Source: https://supremo.vlex.es/vid/-273729631
Timestamp: 2020-07-14 08:46:39
Document Index: 81305954

Matched Legal Cases: ['e contrario', 'artículo 30', 'artículo 26', 'artículo 25', 'artículo 26', 'artículo 26', 'artículo 28', 'artículo 88', 'artículo 24', 'artículo 88', 'artículo 88', 'artículo 88', 'artículo 33', 'artículo 1', 'artículo 99', 'artículo 278', 'artículo 99']

STS, 1 de Abril de 2011 - Jurisprudencia - VLEX 273729631
EXPROPIACION FORZOSA. UTILIDAD PUBLICA. Recordemos que es jurisprudencia constante de esta Sala que la nulidad de la declaración de utilidad pública arrastra consigo todo lo actuado posteriormente en el procedimiento expropiatorio. Véanse, entre otras muchas, las sentencias de esta Sala de 24 de julio de 2001 , 29 de octubre de 2002 o 16 de enero de 2003 , citadas en la de 10 de noviembre de 2010 (recurso de casación 2139/2007 ). Se desestima el recurso contencioso administrativo. Se estima la apelación.
En la Villa de Madrid, a uno de Abril de dos mil once.
Vistos por la Sala Tercera, Sección Sexta, del Tribunal Supremo, constituida por los Señores al margen anotados, el presente recurso de casación, que con el número 146/07, ante la misma pende de resolución, interpuesto por la representación procesal de doña Vicenta y doña Antonieta , contra la Sentencia de fecha 8 de noviembre de 2006, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en el recurso contencioso administrativo número 1511/03 , sobre justiprecio de finca expropiada, siendo parte recurrida la Administración del Estado, la Generalitat Valenciana y Sociedad de Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana, S.A
La Sentencia recurrida contiene parte dispositiva del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: Estimando las causas de inadmisibilidad parcial del recurso planteadas por las partes demandadas, desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador D. Fernando Bosch Melis, en nombre y representación de Dª. Vicenta y Dª. Antonieta contra la presunta desestimación por el Jurado Provincial de Expropiación de Alicante del recurso de reposición formulado contra el acuerdo de 30-1-2003, dictado en el expediente NUM004 , por el que fijó el justiprecio de las fincas nº NUM000 , NUM001 y NUM002 y NUM003 en la cantidad de 206.257,79, 55.039,27 y 24.421,67 euros, respectivamente, sin hacer expresa imposición de las costas procesales" .
Notificada la anterior Sentencia, la representación procesal de doña Vicenta y doña Antonieta , presentó escrito ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia, preparando recurso de casación contra la referida resolución. Por providencia, la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparecieran ante el Tribunal Supremo.
Recibidas las actuaciones y el expediente administrativo ante este Tribunal, la parte recurrente se personó ante esta Sala y formuló escrito de interposición del recurso de casación, expresando los motivos en que se amparaba, suplicando que se tuviera por interpuesto el recurso de casación y que, previos los trámites legales, se dictara sentencia "... por la que se estime dicho recurso, dejando sin efecto la mencionada Sentencia."
Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación por esta Sala, se emplazó a las partes recurridas para que en el plazo de treinta días formalizaran sus escritos de oposición, verificándolo en tiempo y forma el Procurador don Ramón Rodríguez Nogueira, en nombre y representación de la Sociedad de Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana, S.A., y la Abogada de la Generalitat, en el nombre y representación que ostenta, en virtud de las razones que estimaron procedentes, suplicando el Procurador don Ramón Rodríguez Nogueira que la Sala "... acuerde desestimar el recurso de casación interpuesto de contrario" , y la Abogada de la Generalitat que "... desestime íntegramente el recurso de casación con expresa imposición al recurrente de las costas causadas".
Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo la audiencia del día TREINTA DE MARZO DE DOS MIL ONCE , en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.
Es objeto de impugnación en el presente recurso de casación la sentencia dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana el 8 de noviembre de 2006, en el recurso contencioso administrativo nº 1511/2003 , interpuesto por las también hoy aquí recurrentes contra la desestimación por silencio por el Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Alicante, del recurso de reposición deducido contra resolución de 30 de enero de 2003, por el que se fijó el justiprecio de tres fincas a ellas expropiadas en ejecución del Plan Especial de Delimitación del Area de Reserva para la Ampliación del Patrimonio Público de Suelo Cerro Colmenares.
