Source: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=28336
Timestamp: 2018-04-20 12:15:41
Document Index: 409152014

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Sentencia C-161 de 2003 Corte Constitucional
SENTENCIA C-161/03
CARGO DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCIÓN-Criterios para determinarlos
LIBERTAD DE CONFIGURACIÓN LEGISLATIVA-Clasificación de empleos
CARGO DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCIÓN-Indefinición e indeterminación en relación con cargos que podrían ser creados posteriormente en entidades del Estado vulnera la Constitución Política
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 5, parcial, de la Ley 443 de 1998 "por la cual se expiden normas sobre carrera administrativa y se dictan otras disposiciones"
Demandante: Germán Antonio Cepeda Vargas
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241-4 de la Constitución Política el ciudadano Germán Antonio Cepeda Vargas, presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 5, parcial de la Ley 443 de 1998 "por la cual se expiden normas sobre carrera administrativa y se dictan otras disposiciones".
Por auto de 6 de septiembre del año en curso, el magistrado sustanciador admitió la demanda presentada, y ordenó fijar en lista la norma acusada. Así mismo, se dispuso dar traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera su concepto y comunicó la iniciación del asunto al señor Presidente de la República, al señor Presidente del Congreso de la misma, al señor Ministro de la Justicia y el Derecho y al señor Director de la Función Pública, con el objeto que si lo estimaban oportuno conceptuaran sobre la constitucionalidad de la norma demandada.
"Artículo 5°. De la clasificación de los empleos. Los empleos de los organismos y entidades regulados por la presente ley son de carrera, con excepción de:
Sin embargo, expresa que la ley al hacer referencia a los empleos de libre nombramiento y remoción, hace relación a ciertos criterios que deben ser tenidos en cuenta para que un cargo pueda ser considerado de libre nombramiento y remoción, cuales son: que tengan que ver con la dirección y con la conducción y orientación institucional. Es decir, que no excluye de forma simple los cargos de libre nombramiento y remoción como lo hace la Constitución, sino que "hace una división de este tipo de cargos, según correspondan o no a determinados criterios excluyendo unos y manteniendo otros", criterios que se refieren a empleos que su ejercicio implique la adopción de "políticas o directrices", lo que a su juicio genera una diferenciación no contemplada en el artículo 125 de la Constitución.
Por otra parte, expresa que la ley en el aparte demandado del artículo 5, numeral 2, literal b), excluye de carrera administrativa los cargos adscritos a las divisiones de inteligencia y comunicaciones en las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, en razón a la necesaria confianza intuitu personae de quienes lo ejercen, circunstancia que crea una discriminación que viola el derecho a la igualdad, al hacer una clasificación excluyente por el solo hecho de trabajar en una o en otra parte, sin que medie una razón justificada, desconociendo también el derecho a la estabilidad en el cargo y el ascenso en condiciones justas que predican la Constitución y la Ley 443 de 1998 "respaldándose en el simple hecho de la confianza, que de por si es elemento necesario para el ejercicio de un empleo en el Estado, por la calidad de los temas que en el se tratan".
En segundo lugar, la entidad interviniente considera que el artículo 125 de la Constitución faculta al legislador para que establezca cuáles cargos pueden ser deslindados de la carrera administrativa, como una excepción a la regla general de que los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera administrativa. Esas excepciones, añade la entidad interviniente, encuentran sustento en las funciones que se desempeñan, de suerte que el nominador pueda disponer libremente del empleo de conformidad con las necesidades del servicio "para dar cabal cumplimiento a los lineamientos, conducción u orientación institucional, según las políticas y directrices que se hayan trazado, lo que implica la necesaria confianza y disposición del empleado".
