Source: https://sencanada.ca/content/sen/committee/371/fish/rep/repintfeb02-f.htm
Timestamp: 2020-06-04 09:15:14+00:00
Document Index: 286070470

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THÈMES CHOISIS SUR LES PÊCHES EN EAU DOUCE ET LES PÊCHES DU NORD
Rapport du Comité sénatorial permanent des pêches
Le président du Comité,: L'honorable Gerald J. Comeau
Le vice-président,: L'honorable Joan Cook
37e Parlement - 1re Session
Président: L'honorable Gerald J. Comeau
Vice-président: L'honorable Joan Cook
Carney, C.P.
Les sénateurs suivants ont aussi participé aux travaux du Comité lors de son étude: les honorables sénateurs Corbin, DeBané, Forrestall, Graham, Hubley, Johnson, Kenny et Milne.
36e Parlement - 2e Session
Vice-président: L'honorable Fernand Robichaud, C.P.
Perrault, C.P.
Les sénateurs suivants ont aussi participé aux travaux du Comité lors de son étude: les honorables sénateurs Furey et Squires.
37e Parlement – 1e Session
Extrait des Journaux du Sénat du mardi 13 mars 2001 :
L’honorable sénateur Comeau propose, appuyé par l’honorable sénateur Di Nino,
Que le Comité sénatorial permanent des pêches soit autorisé à étudier, afin de présenter un rapport sur des questions relatives à l’industrie des pêches;
Que les mémoires reçus et les témoignages entendus sur la question dans la deuxième session de la trente-sixième législature soient déférés au Comité;
Que le Comité fasse son rapport final au plus tard le 31 mars 2002; et
Extrait des Journaux du Sénat du mardi 7 décembre 1999 :
L’honorable sénateur Comeau propose, appuyé par l’honorable sénateur Lynch-Staunton,
A. Conservation des ressources halieutiques
B. Habitat du poisson
B. Le Nord
2. Les Territoires du Nord-Ouest
A. La santé de l'écosystème du lac Winnipeg
B. Questions environnementales transfrontalières dans l'Arctique canadien
C. La cogestion dans le cadre des revendications territoriales globales
D. Le développement durable dans le Nord
E. La recherche scientifique dans le Nord
F. Stocks de flétans noirs contigus au Nunavut
TÉMOINS 37e parlement - 1e session
PIÈCES 37e parlement - 1e session
PIÈCES 36e parlement - 2e session
RENCONTRES ET VISITES 37e parlement - 1e session
RENCONTRES ET VISITES 36e parlement - 2e session
En quittant le Sénat pour le Nord, quatre sénateurs sont venus chercher de l’information sur l’industrie halieutique de la région. La semaine dernière, le Comité sénatorial permanent des pêches se trouvait au Nunavut et dans les Territoires du Nord-Ouest pour recueillir de l’information sur une industrie qui est largement méconnue au Canada. – Mike W. Bryant, « Senate Comes North: Committee Studies Northern Fisheries, » Northern News Services, Yellowknife (Northwest Territories), 31 July 2000
Un groupe de sénateurs canadiens étaient à Gimli pour en apprendre davantage sur l’industrie de la pêche et pour connaître les meilleures façons de la préserver ... En tout cas, les sénateurs n’ont pas eu à visiter de salle du conseil pointilleuse; ils ont eu par contre la chance de goûter, de toucher et de sentir réellement le lac (lac Winnipeg) pendant leur visite… – Adrienne Spring, « Big Fish Visit Small Pond, » The Interlake Spectator (Manitoba), 15 May 2000
Il fait bon vous revoir depuis notre visite du site en juin, quand nous avons libéré les « petits poissons » – les petits ombles. – Allen Gordon, président, Nayumivik Landholding Corporation (Nunavik), Compte rendu des délibérations du Comité, 23 octobre 2001
Conformément à son mandat et conscient de l’importance de visiter les régions du Canada, le Comité sénatorial permanent des pêches a effectué une série de rencontres non officielles en 2000 et en 2001 pour mieux familiariser ses membres avec les pêches en eau douce et les pêches du Nord.
Avec ses deux millions de lacs et rivières qui couvrent 7,6 p. 100 de la terre émergée, le Canada possède la plus grande masse d’eau douce du monde. Soixante pour cent des eaux douces du Canada affluent vers le nord en direction de l’Arctique qui représente environ les deux tiers de la côte maritime du pays. La région qui était à l’étude englobait une bonne partie de la région du Centre et de l’Arctique de Pêches et Océans Canada – la plus grande des six régions administratives du Ministère, qui couvre près des deux tiers du pays. Nous avons limité notre analyse aux régions du lac Winnipeg et de l’Arctique (Nunavut, les Territoires du Nord-Ouest et Nunavik) en raison de l’étendue de la région et de son extrême diversité en ce qui a trait aux conditions climatiques, aux espèces de poisson, à l’habitat du poisson, aux facteurs démographiques et aux activités de pêche ainsi qu’en raison des nombreuses instances gouvernementales en cause. Nous n’avions pas l’intention de présenter une évaluation exhaustive de toutes les pêches en eau douce de l’ensemble des régions du Canada.
Depuis que le Comité a analysé les pêches du Nord et en eau douce dans son rapport sur la commercialisation du poisson en 1986, une série d’événements importants sont survenus : l’Examen des programmes du gouvernement fédéral qui a lieu en 1985 a donné lieu à des compressions et à des changements aux programmes administrés par Pêches et Océans (MPO); les activités de la Garde côtière canadienne (GCC) ont fusionné avec celles du MPO pour devenir une composante importante des fonctions assumées par la région du Centre et de l’Arctique; et le MPO a redéfini sa relation avec les intervenants dans le secteur des pêches, les utilisateurs de ressources ayant maintenant un plus grand rôle à jouer dans la prise de décision en matière de gestion. Ce dernier changement a été en grande partie provoqué par des facteurs extérieurs au Ministère – le règlement des revendications territoriales des Autochtones qui a conduit à la mise en place de nouveaux modes de gestion publique et à l’établissement de régimes de cogestion relativement à de vastes étendues de terres et de ressources, dont le poisson. Le 1er avril 1999, la géographie politique du Nord du Canada s’est aussi modifiée lorsque les Territoires du Nord-Ouest ont été divisés de façon à créer le nouveau territoire du Nuvavut. Une visite de ces régions du Nord se faisait attendre depuis longtemps.
Bien qu’éclipsées par les pêches plus importantes des côtes de l’Atlantique et du Pacifique, les activités de pêche dans les régions du Nord génèrent une activité économique là où il existe peu d’autres avenues de développement économique et où la plupart des pêcheurs sont d’origine autochtone. La pêche joue un rôle important dans ces économies familiales perpétuant un mode de subsistance traditionnel; elle est aussi une activité qui est profondément enracinée dans le patrimoine culturel des régions nordiques. Il existe un certain nombre d’entreprises de pêche, certaines étant très petites mais tout de même importantes au niveau local. L’isolement et les coûts élevés de transport des produits vers les marchés du sud représentent une autre caractéristique importante de la pêche dans ces régions. Aussi bien les espèces marines que les espèces d’eau douce sont récoltées à des fins de subsistance, commerciales ou récréatives.
Établies essentiellement le long des principales voies navigables et de la côte, la plupart des collectivités sont accessibles uniquement par transport aérien ou par transport maritime ou fluvial saisonnier. Attentif aux coûts, un groupe de travail composé de membres du Comité a pris part à des discussions qui ont été engagées dans un cadre de type salle de conférence; le groupe a également visité les lieux en mai 2000 au Manitoba et en juillet 2000, dans les territoires du Nord-Ouest et au Nunavut. En juin 2001, un autre groupe semblable s’est rendu au Nunavik, au nord de Québec, qui est situé dans la région Laurentienne du MPO. Ces discussions ont été complétées ultérieurement par des audiences plus officielles, tenues à Ottawa. La dissolution du Parlement et les élections fédérales déclenchées en novembre 2000 ont reporté la parution de notre rapport comme ce fut le cas de notre rapport intitulé L’aquaculture dans les régions canadiennes de l’Atlantique et du Pacifique, qui a été déposé à la fin de juin.
Le présent document trace à grands traits ce que les membres du Comité ont entendus.
Nous apprécions l’intérêt manifesté par différentes personnes et divers groupes qui ont si généreusement pris le temps de nous rencontrer. Le Comité aimerait remercier le personnel dévoué de l’Institut des eaux douces de Winnipeg ainsi que Burt Hunt et Ron Allen – gestionnaires de secteur du MPO pour les régions est et ouest de l’Arctique – pour le temps qu’ils nous ont accordé et leur savoir qu’ils ont bien voulu partager.
La « nortitude » est un aspect important de l’identité canadienne. Il est souvent difficile toutefois d’inscrire dans le programme politique les affaires relevant des régions du Nord. Nous considérerons que nos efforts sont appréciables s’ils ont rendu les Canadiens plus conscients de ce qui se passe dans ces régions.
La pêche en eau douce n’est qu’un des nombreux domaines d’action publique qui sont partagés entre les compétences fédérales et provinciales. Ces deux niveaux de gouvernement ont chacun leur législation, leur politique et leurs pratiques administratives en matière de pêche. Les territoires du nord apportent encore d’autres variations. La pêche intérieure représente sans doute l’un des cas les plus complexes de partage des compétences. – Peter H. Pearse, Relever le défi : Une nouvelle politique de la pêche en eau douce au Canada, Fédération canadienne d e la faune, février 1988
La pêche est gérée et réglementée de manière à assurer que les pêcheurs ne récoltent pas davantage de poissons que ce que les stocks peuvent supporter, et à distribuer les prises entre les utilisateurs concurrents de la ressource. Au Canada, l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1867 (appelé actuellement la Loi constitutionnelle de 1867), confère au Parlement (paragraphe 91.12) l’autorité législative exclusive à l’égard des pêcheries des côtes et de l’intérieur (en eau douce). En 1868, le Parlement a adopté la Loi sur les pêcheries pour donner effet à cette responsabilité fédérale([1]). En 1979, Pêches et Océans Canada a été créé en vertu de la Loi concernant l’organisation du gouvernement. Le nouveau ministère se composait d’éléments qui étaient rattachés au Services des pêches et des sciences de la mer dans le précédent ministère des Pêches et de l’Environnement. À l’heure actuelle, les activités de base du MPO sont très diversifiées; elles incluent : la protection maritime; la conservation et l’utilisation durable des ressources; la protection de l’environnement des océans et de l’habitat du poisson; la recherche scientifique (les sciences océanographique et environnementale, y compris le changement climatique, l’hydrographie, l’aquaculture et la recherche halieutique); le commerce maritime, le développement du commerce et des océans. Le Canada et les États-Unis se partagent certaines pêches, faisant ainsi intervenir dans les relations internationales les responsabilités du gouvernement fédéral en vertu de la Loi constitutionnelle.
En vertu de cette loi, les provinces se voient également attribuer un certain nombre de pouvoirs qui influent sur la pêche continentale. Les articles 109 et 117 de la Loi constitutionnelle confèrent aux provinces la responsabilité des ressources naturelles à l’intérieur de leurs frontières respectives et l’article 92, la compétence exclusive pour légiférer dans les domaines de la propriété et des droits civils, de même que de l’administration des terres publiques, y compris les eaux intérieures. Après la Confédération, il a régné une certaine inquiétude à savoir dans quelle mesure le pouvoir fédéral l’emportait sur les droits de propriété des provinces dans le cas des pêcheries dans les eaux sans marée([2]). En 1898, le Comité judiciaire du Conseil privé a conclu essentiellement que les gouvernements provinciaux étaient seuls responsables de l’attribution de baux et de permis de pêche intérieure, de l’application des dispositions d’agrément provinciales ou de la détermination de la manière dont sont gérés les droits de propriété.
Pour compliquer les choses, au fil des ans, le gouvernement fédéral a délégué une large part de ses responsabilités liées à l’administration des pêches aux provinces, et les ententes fédérales-provinciales ont varié d’une province à l’autre. Afin de clarifier les rôles et les responsabilités respectifs, des ententes ont été conclues entre les gouvernements fédéral et provinciaux([3]). Par exemple, diverses ententes ont été signées entre 1898 et 1983 entre la province de Québec et le gouvernement fédéral. En Ontario, l’autorité en matière de gestion courante des pêches est déléguée à la province. Au Manitoba, en Saskatchewan et en Alberta, les Conventions sur le transfert des ressources naturelles de 1930 prévoient le transfert de l’administration et du contrôle des terres publiques et des ressources aux gouvernements provinciaux et reconnaissent les droits de propriété des provinces en matière de pêcheries. Toutefois, la réglementation relative à la conservation des pêches est administrée et appliquée en vertu de la Loi sur les pêches, et relève toujours du ministre des Pêches et des Océans([4]).
Dans le nord (les termes « Arctique » et « nord » sont utilisés de façon interchangeable dans ce document), le cadre de gestion a évolué considérablement en raison des responsabilités constitutionnelles du gouvernement à l’égard des Autochtones. Des ententes globales et modernes en matière de revendications territoriales reconnaissent dorénavant de vastes étendues de terrains dans les territoires. Mentionnons par exemple, la Convention de la Baie James et du Nord québécois (1975); la Convention définitive des Inuvialuit (1984); l’Entente sur la revendication territoriale globale des Gwich’in (1992) ; l’Accord sur les revendications territoriales du Nunavut (1993)([5]). Les programmes du MPO ont été mis en œuvre essentiellement en collaboration avec les conseils de cogestion établis dans le cadre des règlements des revendications qui garantissent aux résidents indigènes des droits importants en matière de récolte et de gestion de la ressource. La cogestion donne lieu à la mise sur pied de conseils composés d’un nombre égal de représentants gouvernementaux et autochtones. Le rôle et la composition des conseils varient quelque peu en fonction des modalités propres à chaque revendication. Bien qu’il s’agisse de conseils consultatifs, en pratique, ce sont des organismes décisionnels de facto. Dans les provinces du sud du Canada (en dehors du processus des revendications globales), on peut reconnaître que la cogestion n’est pas aussi bien établie.
Les habitats du poisson en eaux douces et marines du Canada font face à d’importants enjeux dont les menaces biologiques, chimiques et physiques résultant de tout un éventail d’activités humaines qui ont des répercussions directes et indirectes sur la productivité de l’habitat. Ces menaces peuvent entraîner une détérioration ou une perte d’habitats du poisson attribuable à des changements, petits et grands, et se manifestant de manière plus ou moins évidente ou subtile. ... En fin de compte, sans habitat, il n’y a pas de poisson ni aucun des avantages qui en découlent pour les Canadiens. – Paul Cuillerier, directeur général, Gestion de l’habitat et des sciences de l’environnement, MPO, Délibérations du Comité, 16 octobre 2001
Dans la gestion moderne des pêches, il est entendu généralement que la conservation ne s’applique pas seulement au poisson mais également à son habitat (c.-à-d., l’environnement aquatique). La gestion de l’habitat du poisson suppose la gestion des usages industriels et autres des milieux aquatiques afin d’éviter d’endommager les stocks de poissons ou de réduire au minimum les dégâts. La gestion signifie également l’amélioration des milieux aquatiques qui deviendront ainsi plus appropriés comme milieux de vie et de reproduction du poisson.