La sentencia recurrida declara la inadmisibilidad parcial del recurso con relación a la pretendida impugnación en el suplico de la demanda de los siguientes actos:
- Resolución de la Consellería de Obras Públicas, Urbanismo y Transporte de 16 de abril de 1999, por la que se fijó la relación de propietarios, bienes y derechos de necesaria ocupación.
- Resolución de la Comisión Territorial de Urbanismo de 23 de abril de 1999, por la que se aprueba definitivamente el expediente de expropiación forzosa.
- Resolución de la citada Consellería de 9 de diciembre de 1998, por la que se aprueba el Plan Especial de Delimitación del Area de Reserva para la ampliación del patrimonio público del suelo en Cerro Colmenares.
Declara la inadmisibilidad parcial por desviación procesal en consideración a que las actoras, en el escrito de interposición del recurso contencioso administrativo, delimitaron como resolución impugnada la desestimación presunta por el Jurado Provincial de Expropiación del recurso de reposición deducido contra el acuerdo de 30 de enero de 2003 de fijación del justiprecio; pero también por litispendencia al haber impugnado las expresadas resoluciones en el recurso 521/99 y acumulados, así como por falta de jurisdicción, pero esto último, en el extremo relativo a la titularidad dominical de parte de los terrenos expropiados.
Limitado así por el Tribunal de instancia el ámbito de conocimiento del recurso al acuerdo del Jurado, llega a la conclusión de que el justiprecio en él fijado es conforme a derecho. Dice así el fundamento de derecho cuarto de la sentencia recurrida:
"Procederá, pues, entrar a examinar el fondo del presente proceso, revisando la conformidad a derecho del acuerdo de 30-1- 2004 del Jurado Provincial de Expropiación de Alicante.
Según proclama constante Jurisprudencia, que la Sentencia del Tribunal Supremo de 3 de junio de 1.992 reitera, los acuerdos de los Jurados merecen ser acogidos con el crédito y autoridad que se desprende de su doble composición técnico-jurídica y de su permanencia y estabilidad, lo cual, si bien no es óbice alguno para que los Tribunales puedan ordenar la nulidad de sus decisiones, para ello tiene que producirse una infracción de preceptos legales o un error o disconformidad patente con elementos de juicio que obren en el expediente o fueren aportados a los autos, gozando dichos organismos de la Administración Pública de cierta discrecionalidad técnica, a fin de determinar y concretar con exactitud el justo valor de los bienes expropiados, pudiendo hacer uso para lograrlo de las facultades previstas en el art. 43 de la Ley de Expropiación Forzosa , aportando sus miembros los conocimientos adquiridos por la diversa experiencia de cada uno de ellos; si no existe prueba que ante la jurisdicción contencioso-administrativa destruya las apreciaciones que hace el Jurado, ha de estarse a cuanto éste decidió, porque el recurso es un proceso a un acto que goza de la presunción de acierto.
En el presente supuesto, el criterio del Jurado se fundamenta en informe técnico existente en el expediente administrativo, folios 158 y siguientes, que valorar las fincas expropiadas a tenor de la clasificación urbanística de las mismas existente en febrero de 1999, teniendo en cuenta sus circunstancias específicas de distancia al mar y orografía en los suelos no urbanizables de especial protección (fincas NUM000 y NUM003 ) y de acuerdo a su valor como suelo industrial en la finca NUM001 y NUM002 , tal como ya se explicitó anteriormente, lo que permite por tanto considerar suficientemente justificado los valores otorgados a cada tipo de suelo, frente al que no puede prosperar el criterio subjetivo de las recurrentes, que pretende a través de un informe de EUROVALORACIONES S.A. y tras la prueba pericial practicada en período probatorio a cargo del Arquitecto Sr. Rogelio demostrar que el valor del suelo es el que corresponde a su inicial hoja de aprecio, si bien se observa que también ésta se ha modificado al alza a lo largo del proceso, vulnerando el artículo 30 de la LEF y la reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo que, desde la sentencia de 31-5-1979 , viene estableciendo que las hojas de aprecio presentadas por la Administración o por el propietario expropiado les vincula en virtud de la doctrina de los actos propios, de manera que no puede ofrecerse menos o pretenderse más, respectivamente, del justo precio planteado en vía administrativo, tanto en su vertiente económica como normativa.
