Source: http://zb.eco.pl/inne/uprawnie/udzial.htm
Timestamp: 2016-08-30 14:51:30+00:00
Document Index: 112313141

Matched Legal Cases: ['art. 28', 'art. 61', 'art. 73', 'art. 78', 'art. 79', 'art. 95', 'art. 127', 'art. 33', 'art. 188', 'art. 16', 'art. 19', 'art. 31', 'art. 16', 'art. 31', 'art. 31', 'art. 89', 'art. 90', 'art. 16', 'art. 33', 'art. 34', 'art. 13', 'art. 39', 'art. 40', 'art. 44', 'art. 40', 'art. 12', 'art. 70', 'art. 28', 'art. 28', 'art. 28', 'art. 31', 'art. 100', 'art. 31', 'art. 31', 'Art. 100', 'art. 100', 'art. 100', 'art. 100', 'art. 100', 'art. 100', 'art. 100', 'art. 100', 'art. 100', 'Art. 100', 'art. 100', 'art. 100', 'art. 100', 'art. 99', 'art. 100', 'art. 100', 'art. 100', 'art. 31', 'art. 31', 'art. 31', 'art. 100', 'art. 31', 'art. 100', 'art. 31', 'art. 100', 'art. 31', 'art. 32', 'art. 68', 'art. 68', 'Art. 68', 'art. 33', 'art. 33', 'art. 35', 'art. 36', 'art. 56', 'art. 100', 'Art. 5', 'art. 54', 'art. 5', 'art. 31', 'art. 100', 'art. 31', 'art. 31', 'art. 68', 'art. 31', 'art. 68', 'art. 33', 'art. 71', 'art. 82', 'art. 100', 'art. 82', 'art. 31']

Proceduralne gwarancje udzia�u spo�ecze�stwa i ochrony �rodowiska w procesie inwestycyjnym Uprawnienia organizacji spo�ecznych w dziedzinie ochrony �rodowiska. Teoria i praktyka.
Proceduralne gwarancje udzia�u spo�ecze�stwa i ochrony �rodowiska w procesie inwestycyjnym *
dr Jerzy Jendro�ka Dyrektor Biura Informacji o Prawie Ekologicznym Towarzystwa Naukowego Prawa Ochrony �rodowiska
II. Uprawnienia proceduralne spo�ecze�stwa wobec administracji
II. 1. Skargi i wnioski obywatelskie
II. 2. Uprawnienia uczestnik�w post�powania administracyjnego
II. 3. Skarga do NSA
III. Regulacja prawna procesu inwestycyjnego
III. 1. Przepisy prawne
III. 2. Etapy procesu inwestycyjnego zwi�zane z wykonywaniem OO� - przegl�d
III. 3. Rola OO� w procesie decyzyjnym
III. 4. Plan miejscowy
III. 5. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu
III. 6. Artyku� 70 ustawy o ochronie �rodowiska
III. 7. Udzia� spo�ecze�stwa w ustalaniu warunk�w zabudowy i zagospodarowania terenu
III. 8. OO� na etapie projektu budowlanego
III. 9. Udzia� spo�ecze�stwa a OO� dotycz�ce istniej�cych obiekt�w
Do�� powszechna jest wci�� jeszcze w Polsce opinia o dalece niewystarczaj�cej roli ochrony �rodowiska i udzia�u spo�ecze�stwa w procesie inwestycyjnym. Tymczasem obecny stan naszej regulacji prawnej w tym zakresie wytrzymuje por�wnanie z innymi krajami. Dotyczy to szczeg�lnie wymaga� w dziedzinie ochrony �rodowiska, a zw�aszcza mocno w ci�gu ostatnich pi�ciu lat rozwini�tego systemu wykonywania ocen oddzia�ywania na �rodowisko (OO�), kt�ry zar�wno je�li chodzi o zakres przedmiotowy jak i infrastruktur� nale�y ju� obecnie do najbardziej rozbudowanych w ca�ej Europie, a zdaniem niekt�rych inwestor�w stanowi nawet wi�ksze obci��enie dla procesu inwestycyjnego ni� w wielu krajach Unii Europejskiej. R�wnie� je�eli chodzi o praktyczny udzia� spo�ecze�stwa w procedurach decyzyjnych odnotowa� mo�na w ostatnich latach olbrzymi post�p tak ilo�ciowy, jak i jako�ciowy. Problem polega jednak na tym, �e brak jest niezb�dnego powi�zania obydwu tych element�w: wykonywanie OO� i partycypacja spo�eczna przebiegaj� niejako r�wnolegle i niezale�nie od siebie, podczas gdy powinno mi�dzy nimi zachodzi� swego rodzaju sprz�enie zwrotne. Bez takiego powi�zania obydwa stanowi� bardziej sztuk� dla sztuki ni� wp�ywaj� w rzeczywisto�ci na kszta�t procesu decyzyjnego tak by prowadzi� on do rozstrzygni�� efektywnych ekonomicznie, ekologicznie poprawnych i spo�ecznie akceptowanych. Powoduje to frustracje wszystkich uczestnik�w procesu inwestycyjnego, kt�rych wysi�ki, czas i pieni�dze nie s� w�a�ciwie spo�ytkowane. Fakt, i� nawet istniej�ce mo�liwo�ci nie s� w praktyce w pe�ni wykorzystywane wynika w du�ej mierze z nieznajomo�ci, lekcewa�enia lub b��dnej interpretacji obowi�zuj�cych przepis�w. Trudno za ten stan rzeczy obci��a� jedynie organy administracji, do kt�rych nale�y stosowanie tych przepis�w, czy te� spo�ecze�stwo - cho� i ono, jak si� wydaje, nie dok�ada nale�ytych stara� aby wyegzekwowa� od organ�w administracji realizacj� swoich uprawnie�. Problem polega tu bowiem na tym, i� regulacja prawna w omawianym zakresie jest wyj�tkowo skomplikowana a jednocze�nie ma�o precyzyjna, pe�na luk i niesp�jna wewn�trznie. Sk�adaj� si� na ni� z jednej strony og�lne przepisy kodeksu post�powania administracyjnego (k.p.a.), z drugiej za� strony przepisy szczeg�owe, przy czym to w�a�nie przepisy szczeg�owe decyduj� o tym, czy i kt�re z og�lnych uprawnie� zawartych w k.p.a. oraz w jakim zakresie znajduj� zastosowanie do poszczeg�lnych sytuacji. W efekcie, mo�liwo�ci prawne udzia�u spo�ecze�stwa nie s� jednakowe w odniesieniu do wszystkich procedur zwi�zanych z wykonywaniem ocen oddzia�ywania na �rodowisko (OO�). II. Uprawnienia proceduralne spo�ecze�stwa wobec administracji Najog�lniej rzecz bior�c, uprawnienia proceduralne spo�ecze�stwa wobec organ�w administracji regulowane s� przez Kodeks post�powania administracyjnego (k.p.a.) oraz ustaw� o Naczelnym S�dzie Administracyjnym z 1995 roku. K.p.a. przewiduje dwa r�ne rodzaje takich uprawnie�: uprawnienia zwi�zane z trybem tzw. skarg i wniosk�w obywatelskich oraz uprawnienia zwi�zane z tzw. og�lnym post�powaniem administracyjnym. Ustawa o NSA reguluje natomiast kwestie kontroli s�dowej nad administracj�.
Uprawnienia zwi�zane z trybem skarg i wniosk�w (okre�lone w Dziale VIII k.p.a. - artyku�y 221-260) przys�uguj� ka�demu obywatelowi b�d� organizacji i dotycz� wszelkich spraw zwi�zanych z administracj� publiczn�. Praktycznie zatem do ka�dego organu administracji i w ka�dej sprawie, zar�wno w swoim w�asnym interesie jak i interesie spo�ecznym, z�o�y� mo�na skarg� lub wniosek w trybie Dzia�u VIII k.p.a., za� organy zobowi�zane s� do ich rozpatrzenia i powiadomienia sk�adaj�cego je o sposobie ich za�atwienia. Znaczenie tych przepis�w w kontek�cie udzia�u spo�ecze�stwa w procedurach zwi�zanych z OO� jest jednak bardzo ograniczone. Przepisy okre�lone w Dziale VIII k.p.a. gwarantuj� bowiem wprawdzie spo�ecze�stwu mo�liwo�� wypowiedzenia si� w ka�dej sprawie, nie reguluj� jednak kwestii informowania spo�ecze�stwa o planowanych przedsi�wzi�ciach i dost�pu do zwi�zanych z tym dokument�w. Polska procedura administracyjna, w przeciwie�stwie do np. procedury w USA, jest pod tym wzgl�dem do�� restrykcyjna. Gwarancje prawne w tym zakresie nie obejmuj� bowiem ca�ego spo�ecze�stwa, a jedynie pewnych kwalifikowanych podmiot�w uprawnionych do uczestniczenia, w takim lub innym charakterze, w post�powaniu administracyjnym dotycz�cym konkretnej sprawy. Mo�liwo�� z�o�enia skargi czy wniosku w trybie Dzia�u VIII k.p.a. nie ma zwi�zku z uczestniczeniem w konkretnym post�powaniu administracyjnym, za� Dzia� VIII k.p.a. nie reguluje trybu takiego post�powania i uprawnie� przys�uguj�cych jego uczestnikom. Innymi s�owy, ka�dy obywatel lub organizacja spo�eczna mo�e w drodze wniosku lub skargi przedstawi� swoj� opini� odno�nie np. warunk�w zabudowy i zagospodarowania terenu czy te� rzetelno�ci OO�, nie wszyscy jednak musz� by� poinformowani o wszcz�ciu danego post�powania lokalizacyjnego i maj� dost�p do OO�. Uprawnienia w tym zakresie obejmuj� bowiem jedynie potencjalnych uczestnik�w danego post�powania.
