Source: http://www.anticorruzione.it/portal/public/classic/AttivitaAutorita/AttiDellAutorita/_Atto?ca=5584
Timestamp: 2020-04-08 16:17:36+00:00
Document Index: 154756091

Matched Legal Cases: ['art. 26', 'art. 4', 'art. 5', 'art. 9', 'art. 5', 'art. 1', 'art. 5', 'art. 7', 'art. 8', 'art. 89', 'art. 6', 'art. 4', 'art. 41', 'art. 143', 'art. 30', 'art. 30', 'art. 30', 'art. 86', 'art. 87', 'art. 26', 'art. 1', 'art. 86', 'art. 26', 'art. 4', 'art. 7', 'art. 5', 'art. 7', 'art. 13', 'art. 4', 'art. 11', 'art. 25', 'art. 5']

Delibera n. 40 del 19 dicembre 2013
Fascicolo n. 2891/2012 e n. 875/2013
Oggetto: Affidamento in concessione del servizio di raccolta ed avvio a trattamento di varie tipologie di rifiuti prodotti dalle navi scalanti il porto di Fiumicino
Stazione appaltante: Autorità Porti di Roma e del Lazio
Riferimenti normativi: D.lgs. 182/2003; L. 84/1994; DM Trasporti e Navigazione del 14.11.1994; art. 26 del D.lgs. 81/2008.
Vista la nota della Direzione Generale Vigilanza di Comunicazione Risultanze Istruttorie del 01.08.2013 prot. n. 72585 del 01.08.2013;
Viste le note di controdeduzioni dei soggetti interessati: la stazione appaltante con nota n. 76950 del 20.08.2013, la Capitaneria di Porto di Roma con nota n. 78383 del 26.08.2013 e la FHS con nota n. 87462 del 19.09.2013.
Con nota acquisita al protocollo generale di questa Autorità al n. 100313 del 18/10/2012, il Nucleo speciale tutela mercati della Guardia di Finanza ha riferito i risultati delle indagini condotte sull’affidamento in oggetto, a seguito di esposto presentato alla Procura di Civitavecchia dalla Fiumicino Harbour Service srl (FHS), attuale gestore del servizio.
In particolare, la Guardia di Finanza ha sottoposto alla valutazione dell’Autorità la circostanza che il servizio di raccolta e smaltimento rifiuti nelle acque del porto canale e della rada di Fiumicino è ancora oggi espletato dalla società FHS in virtù di una licenza concessa nel 2002 e di reiterati rinnovi della stessa, senza che sia esitata da alcuna procedura di gara; e che l’attuale gestore non effettua la raccolta e il trattamento dei rifiuti speciali prodotti dalle navi, ma solo dei rifiuti solidi o assimilati.
Inoltre, dalla segnalazione della Guardia di Finanza risulta che una prima gara, celebrata nel 2010, non ha prodotto risultati in quanto l’aggiudicazione provvisoria, operata in favore della sola offerta ritenuta valida, è stata revocata per carenza del requisito tecnico professionale inerente il possesso di particolari attrezzature (bettolina doppio scafo con casse di compartimentazione e motori propri); che la stazione appaltante ha provveduto poi a modificare la lex specialis con la previsione di requisiti meno selettivi e a pubblicare un nuovo bando, con conseguente aggravio del procedimento che ha comportato il proseguimento del servizio da parte di FHS, mediante proroga della primitiva licenza.
Si riferisce, inoltre, che nella versione del capitolato speciale posto a base della nuova gara, le tariffe da praticare all’utenza per le singole prestazioni dedotte in contratto sono state sensibilmente ridimensionate rispetto ai prezzi indicati per la gara del 2010, nonostante il tempo trascorso dall’elaborazione di tali atti; e che nella successione delle diverse procedure di gara, anche il valore complessivo del servizio da affidare in concessione sia stato decurtato, passando da € 1.565.847,00 per un triennio (bando 2010) a € 999.698,24 per un quadriennio di servizio (bando 2012). A fronte della consistente riduzione dell’importo contrattuale, non sarebbe stata adeguata la richiesta del requisito economico finanziario per quanto attiene il fatturato globale.
Alla luce di tali elementi, la Direzione Generale VICO ha comunicato, con nota del 22/10/2012 prot. n. 101623, l’apertura d’ufficio dell’istruttoria nei confronti della stazione appaltante, Autorità Portuale dei Porti di Roma e del Lazio, al fine di verificare la legittimità dei bandi e delle procedure di affidamento del servizio in oggetto. Con la stessa nota ha chiesto all’Autorità portuale di fornire chiarimenti in ordine alle criticità segnalate dalla Guardia di Finanza.
Successivamente all’apertura dell’istruttoria, è pervenuta all’Autorità una seconda segnalazione, registrata al protocollo n. 120368 del 13/12/2012, proveniente direttamente dalla società FHS, e riguardante in particolare la procedura negoziata senza bando indetta in seguito al fallimento delle precedenti gare aperte. L’impresa - invitata a partecipare alla gara - lamenta l’incongruità del prezzo a base d’asta, che sarebbe non remunerativo per qualsiasi operatore economico, e l’irragionevole limitazione ad un anno della durata del contratto, che non consentirebbe di organizzare in modo regolare ed economico il servizio e di sostenere i necessari investimenti in mezzi nautici e personale. Segnala, infine, la mancata enucleazione degli oneri della sicurezza e la mancata predisposizione del DUVRI per la valutazione dei rischi interferenziali.
Acquisite le informazioni e la documentazione della stazione appaltante, trasmesse con nota prot. n. 115163 del 29.11.2012, sono state formulate le prime risultanze istruttorie. Nell’adunanza del 16, 17 e 18 luglio 2013, il Consiglio dell’Autorità ne ha disposto la comunicazione alle parti interessate a cura dell’Ufficio - quale passaggio interlocutorio del procedimento avviato dall’Autorità.
Mediante tale atto (registrato con prot. n. 72585 del 01.08.2013) l’Autorità ha comunicato che, sulla base delle informazioni e della documentazione fornite dalla Guardia di Finanza e dall’Autorità Portuale, è stata rilevata l’inosservanza della normativa in materia di contratti pubblici in relazione alla mancata apertura alla concorrenza della gestione del servizio, realizzatasi tramite ripetuti rinnovi, a partire dal 2002, della concessione in essere; sono state riscontrate criticità nelle varie procedure competitive poste in essere per il nuovo affidamento – rimaste per lo più infruttuose - con particolare riguardo alla fissazione della base d’asta e dei requisiti di partecipazione, al ricorso alla procedura negoziata, alla mancata enucleazione degli oneri di sicurezza; infine, sono emerse alcune difformità della prestazione svolta dall’attuale gestore del servizio rispetto al quadro normativo vigente e alla disciplina dello specifico rapporto concessorio, di fronte alle quali la vigilanza dell’Autorità portuale e della Capitaneria di Porto è apparsa carente.
In relazione a tali osservazioni, è stato chiesto ai soggetti coinvolti di comunicare le proprie controdeduzioni .
Hanno fornito riscontro la stazione appaltante con nota n. 76950 del 20.08.2013, la Capitaneria di Porto di Roma con nota n. 78383 del 26.08.2013 e la FHS con nota n. 87462 del 19.09.2013, al fine di chiarire i punti controversi e fornire ulteriori elementi di conoscenza.
