Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-812-de-noviembre-18-de-2009?documento=jurcol&contexto=jurcol_81493e79d1da502ae0430a010151502a&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-09-21 00:59:17
Document Index: 408227056

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﻿ Sentencia C-812 de noviembre 18 de 2009
SENTENCIA C-812 DE 18 DE NOVIEMBRE DE 2009
CONTENIDO:PERSONAS JURÍDICAS EN LA PROPIEDAD HORIZONTAL. NO SE CONSIDERAN CONTRIBUYENTES DEL IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO. LA INCORPORACIÓN DE UNA NORMA DE CONTENIDO TRIBUTARIO EN UNA LEY QUE ESTABLECE EL RÉGIMEN DE PROPIEDAD HORIZONTAL NO VIOLA EL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA. SE DECLARA EXEQUIBLE LA EXPRESIÓN “ Y TENDRÁ LA CALIDAD DE NO CONTRIBUYENTE DE IMPUESTOS NACIONALES, ASÍ COMO DEL IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO, EN RELACIÓN CON LAS ACTIVIDADES PROPIAS DE SU OBJETO SOCIAL, DE CONFORMIDAD CON LO ESTABLECIDO EN EL ARTÍCULO 195 DEL DECRETO 1333 DE 1986”, CONTENIDA EN EL ARTÍCULO 33 DE LA LEY 675 DE 2001.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN PÚBLICA DE CONSTITUCIONALIDAD, PROPIEDAD HORIZONTAL, PERSONA JURÍDICA, UNIDAD DE MATERIA DEL PROYECTO DE LEY, CONTRIBUYENTE, DERECHO TRIBUTARIO, IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO, RÉGIMEN DE PROPIEDAD HORIZONTAL
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:461 DE MAYO DE 2010, PG.897
Sentencia C-812 de noviembre 18 de 2009
Sentencia C- 812 de 2009
Ref.: Expediente D-7691.
Actor: Almes José Granados Cuello
Demanda de inconstitucionalidad: del artículo 33 (parcial) de la Ley 675 de 2001.
Bogotá, D.C., noviembre 18 de 2009.
El ciudadano Almes José Granados Cuello presentó demanda de inconstitucionalidad contra el aparte que aparece subrayado y resaltado del artículo 33 de la Ley 675 de 2001:
“LEY 675 DE 2001(1)
ART. 33.—Naturaleza y características. La persona jurídica originada en la constitución de la propiedad horizontal es de naturaleza civil, sin ánimo de lucro. Su denominación corresponderá a la del edificio o conjunto y su domicilio será el municipio o distrito donde este se localiza y tendrá la calidad de no contribuyente de impuestos nacionales, así como del impuesto de industria y comercio, en relación con las actividades propias de su objeto social, de conformidad con lo establecido en el artículo 195 del Decreto 1333 de 1986.
PAR.—La destinación de algunos bienes que produzcan renta para sufragar expensas comunes, no desvirtúa la calidad de persona jurídica sin ánimo de lucro”.
La Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre la presente demanda de inconstitucionalidad, formulada por un ciudadano colombiano, contra una disposición vigente contenida en una ley de la República —L. 675/2001— (C.P., art. 241, num. 4º).
2. Problema de constitucionalidad.
2.1. La disposición demandada.
El artículo 33 de la Ley 675 de 2001, en la parte demandada, otorga la condición de “no contribuyente” de impuestos nacionales e impuesto de industria y comercio a la persona jurídica originada en la constitución de una propiedad horizontal, en relación con las actividades propias de su objeto social. Se trata de excluirla de la calidad de sujeto pasivo de tales tributos, respecto de las actividades señaladas. La persona jurídica correspondiente a la propiedad horizontal, según otro aparte no demandado del mismo artículo 33, es de naturaleza civil, sin ánimo de lucro.
2.2. Los cargos que decidirá la sentencia.
2.2.1. Vulneración del principio de unidad de materia (C.P., art. 158).
El demandante destaca la materia civil regulada en la Ley 675 de 2001 —el régimen de propiedad horizontal— y la contrasta con el contenido tributario de la disposición demandada, expresando razones sobre la carencia de conexidad entre ellas que, a su juicio, conducen al desconocimiento de la regla de unidad de materia(6). Así, la carga argumental mínima exigida para la procedibilidad de toda demanda de constitucionalidad fue cumplida por el demandante y también se dan por satisfechos los requisitos específicos exigidos por la jurisprudencia constitucional para el cargo de unidad de materia, pues el actor definió con claridad la materia general de la ley, y las razones por las cuales, en principio, la disposición demandada parece ajena a esa temática. Por lo tanto, procede la Corte al estudio de fondo de este cargo.
2.2.2. Desconocimiento de la prohibición al legislador para que conceda exenciones o tratamientos preferenciales en relación con los tributos de propiedad de las entidades territoriales (C.P., art. 294).
La demanda considera que al definir a las personas jurídicas de la propiedad horizontal como no contribuyentes, la ley realiza una exoneración del pago de un impuesto equivalente a una exención tributaria, la cual, por versar sobre un tributo de propiedad de las entidades territoriales municipales, deviene inconstitucional. Constatando la procedibilidad del cargo, la Corte fallará de fondo al respecto.
2.2.3. La Corte examinará la solicitud de exequibilidad condicionada realizada por el actor, entendiendo que equivale a una petición de declaración tácita y parcial de inconstitucionalidad, ya que pretende excluir del ordenamiento jurídico una posible opción de interpretación de la norma que se juzga contraria a la Constitución.
2.3. Formulación del problema de constitucionalidad.
La Corte decidirá sobre lo siguiente: (i) Viola el principio constitucional de unidad de materia(7) (C.P., 158) la incorporación de una norma de contenido tributario en una ley que establece el régimen de la propiedad horizontal? (ii) Desconoce la prohibición constitucional de conceder a través de ley exenciones o preferencias de tributos territoriales (C.P., 294), la no consideración de las personas jurídicas de la propiedad horizontal como contribuyentes del impuesto de industria y comercio —tributo de propiedad municipal—? (iii) Procede la declaración de exequibilidad condicional —pretensión subsidiaria—, esto es, la constitucionalidad de la disposición demandada bajo el entendimiento de que la exclusión de la calidad de no contribuyente no aplica al destinarse al uso comercial áreas de la propiedad horizontal?
