Source: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4000&iu=0
Timestamp: 2018-01-19 13:22:45
Document Index: 231327618

Matched Legal Cases: ['artículo 46', 'artículo 25', 'Artículo 68', 'Artículo 26', 'Artículo 85', 'artículo 32', 'Artículo 32', 'artículo 68', 'Artículo 42', 'Artículo 25', 'artículo 39', 'artículo 53', 'artículo 82', 'artículo 31', 'artículo 68', 'artículo 6', 'artículo 25', 'artículo 46', 'artículo 167']

Sentencia C-160 de 1999 Corte Constitucional
Fecha de Expedición: 17/03/1999
Fecha de Entrada en Vigencia: 17/03/1999
SENTENCIA C-160/99
CONCILIACION - Naturaleza
La conciliación es una institución en virtud de la cual se persigue un interés público, mediante la solución negociada de un conflicto jurídico entre partes, con la intervención de un funcionario estatal, perteneciente a la rama judicial o a la administración, y excepcionalmente de particulares. Como caracteres esenciales que informan la conciliación se destacan los siguientes: a) Es un instrumento de autocomposición de un conflicto, por la voluntad concertada o el consenso de las partes. b) La conciliación constituye una actividad preventiva, en la medida en que busca la solución del conflicto antes de acudir a la vía procesal o durante el trámite del proceso, en cuyo caso no se llega al resultado final normal de aquél, que es la sentencia. En este último evento, se constituye en una causal de terminación anormal del proceso. c) La conciliación no tiene en estricto sentido el carácter de actividad judicial ni da lugar a un proceso jurisdiccional, porque el conciliador, autoridad administrativa o judicial, o particular, no intervienen para imponer a las partes la solución del conflicto en virtud de una decisión autónoma e innovadora. d) La conciliación es un mecanismo útil para la solución de los conflictos. e) La conciliación tiene un ámbito que se extiende a todos aquellos conflictos susceptibles, en principio, de ser negociados, o en relación con personas cuya capacidad de transacción no se encuentre limitada por el ordenamiento jurídico. f) La conciliación es el resultado de una actuación que se encuentra reglada por el legislador.
Para la Corte la institución de la conciliación como mecanismo para la composición concertada de los conflictos jurídicos laborales de naturaleza individual entre los empleadores y los trabajadores y los demás sujetos a que alude el art. 2 del Código de Procedimiento Laboral se ajusta a la Constitución, por las razones que aparecen extensamente expuestas en pronunciamientos anteriores. Igualmente, estima la Corte que lo relativo a la regulación de los aspectos relevantes de la conciliación en general, que se precisaron en el punto 3.1., que en esencia son aplicables a la conciliación laboral, es materia que corresponde a la libertad de configuración política del legislador. No obstante, como lo ha expresado la Corte reiteradamente dicha libertad de configuración no es absoluta, pues con el fin de asegurar la vigencia de los principios, valores, derechos, deberes y fines constitucionales, es preciso que el examen de constitucionalidad de las normas respectivas se haga atendiendo a los principios de proporcionalidad, razonabilidad y necesidad.
No habría ningún problema en admitir la posibilidad de establecer la conciliación prejudicial en materia laboral, como requisito de procedibilidad, con miras a realizar los fines constitucionales antes mencionados, siempre que se den las siguientes condiciones: I) que se cuente con los medios materiales y personales suficientes para atender las peticiones de conciliación que se presentan por quienes están interesados en poner fin a un conflicto laboral; II) que se especifique concretamente cuáles son los conflictos susceptibles de ser conciliados, y cuáles por exclusión naturalmente no admiten el trámite de la conciliación; III) que se defina, tratándose de conflictos que involucran a la Nación o a entidades públicas descentralizadas o instituciones o entidades de derecho social sí, además, del agotamiento de la via gubernativa se requiere agotar la conciliación, o si ésta sustituye el procedimiento no relativo a dicho agotamiento; IV) que se establezca que la petición de conciliación, interrumpe la prescripción de la acción; V) que se determine un tiempo preciso durante el cual se debe intentar la conciliación expirado el cual las partes tienen libertad para acceder a la jurisdicción laboral. La indeterminación normativa sobre las materias ha conducido a que no exista certeza para los operadores jurídicos en cuanto a los asuntos que están excluidos de la conciliación prejudicial, la compatibilidad o incompatibilidad entre vía gubernativa y conciliación, la interrupción o no de la prescripción por la presentación de la petición de conciliación, todo lo cual da lugar a la aplicación de criterios disimiles que hacen en extremo difícil la labor de los conciliadores y que inciden en la garantía del acceso a la justicia. La declaración de inexequibilidad de las normas mencionadas obedece no sólo a la ausencia de los mecanismos operativos requeridos para su realización práctica, sino a la circunstancia de que sus prescripciones normativas no contenían los elementos mínimos requeridos para garantizar de manera real y efectiva el principio constitucional de acceso a la justicia. Por lo tanto, en cuanto dicho acceso quede garantizado no hay inconveniente en que el legislador vuelva a regular la conciliación laboral prejudicial, la cual, no es por sí misma inconstitucional.
