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Timestamp: 2018-12-17 10:51:09+00:00
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Ccent. 3/2013 EDP Renewables / Ativos Gravitangle. Decisão de Não Oposição da Autoridade da Concorrência - PDF
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Renato Ximenes Machado
1 Ccent. 3/2013 EDP Renewables / Ativos Gravitangle Decisão de Não Oposição da Autoridade da Concorrência [alínea b) do n.º 1 do artigo 50.º da Lei n.º 19/2012, de 8 de maio] 25/02/2013
2 DECISÃO DE NÃO OPOSIÇÃO DA AUTORIDADE DA CONCORRÊNCIA Processo Ccent. 3/2013 EDP Renewables / Ativos Gravitangle 1. OPERAÇÃO NOTIFICADA 1. Em 21 de janeiro de 2013, foi notificada à Autoridade da Concorrência, nos termos dos artigos 37.º e 44.º da Lei n.º 19/2012, de 8 de maio (doravante Lei da Concorrência ), uma operação de concentração, que consiste na aquisição, pela EDP Renewables, SGPS, S.A. (EDP Renewables), do controlo exclusivo dos ativos detidos pela Generg Novos Desenvolvimentos, S.A. (Generg) através da sociedade Gravitangle Fotovoltaica Unipessoal, Lda. (Gravitangle), mediante a aquisição da totalidade do capital social desta sociedade. 2. A operação notificada configura uma concentração de empresas na aceção da alínea b) do n.º 1 do artigo 36.º da Lei da Concorrência, conjugada com a alínea a) do n.º 3 do mesmo artigo, e está sujeita à obrigatoriedade de notificação prévia, por preencher a condição enunciada na alínea a) do n.º 1 do artigo 37.º do mesmo diploma. 2. AS PARTES 2.1. Empresa Adquirente 3. A EDP Renewables é uma sociedade cujo capital social é integralmente detido pela EDP Renewables Europe, SL, por sua vez, integralmente detida pela EDP Renováveis, S.A., cuja estrutura acionista é a seguinte: 62,02% do capital social detido pela EDP Energias de Portugal, S.A., Sucursal em Espanha; 15,51% detido pela Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A. e 22,47% encontra-se disperso em bolsa. 4. A empresa encontra-se, assim, enquadrada no Grupo EDP Renováveis, com atividades relacionadas com o sector elétrico, nomeadamente a projeção, construção, operação e manutenção de instalações de produção de energia elétrica, utilizando fontes de energia renovável, em especial a energia eólica. 5. O Grupo EDP Renováveis pertence ao Grupo EDP, que opera nas atividades de produção, comercialização e distribuição de eletricidade em Portugal e em Espanha, bem como no sector do gás natural na Península Ibérica. 6. O volume de negócios da EDP Renewables nos anos de 2009, 2010 e 2011, calculado nos termos do artigo 39.º da Lei da Concorrência, é o constante da tabela infra. Tabela 1 Volume de negócios da Notificante para os anos 2009, 2010 e 2011 Milhões Euros Portugal [>100] [>100] [>100] EEE [>100] [>100] [>100] Mundial [>100] [>100] [>100] Fonte: Notificante. 2
3 2.2. Empresa Adquirida 7. A empresa a adquirir é a Gravitangle, sociedade promotora do Projeto da Central Solar Fotovoltaica (doravante referido como Central Solar Fotovoltaica ) destinada a produzir energia elétrica na Zona de Rede 23, detida pela Generg, tendo a mesma como única atividade a promoção deste projeto. 8. A licença para capacidade de injeção de 2 MVA correspondente à Zona de Rede 23, foi atribuído por decisão do Diretor-geral de Energia e Geologia de , nos termos dos parâmetros de zonamento definidos pelas Redes Energéticas Nacionais e na sequência do concurso publico n.º 1/FV/2010 lançado pela Direção-Geral de Energia e Geologia (DGEG). 9. Este concurso público, lançado em outubro de 2010, visou a atribuição de 150 MVA de capacidade de injeção de potência na Rede Elétrica de Serviço Público (RESP) para energia elétrica produzida a partir de centrais solares fotovoltaicas, incluindo a tecnologia solar fotovoltaica de concentração, e pontos de receção associados. O objeto do procedimento dividia-se em 75 lotes, destinando-se cada um à atribuição de 2 MVA. 10. Para efeitos de adjudicação de um lote de potência neste concurso, foi constituída a Adquirida Gravitangle e, consequentemente, foi celebrado entre esta e a DGEG, a , o competente contrato de adjudicação deste lote. A Adquirida é, assim, responsável pelo cumprimento das obrigações contratuais, legais e administrativas inerentes ao licenciamento, construção e exploração da Central Solar Fotovoltaica. 11. De acordo com a Notificante, tendo o ponto de receção relativo ao lote adjudicado sido atribuído no dia pela DGEG (oficio 8826), o início da exploração da Central Solar Fotovoltaica encontra-se previsto para 2014 ou 2015, atentos os prazos de licenciamento legalmente previstos e eventuais condicionamentos ambientais. 3. NATUREZA DA OPERAÇÃO 3.1. Descrição da operação 12. A EDP Renewables e a Generg celebraram um contrato [CONFIDENCIAL- CONTRATO] (doravante Contrato ), nos termos do qual se prevê a aquisição, pela primeira, da totalidade do capital social da segunda e, em consequência, o controlo exclusivo da mesma. 13. A Notificante considera que a transação não consubstancia uma operação de concentração e que, mesmo que o fosse, não se encontrariam preenchidos os critérios que impõem uma notificação prévia obrigatória, defendendo, em consonância, que a AdC deveria emitir uma decisão de inaplicabilidade Posição da Notificante quanto à qualificação da transação como operação de concentração 14. A Notificante considera que a operação de concentração notificada não se encontra sujeita a notificação obrigatória, uma vez que, refere, citando o 24 da Comunicação Consolidada da Comissão em matéria de competência ao abrigo do Regulamento 3
