Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2002-04925-de-enero-21-de-2016?documento=jurcol&contexto=jurcol_82e6ace908074bcb8fa8aaea68cf76b2&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-11-14 09:22:20
Document Index: 131561374

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 71', 'artículo 13', 'artículo 58', 'artículo 70', 'artículo 71', 'artículo 34', 'artículo 58', 'artículo 58', 'artículo 58', 'artículo 58', 'artículo 6', 'artículo 58', 'artículo 58', 'artículo 50', 'artículo 49', 'artículo 71', 'artículo 71', 'artículo 58', 'artículo 62', 'artículo 21', 'artículo 58', 'artículo 65', 'artículo 63', 'artículo 68', 'artículo 66', 'artículo 71', 'artículo 84', 'artículo 58', 'artículo 61', 'artículo 58', 'artículo 71']

﻿ Sentencia 2002-04925 de enero 21 de 2016
SENTENCIA 2002-04925 DE 21 DE ENERO DE 2016
CONTENIDO:UNIFICACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA RESPECTO DE LA DEMANDABILIDAD DE LOS ACTOS EXPEDIDOS DENTRO DEL PROCESO DE EXPROPIACIÓN ADMINISTRATIVA. SE PRECISA, QUE SE ADOPTAN LOS SIGUIENTES CRITERIOS EN ARAS DE UNIFICAR LA JURISPRUDENCIA: (I) TODO PROCEDIMIENTO EXPROPIATORIO DEBE RESPETAR EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD COMO EXPRESIÓN DEMOCRÁTICA DEL ESTADO SOCIAL DE DERECHO(II) NO PUEDE HABER ACTOS EXENTOS DE CONTROL JUDICIALSE PROSCRIBE LA INEXISTENCIA DE CONTROLES JUDICIALES RESPECTO DE LAS ACTUACIONES RESULTANTES DEL EJERCICIO DEL PODER PÚBLICO EN MATERIA EXPROPIATORIA(III) LOS ACTOS QUE DECLARAN LOS MOTIVOS DE UTILIDAD PÚBLICA O DE INTERÉS SOCIAL CREAN UNA SITUACIÓN JURÍDICA PARTICULAR Y CONCRETAPRODUCEN EFECTOS JURÍDICOS INMEDIATOS Y DIRECTOS RESPECTO DEL ADMINISTRADO(IV) LA REVISIÓN JUDICIAL DE LOS MOTIVOS DE UTILIDAD PÚBLICA O DE INTERÉS SOCIAL SE PUEDE HACER VÍA JUDICIAL A TRAVÉS DEL EJERCICIO DE ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO(V) LA ACCIÓN ESPECIAL CONTENCIOSO – ADMINISTRATIVA TAMBIÉN PROCEDE CONTRA EL ACTO ADMINISTRATIVO QUE DECIDE LA EXPROPIACIÓN CON EL FIN DE “OBTENER SU NULIDAD Y EL RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO LESIONADO, O PARA CONTROVERTIR EL PRECIO INDEMNIZATORIO RECONOCIDO”, AL TENOR DE LO DISPUESTO EN EL ARTÍCULO 71 DE LA LEY 388 DE 1997. FINALMENTE, SE HACE ÉNFASIS QUE LA DECISIÓN GUARDA RELACIÓN CON LA EXPROPIACIÓN ADMINISTRATIVA FIGURA DIFERENTE A LA EXPROPIACIÓN JUDICIAL.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD, ACTO ADMINISTRATIVO, EXPROPIACIÓN ADMINISTRATIVA, NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO, UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL, ACTO ADMINISTRATIVO DE EXPROPIACIÓN
Sentencia 2002-04925 de enero 21 de 2016
Ref.: 050012331000200204925 01
Actor: Jesús Leonel Acosta Vélez
Corresponde a la Sala examinar los argumentos expuestos por el actor en el recurso de apelación, a los cuales se circunscribirá el análisis en esta instancia, para determinar si es dable o no revocar la sentencia proferida el 20 de mayo de 2011 por la Sala segunda de decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia.
El actor considera que el municipio de Medellín violó el debido proceso al expropiar el inmueble de su propiedad, pues, a su juicio, i) no le pagó una suma justa de dinero como indemnización y ii) porque no le notificó en debida forma la Resolución 010 de 2002 (11 de enero)(4).
Por su parte, la Sala segunda de decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia manifestó que las resoluciones 010 de 2002 (11 de enero) y 667 de 2002 (26 de junio) no estaban viciadas de nulidad, al constatar que el actor enajenó voluntariamente su inmueble y porque al amparo de lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley 9ª de 1989(5), dichos actos no eran susceptibles “…de recurso o acción contencioso administrativa”.
En este orden de ideas, los problemas jurídicos que debe resolver la Sala en el presente caso se circunscriben a establecer: i) si el trámite adelantado por el municipio de Medellín fue el de una expropiación o no, ii) si el precio que se pagó a título indemnizatorio fue injusto o desproporcional y iii) si la Resolución 010 de 2000 (11 de enero) se notificó en debida forma.
Empero, antes de examinar el caso concreto es necesario hacer algunas precisiones acerca de i) la expropiación como institución jurídica, ii) el trámite que debe adelantarse para hacer una expropiación administrativa y iii) la normativa que regula la manera como debe realizarse el avalúo del precio indemnizatorio en una expropiación administrativa.
