Source: http://www.slideshare.net/CGTCatalunya/la-crisis-de-las-ejecuciones-hipotecarias-y-los-desalojos-desde-una-perspectiva-de-ddhh
Timestamp: 2016-06-30 09:57:22
Document Index: 95957493

Matched Legal Cases: ['artículo 3', 'artículo 8', 'artículo 47', 'artículo 47', 'artículo 33', 'artículo 38', 'artículo 128', 'artículo 47', 'artículo 131', 'artículo 128', 'artículo 7', 'artículo 9', 'artículo 53', 'artículo 9', 'artículo 47', 'artículo 10', 'artículo 10', 'artículo 15', 'artículo 24', 'artículo 27', 'artículo 47', 'artículo 26', 'artículo 47', 'artículo 26', 'artículo 16', 'artículo 25', 'artículo 37', 'artículo 16', 'artículo 53', 'artículo 39', 'artículo 40', 'artículo 27', 'artículo 10', 'artículo 96', 'artículo 47', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 3', 'artículo 1', 'artículo\n1', 'artículo 6', 'artículo 1', 'artículo 31', 'artículo 14', 'artículo 10', 'artículo 18', 'artículo 15', 'artículo 31', 'artículo 47', 'artículo 25', 'artículo 11', 'artículo 11', 'artículo 17', 'artículo 14', 'artículo 2', 'artículo 14', 'artículo\n14', 'artículo 47', 'artículo 93', 'artículo 32', 'artículo 38', 'artículo 33', 'artículo 36']

La crisis de las ejecuciones hipotecarias y los desalojos desde una p…
Y LOS DESALOJOS DESDE UNA PERSPECTIVA
EQUIPO DE REDACCIÓN: Adrià Alemany, Ada Colau, Irene Escorihuela, Agustín Odonia, Mercè Pidemont,
Gerardo Pisarello y Sílvia Vernia Trillo
COORDINACIÓN DE SECCIÓN ESTADÍSTICA: Pablo Simón Cosano
REALIZACIÓN ENTREVISTAS: Mònica Clua i Mariona Ferrer Fons
DISEÑO Y MAQUETACIÓN: Águeda Bañón
FOTOGRAFÍAS: Albert García y Wikimedia
IMPRESIÓN: Reial Color
ELABORACIÓN DEL VÍDEO: Pau Faus, Ivan Domínguez, Xavi Andreu i Silvia González Laá
Queremos reconocer el esfuerzo titánico de las personas afectadas por la hipoteca para cambiar una normativa
injusta además de anómala en el entorno de países europeos. Y también a los miles de activistas que de forma
totalmente altruista participan en esta contienda. Este estudio, en realidad, no podría haberse hecho sin las
11.000 personas afectadas que han rellenado las encuesta, y sin la valentía de Lina, Susana, Oscar, Mercedes,
Sara, Clever, Vicente y Rosa al ofrecerse a contar su historia. A todas ellas gracias. ¡Sí se puede!
PRESENTACIÓN................................................................................................................................................................ 9
INTRODUCCIÓN ............................................................................................................................................................ 10
I EL DERECHO A UNA VIVIENDA DIGNA .................................................................................................................. 21
01 Los compromisos jurídicos del estado español en materia de derecho a la vivienda
y la prohibición de desalojos arbitrarios ....................................................................................................... 23
02 El desarrollo de los derechos habitacionales y de la prohibición de desalojos arbitrarios ............. 47
03 Recomendaciones dirigidas a las administraciones públicas
en materia de vivienda y prohibición de desalojos arbitrarios ............................................................... 85
II VIDAS EN JUEGO ........................................................................................................................................................ 97
01 Resultados de la encuesta a personas afectadas por la hipoteca ......................................................... 99
02 Entrevistas en profundidad .............................................................................................................................126
III CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ...........................................................................................................140
El propósito de este informe es analizar la situación de emergencia habitacional existente en España en términos de derechos humanos. En concreto, se estudia la regulación de las ejecuciones hipotecarias y los desalojos a partir de los compromisos jurídicos adquiridos por el Estado y el impacto concreto que supone para las
La investigación está organizada en una introducción y dos grandes bloques. La introducción describe
los principales rasgos de la política urbanística y de vivienda que han conducido a la actual situación de
El primero de los bloques, por su parte, se abre con un análisis de la función del derecho a una vivienda
digna y adecuada y de la prohibición de desalojos arbitrarios en el sistema constitucional español, en el derecho internacional de los derechos humanos y en la Unión Europea. Seguidamente, se describen las líneas
básicas de las políticas que los han concretado, tanto en el ámbito estatal como autonómico. En este apartado se incluyen algunas respuestas impulsadas desde las administraciones públicas con motivo de la crisis
habitacional y recomendaciones concretas en la materia dirigidas al Estado español por parte de distintos
organismos estatales e internacionales.
El segundo bloque pretende paliar la ausencia de datos oficiales sobre el perfil de las personas afectadas por
procedimientos de ejecución hipotecaria y de la actitud de las diferentes entidades financieras ante esta problemática. Con ese propósito, se exponen los resultados de 11.000 encuestas que reflejan el impacto concreto
de la emergencia habitacional en las familias y de cuatro entrevistas en profundidad a personas vinculadas a la
El Informe se cierra con un tercer bloque de conclusiones y de recomendaciones dirigidas a los poderes públicos.
Informe 2013 | Emergencia habitacional en el estado español
EL ORIGEN DEL PROBLEMA: EL MODELO URBANÍSTICOINMOBILIARIO-FINANCIERO ESPAÑOL
La política urbanística del estado español se ha carac-
vía para superar un sistema de financiación que desa-
terizado por concebir la construcción de viviendas e
tiende las necesidades económicas de las corporacio-
infraestructuras como fuentes de inversión y espe-
nes locales3.
culación antes que como bienes de uso vinculados
Para favorecer el crecimiento del mercado inmobi-
a las necesidades de las personas. El mercado de vi-
liario y financiero, la política habitacional de los últimos
vienda y en general el sector inmobiliario se han basa-
60 años también ha promovido el acceso a la vivienda
do históricamente en el incremento del precio de los
en régimen de propiedad privada. Así, a través de di-
terrenos por el mero hecho de hacerlos urbanizables.
versas fórmulas como la desgravación fiscal de la com-
Como señala Manuel Naredo la recalificación con-
pra y el acceso generalizado al crédito, la propiedad
tinua de terrenos, más allá del planeamiento urbano y
privada se ha posicionado como el principal régimen
sin considerar criterios básicos de sostenibilidad am-
de tenencia en detrimento de otras formas más acce-
biental, la construcción de viviendas por encima de la
sibles como el alquiler, la cesión de uso, la propiedad
renta disponible y con independencia del crecimien-
colectiva o el derecho de superficie.
to de la población, junto con la destrucción del patri-
La actual preeminencia del régimen de propiedad,
monio, representan una constante en el urbanismo
un 83% frente a un 17% en alquiler, contrasta con el
español. Esta historia comienza en el franquismo, se
volumen de viviendas en alquiler que caracterizó el pa-
prolonga durante la transición democrática y continúa
norama hasta los años 504. Esta tendencia a incentivar
vigente en la actualidad, y ha sido factible gracias al
la propiedad privada ha sido una constante de las últi-
compromiso en la expansión del modelo de dos gru-
mas décadas también en el resto de países europeos.
pos empresariales estrechamente vinculados a las
No obstante, en pocos casos la propiedad es tan ma-
administraciones públicas: el sector inmobiliario-cons-
yoritaria como en España5.
tructivo y el bancario1.
De esta forma, las necesidades residenciales de la
La relación entre constructoras, sector financiero
población se han visto subordinadas en numerosas
y poder político explica en gran medida los principa-
ocasiones a los intereses de bancos y grandes empre-
les procesos de corrupción que hoy son objeto de
sas inmobiliarias. A diferencia del resto de países euro-
investigación judicial . Estos procesos han supuesto
peos, incluso las viviendas públicas (Viviendas de Pro-
operaciones de reclasificación de suelo originalmente
tección Oficial, VPO) se han ofrecido mayoritariamente
destinado a zonas verdes o equipamientos, procedi-
en régimen de propiedad privada. Es más, su impulso
mientos de adjudicación de obra pública que incluyen
ha correspondido antes a la voluntad de estimular al
cuantiosos sobrecostes, y la construcción de urbaniza-
sector de la construcción en épocas de recesión, que a
ciones y aeropuertos fantasmas como el de Castellón,
facilitar el acceso a una vivienda digna a los colectivos
Ciudad Real o Lleida. En el ámbito municipal, además,
en situación de vulnerabilidad6. Así, las viviendas públi-
la recalificación de terrenos ha funcionado como una
cas construidas durante períodos de crisis económica
2013 | Emergencia habitacional en el estado español
han tenido como objetivo principal reactivar el creci-
c) En tercer término, se ha renunciado a la intro-
miento económico y generar empleo, sin importar si
ducción de medidas orientadas a luchar contra
resultaban asequibles o respondían a necesidades ha-
la desocupación e infrautilización injustificada
bitacionales reales.
de inmuebles. Esta desatención contrasta con la
Las políticas urbanísticas y de vivienda, en defi-
tendencia constatable en otros países del entorno
nitiva, han impulsado la configuración de un parque
a considerar la desocupación como un fenómeno
habitacional incapaz de atender las necesidades de la
patológico, cuya erradicación depende, entre otros
elementos, de la imposición de sanciones fiscales
a) En primer lugar, no se dispone de un parque de
viviendas públicas de alquiler que permita alojar
a los colectivos de menores ingresos –el porcentaje de viviendas de alquiler social no alcanza al 2%
del total, cuando la media de la UE-15 está entre
el 20% y el 30%7 -. Las ayudas al pago del alquiler,
por su parte, son escasas y están vinculadas a la
b) En segundo término, el mercado privado de alquiler también es insuficiente (un 15% del total)
y altamente especulativo. A diferencia de países
como Alemania o Holanda, no existen límites a los
aumentos indiscriminados de la renta.
y extra-fiscales (en Francia, por ejemplo, es posible requisar viviendas pertenecientes a personas
jurídicas que permanezcan vacías durante 18 meses). Como consecuencia de todo ello, el Estado
español presenta el porcentaje más elevado de
viviendas vacías de Europa, - un 13,7% frente a
un 8% en Alemania, un 6,3% en Francia o un 1,5%
en los Países Bajos8-.
d) Este panorama se completa con una legislación
que facilita los desalojos, sin tener en cuenta
la situación económica o familiar de las personas
afectadas y sin que existan medidas orientadas
a promover un realojo adecuado.
LA BURBUJA INMOBILIARIA Y EL PROBLEMA
DEL SOBREENDEUDAMIENTO
Entre 1997 y 2007, la construcción de viviendas e
de la UE con más autopistas y trenes de alta velocidad
infraestructuras adquirió grandes proporciones.
