve svém návrhu problém závazků akcentují zejména v souvislosti s přecházejícími zdravotnickými zařízeními, vyžádal Ústavní soud také "zprávu vlády o stavu zadluženosti státních nemocnic, o řešení těchto dluhů a právním zajištění převodu nemocnic na kraje" ze dne 5. 12. 2002, kterou vláda projednala dne 5. 12. 2002, a vzala ji na vědomí Poslanecká sněmovna na své 8. schůzi dne 10. 12. 2002. V této zprávě se po úvodním konstatování změn, které přináší zákon č. 290/2002 Sb., mj. uvádí, že "otázka postavení zdravotnických zařízení měla být vyřešena zákonem č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, k čemuž nedošlo. Dlouze se diskutovalo v návaznosti na finanční indispozice nemocnic o budoucím právním postavení zdravotnických zařízení, především o tom, zda zdravotnická zařízení budou zařízeními státními nebo nestátními. Nakonec byla zvolena varianta tzv. zakonzervování příspěvkových organizací, potažmo i zdravotnických zařízení do doby speciální právní úpravy, čímž došlo k omezení jakýchkoliv zřizovatelských pozic. Zadlužení lůžkových zdravotnických zařízení, jejichž zřizovatelem je okresní úřad, není problém, který by vyvstal až okamžikem převodu na kraje. Některé nemocnice se v úhrnu v určité úrovni zadlužení pohybují po celou dobu existence v systému úhrad ze zdrojů zdravotního pojištění. V jednotlivých etapách docházelo k pokusům o řešení tohoto stavu, např. v roce 1995 dílčí změnou reálného způsobu ze zdravotních pojišťoven přechodem na úhradu stanoveným paušálem, který byl konstruován za určitého referenčního období v roce 1997, a současným poskytnutím úvěrů několika velkým nemocnicím a jednotlivým subjektům zdravotních pojišťoven, naposledy v roce 1997, tzv. plošné oddlužení. S dvouletým odstupem se realizoval konkrétní komplexní program, který reagoval na nejstarší závazky po lhůtě splatnosti zdravotnických zařízení, která splňovala stanovená kritéria. Zdrojem tohoto programu bylo částečně omezení investičního rozvoje navrhovaného v rozpočtu pro příslušný rok. Při obecném přesvědčení a jistotě, že se nepodaří výrazně navýšit zdroje z HDP pro zdravotnictví, byly v průběhu minulých období opakovaně předkládány návrhy na změny způsobu financování zdravotní péče většího či menšího rozsahu. Většina jich nebyla realizována". Dále se v této zprávě uvádí, že "státní rozpočet pro rok 2002 ani návrh rozpočtu pro rok 2003 nedisponuje zdroji pro vyrovnání bilancí jednotlivých převáděných nemocnic. Je proto nezbytné postupovat v souladu se zákonem č. 290/2002 Sb., který specifikuje plán těchto převodů s tím, že existují výrazné diference ve stavu hospodaření individuálních zdravotnických zařízení, kde nezastupitelný podíl má dosavadní zřizovatel, který měl bezprostřední vliv na řízení, a tím i hospodaření nemocnic". Zpráva konstatuje, že hodnota převáděného majetku značně přesahuje dosavadní stupeň zadlužení, k 30. 9. 2002 činily pohledávky u těchto zařízení přibližně 3,1 miliardy korun, závazky pak 3,8 miliardy korun. Hodnota dlouhodobého majetku představuje objem zhruba ve výši 42,2 miliard korun, který se převádí na kraje. Konkrétní řešení problémů dluhů zatěžujících přecházející zdravotnická zařízení zpráva postrádá. Z jejích příloh je pak patrno to, co je v textu konstatováno, totiž, že existují výrazné diference ve stavu hospodaření jednotlivých zdravotnických zařízení. Promítnuto do situace v jednotlivých krajích jsou závazky nemocnic (po odečtení pohledávek) následující: Hlavní město Praha - 6 875 000 Kč, Středočeský kraj - 213 013 000 Kč, Jihočeský kraj - 60 001 000 Kč, Plzeňský kraj - 47 579 000 Kč, Karlovarský kraj - 87 100 000 Kč, Ústecký kraj - 131 186 000 Kč, Liberecký kraj - 13 741 000 Kč, Královehradecký kraj - 151 312 000 Kč, Pardubický kraj - 100 951 000 Kč, Kraj Vysočina - 88 708 000 Kč, Jihomoravský kraj - 66 852 000 Kč, Olomoucký kraj - 0, Zlínský kraj 146 909 000 Kč, Moravskoslezský kraj 154 600 000 Kč.
