Source: https://svjt.se/svjt/2011/605
Timestamp: 2020-02-17 03:30:44+00:00
Document Index: 9584483

Matched Legal Cases: ['§ 1', 'domstolen ', 'domstolen ', 'HD ', 'HD ', '§ 1', 'domstolen ', 'HD ', '§\n47', 'HD ', '§ 2', 'HD ', 'domstolen ', '§ 2']

Skadestånd vid brott mot regeringsformen? | SvJT
Som bekant har sedan några år en ny princip fått insteg i svensk skadeståndspraxis: överträdelser av Europakonventionen kan medföra skadestånd för staten mot enskilda, varvid också ersättning för ideell skada kan utdömas utan lagstöd. Principen slogs först fast i rättsfallet NJA 2005 s. 462 (”Lundgrenmålet”), som sedan fått flera efterföljare i HD:s praxis.1 I ett färskt betänkande (SOU 2010:87) har föreslagits att bestämmelser skall införas i SkL med denna innebörd.2 Staten och kommun skall ersätta inte bara personskada, sakskada, ren förmögenhetsskada och skada på grund av kränkning avsedd i 2 kap. 3 § utan också annan, ideell skada som uppkommit till följd av att den skadelidandes rättigheter enligt Europakonventionen har överträtts från statens eller kommunens sida. Ansvaret gäller dock endast ”om det är nödvändigt för att gottgöra överträdelsen” — alltså i den mån det inte funnits andra effektiva sätt att få gottgörelse.3 Lagstiftning kan väntas på området, fast det är oklart hur den närmare kommer att se ut.
Mot denna bakgrund är det naturligt att frågan väckts om inte skadestånd bör föreskrivas också vid överträdelse av regeringsformen (RF), i varje fall i vissa avseenden.4 Möjligheten har inte ansetts utesluten ens
1 Se särskilt NJA 2007 s. 584, NJA 2009 s. 463 (kommuners ansvar), NJA 2010 s. 363. Jfr även NJA 2007 s. 295, NJA 2007 s. 862 (minoriteten), NJA 2007 s. 891, NJA 2009 N 70. Utvecklingen har utförligt analyserats särskilt av Håkan Andersson i Tidskrift utg. av Juridiska föreningen i Finland 2007 s. 377 ff. 2 Betänkandet presenteras av Anna Erman i SvJT 2011 s. 189 ff. Jag var en av experterna i utredningen. 3 I en särskild bestämmelse skall anges att ”annan skada” bestäms efter vad som är skäligt med hänsyn till överträdelsens art och omständigheterna i övrigt. Vidare föreslås att forumregeln i 3 kap. 10 § SkL skall upphävas. 4 Frågan har diskuterats i korthet av Clarence Crafoord i SvJT 2009 s. 1062 ff. Han har återkommit till frågan i en artikel i Advokaten 2011 (nr 2, s. 20 f). — Alliansens arbetsgrupp har vidare inför 2010 års val tagit upp frågan om överträdelse av grundlagsregeln om den enskildes personliga integritet skall ge rätt till skadestånd;
606 Bertil Bengtsson SvJT 2011 enligt gällande rätt.5 Man kan förutse ytterligare diskussion om reformer i denna riktning. En skillnad mot brott mot konventionen kan tyckas inkonsekvent: bestämmelserna i RF:s rättighetskapitel motsvarar ju delvis vad som föreskrivits i konventionen, och dessutom garanterar kapitlet åtskilliga andra rättigheter av ungefär lika stor vikt. Varför skulle skyddet för grundlagsfästa rättigheter och friheter vara sämre än skyddet enligt konventionen? Till detta kommer att från och med 2011 domstolarnas möjlighet att underkänna grundlagsstridig lagstiftning har ökat; det krävs inte längre att felet är uppenbart (se 11 kap. 14 § i dess nya lydelse). Det kan medföra att frågan om skadestånd när sådan lagstiftning har tillämpats får ökad betydelse.
Reparativa hänsyn skulle på detta vis tala för att komplettera den skadelidandes skydd. Möjligen kan man också åberopa preventionsskäl: ett strängare ansvar kunde medföra ökad omsorg och försiktighet i myndigheternas verksamhet. Det argumentet är dock ganska tveksamt: med tanke på risken för skadestånd enligt SkL eller på grund av konventionsöverträdelse är det svårt att tro att en ytterligare skadeståndsregel skulle ha nämnvärd effekt.
Det är klart att skillnader finns mot överträdelser av konventionen — jag återkommer dit — och över huvud taget är en ytterligare reform av det angivna slaget delvis svår att tekniskt genomföra. Någon debatt om vad reformen närmare bestämt skulle innebära har inte förekommit, och såvitt känt planerar man för närvarande inga statliga utredningar om frågan. Det kan dock ha sitt intresse att redan nu ta upp den till diskussion. Utgångsläget blir ett annat än vid en lagstiftning om konventionsbrott; man behöver inte som i det nämnda betänkandet bekymra sig för om reglerna är förenliga med konventionen och kan godtas av Europadomstolen, utan det finns utrymme för en friare rättspolitisk diskussion. De folkrättsliga hänsyn som spelat sådan roll för 2010 års förslag6 får ingen direkt betydelse, frånsett att reglerna vid vissa överträdelser kanske får anpassas till konventionen (se 2 nedan). I övrigt får värdet av ett ytterligare skydd för de enskilda vägas mot motstående argument, delvis av rättstekniskt slag.
Hur skulle alltså en sådan lagstiftning se ut, och vad skulle den möta för svårigheter? I det följande gör jag vissa allmänna jämförelser mellan det tänkta ersättningssystemet och den nuvarande ordningen (avsnitt 2–6); sedan ser jag närmare på de regler i RF som skulle sanktioneras med skadestånd (avsnitt 7 och 8) samt drar vissa sam-
det framhålls att Europakonventionen ger ett sådant skydd när det gäller rätten till privatliv, och att man nu bör överväga att ”förena grundlagens rätt till privatliv med skadeståndslagens möjlighet till upprättelse och ersättning vid missbruk”. Möjligen är inställningen positiv också till en sådan större reform som Crafoord varit inne på, men vilka ersättningsregler som då skulle komma i fråga är oklart. 5 Jfr Thomas Bull & Fredrik Sterzel, Regeringsformen — en kommentar (2010) s. 44 f, med hänvisning till NJA 2010 s. 8 (där dock HD:s inställning till andra typer av grundlagsöverträdelser inte tycks alldeles klar), och Bengtsson & Strömbäck, Skadeståndslagen. En kommentar (4 uppl. 2011) s. 111. 6 Jfr Anna Erman, a.a. s. 196.
Skadestånd vid brott mot regeringsformen? 607
SvJT 2011 Skadestånd vid brott mot regeringsformen? 607 manfattande slutsatser om den bestämmelse i ämnet som skulle införas i SkL (avsnitt 9–11). Slutligen presenteras en skiss till en sådan bestämmelse (avsnitt 12).
2. Räckvidden av en eventuell reform
Vad först angår omfattningen av en sådan reform kan erinras om att RF och Europakonventionen inte täcker helt samma område. I RF saknas bestämmelser om skydd för familjelivet (jfr art. 8 i konventionen), om skydd för äktenskapet (jfr art. 12) och om förbud mot dubbelbestraffning (art. 4 i tilläggsprotokoll 7). I konventionen finns dessutom den särskilda regeln om rätten till ett effektivt rättsmedel (art. 13), som spelar en viktig roll på skadeståndsrättens område. Ännu en skillnad är att Europakonventionen också ålägger staterna att skydda enskilda mot andra enskilda — låt vara att föreskriften lär ha begränsad skadeståndsrättslig betydelse — medan RF bara tar sikte på förhållandet mellan det allmänna och den enskilde.
Å andra sidan innehåller RF regler som saknar direkta motsvarigheter i konventionen. Bl.a. finns bestämmelser om informationsfrihet (2 kap. 1 § 1 p.); s.k. negativ opinionsfrihet, alltså frihet från tvång att tillkännage sin åsikt och att delta i vissa sammankomster (2 kap. 2 §); om förbud mot åsiktsregistrering (2 kap. 3 §); om skydd mot olika intrång i den personliga integriteten, utöver vad som framgår av art. 8 i konventionen (2 kap. 6 §); om skydd för medborgarskap (2 kap. 7 §); om förbud mot viss retroaktiv lagstiftning (2 kap. 10 §); om skydd för näringsfrihet (2 kap. 17 §); och om rätt till fri forskning (2 kap. 18 §). På så vis skulle en rätt till skadestånd på grund av överträdelse av RF medföra en utvidgning av det allmännas ansvar till en rad nya situationer. Detta anses tydligen som ett viktigt skäl för den diskuterade reformen.
I den mån en rättighet regleras både i konventionen och i RF kan det i alla händelser vara skäl att försöka samordna bestämmelserna om skadestånd vid överträdelser, så att inte regelsystemet blir alltför krångligt. Som framgår av det följande går det dock inte att helt genomföra detta.
Rättighetsreglerna i 2 kap. RF riktar ju sig dels mot lagstiftaren — viss typ av lagstiftning förbjuds — dels mot domstolars och myndigheters handlande i enskilda fall.7 När man talat om skadestånd vid överträdelse av RF lär man ha avsett båda typerna av överträdelser. Kommuners ansvar synes inte ha berörts i sammanhanget, men syftar man till en parallell med ansvaret för brott mot Europakonventionen är det naturligt att också låta kommunen svara när dess myndigheter i något fall överträder grundlagen — i allmänhet i ett enskilt ärende. Detta gäller ju vid konventionsbrott både enligt nuvarande rättspraxis (se NJA 2009 s. 463) och enligt 2010 års förslag.
7 Några regler förbjuder dock enbart lag eller annan föreskrift av visst innehåll; se 2 kap. 12, 13 och 19 §§; kanske kan också 17 § räknas dit.