3. Vulneración de la regla de unidad de materia —C.P., 158—. (Cargo 1).
3.1. Fin de la regla de ‘unidad de materia’ y el trámite del artículo 33 —demandado— de la Ley 675 de 2001.
3.1.1. Finalidad de la regla de ‘unidad de materia’.
La Constitución Política —art. 158— dice, en relación con el trámite de las leyes: “Todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella (…). Busca la Constitución evitar que en el proceso de formación de las leyes se introduzcan disposiciones extrañas a la materia regulada en ellas, tanto para asegurar la transparencia de la actividad legislativa como para contribuir a la coherencia y sistematicidad del derecho legislado. Específicamente, quiere el constituyente impedir la introducción de iniciativas sorpresivas, inopinadas o subrepticias en el curso del trámite parlamentario, que dificulten la participación democrática de la representación plural de la voluntad popular y oscurezcan el marco legal de interpretación y aplicación de las normas. En suma, la regla constitucional de la unidad de materia en los proyectos y las leyes propende por un ordenamiento jurídico que preserve tanto la legitimidad institucional como la seguridad jurídica en el sistema normativo(8).
3.1.2. El trámite del artículo 33 de Ley 675 de 2001.
La disposición demandada — L. 675/2001, art. 33— fue incluida en el texto del proyecto de ley presentado al Congreso de la República, y como tal, surtió los cuatro debates parlamentarios hasta convertirse en ley(9). El texto de la ley, en este artículo, es exactamente igual al texto propuesto desde el momento en que se presentó el proyecto a consideración del Congreso. No se trata, entonces, de una disposición que hubiese sido incorporada sorpresiva o subrepticiamente en la citada propuesta legislativa. Por el contrario, desde su publicación, cumplió todas las reglas del trámite de las leyes y tanto la regla de transparencia en el debate democrático y pluralista del Congreso como la coherencia y sistematicidad normativas se han preservado en este caso.
3.2. El concepto de unidad de materia y su alcance en la ley de regulación integral del régimen de propiedad horizontal —L. 675/2001—.
3.2.1. Concepto de unidad de materia.
El principio de unidad de materia no debe concebirse con un criterio estricto de unicidad temática. Tal ha sido el criterio reiterado de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, al considerar que el principio de unidad de materia “ (…) solo resulta vulnerado cuando una determinada norma no guarda una relación objetiva y razonable con la temática general y la materia dominante de la ley de la cual hace parte”(10). En similar dirección señaló que este entendimiento de la unidad de materia “se basa en el respeto del principio democrático reflejado en la actividad legislativa, de tal suerte que solo podrá ser declarada inexequible la disposición acusada cuando exista una total divergencia entre ella y el tema general regulado en la ley”(11). Y continuando en la misma línea jurisprudencial ha sostenido que “solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistemática con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporadas en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley”(12).
De lo anterior surgen dos consecuencias. En primer término, que la relación “objetiva y razonable” a que hace referencia la sentencia citada, es la conexidad que debe existir entre la parte y el todo, esto es, entre una disposición demandada y la ley continente, de modo que del contenido particular de la primera se pueda extraer un vínculo causal, teleológico o sistemático con el “tema general” o la “materia dominante” de la segunda. En segundo lugar, que el respeto al “principio democrático reflejado en la actividad legislativa” impone un criterio de interpretación estricto frente a un posible vicio de competencia por unidad de materia, al punto que solo ante la “total divergencia” sustancial de los contenidos normativos en cuestión puede proceder una declaración de inconstitucionalidad.
Así, el Congreso de la República puede ejercer la potestad legislativa sobre un asunto mediante disposiciones diferentes que regulen aspectos concurrentes del mismo, estableciendo asociaciones lógicas entre supuestos fácticos y consecuencias jurídicas relacionables, y reconociendo relaciones sustanciales de tipo causal, teleológico o sistemático entre normas diversas, sin que puedan divergir totalmente del conjunto normativo que las cohesiona.
3.2.2. La Ley 675 de 2001 como regulación integral y sistemática de la propiedad horizontal.
La Ley 675 de 2001 tiene por tema o materia general el régimen de propiedad horizontal, y su objeto es regular esa forma especial de dominio, denominada propiedad horizontal. Comienza por abordar la regulación específica de la persona jurídica que se origina en la constitución de una propiedad horizontal, precisando en su artículo 32, que “la propiedad horizontal, una vez constituida legalmente, da origen a una persona jurídica conformada por los propietarios de los bienes de dominio particular”, siendo objeto de esa persona jurídica “administrar correcta y eficazmente los bienes y servicios comunes, manejar los asuntos de interés común de los propietarios de bienes privados y cumplir y hacer cumplir la ley y el reglamento de propiedad horizontal”. En 87 artículos, sistemáticamente ordenados y agrupados, la Ley 675 de 2001, se ocupa de fijar unos principios orientadores y hacer unas definiciones conceptuales básicas; de establecer el procedimiento para la constitución del régimen de propiedad horizontal en un edificio o conjunto; de definir las causales y el procedimiento para la extinción de la propiedad horizontal; del procedimiento para la reconstrucción del edificio o conjunto en caso de destrucción o deterioro; de las relaciones jurídicas entre los bienes privados o de dominio particular y la propiedad horizontal; de las reglas sobre los bienes comunes, y su eventual desafectación; de definir el concepto de coeficientes de copropiedad, y sus efectos prácticos en la administración de la propiedad horizontal; del sistema de contribución a las expensas comunes de la misma; de la naturaleza jurídica de la persona jurídica que se deriva de la constitución de una propiedad horizontal; de regular en detalle aspectos del gobierno corporativo de dicha persona jurídica como el funcionamiento de la asamblea general, la designación y funciones del administrador, la operación del consejo de administración, y las calidades y funciones del revisor fiscal; del procedimiento para la solución de conflictos al interior de la propiedad horizontal; de las sanciones, por incumplimiento de obligaciones no pecuniarias y, finalmente, contiene un capítulo especial para una categoría denominada unidades inmobiliarias cerradas.
Como se ve, se trata de un estatuto integral y sistemático de la propiedad horizontal que, por fuerza, abarca normas civiles, comerciales, urbanísticas y contables, prevé reglas procedimentales para la regulación de conflictos entre copropietarios y fija un régimen sancionatorio y restrictivo, regulando tanto el derecho de propiedad como el derecho de participación. En síntesis, una diversidad de disposiciones que apuntan a la estructuración del régimen jurídico de la propiedad horizontal; en particular, de la persona jurídica que surge como consecuencia de su constitución, de quien define su objeto, su naturaleza, la condición de entidad sin ánimo de lucro, la regla de su denominación, la determinación de su domicilio y las reglas detalladas sobre su funcionamiento y órganos de gobierno.
