Source: https://www.juridice.ro/565844/cjue-cauzele-conexate-c%E2%80%91523-16-ma-t-i-sud-spa-si-c%E2%80%91536-16-duemme-sgr-spa-principii-referitoare-la-atribuirea-contractelor-de-achizitii-publice.html
Timestamp: 2019-10-21 05:08:00+00:00
Document Index: 6143822

Matched Legal Cases: ['Articolul 51', 'articolul 38', 'articolul 38', 'articolul 38', 'articolul 51', 'articolul 38', 'articolul 38', 'articolul 38', 'articolul 51', 'articolul 51', 'articolul 10', 'articolul 2']

JURIDICE.ro » CJUE. Cauzele conexate C‑523/16, MA. T. I. SUD SpA, și C‑536/16, Duemme SGR SpA. Principii referitoare la atribuirea contractelor de achiziții publice
Citiri: 3.254
CJUE. Cauzele conexate C‑523/16, MA. T. I. SUD SpA, și C‑536/16, Duemme SGR SpA. Principii referitoare la atribuirea contractelor de achiziții publice
Trimitere preliminară – Achiziții publice – Directiva 2004/18/CE – Articolul 51 – Îndreptarea neregularităților ofertelor – Directiva 2004/17/CE – Clarificarea ofertelor – Legislație națională care condiționează îndreptarea de către ofertanți a neregularităților documentației care trebuie transmisă de plata unei sancțiuni pecuniare – Principii referitoare la atribuirea contractelor de achiziții publice – Principiul egalității de tratament – Principiul proporționalității
Cauza C‑523/16
Printr‑un anunț de participare publicat în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene la 8 ianuarie 2016, Centostazioni, care face parte din grupul Ferrovie dello Stato Italiane SpA, a inițiat o procedură de cerere de ofertă deschisă vederea atribuirii unui contract de achiziție publică cu o valoare estimată de 170 864 780,81 euro, fără taxa pe valoare adăugată (TVA), având ca obiect „operațiunile integrate de întreținere obișnuită și extraordinară [și] serviciul de furnizare a energiei electrice pentru toate imobilele aparținând gărilor” din rețeaua sa pentru o perioadă de 36 de luni. Acest contract era divizat în patru loturi geografice (sud, centru‑sud, centru‑nord și nord‑vest, centru‑nord și nord‑est) care urmau să fie atribuite potrivit criteriului ofertei celei mai avantajoase din punct de vedere economic.
Punctul VI.3 litera w) din anunțul de participare menționat prevedea posibilitatea ca autoritatea contractantă să solicite, sub sancțiunea excluderii din procedură, îndreptarea neregularităților oricărei oferte incomplete sau care prezintă neregularități, această solicitare implicând plata de către ofertantul căruia i se solicita să îndrepte neregularitățile ofertei sale a unei sancțiuni pecuniare de 35 000 de euro, în conformitate cu articolul 38 alineatul 2 bis din Codul privind contractele de achiziții publice.
Punctul 1.1 litera G) din caietul de sarcini privind achiziția menționată prevedea că oferta prezentată de o asociere temporară de întreprinderi care nu era constituită încă sub forma unei persoane juridice trebuia să fie însoțită, cu titlu de documentație administrativă obligatorie, de o declarație ad‑hoc care conținea angajamentul, în cazul atribuirii lotului, de încredințare a mandatului special colectiv de reprezentare întreprinderii „lider” ce trebuia să fie desemnată nominal (denumită în continuare „declarația de angajament”). Această declarație de angajament trebuia să fie semnată de toate întreprinderile care constituiau asocierea, cu precizarea că, atunci când un ofertant participa la mai multe loturi sub o formă diferită, acesta trebuia să prezinte o declarație de angajament pentru fiecare lot.
MA. T. I. SUD, în calitate de responsabil al asocierii temporare de întreprinderi constituite cu Graded SpA (denumită în continuare „asocierea”), a depus un dosar de candidatură pentru loturile 1 și 2 ale cererii de ofertă.