En efecto, esta Sala no puede aceptar como válido, a los efectos de contradecir eficazmente la valoración del Jurado, el dictamen del perito Don. Rogelio , por dos razones:
En su dictamen valorativo de las fincas NUM000 y NUM003 parte de la situación urbanística real de dichos terrenos, los toma como urbanizables a partir de las previsiones y aprovechamientos urbanísticos previstos en el PEDUI, fijando un valor que no corresponde a la realidad jurídica. Esta Sala no puede aceptar este criterio pues parte de dos premisas incorrectas: obvia la clasificación urbanística de los terrenos en 1999 (suelo no urbanizable de especial protección) y aplica un Plan Especial aprobado el 5-3-2001, es decir, con posterioridad al inicio en febrero de 1999 del expediente, lo que supone una valoración basada en criterios erróneos y ajenos a la legalidad aplicable.
Nuestro marco jurídico acude necesariamente a la clasificación real del suelo en el momento de la expropiación, debiendo estar en el presente caso a la clasificación de los terrenos expropiados como suelo no urbanizable, resultando inaplicable al presente supuesto una valoración que acabe acudiendo a métodos propios del suelo urbanizable como son los contemplados en el artículo 26 de la Ley 6/1998 (método residual), por no darse los requisitos legales y jurisprudenciales necesarios para que la valoración parta de una consideración de suelos urbanizables.
Así, el artículo 25 de la Ley 6/1998, de 13 de abril , fija el criterio general de valoración:
«1. El suelo se valorará conforme a su clasificación urbanística y situación, en la forma establecida en los artículos siguientes.
De tal disposición se deriva que la pretensión actora de que sus terrenos sean valorados directa o indirectamente como si de suelo urbanizable se trataran exigiría su previsión en el planeamiento municipal, y que se incluyeran en un determinado ámbito de gestión en el que se les pudiera atribuir algún tipo de aprovechamiento lucrativo, de manera que la programación de beneficios y cargas debiera suponer una valoración como si se tratara de suelo urbanizable.
Sin embargo, en el momento de inicio del expediente de justiprecio (febrero de 1999) los terrenos de los actores estaban clasificados como suelo no urbanizable, sin haber por medio una actuación municipal, sin inclusión en un área de gestión, sin programación y sin posibilidad de atribución de un aprovechamiento, lo que excluye el argumento de una necesaria equidistribución de beneficios y cargas y de su consideración como suelo urbanizable, resultando de aplicación el método valorativo previsto en el artículo 26 del citado texto legal para suelos no urbanizables. Además, se incurre en un intento de apropiación de unas plusvalías urbanísticas para las que nada han contribuido, puesto que pretende un saldo especulativo de los terrenos expropiados sin haber contribuido siquiera a los costes de su conversión en urbanizables.
Tal determinación es lógica y responde a la reiterada interpretación jurisprudencial de que el precio de una expropiación dentro de un ámbito de actuación urbanística, en el que existe una aprovechamiento lucrativo, debe hacerse a precio de suelo urbano o urbanizable aunque se traten de suelos no urbanizables destinados a dotaciones o sistemas generales, pues ello responde a una exigible distribución equitativa de cargas y beneficios. Pero tal apreciación no puede abarcar a las expropiaciones como la presente, debiendo valorarse los suelos afectados por su concreta clasificación urbanística, máxime cuando el ordenamiento jurídico contempla una específica regulación de la cuestión en los arts. 25 y siguientes de la Ley 6/1998 , modificados por las sucesivas reformas operadas por Ley 53/2002, de 30 de diciembre y Ley 10/2003, de 20 de mayo .
En consecuencia, deberá confirmarse el criterio del Jurado Provincial de Expropiación de valorar los terrenos expropiados (fincas NUM000 u NUM003 ) como suelo no urbanizable, acudiendo al método de valoración de fincas análogas previsto en el artículo 26 de la Ley 6/1998, de 13 de abril .
En segundo lugar, y respecto a la valoración de la finca NUM001 y NUM002 , se observa que el perito judicial realiza un motivado y razonable informe siguiendo parámetros similares a los aplicados por el Jurado, pero discrepando en alguno de los criterios valorativos aplicados. Realizando un estudio comparativo entre el dictamen pericial y la valoración del Jurado se aprecia que ambos parten de una misma superficie (848 m2), de una misma clasificación urbanística de los terrenos (suelo urbano industrial), de una misma fecha de valoración (febrero de 1999), de una misma edificabilidad máxima (1,60 m2/m2), aplicando una misma norma jurídica valorativa para el suelo urbano (artículo 28 de la Ley 6/1998 ), un mismo método (método residual), una misma fórmula (Vv=1,40 (Vr+Vc)Fl), pero disienten en la obtención del valor de repercusión, en el valor de la construcción y en el valor unitario del solar, puesto que se han aplicado criterios valorativos diferentes. Así, mientras que el Jurado fija el valor de venta en 65.000 pts/m2, el perito lo fija en 66.833 pts/m2, mientras que el Jurado establece un precio de construcción de 40.000 pts/m2 el perito lo fija en 32.162,76 ptas/m2, lo que hace que el valor de repercusión sea diferente (6.428 pts/m2 del Jurado, 15.575,09 pts/m2 el perito), lo que supone que la valoración final del perito sea de 133.357,94 euros, incluido el 5% de premio de afección, en disconformidad con los 55.039,27 euros del Jurado.
