Source: http://spotidoc.com/doc/3362086/tinglev-er-p%C3%A5-mange-m%C3%A5der-en-gr%C3%A6nseoverskridende-by.-her-..
Timestamp: 2018-10-15 22:05:21+00:00
Document Index: 1145390

Matched Legal Cases: ['Højesteret ', 'Højesteret ', 'Højesteret ', 'Højesteret ', 'Højesteret ', 'Højesteret ', 'Højesteret ', 'Højesteret ']

Tinglev er på mange måder en grænseoverskridende by. Her ligger
©2012 Institut for Menneskerettigheder
Danmarks Nationale Menneskerettighedsinstitution
Institut for Menneskerettigheders publikationer kan frit citeres med tydelig
angivelse af kilden. Vi tilstræber, at vores udgivelser bliver så tilgængelige som
muligt. Vi bruger f.eks. store typer, korte linjer, få orddelinger, løs bagkant og
stærke kontraster. Vi arbejder på at få flere tilgængelige pdf’er og letlæste
resumeer. Læs mere om tilgængelighed på www.menneskeret.dk
1. OVERBLIK ....................................................................................................... 4
1.1. INDHOLD OG AFGRÆNSNING ........................................................................4
2. DEN INTERNATIONALE RAMME...................................................................... 5
2.1. FLYGTNINGEKONVENTIONEN SIKRER BESKYTTELSE ......................................5
3. DEN NATIONALE RAMME ............................................................................... 8
3.1. UDLÆNDINGELOVEN SÆTTER REGLERNE ......................................................8
4. HER KAN MENNESKERETTIGHEDERNE STYRKES I DANMARK ........................ 10
4.1. DUBLIN-PROCEDUREN ................................................................................ 10
Den menneskeretlige beskyttelse ................................................................. 10
Danske forhold ............................................................................................... 12
Anbefalinger................................................................................................... 13
4.2. ULEDSAGEDE MINDREÅRIGE ASYLANSØGERE............................................ 14
Den menneskeretlige beskyttelse ................................................................. 14
Danske forhold ............................................................................................... 17
Anbefalinger................................................................................................... 19
4.3. STRAF FOR FLYGTNINGES INDREJSE MED FALSKE PAPIRER ....................... 21
Den menneskeretlige beskyttelse ................................................................. 21
Danske forhold ............................................................................................... 22
Anbefalinger................................................................................................... 24
4.4. FRIHEDSBERØVELSE AF SÅRBARE ASYLANSØGERE .................................... 25
Den menneskeretlige beskyttelse ................................................................. 25
Danske forhold ............................................................................................... 26
Anbefalinger................................................................................................... 28
NOTER……………………………………………………………………………………………………………30
1.1. INDHOLD OG AFGRÆNSNING
I slutningen af 2010 var der på verdensplan cirka 15,5 mio. flygtninge – personer
tvunget på flugt fra deres eget land for at redde deres liv og bevare deres frihed.
Størstedelen af disse flygtninge var afghanere, irakere og somaliere, og cirka 80
procent opholdt sig i et uland, heraf størstedelen i Pakistan, Iran og Den Syriske
Arabiske Republik. I Europa opholdt der sig i slutningen af 2010 cirka 1,6 mio.
flygtninge, hvoraf de 17.922 var anerkendte flygtninge i Danmark. 1
I 2011 steg antallet af asylansøgninger i de europæiske lande samlet set med
cirka 19 procent i forhold til 2010. Den største stigning skete i Sydeuropa, hvor de
fleste ansøgere ankom med båd til Italien og Malta. I modsætning til det samlede
billede faldt antallet af asylansøgninger i de nordiske lande med i gennemsnit 10
procent. Blandt de nordiske lande modtog Sverige det største antal asylansøgninger (cirka 29.600), mens Norge modtog næst flest asylansøgninger (cirka
9.100). Danmark modtog cirka 3.800 asylansøgninger. 2
Alle flygtninge har ret til asyl, til tryg beskyttelse. Når et asylland har konstateret,
at en person (asylansøger) er flygtning, betegnes personen som anerkendt
flygtning. En anerkendt flygtning har bestemte sociale og økonomiske rettigheder
i asyllandet. Asyllandet skal desuden beskytte både anerkendte flygtninges og
asylansøgeres menneskerettigheder i øvrigt på lige fod med landets andre
Dette kapitel behandler nogle af de udfordringer, som Danmark har i forhold til at
beskytte og fremme anerkendte flygtninges og asylansøgeres rettigheder i
Danmark, når de kommer til landet for at opholde sig her. Kapitlet omhandler
spørgsmål, som knytter sig til asylsagsprocessen. Det gælder tilbagesendelse af
asylansøgere til et andet asylland efter den såkaldte Dublin-forordning, de særlige
forhold for uledsagede mindreårige asylansøgere, strafforfølgning af flygtninge
for indrejse med falske papirer samt frihedsberøvelse af sårbare asylansøgere.
Der henvises også til kapitlet om udvisning og udlevering, hvor blandt andet
udvisning af udlændinge samt ’tålt ophold’ behandles, samt til kapitlet om race
og etnisk oprindelse, hvor blandt andet kvoteflygtninges adgang til sundhedsydelser efter deres ankomst til Danmark behandles.
2. DEN INTERNATIONALE RAMME
2.1. FLYGTNINGEKONVENTIONEN SIKRER BESKYTTELSE
Efter folkeretten har en stat ret til at kontrollere udlændinges, herunder
flygtninges, indrejse og ophold i staten. Staten skal dog respektere sine
internationale forpligtelser.
Det følger af FN’s Verdenserklæring om Menneskerettighederne, at enhver har
ret til i andre lande at søge og få asyl mod forfølgelse.
FN’s Genève-konvention af 28. juli 1951 om flygtninges retsstilling (Flygtningekonventionen) samt konventionens tilhørende protokol regulerer flygtninges
rettigheder nærmere. 3
Efter Flygtningekonventionen er en flygtning en person, der ”som følge af
velbegrundet frygt for forfølgelse på grund af sin race, religion, nationalitet, sit
tilhørsforhold til en særlig social gruppe eller sine politiske anskuelser befinder sig
uden for det land, i hvilket han har statsborgerret, og som ikke er i stand til – eller
på grund af sådan frygt, ikke ønsker – at søge dette lands beskyttelse”. 4
Flygtningekonventionen angiver, hvornår et asylland skal anerkende en person
som flygtning. Konventionen begrænser samtidig i væsentligt omfang et asyllands
adgang til at tvangsudsende en anerkendt flygtning. Et asylland må som det klare
udgangspunkt ikke tvangsudsende anerkendte flygtninge til lande, hvor de vil
risikere at blive forfulgt (non-refoulement-princippet). Dette er kun muligt, hvis
flygtningen udgør en fare for landets sikkerhed, eller flygtningen har begået
særlig farlig kriminalitet og af den grund udgør en fare for samfundet. Asyllandet
er således normalt forpligtet til at lade flygtningen opholde sig i landet, indtil det
er muligt at udsende den pågældende til et sikkert tredjeland, eller indtil risikoen
for forfølgelse er ophørt. 5 Flygtningekonventionen forpligter ikke staterne til at
fastsætte en egentlig asylsagsproces eller meddele opholdstilladelse til en
flygtning. Det sker dog i de fleste lande.
FN’s højkommissariat for flygtninge (UNHCR) har udgivet en håndbog om
procedurer og kriterier for fastlæggelse af flygtningestatus. Håndbogen
indeholder en vejledende fortolkning af Flygtningekonventionens bestemmelser.
UNHCR’s Eksekutivkomité, der er UNHCR’s politikformulerende, rådgivende og
budgetfastlæggende forum, udsteder desuden i tilknytning til Flygtningekonventionen en række anbefalinger (’Excom Conclusions’), f.eks. vedrørende frihedsberøvelse af asylansøgere. UNHCR’s vejledninger og anbefalinger er ikke
folkeretligt bindende, men bør indgå i staternes vurderinger vedrørende
flygtninge.
Ved siden af Flygtningekonventionen er også FN’s konvention mod tortur og
anden grusom, umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf (Torturkonventionen) samt FN’s konvention om civile og politiske rettigheder (CPR)
særlig relevante. Begge konventioner indeholder forbud mod at tvangsudsende
en person til et land, hvor der er reel risiko for at blive udsat for tortur eller
lignende. 6
Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (EMRK) indeholder
bestemmelser, der ligner bestemmelserne i Torturkonventionen og CPR. Efter
EMRK artikel 3 må et land aldrig udsende en person til et land, hvor der er reel
risiko for at blive udsat for tortur eller umenneskelig eller nedværdigende
behandling eller straf. Et land må heller ikke udsende en person til et land,
hvorfra personen risikerer at blive videresendt til et tredjeland, hvor personen
risikerer tortur eller lignende. 7
Tillægsprotokol nr. 4 til EMRK indeholder desuden bestemmelser om forbud mod
udvisning af egne statsborgere og kollektiv udvisning af udlændinge. Tillægsprotokol nr. 6 indebærer forbud mod udsendelse til dødsstraf 8, og tillægsprotokol
nr. 7 indeholder en række processuelle garantier, som der skal tages højde for i
forbindelse med en afgørelse om udvisning.