Tryb post�powania administracyjnego i uprawnienia jego uczestnik�w uregulowane s� w spos�b generalny w przepisach k.p.a. po�wi�conych tzw. og�lnemu post�powaniu administracyjnemu. Przez tzw. og�lne post�powanie administracyjne rozumiane jest w k.p.a. post�powanie przed organami administracji pa�stwowej oraz organami samorz�du terytorialnego w nale��cych do w�a�ciwo�ci tych organ�w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Kodeks przewiduje szereg uprawnie� proceduralnych przys�uguj�cych uczestnikom post�powania. Zakres tych uprawnie� zale�y od tego, w jakim charakterze dany podmiot uczestniczy w post�powaniu. Z punktu widzenia udzia�u spo�ecze�stwa kluczowe znaczenie maj� tutaj przepisy dotycz�ce stron post�powania i organizacji spo�ecznych uczestnicz�cych w post�powaniu na prawach strony oraz przepisy przewiduj�ce udzia� innych os�b w razie zwo�ania rozprawy administracyjnej. Strona Zgodnie z art. 28 k.p.a. "stron� jest ka�dy, czyjego interesu prawnego lub obowi�zku dotyczy post�powanie albo kto ��da czynno�ci organu ze wzgl�du na sw�j interes prawny lub obowi�zek". Stronie przys�uguje szereg uprawnie� proceduralnych, w tym m. in. prawo do zawiadomienia o wszcz�ciu post�powania (art. 61 par. 4 k.p.a.), prawo dost�pu do akt sprawy (art. 73 k.p.a.), prawo ��dania przeprowadzenia dowodu (art. 78), uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu (art. 79), aktywnego uczestniczenia w rozprawie (art. 95), oraz do z�o�enia odwo�ania od decyzji w pierwszej instancji (art. 127). Stronie post�powania przys�uguje te� zawsze prawo do zaskar�enia decyzji ostatecznej do NSA (art. 33. ust. 2 ustawy o NSA), gdy� z samej definicji ma ona w tym interes prawny.
Przyznanie wspomnianych wy�ej uprawnie� stronom post�powania podyktowane jest konieczno�ci� umo�liwienia im ochrony ich indywidualnych interes�w prawnych. Poniewa� jednak indywidualne interesy stron nie zawsze zbie�ne s� z interesem spo�ecznym, ustawodawca przewiduje mo�liwo�� uczestniczenia w post�powaniu administracyjnym "na prawach strony" innych podmiot�w powo�anych do reprezentowania interesu spo�ecznego.
Organizacje spo�eczne na prawach strony
Podmioty dopuszczone do uczestniczenia w post�powaniu "na prawach strony" maj� dok�adnie takie same uprawnienia proceduralne jak strony w post�powaniu. W ka�dym post�powaniu uczestniczy� "na prawach strony" mo�e prokurator (art. 188 k.p.a.), w sprawach za� z zakresu ochrony �rodowiska organy PIO� (art. 16 i art. 19 ustawy z 20 lipca 1991 o PIO�). Najistotniejsze z punktu widzenia udzia�u spo�ecze�stwa s� tutaj jednak uprawnienia przyznane organizacjom spo�ecznym. Zgodnie z art. 31 k.p.a., organizacja spo�eczna mo�e w sprawie dotycz�cej innej osoby wyst�powa� z ��daniem: wszcz�cia post�powania, dopuszczenia jej do udzia�u w post�powaniu, je�eli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes spo�eczny. Na postanowienie o odmowie wszcz�cia post�powania lub dopuszczenia do udzia�u w post�powaniu organizacji spo�ecznej s�u�y za�alenie, a w ostateczno�ci tak�e i skarga do NSA (art. 16 ust. 1 pkt. 2. ustawy o NSA).
Poniewa� mo�liwo�� wykorzystania w praktyce przepisu o dopuszczeniu do udzia�u w post�powaniu dotycz�cym innej osoby zale�y od tego czy organizacja spo�eczna b�dzie w og�le poinformowana o wszcz�ciu takiego post�powania, k.p.a. reguluje r�wnie� i t� kwesti�. Zgodnie z paragrafem 4 artyku�u 31 k.p.a., organ administracji, wszczynaj�c post�powanie w sprawie dotycz�cej innej osoby, zawiadamia o tym organizacj� spo�eczn�, je�eli uzna, �e mo�e ona by� zainteresowana udzia�em w tym post�powaniu ze wzgl�du na swoje cele statutowe, i gdy przemawia za tym interes spo�eczny. Niezale�nie od tego, czy dana organizacja spo�eczna jest powiadomiona w powy�szym trybie czy te� dowiedzia�a si� z innych �r�de� o post�powaniu, mo�e ona albo wyst�pi� z ��daniem dopuszczenia do udzia�u w post�powaniu (art. 31 par. 1 k.p.a.) albo ograniczy� si� do przed�o�enia organowi swojego pogl�du w sprawie (art. 31 par. 5 k.p.a.), przy czym istotne jest by wyra�nie od razu wskaza�a, kt�r� z tych dw�ch mo�liwo�ci wybiera. Ograniczenie si� do przed�o�enia swojego pogl�du w sprawie zamyka� mo�e bowiem drog� do korzystania z wymienionych wcze�niej uprawnie� przys�uguj�cych stronie post�powania, gdy� zgodnie z przepisami korzystanie z tych uprawnie� mo�liwe jest jedynie wtedy, gdy organizacja wyra�nie za��da�a dopuszczenia do udzia�u w post�powaniu i uzyska�a status uczestnika na prawach strony. Wprawdzie w praktyce cz�sto organy administracji nie traktuj� rygorystycznie tego przepisu i przyznaj� status uczestnika post�powania organizacjom spo�ecznym, kt�re nie za��da�y tego wyra�nie a jedynie przedstawi�y swoje zastrze�enia - ale wynika to jedynie z dobrej woli organu i trudno na to liczy�.
Istotn� rol� z punktu widzenia mo�liwo�ci udzia�u spo�ecze�stwa w procedurze administracyjnej odgrywaj� przepisy k.p.a. po�wi�cone rozprawie administracyjnej, gdy� umo�liwiaj� one udzia� w post�powaniu nie tylko stronom i organizacjom spo�ecznym, ale r�wnie� i innym osobom. Zgodnie z art. 89 k.p.a. rozpraw� przeprowadza si� w ka�dym przypadku, gdy zapewni to przy�pieszenie lub uproszczenie post�powania b�d� osi�gni�cie celu wychowawczego albo wymaga tego przepis prawa. Rozprawa powinna by� przeprowadzona r�wnie� wtedy, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interes�w stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyja�nienia sprawy przy udziale �wiadk�w lub bieg�ych albo w drodze ogl�dzin. Do udzia�u w rozprawie wezwane powinny by� nie tylko podmioty uczestnicz�ce w post�powaniu jako strony ale r�wnie� i �wiadkowie i biegli oraz tak�e m. in. inne osoby, je�eli ich udzia� w rozprawie jest uzasadniony ze wzgl�du na jej przedmiot (art. 90 k.p.a.). Wezwanie, okre�laj�ce termin, miejsce i przedmiot rozprawy, powinno by� dor�czone wszystkim wy�ej wymienionym na pi�mie, jednak�e gdy zachodzi prawdopodobie�stwo, �e opr�cz wezwanych stron mog� by� jeszcze w sprawie inne strony, nie znane organowi, nale�y ponadto o terminie, miejscu i przedmiocie rozprawy og�osi� w drodze obwieszcze� albo w spos�b zwyczajowo przyj�ty w danej miejscowo�ci.
