Source: http://www.sentinelle-droit-international.fr/bulletins/a2013/20131020_bull_362/bulletin_sentinelle_362.php
Timestamp: 2019-03-26 19:20:09+00:00
Document Index: 235829667

Matched Legal Cases: ['arrêt ', 'CourEDH ', '§1', '§2', '§2', 'art. 110', "l'article 77", 'art. 403', 'art. 403', 'art.403', 'art.404', 'art. 404', "l'article 404", "l'article 404", "l'article 404", 'art.2', 'art 17', 'art.18', 'art.19', 'art.27', 'art.32', 'art.1', 'art.1', 'art. 1', 'art.3', "l'article 6", 'art.1', 'art.2', 'art 3', 'art.4', 'art.5', 'art. 6', 'art. 7', 'art.7', 'art. 12', 'arrêt ', 'art.18', '§5', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'in fine', '§ 3']

Bulletin numéro 362 du 20/10/2013
Drame de Lampedusa : drame de l'immigration, échec des politiques migratoires
Naufrage de migrants en situation irrégulière - Lampedusa - politiques migratoires restrictives et prise de risque des migrants - EUROSUR - FRONTEX - accords entre pays de départ et d'arrivée - Convention des Nations Unies sur le droit de la mer - obligation de porter secours à toute personne en détresse en mer - politiques migratoires italiennes - répression de la migration irrégulière
La politique ambigüe des Etats-Unis envers les pays utilisant des enfants-soldats
Enfants-soldats- Loi américaine de 2008 sur les enfants soldats- Rwanda- Tchad- Sud Soudan- Yemen- Africom-
Apatridie : La Côte d'Ivoire signe les Conventions de 1954 et 1961
Apatridie- Convention de 1954 relative au statut des apatrides- Convention de 1961 sur la réduction des cas d’apatridie- Article 15 de la Déclaration Universelle des Droits de l’Homme- Convention de La Haye du 12 avril 1930 - Avis de la CPJI du 7 février 1923- Affaire Nottebohm de 1955- Jus sanguinis- Jus solis- HCR- Loi du 23 octobre 2013 relative à la nationalité (Côte d'Ivoire)-
OMS, la pollution de l’air extérieur est un agent cancérigène. Quelles incidences juridiques au-delà du symbole ?
OMS, Centre International de Recherche sur le Cancer, pollution de l'air extérieur, agent cancérigène, lien de causalité, responsabilité, droits de l'homme
Election de cinq nouveaux membres du Conseil de sécurité
Election partielle des membres non-permanents du Conseil de sécurité - Election de l'Arabie saoudite, du Chili, de la Lituanie, du Nigeria et du Tchad - Enjeux de ces élections en ce qui concerne les orientations du Conseil de sécurité et les équilibres diplomatiques au sein de cet organe - L'Arabie saoudite renonce à son élection - Amorce d'une crise de légitimité des membres permanents du Conseil - Manifestation d'une incompréhension au sujet de la politique des Etats-Unis en Syrie et à l'égard de l'Iran
Iran/crise nucléaire, réunion de Genève du P5 +1 des 15 et 16 octobre 2013
Annonce d'une relance des discussions sur le programme nucléaire iranien dans le contexte du changement politique en Iran - Nouveautés dans cette réunion de Genève : adoption d'une déclaration conjointe à l'issue de la réunion et changement dans la tonalité des discussions - Changement dans le ton sans changement sur le fond - Confidentialité sur le contenu de sa proposition imposée par l'Iran - Eléments de la fausse nouvelle position iranienne - Exigences préalables : reconnaissance du droit d'acquérir des matériaux enrichis, acceptation des assurances de ne pas se doter de l'arme nucléaire - Marchandage sur les sanctions - Concessions partielles, temporaires et réversibles - Proposition ne répondant pas à l'objectif d'empêcher l'acquisition de l'arme nucléaire - Echo positif sur la réunion de Genève étant de nature à tromper la population iranienne et son espoir de levée des sanctions - Documents - Historique des propositions - Situation de l'Iran à l'égard de l'AIEA - Déclaration conjointe - France - Allemagne - Etats-Unis - Israël
La contribution francophone aux opérations de maintien de la paix de l’ONU : Quel avenir ?
New York - 11 octobre 2013 - Quatrième et dernier séminaire du cycle de conférences consacré au rôle des pays francophones dans les opérations de paix de l’ONU – Lieu : locaux de l’International Peace Institute (IPI) - Thème : « L’avenir des opérations de maintien de la paix dans l’espace francophone » - Cérémonie de clôture - Intervention du Représentant permanent de la France auprès des Nations Unies – Nécessité d’aider les pays francophones en amont, à fournir plus de troupes dans les opérations de maintien de la paix - Obstacles liés à la barrière linguistique de l’anglais et aux carences technico‐opérationnelles de certains Etats francophones – Solutions pragmatiques : former absolument les élites à la langue anglaise dans un certain nombre de pays africains ; mutualiser les moyens ; développer une vision stratégique de la sécurité en Afrique.
A propos de la récente proposition française de réforme du droit de véto au Conseil de sécurité
SLIM Habib
Billet d'actualité du Professeur Habib Slim
La récente tragédie humaine en Méditerranée semble avoir réveillé les autorités et l’opinion publique sur un problème pourtant ancré depuis bien des années. Est-ce le nombre de victimes (plus de 300) qui a attiré l’attention sur les risques que prennent de nombreuses personnes chaque année pour entrer sur le territoire de l’Union européenne ? Surtout, les réactions diverses que le drame a entraîné heurtent par les paradoxes qu’elles révèlent. Crier haut et fort que cela cesse, promettre de nouvelles ressources humaines, matérielles et budgétaires, décréter une journée de deuil, belles paroles se heurtant à la réalité où règne plus de lutte contre l’immigration d’une part, manque de moyens pour assurer la sécurité en mer d’autre part. A cet égard, l’exemple italien s’avère criant de vérité. La compassion affichée des autorités italiennes prête à sourire – tristement – quand l’on sait que le pays s’est fait remarquer avec l’adoption de dispositions législatives visant à criminaliser l’immigration irrégulière.
Un drame de plus sur la route de l’Europe… qui comme les autres, aurait pu être évité
Pourtant, les routes de l’immigration de l’Afrique vers l’Europe sont connues et n’évoluent guère que par certains détours empruntés pour échapper aux maraudes toujours accentuées des polices nationales. Pourtant, des partenariats entre les pays de départ et ceux d’accueil existent. Pourtant, des zones SAR ont été délimitées, attribuant à chaque pays la responsabilité de la surveillance d’une zone maritime donnée. Pourtant, les droits de l’homme existent et sont souvent invoqués. Pourtant, des moyens de surveillance sont opérationnels tous les jours. Pourtant, l’agence FRONTEX est une réalité. Pourtant, les politiques migratoires des pays sont toujours plus dures. Pourtant, l’Italie est régulièrement condamnée. Pourtant, le droit oblige à porter secours à toute personne en détresse trouvée en mer.
Ceux qui ont péri ici n’ont pas connu le sort que d’autres ont pu avoir avant eux, ou auront après : l’interception en mer avant le drame et le renvoi vers un pays tiers. L’Italie avait été condamné de manière éclatante par la CEDH l’an dernier, la Cour s’opposant alors aux arguments plutôt fallacieux présentés par l’Italie, selon lesquels la CEDH ne trouverait pas à s’appliquer en mer. Or, la Cour nous l’a rappelé, tout État Partie a la responsabilité du respect de la Convention, quelque soit l’endroit où il agisse (v. l’arrêt CourEDH, Grande chambre, Hirsi Jamaa et autres c. Italie, req. n°27765/09, 23 février 2012 ; « CEDH/Affaire Hirsi Jamaa et autres c. Italie : refoulement de migrants interceptés en mer et condamnation de l’Italie », Anne Claire Dumouchel).
Les raisons avancées par les États pour expliquer cet incident sont diverses et variées, tant dans leur contenu que dans leur réalisme : insuffisance matérielle, humaine, financière… et les solutions le sont donc tout autant. Renforcement des moyens de l’agence FRONTEX (en période de réduction budgétaire… !), dotation de moyens de surveillance supplémentaires… Mais le véritable problème, au fond, n’est-il pas à rechercher ailleurs ? Le développement des nouvelles technologies, l’amélioration croissante des moyens de surveillance, le renforcement des agences nationales et européennes et leur accroissement depuis plusieurs années n’ont semble-t-il pas réussi à endiguer un phénomène toujours croissant et soumis aux aléas des conflits internes en Afrique, qui drainent alors leur contingent de personnes contraintes de fuir. Non, les raisons sont à rechercher ailleurs, dans la peur de l’étranger, parfois habilement nourrie par les politiques étatiques, la tendance à la criminalisation de l’immigration irrégulière, les politiques de lutte contre celles-ci qui s’avèrent plus destructrices qu’efficaces mais que l’on s’évertue à durcir et développer. Elles résident surtout dans les raisons qui poussent les migrants à partir : fuir un pays qui ne les protège pas ou plus, l’attrait d’une vie meilleure en Europe. Et les accords conclus entre pays européens et pays de départ ne semblent pas y faire grand-chose : la dissuasion ne fonctionnera pas tant que pour eux la vie ne changera pas dans leur pays, et tant que l’Europe représentera alors un idéal à atteindre. En somme, il est impossible d’éviter la migration irrégulière. Mais le système doit se garder de le montrer du doigt et de le réprimer pénalement.
L’Italie et l’immigration clandestine
L’Italie a beau jeu de déclarer une journée de deuil national, alors d’une part que ces incidents sont malheureusement très fréquents et peu médiatisés, d’autre part qu’ils ne sont finalement que le résultat de la politique italienne de lutte contre l’immigration irrégulière.
D’une part, prenons l’exemple des accords litigieux qui ont pu par exemple être conclus avec la Lybie et prévoyant le renvoi des personnes interceptées en mer vers ce pays sans garantie de non atteinte au principe de renvoi vers un pays sûr (accord du 29 décembre 2007 de coopération pour la lutte contre l’immigration clandestine ; Protocole additionnel fixant les modalités techniques et opérationnelles de cet accord, signé le même jour ; Protocole additionnel du 4 février 2009 visant au renforcement de la coopération bilatérale aux fins de la lutte contre l’immigration clandestine). L’Italie avait été condamnée pour ces pratiques par la CEDH en 2012 (v. Hirsi Jamaa et autres c. Italie, préc.), ce qui ne l’a pas empêchée de conclure de nouveaux accords similaires avec le nouveau pouvoir en place à Tripoli. Sans considération humaine pour les migrants dont la vie est alors menacée à l’occasion de leur retour.
D’autre part, Rome a surtout adopté ces dernières années des législations criminalisant les immigrés en situation irrégulière, allant alors à l’opposé des recommandations classiques énoncées à ce sujet. La première d’entre elles, la loi dite « Bossi-Fini », date de 2002, et vise à durcir les conditions d’accueil des migrants sur le territoire italien de manière à décourager les potentiels futurs candidats à l’immigration de se diriger vers le pays. La dernière (2009), plus sévère encore, criminalise directement l’immigration irrégulière, qui devient alors un délit passible d’une peine de prison. Cette dernière position est particulièrement inquiétante et entre en opposition avec ce que défendent les organisations internationales et ONG. Convient-il de rappeler que, certes en situation irrégulière, le migrant n’en perd pas pour autant ses droits ? Ce sont en tout cas les positions défendues par les juridictions, qu’il s’agisse de la CourEDH ou, par exemple, la Cour interaméricain des droits de l’homme. Et pourtant…
Les circuits de la migration entrent alors dans un cercle vicieux savamment entretenu par les mêmes États qui s’en plaignent et déplorent les incidents : soucieux d’éviter les contrôles et les lourdes sanctions qui les accompagnent, les migrants empruntent des chemins plus tortueux, plus longs, plus dangereux… Et rester plus longtemps en mer, c’est s’exposer davantage au danger, à la faim, à la soif, à la chaleur… sans compter les conditions inhumaines dans lesquelles les embarcations de fortune larguent les amarres : surpeuplées, en état de navigabilité incertain voire nul, insuffisamment dotées d’équipement de sécurité ou de provisions… les passeurs, qui s’enrichissent sur le dos de ces hommes et femmes mus par l’espoir d’un avenir meilleur, ne sont guère plus inquiétés et font fleurir un marché qui vient alimenter les réseaux de la grande criminalité.
Immigrer en Italie de manière irrégulière est donc un délit. Mais n’en est-ce pas un de laisser périr des personnes en mer ? Rappelons que règne en mer un principe fondamental : celui de porter secours aux personnes en détresse.
Obligation de porter secours aux personnes en détresse en mer
Le droit international, et le droit de la mer en particulier, prévoient l’obligation de porter secours à toute personne en détresse trouvée en mer. Principe coutumier, certainement aussi ancien que ne le sont les activités maritimes, il est aujourd’hui codifié par la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer. Son article 98§1 est en effet ainsi rédigé : « Tout État exige du capitaine d’un navire battant son pavillon que, pour autant que cela lui est possible sans faire courir de risques graves au navire, à l’équipage ou aux passagers : a) il prête assistance à quiconque est trouvé en péril en mer ; b) il se porte aussi vite que possible au secours des personnes en détresse s’il est informé qu’elles ont besoin d’assistance, dans la mesure où l’on peut raisonnablement s’attendre qu’il agisse de la sorte ; c) en cas d’abordage, il prête assistance à l’autre navire, à son équipage et à ses passagers, et, dans la mesure du possible, indique à l’autre navire le nom et le port d’enregistrement de son propre navire et le port le plus proche qu’il touchera. » Et cette obligation ne saurait souffrir d’aucune exception : peu importent la zone maritime dans laquelle se trouve les personnes en détresse (ainsi, ce principe permet l’interruption du passage inoffensif dans les eaux territoriales d’un État tiers s’il s’agit de secourir des personnes) ou leur statut, homme ou femme, quel qu’il soit, doit pouvoir être secouru en mer. La seule atténuation à ce principe réside dans l’éventuelle mise en danger du sauveteur lui-même.
Surtout, cette obligation est assortie d’une autre obligation visant à rendre effective l’application de la première : il s’agit de l’obligation pour les États côtiers de mettre en place des services de surveillance et de sauvetage : l’article 98§2 de la CNUDM énonce ainsi que « Tous les États côtiers facilitent la création et le fonctionnement d’un service permanent de recherche et de sauvetage adéquat et efficace pour assurer la sécurité maritime et aérienne et, s’il y a lieu, collaborent à cette fin avec leurs voisins dans le cadre d’arrangements régionaux ». Cette obligation est à mettre en parallèle avec les conventions SAR et SOLAS qui, tout en rappelant le principe de sauvegarde de la vie humaine en mer, mettent en place des zones de surveillance maritimes (voir notamment les zones Search And Rescue). Cependant, la mise en place de ces systèmes et leur confrontation à la réalité ont révélé les lacunes dont ils sont porteurs. Dans les faits, les États se renvoient souvent la responsabilité, en raison du chevauchement des zones et de la difficulté de détermination de l’endroit exact où ont lieu les incidents. La configuration de la région méditerranéenne est, il faut le reconnaître, particulièrement délicate à appréhender – ce qui ne doit cependant pas constituer une excuse valable pour les États côtiers. Ceux-ci cependant devraient cependant pouvoir compter sur l’aide des autres États, souffrant il est vrai d’un déséquilibre concernant la pression migratoire.
Surtout, et il y a là une grande lacune juridique, être en mer en situation irrégulière ne signifie, juridiquement, pas grand-chose. Certes, l’on peut être en contravention avec les règlementations de l ‘État côtier si l’on se situe dans ses eaux territoriales. L’embarquement ou le débarquement de personnes en contravention aux lois et règlements douaniers, fiscaux, sanitaires ou d’immigration de l’État côtier peuvent constituer une violation du droit de passage inoffensif reconnu à tout navire dans les eaux des États tiers, en vertu de l’article 19§2 f) de la CNUDM.
Mais il n’en est rien concernant la zone économique exclusive et la haute mer : qualifier d’irrégulière la situation d’une personne naviguant dans ces zones est un non-sens qui relève davantage de la présomption des intentions du migrant sur le but de son voyage que de la situation juridique réelle de l’instant.
Enfin, et quoi qu’il en soit, la CNUDM n’octroie aux États aucun titre à agir pour intervenir à l’encontre d’un navire en haute mer ou en ZEE dont il soupçonnerait qu’il se livre au transport de candidats à l’immigration irrégulière. Parce que comme nous venons de l’expliquer, une telle situation est juridiquement impossible sur ces zones maritimes régies par le principe de liberté. A la rigueur, l’État pourrait intervenir et exercer son droit de visite s’il a des soupçons de trafics d’esclaves (art. 110 de la CNUDM) – ce qui dans un certain nombre de cas pourrait s’avérer être réel, certains migrants se retrouvant condamnés à l’esclavage à leur arrivée sur le continent – mais cela ne lui permettrait pas d’exercer de sanctions à l’encontre des victimes qui, par définition, ne sont pas coupables… et auxquelles il devra alors porter secours.