Herudover indebærer EMRK artikel 13, at enhver skal have adgang til at få prøvet
rimeligt begrundede klager om krænkelse af rettigheder omfattet af EMRK hos en
uafhængig og upartisk instans, f.eks. en domstol.
FN’s konvention om barnets rettigheder (Børnekonventionen) er særlig relevant i
spørgsmål vedrørende flygtningebørn. Børnekonventionen indeholder forbud
mod at udsende børn til lande, hvor de risikerer tortur, dødsstraf eller fængsel på
livstid uden mulighed for løsladelse. Børnekonventionen indeholder også
bestemmelser om adskillelse af børn fra forældre, eftersøgning af forældre,
høring af børn, frihedsberøvelse af børn m.m.
Efter EU’s charter om grundlæggende rettigheder (EU-chartret) skal asylretten
blandt andet sikres under iagttagelse af Flygtningekonventionen. Desuden
indeholder EU-chartret også et forbud mod at udsende personer til lande, hvor
der er alvorlig risiko for at blive udsat for tortur eller anden umenneskelig eller
nedværdigende straf eller behandling. Endvidere skal enhver, som har fået
krænket rettigheder omfattet af EU-retten, have adgang til prøvelse hos en
domstol. EU-retsakter på asylområdet og den nationale gennemførelse heraf skal
respektere EU-chartret. Danmark er på grund af sit forbehold for retlige og indre
anliggender ikke bundet af de retsakter, som EU vedtager på asylområdet.
Danmark kan dog tiltræde sådanne retsakter ved såkaldte parallelaftaler med EU
på mellemstatsligt grundlag. Danmark har på denne måde tiltrådt Dublinforordningen og Eurodac-forordningen.
Danmarks øvrige internationale menneskeretlige forpligtelser gælder også i
forhold til flygtninge og asylansøgere her i landet. Der henvises til kapitlet om
introduktion til menneskeretten. 9
3. DEN NATIONALE RAMME
3.1. UDLÆNDINGELOVEN SÆTTER REGLERNE
Udlændingeloven regulerer flygtninges adgang til at rejse ind og opholde sig i
Danmark. Loven indeholder i den forbindelse særlige bestemmelser, der skal
sikre, at Danmark overholder Flygtningekonventionen og landets øvrige
internationale forpligtelser om beskyttelse af flygtninge.
I Danmark betragtes en flygtning enten som en spontan flygtning eller en kvoteflygtning. En spontan flygtning anmoder om asyl ved grænsen eller efter indrejse
her i landet og gives opholdstilladelse med enten ’konventionsstatus’ (hvis den
pågældende er omfattet af Flygtningekonventionens flygtningedefinition) eller
’beskyttelsesstatus’ (hvis den pågældende ikke er omfattet af Flygtningekonventionen, men af beskyttelsesværnet i andre internationale konventioner,
navnlig FN’s Torturkonvention og EMRK). En kvoteflygtning er en flygtning, der i
udlandet er udpeget som flygtning af UNHCR, og som genbosættes i Danmark
efter aftale mellem UNHCR og Danmark. 10
Udlændingeloven indeholder blandt andet regler om, hvordan (spontane) asylansøgere skal indgive asylansøgning, hvordan ansøgningen skal behandles,
hvordan asylansøgere skal indkvarteres og forsørges samt andre vilkår for asylansøgere. Loven indeholder også regler om frihedsberøvelse af asylansøgere,
udsendelse af afviste asylansøgere, bortfald af flygtninges opholdstilladelse,
udvisning af flygtninge m.m.
Spørgsmål om flygtninges adgang til at rejse ind og opholde sig i Danmark hører
under Justitsministeriet. Udlændingestyrelsen behandler ansøgninger om asyl i
første instans med klageadgang til Flygtningenævnet. Udlændingestyrelsen
træffer også afgørelser om indkvarteringsforhold for asylansøgere m.m. Politiet
kan træffe afgørelse om at frihedsberøve (afviste) asylansøgere, ligesom politiet
kan beslutte at iværksætte såkaldte motivationsfremmende foranstaltninger,
f.eks. meldepligt, med henblik på at udsende en udlænding.
Spørgsmål om integration af flygtninge hører under Social- og Integrationsministeriet. Kommunerne har i den forbindelse ansvaret for en række opgaver,
herunder at boligplacere anerkendte flygtninge og tilbyde anerkendte flygtninge
et introduktionsprogram. Reglerne herom findes blandt andet i integrationsloven
og danskuddannelsesloven.
Tabel 3.1 Antallet af ansøgninger om asyl i Danmark i perioden 2006-2010
Heraf fra:
Kilde: Tal er hentet fra udlændingemyndighedernes hjemmeside, www.nyidanmark.dk.
Tabel 3.2 Antallet af meddelte opholdstilladelser som flygtning i perioden 2006-2011
(foreløbige
Særlig ansøgning
4. HER KAN MENNESKERETTIGHEDERNE
STYRKES I DANMARK
4.1. DUBLIN-PROCEDUREN
EU-landene har med den såkaldte Dublin-forordning indgået en aftale, som skal
sikre, at en asylansøgning, der indgives inden for EU, alene behandles af ét EUland. Ansvaret for at behandle en asylansøgning ligger hos det EU-land, hvor
ansøgeren først har søgt om asyl, medmindre visse bestemte forhold gør sig
gældende. Et EU-land, som har modtaget en asylansøger, der har søgt om asyl i et
andet EU-land først, kan derfor tilbagesende asylansøgeren til dette EU-land.
DEN MENNESKERETLIGE BESKYTTELSE
Tilbagesendelse af asylansøgere til et andet EU-land i medfør af Dublinforordningen rejser blandt andet spørgsmål i forhold til EMRK artikel 3, der som
nævnt ovenfor i afsnit 2.1. blandt andet indebærer, at et land ikke må udsende
en asylansøger til et land, hvor der er reel risiko for at blive udsat for tortur eller
umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf, eller til et land, hvorfra
personen risikerer at blive videresendt til et tredjeland, hvor den pågældende
risikerer tortur mv. Bestemmelsen gælder uanset, om udsendelsen sker på
grundlag af en tilbagesendelsesaftale som f.eks. Dublin-forordningen. En stat,
som ønsker at udsende en person, herunder en asylansøger, skal altid tage højde
for de antagelige konsekvenser heraf. 11
I 2008, 2009 og 2010 modtog Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol
(EMD) i alt et stort antal klager fra asylansøgere, som opholdt sig i forskellige EUlande, og alle stod over for at blive tilbagesendt til Grækenland efter Dublinforordningen. Asylansøgerne påstod, at de ved tilbagesendelse til Grækenland
ville være i fare for behandling i strid med EMRK artikel 3 på grund af
omstændighederne ved det græske asylsystem. Det græske asylsystem var
kommet under stort pres på grund af voldsomme stigninger i antallet af asylansøgninger. I løbet af sommeren 2010 blev det EMD’s faste praksis i sådanne
klagesager at anmode stater om at suspendere tilbagesendelser af asylansøgere
til Grækenland. EMD rettede desuden en mere generel henvendelse til
regeringerne i de lande, hvorfra der var indbragt mange af disse klager. I
henvendelsen oplyste EMD, at EMD ville anmode stater om at suspendere
tilbagesendelse af asylansøgere til Grækenland i alle sager, indtil der var afsagt
dom i en principiel sag om problemstillingen, den såkaldte M.S.S.-sag. 12
Den 21. januar 2011 afsagde EMD dom i M.S.S.-sagen, der handlede om
tilbagesendelse af asylansøgere fra Belgien til Grækenland. EMD fandt blandt
andet, at Belgien havde krænket EMRK artikel 3 ved i medfør af Dublinforordningen at have udsendt en asylansøger til det mangelfulde asylsystem i
Grækenland, hvor asylansøgeren ikke havde en garanti for, at hans asylansøgning
ville blive ordentligt behandlet. EMD henviste i den forbindelse blandt andet til
anbefalinger fra UNHCR, jf. nedenfor. EMD fandt desuden, at Belgien havde
krænket EMRK artikel 13.
