Source: http://www.servat.unibe.ch/dfr/bv117359.html
Timestamp: 2017-11-24 05:44:03
Document Index: 307062808

Matched Legal Cases: ['§ 32', '§ 32', '§ 64', '§ 63', 'Art. 44', '§ 64', '§ 63', 'Art. 38', 'Art. 59', 'Art. 59', 'Art. 59', '§ 105', '§ 64', 'Art. 24', 'Art. 59']

DFR - BVerfGE 117, 359 - Tornadoeinsatz Afghanistan
Rang: 5 (282)
1. Nach dem Sturz des Taliban-Regimes einigten sich die gr ...
2. Die Bundesregierung beantragte am 21. Dezember 2001 die Zustim ...
2. Zur Begründung des Antrags auf Erlass einer einstweiligen ...
2. Die in der Hauptsache gestellten Anträge sind unzul ...
Bearbeitung, zuletzt am 31. Okt. 2017, durch: Engin Kunter; Dominika Blonski
des Zweiten Senats vom 12. März 2007
-- 2 BvE 1/07 --
in dem Organstreitverfahren über die Anträge I. festzustellen, 1. dass die Bundesregierung die Rechte des Deutschen Bundestages aus Artikel 59 Absatz 2 Grundgesetz und Artikel 20 Absatz 2 Grundgesetz sowie die Rechte der Antragsteller aus Artikel 38 Absatz 1 Grundgesetz dadurch verletzt hat, dass sie es unterlassen hat, einem das Integrationsprogramm des Zustimmungsgesetzes zum NATO-Vertrag überschreitenden stillen Bedeutungswandel von Artikel 1 NATO-Vertrag entgegenzuwirken, und dass sie sich aktiv an diesem Bedeutungswandel beteiligt, 2. dass der Deutsche Bundestag die Rechte der Antragsteller aus Artikel 38 Absatz 1 Grundgesetz dadurch verletzt hat, dass er durch den Beschluss vom 9. März 2007 über den Antrag der Bundesregierung vom 8. Februar 2007 (BTDrucks 16/4298) über die Beteiligung bewaffneter deutscher Streitkräfte an dem Einsatz einer Internationalen Sicherheitsunterstützungstruppe in Afghanistan der Bundesregierung einen Militäreinsatz ermöglicht, der nur nach Änderung des NATO-Vertrages unter parlamentarischer Beteiligung in Form eines Zustimmungsgesetzes hätte ermöglicht werden dürfen, II. im Wege der einstweiligen Anordnung der Bundesregierung aufzugeben, den Vollzug ihres Beschlusses vom 7. Februar 2007 über die Beteiligung bewaffneter deutscher Streitkräfte an dem Einsatz einer Internationalen Sicherheitsunterstützungstruppe in Afghanistan (BTDrucks 16/4298), dem der Deutsche Bundestag am 9. März 2007 zugestimmt hat und der die Entsendung von Tornado-Aufklärungsflugzeugen nach Afghanistan zum Gegenstand hat, bis zur Ent scheidung in der Hauptsache auszusetzen, Antragsteller: 1. Dr. Peter Gauweiler, Deutscher Bundestag, Platz der Republik 1, 11011 Berlin, 2. Willy Wimmer, Deutscher Bundestag, Platz der Republik 1, 11011 Berlin -- Bevollmächtigter: Prof. Dr. Dietrich Murswiek, Lindenaustraße 17, 79199 Kirchzarten -- Antragsgegner: 1. Bundesregierung, vertreten durch die Bundeskanzlerin Dr. Angela Merkel, Bundeskanzleramt, Willy-Brandt-Straße 1, 10557 Berlin, 2. Deutscher Bundestag, vertreten durch den Präsidenten Dr. Norbert Lammert MdB, Platz der Republik 1, 11011 Berlin.
Die Anträge im Organstreitverfahren betreffen die Beteiligung bewaffneter deutscher Streitkräfte an dem Einsatz einer Internationalen Sicherheitsunterstützungstruppe in Afghanistan.
