Source: http://www.assemblee-nationale.fr/12/rapports/r1775.asp
Timestamp: 2017-10-24 07:39:39+00:00
Document Index: 32737941

Matched Legal Cases: ["l'article 24", "l'article 5", "l'article 24", "l'article 39", "l'article 44", "l'article 3", "l'article 2", "l'article 4", "l'article 3", "l'article 37", "l'article 77", "l'article 1", "l'article 6", "l'article 16", "l'article 1", "l'article 46", "l'article 5", "l'article 2", "l'article 46", "l'article 1", "l'article 4", "l'article 4", "l'article 1", "l'article 2", "l'article 1", "l'article 5", "l'article 1", "l'article 1", "l'article 3", "l'article 39", "l'article 1", "l'article 4", "l'article 4", "l'article 4", "l'article 2", "l'article 3", "l'article 34", "l'article 4", "l'article 2"]

N° 1775 - Rapport de M. Jérôme Bignon sur la proposition de loi , adoptée avec modification par le Sénat, tendant à modifier la loi n° 82-471 du 7 juin 1982 au Conseil supérieur des Français de l'étranger (1498)
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 28 juillet 2004.
AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE SUR LA PROPOSITION DE LOI, ADOPTÉE PAR LE SÉNAT (N° 1498), tendant à modifier la loi n° 82-471 du 7 juin 1982 relative au Conseil supérieur des Français de l'étranger,
Assemblée nationale : 1498.
1. Le Conseil supérieur des Français de l'étranger : une instance utile, mais qui souffre d'une désaffection électorale persistante 5
a) Une institution chargée de missions importantes de représentation 5
b) Une chute de la participation électorale préoccupante. 7
2. Une réforme qui s'inscrit dans un processus de modernisation de la représentation des Français établis hors de France 8
a) Une importante révision constitutionnelle 8
b) De multiples modifications législatives de la représentation des Français établis hors de France 9
c) Des modifications réglementaires apportées au fonctionnement et à l'élection des membres du csfe 11
3. Les multiples modifications relatives au Conseil supérieur des Français de l'étranger 12
a) Les conclusions de la commission temporaire pour la réforme 12
b) Les modifications réglementaires introduites en application de ces conclusions 13
c) Les évolutions législatives proposées 14
Article 1er : Substitution de l'Assemblée des Français de l'étranger au Conseil supérieur des Français de l'étranger 17
Article 2 : Diminution de vingt à douze du nombre de membres désignés 19
Article 3 : Simplification du nom du Bureau permanent 21
Article 4 : Modification de la carte électorale 22
Article 5 : Contrôle préalable à l'enregistrement des candidatures 29
Article 5 bis (nouveau) : Organisation des opérations de vote 32
Article 6 : Entrée en vigueur différée de certains articles 33
ANNEXE : Dispositif de contrôle préalable des candidatures en vigueur pour les élections au conseil régional 44
La représentation des Français établis hors de France constitue à la fois une particularité des institutions françaises, dont il faut naturellement se louer car elle représente un avantage démocratique significatif par rapport à nombre d'autres pays, et, d'une certaine manière, l'apanage du Sénat, en application de l'article 24 de la Constitution.
La proposition de loi soumise à l'Assemblée nationale, adoptée par le Sénat en première lecture le 4 mars 2004, émane des sénateurs représentant les Français établis à l'étranger, eux-mêmes élus par le Conseil supérieur des Français de l'étranger, que la proposition a précisément pour objet de réformer.
Élaborée au terme d'une démarche consensuelle, elle tend en l'occurrence à chercher les voies et moyens d'un second souffle pour cette institution qui souffre d'un désintérêt préoccupant de la part de ceux qui sont appelés à en élire les membres, qui pourtant les représentent.
La réforme proposée du Conseil supérieur est d'autant plus importante que, outre la représentation directe des près de 2 millions de Français résidant à l'étranger, elle détermine également les modalités d'élection des délégués du Conseil supérieur, qui élisent ensuite les douze sénateurs chargés de les représenter.
Il y a donc lieu d'examiner cette proposition de loi avec toute la révérence qui doit s'attacher à la compétence de ceux qui l'ont souhaitée et qui seront appelés à participer à sa mise en œuvre, en gardant à l'esprit les exigences d'un regain nécessaire de la démocratie représentative au bénéfice de l'ensemble de la communauté des Français expatriés, que ce soit aux marches du pays ou à ses antipodes.
1. Le Conseil supérieur des Français de l'étranger : une instance utile, mais qui souffre d'une désaffection électorale persistante
Le Conseil supérieur des Français de l'étranger (csfe), créé en 1948, est l'assemblée représentative des 1,9 million de Français établis hors de France. Il a pour rôle de leur permettre, malgré l'éloignement, de participer à la vie nationale et de les représenter auprès des instances officielles.
a) Une institution chargée de missions importantes de représentation
Le csfe est régi principalement par la loi n° 82-471 du 7 juin 1982 relative au Conseil, dont la dernière modification de fond a été adoptée il y a plus de dix ans, avec la loi n° 90-384 du 11 mai 1990.
En l'occurrence, l'article premier de la loi de 1982 dispose que le csfe est chargé de donner au Gouvernement des avis sur les questions et les projets intéressant les Français établis hors de France et le développement de la présence française à l'étranger. Ce faisant, le Conseil supérieur joue donc pratiquement le rôle d'un Conseil économique et social spécialisé. Il peut être saisi par le Gouvernement ou intervenir de son propre chef.
Les membres du csfe doivent également assurer, en leur qualité d'élus représentatifs des diverses communautés françaises à l'étranger, la défense des intérêts des Français établis hors de France. C'est ainsi qu'il leur appartient de suivre les questions relatives à l'enseignement des Français à l'étranger, à leurs droits, leur situation sociale ou encore leurs problèmes économiques ou leur fiscalité. Ils sont également associés aux travaux des comités de sécurité mis en place au sein des postes diplomatiques et consulaires.
Du point de vue des instruments juridiques à sa disposition, le Conseil supérieur émet des vœux, des avis et des motions lui permettant d'orienter l'action de l'administration, qu'il peut en outre interpeller par des questions écrites et par des questions orales lors de ses sessions trimestrielles à Paris.
Par ailleurs, les membres du csfe ont un rôle de représentation au niveau national.
Ainsi, ils peuvent eux-mêmes présenter des candidats à l'élection du Président de la République (1). Ils sont consultés sur la nomination des deux représentants des Français de l'étranger au Conseil économique et social. Outre les douze sénateurs représentant les Français établis à l'étranger, ils élisent également cinq administrateurs de la Caisse des Français de l'étranger et quinze administrateurs représentant les assurés au sein de cette caisse de sécurité sociale.
Ils siègent enfin dans de nombreux autres organismes publics, avec :
- deux représentants à la Commission nationale des bourses scolaires, pour ce qui concerne l'enseignement français à l'étranger ;
- deux représentants à la Commission permanente pour l'emploi et la formation professionnelle des Français de l'étranger, instituée en septembre 2000 ;
- un représentant au Conseil national de l'aide juridique ;
- un représentant au Conseil départemental de l'accès aux droits de Paris;
- trois représentants au Conseil pour la protection sociale des Français de l'étranger, siégeant auprès du ministre des Affaires étrangères ;
- les trois vice-présidents du csfe sont membres de droit de l'Association nationale des écoles françaises à l'étranger.
Il convient enfin de souligner que, même si la France a institué le csfe il y a plus de cinquante ans, d'autres États européens - Espagne, Italie, Portugal et Suisse - disposent d'un organisme équivalent.
Parmi ceux-ci, le Portugal et l'Italie sont toutefois les seuls dans lesquels les citoyens expatriés bénéficient, comme en France, d'une représentation parlementaire spécifique.
b) Une chute de la participation électorale préoccupante.
En dépit des missions importantes qui sont confiées au Conseil supérieur par les textes, les élections de ses membres ont connu une chute drastique.
Sur les deux plus récentes élections de 2000 et 2003, globalement, environ 130 000 Français ont voté à l'étranger, sur un total d'inscrits dépassant 650 000, soit un taux de participation de l'ordre de 20 %. Encore ces 650 000 inscrits doivent-ils être comparés aux près de deux millions de Français résidant hors de France.
De manière plus précise, ainsi que l'indique le rapport sur la présente proposition de loi de M. Christian Cointat, présenté au nom de la commission des Lois du Sénat (2), « les résultats des dernières consultations électorales pour le renouvellement partiel du Conseil supérieur des Français de l'étranger font apparaître des taux de participation particulièrement faibles : 28,17 %, en 1994, dans les circonscriptions électorales d'Europe, d'Asie et du Levant ; 24,08 %, en 1997, dans celles d'Afrique et d'Amérique ; 18,97 %, en juin 2000, en Europe, Asie et Levant ; 21,82 % en juin 2003, en Afrique et Amérique. »
À cette faiblesse générale de la participation, s'ajoute la constatation d'écarts de taux considérables entre circonscriptions :
- en juin 2000, le taux de participation s'est étalé, en Europe, entre 26,7 % à Monaco et 10,9 % à Londres, et, pour l'Asie-Levant, entre 15,5 % à Bangkok et 52 % des inscrits à Pondichéry ;
- en juin 2003, en Afrique, entre 9,4 % à Luanda et 80,7 % à Biassao (3), et, pour l'Amérique, entre 9,2 % à Castries (4) et 39,6 % à Quito.
Selon ce même rapport, cette participation trop limitée résulterait de la conjugaison de plusieurs facteurs, parmi lesquels, outre le contexte général de croissance de l'abstention, peuvent être mentionnées :
- la notoriété insuffisante du Conseil supérieur des Français de l'étranger, et une reconnaissance officielle insuffisante du rôle des élus ;
- l'interdiction de la propagande électorale à l'étranger, imposée par l'article 5 de la loi du 7 juin 1982. Selon le rapport de la commission temporaire de la réforme (5), ce dispositif est « quasiment tombé en désuétude, n'est plus appliqué et encore moins respecté » ;
- les difficultés dues aux conditions matérielles du vote, auxquelles le maintien de l'autorisation de voter par correspondance, supprimée en 1975 pour les autres scrutins en raison des risques de fraude, n'a apporté, du moins jusqu'à l'expérimentation récente du vote électronique (cf. infra), qu'une réponse limitée ;
- l'inscription automatique des immatriculés sur les listes électorales du csfe. Quoique incontestable dans son principe, cette automaticité ne traduit à l'évidence aucune prise de conscience particulière des droits civiques, et accroît le nombre d'immatriculés sans réellement relever celui des votants.