1.1. La expropiación como institución jurídica.
La Constitución Política de 1991 consagra en su artículo 58 la función social de la propiedad y a renglón seguido dispone que por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa, y que en los casos que determine el mismo, dicha expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a una posterior acción contencioso-administrativa.
A estos efectos, es necesario hacer referencia a que la Carta Política de 1886 dispuso en sus artículos 31(6) y 32(7) la posibilidad de realizar expropiaciones por mandamiento judicial, siempre que hubiera graves motivos de utilidad pública, definidos por el legislador, y previa indemnización del valor de la propiedad. Para regular el anterior mandato superior, el legislador expidió el Código de Procedimiento Civil(8), el cual reguló en sus artículos 451 a 459 el procedimiento expropiatorio en sede judicial; y la Ley 9ª de 1989(9), la cual determinó en su capítulo III la normativa correspondiente para adquirir bienes por enajenación voluntaria y por expropiación.
Ahora bien, con el fin de armonizar y actualizar las disposiciones contenidas en la Ley 9ª de 1989 con las nuevas normas establecidas en la Constitución Política, el legislador expidió la Ley 388 de 1997(10), la cual en su capítulo VII regula lo concerniente a la adquisición de inmuebles por enajenación voluntaria y expropiación judicial, y en el capítulo VIII lo referente a la expropiación administrativa. Ello, claro está, porque la nueva Carta Política creó una nueva modalidad de expropiación —aquella que se puede adelantar por vía administrativa— y porque la Ley 9ª de 1989 únicamente regulaba lo concerniente a la expropiación judicial.
Así las cosas, se tiene que actualmente el régimen de expropiación para efectos de reforma urbana lo componen la Ley 9ª de 1989, que regula la figura de expropiación por vía judicial; la Ley 388 de 1997, que modificó algunos procedimientos de la expropiación judicial y reguló expresamente la expropiación por vía administrativa; y los artículos 451 a 459 del Código de Procedimiento Civil, que contienen la normas generales del procedimiento para la expropiación por vía judicial.
1.2. Trámite que debe adelantarse para hacer una expropiación administrativa.
La expropiación administrativa se da sólo en los casos específicos que determina el legislador y siempre que se cumplan dos requisitos, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 63(11) y 64 de la Ley 388 de 1997: i) que se presenten motivos de utilidad pública o interés social específicos que autorizan este tipo de expropiación o ii) que existan las condiciones de urgencia taxativamente mencionadas en la ley(12).
Así las cosas, debe destacarse que el procedimiento de expropiación administrativa debe agotar varias etapas a fin de que pueda cumplir con su cometido: i) la oferta de compra, ii) la negociación y iii) el proceso expropiatorio propiamente dicho.
Respecto de la etapa de oferta de compra debe indicarse que inicia con la expedición de un acto administrativo que contiene la información de la oferta de compra que se hace al propietario del bien que se pretende expropiar. Según lo disponen los artículos 66(13) y 67(14) de la Ley 388 de 1997, en ella se expide un acto administrativo de expropiación que informa al propietario del bien al que prende hacerse la administración, la posibilidad de negociar directamente la compra de éste, por el precio consignado en el acto, así como las condiciones de pago del precio.
Una vez agotada la primera etapa comienza la subsiguiente, consistente en la negociación. En ella, según lo dispone la Ley 388 de 1997 se busca, entre otras cosas, modificar el precio base que la administración fijó en la oferta(15) y terminar el proceso anticipadamente por la enajenación voluntaria del bien. Esta etapa dura máximo 30 días, contados a partir de la ejecutoria del acto que determina que la expropiación se hará por vía administrativa.
En palabras de la Corte Constitucional (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) debe destacarse lo siguiente de ésta etapa: “En el caso de la expropiación por vía administrativa, vencido el plazo para la negociación directa sin que se haya perfeccionado el contrato de promesa de compraventa, la autoridad competente, mediante acto administrativo motivado, decide unilateralmente la expropiación, el precio del bien y las condiciones de pago”(16).
Así las cosas, se tiene que una vez la administración expide la resolución de expropiación, finiquita la etapa de negociación para dar lugar al proceso expropiatorio propiamente dicho.
Por último, la tercera etapa inicia con la expedición de un nuevo acto administrativo por parte de la administración —que identifica, entre otras cosas, el bien expropiado, el valor del precio indemnizatorio y la forma de pago— el cual tiene como principal efecto que el derecho de propiedad sobre el bien se traslade a la entidad que decreta la expropiación, una vez se registre en la oficina de registro de instrumentos públicos. Si la entidad no realiza el pago de la indemnización o no acredita su depósito dentro de los términos del artículo 70 de la Ley 388 de 1997, la decisión de expropiación no producirá efecto alguno y la entidad deberá surtir nuevamente el proceso expropiatorio(17).
Según lo dispone el artículo 71(18) de la Ley 338 de 1997, en caso de que el acto expropiatorio sea aquel que se expide para adelantar la expropiación por vía administrativa, se podrá incoar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, dentro de los cuatro meses siguientes a la ejecutoria de la respectiva decisión, ante el tribunal administrativo en cuya jurisdicción se encuentre el inmueble expropiado, en primera instancia.
1.3. Unificación de la jurisprudencia respecto de la demandabilidad de los actos expedidos dentro del proceso de expropiación administrativa.
En Sentencia de 11 de diciembre de 2015 (M.P. Roberto Augusto Serrato Valdés) la Sala unificó su postura acerca de la demandabilidad de los actos expedidos dentro del proceso de expropiación administrativa. En dicha providencia se expusieron las siguientes consideraciones:
“…para que proceda la extinción del derecho de propiedad, se debe cumplir con los siguientes presupuestos(19):
“1. La existencia de una ley en la que el legislador defina cuáles son los motivos de utilidad pública o de interés general que pueden dar lugar a la expropiación, como una forma de garantizar el principio de legalidad.
