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Timestamp: 2018-07-18 04:41:56
Document Index: 235363151

Matched Legal Cases: ['Art. 83', 'Art. 4', '§ 19', 'Art. 74', 'Art. 23', '§ 19', 'Art. 4']

TNr. 32: Förderung aus dem bayerischen Kulturlandschaftsprogramm in Wasserschutzgebieten - Bayerischer Oberster Rechnungshof
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Einzelne Verbote in Wasserschutzgebieten standen einer finanziellen Förderung aus Mitteln des Bayerischen Kulturlandschaftsprogramms entgegen. Deshalb wurden kurzfristig aus 780 Wasserschutzgebietsverordnungen Verbote gestrichen. Dies führt zu erheblichen Mehrausgaben.
32.1 Ausgleichszahlungen in Wasserschutzgebieten
Die Versorgung der Bevölkerung mit Wasser ist eine Leistung der Daseinsvorsorge und Pflichtaufgabe der Gemeinden (Art. 83 Abs. 1 BV). Das Trinkwasser wird der Bevölkerung i.d.R. durch gemeindliche Unternehmen (Wasserversorger) bereitgestellt. 93 % des Trinkwassers stammen in Bayern aus qualitativ hochwertigem Grundwasser. Dem Schutz des Grundwassers wird in Bayern ein sehr hoher Stellenwert eingeräumt.
Zu den Eigentumsverhältnissen am Grundwasser ist in Art. 4 Abs.1 des Bayerischen Wassergesetzes (BayWG) Folgendes geregelt:
„Das Eigentum an einem Grundstück erstreckt sich auf das dort oberirdisch vorhandene Wasser, nicht auf das Grundwasser.“
Dem Grundstückseigentümer steht damit nicht das Recht zu, im Rahmen der Grundstücksnutzung über das Grundwasser zu verfügen oder auf das Grundwasser einzuwirken.1
In Bayern gibt es rd. 3 500 Wasserschutzgebiete (WSG), die durch Verordnungen der Kreisverwaltungsbehörden festgesetzt sind. Sie umfassen rd. 280 000 ha (4 % der bayerischen Landesfläche).2 Etwas mehr als die Hälfte (154 000 ha) sind landwirtschaftliche Flächen. Auf die Nutzung als Grünland entfallen 60 000 ha.
Für rd. 500 Gebiete laufen z.T. seit mehr als zehn Jahren Verfahren zur Neufestsetzung als WSG oder zur Anpassung der Schutzzonen und Verordnungsinhalte.3
Der Schutz des Grundwassers kann mit den Interessen des einzelnen Grundstückseigentümers, der eine möglichst uneingeschränkte Nutzung seiner Flächen anstrebt, kollidieren. Insbesondere die Landwirtschaft ist davon betroffen. Bestimmte landwirtschaftliche Maßnahmen und Nutzungen (z.B. Düngen, Ausbringen von Pflanzenschutzmitteln, Umwandlung von Grünland in Ackerland) beinhalten ein hohes Gefährdungspotenzial für das Grundwasser. Daher können in den Wasserschutzgebietsverordnungen (WSG-VO) bestimmte Handlungen verboten werden.
Hat ein Landwirt durch die erhöhten Anforderungen aus einer WSG-VO wirtschaftliche Nachteile, ist nach Bundesrecht (§ 19 Abs. 4 Wasserhaushaltsgesetz) ein angemessener finanzieller Ausgleich zu leisten. Ausgleichspflichtig sind zunächst die Wasserversorger. Die Ausgleichspflicht des Wasserversorgers entfällt, wenn die wirtschaftlichen Nachteile z.B. durch Leistungen aus öffentlichen Haushalten oder von Dritten ausgeglichen werden (Art. 74 Abs. 6 Satz 3 Nr. 2 BayWG).
