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Timestamp: 2016-10-26 21:19:01
Document Index: 373623426

Matched Legal Cases: ['Art. 85', 'Art. 85', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE']

119 Ia 27133. Auszug aus dem Urteil der I. �ffentlichrechtlichen Abteilung vom 4. August 1993 i.S. A. und Mitbeteiligte gegen Gemeinde Wallisellen, Kanton Z�rich und Kantonsrat des Eidgen�ssischen Standes Z�rich (staatsrechtliche Beschwerde)
Art. 85 let. a OJ; votation sur une initiative populaire. 1. Admissibilit�, en g�n�ral, d'interventions provenant des autorit�s en tant que telles (consid. 3b), de particuliers (consid. 3c) et de membres d'une autorit� (consid. 3d). 2. Les autorit�s cantonales n'ont pas influenc� de mani�re illicite le r�sultat de la votation (consid. 4); les informations diffus�es par des particuliers ou les interventions de membres d'une autorit� n'ont pas non plus exerc� une telle influence (consid. 5). 3. Le soutien financier accord� au comit� d'initiative priv� par une commune qui n'est pas particuli�rement touch�e par l'objet de la votation n'est pas admissible (consid. 6). 4. Le soutien financier, inadmissible en soi, n'a pas eu d'influence d�terminante sur le r�sultat de la votation (consid. 7). Faits � partir de page 272
Am 2. Juni 1991 stimmten die Stimmberechtigten des Kantons Z�rich unter anderem �ber die Volksinitiative "Verbot von Geldspielautomaten" ab. Das B�ro des Kantonsrats ver�ffentlichte im Z�rcher Amtsblatt vom 11. Juni 1991 das Ergebnis, wonach die Initiative mit 151 315 annehmenden gegen 145 512 verwerfende Stimmen (ung�ltige 26 und leere 4589 Stimmen) angenommen wurde. In der Folge wies der Kantonsrat in seiner Sitzung vom 14. Dezember 1992 entgegen dem Antrag seines B�ros vom 19. November 1992 die gegen das Abstimmungsergebnis erhobenen Beschwerden ab.
A. und verschiedene weitere Beschwerdef�hrer erhoben staatsrechtliche Beschwerde im Sinne von Art. 85 lit. a OG und verlangten die Aufhebung des Kantonsratsbeschlusses bzw. der Volksabstimmung vom 2. Juni 1991.
3. a) Das vom Verfassungsrecht des Bundes gew�hrleistete Stimm- und Wahlrecht r�umt dem B�rger allgemein den Anspruch darauf ein, dass kein Abstimmungs- oder Wahlergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmb�rger zuverl�ssig und unverf�lscht zum Ausdruck bringt. Es soll garantiert werden, dass jeder Stimmb�rger seinen Entscheid gest�tzt auf einen m�glichst freien und umfassenden Prozess der Meinungsbildung treffen kann (BGE 118 Ia 261 f. E. 3, BGE 117 Ia 46 E. 5, 455 E. 3a, je mit Hinweisen).BGE 119 Ia 271 S. 273
Das Ergebnis eines Urnengangs kann unter anderem durch eine unzul�ssige Beeinflussung der Willensbildung der Stimmb�rger im Vorfeld von Urneng�ngen verf�lscht werden.
Die Praxis des Bundesgerichts hat die Zul�ssigkeit solcher Einflussnahme auf die Willensbildung in verschiedener Hinsicht differenziert, so f�r die Vorbereitung von Sachabstimmungen einerseits und f�r Wahlen anderseits, aber namentlich auch danach, von wem die Einflussnahme ausgeht.
b) Nach der Rechtsprechung sind gewisse beh�rdliche Interventionen in die Meinungsbildung zu Sachabstimmungen zul�ssig, wie etwa die Abstimmungserl�uterungen der Exekutive, in denen eine Vorlage zur Annahme empfohlen wird (BGE 112 Ia 335 E. 4c, BGE 106 Ia 200 E. 4a mit Hinweisen). Es stellt hingegen eine unerlaubte Beeinflussung dar, wenn die Beh�rde ihre Pflicht zu objektiver Information verletzt und �ber den Zweck und die Tragweite der Vorlage falsch orientiert oder wenn sie in unzul�ssiger Weise in den Abstimmungskampf eingreift und positive, zur Sicherung der Freiheit der Stimmb�rger aufgestellte Vorschriften missachtet oder sich sonstwie verwerflicher Mittel bedient (BGE 118 Ia 262, BGE 117 Ia 46 E. 5a, 456 mit Hinweisen).
