Source: http://www.jura.fu-berlin.de/fachbereich/einrichtungen/oeffentliches-recht/emeriti/pestalozzac/dokumente/verfassungen.html
Timestamp: 2019-01-21 18:03:19
Document Index: 294712899

Matched Legal Cases: ['Art. 61', 'Art. 141', 'Art. 141', 'Art. 75', 'Art. 75', 'Art. 70', '§ 1', 'Art. 70', 'Art. 70', 'Art. 62', 'Art. 63', 'Art. 63', '§ 17', '§ 17', '§ 11', '§ 12', '§ 17', '§ 17', 'Art. 41', 'Art. 131', 'Art. 125', 'Art. 146', 'Art. 61', 'Art. 61', 'Art. 61', 'Art. 61', 'Art. 4', 'Art. 140', 'Art. 137', 'Art. 61', 'Art. 61', 'Art. 140', 'Art. 137', 'Art. 79', 'Art. 4', 'Art. 140', 'Art. 137', 'Art. 83', 'Art. 140', 'Art. 137', 'Art. 5', 'Art. 8', 'Art. 140', 'Art. 137', 'Art. 4', 'Art. 140', 'Art. 137', 'Art. 140', 'Art. 137', 'Art. 61', 'Art. 20', 'Art. 61', 'Art. 61', 'Art. 20', 'Art. 4', 'Art. 140', 'Art. 137', 'Art. 4', 'Art. 140', 'Art. 137', 'Art. 30', 'Art. 83', 'Art. 140', 'Art. 137', 'Art. 140', 'Art. 61', 'Art. 61', '§ 2', 'Art. 61', 'Art. 61', 'Art. 140', 'Art. 130', 'Art. 140', 'Art. 140', 'Art. 61', 'Art. 140', 'Art. 3', 'Art. 1', 'Art. 2', 'Art. 61', 'Art. 125', 'Art. 95', 'Art. 95', 'Art. 125', 'Art. 95', 'Art. 95', 'Art. 95', 'Art. 95', 'Art. 95', '§ 127', '§ 81', '§ 126', 'Art. 95', '§ 160', 'Art. 125', '§ 160', '§ 6', '§ 152', '§ 160', 'Art. 75', 'Art. 75', 'Art. 70', 'Art. 125', 'Art. 99', 'Art. 105', 'Art. 105', 'Art. 129', 'Art. 2', 'Art. 50', 'Art. 50', 'Art. 50', 'Art. 60', 'Art. 60', '§ 55', 'Art. 127', 'Art. 147', 'Art. 146', '§ 56', '§ 14', 'Art. 4', 'Art. 1', 'Art. 2', 'Art. 1', 'Art. 3', 'Art. 1', 'Art. 2', 'Art. 78', 'Art. 93', 'Art. 83', 'Art. 66', 'Art. 120', 'Art. 66', 'Art. 120', 'Art. 3', 'Art. 11', '§ 6', '§ 8', '§ 45', 'Art. 7', 'Art. 30', 'Art. 41', 'Art. 41', 'Art. 42', 'Art. 42', 'Art. 131', 'Art. 44', 'Art. 31', 'Art. 66', 'Art. 51', 'Art. 4', 'Art. 1', 'Art. 2', '§ 6', 'Art. 2', 'Art. 49', 'Art. 49', 'Art. 49', 'Art. 82', 'Art. 91', 'Art. 91', 'Art. 105', 'Art. 105', 'Art. 21', 'Art. 21', 'Art. 21', 'Art. 21', 'Art. 21', 'Art. 21', 'Art. 104']

Deutsche Verfassungen - Änderungen nach dem 1. März 2014 • em. Univ.-Prof. Dr. Christian Pestalozza • Fachbereich Rechtswissenschaft
Deutsche Verfassungen - Änderungen nach dem 1. März 2014
Die sechzehn geltenden deutschen Landesverfassungen finden Sie
nach dem Stand vom 1. März 2014 in der 10. Auflage der von mir herausgegebenen (und in einer Einführung [S. XVII - CXLVII] erläuterten) "Verfassungen der deutschen Bundesländer mit dem Grundgesetz" (Beck'sche Rechtstexte, München 2014) und
nach dem Stand vom 19. Januar 2019 hier.
Die sich nach dem 1. März 2014 ergebenden Verfassungsänderungen (und Initiativen zu ihnen) sollen in dieser Rubrik aufgeführt werden, und zwar in der in den Beck'schen Rechtstexten 2014 verwendeten Reihung (Nrn. 1 bis 16 die Landesverfassungen in alphabetischer Reihenfolge, Nr. 17 das Grundgesetz)
Derzeit (Stand 19. Januar 2019) verzeichnen wir seit dem 1. März 2014 fünfundzwanzig Verfassungsänderungen, und zwar im Bund und in elf Ländern:
in Baden-Württemberg [unten Nr. 1],
in Berlin [unten Nr. 3 a)],
in Brandenburg [unten Nr. 4],
in Bremen [unten Nr. 5 - fünf Verfassungsänderungen (einschließlich der Nichtigerklärung des Art. 61 Satz 2 durch das Bundesverfassungsgericht)],
in Hamburg [unten Nr. 6 a) und b)],
in Hessen [unten Nr. 7]
in Mecklenburg-Vorpommern [unten Nr. 8],
in Nordrhein-Westfalen [unten Nr. 10 a) und b)],
in Rheinland-Pfalz [unten Nr. 11],
im Saarland [unten Nr. 12],
in Sachsen-Anhalt [unten Nr. 14],
in Schleswig-Holstein [unten Nr. 15 a), b) und c)] sowie
im Bund [unten Nr. 17 a), b) und d)].
Eine Tabelle der Änderungen der Landesverfassungen und des Grundgesetzes zwischen dem 1. März 2014 und dem 19. Januar 2019 finden Sie hier; die Tabelle wird aktualisiert, nachdem eine Verfassungsänderung im betreffenden Gesetzblatt verkündet ist.
Vier Länder (Bayern, Niedersachsen, Sachsen und Thüringen) sind in den fsst fünf Jahren seit dem 1. März 2014 ohne Verfassungsänderung ausgekommen.
Noch nicht abgeschlossen ist eine parlamentarische Verfassungsänderungsinitiative vom Juni 2016 in Thüringen (unten Nr. 16). Andere Parlamentsnitiativen (vom Dezember 2016 im Bund - Nr. 17 c, vom Februar 2017 in Schleswig-Holstein - Nr. 15 e und vom April 2017 in Bremen - Nr. 5 d) haben sich erledigt. In Bayern haben die Fraktionen der CSU und der Freien Wähler unter dem 16. Januar 2019 eine Initiative zur Ergänzung des Art. 141 I 4 BV um das "Klima" eingebracht (vgl. unten Nr. 2).
Die Bundesregierung hat im Sommer 2018 einen Grundgesetzänderungsentwurf eingebracht, der Finanzhilfen des Bundes für Länder und Kommunen ermöglichen oder erleichtern soll; der Bundestag hat ihn mit Änderungen beschlossen, der Bundesrat dagegen den Vermittlungsausschuß einberufen lassen (vgl. untem Nr. 17 e]).
Eine Volksinitiative in Hamburg ("Rettet den Volksentscheid!"), die die - in Hamburg ohnehin schon weitreichende - Volksbeteiligung an der Ausübung der Staatsgewalt modifizieren und - auch auf Kosten der Bürgerschaft - stärken wollte, scheiterte am 13. Oktober 2016 vor dem Hamburgischen Verfassungsgericht; das Urteil finden Sie hier.
Eine Volksinitiative in Berlin (vgl. unten Nr. 3 b; sichtlich in Anlehnung an Hamburg "Volksentscheid retten" genannt), hat im Juni 2016 die für die Zulassung eines Volksbegehrens geltenden Hürden nehmen können, mit Verlautbarung vom 26. Juli 2017 aber auf die Fortsetzung des Verfahrens verzichtet.
17. Grundgesetz
2015: Volksabstimmungen, Kinder und Jugendrechte, Staatsziele, Umbenennung des Staatsgerichtshofes
Am 23. September 2015 befaßte sich der Landtg in erster Lesung (LT-Drs. 15/136) zustimmend mit drei Verfassungsänderungsentwürfen, die an die Ausschüsse überwiesen wurden. Dabei geht es einmal um Erleichterungen für die direktdemokratische Teilhabe (Entwurf vom 15. Juli 2015), sodann um drei neue Staatsziele (Kinder- und Jugendrechte, Gleichartigkeit der Lebensverhältnisse, Ehrenamt; Entwurf vom 22. September 2015), schließlich - vielleicht eine der überflüssigsten deutschen Verfassungsänderungen der letzten Jahrzehnte - um die Umbenennung des Staatsgerichtshofs (Entwurf vom 15. September 2015; der neue Name "Verfassungsgerichtshof" soll die Ergünzung der Zuständigkeiten um die Verfassungsbeschwerde zum Ausdruck bringen). Der Ständige Ausschuß empfahl die Annahme der Änderungen (LT-Drs. 15/7742). Das Plenum folgte der Empfehlung in 2. und 3. Beratung am 25. November 2015 (LT-PlPr. 15/143). Die Änderungen wurden am 1. Dezember 2015 ausgefertigt und am 4. Dezember 2015 im Gesetzblatt (S. 1030, 1030, 1032) veröffentlicht. Sie traten am 5. Dezember 2015 in Kraft.
Unter dem 16. Januar 2019 haben die Fraktionen der CSU und der Freien Wähler einen Entwurf zur Ergänzung des Art. 141 Abs. 4 Satz 1 BV um das "Klima" eingebracht (LT-Drs. 18/101). Damit wird das Staatsziel Umweltschutz ausdrücklich um den Klimaschutz erweitert. Die ausdrückliche Erwähnung des "Klimas" in der Verfassung könnte künftig klimaschädliche Bestrebungen und Maßnahmen erschweren. Ob es den Klimaschutz im Freistaat praktisch beflügelt, wird abzuwarten sein. Zunächst gilt es, (ohne zu empfindliche Gegenleistungen) die Opposition für die Verfassungsänderung zu gewinnen (Art. 75 Abs. 2 S. 1 BV). Der notwendige Volksentscheid (Art. 75 Abs. 2 S. 2 BV) wird kein Problem sein.
a) 2015/2016: Bezirkverordnetenversammlung - Wahlberechtigung
Die Pressemitteilung des Senats von Berlin vom 27. Oktober 2015 berichtet aus der Senatssitzung vom selben Tage in etwas (sprachlich mißlungenen und) euphemistischen Worten so (Hervorhebung nicht im Original):
"Der Senat hat heute auf Vorlage von Innen- und Sportsenator Frank Henkel – nach Stellungnahme durch den Rat der Bürgermeister – beschlossen, den Entwurf des Dreizehnten Gesetzes zur Änderung der Verfassung von Berlin (VvB) beim Abgeordnetenhaus einzubringen. Der Senat hatte dem Gesetzentwurf in erster Befassung am 29. September 2015 zugestimmt. Ziel ist die Klarstellung, dass die Wahlberechtigung zu der Bezirksverordnetenversammlung (BVV) im Wohnbezirk nach Art. 70 Absatz 1 Satz 2 VvB besteht, sobald die wahlberechtigte Person seit mindestens drei Monaten ihren Wohnsitz in Berlin hat. Bisher ist dort geregelt, dass die wahlberechtigte Person seit mindestens drei Monaten in dem entsprechenden Bezirk wohnen muss, um an der Wahl zur BVV im Wohnbezirk teilnehmen zu können. Es besteht somit bezüglich der Voraussetzungen des aktiven Wahlrechts bei BVV-Wahlen nach o.g. Artikel Anpassungsbedarf zwischen Verfassungstext und der Regelung im Landeswahlgesetz (§ 1 Absatz 1 Nummer 2 LWG). Mit der Verfassungsänderung wird dies umgesetzt."
Die Vorlage (AH-Drs. 17/2571), die etwas deutlicher von "unbeabsichtigter Diskrepanz" und Redaktionsversehen" bei der Änderung des Art. 70 Abs 1 VvB im Jahre 2005 spricht, ist unter dem 13. November 2015 eingebracht und in erster Lesung am 26. November 2015 (AH-PlPr. 17/72, S. 7416) an die Ausschüsse (Verfassungs- und Rechtsangelegenheiten; Inneres, Sicherheit und Ordnung) überwiesen worden. Sie empfahlen am 20. Januar und am 29. Februar 2016 einstimmig die Annahme der Vorlage. Entsprechend votierte das Plenum in zweiter Lesung am 17. März 2016 (PlPr. 17/73, 6206-6213, 6218f.). Das Gesetz wurde am 22. März ausgefertigt und am 5. April 2016 verkündet (GVBl. S. 114). Es trat am 6. April 2016 in Kraft.
Verfassung und Gesetz stimmen seitdem überein. Der Vorgang hat den Makel, daß die 2005 eingeführte Änderung auch hinsichtlich ihrer Anknüpfung an einen dreimonatigen Wohnsitz im Bezirk erstens durchaus sinnvoll war und zweitens nicht nachweislich auf einem Redaktionsversehen bei der Verfassungsänderung beruhte (vgl. AH-Drs. 15/4068. Die dort gewählte Begründung thematisiert zwar - wie die Lesungen im Plenum - diesen Punkt nicht wörtlich, aber doch der Sache nach, wenn sie vom "Lebensumfeld" der Wahlberechtigten spricht.
Das "Redaktionsversehen" gab es wohl eher bei der anschließenden Änderung des Landeswahlgesetzes, die von Art. 70 Abs. 1 VvB nur die Herabsetzung des Wahlalters auf 16, nicht aber die Bindung an den dreimonatigen Bezirkswohnsitz übernahm - möglicherweise dem Umstand geschuldet, daß das Gesetz das Thema zusammen mit der Berechtigung, zum Abgeordnetenhaus zu wählen, in einer Ziffer regelt.
b) 2016/2017: Fakultatives Referendum zu Änderungen von Volksgesetzen durch das Abgeordnetenhaus? - Artt. 62 Abs. 5, 63 Abs. 4 LVerf. (neu)
Die Trägerin des Volksbegehrens "Volksentscheid retten!" möchte Volksgesetze gegen Änderungen durch das Abgeordnetenhaus dadurch schützen, daß sie gegen derartige Änderungen (deren Inkrafttreten zunächst hinausgeschoben wird), ein sog. Einspruchsbegehren zuläßt, das zu einem Volksentscheid über das vom Abgeordnetenhaus beschlossene Änderungsgesetz führen kann (vgl. im einzelnen https://www.volksentscheid-retten.de/ziele-gesetz-zeitplan/). Fakultative Referenden zu allen Parlamentsgesetzen schlagen aktuelle Fraktions-Initiativen in Thüringen (2016/17; vgl. unten Nr. 16) und in Schleswig-Holstein (2017; vgl. unten Nr. 15 e)
Das Begehren sieht (in seiner aktuellen Version) vor:
„Art. 62 (5) 1Ein vom Abgeordnetenhaus beschlossenes Gesetz, das ein durch Volksentscheid zustande gekommenes Gesetz aufhebt oder ändert, tritt frühestens vier Monate nach seiner Verkündung in Kraft. 2Durch Einspruchsbegehren kann im Wege der freien Sammlung ein Volksentscheid über das vom Abgeordnetenhaus beschlossene Gesetz verlangt werden. 3Kommt das Einspruchsbegehren zustande[1], tritt das Gesetz nur nach Zustimmung durch Volksentscheid in Kraft. 4Absatz 3 Satz 6 gilt entsprechend. 5Die Sätze 1 bis 4 gelten auch für Gesetze, mit denen das Abgeordnetenhaus einen mit Volksbegehren begehrten Entwurf eines Gesetzes sachlich unverändert angenommen hat. 6Ein Einspruchsbegehren für verfassungsändernde Gesetze im Sinne des Artikels 100 Satz 2 findet keine Anwendung.
Art. 63 (4) 1Ein Einspruchsbegehren kommt zustande, wenn mindestens zwei vom Hundert der zum Abgeordnetenhaus Wahlberechtigten innerhalb von vier Monaten nach der Verkün­dung des Gesetzes, das ein durch Volksentscheid zustande gekommenes Gesetz aufhebt oder ä̈ndert, dem Einspruchsbegehren zustimmen. 2Dem Gesetz, das ein durch Volksentscheid zustande gekommenes Gesetz aufhebt oder ändert, wird durch Volksentscheid zugestimmt, wenn eine Mehrheit der Teilnehmenden und zugleich mindestens ein Fü̈nftel der zum Abgeordnetenhaus Wahlberechtigten zustimmt. 3Einem Gesetz, das ein durch Volksentscheid zustande gekommenes Gesetz aufhebt oder ändert, das die Verfassung von Berlin ändert, wird durch Volksentscheid zugestimmt, wenn zwei Drittel der Teilnehmenden und zugleich mindestens 35 vom Hundert der zum Abgeordnetenhaus Wahlbe­rech­tigten zustimmen. 4Die Sätze 1 bis 3 gelten auch für Gesetze, mit denen das Abgeordnetenhaus einen mit Volksbegehren begehrten Entwurf eines Gesetzes sach­lich unverändert angenommen hat.”
Diese Neuerungen sollen für eine stärkere Verbindlichkeit von Volksentscheiden sorgen:
„Laut Artikel 3 Satz 1 VvB wird die gesetzgebende Gewalt durch Volksentscheide und durch die Volksvertretung ausgeü̈bt. Die Gleichrangigkeit parlamentarischer und direktdemokratischer Gesetzgebungsgewalt ermöglicht es dem Parlament, im Volksentscheid zustande gekommene Gesetze wieder zu ändern. Davon machte das Abgeordnetenhaus von Berlin im Januar 2016 Gebrauch, indem es das im Mai 2014 mit 739.124 Ja-Stim­men zustande gekommene Gesetz zum Erhalt des Tempelhofer Feldes änderte. Zwar ist grundsätzlich geboten, dass das Parlament ein durch Volksentscheid zustande gekommenes Gesetz ändern oder aufheben kann, nur muss, damit sich die Gleichrangigkeit der Gesetzgebungsgewalten im ganzen Verfahren abbildet, den Bürgerinnen und Bü̈r­gern ein Weg eröffnet werden, ü̈ber die Ä̈nderung oder Aufhebung abzustimmen. Das bestehende Verfahren eignet sich in diesem Fall aufgrund seiner zeitlichen Dauer, dem erforderlichen Aufwand und des geltenden Wiederholungsverbots (innerhalb einer Legislaturperiode) nicht. Mit der mit diesem Gesetz bezweck­ten Einfü̈hrung eines Einspruchsbegehrens entscheiden die Berlinerinnen und Berliner selbst, ob die vom Abgeordnetenhaus vorgeschlagene Ä̈nderung oder Aufhebung eines durch Volksentscheid zustande gekommenen Gesetzes erforderlich ist. Volksentscheide bekommen somit eine stärkere Verbindlichkeit, ohne dass die gesetzgebende Gewalt der Volksvertretung grundsätzlich eingeschränkt wird.“
In der Einzelbegründung zu Artikel 62 Abs. 5 heißt es:
„Laut Artikel 3 VvB wird die gesetzgebende Gewalt durch Volksentscheide und durch die Volksvertretung ausgeübt. Diese Gleichwertigkeit muss sich auch in den Verfahren abbilden: wenn ein per Volksentscheid zustande gekommenes Gesetz durch die Volksvertretung geändert oder aufgehoben werden soll, muss den Abstimmungsberechtigten die Möglichkeit eingeräumt sein, ihren Willen erneut durch Abstimmung unmittelbar auszuüben.
Die Einführung der Einspruchsmöglichkeit im Falle einer Aufhebung oder Änderung von durch Volksentscheid beschlossenen Gesetzen durch das Abgeordnetenhaus (Einspruchsbegehren) soll die Machtbalance zwischen Volk und seinen Vertretern ausgleichen. Die erforderliche Sammlung von Unterschriften soll garantieren, dass ein Volksentscheid über das Aufhebungs- oder Änderungsgesetz nur dann stattfindet, wenn ausreichend Abstimmungsberechtigte einen Einspruch begehren. Das Einspruchsbegehren wird ausschließlich über die freie Unterschriftensammlung nachgewiesen, entsprechend der Regeln zum Nachweis der Unterstützung eines Volksbegehrens, um ein vereinfachtes Verwaltungsverfahren zu ermöglichen.“
Und die in Art. 63 Abs. 4 geregelten Quoren beim fakultativen Referendum werden im einzelnen so begründet:
„Fü̈r das Zustandekommen des Einspruchsbegehrens liegt das Unterschriftenquorum unterhalb dem eines Volksbegehrens, da der Trä̈gerin nach Bekanntwerden des Änderungs- oder Aufhebungsgesetzes nur wenig Zeit zur Vorbereitung bleibt.
Die Zustimmungsquoren für Volksentscheide nach Einspruchsbegehren sind dieselben wie für Volksentscheide nach Volksbegehren. Sofern ein Volksentscheid durch Einspruchsbegehren verlangt wird, tritt die vom Abgeordnetenhaus geplante Gesetzesänderung nur dann in Kraft, wenn die Mehrheit der Teilnehmenden dieser zustimmt und die Zustimmung zugleich 20 vom Hundert der Abstimmungsberechtigten bei einfachen Gesetzen und 35 vom Hundert bei Verfassungsä̈nderungen entspricht. Die Orientierung am Zustimmungsquorum eines Volksentscheids durch Volksbegehren ist dadurch begrü̈ndet, dass für die vom Abgeordnetenhaus geplante Ä̈nderung oder Aufhebung die gleiche Hü̈rde gelten sollte, wie fü̈r das Gesetz, das durch Volksentscheid zustande kam und welches das Abgeordnetenhaus zu ä̈ndern bezweckt.“
Nachdem die Initiative beträchtlich mehr als die notwendige Zahl von Unterschriften gesammelt hatte, stellte sie am 7. Juli 2016 den Antrag auf Einleitung eines Volksbegehrens.
Die Senatsverwaltung für Inneres und Sport hat seitdem zu prüfen, ob das Begehren zulässig ist, § 17 II AbstG; eine Frist setzt das Gesetz nicht. Liegt das Prüfergebnis vor, hat der Senat binnen 15 Tagen Stellung zu nehmen, § 17 IV AbstG. Verstößt das Begehren seiner Ansicht nach gegen § 11 (Gegenstand) oder § 12 (Zulässigkeit, insbesondere Vereinbarkeit mit Bundesrecht und der Verfassung von Berlin) AbstG, hat er die Sache binnen 15 Tagen dem Verfassungsgerichtshof vorzulegen, § 17 VI 1 AbstG.
Das Prüfergebnis der Senatsverwaltung für Inneres und Sport liegt seit dem 7. April 2017 vor, nachdem sie im Interesse der Transparenz des Verfahrens am 2. Februar 2017 vorab ein unter dem 24. Oktober 2016 erstattetes Rechtsgutachten zur Frage der Vereinbarkeit des Entwurfs mit höherem Recht ins Netz gestellt hatte (https://www.berlin.de/sen/inneres/aktuelles/ artikel.556950.php). Die Pressemitteilung vom 7. April 2017 (http://www.berlin.de/sen/inneres/presse/pressemitteilungen/2017/pressemitteilung.580785.php) lautet:
"Erstmals hat die Senatsverwaltung für Inneres und Sport die Zulässigkeit eines beantragten Volksbegehrens geprüft, das auf eine Änderung der Verfassung von Berlin gerichtet ist. Die Zulässigkeitsprüfung des Volksbegehrens „Volksentscheid retten!“, in die auch die Senatsverwaltung für Justiz, Verbraucherschutz und Antidiskriminierung einbezogen war, ist nach intensiver Prüfung abgeschlossen. Das Ergebnis hat die Innenverwaltung heute den Vertrauenspersonen mitgeteilt.