608 Bertil Bengtsson SvJT 2011 3. En ny ansvarsprincip?
Beträffande reformens innebörd i sak kan man till en början påminna om att skadestånd på grund av överträdelse av Europakonventionen redan fört in ett nytt synsätt i svensk skadeståndsrätt. SkL och annan skadeståndslagstiftning utgår ju från förhållandena på den ansvariges sida. Såvitt angår skadestånd utom kontraktsförhållanden blir frågan om skadan vållats genom handlande av visst slag — i allmänhet uppsåtligt eller oaktsamt handlande — eller genom verksamhet av viss typ, i allmänhet mer eller mindre farlig. När överträdelser av Europakonventionen påstås blir frågeställningen en annan: har en rättighet av något slag kränkts under sådana omständigheter att det motiverar skadestånd? Det är alltså förhållandena på den skadelidandes sida som kommer i förgrunden (även om man också tar viss hänsyn till den ansvariges handlande).8 Det innebär att culpafrågan, liksom frågan om arten av svarandens verksamhet, inte blir avgörande. Som nämnt kräver förslaget till nya skadeståndsregler vid överträdelse av konventionen i stället att skadeståndet skall vara ”nödvändigt” för att gottgöra den skadelidande (se närmare härom 4 nedan). Det fordras alltså inte något klandervärt förfarande för att skadestånd skall utdömas, även om detta naturligtvis ofta kan ha förekommit. Den föreslagna regeln skulle också gälla utanför myndighetsutövningens område (låt vara att fallet inte är särskilt praktiskt), och då inträder inget ansvar för ren förmögenhetsskada enligt 3 kap. 2 §.
Skillnaden mot en bedömning enligt SkL får särskild betydelse genom att man enligt HD:s praxis i vissa fall kräver uppenbar oriktighet för att ett beslut av en domstol eller myndighet skall grunda skadestånd; det gäller det praktiska fallet att en domstol eller myndighet feltolkar gällande rätt (utan att frågan förbisetts), liksom också att bevisning felbedömts eller en skönsregel tillämpats på felaktigt vis.9 Här framträder en klar olikhet mot bedömningen vid konventionsöverträdelser.10 Det går knappast att finna en motsvarighet till detta rättighetstänkande i traditionell svensk skadeståndsrätt. Man har visserligen på en punkt diskuterat möjligheten till ersättning när en rättighet åsidosatts: när det gäller rätten till egendom enligt 2 kap. 15 § (tidigare 18 §). Men bakgrunden är att här faktiskt talas om ersättning vid expropriativa förfoganden eller rådighetsinskränkningar. Frågan har blivit om ett ingrepp i den enskildes egendom haft sådan karaktär att rätteligen ersättning borde utgå enligt grundlagsregeln trots att det inte finns
8 En viss parallell kan kanske dras med expropriationsersättning när det gäller skadeståndsansvar för ”rättsenlig verksamhet”, särskilt enligt MB; men också här är det en verksamhet av visst slag som utlöser rätten till ersättning. 9 Se t.ex. NJA 1994 s. 654, NJA 2002 s. 88, NJA 2003 s. 285, NJA 2007 s. 862, NJA 2010 s. 112. Jfr även Bengtsson & Strömbäck, a.a. s. 109 f. 10 Jfr SOU 2010:87 s. 303 f med hänvisningar till vissa domar av Europadomstolen.
Skadestånd vid brott mot regeringsformen? 609
SvJT 2011 Skadestånd vid brott mot regeringsformen? 609 något stöd för detta i annan lag (jfr bl.a. NJA 1989 s. 20).11 Vid överträdelser av andra rättighetsregler finns inte någon ersättningsbestämmelse i RF att ta fasta på, och då är det svårare att komma fram till ett skadestånd — bl.a. just vid (någorlunda) ursäktliga felbedömningar.
Å andra sidan bör man inte överbetona skillnaden mot en culpaprincip. I praktiken lär en domstol vanligen komma till samma resultat oavsett vilket synsätt den skall använda. Att RF åsidosatts innebär ju mestadels att det föreligger viss skuld hos den ansvariga myndigheten eller, om det är lagregeln som är grundlagsstridig, från lagstiftarens sida (varvid dock regeln i 3 kap. 7 § idag ofta hindrar skadeståndskrav; jfr 5 nedan).12 Vid klara avsteg från en rättighetsregel finns det nog skäl att tala om en presumtion för culpa. Också vid en culpabedömning får man beakta vilka värden som ett handlande sätter på spel. Medför det risk för den personliga integriteten — i varje fall den fysiska integriteten — bedömer man handlandet strängare än om det bara utgör en fara för mera begränsade materiella skador eller för förmögenheten. Det är visserligen svårt att finna exempel på motsvarande bedömning när det gäller handlande som hotar rättigheter enligt RF eller Europakonventionen,13 men principen framstår som tämligen självklar vid tillämpning av en culparegel.
Beträffande överträdelse av Europakonventionen innebär Europadomstolens praxis som bekant att de enskilda staterna anses ha en ganska betydande bedömningsmarginal (margin of appreciation) när frågan uppkommer om de uppfyllt sina skyldigheter enligt konventionen; detta får också betydelse beträffande deras skadeståndsansvar. Utredningens förslag går ut på att något liknande skulle gälla också vid tillämpningen av den nya regeln i SkL.14 Man kan fråga om ett resonemang av detta slag passar också vid överträdelse av RF. Här är det ju inte fråga om hänsyn till varierande nationella traditioner, utan man får utgå från gällande tolkning av grundlagsreglerna. Men som framgår av fortsättningen har dessa i många fall en föga preciserad innebörd (se 7 nedan), och hur de skulle tillämpas i skadeståndstvister är osäkert — rättspraxis saknas helt. Det verkar inte angeläget eller ens rimligt om skadestånd skulle betalas så snart en domstol eller myndighet i ett tveksamt fall fick sin tolkning ändrad i en högre in-
11 Se närmare SOU 2008:125 s. 435 ff, 443 ff med hänvisningar. Jfr även Bengtsson i 21 uppsatser s. 187 ff, 215 ff med ytterligare hänvisningar. Frågan har till en del lösts genom tillägg av ett tredje stycke i 2 kap. 15 § RF; se dock Bengtsson i SvJT 2010 s. 727 f. 12 Skulden kan vara svår att placera närmare; det måste vara sällsynt att man kan förebrå riksdagens ledamöter någon oaktsamhet i sådana fall, såvida beslutet inte direkt gått emot den juridiska expertisen, t.ex. Lagrådet. Vanligare kan det bli att juristerna i departementet eller i riksdagsutskottet brustit i noggrannhet eller omdöme eller att politikerna i departementet inte tagit vederbörlig hänsyn till att en lagstiftning är juridiskt tvivelaktig. 13 I fråga om tillämpningen av 3 kap. 2 § SkL i NJA 2005 s. 462 skymtar dock ett sådant resonemang, jfr s. 494 f. 14 Jfr SOU 2010:87 bl.a. s. 155 f med hänvisningar och s. 326 f.
610 Bertil Bengtsson SvJT 2011 stans. Även om man inte som vid tillämpning av 3 kap. 2 § SkL kan kräva uppenbar oriktighet för skadeståndsansvar, finns det skäl att hantera en ansvarsregel med viss återhållsamhet i sådana situationer. Som utredningen framhållit (beträffande konventionsbrott) bör domstolen vara någorlunda säker på sin sak för att konstatera en överträdelse som grundar ansvar.15 — I än högre grad gäller detta om redan en avvikande (men inte uppenbart felaktig) bevisbedömning eller en avvikande tillämpning av en skönsregel skulle uppfattas som en överträdelse av grundlagen.16 Något liknande bör gälla vid tillämpningen av kravet på proportionalitet vid myndighetsingrepp — en princip som fått ökad betydelse också i svensk rätt på senare år i olika avvägningsfall. Även denna föga preciserade grundsats kan ställa till bekymmer när det gäller skadestånd på grund av brott mot RF.17 Man kunde tänka sig att betona denna bedömningsmarginal i en eventuell lagbestämmelse i frågan genom att tala om en ”klar” överträdelse eller en överträdelse ”av betydelse”. Å andra sidan torde ett sådant synsätt vara så pass naturligt att det lika litet som enligt betänkandets förslag behöver särskilt markeras i lagtexten.18 I alla händelser finns det skäl att här följa den formulering som kommer att användas i en eventuell lagregel om överträdelse av Europakonventionen; en olikhet skulle komplicera regelsystemet ytterligare.
4. ”Nödvändigt” med skadestånd?
Att skadeståndet som enligt utredningsförslaget skall vara ”nödvändigt” för att utdömas utgör naturligtvis också en klar avvikelse från gällande svensk rätt. Den har motiverats av den särskilda situation som förslaget behandlar. Bakgrunden är konventionens regel i art. 13, att den vars rättighet kränkts skall ha tillgång till ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet; finns det andra effektiva rättsmedel än skadestånd enligt nationell rätt, får i första hand dessa användas. Meningen är alltså att den enskilde först i sista hand skall vända sig till Europadomstolen för rättelse. Det svenska förslaget ansluter till detta synsätt.
Enligt SkL:s ordning spelar frågan om tillgängliga rättsmedel ingen roll vid prövningen om skadeståndsansvar föreligger. Däremot kan resonemang av detta slag komma upp i ett annat sammanhang: vid tilllämpning av SkL:s regler om medvållande i 6 kap. 1 § eller när skadeståndets storlek skall bestämmas. Hade en ekonomisk skada kunnat undvikas genom att den skadelidande handlat på annat sätt, t.ex. överklagat ett felaktigt beslut, jämkas skadeståndet;19 de processrättsliga möjligheterna skall användas i första hand. Och om den enskilde
15 Jfr SOU 2010:87 s. 321. 16 Hur HD ser på frågan om konventionskränkningar i sådana fall är dock oklart. 17 Jfr 7 nedan, bl.a. om tillämpningen av 2 kap. 15 § RF. 18 Jfr om betänkandets ståndpunkt SOU 2010:87 s. 319 ff, 424 ff, 476, 19 Jfr Bengtsson & Strömbäck, a.a. s. 398 f.
Skadestånd vid brott mot regeringsformen? 611
SvJT 2011 Skadestånd vid brott mot regeringsformen? 611 tillgodosetts genom ersättning från annat håll, reduceras ett ekonomiskt skadestånd i samma utsträckning.
