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Timestamp: 2018-05-23 11:35:13+00:00
Document Index: 44862436

Matched Legal Cases: ['art. 2', 'art. 5', 'art. 18', 'art. 29', 'art. 39', 'art. 49', 'art. 2', 'art. 5', 'art. 18', 'art. 29', 'art. 39', 'art. 49', 'art. 5', 'art. 1', 'art. 4', 'art. 41', 'art. 1', 'art. 4', 'art. 24', 'art. 24', 'art. 102', 'art. 103', 'art. 113', 'art. 700', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 19', 'art. 3', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 4', 'art. 4', 'sentenza ', 'art. 61', 'sentenza ', 'art. 17', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 3', 'art. 19', 'art. 44', 'art. 328', 'art. 650', 'art. 3']

I RAPPORTI TRA ORDINAMENTO SPORTIVO ED ORDINAMENTO STATALE NELLA LORO ATTUALE CONFIGURAZIONE. Enrico Lubrano - PDF
I RAPPORTI TRA ORDINAMENTO SPORTIVO ED ORDINAMENTO STATALE NELLA LORO ATTUALE CONFIGURAZIONE. Enrico Lubrano
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1 1 I RAPPORTI TRA ORDINAMENTO SPORTIVO ED ORDINAMENTO STATALE NELLA LORO ATTUALE CONFIGURAZIONE. Enrico Lubrano INTRODUZIONE. I. L ORDINAMENTO STATALE NELLA SUA ATTUALE CONFIGURAZIONE. 1. Il concetto di ordinamento giuridico nella sua evoluzione storica. 2. La pluralità degli ordinamenti giuridici. 3. I rapporti tra l autonomia degli ordinamenti settoriali e la supremazia dello Stato. II. III. IL SISTEMA SPORTIVO COME ORDINAMENTO SETTORIALE. 1. L ordinamento sportivo internazionale e nazionale. 2. La rivendicazione di autonomia da parte dell ordinamento sportivo. I RAPPORTI TRA SPORT E STATO NELLA LORO EVOLUZIONE STORICA. 1. La storica incertezza del diritto sulla tutela giurisdizionale nello sport. 2. I principi generali fissati dalla giurisprudenza. 3. L inadeguatezza e la non univocità delle soluzioni adottate dalla giurisprudenza. IV. LA LEGGE 17 OTTOBRE 2003, N L autonomia dell ordinamento sportivo ed i limiti di essa: le situazioni di rilevanza giuridica nelle quali si ha giurisdizione statale: 1.A. Questioni tecniche. 1.B. Questioni disciplinari. 1.C. Questioni amministrative. 1.D. Questioni patrimoniali tra pariordinati. 1.E. Considerazioni conclusive con riguardo al principio di rilevanza. 2. La giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo in materia sportiva. 2.A. Natura pubblicistica dell attività svolta dal C.O.N.I. e dalle Federazioni. 2.B. Impugnabilità degli atti dell ordinamento sportivo al Giudice Amministrativo. 2.C. L applicazione dei principi del diritto amministrativo alle Istituzioni sportive. 3. La competenza funzionale del T.A.R. Lazio. 4. La pregiudiziale sportiva. 4.A. L ipotesi di ricorso presentato direttamente al Giudice Amministrativo. 4.B. Il principio del c.d. vincolo dei motivi. 4.C. L illegittimità del vincolo di giustizia. 5. Disposizioni processuali specifiche. CONCLUSIONI
2 2 I RAPPORTI TRA ORDINAMENTO SPORTIVO ED ORDINAMENTO STATALE NELLA LORO ATTUALE CONFIGURAZIONE. Enrico Lubrano INTRODUZIONE. - I. L ORDINAMENTO STATALE NELLA SUA ATTUALE CONFIGURAZIONE Il concetto di ordinamento giuridico nella sua evoluzione storica La pluralità degli ordinamenti giuridici I rapporti tra l autonomia degli ordinamenti settoriali e la supremazia dello Stato. - II. IL SISTEMA SPORTIVO COME ORDINAMENTO SETTORIALE L ordinamento sportivo internazionale e nazionale La rivendicazione di autonomia da parte dell ordinamento sportivo. - III. I RAPPORTI TRA SPORT E STATO NELLA LORO EVOLUZIONE STORICA - 1. La storica incertezza del diritto sulla tutela giurisdizionale nello sport I principi generali fissati dalla giurisprudenza L inadeguatezza e la non univocità delle soluzioni adottate dalla giurisprudenza. - IV. LA LEGGE 17 OTTOBRE 2003, N L autonomia dell ordinamento sportivo ed i limiti di essa: le situazioni di rilevanza giuridica nelle quali si ha giurisdizione statale: 1.A. Questioni tecniche. 1.B. Questioni disciplinari. 1.C. Questioni amministrative. 1.D. Questioni patrimoniali tra pariordinati. 1.E. Considerazioni conclusive con riguardo al principio di rilevanza La giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo in materia sportiva. 2.A. Natura pubblicistica dell attività svolta dal C.O.N.I. e dalle Federazioni. 2.B. Impugnabilità degli atti dell ordinamento sportivo al Giudice Amministrativo. 2.C. L applicazione dei principi del diritto amministrativo alle Istituzioni sportive La competenza funzionale del T.A.R. Lazio La pregiudiziale sportiva. - 4.A. L ipotesi di ricorso presentato direttamente al Giudice Amministrativo. - 4.B. Il principio del c.d. vincolo dei motivi. - 4.C. L illegittimità del vincolo di giustizia.- 5. Disposizioni processuali specifiche. - CONCLUSIONI INTRODUZIONE. L analisi dei rapporti tra ordinamento sportivo ed ordinamento statale (e delle problematiche che ne derivano) presuppone necessariamente una ricostruzione del quadro di sistema dell ordinamento generale nell attuale configurazione (cfr. poi par. I). Una volta inquadrato il sistema dell ordinamento statale, si potrà intendere come (e perché) il sistema sportivo sia oggi inteso come ordinamento settoriale, dotato di una (limitata) autonomia (cfr. poi par. II) ed inquadrare i rapporti di esso con l ordinamento dello Stato nel corso di tutta la loro evoluzione storica, prima (indefiniti e conflittuali) (cfr. poi par. III) e dopo (definiti e coordinati) l emanazione della legge n. 280/2003 (cfr. poi par. IV). I. L ORDINAMENTO STATALE NELLA SUA ATTUALE CONFIGURAZIONE. Per inquadrare correttamente l ordinamento statale nella sua attuale configurazione (ed i rapporti di questo con i c.d. ordinamenti settoriali ) risulta necessario ripercorrere l evoluzione storica del concetto di ordinamento giuridico in generale (cfr. poi par. 1), riconoscere il corollario dell esistenza di una pluralità di ordinamenti giuridici nell ambito del sistema-stato (cfr. poi par.
3 3 2) ed individuare i rapporti tra l autonomia degli ordinamenti settoriali e la supremazia del potere statale (cfr. poi par. 3). 1. Il concetto di ordinamento giuridico nella sua evoluzione storica. L inquadramento del concetto di ordinamento giuridico ( 1 ), nella attuale individuazione, risulta necessario per comprendere, nell ambito della pluralità degli ordinamenti giuridici, la configurazione del sistema sportivo come ordinamento giuridico, la corretta collocazione dello stesso all interno dell ordinamento statale, l esatto significato della c.d. autonomia dell ordinamento sportivo ed i limiti di essa. Nell evoluzione storica della teoria generale del diritto, il concetto di ordinamento giuridico viene originariamente individuato - in base alla c.d. dottrina normativistica ( 2 ) che ha il suo massimo esponente in Hans Kelsen - esclusivamente nel sistema di norme poste dallo Stato: secondo tale impostazione, l ordinamento giuridico viene individuato come sistema normativo, composto dal solo elemento della normazione. 1 Cfr. tra gli altri, BARILLARI, Considerazioni sulla dottrina dell ordinamento giuridico, in Scritti Giuridici in onore di Santi Romano, I, Padova 1940; BENTIVOGLIO, Ordinamento giuridico e sistema di diritto, in Riv. trim. dir. pubblico 1976, 873 ss.; BONUCCI, Ordinamento giuridico e Stato, in Riv. di dir. pubblico e p. a. in Italia, 1920, XII, pt. I, 97 ss.; CARNELUTTI F., Appunti sull ordinamento giuridico, in Riv. dir. proc., 1964, 361 ss.; CATANIA A., Argomenti per una teoria dell ordinamento giuridico, Napoli, Iovene, Sull argomento cfr. inoltre MENEGHELLI R., Validità giuridica nel normativismo e nell istituzionalismo, in Dir. e società, 1991, 1, e dello stesso Autore, Di alcune applicazioni del concetto di validità giuridica nel normativismo e nell istituzionalismo, in Dir. e società, 1991, 381; CRISAFULLI V., Sulla teoria della norma giuridica, Roma 1985; BOBBIO N., Teoria dell ordinamento giuridico, Torino 1960; PIOVANI, Normativismo e società, Napoli 1949; TARANTINO A., Dell istituzionalismo Ancora sui precedenti dottrinali di Santi Romano, in Materiali storia cultura giur., 1981, 169; RICCOBONO F., Idealismo e istituzionalismo nella cultura giuridica italiana del Novecento, in Riv. trim. dir. e proc. civ., 1981, Si veda sull argomento la voce normativismo di MODUGNO F., sull Enciclopedia del diritto; cfr. inoltre (l ordine di citazione è in senso cronologico): CASTIGLIONE S., voce Normativismo, in Digesto civ., UTET Torino, 1998; SAGNOTTI S. C., La filosofia del diritto tra normativismo e metaetica secondo Gaetano Carcaterra; BONGIOVANNI G., Reine rechtslehere e dottrina giuridica dello Stato- H. Kelsen e la costituzione austriaca del 1920, Giuffrè, Milano, 1998; FROSINI V., Saggi su Kelsen e Capograssi Due interpretazioni del diritto, II ed., Giuffrè, Milano, 1998; DE ALOYSIO F., Kelsen, la dottrina pura del diritto e il puzzle del formalismo, Riv. dir. comm., 1996, I, 177; LONGO G., Il concetto del mutamento costituzionale in Hans Kensen e Carl Schmitt., Riv. Internaz. filosofia diritto, 1996, 256; DE ALOYSIO F., Kelsen e il giuspositivismo- Un affinità ipotetica, Riv. internaz. diritto, 1995, 291; ERRAZURIZ M. C. J., Riflessioni sulla critica di Kelsen al diritto naturale, Istitutia, 1994, 235; IRTI N., Autonomia privata e forma di Stato (intorno al pensiero di Hans Kelsen), Riv. dir.civ. 1994, I, 15; CATANIA A., Kelsen e la democrazia, Riv. internaz. filosofia diritto, 1992, 377; KOJA F., Hans Kelsen Ritratti di un grande austriaco, Iustitia, 1993, 26; TREVES R., Società e natura nell opera di Hans Kelsen, Sociologia dir., fasc. 3, 33; ROSSELLI F., L attività giurisdizionale nella teoria di Kelsen, Riv. dir. civ., 1991, I, 153; CARRINO A., Autopoiesi e ordinamento dinamico Diritto e sociologia in Kelsen, Sociologia dir., 1991, fasc. 2, 13; CELANO B., L interpretazione del conflitto fra norme nell ultimo Kelsen, Riv. internaz. filosofia diritto, 1990, 13; MATERAZZI F., Hans Kelsen e il sillogismo normativo, Studi senesi, 1989, 299; CATTANEO M. A., Kelsen tra neo-kantismo e positivismo giuridico, Riv. internaz. filosofia diritto, 1987, 476; PARODI G., Sul concetto di norma giuridica nell Allgemeine teorie der normen di Hans Kelsen, Materiali storia cultura giur., 1985, 153; LUTHARDT W., Aspetti teorico-politici nell opera di Hans Kelsen, Materiali storia cultura giur. 1984, 367; CALVO F., Norma e applicazione: Hans Kelsen tra Kant e Aristotele, Legalità e giustizia, 1984, 8; GIOVANNELLI A., Dottrina pura e teoria della costituzione in Kelsen, Giuffrè, Milano; FROSINI V., Kelsen e Romano, Riv. internaz. filosofia diritto, 1983, 199; AMATO S., Hans Kelsen nella cultura filosofico giuridica del Novecento, Riv. internaz. filosofia diritto, 1981, 627; BOBBIO N., Kelsen e il problema del potere, Riv. internaz. filosofia diritto, 1981, 549.