No resulta, entonces, extraño que la misma ley se ocupe también de la calidad tributaria de dicha persona jurídica. Al definir que la persona jurídica que se origina en la constitución de la propiedad horizontal “tendrá la calidad de no contribuyente de impuestos nacionales, así como del impuesto de industria y comercio”, el legislador está simplemente refiriéndose a otro aspecto inherente a esa persona jurídica: su situación en el régimen impositivo nacional y local, esto es, sus atributos tributarios. En una ley, como la 675 de 2001, con pretensión de integralidad jurídica respecto de la propiedad horizontal, la regulación de la condición tributaria de la persona jurídica especial que surge de ella es enteramente compatible con la materia general de que se ocupa.
3.3. La unidad de materia en la jurisprudencia constitucional frente a la diversidad normativa de la Ley 675 de 2001.
3.3.1. La Corte Constitucional ya ha abordado el problema de la unidad de materia en la Ley 675 de 2001 y ha considerado que el carácter integral y sistémico de la regulación que contiene, permite que en su texto se admitan disposiciones que parecerían, en principio, ser ajenas al tema principal de la misma. En la sentencia C-153 de 2004, se le planteó a la Corte la cuestión de si el artículo 30 de la Ley 675 de 2001, que regula el régimen de los intereses de mora cuando hay retardo en el pago de las expensas comunes de la propiedad horizontal, vulneraba el principio de unidad de materia, por cuanto, a juicio del demandante, se trataba de una modificación a los códigos Civil y de Comercio que no podía hacerse en una ley sobre el régimen de propiedad horizontal. La Corte desestimó el cargo, por considerar que “bien podía el legislador en ejercicio de su potestad de configuración para regular esta materia fijar el monto de los intereses de mora causados en caso de incumplimiento de esa específica obligación con la copropiedad de acuerdo con los principios que la rigen particularmente a partir de la Constitución de 1991 sin que ello signifique que al hacerlo esté alterando las reglas aplicables en materia civil o en materia comercial y mucho menos derogando o modificando las normas del Código Civil o del Código de Comercio”.
3.3.2. En un antecedente aún más pertinente, la sentencia C-944 de 2003, la Corte se pronunció sobre la posible vulneración del principio de unidad de materia originado en el parágrafo primero del artículo 16 de la Ley 675 de 2001, que dice: “De conformidad con lo establecido en el inciso 2º del presente artículo, el impuesto predial sobre cada bien privado incorpora el correspondiente a los bienes comunes del edificio o conjunto, en proporción al coeficiente de copropiedad respectivo”. La demanda consideraba que la regulación del impuesto predial, en lo que toca con las propiedades horizontales, era extraña al objeto de la ley de propiedad horizontal, pero la Corte, aplicando los criterios reiterados de la jurisprudencia, no aceptó el cargo, por las siguientes razones:
“Para la Corte este cargo no prospera por una razón elemental: como se advirtió en el punto 3 de esta providencia, la norma acusada no establece ni decreta un impuesto a la propiedad inmueble, sino que traza pautas, regulaciones, orientaciones generales al impuesto predial. Además, existe la relación directa entre el título y los objetivos de la ley y la norma acusada, en cuanto establece, para efectos del impuesto predial, que se incorporen los bienes comunes del edificio, en proporción al coeficiente de copropiedad.
Obsérvese que los conceptos a los que alude la disposición acusada corresponden a los regulados en la Ley 675 de 2001, como son: bienes comunes y coeficiente de copropiedad, frente a la obligación de los propietarios de contribuir a los gastos e inversiones del Estado dentro de los conceptos de justicia y equidad, según impone el artículo 95, numeral 9º. Por lo tanto, tiene la relación necesaria que el legislador regule en la ley de propiedad horizontal, lo inherente a las áreas que deben tenerse en cuenta de la propiedad privada y de las áreas comunes, para efectos tributarios, y, al hacerlo en proporción al coeficiente de copropiedad, se cumplen los conceptos de justicia y equidad”.
3.3.3. En estos dos casos —el relativo al régimen de los intereses de mora cuando hay retardo en el pago de las expensas comunes de la propiedad horizontal y el relacionado con precisiones sobre el impuesto predial de los bienes privados de una propiedad horizontal— la Corte entendió que la Ley 675 de 2001 aborda íntegra y sistemáticamente la regulación de una categoría jurídica —la propiedad horizontal—, siendo constitucionalmente admisible que se incluyan disposiciones de tipo civil, comercial o incluso tributario, siempre que se mantenga la conexión con dicho eje temático. Quiere esto significar que, para la Corte, la coexistencia de normas civiles y comerciales de propiedad horizontal con disposiciones tributarias integradas al mismo régimen en una misma ley, es perfectamente compatible con la regla de unidad de materia que establece la Constitución.
3.4. La unidad de materia en el caso de normas tributarias incluidas en leyes cuyo objeto principal no es tributario.
3.4.1. La demanda implícitamente parte de la existencia una subregla constitucional según la cual todas las normas de carácter tributario deben incorporarse en un estatuto único comprensivo de la materia; en otros términos, que no le es dado al legislador incluir normas de carácter tributario en cuerpos normativos cuyo objeto principal sea diferente. Tal supuesto es infundado. En primer término, la materia tributaria no ha sido constitucionalmente preasignada a determinado tipo de forma legal, como pudiera ser el caso de contenidos propios de leyes orgánicas o estatutarias, entre otras; en segundo término, el estatuto tributario —al que acude el demandante— en su propio encabezado se limita a la regulación de tributos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales(13); finalmente, son numerosas las normas legales —diferentes al estatuto tributario— que se ocupan de sectores o subsectores económicos o sociales y les crean la correspondiente contribución parafiscal, o de tributos del orden territorial —el propio D.L. 1333/86 sobre el impuesto de industria y comercio—, sin que hayan sido objeto de juicio de inexequibilidad.
3.4.2. Expresamente, la Corte se ha pronunciado en relación con la constitucionalidad de normas tributarias incorporadas en leyes cuya materia principal no es de naturaleza tributaria.
En sentencia C-352 de 1998(14), la Corte consideró que el establecimiento de una contribución parafiscal en la ley que creó la Empresa Colombiana de Gas y el viceministerio de hidrocarburos, no vulnera el principio de unidad de materia, debido a la plena vinculación de la disposición tributaria con los objetivos y el contenido general de la ley que la incluye. Dijo la Corte que “los asuntos que contemplan las normas acusadas concurren a dar unidad a un fin común como es el de regular y organizar la operación y explotación comercial del transporte de gas natural, dentro de un sistema integral de servicio a nivel nacional”.
