Source: http://docplayer.fr/902507-Les-echos-du-logement.html
Timestamp: 2017-02-28 10:42:21+00:00
Document Index: 37185563

Matched Legal Cases: ["l'article 10", "l'article 10", "l'article 1385", 'art. 4', "l'article 22", "l'article 2081", "l'article 1", 'art. 4', "l'article 7", "l'article 23", 'art. 4', 'art. 5', 'art. 8', 'arrêt ', "l'article 23", "l'article 23", "l'article 23", "l'article 23", 'art. 47', "l'article 22", 'art. 4', 'art. 22', 'art. 10', 'art. 10', 'art. 15', 'art. 6', 'art. 7', 'art. 14', 'art. 15', 'art. 16', 'art. 17', 'art. 18', 'art. 19', 'art. 20', 'art. 21', 'art. 22', 'art. 4', 'art. 7', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 9', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 22', 'art. 1', 'art. 5', 'art. 2', "l'article 23", "l'article 134", 'art. 4', 'arrêt ', "l'article 1", 'art. 7', 'art. 193', 'art. 31', "l'article 3", "l'article 3", "l'article 23", "l'article 34", 'art. 59', 'art. 3', "l'article 1580", "l'article 1675", 'art. 1675', 'art. 1675', 'art. 1675', 'art. 1675', 'art. 1675', "l'article 1675", 'art. 1675', "l'article 1675", 'art. 1184', 'art. 629', "l'article 1344", 'art. 860', 'art. 1344', "l'article 1495", "l'article 1344", "l'article 1344", "l'article 1408", "l'article 1344", "l'article 1344", "l'article 1344", "l'article 1344", "l'article 1344", "l'article 1344", "l'article 1340", "l'article 1344", 'art. 1344', 'in fine', "l'article 9", "l'article 1344", "l'article 1344", 'art. 6', "l'article 1344", "l'article 1334", "l'article 1344", "l'article 1344", 'art. 11', "l'article 1675", "l'article 1580", 'art. 1675', "l'article 1675", "l'article 1675", "l'article 1675", 'art. 1675', 'art. 1675', 'arrêt ', "l'article 59", 'arrêt ', "l'article 59", "l'article 59", 'arrêt ', 'arrêt ', "l'article 1580", "l'article 1334", 'in fine', "l'article 1569", "l'article 1675", "l'article 215", "l'article 96", "l'article 100", 'art. 1762', "l'article 11", "l'article 1", "l'article 6", "l'article 6", "l'article 1", "l'article 1", "l'article 1", 'arrêt ', "l'article 1344", "l'article 1344", 'art. 1675', 'art. 565', "l'article 29", "l'article 177", "l'article 119", "l'article 105", "l'article 30", "l'article 78", 'arrêt ', "l'article 78"]

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1 LES ECHOS DU LOGEMENT N o 2 Avril numéros par an (paraît en février, avril, juin, octobre, décembre) MINISTERE DE LA REGION WALLONNE Direction générale de l'aménagement du territoire, du Logement et du Patrimoine Division du Logement Doctrine L'OCTROI D'AIDES PUBLIQUES À LA CONSTITUTION DE GARANTIES LOCATIVES COMME INSTRUMENT DE MISE EN OEUVRE DU DROIT AU LOGEMENT VARIATIONS RÉGIONALES SUR UN THEME IMPOSÉ La révision constitutionnelle du 17 février 1994 a inséré dans notre charte fondamentale un nouvel article 23, lequel consacre, entre autres droits économiques, sociaux et culturels, le droit à un logement décent. Conscients de l'absence d'effets directs in se attachée à cette disposition essentiellement programmatique 1, les rédacteurs ont chargé "la loi, le décret ou l'ordonnance" d'en garantir l'exercice, étant entendu que cette concrétisation ne pourra se faire que graduellement, par petites touches 2, à la manière des impressionnistes. La constitution d'une garantie locative représentant un obstacle souvent infranchissable pour les personnes démunies à la recherche d'un logement (puisqu'elle équivaut la plupart du temps à trois mois de loyer), il était logique que les différents législateurs concentrent une partie de leurs efforts sur ce frein important à l'accès au marché locatif. Dont acte. Le Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale a confié au Fonds du logement des familles "l'organisation d'un système octroyant des prêts ou des cautions bancaires au profit de personnes en difficulté" 3 tandis que la Région wallonne décidait "d'accorder aux ménages en état de précarité une aide à la fourniture de la garantie locative par un organisme bancaire" 4 (cf. Annexes). Ce soudain interventionnisme législatif ne doit cependant pas laisser accroire que la problématique demeurait précédemment en friche. Réglementée strictement par la loi sur les baux de résidence principale 5, la constitution d'une garantie locative a, par ailleurs, toujours mobilisé les énergies des C.P.A.S. et de certaines associations privées. Il conviendra dès lors d'indiquer les faiblesses du système actuel susceptibles de justifier l'actuelle apparition de deux réglementations supplémentaires (chapitre I) avant d'évaluer les mérites respectifs de celles-ci dans la perspective d'une mise en oeuvre du droit constitutionnel au logement (chapitre II). I FAIBLESSES DU SYSTEME ACTUEL ET JUSTIFICATION DES NOUVELLES REGLEMENTATIONS Pour apprécier la pertinence des récentes initiatives bruxelloise et wallonne, il convient d'expliquer d'abord le régime juridique de la garantie locative elle-même, avec ses lacunes (section 1ère) avant d'examiner, sur un plan pratique, les faiblesses des mécanismes actuels d'aides à la fourniture de la garantie locative (section 2). Section 1ère Faiblesses sur le plan juridique Si le locataire énonce en substance l'article 10 de la loi sur les baux de résidence principale, constitue une garantie locative en espèces, le montant de celle-ci ne peut excéder une somme équivalente à trois mois de loyer et doit être placée sur un compte individualisé à son nom, compte sur lequel le bailleur acquiert privilège mais dont il ne peut disposer que moyennant l'accord du preneur ou suite à une décision judiciaire Doctrine2 On le voit, la loi du 20 février 1991 encadre étroitement la constitution d'une garantie locative. Dans les faits toutefois, certains propriétaires n'hésitent pas à se mettre délibérément, et le plus souvent impunément, hors-la-loi, en réclamant par exemple une garantie locative dont le montant excède trois mois de loyer, ou en exigeant que la somme soit remise directement entre leurs mains. Ces revendications illégitimes ne sont hélas pas toujours repoussées par les candidats locataires pressés de trouver un toit. Lorsqu'il est saisi, cependant, le juge de paix met généralement fin à ces pratiques illégales. 7 Indépendamment de son application effective sur le terrain, la réglementation fédérale de la garantie locative connaît plusieurs lacunes. Certaines zones d'ombre ont, certes, déjà été dissipées. L'une d'entre elles concernait l'absence de sanction en cas de défaut de placement par le bailleur de la garantie locative. Si la jurisprudence s'accordait pour obliger le bailleur à restituer au preneur la garantie, majorée d'intérêts, elle se divisait sur le taux à appliquer. Se basant sur la notion d'enrichissement sans cause, la plupart des juges retenaient le taux légal, c'est-à-dire, 8% l'an. 8 D'autres magistrats, estimant plus logique de réparer le dommage subi par le preneur que de sanctionner l'avantage présumé que le bailleur a pu retirer d'un placement non prévu par la loi 9, préféraient appliquer un taux équivalent à celui qui aurait été alloué par une institution financière classique. 10 Désireux de clore la controverse, le législateur a profité de la refonte de la loi sur les baux de résidence principale pour obliger le bailleur à payer au preneur des intérêts "au taux moyen du marché financier" 11 d'abord, puis au taux légal à dater de la mise en demeure 12, optant par là résolument pour la thèse de la responsabilité contractuelle. 13 De manière générale, on peut reprocher à l'article 10 de la loi sur les baux de résidence principale de n'envisager que la seule garantie locative délivrée en espèces et, partant, d'exclure de son champ (impératif) d'application les garanties constituées sous une autre forme. Par conséquent, la lettre de garantie par laquelle le C.P.A.S. se déclare caution solidaire du preneur ainsi que la garantie bancaire constituée par le Crédit communal 14, fort prisée par les personnes démunies (ainsi que par les C.P.A.S.) 15, ne sont soumises à aucune réglementation; leur montant, les modalités de leur délivrance, etc. relèvent donc de l'entière discrétion des parties, c'est-à-dire dans les faits, du propriétaire. Plus que les éventuels abus, déjoués la plupart du temps par le C.P.A.S., c'est le flou juridique entourant ces deux formes originales de constitution de la garantie locative qui doit être épinglé. Il en est résulté ainsi quelques décisions de justice qui ont désemparé tour à tour propriétaires et locataires. Au motif qu'une banque agissait "au nom et pour compte" de son client, et donc en tant que mandataire et non comme caution, le juge de paix d'etterbeek a refusé à un propriétaire le droit d'assigner l'institution financière en lieu et place de son locataire défaillant. 16 Dans l'autre sens, un locataire condamné judiciairement à constituer une garantie bancaire a appris à ses dépens que la mise sous astreinte était autorisée en l'espèce, la constitution d'une caution bancaire ne s'apparentant pas en effet au "payement d'une somme d'argent" visé par l'article 1385bis du Code judiciaire 17. Sans porter une quelconque appréciation sur le fond de ces décisions, on ne peut manquer de déplorer ce manque de sécurité juridique qui nuit aux relations contractuelles. A cet égard, il faut saluer les réglementations bruxelloise et wallonne car chacune étend l'éventail des modes de constitution de la garantie locative. De fait, l'ordonnance du 16 juillet 1998 prévoit l'octroi de "prêts" et de "cautions bancaires" (art. 4) tandis que l'article 22 du Code wallon du logement stipule que les aides seront accordées "par un organisme bancaire", ce qui permet, selon les travaux préparatoires, de recouvrir les formes de garanties suivantes : "compte bloqué au nom du locataire, dépôt de titres à la banque et garantie bancaire". 18 La reconnaissance officielle des modes alternatifs de constitution de la garantie locative en renforce la crédibilité et diminue d'autant les appréhensions des propriétaires. Puisse cette consécration régionale se répercuter dès lors au niveau fédéral. D'autres vides juridiques restent également béants. Quel sort réserver, par exemple, à la garantie locative qui aurait été versée en espèces directement entre les mains du propriétaire (contrairement par exemple au contrat de bail qui prévoyait une lettre de garantie bancaire)? Retenant pour cette hypothèse la théorie du gage, le tribunal de première instance de Nivelles a conclu "qu'à défaut de convention expresse, il n'y a pas lieu à intérêts, l'article 2081 du Code civil ne prévoyant ceux-ci que pour la mise en gage d'une créance porteuse d'intérêts". 19 L'éventuel succès des récentes initiatives bruxelloise et wallonne, dont on ne pourra que se réjouir, ne doivent pas, et c'est peut-être le risque, occulter le fait que d'autres efforts restent à accomplir, on vient d'en avoir un exemple, au niveau fédéral. Le maillage juridique tressé par la loi sur les baux de résidence principale autour de la question de la garantie locative apparaît donc distendu par endroits. S'il n'appartient nullement à des réglementations régionales de suppléer ou compléter une loi fédérale, rien n'empêche les entités fédérées, parfois plus dynamiques et proches du terrain, de jouer, dans leur sphère de compétence, le rôle d'aiguillon du législateur fédéral. Section 2 Faiblesses sur le plan de la pratique 1. Constat La pratique des C.P.A.S. Dans le cadre de l'aide sociale, les C.P.A.S. sont compétents pour favoriser la constitution d'une garantie locative. 20 Trois formules sont indifféremment utilisées : la lettre de garantie par laquelle le C.P.A.S. se déclare caution solidaire du preneur; la garantie bancaire par laquelle une banque, le Crédit communal en l'occurrence, se porte, avec l'aide de la Région wallonne et à l'instigation d'un C.P.A.S., caution solidaire du preneur; 21 la garantie en espèces sur un compte bloqué. Dans ce cas, le remboursement s'effectuera soit par un paiement spontané, soit par un accord de retenue sur le minimex ou l'aide sociale Doctrine3 Parce qu'elle évite de débloquer (en une fois) une importante somme d'argent, l'action des C.P.A.S. est fortement appréciée des personnes financièrement marginalisées. 23 L'intervention du C.P.A.S. rencontre cependant un écho beaucoup moins favorable auprès des propriétaires : la lenteur de la procédure (les C.P.A.S. recourant la plupart du temps à une enquête sociale préalable) indispose le propriétaire qui, souvent, aura déjà cédé le bien, au moment de l'accord avec le C.P.A.S., à un autre locataire, capable de constituer immédiatement la garantie locative; ne bénéficiant d'aucun privilège légal sur le montant de ce type de garantie, les propriétaires n'apprécient guère les formules du cautionnement (les plus avantageuses pour le C.P.A.S.) et réclament dès lors la plupart du temps une délivrance en espèces; 24 informé de l'intervention du C.P.A.S., le propriétaire va soupçonner son locataire d'insolvabilité et refusera parfois de donner son bien en location à un "locataire à problèmes". 25 Les C.P.A.S. possédant par ailleurs un haut degré d'autonomie dans la mise en oeuvre de l'aide sociale, leurs pratiques tendent naturellement à se multiplier. Toute une série de questions touchant au problème de la garantie locative (montant, mode de constitution, usage 26, modalités de remboursement, décision de procéder à une enquête sociale, etc.) reçoivent ainsi une réponse différente d'une commune à l'autre, instillant la confusion dans le chef des demandeurs d'aide, quand ce n'est pas un sentiment d'arbitraire. Force est de constater dans le même temps que la convention, unique, passée entre les C.P.A.S., le Crédit communal et la Région wallonne n'a pas eu pour effet d'apporter une harmonisation des politiques. En tout état de cause, le C.P.A.S. conditionne son aide au respect de certaines lignes de conduite strictes par lui dictées et que nombre de demandeurs ne parviennent pas à suivre. "Rien", précise ainsi le tribunal civil de Nivelles, "ne justifie l'obligation pour les C.P.A.S. de constituer, aux frais de la collectivité, des garanties locatives grosso modo tous les ans pour satisfaire aux desiderata des bénéficiaires de l'aide sociale". 27 Il est vrai qu'en l'espèce la requérante "n'avait pas suivi les conseils de l'assistante sociale" et, par conséquent, "n'avait pas de raisons majeures pour changer de logement". Dans la ligne, le Conseil d'état a considéré, s'agissant d'une garantie pour un logement trop onéreux, "que les C.P.A.S. n'ont pas l'obligation de supporter les conséquences de tous les engagements souscrits par les personnes pour assurer leur logement" et que "la solution qu'il convient d'apporter à ce problème est de trouver, avec l'aide du C.P.A.S., un logement moins onéreux" 28 (il suffisait d'y songer!) Et si, de fait, le C.P.A.S. a "l'obligation d'accorder au demandeur d'aide une guidance sociale en vue de trouver un logement moins coûteux, cette obligation", prend soin de déclarer la même juridiction un an plus tard, "ne dispense nullement le demandeur de faire lui-même des démarches pour trouver un logement". 