CONCILIACION LABORAL PREJUDICIAL/PRUEBAS EN PROCESO DE CONSTITUCIONALIDAD
En el proceso quedó establecido que el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social no cuenta con los medios físicos y personales para atender en forma pronta, oportuna, eficaz y eficiente las funciones que en materia de conciliación le han sido asignadas a los inspectores del trabajo. Del informe rendido por el titular de dicho Ministerio, a petición de la Corte, se deduce que aún no se ha reestructurado su planta de personal, con el fin de atender oportunamente las solicitudes de conciliación, pese a que la obligación de realizar dicha reestructuración ya se había establecido en el artículo 46 de la ley 23 de 1991. Es más, los inspectores dado el cúmulo de funciones que deben cumplir sólo pueden dedicar una parte muy limitada de su tiempo a las labores de conciliación. Es un hecho fácilmente comprobable que los inspectores del trabajo solamente atienden estas diligencias en las horas de la mañana y que en la práctica únicamente pueden despachar unos pocos casos, con la consecuencia de que existe gran congestión en el trámite de las solicitudes de conciliación en las inspecciones y los interesados tienen que someterse al vía crucis de tener que esperar varias horas, en colas que comienzan desde antes de las 6 a.m., simplemente para poder presentarlas y para que se les expida la boleta de citación. Como si fuera poco las citaciones para audiencia se están programando para 2 o 3 meses después. Según las pruebas que obran en el expediente, tampoco el funcionamiento de los centros de conciliación han contribuido a la realización oportuna de las conciliaciones.
CONCILIACION LABORAL-No opera en procesos ejecutivos ni en los de fuero sindical
La conciliación no opera en los procesos ejecutivos, porque en razón de su naturaleza la conciliación busca crear una situación de certeza en cuanto a los derechos laborales que el trabajador reclama al empleador, lo cual, por sustracción de materia no se requiere cuando ya se posee un título ejecutivo del cual emana una obligación a cargo de éste que para el trabajador configura un derecho cierto e indiscutible que no se puede renunciar ni negociar, como lo prevé el art. 53 de la Constitución Política. Tampoco la conciliación opera para los asuntos de fuero sindical, en cuanto a la garantía que tienen los trabajadores aforados para no ser despedidos o desmejorados en sus condiciones de trabajo o trasladados a otro establecimiento de la empresa, porque el derecho al fuero sindical, reconocido por la propia Constitución (art. 39) se vincula íntimamente con el derecho fundamental de asociación sindical, siendo por consiguiente, un aspecto nuclear de éste. De modo que, en principio, no parece procedente que se pueda negociar o renunciar un derecho que es esencial para la vigencia efectiva del derecho fundamental de asociación; es mas en este evento, por aparecer involucrado este derecho el asunto trasciende al simple interés personal del trabajador, de naturaleza económica, para internarse en el ámbito de una cuestión vinculada a la vigencia y realización efectiva de un derecho fundamental, el cual no es susceptible de negociación.
CONCILIACION LABORAL PREJUDICIAL Y VIA GUBERNATIVA
Ni en la norma acusada ni en ninguna otra de la ley 446/98, se resuelve el problema consistente en saber si el agotamiento de la vía gubernativa y la conciliación prejudicial son mecanismos de respuesta a la solución de los conflictos laborales que operan independientemente, o si ellos se excluyen, es decir, si el trámite de la vía gubernativa sustituye la conciliación o si ésta configura una excepción a la necesidad de acudir a dicha vía.
CONCILIACION LABORAL PREJUDICIAL Y PRESCRIPCION DE LA ACCION
No se prevé en la normatividad acusada si la petición de conciliación interrumpe o no el término para la prescripción de la acción. Podría pensarse que aquélla si interrumpe ésta, en cuanto se pueda asimilar dicha petición al reclamo escrito al empleador que prevé la ley sustancial para interrumpir la prescripción. Sin embargo, existen opiniones divergentes, en el sentido de que no es viable una extrapolación de dicha norma, a efecto de regular una cuestión esencial en la institución de la conciliación que corresponde al legislador.
CONCILIACION LABORAL PREJUDICIAL Y DERECHO DE ACCESO A LA JUSTICIA
El acceso efectivo a la justicia no puede asegurarse sobre la base de reglas inciertas acerca de si en un momento dado es procedente o no agotar la conciliación como requisito de procedibilidad y que están libradas al criterio discrecional de los conciliadores y jueces, quedando las personas que demandan justicia sujetas a la incertidumbre de si sus derechos sustanciales se harán efectivos como lo manda el art. 2 de la Constitución.
CONCILIACION LABORAL PREJUDICIAL-No se prevé término
No contempla la normatividad examinada un término prefijo prudencial dentro del cual deba agotarse la conciliación, ni este puede inferirse de la misma, razón por la cual el acceso a la tutela judicial efectiva queda en suspenso, en la incertidumbre, al arbitrio de la voluntad de los conciliadores y a las maniobras dilatorias de la parte no interesada en buscar el arreglo amistoso del conflicto por la vía de la conciliación. En opinión de la Corte el establecimiento de dicho término es vital, porque la conciliación prejudicial no puede tornarse en una etapa indefinida que frustre el oportuno acceso a la justicia, que igualmente es anejo al principio de la seguridad jurídica.
Demanda de Inconstitucionalidad contra los artículos 68, 82, 85 y 87 de la Ley 446 de 1998 y artículo 25 (parcial) de la Ley 23 de 1991.
Santafé de Bogotá, D.C., marzo diecisiete (17) de mil novecientos noventa y nueve (1999).
Artículo 68. Requisito de procedibilidad. La conciliación es requisito de procedibilidad para acudir ante la jurisdicción en asuntos laborales, de acuerdo con lo establecido en la presente ley.
