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Timestamp: 2019-02-16 16:13:44+00:00
Document Index: 21329203

Matched Legal Cases: ['art. 117', 'art. 4', 'art. 118', 'art. 41', 'art. 41', 'art. 11', 'art. 14', 'art. 17', 'art. 5', 'art. 4', 'art. 5', 'art. 3', 'art. 12', 'art. 4', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 8', 'art. 117', 'art. 3', 'art. 117']

NON PROFIT PAPER 3.2015
I servizi sociali del nuovo “Welfare partecipativo”: le Regioni e il coordinamento unitario del Governo
Sussidiarietà e non profit negli Statuti regionali di “seconda generazione”
Il riconoscimento degli enti non profit nelle Regioni in attuazione dell’art. 117 Cost.
Il Regolamento per il riconoscimento della personalità giuridica: i contenuti del d.P.R. 361/2000 e la sua applicazione nelle prassi delle Regioni
La gestione regionale dei registri sul volontariato
Il ruolo avanguardista delle Regioni nella “comunitarizzazione” del terzo settore. Brevi note sulla cooperazione sociale in alcuni recenti interventi dei legislatori regionali
Enti collettivi non profit ed esperienza regionale
Ilenia Rapisarda
Le agevolazioni Irap per il settore non profit: un quadro d’insieme
I finanziamenti regionali destinati agli enti non profit
Finanziamenti regionali al non profit: alcuni dati
Emilio Castorina, Professore ordinario di Diritto costituzionale, Università degli studi di Catania
1. Un “assetto organico” per il Terzo settore
Tra i principali obiettivi del disegno di legge di delegazione per la riforma del Terzo Settore – la legge è stata recentemente approvata definitivamente dalla Camera dei deputati (1) – enunciati dal Governo nelle “Linee guida” (2), vi è quello di “costruire un nuovo Welfare partecipativo, fondato su una governance sociale allargata alla partecipazione dei singoli, dei corpi intermedi e del terzo settore al processo decisionale e attuativo delle politiche sociali”, al fine di rimuovere le sperequazioni secondo principi di equità, efficienza e solidarietà sociale. Per raggiungere il risultato, il medesimo documento ha precisato che “profit e non profit possono oggi declinarsi in modo nuovo e complementare per rafforzare i diritti di cittadinanza attraverso la costruzione di reti solidali, nelle quali lo Stato, le Regioni e i Comuni e le diverse associazioni e organizzazioni del terzo settore collaborino in modo sistematico”.
La nuova disciplina, invero, è destinata a imbattersi in una realtà socio-economica frastagliata a livello regionale. I risultati del 9° Censimento dell’industria e dei servizi e Censimento delle istituzioni non profit, condotto dall’ISTAT nel 20113, confermano la maggiore concentrazione di queste ultime nell’Italia settentrionale.
Se è vero, comunque, che rispetto al 2001 in tutte le Regioni italiane si è registrato un incremento del numero di istituzioni non profit, per altro verso non può essere trascurato come il dato statistico ne confermi ancora la maggiore diffusione nelle Regioni del Nord-Est (con 64,9 istituzioni ogni 10 mila abitanti), particolarmente elevata al Centro (55,8) e nel Nord-Ovest (52,6), mentre si presenta più contenuta nelle Isole (44,4) e nel Sud Italia (35,7).
In tale contesto, le disposizioni della legge delega delineano l’opzione per un assetto organico del Terzo settore, da compiersi attraverso un duplice intervento: la razionalizzazione della normativa inerente al complesso degli enti privati costituiti per il conseguimento di finalità civiche, solidaristiche e di utilità sociale senza scopo di lucro e l’attuazione del modello costituzionale di sussidiarietà orizzontale mediante la direzione governativa in funzione di coordinamento.