29 Le C.P.A.S., enfin, n'est nullement fondé à couvrir des besoins locatifs non encore échus. Aussi le Conseil d'état a-t-il annulé la décision d'une chambre de recours s'engageant à prendre en charge la garantie locative "dès qu'aura été trouvé un logement convenant à la dignité [des requérants]" au motif "qu'en vertu de l'article 1er de la loi du 8 juillet 1976, l'intervention du C.P.A.S. ne doit permettre de subvenir qu'aux besoins actuels du bénéficiaire" 30, et en aucune manière, aux dettes futures. La pratique des associations Parallèlement aux C.P.A.S., plusieurs associations privées organisent une aide à la constitution de la garantie locative. 31 Si les pratiques se révèlent, à ce niveau, plus disparates encore (la divergence la plus importante concernant le type de public visé 32), ces différentes interventions ont en commun de prendre, la plupart du temps, la forme de prêts sans intérêt. Bénéficiant d'une rapidité d'action supérieure à celle des C.P.A.S., les fonds privés de garantie locative n'en connaissent pas moins plusieurs difficultés que ces mêmes C.P.A.S. rencontrent rarement. Ainsi le manque de suivi des personnes aidées rend-il, entre autres, le remboursement plus aléatoire tandis le recours au cautionnement n'est pas envisageable pour des associations qui ne bénéficient pas d'une grande crédibilité financière. 2. Solutions apportées par les nouvelles réglementations L'ordonnance du 16 juillet 1998 En confiant au seul "Fonds du logement des familles de la Région de Bruxelles-Capitale" l'organisation de l'octroi des aides à la constitution des garanties locatives, l'ordonnance du 16 juillet 1998 (art. 4) entend manifestement éviter le recours au C.P.A.S. De la sorte, les rédacteurs espèrent désamorcer toute une série de difficultés liées à l'intervention des C.P.A.S. : la centralisation du système permet à la fois d'unifier des pratiques, jusque là hétérogènes et non coordonnées 33 et d'accélérer la procédure (un laps de temps de 15 jours entre le dépôt de la demande et l'éventuelle libération de la garantie constitue l'objectif avoué du gouvernement 34), tout en maintenant un certain contrôle sur le mécanisme mis en place; 35 en dissociant l'aide à la constitution de garanties locatives de l'aide sociale proprement dite, la Région bruxelloise supprime cette "charge de stigmatisation négative auprès des propriétaires"; 36 la possibilité pour le Fonds de "déléguer à la commune, au C.P.A.S. ou à une association 35 Doctrine4 les tâches relatives au suivi administratif et social des dossiers" 37, voire le traitement des demandes (l'enquête préalable sur l'état du logement, par exemple) 38, évite les lourdeurs d'un système bureaucratique. Cette décentralisation vers les acteurs de première ligne permet en outre d'assurer une certaine visibilité au Fonds et, partant, de promouvoir l'accessibilité au système mis en oeuvre. Souplesse, rapidité et proximité avec les bénéficiaires nourrissent ainsi la philosophie sousjacente à la réglementation bruxelloise. Pour autant, le mécanisme imaginé évite les écueils inhérents à l'action des associations privées : le Fonds du logement des familles est admis à octroyer indifféremment prêts et cautions bancaires 39 (la reconnaissance officielle accordée par la Région bruxelloise devrait lui permettre en effet d'obtenir d'une banque qu'elle se porte garante); le déblocage en (et sans doute également en ) d'un crédit de 25,5 millions, "qui pourrait être augmenté s'il s'avérait insuffisant" 42, donne au Fonds les moyens d'inscrire son action dans une certaine continuité et sérénité; le suivi administratif et social "des dossiers" (rendu possible par la "délégation" prévue à l'article 7) a pour effet d'insérer le problème particulier de la garantie locative dans une prise en charge plus globale de la situation de pauvreté et, accessoirement, de favoriser le remboursement. Pour séduisant qu'il apparaisse, le système mis en place par la Région bruxelloise tel qu'il court-circuite, au moins pour partie, le C.P.A.S., risque de poser un délicat problème de répartition des compétences. Comment, par exemple, réagiront, face à la nouvelle ordonnance, les C.P.A.S. qui ont déjà pris des initiatives originales? Renverront-ils désormais au Fonds les demandes d'aides dont ils sont/seront saisis ou continueront-ils leurs propres pratiques? Sur ce point, il faut avouer que le secrétaire d'état n'apporte guère d'éclaircissement ("les C.P.A.S. peuvent choisir d'adhérer au mécanisme régional, ou de ne pas y adhérer" 43) et cette réponse de normand risque de s'avérer explosive à terme dans la mesure où les C.P.A.S., s'ils décident de s'inscrire dans le mécanisme régional, auront tôt fait d'épuiser les crédits prévus. En tout état de cause, il serait hautement dommageable pour les personnes défavorisées que les C.P.A.S. stoppent toute action au niveau local dès l'entrée en vigueur de l'ordonnance ("on imagine mal en effet", soulignent certains députés bruxellois, "les C.P.A.S. continuer à financer des actions propres dès lors qu'un mécanisme régional est mis en place 44"). La mise sur pied d'une collaboration étroite avec cet incontournable acteur de terrain que représente le C.P.A.S. apparaît donc impérative. 45 Au demeurant, une partie du public-cible est déjà aidée par le C.P.A.S.; écarter celui-ci de la gestion des dossiers reviendrait à morceler la problématique de la pauvreté, qui requiert plus que jamais une appréhension globale. Ainsi le "client" du Fonds qui serait dans l'impossibilité d'honorer ses loyers pourra-t-il efficacement être renvoyé vers le secteur de l'aide sociale. 46 Par ailleurs, l'ordonnance du 16 juillet 1998 réalise un périlleux grand écart entre unification et décentralisation. La délégation du suivi des dossiers et du traitement des demandes (aux 35 associations potentiellement visées 47, en plus des 19 communes et autant de C.P.A.S.) ne risque-t-elle pas, en effet, de saboter les objectifs d'accélération de la procédure et d'uniformisation des pratiques liés au principe de "l'unicité de l'organisme payeur"? Et si la cohabitation en son sein de deux logiques antagonistes 48 sapait, en définitive, l'efficacité de la nouvelle réglementation? Soucieuses d'éviter la contradiction interne, les autorités régionales s'efforcent de circonscrire le péril : le Ministre devra donner son approbation à chaque accord de délégation 49, tandis que le Secrétaire d'état, "attentif à ne pas multiplier les acteurs", propose 36 aux pouvoirs locaux de trancher qui, du C.P.A.S. ou de la commune, assumera la charge du suivi. 50 L'arrêté d'exécution de l'ordonnance du 16 juillet 1998 relaie énergiquement cette volonté de contenir l'action associative à l'intérieur de certaines limites : le Fonds peut "à tout moment" contrôler l'activité menée par les communes, les C.P.A.S. et autres associations 51 tandis que le Ministre est en droit de retirer son approbation, "par simple décision motivée", en cas de non respect des engagements prévus. 52 Pour autant, le nécessaire encadrement des pratiques ne doit pas revenir à étouffer la diversité, riche, des expériences locales; un subtil dosage reste donc à trouver en la matière. L'article 22 du Code wallon du logement Le mécanisme imaginé par le Code wallon du logement ne s'inscrit manifestement pas dans la logique associative prônée par l'ordonnance bruxelloise; de fait, la Région wallonne s'érige en organe décisionnel exclusif. Motif invoqué : l'indispensable harmonisation des procédures en matière d'aides aux personnes physiques. 53 Désormais, l'ensemble des primes, avances, assurances et autres garanties 54 fait l'objet d'une procédure uniformisée auprès de la Région wallonne. Ce "guichet unique" contribuera sans nul doute à débroussailler l'invraisemblable maquis des aides de la Région wallonne, mais l'engorgement qui le guette risque bien d'en paralyser le fonctionnement. Si elle accélère le traitement des dossiers, la centralisation s'avère, au delà d'un certain seuil, contre-productive; il suffit pour s'en convaincre de comparer les délais dictés en matière de décision d'octroi d'aide à la constitution de garantie locative par les Régions bruxelloise (quinze jours 55) et wallonne (trois mois et quinze jours 56). Pour légitime qu'il soit, le souci de clarté et de lisibilité qui anime la centralisation ne doit pas énerver le principe, non moins crucial dans le domaine de l'urgence Doctrine5 sociale, de rapidité de décision. Surabondamment, la différence existant entre les Régions bruxelloise et wallonne à propos de l'influence du secteur public sur les mécanismes d'aides à la fourniture de garantie locative rappelle à certains égards les optiques respectives prises dans la matière des agences immobilières sociales. 57 Alors que les A.I.S. wallonnes entretiennent une collaboration très étroite avec les acteurs locaux du logement (C.P.A.S., commune et société de logement social), complémentarité traduite par la présence obligatoire de ces trois institutions publiques, à côté de partenaires privés, dans le conseil d'administration de l'a.i.s 58, la réglementation bruxelloise sur les agences immobilières sociales ne laisse la possibilité aux associés publics de disposer d'une voix délibérative au conseil d'administration "que s'ils en ont fait la demande". 59 Si le Code wallon du logement concentre le pouvoir décisionnel entre les seules mains de la Région wallonne, quel rôle réserve-t-il au C.P.A.S.? La disposition sibylline prévoyant que l'aide "peut être accordée à l'intervention d'un centre public d'aide sociale" (article 22, alinéa 2) signifie-t-elle que le mécanisme wallon d'aide à la constitution de garanties locatives rend purement facultatif le recours au C.P.A.S., renforçant encore, si besoin en était, la position dominante de la Région wallonne? Les travaux préparatoires concluent, sans équivoque, par la négative. C'est aux C.P.A.S. en fait que le texte initial confiait l'aide en matière de garantie locative, mais le Conseil d'état a estimé qu'il n'appartenait pas à un ministre régional d'ajouter pareille compétence au C.P.A.S., l'aide aux personnes représentant une matière communautaire, futelle transférée aux Régions. 60 Le ministre présenta alors une version remaniée, et finalement adoptée, du Code wallon du logement, qui transforme l'aide obligatoire et systématique du C.P.A.S. en simple faculté. Ce tour de passe-passe sémantique incite à croire que le C.P.A.S. occupera bien une place de choix, qui reste à déterminer du reste, dans l'octroi des aides à la constitution des garanties locatives. 61 Le nouveau Code wallon du logement ne fait donc rien d'autre, somme toute, que consacrer la pratique existante, avec ses qualités mais surtout, ses défauts (cf. supra); c'est un peu court pour un instrument appelé à transformer en profondeur les règles du logement. 62 II MISE EN OEUVRE DU DROIT AU LOGEMENT L'article 23 de la Constitution ouvre "à chacun" le droit à un logement "décent", que le législateur doit garantir "en tenant compte des obligations correspondantes". 63 Cette disposition comporte donc trois aspects (accessibilité au droit, salubrité du bien et débition du droit) à l'aune desquels il convient d'évaluer les réglementations bruxelloise et wallonne. Section 1ère Un droit ouvert aux plus démunis? Dans la mesure où trouver un toit convenable ne pose pas de difficultés majeures à celui qui dispose de moyens financiers adéquats, le droit au logement concerne prioritairement les personnes pauvres. Les nouvelles mesures imaginées par les Régions bruxelloise et wallonne s'adressentelles effectivement aux plus démunis? Mettent-elles concrètement en oeuvre le droit de "chacun" à se loger? L'article 22 du Code wallon du logement En matière de fourniture de la garantie locative, le Code wallon du logement réserve son aide aux "ménages en état de précarité", c'est-à-dire, aux ménages disposant de F/mois 64 s'agissant d'une personne seule, de F/mois pour les cohabitants (majorés dans les deux cas de F par enfant à charge). 65 On le voit, l'action de la Région wallonne porte bien sur les personnes défavorisées 66. En cela, le Code wallon du logement remplit, au moins formellement, le premier des cinq "objectifs majeurs" auxquels il s'était engagé : la mise en oeuvre de l'article 23 de la Constitution "par des discriminations positives en faveur des citoyens les plus démunis". 67 Il est toutefois permis de se demander si la Région wallonne n'a pas un peu trop restreint son public-cible, dans la mesure où la frange la plus marginalisée de la population n'est pas la seule à rencontrer le problème spécifique de la garantie locative. De fait, au montant de la garantie locative 68 doivent s'ajouter d'autres charges : les frais inhérents à tout déménagement (le déménagement lui-même, l'ouverture des compteurs, le rafraîchissement éventuel du nouveau logement), le paiement du premier loyer et, le cas échéant, un loyer encore dû pour le logement précédent. La somme totale, qui peut avoisiner les ou F pour un couple avec enfant(s), empêche à elle seule un ménage bénéficiant de revenus corrects, mais ne disposant pas des réserves nécessaires, d'accéder à un logement de qualité. 2. L'ordonnance du 16 juillet 1998 Si l'ordonnance de la Région de Bruxelles-Capitale déclare s'adresser aux "personnes en difficulté" (art. 4), elle s'abstient d'en dresser un profil chiffré, déléguant au gouvernement le soin d'arrêter les conditions de revenus (art. 5, al. 2). Cette absence de précision, qui aurait pu sans trop de peine être comblée lors de l'adoption du texte, laisse perplexe lorsque l'on songe au sort réservé à la même notion par la réglementation bruxelloise des agences immobilières sociales. Ainsi, l'ordonnance du 12 février 1998 s'engage à "permettre l'accès au logement locatif de personnes en difficulté à cet égard" 69 alors qu'elle admet, mue par un double objectif d'équilibre financier et de mixité sociale, qu'un tiers des logements A.I.S. puisse être attribué à des ménages disposant de revenus supérieurs de 50 % aux revenus d'admission du logement social (art. 8, 1er), c'est-à-dire F pour une personne isolée! 70 A titre de comparaison, le ménage wallon Doctrine6 désireux de bénéficier d'un logement A.I.S. ne peut disposer de revenus dépassant de plus de 50 % le montant de l'allocation maximale de chômage 71 (à savoir, F). Interpellé par certains parlementaires bruxellois soucieux d'éviter que l'aide publique ne se concentre sur les classes moyennes 72, le secrétaire d'état a tenu à préciser que "l'intention du gouvernement est clairement de réserver l'accès au mécanisme mis en oeuvre aux personnes se situant dans les revenus d'admission au logement social, soit effectivement 60 à 65 % de la population bruxelloise". 73 En plus d'introduire une certaine uniformisation, ce plafond de revenus (fixé entre et F) a l'avantage de viser les personnes démunies sans exclure d'office les personnes bénéficiant de petits revenus mais qui peuvent connaître "des difficultés temporaires". 74 Adopté quelques mois plus tard, l'arrêté d'exécution de l'ordonnance du 16 juillet 1998 consacre explicitement la volonté du gouvernement 75, tout en renforçant le ciblage sur les personnes démunies 76, dont il entend par ailleurs assurer la stabilité. 77 Cette "optique sociale" bienvenue ne trouvera cependant à s'accomplir que dans le respect d'un certain équilibre financier. 78 Pour autant, prend soin de préciser le Secrétaire d'état, l'ordonnance du 16 juillet 1998 n'ouvre pas un droit subjectif dans le chef des demandeurs. 