Quel rôle pour l’UE à l’avenir ?
L’Union européenne, appelée à agir par certains politiques, joue aujourd’hui un rôle important en matière d’immigration, bien que, relevant encore du domaine de souveraineté des États membres, il n’existe pas à l’heure actuelle de politique migratoire de l’Union européenne. Disons que celle-ci serait aujourd’hui constituée de la diversité des politiques migratoires de chaque État. Or, celle-ci est inégale et fortement hétérogène. Les États membres sont soumis d’une part de manière inégale aux pressions migratoires : ainsi, l’Italie, l’Espagne, la Grèce, Malte, sont certainement bien plus sous pression que certains pays du nord de l’Europe, par exemple. D’autre part, chaque État, souverain, est maître des règles migratoires qu’il choisit d’appliquer, et l’Italie s’illustre notamment par la sévérité de ses règlementations.
De plus, l’UE n’est pas non plus exempte de reproches. N’est-ce pas elle qui a adopté une directive visant à criminaliser les transporteurs portant leur aide à des migrants en situation irrégulière (directive 2001/51/CE du Conseil du 28 juin 2001 visant à compléter les dispositions de l’article 26 de la convention d’application de l’accord de Schengen du 14 juin 1985) ? Les États se font également l’écho de ces pratiques, sanctionnant directement ou indirectement les navires ayant porté secours à des personnes en détresse en mer : sanctions directes avec l’instauration d’amendes, par exemple, mais surtout sanctions indirectes avec rétention et immobilisation du navire à quai, procédures administratives allongées, voire même refus d’accoster (ailleurs sur le globe, l’Australie se fait notamment reine en ce domaine, avec l’adoption de sa politique au nom évocateur « Solution du Pacifique »).
Pourtant, l’UE n’est pas inactive. Elle a notamment permis l’émergence, et l’évolution, au fil des ans, de l’agence de surveillance aux frontières FRONTEX. Plus récemment encore, a été mis au point le système EUROSUR (amendement à FRONTEX) dont, hasard du calendrier ou précipitation des évènements, le lancement a été acté le 10 octobre dernier par le Parlement européen, soit une semaine après le drame. L’adoption de ce règlement aurait pu permettre de rassurer, en raison des buts qu’il poursuit : l’amélioration de la surveillance aux frontières et le respect et la préservation des droits de l’homme. Or, le drame du 3 octobre est aussi le révélateur des dysfonctionnements des mécanismes actuels, dont EUROSUR n’est qu’une émanation. Si la coordination et la mutualisation des moyens ne fonctionnent pas aujourd’hui, il n’est pas certain qu’il soit plus convaincant demain. Les États ont, à ce sujet, encore beaucoup de travail à faire… Le prochain acte se jouera à la fin du mois, mais il semblerait que l’Europe opte pour la solution la plus radicale : durcir les frontières. Ce qui n’est pas nécessairement la meilleure des solutions… à chaque nouveau barrage policier, ceux qui veulent y échapper trouvent la parade. Et, à nouveau, ils la trouveront, mais se mettront davantage en danger. Et les drames continueront…
« Adoption du règlement EUROSUR : vers un renforcement des systèmes de surveillance des frontières européennes », Anne Claire Dumouchel
« CEDH/Affaire Hirsi Jamaa et autres c. Italie : refoulement de migrants interceptés en mer et condamnation de l’Italie », Anne Claire Dumouchel
avec l'aimable autorisation de WarChild
Les enfants sont spécialement vulnérables en période de conflit armé. Malgré la protection prévue par le droit, les forces armées ou les milices continuent de recruter des enfants qui sont souvent séparés de leur famille, tués, enlevés, enrôlés de force, mutilés, torturés ou victimes de sévices sexuels lors des conflits armés tant internationaux que non internationaux.
Selon le rapport annuel du Secrétaire général sur les enfants et les conflits armés du 13 mai 2013: « Depuis 2000, la participation d'enfants soldats a été rapportée dans la plupart des conflits armés et dans presque toutes les régions du monde. Même s'il n'existe pas de chiffres exacts et que leur nombre change constamment, on estime que des dizaines de milliers d'enfants de moins de 18 ans continuent de servir dans des forces gouvernementales ou des groupes d'opposition armés. Et parmi eux, certains ont moins de 10 ans ». Dans de nombreux contextes, les enfants portent des armes et participent activement aux combats ou sont utilisés dans des rôles de soutien : cuisinier, transport de ravitaillement, guetteur, espion, soutiens aux troupes, esclaves sexuels etc…
Les Protocoles additionnels de 1977 aux Conventions de Genève de 1949 sont les premiers traités internationaux à protéger spécifiquement ces enfants. Ils interdisent le recrutement des enfants de moins de quinze ans ainsi que leur participation aux hostilités. Dans les conflits armés internationaux, le Protocole additionnel I, l'article 77 exige également que lors du recrutement militaire de jeunes gens âgés de 15 à 18 ans, priorité soit donnée aux plus âgés.
La Convention de 1989 relative aux droits de l’enfant a également retenu l’âge de 15 ans en tant qu’âge minimum. Le Protocole facultatif annexé à cette Convention en mai 2000, articles 1 et 2, a relevé de 15 à 18 ans l’âge limite pour le recrutement obligatoire et suggèrent aux États de criminaliser de telles pratiques.
Au-delà de ces textes internationaux, plusieurs Etats ont pris des lois en droit interne afin d’interdire l’utilisation d’enfants soldats et/ou de sanctionner les Etats utilisant des enfants soldats. C’est le cas des Etats-Unis avec la loi sur la prévention de l’utilisation d’enfants soldats de 2008.
Le Bureau de la Coordination des Affaires Humanitaires des Nations Unies estime que « la loi sur la prévention de l’utilisation des enfants soldats (Child Soldier Prevention Act) est un bon exemple de législation bipartite en matière de droits de l’homme. Parrainée par des sénateurs démocrates et républicains et promulguée en 2008 par le président républicain George Bush, la loi est entrée en vigueur sous la présidence démocrate de Barack Obama. Malgré ce consensus politique toutefois, les États-Unis répugnent à appliquer strictement la loi et invoquent, pour se défendre, les intérêts sécuritaires nationaux ».
Si cette loi a pour but de sanctionner fortement les pays qui utilisent les enfants soldats, elle est pourtant d’une application à géométrie variable : souple avec certains pays et plus sévère avec d’autres.
A : le contenu de la loi :
La loi sur la prévention de l'utilisation des enfants soldats de 2008 (ACPS) interdit au gouvernement américain de fournir une assistance militaire ou de vendre du matériel militaire aux pays qui utilisent directement, ou soutiennent l'usage des enfants soldats (l’article 404a).
En son article 402-2A, ce texte définit les enfants soldats comme :
- toute personne de moins de 18 ans qui prend part directement aux hostilités dans les forces armées gouvernementales ;
- toute personne de moins de 18 ans qui a été recrutée de force par les forces armées gouvernementales ;
- toute personne de moins de 15 ans qui s’est engagée volontairement dans les forces armées gouvernementales ;
- toute personne de moins de 18 ans recrutée ou utilisée dans les conflits armés par des forces armées autres que les forces armées gouvernementales.
Cette définition de la loi américaine reprend la définition du Protocole facultatif du 25 mai 2000 se rapportant à la Convention relative aux droits de l’enfant, concernant l’implication d’enfants dans les conflits armés.
L’article 402-2B ajoute que sont également considérés comme des enfants soldats les personnes décrites ci-dessus qui servent comme cuisinier, porteur, messager, soignant, gardien ou esclave sexuel.
Le gouvernement américain doit condamner la conscription, le recrutement forcé ou l’utilisation des enfants par les gouvernements, les organisations paramilitaires ou d’autres organisations (art. 403-1). De plus, il doit tout faire pour que des normes internationales contraignantes soient édictées afin de protéger ces enfants (art. 403-2). Tout doit également être mis en œuvre pour rendre ces enfants à leurs familles, les réinsérer et les aider psychologiquement (art.403-3A).
Selon l’article 404a de cette loi, les Etats-Unis ne peuvent donc pas fournir de l’aide militaire ou du matériel militaire aux pays utilisant des enfants soldats.
Mais ils peuvent toutefois en fournir si l’Etat qui utilise des enfants-soldats met en œuvres des mesures pour lutter contre cette utilisation ou qui prennent des lois pour interdire les enfants-soldats (art.404-d-2).
Le président peut également décider de passer outre l’interdiction de la loi de 2008, au nom de l’intérêt national des Etats-Unis (art. 404-c-1).
B : l’assouplissement de la loi, les exceptions :
Depuis l’entrée en vigueur de la loi, le 23 juin 2009, le président américain a accordé des dérogations à certains pays afin de préserver les intérêts américains. L’impact potentiel de cette loi est ainsi considérablement réduit par ces dérogations répétées, en particulier lorsque celles-ci sont perçues comme la règle plutôt que l’exception.
En 2010, le Tchad, la RDC et le Yémen ont été exclus du champ d’application de la loi. Ces pays ont encore une fois échappé à toute sanction en 2011, tout comme le Sud-Soudan. L’exclusion du Sud-Soudan a été justifiée par la non-existence de ce pays lors de l’entrée en vigueur de la loi…
En 2012, on pouvait lire dans un memorendum présidentiel du 28 septembre: « Il est dans l’intérêt national des États-Unis de renoncer à l’application de l’interdiction d’aide militaire… pour la Libye, le Sud-Soudan et le Yémen ; et de renoncer en partie à l’application de l’interdiction… en ce qui concerne la République démocratique du Congo afin de permettre la poursuite du Programme international d’éducation et d’entraînement militaire, la fourniture de surplus d’équipements militaires non létaux et l’octroi de licences pour la vente directe de matériel militaire fabriqué aux Etats-Unis ». Le gouvernement américain sait pourtant que ces pays continuent d’utiliser des enfants soldats. Dans son rapport 2012 sur la traite des personnes, le département d’État américain a indiqué que les Forces armées de la République Démocratique du Congo continuaient de recruter de force des enfants et que « certains commandants de l’armée avaient, en toute impunité, activement saboté les efforts pour inspecter leurs unités respectives et démobiliser les enfants qui en faisaient partie ».
Le 30 septembre 2013, le président Obama a encore exclu du champ d’application de la loi trois pays : le Tchad, le Yémen et le Sud-Soudan qui auront ainsi droit à l’aide américaine malgré leur utilisation d'enfants soldats : « je décide par la présente qu'il est dans l'intérêt national des États-Unis de renoncer à l'application de l'interdiction de l'article 404 (a) de l'ACPS en ce qui concerne le Tchad, le Sud Soudan et le Yémen, de renoncer dans le cadre de l'application de l'interdiction de l'article 404 (a) de l'ACPS à l'égard de la République démocratique du Congo pour permettre la poursuite du programme international d’éducation et la fourniture d’armes non létales. Les ventes d'articles de défense non létaux, et de renoncer en partie à l'application de l'interdiction de l'article 404 (a) de l'ACPA à l'égard de la Somalie afin de permettre la délivrance de licences pour les ventes commerciales directes d’armes non létales »
Le président Obama a ainsi également accordé des dérogations partielles à la République démocratique du Congo et à la Somalie pour permettre « l’éducation militaire et la formation avec des armes non létales » dans les deux pays et la fourniture d’armes non létales en Somalie.
Toutes ces dérogations accordées à des pays clairement identifiés comme utilisant des enfants-soldats affaiblissent l’autorité de la loi, car les Etats-Unis n’exigent pas de ces pays qu’ils démobilisent les enfants qui font partie de leurs forces armées.
Les Etats-Unis appliquent pourtant strictement cette loi à d’autres pays.
C: l’application stricte de la loi :
Le 3 octobre 2013, les Etats-Unis ont décidé d'interdire toute aide militaire à cinq pays qui utilisent des enfants soldats dans les conflits armés. Outre la Syrie et le Myanmar (ex-Birmanie), trois pays africains sont concernés : la Centrafrique, le Rwanda et le Soudan.
Les sanctions contre le Rwanda pour des cas de recrutement d'enfants soldats sont liées à la rébellion du M23 en République démocratique du Congo que Kigali est accusé de soutenir. La rébellion Mouvement du 23 mars (M23) est active dans l'Est de la RDC. Le M23 est essentiellement composé d'ex-rebelles Tutsis congolais qui avaient été intégrés à l'armée de RDC en 2009 à la signature d'un accord de paix. Le M23 a été créé en mars 2012 par des mutins des FARDC issus de l'ex-rébellion du Congrès national pour la défense du peuple (CNDP), exigeant l'application effective de l'accord de paix Goma signé en mars 2009 par le CNDP et Kinshasa. Ils se sont mutinés en avril 2012, estimant que les termes de l'accord n'avaient jamais été pleinement respectés. L'ONU accuse régulièrement le Rwanda et l'Ouganda de soutenir le M23, ce que les deux pays ont toujours démenti.
Des négociations de paix se tiennent depuis des mois à Kampala. Après voir longtemps été l'allié du régime du président rwandais Paul Kagame, Washington demande, depuis juillet 2012, à Kigali de cesser de soutenir les rebelles du M23. Mais, en marge de leurs pourparlers avec le gouvernement congolais à Kampala, les rebelles du M23 ont élargi leurs revendications à des questions politiques et économiques.
Le président rwandais Paul Kagame, qui se voit ainsi privé d'aide militaire pour l'année budgétaire 2014 a dénoncé à Kigali les "injustes" sanctions américaines qui bénéficient aux "ennemis" du pays au nom de la lutte contre le recrutement d'enfants soldats. Les Nations Unies et l'UNICEF ont confirmé que des enfants soldats étaient recrutés au Rwanda pour le compte du M23 afin de servir de chair à canon en RDC.
La loi américaine de 2008 sur la prévention de l’utilisation des enfants-soldats était une avancée dans la lutte contre les enfants-soldats. Mais elle est la plupart du temps complètement vidée de sa substance au gré des intérêts américains à court terme.
Enfants soldats : engagement de pays africains
Situation des enfants dans les conflits armés: onze nouveaux pays s'engagent pour la protection des enfants soldats
Avec l'aimable autorisation du HCR ©UNHCR
C’est le juriste Charles Claro qui utilisa le premier le terme « apatride » dans un article du journal « La Loi[1] » publié en 1918. Le terme n’avait alors pas la même signification qu’aujourd’hui.
En 1933, dans son cours sur « Le statut international des apatrides[2] » à l’Académie de droit international de La Haye, le professeur Vichniac, définit les apatrides comme « comprennent non seulement les réfugiés, les immigrés sans espoir de retour et aussi ceux qui ne sont ressortissants d’aucun Etat, et qui conservent fidélité à leur nationalité et à leur patrie, et qui ne rêvent que de voir de nouvelles conditions politiques leur permettre le retour dans leur pays d’origine ». La définition a bien évolué aujourd’hui puisqu’un apatride est celui qui n’a pas de nationalité.
Le droit définit la nationalité comme un lien juridique entre une personne et un Etat. Elle fournit aux individus une identité mais, elle lui permet également d’exercer des droits et de prétendre à la protection d’un Etat. L’absence de toute nationalité, l’apatridie, est ainsi préjudiciable.
L’article 15 de la Déclaration universelle des droits de l’homme affirme que « tout individu a droit à une nationalité ». Par ces mots, la communauté internationale a reconnu que tout individu, où qu’il se trouve dans le monde, doit avoir un lien juridique de nationalité avec un Etat. En d’autres termes, le droit international dit clairement que l’apatridie doit être évitée.
Malgré la reconnaissance internationale du droit à une nationalité, de nouveaux cas d’apatridie continuent d’apparaître. La résolution de ce problème reste un défi majeur pour le XXIieme siècle. Selon les estimations du HCR, on compte actuellement 12 millions d’apatrides dans le monde.
Si certains apatrides sont en même temps des réfugiés, la plupart ne le sont pas. Les apatrides qui sont également des réfugiés ont droit à la protection internationale prévue par la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés entrée en vigueur le 22 avril 1954. Pour tenter de résoudre les problèmes de protection que rencontrent les apatrides, notamment ceux qui ne sont pas des réfugiés, la communauté internationale a adopté la Convention de 1954 relative au statut des apatrides (« Convention de 1954 ») qui est entrée en vigueur le 6 juin 1960. Ce traité réglemente le statut des apatrides et à leur garantit la jouissance la plus étendue possible de leurs droits humains. La Convention complète les dispositions des traités internatio­naux relatifs aux droits de l’homme.
