Source: https://tc.vlex.es/vid/competencias-materia-vivienda-condiciones-744313193
Timestamp: 2019-04-24 22:41:31
Document Index: 384082017

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STC 106/2018, 4 de Octubre de 2018 - Jurisprudencia - VLEX 744313193
STC 106/2018, 4 de Octubre de 2018
Interpuesto por la Presidenta del Gobierno en funciones en relación con diversos preceptos de la Ley 2/2017, de 17 de febrero, de emergencia social de la vivienda de Extremadura.
Con fecha 21 de noviembre de 2017 tuvo entrada en el registro general de este Tribunal el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por la Presidenta del Gobierno en funciones, representada por el Abogado del Estado, contra el artículo 1, apartados primero (en cuanto modifica el artículo 1.1 de la Ley 3/2001, de 26 de abril, de la calidad, promoción y acceso a la vivienda de Extremadura), tercero (en cuanto a la incorporación de los apartados 13 y 15 al artículo 3 de la Ley 3/2001), cuarto (al añadir un nuevo artículo 16 bis a la Ley 3/2001), duodécimo y decimocuarto [en cuanto a la introducción de los apartados l) y m) en el artículo 58 de la Ley 3/2001]; el artículo 2 y la disposición transitoria primera de la Ley 2/2017, de 17 de febrero, de emergencia social de la vivienda de Extremadura. El Abogado del Estado invocó los artículos 161.2 CE y 30 de la Ley Orgánica de este Tribunal (LOTC) a fin de que se acordara la suspensión de la aplicación de los preceptos recurridos.
El artículo 1.1 de la Ley 2/2017, que modifica el artículo 1.1 de la Ley 3/2001, incluye en el contenido esencial del derecho de propiedad el “deber de destinar de forma efectiva el bien al uso habitacional previsto en el ordenamiento jurídico, así como mantener, conservar y rehabilitar la vivienda”. Innova así el contenido esencial del derecho de propiedad, al integrar en el mismo un deber hasta ahora inexistente.
Dada su conexión con la regulación contenida en el citado artículo 1.1 de la Ley 2/2017, incurren igualmente en inconstitucionalidad, sobre la base de la misma argumentación, los siguientes preceptos: artículo 1.3 de la Ley 2/2017, en cuanto a la introducción de los apartados 13 y 15 en el artículo 3 de la Ley 3/2001, que definen los conceptos de vivienda habitual y deshabitada a los efectos del artículo 58.1 de la Ley 3/2001; artículo 1.4, que añade un nuevo artículo 16 bis a la Ley 3/2001, que regula el procedimiento de declaración de vivienda desocupada; artículo 1.12, que establece una previsión específica en materia de titularidad relativa a la infracción del artículo 58.1) de la Ley 3/2001 y párrafos l) y m) introducidos por el artículo 1.14 de la Ley 2/2017, que tipifican como infracciones graves en el artículo 58 de la Ley 3/2001 las siguientes conductas: “No dar efectiva habitación a la vivienda, manteniéndola desocupada” y “el incumplimiento de los deberes para el mantenimiento del inmueble”.
El artículo 2 regula la expropiación forzosa del usufructo temporal de determinadas viviendas para la cobertura de necesidad de vivienda de personas en especiales circunstancias de emergencia social. La disposición transitoria primera contiene el régimen transitorio de aplicación del artículo 2.
Los requisitos y el procedimiento aplicables a esta expropiación se regulan en términos similares a los de la disposición adicional segunda del Decreto-ley 6/2013, de 9 de abril, de medidas para asegurar el cumplimiento de la función social de la vivienda en Andalucía, declarada inconstitucional por la STC 93/2015 , de 14 de mayo. Teniendo en cuenta la identidad sustancial existente entre ambas, debe concluirse la inconstitucionalidad del precepto examinado, al contenerse en él una regulación que vulnera la competencia del Estado en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13 CE). Adicionalmente, el precepto impugnado afecta también, en la medida en que impide la efectividad de los procesos de desahucio por ejecución hipotecaria, a la competencia estatal sobre la legislación procesal (art. 149.1.6 CE). Tales razonamientos son igualmente extensibles a la disposición transitoria primera de la Ley 2/2017, dada la conexión que guarda con el artículo 2.
