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Timestamp: 2018-11-21 10:33:27
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Matched Legal Cases: ['artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 1959', 'artículo 1969', 'artículo 60', 'artículo 10', 'artículo 41', 'artículo 41', 'artículo 2', 'artículo 136', 'artículo 2', 'artículo 1960']

﻿ Sentencia 2004-00088 de septiembre 2 de 2010
SENTENCIA 2004-00088 DE 02 DE SEPTIEMBRE DE 2010
CONTENIDO:INDEMNIZACIÓN MORATORIA. CUANDO LA ENTIDAD NO SE PRONUNCIE FRENTE A LA SOLICITUD DE RECONOCIMIENTO Y PAGO DE LAS CESANTÍAS DEFINITIVAS, EL TÉRMINO PARA EL CÁLCULO DE LA INDEMNIZACIÓN MORATORIA COMENZARÁ A COMPUTARSE A PARTIR DEL DÍA SIGUIENTE A LOS SESENTA Y CINCO (65) DÍAS HÁBILES POSTERIORES A LA RADICACIÓN DE LA PETICIÓN DE CESANTÍAS DEFINITIVAS QUE OBVIAMENTE DEBE SER POSTERIOR AL RETIRO.
TEMAS ESPECÍFICOS:AUXILIO DE CESANTÍAS, LIQUIDACIÓN DE LAS CESANTÍAS, PAGO DE CESANTÍAS, INDEMNIZACIÓN MORATORIA
Sentencia 2004-00088 de septiembre 2 de 2010
Ref.: 440012331000200400088 01
Número interno 0909-2009
Hilda Isabel Lubo Gutiérrez contra el departamento de la Guajira
En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, debe la Sala precisar cuál es la jurisdicción competente para ordenar el pago de la sanción moratoria por el no pago oportuno del auxilio de cesantías a un empleado público e igualmente determinar en este evento a partir de qué momento se cuenta el término de prescripción del derecho a solicitar dicha indemnización.
2. Marco jurídico y jurisprudencial de la sanción por mora en el pago de cesantías.
La Ley 244 de 1995(1), por la cual se fijan términos para el pago oportuno de cesantías para los servidores públicos, se establecen sanciones y se dictan otras disposiciones, señala:
Como se observa, la indemnización de que trata la Ley 244 de 1995 es una sanción a cargo del empleador moroso y a favor del trabajador, establecida con el propósito de resarcir los daños que se causan a este último ante el incumplimiento en el pago de la liquidación definitiva del auxilio de cesantía dentro de los términos previstos de manera expresa por la ley.
El espíritu de la comentada disposición es proteger el derecho de los servidores públicos que se retiran del servicio a percibir oportunamente la liquidación definitiva de sus cesantías. En tal sentido, estableció el procedimiento para su reconocimiento y pago, consagrando, entre otros asuntos, una sanción a cargo de la administración y a favor del trabajador, correspondiente a un día de salario por cada día de retardo, en caso de constituirse retardo en el pago definitivo de la referida prestación.
En los eventos en que la administración no se pronuncie frente a la solicitud del pago del auxilio de cesantía, dicha situación no la exime de la sanción moratoria correspondiente a un día de salario por cada día de retraso. En este sentido se ha pronunciado la Sección Segunda de esta corporación estableciendo el momento a partir del cual se configura la sanción moratoria cuando no se expide el acto administrativo que ordene su liquidación:
“La Sala ha venido expresando que para lograr la efectividad de la previsión normativa contemplada en el parágrafo del artículo 2º de la Ley 244 de 1995 el momento a partir del cual comienza a correr el término para que se genere la indemnización moratoria por el no pago oportuno de las cesantías definitivas en los eventos en que no exista acto de reconocimiento debe contabilizarse en la siguiente forma:
Se toma la fecha en la cual el interesado radicó la petición de reconocimiento y pago de las cesantías definitivas con los anexos que corresponda. Desde esa fecha deben computarse, conforme a los términos a los que alude la Ley 244 de 1995, quince (15) días hábiles para “expedir la resolución correspondiente” de liquidación de las cesantías definitivas, más cuarenta y cinco (45) días hábiles a partir de la fecha en la cual haya quedado en firme dicha resolución, para efectuar el pago de la prestación social. Esto implica que deben contabilizarse en total sesenta (60) días hábiles a partir de la petición, más el término de ejecutoria de la resolución correspondiente, que ordinariamente corresponde a cinco (5) días hábiles, para un gran total de sesenta y cinco (65) días hábiles.
