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Timestamp: 2020-06-05 11:44:28+00:00
Document Index: 25166984

Matched Legal Cases: ['artigo 52', 'artigo 4', 'In casu', 'artigo 37', 'in casu', 'artigo 37', 'ARTIGO 37', 'artigo 37', 'in casu', 'artigo 27']

Tribunal de Justiça de São Paulo TJ-SP - Direta de Inconstitucionalidade : ADI 21233798020198260000 SP 2123379-80.2019.8.26.0000
Tribunal de Justiça de São Paulo TJ-SP - Direta de Inconstitucionalidade : ADI 21233798020198260000 SP 2123379-80.2019.8.26.0000 - Inteiro Teor
ADI 2123379-80.2019.8.26.0000 SP 2123379-80.2019.8.26.0000
Inteiro TeorTJ-SP_ADI_21233798020198260000_29b75.pdf
Registro: 2019.0000820501
Vistos, relatados e discutidos estes autos do Direta de Inconstitucionalidade nº 2123379-80.2019.8.26.0000, da Comarca de São Paulo, em que é autor PROCURADOR GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO, são réus PREFEITO DO MUNICÍPIO DE ALTINÓPOLIS e PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE ALTINÓPOLIS.
O julgamento teve a participação dos Exmo. Desembargadores PEREIRA CALÇAS (Presidente), RENATO SARTORELLI, CARLOS BUENO, FERRAZ DE ARRUDA, RICARDO ANAFE, ALVARO PASSOS, BERETTA DA SILVEIRA, ANTONIO CELSO AGUILAR CORTEZ, ALEX ZILENOVSKI, ELCIO TRUJILLO, CRISTINA ZUCCHI, JACOB VALENTE, JAMES SIANO, ADEMIR BENEDITO, ARTUR MARQUES, PINHEIRO FRANCO, XAVIER DE AQUINO, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, MOACIR PERES, FERREIRA RODRIGUES, EVARISTO DOS SANTOS, MÁRCIO BARTOLI E JOÃO CARLOS SALETTI.
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Nº 2123379-80.2019.8.26.0000
AUTOR: PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE
RÉUS: PREFEITO DO MUNICÍPIO DE ALTINÓPOLIS e
VOTO Nº 34.735
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE PARÂMETRO DE CONTROLE LIMITADO AOS DISPOSITIVOS DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL POSSIBILIDADE DE APLICAÇÃO DA TEORIA DA CAUSA DE PEDIR ABERTA QUANTO AOS CARGOS DE
L “ASSESSOR OPERACIONAL DE MONITORAMENTO DE TÉCNICAS
DESPORTIVAS” E “ASSESSOR DE EVENTOS SOCIOCULTURAIS”, EIS QUE A DESCRIÇÃO DE SUAS ATRIBUIÇÕES É PREVISTA EM ATO NORMATIVO NÃO DECLINADO NA EXORDIAL EXPRESSÕES “ASSESSOR DE CONTROLADORIA”, “ASSESSOR DE ACOMPANHAMENTO DE PROGRAMAS SOCIOECONÔMICOS E ECOLÓGICOS”, “DIRETOR EXECUTIVO”, “DIRETOR EXECUTIVO DA EDUCAÇÃO”, “ASSESSOR DE PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO”, “DIRETOR DE GESTÃO DE TRANSPORTES”, “ASSESSOR DE COMUNICAÇÃO SOCIAL”, “ASSESSOR DE IMPRENSA E DIVULGAÇÃO”, “ASSESSOR DE PROCURADORIA E POLÍTICAS PÚBLICAS”, “ASSESSOR DE OBRAS E SERVIÇOS”, “ASSESSOR ESPECIAL DE PROGRAMAS SOCIAIS”, “DIRETOR DE DEPARTAMENTO MUNICIPAL DE TRÂNSITO E SEGURANÇA PÚBLICA”, “DIRETOR DE DEPARTAMENTO DE RECURSOS HUMANOS”, “DIRETOR DE
