Source: https://suprema-corte.vlex.com.mx/vid/-512867338
Timestamp: 2019-10-15 01:42:06
Document Index: 412537525

Matched Legal Cases: ['artículo 49', 'artículo 49', 'artículo 16', 'artículo 29', 'Artículo 105', 'artículo 34', 'artículo 60', 'artículo 88', 'artículo 41', 'Artículo 105', 'artículo 49', 'artículo 49', 'artículo 16', 'artículo 63', 'artículo 20', 'artículo 21', 'artículo 22', 'artículo 20', 'artículo 21', 'artículo 22', 'artículo 381', 'Artículo 21', 'Artículo 22', 'Artículo 105', 'artículo 20', 'artículo 20', 'Artículo 105', 'artículo 71', 'artículo 21', 'Artículo 105', 'artículo 71', 'Artículo 71', 'artículo 85', 'Artículo 85', 'Artículo 118', 'artículo 85', 'Artículo 119', 'artículo 71', 'artículo 32', 'artículo 35', 'artículo 25', 'artículo 166', 'Artículo 105', 'Artículo 11', 'Artículo 27', 'Artículo 31', 'Artículo 18', 'Artículo 34', 'artículo 105', 'Artículo 60', 'Artículo 88', 'Artículo 77', 'Artículo 71', 'Artículo 85']

Ejecutoria num. 48/2013 de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala - Jurisprudencia - VLEX 512867338
Ejecutoria num. 48/2013 de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala
Localizacion: Décima Época. Segunda Sala. Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 5, Abril de 2014, Tomo I, página 1094.
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 48/2013. MUNICIPIO DE SAN PEDRO GARZA GARCÍA, ESTADO DE NUEVO LEÓN.CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CUANDO SE DEMANDE LA OMISIÓN DEL PODER EJECUTIVO DE UN ESTADO DE PUBLICAR UN DECRETO DE REFORMAS LEGALES APROBADO POR EL CONGRESO LOCAL, LA OPORTUNIDAD PARA SU IMPUGNACIÓN SE ACTUALIZA DÍA A DÍA, MIENTRAS AQUÉLLA SUBSISTA.DERECHO DE VETO. EL PODER EJECUTIVO DEL ESTADO DE NUEVO LEÓN ESTÁ FACULTADO PARA PARTICIPAR EN EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO LOCAL, A TRAVÉS DE LA FORMULACIÓN DE OBSERVACIONES A LEYES O DECRETOS, EN TÉRMINOS DE LOS ARTÍCULOS 71 Y 85, FRACCIÓN XI, DE LA CONSTITUCIÓN LOCAL Y 118 Y 119 DEL REGLAMENTO PARA EL GOBIERNO INTERIOR DEL CONGRESO DEL ESTADO.LEYES O DECRETOS APROBADOS POR EL CONGRESO DEL ESTADO DE NUEVO LEÓN. EL TITULAR DEL PODER EJECUTIVO LOCAL NO ESTÁ OBLIGADO A PUBLICARLOS SI FORMULÓ OBSERVACIONES OPORTUNAMENTE.
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 48/2013. MUNICIPIO DE S.P.G.G., ESTADO DE NUEVO LEÓN. 4 DE DICIEMBRE DE 2013. MAYORÍA DE TRES VOTOS DE LOS MINISTROS M.B. LUNA RAMOS, L.M.A.M.Y.A.P.D.; LOS MINISTROS JOSÉ F.F.G. SALAS Y S.A.V.H. VOTARON EN CONTRA. PONENTE: M.B. LUNA RAMOS. SECRETARIO A.V.A..
México, Distrito Federal. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día cuatro de diciembre de dos mil trece.
Presentación. Por escrito recibido el cinco de marzo de dos mil trece en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, R.U.R.C. y J.J.C.L., en su carácter de presidente municipal y síndico segundo del Municipio de S.P.G.G., del Estado de Nuevo León, promovieron controversia constitucional en contra de los Poderes Legislativo y Ejecutivo, así como el secretario general del Gobierno de esa entidad, por la omisión en la discusión, aprobación, promulgación, refrendo y entrada en vigor de las disposiciones legales en materia de participación ciudadana en el desarrollo urbano, en relación con la iniciativa de reforma a los artículos 20, 21 y 22 de la Ley de Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León, promovida por el presidente municipal del Ayuntamiento actor.
Preceptos constitucionales violados. La parte actora señaló como preceptos constitucionales violados los artículos 1o., párrafos primero, segundo y tercero, 16, 27, párrafo tercero, 40, 41, párrafo primero, 73, fracción XXIX-C, 115, fracciones II y V, 120 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Conceptos de invalidez. La parte actora narró los antecedentes de los actos impugnados y formuló los conceptos de invalidez que estimó pertinentes, los cuales se sintetizan a continuación:
Primer concepto de invalidez. Las autoridades demandadas incumplieron con el "deber de legislar" y, por tanto, violaron los artículos 16, 27, párrafo tercero, 40, 41, párrafo primero, 73, fracción XXIX-C, 115, fracciones II y V, 120 y 133 de la Constitución Federal, lo que causa afectación al Municipio actor en materia de asentamientos humanos y desarrollo urbano.