Bien que la Déclaration universelle des droits de l’homme confirme que tout individu a droit à une nationalité, elle ne précise pas la nationalité spécifique à laquelle une personne a droit. Cette absence de règles claires peut aboutir à l’apatridie. Les Etats ont donc élaboré une série de normes supplémentaires, qui ont été adoptées en 1961 sous la forme de la Convention sur la réduction des cas d’apatridie (« la Convention de 1961 »), en reconnaissance de la nécessité d’une coopération internationale accrue et d’un accord visant à prévenir et à réduire l’apatridie. Cette seconde Convention est entrée en vigueur le 13 décembre 1975.
La Convention de 1954 relative au statut des apatrides et la Convention de 1961 sur la réduction des cas d'apatridie constituent ainsi les instruments juridiques essentiels pour la protection des apatrides dans le monde et pour la prévention et la réduction des cas d'apatridie. Bien que complétées par des normes découlant de traités régionaux et par le droit international des droits de l'homme, ces deux conventions sur l'apatridie sont les seules conventions mondiales dans leur genre. Nous allons tout d’abord rappeler les points essentiels de ces deux Conventions avant de voir le cas de la Côte d’Ivoire qui vient de les signer.
I : le contenu des Conventions :
Les Conventions de 1954 et 1961 se complètent.
A : la Convention de 1954 :
Ce texte traite du traitement juridique des apatrides.
L'article 1 de la Convention définit l’apatride comme : « une personne qu'aucun Etat ne considère comme son ressortissant par application de sa législation ». L’apatride a des devoirs qui comportent « notamment l’obligation de se conformer aux lois et règlements ainsi qu’aux mesures prises pour le maintien de l’ordre public, à l’égard du pays où il se trouve » (art.2).
L'article 3 ajoute que « Les Etats contractants appliqueront les dispositions de cette Convention aux apatrides sans discrimination quant à la race, la religion ou le pays d'origine ».
Les apatrides ne doivent pas être traités moins favorablement que les étrangers par les Etats pour l’accès à une profession salariée (art 17) ou non-salariée (art.18) ou libérale (art.19).
Les Etats contractants doivent délivrer des pièces d’identité à tout apatride (art.27).
L'article 28 traite des titres de voyage délivrés aux personnes apatrides. Un individu ayant été reconnu comme un apatride aux termes de la Convention, se verra délivrer un titre de voyage par les Etats contractants, sous réserve de « raisons impérieuses de sécurité ou d’ordre public ».
L'article 31 ajoute qu'un apatride ne pourra être expulsé que pour des raisons de sécurité nationale ou d'ordre public, et toute expulsion aura lieu conformément à la procédure prévue par la loi.
Les Etats contractants doivent faciliter, dans toute la mesure du possible, l'assimilation et la naturalisation des apatrides. Ils s'efforceront notamment d'accélérer la procédure de naturalisation et de réduire, dans toute la mesure possible, les taxes et les frais de cette procédure (art.32).
B : la Convention de 1961 :
Les articles 1 à 4 de la Convention posent les principes de l'octroi de la nationalité à la naissance pour éviter des futurs cas d'apatridie. Le jus soli est la règle : « tout Etat contractant accorde sa nationalité à l’individu né sur son territoire et qui autrement serait apatride » (art.1). L’Etat contractant peut subordonner l’acquisition de sa nationalité à une ou plusieurs conditions (art.1-2). L’Etat peut refuser sa nationalité si l’intéressé a été déclaré coupable « d’une infraction contre la sécurité nationale » ou s’il a été condamné à « une peine d’emprisonnement d’au moins cinq années pour fait criminel » (art. 1-2c). Les enfants nés à bord d’un navire ou d’un aéronef ont la nationalité de l’Etat d’immatriculation (art.3).
Les articles 5 à 7 de la Convention réglementent la perte ou la répudiation de la nationalité, et stipulent qu'elles doivent être subordonnées à la possession ou à l'acquisition d'une autre nationalité. Les articles 5 et 6 soutiennent le principe de l'unité familiale pour éviter l'apatridie, et l'article 6 précise que le conjoint et les enfants d’une personne privée de sa nationalité, ne peuvent la perdre par ricochet s’ils n’en acquièrent pas une autre.
La privation de la nationalité est traitée dans les articles 8 et 9. Le principe de base est qu'une personne ne devrait pas être privée de sa nationalité si cette privation la rend apatride. L'article 9 ajoute que « Les Etats contractants ne priveront de leur nationalité aucun individu ou groupe d'individus pour des raisons d'ordre racial, ethnique, religieux ou politique ». La perte ou la privation de la nationalité ne se fera que conformément à la loi, laquelle comportera la possibilité pour l'intéressé de faire valoir tous ses moyens de défense devant une juridiction ou un autre organisme indépendant.
L'article 11 de la Convention a été conçu en vue de la création, dans le cadre de l'Organisation des Nations Unies, d'un organisme auquel les personnes pourront recourir pour examiner leur demande et pour obtenir son assistance dans l'introduction de la demande auprès de l'autorité compétente. L'Assemblée générale de l'ONU, dans sa résolution 3274 (XXIX) du 10 décembre 1974, relative à la question de la création, en application de la Convention sur la réduction des cas d’apatridie, d’un organisme auquel pourront recourir les personnes demandant à bénéficier de ladite Convention a désigné le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés comme l'interlocuteur le mieux placé pour remplir cette fonction.
L'Acte final de la Convention recommande que les individus qui sont de facto apatrides soient reconnus comme des apatrides de jure, afin de leur faciliter l'obtention d'une nationalité.
II : la signature de la Côte d’Ivoire :
Le droit international établit un compromis entre la compétence exclusive de l’Etat et la règle de l’attachement effectif minimum de la personne avec l’Etat. C’est donc la Côte d’Ivoire qui doit maintenant modifier sa législation interne pour donner sa nationalité aux apatrides qui se trouvent sur son sol.
A : l’Etat octroie la nationalité :
La jurisprudence internationale est constante sur ce point : c’est l’Etat qui détermine seul par sa législation interne qui sont ses nationaux. Dans son avis du 7 février 1923, la Cour Permanente de Justice Internationale, à propos des décrets de nationalité promulgués en Tunisie et au Maroc déclara que « en l’état actuel du droit international, les questions de nationalité sont … comprises dans le domaine réservé » de l’Etat.
Ce principe a été confirmé par l’article premier de la Convention de La Haye du 12 avril 1930 (entrée en vigueur le 1ier juillet 1937) sur les conflits de loi sur la nationalité: « il appartient à chaque Etat de déterminer par sa législation quels sont ses nationaux ».
Dans l’affaire Nottebohm, en 1955 , la Cour Internationale de Justice définit d’abord le régime juridique de la nationalité. Celle-ci est établie par les Etats comme ils le souhaitent. Mais seule la nationalité effective est reconnue par le droit international et donc opposable aux autres Etats.
Le régime juridique de la nationalité ne relève donc pas réellement du droit international mais du droit interne. Pour les personnes physiques, les fondements habituels de la nationalité sont la filiation (jus sanguinis), la naissance ou la résidence sur le territoire (jus solis).
En signant ces Conventions de 1954 et 1961, la Côte d’Ivoire s’est ainsi engagée à modifier sa législation interne. Ce qu’elle a fait.
B : les nouvelles lois ivoiriennes relatives à la nationalité :
Selon le HCR, « près de 700 000 personnes en Côte d'Ivoire sont actuellement apatrides ou dépourvues de documents d'identité permettant d'établir leur nationalité. Cette population importante est par conséquent dans l'impossibilité de prétendre à des services essentiels, tels que l'accès à l'éducation et aux soins de santé. De nombreux apatrides sont en outre des enfants dont la naissance n'a jamais été enregistrée et qui, bien souvent, se trouvent dans l'incapacité de s'inscrire à l'école.
Le gouvernement travaille désormais à clarifier des centaines de cas relatifs à l'apatridie. Les autorités ont également approuvé une réforme de la législation sur la nationalité qui permettra aux apatrides et à d'autres personnes nées dans le pays de demander la nationalité s'ils résident en Côte d'Ivoire depuis des décennies ». La Côte d’Ivoire estime quant à elle, le nombre d’apatride sur son sol de 22000 à 25000.
A l'origine, après la décolonisation, le législateur n'avait pas voulu choisir entre le droit du sol (jus soli) et le droit du sang (jus sanguini) comme un certain nombre d'Etats africains.
Tout d’abord, le 23 août 2013, le parlement ivoirien a voté deux lois autorisant la ratification des Conventions de 1954 et 1691 sur la nationalité : Loi autorisant le président de la république à ratifier la convention de 1961 sur les cas d’apatridie signée le 30 août 1961 à New York... et la loi autorisant le président de la république à ratifier la convention de 1954 relative au statut des apatrides signée le 28 septembre 1954 à New York.
La modification du droit interne ivoirien a déjà commencé. Le Parlement a adopté en Commission, le 20 août 2013, un projet de loi sur la nationalité mais en l’absence de certains députés du Parti démocratique de Côte d'Ivoire (PDCI), le principal allié du Rassemblement des républicains (RDR) au sein du Rassemblement des houphouétistes pour la démocratie et la paix (RHDP), la coalition au pouvoir. La loi a été votée le 23 août 2013. En fait deux lois modifiant le code de la nationalité de 1961 modifié plusieurs fois ont été votées ce jour là : la loi portant modification des articles 12, 13, 14 et 16 de la loi N°61-415 du 14 décembre 1961 portant code de la nationalité et la loi portant dispositions particulières en matière d’acquisition de la nationalité par déclaration.
La loi permettant d’acquérir la nationalité ivoirienne par déclaration institue un régime spécial en matière d’acquisition de la nationalité pour certaines personnes (art.1). Les personnes concernées sont (art.2) :
- les personnes nées en Côte d’Ivoire de parents étrangers et âgées de moins de 21 révolus à la date du 20 décembre 1961,
- les personnes ayant leur résidence habituelle sans interruption en Côtes d’Ivoire antérieurement au 7 août 1960 et leurs enfants nés en Côte d’Ivoire ;
- les personnes nées en Côtes d’Ivoire entre le 20 décembre 1961 et le 25 janvier 1973 de parents étrangers et leurs enfants.
La demande doit être faite devant le procureur de la république (art 3) et enregistrée au Ministère en charge de la justice (art.4) dont le ministre a 6 mois pour statuer sur la demande (art.5). Si la demande est acceptée, le demandeur reçoit un certificat de nationalité ivoirienne (art. 6). Une absence de réponse équivaut à un rejet de la demande (art. 7). Un recours gracieux peut être intenté en cas de rejet de la demande (art.7) auprès du Ministre chargé de la justice, puis l’intéressé peut saisir le Président de la République pour un recours hiérarchique. Le Président de la République dispose en la matière d’un pouvoir discrétionnaire.
Les dispositions de cette loi sont applicables pour une période de 24 mois à compter de la date de prise du décret d’application.
L’autre loi du 23 août 2013 relative à la nationalité, modifie les articles 12, 13, 14 et 16 de la loi n° 61414 du 14 décembre 1961 portant code de la nationalité précise les modalités d’acquisition de la nationalité ivoirienne d’une personne épousant un(e) ivoirien(ne). La femme de nationalité étrangère qui épouse un Ivoirien acquiert la nationalité ivoirienne au moment de la célébration du mariage. Les mêmes dispositions s’appliquent à l’homme de nationalité étrangère qui épouse une Ivoirienne (art. 12 nouveau). Sous réserve des articles 13, 14 et 40 (L'étranger qui fait l'objet d'un arrêté d'expulsion ou d'un arrêté d'assignation à résidence ne peut acquérir la nationalité ivoirienne de quelque manière que ce soit ou être réintégré…) du code de la nationalité de 1961.
Dans le cas où sa loi nationale lui permet de conserver sa nationalité, le conjoint de nationalité étrangère a la faculté de déclarer antérieurement à la célébration du mariage qu’il décline la qualité d’Ivoirien. Il peut, même s’il est mineur, exercer cette faculté sans aucune autorisation (article 13 nouveau). Au cours du délai de six mois, qui suit la célébration du mariage, le Gouvernement peut s’opposer, par décret pris sur rapport commun des Ministres chargés de la Justice, de l’Intérieur, de la Santé et de la Population, à l’acquisition de la nationalité ivoirienne (article 14 nouveau). Et enfin, le conjoint étranger n’acquiert pas la nationalité ivoirienne, si son mariage avec un Ivoirien est déclaré nul par décision émanant d’une juridiction ou rendue exécutoire en Côte d’Ivoire (article 16 nouveau).
Ces lois sur la nationalité ivoiriennes n’ont pas fait l’unanimité et on ne sait ni comment elles seront appliquées, ni si les personnes pouvant prétendre à la nationalité seront informées. Certains estiment que le président Ouattara veut réaliser un repeuplement de la Côte d'Ivoire avec ces lois. D’autres que donner la nationalité « à ces étrangers » va leur permettre de s’emparer des terres « au détriment des Ivoiriens qu'ils ont chassés et dont ils occupent les terres. De sorte que ces nationaux n'auront plus la possibilité de retrouver leurs terres. Ils resteront donc définitivement des nomades dans leur propre pays ». Pour le président, il s’agit simplement de régulariser des situations.
La Côte d'Ivoire est ainsi le 20ème État à adhérer à l'une des conventions relatives à l'apatridie depuis 2011, année durant laquelle le HCR avait lancé une importante campagne pour promouvoir ces instruments juridiques. La Convention de 1954 relative au statut des apatrides, établissant un ensemble de droits pour les personnes concernées, compte désormais 79 États parties. La Convention de 1961 sur la réduction des cas d'apatridie, exigeant de chaque État signataire qu'il intègre au sein de sa législation nationale des garanties pour limiter les situations d'apatridie, a quant à elle été ratifiée par 54 États.
Il faut toutefois rester prudent sur l’avancée de la cause des apatrides au niveau international : si la nationalité ivoirienne pourra être octroyée plus facilement, des habitants de la République Dominicaine viennent de se voir priver de leur nationalité. Le 23 septembre 2013, la Cour constitutionnelle dominicaine, en son arrêt TC/0168/13, a en effet décidé de retirer la citoyenneté aux descendants d'Haïtiennes et Haïtiens nés en République Dominicaine après 1929, au motif que leurs parents étaient considérés comme étant « en transit ». Cette décision pourrait faire de ces personnes des apatrides privés d'accès aux services de base pour lesquels des documents d'identité sont indispensables. Jusqu'en 2010, la République dominicaine avait adhéré au principe du droit du sol. Depuis, la nouvelle constitution dominicaine du 26 janvier 2010 stipule que la citoyenneté ne sera désormais accordée qu'aux personnes nées sur le sol dominicain d'au moins un parent d'origine dominicaine ou dont les parents sont des résidents étrangers en situation légale (art.18). La décision, pour laquelle il n'y a pas d'appel possible, donne à la Commission électorale centrale une année pour dresser la liste des personnes qui seront exclues de la citoyenneté tout en prévoyant un plan de régularisation des migrants en situation irrégulière. Le 8 octobre 2013, la Commission interaméricaine des droits de l’Homme a vigoureusement protesté. Le Ministère des Affaires Etrangères haïtien a invité les autorités dominicaines « à aborder de manière objective et équitable la question de la place des Dominicains d’ascendance haïtienne dans la société dominicaine ». Le HCR s’est ému de la situation et s’est déclaré « extrêmement préoccupés qu'une telle décision puisse priver des dizaines de milliers de personnes de leur nationalité, la quasi-totalité d'entre eux étant d'origine haïtienne, avec des conséquences désastreuses sur leurs autres droits » et a exhorté le gouvernement dominicain à « prendre toutes les mesures nécessaires pour veiller à ce que les citoyens dominicains d'origine haïtienne ne soient pas dépouillés de leur citoyenneté, conformément aux obligations internationales relatives aux droits de l'homme ».
[1] Ce journal allait devenir plus tard la fameuse revue juridique française « les petites affiches »
[2] Vichniac, M. : Le statut international des apatrides, recueil des Cours de Droit International de La Haye, 115-246, tome 43 (1933).
La circulaire du 25 janvier relative à la GPA – une consécration indirecte d’un droit à la nationalité des enfants fondé sur la Convention de New York sur les droits de l’enfant ? Quelhas Daniela
Déclaration de Brasilia en faveur des réfugiés et des apatrides Dumouchel Anne Claire
66ème Session de l’Assemblée générale de l’ONU : la sixième commission examine la question de la nationalité des personnes physiques en relation avec la succession d’Etats Djimgou Djomeni Michel
CIDH: affaire « de las niñas Yean y Bosico c. Répúblique Dominicaine »: rejet de la demande d’interprétation. Karine RINALDI.
Le Centre International de Recherche sur le Cancer (CIRC) a annoncé le 17 octobre 2013 qu’il a classé la pollution de l'air extérieur comme cancérogène pour l’homme (voir le communiqué de presse).