Se calcula que se edificaron 6,6 millones de viviendas,
Esta situación fue posible gracias al acaparamiento
la misma cantidad que se construyó en Francia, Italia y
del 70% del crédito disponible por parte del sector de
Alemania juntas en el mismo período. Esto explica que
la construcción y al sobreendeudamiento de sectores
el estado español, con 25,5 millones de viviendas, dis-
medios y en situación de vulnerabilidad. Todo ello en
ponga hoy de uno de los ratios más altos de vivienda
un contexto de incremento de la liquidez en el ámbito
por habitante de la Unión Europea (UE).
internacional, especialmente tras la entrada en vigor
Muchas de estos inmuebles se construían en ur-
banizaciones alejadas de los centros urbanos, o bien
A pesar del incremento de las viviendas disponi-
en emplazamientos turísticos difuminados a lo largo
bles y de la caída de los salarios reales, el precio de
de la costa y respondían antes a procesos especula-
las viviendas llegó a triplicarse. Este escenario coinci-
tivos que a la resolución de demandas residenciales
dió con la emergencia de numerosas vulneraciones
reales . Paralelamente, España se convirtió en el país
de derechos humanos, como la discriminación de
personas migrantes extracomunitarias interesadas en
pero también personas desconocidas entre sí, se
alquilar una vivienda, el crecimiento de situaciones de
comprometían a responder no sólo por su hipoteca
infravivienda y hacinamiento o el mobbing o acoso in-
sino por la hipoteca del resto en caso de impago;
mobiliario, es decir, el hostigamiento de inquilinos de
•• Promoción de “hipotecas puente” que incentiva-
renta antigua con el objetivo de que abandonen sus
ban el acceso a una vivienda de mejor calidad a tra-
viviendas . En 2006, las crecientes dificultades para
vés de la venta de la vivienda habitual, lo que con el
acceder a una vivienda fueron denunciadas por mo-
estallido de la crisis supuso que muchas personas
vimientos sociales como V de Vivienda y por el Relator
acabaran doblemente hipotecadas;
de Naciones Unidas por el Derecho a la Vivienda, Sr.
Miloon Kothari .
•• Inclusión de “cláusulas suelo” que desprotegían
al comprador ante subidas de los intereses pero
Con todo, la práctica abusiva más extendida durante el boom inmobiliario fue el sobreendeudamien-
les impedían beneficiarse de una disminución de
to de las clases medias y de sectores vulnerables para
Paralelamente, el acceso al mercado de alquiler
disponer de una vivienda. Este fenómeno permitió en-
continuó siendo altamente restrictivo. A la esca-
cubrir el notable incremento del precio de las vivien-
sez de pisos de alquiler y la ausencia de condiciones
das. Durante el decenio 1997-2007, el endeudamiento
mínimas de habitabilidad de muchos de ellos, se su-
pasó del 55 al 130% de la renta disponible familiar13. A
maba la imposición de condiciones de difícil cumpli-
través de cuotas que podían pagarse en 30, 40 y has-
miento como avales de seis meses y hasta de un año,
ta 50 años, llegó a financiarse la totalidad del valor de
contratos laborales indefinidos, y precios igualmente
las viviendas. Muchas de las condiciones se pactaron
desorbitados. Las personas migrantes debían además
mediante publicidad engañosa que descartaba es-
soportar múltiples discriminaciones en función de su
cenarios predecibles por parte de expertos financie-
nacionalidad, origen étnico o ausencia de contratos la-
ros como una subida de intereses o el pinchazo de
borales de larga duración. Estos obstáculos se veían
la burbuja inmobiliaria y por tanto la devaluación de
reforzados por una legislación de arrendamientos
las viviendas. Además, una parte muy significativa de
urbanos que posibilitaba subidas indiscriminadas
los créditos hipotecarios incluía cláusulas de dudosa
de las rentas cada cinco años, y que ofrecía una pro-
legalidad que suponen importantes pérdidas econó-
tección insuficiente a los inquilinos. Todo ello sumado
micas a los deudores hipotecarios . El repertorio de
a la proliferación de mensajes institucionales y de las
prácticas abusivas es vasto:
propias entidades financieras según los cuales el al-
•• Concesión de “hipotecas crecientes”, que co-
quiler era una forma de malgastar los ahorros.
menzaban con cuotas accesibles en función de los
Este contexto coincidía con un Estado social pre-
ingresos de la unidad familiar y que en poco tiem-
cario y con pensiones insuficientes. El sobreendeuda-
po llegaban a triplicarse;
miento para la compra de vivienda se convirtió así en
•• Inclusión forzosa en las hipotecas de productos
una de la las pocas vías al alcance de los sectores de
adicionales de cuestionable utilidad, como los
ingresos medios y bajos para asegurarse una necesi-
llamados swaps o seguros de desempleo que solo
dad de primer orden no solo en el presente sino más
serían efectivos cuando la persona desempleada
allá de la edad laboral.
tuviese previamente un contrato indefinido;
El endeudamiento para acceder a una vivienda se
•• Establecimiento de avales cruzados, a través de
generalizó entre amplias capas de la población, pero
los cuales familiares y amigos con escasos recursos,
fue un fenómeno especialmente extendido entre los
sectores de bajos ingresos. La disposición de empleos
taba un obstáculo para acceder a una vivienda en al-
caracterizados por la temporalidad como los vincula-
quiler. No así, en cambio, para contratar una hipoteca.
dos al sector servicios y a la construcción, represen-
Y LA EMERGENCIA HABITACIONAL
A finales de 2007 estalla en Estados Unidos la crisis de
entre los lanzamientos referidos a viviendas habituales
las llamadas ‘hipotecas basura’. Las consecuencias
y los que afectan a segundas residencias o a locales
se hicieron notar rápidamente en el territorio español.
La subida de las tasas de interés, y la contracción del
Con el objetivo de diferenciar entre estas problemá-
crédito internacional afectaron gravemente al negocio
ticas, el Colegio de Registradores de la Propiedad pu-
inmobiliario, sector sobre el cual descansaba la crea-
blicó un informe orientado a valorar el impacto de las
ción de empleo15.
ejecuciones hipotecarias. Según sus datos, en 2012 se
El aumento del paro en un contexto de sobreen-
iniciaron 65.778 ejecuciones que afectaban a personas
deudamiento generalizado se tradujo en crecientes
físicas. Un 74,8% se refería a viviendas habituales. En
dificultades para hacer frente al pago de la vivienda.
las provincias de Madrid, Sevilla y Barcelona el porcen-
El desempleo aumentó del 8% en 2007 hasta alcan-
taje de ejecuciones que afectaban a vivienda principal
zar un 26,6% durante el segundo trimestre de 2013 ,
ascendían al 91,1%, 90,7% y 90,5% respectivamente18.
afectando de forma intensa a las personas jóvenes y al
Esta falta de datos –extensible al conjunto de las
colectivo de migrantes. A partir de 2008 y hasta la ac-
administraciones públicas- hace que la problemática
tualidad la imposibilidad material de pagar el alquiler
de los desalojos por impago de alquiler de los colec-
o la hipoteca se convertiría en un problema de primer
tivos más vulnerables también continúe sin recibir la
orden para las familias.
atención necesaria. La información oficial, por ejem-
La gravedad de la situación queda reflejada por
plo, no hace mención alguna al perfil de personas
los datos que ofrece el Consejo General del Poder
afectadas, es decir, a la existencia o no de menores
Judicial. Desde 2008 y hasta 2012 se inician 415.117
de edad o de personas en situación de vulnerabilidad,
procedimientos de ejecución hipotecaria17. El volumen
al nivel de ingresos familiares disponibles o bien a la
de desalojos, por su parte, alcanza la cifra de 244.278.
adopción de medidas orientadas a garantizar el realo-
Los datos judiciales presentaban, sin embargo, nume-
jo adecuado.
rosos defectos. Por un lado, tan sólo a partir de 2013
se empezaría a distinguir entre los desalojos origina-
cución hipotecaria o por impago de alquiler, no afecta
dos por impago de hipotecas y los ocasionados por
únicamente a un individuo sino que impacta en toda
impago del alquiler. De hecho, de los 37.545 desalo-
la unidad familiar. Esto incluye a menores de edad y a
jos contabilizados de enero hasta el mes de junio de
personas mayores en situación de dependencia. En el
2013, los desahucios por impago de alquiler ascien-
caso de las ejecuciones hipotecarias, además, la pérdi-
den a 21.765, prácticamente el doble de los originados
da de la vivienda no supone necesariamente la desapa-
en procesos de ejecución hipotecaria. Y lo que es más
rición de la deuda. Por el contrario, la legislación espa-
grave, a día de hoy la estadística judicial no discrimina
Es preciso resaltar que un desalojo, ya sea por eje-
ñola hace posible que ésta pueda persistir de por vida.
Cuando se produjo el estallido de la crisis finan-
por encima de sus posibilidades. Con el ánimo de bus-
ciera, en 2008, las entidades financieras podían adju-
car una fuga hacia delante también se intentó incenti-
dicarse la vivienda hipotecada por el 50% del valor de
var la construcción. En comunidades autónomas como
tasación a efectos de subasta y proceder al embargo
Cataluña este objetivo se concretó en el impulso de
por el resto de la deuda, más intereses y costas judi-
las Áreas Estratégicas Residenciales (ARES) orientadas
ciales . Esto permitía que tras la pérdida de la vivien-
a promover la construcción de nuevas viviendas, mu-
da las personas hipotecadas quedasen gravemente
chas de ellas en régimen de protección oficial. Aunque
endeudadas. Esta situación de endeudamiento traía
esta política se vio truncada por la recesión, levantó
aparejados numerosos inconvenientes. Por un lado, el
reparos, desde un primer momento, en los municipios
embargo de una parte sustancial de la nómina y de los
afectados, ya que no respondía a necesidades habita-
bienes presentes y futuros. Por otro, las desventajas
cionales reales y suponía la urbanización innecesaria
que la consideración de moroso supone para acceder
de áreas rurales.
al crédito y para alquilar tanto en el mercado privado
En términos generales, ninguno de los grandes
partidos de ámbito estatal promovió, desde el Gobier-
La imposibilidad de saldar la deuda con la entrega
no central, mejoras sustanciales en la situación de las
de la vivienda hipotecada también puede afectar a otras
personas con hipotecas impagables. Esta situación se
viviendas y familias. Esto se debe al hecho de que las
diferencia de las políticas de emergencia habitacional
entidades financieras, previendo dificultades de cobro
adoptadas en Argentina durante la crisis de 2002, o
en las hipotecas de alto riesgo, exigieron avales consis-
del caso de Grecia, donde hasta la fecha existe una
tentes en la vivienda de algún familiar cercano, un su-
moratoria de las ejecuciones hipotecarias21. La ausen-
puesto muy frecuente en el caso de padres e hijos.
cia de medidas significativas en favor de las personas
La negación de esta situación de emergencia fue la
insolventes contrasta, en cambio, con las ayudas eco-
reacción más común entre las administraciones públi-
nómicas, entorno a los 167.460 millones de euros, que
cas . Ante el creciente deterioro de la situación abun-
desde 2008 se han destinado a rescatar a las entidades
daron los intentos de culpabilizar a las personas afec-
financieras sin exigirles ninguna contraprestación22.
tadas acusándolas de irresponsables y de haber vivido
LA REACCIÓN DE LA SOCIEDAD CIVIL: LA PLATAFORMA
Ante la indefensión de las personas afectadas, en 2009
momento, sin embargo, resultó evidente que la trans-
se creó en Barcelona la Plataforma de Afectados por
formación del sistema financiero entrañaría muchas
la Hipoteca (PAH). Su principal consigna era modificar
dificultades. De ahí que estos colectivos incorporaran
la legislación hipotecaria para permitir que la entrega
a sus reivindicaciones otros objetivos de corto y media-
de la vivienda cancelara la totalidad de la deuda. Ade-
no plazo: impedir el desalojo de las familias y personas
más de impulsar una campaña por la dación en pago
afectadas, conseguir alternativas de realojo razonables
retroactiva, las PAH tenían como objetivo conseguir la
e impulsar un parque suficiente de alquiler social.
autoorganización de las personas afectadas, muchas
La campaña de visibilización de la problemática y a
de ellas devastadas psicológicamente. Desde un primer
favor de un cambio normativo se llevó a cabo en dife-
rentes frentes. Por un lado, las plataformas de afecta-
(UGT), la Confederación de Asociaciones de Vecinos
dos impulsaron la aprobación de mociones municipa-
(CONFAVB) y la Taula del Tercer Sector decidieron im-
les de apoyo a las personas afectadas y a favor de la
pulsar una Iniciativa Legislativa Popular (ILP) con los
dación en pago. El trabajo con los grupos políticos, por
otra parte, generó importantes respaldos institucionales. Partidos políticos con representación parlamentaria, como Iniciativa per Catalunya Verds y Esquerra
Republicana de Catalunya apoyaron públicamente la
dación en pago y presentaron diferentes iniciativas legislativas para acabar con el sobreendeudamiento. En
el ámbito internacional, la presión ciudadana consiguió
que organismos de Naciones Unidas como la Relatoría
Especial para el Derecho a la Vivienda y el Comité de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales (DESC) se
hiciesen eco de las demandas sociales y abogasen públicamente por una modificación legal que permitiese
la dación en pago. Desde estas instancias también se
advirtió a los poderes públicos de la obligación de proveer alternativas de alojamiento razonables para las
familias afectadas por los desalojos.