La Legislatura desatendió la iniciativa del gobernador que tiene por objeto efectivizar e incorporar en el ordenamiento local la participación social en materia de asentamientos, como lo establece el artículo 49 de la Ley General de Asentamientos Humanos.
Segundo concepto de invalidez. Conforme a los artículos 1o. y 115 de la Constitución Federal, corresponde a la Federación, a los Estados y a los Municipios garantizar la esfera de libertades y derechos de los ciudadanos, como lo es el "derecho a la participación", por lo que las tres esferas de gobierno deben promover las condiciones para que los intereses comunitarios, en materia de desarrollo urbano, puedan ser protegidos.
Es obligación de la Legislatura del Estado adecuar las disposiciones de la ley estatal para que se comprenda la participación social, conforme al artículo 49 de la Ley General de Asentamientos Humanos. Por tanto, el incumplimiento del Congreso Estatal constituye una violación a la garantía de participación ciudadana.
Tercer concepto de invalidez. La Legislatura Local incumple lo dispuesto en el artículo 16 constitucional, porque no fundó las razones que justificaron la inactividad legislativa o mora para corregir la inconstitucionalidad de las disposiciones de los artículos 20, 21 y 22 de la Ley de Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León, propuesta por el Municipio de S.P.G.G..
Trámite. Mediante proveído de presidencia de siete de marzo de dos mil trece (foja 33), se ordenó formar y registrar el asunto bajo el número 48/2013, y se designó a la señora M.M.B.L.R. para que fungiera como instructora en el procedimiento.
Mediante proveído de ocho de marzo de dos mil trece, la Ministra instructora admitió la demanda y ordenó emplazar a las autoridades demandadas, así como dar vista al procurador general de la República (fojas 34 y 35).
Contestaciones de la demanda. El secretario general de Gobierno del Estado de Nuevo León (fojas 62 a 78), el Poder Ejecutivo del Estado, por conducto del consejero jurídico (fojas 94 a 116) y el Poder Legislativo, por conducto del presidente del Congreso (fojas 132 a 157), dieron contestación a la demanda.
Cierre de instrucción. Sustanciado el procedimiento, el cinco de junio de dos mil trece se llevó a cabo la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, en la que, en términos del artículo 34 del mismo ordenamiento legal, se hizo relación de los autos, se tuvieron por exhibidas y admitidas las pruebas ofrecidas, por presentados los alegatos y se puso el expediente en estado de resolución.
Auto de radicación. Previo dictamen de la Ministra ponente, el asunto quedó radicado en esta Segunda Sala para su resolución.
Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 105, fracción I, inciso i),(1) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 10, fracción I(2) y 11, fracción V,(3) de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con el Acuerdo General Número 5/2013, de trece de mayo de dos mil trece del Tribunal Pleno, punto tercero, publicado en el Diario Oficial de la Federación de veintiuno del mismo mes y año, toda vez que se plantea un conflicto entre el Municipio de S.P.G.G., Estado de Nuevo León, y los Poderes Ejecutivo y Legislativo de esa entidad, en que se estima innecesaria la intervención del Pleno.
Legitimación activa. Por el Municipio de S.P.G.G., Estado de Nuevo León, comparecieron en su representación R.U.R.C., en su carácter de presidente municipal de esa entidad, y J.J.C.L., como síndico segundo, quienes acreditaron su cargo con copia certificada del Periódico Oficial del Gobierno Constitucional del Estado Libre y Soberano del Estado de Nuevo León, de once de julio de dos mil doce, que contiene el acta circunstanciada de la sesión permanente de cómputo para la renovación del Ayuntamiento del Municipio de San Pedro Garza García.
Por otra parte, los promoventes se encuentran legitimados para promover esta controversia constitucional, conforme a los artículos 27(4) y 31(5) de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado de Nuevo León, que disponen que el presidente municipal tiene a su cargo la representación del Ayuntamiento, y el síndico segundo tiene la facultad de intervenir en los actos jurídicos que realice el Ayuntamiento en materia de pleitos y cobranzas y en aquellos en que sea necesario ejercer la personalidad jurídica que corresponde al Municipio conjuntamente con el presidente municipal.
Precisado lo anterior, es dable concluir que los promoventes cuentan con la legitimación necesaria para acudir a la presente vía constitucional.
No es óbice a lo anterior, la manifestación del presidente de la LXXIII Legislatura del Congreso del Estado de Nuevo León, en el sentido de que la parte actora carece de legitimación, dado que en ningún momento acreditó la decisión colegiada del Ayuntamiento de promover la presente controversia constitucional, toda vez que, como ya se precisó en los párrafos anteriores, los promoventes tienen legitimación para promover en nombre del Municipio actor.
Legitimación pasiva. Por otra parte, en proveído de ocho de marzo de dos mil trece, se reconoció el carácter de autoridades demandadas en este procedimiento a los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Nuevo León, así como al secretario general de Gobierno de dicha entidad, toda vez que a ellas corresponde, respectivamente, la expedición, promulgación, publicación y refrendo de los artículos 20, 21 y 22 de la Ley de Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León, los cuales constituyen la materia de la iniciativa de reforma promovida por el presidente municipal del Ayuntamiento actor.
