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Timestamp: 2017-09-26 13:18:52+00:00
Document Index: 183344907

Matched Legal Cases: ['art. 1', 'art. 104', 'art. 25', 'art.26', 'art.1', 'art.40', 'art.10', 'art.10', 'art. 25', 'art. 2', 'art 1', 'art. 20', 'art. 20']

Guida. all'analisi costi-benefici dei progetti di investimento. (Fondi Strutturali, Fondo di Coesione e ISPA) - PDF
Guida. all'analisi costi-benefici dei progetti di investimento. (Fondi Strutturali, Fondo di Coesione e ISPA)
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Benedetta Carboni
1 2003 Guida (Fondi Strutturali, Fondo di Coesione e ISPA) all'analisi costi-benefici dei progetti di investimento Preparata per: Unità di Valutazione, DG Politica Regionale e Coesione, Commissione Europea
2 Nel contesto del programma di studi e di assistenza tecnica nel settore delle politiche regionali della Commissione, è stato affidato ad un gruppo di lavoro il compito di preparare la nuova edizione della Guida all Analisi Costi-Benefici dei Grandi Progetti (Guide to Cost-Benefit Analysis of Major Projects) pubblicata nel Il gruppo di lavoro è stato coordinato dal Prof. Massimo Florio, ed include Ugo Finzi, Mario Genco (analisi del rischio, risorse idriche ), François Levarlet (gestione dei rifiuti), Silvia Maffii (trasporti), Alessandra Tracogna (coordinatrice del capitolo tre, tasso di sconto, Appendici e Bibliografia), Silvia Vignetti (coordinatrice editoriale). Abbreviazioni: ACB: AIA: B/C: BEI: DCF: FC: fc: FCS: FESR: FS: ISPA: Analisi Costi-Benefici Analisi di Impatto Ambientale Benefici/Costi Banca Europea degli Investimenti Flusso di Cassa Scontato (Discounted Cash Flow) Fondo di Coesione fattore di conversione Fattore di conversione standard Fondo Europeo di Sviluppo Regionale Fondi Strutturali Strumento per le politiche strutturali nei paesi candidati (Instrument for Structural Policies in Pre-Accession Countries) IVA: PPP: SII: TRIE: TRIF: TRIF/C: TRIF/K: VANE: VANF: Imposta sul Valore Aggiunto Principio chi inquina paga (Polluter Pays Principle) Servizio Idrico Integrato Tasso di Rendimento Interno Economico Tasso di Rendimento Interno Finanziario Tasso di Rendimento Interno Finanziario dell Investimento Tasso di Rendimento Interno Finanziario del Capitale Investito Valore Attuale Netto Economico Valore Attuale Netto Finanziario 2
3 Guida all'analisi costi-benefici dei progetti di investimento
4 Indice Abbreviazioni 2 Indice 4 Prefazione 6 Profilo della nuova edizione della Guida 7 Capitolo uno La valutazione dei progetti nel contesto dei Fondi Strutturali, del Fondo di Coesione e dell ISPA Uno sguardo d insieme Scopo e obiettivi Definizione dei progetti Responsabilità per la valutazione ex-ante Informazioni richieste 13 Capitolo due Un agenda per il valutatore Uno sguardo d insieme Definizione degli obiettivi Identificazione del progetto Chiara identificazione Soglia finanziaria Definizione di progetto Analisi di fattibilità e delle opzioni Analisi finanziaria Orizzonte temporale Determinazione dei costi totali Ricavi generati dal progetto Valore residuo dell investimento Correzioni per l inflazione Sostenibilità finanziaria Determinazione del tasso di sconto Determinazione degli indicatori di performance Determinare il tasso di cofinanziamento Analisi Economica Fase 1-Correzioni fiscali Fase 2-Correzioni per le esternalità Fase 3-Dai prezzi di mercato ai prezzi di conto Attualizzazione Calcolo del tasso di rendimento economico Analisi Multicriterio Analisi di sensibilità e di rischio Prevedere le incertezze Analisi di sensibilità Analisi di scenario Analisi di probabilità del rischio 43 Capitolo tre Profilo dell analisi di progetto per settore Uno sguardo d insieme Gestione dei rifiuti 47 Introduzione Definizione degli obiettivi Identificazione del progetto Analisi di fattibilità e delle opzioni Analisi finanziaria Analisi economica Altri criteri di valutazione Analisi di sensibilità e di rischio Caso studio: investimento in un inceneritore con recupero di energia Approvvigionamento e depurazione delle acque 59 Introduzione Definizione degli obiettivi Identificazione del progetto Analisi di fattibilità e delle opzioni Analisi finanziaria Analisi economica Altri elementi di valutazione Analisi di sensibilità e di rischio Caso studio: infrastrutture per la gestione del servizio idrico integrato (SII) Trasporti 76 Introduzione Definizione degli obiettivi Identificazione