Source: https://sbirka.nssoud.cz/cz/rizeni-pred-soudem-prezkum-spolecneho-rozhodnuti-stavebni-zakon-spojene-uzemni-a-stavebni-rizeni.p2999.html
Timestamp: 2020-06-04 15:10:52+00:00
Document Index: 59807852

Matched Legal Cases: ['§ 78', '§ 94', 'zákona č. 183', 'zákona č. 209', 'zákona č. 416', 'soud ', '§ 14', 'zákona č. 244', '§ 14', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 14', 'zákona č. 244', 'soud ', '§ 76', 'soud ', 'soud ', '§ 43', 'zákona č. 114', '§ 12', 'soud ', '§ 94', 'soud ', 'soud ', '§ 100', '§ 94', '§ 129', 'soud ', 'zákona č. 416', '§ 140', '§ 111', '§ 43', '§ 26', 'soud ', '§ 12', '§ 70', 'soud ', '§ 140', '§ 43', 'soud ', '§ 109', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 114', 'soud ', 'Soud ', 'soud ', '§ 114', '§ 61', 'soud ', '§ 114', 'soud ', '§ 4', '§ 9', '§ 114', '§ 115', '§ 94', '§ 114', 'soud ', '§ 75', '§ 75', '§ 75', 'soud ', '§ 75', 'soud ', '§ 114', 'soud ', '§ 94', 'soud ', 'čl. 9', '§ 73', '§ 107', '§ 38', 'soud ', 'soud ', '§ 71', 'soud ', 'soud ', 'Soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 114', 'soud ', 'soud ', '§ 75', '§ 140', '§ 78', '§ 140', '§ 94', '§ 78', '§ 90', '§ 111', '§ 94', '§ 140', '§ 114', '§ 94', 'soud ', '§ 70', '§ 109', '§ 114', 'zákona č. 416', '§ 2', 'zákona č. 416', '§ 13', '§ 15', '§ 16', '§ 40', 'zákona č. 13', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 129', '§ 14', 'zákona č. 244', 'zákona č. 244', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'zákona č. 100', 'soud ', '§ 26', 'zákona č. 114', 'soud ', '§ 6', 'zákona č. 100', '§ 7', 'zákona č. 100', 'soud ', '§ 70', '§ 43', 'soud ', '§ 43', '§ 26', '§ 43', 'soud ', 'soud ', '§ 43', '§ 75', '§ 75', 'soud ', '§ 43', '§ 114', '§ 43', 'soud ', '§ 43', 'soud ', '§ 109', 'soud ', '§ 104', 'soud ', '§ 103', '§ 43', '§ 12', '§ 149', '§ 149']

Řízení před soudem: přezkum společného rozhodnutí; stavební ... | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
Řízení před soudem: přezkum společného rozhodnutí; stavební zákon: spojené územní a stavební řízení
Řízení před soudem: přezkum společného rozhodnutí Stavební zákon: spojené územní a stavební řízení
k § 78 a § 94a zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon)
k zákonu č. 416/2009 Sb., o urychlení výstavby dopravní, vodní a energetické infrastruktury, ve znění zákona č. 209/2011 Sb.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 10. 2014, čj. 5 As 6/2013-97)
č. 1461/2008 Sb. NSS, č. 1843/2008 Sb. NSS, č. 1764/2009 Sb. NSS, č. 1815/2009 Sb. NSS, č. 2368/2011 Sb. NSS a č. 2434/2011 Sb. NSS.
Společnost ochránců životního prostředí proti Krajskému úřadu Ústeckého kraje, za účasti 1) Děti Země - Klub za udržitelnou dopravu, 2) Občanského sdružení Konipas, 3) Ředitelství silnic a dálnic ČR a 4) obce Řehlovice, o povolení stavby a jejího umístění, o kasační stížnosti žalobce.
Rozhodnutím ze dne 21. 12. 2011 ve spojeném územním a stavebním řízení podle stavebního zákona z roku 2006 a zákona č. 416/2009 Sb., o urychlení výstavby dopravní, vodní a energetické infrastruktury, rozhodl Městský úřad Lovosice (dále jen "stavební úřad") ve věci žádosti osoby zúčastněné na řízení 3) o umístění (výrok A) a o povolení (výrok B) stavby: Soubor staveb Dálnice D8, na pozemcích v katastrálních územích Boreč u Lovosic, Dubice nad Labem, Radejčín, Habrovany u Řehlovic, Dobkovičky, Chotiměř, Litochovice nad Labem, Oparno, Prackovice nad Labem, Řehlovice, Stadice, Vchynice, Žim.
Žalobce podal proti rozhodnutí stavebního úřadu odvolání, které žalovaný rozhodnutím ze dne 20. 4. 2012 zamítl a napadené rozhodnutí potvrdil. Uvedené rozhodnutí však na základě žaloby podané žalobcem Krajský soud v Ústí nad Labem rozsudkem ze dne 24. 7. 2012, čj. 40 A 3/2012-217, zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
Následně žalovaný rozhodnutím ze dne 14. 8. 2012 odvolání žalobce opět zamítl.
Žalobce poté podal u Krajského soudu v Ústí nad Labem žalobu. Žalobce tvrdil, že proces přijímání stanoviska Ministerstva životního prostředí ze dne 15. 11. 1996 o hodnocení vlivů stavby dálnice D8, úseku 0805 Lovosice-Řehlovice, na životní prostředí (dále jen "stanovisko EIA") byl zatížen nezákonností způsobenou již při přijímání předcházejícího stanoviska Ministerstva životního prostředí ze dne 20. 4. 1995 ke Studii Dálnice D8-stavba 0805 úsek Lovosice-Řehlovice (dále jen "první stanovisko SEA"). Důvodem této nezákonnosti bylo podle žalobce jednak to, že předmětem posuzování nebyla žádná koncepce ve smyslu § 14 odst. 1 tehdy účinného zákona č. 244/1992 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, a dále to, že nebyl dodržen procesní postup podle § 14 odst. 3 a 4 stejného zákona, pokud jde o účast veřejnosti na projednávání příslušné dokumentace. Výsledkem tohoto procesu přitom bylo to, že z původně tří posuzovaných variant koridoru dálnice D8-0805 byla bez účasti veřejnosti vybrána varianta C, která vede z větší části po povrchu a je dle názoru žalobce nejméně šetrná z hlediska zásahů do Chráněné krajinné oblasti České středohoří. Následně probíhal proces SEA pro účely schválení územního plánu velkého územního celku Litoměřicko, který byl ukončen stanoviskem Ministerstva životního prostředí ze dne 21. 12. 1995 (dále jen "druhé stanovisko SEA"), v němž se však již posuzovaly jen dvě subvarianty, z již dříve vybrané varianty C. Na to navázal proces EIA, ukončený zmiňovaným stanoviskem EIA ze dne 15. 11. 1996, které je jedním z podkladů žalobou napadeného rozhodnutí a jímž byla opět vybrána varianta C2. O výběru koridoru dálnice tak bylo dle žalobce rozhodnuto bez účasti veřejnosti a postupem rozporným s tehdejší právní úpravou.
Krajský soud rozsudkem ze dne 20. 12. 2012, čj. 40 A 4/2012-238, napadené rozhodnutí žalovaného zčásti zrušil a vrátil jej k dalšímu řízení (výrok A = umístění stavby), zčásti žalobu odmítl (výrok B = povolení stavby). Krajský soud při posuzování důvodnosti žalobních námitek hodnotil jednotlivé námitky zvlášť s ohledem na to, jaký mají vztah k jednotlivým výrokům napadeného rozhodnutí. Na tento postup nemělo podle krajského soudu žádný vliv, že v dané věci bylo rozhodnuto v rámci spojeného řízení jak o umístění, tak i o povolení stavby. Dle krajského soudu by situace byla zcela totožná i v případě, že by bylo rozhodováno v samostatných řízeních a jednotlivá rozhodnutí byla následně napadena žalobami.
Krajský soud přisvědčil argumentaci žalobce v tom, že pokud by došlo k nezákonnosti v procesu přijímání prvního stanoviska SEA, měla by taková vada přímý vliv na zákonnost stanoviska EIA, které z jeho závěrů vychází. Z tohoto důvodu si krajský soud vyžádal spisový materiál Ministerstva životního prostředí k procesu přijímání prvního stanoviska SEA, který ovšem nebyl kompletní, neboť úplná spisová dokumentace se dle sdělení Ministerstva životního prostředí nedochovala. Krajský soud dospěl k závěru, že na základě této nekompletní dokumentace nebylo možné vyvrátit námitku žalobce, že k přijetí prvního stanoviska SEA došlo v rozporu s § 14 odst. 3 zákona č. 244/1992 Sb. bez účasti veřejnosti. Vzhledem k této nemožnosti přezkumu zásadní námitky žalobce v důsledku nekompletnosti předložené spisové dokumentace a vzhledem k tomu, že nezákonnost procesu SEA by podle krajského soudu zatížila i proces EIA, který vycházel z jeho závěrů, a tím i samotné územní rozhodnutí, které se vypořádávalo s podmínkami EIA, a následně tedy i výrok A žalobou napadeného rozhodnutí (umístění stavby), krajský soud shledal výrok A žalobou napadeného rozhodnutí nepřezkoumatelným pro nedostatek důvodů dle § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
Pokud jde o část žaloby směřující proti zamítnutí žalobcova odvolání proti rozhodnutí stavebního úřadu o povolení stavby (výrok B), dospěl krajský soud k závěru, že žaloba není v této části důvodná. Krajský soud v prvé řadě konstatoval, že stěžovatelem uplatněné žalobní námitky ohledně tvrzené nezákonnosti prvního stanoviska SEA a z něho vycházejícího stanoviska EIA se týkají otázek, které byly předmětem územního řízení. Posouzení těchto otázek ze strany správních orgánů tedy mohou soudy ve správním soudnictví přezkoumávat pouze v souvislosti s částí žaloby směřující proti výroku A napadeného rozhodnutí žalovaného. Při přezkumu výroku B rozhodnutí žalovaného, jenž se týká povolení stavby, nelze k námitkám, které se týkají procesu SEA a stanoviska EIA, pokud se vztahují k výběru trasy dálnice D8, přihlédnout.