La Loi constitutionnelle ne comprend aucune mention spécifique concernant la conservation et la protection de l’habitat du poisson. Les principaux outils utilisés pour atteindre ces objectifs sont les dispositions relatives à la protection et à la prévention de la pollution de la Loi sur les pêches, qui traitent à la fois d’eau douce et d’eau salée et ne font aucune distinction entre les deux. Les principales dispositions sont les suivantes : l’article 35 interdit la détérioration, la perturbation ou la destruction de l’habitat du poisson sans l’autorisation du Ministre des Pêches et des Océans; et l’article 36 interdit le rejet de substances nocives dans les eaux où vivent des poissons sauf si un tel rejet est autorisé par règlement en vertu de la Loi sur les pêches ou un autre règlement fédéral. Le MPO administre l’article 35, conformément à la Politique de gestion de l’habitat du poisson (1986), dont l’objectif général vise la réalisation d’un gain net pour ce qui est de la capacité de production de la ressource halieutique au moyen de la conservation de l’habitat du poisson, de la restauration de l’habitat et du développement de l’habitat du poisson. L’administration de l’article 36 relève d’Environnement Canada (EC)([6]).
Les gouvernements provinciaux ont aussi des responsabilités de gestion de l’environnement et des ressources, et des lois qui concernent ou qui recoupent la gestion de l’habitat du poisson. La gestion demande donc beaucoup de collaboration entre les gouvernements fédéral et provincial. Avec la promulgation de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale de 1995 (LCEE), le mandat du MPO a été élargi afin d’inclure la conduite des évaluations environnementales conformément à la LCEE, avant que le Ministère ne prenne de décisions en vertu de la Loi sur les pêches, de la Loi sur la protection des eaux navigables et de la Loi sur l’Office national de l’énergie. Jusqu’au début des années 1990, on considérait que la responsabilité de l’administration courante de l’habitat du poisson faisait partie des responsabilités déléguées en matière de gestion des pêches dans les provinces intérieures. Puis, les décisions judiciaires concernant les processus d’évaluation et d’examen en matière d’environnement pour les barrages Oldman et Rafferty-Alameda ont indiqué que le gouvernement fédéral avait plus de fonctions dans la gestion de l’habitat du poisson dans les provinces qu’il n’en avait exercées précédemment.
Plus récemment, en 1999, le Cabinet fédéral a décidé de mettre en œuvre le programme de Renforcement de la protection de l’habitat du poisson afin d’assurer l’application uniforme par le gouvernement fédéral des mesures de protection de l’habitat du poisson et de fournir les ressources pertinentes. Par exemple, avant 1999, les trois provinces des Prairies étaient responsables de l’application des dispositions relatives à l’habitat du poisson découlant de la Loi sur les pêches. En 2001, le Programme de gestion de l’habitat du poisson comptait 115 employés et avait un budget de 10,4 millions de dollars; dans le cadre du programme, on embauchait d’autres employés dans les domaines de la biologie, de l’application et de l’observation des lois, du génie et de l’administration; le programme était exécuté depuis huit bureaux, dont sept nouveaux bureaux. À la fin d’octobre 2001, environ 60 p. 100 des postes étaient dotés pour une durée indéterminée et les autres, pour une durée déterminée.
Également en 1999, les ministres des pêches fédéraux et provinciaux ont signé une Entente de coopération intergouvernementale en matière de pêches et d’aquaculture. Par la suite, le Conseil canadien des ministres des Pêches et de l’Aquaculture (CCMPA) a créé un Groupe de travail sur les pêches en eaux douces et l’a chargé d’élaborer une proposition de stratégie nationale sur les pêches en eaux douces qui vise à renforcer les activités de conservation, de gestion, de réhabilitation et de protection des pêches en eaux douces. À la réunion de septembre 2001, les membres du CCMPA (à l’exception du Québec) ont accepté la proposition de stratégie nationale sur les pêches en eaux douces; ont convenu que l’habitat du poisson devait faire l’objet d’efforts plus concertés; ont chargé le Groupe de travail de consulter les principaux groupes d’intérêts pour confirmer l’orientation établie dans la stratégie; ont chargé le Groupe de travail de cerner les possibilités de liaison avec d’autres projets (p. ex., l’introduction et le transfert d’espèces exotiques et la protection des espèces vulnérables); ont approuvé l’achèvement d’un plan de mise en œuvre à faire approuver par le CCMPA en 2002.
Dans l’Arctique, le gouvernement fédéral est en bout de ligne responsable de la conservation et de la gestion des pêches en eaux douces et en eaux salées, y compris de l’habitat du poisson. Toutefois, les ententes en place touchant les revendications territoriales garantissent la participation autochtone au processus décisionnel relatif à la gestion des terres et de l’environnement. Par exemple, depuis 1986, l’un des volets de la Convention définitive des Inuvialuit (dans l’ouest de l’Arctique) prévoit deux organismes de cogestion qui s’occupent de l’étude et de l’examen des répercussions environnementales. Le premier organisme, soit le Comité d’étude des répercussions environnementales, passe en revue tous les projets de développement (p. ex., la pêche sportive et les pavillons de chasse, d’autres développements commerciaux) afin d’établir s’ils requièrent une évaluation des incidences environnementales. Si besoin est, les projets sont soumis à un deuxième organisme, le Bureau d’examen des répercussions environnementales, aux fins d’un examen public des incidences environnementales. Voici les éléments importants du processus relatif aux répercussions et à l’examen environnementaux : la participation égale et concrète des Inuvialuit, et l’application de leurs connaissances traditionnelles. Dans les Territoires du Nord-Ouest (excluant le parc national Wood Buffalo et la région désignée des Inuvialuit), l’Office d’examen des répercussions environnementales de la vallée du Mackenzie est le principal organisme mandaté pour procéder à une évaluation et à un examen environnementaux. Au Nunavut, un Bureau d’examen des incidences environnementales mis sur pied en juillet 1996 est responsable de l’évaluation environnementale des projets.
Environ la moitié des prises commerciales de la région du Centre et de l’Arctique est commercialisée par l’intermédiaire de l’Office de commercialisation du poisson d’eau douce (OCPED); l’autre moitié est commercialisée par les transformateurs privés des Grands Lacs. Le 10 mai 2000, à Winnipeg, les représentants de l’OCPED ont informé un groupe de travail du Comité sur leurs activités. Créé en 1969, en application de la Loi sur la commercialisation du poisson d’eau douce, comme société d’État, l’OCPED avait comme mandat de commercialiser le poisson d’une manière ordonnée, de promouvoir les marchés et l’exportation du poisson et d’accroître le rendement pour les pêcheurs qui fonctionnent de manière autonome sans crédits affectés par le Parlement([7]). Suivant le modèle de la Commission canadienne du blé, l’OCPED réglemente le commerce interprovincial et les exportations des poissons d’eau douce pêchés commercialement dans les trois provinces des Prairies, les Territoires du Nord-Ouest et certaines parties du nord‑ouest de l’Ontario. Environ 50 agents seraient engagés pour traiter directement avec environ 3 000 pêcheurs commerciaux qui livrent leurs prises à un des 75 points de livraison de l’Office répartis sur le territoire qu’il gère. Une fois placé dans de la glace, le poisson est expédié à l’usine de transformation de l’OCPED à Transcona (Winnipeg), installation à la fine pointe de la technologie que les membres du Comité ont visitée plus tard durant la journée.
Le Manitoba possède le plus important secteur de pêche commerciale dans le territoire géré par l’OCPED, représentant environ les deux tiers (ou 9,4 millions de kilogrammes) du poids total de poissons livré à l’Office (14,3 millions de kilogrammes). Environ 7 p. 100 du montant total livré (au poids) proviennent des Territoires du Nord‑Ouest. Il faut noter que depuis 1969, les activités de vente centralisées à « guichet unique » de l’OCPED ont suscité la controverse et occasionné des débats et des examens. Plus récemment, le Comité permanent des pêches et des océans de la Chambre des communes a déposé des rapports détaillés sur l’Office en février 1995 (Étude sur l’Office de commercialisation des poissons d’eau douce) et en novembre 1998 (Rapport sur la pêche en eau douce de la région centrale du Canada). Les principales espèces achetées par l’Office sont le sisco, le doré jaune, le doré noir, le grand brochet, le meunier noir et le touladi.
Le 11 mai 2000, les membres du Comité ont rencontré les représentants du MPO à l’Institut des eaux douces de Winnipeg afin de connaître les activités et les programmes de la région du Centre et de l’Arctique du Ministère (carte 1) où vit la majorité de la population; où se trouve la majorité des propriétaires de bateaux de plaisance et des pêcheurs sportifs et où une proportion importante des activités de navigation commerciale ont lieu. Délimitée par la côte dans une proportion de 71 p. 100, la région du Centre et de l’Arctique englobe environ 65 p. 100 des eaux maritimes, 67 p. 100 de l’eau douce du Canada et 20 p. 100 de l’eau douce du monde entier.
L’Institut des eaux douces est un centre national spécialisé en biologie aquatique et dans les pêches en eaux douces et en eaux salées. À ce titre, l’Institut abrite plusieurs programmes du Ministère. Les membres du Comité ont été informés sur une vaste gamme de sujets : la situation des stocks de poissons d’eau douce; la dégradation ou la perte de l’habitat du poisson en raison du développement; le changement climatique; les effets de la pollution nationale et transfrontalière sur le poisson et la chaîne alimentaire; les activités de la Garde côtière canadienne; les ports pour petits bateaux; l’hydrographie; l’évaluation des stocks de poissons; les droits des Autochtones et issus de traités; la recherche maritime et la recherche sur les eaux douces (y compris, le travail exécuté dans la Région des lacs expérimentaux, située au nord-ouest de l’Ontario([8])); les activités liées aux océans; le contrôle de la lamproie marine; l’impact des organismes aquatiques non indigènes sur les stocks locaux et les effets nuisibles possibles d’un projet de détournement des eaux dans l’État du Dakota du Nord (projet de Devil’s Lake) sur les écosystèmes de la rivière Rouge et du lac Winnipeg. Les membres du Comité se sont également intéressés à la gestion des pêches et aux programmes scientifiques administrés par le MPO dans l’Arctique (pour avoir un aperçu de certaines activités scientifiques dans la région du Centre et de l’Arctique, consulter le Compte rendu des délibérations du Comité sénatorial permanent des pêches, 30 Octobre 2001)([9]).
Carte 1 – Les régions administratives du MPO
Source : Ministère des Pêches et des Océans
Nous avons eu en outre la chance – que nous avons d'ailleurs fort appréciée – de vous accompagner lors de vos voyages dans l'Arctique. – Arthur J. Hanson, Ambassadeur des océans, Institut international du développement durable, Délibérations du Comité, 20 novembre 2001
Nos discussions du mois de mai 2000 au Manitoba ont préparé le chemin aux délibérations qui ont suivi au Nunavut (Iqaluit, Pangnirtung) et dans les Territoires du Nord‑Ouest (Yellowknife, Wool Bay, Inuvik, Tuktoyaktuk) du 24 au 28 juillet de la même année. Dans le Nord, le groupe de travail du Comité était accompagné de deux nouveaux ambassadeurs des océans – M. Art Hanson (pour la partie des Territoires du Nord‑Ouest) et M. Geoff Holland (au Nunavut) – ont été chargés par le ministre des Pêches et des Océans de dresser une liste exhaustive des candidats possibles au nouveau Conseil consultatif sur les océans. Les 6 et 7 juin 2001, un autre groupe de membres du Comité s’est rendu au Nunavik (nord du Québec).
L’Arctique – qui constitue 40 p. 100 de la terre émergée du Canada mais qui compte seulement 1 p. 100 de sa population – est d’abord et avant tout la terre des Autochtones. L’histoire des Inuits qui y vivent est ancienne, remontant à plusieurs milliers d’années d’occupation continue([10]). Environ 41 000 Inuits vivent dans 53 collectivités dans le nord du Canada et les Premières nations vivent dans 46 autres collectivités, constituant la population majoritaire. Au Yukon, environ 21 p. 100 de la population est autochtone, alors que dans les Territoires du Nord‑Ouest, cette proportion atteint 50 p. 100. Au Nunavut, 85 p. 100 de la population est inuite. Au Nunavik (nord du Québec) et dans le nord du Labrador, les Inuits et les Premières nations constituent la majorité de la population. Au plan démographique, la caractéristique la plus surprenante de la population autochtone dans le Nord réside dans ses jeunes – environ la moitié de la population est âgée de moins de 25 ans, ce qui laisse prévoir des pressions énormes en faveur de la création d’emplois.
Au cours des trente dernières années, les négociations entamées par le gouvernement du Canada, les gouvernements provinciaux et territoriaux et les collectivités autochtones ont donné lieu à l’établissement d’un gouvernement autonome et au règlement des revendications territoriales de longue date dans l’Arctique canadien. Bien que la plupart des ministères fédéraux aient des responsabilités dans la région, certains ministères ont des mandats qui ont une incidence plus directe sur la région : il s’agit des ministères des Affaires indiennes et du Nord canadien, des Affaires étrangères et du Commerce international, de l’Environnement, de la Santé, des Transports, du Patrimoine canadien et du ministère des Pêches et des Océans – ministère ayant des responsabilités considérables en matière de développement durable. Au Nunavut et dans les Territoires du Nord‑Ouest, plus de 300 stocks de poissons et plus de 50 stocks de mammifères marins sont exploités sous forme de pêche de subsistance et de pêches commerciale et sportive. L’omble chevalier, le béluga, le narval et le phoque sont les espèces les plus importantes au plan de la culture et de la subsistance.
Outre la réunion entre les groupes intéressés du secteur des pêches et les représentants du gouvernement au Nunavut, dans les Territoires du Nord‑Ouest et le Nunavik, les visites nous ont permis de mieux comprendre la culture, le mode de vie et les aspirations des Canadiens vivant dans cette région pittoresque et riche en ressources où les anciens jouent un rôle de consultation crucial dans tous les aspects de la vie.
En 1993, le plus important accord en matière de revendications territoriales dans l’histoire canadienne (carte 2) a été signé entre les Inuits, le gouvernement du Canada et le gouvernement des Territoires du Nord‑Ouest. L’Accord sur les revendications territoriales du Nunavut a mis en branle des plans en vue de créer un nouveau gouvernement territorial qui accorderait aux résidents du Nunavut un plus grand contrôle de leur avenir. Le 1er avril 1999, le Nunavut (qui signifie « notre terre » en inuktitut) est devenu officiellement le troisième territoire, remplaçant le gouvernement des Territoires du Nord‑Ouest dans l’est de l’Arctique canadien, incluant l’archipel du Grand Nord, mais excluant les régions adjacentes de l’ouest de l’Arctique, qui comprennent la région désignée des Inuvialuit. Nunavut, qui couvre environ un cinquième du territoire canadien (soit 1,9 million de kilomètres carrés), est gouverné par un gouvernement populaire qui représente tous les résidents, inuits et non inuits.
L’Accord du Nunavut attribue au 19 000 Inuits : le droit à environ 351 000 kilomètres carrés de terres;([11]) des avantages financiers répartis sur une période de 14 ans; une part des redevances liées à la mise en valeur des ressources pétrolières, gazières et minérales sur les terres de la Couronne; des droits garantis d’exploitation de la faune (y compris le droit de récolter des ressources pour la subsistance et la priorité d’établissement de coentreprises de pêches sportive et commerciale et d’observation de la faune; et la participation aux organes décisionnels s’occupant de la faune, de l’aménagement du territoire, de l’examen préalable et de l’examen des répercussions environnementales des projets, et de la réglementation de l’utilisation de l’eau.
