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Timestamp: 2019-09-22 10:25:57
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Matched Legal Cases: ['artículo 42', 'artículo 42', 'artículo 1', 'artículo 45', 'artículo 871', 'artículo 169', 'artículo 240', 'artículo 875', 'artículo 871', 'artículo 871', 'artículo 240', 'artículo 42']

﻿ SENTENCIA C-949 DE NOVIEMBRE 14 DE 2007
SENTENCIA C-949 DE 14 DE NOVIEMBRE DE 2007
CONTENIDO:ESTABILIDAD TRIBUTARIA. DECLARA EXEQUIBLE LA EXPRESIÓN "O CUANDO, EN DESARROLLO DE SUS ACTIVIDADES DEBA REALIZAR TRANSACCIONES EN LAS CUALES EL RESULTADO SEA LA EXTINCIÓN DE OBLIGACIONES DE SU CLIENTE". NO SIGNIFICA QUE PUEDAN SUSTRAERSE DEL RECAUDO DEL MISMO, SIEMPRE Y CUANDO SE CONFIGURE EL HECHO GENERADOR.
TEMAS ESPECÍFICOS:AGENTE RETENEDOR DEL GRAVAMEN A LOS MOVIMIENTOS FINANCIEROS, IMPUESTO SOBRE LA RENTA, CONTRATO DE ESTABILIDAD TRIBUTARIA
Sentencia C-949 de noviembre 14 de 2007
Sentencia C-949 de 2007
Ref.: expediente D-6803
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 42, parcial, de la Ley 1111 de 2006, “Por la cual se modifica el estatuto tributario de los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”.
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, el ciudadano Carlos Felipe Aroca Lara demandó el artículo 42, parcial, de la Ley 1111 de 2006.
Por auto de fecha 11 de mayo de 2007, el magistrado sustanciador admitió la demanda de la referencia y ordenó su fijación en lista. Así mismo, dispuso dar traslado al Procurador General de la Nación para que rindiera su concepto y comunicó la iniciación del asunto a los señores Presidente de la República y del Congreso, al igual que a los ministros del Interior y de Justicia y de Hacienda y Crédito Público; a las facultades de derecho de las universidades Nacional de Colombia, Pontificia Javeriana, Externado de Colombia, Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario, Universidad de Antioquia y Universidad Industrial de Santander, al igual que al Instituto Colombiano de Derecho Tributario, con el objeto de que, si así lo estimaban, conceptuaran sobre la constitucionalidad del precepto demandado.
A continuación se trascribe el texto de la norma, tomado del Diario Oficial 46494 de diciembre 27 de 2006, resaltando el aparte acusado.
Debe esta corporación establecer si, como plantea el demandante, la norma parcialmente acusada desconoce los principios constitucionales del sistema tributario y crea una discriminación, por cuanto obliga a pagar el gravamen a los movimientos financieros (GMF) únicamente a los clientes y usuarios de los bancos con contratos de estabilidad tributaria, cuando dichas entidades realizan operaciones tendientes a extinguir obligaciones de sus clientes, gravamen que no se asumiría en el evento en que se realice la misma transacción con una entidad fuera de estabilidad tributaria.
3. Antecedentes del gravamen a los movimientos financieros.
3.1. La concepción original de este tributo fue propuesta por el Premio Nobel de Economía, James Tobin, quien formuló en la década de los 1970 el conocido “Tobin Tax” (1) , impuesto que se propuso básicamente para gravar las operaciones especulativas y contener la migración de capitales. En este sentido, el “Tobin Tax” tenía como fin principal reducir las utilidades de los especuladores, prevenir las operaciones cambiarías de corto plazo, estimular las de largo plazo y generar grandes recaudos a países que lo adoptaran.
La razón fundamental para adoptar en América Latina este tipo de gravamen, ha sido obtener mayores ingresos, por la dificultad que se presenta en el recaudo de impuestos tradicionales.