2. Une réforme qui s'inscrit dans un processus de modernisation de la représentation des Français établis hors de France
La représentation des Français de l'étranger, dont le csfe ne constitue que l'un des éléments, est prévue, depuis 1958, par l'article 24 de la Constitution de la Cinquième République, dont la dernière phrase du 3e alinéa dispose que « Les Français établis hors de France sont représentés au Sénat. »
Ses modalités ont fait l'objet de modernisations successives, avec des mesures correspondant aux quatre niveaux de la hiérarchie des normes internes (Constitution, lois organique et ordinaire, texte réglementaire).
a) Une importante révision constitutionnelle
La loi constitutionnelle du 28 mars 2003 sur l'organisation décentralisée de la République a modifié l'article 39 de la Constitution, pour indiquer notamment que « (...) les projets de loi relatifs aux instances représentatives des Français établis hors de France sont soumis en premier lieu au Sénat. »
À l'initiative de l'Assemblée nationale, cette règle a cependant été articulée avec les dispositions de l'article 44 de la Constitution, de façon à garantir aux députés, élus au suffrage universel direct, et au Gouvernement, la possibilité d'exercer leur droit constitutionnel d'amendement dans sa plénitude (6). Par ailleurs, il n'est évidemment pas interdit aux députés de déposer des propositions de loi sur ce sujet.
Ce choix, consistant à retenir un régime strictement analogue à celui prévu pour « les projets de loi ayant pour principal objet l'organisation des collectivités territoriales », tire les conséquences du monopole de représentation des Français établis hors de France, confié par la Constitution au Sénat.
b) De multiples modifications législatives de la représentation des Français établis hors de France
La représentation des Français établis hors de France a également fait l'objet de modifications législatives importantes, accompagnant en particulier celles, de niveau organique, relatives à la durée du mandat et de l'âge d'éligibilité des sénateurs, à la composition du Sénat, et celles, de niveau législatif ordinaire, relatives à l'élection des sénateurs. Ces modifications, qui n'entreront en vigueur qu'en 2010, concluront une série de révisions successives des modalités de désignation des sénateurs représentant les Français établis hors de France, intervenues depuis 1983.
· Les sénateurs représentant les Français établis hors de France
De 1958 à 1983, le mode de désignation des sénateurs représentant les Français de l'étranger, proche de celui en vigueur sous la Quatrième République
- qui avait donné naissance à l'idée d'instituer une représentation spécifique des Français de l'étranger dans la seconde chambre - reposait sur leur désignation sur présentation par le csfe, suivant une procédure complexe.
En l'espèce, le choix des candidats était opéré par les membres élus des deux sections de ce Conseil : la section Afrique d'une part, et la section Amérique, Europe, Levant, Asie, Océanie, d'autre part. Trois sièges étaient attribués à chaque section. Une fois le choix opéré par les deux sections, le Conseil supérieur, réuni en assemblée plénière, intervenait pour ratifier ces candidatures. Le choix des candidats était ensuite soumis au Sénat. Dans l'hypothèse où aucune contestation n'était formulée dans un délai d'une heure, les candidats étaient proclamés élus. En revanche, en cas d'opposition d'un groupe composé d'au moins trente sénateurs, le Sénat devait procéder à l'élection de chaque candidat au scrutin secret et à la majorité simple. Si l'un des candidats n'obtenait pas la majorité des suffrages, l'intégralité de la procédure devait être reprise.
Peu satisfaisant, ce mode de désignation a été modifié par les lois du 7 juin 1982, puis du 18 mai 1983. Celles-ci ont conservé le principe de la sélection des candidats par le csfe, mais en l'améliorant sensiblement.
La loi du 7 juin 1982 a tout d'abord modifié la composition du Conseil supérieur, en remplaçant ses 183 membres par 150 membres élus au suffrage universel direct, 20 personnalités qualifiées désignées par le ministre des Affaires étrangères, renouvelables par moitié tous les trois ans, ainsi que les 12 sénateurs représentant les Français de l'étranger. Cette composition est celle qui prévaut encore aujourd'hui, sous réserve des modifications prévues par la présente proposition.
La loi du 18 mai 1983 a ensuite organisé l'élection des sénateurs représentant les Français de l'étranger au suffrage universel indirect par le csfe. Elle a prévu que seuls les membres élus de cet organe participent à l'élection, jouant ainsi un rôle similaire à celui des membres des collèges sénatoriaux réunis dans les départements de métropole et les collectivités d'outre-mer. Matériellement, les opérations se déroulent de la façon suivante : le collège électoral se réunit le jour du scrutin au ministère des Affaires étrangères, le bureau de vote étant présidé par un conseiller à la cour d'appel de Paris. L'élection se déroule au scrutin proportionnel selon la règle de la plus forte moyenne.
D'une façon générale, comme l'indique le précédent rapport de votre rapporteur (7), au nom de la commission des Lois de l'Assemblée nationale, sur les propositions de loi organique portant réforme de la durée du mandat et de l'âge d'éligibilité des sénateurs ainsi que de la composition du Sénat, et de loi ordinaire portant réforme de l'élection des sénateurs, le choix a été maintenu de fixer des règles concernant l'élection plus particulière des sénateurs représentant les Français de l'étranger aussi proches que possible de celles relatives à la désignation des sénateurs représentant les collectivités territoriales.
Ainsi, l'article 3 de la loi organique n° 2003-696 du 30 juillet 2003 portant réforme de la durée du mandat et de l'âge d'éligibilité des sénateurs ainsi que de la composition du Sénat, tout en conservant inchangé - soit douze - le nombre de sénateurs pour les Français expatriés (8), leur a notamment étendu les inéligibilités et incompatibilités applicables aux sénateurs territoriaux, ainsi que la réduction de la durée du mandat de neuf à six ans.
À cet effet, l'article premier de la loi organique du 17 juin 1983 a été modifié pour prévoir la répartition des sénateurs représentant les Français établis hors de France entre les deux nouvelles séries 1 et 2, par groupes de 6 sénateurs. Ces dispositions entreront en vigueur à compter de 2010, comme pour l'ensemble des sénateurs.
Pour la période transitoire, courant de 2003 à 2010, la durée du mandat de deux des quatre sénateurs représentant les Français résidant à l'étranger qui doivent être élus en septembre prochain sera fixée à neuf ans, leur désignation étant faite par tirage au sort par le Bureau du Sénat dans le mois suivant leur élection. En 2010, les sièges des deux sénateurs qui auront été élus en 2004 pour six ans seront renouvelés au sein de la nouvelle série 1 et les sièges des deux autres seront soumis à renouvellement en 2013 au sein de la nouvelle série 2 - les deux séries 1 et 2 remplaçant les trois actuelles séries A, B et C.
De même, l'article 2 de la loi n° 83-390 du 18 mai 1983 relative à l'élection des sénateurs représentant les Français établis hors de France a prévu de modifier, à compter de 2010, l'article 4 de la loi n° 2003-697 du 30 juillet 2003 portant réforme de l'élection des sénateurs, de façon à y inscrire les principes du mandat de six ans et de leur renouvellement par moitié, soit six sénateurs tous les trois ans.
· Le Conseil supérieur des Français de l'étranger
S'agissant plus particulièrement du csfe lui-même, et de la loi du 7 juin 1982 relative spécifiquement à celui-ci - que la présente proposition prévoit de réviser à nouveau -, plusieurs modifications ont successivement été introduites depuis la dernière réforme plus globale intervenue par la loi du 10 mai 1990 :
- la carte électorale, déterminée par l'article 3 de la loi de 1982 précitée, a été adaptée par le décret n° 2000-135 du 19 février 2000, pour la partie de son dispositif déclassée, en application de l'article 37 de la Constitution, en texte à caractère réglementaire. Cette partie modifiée par décret concernait la détermination des chefs-lieux des circonscriptions électorales ;
- l'article 77 de la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, a introduit un droit à la formation pour les membres du csfe, en insérant un article 1er quinquies dans la loi de 1982. Ce droit à la formation permet aux membres du Conseil supérieur de participer aux mêmes actions de formation que celles destinées aux personnels diplomatiques ou consulaires ;
- l'article 1er de la loi n° 2003-277 du 28 mars 2003, qui a modifié l'article 6 de la loi de 1982, a permis le vote soit dans les bureaux, soit par correspondance sous pli fermé, soit par voie électronique.
Le décret n° 2003-396 du 29 avril 2003, relatif au vote par correspondance électronique des électeurs inscrits dans les circonscriptions des États-Unis d'Amérique pour les élections du 1er juillet 2003 au csfe, a précisé la mise en œuvre du vote électronique, susceptible de constituer à la fois une réponse au problème spécifique pour le vote des Français établis à l'étranger, et une expérimentation opportune préalable à une extension de ces modalités de vote à des scrutins plus classiques.
Cette première expérimentation, portant sur les deux circonscriptions des États-Unis - particulièrement marquées par l'abstentionnisme - a permis à 5 354 votants de le faire par Internet, sur un total de 8 834, soit une proportion dépassant 60 % de ceux-ci. Ainsi, 1 000 votes supplémentaires ont été exprimés par rapport à 1997. Ce bon résultat technique n'a cependant pas permis de relever significativement le taux de participation, demeuré à un niveau médiocre de 14,5 %. Il faut cependant noter à cet égard que, dans le même temps, les effectifs inscrits ont augmenté, simultanée, de plus de 10 000.
c) Des modifications réglementaires apportées au fonctionnement et à l'élection des membres du csfe
Le décret n° 2003-1377 du 31 décembre 2003, relatif à l'inscription au registre des Français établis hors de France, a prévu, par son article 6, l'inscription automatique de chaque Français établi hors de France sur le registre électoral, « dès lors qu'il produit des justificatifs de son identité, de sa nationalité française et de sa résidence habituelle dans la circonscription consulaire à la faveur d'une formalité administrative qui les requiert, notamment, lors d'une demande de carte nationale d'identité ou de passeport. »
L'évolution réglementaire a également permis de préciser les modalités de mise en oeuvre expérimentale du vote électronique, évoqué supra, par le décret du 29 avril 2003.
De même, sur le fondement de l'article 16 de la loi n° 2003-591 du 2 juillet 2003 habilitant le Gouvernement à simplifier le droit, l'ordonnance n° 2003-1165 du 8 décembre 2003 portant simplifications administratives en matière électorale a, d'une part, facilité le vote par procuration, d'autre part, élargi les critères d'inscription des Français résidant à l'étranger sur la liste électorale d'une commune : ils peuvent désormais s'inscrire sur les listes électorales d'une commune dès lors qu'y est inscrit ou y a été inscrit l'un de leurs parents jusqu'au quatrième degré.
Enfin, le fonctionnement du Conseil supérieur des Français de l'étranger a lui aussi fait l'objet de modifications significatives de niveau réglementaire, avec le décret n° 2003-794 du 25 août 2003 (cf. infra), qui a mis en œuvre une partie des conclusions de la commission temporaire pour la réforme constituée au sein du Conseil supérieur.
3. Les multiples modifications relatives au Conseil supérieur des Français de l'étranger
Ainsi que son nom l'indique - à l'exception près de son article 3, qui modifie également le code du service national - la présente proposition de loi, adoptée par le Sénat le 4 mars 2004, a principalement pour objet de modifier la loi n° 82-471 du 7 juin 1982 relative au csfe.
