Source: https://supremo.vlex.es/vid/702778305
Timestamp: 2019-08-22 07:49:59
Document Index: 396225781

Matched Legal Cases: ['artículo 88', 'artículo 88', 'artículo 62', 'artículo 7', 'artículo 66', 'artículo 7', 'artículo 67', 'artículo 62', 'artículo 7', 'artículo 66', 'artículo 4', 'artículo 7', 'artículo 67', 'artículo 86', 'artículo 33', 'artículo 139', 'artículo 139']

STS 151/2018, 5 de Febrero de 2018 - Jurisprudencia - VLEX 702778305
Número de Recurso: 3851/2015
Número de Resolución: 151/2018
DOCTRINA DE LOS ACTOS PROPIOS. La doctrina invocada de los "actos propios" sin la limitación que acaba de exponerse podría introducir en el ámbito de las relaciones de Derecho público el principio de la autonomía de la voluntad como método ordenador de materias reguladas por normas de naturaleza imperativa, en las que prevalece el interés público salvaguardado por el principio de legalidad. Se desestima la casación.
Sentencia núm. 151/2018
Número del procedimiento: 3851/2015
RECURSO CASACION núm.: 3851/2015
Esta Sala ha visto el recurso de casación nº 3851/2015 interpuesto por la GENERALITAT DE CATALUÑA, representada y asistida por su Letrado, contra la sentencia de la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Cataluña de 28 de septiembre de 2015 dictada en el recurso contencioso-administrativo 303/2012 . Se ha personado como parte recurrida el CONSELL COMARCAL DEL VALLÉS ORIENTAL, representado por el Procurador D. Federico Ortiz-Cañavate Levenfeld.
La Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Cataluña de 28 de septiembre de 2015 (recurso contencioso-administrativo 303/2012 ) en cuya parte dispositiva se acuerda:
Con la imposición de las costas del proceso a la Administración demandada; parte actora; si bien limitadas a 1.000 euros en el específico concepto de honorarios de letrado
El posicionamiento de los litigantes en el proceso de instancia lo sintetiza el fundamento jurídico segundo de la sentencia recurrida, en los siguientes términos:
(...) El CCVO [Consell Comarcal del Vallès Oriental] ha acudido ante este Tribunal en su condición de ente competente para la regulación y gestión del servicio público de transporte escolar en la comarca del Vallès Oriental. Y ello, en méritos de la delegación (intersubjetiva) que le fue conferida mediante el convenio suscrito con la Administración autonómica el día 26 de julio de 1996, fundado a su vez en el Acuerdo del Govern de la Generalitat de Catalunya, de 5 de julio de 1996, y en el Decret 219/1989, d'1 d'agost, que regulaba, con carácter general, la delegación de competencias autonómicas en materia de enseñanza, en favor de los entes locales comarcales.
No ha sido de la misma opinión la defensa letrada del DTS [Departament de Territori i Sostenibilitat de la Generalitat de Catalunya], que ha objetado la tesis del CCVO arguyendo la - a su modo de ver- perfecta compatibilidad existente entre los actos administrativos controvertidos y la normativa invocada por la parte actora
Tratándose, pues, de una competencia atribuida por delegación, su potencialidad nos vendrá dada por lo dispuesto sobre el particular en los arts. 7 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local (LBRL ) y 9 y 137 a 140 del texto refundido de la Llei municipal i de Règim Local de Catalunya (LMC).
Debe entenderse, pues, que en tanto se mantenga la delegación, los órganos de la instancia delegante deberán respetarla; y si desean ver alterado o mediatizado su contenido, no tendrán más remedio que seguir ( contrariu actus ) el recorrido idóneo a tales efectos.