Estas autoridades cuentan con legitimación pasiva en la causa para comparecer a juicio, en términos de lo dispuesto por los artículos 10, fracción II y 11, párrafo primero, de la ley reglamentaria, de los cuales, se advierte que tendrán el carácter de demandado la entidad, poder u órgano que hubiere pronunciado el acto que sea objeto de la controversia, quienes deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que legalmente se encuentren facultados para representarlos.
Asimismo, el Poder Ejecutivo del Estado de Nuevo León compareció a juicio por conducto de H.A.C.C., como consejero jurídico del gobernador, quien cuenta con la debida legitimación procesal para representar al titular del Ejecutivo del Estado, conforme a los artículos 18, fracción XIV(6) y 34, fracción IX, de la Ley Orgánica de la Administración Pública para el Estado de Nuevo León.(7)
Y el Poder Legislativo lo hizo por conducto de L.D.O.S., en su carácter de presidente de la LXXIII Legislatura del Congreso del Estado de Nuevo León, de conformidad con el artículo 60, fracción I, inciso c), de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Nuevo León.(8)
Por su parte, la Secretaría General de Gobierno del Estado de Nuevo León fue representada por su titular, Á.I.H., quien justificó su personalidad con la copia certificada del nombramiento expedido por el gobernador del Estado. Al respecto, el artículo 88 de la Constitución Política del Estado de Nuevo León(9) corresponde a dicho funcionario el refrendo de los decretos promulgados por el gobernador.
Consecuentemente, se considera que el Poder Legislativo, el Poder Ejecutivo y el secretario de Gobierno, todos del Estado de Nuevo León, cuentan con legitimación pasiva para comparecer al presente juicio, toda vez que a ellos se les imputan los actos impugnados y ha quedado demostrado que los funcionarios que comparecen cuentan con facultades para representar a dichos poderes y órganos.
Precisión de actos impugnados. El artículo 41, fracción I, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos(10) establece que las sentencias que se dicten con base en esta ley deberán contener la fijación breve y precisa de las normas generales o actos objeto de la controversia y, en su caso, la apreciación de las pruebas conducentes a tenerlos o no por demostrados, por lo que en cumplimiento de esta disposición procede a analizar, en primer lugar, la existencia de los actos reclamados que se deduzcan del estudio integral de la demanda, en términos de la jurisprudencia 98/2009,(11) del Tribunal Pleno, cuyo rubro es: "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. REGLAS A LAS QUE DEBE ATENDER LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN PARA LA FIJACIÓN DE LA NORMA GENERAL O ACTO CUYA INVALIDEZ SE DEMANDA EN EL DICTADO DE LA SENTENCIA."
De la materia y en atención a lo expuesto en el resultando primero de esta ejecutoria, los actos cuya invalidez demandó el Municipio actor son los siguientes:
• La omisión en la discusión, aprobación, promulgación, refrendo y entrada en vigor de las disposiciones legales en materia de participación ciudadana en el desarrollo urbano, en cumplimiento al procedimiento correspondiente a la iniciativa de reforma a los artículos 20, 21 y 22 de la Ley de Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León, promovida por el presidente municipal de S.P.G.G., Nuevo León.
• El trámite del expediente 7055/LXXII, el cual contiene el escrito del presidente municipal de S.P.G.G., Nuevo León, mediante el cual promovió la iniciativa con proyecto para reformar los artículos 20, 21 y 22 de la Ley de Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León.
• La revocación, cancelación o cese del Decreto 335, aprobado por el Congreso del Estado.
• El veto del gobernador del Estado al Decreto 335.
De lo anteriormente plasmado se advierte que lo esencialmente impugnado al Poder Ejecutivo y Legislativo del Estado de Nuevo León, así como al secretario de Gobierno, fue la omisión de discutir, aprobar, promulgar, refrendar y publicar el Decreto 335, mediante el cual se reforman los artículos 20, 21 y 22 de la Ley de Desarrollo Urbano de dicha entidad.
Luego, los actos señalados por el Municipio actor consistentes en el trámite del expediente 7055/LXXII y la revocación, cancelación o cese del Decreto 335, constituyen meramente de argumentos y no son actos destacados por sí mismos, pues el Municipio promovente únicamente hizo valer conceptos de invalidez dirigidos a combatir la omisión de seguir con el procedimiento legislativo del Decreto 335, que el Congreso Estatal aprobó con motivo de la iniciativa promovida por el presidente municipal de S.P.G.G..
Lo anterior se afirma, en atención a que así se desprende de los conceptos de invalidez que se hicieron valer:
• Primer concepto de invalidez. Las autoridades demandadas incumplieron el "deber de legislar" y, por tanto, violaron los artículos 16, 27, párrafo tercero, 40, 41, párrafo primero, 73, fracción XXIX-C, 115, fracciones II y V, 120 y 133 de la Constitución Federal, lo que causaba afectación al Municipio actor en materia de asentamientos humanos y desarrollo urbano.
• La Legislatura fue omisa en cumplir con su deber, pues desatendió la iniciativa del gobernador que tiene por objeto efectivizar e incorporar en el ordenamiento local la participación social en materia de asentamientos, como lo establece el artículo 49 de la Ley General de Asentamientos Humanos.