Nel complesso, sulla base degli atti acquisiti, si è accertato quanto segue in relazione ai vari aspetti oggetto delle segnalazioni.
Gare per la scelta del concessionario, rimaste senza esito
La società a responsabilità limitata Fiumicino Harbour Services (FHS) gestisce continuativamente da più di quarant’anni i servizi alle navi di: 1) trasporto merci e passeggeri, 2) rifornimento acqua potabile, e 3) raccolta, trasporto e conferimento a discarica dei rifiuti per il porto e la rada di Fiumicino, in regime di concessione.
Con il D.M. 11.06.2002 il Ministero dei Trasporti ha esteso alla circoscrizione portuale di Fiumicino la competenza territoriale dell’Autorità portuale di Civitavecchia. A tale data il servizio di raccolta rifiuti prodotti dalle navi scalanti il porto di Fiumicino era svolto dalla FHS in forza della risalente concessione della Capitaneria di Porto di Roma, rinnovata il 12.02.2002 con scadenza al 31.12.2007.
Tra il 2008 e il 2012, poi, la FHS ha continuato a svolgere il servizio in ragione di ripetuti rinnovi e proroghe, adottate dalla Capitaneria di Porto di Roma, prima, e dall’Autorità portuale porti di Roma e del Lazio, poi, nelle more dell’affidamento in gestione del servizio secondo procedura ad evidenza pubblica.
A partire dal 2007, infatti, in vista della scadenza della precedente concessione, l’Autorità portuale ha avviato le procedure volte ad ottemperare agli obblighi imposti dalla normativa di settore, secondo cui l’affidamento del servizio di raccolta dei rifiuti, avviene “mediante gara ad evidenza pubblica in conformità alla legislazione nazionale e comunitaria vigente” (art. 4, comma 5, d.lgs. n. 182/2003); ed ha adottato come capitolato speciale di appalto il “Piano di raccolta e di gestione dei rifiuti prodotti dalle navi e dei residui del carico”- redatto nel 2005 ai sensi dell’art. 5 del d.lgs. citato.
Dopo una iniziale fase istruttoria, avviata nel luglio del 2007, volta ad acquisire i dati sulle tipologie di rifiuti da raccogliere, nel marzo del 2008 l’Autorità portuale ha indetto una conferenza di servizi, al fine di definire, d’intesa con gli altri enti preposti alla vigilanza e controllo (tra cui la Capitaneria di Porto), le caratteristiche tecniche del servizio e i requisiti del concessionario, mediante aggiornamento del Piano di gestione anzidetto.
Nella stessa conferenza “è stata sollecitata una radicale modifica delle modalità di svolgimento del servizio in quanto esso risultava carente in più punti e non in grado di assicurare gli opportuni livelli qualitativi (la FHS non effettuava la raccolta dei rifiuti prodotti presso il porto canale di Fiumicino, provvedeva a raccogliere un limitato numero di rifiuti con numerose limitazioni da essa impartite etc.)”.
A partire dal marzo 2010, l’Autorità portuale ha esperito diversi tentativi di aggiudicare il servizio mediante gare ad evidenza pubblica. Ad oggi, ha bandito complessivamente tre procedure aperte. Nessuna di queste, però, ha consentito di identificare un soggetto idoneo allo svolgimento della prestazione.
La prima procedura, bandita il 18/03/2010 (CIG 04546526B1), era riferita all’appalto triennale del servizio, il cui valore complessivo è stato determinato in € 1.565.847,00 (importo annuo pari a oltre € 520.000,00).
Tra i requisiti di partecipazione, erano richiesti:
• fatturato complessivo conseguito nel triennio 2006-2008 pari ad almeno € 2.000.000,00;
• fatturato specifico conseguito nel triennio 2006-2008 pari ad almeno € 1.565.847,00;
• il possesso di idonee referenze bancarie da parte di almeno due istituti di credito.
Alla gara, da aggiudicarsi secondo il criterio del prezzo più basso, hanno partecipato due imprese: la FHS srl – esclusa per mancanza dei requisiti economico finanziari - e la S.E.Port. srl. L’aggiudicazione provvisoria, inizialmente decretata a vantaggio della S.E.Port. srl., è stata poi revocata per carenza del requisito inerente la disponibilità della bettolina a doppio scafo, prescritto nel bando di gara a pena d’esclusione.
La seconda procedura di gara (CIG 2464875F2E), bandita dall’ente il 17/05/2011, aveva ad oggetto un contratto dello stesso valore e della stessa durata del precedente. La gara è andata deserta.
Prima di procedere alla terza edizione della gara (CIG 3863528C27), considerato l’esito della precedente, nel gennaio del 2012, la stazione appaltante ha approvato un nuovo Capitolato Speciale d’Appalto (ovvero, un nuovo Piano di raccolta e di gestione dei rifiuti) modificando, previa consultazione della Capitaneria di Porto, sia le richieste sui mezzi nautici per il servizio di raccolta dei rifiuti da nave, sia l’importo a base di gara.
Inoltre, data la lacunosità dei dati forniti dalla ditta FHS concessionaria del servizio nel porto di Fiumicino, i costi associati allo svolgimento del servizio presso i terminali petroliferi off-shore sono stati rideterminati sulla scorta di dati storici dei conferimenti effettuati dalle navi mercantili e traghetto nel porto di Civitavecchia nel triennio 2008-2010. Ne consegue che per la terza gara, bandita nell’aprile del 2012, il valore del contratto da affidare è stato stimato in € 999.689,24, a fronte di una durata del servizio che è passata da tre a quattro anni (importo annuo pari a circa € 250.000,00).Il bando, che prescriveva requisiti economico finanziari rimodulati rispetto alla prima gara (fatturato globale di almeno Euro 2.000.000 nel triennio di riferimento; fatturato specifico di almeno Euro 1.000.000 nel triennio), è stato impugnato da FHS.
Nello svolgimento della gara, non sono state presentate offerte entro il termine previsto e la procedura è stata dichiarata deserta.
Al quarto tentativo, nel novembre 2012, la stazione appaltante ha indetto una procedura negoziata senza bando (CIG 4831511102) invitando a presentare offerta n. 12 imprese. La durata contrattuale è stata limitata ad un anno, e l’importo a base d’asta è stato ridotto ad € 163.189,94 in conseguenza alla sostanziale modifica del sistema tariffario nell’ambito di un rinnovato Piano di raccolta e di gestione rifiuti, assunto a Capitolato Speciale d’Appalto della nuova procedura.
Nonostante i rilievi, contenuti nella segnalazione all’Autorità del dicembre 2012, in merito alla congruità dei prezzi e ad altre caratteristiche della concessione da affidare, la società FHS ha presentato offerta e nel gennaio 2013 si è aggiudicata la procedura negoziata.
La segnalazione all’Autorità, e prima ancora quella inoltrata dalla stessa impresa alla Guardia di finanza, si iscrivono nella prolungata contrapposizione tra FHS e Autorità portuale, attestata anche da n. 14 ricorsi al giudice amministrativo (nessuno dei quali, per quanto in atti, è ancora giunto alla discussione nel merito). Contenziosi volti a tutelare l’interesse dell’impresa, da una parte, contro i ripetuti rinnovi della primitiva concessione, che hanno imposto la prosecuzione del servizio alle medesime condizioni contrattuali risalenti nel tempo (per questo l’impresa reclama il risarcimento dei danni), dall’altra, contro i bandi di gara per la scelta del nuovo concessionario, poiché avrebbero previsto condizioni economiche in assoluto non remunerative. Secondo l’Autorità portuale, invece, i molteplici contenziosi attivati mirerebbero in realtà ad osteggiare la volontà dell’amministrazione di procedere ad una gara ad evidenza pubblica.
