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Timestamp: 2016-10-26 04:09:32+00:00
Document Index: 128770905

Matched Legal Cases: ['art. 22', 'art. 22', 'art. 15', 'art. 61', 'art. 110', 'art. 33', 'art. 15', 'art. 49', 'art. 15', 'art. 8', 'art. 26', 'art. 82', 'art. 34', 'ATF ', 'art. 83', 'art. 89', 'art. 42', 'art. 110', 'art. 61', 'art. 49', 'ATF ', 'art. 61', 'art. 110', 'art. 86', 'art. 110', 'art. 110', 'ATF ', 'art. 110', 'art. 110', 'art. 110', 'art. 61', 'art. 110', 'art. 33', 'ATF ', 'art. 61', 'art. 110', 'art. 33', 'art. 15', 'art. 15', 'ATF ', 'art. 15', 'art. 15', 'art. 15', 'art. 26', 'art. 36', 'ATF ', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 26']

1C_417/2009 (21.01.2010)
A.________, repr�sent� par Me Pascal P�troz, avocat,
rue de l'H�tel-de-Ville 2, case postale 3979,
recours contre l'arr�t du Tribunal administratif du canton de Gen�ve du 28 juillet 2009.
A.________ est propri�taire de la parcelle n� 2'096 du registre foncier de Cartigny, au lieu-dit La Petite-Grave. Ce bien-fonds, d'une surface de 4'837 m2, supporte une maison d'habitation de 119 m2, qui se trouve dans un �tat de d�gradation avanc�, un ancien b�timent en ruine, deux anciennes porcheries de 258 m2 et 151 m2 ainsi qu'une petite annexe de 12 m2. La parcelle en question est situ�e en zone agricole.
En 1995, la commune de Cartigny avait �labor� un projet de modification des limites de zones du hameau de La Petite-Grave. Il �tait pr�vu que ce hameau situ� en zone agricole serait class� en zone � b�tir, � savoir en "zone 4B prot�g�e" selon le droit cantonal. Le plan initial classait la partie ouest de la parcelle n� 2'096 en zone � b�tir. Le projet a �t� examin� par le Grand Conseil du canton de Gen�ve, avant d'�tre abandonn� � la suite d'une modification de la loi d'application de la loi f�d�rale sur l'am�nagement du territoire (LaLAT; RSG L 1 30). L'art. 22 aLaLAT, sur lequel se fondait le projet de la commune de Cartigny, a en effet �t� abrog� le 27 juin 2003.
Par avis paru � la Feuille d'avis officielle du canton de Gen�ve du 26 avril 2006, la commune de Cartigny a mis � l'enqu�te publique un projet visant � d�classer le lieu-dit La Petite-Grave en zone de hameau au sens du nouvel art. 22 LaLAT. Il est pr�vu de classer dans cette zone un p�rim�tre trac� � environ 6 m des fa�ades des b�timents formant l'essentiel des constructions sises sur ce site, quelques b�timents isol�s n'y �tant pas int�gr�s. Une "zone de d�veloppement 4B prot�g�e" devrait �galement �tre cr��e, dans le prolongement de la zone de hameau, au nord-est de celle-ci. A cette fin, il est pr�vu de d�classer une partie de la parcelle n� 2'800 ainsi qu'une petite partie de la parcelle n� 2'096 appartenant � A.________. Le plan de site pr�voit en outre la construction d'un immeuble de logements de deux niveaux sur la parcelle n� 2'800 et d'un petit b�timent d'habitation sur la parcelle n� 2'096, � l'emplacement de la maison existante.
Malgr� l'opposition de A.________ � ce projet, le Conseil municipal de Cartigny a d�livr� � l'unanimit� un pr�avis favorable. Le 18 avril 2007, A.________ a form� opposition aupr�s du Conseil d'Etat du canton de Gen�ve. Le 24 avril 2008, le Grand Conseil du canton de Gen�ve a adopt� la "loi modifiant les limites de zones sur le territoire de la commune de Cartigny (cr�ation d'une zone de hameaux et d'une zone de d�veloppement 4B prot�g�e au lieu-dit La Petite-Grave)". Il a �galement rejet� l'opposition de A.________. Par arr�t� du 18 juin 2008, publi� dans la Feuille d'avis officielle du 23 juin 2008, le Conseil d'Etat a promulgu� ladite loi.