Finalmente, el artículo 2 infringe la Constitución desde una perspectiva sustantiva al vulnerar el principio de proporcionalidad (entre otras, SSTC 66/1995 , de 8 de mayo; 107/1996 , de 12 de junio, y 147/2001 , de 27 de junio). Las medidas contenidas en este artículo no presentan ventajas proporcionadas respecto de otras alternativas posibles, como la provisión por la propia Comunidad Autónoma de Extremadura de viviendas de alquiler social para las personas en especiales circunstancias de emergencia social.
En conjunto, las disposiciones impugnadas tienen una “eficacia incisiva” en la política económica general del Estado y en sus elementos básicos, máxime si se generalizan en otras normas autonómicas, como ha sucedido.
Por providencia de 12 de diciembre de 2017, el Pleno, a propuesta de la Sección Cuarta, acordó: admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad; conforme a lo establecido por el artículo 34 LOTC, dar traslado de la demanda y documentos presentados al Congreso de los Diputados, al Senado, a la Junta de Extremadura y a la Asamblea de Extremadura, al objeto de que en el plazo de quince días pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren convenientes; tener por invocado por el Presidente del Gobierno el artículo 161.2 CE, lo que, a su tenor y de conformidad con el artículo 30 LOTC, produce la suspensión de la vigencia y aplicación de los preceptos recurridos; y publicar la incoación del recurso en el “Boletín Oficial del Estado” y el “Diario Oficial de Extremadura”.
El Letrado de la Asamblea de Extremadura se personó en el proceso mediante escrito registrado con fecha 4 de enero de 2018.
El Letrado de la Junta de Extremadura se personó en el proceso mediante escrito registrado el 11 de enero de 2018, solicitando prórroga del plazo para formular alegaciones, que le fue concedida mediante providencia del Pleno de la misma fecha, por plazo de ocho días a contar desde la expiración del plazo ordinario. En el escrito de alegaciones registrado el 16 de enero, tras la exposición de los títulos competenciales del Estado y de la Comunidad Autónoma de Extremadura, y del contexto económico y normativo, la Junta de Extremadura insta la íntegra desestimación del recurso por las razones que seguidamente se sintetizan.
Sobre la vulneración de los artículos 33 y 149.1.1 CE, el Tribunal ha establecido la plena constitucionalidad de modelos normativos que comportan restricciones a los derechos patrimoniales cuando así se justifica por la defensa de los intereses generales (SSTC 83/1984 , de 24 de julio; 37/1987 , de 26 de marzo; 37/1990 , de 1 de marzo; 186/1993 , de 7 de junio; 227/1993 , de 9 de julio; 152/2003 , de 17 de julio; 247/2007 , de 12 de diciembre, y 154/2015 , de 9 de julio). Por otra parte, la alusión al artículo 149.1.1 CE, que no aparece invocado como título competencial en las normas estatales que se citan en la demanda como vulneradas, no es procedente a la luz de la STC 152/1988 , de 20 de julio.
El deber de destinar las viviendas a un uso determinado no desborda el orden constitucional. Intenta dar a un bien concreto el uso natural residencial para el que fueron edificadas las viviendas, lo que enlaza con la competencia autonómica en materia de urbanismo y vivienda. Las SSTC 61/1997 , de 20 de marzo, y 164/2001 , de 11 de julio, reconocen que el planeamiento urbanístico puede determinar el concreto contenido de la propiedad urbana mediante la asignación de usos y aprovechamientos, entre ellos el uso residencial. La limitación del destino de un inmueble urbano viene condicionado por su uso urbanístico, de modo que el titular del mismo no puede de modo soberano, o dominical, cambiar ese destino sin infracción del ordenamiento.
Se cuestiona la obligación de los titulares de fincas urbanas de mantenerlas en un estado de conservación adecuado e, incluso, de rehabilitarlas. Tal afirmación no sólo no está fundamentada, lo que excusaría de cualquier argumentación (STC 22/2012 , de 16 de febrero), sino que tales obligaciones se recogen también en el artículo 15 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de suelo y rehabilitación urbana (que asume la tradición normativa), y en el artículo 163 de la Ley 15/2001, de 14 de diciembre, de suelo y ordenación territorial de Extremadura, que nunca fue impugnado.
La definición de los conceptos de vivienda habitual y deshabitada (art. 1.3) es conforme con la STC 93/2015 . A ello hay que añadir que la disposición final tercera de la Ley de la Asamblea de Extremadura 2/2017, que no ha sido impugnada, establece un canon que gravará las viviendas declaradas deshabitadas, por lo que suprimir el concepto privaría de sentido al canon impositivo.