32.2 Förderungen nach dem Bayerischen Kulturlandschaftprogramm
Im Rahmen des Bayerischen Kulturlandschaftprogramms - Teil A (KULAP) soll eine flächendeckend umweltverträgliche Landbewirtschaftung angestrebt werden. Landwirte, die sich verpflichten, durch Agrarumweltmaßnahmen für den Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen (Boden, Wasser, Luft) zu sorgen, werden gefördert.
In den Abrechnungsjahren 1998 bis 2002 wurden für KULAP insgesamt 1,05 Mrd € ausbezahlt. Davon haben der Staat 563 Mio € (= 54 %) und die EU 487 Mio € (= 46 %) getragen.
Einen kleinen Ausschnitt aus dem vielfältigen Förderprogramm zeigt die nachfolgende Aufstellung:
Mit der Vereinbarung dieser Maßnahmen sind regelmäßig weitere Auflagen verbunden (z.B. Erntegebot bzw. Mulchverbot, Begrenzung des Tierbestands, keine Vergrößerung der Ackerflächen zulasten von Grünland, Verbot der Klärschlammausbringung).
Vor allem die Förderung einer extensiven Grünlandbewirtschaftung 4 („Grünlandprämie“) wird nachgefragt. Rund 553 000 ha sind unter Vertrag. Dafür werden jährlich fast 74 Mio € (davon 37 Mio € Landesmittel) ausbezahlt.
32.3 Prüfungsergebnisse des ORH
Der ORH hat in rd. 1 600 Fällen bei 16 Landwirtschaftsämtern für den Zeitraum 1998 bis 2002 geprüft, ob für Grundstücke in Wasserschutz- und Wassereinzugsgebieten sowohl eine Ausgleichszahlung als auch eine Förderung nach KULAP erfolgte.
Bis 2002 wurden Zuwendungen für die extensive Grünlandbewirtschaftung und die damit verbundenen landschaftspflegerischen Leistungen bewilligt, obwohl eine Erhaltung des Grünlands bereits durch Auflagen in den WSG-VO vorgeschrieben war. Im Januar 2003 hat das Staatsministerium für Landwirtschaft und Forsten (StMLF) den Bewilligungsbehörden mitgeteilt, dass die Zahlung einer Grünlandprämie dann nicht zulässig ist, wenn Grünlandumbruch bereits gesetzlich verboten ist. Damit sind viele Zuwendungsempfänger aus der Förderung aus Mitteln des KULAP herausgefallen.
In der Folge wurde geprüft, ob die Umbruchverbote aus den WSG-VO gestrichen werden können, um die betroffenen Flächen wieder aus KULAP-Mitteln zu fördern.
Die betroffenen Fachbehörden sowie die Interessenvertreter wurden im Juni 2003 über die weiteren Schritte informiert. Den für die Änderung der Schutzgebietsver-ordnungen zuständigen Behörden und sonstigen Betroffenen wurde über die Dachorganisationen (Bayerischer Bauernverband, Bayerischer Gemeindetag, Bayerischer Städtetag, Verband der bayerischen Gas- und Wasserwirtschaft) empfohlen, die Auflage „Verbot des Umbruchs von Dauergrünland“ im Regelfall
in künftige WSG-VO erst gar nicht mehr aufzunehmen und
bei bestehenden WSG-VO auf Antrag eine Überprüfung durchzuführen.
Um dies zügig umzusetzen, wurde als zeitliches Ziel für die Änderung der WSG-VO der 31. Juli 2003 angestrebt. Die zuständigen Behörden sollten bei Vorliegen eines Antrags bzw. einer entsprechenden Initiative von dritter Seite (z.B. aus den Reihen des Berufsverbands oder eines Landwirts) unverzüglich prüfen, ob in einer WSG-VO auf das „Verbot des Umbruchs von Dauergrünland“ verzichtet werden kann.