Este proceso de sensibilización también se extendió a los diferentes operadores jurídicos. En el ámbito judicial, la primera resolución que cuestionaba la
actuación de las entidades financieras y que abrió el
camino a la dación en pago se dictó a finales de 2010
por parte de la Audiencia de Navarra23. En septiembre de 2011, la asociación Jueces para la Democracia
emitió un comunicado de apoyo a la dación en pago.
Diferentes colegios de abogados y entidades jurídicas
también se sumaron a la reivindicación de una modificación legal que permitiese una segunda oportunidad para las personas afectadas tal y como sucede en
otros países del entorno24. La urgencia de la reforma
legislativa se vio reforzada por el conocimiento público
de varios suicidios directamente relacionados con la
incapacidad de hacer frente al pago de la vivienda.
En 2010, ante la reiterada negativa de los partidos mayoritarios a reformar la legislación hipotecaria,
la PAH junto con el Observatorio DESC, Comisiones
Obreras (CCOO), la Unión General de Trabajadores
•• Posibilitar la dación en pago retroactiva para las viviendas habituales
•• Establecer una moratoria de los desalojos
•• Permitir que las personas afectadas permanezcan
en sus viviendas en régimen de alquiler social.
Estas reivindicaciones se referían a todos los procesos de ejecución hipotecaria que afectasen la vivienda habitual de deudores de buena fe. La propuesta
se hizo pública en noviembre de 2010. No obstante,
los obstáculos planteados por la Mesa del Congreso
de los Diputados y los propios tempos parlamentarios
retrasaron el inicio de la recogida de firmas hasta abril
de 2012, casi dos años más tarde.
En enero de 2013, gracias a 3.253 fedatarios que
de forma voluntaria se ofrecieron a recolectar firmas
y a través de numerosas plataformas de afectados,
asociaciones de vecinos, y del movimiento 15-M, la
recogida concluyó con 1.402.854 firmas de apoyo. El
resultado superó las propias expectativas. No sólo
se consiguió triplicar el número de firmas necesarias,
sino que permitió fomentar un amplio apoyo social a
El Partido Popular (PP), ya en el gobierno, mostró
desde un primer momento su oposición a la ILP y estuvo a punto de rechazar su discusión parlamentaria. La
presión social, y el fuerte impacto de la comparecencia
de la representante de la PAH, Ada Colau, ante la Comisión de Economía del Congreso de los Diputados,
forzaron la aceptación a trámite de la ILP.
Mientras el proyecto de ley se discutía en las Cortes,
el partido de gobierno anunció su voluntad de aprobar
una versión rebajada de las demandas contenidas en
la ILP. Como respuesta a lo que se entendía como una
forma de desvirtuar la petición, la PAH anunció una
campaña de señalamientos públicos, no violentos, de
diputados y senadores del partido de gobierno. Distin-
tos dirigentes del PP propusieron criminalizar las ac-
y viviendas infrautilizados. En una buena parte de
tuaciones de la PAH y de sus portavoces. A pesar del
casos, las administraciones y los tribunales no tar-
beligerante discurso gubernamental, numerosos tribu-
darían en instar el desalojo de estas personas. En al-
nales consideraron que las protestas eran un ejercicio
gunas ocasiones, el propio Tribunal de Estrasburgo
legítimo de la libertad de expresión y del derecho de
tomaría cartas en el asunto, dictando medidas cau-
manifestación. El propio Parlamento Europeo decidió
telares en las que ordenaba suspender los lanza-
entregar el premio ciudadano europeo 2013 a la PAH
mientos. El argumento que subyace a las decisiones
por su “labor en la defensa de los derechos humanos
del TEDH es que al tratarse de familias sin recursos
en un ámbito europeo y transnacional”.
con hijos menores de edad, y al no existir una alter-
Mientras se producía este debate, el Tribunal de
nativa habitacional adecuada, se estaría ante una si-
Justicia de la Unión Europea (TJUE) dictó una senten-
tuación de extrema vulnerabilidad que podría aten-
cia en la que decretaba la incompatibilidad entre la
tar contra la prohibición de infligir tratos inhumanos
legislación hipotecaria española y los derechos de los
y degradantes (artículo 3 del Convenio Europeo de
consumidores y usuarios de servicios bancarios. En
Derechos Humanos) y contra el derecho a una vida
este contexto, el Gobierno aprobó la Ley 1/2013 de 14
privada y familiar (artículo 8 del Convenio Europeo
de mayo de 2013, de Medidas para reforzar la protec-
de Derechos Humanos)25. La propia PAH ha legitima-
ción a los deudores hipotecarios, reestructuración de
do estas actuaciones y ha organizado ocupaciones
deuda y alquiler social. A pesar del nombre de la ley,
colectivas de viviendas pertenecientes a entidades
la nueva normativa continuaba sin ofrecer soluciones
financieras, especialmente de aquellas que han sido
efectivas para el grueso de las personas afectadas y
rescatadas con dinero público26. Es difícil predecir el
mostraba la resistencia del Gobierno a imponer obli-
desenlace de estas actuaciones. En todo caso, son
gaciones de servicio público y de interés económico
una prueba de que, a pesar de los reiterados ata-
general a las entidades financieras.
ques de que ha sido objeto, el derecho a la vivienda
La dificultad para obtener soluciones habitacionales llevaría a muchas familias a ocupar terrenos
continúa siendo una herramienta viva entre los afectados por su vulneración.
José Manuel Naredo, “El modelo inmobiliario español y sus consecuencias”, en Mireia Belil, Jordi Borja y Marcelo Corti (eds.) Ciudades una
ecuación imposible, Icaria, Barcelona, 2012.
Desde el caso Bárcenas a través del cual se investiga el presunto pago de sobresueldos a dirigentes del Partido Popular a través de
donaciones de empresas, muchas de ellas del sector de la construcción, hasta los procesos judiciales vinculados a sobrecostes en
la ejecución de obras públicas como en la investigación Palma-Arena, en Baleares, pasando por procesos de corrupción urbanística
municipal como el caso Pretoria, en Santa Coloma, o el del Palau de la Música en Barcelona. Sobre este tema consultar la contribución
de Alcaraz Ramos, M., “De la corrupción urbanística a la corrupción de la democracia” en El Estado de Derecho frente a la corrupción
urbanística, La Ley, Madrid, 2007.
“Con tan solo el 15% del ingreso público las administraciones locales tienen que hacer frente a un porcentaje muy elevado de servicios
públicos. En época de locuras inmobiliarias buena parte de este diferencial entre el ingreso y gasto público se cubría con recursos
procedentes del urbanismo. Estos ingresos se consideraron ordinarios cuando en realidad eran extraordinarios, de tal forma que no se
hicieron provisiones para un posterior ciclo de crisis y caída del mercado inmobiliario”, Javier Burón, “Los retos de los gobiernos locales y
las políticas de vivienda”, en Governs locals i polítiques d’habitatge, Balanç i reptes, Diputación de Barcelona, 2012, pg. 7. Disponible en:
http://www.diba.cat/c/document_library/get_file?uuid=4d572a5b-4ea1-4a49-b6b7-b0f1232942d9&groupId=479934
En lo que concierne al peso mayoritario del alquiler en España, el Censo de edificios y viviendas de 1950 acredita que en ese año más
de la mitad del stock de viviendas se encontraba en régimen de alquiler, y este porcentaje alcanzaba cerca del 90% en las grandes
ciudades, como Madrid (94%), Barcelona (95%), Sevilla (90%), o Bilbao (88%). José Manuel Naredo, “El modelo inmobiliario español y sus
consecuencias”, en Belil, M., Borja, J. y Corti, M. (eds.), Ciudades, una ecuación imposible, op.cit., pp. 65 y ss.
Según datos del Eurostat 2013, en Europa tan solo los países del este soportan una presencia tan mayoritaria de viviendas en propiedad.
Frente al 83% de viviendas en propiedad de España destaca el caso de Reino Unido, que tras el importante proceso privatizador dispone
de un 70% de viviendas en propiedad, o de Francia con un 62%, y de Alemania con un 53,2%.
Sánchez A. y Plandiura, R., “La provisionalidad del régimen de protección de la vivienda pública en España”, Revista Electrónica de
Geografía y Ciencias Sociales, Barcelona, 2003.
Para consultar datos sobre vivienda en Europa ver: Housing Europe Review. The nuts and bolts of the european social housing system,
CECODHAS Housing Europe, Bélgica, octubre 2011. Disponible en: http://www.housingeurope.eu/www.housingeurope.eu/uploads/file_/
HER%202012%20EN%20web2_1.pdf
Vid. Ministerio del Interior y de Relaciones del Reino, Housing Statistics in the European Union 2010, La Haya, septiembre, 2010.
Disponible en: http://abonneren.rijksoverheid.nl/media/00/66/040531/438/housing_statistics_in_the_european_union_2010.pdf
Sobre los impactos ambientales de la política urbanística en el litoral, se pueden consultar los informes anuales de Greenpeace,
10.	El crecimiento de la oferta era sistemáticamente superior a las viviendas que se requerían para satisfacer la formación de nuevos
hogares. Entre los años 1997 y 2007 se crearon 390.000 nuevos hogares anualmente contra 600.000 viviendas.
11.	En 2006 el responsable de vivienda de la Generalitat de Catalunya, Francesc Baltasar, calculó que en Cataluña 10.000 familias se veían
afectadas por esta problemática.
12.	Las movilizaciones ciudadanas por el derecho a la vivienda comienzan en 2004 y rápidamente logran convocar a miles de personas. Por
su parte, como resultado de la visita en misión oficial el Relator emitió un demoledor informe en el que alertaba de la sobreexposición
de las familias al crédito hipotecario y calificaba la situación de emergencia habitacional. En el siguiente capítulo se analizan las
recomendaciones concretas que hizo el Relator al gobierno español.
13.	Desde 1997 hasta 2007 el importe medio de las hipotecas pasó de 50.786€ a 149.007€, y el término medio de las hipotecas aumentó
de 19 a 28 años. Por su parte, el número de hipotecas formalizadas anualmente fue del orden de 822.000€. Vid. Colau, A. y Alemany,
A., Vidas hipotecadas. De la burbuja inmobiliaria al derecho a la vivienda, Angle Editorial, Barcelona, 2012, p. 65. Disponible en: http://
afectadosporlahipoteca.com/wp-content/uploads/2013/01/vidas-hipotecadas.pdf
14.	La Sentencia de 14 de marzo del Tribunal de Justicia de la Unión Europea permitió avances significativos en la judicialización de las
cláusulas abusivas en los contratos hipotecarios. Algunas resoluciones judiciales, como los autos del juzgado nº50 de Barcelona de 5 y 10
de junio de 2013, por ejemplo, declaran la nulidad sobrevenida de los procedimientos de ejecución hipotecaria debido a la existencia de
cláusulas abusivas. En cualquier caso, la ilegalidad de estas cláusulas está siendo objeto de análisis en los tribunales. Así, la sentencia de
la Sala Primera del Tribunal Supremo de 9 mayo de 2013 por la que declara nulas, aunque sin posibilitar la retroactividad, de las cláusulas
suelo en contratos hipotecarios si existió falta de transparencia. La Sentencia del juzgado nº 2 de lo mercantil de Málaga de 23 de mayo
de 2013, por su parte, no sólo declara nulas estas cláusulas sino que obliga a la entidad financiera a restituir los importes cobrados
indebidamente. Con respecto a la nulidad en la contratación de productos financieros complejos como los “swaps”, ver la sentencia de
la Audiencia Provincial de Sevilla de marzo de 2012.