Artículo 26. La conciliación en materia laboral deberá intentarse ante las autoridades administrativas del trabajo o ante los Centros de Conciliación, de acuerdo con lo establecido en el capítulo 1 del título I de la parte tercera de la ley, "por la cual se adoptan como legislación permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se modifican algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del Código Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia".
Artículo 85. Inasistencia. El artículo 32 de la ley 23 de 1991 quedará así:
Artículo 32. Se presumirá que son ciertos los hechos en los cuales el actor basa sus pretensiones cuando el demandado ante la Jurisdicción Laboral haya sido citado con arreglo a lo dispuesto en el artículo anterior y no comparezca a la audiencia a la que se le citó.
La inasistencia injustificada de una de las partes a la audiencia de conciliación, obliga al inspector de trabajo a consignar expresamente este hecho en el acta, para los efectos establecidos en al artículo 68 de la presente ley.
Artículo 42. Cuando el funcionario determine que el asunto no es susceptible de conciliación expedirá al solicitante una certificación en la que se hará constar este hecho con la expresa mención de que este documento suple la obligación de acompañar copia auténtica del acta que da fe del agotamiento de la conciliación administrativa.
Artículo 25. Deberá intentarse la conciliación ante las autoridades administrativas del trabajo antes de la presentación de la demanda. Con todo, una vez iniciado el proceso y en cualquier estado de éste, las partes, cuando hayan logrado las bases de un posible acuerdo, podrán de mutuo acuerdo solicitar al juez de conocimiento que se practique audiencia especial de conciliación de acuerdo con el Código de Procedimiento Laboral.
Las normas acusadas constituyen una sola unidad normativa, porque establecen el carácter obligatorio de la conciliación laboral prejudicial, administrativa o institucional, y le asignan a ésta el carácter de requisito de procedibilidad. Ello se deduce del texto de los arts. 85 y 87 de la ley 446/98, que regulan las diferentes hipótesis conforme a las cuales se entiende agotado el trámite previo de la conciliación prejudicial.
El artículo 39 de la Constitución resulta infringido por las normas cuestionadas, al exigirse al actor en las acciones de fuero sindical a que se acuda a la instancia prejudicial de la conciliación, antes de presentar la correspondiente demanda, con lo cual se desnaturaliza la institución del fuero, en la medida en que éste no es un derecho negociable.
En lo que hace relación al proceso ejecutivo laboral, las normas demandadas violan directamente el artículo 53 de la Constitución, por cuanto éste al consagrar la facultad que tienen los trabajadores de transigir y conciliar los derechos inciertos y discutibles no permitió, por exclusión, que se obligue al trabajador a conciliar o transigir derechos ciertos y discutibles.
- Al Ministerio del Trabajo y Seguridad Social, con el fin de que informara el número de inspecciones del trabajo que funcionan en el país y el lugar de su ubicación, su estructura y organización funcional, y su capacidad operativa, con la finalidad de atender y dar trámite a las peticiones de conciliación laboral.
- Al Ministerio de Justicia y del Derecho, con el fin de que se remitiera copia de los actos administrativos en virtud de los cuales se regula lo relativo a la estructura y funcionamiento de los Centros de Conciliación a que aluden las leyes 23 de 1991 y 446 de 1998.
- A los señores Decanos de las Facultades de Derecho de las Universidades Libre y de los Andes, para que informaran en relación con la estructura y funcionamiento de los centros de conciliación que han sido organizados en dichas facultades, asi como sobre la capacidad operativa de dichos centros para dar respuesta a las peticiones de conciliación prejudicial a que aluden las mencionadas leyes.
La actual estructura del Ministerio de Trabajo esta determinada por el decreto 2145 de 1992. De conformidad con el numeral 12 del art. 40 del decreto 1741 de 1993 los funcionarios competentes para realizar las audiencias de conciliación en el Ministerio son los inspectores de trabajo.
Con relación a la capacidad operativa para evacuar las solicitudes de conciliación laboral, señala que los arts. 22 y 46 de la ley 23/91 condicionaban la vigencia de la conciliación obligatoria como requisito de procedibilidad a que el Gobierno modificara la estructura del Ministerio del Trabajo y Seguridad Social, lo cual aún no se ha hecho, pero se propone realizar para garantizar el adecuado funcionamiento de esta Institución.
Según la resolución administrativa número 2401 de 1997, por la cual se estableció el manual de funciones y requisitos para los empleos de la planta de personal del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, que se acompañó al referido informe, los inspectores del trabajo son responsables de 31 funciones, entre las cuales se encuentra la de tramitar las peticiones de conciliación y de realizar las correspondientes audiencias.
El Señor Ministro de Justicia y del Derecho, doctor Parmenio Cuéllar Bastidas, con oficio 0338 de septiembre 11 de 1998 remitió a esta Corporación la información solicitada por la Corte, la cual se puede sintetizar de la siguiente manera:
Debido a los cambios establecidos en el capítulo I de la parte tercera de la ley 446 de 1998, en cuanto a los criterios para la autorización y funcionamiento de los Centros de Conciliación, Arbitraje y Amigable Composición, le corresponde al Ministerio la función de reglamentar los siguientes aspectos: "la categorización de los centros, la metodología de factibilidad, los requisitos mínimos que deben contener los reglamentos internos de éstos, su régimen de tarifas, los procedimientos para otorgar aval a las personas que serán capacitadores a quienes ejerzan las funciones de conciliadores, los criterios de acreditación de capacitación especializada en conciliación en materia laboral y de familia y la estructura y funcionamiento de los Centros entre otros", todo lo cual se espera definir en un corto plazo, que no puede superar la fecha del 7 de octubre de 1998.