4 (CE) n.º 139/2004 do Conselho relativo ao controlo das concentrações de empresas 1, a operação incide sobre um conjunto de ativos que não representam uma atividade traduzida por uma presença no mercado e à qual possa ser atribuído de forma inequívoca um volume de negócios. 15. Acrescenta a Notificante que, na aquisição de ativos, é indiferente saber se os mesmos são adquiridos directamente ou através da sua agregação numa forma societária, como sucede no presente caso, onde se encontram reunidos na pessoa jurídica Gravitangle. 16. Sobre este ponto, refere ainda a Notificante que a mera expectativa de que essa atividade possa tornar-se efetiva e mesmo a probabilidade que tal possa vir a suceder em 2014/2015 não é suficiente para considerar que se possa reconhecer aos ativos uma atividade traduzida numa presença no mercado, não sendo, alega, esta probabilidade suficiente para considerar que se possa considerar estar perante uma empresa ou parte de uma empresa para efeitos de controlo de concentrações. 17. Sublinha ainda que nem os ativos, nem a Gravitangle, tiveram qualquer volume de negócio em qualquer dos anos anteriores ao da presente operação (incluindo 2012), nem é provável que o tenham em 2013, pelo menos Posição da AdC quanto à qualificação da transação como operação de concentração 18. No que concerne ao objeto do controlo, refere a Comissão Europeia na Comunicação Consolidada citada 2, com referência ao Regulamento das concentrações, que o objeto de controlo possa ser uma ou mais empresas, ou também partes de empresas que constituam entidades juridicamente distintas, ou elementos do ativo dessas entidades, ou ainda apenas certos ativos destas. A aquisição do controlo sobre elementos do ativo apenas poderá ser considerada uma concentração se esses elementos do ativo constituírem o conjunto ou uma parte de uma empresa, ou seja, se representarem uma atividade traduzida por uma presença no mercado e à qual pode ser atribuído de forma inequívoca um volume de negócios (negrito nosso). 19. Acrescenta ainda que Uma operação limitada aos ativos incorpóreos, nomeadamente marcas, patentes ou direitos de autor, pode ser igualmente considerada uma concentração se esses ativos constituírem atividades às quais está associado um volume de negócios. De qualquer modo, a transferência de licenças relativas a marcas, patentes ou direitos de autor, sem ser acompanhada de elementos do ativo complementares, apenas poderá preencher esses critérios no caso de se tratar de licenças exclusivas, pelo menos num território específico, e a transferência dessas licenças contribuir para a transferência da atividade geradora de volume de negócios (sendo necessário, para o efeito, que a concessão ou transferência das licenças seja duradoura) (negrito nosso). 1 Comunicação Consolidada publicada in JO, C 94, de , pág. 9, 24, aplicável por analogia segundo a Notificante. 2 Comunicação Consolidada 24. 4
5 20. Não obstante o texto se reportar à transferência de licenças relativas a marcas, patentes ou direitos de autor, já que em regra a transferência das demais é acompanhada da transferência de outros ativos, a lógica subjacente a este enquadramento não pode deixar de ser a mesma que se aplica à transferência de licenças no setor energético. 21. Atento o facto de os ativos em causa não terem ainda entrado em funcionamento, importa, assim, verificar se os mesmos representarem uma atividade traduzida por uma presença no mercado e à qual pode ser atribuído de forma inequívoca um volume de negócios. 22. Ora, tal como decorre da prática anterior da AdC no que respeita a casos em que a empresa adquirida não teve atividade em momento anterior à operação projetada, considera-se que tal ocorre quando é possível determinar, com um razoável grau de certeza, a data em que o ativo entrará em funcionamento. 23. Assim, no que respeita à operação em referência, há que referir que em outubro de 2010 foi lançado pela Direcção-Geral de Energia e Geologia (DGEG) o concurso publico n.º 1/FV/2010, que visou a atribuição de 150 MVA de capacidade de injeção de potência na Rede Elétrica de Serviço Público (RESP) para energia elétrica produzida a partir de centrais solares fotovoltaicas, incluindo a tecnologia solar fotovoltaica de concentração, e pontos de receção associados. O objeto do procedimento dividia-se em 75 lotes, sendo que cada um se destinava a atribuição de 2 MVA. 24. Por decisão do Diretor-geral de Energia e Geologia, datada de , foi atribuído um lote, de 2 MVA, para a Zona de Rede 23, nos termos dos parâmetros de zonamento definidos pelas Redes Energéticas Nacionais. 25. Para efeitos de adjudicação de um lote de potência neste concurso, foi constituída a Adquirida Gravitangle e, consequentemente, foi celebrado entre esta e a DGEG, a , contrato de adjudicação deste lote (doravante referido como contrato de adjudicação ). 26. Nos termos do contrato de adjudicação a Gravitangle vincula-se a um conjunto de obrigações específicas, que incluem as obrigações de [CONFIDENCIAL- CONTRATO], prevendo-se contratualmente que o incumprimento de qualquer destas obrigações constitui motivo de rescisão do contrato e a perda dos direitos atribuídos com o mesmo. 27. Em cumprimento do contrato de adjudicação, o ponto de receção relativo ao lote adjudicado foi requerido, tendo sido atribuído no dia 8 de novembro de 2012 pela DGEG. 28. Prevê-se ainda contratualmente que a autorização de instalação deve ser obtida no prazo máximo de 12 meses após a atribuição do ponto de receção sem prejuízo de eventuais prorrogações nos termos da lei i.e., até 8 de novembro de 2013 ou de 2014, caso seja necessário procedimento de avaliação de incidência ambiental Subsequentemente, a data da entrada em exploração, concluídos dos trabalhos de instalação da Central Solar Fotovoltaica e obtida a licença de exploração, deve ocorrer no prazo máximo de 24 meses após a autorização de instalação, ou seja, até 8 de novembro de 2015 no primeiro cenário ou um ano após, no segundo. 3 Vide [CONFIDENCIAL-PRAZOS CONTRATUAIS]. Atendendo a que a Notificante indica como horizonte de entrada em exploração da Central Solar Fotovoltaica 2014 ou 2015, este cenário não parece ser considerado como provável pela mesma. 5