del progetto Analisi di fattibilità e delle opzioni Analisi finanziaria Analisi economica Altri elementi di valutazione Analisi di sensibilità, di scenario e di rischio Caso studio: investimento in una autostrada Trasporto e distribuzione di energia Definizione degli obiettivi Identificazione del progetto Analisi di fattibilità e delle opzioni Analisi finanziaria Analisi economica Altri elementi di valutazione Analisi di sensibilità e di rischio Produzione di energia Definizione degli obiettivi Identificazione del progetto Analisi di fattibilità e delle opzioni Analisi finanziaria Analisi economica Altri elementi di valutazione Analisi di sensibilità e di rischio Porti, aeroporti e reti infrastrutturali Definizione degli obiettivi Identificazione del progetto Analisi di fattibilità e delle opzioni Analisi finanziaria Analisi economica Altri elementi di valutazione Analisi di sensibilità e di rischio Infrastrutture di formazione 96 4
5 Indice Definizione degli obiettivi Identificazione del progetto Analisi di fattibilità e delle opzioni Analisi finanziaria Analisi economica Altri elementi di valutazione Analisi di sensibilità e di rischio Musei e parchi archeologici Definizione degli obiettivi Identificazione del progetto Analisi di fattibilità e delle opzioni Analisi finanziaria Analisi economica Altri elementi di valutazione Analisi di sensibilità e di rischio Ospedali ed altre infrastrutture sanitarie Definizione degli obiettivi Identificazione del progetto Analisi di fattibilità e delle opzioni Analisi finanziaria Analisi economica Altri elementi di valutazione Analisi di sensibilità e di rischio Foreste e parchi Definizione degli obiettivi Identificazione del progetto Analisi di fattibilità e delle opzioni Analisi finanziaria Analisi economica Altri elementi di valutazione Analisi di sensibilità e di rischio Infrastrutture di telecomunicazione Definizione degli obiettivi Identificazione del progetto Analisi di fattibilità e delle opzioni Analisi finanziaria Analisi economica Altri elementi di valutazione Analisi di sensibilità e di rischio Zone industriali e parchi tecnologici Definizione degli obiettivi Identificazione del progetto Analisi di fattibilità e delle opzioni Analisi finanziaria Analisi economica Altri elementi di valutazione Analisi di sensibilità e di rischio Industria ed altri investimenti produttivi Definizione degli obiettivi Identificazione del progetto Analisi di fattibilità e delle opzioni Analisi finanziaria Analisi economica Altri elementi di valutazione Analisi di sensibilità e di rischio 110 C.2 Regole per la modulazione 119 C.2.1 Calcolo del tasso di rendimento finanziario dell investimento (prima dell intervento dell UE) 120 C.2.2 Calcolo del tasso di rendimento finanziario sul capitale nazionale (dopo il finanziamento dell UE) 121 C.2.3 Calcolo del tasso di rendimento economico 121 Appendice D. Analisi di sensibilità e di rischio 122 Appendice E. Valutazione monetaria dei servizi ambientali 125 E.1 Perchè valutare l ambiente? 125 E.2 Valutare l impatto ambientale nei progetti di sviluppo 125 E.3 Come misurare i benefici monetari? Spese evitate e costi risparmiati Metodo dose-risposta Prezzi edonici Metodo dei costi di viaggio Metodi basati su mercati ipotetici: il metodo della valutazione contingente Trasferimento di benefici 130 E.4 Le fasi di una analisi costi-benefici ambientale 131 Appendice F. Fattibilità e valutazione di un impatto distributivo 133 Appendice G. Tabella dei contenuti di uno studio di fattibilità 135 Glossario alcuni termini chiave nell analisi di progetto Glossario base 137 Analisi finanziaria 138 Analisi economica 140 Altri elementi di valutazione 141 Bibliografia Generale 143 Agricoltura 144 Educazione 144 Energia 145 Ambiente 145 Sanità 145 Progetti industriali 146 Turismo e tempo libero 146 Trasporti 146 Risorse idriche 148 Addendum 149 Appendici Appendice A. Indicatori di performance del progetto 111 A.1 Il valore attuale netto (VAN) 111 A.2 Il tasso di rendimento interno 112 A.3 Il rapporto B/C 113 Appendice B. La scelta del tasso di sconto 115 B.1 Il tasso di sconto finanziario 115 B.2 Il tasso di sconto sociale 116 Appendice C. La determinazione del tasso di cofinanziamento 119 C.1 Contesto regolamentare 119 5