DEPARTAMENTO DE INFORMÁTICA, OUVIDORIA E SERVIÇO DE ATENDIMENTO E INFORMAÇÃO AO CIDADÃO”, “DIRETOR DE DEPARTAMENTO DE PATRIMÔNIO E ALMOXARIFADO”, “DIRETOR DE DEPARTAMENTO DE LICITAÇÕES E ADMINISTRAÇÕES DE MATERIAIS”, “DIRETOR DE DEPARTAMENTO DE FISCALIZAÇÃO GERAL E TRIBUTOS”, “DIRETOR DE DEPARTAMENTO DE FINANÇAS E CONTABILIDADE”, “DIRETOR DE DEPARTAMENTO DE OBRAS, INFRAESTRUTURA E SERVIÇOS PÚBLICOS”, “DIRETOR DE DEPARTAMENTO DE ABASTECIMENTO E SANEAMENTO BÁSICO”, “DIRETOR DE DEPARTAMENTO DE EDUCAÇÃO BÁSICA, TEMPO INTEGRAL E PROFISSIONALIZANTE”, “DIRETOR DE DEPARTAMENTO DO NÚCLEO DE APOIO PSICOPEDAGÓGICO EDUCACIONAL”, “DIRETOR DE DEPARTAMENTO DE ARTICULAÇÃO SOCIAL, PARCERIAS E SEGURANÇA ALIMENTAR”, “DIRETOR DE DEPARTAMENTO DE PROGRAMAS SOCIAIS DE ASSISTÊNCIA INTEGRAL ÀS FAMÍLIAS E DE DESENVOLVIMENTO SOCIAL DA TERCEIRA IDADE E JUVENTUDE”, “DIRETOR DE DEPARTAMENTO DO PROGRAMA DE CUMPRIMENTO DE MEDIDAS SÓCIO EDUCATIVAS”, “DIRETOR DE DEPARTAMENTO DE ARTICULAÇÃO INSTITUCIONAL DO FUNDO SOCIAL DE SOLIDARIEDADE”, “DIRETOR DE DEPARTAMENTO DE ATENÇÃO BÁSICA À SAÚDE”, “DIRETOR DE DEPARTAMENTO DE ATENÇÃO ESPECIALIZADA À SAÚDE”, “DIRETOR DE DEPARTAMENTO DE ASSISTÊNCIA FARMACÊUTICA”, “DIRETOR DE DEPARTAMENTO
DE AUDITORIA, AVALIAÇÃO E CONTROLE”, “DIRETOR DE DEPARTAMENTO DE SAÚDE MENTAL”, “DIRETOR DE DEPARTAMENTO DE INDÚSTRIA, COMÉRCIO, DESENVOLVIMENTO AGROPECUÁRIO, DEFESA SANITÁRIA E ESTRADAS RURAIS”, “DIRETOR DE DEPARTAMENTO DE MEIO AMBIENTE”, “DIRETOR DE DEPARTAMENTO DE CULTURA E TURISMO”, “DIRETOR DE DEPARTAMENTO DE ESPORTES E LAZER” E “ASSESSOR OPERACIONAL”, PREVISTAS NOS ANEXOS II E VII DA LEI COMPLEMENTAR Nº 58, DE 05 DE NOVEMBRO DE 2015, BEM COMO CARGOS COMISSIONADOS PREVISTOS NOS ARTIGOS 3º E 5º DA LEI COMPLEMENTAR Nº 75, DE 23 DE FEVEREIRO DE 2017, NA LEI COMPLEMENTAR Nº 81, DE 24 DE ABRIL DE 2017, NA LEI COMPLEMENTAR Nº 85, DE 23 DE JUNHO DE 2017, NA LEI COMPLEMENTAR Nº 107, DE 08 DE NOVEMBRO DE 2017, NA LEI COMPLEMENTAR Nº 108, DE 23 DE NOVEMBRO DE 2017, NOS ARTIGOS 2º, 3º E 4º DA LEI COMPLEMENTAR Nº 113, DE 07 DE FEVEREIRO DE 2018, NA LEI COMPLEMENTAR Nº 115, DE 08 DE MARÇO DE 2018, E NA LEI COMPLEMENTAR Nº 123, DE 08 DE AGOSTO DE 2018, TODAS DO MUNICÍPIO DE ALTINÓPOLIS/SP ATOS NORMATIVOS QUE DISPÕEM SOBRE A ESTRUTURA ADMINISTRATIVA DO EXECUTIVO MUNICIPAL CRIAÇÃO DE CARGOS DE PROVIMENTO EM COMISSÃO, CUJAS ATRIBUIÇÕES NÃO CORRESPONDEM A FUNÇÕES DE DIREÇÃO, CHEFIA OU ASSESSORAMENTO, DESTINANDO-SE AO DESEMPENHO DE ATIVIDADES MERAMENTE BUROCRÁTICAS, TÉCNICAS OU
PROFISSIONAIS, DISPENSADA, PARA SEU REGULAR DESEMPENHO, RELAÇÃO ESPECIAL DE CONFIANÇA
PRECEDENTES DESTE ÓRGÃO ESPECIAL E DO C. SUPREMO
TRIBUNAL FEDERAL, EM REGIME DE REPERCUSSÃO GERAL
VIOLAÇÃO AOS ARTIGOS 111 E 115, INCISOS II E V, DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO MODULAÇÃO DOS EFEITOS DA DECISÃO EM 120 (CENTO E VINTE) DIAS CONTADOS DO
JULGAMENTO PRETENSÃO PROCEDENTE, COM MODULAÇÃO.
