Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2012-00738-2898-2015-de-febrero-15-de?documento=jurcol&contexto=jurcol_9961eb80ce1a40258270dde8f7a0eb02&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-07-18 21:51:35
Document Index: 41168946

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 188', 'ARTÍCULO 365', 'artículo 237', 'artículo 150', 'artículo 13', 'artículo 38', 'artículo 2', 'artículo 150', 'artículo 88', 'artículo 55', 'artículo 13', 'artículo 188', 'artículo 615', 'artículo 1', 'Artículo 54']

﻿ SENTENCIA 2012-00738/2898-2015 DE FEBRERO 15 DE 2018
SENTENCIA 2012-00738 DE 15 DE FEBRERO DE 2018
CONTENIDO:CRITERIOS ESTABLECIDOS EN MATERIA ADMINISTRATIVA SOBRE LA IMPOSICIÓN DE COSTAS PROCESALES. EN VIRTUD DEL CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, EL LEGISLADOR ABANDONÓ EL CRITERIO SUBJETIVO QUE VENÍA IMPERANDO EN ESTE TIPO DE ASUNTOS PARA DAR PASO, SEGÚN SE ADVIERTE EN SU ARTÍCULO 188, A LA VALORACIÓN OBJETIVA FRENTE A LA IMPOSICIÓN, LIQUIDACIÓN Y EJECUCIÓN DE LAS COSTAS PROCESALES. EN EFECTO, SE CONCLUYÓ QUE LOS ELEMENTOS QUE DETERMINAN SU IMPOSICIÓN SON: (I) OBJETIVO, EN CUANTO A QUE TODA SENTENCIA DECIDIRÁ SOBRE LAS COSTAS PROCESALES, BIEN SEA PARA CONDENAR TOTAL O PARCIALMENTE O, EN SU DEFECTO, PARA ABSTENERSE Y (II) VALORATIVO, EN EL ENTENDIDO DE QUE EL JUEZ DEBE VERIFICAR QUE ESTAS SE CAUSARON CON EL PAGO DE GASTOS ORDINARIOS Y CON LA ACTIVIDAD DEL ABOGADO EFECTIVAMENTE REALIZADA DENTRO DEL PROCESO. LO ANTERIOR EN CONSONANCIA CON LO DISPUESTO EN EL ARTÍCULO 365 DEL CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, COSTAS PROCESALES, PRIMA DE ACTIVIDAD, SISTEMA DE SALUD DE LAS FUERZAS MILITARES, PRIMA DE ACTIVIDAD DEL AGENTE DE POLICÍA
Sentencia 2012-00738 de febrero 15 de 2018
Rad.: 25000-23-42-000-2012-00738-01(2898-15)
Actor: Tatiana María Luque Ruiz
Demandado: Ministerio de Defensa Nacional, Comando General de las Fuerzas Militares, dirección general de sanidad militar
SO. 0011
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 237 de la Constitución Política y con lo previsto en los artículos 11, 12, 34 y 36 de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de Administración de Justicia, así como de lo ordenado en el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA)(11) y en el artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999 expedido por la Sala Plena de esta corporación(12), la Sección Segunda del Consejo de Estado es competente para conocer del asunto de la referencia.
Conforme al marco de apelación, corresponde a la Sala de Subsección establecer (i) si la demandante tiene derecho al reconocimiento y pago de la prima de actividad con base en el Decreto 1214 de 1990, en calidad de empleada pública de la dirección general de sanidad militar del Ministerio de Defensa Nacional; (ii) si se le vulneró al derecho a la igualdad al coexistir regímenes salariales y prestacionales diferentes para el personal civil de la dirección general de sanidad militar con sus pares del Ministerio de Defensa Nacional y finalmente (iii) si es procedente proferir una decisión de fondo frente a las solicitudes subsidiarias de la demandante, referentes a la aplicación del régimen salarial de los empleados de la rama ejecutiva del poder público del orden nacional.