W pa�dzierniku wesz�a w �ycie ustawa z 11 maja 1995 o Naczelnym S�dzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74 poz. 368). Nowa ustawa znacznie rozszerza mo�liwo�ci kontroli spo�ecznej nad dzia�alno�ci� administracji publicznej. Dotyczy to zar�wno akt�w generalnych (gdzie nie tylko jak dot�d zaskar�a� mo�na uchwa�y organ�w gminy ale teraz te� i np. zarz�dzenia wojewod�w) jak i przede wszystkim akt�w indywidualnych (a tak�e i sytuacji gdy wbrew obowi�zkowi organ ich nie wydaje tzn. w przypadku tzw. bezczynno�ci organu). Obok tylko decyzji administracyjnych, tak jak to by�o dotychczas, ustawa dopuszcza w art. 16 ust. 1 pkt. zaskar�anie do NSA r�wnie� postanowie�, na kt�re s�u�y za�alenie lub ko�cz�cych post�powanie (a wi�c np. postanowie� odmawiaj�cych wszcz�cia post�powania na wniosek organizacji spo�ecznych a dotycz�cych na�o�enia przez PIO� kar administracyjnych na zak�ady nieprzestrzegaj�ce wymaga� ochrony �rodowiska), a tak�e (art.. 16 ust. 1 pkt. 4) innych ni� decyzje lub postanowienia akt�w lub czynno�ci z zakresu administracji publicznej. Ustawa umo�liwia te� organizacjom spo�ecznym zaskar�enie takich akt�w lub czynno�ci mimo i� nie wyczerpa�y toku odwo�awczego gdy� nie mia�y mo�liwo�ci uczestniczenia w post�powaniu (art. 33 ust. 2 w zwi�zku z art. 34 ust. 2). Zaskar�enia do NSA jest w takim przypadku mo�liwe po 30 dniach od daty zwr�cenia si� do w�a�ciwego organu z wezwaniem do usuni�cia naruszenia prawa. Wszystko to oznacza, �e teraz np. wskazania lokalizacyjne autostrad mog� by� zaskar�ane do NSA przez organizacje ekologiczne (pierwsze takie przypadki mia�y ju� miejsce), mimo i� nie uczestniczy�y one w post�powaniu, gdy� ustawa o autostradach p�atnych zosta�a tak skonstruowana, �e �w najwa�niejszy etap lokalizacji autostrady gdzie rozpatruje si� OO� odbywa si� bez udzia�u spo�ecze�stwa.
W�r�d najwa�niejszych z punktu widzenia ochrony �rodowiska przepis�w reguluj�cych obecnie proces inwestycyjny wymieni� nale�y:
ustaw� z 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 poz. 414),
ustaw� z 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89 poz. 415),
ustaw� z 27 pa�dziernika 1994 roku o autostradach p�atnych (Dz. U. Nr 127 poz. 627),
rozporz�dzenie Ministra O�ZNiL z 9 marca 1995 roku w sprawie okre�lenia wymaga�, jakim powinna odpowiada� prognoza skutk�w wp�ywu ustale� miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na �rodowisko przyrodnicze (dz. U. Nr 29 poz. 150),
rozporz�dzenie Ministra O�ZNiL z 13 maja 1995 roku w sprawie okre�lenia rodzaj�w inwestycji szkodliwych dla �rodowiska i zdrowia ludzi oraz ocen oddzia�ywania na �rodowisko (Dz. U. Nr 52 poz. 284),
rozporz�dzenie Ministra O�ZNiL z 5 czerwca 1994 roku w sprawie wymaga�, jakim powinny odpowiada� oceny oddzia�ywania autostrady na �rodowisko, grunty rolne i le�ne oraz na dobra kultury obj�te ochron� (Dz. U. Nr 64 poz. 332). III. 2. Etapy procesu inwestycyjnego zwi�zane z wykonywaniem OO� - przegl�d
Na tle wymienionych wy�ej akt�w prawnych wyr�ni� mo�na nast�puj�ce etapy procesu zatwierdzania projekt�w inwestycyjnych:
Etap I - planowanie przestrzenne Ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest zasadniczo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, kt�ry jest zatwierdzany uchwa�� rady gminy. Nowa ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 rezygnuje jednak z fikcji i dopuszcza sytuacje, w kt�rych brak jest takiego planu, okre�laj�c jednak jednocze�nie kiedy sporz�dzenie planu jest obowi�zkowe (art. 13).
Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 roku przewiduje w artykule 10 ust�p 2 obowi�zek sporz�dzania prognozy skutk�w wp�ywu ustale� miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na �rodowisko przyrodnicze. Mamy tutaj do czynienia z ukryt� pod do�� niezgrabn� nazw� pioniersk� pr�b� wprowadzenia do polskiego systemu prawnego instytucji tzw. strategicznych OO�, tzn. odnosz�cych si� do program�w, plan�w, polityk itp.
Etap II - lokalizacja
Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994r. zast�puje dotychczasowy 2-stopniowy tryb lokalizacji inwestycji (wskazania lokalizacyjne i decyzja lokalizacyjna) jedn� decyzj�: o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydawan� przez organy gminy. Decyzja taka wymaga uzgodnienia z szeregiem organ�w, w tym organ�w ochrony �rodowiska: w przypadku inwestycji szczeg�lnie szkodliwych dla �rodowiska i zdrowia ludzi - z Ministrem O�ZNiL, w przypadku inwestycji mog�cych pogorszy� stan �rodowiska - z wojewod�. W przypadku zar�wno jednym i drugim wymagane jest wykonanie OO�.
Etap III - pozwolenie na budow�
Zatwierdzenie projektu budowlanego nast�puje w drodze pozwolenia na budow� wydawanego na podstawie ustawy Prawo budowlane. Warunkiem uzyskania pozwolenia na budow� jest uzyskanie niezb�dnych uzgodnie�, w tym - w przypadku inwestycji mog�cych pogorszy� stan �rodowiska - uzgodnienie rozwi�za� projektowych z wojewod�. Wymagane jest wykonanie OO�. Doda� nale�y, i� m�wi� te� mo�na o istnieniu kolejnego etapu - ko�cz�cego w istocie proces inwestycyjny. Chodzi tu o pozwolenie na u�ytkowanie obiektu budowlanego, kt�re jest wymagane je�eli jest to uzasadnione m. in. wzgl�dami ochrony �rodowiska.
Przedstawiony wy�ej tryb post�powania odnosi si� generalnie do projekt�w inwestycyjnych, z kt�rymi zwi�zane jest prowadzenie powa�niejszych rob�t budowlanych. Zwr�ci� jednak nale�y uwag�, i� w odniesieniu do autostrad obowi�zuje zupe�nie inny tryb post�powania na etapie lokalizacji. Ustawa o autostradach p�atnych przewiduje bowiem dwustopniowy tryb lokalizacji, w kt�rym wskaza� lokalizacyjnych udziela CUP, za� decyzj� o lokalizacji autostrady wydaje wojewoda. Na etapie wskaza� lokalizacyjnych niezb�dne jest uzyskanie uzgodnienia m. in. Ministra O�ZNiL oraz wykonanie OO�.
Obowi�zek wykonania OO� przewiduje tak�e ustawa Prawo geologiczne i g�rnicze, w przypadku starania si� o wydanie przez Ministra O�ZNiL koncesji na okre�lone w artykule 15 tej�e ustawy prace geologiczne i g�rnicze. O obowi�zku wykonania OO� mo�na te� m�wi� w przypadku rozporz�dzenia RM z 23 stycznia 1987r. w sprawie szczeg�owych zasad ochrony powierzchni ziemi, kt�re wymaga by organ wydaj�cy decyzj�, w wyniku realizacji kt�rej mo�e nast�pi� przekszta�cenie powierzchni ziemi naruszaj�ce r�wnowag� przyrodnicz�, zobowi�za� wnioskodawc� do przedstawienia ekspertyzy ekologicznej spe�niaj�cej okre�lone w paragrafie 11. ust. 2 rozporz�dzenia warunki.
Poza powy�szymi procedurami przepisy prawa przewiduj� szereg sytuacji, w kt�rych OO� nie ma charakteru obligatoryjnego, organy mog� jednak - cho� nie musz� - za��da� wykonania OO� (czy te�, jak si� to niekiedy okre�la "ekspertyzy" ekologicznej). III. 3. Rola OO� w procesie decyzyjnym W Polsce, w przeciwie�stwie do wi�kszo�ci innych kraj�w, poj�cie OO� nie jest r�wnoznaczne z ca�� procedur� maj�c� na celu wydanie przez kompetentne organy rozstrzygni�cia co do planowanych zamierze� inwestycyjnych. Termin OO� oznacza w polskim prawie jedynie jeden z dokument�w przedstawianych w toku kolejnych etap�w procesu zatwierdzania planowanej inwestycji. Dost�p spo�ecze�stwa do zawartych w OO� informacji, mo�liwo�� ustosunkowania si� do zakresu i tre�ci OO� oraz stopnia w jakim ustalenia OO� wp�ywaj� na rozstrzygni�cia w sprawie danej inwestycji, zale�� wi�c od tego czy i w jakim zakresie prawo przewiduje udzia� spo�ecze�stwa w kolejnych etapach procesu zatwierdzania planowanej inwestycji.