6 30. Mais uma vez, o incumprimento destas obrigações acarreta a perda dos direitos adquiridos no âmbito do contrato de adjudicação. 31. Em suma, decorre do contrato de adjudicação que, tendo em conta os prazos de licenciamento legalmente previstos e eventuais condicionamentos ambientais, o início da exploração da Central Solar Fotovoltaica se encontra previsto, pela DGEG e pela Gravitangle, para 2014 ou Em conclusão, verifica-se um elevado grau de certeza quanto ao início de exploração da Central Solar Fotovoltaica, sendo que o período que decorrerá entre a alteração de controlo da Gravitangle e a entrada em funcionamento do mencionado projeto hidroelétrico não se afigura demasiado longo Preenchimento dos critérios de notificação 33. Encontrando-se demonstrada a qualificação da transação em análise como uma operação de concentração, importa aferir se se encontra preenchido qualquer um dos critérios de notificabilidade previstos no n.º 1 do artigo 37.º da Lei da Concorrência. 34. Avaliar-se-á, assim, do preenchimento dos critérios em causa, com referência à atividade a desenvolver pelos ativos a adquirir, i.e., à produção de energia elétrica Posição da Notificante 35. A Notificante considera que, pelos mesmos motivos que a transação não consubstancia uma operação de concentração, também não se encontram preenchidos os critérios relativos ao volume de negócios previstos nas alíneas b) e c) do n.º 1 do artigo 37.º da Lei da Concorrência, uma vez que os ativos a adquirir não deram origem a qualquer volume de negócios. 36. Considera ainda que não está preenchido o critério da quota de mercado constante da alínea a) do n.º 1 do artigo 37.º da Lei da Concorrência, pelos seguintes motivos: (i) (ii) (iii) Sendo o mercado relevante o mercado da produção de eletricidade em regime especial (PRE), a quota de mercado da Notificante foi de [10-20]% em 2011; Mesmo que fosse considerado como mercado relevante o mercado de produção de eletricidade, incluindo, além da PRE, a produção de eletricidade em regime ordinário (PRO), a operação não deveria também considerar-se abrangida pelo dever de notificação porque aos ativos da Gravitangle não pode ser atribuída qualquer quota de mercado pois eles apenas potencial e hipoteticamente estarão no mercado, pelo que não se pode dizer que exista a aquisição, criação ou reforço de uma quota de mercado ; Refere ainda que tal decorre de a finalidade do critério da quota de mercado nesta sede ser a de determinar a competência da Autoridade da Concorrência para o controlo das concentrações e não a de avaliar o impacto de uma concentração, impondo-se distinguir claramente, até por razões de segurança jurídica que seriam gravemente ofendidas, entre o critério de notificabilidade (artigo 37. do RJC) e o critério de apreciação das concentrações (artigo 41. do RJC). 6
7 37. Referindo a prática decisória anterior da AdC, que tem considerado que nos casos em que haja um razoável grau de certeza quanto à entrada em funcionamento de um ativo e haja um suficiente grau de certeza de que da operação resultará um reforço de uma quota de mercado igual ou superior a 30% no mercado nacional, poderá considerar valores extrapolados para quotas de mercado 2 ou 3 anos no futuro, discorda da mesma, alegando ainda demonstrar que a operação em referência difere dos casos anteriores. 38. Mais explicita, com referência ao caso Ccent. 23/ EDP/Greenvouga ( 45), que a Autoridade considerou como circunstância relevante para a existência do grau de certeza quanto à conclusão e exploração, o facto de a Greenvouga ter lançado um concurso, alegando que no presente caso não foi ainda desencadeada qualquer ação relevante que demonstre que a Gravitangle já tomou decisões similares que sustentem a conclusão sobre o razoável grau de certeza. Pelo contrário, não só tal não ocorreu como o atual quadro em que a economia portuguesa se encontra mostra que o nível de risco da realização destes empreendimentos é necessariamente muito relevante Posição da AdC quanto ao preenchimento do critério relativo ao limiar da quota de mercado 39. No que concerne ao preenchimento do critério da quota de mercado previsto na al. a) do n.º 1 do artigo 37.º da Lei da Concorrência, a AdC, seguindo a sua prática decisória anterior, nomeadamente a constante da decisão de 13 de dezembro de 2010 no processo Ccent. 23/ EDP/Greenvouga citado, discorda da posição da Notificante de que este critério de notificação não se encontrará preenchido por os ativos a adquirir não se encontrarem ainda em funcionamento. 40. Tal como referido supra nos pontos 21 a 31, decorre do contrato de adjudicação que, tendo em conta os prazos de licenciamento legalmente previstos e eventuais condicionamentos ambientais, o início da exploração da Central Solar Fotovoltaica se encontra previsto, pela DGEG e pela Gravitangle, para 2014 ou 2015, existindo, assim, um grau suficiente de certeza quanto à entrada em funcionamento da Central em resultado das obrigações jurídicas assumidas. 41. Acresce que, não obstante não se verificar ter existido um lançamento de um concurso subsequente para fornecimento de equipamento, tal como referido no âmbito do caso Ccent. 23/ EDP/Greenvouga ( 45), esta circunstância foi expressamente considerada pela Autoridade na sua decisão como mero reforço do grau de certeza quanto à conclusão e exploração, e não como condição essencial para as conclusões retiradas. 42. Note-se ainda, como reforço do referido grau de certeza no que concerne ao início da exploração da Central Solar Fotovoltaica, que a Gravitangle celebrou já contratos promessa de aquisição do direito de propriedade ou de constituição de direito de superfície sobre os terrenos necessários à implantação do projeto. 43. Demonstrada a existência de um elevado grau de certeza quanto à entrada em funcionamento dos ativos da Gravitangle, a AdC considera, atentas as características dos mercados em causa, também não subsistirem dúvidas de que a operação projetada resultará no reforço de uma quota igual ou superior a 50%, no território nacional. 7