Wesentliche Regelungen des beantragten Volksbegehrens sind zulässig; dazu gehören die Senkung der Quoren bei Volksbegehren und Volksentscheiden, die regelmäßige Zusammenlegung von Volksentscheiden mit allgemeinen Wahlen und das Verbot mehrmaliger Volksbegehren zu einem Thema innerhalb einer Legislaturperiode.
Die beabsichtigte Regelung von Einspruchsbegehren und fakultativem Referendum verstößt allerdings gegen das Grundgesetz.
Diese Regelung besagt folgendes: Wenn das Berliner Abgeordnetenhaus ein Gesetz ändern oder aufheben will, das durch einen Volksentscheid zustande gekommen ist, muss es in der ersten Phase mindestens vier Monate abwarten, um zu sehen, ob sich in einem vereinfachten Volksbegehren (dem Einspruchsbegehren) nicht mindestens 2 % der Wahlberechtigten gegen diesen Willen des Abgeordnetenhauses (ein Änderungs- oder Aufhebungsgesetz zu beschließen) ausgesprochen haben. Wäre ein solches Einspruchsbegehren erfolgreich, könnte das vom Abgeordnetenhaus beschlossene Änderungs- oder Aufhebungsgesetz nur dann in Kraft treten, wenn es die Zustimmung in einem sodann durchzuführenden Volksentscheid erhält (Zweite Phase: fakultatives Referendum; bei einfachen Gesetzen: Zustandekommen bei Zustimmung von mindestens 20 % der Wahlberechtigten als Quorum, bei einfacher Mehrheit; bei verfassungsändernden Gesetzen: Zustandekommen bei Zustimmung von mindestens 35 % der Wahlberechtigten als Quorum, bei 2/3 Mehrheit).
Diese Regelung ist mit dem im Grundgesetz verbindlich vorgegebenen Prinzip der repräsentativen Demokratie nicht vereinbar. Denn sie erschwert dem Abgeordnetenhaus als gewählter Volksvertretung, selbst dringende und eilbedürftige Änderungen von Volksgesetzen vorzunehmen.
Diese Einschätzung beruht auf einer Grundsatzentscheidung des Berliner Verfassungsgerichtshofes aus dem Jahr 2009. Nach dieser Entscheidung kann ein Volksbegehren in Berlin selbst dann zulässig sein, wenn es künftig zu einer sehr starken Belastung des Berliner Landeshaushalts führt. Diese plebiszitfreundliche Verfassungsauslegung knüpfte der Verfassungsgerichtshof allerdings ausdrücklich an die Erwartung, dass das Abgeordnetenhaus seinen haushaltspolitischen Handlungsspielraum im Fall haushaltsbelastender Volksentscheide jederzeit durch eine Änderung oder Aufhebung des haushaltsbelastenden Volksgesetzes zurückgewinnen könne. Diese Möglichkeit der jederzeitigen – also erforderlichenfalls auch sehr kurzfristigen – Änderung oder Aufhebung finanzwirksamer Volksgesetze schließt die beabsichtigte Regelung des Einspruchsbegehrens und des fakultativen Referendums jedoch gerade aus.
In dem heute übermittelten Unterrichtungsschreiben der Innenverwaltung wurden die Vertrauenspersonen des Volksbegehrens allerdings darauf hingewiesen, dass eine Behebung der Zulässigkeitsmängel durch Änderung des Gesetzentwurfs auch im erreichten Verfahrensstadium nicht von vornherein ausgeschlossen ist. Würden die Vertrauenspersonen einen geänderten Gesetzentwurf vorlegen, hätte die Innenverwaltung nach § 17 Abs. 3 des Abstimmungsgesetzes zu prüfen, ob die vorgesehenen Änderungen den Gegenstand des Volksbegehrens unberührt lassen.
Bleibt der Gesetzentwurf unverändert, muss die Innenverwaltung den Gesetzentwurf – vorbehaltlich der förmlichen Entscheidung des Senats – dem Verfassungsgerichtshof des Landes Berlin vorlegen. Nur der Verfassungsgerichtshof ist nach dem Berliner Abstimmungsgesetz befugt, die Unzulässigkeit eines beantragten Volksbegehrens endgültig festzustellen."
Die Pressemitteilung läßt nicht erkennen, wie die Senatsverwaltung fakultative Referenden beurteilt, die Volksgesetze vor Änderungen druch das Parlament "schützen", die nicht finanzwirksam sind.
Die InitiatorInnen waren sich über das weitere Vorgehen - Weiterverfolgung des unveränderten Entwurfs oder Anpassung des Entwurfs an die Hinweise der Senatsverwaltung - offenbar (wie sich bereits in Mitteilungen auf ihrer website vom 12. Juni 2017 andeutete) nicht einig, zumal der ursprüngliche Zeitplan, der an einen Volksentscheid am Tag der Bundestagswahl dachte, längst nicht mehr einzuhalten war. So teilten sie kurz vor Ablauf der von der Senatsverwaltung mehrfach verlängerten Frist zur Stellungnahme am 26. Juli 2017 mit, daß sie das Begehren derzeit nicht weiterverfolgen würden. Eine erneute Initiative rechtzeitig vor dem nächsten Wahltermin wollten sie nicht ausschließen.
2014/2015: Zwei Landtags-Vizepräsidenten
Im Dezember 2014 brachten die beiden die Regierung tragenden Fraktionen den Antrag ein, künftig zwei Vizepräsidenten des Landtages vorzusehen (LT-Drs. 6/209; dazu Bericht und Empfehlung des Hauptausschusses vom 16. März 2015, LT-Drs. 6/851). Am 18. März 2015 wurde die Änderung mit Wirkung von der 7. Wahlperiode an beschlossen, am 2015 ausgefertigt und am 2015 verkündet (GVBl. I 2015, Nr. 6). Die Opposition wurde für die Änderung gewonnen, nachdem für die Wahl des Präsidenten und der Vizepräsidenten in Anlehnung an Art. 41 Abs. 2 Satz 2 VvB den Fraktionen das Vorschlagsrecht in der Reihenfolge ihrer Stärke zugestanden wurde (und sich damit die Wahrscheinlichkeit erhöhte, daß auch Oppositionsfraktionen zum Zuge kommen) und das Inkrafttreten auf den Begin der kommenden Legislaturperiode hinausgeschoben wurde.
a) 2015: Schuldenbremse
2012 ergriffen Fraktionen der Bürgerschaft Initiativen zu Einführung einer Schuldenbremse nach dem Vorbild des Grundgesetzes sowie von Ländern wie Bayern, Hessen, Mecklenburg-Vorpommern, Rheinland-Pfalz, Sachsen und Schleswig-Holstein (CDU: Entwurf vom 5. Juni 2012, Drs. 18/444; SPD und Grüne: Entwurf vom 10. Juli 2012 (Neufassung des Art. 131a, Einfügung der Artt. 131b und 131c), Drs. 18/523). Eine erste Lesung fand am 12. Juli 2012 statt (PlPr. 18/24, S. 1533-1541). Ein nichtständiger Ausschuß nach Art. 125 LV wurde mit der weiteren Befassung betraut. Er holte 2013 Stellungnahmen diverser Sachverständiger ein, die auf der website der Bürgerschaft nachgelesen werden können. Unter dem 29. April 2014 teilte der Senat der Bürgerschaft auf Anfrage mit, welche Auswirkungen die Reform seiner Ansicht nach auf die Kommunen haben würde, nachdem Art. 146 LV derzeit auf Artt. 131-133 LV verweist, so daß die Schuldenbremse dann auch die Kommunen erfassen würde (Drs. 18/1370). Die letzte Sitzung des Ausschusses fand am 11. November 2014 statt. Bericht und Beschlußempfehlung legte der Ausschuß unter dem 16. Dezember 2014 der Bürgerschaft vor.
Das Plenum verabschiedete die Änderung, den Empfehlungen entsprechend, in dritter Lesung am 22. Januar 2015. Sie wurde am 27. Januar 2015 ausgefertigt und am 29. Januar 2015 (GBl. S. 23) verkündet.
b) 2015/16: Nichtigerklärung und Ersatz des Art. 61 Satz 2 LVerf.
Satz 2 des Art. 61 LVerf., nach dem durch Gesetz Religions- und Weltanschauungsgemeinschaften unter bestimmten Voraussetzungen die Rechtsstellung einer Körperschaft des öffentlichen Rechts verliehen werden konnte, erklärte das Bundesverfassungsgericht durch Beschluß vom 30. Juni 2015 für nichtig (Entscheidungsformel: BGBl. I 2015 S. 1932). In seiner Pressemitteilung vom 11. August 2015 hieß es dazu:
"Verleihung des Körperschaftsstatus an Religionsgemeinschaften durch Landesgesetz verstößt gegen den Grundsatz der Gewaltenteilung
Pressemitteilung Nr. 59/2015 vom 11. August 2015
Beschluss vom 30. Juni 2015
Der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts hat Art. 61 Satz 2 der Bremischen Landesverfassung (LV-Bremen) mit heute veröffentlichtem Beschluss für nichtig erklärt und damit zugleich einer Verfassungsbeschwerde der Religionsgemeinschaft „Jehovas Zeugen in Deutschland" teilweise stattgegeben. Den Ländern obliegt die Prüfung, ob einer Religionsgemeinschaft auf ihren Antrag der Status einer Körperschaft des öffentlichen Rechts zu verleihen ist.
Indem Art. 61 Satz 2 LV-Bremen diese Prüfung dem Landesparlament zuweist, verstößt er gegen den Grundsatz der Gewaltenteilung (Artikel 20 Abs. 2 Satz 2 GG). Durch die Durchführung des verfassungswidrigen Gesetzgebungsverfahrens ist die Beschwerdeführerin in ihrem Grundrecht aus Art. 4 Abs. 1 und 2 GG in Verbindung mit Art. 140 GG und Art. 137 Abs. 5 Satz 2 WRV verletzt. Die Richter Voßkuhle, Hermanns und Müller haben ein gemeinsames Sondervotum zu dem Beschluss abgegeben.
Beschwerdeführerin ist die Religionsgemeinschaft „Jehovas Zeugen in Deutschland", die ihre Anerkennung als Körperschaft des öffentlichen Rechts auch für das Gebiet der Freien Hansestadt Bremen erstrebt. Dieser Status vermittelt unter anderem das Steuererhebungsrecht, Organisations- und Rechtssetzungsautonomie sowie die Dienstherrenfähigkeit. In der Staatspraxis folgt auf die Erstverleihung des Körperschaftsstatus in einem Land noch die Durchführung von sogenannten Zweitverleihungsverfahren in den weiteren Ländern.
In Bezug auf die Beschwerdeführerin fand die Erstverleihung im Jahr 2006 in Berlin statt. Ihr ging ein Gerichtsverfahren voraus, in dem unter anderem das Bundesverfassungsgericht mit Urteil vom 19. Dezember 2000 (BVerfGE 102, 370 ff.) die Voraussetzungen konkretisierte, unter denen eine Religionsgemeinschaft den Status einer Körperschaft des öffentlichen Rechts erlangen kann. Die Zweitverleihung ist mittlerweile in 12 der übrigen 15 Länder erfolgt. In Nordrhein-Westfalen ist das Verfahren noch nicht abgeschlossen; ein Verwaltungsgerichtsverfahren in Baden-Württemberg ist mit Blick auf das hiesige Verfassungsbeschwerdeverfahren ruhend gestellt. In Bremen ist - anders als in den übrigen Ländern - nach Art. 61 Satz 2 LV-Bremen die Verleihung des Körperschaftsstatus durch förmliches Gesetz der Bremischen Bürgerschaft vorgesehen. Die Bürgerschaft lehnte einen vom Senat eingebrachten Gesetzentwurf über die Verleihung der Rechte einer Körperschaft des öffentlichen Rechts an die Beschwerdeführerin am 12. Mai 2011 ab.
Hiergegen richtet sich die Verfassungsbeschwerde, mittelbar zugleich gegen Art. 61 Satz 2 LV-Bremen.
1. Neben den ausdrücklich in Art. 140 GG in Verbindung mit Art. 137 Abs. 5 Satz 2 WRV genannten Voraussetzungen muss eine Religionsgemeinschaft für die Verleihung des Status einer Körperschaft des öffentlichen Rechts weitere, ungeschriebene Voraussetzungen erfüllen (vgl. BVerfGE 102, 370). Sie muss rechtstreu sein, insbesondere die Gewähr dafür bieten, dass ihr künftiges Verhalten die in Art. 79 Abs. 3 GG umschriebenen fundamentalen Verfassungsprinzipien, die Grundrechte Dritter sowie die Grundprinzipien des Religions- und Staatskirchenrechts nicht gefährdet. Sind die Voraussetzungen erfüllt, hat die antragstellende Religionsgemeinschaft einen verfassungsrechtlich verbürgten Anspruch auf Verleihung des Körperschaftsstatus. Die Pflicht zur weltanschaulichen Neutralität verwehrt es dabei dem Staat, Glauben und Lehre einer Religionsgemeinschaft als solche zu bewerten; diese können jedoch Rückschlüsse auf das von der Religionsgemeinschaft zu erwartende Verhalten zulassen.
2. Die Prüfung obliegt dem jeweiligen Land, für dessen Staatsgebiet die Religionsgemeinschaft die mit dem Körperschaftsstatus verbundenen Rechte in Anspruch nehmen will.
a) Mit der Verleihung des Körperschaftsstatus nach Art. 4 Abs. 1 und 2 GG sowie Art. 140 GG in Verbindung mit Art. 137 Abs. 5 Satz 2 WRV an eine Religionsgemeinschaft vollziehen die Länder kein Bundesgesetz im Sinne des Art. 83 GG. Dabei kann dahinstehen, ob es sich bei den Normen des Grundgesetzes überhaupt um Bundesgesetze in diesem Sinne handeln kann. Denn jedenfalls setzt dies eine Kompetenzzuweisung an den Bund voraus, die im Bereich des Staatskirchenrechts gerade fehlt. Art. 140 GG in Verbindung mit Art. 137 Abs. 5 Satz 2 WRV enthält keine kompetenzrechtliche Aussage. Die Bestimmung unterscheidet sich insoweit nicht von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG oder Art. 8 Abs. 1 GG, die ebenfalls zwar bundesrechtliche Grundrechtsgarantien - der Rundfunk- und Versammlungsfreiheit - statuieren, für die bundesstaatliche Kompetenzverteilung jedoch ohne Bedeutung sind. Zur Gewährleistung des verfassungsrechtlich verbürgten Anspruchs obliegt es den Ländern dementsprechend gemäß Art. 140 GG in Verbindung mit Art. 137 Abs. 8 WRV, das Verfahren der Verleihung des Körperschaftsstatus weiter landesrechtlich zu regeln.
b) Die Freie Hansestadt Bremen ist - trotz der bereits erfolgten Erstverleihung - verfassungsrechtlich nicht daran gehindert, in Bezug auf die Beschwerdeführerin ein Zweitverleihungsverfahren unter Inanspruchnahme einer eigenständigen Prüfungskompetenz durchzuführen. Alleiniger Prüfungsmaßstab sind die geschriebenen und ungeschriebenen Voraussetzungen des Anspruchs aus Art. 4 Abs. 1 und 2 und Art. 140 GG in Verbindung mit Art. 137 Abs. 5 Satz 2 WRV. Es handelt sich insoweit um eine gebundene Entscheidung, die den Ländern keinen Gestaltungs- oder Ermessensspielraum lässt.
aa) Nach der gängigen Staatspraxis und der überwiegenden Meinung in Rechtsprechung und Literatur muss einer Religionsgemeinschaft, die Körperschaft des öffentlichen Rechts werden will, dieser Status in jedem Land gesondert verliehen werden. Die Erstverleihung entfaltet zwar Rechtswirkung über das Gebiet des verleihenden Landes hinaus, weil die im Körperschaftsstatus enthaltene Rechtsfähigkeit mit bundesweiter Verbindlichkeit begründet wird. Soweit einfaches Bundesrecht hieran Rechtsfolgen knüpft, können diese ebenfalls bundesweite Wirkung entfalten. Die Erstverleihung führt aber nicht dazu, dass die Körperschaft hoheitliche Befugnisse und kraft einfachen Landesrechts zuerkannte Privilegien über die Grenzen des verleihenden Landes hinaus ausüben darf. Jedenfalls das Besteuerungsrecht aus Art. 140 GG in Verbindung mit Art. 137 Abs. 6 WRV, die Dienstherrenfähigkeit und die Widmungsbefugnis sind in diesem Sinne als hoheitliche Befugnisse einzuordnen.
bb) Diese Begrenzung der Rechtswirkungen des Verleihungsaktes entspricht dem bundesstaatlichen Kompetenzgefüge. Das Land Berlin kann die Beschwerdeführerin nicht mit hoheitlichen Kompetenzen ausstatten, die über sein eigenes Staatsgebiet hinausreichen. Über die Landesgrenzen hinaus kann sich die Wirkung des Verleihungsaktes nur insoweit erstrecken, als die nicht verleihenden Länder in ihrer Kontrolle über die Ausübung von Staatsgewalt auf ihrem Gebiet nicht beeinträchtigt werden.
Auch die staatskirchenrechtlichen Besonderheiten des Körperschaftstatus rechtfertigen die Begrenzung der Rechtswirkungen des Verleihungsaktes. Die Befugnis der Beschwerdeführerin, als Körperschaft des öffentlichen Rechts Hoheitsgewalt auf bremischem Staatsgebiet auszuüben, kann nicht von einer rechtlichen und tatsächlichen Beurteilung durch das Land Berlin abhängen. Dies gilt insbesondere hinsichtlich der Bewertung, ob die Beschwerdeführerin die Gewähr der Rechtstreue bietet. Mit diesem Erfordernis soll den erhöhten Gefahren eines Missbrauchs der Vergünstigungen, die mit dem Körperschaftsstatus verbunden sind, entgegen gewirkt werden. Die Möglichkeit, diesen durch eingehende Prüfung zu begegnen, darf der Freien Hansestadt Bremen schon deshalb nicht genommen werden, weil sie sich die Ausübung landesrechtlicher Hoheitsgewalt auf ihrem Staatsgebiet wird zurechnen lassen müssen.
Ob die Voraussetzungen für die Verleihung des Körperschaftsstatus vorliegen, ist jeweils bezogen auf die Organisation als solche zu prüfen. Insbesondere die Gewähr der Rechtstreue wird in der Regel nicht regional teilbar sein. Die Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten gebietet deshalb, dass die Länder ihre jeweilige Prüfung nicht völlig losgelöst von den in den anderen Ländern gewonnenen Ergebnissen durchführen, sondern sie angemessen berücksichtigen. Diese Beteiligungsform kann jedoch die Durchführung eines Zweitverleihungsverfahrens nicht ersetzen.
3. Die in Art. 61 Satz 2 LV-Bremen vorgesehene Verleihung des Körperschaftsstatus durch förmliches Gesetz verstößt gegen den Grundsatz der Gewaltenteilung (Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG), weil sie der Bremischen Bürgerschaft die Möglichkeit eröffnet, Einzelpersonengesetze zu erlassen. Hierdurch wird zugleich der Anspruch der antragstellenden Religionsgemeinschaft auf Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes verletzt.
a) Art. 61 Satz 2 LV-Bremen weist eine funktional der Verwaltung vorbehaltene Tätigkeit ohne zwingende Gründe in die ausschließliche Kompetenz des parlamentarischen Gesetzgebers, der Bremischen Bürgerschaft. Die Verleihung des Körperschaftsstatus an eine Religionsgemeinschaft stellt den Erlass einer gebundenen Entscheidung im Wege des Verfassungsvollzugs dar. Bei der Ermittlung der Voraussetzungen erfüllt die Bremische Bürgerschaft funktional eine exekutivische Tätigkeit im Einzelfall: Bei Vorliegen der Voraussetzungen ist dem Antrag stattzugeben, anderenfalls ist er abzulehnen. Ein Entscheidungs- und Wertungsspielraum, der sich sonst regelmäßig aus der allgemeinen politischen Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers ableiten lässt, ist nicht gegeben.
b) Der Widerspruch zwischen Art. 61 Satz 2 LV-Bremen und dem Gewaltenteilungsgrundsatz (Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG) führt zur Verfassungswidrigkeit der Norm. Wird einer Religionsgemeinschaft, die sich auf ihren Anspruch aus Art. 4 Abs. 1 und 2 sowie Art. 140 GG in Verbindung mit Art. 137 Abs. 5 Satz 2 WRV beruft, der Status einer Körperschaft des öffentlichen Rechts rechtswidrig vorenthalten, stellt dies einen Eingriff in grundrechtlich geschützte Interessen dar.
Zugleich werden mittelbar die Rechtsschutzmöglichkeiten gegen den Eingriff in die Religionsfreiheit aus Art. 4 Abs. 1 und 2 GG verkürzt. Gegenüber Eingriffen, die unmittelbar durch den Erlass eines Gesetzes oder sein Unterlassen bewirkt werden, ist die Verfassungsbeschwerde der einzige mögliche Rechtsbehelf, während gegen Maßnahmen oder die Untätigkeit der Verwaltung sonst der jeweilige fachgerichtliche Rechtsweg eröffnet ist.
4. Ob weitere Grundrechte der Beschwerdeführerin durch die konkrete Handhabung des Verfahrens verletzt worden sind, bedarf keiner Entscheidung, weil das Verfahren schon in seiner abstrakten Ausgestaltung nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt. Soweit die Beschwerdeführerin auch eine Rechtsverletzung durch die Ablehnung des Gesetzesantrags festgestellt haben will, bleibt die Verfassungsbeschwerde daher ohne Erfolg.
Die Senatsmehrheit verkennt, dass es von Verfassungs wegen keiner konstitutiven Zweitanerkennung einer Religionsgemeinschaft in jedem einzelnen Land zur Ausübung der mit dem Status einer Körperschaft des öffentlichen Rechts verbundenen Hoheitsrechte bedarf.