Nach Angaben des Staatsministeriums für Umwelt, Gesundheit und Verbraucherschutz (StMUGV) wurde zwischen Mitte 2003 und April 2004 das Verbot des Grünlandumbruchs aus 780 WSG-VO ersatzlos gestrichen. Daraufhin hat das StMLF die Ämter für Landwirtschaft angewiesen, die Grünlandprämie nach entsprechender Anpassung der WSG-VO aus KULAP-Mitteln zu gewähren.
Politischer Grundsatz der Staatsregierung sei „Freiwilligkeit vor Ordnungsrecht“. Dieser Grundsatz werde im Bereich der WSG von den beiden Ressorts umgesetzt. Demnach würden ordnungspolitische Eingriffe in WSG auf das zwingend erforderliche Maß zurückgenommen. Der Staat gewähre jedoch auf freiwilliger Basis Fördermittel an solche Bewirtschafter, die über das ordnungspolitische Maß hinausgehende Umweltleistungen erbrächten.
Nach Ansicht des StMLF hätten in den Jahren vor 2003 die Ausgestaltungsvarianten der WSG-VO deutlich zugenommen. Damit habe auch die Gefahr einer unzulässigen Überschneidung mit KULAP-Auflagen zugenommen. Das StMLF habe daher die Förderrichtlinien im Jahr 2002 in der Form fortgeschrieben, dass künftig auch bei einer teilweisen Identität von WSG-Auflagen mit KULAP-Verpflichtungen eine Förderung ausgeschlossen sei. Dies habe dazu geführt, dass Landwirte mit Flächen in WSG grundsätzlich finanziell schlechter gestellt würden. Die Landwirte hätten sich an die zuständige Fachverwaltung gewandt mit der Bitte um Überprüfung, ob das in den WSG-VO enthaltene Verbot des Umbruchs von Grünland gerechtfertigt sei.5 Bei der Überprüfung habe sich gezeigt, dass die Aufnahme eines Umbruchverbots in die WSG-VO oftmals pauschal, undifferenziert und unspezifisch erfolgt sei. Der daraus resultierende Überarbeitungsaufwand könne letztlich nicht den Agrarumweltmaßnahmen zur Last gelegt werden.
Das verantwortungsvolle Vorgehen bei der Überprüfung der WSG-VO zeige sich auch durch die Tatsache, dass lediglich bei 780 der überprüften 1 430 Verordnungen das Umbruchverbot gestrichen worden sei.
Nach Ansicht des StMUGV sei mit der Herausnahme des Umbruchverbots aus den WSG-VO der Grundwasserschutz nicht geschwächt worden. Denn ein solches Verbot sei nur dann herausgenommen worden, wenn es lediglich deklaratorischen Charakter und keinen Einfluss auf den vorsorgenden Grundwasserschutz hatte.
32.5 Auffassung des ORH
Nach Ansicht des ORH ist die beschriebene Vorgehensweise mit den Grundsätzen eines sparsamen und wirtschaftlichen Umgangs mit Haushaltsmitteln nicht zu vereinbaren. Die Streichung gesetzlicher Verbote aus WSG-VO mit der Folge, dass anschließend im Wesentlichen gleiche Auflagen mit einzelnen Personen privatrechtlich vereinbart und Fördergelder aus dem KULAP abgeschöpft wurden, stößt auf erhebliche Bedenken (Art. 23, 44 BayHO).
Vor dem Hintergrund möglicher Anlastungen ist in diesen Fällen auch die Förderung der Grünlandprämien mit EU-Mitteln problematisch. Das EU-Recht verbietet Handlungen eines Wirtschaftsteilnehmers, die künstlich die Voraussetzungen für eine EU-Förderung schaffen.6 Das StMLF vertritt die Auffassung, dass dieses Verbot nicht auf die Verordnungsgeber anzuwenden ist.