V tomto směru z těsnopisecké zprávy o 43. a 47. schůzi Poslanecké sněmovny, 3. volební období, zjistil, že Poslanecká sněmovna zákon č. 290/2002 Sb. schválila po řádném projednání na své 47. schůzi konané dne 27. 3. 2002 (usnesením č. 2208), když z přítomných 159 poslanců jich pro návrh hlasovalo 85 a 69 proti. Z těsnopisecké zprávy ze 17. schůze Senátu, 3. funkční období, bylo dále prokázáno, že dne 14. 5. 2002 (usnesením č. 384) pro návrh ve znění touto komorou Parlamentu přijatých pozměňovacích návrhů hlasovalo z přítomných 64 senátorů 55, proti návrhu byli 2 senátoři. O návrhu vráceném Senátem (ve znění jeho pozměňovacích návrhů) posléze hlasovala Poslanecká sněmovna na své 51. schůzi dne 13. 6. 2002 tak, že z přítomných 188 poslanců se 91 vyslovilo pro a 80 jich bylo proti. Tímto hlasováním tedy nedošlo k přijetí návrhu v jeho Senátem upravené podobě. V následném hlasování o návrhu, v souladu s čl. 47 odst. 3 Ústavy tentokráte ve znění, v němž byl postoupen Senátu, se pro předmětný návrh (usnesením č. 2317) vyslovilo z téhož počtu přítomných zákonodárců 108 pro a 65 bylo proti. Poté byl zákon č. 290/2002 Sb. podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně publikován v částce 106 Sbírky zákonů, která byla rozeslána dne 28. 6. 2002. Předmětný zákon nabyl účinnosti dne 1. 7. 2002.
Podle navrhovatelů těmito ustanoveními dochází k nepřípustnému zásahu do ústavního práva na územní samosprávu, porušují ústavně zaručené vztahy mezi státem a ÚSC, nepřípustně zasahují do soukromoprávního postavení třetích osob a taktéž porušují právo na vlastnictví, garantované Listinou. Základním důvodem, který navrhovatele vedl k podání návrhu - jak výslovně uvádějí - je to, že v důsledku zákona přecházejí na kraje, obce a jejich příspěvkové organizace bez dalšího závazky náležející dosud státu, když stát takto nepřípustně řeší zadluženost svou a svých organizací, zejména v oblasti zdravotnictví.
K zákonnému vyjádření reformy veřejné správy, související s její decentralizací a dekoncentrací, spojené s konstituováním krajů, rozšířením výkonu státní moci v přenesené působnosti krajů a obcí a zrušením okresních úřadů se pak Ústavní soud vyjádřil v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 34/02, jímž byl zamítnut návrh skupiny senátorů Parlamentu České republiky na zrušení bodů 2, 5, 6, 7, 8, 9 a 11 čl. CXVII zákona č. 320/2002 Sb., o změně a zrušení některých zákonů v souvislosti s ukončením činnosti okresních úřadů. V odůvodnění tohoto nálezu Ústavní soud konstatoval, že ústavní garance územní samosprávy podle Ústavy je lakonická. Ústava zakládá právní subjektivitu ÚSC a počítá s tím, že samosprávné subjekty mají vlastní majetek a hospodaří podle vlastního rozpočtu (čl. 101 odst. 3 Ústavy). Počítá také výslovně s podílem ÚSC na výkonu státní moci na základě zákonného zmocnění (čl. 105 Ústavy). Posledně citovaný nález také zdůraznil, že český ústavní standard územní samosprávy je doplněn a obohacen standardem, který vyplývá z mezinárodních závazků České republiky, jmenovitě Charty místní samosprávy, sjednané 15. 