Som nævnt ovenfor i afsnit 2.1. indebærer EMRK artikel 13, at enhver skal have
adgang til at få prøvet rimeligt begrundede klager om krænkelse af rettigheder
omfattet af EMRK hos en uafhængig og upartisk instans, f.eks. en domstol. Med
hensyn til klager vedrørende udsendelse i strid med EMRK artikel 3 skal der
foretages en indgående prøvelse af klagers påstand, og der skal være mulighed
for at suspendere gennemførelsen af afgørelsen om udsendelse. 13 EMD fandt i
M.S.S.-sagen, at Belgien havde krænket EMRK artikel 13 ved ikke at have givet
asylansøgeren mulighed for en grundig behandling af hans klage forud for
udsendelsen til Grækenland. EMD lagde i den forbindelse vægt på, at klagen over
udsendelsen ikke havde opsættende (suspensiv) virkning. 14
Flygtningekonventionen forpligter ikke staterne til at fastsætte en egentlig asylsagsproces med bestemte garantier. UNHCR har imidlertid vedrørende Dublinforordningen blandt andet udtalt, at asylansøgere bør have adgang til en effektiv
prøvelse af en afgørelse om tilbagesendelse efter Dublin-forordningen, og at en
asylansøger skal have mulighed for at blive i det EU-land, der ønsker at
tilbagesende asylansøgeren til et andet EU-land, indtil der er truffet afgørelse om
opsættende virkning. 15 UNHCR har også udtalt, at der ikke bør ske
tilbagesendelse til et EU-land, hvor der er risiko for krænkelse af international
menneskeret. I sådanne tilfælde bør suverænitetsklausulen i Dublin-forordningen
anvendes, således at EU-landet selv behandler asylansøgningen. 16
Særligt med hensyn til situationen i Grækenland anbefalede UNHCR i april 2008
på baggrund af en analyse af de aktuelle asylprocedurer og modtageforhold i
Grækenland, at stater indtil videre undlod at tilbagesende asylansøgere til
Grækenland i medfør af Dublin-forordningen, og at staterne i stedet behandlede
asylansøgningerne selv. 17 UNCHR fastholdt denne anbefaling i december 2009 og
januar 2011. 18
EU-chartret indeholder som nævnt ovenfor i afsnit 2.1. også et forbud mod at
udsende personer til stater, hvor der er en alvorlig risiko for at blive udsat for
tortur mv. Forbuddet indebærer i forhold til Dublin-forordningen blandt andet, at
et EU-land ikke må tilbagesende en asylansøger til et andet EU-land, når EU-
landet ”ikke kan være uvidende om, at de systemmæssige mangler ved asylproceduren og modtagelsesforholdene for asylansøgere i dette EU-land giver
alvorlig grund til at antage, at asylansøgeren vil blive udsat for en reel risiko for at
blive undergivet umenneskelig eller nedværdigende behandling”. 19 Det følger
desuden af EU-chartret, at enhver, som har fået krænket rettigheder omfattet af
EU-retten, skal have adgang til prøvelse hos en domstol.
Dublin-forordningen er omfattet af Danmarks retlige forbehold, men Danmark
har tiltrådt forordningen med en parallelaftale. Dublin-forordningen gælder
derfor også for Danmark. Europa-Kommissionen har i december 2008 fremsat
forslag til ændring af Dublin-forordningen, men forslaget er endnu til
forhandling. 20
Efter Dublin-forordningen ligger ansvaret for at behandle en asylansøgning, der
indgives i et EU-land, som nævnt hos det EU-land, hvor ansøgeren først har søgt
asyl, medmindre visse bestemte forhold gør sig gældende, f.eks. at ansøgerens
familie allerede opholder sig i et andet EU-land. 21 Et EU-land, der modtager en
asylansøgning, kan dog altid vælge selv at behandle asylansøgningen, uanset om
det påhviler et andet EU-land at behandle ansøgningen
(suverænitetsklausulen). 22
Dublin-forordningen er indført i dansk ret gennem bestemmelser i udlændingeloven. 23
Når en spontan asylansøger rejser ind i Danmark, skal asylansøgeren som det
første møde hos Rigspolitiet, Nationalt Udlændingecenter (NUC). NUC har til
opgave at fastlægge asylansøgerens identitet, nationalitet og rejserute. Dette
sker blandt andet med henblik på, at Udlændingestyrelsen snarest muligt kan
afgøre, om Danmark skal behandle ansøgningen, eller om asylansøgeren skal
(tilbage)sendes til et andet EU-land og have behandlet sin ansøgning dér.
I den periode, hvor politiets undersøgelser og Udlændingestyrelsens
sagsbehandling finder sted, befinder asylansøgeren sig i såkaldt
afvisningsposition. Det tager i gennemsnit tre måneder for myndighederne at
fastlægge, om asylansøgningen skal behandles i Danmark. 24 Imens indkvarteres
asylansøgeren normalt i asylcentret Center Sandholm.
Udlændingestyrelsens afgørelse om at tilbagesende en asylansøger til et andet
EU-land efter Dublin-forordningen kan påklages til Justitsministeriet. En klage har
ikke opsættende virkning, hvilket betyder, at asylansøgeren ikke har ret til at blive
i Danmark, mens Justitsministeriet behandler klagen (udlændingelovens § 48 d).
Som nævnt ovenfor er det græske asylsystem gennem de senere år kommet
under stort pres på grund af voldsomme stigninger i antallet af asylansøgninger.
Fra sommeren 2010 blev det i klagesager til EMD om tilbagesendelser til
Grækenland efter Dublin-forordningen EMD’s faste praksis at anmode stater om
at suspendere tilbagesendelser af asylansøgere til Grækenland, indtil der var
afsagt dom i den såkaldte M.S.S.-sag (omtalt ovenfor).
Danmark satte tilbagesendelser af asylansøgere til Grækenland i bero i de sager,
hvor asylansøgeren havde klaget til EMD over en forestående tilbagesendelse, og
hvor EMD som følge heraf anmodede Danmark herom. Der var ifølge Dansk
Flygtningehjælp – som hjalp mange af de pågældende asylansøgere i forbindelse
med deres klager – tale om over 300 sager. Danmark satte imidlertid ikke
tilbagesendelser af asylansøgere til Grækenland i bero i sager, hvor asylansøgeren
ikke havde klaget til EMD. Danmark tilbagesendte i perioden fra den 14. maj 2008
– hvor EMD første gang suspenderede en tilbageførsel til Grækenland i en sag om
tilbagesendelse fra Storbritannien til Grækenland – og indtil udgangen af januar
2011 33 personer til Grækenland efter Dublin-forordningen. 25
Den 21. januar 2011 traf EMD som nævnt ovenfor dom i M.S.S.-sagen. Den 23.
januar 2011 meddelte den daværende integrationsminister i en pressemeddelelse, at Danmark på baggrund af M.S.S.-dommen ville behandle asylansøgningerne fra de asylansøgere, hvis tilbagesendelser til Grækenland var
blevet sat i bero. Danmark ville ikke foretage yderligere i de sager, hvor asylansøgere allerede var blevet tilbagesendt til Grækenland. 26
Dansk Flygtningehjælp har oplyst over for Institut for Menneskerettigheder, at
Dansk Flygtningehjælp er bekendt med, at EMD efterfølgende er gået ind i syv
sager vedrørende asylansøgere, der i sin tid blev tilbagesendt fra Danmark til
Grækenland inden EMD’s afsigelse af M.S.S.-dommen. I disse syv sager har
Danmark tilbudt forlig, således at disse personer vil modtage økonomisk
Institut for Menneskerettigheder anbefaler – med henblik på at sikre at
krænkelse af menneskeretten undgås – at Danmark:
Ændrer udlændingelovens § 48 d, således at en klage over en afgørelse
om at (tilbage)sende en asylansøger til et andet EU-land efter Dublinforordningen kan tillægges opsættende virkning, og at Justitsministeriet
ved behandling af sådanne klager altid skal tage stilling til, om asylansøgeren skal have ret til at opholde sig i Danmark under klagesagen.
Institut for Menneskerettigheder anbefaler – med henblik på at fremme den
enkeltes menneskerettigheder og imødekomme internationale anbefalinger – at
Ændrer udlændingeloven, således at det fremgår udtrykkeligt, at en asylansøgning behandles i overensstemmelse med suverænitetsklausulen i
Dublin-forordningen, hvis det må antages, at en asylansøger ved en
tilbagesendelse til et andet EU-land i medfør af Dublin-forordningen vil
risikere tortur eller umenneskelig eller nedværdigende behandling eller
straf – f.eks. som følge af et mangelfuldt asylsystem.
enkeltes menneskerettigheder – at Danmark:
Særligt i lyset af eksemplet fra Grækenland overvejer nærmere, om der i
forbindelse med sagsbehandling efter Dublin-proceduren i Danmark er
behov for at styrke monitoreringen af forholdene i eventuelle modtagerlande.
Institut for Menneskerettigheder anbefaler – med henblik på en afklaring i
forhold til menneskeretten – at Danmark:
Særligt i lyset af EMD’s M.S.S.-dom overvejer nærmere, hvordan Danmark
kan råde bod på de krænkelser, der har fundet sted i sager, hvor asylansøgere forud for den 23. januar 2011 er blevet tilbagesendt til
Grækenland efter Dublin-forordningen.
4.2. ULEDSAGEDE MINDREÅRIGE ASYLANSØGERE
En særlig sårbar gruppe af spontane asylansøgere er børn, der indrejser uden en
forælder eller anden myndig person, der er trådt i forældrenes sted. Disse børn
kaldes uledsagede mindreårige asylansøgere.
Flygtningekonventionen indeholder ikke særlige bestemmelser om uledsagede
mindreårige asylansøgere. UNHCR har imidlertid fremsat en række anbefalinger
vedrørende staters håndtering af (uledsagede) mindreårige asylansøgere og
behandling af asylansøgninger fra disse.
UNHCR har blandt andet udstedt konklusion nr. 107 (2007) om børn i risiko,
hvoraf det blandt andet fremgår, at stater bør sikre, at et barn, som er i stand til
at udforme sine egne synspunkter, skal have ret til at udtrykke disse synspunkter
frit i forbindelse med alle foranstaltninger, som vedrører barnet, og at barnets
synspunkter skal tillægges vægt i overensstemmelse med barnets alder og
modenhed. Det fremgår også, at uledsagede mindreårige asylansøgere bør have
kvalificeret gratis juridisk eller anden bistand, samt at der bør udpeges en
personlig repræsentant (værge) eller rådgiver, når et uledsaget barn er
identificeret.