Cech� charakterystyczn� wymienionych wy�ej procedur, w kt�rych wykonywanie OO� jest obligatoryjne jest to, �e w procesie decyzyjnym organy ochrony �rodowiska pe�ni� bardzo istotn� rol�. Albo to te w�a�nie organy wydaj� decyzj� (jak w przypadku koncesji g�rniczych i geologicznych) albo te� podejmowana przez odpowiednie organy decyzja musi by� uzgodniona z nimi (jak w przypadku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, lokalizacji autostrad, oraz zatwierdzenia projektu budowlanego). Ustawodawca uzna� zatem, i� wszystkie te sprawy s� tak istotne, �e niezb�dne jest w�adcze ustosunkowanie si� organ�w ochrony �rodowiska. Pami�ta� tutaj bowiem trzeba, i� uzgodnienie - w przeciwie�stwie do np. opinii w sprawie - ma charakter wi���cy tzn. organ uzgadniaj�cy nie tylko, �e ma przedstawi� swoje stanowisko w sprawie, ale te� musi to by� stanowisko pozytywne.
Co wi�cej, poprzez wym�g wykonania OO� w tych sytuacjach, ustawodawca uzna�, i� nieodzown� przes�ank� umo�liwiaj�c� wyra�enia takiego stanowiska przez organ ochrony �rodowiska jest przedstawienie mu oceny oddzia�ywania na �rodowisko. To na podstawie OO� ma on zdecydowa� czy dany projekt inwestycyjny nie przedstawia sob� zbytniego zagro�enia dla �rodowiska, czy zaplanowane s� wszelkie niezb�dne dzia�ania minimalizuj�ce szkodliwy wp�yw na �rodowisko, oraz czy nie zachodz� przes�anki, kt�re w �wietle obowi�zuj�cego prawa (np. w �wietle artyku�u 73 ustawy o ochronie �rodowiska) uniemo�liwiaj� podj�cie danej dzia�alno�ci na danym terenie. Pami�ta� zatem nale�y, i� w my�l przepis�w przedstawienie OO� jest nieodzownym warunkiem uzgodnienia (czy w przypadku koncesji: wydania decyzji) przez organy ochrony �rodowiska. Spotykane niekiedy traktowanie OO� jako samoistnego zobowi�zania - niezale�nego od samego rozstrzygni�cia - jest b��dne. Uwa�a si� tutaj, �e najwa�niejsze jest aby ocena spe�nia�a okre�lone prawem wymagania co do zakresu i tre�ci. Tymczasem wykonanie OO� nie jest sztuk� dla sztuki - jest ono elementem procesu decyzyjnego. Wymagania co do zakresu i tre�ci OO� sformu�owane s� tylko i wy��cznie po to by rozstrzygni�cie organu podj�te by�o na podstawie wystarczaj�co pe�nych informacji i danych. W cytowanym wy�ej rozporz�dzeniu z 9 marca 1995 Minister O�ZNiL okre�li� szczeg�owo wymagania jakie musz� spe�nia� prognozy skutk�w wp�ywu ustale� miejscowego planu na �rodowisko, za� w rozporz�dzeniach z 13 maja i 5 czerwca wymagania co do ocen oddzia�ywania na �rodowisko wykonywanych w przypadku odpowiednich etap�w zatwierdzania inwestycji lub lokalizacji autostrady. Zwr�ci� nale�y uwag�, i� ocena oddzia�ywania na �rodowisko musi zawiera� m. in. warianty rozwi�za� lokalizacyjnych (w tym tak�e wariant polegaj�cy na niepodejmowaniu inwestycji lub autostrady), okre�lenie oddzia�ywa� na tereny chronione oraz okre�lenie skuteczno�ci proponowanych sposob�w zminimalizowania ujemnego wp�ywu na �rodowisko. Ponadto ocena powinna zawiera� tak�e streszczenie w j�zyku niespecjalistycznym, co jest podyktowane ch�ci� u�atwienia udzia�u spo�ecze�stwa w procedurze.
W�a�ciwe organy podejmuj�c rozstrzygni�cia na kolejnych etapach procesu inwestycyjnego rozpatrywa� powinny dwie sprawy:
- zgodno�� przedstawionych im OO� z wymaganiami okre�lonymi w odpowiednich rozporz�dzeniach, - merytoryczn� zasadno�� zatwierdzenia planu lub udzielenia odpowiedniego uzgodnienia lub pozwolenia. Konkluduj�c, niezgodne z prawem jest zatem wydanie decyzji o przyznaniu koncesji lub uzgodnienie warunk�w zabudowy i zagospodarowania terenu, wskaza� lokalizacyjnych autostrad lub rozwi�za� projektowych inwestycji bez uprzedniego wykonania OO� i zapoznania si� z ocen� oddzia�ywania na �rodowisko przez w�a�ciwy organ. Nie jest te� w szczeg�lno�ci wype�nieniem zobowi�za� ustawowych sporz�dzenie OO� ju� po wydaniu decyzji lub uzgodnienia, gdy� taka ocena - nawet spe�niaj�ca wszelkie wymogi formalne co do zakresu i tre�ci - jest w istocie zb�dna.
Z ustawy wynika, i� prognoza skutk�w wp�ywu ustale� planu miejscowego na �rodowisko (strategiczna OO�) sporz�dzana jest na koszt gminy, przy czym ustawa nie precyzuje, kto ma by� jej wykonawc�, w szczeg�lno�ci nie wymaga by by�a ona, tak jak ma to miejsce w przypadku OO� dotycz�cych projekt�w inwestycyjnych, sporz�dzana przez rzeczoznawc�w z listy Ministra O�ZNiL. Wymagania, jakie powinna spe�nia� prognoza okre�lone s� w wymienionym wy�ej rozporz�dzeniu z 9 marca 1995.
Zgodnie z artyku�em 18 ust�p 2 prognoz� wyk�ada si� wraz z projektem planu do publicznego wgl�du na okres co najmniej 21 dni. Jest to jedyny jak dot�d w Polsce przepis wyra�nie podkre�laj�cy, i� jednym z podstawowych cel�w OO� jest umo�liwienie spo�ecze�stwu zapoznanie si� i wypowiedzenie co do skutk�w �rodowiskowych planowanych rozstrzygni��. Zainteresowane osoby fizyczne, organy i organizacje mog� dzi�ki prognozie sformu�owa� swoje protesty i zarzuty. Obowi�zek sporz�dzenia i przedstawienia prognozy wp�ywa zatem w dwojaki spos�b na rozszerzenie wiedzy s�u��cej radzie gminy na podj�cie odpowiedniej decyzji uwzgl�dniaj�cej odpowiednio konsekwencje dla �rodowiska: z jednej strony rada gminy sama zapoznaje si� z prognoz�, z drugiej za� strony wniesione pod jej obrady protesty i zarzuty co do projektu planu formu�owane s� na bazie uzyskanych dzi�ki prognozie informacji. Co wi�cej, r�wnie� dla wojewody oceniaj�cego w trybie nadzoru uchwa�� gminy w sprawie zatwierdzenia planu prognoza stanowi� b�dzie istotne �r�d�o informacji. Niedotrzymanie wymog�w proceduralnych dotycz�cych udzia�u spo�ecze�stwa w procedurze planistycznej, w tym np. niewy�o�enie prognozy do wgl�du lub sporz�dzenie jej niezgodnie z wymaganiami cytowanego wcze�niej rozporz�dzenia z 9 marca 1995 - mo�e by� powodem zaskar�enia uchwa�y gminy do NSA przez organizacje ekologiczne.
Zgodnie z art. 39 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu wymaga ustalenia warunk�w zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustalenia takich warunk�w nie wymaga budowa dla kt�rej przepisy Prawa budowlanego nie przewiduj� obowi�zku uzyskania pozwolenia na budow�. Ustalenie warunk�w zabudowy i zagospodarowania terenu nast�puje w drodze decyzji w�jta, burmistrza albo prezydenta miasta. Wprawdzie w momencie powstawania ustawy charakter tej decyzji rodzi� w�r�d prawnik�w pewne w�tpliwo�ci, obecnie do�� powszechnie przyjmuje si�, i� jest to decyzja administracyjna podejmowana w trybie tzw. og�lnego post�powania administracyjnego regulowanego przepisami k.p.a. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 roku wymaga by decyzja by�a wydana na podstawie ustale� miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - o ile gmina posiada taki aktualny plan (artyku� 13 ustawy okre�la przy tym w jakich sytuacjach sporz�dzania planu jest obowi�zkowe). W przypadku braku planu ustawa przewiduje pewne szczeg�lne wymagania co do podejmowania decyzji. Przygotowana ona by� musi wtedy przez osob� posiadaj�c� uprawnienia urbanistyczne (art. 40 ust. 2 ustawy), za� proponowane do okre�lenia w decyzji warunki przedstawione wojewodzie w celu stwierdzenia ich zgodno�ci z planem. Co wi�cej, w takim przypadku ustawa wyra�nie stanowi, i� podj�cie decyzji poprzedzone by� musi obowi�zkowo przeprowadzeniem rozprawy administracyjnej z udzia�em spo�ecze�stwa. O terminie rozprawy organ musi (art. 44 ustawy) zawiadomi� pisemnie zainteresowanych oraz dodatkowo poda� do publicznej wiadomo�ci w prasie lokalnej lub w spos�b zwyczajowo przyj�ty w danej miejscowo�ci. Przez osoby zainteresowane rozumie� nale�y przede wszystkim strony post�powania (tzn. zw�aszcza w�a�cicieli danego terenu lub s�siednich grunt�w) ale tak�e wszystkie inne osoby lub organizacje, co do kt�rych istniej� powody do mniemania, �e �ycz� sobie uczestniczy� w rozprawie lub, �e interes spo�eczny tego wymaga. Spos�b przeprowadzenia samej rozprawy oraz prawa i obowi�zki jej uczestnik�w okre�laj� przepisy artyku��w 89-96 k.p.a., kt�re maj� tutaj w ca�ej rozci�g�o�ci zastosowanie.
