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Timestamp: 2019-02-21 16:15:00
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Matched Legal Cases: ['artículo 1', 'artículo 18', 'artículo 18', 'artículo 170', 'artículo 168', 'artículo 13', 'artículo 10', 'artículo 18', 'artículo 183', 'artículo 243', 'artículo 1', 'artículo 169', 'Artículo 170']

﻿ Sentencia 2011-00234 de septiembre 4 de 2014
SENTENCIA 2011-00234 DE 04 DE SEPTIEMBRE DE 2014
CONTENIDO:PRUEBAS TÉCNICAS – CONCEPTO TÉCNICO. LA INCORPORACIÓN AL PROCESO DE LOS CONCEPTOS TÉCNICOS SE VALORA BAJO LA SANA CRÍTICA JUDICIAL, LOS CUALES SE APRECIAN EN CONJUNTO CON LAS DEMÁS PRUEBAS. EL JUEZ ES AUTÓNOMO PARA VALORAR DICHAS PRUEBAS TÉCNICAS Y VERIFICAR LA VERACIDAD DE SUS FUNDAMENTOS Y CONCLUSIONES, DADO QUE ES EL JUZGADOR Y NO EL PERITO EL ENCARGADO DE ADMINISTRAR JUSTICIA Y RESOLVER EL LITIGIO SOMETIDO A SU CONSIDERACIÓN. POR TANTO, LOS EXPERTICIOS TÉCNICOS DIFIEREN DE LOS DICTÁMENES PERICIALES Y DE LOS INFORMES TÉCNICOS DE ENTIDADES Y DEPENDENCIAS OFICIALES.
TEMAS ESPECÍFICOS:PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL, CONTRIBUCIONES POR VALORIZACIÓN, PERITAZGO, PERITO, AVALÚO COMERCIAL, CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, PRUEBA JUDICIAL TÉCNICA
Sentencia 2011-00234 de septiembre 4 de 2014
Rad.: 25000232700020110023401 [19644]
Actor: Materiales de Colombia Matco S. A. (NIT. 800.188.004-9)
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la actora contra la sentencia de 10 de mayo de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
La sentencia basa su decisión en un aspecto que no se discute
Según el apelante, el debate no se centra en determinar si los actos de asignación de la contribución tuvieron como sustento la aplicación de la normativa local vigente(6) sino en la calificación errónea de los predios en el caso concreto, pues no se tuvieron en cuenta las características de los predios y según los actos acusados, los inmuebles están destinados al funcionamiento de una gran industria, a pesar de que la actora se dedica a la minería.
El Decreto Legislativo 868 de 1956, adoptado como norma permanente por medio de la Ley 141 de 1961, reguló el gravamen de valorización como un sistema fiscal especial para la financiación de ciertos planes de obras, dentro del concepto de beneficio general.
Entre otras previsiones, el citado decreto autorizó a los municipios con rentas anuales propias superiores a $2.000.000 para establecer, reglamentar, distribuir y recaudar el impuesto de valorización y determinó la capacidad económica de la tierra a través de coeficientes iguales de un mismo nivel económico; así mismo, cada municipio debía elaborar un plan de obras para hacer efectivo el impuesto(7).
La correcta mención a la contribución se inicia con el Decreto 1604 de 1966, convertido en legislación permanente por la Ley 48 de 1968, ley marco de la contribución de valorización. De acuerdo con el Decreto 1604 de 1966, la contribución de valorización puede ser decretada a nivel nacional por el legislador, a quien le corresponde fijar cada uno de sus elementos. También las entidades territoriales pueden fijar el gravamen en su jurisdicción, lo que permite concluir que las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales pueden determinar sus elementos.
Asimismo, el artículo 1º del Decreto 1604 de 1966 extendió la contribución a obras de interés público que ejecuten la Nación, los departamentos, los municipios o cualquier otra entidad de derecho público que beneficien la propiedad inmueble(8).
