Source: https://www.apertacontrada.it/2013/07/25/prevenire-la-corruzione/print/
Timestamp: 2020-07-09 17:08:16+00:00
Document Index: 70502456

Matched Legal Cases: ['art. 2', 'art. 11', 'art. 1', 'art. 117', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 5', 'art. 1', 'art. 4']

Apertacontrada » Prevenire la corruzione » Stampa
Ora sembra indubbio che con la corruzione Caio, corruttore, miri ad ottenere da Tizio, pubblico funzionario, una decisione a proprio favore che non potrebbe ottenere, in cambio di denaro o altri beni. Forse il terreno più vistoso e discusso, nel quale sembra che sia particolarmente presente la corruzione, è quello delle gare e dei concorsi, manipolati a favore del corruttore, e in danno di n concorrenti o aspiranti. Il discorso è chiarissimo. Il punteggio complessivo, il quale determina la posizione in classifica, deriva dalla somma dei punteggi attribuiti ad un gran numero di voci. Basta che un certo numero di esse diventi oggetto di valutazioni alterate, un po’ a favore dell’offerta di A, un po’ in danno dell’offerta B, perché l’esito della gara cambi. Tutti lo sanno; nessuno lo può dire, perché si tratta sempre di apprezzamenti “discrezionali”, come spesso si dice (in realtà impropriamente). Ci sono però anche materie in cui il concorrente o il co-aspirante prima facie non c’è: basti pensare all’edilizia. Caio corrompe per costruire dove non si potrebbe o più di quanto potrebbe. Il quadro non muta: si aspira a qualche cosa cui si teme di non avere diritto (o che si sa perfettamente di non avere né poter avere); per “convincere” il funzionario di turno, lo si “paga”. Ma se si parla di una qualsiasi forma di autorizzazione, concessione, permesso, assetto legale di un tipo o di un altro, il principio è sempre lo stesso [3].
Il nocciolo essenziale della questione sembra dunque essere che, in un assetto di interessi regolato [4], qualcuno vuole avere qualche cosa, che non potrebbe ottenere. Ciò che con la corruzione si persegue è dunque una alterazione non apparente delle regole. Deve sembrare che tutto sia perfettamente corretto, e quindi sia legittimamente consentita la soddisfazione dell’interesse personale di qualcuno, senza che abbia il minimo rilievo se ciò accade secundum o contra ius. Si può ben dire che la corruzione reca in sé un fine intrinsecamente anticoncorrenziale, perché riesce ad alterare non le regole della competizione, ma la loro applicazione. Per questo deve essere invisibile.
3. Si può dunque porre un primo punto fermo. La corruzione opera in maniera occulta. Per definizione fa nascostamente emergere o celare qualche cosa, per instradare così il percorso decisionale in una direzione piuttosto che in un’altra. Questa è la sua forza ed al tempo stesso la sua fragilità, il suo ventre molle. La corruzione opera solo al buio, in stanze chiuse. Da questo presupposto si deve partire per costruire un sistema forte di prevenzione. Si deve fare sempre il contrario di ciò che la corruzione richiede. Tutto deve essere portato alla luce, messo a disposizione di tutti. L’adulterazione della realtà diventa impossibile perché il processo che la produce può essere identificato. E questo è inaccettabile per corruttore e corrotto.
Il problema non è sfuggito all’attenzione del legislatore. Ad un sistema di prevenzione fondato sull’idea di portare alla luce la vita amministrativa si è pensato da vari anni – almeno dal 2009, con la l. n. 15/2009 ed il d. l.vo. n. 150/ 2009. La l. n. 15/2009 aveva delegato il governo ad adottare decreti legislativi in materia di lavoro presso le pubbliche amministrazioni, con l’obiettivo di garantire la trasparenza dell’organizzazione del lavoro nella p.a. e dei relativi sistemi retributivi (art. 2, co. 1, lett. d) [5]. Il Governo esercitò la delega con il d. l.vo n. 150/2009; esso recava un art. 11 (poi abrogato dal d. l.vo n. 33/2013), il quale cominciava con una definizione: la trasparenza è intesa come accessibilità totale, anche attraverso la pubblicazione sui siti internet istituzionali, delle informazioni concernenti ogni aspetto dell’organizzazione, degli indicatori relativi agli andamenti gestionali e all’utilizzo delle risorse etc., allo scopo di favorire forme diffuse di controllo del rispetto dei principi di buon andamento e di imparzialità dell’amministrazione.
La successiva legge n. 190/2012, contro la corruzione, ha dedicato alla trasparenza un blocco di 21 commi dell’art. 1, dal 15 al 36. La trasparenza, dice il co. 15 (riprendendo quanto già statuito nelle norme precedenti) attiene ai livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti sociali e civili ex art. 117, 2° co, lett. m) della Costituzione; essa “è assicurata mediante la pubblicazione, nei siti web delle amministrazioni, delle informazioni relative ai procedimenti amministrativi in modi facilmente consultabili, secondo criteri di facile accessibilità, completezza e semplicità di consultazione, nel rispetto delle disposizioni in materia di segreto di Stato, di segreto d’ufficio e di protezione dei dati personali”. Sono pubblicati i costi unitari di realizzazione delle opere pubbliche e di produzione dei servizi erogati ai cittadini. A norma del co. 16, i procedimenti, ai quali vengono riferiti i livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti sociali e civili di cui sopra, sono quelli di autorizzazione e concessione; di scelta del contraente; di concessione di contributi, sovvenzioni e simili; i procedimenti concorsuali e le prove selettive del personale.