Sul primo versante, si colloca la revisione della disciplina civilistica in materia di associazioni, fondazioni e altre istituzioni di carattere privato senza scopo di lucro, riconosciute come persone giuridiche o non riconosciute (Titolo II del Libro I del codice civile). La tematica viene affrontata, nelle pagine che seguono, da Maddalena Tagliabue, nell’ottica dell’indirizzo della legge delega volto alla semplificazione del procedimento per il riconoscimento della personalità giuridica, e da Ilenia Rapisarda, la quale affronta la ricostruzione del “modello” del non profit presente nel codice civile, anche alla luce della disorganica legislazione speciale (concernente, tra gli altri, enti ecclesiastici, fondazioni di partecipazione, organizzazioni di volontariato e promozione sociale, cooperative e imprese sociali, Onlus) che, al momento, difetta di un adeguato coordinamento sistematico con i principi generali del codice civile: inconveniente che dovrebbe essere risolto con la messa a punto di un c.d. Codice del Terzo settore, in un contesto disarmonico in cui, peraltro, alla disciplina nazionale è stata data attuazione in sede regionale solo parzialmente e, spesso, con notevole ritardo.
Sul versante del governo del settore è prevista l’assunzione di una unitaria “governance della sussidiarietà” nell’ambito delle attività d’interesse generale mediante il “coordinamento unitario delle politiche di governo e delle azioni di promozione e d’indirizzo delle attività degli enti del Terzo settore”: il compito dovrà essere assicurato, in raccordo con i Ministeri competenti, dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri (art. 4, comma 1, lett. q)) e dovrebbe preludere a una direzione unitaria della variegata realtà del non profit, essenzialmente funzionalizzata alla realizzazione di una “rete” di servizi il più possibile omogenea sull’intero territorio nazionale.
2. Segue: il nuovo “Welfare partecipativo”
La disciplina costituzionale si caratterizza per la mancanza di un disegno precostituito nello svolgimento e nell’attuazione della sussidiarietà orizzontale, destinata a inverarsi e prendere forma all’interno del variegato tessuto socio-economico dello Stato regionale. Pur non di meno, l’indirizzo, secondo cui Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà orizzontale (ult. c. dell’art. 118), non può essere invocato come principio-cardine per la regolazione di un nuovo “Welfare partecipativo” se, in parallelo, non vengono messi in campo strumenti idonei per rimuovere le sperequazioni e “ricomporre il rapporto tra Stato e cittadini, tra pubblico e privato, secondo principi di equità, efficienza e solidarietà sociale”, come auspicato dalle Linee guida del 2014, sopra richiamate.
Come si è avuto modo già di osservare su questa stessa Rivista (4), la peculiarità della materia consiste nella promozione di principi collocati nell’alveo della parte della legge fondamentale dedicata ai diritti e doveri dei cittadini, sul duplice fronte dei “rapporti civili” (associazionismo sociale) e dei “rapporti economici”.
Il contributo di Giuseppe Chiara mette in evidenza la circostanza che numerosi Statuti regionali riconoscono al privato sociale un ruolo di primo piano anche sul versante economico, sociale e culturale, come “volano” nella promozione dello sviluppo delle comunità locali e dello spirito imprenditoriale soprattutto dei giovani, con particolare attenzione a forme solidaristiche e cooperative, supportate, talvolta, da espliciti riferimenti statutari regionali al non profit (cfr. St. della Regione Umbria). Ciononostante, nessun riferimento la legge di delegazione lascia intravvedere nei confronti della previsione costituzionale che attribuisce al legislatore il compito di determinare “programmi” opportuni “perché l’attività economica pubblica e privata possa essere indirizzata e coordinata a fini sociali” (art. 41, comma 3), sicché la precipua attinenza della riforma alle garanzie riposte negli artt. 2, 3, 18 e 118 sembra dare svolgimento a una nozione di “sussidiarietà orizzontale” proiettata esclusivamente nell’orbità dei “rapporti civili”, senza nulla concedere alla libertà d’impresa e ai “rapporti economici”, ai quali pur andrebbe ascritta la regolamentazione dell’attività c.d. non profit e d’impresa sociale, in attuazione del disegno costituzionale enunciato in materia di libertà d’impresa.
Si auspica, pertanto, che i decreti delegati possano valorizzare la portata della disciplina contenuta nel comma terzo dell’art. 41 della Costituzione, all’interno del coordinamento unitario assegnato alla responsabilità del Governo.
3. La governance unitaria del settore e la competenza statutaria e legislativa regionale
Certo è che la emananda disciplina, segnata da una governance centralizzata, dovrebbe valere come “grande riforma” in grado di attraversare trasversalmente l’intero Stato regionale.