2. La intervención de la jurisdicción, que a través de sus jueces y por medio de una sentencia judicial, debe determinar la procedencia de la expropiación en un caso concreto, intervención ésta que garantiza los derechos al debido proceso y a la defensa del particular que verá afectado el dominio que legítima y legalmente viene ejerciendo.
3. El pago de una indemnización previa a la expropiación que resarza los perjuicios que se le causen al particular con la orden de extinción de dominio en favor del Estado”.
Con fundamento en los anteriores requisitos, es que se ha entendido que son tres los pilares en los cuales descansa la figura de la expropiación, i) el principio de legalidad fundamento de todo Estado de Derecho, ii) la efectividad del derecho de defensa y del debido proceso del particular que va a ser expropiado y iii) el pago de una indemnización que no haga de la decisión de la administración un acto confiscatorio, expresamente prohibido en el artículo 34 de la Constitución”(20).
No obstante lo anterior, fue el propio constituyente de 1991, quien consagró las excepciones a cada uno de ellos, y al efecto dispuso que podrá haber expropiación sin indemnización; que no solo procederá la expropiación judicial sino también la administrativa, y que en caso de controversia no se pueden discutir los motivos de utilidad pública ni interés general definidos previamente por el legislador(21), todo ello en su redacción primigenia.
En cuanto éste último, para la Sala es claro que se trataba de un límite especial al contenido de la función de control judicial sobre los actos administrativos, expedidos dentro del proceso expropiatorio que trajo la Constitución Política de 1991.
En efecto, como se precisó, el artículo 58, en su redacción original, disponía que las razones de equidad, así como los motivos de utilidad pública o de interés social, invocados por el legislador, no podían ser controvertibles judicialmente(22). El artículo era del siguiente tenor:
“ART. 58.—Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores.
Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivo de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público social.
Por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa. Ésta se fijará consultando los intereses de la comunidad y del afectado. En los casos que determine el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior acción contenciosa administrativa, incluso respecto del precio.
Las razones de equidad, así como los motivos de utilidad pública o de interés social, invocados por el legislador, no serán controvertibles judicialmente” (negrillas y subrayado fuera de texto).
En este sentido, dentro de las controversias que se originaban respecto del proceso expropiatorio no resultaba posible plantear discusión alguna sobre los motivos invocados por el legislador en relación con la declaración de interés público o de utilidad social.
La anterior fue la regla que imperó hasta que el propio Congreso de la República, en uso de su facultad para reformar la Constitución consagrada en los artículos 114 y 374 de la Constitución Política, eliminó el inciso final del artículo 58 de la Carta Política, a través del Acto Legislativo 01 de 1999, como se advierte a continuación:
“ACTO LEGISLATIVO 01 DE 1999
“Por el cual se reforma el artículo 58 de la Constitución Política.
“ART. 1º—El artículo 58 de la Constitución Política, quedará así:
“ART. 58.—Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social.
La eliminación del mencionado inciso, hizo desaparecer la prohibición impuesta por el constituyente de 1991 para controvertir judicialmente “los motivos de utilidad pública o de interés social” definidos por el legislador para sustentar una decisión de expropiación.
Como se lee en la Gaceta del Congreso 245 de 30 de octubre de 1998 (fls. 5 y 6)(23), la decisión del Congreso para suprimir dicha prohibición, tuvo los siguientes fundamentos:
“Esto nos lleva a considerar otros principios fundamentales de la Carta: También somos estado de derecho y el principio de legalidad expresado particularmente en el artículo 6º, es pilar para que no haya actos del Estado exentos de control y mucho menos contrarios a la Constitución.
“La expropiación debe respetar estos principios, y es aquí donde la previsión normativa del inciso final del artículo 58 de la Carta resulta fuera de contexto, cuando no contradictorio con los postulados que como principios fundamentales trae el título primero de la Carta. Una expropiación por razones de equidad no controvertible judicialmente, es extraño al marco general de derechos y garantías de los propietarios de los bienes y derechos en Colombia; una ley cuyo contenido de utilidad pública o de interés social no pueda discutirse en los tribunales es un acto dictatorial del legislador que desconoce la primacía de la Constitución y el debido proceso.
“Las anteriores razones, expuestas por doctrinantes y tratadistas desde el momento mismo en que entró a regir la Constitución de 1991 nos llevan a proponer a los honorables senadores respaldar la propuesta de los proyectos de acto legislativo, pero en el sentido de derogar los incisos 5º y 6º del actual artículo 58 de la Constitución” (negrillas fuera de texto).
Así pues, se proscribió la ausencia de control judicial en el marco del principio de legalidad, entendido éste como el ejercicio del poder público de acuerdo con las prescripciones del ordenamiento jurídico, toda vez que no puede existir acto sin juicio dentro de un Estado de Derecho.
Ahora bien, dilucidado el sentir del constituyente en cuanto a la necesidad de garantizar la tutela judicial respecto de los motivos de utilidad pública o de interés social dentro del proceso expropiatorio, para la Sala resulta imperioso determinar el momento en el cual se accede a la administración de justicia para hacerlo efectivo.