Niezale�nie od tego czy decyzja wydawana jest na podstawie ustale� planu czy te� nie, kluczowe znaczenie dla zapewnienia wymaga� ochrony �rodowiska w procedurze ustalania warunk�w zabudowy i zagospodarowania terenu ma wyr�nienie kategorii inwestycji "szczeg�lnie szkodliwych dla �rodowiska i zdrowia ludzi" oraz inwestycji "mog�cych pogorszy� stan �rodowiska". Jak ju� wspomniano, w por�wnaniu ze stanem dotychczasowym, ustawa przewiduje ustalenie przez Ministra nie tylko rodzaj�w inwestycji "szczeg�lnie szkodliwych" ale r�wnie� i inwestycji "mog�cych pogorszy� stan �rodowiska". Minister ustali� je w rozporz�dzeniu z 13 maja 1995, przy czym odpowiadaj� one rodzajom inwestycji zawartych w Aneksie 1 i 2 do Dyrektywy Unii Europejskiej 337/85 w sprawie OO�. W celu realizacji naszych zobowi�za� mi�dzynarodowych (uk�adu stowarzyszeniowego oraz Konwencji Espoo) zrezygnowano tutaj z podej�cia bazuj�cego na lokalizacji inwestycji i rodzaju oraz wielko�ci jej potencjalnego wp�ywu na rzecz podej�cia bior�cego za punkt wyj�cia kategori� inwestycji.
Rozr�nienie mi�dzy wspomnianymi wy�ej dwoma kategoriami inwestycji pe�ni podstawow� rol� w kontek�cie uzgadniania warunk�w zabudowy i zagospodarowania terenu. Warunki dotycz�ce inwestycji szczeg�lnie szkodliwych dla �rodowiska i zdrowia ludzi uzgodnione by� musz� (zgodnie z art. 40 ust. 4 pkt. 1) przez Ministra O�ZNiL i G��wnego Inspektora Sanitarnego, za� inwestycje mog�ce pogorszy� stan �rodowiska. uzgadnianie by� musz� przez wojewod� i w�a�ciwego terenowego inspektora sanitarnego. Zar�wno w przypadku jednych jak i drugich inwestycji w gr� wchodz� te� inne obowi�zki: obowi�zek powiadamiania PIO� wynikaj�cy z artyku�u 2 pkt. 3) i artyku�u 19 ustawy o PIO�, a w przypadku inwestycji wp�ywaj�cych na system obszar�w chronionych obowi�zek powiadomienia wojew�dzkiej komisji ochrony przyrody, do kt�rej nale�y opiniowanie takich inwestycji (art. 12 ust. 4 pkt. 3) ustawy o ochronie przyrody z 1991). III. 6. Artyku� 70 ustawy o ochronie �rodowiska
W dalszym ci�gu obowi�zuje art. 70 ustawy o ochronie i kszta�towaniu �rodowiska umo�liwiaj�cy wojewodzie ��danie przedstawienia oceny oddzia�ywania na �rodowisko inwestycji lub obiektu budowlanego albo zespo�u obiekt�w. Spe�nia� on mo�e bardzo u�yteczn� rol� w sytuacji braku sp�jno�ci przepis�w dotycz�cych wykonywania OO�. Tak np. mo�e on by� stosowany do ��dania OO� w przypadku inwestycji potencjalnie maj�cych znaczny wp�yw na �rodowisko a nie uj�tej na li�cie inwestycji "szczeg�lnie szkodliwych" lub "mog�cych pogorszy� stan �rodowiska". Artyku� ten powinien by� te� stosowany przez wojewod�w do ��dania OO� dotycz�cych autostrad na etapie wydawania decyzji o lokalizacji autostrady, gdy� ustawa o autostradach nie nak�ada wyra�nie takiego obowi�zku. W ko�cu za�, artyku� 70 jest obecnie jedyn� podstaw� do ��dania tzw. analizy porealizacyjnej, o potrzebie wykonania kt�rej musi informowa�, w my�l rozporz�dzenia z 13 maja, ocena oddzia�ywania na �rodowisko.
Analiza przepis�w szczeg�owych dotycz�cych ustalania warunk�w zabudowy i zagospodarowania terenu wskazuje przy tym, i� ustawodawca nakazuje tutaj bardzo szerokie zastosowanie wszystkich om�wionych wcze�niej mo�liwo�ci udzia�u spo�ecze�stwa. Przepisy te przewiduj� bowiem mo�liwo�� przyznania statusu strony znacznej liczbie os�b zainteresowanych, przyznaj� dodatkowe uprawnienia organizacjom spo�ecznym, oraz umo�liwiaj� wykorzystanie przepis�w o rozprawie, z czym wi��� si� dodatkowe mo�liwo�ci udzia�u spo�ecze�stwa.
Mo�liwo�ci wynikaj�ce z art. 28 k.p.a. Ustawa z 1994 r. wymaga by decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu okre�la�a wymagania dotycz�ce ochrony interes�w os�b trzecich, co w �wietle art. 28 k.p.a. przes�dza wyra�nie, i� obok inwestora, r�wnie� i te osoby maj� status strony w post�powaniu. B�d� to przede wszystkim w�a�ciciele nieruchomo�ci, na terenie kt�rych planowana jest inwestycja (zw�aszcza tych podlegaj�cych wyw�aszczeniu) ale r�wnie� i w�a�ciciele s�siednich nieruchomo�ci, je�eli ich interes�w prawnych (np. dost�p do drogi publicznej) dotyczy� mog� ustalenia zawarte w decyzji. W przypadku wi�kszych inwestycji, w tym zw�aszcza liniowych, sieciowych i drogowych, liczba tych stron mo�e by� bardzo znaczna, st�d te� np. przepisy ustawy o autostradach p�atnych i przewiduje nawet wyra�nie obowi�zek og�aszania przez obwieszczenie lub w prasie lokalnej o wszcz�ciu post�powania oraz o podj�tej decyzji o lokalizacji autostrady.
Zdecydowana wi�kszo�� inwestycji wymagaj�cych OO� (w tym prawie wszystkie inwestycje szczeg�lnie szkodliwe dla �rodowiska i zdrowia ludzi) to inwestycje, w przypadku kt�rych prawid�owa interpretacja art. 28 k.p.a. skutkowa� powinna przyznaniem statusu strony znacznej liczbie os�b, co samo w sobie daje szeroki udzia� spo�ecze�stwa w post�powaniu lokalizacyjnym i zwi�zany z tym dost�p do OO�. Pami�ta� te� nale�y, i� stronom post�powania (podobnie jak i organizacjom spo�ecznym dopuszczonym do udzia�u w post�powaniu na "prawach strony"), obok szerokich mo�liwo�ci udzia�u w samym post�powaniu, przys�uguje te� najmocniejszy �rodek proceduralny, jakim jest mo�liwo�� zaskar�enia ostatecznej decyzji (tzn. po wyczerpaniu toku odwo�awczego do drugiej instancji) do NSA. Ma to istotne znaczenie w kontek�cie ochrony interes�w spo�eczno�ci lokalnej nara�onej na szkodliwy wp�yw planowanej inwestycji w sytuacji gdy np. wbrew przepisom organy administracji nie za��da�y wykonania OO�, lub te� OO� nie odpowiada�a wymaganiom okre�lonym w rozporz�dzeniu z 13 maja 1995r. Przedstawiciele tej spo�eczno�ci posiadaj�cy status strony (b�d� te� organizacje spo�eczne uczestnicz�ce "na prawach strony") mog� na tej podstawie zaskar�y� decyzj� o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Mo�liwo�ci wynikaj�ce z art. 31 k.p.a. oraz art. 100 ust. 2 ustawy o ochronie �rodowiska
Pe�ne zastosowania do procedury ustalania warunk�w zabudowy i zagospodarowania terenu maj� r�wnie� przepisy art. 31 k.p.a. Co wi�cej, przepisy szczeg�owe uzupe�niaj� tutaj og�lne postanowienia kodeksu o pewne uprawnienia zwi�zane wy��cznie z procedur� lokalizacyjn�. Przepisy te reguluj� w spos�b du�o bardziej korzystny dla organizacji spo�ecznych spraw� zawiadamiania ich o post�powaniu, a wi�c kwesti� kluczow� dla mo�liwo�ci skorzystania z prawa uczestniczenia w post�powaniu na prawach strony. K.p.a., w art. 31 par. 4 pozostawia zawiadomienie organizacji spo�ecznych o wszcz�ciu post�powania dotycz�cego innej osoby od uznania organu czy dana organizacja mo�e by� zainteresowana udzia�em w tym post�powaniu i czy przemawia za tym interes spo�eczny. Art. 100 ust. 2 ustawy z 1980 r o ochronie �rodowiska redukuje znacznie ten zakres uznania w przypadku post�powania lokalizacyjnego. Przepis ten przes�dza, �e zawsze w przypadku lokalizacji inwestycji o du�ym wp�ywie na �rodowisko interes spo�eczny wymaga by zawiadomi� organizacje spo�eczne w�a�ciwe ze wzgl�du na przedmiot swego dzia�ania. Stosowanie tego przepisu rodzi jednak sporo problem�w w praktyce z uwagi na nieprecyzyjno�� jego sformu�owa�. Dodatkowym utrudnieniem jest tutaj fakt, i� nie by� on nowelizowany odpowiednio do kolejnych zmian regulacji prawnej dotycz�cej lokalizacji inwestycji. Z uwagi na rol� tego przepisu i k�opoty z interpretacj� jego sformu�owa�, warto nieco miejsca po�wi�ci� ustaleniu jego znaczenia prawnego w �wietle obowi�zuj�cego stanu prawnego.