En conclusión, cuando la entidad no se pronuncie frente a la solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías definitivas, el término para el cálculo de la indemnización moratoria comenzará a computarse a partir del día siguiente a los sesenta y cinco (65) días hábiles posteriores a la radicación de la petición de cesantías definitivas que obviamente debe ser posterior al retiro”(2) (negrilla y subrayado originales del texto).
Respecto a la vía procesal adecuada para discutir el pago de las cesantías y el reconocimiento de la respectiva sanción moratoria, la Sala Plena del Consejo de Estado en Sentencia 2777-04 del 27 de marzo de 2007, con ponencia del consejero Jesús María Lemus Bustamante, aclaró que por regla general es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, salvo que exista certeza del derecho y de la sanción, porque, en estos eventos procede la ejecución del título complejo ante la jurisdicción ordinaria laboral, de conformidad con lo previsto en el artículo 2º de del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social, modificado por el artículo 2º de la Ley 712 de 2001. En este mismo sentido dispuso lo siguiente:
“En conclusión: 1) El acto de reconocimiento de las cesantías definitivas puede ser controvertido, cuando el administrado no está de acuerdo con la liquidación, mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. 2) Ese mismo acto constituye título ejecutivo y puede ser reclamado por la vía judicial correspondiente, que es la acción ejecutiva, pero en lo que respecta a la sanción moratoria deberá demostrarse, además, que no se ha pagado o que se pagó en forma tardía. 3) El acto de reconocimiento de la sanción moratoria puede ser cuestionado a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho si el administrado se encuentra inconforme con él, pero si hay acuerdo sobre su contenido y no se produce el pago de la sanción la vía indicada es la acción ejecutiva. 4) Cuando se suscite discusión sobre algunos de los elementos que conforman el título ejecutivo, debe acudirse ante esta jurisdicción para que defina el tema”.
La cesión de derechos prevista en el título XXV del Código Civil se divide en: cesión de créditos personales; del derecho de herencia y de los derechos litigiosos.
Sobre la cesión de créditos, el artículo 1959 ibídem dispone que no tendrá efecto entre el cedente y el cesionario sino en virtud de la entrega del título y que si el crédito que se cede no consta en documento, la cesión puede hacerse otorgándose uno por el cedente al cesionario y, en este caso, la notificación al deudor del crédito se hará con exhibición de dicho documento. Además, la cesión no producirá efectos contra el deudor mientras no le haya sido notificada por el cesionario o aceptada por él (art. 1960). Igualmente establece que la notificación de la cesión al deudor deberá hacerse con exhibición del título, que llevará anotado el traspaso del derecho con la designación del cesionario y la firma del cedente y que la aceptación del deudor consistirá en un hecho que la suponga (arts. 1961 a 1962).
Respecto a la cesión de derechos litigiosos, la Corte Constitucional en sentencia C-1045 de 2000 lo definió como “un contrato que tiene por objeto directo el resultado de una litis (C.C., art. 1969). Se trata de la transferencia de un derecho incierto, porque, una de las partes procesales, demandante o demandado, dispone a favor de un tercero del asunto en disputa, luego de entablada la relación procesal. Así entendida, la cesión de derechos litigiosos es una negociación lícita, en la cual el cedente transfiere un derecho aleatorio y el adquirente se hace a las resultas del juicio, pudiendo exigir este a aquel tan solo responsabilidad por la existencia misma del litigio” (resaltado fuera de texto).
La titularidad del derecho litigioso corresponde a las partes del proceso, que pueden disponer de tal derecho a través de acto entre vivos, cediéndolo a un tercero en conformidad con lo autorizado por el artículo 1969 del Código Civil, que al definir el objeto de la cesión de derechos litigiosos, lo establece como “el evento incierto de la litis, del que no se hace responsable el cedente”, y que difiere de la sustitución procesal a que hace mención el inciso 3º del artículo 60 del Código de Procedimiento Civil, en cuento esta exige la aprobación de la contraparte para entenderse aceptada la intervención del cesionario dentro del proceso.
Por otra parte y en relación con la cesión de derechos laborales, el Convenio 95 de la Organización Internacional del Trabajo OIT, ratificado por Colombia, esto es, adoptado como legislación interna por la Ley 54 de 1962 y dispuesta su promulgación a través del Decreto 1264 de 1997, estableció en su artículo 10 que el salario no podrá embargarse o cederse “sino en la forma y dentro de los límites fijados por la legislación nacional”.