Así pues, no estamos ante una discusión técnica sobre valores del suelo sino ante un debate sobre criterios de valoración, pareciendo motivado y razonable el seguido por el Jurado Provincial de Expropiación de Alicante, sin poder prosperar la tesis actora, que no ha probado que se haya producido error o que sea improcedente o arbitraria esa valoración del Jurado, no bastando con discrepar técnicamente del justiprecio para hacer prosperar su pretensión, pues el acto impugnado cuenta con una inicial presunción de validez no enervada en este proceso.
En consecuencia, procederá desestimar el recurso contencioso-administrativo" .
Disconformes las demandantes con la sentencia interponen el recurso de casación que nos ocupa con fundamento en siete motivos, sin especificar como es obligado, salvo con respecto al último, la norma a cuyo amparo los articula, a saber, los apartados del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional en los que tienen encaje los motivos aducidos.
Por el primer motivo, bajo el título "Infracción de las Normas Reguladoras de la Sentencia" , aducen las recurrentes que "parte de las alegaciones vertidas no han sido tenidas en cuenta a la hora de emitir sentencia y sobre las que por tanto no ha existido pronunciamiento judicial alguno" .
En definitiva, denuncian incongruencia omisiva, con cita de numerosas sentencias, concretando la falta de respuesta del Tribunal a las alegaciones siguientes:
- "Arbitrariedad de la Administración al resolver el expediente al ir en contra de sus propios actos, vulnerándose como consecuencia la lealtad y otros componentes de la ética institucional de la Administración, es decir, la confianza legítima" .
- "Desviación de poder en la actuación de la Administración respecto del Acuerdo del Jurado Provincial de Expropiación de Alicante de fecha 30 de enero de 2003, referido al Expediente de justiprecio instruido por el Jurado con el número NUM004 ".
- "Contrasentido que significa la dotación de suelo público para su, a la postre, gestión privada" .
- "Variación del índice de precios al consumo, que da lugar a una clara indefensión, por cuanto desde la fecha de 22 de mayo, referida anteriormente, hasta la resolución de nuestro expediente en el Jurado Provincial de Expropiación mediante Acuerdo de fecha 30 de enero de 2003, han transcurrido casi cuatro años, debiendo en consecuencia tener en cuenta el retraso de la resolución del expediente a efectos indemnizatorios, y sobre todo en cuanto al interés general se refiere, como así tiene declarado pacífica y unánime jurisprudencia al respecto" .
Por el segundo motivo sostienen la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva en su vertiente del derecho de acceso a la jurisdicción, con cita del artículo 24 de la Constitución y numerosa jurisprudencia, calificando de excesivamente rigorista y desproporcionada la solución adoptada por la Sala a la hora de apreciar la inadmisibilidad parcial del recurso con respecto a aquellos actos impugnados de los que trae causa la resolución del Jurado.
Por el tercero, combaten la apreciación de la litispendencia.
Por el cuarto, discrepan de la declaración de falta de jurisdicción.
Por el quinto alegan la infracción de normas del ordenamiento jurídico determinantes del fallo, citando como infringidos los artículos 24.1 y 33.3 de la Constitución y 1 de la Ley de Expropiación Forzosa , con fundamento de la inexistencia de causa expropiandi.
Por el sexto argumentan una valoración arbitraria de la prueba por el Tribunal de instancia a la hora de determinar el justiprecio.
Y por el séptimo, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional , sostienen la infracción de la jurisprudencia, para negar de nuevo, al igual que en el quinto la concurrencia de causa expropiandi.
En consideración a que las partes recurridas no solo no han denunciado el defecto o irregularidad que supone la falta de referencia al artículo 88 de la ley Jurisdiccional, sino que además han contestado a todos y cada uno de los motivos de forma tal que cabe presumir que la irregularidad de mención no les ha originado inseguridad de ningún tipo ni por ello merma alguna en sus respectivos derechos de defensa, sin duda porque del enunciado y argumentación de los motivos se infiere, sin dificultad, en qué concretos apartados del citado artículo 88 se fundamentan o articulan, nada debe objetar a la viabilidad procesal de todos ellos con base en el defecto observado.