1. Nach dem Sturz des Taliban-Regimes einigten sich die größten ethnischen Gruppen Afghanistans im November und Dezember 2001 in der "Petersberger Konferenz" auf das "Übereinkommen über vorläufige Regelungen in Afghanistan bis zur Wiederherstellung dauerhafter staatlicher Institutionen" vom 5. Dezember 2001, die so genannte "Bonner Vereinbarung". Darin ersuchten die Teilnehmer der Konferenz den Sicherheitsrat der Vereinten Nationen, die baldige Entsendung einer Truppe im Rahmen eines Mandats der Vereinten Nationen in Erwägung zu ziehen; diese Truppe werde dazu beitragen, die Sicherheit in Kabul und den umgebenden Gebieten zu gewährleisten, und könne gegebenenfalls nach und nach auch in anderen Städten und weiteren Gebieten eingesetzt werden. Am 20. Dezember 2001 genehmigte der Sicherheitsrat in seiner 4443. Sitzung die Einrichtung einer Internationalen Sicherheitsbeistandstruppe (International Security Assistance Force -- ISAF), um die Afghanische Interimsverwaltung bei der Aufrechterhaltung der Sicherheit in Kabul und Um gebung zu unterstützen. Der Sicherheitsrat verlängerte im Folgenden diese Genehmigung, zuletzt in seiner 5521. Sitzung am 12. September 2006 um ein weiteres Jahr bis zum 13. Oktober 2007.
Die Antragsteller haben am 9. März 2007 Anträge im Organstreitverfahren sowie einen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gestellt.
2. Zur Begründung des Antrags auf Erlass einer einstweiligen Anordnung tragen die Antragsteller vor: Ihr Antrag in der Hauptsache sei weder unzulässig noch offensichtlich unbegründet. Die im Rahmen der Entscheidung nach § 32 Abs. 1 BVerfGG daher zu treffende Folgenabwägung müsse zugunsten der Antragsteller ausfallen. Wenn die einstweilige Anordnung nicht erginge, das Hauptsacheverfahren aber Erfolg hätte, zöge dies für die Antragsteller und den Bundestag äußerst schwerwiegende Folgen nach sich, da ihre Rechte de facto verwirkt wären. Würde dagegen die einstweilige Anordnung erlassen und stellte sich später heraus, dass die Hauptsacheanträge unbegründet seien, so träten keine schwerwiegenden und irreversiblen Folgen ein. Der Einsatz der Tornados würde sich lediglich verzögern. Zwar bestehe die Gefahr eines Ansehensverlusts Deutschlands innerhalb der NATO, doch sei damit zu rechnen, dass die anderen Mitgliedstaaten Respekt vor einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts hät ten. Im Übrigen habe die Bundesregierung es in der Hand, darauf hinzuwirken, dass die verfassungs- und völkerrechtlichen Voraussetzungen für eine Entsendung der Aufklärungsflugzeuge geschaffen würden. Wäge man die Gründe ab, die für und gegen den Erlass der beantragten einstweiligen Anordnung sprächen, so wögen die dafür sprechenden Gründe eindeutig schwerer. Während auf der einen Seite eine irreversible Verletzung der Rechte der Antragsteller und des Bundestags drohe, sei auf der anderen Seite allenfalls mit einer vorübergehenden Beeinträchtigung der Rechte der Antragsgegner zu rechnen.
Die Bundesregierung hält den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung für unbegründet. Die im Hauptsacheverfahren gestellten Anträge seien bereits unzulässig, jedenfalls aber offensichtlich unbegründet. Schließlich müsse auch eine Folgenabwägung zur Ablehnung des Antrags auf Erlass einer einstweiligen Anordnung führen.
Der Erlass einer einstweiligen Anordnung im Organstreitverfahren bedeutet einen Eingriff des Bundesverfassungsgerichts in die Autonomie eines anderen Verfassungsorgans. Bei der Prüfung der Voraussetzungen des § 32 BVerfGG ist deshalb grundsätzlich ein strenger Maßstab anzulegen (vgl. BVerfGE 104, 23 [27]; 106, 51 [58]; 108, 34 [41]). Der Erlass kann allein der vorläufigen Sicherung des strittigen organschaftlichen Rechts der Antragsteller dienen, damit es nicht im Zeitraum bis zur Entscheidung der Hauptsache durch Schaffung vollendeter Tatsachen überspielt wird (vgl. BVerfGE 89, 38 [44]; 96, 223 [229]; 98, 139 [144]; 108, 34 [41]). In dem hier zu beurteilenden Fall ist ein besonders strenger Maßstab auch deshalb geboten, weil eine Maßnahme mit völkerrechtlichen und außenpolitischen Auswirkungen in Rede steht (vgl. BVerfGE 33, 195 [197]; 83, 162 [171 f.]; 88, 173 [179]; 89, 38 [43]; 108, 34 [41]).