La Sección Segunda de esta corporación en Sentencia 638-03 del 12 de febrero de 2004 con ponencia del consejero Nicolás Pájaro Peñaranda, señaló que la prohibición dispuesta en dicho convenio respecto del salario se entiende igualmente aplicable para las prestaciones sociales que recibe el trabajador como contraprestación por sus servicios.
Considera la Sala que si bien en el sector público no existe norma expresa que prohíba la cesión del salario y de las prestaciones sociales a diferencia del Código Sustantivo del Trabajo que la ha previsto en los artículos 142 y 343, teniendo en cuenta la protección especial dispuesta en el referido Convenio 095 de la OIT, el cual forma parte del bloque de constitucionalidad —C.N., art. 93—, se tiene que el salario y las prestaciones sociales de todos los trabajadores sin distinción, no pueden ser objeto de cesión porque la misma no sería válida por carecer de objeto lícito.
Tal prohibición cobija también al derecho que hoy se reclama derivado del incumplimiento de la obligación de pagar oportunamente una prestación social como lo es el auxilio de cesantía, porque la fuente de dicha obligación está prevista de manera expresa en la Ley 244 de 1995.
4. De la prescripción y la caducidad.
La prescripción y la caducidad son dos instituciones jurídicas diferentes. La caducidad se refiere a la extinción de la acción, mientras que la prescripción a la del derecho; la primera debe ser alegada, mientras que la caducidad opera ipso iure; la prescripción es renunciable, mientras que la caducidad no lo es en ningún caso y, mientras que los términos de prescripción pueden ser suspendidos o interrumpidos, los de caducidad no son susceptibles de suspensión, salvo norma expresa, como es el caso de la conciliación prejudicial establecida en la Ley 640 de 2001.
La Corte Suprema de Justicia ha expuesto las diferencias entre estas dos figuras procesales, a saber:
“(...) debe precisarse que si bien en la caducidad se ataca la acción y no el derecho, mientras que en la prescripción se extinguen, tanto la acción como el derecho, en ambos casos la ley atribuye este fenómeno al vencimiento de ciertos plazos en ella señalados sin que se ejercite la acción correspondiente, por lo que el acreedor que acepte la entrega de títulos valores, debe ceñirse no solamente al cumplimiento de los requisitos de índole formal, sino someterse a las condiciones de presentación para su cobro dentro de los términos que la ley impone (...)”(3).
“Además, como igualmente lo ha predicado la Corte, la caducidad es “fenómeno relativo a la acción”, hasta el punto que algunos doctrinantes califican la no caducidad de la acción como uno de los presupuestos procesales de la demanda o memorial a través del cual incoa materialmente la acción, razón por la cual hallan justificación a normas como las consagradas por los artículos 85 y 383 inciso 3º del Código de Procedimiento Civil, autorizando el rechazo de plano de la demanda cuando elementalmente se verifica la caducidad (...)”(4).
c) Los términos de prescripción admiten suspensión y pueden ser interrumpidos. Es la regla general que domina el fenómeno, si bien es cierto que algunas prescripciones breves —las señaladas en los artículos 2542 y 2543— corren contra toda clase de personas y no son, por tanto, susceptibles de suspensión. Pero tal circunstancia no altera ni disminuye la diferencia apuntada, puesto que los plazos de caducidad no comportan jamás la posibilidad de ser ampliados por medio de la suspensión y deben ser cumplidos rigurosamente so pena de que el derecho la acción se extinga de modo irrevocable. La interrupción de la prescripción impide que esta se produzca. En la extintiva o liberatoria la interrupción civil por la notificación judicial de la demanda hace legalmente eficaz el ejercicio del derecho o de la acción.
Con fundamento en lo anterior, la Sección Tercera del Consejo de Estado(5), señaló que el término de prescripción a que se refiere el artículo 41 de la ley 153 de 1887 no resulta aplicable a normas de caducidad de la acción. Dijo en esa oportunidad:
“Queda claro, pues, que se trata de dos figuras que regulan fenómenos diferentes y, que, en consecuencia, no es posible aplicar las normas que regulan la prescripción a la caducidad, o viceversa. Estas premisas permiten concluir que el artículo 41 de la Ley 153 de 1887 no es aplicable al presente caso, dado que dicha disposición solo se refiere a los términos de prescripción y no a las de caducidad”.
Por su parte, la Corte Constitucional ha puntualizado(6) que la caducidad es la extinción del derecho de acción por el paso del tiempo, de manera que si el actor deja transcurrir los plazos fijados por la ley en forma objetiva, el derecho fenece, pero no porque no hubiere existido, sino porque no es posible reclamarlo en juicio.