La incongruencia omisiva, denunciada en el motivo primero, debe acogerse únicamente en el extremo relativo a la falta de respuesta del Tribunal de instancia a la instada corrección del justiprecio conforme al índice de precios al consumo.
Declarada por la Sala "a quo" la inadmisibilidad parcial del recurso por desviación procesal con respecto a los concretos actos que hemos especificado en el fundamento de derecho primero, y no ofreciendo duda que los tres primeros pronunciamientos que echan en falta las recurrentes en el desarrollo argumental del motivo (arbitrariedad, desviación de poder y contrasentido) están referidos a esos concretos actos, es claro que esa falta de pronunciamiento sobre las expresadas cuestiones está justificada en la declaración de inadmisibilidad que se contiene en la sentencia, la cual, como óbice procesal, exime de una resolución de fondo. No hay, en consecuencia, desajuste entre el fallo judicial y los términos en que se desarrolló el debate.
Recordemos, conforme con constante doctrina del Tribunal Constitucional, que una resolución de inadmisión satisface el derecho a la tutela judicial efectiva si es apreciada razonadamente por el órgano judicial (por todas, sentencia del Tribunal Constitucional 115/1999, de 14 de junio ).
Pero distinta solución merece, conforme ya anunciamos, la alegación de incongruencia omisiva en el extremo relativo a la valoración de los bienes expropiados, concretamente la aplicación del índice de precios al consumo por el retraso en la resolución del expediente expropiatorio, expresamente instada en el escrito de demanda sin que ninguna consideración sobre tal cuestión se observe en la sentencia recurrida.
Al efecto también debemos recordar una reiterada doctrina jurisprudencial emanada del Tribunal Constitucional que partiendo de la distinción entre lo que son nuevas alegaciones formuladas por las partes en defensa de sus intereses y las pretensiones y cuestiones, observa el vicio de incongruencia cuando la sentencia omite resolver sobre alguna o algunas de las pretensiones o cuestiones planteadas, con la puntualización de que así como no es necesaria una correlación literal entre el desarrollo argumental de las pretensiones y cuestiones y los fundamentos de la sentencia, o dicho de otro modo, no es exigible al órgano judicial una respuesta explícita y pormenorizada a todos y cada uno de los argumentos de las partes, sí se requiere una contestación expresa a los pedimentos y cuestiones, admitiéndose excepcionalmente la implícita cuando del conjunto de los razonamientos de la decisión adoptada pueda inferirse ya no solo que se ha valorado por el Tribunal la pretensión o cuestión sostenida, sino también que de ellos pueden deducirse también los motivos en los que la respuesta tácita se fundamenta (sentencias del Tribunal Constitucional 27/2002, 91/2003, 218/2004, 67/2007 y 144/2007, y sentencias de esta Sala de 13/10/2003 , 16/6/2004 , 2/7/2004 , 16/11/2005 y 7/2/2006 ).
Y es que, en aplicación de la doctrina de referencia, ninguna duda ofrece que la sentencia incurre en incongruencia omisiva al no pronunciarse ni implícita ni expresamente sobre una cuestión expresamente planteada en la demanda, cual es la relativa a la aplicación de un incremento indemnizatorio por la demora en la resolución del expediente, aún cuando en definitiva la petición del incremento encierre la del abono de los intereses legales predeterminado por la Ley y aún cuando, como veremos más adelante, la cuestión carece en el supuesto de autos de trascendencia práctica.
Con relación a los motivos segundo, tercero, quinto y séptimo, es de recordar que constituye doctrina reiterada de esta Sala la que en atención a que la nulidad del expediente expropiatorio acarrea la nulidad de los actos realizados a su amparo, admite la viabilidad de la impugnación del expediente expropiatorio en los supuestos de nulidad del mismo por omisión de garantías esenciales, aún cuando el recurso contencioso administrativo se hubiera interpuesto única y exclusivamente contra el acuerdo del Jurado que fijó el justiprecio ( Sentencias de este Tribunal de 18 de mayo de 1993 -recurso de apelación 2624/88 -; 11 de noviembre de 1993 -recurso de apelación 9183/90 -; 21 de junio de 1994 -recurso de apelación 6674/91 -: 18 de abril de 1995 -recurso de casación 1785/92 -; 9 de mayo de 1995 -recurso de apelación 2246/90 -; 27 de junio de 2006 -recurso de casación 3247/2003 - y 2 de junio de 2009 -recurso de casación 3603/2005 ).