6 PREFAZIONE L analisi costi-benefici (ACB) dei progetti di investimento è espressamente richiesta dai nuovi regolamenti dell Unione Europea per i Fondi Strutturali (StructuralFunds-FS), il Fondo di Coesione (Cohesion Fund-FC) e per gli Strumenti di pre-adesione (ISPA), per progetti con budget superiore, rispettivamente, ai 50, 10 e 5 milioni di euro. Gli Stati Membri sono responsabili della valutazione ex-ante, alla Commissione Europea spetta di giudicare la qualità di questa valutazione al fine di ammettere la proposta di progetto al cofinanziamento e di determinare il tasso di cofinanziamento. Notevoli differenze caratterizzano progetti di investimento nelle infrastrutture e quelli di tipo produttivo; molte differenze, inoltre, esistono tra paesi e regioni, tra diverse teorie e metodologie di valutazione, e, ancora, tra le procedure amministrative dei tre fondi. Nonostante queste differenze, molti progetti hanno alcuni aspetti comuni e la loro valutazione dovrebbe essere espressa in un linguaggio comune. Accanto agli aspetti metodologici generali, l accertamento dei costi e dei benefici è uno strumento utile a stimolare il dialogo tra le parti, Stati Membri e Commissione, proponenti dei progetti, funzionari e consulenti: è uno strumento di supporto nel processo di decisione collettivo. Inoltre, aiuta a garantire trasparenza nel procedimento di selezione dei progetti e nelle decisioni di finanziamento. La Commissione (DG Regio) utilizza la Guida all analisi costi-benefici dei grandi progetti nel contesto degli obblighi relativi alla valutazione dei progetti presentati dagli Stati Membri nel quadro delle politiche regionali. Dopo tre anni dall ultimo aggiornamento, il contesto politico, legale e tecnico si è sviluppato considerevolemente e richiede un nuovo aggiornamento della Guida. Questa Guida offre ai funzionari dell UE, ai consulenti esterni e a tutte le parti interessate, un agenda per il processo di valutazione. Il testo è pensato principalmente per i funzionari dell UE, ma, contemporaneamente, fornisce utili indicazioni ai proponenti del progetto relativamente alle esigenze informative specifiche della Commissione. I compiti specifici di questo nuovo aggiornamento sono: Incorporare nel documento lo sviluppo delle politiche della Communità, degli strumenti finanziari e dell analisi costibenefici; Introdurre la riflessione della Commissione sulla modulazione dei tassi di cofinanziamento; Fornire un supporto tecnico al lettore. 6
7 Profilo della nuova edizione della Guida La Guida è strutturata nei seguenti capitoli: Capitolo uno. La valutazione dei progetti nel contesto dei Fondi Strutturali, del Fondo di Coesione e dell ISPA. Capitolo due. Un agenda per il valutatore. Capitolo tre. Profilo dell analisi di progetto per settore. Appendici. Glossario. Bibliografia. Ogni capitolo comprende: A). Testo principale; B). Tabelle e figure; C). Box. I box sono di due tipi: di regolamentazione, dove sono ricordati i più importanti passaggi dei regolamenti FS, FC, ISPA; di esempi, dove vengono illustrati alcuni esempi qualitativi o quantitativi relativi ad argomenti specifici presentati nel testo principale. In alcuni casi i box e tabelle riportano alcune informazioni chiave, pertanto, si suggerisce al lettore di dedicare del tempo al loro studio. Capitolo uno. La valutazione dei progetti nel contesto dei Fondi Strutturali, del Fondo di Coesione e dell ISPA. Questo capitolo introduce gli obiettivi, l ambito e gli utilizzi della Guida e i principali argomenti trattati. Iniziando dai regolamenti previsti dal Fondo Europeo di Sviluppo Regionale (FESR), dal FC e dall ISPA, il capitolo si concentra sui requisiti legali per le decisioni di cofinanziamento e sul connesso processo di valutazione dei progetti. Il punto principale del capitolo è che, nonostante le differenze di procedura e metodo tra i tre fondi, la logica economica dell analisi e la metodologia dovrebbero essere omogenee. 1.1 Scopo e obiettivi. Questa sezione enfatizza gli obiettivi e gli strumenti di FESR, FC e ISPA. Partendo dai regolamenti, questa sezione si concentra sui principali obiettivi dei fondi Definizione dei progetti. Questa sezione definisce i progetti ai quali è applicabile il processo di valutazione per FESR, FC e ISPA. Illustra i principali settori di applicazione dei fondi, le soglie finanziarie per la valutazione dei progetti e le differenze tra i tassi di cofinanziamento Responsabilità per la valutazione ex ante. Questa sezione illustra per ognuno dei tre Fondi, la responsabilità della valutazione ex ante. Inoltre presenta le principali differenze introdotte a questo proposito dalla nuova regolazione Informazioni richieste. Viene qui presentata una lista delle informazioni richieste per la preparazione e la valutazione del progetto. Capitolo due. Un agenda per il valutatore. Il capitolo fornisce strumenti operativi sia per la preparazione che per la valutazione dei progetti: ogni sezione presenta il punto di vista del proponente e del valutatore. La 7