Establecido lo anterior, cada uno de estos interrogantes será resuelto de manera separada para su mayor entendimiento.
Primer problema jurídico: ¿La demandante tiene derecho al reconocimiento y pago de la prima de actividad con base en el Decreto 1214 de 1990, en calidad de empleada pública de la dirección general de sanidad militar del Ministerio de Defensa Nacional?
El Decreto 1214 de 1990 «por el cual se reforma el estatuto y el régimen prestacional civil del Ministerio de Defensa y la Policía Nacional», estableció en su artículo 38 que los empleados públicos del Ministerio de Defensa y de la Policía Nacional, tendrían derecho a una prima de actividad del veinte por ciento (20%) del sueldo básico mensual, mientras permanecieran en el desempeño de sus funciones.
Por su parte, conforme al artículo 2º del Decreto 1214 de 1990 el personal civil del Ministerio de Defensa Nacional y de la Policía Nacional estaría integrado por:
«[...] las personas naturales que presten sus servicios en el despacho del ministro, en la secretaría general, en las Fuerzas Militares o en la Policía Nacional.
En consecuencia, las personas que presten sus servicios en los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta y las unidades administrativas especiales, adscritos o vinculadas al Ministerio de Defensa, no tienen la condición de personal civil del Ministerio de Defensa y de la Policía Nacional y se regirán por las normas orgánicas y estatutarias propias de cada organismo. [...]».
Ahora bien, el legislador al expedir la Ley 100 de 1993 «por la cual se crea el sistema de seguridad social integral» facultó al Presidente de la Republica para que, en el término de 6 meses contados a partir de la publicación de la referida norma, organizara el sistema de salud de las Fuerzas Militares y de Policía. Para el efecto señaló:
«ART. 248.—Facultades extraordinarias. De conformidad con lo previsto en el ordinal 10 del artículo 150 de la Constitución Política, revístase al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias por el término de seis (6) meses, contados desde la fecha de publicación de la presente Ley para:
6. Facultase al Gobierno Nacional para que en el término de seis meses, contados a partir de la fecha de la presente ley, organice el sistema de salud de las Fuerzas Militares y de Policía y al personal regido por el Decreto ley 214 de 1990, en lo atinente a:
e) Régimen de prestación de servicios de salud (...)».
En cumplimiento de lo anterior, el Gobierno Nacional mediante Decreto 1301 de 1994 organizó el sistema de salud de las Fuerzas Militares, de la Policía Nacional y del personal no uniformado de la Policía Nacional y, para tal efecto, concibió y creo el Instituto de Salud de las Fuerzas Militares como un establecimiento público del orden nacional adscrito al Ministerio de Defensa Nacional, esto, con el fin de ejecutar las políticas, planes y programas que en materia de salud fueran adoptados por el referido ministerio y el consejo superior de salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional.
En lo que se refiere al régimen salarial del personal vinculado a la citada institución, el artículo 88 ibidem(13) preceptuó que en materia de remuneración, primas, bonificaciones y subsidios, sus empleados y trabajadores oficiales estarían sujetos a las normas legales que para tal efecto estableciera el Gobierno Nacional.
Significa lo anterior que se excluyó la posibilidad de que los empleados del Instituto de Salud de las Fuerzas Militares se beneficiaran de las normas que materia prestacional estaban previstas para el personal civil del Ministerio de Defensa Nacional.
No obstante, el legislador a través de la Ley 352 de 1997 «por la cual se reestructura el Sistema de Salud y se dictan otras disposiciones en materia de seguridad social para las Fuerzas Militares y la Policía Nacional»” ordenó la creación(14) de la dirección general de sanidad militar con el objeto de administrar los recursos del Subsistema de Salud de las Fuerzas Militares e implementar las políticas, planes y programas que adopten el Consejo Superior de Salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional y el Comité de Salud de las Fuerzas Militares.