Proroghe della licenza alla FHS srl
Nelle more delle procedure attivate per la selezione del contraente, e sino all’ultimo aggiornamento pervenuto, è stata prorogata per 5 volte la durata della licenza del 2002, scaduta il 31 dicembre 2007, con l’effetto di posticiparne la scadenza, per quanto in atti, al 31 dicembre 2012.
Per la precisione, con atto n. 410 del 1 ottobre 2008, a seguito di parere favorevole dell’Avvocatura generale dello Stato, il Comandante del Porto ha disposto il rinnovo annuale – cioè sino al 31.12.2008 - della concessione scaduta, al solo scopo di garantire la continuità del servizio nelle more dell’espletamento della gara pubblica da parte dell’Autorità Portuale.
In seguito con delibera n. 117 del 22/12/2008, il Comitato Portuale ha espresso parere favorevole al rilascio di una temporanea autorizzazione alla stessa FHS per lo svolgimento del servizio, comunque non oltre il 31.12.2009.
Analogamente, con delibera n. 51 del 13.10.2009, il Comitato Portuale ha espresso parere favorevole alle modalità di svolgimento del servizio da parte della stessa FHS sino all’aggiudicazione del servizio tramite gara.
Per quanto in atti, non risulta che tali pareri, rilasciati ai sensi dell’art. 9 comma 3, lett. f) della legge 84/94, siano stati seguiti da alcun atto decisionale da parte dell’organo competente.
Inoltre, si rinvengono agli atti dell’Autorità Portuale la nota del Commissario n. 2089 del 15.02.2011, con cui si comunica che nelle more della nuova gara, la FSH è incaricata dello svolgimento del servizio sino al 31.12.2011, e la nota del Segretario Generale n. 15757 del 32.12.2011, con cui si invita l’impresa a proseguire il servizio sino al 31.12.2012, con le vigenti modalità e tariffe.
L’Autorità portuale ha tenuto a precisare che il ricorso alle proroghe è connesso alla scelta, effettuata per la prima volta dall’Ente, di selezionare il contraente con gara pubblica (prima che l’Autorità assumesse la competenza per il porto di Fiumicino, infatti, non erano state bandite gare) e alla conseguente necessità di assicurare la continuità del servizio in attesa dell’individuazione del nuovo concessionario. In merito al consistente ritardo maturato nel bandire le gare, ha sostenuto che esso è imputabile, da un lato, al comportamento ostruzionistico della ditta FHS srl, la quale non ha fornito dati attendibili in base ai quali predisporre la documentazione di gara e ha intentato numerosi ricorsi al TAR; dall’altro, alle lungaggini procedurali connesse alla necessità di adeguare i contenuti del Capitolato speciale d’appalto (Piano di gestione rifiuti) alle prescrizioni della Conferenza di servizi e di portare a compimento l’iter per il suo recepimento da parte della Regione (ex art. 5, co. 1, del D.lgs 182/2003), che hanno impegnato nel complesso circa due anni.
Ha altresì rimarcato che le proroghe concesse in favore di FHS non hanno mai comportato da parte dell’Ente il rilascio della concessione di servizio di cui all’art. 1, lett. b), del D.M. 14.11.1994, in quanto questa può essere rilasciata solo a seguito di gara indetta in conformità a quanto stabilito dal codice dei contratti.
Operando la FHS in regime di licenza e non di concessione, peraltro, essa non corrisponde all’Autorità portuale alcun canone per lo svolgimento del servizio.
Tipologia dei rifiuti raccolti da FHS srl e qualità del servizio svolto
In base a quanto riferito nella segnalazione della Guardia di Finanza e confermato dall’Autorità portuale, il porto di Fiumicino non è dotato di impianti portuali (cd. reception facilities) adeguati a ricevere i rifiuti prodotti dalle navi, quali le acque reflue e i diversi residui del carico, tra cui le acque di sentina. Di conseguenza, la FHS srl negli ultimi anni ha provveduto a raccogliere solo due tipologie di rifiuti (segnatamente: CER 18 01 03 – residui di cibo, e CER 20 03 01 – rifiuti urbani indifferenziati), omettendo la raccolta delle acque di sentina e delle acque luride, in contrasto con la regolamentazione emanata dalla stessa Autorità attraverso i diversi Piani di raccolta rifiuti subentrati nel tempo.
Inoltre, con nota del 18 ottobre 2011 sono state denunziate all’Autorità Portuale da una agenzia di navigazione, gravi anomalie documentali nel servizio svolto da FHS, che hanno messo in luce numerose incongruenze tra i volumi di rifiuti raccolti e fatturati dal gestore e il peso registrato dall’impianto di smaltimento. Conseguentemente, l’Autorità portuale, rilevata l’incidenza di tali anomalie sul requisito di tracciabilità prescritto ex lege, le ha segnalate, con nota del 21/10/2011, prima alla Capitaneria di Porto di Roma (in quanto titolare del potere ispettivo in merito all’osservanza delle procedure per il conferimento dei rifiuti da parte delle navi) e poi, con nota del 15/11/2011, al sovraordinato Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti.
Nel complesso, a detta dell’Autorità portuale, sin dal 2002 la FHS ha svolto il servizio di raccolta con le procedure proprie, senza applicare i contenuti dei Piani di gestione del servizio approvati dall’Ente; in particolare, fino all’anno 2011, non ha applicato alcun sistema che consentisse la tracciabilità dei rifiuti raccolti in conformità alla normativa di settore (Marpol 73/78, D.lgs. 152/2006 o SISTRI); ne deriva anche l’insussistenza di una puntuale documentazione della quantità e della qualità dei rifiuti raccolti da FHS, con la conseguenza che per la progettazione del servizio da affidare in concessione si è dovuto far riferimento ai dati storici relativi al porto di Civitavecchia, mancando analoghi dati in relazione al porto di Fiumicino.
Di contro, la Capitaneria di Porto nelle proprie controdeduzioni, pur riconoscendo la non corretta gestione del servizio di raccolta rifiuti e la mancata entrata in vigore del piano approvato ai sensi dell’art. 5 del D.lgs. 182/2003, ha evidenziato come “come un piano non attuato non significhi, in automatico, assenza di controllo sulla filiera dei rifiuti”; ha sostenuto che la deroga al conferimento dei rifiuti liquidi ex art. 7 del D.lgs. 182/2003, non è automatica e si accompagna a controlli cartolari sulla capacità di stoccaggio delle navi e sul loro piano di navigazione; infine, ha negato che le modalità di conferimento adottate non siano in grado di garantire una tracciabilità dei rifiuti.
Dal canto suo, la ditta FHS ha affermato di essere in possesso di tutte le autorizzazioni per effettuare il servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti liquidi, che tuttavia ad oggi non è mai stato richiesto da parte delle navi. Secondo l’impresa, inoltre, anche in mancanza di particolari impianti o attrezzature per il conferimento dei liquidi, questo avrebbe potuto essere svolto utilizzando dei fusti, come previsto dalla stessa Autorità Portuale. In ordine ai rilievi sulla tracciabilità dei rifiuti, questa sarebbe stata assicurata tramite l’emissione dei modelli MUD e dei formulari F.I.R., nonché la dotazione di tutti i mezzi adoperati con la scatola nera richiesta dal sistema SISTRI; sotto questo profilo, a detta dell’impresa, le irregolarità segnalate dall’Autorità portuale sarebbero terminate nel novembre 2012, a seguito di irrogazione di sanzione pecuniaria da parte della Capitaneria di Porto.