Ação de inconstitucionalidade voltada contra (i) expressões “Assessor de Controladoria”, “Assessor de Acompanhamento de Programas Socioeconômicos e Ecológicos”, “Diretor Executivo”, “Diretor Executivo da Educação”, “Assessor de Planejamento Estratégico”, “Diretor de Gestão de Transportes”, “Assessor de Comunicação Social”, “Assessor de Imprensa e Divulgação”, “Assessor de Procuradoria e Políticas Públicas”, “Assessor de Obras e Serviços”, “Assessor Especial de Programas Sociais”, “Diretor de Departamento Municipal de Trânsito e Segurança Pública”, “Diretor de Departamento de Recursos Humanos”, “Diretor de Departamento de Informática, Ouvidoria e Serviço de Atendimento e Informação ao Cidadão”, “Diretor de Departamento de Patrimônio e Almoxarifado”, “Diretor de Departamento de Licitações e Administrações de Materiais”, “Diretor de Departamento de Fiscalização Geral e Tributos”, “Diretor de Departamento de Finanças e Contabilidade”, “Diretor de Departamento de Obras, Infraestrutura e Serviços Públicos”, “Diretor de Departamento de Abastecimento e Saneamento Básico”, “Diretor de Departamento de Educação Básica, Tempo Integral e Profissionalizante”, “Diretor de Departamento do Núcleo de Apoio Psicopedagógico
Educacional”, “Diretor de Departamento de Articulação Social, Parcerias e Segurança Alimentar”, “Diretor de Departamento de Programas Sociais de Assistência Integral às Famílias e de Desenvolvimento Social da Terceira Idade e Juventude”, “Diretor de Departamento do Programa de Cumprimento de Medidas Sócio Educativas”, “Diretor de Departamento de Articulação Institucional do Fundo Social de Solidariedade”, “Diretor de Departamento de Atenção Básica à Saúde”, “Diretor de Departamento de Atenção Especializada à Saúde”, “Diretor de Departamento de Assistência Farmacêutica”, “Diretor de Departamento de Auditoria, Avaliação e Controle”, “Diretor de Departamento de Saúde Mental”, “Diretor de Departamento de Indústria, Comércio, Desenvolvimento Agropecuário, Defesa Sanitária e Estradas Rurais”, “Diretor de Departamento de Meio Ambiente”, “Diretor de Departamento de Cultura e Turismo”, “Diretor de Departamento de Esportes e Lazer” e “Assessor Operacional”, previstas nos Anexos II e VII da Lei Complementar nº 58, de 05 de novembro de 2015; (ii) Lei Complementar nº811, de 24 de abril de 2017; (iii) da Lei Complementar nº855, de 23 de junho de 2017; (iv) da Lei Complementar nº1077, de 08 de novembro de 2017; (v) da Lei Complementar nº1088, de 23 de novembro de 2017; (vi) dos artigos 2º, 3º e 4º da Lei Complementar nº 113, de 07 de fevereiro de 2018; (vii) da Lei Complementar nº1155, de 08 de março de 2018; e (viii) da Lei Complementar nº1233, de 08 de agosto de 2018, todas do Município de Altinópolis/SP.
Delineada causa petendi repousa na alegada inconstitucionalidade material dos atos impugnados, consistente na: a) criação de cargos de provimento em comissão, de livre nomeação e exoneração, contendo descrição de atribuições
meramente burocráticas e profissionais, o que impõe investidura para cargo de provimento efetivo; b) ausência de descrição legal das respectivas atribuições a possibilitar aferição de compatibilidade constitucional em relação a cargos criados pelas Leis Complementares nºs 107/2017 e 113/2018, ambas do Município de Altinópolis/SP, tudo a ensejar mácula a dispositivos diversos da Constituição Bandeirante (artigos 111 e 115, incisos II e V, bem como 144).
Ordenado o processamento (fls. 781/783), sobrevieram informações do Presidente da Câmara Municipal de Altinópolis (fls. 794/803), defendendo a constitucionalidade dos cargos atacados, inclusive porque adequados ao artigo 52 da Lei Orgânica Municipal. Destacou, ainda, que as atribuições dos cargos de “Assessor de Eventos Socioculturais” (previsto na LC nº 107/2017) e “Assessor Operacional de Monitoramento de Técnicas Desportivas” (previsto no artigo 4º da LC nº 113/2018) estão descritas na Lei Complementar nº 75, de 23 de fevereiro de 2017, daquela urbe.
Já o Prefeito Municipal ofereceu a manifestação acostada a fls. 937/973 na defesa dos cargos impugnados, por demandarem especial relação de confiança à luz das respectivas atribuições. Subsidiariamente, postulou a modulação dos efeitos da decisão, em caso de procedência do pedido.
Citado, o Procurador-Geral do Estado não se manifestou (fls. 974).
A Douta Procuradoria-Geral de Justiça, em parecer encartado a fls. 977/1.015, ponderou em preliminar restrição
quanto ao parâmetro de controle, invocando ainda o princípio da causa petendi aberta em relação aos cargos de “Assessor de Eventos Socioculturais” e “Assessor Operacional de Monitoramento de Técnicas Desportivas”. Insistiu, meritoriamente, no acolhimento da pretensão sem modulação dos efeitos.
Ab initio , no âmbito estadual limitado o controle concentrado de constitucionalidade nos moldes do art. 125, § 2º, da Constituição da República. Análise da conformação dos cargos impugnados tem como parâmetro dispositivos da Constituição Bandeirante, inviável pronunciamento sobre eventuais violações à Carta Maior sob pena, inclusive, de usurpação de competência própria do Supremo Tribunal Federal 1 , ou mesmo à legislação infraconstitucional, a exemplo da Lei Orgânica local.
Pretensão deduzida busca extirpar do ordenamento jurídico cargos em comissão inseridos na estrutura administrativa do Poder Executivo de Altinópolis, previstos na Lei Complementar Municipal nº 58, de 05 de novembro de 2015, Anexos II e VII, a qual “dispõe sobre a Organização Administrativa, o Plano de Classificação de Cargos e as Carreiras dos servidores do Poder Executivo do Município de Altinópolis, cria a Controladoria Municipal e dá outras providências”, bem como outros inseridos pela legislação posterior, a saber:
1 Exceção refere-se às normas previstas na Constituição da República de reprodução obrigatória pelos Estados, situação em que é permitido à Corte local utilizar-se do parâmetro constitucional federal, conforme recente entendimento adotado pela Corte Suprema em regime de repercussão geral (STF. Plenário. Recurso Extraordinário n 650898-RS, Rel. originário Min. Marco Aurélio, Rel. para acórdão Min. Roberto Barroso, julgado em 01 de fevereiro de 2017, repercussão geral).