4 4 Successivamente, tale impostazione viene superata dalla c.d. dottrina istituzionalistica ( 3 ) di Santi Romano, secondo la quale l elemento della normazione non risulta affatto sufficiente ad esprimere il concetto di ordinamento giuridico, in quanto esso risulta essere il prodotto della coscienza sociale, posto in essere dai rappresentanti del popolo; viene, pertanto, riconosciuto che gli elementi della plurisoggettività (ovvero il tessuto sociale) e della organizzazione (ovvero l insieme delle Istituzioni politiche) preesistono e producono l elemento della normazione, con la conseguenza che il concetto di ordinamento giuridico si sovrappone (e coincide) con il concetto di società ( ubi societas, ibi ius ) ( 4 ). 2. La pluralità degli ordinamenti giuridici. Corollario di tale impostazione in base alla quale deve individuarsi un ordinamento giuridico in ogni espressione associazionistica che abbia i caratteri della plurisoggettività, organizzazione e normazione risulta essere il riconoscimento dell esistenza di una pluralità degli ordinamenti giuridici ( 5 ): si prende atto, pertanto, anche dal punto di vista della teoria generale del diritto, del fatto che, nell ambito ed all interno dell ordinamento statale, vi sono tutta una serie di 3 La teoria c.d. istituzionalista (Santi Romano, L ordinamento giuridico, 1918) disconosce il fatto che il diritto possa ridursi alla norma o all insieme delle norme che costituiscono l ordinamento, in quanto quest ultimo, inteso come Istituzione o organizzazione, trascende e condiziona il suo aspetto meramente normativo: la Istituzione (ovvero l ordinamento) è, per questa teoria, organizzazione, posizione della società ed il momento istitutivo precede e produce quello normativo. Per un approfondimento sulla teoria istituzionalista si veda MODUGNO F., voce Istituzione nell Enciclopedia del diritto; ARATA L., L ordinamento giuridico di Santi Romano, Riv. Corte conti, 1998, fasc. 1, 253; FROSINI V., Santi Romano e l interpretazione giuridica della realtà sociale, Riv. internaz. filosofia diritto, 1989, 706; FUCHSAS M., La genossenchafttheorie di Otto von Gierke come fonte primaria della teoria generale del diritto di Santi Romano, Materiali storia cultura giur., 1979, 65. Si vedano, inoltre: CESARINI SFORZA W., Il diritto dei privati, Il corporativismo come esperienza giuridica, Milano, Giuffrè 1963; GIANNINI M.S., Gli elementi degli ordinamenti giuridici; Sulla pluralità degli ordinamenti giuridici, in Atti del XIV Congresso internazionale di sociologia, pag. 455 ss.; AMBROSINI G., La pluralità degli ordinamenti giuridici nella Costituzione italiana, in Studi in onore di Giuseppe Chiarelli, Vol. I, pag. 3 ss.; CICALA G., Pluralità e unitarietà degli ordinamenti giuridici, in Scritti giuridici per il notaio Baratta, pag. 62 ss.; CARNELUTTI F., Appunti sull ordinamento giuridico, in Riv. dir. proc. 1964, 361 ss.; MODUGNO F., Ordinamento giuridico (dottrine generali), in Enc. dir. Vol. XX, pag Secondo l impostazione istituzionalista, l insufficienza della nozione di diritto come esclusivo insieme di norme si manifesta in tutta la propria evidenza allorquando si ha riguardo all intero ordinamento giuridico di uno Stato, ad esempio, quando si parla di diritto italiano o francese, abbracciandoli nella loro rispettiva totalità: l ordinamento giuridico di un intero Stato, anche solo in base alla generale esperienza, va infatti ben oltre l idea dello stesso come un insieme di regole. La definizione stessa di ordinamento giuridico, come evidenziato da Santi Romano, implica dunque, già di per sé, l idea di qualche cosa di più vivo e di più animato: è, in primo luogo, la complessa e varia organizzazione dello Stato, i numerosi meccanismi, i collegamenti di autorità o di forza, che producono, modificano, applicano, garantiscono le norme giuridiche, ma non si identificano con le stesse. 5 Sulla teoria della pluralità degli ordinamenti giuridici, si vedano tra gli altri in particolare: ALLORIO, La pluralità degli ordinamenti giuridici e l'accertamento giudiziale, Riv. dir. civile 1955, 247; BOSCO, La pluralità degli ordinamenti giuridici nell'ambito del diritto delle genti, in Studi in memoria di Guido Zanobini, IV, 93; CAMMAROTA, Il concetto di diritto e la pluralità degli ordinamenti giuridici, Catania 1926, ora in Formalismo e sapere giuridico, Milano 1963; CAPOGRASSI, Note sulla molteplicità degli ordinamenti giuridici, in Opere, IV, Milano 1959, pagg, 181 ss.; GIANNINI, Sulla pluralità degli ordinamenti giuridici, in Atti del Congresso internazionale di sociologia; GUELI, La pluralità degli ordinamenti giuridici e condizioni della loro consistenza, Milano 1949; LAMBERTI A., Gli ordinamenti giuridici: unità e pluralità, Salerno 1980, 148 ss.; PANUNZIO S. Sen., La pluralità degli ordinamenti giuridici e l'unità dello Stato, in Studi filosofici-giuridici dedicati a G. Del Vecchio nel XXV anno di insegnamento, 11, Modena, 1931; PICCARDI L., La pluralità degli ordinamenti giuridici e il concetto di rinvio, in Scritti giuridici in onore di Santi Romano, pag. 249 ss.; SATTA F., Introduzione ad un corso di diritto amministrativo, Padova, Cedam, 1980.
5 5 sotto-sistemi, qualificabili come ordinamenti settoriali, i quali perseguono ciascuno la realizzazione di interessi di un determinato settore ( 6 ). L esistenza di un pluralismo giuridico-sociale viene successivamente espressa anche nella Carta Costituzionale, con il riconoscimento del valore positivo delle formazioni sociali come momento di espressione della personalità dell individuo (art. 2) ( 7 ), dei principi di autonomia e decentramento (art. 5) ( 8 ), del diritto di associazione in generale (art. 18) ( 9 ) ed, in particolare, nell ambito della famiglia (art. 29) ( 10 ), dei sindacati (art. 39) ( 11 ) e dei partiti politici (art. 49) ( 12 ): in sostanza, già nell immediato secondo dopoguerra, il modello (storicamente e politicamente superato) di Stato come apparato accentratore viene sostituito da un modello di Stato policentrico, le cui funzioni vengono decentrate sia a livello territoriale (agli enti locali), sia a livello istituzionale (ad organizzazioni, anche di natura ed origine privatistica, che realizzano il perseguimento di interessi collettivi e talvolta anche pubblici). Secondo tale modello, in sostanza, accanto allo Stato, unica Istituzione che persegua interessi generali di tutta la collettività, vengono riconosciute tutta una serie di Istituzioni costituite (spesso in forma spontanea, in espressione dell associazionismo privatistico) per il perseguimento di interessi collettivi di vari settori: tali formazioni sociali vengono riconosciute come ordinamenti settoriali (ordinamento militare, ordinamento delle varie professioni, ordinamento ecclesiastico, ordinamento universitario, ordinamento sportivo ecc.), i quali - nell ambito del decentramento delle funzioni amministrative - svolgono la propria attività con una certa autonomia; tale autonomia si concreta nella facoltà di stabilire un organizzazione propria (auto-organizzazione) e di porre in essere una normazione propria (auto-normazione) ( 13 ). 6 Nell ambito dunque di quel macrocosmo giuridico costituito dall ordinamento statale (o generale), si rinvengono una molteplicità di piccole Istituzioni che vengono comunemente definite come ordinamenti settoriali (o particolari ), costituenti ciascuna un microcosmo a sé; questi enti istituzionali hanno fini non generali ma particolari, e sono composti da persone che, per la loro appartenenza ad una classe o professione o attività, hanno interessi comuni. Tra gli ordinamenti settoriali si deve poi distinguere tra quelli posti in essere dallo Stato (con la predeterminazione, da parte di questo, della loro plurisoggettività, dell organizzazione autoritativa e dei loro modi di normazione) e quelli a formazione spontanea, i quali invece determinano, almeno in parte, i propri elementi costitutivi. 7 L art. 2 della Costituzione sancisce testualmente quanto segue: la Repubblica riconosce e garantisce i diritti invilabili dell uomo, sia come singolo, sia nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità, e richiede l adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale. 8 L art. 5 della Costituzione sancisce testualmente quanto segue: la Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali; attua nei servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento amministrativo; adegua i principi ed i metodi della sua legislazione alle esigenze dell'autonomia e del decentramento. 9 L art. 18, primo comma, della Costituzione sancisce testualmente quanto segue: i cittadini hanno diritto di associarsi liberamente, senza autorizzazione, per fini che non sono vietati ai singoli dalla legge penale. 10 L art. 29, primo comma, della Costituzione sancisce testualmente quanto segue: la Repubblica riconosce i diritti della famiglia come società naturale fondata sul matrimonio.. 11 libera. L art. 39, primo comma, della Costituzione sancisce testualmente quanto segue: l'organizzazione sindacale è 12 L art. 49, primo comma, della Costituzione sancisce testualmente quanto segue: tutti i cittadini hanno diritto di associarsi liberamente in partiti per concorrere con metodo democratico a determinare la politica nazionale. 13 Secondo la ben nota teoria della pluralità degli ordinamenti giuridici (SANTI ROMANO, L ordinamento giuridico, 1918), esistono nell ambito di ciascun ordinamento statale - in concreta applicazione dei principi di autonomia e decentramento sanciti dall art. 5 della Costituzione - oltre al sistema-stato, anche una vasta e variegata gamma di sistemi minori, i quali sono comunemente riconosciuti come ordinamenti giuridici settoriali, che si pongono all interno dell ordinamento statale: accanto allo Stato (composto da tutte le persone fisiche e giuridiche ad esso affiliate, unica
6 6 3. I rapporti tra l autonomia degli ordinamenti settoriali e la supremazia dello Stato. Tali ordinamenti settoriali vivono ed esistono all interno dell ordinamento statale, del quale fanno parte come ordinamenti derivati : tale legame di derivazione risulta determinato da due fattori essenziali ed oggettivi, ovvero: a) dal fatto che, nella maggior parte dei casi, in ragione della riconosciuta meritevolezza dei fini collettivi o pubblici dagli stessi perseguiti, lo Stato finanzia (con contributi pubblici anche consistenti) tali ordinamenti; b) dal fatto che i soggetti dei vari ordinamenti settoriali (militari, professionisti, ecclesiastici, universitari, sportivi ecc.) sono anche soggetti dell ordinamento statale, che svolgono la propria attività professionale proprio all interno dell ordinamento settoriale. Ne consegue che anche atti emanati all interno dei singoli ordinamenti settoriali (ad esempio, provvedimenti disciplinari emanati nei confronti di un affiliato, militare, avvocato o sportivo che sia, con i quali venga inibito lo svolgimento della relativa attività all interno dell ordinamento settoriale per un certo tempo) possono assumere una rilevanza giuridica (ed anche economica) esterna all ordinamento settoriale nell ambito del quale l appartenente ad esso svolge la propria attività, in quanto lesivi della sfera giuridica del destinatario come cittadino dell ordinamento dello Stato e dei propri diritti fondamentali nell ambito di esso (diritto di espressione della propria personalità, diritto al lavoro e, nel caso di associazioni o società, diritto di svolgere iniziativa economica, garantiti dagli artt. 1, 4 e 41 della Costituzione) ( 14 ). Ne consegue che - in conseguenza di tale relazione di derivazione, in cui gli ordinamenti settoriali svolgono interessi collettivi e talvolta anche pubblici (ricevendo anche cospicue erogazioni di denaro pubblico) e regolamentano l attività anche professionale o imprenditoriale di cittadini della Repubblica - il rapporto tra i singoli ordinamenti settoriali e lo Stato non può certamente ricostruirsi in termini di separazione, ma, al limite, in termini di mera autonomia, con la conseguenza che gli ordinamenti settoriali, in quanto Istituzioni esistenti all interno dell ordinamento statale, sono comunque sottoposti alla giurisdizione dei Giudici dello Stato (innanzi ai quali sono impugnabili gli atti normativi e provvedimentali dagli stessi emanati). L unitarietà di tale organizzazione statale policentrica viene, infatti, garantita dall esistenza di una gerarchia delle Istituzioni (al cui vertice, si colloca lo Stato) determinata dall esistenza della gerarchia delle fonti del diritto : soltanto lo Stato, infatti, ha una potestà normativa di fonte istituzione che persegue interessi generali di tutta la collettività) ed all interno di questo, si collocano una miriade di sistemi associazionistici, composti da persone fisiche e giuridiche ad essi affiliati o tesserati, ovvero una serie di istituzioni che perseguono interessi (non generali, ovvero di tutta la collettività nazionale, ma) collettivi (ovvero propri soltanto della collettività di soggetti che ne fanno parte). Alcuni di tali sistemi o ordinamenti settoriali, spesso a formazione spontanea, fondati sull associazionismo, nella loro evoluzione, hanno assunto una notevole complessità sia sotto il profilo quantitativo (ovvero con riferimento al numero di associati), sia sotto il profilo qualitativo (ovvero con riferimento alla struttura organizzativa, istituzionale ed anche normativa degli stessi) e conseguentemente una notevole importanza nel sistema economico-sociale complessivo: dall ordinamento militare, all ordinamento ecclesiastico, da tutti gli ordinamenti delle varie categorie professionali (avvocati, commercialisti, medici, ingegneri, architetti ecc.) all ordinamento giudiziario fino all ordinamento sportivo. 14 Come ben noto (ma mai abbastanza), l art. 1, primo comma, della Costituzione stabilisce testualmente che l'italia è una Repubblica democratica, fondata sul lavoro (o dovrebbe essere?...). L art. 4, primo comma, della Costituzione stabilisce testualmente che la Repubblica riconosce a tutti i cittadini il diritto al lavoro e promuove le condizioni che rendano effettivo questo diritto. L art. 41, primo comma, della Costituzione stabilisce testualmente che l'iniziativa economica privata è libera.