Occorre infine evidenziare che, secondo quanto riferito dal Ministero dell’Ambiente alla Guardia di Finanza, al Dicastero non sono pervenute segnalazioni – da parte degli enti preposti – in ordine alla non corretta gestione del servizio di raccolta rifiuti.
Modulazione del requisito riguardante il possesso di attrezzature tecniche
L’Autorità portuale riferisce di aver seguito, in questo ambito, le indicazioni della Capitaneria di porto - in quanto organo competente per la vigilanza sulla sicurezza della navigazione - la quale però ha sottolineato la funzione meramente consultiva assolta da tali pareri.
In effetti, la Capitaneria di porto di Roma, in sede di Conferenza di servizi del 12.03.2008, aveva rilevato la necessità che il concessionario del servizio si dotasse di una “bettolina a doppio scafo con casse di compartimentazione e di motori propri” per la raccolta di rifiuti liquidi sfusi presso le navi, attività che sino ad allora non era compresa nel servizio offerto da FHS srl. Nella redazione del Piano utilizzato come Capitolato Speciale d’Appalto per le gare n. 1 e 2, perciò, la Stazione appaltante ha indicato come requisito di partecipazione la disponibilità di tale attrezzatura; tanto che nella prima gara, la mancata dimostrazione da parte dell’aggiudicatario ha determinato la revoca dell’aggiudicazione e quindi il fallimento della procedura.
In occasione della gara n. 3, invece, la Stazione appaltante ha ritenuto sufficiente per lo svolgimento del servizio l’utilizzo di bettoline monoscafo, sulla base dell’avviso espresso dalla Capitaneria di porto con nota 18.02.20/40615/Tec del 16.12.2011, ove, facendo riferimento alle prescrizioni della legge n. 13/2006 e ad un pronunciamento del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti1, veniva chiarito come “non apparisse necessario imporre il requisito del doppio scafo alle bettoline di raccolta”.
Da ultimo, per la Gara 4, dietro indicazione della Capitaneria di Porto, non si è ritenuto di prescrivere la raccolta dei rifiuti liquidi sfusi ed il conseguente uso di bettoline e simili, poiché “tutti i concessionari del litorale di competenza erano nell’impossibilità di fornirsi di un tale mezzo e di noleggiarlo”. In alternativa, nel Piano è prevista la possibilità che le navi possano conferire i rifiuti liquidi della tipologia indicata nei precedenti Piani non sfusi, ma imballati in fusti che vengono trasferiti a terra da un mezzo nautico.
Ridimensionamento delle tariffe della Gara 3 rispetto alle Gare 1 e 2, e conseguente ridimensionamento dell’importo a base di gara
Ai sensi della normativa di settore (art. 8 e dell’allegato IV del Dlgs 182/2003), i prezzi da praticare all’utente per la fornitura del servizio vanno determinati sommando una quota fissa, commisurata in modo da coprire almeno il 35% dei costi relativi all’avvio e al funzionamento dell'impianto portuale di raccolta per il gestore e, ed una quota variabile (tariffa), connessa alla quantità e qualità dei rifiuti conferiti e commisurata in modo da coprire la parte restante dei predetti costi.
Come chiarito nelle controdeduzioni dell’Autorità portuale (nota del 20/08/2013), per il porto di Fiumicino, la quota fissa è stata intesa come franchigia (importo minimo fatturabile) ed è calcolata sulla base dell’intero costo di investimento e gestione stimato come necessario all’istituzione del servizio, differenziata in rapporto alla tipologia del natante (petroliera, peschereccio, traghetto, mezzo da diporto, servizi tecnici). Ne consegue che la componente variabile in relazione al singolo conferimento, che si sostanzia solo in caso di superamento della franchigia, sia complessivamente trascurabile ai fini del calcolo del valore stimato della concessione. Pertanto, nella progettazione delle diverse gare succedutesi, l’importo a base d’asta è stato dimensionato esclusivamente in rapporto alla quota fissa (base d’asta = franchigia x numero di navi da servire); ciò anche per un’esigenza di certezza, in quanto, a detta della stazione appaltante, l’uso della quota variabile renderebbe l’importo presunto maggiormente incerto.
Come dianzi accennato, in occasione della Gara 3 è stato mutato significativamente il sistema tariffario, con un significativo decremento del valore delle franchigie, calcolate in base ai conferimenti presso il Porto di Civitavecchia. In particolare, le franchigie per le petroliere in accosto presso i terminali off-shore della Raffineria di Roma SpA sono state ridotte da 3.480 a 1.700 Euro/accosto, accanto ad una rimodulazione delle franchigie per le altre tipologie di navi. Data l’incidenza dei conferimenti delle petroliere nell’economica complessiva del servizio, ciò ha determinato, per effetto del criterio di stima sopra descritto, una notevole decurtazione dell’importo a base d’asta.
Infine, in occasione della Gara 4 (procedura negoziata) la franchigia per le navi cisterna è stata ridotta ulteriormente sino a 1.400 Euro/accosto.
Secondo la FHS, la reiterata riduzione delle tariffe in relazione alle due gare anzidette avrebbe portato alla fissazione di prezzi non congrui, in violazione dell’art. 89 del D.lgs. 163/2006.
A conforto di tale tesi, l’impresa ha prodotto una relazione tecnica redatta, su sua richiesta, dallo studio peritale De Micheli e Wassmuth, in cui, sulla base di un’analisi dei costi e delle tariffe del servizio affidato ad FHS, si arriva a concludere che le tariffe applicate da altri porti (Piombino, Genova, Civitavecchia, Augusta, Livorno) per lo svolgimento di analoghi servizi sono generalmente maggiori di quelle applicate dall’Autorità di Fiumicino per l’anno 2013. In definitiva, queste non sarebbero remunerative del servizio reso da FHS, il cui bilancio sarebbe sostenibile solo grazie a circostanze contingenti (il fatto che i mezzi nautici e terrestri adoperati sono già ammortizzati e che talora le navi servite rimangono in rada oltre i tempi ordinari).
In merito alla gestione del servizio in oggetto, si evidenziano criticità ascrivibili, in linea di massima, a cinque ambiti, tra loro interconnessi:
la mancata apertura al mercato, connessa all’affidamento in via diretta della concessione del 2002, e, per l’affidamento successivo, a un ritardo nel fruttuoso espletamento di gare pubbliche che si prolunga da circa 6 anni (ossia dal giugno 2007, data di scadenza della prima concessione);
l’indizione fallimentare di una serie di gare pubbliche con parametri - per quanto riguarda i requisiti tecnici ed economici richiesti, l’importo a base d’asta, le tariffe da applicare all’utente, la durata del contratto - mutevoli e in alcuni casi incongrui;
il ricorso alla procedura negoziata ad inviti per l’affidamento della concessione;
la mancata enucleazione dei costi della sicurezza nella lettera d’invito alla procedura negoziata e l’assenza del DUVRI;
la qualità del servizio prestato dall’attuale gestore.
Si esplicitano di seguito le valutazioni sugli accennati precedenti punti.