8 44. De facto, a entrada no mercado da produção de energia elétrica (vide posição da AdC quanto à definição do mercado do produto relevante) efetua-se por meio de licenciamento, encontrando-se, desde logo, pré-determinada a capacidade de cada projeto eletroprodutor. 45. Acresce que o licenciamento e a capacidade de cada projeto eletroprodutor é programada a longo prazo, constando de vários documentos estratégicos 4, o que permite antecipar, com segurança, quais os operadores licenciados em 2014 e 2015, e qual capacidade instalada existente, nessas datas. 46. Só este facto justifica que o legislador, ao nível da adjudicação de nova capacidade produtiva, atribua relevância à quota de capacidade de produção de eletricidade já atribuída ao operador interessado, considerando, para efeitos de cálculo dessa quota, todas as licenças ou autorizações de produção já concedidas ao requerente, mesmo que as instalações em causa ainda não estejam operacionais (vide alínea c) do n.º 1 do artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 172/2006, de 23 de Agosto). 47. Importa, assim, determinar qual a quota da EDP no último ano antes da notificação em termos de capacidade de produção, bem como a capacidade de produção prevista da Central Solar Fotovoltaica, para determinar se o critério de notificação relativo à quota de mercado se encontra preenchido, sem prejuízo de se demonstrar que existe um elevado grau de certeza de que, por um lado, (i) a quota da EDP continuará a ser superior a 50%, em 2014 e 2015 e, por outro lado, (ii) a entrada em exploração implicará necessariamente um acréscimo de quota da EDP, não só em termos de capacidade produtiva, mas também ao nível de vendas. 48. No que se refere, em concreto, à operação projetada, a AdC considera que se pode assumir, com um elevado grau de certeza, que desta resultará um reforço de uma quota de mercado igual ou superior a 50%, no mercado da produção de eletricidade (PRE+PRO), ao nível do território nacional, tanto em termos de capacidade e energia gerada, como em termos de valor das vendas. 49. Relativamente à EDP, e de acordo com a informação prestada pela Notificante, a sua quota de mercado, em termos de produção líquida de eletricidade em Portugal (PRE+PRO) ascendia, em 2011, a [50-60]%, sendo que, consideradas as importações, nos termos dos cálculos da AdC, a quota corresponderá a [40-50]%. 50. Já em termos de capacidade atualmente instalada e licenciada (em 2011), a EDP terá uma quota superior a 50% no mercado No que concerne aos dados correspondentes às estimativas para 2014, verifica-se que a EDP terá uma quota de mercado em termos de produção líquida de eletricidade em Portugal superior a 50% Essa quota sempre será reforçada, atendendo a que, como refere a Notificante, de acordo com as estimativas para o horizonte de 2014, ano previsto para a entrada no 4 Vide o Programa Nacional de Barragens de Elevado Potencial Hidroelétrico, com um horizonte temporal até 2020, disponível em o estudo da REN sobre Interligação Elétrica do Sudoeste da Europa, de Novembro de 2007, p. 41, com previsões quanto à evolução do sistema electroprodutor, até 2020, disponível em e o Plano Nacional de Ação para as Energias Renováveis, de Junho de 2010, disponível em Este último em processo de revisão, cujo sentido é dado pelo documento: Linhas Estratégicas para a Revisão do PNAER e PNAEE. 5 Vide Tabela 2 infra. 6 Vide Tabela 4 infra. 8
9 sistema da central solar fotovoltaica ora em causa, a estrutura de mercado na PRE terá cerca de [<20.000] MW de potência instalada, sendo que a capacidade de produção da Central em apreço na presente operação de concentração, que é de 2 MVA, corresponde a [0-5]% da capacidade prevista (PRE+PRO). 53. Verifica-se, assim, que o critério relativo à quota de mercado se encontra preenchido. 54. Refira-se, a este propósito, que na alínea a) do n.º 1 do art. 37.º da Lei da Concorrência, não se estabelece que o preenchimento do critério da quota de mercado tenha de ser aferido por referência ao ano anterior. 55. Não obstante, a prática seguida pela AdC vai no sentido de calcular a quota de mercado com base no volume de negócios (ou na produção e/ou capacidade) das empresas em causa, no último ano. No presente caso, pode-se, com um elevado grau de certeza, considerar ainda estimativas relativas às quotas da empresa a adquirir e da Adquirente, em 2014 e 2015, atendendo a que, como acima referido 7 : (i) (ii) a entrada no mercado da produção de energia elétrica (vide posição da AdC quanto à definição do mercado do produto relevante) se efetuar por meio de licenciamento, encontrando-se, desde logo, pré-determinada a capacidade de cada projeto electroprodutor. o licenciamento e a capacidade de cada projeto eletroprodutor ser programada a longo prazo, constando de vários documentos estratégicos 8, o que permite antecipar, com segurança, quais os operadores licenciados em 2014 e 2015, e qual capacidade instalada existente, nessa data. 56. É ainda de salientar, a este respeito, que a aquisição de capacidade pode ser uma forma de eliminar concorrência potencial, atendendo a que a concessão de recursos hídricos para produção de eletricidade é limitada. 57. Deste modo, só não se verificaria, em resultado da operação de concentração notificada, um reforço de uma quota de mercado superior a 50%, em termos de 7 A este propósito, sempre se dirá que a AdC já considerou que o critério relativo à quota de mercado se encontrava preenchido, com base em estimativas de quotas futuras, calculadas de forma prospetiva, em termos de capacidade instalada dos ativos em causa, na decisão de , relativa à Ccent. n.º 18/2004 Secil Britas/Carcubos (exploração de uma pedreira de granito), na decisão de na Ccent. n.º 16/2005 Enernova/Ortiga*Safra (exploração de uma infraestrutura de energia eólica) e na decisão de sobre a Ccent. 23/2010 EDP/Greenvouga (exploração de um complexo hidroelétrico). Na primeira operação referida, estava em causa a aquisição de uma pedreira de granito da Carcubos, a qual ainda não se encontrava em exploração. Com base em estimativas da Notificante, quanto à produção anual da pedreira, quando estivesse em pleno funcionamento, e quanto à dimensão total do mercado, a AdC excluiu, com base numa análise prospetiva da quota de mercado das empresas em causa, que, em nenhum cenário, estaria preenchida a condição prevista na alínea a) do n.º 1 do artigo 9.º da Lei n.