Elle résulte de deux propositions sénatoriales identiques (9), émanant de la majorité et de l'opposition, traduisant elles-mêmes les conclusions très consensuelles d'une commission temporaire chargée de la réforme mise en place au sein du Conseil supérieur pour deux ans, par un premier arrêté du 7 septembre 2000 du ministre des Affaires étrangères, avant d'être prorogée par un second arrêté du 21 août 2002.
Composée de sept articles, cette proposition complète une série de premières mesures réglementaires d'ores et déjà entrées en vigueur, et a pour objet de doter le Conseil supérieur des moyens de jouer pleinement son rôle de représentation des Français expatriés, et surtout d'enrayer la chute de la participation électorale constatée lors des dernières élections de ses délégués.
a) Les conclusions de la commission temporaire pour la réforme
Le mandat de la commission temporaire pour la réforme, d'une durée initiale de deux ans, a été prorogé d'un an par M. Dominique de Villepin, alors ministre des Affaires étrangères, afin de lui permettre de parvenir à des propositions consensuelles.
Son rapport final, adopté à l'unanimité par le Bureau permanent du Conseil supérieur des Français de l'étranger du 8 février 2003 et remis au ministre lors de la 56e assemblée plénière organisée au mois de septembre 2003, retenait une série de propositions, de nature et d'importance variables :
Principales propositions de réformes formulées par la commission temporaire pour la réforme :
- changer l'appellation du « Conseil supérieur des Français de l'étranger » en « Assemblée des Français de l'étranger » ;
- créer au sein dudit Conseil une commission permanente de l'Union européenne ;
- prévoir une nouvelle composition du Bureau permanent (les trois vice-présidents, les présidents, vice-présidents, secrétaires et rapporteurs des commissions permanentes ainsi que les présidents de groupes) et une nouvelle structure de chaque commission (un président, deux vice-présidents, un secrétaire et un rapporteur), sur le modèle de la Conférence des présidents des assemblées parlementaires ;
- réduire de 20 à 12 le nombre des personnalités désignées, le choix du ministre des Affaires étrangères devant désormais être effectué sur une liste de fonctions préalablement arrêtée par l'Assemblée des Français de l'étranger. Les personnes désignées n'auraient par ailleurs plus qu'une voix consultative ;
- élire au suffrage universel direct le délégué des Français établis dans la principauté d'Andorre, actuellement désigné par le ministre des Affaires étrangères, pour tenir compte du fait qu'Andorre est désormais un État indépendant ;
- réviser la carte électorale, en portant de 150 à 155 le nombre des délégués élus et en modifiant la délimitation des circonscriptions ;
- porter de deux à quatre le nombre des représentants du Conseil supérieur des Français de l'étranger au Conseil économique et social, afin de leur permettre de créer un groupe spécifique.
b) Les modifications réglementaires introduites en application de ces conclusions
Dès la fin août 2003, le fonctionnement du Conseil supérieur des Français de l'étranger a fait l'objet de premières modifications réglementaires substantielles, avec le décret n° 2003-794 du 25 août 2003 modifiant le décret n° 84-252 du 6 avril 1984 portant statut du Conseil supérieur des Français de l'étranger et fixant les modalités d'élection de ses membres. Ce décret a été complété par un arrêté du même jour, modifiant les arrêtés du 22 octobre 1993 portant approbation du règlement intérieur du Conseil supérieur des Français de l'étranger et du 29 octobre 1982 portant création des commissions du Conseil supérieur des Français de l'étranger.
En l'occurrence, le collège de trois vice-présidents, chargé de seconder le ministre des Affaires étrangères, président du Conseil, est désormais élu par ses seuls membres élus, pour une durée de trois ans, et non plus par l'assemblée plénière, qui inclut également les douze sénateurs représentant les Français établis hors de France ainsi que les membres désignés.
Par ailleurs, le même décret du 25 août 2003 a également modifié la composition du « Bureau permanent » - dont le nom a, pour sa part, été remplacé par celui de « Bureau ». L'assemblée plénière ne se réunissant qu'une fois par an, en septembre, c'est à ce Bureau qu'il revient, pendant l'intersession, d'assurer la continuité des travaux. Il est désormais constitué, pour une durée de trois ans, du collège des vice-présidents précité, des présidents, vice-présidents, secrétaires et rapporteurs des commissions permanentes, ainsi que des présidents de groupe. Cette nouvelle composition succède à celle, jusqu'alors en vigueur, qui comprenait le président, les trois vice-présidents et quinze membres élus par l'assemblée plénière.
L'arrêté du 25 août a également rénové la composition des commissions permanentes : les membres du Conseil supérieur sont désormais répartis au sein de cinq commissions permanentes, contre quatre auparavant. Aux quatre commissions - chacune comprenant 39 membres - des Affaires culturelles et de l'enseignement, des Affaires sociales, des Finances et des affaires économiques, et des Lois et règlements, est ainsi venue s'ajouter la commission de l'Union européenne (27 membres).
En outre, il a été prévu de pouvoir créer des commissions temporaires et des groupes de travail ad hoc, traitant de questions particulières. Ainsi, une commission temporaire de la décentralisation a-t-elle été mise en place en septembre 2003, afin de déterminer les conséquences des réformes en cours en faveur de l'approfondissement de la décentralisation sur la situation des Français établis hors de France.
En ce qui concerne le secrétariat général du Conseil supérieur des Français de l'étranger, celui-ci est en revanche demeuré assuré par des agents du ministère des Affaires étrangères, le secrétaire général étant lui-même nommé par arrêté du ministre.
c) Les évolutions législatives proposées
Les modifications proposées par la présente proposition de loi sont au nombre de sept.
Deux sont purement formelles, mais néanmoins très symboliques :
- la généralisation à tous les textes législatifs du changement de dénomination du Conseil supérieur des Français de l'étranger, transformé en une Assemblée des Français de l'étranger, sans toutefois modifier ses attributions (article 1er) ;
- la substitution précitée de l'appellation de « Bureau » à celle de « Bureau permanent » du Conseil supérieur (article 3) ;
Deux ont trait à la composition du csfe :
- la réduction de vingt à douze du nombre des personnalités qualifiées, et l'interdiction de la désignation par le ministre des Affaires étrangères de personnalités remplissant les conditions requises pour être élu au Conseil supérieur (article 2) ;
- l'augmentation de 150 à 155 du nombre des délégués élus au Conseil supérieur, incluant le délégué de la principauté d'Andorre désormais élu et non plus désigné par le ministre des Affaires étrangères, et l'actualisation de la délimitation des circonscriptions électorales (article 4) ;
Deux concernent l'organisation des opérations de désignation des délégués, avec :
- l'institution d'un contrôle préalable de la recevabilité des déclarations de candidature à l'élection au Conseil supérieur (article 5) ;
- la possibilité d'une organisation regroupée des opérations de vote par ambassade et par poste consulaire (article 5 bis).
La dernière mesure (article 6) prévoit un dispositif transitoire, aux termes duquel les dispositions relatives aux personnalités qualifiées (article 2) et à la révision de la carte électorale (article 4) ne s'appliqueraient qu'à compter des renouvellements triennaux de 2006 et 2009.
Votre rapporteur ne peut en revanche que regretter que l'une des idées évoquées lors de la discussion, à l'Assemblée nationale, le 27 mars 2003, de la proposition de loi tendant à autoriser le vote par correspondance électronique des Français établis hors de France pour les élections au csfe n'ait pas été retenue, malgré le souhait formulé, à l'époque, par le Secrétaire d'État aux Affaires étrangères : cette idée consistait à rechercher les moyens de simplifier la procédure électorale en vigueur, en fusionnant la liste électorale spécifique aux élections au csfe et la liste électorale prévue pour les élections politiques par l'article 1er de la loi organique n°76-97 du 31 janvier 1976.
M. René Dosière, après avoir constaté que le texte, examiné par le Sénat en mars dernier, devait entrer en vigueur en 2006 et qu'une loi organique serait sans doute nécessaire pour compléter le dispositif proposé, a émis des doutes sur son caractère urgent qui aurait justifié son inscription à l'ordre du jour de la session extraordinaire, en considérant que cette inscription était loin de revaloriser le rôle du Parlement. Il s'est également interrogé sur l'efficacité du dispositif, marqué par un changement d'appellation, sur l'accroissement du taux de participation des Français de l'étranger, pour « faire sortir le vote » selon l'expression utilisée au Canada.
Puis il a regretté l'absence d'évaluation de la loi du 28 mars 2003 tendant à autoriser le vote par correspondance électronique des Français établis hors de France pour les élections au conseil supérieur des Français de l'étranger. Il a demandé au rapporteur de présenter précisément dans son rapport écrit l'évolution du nombre d'électeurs par circonscription et a rappelé que le Conseil constitutionnel, toujours attentif aux questions d'équilibre démographique, n'avait validé les nouvelles règles électorales applicables en Polynésie qu'en raison des particularités de ce territoire. Relevant que plusieurs dispositions de la proposition pourraient justifier son irrecevabilité au titre du respect de la Constitution, il a annoncé qu'il défendrait des amendements ayant pour objet d'éviter certains déséquilibres, en particulier en Allemagne.
M. Thierry Mariani, faisant état de son expérience de responsable au sein d'un mouvement politique de la question des Français de l'étranger, a estimé que les problèmes rencontrés par ces derniers, que ce soit en matière d'enseignement, de couverture sociale ou de cotisations retraite, justifiaient qu'ils soient, comme cela se pratique en Italie, mieux pris en considération. Il a regretté, à cet égard, la faible ambition de cette proposition, qui ne prend pas assez en compte le fait qu'il existe une différence de nature fondamentale entre la situation des Français installés dans l'Union européenne et celle de ceux qui vivent sur des terres plus lointaines et qui ont besoin d'un soutien accru. Il a précisé, enfin, que l'expérience du vote électronique lors des élections de juin 2003 n'avait sans doute pas donné les résultats escomptés.
Le président Pascal Clément a insisté sur la nécessité de disposer d'une évaluation précise de cette expérimentation.
Substitution de l'Assemblée des Français de l'étranger
au Conseil supérieur des Français de l'étranger
Le présent article vise à substituer à l'appellation de « Conseil supérieur des Français de l'étranger », celle d' « Assemblée des Français de l'étranger », d'une part, dans le titre et les articles de la loi du 7 juin 1982 (paragraphe I), ainsi que, d'autre part, suivant un dispositif de type « balai », dans l'ensemble des autres dispositions législatives en vigueur relatives au csfe (paragraphe II) (10). Cette modification ne s'accompagne en revanche d'aucun changement dans les missions du Conseil supérieur.
Le souci de cohérence aurait normalement dû conduire à étendre cette substitution aux lois organiques visant le Conseil supérieur. Cette extension n'est cependant pas juridiquement envisageable dans le cadre de la présente proposition de loi ordinaire, compte tenu des procédures particulières d'examen et d'adoption des lois organiques, prévues par l'article 46 de la Constitution.