Queda, pues, claro que con su proceder, el DTS no hizo sino mutar ostensiblemente la naturaleza y características de un servicio público que no era de su competencia sin, previamente, acudir al procedimiento idóneo para modificar la delegación que en su día le había sido conferida al CCVO. Por ello, las Resoluciones administrativas impugnadas en estos autos, incurrieron en el vicio de nulidad de pleno derecho que aparece consignado en el art 62.1.b) de la Ley básica 30/1992, de 26 de noviembre (actos dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio)
Bien es cierto que el Decret 161/1996, amén de las simples ayudas individuales de desplazamiento, también preveía una modalidad consistente en la reserva de plazas escolares en medios de transporte "regular" de viajeros -lo que a simple vista podría parecer algo similar a la admisión de pasajeros no escolares en el transporte escolar discrecional consolidado- . Pero de ser así, no se entendería que el Decret no se hubiese hecho eco de tal eventualidad; siquiera para clarificar el régimen de responsabilidades frente a terceros (responsabilidades, tanto del Consell Comarcal como de la empresa de transportes).
Dicho, todo lo anterior, sin perjuicio de insistir en que la razón de peso que deberá llevarnos derechamente a la estimación de la demanda, no será otra que la relacionada con el vicio de falta de competencia en que habría incurrido el DTS. Que -huelga decirlo- tampoco se habría visto minorado por una normativa general hipotéticamente permisiva con la existencia de vehículos de transporte discrecional de régimen mixto. Sin que por lo demás, la libertad de circulación ex art. 19 CE invocada por el DTS, puede constituir una excusa válida en la que amparar la invasión competencial denunciada por el CCVO, toda vez que la forma de prestación del servicio de transporte escolar que defiende el ente comarcal, en nada empece al establecimiento de un servicio de transporte de viajeros entre Cànovas y Granollers, respetuoso con la autonomía comarcal
Notificada la sentencia a las partes, preparó recurso de casación contra ella la representación procesal de la Generalitat de Cataluña, que formalizó luego la interposición de su recurso mediante escrito presentado el 20 de marzo de 2016 en el que formula cinco motivos de casación, el primero al amparo del artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y los cuatro restantes invocando el artículo 88.1.d/ de la misma Ley . El contenido de cada uno de estos motivos es, en síntesis, el siguiente:
- Infracción de los artículos 209.3 y 218.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , por incongruencia interna de la sentencia, ya que, aunque reconoce que la titularidad de la competencia para la autorización de la prestación del servicio de transporte escolar corresponde a la Generalidad de Cataluña, luego anula la resolución impugnada dictada en ejercicio de la citada titularidad, y ello por considerar que la competencia correspondía al Consejo Comarcal recurrente.
- Aplicación indebida del artículo 62.1.b) de la Ley 30/1992 . Se alega en este motivo que el precepto citado no es aplicable al presente caso pues la Generalidad de Cataluña tenía competencia para autorizar el transporte objeto de la resolución impugnada, por lo que ésta ha sido dictada por el órgano competente para autorizar el tipo de transporte objeto de la resolución. Añade que el Convenio de 26 de julio de 1996, de delegación de competencias, en ningún caso incluye dentro del ámbito de la delegación la competencia para autorizar los servicios de transporte.
- Infracción del artículo 7 de la Ley 7/1985, de 22 de abril , reguladora de las Bases de Régimen Local, en relación con el artículo 66 del Texto Refundido del Régimen Local aprobado por Real Decreto-Legislativo 781/1986, de 18 de abril, toda vez que la delegación conferida solo comporta la transferencia del ejercicio de la competencia para la prestación del transporte, pero en ningún caso supone cesión de la titularidad de la competencia para la autorización del servicio de transporte.
- Infracción del artículo 7 de la Ley 7/1985, de 22 de abril , reguladora de las Bases de Régimen Local, en relación con el artículo 67.4 del Texto Refundido aprobado por Real Decreto-Legislativo 781/1986 . Aduce aquí la Administración autonómica recurrente que no es cierto, como afirma la sentencia, que la competencia por delegación que ostenta el CCVO para la gestión del transporte escolar se pueda configurar sin tener en cuenta la normativa autonómica de transporte de viajeros por carretera.