Anträge im Organstreitverfahren sind gemäß § 64 Abs. 1 BVerfGG nur zulässig, wenn ein Antragsteller schlüssig behauptet, dass er und der Antragsgegner an einem verfassungsrechtlichen Rechtsverhältnis unmittelbar beteiligt sind und dass der Antragsgegner hieraus erwachsende verfassungsmäßige Rechte und Zuständigkeiten des Antragstellers oder des Organs, dem er angehört, durch die beanstandete Maßnahme oder das Unterlassen verletzt oder unmittelbar gefährdet hat; schlüssig ist die Behauptung, wenn die Rechtsverletzung nach dem vorgetragenen Sachverhalt möglich erscheint (vgl. BVerfGE 80, 188 [209]; 93, 195 [203 f.]; 102, 224 [231 f.]).
Die Prozessstandschaft ist eine Ausnahme von dem allgemeinen verfahrensrechtlichen Grundsatz, dass Verfahrensbeteiligte nur eigene Rechte geltend machen können, und bedarf daher einer ausdrücklichen gesetzlichen Zulassung (vgl. BVerfGE 60, 319 [325]; 90, 286 [343]). Eine solche gesetzliche Zulassung der Prozessstandschaft findet sich in den §§ 63, 64 Abs. 1 BVerfGG, wonach Organteile Rechte des Organs geltend machen können. Die Regelung ist eng auszulegen. Nach überkommener Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts bezieht sie sich lediglich auf ständig vorhandene Gliederungen des Bundestags (so bereits BVerfGE 2, 143 [160]). Das Bundesverfassungsgericht hat auf dieser Grundlage insbesondere die Befugnis der Fraktionen des Bundestags anerkannt, Rechte des Gesamtparlaments in Prozessstandschaft geltend zu machen (vgl. BVerfGE 2, 143 [165]; 45, 1 [28]; 90, 286 [336]; 100, 266 [268]; 103, 81 [86]; 104, 151 [193]; 105, 197 [220]; 113, 113 [121]). Daneben können etwa die in einen Untersuchungsausschuss entsandten Mitglieder einer Fraktion, sofern diese mindestens ein Viertel der Mitglieder des Bundestags umfasst, die Rechte der Einsetzungsminderheit im Sinne des Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG geltend machen (vgl. BVerfGE 105, 197 [220 f.]). Der einzelne Abgeordnete ist nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts dagegen kein Organteil im genannten Sinne; er ist daher nicht befugt, im Organstreit Rechte des Bundestags als Prozessstandschafter geltend zu machen (vgl. BVerfGE 90, 286 [343 f.]; vgl. auch bereits BVerfGE 67, 100 [126]).
Das Vorbringen der Antragsteller gibt keinen Anlass, von dieser Rechtsprechung abzuweichen. Zwar trifft es zu, dass jeder einzelne Abgeordnete "Teil" des Bundestags ist und § 64 Abs. 1 BVerfGG es seinem Wortlaut nach genügen lässt, wenn ein Organteil im Sinne des § 63 BVerfGG Rechte des Organs, dem es angehört, geltend macht. Der Ausschluss des einzelnen Abgeordneten von der prozessstandschaftlichen Wahrnehmung von Rechten des Bundestags rechtfertigt sich jedoch aus dem aus der Entstehungsgeschichte ersichtlichen Zweck der Öffnung des Organstreitverfahrens für andere Beteiligte als die obersten Bundesorgane. Dies ist vor dem Hintergrund der weitgehenden Übereinstimmung von Regierung und der sie tragenden Parlamentsmehrheit im parla mentarischen Regierungssystem zu sehen und soll nach der Vorstellung des Parlamentarischen Rates vor allem dazu dienen, Oppositionsfraktionen und damit der organisierten parlamentarischen Minderheit als dem Gegenspieler der Regierungsmehrheit den Rechtsweg zum Bundesverfassungsgericht zu eröffnen, um somit die tatsächliche Geltendmachung der dem Parlament im Verfassungsgefüge zukommenden Rechte zu ermöglichen (vgl. BVerfGE 90, 286 [344] mit Nachweisen zur Debatte im Parlamentarischen Rat).
b) Soweit die Antragsteller eine Verletzung eigener Rechte durch Maßnahmen oder Unterlassungen der Bundesregierung geltend machen, fehlt es bereits an der schlüssigen Darlegung eines die Antragsteller und die Bundesregierung umschließenden Verfassungsrechtsverhältnisses (zu diesem Erfordernis BVerfGE 1, 208 [221]; 60, 175 [199]; 84, 290 [297]; stRspr).