i) “Assessor de Controladoria”, “Assessor de
Socioeconômicos e Ecológicos”, “Diretor Executivo”, “Diretor Executivo da Educação”, “Assessor de Planejamento Estratégico”, “Diretor de Gestão de Transportes”, “Assessor de Comunicação Social”, “Assessor de Imprensa e Divulgação”, “Assessor de Procuradoria e Políticas Públicas”, “Assessor de Obras e Serviços”, “Assessor Especial de Programas Sociais”, “Diretor de Departamento Municipal de Trânsito e Segurança Pública”, “Diretor de Departamento de Recursos Humanos”, “Diretor de Departamento de Informática, Ouvidoria e Serviço de Atendimento e Informação ao Cidadão”, “Diretor de Departamento de Patrimônio e Almoxarifado”, “Diretor de Departamento de Licitações e Administrações de Materiais”, “Diretor de Departamento de Fiscalização Geral e Tributos”, “Diretor de Departamento de Finanças e Contabilidade”, “Diretor de Departamento de Obras, Infraestrutura e Serviços Públicos”, “Diretor de Departamento de Abastecimento e Saneamento Básico”, “Diretor de Departamento de Educação Básica, Tempo Integral e Profissionalizante”, “Diretor de Departamento do Núcleo de Apoio Psicopedagógico Educacional”, “Diretor de Departamento de Articulação Social, Parcerias
e Segurança Alimentar”, “Diretor de Departamento de Programas Sociais de Assistência Integral às Famílias e de Desenvolvimento Social da Terceira Idade e Juventude”, “Diretor de Departamento do Programa de Cumprimento de Medidas Sócio Educativas”, “Diretor de Departamento de Articulação Institucional do Fundo Social de Solidariedade”, “Diretor de Departamento de Atenção Básica à Saúde”, “Diretor de Departamento de Atenção Especializada à Saúde”, “Diretor de Departamento de Assistência Farmacêutica”, “Diretor de Departamento de Auditoria, Avaliação e Controle”, “Diretor de Departamento de Saúde Mental”, “Diretor de Departamento de Indústria, Comércio, Desenvolvimento Agropecuário, Defesa Sanitária e Estradas Rurais”, “Diretor de Departamento de Meio Ambiente”, “Diretor de Departamento de Cultura e Turismo”, “Diretor de Departamento de Esportes e Lazer” e “Assessor Operacional”, previstas nos Anexos II e VII da Lei Complementar nº 58, de 05 de novembro de 2015 (fls. 205/454);
ii) Lei Complementar nº 81, de 24 de abril de
2017, a qual cria o cargo em comissão de “Coordenador de Análise de Metas e Resultados”, dispondo sobre suas respectivas atribuições (fls. 455/456);
iii) Lei Complementar nº 85, de 23 de junho de
2017, a qual cria o cargo em comissão de “Assessor Executivo do Órgão Municipal de Trânsito”, dispondo sobre suas respectivas atribuições (fls. 457);
iv) Lei Complementar nº 107, de 08 de novembro
de 2017, a qual promove alterações no enquadramento dos cargos em comissão de “Assessor de Eventos Socioculturais” e “Assessor de Imprensa e Divulgação” (fls. 471);
v) Lei Complementar nº 108, de 23 de novembro
de 2017, a qual cria o cargo em comissão de “Assessor de Controle Patrimonial”, dispondo sobre suas respectivas atribuições (fls. 472/473);
vi) Artigos 2º, 3º e 4º da Lei Complementar nº
113, de 07 de fevereiro de 2018, que, respectivamente, criam os cargos em comissão de “Assessor de Planejamento Estratégico em Vigilância Sanitária” e “Chefe do Serviço de Expediente e Protocolo”, dispondo sobre suas respectivas atribuições, além de alterar o enquadramento do cargo em comissão de “Assessor Operacional de Monitoramento de Técnicas Desportivas” (fls. 476/479);
vii) Lei Complementar nº 115, de 08 de março de
2018, a qual cria o cargo em comissão de “Assessor Técnico de Gestão de Pessoas da Secretaria Municipal de Educação, Esportes e Lazer”, dispondo sobre suas respectivas atribuições (fls. 480/481), e;
viii) Lei Complementar nº 123, de 08 de agosto de
2018, a qual cria o cargo em comissão de “Assessor de Planejamento Estratégico de Saúde da Família”, dispondo sobre suas respectivas atribuições (fls. 489/490).
Não são questionados os seguintes cargos constantes dos Anexos II e VII da Lei Complementar nº 58, de 05 de novembro de 2015, do Município de Altinópolis/SP: “Assessor Especial de Planejamento, Desenvolvimento de Políticas Públicas, Estratégias de Governança e Gestão Participativa”, “Chefe de Gabinete”, “Chefe de Procuradoria” e “Secretário Adjunto” .
Consoante se afere na petição inicial, aponta-se mácula a dispositivos diversos da Constituição Bandeirante (artigos 111 e 115, incisos II e V, bem como 144) sob os seguintes argumentos: a) criação de cargos de provimento em comissão, de livre nomeação e exoneração, contendo descrição de atribuições meramente burocráticas e profissionais, o que impõe investidura para cargo de provimento efetivo; b) ausência de descrição legal das respectivas atribuições a possibilitar aferição de compatibilidade constitucional em relação a cargos criados pelas Leis Complementares nºs 107/2017 e 113/2018, ambas do Município de Altinópolis/SP.
Destaca-se, quanto à segunda tese, referir-se apenas aos cargos em comissão de “Assessor de Eventos Socioculturais” e “Assessor Operacional de Monitoramento de Técnicas Desportivas” (fls. 50).