1. Bei dem Anspruch von Religionsgemeinschaften auf Gewährung der Rechte einer Körperschaft des öffentlichen Rechts aus Art. 140 GG in Verbindung mit Art. 137 Abs. 5 Satz 2 WRV handelt es sich um materielles Bundesrecht, welches nach Art. 30, 83 GG durch die Länder als eigene Angelegenheit auszuführen ist. Angesichts des gebundenen Anspruchs, der unmittelbar aus dem Bundesverfassungsrecht folgt, bedarf es keines gesonderten Kompetenztitels für die Setzung entsprechender Regelungen durch den Bund. Da die Verleihungsvoraussetzungen abschließend geregelt sind, existiert auch keinerlei landesrechtliche Konkretisierungskompetenz. Hieraus folgt, dass es sich bei der Verleihung des Körperschaftsstatus um den Akt eines Landes handelt, dessen Vollzug im ganzen Bundesgebiet Geltung beansprucht. Dem steht nicht entgegen, dass Art. 83 GG dem Wortlaut nach nur auf „Bundesgesetze" Anwendung findet. Es sind keine Gründe ersichtlich, warum hierunter nur förmliche Gesetze und Rechtsverordnungen, nicht aber vollzugsfähige materielle Ansprüche aus dem Grundgesetz fallen sollten. Hieran vermag auch der von der Senatsmehrheit bemühte Vergleich mit der Rundfunkfreiheit oder der Versammlungsfreiheit nichts zu ändern. Er geht insoweit fehl, als die herangezogenen Grundrechte noch näherer Ausgestaltung zugänglich sind, also lediglich - ohne Treffen einer Zuständigkeitsentscheidung - denjenigen binden, der die Veranstaltung von Rundfunksendungen oder Versammlungen zu regeln hat.
2. Nach diesen Maßstäben steht die künstliche Aufspaltung des Verleihungsverfahrens in die Entscheidung über die Eigenschaft als juristische Person des öffentlichen Rechts, welcher nach der von der Senatsmehrheit vertretenen Auffassung bundesweite Geltung zukommen soll - einerseits - und die Zuerkennung von hiermit verbundenen Rechten, welche erst durch konstitutive Entscheidung in jedem einzelnen Land erfolgen soll, im Sinne eines Auffüllens einer leeren rechtlichen Hülle - andererseits - mit der Verfassung nicht in Einklang.
Die von der Senatsmehrheit vertretene Zweistufigkeit der Verleihung des Körperschaftsstatus nach Art. 140 GG in Verbindung mit Art. 137 Abs. 5 Satz 2 WRV ist offensichtlich von dem Bemühen getragen, die Hoheitsrechte der Länder zu wahren und die Eigenstaatlichkeit der Länder im Bereich der durch Art. 140 GG inkorporierten Artikel der Weimarer Reichsverfassung besonders hervorzuheben. Jedoch ist die einstufige Konzeption nicht nur kompetenzrechtlich vorgegeben, sondern wahrt auch die Hoheitsrechte der Länder in gebotenem Maße. Auch wenn das Gros der mit dem Körperschaftstatus verbundenen Privilegien bereits bundesrechtlich vorgesehen ist, sei es durch grundgesetzliche Vorgabe, sei es durch einfaches Bundesrecht, ist es den Ländern freigestellt, darüber hinausgehende landesspezifische Privilegien an den Status zu knüpfen. Die Belange der übrigen Länder werden ausreichend berücksichtigt. Dies ergibt sich in prozeduraler Hinsicht aus der Beteiligung im Verleihungsverfahren sowie in materieller Hinsicht aus dem Umstand, dass namentlich bei der ungeschriebenen Voraussetzung der Gewähr der Rechtstreue das gesamte Bundesgebiet in den Blick zu nehmen ist. Schließlich liegt wegen der Möglichkeit der Statusentziehung auch keine unwiderrufliche Bindung der übrigen Länder an die einmal getroffene Verleihungsentscheidung vor."
Die Bremische Bürgerschaft reagierte auf den Beschluß des Gerichts in einer Pressemitteilung (u.a.) so:
"Um den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts Rechnung zu tragen wird die Bürgerschaft ein Gesetzgebungsverfahren auf den Weg bringen, um die Exekutive zu ermächtigen, den Status einer Körperschaft des öffentlichen Rechts verleihen zu können. Zur Änderung der Landesverfassung sind generell drei Lesungen im Gesetzgebungsverfahren erforderlich und – soweit die Änderungen über die redaktionelle Streichung des vom BVerfG für nichtig erklärten Artikels hinausgehen – die Einsetzung eines nicht-ständigen Ausschusses.
Bedauerlich ist aus Sicht der Bürgerschaft, dass das Bundesverfassungsgericht sich nicht inhaltlich mit der Frage beschäftigt hat, ob die Zeugen Jehovas die tatbestandlichen Voraussetzungen für die Anerkennung erfüllen. Diese Frage wird künftig der Senat und gegebenenfalls im Anschluss an eine Verwaltungsentscheidung die Gerichtsbarkeit beantworten müssen."
In seiner Sitzung am 24. November 2015 beschloß der Senat, die Zuständigkeit einstweilen an den Senator für Angelegenheiten der Religionsgemeinschaften zu übertragen, der davon bereits am 30. November 2015 Gebrauch machte (ABl. 2016 Nr. 6 vom 11. Januar 2016). Im Hinblick auf den Gesetzesvorbehalt wäre es vielleicht ratsamer gewesen, die Neuregelung des Art. 61 LVerf. und des Kirchensteuergesetzes (vgl. sogleich) abzuwarten. Aber offenbar drängte die Zeit.
Unter dem 24. November 2015 haben die Fraktionen der SPD und Bündnis 90/Die Grünen der Bürgerschaft vorgeschlagen (Drs. 19/169), Art. 61 LVerf. dahin zu ändern, daß "in Satz 2" die Wörter "durch Gesetz" gestrichen werden und "nach Satz 2" der Satz "Das Nähere regelt ein Gesetz" als Satz 3 "angefügt" wird. Einzelheiten im Sinne des neuen Satzes 3 finden sich im gleichzeitig vorgeschlagenen neuen § 2a des Kirchensteuergesetzes.
"Die Verleihung der Rechte einer Körperschaft des öffentlichen Rechts an Kirchen, Religions- und Weltanschauungsgemeinschaften ist in Art. 61 BremLV geregelt. Bisher vorgesehen ist, dass die Verleihung durch Gesetz und damit durch die Bremi-sche Bürgerschaft zu erfolgen hat. Der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts hat Artikel 61 Satz 2 der Bremischen Landesverfassung mit Beschluss vom 30. Juni 2015 für nichtig erklärt und damit zugleich einer Verfassungsbeschwerde der Religi-onsgemeinschaft „Jehovas Zeugen in Deutschland“ teilweise stattgegeben.
Die Verleihung der Rechte einer Körperschaft des öffentlichen Rechtes an eine Reli-gionsgesellschaft folgt ausschließlich formellen Kriterien. Gleichzeit wohnt diesem formellen Akt aber auch das informelle Element der gesellschaftlichen „Anerkennung“ einer Religionsgesellschaft inne. Ein solches gesellschaftliches Gütesiegel wird als umso stärker empfunden, wenn eine solche Verleihung nicht durch eine Verwal-tungsbehörde, sondern durch ein staatliches Parlament erfolgt.
Das Verhältnis zu Religionen gehört zu den innersten Überzeugungen, die ein Mensch haben kann. Einem objektiven Prüfmaßstab kann dieses Verhältnis natur-gemäß nicht unterliegen. Insoweit stehen diese Fragen auch immer in der Nähe zu Gewissensentscheidungen der Abgeordneten.
Der Zwiespalt zwischen Anwendung der formalen Kriterien für eine Verleihung und der individuellen Bewertung einer Religionsgesellschaft wird umso größer, wenn die-se gesellschaftlich hochstrittige Glaubensinhalte vertreten, beispielsweise zum Verhältnis der Geschlechter oder zur homosexuellen Lebensweise. Solche Glaubensinhalte alleine sind rechtlich kein Grund, die Verleihung der Körperschaftsrechte zu verweigern. Selbstverständlich machen es aber frauenfeindliche oder homophobe Positionen vielen Abgeordneten mehr als schwer, eine „Anerkennung“ auszusprechen.
Das bisherige Bremer System wird somit weder den Antragstellern, noch den Abgeordneten gerecht, da es zu einer Vermischung des Diskurses zwischen formalen An-erkennungskriterien und diskursiven Glaubensinhalten führt. Dementsprechend positioniert sich auch der 2. Senat des Bundesverfassungsgerichts: Die in Art. 61 Satz 2 Bremische Landesverfassung vorgesehene Verleihung des Körperschaftsstatus durch förmliches Gesetz verstoße gegen den Grundsatz der Gewaltenteilung aus Artikel 20 Absatz 2 Satz 2 GG, weil sie der Bremischen Bürgerschaft die Möglichkeit eröffne, Einzelpersonengesetze zu erlassen. Hierdurch werde zugleich der Anspruch der antragstellenden Religionsgemeinschaft auf Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes verletzt.
Vor diesem Hintergrund ist es notwendig, die Aufgabe der Verleihung der Rechte einer Körperschaft des öffentlichen Rechts an Kirchen, Religions- und Weltanschauungsgemeinschaften auf die Verwaltung zu übertragen. Hierfür ist eine gesetzliche Grundlage erforderlich, die auch Regelungen für den möglichen Entzug der Körperschaftsrechte enthalten muss. Bisher haben nur wenige Bundesländer wie Nordrhein-Westfalen und Bayern eine solch umfassende gesetzliche Regelung geschaffen.
Im Zuge der Neuregelung ist zu prüfen, ob die bestehenden Rechte und Pflichten der öffentlich-rechtlichen Körperschaften noch zeitgemäß und angesichts der Neuregelung noch angemessen sind. Ein umfassendes Vorlagerecht zum Staatsgerichtshof soll nicht mehr allen Körperschaften öffentlichen Rechts zustehen, sondern nur noch den beiden Gemeinden des Landes Bremen."
Redaktionell berücksichtigt der Vorschlag nicht, daß Satz 2 dank der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts nicht mehr gilt, so daß aus ihm auch nichts mehr "gestrichen" und ihm nichts mehr "angefügt" werden kann. Der Vorschlag sollte also lauten, dem unveränderten Satz 1 die (dann im vollen Wortlaut aufgeführten) Sätze 2 und 3 anzufügen; eine entsprechende Anregung habe ich den beiden Fraktionen (erfolglos) übermittelt.
Bemerkenswert ist am Rande, daß die von den beiden Fraktionen ebenfalls vorgeschlagene Änderung des Art. 140 Abs. 1 Satz 1 LVerf. die Antragsbefugnis zum Staatsgerichtshof auf "Gemeinden" beschränken möchte. Bisher steht sie allen Körperschaften des öffentlich-rechtlichen Rechtes des Landes Bremen, also auch den entsprechenden Kirchen-, Religions- und Weltanschauungsgemeinschaften mit Körperschaftsstatus im Lande, zu (ähnlich Art. 130 Abs. 1 Satz 2 LVerf. Rheinland-Pfalz, dort ohne ausdrückliche Beschränkung auf Körperschaften des Landes). Da den Körperschaften kaum vorgehalten werden kann, sie hätten von ihrem Antragsrecht in der Vergangenheit übermäßig oder gar querulatorisch Gebrauch gemacht (vgl. als einschlägige Verfahren: E. des StGH vom 23. Oktober 1965 [St 2, 4/64, 1/65], BremStGHE 1950-1969, S. 125 - Antrag von Kirchen; E. des StGH BremStGH vom 23. September 1974 [St 1, 2/1973] 1970-1976, S. 38) - Antrag der Rechtsanwaltskammer), wirkt der Änderungsvorschlag ziemlich kleinlich und unnötig feindselig.
Unter dem 7. Dezember 2015 haben die beiden Fraktionen eine Neufassung ihres Antrages eingebracht (Drs. 19/207). Er verzichtet - zu Recht - auf die Änderung des Art. 140 Abs. 1 Satz 1 LVerf., beläßt also allen Körperschaften des öffentlichen Rechts des Landes die Antragsbefugnis nach Art. 140 Abs. 1 Satz 1 LVerf..
Der oben angemerkte redaktionelle Fehler bei der Formulierung der den Art. 61 LVerf. betreffenden Änderung wird jedoch beibehalten und ihm der weitere Fehler hinzugefügt, daß die Änderung, obwohl eine Nr. 2 (zuvor Änderung des Art. 140) nun entfällt, nach wie vor mit "1." eingeleitet wird.
Verfassungswidrig bestimmt zudem Art. 3, daß das "Gesetz", also nicht nur die Verfassungsänderung (Art. 1), sondern auch die auf sie gestützte Gesetzesänderung (Art. 2), gleichzeitig verkündet werden und in Kraft treten sollen. Richtigerweise müßte die Ermächtigung (Art. 61 Satz 3 LV) in Kraft sein, ehe das Ausführungsgesetz (ausgefertigt oder) verkündet wird (vgl. BVerfGE 34, 9 [22-27]; 123, 267 [301]). Andere Länder begehen denselben Fehler (vgl. unten Nrn. 8, 10, 12, 15 d]).
In der ersten Lesung am 9. Dezember 2015 wurde der Entwurf an den nichtständigen Ausschuß nach Art. 125 Abs. 2 LVerf. zur weiteren Beratung überwiesen. Der Ausschuß stimmte am 26. Februar 2016 zu (Drs. 19/309); den redaktionellen Fehler ("Änderung" des dank der Nichtigerklärung nicht mehr existenten Satzes 2) behielt er bei. Dasselbe gilt für die zweite und die dritte Lesung am 16. und 17. März 2016 (PlPr. 19/16 und 17), in denen die Verfassungsänderung mit der erforderlichen Mehrheit beschlossen wurde. Sie wurde am 22. März 2016 ausgefertigt und am 24. März 2016 verkündet (GBl. S. 200). Am 25. März 2016 trat sie in Kraft.
c) 2016: Immunität der Abgeordneten, Art. 95 LVerf.
2016 beschloß Bremen, die Immunität der Abgeordneten zeitgemäß zu begrenzen und zu modifizieren.
Unter dem 13. Juni 2016 beantragte der Verfassungs-und Geschäftsordnungsausschuß der Bürgerschaft eine entsprechende Änderung des Art. 95 LVerf. (Drs. 19/642):
"(1) Die Mitglieder der Bürgerschaft dürfen ohne Einwilligung der Bürgerschaft während der Dauer ihres Mandats nicht verhaftet oder sonstigen ihre körperliche Freiheit und die Ausübung ihres Mandats beschränkenden Maßnahmen unterworfen werden, es sei denn, sie werden bei der Ausübung einer Straftat oder spätestens im Laufe des folgenden Tages festgenommen. Dieser Einwilligungsvorbehalt gilt entsprechend für gegen Mitglieder der Bürgerschaft gerichtete und die Ausübung ihres Mandats beschränkende Durchsuchungs- und Telekommunikationsüberwachungsmassnahmen.
(2) Auf Verlangen von einem Viertel der gesetzlichen Mitgliederzahl der Bürgerschaft wird jedes gegen Mitglieder der Bürgerschaft gerichtete Straf- oder Ermittlungsverfahren, jede Haft oder sonstige Beschränkung ihrer persönlichenFreiheit sowie jede gegen sie gerichtete Durchsuchungs- oder Telekommunikationsüberwachungsmassnahme für die Dauer ihres Mandats aufgehoben.
(3) Das Nähere regelt die Geschäftsordnung.“
Zur Begründung führte er u.a. aus:
"Nach Artikel 95 Abs. 1 der Bremischen Landesverfassung bedarf grundsätzlich jede Strafverfolgungsmaßnahme der Genehmigung der Bremischen Bürgerschaft.
Der Verfassungs- und Geschäftsordnungsausschuss hat sich mit der Frage befasst, ob und inwieweit in einer modernen gefestigten Demokratie noch eineBerechtigung für einen solch umfassenden Verfolgungsschutz besteht. Die Immunität der Abgeordneten ist historisch betrachtet ein traditionelles Sonderrecht des Parlaments. Sie soll das Parlament vor Pressionen und sonstigen Maßnahmen der Exekutive schützen, die seine Arbeitsfähigkeit, insbesondere seine Aufgabe als Kontrollorgan der Regierung, beeinträchtigen können. Die Immunität soll gerade dazu beitragen, dass das Parlament in kritischen Situationen handlungsfähig bleibt. Im Zeitalter der Medienöffentlichkeit kann jedesmöglicherweise abweichende Verhalten von Abgeordneten höchster Aufmerksamkeit sicher sein. Vorfälle aus der der jüngeren Vergangenheit haben gezeigt, dass an die Bremische Bürgerschaft gerichtete Anträge auf Aufhebung der Immunität regelmäßig ein erhebliches Medieninteresse nach sich ziehen. Auch wenn sich im Einzelfall der Anfangsverdacht lediglich auf Vorwürfe von geringer Bedeutung bezieht, ist es denkbar, dass einem entsprechenden Antrag auf Aufhebung der Immunität eine ganz beträchtliche Verstärkerfunktion zukommt. Demgegenüber wird der Einstellung eines Verfahrens oft nicht die gleiche Publizität zuteil. Dies wirft ein negatives Bild auf die Arbeit der Abgeordneten und kann dazu führen, das Ansehen und die politische Arbeit der Betroffenen zu schädigen.
Nach Auffassung des Verfassungs- und Geschäftsordnungsausschusses bedarf es des Schutzes vor sämtlichen Untersuchungs- bzw. Ermittlungshandlungen nicht. Dieser soll regelhaft erst bei Verhaftungen oder die körperliche Freiheit beschränkenden Maßnahmen sowie bei gegen Mitglieder der Bremischen Bürgerschaftgerichteten und die Ausübung ihres Mandats beschränkenden Durchsuchungs- und Telekommunikationsüberwachungsma.nahmen greifen, weil hierdurch die Arbeits- bzw. Handlungsfähigkeit der Bremischen Bürgerschaft nachhaltig berührt wird. Nach wie vor ist ein sogenanntes Reklamationsrecht der Bremischen Bürgerschaft vorgesehen, mit dem verlangt werden kann, dass jedes gegen Mitglieder der Bremischen Bürgerschaft gerichtete Straf- oder Ermittlungsverfahren sowie jede Haft oder sonstige Beschränkung der persönlichen Freiheit für die Dauer des Mandats aufgehoben wird. Dieses Reklamationsrecht soll künftig als Minderheitenrecht ausgestaltet werden. Damit wird der Minderheitenschutz aber auch die Rechtsposition des betroffenen Abgeordneten gestärkt. Dies gilt insbesondere deshalb, weil die Ausgestaltung als Minderheitenrecht auch vor solchen Entscheidungen schützen würde, in denen sich die Parlamentsmehrheit sachfremde Erwägungen der Strafverfolgungsorgane im Hinblick auf die Strafverfolgung zu eigen macht.
Der Verfassungs- und Geschäftsordnungsausschuss hat auch die Frage diskutiert, ob das als Minderheitenrecht ausgestaltete Reklamationsrecht nach Artikel 105 Abs. 3 der Bremischen Landesverfassung auf einen Parlamentsausschuss delegiert werden kann. In dem nach der ersten Lesung gemäß Artikel 125 der Landesverfassung einzusetzenden Ausschuss sollen diese Fragestellung und das Ob und Wie einer Änderung des Immunitätsrechts weiter erörtert werden. Der Ausschuss sollte auch in einer Anhörung u. a. Vertreter der Staatsanwaltschaft Bremen zur praktischen Ausgestaltung anhören. Alle Abgeordneten sollten zu den Sitzungen des Ausschusses und zur Anhörung als ständige Gäste eingeladen werden."
In der ersten Lesung am 15. Juni 2016 überwies die Bürgerschaft die Vorlage antragsgemäß an den nicht ständigen Ausschuß nach Art. 125 LVerf.. Nach einer Anhörung im Oktober 2016 behielt der Ausschuß den Kerngedanken einer Begrenzung der Immunität beit, empfahl unter dem 12. Dezember 2016 zugleich aber auch nicht unwesentliche Modifizierungen (Drs. 19/871; zur entsprechenden Änderung der Anlage 2 der Geschäftsordnung der Bürgerschaft Drs. 19/872). Danach sollte Art. 95 LVerf. lauten:
"(1) Abgeordnete dürfen ohne Einwilligung der Bürgerschaft während der Dauer ihres Mandats nicht verhaftet oder sonstigen ihre Freiheit und die Ausübung ihres Mandats beschränkenden Maßnahmen unterworfen werden, es sei denn, sie werden bei der Ausübung einer Straftat oder spätestens im Laufe des folgenden Tages festgenommen.
(4) Das Nähere regelt die Geschäftsordnung.“
Zur Erläuterung führte der Ausschuß zu Absatz 1 des vorgeschlagenen Art. 95 LVerf. aus:
"Die Arbeits- und Funktionsfähigkeit der Bürgerschaft als Schutzzweck des Art. 95 werden durch solche Handlungen gegen Abgeordnete nicht berührt, die unterhalb der Schwelle von Verhaftungen oder qualifizierten freiheitsbeschränkenden Maßnahmen gegen Abgeordnete liegen. Deshalb bedarf es des Schutzes vor Untersuchungs- und Ermittlungsmaßnahmen nicht.
Die Immunität schützt die Abgeordneten der Bürgerschaft während der Dauer ihres Mandats. Dementsprechend erstreckt sich der Schutz auf die Zeit von der Konstituierung einer neugewählten Bürgerschaft an bis zur Beendigung des Mandats. Auf den Grund für den Verlust der Abgeordneteneigenschaft kommt es nicht an.
Der Schutz des Art. 95 Abs. 1 erstreckt sich auf Verhaftungen sowie sonstige die Freiheit und die Ausübung des Mandats beschränkende Maßnahmen. Sonstige Maßnahmen der Ermittlungsbehörden gegen Abgeordnete sind danach bereits auf Grundlage der Verfassung erlaubt.
Der Begriff der Verhaftung (Art. 95 Abs. 1 Alternative 1) ist weit zu fassen. Unter Verhaftungen fallen dementsprechend alle Arten von Freiheitsentziehungen, insbesondere die Strafhaft, die Untersuchungshaft, die vorläufige Festnahme nach §§ 127, 127 b StPO, die Unterbringung nach § 81 StPO, die einstweilige Unterbringung nach § 126 a StPO, aber auch Maßnahmen der Sicherung und Besserung, Ersatzfreiheitsstrafen und andere Haftarten, wie Erzwingungshaft, Schutz-, Beuge- und Zivilhaft sowie die Unterbringung nach dem PsychKG.
Unter sonstigen die Freiheit eines Abgeordneten beschränkenden Maßnahmen (Art. 95 Abs. 1 Alternative 2) sind solche Maßnahmen zu verstehen, die die körperliche Bewegungsfreiheit des Abgeordneten für eine gewisse Zeit aufheben, wie z.B. körperliche Untersuchungen, Aufenthaltsbeschränkungen, Platzverweise, vorübergehendes polizeiliches Anhalten oder Festhalten.
Zusätzlich verlangt der Tatbestand der 2. Alternative des Artikels 95 („freiheitsbeschränkende Maßnahmen“) das Vorliegen des Tatbestandsmerkmals „Beschränkung der Ausübung des Mandats“ durch die freiheitsbeschränkende Maßnahme. Daraus ergibt sich, dass nicht jede Freiheitsbeschränkung unter dem Vorbehalt der Einwilligung der Bürgerschaft steht und deshalb etwa jeder staatliche Zwang von einem Abgeordneten fernzuhalten ist. Der Schutz der persönlichen Freiheit der Abgeordneten stellt keinen Selbstzweck dar. Sie besitzt einen eindeutigen funktionalen Bezug im Hinblick auf die Mandatsausübung. Maßgeblich sind die konkreten tatsächlichen Umstände des Einzelfalls."