Der Vortrag der Antragsteller, die Bundesregierung verletze sie in ihren aus Art. 38 Abs. 1 GG folgenden Rechten, indem sie an einer Änderung des NATO-Vertrages ohne formelle, gemäß Art. 59 Abs. 2 GG einen Gesetzesbeschluss des Bundestags erfordernde Vertragsänderung mitwirke, ist nicht geeignet, ein derartiges Rechtsverhältnis darzulegen. Die Frage nach dem verfassungsrechtlichen Erfordernis eines Zustimmungsgesetzes nach Art. 59 Abs. 2 GG betrifft die Abgrenzung der Kompetenzen von Bundestag und Bundesregierung und berührt nicht den Status des einzelnen Abgeordneten. Die Kompetenzen des Bundestags stellen nicht lediglich eine Bündelung der Kompetenzen seiner Mitglieder dar, er ist vielmehr als oberstes Bundesorgan selbst Inhaber originärer Kompetenzen (vgl. BVerfGE 90, 286 [342 f.]). Das in Art. 59 Abs. 2 GG genannte Erfordernis der Zustimmung des Bundestags zu völkerrechtlichen Verträgen, die die politischen Beziehungen des Bundes regeln oder sich auf die Gesetzgebung des Bundes beziehen, in Form eines Bundesgesetzes enthält der Sache nach einen besonderen Gesetzesvorbehalt, ist ein Element der Gewaltenteilung (vgl. BVerfGE 68, 1 [86]) und beinhaltet daher eine derartige, dem Bundestag als oberstem Verfassungsorgan zukommende Kompetenz. Zwar nimmt der Bundestag seine Be fugnisse nicht losgelöst von seinen Mitgliedern wahr und ist jeder einzelne Abgeordnete berufen, an der Arbeit des Bundestags, seinen Verhandlungen und Entscheidungen teilzunehmen (vgl. BVerfGE 80, 188 [217 f.]; 90, 286 [343]). Das Recht auf Mitwirkung an der parlamentarischen Arbeit als solches begründet jedoch ein unmittelbares Rechtsverhältnis lediglich zwischen dem Abgeordneten und dem Bundestag (vgl. BVerfGE 90, 286 [343]), nicht jedoch folgt daraus eine Befugnis des einzelnen Abgeordneten, alle dem Bundestag als Organ im Verhältnis zu anderen Verfassungsorganen zukommenden Befugnisse geltend zu machen. Vor diesem Hintergrund ist auch der Verweis der Antragsteller auf das gemäß § 105 der Geschäftsordnung des Bundestags jedem einzelnen Abgeordneten zustehende Recht, Fragen an die Bundesregierung zu richten, nicht geeignet, im vorliegenden Fall die Antragsbefugnis der Antragsteller zu begründen.
c) Mit ihrer Rüge, der Bundestag habe durch seinen Beschluss vom 9. März 2007 über den Antrag der Bundesregierung vom 8. Februar 2007 einen Militäreinsatz ermöglicht, der nur nach Änderung des NATO-Vertrages unter parlamentarischer Beteiligung in Form eines Zustimmungsgesetzes hätte ermöglicht werden dürfen, haben die Antragsteller eine mögliche Verletzung oder Gefährdung eigener Statusrechte ebenfalls nicht dargetan. Die Antragsteller meinen, der Bundestag hätte den Antrag der Bundesregierung zurückweisen müssen, um nicht an einer stillschweigenden Änderung des Zustimmungsgesetzes zum NATO- Vertrag mitzuwirken. Durch den gleichwohl gefassten Beschluss sei ihr Recht auf Mitwirkung an dem "eigentlich notwendigen" Gesetzgebungsverfahren verletzt. Dem kann nicht gefolgt werden.