3.2. En nuestra legislación fue introducido por primera vez mediante el Decreto 2331 de 1998, a través del cual el Presidente de la República, investido de facultades de emergencia económica, creó la contribución sobre transacciones financieras como un gravamen de carácter temporal, con destinación específica, que sería administrada por el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras (Fogafín).
No obstante, la Corte Constitucional en Sentencia C-136 de marzo 4 de 1999, con ponencia del magistrado José Gregorio Hernández Galindo, modificó en su estructura la citada contribución y determinó que, como impuesto, debía ser administrado por la Dirección General del Tesoro Nacional:
“Debe advertirse, sin embargo, que las entidades y establecimientos responsables del recaudo no deben transferirlo al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, pues, según lo dicho en la Sentencia C-122 del 1º de marzo de 1999, los dineros que se recauden por concepto de los mecanismos de financiación propios de la emergencia deben dirigirse todos y exclusivamente a los sectores materialmente afectados por las circunstancias críticas allí expuestas, y que son tan solo los deudores individuales del sistema de financiación de vivienda UPAC; el sector de las organizaciones solidarias que desarrollan actividades financieras y de ahorro y crédito, se encuentren o no intervenidas o en liquidación; y las instituciones financieras de carácter público.
Como en la estructura original del decreto los ingresos tributarios obtenidos no podían cobijar al sector cooperativo, al cual se reservaban apenas los recursos del presupuesto nacional (art. 8º), en tanto que los recibía en su totalidad Fogafín, para el sector financiero, y ya que se hace necesario adaptar las normas dictadas al espíritu y a las decisiones de la Sentencia aludida, mal puede entenderse que sea el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras el que reciba primariamente los dineros correspondientes. Ellos deben ir a la Dirección General del Tesoro Nacional y ser distribuidos por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de manera equitativa, a favor de los sectores deprimidos, a los cuales están afectos.
En tal sentido habrá de condicionarse la declaración de exequibilidad. Y las palabras ‘al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras’ serán declaradas inexequibles”.
3.3. Posteriormente, la Ley 508 de julio 29 de 1999, “por la cual se expide el plan nacional de desarrollo para los años de 1999-2002”, estableció nuevas exenciones al tributo vigente y creó un nuevo impuesto, del 2 por mil a las transacciones financieras, el cual de acuerdo con su mismo texto estaría vigente entre el 1º de enero y el 31 de diciembre de 2000, pero la Corte Constitucional mediante Sentencia C-557 de 16 de mayo de 2000, con ponencia del magistrado Vladimiro Naranjo Mesa, declaró la inexequibilidad de esa ley por vicios de forma, afectándose su integridad.
El impuesto fue nuevamente adoptado por medio del Decreto-Ley 955 de 2000, que también fue declarado inexequible por esta corporación, al constatar que el Ejecutivo carecía de autorización constitucional y de competencia para poner en vigencia, mediante decreto, el Plan de Inversiones Públicas (2) .
3.4. La Ley 608 de 2000 (“Quimbaya”) revivió el mencionado tributo, el cual rigió hasta el 31 de diciembre de 2000, a pesar de que en la misma ley se había previsto su vigencia hasta febrero de 2001.
3.5. En efecto, la Ley 633 de diciembre de 2000 (3) , derogó expresamente el gravamen establecido en la Ley Quimbaya y en su artículo 1º creó un nuevo impuesto, denominado gravamen a los movimientos financieros (GMF), por primera vez de carácter permanente y con una estructura definida, cuyos sujetos pasivos son los usuarios del sistema financiero y las entidades que lo conforman. En relación con la tarifa del gravamen precisó que sería del tres por mil (3 x 1.000), aplicable a todas las transacciones financieras realizadas a partir del 1º de enero de 2001.