1. Ai sensi dell’art. 6 della legge 84/1994, le Autorità portuali hanno tra i propri compiti quello di provvedere all’affidamento e controllo delle attività dirette alla fornitura a titolo oneroso agli utenti portuali dei servizi di interesse generale, tra cui, per effetto del D.M. 14/11/1994 del Ministro dei trasporti e della navigazione, rientra la raccolta rifiuti. La stessa norma precisa che l’esercizio di tali attività è affidata in concessione dall'autorità portuale mediante gara pubblica.
Per l’affidamento di tale tipologia di servizi, l’obbligo di gara ad evidenza pubblica e il richiamo alla legislazione nazionale e comunitaria in materia è altresì previsto dal succitato art. 4 del d.lgs. 182/2003, concernente “l’attuazione della direttiva 2000/59/CE relativa agli impianti portuali di raccolta per i rifiuti prodotti dalle navi ed i residui del carico”.
Le norme citate non erano tuttavia applicabili, per ambito oggettivo o ratione temporis, al rinnovo della concessione in essere operato dalla Capitaneria di Porto nel 2002 al di fuori delle regole di concorsualità proprie della contrattualistica pubblica, in applicazione del D.P.R. n. 328/1952 (Regolamento di esecuzione del Codice della Navigazione) che permette di affidare i servizi portuali nei modi e con le formalità delle concessioni di beni demaniali.
A ben vedere, tuttavia, appare problematica l’applicabilità di una norma così risalente, alla luce della intervenuta evoluzione del diritto comunitario in materia di concessioni di servizi.
Difatti, sebbene le concessioni di servizi fossero allora, e siano tuttora, escluse dalla disciplina delle direttive sui contratti pubblici, già dal 2000 la Commissione Europea, con la Comunicazione interpretativa sulle concessioni nel diritto comunitario (pubblicata nella GUCE del 29.04.2000, richiamata dalla Circolare della Presidenza del Consiglio dei Ministri, Dipartimento per le politiche comunitarie, del 01.03.2002 n. 3944 rubricata “Procedure di affidamento delle concessioni di servizi e di lavori”) ha chiarito che “nella misura in cui si configurano come atti dello Stato aventi per oggetto prestazioni di attività economiche o forniture di beni, le concessioni sono soggette alle norme conferenti del Trattato e ai principi sanciti in materia dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia Europea”.
Pertanto, l’obbligo di seguire le procedure concorsuali pubbliche nel caso di specie discendeva, oltre che dai principi generali della contabilità pubblica (artt. 3 e 6 del R.D. n. 2440/1923 e art. 41 del R.D. 827/1924), direttamente dal sovraordinato diritto comunitario.
Ciò posto, visto che il valore stimato della concessione del 2002 era sicuramente superiore alla soglia di rilevanza europea, il principio di adeguata pubblicità avrebbe richiesto che, oltre alle imprese italiane, anche le altre imprese della UE fossero correttamente informate dell’affidamento.
Per quanto attiene le ripetute proroghe della concessione connesse al fallimento delle procedure di gara, si evidenzia che il principio, rinvenibile nella normativa sui contratti pubblici, per cui è ammesso il ricorso alla proroga di precedenti contratti per il tempo strettamente necessario alla conclusione delle procedure di evidenza pubblica, non può tradursi in una moratoria sine die degli obblighi di legge, a fronte di iter amministrativi di durata spropositata.
Nel caso di specie, quindi, emerge un comportamento poco efficace ed un difetto di programmazione da parte dell’Ente, confermato dal fatto che la scadenza della prima concessione era fissata al dicembre 2007 e la prima gara aperta è stata bandita solo nel marzo 2010.
Sotto tale profilo, si ritiene che le pur rilevanti difficoltà incontrate nel rapporto con il precedente gestore, addotte come motivazione dall’Autorità portuale, non esimevano la stessa dall’onere di predisporre con idoneo anticipo i documenti tecnici necessari per mettere in gara il servizio con la dovuta tempestività; tenendo conto, per quanto possibile, dei tempi occorrenti per acquisire le approvazioni e i nulla osta, se dovuti, da parte degli organi competenti. Di contro, si rileva che le fasi di adeguamento del progetto e di ottenimento delle relative approvazioni sembrano aver subito ritardi e scontato una decisiva carenza di programmazione, visto che la Conferenza di servizi è stata indetta nel marzo 2008, quindi dopo la scadenza del precedente contratto, e si è conclusa nel dicembre 2008, ossia 15 mesi prima dell’indizione della gara pubblica; laddove la funzione della Conferenza di servizi è, di norma, quella di snellire la fase di acquisizione delle necessarie autorizzazioni e assensi, comunque denominati, mettendo l’amministrazione procedente nelle condizione di poter procedere rapidamente alle successive operazioni di appalto.
E’ pacifico, inoltre, che la qualificazione come licenza, anziché come concessione, del rapporto con il gestore del servizio non vale a legittimare l’elusione di fatto dell’obbligo di gara pubblica derivante dai ripetuti rinnovi della licenza stessa.
Infine, si rileva che il mancato affidamento della concessione mediante nuova procedura ad evidenza pubblica con conseguente proroga del servizio iniziale ha precluso alla stazione appaltante la possibilità di percepire il canone di concessione e la percentuale sugli introiti, previste dai disciplinari delle varie procedure di gara bandite (come elemento di valutazione dell’offerta).
2. Riguardo alla fissazione dell’importo a base d’asta, si osserva che, ai sensi dell’articolo 29 del Codice degli appalti, il calcolo del valore stimato degli appalti e delle concessioni di servizi pubblici è basato sull’importo totale pagabile valutato dalle stazioni appaltanti, al netto dell’IVA, ivi compresa ogni eventuale forma di opzione o rinnovo del contratto. Per le concessioni, in particolare, nella nozione di importo totale pagabile è sicuramente da ricomprendere il flusso dei corrispettivi pagati dagli utenti per i servizi in concessione. Dovrà altresì essere computato nel calcolo il canone a carico del concessionario, ove previsto, e gli altri flussi economici che incidono sul piano economico finanziario (da redigersi anche nelle concessioni di servizi, in base al combinato disposto dell’art. 143, comma 7, e dell’art. 30, comma 7, del Codice).
Secondo il consolidato orientamento di questa Autorità, quindi, per il calcolo del valore della concessione, la stazione appaltante deve considerare la totalità dei ricavi provenienti dalla gestione economica del servizio, mentre nel caso di specie la modalità di calcolo adottata dalla Stazione appaltante sembra prendere in considerazione esclusivamente una parte di tali somme (quota fissa della tariffa).
In linea generale, l’erronea individuazione dell’importo a base di gara può riflettersi sulle modalità di pubblicità della procedura e sulla quantificazione delle cauzioni in garanzia e del contribuito all’Autorità, nonché sulla circostanza che i requisiti richiesti ai concorrenti possono risultare sproporzionati rispetto al valore dichiarato del servizio2. A prescindere dagli altri profili, essa può determinare l’assenza di una trasparente e corretta informazione agli operatori economici sui reali valori della concessione che la Stazione appaltante intende affidare a terzi. Difatti, laddove l’importo stimato del contratto non è rappresentativo della piena utilità economica che può derivare all’impresa dalla gestione del servizio, risulta arduo per gli operatori economici apprezzare il carattere remunerativo del servizio sulla base di tale parametro e quindi formulare “un’offerta economica consapevole”3.
