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Timestamp: 2018-07-21 07:50:25
Document Index: 166137527

Matched Legal Cases: ['Art. 85', 'Art. 187', 'Art. 62', 'Art. 187', 'Art. 89', 'Art. 89', 'Art. 187', 'Art. 8', 'Art. 3', 'Art. 8', 'Art. 187', 'Art. 3', 'Art. 8', 'Art. 62', 'Art. 65', 'Art. 66', 'Art. 68', 'BGE', 'Art. 13']

1C_56/2008 07.05.2009
1C_56/2008
1C_60/2008
X.________ arbeitet seit 1979 im Gesundheitswesen der Stadt Zürich. Gestützt auf die neurechtlichen Personalbestimmungen wurde sie per Verfügung des Direktors des Stadtspitals Triemli vom 3. Oktober 2003 rückwirkend per 1. Juli 2002 in die Funktionsstufe 7 der Funktionskette 303 überführt. Als nutzbare Erfahrung wurden ihr 12 Jahre angerechnet; die Lage im Lohnband betrug 95 % des Mittelwerts. Daraus resultierte eine Lohnerhöhung von 3.84 %. Diese Verfügung bestätigte der Stadtrat Zürich mit Beschluss vom 21. Dezember 2005.
Mit Rekurs an den Bezirksrat Zürich verlangte X.________ per 1. Juli 2002 die Einreihung in Funktionsstufe 9, unter Beibehaltung einer nutzbaren Erfahrung von 12 Jahren; zudem sei die Lage im Lohnband auf 100 % festzulegen. Am 26. Juli 2007 wies der Bezirksrat den Antrag auf Einreihung in Funktionsstufe 9 ab; dagegen hiess er den Antrag auf Einreihung bei 100 % im Lohnband teilweise gut: Er wies die Sache zu neuer Entscheidung an die Stadt Zürich zurück, um X.________ nach Vorliegen eines rechtskräftigen Entscheids bezüglich ihres Lohns im alten Lohnsystem nochmals per 1. Juli 2002 ins neue Lohnsystem überzuleiten; dabei müsse der Rekurrentin im Vergleich zu ihrem (diskriminierungsfreien) Ausgangslohn mindestens eine Lohnerhöhung von 5 % gewährt werden.
Gegen diesen Beschluss erhoben sowohl die Stadt Zürich als auch X.________ Beschwerde ans Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. X.________ akzeptierte die Einreihung in die Funktionsstufe 7 mit einer nutzbaren Erfahrung von 12 Jahren, verlangte aber eine Anhebung auf 100 % des Lohnbands.
X.________ beantragt, Disp.-Ziff. 1 und 4 des angefochtenen Entscheids seien aufzuheben und sie sei ab 1. Juli 2002 in die Funktionsstufe 7, anrechenbare Erfahrung 12 Jahre, Lage im Lohnband 100 %, einzustufen.
Die Stadt Zürich beantragt, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und demgemäss zu bestätigen, dass X.________ mit Verfügung des Direktors des Stadtspitals Triemli vom 3. Oktober 2003 bzw. mit Einsprachebeschluss des Stadtrates von Zürich vom 21. Dezember 2005 rechtmässig in das neue Personalrecht der Stadt überführt worden sei.
Das Verwaltungsgericht hat auf eine Vernehmlassung verzichtet. X.________ beantragt, die Beschwerde der Stadt sei abzuweisen. Die Stadt Zürich schliesst auf Abweisung der Beschwerde von X.________.
Das Verwaltungsgericht hat den Streitwert auf knapp Fr. 14'000 beziffert, unter Berücksichtigung der streitigen Lohndifferenz (monatlich rund Fr. 210) und des Termins der nächstmöglichen Auflösung des Dienstverhältnisses Ende Dezember 2007 (Zeitraum von 66 Monaten). Wie die private Beschwerdeführerin zutreffend darlegt, erhöht sich jedoch dieser Streitwert auf rund Fr. 15'000 unter Berücksichtigung der in diesem Zeitraum gewährten Lohnanhebungen bzw. Teuerungszuschläge. Die Streitwertgrenze gemäss Art. 85 Abs. 1 lit. b BGG ist somit erreicht.
Da alle übrigen Sachurteilsvoraussetzungen vorliegen, ist auf die Beschwerden in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten einzutreten.