En relación con la conciliación laboral como requisito de procedibilidad, la Dirección General de Prevención y Conciliación, mediante oficio del 19 de agosto del presente año, propuso al Consejo Superior de la Judicatura, considerar la posibilidad de orientar a los jueces y tribunales, en el sentido de dar aplicación al artículo 82 de la ley 446 de 1998 en concordancia con los artículos 19, 20 y 21 del Código Procesal del Trabajo, con el fin de que en cumplimiento de éstas normas conozcan de las conciliaciones prejudiciales.
Anexo al referido informe se enviaron las cartas circulares 01 y 02 de septiembre 11 de 1998 dirigidas a los Coordinadores Regionales del Ministerio de Justicia, Directores de Centros de Conciliación Arbitraje y Amigable Composición, autoridades y personas interesadas en la reglamentación de la ley 446 de 1998, de cuyos contenidos se deduce que los centros de conciliación autorizados por el art. 66 de la ley 23 de 1991 continuarán funcionando y tendrán un plazo de seis meses para adecuarse a los nuevos requerimientos de la ley 446/98, y que en lo referente a la conciliación en materia laboral como requisitos de procedibilidad la solicitud hecha ante un centro interrumpe los términos de prescripción, a la luz de interpretación sistemática y analógica de los arts. 53 y 51 de la ley 23/91, relativos a la interrupción de la prescripción cuando se solicita la conciliación en materia contencioso administrativa y de familia.
Entre el mes de julio de 1998 y la fecha de rendición del informe (7 de septiembre de 1998) se han realizado en cumplimiento de la ley 446/98 diez audiencias de conciliación; en ocho de ellas se llegó a un acuerdo total sobre la solución del conflicto.
Según las estadísticas del centro durante el primer semestre de 1998 "se solicitaron 273 audiencias de conciliación, siendo 79 de ellas de carácter laboral. Se realizaron 52 audiencias de conciliación laboral. En los casos restantes, habiéndose citado para la audiencia ella no se pudo practicar por ausencia de las partes".
"En cuanto a la rigurosa técnica, del contenido de la "Acta de Conciliación" al precisar los términos de la misma: extremos de relación laboral, las sumas líquidas, los conceptos que corresponde, es decir, si se trata de salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones, para finalizar en un acuerdo no susceptible de recursos, imponen al trabajador la necesidad de contratar un abogado experto para que tramite ante las autoridades del trabajo y no quedar expuesto a la pérdida de sus acreencias laborales, denegando con ésto el acceso y la gratuidad de la justicia y el principio consagrado en el artículo 31 de la Carta Política"
El artículo 68 demandado, adolece de una mínima técnica legislativa, por cuanto no se aclara que es la etapa de conciliación previa, o el trámite conciliatorio, o el intento de conciliación, sino que es la conciliación. "Si para poder acudir a la justicia laboral se requiere primero la conciliación, ¿para qué demanda, si ya las pretensiones deben estar conciliadas?".
El art. 85 de la ley 446/98 es un obstáculo para el acceso a la administración de justicia porque supedita el derecho a demandar a la voluntad del potencial demandado. En efecto, "Fácil le quedará al citado para comparecer a la audiencia de conciliación recurrir al expediente de presentar excusas indefinidamente y con este proceder impedir que se presente demanda en su contra, pues no hay límite alguno para los aplazamientos de audiencia".
Al no establecer la referida ley un término para declarar fracasada la etapa conciliatoria, se está supeditando el acceso a la administración de justicia a la mayor o menor cantidad de funcionarios que en cada municipio atiendan estas diligencias. La carencia de funcionarios y centros de conciliación, no pueden impedir a un ciudadano acudir a la justicia; Por consiguiente, la conciliación prejudicial obligatoria en materia laboral, sólo es admisible cuando existan las condiciones y recursos suficientes para que se pueda poner en funcionamiento sin afectar el derecho de acceso a la justicia de los trabajadores.
"La exigencia del artículo 6 del C.P.T. sobre agotamiento de la vía gubernativa, entendida como una oportunidad previa a la demanda que la ley le da al gobernante o a la entidad administrativa para que corrija los posibles errores en que haya incurrido, es ya suficiente requisito para imponer otro más, cual es el trámite conciliatorio a que nos hemos venido refiriendo".
"Difícil le quedará a un trabajador oficial, o a un empleado público en conflictos jurídicos sobre fuero sindical, poder reclamar el reconocimiento de su derecho al exigírsele el lleno de dos requisitos previos, máxime cuando no se sabe si el agotamiento de la vía gubernativa y la etapa conciliatoria se surten coetánea o sucesivamente, exponiendo esos derechos a sorpresivas interpretaciones jurisprudenciales en relación con la caducidad de la acción o la prescripción".
Contrario al planteamiento hecho por el demandante, la conciliación obligatoria en materia laboral protege al trabajador, por cuanto permite que éste resuelva en la mayoría de los casos sus desacuerdos con el empleador, sin necesidad de recurrir a un abogado.