Das Eingreifen der Beh�rde in den Abstimmungskampf hat das Bundesgericht nur als Ausnahme zugelassen, beschr�nkt auf F�lle, in denen triftige Gr�nde f�r eine solche Intervention gegeben sind (BGE 117 Ia 456, BGE 114 Ia 433 E. 4c mit Hinweisen). Jede dar�ber hinausgehende Beeinflussung ist hingegen unzul�ssig. Das Bundesgericht hat dabei unterschiedliche Konstellationen beurteilt (vgl. BGE 114 Ia 433 E. 4c): zum einen Informationen desjenigen Gemeinwesens, das die Abstimmung selber durchf�hrte (vgl. BGE 112 Ia 332, insbesondere 337); zum andern ein Eingreifen einer Gemeinde in den Abstimmungskampf �ber eine kantonale Vorlage (BGE 116 Ia 466, insbesondere 469 E. 4a-d, BGE 108 Ia 155, insbesondere 158 ff., BGE 105 Ia 244); schliesslich eine Beeinflussung der Abstimmung des untergeordneten Gemeinwesens durch das �bergeordnete (BGE 114 Ia 427, insbesondere 434 f.; vgl. auch BGE 117 Ia 41 betreffend die Beh�rde eines Nachbarkantons).
Stellt das Bundesgericht eine unzul�ssige Einflussnahme der Beh�rde auf die Meinungsbildung fest, so hebt es indessen die Abstimmung �ber eine Gesetzes- oder Sachvorlage nur auf, wenn die ger�gten Unregelm�ssigkeiten erheblich sind und das Ergebnis beeinflusst haben k�nnten. Die Auswirkung braucht vom Beschwerdef�hrer nicht nachgewiesen zu werden; vielmehr gen�gt es, wenn BGE 119 Ia 271 S. 274eine derartige Beeinflussung im Bereiche des M�glichen liegt. Mangels einer ziffernm�ssigen Feststellung der Auswirkung einer unzul�ssigen Intervention ist deren Einfluss auf das Abstimmungsergebnis nach den gesamten Umst�nden und grunds�tzlich mit freier Kognition zu beurteilen. Dabei ist nach den gesamten Umst�nden - sowohl in quantitativer wie auch in qualitativer Hinsicht - zu beurteilen, ob eine Beeinflussung des Abstimmungsergebnisses m�glich gewesen ist. Namentlich wird auf die Schwere des festgestellten Mangels und dessen Bedeutung im Rahmen der gesamten Abstimmung sowie auf die Gr�sse des Stimmenunterschiedes abgestellt. Erscheint die M�glichkeit, dass die Abstimmung ohne den Mangel anders ausgefallen w�re, nach den gesamten Umst�nden als derart gering, dass sie nicht mehr ernsthaft in Betracht f�llt, so kann von der Aufhebung des Urnenganges abgesehen werden (BGE 118 Ia 263, BGE 117 Ia 48 E. 5b, 456 und 457, BGE 113 Ia 59 E. 7a, BGE 112 Ia 338 E. 5 mit Hinweisen).
c) Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung k�nnen auch private Informationen im Vorfeld von Sachabstimmungen in unzul�ssiger Weise die Willensbildung der Stimmb�rger beeinflussen. Von einer unzul�ssigen Einwirkung wird namentlich dann gesprochen, wenn mittels privater Publikation in einem so sp�ten Zeitpunkt mit offensichtlich unwahren und irref�hrenden Angaben in den Abstimmungskampf eingegriffen wird, dass es dem B�rger nach den Umst�nden unm�glich ist, sich aus andern Quellen ein zuverl�ssiges Bild von den tats�chlichen Verh�ltnissen zu machen (BGE 118 Ia 262, BGE 117 Ia 47 f., 456 f. mit Hinweisen).
Einfl�sse dieser Art verm�gen indessen nur ausnahmsweise die Aufhebung einer Abstimmung zu rechtfertigen. Verst�sse von privater Seite gegen die guten Abstimmungssitten und die Verwendung von falschen und irref�hrenden Angaben im Abstimmungskampf lassen sich, so verwerflich sie auch immer sein m�gen, nicht v�llig ausschliessen und sind in gewissem Ausmasse in Kauf zu nehmen. Denn die Teilnahme von Einwohnern, Parteien, Abstimmungskomitees und anderen privaten Personengruppen an der Meinungsbildung ist grunds�tzlich uneingeschr�nkt zul�ssig. Ihre �usserungen stehen unter der Meinungs�usserungs- und der Pressefreiheit. Den Stimmb�rgern darf zugetraut werden, zwischen verschiedenen bekundeten Meinungen zu unterscheiden, offensichtliche �bertreibungen als solche zu erkennen und sich aufgrund ihrer eigenen �berzeugung zu entscheiden. Eine Aufhebung einer Abstimmung kann daher nur mit gr�sster Zur�ckhaltung in Betracht gezogen werden.BGE 119 Ia 271 S. 275
Eine Wiederholung einer Abstimmung kann nur bei ganz schwerwiegenden Verst�ssen verlangt werden und unter der Voraussetzung, dass die Auswirkung des Mangels auf das Abstimmungsergebnis ausser Zweifel steht oder zumindest als sehr wahrscheinlich erscheint (BGE 118 Ia 263 /4, BGE 117 Ia 47, 456/7, BGE 116 Ia 469 E. 4d, je mit Hinweisen).