A.________ a recouru contre cette loi aupr�s du Tribunal administratif du canton de Gen�ve (ci-apr�s: le Tribunal administratif), en concluant � l'annulation de la loi et au classement de l'int�gralit� de sa parcelle en zone � b�tir. Il all�guait en substance que ce classement s'imposait en application de l'art. 15 de la loi sur l'am�nagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT; RS 700) et que la loi contest�e �tait arbitraire et violait la garantie de la propri�t� ainsi que l'�galit� de traitement.
Le Tribunal administratif a rejet� ce recours par arr�t du 28 juillet 2009. Il a d'abord constat� que l'art. 61 al. 2 de la loi cantonale du 12 septembre 1985 sur la proc�dure administrative (LPA/GE; RSG E 5 10) ne lui permettait pas de revoir l'opportunit� de l'acte attaqu� et que cette limitation de son pouvoir d'examen n'�tait pas contraire � l'art. 110 LTF ni � l'art. 33 LAT. Il a en outre consid�r� que l'art. 15 LAT n'imposait pas le classement de l'entier de la parcelle n� 2'096 en zone � b�tir et que ni la garantie de la propri�t�, ni l'�galit� de traitement, ni le principe g�n�ral de la bonne foi n'avaient �t� viol�s.
Agissant par la voie du recours en mati�re de droit public, A.________ demande au Tribunal f�d�ral d'annuler cet arr�t et de dire que la parcelle n� 2'096 doit �tre d�class�e dans son int�gralit� en zone � b�tir et que le dossier est renvoy� au Grand Conseil pour nouvelle d�limitation de la zone � b�tir dans le sens des consid�rants. Il invoque la force d�rogatoire du droit f�d�ral (art. 49 al. 1 Cst.) et se plaint d'une violation de l'art. 15 LAT, ainsi que de l'�galit� de traitement (art. 8 Cst.) et de la garantie de la propri�t� (art. 26 Cst.). Le Tribunal administratif a renonc� � se d�terminer. Le Grand Conseil a pr�sent� des observations; il conclut au rejet du recours. A.________ a pr�sent� des observations compl�mentaires.
Dirig� contre une d�cision rendue dans le domaine du droit public de l'am�nagement du territoire, le recours est recevable comme recours en mati�re de droit public conform�ment aux art. 82 ss de la loi sur le Tribunal f�d�ral (LTF; RS 173.110) auxquels renvoie l'art. 34 al. 1 LAT (ATF 133 II 353 consid. 2 p. 356, 249 consid. 1.2 p. 251). Aucune des exceptions pr�vues � l'art. 83 LTF n'est r�alis�e. Le recourant a pris part � la proc�dure de recours devant le Tribunal administratif cantonal et est particuli�rement touch� par l'arr�t attaqu�, qui confirme que la majeure partie de sa parcelle ne sera pas class�e en zone constructible. Il a donc la qualit� pour agir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF. Pour le surplus, interjet� en temps utile et dans les formes requises contre une d�cision finale prise en derni�re instance cantonale non susceptible de recours devant le Tribunal administratif f�d�ral, le recours est recevable au regard des art. 42, 86 al. 1 let. d, 90 et 100 al. 1 LTF.
Dans un premier moyen, le recourant invoque la force d�rogatoire du droit f�d�ral. Il voit une contradiction entre l'art. 110 LTF et l'art. 61 al. 2 LPA/GE, sur la base duquel le Tribunal administratif a d�limit� son pouvoir d'examen.
2.1 Selon l'art. 49 al. 1 Cst., le droit f�d�ral prime le droit cantonal qui lui est contraire. Ce principe constitutionnel de la primaut� du droit f�d�ral fait obstacle � l'adoption ou � l'application de r�gles cantonales qui �ludent des prescriptions de droit f�d�ral ou qui en contredisent le sens ou l'esprit, notamment par leur but ou par les moyens qu'elles mettent en oeuvre, ou qui empi�tent sur des mati�res que le l�gislateur f�d�ral a r�glement�es de fa�on exhaustive (ATF 135 I 106 consid. 2.1 p. 108; 128 I 46 consid. 5a, 295 consid. 3b; 127 I 60 consid. 4a et les arr�ts cit�s).