La 16 martie 2016, comisia de atribuire a arătat că declarația de angajament solicitată pentru atribuirea lotului 2, care desemna MA. T. I. SUD drept lider al asocierii, nu conținea semnătura reprezentantului său legal. În consecință, în conformitate cu articolul 38 alineatul 2 bis din Codul privind contractele de achiziții publice, autoritatea contractantă a invitat asocierea menționată, pe de o parte, să îndrepte această neregularitate în termen de șapte zile, sub sancțiunea excluderii din cererea de ofertă, și, pe de altă parte, să plătească o sancțiune pecuniară de 35 000 de euro.
La 21 martie 2016, MA. T. I. SUD a transmis declarația de angajament solicitată, semnată de reprezentanții legali ai celor două societăți care constituiau asocierea. Aceasta a solicitat de asemenea anularea sancțiunii pecuniare aplicate pentru motivul că declarația în discuție „nici nu lipsea, nici nu era incompletă, nici nu era viciată de o neregularitate esențială”. În această privință, a susținut că în caietul de sarcini se solicita o declarație de angajament pentru fiecare lot numai în cazul în care asocierea intenționa să participe la acesta „sub o formă diferită”. Or, în speță, asocierea ar fi declarat că dorea să participe la loturile 1 și 2 sub aceeași formă, cu MA. T. I. SUD în calitate de lider, prin prezentarea unei declarații de angajament pentru lotul 1 care conținea toate elementele solicitate.
La 30 martie 2016, autoritatea contractantă a pus în întârziere MA. T.I SUD pentru plata sumei corespunzătoare sancțiunii pecuniare aplicate, menționând că, în caz contrar, aceasta va fi reținută din garanția provizorie.
La 7 aprilie 2016, MA. T. I. SUD a sesizat Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunalul Administrativ Regional din Lazio) cu cereri de suspendare și de anulare a sancțiunii pecuniare menționate, susținând în special că nu a săvârșit nicio neregularitate în prezentarea documentelor pregătitoare pentru participarea la procedura de cerere de ofertă.
Instanța de trimitere arată că mecanismul de asistență cu plată pentru întocmirea dosarului, instituit la articolul 38 alineatul 2 bis din Codul privind contractele de achiziții publice, face obiectul unor îndoieli în ceea ce privește compatibilitatea sa cu dreptul Uniunii, în special cu articolul 51 din Directiva 2004/18, care prevede o posibilitate de completare sau de clarificare a certificatelor și a documentelor care însoțesc ofertele prezentate în cadrul unei proceduri de atribuire a unui contract de achiziție publică, fără a prevedea însă nicio sancțiune, și cu principiile proporționalității, exhaustivității cauzelor de excludere, transparenței procedurilor, participării cât mai largi posibile la cererea de ofertă și unei concurențe cât mai mari posibile.
Instanța de trimitere subliniază că, deși, în general, mecanismul de asistență la întocmirea dosarului se conformează articolului 51 din Directiva 2004/18, față de care constituie o variantă, o atare situație nu există în privința sancțiunii pecuniare care însoțește acest mecanism. Dincolo de faptul că această particularitate ar încuraja o formă de „căutare a erorilor” din partea autorităților contractante, ar produce efecte disuasive asupra participării ofertanților la procedurile de cerere de ofertă, întrucât aceștia se expun riscului de a le fi aplicate sancțiuni pecuniare importante doar din cauza unor neregularități esențiale care afectează ofertele lor, independent de intenția lor de a se prevala de asistența la întocmirea dosarului.
Instanța de trimitere evidențiază în mod specific că această sancțiune este definită de autoritatea contractantă în prealabil, chiar dacă în limitele cuprinse între cel puțin 1 ‰ și cel mult 1 %, având un plafon absolut de 50 000 de euro, într‑un mod foarte discreționar, că aceasta nu poate fi individualizată în funcție de gravitatea neregularității săvârșite și că este aplicată în mod automat pentru fiecare neregularitate esențială săvârșită.