Carte 2 – Nunavut
Source : Ressources naturelles Canada, http://atlas.gc.ca/english/quick_maps/index_quickmaps.htm
De nombreux Canadiens seraient surpris d’apprendre que les Nunavummiut sont vraiment une « population maritime » qui dépend de la mer et de ses ressources. En effet, 25 des 26 collectivités du territoire sont côtières. Étant donné que de nombreux articles de l’Accord sur les revendications territoriales du Nunavut traitent directement de questions maritimes, l’Accord est souvent appelé « accord sur les revendications maritimes ». Le Conseil consultatif de gestion de la faune de Nunavut (CCGFN), principal organisme de gestion de la faune de la région, assure la supervision des pêches([12]). Les membres du Conseil doivent prendre leurs décisions au nom de la population de la région désignée et non à titre d’agents des organismes qui les ont nommés. Les organismes de chasseurs et de trappeurs et les organismes régionaux de protection de la faune sont responsables de la majeure partie de la gestion des récoltes locales sur le territoire.
Dans les Territoires du Nord‑Ouest (carte 3), les membres du Comité ont également rencontré de manière informelle les représentants des conseils de cogestion dans les deux régions visées par le règlement en matière de revendications territoriales.
La première région – la région désignée des Inuvialuit (435 000 kilomètres carrés) – est comprise entre le delta du Mackenzie, la mer de Beaufort et le golfe Amundsen dans les Territoires du Nord‑Ouest. La Convention définitive des Inuvialuit : a été signée et est entrée en vigueur en 1984; accorde aux 2 500 Inuits le droit à environ 91 000 kilomètres carrés de terres;([13]) et comprenait une composante financière, une somme unique versée à un fonds de développement économique et à un fonds de développement social. Sous réserve de conservation, les Inuvialuit (qui signifie « le peuple authentique ») ont : l’exclusivité ou l’utilisation prioritaire des récoltes de poissons et d’animaux sauvages et les structures pour assurer leur participation à la gestion de la faune, à la conservation et à la protection de l’environnement, y compris les comités communautaires locaux([14]). Des organismes consultatifs formés d’un nombre égal de représentants des Inuvialuit et du gouvernement ont été créés. En ce qui concerne les questions liées aux pêches et aux mammifères marins, le Comité de gestion conjointe des pêches de l’Inuvialuit (CGCPI) conseille le ministre des Pêches et des Océans([15]). Le CGCPI travaille en étroite collaboration avec les autres organismes gouvernementaux, les groupes d’utilisateurs des collectivités locales (il y a six collectivités dans la région visée) et d’autres conseils sur les ressources renouvelables, comme les conseils de l’Alaska qui supervisent les stocks de poissons migrateurs communs.
Dans la deuxième région – la région visée par l’entente avec les Gwich’in (57 000 kilomètres carrés) – le Conseil des ressources renouvelables gwich’in (CRRG)([16]) est l’organisme de cogestion responsable des activités de gestion de la faune, des poissons et des forêts de la région du delta du Mackenzie, qui compte quatre collectivités. L’Entente sur la revendication territoriale globale de 1992 accorde aux 2 300 Gwich’in : le droit à environ 22 329 kilomètres carrés de terres;([17]) des avantages financiers échelonnés sur 15 ans; une part des redevances sur les ressources de la vallée du Mackenzie; des droits garantis d’exploitation de la faune; et la participation à des organismes chargés de prendre les décisions concernant les ressources renouvelables, l’aménagement du territoire, l’examen des évaluations environnementales et la réglementation des terres et des eaux.
Carte 3 – Les Territoires du Nord-Ouest
En juin 2001, les membres du Comité se sont également rendus au Nunavik (carte 4). En 1975, la Convention de la Baie James et du Nord québécois (CBJNQ) y a été négociée entre les Cris de la baie James, les Inuits du Québec, la province de Québec et le gouvernement du Canada([18]). Étant la première entente sur une revendication territoriale globale, la CBJNQ a établi le ton des autres revendications globales et des traités modernes qui ont suivi et qui ont inclus : l’autonomie gouvernementale, l’indemnisation financière, la propriété foncière, la participation à un régime de protection environnementale et sociale et les droits de chasse et de trappage sur 150 000 kilomètres carrés de terres.
Carte 4 – Nunavik
Source: http://nunavik-tourism.com/francais/vilinukjuak.html
Le Nunavik (qui signifie « la terre où on s’installe ») est situé au nord du 55e parallèle. Environ 8 643 Inuits résident dans 15 collectivités sur la côte de la baie d’Hudson, du détroit d’Hudson, de la baie d’Ungava et de la péninsule Québec/Labrador. Le Comité conjoint-Chasse, pêche et trappage (CCCPT) est l’organisme de cogestion responsable de la pêche([19]). Les terres visées par l’entente sont divisées en trois catégories : les terres, situées à proximité des collectivités inuites qui fonctionnent comme des municipalités autonomes, sur lesquelles les Inuits ont des droits exclusifs de chasse, de pêche et de trappage (catégorie 1); les terres sur lesquelles ils ont des droits exclusifs de chasse, de pêche et de trappage, mais qui peuvent être mises en valeur à la discrétion de la province si des terres de remplacement leur sont offertes (catégorie 2); et les terres sur lesquelles les Inuits conservent les droits traditionnels de pêche, de chasse et de trappage, mais qui autrement sont traitées comme des terres publiques par le gouvernement québécois (catégorie 3).
A. La santé de l’écosystème du lac Winnipeg
Il est essentiel d’avoir le soutien de tous les secteurs pour lancer et maintenir ce programme. Cela nous a beaucoup remonté le moral d’avoir l’oreille du Comité sénatorial des pêches. Je ne pourrais le dire assez. – Allan H. Kristofferson, coordonnateur, Lake Winnipeg Research Consortium, Délibérations du Comité, 2 octobre 2001
...Ces eaux sont de qualité variable au moment où elles se déversent dans le lac Winnipeg pour se jeter dans la baie d'Hudson. ... Savons-nous quelles substances s'infiltrent dans le bassin de ce lac par l'intermédiaire de tous ces cours d'eau? Quelle influence cela a-t-il sur l'écosystème de la baie d'Hudson? Nous n'en avons pas la moindre idée. – Arthur J. Hanson, Ambassadeur des océans, Institut international du développement durable, Délibérations du Comité, 20 novembre 2001
Malgré la faible densité de population et l’abondance relative de l’eau douce au Canada, on estime que de nombreux lacs et de nombreuses rivières sont soumis à un stress environnemental. Au Manitoba, nous avons beaucoup entendu parler du lac Winnipeg – le plan d’eau le plus grand et le plus important sur le plan économique à l’ouest des Grands Lacs et le dixième plus grand lac d’eau douce du monde. Sa superficie d’environ 23 750 kilomètres carrés est plus grande que celle du lac Ontario([20]).
Les valeurs économiques et esthétiques du lac Winnipeg sont également considérables. Elles comprennent : l’industrie des chalets, du tourisme et des loisirs; la production d’électricité et des valeurs historiques, culturelles et de subsistance importantes pour les collectivités autochtones. Le poisson est une autre source évidente de richesse; le lac soutient la pêche d’eau douce la plus importante à l’ouest des Grands Lacs. La valeur au débarquement voisine 15 millions de dollars annuellement et environ 30 p. 100 du poisson (au poids) livré à l’Office de commercialisation du poisson d’eau douce provient du lac Winnipeg. Malgré son importance, peu d’études ont comparativement été exécutées sur le lac Winnipeg (tableau 1).
Tableau 1 – Recherches électroniques utilisant les noms de lacs comme mots clés dans trois archives bibliographiques des Cambridge Scientific Abstracts
Résumés sur les sciences aquatiques et halieutiques (1978-mars 2000)
Index des documents de conférence
(1982-mars 2000)
Sciences environnementales et gestion de la pollution
(1981-mars 2000)
Source: The Lake Winnipeg Research Consortium, Report to the Standing Senate Committee on Fisheries: The Health of the Lake Winnipeg Ecosystem and the Role of the Lake Winnipeg Research Consortium, avril 2001.
Afin de répondre au besoin urgent de recherche, le Lake Winnipeg Research Consortium (LWRC) a été formé en août 1998 (et constitué en société en 2001). Le 10 mai 2000, à Gimli, les membres du Comité ont rencontré les représentants du Consortium qui ont décrit leurs activités visant à faciliter la recherche scientifique multidisciplinaire, à encourager le partage de l’information entre les groupes intéressés et à contribuer à la coordination des projets de recherche scientifique auxquels participent les universités, les gouvernements et les intérêts privés. Les 24 organismes formant le LWRC sont diversifiés et comptent des chercheurs universitaires, des groupes autochtones, des pêcheurs commerciaux, des organismes gouvernementaux provinciaux et fédéraux, des sociétés d’État, l’industrie, les organismes communautaires, les groupes de loisirs et autres.
Le programme du LWRC est centré sur le bateau Namao de la Garde côtière canadienne (GCC) dont cette dernière n’a plus eu besoin en 1997 lorsque le Programme d’aides à la navigation a été attribué à des intérêts privés. Plutôt que de se départir du bateau, la GCC a accepté de doter le Namao d’un équipage et de le rendre disponible selon le principe de la récupération des coûts à titre de plateforme de recherche, tâche qu’il a exécutée en 1994 et en 1996. Le LWRC a été en mesure de réunir des fonds pour effectuer une croisière de recherche inaugurale de trois semaines sur le lac Winnipeg en août 1999. Des échantillons d’eau ont été recueillis dans plusieurs endroits du lac. Il s’agissait de la recherche la plus complète effectuée depuis 30 ans. Comme le Namao n’était pas disponible en 2000 et 2001 en raison de l’entretien nécessaire pour répondre aux normes de sécurité de Transports Canada, un nombre limité de recherches a été exécuté à partir de petits bateaux durant ces années. Le 21 septembre 2001, le Consortium a reçu un montant de 326 000 $ dans le cadre de l’Entente de développement économique et régional Canada-Manitoba. On nous a expliqué que le financement servirait à couvrir les coûts d’entretien du Namao et que le LWRC élaborait un plan pour financer et utiliser le Namao pendant au moins dix semaines par année au cours des trois prochaines années.
La recherche sur le lac Winnipeg est primordiale compte tenu d’un certain nombre de tendances inquiétantes. Les conclusions du LWRC comprennent les suivantes à ce jour : le lac Winnipeg s’approche d’un état de détérioration qui peut nuire à la durabilité de l’écosystème; des changements importants sont survenus quant à la transparence de l’eau, à la composition des espèces biologiques, à la productivité et à composition chimique des sédiments; le lac est en voie d’eutrophication (dégradation par l’enrichissement en matières nutritives), d’une manière similaire aux Grands Lacs inférieurs à la fin des années 1960; la découverte d’espèces exotiques de zooplancton (Eubosmina coregoni) indique que les conditions environnementales changent et la récente invasion d’éperlans de lac pourrait changer la structure de la chaîne alimentaire du lac. On nous a expliqué qu’il était urgent de mener des recherches sur les effets de l’expansion urbaine et agricole et du développement hydroélectrique sur l’écosystème, et qu’il était nécessaire de mettre en oeuvre un programme de mesures correctives pour le lac Winnipeg.
Le 21 septembre 2001, les ministres des Pêches des Prairies ont annoncé la signature d’une version révisée d’un protocole d’entente portant sur l’établissement des priorités quant aux activités liées aux sciences de la pêche dans les provinces des Prairies et l’amélioration des efforts de collaboration([21]). Étant donné les pressions financières au chapitre de la recherche sur les eaux douces, les ministres ont convenu que les priorités scientifiques devaient être coordonnées, si possible, afin que les programmes scientifiques les plus efficaces soient appliqués dans chaque province. On a également annoncé la formation d’une équipe fédérale‑provinciale responsable des sciences de la pêche pour cerner les besoins et les priorités des organismes dans domaines comme la productivité de l’habitat, la perturbation, la destruction et la restauration de l’habitat, la présence de contaminants chimiques dans l’environnement, les espèces exotiques, l’évaluation des stocks, les questions relatives à la gestion des pêches, les espèces à risque, l’aquaculture et la santé des poissons.
B. Questions environnementales transfrontalières dans l’Arctique canadien
Vous avez demandé si le Canada en faisait suffisamment pour la science au niveau international. Tout ce que je peux vous dire, c’est que nous ne pouvons pas répondre à tous les coups de téléphone que nous recevons de la part de partenaires internationaux qui voudraient réaliser des projets avec nous. – Martin Bergmann, directeur, Élaboration du programme des sciences de l’Arctique, MPO, Délibérations du Comité, 30 octobre 2001
Quand peut-on dire que des recherches sont suffisantes? Parfois, quand nous nous rendons dans des localités du Nord et que nous disons à leurs habitants que nous avons trouvé des contaminants qui viennent de plantations de bananes situées quelque part en Amérique du Sud, ils ne sont pas contents. Cependant, lorsque l’on considère l’ensemble de la recherche sur les contaminants dans l’Arctique, on peut dire que l’on a une bonne image de ce qui s’y passe dans le cas de certains contaminants importants, comme le mercure par exemple.– Michael Papst, Gestionnaire, Division de la recherche arctique, MPO, Délibérations du Comité, 30 octobre 2001
Le changement climatique est sur le point d'engendrer de très gros problèmes dans le Nord. – Arthur J. Hanson, Ambassadeur des océans, Institut international du développement durable, Délibérations du Comité, 20 novembre 2001
L’impact du réchauffement planétaire sur les écosystèmes, la faune et les migrations animales dans l’Arctique canadien a été soulevé à maintes reprises dans les collectivités que nous avons visitées. Les gens qui ont participé à notre examen ont, à plusieurs reprises, attiré notre attention sur les faits suivants : le changement climatique est bien amorcé; les changements futurs se manifesteront sans doute à un rythme plus rapide; et les conséquences à long terme du réchauffement planétaire sur les cultures et les économies seront les plus lourdes dans l’Arctique. On nous a signalé la présence d’animaux et de poissons dans des régions où ils n’avaient jamais été aperçus auparavant, et que les lignes de côte changeaient en raison de la fonte des glaces. Compte tenu de sa population très éparse et de son développement comparativement faible, c’est peu dire que de suggérer que l’Arctique subit une part disproportionnelle de ce phénomène mondial. Avec son environnement unique et vulnérable, l’Arctique a été comparé à un canari dans un puit de mine – un système d’alerte avancée pour le reste de la planète, en quelque sorte – et, pour cette raison, on constate un accroissement de l’intérêt international envers cette région.
Une autre préoccupation majeure était la contamination des aliments obtenus au moyen de la chasse, du piégeage et de la pêche. Pour les Autochtones, il s’agit évidemment d’un souci important sur le plan de la santé puisque les aliments traditionnels (le poisson et les mammifères marins) constituent une part importante de leur régime alimentaire. Même si ces aliments ne posent pas de danger immédiat pour la vie humaine, les risques associés à l’accumulation de contaminants augmentent tout au long de la vie. Les polluants organiques persistants (POP) seraient liés au cancer, aux malformations congénitales et à diverses anomalies héréditaires; de plus, des niveaux élevés de ces substances ont été constatées dans le lait maternel. Toutefois, on jugeait que les répercussions de ne pas consommer les aliments traditionnels, qui sont vitaux d’un point de vue nutritionnel et culturel, seraient tout aussi graves.