8 Profilo della nuova edizione della Guida struttura sarà fortemente operativa, e le informazioni verranno anche proposte nella forma di liste di controllo, domande frequenti e errori comuni da evitare. I paragrafi sono i seguenti: 2.1 Definizione degli obiettivi. Questa sezione riguarda la chiara definizione degli obiettivi principali e dei risultati attesi del progetto. Spiega come evidenziare le variabili socioeconomiche che il progetto può influenzare, come misurarle per valutare l impatto socioeconomico atteso e il livello di consistenza tra gli obiettivi specifici del progetto e le politiche di sviluppo dell UE. 2.2 Identificazione del progetto. Questa sezione contiene le indicazioni su come iniziare a definire il disegno generale e lo schema logico del progetto, in modo consistente con le più comuni raccomandazioni dell ABC, con le soglie finanziarie, e la definizione del progetto indicata nei regolamenti. 2.3 Analisi di fattibilità e delle opzioni. Semplici esempi concreti illustrano alcune pratiche raccomandazioni, soprattutto per l analisi delle opzioni, distinguendo tra opzioni modali, tecnologiche, geografiche e cronologiche. Un tipico indice per un analisi di fattibilità È riportato nell Appendice G. 2.4 Analisi finanziaria. Vengono fornite indicazioni su come realizzare un analisi finanziaria. Partendo dalle tabelle di base questa sezione spiega come condurre lo studio dalla definizione delle voci principali da includere nelle tabelle fino al calcolo del TRIF e del VANF (sia dell investimento che del capitale investito). L approccio è strettamente operativo e verranno forniti alcuni esempi nella forma di casi studio (box). Le principali questioni da affrontare per condurre l analisi sono: la scelta dell orizzonte temporale; la determinazione del costo totale dell investimento; la determinazione dei ricavi totali; la determinazione del valore residuale nell anno finale; il trattamento dell inflazione; la sostenibilità finanziaria; la scelta di un tasso di sconto appropriato (vedere anche Appendice B); come calcolare il tasso di rendimento finanziario ed economico ed usarlo nella valutazione (vedere anche Appendice A). 2.5 Analisi economica. Partendo dall analisi finanziaria e dalla tavola dei flussi finanziari, l obiettivo principale è quello di individuare una metodologia standard per le tre fasi necessarie alla definizione della tavola conclusiva dell analisi economica: correzione per gli aspetti fiscali; correzione per le esternalità; determinazione del fattore di conversione. La sezione si concentra sul modo in cui calcolare i costi e benefici sociali del progetto e su come questi possano influenzare il risultato finale. Inoltre fornisce una guida al calcolo del tasso di rendimento economico e alla comprensione del suo significato economico per la valutazione del progetto. 2.6 Analisi multicriterio. Questa sezione comprende situazioni nelle quali il tasso di rendimento quale indicatore di impatto è insufficiente, ed è quindi richiesta un analisi complementare. 2.7 Analisi di sensibilità e di rischio. La sezione presenta un ampio profilo sul trattamento dell incertezza nei progetti di investimento. L Appendice D è uno strumento operativo per l implementazione di questa tecnica. Capitolo tre. Profilo dell analisi di progetto per settore. Il capitolo offre una discussione più approfondita sulle tecniche dell ACB per settori specifici, comprendendo: 1. Gestione dei rifiuti; 8