La impugnación de los aspectos sancionadores descansa en la supuesta inviabilidad constitucional del deber de los titulares de viviendas de darles el uso residencial efectivo, extremo sobre el que ya se ha razonado.
Incluso asumiendo la tesis de la demanda a efectos dialécticos, la jurisprudencia constitucional señala que es perfectamente viable la tipificación como ilícitos administrativos de las contravenciones de determinados comportamientos jurídico privados (STC 71/1982 , de 30 de noviembre, en relación con el incumplimiento de las obligaciones de información del promotor de viviendas; STC 62/1991 , de 22 de marzo, sobre la tipificación sancionable de la omisión de las obligaciones postventa; lo mismo ocurre, con matices, en la STC 284/1993 , de 30 de septiembre).
La esencia de la expropiación supone la privación definitiva o temporal de los derechos de los ciudadanos. La expropiación impide la ejecución del desahucio mediante el lanzamiento, pero no supone alteración de las normas procesales, cuya asunción constituye precisamente la premisa de la expropiación. Se produce una verdadera sucesión procesal, prevista en el artículo 17 de la Ley de enjuiciamiento civil, sin que tampoco sea ocioso recordar lo dispuesto en el artículo 105.3 de la Ley de la jurisdicción contencioso-administrativa.
La norma impugnada (art. 2 y disposición transitoria primera) se limita a fijar la obligación de comunicar la resolución de inicio del expediente expropiatorio al órgano judicial que esté conociendo de la ejecución hipotecaria. Es congruente con el deber de lealtad institucional, y viene avalado por el artículo 9.1.5 del Estatuto de Autonomía de Extremadura (EAE), en cuanto atribuye a la Comunidad Autónoma la potestad de dictar “normas procesales derivadas del derecho propio”.
En todo caso, la regulación encaja en la competencia autonómica establecida en el artículo 13 EAE, según la interpretación del Tribunal sobre la competencia para declarar la causa expropiandi , recogida en las SSTC 37/1987 , de 26 de marzo; 17/1990 , de 7 de febrero; 186/1993 , de 7 de junio, y 61/1997 , de 20 de marzo. Respecto del reproche de arbitrariedad, se invocan las SSTC 104/2000 , de 13 de abril, y 237/2012 , de 13 de diciembre.
La competencia estatal ex artículo 149.1.13 CE no puede desfigurar el reparto constitucional y estatutario de competencias, en el que las Comunidades Autónomas han recibido importantes responsabilidades en materia económica. El sistema constitucional, asentado en el principio de colaboración, propugna un equilibrio entre los diferentes sujetos constitucionales en presencia, que deben repartirse facultades sin anular a los otros, especialmente en materias conectadas con la existencia de un mercado único en el que todos los factores del mismo están fuertemente interrelacionados (SSTC 190/2000 , de 13 de julio; 223/2000 , de 21 de septiembre; 95/2001 , de 5 de abril; 164/2001 , de 11 de julio; 124/2003 , de 19 de junio, y 79/2017 , de 22 de junio).
El recurso se fundamenta en la STC 93/2015 , sin tener en cuenta las diferencias con la regulación allí anulada. La ley extremeña configura la fase expropiatoria como un procedimiento sucesivo a las actuaciones estatales, de suerte que solo procederá “una vez agotadas todas las vías de solución habitacional en previsión de la menor afectación posible al mercado hipotecario”, y en especial no procederá en los supuestos previstos en el artículo 2.2, que solventa las objeciones recogidas en el fundamento jurídico 17 de dicha sentencia. Entender que la eficacia de las normas estatales, en particular la moratoria de lanzamientos, pueda condicionar de futuro la acción pública de los poderes autonómicos en absoluto se compadece con el alcance del artículo 149.1.13 CE. Lo mismo se puede predicar del fondo social de viviendas regulado en la normativa estatal, que también actúa como una barrera previa, aunque su realidad efectiva en Extremadura sea residual, casi inexistente.