2.2 L'art. 61 al. 2 LPA/GE a la teneur suivante: "les juridictions administratives n'ont pas comp�tence pour appr�cier l'opportunit� de la d�cision attaqu�e, sauf exception pr�vue par la loi". Aux termes de l'art. 110 LTF, "si, en vertu de la pr�sente loi, les cantons sont tenus d'instituer un tribunal comme autorit� cantonale de derni�re instance, ils font en sorte que ce tribunal ou une autre autorit� judiciaire, statuant en instance pr�c�dente, examine librement les faits et applique d'office le droit d�terminant". Conform�ment � l'art. 86 al. 2 LTF, "les cantons instituent des tribunaux sup�rieurs qui statuent comme autorit�s pr�c�dant imm�diatement le Tribunal f�d�ral, sauf dans les cas o� une autre loi f�d�rale pr�voit qu'une d�cision d'une autre autorit� judiciaire peut faire l'objet d'un recours devant le Tribunal f�d�ral". Une telle exception n'�tant pas pr�vue par la LAT, c'est bien un tribunal qui doit statuer en derni�re instance cantonale, de sorte que les exigences de l'art. 110 LTF doivent �tre respect�es.
2.3 L'examen libre des faits au sens de l'art. 110 LTF permet au juge d'analyser les preuves sans aucune restriction, afin de d�terminer si l'existence ou l'inexistence d'un fait est �tablie. Il implique notamment que des faits et moyens de preuve nouveaux peuvent �tre pr�sent�s. Quant � l'application d'office du droit, elle signifie que le juge d�termine lui-m�me les r�gles de droit applicable et d�cide comment les interpr�ter, sans �tre li� par l'argumentation juridique des parties ni par celle de l'autorit� pr�c�dente (ATF 135 II 369 consid. 3.3 p. 374; BERNARD CORBOZ, in Commentaire de la LTF, 2009, n. 15 ss ad art. 110 LTF; BERNHARD EHRENZELLER, in Basler Kommentar Bundesgerichtsgesetz, 2008, n. 17 ss ad art. 110 LTF).
L'examen libre en fait et en droit au sens de l'art. 110 LTF se distingue de l'appr�ciation de l'opportunit�. En effet, dans le premier cas le juge est charg� de revoir la constatation des faits et de d�terminer si l'acte contest� est conforme au droit, alors que dans le second cas il peut en principe opter pour une autre solution �quivalente s'il la juge pr�f�rable, m�me si la solution qui lui est soumise est conforme au droit. Il s'ensuit que l'examen en opportunit� donne en r�gle g�n�rale une plus grande latitude de jugement que le libre examen en fait et en droit. Par cons�quent, la restriction de l'art. 61 al. 2 LPA/GE, qui interdit en principe les juridictions administratives d'appr�cier l'opportunit� de la d�cision attaqu�e, n'emp�che aucunement ces juridictions d'examiner librement les faits et d'appliquer le droit d'office au sens de l'art. 110 LTF.
Il convient au demeurant de pr�ciser qu'en mati�re d'am�nagement du territoire, l'autorit� cantonale de recours pr�vue par l'art. 33 al. 3 let. b LAT doit, dans le cadre du contr�le de l'opportunit�, pr�server la libert� d'appr�ciation de l'organe comp�tent pour adopter le plan. D�s lors, si la mesure d'am�nagement est appropri�e, elle doit �tre confirm�e par l'autorit� de recours, qui ne saurait lui substituer une autre solution �galement convenable (ATF 134 II 117 consid. 6.1 non publi�; 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242; arr�ts 1C_17/2008 du 13 ao�t 2008 consid. 2.4.1 publi� in SJ 2008 I 471; 1C_348/2007 du 21 d�cembre 2007 consid. 4.2; 1P.320/2003 du 22 ao�t 2003 consid. 2). Dans ces conditions, l'art. 61 al. 2 LPA/GE ne contredit pas l'art. 110 LTF, � tout le moins en mati�re d'am�nagement du territoire, si bien que ce premier grief doit �tre rejet�.