º 18/2003, de 11 de junho (cfr. 12, 13, 16, 22 a 24 da decisão de inaplicabilidade). Na segunda operação citada, estava em causa a aquisição, pela Enernova, das sociedades Ortiga e Safra, tendo como atividades principais a exploração de parques eólicos e venda de energia. Ainda que os projetos se encontrassem em fase de construção e ainda faltasse obter licença de exploração e licenciamentos camarários, entendeu-se que, atendendo à capacidade instalada prevista e à produção anual estimada da Ortiga e da Safra, quando estas iniciassem a sua atividade, bem como à quota de mercado da EDP, o critério relativo à quota de mercado se encontrava preenchido (cfr. 9 a 12 da decisão). Por fim, na decisão de relativa à operação Ccent. 23/2010 EDP/Greenvouga, também o aproveitamento hidroelétrico de Ribeiradio e de Ermida não se encontrava em funcionamento, encontrando-se, contudo, prevista no contrato de concessão uma data para conclusão dos trabalhos de construção das infraestruturas e instalação de equipamento bem como para a subsequente abertura à exploração. 8 Vide nota de rodapé n.º 4. 9
10 energia produzida, caso a Central Solar Fotovoltaica não entrasse em exploração ou não produzisse energia, hipótese que pode, à partida, excluir-se, face às obrigações contratuais assumidas pela Gravitangle, decorrentes do Contrato celebrado entre a DGEG e a Gravitangle, bem como ao interesse de aquisição desta Central por parte da EDP Renewables. 58. Ainda que se tenha por referência a quota de mercado em termos de energia vendida, a entrada em exploração da Central Solar Fotovoltaica implicará sempre um reforço da quota da EDP, visto que a energia aí produzida se encontra sujeita ao PRE, o que implica uma obrigação de compra, por parte do comercializador de último recurso, a um preço determinado. 59. Face ao exposto, e com base nos elementos disponíveis, incluindo as estimativas da Notificante e cálculos da AdC, é possível afirmar, com elevado grau de certeza, que a EDP terá, em 2014 e 2015, uma quota igual ou superior a 50% no mercado da produção de energia elétrica, no território nacional, a qual será reforçada com a aquisição da Gravitangle Conclusão 60. Atento o exposto, considera-se que a operação em referência consubstancia uma operação de concentração e que se encontram preenchidos os requisitos necessários para que se imponha uma notificação obrigatória, na medida em que se encontra preenchido o critério previsto na alínea a) do n.º1 do artigo 37.º da Lei da Concorrência. 61. Atendendo a que a Notificante produz e os ativos a adquirir produzirão energia elétrica, encontrando-se presentes na mesma circunscrição geográfica, resulta da operação uma sobreposição horizontal entre as atividades da Notificante e da empresa a adquirir. 4. MERCADOS RELEVANTES 4.1. Mercado do Produto Relevante Posição da Notificante 62. Para efeitos de definição de mercado de produto, a Notificante começa por considerar que a PRE (Produção em Regime Especial) não deve ser integrada no mesmo mercado de produto que a Produção em Regime de Mercado (PRO). 63. A PRE consiste num regime protegido de produção, onde se englobam a produção de eletricidade a partir de fontes renováveis (eólica, solar, mini-hídrica e biomassa) e de co-geração (entendendo-se esta como a produção simultânea de calor e eletricidade) 9. 9 Decisão da AdC no processo Ccent 23/2010 EDP/Greenvouga referido supra,
11 64. Argumenta a Notificante que a PRE consiste numa forma regulada de produção de energia em que os produtores beneficiam da obrigatoriedade de compra, por parte do Comercializador de Último Recurso (CUR), da totalidade da energia produtiva, a preços fixados administrativamente. Recorda ainda que esta realidade não foi alterada com os Decretos-Lei n.ºs 215-A/2012 e 215-B/2012, ambos de 8 de Outubro, que vieram introduzir algumas alterações ao regime anteriormente em vigor Mais, acrescenta que, embora o produtor que opere em regime especial possa optar por vender a eletricidade aos comercializadores do mercado livre, o mesmo não ocorrerá dado o valor superior das tarifas fixadas administrativamente no regime especial (PRE). 66. Em conclusão, a Notificante refere que, em Espanha, a autoridade de defesa da concorrência (atualmente a Comisión Nacional de la Competencia CNC) passou apenas a incluir PRE e PRO no mesmo mercado de produto a partir do momento em que a PRE passou, nesse Estado membro, por imposição legal, a ser comercializada no mercado livre a preço de mercado Assim, a Notificante considera, como mercado relevante de produto, o mercado da produção de eletricidade em regime especial (PRE) Posição da Autoridade da Concorrência 68. Na sua prática decisória, e em linha com o entendimento veiculado pela Comissão Europeia, a AdC tem sistematicamente considerado que o sector da energia elétrica se subdivide em quatro atividades: (i) produção de eletricidade; (ii) transporte; (iii) distribuição e (iv) comercialização/fornecimento ao cliente final No contexto da presente operação de concentração, é de referir que a empresa adquirida tem como única atividade a promoção do Projeto da Central Solar Fotovoltaica destinada a produzir energia elétrica na Zona de Rede 23, conforme referido supra, pelo que a análise jusconcorrencial incidirá apenas sobre esta atividade. 70. Tal como se expôs supra, a PRE consiste num regime protegido de produção, onde se englobam a produção de eletricidade a partir de fontes renováveis e de cogeração. Por se entender que estas formas de produção produzem externalidades positivas (diminuição da poluição, redução da dependência energética, etc.), foram desenhados incentivos financeiros no sentido de viabilizar a sua entrada no sistema elétrico. 71. O modelo de incentivo adotado em Portugal consiste na venda garantida da produção em PRE ao CUR com base em tarifas fixadas administrativamente. 72. A produção em Regime Especial é deduzida à procura global que o CUR leva a mercado, na medida em que qualquer variação na eletricidade produzida neste regime é integralmente suportada pelo CUR, dada a obrigatoriedade de aquisição. 73. As sucessivas alterações ao Decreto n.º 29/2006, de 15 de Fevereiro, não alteraram a interinfluência existente entre PRO e PRE que decorre no exposto no ponto 72. De facto, uma vez que a procura dirigida pelo CUR ao mercado organizado (PRO) é realizada em função das quantidades de PRE previstas, tal implica, necessariamente, 10 Decreto-Lei n.º 29/2006, de 15 de Fevereiro, e Decreto-Lei n.º n.º 172/2006, de 23 de Agosto. 11 Notificação, pág Vide, entre outros, Ccent 06/2008 EDP/Activos EDIA ou Ccent 23/2010 EDP/Greenvouga. 11