• Segundo concepto de invalidez. Conforme a los artículos 1o. y 115 de la Constitución Federal, corresponde a la Federación, a los Estados y a los Municipios garantizar la esfera de libertades y derechos de los ciudadanos, como lo es el "derecho a la participación", por lo que las tres esferas de gobierno deben promover las condiciones para que los intereses comunitarios en materia de desarrollo urbano puedan ser protegidos.
• Es obligación de la Legislatura del Estado adecuar las disposiciones de la ley estatal para que se comprenda la participación social conforme al artículo 49 de la Ley General de Asentamientos Humanos. Por tanto, el incumplimiento del Congreso Estatal constituye una violación a la garantía de participación ciudadana.
• Tercer concepto de invalidez. La Legislatura Local incumplió lo dispuesto en el artículo 16 constitucional, porque no fundó las razones que justificaran la inactividad legislativa o mora para corregir la inconstitucionalidad de las disposiciones de los artículos 20, 21 y 22 de la Ley de Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León, propuesta por el Municipio de S.P.G.G., Nuevo León.
Sobreseimiento por inexistencia de la discusión y aprobación de la reforma a los artículos 20, 21 y 22 de la Ley de Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León. El Municipio actor señaló, como acto impugnado, la omisión de discutir y aprobar la reforma a los artículos 20, 21 y 22 de la Ley de Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León, propuesta en la iniciativa promovida por el presidente municipal de S.P.G.G., Nuevo León.
Al contestar la demanda, el Congreso del Estado de Nuevo León señaló que es falso que omitiera discutir y aprobar la iniciativa de ley propuesta por el presidente municipal de S.P.G.G., Nuevo León.
Para demostrar lo anterior, el Poder Legislativo exhibió la copia certificada de las documentales que integran el expediente 7405/LXXII (sic), formado con motivo de la iniciativa de ley presentada por el presidente municipal de S.P.G.G. de la citada entidad, entre las cuales destacan:
El dictamen de la Comisión de Desarrollo Urbano del Congreso Local (fojas 196 a 207 del toca), cuya parte conducente dice:
En fecha 10 de octubre de 2011, se turnó a la Comisión de Desarrollo Urbano el expediente número 7055/LXXII, el cual contiene un escrito signado por el C.M.F.G., presidente municipal de R. Ayuntamiento de San Pedro Garza García, Nuevo León, mediante el cual presenta iniciativa con proyecto de decreto para reformar los artículos 20, 21 y 22 de la Ley de Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León, en relación a la participación ciudadana en el desarrollo social ...
En dicho documento obra el sello en el que se advierte que dicho dictamen fue aprobado por unanimidad, con votación de 41 a favor y 8 en contra, el quince de mayo de dos mil doce.
El Decreto 335 (fojas 209 a 212), el cual es del tenor siguiente:
"El H. Congreso del Estado Libre y Soberano de Nuevo León, LXXII Legislatura en uso de las facultades que le concede el artículo 63 de la Constitución Política Local, expide el siguiente:
"Decreto 335
"Artículo único. Se reforma el segundo párrafo del artículo 20, el primer párrafo y las fracciones I, II, III, IV, V y VI del artículo 21; y el primer párrafo del artículo 22, se adiciona un párrafo tercero al artículo 20; las fracciones VII, VIII, IX y X al artículo 21 y las fracciones I, II, III, IV, V y VI al artículo 22, todos de la Ley de Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León, para quedar como sigue:
"Igualmente, la participación ciudadana podrá desarrollarse mediante el ejercicio del derecho de petición en los términos constitucionales, la denuncia pública a que se refiere el artículo 381 de esta ley y la consulta pública en el proceso de planeación urbana a que se refiere este capítulo y el relativo a la formulación de los planes y programas de desarrollo urbano.
"Cuando se estén realizando actos u omisiones que contravengan esta ley, sus reglamentos, las declaratorias o los planes o programas de desarrollo urbano, cualquier ciudadano podrá denunciarlo ante el consejo ciudadano correspondiente y ante la autoridad estatal o municipal competente.
"Artículo 21. La participación social en materia de asentamientos humanos y desarrollo urbano se deberá tomar en cuenta cuando las autoridades correspondientes lleven a cabo alguna de las siguientes acciones:
"I. La formulación, modificación, evaluación y vigilancia del cumplimiento de los planes o programas de desarrollo urbano, en los términos de los artículos 20 y 54 de esta ley;
"II. La determinación y control de la zonificación, usos y destinos de áreas y predios de los centros de población, el Estado y los Municipios;
"III. La construcción y mejoramiento de vivienda de interés social y popular;
"IV. El financiamiento, construcción y operación de proyectos de infraestructura, equipamiento y prestación de servicios públicos urbanos;
"V. El financiamiento y operación de proyectos estratégicos urbanos, habitacionales, industriales, comerciales, recreativos y turísticos;
"VI. La ejecución de acciones y obras urbanas para el mejoramiento y conservación de zonas populares de los centros de población, el Estado, los Municipios y de las comunidades rurales e indígenas;
"VII. La protección del patrimonio cultural, histórico y arquitectónico de los centros de población, el Estado y los Municipios;
"VIII. La preservación del ambiente en los centros de población, el Estado y los Municipios;
"IX. La prevención, control y atención de riesgos y contingencias ambientales y urbanos en los centros de población, el Estado y los Municipios; y
"X. Las demás que establezca esta ley y otros ordenamientos jurídicosaplicables.