Como consecuencia de lo anterior, el legislador ordenó la supresión y liquidación del establecimiento público denominado Instituto de Salud de las Fuerzas Militares, al tiempo que dispuso la incorporación de su personal a la planta del Ministerio de Defensa Nacional o de la Policía Nacional, según fuera el caso, conforme con la reglamentación que para tal efecto el Gobierno Nacional debía expedir(15) con el respeto de los derechos adquiridos y sin la exigencia de requisitos adicionales.
En lo que respecta a su régimen prestacional, en el artículo 55 señaló que quienes se hubieren vinculado con anterioridad a la Ley 100 de 1993 continuarían siendo beneficiados de las normas que sobre la materia señalara el Decreto-Ley 1214 de 1990. Mientras que los demás, quedarían sometidos a lo contemplado en la Ley 100 de 1993 y en lo no contemplado en ella, se les aplicaría lo señalado en el título VI del Decreto-Ley 1214 de 1990(16).
De acuerdo a lo anterior, esta corporación(17) ha establecido que frente la vinculación al sector salud de las Fuerzas Militares, se han presentado las siguientes situaciones:
La primera, es la correspondiente a los empleados públicos o «personal civil», vinculados al Ministerio de Defensa con anterioridad al 22 de junio de 1994, a quienes les son aplicables las disposiciones previstas en el Decreto 1214 de 1990, dentro de las cuales se encontraba contemplado el reconocimiento y pago de una prima de actividad.
La segunda situación es la de los empleados públicos vinculados al Instituto de Salud de las Fuerzas Militares, a quienes se les aplican las normas legales que para esta clase de servidores establezca el Gobierno Nacional (art. 88 del D. 1301/94).
La tercera es la de aquellos empleados públicos incorporados a la planta de personal del Ministerio de Defensa —sector salud—, con ocasión del proceso de supresión y liquidación del Instituto de Salud de las Fuerzas Militares, que continuarían sometidos al régimen salarial que se les aplicaba en el referido Instituto.
• A través de la Resolución Nº 195 de 6 de marzo de 1997, el director general del Instituto de Salud de las Fuerzas Militares nombró en provisionalidad a la accionante en el cargo de profesional universitario código 3020, grado 08, psicóloga, de la planta del Instituto de Salud de las Fuerzas Militares. La posesión se realizó el 21 de marzo de 1997 (fls. 145 y 146).
• Por Resolución Nº 00038 de 15 de enero de 1998, se incorporó a la accionante a la planta de personal de salud del Ministerio de Defensa Nacional, de la Fuerza Aérea Colombiana, en el cargo de profesional universitario, código 3020, grado 8. La posesión ocurrió el 15 de enero de 1998 (fl. 156).
• Con Resolución Nº 0792 de 1 de agosto de 2006, el director general de sanidad militar nombró a la demandante, como profesional especializado, código 3010, grado 15 de la planta de personal de salud del Ministerio de Defensa Nacional, al servicio de la Sanidad de la Fuerza Aérea Colombiana. Su posesión fue el 2 de agosto de 2006 (fls. 151 a 153).
• A través de Resolución 1379 de 14 de octubre de 2009, el director general de sanidad militar, se incorporó, entre otros funcionarios a la demandante a la planta de personal de empleos públicos del Ministerio de Defensa Nacional, dirección general de sanidad militar al servicio de la dirección de sanidad de la Fuerza Aérea Colombiana, como servidora misional en sanidad militar, código 2-2, grado 14.
• Mediante solicitud de 16 de enero de 2012 (folios 5- 18), la demandante solicitó el reconocimiento de la prima de actividad en porcentaje de 49.5% adicional al valor de la asignación mensual en su calidad de personal civil de la dirección de sanidad de las Fuerzas Militares, a partir del 2007.
• La dirección general de sanidad militar, a través del Oficio 319912 CGFM-DGSM-SAF-GTH.1.5 de 9 de abril 2012 (fls. 20 a 26) negó el reconocimiento de la prima de actividad solicitada, con base en los siguientes argumentos:
«[...] El personal de la planta de empleados públicos del Ministerio de Defensa Nacional –dirección general de sanidad militar, no le aplica la mencionada prima, de conformidad con lo consagrado en los artículos 55 y 56 de la Ley 352 de 1997.