Det fremgår desuden, at stater bør sikre, at aldersundersøgelser alene anvendes i
sager, hvor der er tvivl om barnets alder, at både barnets fysiske udseende og
psykologiske modenhed skal indgå i aldersundersøgelsen, at en aldersundersøgelse skal gennemføres på en videnskabelig, sikker, børnevenlig og rimelig
måde med respekt for menneskelig værdighed, samt at stater bør betragte den
pågældende som et barn i tilfælde af usikkerhed. 27
UNHCR har endvidere i en meddelelse fra august 2010 om anvendelse af særlige
foranstaltninger i forbindelse med tilbagesendelse af uledsagede og separerede
børn til Afghanistan blandt andet anbefalet, at en stat ikke udsender et uledsaget
barn til Afghanistan, uden at der er truffet en afgørelse herom i en formel
procedure, som indeholder alle nødvendige sikkerhedsforanstaltninger, en
vurdering af alle mulige løsninger for barnet samt sikrer, at barnets bedste
interesse er et primært hensyn. UNHCR har også anbefalet, at staten i
samarbejde med Afghanistan sikrer, at der gennemføres en reel indsats med
henblik på at spore barnets familie, og at udsendelse til en børnepasningsinstitution (et modtage- og omsorgscenter) i Afghanistan kan overvejes som en
sidste mulighed, hvis barnets familie ikke kan spores. 28
UNHCR har desuden i forbindelse med FN’s Universelle Periodiske Bedømmelse
af Danmark i 2011 afgivet et skriftligt indlæg, hvoraf det blandt andet fremgår, at
UNHCR er bekymret over regler om opholdstilladelse til uledsagede mindreårige,
som udløber, når den mindreårige fylder 18 år, idet en tilladelse til alene at
opholde sig midlertidigt i landet sandsynligvis vil få en negativ indvirkning på
barnets udvikling og velvære. UNHCR anbefaler, at sådanne regler ikke indføres. 29
Børnekonventionen indeholder ikke bestemmelser, der direkte regulerer børns,
herunder uledsagede mindreårige asylansøgeres, adgang til at få opholdstilladelse i en stat som flygtning eller på andet grundlag.
Efter Børnekonventionen skal barnets bedste interesse imidlertid komme i første
række i alle foranstaltninger vedrørende børn, hvad enten disse udøves af
offentlige eller private institutioner for socialt velfærd, domstole, forvaltningsmyndigheder eller lovgivende organer. Staterne skal påtage sig at sikre barnet
den beskyttelse og omsorg, der er nødvendig for barnets trivsel, under
hensyntagen til de rettigheder og pligter, der gælder for barnets forældre, værge
eller andre personer med juridisk ansvar for barnet, og staterne skal med henblik
herpå træffe alle passende lovgivningsmæssige og administrative forholdsregler. 30
Det fremgår endvidere af Børnekonventionen, at staterne skal sikre et barn,
herunder en uledsaget mindreårig asylansøger, der er i stand til at udforme sine
egne synspunkter, retten til frit at udtrykke disse synspunkter i alle forhold, der
vedrører barnet, at barnets synspunkter skal tillægges passende vægt i overensstemmelse med dets alder og modenhed, samt at barnet med henblik herpå især
skal gives mulighed for at udtale sig i enhver behandling ved dømmende
myndighed eller forvaltningsmyndighed af sager, der vedrører barnet. 31
Det følger desuden af Børnekonventionen, at staterne i det omfang, de anser det
for passende, skal samarbejde om enhver bestræbelse udfoldet af FN og andre
ansvarlige mellemstatslige organisationer eller private organisationer, der
samarbejder med FN, med henblik på at spore forældrene eller andre
medlemmer af familien til ethvert barn, der er flygtning, med det formål at opnå
de oplysninger, der er nødvendige, for at barnet skal kunne genforenes med sin
familie. 32
FN’s Børnekomité har i tilknytning til Børnekonventionen udstedt generel
kommentar nr. 6 (2005) om behandling af uledsagede og separerede børn uden
for deres hjemland, hvoraf det blandt andet fremgår, at uledsagede mindreårige
asylansøgere bør have udpeget både en personlig repræsentant (værge) og en
juridisk repræsentant. Det fremgår endvidere, at sporing af familiemedlemmer
bør prioriteres, medmindre en sporing konkret vil være i strid med barnets
bedste interesse eller bringe de eftersøgtes grundlæggende rettigheder i fare.
Det fremgår også, at tilbagesendelse af uledsagede mindreårige til deres
hjemland alene skal ske, hvis det efter en omhyggelig vurdering af hensynet til
barnets bedste interesse over for andre rettighedsbaserede hensyn må lægges til
grund, at sidstnævnte vejer tungere end hensynet til barnets bedste interesse.
Statens interesse i generel indvandringskontrol vejer ikke tungere end barnets
bedste interesse. Det fremgår endvidere, at en uledsaget mindreårig, som ikke
kan sendes tilbage til sit hjemland – enten af juridiske eller faktuelle grunde – bør
integreres lokalt, og at denne integration skal være baseret på en sikker retlig
status, herunder opholdsstatus. Børnekomitéen giver desuden anbefalinger
vedrørende aldersundersøgelser, som svarer til UNHCR’s anbefalinger. 33
Det fremgår endvidere af Børnekomitéens seneste konkluderende bemærkninger
(’Concluding Observations) vedrørende Danmark fra 4. februar 2011, at Børnekomitéen er bekymret over, at der i sager om uledsagede mindreårige asylansøgere ikke tages tilstrækkeligt hensyn til barnets bedste interesse, og at
Danmark bør sikre, at dette sker. Børnekomitéen anbefaler desuden Danmark at
sikre, at alle uledsagede mindreårige asylansøgere får en personlig repræsentant
(værge) og, hvis det er nødvendigt, også retshjælp fra det tidspunkt, hvor den
mindreårige ankommer, og indtil den pågældendes asylsag er afsluttet. Børnekomitéen anbefaler også Danmark at ændre udlændingeloven, således at det
forhold, at en uledsaget mindreårig ikke ønsker at medvirke til en aldersundersøgelse, ikke skal tillægges processuel skadevirkning. Endelig er Børnekomitéen bekymret over, at der er uledsagede mindreårige asylansøgere, som
forsvinder forud for afgørelsen af deres sag. Komitéen anbefaler Danmark at
iværksætte en systematisk undersøgelse af uledsagede mindreårige asylansøgeres forsvinden.
I 2010 søgte 432 uledsagede mindreårige om asyl i Danmark. 313 af disse var fra
Afghanistan. 34 Et svingende antal af de uledsagede mindreårige forsvinder i løbet
af få uger eller måneder efter deres ankomst, og inden deres asylsag er færdigbehandlet. I vid udstrækning er der kun formodninger om, at de tager videre og
søger asyl i andre lande. 35
I Danmark er der fastlagt en særlig procedure for uledsagede mindreårige asylansøgere. En uledsaget mindreårig skal kun gennemgå en asylsagsbehandling, hvis
Udlændingestyrelsen vurderer, at den mindreårige er moden nok hertil. Børn
under 12 år anses normalt ikke for at være modne nok til at gennemgå en asylsagsbehandling, mens børn over 15 år normalt anses for at være modne nok
hertil. 36
Hvis Udlændingestyrelsen vurderer, at den mindreårige ikke er moden nok til at
gennemgå en asylsagsbehandling, eller den mindreårige efter en asylsagsbehandling får afslag på asyl, kan den mindreårige i visse tilfælde alligevel få
en opholdstilladelse (opholdstilladelse som uledsaget mindreårig). Det er i den
forbindelse en betingelse, at den mindreårige ikke har et familiemæssigt netværk
(eller offentlig omsorg) i hjemlandet eller mulighed for at tage ophold på et
modtage- og omsorgscenter i hjemlandet. 37 Den mindreårige kan desuden i visse
andre undtagelsesvise tilfælde få opholdstilladelse, f.eks. på grund af alvorlig
sygdom. 38
Der findes endnu ikke modtage- og omsorgscentre i udlandet, men Danmark
deltager sammen med Holland, Norge, Storbritannien og Sverige i udviklingen af
et pilotprojekt, der har til formål at udarbejde en mulig model for modtage- og
omsorgsfaciliteter for unge uledsagede mindreårige i Afghanistan. 39
En opholdstilladelse som uledsaget mindreårig vil altid udløbe, når den
mindreårige fylder 18 år. Herefter skal udlændingen rejse ud af landet,
medmindre der foreligger helt særlige omstændigheder, der undtagelsesvist kan
begrunde en ny opholdstilladelse. Dette kan f.eks. være tilfældet, hvis
udlændingen har fået opholdstilladelse som helt lille, har stærk tilknytning her til
landet og meget ringe tilknytning til hjemlandet samt er velintegreret i det
danske samfund. Forud for en udsendelse af landet skal Udlændingestyrelsen –
som følge af non-refoulement-princippet – desuden altid tage stilling til, om
udlændingen skal meddeles opholdstilladelse som flygtning, hvis der ikke allerede
er taget stilling hertil. 40
Uledsagede mindreårige, der søger asyl i Danmark, bliver indkvarteret på særlige
asylcentre med specialuddannet personale. Uledsagede mindreårige tildeles en
uafhængig personlig repræsentant, der skal varetage den pågældendes
interesser. En uledsaget mindreårig, der får behandlet sin sag i den særlige
procedure for åbenbart grundløse asylansøgninger, får desuden beskikket en
advokat fra sagens start. En uledsaget mindreårig, der får behandlet sin sag i
normalproceduren vil – på linje med voksne asylansøgere – først få beskikket en
advokat i forbindelse med behandling af en klagesag i Flygtningenævnet. 41
Udlændingestyrelsen iværksætter i visse tilfælde en eftersøgning af den
mindreåriges forældre eller andre familiemedlemmer. Dette sker, hvis følgende
betingelser er opfyldt: 1) Den mindreårige har ikke kendskab til forældrenes eller
andre familiemedlemmers opholdssted, 2) Den mindreårige samtykker til en
eftersøgning, 3) Den mindreårige kommer fra et land, hvor der ikke er passende
modtage- og omsorgsfaciliteter, og 4) Den mindreårige har før indrejsen i
Danmark ikke været undergivet offentlig omsorg, som vil kunne genetableres ved
en tilbagevenden til hjemlandet. Den mindreårige kan derudover benytte sig af
Internationalt Røde Kors’ eftersøgningstjeneste. 42
De nævnte regler betyder blandt andet, at en uledsaget mindreårig, som har
gennemgået en asylsagsbehandling og fået afslag på asyl, men gives opholdstilladelse som uledsaget mindreårig, vil kunne tage ophold i Danmark – i
princippet op til flere år – indtil den pågældende som det klare udgangspunkt skal
udrejse som 18-årig.