De esta manera, la Sala estima que el mismo se encuentra determinado por la naturaleza del acto, de acuerdo con lo consagrado en los artículos 49 y 50 del Código Contencioso Administrativo, los cuales disponen que solo pueden impugnarse los actos administrativos definitivos más no los de trámite o preparatorios.
En efecto, el artículo 50 del Código Contencioso Administrativo preceptúa que por regla general los recursos sólo proceden contra los actos administrativos que finalicen las actuaciones en sede administrativa, indicando que son actos definitivos, los que “ponen fin a una actuación administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto; los actos de trámite pondrán fin a una actuación cuando hagan imposible continuarla”.
De la misma manera el artículo 49 ibídem, regula el tópico de los recursos en los siguientes términos: “no habrá recurso contra los actos de carácter general, ni contra los de trámite, preparatorios, o de ejecución excepto en los casos previstos en norma expresa”.
Los actos de trámite “son instrumentos que permiten desarrollar en detalle los objetivos y funciones de la administración, de esta manera la existencia de estos actos no se explica por sí sola, sino en la medida en que forman parte de una secuencia o serie de actividades unidas y coherentes dentro de una actuación administrativa”(24). Por el contrario, los actos definitivos ponen fin a la actuación, de modo que en ellos se agota la actividad de la administración, o tan sólo queda pendiente la ejecución de lo decidido.
En este contexto y en lo atinente a los actos a través de los cuales se declaran los motivos de utilidad pública o de interés social, la Sala rectifica el criterio que sostiene que ellos dentro del proceso expropiatorio sólo cumplen una función preparatoria en la expedición de los actos que finalmente ordenan la expropiación, dado que lo mismos sí crean una situación jurídica particular y concreta.
En efecto, se trata de un acto que produce efectos jurídicos inmediatos y directos respecto del administrado, por cuanto ordena adelantar e iniciar el trámite expropiatorio respecto de unos bienes determinados.
Lo anterior cobra mayor fuerza en el entendido de que el mismo constituye la etapa inicial del procedimiento expropiatorio sin el cual no resulta posible habilitar a la autoridad para adelantarlo; no puede olvidarse que entre al acto expropiatorio y el que declara las condiciones de utilidad pública e interés social existe una relación de causa a efecto, pues sin la existencia de los primeros no pueden expedirse los segundos(25).
Bajo los conceptos que anteceden, el acto administrativo en estudio, al estar llamado a generar perjuicios al administrado, es pasible de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, lo anterior sin perjuicios de los instrumentos procesales de impugnación dispuestos en el ordenamiento jurídico frente a la decisión de expropiación por vía administrativa, al tenor de lo dispuesto en artículo 71 de la Ley 388 de 1997, el cual dispone:
“ART. 71.—Proceso contencioso administrativo. Contra la decisión de expropiación por vía administrativa procede acción especial contencioso-administrativa con el fin de obtener su nulidad y el restablecimiento del derecho lesionado, o para controvertir el precio indemnizatorio reconocido, la cual deberá interponerse dentro de los cuatro meses calendario siguientes a la ejecutoria de la respectiva decisión. El proceso a que da lugar dicha acción se someterá a las siguientes reglas particulares (…)” (negrillas fuera de texto).
En conclusión, la Sala adopta los siguientes criterios en aras de unificar la jurisprudencia:
— Todo procedimiento expropiatorio debe respetar el principio de legalidad como expresión democrática del Estado Social de Derecho.
— No puede haber actos exentos de control judicial; se proscribe la inexistencia de controles judiciales respecto de las actuaciones resultantes del ejercicio del poder público en materia expropiatoria.
— Los actos que declaran los motivos de utilidad pública o de interés social crean una situación jurídica particular y concreta; producen efectos jurídicos inmediatos y directos respecto del administrado.
— La revisión judicial de los motivos de utilidad pública o de interés social se puede hacer vía judicial a través del ejercicio de acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
— La acción especial contencioso-administrativa también procede contra el acto administrativo que decide la expropiación con el fin de “obtener su nulidad y el restablecimiento del derecho lesionado, o para controvertir el precio indemnizatorio reconocido”, al tenor de lo dispuesto en el artículo 71 de la Ley 388 de 1997.
Se hace énfasis que la decisión guarda relación con la expropiación administrativa figura diferente a la expropiación judicial.
1.4. Normatividad que regula la manera como debe realizarse el avalúo del precio indemnizatorio en una expropiación administrativa.
Esta línea de pensamiento ha sido seguida por la Corte Constitucional, quien en Sentencia C 153 de 1994 dijo que la indemnización que se paga al propietario del bien que se expropia debe comprender no sólo el valor del bien sino el de “…los daños que sean consecuencia directa e inmediata de la expropiación”. Precisamente, por ello, señala más adelante que “…la indemnización prevista en el artículo 58 de la Constitución es reparatoria y debe ser plena, ya que ella debe comprender el daño emergente y el lucro cesante que hayan sido causados al propietario cuyo bien ha sido expropiado”(26).
No en vano el artículo 62 de la Ley 388 de 1997 señala: “La indemnización que decretare el juez comprenderá el daño emergente y el lucro cesante. El daño emergente incluirá el valor del inmueble expropiado, para el cual el juez tendrá en cuenta el avalúo comercial elaborado de conformidad con lo aquí previsto.” Asimismo, en Sentencia de 26 de septiembre de 2013 (M.P. Guillermo Vargas Ayala) esta Sala dijo “…en cuanto el lucro cesante, el avaluador debe verificar las condiciones mismas del inmueble y determinar si se encuentra destinado a actividades productivas o si sobre él recae una afectación que limite temporal o definitivamente los posibles ingresos de los propietarios, sin que dichos valores sean tenidos en cuenta para el avalúo del bien sino para el precio indemnizatorio, todo esto siguiendo las reglas contenidas en el artículo 21 del Decreto 1420 de 1998 y sin perjuicio de que el particular aporte elementos probatorios que demuestren que la cuantía de los daños materiales supere el monto estimado en el avalúo, caso en el cual, deberá incrementarse el quantum de la indemnización”(27).