3.6. Después, la Ley 788 de 2002 introdujo modificaciones estructurales al impuesto, redefinió el hecho generador y amplió los sujetos pasivos, precisando algunas exenciones. En este sentido, al adicionar mediante su artículo 45 el 871 del estatuto tributario, señaló:
Por su parte, mediante Sentencia C-114 de febrero 22 de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil, esta corporación consideró exequible el inciso 6º del artículo 871 del estatuto tributario, que señala como hecho generador del gravamen a los movimientos financieros: “Los débitos que se efectúen a cuentas contables y de otro género, diferentes a las corrientes, de ahorros o de depósito, para la realización de cualquier pago o transferencia a un tercero”. El demandante, en esta oportunidad argumentó que el aparte citado no define de manera clara y precisa el hecho generador, lo cual da lugar a una indeterminación del mismo, por cuanto se pueda causar dos o más veces el gravamen.
Esta Corte estimó que a partir de una lectura integral de las disposiciones que regulan el GMF, se concluye que solo hay lugar a él cuando concurran estos cinco elementos: “(i) todo débito (ii) realizado por los agentes retenedores del impuesto (iii) sobre una cuenta contable o de cualquier otro género, distinta de las corrientes, de ahorro o de depósito (iv) que implique la disposición de recursos (v) para la realización de cualquier pago o transferencia a un tercero”.
Igualmente, precisó que el tributo recae sobre los movimientos financieros que comportan no solo una operación contable, sino una transacción real y, por lo tanto, no cabe predicar la posibilidad de doble tributación.
3.7. Ahora, con la expedición de la Ley 1111 de 2006, se mantuvo el hecho generador del gravamen a los movimientos financieros establecido desde la Ley 788 de 2002, en el sentido que lo constituye la realización de las transacciones financieras, mediante las cuales se disponga de recursos depositados en cuentas corrientes o de ahorros, así como en cuentas de depósito en el Banco de la República, y los giros de cheques de gerencia; se incrementó la tarifa del gravamen a movimientos financieros al cuatro por mil (4 x 1.000), y se aclaró que siempre que se realice el hecho generador se causará el tributo, sin que puedan extenderse a terceros los beneficios o las exenciones contempladas en la ley, asunto que se desarrollará más adelante al analizar los cargos de la demanda.
Explicada sucintamente la evolución que ha tenido el GMF, procede la Corte a advertir brevemente qué se entiende por estabilidad tributaria, para finalmente analizar los cargos de la demanda.
4. Estabilidad tributaria.
4.1. Con respecto a este punto es importante anotar que en 1995, mediante el artículo 169 (4) de la Ley 223 se introdujo el régimen especial de estabilidad tributaria.
En este artículo se estableció que mediante la suscripción de un contrato, por parte de las personas jurídicas con el Estado, que tenía una duración de 10 años, cualquier impuesto o contribución del orden nacional que se establezca después de la suscripción de dicho contrato o durante su vigencia, o cualquier incremento de la tarifa del impuesto a la renta y complementarios por encima de la establecida que se decrete durante el lapso, no se aplica a los contribuyentes que estén cobijados por el régimen de estabilidad tributaria.
4.2. Fue así como, durante la vigencia del artículo 240-1 del estatuto tributario (derogado expresamente por L. 633/2000, art. 134), algunos contribuyentes manifestaron a la DIAN su intención de acogerse al régimen de estabilidad tributaria por el término de 10 años, pero la DIAN asumió la propuesta hecha al contribuyente limitando la vigencia de los contratos a un año.
4.3. Demandado el respectivo concepto de la DIAN, el Consejo de Estado declaró su nulidad (Sec. Cuarta, Sent. 12041, jul. 19/2002), al considerar que la DIAN no podía, so pretexto de interpretar las normas tributarias, reducir a un año, un término que la ley previo hasta de diez años.
Esta sentencia concluyó señalando que el contrato de estabilidad tributaria se encuentra vigente por el término inicialmente establecido por el contribuyente, quien tendrá que pagar una tarifa de impuesto de renta incrementada en dos (2) puntos y no cubrirá el GMF, toda vez que este es un impuesto creado después del ejercicio de la opción, en la medida en que la Ley 633 de 2000 lo definió como un impuesto nuevo.
5. La norma parcialmente acusada, no vulnera los principios de generalidad, igualdad y neutralidad tributaria. Análisis de los cargos.