Por Acuerdo 005 de 2005, el Concejo de Tocancipá adoptó el estatuto de valorización en este municipio. Las normas pertinentes del acuerdo disponen lo siguiente:
“ART. 9º—Competencia para determinar la base gravable. El concejo municipal determinará el monto distribuible de la contribución de valorización y aprobará el plan o conjunto de obras a ejecutarse con cargo a esta fuente.
ART. 11.—Zona de influencia. Es la extensión superficiaria hasta cuyos límites se extiende el beneficio causado por la ejecución de una obra, plan o conjunto de obras. El concejo municipal aprobará las zonas de influencia con base en los estudios técnicos que elabore la oficina de planeación municipal o la dependencia que haga sus veces.
ART. 13.—Definición del beneficio. Entiéndase por beneficio la condición favorable que obtiene el sujeto pasivo de la contribución, derivada de la ejecución de una obra o conjunto de obras de interés público, sin limitarlo al concepto de mayor valor y sin restringirlo a su connotación económica.
Este beneficio comprende adicionalmente, entre otros aspectos, la movilidad, la accesibilidad, el bienestar y el mejoramiento de la calidad de vida.
ART. 15.—Definición del beneficio local. Se genera beneficio local con la ejecución de una obra o conjunto de obras de interés público de una obra o conjunto de obras de interés público cuya influencia se circunscribe a una zona determinada del municipio.
ART. 18.—Descripción del sistema. Los elementos o componentes del sistema, determinantes de la tarifa, tienen que ver con el tipo de proyecto a construir, con las características y especificaciones técnicas de las obras a realizar, con su localización y costos de inversión y con la optimización de uso del suelo. Los elementos de este sistema son los siguientes:
f) Explotación económica o uso (FU): Corresponde a la utilización económica que tenga cada predio a partir de los usos urbanos y rurales definidos en el plan de ordenamiento territorial del municipio de Tocancipá.
g) Grado de beneficio (FB): Corresponde a la distancia y el acceso de los predios a las obras construidas a través de la contribución de valorización.
ART. 19.—Método. El método es el procedimiento que permite llevar a cabo la distribución de la contribución de valorización. Se podrán utilizar los siguientes métodos:
g) Método de los factores de beneficio. Consiste en la distribución de la contribución con base en unos factores o coeficientes numéricos que califican las características más sobresalientes de los bienes inmuebles y las circunstancias que los relacionan con la obra o plan de obras. El producto o sumatoria de los factores parciales genera el factor de distribución definitivo para cada predio.
Cuando en un bien inmueble se presenten características diferenciales en cuanto a la destinación o explotación económica, o frente al índice de construcción o densificación, este podrá dividirse para efecto de asignar la contribución en mejores condiciones de equidad, de conformidad con los criterios definidos en la memoria técnica de cada obra o plan de obras.
Cuando un bien inmueble soporte afectaciones al uso público o accidentes naturales, se dividirá igualmente para la asignación de la contribución, independientemente del porcentaje del terreno que determine la diferenciación”.
ART. 28.—Asignación. La contribución de valorización se asignará mediante acto administrativo motivado, expedido por la secretaría municipal de hacienda.
Frente a la asignación de cada contribución de valorización el concejo definirá los factores que se van a considerar en la asignación de la contribución, debiéndose liquidar con la totalidad de los mismos para cada tipo de bien” (resalta la Sala).
Así pues, conforme con el artículo 18 del estatuto de valorización, la tarifa se determina teniendo en cuenta factores como el tipo de proyecto a construir, las especificaciones técnicas de las obras que se van realizar, su localización y los costos de inversión. Dentro de los elementos del sistema se encuentra el factor de explotación económica o uso que está relacionado con la utilización del predio a partir de los usos urbanos y rurales definidos en el plan de ordenamiento territorial.
