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Timestamp: 2019-07-18 20:24:25+00:00
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Università degli Studi di Enna Kore - NOTA ALLA SENTENZA DELLA CORTE EUROPEA DEI DIRITTI DELL’UOMO TARAKHEL C. SVIZZERA, N. 29217/12 DEL 4 NOVEMBRE 2014
NOTA ALLA SENTENZA DELLA CORTE EUROPEA DEI DIRITTI DELL’UOMO TARAKHEL C. SVIZZERA, N. 29217/12 DEL 4 NOVEMBRE 2014
Anna Lucia Valvo
Ordinario di Diritto dell’Unione europea presso l’ Università “Kore” di Enna. Avvocato del Foro di Roma
In data 4 novembre 2014 la Grande Camera della Corte europea dei diritti umani si è pronunciata sul caso Tarakhel c. Svizzera avente ad oggetto l'applicazione del Regolamento Dublino iii da parte delle Autorità svizzere.
In data 16 luglio 2011 una famiglia afgana composta da padre, madre e sei figli minori sbarca sulla costa calabrese e fornisce false generalità alle competenti Autorità italiane.
Sottoposti alla procedura di identificazione e ai rilievi fotodattiloscopici previsti dal sistema eurodac, gli otto afgani vengono dunque ospitati per dieci giorni in una struttura di accoglienza temporanea ed in seguito trasferiti nel cara (Centro di Accoglienza per Richiedenti Asilo) di Bari.
In data 28 luglio 2011, pur senza alcuna autorizzazione, il nucleo familiare, abbandonato il cara di Bari, si reca in Austria dove, sottoposto ad apposita procedura di identificazione, presenta la domanda di asilo che viene rigettata dalle competenti Autorità austriache stante la provenienza della famiglia afgana dal territorio italiano (primo Paese d’asilo secondo la normativa “Dublino”).
Dal canto suo, l’Italia, accetta immediatamente la richiesta di “presa in carico” avanzata dalle Autorità austriache.
Nelle more i ricorrenti giungevano dall'Austria alla Svizzera dove, il successivo 3 novembre 2011, presentavano una seconda domanda di asilo e ricevendo un secondo diniego, questa volta da parte delle Autorità svizzere che, così come avevano fato quelle austriache, rivolgono all’Italia istanza di “presa in carico”.
In data 24 gennaio 2012, l'Ufficio federale svizzero per la migrazione emanava un decreto di espulsione verso l'Italia dei ricorrenti i quali, impugnato il provvedimento di espulsione dinanzi alla Corte amministrativa federale, dopo aver esaurito tutti i mezzi di ricorso interni, si rivolgevano alla Corte europea dei diritti dell’uomo sul presupposto della violazione, da parte della Svizzera, degli artt. 3 (divieto di trattamenti inumani o degradanti)[1], 8 (diritto al rispetto della vita familiare) e 13, in combinato disposto con l’art. 3 (diritto ad un ricorso effettivo) della cedu, con richiesta di sospensione cautelare della procedura di espulsione.
Quanto alla decisione della Corte, è interessante notare come questa accoglie il ricorso ritenendo sussistente il pericolo di una violazione dell’art. 3 cedu e ingiunge alla Svizzera di non procedere all’espulsione fin quando l’Italia non presti adeguate e affidabili garanzie in merito ad un adeguato trattamento dei figli minori (un neonato e bambini in età compresa fra i quattro e i tredici anni) e in merito all’unità del nucleo familiare.
Preliminarmente occorre chiarire che la Svizzera, pur non essendo uno Stato membro dell’Unione europea, è tuttavia Stato parte del Regolamento 2003/343/ce del 18 febbraio 2003 che stabilisce i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l’esame di una domanda d'asilo presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un Paese terzo.
La Svizzera, dunque, è vincolata alle disposizioni normative del Regolamento Dublino ivi compresa la clausola di sovranità di cui all’art. 17, par. 1, del Regolamento ue/604/2013 conosciuto come Dublino iii (già art. 3, par. 2, del Regolamento Dublino ii) in base al quale “ciascuno Stato membro può decidere di esaminare una domanda … anche se tale esame non gli compete in base ai criteri stabiliti nel presente regolamento”.