5.1. Es importante recordar que el GMF es un impuesto de orden nacional, indirecto por cuanto entre el sujeto pasivo que asume la carga económica y el sujeto activo, que es la Nación, media un intermediario que será el responsable del pago efectivo del tributo.
5.2. Dentro de los sujetos pasivos del GMF, se encuentran los usuarios del sistema financiero que efectúen retiros de sus cuentas corrientes o de ahorros en entidades de crédito.
Según el artículo 875 del estatuto tributario, son sujetos pasivos del GMF los usuarios y clientes de las entidades vigiladas por las Superintendencia Financiera y de Economía Solidaria, así como tales entidades, incluido el Banco de la República.
5.3. Por su parte, son agentes retenedores y responsables por el recaudo y el pago del tributo, el Banco de la República, las entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera y la de Economía Solidaria en donde se encuentre la respectiva cuenta corriente, de ahorros, de depósito, derechos sobre carteras colectivas o donde se realicen los movimientos contables que impliquen el traslado o la disposición de recursos de que trata el artículo 871 del estatuto tributario.
5.4. Ahora bien, se entiende por hecho generador el presupuesto fáctico expresamente definido en la ley, cuya realización origina el nacimiento de la obligación tributaria.
Para el GMF, de conformidad con el artículo 871 del estatuto tributario, la Ley 788 de 2002, y la reforma hecha por la Ley 1111 de 2006, el hecho generador lo constituye:
“La realización de las transacciones financieras, mediante las cuales se disponga de recursos depositados en cuentas corrientes o de ahorros, así como en cuentas de depósito en el Banco de la República, y los giros de cheques de gerencia.
También constituyen hecho generador del impuesto: (adicionado L. 788/2002, art. 45).
El traslado o cesión a cualquier título de los recursos o derechos sobre carteras colectivas, entre diferentes copropietarios de los mismos, así como el retiro de estos derechos por parte del beneficiario o fideicomitente, inclusive cuando dichos traslados o retiros no estén vinculados directamente a un movimiento de una cuenta corriente, de ahorros o de depósito. En aquellos casos en que sí estén vinculados a débitos de alguna de dichas cuentas, toda la operación se considerará como un solo hecho generador (adicionado L. 788/2002, art. 45).
La disposición de recursos a través de los denominados contratos o convenios de recaudo o similares que suscriban las entidades financieras con sus clientes en los cuales no exista disposición de recursos de una cuenta corriente, de ahorros o de depósito (adicionado L. 788/2002, art. 45).
Los débitos que se efectúen a cuentas contables y de otro género, diferentes a las corrientes, de ahorros o de depósito, para la realización de cualquier pago o transferencia a un tercero (adicionado L. 788/2002, art. 45).
Para efectos de la aplicación de este artículo, se entiende por carteras colectivas los fondos de valores, los fondos de inversión, los fondos comunes ordinarios, los fondos comunes especiales, los fondos de pensiones, los fondos de cesantía y, en general, cualquier ente o conjunto de bienes administrado por una sociedad legalmente habilitada para el efecto, que carecen de personalidad jurídica y pertenecen a varias personas, que serán sus copropietarios en partes alícuotas (adicionado L. 788/2002, art. 45).
PAR.—Para los efectos del presente artículo se entiende por transacción financiera toda disposición de recursos provenientes de cuentas corrientes, de ahorro, o de depósito que implique entre otros: retiro en efectivo mediante cheque, talonario, tarjetas débito, cajero electrónico, puntos de pago, notas débito o a través de cualquier otra modalidad, así como los movimientos contables en los que se configure el pago de obligaciones o el traslado de bienes, recursos o derechos a cualquier título, incluidos los realizados sobre, carteras colectivas y títulos, o la disposición de recursos a través de contratos o convenios de recaudo a que se refiere este artículo. Esto incluye los débitos efectuados sobre los depósitos acreditados como “saldos positivos de tarjetas de crédito” y las operaciones mediante las cuales los establecimientos de crédito cancelan el importe de los depósitos a término mediante el abono en cuenta (modificado L. 788/2002, art. 45).