7 7 primaria (potendo emanare leggi ed atti con forza di legge), mentre tutti gli altri ordinamenti settoriali hanno una potestà normativa di fonte secondaria (potendo emanare atti normativi di livello soltanto regolamentare); ne consegue che la normativa interna degli ordinamenti settoriali deve sempre essere conforme ai principi stabiliti dalle superiori norme (di fonte costituzionale o di fonte primaria) poste dallo Stato ( 15 ). Il concetto di autonomia (degli ordinamenti settoriali) esprime, pertanto, il riconoscimento di una libera sfera di azione di tali Istituzioni, ma contiene in nuce una limitazione intrinseca di tale libertà, determinata dal fatto di doversi esplicare nell ambito della supremazia dell ordinamento statale e nel rispetto delle normative da questo poste in essere: infatti, laddove la normativa (regolamentare) di un ordinamento settoriale si ponga in contrasto con la superiore normativa (di fonte costituzionale o legislativa) dello Stato, essa potrebbe essere riconosciuta come illegittima ed annullata dagli organi giurisdizionali statali (innanzi ai quali sia stata impugnata come atto presupposto di un provvedimento lesivo emanato in sua applicazione) ( 16 ). II. IL SISTEMA SPORTIVO COME ORDINAMENTO SETTORIALE. Alla luce di quanto sopra chiarito, in via generale, con riferimento al riconoscimento della esistenza di una pluralità di ordinamenti settoriali ed ai rapporti tra l autonomia degli ordinamenti settoriali e la supremazia del potere statale, si può indiscutibilmente inquadrare il sistema sportivo come ordinamento settoriale. 1. L ordinamento sportivo internazionale e nazionale. 15 Nell ambito dei rapporti tra tali ordinamenti, e in particolare tra l ordinamento dello Stato e i vari ordinamenti settoriali, la chiave di volta per la corretta lettura, sotto il profilo giuridico, del giusto inquadramento di essi è costituita dalla necessaria applicazione del principio di gerarchia delle fonti e, conseguentemente, della gerarchia delle Istituzioni o degli ordinamenti (art. 1 delle disposizioni sulla legge in generale, ovvero la A del diritto, il primo insegnamento che si dà agli studenti alla prima ora del primo giorno in cui si affacciano alla Facoltà di Giurisprudenza): in sostanza, deve, in primis, prendersi atto del fatto che - nell ambito delle gerarchia delle fonti del diritto (costituita nell ordine da: norme comunitarie, norme costituzionali, norme di legge, norme regolamentari, circolari e usi) - soltanto l ordinamento statale, per il fatto di perseguire interessi generali (di tutta la collettività nazionale), ha la c.d. potestà normativa primaria (ovvero di emanare norme di rango costituzionale e di rango normativo primario, ovvero leggi ed atti con forza di legge), mentre invece tutti gli ordinamenti settoriali, per il fatto di perseguire interessi collettivi (della collettività dei loro tesserati), hanno una potestà normativa secondaria, ovvero hanno il potere di emanare norme di grado soltanto regolamentare (o inferiori, quali le circolari), ovviamente subordinate come tali alle norme superiori, di rango costituzionale o legislativo, poste in essere dallo Stato. 16 Ne consegue che - poiché, proprio in base al principio di gerarchia delle fonti, una norma di livello inferiore non può assolutamente violare una norma di livello superiore - le normative regolamentari poste in essere dai vari ordinamenti settoriali devono necessariamente conformarsi alle norme costituzionali e legislative dell ordinamento statale, ovvero non violare i principi stabiliti da tali norme superiori (art. 4 delle disposizioni sulla legge in generale i regolamenti non possono contenere norme contrarie alle disposizioni di legge ): in caso contrario, nel caso in cui una norma regolamentare violi i principi stabiliti da una superiore norma statale (o anche dell Unione Europea), essa può essere incriminata di illegittimità da un tesserato dell ordinamento settoriale, colpito da un provvedimento emanato in applicazione di tale norma; tale tesserato (persona fisica o giuridica che sia) - in quanto soggetto facente parte non solo dell ordinamento settoriale, ma anche dell ordinamento statale - potrebbe impugnare di fronte agli organi di giustizia statale non solo il provvedimento emanato nei suoi confronti in applicazione della normativa regolamentare settoriale, ma anche la stessa normativa settoriale (come atto presupposto del provvedimento impugnato), chiedendo al Giudice statale di annullare non solo il provvedimento impugnato, ma anche la norma-presupposto, in quanto emanata in violazione di norme superiori dell ordinamento statale.
8 8 L attuale sistema sportivo risulta strutturato su base internazionale: in sostanza, esso trova il vertice della propria struttura piramidale nell ambito del C.I.O. (Comitato Internazionale Olimpico) ( 17 ), vertice dell ordinamento sportivo internazionale, che persegue il fine di organizzare e promuovere lo sport in generale a livello mondiale ( 18 ). Ad esso sono affiliati tutti i Comitati olimpici nazionali dei vari Paesi (in Italia il C.O.N.I., vertice dell ordinamento sportivo nazionale italiano), che perseguono il fine di organizzare e promuovere lo sport sul relativo territorio nazionale. Il sistema sportivo complessivo si articola poi in una serie di sotto-sistemi (federazioni), sia a livello internazionale che a livello nazionale, per la disciplina e l organizzazione delle singole discipline sportive (calcio, basket, pallavolo, tennis, automobilismo ecc.): si parla, pertanto, in maniera tecnicamente corretta, di pluralità degli ordinamenti sportivi, con riferimento agli ordinamenti delle singole federazioni; in particolare: a) a livello internazionale, al C.I.O. sono affiliate anche le federazioni sportive internazionali ( 19 ), che hanno il compito di organizzare le competizioni internazionali relative a singole discipline sportive ( 20 ) (per il calcio, ad esempio, la F.I.F.A., che costituisce il vertice dell ordinamento giuridico internazionale del giuoco calcio ( 21 )); b) a livello delle singole Nazioni, ai vari comitati olimpici nazionali (e, pertanto, in Italia, al C.O.N.I.) sono affiliate le federazioni sportive nazionali (per il calcio, ad esempio, la F.I.G.C., che costituisce il vertice dell ordinamento giuridico internazionale del giuoco 17 Il CIO fu fondato nel 1894 al Congresso di Parigi per volere del noto Barone De Coubertin e con il fine di istituire le Olimpiadi dell età moderna, la cui prima edizione fu disputata ad Atene nel L ordinamento sportivo si manifesta dunque, innanzi tutto, come organizzazione a livello mondiale: è cioè un ordinamento sovranazionale, del quale i vari Stati costituiscono soltanto sedi di riferimento. L ordinamento sportivo mondiale ha pertanto il carattere della originarietà, in quanto fonda la propria efficacia esclusivamente sulla forza propria e non su quella di altri ordinamenti, ma non ha il carattere della sovranità non avendo la piena effettività della forza su un determinato territorio. 19 Si parla, infatti, correttamente in dottrina, di pluralità degli ordinamenti sportivi (si veda in proposito MARANI MORO I. e A, Gli ordinamenti sportivi, Milano, Giuffrè 1977), in quanto, in realtà, seppure i vari ordinamenti federali (uno per ogni sport) si riferiscono tutti all unico ordinamento sportivo mondiale facente capo al C.I.O., ogni ordinamento sportivo di ogni singolo sport costituisce sicuramente una struttura autonoma, qualificabile come Istituzione o Ordinamento in quanto dotata dei requisiti individuati dalla dottrina (plurisoggettività, organizzazione e normazione) per essere riconosciuto come tale. 20 Ogni singola Federazione Sportiva Internazionale per il calcio è la F.I.F.A. (Federation International Football Association) costituisce, pertanto, un ordinamento giuridico sportivo internazionale per ogni singolo sport: la funzione dell esistenza di un tale organismo internazionale (al quale fanno obbligatoriamente riferimento le singole Federazioni Sportive Nazionali) sta soprattutto nella necessità di garantire che ogni singolo sport (mediante la relativa Federazione Internazionale) abbia delle regole tecniche uniformi in tutto il mondo, in modo da potere organizzare delle competizioni internazionali (ad es. Mondiali di calcio o Olimpiadi di Atletica Leggera o Invernali ecc.). Per tale ragione la Federazione Internazionale di una singola disciplina sportiva detta le regole tecniche di tale disciplina sportiva ed a tali regole le singole Federazioni nazionali di tale singola disciplina sportiva devono necessariamente uniformarsi. 21 La F.I.F.A. è stata costituita nel 1904 a Parigi dai rappresentanti delle Federazioni nazionali di calcio di Francia, Belgio, Olanda, Danimarca, Spagna, Svezia e Svizzera. Il primo Presidente della F.I.F.A. è stato il francese Guerin ( ), al quale sono succeduti prima l inglese Burley Woolfall ( ) e poi il francese Rimet ( ), Presidente storico della F.I.F.A. per oltre trentacinque anni: non a caso la prima Coppa del Mondo di calcio, disputata per la prima volta nel 1930 in Uruguay (e vinta dallo stesso Uruguay) ed assegnata definitivamente nel 1970 al Brasile per averla tale nazione vinta per la terza volta ( ), porta proprio il nome del terzo Presidente della F.I.F.A. ( Coppa-Rimet ). Altri Presidenti della F.I.F.A. che si sono poi succeduti allo storico Rimet sono stati, tra gli altri, il brasiliano Havelange ( ) ed, infine, lo svizzero Blatter (1998-) attualmente in carica. Per ogni eventuale informazione sia di carattere storico che di ogni altro genere relative alla F.I.F.A. si può consultare il relativo sito web
9 9 calcio ( 22 )), che hanno il compito di organizzare le competizioni relative alle varie discipline sportive sul territorio nazionale; le federazioni nazionali sono poi affiliate anche alle relative federazioni sportive internazionali ( 23 ). Ad un livello intermedio del sistema sportivo complessivo, nell ambito dei vari continenti, si collocano i Comitati olimpici continentali (in Europa il C.O.E., Comitato Olimpico Europeo), che hanno il compito di organizzare le competizioni sportive a livello continentale; mentre, nei singoli sistemi sportivi delle varie discipline sportive, si collocano (a livello intermedio tra federazione internazionale e federazioni nazionali) le Confederazioni continentali che hanno il compito di organizzare le competizioni continentali delle varie discipline sportive (per il calcio, in Europa, l U.E.F.A. ( 24 )). Nella attuale ricostruzione di sistema (che trae origine nel riconoscimento del pluralismo giuridico sociale di derivazione dalla dottrina istituzionalistica), il sistema sportivo viene, pertanto, riconosciuto come ordinamento giuridico ( 25 ); si distingue inoltre: 22 La F.I.G.C. è stata costituita a Torino nel 1898: in tale occasione fu disputato il primo campionato (svoltosi in un unica giornata), vinto dal Genoa. Nel 1910 la Nazionale italiana ha disputato la sua prima partita ufficiale (Italia Francia=6-2). Nel 1913 è stato disputato il primo campionato nazionale italiano di calcio, vinto dalla Pro Vercelli. Tra gli allori memorabili della nostra Federazione: le quattro vittorie mondiali ( ) e la vittoria del Torneo Olimpico di calcio (1936). Per ogni eventuale informazione di carattere sia storico che organizzativo si può consultare il relativo sito 23 Il rapporto