Au cours des 25 dernières années, des études confirment la présence de pesticides organochlorés (p. ex., le DDT, le toxaphène et le chlordane) et de composés industriels (p. ex., des PCB – les diphényles polychlorés) dans les mammifères marins (p. ex., les phoques, les bélugas et les morses – des animaux aux échelons supérieurs de la chaîne alimentaire). Certaines toxines proviendraient d’anciennes installations militaires (d’anciennes stations du réseau DEW), mais la majorité des composés sont acheminés par les courants atmosphériques et océaniques vers l’Arctique et proviennent de sources industrielles et agricoles en Asie, en Europe et en Amérique du Nord. Les métaux lourds présents dans les chaînes alimentaires du Nord incluraient le plomb, le cadmium et le mercure (une substance toxique provenant de la nature et de l’activité humaine). Dans les Territoires du Nord-Ouest, on nous a signalé que les données sur les contaminants sont assez bonnes en ce qui concerne les bélugas et les phoques annelés, mais qu’on en sait moins sur les poissons d’eau douce et anadromes, et encore moins sur les espèces marines([22]). Partout dans l’Arctique, on demandait des études additionnelles en vue de mieux comprendre les effets néfastes possibles des contaminants sur les écosystèmes et la santé humaine.
Le Rapport de l’évaluation des contaminants dans l’Arctique canadien est une source d’information importante sur les contaminants – ce document de 400 pages rend compte des recherches entreprises dans le cadre du Programme de lutte contre les contaminants dans le Nord (PLCN) entre les années 1970 et 1997([23]). Créé en 1991 et administré par le ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien, le PLCN regroupe les trois gouvernements territoriaux, des organisations autochtones nordiques, des chercheurs universitaires et d’autres ministères fédéraux. Le rôle principal du MPO avait trait à la détection; la Division de la recherche sur l’Arctique recueille des données sur les contaminants en examinant des animaux et poissons pris par des membres de la collectivité, puis communique l’information sur les risques possibles pour la santé humaine à Santé Canada, aux régies de la santé du Nord et aux conseils de cogestion. Le but du PLCN est de réduire et, dans la mesure du possible, de supprimer les contaminants dans les aliments traditionnels, ainsi que d’aider les particuliers et les collectivités à prendre des décisions éclairées au sujet de leur consommation alimentaire. La Phase I du PLCN visait à situer les contaminants dans l’Arctique, à déterminer leurs niveaux et à confirmer leur source régionale. La Phase II (de 1999-2000 à 2002-2003) met l’accent sur le dialogue et la participation communautaire (prodiguer des conseils aux collectivités et réduire leur absorption de contaminants), ainsi que sur la préparation d’ententes internationales; le PLCN fournit environ 5,4 millions de dollars annuellement en fonds destinés à la recherche.
Au cours de la dernière décennie, plusieurs initiatives canadiennes se sont penchées sur les questions environnementales dans le Nord. Par exemple, on a créé la Commission canadienne des affaires polaires en 1991, puis désigné un ambassadeur des affaires circumpolaires en 1993. Plus récemment, en juin 2000, le gouvernement fédéral a adopté Le volet nordique de la politique étrangère du Canada, dont les objectifs comprenaient : la préservation de la souveraineté du Canada dans le Nord; la promotion de la sécurité humaine des habitants du Nord et le développement durable de l’Arctique; et un engagement renouvelé à protéger le milieu arctique de la dégradation environnementale et des menaces écologiques transfrontalières telles que les polluants organiques persistants (POP), le changement climatique et les déchets nucléaires. En août 2000, le ministre fédéral de l’Environnement a également annoncé l’établissement d’un fonds doté de 20 millions de dollars, administré par la Banque mondiale, pour aider les pays en voie de développement à réduire leur production de POP.
Étant donné que les changements dans l’environnement et les écosystèmes de l’Arctique ont des répercussions ailleurs dans le monde, et vice versa, il y a de plus en plus d’accords et d’instruments internationaux visant à protéger l’Arctique, que le Canada a paraphés ou appuyés([24]). La mise en oeuvre de ces engagements est une priorité aux yeux des habitants du Nord. Le Canada et les autres pays circumpolaires ont aussi coopéré dans le cadre d’activités de recherche et de surveillance scientifiques. Faisant partie de la région circumpolaire, le Canada (principalement le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international et le ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien) est une participant actif au sein du Conseil de l’Arctique. Établi en 1996, le Conseil est un forum intergouvernemental, à l’échelon ministériel, qui se penche sur les préoccupations et problèmes communs aux gouvernements et aux peuples nordiques de l’Arctique([25]). Les membres du Conseil sont les États-Unis, le Royaume-Uni, la Norvège, la Finlande, la Suède, la Russie et la Danemark. Durant nos visites, plusieurs personnes ont souligné que les Inuits ont depuis longtemps reconnu les avantages de la coopération multilatérale et du partage de l’information([26]).
La cogestion est un processus conjoint qui réunit les utilisateurs des ressources locales et les organismes gouvernementaux afin qu’ils puissent partager la responsabilité de la gestion des ressources locales ou régionales. Il importe de noter que, dans nos décisions de gestion, nous tenons compte des «connaissances écologiques traditionnelles» des collectivités autochtones du Canada. – John Cooley, directeur régional du Secteur des sciences, MPO, Délibérations du Comité, 30 octobre 2001.
Le milieu marin au Nunavut est ce que sont les terres agricoles dans de nombreux autres endroits du Canada, à savoir notre source de nourriture et de revenu. – L’honorable Olayuk Akesuk, ministre du Développement durable, gouvernement du Nunavut, Délibérations du Comité, 8 mai 2001
Depuis 1975, les accords sur les revendications territoriales comportent des régimes de partage des pouvoirs et responsabilités entre le gouvernement et les utilisateurs locaux des ressources, notamment les ressources halieutiques. Aujourd’hui, la plupart des programmes de gestion des pêches du MPO sont administrés de concert avec les conseils de cogestion mis sur pied dans le cadre des accords sur les revendications territoriales (p. ex., le Conseil des ressources renouvelables gwich’in, le Comité mixte de gestion de la pêche, le Conseil de gestion de la faune de Nunavut), que le Ministère estime être des « clients principaux » ou des « partenaires »([27]). Toutefois, les accords de cogestion – un sujet maintes fois abordé durant notre séjour dans le Nord – varient de projets à grande échelle mettant à contribution de nombreux intervenants (organismes gouvernementaux et organisations autochtones) à des projets coopératifs communautaires, dans lesquels les agents gouvernementaux collaborent étroitement avec les groupes d’utilisateurs locaux. La cogestion communautaire, de son côté, reconnaît les systèmes de gestion locaux et les connaissances traditionnelles locales, ce qui entraîne fréquemment de nombreux avantages.
Par exemple, dans les Territoires du Nord-Ouest, les membres du Comité ont appris le déclin – attribué à la surpêche – des stocks d’ombles de la rivière Rat (connu sous le nom d’omble « Dolly Varden »). En coopération avec le MPO, on a mis sur pied un projet de recherche dans lequel les aînés et les pêcheurs gwich’in aidaient les biologistes en leur fournissant de l’information sur les déplacements saisonniers du poisson, son habitat préféré et ses zones de fraie. On a embauché des pêcheurs locaux pour prélever des échantillons et rassembler une part importante des données biologiques sur le poisson. Avec cette information, les biologistes se sont concertés avec la collectivité en vue de concevoir une stratégie de gestion appropriée et acceptable. En 1997, les membres de la collectivité ont accepté de réduire leurs prises de moitié.
Dans le Nord, la collecte de données et la surveillance communautaires sont une composante essentielle de la pêche. Habituellement, on embauche des membres des collectivités locales à titre de surveillants des stocks de poissons, qui sont chargés : de compter, mesurer et peser les poissons; de prélever les otolithes (morceaux d’os dans l’oreille interne qui révèlent l’âge d’un poisson); et de consigner le lieu et la date de capture, ainsi que l’effort de pêche. En plus de générer de l’information utile sur les stocks de poissons, ce type d’activités donne lieu à d’importantes possibilités de formation et d’emploi. On nous a signalé que la surveillance communautaire est particulièrement efficace si les méthodes de collecte de données peuvent être mises en application facilement par des pêcheurs et si on recueille des données fiables et précises sur une longue période. Les Autochtones sont de plus en plus au fait des possibilités de carrière liées à la cogestion de la faune et des pêches, et sont à la recherche d’une formation pertinente. Dans la région des Inuvialuit, on nous a parlé d’un programme d’encadrement des étudiants, dirigé par le Comité mixte de gestion de la pêche en collaboration avec le MPO, qui encourage les jeunes Inuvialuit à poursuivre leurs études afin de devenir, un jour, les chercheurs et les gestionnaires des ressources de la région.
Il est révélateur que les régimes de cogestion en place tâchent d’atténuer les différences culturelles entre les utilisateurs locaux et les gestionnaires des pêches. Pour atteindre cet objectif, on s’engage à adopter une prise de décision par consensus et on combine les connaissances écologiques traditionnelles (CET) locales des Autochtones avec les techniques de recherche et de gestion scientifiques occidentales de manière à améliorer la gestion des ressources. Dans les Territoires du Nord-Ouest, les témoins ont souligné le fait que la politique du gouvernement territorial reconnaît officiellement les CET à titre de source valide et indispensable d’information pour la gestion([28]). Essentiellement, la cogestion dans le Nord repose sur le principe que le gouvernement partage le pouvoir décisionnel avec les pêcheurs locaux d’une région géographique donnée, en échange de leurs connaissances, de leur coopération et de leur aide dans la gestion des ressources. En déléguant des pouvoirs aux administrations locales, les autorités gouvernementales s’assurent non seulement d’une observation accrue des règlements, mais aussi d’une amélioration de la collecte de données et des connaissances sur les stocks de poissons.
Désignée sous divers noms – « intendance mixte », « intendance partagée », « partenariat » ou « gestion mixte » – la cogestion est une démarche consensuelle et, à ce titre, elle exige : un engagement et un investissement considérables sur le plan du temps, de manière à tenir compte des différentes visions du monde; de nombreuses consultations, si bien qu’il faut plus de temps pour en arriver à une décision. Dans le Nord, plusieurs personnes ont également souligné que, en raison de la vaste étendue de la région, les communications efficaces sont difficiles et les coûts de la recherche, plus élevés. Dans l’est et l’ouest de l’Arctique, certains ont commenté que l’insuffisance de personnel au MPO était critique, si bien que le Ministère arrivait difficilement à respecter ses responsabilités à titre de cogestionnaire. Par exemple, nous avons appris qu’il n’y avait qu’un seul agent de surveillance dans toute la région des Inuvialuit. Au Nunavut, on a attribué l’inadéquation de la capacité administrative dans le Territoire au fait que la plupart des activités liées aux pêches sont coordonnées soit à partir de la région du Centre et de l’Arctique à Winnipeg, soit au bureau régional du MPO à St. John’s (Terre-Neuve-et-Labrador), si bien qu’il est difficile de prendre des décisions en fonction des meilleurs intérêts du Territoire.
Dans le sud, un élément clé du plan stratégique du MPO pour les régions de l’Atlantique et du Pacifique est la réduction de sa participation à la gestion des pêches commerciales, au profit de la cogestion. On s’intéresse davantage à la cogestion à titre de solution de rechange à la propriété des droits de pêche (c’est-à-dire les permis à contingent individuel) dans les pêches commerciales marines de taille beaucoup plus importante([29]). Cette idée gagne rapidement de nouveaux adeptes et il s’agit d’un principe appuyé par notre Comité tout au long des années 1990. Toutefois, de nombreuses personnes se méfient des intentions du MPO; elles craignent que la cogestion soit pour le Ministère une façon commode de transférer les coûts de la gestion aux utilisateurs de la ressource([30]).
Il convient de noter que, en mai 1999, le MPO a lancé une Révision de la politique sur les pêches de l’Atlantique (RPPA), la première révision de ce type en vingt ans. Au début de 2001, on a tenu une ronde de consultations publiques avec des intervenants de l’industrie (dans les provinces de l’Atlantique, au Québec et au Nunavut) sur les objectifs et les principes esquissés dans le document de travail du MPO (La gestion des pêches sur la côte Atlantique du Canada : Document de travail sur l’orientation et les principes stratégiques). Dans un proche avenir, le MPO prévoit publier une nouvelle politique-cadre qui définira les objectifs et les principes qui guideront la gestion des pêches sur la côte Atlantique à long terme. Entre autres, le document de travail de la RPPA affirme que : le MPO n’a pas les ressources requises pour réglementer et surveiller chaque activité de pêche et l’élaboration de structures pour une cogestion efficace aux niveaux local et régional est une priorité évidente. On suggère un régime de cogestion élargi. La cogestion est définie comme suit : « le partage de l’autorité et de la responsabilité liées à la gestion des pêches, et de l’obligation de répondre des résultats, entre le MPO et les utilisateurs de la ressource ».
Si l’on se fie aux témoignages des habitants du Nord, la cogestion et la gestion communautaire des pêches et de la faune bénéficient d’un vaste soutien. Bien que le cadre et les circonstances soient propres aux Territoires du Nord-Ouest et au Nunavut, la cogestion – telle que pratiquée par les pêches à petite échelle dans le cadre des règlements de revendication territoriale – semble bien fonctionner, d’une part, comme moyen de répondre aux besoins et aux priorités des collectivités locales et, d’autre part, comme moyen de partager la prise de décisions.
Si nous voulons changer l’image que The Globe and Mail et le Ottawa Citizen se font de nous - c’est-à-dire un État sous assistance sociale que fait vivre le reste du Canada, ce qui n’est pas une image exacte, soit dit en passant, il nous faut une entente de développement économique. – Peter Ittinuar, sous-ministre adjoint, ministère du Développement durable, gouvernement du Nunavut, Délibérations du Comité, 8 mai 2001
Au cours des prochains mois, nous devrons nous pencher sur le problème du pétrole et du gaz du Nord, parce qu’il faudra régler la question de la sécurité énergétique aux États-Unis et au Canada. Nous devrons parler de la mer de Beaufort, de la vallée du MacKenzie et des projets de Foothills Pipeline. Nous ne savons pas exactement quelle sera la voie choisie, mais nous savons que l’industrie devra prendre ses décisions et qu’elles auront des répercussions dans le Nord. ... Nous devons veiller à protéger ces ressources dans le Nord. Nous sommes en train de nous y préparer. Comme je l’ai déjà mentionné, nous avons environ 128 employés dans les trois provinces des Prairies. Nous avons demandé à nos bureaux régionaux d’envoyer du personnel dans le Nord à cause de l’augmentation de la demande. – Paul Cuillerier, directeur général, Gestion de l’habitat et des sciences de l’environnement, MPO, Délibérations du Comité, 16 octobre 2001
Le projet est propre à notre collectivité pour l’instant, bien qu’il puisse avoir d’autres répercussions par la suite pour tout le Nord. … Y a-t-il d’autres collectivités intéressées? Oui. – Allen Gordon, président, Nayumivik Landholding Corporation (Nunavik), Délibérations du Comité, 23 octobre 2001
Sur le plan démographique, le trait le plus frappant de la population autochtone dans le Nord est sa jeunesse – environ la moitié de la population a moins de 25 ans, ce qui laisse présager un besoin accru de créer des emplois dans une région où le chômage est beaucoup, beaucoup plus élevé que dans le reste du pays. Le chômage aggrave les problèmes sociaux, y compris les taux élevés de suicide chez les jeunes.