En la sentencia C-433 del 2000, la Corte declaró exequible una norma que autoriza a los concejos municipales a imponer recargos o sobretasas a los impuestos municipales, para financiar la actividad de los bomberos, en el marco de una ley (la 322/96) que crea el Sistema Nacional de Bomberos de Colombia. Para la Corte,“la autorización tributaria prevista guarda evidente relación con el sistema nacional de bomberos, que es el tema predominante en la Ley 322 de 1996. Es algo natural y necesario, en la disposición legal que estructura las reglas básicas sobre dicho servicio, que se estatuyan los medios de obtención de recursos para el sostenimiento y desarrollo de las organizaciones que lo tienen a cargo, ya que la operatividad misma de los cuerpos de bomberos depende de unas fuentes de financiación legalmente aseguradas”.
La sentencia C-886 de 2002, por el contrario, ejemplifica la falta de conexidad entre el tema general de una ley y algunas disposiciones tributarias en ella contenidas(15). La Corte encontró que todo el componente tributario de la ley violaba el principio de unidad de materia, pues no hacía parte del texto original de la ley ni de sus propósitos explícitos, y se había incorporado al texto tan solo en los últimos debates. Es el clásico caso del denominado ‘mico’ legislativo, esto es, aquella disposición introducida sorpresiva o subrepticiamente en el trámite de las leyes para eludir el debate democrático propio de los proyectos de ley.
El problema específico de las normas tributarias en los planes de desarrollo también ha sido estudiado por la Corte. En la sentencia C-305 de 2004(16), declaró inexequible el artículo 126 de dicha ley, que contenía un incentivo tributario para el sector asegurador, por violación del principio de unidad de materia. A juicio de la Corte, “del beneficio tributario aludido no se obtiene como consecuencia inmediata que las aseguradoras se presten a otorgar las pólizas, para lo cual mantienen libertad contractual, ni menos aun que se consiga la ampliación de la mencionada infraestructura nacional. En tal virtud no existe una relación de conexidad directa e inmediata, exigida para que se satisfaga el requerimiento de unidad de materia”. Y en la sentencia C-801 de 2008, conoció de una demanda contra otras disposiciones tributarias(17) contenidas en el plan de desarrollo 2007-2010 y las declaró exequibles, por considerar que tenían una conexión temática clara con los objetivos y programas de ese plan. Aunque el principio de unidad de materia tiene unas características específicas y particulares cuando se aplica a los planes de desarrollo, que no es del caso aquí reseñar, lo que sí interesa de estas dos sentencias para efectos del presente análisis, es que, vistas en su conjunto, ratifican la posibilidad de incluir normas tributarias en leyes de carácter no tributario —planes de desarrollo—, siendo en todo caso necesario analizar la conexidad específica de aquellas con estas, en cada caso concreto, análisis casuístico puede dar lugar a fallos disímiles de constitucionalidad, como sucedió en estas dos sentencias.
En la sentencia C-1177 del 2004(18), la Corte declaró exequible la eliminación de un beneficio parafiscal que favorecía a las universidades privadas, incluido en la Ley 789 de 2002, cuyo objeto era dictar normas para apoyar el empleo, ampliar la protección social y modificar algunos artículos del Código Sustantivo del Trabajo. La Corte consideró que había una estrecha relación entre la eliminación de la prerrogativa parafiscal relacionada con los aportes al Sena de las universidades privadas y el objeto principal de la ley. “Las normas que regulan aspectos relacionados con políticas de parafiscalidad o de fomento, como es el caso de la norma impugnada, pueden estar contenidas en ordenamientos legales de orientación no tributaria —o viceversa— sin violar el principio de unidad de materia, siempre que guarden relación con la temática general o dominante de la ley”, dijo la Corte.
En la sentencia C-124 de 2006, la Corte examinó una demanda por violación del principio de unidad de materia contra una norma de carácter tributario incluida en la Ley 964 de 2005, cuyo objeto era dictar normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular las actividades de manejo, aprovechamiento e inversión de recursos captados del público que se efectúen mediante valores. La Corte encontró exequible la disposición tributaria pues la entendió consistente con los objetivos generales de la ley de valores. “Se está”, según la Corte, “ante una norma que se inserta de manera lógica y armónica dentro del contenido y objetivos fijados por el legislador para regular el mercado de valores y en ese sentido mal puede entenderse vulnerado el principio de unidad de materia”.
Por el contrario, en la sentencia C-457 de 2006, la Corte conoció de una demanda contra artículos tributarios incluidos en una ley anual de presupuesto (la L. 988/2005), y concluyó que se violaba el principio de unidad de materia, pues no había conexidad entre los alcances constitucionales de la ley anual de presupuesto, y estas concretas disposiciones tributarias. La norma acusada, sentenció, “no guarda una relación directa con el conjunto normativo de dicha ley, sino que entra a regular una materia diferente”.
3.4.3. Este repaso de la jurisprudencia de la Corte Constitucional pone de presente que la inclusión de una norma tributaria en un cuerpo normativo esencialmente no tributario no es, en sí misma, un defecto que vulnere el principio de unidad de materia. En cada caso concreto, dependiendo del contenido de la norma tributaria, de la forma en que fue incluida en la respectiva ley y, especialmente, de su relación temática, teleológica, sistemática o material con el cuerpo normativo al que pertenece, existirá o no vulneración del principio de unidad de materia, concordando con las reglas genéricas de interpretación de la unidad de materia ya presentados (punto 3.2.1). Por el contrario, los precedentes de exequibilidad citados, muestran que no toda norma tributaria ha de estar contenida en un mismo cuerpo de ley, sea el estatuto tributario u otro, y que no existe incompatibilidad necesaria entre una regulación tributaria específica con una regulación general de una materia legislada. En suma, es constitucionalmente viable la coexistencia de disposiciones tributarias con otras materias desarrolladas como objeto principal en las leyes que las contienen.
3.5. Conclusión sobre el cargo de violación del artículo 158 de la Constitución por vulneración del principio de unidad de materia.
3.5.1. En relación con los fines de la unidad de materia, la disposición demandada no desconoce las reglas de transparencia propias del debate democrático del Congreso en el trámite de las leyes, al haber sido incluida en el texto del proyecto de ley al momento de su presentación y formado parte del mismo a lo largo de los cuatro debates constitucionales antes de convertirse norma de la Ley 675 de 2001.
3.5.2. La Corte Constitucional, en reiteradas ocasiones, afirmó la existencia de unidad de materia entre la temática normativa desarrollada en la Ley 675 de 2001 —el régimen de propiedad horizontal— y algunas de sus disposiciones relativas a cuestiones civiles, comerciales y aún tributarias, declarando la exequibilidad de estas por la coincidencia de sus contenidos con el eje temático de la ley.