Por último, cabe resaltar que el TÍTULO III del Decreto 1214 de 1990, no le es aplicable al personal de la planta de empleados públicos del Ministerio de Defensa Nacional – dirección general de sanidad militar. [...]».
De lo anterior se advierte que no es procedente el reconocimiento de la prima de actividad deprecada, toda vez que a la fecha de incorporación de la demandante al Instituto de Salud de las Fuerzas Militares (año 1997) y a la dirección general de sanidad militar en el año 2009, el régimen aplicable era el contenido en el Decreto-Ley 1301 de 1994 y en la Ley 352 de 1997, que señalaban como estatuto salarial el previsto por el Gobierno Nacional para los servidores públicos del orden nacional, lo cual, excluye la aplicación de normas especiales, tales como el Decreto 1214 de 1990, que consagraba la prima de actividad.
Ahora bien, pasa la Sala a pronunciarse sobre si en este caso se vulnera el derecho a la igualdad de la demandante, al existir regímenes salariales y prestacionales diferentes para el personal civil de la dirección general de sanidad militar, con sus pares del Ministerio de Defensa Nacional.
Al respecto, se considera que no le asiste razón a la demandante, al no presentarse la vulneración al derecho a la igualdad por la existencia de regímenes salariales y prestacionales diferentes para el personal civil de la dirección general de sanidad militar con sus pares del Ministerio de Defensa Nacional, en cuanto dicha medida encuentra su justificación en la protección de los derechos adquiridos de aquellos empleados públicos que ingresaron antes de la expedición del Decreto-Ley 1301 de 1994 y en la Ley 352 de 1997, por los cuales se restructuró el sistema de salud de las Fuerzas Militares.
Al efecto, es necesario traer a colación el análisis realizado por la Corporación, en sentencia de 11 de septiembre de 2017(18), con ponencia del Dr. William Hernández Gómez, donde frente a este tema especificó señaló:
«El artículo 13 de la Constitución Política regula dos dimensiones del derecho a la igualdad: i) La formal o ante la ley, que se fundamenta en que todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, y por ende deben recibir la misma protección y trato de las autoridades, y gozar de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna clase de discriminación y; ii) material o de trato, según la cual el Estado debe adoptar medidas positivas para superar las desigualdades de grupos que históricamente han sido discriminados, y de aquellas personas que se encuentran en una situación de debilidad manifiesta.(19)
Para el efecto, la jurisprudencia constitucional(20) ha diseñado el test integrado de igualdad, compuesto por tres etapas de análisis a saber: i) criterios de comparación, esto es, determinar si se trata de sujetos de la misma naturaleza; ii) definir si existe un trato desigual entre iguales o igual entre desiguales y; iii) concluir si la diferencia de trato está justificada constitucionalmente.
En efecto, si bien en un principio el régimen salarial y prestacional del personal civil del Ministerio de Defensa Nacional se encontraba regulado por el Decreto 1214 de 1990, lo cierto, es que con la expedición del Decreto-Ley 1301 de 1994 y la Ley 352 de 1997, se reestructuró el sistema de salud de las Fuerzas Militares y con ello, su régimen salarial y prestacional.
• Las normas parten de supuestos diferentes en cuanto a la aplicación del régimen salarial y prestacional, sin que ello constituya de manera alguna una discriminación, porque cuando existen situaciones fácticas diferentes que ameritan tratamientos distintos, el legislador puede razonablemente regularlas de manera disímil.(21)
Obsérvese que dadas las específicas funciones que en materia de salud cumplían los empleados públicos de dicho sector del Ministerio de Defensa Nacional, a partir de la expedición del Decreto-Ley 1301 de 1994, por el cual se reestructuró el sistema de salud de las Fuerzas Militares, se determinó que no se regían por el Decreto 1214 de 1990, sino, por las normas legales que para esta clase de servidores señalara el Gobierno Nacional.