- Infracción de la doctrina jurisprudencial relativa al principio general del Derecho que impide ir en contra de los propios actos, al prescindir del precedente vinculante que comportaba el consentimiento que el CCVO había otorgado a la misma fórmula que permitía compatibilizar los dos tipos de transporte sobre un mismo vehículo el año anterior.
Mediante providencia de la Sección Primera de esta Sala de 19 de mayo de 2016 se acordó la admisión del recurso de casación así como la remisión de las actuaciones a la Sección Tercera, conforme a las reglas de reparto de asuntos.
Recibidas las actuaciones en esta Sección Tercera, por diligencia de ordenación de 3 de junio de 2016 se dio traslado del escrito de interposición a la parte recurrida para que formalizase su oposición, lo que llevó a efecto la representación del Consell Comarcal del Vallés Oriental mediante escrito presentado con fecha 17 de junio de 2016 en el que expone las razones en las que fundamenta su oposición a los motivos de casación y termina solicitando que se dicte sentencia desestimando el recurso de casación con imposición de costas a la parte recurrente.
Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 30 de enero de 2018, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.
PRIMERO .- El presente recurso de casación nº 3851/2015 lo interpone la representación de la Generalitat de Cataluña contra la sentencia de la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Cataluña de 28 de septiembre de 2015 (recurso 303/2012 ) en la que, estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Consell Comarcal del Vallés Oriental, se anulan las siguientes resoluciones:
SEGUNDO .- En el motivo de casación primero se alega la infracción de los artículos 209.3 y 218.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , por incongruencia interna de la sentencia, aduciendo la recurrente que la Sala de instancia, aunque reconoce que la titularidad de la competencia para la autorización de la prestación del servicio de transporte escolar corresponde a la Generalidad de Cataluña, luego anula la resolución impugnada dictada en ejercicio de la citada titularidad por considerar que la competencia correspondía al Consejo Comarcal recurrente.
TERCERO .- En el motivo de casación segundo se denuncia la aplicación indebida del artículo 62.1.b) de la Ley 30/1992 , alegando la recurrente que ese precepto no es aplicable al presente caso pues la Generalidad de Cataluña tenía competencia para autorizar el transporte objeto de la resolución impugnada, por lo que ésta ha sido dictada por el órgano competente para autorizar el tipo de transporte objeto de la resolución; y añade que el Convenio de 26 de julio de 1996, de delegación de competencias, en ningún caso incluye dentro del ámbito de la delegación la competencia para autorizar los servicios de transporte.
CUARTO .- Por las mismas razones debe ser también desestimado el motivo tercero.
Como vimos, en este motivo tercero se alega la infracción del artículo 7 de la Ley 7/1985, de 22 de abril , reguladora de las Bases de Régimen Local, en relación con el artículo 66 del Texto Refundido del Régimen Local aprobado por Real Decreto-Legislativo 781/1986, de 18 de abril, aduciendo la Generalitat recurrente que la delegación conferida solo comporta la transferencia del ejercicio de la competencia para la prestación del transporte, pero en ningún caso supone cesión de la titularidad de la competencia para la autorización del servicio de transporte.
Ya hemos señalado que el Convenio recoge expresamente las facultades de contratación del Consell Comarcal. Y siendo ello así, la Generalitat no puede interferir en ese ámbito de actuación sin la previa denuncia o modificación del Convenio. No sólo por la razón competencial a la que ya nos hemos referido sino en atención a los principios de cooperación y de lealtad institucional entre las Administraciones públicas ( artículo 4, apartados 1 y 4, de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre ); y porque, como señala la sentencia recurrida, la actuación de la Administración autonómica, desentendiéndose de los términos del servicio de transporte contratado por el Consell Comarcal o modificándolos, no sólo supone una clara interferencia en el ámbito de actuación de éste sino que puede desfigurar el equilibrio financiero de la concesión e introducir incertidumbre en lo que atañe a las responsabilidades del Consell Comarcal frente a terceros.