Znaczenie prawne art. 100 ust. 2 Ust�p 2 artyku�u 100 ustawy o ochronie i kszta�towaniu �rodowiska z 1980r. stanowi, i� organy administracji pa�stwowej, decyduj�ce o lokalizacji oraz o wyznaczeniu miejsca realizacji inwestycji budowlanych, przed wydaniem decyzji dotycz�cej inwestycji o du�ym wp�ywie na �rodowisko, informuj� o przygotowywanych przedsi�wzi�ciach organizacje spo�eczne w�a�ciwe ze wzgl�du na przedmiot swego dzia�ania; organizacje te w okre�lonym terminie, nie d�u�szym ni� ni� 30 dni, mog� zg�osi� swe wnioski i zastrze�enia.
Interpretacja tre�ci art. 100 ust. 2 ustawy o ochronie �rodowiska w �wietle obowi�zuj�cego stanu prawnego wymaga odpowiedzi na nast�puj�ce pytania:
jakiego rodzaju decyzji dotyczy, i wydawanych przez jakie organy (tzn. na kim w�a�ciwie ci��y obowi�zek zawiadamiania organizacji spo�ecznych),
odnosz�cych si� do jakich spraw (tzn. co nale�y rozumie� przez "inwestycje o du�ym wp�ywie na �rodowisko"), jakie organizacje spo�eczne powinny by� zawiadamiane (tzn. co nale�y rozumie� przez "organizacje spo�eczne w�a�ciwe ze wzgl�du na przedmiot swego dzia�ania"). Jakich decyzji dotyczy art. 100 ust. 2 Sformu�owanie art. 100 ust. 2, ��cz�c obowi�zek informowania organizacji spo�ecznych z 2 rodzajami decyzji zwi�zanych z procesem inwestycyjnym: decyzj� o lokalizacji oraz decyzj� o wyznaczeniu miejsca realizacji inwestycji, odzwierciedla stan prawny istniej�cy w chwili wej�cia w �ycie ustawy z 1980r. o ochronie �rodowiska. Regulacja prawna procesu inwestycyjnego zosta�a jednak w istotny spos�b zmieniona wpierw przez ustaw� o planowaniu przestrzennym z 1984r a p�niej o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994r., czemu nie towarzyszy�y odpowiednie zmiany w art. 100 ust. 2 ustawy z 1980r.
W zwi�zku z faktem, i� ustawa z 1984r. znios�a instytucj� decyzji o wyznaczeniu miejsca realizacji inwestycji, postanowienia art. 100 ust. 2 ustawy z 1980r. s� w tym zakresie nieaktualne. Ustawa z 1994 roku znios�a natomiast generalnie instytucj� decyzji lokalizacyjnej (cho� utrzyma�a si� ona w odniesieniu do lokalizacji autostrad) i zast�pi�a j� instytucj� decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W obowi�zuj�cym stanie prawnym wynikaj�cy z art. 100 ust. 2 obowi�zek poinformowania organizacji spo�ecznych o planowanych przedsi�wzi�ciach odnosi si� zatem do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu podejmowanych przez wymienione wy�ej organy gminy oraz do decyzji o lokalizacji autostrady podejmowanych, zgodnie z ustaw� o autostradach p�atnych, przez wojewod�w.
Kiedy stosuje si� art. 100 ust. 2
Art. 100 ust. 2 ustawy z 1980r. ��czy obowi�zek informowania organizacji spo�ecznych z podejmowaniem decyzji lokalizacyjnych dotycz�cych inwestycji o du�ym wp�ywie na �rodowisko. Ustawa nie okre�la co nale�y rozumie� przez "inwestycj� o du�ym wp�ywie na �rodowisko", za� przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym reguluj�ce post�powanie lokalizacyjne pos�uguj� si� w tym kontek�cie dwoma innymi poj�ciami: "inwestycji szczeg�lnie szkodliwych dla �rodowiska i zdrowia ludzi" oraz "inwestycji, kt�rej wykonanie mog�oby spowodowa� pogorszenie stanu �rodowiska". Nie ulega przy tym w�tpliwo�ci, i� inwestycje nale��ce do obydwu kategorii maj� "du�y wp�yw na �rodowisko" (znajduje to potwierdzenie w rozpatrywanym aktualnie przez Parlament projekcie nowelizacji ustawy o ochronie �rodowiska, gdzie proponuje si� wskazanie expressis verbis obydwu tych kategorii inwestycji w art. 100 ust. 2). Prowadzi to do wniosku, i� w przypadku ka�dej inwestycji, z kt�r� wi��e si� obowi�zek sporz�dzenia oceny oddzia�ywania na �rodowisko mamy do czynienia z inwestycj� "o du�ym wp�ywie na �rodowisko", a zatem zgodnie z art. 100 ust. 2 ustawy z 1980r. organy decyduj�ce o lokalizacji takiej inwestycji powinny zawiadomi� organizacje spo�eczne o planowanych przedsi�wzi�ciach.
Jakie organizacje powinny by� powiadamiane
Organizacjami spo�ecznymi, o kt�rych mowa w art. 100 ust. 2 s� organizacje spo�eczne okre�lone w art. 99 ust. 1 tej�e ustawy, przy czym zwrot " w�a�ciwe ze wzgl�du na przedmiot swego dzia�ania" ma na celu niezb�dne ze wzgl�d�w technicznych zaw�enie kr�gu tych organizacji. Oczywistym jest, �e organy decyduj�ce o lokalizacji inwestycji zobowi�zane s� poinformowa� o planowanych przedsi�wzi�ciach jedynie te organy so�ectwa lub dzielnicy, kt�rych terenu dotyczy (lub ma wp�yw) planowana inwestycja, podobnie jak i tylko te organizacje spo�eczne zainteresowane ochron� �rodowiska, kt�re maj� zwi�zki z danym terenem. O ile przy tym ustalenie organ�w so�ectwa lub dzielnicy potencjalnie zainteresowanych lokalizacj� danej inwestycji nie powinno nastr�cza� organowi �adnych trudno�ci, to w przypadku organizacji ekologicznych sugerowa� mo�na, aby zawiadomi�y one oficjalnie w�a�ciwe ze wzgl�du na teren ich dzia�alno�ci organy decyduj�ce o lokalizacji inwestycji o tym, i� s� one zainteresowane zawiadamianiem ich w trybie art. 100 ust. 2 ustawy z 1980r. o ochronie �rodowiska o planowanych przedsi�wzi�ciach.
Rola art. 100 ust. 2 dla sytuacji proceduralnej organizacji spo�ecznych
Podkre�li� raz jeszcze nale�y, i� art. 100 ust. 2 ustawy o ochronie �rodowiska widzie� nale�y w �wietle art. 31 k.p.a. Nie uchyla on dzia�ania art. 31 k.p.a. w przypadku post�powania lokalizacyjnego, a jedynie stanowi jego uzupe�nienie. Analogicznie do art. 31 k.p.a. widzie� wi�c nale�y tutaj zar�wno moment zawiadomienia organizacji jak te� ich sytuacj� proceduraln�. Zawiadomienie organizacji spo�ecznych w trybie art. 100 ust. 2 nie mo�e wi�c nast�powa� w dowolnym momencie przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej dotycz�cej lokalizacji inwestycji o du�ym wp�ywie na �rodowisko (tzn. ka�dej, kt�rej towarzyszy OO�), lecz analogicznie do wymaga� art. 31 w momencie wszcz�cia post�powania. Sytuacja proceduralna organizacji zawiadomionych w trybie art. 100 ust. 2 jest podobna do sytuacji organizacji zawiadamianych w trybie art. 31 k.p.a., co oznacza, i� zawiadomiona organizacja powinna od razu wskaza�, czy ogranicza si� do przed�o�enia swoich wniosk�w i zastrze�e� w trybie art. 100 ust. 2, czy te� ��da dopuszczenia jej do udzia�u w post�powaniu na prawach strony na podstawie art. 31 ust. 1 k.p.a. Nie trzeba dodawa�, i� to drugie rozwi�zanie otwiera o wiele szersze mo�liwo�ci reprezentowania interesu spo�ecznego, gdy� z uczestnictwem na prawach strony w post�powaniu wi��e si�, jak ju� wspomniano, np. prawo dost�pu do dokumentu OO�, zadawania pyta� rzeczoznawcy OO�, kwestionowania rzetelno�ci tego dokumentu, czy te� wreszcie mo�liwo�� zaskar�enia ostatecznej decyzji w sprawie lokalizacji do NSA.