Die Berufung auf den Grundsatz „Freiwilligkeit vor Ordnungsrecht“ erscheint als reine Schutzbehauptung. Grundwasserschutz ist ein existenzieller Teil der staatlichen Daseinsvorsorge und kann nicht der Freiwilligkeit von Marktteilnehmern überlassen werden. Die Umwandlung eines bestehenden gesetzlichen Schutzes in eine vertragliche Vereinbarung zwischen einer Privatperson und dem Staat schwächt letztlich den Grundwasserschutz. Denn das gesetzliche Verbot in einer WSG-VO richtet sich zeitlich unbefristet gegen jedermann. Verstöße können mit einem Bußgeld geahndet werden. Im anderen Fall handelt es sich lediglich um eine Vertragsverletzung.
Das StMUGV weist darauf hin, dass dort, wo die Umbruchverbote aus den WSG-VO gestrichen wurden, die Verbote rein „deklaratorischen“ Charakter gehabt hätten. Es bringt damit zum Ausdruck, dass die betroffenen Flächen aufgrund natürlicher Gegebenheiten im Rahmen einer guten landwirtschaftlichen Praxis nicht umgebrochen werden. Diese Verbote hätten deshalb ohne nachteilige Wirkung auf den Grundwasserschutz gestrichen werden können.
Folgt man dieser Ansicht, dass nur überflüssige Verbote entfernt wurden und dass im Rahmen einer guten landwirtschaftlichen Praxis ein Umbruch des Grünlands in den 780 WSG gar nicht möglich ist, dann gibt es nach Ansicht des ORH keinen Grund, Verträge abzuschließen, um auf diesen Flächen gegen Bezahlung den Umbruch zu verhindern. Auch der nicht unerhebliche Verwaltungsaufwand zur Änderung der 780 WSG-VO bleibt unverständlich. Wenn von den Verboten keine tatsächliche Wirkung ausging, dann hätte man sich den Aufwand sparen können.
Letztlich wurde durch die Streichungen zulasten des Staatshaushalts eine Förderung ermöglicht, die entweder aufgrund der gesetzlichen Vorgaben nicht zulässig oder aufgrund natürlicher Standortfaktoren nicht notwendig war.
32.6 Feststellungen zu Mehrfachzahlungen 7
Bei rd. 750 Wasserversorgern wurde im Rahmen der Prüfung angefragt, ob Ausgleichsleistungen nach § 19 Abs. 4 Wasserhaushaltsgesetz oder aufgrund freiwilliger Vereinbarungen gewährt werden. Nicht jede Leistung und Auflage, für die ein Wasserversorger zahlt, schließen eine Förderung nach KULAP aus. Wenn jedoch die Ausgleichszahlung der Wasserversorger für identische Auflagen gewährt wird, beispielsweise dafür, dass eine Fläche Grünland bleibt, auf chemischen Pflanzenschutz oder Mineraldünger verzichtet wird, dann ist keine staatliche Förderung mehr aus KULAP-Mitteln erforderlich.
Weiter wurde geprüft, ob die Antragsteller in den Förderanträgen die Frage nach Ausgleichszahlungen von anderer Seite zuverlässig beantwortet haben. Nur bei korrekten Angaben kann die Antragsprüfung durch die Landwirtschaftsverwaltung zu einem ordnungsgemäßen Fördervollzug führen.
Nach Auswertung von rd. 600 Rückmeldungen leisten 151 Wasserversorger Ausgleichszahlungen von bis zu 740 € je ha an die Bewirtschafter oder Eigentümer der Flächen. Die von den Wasserversorgern gemeldeten Flächen wurden mit den Förderflächen des KULAP abgeglichen. Bei 431 Zuwendungsempfängern wurde festgestellt, dass die Wasserversorger ebenfalls Zahlungen leisten. 210 Zuwendungsempfänger gaben in ihrem Antrag auf KULAP-Förderung zutreffend an, dass sie für die beantragten Flächen bereits Ausgleichszahlungen oder andere Leistungen erhalten. Darüber hinaus wurde festgestellt, dass für die gleiche Fläche sowohl der Grundstückseigentümer Ausgleichszahlungen als auch der Pächter Förderung aus KULAP erhalten konnten. Die Förderanträge ließen eine Differenzierung nicht zu.