1.3 Das Bundesgericht hat bereits im Urteil 1C_54 und 68/2008 vom 3. März 2009 über Beschwerden der Stadt Zürich und einer privaten Beschwerdeführerin betreffend die Überleitung ins Lohnsystem 2002 der Stadt Zürich entschieden. Im vorliegenden Fall stellen sich die gleichen Rechtsfragen, weshalb die Erwägungen des Urteils vom 3. März 2009 übernommen werden.
2.2 Das Verwaltungsgericht ging davon aus, dass die private Beschwerdeführerin als Krankenschwester bzw. als Pflegefachfrau einen Beruf ausübe, der bei der Besoldungsrevision 2002 einen echten Aufholbedarf gehabt habe, und - entsprechend dem Arbeitswert - einer besser bezahlten Funktionsstufe zugeordnet worden sei. Daher habe die Beschwerdeführerin Anspruch auf Erhöhung ihres Salärs auf den nach neuem Personalrecht ermittelten Lohn, soweit diese Erhöhung nicht mehr als 10 % ausmache.
Laut Überleitung per 1. Juli 2002 sei der privaten Beschwerdeführerin gegenüber der altrechtlichen Besoldung (mit Zulagen) eine Lohnerhöhung von 3.84 % gewährt worden; ohne die Zulagen betrage die massgebliche Lohnerhöhung rund 9.5 %. Die von der privaten Beschwerdeführerin verlangte Anhebung auf 100 % im Lohnband würde dagegen eine Lohnerhöhung von insgesamt rund 14 % ergeben und sei damit nicht voll ausgewiesen. Anspruch habe die private Beschwerdeführerin auf eine 10-prozentige Lohnerhöhung. Dies entspricht einem jährlichen Salär von Fr. 84'666 und einer Lage im Lohnband von 95.42 %.
Das Bundesgericht hat mit Urteil vom 20. November 2007 den Entscheid der kantonalen Gerichte bestätigt, wonach die betroffenen Gesundheitsberufe altrechtlich um zwei Besoldungsklassen bessergestellt werden mussten. Danach ergibt sich für die private Beschwerdeführerin ein altrechtlicher diskriminierungsfreier Lohn von jährlich Fr. 84'236. Dieser liegt unter dem Lohn gemäss Überleitungsverfügung (Fr. 84'287), weshalb der vom Verwaltungsgericht formulierte Vorbehalt nicht zum Tragen kommt.
4.2 Die Überleitung der Angestellten ins neue Lohnsystem ist in Art. 187 AB PR geregelt. Dieser sieht vor, dass die Überleitung auf der Basis des bisherigen Jahreslohns erfolgt (Abs. 3), der allerdings höchstens 5 Prozent unter den Mittelwert des zutreffenden Lohnbandes zu liegen kommen darf (Abs. 4), ansonsten eine Anhebung auf 95 % des Lohnbands vorzunehmen ist. Nach dieser Regelung erfolgt die Platzierung im Lohnband bei der Überleitung aufgrund des bisherigen Lohns und nicht aufgrund einer Leistungsprognose, wie dies Art. 62 AB PR bei Neueinstellungen vorsieht. Die Regelung in Art. 187 AB PR entspricht der Weisung des Stadtrats vom 25. Oktober 2000 und dem Vorschlag der Spezialkommission für eine Übergangsregelung in der Verordnung selbst. Insofern erscheint die Auffassung der Stadt zutreffend, wonach die Überleitung auf die dem altrechtlichen Lohn entsprechende Platzierung im Lohnband keine Kürzungsmassnahme gemäss Art. 89 Abs. 3 Satz 2 PR bzw. Ziff. 3 Stadtratsbeschluss Nr. 828 darstellt.
Art. 89 Abs. 3 Satz 2 PR sieht vor, dass der Stadtrat Massnahmen zur Lohnanpassung bei denjenigen Angestellten trifft, deren bisheriger Lohn deutlich vom ermittelten Lohn gemäss dieser Verordnung abweicht. Vor dem Hintergrund der Materialien und der in Art. 187 AB PR getroffenen Überleitungsregelung beziehen sich diese Kürzungsmassnahmen (die gemäss Stadtratsbeschluss Nr. 828 in erster Linie durch Nichtanrechnung der nutzbaren Erfahrung vorzunehmen sind) auf Angestellte, deren Lohn trotz der Platzierung am unteren Rand des Lohnbands (95 %) deutlich vom bisherigen Lohn abweicht und unverhältnismässig erscheint.