Reglerne betyder også, at en uledsaget mindreårig, som ikke vurderes at være
moden nok til at gennemgå en asylsagsbehandling, men som ikke kan gives
opholdstilladelse som uledsaget mindreårig (f.eks. fordi der er etableret et
modtage- og omsorgscenter i den mindreåriges hjemland), vil skulle opholde sig i
Danmark uden opholdstilladelse, indtil den pågældende vurderes at være moden
nok til at gennemgå en asylsagsbehandling, for derefter enten at få asyl eller blive
pålagt at udrejse af landet. Der kan også her være tale om ophold gennem flere
år. Udlændingestyrelsen vil i sådanne tilfælde desuden ikke være forpligtet til at
eftersøge den mindreåriges forældre.
Hvis der er tvivl om en ung asylansøgers alder – f.eks. på grund af manglende
identitetspapirer – kan politiet eller Udlændingestyrelsen iværksætte en aldersundersøgelse af udlændingen. En aldersundersøgelse foretages ved
Retsmedicinsk Institut og indeholder en somatisk undersøgelse, en
røntgenundersøgelse af knogler/håndrod og en tandstatus. Aldersundersøgelser
er normalt forbundet med usikkerhed, og resultatet heraf vil ofte være en anslået
alder, der spænder over flere år. Udlændingestyrelsen træffer afgørelse om
udlændingens alder på baggrund af konkret individuel vurdering, hvor
undersøgelsesresultatet indgår. Afgørelsen kan påklages til Justitsministeriet. Hvis
en udlænding ikke vil medvirke til en aldersundersøgelse, kan der efter en
konkret vurdering træffes afgørelse på det foreliggende grundlag, således at det
umiddelbart lægges til grund, at udlændingen ikke er mindreårig (processuel
skadevirkning). 43
Den 27. august 2009 afsagde Højesteret en kendelse, hvor Højesteret tilsidesatte
udlændingemyndighedernes aldersvurdering i en sag om afslag på familiesammenføring med et barn under henvisning til, at ansøgeren var over 18 år.
Højesteret fandt, at den statistiske usikkerhed forbundet med aldersundersøgelser kombineret med de øvrige oplysninger i sagen måtte føre til en
anden bevisvurdering end udlændingemyndighedernes.
Institut for Menneskerettigheder anbefaler – med henblik at fremme den
Iværksætter en undersøgelse af uledsagede mindreårige asylansøgeres
forsvinden samt overvejer, om der er grundlag for særlige initiativer med
henblik på at forebygge disse forsvindinger.
Overvejer at ændre udlændingeloven, således at uledsagede mindreårige
asylansøgere i forbindelse med deres ankomst ud over at blive tildelt en
personlig repræsentant (værge) også får beskikket en advokat.
Forpligter udlændingemyndighederne til at iværksætte en eftersøgning af
en uledsaget mindreårig asylansøgers familiemedlemmer, uanset om der
er etableret et modtage- og omsorgscenter i den pågældendes hjemland.
Ændrer udlændingeloven, således at det fremgår udtrykkeligt, at
myndighederne i sager om opholdstilladelse som uledsaget mindreårig
skal vurdere som et primært hensyn, hvad der er i barnets bedste
interesse, samt at myndighederne i den forbindelse skal høre barnet og
inddrage den fornødne faglige ekspertise.
Undersøger nærmere, hvilke konsekvenser det har for uledsagede
mindreåriges udvikling og velvære at blive meddelt midlertidig opholdstilladelse, der som udgangspunkt ophører ved det fyldte 18. år, samt
overvejer, om der på den baggrund (af hensyn til barnets bedste
interesse) er grund til at ændre reglerne om varigheden af disse
tilladelser.
Fastsætter en klar retlig status, herunder opholdsstatus, for de
uledsagede mindreårige asylansøgere, som ikke vurderes at være modne
til at gennemgå en asylsagsbehandling, men samtidig ikke kan gives
opholdstilladelse som uledsaget mindreårig og derfor sidder i ’venteposition’, indtil en asylsagsbehandling kan gennemføres.
Ved tilrettelæggelse af integrationsindsatsen tager højde for de særlige
behov, som uledsagede mindreårige – uanset deres opholdsstatus –
Vurderer sin anvendelse af Retsmedicinsk Instituts aldersundersøgelser
med henblik på, at risikoen for forkerte aldersvurderinger minimeres,
samt i den forbindelse nærmere overvejer – også på baggrund af andre
landes erfaringer – om der i sådanne aldersvurderinger tillige bør indgå
psykologiske modenhedsundersøgelser samt aspekter som underernæring
og genetisk oprindelse.
Alene tilbagesender en uledsaget mindreårig asylansøger til et andet EUland efter Dublin-forordningen, hvis dette vil være i barnets bedste
interesse, og at Danmark i modsat fald selv behandler den mindreåriges
asylansøgning i overensstemmelse med suverænitetsklausulen i Dublinforordningen (se nærmere om Dublin-forordningen ovenfor i afsnit 4.1.).
4.3. STRAF FOR FLYGTNINGES INDREJSE MED FALSKE PAPIRER
I Danmark er der fastsat nærmere regler om adgang til at strafforfølge visse
flygtninge, som indrejser i landet på falske identitetspapirer.
Efter Flygtningekonventionen må en flygtning, som umiddelbart efter sin indrejse
i et land søger asyl, ikke straffes for ulovlig indrejse eller ophold. 44 Flygtningekonventionen beskytter udlændinge, der er omfattet af Flygtningekonventionens
flygtningebegreb – såkaldte flygtninge med konventionsstatus.
Børnekonventionen indeholder et forbud mod at forskelsbehandle grupper af
børn, for så vidt angår de rettigheder, som er omfattet af Børnekonventionen. 45
Det fremgår desuden af Børnekonventionen, at intet barn ulovligt eller vilkårligt
må berøves sin frihed. Anholdelse, tilbageholdelse eller fængsling af et barn skal
følge lovens forskrifter og må kun bruges som en sidste udvej og for det kortest
mulige passende tidsrum. 46
for deres hjemland, hvoraf det blandt andet fremgår, at stater i forbindelse med
udvikling af politikker vedrørende uledsagede eller separerede børn bør sikre, at
sådanne børn ikke kriminaliseres alene på grund af ulovlig indrejse eller ophold i
staten. 47
FN’s Torturkonvention og EMRK indeholder ikke tilsvarende beskyttelser mod
strafforfølgning af udlændinge, der rejser ind i et land og søger asyl, og som følge
af disse konventioner ikke kan udsendes af landet på grund af risiko for tortur mv.
– såkaldte flygtninge med beskyttelsesstatus.
EMRK indeholder imidlertid et diskriminationsforbud, som indebærer, at stater,
for så vidt angår rettigheder omfattet af EMRK – herunder retten til frihed og
sikkerhed samt retten til privatliv – ikke må udøve ulovlig forskelsbehandling. En
forskelsbehandling er ulovlig (diskriminerende), hvis der er tale om direkte eller
indirekte forskelsbehandling af personer i sammenlignelige situationer på grund
af køn, race, farve, sprog, religion, politisk eller anden overbevisning, national
eller social oprindelse, tilhørsforhold til et nationalt mindretal, formueforhold,
fødsel eller ethvert andet forhold, og forskelsbehandlingen ikke er saglig og
Der findes også diskriminationsforbud i en række andre menneskeretsdokumenter.
Hvis en udlænding ved indrejse eller ophold i Danmark anvender et
falsk/forfalsket identifikationspapir, er der som udgangspunkt tale om en
overtrædelse af straffelovens bestemmelse om dokumentfalsk. 48 Det betyder, at
der som udgangspunkt skal indledes en straffesag. Dømmes en udlænding for
dokumentfalsk, risikerer udlændingen at blive udvist af landet. 49
I de seneste år har der fra flere sider været rejst spørgsmål til den danske praksis
vedrørende strafforfølgning af asylansøgere, der indrejser i Danmark med falske
dokumenter, herunder om praksis er i overensstemmelse med menneskeretten –
særligt Flygtningekonventionen og Børnekonventionen.