15.	“Durante los años álgidos de la burbuja, el peso del sector inmobiliario representaba el 18% del PIB, el 30% si se tienen en cuenta las
actividades económicas indirectas que proliferaron al amparo de la construcción, y daba trabajo a un 13% de la población, muy por
encima del 6,7% de Alemania y del 8% de Reino Unido, Colau, A. y Alemany, A., Vidas hipotecadas. De la burbuja inmobiliaria al derecho
a la vivienda, op.cit., pp. 35 y ss.
16.	Según el Instituto Nacional de Estadística (INE), el número de personas desempleadas durante el segundo trimestre de 2013 era de 5,9
millones de personas, siendo Andalucía y Cataluña las Comunidades Autónomas más afectadas. Más de 1,8 millones de hogares tenían
a todos sus miembros en paro. Por su parte, los pronósticos de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE)
para 2014 aumentan la tasa de desocupación hasta un 27,8%.
17.	Los datos muestran cómo las ejecuciones hipotecarias aumentaron de 25.943 en 2007 a 58.686 en 2008, 93.319 en 2009, 93.636 en
2010, 77.854 en 2011 y 91.622 durante 2012. Ver Ejecuciones Hipotecarias presentadas al Tribunal Superior de Justicia, Impacto de la
crisis en los órganos del poder judicial, Consejo General del Poder Judicial, Madrid, 2013.
18.	Vid. Colegio de Registradores de la Propiedad, Bienes Muebles y Mercantiles de España, Impagos hipotecarios de vivienda Madrid, 2012.
19.	Gracias a la presión ciudadana la cantidad por la cual las entidades financieras pueden adjudicarse el inmueble iría aumentando hasta
llegar a un 70%.
20.	No sería sino hacia finales de 2008 que el gobierno español comenzaría a hablar de “crisis”. Sin embargo, en septiembre de 2009, el
presidente de Gobierno José Luis Rodríguez Zapatero insistía en que “lo peor” de la situación económica ya había pasado.
21.	La Ley griega de insolvencia 3869/2010, más conocida como Ley Katseli, impide a los bancos desahuciar a las familias de su vivienda
si el valor del piso hipotecado no supera los 200.000 euros. Además, los beneficiarios de esta moratoria deben cumplir una serie de
requisitos como tener unos ingresos anuales inferiores a 25.000 euros, depósitos bancarios no superiores a 15.000 euros y probar que
sus ingresos se han reducido al menos un 20% desde 2009. En Argentina, con motivo de la crisis del 2002, el Congreso de la Nación
sancionó las leyes 25563, 25589 y 25640 que suspendieron las subastas de las viviendas habituales. Posteriormente la ley 25.798 creó
el sistema de refinanciación hipotecaria, mediante el cual el poder ejecutivo se hizo cargo de las deudas hipotecarias frente al acreedor,
concediendo un plazo de gracia de un año al deudor, prorrogable si sus condiciones económicas no hubieran variado.
22.	Ver, El País, Madrid, 11 de septiembre de 2013.
23.	Con posterioridad al auto de la Audiencia Provincial de Navarra se sucedieron distintas sentencias que a través de diversas fórmulas
hacían efectiva la cancelación de la deuda con la entrega de la vivienda. Para consultar las primeras sentencias ver: http://www.
observatoridesc.org/es/sentencias-dacion-hipoteca
24.	En Francia y Alemania, por ejemplo, existen leyes de segunda oportunidad orientadas a resolver el sobreendeudamiento de las personas
físicas. De tal forma, que tras un período de tiempo de entre 3 y 6 años el deudor de buena fe queda exonerado de sus deudas.
25.	Así actuó el Tribunal de Estrasburgo en dos casos de ocupación ilegales de viviendas y terrenos públicos en Vallecas y Cañada Real, en
Madrid, en febrero de 2013. En ambos casos, las familias afectadas tenían hijos menores de edad, carecían de ingresos y habían solicitado
reiteradamente a la administración alternativas habitacionales. El TEDH entendió que existía una situación de extrema vulnerabilidad y,
ante la falta de respuesta suficiente por parte de las autoridades, decidió mantener la medida cautelar.
26.	En octubre de 2013, en Girona, Cataluña, un grupo de familias ocupó un bloque de viviendas vacías propiedad de la SAREB, una entidad
privada constituida con un 45% de capital público. En un primer momento, el Tribunal ordenó parar el desalojo de dos familias con hijos
menores de edad por razones similares a las aducidas en los casos anteriores. El Gobierno, empero, alegó que tolerar las ocupaciones
ponía en riesgo un “interés nacional” y que en este caso sí se habían ofrecido a los afectados alternativas habitacionales (un punto que
no se desprendía con claridad de su escrito). Al final, el TEDH decidió levantar la medida cautelar.
LOS COMPROMISOS JURÍDICOS
DEL ESTADO ESPAÑOL EN
MATERIA DE DERECHO A LA
VIVIENDA Y LA PROHIBICIÓN
DE DESALOJOS ARBITRARIOS
El objetivo de este primer capítulo es recordar de manera breve los principales compromisos jurídicos adquiridos por el Estado español en materia de derecho a la vivienda y prohibición de desalojos forzosos. Así,
más allá de delimitar el contenido del derecho a disponer de una vivienda digna y adecuada, se abordará el marco normativo de los desalojos
a partir del análisis del derecho a la tutela judicial efectiva y de la obligación de realojo adecuado de las víctimas.
LOS COMPROMISOS DERIVADOS DE LA CONSTITUCIÓN
Y DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
En el ámbito español, se contemplan numerosos derechos y deberes habitacionales en normas de diferente
rango. Tratándose de un Estado compuesto y descentralizado, es posible encontrar distintos niveles de reconocimiento: desde la Constitución y las leyes estatales hasta los Estatutos y leyes autonómicas.
1.1. LOS DERECHOS HABITACIONALES EN EL MARCO CONSTITUCIONAL
La Constitución española reconoce el derecho a
la vivienda en el artículo 47. Concretamente, este
precepto estipula que:
“Todos los españoles tienen derecho a una vivienda digna y adecuada. Los poderes públicos
promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas pertinentes para hacer
efectivo este derecho, regulando la utilización
del suelo de acuerdo al interés general para
La comunidad participará en las plusvalías
que genere la acción urbanística”.
del derecho: desde la regulación del uso del suelo
de acuerdo con el interés general, para impedir la
especulación, hasta la garantía de la participación
de la comunidad en las plusvalías generadas por
la acción urbanística de los entes públicos. Junto a
estas obligaciones, la Constitución y los Estatutos
de autonomía prevén otros principios rectores y
mandatos en materia habitacional, urbanística y
de ordenación del territorio, que incluyen el uso
racional de los recursos, la cohesión social o el deber de promoción de vivienda pública.
•• La garantía del derecho a la vivienda aparece
vinculada también a la existencia de límites y
•• Desde el punto de vista subjetivo, el derecho a la
vivienda aparece atribuido por el artículo 47 “a
todos los españoles”. Sin embargo, la dicción literal del texto constitucional no es, en sí, un obstáculo ni para su reconocimiento general a todas
las personas ni para su reconocimiento específico
a colectivos en especial situación de desventaja . Va1
rios Estatutos de Autonomía, de hecho, vinculan la
titularidad de los derechos sociales reconocidos
vínculos a los derechos patrimoniales3. Estos
límites se expresan en numerosas preceptos que
se reparten en el Titulo de derechos y en el de
la organización económica del Estado. Estas normas incluyen:
-- La función social del derecho de propiedad
(artículo 33);
-- El sometimiento de la libertad de empresa a las
exigencias de la planificación (artículo 38),
en sus estatutos a la simple vecindad administrativa
-- La posibilidad de reservar al sector público re-
(art. 12 del Estatuto de Autonomía de Andalucía) o
cursos o servicios esenciales (artículo 128.2),
sencillamente “personalidad” (arts. 15.2, 15.3 y 26
-- La habilitación para planificar la actividad eco-
del Estatuto de Autonomía de Catalunya) .
•• El artículo 47 no consagra un simple derecho
particular, desvinculado del hábitat en el que se
ejerce. De hecho, impone a los poderes públicos
nómica general para atender necesidades
colectivas (artículo 131.1),
-- La subordinación de todas las formas de riqueza al interés general (artículo 128 CE).
obligaciones que exceden la dimensión individual
•• La función social del derecho de propiedad –y la
•• En tercer lugar, porque existen otros muchos as-
prohibición de ejercicios abusivos del mismo, pre-
pectos del derecho que resultan exigibles ante
vista en el artículo 7.2 del Código Civil– opera como
un tribunal en conexión con otros derechos con-
límite y como parte integrante, a la vez, del conte-
siderados fundamentales. Así ocurre, por ejemplo,
nido constitucionalmente protegido. Y de la misma
con los desalojos arbitrarios, con los supuestos de
manera que ha permitido a los poderes públicos
discriminación o de falta de información y de parti-
promover políticas de reforma agraria, también los
cipación en el acceso a programas habitacionales,
autoriza a impulsar políticas de reforma urbana
o con los casos de abusos contra arrendatarios en
que desarrollen el mandato de igualdad material
situación de vulnerabilidad por parte de propieta-
recogido en el artículo 9.2 CE y generalicen el de-
rios, de inmobiliarias o de entidades financieras.
recho a la vivienda .
•• Que no sea posible, en suma, como pretende la
La inclusión del derecho a la vivienda en el Capítu-
reductio ad absurdum clásica, reclamar judicial-
lo III del Título I ha llevado a considerarlo, con base en
mente una vivienda gratuita de manera incondi-
la jurisprudencia del Tribunal constitucional, un dere-
cional, no quiere decir, que no existan elementos
cho no fundamental. Esta categorización tendría que
o aspectos concretos del derecho alegables ante
ver con el sistema específico de protección que le
los tribunales6.
atribuye el artículo 53.3 de la Constitución. Concretamente, este precepto establece que: El reconocimiento, el respeto y la protección de los principios reconocidos
en el Capítulo tercero informarán la legislación positiva, la
práctica judicial y la actuación de los poderes públicos”. Y
agrega que: “sólo podrán ser alegados ante la jurisdicción
ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que
Esta redacción supone una consentida excepción
al principio general de que toda la Constitución tiene
valor normativo, tal como dispone el artículo 9.1. En
términos técnicos, esta excepcionalidad haría del derecho a la vivienda un derecho no fundamental o de
configuración legislativa, esto es, un derecho inexigible
mientras no hubiera una ley que desarrolle su contenido. Este argumento, sin embargo, es susceptible de
muchas matizaciones.