9 Profilo della nuova edizione della Guida 2. Approvvigionamento e depurazione delle acque; 3. Trasporti; Un profilo meno dettagliato dell ACB viene presentato per ognuno dei seguenti settori: 4. Trasporto e distribuzione di energia 5. Produzione di energia 6. Porti, aeroporti e reti infrastrutturali 7. Infrastrutture di formazione 8. Musei e parchi archeologici 9. Ospedali ed altre infrastrutture sanitarie 10. Foreste e parchi 11. Infrastrutture di telecomunicazione 12. Zone industriali e parchi tecnologici 13. Industria ed altri investimenti produttivi Appendici Si discutono alcuni argomenti tecnici e sono suggerite alcune indicazioni su come migliorare l efficacia della metodologia di valutazione. In particolare, le appendici trattano: A. Indicatori di performance del progetto; B. La scelta del tasso di sconto; C. La determinazione del tasso di cofinanziamento; D. Analisi di sensibilità e di rischio; E. Valutazione monetaria dei servizi ambientali; F. Fattibilità e valutazione di un impatto distributivo; G. Tabella dei contenuti di uno studio di fattibilità; Glossario Contiene i termini chiave dell analisi di progetto. Include una lista dei termini tecnici più comunemente usati per l ACB dei progetti d investimento. Bibliografia Questa sezione contiene la bibliogafia scelta per un esame più approfondito delle tecniche più comuni per l analisi dell ACB dei progetti d investimento. La bibliografia è strutturata come segue: Generale Energia Trasporti Risorse idriche Ambiente Educazione Turismo e tempo libero Sanità Agricoltura Progetti industriali 9
10 Capitolo uno La valutazione dei progetti nel contesto dei Fondi Strutturali, del Fondo di Coesione e dell ISPA Uno sguardo d insieme Questo capitolo introduce gli obiettivi, l ambito e gli utilizzi della Guida e gli argomenti principali che vengono trattati. Iniziando dai regolamenti previsti dal Fondo Europeo di Sviluppo Regionale (FESR), dal FC e dall ISPA, il capitolo si concentra sui requisiti regolamentari per le decisioni di cofinanziamento e sul connesso processo di valutazione dei progetti. Il capitolo descrive il quadro regolamentare che guida la preparazione, la valutazione e il cofinanziamento di un progetto di investimento. Più precisamente presenta: Scopo e obiettivi del Fondo Definizione dei progetti. Responsabilità della valutazione ex ante Informazioni richieste. Il punto principale del capitolo è che, nonostante le differenze di procedura e metodo dei tre fondi, la logica economica dell analisi e la metodologia dovrebbero essere omogenee. 1.1 Scopo e obiettivi I progetti di investimento cofinanziati dai Fondi Strutturali, dal Fondo di Coesione e dall ISPA sono gli strumenti attraverso i quali vengono realizzate le politiche regionali dell Unione Europea. La Guida considera i Fondi Strutturali per grandi progetti, in particolare il FESR (reg. 1260/1999), il Fondo di Coesione (reg.1264/ 1999 e 1164/94) e l ISPA (reg.1267/1999). In conformità con questi regolamenti, sia i progetti in infrastrutture che quelli produttivi possono essere finanziati con uno o più degli strumenti finanziari comunitari, BOX 1.1 Scopo e obiettivi dei Fondi FS, art. 1 reg.1260/1999 (definizione e obiettivi): I Fondi strutturali, la BEI e gli altri strumenti finanziari esistenti contribuiscono, ciascuno in maniera appropriata, al conseguimento dei tre obiettivi prioritari seguenti: 1) promuovere lo sviluppo e l'adeguamento strutturale delle regioni che presentano ritardi nello sviluppo (in prosieguo: "l'obiettivo n. 1"); 2) favorire la riconversione economica e sociale delle zone con difficoltà strutturali (in prosieguo: "l'obiettivo n. 2"); 3) favorire l'adeguamento e l'ammodernamento delle politiche e dei sistemi di istruzione, formazione e occupazione (in prosieguo: "l'obiettivo n. 3"). 10 Il FC finanzia progetti in campo ambientale (acquedotti, dighe ed irrigazione; depuratori, impianti di trattamento dei rifiuti ed altre opere ambientali, comprese quelle relative alla riforestazione, al controllo dell erosione, alla tutela degli ambienti naturali, alla protezione delle spiagge) e delle reti infrastrutturali di trasporto trans-europeo (ferrovie, aeroporti, strade, autostrade, porti) nei Paesi Membri con un reddito pro capite minore del 90% della media comunitaria e che si dotino di un programma che mira al raggiungimento delle condizioni di convergenza economica come stabilito dall art. 104c del trattato dell UE (Grecia, Irlanda, Portogallo e Spagna). ISPA: Art.1 reg. 1267/1999; (definizione e obiettivi): L'ISPA fornisce assistenza allo scopo di contribuire a preparare all'adesione all'unione europea nell'ambito della coesione economica e sociale, per quanto riguarda le politiche dell'ambiente e dei trasporti, conformemente alle disposizioni del presente regolamento, i seguenti paesi candidati: Bulgaria, Repubblica ceca, Estonia, Ungheria, Lettonia, Lituania, Polonia, Romania, Slovacchia e Slovenia (in prosieguo: "i paesi beneficiari).