"Artículo 22. El Estado y los Municipios promoverán la participación social a través de los órganos de participación y colaboración municipal y ciudadana, así como de las asociaciones, colegios, cámaras y demás formas de organización contempladas por la ley, para lo cual:
"I. Convocarán a representantes de los sectores social y privado para que manifiesten su opinión y propuestas en materia de planeación del desarrollo urbano y ordenamiento territorial;
"II. Celebrarán convenios de concertación con los sectores a que se refiere la fracción anterior, para promover el desarrollo urbano del Estado, teniendo como finalidad el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, para la realización de estudios e investigaciones en la materia de desarrollo urbano, así como para emprender acciones conjuntas en la materia;
"III. Promoverán la participación responsable e informada de los diversos medios de comunicación masiva en la difusión, información y promoción de acciones en materia de desarrollo urbano, ordenamiento territorial, imagen urbana, protección del patrimonio cultural, mejoramiento urbano y desarrollos de proyectos urbanos;
"IV. Solicitarán la opinión de las instituciones académicas y de profesionistas en las diversas materias que inciden en el desarrollo urbano, a fin de enriquecer los instrumentos a que se refiere esta ley;
"V. Promoverán la constitución de agrupaciones comunitarias que participen en el desarrollo urbano de los centros de población, bajo cualquier forma de organización prevista por la ley; y
"VI. Diseñarán programas de promoción y participación conjunta con los colegios y asociaciones de profesionistas en el Estado que tengan relación con el desarrollo urbano, para que dichos colegios y asociaciones brinden servicios técnicos especializados de asesoría y gestión a los sectores de la sociedad civil que lo requieran, así como para mediar en caso de conflictos urbanos y proponer las mejores soluciones técnicas para los proyectos y necesidades en la materia.
"Único. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Periódico Oficial del Estado de Nuevo León.
"Por lo tanto, envíese al Ejecutivo para su promulgación y publicación en el Periódico Oficial del Estado.
Dado en el salón de sesiones del H. Congreso del Estado Libre y Soberano de Nuevo León, en Monterrey, su capital, a los quince días del mes de mayo del año dos mil doce.
De las documentales relacionadas, con valor probatorio pleno, en términos de los artículos 129 y 202 del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria a la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se desprende que el Congreso Estatal, el quince de mayo de dos mil doce, procedió a la discusión y aprobación del Decreto 335, mediante el cual se reformaban los artículos 20, 21 y 22 de la Ley de Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León.
Por tanto, a la fecha en que se promovió la presente controversia constitucional, esto es, el cinco de marzo de dos mil trece, se considera inexistente la omisión de discutir y aprobar el Decreto 335, por tanto, debe sobreseerse respecto de dichos actos, con fundamento en el artículo 20, fracción III, de la ley de la materia.(12)
Certeza de los actos. Por otra parte, el acto consistente en la omisión de publicación del Decreto 335, se tiene por cierto el acto, toda vez que el Congreso del Estado de Nuevo León, solicitó al gobernador de dicha entidad que procediera a su publicación el diecisiete de mayo de dos mil doce (fojas 208 del toca); sin embargo, atendiendo al texto vigente de los artículos 20, 21 y 22 de la Ley de Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León, se advierte que no han sido publicadas las reformas aprobadas por el Congreso Local.
Esto se puede corroborar del siguiente cuadro comparativo:
Por lo que se refiere a la omisión de refrendo del decreto en cuestión, dicho acto se tiene como cierto en la medida que corresponde al secretario general de Gobierno el refrendo ministerial, de conformidad con los artículos 77 y 88 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Nuevo León.(13)
En este orden de ideas, se considera que no se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 20, fracción III, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, invocada por el Poder Ejecutivo del Estado de Nuevo León, y el secretario general de Gobierno de dicha entidad, respecto de los actos que se les atribuyen, toda vez que no fue publicado ni refrendado el Decreto 335, aprobado por el Congreso Estatal de Nuevo León.
Finalmente, es cierto que el gobernador del Estado de Nuevo León formuló observaciones al Decreto 335, aprobado por el Congreso Estatal, en ejercicio de la facultad constitucional prevista en el artículo 71,(14) en relación con el 85, fracción XI,(15) de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Nuevo León (fojas 118 a 130).
De lo planteado en la demanda de controversia constitucional se desprende que el Municipio actor demandó el incumplimiento al procedimiento legislativo estatal que motivó la omisión de publicar el Decreto 335, aprobado por el Congreso del Estado el quince de mayo de dos mil doce, no obstante la solicitud formulada al gobernador del Estado. Por tanto, lo que se impugna en el presente asunto es un acto que constituye una omisión.
Respecto de los actos que constituyen una omisión, el Tribunal Pleno ha sostenido que en tratándose de omisiones el plazo para su impugnación se actualiza día a día mientras la omisión subsista.
Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis de jurisprudencia que a continuación se transcribe:
"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CUANDO SE TRATE DE OMISIONES, LA OPORTUNIDAD PARA SU IMPUGNACIÓN SE ACTUALIZA DÍA A DÍA, MIENTRAS AQUÉLLAS SUBSISTAN. El artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no establece plazo específico para la promoción de la controversia constitucional respecto de omisiones, entendiéndose por éstas las que implican un no hacer del órgano demandado y que por su especial naturaleza crean una situación permanente que no se subsana mientras subsista la omisión, de tal suerte que dicha situación se genera y reitera día a día, lo que produce consecuencias jurídicas que se actualizan de igual forma. Esta peculiaridad lleva a considerar que el plazo para su impugnación se actualiza día a día mientras la omisión subsista."(16)
Por tanto, la demanda fue presentada oportunamente, toda vez que de las constancias que obran en autos se advierte que al momento de presentarse la demanda no se había publicado el decreto en cuestión en el Periódico Oficial del Estado.
Estudio. Del análisis integral de las constancias que obran en el presente expediente, se advierten los siguientes hechos:
Ver hechos
En el presente caso, el presidente municipal de S.P.G.G., Nuevo León, promovió la iniciativa de ley, con motivo de ésta, se formó el expediente 7405/LXXII (sic), el cual se turnó a la Comisión de Desarrollo Urbano para que elaborara el dictamen correspondiente y, una vez realizado éste, el Congreso Estatal emitió el Decreto 335, el cual fue remitido al gobernador del Estado, quien en ejercicio de sus facultades realizó diversas observaciones en el sentido de que los artículos 20, 21 y 22 de la Ley de Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León debían prevalecer en su texto vigente.
Precisado lo anterior, esta Segunda Sala considera que son infundados los conceptos de invalidez planteados en contra de la omisión que se atribuye al Poder Ejecutivo Estatal demandado, en virtud de que, conforme al procedimiento legislativo relativo, el gobernador del Estado no estaba obligado a publicar el decreto aludido.
En efecto, el artículo 71 de la Constitución del Estado de Nuevo León establece:
Artículo 71. Aprobada una ley o decreto se enviará al gobernador para su publicación. Si éste lo devolviere con observaciones dentro de diez días volverá a ser examinado, y si fuere aprobado de nuevo por dos tercios de los diputados presentes pasará al gobernador, quien lo publicará sin demora. Transcurrido aquel término sin que el Ejecutivo haga observaciones se tendrá por sancionada la ley o decreto.
Conforme al anterior precepto, una vez que el Poder Legislativo del Estado de Nuevo León aprobó una ley o decreto, el documento relativo se turnará al titular del Poder Ejecutivo para los efectos de su publicación en el Periódico Oficial Local, pero esta difusión no necesariamente deberá acontecer de inmediato, ya que el gobernador del Estado cuenta con un plazo de diez días para hacer las observaciones que estime pertinentes al texto aprobado, las cuales, en caso de formularse oportunamente, deberán ser sometidas a la consideración del Pleno del Congreso del Estado, quien finalmente decidirá si considera o no adecuado aceptarlas; pero en caso negativo, esta determinación deberá respaldarse con el voto de las dos terceras partes de los diputados presentes, caso en el cual dicho gobernador queda obligado a publicar sin demora la ley o el decreto respectivo.
En el caso concreto, se advierte a fojas doscientos ocho de autos, que el diecisiete de mayo de dos mil doce, el Congreso Estatal solicitó al gobernador del Estado la publicación del Decreto 335, en los siguientes términos:
"C.L.. R.M. de la Cruz
A fin de dar cumplimiento a lo dispuesto por los artículos 10 y 11 de la Ley del Periódico Oficial del Estado de Nuevo León, nos permitimos en forma atenta y respetuosa solicitar la publicación en el órgano informativo oficial del Estado, el Decreto Núm. 335 expedido por el Congreso del Estado en esta fecha, cuyo documento se acompaña.
A su vez, el veintisiete de mayo de dos mil doce, el gobernador del Estado remitió al Congreso Local el documento mediante el cual realizó diversas observaciones al decreto aprobado por éste, en cuya parte que interesa señaló:
En virtud de lo anterior, con el objeto de respetar la relevancia y el espíritu de los dispositivos relacionados con la participación ciudadana en la planeación del desarrollo urbano y asentamientos humanos, y en ejercicio de la facultad que para realizar observaciones a las leyes o decretos del Congreso me confieren los artículos 71 y 85, fracción XI, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Nuevo León, solicito de la manera más atenta se me tenga por formulando las presentes observaciones al Decreto Núm. 335, expedido por ese Congreso del Estado, las cuales fundan y motivan la inviabilidad de las reformas contenidas en dicho decreto, debiendo prevalecer la norma en su texto vigente.
Cabe mencionar que la facultad del titular del Poder Ejecutivo del Estado de Nuevo León, para hacer observaciones a las leyes del Congreso Local, se reitera en el artículo 85, fracción XI, de la Constitución Política de esa entidad federativa, en los siguientes términos:
"Artículo 85. Al Ejecutivo pertenece:
XI. Hacer observaciones a cualesquiera ley o disposición del Congreso dentro de los diez primeros días contados desde su recibo.
Por su parte, el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso del Estado de Nuevo León, en sus artículos 118 y 119, detalla el curso que debe darse a las observaciones del titular del Poder Ejecutivo local, de la siguiente manera:
Artículo 118. Cuando el Ejecutivo del Estado haga uso de la facultad que le concede el artículo 85 fracción XI de la Constitución Política Local y haga observaciones a las resoluciones del Congreso, el documento que las contenga será turnado a la comisión que conoció de la iniciativa; y, en caso de que se tratare de un acuerdo que no hubiere sido conocido previamente por comisión alguna, el presidente turnará el conocimiento de esas observaciones a la que estime competente.