tra ordinamento sportivo internazionale (ovvero, per il giuoco del calcio, l ordinamento costituito dalla F.I.F.A.) e ordinamento sportivo nazionale (ovvero, per il giuoco del calcio in Italia, l ordinamento costituito dalla F.I.G.C.) è un rapporto definibile come di supremazia necessaria del primo sul secondo: in sostanza, l ordinamento sportivo mondiale (ovvero la relativa Federazione internazionale) riconosce (mediante la c.d. affiliazione delle varie Federazioni nazionali) soltanto quegli ordinamenti sportivi nazionali che ad esso si conformino; in pratica, qualora un ordinamento sportivo nazionale non si voglia conformare alle direttive del rispettivo ordinamento sportivo mondiale, questo può disconoscerlo (mediante la c.d. revoca dell affiliazione ), ovvero in sostanza espellerlo dal relativo ordinamento sportivo internazionale, con la conseguenza di non ammettere più le sue squadre (la Nazionale o le squadre di club ) alle competizioni organizzate in sede mondiale (ad esempio Mondiali di Calcio o Olimpiadi). Vi è pertanto un rapporto di vera e propria supremazia gerarchica tra la Federazione Internazionale e le varie Federazioni Nazionali (e questo discorso è valido per ogni Sport) per le ragioni sopraesposte: tale rapporto gerarchico non si esplica soltanto nel senso dell osservanza delle regole tecniche (quali ad esempio la regola del retropassaggio ), ma si estende anche a vari aspetti istituzionali della vita del singolo ordinamento sportivo nazionale. La tanto rivendicata autonomia, sia sotto il profilo normativo che sotto il profilo giurisdizionale, dell ordinamento sportivo (nazionale) dall ordinamento giuridico del proprio Stato è, pertanto, dovuta proprio alla sua dipendenza dal relativo ordinamento sportivo mondiale 24 Per un analisi della U.E.F.A. dal punto di vista strutturale e funzionale, si veda oltre nel capitolo nel capitolo relativo alla Statuto della U.E.F.A. (si veda anche il sito internet L U.E.F.A. ha il fine istituzionale di organizzare le competizioni continentali europee, sia per Nazioni (ad esempio il Campionato Europeo di Calcio per Nazioni), sia per Clubs (ad esempio la Champions League e la Coppa U.E.F.A.) 25 Pioniere del riconoscimento del fenomeno sportivo, dal punto di vista giuridico, come ordinamento settoriale fu Massimo Severo Giannini, nell immediato dopoguerra (GIANNINI M. S., Prime osservazioni sugli ordinamenti sportivi, Riv. dir. sportivo 1949, 1, 10; poi ripresa dallo stesso Autore a distanza di quasi cinquanta anni: GIANNINI M.S. Ancora sugli ordinamenti giuridici sportivi, Riv. trim. dir. pubbl., 1996, 671.
10 10 a) un ordinamento sportivo internazionale generale, come l insieme dell intero sistema facente capo al C.I.O. (comprensivo di tutti i soggetti ad esso affiliati, ovvero, da un lato, di tutti i comitati olimpici nazionali e, dall altro, di tutte le federazioni sportive internazionali); b) vari ordinamenti sportivi nazionali generali, come l insieme dell intero sistema facente capo al relativo comitato olimpico nazionale (costituito da tutte le varie federazioni sportive nazionali affiliate, da un lato, ad esso, dall altro, alle relative federazioni sportive internazionali). 2. La rivendicazione di autonomia da parte dell ordinamento sportivo. Proprio per le sue innegabili peculiarità (articolazione dello stesso a livello internazionale, incessante progredire dei campionati sportivi, con conseguente necessità di garantire soluzioni immediate e certe di ogni eventuale controversia con speditezza e con competenza tecnica ecc.), il sistema sportivo ha sempre evidenziato la propria specificità e, di conseguenza, rivendicato la propria autonomia dai vari ordinamenti giuridici statali: esso, pertanto, al fine di garantire all interno di se stesso la soluzione di tutte le controversie derivanti dall attività sportiva, ha predisposto un sistema di giustizia interna per fornire una soluzione (rapida e da parte di soggetti tecnicamente competenti) di tutte le questioni (c.d. giustizia sportiva ) ( 26 ). Inoltre, su indicazione da parte dell ordinamento sportivo internazionale, i vari ordinamenti sportivi nazionali hanno elaborato all interno dei propri regolamenti una normativa che preclude ai Sull ordinamento sportivo come ordinamento settoriale si vedano, inoltre: ALBANESI A., Natura e finalità del diritto sportivo, Nuova giur. civ. comm. 1986, II, 321; DE SILVESTRI A., Il diritto sportivo oggi, Riv. dir. sportivo, 1988, 189 ss.; FRASCAROLI R., Sport, in Enc. dir. Vol. XLIII, 513; GRASSELLI S., Profili di diritto sportivo, Roma, Lucarini, 1990; LANDOLFI S., L emersione dell ordinamento sportivo, Riv. dir. sportivo, 1982, 36; MIRTO P., Autonomia e specialità del diritto sportivo, Riv. dir. sportivo, 1959, I, 8; NUOVO R., L ordinamento giuridico sportivo in rapporto al suo assetto economico sociale, Riv. dir. sportivo, 1958, 3; RENIS V., Diritto e sport, Riv. dir. sportivo, 1962, 119; SIMONETTA R., Etica e diritto nello sport, Riv. dir. Sportivo, 1956, 25; ZAULI B., Essenza del diritto sportivo, Riv. dir. sportivo, 1962, 239. Sulla configurabilità di un ordinamento sportivo soggettivamente costituito dal C.O.N.I. e dalle Federazioni e perciò unitariamente operante si veda Cass., SS. UU., 12 maggio 1979, n. 2725, Giust. civ. 1979, I, L ordinamento sportivo manifesta infatti la propria spinta autonomistica, non solo nel momento normativo, nel quale pone norme proprie autonome, ma anche in un secondo momento c.d. "giustiziale" (volto alla attuazione coattiva o a sanzionare la mancata attuazione delle proprie norme), con la predisposizione di un sistema di giustizia interna, comunemente nota come "giustizia sportiva", costituita dal complesso di organi giudicanti previsti dagli statuti e dai regolamenti federali per dirimere le controversie che insorgono tra gli atleti, le loro associazioni di appartenenza e le Federazioni. "La progressiva emersione di un apparato giustiziale interno all'organizzazione dello sport ha storicamente costituito il logico precipitato dei riconoscimento dell'autonomia, e ancor prima della giuridicità, dell'ordinamento sportivo stesso": MANZELLA A., La giustizia sportiva nel pluralismo delle autonomie, Riv. dir. sportivo 1993, 6. Sulla giustizia sportiva, si vedano inoltre i lavori di DE SILVESTRI A., La giustizia sportiva nell'ordinamento federale, Riv. dir. sportivo 1981, 3; FRASCAROLI R., Le soluzioni possibili a garanzia dell'autonomia dell'ordinamento sportivo e della sua giurisdizione nell'attuale assetto normativo, in Atti del Convegno di Roma su "Giustizia e sport" del 13 dicembre 1993; GATTI A., La giustizia sportiva, Riv. dir. sportivo 1987, 48; IANNUZZI A., Per la legittimità della giurisdizione sportiva, Riv. dir. sportivo 1955, 241; LUISO F.P., La giustizia sportiva, cit.; LANDOLFI S., Autorità e consenso nella giustizia federale calcistica, Riv. dir. sportivo 1979, 336; MANNA B., La giustizia sportiva: indirizzi giurisprudenziali e proposte parlamentari, in Atti del Convegno del 13 dicembre 1993, cit.; RAMAT M., Alcuni aspetti fondamentali della giurisdizione sportiva, Riv. dir. sportivo 1954, 128; RAMAT M., Ordinamento sportivo e processo, Riv. dir. sportivo 1957, 147; VIGORITA A., Validità della giustizia sportiva, Riv. dir. sportivo 1970, 3.
11 11 tesserati di adire gli organi di giustizia statale per la tutela dei propri interessi, prevedendo addirittura sanzioni disciplinari in caso di violazione di essa (c.d. vincolo di giustizia ). Con tale normativa, in sostanza, l ordinamento sportivo ha cercato di affermare la propria autonomia dai vari ordinamenti statali in termini assoluti, ovvero come separazione, negando ai soggetti ad esso affiliati (le società ed associazioni sportive) o tesserati (gli atleti ed i tecnici) - pur essendo questi (oltre che soggetti dell ordinamento sportivo) anche soggetti dell ordinamento statale - l esercizio del diritto alla tutela dei propri interessi innanzi agli organi di giustizia dello Stato. Per tale ragione pur essendo ampiamente discutibile la legittimità del vincolo di giustizia per violazione della normativa superiore (di fonte costituzionale) prevista dagli art. 24 (diritto alla tutela giurisdizionale ( 27 )), 102 (monopolio statale della funzione giurisdizionale ( 28 )), 103 (giurisdizione amministrativa sugli atti della Pubbliche Amministrazioni) ( 29 )) e 113 (diritto alla tutela giurisdizionale nei confronti degli atti della P.A.) ( 30 )) della Costituzione l eventuale azione innanzi alle sedi giurisdizionali dello Stato proposta da parte di un soggetto dell ordinamento sportivo per la tutela dei propri interessi derivanti dall attività sportiva è sempre stata oggetto di contestazione (e, talvolta, causa di irrogazione di sanzioni disciplinari) da parte delle Istituzioni sportive. III. I RAPPORTI TRA SPORT E STATO NELLA LORO EVOLUZIONE STORICA. Prima dell emanazione della legge 17 ottobre 2003, n. 280, i rapporti tra ordinamento sportivo ed ordinamento statale (dopo una iniziale fase della c.d. indifferenza da parte dell ordinamento statale nei confronti delle problematiche giuridiche che investivano l attività sportiva ed una successiva c.d. fase dei 700 selvaggi ( 31 )) sono stati caratterizzati da una totale 27 L art. 24, primo comma, della Costituzione sancisce testualmente quanto segue: tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi legittimi ; il secondo comma specifica inoltre che la difesa è diritto inviolabile in ogni stato e grado del procedimento. 28 L art. 102, primo comma, della Costituzione sancisce testualmente quanto segue: la funzione giurisdizionale è esercitata da magistrati ordinari istituiti e regolati dalle norme sull'ordinamento giudiziario. 29 L art. 103, primo comma, della Costituzione sancisce testualmente quanto segue: il Consiglio di Stato e gli altri organi di giustizia amministrativa hanno giurisdizione per la tutela nei confronti della Pubblica Amministrazione degli interessi legittimi e, in particolari materie indicate dalla legge, anche dei diritti soggettivi. 30 L art. 113, primo comma, della Costituzione sancisce testualmente quanto segue: contro gli atti della Pubblica Amministrazione è sempre ammessa la tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi dinanzi agli organi di giurisdizione ordinaria o amministrativa. Il secondo comma specifica inoltre che Tale tutela giurisdizionale non può essere esclusa o limitata a particolari mezzi di impugnazione o per determinate categorie di atti. 31 Con tale espressione le Istituzioni sportive hanno contestato l emanazione di alcuni decreti cautelari ai sensi dell art. 700 c.p.c. da parte di varie Autorità giudiziarie: deve, però, darsi atto della portata positiva di tale fase di 700 selvaggi, se si pensa che, in sostanza, è proprio grazie ad uno di questi decreti che lo Stato Italiano si è posto il problema del professionismo sportivo ed è arrivato ad emanare una serie di Decreti Legge prima e la legge 23 marzo 1981, n. 91 poi. Storicamente, infatti, la necessità di una legge statale in materia di rapporti tra sportivi professionisti e Società Sportive fu violentemente sollevato dal c.d. blocco del calcio-mercato disposto il 4 luglio 1978 dal pretore di Milano al fine di accertare eventuali violazioni della disciplina di cui alla legge 29 aprile 1949, n. 264, che prevedeva il divieto di intermediazione in materia di collocamento.