79 Cette position, peut-être exagérément frileuse en regard des quelque 50 millions débloqués pour 1998 et 1999, fait manifestement peu de cas (mais gare au retour de flamme!) de l'arrêt du Conseil d'état du 12 avril 1989 ayant annulé un arrêté du gouvernement bruxellois qui refusait l'octroi d'une allocation déménagement-loyer (A.D.I.L.) pour le motif que le crédit était épuisé. 80 Par la bande, le Conseil d'état s'efforçait de désamorcer le piège budgétaire qui guette actuellement les droits de l'homme. "Les impératifs budgétaires et sécuritaires deviennent tellement exigeants qu'un pouvoir pourrait leur permettre d'obscurcir les droits fondamentaux sous les applaudissements de l'opinion publique", avertit Paul Martens, "et s'il est vrai qu'un juge doit se rendre perméable à l'air du temps, en revanche, quand celui-ci se dégrade, il doit plutôt cultiver la vertu de l'étanchéité". 81 Section 2 Un droit à un logement décent? Ce n'est pas tout d'avoir un logement, encore faut-il que celui-ci soit de qualité. Les réglementations wallonne et bruxelloise souscrivent toutes deux à cet impératif, n'accordant respectivement leur aide que dans le cas de la prise en location d'un logement "salubre ou améliorable" 82 et "décent". 83 Il est capital en effet d'empêcher que des propriétaires peu scrupuleux, louant des biens insalubres, bénéficient indirectement des aides publiques. Si l'objectif est louable, un double danger apparaît à ce stade. Que les Exécutifs (auxquels il revient d'arrêter les normes minimales de salubrité 84) se gardent, avant tout, d'embrouiller encore l'épais écheveau législatif qui entoure la question (A.D.I.L., meublés, baux de résidence principale, etc.). Si les travaux préparatoires du Code wallon du logement ne permettent pas de percer les intentions du gouvernement à ce sujet, le Secrétaire d'état à la Région de Bruxelles-Capitale a déclaré explicitement 85 vouloir se référer aux arrêtés d'application de la loi du 20 février 1991 sur les baux de résidence principale 86, non démenti en cela par l'arrêté d'exécution de l'ordonnance du 16 juillet Cette clarté bruxelloise est certes appréciable, mais on ne peut manquer de s'interroger sur la pertinence du choix. D'abord parce que les normes fédérales s'avèrent généralement moins strictes que les réglementations régionales, ensuite parce que la Région bruxelloise dispose depuis plus de cinq ans d'une législation spécifique sur la salubrité des meublés 88, logements particulièrement prisés par les personnes démunies. Pourquoi dès lors appliquer, dans le cadre de la garantie locative, d'autres normes que celles qui régissent déjà la qualité de la majorité des biens pris en location par les gens défavorisés? Accessoirement, le recours à l'ordonnance sur les meublés 38 permettrait de revitaliser une réglementation largement inappliquée. Par ailleurs, et c'est le second péril, une enquête préalable sur l'état du logement va forcément retarder la décision d'octroi de l'aide, avec la conséquence probable et déjà évoquée que le bien sera loué à quelqu'un d'autre. Pour déjouer cet effet pervers, il serait judicieux de confier aux "opérateurs décentralisés" (C.P.A.S., communes, associations) la charge de cette enquête. La délégation imaginée par la Région bruxelloise pour le suivi des dossiers trouve ici un nouveau champ d'application et favorisera certainement une action rapide et efficace. Section 3 Quel débiteur pour le droit au logement? La mise sur pied de mécanismes d'aides à la constitution de garantie locative contribue à donner quelque consistance au droit de chacun à se loger décemment, c'est entendu. Il reste cependant à voir, de manière générale, contre qui ce droit peut être invoqué : les pouvoirs publics, les particuliers, les deux? Si l'article 23 de notre Constitution se réfugie derrière l'anonymat d'une formule neutre ("la loi garantit...") et élude pudiquement la question de la responsabilité, une jurisprudence audacieuse a déjà puisé dans cette disposition programmatique des ressources juridiques suffisantes pour apporter un élément de réponse. 89 Le particulier est bel et bien tenu par l'article 23 : reconnaissance de l'incidence sur le droit au logement de la résolution judiciaire d'un bail; 90 rejet d'une demande de résolution de bail pour arriérés de loyers, et octroi de délais pour s'acquitter de ceux-ci; 91 refus d'une demande d'indemnités pour prorogation illégale de bail, au motif que "l'exercice du droit de propriété doit être limité, eu égard aux considérations d'humanité et de respect de la dignité de la personne humaine". 92 En l'espèce, il s'agissait pour une vieille dame de déménager en plein hiver...93 Certes, l'article 23 de la Constitution doit l'essentiel de sa substance actuelle à quelques magistrats novateurs, lesquels ont bien assimilé la leçon suivante : il ne faut pas attendre qu'un Doctrine7 droit soit effectif pour l'appliquer, c'est son invocation, précisément, qui contribuera à lui donner consistance. En cela, l'autorité judiciaire a pleinement rempli ce rôle authentique, que lui attribue Antoine Garapon, de "gardien des promesses" inscrites au coeur des lois. 94 Il n'en reste pas moins que seuls des propriétaires privés sont concernés par ces jugements. Or, attacher des effets horizontaux à l'article 23 n'évite pas l'ambiguïté. Un premier élan porte naturellement à inclure les particuliers dans les débiteurs du droit au logement. Il est vrai que la majorité des bâtiments repose dans les mains du privé et, à peine d'être largement inefficace, une quelconque réforme du logement ne saurait se concevoir sans le concours actif des particuliers. Il faut sans doute voir dans cette solidarité intersubjective un contenu possible aux mystérieuses "obligations correspondantes" 95 dont les législateurs doivent tenir compte dans la mise en oeuvre des droits économiques, sociaux et culturels. 96 Impossible néanmoins de se départir d'une impression malsaine : à trop charger la barque du privé, on occulte la responsabilité dernière de l'état.. Le respect des droits de l'homme a beau être l'affaire de tous (au-delà même de l'antienne "ma liberté se termine là où commence celle d'autrui"), l'état n'en reste pas moins le garant ultime. "Il y a des droits fondamentaux que les pouvoirs publics doivent assurer avant même qu'il puisse être question de devoirs", affirme Jacques Fierens, "l'éradication de la misère en est un". 97 La puissance publique ne peut donc en aucun cas se dédouaner de son obligation en arguant d'une quelconque subsidiarité par rapport au privé. Une certaine convergence européenne commence à se dessiner autour de cette question. "Tous les Espagnols ont le droit de disposer d'un logement digne et approprié. Les pouvoirs publics", proclame ainsi sans équivoque la Constitution espagnole, "contribueront à créer les conditions nécessaires et établiront les normes adéquates pour rendre effectif ce droit" (art. 47, al. 1er). En France, le Conseil constitutionnel, s'appuyant sur l'alinéa 11 du Préambule de la Constitution de 1946 selon lequel "tout être humain a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence", reconnaît que "promouvoir le logement des personnes défavorisées répond à une exigence d'intérêt national". 98 Si le droit au logement représente, conformément à la loi Besson, un "devoir de solidarité pour l'ensemble de la Nation" 99, le tribunal de grande instance de Paris fait opportunément peser celui-ci "au premier chef, sur l'état" 100 (2 mars 1995). En définitive, le "droit à l'habitat" est considéré outre-quiévrain comme une "créance dont l'état s'est volontairement reconnu débiteur" et, pour cette raison, est à ranger dans la catégorie des "droits publics subjectifs". 101 Chez nous, le président du tribunal civil de Namur a décidé que "l'expulsion [par le bourgmestre, sur base d'un arrêté d'insalubrité] sans alternative concrète proposée à la requérante blesse à l'évidence ses droits subjectifs et méconnaît les devoirs de l'autorité publique à cet égard". 102 En autorisant du reste la réquisition d'immeubles privés que dans l'hypothèse où la commune et le C.P.A.S. ne disposent pas eux-mêmes de logements abandonnés, l'arrêté d'exécution 103 de la "loi Onkelinx" 104 indique clairement que l'obligation au logement repose en priorité sur les collectivités publiques. On le voit, une certaine unanimité (législation, doctrine et jurisprudence) se dégage pour imposer à l'état, au moins, la charge de concrétiser le droit au logement. A cet égard, il faut savoir gré aux réglementations bruxelloise et wallonne de repréciser l'identité du débiteur principal du droit au logement. En décidant d'affecter des deniers publics à la constitution de garanties locatives, les autorités régionales ne font rien d'autre qu'assumer leur responsabilité, dernière, dans la mise en oeuvre du droit au logement. La décentralisation imaginée par l'ordonnance du 16 juillet 1998 permet par ailleurs de chasser le spectre de la "bureaucratie tentaculaire dangereuse pour les libertés" que risque d'engendrer, selon Rusen Ergec 105, ce développement de l'état providence qu'appellent les droits économiques, sociaux et culturels. 39 Cette insistance sur le rôle de la puissance publique dans la mise en oeuvre du droit au logement s'inscrit au demeurant dans la ligne de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme.106 "Éliminer les injustices sociales figurant parmi les tâches d'un législateur démocratique", la Cour estime légitime pour celui-ci "d'adopter des mesures de restructuration de l'ensemble du marché et de chercher à contenir les excès du libre jeu du marché". 107 Plus spécifiquement, "la protection des intérêts des locataires dans une situation caractérisée par la pénurie de logements à bon marché constitue un objectif légitime de politique sociale". 108 CONCLUSIONS L'ordonnance du Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale du 16 juillet 1998 organisant une aide régionale à la constitution de garanties locatives en matière de logement ainsi que l'article 22 du décret du Parlement wallon du 29 octobre 1998 instituant le Code wallon du logement ont en commun de déplacer la lutte contre la misère en amont, c'est-à-dire qu'ils songent moins à aménager les droits existants que d'en faciliter l'accès au plus grand nombre. Cette légère translation s'avère judicieuse, car si la loi sur les baux de résidence principale protège, avec une relative efficacité, les locataires, le bouclier juridique qu'elle déploie ne couvre évidemment nullement les personnes qui ne disposeraient pas déjà d'un logement. 109 L'aide à la constitution de garanties locatives s'adresse précisément à ces dernières, de manière à compléter la revendication légitime d'un droit du logement par un autre combat, plus crucial encore, pour un droit au logement. La partition a beau être identique, les interprétations régionales varient sensiblement 110, la divergence se cristallisant sur la place laissée au secteur associatif dans la mise en oeuvre des mécanismes d'aide à la constitution de la garantie locative. On l'a vu, la Région wallonne concentre entre ses mains le pouvoir de décision (l'aide pouvant cependant être accordée à l'intervention d'un C.P.A.S.) alors que c'est le Fonds bruxellois du logement des familles, société coopérative à responsabilité limitée, qui est chargé d'organiser le système dans la capitale. Mieux, le Fonds peut déléguer à des "associations oeuvrant à l'insertion par le logement" le suivi administratif et social des dossiers (et pourquoi pas l'enquête préalable sur l'état du logement?). Certes, Doctrine8 l'absence de subsidiation spécifique à l'accomplissement de cette tâche décentralisée 111 risque de dissuader certaines associations agréées; un principe novateur n'en reste pas moins acquis et il faut croire que le financement suivra un jour. La mise à l'écart du secteur privé par la Région wallonne ne laisse pas d'étonner. D'abord parce que les auditions "d'experts" préalables à l'adoption du décret ont clairement souligné le fait que "les personnes concernées honorent davantage les remboursements auxquels elles sont tenues lorsque le monde associatif est partenaire, plutôt que les pouvoirs publics".112 Ensuite parce que cette absence de concertation heurte de front deux des cinq "objectifs majeurs" que s'était assignés le nouveau Code wallon du logement, à savoir "faire Notes bibliographiques 1 Rapport fait au nom de la commission de la révision de la Constitution et des réformes des institutions par M. ARTS et Mme NÉLIS, Doc. parl., Sen., sess. extr , n 100-2/4, p "C'est le propre des valeurs essentielles de n'atteindre l'âge juridiquement adulte que par étapes successives", P. MARTENS, "Les communes et les droits économiques et sociaux", Droit communal, 1996, p Ordonnance du Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale du 16 juillet 1998 organisant une aide régionale à la constitution de garantie locative en matière de logement, M.B., 1er octobre 1998, art. 4. Voy. également l'arrêté du gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale du 10 février 1999 portant exécution de l'ordonnance du 16 juillet 1998 organisant une aide régionale à la constitution de garantie locative en matière de logement, M.B., 19 février Décret du Parlement wallon du 29 octobre 1998 instituant le Code wallon du logement, M.B., 4 décembre 1998, art. 22, al. 1er. 5 Loi du 20 février 1991 modifiant et complétant les dispositions du Code civil relatives aux baux à loyer, M.B., 22 février 1991, art. 10, modifié par la loi du 13 avril 1997 confiance aux acteurs de terrain par l'affirmation et la reconnaissance de leur rôle prépondérant" 113 ainsi que "développer les partenariats entre les secteur public et associatif". 114 Il y a décidément loin de la coupe aux lèvres... Enfin, parce que l'association du monde associatif (!) à la lutte contre la précarité a déjà largement fait ses preuves (au niveau judiciaire notamment 115) et connaît actuellement une consécration méritée en France : la loi du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions dispose à cet égard que "les associations de défense des personnes en situation d'exclusion par le logement sont consultées aux plans national, départemental et local sur les mesures visant à la mise en oeuvre du droit au logement". 116 modifiant certaines dispositions en matière de baux, M.B., 21 mai On trouvera un commentaire juridique fouillé de la problématique dans Ph. VER- SAILLES, "Garantie locative et droit au logement : quelle protection juridique pour les plus démunis?", J.T., 1992, p. 465 ainsi que dans F. GRANDHENRY, "La garantie locative", Le bail de résidence principale. 5 ans d'application de la loi du 20 février 1991, sous la direction de G. Benoît, P. Jadoul et M. Vanwijck-Alexandre, Bruxelles, La charte, 1996, p Ainsi un propriétaire qui empêchait le locataire d'entrer en jouissance du bien en raison du non payement de la garantie locative dans les temps voulus s'est-il vu condamner pour cette voie de fait (interdiction de la résiliation unilatérale) (J.P. Aarschot, 22 décembre 1995, Huurrecht, 1996, p. 79, note P. DE SMEDT). 