12 que uma alteração das quantidades de PRE influencia as quantidades procuradas em PRO, independentemente de naquele regime o preço estar ou não fixado administrativamente. 74. Ou seja, por via da quantidade produzida de PRE, influencia-se a determinação da oferta marginal que determina o preço de mercado da PRO. 75. Numa argumentação já anteriormente apresentada pela AdC 13, a pressão concorrencial exerce-se, não tanto pelos preços, mas sim pelas quantidades, quer entre regimes de produção (PRE vs. PRO), quer entre fontes de produção de energia (térmicas a carvão e fuelóleo, centrais hídricas, gás natural, etc.) que apresentam custos muito distintos, mas que compõem, sucessivamente (por ordem crescente de preços) a curva global da oferta de energia. 76. Assim, a curva global de oferta de energia é composta, em primeiro lugar, pela oferta dos centros produtores que ocupam as posições de carga base 14 seguida da oferta dos centros produtores em regime ordinário, por ordem crescente de preços da oferta. 77. É, pois, a quantidade oferecida pelos centros produtores nos primeiros lugares da oferta global que determina a quantidade produzida pelas centrais que ocupam as últimas posições da ordem de mérito (que, por sua vez, determinam o preço na PRO). 78. Ora, como por obrigação regulamentar a PRE ocupa a base da ordem de mérito, ela é oferecida como se fosse a custo zero, sendo a primeira a satisfazer a procura grossista e, por isso, tal como referido supra, deduzida à procura de eletricidade dirigida aos produtores de PRO subsequentes na ordem de mérito. 79. Considerar que as diferenças de regimes regulamentares da determinação de preços são, por si só, suficientes para que a PRE constitua um mercado de produto distinto, como propõe a Notificante, não incorpora outros fatores relevantes tais como sejam a homogeneidade do produto e a interação entre as diversas formas de produção, tal como sumariamente descritas supra. 80. Desta forma, a AdC considera que o mercado relevante de produto engloba a eletricidade produzida quer em regime ordinário, quer em regime especial 15, atendendo à homogeneidade do produto, ao facto de a PRE ser uma componente integrante e cada vez mais relevante da oferta do mercado de produção de energia e, consequentemente, à interação entre a PRE e a PRO. 81. Em conclusão, a AdC considera, como mercado do produto relevante, o mercado da produção de energia elétrica Mercado Geográfico Relevante Posição da Notificante 82. A Notificante considera que o mercado geográfico é nacional, tomando em linha de conta a sua perspetiva de que o mercado de produto é constituído apenas pela PRE. 13 Vide Processo n.º Ccent 23/2010 EDP/Greenvouga, parágrafos 139 e segs. 14 A produção de carga base é aquela que ocupa os primeiros lugares na ordem de mérito entrando sempre para a satisfação da procura por imposição regulamentar, ou seja, a PRE. 15 Note-se que, mesmo dentro do PRE, existem regimes remuneratórios distintos, sendo que daí não resulta qualquer alteração à argumentação ou conclusões ora apresentadas. Para maior detalhe, vide a decisão da AdC no processo Ccent 23/2010 supra referido. 12
13 83. No entanto, considera que o âmbito geográfico deve alargar-se à Península Ibérica caso a AdC venha a considerar o mercado de produto relevante como sendo mais lato do que a PRE (i.e., se incluir nesse mercado a PRO) Posição da Autoridade da Concorrência 84. Quer a AdC, quer a própria Comissão Europeia têm entendido definir o mercado da produção de eletricidade como nacional. 85. Na sua decisão relativa ao processo n.º Ccent 23/2010 EDP/Greenvouga, a AdC reconheceu a crescente integração dos dois mercados ibéricos, tendo procedido a uma análise bastante exaustiva da questão da interligação, entre outros fatores relevantes para efeitos de determinação do âmbito geográfico do mercado. 86. Face ao exposto, a Autoridade da Concorrência seguirá a sua prática anterior, considerando que o mercado relevante para efeitos da presente operação de concentração corresponde ao mercado da produção de energia elétrica, em Portugal Continental Conclusão quanto ao mercado relevante 87. Dado o exposto, para efeitos da presente avaliação, a AdC considera que o mercado relevante é o mercado da produção de energia elétrica em Portugal Continental. 5. AVALIAÇÃO JUS-CONCORRENCIAL 5.1. Estrutura da Oferta 88. A estrutura da oferta da produção de energia elétrica em Portugal Continental, em 2011, encontra-se ilustrada na tabela seguinte (potência instalada e produção): 13
14 Tabela 2: Estrutura da Oferta no mercado da produção de energia elétrica em Portugal Continental (2011) Capacidade Instalada (MW) Quota Produção (GWh) Quota EDP (Total) [CONFIDENCIAL] [50-60]% [CONFIDENCIAL] [40-50]% PRO [CONFIDENCIAL] [40-50]% [CONFIDENCIAL] [40-50]% PRE [CONFIDENCIAL] [0-5]% [CONFIDENCIAL] [5-10]% Tejo Energia [CONFIDENCIAL] [0-5]% [CONFIDENCIAL] [0-5]% Turbogás [CONFIDENCIAL] [0-5]% [CONFIDENCIAL] [5-10]% Endesa [CONFIDENCIAL] [0-5]% [CONFIDENCIAL] [0-5]% Iberdrola [CONFIDENCIAL] [0-5]% [CONFIDENCIAL] [0-5]% Outras (PRE) [CONFIDENCIAL] [20-30]% [CONFIDENCIAL] [20-30]% Importação 16 [CONFIDENCIAL] [5-10]% [CONFIDENCIAL] [5-10]% TOTAL ,0% ,0% Fonte: Notificação; REN; Resultados EDP (handouts 2009 e 2011). 89. O grupo EDP, em que se insere a Notificante, detinha [50-60]% da capacidade em Portugal, sendo que o referencial de capacidade inclui a capacidade de importação, avaliada ao valor médio de No lado da produção, o grupo EDP representou [40-50]% da energia gerada em Portugal. 90. A Central Solar Fotovoltaica terá uma capacidade máxima de 2 MVA (aproximadamente 2 MW). Caso esta capacidade estivesse operacional em 2011, o seu peso relativo na estrutura da oferta seria inferior a [0-5]% da capacidade e a [0-5]% 17 da produção. 