Und zu Absatz 2 hieß es:
"Abs. 2 wiederholt den Wortlaut des § 160 a Abs. 1 StPO für die Abgeordneten der Bremischen Bürgerschaft.
Die Vorschrift sieht ein Beweiserhebungs- und ein Beweisverwertungsverbot für solche Erkenntnisse vor, für die den Abgeordneten ein Zeugnisverweigerungsrecht als Berufsgeheimnisträger zukommt. Sie schützt die Abgeordneten als Berufsgeheimnisträger in deren Eigenschaft vor grundrechtseingreifenden Ermittlungstätigkeiten, insbesondere vor denen der Telekommunikationsüberwachung oder auch der Hausdurchsuchungen."
Die Bürgerschaft folgte den Vorschlägen des nicht ständigen Ausschusses nach Art. 125 LVerf. am 15. Dezember 2016 (PlPr. 19/34; Druckfassung liegt noch nicht vor). Das Gesetz wurde am 20. Dezember ausgefertigt und am 21. Dezember verkündet (GBl. S. 904). Es trat am 22. Dezember 2016 in Kraft.
Bemerkenswert ist Absatz 2: Er übernimmt weder die Sätze 3 bis 5 des Absatzes 1 des § 160a StPO noch - was wichtiger ist - dessen Absatz 4 Satz 1 (Verstrickungsregelung). Zwar läßt das Bundesrecht Immunitäts-Landesrecht unberührt, § 6 Abs. 2 Nr. 1 EGStPO, und erstreckt es seine Geltung auf die jeweils anderen Länder und den Bund, § 152a StPO; doch überrascht es nicht wenig, daß der Sinn der Neuregelung insgeheim (denn die Begründung sagt dazu nichts, und der karge Norm-Text verhüllt es eher) womöglich darin besteht, "verstrickte" Abgeordnete über das bisher übliche Maß hinaus vor dem Zugriff der Ermittler zu schützen. Was geht da vor sich?
Entwarnung wäre nur dann möglich, wenn man annähme, § 160a Abs. 4 StPO stelle nur ohnehin bestehende Grenzen des Schutzes des Berufsgeheimnisses klar, weil gegen den "verstrickten" Abgeordneten nicht als Zeugen (und Zeugnisverweigerungsberechtigten) ermittelt werde.
d) 2017: Verlängerung der Wahlperiode von vier Jahren auf fünf, Art. 75 Abs. 1 Satz 1 LVerf.
Unter dem 4. April 2017 brachten alle Fraktionen der Bürgerschaft den Antrag ein, über eine Änderung des Art. 75 Abs. 1 Satz 1 der Landesverfassung (Verlängerung der Wahlperiode von vier Jahren auf fünf) einen Volksentscheid am Tag der Bundestagswah (24. September 2017) herbeizuführen (Drs. 19/1029; neu Drs. 19/1068 vom 9. Mai 2017); vgl. Art. 70 Abs. 1 lit. a) LVerf.. Das Plenum stimmte am 10. Mai 2017 (PlPr. 19/43 TOP 15) einstimmig für den Antrag, der am 13. Juni 2017 im Amtsblatt (S. 335) bekannt gemacht wurde.
Bremen ist derzeit das einzige Bundesland mit einer vierjährigen Wahlperiode. Nicht alle Fraktionen plädieren für eine Verlängerung, aber alle waren sich darin einig, daß in dieser Frage, die die Gestaltungsmacht der BürgerInnen einschränkt, die BürgerInnen selbst entscheiden sollten.
Der Volksentscheid fand am Tag der Bundestagswahl, also am 24. September 2017, statt. Die Rechtsgrundlagen finden Sie hier, ein Muster des Stimmzettels hier. Mit knapper Mehrheit entschieden sich die Abstimmungsberechtigten gegen eine Verlängerung der Wahlperiode. Den Abgeordneten wird das zu denken geben. Möglicherweise sind die Instrumente der direkten Demokratie in Bremen noch nicht so handlich, daß sie der Bürger mehrheitlich als Ausgleich einer Verlängerung des Mandats ansieht.
e) 2018: Intensivierung der Kontrolle der Exekutive durch Akteneinsichtsrechte der Mitglieder von Parlamentsausschüssen
2018 griff der Verfassungs- und Geschäftsordnungsausschuß der Bürgerschaft der Sache nach eine Initiative der CDU-Fraktion aus dem Jahre 2016 wieder auf, die die Kontrolle der Exekutive dadurch stärken wollte, daß stimmberechtigte Mitglieder von Parlamentsausschüssen das Recht erhielten, direkt in Verwaltungsakten einzusehen (Drs. 19/1703 vom 20. Juni 2018). Der Antrag erledigte sich durch Annahme eines modifizierten Entwurfs des nichtständigen Ausschusses nach Art. 125 LVerf. vom 9. August 2018 (Drs. 19/1766) am 29. August 2018 (PlPr. 19/67, S. 5562-5563 - 2. Lesung) und 27. September 2018 (PlPr. 19/70, S. - 3. Lesung). Das Gesetz, das einen neuen Art. 99 einfügt, Art. 105 Abs. 4 ändert, Art. 105 Abs. 8 anfügt und Art. 129 Abs. 2 modifiziert, wurde am 2. Oktober ausgefertigt und am 4. Oktober 2018 verkündet (GBl. Nr. 80 S. 433). Es trat am 5. Oktober 2018 in Kraft.
Bei der Gelegenheit erinnerte sich die Bürgerschaft an die Skurrilität, daß die Landesverfassung bis dahin die Absätze ihrer Artikel nicht nummerierte, und ermächtigte in Art. 2 des Änderungsgesetzes den Senator für Justiz und Verfassung, den Wortlaut "in der ab dem 4. [recte: 5.] Oktober 2018 geltenden Fassung mit arabischen Absatzbezeichnungen" im Gesetzblatt bekannt zu machen. Wie sie aussehen sollen (in Klammern oder nicht, mit anschließendem Punkt oder nicht), sagt die Vorschrift nicht, und die Nummerierung der Sätze, die nicht weniger wichtig wäre, hat sie - wie die meisten Landesgesetzgeber und der Bund - auch vergessen. Nach freundlicher Auskunft der Senatsverwaltung für Justiz und Verfassung vom 12. Dezember 2018 steht ein Termin für die Bekanntmacvhung (2019) noch nicht fest.
a) 2015: Bürgerschaftsreferendum, Art. 50 Abs. 4b, 6 und 7 LVerf.
Hamburg ergänzte - auch beflügelt durch die Olympia-Bewerbung der Hansestadt, zu der man die Meinung der Bevölkerung einholen wollte - durch Gesetz vom 1. Juni 2015 (GVBl. S. 102) die direktdemokratischen Elemente seiner Verfassung um das Bürgerschaftsreferendum, also die von der Bürgerschaft initiierte Volksabstimmung, durch Einfügung eines neuen Absatzes 4b in den Art. 50 der LVerf. und eine Änderung der Absätze 6 und 7 des Art. 50. Zur Begründung führten die Fraktionen der SPD, der CDU und von Bündnis 90/Die Grünen in ihrem Antrag vom 6. Mai 2015 (Bürgerschaft Drs. 21/417, S.1-2; Hervorhebung durch Fettdruck nicht im Original) aus:
"Hamburg hat ein vorbildliches System direktdemokratischer Bürgerbeteiligung. Nachdem Hamburg Volksentscheide erst 1996 eingeführt und dieses Instrument eine durchaus wechselvolle Geschichte durchlebt hatte, gelang es erst in den letzten Jahren, die in einem breiten Konsens getragene Regelung in die Hamburger Verfassung und ins Volksabstim-mungsgesetz einzufügen. In der letzten Wahlperiode wurde erreicht, auf der Ebene des einfachen Gesetzes diese Regelung noch rechtssicherer und anwendungsfreundlicher für alle Beteiligten zu machen. Auch die Verbindlichkeit von Volksentscheiden wurde näher ausgestaltet und durch das Element des „fakultativen Referendums“ abgesichert. Es verwundert vor diesem Hintergrund nicht, dass im bundesweiten Vergleich Hamburg im Volksentscheidsranking von Mehr Demokratie e.V. regelmäßig vorne liegt. Schon das zeigt, dass für eine grundsätzliche Überarbeitung bezie-hungsweise Reform der direkten Demokratie in unserer Stadt kein Anlass besteht, allenfalls für punktuelle Korrekturen beziehungsweise Ergänzungen.
Bereits in der letzten Wahlperiode wurde auch angesichts großer Infrastrukturentscheidungen im politischen Raum vor diesem Hintergrund diskutiert, ob das sehr ausdifferenzierte Volksentscheids-Regelwerk durch ein Element des von Senat und/oder Bürgerschaft initiierten Referendums systemkonform ergänzt werden sollte. Die CDU-Fraktion hatte hierzu sehr frühzeitig eine einfachgesetzliche Ergänzung in Gestalt eines Volksbefragungsgesetzes vorgeschlagen, deren Ergebnisse politisch aber nicht rechtlich verbindlich sein sollten. Im Zuge der Überlegungen für eine Hamburger Olympiabewerbung haben diese Überlegungen zum Ende der Wahlperiode an Fahrt aufgenommen, ohne dass sie zu einem Abschluss geführt werden konnten. Über Fraktionsgrenzen hinweg bestand jedoch Einigkeit, dass im Falle einer Olympiabewerbung die Hamburgerinnen und Hamburger das letzte Wort haben sollen.
Der erste „Anwendungsfall“ Olympiabewerbung ist aufgrund der Entscheidung des DOSB für Hamburg nun eingetreten und deshalb gilt es, in einem möglichst breiten Konsens die Überlegungen zur Frage Referendum/Volksbefragung sehr zeitnah zu einem Ergebnis zu führen, um eine von allen gewollte direktdemokratische Entscheidung der Hamburgerinnen und Hamburger zu Olympia im Herbst 2015 verfahrensrechtlich zu ermöglichen. Die vielfältigen verfassungspolitischen Diskussionen der letzten Wochen, Monate und Jahre sind dabei miteinzubeziehen. Eine Sachverständigenanhörung hat die wichtigsten Fragen hierzu einer Klärung zugeführt, was mit dem vorliegenden Antrag aufgegriffen wird.
Eine einfachgesetzliche Volksbefragung wäre vor diesem Hintergrund ein zu großes verfassungsrechtliches Risiko. Auch eine verfassungsrechtlich abgesicherte Volksbefragung kann keine Verbindlichkeit im Hinblick auf nachlaufende Volksinitiativen, Volksbegehren und Volksentscheide entfalten. Aufgrund der vielfältigen Hamburger Erfahrungen ist aber gerade eine verbindliche direktdemokratische Entscheidungsform zu bevorzugen; ein neues Instrument sollte sich – trotz notwendiger Unterschiede – daher systematisch in das bestehende Regelwerk sachgerecht einfügen, dieses vernünftig ergänzen und demgegenüber gerade kein verfassungspolitischer Fremdkörper sein. Und die Hamburgerinnen und Hamburger sollten – gerade bezogen auf den ersten „Anwendungsfall“ Olympia – darauf vertrauen können, dass ihr Wort am Schluss auch gilt und – mit fairen Regeln – weder Politik noch spätere Volksinitiativen dieses wieder aufheben. Auch wenn ein Referendum nur für Olympia verfassungsrechtlich und verfassungspolitisch denkbar ist, haben sich die antragstellenden, zusammen über die verfassungsändernde Mehrheit verfügenden Fraktionen entschieden, nicht den Weg eines Einzelfallgesetzes zu gehen, sondern eine allgemeine Regelung zu treffen.
Die verfassungspolitische Diskussion zu diesen Fragen wird weitergehen. Außerdem kündigt sich eine Volksinitiative mit größeren Reformvorschlägen an, die voraussichtlich unter anderem Parlamentsreferenden mit wesentlich geringeren Hürden, aber aus Sicht der antragstellenden Fraktionen erheblich größeren Gefahren für die Handlungsfähigkeit von Bürgerschaft und Senat zum Inhalt haben soll. Angesichts des aktuellen Entscheidungsbedarfs im Hinblick auf eine Olympia-Entscheidung ist es deshalb angezeigt, den erzielten Zwischenstand und Konsens in der Bürgerschaft jetzt sachgerecht gesetzlich umzusetzen. Mit einer Evaluationsklausel ist sichergestellt, dass man auf Weiterentwicklungen in der verfassungspolitischen Diskussion eingehen kann.
Vorgeschlagen wird daher die Einfügung eines Artikels 50 Absatz 4b in die Verfassung; die normativ sinnvolle Ergänzung zum Regelwerk der Volksentscheide ist damit – bei allen notwendigen systematischen Unterschieden zum „normalen“ Volksentscheid – sichergestellt. Um Verwechselungen zu vermeiden und die starke Stellung der Bürgerschaft in diesem Verfahren zu unterstreichen, soll es „Bürgerschaftsreferendum“ heißen."
b) 2016: Datenschutzbeauftragter, Art. 60a LVerf.
Nach längeren Vordiskussionen um die künftige Stellung des Datenschutzbeauftragten legten die Fraktionen, auch unter dem Eindruck europarechtlicher Vorgaben, unter dem 28. Juni 2016 den Entwurf eines neuen Art. 60a der Landesverfassung vor (Drs. 21/5049), der in beiden Lesungen einstimmig angenommen wurde und am 1. Januar 2017 in Kraft treten wird. Das am 20. Juni 2016 ausgefertigte und am 26. Juli 2016 verkündete Gesetz (GVBl. S. 319), das die Unabhängigkeit des Datenschutzbeauftragten stärkt, finden Sie hier.
2015/2018: "Verfassungskonvent" für die Modernisierung der Landesverfassung
CDU und Bündnis 90/die Grünen vereinbarten im Koalitionsvertrag (S. 39) Ende 2013 für die Legislaturperiode 2014-2019 eine Änderung der Landesverfassung:
"Die Hessische Verfassung stammt aus dem Jahre 1946 und ist älter als das Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland. Die hessischen Verfassungsväter haben ein Jahr nach dem Ende des zweiten Weltkriegs eine historische Leistung vollbracht und als erste einem deutschen Bundesland eine demokratische Grundordnung gegeben. Seit ihrer Verkündung vor mehr als sechzig Jahren ist die Hessische Verfassung nur wenige Male verändert worden. Sie enthält weiterhin Regelungen, die aus unterschiedlichen Gründen überholt sind.Im Rahmen eines Verfassungskonvents wollen wir, aufbauend auf den Ergebnissen der „Enquetekommission zur Verfassungsreform 2005“, gemeinsam mit den Bürgerinnen und Bürgern in Hessen in einen Dialog über eine moderne Verfassung für das Land Hessen eintreten. Wir streben im Rahmen des Verfassungskonventes an, eine zeitgemäße Verfassung auf breitem Konsens zu erarbeiten, die die Tradition der Hessischen Verfassung bewahrt.
1. Verankerung des Staatsziels Ehrenamt
2. Abschaffung der Todesstrafe
3. Erleichterungen bei den Voraussetzungen und Rahmenbedingungen von Volksbegehren und Volksentscheiden
4. Herabsetzung des passiven Wahlalters."
Die Regierungsfraktionen konnten die SPD und die FDP zwei Jahre später für die Einsetzung einer Enquête-Kommission "Verfassungskonvent für die Änderung der Verfassung des Landes Hessen" gewinnen. Die vier Fraktionen waren offenbar gewillt, das ein Jahrzehnt zurückliegende Debakel eines Reformversuchs vergessen zu machen. Im Einsetzungsantrag vom 10. November 2015 (LT-Drs. 19/2566) heißt es:
" Nach § 55 der Geschäftsordnung des Hessischen Landtags (GOHLT) wird eine Enquetekommission [Schreibweise des Originals] 'Verfassungskonvent zur Änderung der Verfassung des Landes Hessen' eingesetzt. Die Enquetekommission besteht aus 15 Mitgliedern und 15 ständigen Ersatzmitgliedern, die dem Landtag angehören. Die Fraktion der CDU stellt 6 Mitglieder, die Fraktion der SPD stellt 5 Mitglieder, die Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN stellt 2 Mitglieder, die Fraktion der FDP stellt 1 Mitglied und die Fraktion der LINKEN stellt 1 Mitglied. Jede Fraktion kann darüber hinaus eine unabhängige Sachverständige oder einen unabhängigen Sachverständigen berufen, die oder der mit beratender Stimme der Enquetekommission angehört. Die Landesregierung entsen-det ebenfalls eine Vertreterin oder einen Vertreter, die oder der mit beratender Stimme der Enquetekommission angehört.
Die Enquetekommission ... erhält den Auftrag, die Hessische Verfassung in ihrer Gesamtheit zu überarbeiten und Vorschläge für ihre zukunftsfähige Gestaltung zu unterbreiten. Sie bildet organisatorisch, sprachlich und dem Geiste nach den Rahmen für die angestrebte Verfassungsänderung. Sie soll auf dem Bericht der Verfassungsenquete von 2005 aufbauen, aber nicht auf die dortigen Vorschläge fest-gelegt oder beschränkt sein.
Die Enquetekommission ... soll sich unter anderem auch mit der Ausgestaltung folgender Themenstellungen beschlussfassend auseinandersetzen:
- Stärkung der Anerkennung des Ehrenamts,
- Abschaffung der Todesstrafe,
- Überprüfung der Voraussetzungen und Rahmenbedingungen von Volksbegehren und Volksentscheiden,
- Überprüfung der Regelung zum passiven Wahlalter."
Die Einsetzung erfolgte gegen die Stimmen der Fraktion Die Linke am 17. Dezember 2015 (LT-PlPr. 19/62).
Die Kommission konstituierte sich am 16. März 2016 und tagte bis zum 27. November 2017 in insgesamt 19 Sitzungen einschließlich dreier öffentlichen Anhörungen (15. bis 17. Februar 2017) und dreier Bürgerforen (13., 19. und 20. Juni 2017), auf denen sie die Bevölkerung informierte und ihr Gelegenheit zu Anregungen gab.
Alle Unterlagen finden Sie auf der website des Hessischen Landtages (https://hessischer-landtag.de/content/aktueller-beratungsstand).
Die Arbeit der Kommission mündete in 15 Verfassungsänderungsentwürfe der Fraktion der CDU, der SPD, von Bündnis 90/DIE GRÜNEN und der FDP vom 5. Dezember 2017 (LT-Drs. 19/5709-5723):
19/5723 Gesetz zur Änderung des Artikel 144 der Verfassung des Landes Hessen (Stärkung der Unabhängigkeit des Rechnungshofs)
19/5722 Gesetz zur Änderung des Artikel 124 der Verfassung des Landes Hessen (Stärkung der Volksgesetzgebung)
19/5721 Gesetz zur Änderung des Artikel 120 und zur Ánderung des Artikel 121 der Verfassung des Landes Hessen (Elektronische Verkündung van Gesetzen)
19/5720 Gesetz zur Ánderung des Artikel 75 der Verfassung des Landes Hessen (Herabsetzung des Wählbarkeitsalters)
19/5719 Gesetz zur Änderung und Ergänzung des Artikel 64 der Verfassung des Landes Hessen (Bekenntnis zur Europäischen lntegration)
19/5718 Gesetz zur Ergänzung der Verfassung des Landes Hessen (Artikel 26g Staatsziel zum Schutz und zur Förderung des Sports)
19/5717 Gesetz zur Ergänzung der Verfassung des Landes Hessen (Artikel 26f Staatsziel zum Schutz und zur Förderung des Ehrenamtes)
19/5716 Gesetz zur Ergänzung der Verfassung des Landes Hessen (Artikel 26e Staatsziel zum Schutz und zur Förderung der Kultur)
19/5715 Gesetz zur Ergänzung der Verfassung des Landes Hessen (Artikel 26d Staatsziel zur Förderung der lnfrastruktur)
19/5714 Gesetz zur Ergänzung der Verfassung des Landes Hessen (Artikel 26c Staatsziel zur stärkeren Berücksichtigung der Nachhaltigkeit)
19/5713 Gesetz zur Ergänzung der Verfassung des Landes Hessen (Artikel 26a Aufnahme eines Staatszielbegriffs)
19/5712 Gesetz zur Änderung der Artikel 21 und 109 der Verfassung des Landes Hessen (Aufhebung der Regelungen zur Todesstrafe)
19/5711 Gesetz zur Ergänzung der Verfassung des Landes Hessen (Artikel 12a Recht auf informationelle Selbstbestimmung und Schutz informationstechnischer Systeme)
19/5710 Gesetz zur Ergänzung des Artikel 4 der Verfassung des Landes Hessen (Stärkung der Kinderrechte)
19/5709 Gesetz zur Ergänzung des Artikel 1 der Verfassung des Landes Hessen (Stärkung und Förderung der Gleichberechtigung von Frauen und Männern)
Überraschenderweise waren die durch das Grundgesetz überholten Zuständigkeiten des Hessischen Staatsgerichtshofs für Richteranklagen (Art. 127 IV LVerf.. Aus dem Gesetz über den Staatsgerichtshof bereits 1994 getilgt und vom Staatsgerichtshof in ständiger Rechtsprechung [HessStGH, Beschluß vom 9. Dezember 1992, P.St. 1140, HessStAnz. 1993, 178; Beschluß vom 9. Juli 1997, P.St. 1204, HessStAnz. 1997, 2298] als überholt angesehen), für Verfassungsbrüche (Art. 147 II LVerf.) und vielleicht auch für Grundrechtsaberkennungen (Art. 146 II LVerf.) nicht Gegenstand der Reformüberlegungen, obwohl eine Klarstellung geboten gewesen wäre und Meinungsverschiedenheiten darüber fern gelegen hätten. Eine rationale Erklärung für dieses Versäumnis sehe ich nicht.
Die 15 Entwürfe wurden am 15. Dezember 2017 vom Plenum in erster Lesung beraten und an den Hauptausschuß überwiesen (LT-PlPr. 19/125, S. 8880-8894). Die im Rahmen der öffentlichen Anhörung des Hauptausschusses abgegebenen schriftlichen Stellungnahmen nach dem Stand vom 19. und 26. Februar 2018 finden Sie hier. Am 25. April 2018 fand die zweite Lesung statt (PlPr. 19/136). Unter dem 8. Mai 2018 wurde der umfangreiche Abschlußbericht des Verfassungskonvents vom 28. April 2018 als LT-Drs. 19/6376 dem Landtag übergeben. Am 24. Mai 2018 fand die dritte Lesung statt (PlPr. 19/140).
Am Tag der Wahl des 20. Landtages (28. Oktober 2018) wurden die 15 Änderungsbeschlüsse durch 15 separate Volksentscheide mit variierenden, aber stets großen Mehrheiten angenommen (https://statistik-hessen.de/v_2018/html/landesergebnis-volksabstimmungen/Land/). Die Verfassungsänderungen wurden nach ihrer Ausfertigung am 11. und 12. Dezember 2018 am 21. Dezember 2018 im GVBl. Nr. 28 (S. 737) verkündet. Sie traten am 22. Dezember 2018 in Kraft.
8.Mecklenburg-Vorpommern
2016: Wahltag, Europäische Angelegenheiten und Volksgesetzgebung
Unter dem 13. Januar 2016 brachten die Fraktionen der SPD, CDU, DIE LINKE und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN den Entwurf einer Änderung der Verfassung ein (LT-Drs. 6/5076) ein, der mehrere Themen anspricht. In den Worten des Entwurfs (S. 1-3):
"A Problem und Ziel
Mit dem Artikelgesetz werden unterschiedliche Ziele verfolgt.