El municipio demandado adoptó como método para distribuir la contribución el de “factores de beneficio” que tiene en cuenta como base de afectación las características más sobresalientes del predio, como el área del terreno, el estrato socioeconómico, los usos reglamentarios, la explotación económica y el régimen de propiedad horizontal, así como la relación del predio con las obras que se van a realizar, por ejemplo, la cercanía, acceso, frentes, grado de beneficio, movilidad, etc.
Por Acuerdo 14 del 7 de septiembre de 2009, el concejo de Tocancipá autorizó el cobro de la contribución de valorización por beneficio local para la construcción de un plan de obras en la zona(9) y adoptó como método de distribución de la contribución el de factores de beneficio, así:
PAR. 2º—Los factores de liquidación para la asignación del monto distribuible serán los que tenga la unidad predial al momento de la asignación del respectivo gravamen” (resalta la Sala).
Con el propósito de ajustar los factores de destinación económica y el área de influencia, el concejo de Tocancipá expidió el Acuerdo 4 del 29 de abril de 2010 en el que dispuso lo siguiente:
“ART. 4º—Adóptase las modificaciones al anexo 1 (factores de explotación económica) del Acuerdo 14 de 2009 “Por el cual se autoriza el cobro de una contribución de valorización por beneficio local para la construcción de un plan de obras” así:
Por su parte, el anexo I del Acuerdo 04 de 29 de abril de 2010, que modificó el Acuerdo 14 de 2009 en lo que atañe a los coeficientes y factores de destinación, señala lo siguiente(10):
“Municipio de Tocancipá Acuerdo 04 de 2010
Factor de destinación económica
Código Factor destinación económica - nombre Factor Definición
FEE18 Industria grande tipo_1 5,80 Predios destinados al funcionamiento de una gran industria de acuerdo con la definición legal para este tipo de actividad económica, que a la fecha se encuentren en operación
FEE19 Industria grande tipo 2 5.40 Predios destinados al funcionamiento de una gran industria de acuerdo con la definición legal para este tipo de actividad económica, que a la fecha no se encuentren en operación.
En consecuencia, los acuerdos 14 de 2009 y 4 de 2010 desarrollan el artículo 18 del Acuerdo Municipal 005 de 2009 o estatuto de valorización de Tocancipá, pues esta norma definió el factor destinación económica o uso del predio a partir de los usos urbanos y rurales definidos en el plan de ordenamiento territorial, el IGAC y el impuesto predial.
Ahora bien, el artículo 170 del Acuerdo 11 de 2005 o plan de ordenamiento territorial POT del municipio, en relación con las áreas o actividades industriales, establece lo siguiente:
“ART. 170.—Para la conveniente utilización del suelo rural y la infraestructura y equipamientos básicos de los pobladores rurales, se establece la siguiente caracterización y usos de acuerdo a la clasificación del artículo anterior(11), los usos y caracterización del sistema de áreas protegidas y parques se establecen en el artículo 168 de este acuerdo.
1. 1. Zona industrial Canavita
2. 2. Zona industrial Tibitó
Es un hecho no discutido por las partes que los predios de la actora gravados con valorización se encuentran en la vereda Canavita del municipio de Tocancipá(12). En consecuencia, de acuerdo con el plan de ordenamiento territorial se hallan ubicados en una zona industrial.
De otra parte, en la memoria técnica de agosto de 2009 en la que se efectuó el estudio socioeconómico para la financiación de las obras por valorización en el municipio de Tocancipá, se precisó lo siguiente(13):
“2.7.2. Industrial
Se parte de la identificación de los contribuyentes de industria y comercio asentados en la zona de influencia, mediante los cruces de información de las bases de datos tanto catastrales como de industria y comercio, presentando un potencial de 350 contribuyentes, anexo 7, de los cuales 135 no pagan o presentan la declaración sin pago, esto es en la misma zona de influencia se encuentran establecidos grandes contribuyentes, con las tiendas y comercios de barrio, que prestan estos servicios a las industrias y sus empleados.