I varje fall verkar det inte behövligt att föra in ett krav på nödvändighet i en regel om skadestånd vid överträdelse av RF; det skulle som sagt verka främmande i svensk skadeståndsrätt. Visserligen får man på liknande sätt som enligt betänkandet beakta risken att domstolarna överhopas med skadeståndskrav på grund av påstådda överträdelser, men olägenheterna är inte desamma som vid konventionsbrott, och man har vissa möjligheter att på annat vis motverka onödiga eller bagatellartade anspråk (jfr 10 nedan). På denna punkt behöver nog inte lagregeln kompliceras utöver vad som gäller idag.
5. Fel av riksdag och regering
En annan komplikation som bör observeras är att skadeståndstalan enligt 3 kap. 2 § inte får föras på grund av påstått fel av riksdag eller regering, om inte det felaktiga beslutet upphävts eller ändrats (3 kap. 7 §). Det innebär att talan på grund av SkL mycket sällan kan bli aktuell på grund av felaktig lagstiftning. Däremot blir taleförbudet inte tillämpligt när talan grundas på brott mot Europakonventionen.20 Inte heller det diskuterade skadeståndsansvaret på grund av överträdelse av RF skulle grundas på fel eller försummelse, och följaktligen borde inte 3 kap. 7 § inte hindra talan. En tillämpning av den paragrafen skulle över huvud taget medföra att den nya ansvarsregeln skulle få en begränsad betydelse i situationer där ett skydd för den enskilde anses angeläget. Vill man införa ett sådant skydd kunde det därför verka naturligt att tillåta även en talan som grundas på fel av riksdag eller regering.
Samtidigt är att märka att taleförbudet i 3 kap. 7 § ansetts fylla en viktig funktion i vårt statsskick: det medför att regeringens och riksdagens beslut normalt inte medför något juridiskt utan bara ett konstitutionellt ansvar. Man har också åberopat risken för politiskt färgade skadeståndsprocesser om talan skulle vara tillåten på grund av påstådda fel från de högsta statsmakternas sida.21 Frågan om förbudet skall slopas kan på detta vis anses principiellt viktig också från konstitutionell synpunkt. Av sådana skäl ville inte utredningen om det allmännas ansvar enligt Europakonventionen ta upp frågan om förbudet skulle avskaffas; den hade inte bara skadeståndsrättsliga aspekter utan borde utredas i annat sammanhang.22 — I varje fall om ett ansvar på grund av överträdelse av RF skulle införas blir det emellertid nödvändigt att överväga om paragrafen skall gälla det utvidgade ansvaret.
Som synes uppkommer här samma problematik som när man skall ta ställning till skadeståndsfrågor enligt Europakonventionen. Också
20 Se SOU 2010:87 s. 461 f och Bengtsson & Strömbäck, a.a. s. 141. 21 Jfr prop. 1972:5 s. 336 ff. 22 Se SOU 2010:87 s. 462 f. Jfr Jan Kleinemans kritik av regeln i 3:7 SkL i Kontrakts- och skadeståndsätt (2011) s. 539 ff.
612 Bertil Bengtsson SvJT 2011 då kan det bli fråga om en konflikt mellan inrikespolitiska intressen och juridiska principer — låt vara att dessa hämtats utifrån och tillförts det svenska rättsväsendet genom en konvention vars verkningar man från början inte förutsett. Gärdet är redan upprivet; man kan inte freda de politiska avgörandena från angrepp på juridisk grund. Problemen blir alltså inte så mycket värre om man skulle behandla rättighetsreglerna i RF på samma sätt som Europakonventionens regler. Möjligen kommer antalet skadeståndskrav att öka, om regeringen gör reklam för en sådan reform när den genomförs. — Det kan nämnas att enligt utredningsförslaget forumregeln i 3 kap. 10 § SkL skulle upphävas; det blir alltså i första hand i tingsrätten som dessa processer skulle föras.
6. Ideellt skadestånd?
Som framgår av det följande medför många överträdelser av RF inte några ekonomiska verkningar av betydelse. Vill man ändå föreskriva en effektiv påföljd kunde det därför finnas skäl att införa en ny typ av ideellt skadestånd, motsvarande den som föreslagits för konventionsöverträdelsernas del. Också detta skulle vara en viktig förändring av det svenska rättssystemet, vilken kan antas vålla stora problem vid rättstillämpningen. Vi har i det längsta varit försiktiga över huvud taget med att utdöma ersättning för annan än ekonomisk skada. Ersättning för kränkning enligt 2 kap. 3 § SkL förutsätter ju allvarliga kränkningar genom brott av vissa slag, och traditionellt har sådan ersättning fordrat uttryckligt lagstöd. En ändring skedde först genom rättsfallet NJA 2005 s. 462, där ideellt skadestånd utdömdes vid en utdragen brottmålsrättegång, och reglerna om denna nya skadeståndsform har knappast ännu stadgat sig. Den ökade benägenheten hos allmänheten att konstatera kränkningar i alla möjliga sammanhang har ofta framhållits på senare år23 och kan bli ett besvärande problem om möjligheten till ersättning för ideell skada ytterligare utvidgas. Beträffande överträdelse av Europakonventionen har det dessutom ansetts nödvändigt att — i anslutning till Europadomstolens praxis — göra det möjligt också för juridiska personer att kräva ersättning; denna skulle omfatta även ideell skada.24 Även om detta skulle bli aktuellt bara i speciella sammanhang — framför allt väl vid långsam handläggning av ett ärende — innebär det ett ytterligare avsteg från svensk rättsuppfattning. Visserligen är även juridiska personer skyddade av RF,25 och det kan synas naturligt att utdöma skadestånd till juridiska personer i vart fall när reglerna om egendomsskydd och näringsfrihet åsidosatts (2 kap. 15 och 17 §§ RF); men skall man dessutom ge en allmän rätt att fordra ersättning utöver den ekonomiska förlusten? Enligt SkL gäller detta inte ens vid grova övergrepp från
23 Se t.ex. Ds 2007:10 s. 41 ff, 53 ff med hänvisningar och Mårten Schultz, Kränkning (2008) bl.a. s. 26 ff med ytterligare hänvisningar. 24 Se SOU 2010:87 s. 377 ff. 25 Se Bull & Sterzel, a.a. s. 62.
Skadestånd vid brott mot regeringsformen? 613
SvJT 2011 Skadestånd vid brott mot regeringsformen? 613 myndigheternas sida, såvida inte 2 kap. 3 § blir tillämplig. En generös ersättningsregel lär visserligen stämma ganska väl med den nuvarande regeringens inställning till äganderätten, särskilt med innebörden av vissa ändringar som år 2010 skedde i expropriationslagen (se nuvarande 4 kap. 1 §, med dess regel om 25 procent påslag på ersättning för marknadsvärdet); att märka är dock att enligt motiven ersättningen inte till någon del avsåg ideella intressen.26 Att låta denna omstridda lagändring få en motsvarighet vid tillämpningen av en rad rättighetsregler i grundlagen borde te sig väl radikalt även från politisk synpunkt; det kunde räcka med att ersättning utgår för ekonomisk skada. Det kan därför finnas skäl att åtminstone i princip inskränka rätten till ersättning för ideell skada till fysiska personer, på ena eller andra sättet (se 10 nedan).
Komplikationer av alla dessa slag får man alltså ta hänsyn till om man skulle överväga att införa ett ansvar för överträdelse av RF. Viktigare är emellertid om RF:s utformning passar för — eller vart fall är förenlig med — ett ansvar av detta slag. Rättighetsreglerna är ju inte skrivna med tanke på att överträdelser skulle medföra rätt till ersättning.27 Å andra sidan har RF åtminstone i sitt senaste skick ansetts utgöra en författning av god rättsteknisk kvalitet som ägnar sig för rättslig tillämpning.28 En fråga blir då om regeln konsekvent skulle utformas som en sanktion mot kränkning av rättigheter enligt RF. Som framgår av det följande innehåller RF också andra regler än om den enskildes fri- och rättigheter vilka skulle kunna ligga till grund för ett skadeståndsansvar. Men i så fall går man ifrån parallellen med överträdelser av Europakonventionen och ger sig ut på ännu osäkrare mark. Frågan är om nya skadeståndsregler behövs för att skydda den enskilde också i dessa situationer. Saken skall diskuteras vid den följande genomgången av särskilda bestämmelser i RF (se 8 nedan).
För en jämförelse skall i det följande också i korthet beröras vilka skadeståndsmöjligheter den enskilde i dagens läge har om det allmänna bryter mot grundlagen.
7. Närmare om rättighetsreglerna som ansvarsgrund
Vad som framför allt kommer i fråga i sammanhanget är alltså ett ansvar för överträdelser av rättighetsreglerna i 2 kap. RF. Som redan nämnts kan detta ske på två sätt. Lagstiftningen kan vara grundlagsstridig, något som kan ha konstaterats tidigare eller i själva skadeståndsprocessen. Några av kapitlets regler inskränker sig till att skydda den enskilda mot lagar och andra föreskrifter av visst innehåll (se sär-
26 Se prop. 2009/10:162, särskilt s. 66. Man kan diskutera om denna beskrivning är riktig, men den visar i vart fall hur regeringen velat se på ersättningen. Jfr Bengtsson i SvJT 2010 s. 730 f. 27 Jfr Crafoord, a.a. s. 1063. 28 Se Bull & Sterzel, a.a. s. 45. Uttalandet tar dock knappast sikte på bedömningen av skadeståndsfrågor.
614 Bertil Bengtsson SvJT 2011 skilt 2 kap. 12 och 13 §§). En myndighetsåtgärd grundad på en sådan lagstiftning kan medföra skadeståndsansvar.29 Vanligare lär dock vara att felet uppkommit vid rättstillämpning i enskilda fall, t.ex. genom att inte vissa lagliga formkrav har iakttagits vid ingrepp i en rättighet, genom andra fel i handläggningen, eller genom att ett ingrepp i en rättighet är oproportionerligt eller annars genomförts på ett felaktigt vis.30 Båda situationerna får beaktas i sammanhanget. Till en början tillförsäkrar 2 kap. 1 § varje medborgare opinionsfrihet i olika hänseenden i förhållande till det allmänna: yttrandefrihet, informationsfrihet, mötesfrihet, demonstrationsfrihet, föreningsfrihet och religionsfrihet. Alla dessa friheter utom religionsfriheten kan enligt 20, 21, 23 och 24 §§ begränsas efter en utförligt beskriven intresseavvägning som inte skall återges här. Angående tryckfriheten och viss yttrandefrihet gäller dock specialregleringen i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen.