8 Cf., entre autres, J.P. Schaerbeek (2e canton), 7 avril 1995, Échos log., 1996, p. 62, obs. L. THOLOMÉ et J.P. Herstal, 17 novembre 1995, Échos log., 1996, p Sur ce débat, voy. M. VLIES, "Aperçu de la jurisprudence récente relative aux baux de résidence principale", J.J.P., 1996, p J.P. Anvers (6e canton), 20 février 1989, J.J.P., 1990, p (en l'espèce, et à l'époque, le taux s'élevait à 5,5 %) et J.P. Namur, 15 juin 1993 (6 %), inédit, cité par Ph. VER- SAILLES et N. BERNARD, "Garantie locative et droit au logement : quelle protection juridique pour les plus démunis?", D.Q.M., n 9, février 1996, p Et si le texte de loi reste muet sur le type de compte envisagé, les travaux préparatoires prennent soin de préciser qu'il doit s'agir d'un compte de dépôt et non d'un compte à vue n'offrant qu'un taux minimal d'environ 0,5% (Doc. parl., Ch., sess. ord , n 717/1, p. 13). 12 Loi du 20 février 1991, art. 10, al. 3 et 4 introduits par la loi du 13 avril 1997 modifiant certaines dispositions en matière de baux, art Concernant l'incidence de la nouvelle loi sur la garantie locative, voy. J. VAN- KERCKHOVE et M. VLIES, "Loi du 13 avril 1997 modifiant certaines dispositions en matière de baux", J.T., 1997, p Pour plus de détails sur ces cautionnements, voy. infra. 15 Parce qu'elles ne nécessitent pas l'immobilisation de sommes d'argent. 16 J.P. Etterbeek, 28 novembre 1974, J.J.P., 1978, p J.P. Fexhe-Slins, 25 mai 1992, J.J.P., 1992, p Projet de décret instituant le Code wallon du logement, A travers la place accordée aux associations dans la résorption de la pauvreté, c'est le rôle du collectif qui est reconnu, dont le pouvoir de dénonciation, plus convaincant, est seul capable de faire passer la cause "de la dispute interindividuelle à un litige portant sur certains enjeux constitutifs du pacte social". 117 Même si une politique saine ne doit pas être menée en suivant exclusivement l'air du temps et même si le recours aux organismes publics, et en particulier au C.P.A.S., reste plus que jamais indispensable au vu de la multi-dimensionnalité des situations de pauvreté, persister à ne pas associer le secteur privé au combat contre la misère revient à se priver d'un acteur de première ligne et diminue d'autant les chances de succès. Nicolas BERNARD Assistant F.U.N.D.P. et F.U.S.L. rapport présenté au nom de la Commission de l'action sociale, du logement et de la santé par Mmes D. COGELS-LE GRELLE, A. SERVAIS et M. YERNA, Doc., Parl. w., sess. ord , n 371/122, p. 126, ci-après dénommé "Rapport wallon". 19 Civ. Nivelles, 15 novembre 1994, R.G.D.C., 1995, p Les C.P.A.S. ont même, n'hésite pas à déclarer le Conseil d'état, "l'obligation d'assurer, d'une façon ou d'une autre, le logement des personnes qui sont sans ressources" (C.E. (3e ch.), 8 mai 1981, Lonnoy, n , R.A.C.E., 1981, p. 656). 21 Une convention passée en 1996 entre la Région wallonne, l'union des villes et communes de Wallonie (section C.P.A.S.) et le Crédit communal dispose que le C.P.A.S. peut obtenir la constitution par le Crédit communal d'une garantie locative avec intervention de la Région wallonne. Une commission de 0,5 % l'an sur le montant de la garantie sera prise en charge par la Région wallonne, à concurrence d'un montant maximum de 500 F par dossier. 22 Certains C.P.A.S. cependant n'exigent pas systématiquement le remboursement de l'argent avancé. 23 Ainsi, entre 1993 et 1994, le nombre de dossiers "garantie locative" traités par le C.P.A.S. de Bruxelles a plus Doctrine9 que quadruplé (Source : P. DENIS, "Aides et mesures dans le secteur locatif privé", Ébauches d'un droit au logement effectif, Bruxelles, La charte, 1997, p. 146). 24 Ce qui est leur droit dans la mesure où la loi sur les baux de résidence principale laisse aux parties le choix du mode de constitution de la garantie. 25 Une juridiction canadienne a cependant condamné à $ de dommages et intérêts le propriétaire qui avait refusé, sans vérification effective de solvabilité, de donner son bien en location à une personne bénéficiant de l'aide sociale (Tribunal des droits de la personne du Québec, 21 décembre 1993, D.Q.M., n 4, septembre 1994, p. 20, note D. GOU- BEAU). 26 Dégâts locatifs et/ou arriérés de loyers? 27 Civ. Nivelles, 20 septembre 1996, Échos log., 1998, p C.E. (3e ch.), 8 mai 1981, Lonnoy, n , R.A.C.E., 1981, p C.E. (3e ch.), 2 avril 1982, Lonnoy, n , R.A.C.E., 1982, p C.E. (3e ch.), 19 mai 1993, C.P.A.S. Bruxelles, n , R.A.C.E., 1993, souligné par nous. 31 Charleroi Logement-Fonds de solidarité des garanties locatives, Centre de Service social de Namur, St Vincent de Paul (Bruxelles), Fonds de solidarité des garanties locatives de la Ligue des Familles, etc. On trouvera le détail de ces différentes interventions privées dans P. DENIS, op. cit., p Ainsi, l'a.s.b.l. Charleroilogement n'accepte que des personnes qui disposent de revenus supérieurs au minimex et renvoie les autres au C.P.A.S. (lequel, inversement, adresse à l'association les demandeurs bénéficiant de ressources propres). 33 Ce qui a pour effet de "mettre la population sur pied d'égalité" (Projet d'ordonnance organisant une aide régionale à la constitution de garantie locative en matière de logement, rapport fait au nom de la Commission du Logement et de la Rénovation urbaine par Mme M. CARTHÉ, Doc., Cons. Rég. Brux.-Cap., sess. ord , n A-252/2, p. 5, ci-après dénommé "Rapport bruxellois"). 34 Rapport bruxellois, p Ibidem. 36 Rapport bruxellois, p Ordonnance du Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale du 16 juillet 1998, art Cf. Rapport bruxellois, p Ordonnance du Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale du 16 juillet 1998, art Ordonnance du Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale du 20 décembre 1997 contenant le budget général des dépenses de la Région de Bruxelles-Capitale pour l'année budgétaire 1998, M.B., 2 avril 1998, art. 15, division Rapport bruxellois, p Ibidem. 43 Ibidem. 44 Rapport bruxellois, p Diverses conventions sont déjà prévues entre le Fonds et la Région bruxelloise, concernant la durée des baux, la mise à disposition des moyens financiers (art. 6 de l'ordonnance du 16 juillet 1998), etc. Il n'apparaît dès lors pas insurmontable d'en nouer également avec les C.P.A.S. 46 On le voit, une prise en compte globale de la pauvreté n'exclut pas la multiplicité des acteurs. 47 Rapport bruxellois, p Même si elles se justifient sans peine chacune individuellement. 49 Ordonnance du Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale du 16 juillet 1998, art. 7, al Rapport bruxellois, p Arrêté du gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale du 10 février 1999 portant exécution de l'ordonnance du 16 juillet 1998 organisant une aide régionale à la constitution de garantie locative en matière de logement, M.B., 19 février 1999, art Arrêté du gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale du 10 février 1999, art Rapport wallon, p Aides à l'achat (art. 14 du Code wallon du logement), à la construction (art. 15), à la réhabilitation (art. 16), à la restructuration (art. 17), à l'adaptation (art. 18), à la démolition (art. 19), à la création d'un logement conventionné (art. 20), au déménagement ou au loyer (les fameuses A.D.I.L., art. 21) et, enfin, à la constitution d'une garantie locative (art. 22). 55 Rapport bruxellois, p Art. 26, al. 1er et 2 du Code wallon du logement. 57 Sur la comparaison entre les A.I.S. des trois régions du pays, voy. N. BERNARD et D. MAILLARD, "Agences immobilières sociales : la troisième voie du logement?", J.T., 1999, pp Arrêté du gouvernement wallon du 29 juillet 1993 portant création d'agences immobilières sociales, M.B., 6 octobre 1993, art. 4, 1er, Ordonnance du Conseil de la Région de Bruxelles- Capitale du 12 février 1998 portant création des agences immobilières sociales, M.B., 5 juin 1998, art. 7, Rapport wallon, p Et ce, en dépit de la tentative légaliste, mais avortée, de quelques députés wallons de supprimer toute référence au C.P.A.S., "d'autres intermédiaires pouvant en effet intercéder dans la procédure d'aide de la Région" (Rapport wallon, p. 126). 62 Au demeurant, confrontée au même argument, la Région bruxelloise n'a pas hésité à passer outre l'avis du Conseil d'état (Projet d'ordonnance organisant une aide régionale à la constitution de garantie locative en matière de logement, avis du Conseil d'état, Doc., Cons. Rég. Brux.-Cap., sess. ord , n A-252/1, p. 12.). 63 Sur la reconnaissance (inter)nationale du droit au logement, voy. J. FIERENS, "Le droit à un logement décent", Les droits économiques sociaux et culturels dans la Constitution, Actes du colloque tenu à l'université libre de Bruxelles les 21 et 22 décembre 1994, Bruxelles, Bruylant, 1995, p. 231 et P. JADOUL, "Consécration juridique du droit au logement", J.D.J., 1997, p Tous les revenus sont calculés avant imposition. 65 Ce plafond peut être augmenté par le gouvernement à l'égard des personnes surendettées et faisant l'objet d'une guidance sociale (Code wallon du logement, art. 1er, 29 ). 66 D'ailleurs, le Code wallon du logement identifie trois types de ménages en fonction de leurs revenus (ménages "à revenus moyens", "à revenus modestes" et "en état de précarité"), échelle en bas de laquelle on retrouve les bénéficiaires de l'aide à la constitution de la garantie locative (art. 1er, 29, 30 et 31 ). 67 Rapport wallon, p Correspondant la plupart du temps, nous l'avons dit, au maximum légal, c'est-à-dire trois mois de loyer. 69 Ordonnance du Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale du 12 février 1998 portant création des agences immobilières sociales, M.B., 5 juin 1998, art. 2, 5 70 Pour les deux autres tiers, le critère de sélection est celui de l'admission au logement social. Cette situation dichotomique peut s'expliquer par le fait que la proposition initiale d'ordonnance prévoyait des agences immobilières "sociales" et "locales" avec des publics-cibles différents en fonction de leurs revenus. 71 Arrêté du gouvernement wallon du 29 juillet 1993, art. 9, 1er. 72 "Il ne conviendrait pas que des fonds publics soient mis à la disposition de personnes disposant de revenus supérieurs [aux revenus d'admission dans le logement social]... ces personnes peuvent toujours s'adresser aux organismes bancaires", Rapport bruxellois, p Ibidem. 74 Rapport bruxellois, p Arrêté du gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale du 10 février 1999, art. 2, Sont ainsi exclues du bénéfice des aides régionales les candidats "disposant d'un droit réel sur un bien immeuble dont le revenu cadastral est supérieur à F" (arrêté du gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale du 10 février 1999, art. 2, 1er, 5 ). 77 La conclusion d'un bail d'une 41 Doctrine10 durée minimale d'un an -et conforme à la loi du 20 février 1991 sur les baux de résidence principale- conditionne l'octroi de l'aide régionale (arrêté du gouvernement de la Région de Bruxelles- Capitale du 10 février 1999, art. 2, 1er, 2 ). 78 Les personnes ayant une dette envers le Fonds en matière de garantie locative ne sont plus admises à postuler une autre aide, laquelle ne peut être allouée, en toute hypothèse, que trois ans après la première (arrêté du gouvernement de la Région de Bruxelles- Capitale du 10 février 1999, art. 2, 1er, 6 ). 79 Rapport bruxellois, p C.E. (6e ch.), 12 avril 1989, Mutlu et Baykal, n , R.A.C.E., P. MARTENS, "Les droits de l'homme dans la crise", Journ. proc., n 254, 4 février, p Code wallon du logement, art. 22, al. 1er. 83 Ordonnance du Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale du 16 juillet 1998, art Code wallon du logement, art. 1er, 12 et 13 et ordonnance du Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale du 16 juillet 1998, art. 5, al Rapport bruxellois, p A savoir l'arrêté royal du 8 juillet 1997 déterminant les conditions minimales à remplir pour qu'un bien immeuble donné en location à titre de résidence principale soit conforme aux exigences élémentaires de sécurité, de salubrité et d'habitabilité, M.B., 21 août Arrêté du gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale du 10 février 1999, art. 2, 1er, Ordonnance du Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale du 15 juillet 1993 relative aux normes de qualité et de sécurité des logements meublés, M.B., 2 septembre 1993, et arrêté du gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale du 9 novembre 1993 concernant les normes de qualité et de sécurité pour la location de logements meublés, M.B., 31 décembre "Le caractère programmatique d'un droit n'exclut pas le contrôle judiciaire, qu'il soit national ou international", J. FIERENS, "Droit et pauvreté", Ann. dr., 1992, p J. P. Ixelles (2e canton), 27 avril 1994, J.J.P., 1997, p. 122, note B. HUBEAU. 91 J.P., Uccle, 15 février 1995, J.J.P., 1997, p J.P.Ixelles, 6 mars 1995, R.G.D.C., 1996, p. 296, note B. HUBEAU. 93 Le rôle rempli par l'invocation du droit au logement dans cette affaire apparaît cependant moins décisif qu'il n'y paraît. Il ressort en effet d'un entretien avec un juge de paix l'éclaircissement suivant : ce ne sont pas tant les rigueurs du climat ou l'âge avancé du locataire qui ont motivé le refus d'expulsion, mais le fait que la raison avancée par le propriétaire pour résilier le bail (à savoir, l'accomplissement de travaux) ne possédait ni un caractère impérieux, ni urgent (le chantier pouvait bien démarrer au printemps prochain). A contrario, un congé donné pour occupation personnelle aurait, lui, justifié l'expulsion, même au coeur de l'hiver. En définitive, l'article 23 de la Constitution ne trouve à s'appliquer pour l'instant que dans un cas de figure relativement limité : empêcher qu'une application trop stricte de la loi sur les baux à loyer n'engendre des situations socialement injustes, en regard de circonstances véritablement exceptionnelles seulement. 94 A. GARAPON, Le gardien des promesses, Paris, Odile Jacob, Art. 23, al. 2 de la Constitution. 96 A moins que ces termes ne recouvrent l'engagement des personnes pauvres à "faire de leur mieux", à "mettre du leur" J. FIERENS, "L'article 23 de la Constitution : une arme contre la misère?", D.Q.M., n 3, 1994, p Décision du 25 mai 1990, J.O., 1er juin 1990, p Loi n du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement, J.O., 2 juin 1990, p Sur le détail de cette loi, voy. A. DURAN- CE, "La loi du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement", Rev. droit immob., 1990, p Affaire dite de la rue du Dragon, du nom de cet immeuble abandonné par la COGEDIM et occupé par l'abbé Pierre. 101 R. SAINT-ALARY, "Le droit à l'habitat et les nouvelles relations entre propriétaires et locataires", Recueil Dalloz-Sirey, 1982, 34e cahier, p Civ. Namur (req. unil.), 11 mai 1994, D.Q.M., n 7, juin 1995, p. 54, note J. FIE- RENS. 103 Arrêté royal réglant le droit de réquisition d'immeubles abandonnés, visé à l'article 134bis de la nouvelle loi communale, art. 4, 1er, al. 2, M.B., 30 décembre Loi du 12 janvier 1993 contenant un programme d'urgence pour une société plus solidaire, M.B., 4 février R. ERGEC, Introduction générale, Les droits économiques, sociaux et culturels dans la Constitution, Actes du colloque tenu à l'université libre de Bruxelles les 21 et 22 décembre 1994, Bruxelles, Bruylant, 1995, p S'il n'est pas repris dans la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme, rappelons que le droit de propriété fait l'objet du Premier Protocole additionnel. 107 Cour eur. D. H., arrêt Mellacher et autres du 19 décembre 1989, Rev. trim. D. H., 1990, p. 381, obs. J.