12 12 indefinizione, con conseguente incertezza del diritto: la proposizione di azioni in sede statale da parte di tesserati dell ordinamento sportivo era, infatti, del tutto priva di ogni regolamentazione da parte dello Stato, con la conseguenza che, talvolta, si sono anche determinate situazioni di conflittualità tra tali ordinamenti ( 32 ). 1. La storica incertezza del diritto sulla tutela giurisdizionale nello sport. In tale realtà storica - da una parte di rivendicazione di un autonomia assoluta (espressione di posizioni separatistiche da parte dell ordinamento sportivo) e, dall altra, di inesistenza di regole certe (scritte con fonte legislativa) relative alla proponibilità dell azione innanzi alla autorità giudiziaria statale per i soggetti dell ordinamento sportivo (ed agli eventuali limiti o condizioni o modalità per l esercizio di tale azione) - si è determinata storicamente una situazione di grave incertezza giuridica (colmata, soltanto in parte, dalle pronunce, spesso altalenanti, della giurisprudenza). In particolare - pur avendo il fenomeno sportivo acquisito una notevole rilevanza non solo sociale, ma anche economica (soprattutto dalla fine degli anni novanta) - in relazione ai giudizi intentati da soggetti dell ordinamento sportivo innanzi agli organi di giustizia dell ordinamento statale, si ponevano, prima dell emanazione della legge 17 ottobre 2003, n. 280, tutta una serie di profili di incertezza del diritto con riferimento ad aspetti essenziali della proponibilità di azioni innanzi ai Giudici dello Stato da parte di soggetti dell ordinamento sportivo. Infatti - proprio in conseguenza del conflitto irrisolto tra autonomia dell ordinamento sportivo e supremazia dell ordinamento statale, in una situazione in cui risultavano del tutto indefiniti i limiti dell autonomia del sistema sportivo - non vi era una risposta univoca a profili relativi a: 1) la configurabilità della giurisdizione del giudice statale in materia sportiva; 2) l individuazione della giurisdizione statale (ordinaria o amministrativa) eventualmente competente a decidere le questioni sportive; 3) l individuazione del giudice territorialmente competente; 4) la vincolatività delle decisioni assunte dalla giustizia statale in materia sportiva. Nell imminenza di tali fatti, e nel panico generale scatenatosi, il calcio mercato ed il conseguente inizio del campionato successivo furono salvati con l emanazione del Decreto legge 14 luglio 1978, n. 367 ( interpretazione autentica in tema di disciplina giuridica dei rapporti tra enti sportivi ed atleti iscritti alla Federazione di categoria ) poi convertito in legge 4 agosto 1978, n che stabilì che gli atti relativi all acquisto ed al trasferimento del titolo sportivo dei giocatori di calcio o degli atleti praticanti altri sports, nonché le assunzioni dei tecnici da parte di Società od associazioni sportive, devono intendersi non assoggettati alla disciplina in materia di collocamento prevista dalla legge 29 aprile 1949, n. 264 e successive modificazioni. Ma il problema relativo alla definizione della natura giuridica dell attività dello sportivo professionista spinto soprattutto dall esigenza di liberare lo sportivo professionista dal regime del vincolo sportivo (ormai divenuto obsoleto ed anacronistico) era ormai esploso in tutta la propria dimensione reale ed effettiva davanti non solo agli addetti ai lavori ma anche all opinione pubblica: occorreva, pertanto, intervenire con legge statale per disciplinare in maniera organica una serie di principi relativi al rapporto trilatero tesserato-società-federazione. 32 Tra il vincolo di giustizia da una parte e il diritto alla tutela giurisdizionale dall altra, il problema del conflitto tra ordinamento sportivo e ordinamento statale e il problema dell impugnabilità dei provvedimenti federali innanzi agli organi giurisdizionali statali da parte dei tesserati sportivi è rimasto un problema aperto (con grave incertezza del diritto) fino al tourbillon-catania del 2003 ed alla conseguente emanazione della legge 17 ottobre 2003, n. 280, che ha regolamentato tali aspetti, codificando, in sostanza, i principi fondamentali espressi negli anni dalla giurisprudenza civile ed amministrativa.
13 13 2. I principi generali fissati dalla giurisprudenza. La giurisprudenza aveva cercato di fornire una risposta di giustizia che potesse garantire delle certezze almeno in astratto. In particolare: 1) per quanto riguarda il profilo relativo all individuazione delle situazioni in cui fosse configurabile una giurisdizione statale in materia sportiva, la giurisprudenza, riprendendo un criterio fatto proprio dalla Corte di Giustizia della U.E. sin dagli anni 70 ( 33 ), aveva elaborato un criterio di c.d. rilevanza, in base al quale - laddove gli interessi lesi acquisissero una rilevanza (oltre che sportiva) anche economico-giuridica, con conseguente capacità di incidere negativamente sulla sfera giuridica del destinatario del provvedimento, inteso (oltre che come sportivo) anche come cittadino dello Stato - si riconosceva la giurisdizione del giudice statale ( 34 ): tale principio di rilevanza veniva normalmente applicato in relazione a tutte le questioni che potevano insorgere nell ambito dell ordinamento sportivo, ovvero le questioni tecniche, disciplinari, amministrative e patrimoniali ( 35 ); 2) per quanto riguarda l individuazione della giurisdizione (ordinaria o amministrativa) competente nella materia sportiva, la giurisprudenza aveva fornito una risposta secondo gli ordinari canoni di riparto della giurisdizione, ovvero aveva ritenuto sussistente la giurisdizione del giudice ordinario ogni qualvolta si avesse riguardo alla tutela di diritti soggettivi (ovvero fondamentalmente nei casi di controversie relative a rapporti patrimoniali tra pariordinati) e la giurisdizione del giudice amministrativo ogni qualvolta si avesse 33 Il riferimento è alle decisioni della Corte di giustizia dell Unione Europea relative ai casi Walrave (sentenza 12 dicembre 1974, Walrave/U.C.I., in Raccolta delle sentenze della Corte di Giustizia, 1974, 1405) e Donà (sentenza 14 luglio 1976, Donà/Mantero, in Raccolta delle sentenze della Corte di Giustizia, 1976, 1333), noncvhè alla successiva sentenza 15 dicembre 1995 (sentenza-bosman). 34 Il problema che si è sempre posto (anche prima dell emanazione della legge n. 280/2003) è stato costituito dalla difficoltà di individuare quali provvedimenti emanati dai vari ordinamenti sportivi (C.O.N.I. o federazioni sportive) potessero avere una rilevanza esterna all ordinamento sportivo e come potesse essere ravvisata tale rilevanza; la risposta fornita da giurisprudenza e dottrina è sempre stata nel senso di riconoscere una rilevanza giuridica degli interessi lesi laddove fosse ravvisabile una rilevanza anche economica di tali interessi: in sostanza, laddove un provvedimento federale, oltre a ledere interessi sportivi, potesse dirsi lesivo di interessi anche economicamente rilevanti, è sempre stata comunemente riconosciuta la rilevanza giuridica dello stesso e, per l effetto, la impugnabilità anche innanzi al giudice statale; in pratica, in applicazione di un principio generale sancito dalla Corte di Giustizia dell Unione Europea sin dagli anni 70, il concetto di rilevanza giuridica è stato fatto coincidere con il concetto di rilevanza economica. 35 Le questioni di diritto dello sport sono state comunemente distinte in quattro aree, in particolare: a) le questioni c.d. tecniche sono quelle relative all applicazione da parte del sistema sportivo (federazioni) per mezzo dei propri giudici di gara, dei profili tecnici del gioco (ad esempio, concessione o meno di calcio di rigore ecc); b) le questioni c.d. disciplinari sono quelle relative all applicazione, da parte del sistema sportivo (federazioni), delle sanzioni disciplinari nei confronti dei soggetti che abbiano violato le regole (ad esempio, squalifica del tesserato, penalizzazione della Società ecc.); esse sono di carattere pecuniario (multa), temporaneamente interdittivo (squalifica), penalizzativo (sottrazione di punti in classifica o retrocessione al campionato inferiore) e definitivamente interdittivo (radiazione o revoca dell affiliazione); c) le questioni c.d. amministrative sono quelle relative all esplicazione del potere istituzionale organizzativo da parte delle Federazioni ed attengono al mantenimento del c.d. rapporto associativo di tesserati ed affiliati e del livello di tale status di associato (questioni relative al tesseramento di atleti, tecnici, direttori sportivi, arbitri ecc., all affiliazione delle associazioni e società, nonché alla ammissione ai campionati di società); d) le questioni patrimoniali tra pariordinati sono quelle relative alle controversie di carattere meramente patrimoniale tra soggetti inseriti allo stesso livello all interno del sistema sportivo (ad esempio, azione del calciatore contro la propria società per il risarcimento dei danni o per il mancato pagamento degli stipendi, azione di una società contro un altra società per il pagamento del prezzo per il trasferimento di un calciatore ecc.).