Todavia, colhe-se das informações prestadas pelo Presidente da Câmara Municipal a fls. 794/803 que tais cargos, na verdade, embora mencionados nas Leis Complementares nºs 107/2017 e 113/2018, estão com atribuições previstas na Lei Complementar nº 75, de 23 de fevereiro de 2017, do Município de Altinópolis/SP, reproduzida a fls. 804/811, precisamente em seus artigos 3º e 5º.
Posição consolidada tanto na doutrina quanto na jurisprudência admite a sindicância constitucional baseada em causa de pedir distinta daquela suscitada pelo arguente. Trata-se de instituto, aplicado ao controle de constitucionalidade, denominado causa de pedir aberta . Nesse sentido:
“ Embora não haja impugnação específica na inicial a esse respeito, é cediço que a causa de pedir é aberta em sede de ação direta de inconstitucionalidade. Com efeito, embora a Lei 9.868/99, no art. 3º, I, exija indicação dos “fundamentos jurídicos do pedido em relação a cada uma das impugnações”, essa indicação não vincula o Supremo Tribunal Federal, consoante jurisprudência remansosa desta Corte (princípio da causa petendi aberta) . São muitos os precedentes deste Tribunal a esse respeito: ADI 2.728, rel. Min. Maurício Corrêa, DJ 20.2.2004; ADI 2.213, rel. Min. Celso de Mello, DJ 23.4.2004 e ADI 1.967, rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ 15.4.2005."
(STF. Tribunal Pleno. Ação Direta de Inconstitucionalidade n 3.796/PR, rel. Min. GILMAR MENDES, j. em 08 de março de 2017, destacado).
Nesse enfoque, como bem ressaltou a douta Procuradoria-Geral de Justiça no parecer acostado a fls. 977/1.015, viável a análise de conformidade constitucional de tais cargos em comissão sob enfoque distinto daquele
originalmente proposto. O exame, portanto, assim como em relação aos demais cargos impugnados, será realizado sob a ótica das atribuições que lhes foram respectivamente atribuídas, a corroborar ou não a natureza comissionada legalmente imposta.
A Constituição da República assegura, nos artigos 1º e 18, indistinta autonomia político-administrativa aos entes federados, no que se incluem os Estados e Municípios, cabendolhes instituir a organização de sua estrutura funcional para efetivo exercício da atividade estatal.
Assim é que, ao dispor sobre criação de cargos e remuneração na seara da estrutura funcional do Executivo Municipal, em matéria própria de organização administrativa, não pode o Município afrontar normas pré-estabelecidas de índole constitucional, referentes ao regime jurídico e de acesso ao serviço público.
Regra geral de admissão ao quadro de funcionalismo da Administração direta e indireta impõe a realização de concurso público de provas ou de provas e títulos, podendo deles participar os brasileiros que preencham os requisitos legalmente
estabelecidos, e os estrangeiros na forma da lei 2 . É o que dispõe o art. 37, inciso II, da Constituição da República, com redação dada pela Emenda Constitucional nº 19/1998, regra incorporada no art. 115, inciso II, da Carta Estadual:
Excepcionalmente o texto constitucional viabiliza a admissão de servidores sem observância do certame, seja por opção político-legislativa, seja pela situação específica de urgência, sem olvidar o interesse público, como ocorre com a nomeação para cargos em comissão, membros de Tribunais (art. 73, § 2º, 94, 101, 104, parágrafo único, II, 107, 111-A, 119, II, 120, III e 123, Constituição da República), na hipótese de contratações temporárias (art. 37, IX, Constituição da República; art. 115, X, da Constituição Estadual), ou de agentes comunitários de saúde e agentes de combate às epidemias, ao que especificamente se reserva “processo seletivo público” (art. 198, § 4º, Constituição da República).
No presente caso, debate-se a constitucionalidade de 2 Art. 37, inciso I, da Constituição da República.
diversos cargos em comissão, todos integrantes da estrutura do Executivo Municipal, mas que por sua natureza dispensam a realização de certame público para contratação, fugindo à regra geral prevista no art. 115, inciso II, da Constituição Bandeirante.
“V as funções de confiança, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comissão, a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei, destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento;”
Traçando características sobre os cargos em comissão, José dos Santos Carvalho Filho 3 registra:
É importante acentuar que cargos em comissão somente podem destinar-se a funções de chefia, direção e assessoramento, todas elas de caráter específico dentro das funções 3 In “Manual de Direito Administrativo”, 26ª edição, Atlas, pag. 613.
administrativas. Resulta daí, por conseguinte, que a lei não pode criar tais cargos para substituir outros de cunho permanente e que devem ser criados como cargos efetivos, exemplificando-se com os de perito, auditor, médico, motorista e similares. Lei com tal natureza é inconstitucional por vulnerar a destinação dos cargos em comissão, concebida pelo Constituinte (Art. 37, V, CF)”.
In casu , como apontado na inicial (fls. 1/57) e ratificado no parecer ministerial acostado a fls. 977/1.015, exame dos cargos impugnados, no contexto normativo em foco e à luz das atribuições que lhes foram legalmente descritas vide Anexo VII da Lei Complementar nº 58/2015, do Município de Altinópolis/SP (fls. 446/454), bem como os artigos 3º e 5º da Lei Complementar nº 75, de 23 de fevereiro de 2017 (fls. 804/811), a Lei Complementar nº 81, de 24 de abril de 2017 (fls. 455/456), a Lei Complementar nº 85, de 23 de junho de 2017 (fls. 457), a Lei Complementar nº 107, de 08 de novembro de 2017 (fls. 471), a Lei Complementar nº 108, de 23 de novembro de 2017 (fls. 472/473), os artigos 2º, 3º e 4º da Lei Complementar nº 113, de 07 de fevereiro de 2018 (fls. 476/479), a Lei Complementar nº 115, de 08 de março de 2018 (fls. 480/481), e a Lei Complementar nº 123, de 08 de agosto de 2018 (fls. 489/490), todas do Município de Altinópolis/SP
conduz à inafastável ilação de que contrastam materialmente (nomoestática constitucional) com diretrizes da Carta Paulista, notadamente artigos 111 e 115, incisos II e V.