d) Dem einzelnen Mitglied einer Beh�rde kann weder die Teilnahme am Abstimmungskampf noch die freie Meinungs�usserung zu einer Gesetzes- oder Sachvorlage untersagt werden (BGE 112 Ia 335 E. 4c mit Hinweis; Urteil des Bundesgerichts vom 4. Oktober 1989, in ZBl 91/1990 S. 120 E. 5c; nicht ver�ffentlichtes Urteil des Bundesgerichts i.S. D. gegen den Kanton Z�rich vom 18. November 1992 E. 6a). Es ist �blich, dass Beh�rdemitglieder bei der Unterzeichnung von Aufrufen als Mitglieder von Abstimmungskomitees oder bei pers�nlichen Interventionen ihren Namen mit der amtlichen Stellung versehen, um ihre besondere Sachkunde und ihr Engagement f�r �ffentliche Interessen hervorzuheben.
Hingegen ist nicht zul�ssig, dass sie ihrer Intervention einen amtlichen Anstrich geben und den Anschein erwecken, es handle sich um eine offizielle Verlautbarung einer Beh�rde. Ob Inhalt und Form (etwa Verwendung amtlichen Briefpapiers oder amtlicher Insignien) ihrer Stellungnahme geeignet sind, einen solchen Anschein zu erwecken, entscheidet sich nach der Wirkung, die sie auf den Adressaten, den durchschnittlich aufmerksamen und politisch interessierten Stimmb�rger, aus�bt.
Eine unzul�ssige Beeinflussung der Meinungsbildung k�nnte sodann in Verlautbarungen, deren privater Charakter unklar bleibt, in Betracht gezogen werden, wenn das Beh�rdemitglied eine bewusst falsche oder t�uschende Sachdarstellung geben w�rde, die wegen der Autorit�t seines Amtes nicht ohne weiteres als solche erkannt w�rde (vgl. ZBl 91/1990 S. 120 E. 5c), besonders wenn sie von der Gegenseite nicht mehr richtiggestellt werden k�nnte (BGE 98 Ia 624 ff. E. 4b).
4. a) Die Beschwerdef�hrer A. und Mitbeteiligte erachten den "Beleuchtenden Bericht" des Regierungsrats zur Volksinitiative "Verbot von Geldspielautomaten" als missverst�ndlich und nicht transparent. So habe es der Regierungsrat unterlassen, den Stimmb�rgern klar und konkret die tats�chlichen sowie rechtlichen Konsequenzen der zuvor schon in zwei Volksabstimmungen angenommenen Vorlagen betreffend das "Gesetz �ber die Besteuerung der Geldspielapparate" sowie die Volksinitiative "Stopp dem Wildwuchs von Spielsalons und Geldspielautomaten" darzustellen.BGE 119 Ia 271 S. 276
In seinen Abstimmungserl�uterungen hat der Regierungsrat, der �brigens die Initiative wie der Kantonsrat zur Ablehnung empfahl, auf die von den Beschwerdef�hrern geltend gemachte Rechts�nderung hingewiesen. Von einer unerlaubten Beeinflussung der Abstimmung (vgl. vorangehende E. 3b) kann daher keine Rede sein, auch wenn der Regierungsrat nach Auffassung der Beschwerdef�hrer nicht umfassend auf alle m�glichen Konsequenzen der Initiative hingewiesen hat.
b) Eine Stimmrechtsverletzung sehen die Beschwerdef�hrer zu Unrecht im Umstand, dass die Stimmb�rger innert k�rzester Zeit zum Themenbereich Geldspielautomaten dreimal abstimmen mussten. Nach ihrer Auffassung h�tte man die Volksinitiativen "Stopp dem Wildwuchs von Spielsalons und Geldspielautomaten" und "Verbot von Geldspielautomaten" als Eventualvorlagen zur Abstimmung bringen m�ssen. Entgegen der Auffassung der Beschwerdef�hrer ist indessen nicht einzusehen, inwiefern mit dem vom Kanton gew�hlten Vorgehen das Stimmrecht verletzt worden sein sollte. Dem B�ro des Kantonsrats ist vielmehr zuzustimmen, dass sich dieses Vorgehen sogar aufdr�ngte, um eine gegenseitige Konkurrenzierung der verschiedenen Vorlagen zu verhindern.
5. a) Die Beschwerdef�hrer werfen dem Initiativkomitee und einzelnen seiner Mitglieder verschiedene unwahre bzw. irref�hrende Aussagen vor. Der Kantonsrat hat diese mit einer Ausnahme gesamthaft als erkennbare, reine Abstimmungspropaganda qualifiziert, welche nicht geeignet gewesen sei, die Meinungsbildung der Stimmb�rger zu verf�lschen.