Expresa que así lo ha sostenido esta Corporación en varias providencias, entre ellas la sentencia C-368 de 1999, en la cual si bien es cierto se declaró la inexequibilidad del párrafo segundo del aparte titulado "En la Administración Central del Nivel Nacional", del literal b), numeral 2, del artículo 5 de la Ley 443 de 1998, lo hizo en razón a que el legislador no podía clasificar como de libre nombramiento y remoción "todos los empleos que conforman la planta de personal del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y de sus entidades adscritas", sino como lo dispone el artículo 125 de la Carta, "los empleos que se clasifiquen como de libre nombramiento y remoción deben estar determinados en la ley".
El Procurador General de la Nación, en concepto No. 3062 de 23 de octubre de 2002, solicita la declaratoria de exequibilidad de los apartes demandados del artículo 5 de la Ley 443 de 1998.
Manifiesta que si bien el artículo 125 de la Carta consagra como regla general la vinculación de los servidores públicos mediante el sistema de carrera administrativa, exceptúa de la misma los empleos de libre nombramiento y remoción, en los términos que señale la ley, lo que significa que el legislador se encuentra facultado para excluir algunos empleos de la aplicación del régimen de carrera, atribución que debe ejercer dentro de los límites que le impone la Constitución. Siendo ello así, el Congreso en ejercicio de la cláusula general de competencia expidió la Ley 443 de 1998 y señaló en su artículo 5 qué empleos hacen parte de esa denominación. Por ello, en su concepto, el demandante parte de una interpretación equivocada del artículo 5 citado, pues la norma no indica que además de los empleos de libre nombramiento y remoción "que correspondan a los criterios allí establecidos, existan otros de igual categoría, pues lo que realmente establece este precepto, es que son de libre nombramiento y remoción únicamente aquellos que se adecuan a los criterios en él indicados", sin que ello signifique una diferenciación entre empleos de la misma categoría.
Si bien es cierto, añade, la confianza es un elemento necesario para el ejercicio de un empleo en el Estado, existen unos empleos que la requieren en un mayor grado "ya sea por la importancia de los temas que se traten o porque comporten funciones de dirección institucional o una relación especial de confianza", en virtud de las decisiones que se adoptan.
Los apartes acusados al hacer una relación de cuáles cargos quedan excluidos de carrera administrativa, particularmente los empleos adscritos a las oficinas de comando, de las unidades y reparticiones de inteligencia y de comunicaciones adscritos a las Fuerzas Militares y de Policía Nacional "en razón de la necesaria confianza intuitu personae requeridas en quienes lo ejerzan", violan el derecho a la igualdad porque hace una clasificación excluyente por el solo hecho de laborar en una o en otra parte. Igual sucede con los empleos que sean creados con posterioridad, como lo establece el parágrafo 1° del artículo 5 de la ley acusada.
3. La carrera administrativa y los cargos de libre nombramiento y remoción.
Con todo, la regla general de carrera que establece el artículo 125 de la Constitución tiene unas excepciones contenidas en la propia Carta, como son los empleos de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los que determine la ley. Corresponde entonces al legislador expedir las normas que regirán el sistema de carrera en las entidades del Estado (art. 150-23 C.P.), sujeto a los parámetros consagrados en la Constitución Política, lo que significa que su competencia se encuentra limitada en el sentido de que las excepciones no pueden ser convertidas en la regla general, pues con ello se violaría no sólo el principio general de la carrera administrativa, sino otros principios de orden sustantivo y derechos fundamentales que el ordenamiento superior busca proteger1.
Dijo la Corte en la sentencia C-195 de 1994, con ponencia del doctor Vladimiro Naranjo Mesa, lo siguiente:
"por tanto, como base para determinar cuando un empleo puede ser de libre nombramiento y remoción, hay que señalar en primer término que tenga fundamento legal; pero además, dicha facultad del legislador no puede contradecir la esencia misma del sistema de carrera, es decir, la ley no está legitimada para producir el efecto de que la regla general se convierta en excepción. En segundo lugar, debe haber un principio de razón suficiente que justifique al legislador para establecer excepciones a la carrera administrativa, de manera que la facultad concedida al nominador no obedezca a una potestad infundada. Y, por último, no hay que olvidar que por su misma naturaleza, los empleos que son de libre nombramiento y remoción son aquellos que la Constitución establece y aquellos que determine la ley (art. 125), siempre y cuando la función misma, en su desarrollo esencial exija una confianza plena y total, o implique una decisión política. En estos casos el cabal desempeño de la labor asignada debe responder a las exigencias discrecionales del nominador y estar sometida a su permanente vigilancia y evaluación".