Sin embargo, en virtud de la salvaguarda de los derechos adquiridos del personal civil del sector salud del Ministerio de Defensa Nacional que se encontraba vinculado antes de la expedición del Decreto-Ley 1301 de 1994, es procedente la coexistencia de regímenes salariales y prestacionales y, en esa medida la diferencia se fundamenta en criterios objetivos, razonables y proporcionados que así lo justifican.
Por tanto, no es procedente darle un efecto ultractivo(22) al Decreto-Ley 1214 de 1990 como lo pretende la demandante, toda vez que al momento de su posesión en la entidad demandada ya se encontraba vigente el Decreto 1301 de 1994 y por tanto, ese es el régimen que le aplica en aspectos salariales y prestacionales, sin que exista discriminación o violación del derecho a la igualdad por este aspecto».
Ahora bien, frente al tercer problema jurídico, es evidente que no es procedente el estudio de la pretensión subsidiaria, toda vez que no se agotó el procedimiento administrativo frente a dicha pretensión, pues de la petición suscrita por la apoderada de la demandante (fls. 5-18) lo efectivamente solicitado fue:
«[...] 1. Se me informen los porcentajes y su equivalente en sumas de dinero de los incrementos efectuados a la asignación recibida por mis poderdantes, reflejados durante los lapsos comprendidos entre 2007 y 2011.
2. Se efectúe el reconocimiento, pago y liquidación de la asignación de mi cliente, incluyendo dentro del valor devengado el porcentaje equivalente a la prima de actividad en cuantía del 49.5% adicional al valor del salario mensual, dada su condición de empleado público-personal civil de la dirección de sanidad de la Fuerza Aérea, a partir de 2007 y durante el tiempo que permanezca en dicha planta de personal.
3. Se efectúe la reliquidación, reajuste y pago de la asignación básica que viene percibiendo mi cliente, dada su condición de personal civil, perteneciente a la planta de personal de las entidades que integran el sector defensa, incluyendo el valor de la PRIMA DE ACTIVIDAD a la que tiene legítimo derecho [...]
4. Como consecuencia de lo anterior, se efectúe a partir de 2007 el reajuste de la asignación básica, tomando como base el reconocimiento de la prima de actividad vigente para la asignación mensual, y seguidamente proceder a indexar de manera permanente, los nuevos valores a la asignación básica, arrojados por la reliquidación de que tratan los numerales anteriores [...]».
De lo anterior se advierte que no le asiste razón a la demandante, pues en sede administrativa, se limitó a solicitar el reconocimiento y pago de la prima de actividad sin que se advirtiera consideración alguna frente a que le fuera aplicado otro régimen salarial diferente al previsto en el Decreto 1214 de 1990, en consecuencia, esa petición no puede ser materia de juzgamiento dentro del presente proceso.
Por las razones que anteceden, la Subsección confirmará la sentencia de primera instancia que denegó las pretensiones principales de la demanda y se modificará la decisión inhibitoria adoptada, en su lugar, se declarará probada —de oficio—, la excepción de falta de agotamiento de petición administrativa previa frente a las pretensiones subsidiarias esbozadas.
Por último, en lo que se refiere a las costas procesales la Sala de Subsección considera necesario adoptar el criterio señalado en sentencia de 17 de noviembre de 2017 por la Subsección B de la Sección Segunda de esta corporación(23), donde estableció lo siguiente:
«Por último, en lo que respecta a la condena en costas, no hay lugar a imponer dicha sanción a la parte vencida, para lo cual se precisa que con la adopción del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, el legislador abandonó el criterio subjetivo que venía imperando en este tipo de asuntos para dar paso, según se advierte en el artículo 188 ibídem, a la valoración objetiva frente a la imposición, liquidación y ejecución de las costas procesales.