14 14 riguardo alla tutela di interessi legittimi (ovvero fondamentalmente nei casi di impugnazione di provvedimenti emanati da Federazioni nei confronti di tesserati o affiliati); 3) anche per quanto riguarda l individuazione del giudice (ordinario o amministrativo a seconda dei casi) territorialmente competente, la giurisprudenza aveva applicato i normali criteri processuali civilistici (nel caso di giurisdizione del giudice ordinario) ( 36 ) o amministrativistici (in caso di giurisdizione del giudice amministrativo) ( 37 ) di riparto della competenza (centralizzata nel caso di efficacia su tutto il territorio nazionale da parte dei provvedimenti impugnati - in applicazione delle ordinarie regole processuali amministrativistiche - localizzata in caso di efficacia territorialmente limitata da parte dei provvedimenti impugnati); 4) per quanto riguarda, infine, la vincolatività delle proprie decisioni, i Giudici statali avevano cercato di garantire l esecuzione delle proprie decisioni con i mezzi a loro disposizione (Commissario ad acta ecc), ma con esiti spesso negativi, tanto che si era posto storicamente un grave problema di mancata esecuzione, da parte delle istituzioni sportive, delle decisioni assunte dai giudici dell ordinamento statale in materia sportiva. 3. L inadeguatezza e la non univocità delle soluzioni adottate dalla giurisprudenza. Per quanto la giurisprudenza avesse cercato di elaborare dei criteri univoci di soluzione dei vari profili relativi alle controversie sportive innanzi alla giustizia statale, in realtà, rimaneva una situazione di grave incertezza del diritto in materia, in particolare: 1) il criterio della rilevanza delle situazioni giuridico-soggettive dedotte in giudizio (determinante per individuare la sussistenza o meno della giurisdizione statale nel caso di specie) era forse l unico che garantiva una certa uniformità di vedute, in quanto, pur venendo generalmente applicato alle situazioni specifiche dedotte in giudizio, aveva permesso di configurare un principio generale di irrilevanza delle sole questioni c.d. tecniche ( 38 ), 36 In particolare, per quanto riguarda le questioni proposte avverso persone giuridiche o associazioni non riconosciute, l art. 19 c.p.c. prevede il criterio del c.d. foro del convenuto, che dispone quanto segue: Salvo che la legge disponga altrimenti, qualora sia convenuta una persona giuridica, è competente il giudice del luogo ove essa ha sede. 37 In particolare, l art. 3 della legge 6 dicembre 1971, n stabilisce: a) nel caso di impugnazione di provvedimenti con efficacia soltanto infraregionale, la competenza del TAR locale (secondo comma: per gli atti emessi da organi centrali dello Stato o di enti pubblici a carattere ultraregionale, la cui efficacia è limitata territorialmente alla circoscrizione del tribunale amministrativo regionale... la competenza è del tribunale amministrativo regionale medesimo ); b) nel caso di impugnazione di provvedimenti con efficacia ultraregionale, la competenza del TAR Lazio (terzo comma: negli altri casi, la competenza, per gli atti statali, è del tribunale amministrativo regionale con sede a Roma; per gli atti degli enti pubblici a carattere ultraregionale è del tribunale amministrativo regionale nella cui circoscrizione ha sede l'ente ). 38 In base al principio di rilevanza, in genere, le questioni c.d. tecniche, ovvero quelle relative al maturarsi del risultato di gioco sul campo (concessione o meno di un calcio di rigore, concessione o meno di un goal ecc.), sono state comunemente riconosciute come irrilevanti per l ordinamento generale, in quanto inidonee a determinare la lesioni di interessi qualificabili come diritti soggettivi o come interessi legittimi. Tale orientamento, affermato dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione con la nota sentenza 26 ottobre 1989, n in base alla quale le decisioni prese dagli organi di giustizia sportiva di una Federazione appartenente al C.O.N.I. (nella specie la Federazione Italiana Pallacanestro), in sede di verifica della regolarità di una competizione sportiva ed in applicazione delle norme tecniche che determinano il risultato della competizione stessa, non portano a lesione alcuna tanto di diritti soggettivi quanto di interessi legittimi: deve pertanto affermarsi il difetto assoluto di giurisdizione rispetto alla domanda tendente ad ottenere un sindacato su tali decisioni è stato poi generalmente ribadito dalla giurisprudenza e dottrina successiva (si vedano tra gli altri, in giurisprudenza, Trib. di Roma, 20 settembre 1996; T.A.R. Lazio, 24 ottobre 1985, n. 1613; idem, 15 luglio 1985, n. 1099; ed in dottrina: NACCARATO G., Sulla
15 15 mentre aveva portato a riconoscere la rilevanza di tutte le altre questioni, ovvero quelle di carattere disciplinare ( 39 ), patrimoniale ( 40 ) o amministrativo ( 41 ); carenza di giurisdizione del giudice statale in ordine alla organizzazione di competizioni sportive, Rivista di diritto sportivo, 1997, pag. 548). 39 Le questioni disciplinari, ovvero tutti gli atti (irrogazione di sanzioni per avere assunto comportamenti in violazione della normativa sportiva: sanzioni pecuniarie, penalizzative, temporaneamente interdittive, definitivamente espulsive dal sistema sportivo ecc.) sono state riconosciute potenzialmente rilevanti, laddove, in relazione alla loro entità ed al livello agonistico del soggetto sanzionato, fossero idonee ad incidere negativamente, oltre che sullo status del tesserato come sportivo, anche sullo status del tesserato come lavoratore, o (laddove società sportiva) come impresa, determinando una lesione rispettivamente del diritto al lavoro o del diritto di iniziativa economica. Alla luce di tale impostazione, sono state riconosciute come rilevanti tutte le varie tipologie di sanzioni disciplinari, ovvero, in particolare: 1. le sanzioni disciplinari espulsive dall ordinamento sportivo (radiazione o revoca dell affiliazione). in tal senso si veda la pacifica giurisprudenza in materia, secondo la quale la clausola compromissoria, che affida al giudizio esclusivo della giustizia sportiva la risoluzione di controversie concernenti l applicazione di norme rilevanti nella sfera sportiva, non preclude la proponibilità del ricorso al giudice amministrativo tutte le volte che si faccia questione di provvedimenti disciplinari di carattere espulsivo dall organizzazione sportiva, che costituiscono atti autoritativi lesivi della sfera giuridica del destinatario, giacchè la valutazione dell interesse pubblico cui si ricollega la posizione sostanziale di interesse legittimo incisa da detti provvedimenti, non può eseguirsi da organo diverso da quello precostituito istituzionalmente (T.A.R. Emilia Romagna, Sez. I, 4 maggio 1998, n. 178; T.A.R. Valle d Aosta, 27 maggio 1997, n. 70; Cons. Stato, Sez. VI, 7 luglio 1996, n. 654; idem, 30 settembre 1995, n. 1050; idem, 20 dicembre 1993, n. 997; idem, 20 dicembre 1996, n. 996; T.A.R. Lazio, Sez. III, 16 luglio 1991, n. 986; idem, 25 maggio 1989, n. 1079; idem, 8 febbraio 1988, n. 135; idem, 18 gennaio 1986, n. 103; idem, 23 agosto 1985, n. 1286; idem, 4 aprile 1985, n. 364; Corte d Appello di Bari 8 febbraio 1984; Trib. Trani 17 aprile 1981; T.A.R. Lazio, Sez. III, 13 ottobre 1980, n. 882); 2. le sanzioni disciplinari temporaneamente interdittive (squalifica); in particolare si veda T.A.R. Lazio, Sez. III, 26 aprile 1986, n. 1641, per il quale le norme regolamentari delle Federazioni sportive che disciplinano la partecipazione dei privati agli organi rappresentativi delle Federazioni stesse, poiché incidono sui diritti che l ordinamento giuridico riconosce e garantisce all individuo come espressione della sua personalità, rilevano sul piano giuridico generale: pertanto, rientra nella giurisdizione amministrativa la controversia incentrata su provvedimenti con cui le Federazioni sportive, nell esercizio di poteri che tali norme loro concedono, menomano la detta partecipazione infliggendo l interdizione temporanea dalla carica di consigliere federale ; nello stesso senso si veda anche l ordinanza del Consiglio di Stato, Sez. VI, 12 gennaio 1996, n. 1, la quale ha sospeso l efficacia di una sanzione disciplinare interdittiva (due anni di squalifica) al pugile Gianfranco Rosi, riducendola a 10 mesi (sull argomento si veda AIELLO G. e CAMILLI A., Il caso Rosi: il riparto di giurisdizione nel provvedimento disciplinare sportivo, Riv. dir. sport. 1996, 2741). In genere, sotto tale profilo, i provvedimento disciplinari di squalifica o inibizione a svolgere attività in ambito federale, vengono ritenuti sindacabili dalla giurisdizione amministrativa quando siano idonei ad incidere in misura sostanziale sulla posizione giuridica soggettiva del tesserato (cfr., da ultimo, T.A.R. Lazio Sez. III, 16 aprile 1999, nn. 962 e 963; idem, 29 marzo 1999, n. 781): pertanto, in astratto, tutti i provvedimento di squalifica, a prescindere dalla durata della sanzione irrogata, possono essere impugnati innanzi alla giustizia amministrativa, la quale, caso per caso, dovrà preliminarmente analizzare se il singolo provvedimento disciplinare incide o meno in misura sostanziale sulla posizione giuridica soggettiva del tesserato, sulla base della durata e della rilevanza della sanzione e degli effetti della stessa sull attività agonistica del destinatario;
16 16 nello stesso senso si è inoltre pronunciata anche la giurisprudenza tedesca (caso Krabbe), secondo la quale la competenza dell autorità giurisdizionale ordinaria non è esclusa per il fatto che sulla materia oggetto di controversia si sia già pronunciato un organo interno alla Federazione, in quanto il vincolo di giustizia va inteso, a pena di nullità, solo come divieto a rivolgersi all autorità giurisdizionale ordinaria prima di avere eseguito tutte le istanze giurisdizionali interne alla Federazione: pertanto, i provvedimenti disciplinari interni di associazioni private possono essere oggetto di sindacato in sede giurisdizionale sia per violazione della disposizioni procedimentali statutarie, sia sotto il rispetto dei principi procedurali fondamentali propri di uno Stato di diritto, sia sotto il profilo di eventuali errori nell istruzione probatoria, sia sotto il profilo della loro equità (Tribunale di Monaco, VII Sezione Commerciale, 17 maggio 1995); sulla base di tali principi generali, il Tribunale ha inoltre stabilito, analizzando il merito della singola fattispecie, che, essendo stati nel caso di specie violati, in sede di giudizio in ambito federale i generali principi di diritto alla difesa secondo le regole del giusto processo, la sanzione irrogata alla ricorrente al termine del giudizio federale, svoltosi illegittimamente senza garantire all atleta la possibilità di contraddittorio, fosse illegittima ( la decisione assunta all esito di un procedimento disciplinare svoltosi in assenza di contraddittorio con l atleta, è illegittima in quanto viola le norme costituzionali sul rispetto del diritto di difesa ); infine, intervenendo anche nei profili più squisitamente di merito della decisione, con la sentenza in questione il Tribunale di Monaco ha sancito che comunque tale sanzione non poteva essere superiore ai due anni ( la sanzione massima che, nel rispetto dei principi propri di uno Stato di diritto, può essere irrogata in caso di infrazione alla normativa antidoping, non aggravata dalla recidiva, non deve superare i due anni di squalifica ): tale sentenza è pubblicata in Rivista di diritto sportivo, 1996, 833, con nota di DE CRISTOFARO, Al crepuscolo la pretesa di immunità giurisdizionale delle Federazioni sportive?; nello stesso senso, infine, anche la giurisprudenza statunitense ha riconosciuto la sindacabilità ad opera del giudice statale dei provvedimenti federali di carattere disciplinare aventi ad oggetto l interdizione temporanea del tesserato (caso Reynolds), precisando che negli U.S.A., posta l esistenza di un principio generale dell ordinamento per il quale tutti gli atti compiuti da un organismo amministrativo indipendente sono sempre assoggettabili a controllo giurisdizionale a meno che vi osti una esplicita previsione legislativa del Congresso degli U.S.A., la Corte Distrettuale Statale è competente a conoscere di una controversia conseguente ad una decisione della Federazione nazionale U.S.A. di atletica leggera (Corte Distrettuale degli U.S.A., Distretto meridionale dell Ohio, 3 dicembre 1992). 3. le sanzioni disciplinari pecuniarie (ammende); si veda in proposito Cons. Stato, Sez. VI, 18 gennaio 1996, n. 108, per il quale spetta alla giurisdizione amministrativa in sede di legittimità la cognizione della controversia circa la legittimità di una sanzione disciplinare a carattere pecuniario irrogata nei confronti di un privato partecipante a corse ippiche a causa di un comportamento contrario al regolamento emanato dall ente pubblico gestore delle manifestazioni sportive. 40 Le questioni patrimoniali tra pariordinati si concretano in controversie tra soggetti privati (atleti, società, associazioni sportive) per questioni puramente patrimoniali (ad esempio, azioni per il pagamento di stipendi arretrati, per il risarcimento dei danni, per il mancato pagamento di quanto pattuito per il trasferimento di un calciatore ecc.): in ordine a tali controversie, la giurisprudenza aveva da sempre riconosciuto la oggettiva rilevanza (stante la presenza certa dell aspetto economico) ed aveva stabilito un principio di alternatività (a scelta del tesserato attore) tra la soluzione offerta dalla giustizia sportiva in via arbitrale e la soluzione offerta dalla giustizia ordinaria (Tribunale Civile Ordinario o Tribunale del Lavoro a seconda dei casi). Per un approfondita analisi delle problematiche relative alle questioni di carattere patrimoniale in ambito sportivo, si veda DE SILVESTRI A., Il contenzioso tra pariordinati nella F.I.G.C., in Riv. dir. sport., 2000, pagg In ordine alla c.d. alternatività tra giustizia sportiva e giustizia ordinaria per quanto riguarda le questioni di carattere patrimoniale, la giurisprudenza ha precisato che in tema di rapporto tra Società sportiva e tesserati della F.I.G.C., l arbitrato instaurato ai sensi dell art. 4, comma quinto, legge n. 91/1981 e delle norme interne delle Federazioni, ha natura irrituale: pertanto, non essendo attribuito a tale arbitrato carattere di obbligatorietà, non è ravvisabile, nell ipotesi di contrasto di natura economica, alcun ostacolo che impedisca a ciascuna delle parti di adire in via diretta ed immediata il giudice ordinario per la tutela dei propri diritti (Pret. Roma, 9 luglio 1994; nello stesso senso Pret. Prato, 2 novembre 1994). Nello stesso senso si veda anche Pret. Trento 10 dicembre 1996 per la quale nell ambito dei rapporti di lavoro tra Società e tesserati della Figc, l arbitrato di cui all art. 4 legge n. 91 del 1981 ha natura irrituale; l avvenuta pronuncia del lodo arbitrale irrituale determina una causa di improponibilità della domanda in sede giurisdizionale ; con nota di FRONTINI G., Sulla natura e gli effetti dell arbitrato nel rapporto di lavoro tra Società e tesserati della Figc, in Nuovo Dir., 1997, 909. Sull argomento si veda inoltre LUISO, L arbitrato sportivo fra ordinamento statale e ordinamento federale (Nota a Coll. Arb. Padova, 26 ottobre 1990): Riv. arbitrato, 1991, 840; CECCHELLA C., Giurisdizione e arbitrato nella riforma del 1981 sullo sport, Riv. dir. proc., 1995, 841.