10. 1985, jež vstoupila v účinnost pro Českou republiku 1. 9. 1999 publikací v České republice pod č. 181/1999 Sb. s tím, že práva zaručovaná Chartou územní samosprávě smluvních stran jsou rámcová. Charta také sama v řadě svých ustanovení počítá s podrobnou vnitrostátní právní úpravou a nezaručuje úplnou svobodu územní samosprávy. Zákony, popř. další předpisy, podle volby a tradic smluvních stran mohou proto podrobněji vymezovat obsah záležitostí spravovaných územní samosprávou, včetně těch, které má samospráva za povinnost sledovat, její organizaci a také určovat rámec pro hospodaření, přiznávat majetek a její finanční zdroje, nicméně, pokud jde o finanční zdroje, stanoví čl. 9 odst. 1 Charty, že místní společenství mají v rámci hospodářské politiky státu právo na přiměřené vlastní finanční zdroje, se kterými mohou v rámci svých pravomocí volně nakládat, a ty by měly být úměrné odpovědnosti stanovené Ústavou a zákonem (čl. 9 odst. 2 Charty). Již ve zmíněném nálezu Ústavní soud konstatoval, že rámec financování ÚSC (stejně jako vymezení jejich úkolů) nesmí vést při zachování hospodárnosti k jejich finančnímu kolapsu. (Uvedl také, že pohled na autoritativní delimitaci a působení delimitovaných pracovníků rušených okresních úřadů v rámci krajů pověřených měst a obcí ve světle Charty i Ústavy proto musí odviset od způsobu financování výkonu přenesené působnosti státem, se závěrem, že nedostatečné financování výkonu státní moci v přenesené působnosti ohrožuje samotnou existenci funkcí územní samosprávy.) Na tyto úvahy lze co do jejich argumentačního základu, s ohledem na posuzovanou materii, obdobně navázat i v nyní projednávané věci.
Dle výchozí teze, na níž je koncepce samosprávy vybudována, je základem svobodného státu svobodná obec, dále potom z pohledu významu regionálního na vyšším stupni územní hierarchie samosprávné společenství občanů, jímž je podle Ústavy kraj. Při tomto pojetí veřejné správy budované zezdola musí být samosprávě, jakožto významnému prvku demokratického právního státu, imanentní postulát, dle něhož ÚSC musí mít reálnou možnost záležitosti a otázky místního významu, a to i ty, jež pro svou povahu přesahují regionální rámec a o nichž rozhoduje ve své samostatné působnosti, řešit na základě svého svobodného uvážení, kdy je formou zastupitelské demokracie realizována vůle zastoupených na lokální a regionální úrovni a toliko odpovědností k voliči a na základě zákonného a ústavního rámce ve svém konkrétním projevu posléze limitována (čl. 101 odst. 4 Ústavy). Územní samosprávné celky reprezentující územní společenství občanů musí tak mít - prostřednictvím autonomního rozhodování svých zastupitelských orgánů - možnost svobodně rozhodnout, jakým způsobem naloží s finančními prostředky, jimiž jsou pro plnění úkolů samosprávy vybaveny. Právě hospodaření se svým majetkem samostatně na vlastní účet a vlastní odpovědnost je atributem samosprávy. Nutným předpokladem naplnění efektivního výkonu funkcí územní samosprávy je tedy i existence vlastních a dostatečných finančních, resp. majetkových zdrojů.