Il d. l.vo n. 33/2013 dà attuazione alla l. n. 190/2012, riordinando la disciplina degli obblighi di pubblicità e trasparenza. All’art. 1, co. 1, riprende il co. 15 dell’art. 1 l. 190/ 2012 (“la trasparenza è intesa come accessibilità totale delle informazioni concernenti l’organizzazione e l’attività delle pubbliche amministrazioni …”); all’art. 2 definisce il proprio oggetto: “Le disposizioni del presente decreto individuano gli obblighi di trasparenza concernenti l’organizzazione e l’attività delle pubbliche amministrazioni e le modalità per la sua realizzazione”. Infine, per quanto qui rileva, all’art. 5 introduce un nuovo istituto, l’ “accesso civico”. Questo è un punto cruciale, forse il punto cruciale.
4. Come si è più volte osservato, il blocco normativo di cui si va discutendo ha, quale punto ideale di riferimento, il lavoro presso le pubbliche amministrazioni: che, per usare un linguaggio banale, deve essere di alta qualità. “La trasparenza è intesa come accessibilità totale delle informazioni concernenti l’organizzazione e l’attività delle pubbliche amministrazioni, allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche”: così recita l’art. 1, 1°co, del d. l.vo n. 33/2013.
Gli strumenti per raggiungere questo risultato, con cui si concreta l’accessibilità, sono due: da un lato la pubblicazione delle informazioni e dei dati concernenti l’organizzazione e le attività delle pubbliche amministrazioni nei loro siti istituzionali; dall’altro l’accesso civico. Tra pubblicazione e accesso civico vi è una correlazione biunivoca: chiunque può accedere ai dati che devono essere pubblicati.
Che questo sia un grande passo in avanti verso l’apertura delle amministrazioni ai cittadini sembra palese.
È però sufficiente? In altri termini, il sistema pubblicazione-accesso civico è sufficiente a costituire una barriera efficace contro la corruzione?
La risposta non può essere positiva. La pubblicità astratta, vuoi di atti generali, vuoi relativa ad incarichi e retribuzioni del personale, non la tocca. Sarebbe una contraddizione in termini se una forza occulta, che, grazie ai doni ricevuti, è pronta a orientare l’amministrazione in un senso piuttosto che in altro, potesse essere disturbata dalla comunicazione A, B, o C.
In effetti, sembra che il punto di partenza debba essere proprio questo, l’operare occulto della corruzione. Se questa è la sua forza, è anche il suo limite perché alla luce del sole la corruzione semplicemente non ha senso. Per contrastare la corruzione bisogna dunque mettere a fuoco qualche cosa che sia l’opposto dell’occulto e del segreto: in termini un poco immaginifici, la luce del sole. Con un linguaggio più preciso si può dire che alla segretezza si deve opporre e sovrapporre un regime generale di totale pubblicità, accessibilità, conoscenza che riguardi anzitutto i procedimenti in itinere. Se tutte le sedute della commissione aggiudicatrice fossero sempre pubbliche, diverrebbe, se non impossibile, difficilissimo sostenere di fronte alla gente prese di posizione o mutamenti di opinione; se tutti gli atti fossero sempre non semplicemente accessibili a procedimento concluso – come è quasi sempre oggi –, ma sempre aperti, disponibili in ogni momento, si instaurerebbe il vero sistema di controllo civico, grazie al quale diventerebbe estremamente difficile giustificare comportamenti ed atti scorretti.
Difficile, certo. Ma sembra anche l’unica strada per portare alla luce ciò che alla luce muore.
L’autore di queste note deve chiedere venia al paziente lettore, giunto fin qui. Vorrebbe infatti chiudere il discorso con le ultime parole della voce Imparzialità della pubblica amministrazione, che nel 1988 aveva scritto nel vol. XV dell’Enciclopedia Giuridica dell’Istituto per l’Enciclopedia Italiana.
… veramente necessario è un mutamento del costume. La riservatezza, il segreto d’ufficio, e più in generale l’atteggiamento di chiusura nei confronti dei cittadini debbono cessare, per la ragione tanto banale, quanto perentoria, che non hanno ragion d’essere. L’amministrazione può tacere verso i terroristi, ma non deve temere gli amministrati e tacere con essi; la trasparenza, attraverso l’enunciazione dei fini, dei metodi, dei parametri di valutazione costituisce il primo e fondamentale passo verso l’imparzialità.
Un primo passo è stato fatto. Per combattere la corruzione bisogna continuare.
Presidenza del Consiglio del Ministri, La corruzione in Italia. Per una politica di prevenzione.
Presidenza del Consiglio dei Ministri, Piano nazionale anticorruzione
3. Ricorre anche il fenomeno inverso: il funzionario corrotto rappresentata falsamente difficoltà ad ottenere un permesso, un’autorizzazione, una concessione ed offre i suoi “servizi” per risolverle. Questo fenomeno è piuttosto concussione. Ma la famiglia di comportamenti è la stessa.↑
4. ] Per questa ragione – la presenza di un assetto regolato di interessi e quindi la necessità di rispettarlo – la corruzione può presentarsi anche nei rapporti tra privati. ↑
5. Il successivo art. 4, co. 2, lett. h) prevedeva la delega al governo per assicurare la totale accessibilità dei dati relativi ai servizi resi dalle p.a. tramite la pubblicità e la trasparenza degli indicatori, attraverso la disponibilità dei dati tramite la rete internet, il confronto periodico tra valutazioni fatte all’interno della p.a. e da associazioni dei consumatori o altri osservatori qualificati. Erano previste azioni in giudizio, di fronte al giudice amministrativo in sede di giurisdizione esclusiva e di merito per i danni provocati dall’omissione di vigilanza. Ancora, si prevedeva un piano triennale per la trasparenza. ↑
URL del contributo: https://www.apertacontrada.it/2013/07/25/prevenire-la-corruzione/