2.4 Pour le surplus, m�me si le recourant n'invoque pas de violation de l'art. 33 al. 3 LAT, il y a lieu de constater que les juges cantonaux ont examin� mat�riellement la pr�sente cause conform�ment aux exigences d�duites de cette disposition. En effet, nonobstant les consid�rants de l'arr�t attaqu� portant sur une limitation du pouvoir d'examen du Tribunal administratif, celui-ci a en r�alit� v�rifi� sans restriction l'application du droit f�d�ral et proc�d� librement � une pes�e des int�r�ts en pr�sence, apr�s avoir notamment effectu� une inspection des lieux. Dans le cas pr�sent, l'examen de la mesure de planification litigieuse est d�s lors conforme � la norme pr�cit�e.
Le recourant se plaint en outre d'une violation de l'art. 15 LAT. Il soutient que le classement de sa parcelle en zone � b�tir s'imposait au regard de cette disposition.
3.1 Aux termes de l'art. 15 LAT, les zones � b�tir comprennent les terrains propres � la construction qui sont d�j� largement b�tis (let. a) ou qui seront probablement n�cessaires � la construction dans les quinze ans � venir et seront �quip�s dans ce laps de temps (let. b). La notion de "terrains d�j� largement b�tis" doit �tre comprise de mani�re �troite. Elle ne s'applique pas � n'importe quel groupe de constructions; il faut que l'on soit en pr�sence d'un milieu b�ti, qui pr�sente les caract�ristiques d'une "agglom�ration", avec les infrastructures habituelles ("Siedlungsstruktur"). Les crit�res � prendre en compte sont notamment le caract�re compact de l'ensemble construit, les �quipements, les liaisons avec les autres zones � b�tir ou l'infrastructure publique. Les constructions agricoles peuvent �tre exceptionnellement prises en compte; il ne suffit toutefois pas qu'un ensemble de maisons n'ait plus de fonctions agricoles pour qu'il r�ponde � cette d�finition (ATF 132 II 218 consid. 4.1 p. 223; 121 II 417 consid. 5a p. 424; 116 Ia 197 consid. 2b p. 201; 113 Ia 444 consid. 4d/da p. 451; arr�t 1C_225/2008 du 9 mars 2009 consid. 4.1 et les r�f�rences cit�es).
3.2 En l'occurrence, le recourant ne saurait �tre suivi lorsqu'il pr�tend que la parcelle n� 2'096 est largement b�tie. Ce bien-fonds de 4'837 m2 supporte en effet une maison d'habitation de 119 m2 dans un �tat de d�gradation avanc� et deux anciennes porcheries ainsi qu'une petite annexe. Il est manifeste que ces constructions ne pr�sentent pas les caract�ristiques �num�r�es par la jurisprudence susmentionn�e. De plus, la partie de la parcelle n� 2'096 qui a �t� incorpor�e � la zone � b�tir se situe dans l'axe du hameau, au bout de la route traversant l'agglom�ration, et elle supporte une maison certes fortement d�grad�e mais encore debout. Elle se distingue donc du solde de la parcelle litigieuse, qui ne remplit pas ces crit�res. La mesure de planification contest�e entre donc dans le cadre de la jurisprudence susmentionn�e et repose sur des motifs objectifs. Pour le surplus, la p�nurie de logements dans le canton de Gen�ve ne suffit manifestement pas pour retenir que la parcelle du recourant sera "probablement n�cessaire � la construction dans les quinze ans � venir" au sens de l'art. 15 let. b LAT, ce raisonnement pouvant s'appliquer � tous les terrains propres � la constructions situ�s sur le territoire cantonal (cf. ALEXANDRE FL�CKIGER/ST�PHANE GRODECKI, in Commentaire LAT, 2009, n. 119 ss ad art. 15 LAT et les r�f�rences). En d�finitive, le recourant ne d�montre pas en quoi les autorit�s cantonales auraient viol� l'art. 15 LAT en ne classant pas l'entier de sa parcelle en zone � b�tir.