V uvažovaném oboru rozebírané problematiky je třeba mít na zřeteli zejména stav těch organizací, jimiž jsou z nepominutelné části zdravotnická zařízení. U těch převažují - jak plyne i z vyjádření Asociace krajů České republiky - nezanedbatelné dluhy, dosahující v jednotlivých případech řádově i desítek až stovek miliónů korun, jež jsou způsobilé rozpočet územního samosprávného celku výrazným způsobem ovlivnit, a to zejména tam, kde je takto dluhy zatížených zdravotnických zařízení v rámci daného ÚSC větší počet. Zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů, sice určuje pravidla pro hospodaření s finančními prostředky, jejichž příjem do budoucna je ÚSC jinými zákony zajišťován - zejména zákonem č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosů některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům (zákon o rozpočtovém určení daní), ve znění pozdějších předpisů - to však nemění nic na tom, že v samotném počátku činnosti těchto subjektů jsou tyto subjekty zatěžovány břemenem, které bylo vyvoláno činností státu či jeho organizací, a je tak zřejmé, že tento fakt může výrazným způsobem ovlivňovat samosprávné aktivity a zabránit územním samosprávným celkům vynakládat finanční prostředky určené k vlastním samosprávným činnostem tak, aby sloužily předvídanému účelu (čl. 101 odst. 3 Ústavy). Nicméně opodstatněnost kroku, kdy stát v rámci reformy veřejné správy převedl na ÚSC určitý majetek, však zpochybňovat nelze, neboť ta je dána důvody, které vycházejí z historicky potvrzeného přesvědčení, na základě něhož především právě ti, jichž se záležitosti s ním spjaté týkají a jimž tento majetek ve svých funkcích bezprostředně slouží, jsou schopni a z povahy věci i ochotni a motivováni k tomu, aby jej spravovali s péčí řádného hospodáře, a to mnohdy lépe než centrálně organizovaná státní moc, a mnohem účinnějším, plnohodnotným způsobem. Decentralizace úkolů a s tím související převod majetku také není něčím ústavně nepřijatelným. Spojení tohoto kroku s následným převodem či dalším trváním závazků s tímto majetkem spjatých však předpokládá další řešení, a to v návaznosti na systém daní, dotací a podobných dávek. Stát by se totiž neměl - bez dalšího - zbavovat odpovědnosti za dluhy, jež vznikly v době jeho hospodaření s převáděným majetkem a které jsou důsledkem předchozí ztrátové realizace vlastnického práva, případně i nedodržování právních předpisů [ustanovení § 53 a násl. zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla)]. Již vůbec by tak činit neměl v relaci k takovým subjektům, jejichž prostřednictvím by měly být plněny i jeho úkoly spočívající v zajišťování základních práv plynoucích z čl. 31 Listiny, garantem jejichž dodržování je on sám. Takové jednání suveréna již navozuje úvahy o zneužití státní moci na úkor ÚSC. Byť se jedná o diametrálně odlišnou situaci, nabízí se v daném kontextu i poukaz na v horizontální rovině v soukromém právu vyjádřenou a obecně spravedlivou premisu, dle níž za dluhy váznoucí na věci - i v případech bezúplatného převodu - zásadně odpovídá zcizitel (§ 500 odst. 2 občanského zákoníku), a to i z pohledu argumentu a minori ad maius.
Poněkud jiná je však podle Ústavního soudu situace při posuzování ustanovení § 3 a § 6 zákona č. 290/2002 Sb., jimiž je nový vlastník (obec, kraj) ve vztahu k nemovitým věcem omezen v jejich užívání, a to po dobu deseti let ode dne jejich nabytí, pouze k účelu, ke kterému byly užívány ke dni přechodu s tím, že stanou-li se před uplynutím této doby pro obec (kraj) podle místních předpokladů a zvyklostí pro tento účel nepotřebnými a ta (ten) je nevyužije k sociálním, školským či zdravotnickým účelům, musí být nabídnuty k bezúplatnému převodu do vlastnictví státu.
Omezení vlastnického práva, v tomto případě stanovené zákonem, s přesným, konkrétně vymezeným a určitým stanovením účelu tohoto omezení ve výše zmíněném veřejném zájmu nevykazuje při jeho stanovení prvky libovůle a se zřetelem k argumentům, o něž se opírá, nenaplňuje znaky protiústavnosti (na rozdíl od stavu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 1/02, nález vyhlášený pod č. 404/2002 Sb. a uveřejněný ve Sbírce rozhodnutí, svazek 27, nález č. 104). Takto přijatý závěr je třeba chápat v souvislosti s probíhající transformací prováděnou v rámci reformy veřejné správy. V rámci tohoto procesu lze přisoudit veřejnému zájmu způsobilost být v obecné rovině přípustným, rozumně ospravedlnitelným důvodem omezení vlastnického práva územních samosprávných celků.