En la tabla 8, se relacionan las 100 empresas más importantes del municipio.
Tabla 8 relación cien empresas del municipio
Nombre de la empresa y/o establecimiento Codigo Actividad
Materiales de Colombia S. A. 112 Industria de otros productos minerales y de materiales de construcción (5x1.000)
Es decir, que la actora, es una de las 100 empresas más importantes de Tocancipá y se dedica a la actividad industrial, tiene predios en la zona de influencia de la obra.
Con base en el artículo 13 del Acuerdo 14 de 2009, que precisa los factores para determinar la zona de influencia, las resoluciones 077 y 078 del 24 de mayo de 2010 por las cuales se asigna la contribución de valorización por beneficio local discutida, delimitaron la zona de influencia como el área geográfica hasta cuyos límites se extiende el beneficio generado por el plan de obras y cuya extensión superficiaria quedará así: “Casco urbano, vereda Canavita, sector Buenos Aires, vereda Verganzo, sector Tibitoc, sector Las Quintas y Polígono Minero”(14).
A su vez, las liquidaciones del tributo se efectuaron de la siguiente forma(15):
1) “Liquidación Nº 25817000000060013-0
La siguiente liquidación aplica para la contribución por valorización en el predio principal identificado con número catastral 25817000000060013 (área predio: 34000 m2) mejora número 0, localizado en la zona predio rural vereda Canavita, de propiedad de Matco-Materiales de Colombia S. A. con documento de identidad Nº 60052359, en la dirección Las Margaritas
Predio Número: 25817000000060013 000
Fórmula tarifaria de contribución individual:
[A] Área bruta del predio (m2): 34000
[B] Área de afectación (m2): 7117
[C=A-B] Área remanente (m2) 26883
[D] Tarifa factor grado de beneficio 2,5
Factor de destinación económica: Industria grande tipo_1
[E] Tarifa factor de destinación E.: 5,8
[F=CxDxE] Área ampliada 389803,5
[H] Monto distribuible: $71.000.000.000,00
[RxH/G] Total contribución $208.394.658
2) Liquidación Nº 25817000000060768-0
La siguiente liquidación aplica para la contribución por valorización en el predio principal identificado con número catastral 25817000000060768 (área predio: 34000 m2) mejora número 0, localizado en la zona predio rural vereda Canavita, de propiedad de Matco-Materiales de Colombia S. A. con documento de identidad No.60052359, en la dirección LT
Predio Número: 25817000000060768 000
[B] Área de afectación (m2): 6800
[C=A-B] Área remanente (m2) 27200
[F=CxDxE] Área ampliada 394400
[RxH/G] Total contribución $210.852.014
Así, el argumento del apelante según el cual el uso de los predios no es de industria grande sino minero, puesto que su actividad económica es la fabricación de productos de arcilla y cerámica no refractaria para uso estructural queda desvirtuado, toda vez que la administración se basó en el plan de ordenamiento territorial, el estudio socioeconómico efectuado y cruces de información de las bases de datos, tanto catastrales como de industria y comercio, que determinan que en los referidos predios, (de más de 34000 metros cuadrados de área bruta) la actora desarrolla la actividad denominada: “Industria de otros productos minerales y de materiales de construcción (5x1000)”, cuyo factor de destinación económica, como quedó anotado, corresponde a “industria grande tipo 1” con un factor de 5,80.
Adicionalmente, se reitera que el Acuerdo 4 del 29 de abril de 2010 adoptó la fórmula aplicable para la contribución individual que parte del factor de explotación económica o uso de los predios definidos en el plan de ordenamiento territorial que en este caso definió el sector de Canavita como zona industrial(16).
A su vez, si bien dentro del objeto social de la actora se prevé que ésta ejerce actividades “inherentes a la industria básica en minería extractiva”(17), para efectos de la contribución de valorización prima la ubicación del predio y su destinación económica definida en el plan de ordenamiento territorial.