17 17 2) il criterio della situazione giuridico-soggettiva dedotta (determinante per l individuazione di quale giurisdizione, ordinaria o amministrativa, fosse competente a decidere il caso di specie) era risultato, invece, estremamente ondivago per la difficoltà di individuare l esatta natura degli interessi lesi (ovvero se si trattasse di diritti soggettivi o di interessi legittimi), difficoltà conseguente anche alla questione (da sempre irrisolta) relativa alla individuazione della 41 L area delle c.d. questioni amministrative (di carattere residuale) comprende tutte le altre tipologie di questioni che possono intercorrere tra federazioni e tesserati, che non abbiano carattere tecnico o disciplinare, ovvero essenzialmente le questioni relative all esistenza (an) ed al livello (quantum e quomodo) del rapporto associativo; in sostanza: 1. i provvedimenti che determinano la perdita definitiva (an) del rapporto associativo (decadenza dall affiliazione per le associazioni o Società e decadenza dal tesseramento per le persone fisiche quali atleti, tecnici, arbitri ecc.) oppure la mancata acquisizione di esso (diniego di affiliazione o diniego di tesseramento), determinando una totale lesione del diritto al lavoro (preclusione definitiva a svolgere il proprio mestiere di atleta o tecnico o arbitro) o del diritto di impresa (fallimento della società) che tali soggetti svolgevano nell ambito dell organizzazione federale; 2. i provvedimenti che, pur non determinando la perdita definitiva dello status di associato, incidono sul livello (quantum o quomodo) di tale status (ad esempio, diniego di ammissione al campionato di competenza per le società per questioni di disequilibrio finanziario, retrocessione dell arbitro dai ruoli della CAN A e B alla CAN Dilettanti ecc.) determinando una notevole riduzione del diritto di impresa (riduzione della capacità di generare utili in conseguenza della retrocessione di una o più categorie) o del diritto al lavoro (riduzione della capacità di guadagno in conseguenza della retrocessione di una o più categorie) che tali soggetti svolgevano nell ambito dell organizzazione federale. In applicazione di tali principi è stata riconosciuta la rilevanza: 1. di provvedimenti determinanti la perdita definitiva dello status di associato (o la mancata concessione di tale status), in casi di: a) decadenza dall affiliazione di una società Con sentenza 30 settembre 1995, n. 1050, la Sesta Sezione del Consiglio di Stato ha ammesso la conoscibilità, da parte del giudice statale, dei provvedimenti di diniego di iscrizione al campionato di competenza quando essi abbiano come destinataria una Società sportiva professionistica, precisando che anche la delibera, assunta da una Federazione, di non ammissione di una Società sportiva professionistica al campionato di competenza costituisce espressione di una potestà pubblicistica demandata alle Federazioni sportive nazionali dal C.O.N.I. ed è quindi assoggettata alla giurisdizione del giudice statale amministrativo ; b) diniego di tesseramento di un atleta o di un aspirante arbitro: in tal senso si è, in particolare, pronunciata la Cassazione a Sezioni Unite con le c.d. sentenze gemelle nn e 3092 del 1986, con le quali essa ha stabilito che rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo la cognizione della domanda con la quale il giocatore professionista di pallacanestro proveniente da una Federazione straniera, in possesso della cittadinanza italiana, cui sia stato negato, in base all art. 61 del Regolamento della Federazione, il tesseramento chiesto da una Società nazionale, sollecita l accertamento del diritto al rilascio del cartellino necessario per svolgere attività agonistica in Italia, previa diversa interpretazione della norma federale o disapplicazione della stessa (sentenza 9 maggio 1986, n. 3091), ed inoltre che analogamente rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo la cognizione della domanda di ammissione nei ruoli della A.I.A. da parte di una donna, cui l Associazione arbitri della F.I.G.C. abbia negato l inclusione dei ruoli arbitrali in base all art. 17 del regolamento dell A.I.A. che la prevede soltanto per soggetti di sesso maschile, previo annullamento di tale norma regolamentare (sentenza 9 maggio 1986, n. 3092); nello stesso senso si veda anche T.A.R. Lazio, Sez. III, 11 agosto 1986, n. 2746, per il quale la decisione della Commissione d Appello della F.I.G.C. che respinge l impugnativa di una Società sportiva contro la mancata ratifica della stessa F.I.G.C. del tesseramento di un giocatore di calcio presso la medesima Società sostanzia un atto autoritativo che impinge nell ordinamento giuridico generale, il quale favorisce e tutela l attività sportiva, e pertanto rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo ; nello stesso senso si veda anche, da ultimo, Cons. Stato, Sez. VI, 12 dicembre 2000, n. 6564; 2. di provvedimenti determinanti una reductio dello status di associato, come nel caso di diniego di ammissione al campionato di una società; con sentenza 30 settembre 1995, n. 1050, la Sesta Sezione del Consiglio di Stato ha ammesso la conoscibilità, da parte del giudice statale, dei provvedimenti di diniego di iscrizione al campionato di competenza quando essi abbiano come destinataria una Società sportiva professionistica, precisando che anche la delibera, assunta da una Federazione, di non ammissione di una Società sportiva professionistica al campionato di competenza costituisce espressione di una potestà pubblicistica demandata alle Federazioni sportive nazionali dal C.O.N.I. ed è quindi assoggettata alla giurisdizione del giudice statale amministrativo.
18 18 natura delle federazioni sportive (privata, pubblica o doppia, a seconda della diverse interpretazioni) e, conseguentemente, alla natura degli atti dalle stesse posti in essere (qualificati come atti privati o come provvedimenti amministrativi a seconda delle diverse interpretazioni); 3) i normali principi processuali amministrativistici e civilistici per l individuazione della competenza territoriale erano stati quasi sistematicamente aggirati dai soggetti ricorrenti, i quali si erano rivolti quasi sempre al giudice di casa, ottenendo almeno una pronuncia in sede cautelare ( 42 ); 4) la mancata definizione del ruolo dell ordinamento sportivo nell ambito dell ordinamento statale, aveva determinato, infine, il fatto che, diverse volte, le Istituzioni sportive, sconfitte innanzi ai giudici statali, si erano rifiutate (talvolta spalleggiate dalle Istituzioni politiche di fronte all opinione pubblica) - rivendicando una presunta autonomia assoluta dell ordinamento sportivo - di dare esecuzione alle relative decisioni (con ciò ponendo in essere comportamenti potenzialmente rilevanti sul piano penale, ai sensi degli artt. 328 e 650 c.p. ( 43 ) e frustrando i diritti degli interessati, le cui ragioni erano state riconosciute fondate in sede giurisdizionale) ( 44 ). 42 In particolare: a) i normali criteri processual-amministrativistici (previsti dall art. 3 della legge n. 1034/1971) avrebbero teoricamente dovuto condurre ad individuare, nel caso di impugnazione di provvedimenti del CONI o di federazioni sportive, quasi sempre la competenza del TAR Lazio (la competenza territoriale avrebbe dovuto essere centralizzata in ragione della efficacia, in genere, su tutto il territorio nazionale dei provvedimenti assunti in sede sportiva, in quanto normalmente un provvedimento federale che comporta effetti negativi nei confronti di una società, comporta anche, come conseguenza indiretta, effetti positivi nei confronti di altra società): in realtà, tali criteri venivano, in pratica, sistematicamente aggirati dai tesserati sportivi, i quali - sfruttando il fatto che la competenza territoriale nel processo amministrativo è derogabile, ai sensi degli artt. 30 e 31 della legge n. 1034/1971 si rivolgevano innanzi al TAR di casa, ottenendo una pronuncia quantomeno sull istanza cautelare (Catania docet ); b) i normali criteri processual-civilistici (art. 19 c.p.c.) avrebbero teoricamente dovuto condurre ad individuare, nel caso di impugnazione di provvedimenti del CONI o di federazioni sportive, la competenza del Tribunale di Roma (avendo ivi sede sia il CONI che le Federazioni): in realtà, in molti casi di rilievo (casi Ekong, Sheppard, Hernandez Paz), i ricorrenti hanno adito il Tribunale di casa, in base all art. 44 del D.Lgs. n. 286/1998 (Decreto Turco-Napolitano), ai sensi del quale quando il comportamento di un privato o della pubblica amministrazione produce una discriminazione per motivi razziali, etnici, nazionali o religiosi, il giudice però, su istanza di parte, ordinare la cessazione del comportamento pregiudizievole e adottare ogni altro provvedimento idoneo, secondo le circostanze, a rimuovere gli effetti della discriminazione; la domanda si propone con ricorso depositato, anche personalmente dalla parte, nella cancelleria del pretore del luogo di domicilio dell'istante. 43 Tali disposizioni sanzionano rispettivamente l omissione di atti d ufficio (art. 328) e l inosservanza dei provvedimenti dell Autorità (art. 650 c.p.). 44 I rapporti tra ordinamento sportivo e statale sono stati storicamente difficili: da una parte l ordinamento sportivo nazionale ha sempre rivendicato la propria autonomia dall ordinamento giuridico statale, autonomia necessitata dal fatto di costituire esso un soggetto a sua volta affiliato all ordinamento sportivo internazionale; dall altra parte, l ordinamento statale ha sempre ribadito la propria supremazia sull ordinamento sportivo (come su ciascun ordinamento settoriale) e, per l effetto, frequenti sono stati gli interventi di organi giurisdizionali (aditi da soggetti tesserati sportivi) in materia sportiva, interventi che il sistema sportivo non ha mai gradito, tanto da arrivare in più occasioni a disconoscere decisioni assunte dai giudici statali. In particolare, nel 1993 la FIGC si rifiutò di eseguire due ordinanze cautelari (nn. 802/1993 e 929/1993) con le quali il TAR Sicilia, Sezione di Catania, aveva riammesso la società Catania a partecipare al campionato di Serie C1; fu solo uno dei numerosi casi di diniego di esecuzione di una decisione del giudice statale da parte dell ordinamento sportivo: per una più ampia disamina di tali vicende, relative sia al caso-catania del 1993, sia ad altri successivi casi analoghi (da Reynolds nel 1992 ai pallavolisti cubani nel 2001), si consenta di richiamare LUBRANO E., L ordinamento giuridico del giuoco calcio, Istituto Editoriale Regioni Italiane, Roma, 2004, pagg (il paragrafo Il problema dell esecuzione delle decisioni del giudice statale ).