Tuttavia, nelle citate controdeduzioni la Stazione appaltante ha evidenziato che, nel caso di specie, il dimensionamento dell’importo a base d’asta sulla base delle sole franchigie pagate per i diversi tipi di nave non si è tradotto in una rilevante sottostima del valore della concessione, dato che le franchigie sono calcolate in modo da coprire interamente i costi di realizzazione del servizio. In altri termini, alla luce di quanto rappresentato lo scostamento tra il valore stimato della concessione e quello risultante dal cumulo di tutti i ricavi di gestione sarebbe trascurabile, con la conseguenza che la gara non dovrebbe risentire in maniera significativa delle predette distorsioni.
Quanto alla determinazione del requisito di capacità economica finanziaria relativo al fatturato globale, l’Autorità si è pronunciata più volte nel senso che la richiesta di fatturato relativa al triennio pregresso è da ritenersi incongrua o non proporzionata e lesiva della concorrenza qualora superi il doppio dell’importo a base della gara4.
Nel caso di specie, richiedere l’importo di €. 2.000.000 nel triennio, rispetto ad un base d’asta di € 999.689,24 nei quattro anni di durata del servizio, porta a ritenere superato il limite di non oltre il doppio; infatti, a fronte di un importo medio annuo a base di gara pari a €. 249.922 è stato richiesto di dimostrare un fatturato globale di importo medio annuo pari a €. 666.666,67.
In merito alla presunta incongruità delle tariffe e delle franchigie poste a base di gara, si osserva che, per come risulta dagli atti, esse sono state determinate in base ad una stima dei costi condotta - riguardo alla terza gara – prendendo a riferimento i dati storici dei conferimenti al porto di Civitavecchia, ai quali la stazione appaltante è ricorsa data l’indisponibilità, lamentata dall’Ente, di dati storici completi e attendibili sulla quantità e qualità dei rifiuti raccolti da FHS nel porto di Fiumicino, da utilizzare per la progettazione delle gare.
Pur non entrando nel merito della definizione delle tariffe adottate e della loro congruità - aspetti non soggetti alla disciplina del Codice dei contratti, in virtù dell’esplicita esclusione operata dall’art. 30 del D.lgs. 163/2006 - deve comunque constatarsi che le ripetute modifiche, tra una gara e l’altra, dei parametri economici, tecnici e temporali del contratto non sono state orientate all’obiettivo di aumentare l’interesse sulla commessa, come sarebbe stato ragionevole attendersi vista la scarsa partecipazione alle gare da parte degli operatori economici del settore.
Infine, dal quadro informativo fornito dalla Guardia di Finanza e dall’Autorità portuale, risaltano le fluttuanti determinazioni degli enti preposti circa le attrezzature tecniche necessarie per l’esecuzione del servizio, che hanno portato, nella successione di procedure di affidamento espletate, prima ad attenuare e poi ad abolire del tutto il requisito di partecipazione attinente la disponibilità di particolari mezzi nautici per la raccolta dei rifiuti liquidi, richiesto inizialmente a pena d’esclusione.
Al riguardo, per quanto in atti, occorre rilevare, da un lato, il carattere restrittivo di tale requisito, visto che la richiesta della bettolina a doppio scafo - che ha portato alla revoca dell’aggiudicazione della prima gara – è stata giudicata dal Ministero dell’Ambiente e dal Ministero delle Infrastrutture esorbitante rispetto alla pericolosità del rifiuto. D’altro lato, viene in rilievo la particolare motivazione addotta, nella quarta procedura concorsuale, per la rinuncia totale alla richiesta di siffatte attrezzature, con l’argomento che anche la bettolina a scafo singolo sarebbe irreperibile sul mercato locale dei prestatori del servizio (per la precisione tra “tutti i concessionari del litorale di competenza”). Al riguardo, si osserva che i principi di non discriminazione e parità di trattamento che informano la disciplina dei contratti pubblici vietano di fissare requisiti calibrati in modo da creare barriere territoriali alla partecipazione o da favorire le imprese in ambito locale.
Nel complesso, l’incongruità ed incostanza delle richieste rivolte al mercato a tal riguardo, anche alla luce degli effetti prodotti sulla partecipazione alle gare, non appare conforme al canone di buon andamento dell’azione amministrativa.
3. Benché, in base alla disciplina generale dei contratti pubblici, le concessioni di servizi sono regolate esclusivamente dalle disposizioni dell’art. 30 del Codice - che, per le modalità di affidamento, richiama all’osservanza dei principi generali del Trattato - per quanto attiene i servizi di raccolta rifiuti dalle navi occorre far riferimento anche alla normativa di settore dettata dal d.lgs. 182/2003, che impone l’adozione di procedure di evidenza pubblica, con rinvio alla legislazione nazionale e comunitaria in materia. Ne consegue che, per l’affidamento di una siffatta concessione, il ricorso alla procedura negoziata senza bando può essere ammesso solo in casi eccezionali adeguatamente motivati.
In linea generale, risultano comprensibili i motivi in favore della procedura negoziata dopo il fallimento di tre gare aperte. In questo senso, la deroga al principio di evidenza pubblica potrebbe trovare legittimazione nella necessità di superare l’impasse determinatosi nelle gare pubbliche già espletate, a condizione che vi sia continuità tra la procedura negoziata e le gare indette in precedenza, non mutando gli elementi essenziali posti alla base dell’ultimo bando di gara pubblicato.
Nello specifico, si rileva che la riduzione, in seno alla procedura negoziata, delle tariffe del servizio rispetto a quelle fissate nelle precedenti gare è stata motivata dalla stazione appaltante con riferimento alla notizia, comunicata dalla Raffineria di Roma SpA, della prossima riconversione della raffineria di loc. Pantano del Grano, per effetto della quale si prevede una drastica riduzione del numero di navi cisterna scalanti i terminali off-shore di Fiumicino. La sostenibilità – in termini relativi - della decurtazione delle franchigie sarebbe, inoltre, motivata tenendo anche in conto che il dimensionamento del servizio in concessione non comprende i rifiuti della diportistica e dei pescherecci, per i quali si intende procedere con altre modalità di gestione.
Anche la limitazione ad un anno della durata della concessione è rapportata alla dotazione di personale e di mezzi (un mezzo nautico ed un autocarro) che il concessionario è tenuto ad approntare, stando all’ultima versione del Piano di gestione del servizio.
E’ evidente, tuttavia, che la diversa determinazione del contratto non ha determinato una risposta numerosa da parte degli operatori economici invitati a presentare offerta.
Pertanto, con riguardo al quarto tentativo di aggiudicazione, tale procedura dovrebbe, comunque, essere considerata propedeutica ad una nuova gara con durata pluriennale del servizio volta a risolvere definitivamente le problematiche riscontrate in passato.
4. Infine, in merito all’assenza del DUVRI e alla mancata enucleazione dei costi della sicurezza nella lettera di invito alla procedura negoziata, contestate da FHS, si richiama quanto riportato nel Parere AVCP n.27 del 08/03/2012.
In particolare si fa presente che l’art. 86, comma 3-bis, e l’art. 87, comma 4, del d.lgs. n. 163/2006 impongono la specifica stima ed indicazione di tutti i costi relativi alla sicurezza, tanto nella fase della “predisposizione delle gare di appalto” (e quindi nella predisposizione della documentazione di gara), quanto nella fase della formulazione dell’offerta economica.