De igual manera destacó que la caducidad representa el límite temporal dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho; por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley, ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado.
De lo anterior se puede concluir que las normas de caducidad de las acciones obedecen a la necesidad de otorgar seguridad jurídica a las partes de un conflicto y a la obligación de colaborar con la administración de justicia, razón por la cual, el sistema jurídico procesal en Colombia establece términos perentorios para el ejercicio del derecho de acción y su incumplimiento no conlleva la inexistencia del derecho, sino a la imposibilidad de hacer su reclamación por vía judicial(7).
En el caso que ocupa ahora la atención de la Sala se encuentra que la actora inició proceso ejecutivo ante la jurisdicción ordinaria laboral para obtener el pago del auxilio definitivo de cesantías y de los intereses sobre las mismas, prestaciones reconocidas mediante Resolución 29 del 5 de febrero de 1998 (fl. 10) por valor total de $ 14.526.585,oo. El Juzgado Primero Laboral del Circuito de Riohacha mediante providencia del 27 de marzo de 2001 negó la indemnización del artículo 2º de la Ley 244 de 1995 “al no poderse establecer la fecha de su exigibilidad” (fls. 60 y 61).
En efecto, la obligación que conste en el titulo ejecutivo debe reunir los requisitos previstos en los artículos 100 y siguientes del Código Procesal Laboral y de la Seguridad Social, es decir, debe ser expresa, clara, exigible y constar en documento que provenga del deudor o de su causante pues el fundamento del proceso ejecutivo es la certeza sobre la existencia de la obligación. Por ello, como ya ha aclarado esta corporación, no basta con que la Ley 244 de 1995 haya dispuesto el pago de la sanción moratoria, porque la ley es la fuente de la obligación a cargo de la administración por el incumplimiento o retardo en el pago de las cesantías definitivas pero no constituye el título ejecutivo, el cual se materializa con el reconocimiento de lo adeudado por parte de la entidad pública deudora.
Así las cosas, por no contar la demandante con un título ejecutivo donde constara la obligación clara, expresa y exigible a cargo del departamento por la sanción moratoria generada en el pago tardío de las cesantías, no podía adelantar el proceso ejecutivo ante la jurisdicción ordinaria laboral por este concepto, sino que inicialmente debió agotar la vía gubernativa generando un pronunciamiento de la administración que en caso de serle desfavorable, la facultaba para acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo a través del ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en procura de obtener el pago de la referida sanción moratoria.
Es por ello que no le asiste razón al agente del Ministerio Público cuando afirma que en este caso debió rechazarse la demanda por tratarse de un asunto que corresponde a la jurisdicción ordinaria, porque el juez laboral solamente podría conocer del asunto a través de un proceso ejecutivo si estuviera debidamente constituido el correspondiente título objeto de la ejecución, como ya se anotó.
Tampoco resulta acertado el planteamiento del Tribunal al decir que el término de caducidad de la acción debía empezarse a contar a partir desde el 29 de marzo de 2001, fecha de ejecutoria de la providencia proferida por el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Riohacha. Lo anterior por cuanto el término de caducidad, a voces del numeral 2º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, no se cuenta desde la ejecutoria de una decisión judicial, sino “a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso”; entendiéndose que se trata de un acto administrativo definido como toda manifestación unilateral, por regla general de voluntad, de quienes ejercen funciones administrativas, tendiente a la producción de efectos jurídicos(8) y el auto de 27 de marzo de 2001 que resuelve el recurso de reposición contra el auto de mandamiento de pago dictado el 31 de mayo de 2000 por el referido juzgado laboral, se expidió en ejercicio de una función judicial y no de una función administrativa y, por consiguiente, no es un acto administrativo.
Por otra parte, los derechos prestacionales derivados de una relación laboral pueden reclamarse durante un lapso igual a tres años contados desde la fecha en que se hicieron exigibles al tenor de lo dispuesto en los artículos 151 del Código Procesal del Trabajo y de la S.S. y 41 del Decreto-Ley 3135 de 1968. Esta regla resulta aplicable igualmente a los derechos accesorios de las prestaciones sociales como es el caso de la sanción por el no pago oportuno de las cesantías.