11 1.2 Definizione dei progetti soprattutto sovvenzioni a fondo perduto (FS, FC, ma anche aiuti rimborsabili per l ISPA), prestiti e altre forme di finanziamento (Banca Europea degli Investimenti, Fondo di Investimento). I Fondi Strutturali dell Unione Europea possono finanziare un ampia gamma di progetti, sia dal punto di vista del settore che della dimensione finanziaria dell investimento. Mentre il FC e l ISPA finanziano solo progetti nel settore dei trasporti e dell ambiente, i FS, e il FESR in particolare, possono finanziare progetti nel settore energetico, industriale e dei servizi. 1.2 Definizione dei progetti Nei Regolamenti per i Fondi Strutturali viene definita la dimensione finanziaria dei progetti finanziati dalla Commissione: essa non deve essere inferiore ai 50 milioni di euro. Nei Regolamenti del Fondo di Coesione e dell ISPA, d altra parte, oltre alla soglia finanziaria (10 milioni di euro per il FC e 5 milioni di euro per l ISPA), vengono definiti in modo dettagliato i termini progetto e fase del progetto al fine di evitare una eccessiva frammentazione dei progetti e di garantire che i Fondi vengano utilizzati in modo integrato e sistematico. Essi stabiliscono che il Fondo di coesione e l ISPA possono finanziare i seguenti tipi di misure: Un progetto è una serie economicamente indivisibile di compiti connessi ad una funzione tecnica specifica e con obiettivi identificabili. Una fase del progetto è tecnicamente e finanziariamente indipendente e possiede una efficacia autonoma. Un gruppo di progetti è un insieme di progetti che soddisfano le seguenti tre condizioni: - Sono localizzati nella stessa area o lungo lo stesso canale di trasporto; - Appartengono ad uno stesso piano generale per quell area o canale di trasporto; - Sono supervisionati dallo stesso soggetto che è responsabile per il coordinamento e il monitoraggio. Per questi progetti, qualunque sia la dimensione finanziaria, il proponente deve preparare una analisi costi-benefici che prenda in considerazione gli effetti diretti ed indiretti sull occupazione, possibilmente integrata con altri metodi di valutazione nel caso dei progetti nel settore ambientale. Seguono alcune specificazioni per le soglie finanziarie: a) La variabile economica chiave è il costo totale dell investimento. Per valutarlo non si devono considerare le fonti di finanziamento (per esempio soltanto il finanziamento pubblico o soltanto il cofinanzia- BOX 1.2 Soglie finanziarie FS, art. 25 reg.1260/1999: Nell'ambito di un intervento i Fondi possono finanziare spese connesse a grandi progetti, vale a dire: a) un insieme di lavori economicamente indivisibili che svolgono una funzione tecnica precisa e hanno obiettivi chiaramente definiti e b) il cui costo totale considerato al fine di determinare l'importo della partecipazione dei Fondi supera i 50 milioni di euro. FC: Art.10(3) Reg.1164/94: Le domande di contributo per progetti di cui all'articolo 3, paragrafo 1 sono presentate dallo Stato membro beneficiario. I progetti, compresi i gruppi di progetti correlati, devono avere dimensioni che ne assicurino un impatto significativo nel campo della tutela dell'ambiente o del miglioramento delle reti transeuropee nel settore delle infrastrutture dei trasporti. Comunque, il costo totale di un progetto o di un gruppo di progetti non può, di norma, essere inferiore a 10 milioni di ECU. In casi debitamente giustificati, potranno essere approvati progetti o gruppi di progetti inferiori a questo limite. ISPA: Art.1 reg. 1267/1999; Le misure devono avere dimensioni tali da ottenere un effetto significativo nel campo della tutela dell'ambiente o del miglioramento delle reti di infrastrutture di trasporto. Il costo totale di ciascuna misura non è, in linea di massima, inferiore a 5 milioni di euro. In casi eccezionali e debitamente giustificati, tenendo conto delle circostanze specifiche in essere, il costo totale di una misure può essere a 5 milioni di euro. 11