Z rozhodovací praxe Ústavního soudu plyne, že k omezení základních práv a svobod může dojít v případě jejich kolize s jinou ústavně chráněnou hodnotou, jež nemá povahu základního práva či svobody, a to i v případě naléhavého veřejného zájmu. Uvažované omezení je pak nutno posuzovat z pohledu principu proporcionality - nálezy Ústavního soudu ve věcech sp. zn. Pl. ÚS 4/94 (vyhlášen pod č. 214/1994 Sb.; uveřejněn ve Sbírce rozhodnutí, svazek 2, nález č. 46), sp. zn. Pl. ÚS 15/96 (vyhlášen pod č. 280/1996 Sb.; uveřejněn ve Sbírce rozhodnutí, svazek 6, nález č. 99), sp. zn. Pl. ÚS 25/97 (vyhlášen pod č. 159/1998 Sb.; uveřejněn ve Sbírce rozhodnutí, svazek 11, nález č. 53), sp. zn. Pl. ÚS 16/98 (vyhlášen pod č. 68/1999 Sb.; uveřejněn ve Sbírce rozhodnutí, svazek 13, nález č. 25), sp. zn. Pl. ÚS 3/02 (vyhlášen pod č. 405/2002 Sb.; uveřejněn ve Sbírce rozhodnutí, svazek 27, nález č. 105) - z nichž nález sp. zn. Pl. ÚS 15/96 se rovněž zabýval ústavností omezení vlastnického práva samosprávného celku, přičemž na závěry v uvedeném nálezu přijaté lze navázat i v nyní projednávané věci.
Takto je třeba říci, že předmětné omezení vlastnického práva umožňuje dosáhnout sledovaného cíle, jímž je respektování legitimního veřejného zájmu na existenci sociálních, školských a zdravotnických zařízení (kritérium vhodnosti, resp. princip způsobilosti naplnění účelu). Kritérium potřebnosti coby další komponent principu proporcionality potom vyplývá již ze samotné nutnosti kontinuálního zachování (po určité časové období) existence těchto zařízení, a to i se zřetelem na základní právo zakotvené v čl. 31 Listiny. Rovněž při posuzování závažnosti obou chráněných hodnot se posléze nejeví dané omezení obsahově neúměrné a ve světle obecně akceptovatelné a sdílené hierarchie hodnot je nelze v daných souvislostech odmítat absolutně. Jeho časové omezení by však mělo být determinováno toliko relativně krátkým přechodným časovým úsekem, v němž by mělo dojít k získání potřebných poznatků umožňujících zodpovědně s nabytým majetkem naložit způsobem dle vlastního svobodného uvážení vlastníka, tj. příslušného ÚSC. Desetiletým obdobím limitovaná újma na základním právu zaručovaném čl. 11 odst. 1 Listiny se však jeví jako zjevně nepřiměřená ve vztahu k zamýšlenému cíli, neboť toto právo již omezuje natolik, že svými negativními důsledky - pro svou z pohledu časového nadmíru konstruovanou "dočasnost" - přesahuje pozitiva, jež představují sledování veřejného zájmu. Není tak evidentně z pohledu principu proporcionality v napadených ustanoveních naplněno kritérium přiměřenosti v užším smyslu. Ve vztahu k ústavnímu požadavku šetření podstaty a smyslu omezovaného vlastnického práva (čl. 4 odst. 4 Listiny) je v posuzované věci ze základní vlastnické triády (ius possidendi, ius utendi et ius fruendi, ius disponendi) dotčeno právo majetek užívat a s ním disponovat ve smyslu jeho zcizení, a to po dobu deseti let, kdy s odkazem na výše uvedené nelze považovat přijaté řešení, co do jeho časového aspektu, za odpovídající principu přiměřenosti, a které tedy vykazuje znaky protiústavnosti. Právní rámec § 3 a § 6 zákona č. 290/2002 Sb. v tomto směru zřetelně vybočuje z mezí a hledisek přípustnosti zásahu do vlastnického práva, neboť desetiletá doba tohoto omezení se v daných souvislostech, s přihlédnutím ke všem aspektům uvažované problematiky, nejeví jako adekvátní.
Ve vztahu k napadenému (dočasnému) omezení vlastnického práva není možno tudíž na jedné straně přehlížet jeho přesně stanovené, určité, rovné a tedy i ústavně akceptovatelné podmínky (čl. 11 odst. 1 Listiny, čl. 1 odst. 1 Ústavy), Ústavní soud je však na druhé straně přesvědčen o tom, že s požadavkem plynoucím z čl. 4 odst. 4 Listiny může korespondovat pouze taková právní úprava, jež by toto omezení zakládala pouze ve zcela nezbytném časovém rozsahu, kterým lze rozumět toliko minimální časové, a to zřetelně prima facie "přechodné" údobí.