Nel caso in oggetto, è proprio in ragione della citata disposizione e dunque in ragione della facoltà, per ciascuno Stato, di esaminare una domanda di asilo presentata al suo interno, anche quando lo Stato competente ai sensi del Regolamento Dublino sarebbe un altro, che la Corte di Strasburgo ha ritenuto che la decisione della Svizzera di rinviare i ricorrenti in Italia fosse da ritenere non come attuazione di un obbligo previsto nel citato Regolamento ma come esercizio di un potere discrezionale (ed in ragione di tale potere, avrebbe dovuto chiedere adeguate garanzie di protezione della famiglia afgana da parte dell’Italia prima di procedere con il provvedimento di espulsione).
In proposito, si osserva che già la quarta Sezione della Corte di giustizia dell’Unione europea, adita in via pregiudiziale da un giudice bulgaro in merito all’interpretazione dell’art. 3, par. 2, del Regolamento Dublino ii (ora art. 17, par. 1, del Regolamento 604/2013), nella causa Halaf (c-528/11), con sentenza del 30 maggio 2013 ha precisato che “dallo stesso tenore letterale dell'articolo 3, paragrafo 2, del regolamento emerge … chiaramente che l'esercizio di tale facoltà non è soggetto a condizioni particolari. Tale disposizione, infatti, è stata inserita per consentire a ciascuno Stato membro di decidere in piena sovranità, in base a considerazioni di tipo politico, umanitario o pragmatico, di accettare l'esame di una domanda di asilo, anche se detto Stato non sarebbe competente. Pertanto, uno Stato può decidere (applicando la c.d. "clausola di sovranità" di cui all'art. 3, co. 2) di esaminare una domanda di asilo sulla quale non sarebbe competente, a prescindere dall'esistenza o meno di circostanze che rendano applicabile la c.d. "clausola umanitaria" (di cui all'art. 15)”.
Tornando al merito della sentenza in commento, si precisa che l’iter logico argomentativo seguito dalla Grande Camera della Corte di Strasburgo è assimilabile a quello espresso dalla medesima Corte nel caso m.s.s. c. Belgio e Grecia (n. 30696/09) laddove la Corte aveva condannato il Belgio per aver rinviato, in virtù di quanto disposto nel Regolamento Dublino, un richiedente asilo verso la Grecia esponendolo al serio rischio di trattamenti inumani e degradanti in ragione delle non commendevoli procedure e condizioni di accoglienza dei richiedenti asilo in Grecia.
Anche nella sentenza che qui si commenta, dunque, la Corte procede con l’esame della “situazione individuale” dei richiedenti asilo “alla luce della situazione generale esistente” nel Paese verso cui è disposto il rinvio “all’epoca dei fatti”, pur con le differenze del caso in ragione del fatto che la situazione generale dell’Italia nell’ambito dell’accoglienza dei richiedenti asilo non è paragonabile a quella greca né è paragonabile la situazione individuale dei ricorrenti atteso che nel caso “italiano” i ricorrenti erano comunque stati immediatamente presi in carico dalle Autorità italiane, mentre m.s.s era stato tenuto in stato di detenzione dalle Autorità greche e, successivamente, era stato abbandonato senza alcun mezzo di sostentamento.
Inoltre, ai fini della valutazione della situazione in Italia, la Corte ha tenuto in linea di conto le Raccomandazioni formulate nel luglio del 2013 dall’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati il quale, pur giudicando “soddisfacenti” gli standard italiani di protezione per ciò che riguarda la procedura e i lavori delle commissioni territoriali competenti per l’esame delle domande di asilo, rilevava come l’arrivo di 63.000 migranti via mare nel 2011 (tra i quali i ricorrenti) abbia determinato “un deterioramento degli standard di accoglienza”, che si è protratto fino al 2013.
Nondimeno, la Corte sottolinea che in base ai dati forniti dalle Autorità italiane in merito alle capacità del sistema di accoglienza, benché “la situazione generale del sistema di accoglienza in Italia non osti di per sé in assoluto al rinvio di richiedenti asilo” in applicazione del sistema Dublino, “non è possibile scartare come priva di fondamento l’ipotesi” che “un numero significativo di richiedenti asilo possa esser privato di un alloggio o possa esser ospitato in strutture affollate in condizioni di promiscuità, e perfino d’insalubrità o di violenza”.