3.5.3. Adicionalmente, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha reiterado que la inclusión de una norma tributaria en un cuerpo normativo esencialmente no tributario no es, en sí misma, un defecto que vulnere el principio de unidad de materia. Por el contrario, la jurisprudencia citada muestra que no toda norma tributaria ha de estar contenida en un mismo cuerpo de ley, y que no existe incompatibilidad necesaria entre la regulación tributaria específica y otra materia legislada como tema dominante en la misma ley.
3.5.4. Existe entre el tema general de la Ley 675 de 2001 y el contenido de la disposición demandada —su art. 33— una relación “objetiva y razonable”, en virtud de la conexidad, principalmente sistemática, del régimen general de propiedad horizontal con la materia jurídico-tributaria aplicable a la persona jurídica que emerge de la constitución de una propiedad horizontal. En efecto, parte del estatuto de esta persona jurídica consiste en la definición de su régimen tributario, al lado de aspectos civiles, comerciales y procedimentales del mismo; tratándose de una ley que busca abarcar íntegramente la normativa legal de la propiedad horizontal, la regulación de la condición tributaria de la persona jurídica especial que surge de ella es enteramente compatible con dicha materia general. Por eso, no solo se descarta aquella “total divergencia” sustancial de los contenidos normativos que fundamenta una declaración de inconstitucionalidad por faltar a la unidad normativa, sino que se afirma la conexidad temática y sistémica entre el régimen de propiedad horizontal regulado dominantemente en le Ley 675 de 2001 y la determinación de la persona jurídica emergente de la propiedad horizontal como sujeto no contribuyente de los tributos ya relacionados.
3.5.5. Por lo anterior, el primer cargo de la demanda, relativo a la posible vulneración del principio de unidad de materia, no prospera.
4. Cargo relativo a la violación de la prohibición al legislador para que conceda exenciones o tratamientos preferenciales en relación con los tributos de propiedad de las entidades territoriales(19).
4.1. El impuesto de industria y comercio, tributo municipal.
4.1.1. El artículo 294 de la Constitución establece que “La ley no podrá conceder exenciones ni tratamientos preferenciales en relación con los tributos de propiedad de las entidades territoriales. Tampoco podrá imponer recargos sobre sus impuestos salvo lo dispuesto en el artículo 317”. El fragmento demandado, por su parte, dice que la persona jurídica originada en la constitución de la propiedad horizontal tendrá la calidad de no contribuyente de impuestos nacionales, “así como del impuesto de industria y comercio, en relación con las actividades propias de su objeto social, de conformidad con lo establecido en el artículo 195 del Decreto 1333 de 1986”.
El impuesto de industria y comercio es un tributo de propiedad territorial. Su regulación básica está contenida en el Decreto Ley 1333 de 1986, por el cual se expide el Código de Régimen Municipal, que en su artículo 172 determina que el de industria y comercio es un impuesto de los municipios(20) y el Distrito Especial de Bogotá, y a partir del artículo 195, define sus elementos constitutivos(21).
4.1.2. A juicio del demandante, cuando la parte acusada del artículo 33 de la Ley 675 de 2001 determina que la persona jurídica originada en la constitución de la propiedad horizontal tiene la calidad de no contribuyente del impuesto de industria y comercio, está violando la disposición constitucional contenida en el artículo 294 de la Carta, que impide al legislador conceder exenciones o tratamientos tributarios preferenciales en relación con los tributos de propiedad de las entidades territoriales. El problema de constitucionalidad consiste en determinar si la no inclusión de dicha persona jurídica como contribuyente de este tributo, constituye o no una exención o un tratamiento tributario preferencial de los que la Constitución prohíbe al legislador otorgar.
4.2. La jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre el artículo 294 de la Constitución.
4.2.1. En la sentencia C-177 de 1996, la Corte conoció de una demanda contra el parágrafo del artículo 208 del Decreto Ley 1333 de 1986, que decía: “La Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero y la Financiera Eléctrica Nacional, no serán sujetos pasivos del impuesto de Industria y Comercio. La Corte declaró inexequible esta disposición, por considerar que, tratándose de una norma de rango legal, no podía introducir una exención respecto del impuesto de industria y comercio, que es un tributo de propiedad de los municipios(22). En cambio, en la sentencia C-521 de 1997, la Corte conoció de una demanda contra disposiciones legales que prohibían a los municipios y departamentos gravar las loterías, declarándolas exequibles por considerar que tal limitación no constituía exención o tratamiento preferencial —de los prohibidos al legislador en relación con los tributos territoriales—, sino la delimitación general y abstracta de los elementos del tributo, en este caso del sujeto pasivo, para lo cual el legislador se halla plenamente facultado(23). En el mismo sentido, y también sobre los juegos de suerte y azar, se pronunció en la sentencia C-1191 de 2001. Y en la misma dirección, la sentencia C-229 de 2003 consideró exequibles disposiciones del Código de Minas contenidas en la Ley 685 de 2001 que prohibían gravar con impuestos departamentales o municipales ciertas actividades mineras, pues consideró que el legislador no estaba estableciendo una exención: no estaba eximiendo a un grupo de contribuyentes del pago de una obligación tributaria existente —ámbito que le corresponde a las asambleas y concejos— sino que, precisamente, les estaba prohibiendo a las entidades territoriales gravar determinadas actividades, impidiendo de este modo el surgimiento mismo de la obligación.
Llama la atención la sentencia C-992 de 2004. En ella, la Corte se pronunció sobre una demanda contra un literal del artículo 7º de la Ley 56 de 1981, que estableció que “…las entidades públicas que realicen obras de acueductos, alcantarillados, riegos, o simple regulación de caudales no asociada a generación eléctrica, no pagarán impuestos de industria y comercio”. Después de extenso análisis, la Corte consideró que esta disposición no estaba introduciendo una exención sobre el impuesto de industria y comercio a favor de tales entidades, sino haciendo una precisión sobre el hecho gravable que estas eventualmente realizan y que se consideran ajenas a este tipo de tributos al no tratarse de actividades industriales, comerciales o de servicios(24).