In der Tat sind im Abstimmungskampf um eine Vorlage, bei welcher der Entscheid von vorwiegend moralischen Motiven bestimmt wird, drastische, objektiv nicht belegbare und m�glicherweise gar nicht zutreffende Behauptungen nicht geeignet, die Meinungsbildung zu verf�lschen. Sie kommen bei einem solchen Gegenstand von beiden Seiten unvermeidlich vor.
b) Die Beschwerdef�hrer beanstanden vor allem den "Wegweiser" des Initiativkomitees und einen kurz vor der Abstimmung in der Wochenzeitung erschienenen Artikel von Urs Ruckstuhl, einem Mitglied des Initiativkomitees. Obschon in diesen Schriften sicher gewisse unsachliche, �bertriebene und m�glicherweise unzutreffende Behauptungen erhoben wurden, kann nicht gesagt werden, dass es dem Stimmb�rger deshalb nicht m�glich gewesen sei, den Propagandacharakter dieser Behauptungen zu erkennen und sich zusammen mit den Verlautbarungen der Initiativgegner und aus BGE 119 Ia 271 S. 277anderen Quellen ein zuverl�ssiges Bild von den tats�chlichen Verh�ltnissen zu machen (vgl. vorangehende E. 3c).
c) Gleich verh�lt es sich mit dem am Abstimmungssamstag gesendeten Fernsehfilm "H�lle" zum Thema Geldspielautomaten. Die Beschwerdef�hrer legen nicht dar, inwiefern diese Fernsehsendung einen schwerwiegenden Verstoss der SRG darstellen sollte, der sehr wahrscheinlich Auswirkungen auf das Abstimmungsergebnis hatte.
d) Der im Initiativkomitee engagierte Gemeindepr�sident Remund von Wallisellen hatte seinen beanstandeten Artikel zwar am 24., 25. und 30. Mai 1991 in je einer Lokalzeitung unter seinem Namen mit beigef�gter Amtsbezeichnung erscheinen lassen. Als einseitige, wenn nicht gar polemische Stellungnahme erweckte der Artikel beim unbefangenen Leser aber nicht den Eindruck einer amtlichen Verlautbarung der Gemeinde. Diesen Eindruck erweckte auch nicht, dass Paul Remund darin schrieb, "als Gemeindepr�sident einer Glattalgemeinde" wisse er, wovon er schreibe. Selbst das B�ro des Kantonsrats, das die R�ge nicht leicht nahm, ging bloss von einer "im Ansatz bestehenden Gefahr einer unerlaubten Beeinflussung der Stimmb�rger" durch die Verwendung der Amtsbezeichnung aus. Seit dem ersten Erscheinen blieb den Gegnern der Initiative ausserdem gen�gend Zeit, um Berichtigungen erscheinen zu lassen, soweit einzelne darin verwendete Ausdr�cke oder Behauptungen dies zur freien Meinungsbildung notwendig machten.
e) Bei dem vom Kantonsrat festgestellten Verh�ltnis der Werbung f�r und gegen die Initiative von ca. 1:10 kann nicht davon ausgegangen werden, dass tendenzi�se, irref�hrende Sachverhaltsbehauptungen, die zugunsten der Initiative ge�ussert wurden, die Meinungsbildung und das Abstimmungsergebnis auch nur mit Wahrscheinlichkeit entscheidend beeinflussten. Ihre Wirkung wurde neutralisiert durch die Sachverhaltsbehauptungen und Argumente in der �berwiegenden gegnerischen Propaganda. Noch weniger l�sst sich annehmen, dass die beanstandeten �usserungen den Ausgang ohne Zweifel beeinflusst h�tten.
6. a) Die Beschwerdef�hrer A. und Mitbeteiligte, B. und C. sowie D. r�gen auch, dass die Gemeinde Wallisellen in die Meinungsbildung unzul�ssig eingriff, indem ihr Gemeinderat mit Beschluss vom 7. Mai 1991, amtlich (im "Anzeiger von Wallisellen") publiziert am 24. Mai 1991 und in verschiedenen Tages- und Lokalzeitungen vom 24. bis 28. Mai 1991 gemeldet, dem privaten Initiativkomitee f�r das Verbot von Geldspielautomaten einen Beitrag aus Gemeindemitteln von Fr. 30'000.-- zusprach, der einen erheblichen BGE 119 Ia 271 S. 278Teil der Aufwendungen des Komitees von Fr. 50'000.-- (oder Fr. 70'000.-- laut Vernehmlassung der Gemeinde Wallisellen, evtl. Fr. 80'000.-- laut Votum Volkart, Kantonsratsprotokoll S. 29) deckte.
b) Das Kantonsratsb�ro, das in der Vernehmlassung vom 22. August 1991 zu den unmittelbar gegen die Abstimmung erhobenen staatsrechtlichen Beschwerden den Beitrag der Gemeinde noch als problematisch bezeichnet hatte, hielt ihn in seinem Antrag an den Rat vom 19. November 1992 klar als unzul�ssig. Es begr�ndete diesen Schluss damit, dass der Gemeinde einerseits eine besondere Betroffenheit fehle und sie anderseits keinen sichtbaren Einfluss im privaten Abstimmungskomitee hatte, an welches der Beitrag ging.