Isto porque aludidos cargos não trazem atribuições próprias de direção, chefia e assessoramento a demandar especial relação de fidúcia com o Chefe do Executivo, mas apenas plexo de atividades meramente técnicas, burocráticas e operacionais, distanciando-se da atividade superior inerente à natureza dos cargos em comissão, vinculada ao liame de confiança que deve existir entre administrador nomeante e servidor nomeado, superando singela obrigação de lealdade à Administração, que todo integrante de seus quadros deve possuir. Quando muito, revelam atos de supervisão de procedimentos diversos e internos, insuficientes a justificar natureza legalmente atribuída aos respectivos cargos. É o que se constata, ademais, da precisa impugnação individual de cada cargo, consoante detalhadamente abordado a fls. 25/40 e complementado a fls. 998/999.
Nada obstante, observa-se que foram indicadas, dentre as atribuições dos cargos impugnados, algumas que poderiam refletir, em tese, a necessidade de alinhamento com as diretrizes do Chefe do Poder Executivo, notadamente pela utilização dos verbos “dirigir”, “planejar”, “assessorar”, “coordenar” etc., circunstância que, singelamente, poderia servir à dissimulação da real natureza dos postos questionados. No entanto, a apreciação adequada e ampla de suas competências, no contexto normativo do Município de Altinópolis/SP, mostra que o conjunto das atribuições questionadas não poderia ser conferido para servidores comissionados puros, notadamente
porque destinadas, no máximo, ao comando interno de aspecto técnico, ao suporte de decisões e execução de atividades profissionais.
Não se descura a possibilidade, em tese, do desempenho de funções técnicas vinculadas ao cargo comissionado, o que não se confunde, todavia, com plexo de atribuições que exclusivamente se limite a atividades dessa natureza, ou mesmo com a criação abusiva e artificial de cargos desse jaez, exatamente como ocorre na hipótese sub examen .
Veda-se, pois, a artificial utilização de termos que aparentemente traduzem atividades superiores, como bem anotou o eminente Des. Alex Zilenovski na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2274482-71.2018.8.26.0000, que teve como objeto análise de cargos em comissão da estrutura administrativa do Município de Osasco/SP:
“CARGOS EM COMISSÃO INCONSTITUCIONALIDADE
AUSÊNCIA DO LIAME DE CONFIANÇA Atribuições que expõem funções técnicas e burocráticas Afronta ao artigo 37, inciso V, da CRFB, e 115, inciso V, da Constituição Bandeirante - A interpretação, in casu, não precisa se afastar da meramente gramatical. Somente será lícita a criação de cargos em comissão caso estes se destinem às atribuições de direção, chefia e
assessoramento. A mens legis é a de ter o concurso público como regra (o que também é exposto pelo artigo 37, inciso II, da CRFB). Não por outra razão o dispositivo que limita a regra geral não deve ser interpretado de modo expansivo. A causa petendi mediata, grosso modo, repousa na alegação de que os cargos previstos como em comissão anteriormente apontados possuem funções técnicas, administrativas e burocráticas não demandando relação de confiança. A leitura das atribuições previstas não deixa dúvidas acerca de seu caráter técnico e burocrático. Depreende-se, grosso modo, tratar-se de funções de supervisão de procedimentos diversos (como as atinentes às atividades do Departamento, segundo diretrizes da Secretaria item IV ou a execução dos projetos e atividades afetas à Divisão - item VI). Outrossim, mesmo quando usados os termos" dirigir "e " controlar ", não é extraído qualquer conteúdo que fuja à tecnicidade e que demande a supramencionada relação de confiança. Nota-se que todos os cargos em comissão impugnados carecem de atribuições específicas que sejam atinentes, particularmente, às funções de direção, chefia e assessoramento ainda que as palavras escolhidas aparentem, de início, caminhar nesse sentido . Nesse sentido, os parâmetros fixados em sede de repercussão geral pelo Supremo Tribunal Federal, tema 1010, no leading case Recurso Especial 1.041.210, que fixou as seguintes teses: 'a) A criação de cargos em comissão somente se justifica para o exercício de funções de direção, chefia e assessoramento, não se prestando ao desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais; b) tal criação deve pressupor a necessária relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado; c) o número de cargos comissionados criados deve guardar proporcionalidade com a necessidade que eles visam suprir e com o número de servidores ocupantes de cargos efetivos no ente federativo que os criar; e d) as atribuições dos cargos em comissão devem estar descritas, de forma clara e objetiva, na própria lei que os instituir'. Declarações de nulificação operadas com modulação de 120 dias da data de julgamento desta Ação.”
(TJSP; Direta de Inconstitucionalidade 2274482-71.2018.8.26.0000; Relator (a): Alex Zilenovski; Órgão Julgador: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A; Data do Julgamento: 24/04/2019; Data de Registro: 26/04/2019) destacado.