I november 2009 kom det frem, at det var Københavns Politis praksis ikke at rejse
sigtelse for dokumentfalsk i sager, hvor en person med falsk pas søger asyl på
grænsen. En undersøgelse fra Rigsadvokaten tydede dog på, at andre relevante
politikredse ikke førte samme praksis på området. Der var på dette tidspunkt ikke
udstedt retningslinjer for behandlingen af sådanne sager. 50
I maj 2011 fastlagde Rigsadvokaten retningslinjer på området.51 Efter retningslinjerne skal politiet ikke indlede strafforfølgning mod en udlænding, der rejser
ind i Danmark på falske identitetspapirer, hvis udlændingen umiddelbart efter sin
indrejse søger asyl, og udlændingen meddeles opholdstilladelse som
konventionsflygtning (omfattet af flygtningebegrebet i Flygtningekonventionen).
Politiet skal derimod som udgangspunkt indlede strafforfølgning, hvis der er tale
om en udlænding, der tilsvarende rejser ind i Danmark på falske identitetspapirer
og umiddelbart efter søger asyl, men enten:
1) Meddeles opholdstilladelse som flygtning med beskyttelsesstatus
(omfattet af beskyttelsesværn i andre internationale konventioner, men
ikke af Flygtningekonventionens flygtningebegreb)
2) Overføres til et andet land i medfør af Dublin-forordningen
3) Meddeles afslag på opholdstilladelse som flygtning.
Politiet skal først tage stilling til, om der skal ske strafforfølgning, når asylsagen er
afgjort i Danmark. Retningslinjerne gælder også for børn. 52
Rigsadvokatens retningslinjer er udarbejdet på baggrund af og tager højde for
Flygtningekonventionens bestemmelse om forbud mod straf for ulovlig indrejse.
Flygtningekonventionen beskytter som ovenfor nævnt kun udlændinge, der er
omfattet af Flygtningekonventionens flygtningebegreb (flygtninge med
konventionsstatus).
Flygtningekonventionen beskytter derimod ikke udlændinge, der ’alene’ er
omfattet af beskyttelsesværnet i andre internationale konventioner, navnlig FN’s
Torturkonvention og EMRK (flygtninge med beskyttelsesstatus). På den baggrund
sondres der i retningslinjerne mellem de to persongrupper.
Spørgsmålet er imidlertid, om denne forskelsbehandling kan og skal opretholdes.
Det kan i den forbindelse fremhæves, at begge persongrupper har ret til opholdstilladelse som flygtning i Danmark (efter henholdsvis udlændingelovens § 7, stk.
1, og § 7, stk. 2), ligesom udlændingemyndighederne behandler sagerne ens, det
vil sige på samme oplysningsgrundlag og i samme procedure. De to former for
opholdstilladelse giver samme rettigheder. Der gives i begge tilfælde opholdstilladelse, fordi det kræves af internationale regler. Men det bliver afgørende for
den enkelte flygtning, om det er Flygtningekonventionen eller en anden
konvention, der fører til opholdstilladelsen.
Den person, der indrejser på falske papirer og søger asyl, kan i visse tilfælde med
rimelighed have søgt asyl med formodning om at få opholdstilladelse som
konventionsflygtning (§ 7, stk. 1). I så fald kan personen indrejse med udsigt til
ikke at blive straffet. Hvis flygtningen imidlertid efterfølgende får
opholdstilladelse som flygtning, men med beskyttelsesstatus f.eks. efter EMRK (§
7, stk. 2), så rejses der straffesag om dokumentfalsk.
Når en flygtning med beskyttelsesstatus (udlændingelovens § 7, stk. 2), dømmes
for dokumentfalsk og samtidig udvises af landet, skal udlændingemyndighederne
tage stilling til, om udlændingen kan sendes ud af landet. Hvis udlændingen ikke
kan udsendes på grund af risiko for tortur mv., skal udlændingemyndighederne
også træffe afgørelse om, hvorvidt udlændingen på ny skal meddeles opholdstilladelse som flygtning. Selv om udlændingen skulle blive meddelt
opholdstilladelse på ny, ændrer dette ikke ved, at flygtningen starter sin
tilværelse i Danmark med en ’plettet’ straffeattest og en eventuel gæld for
straffesagens sagsomkostninger.
Den 3. februar 2012 afsagde Højesteret dom i to sager vedrørende to unge
udlændinge, der i Østre Landsret var idømt 40 dages fængsel og udvisning med
indrejseforbud i seks år for at have benyttet falske pas/identitetspapirer i
forbindelse med deres indrejse i Danmark, hvor de søgte asyl. De to udlændinge
var på gerningstidspunktet henholdsvis 16 og 17 år, og de var inden landsrettens
domme meddelt opholdstilladelse som flygtninge med beskyttelsesstatus.
Højesteret fandt ikke grundlag for at frifinde de to udlændinge for straf, da de
ikke var flygtninge i Flygtningekonventionens forstand. Højesteret fandt
imidlertid, at der forelå sådanne særlige forhold og formildende
omstændigheder, at straffen burde bortfalde. Højesteret lagde i den forbindelse
blandt andet vægt på, at der efter det oplyste ikke siden juni 2010 var rejst tiltale
mod mindreårige asylansøgere for dokumentfalsk begået i forbindelse med
indrejse i Danmark. Højesteret frifandt desuden de to udlændinge for udvisning,
selv om de var dømt for dokumentfalsk.
Nærmere overvejer, om det er i overensstemmelse med menneskerettens
diskriminationsforbud, at udlændinge, der rejser ind i Danmark med falske
identitetspapirer, søger asyl og meddeles opholdstilladelse som flygtning
med konventionsstatus, ikke strafforfølges for dokumentfalsk, mens
udlændinge, der rejser ind i Danmark med falske identitetspapirer, søger
asyl og meddeles opholdstilladelse som flygtning med beskyttelsesstatus,
som udgangspunkt strafforfølges for dokumentfalsk.
Særligt med hensyn til børn nærmere overvejer, om det er i
overensstemmelse med Børnekonventionen, at børn, der rejser ind i
Danmark med falske identitetspapirer, søger asyl og meddeles opholdstilladelse som flygtning med beskyttelsesstatus, som udgangspunkt strafforfølges for dokumentfalsk.
Nærmere overvejer, om det er i overensstemmelse med menneskeretten,
herunder Flygtningekonventionen, at en asylansøger, som er rejst ind i
Danmark med falske identitetspapirer, men overføres til et andet land
efter Dublin-forordningen og dér meddeles opholdstilladelse som
flygtning, som udgangspunkt strafforfølges for dokumentfalsk i Danmark.
4.4. FRIHEDSBERØVELSE AF SÅRBARE ASYLANSØGERE
I Danmark er der under visse betingelser adgang til at frihedsberøve asylansøgere
under behandlingen af deres asylsag. I det følgende ses nærmere på frihedsberøvelse af sårbare asylansøgere, herunder særligt asylansøgerbørn og fysisk og
psykisk sårbare asylansøgere.
EMRK artikel 5 om retten til frihed og sikkerhed giver en stat adgang til at frihedsberøve udlændinge, der endnu ikke har fået tilladelse til at opholde sig i staten.