Le CIRC est une Agence Spécialisée de l'Organisation Mondiale de la Santé (OMS). Pour plus d’informations sur la création du CIRC voir le site du CIRC sur sa genèse).
Cette note a comme objectif restreint de tenter de déterminer dans quelle mesure cette classification pourrait aller au-delà du symbole et avoir de réelles conséquences juridiques en droit de l’environnement en général, et par ricochet en droit international de la responsabilité et en droit régional des droits de l’homme (notamment pour le système de protection des droits de l’homme du Conseil de l’Europe).
La pollution de l’air extérieur agent cancérigène : un symbole
Ce 17 octobre, le CIRC a classé d'une part la pollution de l’air atmosphérique et d'autre part les particules fines dans le groupe des agents cancérigènes.
“les principaux experts mondiaux (…) ont conclu qu'il existait des indications suffisantes permettant de dire que l'exposition à la pollution atmosphérique provoque le cancer du poumon (Groupe 1). Ils ont également noté une association positive avec un risque accru de cancer de la vessie.
L'évaluation du CIRC a montré que le risque de cancer du poumon augmentait avec l'exposition aux matières particulaires et à la pollution de l'air. Bien que la composition de la pollution atmosphérique et les niveaux d'exposition puissent varier de façon considérable, les conclusions du Groupe de travail s'appliquent à toutes les régions du monde.” (Source: communiqué de presse mentionné plus haut).
En un peu plus de quarante ans le CIRC a évalué plus de 900 agents (“produits chimiques, mélanges complexes, expositions professionnelles, agents physiques et biologiques, et facteurs comportementaux”, source: site du CIRC). Le CIRC a identifié plus de 400 agents qui sont répartis en 5 catégories :
Groupe 1- L’agent est cancérogène pour l’homme (111 agents au 10 avril 2013) N.B. Groupe auquel appartiennent désormais la pollution atmosphérique et les particules fines
Groupe 2 A - L’agent est probablement cancérogène pour l’homme (65 agents au 10 avril 2013)
Groupe 2 B - L’agent est peut-être cancérogène pour l’homme (274 agents au 10 avril 2013)
Groupe 3 - L’agent est inclassable quant à sa cancérogénicité pour l’homme (503 agents au 10 avril 2013)
Groupe 4 - L’agent n’est probablement pas cancérogène pour l’homme (1 agent au 10 avril 2013)
Source: site Internet du CIRC (pour la liste complete des agents, suivre le même lien).
La force du symbole est forte : alors qu’il est par exemple possible de ne pas fumer ou d’essayer de ne pas vivre ou travailler dans des endroits où l’amiante est présente, il n’est pas possible de ne pas respirer. Ce qui fait ainsi aussi la force du symbole c’est que la réduction de l’exposition à un air extérieur pollué ne peut résulter que de l’action coordonnée des Etats (à ce sujet, voir entre autres les notes de Sentinelles sur les changements climatiques).
Le CIRC est une institution essentiellement tournée vers la recherche :
"L'objectif du CIRC est de promouvoir la collaboration internationale dans la recherche sur le cancer. (…) Une caractéristique importante du CIRC est son expertise dans la coordination de la recherche entre différents pays et différentes organisations (…).” Source: site Internet du CIRC).
Il est néanmoins légitime de se demander si cette Institution Spécialisée de l’OMS et les classements qu’elle opère peuvent avoir des conséquences juridiques. Dans le cas de la pollution de l’air, est-ce que le classement dans le groupe des agents cancérigènes peut produire des effets juridiques? Une note ne peut couvrir tous les aspects. Cette note se bornera à trois domaines: le droit de l’environnement, et par ricochet le droit international de la responsabilité et les droits de l’homme.
Un pas de plus vers l'établissement du lien de causalité en cas de pollution diffuse
Cette classification du CIRC est un pas de plus vers la reconnaissance du lien de causalité entre la pollution de l'air et les dommages et préjudices qui en résultent. Ce n'est certes pas la première fois que le lien entre pollution de l'air et santé humaine (et de l'environnement en tant que tel) est évoqué.
"La pollution atmosphérique est déjà connue pour augmenter les risques d’un large éventail de maladies, comme les maladies respiratoires et cardiaques. Les études examinées indiquent que ces dernières années, les niveaux d'exposition ont considérablement augmenté dans certaines parties du monde, notamment dans les pays très peuplés et en voie d'industrialisation rapide. Les données les plus récentes montrent qu'en 2010, 223 000 décès par cancer du poumon dans le monde entier étaient imputables à la pollution de l'air. (...) Le cancérogène environnemental le plus répandu "L'air que nous respirons est aujourd’hui devenu pollué par un mélange de substances cancérogènes", indique le Dr Kurt Straif, Chef de la Section des Monographies du CIRC. "Nous savons maintenant que la pollution de l'air extérieur n'est pas seulement un risque majeur pour la santé en général, mais aussi l’une des premières causes environnementales de décès par cancer"." (Source: communiqué de presse du CIRC)
Les rapports du GIES en matière de changements climatiques illustrent aussi largement ce point.
Néanmoins, il reste qu'en droit la preuve du lien de causalité reste encore problématique en matière de pollutions diffuses.
Pour une définition, on peut voir la définition donnée par la Directive de l'Union Européenne sur la responsabilité environnementale (Directive 2004/35 du 21 avril 2004), Préambule, considérant 13:
"La responsabilité ne constitue pas de ce fait un instrument approprié face à la pollution à caractère étendu et diffus, pour laquelle il est impossible d'établir un lien entre les incidences environnementales négatives et l'acte ou l'omission de certains acteurs individuels."
Et article 4§5:
"La présente directive s'applique uniquement aux dommages environnementaux ou à la menace imminente de tels dommages causés par une pollution à caractère diffus, lorsqu'il est possible d'établir un lien de causalité entre les dommages et les activités des différents exploitants."
La pollution de l'air est l'un des exemples les plus "classiques" des pollutions diffuses: il est en effet très difficile d'identifier le fait générateur, et peut-être encore plus d'en attribuer la responsabilité à tel ou tel acteur.
Dans ce contexte, ce que fait cette classification c'est établir scientifiquement un lien de causalité. En effet et alors que les classifications et recherches du CIRC "font autorité" (source: communiqué de presse), la classification d'un agent dans le groupe 1 requiert que le lien de causalité soit établi. La version anglaise du communiqué de presse est très claire à ce sujet (traduction de l'auteur):
"Cette catégorie (le premier groupe) est utilisée lorsqu’il y a suffisamment de preuve de cause de cancer pour l’homme (...) Preuve suffisante de cause de cancer: le Groupe de Travail estime qu'une relation de causalité a été établie entre l'exposition à l'agent et le cancer humain."
Dans le cas de la pollution de l'air, le CIRC en identifie les causes:
"Les principales sources de pollution de l'air extérieur sont les transports, la production stationnaire d'électricité, les émissions industrielles et agricoles, le chauffage résidentiel et la cuisine. Certains polluants atmosphériques ont aussi des sources naturelles."
Dès lors qu'une institution "faisant autorité" a contribué à établir un lien de causalité entre la pollution de l'air extérieur (pollution atmosphérique et fines particules) et cancer, quelles pourraient en être les conséquences pour le contentieux et le règlement des différends?
Etablissement du lien de causalité, responsabilité en droit international et droits de l'homme
L'établissement du lien de causalité entre pollution de l'air extérieur et cancer peut avoir des conséquences importances en droit de la responsabilité.
Il est d'ores et déjà bien établi en droit international qu'un Etat a l'obligation générale de "veiller à ce que les activités exercées dans les limites de leur juridiction ou sous leur contrôle respectent l’environnement dans d’autres Etats ou dans des zones ne relevant d’aucune juridiction nationale fait maintenant partie du corps de règles du droit international de l’environnement.", comme la Cour Internationale ed Justice le rappelle dans son arrêt du 20 avril 2010 dans l’affaire relative à des usines de pâte à papier sur le fleuve Uruguay (Argentine c. Uruguay). La Cour Internationale de Justice y rappelle au para. 193 son avis consultatif dans l’affaire Licéité de la menace ou de l’emploi d’armes nucléaires.
En matière de responsabilité la Commission du Droit International a aussi développé le projet d’articles sur la responsabilité de l’État pour fait internationalement illicite (2001) et le projet de principes sur la répartition des pertes en cas de dommage transfrontière découlant d’activités dangereuses (2006).
A cet égard, il est pertinent de rappeler que lors de sa 65ème session en août 2013, la Commission du Droit Internationale a inclus la protection de l'atmosphère à son programme de travail et a nommé Mr. Shinya Murase comme Rapporteur Spécial. Mais le programme de travail est très largement "encadré" et les questions de responsabilité sont exclues:
"Work on the topic will proceed in a manner so as not to interfere with relevant political negotiations, including on climate change, ozone depletion, and long-range transboundary air pollution. The topic will not deal with, but is also without prejudice to, questions such as: liability of States and their nationals, the polluter-pays principle, the precautionary principle, common but differentiated responsibilities, and the transfer of funds and technology to developing countries, including intellectual property rights "
Dès lors, et alors que la pollution de l'air "affecte les populations du monde entier" (communiqué de presse du CIRC) et que certains sujets de droit envisagent de porter les questions des changements climatiques devant les juridictions internationales (à ce sujet, le lecteur peut voir De nouvelles perspectives pour saisir la Cour internationale de Justice pour les questions liées au changement climatique ?, note de CADENA GARCIA Felipe, et y trouver les références aux autres notes de Sentinelle à ce sujet), il est tout à fait possible que l'établissement du lien de causalité entre la pollution de l'air extérieur et le cancer par une Institution Spécialisée de l'OMS puisse à l'avenir jouer un rôle dans la question de la mise en jeu de la responsabilité des Etats.
Au-delà des questions de responsabilité, l'établissement du lien de causalité peut aussi avoir un effet pour le droit de la Convention Européenne des Droits de l'Homme. La jurisprudence de la Cour Européenne des Droits de l'Homme illustre particulièrement bien les difficultés auxquelles font face les victimes de pollution de l'air lorsqu'elles veulent faire valoir l'interférence avec les droits garantis par la Convention. La Cour ne reconnait en effet que difficilement le lien entre pollution de l'air et atteinte à la santé des requérants. Toute une série d'arrêts concerne la pollution de l'air et illustre la difficile reconnaissance du lien de causalité en la matière. Voir par exemple l'arrêt Dubetska et autres c. Ukraine du 10 février 2011 (disponible uniquement en anglais et en russe) ou encore l'arrêt Tatar contre Roumanie du 27 janvier 2009. L'arrêt Tatar contre Roumanie est très intéressant. Non-seulement parce qu'il semblait reconnaître le droit à un environnement sain et accorde un traitement juridique solide au principe de précaution, mais aussi parce que Opinion partiellement dissidente du juge Zupančič à laquelle se rallie la juge Gyulumyan (cette opinion est reproduite en fin de note) souligne la difficulté de l'établissement du lien de causalité dans le contexte des "« nouveaux risques » (santé publique/environnement)" et la position de la CEDh est critiquée, en ce que la Cour exigerait une démonstration impossible à fournir par les requérants dans le cadre des "nouveaux risques".
Dans ce contexte, il est tout à fait possible que dans des affaires à venir les requérants invoquent la classification du CIRC. Cela pourrait avoir des effets sur les arrêts et la jurisprudence de la Cour en matière de pollution de l'air extérieur, et ce d'autant plus que la Cour fait régulièrement référence aux décisions et rapports de l'OMS.
Pour conclure cette courte note (qui n'avait pas la prétention d'identifier toutes les possibles conséquences juridiques de la classification commentée ni d'analyser ces conséquences en détail), la classification du CIRC a une valeur symbolique indéniable. Cette classification pourrait aussi avoir des conséquences juridiques importantes, que ce soit en droit international ou en droit de la Convention Européenne des Droits de l'Homme. Le fondement scientifiqu par une institution "faisant autorité" de l'établissement du lien de causalité entre pollution de l'air extérieur et cancer pourrait faire évoluer le droit positif.
CEDH - Tatar c. Roumanie 27 janvier 2009. Opinion partiellement dissidente du juge Zupančič à laquelle se rallie la juge Gyulumyan
Je suis d’accord avec la majorité pour dire qu’il y a eu violation procédurale de l’article 8 de la Convention. Toutefois, je suis en désaccord avec le constat du paragraphe 106 de l’arrêt selon lequel le deuxième requérant n’a pas réussi à prouver « le lien de causalité » entre l’exposition à certaines doses de cyanure de sodium et l’aggravation de sa maladie.
Il convient tout d’abord d’observer que la démarche probabiliste adoptée par la Cour dans le paragraphe 105 de l’arrêt (« (...) spécifique dans le contexte des maladies modernes ayant [comme celle du deuxième requérant] une pluralité de causes ») est remplacée, sans aucune explication, par la démarche causale classique (qui ne maîtrise pas la notion d’incertitude).
Des sociologues ont souligné que « la manie du lien causal » est « une caractéristique forte de la mentalité primitive mystique et prélogique », particulièrement active dans la sorcellerie (décrite comme une théorie des causes) et qui s’oppose à la mentalité « civilisée », bien plus sereine à envisager la causalité dans un cadre probabiliste (P. Peretti-Watel, Sociologie du risque, Paris, A. Colin, 2000).
Quant aux effets à tirer de la probabilité, les études scientifiques existantes ont remis en cause l’approche que donnait le sens commun lorsque plusieurs facteurs sont à l’origine d’un dommage : alors que l’approche « de bon sens » envisage une « répartition » entre chaque facteur, la science établit que ces facteurs ne s’additionnent pas, mais se multiplient. On peut parler d’une potentialisation des effets.
Dès lors qu’il n’y a pas de trace claire d’un agent causal, l’approche individu par individu se révèle obsolète, inappropriée, dans le cas des pathologies du type évoqué ci-dessus ; on ne peut pas démontrer avec certitude qu’une personne a une certaine maladie parce qu’elle a été exposée à une source toxique, mais on peut établir qu’une population exposée à une telle source toxique va présenter, par rapport à une autre population qui n’y aura pas été exposée, une augmentation statistique significative de telle maladie ou une aggravation de la maladie qui préexistait.
Un exemple éloquent est celui du cancer des poumons : on ne peut jamais affirmer avec certitude pourquoi tel ou tel individu est atteint d’un cancer des poumons, mais il est scientifiquement établi que 92 % des personnes présentant ce cancer sont des fumeurs et/ou anciens fumeurs.
Contrairement au dommage résultant d’un accident de la route (dont les atteintes peuvent apparaître immédiatement ou peu après le fait dommageable et être imputable sans discussion possible à la collision), les atteintes toxiques peuvent ne pas être immédiates et surtout rester invisibles de longues années. Ce type d’atteinte peut être imputable à une série de facteurs et pas forcément à une cause unique. Il est bien connu que la spécificité des pathologies modernes réside dans l’absence de « signature » de l’agent causal.
Longtemps les victimes ont dû supporter, en la payant du prix de leur vie ou de leur santé, une présomption de responsabilité. En France, c’est la direction indiquée par la chambre sociale de la Cour de cassation le 28 février 2002 dans des arrêts « amiante », relayée aujourd’hui par la jurisprudence de la deuxième chambre civile, prémisse d’un droit à la réparation intégrale des victimes d’AT-MP que la Cour suprême a fini par découvrir au sein même du contrat de travail.
Les juridictions françaises ont déjà admis l’existence d’une corrélation, après avoir établi celle d’un lien statistique et d’un dommage. Dans un arrêt du 30 avril 2004, la cour d’appel de Versailles a retenu la responsabilité d’un laboratoire dans un cas où la victime avait été exposée in utero au distilbène et souffrait d’une tumeur cancéreuse du vagin (CA Versailles, 30 avril 2004, D. 2004, IR p. 1502). Elle a considéré que s’il était difficile de reconnaître au distilbène le caractère d’une condition sine qua non dans le cas de l’espèce, la prise de ce médicament constituait indiscutablement un facteur majeur de la maladie, relevé au demeurant par des experts.
Pour ce qui est de la nécessité d’accompagner l’incertitude d’éléments statistiques, il convient d’observer que la tâche la plus difficile appartient au juge, qui doit apprécier – après avoir consulté les conclusions des épidémiologistes - si un accroissement de 7 % ou de 30 % de la fréquence d’une maladie suggère une corrélation.
En général (et malheureusement), dans le cas des « nouveaux risques » (santé publique/environnement), la répétition des événements passés fait défaut au point qu’il est impossible de définir une fréquence statistique avant un laps de temps assez long.