Desde el punto de vista constitucional, en realidad,
una de las primeras cuestiones es la consideración del
disfrute de una vivienda digna y adecuada como un
“derecho”. Esta dimensión no es menor pues no se trata de una característica extensible a todos los preceptos que componen el Capítulo III. Solo algunos de ellos,
en efecto, están reconocidos como derechos (salud,
cultura, medio ambiente, vivienda, consumidores), lo
que resulta determinante para definir su naturaleza y
Ningún derecho constitucional puede tener un
contenido vacío o ser considerado una simple fórmula
retórica7. Al igual que el resto de derechos, el derecho
a una vivienda digna y adecuada presenta un contenido en parte determinado y en parte determinable,
pero nunca inexistente. Su sola consagración constitucional, de hecho, comporta el reconocimiento implíci-
•• En primer lugar, porque la propia jurisprudencia
to de ciertas situaciones que resultarían incompatibles
ha reconocido eficacia jurídica al artículo 47 CE5.
con su contenido normativo mínimo. Así, por ejemplo,
•• En segundo lugar, porque numerosos contenidos
del derecho a la vivienda ya se encuentran desarrollados por diferentes leyes de ámbito estatal y autonómico y son susceptibles de tutela jurisdiccional.
la falta absoluta de vivienda o la existencia de un alojamiento que no reúna las características mínimas de
decencia, sobre todo cuando ello desnaturalice el contenido de otros principios y derechos constitucionales
o cuando afecte a colectivos en especial situación de
01.Los compromisos jurídicos del estado español en materia de derecho a la vivienda y la prohibición de desalojos arbitrarios
vulnerabilidad, como los menores de edad o las per-
tas: vivienda digna y adecuada. Estas nociones, como
sonas con discapacidades graves. Es posible identifi-
muchos otros conceptos jurídicos, encierran una cier-
car diferentes situaciones en las que la ausencia de
ta indeterminación. Pero están lejos de ser categorías
alojamiento o su deficiente garantía pueden tornar
retóricas carentes de toda normatividad. La noción de
irreconocibles el contenido de principios y derechos
“dignidad”, de hecho, ha tenido un cierto desarrollo
como la dignidad personal y el libre desarrollo de la
jurisprudencial a partir del artículo 10.1 de la Consti-
personalidad (artículo 10), la integridad física y moral
tución, y se ha vinculado, entre otras cuestiones, a la
(artículo 15) la intimidad personal y familiar (artículo
existencia de un minimum invulnerable que todo esta-
18), el debido proceso (artículo 24) la salud (artículo
tuto jurídico debe asegurar8
45) o la educación (artículo 27).
Este contenido mínimo, desde luego, no pue-
La Constitución hace referencia al derecho a “dis-
de interpretarse de manera abstracta e intemporal.
frutar” de una vivienda. Esta expresión entraña el reco-
Debe tener en cuenta, por un lado, las circunstan-
nocimiento de diversas vías o regímenes jurídicos de
cias personales, familiares, sociales y económicas de
ejercicio o de satisfacción del derecho. Estos regíme-
los sujetos del derecho, y por otro, el contexto en el
nes no tienen por qué agotarse en la propiedad priva-
que la norma se aplica. Esta concepción dinámica del
da, y bien pueden incluir otras figuras como el arren-
contenido del derecho podría emparentarse con la
damiento, la cesión de uso, el derecho de superficie o
noción de contenido esencial entendida como aquello
la propiedad cooperativa o colectiva.
que hace reconocible un derecho de acuerdo con la idea
Por otra parte, el artículo 47 de la Constitución
formula un derecho con unas adjetivaciones explíci-
generalmente aceptada de aquél en un determinado
momento histórico9.
1.2. LOS DERECHOS HABITACIONALES EN EL MARCO ESTATUTARIO
Las regulaciones más garantistas en materia de deAlgunos Estatutos de Autonomía, sobre todo
recho a la vivienda son, probablemente, las de los Es-
tras las reformas iniciadas en 2006, también re-
tatutos de Cataluña y Andalucía.
cogen previsiones explícitas relativas al derecho
El artículo 26 del Estatuto catalán, por ejemplo,
a la vivienda. A diferencia de la Constitución, una
reconoce: El derecho a acceder a una vivienda digna a
parte importante de los Estatutos de Autonomía
todas las personas que no dispongan de los recursos su-
recientemente reformados reconoce al derecho
ficientes, y obliga a los poderes públicos a establecer un
a la vivienda una función autónoma como dere-
sistema de medidas que garantice este derecho.
cho y establece mandatos concretos a los po-
Este reconocimiento autónomo del derecho como
deres públicos bajo la rúbrica de principios rec-
un derecho subjetivo viene complementado por su
tores. También a diferencia de la Constitución,
consagración como principio rector en el artículo 47.
algunos de los nuevos Estatutos otorgan a los
Este precepto, de hecho, completa el mandato con-
derechos sociales y a los principios sociales,
templado en el artículo 26 y dispone que: Los poderes
incluidos los que tienen que ver con la vivienda,
públicos deberán facilitar el acceso a la vivienda median-
garantías similares a las reconocidas al resto
te la generación de suelo y la promoción de vivienda pú-
blica y de vivienda protegida, con especial atención a los
jóvenes y los colectivos más necesitados.
El Estatuto de Andalucía, por su parte, establece
El artículo 16.14 del Estatuto castellano leonés, por
en su artículo 25 que: Para favorecer el ejercicio del de-
su parte, se limita a consagrar el deber de los poderes
recho constitucional a una vivienda digna y adecuada,
públicos de asegurar El acceso en condiciones de igual-
los poderes públicos están obligados a la promoción
dad de todos los castellanos y leoneses a una vivienda
pública de la vivienda, y encomienda a la ley regular
digna mediante la generación de suelo y la promoción
el acceso a la misma en condiciones de igualdad, así
de vivienda pública y de vivienda protegida, con especial
como las ayudas que lo faciliten.
atención a los grupos sociales en desventaja.
El artículo 37.22 refuerza estos mandatos y esta-
A diferencia, también, de la Constitución, los nue-
blece como principio rector de las políticas públicas La
vos Estatutos no suelen vincular el reconocimiento
obligación de usar racionalmente el suelo adoptando
del derecho a la vivienda o de principios rectores en
todas las medidas necesarias para evitar la especulación
la materia a un régimen de garantías más débil que el
y promoviendo el acceso de los colectivos necesitados a
previsto para el resto de derechos estatutarios.
No es casual, por ejemplo, que el adverbio “solo”,
El artículo 16 del Estatuto de Autonomía valencia-
utilizado en el artículo 53.3 de la Constitución para de-
no profundiza en los sujetos protegidos. Así, si bien el
terminar la eficacia jurídica y las posibilidades de alega-
derecho se reconoce a los ciudadanos valencianos, se
ción judicial de los principios rectores, haya desapareci-
estipula El deber legal de establecer ayudas que favo-
do en algunos Estatutos de Autonomía, optándose por
rezcan especialmente a los jóvenes, las personas sin
una fórmula que se compadece mejor con el principio
medios, las mujeres maltratadas, las personas afecta-
de aplicación más favorable a su plena efectividad.
das por discapacidad y aquellas otras en las que estén
Concretamente, el artículo 39.3 del Estatuto de
Autonomía de Cataluña establece que los principios
Otros Estatutos de Autonomía, como el de Aragón
rectores son exigibles ante la jurisdicción, de acuerdo,
o el de Castilla y León, siguen la sistemática constitu-
eso sí, con lo que determinen las leyes y las demás dis-
cional y regulan directamente el derecho a la vivienda
posiciones que los desarrollan. El artículo 40 del Estatuto
como un principio rector de las políticas públicas, con
andaluz, por su parte, estipula que podrán ser alegados
ciertas obligaciones para los poderes públicos. Así,
ante los jueces y tribunales de acuerdo con lo que dispon-
el artículo 27 del Estatuto aragonés dispone que Los
gan las leyes que los desarrollen.
poderes públicos de la Comunidad Autónoma promo-
Ambos artículos, en definitiva, sugieren que la ga-
verán, de forma efectiva, el ejercicio del derecho a una
rantía del derecho a la vivienda será mayor mientras
vivienda digna, facilitando el acceso a ésta en régimen
más desarrollado se encuentre por vía legal. Pero nin-
de propiedad o alquiler, mediante la utilización racional
guno sostiene que la eventual ausencia de ley com-
del suelo y la promoción de vivienda pública y protegi-
portaría per se la inexistencia de un contenido mínimo
da, prestando especial atención a los jóvenes y colectivos
alegable ante los tribunales.
LOS COMPROMISOS DERIVADOS DEL DERECHO
La determinación del contenido constitucional del derecho a una vivienda digna y de otros derechos vinculados con
él tampoco puede desligarse de las previsiones establecidas en el Derecho Internacional de los derechos humanos.
El artículo 10.2 de la Constitución, de hecho, estipula que: Las normas relativas a los derechos fundamentales y a las libertades que la Constitución reconoce se interpretarán de conformidad con la Declaración Universal
de Derechos Humanos y los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por España.
Asimismo, el artículo 96.1 establece que: los tratados internacionales válidamente celebrados […] formarán
parte del ordenamiento interno”, de modo que sus disposiciones “sólo podrán ser derogadas, modificadas o suspendidas en la forma prevista en los propios tratados o de acuerdo con las normas generales del Derecho internacional.
Una interpretación garantista de estos preceptos obliga a entender que tanto la Declaración Universal como los tratados se convierten en parámetro interpretativo de todos los derechos y libertades
contenidos en el Título I de la Constitución, con independencia de cuál sea su ubicación al interior de la
Constitución y por tanto de su sistema de garantías10.
2.1. LOS DERECHOS HABITACIONALES Y LA PROHIBICIÓN DE
DESALOJOS EN EL CONVENIO EUROPEO DE DDHH
Un parámetro importante para determinar el alcance de algunos contenidos del artículo 47 de
la Constitución y de otros derechos conectados
con él es la jurisprudencia del Tribunal Europeo
de Derechos Humanos (TEDH), también conocido como Tribunal de Estrasburgo. La función del
TEDH, de hecho, es asegurar el cumplimiento del
de 1950. El CEDH no reconoce el derecho a la vivienda, puesto que básicamente contempla derechos civiles y políticos.
suficiente ayuda de los poderes públicos. Esta “interpretación social” de ciertos derechos civiles permitió al TEDH ocuparse de casos que involucraban la
protección de la vivienda de manera indirecta, por
conexión con derechos reconocidos en el CEDH.
En materia de desalojos las vías de conexión son
las siguientes. En primer lugar, la existencia del derecho a la tutela judicial efectiva que proteja a las personas afectadas por órdenes de desahucio. El TEDH ha
detallado este derecho consagrado en el Art.6.1 y Art.
13 CEDH en las siguientes garantías:
•• Derecho a un proceso equitativo entendido
Sin embargo, a partir de los años ochenta del siglo pa-
como aquél que garantiza la igualdad de las dos
sado el TEDH comenzó a esbozar una “interpretación
partes en litigio de tal forma que puedan oponer
social” de algunos derechos civiles del CEDH y a deri-
sus razones, y disponer de los medios jurídicos y
var de ellos obligaciones concretas para los Estados.
del tiempo suficiente para preparar su defensa. En
Estas obligaciones tenían que ver, sobre todo, con la
el caso Lunari c. Italia, de 11 de enero de 2001,
tutela de colectivos especialmente vulnerables –como
por ejemplo, el TEDH estableció que los procedi-
las familias sin techo, especialmente cuando había me-
mientos ejecutivos, caracterizados por su natura-
nores– que no podían satisfacer por sí mismas los de-
leza rápida y expeditiva, también están sometidos
rechos que les correspondían y que no contaban con
al principio de contradicción.
•• Derecho a un recurso efectivo en el sentido mate-
respetado las garantías del debido proceso, al no
rial y no sólo formal de la tutela judicial. Es decir, en el
ofrecer una justificación adecuada de la injerencia
caso de los desalojos, la existencia de un recurso jurí-
pública en el hogar y la vida familiar (artículo 8).
dico que posibilite efectivamente paralizar el desalojo y no actuar una vez que éste ya se ha producido.