12 1.3 Responsabilità per la valutazione ex ante mento comunitario), ma il valore economico globale dell investimento infrastrutturale o produttivo proposto; b) Se si presume che il costo dell investimento verrà distribuito entro un certo numero di anni,occorre considerare la somma di tutti questi costi c) Sebbene sia richiesto di considerare soltanto i costi dell investimento e i costi di esercizio, è consigliabile introdurre nei costi totali le spese sostenute una tantum nella fase di avviamento, come le spese per assunzioni e formazione, licenze, studi preliminari di progettazione o altri studi tecnici, revisione dei prezzi, stanziamenti per il capitale di esercizio, ecc. d) Talvolta le interrelazioni tra differenti piccoli progetti sono tali che è preferibile considerarli come un unico grande progetto (per esempio, cinque tratte della stessa autostrada, ognuna delle quali costa 6 milioni di euro, possono essere considerate un unico grande progetto del costo di 30 milioni di euro). 1.3 Responsabilità per la valutazione ex ante In conformità al regolamento dei FS reg.1260/1999, art.26, la Commissione è responsabile per la valutazione ex-ante dei grandi progetti basata sulle informazioni fornite dal proponente. Il regolamento del Fondo di Coesione (reg.1265/1999, art.1) stabilisce che: Gli Stati membri beneficiari forniscono tutti gli elementi necessari precisati all articolo 10, paragrafo 4, inclusi i risultati degli studi di fattibilità e delle valutazione ex ante. Il regolamento per l ISPA (reg.1267/1999, Annex II (C)) prevede che: I paesi beneficiari forniscono tutti gli elementi necessari precisati nell Appendice I, inclusi i risultati degli studi di fattibilita Á e delle valutazioni ex ante, l indicazione delle alternative scartate e il coordinamento delle misure di interesse comune localizzate sullo stesso asse di comunicazione, affinché la valutazione possa essere effettuata nel modo più efficace possibile. BOX 1.3 Definizione del progetto FS: Art. 5, Reg. 2081/93 (SF Framework Regulation). Forme di intervento L'intervento finanziario dei Fondi strutturali, della BEI e degli altri strumenti finanziari esistenti a livello comunitario avrà luogo secondo forme di finanziamento diversificate in funzione della natura delle operazioni. 2. Quanto ai Fondi strutturali e allo SFOP l'intervento finanziario assume principalmente una delle seguenti forme: a. cofinanziamento di programmi operativi; d. cofinanziamento di progetti appropriati. Questa guida riguarda sia grandi progetti individuali sia quelli che sono parte di un programma operativo. FC: Art. 1, Reg. 1265/ La Commissione, d'intesa con lo Stato membro beneficiario, può riunire taluni progetti e circoscrivere, nell'ambito di un progetto, fasi tecni camente e finanziariamente indipendenti ai fini della concessione del contributo. 2. Ai fini del presente regolamento valgono le seguenti definizioni: a)"progetto", un insieme di opere economicamente indivisibili che svolgono una precisa funzione tecnica e che perseguono obiettivi chiaramente individuati, in modo che sia possibile stabilire se il progetto stesso soddisfa il criterio di cui all'articolo 10, paragrafo 5, primo trattino; b)"fase tecnicamente e finanziariamente indipendente", una fase della quale sia possibile individuare il carattere operativo. 3. Una fase può anche concernere studi preparatori, di fattibilita e tecnici necessari per la realizzazione di un progetto. 4. Per conformarsi al criterio di cui all'articolo 1, paragrafo 3, terzo trattino, possono essere raggruppati i progetti che soddisfano le tre condizioni seguenti: a) essere ubicati su uno stesso territorio o localizzati su uno stesso asse di comunicazione; b) essere realizzati nel quadro di un piano globale definito per tale territorio o asse, con obiettivi chiaramente individuati, secondo quanto previsto all'articolo 1, paragrafo 3; c) essere sottoposti alla sorveglianza di un ente incaricato di coordinare e controllare il gruppo di progetti, qualora questi ultimi siano realizzati da diverse autorita responsabili.