Det er dog et krav, at frihedsberøvelsen er lovlig, og at frihedsberøvelsen ikke er
vilkårlig. Desuden skal frihedsberøvelse af asylansøgerbørn ske under passende
omstændigheder. 53
Torturforbuddet i EMRK artikel 3 indebærer, at en stat skal tage særligt hensyn til
sårbare mennesker, hvis staten ønsker at frihedsberøve dem. For eksempel skal
staten overvåge udviklingen i tilstanden hos frihedsberøvede syge, og de
pågældende skal sikres den nødvendige behandling, herunder lægelig og
psykologisk behandling. EMD har i flere sager fundet, at europæiske lande – dog
ikke Danmark – har frihedsberøvet fysisk og psykisk syge i strid med EMRK artikel
Europarådets Ministerkomité anbefaler blandt andet, at personer, der lider af en
psykisk sygdom, og hvis psykiske helbredstilstand er uforenelig med frihedsberøvelse i et fængsel, bør frihedsberøves i en institution, der er særligt indrettet
til formålet. Hvis sådanne personer alligevel undtagelsesvis frihedsberøves i et
fængsel, skal der være særlige regler, der tager hensyn til deres status og
behov. 55
Europarådets Ministerkomité anbefaler også, at asylansøgerbørn kun frihedsberøves som en sidste udvej og for det korteste mulige tidsrum, samt at asylansøgerbørn ikke frihedsberøves under fængselslignende forhold. 56
Efter Flygtningekonventionen kan en stat kun pålægge en flygtning, der indrejser
uden tilladelse (spontan asylansøger), nødvendige begrænsninger i bevægelsesfriheden, og kun indtil flygtningens forhold er blevet ordnet, eller indtil den
pågældende har opnået adgang til et andet land. 57
UNHCR har i tilknytning til Flygtningekonventionen udstedt konklusion nr. 44 om
frihedsberøvelse af flygtninge og asylansøgere (1986), hvoraf det blandt andet
fremgår, at frihedsberøvelse af asylansøgere bør undgås, og om nødvendigt kan
ske efter lov. 58 Dette gælder også børn, som dog kun bør frihedsberøves som en
sidste udvej og for det korteste mulige tidsrum under iagttagelse af hensynet til
barnets bedste interesse. 59
UNHCR har også udstedt retningslinjer vedrørende frihedsberøvelse af asylansøgere, hvoraf det med hensyn til frihedsberøvelse af sårbare asylansøgere
blandt andet fremgår, at en stat aktivt bør overveje mulige alternativer forud for
en frihedsberøvelse af uledsagede ældre, ofre for tortur eller traume samt fysisk
eller psykisk syge. Hvis en sådan asylansøger frihedsberøves, bør dette alene ske
efter udtalelse fra en læge om, at frihedsberøvelse ikke vil have en negativ effekt
på den pågældendes helbred og trivsel. 60
Det følger endelig af FN’s Børnekonvention, at barnets bedste interesse (tarv)
skal komme i første række i alle foranstaltninger vedrørende børn. Desuden må
intet barn vilkårligt berøves friheden. Anholdelse, tilbageholdelse eller fængsling
af et barn skal følge lovens forskrifter og må kun bruges som en sidste udvej og
for det kortest mulige passende tidsrum. Et barn skal holdes adskilt fra voksne,
medmindre en sådan adskillelse ikke tjener barnets bedste interesse. 61
Efter udlændingelovens regler kan politiet beslutte administrativt at frihedsberøve udlændinge. Politiet kan blandt andet frihedsberøve en asylansøger, der
ikke i tilstrækkelig grad medvirker til udlændingemyndighedernes eller politiets
sagsbehandling, eller en asylansøger, hvis ansøgning om asyl bliver behandlet i
den såkaldte åbenbart grundløs procedure, og der er risiko for, at asylansøgeren
vil forsvinde. 62
Det fremgår af forarbejderne til udlændingeloven, at frihedsberøvelse af asylansøgere skal undlades, hvis frihedsberøvelse vil virke særlig belastende for den
pågældende; f.eks. hvis den pågældende er enlig og har små børn, eller hvis den
pågældende er alvorligt syg og kan dokumentere dette ved lægeerklæring. 63
Efter Rigspolitiets Strategi for anvendelse af varetægtsfængsling og frihedsberøvelse efter udlændingeloven (senest ajourført den 4. januar 2011) skal
frihedsberøvelse altid anvendes med omtanke og kun, hvis og så længe det er
nødvendigt for at tilgodese et ønsket sagligt formål. Det fremgår også, at 1) en
frihedsberøvelse skal have hjemmel i loven, 2) en frihedsberøvelse altid
iværksættes efter en konkret og individuel vurdering, 3) en frihedsberøvelse kun
iværksættes, hvis mindre indgribende foranstaltninger ikke er tilstrækkelige, 4)
en frihedsberøvelse altid skal være proportional og så kort som muligt, 5) sager
om frihedsberøvelse skal prioriteres og fremmes mest muligt, og 6) der skal tages
hensyn til sårbare grupper (syge, ældre, mindreårige, gravide mv.).
Rigspolitiet har oplyst, at når politiet frihedsberøver en udlænding, udleverer
politiet en vejledningsblanket til udlændingen. I blanketten står der blandt andet:
”Lider De af en sygdom, der kræver behandling, bør De hurtigst muligt fortælle
det til politiet”. Herved får politiet muligvis et vist kendskab til sygdomme,
herunder psykiske lidelser. Politiet har som udgangspunkt ikke anden adgang til
oplysninger om udlændingens helbredsforhold, når udlændingen frihedsberøves. 64
Frihedsberøvede asylansøgere bliver indsat i institutionen Ellebæk, som er
Direktoratet for Kriminalforsorgens lukkede fængsel for frihedsberøvede
udlændinge efter udlændingeloven. Hvis en administrativ frihedsberøvelse varer
mere end tre døgn, skal sagen prøves af retten. Retten tager stilling til frihedsberøvelsens lovlighed og fortsatte opretholdelse. 65
Amnesty International har i februar 2011 oplyst, at sårbare asylansøgere,
herunder psykisk sårbare individer, handlede kvinder, gravide og torturofre,
frihedsberøves i Ellebæk. Desuden har Amnesty Internatonal i 2010 overværet
mere end 50 sager i retten i Hillerød om administrativ frihedsberøvelse, hvor
dommeren i samtlige sager fulgte politiets anbefaling om fortsat frihedsberøvelse. Amnesty International er af den umiddelbare opfattelse, at sagerne
foregår rutinemæssigt uden en nærmere vurdering af, om mindre indgribende
foranstaltninger kan anvendes. 66
Dansk Røde Kors, som driver asylcentret Kongelunden – et center for asylansøgere, der af fysiske eller psykiske årsager er særligt sårbare – har i september
2011 oplyst, at asylansøgere, som er visiteret til Kongelunden, bliver frihedsberøvet i Ellebæk på linje med asylansøgere visiteret til almindelige asylcentre. 67
Rigspolitiet fører generelt ikke statistik over antallet af iværksatte administrative
frihedsberøvelser af asylansøgere. Der foreligger derfor ikke – så vidt vides –
officielle tal på indsættelse af fysisk og psykisk sårbare asylansøgere i Ellebæk.
Med hensyn til børn har Rigspolitiet i forbindelse med besvarelse af et folketingsspørgsmål oplyst, at der i 2010 blev indsat 18 børn i Ellebæk og 20 børn i 2011
frem til 8. november 2011. Rigspolitiet har samtidig oplyst, at tallene er opgjort
med betydelig usikkerhed. 68
I juli 2010 gennemgik institutionen Ellebæk en såkaldt OPCAT-inspektion i
henhold til den valgfri protokol til Torturkonventionen. Folketingets
Ombudsmand er i Danmark udpeget til at gennemføre disse tortur-kontrolbesøg
af fængsler mv. med fornøden inddragelse af sagkundskab fra Rehabiliterings- og
Forskningscentret for Torturofre og Institut for Menneskerettigheder.
Ombudsmanden fandt på baggrund af inspektionen i Ellebæk ikke, at der var
fremkommet oplysninger, som gjorde det påkrævet at fremkomme med
bemærkninger over for de ansvarlige myndigheder.
Søger at begrænse frihedsberøvelse af sårbare asylansøgere, herunder
børn og fysisk og psykisk sårbare asylansøgere.
Indfører obligatorisk helbredsundersøgelse af de asylansøgere, som
politiet har til hensigt at frihedsberøve. Sagkyndige læger, psykologer m.fl.
skal inddrages og afgive en sagkyndig udtalelse om, hvilken effekt frihedsberøvelse må forventes at have på de pågældendes helbredstilstand,
navnlig hvis frihedsberøvelsen varer længere end en vis minimumsperiode.
enkeltes menneskerettigheder og styrke vidensgrundlaget – at Danmark:
Overvåger praksis for frihedsberøvelse af asylansøgere i Ellebæk løbende,
og at der i den forbindelse indføres registrering og dataindsamling på
området. Politiet bør registrere en administrativ frihedsberøvelse af en
asylansøger, herunder om den pågældendes helbredsforhold er
undersøgt, samt de konkrete grunde til, at frihedsberøvelse (henholdsvis
forlængelse af frihedsberøvelse) i den enkelte sag vurderes at være
nødvendig. Politiet skal dermed samtidig redegøre for, hvorfor mindre
indgribende foranstaltninger vurderes ikke at være tilstrækkelige til at
opnå det givne saglige formål. Særligt med hensyn til børn skal der også
redegøres for, hvordan hensynet til barnets bedste interesse er indgået i
vurderingen. Endvidere bør varigheden af frihedsberøvelser efter
udlændingeloven registreres.
Indskærper over for politi (og domstole), at frihedsberøvelse af asylansøgere kun må anvendes, hvis det efter en konkret og individuel
vurdering må lægges til grund, at mindre indgribende foranstaltninger
ikke er tilstrækkelige til at opnå et givent sagligt formål.
UNHCR: UNHCR Global Trends 2010, 2011.
UNHCR: Asylum Levels and Trends in Industrialized Countries 2011 samt UNHCR’s
pressemeddelelse herom af 27. marts 2011.
FN’s Genève-konvention af 28. juli 1951 om flygtninges retsstilling.
Jf. FN’s Flygtningekonventions artikel 1(A)(2).
Jf. FN’s Flygtningekonventions artikel 1 og 33.
Jf. FN’s Torturkonventions artikel 3 og artikel 7 i FN’s konvention om civile og politiske
Jf. EMRK artikel 3.
Der indfortolkes i dag også et forbud mod dødsstraf i EMRK artikel 2 og 3, jf. Al-Saadoon og
Mufdhi mod Storbritanien, EMD’s dom af 2. marts 2010.
Se også Justitsministeriet: Notat om Danmarks internationale forpligtelser på udlændinge- og
statsborgerretsområdet, 5. marts 2012.
Jf. udlændingelovens §§ 7 og 8.
Se klagesag 43844/98, T.I. mod Storbritannien, afgørelse af 7. marts 2000, samt M.S.S. mod
Belgien og Grækenland, dom af 21. januar 2011.