Cette lacune est d'autant plus regrettable que, eu égard à la hiérarchie des normes, l'appellation de rang organique pourrait être considérée comme primant celle modifiée par la loi ordinaire. Au moins deux dispositions de deux lois organiques différentes, au demeurant d'importance significative, mentionnent expressément le Conseil supérieur des Français de l'étranger, qui y demeurera donc sous ce nom :
- l'article 5 de la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976 sur le vote des Français établis hors de France pour l'élection du Président de la République ;
- l'article 2 de la loi organique n° 83-499 du 17 juin 1983 relative à la représentation au Sénat des Français établis hors de France - qui mentionne le secrétaire général du csfe. Une extension dans ce dernier cas de figure apparaît d'ailleurs d'autant plus impossible dans le cadre de la présente proposition que, s'agissant d'une loi organique relative au Sénat, sa modification devrait suivre la procédure particulière prévue par l'avant-dernier alinéa de l'article 46 de la Constitution.
Une proposition de loi organique (n°239 de la session 2002-2003) a été déposée au Sénat, le 3 avril 2003, par M. Christian Cointat et les sept autres sénateurs de la majorité représentant les Français établis hors de France, à l'effet de procéder à la même substitution de nom dans la loi organique du 31 janvier 1976 précitée, dans la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel, ainsi que dans toutes les autres dispositions législatives en vigueur. Cette proposition, sous réserve d'être étendue à la loi organique du 17 juin 1983 précitée, aurait mérité d'être adoptée avant, ou du moins parallèlement à la présente proposition (11).
Sur le fond, ce changement de nom veut symboliser une première étape de l'évolution du Conseil, d'instance consultative comprenant des membres élus mais également des membres désignés, présidée par le ministre chargé des Affaires étrangères, en une véritable assemblée d'élus, susceptible de prendre des décisions, et élisant sans doute, à terme, son président en son sein. Compte tenu cependant de l'absence de consensus sur une telle orientation, la présente proposition est moins ambitieuse, mais plus réaliste par son pragmatisme et sa progressivité, en se limitant, dans un premier temps, à un simple changement de nom de l'institution.
C'est cependant ce changement de nom, très symbolique, qui justifie l'examen par l'Assemblée nationale de la présente proposition de loi dans le cadre de la session extraordinaire convoquée par le décret du 25 juin 2004, de façon à ce que la prochaine session du Conseil supérieur, à la fin septembre 2004, après le renouvellement partiel du Sénat et de quatre des sénateurs représentant les Français établis hors de France, constitue également la première session de la nouvelle Assemblée. Pour leur part, en effet, les autres dispositions importantes du texte sont soit déjà entrées en vigueur au niveau réglementaire (article 3), soit n'entreront en vigueur que de manière différée, à compter des renouvellements de 2006 et de 2009 (articles 2 et 4).
Ainsi qu'il a été indiqué, ce changement de dénomination n'emporte cependant, en lui-même, aucune conséquence normative ni sur les missions qui sont confiées à la future Assemblée, ni sur son statut, ni sur son financement. Celui-ci, aujourd'hui prévu par le chapitre 46-94 du budget des Affaires étrangères, pourrait utilement, selon les conclusions de la commission temporaire pour la réforme, faire l'objet d'une dotation analogue à celle prévue pour les assemblées parlementaires.
Dans le cadre prochainement applicable de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, certains ont même pu envisager que la future Assemblée puisse bénéficier des dispositions prévues par les articles 5 et 7 de ladite loi organique. Ceux-ci prévoient en effet que les pouvoirs publics sont financés par des dotations globales, non ventilées en catégories de dépenses plus fines - notamment de personnels - regroupées au sein d'une mission commune à tous les pouvoirs publics.
Ce choix présenterait pour l'institution l'avantage d'un traitement allégé dans la procédure budgétaire et dans la discussion parlementaire, ainsi que d'une grande souplesse de gestion dans l'utilisation de ses crédits. Compte tenu toutefois du fait que ces dispositions ont été, en principe, prévues pour les organes mentionnés par la Constitution - tous n'en bénéficiant d'ailleurs pas, à l'instar de la Cour des comptes, du Conseil supérieur de la magistrature, et même du Conseil économique et social -, une telle voie semble difficilement praticable s'agissant de l'Assemblée des Français de l'étranger. Cette hypothèse devra, en tout état de cause, être tranchée pour la première fois par le projet de loi de finances pour 2006.
Diminution de vingt à douze du nombre de membres désignés
Le présent article modifie l'article 1er de la loi du 7 juin 1982, qui détermine la composition du Conseil supérieur.
En l'état du droit, celui-ci comprend :
- 150 membres élus par les Français établis hors de France, qu'ils représentent ;
- les sénateurs représentant les Français de l'étranger, conformément à la Constitution. Ils sont au nombre de douze, élus au suffrage indirect, par scrutin proportionnel selon la règle de la plus forte moyenne, par les membres du Conseil autres que les sénateurs et les membres désignés, avec un renouvellement partiel tous les trois ans (12) ;
- des personnalités qualifiées, désignées pour six ans par le ministre des Affaires étrangères, renouvelables par moitié tous les trois ans. Leur nombre avait été fixé à vingt par la dernière réforme significative de la loi du 27 juin 1982, c'est-à-dire la loi du 10 mai 1990, après une période durant laquelle, sous l'empire de la loi du 27 juin 1982, il était seulement limité à vingt au maximum, avec un plancher de dix. En pratique, le plafond a été atteint dès 1982 ;
- le représentant des Français établis dans la principauté d'Andorre, désigné par le même ministre pour six ans.
Conformément aux conclusions de la commission temporaire, il est proposé de modifier cette composition de manière à élargir sa part élue en agissant sur les différents paramètres qui la détermine :
- la durée du mandat des sénateurs a, pour sa part, d'ores et déjà été réduite à six ans, mais seulement à compter de 2010, avec un renouvellement par moitié tous les trois ans(13). Jusque là, et y compris naturellement en septembre 2004, le renouvellement s'opérait par tiers, pour quatre sièges, tous les trois ans, avec un mandat de neuf ans ;
- le nombre de membres élus directement serait porté de 150 à 155 par l'article 4 de la présente proposition ;
- le nombre des personnes désignées serait abaissé de vingt à douze (14), et le poste de représentant des Français établis en Andorre supprimé compte tenu de la transformation du statut d'Andorre. L'effectif des personnes désignées sera ainsi ramené à un niveau égal à celui des sénateurs membres de droit du Conseil.
Au demeurant, ces personnes demeureraient désignées en raison de leurs compétences dans les questions concernant les intérêts généraux de la France à l'étranger - comme dans le texte en vigueur - mais également, ce qui semble plus légitime au regard de la mission de représentation du Conseil, concernant « les intérêts généraux des Français établis hors de France ».
De façon à clarifier les fonctions et les modes de nomination, la proposition adoptée par le Sénat prévoit également d'interdire la désignation de personnes répondant aux conditions requises pour être éligibles au suffrage des Français établis hors de France, prévues par l'article 4 de la loi du 7 juin 1982, exigeant notamment leur inscription sur les listes électorales des circonscriptions à l'étranger (15). Cette disposition aura notamment pour effet d'empêcher la désignation de personnes qui n'auraient pas été, ou qui n'auraient plus été élues. Actuellement, parmi les vingt personnes qualifiées désignées, six résident à l'étranger, auxquelles il convient d'ajouter le représentant d'Andorre.
De même, le texte adopté par le Sénat a retiré aux personnes désignées la voix délibérative, pour ne leur conférer qu'une voix consultative.
En revanche, le Sénat n'a pas retenu deux options importantes de la proposition de loi initiale : l'exigence, pour les personnes désignées, d'occuper des fonctions énumérées par une liste arrêtée par le ministre des Affaires étrangères sur proposition du Conseil, ce qui aurait excessivement encadré et institutionnalisé l'origine de ces personnes et le pouvoir de désignation du ministre ; et l'interdiction pour les personnalités qualifiées de se présenter à l'élection au Conseil, qui aurait inutilement limité la liberté de choix des électeurs.
Globalement, le nombre total des membres de l'Assemblée des Français de l'étranger diminuerait de 183 aujourd'hui, dont 21 personnes désignées, à 179, dont 12 personnes désignées.
La Commission a été saisie de l'amendement n° 1 de M. René Dosière, supprimant la désignation par le ministre des affaires étrangères des douze personnalités qualifiées siégeant à l'Assemblée des Français de l'étranger. Le rapporteur s'est déclaré défavorable à l'amendement après avoir rappelé que le texte adopté au Sénat reflétait un consensus de l'ensemble des formations politiques. La Commission a en conséquence rejeté l'amendement puis a examiné l'amendement n° 2 du même auteur substituant à la désignation des douze personnalités qualifiées la nomination de douze députés nommés par l'Assemblée nationale. M. René Dosière a présenté cet amendement comme une première étape vers l'élection au suffrage universel direct de représentants de Français de l'étranger à l'Assemblée nationale. Il a observé que la présence de députés permettrait ainsi de sensibiliser l'Assemblée nationale aux problèmes auxquels sont confrontés les Français vivant hors de France. M. Jérôme Lambert a estimé qu'il conviendrait de veiller à ce que les députés ainsi nommés ne votent pas deux fois pour les sénatoriales, une fois pour les sénateurs de leur circonscription, une autre fois dans le cadre de l'Assemblée des Français de l'étranger. Le rapporteur a souligné l'intérêt de cette proposition mais jugé préférable d'en rester au dispositif adopté par le Sénat, qui est le fruit d'une longue concertation. La Commission a en conséquence rejeté l'amendement, ainsi qu'un amendement n° 3 du même auteur proposant de confier la désignation des douze personnalités qualifiées à l'Assemblée nationale, afin d'éviter, selon M. René Dosière, une trop grande partialité des nominations. Puis la Commission a adopté l'article sans modification.
Simplification du nom du Bureau permanent
Sans portée normative réelle, le présent article a pour seul objet de reporter, dans la loi du 27 juin 1982 la substitution du nom de « Bureau » à celle de « Bureau permanent », d'ores et déjà opérée par le décret du 25 août 2003, modifiant l'article 1er du décret n° 84-252 du 6 avril 1984 portant statut du csfe et fixant les modalités d'élection de ses membres.
Cette substitution sera opérée tant à l'article 2 bis de la loi du 7 juin 1982, qu'à l'article L. 114-13 du code du service national, qui prévoit que l'organisation de l'enseignement de la défense et l'appel de préparation à la défense sont prévus par décret en Conseil d'État pris après avis du csfe ou, dans l'intervalle de ses sessions, de son « bureau permanent » (16).
En revanche, pour les raisons évoquées sous le commentaire de l'article 1er, il n'est pas possible, dans le cadre de la présente proposition, d'étendre cette substitution de nom à l'article 5 de la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976 sur le vote des Français établis hors de France pour l'élection du Président de la République, qui continuera donc à faire mention du « Bureau permanent » du « Conseil supérieur des Français de l'étranger ». Cette substitution est prévue par la proposition de loi organique mentionnée sous le commentaire de l'article 1er, mais celle-ci demeure en attente d'une inscription à l'ordre du jour parlementaire.