En sentido similar, esta Sala, en Sentencia de 14 de mayo de 2009 (M.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta) señaló: “debe entenderse que la decisión de expropiar un bien del dominio privado, comporta necesariamente la obligación de indemnizar el daño, todo el daño y nada más que el daño, esto es, sin pecar por exceso o por defecto, pues es claro que una indemnización que exceda los límites de lo justo, o que resulte ser parcial o incompleta, se aparta del postulado de justicia consagrado por el constituyente. Así las cosas, toda indemnización que se torne írrita o injusta ocasiona un menoscabo o desmedro económico al patrimonio de la persona afectada con la expropiación, a quien le asiste el derecho subjetivo de ser indemnizada conforme a la garantía constitucional ya mencionada”(28).
La forma de pago del precio de adquisición podrá ser en dinero o en especie, en títulos valores, derechos de construcción y desarrollo, derechos de participación en el proyecto a desarrollar o permuta…” se subraya y se resalta)
Estos artículos permiten diferenciar el llamado “precio de adquisición” del “precio indemnizatorio”, pues mientras el primero hace referencia al valor del inmueble, establecido conforme el avalúo que para dichos efectos realiza la entidad correspondiente; el segundo comprende, además de aquel, el daño emergente y el lucro cesante, así como los demás perjuicios que merezcan ser resarcidos para garantizar una indemnización integral.
Sobre el particular los artículos 25 del Decreto 1420 de 1998(29) y 1º a 4º de la Resolución 762 de 1998 (23 de octubre)(30) disponen que para la elaboración de los avalúos a que se refiere la Ley 388 de 1997 debe aplicarse uno de los siguientes métodos, o si el caso lo amerita varios de ellos:
En suma, esta es la normativa a la que debe acudir la autoridad administrativa para fijar el precio indemnizatorio del bien que es materia de expropiación administrativa, pues debe garantizar que éste repare de forma plena al perjuicio ocasionado.
1.5. Fondo del asunto
El 11 de enero de 2002 el secretario de planeación de la alcaldía de Medellín expidió la Resolución 010, con el fin de declarar la existencia de condiciones de urgencia para adelantar la adquisición, por razones de utilidad pública e interés social, de los inmuebles “localizados en la manzana calle 41 - carrera 45 del Barrio Niquitao…”. Se lee en el acto:
“RESOLUCIÓN 010 DE 2002
“Por medio de la cual se declara situación de urgencia para la adquisición de inmuebles en el Barrio Niquitao”.
El secretario de planeación (E), en uso de sus atribuciones legales, en especial las conferidas en los artículos 58, 63, 64 y 65 de la Ley 388 de 1997, de conformidad con la competencia asignada en el Acuerdo Municipal 62 de 1999 y,
2. Que en el plan de desarrollo 2001-2003 se pretende en este trienio, como recurso en la regulación de la oferta habitacional y para garantizar un proceso sostenido en generación de vivienda en la disminución déficits, ampliar el banco inmobiliario, mediante la adquisición de inmuebles en suelo urbanizado y para urbanizar.
6. Que de conformidad con el literal e) del artículo 58 de la Ley 388 de 1997, se considera motivo de utilidad pública, el desarrollo de proyectos de vivienda de interés social. Asimismo, el numeral 4º del artículo 65 define como criterios para la declaratoria de urgencia, la prioridad otorgada a las actividades que requieren la utilización del sistema expropiatorio en los planes y programas de la respectiva entidad territorial.
“ART. 1º—Declarar de urgencia para la adquisición de los inmuebles localizados en la manzana calle 41- carrera 45 del Barrio Niquitao, de conformidad con la motivación de esta providencia.
“ART. 2º—Esta declaratoria servirá de fundamento para la ulterior iniciación del proceso de adquisición voluntaria y, llegado el caso, para la adquisición por vía administrativa”(31) (se resalta).
Bajo el anterior contexto, el alcalde de Medellín expidió la Resolución 667 (26 de junio), a través de la cual determinó adquirir, mediante el procedimiento de expropiación administrativa, el inmueble ubicado en la calle 41 Nº 45-14 de dicha ciudad, de propiedad de Adelfa Vélez viuda de Acosta, Jesús Leonel Acosta Vélez y Adelfa Oliva Acosta Vélez. Dicha resolución señala:
“RESOLUCIÓN 667 DE 2002
“Por la cual se inician las diligencias tendientes a la adquisición por negociación voluntaria o expropiación por vía administrativa y se formula una oferta de compra”.
El alcalde de Medellín, en uso de sus facultades legales, en especial las otorgadas por la Ley 9ª de 1989 y los artículos 58, 59 y 60, el Capítulo III, artículo 63 y siguientes de la Ley 388 de 1997 y el Acuerdo Municipal No. 62 de 1999.
Que la secretaría de planeación municipal en uso de sus atribuciones legales, en especial de las conferidas en los artículos 58, 63, 64 y 65 de la Ley 388 de 1997, de conformidad con la competencia asignada en el Acuerdo Municipal 62 de 1999, expidió la Resolución 010 del 11 de enero de 2002, para la adquisición de inmuebles localizados en la manzana calle 41- carrera 45 del Barrio Niquitao y que por tanto autoriza la expropiación por vía administrativa de unos inmuebles.