-F. FLAUSS. Sur cet arrêt, voy. également J. DE MEYER, "Le droit de propriété dans la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme", Le droit de propriété en Europe occidentale et orientale. Mutations et limites d'un droit fondamental, sous la direction de S. Marcus Helmons, Actes du colloque tenu à Louvain-la-Neuve le 15 octobre 1993, Bruxelles, Bruylant, 1995, p Comm. eur. D. H., X c. Autriche, Décision du 3 octobre 1979, citée par S. PRISO, "la dignité par le logement : l'article 1er du Protocole n 1 de la CEDH et la lutte contre la précarité", Les droits fondamentaux, sous la direction de J.-Y. Morin, Actes des 1ères Journées scientifiques du Réseau Droits fondamentaux de l'aupelf-uref tenues à Tunis du 9 au 12 octobre 1996, Bruxelles, Bruylant, 1997, p Cf. P. JADOUL, "La mise en oeuvre du droit au logement", Droit communal, 1996, p Peut-être cette distorsion estelle due au fait que le problème de la location prend, proportionnellement, plus d'ampleur à Bruxelles où les locataires, contrairement à la situation en Région wallonne, sont plus nombreux que les propriétaires. 111 "Les tâches confiées à l'association sont effectuées à titre gracieux", ordonnance du 16 juillet 1998, art. 7, al P. Trigalet, Rapport wallon, p Rapport wallon, p Rapport wallon, p. 6. Ce partenariat qu'appelle ardemment de ses voeux le Parlement wallon reçoit par ailleurs application à travers la consécration par le Code du logement des agences immobilières sociales (art. 193). 115 Ainsi les décisions de justice obtenues en France en faveur des sans abri (cf. S. PRISO, op. cit., p. 116) sont-elles pour la plupart le résultat d'actions orchestrées par l'association "Droit au logement" (D.A.L.). Concernant la décision du tribunal de Saintes de faire prévaloir le droit au logement sur le droit de propriété, voy. N. BERNARD, "Prend le temps et tire-toi!", obs. sous Tribunal de Grande instance de Saintes (réf.), 28 mars 1995, D.Q.M., n 12, octobre 1996, p Loi n du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre les exclusions, J.O., 31 juillet 1998, art. 31. Sur cette loi, voy. W. CAS- SIERS, "La loi française du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions : un exemple à suivre?", D.Q.M., n 22 (à paraître). 117 O. DE SCHUTTER, "Qu'estce qu'une cause significative", D.Q.M., n 11, juillet 1996, p Doctrine11 ANNEXES Ordonnance du Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale du 16 juillet 1998 organisant une aide régionale à la constitution de garantie locative en matière de logement (extraits) Art. 3. 1er. Chaque année, un montant est inscrit au budget général des dépenses de la Région de Bruxelles-Capitale sous l'intitulé "garantie locative". Art Ce montant est confié au Fonds sous la forme d'avance récupérable consentie sans intérêt. Art. 4. Le Fonds affecte exclusivement les moyens financiers mis à sa disposition dans le cadre de l'article 3 à l'organisation et au fonctionnement d'un système octroyant des prêts ou des cautions bancaires au profit des personnes en difficulté de fournir la garantie locative exigée par leur bailleur afin de leur permettre d'accéder à un logement décent. Art. 5. Le gouvernement arrête les conditions d'accès ainsi que les modalités d'octroi des prêts ou cautions destinés à la garantie locative et de remboursement des prêts par les bénéficiaires. Ces conditions préciseront notamment le type de bail unissant le bailleur et le preneur, les normes de salubrité et d'habitabilité des logements pris en location et le montant maximum des revenus dont peut disposer le candidat à une aide à la garantie locative. Les prêts ou cautions destinés à la garantie locative sont consentis sans frais pour les bénéficiaires. Art. 6. La mise à la disposition du Fonds des moyens financiers visés à l'article 3 sera réglée par une convention passée entre la Région et le Fonds. Cette convention prévoira notamment que les montants confiés au Fonds dans le cadre de la présente ordonnance devront faire l'objet d'une comptabilité distincte et que les intérêts produits par ces montants devront exclusivement être affectés au système d'aide à la garantie locative. La convention est transmise au Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale au plus tard soixante jours après sa signature. Art. 7. Le Fonds peut déléguer, soit à la commune, soit au centre public d'aide sociale d'une commune située sur le territoire de la Région de Bruxelles- Capitale, qui en fait la demande, les tâches relatives au suivi administratif et social des dossiers. Il peut également déléguer ces tâches à des associations oeuvrant à l'insertion par le logement. Cette délégation est réglée par une convention entre le Fonds et la commune, le centre public d'aide sociale ou l'association, convention soumise à l'approbation du Ministre. Les tâches confiées à la commune, au centre public d'aide sociale ou à l'association sont effectuées à titre gracieux. Art. 8. Annuellement, le Fonds remet au Ministre un rapport complet relatif à l'emploi du montant perçu sous la forme d'avance. Le Ministre transmet ce rapport dans les trente jours de sa réception au Conseil de la Région de Bruxelles- Capitale. Art. 9. L'avance consentie au Fonds par la Région dans le cadre de la présente ordonnance est remboursée à la Région lorsque celle-ci met fin au système d'aide à la constitution des garanties locatives, selon les modalités qu'elle arrête. Art. 10. En cas de dissolution du Fonds, celui-ci est tenu de restituer à la Région la totalité des montants reçus dans le cadre de la présente ordonnance au titre d'avance récupérable. Art. 11. Dans tous les cas, le remboursement par le Fonds de cette avance à la Région sera limité aux montants remboursés par les bénéficiaires des prêts et aux créances détenues par le Fonds sur ceux-ci. Afin de procéder au recouvrement de ces créances, la Région sera subrogée dans les droits du Fonds. Article 22 du Code wallon du logement Lorsqu'un ménage en état de précarité prend en location un logement salubre ou améliorable, la Région lui accorde une aide à la fourniture de la garantie locative par un organisme bancaire. L'aide peut être accordée à l'intervention d'un centre public d'aide sociale. DETTES DE LOGEMENT ET SURENDETTEMENT Loi du 5 juillet 1998 relative au règlement collectif de dettes et à la possibilité de vente de gré à gré des biens immeubles saisis et loi du 30 novembre 1998 modifiant certaines dispositions du Code judiciaire relatives à la procédure en matière de louage de choses et de la loi du 30 décembre 1975 concernant les biens trouvés en dehors des propriétés privées ou mis sur la voie publique en exécution de jugements d'expulsion. 1 Cette question a déjà été traitée de manière très générale dans un rapport consacré au surendettement et à l'endettement des familles lors de la troisième journée d'étude de l'association Famille et Droit, à la Faculté de Droit de l'université de Liège, les 12 et 13 octobre De profonds changements législatifs se sont produits depuis lors. Après la révision du 5 mai 1993, l'article 23 de la Constitution stipule «chacun a le droit de mener une vie conforme à la dignité humaine. A cette fin, la loi, le décret ou la règle visée à l'article 34 garantissent, en tenant compte des obligations correspondantes, les droits économiques, sociaux et culturels, et déterminent les conditions de leur exercice. Ces droits comprennent notamment : le droit à un logement décent». Le logement prolonge le principe de la dignité humaine et le renforce; en effet "le logement est un besoin vital mais aussi un point d'ancrage. L'exclusion du logement, ou par le logement, amorce, nourrit et traduit la pauvreté". 3 Cette norme constitutionnelle habilite le législateur à apporter certaines limitations aux droits fondamentaux afin de les concilier entre eux. En tant que telle elle n'est pas "self-executing"; il s'agit plus d'une conduite à tenir pour l'etat que de la reconnaissance d'un droit véritable, mais, dès à présent on reconnaît à ce texte la valeur d'un précepte utile aux fins d'interprétation pour le juge dans la balance des intérêts en présence qu'il a à réaliser Doctrine12 En tenant compte des dispositions nouvelles en matière de crédit hypothécaire, de surendettement et "d'humanisation" des expulsions, il y a lieu de s'interroger successivement sur la situation du débiteur, propriétaire de son logement (chapitre I) et sur la situation du débiteur, locataire de son logement (chapitre II). I LE DEBITEUR, PROPRIETAIRE DE SON LOGEMENT L'encours des crédits hypothécaires est beaucoup plus élevé que l'encours des crédits à la consommation. 5 Les établissements prêteurs mettent le plus souvent en place des procédures graduées : recherche amiable d'une solution avec possibilité d'apurement prenant en règle la forme d'un rééchelonnement de la dette; mises en demeure de plus en plus pressantes avant d'en arriver à la procédure. 1.Procédure initiée par le créancier hypothécaire "Toute exécution ou saisie à laquelle il est procédé en vertu d'un jugement ou d'un acte authentique doit, dans le cadre de la loi relative au crédit hypothécaire, être précédée, à peine de nullité, d'une tentative de conciliation devant le juge des saisies" (art. 59, 1er, al. 1er de la loi du 4 août 1992 relative au crédit hypothécaire). 6 Cette tentative de conciliation constitue une des dispositions les plus importantes de la saisie-exécution immobilière; la conclusion d'un plan d'apurement est fréquente et bien souvent la saisie peut être évitée. S'il s'avère impossible de faire l'économie d'une procédure de vente de l'immeuble saisi, il est désormais possible, dans le cadre de la saisie-exécution immobilière, de procéder à une vente de gré à gré de l'immeuble saisi, qu'il y ait ou non procédure de règlement collectif de dettes (art. 3, 6 à 13 et 17 de la loi du 5 juillet 1998 relative au règlement collectif de dettes et à la possibilité de vente de gré à gré des biens immeubles saisis). 7 Il est essentiel d'insister sur ce que l'article 1580bis aliéna 2 du Code judiciaire stipule - en cas de vente de gré à gré ordonnée par le juge des saisies - que "en cas de réalisation de l'immeuble servant d'habitation principale au débiteur, le juge peut en outre désigner comme acquéreur la personne qui laisse au débiteur l'usage de son habitation". 8 2.Procédure initiée par le débiteur, propriétaire de son logement Si le débiteur satisfait aux conditions d'admissibilité énoncées à l'article 1675/2 du Code judiciaire, il peut introduire une procédure de règlement collectif de dettes. Sauf si la vente forcée de l'immeuble est fixée avant la décision d'admissibilité, la la procédure d'exécution est suspendue par celle-ci (art. 1675/7, 2). 9 La décision d'admissibilité entraîne également la suspension du cours des intérêts (art. 1675/7, 1er, al. 1er) et l'interdiction pour le requérant, sauf autorisation du juge, d'accomplir tout acte étranger à la gestion normale du patrimoine, d'accomplir tout acte susceptible de favoriser un créancier, sauf le paiement d'une dette alimentaire mais à l'exception des arriérés de celle-ci, d'aggraver son insolvabilité (art. 1675/7, 3). L'exposé des motifs du projet de loi précise à propos de cette disposition qu'elle "n'a pas comme conséquence une complète incapacité du débiteur. Non seulement le juge peut déroger à cette interdiction, mais de plus, le débiteur est habilité à poser tous les actes qui cadrent avec une gestion normale de patrimoine. Ainsi, il peut continuer à effectuer les achats normaux ainsi que les paiements courants nécessaires à assurer sa propre subsistance, son logement ou l'exercice de sa profession. Le texte cite aussi explicitement le paiement de dettes alimentaires (exception : les arriérés alimentaires)". 10 Le rapport présenté à la Chambre est par contre muet à propos d'une dette de logement en ce qui concerne les actes conformes à la gestion normale du patrimoine puisqu'il est précisé : "il va de soi que le débiteur est 44 autorisé à effectuer tous les actes courants nécessaires à la vie quotidienne et conformes à la gestion du patrimoine. Exemples : achat des produits alimentaires nécessaires à la subsistance de sa famille, de combustible, de carburant, de matériel scolaire pour les enfants, de vêtements, de médicaments, etc.". 11 Compte tenu de l'exception formulée à propos du paiement des dettes d'aliments en cours, il semble plus conforme au texte et au principe du traitement procédural égalitaire des créanciers de retenir l'interprétation plus restrictive sous l'importante réserve de l'autorisation du juge en sens contraire. 12 Idéalement cet aspect devrait être réglé dans la décision d'admissibilité, laquelle est naturellement susceptible de tierce-opposition (art. 1675/16). 13 A défaut de plan de règlement amiable (art. 1675/10), la voie de règlement judiciaire est inéluctable. S'il y a règlement judiciaire sans remise de dettes en principal, indépendamment des autres mesures prévues à l'article 1675/12, il y a lieu d'épingler la possible suspension, pour la durée du plan de règlement judiciaire, de l'effet des sûretés réelles, sans que cette mesure ne puisse en compromettre l'assiette (exemple : dégradation de l'immeuble hypothéqué). En tout état de cause, le juge peut subordonner les mesures prévues au plan à l'accomplissement par le débiteur d'actes propres à faciliter ou à garantir le paiement de la dette. A titre d'exemples, il a été fait état d'une guidance budgétaire, de la prise en charge du débiteur par un service social, de la vente, même de gré à gré, de certains biens et du déménagement vers un logement moins onéreux. 14 Enfin en cas de remise de dettes en principal (art. 1675/13), tous les biens saisissables doivent être réalisés à l'initiative du médiateur de dettes conformément aux règles des exécutions forcées. 15 Pour le surplus, il ne faut pas perdre de vue les conditions sévères qui assortissent la Doctrine13 possibilité d'une remise partielle de dettes en principal. Pour conclure ce chapitre, on rappellera que le surendettement est fondamentalement l'expression d'une mauvaise adéquation de la relation charges-revenus du débiteur; une personne surendettée pourrait avoir un actif supérieur à son passif, dès lors que la liquidation de l'actif nécessaire au règlement du passif est, par ses conséquences préjudiciables, hors de proportion avec les paiements envisagés et rend donc souhaitable une planification. C'est cet aspect qui distingue fondamentalement le surendettement de la faillite et qui, notamment aux conditions de l'article 1675/12 du Code judiciaire, permet de concilier les intérêts du créancier hypothécaire et la préservation du logement du débiteur. 16 II LE DEBITEUR, LOCATAIRE DE SON LOGEMENT 1. Procédure initiée par le bailleur 1er - Droit commun En l'état actuel des textes, le bailleur peut agir en justice contre le locataire en vue d'obtenir le paiement des arriérés de loyers et le plus souvent, à défaut de règlement de l'entièreté de la dette, la résiliation du bail suivie de l'expulsion du locataire. 17 Des délais de grâce peuvent être octroyés même d'office par le juge (art. 1184, al. 3 et art C.c.). En pratique, sans préjudice des ressources de la conciliation, il n'est pas rare que l'affaire soit remise à plusieurs reprises et à date fixe afin de favoriser un arrangement entre parties, le locataire ayant eu l'occasion, sous le contrôle final du juge, de régulariser, en tout ou en partie, la situation. Si cette tentative échoue, l'issue judiciaire est inévitable. Si des délais de grâce sont accordés, la prise de cours de ceux-ci n'est pas subordonnée à une signification préalable. 