Y es que en aplicación de dicha doctrina ninguna duda puede ofrecer que la Sala de instancia debió pronunciarse sobre la nulidad de las resoluciones enunciadas en el fundamento de derecho primero de esta nuestra sentencia, en definitiva sobre la nulidad de la expropiación interesada por las recurrentes, en lugar de declarar la inadmisibilidad de tal pretensión por desviación procesal y por litispendencia, fundamentada esta última en que en otro recurso las aquí recurrentes impugnaron las resoluciones de las que trae causa el acuerdo del Jurado.
Al respecto ya no razones de seguridad jurídica y unidad de doctrina sino de cosa juzgada, conducen a sostener ahora la nulidad del expediente expropiatorio y, en definitiva, la nulidad de los actos impugnados en la demanda y de los que trae causa el acuerdo del Jurado, siguiendo al efecto lo ya resuelto por esta Sala en sentencia de 4 de febrero de 2011, dictada en el recurso de casación 5605/2006 y acumulados, en la que con la declaración de haber lugar al interpuesto contra sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Comunidad Valenciana, revocamos y dejamos sin efecto dicha sentencia, y anulamos, por disconforme a derecho, las resoluciones que en las presentes actuaciones son de nuevo objeto de impugnación.
En la indicada sentencia en la que figuran como partes, entre otros, las aquí recurrentes y la Generalitat Valenciana, se apreció la falta de "causa expropiandi" y no otra es la conclusión a la que se puede llegar ahora.
Dijimos en el fundamento de derecho sexto y reiteramos lo siguiente:
"El tema esencial de litis se circunscribe a si, como sostienen las partes recurrentes, no hay «causa expropiandi». Así lo denuncia la Urbanizadora Santo Domingo, S.L., en su motivo casacional único y las Sras. Vicenta Antonieta en sus motivos casacionales segundo y tercero.
Es incuestionable que sin declaración legal de utilidad pública e interés social, constitutiva de la causa expropiandi, no hay un procedimiento válido expropiatorio. La causa expropiandi, en términos del artículo 33 de la Constitución y del artículo 1 de la Ley de Expropiación Forzosa , constituye el elemento legitimador de toda expropiación. Innecesaria es la cita, por conocida por todos, de la doctrina jurisprudencial al respecto.
Sostienen las partes recurrentes en casación la alegada inexistencia de «causa expropiandi» en que el Plan Especial de Reserva de Suelo Público que nos ocupa, y en el que encuentra amparo legitimador el expediente expropiatorio seguido, no define el objeto o finalidad perseguido. Argumenta la defensa de Urbanizadora Santo Domingo, S.L., «que la referencia en la memoria del Plan a "propiciar la implantación de un complejo metropolitano de actividades lúdicas de carácter terciario recreativo de grandes dimensiones en la ciudad de Alicante" no especifica la finalidad o destino de la reserva de suelo y que nada hay que la justifique». Por ello afirma la falta de «causa expropiandi», negando que el artículo 99 de la Ley autonómica 6/94 faculte para expropiar suelo con la finalidad de ampliar los patrimonios públicos de la Generalitat, con independencia del fin a que luego se vayan a destinar los bienes expropiados. Añade que es exigible el establecer una finalidad concreta del uso al que se destinarán los terrenos expropiados, sin que valga la genérica, abstracta y vaga referencia a un gran complejo metropolitano de carácter lúdico, y que a la postre los terrenos expropiados se destinaron a la instalación de unos estudios cinematográficos, a los que niega la consideración de complejo lúdico-recreativo y un interés social. Aduce además la improcedente valoración de los terrenos como mero suelo no urbanizable sin tener en cuenta el aprovechamiento urbanístico que se les asigna con la actuación, alegando discriminación con relación al tratamiento dado a los propietarios de terrenos afectados con ocasión de las expropiaciones para la construcción de los Parques Terra Mítica y Port Aventura.
Por su parte, la defensa de las Sras. Vicenta Antonieta critica que la sentencia confunda y distorsione de forma grave lo que debe entenderse por interés social y utilidad pública «al considerar» dice «que los particulares también realizan funciones y actividades que pueden considerarse de interés general», y con análogos razonamientos a los de Urbanizadora Santo Domingo, S.L., cuestiona la falta de concreción de un interés social.