Im Kantonsrat wurde zwar von mehreren Votanten eine besondere Betroffenheit der Gemeinde erwogen. Vereinzelt wurde auch hervorgehoben, dass die Gemeinde durch den Gemeindepr�sidenten und den Schulpr�sidenten im Komitee vertreten war, zur Zeit des Gemeinderatsbeschlusses die vom Komitee betriebene Werbung (namentlich den "offiziellen" Wegweiser des Komitees) kannte und so Gew�hr f�r die korrekte Information und Verwendung der Gemeindemittel hatte.
c) Eine besondere Betroffenheit, welche sie berechtigt habe, ausnahmsweise in den kantonalen Abstimmungskampf einzugreifen, macht auch die Gemeinde Wallisellen in ihrer Vernehmlassung geltend. Sie war indessen nicht in anderer Weise als andere unter den z�rcherischen Gemeinden betroffen, auch wenn in Wallisellen gerade damals die von verschiedenen Beh�rden und von einer grossen Zahl von Einwohnern (1566 Petition�re im April 1987) abgelehnte Errichtung eines Spielsalons mit Geldspielautomaten in unmittelbarer N�he eines Primarschulhauses und Jugendtreffs drohte. W�re es zul�ssig, dass jede Gemeinde, in der eine kantonale Gesetzesvorlage von aktueller Bedeutung ist, mit Steuermitteln in den Abstimmungskampf eingreift, so k�nnte dies zu einem erheblichen Einfluss von Gemeindebeh�rden auf die Meinungsbildung in Fragen der kantonalen Politik f�hren, der von den jeweiligen Mehrheitsverh�ltnissen in den Gemeinden abhinge und die freie Meinungsbildung verf�lschen w�rde. Die Einmischung der Gemeinden oder Beh�rden von Gemeinden in einen kantonalen Abstimmungskampf, die von der Vorlage nicht direkt und besonders betroffen sind, ist deshalb nach der bundesgerichtlichen Praxis unzul�ssig (vgl. vorangehende E. 3b; namentlich BGE 116 Ia 469 E. 4a, BGE 114 Ia 433 E. 4c, 108 Ia 160 f. E. 5a).BGE 119 Ia 271 S. 279
Ob eine solche Einmischung der Gemeinde in den Abstimmungskampf �ber eine kantonale Verfassungs- oder Gesetzesvorlage �berhaupt je zul�ssig sein k�nne, stellte das Bundesgericht mehrfach in Frage (BGE 108 Ia 160 E. 5a, BGE 105 Ia 245 E. 4), ohne sich bisher abschliessend dazu auszusprechen. Die Frage braucht auch hier nicht abschliessend beurteilt zu werden. Eine Ausnahmesituation mag zwar auch vorliegen, wenn eine kantonale Gesetzesvorlage eine einzige oder eine beschr�nkte Anzahl von Gemeinden in einer bestimmten Weise direkt ber�hrt (vgl. die entsprechende Situation der Standort- oder Nachbargemeinde in einem eidgen�ssischen Abstimmungskampf betreffend die Atom- und Energieinitiative, beurteilt vom aargauischen Regierungsrat, vom Verwaltungsgericht Basel-Landschaft und vom Bundesrat in Basellandschaftliche Verwaltungsgerichtsentscheide (BLVG) 1983/84 S. 13 ff., ZBl 86/1985 S. 201 ff. und 87/1986 S. 272 ff.). An einer solchen besonderen Betroffenheit der Gemeinde fehlt es hier offensichtlich. Das in Wallisellen seit Jahren und zur Zeit der Abstimmung immer noch aktuelle Problem kann sich in �hnlicher Weise in vielen Gemeinden des Kantons schon gestellt haben oder in absehbarer Zeit noch stellen, und dies nicht nur in gr�sseren Gemeinden mit st�dtischer Bev�lkerung.
d) In der Lehre wird die Praxis des Bundesgerichts, welche die Einflussnahme der Gemeinde im Abstimmungskampf um kantonale Vorlagen auf F�lle direkter Betroffenheit einschr�nkt, im allgemeinen gebilligt (vgl. ULRICH H�FELIN/WALTER HALLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 3. Auflage, Z�rich 1993, Rz. 603; J�RG PAUL M�LLER, Die Grundrechte der schweizerischen Bundesverfassung, 2. Auflage, Bern 1991, S. 390; GEORG M�LLER, Die innenpolitische Neutralit�t der kantonalen �ffentlichen Unternehmen, in ZBl 88/1987 S. 425 ff., insbesondere S. 428; ETIENNE GRISEL, Initiative et r�f�rendum populaires, Dorigny 1987, S. 95; ETIENNE GRISEL, L'information des citoyens avant les votations, in Festschrift Hans Nef, 1981, S. 55 ff., insbesondere S. 61; STEPHAN WIDMER, Wahl- und Abstimmungsfreiheit, Diss. Z�rich 1989, S. 198 f.; JEANNE RAMSEYER, Zur Problematik der beh�rdlichen Information im Vorfeld von Wahlen und Abstimmungen, Diss. Basel 1992, S. 68 f. und 71; vgl. in zur�ckhaltendem Sinne auch JEAN-FRAN�OIS AUBERT, Trait� de droit constitutionnel suisse, Neuch�tel 1967, volume II, S. 448 N. 1218 und Anm. 4; ANDREAS AUER, L'intervention des collectivit�s publiques dans les campagnes r�f�rendaires, in RDAF 41/1985, 185 ff., insbesondere 196 ff. N. 25-37). Selbst in der im Kantonsrat von beiden BGE 119 Ia 271 S. 280Seiten angerufenen neueren Publikation (GION-ANDRI DECURTINS, Die rechtliche Stellung der Beh�rde im Abstimmungskampf, Diss. Freiburg 1992), in der (bedenkenswerte) Gr�nde f�r eine weitherzigere Beurteilung der beh�rdlichen Stellungnahmen im Abstimmungskampf angef�hrt werden (vgl. etwa S. 57, 79 f., 89, insbesondere 272 ff. und zusammenfassend 289 f.), wird eine Intervention der Gemeinde in den Abstimmungskampf um eine kantonale Gesetzesvorlage nur als zul�ssig betrachtet, wenn sie davon in besonderer Weise betroffen ist (S. 353 ff.).