Artículo 119. Formulado el dictamen en el caso del artículo anterior y conocido y resuelto por la asamblea de conformidad con las disposiciones de este capítulo, se comunicará al Ejecutivo la resolución que se dicte, para que se proceda en el sentido de la misma.
Así las cosas, atendiendo a que el gobernador del Estado de Nuevo León realizó diversas observaciones al Decreto 335, de las cuales concluyó que los artículos materia de la reforma debían prevalecer en su texto vigente, el titular del Poder Ejecutivo de la entidad no estaba obligado a publicar el decreto que le fue remitido.
Lo anterior, en virtud de que conforme al procedimiento a seguir, atañe al Congreso Local examinar las observaciones realizadas por el gobernador, a través de la Comisión correspondiente, la cual debe emitir el dictamen relativo luego, en caso de que el Congreso estimara que no son procedentes las observaciones del Ejecutivo Estatal, la reforma propuesta debe ser aprobada por dos tercios de los Diputados presentes, caso en el cual el gobernador queda obligado a publicar sin demora.
En tales condiciones, se estima que el proceder de las autoridades demandadas no es violatorio de la esfera de derechos del Municipio actor, en tanto que no estaban obligadas a publicar el Decreto 335, conforme lo dispone el artículo 71 de la Constitución Local.
Sirve de apoyo, por analogía, la tesis P. I/2005,(17) sustentada por el Pleno de este Máximo Tribunal, que es del tenor siguiente:
LEYES O DECRETOS. EL TITULAR DEL PODER EJECUTIVO DEL ESTADO DE AGUASCALIENTES NO ESTÁ OBLIGADO A PUBLICARLOS SI FORMULÓ OBSERVACIONES A SUS INICIATIVAS EN USO DE SU DERECHO DE VETO Y EL CONGRESO NO LAS APROBÓ CON EL VOTO CALIFICADO EXIGIDO POR LA CONSTITUCIÓN LOCAL. El artículo 32 de la Constitución Política del Estado de Aguascalientes prevé que vetada una iniciativa de ley o decreto por el titular del Ejecutivo, será devuelta con sus observaciones al Congreso del Estado, el cual deberá discutirla de nuevo, y si fuere confirmada por el voto de las dos terceras partes del número total de diputados, aquélla será ley o decreto y volverá al Ejecutivo para su publicación dentro de los diez días hábiles siguientes al de su recepción, caso en que de no hacerlo el Congreso la ordenará. En ese sentido, se concluye que es innecesaria una facultad expresa para que el titular del Poder Ejecutivo se niegue a publicar una ley o decreto cuya iniciativa fue vetada y que no alcanzó el voto aprobatorio de las dos terceras partes del número total de los integrantes del Congreso, toda vez que al no llegar a ser ley o decreto, no está obligado a su publicación. Lo anterior encuentra sustento en la facultad del Ejecutivo de promulgar las normas, que consiste en la constatación que hace de que el decreto que le envía el Congreso es la ley aprobada y que en el caso de superación de veto dicha aprobación fue realizada por las dos terceras partes del total de los integrantes del Congreso, pues al participar el Ejecutivo en la creación de la norma está constitucionalmente obligado a verificar que lo que va a asentar sea acorde al texto constitucional, de manera que impedirle realizar la verificación aludida significaría dejar sin efectos una forma de control constitucional no jurisdiccional, y entrarían en vigor normas sin cumplir los requisitos constitucionales correspondientes.
En iguales términos, se cita la jurisprudencia P./J. 43/2007,(18) emitida por el Tribunal Pleno, de rubro y texto siguientes:
"VETO. PARA SUPERAR EL QUE EJERCIÓ EL TITULAR DEL PODER EJECUTIVO DEL ESTADO DE QUERÉTARO, DEBE INTERPRETARSE QUE SE REQUIERE LA VOTACIÓN CALIFICADA DE LAS DOS TERCERAS PARTES DE LOS DIPUTADOS PRESENTES AL VOTARSE EL DICTAMEN RESPECTIVO. El artículo 35, fracción VII, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Q. establece que cuando el Poder Ejecutivo vete un proyecto de ley, decreto o acuerdo, lo devolverá con sus observaciones a la legislatura, para que se someta nuevamente al procedimiento legislativo, requiriéndose para su aprobación el voto de las dos terceras partes de sus miembros, lo que de acontecer obligará al Poder Ejecutivo a su promulgación y publicación; sin embargo, el texto no aclara si la votación calificada es respecto de las dos terceras partes de la totalidad de los miembros de la legislatura o de los miembros presentes al momento de la votación, debiéndose interpretar que esa votación calificada se refiere lógicamente a este segundo supuesto, ya que de lo contrario podría provocarse que en la sesión en que se discutiera el dictamen relativo, resultara imposible obtener la votación calificada para superarlo, aun cuando en dicha sesión estuviera presente el número de diputados requerido para que legalmente tenga validez. Lo anterior es así, porque el artículo 25 de la Constitución del Estado establece que la legislatura se integra por quince diputados electos según el principio de mayoría relativa y por diez diputados electos conforme al principio de representación proporcional, y el artículo 166 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo de la entidad señala que el quórum requerido para la validez de sus sesiones plenarias es de la mayoría de sus integrantes, es decir de trece. Así, de interpretarse que la votación calificada requerida para superar el veto del gobernador es de las dos terceras partes de la totalidad de los miembros de la legislatura, esto es, de diecisiete diputados, bastaría que en la sesión en que se discuta el dictamen relativo a ese veto estuvieran ausentes nueve diputados para que, no obstante existir el quórum de trece diputados y tres más, resultara imposible superarlo, lo que iría en contra del sistema previsto conforme al cual la existencia de quórum presupone la posibilidad de que actúe con plenitud el cuerpo legislativo, pues de pretenderse lo contrario se habría previsto un quórum especial."