91. Mesmo no âmbito da PRE, esta capacidade representaria apenas [0-5]% da capacidade e [0-5]% da produção. 92. Uma vez que os ativos adquiridos não se encontram ainda em produção, cabe fazer uma análise prospetiva ao mercado da produção para 2014, ano expectável para a entrada em funcionamento dos referidos ativos. 93. No processo n.º Ccent 23/2010 EDP/Greenvouga, a AdC teve oportunidade de realizar esse mesmo exercício recorrendo a fontes bastante abundantes sobre a perspetiva de evolução do mercado elétrico. 94. No entanto, convém salientar que as condições de mercado se alteraram de forma substancial, não só no contexto da crise económico-financeira, mas também porque (e, na realidade como consequência da própria crise) foram adotadas algumas medidas de política que podem, como melhor se verá infra, influenciar o resultado da primeira análise. 16 No que se refere à capacidade, o valor da Importação é o da capacidade média de importação. Fonte: REN - Síntese Anual Disponível em: pdf. 17 Assume-se uma taxa média de utilização da capacidade de 22% para 8760 horas anuais. 14
15 95. Em primeiro lugar, então, cumpre referir que um dos principais documentos utilizado para a avaliação no supra referido processo o Plano Nacional de Ação para Energias Renováveis se encontra em fase de revisão, tendo já sido iniciado o processo de consulta pública. 96. As linhas estratégicas 18 para a referida revisão da Direção Geral de Energia e Geologia apontam para uma necessidade de redimensionamento das previsões de capacidade instalada face à contração ocorrido no mercado nos últimos dois anos, com particular incidência para o sector das energias renováveis (incluindo produção hidroelétrica), propondo a suspensão e/ou adiamento de alguns projetos previstos no PNAER original. 97. Para além disso, durante o ano de 2012 foram suspensos os incentivos à construção das centrais de ciclo combinado, pelo que mesmo alguns projetos (tais como o do centro produtor de ciclo combinado a gás natural de Sines) estão a ser adiados sine die (quando não abandonados por completo) por parte dos seus promotores. 98. Assim, para efeitos de efetivação da análise prospetiva no presente caso, a AdC entende bastar corrigir, com a nova informação disponível, em conjunto com novos dados e novas projeções entretanto trazidas ao processo pela Notificante, os elementos referente às entradas previstas no mercado PRO, podendo citar-se, a título de exemplo, a central de ciclo combinado de Sines (uma parceria entre a GALP Energia e a International Power). 99. Na agregação dos dados disponíveis, constata-se, portanto que as capacidades previstas no PNAER estavam sobrestimadas, havendo a necessidade de acautelar, com base na informação disponível, nomeadamente a que consta das Linhas de Orientação para a Revisão dos Planos Nacionais para a Energias Renováveis e da Eficiência Energética na esteira, aliás, do que apresentou a própria Notificante Assim, e em concreto no caso do grupo EDP, há que considerar que parte dos investimentos originalmente previstos para entrar ao serviço até ao ano de 2014 (e, em concreto, no que diz respeito aos aproveitamentos hidroelétricos da EDP) foram recalendarizados para uma data posterior a 2014 (ou mesmo que ainda antes de 2014, registaram um atraso face ao calendário inicialmente previsto) Acresce ainda que, como já referido anteriormente, a maior entrada no segmento PRO, originalmente prevista para 2012, foi recalendarizada para 2017, sendo que as notícias disponíveis permitem mesmo colocar em dúvida a sua efetiva realização. Neste caso refere-se, em concreto, os dois grupos produtores (de 415MW cada) e a futura central de ciclo combinado de Sines Ao mesmo tempo, há que acautelar que se prevê o descomissionamento das centrais térmicas (do grupo EDP) de Tunes e Setúbal, num total de capacidade instalada superior a MW Assim, face ao exposto, e considerando quer as saídas de capacidade das centrais térmicas, quer ainda as entradas dos diversos aproveitamentos hidroelétricos (novos ou reforços de potência) de Baixo Sabor, Ribeiradio-Ermida, Picote II, Bemposta II, Alqueva II. E considerando ainda, por um lado, a não-entrada da capacidade da central CCGT de Sines, tem-se a seguinte estrutura de oferta, em termos de capacidade: 18 Linhas estratégicas para a revisão dos Planos Nacionais de Acção para as Energias Renováveis e Eficiência Energética. Disponível em: 15
16 Tabela 3: Estrutura da oferta no mercado da produção de energia elétrica em Portugal Continental (estimativa para 2014) Capacidade (MW) Quota EDP [CONFIDENCIAL] [40-50]% PRO [CONFIDENCIAL] [40-50]% PRE [CONFIDENCIAL] [0-5]% Ativ. Gravitangle (PRE) [CONFIDENCIAL] [0-5]% Tejo Energia [CONFIDENCIAL] [0-5]% Turbogás [CONFIDENCIAL] [0-5]% Endesa [CONFIDENCIAL] [0-5]% Iberdrola [CONFIDENCIAL] [0-5]% Outras (PRE) [CONFIDENCIAL] [30-40]% Importação 19 [CONFIDENCIAL] [5-10]% TOTAL [ ] 100,0% Fontes: Notificação, REN, R&C EDP. Handout Resultados EDP 2009, DGEG. Sítio EDP ( Já para a produção, não foi possível estimar com o mesmo detalhe, podendo notar-se, no entanto, que o impacto a nível da quota de mercado do Grupo EDP não é muito significativo, quando comparado com a capacidade. Tal pode ficar a dever-se ao facto de que as centrais descomissionadas constituem uma capacidade instalada não despicienda mas que, dadas as suas características, já não contribuíam de forma significativa (ou quase nula, mesmo, de acordo com os dados disponíveis da REN estatísticas mensais) para a produção A falta de detalhe não é, porém muito relevante, na medida em que a operação de concentração em análise não é suscetível de criar entraves significativos à concorrência, conforme se verá a seguir. Tabela 4: Quota da Aquirente e Ativos Adquiridos no mercado da produção de energia elétrica em Portugal Continental (estimativa produção para 2014) Produção GWh Quota EDP (PRE+PRO) [CONFIDENCIAL] [50-60]% Ativ. Gravitangle [CONFIDENCIAL] [0-5]% Total Mercado [ L] 100,0% Fontes: Notificação. REN. Ccent 23/ O valor referente à capacidade de importação resulta da média das estimativas mensais para 2013 que, por cautela, se manteve constante para o ano de Fonte: REN. Previsão Mensal de Capacidade de Interligação. Disponível em: 16