E con specifico riguardo alla formulazione dell’offerta economica, l’indicazione dei costi c.d. specifici (o aziendali), unitamente alle altre voci di prezzo di detta offerta, consente alla stazione appaltante di effettuare una puntuale valutazione della congruità dell’offerta ai fini dell’eventuale giudizio di anomalia della stessa.
Peraltro, anche l’art. 26, comma 6, del d.lgs. n. 81 del 9 aprile 2008 (recante norme in materia di tutela della salute e di sicurezza nei luoghi di lavoro), emanato in attuazione della delega prevista dall'art. 1, comma 1, della legge n. 123 del 2007, stabilisce che, nella predisposizione delle gare di appalto e nella valutazione dell’anomalia delle offerte, nelle procedure di affidamento di appalti di lavori pubblici, di servizi e di forniture, gli enti aggiudicatori sono tenuti a valutare che il valore economico sia adeguato e sufficiente rispetto al costo del lavoro ed al costo relativo alla sicurezza, “che deve essere specificamente indicato e risultare congruo rispetto all'entità e alle caratteristiche dei lavori, dei servizi o delle forniture”.
Ciò significa che negli atti di gara devono essere specificamente indicati, separatamente dall’importo dell’appalto posto a base d’asta, i costi relativi alla sicurezza derivanti dalla valutazione delle interferenze, per i quali è precluso qualsiasi ribasso (art. 86, comma 3-bis e comma 3-ter, del d.lgs. n. 163/2006), trattandosi di costi ritenuti necessari per la tutela dei soggetti interessati. Tali costi vanno precisati espressamente anche se pari a zero. Gli atti di gara devono poi prevedere che nell’offerta economica siano indicati gli altri oneri per la sicurezza (da rischio specifico di impresa) che sono variabili perché legati all’offerta economica delle imprese partecipanti alla gara.
A loro volta, le imprese partecipanti devono includere nella loro offerta sia gli oneri di sicurezza per le interferenze (nella esatta misura predeterminata dalla stazione appaltante) sia quelli da rischio specifico (o aziendali), la cui misura può variare in relazione al contenuto dell’offerta economica, trattandosi di costi il cui ammontare è determinato da ciascun concorrente in relazione alle altre voci di costo dell’offerta.
Infine, ai sensi dell’art. 26, comma 5, del d.lgs. 81/2008, i contratti sono nulli se non vi sono riportati i costi e le misure adottate ai fini della sicurezza.
Né appare condivisibile quanto contro dedotto dalla S.A. circa la mancata enucleazione dei costi della sicurezza e predisposizione del DUVRI in virtù dell’assenza di personale della S.A. nelle operazioni di raccolta, ritenendosi invece che valutazione dei rischi da interferenza, in ambienti di lavoro quali i porti o le navi in accosto, deve essere effettuata sia in relazione al personale dipendente dalla S.A. ed ai lavoratori delle imprese appaltatrici, sia in riferimento ai soggetti che a vario titolo possono essere presenti presso le strutture stesse, quali utenti diretti del servizio (lavoratori operanti sulle navi, passeggeri) o soggetti terzi.
5. In ultimo, si impongono alcune considerazioni circa la conformità alla normativa di settore, delle prestazioni svolte in passato ed a tutt’oggi dal gestore del servizio per la raccolta dei rifiuti, FHS srl . Secondo quanto riferito dalla Guardia di Finanza, il porto di Fiumicino non è dotato di impianti portuali adeguati a ricevere i rifiuti liquidi sfusi prodotti dalle navi (acque luride, acque di sentina etc.), con la conseguenza che la FHS non svolge alcun servizio di raccolta e/o smaltimento relativamente ai rifiuti suddetti.
Ciò non appare in linea con l’art. 4 del d.lgs. 182/2003, in base al quale “ il porto è dotato, con oneri a carico del gestore del servizio, di impianti e di servizi portuali di raccolta dei rifiuti prodotti dalle navi e dei residui del carico adeguati in relazione alla classificazione dello stesso porto, laddove adottata ovvero in relazione al traffico registrato nell'ultimo triennio, al fine di assicurare il rapido conferimento di detti rifiuti e residui, evitando ingiustificati ritardi e garantendo nel contempo standard di sicurezza per l'ambiente e per la salute dell'uomo raggiungibili con l'applicazione delle migliori tecnologie disponibili”; “... la capacità degli impianti portuali di raccolta realizzati, siano essi strutture fisse, mobili o galleggianti, è commisurata alla tipologia ed al quantitativo di rifiuti prodotti da navi e di residui del carico provenienti dalle navi che in via ordinaria approdano nel porto, tenuto conto delle esigenze operative degli utenti dello scalo, dell'ubicazione geografica e delle dimensioni del porto, della tipologia delle navi che vi fanno scalo, nonché delle esenzioni di cui all'articolo 7, comma 1.”
Ai sensi dell’art. 7 della stessa norma, inoltre, la nave, ogniqualvolta lascia il porto di approdo, è tenuta a conferire i rifiuti prodotti all'impianto portuale di raccolta.
Tale disposizione può essere derogata, previa autorizzazione della Capitaneria di Porto, ove la nave si impegni a conferire i rifiuti nel successivo porto di scalo, purché essa abbia una capacità di stoccaggio sufficiente per sostenere l’ulteriore percorso.
Si tratta, perciò, di deroghe puntuali, che vanno debitamente autorizzate in rapporto alla sussistenza di presupposti particolari e contingenti, che l’Autorità marittima è tenuta ad accertare con l’ausilio di specifiche indagini a cura dell’Autorità sanitaria marittima e del chimico del porto.
Ciò considerato, pur non rientrando tali aspetti tra quelli di competenza di questa Autorità, si ritiene non sia contemplata una disapplicazione della norma estesa alla generalità dei casi, come avviene nel porto di Fiumicino in ragione dell’incompleta infrastrutturazione del servizio.
Dato che tali prescrizioni sono nodali rispetto all'obiettivo di ridurre gli scarichi in mare, in particolare quelli illeciti, dei rifiuti e dei residui del carico, la loro inosservanza si presta verosimilmente a incentivare l’adozione di comportamenti che possono determinare dannose ricadute sull’ecosistema.
Nel complesso, quindi, la prestazione eseguita da FHS, gestore del servizio da oltre 40 anni, non comprendendo la raccolta dei rifiuti liquidi speciali (oli esausti; acque di sentina/slop; acque luride), appare carente rispetto a una componente essenziale ai fini di una efficace prevenzione dell’inquinamento marino.
Tale omissione sembra integrare, altresì, una violazione del “Piano di raccolta e di gestione dei rifiuti” che, introdotto nel 2005 in attuazione dell’art. 5 del D.lgs. 182/2003 e successivamente aggiornato più volte, regolamenta il servizio in assenza di una vera e propria disciplina contrattuale; tenuto conto che, come riferito dall’Autorità portuale, in tutte le varie edizioni del Piano emanate “è prevista la raccolta di tutte le tipologie di rifiuto quando possibile”.
Nel replicare alle precedenti osservazioni, la Capitaneria di porto ha descritto un sistema, a scala nazionale, in cui sono ben pochi i porti attrezzati per il conferimento dei rifiuti liquidi, il che comporta il largo ricorso alla deroga prevista dall’art. 7 del D.lgs. 182/2003 e il conseguente affidamento ai previsti controlli cartolari.