En l’espèce, comme la Cour l’a constaté « il n’y aurait pas assez d’informations pour conclure à un rapport dose-effet dans les cas d’intoxication chronique au cyanure de sodium » (paragraphe 67). Le risque pour la santé humaine existe ; des études scientifiques affirment que « l’exposition à des cyanures provoque, entre autres, des difficultés respiratoires » (paragraphe 68). De plus, les mêmes études scientifiques citées par la Cour mettent en évidence l’incertitude quant au « rapport dose-effet effets dans le cas d’intoxication chronique au cyanure de sodium » (paragraphes 67 et 68 in fine). On se trouve ici, comme dans d’autres affaires (amiante, exposition au risque nucléaire), face à une catégorie particulière d’atteinte que l’on pourrait appeler « toxique ». L’industrie moderne a souvent utilisé des substances sans prendre ou sans être à même de prendre en compte leurs effets sanitaires (dioxine, amiante, cadmium, éthers de glycol, plomb et autres substances cancérogènes ou mutagènes). Le cyanure de sodium est une substance toxique qui peut être absorbé par l’organisme par inhalation, à travers la peau et les yeux, et par ingestion (paragraphe 66).
En l’espèce, l’étude d’impact environnemental de 2001, déposée au dossier par le Gouvernement défendeur, atteste d’une augmentation du nombre des maladies de l’appareil respiratoire chez les enfants habitant à proximité de l’exploitation (voir le paragraphe 58), notamment en 1999, année au cours de laquelle la société Aurul a commencé à utiliser le procédé technologique en question.
Certes, l’exposition à un certain produit ne constitue pas la condition suffisante du dommage. Mais une cause absolument suffisante est quasi introuvable dans la réalité concrète : la plupart des causes supposent, pour produire leurs effets, la présence d’autres facteurs qui n’intéressent pas toujours la responsabilité civile. La présence d’une circonstance favorisante combinée à l’absence d’une cause discernable rend, aux yeux du juge, la causalité suffisamment probable pour qu’elle puisse être acquise. La solution contraire présenterait un double inconvénient : le premier serait d’affirmer par une décision judiciaire une absence de causalité, alors que, scientifiquement parlant, il existe une probabilité, en sorte que conclure de manière négative reviendrait pour le juge à renoncer à user de la technique pourtant classique de la présomption ; le second serait de priver de toute indemnisation la victime, qui en l’occurrence est presque toujours la partie la plus faible.
Le fait qu’en l’espèce un rapport officiel indiquait un accroissement du nombre des maladies de l’appareil respiratoire dans la proximité de l’exploitation (paragraphe 58) n’était-il pas suffisant pour nous suggérer une corrélation ?
La preuve de l’absence de nocivité aurait du être faite, en principe, par l’Etat, sans imposer aux requérants un fardeau impossible (probatio diabolica), surtout en l’absence d’informations concernant les effets nocifs du cyanure de sodium sur l’organisme humain. De plus, la Cour dénonce en l’espèce l’absence d’informations de la part des autorités de l’Etat. Ne serait-il pas excessif de demander aux requérants de prouver une cause absolument suffisante, surtout dans un contexte de manque d’informations officielles ? Cette situation n’est-elle pas en mesure de générer une inégalité des armes ?
Il convient de prendre conscience qu’en présence de ces risques invisibles la conception classique du lien de causalité représente un archaïsme ; il suffit pour s’en convaincre de l’appliquer sur le plan médical (comparaison particulièrement appropriée pour ce genre de risques) : exiger pour prendre des mesures de prévention une certitude causale absolue reviendrait à supprimer toute médecine préventive, en particulier des maladies cardiovasculaires, puisque les actions de prévention sont toutes basées sur une approche statistique.
Enfin, j’aimerais me référer à l’origine du traitement formaliste de la causalité. Dans le système accusatoire, la faute doit absolument être attribuée à l’une des parties. Dans un sens très réel, le fétichisation du lien de causalité est le produit secondaire du besoin de répartir la faute, d’une manière discrète, selon le modèle de l’alternative.
Le processus juridique, dans lequel la recherche de la vérité est juste un moyen de résoudre le conflit, et pas un but en lui-même, a tendance à déformer la perception de la réalité. Autrement dit, l’approche scientifique objective ne souffre pas du besoin de coincer la partie responsable ; elle peut ainsi se permettre de rester plus nuancée. Les langages de la science et du droit sont souvent en désaccord. Cela est plus évident lorsque les experts prenant part au processus juridique, notamment dans les affaires criminelles, défient les interprétations « noir et blanc » que les juristes et les tribunaux attendent d’eux.
Le respect de la vie privée est une valeur primordiale, dont la défense, par le juge européen, ne saurait être limitée par l’absence d’une certitude absolue, surtout dans le contexte des maladies modernes.
Quant à l’article 41 de la Convention, je trouve scandaleux qu’aucune réparation pour préjudice moral ne soit accordée aux requérants, d’autant que le Gouvernement lui-même était d’accord pour octroyer un certain montant à ce titre aux requérants (paragraphe 130). Combiné avec les efforts (de nature procédurale) déployés par les requérants, l’état d’incertitude dans lequel les intéressés ont été laissés pendant des années représente une souffrance morale qui méritait d’être réparée au titre de l’article 41 de la Convention. C’est d’ailleurs la seule affaire de ce type où la Cour ait décidé de ne rien allouer pour préjudice moral.
L'élection et sa portée
A l'occasion du renouvellement annuel de la moitié des sièges non permanents du Conseil de sécurité cinq membres entrent au Conseil de sécurité pour deux ans :
l’Arabie saoudite, le Chili, la Lituanie, le Nigéria et le Tchad.
Quittent le Conseil avant le 1er janvier 2014 :
l’Azerbaïdjan, le Guatemala, le Maroc, le Pakistan et le Togo
La composition du Conseil pour l'année 2014 sera donc la suivante :
Arabie saoudite, Argentine, Australie, Chili, Chine, États-Unis, Fédération de Russie, France, Lituanie, Luxembourg, Nigéria, République de Corée, Royaume-Uni, Rwanda et Tchad
Même si le Conseil de sécurité est dominé par les cinq membres permanents, les sièges de membres non permanents sont recherchés pour l'influence qu'ils procurent et l'acquisition d'une majorité des 2/3 des voix à l'Assemblée générale représente un succès diplomatique pour les élus. Par delà la répartition géographique des membres, la composition du Conseil n'est pas sans influence sur son action.
Ainsi on relève que quatre des cinq nouveaux membres du Conseil sont parties au Statut de Rome de la Cour pénale internationale. Il disposent déjà d'une large majorité de 122 voix à l'Assemblée générale. Au Conseil ils conservent la minorité de blocage (7 voix) qui empêche l'adoption de toute résolution qui serait défavorable à la Cour. Avec huit sièges au sein du Conseil, les membres de la CPI ne détiennent pas la magorité qualifiée de 9/15 nécessaire à l'adoption d'une résolution. Les Etats-Unis se placent ainsi en position d'arbitres lorsque la CPI est en jeu. On observe que les deux nouveaux membres africains du Conseil sont parties au statut de Rome. On peut supposer qu'une hostilité vive des Etats africains à l'égard de la Cour pourrait avoir une incidence sur les élections au Conseil. Le Tchad et le Nigéria sont également des Etats africains qui ont une armée digne de ce nom et qui apportent une contribution forte dans la gestion des crises africaines. Malgré son bilan désastreux sur le plan du respect des droits de l'homme le Tchad récolte les fruits de son implication déterminante dans la crise malienne. Il a aussi payé lourdement le prix du sang. Il faut également relever que l'Union européenne disposera de 4 sièges en ayant récupéré celui de l'Europe de l'Est avec l'élection de la Lituanie. Le choix du Luxembourg en 2012 était donc judicieux. Vilnius enchaîne ainsi sucessivement une présidence mensuelle du Conseil de sécurité après une présidence semestrielle de l'Union européenne. Le petit Etat balte de quatre millions d'âmes s'est fait remarquer par son attitude dans l'affaire Snowden et ne se compte vraiment pas parmi les soutiens de l'actuelle politique étrangère de la Russie. De manière générale la composition du Conseil de sécurité n'est guère favorable à M. Poutine dont l'attitude "musclée" n'est pas gratifiée sur le plan diplomatique. L'arrivée de l'Arabie saoudite au Conseil devrait d'ailleurs peser sur l'orientation des décisions en ce qui concerne les dossiers majeurs de la Syrie et de l'Iran. Cette élection assure que la voix de la Ligue arabe sera entendue au sein du Conseil. A vrai dire aucun autre Etat arabe n'aurait pu rallier les suffrages en ce moment. Par exemple, la position minoritaire de l'Algérie sur la question syrienne disqualifie cet Etat. Le Maroc quitte le Conseil au mauvais moment, alors que la stagnation dans le dossier du Sahara occidental fragilise considérablement sa diplomatie. La France devrait plutôt être satisfaite du cru 2014, les Etats-Unis aussi, évidemment. La Chine ? Tant que la Chine restera dans l'ombre de la Russie, elle ne sera que l'ombre de la Russie. Le "leadership" d'un Etat est sa capacité d'initiative efficace, un mouvement d'entraînement, et la Chine a encore une politique étrangère essentiellement passive qui n'est pas en rapport avec sa puissance nouvelle.
Finalement, pour les Etats-Unis cette composition du Conseil de sécurité est particulièrement avantageuse et devrait leur permettre d'exercer un leadership efficace. C'est dans ce contexte qu'il convient de situer le coup d'éclat de l'Arabie saoudite, allié historique des Etats-Unis, qui refuse de siéger au Conseil de sécurité.
17/10/2013 Le Tchad, le Chili, la Lituanie, le Nigeria et l'Arabie saoudite élus pour siéger au Conseil de sécurité
Le refus de siéger au Conseil de sécurité annoncé par l'Arabie saoudite
SPA, l'agence de presse saoudienne a diffusé le 18 octobre la déclaration suivante :
Après la France qui a suggéré que le droit de veto des membres permanents du Conseil de sécurité soit restreint, un deuxième allié de poids des Etats-Unis exige une réforme du fonctionnement de cet organe. Bien entendu, la déclaration saoudienne peut être située dans l'amorce d'un mouvement général de contestation du Conseil de sécurité qui pourrait prendre de l'ampleur. Le refus de siéger au Conseil de sécurité est sans précédent et affecte incontestablement la légitimité de cet organe.
Venant d'un Etat qui privilégie l'action discrète et ne pratique pas le coup d'éclat cette explication générale n'est toutefois pas satisfaisante. L'Arabie saoudite doit au soutien des Etats-Unis d'avoir été élu au Conseil et en refusant d'y siéger cet Etat marque sa volonté de ne pas cautionner la politique qu'y pratique son allié. Le geste trahit donc une certaine tension entre les Etats-Unis et l'Etat en question. Cette tension trouve vraisemblablement son origine dans l'attitude du gouvernement de Washington sur le dossier syrien. L'arrangement conclu à Genève avec la Russie, sans consultation des alliés, a sidéré ces derniers, a provoqué leur irritation et suscité finalement la méfiance. Elle s'exprime aujourd'hui de manière spectaculaire dans la décision saoudienne.
Les derniers développements dans la crise nucléaire iranienne alimentent ce trouble. Les Etats-Unis ont été soupçonnés de vouloir précipiter un accord à tout prix avec l'Iran et d'avoir engagé des négociations directes à cette fin (l'information relève de la rumeur et du préjugé). Il y a sans-doute beaucoup d'exagération dans la suspiçion à l'égard des Etats-Unis. Le fonctionnement du P5 + 1 (UE) (P3(UE)+3) est collégial et on constate une détermination collective à parvenir à un résultat dans la négociation qui offrira la garantie que l'Iran ne se dotera pas de l'arme nucléaire. Le résultat final conduira d'ailleurs au Conseil de sécurité, à l'Union européenne et au Congrès des Etats-Unis et ce partenariat multiple prévient la possibilité pour la diplomatie américaine de faire des concessions excessives.
Ce qui frappe dans la déclaration saoudienne, c'est la sincérité et l'émotion qui en émanent, une humanité contrastant avec le cynisme qui a inspiré la paralysie du Conseil de sécurité dans la crise syrienne. L'impuissance de la communauté arabe dans cette crise et de l'Arabie saoudite en particulier est une souffrance et un désastre. Ils massacrent les Arabes à l'arme lourde. Que fait-on ? On envoie des experts dans des entrepots pour neutraliser des munitions et on est très content de soi. Il y a peu on disait le Conseil de sécurité tenu en otage, mais désormais tout est bel et bien, puisque Russes et Américains se sont arrangés... La diplomatie américaine aura fort à faire avec les alliés, non pas tant pour dissiper les malentendus que pour restaurer une image de fermeté et de constance que les événements de septembre dernier ont sérieusement brouillée.
Reste à mesurer les conséquences institutionnelles de la décision saoudienne. Elle n'a pas été notifiée à l'ONU et cela ménage un peu de temps pour déterminer les suites. Le mandat ne débute d'ailleurs qu'au premier janvier. Il semble indiqué d'analyser cette décision comme une renonciation à la fonction, puisque l'absence systématique n'est pas compatible avec celle-ci. Une nouvelle élection devrait donc être organisée pour choisir un Etat relevant du même groupe.
MAEE - Point de presse du 18 octobre 2013
R - Nous prenons acte de cette décision de l'Arabie saoudite.
Je crois que l'Arabie saoudite a avancé comme motivation la paralysie du Conseil de sécurité sur la Syrie. C'est une paralysie que nous avons déplorée : il est vrai que pendant deux ans et demi le Conseil de sécurité n'a pas pu se prononcer. Nous avons condamné cette paralysie et avons tout fait pour que le Conseil de sécurité puisse prendre des décisions. C'est pour cette raison qu'à New York en septembre, lors de l'Assemblée générale des Nations unies, le président de la République a formulé une proposition de réforme du droit de veto, à droit constant, sans modification de la charte et qui impliquerait une auto-limitation de l'exercice du droit de veto par les membres permanents en cas de crimes de masse. M. Laurent Fabius porte cette proposition aujourd'hui au sein des Nations unies et auprès de tous nos partenaires. C'est une réforme simple, qui permettrait de renforcer l'efficacité du Conseil de sécurité et sans doute aussi sa légitimité et sa capacité à assumer ses responsabilités dans le maintien de la paix et de la sécurité internationales.
Pour nous, l'Arabie saoudite est un partenaire majeur au sein de la communauté internationale et un pays avec lequel nous avons un dialogue politique nourri. Nous travaillons avec Riyad dans toutes les instances internationales. Le ministre a des entretiens réguliers avec son homologue saoudien. Nous avons une concertation quasi-permanente au sujet de la Syrie, avec une grande convergence de vues. Nous partageons la frustration de l'Arabie saoudite après la paralysie du Conseil de sécurité. Pour y répondre, nous avons précisément fait une proposition de réforme du droit de veto, en attendant une réforme plus profonde du Conseil de sécurité avec un élargissement attendu depuis des années, mais très lent parce qu'elle implique une modification de la charte et des conditions qui aujourd'hui ne sont pas réunies.
Q - L'Arabie Saoudite a décidé de faire la politique de la chaise vide. Comment vont se présenter maintenant les travaux du Conseil de sécurité ?
R - Elle vient d'être élue comment membre non-permanent, mais prendra ses fonctions au 1er janvier 2014. Comme je l'ai rappelé, nous avons pris acte de cette décision. Cela n'entachera en rien notre coopération et notre dialogue politique avec l'Arabie Saoudite. Le ministre a une relation de travail confiante et permanente avec son homologue saoudien. Pour le Conseil de sécurité, il continuera à assumer ses missions et ses responsabilités conformément à la charte et son fonctionnement n'en sera pas entravé.
Q - Y aura-t-il une autre élection pour remplacer l'Arabie ?
R - Ce n'est pas à la France de le décider. L'élection de membres non-permanents est bien encadrée par les statuts des Nations unies. Il faut les laisser prendre acte de cette décision et en tirer les conséquences.
Daily Press Briefing, Washington, DC, October 18, 2013
La réunion de Genève des 15 et 16 octobre 2013 devait ouvrir une nouvelle période dans les longues discussions entre le P5 + 1 (P3(UE) +3) et l'Iran au sujet du règlement de la crise nucléaire.
On inscrira à l'actif du bilan de la rencontre d'abord l'adoption d'une déclaration conjointe à l'issue de la rencontre. C'est un progrès technique, puisque ce document permet de constater d'un commun accord les avancées du processus. La déclaration du 16 octobre ne montre pas de progrès sur le fond. On a convenu de se revoir le 7 novembre. Même cet accord minimal sur une prochaine rencontre n'a pas toujours été réalisé lors de précédentes réunions. Une réunion préparatoire entre experts sera organisée, sans doute pour améliorer le contenu technique de la discussion. A Genève, explique-t-on dans la déclaration conjointe, la délégation iranienne a présenté pendant deux jours sa proposition que le P5 + 1 qualifie de "contribution utile".
Le climat de la réunion a été apprécié unanimement et on s'est plu à souligner la qualité de la discussion et la disposition aimable des Iraniens qui ont même fait l'effort de s'exprimer en anglais.