Il y a de nombreux défis, dont le nombre croissant de personnes qui dépendront des ressources renouvelables. Au Nunavut, par exemple, les personnes que nous avons rencontrées ont souligné que la population devrait doubler au cours des vingt prochaines années. Partout dans le Nord, il y avait un vif intérêt à l’égard du développement d’une économie fondée sur les ressources renouvelables, dont les pêches, tout en préservant la récolte de subsistance. On estimait que le tourisme faunique et les pêches : sont compatibles avec les cultures et les modes de vie des Autochtones du Nord; comportent un potentiel immense et dans une large mesure inexploité; et représentent une avenue de développement économique pour l’avenir. Dans le Nord, les pêches sont synonymes d’emplois.
Comparativement aux normes nationales, les collectivités du Nord possèdent des infrastructures matérielles très modestes. Un trait important de l’économie est son mélange d’activités de subsistance traditionnelles (la récolte), d’emplois rémunérés (la plus grande proportion du revenu salarial provient des emplois gouvernementaux directs et indirects), de secteur privé (les secteurs de l’exploitation minière et des hydrocarbures) et de paiements de transfert. De manière générale, le développement durable fait face à de nombreux défis uniques : la répartition inégale des possibilités économiques; le coût élevé du transport, de l’énergie et des communications; l’éloignement des marchés potentiels; et une faible population dotée de peu de compétences industrielles et d’une éducation formelle inadéquate. L’insuffisance de l’infrastructure des transports est un autre problème. Par exemple, au Nunavut, où il n’y a pas d’installations portuaires à eau profonde ou de ports pour petits bateaux, et qui compte seulement une installation de transformation (à Pangnirtung), les gens ont beaucoup parlé de l’importance d’une infrastructure améliorée, particulièrement des installations portuaires et de quais.
Le manque de capital était un thème qui revenait souvent. En juillet, les membres du Comité ont visité une installation d’emballage sur le rivage du Grand lac des esclaves à Wool Bay, dans les Territoires du Nord-Ouest. Là-bas, on s’inquiétait des coûts de démarrage élevés qui font en sorte qu’il est difficile pour les jeunes de se lancer dans l’industrie des pêches. De manière générale, les intervenants estimaient qu’il fallait des initiatives en matière de soutien financier et de politique pour stimuler le développement et réaliser le potentiel des pêches.
Le Nord canadien a subi d’énormes changements au fil des ans. Plusieurs participants ont évoqué les campagnes internationales contre la chasse, le piégeage et la commercialisation des produits de la faune. Ces campagnes ont créé de manière injuste des barrières à la commercialisation des produits traditionnels nordiques et ont eu des répercussions économiques perturbatrices et dévastatrices sur les habitants du Nord et les Autochtones qui comptaient sur la chasse aux phoques et la traite de pelleteries pour gagner leurs vies. L’avenir réserve probablement des changements encore plus importants. Il y aura des décisions difficiles à prendre au sujet de l’équilibre entre les nouvelles possibilités économiques (p. ex., l’exploration pétrolière, l’exploitation minière et le tourisme) et le maintien des valeurs et des modes de vie traditionnels. Compte tenu de la vulnérabilité et de la fragilité de l’écosystème arctique, et étant donné que cet écosystème se rétablit plus lentement des impacts de l’activité industrielle et humaine, le principe du « développement durable » est plus qu’un principe à la mode pour les gens du Nord. Pour les Inuits, l’enjeu du développement durable est la survie économique et sociale.
On estime que les eaux nordiques sont particulièrement vulnérables à la pollution parce que le climat froid ralentit les processus chimiques et biologiques qui permettent à l’écosystème de se rétablir. Au sujet du Programme de gestion de l’habitat du poisson du MPO dans la région, le Ministère a convenu que sa présence dans le Nord est limitée, mais a indiqué que la situation allait changer sous peu :
Au cours des prochains mois, nous devrons nous pencher sur le problème du pétrole et du gaz du Nord, parce qu’il faudra régler la question de la sécurité énergétique aux États-Unis et au Canada. Nous devrons parler de la mer de Beaufort, de la vallée du MacKenzie et des projets de Foothills Pipeline. Nous ne savons pas exactement quelle sera la voie choisie, mais nous savons que l’industrie devra prendre ses décisions et qu’elles auront des répercussions dans le Nord. ... Nous devons veiller à protéger ces ressources dans le Nord. Nous sommes en train de nous y préparer. Comme je l’ai déjà mentionné, nous avons environ 128 employés dans les trois provinces des Prairies. Nous avons demandé à nos bureaux régionaux d’envoyer du personnel dans le Nord à cause de l’augmentation de la demande. – Paul Cuillerier, directeur général, Gestion de l’habitat et des sciences de l’environnement, MPO, Délibérations du Comité, 16 octobre 2001.
En mai 2001, le ministre du Développement durable du Nunavut a témoigné devant le Comité et souligné que les politiques fédérales étaient loin d’aider le Territoire à atteindre ses objectifs sur le plan des pêches. Il a affirmé que : le Nunavut n’obtenait pas sa part équitable de la pêche adjacente du poisson de fond; le MPO a décidé que le Nunavut n’était pas admissible au Programme de transfert des allocations dans le cadre de la Stratégie sur les pêches autochtones([31]) (même si l’Accord sur les revendications territoriales du Nunavut précise que l’accord n’affecte aucunement l’aptitude des Inuits à participer aux programmes gouvernementaux destinés aux Inuits ou aux peuples autochtones); et le Territoire n’avait bénéficié ni du programme des ports pour petits bateaux du MPO, ni des programmes administrés par le ministère du Développement des ressources humaines qui appuient le renforcement des capacités et l’acquisition de nouvelles aptitudes chez les pêcheurs de l’Atlantique. Selon le Ministre : il se peut que les pêcheurs du Nunavut soient le seul groupe du secteur de la pêche marine au Canada ayant été « entièrement exclu » des dépenses publiques dont ont bénéficié les autres régions de l’Atlantique; il fallait investir dans l’infrastructure en vue de jeter les bases de l’économie nordique et de permettre au Nord de rattraper le reste du Canada; et les trois territoires du Nord étaient les seuls au Canada à ne pas avoir d’entente de développement économique (EDE) avec le gouvernement fédéral([32]).
À l’échelon communautaire, les membres du Comité ont pris connaissance de projets relativement petits qui pourraient favoriser le développement dans le Nord.
En juin 2001, un groupe restreint de membres du Comité se sont rendus à Nunavik (le Nord québécois) et ont visité la première échelle à poissons (ou passe migratoire) dans l’Arctique. On nous a expliqué un phénomène appelé « soulèvement postglaciaire »([33]), qui crée parfois des barrières ou des obstacles physiques (p. ex., des chutes d’eau ou une réduction de l’écoulement de l’eau) qui nuisent à la migration des poissons anadromes qui durant l’été migrent vers la mer et y passent l’hiver, pour ensuite revenir dans les eaux douces au printemps pour s’y reproduire([34]). En 1999, sur la rivière Nepihjee, près de la ville de Kuujjuaq, on a bâti une passe migratoire comportant une série de petites chutes qui permettent aux poissons de remonter le cours d’eau. À l’aide d’explosifs, on a taillé un passage pour contourner deux chutes d’eau auparavant insurmontables – l’une de neuf pieds, l’autre de six pieds – qui s’écoulent dans la baie d’Ungava. Avant les travaux sur le site, des études avaient révélé que le touladi (un important poisson comestible dans cette région) était impropre à la consommation humaine à cause de la contamination au mercure – un problème, nous a-t-on dit, qui n’avait jamais été associé à l’omble chevalier anadrome dans la région. Il convient également de souligner que l’omble chevalier anadrome([35]) retourne habituellement à son cours d’eau natal chaque année, mais remonte parfois un cours d’eau différent([36]). À cet égard, le comportement de ce poisson est différent de celui du saumon de l’Atlantique – son cousin salmonidé. De plus, l’omble chevalier grandit plus lentement; il faut attendre quelques années avant que le poisson soit suffisamment mûr pour frayer ou suffisamment gros pour être pris, si bien que les retombées pour une écloserie ne se manifesteront pas avant un certain délai (le poisson atteint sa maturité sexuelle à l’âge de sept ou huit ans).
L’objectif du projet de passage migratoire était d’établir l’omble chevalier dans une zone où il n’y avait pas de stocks résidents et, ainsi, d’augmenter les aliments traditionnels à la disposition de la population croissante de Kuujjuaq. Pour stimuler cette augmentation des stocks, on élève aussi des poissons juvéniles dans une écloserie installée dans l’ancienne usine de traitement des eaux de la collectivité. Les oeufs proviennent de Finger Lakes (une région se trouvant à environ 85 milles de Kuujjuaq), près du village de Tasiujaq, avec l’autorisation de cette collectivité et à la condition que les oeufs ou le frai ne seront pas envoyés ailleurs([37]). Les poissons femelles ne sont pas sélectionnées en fonction d’une caractéristique ou d’un trait particulier, et les gestionnaires du projet espèrent que, avec le temps, la production d’œufs sera autosuffisante.
Des témoins ont affirmé que : l’omble chevalier (et d’autres espèces, telles que l’omble de fontaine et le corégone) avait commencé à utiliser le passage migratoire quelques heures seulement après sa construction; la rivière Nephijee pourrait probablement accueillir une remontée très importante d’ombles chevaliers, étant donné la grande surface de ses lacs; et, une fois les besoins de subsistance satisfaits, la remontée pourrait un jour permettre une pêche récréative ou commerciale. Pour les gens de Kuujjuaq, on a évoqué d’autres avantages : une exposition réduite à l’empoisonnement par le mercure; et la possibilité de mettre en pratique les techniques de récolte traditionnelles. On nous a signalé que : d’autres lacs et rivières pourraient, de la même façon, être reliés à nouveau à la mer; et, grâce à des écloseries élargies, on pourrait également accroître les populations de poisson. On estimait aussi qu’il serait possible d’augmenter les stocks de saumons de l’Atlantique, car on pourrait augmenter de moitié de l’habitat potentiel de fraie et d’élevage du saumon, en construisant un autre passage migratoire (au dessus des chutes Limestone). Bref, il existe des possibilités d’améliorer les stocks de poissons anadromes de manière à combler les besoins de subsistance de la population croissante de Nunavik. D’autres collectivités du Nunavik se disaient intéressées à entreprendre des projets similaires.
Les Canadiens ont appris au cours des dernières années le prix à payer pour des mesures non fondées en science et pour la surpêche. Nous ne voulons pas répéter ces erreurs dans la gestion de nos stocks adjacents étant donné que leur importance est encore largement inconnue. ... Les Canadiens s’attendent à ce que nous récoltions notre ressource d’une manière durable. – L’honorable Olayuk Akesuk, ministre du Développement durable, gouvernement du Nunavut, Délibérations du Comité, 8 mai 2001
Travailler dans l’Arctique présente de nombreux défis pour nos chercheurs. Souvent, il est difficile et onéreux d’accéder aux sites d’étude du fait de leur éloignement et de l’absence d’infrastructures, telles que routes et aéroports. Nos agents doivent rester sur place, loin de leurs familles, pendant de longues périodes, et leurs conditions de travail laissent souvent à désirer. Le travail est dur, long et, dans certains cas, à la fois dangereux et stressant, mais nous avons une équipe de professionnels pleins d’enthousiasme et désireux de relever ce défi.– John Cooley, directeur régional du Secteur des sciences, MPO, Délibérations du Comité, le 30 octobre 2001
L’Arctique a un environnement fragile, à faible productivité, mais qui soutient néanmoins diverses espèces dulcicoles et marines. Le MPO fait face à plusieurs difficultés dans la région sur les plans de la science et de la recherche, notamment en ce qui touche les coûts des programmes. Le travail dans l’Arctique est très coûteux; on nous a indiqué que les coûts de la dotation en personnel sont deux fois plus élevés que dans le sud.
En juillet 2000, un certain nombre de préoccupations au sujet de la situation de la recherche au Canada ont été portées à notre attention. En septembre de la même année, le Conseil de recherches en sciences naturelles et en génie (CRSNG) et le Conseil de recherches en sciences humaines (CRSH) ont conjointement mis sur pied un Groupe de travail sur la recherche nordique. Le Groupe de travail a constaté que la recherche canadienne était en crise et a averti que, si aucune mesure n’était prise, le Canada ne pourrait répondre à ses obligations internationales en matière de sciences et de recherche ou contribuer à des questions d’importance mondiale; il ne pourrait non plus satisfaire à ses obligations nationales fondamentales de surveiller, de gérer et de protéger l’environnement du Nord, ni faire face aux nouveaux enjeux sociaux([38]).
En octobre 2001, on nous a signalé que le programme des sciences de l’Arctique du MPO tentait d’obtenir un brise-glace dont la Garde côtière canadienne n’a plus besoin([39]). De nombreuses raisons justifient l’acquisition d’un navire réservé aux activités de recherche scientifique dans l’Arctique : la demande accrue de travaux scientifiques sur l’Arctique au Canada et parmi les autres nations polaires; l’information dont le Canada pourrait tirer parti dans ses efforts de conservation; l’énorme demande internationale de plateformes de recherches permettant de travailler en toute sécurité dans l’Arctique; et les nombreux partenaires (p. ex., les organismes nordiques, les universités et les autres gouvernements) qui sont prêts à s’associer à une telle initiative.
L’effort de recherche dans le Nord canadien est multiple. Par exemple, un des objectifs principaux de la recherche au MPO est l’élaboration et la mise en application de nouvelles méthodes d’évaluation des stocks misant sur les profils d’ADN pour distinguer les populations animales, ainsi que l’utilisation de marqueurs permettant de suivre à l’aide de satellites les déplacements des animaux marins, tels que les baleines. La plupart de ces activités découlent directement des besoins des conseils de cogestion. Une partie importante de la recherche est financée directement par ces conseils et la recherche n’est plus réalisée exclusivement par des chercheurs du sud du pays; l’apport des Autochtones, fondé sur leurs connaissances et leur expérience, est un élément fondamental du processus de la recherche.
Plusieurs habitants du Nord ont parlé des avantages de connaissances écologiques traditionnelles (CET). Selon eux, les TEC : ont amélioré notre compréhension de diverses espèces; se sont avérées utiles pour orienter la recherche scientifique moderne; et ont donné lieu à une meilleure observation des plans de gestion. Il s’agit d’avantages importants et appréciés dans de nombreuses régions du Nord. Prenons comme exemple la récolte de bélugas au Nunavik – où la chasse est réglementée au moyen d’une combinaison de saisons supervisées, de clôtures et de contingents par village. Il est vital que les chasseurs observent la réglementation; des trois stocks visés par la chasse, un stock (celui de la baie d’Ungava) est classé « en voie de disparition » depuis 1988 et une deuxième population (le stock de l’est de la baie d’Hudson) est « menacée ». Dans la mer de Beaufort – où les bélugas ne sont pas menacés – le MPO, avec l’appui d’organisations autochtones (p. ex., le Comité mixte de gestion de la pêche des Inuvialuit), effectue des recherches et des consultations en vue de créer une aire protégée marine (APM), dans le cadre du plan de gestion. Partout dans le Nord, on a rappelé aux membres du Comité que la Loi sur les océans (1997) était la première loi fédérale qui confie à un ministère ou organisme fédéral la responsabilité d’examiner et d’utiliser les CET([40]).