"...siendo la regla general la de pertenencia a la carrera, según los mandatos constitucionales, las excepciones que la ley consagre solamente encuentran sustento en la medida en que, por la naturaleza misma de la función que se desempeña, se haga necesario dar al cargo respectivo un trato en cuya virtud el nominador pueda disponer libremente de la plaza, nombrando, confirmando o removiendo a su titular por fuera de las normas propias del sistema de carrera. Estos cargos, de libre nombramiento y remoción, no pueden ser otros que los creados de manera específica, según el catálogo de funciones del organismo correspondiente, para cumplir un papel directivo, de manejo, de conducción u orientación institucional, en cuyo ejercicio se adoptan políticas o directrices fundamentales, o los que implican la necesaria confianza de quien tiene a su cargo dicho tipo de responsabilidades. En este último caso no se habla de la confianza inherente al cumplimiento de toda función pública, que constituye precisamente uno de los objetivos de la carrera pues el trabajador que es nombrado o ascendido por méritos va aquilatando el grado de fe institucional en su gestión, sino de la confianza inherente al manejo de asuntos pertenecientes al exclusivo ámbito de la reserva y el cuidado que requiere cierto tipo de funciones, en especial aquellas en cuya virtud se toman las decisiones de mayor trascendencia para el ente de que se trata. Piénsese, por ejemplo, en el Secretario Privado del Presidente de la República o en un Ministro del Despacho.
Desde luego, quedan excluidas del régimen de libre nombramiento y remoción las puras funciones administrativas, ejecutivas o subalternas, en las que no se ejerce una función de dirección política ni resulta ser fundamental el intuito personae". 2 (Negrillas fuera de texto).
El primer reparo del actor se circunscribe al literal a) del numeral 2, del artículo 5 acusado, que exceptúa de la carrera administrativa los empleos de libre nombramiento y remoción que correspondan al criterio de "dirección, conducción y orientación institucionales, que adelante se indican, cuyo ejercicio implica la adopción de políticas o directrices...".
No obstante, esta Corporación en sentencia C-506 de 1999, Magistrado Ponente, Fabio Morón Díaz, declaró la exequibilidad de dicho literal, en sentencia cuya parte resolutiva expresó lo siguiente:
"Segundo. Del artículo 5°, literal a) de la Ley 443 de 1998, declarar EXEQUIBLES, en los términos y bajo los condicionamientos consignados en la parte motiva de esta sentencia, las siguientes frases:
Con todo, no sobra recordar que la Corte reiterando su línea jurisprudencial ha establecido que el legislador en ejercicio de su atribución constitucional para exceptuar del régimen general de carrera administrativa y señalar dentro de los empleos del Estado los que habrán de clasificarse como de libre nombramiento y remoción, debía acudir a dos tipos de consideraciones: i) que se debe tratar del cumplimiento de funciones directivas, de manejo, de conducción u orientación institucional; y, ii) que ha de referirse a los cargos o empleos en los cuales sea necesaria la confianza de los servidores públicos que tienen a su cargo esa clase de responsabilidades.3
Se observa entonces, que el legislador al regular los empleos de libre nombramiento y remoción, y adoptar como criterio la dirección, conducción y orientación institucionales, cuyo ejercicio implique la adopción de políticas o directrices, no violó la Constitución Política, pues siguiendo la filosofía del régimen de carrera administrativa y la jurisprudencia constitucional, delimitó, por una parte, la naturaleza de las funciones que deben cumplir determinados cargos para ser exceptuados de la regla general de carrera administrativa y, por otra, determinó el ámbito material en el cual operan, esto es, en la Administración Central y Descentralizada de los niveles nacional y territorial. Se trata pues de excepciones puntuales que obedecen a un criterio funcional o material, que como lo ha exigido la jurisprudencia, se encuentran dotadas de especificidad, concreción y univocidad4.