Néanmoins il y a officiellement plus à dire sur le mal de dos dont a souffert le chef de la délégation que sur le contenu de la proposition iranienne. En effet la confidentialité a été demandée sur ce point et les participants ont respecté cette volonté de l'Iran.
Il est pourtant possible de se faire une idée de l'évolution de la position iranienne.
Or le changement de ton ne s'est pas accompagné d'un changement au fond. La continuité prévaut donc. C'est ce qui ressort des propos tenus par le Ministre français des affaires étrangères et même de la présentation de la réunion faite par les diplomates américains. Malgré toutes les circonvolutions de leur discours, ils n'ont pas réussi à cacher la déception que leur inspire la proposition de Téhéran.
L'Iran veut toujours obtenir en préalable la reconnaissance d'un droit inconditionnel de mener des activités d'enrichissement et celle aussi de l'autorité des assurances fournies, notamment par le Guide, qu'il ne se doterait pas de l'arme nucléaire. Admettre un tel préalable constituerait pour les membres permanents du Conseil de sécurité un reniement de l'appareil des 6 résolutions adoptées par ce Conseil.
L'idée de marchandage qui inspire la proposition irannienne est également contraire à la situation juridique de l'Iran qui est sous un régime de sanctions internationales. Ainsi, toutes les concessions que consentirait cet Etat devrait d'abord être précédées de mesures d'allègement des sanctions. La rumeur prête au Président Obama l'intention de libérer certains actifs iraniens bloqués afin de renforcer les négociateurs iraniens face aux éléments conservateurs dans leur pays. Or il est normal d'envisager et d'étudier toutes les hypothèses et possibilités. A vrai dire l'allègement souhaité par la partie iranienne est difficile à mettre en oeuvre. Il supposerait un changement radical d'attitude de la part de l'Iran, non pas dans la forme et les manières, mais sur le fond, à savoir l'adhésion sincère à l'exigence de transparence effective de ses activités nucléaires.
L'Iran accepterait pendant une durée limitée de réduire son stock de matériau enrichi. L'enrichissement se poursuivrait à un niveau bas (4,5%). L'uranium enrichi à 20% serait conservé partiellement pour les besoins du centre de recherche de Téhéran (isotopes médicamenteux). A terme le site militaire de Parchin pourrait être ouvert aux inspections de l'AIEA (on soupçonne que l'expérimentation des détonateurs de bombes nucléaires y est effectuée). Après la levée de toutes les sanctions l'Iran ratifierait le protocole facultatif de l'AIEA, mais limiterait le droit d'inspection aux seuls sites nucléaires déclarés. S'agissant du réacteur à eau lourde d'Arak, l'installation serait maintenue, mais l'Iran renoncerait à construire le réacteur de séparation du plutonium.
Ces mesures présentent la caractéristique qui éclaire leur portée d'être partielles, temporaires et réversibles. Elles ne garantissent donc pas que l'objectif recherché sera atteint, à savoir que l'Iran ne se dote pas de l'arme nucléaire. M. John Kerry a très bien résumé la situation : mieux vaut l'absence d'accord, c'est à dire le maintien des sanctions, qu'un mauvait accord qui n'empêcherait pas l'Iran d'acquérir la bombe.
Actuellement l'opinion publique iranienne se laisse persuader que des progrès ont été accomplis à Genève. Il n'est pas bon que des illusions soient ainsi entretenues et la manière dont l'information au sujet de la réunion de Genève a été organisée relève d'une forme d'hypocrisie qui n'est pas acceptable dans une société de communication ouverte. L'attente de la levée des sanctions est si forte en Iran que la population est en droit de savoir rapidement que la proposition iranienne n'est pas de nature à répondre aux exigences du Conseil de sécurité et de l'Union européenne représentés par le P5 + 1. La position française marquée par une grande circonspection a été infiniment préférable à un optimisme de façade qui ne pouvait qu'induire en erreur ceux qui s'accrochent à l'espoir d'une levée des sanctions. On soupçonne le gouvernement iranien de n'être pas sincère dans son programme nucléaire. Vouloir empêcher que sa proposition à Genève puisse être discutée et critiquée publiquement relève d'une démarche similaire de dissimulation. L'image de réformateur du nouveau président serait écornée, s'il était dit ouvertement que rien n'avait changé dans les rapports de l'Iran avec la Communauté internationale.
Les différentes propositions et contre propositions dans les négociations entre le P5 +1 et l'Iran
Le dernier état des propositions : la réunion d'Almaty
The P5+1 proposal was based on the proposal from the 2012 negotiations. The 2013 proposal, however, leaves open the possibility of resuming activities at Fordow, allows Iran to keep part of its stockpile or uranium enriched to 20 percent, and provided some sanctions relief.
AIEA - Situation actuelle de l'Iran (16 septembre 2013)
I report regularly to the Board on safeguards implementation in the Islamic Republic of Iran. The Agency continues to verify the non-diversion of nuclear material declared by Iran under its Safeguards Agreement. However, Iran is not providing the necessary cooperation to enable us to provide credible assurance about the absence of undeclared nuclear material and activities. The Agency therefore cannot conclude that all nuclear material in Iran is in peaceful activities.
Statement to Fifty-Seventh Regular Session of IAEA General Conference 2013 by IAEA Director General Yukiya Amano
R E M A R K S by EU High Representative Catherine Ashton following the meeting of the E3/EU+3 with Iran, 15/16 October 2013
This has been a very intensive and I think a very important meeting. Over the course of the last two days we have met in different formations with Foreign Minister Zarif and his team.
I want to thank them for their commitment and for the efforts they have made to respond to the questions we have raised. I'd also want to pay tribute to the E3+3 for their work and
engagement that they have had this week.
Following a number of working sessions, we have agreed, for the first time, a joint statement, which I will read to you now, before taking some of your questions :
"Delegations of the E3+3 and the Islamic Republic of Iran, led respectively by the EU High Representative for Foreign and Security Policy and Foreign Minister of Iran, held two days of substantive and forward looking negotiations in Geneva on 15-16 October 2013.
Members of delegations followed with in-depth bilateral and joint consultations on various elements of the approach. It was decided to convene the next meeting in Geneva on November 7-8. The participants also agreed that E3+3 and Iranian nuclear, scientific and sanctions experts will convene before the next meeting to address differences and to develop practical steps."
Question: Lady Ashton, do you have the feeling this afternoon that Iran will comply with one of the most serious requirements and conditions of the international community, which is to stop the enrichment to 20% level?
High Representative Ashton: One of the things that we have all agreed is that we are not going to talk about the details, about discussions and the work that is going on. All of you who could have followed any kind of negotiations or discussions of this kind will know how important what I have just said is. We are not going to talk now about details.
Question: Iran has done many confidence building in the past. What about 5+1? And what's your program for the 5+1 making the confidence building toward Iran?
High Representative Ashton: Well, you know I have been involved in discussions with Iran for nearly three years and I can tell you that we have always sought to put forward ideas that can help to build confidence in the exclusively peaceful nature of the Iranian nuclear program. In our work, in the detailed work that we are doing and we are engaged in, we will always continue to look for ways in which we can do that.
Question: I know it's something you just said, that you don't want to discuss details but there is a lot of confusion about the plan that was put forward by Foreign Minister Zarif. It seems to be suggesting that they are discussing the end state and a series of concrete steps that will be taken once there is an agreement for the program? Is that right?
High Representative Ashton: Well, we always like to make sure that we dispel confusion. So let me say this much. When we have been talking in these last days, we know that we have to look for a first step, a confidence building step. And we also have to be extremely clear on what it is – we consider to be – the last steps. And to do that within the context of what the objective is overall. That is a kind of framework that we have always worked within and it's a framework – I will say to you – a pretty good description of the sort of approach that we will take.
Question: Can you give some impressions after the session today, how detailed was the discussion on the programme itself?
High Representative Ashton: The most detailed that we have ever had, I would say, by a long way.
Question: Many people have been saying that this round of Talks is different. Can you outline how different they have been? For instance, have you agreed to the Iranians having the capability of enrichment of uranium?
High Representative Ashton: This is important. It's new that we have had the opportunity to talk, as I have already indicated, in much greater details than ever before. Answer each other's questions, to have the opportunity, as I already indicated, in different formats. I say it again. I am not going to go into the details. What I would say is that positions have been set out on a number of issues already. And I would say to you that you need to allow us the space to now really have the opportunity to move forward.
Question: If I can in general terms one of the key disagreements is: are sanctions eased at the same time as Iran imposes restrictions on its Nuclear programme or only after confidence building measures? We know what the Iranian's position is. Has that issue been addressed to you and are the western powers willing to ease those sanctions or do they have to see something first before they're willing to take that step.
High Representative Ashton: And how is that question fitting with my comments about not going into details?
Question: Can you please give us more details? Many prominent law makers in the US including democratic lawmakers said that they will not touch the existing US sanctions against Iran. Are you confident that the American side can deliver the relaxation of sanctions when we get to that stage?
High Representative Ashton: Look, if and when we go forward, we have the United States of America firmly part of the team and the work that we do and we would do things together. When the Security Council asked me to lead these talks, we decided we would work as a team and we will do this together, and that I can show you is exactly the approach that we will take.
France - MAEE - Point de presse du 16 octobre 2013
5. Iran - Nucléaire
Q - Nucléaire iranien: Êtes-vous encouragés jusque là par la tournure des discussions de Genève ? Si la négociation progresse, la France pourrait-elle alléger les sanctions bilatérales vers l'Iran, notamment dans l'industrie automobile ?
R - Comme vous le savez, les discussions des cinq membres permanents du Conseil de sécurité et l'Allemagne (P5+1) avec l'Iran ont commencé hier à Genève. Elles se poursuivent aujourd'hui. C'est dans ce cadre que sont prises les décisions. Un point sera fait à l'issue de ces discussions.
Il n'existe pas de sanctions bilatérales à l'encontre de l'Iran mais un dispositif, fondé sur les résolutions du Conseil de sécurité, auquel se sont ajoutées des mesures autonomes américaines et européennes afin d'amener Téhéran à respecter ses engagements en matière de non-prolifération nucléaire.
La France est déterminée à trouver une solution diplomatique à la crise nucléaire iranienne. C'est le sens de la double approche, alliant sanctions et dialogue, avec Téhéran.
Aujourd'hui, une fenêtre d'opportunité existe avec la volonté affirmée par le président Rohani de négocier de manière constructive. Comme nous l'avons toujours dit, nous attendons désormais des gestes concrets et resterons vigilants.
C'est le sens des messages qui ont été passés par le président de la République et le ministre des affaires étrangères à leurs homologues iraniens, MM. Rohani et Zarif, en marge de l'Assemblée générale des Nations unies.
Le Directeur politique français s'est entretenu ce matin avec le négociateur iranien.
France - Sénat - Laurent Fabius - Ministre des affaires étrangères -question d'actualité (17/10/2013)
Mme Nathalie Goulet. Ma question s'adresse à M. le ministre des affaires étrangères.
L'élection du président Rohani semble ouvrir une nouvelle page des relations entre l'Iran et la communauté internationale : le discours à l'ONU, suivi d'entretiens au plus haut niveau, la fin du négationnisme et l'annulation de la journée antisioniste sont autant de signes encourageants qui témoignent de la volonté de l'Iran de revenir sur la scène internationale.
Les négociations sur le nucléaire qui se sont déroulées à Genève ces derniers jours semblent, elles aussi, en progrès, l'Iran ayant officiellement accepté les visites inopinées sur ses sites. Même s'il semble que rien n'ait encore été transcrit dans les textes, le dialogue semble donc plus constructif.
Rentrant d'Iran, je peux, sans naïveté et en toute lucidité, témoigner que les Iraniens attendent beaucoup de leur nouveau président, qui est soumis à des pressions importantes de la part de factions extrémistes. Au passage, je vous confirme le retour en force des entreprises américaines dans ce pays…
L'image de l'Iran s'est tellement dégradée, de son fait, que l'on comprend aisément la prudence et la méfiance de la communauté internationale. C'est d'ailleurs à dessein que j'ai utilisé le verbe « sembler » au lieu de procéder par affirmations : à l'évidence, la situation demeure délicate.
Monsieur le ministre, chacun connaît vos réserves à l'égard de l'Iran. J'aimerais cependant savoir quelle position le Gouvernement entend prendre face à la nouvelle donne que constitue l'ouverture amorcée par le président Rohani et qui est si importante pour la stabilité de toute la région. (Applaudissements sur les travées de l'UDI-UC. – M. Christian Cambon applaudit également.)
M. Laurent Fabius, ministre des affaires étrangères. Madame la sénatrice, incontestablement, il y a un changement de ton depuis l'élection du président Rohani. Nous attendons que ce changement de ton se traduise par un changement de fond.
M. Laurent Fabius, ministre. Des réunions intéressantes se sont tenues hier et avant-hier à Genève. Les problèmes relatifs au nucléaire ont été abordés. Tout a été discuté. Une nouvelle réunion aura lieu les 7 et 8 novembre prochain. Il est trop tôt pour tirer des conclusions, d'autant que le comportement de l'Iran ces dernières années – le Guide est resté le même – nous incite à ce que j'appellerais une ouverture prudente.
Nous suivons le dossier avec beaucoup d'attention. La France est une puissance de paix, mais elle a une longue expérience et ne confond pas l'apparence avec la réalité. Croyez que, dans le dialogue qui s'est installé entre les cinq membres permanents du Conseil de sécurité et l'Allemagne, d'une part, et l'Iran, d'autre part, la France tiendra totalement son rôle. À cet égard, je rappelle que le Président de la République est le premier chef d'un grand État occidental à avoir rencontré le président Rohani. J'ai moi-même eu différents contacts avec mon homologue iranien.
Madame la sénatrice, je vous confirme que le gouvernement français défendra les intérêts de la France, de la communauté internationale et de la paix. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste, du groupe écologiste, du RDSE, de l'UDI-UC et de l'UMP.)
M. Westerwelle, Ministre allemand des affaires étrangères :
“The talks in Geneva strengthen our hope that a diplomatic solution which completely removes our concerns about the nature of Iran’s nuclear programme is possible.
This was a successful start to serious, substantive talks. We want to continue these quickly.”
White House, October 15, 2013, Press Briefing by Press Secretary Jay Carney, 10/15/13
Department of State -10/16/13 Background Briefing on P5+1 Negotiations ; Geneva, Switzerland
Iran: Security Cabinet statement, 15 Oct 2013
Today, another round of negotiations between the P5+1 and Iran will begin in Geneva. Sanctions must not be eased when they are so close to achieving their intended purpose.
The international community must reject Iran’s attempts to reach a deal that leaves it with the capability to develop nuclear weapons and must insist upon a genuine and sustainable agreement
PM Netanyahu addresses Knesset (14 Oct 2013) :
"It would be a historic mistake to relax the pressure on Iran now, a moment before the sanctions achieve their goal. There can be no giving in at this time and the pressure must be continued. It must be remembered that it is international pressure which has led to internal change in Iran, which has led the Iranians to any concessions at all and to the negotiating table, and which can bring them to make tangible concessions on their military nuclear program.
I will tell you something that goes against the accepted view – easing the pressure will not strengthen moderate trends in Iran. On the contrary, it will strengthen the uncompromising views of the real ruler of Iran, the Ayatollah Khamenei, and will be seen as a significant victory by him.
I think that many in the world understand that nuclear weapons in the hands of Iran endanger not only Israel. Iran is continuing, unhindered, to develop inter-continental missiles that are capable of carrying nuclear warheads. These missiles can reach all parts of the Middle East, Europe, the US and other parts of the world as well. The entire region, and the peace of the world, would be in great danger. The Iranians openly declare that this is their intention and therefore, Israel will not allow Iran, which champions our destruction, to achieve nuclear weapons.
I would like to ask you what the international reaction would be if Syria were to offer to dismantle only 20% of its chemical weapons and retain the rest? This is exactly what Iran is proposing. Just as it must be ensured that Syria does not lead the international community astray, and completely dismantles its chemical weapons, so too must Iran not be allowed to continue its military nuclear program and retain its ability to break through to nuclear weapons."
President Peres addresses Knesset (14 Oct 2013):
"Iran is a threat to world peace, it destabilizes the region and threatens Israel. The world must judge Iran by deeds and not words, even if the words sound sweet to ears used to hearing Ahmadinejad. The deeds must be reliable, transparent, not partial and not delayed. Their outcome must be the end of Iran's ability to produce nuclear weapons; Iran must stop building its long range missiles which are built to carry nuclear warheads into the heart of Europe and even the east coast of the United States. These missiles have no peaceful or civilian purpose; they only carry a nuclear threat. The economic sanctions must continue alongside all other credible options.