Di contro, il comma 4 dell’art. 11 della legge delega contiene una previsione dal contenuto, si potrebbe dire, neutro, considerato che le disposizioni di essa e degli emanandi decreti legislativi “si applicano nei confronti delle Regioni a statuto speciale e delle Province autonome di Trento e di Bolzano nel rispetto dei loro statuti e delle relative norme di attuazione”. È indubbio che il “rispetto” degli Statuti speciali, che sono formalmente leggi costituzionali, s’impone da sé al legislatore ordinario, il quale, però, come gli stessi Statuti speciali dispongono, è in grado di esercitare sulla potestà legislativa di queste Regioni vincoli di tipo finalistico mediante l’emanazione
delle norme fondamentali di riforme economico-sociali, tra le quali non può non essere annoverata la riforma del Terzo settore, nonostante la puntualizzazione che si limita a stabilire un mero “rispetto” della nuova disciplina con gli assetti regionali vigenti.
Per altro, gli Statuti speciali disciplinano in maniera assai diversificata tra loro la rispettiva competenza legislativa al riguardo, che va, ad esempio, da quella piena ed esclusiva della Regione siciliana su “pubblica beneficienza e opere pie” (art. 14, lett. m), St. Sicilia; la materia della previdenza e assistenza sociale afferisce, invece, ai sensi dell’art. 17, lett. f), dello stesso Statuto, alla competenza concorrente) alla competenza concorrente in Friuli-Venezia Giulia relativamente a “istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza”, al pari di quella sui “servizi pubblici di interesse regionale ed assunzione di tali servizi” (art. 5, n. 6 e n. 7, St.). Anche in via ripartita è disciplinata la materia nello Statuto Sardo (art. 4, lett. h)) e del Trentino-Alto Adige (art. 5, n. 2); di contro, in Valle d’Aosta (art. 3, lett. i)) l’“assistenza e beneficenza pubblica” è statutariamente attribuita alla potestà di attuazione e integrazione delle leggi della Repubblica.
Un quadro statutario così diversificato, a fronte di un non sufficientemente
perspicuo contenuto della legge di delegazione, rischia di non favorire una unitaria governance da parte del Governo: in Sicilia, ad esempio, la Regione svolge, in materia di servizi ed attività socio-assistenziali, funzioni di “programmazione, coordinamento, controllo, assistenza tecnica ed incentivazione finanziaria” (cfr. l’art. 12 della l. reg. n. 22 del 1986).
Il profilo problematico testé richiamato appare, tuttavia, meno rilevante di quanto possa a prima vista sembrare se si considerano le modalità di partecipazione delle Regioni sia in sede di determinazione dei contenuti della legislazione delegata sul Terzo settore, sia nella strutturazione amministrativa delle nuove “reti” dei servizi sociali.
4. Segue: le formule organizzative delle “reti solidali”
Per quanto concerne, in primo luogo, l’attuazione della delega, va tenuto presente che i decreti legislativi – dei quali il Governo potrà adottare, nel rispetto dei principi e criteri direttivi fissati dalla stessa legge, disposizioni integrative e correttive in ragione delle evidenze nel frattempo emerse – dovranno essere approvati, sentiti, per quanto di competenza, i Ministri interessati e, ove necessario in relazione a singole materie, “previa intesa” con le Regioni in sede di Conferenza unificata, a norma dell’articolo 3 del
Il nuovo “welfare partecipativo” si dovrà reggere su formule organizzative di tipo collaborativo con il Terzo settore, attraverso le quali Stato, Regioni e Comuni interagiscono per delineare le “reti solidali” dei servizi sociali.
In ordine alle formule organizzative di tipo collaborativo sulle quali dovranno essere impostate le “reti”, l’art. 4, comma 1, lett. m), del testo approvato dal Senato prevede che l’iscrizione nel Registro unico nazionale (ma sono prescritti requisiti uniformi per i registri regionali all’interno del Registro unico: art. 5, comma 1, lett. h)) sia obbligatoria per gli enti del Terzo settore che intendano avvalersi prevalentemente o stabilmente di finanziamenti pubblici, di fondi privati raccolti attraverso pubbliche sottoscrizioni o di fondi europei destinati al sostegno dell’economia sociale o che esercitano attività in regime di convenzione o di accreditamento con enti pubblici. Si tratta di un adempimento cruciale, sulla cui disciplina dovrà intervenire il legislatore delegato al fine di regolare, innanzitutto, il coinvolgimento di Regioni e Comuni sia come “enti finanziatori”, sia come parti pubbliche di convenzioni o accreditamenti, ove si intendessero istituzionalizzare taluni servizi sociali, eventualmente con oneri economici a carico dell’ente territoriale.