A mayor abundamiento, cabe precisar que las observaciones formuladas por el gobernador de Nuevo León no pueden ser motivo de análisis por esta Segunda Sala, en tanto que éstas pueden ser superadas cuando se someta a votación el dictamen de la comisión correspondiente.
Se sobresee en la presente controversia constitucional, en términos del considerando quinto de esta resolución.
Se reconoce la validez del acto atribuido a las autoridades demandadas en la presente controversia constitucional.
Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por mayoría de tres votos de los señores Ministros M.B.L.R., L.M.A.M. y A.P.D.. Los Ministros J.F.F.G.S. y presidente S.A.V.H. votaron en contra.
"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes: I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre: ... i) Un Estado y uno de sus Municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales."
"Artículo 11. El Pleno de la Suprema Corte de Justicia velará en todo momento por la autonomía de los órganos del Poder Judicial de la Federación y por la independencia de sus miembros, y tendrá las siguientes atribuciones: ... V. Remitir para su resolución los asuntos de su competencia a las S. a través de acuerdos generales. Si alguna de las S. estima que el asunto remitido debe ser resuelto por la Suprema Corte de Justicia funcionando en Pleno, lo hará del conocimiento de este último para que determine lo que corresponda."
"Artículo 27. El presidente municipal tiene a su cargo la representación del Ayuntamiento y la ejecución de las resoluciones del mismo, teniendo además, las siguientes facultades y obligaciones: ..."
"Artículo 31. Son facultades y obligaciones del síndico municipal o en su caso del síndico segundo: ... II. Intervenir en los actos jurídicos que realice el Ayuntamiento en materia de pleitos y cobranzas y en aquellos en que sea necesario ejercer la personalidad jurídica que corresponde al Municipio conjuntamente con el presidente municipal. ..."
"Artículo 18. Para el estudio y despacho de los asuntos de la administración pública del Estado, auxiliarán al titular del Ejecutivo las siguientes dependencias: ... XIV. Consejería Jurídica del gobernador."
"Artículo 34. A la Consejería Jurídica del gobernador, que estará a cargo de un consejero jurídico del gobernador, le corresponde el despacho de los siguientes asuntos: ... IX. Representar jurídicamente al gobernador del Estado en asuntos extrajudiciales y en los juicios o procedimientos en que este sea parte, tenga el carácter de tercero o le resulte algún interés jurídico, así como en las acciones de inconstitucionalidad y controversias constitucionales a que se refiere el artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y en los medios de control de la constitucionalidad local. La representación a que se refiere esta fracción comprende el desahogo de todo tipo de pruebas."
"Artículo 60. Son atribuciones de los integrantes de la directiva las siguientes:
"I.D. presidente: ...
"c) Representar al Poder Legislativo en los asuntos de carácter legal y protocolario, pudiendo delegar dicha representación de acuerdo a lo dispuesto en el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso del Estado."
"Artículo 88. Ninguna orden del gobernador se tendrá como tal, si no va firmada por el secretario general de Gobierno y por el secretario del despacho que corresponda, o por quienes deban sustituirlos legalmente. Los firmantes serán responsables de dichas órdenes."
N.. Registro IUS: 166985. Novena Época. Instancia: Pleno. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXX, julio de 2009, tesis P./J. 98/2009, página 1536.
"Artículo 77. Se publicarán las leyes usando esta fórmula: ...
Lo firmarán el gobernador del Estado, el secretario general de Gobierno y el secretario del despacho que corresponda.
(Reformado, P.O. 1o. de febrero de 1975)
"Artículo 71. Aprobada una ley o decreto se enviará al gobernador para su publicación. Si éste lo devolviere con observaciones dentro de diez días volverá a ser examinado, y si fuere aprobado de nuevo por dos tercios de los diputados presentes pasará al gobernador, quien lo publicará sin demora. Transcurrido aquel término sin que el Ejecutivo haga observaciones se tendrá por sancionada la ley o decreto."
"Artículo 85. Al Ejecutivo pertenece: ...
Tesis P./J. 43/2003, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., agosto de dos mil tres, página 1296.
N.. Registro IUS: 179555. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXI, enero de 2005, materia constitucional, tesis P. I/2005, página 1193.
N.. Registro IUS: 172285. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXV, mayo de 2007, materia constitucional, tesis P./J. 43/2007, página 1652.
Sentencia nº SG-JDC-0846-2010-Acuerdo1 DE Sala Regional Guadalajara, 20 de Julio de 2010