•• En Moldovan y otros c. Rumanía, de 2005, consideró
que las condiciones de vida de los demandantes, in-
En este ámbito, en segundo término, la conexión
cluidas las habitacionales, y la discriminación racial
con los derechos civiles se articula en torno al vín-
de la que habían sido objeto por parte de las au-
culo de los desalojos con la vulneración del dere-
toridades públicas, constituían un quebranto de su
cho al respeto de la vida privada y familiar y al
dignidad humana por la humillación y degradación
domicilio artículo 8 CEDH11, con la prohibición de
que les habían provocado (artículos 3, 6.1, 8 y 14).
tratos inhumanos o degradantes, artículo 3 CEDH,
y con el artículo 1 del Protocolo I, que consagra
el derecho al respeto de los propios bienes y a la
propiedad. Así, en la sentencia Back c. Finlandia de
2004 el TEDH consagró que las medidas privativas
de la propiedad tenían que perseguir objetivos legítimos y a la vez contemplar una equilibrada relación
de proporcionalidad entre los medios empleados y
El Tribunal ha calificado los desalojos como la forma más extrema de injerencia en el derecho a la protección del domicilio. Además, el TEDH ha condenado
•• En McCann c. Reino Unido, de 2008, sostuvo por fin
que el beneficiario de una vivienda social no podía
verse privado de su derecho sin intervención judicial, ya que el derecho al alojamiento debía considerarse como una “propiedad” protegida no solo en
su aspecto sustantivo, por su vínculo con el artículo
1 del Protocolo Adicional, sino también en su aspecto procesal, por su relación con el artículo 6.1.
En materia de prohibición de desalojos arbitrarios
esta jurisprudencia consagra las siguientes líneas de
actuación por parte de los poderes públicos:
la ausencia de condiciones mínimas de habitabilidad
•• No podrá haber injerencia de la autoridad pública
y la obligación de proveer un realojo adecuado a par-
en el domicilio si no se trata de una medida ne-
tir del derecho a la vida privada y familiar, al domicilio
cesaria para la seguridad nacional, la seguridad
y a la correspondencia (art. 8) y al derecho a no ser
pública, el bienestar económico del país, la defen-
sometido a tratos inhumanos o degradantes (art.3).
sa del orden y la prevención del delito, la protec-
•• En el caso López Ostra c. España, de 1994, protegió
de manera indirecta el derecho a la vivienda a tra-
ción de la salud o de la moral, o la protección de
vés del derecho a la vida privada y familiar (artícu-
•• El Estado debe justificar si existe una situación
lo 8) en un caso de contaminación, humo y malos
de imperiosa necesidad que justifique la ex-
olores producidos por una planta de tratamiento
trema injerencia en el derecho a la vida privada y
familiar que supone un desalojo. Se trata, pues,
•• En Stretch c. Reino Unido, de 2003, sostuvo que la
protección de los propios bienes incluía tutelar la
expectativa de un arrendatario de suelo de continuar el alquiler (artículo 1 del Protocolo nº1).
•• En el caso Connors c. Reino Unido, de 2004, sostuvo que el desalojo del demandante no había
de dilucidar si los perjuicios que suponen la realización de un lanzamiento son proporcionales al
•• Obligación de que las administraciones públicas
garanticen el realojo adecuado de las personas
afectadas por desalojos. Esto significa proveer un
lugar permanente y acorde a las necesidades con-
de especial interés las tres medidas cautelares
cretas de las personas afectadas. El realojo en casa
contra el Estado español con el objetivo de impe-
de familiares o en albergues, por lo tanto, no resulta
dir desalojos de personas en situación de vulne-
acorde a derecho, especialmente cuando se trata
rabilidad ante la ausencia de medidas orientadas a
de colectivos vulnerables. En este sentido, resultan
garantizar un realojo adecuado12.
2.2. LOS DERECHOS HABITACIONALES Y LA PROHIBICIÓN DE
DESALOJOS ARBITRARIOS EN LA CARTA SOCIAL EUROPEA
Otro de los tratados internacionales de referencia
en materia de derechos habitacionales es la Carta Social Europea (CSE). En su versión original de
1961, la CSE no hacía mención alguna a las cuestiones habitacionales. En la versión revisada de
1996, en cambio, incorporó numerosos derechos
ligados a la protección contra la pobreza y la exclusión social y al propio derecho a la vivienda. De
manera específica, el artículo 31 de la Carta revisada compromete a los estados partes a adoptar
medidas destinadas:
el mismo, como el derecho a la igualdad (artículo 14),
al libre desarrollo de la personalidad (artículo 10), a la
intimidad personal y familiar (artículo 18) o a la integridad física (artículo 15)13.
Así, a partir del redactado de la Carta Social Europea Revisada, de los distintos casos resueltos a través
del procedimiento de reclamaciones colectivas y de los
informes estatales, el CEDS ha concretado las siguientes obligaciones públicas en materia de vivienda14:
a) Promover el acceso a una vivienda adecuada.
Esto se refiere tanto a las condiciones físicas en
“1. A favorecer el acceso a la vivienda de un
términos de higiene y salud, como al hecho de evi-
nivel suficiente; 2. A prevenir y paliar la situa-
tar la sobreocupación y la seguridad en la tenencia.
ción de carencia de hogar con vistas a eli-
El CEDS añade que estas condiciones son exigibles
minar progresivamente dicha situación; 3. A
a las construcciones nuevas y al resto. En este sen-
hacer asequible el precio de las viviendas a
tido, el Comité ha expresado que el derecho a la
las personas que no dispongan de recursos
vivienda incluye también la obligación de planificar
resultados y su concreción en el tiempo15.
El órgano encargado de velar por el cumplimiento de
la CSE es el Comité Europeo de Derechos Sociales
(CEDS). El Estado español no ha ratificado la versión
revisada de la CSE ni el Protocolo que permite la presentación de quejas colectivas. Sin embargo, la “jurisprudencia” que el Comité ha ido desarrollando en relación con el artículo 31 y con otros artículos de la CSE
que podrían afectar al derecho a la vivienda (como la
protección de la vida familiar) debería ser un criterio
útil a la hora de determinar el alcance, no solo del
artículo 47, sino de otros derechos constitucionales que también podrían guardar alguna conexión con
b) Atención de las personas sin hogar. El CEDS considera que una persona sin techo es cualquier individuo que carece jurídicamente de una vivienda o
de algún otro recurso habitacional adecuado. Para
evitar el sinhogarismo es preciso adoptar medidas
reactivas pero también preventivas, que incluyen
tanto la provisión de viviendas como medidas
destinadas a evitar la pérdida de vivienda.
c) Garantizar la accesibilidad económica a la vivienda. Según el CEDS una vivienda es accesible
económicamente cuando la unidad familiar puede
pagar los costes iniciales (fianza), el alquiler o hipo29
teca y demás gastos habitacionales (suministros,
tos medios al servicio de la satisfacción del dere-
mantenimiento, gestión) a largo plazo, a la vez que
cho a la vivienda sino también a generar resulta-
puede mantener un nivel de vida mínimo definido
dos razonables, susceptibles de control ulterior.
a partir de la sociedad en que se encuentre . Con
el ánimo de cumplir este objetivo los Estados tienen la obligación de proveer viviendas sociales e
instaurar prestaciones de vivienda destinadas a los
sectores de menores recursos17.
d) Dicho control de razonabilidad puede realizarse
a partir de diferentes elementos:
-- Los avances efectivos en la satisfacción del derecho, acordes con las necesidades de la población;
-- La incursión en retrocesos injustificados, sobre
De la jurisprudencia del CEDS pueden extraerse, en
todo cuando hubiera medidas alternativas me-
realidad, varios corolarios:
nos lesivas para el disfrute del derecho;
a) Los Estados no pueden reclamar una discrecionalidad
absoluta a la hora de desarrollar sus políticas públicas
b) Tampoco pueden ampararse de manera abstracta, para justificar sus incumplimientos, en la coyuntura económica o fiscal.
c) Los Estados no sólo están obligados a poner cier-
-- La previsión de respuestas adecuadas para
los diferentes grupos sociales, pero sobre
todo para los colectivos en mayor situación de
-- La fijación de plazos de cumplimiento razonables de las políticas previstas, que no desactiven
2.3. LOS DERECHOS HABITACIONALES Y LA PROHIBICIÓN DE
DESALOJOS ARBITRARIOS EN EL PIDESC Y EL PIDCP
El reconocimiento del derecho a la vivienda adecuada también está presente en varios instrumentos de Naciones Unidas.
los poderes públicos garanticen de forma progresiva
(art. 2.1) y no discriminatoria (art. 2.2) la satisfacción de
los derechos comprendidos en el Pacto. La determinación del alcance concreto de los artículos del PIDESC ha
sido encomendada al Comité de Derechos Económicos,
1948, en su artículo 25, declara: Toda persona tiene
Sociales y Culturales (DESC) de Naciones Unidas.
derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así
Para ello, el Comité ha emitido diversas Observa-
ciones Generales (OG). Las OG del Comité DESC que
desarrollan de manera específica el contenido del de-
los servicios sociales necesarios.
recho a una vivienda adecuada recogido en el artículo
El derecho a la vivienda también está reconocido
11 del PIDESC son dos: la OG nº 4, en la cual se es-
en el artículo 11 del Pacto Internacional de Derechos
tablecen los diferentes componentes que definen el
Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC). Dicho artí-
carácter “adecuado” de una vivienda, y la OG nº 7 que
culo contempla: El derecho de toda persona a un nivel de
analiza la prohibición de desalojos forzosos como uno
de los elementos integrantes del derecho a una vivien-
vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de
da. Junto a estas OG, existen otras estrechamente li-
gadas a la reivindicación de derechos habitacionales.
Asimismo, establece la obligación estatal de dedicar el máximo de recursos disponibles, de forma que
Así, por ejemplo, la OG nº 3, referida a las obligaciones
concretas de los Estados parte.
A. EL CONTENIDO BÁSICO DEL DERECHO A UNA VIVIENDA ADECUADA
Al igual que el Comité Europeo de Derechos Sociales, el Comité DESC ha pormenorizado en su OG
nº 4 algunos de los elementos que definirían el carácter “adecuado” de una vivienda:18
1. Seguridad jurídica en la tenencia. Los ocupantes del inmueble deben disfrutar de un régimen de
tenencia que les otorgue una permanencia segura en el mismo. Este estatuto de seguridad no tiene
por qué coincidir con el régimen de propiedad privada. Por el contrario, este régimen se ha mostrado
con frecuencia incapaz de garantizar el acceso generalizado de la población a una vivienda adecuada.
Otras formas de tenencia idóneas para garantizar la seguridad jurídica en la tenencia pueden ser, de
hecho, la propiedad cooperativa o social, el alquiler, el usufructo, la cesión de uso, etcétera.
2. Disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructuras. Un alojamiento adecuado debe asimismo contener ciertos servicios indispensables para la salud, la seguridad, la
comodidad y la nutrición. Así, el acceso al agua potable, alcantarillado, recolección de basura,
electricidad, calefacción –cuando fuera necesario- ventilación y energía para cocinar. Se trata,
igualmente, de que el hogar disponga de determinados equipamientos comunitarios, como servicios de bomberos y ambulancias en casos de emergencia, y de los transportes públicos y carreteras necesarios posibilitando el acceso a otros recursos básicos para el desarrollo personal
como por ejemplo escuelas, centros de salud o puestos de trabajo.