No es admisible el cargo de inconstitucionalidad por presunta violación de las normas demandadas del derecho fundamental de libre acceso a la administración de justicia, porque éste se basa en un sesgado análisis de la conciliación obligatoria en materia laboral y en la errónea creencia de considerarla simplemente como una formalidad o requisito de procedibilidad, dejando de lado, su carácter de momento dentro del cual se administra justicia por parte del conciliador.
Las normas demandadas no vulneran las garantías del fuero sindical, pues insisten en que solamente son conciliables aquellos asuntos susceptibles de transacción, desistimiento, conciliación y los que determine la ley (art. 65 de la ley 446 de 1998). Así, ha de entenderse que los procesos relativos al fuero sindical están exentos del régimen previsto para la conciliación.
"..... cabe anotar que éstos tienen por fundamento la existencia de una obligación clara, expresa y exigible a favor de una persona y a cargo de otra, y tiene por fin el que la persona obligada dé cumplimiento a lo adeudado. Es decir que el derecho del peticionario existe y está determinado, pero su eficacia está en entredicho por alguna razón".
"Con la conciliación se quiere asegurar, aunque sea de modo parcial, la efectividad del derecho acreditado. Ahora, si bien es verdad que la Constitución faculta a los sujetos de las relaciones laborales para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles, ello no implica que se les prohiba conciliar sobre derechos ciertos e indiscutibles".
La Corte no se pronunciará en relación con el art. 25 de la ley 23 de 1991, porque esta disposición se encuentra derogada por las normas de la ley 446/98 que regularon la materia relativa a la conciliación, como tuvo ocasión de precisarlo la Corte en la sentencia C-662/98, en la cual se dijo:
"De otro lado, en lo que respecta al artículo 25 de la Ley 23 de 1991, aunque éste no sufrió derogación expresa en la citada Ley 446 de 1998, cabe destacar que, en virtud de que ésta última reguló la materia relativa a la conciliación como mecanismo para la descongestión, eficiencia y acceso a la justicia para la solución de los conflictos laborales, a juicio de la Corte dicho precepto se encuentra derogado por la referida Ley 446 de 1.998, como se puede deducir además de la interpretación de los artículos 68 y 101."
En virtud de lo anterior, la Corte se declarará inhibida para fallar con respecto a la aludida disposición y, en consecuencia, el examen de constitucionalidad y el correspondiente pronunciamiento se contraerá a los arts. 68, 82, 85 y 87 de la ley 446/98.
Conforme a los precedentes anteriores, en los cuales se presentan los cargos formulados por el demandante y se fija la posición del Gobierno, de la ciudadanía, del Instituto Colombiano de Derecho Procesal y de la Asociación de Abogados Laboralistas de los Trabajadores, debe la Corte determinar, si el legislador al consagrar la conciliación prejudicial obligatoria en materia laboral, como requisito de procedibilidad, quebrantó los derechos a la igualdad, al libre acceso a la administración de justicia, a la asociación sindical y a la garantía de irrenunciabilidad de los derechos laborales ciertos e indiscutibles.
a) Es un instrumento de autocomposición de un conflicto, por la voluntad concertada o el consenso de las partes. Por consiguiente, es de la esencia de la conciliación que las partes en conflicto, con la intervención del conciliador, lleguen a un acuerdo que o bien implica el reconocimiento o la aceptación por una de ellas de los posibles derechos reclamados por la otra, o la renuncia recíproca de pretensiones o intereses que se alegan por aquéllas.
La preocupación de la Asamblea Nacional Constituyente por crear un sistema alterno al de la jurisdicción, informalista, ágil, eficaz, eficiente, y menos costoso dio como resultado, que en la mayoría de los proyectos presentados en su seno, con relación al tema de la administración de justicia, se tomaran en cuenta, las previsiones necesarias con el fin de legitimar constitucionalmente la justicia impartida por árbitros y conciliadores.
3.3. El art. 8 de la ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia consagra el principio de alternatividad en los siguientes términos:
"La ley podrá establecer mecanismos diferentes al proceso judicial para solucionar los conflictos que se presenten entre los asociados y señalará los casos en los cuales habrá lugar al cobro de honorarios por estos servicios".
La Corte en la sentencia C-037/96 se pronunció sobre la constitucionalidad de esta norma, en los siguientes términos:
Es de anotar que con anterioridad, en la sentencia C-165/93, la Corte había admitido la constitucionalidad de la conciliación, cuando expresó:
"Es pertinente anotar que la conciliación es no solo congruente con la Constitución del 91, sino que puede evaluarse como una proyección, en el nivel jurisdiccional, del espíritu pacifista que informa a la Carta en su integridad. Porque, siendo la jurisdicción una forma civilizada y pacífica de solucionar conflictos, lo es más aún el entendimiento directo con el presunto contrincante, pues esta modalidad puede llevar a la convicción de que de la confrontación de puntos de vista opuestos se puede seguir una solución de compromiso, sin necesidad de que un tercero decida lo que las partes mismas pueden convenir."
Lo anterior, implica un adecuado, prudente y razonable diseño normativo, que patrocine un esquema para la resolución pacifica y negociada de los conflictos jurídicos, en virtud del cual se logre descongestionar los despachos judiciales, se permita alcanzar un uso racional, eficaz y eficiente del aparato judicial, y se cambie la cultura del litigio. Dicho esquema, no puede significar en modo alguno la sustitución total de la jurisdicción del Estado ni la renuncia de éste a dispensar la tutela judicial efectiva que se requiere para hacer efectiva la igualdad en los términos de los incisos 2º y 3º del art. 13 de la Constitución.