19 19 In sostanza, la situazione di totale indefinizione dei rapporti tra autonomia dell ordinamento sportivo e supremazia dell ordinamento statale aveva determinato, pertanto, nel settore della tutela giurisdizionale degli interessi dei soggetti sportivi, una grave incertezza del diritto su aspetti fondamentali, ovvero su profili preliminari (configurabilità della giurisdizione, individuazione della giurisdizione competente e della competenza territoriale) e su profili successivi allo svolgimento della controversia (esecuzione delle decisioni del giudice statale). La necessità di stabilire delle regole certe in materia, che fornissero ai giuristi ed agli operatori del settore una certezza del diritto, era, pertanto, sempre più sentita, anche in considerazione del fatto che - in conseguenza della sempre maggiore crescita degli interessi economici nel settore sportivo e della inadeguatezza di questo a gestire tale crescita del sistema - si era assistito (soprattutto dai primi anni novanta) ad una sempre maggiore domanda di giustizia in sede statale da parte dei soggetti dell ordinamento sportivo. Nonostante fosse sempre più sentita di emanazione di una legge statale che risolvesse le varie questioni aperte - dando una collocazione giuridica al sistema sportivo all interno dell ordinamento dello Stato, individuando i limiti dell autonomia dello stesso, la natura delle Istituzioni sportive (in particolare, delle federazioni nazionali) e dei relativi atti, al fine di definire tutti gli aspetti di incertezza giuridica sopra evidenziati - il tanto atteso intervento del legislatore è giunto soltanto in sede di urgenza (ed in circostanze davvero surreali ( 45 )), con l emanazione del decreto legge 19 agosto 2003, n. 220, poi convertito, con modificazioni, nella legge 17 ottobre 2003, n Verso la fine del campionato di Serie B, il risultato della gara Catania-Siena (finita 1-1 sul campo) viene prima confermato dalla Commissione Disciplinare, poi annullato dalla Commissione di Appello Federale (CAF) ed omologato con il risultato di 2-0 a tavolino a favore del Catania (per l irregolare utilizzazione di un calciatore squalificato da parte del Siena) ed infine riomologato dalla Corte Federale con il risultato del campo. Successivamente, a seguito di ricorso al giudice amministrativo (T.A.R. Sicilia prima e Consiglio di Giustizia Siciliano poi), il Catania ottiene la sospensione della decisione della Corte Federale (per incompetenza) e quindi la riassegnazione della vittoria a tavolino (sancita dalla CAF) e dei due punti conseguenti, nel frattempo divenuti determinanti per la classifica finale (che vede il Catania salvo al quint ultimo posto, laddove, senza quei due punti, il Catania si sarebbe classificato al quart ultimo posto e quindi era retrocesso in Serie C1). Nel frattempo, essendo ormai impossibile determinare quale Società era arrivata quart ultima (in virtù del fatto il Campionato era ormai finito e che, in tale posizione - a seguito dello scavalcamento operato dal Catania con i due punti riassegnati a seguito della decisione del T.A.R. - si trovavano appaiate Napoli e Venezia e che era materialmente impossibile disporre uno spareggio, essendo ormai i calciatori di entrambe tali Società in vacanza da tempo) si profila in ambito federale l ipotesi per la stagione 2003/2004 di una Serie B a 21 squadre (ovvero le 20 ordinarie più il Catania, ormai da riammettere in esecuzione delle ordinanze dei giudici amministrativi). In tale situazione, le altre tre Società retrocesse come il Catania (ovvero Cosenza, Genoa e Salernitana) presentano tre separati ricorsi ai vari T.A.R. locali, richiedendo di disporre il blocco delle retrocessioni, in quanto le norme della F.I.G.C. non prevedevano un organico della Serie B a 21 squadre e, pertanto, tale organico avrebbe dovuto o rimanere a 20 oppure essere ampliato a 24 squadre: tali ricorsi diventano poi particolarmente pericolosi per l avvio dei campionati , soprattutto perché uno di essi (quello della Salernitana) era già stato accolto con decreto presidenziale, mentre gli altri due (quelli del Cosenza e del Genoa, identici nel contenuto a quello della Salernitana) erano stati fissati per la discussione in date collocate proprio in prossimità del previsto inizio del campionato stesso; in sostanza, il calcio italiano correva il serio rischio di vedere partire il campionato di Serie B a 21 squadre e di dovere poi ampliare tale organico a 22, 23 o 24 squadre a campionato ormai iniziato per eseguire le decisioni dei vari T.A.R.; nasce allora l idea in sede di Governo di risolvere la situazione conferendo immediatamente (con Decreto Legge) alla F.I.G.C. ed al C.O.N.I. un potere straordinario per garantire l avvio dei campionati - emanando atti anche in deroga con le proprie norme (in particolare con gli artt. 49 e 50 delle N.O.I.F., che prevedono un organico della Serie B a 20 squadre e che eventuali modifiche di tale organico assumono efficacia soltanto dopo decorsi due anni dalla loro introduzione) - risolvendo l eccezionale situazione determinatasi per il contenzioso in essere (art. 3, comma quinto, del Decreto Legge n. 220/2003): avvio dei campionati possibile soltanto ampliando l organico della Serie B a 24 squadre mediante il ripescaggio delle Società ricorrenti, poi concretamente effettuato solo per 3 delle 4 Società ricorrenti (Catania, Genoa e Salernitana), alle quali è stata aggiunta la Fiorentina. Con riferimento a tale Decreto Legge, si vedano i commenti di GIACOMARDO L., Autonomia per le Federazioni ed una delega in bianco al C.O.N.I., in Diritto e giustizia n. 31/2003, pagg. 9 e segg.; NAPOLITANO G., Il decreto è un rimedio, il male resta, in Il Riformista 20 agosto Si veda, inoltre, l inserto su Diritto e Giustizia n.
20 20 IV. LA LEGGE 17 OTTOBRE 2003, N La legge n. 280/2003, pur limitandosi, di fatto, a codificare i principi già espressi negli anni dalla giurisprudenza in materia di rapporti tra ordinamento sportivo e statale ( 46 ), ha fornito - per il solo fatto di avere messo tali principi nero su bianco in una norma di fonte primaria ed anche grazie allo scioglimento di alcuni nodi di essa, effettuato in sede di interpretazione dalla giurisprudenza successiva - una risposta efficace quantomeno con riferimento agli aspetti di incertezza del diritto in precedenza esistenti. Essa, infatti, ha chiarito definitivamente i profili essenziali fino a quel momento ancora indefiniti, in particolare, tale legge: 1) ha sancito che si deve riconoscere la configurabilità della giurisdizione statale in materia sportiva nei casi di rilevanza giuridica degli interessi lesi (cfr. poi par. 1); 2) ha stabilito che, nei casi di rilevanza giuridica degli interessi lesi, tutte le controversie relative ad atti del C.O.N.I. e delle federazioni sportive nazionali appartengono alla giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo (salvo i casi di controversie patrimoniale tra pari ordinati, devoluti alla competenza del giudice ordinario) (cfr. poi par. 2); 3) ha individuato, nei casi in cui vi sia giurisdizione del Giudice Amministrativo, la competenza funzionale esclusiva del T.A.R. Lazio, sede di Roma (cfr. poi par. 3); 31/2003, intitolato Storie da TAR Sport, i quattro mesi che hanno sconvolto il calcio, con nota di GIACOMARDO L., Caso Catania: l autonomia dello sport è normale autogoverno di una comunità. 46 Sui rapporti tra ordinamento sportivo e statale si veda: ANTONIOLI M., Sui rapporti tra giurisdizione amministrativa e ordinamento sportivo, in Dir. Proc. Amm., 2005, pagg e segg.; BOTTAR C., L ordinamento sportivo alla prova del TAR: la difficile autonomia dell ordinamento sportivo, in Rivista di Diritto dello Sport n. 3/2007, pagg. 397 e segg; COLAGRANDE R., Disposizioni urgenti in materia di giustizia sportiva, in Le nuove leggi civili commentate, n. 4/2004, pagg. 705 e segg.; DE PAOLIS S., Cartellino rosso per il giudice amministrativo; il sistema di giustizia sportiva alla luce della legge n. 280/2003, in Foro Amm. TAR n. 9/2005, pagg e segg.; D ONOFRIO P., Giustizia sportiva, tra vincolo di giustizia e competenza del TAR, in Rivista di Diritto dello Sport n. 1/2007, pagg. 69 e segg; FERRARA L., Federazione italiana pallavolo e palleggi di giurisdizione: l autonomia dell ordinamento sportivo fa da spettatore?, in Foro Amministrativo Cons. Stato n. 1/2004, pagg. 93 e segg.. FERRARA L., L ordinamento sportivo: meno e più della libertà privata, in Diritto Pubblico, ed. Il Mulino 2007; LUBRANO F., Diritto dello Sport e giustizia sportiva, in Rivista di Diritto dello Sport n. 1/2007, pagg. 11 e segg.; NAZZARO D., I rapporti tra ordinamento sportivo e diritto statuale nella giurisprudenza e nella legge n. 280/2003, in Il nuovo diritto 2004, pagg. 597 e segg.; OLIVERIO A., I limiti all autonomia dell ordinamento sportivo: lo svincolo dell atleta, in Rivista di Diritto ed Economia dello Sport, 2007, Vol. III, Fasc. 2, pagg. 45 e segg.; ROMANO TASSONE A., La giurisdizione sulle controversie con le federazioni sportive, in Giurisdizione Civile / sport, 2005, parte prima, pagg. 280 e segg.; SANDULLI P., La giurisdizione esclusiva in materia di diritto sportivo, in Analisi Giuridica dell Economia n. 2/2005, Il calcio professionistico, evoluzione e crisi tra football club e impresa lucrativa, a cura di MEO G., MORERA U. e NUZZO A.; pagg. 395 e segg.. SPASIANO M., Sport professionistico, giustizia sportiva e sindacato del giudice ordinario, in VALERINI F., Quale Giudice per gli sportivi? (a margine del D.L. n. 220/2003), in Rivista dir. Proc., n. 4/2004, pagg e segg.; VIDIRI G., Le controversie sportive e il riparto della giurisdizione, in Giustizia civile 2005, pagg e segg.; VIDIRI G., Organizzazione dell attività agonistica, autonomia dell ordinamento sportivo e D.L. n. 220/2003, in Giustizia Civile, 2003, II, pagg. 509 e segg.. Tra i testi relativi in generale al Diritto dello Sport e, in particolare, ai rapporti tra ordinamento sportivo e statale, si vedano: AA.VV. (COCCA M., DE SIVESTRI A., FORLENZA O., FUMAGALLI L., MUSUMARRA L., SELLI L.), Diritto dello Sport, Le Monnier 2004; COLUCCI M., Lo sport e il diritto: profili istituzionali e regolamentazione giuridica, Jovene 2004; FRANCHINI C., Gli effetti delle decisioni dei giudici sportivi, Giappichelli 2004; MANFREDI G., Pluralità degli ordinamenti e tutela giurisdizionale: i rapporti tra giustizia statale e giustizia sportiva, Giappichelli 2007; MORO P., DE SILVESTRI A., CROCETTI BERNARDI E., LUBRANO E., La giustizia sportiva: analisi critica della legge n. 280/2003, Esperta 2004; SANINO M., Diritto sportivo, Cedam 2002; VALORI G., Il diritto nello sport: principi, soggetti, organizzazione, Giappichelli 2005.
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