Idag kan en överträdelse av dessa bestämmelser i RF grunda skadestånd enligt 3 kap. 2 § om fel eller försummelse förekommit vid myndighetsutövning. Inskränker en myndighet opinionsfriheten lär det alltid kunna bedömas som myndighetsutövning. Vare sig skadeståndet grundas på ett inskränkande beslut av en myndighet eller genom att lagstiftningen går längre i begränsningen än 2 kap. 21 § tillåter torde gälla de principer för culpabedömning som utbildats i rättspraxis — bl.a. kravet på uppenbart fel när en myndighet tillämpat en lagparagraf eller en allmän rättsprincip oriktigt.31 Om felet är att en inskränkande lagstiftning inte uppfyller kraven i 2 kap. 20 § blir idag de nämnda inskränkningarna i talerätten i 3 kap. 7 § SkL aktuell: för talan grundad på påstått fel av riksdagen eller regeringen krävs att det felaktiga beslutet upphävts eller ändrats. I detta fall är alltså möjligheterna små till skadestånd, även frånsett svårigheten att bedöma om begränsningsreglerna tillämpats på ett oaktsamt sätt. Enbart ekonomisk skada ersätts; den lär sällan vara mera omfattande.
Införs en särskild regel om ansvar för överträdelse av RF, blir det avgörande i stället om den aktuella opinionsfriheten kan anses kränkt, antingen genom att en inskränkande lagstiftning objektivt sett inte uppfyller kraven i 2 kap. 20 § eller genom att myndighetens beslut objektivt sett begränsar den frihet den enskilde är berättigad till (enligt 2 kap. 1 § eller, om det förekommit en begränsande lagstiftning, enligt 20 §). Här får man som sagt räkna med att inte något ta-
29 Jfr om motsvarande problem vid ansvar enligt SkL uttalanden av HD i NJA 2010 s. 8. 30 Jfr SOU 2010:87 s. 321, där situationer av detta slag nämns som exempel på skadeståndsgrundande överträdelser av Europakonventionen; som formaliafel nämns situationen i NJA 2007 s. 584, som brister i handläggningen situationen i NJA 2007 s. 862 (enligt minoritetens bedömning). 31 Se t.ex. Bengtsson & Strömbäck, a.a. s. 109 ff med hänvisningar till litteratur och rättspraxis.
Skadestånd vid brott mot regeringsformen? 615
SvJT 2011 Skadestånd vid brott mot regeringsformen? 615 leförbud motsvarande 3 kap. 7 § SkL blir tillämpligt på kravet; annars lär skadeståndstalan bli sällsynt.
En sådan ordning innebär en betydande skärpning av det allmännas ansvar — några ursäkter för avvikelsen från grundlagen kan inte åberopas. Men regeln framstår samtidigt som svårtillämpad, särskilt med tanke på den besvärliga avvägningen enligt 21, 23 och 24 §§, där bl.a. en proportionalitetsbedömning får väsentlig betydelse.32 Visserligen förekommer någorlunda likartade begränsningar i Europakonventionen — i art. 9 angående tankefrihet, samvetsfrihet och religionsfrihet, i art. 10 angående yttrandefrihet samt i art. 11 om mötes- och föreningsfrihet — och man kunde tänka sig att Europadomstolens praxis här skulle kunna ge viss ledning. Men bestämmelserna är inte helt desamma, och det vore knappast rimligt att bortse från förarbetena till vår grundlagsregel och dess inhemska traditioner.33 — När det gäller kränkning av informationsfriheten saknas för övrigt en konventionsregel som den skadelidande kan åberopa.
Som nämnt lär en inskränkning av opinionsfriheterna oftast medföra ingen eller bara obetydlig ekonomisk skada; ibland kan enskilda drabbas av kostnader, t.ex. när ett möte får inställas, och när ett kommersiellt företag drabbas av ett förbud kan skadan bli betydande. I varje fall kan det ligga nära till hands att liksom enligt Europakonventionen låta ansvaret omfatta ideell skada (om man inte föredrar att låta den skadelidande grunda kravet i dessa fall enbart på konventionsbrott från det allmännas sida).
Allt som allt kan sägas, att en skadeståndsregel vid överträdelse av 2 kap. 1 § kan ha sitt värde, även om man ofta kan komma till samma resultat genom att åberopa Europakonventionen — i vart fall om den föreslagna ändringen i 3 kap. SkL genomförs. Samtidigt är det tydligt att regeln kan medföra stora tillämpningssvårigheter. De aktuella grundlagsreglerna är ingalunda lättolkade.
Enligt 2 kap. 2 § skyddas enskilda medborgare mot tvång av olika slag: att ge sin åskådning till känna i politiskt, religiöst, kulturellt eller annat sådant hänseende, eller att delta i sammankomst för opinionsbildning eller demonstrationer eller annan meningsyttring, eller att tillhöra politisk eller annan sammanslutning för sådan åskådning. Vad som är tvång kan inte antas vara lika svårt att konstatera som andra inskränkningar i opinionsfriheten. Otillåtet tvång lär idag i regel kunna grunda skadestånd enligt 3 kap. 2 § SkL; någon gång kan dock ett någorlunda ursäktligt misstag föreligga från det allmännas sida. På liknande sätt lär en regel om skadestånd grundad på överträdelse av RF inte vålla större tillämpningssvårigheter. Uppkommen skada lär mestadels vara av ideellt slag (fast naturligtvis kan tvång att delta i en sammankomst medföra viss inkomstförlust eller kostnad). Även på
32 Jfr Bull & Sterzel, a.a. s. 100 f. 33 Jfr avsnitt 11 nedan.
616 Bertil Bengtsson SvJT 2011 denna punkt kan det stärka skyddet att låta ett ansvar omfatta ideellt skadestånd.
Något liknande kan sägas om 2 kap. 3 §, om kravet på samtycke för registrering av politisk åskådning. Att konstatera en överträdelse lär inte heller här vara så svårt. Både ideell och ekonomisk skada kan bli följden.
Brott mot 2 kap. 4 och 5 §§ (om förbud mot dödsstraff respektive mot kroppsstraff, tortyr och viss medicinsk påverkan) synes inte medföra problem från skadeståndssynpunkt. När det gäller 2 kap. 6 § — om skydd mot kroppsliga ingrepp, kroppsvisitationer, husrannsakan, hemlig avlyssning, övervakning och andra intrång i den personliga integriteten — kan däremot besvärliga skadeståndsfrågor komma upp på liknande sätt som enligt 2 kap. 1 §; även här får ju begränsning av rättigheterna ske efter en intresseavvägning enligt 2 kap. 20 och 21 §§. Dessutom kan tolkningen av uttryck som ”liknande intrång” och ”betydande intrång” vålla svårigheter. Meningen är inte att man skall söka ledning i sekretesslagens utformning; när det gäller betydande intrång skall man i stället enligt motiven beakta dels åtgärdens intensitet och omfattning, dels arten av intrånget — t.ex. hur integritetskänslig uppgiften är — dels åtgärdens ändamål, dels andra omständigheter.34 Först efter en sådan avvägning, som onekligen ter sig ganska komplicerad,35 kan man konstatera om det förekommit en överträdelse av en rättighet. Anses väl begränsningen otillåten lär skadestånd i många fall vara möjligt också enligt 3 kap. 2 § SkL, men eftersom skadan även här främst lär bli av ideellt slag, bör ett ansvar på grund av grundlagsbrott ha sitt värde för en skadelidande.
Förutsättningarna för skadestånd enligt 2 kap. 7 § (om landsförvisning och fråntagande av medborgarskap) lär inte vara svåra att konstatera. Överträdelser lär inte bli så många, men där de uppkommer kan de medföra både ekonomisk och ideell skada (jfr RÅ 2006 ref. 73).36. Inte heller skyddet mot frihetsberövanden enligt 2 kap. 8 § 1 st. lär medföra nämnvärda problem i detta sammanhang. I regel utgår skadestånd oberoende av vållande enligt den särskilda lagen (1998:714) om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder. Däremot kan bestämmelsen om andra inskränkningar i rörelsefriheten i 2 st. medföra tillämpningssvårigheter — också här på grund av intresseavvägningen enligt 2 kap. 20 och 21 §§. Viss ledning bör man kunna få från praxis rörande Europakonventionens liknande bestämmelse (tilläggsprotokoll nr 4, art. 2). Förutom ideell skada kan en överträdelse medföra betydande ekonomiska förluster.
34 Prop. 2009/10:80 s. 250. 35 Jfr prop. 2009/10:80 s. 183 f. 36 Rättsfallet har särskilt åberopats av Crafoord, se SvJT 2009 s. 1064 f, för att illustrera behovet av en reform på området.
Skadestånd vid brott mot regeringsformen? 617
SvJT 2011 Skadestånd vid brott mot regeringsformen? 617 Bestämmelsen i 2 kap. 9 §, om rättssäkerhet, kan tänkas vålla någon svårighet genom kravet på domstolsprövning ”utan oskäligt dröjsmål”.37 Också i dessa fall kan betydande ekonomisk skada tänkas uppkomma.