So wird der Status der Antragsteller nicht von der Frage berührt, ob ein Beschluss des Bundestags rechtswirksam ist oder nicht (vgl. bereits BVerfGE 2, 143 [167]). Das Grundgesetz verleiht den Antragstellern kein eigenes Recht im Sinne des § 64 Abs. 1 BVerfGG dahingehend, dass das Verhalten des Bundestags in jeder Hinsicht, auch soweit es ihren Status nicht berührt, mit dem Grundgesetz in Einklang steht; für eine umfassende, von eigenen Rechten des Antragstellers losgelöste, abstrakte Kontrolle der Verfassungsmäßigkeit der angegriffenen Maßnahme ist im Organstreit kein Raum (vgl. BVerfGE 73, 1 [29]; 80, 188 [212]; 104, 151 [193 f.]). Das Organstreitverfahren dient dem Schutz der Rechte der Staatsorgane im Verhältnis zueinander, nicht einer allgemeinen Verfassungsaufsicht (BVerfGE 100, 266 [268]). Mit den Rügen, der Bundestag habe dem Antrag der Bundesregierung zu Unrecht zugestimmt und in der Form eines einfachen Parlamentsbeschlusses anstatt in der Form eines Gesetzes entschieden, zielt der hier gestellte Antrag auf eine solche allgemeine Verfassungskontrolle. Er ist in der Sache darauf gerichtet, die Vereinbarkeit des angegriffenen Beschlusses mit Art. 24 Abs. 2 und Art. 59 Abs. 2 GG durch das Bundesverfassungsgericht überprüfen zu lassen. Diese Normen begründen jedoch keine Statusrechte der Antragsteller.
Etwas anderes gilt auch nicht deswegen, weil -- wie die Antragsteller meinen -- der wesentliche Entscheidungsgegenstand durch den angegriffenen Beschluss des Bundestags "verdeckt und unsichtbar" gemacht worden sei und dass es daher an einer hinrei chenden Information der Abgeordneten über das, worüber sie zu entscheiden gehabt hätten, gefehlt habe. Zum einen läge ein solches Informationsdefizit im Falle der Antragsteller gerade nicht vor, da ihnen nach ihrem Vorbringen der aus ihrer Sicht "eigentliche" Entscheidungsgegenstand -- die faktische Änderung des NATO-Vertrages -- bewusst war. Zum anderen hätte die Rechtsauffassung der Antragsteller die Konsequenz, dass nahezu jede formell oder materiell verfassungswidrige Entscheidung des Bundestags zugleich auch Rechte des einzelnen Abgeordneten verletzte, weil eine Information der Abgeordneten über die richtiger- und rechtmäßigerweise zu treffende Entscheidung in einem solchen Fall nicht gegeben wäre. Mit der Behauptung, die jeweils in Rede stehende Entscheidung -- sei es ein Gesetzesbeschluss, sei es eine sonstige Maßnahme des Parlaments -- hätte allenfalls unter anderen verfassungsrechtlichen Voraussetzungen getroffen werden können, wäre -- träfe die Ansicht der Antragsteller zu -- immer auch eine Verletzung von Informationsrechten der Abgeordneten im Hinblick auf die verfassungsrechtlich zulässige Alternative vorgetragen. Das Organstreitverfahren würde auf diesem Wege zu einem objektiven Beanstandungsverfahren für Abgeordnete, deren verfassungsrechtliche Auffassungen von der Parlamentsmehrheit nicht geteilt werden, und nötigte das Bundesverfassungsgericht, in diesen Fällen stets die Verfassungsmäßigkeit der fraglichen Maßnahme in jeder Hinsicht zu untersuchen. Denn erst wenn deren Verfassungsmäßigkeit verneint wird, kann sich in einem zweiten Schritt die Frage stellen, wie das jeweils angestrebte Regelungsziel verfassungskonform erreicht werden könnte und welche Verfahrensrechte die Abgeordneten im Rahmen einer verfassungsrechtlich zulässigen Alternative gehabt hätten. Diese Verfahrensrechte sind aber nicht schon deswegen zwangsläufig in einer die Antragsbefugnis im Rahmen des Organstreitverfahrens eröffnenden Weise verletzt, weil sich die Mehrheit des Bundestags nicht für die von den Antragstellern allein für verfassungsmäßig gehaltene Alternative entschieden hat.
Hassemer Broß Di Fabio Lübbe-Wolff Gerhardt