QUINTO .- En el motivo cuarto se alega de nuevo la infracción del artículo 7 de la Ley 7/1985, de 22 de abril , reguladora de las Bases de Régimen Local, ahora en relación con el artículo 67.4 del Texto Refundido aprobado por Real Decreto-Legislativo 781/1986 . Aduce la Administración autonómica que no es cierto, como afirma la sentencia, que la competencia que ostenta el Consell Comarcal del Vallés Oriental para la gestión del transporte escolar se pueda configurar sin tener en cuenta la normativa autonómica de transporte de viajeros por carretera, pues el contenido de aquella competencia se determina siempre por la legislación sectorial correspondiente, en este caso, la normativa sobre transporte-, que permitía (por no prohibirlo) compatibilizar en un mismo vehículo dos tipologías de servicios discrecionales debidamente autorizados.
Muy al contrario, hemos visto que el fundamento jurídico cuarto de la sentencia hace diversas referencias a la normativa aplicable en materia de transporte, en particular, la Ley catalana 12/1987, de 28 de mayo, de regulación del transporte de viajeros por carretera mediante vehículos de motor, y el Decreto autonómico 161/1996, de 14 de mayo, que regula el servicio escolar de transporte para facilitar el desplazamiento del alumnado en la educación obligatoria. Así, la Sala de instancia aplica e interpreta tales disposiciones señalando, de un lado, que si bien los artículos 3.2 y 33 de la citada Ley 12/1987 preveían la posibilidad de que el transporte discrecional de viajeros lo fuese (excepcionalmente, según el artículo. 124.1 del Decreto autonómico 319/1990) en régimen de cobro individual o por asiento, aquellos preceptos «(...) no contemplaban una fórmula mixta, susceptible de conciliar la contratación, por el usuario, de "la capacidad total del vehículo", con la subsiguiente toma de pasajeros ajenos a esa contratación sin el consentimiento del usuario anteriormente citado; pagador, al cabo, de una reserva total ». Y, a continuación, el mismo fundamento cuarto de la sentencia alude al "elocuente silencio" del Decreto 161/1996 acerca del transporte discrecional mediante cobro individual o por asiento, para lo que la Sala de instancia no encuentra más que una explicación lógica: « (...) el designio del Decreto regulador del transporte escolar de excluir de su elenco de modalidades el transporte discrecional mediante cobro individual o por asiento ».
Nos abstendremos de reseñar aquí las demás apreciaciones que se hacen en la sentencia recurrida sobre la normativa catalana de transporte, y, en concreto, del transporte escolar, pues, tratándose de normas de procedencia autonómica, la interpretación que de ellas hace la Sala de instancia no cabe revisarla en este recurso de casación ( artículo 86.4 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ). Nos limitamos por ello a dejar constancia de las referencias que acabamos de señalar al solo efecto de poner de manifiesto la falta de consistencia de lo que se alega en el motivo de casación.
SEXTO .- Por último, en el motivo de casación quinto se alega la infracción de la jurisprudencia relativa al principio general del derecho que impide ir en contra de los propios actos, al prescindir la sentencia del precedente vinculante que comportaba el consentimiento que el Consell Comarcal del Vallés Oriental había otorgado el año anterior a esa misma fórmula que permitía compatibilizar los dos tipos de transporte en un mismo vehículo.
Ahora bien, es incuestionable que aquella anterior conformidad o consentimiento del Consell Comarcal del Vallés Oriental había dejado de existir ya en la tramitación que precedió al dictado de la resolución de 20 de octubre de 2011 aquí controvertida (correspondiente al curso escolar 2011-2012). Así lo acredita el escrito de la Gerencia del Consell Comarcal de 21 de septiembre de 2011 en el que expresa su parecer sobre la nueva autorización solicitada por la empresa Sagalés, S.A. (folios 1 y 2 del segundo cuaderno del expediente administrativo), donde claramente se indica que la propuesta de autorización no es ajustada a derecho por no tener cabida en la regulación contenida en la legislación sectorial de transportes (cita el escrito, en particular el artículo 33 de la Ley 12/1987, de 28 de mayo ). Y, en consonancia con ese parecer disconforme expresamente manifestado, cuando finalmente la Generalitat otorgó la autorización el Consell Comarcal la impugnó, primero en vía administrativa (recurso de alzada) y luego mediante el correspondiente recurso contencioso-administrativo.