4.2.2. Esta revisión de la jurisprudencia de la Corte permite avanzar lo siguiente. (i) Mientras en la C-177 de 1996 la Corte asimiló la exclusión de algunas personas jurídicas públicas de la condición de sujetos pasivos del impuesto de industria y comercio a una exención practicada en tributo municipal —y en consecuencia inexequible—, en la C-521 de 1997 consideró que otra exclusión similar respecto de las loterías —expresada en la prohibición de tenerlas por sujeto pasivo— no equivalía a beneficio tributario o exención. (ii) En la C-922 de 2004 introduce una variante pertinente: no solo reivindica la potestad del legislador para definir los sujetos pasivos de los tributos, nacionales o locales, de conformidad con los artículos 150.12 y 338 de la Constitución, sino que destaca la constitucionalidad de la exclusión de hechos gravables ajenos a la actividad económica regulada por el impuesto de industria y comercio. (iii) En las sentencias aquí reseñadas, la Corte declaró exequibles las disposiciones legales que, a su juicio, precisan o definen el hecho gravable y los sujetos pasivos, pero removió del ordenamiento jurídico las disposiciones que excluyeron de la calidad de contribuyentes a personas que en principio, según los elementos del tributo previamente definidos, estaban obligadas a contribuir.
4.3. Conclusión sobre la constitucionalidad del aparte demandado del artículo 33 de la Ley 675 de 2001, en relación con el artículo 294 de la Constitución Política.
4.3.1. El artículo 33 de la Ley 675 de 2001, en el aparte demandado atribuye la condición de no contribuyente a las personas jurídicas originadas en las constituciones de propiedad horizontal, “en relación con las actividades propias de su objeto social”.
4.3.2. Al margen del artículo 33 de la Ley 675 de 2001, las normas generales sobre el impuesto de industria y comercio señalan que, en todo caso, la persona jurídica que nace de una propiedad horizontal no estaría obligada a este tributo.
En efecto, el objeto de esta persona jurídica, según el artículo 32 de la ley citada, es “administrar correcta y eficazmente los bienes y servicios comunes, manejar los asuntos de interés común de los propietarios de bienes privados y cumplir y hacer cumplir la ley y el reglamento de propiedad horizontal”; y la persona jurídica, es, además, según el artículo 33 de la misma ley, “de naturaleza civil, sin ánimo de lucro”.
Tal objeto social y la naturaleza civil y sin ánimo de lucro referidos, excluyen a la persona jurídica originada en una propiedad horizontal de la definición general del hecho gravable del impuesto de industria y comercio, establecido en los artículos 195 y subsiguientes del Decreto 1333 de 1985: “ART. 195.—El impuesto de industria y comercio recaerá, en cuanto a materia imponible, sobre todas las actividades comerciales, industriales y de servicio que se ejerzan o realicen en las respectivas jurisdicciones municipales, directa o indirectamente, por personas naturales, jurídicas o por sociedades de hecho, ya sea que se cumplan en forma permanente u ocasional, en inmuebles determinados, con establecimientos de comercio o sin ellos”. Y la persona jurídica originada en la constitución de una propiedad horizontal, como lo indica su objeto social, no realiza actividades ni industriales, ni comerciales, ni de servicio.
Respecto de las primeras, el artículo 197 del Decreto 1333 de 1986 las define así: “Para los fines aquí previstos se consideran actividades industriales las dedicadas a la producción, extracción, fabricación, confección, preparación, transformación, reparación, manufactura y ensamblaje de cualquier clase de materiales o bienes”.Las comerciales, por su parte, se definen en el artículo 198 del mismo cuerpo normativo en los siguientes términos: “Se entienden por actividades comerciales, las destinadas al expendio, compraventa o distribución de bienes o mercancías, tanto al por mayor como al por menor, y las demás definidas como tales por el Código de Comercio siempre y cuando no estén consideradas por el mismo código o por este decreto, como actividades industriales o de servicios”. Y el artículo 199 define la actividad de servicios de la siguiente manera: “Son actividades de servicios las dedicadas a satisfacer necesidades de la comunidad mediante la realización de una o varias de las siguientes actividades: expendio de bebidas y comidas; servicio de restaurante, cafés, hoteles, casas de huéspedes, moteles, amoblados, transporte y aparcaderos, formas de intermediación comercial, tales como el corretaje, la comisión, los mandatos y la compraventa y administración de inmuebles; servicios de publicidad, interventoría, construcción y urbanización, radio y televisión, clubes sociales, sitios de recreación, salones de belleza, peluquería, portería, servicios funerarios, talleres de reparaciones eléctricas, mecánicas, automoviliarias y afines, lavado, limpieza y teñido, salas de cine y arrendamiento de películas y de todo tipo de reproducciones que contenga audio y video, negocios de montepíos y los servicios de consultoría profesional prestados a través de sociedades regulares o de hecho”.
Una simple confrontación entre el objeto social de la persona jurídica originada en la propiedad horizontal y las actividades industriales, comerciales y de servicios que dan lugar al surgimiento de la obligación tributaria en el impuesto de industria y comercio, tal y como las define la norma vigente que regula este tributo, llevaría a la conclusión de que esta persona jurídica específica no está contemplada como sujeto pasivo del impuesto.
Subsiste una inquietud consistente en que en el Decreto 1333 de 1986 no existe norma expresa que excluya a esas personas jurídicas de dicho impuesto. No podía existir, porque este decreto ley compila normas tributarias contenidas en varias leyes, entre ellas la Ley 14 de 1983, época en la cual aún no se había dotado de personería jurídica a las propiedades horizontales.
4.3.4. La constitucionalidad de la no inclusión de las personas jurídicas originadas en la propiedad horizontal, en cuanto realizadoras de actividades propias de su objeto social —y no de otras—, guarda similitud con el caso que estudió la Corte en la Sentencia C-992 de 2004. En dicho caso concluyó que la disposición que excluyó a las entidades públicas que realizan obras de acueducto, alcantarillado y riego del pago del impuesto de industria y comercio resultaba exequible, por considerar que “…existen dudas sobre si la realización de obras de acueductos, alcantarillados, riegos o simple regulación de caudales no asociada a generación eléctrica realmente caen o no bajo ese hecho gravable, pues no es claro que esas actividades puedan ser calificadas como industriales, comerciales o de servicios…”. En este caso, la norma acusada expulsó del tributo un hecho gravable, radicado en cabeza de personas determinadas, que resultaba incompatible con el tipo de comportamientos susceptibles de generar el impuesto de industria y comercio.
En el análisis que nos ocupa, el legislador no está excluyendo a una persona jurídica que, por su naturaleza y objeto social, deba ser sujeto pasivo del impuesto de industria y comercio, sino a un ente de derecho de naturaleza civil y sin ánimo de lucro, “en relación con las actividades propias de su objeto social”, las cuales, difieren esencialmente de las actividades de índole industrial, comercial o de servicios.