5. Análisis de constitucionalidad de los apartes normativos acusados, del literal b), del numeral 2°, del artículo 5, de la Ley 443 de 1998
5.1. El legislador consagró en el numeral 2, literal b), del artículo 5 de la Ley 443 de 1998, como criterio para determinar cuando un cargo es de libre nombramiento y remoción, que se "trate de empleos de cualquier nivel jerárquico cuyo ejercicio implica confianza que tengan asignadas funciones de asesoría institucional, asistenciales o de apoyo, que estén al servicio directo e inmediato de los siguientes funcionarios, siempre y cuando tales empleos se encuentren adscritos a sus respectivos despachos".
Dentro de los cargos exceptuados de la regla general de carrera administrativa por este criterio, señaló en la Administración Central del Nivel Nacional, los empleos adscritos a las oficinas de comando de las unidades y reparticiones de inteligencia y de comunicaciones, en las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, "en razón de la necesaria confianza intuitu personae requeridas en quienes lo ejerzan, dado el manejo que debe dársele a los asuntos sometidos al exclusivo ámbito de la reserva, del orden público y de la seguridad nacional", circunstancia que a juicio del demandante es discriminatoria pues hace una clasificación excluyente por el hecho de laborar en una o en otra parte.
"...en el caso del literal b), acusado de inconstitucional, la exclusión de empleos del régimen de carrera administrativa que allí se efectúa, a diferencia de lo que señala el actor, parte de la base de una regulación final sustentada y compuesta por varios criterios. De manera que, el respectivo examen debe partir del reconocimiento de la existencia de un criterio plural de evaluación del contenido de la norma acusada.
Lo anterior, ya que de considerarse aisladamente el contenido particular de alguno de ellos v.gr. la confianza referida sólo a las funciones o sólo a las dependencia- o de analizarse de forma incompleta v.gr. asumiendo de manera general que la dependencia para la que se labora no puede significar una excepción sin entrar a estudiar respecto de cuáles de ellas el criterio puede ser eventualmente procedente es posible caer en un análisis parcializado del verdadero contenido y alcance de la disposición, que conduzca a la declaratoria de su inexequibilidad, lesionando su verdadera entidad jurídica y vigencia a la luz del ordenamiento superior.
"[a]sí las cosas, se tiene que el literal b), en lo demandado, invoca el criterio de la confianza para efectos de señalar las excepciones a la carrera administrativa, en los términos de la norma acusada. En este sentido, la disposición se encuentra ajustada a la Constitución Política y a la jurisprudencia, siempre y cuando dicho factor de confianza se circunscriba a aquellas situaciones en las cuales para la provisión del cargo es necesario considerar, no sólo las condiciones profesionales y personales de quien lo desempeñe, sino aquellas otras circunstancias que permitan una relación de especial confianza con el funcionario a cuyo servicio directo e inmediato se encuentre.
En la sentencia que se transcribe, la Corte consideró que para analizar la constitucionalidad de la norma acusada era insuficiente el análisis que sobre el elemento confianza se realizaba, dado que la norma en lo acusado presentaba un contenido más amplio relacionado con aspectos funcionales o materiales y orgánicos "de los cargos objeto de la clasificación como de libre nombramiento y remoción", razón por la cual consideró necesario determinar la validez constitucional de la misma con base en los demás criterios utilizados por el legislador. Así, en ese sentido expresó la Corte:
"Artículo 4° DE LA NATURALEZA GENERAL DE LAS FUNCIONES. A los empleos agrupados en los niveles jerárquicos de que trata el artículo anterior, les corresponden las siguientes funciones generales:
f.Nivel Administrativo. Comprende los empleos cuyas funciones implican el ejercicio de actividades de orden administrativo, complementarias de las tareas propias de los niveles superiores (...)."