A doutrina de Márcio Cammarosano 4 esclarece que, ao excepcionar a regra do concurso público, a Constituição objetiva:
Irrelevante, ademais, a denominação legal atribuída ao cargo em comissão, como bem acentua Hely Lopes Meirelles 5 , invocando precedente do C. Supremo Tribunal Federal:
“A criação de cargo em comissão, em moldes artificiais e não condizentes com as praxes do nosso ordenamento jurídico e administrativo, só pode ser encarada como inaceitável esvaziamento da exigência constitucional do concurso (STF, 4 In “Provimento de Cargos Públicos no Direito Brasileiro”, RT, 1984, pág. 95/96.
5 In “Direito Administrativo Brasileiro, 33ª edição, Malheiros, pág. 440.
Pleno, Repr. 1.282-4-SP)”.
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CARGOS EM COMISSÃO CONSTANTE DOS ANEXOS II, III E IV, DA LEI COMPLEMENTAR Nº 47, DE 12 DE AGOSTO DE 2015, DE IGARAPAVA. INCONSTITUCIONALIDADE. CARGOS CUJAS CARACTERÍSTICAS NÃO ATENDEM OS REQUISITOS CONSTITUCIONAIS PARA PROVIMENTO EM COMISSÃO. INFRINGÊNCIA AO ARTIGO 37, INCISO V, DA CF E ARTIGOS 115, INCISO V E 144, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. A criação de cargos em comissão sem as características de cargo de confiança, com atribuições de chefia, direção ou assessoramento, configura inconstitucionalidade por violação ao artigo 37, inciso V, da CF e artigos 115, inciso V e 144, da Constituição Estadual. Portanto, sob tais fundamentos, são inconstitucionais os dispositivos normativos que criaram os cargos de:" Assessor Chefe do Executivo "," Supervisor de Ouvidoria "," Assessor de Departamento "," Assessor de Apoio Jurídico "," Diretor de Divisão de Gestão de Compras "," Diretor de Divisão de Licitação ",
" Diretor de Divisão de Gestão de Contratos "," Diretor da Divisão de Materiais e Suprimentos "," Supervisor do Setor de Patrimônio "," Diretor de Divisão de Contabilidade e Orçamento "," Diretor de Tesouraria "," Diretor da Divisão de Educação "," Supervisor do Setor de Transporte Escolar "," Supervisor do Setor de Alimentação Escolar "," Diretor da Divisão de Cultura e Artes "," Diretor da Divisão de Esportes e Lazer "," Diretor da Divisão de Turismo "," Supervisor do Setor de Gestão de Estágio "," Supervisor do Setor de Atenção Básica "," Supervisor do Setor de Vigilância e Controle "," Diretor da Divisão Administrativa ","Diretor da Divisão de Atenção à Saúde","Supervisor do Setor Administrativo","Supervisor do Setor de Atendimento Familiar","Supervisor do Setor de Atendimento à Criança e ao Adolescente","Supervisor do Setor de Atendimento ao Idoso","Supervisor do Setor de Articulação Social e Parcerias","Supervisor do Setor de Medicina e Segurança do Trabalho","Diretor de Divisão de Serviços Públicos","Supervisor do Setor de Cemitério","Supervisor do Setor de Brigada de Incêndio","Diretor de Divisão de Fiscalização","Supervisor do Setor de Engenharia","Diretor de Divisão de Indústria e Comércio","Diretor de Divisão de Agricultura","Supervisor do Setor de Meio Ambiente". III. CARGO DE SUPERVISOR DE APOIO JURÍDICO, COM CARACTERÍSTICAS PRÓPRIAS DA ADVOCACIA PÚBLICA. FUNÇÃO TÉCNICA. ATIVIDADE DE ADVOCACIA PÚBLICA. VIOLAÇÃO AOS ARTS. 98 A 100, 111, 115, INCISOS I, II E V, E 144, TODOS DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL . O cargo de Supervisor de Apoio Jurídico, previsto na Lei Complementar nº 47/2015. Da descrição de suas atribuições, assim como das informações prestadas pela Câmara, o que se constata é que, na realidade, o cargo tem atribuições próprias da advocacia pública, para o qual não se exige a confiança, a fidúcia, do superior hierárquico, motivo pelo qual não pode ser provido como cargo em comissão, demissível ad nutum, mas cujo provimento deve se dar mediante concurso público. Precedentes deste E. Órgão Especial neste sentido. PROCEDÊNCIA DA ADI, COM MODULAÇÃO TEMPORAL DOS EFEITOS.”
(TJ/SP. Órgão Especial. Ação Direta de Inconstitucionalidade n o 2217684-61.2016.8.26.0000, rel. Des. AMORIM CANTUÁRIA, j. em 31 de maio de 2017, destacado). No mesmo sentido: TJ/SP. Órgão Especial. Ação Direta de Inconstitucionalidade n o 2171355-88.2016.8.26.0000, rel. Des. JOÃO NEGRINI FILHO, j. em 07 de junho de 2017; STF. Segunda Turma. Agravo Regimental no Recurso Extraordinário com Agravo no 753.415/RS, rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, j. em 29 de outubro de 2013.
Sem prejuízo, vale consignar que o C. Supremo Tribunal Federal reafirmou sua jurisprudência quanto ao tema e, em 28.09.2018, ao solver o RE nº 1.041.210, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, em regime de repercussão geral , fixou a seguinte tese:
2. Consoante a jurisprudência da Corte, a criação de cargos em comissão pressupõe: a) que os cargos se destinem ao exercício de funções de direção, chefia ou assessoramento, não se prestando ao desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais; b) necessária relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado; c) que o número de cargos comissionados criados guarde proporcionalidade com a necessidade que eles visam suprir e com o número de servidores ocupantes de cargos efetivos no ente federativo que os institui; e d) que as atribuições dos cargos em comissão
estejam descritas de forma clara e objetiva na própria lei que os cria.