Va, dunque, guardata con interesse la riorganizzazione del sistema di registrazione degli enti secondo criteri di semplificazione attraverso la istituzione di un Registro unico del Terzo settore (art. 5, lett. h)) in grado di condurre ad unità la regolamentazione relativa al settore della solidarietà ispirata ai principi di sussidiarietà, autonomia delle formazioni sociali e buon andamento della pubblica amministrazione. Sul punto, Agatino Lanzafame,
sulla base dell’analisi comparata della legislazione regionale in materia di disciplina dei Registri degli organismi di volontariato, avverte la necessità di superare l’attuale presenza di un sistema plurimo e disomogeneo, che rivela criteri di accesso differenziati nelle diverse Regioni anche in conseguenza di requisiti definitori non omogenei.
Nel medesimo contesto, Giancarlo Ferro segnala la tendenza, che emerge nella più recente legislazione regionale sulle cooperative sociali, ad assecondare la comunitarizzazione, per così dire, dei soggetti della cooperazione sociale; il che dovrebbe comportare il superamento della concezione meramente localistica che, fino ad oggi, ha caratterizzato la disciplina dei relativi Albi regionali, al fine di consentire la partecipazione all’affidamento di servizi e, in alcuni casi, la stipulazione di convenzioni in deroga alle ordinarie regole concernenti i contratti con le pubbliche amministrazioni operanti sul territorio regionale. È evidente l’ulteriore intento
di un effettivo perseguimento dell’interesse pubblico al recupero e reinserimento lavorativo delle persone svantaggiate, in armonia con la direttiva 24/2014/UE, attuata con il recente d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50.
Per quanto attiene al sistema di finanziamento, l’attuale congiuntura economica – come avverte Francesco Palazzotto – comporta una forte riduzione di risorse riservate al Terzo settore e, contemporaneamente, implica una più rigida selezione dei progetti, “imponendo una valutazione non solo in relazione all’impatto e al beneficio sociale apportato alla collettività o a parte di essa, ma anche ad una valutazione della loro sostenibilità economica e finanziaria, così da ridurre il rischio di spreco di risorse e garantire sia una effettiva realizzazione dei programmi che una sostenibilità a lungo periodo”.
5. La collaborazione con il Terzo settore e il “servizio civile universale”
La collaborazione tra enti territoriali e organismi del Terzo settore dovrà, inoltre, essere impostata attraverso una ben precisa linea d’azione.
Innanzitutto, mediante la previsione di “strumenti di valorizzazione” del ruolo di questi ultimi nella fase di programmazione, a livello territoriale, che interessa il “sistema integrato” d’interventi e servizi socio-assistenziali, nonché di tutela e valorizzazione del patrimonio culturale, paesaggistico e ambientale, con individuazione di criteri e modalità per l’affidamento agli enti in questione dei servizi d’interesse generale, nel rispetto della disciplina
europea e nazionale in materia di affidamento (art. 4, comma 1, lett. o)). Parimenti costitutivo del profilato “sistema a rete” è il riconoscimento, ancora da definire in termini di effettiva valorizzazione, delle reti associative di secondo livello, intese quali organizzazioni che affiliano enti del Terzo settore allo scopo di accrescerne la rappresentatività presso i soggetti istituzionali (art. 4, comma 1, lett. p)), oltre alla previsione (art. 4, comma
1, lett. q)), prima considerata, secondo cui il coordinamento unitario delle politiche di governo e delle azioni di promozione e d’indirizzo delle attività degli enti del Terzo settore è assicurato, in raccordo con i Ministeri competenti, dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri.