Au Nunavut, le Conseil de gestion de la faune a deux programmes de financement de la recherche : le fonds de recherche sur la faune du Nunavut([41]), qui appuie les projets de recherche sur la faune menés par des organismes gouvernementaux; et un programme de financement destiné aux organisations non gouvernementales, telles que les associations de chasseurs et de trappeurs. Le Conseil a présenté aux membres du Comité un exposé sur son étude de la récolte au Nunavut, pour laquelle on recueille des données depuis 1996. Des observateurs sur le terrain recueillent de l’information mensuelle sur la faune récoltée par les Inuits à l’échelle du Territoire; la base de données ainsi créée permettra d’établir le niveau des besoins fondamentaux des Inuits et servira d’outil dans la prise de décisions. Une autre étude (quinquennale) parrainée par le Conseil de gestion – l’étude des connaissances des Inuits liées à la baleine boréale – publiée quelques semaines avant notre visite, consigne les connaissances, les observations et l’expérience historique des chasseurs inuits. Au sujet de la baleine boréale, on nous a signalé que : la population augmente après avoir été décimée par la pêche commerciale au siècle dernier; et il faut maintenir une chasse restreinte pour assurer que les connaissances et les habiletés des Inuits liées à la chasse à la baleine boréale soient communiquées aux générations futures.
À Inuvik, qui se trouve à l’intérieur de la région des Inuvialuit, divers projets parrainés par le Conseil mixte de gestion de la pêche (CMGP) nous ont également impressionnés. Il s’agit notamment d’une étude sur la reproduction des bélugas de la mer de Beaufort, d’une étude sur la situation et les déplacements des phoques annelés, et de programmes qui observent l’omble chevalier et le corégone de la rivière Mackenzie. On nous a fait part d’une étude sur la récolte – des observateurs sur le terrain recueillent des données et de l’information auprès de chasseurs et de pêcheurs dans six collectivités inuvialuit – qui est importante dans la mesure où : elle contribue à déterminer les besoins des Inuvialuit sur le plan de la pêche et de la chasse; elle permet de prendre des décisions éclairées en vue de protéger et de préserver la faune pour les générations futures; et elle fournit de l’information permettant de justifier les indemnisations pour la perte de récoltes et de revenus à la suite de projets de développement.
Dans la région des Gwich’in, le Conseil des ressources renouvelables appuie aussi la recherche au moyen de son fonds des études sur la faune. Entre autres, nous avons appris que : l’accord sur les revendications territoriales prévoyait une étude sur les récoltes quinquennale en vue de déterminer les besoins annuels minimaux en matière d’alimentation des ménages gwich’in; le potentiel économique de camps de pêche récréative sur les lacs intérieurs (pour la truite et le grand brochet) était intéressant; chaque projet de recherche et plan de gestion tient compte des connaissances écologiques traditionnelles; et un projet sur les connaissances traditionnelles des Gwich’in a abouti à la publication d’un livre (Gwich’in Words About the Land). Au moment de notre visite, on achevait la rédaction d’un deuxième livre.
Dans l’ouest de l’Arctique, le développement industriel du bassin de la rivière Mackenzie suscitait de nombreuses discussions. La rivière Mackenzie est le douzième plus important bassin versant au monde et s’étend jusqu’aux provinces plus populeuses de l’Alberta et de la Colombie-Britannique, s’écoulant vers le Nord dans la mer de Beaufort, dans l’ouest de l’Arctique. Dans ce cours d’eau commun, d’importantes espèces de poisson : migrent vers les réseaux riverains pour s’y reproduire; sont vulnérables à la surpêche tout le long de leur passage migratoire; et font l’objet d’une gestion coopérative des bénéficiaires des revendications territoriales dans la région. Au sujet de la rivière Mackenzie, on a fait valoir les points suivants : les effets cumulatifs du développement en amont (au sud) se manifestent en aval, où habitent des populations moins nombreuses, dont une partie importante est autochtone; les activités et projets de développement à grande échelle (p. ex., ceux liés à l’exploitation des réserves d’hydrocarbures, des gisements minéraux et du potentiel hydroélectrique) auront probablement une incidence sur la ressource halieutique; la conservation repose sur la concertation des divers intérêts; et le Conseil d’examen des répercussions environnementales de la vallée du Mackenzie réalise les analyses et évaluations environnementales dans la région.
Pour ce qui est de la création de nouvelles pêches commerciales, les eaux marines au large de l’île de Baffin semblent avoir le meilleur potentiel, mais on a signalé aux membres du Comité que : on dispose de peu d’information scientifique sur les espèces telles que le crabe des neiges, l’oursin vert, la mye, le flétan noir, la crevette et les plantes marines; et il y a peu d’activités expérimentales et exploratoires dans cette vaste région, même si le Nunavut et le ministre fédéral des Pêches ont signé un PE sur le développement des pêches émergentes en août 2000([42]). Dans l’ouest de l’Arctique, on nous a indiqué que l’exploitation commerciale du hareng est envisagée, mais que les gens hésitent en raison du manque de données sur l’abondance des stocks et parce que le hareng est une source d’alimentation pour les bélugas.
Une autre question souvent évoquée par nos interlocuteurs du Nord est la gestion de l’omble chevalier – un élément vital du régime de subsistance des Autochtones et une espèce faisant l’objet d’une pêche commerciale et récréative restreinte. Dans certaines régions, seul le caribou contribue davantage au régime autochtone que l’omble chevalier. Dans l’ensemble, les particuliers et les groupes ont signalé que les besoins de subsistance d’une population croissante et les exigences des pêches commerciale et récréative exerceraient une pression accrue sur l’omble chevalier, un poisson vulnérable à la surpêche en raison de la lenteur de sa croissance. Au Nunavik, il se peut que les stocks d’ombles chevaliers soient en difficulté, mais il y a eu très peu de recherches jusqu’à présent. Certains ont demandé de nouvelles études en vue d’examiner la possibilité d’accroître les stocks grâce au rétablissement des cours d’eau ou à l’élevage dans des écloseries.
En somme, les participants à nos discussions : ont souligné l’importance de disposer d’une information fiable pour assurer la conservation et éviter le risque d’une surpêche; ont demandé vivement la réalisation de nouvelles études scientifiques sur les espèces nordiques (p. ex., pour déterminer la distribution, l’abondance et la structure par âge des stocks de poissons et mammifères marins nordiques); ont fait valoir que l’information scientifique sur les stocks de poissons et de mammifères marins est souvent limitée, sinon inexistante; ont avancé que la recherche est d’autant plus importante en raison de la productivité biologique relativement faible des écosystèmes nordiques; et ont affirmé que de nouvelles recherches seront nécessaires si l’on veut minimiser les impacts du développement et assurer le développement durable des pêches.
J’aimerais répondre en partie à la question que le sénateur nous a posée sur les alliés. Je ne nommerai aucune province. Nous n’avons pas d’alliés. De fait, c’est le contraire, pour des raisons évidentes. – Peter Ittinuar, sous-ministre adjoint, ministère du Développement durable, gouvernement du Nunavut, Délibérations du Comité, 8 mai 2001
L’un des secteurs où il existe réellement un potentiel de croissance est celui des pêches. Je n’avais pas vraiment réalisé cela, même si ... j’avais déjà acquis une certaine expérience des Affaires du Nord il y a très longtemps. – Arthur Kroeger, président du Groupe indépendant sur les critères d’accès, Révision de la politique sur les pêches de l’Atlantique, Délibérations du Comité, 6 novembre 2001
Notre territoire n’existe que depuis deux ans. Les décisions qui ont été prises dans le passé n’étaient peut-être pas toujours au mieux de nos intérêts. Nous sommes arrivés avec un certain retard. Avec l’effondrement de la pêche à la morue du Nord, il y a beaucoup d’activité dans le Nord. Et cette activité a commencé avant que nous ayons eu la chance d’y participer et les décisions ont souvent été prises sans notre implication et sans qu’on en soit informés. – Carey Bonnell, directeur, Pêches, ministère du Développement durable, gouvernement du Nunavut, Délibérations du Comité, 8 mai 2001
Une question d’importance majeure au Nunavut est la portion beaucoup trop limitée du quota global pour le flétan noir (aussi appelé flétan du Groenland) qui est attribuée à ce territoire dans la pêche pratiquée dans le détroit de Davis, en comparaison avec la quantité de poisson allouée par le MPO aux pêcheurs du sud([43]). La pêche du flétan noir chez les Inuits est relativement récente, la pêche commerciale ayant débuté en 1986.
La discussion portait principalement sur le principe de la « contiguïté », une politique d’allocation des ressources halieutiques qui, au Canada, signifie généralement que les pêcheurs qui résident près de la ressource devraient avoir un accès prioritaire à celle-ci([44]). La contiguïté est une notion très politique, comme le montre le tollé soulevé à Terre-Neuve-et-Labrador par l’allocation de 1 500 tonnes de crevettes à des entreprises de pêche de l’île-du-Prince-Édouard à l’été 2000. À l’époque, Terre-Neuve-et-Labrador avait évoqué la « politique de la contiguïté » du gouvernement fédéral qui prévoit que les pêcheurs vivant dans une région contiguë à un territoire de pêche donné devraient pouvoir capturer le poisson qui s’y trouve, ou à tout le moins avoir la priorité pour cette pêche.
Aux fins de la gestion des pêches, l’Organisation des pêches de l’Atlantique Nord-Ouest (OPANO) divise en plusieurs sous-zones la partie de l’océan Atlantique immédiatement au large de la côte est du Canada. La sous-zone 0, située dans le détroit de Davis, au large de l’île Baffin, est administrée par le Canada (la sous-zone 1, le long de la côte ouest du Groenland, est administrée par ce pays). L’Accord sur les revendications territoriales du Nunavut divise à son tour la sous-zone 0 en deux parties. La première partie, la région du Nunavut, comprend la zone de 12 milles marins contiguë à la côte du Nunavut (à l’est des îles Baffin et Ellesmere). Le Conseil de gestion des ressources fauniques du Nunavut est le principal responsable de ce territoire. L’autre partie, la zone 1, est la région à l’intérieur de la limite canadienne des 200 milles (la sous-zone 0) moins la région du Nunavut de 12 milles([45]). Dans la zone 1, c’est le ministre des Pêches et des Océans qui gère les pêches. Cependant, il doit considérer l’avis du CGRFN dans les décisions qui influent sur les droits et les possibilités de pêche des Inuits dans les zones marines du Nunavut([46]). L’Accord sur les revendications territoriales de 1993 entre les Inuits du Nunavut et le gouvernement du Canada précise que les dispositions de l’Accord l’emportent sur les dispositions incompatibles de toute loi fédérale. Or, l’Accord reconnaît le principe de la contiguïté à l’article 15.3.7 :
Le gouvernement reconnaît l’importance du principe de la contiguïté aux ressources marines des collectivités de la région du Nunavut et du principe de la dépendance économique des collectivités à l’égard de ces ressources; il accorde une attention spéciale à ces facteurs lorsqu’il attribue les permis de pêche commerciale dans les zones I et II. On entend par contiguïté le fait qu’une collectivité est contiguë à la zone en question ou qu’elle se trouve à une distance géographique raisonnable de celle-ci. Ces principes sont appliqués d’une manière propre à favoriser une répartition équitable des permis entre les résidants de la région du Nunavut et les autres résidants du Canada, ainsi que d’une manière compatible avec les obligations intergouvernementales du gouvernement du Canada([47]).
En avril 1997, le ministre des Pêches et des Océans a annoncé une augmentation du total autorisé des captures (TAC) pour le flétan noir de 1 100 tonnes([48]). De cette quantité, les Inuits du Nunavut ont reçu 100 tonnes, ce qui réduisait leur part du TAC de 27 p. 100 à 24 p. 100, alors que celle des pêcheurs du Labrador et du Nord du Québec passait de 27 p. 100 à 32 p. 100([49]). La décision du Ministre a par la suite été portée devant la Cour fédérale du Canada (Nunavut Tunngavik Inc. c. Canada (ministre des Pêches et des Océans))([50]). La Cour a statué que les faits entendus permettaient de conclure de manière raisonnable que le Ministre n’avait pas accordé une attention spéciale aux principes de la contiguïté et de la dépendance économique des Inuits du Nunavut. Par conséquent, la Cour a renvoyé l’affaire au Ministre pour qu’il la reconsidère. Le même jour, le Ministre a porté la cause en appel devant de la Cour d’appel fédérale. Après avoir réexaminé le dossier, le Ministre a accordé les mêmes allocations pour 1997 que celles qu’il avait accordées pour la saison de pêche 1996. En septembre 1997, Nunavut Tunngavik Inc. a présenté une autre requête en révision à la Cour fédérale, contestant la reprise des allocations par le Ministre. Cette fois, la Cour a statué que le Ministre avait tenu compte des considérations spéciales prévues dans l’Accord définif du Nunavut et que l’allocation de flétan noir n’était pas inéquitable. En juin 1998, le Ministre a reconduit les allocations de 1997 pour la période 1998-2002, mais a accordé au Nunavut 50 p. 100 de toute augmentation future du TAC (supérieure au niveau fixé pour 1998). Nunavut Tunngavik Incorporated a fait appel de cette décision devant la Cour fédérale de 1999 (requête en révision) et en 2000 (appel de la décision de 1999). En 2001, la Cour suprême a rejeté une demande d’autorisation d’appeler de la décision de la Cour d’appel fédérale.
En ce qui concerne la pêche à la crevette dans le Nord, on nous a signalé que la participation du Nunavut se limitait à environ 14 p. 100 de cette pêche.
Dans le cadre de la Révision de la politique sur les pêches de l’Atlantique présentement en cours, le MPO prévoit présenter une nouvelle politique-cadre qui définira les objectifs et les principes qui guideront la gestion des pêches sur la côte Atlantique à long terme. Pour ce qui est des principes régissant l’accès aux pêches et des critères de l’allocation des stocks de poissons, le ministre fédéral des Pêches a créé un Groupe indépendant sur les critères d’accès (GICA). En février 2001, le ministre des Pêches a publié un document de travail destiné à servir de point de départ aux consultations publiques liées à la Révision de la politique sur les pêches de l’Atlantique. Entre autres, le document de travail affirme que : avec le temps, le MPO cherche à se retirer du processus décisionnel concernant les allocations commerciales, en raison des critiques dénonçant le caractère « politique » de ce processus; une des conditions rattachées à ce retrait est la mise en place de règles appropriées et de la documentation des parts détenues par des particuliers et des flottes; il faudrait reconnaître les arrangements de partage actuels; et « avec certaines exceptions », les parts des flottes pourraient être « fixées » et établies à plus long terme. Sur les points qui précèdent, la position du Nunavut est très claire :
Nous avons établi assez clairement ici aujourd’hui que le principe des ressources adjacentes ne s’applique pas au Nunavut pas plus qu’on en tient compte. Nous reconnaissons le principe tel qu’il est décrit. Cela signifie considération prioritaire et non pas exclusivité. Cela veut dire que la plus grande partie de la ressource va à l’utilisateur adjacent. Au Nunavut, actuellement dans notre division méridionale 0B, nous avons une part de 27 p. 100 de notre ressource adjacente. ... Nous avons participé activement à toutes les étapes. L’équipe d’examen de la politique vient tout juste de terminer ses consultations à Iqaluit, au Nunavut, il y a quelques semaines. En fait, l’une des grandes difficultés que nous avons avec le document, c’est que les auteurs songent à reconnaître les ententes de partage actuelles pour en faire des ententes à long terme. – Carey Bonnell, directeur, Pêches, ministère du Développement durable, gouvernement du Nunavut, Délibérations du Comité, 8 mai 2001.