Visto lo anterior, y en lo que se refiere al caso concreto, se considera que conforme los documentos obrantes en el expediente, no es posible comprobar el pago de gastos ordinarios y que la actividad efectivamente realizada por el abogado hubiere generado otro tipo de gastos para la parte demandante, esto es, que las agencias en derecho se causaron, en consecuencia deviene obligatorio no condenar en costas a la parte vencida, por lo cual la sentencia apelada será revocada en tanto condenó en costas a la parte vencida».
Al respecto, advierte la Sala que en este caso, pese a que el recurso de apelación fue resuelto en contra de la parte apelante, no se advierte que se hayan causado costas en esta instancia, pues no hubo intervención alguna del apoderado de la parte demandada, por lo que no hay lugar a su imposición.
1. MODIFÍCASE el numeral primero de la parte resolutiva de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B el 29 de agosto de 2013, modificada el 24 de octubre de ese año, a través de la cual se declaró inhibida para decidir las pretensiones subsidiarias y negó las demás súplicas de la demanda instaurada por la señora TATIANA MARÍA LUQUE RUIZ contra la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, el comando general de las Fuerzas Militares y la dirección general de sanidad militar. En su lugar quedará así:
«PRIMERO. Declarar probada, de oficio, la excepción de falta de agotamiento de petición administrativa previa frente a las pretensiones subsidiarias esbozadas y negar las demás pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva».
11 Modificado por el artículo 615 del Código General del Proceso.
12 Modificado por el artículo 1º del Acuerdo 55 de 2003.
13 “(...) ART. 88.—Régimen salarial del personal. Los empleados públicos y trabajadores oficiales del Instituto de Salud de las Fuerzas Militares y del Instituto de Salud de las Fuerzas Militares y del Instituto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional para efectos de remuneraciones, primas, bonificaciones, viáticos, horas extras y subsidios se regirán por las normas legales que para esta clase de servidores establezca el gobierno Nacional.
14 “ART. 9º—Dirección general de sanidad militar. Créase la dirección general de sanidad militar como una dependencia del comando general de las Fuerzas Militares, cuyo objeto será administrar los recursos del subsistema de salud de las Fuerzas Militares e implementar las políticas, planes y programas que adopte el CSSMP y el Comité de Salud de las Fuerzas Militares respecto del subsistema de salud de las Fuerzas Militares.
15 Artículo 54 de la Ley 352 de 1997.
16 “ART. 55.—Régimen prestacional. A los empleados públicos y trabajadores oficiales del Instituto de Salud de las Fuerzas Militares y del Instituto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional que se incorporen a las plantas de personal de salud del Ministerio de Defensa y de la Policía Nacional, respectivamente, y que se hubieren vinculado a estas entidades antes de la vigencia de la Ley 100 de 1993, se les continuará aplicando en su integridad el título VI del Decreto-ley 1214 de 1990 o las normas que lo modifiquen o adicionen.
17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 18 de febrero de 2016, C.P. Luis Rafael Vergara Quintero, Nº interno 3512-2013; ii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 12 de octubre de 2016, C.P. César Palomino Cortés, Nº interno 0682-2014.
18 Proceso Rad. 25000-23-42-000-2012-01114-01(4858-15), Actor: Liliana Caballero Vega.
19 Corte Constitucional, Sentencia T-629 de 2010.
21 Corte Constitucional, Sala Plena, M.P. Dr. Manuel José Cepeda Espinosa, Sentencia C-980 de trece (13) de noviembre de dos mil dos (2002), Ref.: Exp. D-4029, Normas acusadas: Artículos 66, 140, 141, 144 y 152 del Decreto-Ley número 1212 de 1990, Demandante: Carlos Arturo Rincón Gómez.
22 Ultractividad de la ley es la aplicación de una norma derogada a situaciones de hecho que se consolidaron bajo la vigencia de una normatividad nueva, por cuanto le es más favorable al destinatario de la misma.
23 Rad. 05001-23-33-000-2013-01459-01(2350-15), con ponencia del Dr. César Palomino Cortés.