Una specifica applicazione di governance unitaria è rappresentata dall’attribuzione allo Stato delle funzioni di programmazione, organizzazione, accreditamento e controllo del c.d. servizio civile universale (che prevede il coinvolgimento di giovani italiani, ma anche stranieri regolarmente soggiornanti), finalizzato, ai sensi degli articoli 52, primo comma, e 11 della Costituzione, alla difesa non armata della patria e, più in generale, alla promozione dei valori fondativi della Repubblica. Si tratta dell’avvenuta formalizzazione, sul piano normativo, del coinvolgimento delle Regioni nella
realizzazione di detti programmi, unitamente agli altri enti pubblici territoriali e agli organismi del Terzo settore, con possibilità per le medesime di attivare autonomamente, con risorse proprie, progetti di servizio civile presso soggetti accreditati (art. 8, comma 1, lett. d)).
Invero, la Corte costituzionale è più volte intervenuta sulla legittimità della riserva allo Stato della competenza a disciplinare il servizio civile nazionale – che rappresenta una “forma di adempimento del dovere di difesa della Patria” – precisando “che non ogni aspetto dell’attività dei cittadini che svolgono detto servizio ricade nella competenza statale”, nella quale “rientrano certamente gli aspetti organizzativi e procedurali del servizio”.
In concreto, il servizio civile può comportare lo svolgimento di attività nei più diversi ambiti, come l’assistenza sociale, la tutela dell’ambiente, la protezione civile: attività che, per gli aspetti di rilevanza pubblicistica, restano soggette alla regolamentazione da parte dell’ente competente e dunque, se del caso, alla legislazione regionale o alla normativa degli enti locali, “fatte salve le sole specificità direttamente connesse alla struttura organizzativa del servizio e alle regole previste per l’accesso ad esso” (sent.
n. 228 del 2004).
È, inoltre, principio consolidato nella nostra giurisprudenza costituzionale che, nelle ipotesi in cui il compimento delle attività, attraverso cui si svolge il servizio civile, ricade entro ambiti di competenza regionale (o delle Province autonome di Trento e di Bolzano), al fine di assicurare la partecipazione dei diversi livelli di governo coinvolti l’esercizio delle funzioni spettanti, rispettivamente, allo Stato e ai suddetti enti dovrà essere improntato al principio di leale collaborazione (sent. n. 58 del 2007). Del resto, la riconduzione alla competenza legislativa esclusiva statale, di cui all’art. 117, secondo comma, lettera d), Cost., del servizio civile nazionale “non preclude alle Regioni e alle Province autonome la possibilità di istituire e disciplinare, nell’autonomo esercizio della propria competenza legislativa, un proprio servizio civile regionale o provinciale, distinto da quello nazionale, che ha peraltro natura sostanzialmente diversa dal servizio civile nazionale,
non essendo riconducibile al dovere di difesa” (Corte cost., sent. n. 309 del 2013).
6. Segue:... per il successo della riforma
Non è difficile concludere che il successo della riforma, conformemente ai parametri costituzionali, dipenderà essenzialmente da come i decreti delegati riusciranno a coniugare il nuovo modello organizzativo e funzionale, che poggia sull’attuazione della “sussidiarietà orizzontale”, con il rispetto del principio di uguaglianza sostanziale (art. 3, c. 2, Cost.) e dei “livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale” (art. 117, comma 2, lett. m)) e orientare, quindi, in tale virtuosa direzione i poteri di “coordinamento
unitario” in capo al Governo.
Per altro verso, come auspica Andrea Patanè, analizzando da vicino lo svolgimento della competenza regionale in materia di riconoscimento giuridico delle organizzazioni non profit, una delle strade che queste ultime possono percorrere nella ricerca di promozione e sostegno delle organizzazioni considerate è da individuare nella leva fiscale, sì da qualificare ulteriormente il ruolo dell’ente intermedio, non solo come soggetto certificatore del carattere di non profit, ma soprattutto quale protagonista della promozione di realtà che rappresentano un valore spontaneo del tessuto socioeconomico italiano.
[1] Il testo della legge delega può essere reperito al seguente link: http://www.senato.
it/leg/17/BGT/Schede/Ddliter/testi/45510_testi.htm.
[2] Cfr., http://www.governo.it/sites/governo.it/files/linee_guida_terzo-settore_2014.pdf.
[3] Cfr., http://www.istat.it/it/files/2013/07/Fascicolo_CIS_PrimiRisultati_completo.pdf, p. 50.
[4] Sia consentito, sul punto, rinviare al nostro Il disegno di legge di riforma del “Terzo settore”: i profili costituzionali e l’impatto con l’ordinamento europeo, nel n. 3/2014.
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