Dabei ist zunächst zu fragen, ob die vom Verwaltungsgericht gewählte Auslegung erforderlich war, um eine indirekte Diskriminierung typisch weiblicher Berufe zu vermeiden (E. 5). In diesem Zusammenhang sind auch die Rügen der privaten Beschwerdeführerin zu prüfen, wonach Art. 8 Abs. 3 BV und Art. 3 GlG eine noch höhere Platzierung im Lohnband verlangen, als dies vom Verwaltungsgericht angeordnet wurde.
Anschliessend ist zu prüfen, ob das allgemeine Gleichbehandlungsgebot (Art. 8 Abs. 1 BV) gebietet, die private Beschwerdeführerin höher im Lohnband einzustufen, um eine Diskriminierung gegenüber neu angestellten städtischen Bediensteten zu verhindern (E. 6) oder um eine Ungleichbehandlung gegenüber anderen, bereits nach der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung übergeleiteten Berufsgruppen (Personalberatern, Hortleiterinnen) zu vermeiden (E. 7).
Wenn unter dem alten Lohnsystem sogenannt typischen Frauenberufen zu tiefe Löhne bezahlt wurden, dann treffe die formal geschlechtsneutrale Regelung, wonach der neue Lohn erst nach Jahren greift, die Angehörigen weiblich besetzter Berufe härter als die unechten Aufholer. Für sogenannt typische Frauenberufe müssten daher bei der Überführung in ein neues Lohnsystem besondere Regeln eingeführt werden. Falls die Überführung auch gestützt auf den bisherigen Lohn errechnet werde, müsse für typische Frauenberufe der diskriminierungsfrei ermittelte Arbeitswert massgeblich sein.
Widersprüchlich seien auch die Aussagen der Vorinstanz zum Einfluss des altrechtlichen diskriminierungsfreien Lohns. Richtigerweise hätte der Entscheid des Bundesgerichts zum altrechtlichen Lohn abgewartet bzw. berücksichtigt werden müssen, um - ausgehend von diesem nicht diskriminierenden Lohn und in Gleichbehandlung mit den nicht diskriminierten (Männer-)Löhnen - den Effekt des neuen Lohnsystems bis zu einer Lohnerhöhung von 5 % ungekürzt zuzusprechen. Allenfalls hätte, im Hinblick auf einen raschen Entscheid, der Effekt des neuen Lohnsystems voll zum Tragen kommen müssen, ohne Berücksichtigung des alten Lohns.
Diese Benachteiligung wirke noch heute fort: Eine Anhebung um 1 % auf Lage 96 % im Lohnband sei bisher erst einmal (am 1. April 2003) erfolgt. Auch bei der auf den 1. Juli 2007 in Kraft getretenen Besoldungsrevision sei aufgrund der alten Löhne überführt worden.
Werde auf der Grundlage der alten Löhne überführt, müssten entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts auch die "Zulagen Gesundheitsberufe" gemäss Beschluss des Stadtrates vom 21. November 2001 berücksichtigt werden. Diese seien aus Marktgründen gewährt worden, nachdem der Kanton die Löhne seiner Pflegenden angehoben hatte. Ihre Nichtberücksichtigung verstosse gegen Art. 187 Abs. 3 Satz 2 AB PR und sei diskriminierend im Vergleich zur Überführung der Polizisten, deren Differenzzulagen berücksichtigt worden seien.
5.3 Die Stadt Zürich betont, dass der Lohn gemäss Überleitungsverfügung (Fr. 84'287) über dem alten diskriminierungsfreien Lohn (Fr. 84'236) der Beschwerdeführerin liege. Eine weitere Anhebung sei im Hinblick auf das Diskriminierungsverbot nicht geboten, da männlich und neutral identifizierte Berufe gleich behandelt worden seien. Per 1. Juli 2002 seien 65,5 % sämtlicher Mitarbeitender der Stadt Zürich auf einer Lage im Lohnband von unter 100 % platziert worden. Auf die Lage 95 % im Lohnband seien 4802 Frauen und 2894 Männer überführt worden; das Verhältnis betrage somit 1.6 zu 1. Umgerechnet auf die Gesamtzahl der städtischen Mitarbeitenden seien ca. 45 % aller weiblichen Angestellten und ca. 27 % aller männlicher Angestellten auf die Lage 95 % im Lohnband übergeleitet worden. Diese Relationen erlaubten nicht die Annahme einer indirekten Diskriminierung.