Sur le fond, l'appellation simple de Bureau est celle traditionnellement utilisée, dans le droit parlementaire, comme dans la terminologie juridique la plus classique applicable aux organes collégiaux, pour désigner la représentation permanente, en effectifs restreints, prenant les décisions nécessaires à l'organisation de l'assemblée elle-même, où se substituant à celle-ci en-dehors de ses périodes de session pour assurer la continuité des travaux.
Par ailleurs, il y a lieu de rappeler que le décret précité a également modifié la composition de ce Bureau, dans le sens évoqué supra.
Le présent article a pour objet de réécrire intégralement l'annexe 1 à l'article 1er de la loi du 7 juin 1982, et l'annexe 2 à l'article 3 de la même loi, qui déterminent respectivement :
- pour le tableau n° 1, la répartition des sièges des membres élus du Conseil supérieur, en deux séries A (Amérique et Afrique), et B (Europe, et Asie et Levant) d'importance approximativement égales comme l'exige la loi, déterminant les deux groupes de sièges renouvelés simultanément ;
- pour le tableau n°2, la délimitation des circonscriptions électorales et du nombre de sièges à pourvoir dans chacune d'elles pour l'élection des membres du Conseil supérieur.
Ces modifications traduisent deux objectifs distincts :
- relever de 150 à 155 le nombre des délégués élus, parallèlement à la diminution du nombre des membres désignés, augmentant ainsi doublement la proportion de membres élus ;
- prévoir une nouvelle délimitation des circonscriptions électorales, tenant compte de l'évolution des populations concernées.
1. Les règles qui s'imposent à la définition des circonscriptions électorales
Selon une jurisprudence maintenant bien établie, le Conseil constitutionnel considère que les élections des députés et des membres des assemblées délibérantes des collectivités territoriales doivent être organisées sur des « bases essentiellement démographiques » (17), c'est-à-dire respectant le principe d'égale représentation des populations - qui n'est pas nécessairement strictement identique à celui des électeurs inscrits - sans pour autant que s'impose une stricte proportionnalité.
S'agissant de l'élection des membres du Conseil supérieur des Français de l'étranger - qui pourrait être estimée s'apparenter, par son caractère universel direct, aux catégories d'élections précitées - la question se pose de savoir si ce principe de l'équilibre démographique doit également s'appliquer. En l'espèce, la jurisprudence constitutionnelle est réduite. Le Conseil constitutionnel a simplement indiqué, dans une décision des 16 et 20 avril 1982, que les règles relatives à la composition et aux modalités de l'élection du Conseil supérieur des Français de l'étranger relevaient du domaine de la loi dans la mesure où cet organisme participe à l'élection des sénateurs représentant les Français établis hors de France. Depuis, ainsi qu'il a été précédemment indiqué, la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République a par ailleurs introduit à l'article 39 de la Constitution la notion d'« instances représentatives des Français de l'étranger », et a imposé au Gouvernement de déposer les projets de loi qui concernent celles-ci en premier lieu sur le bureau du Sénat.
Du point de vue de l'équilibre démographique, il est vrai que la délimitation des circonscriptions électorales actuellement en vigueur pourrait susciter des interrogations. En effet, la répartition des sièges des membres du Conseil supérieur entre les zones géographiques, rapportée au nombre des Français immatriculés, révèle globalement une représentation insuffisante de l'Europe (34,5 % des élus pour 52 % des immatriculés), à l'inverse de celle de l'Afrique, surreprésentée (31,5 % des élus pour seulement 15 % des immatriculés). La situation de l'Amérique (20 % des sièges pour 19 % des immatriculés), d'une part, de l'Asie et du Levant (14 % des sièges pour 13,4 % des immatriculés), d'autre part, est plus satisfaisante d'un point de vue strictement démographique.
À l'échelon inférieur des circonscriptions électorales, les déséquilibres apparaissent tout aussi significatifs. Ainsi, à titre d'exemple, la circonscription électorale de Nouakchott compte un délégué pour 1 148 immatriculés au 1er juin 2003, alors que, dans celle de Berne, avec six sièges, elle était d'un délégué pour 11 761 immatriculés au 1er juin 2000, soit dix fois plus.
Mais, par ailleurs, le Conseil constitutionnel a également admis que le législateur puisse « tenir compte d'impératifs d'intérêt général susceptibles d'atténuer la portée de cette règle fondamentale » qu'est le principe de l'équilibre démographique, à condition toutefois de ne le faire « que dans une mesure limitée». Ces impératifs peuvent être la représentation minimale des départements, les caractères spécifiques des collectivités d'outre-mer régies par le principe de spécialité législative ou encore des « impératifs précis d'intérêt général ». Le Conseil constitutionnel a notamment considéré (18), s'agissant de la Polynésie française, que « le nouveau découpage pour l'élection des membres de l'assemblée (...), qui a pour effet de réduire les disparités démographiques entre circonscriptions, tout en tenant compte de l'intérêt général qui s'attache à la représentation des archipels éloignés, n'appelle pas de critique de constitutionnalité. »
En l'occurrence, la délimitation des circonscriptions électorales des membres élus du Conseil supérieur des Français de l'étranger, comme la détermination du nombre de sièges qui leur correspondent ne peuvent, à l'évidence, être fondées sur des bases exclusivement démographiques. Outre le nombre des Français résidents, il leur appartient en effet de prendre en compte d'autres critères, plus qualitatifs, mais également importants : l'évolution globale de la présence française, l'étendue géographique de la circonscription électorale, le nombre des pays et celui des circonscriptions consulaires qu'elle regroupe, l'éloignement de la France, les difficultés de communication et de transports, enfin le degré de sécurité. Il n'échappera en effet à personne que les conditions de vie d'un résident français en Mauritanie sont difficilement comparables à celles d'un résident à Berne, pour reprendre l'exemple précité.
S'agissant des règles de vote, les articles 7 et 8 de la loi du 7 juin 1982 déterminent les modalités du scrutin : majoritaire à un tour dans les circonscriptions dans lesquelles un ou deux sièges sont à pourvoir, avec élection simultanée d'un suppléant ; proportionnel à la plus forte moyenne, sans panachage ni vote préférentiel, dans les circonscriptions élisant au moins trois délégués.
2. Un ajustement consensuel
La révision de la carte électorale proposée par le présent article traduit strictement les conclusions de la commission temporaire chargée de la réforme, adoptées à l'unanimité par son Bureau permanent en février 2003, telles qu'elles sont précisées dans le rapport précité de M. Robert Del Picchia, présenté en session plénière en septembre 2003.
Cette révision se traduit par la création de cinq sièges supplémentaires (y compris celui d'Andorre, dont le représentant élu remplacera le représentant désigné, eu égard à la banalisation du statut de la co-principauté, devenu indépendante en 1993), par l'augmentation subséquente de 150 à 155 du nombre des délégués élus, et par la création nette de quatre circonscriptions électorales (19).
ÉVOLUTION PROPOSÉE DU NOMBRE DE SIÈGES DE DÉLÉGUÉS ÉLUS,
PAR GROUPES DE CIRCONSCRIPTIONS ÉLECTORALES
Source : Conseil supérieur des Français de l'étranger- pourcentages arrondis à 0,5 % près
L'augmentation de cinq sièges est approximativement équirépartie entre les séries A et B de façon à respecter la contrainte d'équilibre posée par le deuxième alinéa de l'article 1er de la loi du 7 juin 1982. Elle a, marginalement, pour effet de diminuer d'une unité l'écart préexistant entre elles. Cette augmentation se répartirait entre l'Amérique (2 sièges), et l'Asie-Levant (3 sièges).
a) Deux sièges supplémentaires pour l'Amérique, dont le nombre de délégués serait porté de 30 à 32
L'Amérique verrait le nombre de ses délégués porté de 30 à 32, soit une augmentation de deux sièges, le nombre des circonscriptions étant pour sa part relevé de 9 à 11.
En l'occurrence, les modifications proposées pour l'Amérique ne concernent que les États-Unis d'Amérique :
- la première circonscription, qui compte actuellement 6 délégués, serait scindée en trois circonscriptions électorales disposant, au total, de 7 représentants. La première circonscription, regrouperait les circonscriptions consulaires d'Atlanta, Boston, Miami, New York et Washington (5 délégués) ; la deuxième circonscription correspond à la circonscription consulaire de Chicago (1 délégué) ; la troisième circonscription correspond aux circonscriptions consulaires de Houston et de La Nouvelle-Orléans (1 délégué) ;
- l'actuelle deuxième circonscription, qui regroupe les circonscriptions consulaires de Los Angeles, San Francisco et Honolulu - où la fermeture du consulat général de France a entraîné le rattachement de la circonscription consulaire d'Hawaï à celle de San Francisco -, deviendrait la quatrième circonscription, comptant 4 délégués au lieu de 3 actuellement.
Au total, les États-Unis comptaient 64 666 immatriculés au 31 mars 2004. Ils bénéficieraient donc désormais, avec 11 délégués, d'un délégué pour 5 878 immatriculés.
b) Trois sièges supplémentaires pour l'Asie et le Levant, dont le nombre passerait de 21 à 24
L'Asie-Levant bénéficierait de trois sièges supplémentaires, soit un nombre de délégués relevé de 21 à 24, cependant que le nombre de ses circonscriptions resterait inchangé à 8.
Ces trois sièges seraient attribués, à hauteur d'un pour chacune, aux circonscriptions :
- de Tel-Aviv - qui passerait de 3 à 4 sièges en raison de l'importance de la communauté française résidant dans ce pays, laquelle représente 4,2 % de l'ensemble des Français immatriculés, avec 31 881 inscrits en mars 2004 (20),
- de Tokyo qui, incluant la Chine, la Corée du Sud, Hong Kong, le Japon et la Mongolie, passerait également de 3 à 4 sièges, pour 1,6 % des immatriculés (11 723) en 2004 ,
- de Bangkok. Bénéficiant du rattachement de la Birmanie aux dépens de New Delhi, et regroupant les autres États de l'Association des États de l'Asie du Sud Est (asean) (21), cette circonscription passerait de 2 sièges majoritaires à 3 sièges à la proportionnelle. Elle comptait 1,4 % des immatriculés (10 332) en 2004. A contrario, malgré la perte du rattachement de la Birmanie, la circonscription de New Delhi verrait ses deux sièges maintenus.
c) Le maintien à 47 du nombre de délégués pour l'Afrique
Le nombre de délégués pour l'Afrique serait conservé à hauteur de 47, pour un nombre de circonscriptions également inchangé à hauteur de 16.