“ART. 1º—De conformidad con lo establecido por la Ley 9ª de 1989, modificada por la Ley 388 de 1997, el objeto de esta oferta de compra consiste en la adquisición, mediante enajenación voluntaria directa de un inmueble demarcado con el número 45 - 14 de la calle 41, de la ciudad de Medellín, cuyos titulares del derecho de dominio son los señores María Adelfa Vélez vda. de Acosta, Jesús Leonel y Adelfa Oliva Acosta Vélez, distinguido en el folio de matrícula inmobiliaria número 001-163688…
“ART. 3º—Precio de la oferta. El precio de la oferta que se realiza por la presente resolución es de veintiocho millones setecientos ochenta y dos mil setecientos cincuenta pesos ($ 28.782.750) de acuerdo con el Avalúo Nº AE-026 del 13 de marzo de 2002, practicado por la división de catastro del municipio de Medellín.
“ART. 6º—Determinar que la adquisición del inmueble… se hará atendiendo al procedimiento establecido por los artículos 63 y siguientes de la Ley 388 de 1997…
“ART. 7º—Iniciar las diligencias tendientes a lograr la adquisición del inmueble a que se refiere el artículo primero de la presente resolución por negociación voluntaria, advirtiendo al propietario que si dentro del término de treinta (30) días hábiles siguientes a la ejecutoria de la presente resolución no ha sido posible llegar a un acuerdo formal para la enajenación voluntaria, el cual debe ser entregado libre de ocupantes a cualquier título, se procederá a la expropiación por vía administrativa mediante acto administrativo, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 68 de la Ley 388 de 1997.
“ART. 8º—De conformidad con lo dispuesto en la parte final del artículo 66 de la Ley 388 de 1997, el presente acto administrativo constituye oferta de compra tendiente a obtener un acuerdo de enajenación voluntaria”(32) (se resalta y subraya)
El 9 de agosto de 2002 Jesús Leonel Acosta Vélez aceptó la oferta de compra realizada por el municipio, según se lee en el oficio de tal fecha que envió al alcalde de Medellín.
Me permito manifestarle que acepto en todas sus partes la oferta de compra contenida en la Resolución 667 del 26 de junio de 2002, que me fue debidamente notificada y en la que se me hace oferta de compra por $ 28.782.750…”(33)
El 20 de diciembre siguiente, mediante escritura pública 5509, los ciudadanos Adelfa Vélez viuda de Acosta, Jesús Leonel Acosta Vélez y Adelfa Oliva Acosta Vélez enajenaron voluntariamente su inmueble al municipio de Medellín. Se lee en la escritura pública:
“En la ciudad de Medellín…compareció la doctora Edith Cecilia Urrego Herrera… secretaria de hacienda del municipio de Medellín, actuando por delegación del señor alcalde…, de una parte que se llamará El Municipio… y de otra parte Adelfa Vélez viuda de Acosta, Jesús Leonel Acosta Vélez y Adelfa Oliva Acosta Vélez…quienes en adelante se denominarán Los Vendedores. Se ha convenido celebrar un contrato de compraventa el cual se regirá por las siguientes cláusulas: Primera. Objeto. Los vendedores se obligan a entregar a título de venta al municipio de Medellín quien a su vez lo recibe al mismo título el derecho de dominio y posesión que tienen y ejercen sobre el inmueble ubicado en la calle 41 Nº 45 - 14… Sexta. Precio. El precio del inmueble que se vende es de veintiocho millones setecientos ochenta y dos mil setecientos cincuenta mil pesos m.l. ($ 28.782.750)…”(34) (se resalta)
De lo expuesto, se advierte que el trámite adelantado por el municipio de Medellín mediante las resoluciones 010 de 2002 (11 de enero) y 667 de 2002 (26 de junio) y por escritura pública 5509 de 2002, correspondió a las etapas de oferta de compra y de negociación, surtidas dentro del proceso de expropiación administrativa del inmueble ubicado en la calle 41 Nº 45 - 14 de dicha ciudad; que culminaron exitosamente con la enajenación voluntaria del inmueble.
En efecto, se observa que a través de la Resolución 010 de 2002 (11 de enero) el secretario de planeación de la alcaldía de Medellín declaró la existencia de condiciones de urgencia para adquirir los inmuebles “localizados en la manzana calle 41 - carrera 45 del Barrio Niquitao…”, por Resolución 667 de 2002 (26 de junio) el alcalde del municipio manifestó su oferta de compra para adquirir “…mediante enajenación voluntaria directa… [el] inmueble demarcado con el número 45 - 14 de la calle 41, de la ciudad de Medellín” y, finalmente, por escritura pública 5509 de 2002 “Adelfa Vélez viuda de Acosta, Jesús Leonel Acosta Vélez y Adelfa Oliva Acosta Vélez” enajenaron voluntariamente el inmueble al municipio.
El actor confunde, entonces, el trámite adelantado por la Alcaldía de Medellín mediante las resoluciones 010 de 2002 (11 de enero) y 667 de 2002 (26 de junio) y por escritura pública 5509 de 2002, con la expropiación administrativa propiamente dicha, en la que se expide un acto administrativo por parte de la administración, el cual tiene como principal efecto que el derecho de propiedad sobre el bien se traslade a la entidad que decreta la expropiación, una vez se registre en la oficina de registro de instrumentos públicos. Justamente, ello fue lo que no aconteció en el presente caso (una expropiación propiamente dicha), pues luego de que el municipio de Medellín manifestó la oferta de compra para adquirir el inmueble ubicado en la calle 41 Nº 45 - 14 de dicha ciudad, sus propietarios lo enajenaron voluntariamente.