18 Un soin particulier doit être apporté à la rédaction du jugement pour éviter toute difficulté ultérieure.1 9 Il semble qu'actuellement 15% seulement des jugements d'expulsion sont exécutés dans les faits; que parmi les jugements d'expulsion exécutés, seuls 15% touchent des personnes appartenant au quartmonde; que 75% des huissiers de justice prennent déjà l'initiative de prévenir le C.P.A.S. avant de procéder à l'expulsion "Humanisation des expulsions" Matière des baux Il y a lieu de tenir compte de la loi du 30 novembre 1998 modifiant certaines dispositions du Code judiciaire relatives à la procédure en matière de louage des choses et à la loi du 30 décembre 1975 concernant les biens trouvés en dehors des propriétés privées ou mis sur la voie publique en exécution de jugements d'expulsion. L'idéal est évidemment de préserver le logement mais si l'expulsion s'avère inévitable, le régime de l'expulsion doit être soigneusement précisé : toute demande introduite par requête écrite, par citation ou par comparution volontaire tendant à l'expulsion d'une personne physique qui a conclu un bail à loyer visé à la section 2 ou à la section 2bis du livre III, titre VIII, chapitre II du Code civil portant sur un bien qui, selon l'acte introductif d'instance, sert de domicile au preneur ou, à défaut de domicile, de résidence est, sauf opposition, même verbale, du preneur, portée à la connaissance du C.P.A.S. du domicile du preneur ou, à défaut de domicile, de la résidence du preneur (comp. art. 629, 1 C.j.), soit, à l'initiative du greffier (lorsque la demande est introduite par requête écrite ou par comparution volontaire) soit à l'initiative de l'huissier de justice (lorsque la demande est introduite par citation). La mission du C.P.A.S. est définie de la manière suivante : "Il offre, de la manière la plus appropriée, d'apporter son aide dans le cadre de sa mission légale". 21 Grâce à une telle intervention, un travail 45 préventif en amont du processus d'expulsion peut être envisagé. 22 Des passerelles sont ainsi établies entre les instances judiciaires et administratives concernées. Il importe de ne pas oublier le rôle des juridictions du travail lesquelles peuvent être sollicitées dans le cadre du droit à l'aide sociale susceptible de couvrir des dépenses de logement. On relève que l'article 1344ter n'énonce aucune sanction en cas de non-respect du formalisme qu'il prescrit. La théorie des nullités est donc inapplicable (art. 860 à 867 C.j.); la seule sanction, au demeurant bien adaptée à la sanction du manquement, sera la surséance (fin de nonprocéder). En droit commun, le jugement d'expulsion même non exécutoire par provision est exécutoire dès la signification et seule la formalisation du recours ordinaire peut en suspendre l'exécution. 23 Désormais un délai d'expulsion est prévu puisqu'en tout état de cause l'expulsion ne peut être exécutée qu'après un délai d'un mois suivant la signification du jugement d'expulsion (art. 1344quater); si le jugement est exécutoire par provision, l'exécution provisoire sera retardée pendant un mois; si le jugement n'est pas exécutoire par provision, le délai d'appel devient suspensif à l'instar de ce que prévoit l'article 1495 du Code judiciaire en matière de condamnation de somme. Des exceptions extensives ou restrictives à cette exécution retardée sont prévues : le bailleur prouve l'abandon du bien; les parties ont convenu d'un autre délai et cet accord est constaté dans le jugement; le juge prolonge ou réduit ce délai à la demande du preneur ou du bailleur qui justifie de circonstances d'une gravité particulière 24, notamment les possibilités de reloger le preneur dans des conditions suffisantes respectant l'unité, les res- Doctrine14 sources financières et les besoins de la famille, en particulier pendant l'hiver. 25 Dans ce dernier cas, le juge fixe le délai dans lequel l'expulsion ne peut pas être exécutée, en tenant compte de l'intérêt des deux parties et dans les conditions qu'il détermine. 26 Sans qu'un commandement ne soit prévu, il est précisé qu'en tout état de cause, l'huissier doit aviser le preneur ou les occupants du bien de la date effective de l'expulsion en respectant un délai de cinq jours ouvrables. 27 Singulièrement en ce domaine, il importe que l'information soit parfaitement compréhensible pour son destinataire. En aval de la condamnation, grâce à l'information donnée au C.P.A.S., une coordination des énergies (justice cantonale et sociale, C.P.A.S., associations, huissiers de justice, etc.) devrait pouvoir s'exercer afin de tout mettre en œuvre pour trouver une solution décente de relogement. 28 Enfin il importe d'assurer la protection du mobilier. Aux termes de l'article 1344quinquies du Code judiciaire "lors de la signification d'un jugement ordonnant une expulsion visée à l'article 1344ter, 1er, l'huissier de justice notifie à la personne que les biens qui se trouveront encore dans l'habitation après le délai légal ou le délai fixé par le juge seront mis sur la voie publique à ses frais et, s'ils encombrent la voie publique et que le propriétaire des biens ou ses ayants-droit les y laisse, qu'ils seront, également à ses frais, enlevés et conservés durant six mois par l'administration communale, sauf s'il s'agit de biens susceptibles d'une détérioration rapide ou préjudiciables à l'hygiène, à la santé ou à la sécurité publiques. L'huissier de justice mentionne dans l'exploit de signification qu'il a fait cette communication" 29. En vue de limiter les frais un inventaire n'a pas été prévu.30 La loi du 30 décembre 1975 concernant les biens trouvés en dehors des propriétés ou mis sur la voie publique en exécution de jugements d'expulsion est adaptée afin de bien préciser les obligations de l'administration communale : délivrance gratuite d'un extrait du registre comportant la liste des biens enlevés (ce qui évite l'inventaire précité); responsabilité des communes en matière d'enlèvement et de conservation des biens; frais à charge du propriétaire sous réserve des biens visés à l'article 1408, 1er du Code judiciaire. 31 Hypothèse étrangère à un bail visé à l'article 1344ter Il y a lieu de mentionner l'article 1344sexies du Code judiciaire relatif au jugement ordonnant une expulsion dans une hypothèse étrangère à un bail visé par l'article 1344ter, 1er 32; en ce cas l'huissier de justice informe, au stade de la signification de la décision, le C.P.A.S. du lieu où le bien se situe (ce qui semble plus logique que ce que prévoit l'article 1344ter) du projet d'expulsion (copie du jugement est adressée au C.P.A.S.), sauf si la personne intéressée s'y oppose. En ce cas aussi le C.P.A.S offre, de la manière la plus appropriée, d'apporter son aide dans le cadre de sa mission légale mais, l'article 1344sexies ne rend pas applicables à une telle situation les dispositions relatives à l'exécution retardée 33 ou à la protection des meubles. 34 Quelques précisions 1. La loi nouvelle ne se préoccupe pas d'une demande nouvelle ou d'une demande reconventionnellement introduite par le bailleur contre le locataire; en d'autres termes, afin de ne pas imposer de délicates vérifications au greffe, la loi nouvelle ne s'applique pas à une demande d'expulsion introduite par conclusions de telle sorte que seule subsisterait la possibilité d'appliquer l'article 1344sexies mais sous 46 réserve de toute fraude à la loi (la demande introductive d'instance ne concerne que les loyers puis s'y greffe une demande nouvelle tendant à l'expulsion) et sans préjudice de ce que pourrait dire la cour d'arbitrage à propos d'un traitement discriminatoire injustifié (violation des articles 10 et 11 de la Constitution); 2. Il est rare qu une demande portée devant le juge de paix en matière de baux ait l'expulsion pour seul objet; très souvent il est également question d'arriérés de loyers, de problèmes concernant l'état des lieux Dès lors que le contentieux soumis au juge de paix comprend une demande d'expulsion, il y a lieu de suivre la procédure de l'article 1340ter peu importe qu'elle soit isolée ou non; La compétence du C.P.A.S. est déterminée, sur la base de l'article 1344ter, en fonction du domicile du preneur ou, à défaut de domicile, de la résidence de celui-ci; la référence prioritaire au domicile n'est pas nécessairement heureuse car c'est le C.P.A.S. du lieu où le bien est occupé par la personne intéressée qui est idéalement placé pour intervenir; en ce cas il y a adéquation avec la règle de la compétence territoriale édictée à l'article du Code judiciaire (comp. art. 1344sexies, 1er in fine); 4. Il a été expressément précisé que cette loi devrait s'appliquer au lieu où la personne réside en permanence, à titre principal, qu'elle soit inscrite à titre provisoire ou définitif dans les registres de la population; cette notion comprend les résidences dans les campings, caravanings et parcs résidentiels; L'expulsion peut concerner tant le locataire que ceux qui occupent l'immeuble de son chef; Les problèmes que pose l'expulsion du saisi sont résolus Doctrine15 dans le cadre de la procédure de saisie-exécution immobilière; En vertu de l'article 9, les articles 2 à 6 de la présente loi sont applicables à toute demande d'expulsion visée à l'article 1344ter, 1er du Code judiciaire, introduite après son entrée en vigueur. Cette solution, dérogatoire à la mise en application immédiate de la loi nouvelle, se justifie difficilement pour l'article 1344sexies (art. 6)! Quid de l'acte notarié? Le seul titre exécutoire envisagé est le jugement (un accord peut le cas échéant intervenir dans le cadre de l'article 1344quater). L'acte notarié n'est donc pas considéré comme un titre exécutoire au sens de la loi du 30 novembre La question a été abordée lors des travaux préparatoires. 39 L'acte notarié n'a donc pas de force exécutoire en cette matière; même si la question est susceptible d'être discutée, il semble que cette exclusion concerne tant les hypothèses régies par l'article 1334ter que celles régies par l'article 1344sexies, c'est-à-dire des hypothèses étrangères à un bail visé à l'article 1344ter. Cette loi nouvelle conforte l'opinion suivant laquelle lorsque le législateur traite de l'acte exécutoire autre qu'une décision de justice (contrainte, acte notarié), il ne l'envisage que dans la perspective du droit des saisies Procédure initiée par le locataire Prorogation pour circonstance exceptionnelle (Voy. l'art. 11 de la loi du 20 février 1991 en matière de baux relatifs à la résidence principale du preneur). En vertu de ce texte, la prorogation est demandée à peine de nullité au bailleur par lettre recommandée à la poste au plus tard un mois avant l'expiration du bail. La loi sur le règlement collectif de dettes "Les voies d'exécution qui tendent à une exécution en nature ne tombent pas sous la suspension prévue par l'article 1675/7, 2 de la loi du 5 juillet Cette loi ne règle pas la protection juridique du locataire qui est confronté à une expulsion". 42 Il a été clairement précisé que la protection du logement qui est la propriété du saisi est abordée à l'article 1580bis du Code judiciaire (supra chap. I), tandis que le problème des expulsions concernant le locataire fait l'objet d'une autre loi (ci-dessus 2). 43 Il reste que le locataire peut prendre l'initiative de saisir le juge des saisies en raison notamment de dettes de loyers pour être admis à la procédure de règlement collectif de dettes. 44 En ce cas les textes -déjà commentés (chap. I-2)- relatifs à la suspension du cours des intérêts, à l'interdiction pour le débiteur de favoriser un créancier, au règlement amiable et au règlement judiciaire sont applicables (art. 1675/7, 12 et 13 C.j.). Alors que l'article 1675/7, 1er prévoit la suspension du cours des intérêts (quels qu'ils soient) dès la décision d'admissibilité et l'article 1675/12 1er, 2, la réduction des taux d'intérêt conventionnels au taux d'intérêt légal, il n'y a pas de disposition semblable pour les loyers de telle sorte que les loyers continuent à courir à dater de la décision d'admissibilité et, qu'au niveau de l'article 1675/12, on ne peut concevoir pour les loyers qu'une remise totale ou partielle des intérêts moratoires, indemnités et frais (art. 1675/12 1er 4 ) et non une réduction des loyers. Si un règlement amiable ou judiciaire est mis en œuvre, il importe que le plan tienne compte du sort des loyers à échoir au cours de l'exécution de celui-ci (le minimum vital dont continue à bénéficier le débiteur doit en principe y pourvoir). 45 En tout état de cause une remise de dettes de loyers à échoir ne pourrait être imposée au bailleur qui conserve la possibilité d'agir en résiliation et en expulsion (comp. art. 1675/13, 1er, tiret 1). En ce 47 cas les règles dégagées ci-dessus en matière "d'humanisation des expulsions" seront applicables. CONCLUSION Pour conclure on reproduira l'introduction d'une circulaire française du 9 février 1999 relative à la prévention des expulsions locatives pour impayés (J.C.P., 1999, III, p. 486). Même si les législations diffèrent, elle décrit admirablement le contexte nouveau dans lequel en fait et droit le problème des expulsions doit être raisonné et solutionné : «L'expulsion pour non-paiement du loyer ou des charges d'une personne ou d'une famille impécunieuse est un facteur d'exclusion et de rupture sociale. L'objectif à valeur constitutionnelle du droit au logement, qui implique une possibilité pour toute personne de disposer d'un logement décent, a amené le gouvernement à proposer au Parlement de créer un dispositif de prévention des expulsions en cas d'impayés de loyer dans le cadre de la loi n du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre les exclusions. Le nouveau dispositif dans lequel les acteurs publics et sociaux ont à jouer un rôle tout à fait majeur vise à substituer à une logique d'ordre public une logique de traitement social et préventif de l'expulsion. L'objectif est de traiter dans les plus courts délais l'impayé de loyer et de trouver une solution adaptée à chaque situation afin que l'expulsion pour cause d'impayé de loyer soit non pas impossible, mais limitée dans les faits aux locataires de mauvaise foi. La solidarité nationale, dont l'etat est le garant, doit être mise en œuvre à temps pour les locataires dont le maintien dans le logement est compromis en raison des difficultés qu'ils rencontrent du fait de leurs conditions de ressources. Ainsi, le dispositif renforce le droit au logement des personnes en difficulté, tout en permettant une meilleure protection de propriété. En effet, l'intervention en amont sur les situations d'impayés et l'amélioration sensible de la solvabilisation des locataires doivent éviter le développement cumulatif, au fil de la procédure d'expulsion souvent longue et complexe, de dettes de loyers irrécupérables.» Georges de Leval Doctrine16 Notes bibliographiques 1 Cette dernière loi est publiée au Moniteur belge du 1er janvier de LEVAL G., Surendettement et endettement des familles, in Les ressources de la famille, Story-Scientia, 1992, p.381 à DION-LOYE S., Les pauvres et le droit, Que saisje?, n 3251, p. 69. Voy. aussi le rapport général sur la pauvreté publié par la Fondation Roi Baudouin, pp. 244 à 247. Adde en France la loi n du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre les exclusions et la circulaire du 9 février 1999 relative à la prévention des expulsions locatives pour impayés (J.C.P., 1999, III, 20045, p. 486). 