Con relación a los argumentos de Urbanizadora Santo Domingo, S.L., es oportuno recordar, siguiendo la sentencia dictada por esta Sala el 21 de mayo de 2003 , resolutoria del recurso de casación nº 1063/99 , en la que el tema esencial de debate era la impugnación de la delimitación de reserva de terrenos en suelo no urbanizable con destino al Patrimonio Municipal del Suelo, que «la expresión de los fines a que se van a destinar los suelos sujetos a reserva, es decir, de los concretos y específicos usos que se tienen previstos para ellos (v.g. qué usos concretos de interés social se persiguen o qué magnitudes de viviendas protegidas se ejecutarán) no es algo inocuo».
Razona la sentencia de referencia que no es algo inocuo «porque el TRLS de 1982 dispone que la delimitación de un terreno como de reserva para los expresados fines implicará la declaración de utilidad pública y la necesidad de ocupación a efectos expropiatorios», para a continuación afirmar lo siguiente:
«Esta disposición sólo tiene sentido si el acto de reserva expresa una concreta finalidad protegida por la Ley que no sea la mera adscripción al Patrimonio Municipal del Suelo. La protección del derecho de propiedad así lo exige, imponiendo, como dice la sentencia de instancia, la necesaria especificación de la "causa expropiandi", como forma de garantizar a los propietarios que su suelo será expropiado para concretos fines y también para garantizarles la tutela judicial mediante el efectivo control judicial.
La devaluación del requisito de la expresión de los fines concretos de la reserva puede propiciar abusos manifiestos, como siempre que se relaja la necesidad de la motivación. Sin que afirmemos que este sea un caso abusivo, aquí se hace una reserva de 1.397.030 metros cuadrados sin que se sepa en concreto a qué finalidades van a ser destinados, qué fines sociales se anuncian y cuántos y cuáles previsiones de viviendas protegidas se vaticinan. Si este requisito no se exige el PMS podría convertirse, en contra de la naturaleza y finalidad que le imponen los artículos 276 y 280-1 del Texto Refundido de 1992 , en un mero procedimiento municipal de adquisición de suelo, al margen de cualquier finalidad específica.
Es cierto que la adquisición de estos terrenos por el Ayuntamiento no es obligatoria, porque el artículo 278-1 del TRLS de 1992 habla de "posible adquisición" de forma que la reserva no significa que vaya a ser seguida necesariamente de la adquisición. Pero ni siquiera esta consideración puede conducir a que se prescinda en el acto de la reserva de toda referencia seria y razonable sobre el destino hipotético concreto de los bienes, pues de otra forma podría desnaturalizarse, como decimos, la propia figura del PMS».
La doctrina recogida en la sentencia de mención y que supuso, como expresamente se indica en ella, un cambio de criterio con respecto a sentencias anteriores en las que se entendió que es suficiente expresar la finalidad inmediata, a saber, la incorporación de los terrenos reservados al patrimonio Municipal del Suelo, y no la mediata, esto es, el futuro destino a viviendas de protección o usos sociales, es de incuestionable aplicación al caso de autos, en el que la urbanizadora recurrente cuestiona la indefinición del uso o destino de la reserva que asegura el Plan Especial. La circunstancia de que en la sentencia de referencia se contemple la adquisición de terreno por el Ayuntamiento y en el caso enjuiciado lo sea por la Administración autonómica al amparo del artículo 99 de la Ley Valenciana , no es obstáculo a la aplicación de la doctrina expresada en aquella sentencia.
Pues bien, en aplicación de la doctrina de mención, necesariamente debemos expresar en primer lugar nuestra discrepancia con el Tribunal de instancia cuando refiere en su fundamento de derecho segundo, siguiendo sentencia anterior de la propia Sala de 9 de diciembre de 2002 , que «la constitución y ampliación de patrimonios públicos del suelo ya sería causa legitimadora de la expropiación forzosa». Es claro que con tal razonar pone de manifiesto que sigue el criterio anterior a la sentencia de 21 de mayo de 2003 que se conformaba con la expresión de la finalidad inmediata (incorporación de los terrenos reservados al Patrimonio Municipal del Suelo) en consideración a que la mediata (el futuro destino a viviendas protegidas y otros usos sociales), ya estaba dispuesta en la Ley y cualquier desviación era susceptible de discutirse en otro pleito.
Sin duda, la expresión de los concretos usos a los que se van a dedicar los terrenos constituye una exigencia en garantía de los ciudadanos frente a abusos cuya constatación no debe posponerse, con los sacrificios que ello supone, a otro pleito, cuando no hay una concreción seria y razonable en la declaración de la «causa expropiandi» de la finalidad perseguida.