Aplicando lo anterior al presente evento, se encuentra que la actora a través de apoderado presentó ante la gobernación de la Guajira escrito el 16 de diciembre de 2003 solicitando el reconocimiento y pago de la sanción moratoria prevista en el parágrafo del artículo 2º de la Ley 244 de 1995, esto es, cuando el derecho ya había prescrito, dado que para la Sala el término comenzó a contabilizarse a partir del pago total de las cesantías, cuando se tuvo certeza de lo adeudado por la administración por concepto de la mora, hecho que en el sub examine ocurrió el 8 de mayo de 2000, según se deduce de la certificación expedida por la tesorera del departamento de la Guajira y que obra a folio 57 del expediente y de la copia del comprobante de pago 01284, documentos que no fueron tachados de falsos por las partes y en los que se demuestra que ese día se canceló a la actora la suma de $ 9.490.269,oo, equivalente al saldo total adeudado por cesantías e intereses sobre las mismas, teniendo en cuenta que el 27 de mayo de 1999 se efectuó inicialmente un pago por valor de $ 5.000.000,oo (fl. 54).
Por consiguiente, el auto proferido por el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Riohacha en el que da por terminado el proceso por pago total no es el que determina el cumplimiento efectivo de la obligación como sostiene el recurrente, porque es el pago tardío del auxilio de cesantías lo que genera la sanción por mora equivalente a un día de salario por cada día de retraso y la extinción de la obligación se produce como consecuencia del pago integral de la obligación de carácter prestacional.
Ahora bien, cabe advertir que el escrito presentado por el presunto cesionario de los créditos laborales causados a favor de la actora y que consta a folio 11 del expediente no tiene la virtud de interrumpir el término de prescripción porque el documento contentivo de la cesión visible a folio 16 no cumple los requisitos previstos en el Código Civil (art. 1959 y ss.) por contener únicamente la manifestación unilateral de voluntad que además no cumplió con el requisito de eficacia de la cesión de créditos, por cuanto la notificación al deudor no produjo en la forma dispuesta por el artículo 1960 del Código Civil, esto es, a cargo del cesionario exhibiendo el correspondiente título y, por otra parte, como quedó visto, el documento en mención recae sobre un objeto ilícito al existir prohibición de efectuar cesión de derechos laborales irrenunciables como son el mínimo de prestaciones sociales previstas en la ley dentro de las cuales se encuentra el auxilio de cesantía, sus intereses y la sanción por mora en el pago.
En conclusión, al no tener validez la cesión efectuada por la actora, la comunicación presentada por el cesionario ante la Gobernación de la Guajira, pretendiendo agotar la vía gubernativa, no interrumpe el término de prescripción y, en consecuencia, el derecho de la demandante a solicitar ante la administración el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío del auxilio de cesantías estaba prescrito al momento en que ella, a través de apoderado, presentó derecho de petición que dio origen a la Resolución 16 del 23 de enero de 2004, acto que ahora se demanda. En ese orden, se confirmará parcialmente la decisión de primera instancia, declarando la prescripción del derecho invocado y no la caducidad de la acción como lo dispuso el tribunal.
CONFÍRMASE PARCIALMENTE la sentencia de 27 de marzo de 2009 proferida por el Tribunal Administrativo de la Guajira, salvo el numeral primero, el cual quedará así:
1) Declárase la prescripción del derecho a solicitar la sanción moratoria por el pago tardío del auxilio de cesantías, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
(1) Modificada por la Ley 1071 de 2006, norma que no resulta aplicable para el caso en estudio por cuanto la ocurrencia de los hechos fue anterior a la entrada en vigencia de la misma.
(2) Sentencia del 28 de septiembre de 2006, radicación 23001-23-31-000-2000-00433-01(8308-05), C.P. Alejandro Ordoñez Maldonado. Actor: Carmen Isabel Beltrán, y sentencia del 22 de enero de 2004, número interno 4579-01, C.P. Tarsicio Cáceres Toro.
(3) Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación civil, Sentencia del 14 de marzo de 2001, expediente R-6550.
(4) Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación civil, Sentencia del 16 de junio de 1997, expediente R-6630.
(5) Consejo de Estado, Sección Tercera. Expediente 24371, auto del 27 de mayo de 2004, M.P. Alier Hernández Enríquez.
(6) Corte Constitucional, C-115 del 25 de marzo de 1998, M.P. Hernando Herrera Vergara.
(7) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 11 de octubre de 2006. Radicación 15001-23-31-000-2001-00993-01(30566). C.P. Mauricio Fajardo Gómez.
(8) Así lo advirtió el profesor Jaime Orlando Santofimio Gamboa en su obra “Tratado de derecho administrativo”. Tomo II, Acto administrativo. Universidad Externado de Colombia, 4ª edición, 2007. págs. 131 y ss., donde hace alusión en el mismo sentido a la sentencia del 14 de julio de 1993, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, expediente AC-853, C.P. Diego Younes Moreno.