32.7 Stellungnahmen der Staatsministerien
Das StMLF weist darauf hin, dass Agrarumweltprogramme und die WSG-VO jeweils unterschiedliche Ziele verfolgen. So diene die Ausweisung von WSG dem vorsorgenden Grundwasserschutz. Die Wasserversorger sollten daher nur jene Auflagen vom Bewirtschafter einfordern und finanziell ausgleichen, die für das Ziel Grundwasserschutz notwendig seien. Agrarumweltprogramme würden darüber hinausgehen. Vor allem die Erhaltung, Pflege und Sanierung der Kulturlandschaft sei beabsichtigt. Für diese Ziele sei eine Förderung zulässig. Aufgrund dieser Auslegung der Fördervorschriften hätten die Ämter für Landwirtschaft in fast allen von der Rechnungsprüfung angemahnten Fällen keine Mehrfachförderung gesehen und Rückforderungen abgelehnt.
Das StMUGV hält es für sinnvoll, die Förderung dahin zu lenken, wo sie landeskulturell und gleichzeitig für den Gewässerschutz Vorteile bringe. Die Antragsteller müssten ehrliche Angaben machen, um zu vermeiden, dass für denselben Tatbestand eine Honorierung über KULAP und über Ausgleichsleistungen der Wasserversorger erfolge.
32.8 Auffassung des ORH
Nach Ansicht des ORH ist entscheidend, für welche Maßnahmen auf ein und derselben Fläche gezahlt wird. Für eine bestimmte Auflage (z.B. Düngeverbot) kann es nur eine Zahlung geben, auch wenn damit zwei Ziele (Wasserschutz und Naturschutz) verfolgt werden. Die sich aus der Auflage für den Bewirtschafter ergebenden Nachteile werden sonst überkompensiert. In der gemeinsamen Bekanntmachung des StMUGV und des StMLF vom 9. Juni 1997 ist geregelt, dass für die gleiche Leistung nicht doppelt gezahlt werden darf.
Darüber hinaus muss bei verpachteten Flächen sichergestellt werden, dass nicht der Eigentümer Ausgleichsleistungen eines Wasserversorgers und der Pächter Förderung aus dem KULAP erhält.
Die Förderabwicklung macht in der Praxis erhebliche Schwierigkeiten und führte zwischen 1998 und 2002 zu fünf verschiedenen Fassungen der Richtlinien und zu etwa 200 Schreiben des StMLF. Deshalb wäre es auch unter dem Gesichtspunkt der Entbürokratisierung sinnvoll, die Förderung nach KULAP in WSG zu vereinfachen und auf die Zahlung von Grünlandprämien in WSG zu verzichten. Sollte auf dem Grünland ein Umbruch zwar möglich, der Erhaltung als Grünland aber aus Gründen des Grundwasserschutzes der Vorzug gegeben werden, ist dies in der WSG-VO zu regeln.
1) BVerfG, Beschluss vom 15. Juli 1981, BVerfGE 58, 300
2) in Deutschland im Durchschnitt 12 % der Fläche
3) LT-Drucksache 14/11399 vom 24. Februar 2003
4) Grünlandflächen sind Dauerwiesen, Mähwiesen, Dauerweiden, die zur Futtergewinnung oder zum Abweiden - ohne Unterbrechung durch andere Kulturen - bestimmt sind.
5) In der Verbandszeitschrift der landwirtschaftlichen Fachschulabsolventen (VIF) heißt es z.B.: "Verständlich, dass betroffene Landwirte protestierten und die Wasserbetreiber nicht begeistert waren, weil sie die entgangene KULAP-Förderung hätten ausgleichen müssen." (VIF Schweinfurt, Heft 3/03)
6) Art. 4 VO (EG) Nr. 2988/95 vom 18. Dezember 1995
7) Verpflichtungsperiode 1998 bis 2002