Artikel 27 Absatz 1 der Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern bestimmt die Dauer der Wahlperiode sowie deren Ende und enthält eine Regelung zur Neuwahl des Land-tages. Nach Absatz 1 Satz 2 findet die Neuwahl frühestens siebenundfünfzig und spätestens neunundfünfzig Monate nach Beginn der Wahlperiode statt. Die Wahl zum Landtag der 7. Wahlperiode findet voraussichtlich am 4. September 2016 statt, dem Sonntag nach dem Ende der Sommerferien. Ohne Veränderung des Zeitrahmens für die Neuwahl könnte der Termin der Landtagswahlen perspektivisch in die Sommerferien fallen. Dies könnte Auswirkungen auf die Wahlbeteiligung haben. Vor diesem Hintergrund wird angestrebt, die Rahmenbedingungen für die Wahlbeteiligung zu verbessern.
Angelegenheiten der Europäischen Union sind zunehmend von Bedeutung für die Arbeit des Landtages. In Europafragen, insbesondere hinsichtlich der Abgabe von Stellungnahmen im Subsidiaritätsfrühwarnsystem, muss der Landtag zur effektiven Wahrnehmung seiner Interessen innerhalb bestimmter Frist reagieren können. In der Praxis hat sich gezeigt, dass die Fristen zu kurz sind, um auf der Grundlage eines Auftrages des Plenums eine Beschluss-empfehlung fristgerecht vorzulegen und somit um eine Positionierung zu EU-Rechts-setzungsvorhaben im üblichen parlamentarischen Verfahren vorzunehmen. Aus diesem Grund sind die rechtlichen Rahmenbedingungen anzupassen.
Nach Artikel 3 der Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern geht die Staatsgewalt vom Volke aus und wird vom Volke in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt. Dieser Grundsatz wird in der Verfassung konkretisiert. Sie enthält seit ihrem Inkrafttreten am 15. November 1994 die plebiszitären Elemente der Volksinitiative in Artikel 59 sowie des Volksbegehrens und des Volksentscheids in Artikel 60. Insbesondere das Instrument der Volksinitiative wird vielfach genutzt. Demgegenüber ist - abgesehen von der Abstimmung über die Verfassung des Landes - lediglich ein Volksbegehren zustande gekommen. In den übrigen Fällen ist das für ein Volksbegehren vorgesehene Quorum von 120.000 Wahl-berechtigten nicht erreicht worden. Der einzige Volksentscheid, der neben der Abstimmung über die Verfassung des Landes durchgeführt worden ist, hat das erforderliche Quorum nach Artikel 60 Absatz 4 Satz 1 nicht erreicht. Zur Stärkung der Volksgesetzgebung sollen die Quoren für das Volksbegehren und den Volksentscheid abgesenkt und damit auch an die demografische Entwicklung des Landes - den Rückgang der Zahl der Wahlberechtigten - angepasst werden.
Das Gesetz zur Ausführung von Initiativen aus dem Volk, Volksbegehren und Volksentscheid in Mecklenburg-Vorpommern (Volksabstimmungsgesetz) sieht nur für die Sammlung der Unterschriften durch Auslegung von Eintragungslisten bei den Gemeindebehörden eine Frist vor, für die freie Unterschriftensammlung hingegen nicht. Es soll deshalb ergänzt werden.
Die Rahmenbedingungen für die Wahlbeteiligung werden durch eine Entzerrung von Sommerferien und Landtagswahl verbessert. Um zukünftig zu vermeiden, dass der Termin der Neuwahl mit den Sommerferien zusammenfällt, wird der Zeitrahmen für die Wahlperiode um zwei Monate verlängert. In diesem Zusammenhang wird auch der Beginn der Wahl-periode festgelegt, der bisher nur durch Auslegung ermittelt werden konnte. § 56 des Gesetzes über die Wahlen im Land Mecklenburg-Vorpommern (Landes- und Kommunalwahlgesetz - LKWG M-V) ist entsprechend anzupassen, damit der bisherige Zeitrahmen für die Durch-führungen der Wahlen der Wahlkreis- und Landeslistenbewerber beibehalten wird.
Mit der Verankerung eines Ausschusses für Angelegenheiten der Europäischen Union auf der Ebene der Verfassung wird der gewachsenen Bedeutung dieser Angelegenheiten für die Arbeit des Landtages Mecklenburg-Vorpommern Rechnung getragen und die Grundlage für eine Anpassung des rechtlichen Instrumentariums des Landtages in Angelegenheiten der Europäischen Union gelegt. Damit der Landtag in EU-Angelegenheiten seine Interessen effektiv wahrnehmen kann, wird das parlamentarische Verfahren in Bezug auf EU-Angelegenheiten verkürzt und der für Europafragen zuständige Ausschuss mit einem Initiativrecht ausgestattet. Zugleich wird dem Landtag ermöglicht, den in Angelegenheiten der Europäischen Union zuständigen Ausschuss in seiner Geschäftsordnung zu plenarerset-zenden Beschlüssen zu ermächtigen. Gemäß der vorgeschlagenen Vorschrift wird dem Land-tag die Möglichkeit eingeräumt, im Nachhinein den Beschluss des Europaausschusses aufzuheben.
Um Volksbegehren und Volksabstimmungen zu erleichtern, werden die Quoren an die demografische Entwicklung angepasst. In Artikel 60 Absatz 1 der Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern wird die erforderliche Anzahl der Unterstützer eines Volks-begehrens von bislang 120.000 auf 100.000 Wahlberechtigte abgesenkt. Außerdem wird das Zustimmungsquorum nach Artikel 60 Absatz 4 von einem Drittel auf ein Viertel abgesenkt. Zugleich stellt Artikel 60 Absatz 5 sicher, dass die Unterschriften nach Absatz 1 innerhalb eines im Volksabstimmungsgesetz näher festzulegenden Zeitraums gesammelt werden müssen.
Für die freie Unterschriftensammlung wird im Volksabstimmungsgesetz ein Zeitraum von fünf Monaten festgelegt. Um die Einhaltung dieses Zeitraums überprüfen zu können, ist der Beginn des Sammelns schriftlich bei dem Präsidenten des Landtages anzuzeigen und an den Landeswahlleiter weiterzuleiten, der gemäß § 14 Volksabstimmungsgesetz den Zulassungs-antrag im weiteren Verfahren nach Abschluss der Unterschriftensammlung und damit die Einhaltung der Fristen prüft. Des Weiteren wird ein Zeitrahmen zwischen dem Beginn der Unterschriftensammlung und dem Eingang des Antrags auf Zulassung beim Landtag vorge-sehen, um einem nachträglichen Auseinanderfallen zwischen dem ursprünglichen Unterstüt-zungswillen bei Unterschriftsleistung und einer späteren Änderung zu begegnen. Dieser Zeit-rahmen ist mit sechs Monaten einen Monat länger als der Zeitraum, der für die Unter-schriftensammlung bereitsteht. Auf diese Weise wird sichergestellt, dass der Antrag auch zum Zeitpunkt des Eingangs beim Landtag noch durch die Mehrheit der Unterstützer getragen wird.
Die übrigen Änderungen des Volksabstimmungsgesetzes stellen redaktionelle Anpassungen an die Absenkung der Quoren in der Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern dar."
Die erste Lesung fand am 27. Januar 2016 statt (LT-PlPr. 6/111, S. 34-42). Der Europa- und Rechtsausschuß, an den die Vorlage überwiesen wurde, hat am 24. Februar 2016 beraten (APr. 6/104) und eine Anhörung am 2. März 2016 (APr. 6/105) durchgeführt. Dazu führt der Ausschuß auf der website des Landtages (vgl. die Adresse unten) am 2. März aus:
"Öffentliche Anhörung zur geplanten Verfassungsänderung im Europa- und Rechtsausschuss
Wahltag, Europäische Angelegenheiten und Volksgesetzgebung
Der Europa- und Rechtsausschuss hat in seiner 105. Sitzung am 2. März eine öffentliche Anhörung zum Gesetzentwurf der Fraktionen der SPD, CDU, DIE LINKE und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN zur Änderung der Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern und weiterer Rechtsvorschriften (Drucksache 6/5076) durchgeführt. In diesem Zusammenhang wurde auch über einen Antrag der Fraktionen der SPD, CDU, DIE LINKE und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN Entwurf zur Änderung der Geschäftsordnung des Landes Mecklenburg-Vorpommern der 6. Wahlperiode (Drucksache 6/5077) beraten.
Inhaltlich geht es in den Entwürfen unter anderem um die Absenkung der Quoren für Volksbegehren und Volksentscheide, um die verfassungsrechtliche Verankerung eines Ausschusses für Europäische Angelegenheiten und um die Festlegung des Wahltages für die Landtagswahlen.
Als anzuhörende Sachverständige haben ein Wissenschaftlicher Mitarbeiter der Universität Rostock, die stellvertretende Landeswahlleiterin Mecklenburg-Vorpommerns, der Mitherausgeber einer rechtswissenschaftlichen Kommentierung der Verfassung des Landes, eine Vertreterin der nordrhein-westfälischen Landtagsverwaltung, Vertreter von Mehr Demokratie e. V. sowie ein Vertreter der kommunalen Spitzenverbände teilgenommen. Daneben haben Rechtswissenschaftler der Universitäten Rostock und Greifswald schriftliche Stellungnahmen erarbeitet.
Grundsätzliche Festlegung des Wahltermins
Mit dem Gesetzentwurf wird beabsichtigt, den Zeitrahmen für die Wahlperiode um zwei Monate zu verlängern, um so den Wahltermin zukünftig flexibler festlegen zu können. Dies hat eine Entzerrung von Landtagswahl und Sommerferien zur Folge, was von den Sachverständigen vielfach begrüßt wurde. Diese Regelung vermeide Engpässe bei der Gewinnung ehrenamtlicher Wahlhelfer und könne auch Kollisionen mit anderweitigen Nutzungen der Wahlräume – häufig Schulgebäude, die für Einschulungsfeiern genutzt würden – verhindern helfen. Auch könne ein Wahltermin außerhalb der Sommerferien einer höheren Wahlbeteiligung zuträglich sein.
Schnelle Reaktionsmöglichkeiten in europäischen Angelegenheiten
Die verfassungsrechtliche und geschäftsordnungsmäßige Verankerung eines Ausschusses für Angelegenheiten der Europäischen Union, der in Fällen des Subsidiaritätsfrühwarnsystems das Recht bekommen soll, plenarersetzende Beschlüs­se zu fassen, wurde positiv bewertet. Die geltende Frist von acht Wochen zur Abgabe einer begründeten Stellungnahme in Subsidiaritätsangelegenheiten könne bei Durchlaufen des regulären parlamentarischen Verfahrens oft nicht eingehalten werden. Daher bedürfe es eines „beschleunigten Verfahrens“. Gegebenenfalls müsse eine ergänzende Regelung geschaffen werden, wonach entsprechende Ausschusssitzungen öffentlich stattzufinden hätten. Insgesamt wurde die Wichtigkeit der Beteiligung des Landtages in europäischen Fragen hervorgehoben.
Reform des Volksabstimmungsrechts
Im Hinblick auf die geplante Reform des Volksabstimmungsrechts gab es bei den Sachverständigen unterschiedliche Auffassungen. Zum Teil wurden die geplanten Änderungen ausdrücklich begrüßt. Die geplante Absenkung des Zulassungsquorums von 120.000 auf 100.000 Unterstützer gehe – so allerdings einige Stimmen – nicht weit genug. Sie stelle lediglich eine Anpassung an den Bevölkerungsrück­gang dar. Gegebenenfalls müsse eine prozentuale Hürde geschaffen werden, die beispielsweise bei fünf Prozent liegen könne. Die Absenkung des Zustimmungs­quorums sehen einige Sachverständigen ebenfalls als problematisch an. Hervorgehoben wurde auch, dass im Hinblick auf aktuell in Vorbereitung befindlicher Volksentscheide eine Übergangsregelung sinnvoll sei.
Die Anhörung im Europa- und Rechtsausschuss zu dem Gesetzentwurf und dem Geschäftsordnungsantrag dient der Vorbereitung der Beschlussempfehlung des Ausschusses für den Landtag. Beabsichtigt ist, die Verfassungsänderung im Frühsommer im Landtag zur Abstimmung [Hervorhebung nicht im Original] zu stellen.”
Zu den schriftlichen Stellungnahmen der Sachverständigen gelangen Sie über diese Adresse: https://www.landtag-mv.de/landtag/gremien/ausschuesse/europa-und-rechtsausschuss/oeffentliche-anhoerungen.html.
Beschlußempfehlung und Bericht des Ausschusses datieren vom 27. Mai 2016 (LT-Drs. 6/5462). Das Plenum nahm die Vorlage in zweiter Lesung am 8. Juni 2016 an (LT-PlPr. 6/120). Die Änderung wurde am 14. Juli ausgefertigt und am 29. Juli verkündet (GVOBl. S. 573). Sie trat am 30. Juli in Kraft.
Die Gleichzeitigkeit der Verkündung und des Inkrafttretens (vgl. Art. 4) der Verfassungsänderungen (Art. 1) und der auf sie gestützten Gesetzesänderungen (Art. 2 und 3) ist verfassungswidrig (vgl. BVerfGE 34, 9 [22-27]; 123, 267 [301]). Die zur Gesetzesänderuzng ermächtigende Verfassungsbestimmung muß spätestens vor der Verkündung der auf ihr beruhenden Gesetzesänderungen in Kraft sein. Daß auch andere Länder dies nicht beachten (vgl. z.B. oben Nr. 5, unten Nrn. 10 und 12, anfangs auch Nr. 15 d), ändert daran nichts.
a) 2013/2016: Modernisierung des Staatsorganisationsrechts
Im Juli 2013 setzte der Landtag eine Kommission Verfassungsreform mit dem Auftrag ein, Vorschläge zur Modernisierung des Dritten Teils der Landesverfassung (Artt. 30-88: "Von den Organen und Aufgaben des Landes") zu erarbeiten (Interfraktioneller Einsetzungsantrag vom 17. Juli 2013, LT-Drs. 16/3428). Die Kommission gliederte ihr Thema in die vier Blöcke (1) Parlamentarismus und Landesregierung, (2) Partizipation, (3) Schuldenbremse und (4) Kommunen und Verfassungsgerichtshof (Arbeitsprogramm vom Februar 2014). Ausdrücklich war die Öffentlichkeit zu Kommentierungen und Anregungen, auch über das Internet, eingeladen. Den jeweils aktuellen Stand und alle Materialien konnten Sie der website der Kommission entnehmen: http://www.landtag.nrw.de/portal/WWW/Navigation_R2010/030-Parlament-und-Wahlen/015-Ausschuesse-und-Gremien/010-Verfassungskommission/Inhalt.jsp.
Unter dem 27. Juni 2016 hat die Kommission ihren Abschlußbericht vorgelegt (LT-Drs. 16/2400). Die Empfehlungen bleiben hinter den ambitionierten Anfangserwartungen zurück. In den diskreten Worten des Abschlußberichts: "Bei den im zweiten Abschnitt erörterten - politischen - Fragestellungen (Quoren, Wahlrecht, Direkte Demokratie, Schuldenbremse, Individualverfassungsbeschwerde) konnte keine Lösung zwischen den Fraktionen gefunden werden. Bis zum Schluss war umstritten, ob nach einer konsensual möglichen Herausnahme des Wahlalters aus der Verfassung bereits dem 16. oder erst dem 17. Landtag die Entscheidung über eine einfachgesetzliche Regelung überlassen wird."
Den vorformulierten Änderungsentwurf der Kommission haben die Fraktionen einen Tag später in den Landtag eingebracht (LT-Drs. 16/2350), der ihn in erster Lesung am 8. Juli an den Hauptausschuß (federführend) und den Rechtsausschuß überwiesen hat. Im Anschluß an deren Beratungen (vgl. Beschlußempfehlng und Bericht des Hauptausschusses vom 30. September 2016, LT-Drs. 16/13041) hat das Plenum am 5. Oktober das Gesetz in zweiter und dritter Lesung beschlossen (PlPr. 16/123). Es wurde am 25. Oktober 2016 ausgefertigt und am 4. November 2016 verkündet (GVBl. S. 860). Es trat im wesentlichen am 5. November 2016 in Kraft (Nrn. 16 b, c und 17 des Art. 1 treten am 1. Juli 2017 in Kraft).
Der mehrjährige intellektuelle, zeitliche, mediale und finanzielle Aufwand, der hier getrieben wurde, steht - so wird mancher außerparlamentarische Betrachter annehmen - in keinem rechten Verhältnis zum bescheidenen Ergebnis; Sorge um ihre künftigen WählerInnen trieb die Fraktionen jedenfalls nicht erkennbar um.
b) 2015/16: Sperrklausel bei Kommunalwahlen
Die Fraktionen der SPD, der CDU und der GRÜNEN initiierten die Wiedereinführung einer Sperrklausel im Kommunalwahlrecht. Im Jahr 1999 hatte der Verfassungsgerichtshof Nordrhein-Westfalen die seinerzeit geltende 5%-Klausel im Kommunalwahlgesetz für verfassungswidrig erklärt. Der Gesetzentwurf vom 22. September 2015 sah vor, eine neue 2,5%-Klausel in Artikel 78 Abs.1 Sätze 2-4 LVerf. zu verankern und gleichzeitig im Kommunalwahlgesetz entsprechend umzusetzen, um "der zunehmenden Zersplitterung und damit einhergehenden Funktionsbeeinträchtigung der Kommunalvertretungen" entgegenzuwirken. Eine erste Lesung fand am 1. Oktober 2015. Das Plenum überwies die Vorlage zur weiteren Beratung an zwei Ausschüsse. Eine öffentliche Anhörung fand im Januar 2016 (APr 16/1139) statt. Der Hauptausschuß legte seine Beschlußempfehlung und seinen Bericht unter dem 2. Juni 2016 vor (LT-Drs. 16/12134). Das Plenum nahm die Vorlage in 2. Lesung am 9. Juni und 3. Lesung am 10. Juni 2016 an (LT-PlPr. 16/115 und 116). Das am 14. Juni 2016 ausgefertigte und am 30. Juni 2016 verkündete Gesetz finden Sie in GVBl. S. 442.
Verfassungswidrig bestimmt zudem Art. 3, daß das "Gesetz", also nicht nur die Verfassungsänderung (Art. 1), sondern auch die auf sie gestützte Gesetzesänderung (Art. 2), gleichzeitig verkündet werden und in Kraft treten. Richtigerweise hätte die Ermächtigung (Art. 78 Abs. 1 Sätze 2-4 LV) in Kraft sein müssen, ehe die Änderungen im Kommunalwahlgesetz (ausgefertigt oder) verkündet wurden (vgl. BVerfGE 34, 9 [22-27]; 123, 267 [301]). Bremen (vgl. oben Nr. 5), Mecklenburg-Vorpommern (oben Nr. 8) und das Saarland (vgl. unten Nr. 12) begehen denselben Fehler.
a) 2011/2015: Mehr Bürgerbeteiligung?
Die 2011 eingesetzte Enquête-Kommission "Mehr Bürgerbeteiligung" des Landtages legte ihren Abschlußbericht im Dezember 2014 vor. Er war Gegenstand der Plenardebatte am 29. Januar 2015. Die CDU-Fraktion, auf deren Zustimmung eine Verfassungsänderung angewiesen wäre, hatte sich dem Vernehmen nach im Mai 2015 aus entsprechenden Beratungen zurückgezogen.
Ob der 17. Landtag auf die Empfehlungen zurückkommen wird und sie ggf. wird durchsetzen können, ist ungewiß. Der Koalitionsvertrag von SPD, FDP und Bündnis 90/Die Grünen von 2016 denkt in diesem Bereich an dies (S. 102f.):
"Wahlrecht
Wir werden die demokratischen Rechte der Bürgerinnen und Bürger weiter stärken und uns für eine Absenkung des Wahlalters bei Landtags- und Kommunalwahlen einsetzen. Die Koalitionspartner wollen das Mindestalter für das aktive Wahlrecht bei Kommunalwahlen auf 16 Jahre absenken. Unmittelbar nach der Kommunalwahl 2019 soll eine Evaluierung im Hinblick auf eine mögliche Absenkung für die Landtagswahl 2021 durchgeführt werden.
Auch sollen EU-Bürgerinnen und Bürger das Wahlrecht bei Landtagswahlen erhalten. Wir werden eine entsprechende Bundesratsinitiative für eine Grundgesetzänderung auf den Weg bringen.
Direkte Demokratie: Quorenabsenkung
Neben der Beteiligung durch Wahlen wollen wir auch die direktdemokratischen Instrumente bei Volksbegehren und Volksinitiativen weiterentwickeln. Wir werden uns für eine Absenkung des Unterschriftenquorums auf 3 Prozent und der Abstimmungsquoren auf 15 Prozent sowie des Beteiligungsalters einsetzen. Zudem wollen wir die Eintragungsfrist für Volksbegehren auf sechs Monate verlängern.
Wir werden unmittelbar nach Vorliegen des Gutachtens der Bundesebene und der sich daraus ergebenden Handlungsempfehlungen eine Änderung des Landeswahlgesetzes und der Wahlordnung in die Wege leiten mit dem Ziel, Menschen mit Behinderungen die Teilnahme an Wahlen zu ermöglichen und die notwendige Unterstützung sicherzustellen.
Bezüglich einer Umstellung der Wahlunterlagen in Leichte Sprache bringen wir eine Prüfung zur Änderung der gesetzlichen Grundlagen des Landtagswahlrechts auf den Weg."
b) 2015: Klärung der Parteieigenschaft von Vereinigungen durch den Verfassungsgerichtshof; Terminierung der Landtagswahl
Am 30. April 2015 beschloß der Landtag in dritter Lesung einmütig Änderungen der Artt. 82, 83, 135 der Landesverfassung. Das Gesetz wurde am 8. Mai 2015 (GVBl. S. 35) ausgefertigt und trat am 16. Mai 2015 in Kraft.
In Artt. 82 und 135 geht es um die - der Grundgesetzänderung von 2012 (siehe Art. 93 Abs. 1 Nr. 4c GG) nachgebildete - Verbesserung des verfassungsgerichtlichen Rechtsschutzes politischer Vereinigungen im Vorfeld von Landtagswahlen, in Art. 83 im Interesse vor allem nachhaltiger Wahlbeteiligung um die Terminierung von Landtagswahlen (mit entsprechenden Auswirkungen auf den Zusammentritt des jeweils neugewählten Landtages).
Alle Einzelheiten finden Sie anschaulich beschrieben in der Begründung zum Gesetzentwurf der Fraktionen von SPD, CDU und Bündnis 90/Die Grünen vom 12. März 2015 (LT-Drs. 16/4732).
2015/16: Sperrklausel bei Landtagswahlen; Konnexitätsgrundsatz
Unter dem 7. Oktober 2015 brachten die Fraktionen der CDU und der SPD einen Entwurf zur Änderung der Verfassung ein, der die bisher nur einfachgesetzlich verankerte 5%-Sperrklausel für Landtagswahlen in die Verfassung übernimmt und überdies das Konnexitätsprinzip (Übernahme der Kosten durch das Land für die Erledigung von Aufgaben, die den Kommunen neu übertragen werden) verankert.