The threat is real. The danger is real. Action must be demanded of Iran. President Obama's stance is clear, unambiguous and uncompromising, and we should relate to it as such. It is not the Iranian people but the Iranian regime which is the threat. The regime made its intention to destroy Israel clear. The regime supports Hezbollah, Hamas and the blood-soaked regime in Syria. The regime of the Ayatollah's is a threat to Israel but a danger to the entire world."
Entrée en vigueur des sanctions de l’Union européenne contre l’Iran Moubitang Emmanuel
La menace iranienne de fermeture du détroit d’Hormuz et le droit international Djimgou Djomeni Michel
Onzième résolution de l'AIEA sur le nucléaire iranien Metou Brusil Miranda
Nucléaire : Rapport du Directeur général de l'AIEA sur l'Iran et Conseil des Gouverneurs de l'AIEA. (Anne Rainaud)
Sanctions contre l'Iran: le rapport du Comité 1737, Chalain Hélène, 5 avril 2011
Les 10 et 11 octobre 2013, s’est tenu à New York le quatrième et dernier séminaire du cycle de conférences consacré au rôle des pays francophones dans les opérations de paix, co-organisé par l’OIF, la Délégation aux Affaires Stratégiques (DAS) du Ministère français de la défense, la Direction de la Coopération de Sécurité et de Défense (DCSD) du Ministère français des Affaires étrangères et le Centre de Politique de Sécurité de Genève (GCSP). Intitulé « L’avenir des opérations de maintien de la paix dans l’espace francophone », ce séminaire a été organisé en partenariat avec le Réseau de recherche sur les Opérations de Paix (ROP) et l’International Peace Institute (IPI) qui a accueilli dans ses locaux la cérémonie d’ouverture inaugurée par l’Ambassadeur Hervé LADSOUS, Secrétaire général adjoint aux opérations de maintien de la paix, tout comme l’ensemble des débats. La quinzaine d’intervenants, parmi lesquels Edmond Mulet, Sous-secrétaire général de l’ONU aux opérations de maintien de la paix, l’Ambassadeur Gérard ARAUD, Représentant permanent de la France auprès des Nations Unies, l’Ambassadeur Antonio Tété, Représentant de l’Union africaine auprès des Nations Unies et le Général de corps d’armée Mamadou Sow, Chef d’état-major des armées sénégalaises, a successivement abordé la question des partenariats stratégiques à mettre en place entre l’ONU, l’Union africaine et les Etats francophones ; celle des défis opérationnels des opérations de paix menées en territoire francophone ; celle de la mobilisation des capacités civiles et de police francophones et enfin, celle de la contribution de la recherche francophone à la réflexion sur l’avenir des opérations de paix (http://www.francophonie.org/Quel-avenir-pour-les-operations-de.html).
En effet, selon le Représentant permanent de la France auprès des Nations Unies « l'espace francophone est, hélas, d'une certaine manière aujourd'hui, au cœur des enjeux du maintien de la paix. Six OMP sur les quinze opérations en cours se déroulent dans les pays francophones, mais en plus, elles réunissent plus de 55% des effectifs du maintien de la paix, et ces effectifs sont appelés à s'accroitre, avec la montée en puissance de la MINUSMA au Mali, même si nous en sommes loin, simplement à cinq-six mille hommes. Les effectifs devraient monter à huit-neuf milles. Et demain, il est tout à fait probable que nous allions vers un OMP en République centrafricaine. Cela commencera sans doute par une opération menée par l'Union africaine, la MISCA, mais il semble logique de passer à une OMP dans quelques mois ». Un tel déploiement au sein de l’espace francophone, « unique dans l’histoire du maintien de la paix » (http://www.ieim.uqam.ca/IMG/pdf/No96-Morin_Theroux-Benoni.pdf) , ne va pas sans conséquences. La principale concerne le besoin croissant de locuteurs francophones sur les théâtres d’opérations. Face à une telle évolution, il importe de bien cerner les enjeux de cette problématique complexe. Une démarche dans laquelle s’inscrit l’intervention de l’Ambassadeur Gérard ARAUD, objet de la présente note, qui dresse un état des lieux de la contribution francophone aux opérations de maintien de la paix (I), analyse certains défis et propose quelques pistes de solutions (II).
I)- L’état des lieux de la participation francophone aux opérations de maintien de la paix
Dans son intervention du 11 octobre 2013 à New-York, l’Ambassadeur Gérard ARAUD souligne que malgré l’augmentation considérable des effectifs des pays francophones au sein des opérations de maintien de la paix de l’ONU, « la contribution francophone au maintien de la paix ne suit pas » (A). Comme principal obstacle à un investissement accru des pays francophones dans les OMP, il fustige « la politique des Nations Unies en matière de ressources humaines » (B).
A)- L’évolution de la participation francophone aux opérations de maintien de la paix : Un déficit persistant
Bien que les sources et les données sur le sujet soient d’accès et de qualité inégale, quelques études permettent de retracer l’évolution historique de la participation francophone aux OMP de l’ONU depuis la fin des années 1940 (cf. Sandrine PERROT et MOUNTAGA DIAGNE, Étude documentaire sur la contribution francophone aux OMP de l’ONU, ROP, MAECI, 2007). Selon ces études (http://www.operationspaix.net/DATA/DOCUMENTTEXTE/4667.pdf), la contribution francophone au maintien de la paix est tardive (1), modeste et marquée par de fortes disparités (2).
1)- Une participation tardive
Dominée dans les premières années par la présence logistique et les observateurs militaires des États francophones du Nord (Canada, France et Belgique), elle ne s’est ouverte que progressivement aux États africains nouvellement indépendants ; d’où le constat selon lequel « Il n'y a seulement que deux pays francophones parmi les dix plus gros contributeurs de troupe : le Rwanda et le Sénégal. Deux pays francophones sont parmi les dix premiers contributeurs au budget des opérations de maintien de la paix : la France et le Canada ».
Entre 1960 et 1964, la mission des Nations Unies au Congo (ONUC) constitue le premier déploiement de troupes provenant de pays africains francophones, notamment le Mali et le Sénégal (regroupés au sein de la Fédération du Mali), la Guinée, la Tunisie et le Maroc. Il faut ensuite attendre les années 1990, et notamment la mission au Rwanda (MINUAR) pour voir plusieurs autres États africains francophones s’im­pliquer dans le maintien de la paix. Pour 6 États contributeurs en 1992, on en compte 12 en 1995. Un autre tournant a lieu en 2004, lorsque faisant écho à la demande du Premier Ministre haïtien de l’époque, les Nations Unies lancent un appel afin de faire face au besoin d’effectifs francophones. Entre 2003 et 2004, on passe alors de 13 à 19 États africains francophones, avec de nouveaux contingents en Haïti (MINUSTAH), Côte d’Ivoire (ONUCI) ou au Congo démocratique (MONUC). En 2009, ils sont désormais une vingtaine qui participent au moins à une OMP, soit la grande majorité des pays africains francophones.
2)- Une participation modeste et disparate
Modeste, tout d’abord, puisqu’en dépit du nombre croissant d’États contributeurs depuis les années 1990, cette participation représentait, au 31 août 2009, à peine 15 % de la totalité des effectifs déployés par l’ONU et 28 % des effectifs déployés en territoire francophone. Cela s’explique entre autres par le caractère disparate de la participation francophone. Ainsi, si dès 1960, des États comme le Maroc, la Tunisie ou le Sénégal sont devenus des contributeurs de troupes assez réguliers, la plupart des autres États n’ont contribué que très tardivement et le plus souvent de manière modeste. Au 31 août 2009, les 4 contributeurs africains francophones les plus importants en termes d’effectifs, à savoir le Rwanda, le Sénégal, le Maroc et le Bénin déployaient à eux seuls près de 75 % de l’ensemble des contingents africains francophones, ce qui laisse un peu plus de 25 % répartis entre les autres pays africains francophones, la moitié déployant moins de 100 personnels dans les OMP. Par ailleurs, si jusqu’au début des années 1990, ce sont principalement le Canada, la Belgique et la France qui ont fourni l’essentiel des contingents francophones, leur participation a fortement diminué à partir de 1995, après les échecs de la MINUAR, de la FORPRONU et du conflit en Somalie. Ainsi, depuis le milieu des années 1990, non seulement le déséquilibre entre les pays francophones du Nord et du Sud s’est résorbé mais il s’est même inversé. En 2009, la contribution africaine francophone représentait 83 % de l’ensemble des troupes mises à disposition par les pays francophones pour les OMP de l’ONU, ceux du Nord se déployant dans d’autres missions ou sous d’autres bannières. Ce constat nourrit d’ailleurs certaines inquiétudes. Comme le rappelait l’ancien Secrétaire général adjoint des Nations Unies pour les OMP, Jean-Marie GUEHENNO, on ne saurait, au nom du principe de la « solution africaine aux problèmes africains », se satisfaire d’un désengagement des États du Nord vis-à-vis des OMP de l’ONU et d’une distribution des rôles dans laquelle les pays développés apporteraient leur appui logistique et technique et les pays du Sud assumeraient seuls le fardeau du risque (Forum de Bamako, juin 2009).
B)- Les obstacles à une participation massive des pays francophones aux opérations de maintien de la paix
Les États francophones font face à plusieurs obstacles dont celui du respect du principe de l’égalité et de l’équilibre dans l’utilisation du français et de l’anglais s’agissant du recrutement (1). Les carences technico opérationnelles demeurent, ensuite, un autre obstacle majeur du point de vue des États africains francophones (2).
1)- Les obstacles liés à la barrière linguistique de l’anglais
La conduite des opérations de maintien de la paix (OMP) sur le terrain constitue le champ d’application idéal de la diversité linguistique, même si la langue dominante reste l’anglais (certaines pratiques consacrent cette domination, notamment, le fait que la quasi-totalité des offres d’emploi de l’ONU demandent la maîtrise de l’anglais, ou encore, le fait que soit souvent exigé la maîtrise d’un niveau d’anglais « English native speaker », qui ne favorise pas la participation des non-anglophones). C’est la raison pour laquelle, certains questionneront toujours la pertinence du débat autour de l’usage du français et plus généralement du « fait francophone » dans les OMP (http://www.ieim.uqam.ca/IMG/pdf/No96-Morin_Theroux-Benoni.pdf). Le raisonnement généralement mis de l’avant veut que la multinationalité des contingents exige une langue opérationnelle commune et celle-ci, pour des raisons évidentes, ne peut être que l’anglais. Pour légitime qu’il soit, l’argument passe à côté de l’essentiel. Il ne fait aucun doute qu’une maîtrise fonctionnelle de l’anglais est indispensable dans les OMP, au sein de la structure de commandement comme au niveau de la chaîne reliant les théâtres d’opération au siège à New York. En revanche, elle ne saurait se substituer à la maîtrise du français qui ne doit plus être un « atout » mais bien un critère de sélection pour certaines OMP. Cela permettrait d’éviter ce qui « est déjà arrivé » dans le Kivus où l’Ambassadeur Gérard ARAUD signale que « les contingents non-francophones passent, ne comprennent rien, ne voient rien, repartent, et le village est attaqué. Ensuite, on dit que les Nations Unies ne font pas leur travail ». En d’autres termes, il est préférable, dans le cas d’espèce, d’avoir un francophone faisant usage d’un anglais approximatif qu’un anglophone ne sachant pas parler le français ; au lieu de recruter un anglophone qui ne parle pas français en laissant un francophone dont l'anglais n'est pas bon, comme ce fut le cas « pour diriger le bureau de la police à Abidjan ».
En juin 2009, lors du Forum régional de Bamako consacré à la participation francophone aux OMP (http://www.operationspaix.net/DATA/DOCUMENTTEXTE/4578.pdf), le Secrétaire général adjoint des Nations Unies aux opérations de paix, Alain Le Roy, admettait que le manque de ressources francophones posait aux Nations Unies « un sérieux problème » et que « certains des défis (auxquels l’ONU fait face) seraient plus facilement surmon­tés si les personnels maîtrisaient le fran­çais ».
L’élargissement des mandats liés notamment aux processus de consolidation de la paix, ainsi que la diversité et la complexité des tâches qui en découlent exigent une compréhension et une interaction croissantes de la part des acteurs de la paix envers les sociétés au sein desquelles ces missions se déploient. Dans son rapport annuel de 2009, le Comité spécial des opérations de main­tien de la paix (Comité des 34) admet ainsi que « l’interaction des observateurs militaires, des policiers et des civils des Nations Unies avec la population locale est indispensable à l’efficacité et au succès des opérations de maintien de la paix » (para. 169) (http://www.un.org/fr/peacekeeping/resources/reports.shtml). Un constat qui peut s’appliquer aux contingents militaires dont le rôle sur les théâtres d’opérations implique une meilleure communication avec les popu­lations locales. En 2004 déjà, l’ancien Secrétaire général des Nations Unies, KOFI ANNAN lançait un appel aux États francophones : « une autre lacune critique tient à notre besoin urgent en personnel francophone, surtout en matière de police, pour remplir les mandats dans les pays francophones. [Et] ce besoin ne fera que s’amplifier » (Conseil de sécurité, 17 mai 2004). En tant que vecteur de dialogue et de négociations sur le terrain, le critère linguistique est devenu une des conditions essentielles du bon fonctionnement d’une OMP et un élément crucial de l’outillage de tout acteur du maintien de la paix. Or dans de nombreux cas, comme en Haïti, au Congo démocratique ou en Côte d’Ivoire, parmi les langues officielles et/ou locales du pays figure le français.
2)- Les carences technico-opérationnelles de certains Etats francophones
Dans son intervention du 11 octobre 2013 à New-York, le Représentant permanent de la France auprès des Nations Unies souligne que « les francophones n'ont pas les moyens suffisants de répondre aux besoins » de l’ONU en matière de maintien de la paix. En effet, les États africains francophones ont des difficultés à atteindre les standards établis par l’ONU notamment au niveau de la formation et des équipements de base.
Sur le plan des équipements, l’acquisition et le renouvellement du matériel pour participer aux OMP demeurent un casse-tête. Si des partenariats bilatéraux, comme celui entre le Bénin et la Belgique ou entre le Togo et la France, offrent des pistes à explorer, on peut se demander s’ils sont viables sur le long terme et s’ils survivront aux réticences croissantes des États du Nord à investir dans l’équipement lourd (véhicules blindés, hélicoptères, etc.), même lorsqu’il est destiné aux OMP. Pour l’Ambassadeur Gérard ARAUD, il faut être optimiste car, « nous allons avoir une escadre d'hélicoptères au Mali, grâce à la mutualisation des moyens du Burkina Faso, du Niger et du Sénégal, et cela peut être une source d'inspiration ». Le réseau des institutions francophones de formation au maintien de la paix s'inscrit également dans cette dynamique.
Le renforcement des structures nationales en matière d’OMP constitue un autre enjeu de taille qui souligne l’importance pour les États francophones d’Afrique d’inscrire le maintien de la paix dans le cadre d’une stratégie nationale de défense et de sécurité. Si les repré­sentations diplomatiques francophones auprès de l’ONU réalise progressivement l’importance de disposer d’un conseiller militaire, de police ou d’un diplomate chargé des OMP, ce processus doit être accéléré et étendu à d’autres organisations, telles que l’UA, la CEDEAO ou la CEEAC notamment dans le cadre de la mise sur pied des brigades régionales de la Force Africaine en Attente (FAA). Sur le plan national, une organisation efficace entre les ministères de tutelle, qu’il s’agisse d’une direction des opérations de paix ou d’une cellule structurant la participation nationale au OMP, revêt une importance primordiale au regard de l’intégration croissante des OMP et leur planification (http://basedoc.diplomatie.gouv.fr/vues/Kiosque/FranceDiplomatie/index.php?type=bafr#Chapitre7. Les États francophones doivent se doter de structures institutionnelles en mesure de gérer leurs déploiements en OMP.
II)- Les voies d’un investissement accru des pays francophones dans les opérations de maintien de la paix
Dans son allocution prononcée le 11 octobre 2013 à New-York, à l’occasion de la clôture du séminaire sur « l’avenir des opérations de maintien de la paix dans l’espace francophone », (http://www.franceonu.org/la-france-a-l-onu/espace-presse/declarations-presse/interventions-publiques/article/11-octobre-2013-seminaire-l-avenir), le Représentant permanent de la France auprès des Nations Unies annonce des actions concrètes, en vue d’accroître la participation francophone aux opérations de maintien de la paix de l’ONU à savoir : L’organisation d’un sommet sur la sécurité en Afrique (A) et le développement d’une vision stratégique de la sécurité en Afrique (B).