Siendo el expuesto el criterio que este Tribunal mantiene y que determina necesariamente casar la sentencia de instancia, el tema de litis se traslada a una cuestión muy concreta, a saber, si la referencia en la Memoria del Plan Especial impugnado a propiciar la implantación de un complejo metropolitano de actividades lúdicas de carácter terciario recreativo de grandes dimensiones en la ciudad de Alicante, única realmente facilitada para conocer lo proyectado, es suficiente para entender que sí se da cumplimiento a la exteriorización de lo que hemos denominado, siguiendo la sentencia de 21 de mayo de 2003 , la finalidad mediata. La respuesta debe ser negativa. El texto de referencia es un ejemplo paradigmático de indeterminación, de vaguedad extrema, en cuanto no permite conocer la concreta finalidad de usos que justifica la expropiación.
La motivación expresada en la Memoria del Plan Especial no cumple la exigencia de concretar la finalidad. La referencia a un complejo con las características que se expresan en la Memoria del Plan Especial impugnado adolece de una mínima especificación que permita conocer lo que se proyecta, con la consiguiente indefensión. Pensemos, y valga solo a título de ejemplo, las dificultades que la indefinición supone para el ejercicio del derecho de reversión por cambio de uso.
Y si la impugnación de Urbanizadora Santo Domingo, S.L., por lo precedentemente expuesto, debe acogerse con respecto a todos los actos recurridos, en cuanto la inexistencia de la «causa expropiandi» residenciada en el Plan Especial acarrea la nulidad de las posteriores y sucesivos actos expropiatorios, igual solución debe darse a la impugnación de las Sras. Antonieta Vicenta , quienes en sus motivos segundo y tercero también denuncian la indefinición.
Recordemos que es jurisprudencia constante de esta Sala que la nulidad de la declaración de utilidad pública arrastra consigo todo lo actuado posteriormente en el procedimiento expropiatorio. Véanse, entre otras muchas, las sentencias de esta Sala de 24 de julio de 2001 , 29 de octubre de 2002 o 16 de enero de 2003 , citadas en la de 10 de noviembre de 2010 (recurso de casación 2139/2007 )."
Aunque en la confusa redacción del suplico de la demanda no se observa una petición concreta de restitución "in natura" o indemnizatoria derivada de la nulidad del expediente expropiatorio, cuya viabilidad procesal se admite por una reiterada jurisprudencia que, en supuestos de expropiaciones ilegales equiparables a vía de hecho, accede a la restitución de los terrenos afectados y solo en caso de imposibilidad incrementa el justiprecio por la privación del terreno con una indemnización en el concepto indicado, no otra es la solución que debe darse en el caso enjuiciado en el que las recurrentes sostuvieron en su fundamento de derecho X de la demanda que "la anulación de las actuaciones expropiatorias debería comportar la restitución de la propiedad de los bienes expropiados a sus legítimos dueños" .
Lo expuesto nos exime de examinar los demás motivos impugnatorios en cuanto su finalidad no es otra, incluido el cuarto, que la de cuestionar el justiprecio fijado por la Sala de instancia en conformidad con el acuerdo del Jurado, y limitar nuestro pronunciamiento a declarar haber lugar al recurso de casación, a revocar y a dejar sin efecto la sentencia recurrida, y a anular el acuerdo del Jurado por nulidad del expediente expropiatorio, para que en ejecución de sentencia se proceda a la devolución de los terrenos expropiados o, para el supuesto de que ello no fuera posible, a fijar la indemnización sustitutoria correspondiente.
No se aprecian motivos para hacer un especial pronunciamiento en costas.
Ha lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de doña Vicenta y doña Antonieta , contra la Sentencia de fecha 8 de noviembre de 2006, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en el recurso contencioso administrativo número 1511/03 .
Revocamos y dejamos sin efecto la indicada sentencia, y con estimación parcial del recurso contencioso administrativo, anulamos, por disconforme a derecho, el acuerdo del Jurado y las demás resoluciones impugnadas de las que trae causa, reconociendo el derecho de las recurrentes a que se les devuelvan los terrenos ocupados, o, en caso de no ser posible la restitución "in natura", se les fije la indemnización sustitutoria correspondiente.
SAP Badajoz 99/2007, 14 de Mayo de 2007
STS 224/2019, 10 de Abril de 2019
ATC 546/1984, 26 de Septiembre de 1984