In ragione di tali considerazioni e pur con i dovuti distinguo dal caso “greco”, la Corte ribadisce che nemmeno le differenze nella situazione individuale consentono di escludere in assoluto il rischio di violazione dell'art. 3 cedu a danno dei ricorrenti anche in funzione della presenza di minori nei cui confronti le condizioni di accoglienza devono necessariamente essere bilanciate in funzione della loro età.
Come ha statuito la Corte nel citato caso m.s.s., i richiedenti asilo rappresentano un “gruppo di popolazione particolarmente svantaggiata e vulnerabile”. Rifacendosi, inoltre, ad altri suoi precedenti giurisprudenziali (Mubilanzila Mayeka et Kaniki Mitunga c. Belgique, no 13178/03, cedh 2006‑xi ; Popov c. France, n.. 39472/07 e 39474/07), sottolinea “l’estrema vulnerabilità” dei minori dovuta soprattutto alla loro età ma anche, come nel caso di cui alla sentenza in commento, al loro status di richiedenti asilo ed in proposito la Corte afferma che ai fini della violazione dell’art. 3 della Convenzione di Roma del 4 novembre 1950 è sufficiente che il trattamento generi “una situazione di stress e di angoscia” e determini “conseguenze particolarmente traumatiche sulla loro psiche”.
Nella sentenza in commento la Corte ha dunque ritenuto che le Autorità svizzere avrebbero dovuto ottenere specifiche garanzie da parte dell’Italia circa l’accoglimento dei ricorrenti in strutture e in condizioni adeguate all'età dei bambini oltre che sul rispetto del diritto all'unità del nucleo familiare ritenendo del tutto insufficiente la semplice comunicazione, senza ulteriori precisazioni, che i ricorrenti sarebbero stati ospitati a Bologna in una struttura finanziata dal fondo europeo per i rifugiati e senza alcuna dettagliata e affidabile informazioni riguardo al centro di accoglienza, alle effettive condizioni e capacità di accoglienza e al mantenimento dell'unità familiare.
Sulla base di tali considerazioni la Corte ha ritenuto che la Svizzera avrebbe violato l'art. 3 della Convenzione di Roma del 4 novembre 1950 se i ricorrenti fossero stati espulsi in Italia senza aver ricevuto idonee garanzie, come detto, sull'adeguatezza delle condizioni di accoglienza rispetto all'età dei minori e sul mantenimento dell'unità familiare.
La Corte ha pertanto ritenuto ricevibile il ricorso sotto il profilo della violazione dell’art. 3 cedu e irricevibile sotto il profilo delle altre doglianze.
La sentenza ora in esame offre la possibilità di avanzare qualche critica in merito alla normativa europea delineata dal “sistema Dublino”.
Come già sostenuto in passato[2], la normativa europea in materia di asilo (oltre che di immigrazione più in generale), è caratterizzata da una intrinseca contraddittorietà che si apparenta più con un sistema schizofrenico che con un sistema che si autodefinisce garante dei diritti e delle libertà fondamentali della persona umana. E la circostanza, con ogni evidenza, non è di poco momento se solo si considera che l’Unione europea annovera fra i suoi principi fondanti il rispetto dei diritti umani.
Con specifico riguardo ai rifugiati o richiedenti asilo, in ambito europeo è stato instaurato un regime giuridico sempre più rigoroso e restrittivo e da un sistema che garantiva il diritto all’ingresso e al riconoscimento dello status di rifugiato, con quel che ne conseguiva in termini di riconoscimento di altri diritti connessi al detto status, si è passati ad un sistema tutt’altro che inclusivo che predilige l’esclusione all’ingresso e che, oltretutto, si pone in netta contraddizione con quanto previsto nella Convenzione di Ginevra del 1951 e nel Protocollo di New York del 1965.