Además, los mecanismos que se arbitren deben ser portadores de seguridad jurídica, hasta el punto que tengan la virtud de resolver en forma definitiva el conflicto y que no se pueda acudir luego a la vía judicial salvo cuando la solución de éste sea parcial. Ello implica, por consiguiente, que las actuaciones de los árbitros o de los conciliadores, asi como las respectivas decisiones, sean equiparables en cuanto sus efectos a los de una sentencia judicial.
En el art. 22 de dicha ley se estableció como un requisito de procedibilidad, para ejercer acciones ordinarias ante la jurisdicción laboral, la exigencia de intentar la solución del conflicto, mediante la conciliación que debía surtirse ante las autoridades administrativas del trabajo.
Sin embargo, el artículo 46 de la precitada ley condicionó la exigencia de la conciliación como requisito del procedibilidad, a la expedición por el Gobierno de un decreto que modificase la estructura del Ministerio del Trabajo y Seguridad Social. Ello nunca ocurrió, razón por la cual el citado art. 22 no tuvo aplicación práctica.
El artículo 167 de la Ley 446 de 1998 derogó expresamente el art. 22 de la ley 23 de 1991.
3.6. Las normas acusadas de la ley 446/98 regulan determinados aspectos de la conciliación prejudicial en materia laboral, en los siguientes términos:
- El art. 68 reguló la conciliación prejudicial en materia laboral como un requisito de procedibilidad, es decir, necesario para poder acceder a la jurisdicción ordinaria laboral. En tal virtud, el agotamiento del procedimiento conciliatorio constituye un presupuesto procesal básico para el ejercicio de las acciones laborales ante la referida jurisdicción, de suerte que la competencia de ésta queda supeditada al cumplimiento del mencionado requisito.
- El art. 82 determina que la conciliación en materia laboral deberá intentarse ante las autoridades administrativas del trabajo o ante los centros de conciliación. Estos fueron creados en virtud del art. 66 de la ley 23 de 1991.
- El art. 85 consagra las consecuencias jurídicas que se derivan por la inasistencia a la audiencia de quien ha sido citado para intentar la conciliación y luego es demandado en un proceso laboral. Dichas consecuencias consisten en la presunción de ser ciertos los hechos en los cuales basa su pretensión el demandante en el respectivo proceso, a menos que el demandado justifique la no comparecencia a la respectiva diligencia dentro de los 3 días hábiles siguientes. En caso de justificación, se prevé la celebración de una nueva audiencia de conciliación dentro de un término máximo de 20 días.
- El art. 87 reglamenta lo relativo al agotamiento de la conciliación administrativa, bajo la perspectiva de que el funcionario considere que el asunto no es susceptible de conciliación, en cuyo caso expedirá la certificación correspondiente, la cual suple la prueba consistente en la copia auténtica del acta de la audiencia de conciliación que debe acompañarse a la demanda, para acreditar que se ha cumplido con el aludido requisito de procedibilidad.
3.7. Para la Corte la institución de la conciliación como mecanismo para la composición concertada de los conflictos jurídicos laborales de naturaleza individual entre los empleadores y los trabajadores y los demás sujetos a que alude el art. 2 del Código de Procedimiento Laboral se ajusta a la Constitución, por las razones que aparecen extensamente expuestas en pronunciamientos anteriores.
Igualmente, estima la Corte que lo relativo a la regulación de los aspectos relevantes de la conciliación en general, que se precisaron en el punto 3.1., que en esencia son aplicables a la conciliación laboral, es materia que corresponde a la libertad de configuración política del legislador.
En la sentencia C-318/98, la Corte analizó el problema consistente en determinar si sólo el constituyente puede establecer requisitos que limiten el derecho de acceso a la justicia o si es posible que el legislador pueda establecer ciertas exigencias o condicionamientos para ello.
"9. El derecho a una tutela judicial efectiva, al menos en algunas de sus dimensiones, es un derecho de naturaleza prestacional, pues exige la puesta en obra del aparato estatal con miras a su realización. En este sentido, debe afirmarse que se trata de un derecho de configuración legal y, en consecuencia, depende, para su plena realización, de que el legislador defina los cauces que permitan su ejercicio".
"Ahora bien, cualquier regulación legal del derecho a una tutela judicial efectiva, debe tener en cuenta que el mismo no tiene el carácter de derecho simple - o unívoco - ni el alcance de un derecho absoluto. Se trata, por el contrario, de un derecho de contenido complejo o múltiple - que implica, entre otros, el derecho de acceso a un juez o tribunal imparcial, a que se produzca en un término razonable un fallo ajustado a las normas vigentes, a que el fallo judicial efectivamente se cumpla, etc - y cuya regulación apareja la armonización de las distintas facultades que lo integran, no sólo entre sí sino respecto de otros derechos, bienes e intereses constitucionales".
"Las consideraciones anteriores, permiten concluir, sin mayor dificultad, que la regulación legal del derecho que se estudia supone la previa definición de las condiciones y requisitos que deben cumplirse para ejercer el derecho de acción o para promover e impulsar un proceso judicial. En efecto, son justamente tales reglamentaciones - o limitaciones - las llamadas a permitir la armonización de todos los derechos, valores y principios constitucionales que giran en torno a la idea de "una tutela judicial efectiva". En este sentido, mal puede afirmarse que sólo la Constitución puede establecer requisitos que limiten el derecho de acceso a los jueces y tribunales, pues si ello fuera así, sería tarea del constituyente elaborar cada uno de los códigos procesales, con la consecuencia natural y obvia de restringir irrazonablemente el principio democrático y desnaturatizar el texto constitucional".