Cette situation globalement sans changement net résulte toutefois de réarrangements internes des circonscriptions :
- la circonscription de Pretoria, qui, même après la révision de 1990, ne comprenait que l'Afrique du Sud (soit 3 339 inscrits en 2004) en raison de la politique d'apartheid menée alors par cet État, serait étendue au Botswana, au Lesotho, au Malawi, au Mozambique, à la Namibie, au Swaziland, à la Zambie et au Zimbabwe. Ces pays constituaient auparavant, avec le Kenya, l'Angola, l'Ouganda et la Tanzanie, la circonscription électorale de Nairobi. La circonscription de Pretoria resterait néanmoins représentée par un seul délégué ;
- en raison de la cohérence géographique et pour tenir compte de la réalité des liaisons aériennes, l'Éthiopie (229 inscrits) ne serait plus rattachée à la circonscription électorale formée par l'Égypte et le Soudan (3 039 inscrits), mais à celle regroupant la République de Djibouti et la Somalie (2 726 inscrits). Cette circonscription comprendrait en outre l'Érythrée, devenue indépendante en 1995. Le nombre de ses délégués resterait fixé à 2, comme pour la circonscription du Caire ;
- la circonscription électorale de Nairobi (2 028 inscrits en 2004), incluant le Kenya, l'Ouganda et la Tanzanie, perdrait les huit États désormais rattachés à la circonscription de Pretoria, mais inclurait, pour les mêmes raisons, le Burundi et le Rwanda, actuellement rattachés au Congo et au Zaïre (devenu la République démocratique du Congo). Le nombre de ses délégués resterait inchangé à 2 ;
- l'Angola, qui était également rattaché à Nairobi, serait agrégé au Congo et au Zaïre, le nombre des délégués de cette circonscription électorale restant fixé à 3 ;
- enfin, la Guinée équatoriale, jusqu'alors rattachée à la circonscription formée par le Cameroun, la République centrafricaine et le Tchad, dont le nombre des délégués resterait fixé à 4, serait agrégée à celle regroupant le Gabon et Sao Tomé-et-Principe. Le nombre des délégués de cette circonscription resterait inchangé, soit 3 délégués.
d) Le maintien du nombre total des délégués d'Europe à 52, y compris la création du siège d'Andorre
Le nombre total des délégués d'Europe demeurerait inchangé à hauteur de 52, y compris avec la création du siège d'Andorre, cependant que, pour sa part, le nombre de circonscriptions passerait de quinze à seize.
Pour tirer les conséquences de la réunification de l'Allemagne, et viser à créer des ensembles géographiques cohérents, les trois circonscriptions électorales d'Allemagne seraient regroupées en deux circonscriptions, le nombre total des délégués étant lui-même réduit de 14 à 10. Ce regroupement tiendrait également compte de la diminution sensible du nombre des Français immatriculés en Allemagne, passé de 142 825 en 1984 à 96 619 en 2002 (60 049 en mars 2004).
Ainsi qu'il a été précédemment indiqué, le délégué de la principauté d'Andorre, devenue indépendante en 1993, serait désormais élu. Les 3 159 Français qui y étaient établis en 2002, qui n'étaient pas auparavant considérés comme résidant dans un État étranger, pourraient ainsi élire leur représentant.
La circonscription électorale regroupant actuellement le Royaume-Uni et l'Irlande, et qui compte actuellement 5 délégués, serait scindée en deux circonscriptions disposant, au total, de 7 représentants : la circonscription du Royaume-Uni de Grande Bretagne et d'Irlande du Nord (6 délégués), et la circonscription d'Irlande (1 délégué). En 2004, 2 952 Français étaient immatriculés en Irlande et 55 137 au Royaume-Uni.
Le nombre des délégués de la circonscription électorale regroupant l'Italie, Saint-Marin et Malte serait porté de 3 à 4, cette augmentation correspondant à une hausse du nombre des Français immatriculés en Italie, qui est passé de 29 348 en 1984 à 35 682 en 2002 (26 895 en mars 2004).
Celui des délégués de la principauté de Monaco serait, à l'inverse, réduit de 2 à 1. Le nombre des Français immatriculés y a en effet sensiblement diminué, passant de 15 222 en 1984 à 9 454 en 2002 (6 578 en mars 204).
Enfin, la circonscription électorale regroupant actuellement l'Autriche, la Hongrie, la Yougoslavie, la Croatie, la Slovénie, la Tchécoslovaquie, la Roumanie, la Bulgarie, l'Albanie, la Pologne, l'Arménie, l'Azerbaïdjan, la Biélorussie, la Géorgie, le Kazakhstan, la Kirghizie, la Moldavie, l'Ouzbékistan, la Russie, le Tadjikistan, le Turkménistan et l'Ukraine, qui compte 3 délégués, serait scindée en deux circonscriptions, comprenant un nombre total de 4 délégués : Vienne, avec 3 sièges, et Moscou avec un siège. La première circonscription, correspondrait aux circonscriptions consulaires d'Albanie, Autriche, Bulgarie, Croatie, Hongrie, Macédoine, Pologne, République fédérale de Serbie-Monténégro, République tchèque, Roumanie, Slovaquie et Slovénie. La deuxième circonscription, correspondrait aux circonscriptions consulaires d'Arménie, Azerbaïdjan, Biélorussie, Géorgie, Kazakhstan, Kirghizie, Moldavie, Ouzbékistan, Russie, Tadjikistan, Turkménistan et Ukraine. Ces deux circonscriptions comprendraient environ, respectivement, 18 000 et 4 000 immatriculés. Ces modifications tiennent compte, d'une part, de l'accession à l'indépendance de l'ancienne République yougoslave de Macédoine, de la scission de la République tchèque et de la Slovaquie, du changement de nom de la Yougoslavie, et, d'autre part, là encore, de la nécessité de créer des circonscriptions plus équilibrées.
3. Une adaptation qui permet un premier rééquilibrage démographique
L'exposé des motifs des deux propositions de lois sénatoriales originelles indique que « la carte électorale a été revue par la Commission temporaire de la réforme pour corriger des inégalités, tenir compte des évolutions des communautés françaises expatriées, du nombre de ressortissants dans la circonscription, des difficultés rencontrées par les élus face à des conditions géographiques, voire politiques, mais aussi des conditions de sécurité, ou tout simplement de possibilité d'exercice du mandat. »
Globalement, la révision de la carte va en effet plutôt dans le sens d'un premier rééquilibrage démographique : ainsi le maintien du nombre de sièges inchangé pour l'Afrique, au sein d'une assemblée dont le nombre total de membres augmente légèrement, tend à en réduire la surreprésentation.
Inversement, la représentation de l'Europe est encore diminuée. Mais il s'agit sans doute de la partie du monde dans laquelle la représentation des Français établis à l'étranger est la moins essentielle, compte tenu, en particulier, de l'intégration européenne.
En tout état de cause, la modification de la carte prévue par les deux propositions de loi qui lui étaient soumises ayant fait l'objet d'un large consensus, la commission des Lois du Sénat n'a souhaité apporter au dispositif initial que des modifications purement formelles consistant à :
- présenter les pays composant une circonscription électorale par ordre alphabétique ;
- retenir systématiquement la forme courte du nom français d'un pays, déterminée par le Conseil national de l'information géographique ;
- rectifier des erreurs de plume, mettre à jour la terminologie utilisée dans le texte actuellement en vigueur (en faisant référence à la Serbie-et-Monténégro plutôt qu'à la république fédérale de Serbie-Monténégro, à l'ancienne République yougoslave de Macédoine plutôt qu'à la Macédoine, à la Corée du Sud plutôt qu'à la Corée (22), au Suriname plutôt qu'à la République du Surinam et à la République démocratique du Congo au lieu du Zaïre), ou de simple présentation ;
- réparer des oublis, d'une part, en supprimant la mention d'Edmonton, de Porto Rico, de Hong Kong et des îles Cook, qui ne sont pas ou plus des circonscriptions consulaires ou des États indépendants, et, d'autre part, en faisant apparaître, dans le tableau n° 2 annexé à la loi du 7 juin 1982, Antigua-et-Barbuda, Saint-Christophe-et-Niévès, le Saint-Siège, la Bosnie-Herzégovine, Palaos et le Timor oriental.
Ces corrections paraissent de nature à permettre une adoption du dispositif sans y apporter de modifications utiles.
La Commission a examiné un amendement de M. René Dosière proposant de modifier le nombre de sièges pour l'élection des membres de l'Assemblée des Français de l'étranger de la première et de la deuxième circonscription d'Allemagne. Notant que la première circonscription comptait quatre sièges pour 55 697 immatriculés contre cinq sièges attribués à la deuxième circonscription pour 52 077 immatriculés, il a jugé cette disproportion contraire aux principes dégagés par le Conseil constitutionnel en matière de représentation démocratique. Le rapporteur a estimé que cette proposition anticipait sur la réalisation des projets de regroupement des cartes consulaires et observé par ailleurs que cette disproportion n'interférait pas directement avec la carte électorale. M. René Dosière a rappelé que les sénateurs ayant adopté un amendement permettant le regroupement des consultations électorales par consulat, l'observation du rapporteur sur la carte consulaire n'apparaissait pas pertinente. Le rapporteur, appuyé par le président Pascal Clément qui a rappelé la jurisprudence en la matière, a relevé que le critère de la représentation démographique n'était pas le seul dégagé par le Conseil constitutionnel en matière de carte électorale, le législateur pouvant également prendre en compte les particularités géographiques ou les évolutions géopolitiques. La Commission a en conséquence rejeté l'amendement, avant d'adopter l'article sans modification.
Contrôle préalable à l'enregistrement des candidatures
Le présent article introduit dans la loi du 27 juin 1982 un dispositif entièrement nouveau - après l'article 4 bis -, instituant un contrôle préalable de la recevabilité des déclarations de candidature à l'élection des délégués au Conseil. Celles-ci sont actuellement prévues par l'article 4 de la loi précitée, qui prévoit notamment l'inéligibilité des candidats non inscrits sur la liste électorale, ainsi que l'inéligibilité des agents diplomatiques, fonctionnaires consulaires de carrière, chefs de mission militaire et des services civils, ou officiers généraux et supérieurs, dans la circonscription où ils exercent leur activité.
Le dispositif soumis à l'Assemblée nationale a été adopté par le Sénat à l'initiative de sa commission des Lois, avec l'objectif d'éviter les conséquences potentiellement dommageables pour la sérénité de l'organisation des scrutins, d'une récente jurisprudence administrative (23) portant sur le scrutin du 1er juin 2003, et concernant la circonscription d'Ottawa.
Cette décision a considéré que :
« ni cette loi [du 7 juin 1982] ni les articles 25 et 26 du décret du 6 avril 1984 pris pour son application, qui énumèrent exhaustivement les conditions auxquelles est subordonnée la recevabilité des déclarations de listes de candidats présentées pour ces élections, n'autorisent l'autorité chargée de délivrer le récépissé de ces déclarations ni à refuser l'enregistrement d'une déclaration de candidature au motif que certains candidats ne remplissent pas les conditions d'éligibilité mentionnées à l'article 4 (...) de la loi ni à retenir ce motif pour déclarer invalide la candidature d'une liste régulièrement enregistrée ;
(...) en l'absence de manœuvre, la circonstance qu'une liste comporte certains candidats inéligibles ne fait pas obstacle à ce que les autres soient valablement élus (24) ;
(...) dans ces conditions, le refus ainsi opposé à la présentation de la liste conduite par [le demandeur] a été de nature à vicier le scrutin et donc à entraîner l'annulation des élections des délégués au csfe, dans la circonscription d'Ottawa. »
Cette décision a consacré un principe susceptible de conduire à multiplier les contentieux intervenant après les scrutins, remettant en cause le résultat des élections, et, le cas échéant, à contraindre à organiser de nouvelles élections, qu'un contrôle préalable pourrait utilement éviter.