Por fim, a despeito da existência da maioria dos cargos impugnados desde o ano de 2015, bem como da oposição ministerial, entendo cabível a modulação dos efeitos do resultado in casu , principalmente considerando a ausência de liminar deferida e a boa-fé dos servidores lotados nos respectivos cargos, notadamente em prol da segurança jurídica.
Assim, prudente a modulação dos efeitos do resultado ora imposto , nos termos do artigo 27 da Lei nº 9.868/99, fixando-se em 120 (cento e vinte) dias contados deste julgamento, no anseio de também preservar a higidez da estrutura administrativa local.
Meu voto, portanto, julga procedente o pedido para declarar a Inconstitucionalidade, modulados os respectivos efeitos na forma declinada no v. Acórdão (cento e vinte dias contados deste julgamento):
i) Dos cargos de provimento em comissão de
“Assessor de Controladoria”, “Assessor de
Socioeconômicos e Ecológicos”, “Diretor Executivo”, “Diretor Executivo da Educação”, “Assessor de Planejamento Estratégico”, “Diretor de Gestão de Transportes”, “Assessor de Comunicação Social”, “Assessor de Imprensa e Divulgação”, “Assessor de Procuradoria e Políticas Públicas”, “Assessor de Obras e Serviços”, “Assessor Especial de Programas Sociais”, “Diretor de Departamento Municipal de Trânsito e Segurança Pública”, “Diretor de Departamento de Recursos Humanos”, “Diretor de Departamento de Informática, Ouvidoria e Serviço de Atendimento e Informação ao Cidadão”, “Diretor de Departamento de Patrimônio e Almoxarifado”, “Diretor de Departamento de Licitações e Administrações de Materiais”, “Diretor de Departamento de Fiscalização Geral e Tributos”, “Diretor de Departamento de Finanças e Contabilidade”, “Diretor de Departamento de Obras, Infraestrutura e Serviços Públicos”, “Diretor de Departamento de Abastecimento e Saneamento Básico”,
“Diretor de Departamento de Educação Básica, Tempo Integral e Profissionalizante”, “Diretor de Departamento do Núcleo de Apoio Psicopedagógico Educacional”, “Diretor de Departamento de Articulação Social, Parcerias e Segurança Alimentar”, “Diretor de Departamento de Programas Sociais de Assistência Integral às Famílias e de Desenvolvimento Social da Terceira Idade e Juventude”, “Diretor de Departamento do Programa de Cumprimento de Medidas Sócio Educativas”, “Diretor de Departamento de Articulação Institucional do Fundo Social de Solidariedade”, “Diretor de Departamento de Atenção Básica à Saúde”, “Diretor de Departamento de Atenção Especializada à Saúde”, “Diretor de Departamento de Assistência Farmacêutica”, “Diretor de Departamento de Auditoria, Avaliação e Controle”, “Diretor de Departamento de Saúde Mental”, “Diretor de Departamento de Indústria, Comércio, Desenvolvimento Agropecuário, Defesa Sanitária e Estradas Rurais”, “Diretor de Departamento de Meio Ambiente”, “Diretor de Departamento de Cultura e Turismo”, “Diretor de Departamento de Esportes e Lazer” e “Assessor Operacional”, previstos nos Anexos II e VII da Lei Complementar nº 58, de 05 de novembro de 2015, do Município de Altinópolis/SP (fls. 205/454);
ii) Dos artigos 3º e 5º, da Lei Complementar nº
75, de 23 de fevereiro de 2017, do Município de Altinópolis/SP (fls. 804/811);
iii) Da Lei Complementar nº 81, de 24 de abril de
iv) Da Lei Complementar nº 85, de 23 de junho de
v) Da Lei Complementar nº 107, de 08 de
novembro de 2017, a qual promove alterações no enquadramento dos cargos em comissão de “Assessor de Eventos Socioculturais” e “Assessor de Imprensa e Divulgação” (fls. 471);
vi) Da Lei Complementar nº 108, de 23 de
novembro de 2017, a qual cria o cargo em comissão de “Assessor de Controle Patrimonial”, dispondo sobre suas respectivas atribuições (fls. 472/473);
vii) Dos Artigos 2º, 3º e 4º da Lei Complementar
nº 113, de 07 de fevereiro de 2018, que, respectivamente, criam os cargos em comissão de “Assessor de Planejamento Estratégico em Vigilância Sanitária” e “Chefe do Serviço de Expediente e Protocolo”, dispondo sobre suas respectivas atribuições, além de alterar o
enquadramento do cargo em comissão de “Assessor Operacional de Monitoramento de Técnicas Desportivas” (fls. 476/479);
viii) Da Lei Complementar nº 115, de 08 de março
de 2018, a qual cria o cargo em comissão de “Assessor Técnico de Gestão de Pessoas da Secretaria Municipal de Educação, Esportes e Lazer”, dispondo sobre suas respectivas atribuições (fls. 480/481), e;
ix) Da Lei Complementar nº 123, de 08 de agosto
de 2018, a qual cria o cargo em comissão de “Assessor de Planejamento Estratégico de Saúde da Família”, dispondo sobre suas respectivas atribuições (fls. 489/490).
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