À titre d’organisation qui facilite la recherche dans de multiples disciplines, coordonne la recherche publique et privée, et encourage la mise en commun de l’information, le Lake Winnipeg Research Consortium est un modèle que l’on pourrait reprendre ailleurs au Canada.
Dans le Nord canadien, il y a d’importants défis à relever : le taux de chômage élevé, le changement social accéléré, ainsi qu’une population jeune et en croissance rapide qui dépend des ressources renouvelables. Bien que l’exploration pétrolière, l’extraction minière et le tourisme soient des secteurs prometteurs dans certaines régions, il faudra des infrastructures appropriées (transport, réseaux d’égouts et aqueducs) pour tirer parti de telles possibilités. Des fonctionnaires du gouvernement du Nunavut nous ont signalé que, en l’absence d’accords de développement économique avec le gouvernement fédéral, les trois territoires du Canada ne seraient pas en mesure d’accomplir du progrès sur ce plan. Toutefois, le développement doit aller de l’avant sans compromettre l’environnement. Il faut que les initiatives gouvernementales soient stratégiques, mettant à contribution les habitants du Nord et leurs organisations à chacune des étapes.
La région comporte de très nombreux lacs et rivières, ainsi qu’une longue côte maritime. Toutefois, les stocks de poissons sont moins abondants qu’on aurait imaginé, car les eaux nordiques ne sont pas aussi productives que les eaux du sud. De plus, on s’attend à ce que le développement industriel exerce une pression accrue sur la faune, notamment le poisson et son habitat. Les Autochtones souhaitent ardemment maintenir leur mode de vie traditionnel. À cet égard, le MPO a des responsabilités importantes sur le plan du développement durable.
La passion profonde des témoins qui nous ont parlé de la pêche nous a impressionnés. De nombreuses collectivités nordiques se tournent vers les pêches dans l’espoir d’obtenir les retombées économiques dont elles ont grandement besoin. Toutefois, il y a comparativement peu d’information scientifique sur les écosystèmes et les stocks de poissons du Nord. Un investissement accru dans la recherche – évaluations des stocks, études scientifiques connexes et surveillance continue – est essentiel à l’établissement de niveaux de récolte inoffensifs, à la préservation des habitats du poisson et à la durabilité des pêches émergentes. Il faut aussi des approches axées sur les écosystèmes, multidisciplinaires et prudentes, et il faut tirer parti des connaissances écologiques traditionnelles – le savoir précieux que les Autochtones ont acquis au fil des siècles en vivant en étroite harmonie avec la terre et la mer.
La recherche scientifique revêt aussi une importance critique, compte tenu des engagements internationaux du Canada liés à la protection des écosystèmes de l’Arctique. Responsable de la gérance environnementale d’un quart de la région circumpolaire de la planète, le Canada se doit de conserver les ressources renouvelables, de protéger l’environnement arctique et d’aider à trouver des solutions à la pollution transfrontalière et à la modification de l’environnement à l’échelle mondiale. Le problème des contaminants dans l’Arctique est très sérieux aux yeux des Canadiens du Nord; il entraîne des préoccupations au sujet de la salubrité des aliments traditionnels qui constituent une part importante de leur régime. Le réchauffement planétaire est un autre problème qui menace de mettre fin à un mode de vie. Évidemment, ces deux problèmes relèvent de l’arène internationale. Un seul ministère ou un seul pays ne saurait les régler; il faudra une intervention internationale concertée et soutenue, ainsi qu’une collaboration à l’échelle mondiale.
L’acquisition d’un brise-glace réservé aux activités de recherche contribuera grandement aux efforts du Canada sur le plan de la conservation. Il semble y avoir une demande énorme pour des plateformes de recherche permettant de travailler dans l’Arctique en toute sécurité, et les partenaires potentiels des secteurs public et privé sont nombreux.
À la suite du règlement des revendications territoriales dans le Nord, les Autochtones assument maintenant des responsabilités de cogestion se rapportant à une zone plus grande que les quatre provinces de l’Atlantique. D’après les témoignages que nous avons entendus, la cogestion porte fruit pour ce qui est du partage de la prise de décisions et de l’adaptation aux valeurs, aux priorités et aux besoins des collectivités autochtones. Chez les pêcheurs et les agents gouvernementaux, le recours aux connaissances écologiques traditionnelles obtient un vaste appui. Toutefois, il y a eu des commentaires inquiétants au sujet du manque d’effectifs du MPO dans la région (p. ex., dans le secteur de la surveillance), qui fait en sorte que le Ministère a peine à s’acquitter de ses responsabilités à titre de partenaire de cogestion. Les obligations de la région du Centre et de l’Arctique du MPO sont probablement supérieures à la capacité actuelle du Ministère. Au sujet de son programme de l’habitat du poisson, le Ministère a récemment reconnu sa présence limitée dans la région, mais a aussi indiqué que la situation serait corrigée sous peu.
Quant à la part attribuée au Nunavut du TAC pour le flétan noir dans le détroit de Davis, la conclusion générale est incontournable : la faible allocation accordée au territoire est une application manifestement inconséquente du principe central de la contiguïté. Le gouvernement du Nunavut s’oppose fermement à l’idée de fixer de manière permanente ou de codifier les allocations de pêche et les mécanismes d’accès aux ressources présentement en vigueur, tel que proposé dans le document de travail du MPO lié à la Révision de la politique sur les pêches de l’Atlantique (La gestion de pêches sur la côte Atlantique du Canada : Document de travail sur l’orientation et les principes stratégiques); une telle démarche aurait pour effet de fixer les inéquités existantes.
Le Comité recommande que l’Institut des eaux douces donne plus d’ampleur, dans le bassin du lac Winnipeg et dans le Nord, aux travaux qu’il entreprend pour appuyer le développement durable dans la région administrative du Centre et de l’Arctique du MPO, un territoire qui comprend 67 p. 100 de l’eau douce du Canada.
Le Comité recommande que le gouvernement du Canada et les gouvernements provinciaux et territoriaux, ainsi que d’autres administrations appropriées, encouragent activement et appuient financièrement la création d’organisations, telles que le Lake Winnipeg Research Consortium, qui favorisent la recherche coopérative et les partenariats entre les secteurs public et privé.
Le Comité recommande, à titre de principe général, que la prise de décisions sur les pêches tienne pleinement compte des connaissances écologiques traditionnelles (CET), un complément indispensable aux connaissances scientifiques sur le Nord.
Le Comité recommande que le ministère des Pêches et des Océans augmente les fonds affectés aux évaluations pluriannuelles des stocks de poissons et des mammifères marins, et aux fonctions de recherche connexes, de manière à appuyer la cogestion des pêches dans le Nord.
Le Comité recommande que le gouvernement du Canada accorde au ministère des Pêches et des Océans les ressources financières requises pour acquérir un brise-glace qui serait réservé à des activités scientifiques au Nunavik, Nunavut et les Territoires du Nord-Ouest.
Le Comité recommande que le MPO augmente le nombre d’études visant à déterminer les niveaux de contaminants dans les poissons et les mammifères marins de l’Arctique canadien. Le Ministère devrait poursuivre une collaboration plus étroite avec d’autres ministères fédéraux, tels que le ministère de la Santé, le ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien et le ministère de l’Environnement, ainsi qu’avec les collectivités autochtones, afin de surveiller et d’interpréter les résultats de ces études.
Le Comité recommande que le gouvernement du Canada fasse une promotion plus vigoureuse de mesures internationales visant à lutter contre le changement climatique et la pollution atmosphérique transfrontalière à longue distance. Il faudrait élargir la participation des Autochtones aux forums internationaux. Il faudrait que le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international ait à rendre compte annuellement au Parlement des activités entreprises par le Canada en vue d’assurer que le monde comprend mieux les impacts du réchauffement planétaire et de la pollution atmosphérique transfrontalière sur les peuples autochtones et les écosystèmes arctiques.
Le Comité recommande que le gouvernement du Canada continue d’encourager la création de partenariats avec les autres pays circumpolaires, en vue de s’attaquer aux grands enjeux liés à l’Arctique. Les liens régionaux, comme ceux établis par la Conférence circumpolaire inuit et le Conseil de l’Arctique et ses groupes de travail, ne peuvent que renforcer les efforts visant à régler les questions communes.
Le Comité recommande que, durant l’élaboration d’une stratégie fédérale de développement durable dans le Nord, le ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien collabore très étroitement avec le ministère des Pêches et des Océans, dont le mandat englobe la protection de l’habitat du poisson et la sécurité de la navigation.
Le Comité recommande que les gouvernements encouragent et subventionnent les projets locaux d’aménagement des rivières dans le Nord, de façon à obtenir un « gain net » de la capacité productive de l’habitat du poisson. Les projets de construction de passages migratoires, tels que le projet de développement pour l’omble chevalier dans la rivière Nepihjee au Nunavik, méritent le soutien des gouvernements fédéral et provincial.
Le Comité recommande que le gouvernement du Canada mette en oeuvre le protocole d’entente qu’il a paraphé avec le gouvernement du Nunavut en août 2000, dans lequel le MPO a pris, entre autres, les engagements suivants : (a) appuyer les priorités du gouvernement du Nunavut dans les activités visant le financement par d’autres organismes du développement économique lié aux pêches; et (b) travailler au développement d’une capacité chez les Nunavummiut à l’égard de tous les aspects de la pêche, à terre et sur mer, par l’éducation, la formation et le perfectionnement.
Le Comité recommande que le ministre des Pêches et des Océans adopte une politique équitable et cohérente en ce qui a trait à l’accès du Nunavut aux ressources halieutiques contiguës à son territoire, notamment le flétan noir. Il faudrait que les quotas soient établis conformément à l’esprit de l’article 15.3.7 de l’Accord sur les revendications territoriales du Nunavut, qui prévoit une considération spéciale aux principes de la contiguïté et de la dépendance économique des Autochtones à l’égard de la ressource.
([1]) Entre autres, la Loi sur les pêcheries autorise le conseil des ministres à établir des règlements à l’égard de divers sujets, notamment: la gestion et le contrôle des pêches; la conservation et la protection des stocks de poisson; la capture, la manipulation, le transport, la possession et le rejet des poissons; l’utilisation des bateaux et des engins de pêche; l’attribution des licences et des baux de pêche ; la protection de l’habitat ; les exportations et le commerce de poissons; le pouvoir des agents des pêches et le contrôle qu’ils exercent à l’égard des zones fermées et des quotas de pêche; la nomination d’agents des pêches et de garde-pêche; et la collecte d’information.
([2]) Dans les eaux à marée (maritimes), il n’existe aucun droit de propriété en vertu du common law (il existe dans le common law un soi-disant « droit public à la ressource halieutique ») et le gouvernement fédéral conserve l’entière responsabilité en matière de gestion. La situation est différente dans les eaux sans marée, les eaux intérieures, où les pêches relèvent de la politique gouvernementale divisée entre les compétences fédérales et provinciales.
([3]) Il existe également des accords de partage des coûts entre les ordres de gouvernement afin de promouvoir l’entrepreneuriat, le développement durable et la pêche récréative, et des ententes sur les enquêtes halieutiques nationales dans le domaine de la pêche sportive, le développement de la pêche et de l’aquaculture ainsi que la cueillette et la publication des statistiques sur les prises.
([4]) Les gouvernements du Manitoba, de la Saskatchewan, de l’Alberta et de l’Ontario sont responsables de la gestion courante des pêcheries provinciales. Ils ont pour responsabilité de recommander au MPO le contenu de la réglementation des pêches en vertu de la Loi sur les pêches. Cette réglementation aborde la question de la conservation ainsi que d’autres questions relevant du contrôle législatif fédéral.
([5]) Depuis 1973, 14 revendications globales ont été signées au total. D’autres ententes incluent : la Convention du Nord-Est québécois (1978); l’Entente sur la revendication territoriale globale des Dénés et Métis du Sahtu (1994); l’Entente sur la revendication territoriale globale des Nisga’s (2000); sept ententes définitives, fondées sur l’Accord cadre définitif (1993) avec le Conseil des Indiens du Yukon et des ententes correspondantes sur l’autonomie gouvernementale ont été conclues avec : la Première nation des Gwitchin Vuntut (1995); la Première nation des Nacho Nyak Dun (1995); le conseil des Tlingits de Teslin (1995); les Premières nations de Champagne et de Aishihik (1995); la Première nation de Little Salmon/Carmacks (1997); la Première nation de Selkirk (1997); la Première nation des Tr’ondëk Hwëch’in (1998).
([6]) Pêches et Océans Canada, Politique de gestion de l’habitat du poisson, 1986. En vertu du principe directeur « d’aucune perte nette de la capacité de production des habitats », des mesures ont été prises pour contrebalancer les pertes inévitables d’habitats en en créant de nouveaux, sur une base de projet par projet. Le programme de gestion de l’habitat du poisson du Ministère consiste essentiellement en l’examen des propositions de développement des habitats, compte tenu des menaces potentielles visant ceux-ci, et en une brève revue des mesures adoptées pour éviter ou atténuer ces menaces. Une décision du ministre en vue d’autoriser la détérioration, la perturbation ou la destruction de l’habitat du poisson déclenche un examen environnemental conformément à la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale de 1995.
([7]) L’OCPED établit des prix initiaux garantis aux pêcheurs, suivis des paiements finaux à la fin de l’année d’exploitation. Les besoins en fonds de roulement et en immobilisations de l’Office sont financés grâce à des prêts du ministère des Finances.
([8]) Située sur le bouclier précambrien, près de Kenora, et gérée dans le cadre d’un accord conjoint entre les gouvernements du Canada et de l’Ontario, la Région des lacs expérimentaux (RLE) comprend 58 petits lacs et leurs bassins hydrographiques. Les lacs de la RLE rendent possibles les études de manipulation de lacs entiers; les hypothèses sur les écosystèmes d’eau douce peuvent donc être vérifiées. Existant depuis la fin des années 1960, la RLE recueille depuis 30 ans des données hydrographiques, chimiques et biologiques dans certains lacs de « contrôle » naturels.
([9]) Les différents programmes du Ministère pour la région du Centre et de l’Arctique peuvent être consultés à l’adresse suivante : http://www.dfo-mpo.gc.ca/regions/central/home-accueil_f.htm.
([10]) Le terme « Autochtone » est tiré de la Constitution canadienne de 1982 et désigne les Indiens d’Amérique du Nord (Premières nations), les Inuits et les Métis du Canada.
([11]) Dont 37 000 kilomètres carrés sont visés par des droits miniers.
([12]) Le CCGFN est formé de neuf membres : quatre nommés par les Inuits, quatre nommés par le gouvernement et un président, désigné par les huit membres et nommé par le gouvernement.