K obdobnému závěru dospěl krajský soud, i pokud jde o námitku týkající se nezákonnosti povolení stavby v důsledku tvrzené nezákonnosti rozhodnutí ministra životního prostředí ze dne 14. 2. 2001, kterým byla povolena výjimka ze zákazu stavět nové dálnice na území chráněné krajinné oblasti podle § 43 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny. Toto rozhodnutí podle krajského soudu tvoří podklad pro rozhodnutí o umístění stavby, proto je tato námitka projednatelná pouze ve vztahu k výroku A napadeného rozhodnutí žalovaného. Stejně tak, namítal-li stěžovatel nezákonnost rozhodnutí o povolení stavby v důsledku nezákonnosti závazného stanoviska Správy CHKO České středohoří ze dne 15. 3. 2011, k rozhodnutí o umístění stavby Dálnice D8, 0805 Lovosice-Řehlovice, uvedl krajský soud, že toto stanovisko, kterým byl vysloven souhlas se zásahem do krajinného rázu podle § 12 zákona o ochraně přírody a krajiny, je podkladovým správním aktem pro rozhodnutí o umístění stavby. I tato námitka je tedy projednatelná pouze ve vztahu k rozhodnutí o umístění stavby, tedy k výroku A napadeného rozhodnutí žalovaného.
Všechny uvedené námitky tedy krajský soud shledal nedůvodnými, a z tohoto důvodu žalobu v části směřující proti výroku B napadeného rozhodnutí žalovaného zamítl.
Žalobce (stěžovatel) následně podal kasační stížnost. V ní namítal, že nezákonnost prvního stanoviska SEA a stanoviska EIA ze dne 15. 11. 1996 měla vliv na zákonnost všech navazujících postupů a správních aktů, tedy nejen na rozhodnutí o umístění stavby, nýbrž i na rozhodnutí o povolení stavby. Tvrdil, že s ohledem na požadavky mezinárodního práva, unijního práva a ústavního pořádku a vzhledem k okolnostem případu musí být přípustné uplatnit argumenty týkající se nezákonnosti posuzování vlivu stavby na životní prostředí i v žalobě proti stavebnímu povolení pro předmětný dílčí úsek dálnice. Závěry krajského soudu stěžovatel napadl i z toho důvodu, že o umístění a povolení stavby bylo rozhodnuto jedním společným rozhodnutím. Při zrušení výroku o umístění stavby proto měl být zrušen i navazující výrok o povolení stavby, aby bylo možné vydat nové společné rozhodnutí a uplatnit námitky ve správním řízení.
Stěžovatel konstatuje, že ačkoliv již u krajského soudu podruhé uspěl se svým názorem, že umístění 4,7 km trasy dálnice D8-0805 bylo nezákonné, šlo při napadeném zamítnutí návrhu na zrušení výroku B žalovaného rozhodnutí pouze o "
prázdné akademické vítězství
", neboť v důsledku § 94 odst. 5 stavebního zákona z roku 2006 nemůže k nápravě vad územního řízení nikdy dojít. Stěžovatel tvrdil, že takovýto stav není v souladu s právem na efektivní soudní ochranu, které je v oblasti ochrany životního prostředí garantováno rovněž mezinárodními a unijními závazky vyplývajícími pro Českou republiku zejména z Úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí (č. 124/2004 Sb. m. s., dále jen "Aarhuská úmluva") a směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/92/EU o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí (dále jen "směrnice EIA").
Krajský soud se dle stěžovatele také chybně ztotožnil s judikaturou prvního senátu Nejvyššího správního soudu z let 2011-2013 (rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 6. 2011, čj. 1 As 6/2011-347, č. 2368/2011 Sb. NSS, ze dne 8. 9. 2011, čj. 1 As 83/2011-565, ze dne 23. 1. 2013, čj. 1 As 119/2012-86, a ze dne 23. 1. 2013, čj. 1 As 164/2012-54) týkající se přezkumu jednotlivých stavebních povolení pro dálnici D8-0805, podle níž námitky proti stanovisku k posouzení vlivů záměru na životní prostředí (EIA) a procesu posouzení vlivů dopravní studie na životní prostředí (SEA), jejichž cílem je zpochybnit výběr konkrétní trasy dálnice, je třeba uplatnit v územním řízení, neboť v něm se rozhoduje o umístění stavby, přičemž ve stavebním řízení se k těmto námitkám nepřihlíží. Stěžovatel považoval tuto judikaturu za nesprávnou a rozpornou s již uvedenými závazky ČR vyplývajícími z mezinárodního a unijního práva a vyzval ve věci rozhodující pátý senát Nejvyššího správního soudu, aby se v této otázce obrátil na rozšířený senát.
Stěžovatel v dané souvislosti namítal, že napadnout nezákonnost stanoviska EIA musí být možné nejen v rámci žaloby proti územnímu rozhodnutí, ale také v rámci žaloby proti stavebnímu povolení pro stavbu dálnice nebo její části. Názor o nepřípustnosti námitek týkajících se procesu vydání stanoviska EIA, pokud jde o výběr koridoru dálnice D8-0805, ve stavebním řízení a v žalobě proti stavebnímu povolení by dle přesvědčení stěžovatele mohl být důvodný a akceptovatelný pouze za situace, pokud by námitky tohoto typu byly uplatňovány poprvé, a tedy zcela nově a překvapivě až v žalobách proti dílčím stavebním povolením pro tuto dálnici. Stěžovatel však tyto námitky vznášel opakovaně již od počátku procesu povolování stavby dálnice D8-0805.
Stěžovatel upozorňuje na závěry Nejvyššího správního soudu vyslovené v rozsudku ze dne 4. 2. 2009, čj. 1 As 79/2008-128, č. 1815/2009 Sb. NSS, a v rozsudku ze dne 11. 2. 2009, čj. 1 As 81/2008-100. Právě v těchto rozhodnutích dospěl Nejvyšší správní soud na podkladě právní úpravy stavebního zákona z roku 1976 k závěru, že "[j]
estliže bylo stavební povolení
vydáno v době, kdy existovalo pravomocné územní rozhodnutí, není následné zrušení územního rozhodnutí
, [vzhledem k zásadě
správnosti aktů vydávaných správními orgány a principu ochrany dobré víry jejich adresátů],
samo o sobě důvodem ke zrušení stavebního povolení soudem. Pokud je územní rozhodnutí zrušeno, může být o námitkách účastníků rozhodnuto v novém územním rozhodnutí odlišně,
a to i když stavba již byla na základě stavebního povolení realizována. Pokud by námitkám bylo nově vyhověno, vedlo by to buď ke stanovení nové podmínky pro umístění stavby v území, nebo v krajním případě až k zamítnutí žádosti o vydání územního rozhodnutí. Tato skutečnost pak
[podle uvedených rozhodnutí Nejvyššího správního soudu]
dle okolností povede k obnově stavebního řízení, neboť se změnily podmínky pro vydání stavebního povolení, které je nutno reflektovat [§ 100 odst. 1 písm. b) správního řádu z roku 2004]
Stěžovatel ovšem upozorňuje na to, že uplatnění těchto závěrů i za účinnosti stavebního zákona z roku 2006 brání jeho § 94 odst. 5, podle něhož (ve znění účinném od 1. 1. 2013) "[d]
ojde-li ke zrušení územního rozhodnutí po povolení stavby, územní rozhodnutí se již nevydává
Stěžovatel ovšem připomíná rovněž navazující úvahu Nejvyššího správního soudu obsaženou v citovaných rozsudcích, podle níž "[n]
ámitky uplatněné osobou, která je účastníkem jak územního, tak stavebního řízení, musejí být vypořádány komplexně, přičemž rozdělení celého procesu do několika samostatných fází
tomuto požadavku nemůže stát v cestě
", jinak by mohlo dojít k odepření soudní ochrany základních práv jednotlivce. Tento závěr Nejvyššího správního soudu je dle stěžovatele naopak nutno uplatnit i za stávající právní úpravy, a to je možné pouze v situaci, kdy dojde po zrušení územního rozhodnutí i ke zrušení na něj navazujícího stavebního povolení a následně k řízení o odstranění stavby, resp. o jejím dodatečném povolení dle § 129 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006, který v případě neexistence územního rozhodnutí s uplatněním námitek odpovídajících fázi územního řízení výslovně počítá.
Stěžovatel dále upozorňuje na to, že krajský soud pominul podstatný rozdíl mezi situací, kdy se územní rozhodnutí a stavební povolení vydávají samostatně, což byly případy, které posuzoval první senát Nejvyššího správního soudu ve výše uvedených rozhodnutích, a situací, kdy se vydává společné rozhodnutí o umístění a povolení stavby. Při zrušení výroku A rozhodnutí žalovaného tak mělo dojít ke zrušení i navazujícího výroku B, neboť oba byly vydány ve stejný okamžik a byly společně otevřeny i soudnímu přezkoumání, přičemž první byl zákonným podkladem druhého, a nelze tedy tvrdit, že druhý z nich může obstát samostatně na základě
správnosti prvního výroku.
Stěžovatel na odlišnost situace vyplývající z aplikace zákona č. 416/2009 Sb. upozorňoval již ve své žalobě a následné replice, v níž uvedl, že dle § 140 odst. 7 správního řádu se ve společném správním řízení vydává jedno společné rozhodnutí, takže by bylo
, pokud by stavba byla nezákonně umístěna a současně by platilo stavební povolení. Smyslem stavebního zákona je, aby nebyly povolovány stavby, které předtím nebyly umístěny. Pro každou stavbu tedy musí být nejdříve vydáno pravomocné rozhodnutí o umístění stavby, které je nutným podkladem a předpokladem pro vydání rozhodnutí o povolení stavby. To vyplývá z § 111 stavebního zákona z roku 2006, podle kterého musí být projektová dokumentace, připojená k žádosti o stavební povolení, v souladu s územně plánovací dokumentací a s podmínkami územního rozhodnutí.
Pokud tedy existence výroku B předpokládá existenci a zákonnost výroku A, pak je dle stěžovatele nepochybné, že při zrušení výroku A společného rozhodnutí musí být zrušen i navazující výrok B, který bez výroku A nemohl být vydán v souladu se zákonem. Pokud tudíž z rozsudků krajského soudu ze dne 27. 2. 2012, čj. 15 A 75/2011-107 (o zrušení žalovaného výroku A o umístění 100 m trasy dálnice D8-0805 z důvodu nezákonnosti vydání stanoviska SEA), a ze dne 24. 7. 2012, čj. 40 A 3/2012-217 (o zrušení celého žalovaného rozhodnutí ze dne 20. 4. 2012 o umístění a povolení 4,7 km této dálnice), je zcela nepochybné, že umístění dálnice D8-0805 trpí závažnou vadou řízení, pak nelze tuto skutečnost obejít a dosáhnout "
nezrušitelného
" povolení stavby tak, že se žalované rozhodnutí jen "
" rozčlení na dva výroky, jak učinil žalovaný v žalobou napadeném rozhodnutí ze dne 14. 8. 2012.
Stěžovatel dále brojil proti závěru krajského soudu, který se odmítl zabývat druhým žalobním bodem o nezákonnosti rozhodnutí ministra životního prostředí o výjimce ze zákazu stavět v CHKO nové dálnice (dle § 43 zákona o ochraně přírody a krajiny) v žalobě proti stavebnímu povolení, resp. proti výroku B žalovaného rozhodnutí. Stěžovatel v druhém žalobním bodu konkrétně namítal, že se účastníci řízení před vydáním rozhodnutí ministra životního prostředí ve věci výjimky ze zákazu stavět nové dálnice na území chráněné krajinné oblasti nemohli vyjádřit k podkladu doplněnému do spisu během rozkladového řízení (k migrační studii živočichů) a že výjimka byla povolena na základě nezákonně vydaného stanoviska SEA a stanoviska EIA (viz výše), aniž by bylo zjišťováno, zda neexistují jiné varianty vedení dálnice, které by byly šetrnější z hlediska ochrany přírody a krajiny dané chráněné krajinné oblasti. Dle stěžovatele tvořilo toto rozhodnutí ministra životního prostředí podklad i pro výrok B napadeného rozhodnutí, což stěžovatel dovozuje především z formulace § 26 odst. 1 písm. f) zákona o ochraně přírody a krajiny (zákaz stavět nové dálnice, sídelní útvary a plavební kanály na území chráněné krajinné oblasti). Řada podmínek obsažených v této výjimce se dle stěžovatele týká rovněž stavebního řízení a musí být ve stavebním řízení a při následném provádění stavby také dodržena. Krajský soud danou otázku přípustnosti a důvodnosti druhého žalobního bodu ve vztahu k výroku B žalovaného rozhodnutí nesprávně posoudil, pokud toliko odkázal na již zmiňované rozsudky Nejvyššího správního soudu čj. 1 As 6/2011-347 a čj. 1 As 83/2011-565, s jejichž závěry stěžovatel nesouhlasí.
Obdobně stěžovatel napadl i závěr krajského soudu, který označil i jeho třetí žalobní bod zpochybňující zákonnost závazného stanoviska Správy CHKO České středohoří vyslovujícího souhlas se zásahem do krajinného rázu dle § 12 zákona o ochraně přírody a krajiny ve vztahu k výroku B napadeného rozhodnutí za nepřípustný. Konkrétně stěžovatel v žalobě namítal, že Správa CHKO České středohoří porušila § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny, pokud stěžovateli předem nesdělila, že bude vydávat předmětné závazné stanovisko, neumožnila mu nahlédnout do spisu a nedala mu možnost se před vydáním závazného stanoviska k jeho podkladům vyjádřit. Dále stěžovatel závaznému stanovisku vytýkal, že z něj není zřejmé, z jakých podkladů dotčený správní orgán při jeho vydání vycházel. Dle stěžovatele měly i tyto tvrzené vady závazného stanoviska a postupu při jeho vydání vliv na celé rozhodnutí žalovaného a bez řádného a zákonného posouzení přípustnosti zásahu do krajinného rázu nemohl být ani výrok B žalovaného rozhodnutí vydán v souladu se zákonem.
Stěžovatel krajskému soudu dále vytkl, že se druhým a třetím žalobním bodem odmítl zabývat dokonce i ve vztahu k výroku A žalobou napadeného rozhodnutí (dle krajského soudu pro nadbytečnost, neboť tento výrok byl krajským soudem v každém případě rušen pro nepřezkoumatelnost), čímž bylo stěžovateli právo na soudní přezkum žalobou napadeného rozhodnutí ve vztahu k uvedeným žalobním námitkám zcela odepřeno.
Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti upozornil, že ani správní orgány, ani správní soudy v této věci nikdy nezpochybnily, že je dána vazba mezi některými podmínkami obsaženými ve stanovisku EIA a stavebním povolením. Stěžovatel však nikdy nenamítal, že by se správní orgán ve stavebním povolení nevypořádal s některou podmínkou obsaženou ve stanovisku EIA. Jeho veškerá argumentace se týkala jedině výběru trasy dálnice D8 a jako taková se tedy vztahuje výlučně k předmětu územního řízení. V souvislosti se spojením územního a stavebního řízení v souladu se zákonem č. 416/2009 Sb. žalovaný uvedl, že z hlediska soudního přezkoumání není vůbec rozhodné, zda bylo řízení spojeno, či vedeno odděleně. Při soudním přezkoumání výroku o povolení stavby tak soud nemůže zohledňovat vady, které shledal při přezkumu samostatného výroku o umístění stavby. Vedením společného řízení tak, jak ho upravuje § 140 správního řádu, totiž nedochází k úplnému a nezvratnému zániku samostatnosti jednotlivých řízení, která byla spojena. Předmět těchto řízení zůstává odlišný a stejně tak postavení jejich účastníků. Využitím tohoto procesního institutu, sloužícího ke zjednodušení postupů správních orgánů, nemůže dojít k popření toho, co zvláštní zákony stanoví o předmětu jednotlivých druhů řízení, o jejich účastnících a o právech těchto účastníků.
Z osob zúčastněných na řízení své vyjádření zaslalo pouze Ředitelství silnic a dálnic ČR (dále jen "ŘSD"), které tvrdilo, že neměl být zrušen ani výrok A napadeného rozhodnutí. ŘSD považovalo oba výroky rozhodnutí žalovaného za samostatné a uvedlo, že je třeba u jednotlivých výroků správního rozhodnutí odděleně posuzovat jak přípustnost žaloby, tak její důvodnost.
ŘSD dále odkázalo na již zmiňované rozsudky Nejvyššího správního soudu čj. 1 As 6/2011-347 a čj. 1 As 83/2012-565, z nichž vyvodilo, že nezákonnost rozhodnutí podle § 43 zákona o ochraně přírody a krajiny není možné namítat ve stavebním řízení. Dále uvedlo, že zmíněné rozhodnutí ministra životního prostředí ze dne 14. 2. 2001 mohlo být napadeno samostatnou žalobou. V případě, v němž ovšem bylo dovozeno, že v roce 2001 nebylo možné podat proti rozhodnutí ministra životního prostředí žalobu, nepochybně bylo možné podat rozklad proti předcházejícímu rozhodnutí Ministerstva životního prostředí vydanému v 1. stupni, což však stěžovatel zřejmě neučinil a ani neuvedl, že by byl účastníkem daného správního řízení.
(...) Nejvyšší správní soud úvodem zdůrazňuje, že v souladu se zmiňovaným § 109 odst. 3 s. ř. s. přezkoumával rozsudek krajského soudu pouze v rozsahu kasační stížností napadeného výroku II., jímž byla zamítnuta žaloba stěžovatele v části napadající výrok B rozhodnutí žalovaného a výrok B rozhodnutí stavebního úřadu o povolení předmětné stavby, s tím, že rovněž na tomto výroku II. rozsudku krajského soudu je závislý výrok V. tohoto rozsudku o náhradě nákladů řízení. Ostatní výroky rozsudku krajského soudu, včetně výroku I., jímž byl zrušen výrok A rozhodnutí žalovaného a výrok A rozhodnutí stavebního úřadu o umístění předmětné stavby, Nejvyšší správní soud přezkoumávat nemohl, neboť proti těmto výrokům kasační stížnost podána nebyla, a to ani ze strany žalovaného či některé z osob zúčastněných na řízení. Nejvyšší správní soud se tedy nemohl detailně zabývat ani obsáhlou argumentací ŘSD, podle níž je zrušení žalobou napadených rozhodnutí v části týkající se umístění stavby nezákonné, neboť tato argumentace byla vtělena pouze do vyjádření ŘSD ke kasační stížnosti stěžovatele, nikoliv do samostatné, řádné a včasné kasační stížnosti směřující proti výroku I. rozsudku krajského soudu, kterou bylo i ŘSD oprávněno podat. Nejvyšší správní soud ovšem zohlednil důvod zrušení žalobou napadených rozhodnutí krajským soudem v části týkající se umístění stavby, aniž by zároveň hodnotil jeho opodstatněnost, při posuzování otázky, zda měly být z tohoto důvodu zrušeny i výroky rozhodnutí správních orgánů o povolení dané stavby (viz dále).
IV.A Námitka týkající se stanovisek SEA a EIA a závislosti výroků rozhodnutí o umístění a povolení stavby
Stěžovatel v prvé řadě brojil proti výše citované judikatuře prvního senátu Nejvyššího správního soudu, který v jednotlivých věcech týkajících se stavebních povolení na dílčí úseky dálnice D8-0805 (výše citované rozsudky Nejvyššího správního soudu čj. 1 As 6/2011-347, čj. 1 As 83/2011-565, čj. 1 As 119/2012-86, a čj. 1 As 164/2012-54) dospěl k závěru, že námitky proti stanovisku k posouzení vlivů záměru na životní prostředí (EIA) a procesu posouzení vlivů dopravní studie na životní prostředí (SEA), jejichž cílem je zpochybnit výběr konkrétní trasy dálnice, je třeba uplatnit v územním řízení, neboť v něm se rozhoduje o umístění stavby, přičemž ve stavebním řízení se k těmto námitkám nepřihlíží. Zároveň první senát v těchto svých rozhodnutích navázal na svou dřívější judikaturu (již rovněž zmiňované rozsudky čj. 1 As 79/2008-128, a čj. 1 As 81/2008-100), byť přijatou ještě na půdorysu stavebního zákona z roku 1976, podle níž, pokud bylo stavební povolení vydáno v době, kdy existovalo pravomocné územní rozhodnutí, není následné zrušení územního rozhodnutí samo o sobě důvodem ke zrušení stavebního povolení soudem.
Je třeba říci, že první senát na těchto svých závěrech setrval i ve svém zcela recentním rozhodnutí, totiž v rozsudku ze dne 23. 9. 2014, čj. 1 As 176/2012-140, které vydal právě ve věci, v níž předtím rozhodoval výše citovaným usnesením rozšířený senát a v níž byl první senát konfrontován s obdobnými argumenty proti své dosavadní judikatuře, které vznáší rovněž stěžovatel v nyní posuzované věci. Nejvyšší správní soud ve výše citovaném rozsudku čj. 1 As 176/2012-140, mj. konstatoval:
[28] Stěžovatel v kasační stížnosti vytýkal městskému soudu, že nesprávně posoudil jeho námitku týkající se nezákonnosti stanovisek SEA a EIA. Navrhl, aby Nejvyšší správní soud přehodnotil svoji dosavadní rozhodovací činnost a věc předložil k rozhodnutí rozšířenému senátu.
[29] Městský soud k obdobné žalobní argumentaci konstatoval, že námitky týkající se zákonnosti stanovisek SEA a EIA nelze uplatňovat ve stavebním řízení s ohledem na zásadu koncentrace obsaženou v § 114 odst. 2 stavebního zákona. Podle městského soudu měly být uplatněny v řízení územním, kdy bylo s konečnou platností rozhodováno o umístění stavby do území. Předmět územního a stavebního řízení je odlišný. Ačkoliv výstupy těchto řízení představují řetězící se správní akty, nelze stavební řízení chápat jako pokračování územního řízení v případě, že v územním řízení nebyly z jakéhokoli důvodu projednány některé otázky umístění stavby.
[30] Nutno uvést, že obdobnou námitkou stěžovatele se Nejvyšší správní soud zabýval již v rozsudku ze dne 1. 6. 2011, čj. 1 As 6/2011-347 ve věci
, č. 368/2011 Sb. NSS (část VI.B.), který se týkal stavebního povolení na jinou část téhož úseku dálnice D8. Skutkové i právní okolnosti obou případů jsou shodné. Soud neshledává žádný důvod, a to ani po seznámení se s argumentací obsaženou v kasační stížnosti, pro nějž by se měl nyní odchýlit od právního názoru zaujatého v citovaném rozsudku (a v rozhodnutích na něj navazujících) a předložit věc k rozhodnutí rozšířenému senátu, jak navrhuje stěžovatel.
[31] Nejvyšší správní soud posuzoval, zda uvedené námitky lze uplatnit ve stavebním řízení. Vyšel přitom z § 114 odst. 2 stavebního zákona
, podle něhož se nepřihlíží k námitkám účastníků řízení, které byly nebo mohly být uplatněny v územním řízení, při pořizování regulačního plánu nebo při vydání územního opatření o stavební uzávěře anebo územního opatření o asanaci území. Shodné pravidlo obsahoval v § 61 odst. 1 i starý stavební zákon
; z početné judikatury k aplikaci tohoto ustanovení viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 6. 2007, čj. 5 As 73/2006-121, nebo rozsudek ze dne 22. 5. 2008, čj. 1 As 21/2008-81.
[32] Nejvyšší správní soud považuje za podstatné předeslat, že stavební řízení není pokračováním územního řízení. Předmět obou těchto řízení, tj. okruh otázek, které se v nich řeší, je odlišný. Důsledkem této diference je zavedení věcné koncentrace námitek účastníků řízení v § 114 odst. 2 stavebního zákona. Námitky, které se vztahují k předmětu územního řízení, lze uplatnit pouze v tomto typu řízení, nikoliv v řízení navazujícím (tj. v daném případě v řízení stavebním). I kdyby byl soudní přezkum územního rozhodnutí zdlouhavý, jak tvrdí stěžovatel, nemůže tato skutečnost prolomit bariéru mezi územním řízením a stavebním řízením danou odlišností předmětu řízení a řešených věcných otázek (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 1. 2013, čj. 1 As 119/2012-86).
[33] Nejvyšší správní soud je ve shodě s městským soudem toho názoru, že uvedenou námitku bylo třeba uplatnit již v územním řízení (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 2. 2004, čj. 5 A 137/2000-37, č. 640/2005 Sb. NSS, nebo rozsudek NSS ze dne 22. 7. 2010, čj. 8 As 2/2010-97, ve věci
Společnosti ochránců životního prostředí
). Stanovisko EIA je v prvé řadě podkladem pro územní řízení, v něm se také rozhoduje o umístění stavby na přesně určené pozemky (§ 4 odst. 1 písm. c) vyhlášky č. 132/1998 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení stavebního zákona, shodně § 9 odst. 1 vyhlášky č. 503/2006 Sb., o podrobnější úpravě územního řízení, veřejnoprávní smlouvy a územního opatření). Otázka, které se týká námitka stěžovatele (tj. stanovení konkrétní trasy dálnice D8), byla předmětem územního řízení. Její posouzení ze strany správních orgánů mohlo být přezkoumáno soudem pouze v souvislosti s žalobou proti územnímu rozhodnutí. K souboru námitek stěžovatele týkajících se procesu SEA a stanoviska EIA, pokud se týkají výběru trasy dálnice D8, nelze ve stavebním řízení přihlédnout (§ 114 odst. 2 stavebního zákona
). Předmětem stavebního řízení není umísťování stavby do území (v daném případě tedy výběr konkrétní trasy dálnice), nýbrž stanovení závazných podmínek pro provedení a užívání stavby (§ 115 odst. 1 stavebního zákona
[34] Skutečnost, že stěžovatel v důsledku procesních peripetií spojených s rušením územního rozhodnutí správními soudy dosáhl zrušení územního rozhodnutí, nicméně nové územní rozhodnutí již s odkazem na § 94 odst. 5 stavebního zákona nebylo vydáno, a vady procesu SEA ani EIA tak nebyly napraveny, nemůže založit přípustnost této námitky ve stavebním řízení, resp. v soudním řízení, jehož předmětem je přezkum stavebního povolení. Je třeba zopakovat, že mezi územním řízením a stavebním řízením, ačkoliv jejich výstupy představují řetězící se správní akty, existuje z hlediska věcného bariéra striktně oddělující tato dvě řízení. Správní soudy se mohou při přezkumu stavebního povolení zabývat toliko těmi námitkami, které mají přímý vztah k předmětu stavebního řízení. Nemohou posuzovat zákonnost stavebního povolení z pohledu otázek, které se věcně neupínají k předmětu stavebního řízení. I kdyby se jevil soudní přezkum územního rozhodnutí v konkrétním případě stěžovateli jako neefektivní, nemohou být
prolomeny uvedené zásady soudního řízení správního a
norma obsažená v § 114 odst. 2 stavebního zákona
[35] Důvodem pro zrušení stavebního povolení nemůže být ani ta skutečnost, že územní rozhodnutí bylo po nabytí právní moci stavebního povolení zrušeno. Zrušení stavebního povolení z popsaného důvodu totiž brání zásada, podle níž soud vychází ze skutkového a právního stavu ke dni vydání správního rozhodnutí (§ 75 odst. 1 s. ř. s.), zásada
zákonnosti správních aktů a zásada ochrany práv nabytých v dobré víře. Soudní řízení není prodloužením správního řízení, v němž by bylo možné zohlednit skutečnosti, jež nově nastaly po vydání rozhodnutí, ale retrospektivním přezkumem pravomocného správního rozhodnutí. Zrušení rozhodnutí, které bylo podkladem pro vydání jiného rozhodnutí, je důvodem pro obnovu tohoto navazujícího správního řízení (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 2. 2009, čj. 1 As 79/2008-128, č. 1815/2009 Sb. NSS). Procesní zásada obsažená v § 75 odst. 1 s. ř. s. může být prolomena pouze tehdy, jestliže by její aplikace vedla k porušení ústavně zaručeného hmotného práva (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 6. 2008, čj. 2 As 9/2008-77, č. 1684/2008 Sb. NSS), což ovšem není tento případ. Aplikace § 75 odst. 1 s. ř. s. v posuzovaném případě nevede k aprobaci právního stavu, jímž by bylo porušeno ústavně zaručené právo hmotněprávní povahy, které by příslušelo stěžovateli.
[36] Nelze hledat ani paralelu s případy, v nichž soud ruší správní rozhodnutí z toho důvodu, že právní norma, na jejímž základě bylo vydáno, byla následně zrušena Ústavním soudem pro neústavnost. Zásadním rozdílem je, že zatímco právní norma je výstupem legislativní činnosti, správní rozhodnutí (např. územní rozhodnutí) je aktem aplikace právní normy. Zrušení právní normy pro její protiústavnost zásadně brání její aplikaci v běžících správních i soudních řízeních (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 3. 2008, čj. 5 Afs 7/2005-127). Zrušení správního rozhodnutí jakožto aktu aplikace práva ovšem takovéto
retroaktivní následky nevyvolává a neprolamuje účinky § 75 odst. 1 s. ř. s. Zatímco aplikovaná právní norma tvoří bezpochyby součást právního řádu, z něhož správní rozhodnutí vychází, v případě správního rozhodnutí, které bylo podkladem pro vydání navazujícího rozhodnutí, obdobný závěr učinit nelze (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 9. 2011, čj. 1 As 83/2011-565).
[37] Městský soud tak správně konstatoval, že námitky stěžovatele týkající se nezákonnosti stanovisek SEA a EIA nelze s ohledem na § 114 odst. 2 stavebního zákona
v řízení o žalobě proti stavebnímu povolení věcně přezkoumat. Námitka je proto nedůvodná
Od uvedených závěrů Nejvyššího správního soudu navazujících na jeho ustálenou prejudikaturu neshledal důvod se odchýlit ani pátý senát rozhodující v nyní posuzované věci, a nehodlá se tudíž ani obracet v dané otázce na rozšířený senát Nejvyššího správního soudu, jak ho vyzýval stěžovatel v kasační stížnosti. Přestože si je zdejší soud vědom toho, že v důsledku § 94 odst. 5 stavebního zákona z roku 2006 v případě, že je pravomocné územní rozhodnutí soudem či jiným příslušným orgánem zrušeno po povolení stavby, již územní řízení nemůže pokračovat, neztotožňuje se se stěžovatelem v závěru, že by právní názor vyjádřený v citované judikatuře Nejvyššího správního soudu vedl bez dalšího k odepření soudní ochrany a byl tak v rozporu se zmiňovanými závazky ČR vyplývajícími z Aarhuské úmluvy a ze směrnice EIA. Jak totiž připustil sám stěžovatel, lze vydání stavebního povolení do doby, než je jemu předcházející územní rozhodnutí, včetně případného podkladového aktu ve formě stanoviska EIA, přezkoumáno správním soudem, zabránit tím, že bude žalobě proti danému územnímu rozhodnutí přiznán odkladný účinek. V této souvislosti lze připomenout rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 8. 2007, čj. 1 As 13/2007-63, č. 1461/2008 Sb. NSS, v němž dospěl opět první senát zdejšího soudu k závěru, že stanovisko EIA není samostatně přezkoumatelné ve správním soudnictví a že v souladu s článkem 9 Aarhuské úmluvy a směrnicí EIA lze toto stanovisko přezkoumávat až v rámci konečného rozhodnutí, jehož je stanovisko podkladem (tj. nejčastěji rozhodnutí o umístění stavby); zároveň však zdejší soud konstatoval: "
Musí být ovšem respektovány požadavky uvedené v čl. 9 odst. 4 úmluvy - poskytovaná právní ochrana musí být čestná, férová, spravedlivá, včasná a finančně dostupná, osoby z řad dotčené veřejnosti musí mít možnost dosáhnout vydání předběžného opatření či přiznání odkladného účinku žalobě.
" Posuzovat, do jaké míry praxe krajských soudů rozhodujících ve správním soudnictví tomuto imperativu odpovídá, již přesahuje rámec předmětné věci, lze však v každém případě konstatovat, že právní úprava obsažená v § 73 (a potažmo § 107), případně § 38 s. ř. s., zejména po novele provedené s účinností od 1. 1. 2012 zákonem č. 303/2011 Sb., takovému postupu rozhodně nebrání, naopak pro něj vytváří příznivé podmínky.
Stěžovatel ovšem dále namítal, že krajský soud při posouzení důvodnosti žalobních námitek stěžovatele dostatečně nezohlednil, že v dané věci probíhalo spojené územní a stavební řízení. Krajský soud odkázal na § 71 odst. 1 písm. c) s. ř. s., kde je uvedeno, že žaloba musí mimo jiné obsahovat označení výroků, které žalobce napadá, a dovodil, "
že předmětem přezkumu v rámci správního soudnictví jsou jednotlivé výroky žalobou napadeného správního rozhodnutí. Záleží tedy pouze na vůli žalobce, zda napadne celé rozhodnutí v rozsahu všech jeho výroků či pouze některé výroky či některý výrok správního rozhodnutí. Obráceně to však rovněž znamená, že soud v rámci správního soudnictví podrobuje jednotlivé výroky žalobou napadeného rozhodnutí přezkumu a případně zruší pouze ty výroky, u kterých dospěje k závěru, že jsou nezákonné, či jsou zatíženy vadou řízení. Proto v daném konkrétním řízení se soud bude níže zabývat jednotlivými námitkami žalobce ve vztahu k jednotlivým výrokům žalobou napadeného rozhodnutí. Soud podotýká, že na tento přístup vyplývající přímo ze zákonné úpravy správního soudnictví nemůže mít žádný vliv skutečnost, že v daném případě jde o správní rozhodnutí, kterým bylo rozhodnuto v rámci spojeného řízení jak o umístění staveb, tak i o stavebním povolení.
" Ke spojenému řízení krajský soud dále dodal, že se "[j]
edná o zcela totožnou situaci jako v případě, že by byly předmětné výroky obsaženy každý v samostatném rozhodnutí, obě rozhodnutí byla postupně napadena správní žalobou a následně při přezkumu těchto samostatných žalob by soud dospěl k závěru, že je odůvodněno zrušení výroku o umístění staveb, a naopak není důvod ke zrušení rozhodnutí o stavebním povolení. V takovém případě by rovněž zůstalo pravomocné rozhodnutí o stavebním povolení, aniž by v důsledku jeho zrušení soudem existovalo rozhodnutí o umístění stavby.
Při přezkumu jednotlivých žalobních námitek pak ve vztahu k výroku B rozhodnutí žalovaného krajský soud vyšel především z již analyzované judikatury prvního senátu Nejvyššího správního soudu a dospěl k závěru, že námitky vztahující se k předmětu územního řízení bylo v souladu s § 114 stavebního zákona z roku 2006 možné uplatnit pouze ve vztahu k výroku o územním rozhodnutí.
Dle názoru Nejvyššího správního soudu ovšem citovaná
není, pokud jde o spojené územní a stavební řízení, zcela přiléhavá. V daných věcech totiž probíhala samostatná územní a stavební řízení a v nich vydaná rozhodnutí byla následně též samostatně napadena žalobami. Nejprve tedy bylo vydáno územní rozhodnutí a až po nabytí jeho právní moci bylo zahájeno stavební řízení. V následných soudních řízeních, z nichž krajský soud vychází, přitom bylo přezkoumáváno právě jen stavební povolení. Naopak v předmětném řízení před krajským soudem byl současně napaden jak výrok o umístění stavby, tak výrok o jejím povolení. Oba výroky tak byly v témže okamžiku otevřeny soudnímu přezkoumání.
Situace v případě spojeného řízení je tak zjevně odlišná a východiska prvního senátu Nejvyššího správního soudu ve výše citovaných věcech nelze ve věcech spojeného územního a stavebního řízení plně uplatnit. Jak již bylo řečeno, tato
dospěla k závěru, že důvodem pro zrušení stavebního povolení nemůže být skutečnost, že územní rozhodnutí bylo po nabytí právní moci stavebního povolení zrušeno, neboť tomu brání zásada, dle níž soud vychází ze skutkového a právního stavu ke dni vydání správního rozhodnutí (§ 75 odst. 1 s. ř. s.), zásada
zákonnosti správních aktů a zásada ochrany práv nabytých v dobré víře. Dle názoru Nejvyššího správního soudu ovšem v případě žaloby proti společnému rozhodnutí vydanému ve spojeném řízení k prolomení těchto zásad ve stejném rozsahu nedochází, neboť stavebnímu řízení nepředcházelo vydání pravomocného územního rozhodnutí, naopak, o umístění i povolení stavby bylo rozhodnuto současně a současně mohou být také podrobena soudnímu přezkumu.
Je-li rozhodováno ve spojeném řízení, pak je v podstatě vyloučena situace, že by územní rozhodnutí mohlo být podrobeno soudnímu přezkoumání před tím, než se stavební povolení stane pravomocné, daný problém by tedy nebyl plně řešitelný, alespoň podle stavebního zákona z roku 2006 ve znění účinném do 31. 12. 2012, ani přiznáním odkladného účinku žalobě. Vztažení výše citované judikatury i na případy spojeného řízení by proto ve spojení s 94 odst. 5 stavebního zákona z roku 2006 (k jeho významu srov. rovněž rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 9. 2012, čj. 9 As 74/2012-39) přinášelo jen stěží akceptovatelné důsledky skutečně spočívající v tom, že by případný závěr správních soudů, podle něhož došlo k nezákonnému umístění stavby, nemohl mít jiný než výlučně "
" význam, pokud by zde současně nebyl jiný, na nezákonnosti umístění stavby nezávislý důvod pro zrušení rovněž výroku o jejím povolení.
V obecné rovině lze souhlasit s názorem žalovaného, že "[v]
edením společného řízení tak, jak ho upravuje § 140 správního řádu,
nedochází k úplnému a nenávratnému zániku samostatnosti jednotlivých řízení, která byla spojena. Předmět těchto řízení zůstává odlišný, a stejně tak postavení jejich účastníků. Využitím tohoto procesního institutu, sloužícího ke zjednodušení procesních postupů správních orgánů, nemůže dojít k popření toho, co zvláštní zákony stanoví o předmětu jednotlivých druhů řízení, o jejich účastnících a o právech jejich účastníků
." Zároveň je však třeba zohlednit specifické rysy územního a stavebního řízení, jejich návaznost a důsledky, které spojení obou těchto řízení vyvolává. Možnost spojit za určitých podmínek územní a stavební řízení stanovil § 78 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006, ve znění účinném do 31. 12. 2012, a to vedle dalších zjednodušených postupů vedoucích ke vzniku oprávnění umístit a provést stavbu. Na postup stavebního úřadu v tomto spojeném řízení zároveň dopadala (ve větším rozsahu než nyní) obecná úprava společného řízení dle § 140 správního řádu. Nyní je společné územní a stavební řízení podrobněji upraveno v § 94a stavebního zákona z roku 2006 ve znění účinném od 1. 1. 2013. Komentář k § 78 uvedeného zákona ve znění před novelou ke spojení obou řízení uvádí: "
Při posuzování záměru žadatele musí stavební úřad posoudit jak všechna kritéria podle § 90
, týkající se umístění stavby, tak i kritéria podle § 111
, týkající se realizace předmětné stavby. Ve spojeném územním a stavebním řízení se vydává společné rozhodnutí obsahující dva oddělené výroky, jeden pro územní rozhodnutí, včetně podmínek pro umístění stavby a rozhodnutí o námitkách účastníků územního řízení, a druhý pro stavební povolení, včetně stanovení podmínek pro provedení stavby, popř. pro její užívání, a rozhodnutí o námitkách účastníků stavebního řízení. Odůvodnění společného rozhodnutí musí obsahovat odůvodnění obou výroků. Poučení o odvolání je nutné uvést proti jednotlivým výrokům, tzn. ke každému zvlášť.
Vzhledem k tomu, že se tyto výroky vzájemně podmiňují, má odvolání proti územnímu rozhodnutí odkladný účinek proti stavebnímu povolení, což je navazující výrok. Územní rozhodnutí se totiž stává podmiňujícím rozhodnutím, tzn. že jeho autoritativní část je rozhodující pro stavební povolení, které bez předchozího územního rozhodnutí není schopno samostatné existence.
Jestliže bylo odvoláním napadeno pouze územní rozhodnutí, nabývá stavební povolení právní moci dnem, kdy nabude právní moci rozhodnutí o odvolání proti územnímu rozhodnutí.
" (Hegenbart, M.; Sakař, B. a kol.
. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2008, s. 187 a násl.). Současná právní úprava v § 94a odst. 5 stavebního zákona z roku 2006 ve znění účinném od 1. 1. 2013, výslovně stanoví, že výrok o povolení stavby je vykonatelný nabytím právní moci výroku o umístění stavby.
Přestože dosavadní
správních soudů omezuje použití § 140 odst. 7 správního řádu o odkladném účinku odvolání proti rozhodnutí s podmiňujícím výrokem i vůči rozhodnutí s navazujícím výrokem vydanému ve společném řízení pouze na situace, kdy správní orgán vydává ve společném řízení více rozhodnutí, neboť k přezkoumání každého z nich v odvolacím řízení je příslušný jiný odvolací orgán (což není případ spojeného územního a stavebního řízení, k tomu srov. rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 30. 5. 2012, čj. 29 A 132/2010-95), je z již uvedeného v každém případě patrná podmíněnost a provázanost jednotlivých výroků společného rozhodnutí o umístění a povolení stavby, která nemůže být zcela přehlížena ani v následném řízení před soudem.
Je pravdou, že i v případě spojeného řízení platí, že pro účely umístění stavby se posuzují jiné skutečnosti, než pro účely jejího povolení, a tomu by měly v souladu s § 114 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 (viz nyní § 94a odst. 2 a 3 stejného zákona ve znění účinném od 1. 1. 2013) odpovídat i námitky účastníků řízení (pozn.: Nejvyšší správní soud v dané věci neposuzoval situaci, v níž by byl určitý subjekt oprávněným účastníkem pouze územního, a nikoliv stavebního řízení, a byl by tedy oprávněn ve spojeném řízení předkládat námitky pouze k umístění, a nikoliv k povolení stavby a následnou žalobou případně napadnout pouze výrok o umístění stavby; v nynějším případě byl stěžovatel oprávněn na základě § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny ve spojení s § 109 stavebního zákona z roku 2006 ve znění účinném do 31. 12. 2012, jak je vyložil rozšířený senát, brojit v rámci spojeného řízení a následně v soudním řízení správním jak proti umístění, tak proti povolení předmětné stavby). Výraznou odlišností oproti standardní posloupnosti územního a následně stavebního řízení však je, že se námitky proti umístění i povolení stavby předkládají zpravidla současně. Ani z § 114 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 tedy nelze u spojeného územního a stavebního řízení vyvozovat zcela identické závěry jako v případě, kdy stavební řízení následuje po právní moci rozhodnutí o umístění stavby.
I v případech, kdy ke spojení územního a stavebního řízení dojde u staveb dopravní infrastruktury na základě zákona č. 416/2009 Sb., vede toto spojené řízení a rozhoduje o umístění i povolení stavby shodný správní orgán, jinak by spojení řízení ani nebylo možné. Ve spojeném řízení dle § 2 odst. 2 zákona č. 416/2009 Sb. totiž rozhoduje v I. stupni jako obecný stavební úřad příslušný obecní úřad obce s rozšířenou působností a o případném odvolání tedy krajský úřad, přičemž speciální stavební úřad je v tomto spojeném řízení podle současné úpravy pouze dotčeným orgánem příslušným k vydání závazného stanoviska. Naopak v případě, kdy by v dané věci byla vedena dvě samostatná řízení, rozhodoval by o umístění stavby dálnice obecný stavební úřad (§ 13 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006) a o jejím povolení speciální stavební úřad [§ 15 odst. 1 písm. c) stejného zákona], kterým by bylo Ministerstvo dopravy [§ 16 a § 40 odst. 2 písm. c) zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích].
Tyto zvláštní okolnosti mají svůj původ v důvodu, pro nějž krajský soud výroky rozhodnutí žalovaného a stavebního úřadu ve věci umístění stavby zrušil. Lze souhlasit s tím, že krajský soud neměl v podstatě jinou možnost, než vycházet z právního názoru vyjádřeného v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 5. 2009, čj. 1 As 111/2008-363, který se týká rovněž umístění stavby dálnice D8-0805 Lovosice-Řehlovice, byť k němu bylo původně vydáno jediné rozhodnutí na celý tento úsek dálnice, nikoliv územní rozhodnutí dílčí. V uvedeném rozsudku první senát Nejvyššího správního soudu k námitce, podle níž proběhl výběr z jednotlivých variant koridoru dálnice D8-0805 bez účasti veřejnosti, uvedl mj. následující: "
Žalobcům je ostatně třeba přisvědčit i v tom, že správní spis vztahující se ke stanovisku SEA (stanovisko čj. OÚV/139/95 ze dne 20. 4. 1995) je neúplný - přesněji řečeno, jedinou listinou, která se ve spisu nachází, je samotné stanovisko o třech listech, a navíc pouze v kopii. Tuto neúplnost ale nelze vytýkat krajskému soudu, neboť samo ministerstvo při předkládání spisů k věci konstatovalo, že předkládá vše, co na ministerstvu
,bylo zachováno';
nebývalo by tedy mělo smysl, aby krajský soud usiloval o předložení dalších listin k věci. V každém případě jde ale o nedostatek, jehož závažnost bude muset krajský soud v dalším řízení zvážit a vyvodit z něj procesní důsledky. Neúplnost správního spisu nemusí mít za následek zrušení správního rozhodnutí, pokud je správní orgán schopen jinak doložit, že řízení před ním proběhlo řádně, a že žaloba, která jeho rozhodnutí napadá, tedy není důvodná. Pokud ale správní orgán není s to vyvrátit tvrzení žalobců, podle nichž nebylo při projednávání stanoviska SEA postupováno podle zákona, a veřejnost neměla možnost se tohoto procesu zúčastnit, může rozhodnutí správního orgánu stěží obstát.
Ve svých dalších rozsudcích týkajících se rozhodnutí o umístění stavby D8-0805 Lovosice-Řehlovice či jejích dílčích úseků tedy Krajský soud v Ústí nad Labem postupoval v intencích citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu. Dospěl přitom k závěru, že účast veřejnosti na procesu, který vyústil ve vydání prvního stanoviska SEA ze dne 20. 4. 1995, nelze vzhledem k neúplnosti spisové dokumentace a absenci jiných důkazů vyvrátit. Z tohoto důvodu krajský soud zrušil pro nepřezkoumatelnost rovněž výroky rozhodnutí správních orgánů o umístění dílčích úseků stavby dálnice D8-0805 i v nyní posuzované věci.
Krajský soud tedy nedospěl k závěru, že by umístění dané stavby bylo nezákonné či že by bylo postaveno najisto, že ve věci došlo k podstatné vadě řízení bezprostředně předcházejícího vydání výroků žalobou napadených rozhodnutí o umístění stavby, která mohla mít za následek jejich nezákonnost. Krajský soud tyto výroky rozhodnutí správních orgánů obou stupňů zrušil pro nepřezkoumatelnost v otázce, zda došlo k namítanému procesnímu pochybení při vydání prvního stanoviska SEA. První senát Nejvyššího správního soudu v jiné, již rovněž zmiňované věci (čj. 1 As 164/2012-54) k tomuto zrušujícímu důvodu ve shodě s již uvedeným poznamenal: "
Krajský soud v rozsudku nedal za pravdu tvrzení stěžovatele, že proces SEA proběhl v rozporu se zákonem. Důvodem pro zrušení územního rozhodnutí byla skutečnost, že správní orgán předložil soudu pouze
správního spisu (z důvodu ztráty zbylých písemností), takže soud nemohl posoudit důvodnost uplatněného žalobního bodu. To pak vedlo soud k závěru o nepřezkoumatelnosti územního rozhodnutí pro nedostatek důvodů, a proto rozhodnutí zrušil.
Ve věci rozhodující pátý senát Nejvyššího správního soudu nehodlá zpochybňovat opodstatněnost předmětného důvodu, pro nějž krajský soud výroky rozhodnutí správních orgánů o umístění stavby zrušil. Jak již bylo řečeno, není k tomu v této věci oprávněn; mohl by o tom uvažovat pouze v situaci, kdy by byl zrušující výrok rozsudku krajského soudu napaden kasační stížností, a navíc by tak nemohl učinit sám, ale musel by věc předložit rozšířenému senátu, neboť takový případný závěr by byl odklonem od citovaného právního názoru Nejvyššího správního soudu vyjádřeného v jeho již výše zmiňovaném rozsudku čj. 1 As 111/2008-363. Navíc je otázkou, zda by takový odklon mohl Nejvyšší správní soud, byť prostřednictvím svého rozšířeného senátu, vůbec učinit ve věci, v níž je soudnímu přezkoumání podrobeno rozhodnutí správních orgánů mj. o umístění stavby částí daného úseku dálnice D8, které je jedním z rozhodnutí následujících po zrušení rozhodnutí o umístění stavby celého tohoto úseku dálnice, jež bylo předmětem posuzování Nejvyššího správního soudu právě v rozsudku čj. 1 As 111/2008-363.
Při posuzování otázky, zda mají být v návaznosti na zrušení výroků rozhodnutí správních orgánů o umístění předmětné stavby z uvedených důvodů zrušeny také výroky o jejím povolení, a zda tedy se má tento zrušovací důvod nějakým způsobem promítnout i do dalšího osudu dané stavby, ovšem musí Nejvyšší správní soud přihlížet k tomu, že vytčená vada nepřezkoumatelnosti (pozn.: přitom se nejedná o nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů) je v daném případě v podstatě neodstranitelná. Ministerstvo životního prostředí se jasně vyjádřilo v tom smyslu, že další spisovou dokumentaci, která by se vztahovala k předmětnému procesu, jenž vyústil ve vydání prvního stanoviska SEA ze dne 20. 4. 1995, nemá k dispozici. Jen stěží si přitom lze představit, že by případná účast veřejnosti na tomto procesu, který probíhal před bezmála 20 lety, mohla být nade vší pochybnost prokázána jiným způsobem.
Za dané situace by tedy nezbylo, než v případném dalším řízení, které by následovalo po úplném zrušení žalobou napadených rozhodnutí žalovaného a stavebního úřadu a jímž by již, vzhledem k rozestavěnosti předmětné stavby, nemohlo být pokračování ve spojeném řízení o umístění a povolení dané stavby, ale výlučně řízení o odstranění této stavby, resp. o jejím dodatečném povolení dle § 129 stavebního zákona z roku 2006, presumovat, že k účasti veřejnosti na procesu, jenž vyústil ve vydání prvního stanoviska SEA ze dne 20. 4. 1995, nedošlo.
V této souvislosti ovšem nelze přehlédnout, že stěžovatel i žalovaný se shodují (a tuto možnost připouští i ŘSD) v tom, že uvedené stanovisko, resp. proces, který mu předcházel, trpí mnohem závažnější vadou spočívající v tom, že předmětem posuzování byla tzv. "
Studie Dálnice D8-stavba 0805 úsek Lovosice-Řehlovice
", zpracovaná pro tehdejší Ředitelství dálnic Praha společnostmi VALBEK v. o. s. a MEGA a.s., což podle stěžovatele i žalovaného nebyla "
" ve smyslu § 14 tehdy účinného zákona č. 244/1992 Sb., podle něhož "[k]
oncepcí se rozumí pro účely tohoto zákona koncepce předkládaná a schvalovaná na úrovni ústředních orgánů státní správy
a to v oblasti energetiky, dopravy, zemědělství, nakládání s odpady, těžby a zpracování nerostů, rekreace a turistiky. Za koncepci se dále považují územně plánovací dokumentace a směrný vodohospodářský plán
Pokud by tento názor obou účastníků řízení byl správný a uvedená studie vůbec režimu tehdejšího zákona č. 244/1992 Sb. nepodléhala, je otázkou, jaký význam by takové "
" vydané k této dopravní studii mělo pro následné procesy týkající se stavby předmětného úseku dálnice D8. Jak již však bylo konstatováno, je nutno respektovat, že Nejvyšší správní soud v rozsudku čj. 1 As 111/2008-363, a v jeho intencích následně i krajský soud zjevně vycházely z toho, že uvedený "
" variant vedení trasy dálnice D8 přes České středohoří v každém případě ovlivnil následný proces SEA, který vyústil ve vydání druhého stanoviska SEA ze dne 21. 12. 1995 zpracovaného k územnímu plánu velkého územního celku Litoměřicko, na což pak navázal proces EIA ukončený zmiňovaným stanoviskem EIA ze dne 15. 11. 1996, které je jedním z podkladů výroků žalobou napadených rozhodnutí o umístění stavby. V předchozích řízeních tedy nebyl akceptován argument, který uvádí žalovaný i ve vyjádření k nyní posuzované kasační stížnosti, totiž že vedení trasy daného úseku dálnice D8 ve zvoleném koridoru bylo určeno již mnohem dříve, nejpozději usnesením vlády ČSSR č. 286 ze dne 10. 4. 1963, o koncepci dlouhodobého rozvoje silniční sítě a místních komunikací.
Při posuzování otázky, jakým způsobem odstranit případnou vadu, jež by spočívala v tom, že o výběru z možných variant vedení trasy dálnice D8-0805, jak byly definovány ve zmiňované dopravní studii z roku 1994, bylo rozhodnuto bez účasti veřejnosti, nelze než opět dospět k závěru, že taková případná vada by byla do budoucna neodstranitelná. I pokud by soud odhlédl od skutečnosti, že posuzovaná stavba celého úseku dálnice D8-0805, i přes stávající problémy způsobené sesuvem půdy, který postihl část této stavby, je v současné době již v pokročilém stádiu rozestavěnosti a že samozřejmě jakákoli myslitelná trasa dálnice D8 přes České středohoří musí na obou koncích navazovat na již dostavěné a provozované úseky této dálnice, je zřejmé, že při případném opakování procesu EIA, který by již musel probíhat podle nyní účinného zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, by opět reálně nemohla do úvahy připadat jiná trasa dálnice D8 než ta, která je vyznačena v platné územně plánovací dokumentaci, tedy v současné době v Zásadách územního rozvoje Ústeckého kraje a v územních plánech jednotlivých obcí, a případné "
" této stavby by se musely z podstaty věci pohybovat v takto poměrně úzce stanovených mezích.
Tuto skutečnost ostatně potvrzuje i samotný zmiňovaný rozsudek čj. 1 As 111/2008-363, v němž Nejvyšší správní soud rovněž konstatoval: "
Stejně tak nemají žalobci pravdu v tom, že zhodnotit, zda veřejný zájem na výstavbě dálnice výrazně převažuje nad zájmem ochrany přírody ve smyslu § 26 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb., není možné bez současného porovnávání několika možných variant či koridorů dálnice. Toto srovnávání se má odehrávat před vydáním stanoviska SEA; po vydání stanoviska SEA, jehož obsahem je doporučení či výběr jedné z několika možností, se pak pracuje již jen s jednou variantou (resp. zde se dvěma variantami téhož koridoru), a na tom není nic závadného. (Stanovisko SEA by pochopitelně mělo být vydáno v souladu se zákonem, což zahrnuje i respektování práv veřejnosti, a výtku v tomto směru krajský soud dosud nevyvrátil). Ve fázi poměřování dvou zmíněných veřejných zájmů se již nezvažuje, jaká z variant dálnice by byla - v souhrnu nejrůznějších hledisek - nejvhodnější, neboť toto srovnávání již proběhlo; posuzuje se už jen to, zda by měl standardně vyžadovaný zájem na ochraně přírody ve zvláště chráněných územích ustoupit konkrétní variantě dálnice (která už v předchozí fázi prošla ,
předvýběrem'
z více variant).
K tomu je třeba dodat, že zákon č. 100/2001 Sb. v nyní účinném znění vyžaduje u záměrů, které podléhají posouzení podle přílohy 1 k tomuto zákonu (kam patří i novostavba dálnice) pouze to, aby oznamovatel uvedl v oznámení záměru "
nástin studovaných hlavních variant a stěžejní důvody pro jeho volbu vzhledem k vlivu na životní prostředí
" (§ 6 odst. 4 zákona č. 100/2001 Sb.; srov. též náležitosti oznámení dle přílohy 3 k tomuto zákonu). V závěru zjišťovacího řízení potom může příslušný úřad navrhnout, aby v dokumentaci došlo ke "
zpracování variant řešení záměru, které se zpravidla liší umístěním, kapacitou, použitou technologií či okamžikem provedení, jestliže je jejich provedení prokazatelně účelné a z technických hledisek možné
" (§ 7 odst. 5 zákona č. 100/2001 Sb.). Porovnání, resp. stanovení pořadí jednotlivých variant řešení záměru z hlediska vlivů na životní prostředí je
součástí dokumentace, posudku a stanoviska v rámci procesu EIA pouze v těch případech, kdy byly tyto varianty předloženy (srov. přílohy 4, 5 a 6 uvedeného zákona).
Zákon č. 100/2001 Sb. v účinném znění tedy rozhodně nevyžaduje, aby v rámci procesu EIA, pokud by měl být opakován, musely být posuzovány veškeré varianty trasy předmětného úseku dálnice D8 zvažované před dvěma desetiletími ve zmiňované "
Studii Dálnice D8-stavba 0805 úsek Lovosice-Řehlovice
" nebo aby byly nutně posuzovány varianty, které dosud prosazovaly ekologické organizace.
Při vědomí všech těchto skutečností, jakož i pokročilého stadia rozestavěnosti celého úseku dálnice D8-0805 Lovosice-Řehlovice i doprovodných staveb, kdy již došlo v podstatě k nevratným zásahům do přírody a krajiny Chráněné krajinné oblasti České středohoří, na straně jedné, jakož i významu veřejného zájmu nejen na účelném využití již investovaných veřejných prostředků a urychleném řešení složité dopravní situace způsobené mnohaletým zpožděním s dostavbou zmiňovaného úseku dálnice D8, ale i veřejného zájmu na ochraně životního prostředí obyvatel obcí nacházejících se na stávajících objízdných trasách nedokončeného úseku dálnice, na straně druhé, shledal Nejvyšší správní soud mimořádné okolnosti k tomu, aby nepřistoupil ke zrušení žalobou napadených výroků rozhodnutí správních orgánů týkajících se povolení stavby předmětných úseků dálnice D8. Za situace, kdy ani po zrušení tohoto stavebního povolení by nemohlo dojít k odstranění vytýkané vady, pro niž byla zrušena část těchto rozhodnutí týkající se umístění této stavby, a kdy by toto zrušení nemohlo nijak prospět veřejnému zájmu na ochraně přírody a krajiny, k jehož prosazování má účast stěžovatele a dalších ekologických organizací v příslušných správních a následně i soudních řízeních dle § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny sloužit, by vyhovění kasační stížnosti znamenalo pouhou obstrukci dokončení stavby daného úseku dálnice D8 bez jakéhokoli smysluplného a zákonem předvídaného účelu. Právě takový verdikt soudu by byl v dané situaci nástrojem "
odcizení a absurdity
", nikoliv závěr opačný, jak argumentoval stěžovatel.
IV.B Námitka týkající se rozhodnutí o výjimce dle § 43 zákona o ochraně přírody a krajiny
Identickou námitkou se již opakovaně zabýval první senát Nejvyššího správního soudu ve svých výše zmiňovaných rozhodnutích, naposledy v citovaném rozsudku čj. 1 As 176/2012-140, přičemž mj. konstatoval:
"[38] Stěžovatel dále nesouhlasil se způsobem, jakým městský soud posoudil zákonnost rozhodnutí ministra životního prostředí ze dne 14. 2. 2001,
jímž byl zamítnut rozklad proti rozhodnutí Ministerstva životního prostředí. Tímto rozhodnutím byla osobě zúčastněné na řízení udělena výjimka dle § 43 zákona o ochraně přírody a krajiny ze zákazu stanoveného § 26 odst. 1 písm. f) tohoto zákona (zákaz stavět nové dálnice na území chráněné krajinné oblasti).
[41] Také otázkou možnosti zpochybňovat zákonnost rozhodnutí o udělení výjimky dle § 43 zákona o ochraně přírody a krajiny se Nejvyšší správní soud již opakovaně zabýval mj. ve shora citovaných rozsudcích čj. 1 As 6/2011-347 nebo čj. 1 As 83/2011-565. Ani od závěrů vyslovených v těchto rozhodnutích ve vztahu k možnosti přezkumu zákonnosti rozhodnutí o výjimce ze zákazu stavět dálnice na území chráněné krajinné oblasti v rámci žaloby proti stavebnímu povolení se Nejvyšší správní soud odchylovat nehodlá.
[42] Lze zopakovat, že rozhodnutí o udělení výjimky dle § 43 zákona o ochraně přírody a krajiny nabylo účinnosti v roce 2001. Bylo podkladem územního řízení, jak vyplývá z odůvodnění územního rozhodnutí ze dne 26. 3. 2002. Námitky proti rozhodnutí o udělení výjimky, které i podle stěžovatele úzce souvisí s výběrem trasy dálnice D8, tedy s otázkou umístění stavby, tak bylo možné uplatnit v územním řízení. Stěžovatel nenapadá stavebním povolením stanovené podmínky pro realizaci stavby a její užívání, nýbrž samotné umístění stavby do území. Tato otázka ovšem spadá do územního řízení
. Stěžovatel se proto nemůže domáhat přezkumu rozhodnutí o udělení výjimky v souvislosti s žalobou proti stavebnímu povolení, jestliže jeho žalobní body se míjí s předmětem přezkoumávaného správního rozhodnutí (stavebního povolení) a míří do předchozí fáze povolovacího procesu (územního řízení).
[43] Pokud by snad v dané době nebyl možný samostatný soudní přezkum rozhodnutí o udělení výjimky, nepochybně by bývalo bylo možné napadnout žalobou územní rozhodnutí a v jejím rámci se domáhat na základě § 75 odst. 2 s. ř. s. soudního přezkumu rozhodnutí o udělení výjimky (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 6. 2007, čj. 5 As 19/2006-59, č. 1843/2008 Sb. NSS). Výše označené rozhodnutí o udělení výjimky nicméně nebylo podkladem stavebního řízení, ostatně ani žalovaný nevyjmenovává ve stavebním povolení toto rozhodnutí o udělení výjimky mezi podklady, z nichž vycházel. Stěžovatel se z tohoto důvodu nemohl domáhat jeho soudního přezkumu v rámci žaloby proti stavebnímu povolení na základě § 75 odst. 2 s. ř. s.
[45] Městský soud tedy správně odmítl přezkoumat zákonnost rozhodnutí ministra životního prostředí ve věci udělení výjimky dle § 43 zákona o ochraně přírody a krajiny. Námitka je nedůvodná.
Pro posouzení této otázky přitom nehraje podstatnou roli skutečnost, že v nyní posuzované věci bylo o umístění a povolení předmětné stavby rozhodnuto nikoliv postupně, ale souběžně ve spojeném územním a stavebním řízení (viz výše k uplatnění § 114 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 i ve spojeném územním a stavebním řízení). Závěr krajského soudu o tom, že námitky směřující proti rozhodnutí ministra životního prostředí vydaného dle § 43 zákona o ochraně přírody a krajiny tak, jak byly stěžovatelem formulovány, jsou
pro přezkoumání výroků žalobou napadených rozhodnutí o umístění dané stavby, a nikoliv o jejím povolení, obstojí. Byť by se i řada podmínek obsažených ve výjimce ze zákazu stavět nové dálnice na území chráněné krajinné oblasti týkala rovněž stavebního řízení, jak uváděl stěžovatel, není zřejmé, jak by se konkrétně stavebního řízení měly týkat námitky, které stěžovatel ve vztahu k rozhodnutí ministra životního prostředí o této výjimce uplatnil.
Jiná situace by byla, pokud by krajský soud uznal uvedené námitky směřující proti rozhodnutí ministra životního prostředí vydanému dle § 43 zákona o ochraně přírody a krajiny důvodnými, a z tohoto důvodu žalobou napadená rozhodnutí ve výrocích o umístění stavby zrušil. Pak by bylo třeba se v intencích výše uvedeného opět zabývat otázkou, zda má mít toto zrušení podmiňujícího výroku o umístění stavby z takového důvodu za následek i zrušení navazujícího výroku o povolení stavby. Je pravdou, jak upozorňuje stěžovatel, že v nyní posuzované věci se, na rozdíl od námitky týkající se procesu SEA a EIA, krajský soud důvodností uvedených námitek ani ve vztahu k výrokům žalobou napadených rozhodnutí o umístění dané stavby dálnice nezabýval, neboť shledal tyto výroky nepřezkoumatelnými z jiného důvodu.
Ve vztahu ke zrušujícímu výroku I. rozsudku krajského soudu se však Nejvyšší správní soud, vzhledem k § 109 odst. 3 s. ř. s., posledně uvedenou výtkou stěžovatele zabývat nemohl, neboť proti tomuto výroku kasační stížnost stěžovatele nesměřovala a stěžovatel ji výslovně omezil pouze na výrok II. rozsudku krajského soudu o zamítnutí jeho žaloby (pozn.: Nejvyšší správní soud ponechává stranou otázku přípustnosti takové případné kasační stížnosti z hlediska § 104 odst. 2 s. ř. s.; tato otázka bude předmětem rozhodování rozšířeného senátu ve věci sp. zn. 5 Afs 91/2012; podstatné v dané věci však je, že stěžovatel kasační stížnost proti výroku I. rozsudku krajského soudu nepodal). Ve vztahu k výroku II. rozsudku krajského soudu Nejvyšší správní soud nehodnotí uvedený postup krajského soudu jako vadu řízení před krajským soudem, která mohla mít vliv na zákonnost rozhodnutí krajského soudu o věci samé [§ 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.], neboť je zřejmé, že těžiště námitek směřujících proti rozhodnutí ministra životního prostředí vydaného dle § 43 zákona o ochraně přírody a krajiny se opět týkalo tvrzené nezákonnosti vydaných stanovisek SEA a stanoviska EIA, a tato námitka proti rozhodnutí ministra životního prostředí, která nebyla Nejvyšším správním soudem ve výše citované pasáži rozsudku čj. 1 As 111/2008-363 shledána důvodnou ani ve vztahu k přezkoumávanému územnímu rozhodnutí, by tedy v daném případě jen stěží mohla odůvodnit zrušení stavebního povolení.
IV.C Námitka týkající se závazného stanoviska dle § 12 zákona o ochraně přírody a krajiny
Obdobné závěry lze přijmout, i pokud jde o námitky stěžovatele ve vztahu k závaznému stanovisku Správy CHKO České středohoří ze dne 15. 3. 2011 k rozhodnutí o umístění stavby "
Dálnice D8, stavba 0805 Lovosice-Řehlovice
". Jak již vyplývá ze samotného označení tohoto podkladového správního aktu, byl vydáván primárně za účelem umístění stavby této dálnice, neboť již z dokumentace pro vydání územního rozhodnutí by mělo být možné v plném rozsahu posoudit zásah předmětné stavby do krajinného rázu. Podmínky stanovené v daném závazném stanovisku byly také převzaty do výroku A rozhodnutí stavebního úřadu o umístění dané stavby.
Je totiž zřejmé, že závazná stanoviska vydávaná dotčenými orgány pro účely územního či stavebního řízení po nabytí účinnosti správního řádu a stavebního zákona z roku 2006 nejsou samostatnými správními rozhodnutími, jak § 149 odst. 1 správního řádu výslovně stanoví, a nevede se tedy o nich samostatné správní řízení (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 8. 2011, čj. 2 As 75/2009-113, č. 2434/2011 Sb. NSS; k opačné situaci před nabytím účinnosti správního řádu a stavebního zákona z roku 2006 srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne ze dne 21. 10. 2008, čj. 8 As 47/2005-86, č. 1764/2009 Sb. NSS). Správa CHKO České středohoří tedy neměla povinnost před vydáním předmětného závazného stanoviska stěžovatele o tom uvědomit a umožnit mu vyjádřit se k podkladům pro vydání tohoto stanoviska. Ani na obsah závazného stanoviska nelze v plném rozsahu vztáhnout požadavky, které správní řád, případně další právní předpisy kladou na samostatné správní rozhodnutí. Stěžovatel měl možnost se s vydáním závazného stanoviska seznámit jakožto se závazným podkladem založeným do spisu pro rozhodnutí stavebního úřadu ve spojeném územním a stavebním řízení, jehož byl stěžovatel účastníkem, a měl možnost v rámci odvolání proti rozhodnutí stavebního úřadu uplatnit námitky proti obsahu závazného stanoviska, což také učinil. V souladu s § 149 odst. 4 správního řádu si žalovaný v odvolacím řízení na základě uvedených odvolacích námitek stěžovatele vyžádal potvrzení nebo změnu daného závazného stanoviska od správního orgánu nadřízeného dotčenému orgánu, který vydal závazné stanovisko, tedy v daném případě od Ministerstva životního prostředí. To, jak konstatoval žalovaný v žalobou napadeném rozhodnutí, opatřením ze dne 14. 3. 2012 závazné stanovisko Správy CHKO České středohoří potvrdilo. Tím byla procesní práva stěžovatele, která mu ve vztahu k danému závaznému stanovisku náležela ve správním řízení, vyčerpána.