17 5.2. Avaliação jusconcorrencial 106. Os ativos a adquirir constituem, quer em termos de capacidade, quer em termos de produção estimável, uma ínfima parte do mercado de produção de energia elétrica em Portugal Continental A AdC considera que, dados os volumes envolvidos, não resultam da operação proposta efeitos horizontais, na medida em que esta concentração não altera a capacidade ou o incentivo de o Grupo EDP afetar significativamente a concorrência no mercado da produção de energia elétrica, mesmo na eventualidade de se admitir que o grupo EDP possa deter uma posição dominante no mercado relevante como foi, aliás, abordado na decisão do processo n.º Ccent 23/2010 EDP/Greenvouga 20, que conclui que, mesmo considerando as elevadas capacidades então previstas para entrar no mercado, persistiriam as condições para que o Grupo EDP se revelasse como um monopolista residual Acresce ainda que, num horizonte temporal mais alargado (até 2017), resulta dos dados conhecidos sobre a reavaliação do PNAER que existirá aumento de capacidade, quer no segmento PRO, quer no segmento PRE, pese embora os valores envolvidos sejam, ao que tudo indica, substancialmente mais baixos do que os constantes no plano original. O que, em si, contribui para reduzir ainda mais o peso dos ativos agora adquiridos pela EDP É um facto que, dada a conjuntura atual, não só em termos da redução significativa da atividade económica, mas também ao nível dos mercados de financiamento, as projeções de entradas, em ambos os regimes de produção em 2016 e 2017 parecem ser particularmente pouco fiáveis No entanto, e independentemente do cenário que se possa traçar, a presente operação de concentração não traz alterações à estrutura de mercado, dados os volumes insignificantes de capacidade e produção expectável envolvidos associados aos ativos agora adquiridos pela EDP Daí que, dado todo o exposto supra, a Autoridade considere que a operação ora analisada não é suscetível de criar entraves significativos à concorrência no mercado da produção de energia elétrica em Portugal Continental. 6. PARECER DO REGULADOR 112. Estando em causa um sector regulado, a Autoridade da Concorrência solicitou a 24 de janeiro de 2013, ao abrigo do artigo 55.º da Lei da Concorrência, o parecer da ERSE Entidade Reguladora dos Serviços Energéticos No seu parecer, datado de 20 de fevereiro de 2013, o Conselho de Administração da ERSE considera que a aquisição do controlo exclusivo dos mencionados ativos por parte da notificante, no entender da ERSE, não corresponde a uma alteração materialmente relevante do exercício da concorrência no setor elétrico nacional Refere a ERSE que a operação de concentração se reporta a ativos de produção de energia elétrica que estão sujeitos a um mecanismo de retribuição por tarifa administrativa (PRE - produção em regime especial), sendo que a aquisição, nos 20 Parágrafo 380 e seguintes. 21 Parágrafos 387 e
18 termos da legislação em vigor, da energia proveniente de PRE por parte do comercializador de último recurso (EDP Serviço Universal, S.A.) tem como contraparte a sua colocação por aquela entidade em mercado grossista, afetando, por via de volume e do correspondente aumento da pressão competitiva, o preço que aí se forma para a energia elétrica Refere ainda a ERSE que, Todavia, a capacidade instalada por parte da empresa Gravitangle corresponde a 2 MVA a serem concretizados, de acordo com a informação prestada, durante o ano de 2014, o que corresponde a uma produtibilidade elétrica muito pouco significativa no conjunto da produção em regime especial, pelo que a sua repercussão, em volume, na formação do preço em mercado é negligenciável. 7. AUDIÊNCIA DE INTERESSADOS 116. Nos termos do n.º 3 do artigo 54.º da Lei da Concorrência, foi dispensada a audição prévia dos autores da notificação, dada a ausência de contrainteressados e o sentido da decisão, que é de não oposição. 8. DELIBERAÇÃO DO CONSELHO 117. Face ao exposto, o Conselho da Autoridade da Concorrência, no uso da competência que lhe é conferida pela alínea b) do n.º 1 do artigo 17.º dos Estatutos, aprovados pelo Decreto-Lei n.º 10/2003, de 18 de Janeiro, delibera adotar uma decisão de não oposição à presente operação de concentração, nos termos da alínea b) do n.º 1 do artigo 50.º da Lei da Concorrência, uma vez que a mesma não é suscetível de criar entraves significativos à concorrência efetiva no mercado da produção de energia elétrica em Portugal Continental. Lisboa, 25 de fevereiro de 2013 O Conselho da Autoridade da Concorrência, Manuel Sebastião Presidente Jaime Andrez Vogal João Espírito Santo Noronha Vogal 18
19 Índice 1. OPERAÇÃO NOTIFICADA AS PARTES Empresa Adquirente Empresa Adquirida NATUREZA DA OPERAÇÃO Descrição da operação Posição da Notificante quanto à qualificação da transação como operação de concentração Posição da AdC quanto à qualificação da transação como operação de concentração Preenchimento dos critérios de notificação Posição da Notificante Posição da AdC quanto ao preenchimento do critério relativo ao limiar da quota de mercado Conclusão MERCADOS RELEVANTES Mercado do Produto Relevante Posição da Notificante Posição da Autoridade da Concorrência Mercado Geográfico Relevante Posição da Notificante Posição da Autoridade da Concorrência Conclusão quanto ao mercado relevante AVALIAÇÃO JUS-CONCORRENCIAL Estrutura da Oferta Avaliação jusconcorrencial PARECER DO REGULADOR AUDIÊNCIA DE INTERESSADOS DELIBERAÇÃO DO CONSELHO
20 Índice de Tabelas Tabela 1 Volume de negócios da Notificante para os anos 2009, 2010 e Tabela 2: Estrutura da Oferta no mercado da produção de energia elétrica em Portugal Continental (2011) Tabela 3: Estrutura da Oferta no mercado da produção de energia elétrica em Portugal Continental (estimativa para 2014) Tabela 4: Quota da Aquirente e Ativos Adquiridos no mercado da produção de energia elétrica em Portugal Continental (estimativa produção para 2014)