Lo anterior permite a la Sala constatar que debe inhibirse de fallar, por ineptitud sustancial, el cargo invocado contra la Resolución 667 de 2002 (26 de junio), mediante la cual se determinó adquirir el inmueble ubicado en la calle 41 Nº 45 - 14 de Medellín, pues dicho acto no es susceptible de enjuiciamiento por la jurisdicción contencioso administrativa ya que es un mero acto de trámite. En efecto, el artículo 71 de la Ley 388 de 1997 señala que sólo puede controvertirse ante la jurisdicción, mediante la acción especial contencioso-administrativa, el acto que decide la expropiación. A propósito esta norma dispone:
2. Además de los requisitos ordinarios, a la demanda deberá acompañarse prueba de haber recibido los valores y documentos de deber puestos a disposición por la administración o consignados por ella en el mismo tribunal Administrativo, y en ella misma deberán solicitarse las pruebas que se quieran hacer valer o que se solicita practicar…” (se resalta).
Aunado a lo anterior, es pertinente aclarar que aunque la Resolución 010 de 2002 (11 de enero) no se notificó personalmente al actor, dicho yerro no vicia de nulidad el acto, pues “la no notificación del acto es un factor extrínseco que sólo puede generar la no producción de efectos jurídicos y no es, por lo tanto, causal de nulidad, las cuales están claramente señaladas en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo”(35).
En este orden de ideas, la Sala revocará la sentencia apelada y, en su lugar: i) se inhibirá de fallar, por ineptitud sustancial de la demanda, el cargo invocado contra la Resolución 667 de 2002 (26 de junio), al advertir que dicho acto es de trámite, y ii) negará las demás súplicas de la demanda.
1. REVÓCASE la sentencia proferida el 20 de mayo de 2011 por la Sala segunda de decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia y en su lugar se dispone INHIBIRSE de fallar, por ineptitud sustancial de la demanda, el cargo invocado contra la Resolución 667 de 2002 (26 de junio); y CONFÍRMASE en cuanto denegó las súplicas de la demanda respecto de la Resolución 010 de 2002 (11 de enero).
Se deja constancia de que la anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la referencia.
(4) Por medio de la cual el secretario de planeación de la alcaldía de Medellín declaró una “situación de urgencia para la adquisición de inmuebles en el Barrio Niquitao”.
(5) Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones.
(6) “ART. 31.—Los derechos adquiridos con justo título con arreglo a las leyes civiles por personas naturales o jurídicas, no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores.
(7) “ART. 32. En tiempo de paz nadie podrá ser privado de su propiedad en todo ni en parte, sino por pena, o apremio, o indemnización, o contribución general, con arreglo a las leyes. Por graves motivos de utilidad pública, definidos por el legislador, podrá haber lugar a enajenación forzosa, mediante mandamiento judicial, y se indemnizará el valor de la propiedad, antes de verificar la expropiación.”
(8) Decretos 1400 y 2019 de 1970.
(9) Por la cual dictó normas sobre planes de desarrollo municipal, compra-venta y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones.
(10) Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989 y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones.
(11) “ART. 63.—Motivos de utilidad pública. Se considera que existen motivos de utilidad pública o de interés social para expropiar por vía administrativa el derecho de propiedad y los demás derechos reales sobre terrenos e inmuebles, cuando, conforme a las reglas señaladas por la presente ley, la respectiva autoridad administrativa competente considere que existen especiales condiciones de urgencia, siempre y cuando la finalidad corresponda a las señaladas en las letras a), b), c), d), e), h), j), k), l) y m) del artículo 58 de la presente ley.
Igualmente se considera que existen motivos de utilidad pública para expropiar por vía administrativa cuando se presente el incumplimiento de la función social de la propiedad por parte del adquirente en pública subasta, de los terrenos e inmuebles objeto del procedimiento previsto en el capítulo VI de la presente ley.
(12) “ART. 65.—Criterios para la declaratoria de urgencia. De acuerdo con la naturaleza de los motivos de utilidad pública o interés social de que se trate, las condiciones de urgencia se referirán exclusivamente a:
(13) “ART. 66.—Determinación del carácter administrativo. La determinación que la expropiación se hará por la vía administrativa deberá tomarse a partir de la iniciación del procedimiento que legalmente deba observarse por la autoridad competente para adelantarlo, mediante acto administrativo formal que para el efecto deberá producirse, el cual se notificará al titular del derecho de propiedad sobre el inmueble cuya adquisición se requiera y será inscrito por la entidad expropiante en la oficina de registro de instrumentos públicos, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a su ejecutoria. Este mismo acto constituirá la oferta de compra tendiente a obtener un acuerdo de enajenación voluntaria.”
(14) “ART. 67.—Indemnización y forma de pago. En el mismo acto que determine el carácter administrativo de la expropiación, se deberá indicar el valor del precio indemnizatorio que se reconocerá a los propietarios, el cual será igual al avalúo comercial que se utiliza para los efectos previstos en el artículo 61 de la presente ley. Igualmente se precisarán las condiciones para el pago del precio indemnizatorio, las cuales podrán contemplar el pago de contado o el pago entre un cuarenta (40%) y un sesenta por ciento (60%) del valor al momento de la adquisición voluntaria y el valor restante en cinco (5) contados anuales sucesivos o iguales, con un interés anual igual al interés bancario vigente en el momento de la adquisición voluntaria.