De otra parte, la demandante alegó que no se tuvieron en cuenta las características del predio, entre otras razones, porque el informe técnico contratado con la firma Cantillo & Asociados Ltda., determinó que en el área del terreno que sirvió de base para el cálculo de la contribución no se analizaron la incidencia del drenaje (ronda), ni el área requerida por el proyecto de construcción de la vía piedemonte (mayor al área de zonas de cesión tipo A, establecido en un 20%), razón por la cual el área que debió descontar la administración para determinar la contribución debió ser mayor, y en consecuencia, menor la contribución.
Sobre el particular, observa la Sala que el artículo 10 de la Ley 446 de 1998, señaló lo siguiente:
“Para la solicitud, aportación y práctica de pruebas, además de las disposiciones generales contenidas en el Código de Procedimiento Civil y demás disposiciones, se dará aplicación a las siguientes reglas:
Esa norma fue reiterada, en idéntico sentido, en el artículo 18 de la Ley 794 de 2003, que modificó el artículo 183 del Código de Procedimiento Civil, al disponer lo siguiente:
Los experticios técnicos difieren de los dictámenes periciales regulados en los artículos 233 a 242 del Código de Procedimiento Civil, así como también de los informes técnicos de entidades y dependencias oficiales que reglamenta el artículo 243 del mismo estatuto procesal, que el juez puede solicitar de oficio o a petición de parte y, que deben ponerse en conocimiento de las partes por el término de tres días para que se complementen o aclaren.
En cuanto a los conceptos técnicos, su incorporación al proceso se valora dentro de la sana crítica judicial, como las demás pruebas, y se aprecian en conjunto, pues, al igual que el dictamen pericial, el juez es autónomo para valorar las pruebas técnicas y verificar la veracidad de sus fundamentos y conclusiones, en tanto que es a este y no al perito o al profesional especializado, a quien corresponde administrar justicia y resolver la controversia que se somete a su decisión final(18).
Si bien la actora allegó un estudio técnico efectuado por la sociedad “Cantillo & Asociados Ltda.”, no demostró la existencia ni idoneidad de la firma, esto es, que se trata de una institución especializada en la materia.
Adicionalmente, el estudio no es demostrativo de lo que se pretende probar, toda vez que, sin elementos de juicio, pretende desvirtuar los análisis económicos y sociales efectuados por la gerencia financiera del municipio y la memoria técnica que explica la operación matemática de reparto del monto distribuible entre los bienes comprendidos dentro de la zona de influencia.
En ese sentido, el estudio realizado llega a conclusiones vagas como las siguientes:
“4.1. La escogencia del método para liquidar la contribución por valorización del municipio de Tocancipá no fue objetiva, sino lo que buscó fue acomodar un método para que diera unos resultados previamente establecidos; esto afectó a Matco, puesto que por otros métodos, la liquidación de su contribución hubiera sido menor.
4.2. Dentro de la información disponible, no se encontró el soporte técnico del presupuesto establecido para las obras y el monto distribuible, valores fijados por el concejo municipal. En principio, el presupuesto se observa muy alto en comparación con obras similares, pero no es posible concluir al respecto sin tener acceso a la información que lo soporta.
4.3. Al igual que en el caso de los presupuestos, la determinación del área de influencia carece de la información que la explique de una manera objetiva.
4.4. La fórmula empleada no es proporcional al beneficio obtenido por el propietario del inmueble, toda vez que se basa en el área del lote y no en los cambios en el valor del mismo debido a las obras.
4.5. En el cálculo del área remanente de los lotes de Matco no se tuvo en cuenta la incidencia del drenaje (ronda) ni el área requerida por el proyecto de construcción de la vía Piedemonte (mayor al área de zonas de cesión tipo A, establecido en un 20%. De igual forma no hay soporte sobre el área de afectación establecida para el lote 25817000000060013.