C'est la raison pour laquelle la commission des Lois du Sénat a proposé un dispositif, inspiré de celui prévu pour les élections régionales par les articles L. 350 et L. 351 du code électoral (cf. annexe), consistant à :
- poser le principe d'une déclaration de candidature obligatoire, qui ne figurait pas dans la loi du 7 juin 1982, mais seulement dans son décret d'application, et, à cet effet, instituer une procédure d'enregistrement des déclarations de candidature, avec délivrance d'un récépissé provisoire, puis d'un récépissé définitif par le chef de la mission diplomatique située au chef-lieu de la circonscription électorale, dans un délai de quatre jours ;
- rappeler comme motifs de refus d'enregistrement la violation des règles relatives aux conditions d'éligibilité et à l'interdiction du cumul des candidatures, et prévoir, de manière systématique, une obligation de motiver les refus d'enregistrement des déclarations de candidature ;
- organiser, le cas échéant, une procédure de recours en deux étapes. En premier lieu, celle-ci permettrait aux candidats ou à leurs mandataires de déférer, sous quarante-huit heures, les éventuels refus d'enregistrement au tribunal administratif de Paris, lui-même appelé à se prononcer sous trois jours. Ensuite, la décision du tribunal administratif ne pourrait être contestée qu'à l'occasion d'un recours contre l'élection elle-même, c'est-à-dire devant le Conseil d'État ;
- permettre à une liste déclarée incomplète à la suite du refus d'enregistrement de se compléter dans un délai de quarante-huit heures, suivant un dispositif inspiré de celui prévu pour les élections régionales.
Le délai de quarante-huit heures, pour contester le refus d'enregistrement et pour compléter la liste, avait été initialement retenu par le rapporteur de la commission des Lois du Sénat parce que, identique à celui prévu pour les élections régionales, il lui paraissait également plus compatible avec les délais stricts qui encadrent les élections au csfe.
En l'occurrence, les candidatures doivent être déposées au plus tard soixante jours avant le vote. Le matériel électoral doit lui-même être en possession des postes consulaires au moins quarante-cinq jours avant le vote pour que l'élection puisse se dérouler normalement et que les citoyens puissent voter par correspondance. Dans ces conditions, quinze jours seulement séparent la date limite de dépôt des candidatures et la date limite de dépôt du matériel électoral. Or, ainsi que l'a indiqué en séance publique au Sénat le rapporteur de sa commission des Lois, si l'on considère les quatre jours prévus pour donner le récépissé et les trois jours prévus pour la décision du tribunal administratif de Paris, il ne reste que huit jours pour le délai prévu pour la contestation du refus et, le cas échéant, pour compléter la liste. Si ces deux délais doivent être égaux, ils ne peuvent alors être supérieurs à quatre jours chacun, soit quatre-vingt seize heures au maximum.
À l'initiative de M. Robert Del Picchia, sénateur représentant les Français établis hors de France, avec l'accord du Gouvernement, et de façon à tenir compte de l'étendue géographique des circonscriptions, qui peuvent comprendre plus de dix pays et plusieurs fuseaux horaires, la discussion en séance publique a conduit le Sénat à se rapprocher, autant que faire se pouvait, de ce délai maximal.
Il a ainsi décidé :
- de relever de quarante-huit heures à soixante-douze heures le délai de contestation devant le tribunal administratif de Paris du refus d'enregistrement d'une candidature,
- de relever de la même manière le délai permettant, dans les circonscriptions dans lesquelles l'élection a lieu au scrutin de liste à la représentation proportionnelle, de compléter la liste lorsque le refus d'enregistrement résulte de l'inobservation des règles de cumul de candidatures ou d'éligibilité, ou, dans les circonscriptions à scrutin majoritaire, de remplacer le suppléant dont l'enregistrement de la candidature aurait été refusé ;
- de prévoir que, faute de la délivrance du récépissé définitif ou de la décision de refus d'enregistrement par le chef de poste dans le délai de quatre jours prévu par le 2e alinéa, ou en l'absence d'une décision du tribunal administratif de Paris rendue dans les trois jours prévus par le 3e alinéa, la candidature doit être enregistrée par le chef de poste.
Ce choix n'appelle pas de commentaire particulier (25) qui conduirait à suggérer de modifier le texte adopté par le Sénat, même si la question peut se poser de son articulation avec une éventuelle contestation de la candidature a posteriori, dans le cas particulier d'un enregistrement de droit, faute de décision contraire prise dans les délais - cet enregistrement ne semblant pas constituer une présomption irréfragable de recevabilité de la candidature. Dans cette hypothèse, il y a lieu de supposer que les recours suivraient la procédure actuelle, ce qui devrait inciter les postes consulaires et le tribunal administratif à en éviter l'occurrence.
Cet article, introduit à l'initiative du Gouvernement, vise à combler une lacune du dispositif prévu pour l'organisation de l'élection des membres du csfe, en recherchant les voies d'une rationalisation des bureaux de vote lorsqu'elle s'avérera indispensable.
L'élection est actuellement organisée par chaque ambassade pourvue d'une circonscription consulaire, et par chaque poste consulaire. Mais aucune disposition n'est prévue pour permettre le regroupement des opérations du scrutin. Or un poste peut se trouver, momentanément ou durablement, dans l'impossibilité matérielle d'assurer l'organisation des opérations électorales pour le compte de sa circonscription.
En outre, ainsi que l'a indiqué en séance publique, au Sénat, le ministre alors chargé de la coopération, M. Pierre-André Wiltzer, la modernisation du réseau consulaire qui entraînera, dans un pays donné ou une région du monde, une nouvelle répartition des compétences des postes consulaires, fondée sur la spécialisation de certains d'entre eux dans des tâches déterminées, pourrait rendre opportune l'organisation d'une élection par un poste pour le compte d'un ou de plusieurs autres.
Le présent article a pour objet de faire figurer cette précaution dans la loi pour l'utiliser, le cas échéant, dans des situations qui, en tout état de cause, conserveront un caractère exceptionnel, mais qui ne sont pas actuellement prévues par les textes.
Le dispositif proposé par le Gouvernement a cependant, avec son accord et à l'initiative du rapporteur de la commission des Lois du Sénat, été modifié par l'introduction de la mention « en cas de nécessité », de sorte qu'apparaisse clairement qu'il ne s'agit nullement de dégager une nouvelle règle destinée à s'appliquer de manière systématique, mais bien uniquement de prévoir un dispositif de secours en cas de difficulté. Une application trop systématique serait en effet de nature à conduire, en effet, uniquement par souci de rationalisation de la gestion administrative des élections, à rendre la participation au scrutin encore plus difficile qu'aujourd'hui par une réduction du nombre de bureaux de vote et un allongement des distances à parcourir pour s'y rendre, au risque d'accroître un taux d'abstention déjà excessivement élevé.
Entrée en vigueur différée de certains articles
Le présent article prévoit que, si les articles 1er, 3, 5 et 5 bis entrent en vigueur selon le droit commun, c'est-à-dire à compter de la publication de la loi, les articles 2 et 4 n'entreront, a contrario, en vigueur que de manière différée, à compter des deux renouvellements triennaux par moitié du csfe prévus en 2006 et en 2009.
L'entrée en vigueur immédiate de l'article 2, modifiant le nombre des membres désignés, aurait en effet conduit à une diminution brutale de la durée des mandats de certains de ceux désignés le plus récemment - en 2003.
Pour sa part, la modification de la carte électorale ne peut naturellement entrer en application qu'à compter de la prochaine élection.
En conséquence, la commission des Lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République, vous demande d'adopter la proposition de loi adoptée par le Sénat (n° 1498), sans modification.
Loi n° 82-471 du 7 juin 1982
Art. 1er. - Le Conseil supérieur des Français de l'étranger est composé de membres élus pour six ans au suffrage universel direct par les Français établis hors de France.
Il est renouvelable par moitié tous les trois ans. À cet effet, les membres élus du Conseil sont répartis en deux séries A et B, d'importance approximativement égale, suivant le tableau n° 1 annexé à la présente loi.
En outre, siègent au conseil, sauf pour l'application des dispositions relatives à l'élection des sénateurs :
1° Les sénateurs représentant les Français établis hors de France ;
2° Des personnalités au nombre de vingt, désignées pour six ans par le ministre des affaires étrangères en raison de leurs compétences dans les questions concernant les intérêts généraux de la France à l'étranger et renouvelables par moitié tous les trois ans.
3° Un représentant des Français établis dans la principauté d'Andorre, désigné en leur sein pour six ans par le ministre des affaires étrangères.
Art. 2 bis. - Chaque liste électorale est établie et révisée par une commission administrative siégeant au poste diplomatique ou consulaire et composée d'un agent diplomatique ou consulaire désigné par le chef de la mission diplomatique dans l'Etat concerné et de deux personnes qui, ainsi que leurs remplaçants éventuels, sont désignés par le Conseil supérieur des Français de l'étranger ou par son bureau permanent s'il y a lieu à désignation dans l'intervalle des sessions du conseil. Les deux remplaçants éventuels suppléent, dans l'ordre de leur désignation, l'un ou l'autre des titulaires en cas de décès ou d'empêchement.
Lorsqu'il y a lieu d'établir la liste dans un département frontalier, l'agent diplomatique ou consulaire mentionné à l'alinéa précédent est remplacé par un fonctionnaire désigné par le commissaire de la République.
Les membres des commissions administratives sont désignés après chaque renouvellement partiel du Conseil. Ils peuvent être reconduits dans ces fonctions.
Lorsqu'il y a eu lieu à désignation de membres entre deux renouvellements partiels du Conseil, les fonctions des membres ainsi désignés expirent lors du prochain renouvellement partiel.
Art. L. 114-13. - Les modalités d'application du présent chapitre sont fixées par décret en Conseil d'Etat. En ce qui concerne les Français établis hors de France, ces modalités sont prises après avis du Conseil supérieur des Français à l'étranger ou de son bureau permanent dans l'intervalle des sessions du conseil.