En cuanto a los efectos económicos que se alegan en la demanda, lo cierto es que el euríbor presenta porcentajes negativos desde febrero de 2016. Y eso que las medidas de la Comunidad Autónoma no se han aplicado, porque es requisito de la acción expropiatoria autonómica que no se haya producido la moratoria establecida por las leyes del Estado. Es decir, en el momento de máxima intervención (la moratoria de lanzamientos), los tipos de interés de referencia en operaciones inmobiliarias son negativos. Por tanto, se abonen o no los pagos correspondientes a los créditos hipotecarios, subsiste la dificultad manifiesta para enajenar tales activos, siendo la situación a efectos de balance y resultados peor que si el usufructo del bien está expropiado, pues en este caso se recibe la renta estipulada legalmente como justiprecio.
Por ATC 31/2018 , de 20 de marzo, el Tribunal acordó mantener la suspensión de los siguientes preceptos de la Ley 2/2017, de 17 de febrero, de emergencia social de la vivienda de Extremadura: artículo 1.12, que da nueva redacción al artículo 54.3 de la Ley 3/2001; artículo 1.14, que añade un nuevo apartado l) al artículo 58 de la Ley 3/2001; artículo 2, y disposición transitoria primera. Se levantó la suspensión de los restantes preceptos impugnados en este proceso.
La Presidenta del Gobierno en funciones ha interpuesto recurso de inconstitucionalidad contra el artículo 1, apartados primero (en cuanto modifica el art. 1.1 de la Ley 3/2001, de 26 de abril, de la calidad, promoción y acceso a la vivienda de Extremadura), tercero (en cuanto a la incorporación de los apartados 13 y 15 al art. 3 de la Ley 3/2001), cuarto (al añadir un nuevo art. 16 bis a la Ley 3/2001), duodécimo y decimocuarto [en cuanto a la introducción de los apartados l) y m) en el art. 58 de la Ley 3/2001]; el artículo 2; y la disposición transitoria primera de la Ley 2/2017, de 17 de febrero, de emergencia social de la vivienda de Extremadura.
Como advierte el Abogado del Estado, este recurso viene precedido de impugnaciones de normas con rango de ley de contenido similar, dictadas por otras Comunidades Autónomas, sobre las que ya han recaído las SSTC 93/2015 , de 14 de mayo; 16/2018 , de 22 de febrero; 32/2018 , de 12 de abril; 43/2018 , de 26 de abril; 80/2018 , de 5 de julio, y 97/2018 , de 19 de septiembre. El alto grado de coincidencia objetiva, apreciable tanto en el contenido de las disposiciones recurridas como en los motivos de inconstitucionalidad aducidos por el recurso, permite resolver este proceso por remisión a la doctrina recogida en las citadas resoluciones, según se detalla a continuación.
El artículo 1.1 de la Ley 2/2017 modifica el artículo 1.1 de la Ley 3/2001, para incluir en el “contenido del derecho de propiedad de la vivienda el deber de destinar de forma efectiva el bien al uso habitacional previsto en el ordenamiento jurídico, así como mantener, conservar y rehabilitar la vivienda con los límites y condiciones que así se establezcan en el planeamiento y la legislación urbanísticos”. De la demanda se deduce que el reproche se circunscribe al pasaje transcrito, recogido en el párrafo tercero del precepto impugnado.
Se impugna en primer lugar por innovar el contenido esencial del derecho de propiedad, que resulta indisponible para el legislador. Atendiendo a lo decidido en la STC 16/2018 , FJ 5 y, sobre todo, en la STC 32/2018 , FJ 7 (reiterado en las SSTC 43/2018 , FJ 5, y 80/2018 , FJ 4), el precepto, que en ningún momento califica el señalado deber como integrante del contenido “esencial” del derecho de propiedad de la vivienda, admite una interpretación conforme, que se llevará al fallo. Como apreció el Tribunal en los citados precedentes, el enunciado no implica necesariamente una regulación que imponga el “deber de destinar de forma efectiva el bien al uso habitacional previsto en el ordenamiento jurídico” como configurador del real contenido esencial de aquel derecho.
En cuanto al deber de mantener, conservar y rehabilitar la vivienda, procede la desestimación del recurso por insertarse aquél con naturalidad en la competencia autonómica en materia de urbanismo y vivienda, bastando la remisión a lo que determinó la STC 43/2018 , FJ 5 a).
El motivo de impugnación fundado en la vulneración de las competencias estatales de los artículos 149.1.1 y 149.1.8 CE, ha de ser igualmente desestimado por remisión a lo decidido en la STC 16/2018 , FFJJ 7 y 8 (en el mismo sentido, SSTC 32/2018 , FJ 8; 43/2018 , FJ 5, y 80/2018 , FJ 4). Este juicio se llevará al fallo.