Dazu wird dem Art. 66 Absatz 1 saarLV der Satz
„Auf Wahlvorschläge, für die im Land weniger als fünf vom Hundert der gültigen Stimmen abgegeben werden, entfallen keine Sitze.“
angefügt und sollte Art. 120 saarLV so gefaßt werden:
"(1) Durch förmliches Gesetz können den Gemeinden und Gemeindeverbänden staatliche Aufgaben zur Durchführung übertragen und die Erfüllung von Selbst- verwaltungsaufgaben zur Pflicht gemacht werden. Gleichzeitig sind Bestimmungen über die Deckung der Kosten zu treffen.
(2) Führen Maßnahmen nach Absatz 1 oder die Veränderung bestehender Aufgaben, zu deren Wahrnehmung die Gemeinden oder Gemeindeverbände verpflichtet sind, zu einer wesentlichen Mehrbelastung, so ist auf der Grundlage einer Kostenfolgeabschätzung ein entsprechender finanzieller Ausgleich zu schaffen. Der Ausgleich soll pauschaliert geleistet werden. Ergeben sich nachträglich wesentliche Abweichungen von dieser Kostenfolgeabschätzung, ist der finanzielle Ausgleich für die Zukunft anzupassen. Das Nähere regelt ein Gesetz.“
Unter demselben Datum legte der Ausschuß für Inneres und Sport unter Hinzuziehung des Ausschusses für Justiz, Verfassungs- und Rechtsfragen sowie Wahlprüfung einen - für die Ergänzung des Art. 66 Abs. 1 saarLV einschlägigen - Bericht zur Evaluation der 5 %-Sperrklausel und des Sitzzuteilungsverfahrens vor (LT-Drs. 15/1543).
In erster Lesung (41. Plenarsitzung am 13/14. Oktober; PlPr 15/41, S. 3457 [3471-3484]) wurden der Evaluationsbericht des Ausschusses zustimmend zur Kenntnis genommen sowie der Gesetzentwurf mit der erforderlichen Zweidrittelmehrheit angenommen und an den Ausschuß für Justiz, Verfassungs- und Rechtsfragen sowie Wahlprüfung überwiesen.
Der Ausschuß schlug unter dem 30. Juni 2016 die Annahme des Entwurfs mit Änderungen (zum Konnexitätsprinzip) vor (LT-Drs. 15/1879). Dem entsprach das Plenum in zweiter und dritter Lesung am 13. Juli 2016 (PlPr 15/50). Die Änderung wurde am 26. August ausgefertigt und am 8. September verkündet (Gesetz Nr. 1896, ABl. I S. 710). Sie trat am 9. September 2016 in Kraft.
Die Gleichzeitigkeit der Verkündung und des Inkrafttretens der Änderung des Art. 120 LVerf. und der auf sie gestützten Änderung des Kommunalselbstverwaltungsgesetzes (vgl. Art. 3) ist verfassungswidrig (BVerfGE 34, 9 [22-27]; 123, 267 [301]). Andere Länder verfahren allerdings ebenso (vgl. z.B. oben Nrn. 5, 8 und 10 b]). Das mag praktisch sein, widerspricht aber der eindeutigen (und ihrerseits schon großzügigen) Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts.
2014: Parlamentsreform, Kinderrechte
Am 13. November 2014 hat der Landtag in großer Einmütigkeit das erst unter dem 11. September 2014 von den Fraktionen auf den Weg gebrachte "Gesetz zur Parlamentsreform 2014" in dritter Lesung beschlossen. Neben anderen Gesetzen ändert es auch die Landesverfassung, und zwar einmal, wie der Gesamttitel andeutet, im Bereich des Parlamentsrechts, zum andern, was der Gesamttitel nicht erwarten läßt, Art. 11 (Rechte der Eltern und Kinder).
Auf der website des Landtages liest sich dies unter der zufriedenen, aber über die Themen nichts verratenden Überschrift "Reformen wie aus einer Hand verabschiedet" so (Hervorhebungen nicht im Original):
"Der Landtag hat in der November-Sitzungsperiode mit großer Mehrheit ein umfassendes Reformpaket verabschiedet, das unter dem Titel Parlamentsreform geführt wird. Das Regelungspaket führt zur Änderung der Landesverfassung, des Wahlgesetzes, des Volksabstimmungsgesetzes, des Abgeordnetengesetzes, des Fraktionsgesetzes und der Geschäftsordnung des Landtags. Bereits bei der Erstellung und der Annahme von Änderungsanträgen im Ältestenrat hatte es unter den Fraktionen große Einmütigkeit gegeben. Langfristiges Ziel der Reform ist es, den demographischen Wandel auch im und durch den Land-tag zu gestalten, gleichzeitig aber die Stärke der parlamentarischen Demokratie zu gewährleisten. Im Wahlrecht wurde die zu erzielende Zahl von Abgeordneten bei Landtagswahlen verändert, es geht konkret um die Verkleinerung des Landtags: Aus den bisher 91 Abgeordneten werden in der Legislaturperiode ab 2016 zunächst 87, bei der Landtagswahl 2021 sollen nur noch 83 Abgeordnete gewählt werden. Hinzu kommen allerdings – so notwendig – Überhang- und Ausgleichsmandate, die gemäß den gültigen Zweitstimmen auf die Fraktionen verteilt werden. Die Anzahl der Wahlkreise im Land Sachsen-Anhalt wird ebenfalls in zwei Schritten gemindert. Aus den ehemals 45 Wahlkreisen werden 2016 43, 2021 verbleiben 41.
Allem voran schlagen die Änderungen der Verfassung des Landes zu Buche. Sie haben besonderes Gewicht, sind sie doch nur mit einer Zweidrittelmehrheit des Plenums umzusetzen. Die erste wesentliche Änderung betrifft den Artikel 11– „Eltern und Kinder“. Der veränderte Artikel konzentriert sich nun verstärkt auf die Rechte und das Wohl der Kinder. So heißt es in Absatz 1: „Jedes Kind hat ein Recht auf Achtung seiner Würde als eigenständige Persönlichkeit, auf gewaltfreie Erziehung und auf den besonderen Schutz der Gemeinschaft vor Gewalt sowie körperlicher und seelischer Misshandlung und Vernachlässigung.“ Der neue Absatz 3 räumt Kindern das Recht auf Erziehung, Bildung und Betreuung sowie Versorgung in einer Tageseinrichtung ein. Kinderarbeit ist nach Absatz 4 verboten. Mit Artikel 47 der Landesverfassung, der die Bildung von Fraktionen im Landtag regelt, findet ein Systemwechsel statt. Durch Absatz 1 wird das Zusammenspiel von Partei und Fraktion präzisiert: „Fraktionen sind Vereinigungen, zu denen sich Mitglieder des Landtages zusammen- schließen können, die derselben Partei angehören oder von derselben Partei als Wahlbewerber aufgestellt worden sind.“ Parteien, die am Wahl-tag die Fünf-Prozent-Hürde überwunden haben, können im Parlament – jetzt unabhängig von der tatsächlichen Zahl ihrer Abgeordneten – eine Fraktion bilden. Für die Entschädigung der Abgeordneten und die Höhe der Kostenpauschale wurde im Artikel 56 eine neue Berechnungsgrundlage eingeführt. Die Höhe der Entschädigung verändert sich in gleichem Maße wie das Bruttoeinkommen von abhängig Beschäftigten; die Veränderung der Kostenpauschale (für die zwei verschiedene Pauschalen zusammen- geführt worden sind) orientiert sich aus der allgemeinen Preisentwicklung in Sachsen-Anhalt. Näheres dazu ist im novellierten Abgeordnetengesetz (§ 6 und § 8) nachzulesen. Einen Systemwechsel zieht auch der Artikel 58 der Verfassung nach sich. Er regelt die Belange der Immunität von Abgeordneten. In seiner Neufassung ist er eingekürzt und präzisiert worden: Grundsätzlich ist wie auch zuvor kein/e Abgeordnete/r vor Strafverfolgung „immun“. Hatte es zuvor jedoch der Genehmigung des Parlaments bedurft, eine Strafverfolgung gegen ein Mitglied des Landtags einleiten zu dürfen, ist diese für die Ermittlungsbehörden nun nicht mehr notwendig. Die Strafverfolgung kann jedoch auf Verlangen des Parlaments ausgesetzt werden, wenn durch sie die parlamentarische Arbeit beeinträchtigt wird.
Die Anpassungen im Volksabstimmungsgesetz sollen mehr direkte Demokratie ermöglichen und Bürgerinnen und Bürger zu einer stärkeren Einflussnahme auf die Gesetzeslage im Land animieren. Für den Start eines Volksbegehrens sind fortan nur noch 6 000 statt wie bisher 8 000 Unterschriften notwendig. Bevor es schließlich an den Landtag weitergeleitet wird, müssen bei einer Abstimmung künftig nur noch mindestens neun statt elf Prozent der Wahlberechtigten dem Volksbegehren zugestimmt haben. Im Zuge der Reformen gab es auch eine Reihe von Änderungen sowohl in der Geschäftsordnung des Landtags als auch in den Verhaltensregeln beziehungsweise im Abgeordnetengesetz. Beide Bereiche sollen zu mehr Transparenz im Parlamentsgeschehen beitragen: Die Abgeordneten sind zur detaillierten Veröffentlichung von Nebentätigkeiten und Nebeneinkünften verpflichtet, um ihr unabhängiges Agieren nachprüfbar zu machen. Etwaige wirtschaftliche Interessenverknüpfungen müssen beispielsweise bei Beratungen/Entscheidungen im Ausschuss angezeigt werden. Darüber hinaus wird ein neues Lobbyregister eingeführt, durch das erkenntlich werden soll, welche Institutionen von außen wie Einfluss auf die Schaffung von Gesetzen nehmen.Mit dem neugeschaffenen § 45 des Abgeordnetengesetzes rückt die Ausübung des Mandats noch mehr als bisher in den Fokus. Sie steht laut Gesetz im Mittelpunkt der Tätigkeit der Landtagsmitglieder. Nebentätigkeiten beruflicher und anderer Art sind aber ausdrücklich zulässig und auch erwünscht. So wird den Abgeordneten die Chance gegeben, noch teilzeitlich ihrem herkömmlichen Beruf nachzugehen. Nach der umfassenden Reform wird der Landtag selbst den Termin für die Landtagswahl festlegen, der Vorschlag kommt vom Präsidenten. Im früheren Wahlgesetz hatte die Landesregierung im Benehmen mit dem Landtagspräsidenten den Wahltag und die Wahlzeit bestimmt. Der Wochentag wurde bereits gesetzlich festgelegt: Gewählt wird an einem Sonntag.“
Die Änderung wurde am 5. Dezember 2014 ausgefertigt und am 11. Dezember 2014 im Gesetz- und Verordnungsblatt S. 494 veröffentlicht. Sie trat überwiegend zum 1. Januar 2015 in Kraft.
a) 2014: Grundrechte, Volksabstimmung, Verfassungsprozessuales
Am 8. Oktober 2014 beschloß der Landtag in zweiter Lesung umfangreiche Änderungen der Landesverfassung (LT-PlPr. 18/70, S. 5749-5782). Er folgte den Vorschlägen des 2013 eingesetzten Sonderausschusses (LT-Drs. 18/2095 vom 4. Juli 2014), die der interfraktionelle Entwurf vom selben Tage (LT-Drs. 18/2115) übernommen hatte, und den überwiegend redaktionellen Empfehlungen, auf die sich der Innen- und Rechtsausschuß beschränkt hatte (LT-Drs. 18/2327 vom 8. Oktober 2014).
Die Änderung stellt der Verfassung erstmals eine Präambel (nach ausgiebiger, bisweilen gespenstisch anmutender Diskussion: ohne Gottesbezug - so, als gäbe es keine Schöpfung; vgl. auch unten c)) voran, thematisiert erstmals Inklusion (Art. 7) und digitale Rechte (Artt. 14, 15) und erleichtert Volksabstimmungen. Art. 30 ermächtigt - ermuntert durch BVerfGE 129, 108 (116f.), aber vielleicht doch bundesrechtswidrig - den Landtag u.U., die Landesregierung zu einer Klage gegen den Bund vor dem Bundesverfassungsgericht zu verpflichten.
Die Änderung ist im GVOBl. Nr. 12 vom 27. November 2014, S. 328 veröffentlicht und am 11. Dezember 2014 in Kraft getreten. Die aktuelle Fassung der gesamten Landesverfassung wurde in GVOBl. Nr. 13 vom 11. Dezember 2014, S. 344, bekanntgemacht.
b) 2015/16: Klärung der Parteieigenschaft einer Vereinigung durch das Landesverfassungsgericht
Unter dem 16. Oktober 2015 brachten SPD, Bündnis 90/Die Grünen und SSW den Entwurf eines Gesetzes zur Änderung der Landesverfassung und des Landesverfassungsgerichtsgesetzes (LT-Drs. 18/3539) ein, der es Vereinigungen, denen der Landeswahlausschuß die Parteieigenschaft abspricht, noch vor der Wahl ermöglicht, diese Entscheidung durch das Landesverfassungsgericht überprüfen zu lassen, so daß die Vereinigungen nicht mehr auf das einer Wahl nachfolgende Wahlprüfungsverfahren angewiesen sind. Die vernünftige Regelung folgt einer Neuregelung des Bundes aus dem Jahre 2012.
Die erste Lesung hat am 18. November 2015 (PlPr. 18/102, S. 8625-8636) stattgefunden; der Entwurf wurde an den Innen- und Rechtsausschuß zur weiteren Beratung überwiesen, die am 21. Januar und 10. Februar 2016 stattfand. Eine Anhörung fand am 23. März 2016 statt. Der Ausschuß empfahl die Annahme (LT-Drs. 18/4276 [neu]). Dem folgte das Plenum in zweiter Lesung am 10. Juni 2016 (LT-PlPr. 18/122, S. 8626-8636). Das Gesetz vom 14. Juni 2016 finden Sie in GVOBl. S. 361.
c) 2016 I: Kein Platz für "Gott" in der Landesverfassung
Das Thema Gottesbezug in der Landesverfassung (vgl. oben a)) beschäftigt weiterhin. Eine von 39.000 gültigen Stimmen unterstützte Volksinitiative (Art. 41 Abs. 1 Satz 3 LVerf. verlangt mindestens 20.000) fordert den Landtag auf, in die Präambel einen - von ihr nicht vorformulierten - Gottesbezug aufzunehmen (LT-Drs. 18/3648 vom 3. Dezember 2015; zur Erreichung des Quorums und zur Zulässigkeit vgl. Innen- und Rechtsausschuß, Bericht und Beschlußempfehlung vom 25. November 2015, LT-Drs. 18/3633, und Plenarbeschluß [gemäß Art. 41 Abs. 3 LVerf.] vom 18. Dezember 2015, LT-PlPr. 18/107, S. 9070 [zu Sammeldrucksache 18/3665). Sollte der Landtag sich nicht dazu entschließen können, die Anregung aufzunehmen, wäre es für die Initiative kaum sinnvoll, die Durchführung eines Volksbegehrens zu beantragen (vgl. Art. 42 Abs. 1 Satz 1 LVerf.). Wohin sollte es denn führen, nachdem man den Gottesbezug nicht ausformuliert hat? Auch deswegen überrascht es nicht, daß die Initiatoren dem Landtag Zeit einräumen, sich Gedanken über eine Formulierung des Gottesbezuges zu machen.
Abgeordnete haben nun unter dem 18. April 2016, dem letzten Tag der Viermonatsfrist nach Art. 42 Abs. 1 Satz 1 LVerf., einen fraktionsübergreifenden Entwurf zur Änderung der Landesverfassung vorgelegt (LT-Drs. 18/4107; 18/4107 [neu] - jetzt von 31 Abgeordneten unterstützt), den der Landtag (18/42) in seiner Plenarsitzung am 29. April 2016 in erster Lesung kontrovers beraten und in den Ausschuß überwiesen. Der Entwurf leitet die Präambel der Landesverfassung mit den Worten ein: "In Achtung der Verantwortung, die sich aus dem Glauben an Gott oder aus anderen universellen Quellen gemeinsamer Werte ergibt, hat der Landtag ...".
Das ist besser als das gegenwärtige betretene Schweigen der Verfassung, aber doch ein recht kümmerlicher Formelkompromiß: Sie scheinen von einer Verantwortung zu sprechen, die der Landtag nicht selbst spürt und trägt, wenn auch "achtet". Sie stellen neben den Glauben an Gott andere "Quellen", die sie, wohl in Sorge um den Kompromiß, nicht namhaft machen, und suchen beides, Glauben und Quellen, durch das Wort "gemeinsame" zu verknüpfen und anzugleichen. Auf derart Weichgespültes kann die Verfassung gut verzichten, und daß Kirchen und Religionsgemeinschaften hier Pate gestanden haben mögen, macht es nicht besser.
Andere Landesverfassungen haben weniger Scheu, von "Gott" (zentral oder beiläufig) zu sprechen (Baden-Württemberg: Präambel, Artt. 12 Abs. 1, 48, 78; Bayern: Präambel, Art. 131 Abs. 2; Mecklenburg-Vorpommern: Art. 44 Abs. 3; Niedersachsen: Präambel, Art. 31; Nordrhein-Westfalen: Präambel, Artt. 7 Abs. 1, 25 Abs. 1, 53, 80; Rheinland-Pfalz: Präambel, Artt. 33, 100 Abs. 1; Saarland: Artt. 30, 89; Sachsen: Artt. 61, 92 Abs. 2 Satz 2; Sachsen-Anhalt: Präambel, Art. 66 Abs. 2; Thüringen: Präambel).
Die erste Lesung am 29. April 2016 (LT-PlPr. 18/119, S. 9889-9905) erweckte den Eindruck, als sei es nicht ganz ausgeschlossen, für den Entwurf die notwendigen 46 Stimmen oder mehr zu gewinnen. Die Vorlage wurde an den Innen- und Rechtsausschuß überwiesen; nach Beratungen und einer Anhörung konnte er sich nicht zu einer Beschlußempfehlung durchringen. In der zweiten Lesung am 22. Juli 2016 scheiterten alle drei Entwürfe, dem Kompromißentwurf fehlte nur eine Stimme. Der Vorgang ist umfänglich mit allen links auf der Seite des Landtags http://www.landtag.ltsh.de/plenumonline/archiv/wp18/44/debatten/10_17.html geschildert.
d) 2016 II: Zwölfjährige (einmalige) Amtszeit der Richter des Landesverfassungsgerichts
Unter dem 9. September 2016 brachten die Fraktionen von CDU, SPD, Bündnis 90/Die Grünen und FDP sowie der Abgeordneten des SSW einen Entwurf zur Änderung der Landesverfassung und des Landesverfassungsgerichtsgesetzes ein (LT-Drs. 18/4622). Art. 51 Abs. 3 Satz 2 LVerf. soll auf die Regelung beschränkt werden, daß der Landtag die Mitglieder des Landesverfassungsgerichts mit zwei Dritteln seiner Stimmen gewählt werden. Eine Aussage über die Amtszeit (bisher 6 Jahre) und die Möglichkeit einer Wiederwahl (bisher einmal möglich) ist nicht mehr vorgesehen, wird also dem einfachen Gesetzgeber überlassen. Die entsprechende Neuregelung im Landesverfassungsgerichtsgesetz sieht eine einmalige Amtszeit von 12 Jahren (und keine Wiederwahlmöglichkeit) vor. Das entspricht der Regelung des Bundesverfassungsgerichtsgesetzes.
In erster Lesung behandelte das Plenum den Entwurf am 22. September. Es überwies ihn an den Innen- und Rechtsausschuß. Er beschloß am 28. September, den Entwurf durch den Wissenschaftlichen Dienst des Landtages prüfen zu lassen. Eine mündliche Anhörung fand am 10. November 2016 statt. Der Ausschuß beschloß auf Anregung, beim Mecklenburg-Vorpommerschen Landesverfassungsgericht zu erkunden, welche Erfahrungen man dort mit der (einmaligen) zwölfjährigen Amtszeit gemacht habe. In der Anhörung wurde deutlich, daß der Anlaß der Änderung der Amtszeit unklar war, daß aber keine verfassungsrechtlichen Bedenken gegen die Regelung (und ihre Verlegung ins einfache Gesetz) bestanden.
Unter dem 4. November 2016 hatte die Fraktion der Piraten einen Änderungsantrag (Umdruck 18/6826) eingebracht, der offenbar ihren Gesetzentwurf von 2013 (LT-Drs. 18/1445) ablösen soll und ebenfalls Gegenstand der Anhörung war. Er will die zwölfjährige Amtszeit und den Ausschluß der Wiederwahl auch in die Verfassung aufnehmen und sieht im Landesverfassungsgerichtsgesetz vor, daß dem Personalvorschlag des Ausschusses an das Plenum der öffentliche Aufruf vorausgeht, "daß geeignete Personen ihr Interesse bekunden mögen." Die Angehörten sahen letzteres übereinstimmend als eine Chance für den Aussschuß an, auch solche qualifizierten Personen in seine Überlegungen einzubeziehen, an die er von sich aus vielleicht nicht gedacht hätte. Offen blieb, welche Folgen dies möglicherweise für das weitere Auswahlverfahren haben könnte oder müßte.
Redaktionell fehlerhaft sieht Art. 4 beider Entwürfe vor, daß das Gesetz insgesamt am Tag nach seiner Verkündung in Kraft tritt. Das bedeutet, daß Art. 1, der im Ergebnis die Ermächtigung des einfachen Gesetzgebers enthält, die Dauer des Richteramtes und die Frage der Wiederwahl eigenständig zu regeln, und Art. 2 Nr. 2 (Änderung des § 6 LVerfGG), der von dieser Ermächtigung Gebrauch macht, gleichzeitig verkündet werden und in Kraft treten sollen. Dies widerspricht - ebenso wie die entsprechende Praxis anderer Länder (vgl. z.B. oben Nrn. 5, 8, 10, 12) - der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, nach der mindestens die Verkündung (besser noch: die Ausfertigung und Verkündung) der Norm, die von einer Ermächtigung Gebrauch macht, nach dem Inkrafttreten der Ermächtigungsnorm liegen muß (vgl. insbesondere BVerfGE 34, 9 [22-27]; 123, 267 [301]), so daß Art. 2 Nr. 2 (soweit er die Verfassungsänderung voraussetzt) verfassungswidrig und nichtig wäre, sollte er so beschlossen werden. Den Landtagspräsidenten sowie den Innen- und Rechtsausschuß hatte ich noch vor der Anhörung auf diesen Punkt aufmerksam gemacht.
Der Innen und Rechtsausschuß empfiehlt nun dem Landtag sachgerecht, beide Änderungen von einerander zu trennen und zudem den Ministerpräsidenten zu ersuchen, die einfachgesetzliche Änderung nicht vor dem Inkrafttreten der Verfassungsänderung auszufertigen (LT-Drs. 18/4932 vom 7. Dezember 2016).
Den Entwurf der Fraktion der Piraten empfiehlt er abzulehnen (LT-Drs. 18/4933 vom 7. Dezember 2016).