PAR. 2º—El movimiento contable y el abono en cuenta corriente o de ahorros que se realice en las operaciones cambiarias se considera una sola operación hasta el pago al titular de la operación de cambio, para lo cual los intermediarios cambiarios deberán identificar la cuenta corriente o de ahorros mediante la cual dispongan de los recursos. El gravamen a los movimientos financieros se causa a cargo del beneficiario de la operación cambiaria cuando el pago sea en efectivo, en cheque al que no se le haya puesto la restricción de “para consignar en cuenta corriente o de ahorros del primer beneficiario”, o cuando el beneficiario de la operación cambiaría disponga de los recursos mediante mecanismos tales como débito a cuenta corriente, de ahorros o contable (adicionado L. 1111/2006, art. 40, par. 2º)”.
5.5. De tal manera, cualquier operación financiera como las anteriormente transcritas, está gravada con el GMF, en la medida que se realice el hecho generador del tributo dispuesto en la ley, salvo que haya sido exceptuada por mandato del legislador.
Por ello, la interpretación de la expresión acusada, como pretende el demandante para aducir la inexequibilidad, resulta inexacta, por cuanto si bien quienes suscribieron un contrato de estabilidad tributaria están excluidos del GMF, no significa que puedan sustraerse del recaudo del mismo, siempre y cuando se configure el hecho generador; tampoco puede trasladarse este beneficio a quienes no suscribieron un contrato de estabilidad tributaria.
Así, la norma impugnada dispone que los contribuyentes con contratos de estabilidad tributaria (E.T., art. 240-1), están excluidos del gravamen a movimientos financieros, durante la vigencia del contrato, por las operaciones propias como sujeto pasivo, pero debe cumplir las obligaciones como agente de retención, cuando sea el caso.
El legislador enfatiza que quienes están excluidos del GMF son las entidades, pero no pueden sustraerse de las obligaciones en materia de retención del gravamen, frente a los usuarios o clientes que realicen los hechos generadores del tributo.
El ejemplo de la redención de un CDT traído al caso por el actor no se predica de la norma acusada, pues independientemente de que una entidad tenga o no estabilidad tributaria, cuando actúa como agente retenedor deberá cumplir con todas las obligaciones legales derivadas de esta condición, debido a que los beneficios del contrato de estabilidad no pueden trascender a favor, ni en contra de los usuarios o clientes de la entidad respectiva.
En otras palabras, quien realice una o varias de las actividades que constituyen hechos generadores, automáticamente se convierte en contribuyente del GMF, lo que acarrea la obligación correlativa de practicar la retención por parte de la correspondiente entidad financiera, independientemente de que esté amparada o no por un contrato de estabilidad tributaria.
Precisamente, la disposición acusada obliga al beneficiario del contrato de estabilidad tributaria a que opere como agente retenedor del GMF y a cumplir con todas las obligaciones legales derivadas de esta condición, por las operaciones que realicen los usuarios o cuando, en desarrollo de sus actividades deba realizar transacciones en las cuales el resultado sea la extinción de obligaciones de su cliente.
Es decir, busca evitar que se extiendan los efectos de un contrato de estabilidad tributaria a sujetos no amparados por él, pues cuando se produce el hecho generador, la obligación de retener se da en todos los casos previstos por el legislador, sin importar que el sujeto pasivo del impuesto tenga o no conocimiento de si la entidad goza de estabilidad tributaria.
La expresión demandada demuestra que, como afirmó esta Corte en su oportunidad (5) , las transacciones financieras, entendidas como toda disposición de recursos provenientes de cuentas corrientes, de ahorro o de depósito, como movimientos contables, esto es, los débitos que se realicen a “cuentas contables” y de otro género, distintas a las corrientes, de ahorros o de depósito, para la realización de cualquier pago o transferencia a un tercero, dan lugar al GMF y, por tanto, a la retención del mismo.