Como nos recuerda la sentencia de esta Sala de 6 de abril de 2017 (recurso contencioso-administrativo 453/2016 ), citando pronunciamientos anteriores, « (...) la llamada doctrina de los actos propios o regla que decreta la inadmisibilidad de venire contra factum propium, surgida originariamente en el ámbito del Derecho privado, significa la vinculación del autor de una declaración de voluntad generalmente de carácter tácito al sentido objetivo de la misma y la imposibilidad de adoptar después un comportamiento contradictorio, lo que encuentra su fundamento último en la protección que objetivamente requiere la confianza que fundadamente se puede haber depositado en el comportamiento ajeno y la regla de la buena fe que impone el deber de coherencia en el comportamiento y limita por ello el ejercicio de los derechos objetivos».
La jurisprudencia citada -pueden verse también las sentencias de esta Sala de 16 de septiembre de 2002 (casación 7242/1997 ), 17 de mayo de 2013 (recurso contencioso- administrativo 441/2010 ) y las demás sentencias que en ella se citan- traza así los perfiles de la doctrina de los actos propios señalando la estrecha relación que guarda con los principios de la buena fe y de confianza legítima, resultando de ello que no cabe afirmar que se haya vulnerado la doctrina de los actos propios por mero hecho de que en el modo de proceder de la parte -en este caso, el Consell Comarcal del Vallés Oriental- se advierta un cambio de criterio, siendo necesario que la actuación que se pretende cuestionar sea al mismo tiempo vulneradora de los principios de la buena fe y confianza legítima.
Como señala la sentencia de esta Sala de 16 de septiembre de 2002 (casación 7242/1997 ), « (...) la doctrina invocada de los "actos propios" sin la limitación que acaba de exponerse podría introducir en el ámbito de las relaciones de Derecho público el principio de la autonomía de la voluntad como método ordenador de materias reguladas por normas de naturaleza imperativa, en las que prevalece el interés público salvaguardado por el principio de legalidad; principio que resultaría conculcado si se diera validez a una actuación de la Administración contraria al ordenamiento jurídico por el sólo hecho de que así se ha decidido por la Administración o porque responde a un precedente de ésta. Una cosa es la irrevocabilidad de los propios actos que sean realmente declarativos de derechos fuera de los cauces de revisión establecidos en la Ley [...], y otra el respeto a la confianza legítima generada por actuación propia que necesariamente ha de proyectarse al ámbito de la discrecionalidad o de la autonomía, no al de los aspectos reglados o exigencias normativas frente a las que, en el Derecho Administrativo, no puede prevalecer lo resuelto en acto o en precedente que fuera contrario a aquello» .
SÉPTIMO .- Por todo ello, procede que declaremos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la Generalitat de Cataluña, lo que comporta la imposición de las costas derivadas de este recurso a la parte recurrente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ; si bien, como permite el apartado 3 del mismo artículo 139, atendiendo a la índole del asunto y a la actividad desplegada por la parte recurrida en su oposición al recurso de casación los litigantes, la cuantía de la condena en costas debe quedar limitada a la cifra de cuatro mil euros (4.000 €) por todos los conceptos, más el IVA que en su caso corresponda.
No ha lugar al recurso de casación nº 3851/2015 interpuesto en representación de la GENERALITAT DE CATALUÑA contra la sentencia de la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Cataluña de 28 de septiembre de 2015 (recurso contencioso-administrativo 303/2012 ), con imposición de las costas derivadas del recurso de casación a la parte recurrente, en los términos señalados en el fundamento jurídico séptimo de esta sentencia.