Rozprawa administracyjna a decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu
Zwr�ci� na wst�pie nale�y uwag�, i� przepisy k.p.a. o rozprawie maj� zastosowanie do podejmowania decyzji r�wnie� w sytuacji gdy istnieje plan miejscowy. Artyku� 89 k.p.a. wymaga bowiem by przeprowadza� rozpraw� w ka�dym przypadku, gdy zapewni to m. in. osi�gni�cie celu wychowawczego b�d� gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interes�w stron oraz gdy jest to potrzebne do wyja�nienia sprawy przy udziale �wiadk�w lub bieg�ych. Nie ulega w�tpliwo�ci, i� w przypadku inwestycji podlegaj�cych OO� praktycznie zawsze zachodz� wspomniane wy�ej przes�anki kodeksowe. Jak ju� wspomniano, w przypadku takich inwestycji status strony przys�uguje pewnej liczbie os�b trzecich, maj�cych nieco odmienne od inwestora interesy. Z pewno�ci� zatem zachodzi w tych przypadkach nie tylko potrzeba uzgodnienia interes�w stron ale przede wszystkim jest to potrzebne dla wyja�nienia sprawy przy udziale bieg�ych (w tym przypadku rzeczoznawcy OO�). Og�oszenie rozprawy oznacza za� udzia� w post�powaniu nie tylko stron i organizacji spo�ecznych, ale r�wnie� i innych zainteresowanych. Nie maj� oni wprawdzie, w przeciwie�stwie do stron czy organizacji spo�ecznych uczestnicz�cych na prawach strony, prawa do aktywnego uczestniczenia w rozprawie (w tym np. do zadawania pyta� bieg�emu rzeczoznawcy OO�) ale mog� przys�uchiwa� si� rozprawie, zapozna� si� z ca�a spraw�, a nawet odpowiada� na ewentualne pytanie czy wreszcie wykorzysta� uzyskane informacje dla zg�oszenia skargi czy wniosku w trybie Dzia�u VIII k.p.a.
Z powy�szej analizy wynika, �e w odniesieniu do wszystkich decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotycz�cych inwestycji szczeg�lnie szkodliwych dla �rodowiska i zdrowia ludzi oraz inwestycji mog�cych pogorszy� stan �rodowiska, niezale�nie od tego czy podejmowane s� one na podstawie ustale� planu miejscowego czy nie regu�� powinno by� przeprowadzanie rozprawy administracyjnej z szerokim udzia�em spo�ecze�stwa.
Etapy post�powania w sprawie ustalenia warunk�w zabudowy i zagospodarowania terenu
Na podstawie powy�szych ustale� skonstruowa� mo�na nast�puj�cy model post�powania obowi�zuj�cy przy wydawaniu decyzji o ustaleniu warunk�w zabudowy i zagospodarowania terenu w odniesieniu do inwestycji szczeg�lnie szkodliwych dla �rodowiska i zdrowia ludzi oraz inwestycji mog�cych pogorszy� stan �rodowiska:
wykonanie OO� przez bieg�ego rzeczoznawc�, zwo�anie rozprawy, powiadomienie o jej terminie oraz o wy�o�eniu do wgl�du OO�:
pisemnie: PIO�, organizacje ekologiczne, woj. komisja ochrony przyrody,
przez obwieszczenie w prasie, przeprowadzenie rozprawy z udzia�em wy�ej wymienionych, stron, zainteresowanych os�b oraz bieg�ych wykonuj�cych OO�, - przes�anie do uzgodnienia przez odpowiednie organy: dokumentacji OO�, wraz z protoko�em rozprawy oraz propozycj� co do ustale� warunk�w zabudowy i zagospodarowania terenu, uzgodnienie przez odpowiednie organy (w przypadku Ministra O�ZNiL oraz wojewod�w posiadaj�cych komisje ds. OO� - po uzyskaniu ich stanowiska), wydanie przez gmin� decyzji w sprawie ustalenie warunk�w zabudowy i zagospodarowania terenu. III. 8. OO� na etapie projektu budowlanego
Kolejnym etapem procesu inwestycyjnego jest uzyskanie pozwolenia na budow�. Ustawa Prawo budowlane z 1994 okre�la w artykule 29 sytuacje, w kt�rych pozwolenie takie nie jest wymagane. W przypadku wi�kszo�ci z tych sytuacji wymagane jest jednak zg�oszenie w�a�ciwemu organowi zamiaru podj�cia prac, za� je�li organ stwierdzi �e ich realizacja mo�e spowodowa� pogorszenie stanu �rodowiska lub d�br kultury albo zagro�enie bezpiecze�stwa ludzi lub mienia - mo�e na�o�y� obowi�zek uzyskania pozwolenia. Zgodnie z art. 32 pozwolenie mo�e by� wydane po uprzednim uzyskaniu niezb�dnych uzgodnie�. W gr� wchodzi tu m. in. art. 68 ust. 5 ustawy o ochronie �rodowiska, zgodnie z kt�rym rozwi�zania projektowe inwestycji mog�cych pogorszy� stan �rodowiska podlegaj� ocenie rzeczoznawcy wskazanego przez wojewod� oraz uzgodnieniu z tym organem. Poniewa� przepis ten wyra�nie m�wi, i� uzgodnienie nast�puje w drodze decyzji, wi�c sformu�owane wy�ej uwagi na temat przepis�w k.p.a. dotycz�cych konieczno�ci rozprawy maj� tutaj te� zastosowanie.
Sformu�owanie art. 68 ust. 5 stanowi pozosta�o�� po dotychczasowej regulacji prawnej i w rozpatrywanym obecnie przez Parlament projekcie nowelizacji ustawy o ochronie i kszta�towaniu �rodowiska znajduje si� te� od dawna ju� planowane nadanie mu tre�ci odpowiadaj�cej obowi�zuj�cej regulacji prawnej OO� i Prawa budowlanego. Art. 68 ust. 5 w swej obecnej postaci wymaga powt�rzenie OO� na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego jedynie w przypadku inwestycji "mog�cych pogorszy� stan �rodowiska" a wi�c inwestycji z za�o�enia nios�cych mniejsze zagro�enie dla �rodowiska ni� inwestycje "szczeg�lnie szkodliwe", kt�re nie s� ju� obj�te wymogiem wykonania OO� na tym etapie.
Zwr�ci� jednak nale�y uwag� na fakt, i� w praktyce niejako kompensuje to obowi�zek zawarty w art. 33 ust�p 3 Prawa budowlanego. Wymaga on by przypadku obiektu budowlanego, kt�rego wykonanie lub u�ytkowanie mo�e stwarza� powa�ne zagro�enie dla u�ytkownik�w lub �rodowiska, do wniosku o pozwolenie na budow� do��czy� specjalistyczn� opini� wydan� przez osob� lub jednostk� organizacyjn� wskazan� przez w�a�ciwego ministra. Z podanego w tym przepisie przyk�adowego wyliczenia (obiekty energetyki j�drowej, rafinerie, zak�ady chemiczne, zapory wodne) wida� wyra�nie, �e chodzi o inwestycje "szczeg�lnie szkodliwe dla �rodowiska i zdrowia ludzi" okre�lone w rozporz�dzeniu z 13 maja 1995r. Pr�buj�c dokona� racjonalnej interpretacji art. 33 ust. 3 Prawa budowlanego w �wietle systemu OO� przyj�� nale�y, i� w przypadku wszystkich inwestycji szczeg�lnie szkodliwych dla �rodowiska i zdrowia ludzi do wniosk�w na budow� do��czy� nale�y OO� sporz�dzone przez bieg�ego z listy rzeczoznawc�w Ministra O�ZNiL.
Przed wydaniem pozwolenia (art. 35) w�a�ciwy organ sprawdza m. in. zgodno�� projektu z wymaganiami ochrony �rodowiska, za� w pozwoleniu nak�ada obowi�zek uzyskania pozwolenia na u�ytkowanie, je�li jest to uzasadnione wzgl�dami m. in. ochrony �rodowiska (art. 36 ust. 1). W takim przypadku, o zamiarze przyst�pienia do u�ytkowania inwestor powiadomi� musi organy PIO� (art. 56).