3. Gastos soportables. Los costes que supone tanto acceder a una vivienda digna como mantenerla no tienen que impedir la satisfacción de otras necesidades básicas. En principio, ninguna
persona debería dedicar más del 30% de sus ingresos a la satisfacción del derecho a la vivienda.
4. Habitabilidad. El hogar debe disfrutar de condiciones de higiene, salubridad, y seguridad.
5. Accesibilidad. Los lugares de alojamiento deben ser accesibles para todas las personas, especialmente para colectivos en situación de vulnerabilidad física como las personas mayores o las
personas con discapacidades o con funciones diferentes. Así, por ejemplo, para una persona
con limitaciones motrices, una vivienda adecuada debe incorporar rampas de acceso, espacios
adecuados para la circulación en sillas de ruedas, etcétera.
6. Ubicación. La adecuación de una vivienda incluye también el hecho de que se encuentre situada
en un lugar desde donde acceder a puestos de trabajo, escuelas o centros de salud y, sobre todo,
en emplazamientos que no pongan en peligro el goce de otros derechos como la salud, la vida
familiar y la intimidad. Estos elementos deben tenerse especialmente en cuenta en casos de personas afectadas por realojos. Una vivienda situada lo más cerca posible del entorno de la persona realojada constituye un elemento central del carácter adecuado de la prestación en cuestión.
7. Adecuación cultural. Al igual que todos los derechos sociales, el derecho a la vivienda comprende
tanto elementos generalizables, vinculados a las necesidades comunes de las personas, como elementos diferenciados, relacionados con los contextos culturales en los que resultan garantizados.
Como consecuencia, las políticas de vivienda, la distribución del hogar, y los materiales empleados
deben tener en cuenta las formas de vida y de sustento de los beneficiarios del derecho.
B. EL DERECHO A UNA VIVIENDA ADECUADA
Y LA PROHIBICIÓN DE DESALOJOS FORZOSOS
La OG nº 7 del Comité DESC, por su parte, dispone que el derecho a una vivienda adecuada previsto en el artículo 11.1 del PIDESC también comprende la prohibición de desalojos forzosos, esto
es, aquellos de aquellos que obligan a personas, familias o comunidades a abandonar sus hogares
y tierras, de forma permanente o provisional, sin ofrecerles medios apropiados de protección legal
o de otra índole, ni permitirles su acceso a ellos.
El Comité DESC ha sostenido que los desalojos forzados sólo pueden justificarse en circunstancias excepcionales y de conformidad con los principios pertinentes del Derecho Internacional. Entre
las actividades que podrían constituir “circunstancias excepcionales” cabe mencionar las siguientes19:
a) Declaraciones, ataques o tratos racistas o discriminatorios de un arrendatario o residente contra otro;
b) La destrucción injustificable de bienes de alquiler;
c) La persistente morosidad en el pago del alquiler, siempre que se haya demostrado la capacidad
de pago del arrendatario y que no medie el incumplimiento de los deberes del propietario en
cuanto a la habitabilidad de la vivienda;
d) Una persistente conducta antisocial que atente contra la sanidad o la seguridad públicas;
e) Una conducta claramente delictiva, tipificada por la ley, que constituya una amenaza para los
derechos ajenos;
f) La ocupación ilícita de una propiedad que esté habitada en el momento de la ocupación;
g) La ocupación de tierras o viviendas por una potencia ocupante
Para ser legal, el desalojo debe llevarse a cabo de acuerdo a una legislación compatible con las normas internacionales de derechos humanos. El Comité DESC ha establecido una serie de derechos
que deben respetarse en casos de desalojo:
1. Derecho a disponer de recursos jurídicos apropiados.
2. Derecho a que se adopten medidas adecuadas para impedir toda forma de discriminación a
que el desalojo pueda dar lugar.
3. Derecho a que se estudien, conjuntamente con las personas afectados, todas las posibilidades que permitan evitar, o cuando menos, minimizar la necesidad de recurrir a la fuerza.
4. Derecho a la debida indemnización en caso de ser privados de bienes personales inmuebles.
5. Derecho a contar con las debidas garantías procesales, entre ellas: a) disponer de una auténtica oportunidad procesal para que se consulte a las personas afectadas; b) disponer de un plazo
suficiente y razonable de notificación a todas las personas afectadas con antelación a la fecha
prevista para el desalojo; c) facilitar a todos los interesados, en un plazo razonable, información
relativa a los desalojos previstos y, en su caso, a los fines a que se destinan las tierras o viviendas; d) contar con la presencia de funcionarios del gobierno especialmente cuando éste afecte
a grupos de personas; e) identificación exacta de todas las personas que efectúan el desalojo;
f) que el desalojo no se produzca cuando haga mal tiempo o de noche, salvo que las personas
afectadas lo permitan expresamente; g) ofrecer recursos jurídicos a los afectados; h) garantizar
la asistencia jurídica a quienes necesiten pedir reparación ante los tribunales.
6. Derecho a que se proporcione otra vivienda, reasentamiento, o acceso a tierras productivas, según el caso, si las personas no disponen de recursos económicos suficientes. Concretamente, el Comité subraya que "los desalojos no pueden resultar en la constitución de
individuos sin vivienda o vulnerables a la violación de otros derechos humanos".
El creciente desplazamiento forzoso de personas con motivo de proyectos de desarrollo motivó la
redacción por parte de la Relatoría Especial de Vivienda de Naciones Unidas para el Derecho a la
Vivienda de una normativa específica. Estos principios se encuentran incorporados en el informe
anual 2006 y recogen los procedimientos a seguir en caso de desalojos forzosos con motivo de
proyectos de desarrollo como construcción de presas, embellecimiento de ciudades, preparación
de acontecimientos internacionales.20 Entre las medidas a seguir se incluye:
•• La obligación de que las autoridades públicas realicen evaluaciones de impacto, en especial
sobre colectivos en situación de vulnerabilidad.
•• El deber de compensar justamente a las personas afectadas.
•• El control de los poderes privados para que sus actuaciones no incrementen la vulnerabilidad de los grupos empobrecidos.
C. LA TIPOLOGÍA DE LAS OBLIGACIONES DE LOS ESTADOS
EN MATERIA DE DERECHOS HABITACIONALES Y DESALOJOS
Al igual que ocurre con la jurisprudencia del TEDH o del Comité Europeo de Derechos Sociales, el
Comité DESC también ha establecido algunas obligaciones concretas que los Estados adquieren en
materia de vivienda al ratificar el PIDESC. Según la OG nº 3, estas obligaciones serían básicamente
de tres tipos: a) de respetar, b) de proteger y c) de satisfacer positivamente el derecho.
a) Las obligaciones de respetar encierran obligaciones negativas, de no hacer, esto es, de no intervenir de manera arbitraria en el disfrute del derecho. Así, según el Comité, serían obligaciones
de respeto no emprender políticas deliberadamente regresivas que empeoren las condiciones habitacionales existentes, no impulsar desalojos arbitrarios o no promover construcciones
inseguras o en lugares protegidos.
b) Las obligaciones de proteger estarían dirigidas a impedir interferencias arbitrarias en el disfrute
del derecho a la vivienda por parte de terceros. Este sería el caso, por ejemplo, de la sanción o
prohibición de abusos provenientes de particulares como arrendadores, agencias inmobiliarias, constructores o entidades financieras. Naturalmente, no todos los particulares vinculados al suministro de recursos habitacionales se encuentran igualmente vinculados al respeto
de los derechos contenidos en el PIDESC. Un principio elemental en materia de derechos es que
quienes ocupan una situación de mayor poder o de primacía en el mercado tienen mayores deberes de responsabilidad. En materia de desalojos, por tanto, no puede otorgarse igual
tratamiento al desahucio promovido por un pequeño propietario que al desalojo impulsado por
entidades financieras. Las medidas que vinculen a personas y grupos privados respecto de los
derechos habitacionales deben tener en cuenta su capacidad, recursos e influencias.
c) Las obligaciones de satisfacer, por fin, serían aquellas medidas dirigidas a hacer efectivo, de manera
positiva, el contenido del derecho a una vivienda adecuada. Este sería el caso, por ejemplo, de la obligación de garantizar a los destinatarios de prestaciones habitacionales derechos de información y participación en los planes y programas de vivienda, es decir, en la definición del contenido
mismo del derecho; de la obligación de promover viviendas públicas o sociales asequibles.
Según la OG nº 3, muchas de estas obligaciones, como la garantía del contenido básico del derecho,
son de carácter inmediato y resultan directamente exigibles ante los poderes públicos. Otras, en cambio, están supeditadas al principio de progresividad establecido en el art. 2.1. Sin embargo, que la satisfacción del derecho a la vivienda pueda ser progresiva, no debe entenderse como una autorización
para la postergación sin límite del cumplimiento de las obligaciones estatales en materia de vivienda.
Por el contrario, los poderes públicos deben demostrar:
a) que están realizando el máximo de esfuerzos (legislativos, administrativos, económicos);
b) hasta el máximo de recursos disponibles (humanos, financieros, tecnológicos, informativos,
económicos);
c) para satisfacer el derecho en cuestión;
d) identificando y dando prioridad a los casos más urgentes y a los colectivos en mayor situación
Según el Comité DESC esta obligación de otorgar prioridad a las personas en mayor situación de
vulnerabilidad regiría especialmente en situaciones de crisis económica, de recesión o de falta de
disposición de recursos por motivo de políticas de ajuste estructural.
La utilización de estos estándares por parte de los tribunales internos es una práctica cada vez
más frecuente en el derecho comparado21. En el caso español no ha sido así. El Tribunal Constitucional se ha mostrado reacio a la hora de utilizar las OG del Comité DESC para determinar el alcance
de derechos constitucionales22. Sin embargo, existen numerosos argumentos que justificarían una
actitud más garantista en la materia.
•• El PIDESC fue ratificado por España en 1977 y forma parte, por tanto, del ordenamiento interno.
•• España ha sido uno de los primeros países en ratificar el Protocolo Facultativo que, desde mayo
de 2013, permite la presentación de quejas colectivas por vulneraciones al PIDESC. Esta ratificación supone una aceptación explícita de la función de control y de la doctrina del Comité DESC y
sería incongruente con su desconocimiento en el ámbito interno.
•• Hay diferentes órganos autonómicos como los consejos consultivos23 y, sobre todo, las defensorías del pueblo, que ya han invocado las OG del Comité DESC24.
El PIDESC, en todo caso, no es el único tratado que
En particular, el Comité determina las condiciones
tutela derechos habitacionales. El propio Pacto Inter-
para garantizar la igualdad entre las partes y para pro-
nacional de Derechos Civiles y Políticos de 1966 (PI-
veer garantías judiciales que más allá de su existencia
DCP) consagra derechos especialmente relevantes en
formal supongan medidas efectivas de defensa. Entre
casos de desalojo. Esta conexión se da básicamente a
otras cuestiones el Comité entiende que las personas
través de la inviolabilidad del domicilio que contem-
pla el artículo 17 del PIDCP, y de las garantías procesales que deben estar a disposición de las personas
afectadas por procedimientos de desalojo, las cuales
emanan del artículo 14 del PICDP sobre “derecho a un
juicio imparcial y a la igualdad ante los tribunales”.
•• Disponer de recursos accesibles y efectivos para
denunciar las violaciones de derechos.
•• Poder exigir medidas provisionales para que
cese la violación del derecho.
El órgano encargado de supervisar el cumplimien-
•• Tener garantizado el acceso a los tribunales y a los
to del PIDCP es el Comité de Derechos Humanos
medios procesales oportunos para defenderse.