4 PIRE D., L'humanisation des expulsions, in Les baux à loyer après la loi du 13 avril 1997, La Chartre, 1998, pp Adde JADOUL P., Consécration juridique du droit au logement, J.D.J., pp. 51 à 56 et J.P., Charleroi, 2e canton, 13 juillet 1998, J.T., 1998, p Doc parl. Sénat, session , n 1-929/5, projet de loi relatif au règlement collectif de dettes et à la possibilité de vente de gré à gré des biens immeubles saisis, annexe n 2, p. 65. En 1996, le total des crédits aux particuliers représentait un montant de francs. Le poste principal, à concurrence de F, était constitué de crédits hypothécaires. On relève cependant qu'alors que l'encours des crédits hypothécaires est beaucoup plus élevé que l'encours des crédits à la consommation, les défaillances en matière de crédit hypothécaire sont moins importantes qu'en matière de crédit à la consommation, car l'emprunteur en difficulté tente de rembourser en premier son crédit hypothécaire dans la crainte de perdre éventuellement son logement (Association belge des Banques, Endettement et surendettement, collection Aspects et Documents, n 161). 6 Sur ce texte voy. de LEVAL G., La saisie immobilière, Rep. Not., 1995, nos 225 à 231; de LEVAL G. et LEDOUX J.-L., La saisie immobilière et l'ordre. Chronique de droit à l'usage du notariat, vol. XXVI, 1997, pp. 397 à 400. Dans la jurisprudence récente, on relève un arrêt de la cour d'appel de Bruxelles du 23 janvier 1998 (J.T., 1998, p. 493) qui, à juste titre, rappelle que cette disposition ne s'applique qu'aux crédits hypothécaires ayant pour objet l'acquisition ou la conservation de droits réels immobiliers consentis à une personne physique qui agit exclusivement dans un but pouvant être considéré comme étranger à ses activités commerciales, professionnelles ou artisanales et qui, au moment de la conclusion du contrat, a sa résidence principale en Belgique (adde dans le même sens, Civ. Bruxelles, ch. s., 13 mars 1998, A.R. 98/2632/A). Par ailleurs, il n'est pas sérieusement contestable que l'article 59 est applicable au tiers détenteur qui a affecté son immeuble à la garantie d'un crédit hypothécaire privé (de LEVAL G., o.c., n 226); un important arrêt de la cour de Liège du 1er octobre 1998 (10e ch., R.G. n 1997/ RG/441; voy. aussi dans le même sens Civ. Mons, ch. s., 9 octobre 1997, J.L.M.B., 1997, p et Tijdschrijft voor Notarissen, 1998, 121 : l'article 59 de la loi hypothécaire n'est pas applicable au tiers détenteur lorsque l'emprunteur principal a contracté un prêt qui ne répond pas aux critères de la loi du 5 août 1992) rappelle cette règle en ajoutant : en instaurant un préalable obligatoire à toute exécution ou saisie, le législateur a voulu protéger le logement familial affecté à la garantie hypothécaire en encourageant la conclusion d'un accord portant sur un plan d'apurement dont le respect par le débiteur devrait permettre d'éviter la saisie de son bien. Tant les emprunteurs eux-mêmes que les affectants hypothécaires se trouvent dans les conditions pour bénéficier, à titre personnel, des dispositions de l'article 59 précité. Enfin de manière particulièrement judicieuse, l'arrêt rappelle que la sanction de nullité édictée par ce texte n'est que relative. Ainsi lorsque les affectants hypothécaires ont été privés de s'expliquer devant un magistrat dans le cadre d'une tentative de conciliation et de formuler le cas échéant une proposition de règlement, il est encore possible d'autoriser le créancier poursuivant à régulariser la procédure en faisant procéder à la tentative de conciliation même postérieurement à la transcription de la saisie. A la suite de cet arrêt, est intervenu un nouvel arrêt de la 11e Chambre de la cour d'appel de Liège en date du 18 janvier 1999 (n 1997/RG/441) qui peut être résumé comme suit : "L'article 59, 1er de la loi du 4 août 1992 relative au crédit hypothécaire doit profiter au tiers détenteur. La procédure peut être régularisée ultérieurement par l'organisme de crédit qui n'a cependant en aucun cas l'obligation de consentir à une demande de remise de la tentative de conciliation dans l'attente d'une décision attendue au fond. Dans le cadre de la procédure d'investiture prévue à l'article 1580 du Code judiciaire, il appartient au juge des saisies d'apprécier si le créancier saisissant est nanti d'un titre exécutoire, si la cause de la saisie résulte de l'obligation contenue dans ce titre et si la créance réclamée apparaît certaine, exigible et liquide. Sauf abus de droit manifestement démontré, le juge des saisies n'est pas le juge de l'opportunité des mesures régulièrement prises par un créancier en vue de l'exécution de son titre. Il est constaté que les tiers opposants n'ont émis au moment de la sommation de payer aucune contestation alors qu'ils disposaient notamment pour ce faire du délai de 15 jours prévu à l'article 1334 du Code judiciaire (il est généralement admis que les tiers détenteurs n'ont pas la possibilité d'obtenir à ce stade des délais de grâce (de LEVAL G., Saisie immobilière, Rep. Not., n 281)). Si le juge des saisies auquel incombe la protection égale des intérêts des débiteurs et des créanciers se doit de reconnaître la situation éventuellement malheureuse des tiers détenteurs, il n'en demeure pas moins qu'il violerait sa compétence en retardant dans les circonstances de la cause une exécution qui est légitime et parfaitement régulière". 7 de LEVAL G., La loi du 5 juillet 1998 relative au règlement collectif de dettes et à la possibilité de vente de gré à gré des biens immeubles saisis, Faculté de Droit de Liège, 1998, pp. 95 à 103; LEDOUX J.-L., L'article 1580 du Code judiciaire et ses nécessaires corollaires, Recyclage U.C.L. du 26 novembre 1998; MICHIELSENS A., Het beslagrecht gewijzigd (Tijdschr. voor Notarissen sous presse). Ces deux derniers auteurs développent des réflexions intéressantes sur la possibilité que pourraient offrir les textes nouveaux afin de sauver une vente de gré à gré enlisée en raison de la survenance d'une saisie-exécution immobilière; la question se pose si le débiteur ou un tiers intéressé pourrait prendre l'initiative de saisir le juge des saisies à cette fin, ce que personnellement nous ne pensons pas, eu égard aux articles 1580, 1580bis et 1580ter du Code judiciaire; il est toutefois évident que le saisi pourrait faire sanctionner la négligence du saisissant en sollicitant la mainlevée de la saisie abusive (de LEVAL G., Répertoire notarial, n 329; adde DIRIX E. et BROECKX K., T.P.R., 1991, pp. 204 à 243 in fine). 8 de LEVAL G., o.c., Faculté de Droit de Liège, 1998, n 26 B, pp ; LEDOUX J.-L. et DELOOZ C., L'article 1580 du Code judiciaire et ses nécessaires corollaires, in Règlement collectif de dettes. Vente de gré à gré d'immeubles saisi, U.C.L., Recyclage du 26 novembre 1998, pp et 48 Doctrine17 MICHIELSENS A. et WUYTS Filip, Het beslagrecht gewijzigd, not. fisc. M., 1999, I p.16, n L'article 1567 du Code judiciaire a été adapté afin de préserver les intérêts d'un créancier qui aurait fait signifier un commandement préalable à la saisie-exécution immobilière et qui ne pourrait plus poursuivre cette procédure en faisant signifier un exploit de saisieexécution immobilière. Le même principe peut être retenu en cas de saisie immobilière conservatoire ou de saisie-exécution immobilière; il suffira que le créancier fasse procéder au renouvellement de la saisie conservatoire sur la base des articles 1437 à 1439 ou au renouvellement de la transcription de la saisie-exécution immobilière conformément à l'article 1569 aliéna 2 du Code judiciaire. 10 Doc parl. Chambre, nos107/1-96/97 et 1074/1-96/97, session ordinaire 1996/1997, p Doc parl., n 1073/11-96/97, p Ne devrait-on pas reconnaître au débiteur la possibilité de régler toute dette de logement sans autorisation préalable en la prélevant sur la quotité insaisissable? Force est de relever qu'en vertu de l'article 1675/9 1er 4, toute somme due au débiteur doit être acheminée au médiateur de dettes qui rétrocédera au débiteur surendetté la quotité saisissable tout en tenant compte de ses dettes alimentaires en cours (le créancier a évidemment droit à un tel paiement, contrat, mais à tort selon nous VANGYSEL A.-C. et THOMASSET M., Divorce, Act. 1999/2, p.21). En d'autres termes le paiement de la dette de logement se fera à l'aide de la quotité insaisissable mais si cette quotité s'avère insuffisante, en cette circonstance, l'autorisation du juge des saisies nous apparaît absolument indispensable. On ne peut oublier que la pérennité dans les lieux de la personne surendettée exige, le plus souvent, une solution de ce type sous peine de l'exposer à de plus grandes difficultés en la privant de son logement. 13 L'article 1675/14, 2 aliéna 3, ne pourrait être invoqué pour faire revenir la cause devant le juge des saisies qu'en cours d'exécution du plan; en effet, cette disposition ne concerne que les difficultés qui entravent l'exécution du plan ou la survenance des faits nouveaux justifiant l'adaptation ou la révision du plan. 14 de LEVAL G., o.c., n 12 C, p de LEVAL G., o.c., n 13 A/2, pp Par contre on rappelle que l'article 215 du Code civil ne fait pas nécessairement entrave à la saisie de l'immeuble servant au logement principal de la famille; les droits des créanciers de l'époux propriétaire du logement l'emportent sur ceux de son conjoint (de LEVAL G., Saisie immobilière, Rép. not., nos58 et 59 et réf. cit.). C'est ce qui explique l'article 96 de la loi du 8 août 1997 sur les faillites en vertu duquel "le consentement préalable du conjoint d'un époux failli ou l'autorisation de justice prévus par les articles 215, 1er, 1418 et 1420 du Code civil, ne doivent pas être obtenus par le curateur pour la vente des biens meubles ou immeubles dépendant tant du patrimoine propre de l'époux failli que du patrimoine commun" (adde en ce qui concerne les époux séparés de biens, l'article 100, aliéna 3 de la même loi). 17 La clause exécutoire est réputée non écrite (art. 1762bis du Code civil). 18 de LEVAL G., Les délais de grâce, Rép. not., n 19 et Traité des saisies, n 259D. 19 de LEVAL G., A propos de la lisibilité du titre exécutoire in Formation permanente CUP, vol. XXI, janvier 1998, pp. 233 à Projet de loi modifiant certaines dispositions du Code judiciaire relatives à la procédure en matière de louage des choses et à la loi du 30 décembre 1975, concernant les biens trouvés en dehors des propriétés privées ou mis sur la voie publique en exécution de jugements d'expulsions (Doc parl. Chambre, p. 158/8-96/97, session ordinaire , p.9). 21 Projet de loi modifiant certaines dispositions du Code judiciaire relatives à la procédure en matière de louage des choses et à la loi du 30 décembre 1975, concernant les biens trouvés en dehors des propriétés privées ou mis sur la voie publique en exécution de jugements d'expulsions, Doc parl. Chambre, session ordinaire , n 1157/16-96/97. La question s'est posée si le C.P.A.S. ne devait intervenir qu'à la demande de l'intéressé ou si le C.P.A.S. (sauf opposition de l'intéressé) devait prendre une initiative à son égard. Actuellement la législation sur les C.P.A.S. prévoit qu'il doit y avoir une demande de la part de l'intéressé, mais qu'étant donné que les C.P.A.S. ne peuvent se borner à jouer un rôle passif, une intervention préventive et informative de leur part peut naturellement susciter une telle demande (Doc. parl. cité, p. 6). En stipulant dans le texte que le C.P.A.S. offre, de la manière la plus appropriée, d'apporter son aide dans le cadre de sa mission légale, le législateur permet au C.P.A.S. d'apprécier, dans chaque cas d'espèce, l'aide la plus appropriée qu'il y a lieu d'apporter aux personnes concernées par une expulsion : lettre circonstanciée, visite à domicile, etc. (ib. p. 10); cons. aussi BER- NARD N. et MAILLARD D., Agences immobilières sociales : la troisième voie du logement, J.T., 1999, pp. 145 à On se pose sur le plan purement procédural certaines questions lorsque la procédure est introduite par requête dans la mesure où l'information doit être communiquée par le greffier au C.P.A.S. après un délai de quatre jours (il s'agit d'un délai minimum) suivant l'inscription de l'affaire au rôle général afin de laisser entre-temps au preneur la possibilité de s'y opposer au greffe dans un délai de deux jours à partir de la convocation par pli judiciaire. Si l'on fait courir le délai de deux jours à la date de l'inscription au rôle correspondant probablement à celle de l'expédition de la convocation, il n'est pas impossible que ce délai soit écoulé au moment où le preneur prendra connaissance de sa faculté d'opposition 23 Travaux préparatoires du Code judiciaire, Pasin., 1967, pp ; Civ. Liège, 2 juillet 1984, J.L., 1984, p L'expression "circonstance d'une gravité particulière" a été retenue pour éviter toute confusion avec la prorogation pour circonstance exceptionnelle, prévue à l'article 11 de la loi du 20 février 1991 en matière de baux relatifs à la résidence principale du preneur. Il s'agit de deux types de contentieux différents; l'autorité de la chose jugée ne s'applique pas (PIRE D., o.c., p. 187 et Doc parl., Chambre, n 1157/1-96/97, p.5). 25 Ainsi que le relève M. Didier PIRE dans un commentaire sur le même sujet : "L'application d'un délai trop long pourrait entraîner la violation de l'article 1er du Protocole additionnel de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme protégeant le droit de propriété ou encore de l'article 6 de la même Convention (à cet égard voy. spéc. C.E.D.H., 17 mars 1997), par lequel la Cour estime que le droit qui résulte de l'article 6 de la Convention (droit d'accès à un juge) serait illusoire si l'ordre juridique interne d'un Etat contractant permettait qu'une décision judiciaire définitive et obligatoire reste inopérante au détriment d'une partie. Quant à la violation de l'article 1er du Protocole additionnel, voy. C.E.D.H., 28 septembre 1995 (publication de la Cour européenne des droits de l'homme, 1996, série A, n 315 C) : dans cet arrêt, la Cour indique que les Etats membres disposent d'une large marge de manœuvre lors de l'exécution de leur politique sociale et économique et plus particulière- 49 Doctrine18 ment de leur politique du logement. Des mesures législatives urgentes qui suspendent l'expulsion des locataires après la fin du bail et limitent ainsi le droit de propriété des propriétaires poursuivent un objectif légitime conforme à l'article 1er du premier Protocole additionnel de la Convention. La Cour considère que ceci est notamment le cas lorsque de nombreuses expulsions forcées entraîneraient des tensions sociales importantes et susceptibles de compromettre l'ordre public. La Cour précise toutefois que l'immixtion des autorités publiques est soumise au principe de proportionnalité et doit par conséquent garantir un équilibre entre la protection de l'intérêt général, d'une part, et les intérêts individuels des propriétaires d'autre part. C'est pourquoi, pour la Cour, il est essentiel que les exceptions qui prévoient que les propriétaires peuvent revendiquer leur propriété sous certaines conditions soient exécutoires, l'inertie des autorités publiques pour mettre de telles dispositions en œuvre étant considérée comme contraire à l'article 1er, 2 du premier Protocole additionnel à la Convention. 