Udzia� spo�ecze�stwa przy uzgadnianiu rozwi�za� projektowych Prawie r�wnie szerokie jak w opisanym wy�ej przypadku procedury lokalizacyjnej, s� mo�liwo�ci udzia�u spo�ecze�stwa w odniesieniu do trzeciej procedury zwi�zanej z OO� (zatwierdzanie rozwi�za� projektowych inwestycji). Nie wchodzi tutaj wprawdzie w gr� art. 100 ust. 2, w pe�ni natomiast wykorzystane by� mog� mo�liwo�ci przewidziane w k.p.a. Uzgodnienie rozwi�za� projektowych inwestycji nast�puje bowiem w drodze decyzji wojewody. Post�powanie w tej sprawie albo poprzedza albo te� biegnie r�wnolegle z post�powaniem w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego b�d� wydania pozwolenia na budow�, kt�rego jest cz�ci� sk�adow�. We wszystkich przypadkach jednak zastosowanie znajduj� opisane wy�ej przepisy k.p.a.
W por�wnaniu z przepisami o lokalizacji, przepisy prawa budowlanego rozszerzaj� nieco kr�g os�b traktowanych jako strona w post�powaniu. Art. 5 ust. 2 przez ochron� interes�w os�b trzecich rozumie expressis verbis ochron� przed uci��liwo�ciami powodowanymi przez np. ha�as czy zanieczyszczenie powietrza, wody lub gleby. Niestety zanotowa� w tym miejscu nale�y istotny regres jaki przynios�a nowa ustawa Prawo budowlane z 1994 w por�wnaniu ze star� ustaw� z 1974r. Stara ustawa nakazywa�a w art. 54 aby wszystkim osobom, kt�rych tego typu interesy mog� by� naruszone, umo�liwi� z�o�enie wniosk�w i zastrze�e�. Wszystkim za�, kt�rzy takie wnioski lub zastrze�enia z�o�yli przys�uguje, w my�l orzecznictwa NSA, status strony w post�powaniu. W chwili obecnej nie ma odpowiednika artyku�u 54, a tym samym nie ma dodatkowej gwarancji proceduralnej zabezpieczenia udzia�u spo�ecze�stwa w procedurze budowlanej. Tym niemniej jednak, poniewa� dalej obowi�zuje art. 5 ust. 2, nie wydaje si� by brak artyku�u 54 wp�yn�� na stanowisko NSA i ograniczy� do�� szerokie interpretowanie poj�cia strony w procesie budowlanym.
Znaczenie art. 31 k.p.a. Fakt, i� art. 100 ust. 2 ustawy z 1980r nie ma zastosowania do omawianej tu procedury, nie oznacza, i� nic nie ogranicza przewidzianego w art. 31 k.p.a. swobodnego uznania organ�w administracji odno�nie informowania organizacji spo�ecznych. Z nadu�yciem przewidzianego w art. 31 k.p.a. uznania administracyjnego mieliby�my bowiem do czynienia np. w sytuacji, gdyby wojewoda uzgadniaj�cy rozwi�zania projektowe w trybie art. 68 ust. 5, nie powiadomi� o wszcz�ciu post�powania w tej sprawie organizacji ekologicznych, kt�re w odniesieniu do tej samej inwestycji, ju� na etapie ustalania warunk�w zabudowy i zagospodarowania terenu albo uczestniczy�y w post�powaniu albo zg�asza�y swoje zastrze�enia. Bezwzgl�dnie bowiem spe�nione s� tu przes�anki okre�lone w art. 31 ust. 4 k.p.a., gdy� wykaza�y ju� one swoje zainteresowanie spraw� a interes spo�eczny wymaga, by mia�y one mo�no�� uczestniczenia w post�powaniu r�wnie� i na tym etapie procesu inwestycyjnego.
Nie ulega w�tpliwo�ci, i� w przypadku zdecydowanej wi�kszo�ci inwestycji budowlanych, z kt�rymi wi��e si� wynikaj�cy z art. 68 ust. 5 ustawy o ochronie �rodowiska lub art. 33 ust. 3 Prawa budowlanego obowi�zek sporz�dzenia OO� zachodz� jednocze�nie przes�anki uzasadniaj�ce zwo�anie rozprawy administracyjnej. Je�eli przedmiotem kontrowersji s� jedynie kwestie zwi�zane z ochron� �rodowiska, wystarczy je�eli rozprawa przeprowadzona b�dzie w momencie uzgadniania przez wojewod� rozwi�za� projektowych. Je�eli w gr� wchodzi jednak r�wnie� i ochrona innych interes�w os�b trzecich, konieczne by� mo�e przeprowadzenie rozprawy r�wnie� i w momencie wydawania pozwolenia na budow� przez organy w�a�ciwe w sprawach budowlanych (urz�dy rejonowe).
Om�wienie mo�liwo�ci prawnych udzia�u spo�ecze�stwa w procesach decyzyjnych zwi�zanych z OO� nie by�oby pe�ne bez wspomnienia chocia�, i� obok ocen oddzia�ywania inwestycji na �rodowisko, polskie prawo przewiduje r�wnie� oceny oddzia�ywania istniej�cych obiekt�w budowlanych na �rodowisko. jak ju� wspomniano, artyku� 70 ust. 1 ustawy z 1980r o ochronie �rodowiska upowa�nia bowiem wojewod� do ��dania takiej oceny od w�a�ciciela lub zarz�dcy obiektu budowlanego lub zespo�u obiekt�w. Zwr�ci� nale�y uwag�, i� w przeciwie�stwie do 3 wymienionych wy�ej sytuacji nie mamy tutaj do czynienia z obowi�zkiem sporz�dzenia OO�, a jedynie z uprawnieniem wojewody do ��dania sporz�dzenia oceny. Nie oznacza to oczywi�cie, i� wojewoda ma tu pe�n� swobod�. Z jednej strony nie mo�e on bowiem ��da� sporz�dzenia OO�, je�li nie ma uzasadnionych ku temu powod�w, z drugiej za� strony powinien ��da� OO� przy okazji prowadzenia post�powania w trybie np. art. 71 (ustanowienie strefy ochronnej) czy art. 82 (decyzja zobowi�zuj�ca do dzia�a� "naprawczych").
Je�eli chodzi o udzia� spo�ecze�stwa w takim post�powaniu, to uzyskanie statusu strony ograniczone b�dzie zasadniczo tylko do przypadk�w, w kt�rych ��danie wykonania OO� zwi�zane jest z post�powaniem dotycz�cym ustanowienia strefy ochronnej, gdy� bezpo�rednio dotyczy to interes�w prawnych os�b trzecich (w�a�cicieli nieruchomo�ci, z kt�rych korzystanie mo�e by� ograniczone w zwi�zku z ustanowieniem strefy ochronnej).
Zwr�ci� tutaj te� mo�na uwag� na mo�liwo�ci wynikaj�ce z art. 100 ust. 1 ustawy o ochronie �rodowiska. Przewidziane tam uprawnienie organizacji spo�ecznych do wyst�powania do organ�w administracji pa�stwowej o zastosowanie �rodk�w zmierzaj�cych do usuni�cia zagro�enia �rodowiska, obejmuje z pewno�ci� mo�liwo�� wyst�pienia do wojewody o wydanie w trybie art. 82 decyzji zobowi�zuj�cej do dzia�a� "naprawczych", a w zwi�zku z tym r�wnie� i o sporz�dzenie OO� w odniesieniu do istniej�cego obiektu budowlanego. Sytuacj� proceduraln� organizacji wyst�puj�cej z takim ��daniem widzie� nale�y w �wietle art. 31 ust. 1 i 2 k.p.a., a wi�c jako organizacji wyst�puj�cej z ��daniem wszcz�cia post�powania administracyjnego z urz�du. IV. Podsumowanie
Podsumowuj�c om�wienie mo�liwo�ci prawnych udzia�u spo�ecze�stwa w procedurach zwi�zanych z OO� stwierdzi� mo�na, i� polskie prawo, gdyby je interpretowano prawid�owo i wykorzystywano w pe�ni w praktyce, dawa�yby potencjalne mo�liwo�ci udzia�u spo�ecze�stwa por�wnywalne z wieloma krajami zachodnimi. Stosunkowo niewielkie wykorzystanie w praktyce tych mo�liwo�ci spowodowane jest w g��wnej mierze niedostatecznie precyzyjnym sformu�owaniem odno�nych przepis�w, co przy pozostawieniu organom administracji nadmiernego zakresu uznania skutkuje cz�sto niekorzystn�, z punktu widzenia udzia�u spo�ecze�stwa, interpretacj� tych przepis�w. Niezb�dne zatem jest znowelizowanie regulacji prawnej w tym zakresie w kierunku stworzenia sp�jnego, klarownego i ograniczaj�cego do minimum uznanie administracyjne, systemu gwarancji proceduralnych udzia�u spo�ecze�stwa w procedurach zwi�zanych z ocen� oddzia�ywania inwestycji na �rodowisko. Najlepsz� sposobem dla osi�gni�cia tego celu wydaje si� wydanie specjalnej ustawy o OO�, reguluj�cej w spos�b kompleksowy wykonywanie OO� i udzia� spo�ecze�stwa na wszystkich etapach procesu inwestycyjnego.
* Artyku� powsta� w ramach projektu sponsorowanego przez German Marshall Fund - Environmental Partnership for Central Europe.