A)- L’organisation à Paris d’un sommet sur la sécurité en Afrique
Dans son intervention du 11 octobre 2013 à New-York, l’Ambassadeur Gérard ARAUD estime qu’« il n'est pas opportun de résoudre les problèmes de sécurité africains au cas par cas, de courir un peu comme des pompiers en créant OMP après OMP. Ce n'est pas la bonne solution ». C'est la raison pour laquelle la France va organiser le 6 et 7 décembre 2013, un Sommet à Paris, sur la question de la sécurité en Afrique. Le Président français, François Hollande, avait déjà annoncé à Addis Abeba, en Ethiopie, en marge des festivités du 50ème anniversaire de l'unité africaine qu'il convierait les dirigeants africains à Paris « à la fin de l'année » pour un sommet consacré « à la paix et à la sécurité » sur le continent (http://www.europe1.fr/Politique/Hollande-sommet-fin-2013-sur-la-securite-en-Afrique-1529287/). L'objectif qui sera assigné à la rencontre est celui de parvenir à la constitution d'une capacité africaine de réponse immédiate aux crises pouvant survenir en Afrique.
La nécessité de doter l'Union africaine d'une telle capacité a été depuis longtemps posée au sein de cette organisation. Son urgence s'est imposée au constat que faute d'un instrument à disposition, l'Afrique et son organisation interétatique ont dû systématiquement compter sur les partenaires internationaux pour régler en leur lieu et place les conflits et crises survenus sur le continent. Le Commissaire à la paix et à la sécurité de l'Union africaine, RAMTANE LAMAMRA, a eu parfaitement raison d'estimer que la décision de constituer une capacité africaine de réponse aux crises « est un développement de portée historique » qu'il faut maintenant concrétiser.
La seule réserve qu'inspire cependant la décision des autorités françaises d'organiser ce Somment est qu'elles lui ont fixé comme lieu de sa tenue, Paris, la capitale française. En tout cas, les africains ne comprendront pas facilement pourquoi leurs dirigeants vont se rencontrer à Paris pour discuter de la constitution d'une force d'intervention propre au continent. L'engagement de la France dans certains des conflits auxquels est confronté le continent, sa participation aux côtés d'Etats africains en butte à la pieuvre du terrorisme justifient t-ils la « délocalisation » de leur Sommet sur la sécurité entérinée par les Chefs d'Etat et de Gouvernement africains ?
B)- Le développement d’une vision stratégique de la sécurité en Afrique
Parce que le destin d’un peuple, sa prospérité et sa sécurité se déterminent de plus en plus à l’échelle régionale, voire planétaire, il est plus qu’urgent pour le berceau de l’humanité de parler d’une seule voix. Cela passe nécessairement par l’émergence d’une vision stratégique de la sécurité qui devrait constituer la clé du destin du continent, la boussole de son avenir et le moteur de son développement. Dans une Afrique de plus en plus confrontée aux conflits armés internes, qui ont tendance à se régionaliser, et face aux menaces de tout genre, la vision stratégique devrait permettre aux pays africains d’envisager des solutions axées sur la sécurité globale. Ainsi, grâce à la recherche pluridisciplinaire, elle pourra s’articuler autour de la défense nationale, la sécurité publique, la protection des entreprises, la sécurité environnementale, etc. Selon Kofi Annan, ancien Secrétaire général de l’Organisation des Nations Unies (ONU), « Ce dont nous avons besoin aujourd’hui, c’est un système global de sécurité collective qui permette d’appréhender toutes les menaces, anciennes et nouvelles, et les problèmes de sécurité de tous les Etats, riches et pauvres, faibles et forts » (http://www.un.org/french/secureworld/index.html) .
Le développement de la vision stratégique de la sécurité en Afrique doit passer par une coopération interétatique et se manifester par des échanges entre secteurs publics et secteurs privés. Cela permettra de décloisonner la vision stratégique, de la sortir du domaine militaire et de la situer au cœur de plusieurs domaines. Cette approche permettra aussi aux Etats africains de mieux appréhender, d’anticiper et de gérer les crises militaires et non militaires, de coordonner les renseignements préventifs, de déceler les signaux faibles et de suivre au plus près, l’évolution des dangers et menaces qui guettent le continent. La recherche pluridisciplinaire doit être la condition sine qua non de la construction et du développement de la vision stratégique de la sécurité sur le continent africain.
Si l’on peut se réjouir des prises de position, du plaidoyer, des initiatives de la France et de la Francophonie en faveur de l’accroissement de la contribution francophone aux opérations de maintien de la paix de l’ONU, ceux-ci doivent encore se traduire par la mise sur pied d’une stratégie commune. Cette stratégie devra d’ailleurs impérativement être partagée avec des organisations aussi importantes pour le maintien de la paix que l’ONU, l’UA, la CEDEAO ou la CEEAC au sein desquelles, la voix francophone peine à se distinguer sinon à se faire entendre lorsqu’il s’agit de maintien de la paix. Ce n’est qu’à cette condition que l’espace francophone, en tant que théâtre et acteur du maintien de la paix, pourra s’affirmer comme un véritable partenaire et ainsi contribuer à éclaircir ce « nouvel horizon ».
Auteur : SLIM Habib
Habib SLIM est Professeur émérite à la Faculté de droit et des sciences politiques de Tunis
Comme tous ceux qui s’intéressent au droit de la Charte et de la sécurité collective, je viens de lire avec beaucoup d’intérêt l’article de M. Laurent Fabius, Ministre des affaires étrangères sur Le Monde du 5 octobre :.
Conseil de sécurité des Nations unies - Tribune du ministre des affaires étrangères, M. Laurent Fabius, dans le quotidien «Le Monde» (Paris, 05/10/2013)
Sur le plan des principes, on ne peut que se réjouir que la France, membre permanent du Conseil de sécurité de l’ONU, prenne, ainsi et enfin, l’initiative d’un projet de réforme du droit de veto au Conseil. En effet, le problème n’est pas nouveau. Dès la Conférence de San Francisco ( juin 1945 ), plusieurs voix se sont élevées pour contester ce droit de veto tel qu’il découle des règles de vote au Conseil de sécurité, établies par l’article 27 § 3 de la Charte. Plusieurs participants à la Conférence ont non seulement critiqué ce privilège donné aux membres permanents, mais ont dénoncé, aussi et surtout le double danger de ce système.
Le premier danger, c’est que lorsque les membres permanents du Conseil sont d’accord, ils peuvent tout faire et rien ne les arrête, même au prix d’une violation de la Charte. Il a en a été ainsi, par exemple, lorsque le Conseil a adopté, le 29 novembre 1990 – avec une abstention de la Chine – la Résolution 678 contre l’Irak. Pour obliger celui-ci à se retirer du Koweit, le Conseil a donné mandat à une coalition d’Etats dirigée par les Etats Unis d’entreprendre contre l’occupant une action militaire. De ce fait, le Conseil a inauguré une nouvelle pratique d’extension de ses prérogatives par rapport aux dispositions de la Charte, notamment le chapitre VII. Et pour certains, il s’agit bien d’une violation de la Charte, notamment son article 42 qui n’a pas du tout prévu que le Conseil puisse donner mandat aux Etats d’intervenir militairement à sa place. Ce qui n’a pas manqué de poser, du même coup, la problématique de la suprématie de la Charte et du respect qui lui est dû par tous les organes constitués des Nations Unies, notamment le Conseil de sécurité.
Quant au second danger, il vient du fait que si, en revanche, les membres permanents sont en désaccord, le Conseil peut être paralysé par un veto, ou même par une simple menace de véto et il ne peut plus entreprendre aucune action. Il en a été ainsi avec la crise syrienne, dès lors que, pendant plus de deux ans, la Fédération de Russie a paralysé le Conseil et l’a empêché de prendre toute décision contraignante, sous l’empire du chapitre VII, contre le régime de Damas. Et cela jusqu’à la Résolution 2118 du 27 septembre 2013, préparatoire à l’adoption de mesures militaires, au cas où la Syrie n’exécute pas le programme de destruction de ses armes chimiques. Le prix de cette paralysie du Conseil, payé par la population civile, a été effrayant : autour de 120.000 morts.
C’est dire que le droit de veto constitue une arme de plus en plus dangereuse et insupportable, en plus de son caractère anachronique, dans une société internationale qui a subi des transformations énormes depuis la fin de la guerre et qui évolue maintenant, depuis la fin de la guerre froide vers une société multipolaire. Dans ces conditions, la réforme proposée par M. Fabius, au nom de la France, semble être politiquement opportune et juridiquement cohérente.
L’avantage de cette réforme informelle, c’est qu’elle évite, en effet, le grand écueil d’une révision de la Charte qui est pratiquement infaisable, dès lors que les cinq membres permanents n’accepteront jamais de se dépouiller définitivement de leur privilège. D’où l’idée séduisante d’un encadrement volontaire du droit de veto par un simple code de conduite qui serait adopté par les cinq membres permanents, grâce à la conclusion entre eux d’un « gentlemen’s agreement » ou acte concerté non conventionnel. Selon cet espèce de code moral qui viendrait compléter la Charte, les membres permanents s’engageraient à renoncer à leur droit de veto, chaque fois que le Conseil aurait à se prononcer sur une situation de « crime de masse ». Il s’agirait donc d’une auto-limitation partielle du droit de veto que les membres permanents s’imposeraient à eux-mêmes, seulement dans un cas très grave, celui du crime de masse. Mais, qu’est-ce qu’un crime de masse ? Voilà un concept qui reste à définir et la tâche ne sera pas facile. Quand est-ce que le crime devient un crime de masse ? A partir de quel seuil ou à partir de quel nombre de victimes, un crime devient-il un crime de masse ? Faut-il qu’il y ait des centaines ou des milliers de victimes ? Ou faut-il attendre qu’il y ait des centaines de milliers ou des millions de victimes ? Le débat est ouvert …
Tout ce que l’on sait c’est que , pour éviter tout désaccord, à ce sujet, au sein du Conseil de sécurité et pour garantir, en même temps, une qualification objective du crime de masse, celle-ci va échapper au Conseil, puisqu’elle doit être faite par le Secrétaire général, à la demande de 50 Etats membres au moins. C’est une bonne précaution à prendre. Mais en même temps et afin de faciliter l’adoption de cette retouche informelle de la Charte par les cinq membres permanents du Conseil, la proposition ménage une clause de sauvegarde, puisqu’elle prévoit que son application serait exclue dans les cas où seraient mis en cause « les intérêts vitaux nationaux » de l’un des membres permanents.
Et c’est précisément là que le bât blesse. Cette clause de sauvegarde risque de devenir une échappatoire, chaque fois qu’un membre permanent du Conseil de sécurité veut utiliser son veto contre un projet de résolution relatif à un cas de crime de masse avéré ! Tout d’abord, on a encore un problème de définition : comment définir ce concept d’ « intérêts vitaux nationaux » et qui doit faire cette définition ? Si cette définition doit être le fait de chaque membre permanent concerné, le risque c’est que cette notion d’ « intérêts vitaux nationaux » ne devienne tellement extensive qu’elle pourrait être un fourre-tout où tout pourrait être englobé. Quel sens faut-il donner exactement à cette notion d’intérêts vitaux nationaux ? Faut-il lui donner un sens stratégique ? ou un sens politique ? ou un sens militaire ? ou un sens économique ? Et comment peut-on définir ce concept objectivement ? Il est certain qu’une telle définition ne pourrait être laissée à l’appréciation d’un pouvoir discrétionnaire, celui de l’Etat membre permanent concerné. Si elle doit échapper à cet Etat, qui doit se charger de faire cette définition ? Le Conseil de sécurité lui-même ? Ou bien la Cour internationale de Justice, à condition qu’on le lui demande ? La Cour, qui est l’organe juridictionnel des Nations Unies pourrait, en effet, être appelée à définir, objectivement , cette notion et limiter son usage à certains cas « extrêmes de légitime défense » des intérêts vitaux nationaux dont « la survie serait en cause » ( Ces formules sont empruntées à l’avis consultatif de la Cour relatif à la licéité de la menace ou de l’emploi d’armes nucléaires, 8 / 07 / 1996 ) ? Mais, sur ce point, on ne peut que se poser de nombreuses questions pour le moment, en attendant que nous ayons plus de précision et de clarté sur le projet.
Mais, le danger est réel. Prenons le cas du veto russe dans le cas de la Syrie. Est-ce que, demain, la Fédération de Russie ne serait pas tentée d’invoquer ses intérêts vitaux nationaux pour justifier son veto contre l’adoption par le Conseil de sécurité de mesures de coercition militaire contre la Syrie, au cas où celle-ci pourrait interrompre le programme de démantèlement de ses armes chimiques ? On sait que la Fédération de Russie a des intérêts en Syrie, notamment des intérêts militaires ( le port de Tartous utilisé par la marine russe ) et économiques ( vente d’armes russes ), voire même des intérêts stratégiques. Elle pourrait donc invoquer des intérêts vitaux nationaux pour continuer à utiliser son veto et à protéger la Syrie contre toute velléité d’adoption par le Conseil d’une résolution contraignante à caractère militaire. A quoi donc aura servi cette réforme qui ne résout pas le problème de fond, celui de l’existence du droit de veto ?
Je remercie vivement le Professeur Habib Slim pour son billet d'actualité et lui adresse un signe d'amitié à travers la Méditerranée, Mare nostrum, de Nice à Tunis..
Avec ses mille lecteurs quotidiens situés dans le monde entier le Bulletin Sentinelle offre une tribune exceptionnelle permettant de discuter en temps réel des questions d'actualité. La proposition française mérite assurément d'être débattue, parce que le besoin d'adapter le fonctionnement du Conseil de sécurité aux exigences de notre temps est devenu crucial avec l'échec de l'ONU dans la crise syrienne. L'adoption de la Résolution 2118 (2013) nous aurait rendu le Conseil de sécurité, jusqu'alors pris en otage. Avec le recul, rien n'est moins sûr. La discussion sur la réforme du fonctionnement du Conseil doit donc être lancée maintenant et les universitaires y ont aussi leur part, comme les autres lecteurs de Sentinelle.
Assurément la Russie ne peut qu'être en désaccord avec le propos conclusif développé par le Profeseur Slim. En effet, elle affirme avec la force et la netteté qui la caractérisent (même lorsqu'elle soutient les contrevérités les plus flagrantes) n'avoir clairement aucun intérêt propre en Syrie. Ainsi Tartous qui n'est pas Sébastopole n'a plus d'utilité militaire, souligne-t-elle. Ce fait qui n'est pas évident à première vue souligne la complexité de la crise syrienne et une certaine ambivalence de la situation de la Russie.
Le Professeur Habib Slim semble finalement plus séduit par la démarche française que par son contenu. Comment ne pas se réjouir de la proposition française et ne pas y adhérer dans son principe ? Néanmoins, est-elle réaliste et assurera-t-elle une amélioration effective du fonctionnement de l'organe ? A juste titre le Professeur souligne les problèmes de seuil du mécanisme, d'étendue de l'exception, etc. Il y a aussi un risque - de mon point de vue - de transformer le Conseil de sécurité en un champ de bataille et que la stigmatisation d'un Etat empêche l'effort vers le compromis.
Il existe peut-être des mécanismes beaucoup moins ambitieux, mais aussi moins contraignants pour les membres permanents, qui apporteraient tout de même une amélioration dans l'activité du Conseil de sécurité. Le veto occupe une place bien trop importante dans le fonctionnement de cet organe. Il est une arme de destruction massive aux conséquences excessives et disproportionnées. Ce droit ne devrait donc être en jeu que dans des circonstances exceptionnelles ou du moins particulières.
Or un membre permanent n'a pas la possibilité de se comporter comme un membre ordinaire et il faudrait la lui donner. S'il est contre un projet de résolution, mais qu'il ne souhaite pas paralyser le Conseil, il est contraint d'opter pour l'abstention. Un membre permanent a finalement une liberté de vote amoindrie. Dans un passé récent, la Russie a été à plusieurs reprises poussée à l'abstention contre son gré. Son attitude intransigeante dans la crise syrienne trouve en partie son origine dans l'agacement qui a fini par la submerger. Brisons cette automaticité du veto en permettant aux membres permanents d'émettre des votes négatifs non-bloquants. L'idée d'autolimitation du veto qui figure dans la proposition française est excellente, mais les membres permanents devraient s'engager par avance. Leur accord n'est pas acquis.
Amenons plus de souplesse, plutôt que davantage de rigidité structurelle. Ouvrons la faculté au membre permanent de déterminer au moment du scrutin la portée de son vote négatif, donc de renoncer au cas par cas à son droit de veto. Une telle réforme - bien modeste dans la forme - s'inscrirait dans la marge d'auto-organisation du Conseil et ne nécessiterait, ni réforme statutaire, ni limitation permanente du droit de veto. Puisqu'on ne peut pas supprimer le droit de véto, en quelque sorte déshabiller les membres permanents, déshabituons les progressivement à son usage. Le sevrage se fera, même s'il y faudra du temps. Chacun des membres permanents se souvient d’une situation dans laquelle le vote contre non-bloquant lui eut été bien utile. Telle est la force de ces propositions très simples –il y en sans-doute bien d’autres- qui sont sans panache, mais apportent des solutions pragmatiques.