In der Beratung des Kantonsrats wurde beklagt, dass eine praktikable und von vornherein klare Abgrenzung der zul�ssigen beh�rdlichen Intervention im Abstimmungskampf fehle, so lange auf eine besondere Betroffenheit abgestellt werde und deshalb �ber diese Betroffenheit oder ihr Fehlen nachtr�glich gestritten werden k�nne. Das ist indessen unvermeidlich, wo der Gesetzgeber nicht bestimmte (schematische) Vorschriften �ber die Zul�ssigkeit der Beh�rdeninterventionen im Abstimmungskampf erl�sst, sondern in einem kantonalen oder eidgen�ssischen Rechtsmittelverfahren �ber die unverf�lschte freie Willensbildung des B�rgers zu wachen ist. Propaganda der Beh�rden des Gemeinwesens, welches die Abstimmung veranstaltet, oder auch Propaganda eines untergeordneten Gemeinwesens weitherzig zuzulassen, w�rde die Gefahr einer amtlichen Beeinflussung der Meinungsbildung erh�hen. F�r die Meinungsbildung notwendige, objektiv gehaltene Interventionen in den Abstimmungskampf von seiten der Beh�rden des veranstaltenden Gemeinwesens oder auch anderer besonders betroffener Beh�rden schlechthin zu untersagen, ginge hingegen zu weit, k�nnte doch die grunds�tzlich zul�ssige private Propaganda, welche (wirtschaftlich) interessierte Kreise mit unbeschr�nkten Mitteln treiben d�rfen, allein die freie Meinungsbildung leicht verzerren.
Im vorliegenden Fall war f�r den Kantonsrat unschwer festzustellen, dass die Gemeinde Wallisellen keine besondere Betroffenheit geltend machen konnte, die sie ausnahmsweise berechtigt h�tte, durch die den Beh�rden grunds�tzlich verbotene Propaganda f�r die eine Seite in den Abstimmungskampf einzugreifen.
7. Aufgrund der Ausf�hrungen in Erw�gung 6 erweist sich demnach die Zuwendung, welche die Gemeinde Wallisellen dem privaten Initiativkomitee zukommen liess, als unzul�ssig. Es bleibt somit zu pr�fen, welche Folgen der rechtswidrigen Intervention zu geben sind.BGE 119 Ia 271 S. 281
a) Nach � 131 Abs. 2 WahlG ist eine Abstimmung im Kanton Z�rich aufzuheben, wenn glaubhaft ist, dass eine festgestellte Unregelm�ssigkeit das Ergebnis der Abstimmung wesentlich beeinflussen konnte.
Das Bundesgericht seinerseits hebt nach der in Erw�gung 3b dargestellten Praxis eine Abstimmung auf, wenn der festgestellte Mangel das Abstimmungsergebnis mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit beeinflusst hat. Namentlich wird auf die Schwere des festgestellten Mangels und dessen Bedeutung im Rahmen der gesamten Abstimmung sowie auf die Gr�sse des Stimmenunterschiedes abgestellt. Erscheint die M�glichkeit, dass die Abstimmung ohne den Mangel anders ausgefallen w�re, als derart gering, dass sie nicht mehr ernsthaft in Betracht f�llt, so wird von der Aufhebung des Urnengangs abgesehen (vgl. ROBERT LEVI, Das Stimmenverh�ltnis als Kriterium f�r den Entscheid �ber Stimmrechtsbeschwerden, in Verfassungsrechtsprechung und Verwaltungsrechtsprechung, 1992, S. 85 ff.; CHRISTOPH HILLER, Die Stimmrechtsbeschwerde, Diss. Z�rich 1990, S. 416 ff. J�RG PAUL M�LLER, a.a.O., S. 393 f.).
b) Im vorliegenden Fall l�sst sich die Auswirkung des Mangels nicht ziffernm�ssig ermitteln, indessen die qualitative Bedeutung des Mangels etwas n�her erfassen.