Förbudet i vissa fall mot retroaktiv lagstiftning i 2 kap. 10 § lär knappast medföra skadeståndsproblem. I andra stycket talas visserligen om ”särskilda skäl”, men om riksdagen anser sådana föreligga är inte RF överträdd.38 När det gäller 2 kap. 11 § får framför allt det nya andra stycket intresse. En rättegång skall genomföras rättvist och inom skälig tid. Även om bestämmelsen inte är avsedd som någon ändring i sak, kan kravet innebära åtskilliga problem om det skall skadeståndssanktioneras. Uttrycken är oklara, och meningarna kan vara i hög grad delade om de krav som bestämmelsen ställer. De flesta som förlorat en process lär sätta i fråga om domstolen dömt rättvist. Regeln avser dock inte att ge uttryck för andra krav än vad som framgår av allmän lag — framför allt rättegångsbalken — och man får anta att kravet på rättvis rättegång i allmänhet inte medför någon rätt till skadestånd utöver vad som nu gäller enligt 3 kap. 2 § SkL. 39 Beträffande vad som utgör skälig tid bör tolkningen av art. 6 i Europakonventionen ge ledning. När allt kommer omkring kanske bekymren inte behöver bli så mycket större än för närvarande, fast bestämmelsens formulering kan uppmuntra till nya skadeståndskrav. — I vart fall kan omfattande ekonomisk skada uppkomma vid försenad rättegång. Redan nu kan dessutom ideell skada ersättas när Europakonventionen anses överträdd (jfr NJA 2005 s. 462).
I 2 kap. 12 § förbjuds diskriminering av olika slag genom lag eller annan föreskrift. Att en myndighet i ett enskilt fall bryter mot detta diskrimineringsförbud skulle därför inte medföra skadeståndsansvar, om inte handlandet grundar sig på en allmän föreskrift med diskriminerande innebörd. Annars får den skadelidande åberopa diskrimineringslagens bestämmelser. Betydelsen av paragrafen torde därför vara begränsad i sammanhanget. — Att bedöma om ett föreskrivet handlande av visst slag utgör diskriminering kan naturligtvis vara svårt, men samma fråga uppkommer ju vid tillämpning av diskrimineringslagen.
Ungefär detsamma kan sägas om möjligheten till skadestånd vid överträdelse av förbudet mot könsdiskriminering i 2 kap. 13 §. Också detta blir tillämpligt bara på lagar och andra föreskrifter.
37 I detta fall kan knappast tillämpningen av Europakonventionens liknande regler i art. 5 ge ledning; bestämmelserna talar här om ”utan dröjsmål” eller ”snabbt”. 38 Jfr Bull & Sterzel, a.a. s. 84 f. — Någon gång kan dock retroaktivitetsbegreppet vålla svårigheter; varken regering eller riksdag kanske uppfattade lagstiftningen som retroaktiv. 39 Märk dock att culpabedömningen kan vara strängare, jfr 3 ovan. — Se om paragrafen SOU 2008:125 s. 426 f, Bull & Sterzel, a.a. s. 85 f. Märk att den har större räckvidd än art. 6 i Europakonventionen (bl.a. avser den också skatteprocessen).
618 Bertil Bengtsson SvJT 2011 Bestämmelsen i 2 kap. 14 §, om rätten till stridsåtgärder på arbetsmarknaden, lär väl för det allmännas del närmast kunna medföra skadestånd vid lagstiftning som inkräktar på strejkrätten. Frågan kan knappast väntas bli praktisk.40 Som förut nämnts lär överträdelser av regeln om egendomsskydd i 2 kap. 15 § redan idag kunna medföra skadestånd för det allmänna, bl.a. om en myndighet ingriper i rätten till mark eller byggnad på ett sätt som rätteligen bort medföra ersättning enligt paragrafens andra stycke. Det gäller oavsett om själva ingreppet är felaktigt eller om myndigheten felaktigt vägrar ersättning.41 Förekommer oaktsamhet, blir det allmänna ansvarigt enligt 3 kap. 2 § SkL. Efter den diskuterade lagändringen torde också felaktiga förfoganden över annan egendom kunna medföra skadestånd, om de inte påkallas av ”angelägna allmänna intressen”.42 Här kan det uppkomma en hel del problem. Vad är t.ex. egendom? Allmänt sett finns det goda skäl att tolka begreppet ganska vidsträckt — skyddet skulle omfatta inte bara sakrätter av olika slag utan också vissa fordringsrätter.43 Det är emellertid ovisst hur långt ett sådant resonemang kan gå i ett skadeståndsärende. HD har visserligen ansett försummelse att låta en sakägare yttra sig i ett bygglovsärende inte kränka dennes rätt till respekt för sin egendom enligt Europakonventionens regel om egendomsskydd (NJA 2010 s. 112); men det säger inte mycket om hur RF skulle tillämpas vid ingrepp i olika ekonomiska rättigheter.44 — En annan välkänd tvistefråga är vilka allmänna intressen kan betecknas som angelägna. Bl.a. spelar den förut berörda, svårtolkade proportionalitetsprincipen en viktig roll.45 Till detta kommer möjligheten att lagstiftning eller en myndighetsåtgärd utgör en otillåten begränsning i allemansrätten (se fjärde stycket). Att märka är att det kan vara svårt att finna något rättssubjekt som kan kräva skadestånd enligt paragrafen — vem skall företräda allmänheten? Vid en åtgärd som riktar sig mot viss person — t.ex. ett vitesförbud som hindrar en företagare att vidta en åtgärd som i själva verket är tillåten enligt allemansrätten — borde det dock vara möjligt att döma ut skadestånd, även om det inte är fråga om överträdelse av någon särskild lagstiftning. Kommersiellt utnyttjande av allemansrätten är som bekant godtagbart inom vissa gränser.46 I alla händelser skulle lagändringen medföra att nya besvärliga tolkningsfrågor kan uppkomma beträffande 2 kap. 15 §. — I regel
40 Regeln anses få verkan också mellan enskilda (se Bull & Sterzel, a.a. s. 88 med hänvisning till AD 2003 nr 46). 41 Jfr Bengtsson i 21 uppsatser s. 215 ff och Bengtsson & Strömbäck, Skadeståndslagen, En kommentar (4 uppl. 2011) s. 111. 42 Jfr Bengtsson & Strömbäck, a.a. s. 111. 43 Jfr Bengtsson, Ersättning vid offentliga ingrepp I (1986) s. 128 ff. 44 Märk att RF:s bestämmelse inte kräver ”respekt” för egendomen; här går skyddet alltså mindre långt än enligt konventionen. 45 Jfr Bull & Sterzel, a.a. s. 90. 46 Jfr NJA 1996 s. 495.
Skadestånd vid brott mot regeringsformen? 619
SvJT 2011 Skadestånd vid brott mot regeringsformen? 619 torde det främst bli ekonomisk skada som uppkommer vid dessa överträdelser.
Överträdelser av bestämmelsen i 2 kap. 16 § torde i praktiken knappast få betydelse för skadeståndsrättens del.47 Den allmänt hållna regeln om näringsfrihet i 2 kap. 17 § första stycket kan däremot medföra svårigheter, om den sanktioneras genom skadestånd. Delvis blir problemen desamma som enligt 2 kap. 15 § — vad är sålunda angelägna allmänna intressen? Dessutom kan kravet på likabehandling (inskränkningar får aldrig ske ”i syfte enbart att ekonomiskt gynna vissa personer eller företag”) vara svårt att tolka i det enskilda fallet; när är syftet enbart att gynna någon på detta vis? En särskild fråga är om myndigheters handlande i enskilda fall skulle kunna medföra skadeståndsansvar. Bestämmelsens formulering (”Begränsningar…får införas”) tyder på att den främst avser generella föreskrifter av något slag, och det är denna typ av inskränkningar man närmare diskuterat i förarbetena.48 Rimligen bör dock också ett beslut mot viss näringsidkare i strid med grundlagsregeln kunna leda till skadeståndsansvar, om man tar skyddet för den enskilde på allvar. Idag kan utan tvivel skadestånd förekomma enligt 3 kap. 2 § vid vissa sådana överträdelser, men det torde ha begränsad betydelse; även om ingreppen inte kan godtas blir det svårt att konstatera uppenbart oriktig tolkning av paragrafen. — Också här lär det väsentligen bli fråga om ekonomisk skada.
Bestämmelsen om utbildning och forskning i 2 kap. 18 § borde vålla mindre svårigheter. Det första stycket lär sakna praktisk betydelse i sammanhanget.49 Andra stycket har ansetts inte innefatta något egentligt materiellt skydd,50 och skadestånd borde inte heller då bli aktuellt. Man kan dock diskutera om inte bestämmelsen skulle kunna åberopas vid obehöriga ingrepp i en forskares verksamhet. Ekonomiskt skadestånd bör i alla händelser kunna utdömas enligt 3 kap. 2 § SkL.
Överträdelse av förbudet i 2 kap. 19 § att lagstifta i strid med Europakonventionen kan tänkas medföra skadeståndsansvar mot den som lider skada genom lagstiftningen. För skadestånd bör dock krävas att den skadelidande på grund av den grundlagsstridiga lagen blivit utsatt för ett konkret myndighetsbeslut, som riktat sig direkt mot honom eller i vart fall mot en klart avgränsad grupp av enskilda.51 Grundas talan på SkL förutsätts idag som sagt att det felaktiga lagstiftningsbeslutet — av riksdag eller regering — blivit upphävt eller ändrat (3 kap. 7 §
47 Det är dock tänkbart att upphovsrätt på grund av något misstag inskränks genom en förordning, inte genom lag. 48 Se prop. 1993/94:117 s. 20 ff. 49 Jfr Bull & Sterzel, a.a. s. 93 f: skolplikt måste finnas i någon form men den kan regleras på olika sätt utan att grundlagsbestämmelsen aktualiseras. 50 Se prop. 2009/10:80 s. 192 och Bull & Sterzel s. 49. 51 Se Bengtsson, Det allmännas ansvar enligt skadeståndslagen (2 uppl. 1996) s. 131 f och NJA 2010 s. 8.
620 Bertil Bengtsson SvJT 2011 SkL; jfr 5 ovan). Som redan berörts kan 2 kap. 20 § i förening med 21, 23 eller 24 § medföra åtskilliga bekymmersamma gränsdragningsfrågor. Reglerna lär däremot inte ensamma utgöra grunder för skadestånd enligt den diskuterade reformen; talan får grundas på att någon tidigare nämnd rättighet blivit åsidosatt. — 2 kap. 25 § bör inte vålla problem utöver vad som följer av de paragrafer den hänvisar till.