26 Comp. en France : "A cet égard, le juge qui accorde à l'occupant maintenu dans son logement des délais pour quitter les lieux fixe le montant de l'indemnité d'occupation due par l'occupant au propriétaire. De même, en cas de refus d'octroi du concours de la force publique pour libérer les lieux, les propriétaires, sur demande, sont indemnisés par la collectivité publique du préjudice qu'ils subissent (Circ. préc., J.C.P., 1999, III, p "La loi ne stipule pas comment un huissier de justice doit aviser le preneur ou les occupants. Il est défendable que ceci se fasse par exploit. Il est indiqué de le faire par pli recommandé pour avoir une preuve de l'envoi. Que peut-on porter en compte? Uniquement les frais de l'envoi recommandé, la rédaction des lettres faisant l'objet du droit de dossier" (commentaire de la Chambre nationale des huissiers de justice, C99/001). 28 Voy. déjà Rapport général sur la pauvreté, Fondation Roi Baudouin, p Ne serait-il pas utile que cette information soit réitérée dans l'avertissement qui doit être donné par l'huissier cinq jours ouvrables au moins avant la date effective de l'expulsion? 30 Doc parl., n 1157/8, p Voy. déjà Bruxelles, 1er décembre 1998, J.L.M.B., 1998, p Ainsi il peut s'agir du bail conclu par une personne morale, d'un bail purement commercial, d'un bail concernant une seconde résidence. Il peut aussi s'agir de l'expulsion du vendeur par l'acquéreur, d'un conjoint par un autre, de l'usufruitier à l'expiration du temps pour lequel l'usufruit a été accordé, etc. (Doc parl. Ch., n 1157/8 / 96/97, p. 42). 33 Ainsi s'il y a exécution provisoire dans la pureté des principes, celle-ci pourrait être diligentée sans atermoiement. 34 Dans ce cas l'enseignement qui se dégageait de l'arrêt de la cour d'appel de Bruxelles (supra note 27) pourrait continuer à s'appliquer. 35 Chambre, n 1157/8-96/97, p Doc parl. Chambre, n 1157/8, pp Doc parl. cité, n 1157/8-96/97, p.30; voy. aussi de LEVAL G., La loi du 5 juillet 1998 relative au règlement collectif de dettes et à la possibilité de vente de gré à gré des biens immeubles saisis, note 212, p Doc parl. Chambre, n 1157/8, p.31; voy. aussi Cass. 23 mai 1991, Pas., 1991, I, 824; de LEVAL G., La saisie immobilière, Rép. not., n 514 et réf.. Si textuellement l'article 1344sexies ne concerne pas cette hypothèse, cette disposition pourrait à tout le moins être appliquée par analogie (comp. MICHIELSENS A. et WUYTS F., Het beslagrecht gewijzigd, not. fisc., M. 1999, p.20, n 32 qui font application à une telle hypothèse de l'article 1344sexies du Code judiciaire). 39 Doc. parl. Chambre, n 159/8-96/97, pp. 16, Ce document parlementaire comporte en annexe une note du ministre concernant les possibilités d'expulsion. On y lit : "La pratique démontre que les actes notariés contiennent rarement une disposition permettant à un huissier de justice de procéder immédiatement à une expulsion effective. Par contre, certains actes de prêts hypothécaires contiennent, depuis peu il est vrai, parfois une disposition sur la base de laquelle une telle expulsion serait possible. Dans la mesure où il entrerait dans les intentions de rendre une réglementation légale sur l'expulsion applicable aux actes notariés, il convient de noter : que ceci aurait un impact effectif plutôt limité étant donné qu'il faudra, pour la plupart des cas, quand même faire appel au juge pour procéder à une expulsion effective sur la base d'un acte notarié; que les actes notariés sont explicitement exclus du champ d'application de la proposition de loi modifiant le Code judiciaire en vue d'introduire une procédure tendant à humaniser les expulsions (Doc. parl. Ch., n 922/1/1-92/93)". Il ressort des travaux parlementaires et du texte définitif de la loi que le législateur n'a pas rendu la réglementation légale sur l'expulsion applicable aux actes notariés. 40 de LEVAL G., La force exécutoire de l'acte notarié. L'exécution en question, Centre interuniversitaire de droit judiciaire, Bruxelles, Bruyland, 1993, p Voy. aussi MICHIELSENS A. et WUYTS F., Het beslagrecht gewijzigd, not. fisc. M., 199, n 1, p. 20, note Doc parl. Chambre, n 1073/1-96/97 et n 1074/1-96/97, p Doc parl. Chambre, n 1073/11-96/97, p On précise que si l'existence ou le montant de la créance est contesté, le juge des saisies fixe provisoirement, jusqu'à ce qu'il soit statué au fond, la partie du montant concerné qui doit être consignée, compte tenu également, le cas échéant, du dividende attribué sur la base du plan de règlement. Le cas échéant, les articles 661 et 662 sont applicables (art. 1675/11 3). Il reste que la matière du règlement collectif et celle de l'expulsion peuvent être étroitement connexes et que suivant les circonstances, il peut être utile que le contentieux soit regroupé devant un même juge; les règles de droit commun en matière de connexité le permettent (art. 565 et 566 combinés du Code judiciaire). En tout état de cause, il importe que si le juge de paix connaît du contentieux du logement et le juge des saisies du contentieux du surendettement, l'homogénéité de l'ensemble des procédures soit assurée. 45 Comp. "les considérations finales" de la circulaire du 23 octobre 1998 de la Société régionale wallonne du Logement aux sociétés immobilières de service public (secteur locatif). On le constate, de larges pouvoirs sont laissés au juge des saisies, appelé à intervenir dans la procédure de règlement collectif de dettes. S'il est vrai que le juge peut notamment imposer un rééchelonnement du paiement des arriérés de loyer ou décider une remise des intérêts générés par ce retard de paiement, la prise en charge globale des dettes d'un locataire, par un médiateur, peut avoir des effets bénéfiques pour le bailleur : le fait pour celuici de s'inscrire dans une procédure de récupération de dettes collective peut lui permettre de récupérer certains montants qui, en dehors de cette procédure, n'auraient peut-être pas pu être récupérés. 50 Doctrine19 LE SDER ET LE LOGEMENT Le 29 octobre 1998, le Gouvernement wallon a adopté provisoirement le schéma de développement de l'espace régional (SDER). Celui-ci a fait l'objet d'une vaste information publique ainsi que d'un examen par les instances et organismes sollicités par le Gouvernement pour remettre avis (par exemple le Conseil économique et social de la Région wallonne, la Commission régionale d'aménagement du territoire). Récemment, le 27 mai 1999 le Gouvernement wallon adoptait le SDER. Le SDER est un des outils d'aménagement du territoire institués par le décret du 27 novembre 1998 contenant les nouvelles dispositions régissant l'aménagement du territoire et l'urbanisme 1. Il remplace dans la législation le plan régional d'aménagement du territoire, plus connu sous le sigle P.R.A.T.W. A l'image de nombreuses autres régions européennes, la Wallonie se dote ainsi d'un instrument de planification stratégique (et donc non réglementaire). En effet, l'aménagement est devenu, pour partie, négociation : négociation au sein de la région, entre régions, entre régions et Etats nationaux ou dans le cadre de l'union européenne. Par ailleurs, le SDER lie développement et espace régional. Il s'inscrit de la sorte dans cette vision qui associe intensément développement et territoire. La Région wallonne, en adoptant le SDER, disposera d'une ligne de conduite indispensable pour assurer la cohérence dans les grandes décisions qu'elle prend et qui concernent, à un titre ou à un autre, l'avenir du territoire wallon et plus largement de la Wallonie. Le SDER : comprend l'analyse des grands besoins de la Wallonie et la capacité qu'elle a d'y répondre en fonction des contraintes de son histoire et de sa géographie; définit ensuite des objectifs généraux d'harmonisation des activités, de mobilité, de gestion parcimonieuse du sol, de conservation et de développement du patrimoine dans la perspective du développement durable; précise enfin les options à prendre et les objectifs sectoriels à atteindre, notamment en matière de mobilité, d'équipements et d'infrastructures d'intérêt régional ou suprarégional. Le SDER constitue ainsi une expression concrète du projet wallon à l'intérieur de son territoire comme vis-à-vis de l'extérieur. Le SDER, à partir des caractéristiques de la région et des différentes sousrégions, veut être un projet réaliste mais aussi volontariste : partant d'une analyse de la réalité, il décrit le développement et l'aménagement de la Wallonie tel que le Gouvernement wallon le désigne. Pour atteindre cet objectif, le S.D.E.R. met en relation, pour assurer une convergence, les politiques de compétence régionale et celles qui, tout en ne l'étant pas, ont un impact majeur sur le développement territorial (ex : les chemins de fer). Il est un fil rouge qui traverse la politique économique et sociale, l'environnement, l'urbanisme, le logement, les transports,... C'est la dimension transversale tant du processus d'élaboration que du document luimême. Par ailleurs, en adoptant le sigle SDER, le législateur a voulu viser un autre objectif. L'Union européenne a adopté récemment un document stratégique en préparation depuis plusieurs années : le schéma de développement de l'espace communautaire (SDEC). Le SDER doit mettre la Wallonie au coeur de la réalité européenne et des processus décisionnels des institutions européennes. La structure économique de la Wallonie, sa position géographique, l'importance des politiques et programmes européens l'imposent. Le SDER est donc bien un instrument d'union régionale et d'insertion européenne. L'historien louvaniste Jean Pirotte exprime judicieusement, dans une contribution sur les carences et atouts de l'identité wallonne, ce qu'on peut considérer comme le fondement du SDER : «On ne peut s'épanouir qu'en se connaissant avec ses virtualités et ses faiblesses et en se percevant dans les limites de la relation à l'autre. Comme toutes les collectivités humaines, la Wallonie doit se dire. Si elle veut avoir un sens pour ellemême et pour les autres, elle doit dire ses aspirations pour le futur, dire aussi son présent, porteur de cicatrices douloureuses du passé, mais aussi heureux héritier d'un patrimoine à inventorier et de potentialités». (dans Oser être wallon!, Ed. Quorum, 1998, p. 9) LE SDER : SA STRUCTURE ET SON CONTENU Document de plus de 210 pages 2, le SDER se compose de trois parties : une analyse de la situation et tendances pour l'avenir; le projet de développement spatial; la mise en oeuvre du projet. Au préalable, la nature et la fonction du SDER sont précisées. De plus, des principes philosophiques sont posés dès le départ : le territoire wallon comme patrimoine commun de ses habitants; le développement durable; la cohésion économique et sociale. Ces trois principes courent dans l'ensemble du texte et en constituent son fondement. Ces trois principes et les dimensions stratégiques et transversales sont le socle à la fois de la démarche d'élaboration du SDER et de l'organisation même du document. Pour parcourir le document, nous cheminerons avec la thématique du logement sans pouvoir, dans ce cadre, viser tous les liens entre celleci et toutes celles qui composent le SDER. PREMIERE PARTIE : DIAGNOSTIC ET TENDANCES Le diagnostic couvre l'ensemble des rubriques habituelles d'un inventaire par secteur d'activités. Chacune se conclut pas des enjeux. Le diagnostic se conclut par l'énumération de huit enjeux majeurs (voir encart) et par un tableau de synthèse, 51 Doctrine20 appelé techniquement F.O.M. : Faiblesses, Opportunités, Menaces. On relèvera que le logement est abordé dans la rubrique habitat, considérant que le logement au sens strict doit participer à une vision plus large : l' «habiter». Le propos n'est pas de minimiser la fonction première et fondamentale du logement : fournir un abri et des conditions matérielles de base pour vivre. La qualité de vie d'un grand nombre de Wallons est encore liée à cet objectif de disposer d'un «logement comportant un confort minimal», voire tout simplement d'un toit [voir parmi une littérature abondante, le rapport préparatoire de la Commission, «Portrait socio-économique de la Belgique» du treizième congrès des économistes belges de langue française, «La Wallonie et Bruxelles : évolutions et perspectives» (Charleroi, novembre 1998)]. On sait par ailleurs que les dépenses relatives au logement forment la part la plus importante de la consommation des ménages : 28 % (voir Anne- Catherine Guio, Les ménages, dans Annuaire statistique de la Wallonie. Module économique, 1999, SES-MRW, pp ). En ce qui concerne l'habitat, deux enjeux majeurs sont dégagés. «Dans les zones urbanisées, l'implantation anarchique de certaines activités provoque un affaiblissement de la structure, des extensions mal contrôlées et la présence de friches urbaines»; «L'intégration urbanistique des différents éléments de l'habitat n'est pas toujours correctement assurée, ce qui tend à banaliser et dévaloriser le tissu bâti». Spécifiquement au logement, quatre enjeux principaux sont engagés. «Certains habitants ne disposent pas d'un logement décent»; «Dans certains quartiers, une partie du parc immobilier présente des carences importantes, des dégradations, voire un équipement inadapté, ce qui entraîne des effets «boule de neige»; «L'offre en logements est trop limitée, et n'est pas assez diversifiée pour répondre à l'évolution des besoins»; «Les nouveaux logements s'inscrivent insuffisamment dans un tissu d'habitat structuré». TABLEAU I OBJECTIFS (8) OPTIONS (32) I. Structurer l'espace wallon 6 4. Structurer les villes et les villages. 5. Gérer le territoire au quotidien de manière à le structurer. 6 Apporter des solutions adaptées aux situations dégradées. II. Intégrer la dimension suprarégionale 3 dans le développement spatial de la Wallonie III. Mettre en place des collaborations transversales 2 1. Reconnaître à l'aménagement du territoire la mission de transposer et d'intégrer les aspects spatiaux des politiques sectorielles. 2 Renforcer les nouvelles pratiques de collaboration transversale pour réaliser des projets. IV. Répondre aux besoins primordiaux 5 1. Assurer un cadre de vie épanouissant. 2. Répondre aux besoins en logement. 3. Répondre aux besoins en commerces, équipements et services. 5. Protéger les populations contre les risques naturels et technologiques. V. Contribuer à la création d'emplois et de richesse 4 VI. Améliorer l'accessibilité du territoire wallon 4 3. Maîtriser la mobilité en vue d'atteindre un équilibre et gérer la mobilité entre la satisfaction de la demande de déplacement et la préservation du cadre de vie. 4. Gérer la mobilité dans les zones urbaines et rurales. VII. Valoriser le patrimoine et protéger les ressources 4 1. Mettre en valeur et enrichir le patrimoine bâti. 3. Intégrer la dimension paysagère dans les pratiques d'aménagement. VIII. Sensibiliser et responsabiliser l'ensemble 4 1. Amener à une prise de conscience citoyenne des acteurs concernant les enjeux liés aux usages de l'espace. 2. Organiser une information et des formations adaptées. 3. Développer des actions informatives. 4. Responsabiliser les acteurs par la consultation et la concertation. 52 Doctrine Montrer encore
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