Beim Gemeinderat Wallisellen handelt es sich nicht um die oberste Beh�rde des Gemeinwesens, das die Abstimmung veranstaltete. Die unzul�ssige Beteiligung der Beh�rde eines untergeordneten Gemeinwesens hat bei der Abstimmung des �bergeordneten ein kleineres Gewicht, als wenn der Mangel von der Beh�rde des Gemeinwesens ausgeht, welches die Abstimmung selbst durchf�hrte (vgl. ANDREAS AUER, a.a.O., 202 N. 33 und 204 N. 37). Ausserdem wurde das unzul�ssige Vorgehen vom Gemeinderat vor der �ffentlichkeit nicht verborgen, sondern nach dem Beschluss publiziert. Es handelt sich somit nicht um eine verdeckte Einflussnahme, die das Bundesgericht als besonders verp�nt bezeichnet (BGE 114 Ia 444 E. 6b). Der klar unzul�ssige Beschluss des Gemeinderats Wallisellen wiegt deshalb nicht gerade schwer.
c) Die Initiative wurde vom Volk im Verh�ltnis von 151 315: 145 512 Stimmen (ung�ltige 26 und leere 4589 Stimmen) angenommen. Die Stimmendifferenz von 5803 oder fast 2% der Stimmenden l�sst das Ergebnis als klar erscheinen, jedenfalls nicht als Zufallsergebnis, wie die Direktion des Innern zutreffend bemerkt. Allerdings ist die Annahme relativ knapp erfolgt. Es h�tten weniger als 2 Prozent der f�r die Annahme der Initiative Stimmenden diese BGE 119 Ia 271 S. 282ablehnen, oder weniger als 4 Prozent dieser Stimmb�rger von der Teilnahme an der Abstimmung absehen m�ssen, damit sie abgelehnt worden w�re.
d) Im Kantonsrat liess sich die Ratsmehrheit davon leiten, dass die Leistung der Gemeinde Wallisellen f�r den Ausgang der Abstimmung nicht entscheidend war; das ergibt sich nicht nur aus der Vernehmlassung des Ratsb�ros vom 22. August 1991 und aus den verschiedenen am 14. Dezember 1992 protokollierten Voten, sondern wird in den neuen Vernehmlassungen des Ratsb�ros und des Regierungsrats best�tigt. Die Gemeinde Wallisellen bestreitet ihrerseits die Kausalit�t ihres Beitrages f�r die vom bef�rwortenden Initiativkomitee betriebene Propaganda. Sie habe den am 7. Mai 1991 beschlossenen Betrag erst Mitte Mai �berwiesen, und er sei ausschliesslich zur Deckung vom Komitee bereits get�tigter Verpflichtungen verwendet worden, f�r die sonst anderweitige Defizitgarantien bestanden h�tten. Sie schildert und belegt sodann eindr�cklich den vom gegnerischen "Komitee gegen immer mehr Verbote" und von einer Lobby des Spielautomatengewerbes mit enormen Aufwand in zahlreichen Zeitungsinseraten mit Propaganda-Argumenten, mit Stellungnahmen von Prominenten oder engagierten Politikern, mit der Liste der Komiteemitglieder und ferner in einem in alle Haushaltungen des Kantons versandten vierseitigen Flugblatt gef�hrten Abstimmungskampf. Dagegen habe sich das von der Gemeinde unterst�tzte bef�rwortende Komitee mit seinen weit geringeren Mitteln und mit sachlich-fairen Argumenten, u.a. in seinem an interessierte Kreise auf Anfrage abgegebenen "Wegweiser", kaum Geh�r verschaffen k�nnen. Damit und mit dem Hinweis auf die Empfehlungen der kantonalen Beh�rden, die Initiative abzulehnen, will die Gemeinde dartun, dass f�r den Entscheid der Stimmb�rger weder Art und Umfang der bef�rwortenden Propaganda noch der von ihrem Gemeinderat beschlossene Kostenbeitrag von entscheidender Bedeutung waren.
e) Soweit die Gemeinde die Kausalit�t ihres Beitrages f�r die vom bef�rwortenden Initiativkomitee betriebene Propaganda in Frage stellen will, ist den Beschwerdef�hrern recht zu geben, als es auf das Datum des Gemeinderatsbeschlusses vom 7. Mai 1991 allein nicht ankommen kann, und noch weniger auf die erst Mitte Mai erfolgte �berweisung. Der Gemeindepr�sident kann im Initiativkomitee, dem er angeh�rte, schon vorher in Aussicht gestellt haben, dass von Seiten der Gemeinde Wallisellen mit einem substantiellen Beitrag zu rechnen sei, musste doch ein entsprechender Antrag an den BGE 119 Ia 271 S. 283Gemeinderat von ihm selber oder jedenfalls mit seinem Wissen vorbereitet werden.