Das Plenum folgte am 15. Dezember 2016 (48. Plenartagung 14.-16. Dezember) allen Empfehlungen des Innen- und Rechtsausschusses mit den notwendigen Mehrheiten. Das Gesetz wurde am 19. Dezember ausgefertigt und am 29. Dezember verkündet (GVOBl. S. 1008). Es trat am 30. Dezember 2016 in Kraft.
Sachgerecht wurde das Gesetz zur Änderung des Landesverfassungsgerichtsgesetzes erst danach ausgefertigt und verkündet: Ausfertigung am 9. Januar 2017, Verkündung am 12. Januar 2017, Inkrafttreten am 13. Januar 2017 (GVOBl. 2017 S. 2).
e) 2017: Fakultatives Gesetzesreferendum
Unter dem 7. Februar 2017 brachte die Piratenfraktion den Vorschlag ein, durch einen neuen Art. 49a der Landsverfassung fakultative Referenden zu allen Parlamentsgesetzen vorzusehen (LT-Drs. 18/5198):
„Artikel 49a Referendum
(1) Auf Verlangen von mindestens 50.000 Stimmberechtigten innerhalb von 100 Tagen nach der Verkündung eines Gesetzes ist dieses Gesetz dem Volk innerhalb eines Jahres nach der Gesetzesverkündung zur Entscheidung vorzulegen. Satz 1 gilt nicht für Haushaltsgesetze.
(2) Das Gesetz tritt außer Kraft, wenn die Mehrheit derjenigen, die ihre Stimme abgegeben haben, abgelehnt haben. In der Abstimmung zählen nur die gültigen Ja- und Nein-Stimmen."
Die Möglichkeit des Referendums soll - vgl. Art. 49a II - das Parlamentsgesetz nicht suspendieren. Ein Abstimmungsquorum wird - vgl. wiederum Art. 49a II - nicht verlangt.
Der Entwurf wurde vom Plenum in zweiter Lesung am 24. März 2017 nach entprechender Ausschuß-Empfehlung abgelehnt.
2016/2017: Fakultatives Gesetzesreferendum
Im Juni 2016 brachte die (oppositionelle) CDU-Fraktion eine Initiative zur Einführung eines allgemeinen, d.h. nicht bereichsspezifischen fakultativen Gesetzesreferendums ein (LT-Drs. 6/2283). Eine ähnliche Initiative legte im Frebrauar 2017 die Piratenfraktion dem Landtag Schleswig-Holstein vor (vgl. oben Nr. 15 e).
Die CDU-Fraktion schlug dem Thüringer Landtag vor, in Art. 82 LVerf. nach dessen Absatz 7 einen neuen Absatz 8 einzufügen:
"(8) Auf Verlangen von mindestens 50.000 der nach Artikel 46 Abs. 2 wahl- und stimmberechtigten Bürger innerhalb von 100 Tagen nach der Verkündung eines Gesetzes ist dieses Gesetz dem Volk zur Entschei­dung vorzulegen. Absatz 2 und Absatz 3 Satz 2 gel­ten entsprechend.“
Ziemlich wortkarg begründete sie ihren Vorschlag so:
„Mit dem vorliegenden Gesetzentwurf soll es der Bevölkerung künftig grundsätzlich ermöglicht werden, über vom Landtag verabschiedete Gesetze abschließend zu entscheiden. Die Einführung dieses Instru­ments gewährt ergänzend zu den in der Verfassung bereits vorgesehe­nen direktdemokratischen Mitwirkungsformen im Bereich der Gesetz­gebung (Volksbegehren und Volksentscheid) erstmals die Möglichkeit der unmittelbaren Mitbestimmung des Volkes über verabschiedete Ge­setze. Hierdurch kann bewirkt werden, dass der parlamentarische Ge­setzgeber sich bei Gesetzesvorhaben noch mehr als bislang am Willen des Volkes orientiert.“
Nachdem die Bundesrepublik bisher Vergleichbares nicht kennt (Das Referendum in Bremen betrifft nur Privaitisierungen, das Referendum in Hamburg - wie aktuell auch in Berlin angestrebt - nur Änderungen von Volksgesetzen durch das Parlament), hätte man durchaus weiter ausholen dürfen.
In erster - kontroverser - Lesung beschloß das Plenum am 23. Juni 2016 die Überweisung an den Innen- und Kommunalausschuß (federf.) und den Ausschuß für Migration, Justiz und Verbraucherschutz (PlPr. 6/53, S. 4412-4427).
Unter dem 19. August 2016 brachte die CDU-Fraktion alsdann einen Entwurf zur Änderung des (einfachen) Gesetzes ein, der die durch die angestrebte Verfassungsänderung erforderlichen Anpassungen und Konkretisierungen enthält (LT-Drs. 6/2541). In erster Lesung am 1. September 2016 (LT-PlPr. 6/60, S. 4885-4902) überwies das Plenum auch diese Vorlage an die beiden genannten Ausschüsse.
Beide Ausschüsse sprachen sich nach Beratung (am 22. September 2016 bzw. am 3. November 2016) für ein Anhörungsverfahren aus. Die Anhörung fand am 19. Januar 2017 statt. Stellungnahmen und Meinungsäußerungen zum Gesetzentwurf, die bis zum 5. Januar 2017 eingingen, finden Sie auf der Diskussionsseite des Landtages: https://forum-landtag.thueringen.de/dokument/gesetze-zur-einfuehrung-von-fakultativen-referenden. Die auf der website genannten Vorlagen und Ausschußprotokolle sind nicht aufrufbar; das Geheimhaltungsbedürfnis scheint beachtlich.
Die Auswertung der Anhörung sowie Ausschuß-Bericht und Empfehlung stehen (Stand 21. März 2018) - ausweislich der Dokumentation auf der website des Landtages - noch aus.
Inhaltlich überrascht, daß der Entwurf nicht regelt,
ob das Gesetz ungeachtet der Möglichkeit des Referendums in Kraft treten kann, wie vom Gesetzgeber vorgesehen (Eindeutig demgegenüber der dem schleswig-holesteinischen Landtag vorgelegte und am 24. März 2017 in zweiter Lesung abgelehnte Entwurf der dortigen Piratenfraktion; vgl. oben Nr. 15 e);
ob das Gesetz, wenn überhaupt, auch in dringlichen Fällen suspendiert sein soll;
welche Quoren für den Volksentscheid gelten sollen.
Alle drei Themen gehören unbedingt in die Verfassung und sollten nicht dem einfachen Gesetz überlassen werden.
a) 2014: Art. 91b Abs. 1 GG - Förderung von Wissenschaft und Forschung durch den Bund
Art. 91b Abs. 1 GG, der Bund und Länder ermächtigt, in Fällen überregionaler Bedeutung die Förderung von Wissenschaft und Forschung zu vereinbaren, soll dahin erweitert werden, daß anders als bisher künftig auch Einrichtungen (und nicht nur Vorhaben) an Hochschulen gefördert werden können; vgl. den Entwurf der Bundesregierung nebst der Stellungnahme des Bundesrates und der Gegenäußerung der Bundesregierung zu ihr in BT-Drs. 18/2710 vom 2. Oktober 2014 sowie die Anträge BT-Drs. 18/588 und 18/2747 von Bündfnis 90/Die Grünen bzw. der Linken.
Am 3. November 2014 hörte der BT-Ausschuß für Bildung, Forschung und Technikfolgenabschätzung dazu Sachverständige an. Darüber unterrichtet der newsletter des Bundestages vom selben Tage so:
"Berlin: (hib/ROL) Die von der Bundesregierung angestrebte Aufhebung des Kooperationsverbotes des Bundes mit den Ländern in der Wissenschaft stößt bei Experten auf ein positives Echo. Einigen der Sachverständigen ging dies während einer öffentlichen Anhörung des Ausschusses für Bildung, Forschung und Technikfolgenabschätzung am Montag zum „Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes (Artikel 91b)“ (18/2710) jedoch nicht weit genug, sie forderten eine Aufhebung auch für den Bildungsbereich. Neben dem Gesetzentwurf der Bundesregierung lagen der Anhörung Anträge der Fraktionen Die Linke (18/588) und Bündnis 90/Die Grünen (18/2747) zugrunde.Max-Emanuel Geis von der Universität Erlangen-Nürnberg riet dringend davon ab, im Rahmen eines Gesamtkonzeptes die Bildung mit zu integrieren. Das wäre auch zeitlich eine „Diskussion ad infinitum“ und auch „dogmatisch“ würde sich der Wissenschaftsbereich vom Bildungsbereich unterscheiden. Horst Hippler, Präsident der Hochschulrektorenkonferenz (HRK), betonte die geplante Aufhebung als „notwendigen ersten Schritt“. Die Stärke des Hochschulsystems sei die Qualität und die Exzellenz in der Vielfalt. So könnten künftig zentrale bildungspolitische Ziele verfolgt werden, für die den Ländern allein die Finanzkraft fehle. Klaus Klemm von derUniversität Duisburg-Essen machte aber auch deutlich, dass das Gesetz lediglich die Spitze stärke. Durch die Grundgesetzänderung werde thematisch nicht die frühkindliche Bildung, der Ganztagesbereich von Schulen, die Inklusion, der Bereich für Ausbildung, und die benötigten Schulplätze für Flüchtlinge angegangen. Professor Wolfgang Löwer vom Institut für Öffentliches Recht der Universität Bonn warnte davor, die Verfassungsänderung auch für die Schulen durchzuführen. Aus staatsrechtlicher Sicht würde die Mitfinanzierung der Schulen durch den Bund die föderale Struktur verändern. Im Bildungsbereich solle man lieber über eine Neuregelung der Finanzströme zwischen Bund und Ländern nachdenken. Thomas May, Generalsekretär des Wissenschaftsrates (WR), sagte, dass die Länder auch aufgrund ihrer unterschiedlichen finanziellen Leistungsfähigkeit überfordert sein werden, ihr Wissenschaftssystem aus eigener Kraft zukunftssicher zu finanzieren.Joybrato Mukherjee, Vizepräsident des Deutschen Akademischen Austauschdienstes (DAAD) machte auf die internationalen Herausforderungen aufmerksam, vor denen die Hochschulen stünden. Aufstrebende Bildungsnationen wie Brasilien, China, Indien und Russland hätten ihre Ausgaben für den Wissenschaftsbereich massiv erhöht. Auch Staatssekretär Marco Tullner (CDU) vom Ministerium für Wissenschaft und Wirtschaft Sachsen-Anhalt und Vertreter der Kultusministerkonferenz (KMK), begrüßte im Hinblick auf die internationale Konkurrenz den Gesetzentwurf und dankte dem Bundesministerium für Bildung und Forschung für die Leistungen der letzten Jahre insgesamt. „Das ist eine gemeinsame Anstrengung und die Erfolge können sich ja durchaus sehen lassen“, sagte der Vertreter der KMK und der LänderMargrit Seckelmann vom Deutschen Forschungsinstitut für Öffentliche Verwaltung Speyer begrüßte das Gesetz als einen guten Schritt in die richtige Richtung. Da es keine Spitze ohne Breite gebe, plädierte sie für mehr Kooperation von Bund und Ländern in der Bildung. Auch Marlis Tepe, Vorsitzende der Gewerkschaft Erziehung und Wissenschaft (GEW), plädierte für eine weitergehende Änderung des Artikels 91b und sprach von einem „Kooperationsgebot“. Sie forderte, in den Gesetzentwurf den Bildungsbereich mit aufzunehmen."
Am 13. November 2014 beschloß der Bundestag in zweiter Lesung das Gesetz mit großer Mehrheit. Über die Plenardebatte berichtet die website des Bundestages so:
"Kooperation von Bund und Ländern in der Wissenschaft: Mit 482 Ja-Stimmen bei 54 Nein-Stimmen und 56 Enthal-ungen hat der Bundestag am 13. November in namentlicher Abstimmung den Artikel 91b des Grundgesetzes (Bildungspla-nung und Förderung der Forschung) geändert. Nach Artikel 79 Absatz 2 des Grundgesetzes sind für Grundgesetzänderun-gen Zweidrittelmehrheiten sowohl im Bundestag als auch im Bundesrat erforderlich. Der Gesetzentwurf der Bundesregie-rung (18/2710) wurde auf Empfehlung des Ausschusses für Bildung, Forschung und Technikfolgenabschätzung (18/3141) unverändert angenommen. In zweiter Lesung hatte die Linksfraktion dagegen gestimmt, die Grünen hatten sich enthalten. Durch die Neufassung des Artikels 91b Absatz 1 des Grundgesetzes soll ermöglicht werden, dass Bund und Länder bei der Förderung von Wissenschaft, Forschung und Lehre in Fällen überregionaler Bedeutung umfassend zusammenarbeiten können. Vor allem soll es diese erweiterte Kooperation erlauben, neben Vorhaben auch Einrichtungen der Hochschulen langfristig zu fördern. Auch sollen die nationalen und internationalen Perspektiven durch die Möglichkeit einer gemeinsa-men Grundfinanzierung der Hochschulen durch Bund und Länder gestärkt werden. Die Regierung sieht darüber hinaus Perspektiven für die Förderung des wissenschaftlichen Nachwuchses. Mit der Föderalismusreform II war im Jahr 2006 ein „Kooperationsverbot“ von Bund und Ländern auf diesem Gebiet in das Grundgesetz eingeführt worden, das nun teilweise rückgängig gemacht wird. Gegen das Votum der Linken lehnte das Parlament einen Antrag dieser Fraktion (18/588) ab, das „Kooperationsverbot“ abzuschaffen und eine Gemeinschaftsauf-gabe „Bildung“ im Grundgesetz zu verankern. Bei Enthal-tung der Linken scheiterten auch die Grünen mit einem Antrag (18/2747), das „Kooperationsverbot“ zu kippen und eine Zusammenarbeit von Bund und Ländern „für bessere Bildung und Wissenschaft“ zu ermöglichen. Mit 538 Nein-Stimmen bei 54 Ja-Stimmen lehnte der Bundestag einen Änderungsantrag der Linken (18/3161) ab, wonach die Kooperationsmöglich-keit auch auf den Bereich der Bildung ausgedehnt werden soll. Mit 482 Nein-Stimmen bei 56 Ja-Stimmen und 54 Enthal-tungen scheiterten die Grünen mit einem Änderungsantrag (18/3162), wonach und Länder auf der Basis von Vereinbarun-gen zur Sicherstellung der Leistungsfähigkeit und der Weiterentwicklung des Bildungswesens zusammenarbeiten können sollten. Bei Enthaltung der Grünen fand ein Entschließungsantrag der Linken (18/3164) keine Mehrheit, in dem eine Grund-gesetzänderung zugunsten einer gemeinsamen Finanzierung wichtiger Bildungsaufgaben vorgeschlagen worden war."
Der Bundesrat hat am 19. Dezember 2014 dem Gesetzesbeschluß zugestimmt (BR-Drs. 570/14). Die Änderung wurde am 23. Dezember 2014 ausgefertigt und am 31. Dezember 2014 verkündet. Sie trat am 1. Januar 2015 in Kraft.
b) 2016/17 I: Länderfinanzausgleich ab 2020
Am 14. Dezember 2016 beschloß das Bundeskabinett auf der Grundlage der zuvor zwischen Bund und Ländern ausgehandelten Verständigung über den Länderfinanzausgleich ab 2020 einen Entwurf zur Änderung des Grundgesetzes (Artikel 90, 91c, 104b, 104c, 107, 108, 109a, 114, 125c, 143d, 143e, 143f, 143g) = BR-Drs. 769/16 vom 15. Dezember 2016 und einen begleitenden Entwurf zur Änderung einfachgesetzlicher Regelungen (Entwurf eines Gesetzes zur Neuregelung des bundesstaaatlichen Finanzausgleichssystems ab dem Jahr 2020 und zur Änderung haushaltsrechtlicher Vorschriften) = BR-Drs. 814/16.
In der Pressemitteioung des Bundesministeriums für Finanzen vom selben Tage heißt es dazu:
"Beziehungen zwischen Bund und Ländern werden modernisiert
Die Finanz- und Verwaltungsbeziehungen zwischen Bund und Ländern werden künftig umfassend neu geregelt. Die Länder werden zur Unterstützung bei der Erfüllung ihrer Aufgaben zusammen ab dem Jahr 2020 in Höhe von etwas über 9,7 Mrd. Euro jährlich finanziell entlastet. Gleichzeitig wird die Aufgabenerledigung im Bundesstaat in wichtigen Bereichen modernisiert und die Rolle des Bundes gestärkt. Nummer 26 Dazu hat das Bundeskabinett am 14. Dezember 2016 den Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes sowie den Entwurf eines Gesetzes zur Neuregelung des bundesstaatlichen Finanzausgleichssystems ab dem Jahr 2020 und zur Änderung haushaltsrechtlicher Vorschriften beschlossen. Mit den beiden Gesetzentwürfen werden der Beschluss der Regierungschefinnen und Regierungschefs von Bund und Ländern vom 14. Oktober 2016 sowie die Einigung vom 8. Dezember 2016 über die Konkretisierung in den Gesetzentwürfen umgesetzt.
Der Entlastungsbetrag von etwas über 9,7 Mrd. Euro basiert auf der aktuellen Steuerschätzung vom November 2016 für das Jahr 2020. Die Schätzung entspricht inhaltlich unverändert dem Verhandlungsergebnis vom 14. Oktober 2016. Der damals kommunizierte Betrag von rund 9,5 Mrd. Euro bezog sich auf das Jahr 2019 und basierte zudem auf der Steuerschätzung vom Mai 2016.
Ein Großteil der Länderentlastung ab 2020 erfolgt über den bundesstaatlichen Finanzausgleich. Die geltenden Regelungen des Finanzausgleichs laufen nach aktueller Rechtslage im Jahr 2019 aus. Zum anderen enthält der Entlastungsbetrag die Fortsetzung von bereits heute geltenden B Z W. ähnlich geltenden Regelungen wie den Entflechtungsmitteln (künftig als Umsatzsteuerfestbetrag in gleicher Höhe), der Gemeindeverkehrsfinanzierung, den Finanzhilfen für Seehäfen, den Sanierungshilfen für Bremen und Saarland anstelle der heutigen Konsolidierungshilfen sowie den besonderen Hilfen für die ostdeutschen Länder, die an die Stelle des Ende 2019 wegfallenden Solidarpakts II treten.
Daneben werden die Voraussetzungen für die Weitergewährung der Finanzhilfen des Bundes in den Bereichen „Seehäfen“ und „Gemeindeverkehrsfinanzierung“ geschaffen. Die Änderungen des Grundgesetzes sehen vor, dass der Bund den Ländern Finanzhilfen ab 2020 in Höhe von rd. 330 Mio. Eurojährlich gewährt.
Des Weiteren wird eine Mitfinanzierungskompetenz des Bundes für bedeutsame Investitionen finanzschwacher Kommunen im Bereich der kommunalen Bildungsinfrastruktur eröffnet, um eine gezieltere Förderung insbesondere finanzschwacher Kommunen zu ermöglichen. Der Bund wird dafür den seit 2015 existierenden Kommunalinvestitionsförderungsfonds um weitere 3,5 Mrd. Euro aufstocken.
Darüber hinaus werden die verfassungsrechtlichen und einfachgesetzlichen Voraussetzungen für die Einrichtung eines verbindlichen, bundesweiten Portalverbunds geschaffen, über den alle Bürger einfach und sicher auf die Online-Anwendungen der öffentlichen Verwaltung von Bund und Ländern zugreifen können. Bund und Länder werden verpflichtet, alle ihre Verwaltungsleistungen online anzubieten. Hierfür ist eine Übergangsfrist von fünf Jahren vorgesehen. Danach soll der Gang zur Behörde nicht mehr erforderlich sein, wenn der Nutzer dies nicht möchte. Ausgenommen sind lediglich Verwaltungsleistungen, die sich nicht für die Onlineabwicklung eignen (z.B. Abholung des Personalausweises). Von dem Gesetz sollen Bürgerinnen und Bürger genauso profitieren wie Unternehmen. ▪ Schließlich werden die Kompetenzen des Bundes in der Steuerverwaltung insbesondere im Bereich der Informationstechnik gestärkt und Erhebungsrechte des Bundesrechnungshofs bei Mischfinanzierungen in der Verfassung verankert.
Schließlich werden die Kompetenzen des Bundes in der Steuerverwaltung insbesondere im Bereich der Informationstechnik gestärkt und Erhebungsrechte des Bundesrechnungshofs bei Mischfinanzierungen in der Verfassung verankert."
Der Bundesrat hat zu dem Entwurf in seiner Sitzung am 10. Februar 2017 im ersten Durchgang Stellung genommen. Er begrüßt das Vorhaben grundsätzlich (und, soweit es der vorangegangene Bund-Länder-Übereinkunft entspricht, nicht überraschend). Gleichzeitig regt er eine Reihe von Änderungen an (BR-Drs. 769/16 [Beschluß]). Entwurf und Stellungnahme liegen unter dem 13. Februar 2017 in der BT-Drs. 18/11131 vor. Die Gegenäußerung der Bundesregierung zur Stellungnahme des Bundesrates wurde am 15. Februar 2017 (BT-Drs. 18/11185) nachgereicht. Die erste Lesung im Bundestag fand am 16. Februar 2017 statt, die 2. und 3. Lesung auf der Grundlage der Berichte und Empfehlungen des Haushaltsausschusses (BT-Drs. 18/12588, 18/12589) am 1. Juni 2017 (BT-PlPr. 18/237). Der Bundesrat stimmte am 2. Juni 2017 zu. Das Gesetz wurde am 13. Juli 2017 ausgefertigt und am 19. Juli verkündet (BGBl. I S. 2347). Es trat am 20. Juli 2017 in Kraft.
c) 2016/2017 II: Art. 105 GG Grundsteuer
Unter dem 21. Dezember 2016 lag dem Bundestag eine Initiative des Bundesrates (mit Stellungnahme der Bundesregierung) vor, die durch Änderung des Art. 105 GG eine konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit für die Grundsteuer schaffen möchte (BT-Drs. 18/10751). In "Heute im Bundestag" heißt es (unter dem 6. Januar 2017) dazu zusammenfassend:
"Der Bund soll die Gesetzgebungskompetenz für die Grundsteuer erhalten. Dies fordert der Bundesrat in dem von ihm eingebrachten Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Artikels 105 des Grundgesetzes (18/10751). Ziel des Gesetzes ist es, dem Bund die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz für die Grundsteuer und damit auch für die zur Grundsteuer gehörenden Bewertungsfragen ausdrücklich zu übertragen.
Wie der Bundesrat erläutert, wollen die Länder eine Reform der Grundsteuer auf Grundlage eines Bundesgesetzes erreichen. Dabei soll ein völlig neues Bewertungsverfahren geschaffen werden. Ob dem Bund dafür die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz zustehe, werde teilweise angezweifelt, heißt es in der Begründung. Eine Gesetzgebungskompetenz des Bundes sei aber wünschenswert, um die Vollzugs- und Befolgungskosten in Grenzen zu halten. Mit der Änderung des Grundgesetzes werde diese Kompetenz ausdrücklich übertragen. Die Länder sollen nach dem Willen des Bundesrates die Kompetenz zur Festlegung der Steuermesszahlen bei der Grundsteuer erhalten."