4.6. El factor de destinación económica fue fijado en forma arbitraria en el Acuerdo 04 de 2010, así como tampoco se discrimina el área realmente empleada en esa destinación económica ni el tipo de industria. No se explica la gran diferencia, por ejemplo, entre el factor de la industria minera con explotación a cielo abierto de 0,1 y la industria de transformación de la arcilla en ladrillos, como Matco, de 5,8.
4.7. El factor de grado de beneficio fue fijado arbitrariamente por el concejo de Tocancipá (Acu. 04/2010), sin ningún soporte técnico, y los límites tampoco están soportados en algún criterio objetivo.
4.8. de acuerdo con el análisis presentado, el cobro de la valorización no está soportado técnicamente, presenta deficiencias en la determinación del procedimiento y fórmula, así como está basado en la determinación de factores establecidos arbitrariamente(19) (resalta la Sala).
En efecto, las conclusiones a que llegó la firma Cantillo y Asociados Ltda. no se soportan en pruebas idóneas que desvirtúen la veracidad y legalidad de los estudios técnicos realizados por la demandada para efectos de determinar la contribución por valorización objeto de demanda. Simplemente son apreciaciones carentes de soporte técnico.
En consecuencia, para determinar la contribución de valorización a cargo de la actora, la administración evaluó las características del predio y aplicó legalmente los factores establecidos que integran la fórmula tarifaria. No prospera el cargo.
El concejo municipal señaló en forma clara el método y el sistema, pero no cómo determinó la tarifa
Según la actora, en los actos administrativos de asignación no se expresaron las razones de hecho y de derecho para la aplicación del factor de destinación (5.8) de la fórmula tarifaria de la contribución, pues el objeto social de la actora no comprende la industria grande, por lo cual esta actividad no podía tenerse en cuenta para determinar el grado de beneficio y factor de destinación.
Observa la Sala que el factor de destinación precisado obedece a un porcentaje fijo determinado en el anexo I del Acuerdo 04 de 2010, que modificó el Acuerdo 14 de 2009, en lo que atañe a los coeficientes y factores de destinación, así:
En consecuencia, este factor hace parte de la fórmula tarifaria establecida en el Acuerdo 4 del 29 de abril de 2010, y las razones de hecho y de derecho se derivan de los factores que, como quedó anotado, fueron legalmente establecidos. No prospera el cargo.
(6) Acuerdo 011 de 2005 (plan de ordenamiento territorial), Acuerdo 005 de 2009 (estatuto de valorización), Acuerdo 014 de 2009 y Resolución 222 de 2009 que adoptó la memoria técnica para la contribución.
(7) Sentencia del 14 de junio de 2012, Expediente 18159, C. P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.
(9) De acuerdo con el artículo 1º del Acuerdo 14 de 2009, la destinación de la contribución por beneficio local fue la construcción del plan de obras que se relaciona a continuación:
“1. Construcción anillo vial Vereda Verganzo desde la autopista - Juancho Pola I.E.D. Técnico Industrial - sector San Javier – sector Tolima – Urbanización La Estación - Vía detrás del autódromo - Termoeléctrica Emgesa.
2. Construcción vía de acceso al autódromo desde la autopista al glorieta de Emgesa - Lucta a Crown (tramo propiedad del municipio).
3. Construcción vía piedemonte costado nororiental a empalmar con la variante BTS vereda Canavita”.
(10) Folio 359 c. a. 3.
(11) El artículo 169 establece como categorías del uso del suelo rural, entre otros, las áreas de actividades industriales.
(12) Folios 48 a 59 c. p.
(13) Folio 44 c. a. 2.
(14) Folios 49 y 55 c. p.
(15) Folios 53 y 59 c. p.
(16) Artículo 170 del plan de ordenamiento territorial.
(17) Folio 16 c. p.
(18) Corte Constitucional sentencia del 11 de abril de 2012, Expediente T-274 de 2012.
(19) Folio 67 c. p.