4.3.5. De otra parte, la inclusión de las personas jurídicas originadas en la propiedad horizontal como contribuyentes del impuesto de industria y comercio por razón de las actividades propias de su objeto social, vulneraría los principios de equidad tributaria. En efecto, el artículo 95 de la Constitución consagra entre los deberes de la persona y el ciudadano el “contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad”. Nada resultaría más injusto e inequitativo que practicar exacciones por concepto de industria y comercio, respecto de personas y actividades ajenas a las actividades enderezadas a la generación de riqueza y lucro como las industriales, comerciales y de servicios.
4.3.6. En suma, la disposición demandada no establece una exención en la condición de contribuyente de una persona jurídica surgida de la propiedad horizontal, sino la exclusión de las actividades que corresponde realizar a estas, de la calidad de hecho gravable del impuesto de industria y comercio. Exclusión fundada, además, en razones de justicia y equidad.
Así, el cargo relacionado con la posible vulneración del artículo 294 de la Constitución, no prospera.
5. Solicitud de constitucionalidad condicionada.
5.1. Al no prosperar ninguno de los dos cargos principales de la demanda, procede el análisis de la solicitud subsidiaria presentada por el demandante, y respaldada en la intervención de la DIAN, en el sentido de que se declare que el fragmento demandado es constitucional “bajo en entendido de que la explotación comercial de las áreas desafectadas está por fuera del atributo de “no contribuyente de impuestos nacionales y de industria y comercio”. La Corte se pronunciará sobre esta solicitud de constitucionalidad condicionada porque se presentó como subsidiaria en relación con los cargos principales, y porque en realidad constituye una solicitud de inexequibilidad parcial.
5.2. La Corte considera que no es necesario ni procedente proferir un fallo de constitucionalidad condicionada, por cuanto la interpretación que propone el actor es la única posible. Un fallo de constitucionalidad condicionada es procedente cuando, de varias interpretaciones plausibles de una norma legal, solo una o algunas de ellas son constitucionalmente admisibles, y por tanto, se hace necesario, en la parte resolutiva de la sentencia, precisar cuáles de ellas lo son. Pero en este caso, la norma no admite una interpretación distinta a la que propone el demandante en su solicitud subsidiaria, y por lo tanto, no es necesario escoger entre varias alternativas. La interpretación “alternativa” que el actor explica pero no comparte, en el sentido de que los bienes desafectos, por seguir siendo de propiedad de la persona jurídica originada en la propiedad horizontal, no pueden ser objeto de ningún impuesto nacional ni del impuesto de industria y comercio, no es una interpretación plausible de la norma. Veamos.
El propio artículo 33 de la Ley 675 de 2001 precisa que la persona jurídica originada en la constitución de la propiedad horizontal “tendrá la calidad de no contribuyente de impuestos nacionales, así como del impuesto de industria y comercio, en relación con las actividades propias de su objeto social, de conformidad con lo establecido en el artículo 195 del Decreto 1333 de 1986”. Por lo tanto, aún sin cumplir el proceso de desafectación regulado en la misma ley, si esa persona jurídica realiza actividades ajenas a su objeto social (“administrar correcta y eficazmente los bienes y servicios comunes, manejar los asuntos de interés común de los propietarios de bienes privados y cumplir y hacer cumplir la ley y el reglamento de propiedad horizontal”), pierde, por ese solo hecho, tal calidad. Será competencia de las autoridades tributarias nacionales y municipales, en relación con los tributos nacionales en el primer caso, y con el de industria y comercio, en el segundo, determinar, en cada caso concreto, si una persona jurídica originada en la constitución de una propiedad horizontal, realiza actividades ajenas a su objeto social, las que serían materia de gravamen. De no ser así, las propiedades horizontales contarían con una ventaja tributaria injustificada en relación con otras personas jurídicas que se dedican al mismo tipo de actividad lucrativa, comercial, industrial o de servicios, o explotan de la misma manera privada bienes semejantes; y quienes trabaren relaciones comerciales con ellas gozarían también de una ventaja injustificada en comparación con el universo de quienes establecen cotidianamente relaciones comerciales con otras categorías de personas jurídicas.
5.3. En conclusión, no es necesario formular un fallo condicionado de exequibilidad sobre el fragmento demandado del artículo 33 de la Ley 675 de 2001, por cuanto la única interpretación que cabe respecto de dicha disposición, en lo que atañe a la inquietud del actor, es la siguiente:
(i) La persona jurídica que se origina en la constitución de una propiedad horizontal puede tener la calidad de no contribuyente de impuestos nacionales, así como del impuesto de industria y comercio, estándole permitido, incluso, destinar algunos bienes a la producción de renta, pero solo para sufragar expensas comunes, por así disponerlo el parágrafo del artículo 33 de la Ley 675 de 2001.
(ii) Esta calidad de no contribuyente solo se predica en relación con las actividades propias de su objeto social. Así lo dice expresamente el artículo 33 de la Ley 675 de 2001. De realizar actividades ajenas a su objeto social, la persona jurídica originada en la constitución de la propiedad horizontal pierde su calidad de no contribuyente de impuestos nacionales, y del impuesto de industria y comercio. Esto es cierto, aún si no se ha surtido el proceso de desafectación regulado en los artículos 20 y 21 de la Ley 675 de 2001.
(iii) De surtirse un proceso de desafectación, los actos o negocios jurídicos que recaigan sobre los bienes privados que surjan del mismo, se someten al régimen tributario general, nacional o territorial, y por mandato expreso de la ley, serán objeto de todos los beneficios, cargas e impuestos inherentes a la propiedad inmobiliaria.
5.4. Así, no se hace necesario expedir una constitucionalidad condicionada, pues no existe un espectro de interpretaciones plausibles que obliguen a precisar cuál de ellas se ajusta a la Constitución.
6. Conclusión general.
La expresión “y tendrá la calidad de no contribuyente de impuestos nacionales, así como del impuesto de industria y comercio, en relación con las actividades propias de su objeto social, de conformidad con lo establecido en el artículo 195 del Decreto 1333 de 1986”, contenida en el artículo 33 de la Ley 675 de 2001, es exequible, por cuanto, no obstante ser una norma de carácter tributario, guarda estrecha relación temática y sistémica con el tema general de la ley que la contiene, por lo que no viola el principio de unidad de materia consagrado en el artículo 158 de la Constitución. Tampoco constituye una vulneración de la prohibición contenida en el artículo 294 de la Constitución, que impide al legislador conceder exenciones o tratamientos preferenciales en relación con los tributos de propiedad de las entidades territoriales, porque el aparte demandado no consagra una exención, sino que establece una regla de no sujeción al impuesto de industria y comercio.
1. Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados, la expresión “y tendrá la calidad de no contribuyente de impuestos nacionales, así como del impuesto de industria y comercio, en relación con las actividades propias de su objeto social, de conformidad con lo establecido en el artículo 195 del Decreto 1333 de 1986”, contenida en el artículo 33 de la Ley 675 de 2001.
(1) Diario Oficial 44.509, de 4 de agosto de 2001.
(6) C-188 de 206.
(7) Constitución Política, artículo 158: “Todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. (…)”.
(8) Ver C-390 de 1996, C-886 de 2002, C-233 de 2003.
(9) Gacetas del Congreso 364/99, 78/2000, 217/2000, 234/2000, 210/2001, 262/2001, 348/2001, 354/2001.
(10) C-648 de 1997.
(11) C-233 de 2003.
(12) C-233 de 2003.
(13) Decreto Ley 624 de 1989, título preliminar.
(14) La Corte se pronunció sobre una demanda contra algunos artículos de la Ley 401 de 1997, por la cual se creó la Empresa Colombiana de Gas, Ecogas y el viceministerio de hidrocarburos. En dicha ley se creaba una contribución parafiscal para promover el desarrollo de infraestructura para el uso del gas natural en los municipios y el sector rural, prioritariamente dentro del área de influencia de los gasoductos troncales, y que tengan el mayor índice de necesidades básicas insatisfechas (NBI).
(15) En esta ocasión, la Corte conoció de una demanda contra la Ley 716 de 2001, por la cual se expedían normas para el saneamiento de la información contable en el sector público y se dictaban disposiciones en materia tributaria.
(16) En la sentencia C-305 de 2004, la Corte se ocupó de una demanda contra varios artículos de la Ley 812 de 2003, por medio de la cual se expedía el plan nacional de desarrollo para el período 2003-2006.
(17) Normas contenidas en artículos de la Ley 1151 de 2007, por la cual se expedía el plan de desarrollo para el período 2007-2010.
(18) La Corte conoció de una demanda contra varios artículos de la Ley 795 de 2003, cuyo objeto principal explícito era hacer algunos ajustes al estatuto orgánico del sistema financiero.
(19) Este cargo se refiere exclusivamente al impuesto de industria y comercio, no a los impuestos nacionales.
(20) Decreto 1333 de 1986: “ART. 172.—Además de los existentes hoy legalmente, los municipios y el Distrito Especial de Bogotá pueden crear los impuestos y contribuciones a que se refieren los artículos siguientes…”.
(21) Decreto 1333 de 1986: “ART. 195.—El impuesto de industria y comercio recaerá, en cuanto a materia imponible, sobre todas las actividades comerciales, industriales y de servicio que se ejerzan o realicen en las respectivas jurisdicciones municipales, directa o indirectamente, por personas naturales, jurídicas o por sociedades de hecho, ya sea que se cumplan en forma permanente u ocasional, en inmuebles determinados, con establecimientos de comercio o sin ellos”. Parte de este artículo fue declarado exequible en la sentencia C-121 de 2006.
(22) Dijo la Corte: (…) Es verdad que el legislador, conforme al artículo 338 de la Constitución, debe señalar, entre otros elementos, quiénes son los sujetos pasivos de los impuestos y que, al hacerlo, podría desde el comienzo excluir del universo de contribuyentes a ciertos sujetos, por diversas razones cuya validez evalúa él mismo. Pero no puede ocultarse que el alcance de la norma constitucional resultaría desfigurado si de allí se pretendiera inferir que la ley relativa a impuestos de las entidades territoriales, con la cual deben estar conformes los actos correspondientes de asambleas y concejos (C.P., arts. 300, num. 4º, y 313, num. 4º), tenga aptitud suficiente desde el punto de vista constitucional para crear exenciones o preferencias respecto de tales tributos, contra los claros textos superiores ya citados, así se haga desde el momento en el cual se fijan las reglas fundamentales del impuesto...”.
(23) Dijo la Corte:“(…) El concepto de exención, como el de tratamiento preferencial, prohibidos al Congreso por el artículo 294 de la Carta, implican el reconocimiento de que ya existen unos gravámenes de propiedad de las entidades territoriales, respecto de los cuales, mediante tales modalidades —y eso es lo proscrito por la Constitución—, se pretende excluir a instituciones o personas, con menoscabo de los patrimonios de aquellas, tal como lo destacó la transcrita jurisprudencia de esta Corte. Pero dichos conceptos no son aplicables cuando de lo que se trata es de fijar, de manera general y abstracta, los linderos de la actividad impositiva a nivel territorial, como corresponde a la ley, según la Constitución…Las disposiciones examinadas parten de la base de que la actividad de juegos y apuestas ya está gravada, en virtud de normas hace tiempo establecidas que fueron declaradas exequibles por esta Corte (Sent. C-537, nov. 23/95. M.P. Dr. Hernando Herrera Vergara), y lo que buscan, en razón del destino que se da a las rentas obtenidas en el ejercicio de los monopolios de suerte y azar (exclusivamente servicios de salud, según el C.P., art. 336), es que las entidades territoriales, dentro de una política tributaria general que corresponde trazar al legislador, no creen nuevos impuestos sobre ella…Tal restricción no implica exención ni tratamiento preferencial alguno sobre impuestos ya creados, de propiedad de las entidades territoriales, sino la unificación del esquema tributario, lo cual encaja dentro de la indicada atribución legislativa”.
(24) Dijo la Corte: “De manera general, el hecho gravable general que causa el impuesto de industria y comercio se encuentra definido por el artículo 32 de la Ley 14 de 1983, que establece que éste recae sobre todas las actividades comerciales, industriales y de servicios que se realizan en los distritos especiales y en los municipios, ya sea en forma permanente o transitoria, y en establecimientos de comercio abiertos o no al público. Frente a esta definición del hecho gravable, existen dudas sobre si la realización de obras de acueductos, alcantarillados, riegos o simple regulación de caudales no asociada a generación eléctrica realmente caen o no bajo ese hecho gravable, pues no es claro que esas actividades puedan ser calificadas como industriales, comerciales o de servicios, ni tampoco que se realicen en un determinado municipio, sobre todo si se tiene en cuenta que en muchos casos esas obras atraviesan varios municipios. En tales circunstancias, la norma acusada lo que está haciendo es simplemente precisar el hecho gravable, indicando que esas actividades no deben entenderse incluidas en el tipo de comportamientos susceptibles de generar el impuesto de industria y comercio”.