Această instanță subliniază de asemenea că introducerea asistenței cu plată la întocmirea dosarului, prevăzută la articolul 38 alineatul 2 bis din Codul privind contractele de achiziții publice, are ca scop, pe de o parte, să garanteze seriozitatea cererilor de participare și a ofertelor prezentate și, așadar, să îi responsabilizeze pe ofertanți în prezentarea documentelor referitoare la cererea de ofertă și, pe de altă parte, să despăgubească autoritatea contractantă pentru îngreunarea activităților de control care îi revin.
Totuși, instanța de trimitere consideră că, având în vedere caracteristicile sancțiunii pe care o prevede, mecanismul respectiv nu este compatibil cu principiul proporționalității întrucât aplicarea sa poate conduce la plata către autoritatea contractantă a unei despăgubiri vădit disproporționate în raport cu activitățile suplimentare cu care eventual se confruntă. O sancțiune economică importantă ar fi cu atât mai disproporționată cu cât termenul în care documentele trebuie să fie completate este redus (zece zile) și nu implică, așadar, o prelungire excesivă a procedurii cererii de ofertă. Acesta nu ar fi compatibil nici cu principiul egalității de tratament întrucât o sancțiune cu același cuantum poate fi aplicată unui ofertant care a săvârșit o neregularitate esențială, însă având o întindere limitată și unui ofertant care a săvârșit încălcări grave ale condițiilor prevăzute în anunțul de participare. Acest mecanism ar aduce atingere în egală măsură principiului concurenței cât mai extinse posibil prin efectele sale disuasive asupra participării întreprinderilor, în special a întreprinderilor mici și mijlocii, la procedurile de atribuire a contractelor de achiziții publice.
În acest condiții, le Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunalul Administrativ Regional din Lazio) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1) Deși statele membre au posibilitatea de a impune caracterul oneros al obligației unei autorități contractante de a solicita unui ofertant să îndrepte eventualele neregularități de formă ale ofertei, cu efect de regularizare, articolul 38 alineatul 2 bis din [Codul privind contractele de achiziții publice], în versiunea în vigoare la data anunțului de participare în discuție […], în măsura în care prevede plata unei «sancțiuni pecuniare» în cuantumul care trebuie stabilit de autoritatea contractantă («de cel puțin 1 ‰ și de cel mult 1 % din valoarea contractului de achiziție și, în orice caz, fără a depăși 50 000 de euro, a cărui achitare este asigurată de garanția provizorie»), este sau nu este contrar dreptului [Uniunii] având în vedere cuantumul excesiv de ridicat și caracterul prestabilit al sancțiunii respective, care nu poate fi individualizată în raport cu situația concretă care trebuie regularizată, respectiv cu gravitatea neregularității care trebuie îndreptată?
2) Dimpotrivă, același articol 38 alineatul 2 bis din [Codul privind contractele de achiziții publice] contravine dreptului [Uniunii], întrucât caracterul oneros amintit al obligației unei autorități contractante de a solicita unui ofertant să îndrepte eventualele neregularități de formă ale ofertei poate fi considerat incompatibil cu principiile deschiderii maxime a pieței spre concurență, în contextul cărora se înscrie mecanismul menționat, întrucât legea impune comisiei de atribuire să își îndeplinească obligațiile în cadrul interesului public al atingerii respectivului obiectiv?”
Cauza C‑536/16
Printr‑un anunț de participare publicat în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene în luna octombrie a anului 2014, CNPR a inițiat o procedură de cerere de ofertă deschisă în vederea semnării unui acord‑cadru de gestionare a portofoliului său mobiliar, având o valoare estimată de 20 650 000,00 euro fără TVA, pe care intenționa să o încredințeze unui număr de cinci entități.
Anunțul de participare referitor la această procedură prevedea, în temeiul articolului 38 alineatul 2 bis din Codul privind contractele de achiziții publice, că în cazul omisiunii, al caracterului incomplet sau al oricărei alte neregularități esențiale referitoare la o declarație, ofertantul va fi obligat să plătească o sancțiune pecuniară de 50 000 de euro, având la dispoziție un termen de zece zile pentru completarea și/sau îndreptarea neregularității acestei declarații prin depunerea documentelor care lipseau.
Caietul de sarcini aferent achiziției în discuție preciza că ofertanții trebuiau să depună, sub sancțiunea excluderii, o declarație pe propria răspundere privind îndeplinirea condițiilor prevăzute la articolul 38 din Codul privind contractele de achiziții publice.