Dentro de este contexto, la norma impide que cuando los clientes del sistema financiero realicen transacciones que impliquen extinción de las obligaciones y se produzca el hecho generador, en la medida que trate de la disposición de recursos depositados en cuentas corrientes o de ahorros, o de depósito en el Banco de la República o cualquiera de los demás eventos previstos por el legislador, se evite el pago del GMF, pues la estabilidad tributaria se predica únicamente de quien suscribió dicho contrato y no puede pretenderse que este beneficio trascienda a terceros ajenos a estos contratos; de lo contrario se eludirían las obligaciones tributarias del agente retenedor del gravamen.
Es claro que algunos sujetos pasivos del GMF pueden ser al mismo tiempo agentes retenedores, razón por la cual están en la obligación de recaudar y pagar el impuesto.
En otras palabras, la exención del GMF no se predica de la entidad que goza de estabilidad, sino del presupuesto de hecho expresamente definido en la ley, cuya realización origina el nacimiento de la obligación tributaria.
En esas circunstancias, en aras de respetar el derecho a la igualdad, lo mismo que la proporcionalidad y la equidad en las cargas tributarias, lo que el legislador quiso es evitar que se extiendan los efectos de los contratos de estabilidad tributaria, de manera que las entidades financieras beneficiarias de contratos de estabilidad gocen de la exclusión respecto de sus propias operaciones, pero no puedan trasladarla a clientes no amparados con dichos contratos. Por ello, la disposición las obliga a practicar retención en la fuente sobre los pagos que hagan a terceros, mediante los cuales extingan las obligaciones de sus clientes, pues mal podría la entidad financiera exenta del gravamen favorecerse de ese beneficio, trasmitiéndolo a los usuarios y clientes del sistema.
La ley tributaria protege la equidad y establece el momento a partir del cual se entiende configurado el hecho generador, mientras el GMF se causa cuando se produce la disposición de recursos objeto de la transacción financiera. Al extinguirse una obligación, se produce el hecho generador y tanto los beneficios como las exenciones están expresamente señalados en la ley, pues no pueden ser objeto de aplicación por analogía.
Finalmente, debe tenerse en cuenta que la norma acusada es de aplicación excepcional, con efectos transitorios, pues regula la situación que surge frente a los contratos de estabilidad tributaria del antiguo artículo 240-1 del instituto tributario, que tienen una vigencia máxima de 10 años a partir de su suscripción.
Declarar EXEQUIBLE, por los cargos de la demanda, la expresión “o cuando, en desarrollo de sus actividades deba realizar transacciones en las cuales el resultado sea la extinción de obligaciones de su cliente”, contenida en el artículo 42 de la Ley 1111 de 2006.
(1) La primera propuesta formal de dicho gravamen fue presentada en 1972, en una conferencia en la Universidad de Princeton. El aspecto conceptual fue presentado en un discurso que James Tobin pronunció ante la Asociación Económica Oriental en 1978, publicado posteriormente en el Diario Económico de Oriente.
(2) La Sentencia C-1403 de octubre 19 de 2000 declaró INEXEQUIBLE en su totalidad el Decreto 955 del 26 de mayo de 2000, “por el cual se pone en vigencia el plan de inversiones públicas para los años 1998-2002”.
(3) Ley que introdujo un nuevo libro en el estatuto tributario (arts. 870 a 881), en el cual se desarrollan las normas sustanciales del gravamen a los movimientos financieros.
(4) ART. 240-1, en el texto original de la Ley 223 de 1995: “Régimen especial de estabilidad tributaria. Créase el régimen especial de estabilidad tributaria aplicable a los contribuyentes personas jurídicas que opten por acogerse a él. La tarifa del impuesto sobre la renta y complementarios del régimen especial de estabilidad, será superior en dos puntos porcentuales (2%), a la tarifa del impuesto de renta y complementarios general vigente al momento de la suscripción del contrato individual respectivo.
Los contratos a que se celebren en virtud del presente artículo deben referirse a ejercicios gravables completos”.
(5) Sentencia C-114 de febrero 26 de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil.