Source: http://relevancy.bger.ch/php/clir/http/index.php?lang=fr&zoom=&type=show_document&highlight_docid=atf%3A%2F%2F111-IA-23%3Afr
Timestamp: 2016-10-28 08:42:05+00:00
Document Index: 282410620

Matched Legal Cases: ['art. 22', 'art. 3', 'art. 31', "l'article 6", "l'article 2", 'art. 22', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 22', 'art. 5', 'art. 3', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 1', "l'article 11", 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 3', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 3', 'ATF ', 'art. 3', 'art. 6', 'art. 22', 'art. 3', 'art. 31', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 31', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 31', 'art. 3', 'art. 31', 'art. 3', 'art. 31']

111 Ia 237. Extrait de l'arr�t de la Ire Cour de droit public du 27 mars 1985 dans la cause H�tel Astoria SA et La R�serve immobili�re SA contre Gen�ve, Grand Conseil (recours de droit public)
Restrictions � la d�molition, � la transformation ou au changement de destination des h�tels; art. 22ter et 31 al. 1 Cst. 1. Interpr�tation conforme � la constitution d'une disposition de droit cantonal dans le cadre du contr�le abstrait des normes (consid. 2). 2. Examen de la constitutionnalit� de normes assignant des limites au droit de propri�t� et prise en consid�ration du pouvoir d'appr�ciation laiss� aux autorit�s charg�es de leur ex�cution (consid. 3). 3. L'interdiction de transformer en locaux commerciaux des h�tels destin�s � l'h�bergement d'une client�le de passage - soit des �tablissements qui ne sont pas, au premier chef, affect�s � la satisfaction des besoins pr�pond�rants de la population au sens de l'art. 3 al. 2 lettre b de la loi attaqu�e - constituerait une mesure de politique �conomique incompatible avec l'art. 31 Cst. (consid. 4c). Faits � partir de page 24
Le 26 juin 1983, le corps �lectoral genevois a accept� en votation populaire la loi cantonale sur les d�molitions, transformations et r�novations de maisons d'habitation (LDTR). En son article 5, cette loi �nonce le principe suivant:
"Afin de pr�server l'habitat existant et le caract�re actuel des zones urbaines, nul ne peut, sous r�serve de l'article 6, d�molir ou transformer, en tout ou en partie, une maison d'habitation au sens de l'article 2, occup�e ou inoccup�e, ni en changer l'affectation."
L'article 6 auquel il est fait mention pr�voit que le d�partement charg� des travaux publics peut accorder des d�rogations lorsqu'elles s'imposent pour des motifs de s�curit� ou de salubrit�, ou sont justifi�es par des motifs d'int�r�t public ou d'int�r�t g�n�ral.
"Par changement d'affectation, on entend toute modification, m�me en l'absence de travaux, qui a pour effet de remplacer des locaux � destination de logements par des locaux � usage commercial, artisanal ou industriel. Sont �galement assimil�s � des changements d'affectation:
b) le remplacement de r�sidences meubl�es ou d'h�tels par des locaux commerciaux, lorsque ces r�sidences ou ces h�tels r�pondent aux besoins pr�pond�rants de la population."
Le 30 ao�t 1983, agissant par la voie du recours de droit public, l'H�tel Astoria SA et La R�serve immobili�re SA, propri�taires d'h�tels � Gen�ve, demandent au Tribunal f�d�ral d'annuler la loi en question en tant qu'elle interdit la d�molition, la transformation ou le changement de destination des h�tels. A l'appui de leur recours, elles invoquent une violation des art. 22ter et 31 Cst.
2. Saisi d'un recours contre un arr�t� de port�e g�n�rale, le Tribunal f�d�ral contr�le librement la conformit� de cet arr�t� avec le droit constitutionnel cantonal ou f�d�ral (ATF 106 Ia 132 consid. 1b; SJ 1984, p. 9/10 consid. 3b).
Il examine, dans ce contexte, s'il est possible, selon les principes g�n�raux d'interpr�tation, de donner � la norme attaqu�e une port�e qui la fasse appara�tre conforme aux droits constitutionnels invoqu�s. Ce n'est que si la disposition cantonale ne se pr�te � aucune interpr�tation conforme � la Constitution que le Tribunal f�d�ral l'annulera; il s'en abstiendra si l'une des interpr�tations peut �tre admise de fa�on soutenable (ATF 109 Ia 69, ATF 109 Ia 121, 301; ATF 107 Ia 294; ATF 106 Ia 137; ATF 104 Ia 99, 249 et les arr�ts cit�s). Il n'est, en effet, pas possible, dans la proc�dure de contr�le abstrait des normes, d'envisager d'embl�e tous les effets de l'application d'un texte l�gal, notamment lorsqu'il laisse une certaine marge d'appr�ciation � l'autorit� qui est charg�e de l'appliquer. Si, dans les circonstances normales que le l�gislateur devait consid�rer, une disposition semble, comme telle, compatible avec la Constitution, l'�ventualit� qu'elle y soit contraire dans des cas particuliers ne suffit pas pour que le juge constitutionnel l'annule. Il ne le fera que si la perspective d'un contr�le ult�rieur n'offre pas des garanties suffisantes � celui qu'elle touche (ATF 102 Ia 109 consid. 1b ATF 100 Ia 105). Le Tribunal f�d�ral ne saurait en tout cas laisser subsister une norme dont la teneur permet de pr�sager, avec vraisemblance, qu'elle puisse �tre interpr�t�e contrairement � la Constitution (ATF 109 Ia 302 et les arr�ts cit�s, SJ 1984, p. 9/10, consid. 3b; NIKLAUS M�LLER, Die Rechtsprechung des Bundesgerichts zum Grundsatz der verfassungskonformen Auslegung, Berne 1980, p. 135; CAMPICHE, Die verfassungskonforme Auslegung, Zurich 1978, p. 100 ss; J.P. M�LLER, Elemente einer schweiz. Grundrechtstheorie, Berne 1982, p. 70 ss).
La conformit� d'une norme avec le droit constitutionnel f�d�ral et cantonal s'appr�cie principalement en fonction du texte m�me de la disposition attaqu�e. Si la formulation en est claire et non �quivoque, le sens litt�ral ne peut �tre modifi� au moyen d'une interpr�tation conforme. Celle-ci n'est donc admissible que dans la mesure o� le sens de la loi contest�e appara�t ambigu, impr�cis ou lacunaire (ATF 105 Ib 125 consid. 3, ATF 102 IV 155; H�FELIN, Die verfassungskonforme Auslegung und ihre Grenze, in: Festschrift f�r Hans Huber, Berne 1981, p. 245 ss; NIKLAUS M�LLER, op.cit., p. 104; CAMPICHE, op.cit., p. 116).
Pour d�terminer si une r�gle litigieuse se pr�te � une interpr�tation conforme ou si elle doit �tre annul�e, il s'impose tout d'abord d'appr�cier la gravit� de l'atteinte dont sont menac�s les droits constitutionnels des recourants et la possibilit� que ces BGE 111 Ia 23 S. 26derniers ont encore de faire respecter leurs droits lors d'un contr�le concret de la norme � l'occasion d'un cas d'application (ATF 109 Ia 302, ATF 106 Ia 138, ATF 102 Ia 109). Le juge constitutionnel doit ensuite regarder dans quelles circonstances pratiques la disposition en cause sera appliqu�e et ne pas se borner � traiter le probl�me de mani�re purement abstraite. La fa�on dont la loi sera vraisemblablement mise en oeuvre, de m�me que la qualit� de ses organes d'ex�cution jouent, d�s lors, un r�le important dans l'examen de la conformit� de la disposition � la Constitution (ATF 106 Ia 138, SJ 1984, p. 9/10)...
C'est dans ce cadre qu'il y a lieu d'examiner si les dispositions litigieuses de la loi genevoise du 26 juin 1983 r�sistent au grief d'inconstitutionnalit� soulev� contre elles par les recourantes.
3. Selon l'art. 22ter Cst., la propri�t� est garantie; les cantons peuvent cependant �dicter des restrictions � son endroit par voie l�gislative et pour des motifs d'int�r�t public. Dans le cas particulier, indiscutablement, l'interdiction de principe de remplacer des h�tels par des locaux commerciaux, telle qu'elle r�sulte de l'art. 5 LDTR en relation avec l'art. 3 al. 2 lettre b LDTR, ne porte aucune atteinte � l'institution m�me de la propri�t� (ATF 103 Ia 418 ss). Il y a lieu d'examiner seulement si elle restreint de mani�re illicite les droits des propri�taires (ATF 99 Ia 37).
a) D�finissant le but de la loi, l'art. 1 LDTR d�clare que celui-ci vise � "pr�server l'habitat et les conditions de vie dans les quatre premi�res zones de construction au sens de l'article 11 de la loi sur les constructions et les installations diverses, du 25 mars 1961... A cette fin, et tout en assurant la protection des locataires, elle pr�voit notamment ... des restrictions � la d�molition, � la transformation et au changement d'affectation de maisons d'habitation." En dehors de son aspect tendant � offrir une protection accrue aux locataires, cette loi s'inscrit principalement dans le cadre de la lutte contre la p�nurie de logements. Le Tribunal f�d�ral a reconnu � de nombreuses reprises que la politique du logement rel�ve de l'int�r�t public (ATF 106 Ia 412; ATF 102 Ia 376; ATF 101 Ia 511; ATF 89 I 460). En l'esp�ce, le souci de pr�server un nombre suffisant de r�sidences meubl�es et d'h�tels � Gen�ve ob�it aux m�mes pr�occupations dans la mesure o� les r�sidences et les h�tels touch�s servent de maisons d'habitation r�pondant aux besoins pr�pond�rants de la population et pas simplement de lieu de s�jour temporaire, comme le sont, par exemple, les h�tels � vocation essentiellement BGE 111 Ia 23 S. 27touristique. D�s lors, il ne fait aucun doute que l'art. 3 al. 2 lettre b LDTR r�ponde � un int�r�t public.
b) Selon la jurisprudence, une restriction � la propri�t� ne doit pas entra�ner une atteinte plus grave que ne l'exige le but d'int�r�t public recherch�. Si l'Etat peut obtenir le m�me r�sultat par l'emploi de moyens moins rigoureux, la restriction en cause devra �tre consid�r�e comme contraire au principe de la proportionnalit�; elle le sera aussi s'il n'existe pas de rapport raisonnable entre la limitation de la propri�t� et le r�sultat recherch� (ATF 101 Ia 511; ATF 99 Ia 41, 475). Bien que le Tribunal f�d�ral se prononce en principe librement sur l'application de ces deux conditions, il fait n�anmoins preuve de r�serve lorsqu'il proc�de, comme en l'esp�ce, au contr�le abstrait de normes am�nageant un large pouvoir d'appr�ciation aux autorit�s d'ex�cution (ATF 106 Ia 260).
En l'occurrence, les dispositions attaqu�es respectent les conditions pos�es par la jurisprudence dans la mesure o� elles se bornent � pr�voir la possibilit� d'une restriction � la propri�t� en raison du but social vis� et � laisser, pour le surplus, aux autorit�s d'ex�cution un vaste pouvoir d'appr�ciation. L'ampleur concr�te de la restriction d�pend par cons�quent essentiellement de la mani�re dont les autorit�s d'ex�cution appliqueront la loi. Il s'av�re d�s lors pr�matur� de vouloir examiner d�s maintenant des griefs relevant d'un cas d'application post�rieur de la loi. En effet, les dispositions attaqu�es n'assimilent le remplacement d'h�tels par des locaux commerciaux � un changement d'affectation, interdit en principe, qu'� la condition que "ces h�tels r�pondent aux besoins pr�pond�rants de la population" (art. 3 al. 2 lettre b LDTR).
C'est donc, en vertu du texte l�gal non �quivoque, uniquement les h�tels qui remplissent cette condition qui pourront �tre touch�s. Il n'est pas n�cessaire de statuer d�s maintenant sur l'interpr�tation qui pourra �tre donn�e � la clause susmentionn�e, qui laisse � l'autorit� charg�e de son application une marge d'appr�ciation sans doute large, mais raisonnable et justifi�e (ATF 101 Ia 514/515; arr�ts non publi�s du 10 f�vrier 1982 en la cause Somarco A.G., p. 8/9 et du 29 septembre 1982 en la cause Pensionskasse Eternit, consid. 5). L'autorit� administrative devra, dans chaque cas concret d'application, proc�der � la pes�e des int�r�ts en pr�sence et se prononcer sur le point de savoir si, compte tenu des circonstances de la cause, l'h�tel en question "r�pond aux besoins pr�pond�rants de la population". C'est � ce BGE 111 Ia 23 S. 28moment seulement que pourra �tre examin�e et appr�ci�e l'importance de maintenir l'affectation de l'h�tel en cause, de m�me que la proportionnalit� des mesures entreprises.
Hormis le pouvoir d'appr�ciation am�nag� par l'art. 3 LDTR, le D�partement des travaux publics peut, en outre, accorder, en vertu de l'art. 6 LDTR, des d�rogations � l'interdiction g�n�rale de changer l'affectation des maisons d'habitation, notamment lorsqu'elles sont justifi�es par des motifs d'int�r�t public ou d'int�r�t g�n�ral. L'al. 5 de cette disposition pr�cise:
"Le maintien ou le d�veloppement du commerce et de l'artisanat lorsqu'il est souhaitable et compatible avec les conditions de vie du quartier, peut �galement �tre consid�r� d'int�r�t g�n�ral. Le d�partement tient compte en outre, lors de l'octroi de d�rogations, de la proportion de locaux affect�s � un usage autre que l'habitation dans le b�timent."
Il n'est ainsi nullement exclu que les recourantes puissent b�n�ficier d'une d�rogation selon la situation concr�te du quartier dans lequel est situ� leur h�tel, au moment o� elles en formuleraient la demande. Le D�partement des travaux publics devra veiller � ne pas priver de sens, en formulant des exigences excessives, cette possibilit� l�gale de d�rogation. Dans les cas o� le d�veloppement du commerce appara�trait souhaitable et compatible avec les conditions de vie du quartier, il devra en principe, si le maintien de l'exploitation h�teli�re ou sa transformation en logements ne peut raisonnablement �tre impos� au propri�taire du point de vue �conomique, autoriser par d�rogation la transformation de l'h�tel en locaux commerciaux ordinaires. Ainsi que l'expose le Conseil d'Etat dans sa r�ponse au recours, il incombera � l'autorit� concern�e d'examiner chaque demande d'autorisation pour elle-m�me et d'appliquer la loi avec discernement et souplesse, de cas en cas, ce qui exclut le recours � des principes d'application sch�matis�s.
D�s lors, consid�rant l'importance du pouvoir d'appr�ciation des autorit�s charg�es d'appliquer les dispositions querell�es, il faut reconna�tre que la loi ne consacre aucune violation de la garantie de la propri�t� au sens de l'art. 22ter Cst. et qu'elle respecte, dans le cadre d'un contr�le abstrait des normes, le principe de la proportionnalit�. Les reproches des recourantes � cet �gard apparaissent ainsi mal fond�s.
4. Les recourantes soutiennent que l'art. 3 al. 2 lettre b LDTR constitue une violation grave de leur libert� �conomique prot�g�e par l'art. 31 Cst.
a) Le Tribunal f�d�ral a constat� � plusieurs reprises qu'une m�me mesure peut apporter simultan�ment une restriction � la garantie de la propri�t� et � la libert� �conomique (ATF 103 Ia 592; ATF 102 Ia 113; ATF 99 Ia 618). Si la validit� des restrictions affectant ces deux droits fondamentaux est subordonn�e � certaines conditions communes telles que l'existence d'une base l�gale - question qui ne se pose pas en l'esp�ce - et le respect du principe de la proportionnalit�, il n'en demeure pas moins que les raisons d'int�r�t public opposables � chacun des deux droits ne sont pas exactement les m�mes.
Alors que les limitations � la propri�t� peuvent �tre fond�es sur des motifs tr�s vari�s, y compris des consid�rations de politique �conomique (ZBl 1980, p. 410; 1976, p. 362), les limitations de l'activit� �conomique ne doivent pas, sous r�serve d'habilitation constitutionnelle sp�ciale, s'appuyer sur de tels motifs (ZIMMERMANN, Das Verh�ltnis von Wirtschaftsfreiheit und Eigentumsgarantie, th�se Zurich 1979, p. 56 ss; H. SCHMID, Die Unterscheidung zwischen wirtschaftspolizeilichen und wirtschaftspolitischen Massnahmen in schweiz. Recht, th�se St-Gall 1974, p. 267; AUBERT, Suppl�ment 1967-1982, p. 279).
b) Comme il a �t� dit pr�c�demment, le souci de pr�server un nombre suffisant de r�sidences meubl�es et d'h�tels � Gen�ve r�pond � un int�r�t public relevant de pr�occupations de politique sociale, dans la mesure o� les r�sidences et h�tels concern�s servent de maisons d'habitation r�pondant aux besoins pr�pond�rants de la population et pas simplement de lieu de s�jour temporaire. Or, le Tribunal f�d�ral a admis que les mesures de politique sociale prises par les cantons, tant qu'elles n'ont pas pour objectif d'intervenir dans la libre concurrence, sont compatibles avec l'art. 31 Cst., � la condition qu'elles se conforment aux principes constitutionnels auxquels doivent ob�ir toutes les restrictions des libert�s individuelles (ATF 99 Ia 619; ATF 97 I 504). Consid�rant qu'en l'esp�ce il est pr�matur� d'examiner, dans le cadre du contr�le abstrait des normes, la proportionnalit� des restrictions en cause, ces derni�res doivent �tre reconnues conformes � l'art. 31 Cst. pour autant qu'elles r�pondent � l'int�r�t public d�crit ci-dessus.
c) La question se pr�senterait diff�remment si l'interdiction de transformer les h�tels en locaux commerciaux affectait �galement les h�tels destin�s principalement � recevoir des gens de passage. On peut consid�rer qu'une pareille mesure constituerait une intervention �conomique de l'Etat ayant pour but de favoriser le BGE 111 Ia 23 S. 30tourisme � Gen�ve. Comme la Constitution ne contient aucune disposition autorisant clairement les cantons � intervenir de cette mani�re dans l'�conomie, l'art. 3 al. 2 lettre b LDTR violerait l'art. 31 Cst. s'il limitait la possibilit� de transformer des h�tels s'adressant � une client�le de passage (SCHMID, op.cit., p. 284; ZIMMERMANN, op.cit., p. 60).
Cette interpr�tation de la loi contraire � la Constitution n'est toutefois pas pr�conis�e par le Conseil d'Etat qui restreint, dans ses observations, le champ d'application des dispositions contest�es aux h�tels servant de logement � une client�le h�teli�re "atypique". Il est inutile, dans le cadre du contr�le abstrait des normes, de d�finir d'ores et d�j�, de mani�re exhaustive, quelles cat�gories de personnes entrent sous ce concept. Il appartient � l'autorit� d'application de la loi de le faire. Il suffit, � ce stade, d'exclure simplement de l'art. 3 al. 2 lettre b LDTR les h�tels qui ne servent pas � satisfaire les "besoins pr�pond�rants de la population"; principalement les h�tels recevant les touristes et autres gens de passage.
Sous cette r�serve, la restriction apport�e � la libert� �conomique des recourantes respecte les conditions de l'art. 31 Cst. En cons�quence, tous les motifs invoqu�s par H�tel Astoria SA et La R�serve immobili�re SA sont mal fond�s et leur recours doit �tre rejet�.