Jf. regel 39 i EMD’s procesreglement samt Jens Vedsted Hansen: ”4 Ubesvarede Dublinspørgsmål efter menneskerets dom”, artikel i Advokaten, 23. maj 2011.
Se f.eks. Jabari mod Tyrkiet, dom af 11. juli 2000, Gebremedhin (Gaberamadhien) mod Frankrig,
dom af 26. april 2007, og Muminov mod Rusland, dom af 4. maj 2009.
M.S.S. mod Belgien og Grækenland, dom af 21. januar 2011, pr. 385-397.
UNHCR: The Dublin II Regulation – a UNHCR discussion paper, april 2006, samt UNHCR
comments on the European Commission’s Proposal for a recast of the Regulation of the European
Parliament and of the Council establishing the criteria and mechanisms for determining the
Member State responsible for examining an application for international protection lodged in one
of the Member States by a third country national or a stateless person (“Dublin II”) (COM(2008)
820, 3 December 2008) and the European Commission’s Proposal for a recast of the Regulation of
the European Parliament and of the Council concerning the establishment of ‘Eurodac’ for the
comparison of fingerprints for the effective application of [the Dublin II Regulation] (COM(2008)
825, 3 December 2008), 18. marts 2009.
UNHCR: The Dublin II Regulation – a UNHCR discussion paper, april 2006.
UNHCR: UNHCR position on the return of asylum-seekers to Greece under the “Dublin
regulation”, 15. april 2008.
UNHCR: Observations on Greece as a country of asylum, december 2009, samt UNHCR: Asylum
situation in Greece including for Dublin II transferees, 31. januar 2011.
EU-domstolens dom af 21. december 2011 i de forenede sager C-411/10 og C-493/10.
Jf. KOM(2008)820.
Se Dublin-forordningen, kap. III.
Jf. artikel 3, stk. 2, i Dublin-forordningen.
Se udlændingelovens §§ 29 a og 48 a-48 d.
Tal er hentet fra udlændingemyndighedernes hjemmeside, www.nyidanmark.dk.
Besvarelse af spørgsmål nr. 182 (alm. del) stillet af Folketingets Integrationsudvalg til
integrationsministeren den 1. februar 2011 samt besvarelse af spørgsmål nr. 175 (alm. del) stillet
af Folketingets Integrationsudvalg til integrationsministeren den 24. januar 2011.
Besvarelse af spørgsmål nr. 175 (alm. del) stillet af Folketingets Integrationsudvalg til
integrationsministeren den 24. januar 2011.
UNHCR: Executive Committee Conclusion No. 107 (LVIII) – 2007: Children at risk. Se også
UNHCR: Guidelines on international protection: Child Asylum Claims under Articles 1(A)2 and 1(F)
of the 1951 Convention and/or 1967 Protocol relating to the Status of Refugees, 22. december
2009, samt UNHCR: Guidelines on Policies and Procedures in Dealing with Unaccompanied
Children Seeking Asylum, februar 1997.
UNHCR: Aide-mémoire – Special measures applying to the return of unaccompanied and
separated children to Afghanistan, august 2010. Sendt til den tidligere integrationsminister ved
brev af 25. august 2010. Se også UNHCR’s skriftlige indlæg fra november 2010 til brug for FN’s
UPR-rapport vedrørende Danmark. Tilgængelig på:
http://www.unhcr.org/refworld/country,,UNHCR,,DNK,,4cd8f2872,0.html.
UNHCR: Submission by the United Nations High Commissioner for Refugees for the Office of the
High Commissioner for Human Rights’ Compilation Report – Universal Periodic Report – Denmark,
Jf. FN’s Børnekonventions artikel 3.
Jf. FN’s Børnekonventions artikel 12 og 22, stk. 1.
Jf. FN’s Børnekonventions artikel 22, stk. 2.
FN’s Børnekomité: General Comment No. 6 (2005): Treatment of unaccompanied and
separated children outside their country of origin.
www.nyidanmark.dk, ’Tal på udlændingeområdet pr. 30.06.2011’.
Se Dansk Røde Kors’ hjemmeside samt Supplerende NGO-rapport – til den danske regerings
fjerde periodiske rapport til FN’s Komité for Barnets Rettigheder, maj 2009. FN’s Komité for
Barnets Rettigheder.
Jf. lovforslag nr. L 37 fremsat i Folketinget den 28. oktober 2010 om ændring af
udlændingeloven og integrationsloven (Revision af reglerne om uledsagede mindreårige
udlændinge m.v.).
Jf. udlændingelovens § 9 c, stk. 3.
Jf. udlændingelovens § 9 c, stk. 1.
Besvarelse af spørgsmål nr. 174 (alm. del) stillet af Folketingets Integrationsudvalg til
justitsministeren den 17. januar 2012.
Jf. udlændingelovens § 56 a, stk. 1-8.
Jf. udlændingelovens § 56 a, stk. 9-11.
Jf. udlændingelovens § 40 c, stk. 2, samt lovforslag nr. L 37 fremsat i Folketinget den 28. oktober
2010 om ændring af udlændingeloven og integrationsloven (Revision af reglerne om uledsagede
mindreårige udlændinge m.v.).
Jf. FN’s Flygtningekonventions artikel 31, stk. 1.
Jf. FN’s Børnekonventions artikel 2.
Jf. FN’s Børnekonventions artikel 37 (b).
Jf. straffelovens § 171.
Jf. udlændingeloven, kapitel 4.
Udkast til tale til brug for besvarelse af samrådsspørgsmål Q og R (alm. del) stillet den 20.
november 2009 af Folketingets Retsudvalg til justitsministeren.
Rigsadvokaten: Meddelelse om strafpåstanden i sager om overtrædelse af straffeloven,
revideret maj 2011.
Rigsadvokaten: Strafpåstanden i sager om overtrædelse af straffeloven, meddelelse nr. 9/2005
rettet maj 2011.
Jf. EMRK artikel 5, stk. 1, litra (f) og f.eks. Saadi mod Storbritanien, dom af 29. januar 2008, samt
Mubilanzila Mayeka og Kaniki Mitunga mod Belgien, dom af 12. oktober 2006.
Se f.eks. Slawomir Musial vs. Polen, dom af 20. januar 2009.
Europarådets Ministerkomité: Recommendation Rec(2006)2 of the Committee of Ministers to
member states on the European Prison Rules. Se også Europarådets Ministerkomité:
Recommendation No. R(98)7 of the Committee of Ministers to member states concerning the
ethical and organizational aspects of health care in prison.
Europarådets Ministerkomité: Recommendation Rec(2003)5 of the Committee of Ministers to
member states on measures of detention of asylum seekers.
Jf. FN’s Flygtningekonventions artikel 31, stk. 2.
UNHCR: Executive Committee Conclusion No. 44 (XXXVII) – 1986, Detention of Refugees and
UNHCR: Executive Committee Conclusion No. 107 (LVIII) – 2007: Children at risk.
UNHCR: UNHCR’s Guidelines on Apllicable Criteria and Standards relationg to the Declaration of
Asylum-Seekers (February 1999).
FN’s Børnekonventions artikel 3 og 37.
Jf. udlændingelovens § 36.
Lovforslag nr. L 191 fremsat i Folketinget den 20. marts 2001 om ændring af udlændingeloven
(Frihedsberøvelse af asylansøgere og administrativ udvisning m.v.).
Besvarelse af spørgsmål nr. 221 (alm. del) stillet af Folketingets Integrationsudvalg til
integrationsministeren den 16. februar 2011.
Jf. udlændingelovens § 37.
Medlemsblad for Amnesty International, nr. 1, februar 2011.
Dansk Røde Kors: En forskel for asylansøgere siden 1984 – anbefalinger til et bedre asylsystem,
holdningspapir fra september 2011.
Besvarelse af spørgsmål nr. 39 (alm. del) stillet af Folketingets Integrationsudvalg til
justitsministeren den 1. november 2011.
DETTE kapitel er en del af Institut for Menneskerettigheders rapport
’Menneskerettigheder i Danmark, Status 2012’.
Rapporten behandler udvalgte menneskeretlige emner og giver
anbefalinger til forbedring af menneskeretsbeskyttelsen i
Rapporten behandler emner om gennemførelse af menneskeretten,
asyl, børn, databeskyttelse, frihedsberøvelse, handicap, køn,
menneskehandel, race og etnisk oprindelse, statsborgerskab,
uddannelse, udvisning/udlevering og ytringsfrihed.
Rapporten kan læses i sin fulde længde på instituttets
hjemmeside, www.menneskeret.dk. Der findes også et
sammendrag af rapporten, i trykt form og på hjemmesiden.
Rapporten vil løbende blive udbygget, og instituttet modtager
gerne kommentarer på [email protected]
Hvad er brugerinddragelse ?
September - gittesweb.dk
Casa Blanca tilbyder bofællesskab til unge uledsagede flygtninge.
Notat om udflytning fra asylcentre
jobcenter r - Jobcenter Herning
udirektor.pdf;Børne- og ungedirektør til Hvidovre Kommune
Vis/download et vindressourcekort over middelvinden i 25 meters
Læs hele camp brochuren
Bagsiden af det trådløse samfund” Helbredsskadelige bestrålinger
LÅNEANSØGNING - Handelsbanken Finans
Arbejdende fattige - Socialpolitisk Forening
ASYLCENTER LIMBO - Refugees Welcome
Socialpædagogisk arbejde