5.5 An dieser Rechtsprechung ist festzuhalten. Daraus ergibt sich für den vorliegenden Fall Folgendes.
Durch die Überleitungsverfügung wurde der Lohn der Beschwerdeführerin auf die Lage 95 % des neuen Lohnbands angehoben (Fr. 84'288 jährlich) und lag damit nicht nur über dem alten - inzwischen als diskriminierend erkannten - Lohn (Fr. 76'969 jährlich ohne Zulagen bzw. Fr. 81'169 mit Zulagen), sondern auch leicht über dem nach altem Recht geschuldeten diskriminierungsfreien Lohn (Fr. 84'236 jährlich). Eine frankenmässige Überleitung, die an den altrechtlichen, diskriminierungsfreien Lohn anknüpft (oder darüber hinaus geht) verletzt nach dem oben Gesagten Art. 3 GlG und Art. 8 Abs. 3 BV nicht.
Das Verwaltungsgericht hat jedoch diese Praxis als rechtswidrig erachtet, weil sie im klaren Widerspruch zur damaligen Fassung von Art. 62 Abs. 2 und 4 AB PR gestanden habe. Die Stadt legt nicht dar, inwiefern diese Einschätzung willkürlich sei; dies ist auch nicht ersichtlich.
6.4 Im vorliegenden Fall beträgt der Lohnunterschied zwischen alten Angestellten, die am unteren Ende des Lohnbandes (95 %) platziert werden, und neuen Angestellten (100 % des Lohnbands) maximal 5 %. Diese Differenz erscheint vom Ausmass her vertretbar.
Schliesslich ist noch zu prüfen, ob eine verfassungswidrige Ungleichbehandlung zu den Gruppen der Kundenberater und der Hortleiterinnen vorliegt. Diesen Berufsgruppen sprach das Verwaltungsgericht eine 5- bzw. 10-prozentige Lohnerhöhung zu. Diese Entscheide wurden von der Stadt Zürich nicht ans Bundesgericht weitergezogen, sondern akzeptiert. Die private Beschwerdeführerin ist daher der Auffassung, ihr müsse mindestens eine Lohnerhöhung in dieser Grössenordnung gewährt werden.
Hinzu kommt ein Weiteres: Die Hortleiterinnen hatten geltend gemacht, ihr altrechtlicher Lohn sei diskriminierend gewesen. Das Verwaltungsgericht liess die Frage offen, weil bereits die vom Bezirksrat vorgenommene Korrektur zu einem 10 % höheren Lohn führe und nicht glaubhaft sei, dass eine allfällige frühere Diskriminierung frankenmässig relevant mehr als 10 % ausgemacht habe (Entscheid PB.2005.00060 vom 8. September 2006, E. 4.5.1). Die 10-prozentige Lohnerhöhung stellte somit auch einen Ausgleich für eine allfällige frühere Lohndiskriminierung der Hortleiterinnen unter dem alten Besoldungssystem dar. Ein solcher Zuschlag ist nicht erforderlich, wenn für die Überleitung auf den altrechtlichen diskriminierungsfreien Lohn abgestellt wird.
Die Beschwerde der Stadt Zürich ist somit gutzuheissen und diejenige der privaten Beschwerdeführerin abzuweisen. Das angefochtene Urteil ist aufzuheben und die Überleitungsverfügung des Direktors des Stadtspitals Triemli und der Beschluss des Stadtrats Zürich vom 21. Dezember 2005 zu bestätigen.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens unterliegt die private Beschwerdeführerin. Sie trägt daher die Gerichtskosten (Art. 65 Abs. 4 lit. b und c und Art. 66 Abs. 1 BGG). Die Stadt Zürich obsiegt in ihrem amtlichen Wirkungskreis und hat daher keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 68 Abs. 3 BGG; BGE 134 II 117 E. 7 S. 119).
Da das kantonale Verfahren für die private Beschwerdeführerin kostenlos ist (Art. 13 Abs. 5 GlG) und das Verwaltungsgericht keine Parteientschädigung zugesprochen hat, erübrigt sich eine Abänderung des verwaltungsgerichtlichen Kostenentscheids.
In Gutheissung der Beschwerde der Stadt Zürich wird das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 4. Abteilung, Einzelrichter, vom 19. Dezember 2007 aufgehoben und die Verfügung des Direktors des Stadtspitals Triemli vom 3. Oktober 2003 und der Beschluss des Stadtrates Zürich vom 21. Dezember 2005 bestätigt.