Da una analisi comparativa del Trattato di Schengen e del “sistema Dublino” con la citata Convenzione di Ginevra, appare all’immediato come, nonostante la normativa europea faccia espresso riferimento alla Convenzione di Ginevra per tutto quel che riguarda lo status di rifugiato, il detto riferimento si rivela un mero richiamo a livello enunciativo che non trova alcun riscontro nella normativa relativa all’ingresso nel territorio ue dei richiedenti asilo, allo Stato competente a valutare la sussistenza dei necessari requisiti ai fini del rilascio dello status né all’esistenza degli standard minimi di accoglienza all’interno degli Stati membri.
A mero titolo di esempio, facilmente riconducibile a quanto statuito dai giudici della Corte di Strasburgo nella sentenza in oggetto, si pensi all’art. 33 della Convenzione di Ginevra che stabilisce il principio del non respingimento e dunque il dovere degli Stati parte alla Convenzione di astenersi dall’espellere o dal rimpatriare i richiedenti asilo.
Nel sistema Schengen, e ancor più nel “sistema Dublino”, il principio del non respingimento è stato sostituito da norme che determinano il reinvio (la “presa in carica”) del richiedente asilo nel primo Paese di ingresso astrattamente ritenuto “sicuro”.
In realtà, come anche si ricava dall’analisi della sentenza, chiedere asilo in uno Stato piuttosto che in un altro può fare la differenza e il sistema delineato prima nella Convenzione di Dublino e dopo nei Regolamenti Dublino ii e Dublino iii, non consentendo di scegliere lo Stato presso il quale fare domanda di riconoscimento dello status, mostra i suoi limiti e contraddizioni nella misura in cui situazioni identiche possono concludersi con esiti del tutto differenti a seconda del Paese chiamato ad esaminare la richiesta di asilo.
Peraltro, da un canto, nella normativa internazionale non esistono prescrizioni che impongono al richiedente asilo di presentare domanda in un determinato Stato (e solo in quello), i.e. il “primo Paese d’asilo” o il “Paese terzo sicuro” e, d’altro canto, si osserva che i criteri con cui si identificano i Paesi terzi sicuri non sono affatto uniformi e può accadere che anche Stati membri dell’Unione europea (generalmente considerati sicuri per definizione) possono presentare rischi come nel caso dell’Italia per le ragioni indicate nella sentenza, o, peggio, della Grecia per le ragioni stigmatizzate dalla Corte europea nel caso m.s.s. c. Belgio e Grecia.
A tacer d’ogni altro argomento, poi, si fa notare che oltre a non aver alcun fondamento di carattere giuridico, il concetto di “Paese terzo sicuro” è violativo del Protocollo di New York del 1967 che ha eliminato la clausola geografica.
In ultima analisi, dunque, per la già più volte evidenziata contraddittorietà, la normativa europea in materia di asilo[3] deve necessariamente essere oggetto di revisione da parte del legislatore europeo il quale in un prossimo futuro non potrà più fare a meno di tenere nella dovuta considerazione le statuizioni e i rilievi mossi dai giudici della Corte europea dei diritti dell’uomo.
[1] I ricorrenti avevano sostenuto che un loro rinvio in Italia li avrebbe esposti a un trattamento inumano e degradante atteso che, rientrati in Italia, si sarebbero trovati senza alloggio e sarebbero stati ospitati in strutture d’accoglienza inadeguate. Timore che i ricorrenti ritenevano fondato dopo aver trascorso due giorni nel cara di Bari dove le condizioni di accoglienza erano pessime sia per la mancanza di servizi sanitari idonei e sia per la promiscuità e il clima di violenza che sussisteva tra gli ospiti del Centro. Cfr. Mastromartino, Verso la delegittimazione del sistema Dublino? (a margine di Corte edu, Tarakhel c. Svizzera), in Diritti comparati, 22 dicembre 2014, sul sito internet www.diritticomparati.it.
[2] Cfr. Valvo, Fortezza Europa: sindrome da assedio e schizofrenia del sistema comunitario in materia di asilo e immigrazione, in Temi Romana n. 1, 2005.
[3] Si rinvia ancora a Valvo, Migrazioni mediterranee e autocrazie eurocentriche, in Mediterranean Journal of Human Rights, Volume 13, n. 1, 2009.
Anna Lucia Valvo, Nota alla sentenza della Corte europea dei diritti dell’uomo Tarakhel c. Svizzera, n. 29217/12 del 4 novembre 2014