Nel quadro così tratteggiato, è ravvisabile un certo scostamento tra le finalità della normativa di riferimento, come desumibili dal tenore del D.lgs. 182/2003, e la prassi corrente - fondata sulla preponderanza della deroga rispetto all’applicazione della regola - del quale si ritiene utile interessare i Ministeri competenti (Ministero dell’Ambiente e Ministero delle Infrastrutture e Trasporti).
Ciò anche al fine di chiarire se, per il porto di Fiumicino, l’ultima formulazione del piano rifiuti (alla base della più recente procedura negoziata) con la quale è stata prevista “la possibilità che le navi possano conferire i rifiuti liquidi non sfusi, ma imballati in fusti che vengono trasferiti a terra da un mezzo nautico”, alla luce del carattere facoltativo di tale previsione, sia idonea a sanare la preesistente situazione di incompletezza del servizio di raccolta rifiuti e la pericolosità per l’ambiente sopra ipotizzata.
Per quanto riguarda le attività di raccolta e smaltimento delle altre tipologie di rifiuti, le irregolarità segnalate in materia di fatturazione e di tracciabilità dei rifiuti, nonché più in generale il difetto di un’idonea rendicontazione del servizio prestato agli utenti, in termini di quantità e qualità dei rifiuti trattati, si ritiene che rappresentino violazioni della normativa di settore e dei predetti piani di gestione rifiuti, suscettibili di sanzione amministrativa ai sensi dell’art. 13 del d.lgs. 182/2003.
Com’è noto, infatti, in base alla normativa ambientale di riferimento (art. 4, comma 6, del d.lgs. 182/2003) il gestore del servizio deve assicurare la tracciabilità dei rifiuti tramite l’adesione al SISTRI ovvero la puntuale tenuta dei registri di carico e scarico, con l’annotazione della tipologia e quantità dei rifiuti raccolti. Conseguentemente, l’art. 11 del Piano di raccolta e gestione dei rifiuti prevede l’obbligo per il concessionario del servizio ecologico portuale di trasmettere annualmente all’Autorità Portuale i registri di carico e scarico rifiuti conformi alle normative di settore. Il Piano prevede, inoltre, con rinvio alle disposizioni dell’ordinanza della Capitaneria di Porto n. 74/2008, l’obbligo di comunicare mensilmente alla Capitaneria di Porto ed all’Autorità portuale le informazioni sulla quantità e tipologia dei rifiuti raccolti, mediante compilazione di un apposito modello, e di inoltrare uno stampato riepilogativo riportante i dati dell’attività svolta giornalmente nel mese in esame.
Anche in un’ottica pro-concorrenziale è necessario che l’Amministrazione sia messa in grado di conoscere puntualmente lo stato di eventuali impianti e le modalità di concreto svolgimento del servizio. Su tale aspetto, infatti, l’art. 25, comma 6, della legge 27/2012, al fine di promuovere la concorrenza nei servizi pubblici locali, prevede l’obbligo da parte del gestore uscente di fornire i dati relativi alle “caratteristiche tecniche degli impianti e delle infrastrutture, il loro valore contabile iniziale, le rivalutazioni e gli ammortamenti e ogni altra informazione necessaria per definire i bandi”.
Ne consegue che il concessionario uscente avrebbe dovuto trasmettere un’analisi accurata dello stato effettivo del servizio, segnalando anche tutte le situazioni critiche che rendono necessari interventi di adeguamento; e adoperarsi, quindi, nel fornire informazioni sulla gestione del servizio tali da consentire alla S.A. la predisposizione di documentazione di gara sufficiente alla formulazione di offerte ragionate5.
E’ auspicabile pertanto che la sanzione di Euro 2.064,00, comminata nel novembre 2012 dalla Capitaneria di Porto, abbia effettivamente indotto il concessionario a conformarsi alla normativa di riferimento.
ritiene che le modalità adottate dalla Capitaneria di Porto di Fiumicino e dall’Autorità porti di Roma e del Lazio e per l’affidamento del servizio - per quanto attiene in particolare il rinnovo della preesistente concessione operato nel 2002 e, a partire dal 2008, il ritardo nel fruttuoso espletamento di una gara pubblica - hanno consentito allo stesso operatore economico di gestire il servizio per molti anni in mancanza di un effettivo confronto concorrenziale, in contrasto con i principi generali di imparzialità di trattamento, di trasparenza e libera concorrenza sanciti dal Trattato;
rileva che, secondo il consolidato avviso di questa Autorità, la richiesta di fatturato relativa al triennio pregresso è da ritenersi incongrua o non proporzionata e lesiva dei principi di concorrenzialità, qualora superi il doppio dell’importo a base della gara, come nel caso di specie;
rileva che la fissazione del requisito delle attrezzature tecniche nelle varie procedure di gara appare caratterizzata ora da eccessiva rigore, ora da immotivata transigenza, non in linea con i canoni di ragionevolezza e buon andamento dell’azione amministrativa;
ritiene, in generale, che la mutazione degli elementi essenziali d’appalto dell’ultima procedura – rispetto alle precedenti gare - quali la riduzione delle tariffe e della durata del contratto non sia coerente con la finalità di garantire un livello minimo di partecipazione;
ritiene che, con riguardo alla procedura negoziata senza bando indetta nel novembre 2012, la mancata predisposizione del DUVRI con l’enucleazione dei costi della sicurezza sia in contrasto con le disposizioni del d.lgs. 81/2008, applicabili anche alle concessioni di servizi;
rileva l’incompletezza del servizio realizzato sino ad oggi, con riguardo alla raccolta e smaltimento dei rifiuti liquidi, rispetto alle previsioni del Piano ex art. 5 del d.lgs. 182/2003, nonché le continuate infrazioni alle disposizioni della stessa norma in materia di registrazione e tracciatura dei rifiuti, nel senso sopra indicato.
di richiamare l’Autorità Portuale Porti di Roma e del Lazio e la Capitaneria di Porto di Roma, per quanto alle rispettive competenze, ad una stringente vigilanza sull’applicazione dei piani e delle normative di settore da parte del gestore del servizio;
di invitare la stazione appaltante ad attivare ogni azione necessaria a garantire conformità alle vigenti disposizioni normative ed a riscontrare la presente deliberazione entro trenta giorni dal ricevimento della presente, rendendo note eventuali iniziative nel frattempo assunte;
di mandare la presente deliberazione alla Direzione Generale Vigilanza Contratti affinché comunichi la presente deliberazione all’Autorità portuale dei porti di Roma e del Lazio, alla Capitaneria di porto di Roma, alla società Fiumicino Harbour Services, alla Guardia di Finanza;
dà mandato alla Direzione Generale Vigilanza Contratti affinché comunichi la presente deliberazione al Ministero dell’Ambiente e della tutela del territorio e del mare e al Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, per l’analisi degli aspetti sopra evidenziati, con l’invito a comunicare all’Autorità le conclusioni raggiunte.
Depositato presso la Segreteria del Consiglio in data: 20 gennaio 2014
1. Con tale parere il Ministero aveva ritenuto che “non sussista alcun limite per le navi cisterna a scafo singolo aventi portata lorda inferiore alle 600 tonnellate a navigare fuori dalle acque portuali anche nel caso in cui la portata derivi da eventuale limitazione «operativo»”
2. AVCP, Delibera n. 13 del 12/03/2010
3. AVCP, Deliberazione n. 75 del 01/08/2012
4. ex multis, AVCP, Deliberazione n. 92/2012
5. AVCP, Deliberazione n. 110/2012