“PAR 1º—El pago del precio indemnizatorio se podrá realizar en dinero efectivo o títulos valores, derechos de construcción y desarrollo, de participación en el proyecto o permuta. En todo caso el pago se hará siempre en su totalidad de contado cuando el valor de la indemnización sea inferior a doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales al momento de la adquisición voluntaria o de la expropiación.
“PAR 2º—El ingreso obtenido por la enajenación de inmuebles a los cuales se refiere el presente capítulo no constituye, para fines tributarios, renta gravable ni ganancia ocasional, siempre y cuando la negociación se realice por la vía de la enajenación voluntaria.”
(15) Según lo expone la Corte Constitucional en Sentencia C-1074 de 2002, ello se infiere “entre otras, de la utilización de la expresión “precio base de la negociación (L. 9ª/89, art. 13); de la existencia de un plazo para negociar (L. 388/97, art. 61, inc. 6º); y del hecho que la etapa de negociación pueda terminar antes de ese plazo, porque el particular rechace cualquier intento de acuerdo (L. 9ª/89, art. 20)”.
(16) Sentencia C-1074 de 2002, exp. D-4062, demandante: Omar Edgar Borja Soto, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
(17) “ART. 70.—Efectos de la decisión de expropiación por vía administrativa. Una vez ejecutoriada la decisión por vía administrativa, por no haberse formulado el recurso de reposición dentro del término legal o por haber sido decidido el recurso interpuesto en forma negativa, la decisión producirá los siguientes efectos:
2. La entidad que ha dispuesto la expropiación pondrá a disposición inmediata del particular expropiado, según sea el caso, el valor total correspondiente o el porcentaje del precio indemnizatorio que se paga de contado y los documentos de deber correspondientes a los cinco contados sucesivos anuales del saldo. Si el particular no retira dichos valores y los documentos de deber dentro de los diez días siguientes a la ejecutoria, la entidad deberá consignarlos en la entidad financiera autorizada para el efecto a disposición del particular, y entregar copia de la consignación al tribunal administrativo en cuya área de jurisdicción se encuentre ubicado el inmueble dentro de los diez (10) días siguientes, considerándose que ha quedado formalmente hecho el pago.
4. En caso de que los valores y documentos de deber no se pongan a disposición del propietario o no se consignen dentro de los términos señalados en el numeral 2º de este artículo, la decisión de expropiación por vía administrativa no producirá efecto alguno y la entidad deberá surtir nuevamente el procedimiento expropiatorio (…)”.
(18) “ART. 71.—Proceso contencioso administrativo. Contra la decisión de expropiación por vía administrativa procede acción especial contencioso-administrativa con el fin de obtener su nulidad y el restablecimiento del derecho lesionado, o para controvertir el precio indemnizatorio reconocido, la cual deberá interponerse dentro de los cuatro meses calendario siguientes a la ejecutoria de la respectiva decisión. El proceso a que da lugar dicha acción se someterá a las siguientes reglas particulares:
1. El órgano competente será el tribunal administrativo en cuya jurisdicción se encuentre el inmueble expropiado, en primera instancia, cualquiera que sea la cuantía (…)”
(19) Corte Constitucional. Sentencia C- 059 de 2001. M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez.
(21) Excepciones consagradas en el artículo 58 de la Constitución Política de 1991.
(22) Esta prohibición fue reproducida por el legislador al expedir el numeral 6º del artículo 71 de la Ley 388 de 1999.
(23) Gaceta citada por la Corte Constitucional en la Sentencia C-059 de 2001. M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez.
(24) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección primera. Sentencia de 6 de septiembre de 2012. Rad. 2007-00374. M.P. Marco Antonio Velilla Moreno.
(25) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección primera. Sentencia de 5 de agosto de 1994. Rad. 2679. M.P. Libardo Rodríguez Rodríguez.
(26) Corte Constitucional. Sentencia C 153 de 1994.
(27) Consejo de Estado, sección primera. Sentencia de 26 de septiembre de 2013, Rad. 63001233100020070002501, actora: María Edilia Jaramillo García, M.P. Guillermo Vargas Ayala.
(28) Consejo de Estado, sección primera. Sentencia de 14 de mayo de 2009, Rad. 05001233100020050350901, Actor: Walter de Jesús Osorio Ciro, M.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta.
(29) Por el cual el Presidente de la República reglamenta parcialmente los artículos 37 de la Ley 9ª de 1989; 27 del Decreto Ley 2150 de 1995; 56, 61, 62, 67, 75, 76, 77, 80, 82, 84 y 87 de la Ley 388 de 1997; y 11 del Decreto Ley 151 de 1998, que hacen referencia al tema de avalúos.
(30) Por la cual el director general del Instituto Geográfico Agustín Codazzi establece la metodología para la realización de los avalúos ordenados por la Ley 388 de 1997.
(31) Folios 1 y 2, cuaderno 1.
(32) Folios 3 a 19, cuaderno 1.
(33) Folio 25, cuaderno 1.
(34) Folios 154 a 157, cuaderno 1.
(35) Consejo de Estado, sección primera. Sentencia de 14 de mayo de 2015, Rad. 25000232400020060090401, Actora: Carol Lina Rojas Rubio, M.P. María Elizabeth García González.