8. Andra överträdelser av grundlagen
Också andra grundlagsbestämmelser kan ha intresse i sammanhanget.
I 1 kap. förekommer några regler som visserligen inte slår fast några rättigheter men dock ger vissa riktlinjer för det allmännas verksamhet. I 2 § finns bestämmelser om hur den offentliga makten skall utövas, men det är fråga om icke bindande målsättningsstadganden. Ett avsteg från dessa regler torde idag bara kunna medföra skadestånd om samtidigt en mera konkret norm överträds; man kan tänka sig att de i vissa fall skulle åberopas för att betona det klandervärda i överträdelsen. Någon självständig betydelse får då inte reglerna. Att införa skadeståndssanktion när en sådan bestämmelse åsidosätts skulle uppenbarligen vara en alltför löslig ordning. Domstolarna skulle ha möjlighet att utdöma skadestånd så snart en myndighet inte kan anses ha handlat i bestämmelsernas anda, och när detta är fallet kan man diskutera hur länge som helst.
Något större tvekan medför regeln i 1 kap. 9 § om att domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter skall i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. De angivna normerna är visserligen allmänt hållna men ändå långt ifrån intetsägande: det är visserligen inte fråga om en garanti för vissa rättigheter för den enskilde, men i varje fall ett krav på vissa någorlunda bestämda förhållningssätt från domstolarnas och förvaltningens sida. En klar överträdelse av dessa regler skulle ibland kunna betraktas som fel eller försummelse i SkL:s mening, och sker den vid myndighetsutövning medför den skadeståndsskyldighet enligt 3 kap. 2 § SkL.52 Det är alltså fråga om mera traditionella skadeståndsresonemang. Sannolikt torde redan SkL:s regel räcka till som sanktion mot överträdelser av grundlagsbestämmelsen. En skärpning av ansvaret därutöver kan medföra en uppsjö av krav grundade på allmänt hållna invändningar mot domstolars och myndigheters bedömningar — det är naturligt att en förlorande part anser utgången bero på bristande saklighet, kanske också på godtycklighet och partiskhet. Inte heller kan man här åberopa argumentet om en parallell med reglerna om skadestånd vid överträdelser av Europakonventionen; ansvaret blir av annat slag. Det finns anledning
52 Möjligheterna att döma ut skadestånd redan av det skälet att ett beslut inte präglas av saklighet och opartiskhet torde dock vara begränsade, ifall reglerna i övrigt ger myndigheten viss frihet att besluta. Jfr om tillsättning av lärare NJA 2008 s. 990, där talan ogillats.
Skadestånd vid brott mot regeringsformen? 621
SvJT 2011 Skadestånd vid brott mot regeringsformen? 621 att hålla brott mot 1 kap. 9 § utanför den diskuterade skadeståndsbestämmelsen.
Det är också tänkbart att fel begås vid normgivning enligt 8 kap. och att därför en författning blir ogiltig. Blir den enskilde lidande på detta kan han få skadestånd, under liknande förutsättningar som diskuterats på tal om 2 kap. 19 §. Men frågan är knappast särskilt praktisk.
9. Oklarheter kring ansvaret
Sammanfattningsvis kan sägas att förutsättningarna för skadestånd måste bli oklara om redan en objektiv överträdelse av RF skulle grunda skadeståndsansvar. Som framgår är åtskilliga av RF:s bestämmelser i 2 kap. mindre lämpliga att ligga till grund för ett ansvar. Detta är också ganska naturligt. Rättighetsregler måste formuleras med tanke på att i vissa fall det allmännas intresse tar över hänsyn till den enskilde, och hur gränsen skall dras måste bero av åtskilliga förhållanden som inte går att precisera i lagtext. Ofta ger de uttryck för en kompromiss mellan olika hänsyn. Visserligen varierar också tilllämpningen av en culparegel i olika fall, men den avvägning som då förekommer beror i regel inte av politiska värderingar — det blir snarare fråga om riskens storlek, möjligheten att förebygga skadan och sedvanan i olika förhållanden. — Hur avvägningen av olika intressen skall ske när det gäller rättighetsskyddet enligt RF kan inte heller bedömas med ledning av någon rättspraxis; sådana frågor brukar inte komma upp i domstolarna i dagens läge. Möjligen kan man någon gång få ledning av ställningstaganden av konstitutionsutskottet.
Något liknande kan sägas om tillämpningen av den numera vedertagna proportionalitetsprincipen vid myndigheters ingrepp i enskildas rättigheter. Som framgått får den ofta betydelse vid de intresseavvägningar som föreskrivs enligt 2 kap. RF, och den innebär en särskild komplikation vid en skadeståndsbedömning — vitt skilda meningar kan finnas om vad som är proportionellt i dessa fall.
Å andra sidan kan ju avvägningar av ungefär samma slag förekomma också vid en tillämpning av Europakonventionen. Ett flertal artiklar har ju en liknande uppbyggnad som de paragrafer i RF som här har behandlats. Exempel ger art. 5 (rätt till frihet och säkerhet), art. 6 (rätt till en rättvis rättegång), art. 8 (rätt till skydd för privat- och familjeliv), art. 9 (tankefrihet, samvetsfrihet och religionsfrihet), art. 10 (yttrandefrihet), art. 11 (frihet att delta i sammankomster och föreningsfrihet), art. I i tilläggsprotokoll nr 1 (skydd för egendom) och art. 2 i tilläggsprotokoll nr 4 (rätt att fritt röra sig).53 Även när skadestånd krävs på grund av överträdelser av sådana bestämmelser blir det nödvändigt att väga det allmännas och den enskildes intressen mot varandra, och proportionalitetsprincipen får enligt Europadomstolens praxis en särskild betydelse i sammanhanget. Det är alltså inga
53 Se också art. 2 i protokoll nr 7 (Rätt till överklagande i brottmål).
622 Bertil Bengtsson SvJT 2011 nya problem som skulle komma upp för domstolarna efter den diskuterade reformen, om också de kan aktualiseras även i vissa andra situationer än när konventionen påstås åsidosatt.
Det ideella skadestånd som kan utgå vid överträdelser av konventionen kan ställa till extra svårigheter om det blir aktuellt vid alla brott mot RF. Som nämnt i det föregående kan i en rad fall överträdelsen framför allt medföra skada av annat än ekonomiskt slag. Det skulle naturligtvis förenkla en reform om man nöjde sig med ersättning för ekonomisk skada; ifall sådan skada måste styrkas skulle det minska risken för att domstolarna överhopas med krav på grund av påstådda kränkningar av den enskildes rättigheter. Det skulle nog ha varit den naturliga lösningen innan Europakonventionen komplicerade situationen. Men vill man ge ett någorlunda jämbördigt nationellt alternativ till krav på grund av konventionen skulle man nu få föreskriva en rätt till ersättning för ”annan skada” av samma typ som föreslagits i SOU 2010:87. Reformvännerna kan här åberopa att ersättningstypen redan införts i svensk rätt genom rättspraxis. Som förut omtalats (8 ovan) är det tänkbart att också överträdelser av andra bestämmelser i RF än rättighetsreglerna i 2 kap. kan medföra skada för den enskilde. Ett skadeståndsansvar får dock annan karaktär i dessa fall; resonemanget blir inte detsamma som vid brott mot Europakonventionen. Bestämmelsen i 3 kap. 2 § SkL bör vara tillräckligt skydd för en skadelidande i detta läge. Skulle de rättigheter som skall beaktas enligt målsättningsparagrafen i 1 kap. 2 § i framtiden likställas med dem som anges i 2 kap., exempelvis rätten till god miljö (vilken i viss utsträckning tryggas enligt finländsk och norsk grundlag), kan det vara skäl att utsträcka en skadeståndsregel också till dessa fall.
Hur man än drar gränsen för skadeståndsbestämmelsen är det tydligt att man sig ut på okända och svårnavigerade vatten, där det sällan går att få ledning av tidigare rättspraxis eller diskussion i litteraturen. Här skiljer sig situationen från den reform som föreslås om skadestånd vid konventionsbrott: i detta fall finns — utöver vissa avgöranden av HD från de senaste åren — en rad domar av Europadomstolen, som ofta ger ganska god ledning för rättstillämpningen. De får däremot begränsat intresse för överträdelse av RF. Även om de skyddade rättigheterna delvis är desamma är de uttryckta på olika sätt — reglerna om begränsningar av rättigheterna i 2 kap. 21, 23 och 24 §§ RF är t.ex. annorlunda utformade än sina motsvarigheter i konventionen, och bestämmelsen om egendomsskydd i 2 kap. 15 § RF är formulerad på annat vis än motsvarande konventionsregel (art. 1 i första tilläggsprotokollet). Inte sällan får dessutom RF:s allmänt hållna text läsas i samband med vanlig lag på samma område, något som ibland kan förtydliga vad grundlagsregeln avser.54.
54 Just 2 kap. 15 § 2 st. är ju formulerad efter mönster av lagregler i bl.a. tidigare plan- och bygglag och den numera upphävda naturvårdslagen, något som bör be-
Skadestånd vid brott mot regeringsformen? 623
SvJT 2011 Skadestånd vid brott mot regeringsformen? 623 10. Begränsningar av ansvaret?
En besvärlig fråga blir vidare om man skall föreskriva någon begränsning motsvarande regeln i 2010 års förslag att skadeståndet skall vara ”nödvändigt” på grund av överträdelsen (jfr 4 ovan). Som förut nämnts finns här ingen anledning att anknyta till resonemangen om rätten till effektivt rättsmedel (jfr art. 13 i konventionen). Det hindrar inte att man, på liknande sätt som i utredningsförslaget, kan behöva en regel som förmår den skadelidande att söka rättelse inom ramen för den pågående processen — närmast att överklaga det skadegörande beslutet eller söka omprövning i de fall där detta är möjligt.