Loi n° 82-471 du 7 juin 1982 précitée
- d'Amérique 30
- d'Asie et
du Levant 21
du Levant 24
Délimitation des circonscriptions électorales, de leurs chefs-lieux et du nombre de sièges à pourvoir dans chacune d'elles pour l'élection des membres du Conseil supérieur des Français de l'étranger
- première circonscription : circonscriptions consulaires de Edmonton, Ottawa, Vancouver et Toronto,
- seconde circonscription : circonscriptions consulaires de Montréal, Qébec, Moncton et Halifax
- première circonscription : circonscriptions consulaires de New York, Chicago, Boston, Atlanta, Washington, Miami, Nouvelle-Orléans et Houston
- deuxième circonscription : circonscriptions consulaires de San Francisco, Los Angeles et Honolulu
Bahamas, Barbade, Jamaïque, Dominique, Grenade, Sainte-Lucie, Saint-Vincent et Grenadines, Porto Rico, Cuba, Haïti, République dominicaine, Trinité et Tobago
- première circonscription : circonscriptions consulaires de Bonn, Düsseldorf, Francfort, Hambourg, Treven, Mayence et Sarrebruck
- deuxième circonscription : circonscriptions consulaires de Baden-Baden, Fribourg, Stuttgart et Munich
- troisième circonscription : circonscriptions consulaires de Berlin et Leipzig
Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord, Irlande
Italie, San-Marin et Malte,
Autriche, Hongrie, Yougoslavie, Croatie, Slovénie, Tchécoslovaquie, Roumanie, Bulgarie, Albanie, Pologne, Arménie, Azerbaïdjan, Biélorussie, Géorgie, Kazakhstan, Kirghizie, Moldavie, Ouzbékistan, Russie, Tadjikistan, Turkménistan, Ukraine
Arabie saoudite, Bahreïn, Émirats arabes unis, Koweit, Oman, Qatar, République duYémen
Afghanistan, Bangladesh, Birmanie, îles Maldives, Inde (sauf circonscription consulaire de Pondichéry, Iran, Népal, Pakistan, Sri Lanka
Chine, Corée, Hong-Kong Japon, Mongolie
Brunei, Cambodge, Indonésie, Laos, Malaisie, Philipines, Singapour, Thaïlande, Viêt-Nam
Australie, îles Fidji, îles Salomon, îles Tuvalu, Nauru, Nouvelle-Zélande, Papouasie-Nouvelle-Guinée, Samoa occidentales, Tonga, Vanuatu, Kiri-Bati, îles Marshall, États fédérés de Micronésie, îles Cook
Égypte, Éthiopie, Soudan
République de Djibouti, Somalie
Kenya, Angola, Lesotho, Botswana, Malawi, Mozambique, Namibie, Ouganda, Swaziland, Tanzanie, Zambie, Zimbabwe
Cameroun, Tchad, République centrafricaine, Guinée équatoriale
Sénégal, Guinée-Conakry, Sierra Leone, Cap-Vert, Gambie, Guinée-Bissau
Gabon, Sao Tomé e Principe
- seconde circonscription : circonscriptions consulaires de Moncton et Halifax, Montréal, Qébec
Antigua-et-Barbuda, Bahamas, Barbade, Cuba, République dominicaine, Dominique, Grenade, Haïti, Jamaïque, Saint-Christophe-et-Niévès, Sainte-Lucie, Saint-Vincent-et-les-Grenadines, Trinité-et-Tobago
Italie, Malte, San-Marin, Saint-Siège
Arménie, Azerbaïdjan, Biélorussie, Géorgie, Kazakhstan, Turkménistan, Ukraine
Arabie saoudite, Bahreïn, Émirats arabes unis, Koweit, Oman, Qatar, Yémen
Birmanie, Brunei, Cambodge, Indonésie, Laos, Malaisie, Palaos, Philipines, Singapour, Thaïlande, Timor oriental, Viêt-Nam
Afrique du Sud, Bostwana, Lesotho, Malawi, Mozambique, Namibie, Swaziland, Zambie, Zimbabwe
Djibouti, Érythrée, Éthiopie, Somalie
Amendements présentés par M. René Dosière :
« Douze députés renouvelés par moitié tous les trois ans. »
· À la fin du dernier alinéa de cet article, substituer aux mots : « le ministre des affaires étrangères », les mots : « l'Assemblée nationale ».
Dans le tableau 2, le nombre de sièges pour les deux circonscriptions électorales d'Allemagne est ainsi modifié :
« Allemagne :
« - première circonscription : circonscriptions consulaires de Berlin, Bonn, Düsseldorf, Francfort, Hambourg : 5
« - seconde circonscription : circonscriptions consulaires de Münich, Sarrebrüik, Stuttgart : 5. »
DISPOSITIF DE CONTRÔLE PRÉALABLE DES CANDIDATURES EN VIGUEUR
POUR LES ÉLECTIONS AU CONSEIL RÉGIONAL
Article L. 350 du code électoral
Un récépissé définitif est délivré par le représentant de l'État dans la région, après enregistrement, au plus tard le quatrième vendredi qui précède le jour du scrutin, à midi.
Article L. 351 du code électoral
N° 1775 - Rapport de la commission des lois sur la proposition de loi adoptée par le Sénat tendant à modifier la loi n° 82-471 du 7 juin 1982 relative au Conseil supérieur des Français de l'étrange (rapporteur : M. Jérôme Bignon)
1 () En application de l'article 3 de la loi n°92-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel.
2 () Rapport n°225 du 25 février 2004.
3 () Sur 57 inscrits.
4 () Capitale de Sainte-Lucie
5 () Rapport à la 56e session plénière du csfe de sa commission temporaire de la réforme, présidée par M. Guy Penne, avec pour rapporteur M. Robert Del Picchia.
6 () À titre de rappel, l'inscription des projets de loi de finances en premier lieu à l'Assemblée nationale ne permet pas, notamment, l'adoption par le Sénat de mesures financières entièrement nouvelles proposées en premier lieu devant cette assemblée par voie d'amendement gouvernemental. La question n'a pas été tranchée de manière indubitable par le Conseil constitutionnel s'agissant d'amendements parlementaires.
7 () Rapport n° 1000 du 2 juillet 2003
8 () Alors que le nombre des sénateurs élus sera progressivement porté de 304 dans les départements et 5 pour les collectivités d'outre-mer, à respectivement, 326 et 8 en 2010.
9 () Propositions de loi, identiques, tendant à modifier la loi n° 82-471 du 7 juin 1982 relative au Conseil supérieur des Français de l'étranger, déposées respectivement par :
- M. Robert Del Picchia, Mme Paulette Brisepierre, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Christian Cointat, Xavier de Villepin, Hubert Durand-Chastel, Louis Duvernois, André Ferrand et Michel Guerry ;
- Mme Monique Cerisier-ben Guiga, M. Guy Penne et les membres du groupe socialiste, apparenté et rattachée.
L'ensemble des signataires représente la quasi-totalité des sénateurs représentant les Français établis hors de France, à l'exception de M. Pierre Biarnès.
10 () Malgré son caractère énumératif et a priori exhaustif, le I ne paraît cependant pas parfaitement traiter le cas de l'intitulé lui-même de la proposition de loi, ni les modifications découlant du changement de genre de l'appellation de l'institution.
11 () Il convient toutefois d'observer à cet égard que cette proposition de loi organique comprend également une disposition moins symbolique, consistant à prévoir, en application du dernier alinéa de l'article 34 de la Constitution, que « la loi fixe les règles concernant la création, la composition, le régime électoral, les compétences, l'organisation et le fonctionnement des instances représentatives des Français établis hors de France (...) ainsi que les garanties dont leurs membres disposent pour l'exercice de leur mandat ».
12 () À raison de quatre sénateurs par renouvellement,, élus par un collège de 150 membres, chacun de ces sénateurs est actuellement, pour simplifier, élu par 37 membres élus du Conseil.
13 () Ce qui réduira le nombre de voix nécessaires pour élire chaque sénateur.
14 () À juste titre, la commission des Lois du Sénat a préféré retenir le nombre fixe de douze plutôt que le nombre « maximum » de douze prévu par les deux propositions de loi initiale, par souci de simplification et compte tenu de la pratique observée de 1982 à 1990.
15 () La combinaison avec « les conditions fixées par l'article 4 », qui incluent toutes les dispositions dudit article, ne semble pas explicitement exclure la désignation de personnes qui ne peuvent pas être candidates à l'élection au csfe en raison d'incompatibilités, telles que les agents diplomatiques, les fonctionnaires consulaires de carrière, les chefs de mission militaires et des services civils placés auprès des ambassadeurs et des consuls, ainsi que leurs adjoints directs, ni les officiers généraux et supérieurs. Ces personnes ne peuvent être candidates dans la circonscription où elles servent, et ne peuvent pas non plus être inscrites dans le ressort d'un autre consulat en application de l'article 2 de la même loi.
16 () Compte tenu de cette modification du code du service national, il aurait pu être souhaitable de modifier l'intitulé de la loi elle-même, limité à la seule loi du 7 juin 1982. On peut toutefois considérer que la modification du code du service nationale n'est qu'accessoire, et ne constitue qu'une conséquence formelle des modifications apportées à la loi du 7 juin 1982.
17 () Décisions n°85-196 DC du 8 août 1985, 85-197 DC du 23 août 1985, 86-208 DC et 86-218 DC des 1er et 2 juillet 1986 et du 18 novembre 1986. Plus récemment, décisions n° 94-358 DC du 26 janvier 1995 - Loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, n° 2000-438 DC du 10 janvier 2001 - Loi organique destinée à améliorer l'équité des élections à l'assemblée de la Polynésie française, n° 2003-468 DC - 3 avril 2003 - Loi relative à l'élection des conseillers régionaux et des représentants au Parlement européen ainsi qu'à l'aide publique aux partis politiques
18 () Décision n° 2004-490 DC du 12 février 2004 sur la loi organique portant statut d'autonomie de la Polynésie française.
19 () Création des circonscriptions de Chicago, Houston, Dublin, Moscou et Andorre, Beyrouth au lieu d'Amman, Abou Dhabi au lieu de Djeddah, suppression de la circonscription de Düsseldorf.
20 () Aux termes de son rapport, la commission temporaire du Conseil avait fait cette proposition en s'en remettant toutefois à la « sagesse du ministre des affaires étrangères », lequel ne s'y est pas expressément opposé.
21 () Brunei, le Cambodge, l'Indonésie, le Laos, la Malaisie, les Philippines, Singapour, la Thaïlande et le Viêt-Nam.
22 () La France n'entretient pas de relations diplomatiques avec la Corée du Nord.
23 () Décision n°258478 du Conseil d'État du 16 février 2004, sous-sections réunies.
24 () Ce qu'avait contesté l'ambassadeur de France au Canada, qui, constatant que deux des colistiers étaient inéligibles parce qu'ils n'étaient pas inscrits sur la liste électorale, avait invalidé l'ensemble de la liste, les électeurs ayant été informés par une lettre du Consul général de France à Vancouver que, en conséquence, tout vote en faveur de cette liste serait déclaré nul.
25 () Si ce n'est le choix de faire coexister dans le même texte et la même procédure des délais exprimés en jours et d'autres, qui, quoique exprimés en heures, ont clairement été choisis en tant que multiples de vingt-quatre...mais cette coexistence est identique à celle de l'article L. 351 du code électoral, relatif aux élections régionales.