Le recourant se pr�vaut �galement d'une violation de la garantie de la propri�t� (art. 26 Cst.). Il est vrai que le maintien de la majeure partie de sa parcelle en zone agricole constitue une atteinte � ce droit fondamental. Il doit donc reposer sur une base l�gale, �tre justifi� par un int�r�t public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui et �tre proportionn� au but vis� (art. 36 Cst.). Le Tribunal f�d�ral examine en principe librement si les mesures d'am�nagement du territoire r�pondent � un int�r�t public et respectent le principe de la proportionnalit�; il s'impose toutefois une certaine retenue lorsqu'il s'agit de tenir compte de circonstances locales ou de trancher de pures questions d'appr�ciation (ATF 135 I 176 consid. 6.1 p. 181; 132 II 408 consid. 4.3 p. 416 et les r�f�rences).
L'existence d'une base l�gale n'est � juste titre pas contest�e par le recourant. Celui-ci pr�tend en revanche que la planification litigieuse ne r�pond � aucun int�r�t public et qu'elle porte une atteinte disproportionn�e � la garantie de la propri�t�. L'int�r�t public li� � une s�paration claire entre les zones constructibles et non constructibles a �t� maintes fois reconnu par la jurisprudence. Il peut en outre se d�duire des principes de l'am�nagement du territoire, parmi lesquels figurent l'utilisation mesur�e du sol (art. 1 al. 1 LAT), la protection des bases naturelles de la vie, telles que le sol, l'air, l'eau, la for�t et le paysage (art. 1 al. 2 let. a LAT), la cr�ation et le maintien d'un milieu b�ti harmonieusement am�nag� et favorable � l'habitat et � l'exercice des activit�s �conomiques (art. 1 al. 2 let. b LAT), ainsi que la pr�servation du paysage en veillant � ce que les constructions s'y int�grent (art. 3 al. 2 let. b LAT) et en conservant les sites naturels et les territoires servant au d�lassement (art. 3 al. 2 let. d LAT). Il convient �galement d'am�nager les territoires r�serv�s � l'habitat selon les besoins de la population et de limiter leur �tendue (art. 3 al. 3 LAT). Il est donc manifeste que le maintien de certaines parcelles en zone non constructible r�pond � un int�r�t public. On ne voit pas pourquoi l'int�r�t priv� du recourant devrait l'emporter en l'occurrence ni en quoi la restriction de son droit de propri�t� serait disproportionn�e, �tant rappel� qu'il est pr�vu de classer une partie de sa parcelle en zone constructible. Par ailleurs, contrairement � ce que soutient le recourant, le fait que les constructions sises sur son bien-fonds ont perdu toute vocation agricole ne suffit pas pour consid�rer que celui-ci doit �tre soustrait � la zone agricole (cf. arr�t 1C_225/2008 pr�cit�, consid. 4.4). Il s'ensuit que l'affectation critiqu�e est toujours compatible avec l'art. 26 Cst., de sorte que ce grief doit �tre rejet�.
Enfin, le recourant invoque l'�galit� de traitement. Il se r�f�re � la parcelle n� 2'800, qui a �t� class�e en zone � b�tir ("zone de d�veloppement 4B prot�g�e") alors qu'elle est libre de toute construction et qu'elle n'aurait pas perdu sa vocation agricole. Il ressort cependant des plans figurant au dossier que cette parcelle se situe dans le prolongement du hameau de La Petite-Grave et qu'elle est accol�e � celui-ci, ce qui n'est pas le cas de la parcelle n� 2'096. La diff�rence de traitement de ces deux bien-fonds est donc fond�e sur des motifs objectifs. Le recourant se r�f�re par ailleurs � un projet relatif au hameau de Chevrens. Il pr�tend qu'il s'agit d'un "cas de figure totalement similaire" mais il ne le d�montre aucunement. De plus, contrairement � ce qu'il semble soutenir, le fait que ces deux projets concernent des hameaux soustraits � la zone agricole ne signifie pas qu'ils sont en tous points comparables. Pour autant que ce grief soit suffisamment motiv�, il doit donc lui aussi �tre rejet�.
Le pr�sent arr�t est communiqu� au mandataire du recourant, ainsi qu'au Grand Conseil et au Tribunal administratif du canton de Gen�ve.