Dagegen ist vom Sekret�r des Initiativkomitees glaubhaft best�tigt worden, dass die rund zur H�lfte auf eine Serie von Inseraten entfallenden Aufwendungen des Komitees, die mit Fr. 55'000.-- budgetiert waren und schliesslich rund Fr. 70'000.-- erreichten, ganz oder grossenteils auch ohne den Beitrag der Gemeinde Wallisellen get�tigt worden w�ren, n�mlich aus den Spenden Privater und unter Inanspruchnahme von zwei Defizitgarantien von zusammen Fr. 50'000.--. Mit der Gemeindeleistung konnte das Initiativkomitee schliesslich nicht fest rechnen, bevor die zust�ndige Gemeindeexekutive sie beschlossen hatte und solange allf�lliger Widerstand gegen den nach der bundesgerichtlichen und kantonalen Praxis klar unzul�ssigen Beschluss denkbar war.
Die �berschreitung des urspr�nglichen Budgets ergab sich nur zum Teil aus Aufwendungen, die in der letzten Phase des Abstimmungskampfs m�glicherweise erst noch get�tigt wurden, als nebst den privaten Spenden diejenige der Gemeinde bereits beschlossen oder sogar eingegangen war. Die vermehrten Mittel k�nnten unter Umst�nden noch eine Rolle gespielt haben, als das Initiativkomitee seine Inserate f�r ca. Fr. 8'000.-- mehr als budgetiert plazierte.
f) Selbst wenn ein Einfluss der unzul�ssigen Finanzierung durch die Gemeinde Wallisellen auf die bef�rwortende Propaganda nicht g�nzlich auszuschliessen w�re, w�rde er sich darauf beschr�nken, dass die vom Initiativkomitee geplante und vorbereitete Propaganda zuletzt noch etwas intensiviert wurde, indem Inserate f�r etwa achttausend Franken mehr plaziert wurden. Dabei kann es sich angesichts des Mehraufwandes offenbar nur um wenige Inserate der von den Beschwerdef�hrern beanstandeten Art in Lokalzeitungen und h�chstens einzelne solcher Inserate in den im ganzen Kanton verbreiteten Tageszeitungen gehandelt haben. Ein derart beschr�nkter Einfluss ist indessen f�r das Ergebnis der Abstimmung nicht von erkennbarer Bedeutung.
Es kommt hinzu, dass die bef�rwortende Propaganda nach Art und Umfang hinter derjenigen der Gegner weit zur�cktrat (im Kantonsrat fiel der Vergleich mit dem Kampf zwischen David und Goliat). F�r einen Abstimmungskampf im ganzen Kanton Z�rich, den das Komitee mit seiner Initiative schliesslich bezweckt und erzwungen hatte, scheint die Propaganda in der budgetierten oder auch in der schliesslich erreichten H�he kaum mehr als ein unerl�ssliches Minimum.BGE 119 Ia 271 S. 284
g) Es bleibt zu pr�fen, ob die bekanntgewordene unzul�ssige Finanzierung selbst propagandawirksam war und so einen Einfluss auf das Abstimmungsergebnis haben konnte.
Die Zuwendung der Gemeinde Wallisellen wurde zwar durch die Publikation im amtlichen Organ der Gemeinde 10 Tage vor der Abstimmung und durch die Auseinandersetzung, die sie im Textteil der Tageszeitungen hervorrief, im ganzen Kanton bekannt. Dass die Stimmb�rger, die so von der Unterst�tzung durch die Gemeinde erfuhren, dadurch zugunsten der Initiative beeindruckt wurden, macht einzig der Beschwerdef�hrer D. geltend. Das Bekanntwerden der auf demokratisch empfindenden Stimmb�rger negativ wirkenden Unterst�tzung des Initiativkomitees durch eine einzelne Gemeinde war nicht geeignet, die Meinungsbildung zugunsten der Vorlage zu beeinflussen. Soweit der Beschluss des Gemeinderats nicht bloss bekanntgegeben, sondern kommentiert und in Radiosendungen diskutiert wurde, geschah dies jedenfalls eher kritisch und negativ.
Bei der Gemeinde Wallisellen handelt es sich gewiss nicht um eine kleine, aber keineswegs um eine im Kanton politisch besonders gewichtige Gemeinde. Ihre Haltung bekam auch nicht etwa durch besondere Autorit�t in der zu entscheidenden Frage erh�htes Gewicht. In der Gemeinde selbst hatte sich eine politische Bewegung gegen die Geldspielautomaten schon vor der strittigen Zuwendung gebildet; die Mitteilung dieser Zuwendung trug nicht mehr wesentlich zur Meinungsbildung unentschlossener Gemeindeeinwohner bei. Deshalb f�llt insoweit die M�glichkeit, dass die Abstimmung ohne die bekanntgewordene Zuwendung der Gemeinde anders ausgefallen w�re, nicht mehr ernsthaft in Betracht.
h) Dies f�hrt zum Ergebnis, dass sich aufgrund der gesamten Umst�nde die M�glichkeit, dass die Abstimmung ohne den von der Gemeinde Wallisellen in unzul�ssiger Weise dem Initiativkomitee geleisteten Betrag anders ausgefallen w�re, als derart gering erweist, dass sie nicht mehr ernsthaft in Betracht f�llt. Die Stimmrechtsbeschwerden sind daher abzuweisen, soweit auf sie �berhaupt einzutreten ist.