"Sin embargo, lo anterior no significa que el legislador pueda establecer cualquier tipo de requisito o condición para ejercer los derechos que integran el derecho a una tutela judicial efectiva. En efecto, la Carta introduce parámetros de actuación que deben ser respetados, lo mismo que horizontes valorativos que deben ser perseguidos por toda reglamentación legal de un derecho constitucional. En este sentido se ha pronunciado la Corte al establecer, por ejemplo, que la definición de los recursos propios de cada proceso judicial es un asunto que compete en principio al legislador, pero que no puede desconocer las reglas que sobre el tema hubiere definido la Carta, ni la prevalencia de los derechos fundamentales (C.P. art. 5). En estos términos debe ser entendida e interpretada la jurisprudencia anterior de esta Corporación, cuya lectura asistemática puede conducir a los equívocos antes planteados".
a) La norma del art. 68 indudablemente obedece a finalidades legítimas que tienen apoyo constitucional, en la medida en que ella contribuye: a la descongestión de los despachos judiciales y, en consecuencia, a la eficacia y eficiencia de la administración de justicia; a la solución pacífica de los conflictos jurídicos individuales de naturaleza laboral, sin necesidad de acudir a la fórmula del proceso, lo cual representa economía de tiempo y de gastos para las partes, e incluso para el aparato judicial, en fin, a desestimular la cultura del litigio y a promover y estimular la solución negociada de los conflictos.
No habría ningún problema en admitir la posibilidad de establecer la conciliación prejudicial en materia laboral, como requisito de procedibilidad, con miras a realizar los fines constitucionales antes mencionados, siempre que se den las siguientes condiciones: I) que se cuente con los medios materiales y personales suficientes para atender las peticiones de conciliación que se presentan por quienes están interesados en poner fin a un conflicto laboral; II) que se especifique concretamente cuáles son los conflictos susceptibles de ser conciliados, y cuáles por exclusión naturalmente no admiten el trámite de la conciliación; III) que se defina, tratándose de conflictos que involucran a la Nación o a entidades públicas descentralizadas o instituciones o entidades de derecho social sí, además, del agotamiento de la via gubernativa se requiere agotar la conciliación, o si ésta sustituye el procedimiento no relativo a dicho agotamiento; IV) que se establezca que la petición de conciliación, interrumpe la prescripción de la acción; V) que se determine un tiempo preciso durante el cual se debe intentar la conciliación expirado el cual las partes tienen libertad para acceder a la jurisdicción laboral.
Es más, los inspectores dado el cúmulo de funciones que deben cumplir sólo pueden dedicar una parte muy limitada de su tiempo a las labores de conciliación. Es un hecho fácilmente comprobable que los inspectores del trabajo solamente atienden estas diligencias en las horas de la mañana y que en la práctica únicamente pueden despachar unos pocos casos, con la consecuencia de que existe gran congestión en el trámite de las solicitudes de conciliación en las inspecciones y los interesados tienen que someterse al vía crucis de tener que esperar varias horas, en colas que comienzan desde antes de las 6 a.m., simplemente para poder presentarlas y para que se les expida la boleta de citación. Como si fuera poco las citaciones para audiencia se están programando para 2 o 3 meses después.
En cuanto al señalamiento de los asuntos susceptibles de conciliación, ni la norma acusada ni ninguna otra de la ley 446/98 han determinado claramente los conflictos laborales susceptibles de conciliación, en la medida en que se establece la regla general de la conciliación de todos ellos, sin determinar los casos que deben ser excluidos. Es asi como existe la duda, en el sentido de si la conciliación opera en relación con los procesos ejecutivos y de fuero sindical o si dichos asuntos se encuentran excluidos de la misma.
A juicio de la Corte, la conciliación no opera en los procesos ejecutivos, porque en razón de su naturaleza la conciliación busca crear una situación de certeza en cuanto a los derechos laborales que el trabajador reclama al empleador, lo cual, por sustracción de materia no se requiere cuando ya se posee un título ejecutivo del cual emana una obligación a cargo de éste que para el trabajador configura un derecho cierto e indiscutible que no se puede renunciar ni negociar, como lo prevé el art. 53 de la Constitución Política.
Tampoco la conciliación opera para los asuntos de fuero sindical, en cuanto a la garantía que tienen los trabajadores aforados para no ser despedidos o desmejorados en sus condiciones de trabajo o trasladados a otro establecimiento de la empresa, porque el derecho al fuero sindical, reconocido por la propia Constitución (art. 39) se vincula íntimamente con el derecho fundamental de asociación sindical, siendo por consiguiente, un aspecto nuclear de éste. De modo que, en principio, no parece procedente que se pueda negociar o renunciar un derecho que es esencial para la vigencia efectiva del derecho fundamental de asociación; es mas en este evento, por aparecer involucrado este derecho el asunto trasciende al simple interés personal del trabajador, de naturaleza económica, para internarse en el ámbito de una cuestión vinculada a la vigencia y realización efectiva de un derecho fundamental, el cual no es susceptible de negociación.