I SkL förekom tidigare en bestämmelse — den s.k. passivitetsregeln — som krävde sådana åtgärder från den skadelidandes sida; hade han underlåtit dem ”utan giltig anledning” utgick inte ersättning för skada som kunnat undvikas genom detta (3 kap. 4 § i lagens ursprungliga lydelse). Även om inte regeln tycks ha tillämpats alltför ofta framstod den dock som alltför sträng mot den skadelidande, och den slopades tillsammans med vissa andra särregler i SkL år 1990. Den skulle nu ersättas med medvållanderegeln i 6 kap. 1 §, som föreskrev jämkning av skadeståndet i sådana situationer — dock knappast till noll.55 På detta vis ter sig regeln förmånligare för den skadelidande än en bestämmelse om skadestånd när det är ”nödvändigt” — kanske alltför förmånlig, eftersom den ger den skadelidande viss ersättning också när han föredragit att föra skadeståndstalan i stället för att söka rättelse på annat vis. — Man kan också invända, att utan en begränsning av något slag även en skadelidande som verkligen fått ändring i ett felaktigt beslut skulle kunna göra gällande att han lidit ideell skada av beslutet i första instans. Det skulle utsträcka reformens räckvidd utöver det rimliga. Å andra sidan är det svårt att inskränka ersättningen till att avse lagakraftägande beslut; exempelvis beslut som kan omedelbart verkställas kan medföra skada, även om de överklagas. Ekonomisk skada bör ersättas också i detta läge.
Särskilt bekymmersam kan denna situation bli om den enskilde skulle kunna åberopa varje ekonomisk motgång genom en dom eller ett myndighetsbeslut som en överträdelse av hans rätt till egendom. I fråga om egendomsskyddet enligt 2 kap. 15 § finns det som sagt skäl att tolka begreppet egendom ganska vidsträckt — skyddet skulle också gälla när olika civilrättsliga fordringsrätter överförs tvångsvis (se 7 ovan). Med motsvarande synsätt skulle felaktiga avgöranden av det angivna slaget innebära en kränkning av den förlorande partens rätt till egendom, kanske t.o.m. om de beror av en oriktig bevisprövning som sedan rättats till. Över huvud taget kan just regeln om egendomsskydd ställa till bekymmer om skadeståndsreformen skulle genomfö-
aktas när man bestämmer innebörden av ”avsevärt försvårande av pågående markanvändning” och ”betydande skada”. 55 Se om det sagda Bengtsson, Det allmännas ansvar enligt skadeståndslagen (2 uppl. 1996) s. 108 ff.
624 Bertil Bengtsson SvJT 2011 ras. Om egendom definitivt fråntas den enskilde genom en felaktig dom eller ett felaktigt beslut, är det dock svårt att komma ifrån att skadeståndsregeln skulle bli tillämplig; ekonomisk skada skulle ersättas. Däremot kunde man försöka att delvis komma till rätta med det angivna problemet genom att ställa upp särskilda krav för att ersättning för ideell skada skall utgå. Som redan tidigare framhållits skulle en vittgående rätt till sådan ersättning, även till juridiska personer, te sig som ett väl radikalt avsteg från nuvarande rättsuppfattning, som kunde medföra stora bekymmer bl.a. för de skadereglerande myndigheterna. Det kan därför vara skäl att ange som förutsättning för ideellt skadestånd att överträdelsen skall medföra väsentlig personlig olägenhet eller (väsentligt) lidande. I så fall kan i motiven klargöras att denna förutsättning i regel inte kan anses uppfylld när beslutet ändras i högre instans; skadan är då bara temporär. Skulle inte beslutet överklagas, fick man falla tillbaka på medvållanderegeln.
Egentligen kunde en sådan begränsning verka befogad också vid överträdelse av Europakonventionen, så att man finge samma regel i båda fallen; men 2010 års betänkande har inte velat föreslå något sådant,56 och begränsningen skulle stämma mindre väl med den generositet HD visat särskilt i NJA 2007 s. 584 (ideellt skadestånd närmast på grund av formfel vid beslut om läkarundersökning). Den föreslagna formuleringen täcker inte alla de negativa effekter av en överträdelse som Europadomstolen anser böra kompenseras.57 Vid konventionsbrott sker i stället en viss begränsning genom det nämnda kravet på nödvändighet (4 ovan).
Helt tillfredsställande är förstås inte den angivna lösningen, även bortsett från att den avviker från 2010 års förslag. Den kan visserligen motverka en benägenhet att påstå kränkningar i alla möjliga situationer där myndigheternas handlande innebär en motgång eller en olägenhet för den enskilde.58 Men en viss ersättning, i vart fall för ekonomisk skada, skulle ändå utgå också vid passivitet från den skadelidandes sida. — Samtidigt kan en sådan regel framstå som en kompromiss mellan olika ståndpunkter i ersättningsfrågan. Inte bara massmedia utan också många politiker lär vara positiva till skadestånd vid olika diskutabla myndighetsingrepp. På detta vis skulle deras intresse i alla fall tillgodoses till en del.
Den skisserade reformen skulle innebära att vid åtskilliga ingrepp i den enskildes rättigheter denne skulle ha möjlighet att åberopa både Europakonventionen och RF till stöd för sitt anspråk, ibland också 3 kap. 2 § SkL. Om man kunde vänta sig att kraven i första hand grundades på inhemska regler — alltså RF — skulle detta vara en
56 Jfr bl.a. SOU 2010:87 s. 388 ff. 57 Se SOU 2010:87 s. 356 (bl.a. frustration, oro, maktlöshet och stress). 58 Jfr Ds 2007:10 s. 41 ff med hänvisningar, där det också framhålls att ideellt skadestånd synes uppskattat både i massmedia och bland politiker.
Skadestånd vid brott mot regeringsformen? 625
SvJT 2011 Skadestånd vid brott mot regeringsformen? 625 önskvärd förenkling, som bl.a. skulle stämma väl med Europaorganens strävan att i största möjliga mån låta den nationella rättsordningen ta hand om rättighetskränkningar. I den mån det finns möjlighet till ersättning på grund av överträdelse av RF kan skadestånd på grund av konventionsbrott inte anses som ”nödvändigt” i utredningsförslagets mening. Man får emellertid räkna med att den skadelidande åberopar båda grunderna för sitt krav, ofta också regeln om fel eller försummelse vid myndighetsutövning i 3 kap. 2 §. I motiven till en eventuell regel om ansvar för konventionsöverträdelse bör i så fall klargöras att ersättning på grund av konventionsbrott skall utgå i sista hand.
11. Är reformen behövlig?
Här har diskuterats en mängd komplikationer av skilda slag som ett ansvar för grundlagsbrott skulle medföra. Åtskilliga av dem föreligger ju redan nu, på grund av HD:s praxis om överträdelse av Europakonventionen, eller kan i varje fall väntas uppkomma om utredningsförslaget av 2010 går igenom. Det finns t.ex. också idag vissa möjligheter att döma ut ersättning med stöd av Europakonventionen även vid politiskt färgade beslut. Såtillvida kan projektet förefalla mera harmlöst. Men nya bekymmer skulle uppkomma med den ytterligare reformen, bl.a. genom att de aktuella reglerna i RF inte ger något klart besked om räckvidden för rättigheterna. Möjligheterna till ideellt skadestånd skulle vidgas markant, med risk att domstolarna (och JK som skadereglerande myndighet) belastas med svårbedömda skadeståndskrav av ny typ. Samordningen med andra skadeståndsregler och andra ersättningsformer kan medföra svårigheter. Skadeståndsrätten blir besvärligare att överskåda. Domstolar, advokater, myndigheter — också kommunala — och ibland även försäkringsbolag skulle ställas inför svårbedömda tillämpningsproblem. Man får räkna med att skadeståndstalan mot det allmänna förs på två eller rentav tre grunder: fel eller försummelse vid myndighetsutövning (3 kap. 2 § SkL), brott mot RF och ibland även brott mot Europakonventionen — i vart fall när detta framstår som förmånligare för den skadelidande. Som framgått verkar det knappast möjligt att helt samordna dessa grupper av ansvarsregler. Även detta gör rättsläget mera invecklat och måste bidra till att komplicera skadeståndsprocesserna. Benägenheten att framställa tvivelaktiga krav på grund av påstådda rättighetskränkningar skulle ytterligare öka;59 den är stor nog ändå.60 Av sådana skäl kan man ställa frågan, om regler om skadestånd på grund av grundlagsbrott verkligen behövs, när de kan bli så besvärliga att tillämpa. Ger inte 3 kap. 2 § SkL ett tillräckligt skydd, tillsammans
59 I särskild grad gäller naturligtvis detta, om redan en avvikande bevisvärdering eller en avvikande tillämpning av en skönsregel skulle kunna bedömas som ett grundlagsbrott (jfr 3 ovan). 60 Jfr Håkan Anderssons välgrundade betänkligheter mot tendenserna i denna riktning, Tidskrift utg. av Juridiska föreningen i Finland 2007 särskilt s. 391, 409 ff.
626 Bertil Bengtsson SvJT 2011 med möjligheten att kräva ersättning på grund av konventionen? Att skapa ett tredje alternativ kunde tyckas onödigt. Som utvecklats i det föregående bör i många fall en överträdelse av RF kunna ses som ett vållande, eller i varje fall utgöra ett starkt stöd för att vållande förekommit. Det skulle naturligtvis vara en vinst om myndigheterna tvingades till ökad hänsyn till de enskilda, men den preventiva effekten av det nya ansvaret verkar ganska tvivelaktig (jfr 1 ovan).
Men, som sagt: å andra sidan kan en reform av det diskuterade slaget onekligen te sig som ett naturligt komplement till det ersättningssystem som vi införlivat i och med anslutningen till Europakonventionen. Den skadelidandes skydd skulle förstärkas på vissa angelägna punkter (och en del mindre angelägna). Som förut utvecklats blir vidare det begränsade ansvaret för juridiska felbedömningar av betydelse i dessa situationer. När skadestånd kräver uppenbara fel, finns det åtskilliga fall som kan ses som kränkningar av rättigheter enligt RF utan att 3 kap. 2 § SkL kan åberopas. Genom att inskränkningarna i talerätten enligt 3 kap. 7 § inte blir tillämpliga, ökar reformens praktiska betydelse.