În cursul primei sale ședințe publice, comisia de atribuire în cauză a deschis dosarele administrative și a constatat că Duemme omisese să atașeze declarațiile pe propria răspundere sus‑menționate care să ateste că vicepreședintele și directorul general ai acesteia nu făcuseră obiectul niciunei condamnări pronunțate printr‑o hotărâre definitivă. În consecință, în temeiul articolului 38 alineatul 2 bis din Codul privind contractele de achiziții publice și al articolului 7 din caietul de sarcini, a invitat Duemme să depună declarațiile care lipseau și să plătească sancțiunea pecuniară corespunzătoare, respectiv 50 000 de euro.
Duemme a completat documentația solicitată în termenul prevăzut, însă a refuzat să plătească în întregime această sancțiune pecuniară, contestând principiul acesteia. Prin urmare, CNPR a adresat Duemme o punere în întârziere pentru plata sancțiunii pecuniare menționate, informând‑o că în caz de refuz va recurge la reținerea cuantumului acesteia din garanția provizorie.
La 9 ianuarie 2015, Duemme a sesizat Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunalul Administrativ Regional din Lazio) cu o cerere de anulare a sancțiunii pecuniare menționate, invocând în special incompatibilitatea articolului 38 alineatul 2 bis din Codul privind contractele de achiziții publice cu articolul 51 din Directiva 2014/18. În paralel, întreprinderea ofertantă a transferat autorității contractante suma de 8 500 de euro cu titlu de plată a sancțiunii reduse, sumă pe care aceasta din urmă a acceptat‑o cu titlu de avans.
În aceste condiții, Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunalul Administrativ Regional din Lazio) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții întrebări preliminare identice cu cele adresate în cauza C‑523/16.
Prin Decizia din 15 noiembrie 2016, președintele Curții a decis conexarea cauzelor C‑523/16 și C‑536/16 pentru buna desfășurare a procedurii scrise și orale, precum și în vederea pronunțării hotărârii.
Curtea (Camera a opta) declară:
Dreptul Uniunii, în special articolul 51 din Directiva 2004/18/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 31 martie 2004 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice de lucrări, de bunuri și de servicii, principiile referitoare la atribuirea contractelor de achiziții publice, printre care se numără principiile egalității de tratament și transparenței prevăzute la articolul 10 din Directiva 2004/17/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 31 martie 2004 de coordonare a procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții în sectoarele apei, energiei, transporturilor și serviciilor poștale și la articolul 2 din Directiva 2004/18, precum și principiul proporționalității trebuie interpretate în sensul că nu se opun, în principiu, unei reglementări naționale care instituie un mecanism de asistență la întocmirea dosarului în temeiul căruia, în cadrul unei proceduri de atribuire a unui contract de achiziție publică, autoritatea contractantă poate invita orice ofertant a cărui ofertă este afectată de neregularități esențiale, în sensul reglementării menționate, să îndrepte neregularitățile ofertei sub rezerva plății unei sancțiuni pecuniare, în măsura în care cuantumul acestei sancțiuni continuă să se conformeze principiului proporționalității, aspect care trebuie să fie stabilit de instanța de trimitere.
În schimb, aceleași dispoziții și principii trebuie interpretate în sensul că se opun unei reglementări naționale care instituie un mecanism de asistență la întocmirea dosarului în temeiul căruia autoritatea contractantă poate solicita unui ofertant, cu plata de către acesta din urmă a unei sancțiuni pecuniare, să remedieze lipsa unui document care, potrivit dispozițiilor exprese ale documentelor achiziției, trebuie să conducă la excluderea sa ori să elimine neregularitățile care afectează oferta sa într‑un mod în care corectările sau modificările efectuate ar fi asemănătoare prezentării unei oferte noi.
Aflaţi mai mult despre achiziții publiceatribuire, caiet de sarcini, Curtea de Justitie a Uniunii Europene (CJUE), C‑523/16, C‑536/16, Directiva 2004/18/CE, Duemme SGR SpA, MA. T. I. SUD SpA