En la medida en que se impugnan por conexión con el artículo 1.1 y sobre la misma base argumental, debe ser asimismo desestimada la impugnación de los siguientes preceptos: artículo 1.3 de la Ley 2/2017, en cuanto a la introducción de los apartados 13 y 15 en el artículo 3 de la Ley 3/2001, que definen los conceptos de vivienda habitual y deshabitada a los efectos del artículo 58.1 de la Ley 3/2001; artículo 1.4, que añade un nuevo artículo 16 bis a la Ley 3/2001, para regular el procedimiento de declaración de vivienda desocupada; artículo 1.12, que establece una previsión específica en materia de titularidad relativa a la infracción del artículo 58.1) de la Ley 3/2001; y párrafos l) y m) introducidos por el artículo 1.14 de la Ley 2/2017, que tipifican como infracciones graves en el artículo 58 de la Ley 3/2001 las siguientes conductas: “No dar efectiva habitación a la vivienda, manteniéndola desocupada” y “el incumplimiento de los deberes para el mantenimiento del inmueble”.
Por lo demás, en cuanto a los conceptos de vivienda deshabitada y el procedimiento para su declaración, y al régimen de infracciones, procede remitirse a cuanto quedó razonado en las SSTC 16/2018 , FJ 9; 32/2018 , FJ 9; 43/2018 , FJ 5 b), y 97/2018 , FJ 4.
El artículo 2 regula la expropiación forzosa del usufructo temporal de determinadas viviendas para la cobertura de necesidad de vivienda de personas en especiales circunstancias de emergencia social. La medida, que se adoptará “una vez agotadas todas las vías de solución habitacional en previsión de la menor afectación posible al mercado hipotecario” (apartado 1), se aplica a las viviendas incursas en procedimientos de desahucio instados por las entidades financieras o sus filiales inmobiliarias, o por las entidades de gestión de activos, cuando resulten adjudicatarias del remate. No se aplica si el lanzamiento ha sido suspendido por aplicación de la normativa estatal (Real Decreto-ley 6/2012, de 9 de marzo, o Ley 1/2013, de 14 de mayo, de medidas para reforzar la protección a los deudores hipotecarios, reestructuración de deuda y alquiler social), o se acredita que la entidad ha concertado un alquiler asequible con el titular de la vivienda objeto de ejecución hipotecaria, en las condiciones que concreta el apartado 2 b). El apartado 3 regula los requisitos que deben reunir los potenciales beneficiarios de la expropiación forzosa del usufructo temporal.
La inconstitucionalidad y nulidad del régimen previsto en las dos normas citadas viene determinada por lo previamente decidido en la STC 93/2015 , FJ 18 (en el mismo sentido, SSTC 16/2018 , FJ 13; 32/2018 , FJ 5; 43/2018 , FJ 4, y 97/2018 , FJ 5).
El Abogado del Estado cuestiona el conjunto de las normas impugnadas en este proceso por suponer una interferencia en el ejercicio la competencia estatal en materia de ordenación económica (art. 149.1.13 CE), al realizar una regulación que se proyecta sobre un ámbito material ya reglado por el Estado, que ha adoptado medidas y acciones para dar respuesta al problema de los desahucios hipotecarios.
Salvedad hecha de la conclusión previamente alcanzada respecto del artículo 2 y la disposición transitoria primera, procede descartar que los restantes preceptos impugnados de la Ley de la Asamblea de Extremadura 2/2017 incurran en vulneración de la competencia estatal del artículo 149.1.13 CE en atención a lo razonado en la STC 16/2018 , FJ 16 (en el mismo sentido, SSTC 32/2018 , FJ 6; 43/2018 , FJ 4, y 80/2018 , FJ 3).
Declarar que el párrafo tercero del artículo 1.1 de la Ley 3/2001, de 26 de abril, de la calidad, promoción y acceso a la vivienda de Extremadura, modificado por el artículo 1.1 de la Ley 2/2017, de 17 de febrero, de emergencia social de la vivienda de Extremadura, es conforme a la Constitución, interpretado de acuerdo con el fundamento jurídico 2 a) de la presente Sentencia.
Declarar la inconstitucionalidad y nulidad del artículo 2 y la disposición transitoria primera de la Ley 2/2017, de 17 de febrero, de emergencia social de la vivienda de Extremadura.
STSJ Cantabria 16/2013, 14 de Enero de 2013