I sista hand blir det avgörande förmodligen politiska överväganden, delvis av ideologiskt slag. Man får räkna med att redan beslutet att utreda den diskuterade skadeståndsfrågan kan bli omstritt. Några ändringar i grundlagen skulle visserligen inte behövas, men frågan har ändå konstitutionella inslag genom anknytningen till nuvarande bestämmelser i RF. Även om politisk enighet föreligger om de flesta rättighetsregler finns ju traditionella motsättningar framför allt när det gäller egendomsskyddet; detta skulle stärkas ytterligare genom en rätt till skadestånd vid överträdelser av RF. Man får hoppas att eventuella reformplaner inte riskerar att bryta den värdefulla traditionen med enighet i konstitutionella frågor.61
12. En tänkbar lagregel
I alla händelser kan det finnas anledning att skissera hur en bestämmelse om ansvar för grundlagsbrott skulle se ut, om hänsyn tas till de problem som berörts i det föregående. I SkL kunde införas en ny regel som ansluter till den föreslagna 3 kap. 3 § om överträdelse av Europakonventionen. Lämpligen bör i så fall överträdelse av RF nämnas först; det är fråga om ett mera omfattande ansvar enligt nationella regler, och det kan vara naturligt att se skadeståndsansvaret för konventionsbrott som en komplettering av ansvaret för grundlagsbrott. — Detta stämmer också med tanken att den skadelidande i första hand bör åberopa sådan överträdelse; skadestånd på grund av brott mot Europakonventionen skulle vara ”nödvändigt” bara när inte regeln om brott mot RF ger kompensation. Ännu ett skäl för att sammanföra reglerna kan vara att båda har samma struktur (fast det inte
61 Jfr Bull & Sterzel, a.a. s. 45 f.
Skadestånd vid brott mot regeringsformen? 627
SvJT 2011 Skadestånd vid brott mot regeringsformen? 627 synes möjligt att ge dem helt samma innehåll) och lämpligen bör behandlas på samma sätt i lagen (jfr nedan).
Man skulle då komma fram till följande bestämmelse i SkL:
3 kap. 3 §. Staten eller en kommun ska ersätta 1. personskada, sakskada, ren förmögenhetsskada och skada som avses i 2 kap. 3 §, om skadan uppkommit till följd av att den skadelidandes rättigheter enligt 2 kap. regeringsformen har överträtts från statens eller kommunens sida, och 2. annan skada som uppkommit till följd av överträdelsen.
Skada som avses i första stycket 2 ersätts endast om överträdelsen har medfört väsentlig personlig olägenhet eller väsentligt lidande för den skadelidande.
Vad som sägs i första stycket gäller också om överträdelsen avser den skadelidandes rättigheter enligt den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Skadestånd på denna grund utgår dock endast om det är nödvändigt för att gottgöra överträdelsen av konventionen.
Bestämmelsen innebär alltså att begränsningen i andra stycket i fråga om ideell skada inte skulle bli tillämplig vid överträdelse av Europakonventionen — den kan vara svår att förena med Europadomstolens krav (jfr 10 ovan).62 Å andra sidan gäller kravet att skadeståndet skall vara ”nödvändigt” — som förekommer enligt 2010 års betänkande — bara vid konventionsbrott. Dessa olikheter är svåra att komma ifrån, om man å ena sidan vill vara säker på att tillgodose Europakonventionens krav, å andra sidan vill nå en rimlig begränsning av rätten till skadestånd på grund av grundlagsbrott. — Eftersom talan enligt paragrafen inte grundas på fel eller försummelse, lär taleförbudet i 3 kap. 7 § inte bli tillämpligt på bestämmelsen och behöver därför inte ändras på denna grund.
Utredningsförslaget innehåller också en ny bestämmelse i 5 kap. 6 § SkL som anger att skadestånd för ”annan skada” enligt den föreslagna regeln i 3 kap. 3 § skall bestämmas efter vad som är skäligt med hänsyn till överträdelsens art och omständigheterna i övrigt. Detta allmänt hållna stadgande bör kunna tillämpas också på skadestånd med anledning av grundlagsbrott. — Dessutom förekommer i förslaget en regel i 6 kap. 7 § SkL om möjlighet att kvitta rättegångskostnader i mål om skadestånd på grund av överträdelse av Europakonven-
62 I och för sig torde det inte vara uteslutet att ställa upp samma krav på skada av betydelse i båda fallen, t.ex. med följande förenklade lagtext (där bestämningen av ”annan skada” möjligen kan anses förenlig med konventionen): ”Staten eller en kommun ska ersätta 1. personskada .....och 2. annan skada som uppkommit till följd av överträdelsen, om skadan innebär olägenhet av betydelse eller lidande för den skadelidande.
Vad som sägs i första stycket gäller också … konventionen.”
628 Bertil Bengtsson SvJT 2011 tionen. Regeln kan synas motiverad också i fråga om talan grundad på brott mot RF.
Om den skadelidande skulle försumma att överklaga ett felaktigt beslut som innebär överträdelse av en rättighet enligt RF, kan skadeståndet som sagt jämkas enligt 6 kap. 1 § SkL. Reduktionen bör då gå längre än när det gällde ansvar på grund av vållande, av liknande skäl som man annars resonerar vid strikt ansvar; jämkning till noll borde ibland vara möjlig. — Också i övrigt skulle allmänna skadeståndsprinciper gälla, t.ex. rörande adekvat kausalitet och tredjemansskada.63 En sista fråga är vad den skisserade bestämmelsen närmare bestämt skulle innebära för det allmännas skadeståndsansvar.
Det är inte så lätt att finna exempel på avgöranden där en talan på grund av brott mot RF skulle ha lett till annat resultat, trots att bestämmelsen inte som 2010 års förslag innehåller något krav på att skadestånd skulle ha varit ”nödvändigt”.
I några fall har talan grundats på ett processuellt fel, något som skulle kunna uppfattas som om den skadelidande inte fått en rättvis rättegång enligt 2 kap. 11 § 2 st.; talan har ogillats på den grund att inte felet var uppenbart. Det gäller sålunda NJA 2002 s. 88, där en nämndeman förklarades jävig, NJA 2003 s. 385, där en part felaktigt tillerkändes talerätt, samt NJA 2007 s. 862 och NJA 2010 s. 112, angående bristande kommunikation. Frågan är om dessa överträdelser skulle ha räckt till för att inte parten skulle anses ha fått en rättvis rättegång.64 I samtliga fall fick parten det oriktiga beslutet rättat efter överklagande. Det är inte sannolikt att RF:s stadgande skulle tolkas så strängt att en ansvarsgrundande överträdelse skulle ha konstaterats.65 Detsamma gäller NJA 1994 s. 654, angående felaktigt avslag på ett kvarstadsyrkande. Mera tveksamt är hur skadeståndsfrågan skulle ha bedömts i NJA 2010 s. 27, där kommunen felaktigt drev ett ärende om förköp av en fastighet till regeringen. Här har det närmast varit fråga om den skadelidandes rätt till egendomsskydd (nu i 2 kap. 15 §); det oberättigade ingreppet har orsakat säljaren skada. Även om inte äganderätten slutligen fråntagits den skadelidande har förfarandet fallit under grundlagsregeln; ägaren har i varje fall temporärt berövats rätten att förfoga över fastigheten. Det är tänkbart att en domstol skulle anse detta tillräckligt för ansvar. Emellertid talar 2 kap. 15 § i motsats till Europakonventionens regel inte om ”respekt” för egendomen, vilket begränsar dess tillämpningsområde.
Det är också svårt att bedöma i vad mån reformen skulle medföra ett skärpt ansvar på grund av överträdelser av andra rättighetsregler än de nämnda; här kan ingen jämförlig rättspraxis åberopas.66 Inte heller
63 Det avsteg som NJA 2007 s. 584 synes innebära från principen i fråga (jfr Håkan Andersson, a.a. s. 412 ff) kan möjligen förklaras med att utformningen av art. 8 i Europakonventionen, som ju saknar motsvarighet i RF. 64 I NJA 2010 s. 112 åberopade parten utom 3 kap. 2 § SkL bara Europakonventionens regel om egendomsskydd. 65 Jfr Bull & Sterzel, a.a. s. 84 f. 66 Att det allmänna eftersätter en obligatorisk kontroll (ett ganska praktiskt skadefall; jfr NJA 1984 s. 340 I–III) lär knappast kunna uppfattas som någon överträdelse av en rättighet; inte heller vägrat tillstånd till viss verksamhet, felaktigt med-
Skadestånd vid brott mot regeringsformen? 629
SvJT 2011 Skadestånd vid brott mot regeringsformen? 629 går det att överblicka vad reformen skulle betyda för ansvaret utanför myndighetsutövningens område; troligen är det inte så värst ofta som en rättighet överträds från det allmännas sida utan att myndighetsutövning föreligger. I andra situationer är det ju inte fråga om någon formell maktutövning (även om naturligtvis den enskilde ändå kan känna sig tvungen att rätta sig efter staten med hänsyn till dess inflytande och ekonomiska resurser).
I alla händelser får man anta att bestämmelsen kan innebära en viss utvidgning av det allmännas ansvar. Det är dock tveksamt hur stor den praktiska betydelsen skulle bli; man kan som sagt vänta sig åtskilliga tolkningsproblem.
Slutligen kan framhållas att denna skiss till lagtext inte får uppfattas som ett uttryck för någon särskild entusiasm för den diskuterade reformen. För egen del sätter jag i fråga om det finns tillräckliga skäl att komplicera skadeståndsrätten på detta vis — fast man kan medge att åtskilliga av komplikationerna föreligger redan enligt gällande rätt. Medborgarnas skydd mot felaktiga ingrepp från myndigheternas sida skulle naturligtvis stärkas, men hur mycket är oklart. Skulle reformen vara politiskt kontroversiell är det ännu en anledning att visa försiktighet. Men i varje fall har jag ansett de principiella och rättstekniska problemen ha sådant intresse att de förtjänar att diskuteras litet utförligare än hittills har skett.
delat tillstånd som går ut över tredje man (jfr NJA 2002 s. 94) eller skadligt meddelande angående viss verksamhet (jfr NJA 1987 s. 535; 2 kap. 17 § RF omfattar inte detta fall).