(CDH). Al igual que el Comité DESC, el CDH elabora Ob-
Esto significa entre otras cuestiones la posibilidad
servaciones Generales con el objetivo de concretar las
de apelar la decisión judicial, el derecho a disponer
prescripciones del PIDCP.
de una asistencia letrada y en general de las condi-
En su OG nº 16, y a efectos de evitar injerencias
ciones necesarias para que no se produzca una
arbitrarias o ilegales, el CDH define el domicilio como
desventaja para el demandado. En Dudko c. Aus-
“el lugar en el que una persona reside habitualmente”.
tralia de 2007, por ejemplo, el CDH cuestiona que el
Asimismo, impone a los Estados miembros una serie
acusado no pueda defenderse durante la audiencia
de obligaciones:
por medio de su abogado mientras que el abogado
•• Que el legislador determine las circunstancias “ex-
de la fiscalía del Estado sí está presente.
cepcionales” en que pueda darse lugar a la injeren-
•• Poder conocer y tener la posibilidad de oponerse a
cia y su adecuación en todo caso a los estándares
las pruebas y los argumentos que presente la par-
te contraria. En el caso Jansen-Gielen c. los Países
•• La obligación de recoger las demandas contra violaciones a la inviolabilidad del domicilio y las acciones
estatales que se han llevado a cabo para remediarlas.
Respecto al derecho a la tutela judicial efectiva en
general y por consiguiente también de las personas
afectadas por procesos de desalojo es preciso atender
a la OG nº31 sobre la naturaleza de las obligaciones
jurídicas de los Estados (artículo 2 del PIDCP) y a la OG
nº 32 al artículo 14 del PIDCP relativa al derecho a un
juicio imparcial y a la igualdad ante los tribunales y cor-
Bajos, de 2012, párrafo 8.2, por ejemplo, el Comité
establece que Al no existir la garantía de la igualdad
de condiciones entre las partes respecto de la presentación de pruebas para los fines de la vista del caso se
ha cometido una violación del párrafo 1 del artículo
14 del Pacto.
Además, las administraciones públicas deberán aportar información acerca de los obstáculos y dificultades
que en la práctica tienen los recursos judiciales y que
menguan su efectividad.
tes de justicia.
LOS COMPROMISOS DERIVADOS
DEL DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA
El derecho internacional de los derechos humanos no es la única fuente de interpretación del artículo 47 de la
Constitución española y del resto de derechos relevantes en materia de vivienda.
El artículo 93 de la Constitución establece que: Mediante ley orgánica se podrá autorizar la celebración de
tratados por los que se atribuya a una organización o institución internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución”. Asimismo, encomienda a “las Cortes Generales o al Gobierno, según los casos, la garantía
del cumplimiento de estos tratados y de las resoluciones emanadas de los organismos internacionales o supranacionales titulares de la cesión.
Este artículo es la fuente de las obligaciones que el derecho de la Unión Europea (UE) impone al Estado español. En materia habitacional, estas obligaciones se ejercen de manera indirecta. Las competencias
en materia de vivienda corresponden fundamentalmente a los Estados y las políticas habitacionales de cada
país dependen, por tanto, de su particular concepción del Estado social y de los derechos.
Sin disponer de atribuciones específicas en materia habitacional, la UE ha tenido un peso importante en el
desarrollo del derecho constitucional a disfrutar de una vivienda digna. No obstante, a diferencia de lo que ocurre con el derecho internacional de los derechos humanos, los compromisos que la UE impone en materia de
vivienda vienen marcados por una tensión.
a) Existen una serie de compromisos provenientes de la UE potencialmente garantistas. Estos compromisos están vinculados al desarrollo de competencias comunitarias de ámbito social estrechamente ligadas
a los derechos habitacionales. Este es el caso de materias como la cohesión social y territorial, la renovación
urbana, la mejora de eficiencia energética de los edificios, la protección de los consumidores, las cuestiones
medioambientales o la lucha contra la exclusión o la discriminación.
b) Junto a estos, la UE impone otros compromisos que tienen un impacto restrictivo en la garantía del
derecho a la vivienda y de los derechos sociales en general. Estos compromisos tienen que ver con la promoción de la libre competencia, el fomento de la libertad de capitales, servicios y mercancías, y con la presión
para la eliminación del déficit y de la deuda pública sobre los países de la eurozona.
3.1. LOS DERECHOS HABITACIONALES EN LA CARTA DE NIZA
Y EN ALGUNAS DIRECTIVAS EUROPEAS
En virtud de los títulos de ámbito social se proclamó en 2000 la Carta de Derechos Fundamentales de la
Unión Europea, conocida como Carta de Niza. En su artículo 32.3, este instrumento establece que:
“la Unión reconoce y respeta el derecho a una ayuda social y a una ayuda a la vivienda para garantizar
una existencia digna a toda persona que no disponga de recursos suficientes”
Además, la Carta reconoce derechos igualmente vincula-
2000, relativa a la aplicación del principio de
dos a los derechos habitacionales como la protección de
igualdad de trato entre las personas, indepen-
los consumidores (artículo 38), el derecho a la protección
dientemente de su origen racial o étnico, consa-
de la vida familiar (artículo 33) y el derecho de acceso a
gra la inversión de la causa de la prueba en su-
los servicios de interés económico general (artículo 36).
puestos de posible discriminación. En virtud del
En diciembre de 2009, con la entrada en vigor del
mismo, es la parte acusada de discriminar quien
Tratado de Lisboa, la Carta adquirió el mismo carác-
tiene que probar que no ha habido desigualdad de
ter jurídico vinculante que los Tratados. A tal efecto, la
trato y no la presunta víctima. Asimismo, la Direc-
Carta fue enmendada y proclamada por segunda vez
tiva exige la adopción de sanciones y de medidas
de protección contra posibles represalias hacia las
A partir de las competencias mencionadas tam-
personas que hayan denunciado la discriminación.
bién se han dictado diferentes directivas que permiten
Este principio se ha empleado especialmente en
proteger derechos habitacionales:
el ámbito de la vivienda por su relevancia en la lu-
•• Directiva 93/13/CEE, de 5 de abril de 1993, sobre cláusulas abusivas en contratos celebrados
con consumidores. Esta directiva resulta de especial interés en el ámbito de la concesión de cré-
cha contra fenómenos como el mobbing o acoso
inmobiliario. Este es el caso por ejemplo de la Ley
Catalana Ley 18/2007, de 28 de diciembre, del derecho a la vivienda en sus artículos 45 y 47.
ditos y otros productos financieros vinculados a la
•• La Directiva 2001/42, de 27 de junio de 2001, re-
adquisición de una vivienda. La norma comunitaria
lativa a la evaluación ambiental de determina-
define las cláusulas abusivas como aquellas que
dos planos y proyectos. Esta norma, traspuesta al
han sido redactadas previamente, sin que el
ordenamiento español con cierto retraso, a través
consumidor haya podido influir sobre su con-
de la Ley 9/2006 sobre evaluación de los efectos
tenido y que actúen en detrimento suyo (art.3).
de determinados planes, se suma a la Directiva
Además, corresponderá al profesional acreditar
85/337 de 1985 relativa a las repercusiones de
que la cláusula no es abusiva. Estas cláusulas no
determinados proyectos públicos y privados en el
vincularán al consumidor. La norma comunitaria
medio ambiente. En concreto, la directiva instau-
fue transpuesta al ordenamiento español a través
ra la obligación de realizar una “evaluación am-
de la Ley 7/1998, de 13 de abril, sobre condiciones
biental estratégica” antes de iniciar la formula-
generales de la contratación. Entre otras cuestio-
ción del plan urbanístico o de la construcción de
nes la ley española establece la competencia del
juez para interpretar la nulidad de una cláusula en
concreto y cómo esta nulidad se aplica o no a la
totalidad del contrato. No obstante, el legislador
español posibilita que “cláusulas ilegibles, ambiguas, oscuras e incomprensibles sean efectivas si
han sido expresamente aceptadas por escrito por
el adherente”. Esta confusión fue aclarada a través
de la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión
Europea de 14 de marzo de 2013.
•• Directiva 2000/43 aprobada el 29 de junio de
•• Propuesta de Directiva de 31 de marzo 2011 sobre los contratos de crédito para bienes inmuebles de uso residencial. La futura directiva procura promover un funcionamiento más responsable
y una cierta armonización en el seno de la UE del
sector financiero. En particular, la propuesta busca
facilitar el acceso a la información de los consumidores y evitar su sobreendeudamiento a través de
una evaluación de la solvencia previa a la concesión del crédito. A su vez, la propuesta de directiva
está orientada prevenir el inicio de procedimientos
el mantenimiento de la cohesión social en Europa. Por
de ejecución hipotecaria y pretende limitar los in-
otra parte, el Parlamento Europeo ha aprobado en
tereses de demora, en principio a un máximo de 3
abril de 2013 un Informe sobre la vivienda social
veces el precio del dinero. La dación de la vivienda
en la Unión Europea en el que consigna las siguientes
en pago de la deuda, no obstante, parece que con-
consideraciones25:
tinuará siendo una condición vinculada al acuerdo previo entre las partes. El dictamen del Comité
Económico y Social Europeo (CESE) sobre la propuesta sugiere que sea el prestatario quien asuma
el impago cuando la evaluación de la solvencia del
consumidor haya sido “mediocre”. Finalmente, el
redactado actual otorga a los tribunales la capacidad de suspender cautelarmente un desahucio si
el afectado denuncia cláusulas abusivas.
Además de las directivas existen diversos documentos
en los que se consagran significativos avances en materia de derecho a la vivienda. Este es el caso, por un
lado, de la “Carta Europea de la Vivienda” aprobada
en 2006 por el Intergrupo de política urbana y vivienda
del Parlamento Europeo, en la que se consagra la existencia de un derecho fundamental a la vivienda en el
ordenamiento comunitario como aspecto crucial para
•• El acceso a una vivienda social es “un derecho
fundamental que constituye una condición previa
para ejercer y obtener el acceso a los demás derechos fundamentales y a una vida digna”.
•• La normativa hipotecaria debe proteger a los consumidores y fomentar un “justo reparto de los riesgos”.
Para ello, aboga por la renegociación de la deuda o la
dación en pago para las familias en quiebra e insta a
los Estados parte a que impidan que las familias
deshauciadas sigan endeudadas.
•• Finalmente, recuerda la importancia de que las
organizaciones sociales participen en la definición de las estrategias en materia de vivienda y
enfatiza en la necesidad de controlar el precio de
los alquileres, además de promover otros regímenes de tenencia como las cooperativas de vivienda
3.2. EL TRIBUNAL DE LUXEMBURGO Y LA PROTECCIÓN DE LAS
PERSONAS HIPOTECADAS COMO CONSUMIDORES
El órgano encargado de supervisar el cumplimiento de estas directivas, de los derechos consagrados en la Carta de Derechos Fundamentales de
2000 y, en general, el derecho de la UE es el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE), también conocido como Tribunal de Luxemburgo26.
Recientemente, algunas de sus resoluciones han incidido positivamente, a través de la protección del derecho de los consumidores, en cuestiones vinculadas
a la protección de derechos habitacionales.
de ejecuciones hipotecarias y desahucios con las obligaciones en materia de protección de consumidores
establecidas en la directiva 93/13/CEE. La sentencia
respondía a la cuestión prejudicial27 planteada por
Juzgado de lo Mercantil nº3 de Barcelona, sobre si las
limitadas causas de oposición por parte del deudor en
el procedimiento hipotecario vulneraban el derecho a
la tutela judicial efectiva del consumidor. En particular el juez de la causa planteaba tres cuestiones, una
relativa a la tutela judicial efectiva y otras dos sobre el
concepto de cláusulas abusivas:
Este es el caso de la Sentencia de 14 de marzo de
2013 que considera incompatible el régimen español
•• Si es conforme a derecho que el juez encargado
del procedimiento de ejecución hipotecaria no