([13]) Les Inuvialuit ont un droit d’exploitation du sous-sol sur environ 13 000 kilomètres carrés.
([14]) Les Non‑Inuvialuit peuvent pêcher dans la région, à la discrétion des Inuvialuit, après s’être enregistrés auprès du comité local des chasseurs et des trappeurs. Les étrangers ont un accès non exclusif à la pêche commerciale et sportive dans les eaux ouvertes à la pêche s’ils sont titulaires des permis et enregistrement gouvernementaux adéquats.
([15]) Le CGCPI compte quatre membres; le Conseil de gestion du gibier et le gouvernement nomment chacun deux membres. Un président est ensuite désigné par les quatre membres. Par voie d’accord entre les groupes autochtones, le nombre de membres peut augmenter pour inclure d’autres représentants autochtones qui ont des intérêts traditionnels reconnus dans la région visée par la Convention définitive des Inuvialuit, pourvu qu’une représentation égale soit maintenue entre le gouvernement et les Autochtones.
([16]) Le CRRG comprend six membres et six remplaçants. Trois membres et trois remplaçants sont nommés par les Gwich’in et par le gouvernement. Le septième membre du conseil est le président, ce dernier devant être un résident de la région visée et être approuvé par le gouvernement.
([17]) Environ 19 p. 100 qui comprennent des droits d’exploitation du sous-sol.
([18]) L’intention du gouvernement du Québec de mettre en valeur les ressources hydroélectriques de la Baie James, au début des années 1970, a créé une certaine urgence à régler la revendication territoriale globale. En 1973, les Cris de la baie James et les Inuits ont obtenu une injonction de la Cour supérieure du Québec, ordonnant d’arrêter le projet. Bien que l’injonction ait été renversée par une instance supérieure, une entente, la CBJNQ, a été finalement conclue.
([19]) Formé de douze membres : les Inuits et les Cris nomment chacun trois membres; trois membres pour le Québec et trois membres pour le gouvernement fédéral.
([20]) Le bassin hydrographique occupe près de 40 fois la superficie du lac. Les principales rivières alimentant le lac sont la Saskatchewan à l’ouest, la rivière Rouge au sud et la rivière Winnipeg à l’est. L’immense bassin hydrographique du lac Winnipeg s’étend du piémont des Rocheuses à l’ouest, jusqu’au Nord-Ouest de l’Ontario à l’est; il s’étend aux États‑Unis (Dakota du Nord et du Sud, Montana et Minnesota). La décharge du lac (baie d’Hudson) se fait par le fleuve Nelson au nord.
([21]) En mai 1998, le MPO a élaboré un protocole d’entente (PE) avec le Manitoba, la Saskatchewan et l’Alberta sur l’établissement des priorités liées aux sciences de la pêche dans les provinces des Prairies.
([22]) Un rapport de mai 2000, parrainé par le Comité mixte de gestion de la pêche, renferme de l’information générale sur la source des contaminants dans la région des Inuvialuit. Voir Colin Macdonald (Northern Environmental Consulting), The Status of Contaminants in Fish and Marine Mammals in the Inuvialuit Settlement Region, Report Submitted to the Fisheries Joint Management Committee, mai 2000.
([23]) Voir le Sommaire des projets menés dans le cadre du Programme de lutte contre les contaminants dans le Nord en 1999-2000, ministère des Affaires indiennes et du Nord Canadien.
([25]) Cinq groupes de travail appuient le Conseil de l’Arctique; les programmes ont trait aux secteurs suivants : surveillance et évaluation de l’environnement arctique; conservation de la flore et de la faune arctiques; protection du milieu marin arctique; prévention, préparation et intervention en cas d’urgence; et développement durable. Ce dernier programme nécessite une coopération sur divers projets, tels que l’amélioration de la santé et du bien-être des enfants et des jeunes de l’Arctique, la gestion des pêches régionales, l’évaluation des avantages possibles d’élargir l’application de la télémédecine à l’échelle circumpolaire, la promotion du tourisme culturel et écologique, ainsi que l’amélioration des systèmes d’assainissement ruraux.
([26]) Par exemple, en 1977, on a mis sur pied la Conférence circumpolaire inuit (CCI), regroupant environ 125 000 Inuits du Groenland, du Canada, de l’Alaska et, récemment, de la Russie. Il y a d’autres exemples de coopération : un accord sur la gestion des ours polaires au sud de la mer de Beaufort, conclu en 1988 entre les Inuvialuit et les Inuits de l’Alaska; et la participation des collectivités autochtones du Nord à la gestion de la harde de caribous de la Porcupine et de son parcours naturel en Alaska, au Yukon et dans les Territoires du Nord-Ouest. Le 3 mars 2000, les Inuvialut et les Inupiat de l’Alaska ont officiellement signé un accord international sur les bélugas (le Inuvialuit-Inupiat Beaufort Sea Beluga Whale Agreement).
([27]) Les autres partenaires ou « clients » seraient, entre autres : d’autres conseils et organisations mis sur pied dans le cadre des accords sur les revendications territoriales; d’autres comités consultatifs de gestion de la pêche; des pêcheurs; l’industrie de la pêche; les organisations de pêche commerciale et récréative; les organisations de chasseurs et de trappeurs; les associations de mise en valeur et industrielles; les organisations autochtones; d’autres ministères gouvernementaux; des organisations communautaires; et des groupes de conservation.
([28]) Le principe des CET n’est pas tout à fait pour le Comité. En 1995, à la suite de l’effondrement de la pêche au poisson de fond de l’Atlantique, le Comité a soumis un rapport recommandant non seulement que le MPO encourage la participation des pêcheurs à l’évaluation des stocks de poissons et aux diverses activités de recherche connexe, mais aussi que le Ministère reconnaisse la valeur des connaissances des pêcheurs côtiers. Le Comité a également recommandé que les pêcheurs jouent un rôle plus important dans la prise de décision, grâce à un régime véritable et efficace de cogestion et de partenariat avec le gouvernement.
([29]) Dans le secteur des pêches, les conflits découlent du fait que la ressource est limitée. Au sein d’un régime de pêche concurrentielle traditionnelle (à propriété commune), le poisson devient « propriété privée » seulement après avoir été pris et retiré de l’eau. Selon la théorie de la « tragédie des ressources d’usage commun », une pêche non réglementée et ouverte entraîne une course effrénée pour les stocks de poissons limités dans un effort visant à maximiser les gains économiques personnels. Les pêches basées sur les droits de propriété (ou la privatisation des droits de pêches), sous la forme de permis à contingent individuel, sont souvent adoptées pour prévenir la surpêche. Toutefois, de nombreux observateurs ont signalé que la soi-disant « tragédie » ne se produit pas dans les pêches locales à petite échelle, même dans l’absence de règles et de règlements officiels. Voir Comité sénatorial permanent des pêches, Privatisation et permis à quotas dans les pêches canadiennes, décembre 1998, http://www.parl.gc.ca/Content/SEN/Committee/361/fish/rep/rep03dec98part1-f.htm.
([30]) En décembre 1998, le Comité d’étude sur le partenariat (le Comité Savoie) – un comité indépendant désigné par le MPO – a déclaré : « Ce n’est en tout cas pas le fruit d’un pur hasard si les discussions entourant la cogestion et le partenariat ont pris un caractère urgent et prioritaire au moment même où le gouvernement du Canada lançait son exercice d’examen des programmes. » Donald J. Savoie, Gabriel Filteau et Patricia Gallaugher, Le partenariat comme mode de gestion des pêches : Rapport du Comité d’étude sur le partenariat, le 10 décembre 1998, http://www.dfo-mpo.gc.ca/communic/backgrou/1998/ac90_f.htm.
([31]) Pour assurer la stabilité de la gestion des pêches, le MPO a lancé la Stratégie sur les pêches autochtones (SPA) en 1992. Dans le cadre de cette Stratégie, les ententes sur les pêches contiennent un engagement à accorder des permis de pêche commerciale et d’autres possibilités de développement économique. Un des volets de la SPA est le Programme de transfert des allocations, qui prévoit la cession volontaire de permis commerciaux et la délivrance de permis aux groupes autochtones admissibles.
([32]) En guise de suivi à une séance d’information tenue à Iqaluit (le 26 juillet 2000) avec l’honorable Peter Kilabuk, (ancien) ministre du Développement durable, on a organisé une audience télévisée (le 8 mai 2001) avec des représentants territoriaux et l’honorable Olayuk Akesuk, (nouveau) ministre du Développement durable.
([33]) Durant la dernière époque glaciaire, les glaciers dominaient l’Amérique du Nord et l’écorce et le manteau terrestres en-dessous des glaces subissaient des compressions et des bombements intenses. Les glaces sont disparues et les sols reprennent leur forme (décompressent) à la suite du dégagement de cette charge immense, dans un processus appelé « soulèvement postglaciaire ».
([34]) Les poissons « anadromes » passent la première partie de leur vie dans les eaux douces, puis migrent vers la mer avant de revenir aux eaux douces pour y frayer.
([35]) Il y a deux types d’omble chevalier : anadrome et confiné aux eaux intérieures (appelé « nutillik », en inuktitut). L’omble anadrome passe les premières années de sa vie dans les eaux douces, migre vers la mer pour se nourrir en été (une fois qu’il a atteint une certaine taille), puis retourne aux eaux douces durant l’hiver. L’omble anadrome est important pour les pêches commerciales et récréatives parce que sa croissance est plus importante et plus rapide que le poisson confiné aux eaux intérieures. Dans l’ouest de l’Arctique, on estime que le poisson migre à un âge moins élevé.
([36]) Dans un tel cas, le poisson se reproduit dans un autre stock, si bien que les stocks dans une rivière ou un lac peuvent changer avec le temps. Cette évolution des stocks peut être bonne, car elle contribue à répandre les caractéristiques désirables (p. ex., une croissance plus rapide, une plus grande vigueur) de certains stocks à d’autres. La tendance qu’ont certains poissons à migrer vers des cours d’eau différents favorise l’établissement de populations dans de nouvelles zones.
([37]) Pour des raisons économiques évidentes, la plupart des collectivités de l’Arctique ne veulent pas que l’omble chevalier soit transféré et introduit dans les écosystèmes du sud.
([38]) De l’état de crise à la relance : Rétablir le rôle du Canada dans la recherche nordique, Rapport final présenté au CRSNG (Conseil de recherches en sciences naturelles et en génie du Canada) et au CRSH (Conseil de recherches en sciences humaines du Canada), septembre 2000, http://www.sshrc.ca/francais/nouveautes/communiques/crise.pdf.
([39]) Jusqu’à présent, on a eu recours à des brise-glace de la Garde côtière canadienne pour réaliser des projets scientifiques.
([40]) Le principe 22 de la Déclaration de Rio sur l’environnement et le développement reconnaît que les peuples autochtones et leurs collectivités « ont un rôle vital à jouer dans la gestion de l’environnement et le développement du fait de leurs connaissances du milieu et de leurs pratiques traditionnelles » et propose que « les États devraient reconnaître leur identité, leur culture et leurs intérêts, leur accorder tout l’appui nécessaire et leur permettre de participer efficacement à la réalisation d’un développement durable ».
([41]) Voici quelques exemples de projets entrepris par le MPO et financés au moyen du fonds de recherche : l’échantillonnage et l’identification des stocks de baleines; l’évaluation de la situation des phoques annelés à l’ouest de la baie d’Hudson; le marquage des morses; les relevés des populations de narvals et de bélugas; et l’étude de l’omble chevalier dans la baie Cumberland.
([42]) En août 2000, le ministre fédéral des Pêches et des Océans et le ministre du Développement durable du Nunavut ont signé un protocole d’entente (PE) visant à renforcer la coopération sur le développement des pêches émergentes au Nunavut. Les deux gouvernements s’efforceront : de coopérer en vue de maximiser les possibilités de commercialisation; de favoriser le développement régional; d’encourager la coopération entre les secteurs public et privé; et d’assurer l’utilisation la plus durable et la plus économiquement viable des ressources halieutiques sous-exploitées pour le Nunavut. Le MPO s’est aussi engagé à fournir un appui scientifique et développer une capacité scientifique, tandis que le gouvernement du Nunavut contribuera à la collecte de données, ainsi qu’à l’évaluation et à l’analyse des résultats.
([43]) Il y avait d’autres enjeux connexes : l’accès réciproque aux ressources halieutiques des eaux du sud; et les préoccupations liées à la « pêche fantôme » par les filets maillants perdus ou abandonnés de la flotte du sud. Alors que la région du Centre et de l’Arctique du MPO dirige de Winnipeg les programmes visant à conserver et à gérer les ressources halieutiques, les eaux marines contiguës au Nunavut sont gérées de St. John’s, en tant qu’élément de la région de Terre-Neuve.
([44]) Par exemple, dans les versions antérieures du Plan de gestion du poisson de fond de l’Atlantique, on affirme que l’allocation des ressources halieutiques est fondée sur l’équité et qu’elle tient compte de la contiguïté à la ressource, de la dépendance relative des collectivités côtières, des diverses flottes qui exploitent une ressource donnée, de l’efficience économique et de la mobilité des flottes. Une politique n’est pas une loi; de par sa nature, elle constitue une ligne directrice qui témoigne d’une intention générale seulement.
([45]) La zone II englobe les eaux de la baie James, de la baie d’Hudson et du détroit d’Hudson, qui ne font pas partie de la sous-zone 0 de la pêche au flétan noir.
([46]) Selon l’article 15.3.4, « Le Gouvernement sollicite l’avis du CGRFN à l’égard de toute décision concernant la gestion des ressources fauniques dans les zones I et II et qui aurait une incidence sur la substance et la valeur des droits de récolte et des occasions de récolte des Inuits dans les zones marines de la région du Nunavut » et « Le CGRFN fournit au Gouvernement des renseignements pertinents afin de l’assister dans la gestion des ressources fauniques au-delà des zones marines de la région du Nunavut ».
([47]) Accord entre les Inuits de la région du Nunavut et Sa Majesté la Reine du Chef du Canada, Partie 3 : Gestion et récolte des ressources fauniques au-delà des zones marines de la région du Nunavut.
([48]) Sans solliciter l’accord de l’Organisation des pêches de l’Atlantique Nord-Ouest (OPANO).
([49]) Avant cette décision, les Inuits du Nunavut avaient informé le ministre qu’ils jugeaient que leur part antérieur constituait un minimum. Le Ministre a ignoré les conseils de ses cadres supérieurs en fixant la nouvelle allocation.
([50]) Cette requête en révision était fondée sur les arguments suivants : la décision du Ministre empiétait sur la responsabilité exclusive du Conseil de gestion des ressources fauniques du Nunavut (CGRFN) d’établir les niveaux du TAC dans la région du Nunavut (article 5.6.16 de l’Accord sur les revendications territoriales); le Ministre n’a pas tenu compte de l’avis du CGRFN, bien qu’il soit tenu de le faire en vertu de l’Accord (articles 15.3.4 et 15.4.1); et le Ministre n’a pas accordé de considération spéciale au principe de la contiguïté et à d’autres principes pertinents établis dans l’Accord (article 15.3.7). Nunavut Tunngavik Incorporated est l’organisme légal chargé de s’assurer que l’Accord sur les revendications territoriales de 1993 est mis en oeuvre conformément à ses dispositions.