Die Initiative hat sich mit dem Ablauf der 18. Wahlperiode vorerst erledigt. Im Blick auf die seinerzeit bevorstehende (und am 10. April 2018 ergangene) Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur Einheitsbewertung von Grundstücken war sie im Bundestag nicht weiter behandelt worden.
d) 2017: Art. 21 GG - keine staatliche Finanzierung verfassungsfeindlicher Parteien
Den Antrag des Bundesrates, die Verfassungswidrigkeit der NPD gemäß Art. 21 Abs. 2 GG festzustellen, wies das Bundesverfassungsgericht mit Urteil vom 17. Januar 2017 zurück. Die Partei habe nicht das von Art. 21 Abs. 2 GG vorausgesetzte Potential, ihre verfassungsfeindlichen Ziele umzusetzen. Polizei- und Strafrecht reichten aus, um die Partei im Zaum zu halten. Und, fügte der Präsident bei der Verkündung (nicht aber das Gericht in den Urteilsgründen oder in seiner Pressemitteilung) hinzu, es sei Sache des Gesetzgebers zu entscheiden, ob er die verfassungsfeindliche Organisation weiterhin finanziell fördere.
Den Wink nahmen drei Länder zum Anlaß, im Bundesrat aktiv zu werden. Das Saarland und Rheinland-Pfalz reichten unter dem 31. Januar 2017 Entschließungsanträge ein (BR-Drs. 95/17, 99/17). Niedersachsen legte unter dem 2. Februar 2017 den Entwurf eines entsprechenden Gesetzes vor (BR-Drs. 113/17). Danach soll Art. 21 GG so ergänzt werden:
Dem Absatz 1 soll als Satz 5 hinzugefügt werden: „Eine Teilfinanzierung der allgemeinen Tätigkeit der Parteien aus staatlichen Mitteln ist zulässig.“ und dem Absatz 3 als Satz 2 „Parteien, die Bestrebungen gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung oder den Bestand der Bundesrepublik Deutschland verfolgen, können auf Grund eines Gesetzes von der staatlichen Teilfinanzierung der Parteien ausgeschlossen werden.“
Weitere Artikel sehen Änderungen des Parteiengesetzes („Parteien, die Bestrebungen gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung oder den Bestand der Bundesrepublik Deutschland verfolgen, sind von der Teilfinanzierung ausgeschlossen.“), der Verwaltungsgerichtsordnung (Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts) und des Einkommensteuergesetzes vor.
Die Klarstellung im neuen Satz 5 des Absatzes 1 ist überfällig, sofern man die Finanzierung der Parteien aus Steuermitteln überhaupt für angemessen hält. Der neue Satz 2 des Absatzes 3 ist mißlungen, weil er den Unterschied zu Absatz 2 nicht erkennen läßt. Dazu hätte die vom Gericht frisch ersonnene (und dem deutlichen Wortlaut und urpsrünglichen Sinn des Absatzes 2 widersprechende) Potential-Hürde in den Absatz 2 aufgenommen werden müssen. Mißlungen ist Satz 2 auch, weil er eine Ermächtigung und kein Gebot (das dann erst das Parteiengesetze enthalten soll) enthält; denkt Niedersachsen, daß der einfache Gesetzgeber sich auch einmal dafür entscheiden könnte, verfassungsfeindliche Parteien auch in Zukunft - so wie derzeit - zu finanzieren?
Insgesamt (und unabhängig von seinem Inhalt) verstößt der Entwurf gegen die Rechtsprechung des Bundesverfassungs-gerichts, nach der die Verfassungsänderung verkündet und in Kraft getreten sein muß, ehe die einfachgesetzlichen Regelungen, die auf dieser Verfassungsänderung beruhen (hier: Artt. 2-4 des Entwurfs), ausgefertigt und verkündet werden (BVerfGE 34, 9 [22-27]; 123, 267 [301]). Das läßt sich einfach heilen, indem der Entwurf in zwei Teile aufgespalten wird, die - selbst wenn sie gleichzeitig beschlossen werden, so doch - nacheinander verkündet werden und in Kraft treten; das Sekretariat des Innenausschusses hat einen entsprechenden Hinweis erhalten.
In seiner 953. Sitzung (am 10. Februar 2017) verabschiedete der Bundesrat auf der Grundlage der beiden Entschließungs-Anträge einstimmig einen Beschluß (BR-Drs. 95/17 [Beschluß]) und überwies er den Gesetzentwurf an den Innenausschuß (federführend) und den Rechtsausschuß zur weiteren Beratung.
Unter dem 16. Februar 2017 hat Niedersachsen das erwähnte redaktionelle Versehen beseitigt und zwei getrennte Entwürfe (Drs. 153/17 zur Grundgesetzänderung und Drs. 154/17 zur Änderung einfacher Gesetze) vorgelegt.
Nach Beratungen in den Ausschüssen (vgl. BR-Drs. 153/1/17 und 154/1/17) legten alle Länder unter dem 10. März 2017 je einen gemeinsamen Antrag zur Änderung des Grundgesetzes (BR-Drs. 153/2/17) und zu einem Begleitgesetz (BR-Drs. 154/2/17) vor, denen der Bundesrat in seiner 954.Sitzung vom 10. März 2017 einmütig zustimmte (153/17 [Beschluß]); 154/17 [Beschluß]).
Der Entwurf einer Grundgesetzänderung sieht nun zentral als neue Absätze 3 und 4 des Art. 21 GG vor:
„(3) Parteien, die Bestrebungen gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung oder den Bestand der Bundesrepublik Deutschland verfolgen, sind von einer staatlichen Teilfinanzierung oder steuerlichen Begünstigung ausgeschlossen.
(4) Über die Frage der Verfassungswidrigkeit einer Partei nach Absatz 2 sowie den Ausschluss einer Partei von einer Teilfinanzierung aus staatlichen Mitteln nach Absatz 3 entscheidet das Bundesverfassungsgericht.“
Beide Ideen - Ausschluß von der Finanzierung, nicht bloße Ermächtigung zum Ausschluß, sowie Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts, nicht des Bundesverwaltungsgerichts - sind zu begrüßen.
Die beiden Gesetzentwürfe des Bundesrates wurden unter dem 26. April 2017 dem Bundestag vorgelegt (BT-Drs. 18/12100 und 18/12101). Die sehr bemerkenswerte (um nicht zu sagen: etwas zickige) Stellungnahme der Bundesregierung zu den Entwürfen a.a.O. lautete:
"Die gesetzliche Ausgestaltung des Parteienrechts einschließlich des Rechts der Parteienfinanzierung wird nach der Staatspraxis vom Deutschen Bundestag auf der Grundlage eigener Initiativen wahrgenommen. Die Bundesregierung enthält sich daher einer Bewertung."
Der Bundestag hat über die Entwürfe des Bundesrates - und zwei Entwürfe der Fraktionen der CDU/CSU und der SPD (seit dem 17. Mai als BT-Drs. 18/12357 und BT-Drs. 18/12358 von der website des Bundestages abrufbar; zuvor hatte das Bundesinnenministerium "Formulierungshilfen" in die Welt jenseits des Netzes gesetzt) - in erster Lesung am 19. Mai 2017 (BT-PlPr. 18/235) beraten und sie an den Innenausschuß überwiesen. Der Innenausschuß führte am 29. Mai 2017 eine Anhörung durch und empfahl am 21. Juni 2017, die Fraktionsentwürfe anzunehmen und die Bundesratsentwürffe (unabhängig vom Maß der Übereinstimmung) für erledigt zu erklären (BT-Drs. 18/12846). Dem folgte der Bundestag in 2. und 3. Lesung am 22. Juni 2017 (BT-PlPr. 18/240).
Der Bundesrat stimmte am 7. Juli 2017 (BR-Drs. 508/17 [B]) zu. Das den Art. 21 GG ändernde Gesetz wurde am 13. Juli 2017 ausgefertigt und am 19. Juli 2017 verkündet (BGBl. I S. 2346). Es trat am 20. Juli 2017 in Kraft.
Die einfachgesetzlichen Folgeänderungen wurden - wie es sich nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts gehört - nach dem Inkrafttreten der Verfassungsänderung ausgefertigt und verkündet (Gesetz vom 14. August 2017, BGBl. I S. 3122).
e) 2018: Artt.104c, 104d, 125c, 143e GG
Unter dem 18. Juli 2018 hat die Bundesregierung den Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes (Artikel 104c, 104d, 125c, 143e) - BT.-Drs. 19/3440 (Entwurf, Stellungnahme des Bundesrates, Gegenäußerung der Bundesregierung) - im Bundestag eingebracht, der Finanzhilfen des Bundes für die Gemeinden und Länder erleichtern bzw. ermöglichen soll. Im einzelnen geht es - in den zusammenfassenden Worten des Nachrichtendienstes des Deutschen Bundestages (hib) vom 23. Juli 2018 um dies:
"Berlin: (hib/HLE) Der Bund will den Kommunen bei der Verbesserung der Bildungsinfrastruktur und beim Bau von neuem bezahlbaren Wohnraum stärker helfen. Dafür sollen bestehende Vorschriften es Grundgesetzes, die eine solche Mitfinanzierung behindern oder sogar ausschließen, geändert werden. Die Bundesregierung hat dazu den Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes - Artikel 104c, 104d, 125c und 143e - (19/3440) eingebracht. Durch Aufhebung der Beschränkung der Finanzhilfekompetenz des Bundes zur Mitfinanzierung von Investitionen auf finanzschwache Kommunen in Artikel 104c soll die Möglichkeit des Bundes erweitert werden, Länder und Kommunen bei ihren Investitionen in die kommunale Bildungsinfrastruktur, insbesondere Ganztagsschul- und Betreuungsangebote, Digitalisierung und berufliche Schulen zu unterstützen. "Die Bildungsinfrastruktur muss aufgrund der gewachsenen Herausforderungen gemeinsam von Bund und Ländern verbessert werden", appelliert die Regierung. Die IT-Infrastrukturen müssten ebenso verbessert werden wie die ganztätige Bildung und Betreuung von Kindern im Grundschulalter.
Der Bundesrat verlangt in seiner Stellungnahme eine Flexibilisierung und Vereinfachung des Mitteleinsatzes bei der Gemeinschaftsaufgabe "Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes" sowie eine Reduzierung des Anteils der Kommunen an bestimmten Sozialleistungen. In ihrer Gegenäußerung sagt die Bundesregierung zu, die Änderungswünsche bei der Gemeinschaftsaufgabe zu prüfen. Andere Wünsche der Länder werden abgelehnt."
Die erste Lesung im Bundestag fand am 28. September 2018 statt (BT-PlPr. 19/53, S. 5689-5710). Von der Opposition zeigten sich Bündnis 90/Die Grünen, Die Linke und die FDP nicht grundsätzlich abgeneigt. Das Plenum überwies die Vorlagen zur Beratung an den Haushaltsausschuß, der am 8. Oktober 2018 eine öffentliche Anhörung durchführte. Über sie berichtet der Nachrichtendienst des Bundestages (hib) mit diesen Worten:
"Die von der Bundesregierung geplanten Änderungen im Grundgesetz, um etwa Finanzhilfen des Bundes im Bereich der Bildungsinfrastrukturen sowie beim sozialen Wohnungsbau zu ermöglichen, sind am Montagmittag während einer öffentlichen Anhörung im Haushaltsausschuss auf ein geteiltes, teils sehr kritisches Echo gestoßen. Außer zum Gesetzentwurf der Bundesregierung (19/3440) nahmen die geladenen Experten und Verbandsvertreter zu Anträgen der AfD (19/4543) und Linken (19/13) sowie einem gemeinsamen Antrag der Fraktionen FDP und Bündnis 90/Die Grünen (19/4556) Stellung. Die Anträge beziehen sich auf die Zusammenarbeit von Bund und Ländern im Bildungsbereich.
Katja Rietzler (Institut für Makroökonomie der Hans-Böckler-Stiftung) verwies auf den milliardenschweren Investitionsstau in den Kommunen. Um diesen zu überwinden, brauche es eine dauerhafte und sichere Finanzierung. In ihrer Stellungnahme schlug Rietzler unter anderem vor, dass der Bund einen Teil der Kassenkredite hochverschuldeter Kommunen übernehmen könne. Um Länder und Kommunen finanziell besser auszustatten, sei zudem eine näherungsweise Integration des Solidaritätszuschlags in die Einkommenssteuer denkbar, statt ihn abzuschaffen, heißt es in der Stellungnahme."
Am 28. November 2018 faßte der Haushaltsausschluß seine Beschlüsse, über die der Nachrichtendienst des Bundestages am selben Tag so berichtete:
"Berlin: (hib/SCR) Der Haushaltsausschuss hat am Mittwochnachmittag den Weg für wesentliche Änderungen in der Finanzverfassung des Grundgesetzes bereitet. Mit Stimmen der Vertreter der Fraktionen von CDU/CSU, SPD, FDP, Die Linke und Bündnis 90/Die Grünen beschloss der Ausschuss Änderungen im Grundgesetz, die Finanzhilfen im Bildungsbereich sowie beim sozialen Wohnungsbau erweitern beziehungsweise ermöglichen sollen. Weitere Änderungen beziehen sich auf die Gemeindeverkehrswegefinanzierung sowie Bundesautobahnen. Die Vertreter der AfD-Fraktion stimmten gegen den Entwurf. Die abschließende Beratung ist für Donnerstagmorgen geplant. Für die Änderungen ist eine absolute Zweidrittelmehrheit nötig. Der Bundesrat ist bei den Grundgesetzänderungen zustimmungspflichtig [recte: Die Grundgesetzänderungen bedürfen der Zustimmung einer Zweidrittelmehrheit im Bundesrat.].
Gegenüber dem Entwurf der Bundesregierung (19/3440) beschloss der Ausschuss auf [der] Grundlage eines gemeinsamen Änderungsantrages von Koalition, FDP und Grünen eine weitergehende Fassung des Artikels 104c Grundgesetz. Künftig soll der Bund demnach den Ländern "zur Sicherstellung der Qualität und der Leistungsfähigkeit des Bildungswesens Finanzhilfen für gesamtstaatlich bedeutsame Investitionen sowie mit diesen verbundene besondere unmittelbare Kosten der Länder und Gemeinden (Gemeindeverbände) im Bereich der kommunalen Bildungsinfrastruktur gewähren" können. Neu sind dabei die Zielsetzung ("Sicherstellung der Qualität und der Leistungsfähigkeit") sowie die Einbeziehung der zusätzlichen Kosten. Bisher erlaubt der Artikel 104c Grundgesetz Finanzhilfen des Bundes an die Länder "für gesamtstaatlich bedeutsame Investitionen der finanzschwachen Gemeinden (Gemeindeverbände) im Bereich der kommunalen Bildungsinfrastruktur". Der Regierungsentwurf sah vor, die Finanzhilfen durch Hinzunahme der Länder und die Streichung des Wortes "finanzschwach" zu erweitern.
Anlass der von der Bundesregierung angestrebten Verfassungsänderungen ist das Vorhaben der Koalition, über den sogenannten "Digitalpakt Schule" mehrere Milliarden Euro in die digitale Infrastruktur in Schulen zu investieren. Die Mittel sollen dabei über ein Sondervermögen "Digital Infrastruktur" des Bundes an die Länder fließen. Den Gesetzentwurf der Bundesregierung zur Errichtung des Sonder[ver]mögens (19/4720) beschloss der Ausschuss ebenfalls mit Stimmen von Koalition, FDP, Grünen und Linken bei Ablehnung der AfD.
Unverändert blieb die Änderung im Artikel 125c Grundgesetz. Dadurch soll die Möglichkeit einer sofortigen Erhöhung und Dynamisierung der Mittel nach dem Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz geschaffen werden. Damit könnten Bundesprogramme zu den Schienenwegen aufgehoben, geändert oder neu aufgelegt werden. In Artikel 143e soll zudem eine Öffnungsklausel im Bereich der Bundesfernstraßenverwaltung hinsichtlich Planfeststellung und Plangenehmigung ergänzt werden. Auch diese Norm blieb im Ausschuss unverändert."
Die zweite und dritte Lesung fanden am 29. November 2018 statt (PlPr. 19/68, S. 7694-7720). Für die Änderungen stimmten 580 von 670 Abstimmenden (87 Nein-Stimmen, 3 Enthaltungen). Ausgereicht hätten 473 Stimmen (Zweidrittel von 709).
Aus der Sicht des Bundesrates (https://www.bundesrat.de/DE/plenum/bundesrat-kompakt/18/973/41.html;jsessionid=B13AF2B9CB4CF242EEDA4A23AAEDE53C.1_cid349?nn=11765712#top-41) geht es um Folgendes:
"Grundgesetzänderung für Finanzhilfen an die Länder
Es geht um sehr viel Geld: Der Bundesrat entscheidet am 14. Dezember 2018 über die Grundgesetzänderung, die es dem Bund ermöglicht, die Länder vermehrt bei Bildung und sozialem Wohnungsbau zu unterstützen. Der Bundestag hat die auf einen Regierungsentwurf zurückgehende Verfassungsänderung in namentlicher Abstimmung am 29. November 2018 beschlossen und dabei um einige Aspekte ergänzt.
Umfassende Bildungsoffensive
Ziel der Bildungsoffensive ist der Ausbau des Digital- und Ganztagsangebots der Schulen. Um es dem Bund zu ermöglichen, die Länder dabei unabhängig von ihrer Finanzsituation zu unterstützen, wird Artikel 104 c Grundgesetz geändert.
Investitionen in Sach- und Personalkosten
Bis zuletzt umstritten war im Bundestag, wie weit die mit der Grundgesetzänderung verbundene Lockerung des Kooperationsverbots gehen soll: ob der Bund nur in Sach- oder auch in Personalkosten investieren darf. Entgegen dem ursprünglichen Regierungsentwurf beschlossen die Parlamentarier, dass auch Investitionen in Schulpersonal und Qualität möglich sein sollen. Genauer: Der Bund darf Finanzhilfen für gesamtstaatlich bedeutsame Investitionen sowie unmittelbar damit verbundene Kosten im Bereich der kommunalen Bildungsinfrastruktur gewähren, um die Qualität und Leistungsfähigkeit des Bildungswesens sicherzustellen.
Länder sollen sich zur Hälfte der Kosten beteiligen
Ebenfalls kurzfristig geändert hat der Bundestag Artikel 104 b Grundgesetz: Hierdurch soll sichergestellt werden, dass sich die Länder zu 50 Prozent an den Kosten beteiligen, wenn der Bund ihnen Finanzhilfen gewährt.
Der neue Artikel 104d Grundgesetz ermöglicht zweckgebundene Finanzhilfen für den sozialen Wohnungsbau. Zwar kann der Bund die Länder über die so genannten Entflechtungsmittel auch derzeit schon bei der sozialen Wohnraumförderung unterstützen. Diese Gelder müssen aber gerade nicht zweckgebunden verwendet werden.
Änderung der Gemeindeverkehrswegefinanzierung
Außerdem ändert das Gesetz Artikel 125 c Grundgesetz. Damit wird eine sofortige Erhöhung und Dynamisierung der Mittel nach dem Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz ermöglicht. Hierdurch können Bundesprogramme zu Schienenwegen aufgehoben, geändert oder neu aufgelegt werden.
Schließlich sichert der Gesetzesbeschluss verfassungsrechtlich ab, dass ein Land Planfeststellungsverfahren für einen Autobahnbau auf Antrag auch selbst übernehmen kann. Diese Gesetzesänderung war im Zuge der Neuregelung der Bund-Länderfinanzbeziehung 2017 einfachgesetzlich beschlossen worden. Bundespräsident Frank-Walter Steinmeier hatte das Gesetz jedoch nicht unterzeichnet, da er für die Regelung eine Verfassungsänderung erforderlich hielt."
Die Ministerpräsidenten der Länder haben am 5. Dezember 2018 beschlossen, ihnen nicht zuzustimmen, sondern den Vermnittlungsausschuß anzurufen. Stein des Anstoßes sind insbesondere die auf Empfehlung des Haushaltsausschusses des Bundestages vom Bundestag beschlossene Änderung des Art. 104b Abs. 2 Satz 5 GG ( „Die Mittel des Bundes sind in jeweils mindestens gleicher Höhe durch Landesmittel für den entsprechenden Investitionsbereich zu ergänzen; sie sind befristet zu gewähren und hinsichtlich ihrer Verwendung in regelmäßigen Zeitabständen zu überprüfen.“ ) und die Verknüpfung der Zustimmung des Bundesrates zur Beabsichtigten Grundgesetzänderung mit der abschlußreifen Bund-Länder-Vereinbarung zur Bundes-Finanzierung der Digitalisierung der Schulen ("DigitalPakt Schule"). Die Länder sehen anders als der Bund keine rechtliche Notwendigkeit, die Vereinbarung von einer Grundgesetzänderung abhängig zu machen.
Dementsprechend hat der Bundesrat in seiner 973. Sitzung am 14. Dezember 2018 einstimmig beschlossen, den Vermittlungsausschuß anzurufen. Auf seiner website heißt es dazu am selben Tage:
"Bundesrat schickt Grundgesetzänderung in den Vermittlungsausschuss
Die vom Bundestag beschlossene Grundgesetzänderung zur Lockerung des Kooperationsverbots geht in den Vermittlungsausschuss. Einstimmig sprachen sich die Länder am 14. Dezember 2018 dafür aus, das Gesetz grundlegend überarbeiten zu lassen. Vorangegangen war eine umfangreiche Debatte.
Heftige Kritik: an der vorgesehene Kostenbeteiligung
Auf heftige Kritik der Länder stößt, dass der Bundestag Artikel 104 b Absatz 2 Grundgesetz kurzfristig neugefasst hat: Die Regelung soll sicherstellen, dass sich die Länder zu 50 Prozent an den Kosten beteiligen, wenn der Bund ihnen Finanzhilfen gewährt. Außerdem schreibt sie vor, dass die Verwendung der Mittel regelmäßig überprüft wird.
Bildungsinvestitionen in Sach- und Personalkosten
Ebenfalls strittig ist die Frage, wie weit die Lockerung des Kooperationsverbotes gehen soll. Entgegen dem ursprünglichen Regierungsentwurf hatte der Bundestag beschlossen, dass der Bund auch in Schulpersonal und Qualität investieren darf. Danach sieht der geänderte Artikel 104 c Grundgesetz nunmehr vor, dass der Bund Finanzhilfen für gesamtstaatlich bedeutsame Investitionen sowie unmittelbar damit verbundene Kosten im Bereich der kommunalen Bildungsinfrastruktur gewähren darf, um die Qualität und Leistungsfähigkeit des Bildungswesens sicherzustellen.
Darüber hinaus regelt der Gesetzesbeschluss, dass der Bund den Ländern zweckgebundene Finanzhilfen für den sozialen Wohnungsbau gewähren kann und ermöglicht eine sofortige Erhöhung und Dynamisierung der Mittel nach dem Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz.
Zeitlicher Fahrplan noch offen
Das Vermittlungsverfahren beginnt im kommenden Jahr. Ein genauer Termin für die erste Sitzung des gemeinsamen Gremiums von Bundestag und Bundesrat steht derzeit noch nicht fest."