Sin embargo, la falta de referencia específica en el texto legal trascrito al contenido de las labores asistenciales y de apoyo a las que se refiere la norma acusada, hacen necesario que la Corte se remita a la definición que en este sentido tiene establecida el ordenamiento jurídico para los cargos del orden nacional. De esta manera, de conformidad con lo señalado en el Decreto 2503 del 10 de diciembre de 1998 "por el cual se establece la naturaleza general de las funciones y los requisitos generales para los diferentes empleos públicos de las entidades del Orden Nacional a las cuales se aplica la Ley 443 de 1998 y se dictan otras disposiciones", son funciones de tipo asistencial las siguientes:
"ARTICULO 4°. DE LA NATURALEZA GENERAL DE LAS FUNCIONES. A los empleos agrupados en los niveles jerárquicos de que trata el artículo anterior, les corresponden las siguientes funciones generales:
f. Nivel Asistencial. Comprende los empleos cuyas funciones implican el ejercicio de actividades de apoyo administrativo, complementarias de las tareas propias de los niveles superiores, o de labores que se caracterizan por el predominio de actividades manuales o tareas de simple ejecución.".
*Criterio orgánico
No obstante, la Corte, con base en la consideración exclusiva de estos criterios funcional o material y orgánico, tampoco puede llegar a la determinación definitiva de la constitucionalidad de la norma acusada. La realización de esta labor exige integrar los tres criterios utilizados por el legislador para expedir la norma acusada, como se analizará a continuación"5.
6. Análisis de constitucionalidad del parágrafo 1° del artículo 5 de la Ley 443 de 1998
Resta por analizar la constitucionalidad del parágrafo 1° del artículo 5 de la Ley 443 de 1998, en el cual se establece que serán considerados de libre nombramiento y remoción los empleos que "posteriormente sean creados y señalados en la nomenclatura con una denominación distinta pero que pertenezcan al ámbito de dirección y conducción institucional, manejo o de confianza.
En efecto, si bien la ley puede crear otros empleos que obedezcan al ámbito de dirección y conducción institucional, manejo o confianza, para realizar el análisis de constitucionalidad del respectivo cargo, es necesario entrar al estudio concreto de las funciones de cada empleo a fin de verificar si se ajustan a los parámetros de dirección, conducción institucional, manejo o de confianza, pues, como se sabe, algunos cargos bien pueden estar determinados en la ley bajo dichos criterios, pero en la práctica el ejercicio de sus funciones no lo están, evento en el cual su exclusión del régimen de carrera administrativa violaría el artículo 125 de la Carta. De ahí que la jurisprudencia haya establecido que los cargos de libre nombramiento y remoción deben estar creados de manera específica "según el catalogo de funciones del organismo correspondiente, para cumplir un papel directivo, de manejo, de conducción u orientación institucional, en cuyo ejercicio se adoptan políticas o directrices institucionales" o, que impliquen la necesaria confianza de quien tiene a su cargo esa clase de responsabilidades6.
Primero: Estarse a lo resuelto en la sentencia C-506 de 1999, en relación con el literal a), del numeral 2° del artículo 5, de la Ley 443 de 1998.
1 Sent. C-109 de 2000 M.P. Alfredo Beltrán Sierra
2 Sent. C-514 de 1994 M.P. José Gregorio Hernández Galindo
3 Cfr. Sent. C-1177 de 2001 M.P. Álvaro Tafur Galvis, Sent. C-514 de 1994 ya citada
4 Sent. C-506 de 1999 M.P. Fabio Morón Díaz
5 Sent. C-1177 de 2001 M.P. Álvaro Tafur Galvis
6 Sent. 514 de 1994 ya citada.