No se prevé en la normatividad acusada si la petición de conciliación interrumpe o no el término para la prescripción de la acción. Podría pensarse que aquélla si interrumpe ésta, en cuanto se pueda asimilar dicha petición al reclamo escrito al empleador que prevé la ley sustancial (art. 489 C.S.T.) para interrumpir la prescripción. Sin embargo, existen opiniones divergentes, en el sentido de que no es viable una extrapolación de dicha norma, a efecto de regular una cuestión esencial en la institución de la conciliación que corresponde al legislador.
- La indeterminación normativa sobre las materias antes mencionadas ha conducido a que no exista certeza para los operadores jurídicos en cuanto a los asuntos que están excluidos de la conciliación prejudicial, la compatibilidad o incompatibilidad entre vía gubernativa y conciliación, la interrupción o no de la prescripción por la presentación de la petición de conciliación, todo lo cual da lugar a la aplicación de criterios disimiles que hacen en extremo difícil la labor de los conciliadores y que inciden en la garantía del acceso a la justicia.
- El acceso efectivo a la justicia no puede asegurarse sobre la base de reglas inciertas acerca de si en un momento dado es procedente o no agotar la conciliación como requisito de procedibilidad y que están libradas al criterio discrecional de los conciliadores y jueces, quedando las personas que demandan justicia sujetas a la incertidumbre de si sus derechos sustanciales se harán efectivos como lo manda el art. 2 de la Constitución.
Por último, no contempla la normatividad examinada un término prefijo prudencial dentro del cual deba agotarse la conciliación, ni este puede inferirse de la misma, razón por la cual el acceso a la tutela judicial efectiva queda en suspenso, en la incertidumbre, al arbitrio de la voluntad de los conciliadores y a las maniobras dilatorias de la parte no interesada en buscar el arreglo amistoso del conflicto por la vía de la conciliación. En opinión de la Corte el establecimiento de dicho término es vital, porque la conciliación prejudicial no puede tornarse en una etapa indefinida que frustre el oportuno acceso a la justicia, que igualmente es anejo al principio de la seguridad jurídica.
Por las razones anteriores, la norma del art. 68 será declarada inexequible.
b) La norma del art. 82, será declarada igualmente inexequible por la inescindible relación que ésta tiene con el art. 68 que establece la conciliación como requisito de procedibilidad. En efecto, aquélla disposición perentoriamente dispone que la conciliación laboral deberá intentarse ante las autoridades administrativas del trabajo o ante los centros de conciliación, proposición jurídica que sólo se explica bajo la idea de que el intento de conciliación sea obligatorio antes de acudir al proceso judicial.
c) La disposición del art. 85, en lo que atañe estrictamente con la regulación de la presunción que en ella se establece se ajusta a los preceptos de la Constitución, por las siguientes razones:
Al establecerse la presunción de ser ciertos los hechos en los cuales el actor basa sus pretensiones cuando el demandando ante la jurisdicción laboral haya sido citado a conciliar y no comparezca a la audiencia respectiva, la norma apunta a asegurar que los conflictos laborales se solucionen por la vía de la conciliación, lo cual es acorde con las finalidades antes anotadas, que son legítimas constitucionalmente.
La presunción tiene fundamento en que el legislador considera un acto de deslealtad procesal, una falta de colaboración con la administración de justicia, (art. 95-7 C.P.) la circunstancia de que el demandado en el proceso laboral no acuda a la citación para la conciliación prejudicial. Dicha presunción, por consiguiente, no se considera irrazonable ni desproporcionada.
Sin embargo, es evidente que la regulación de dicha presunción se encuentra ligada a la norma que establece la conciliación como requisito de procedibilidad y, en tal virtud, por este motivo resulta inconstitucional. En tales circunstancias, la referida disposición será declarada Inexequible.
d) La norma del art. 87 es inconstitucional, porque queda al arbitrio del conciliador determinar qué asuntos son susceptibles o no de conciliación, cuando ésta es una materia que debe ser regulada por el legislador. Además, dicho precepto se encuentra íntimamente vinculado con el requisito de procedibilidad establecido en el art. 68, cuya inexequibilidad se propuso antes.
a) La Corte en esta oportunidad no se ha limitado exclusivamente a la confrontación de las normas acusadas con los textos de la Constitución, pues, aparte de la comparación que es de rigor en los procesos de constitucionalidad consideró que, con el fin de asegurar la vigencia y efectividad del derecho fundamental de acceso a la justicia y la prevalencia de lo sustancial sobre lo formal, debía penetrar en el mundo fáctico dentro del cual las normas referentes a la conciliación prejudicial debían ser aplicadas, y de ahí dedujo que se afectaba el núcleo esencial del referido derecho ante la ausencia de los instrumentos materiales y personales requeridos para asegurar la operatividad de esta modalidad de conciliación.
b) La Corte consideró que la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad, en cuanto comportaba una limitación al acceso a la justicia, debía someterse a unos requísitos básicos, con miras a asegurar que dicho acceso quedará suficientemente resguardado o garantizado y no sujeto a contingencias inciertas, como las anotadas, algunas de ellas libradas a la apreciación y al criterio subjetivo de los operadores jurídicos.
Primero. Declararse INHIBIDA para fallar en relación con el art. 25 de la ley 23/91.
Segundo. Declarar INEXEQUIBLES los artículos 68, 82, 85 y 87 de la Ley 446 de 1998.