13 1.4 Informazioni richieste La decisione della Commissione sui progetti cofinanziati è fondata su una approfondita valutazione realizzata, in primo luogo, da chi propone il progetto. Quando la valutazione presentata dal candidato viene dichiarata insufficiente e non convincente, la Commissione può chiedere una revisione o una elaborazione dell analisi più completa, oppure può condurre una propria verifica, se necessario, avvelendosi di una valutazione indipendente (art.40 reg.1260/99): Su iniziativa degli Stati membri o della Commissione, previa informazione dello Stato membro interessato, possono essere avviate forme di valutazione complementare, se del caso tematiche, per identificare esperienze trasferibili. A questo proposito, con particolare riferimento al Fondo di Coesione e all ISPA, i regolamenti stabiliscono che la Commissione deve avvalersi dell assistenza della Banca Europea degli Investimenti, qualora sia appropriato. In pratica, il ricorso alla BEI è molto comune nel caso dei progetti, sia quando la banca finanzia il progetto che quando non lo finanzia. In ogni caso, la decisione della Commissione sarà il risultato del dialogo e del comune impegno con il proponente, così da ottenere i migliori risultati dall investimento. Gli Stati Membri hanno spesso strutture e procedure interne di valutazione per i progetti di una certa dimensione, ma qualche difficoltà può emergere nel realizzare una valutazione qualitativa. La Commissione può aiutare a superare questi ostacoli in vari modi. Un assistenza tecnica per la preparazione della valutazione del progetto può essere cofinanziata dal Community Support Framework o in altri modi appropriati. 1.4 Informazioni richieste I regolamenti della Commissione stabiliscono quali informazioni devono essere contenute nel modulo di domanda per un effettiva valutazione da parte della Commissione. L articolo 26 del reg.1260/99 fissa le sue proprie regole per sottomettere una richiesta di cofinanziamento per I grandi progetti. Richiede un analisi costi-benefici, un analisi del rischio, una valutazione dell impatto ambientale (e l applicazione del Polluter Pays Principle) così come l impatto sulle pari opportunità e sull occupazione. I regolamenti per il Fondo di Coesione e per l ISPA, oltre a stabilire che le proposte per il cofinanziamento devono contenere un analisi costi-benefici, un analisi del rischio e una dettagliata indicazione delle alternative rifiutate, forniscono alcune indicazioni sui criteri da adottare al fine di garantire la qualità della valutazione: nel caso di progetti ambientali, un analisi costi-benefici integrata da altri metodi di valutazione, possibilmente di natura quantitativa come l analisi multicriterio e il rispetto del principio chi inquina paga (vedi art.10 (5), reg.1164/94 e gli emendamenti del Consiglio). Altre informazioni da BOX 1.4 Ruolo della BEI e della Banca Mondiale FC: Reg. 1164/94, article 13 (Appraisal, monitoring and evaluation). Per garantire l'efficacia dell'intervento comunitario, la Commissione e gli Stati membri beneficiari cooperano nel procedere, eventualmente anche con la BEI, ad una valutazione ex ante e ad una valutazione ex post sistematiche dei progetti. ISPA: reg. 1267/1999, Appendice II (B); Se del caso, la Commissione invita la BEI, la BERS o la Banca mondiale a partecipare alla valutazione delle misure. La Commissione esamina le domande di contributo, in particolare per verificare che i meccanismi amministrativi e finanziari siano idonei a garantire l'attuazione efficace della misura. 13
14 1.4 Informazioni richieste presentare nella richiesta di un finanziamento dal FC sono: una valutazione degli impatti diretti e indiretti sull occupazione; l indicazione del contributo del progetto alle politiche europee legate all ambiente e alla rete di trasporti trans-europea; un piano di finanziamento, comprese, per quanto possibile, indicazioni sulla validità del progetto in termini economici (vedi art.10 (4), reg. 1164/94). L esaminatore del progetto dovrebbe considerare queste e altre liste simili di norme regolamentarie come un indicazione generale delle informazioni minime richieste piuttosto che come un insieme rigido di criteri. I candidati sono responsabili per la presentazione delle informazioni richieste, ma la Commissione dovrebbe verificare che le informazioni siano coerenti, complete e di una qualità sufficiente per giudicare la valutazione. In caso contrario la Commissione deve richiedere informazioni aggiuntive. In generale, per ogni tipo di investimento, una analisi finanziaria è sempre consigliabile. Come si spiega nella seconda parte della Guida, è di particolare importanza capire la misura in cui il capitale investito nel proget- to potrà almeno essere recuperato negli anni. Questo può verificarsi, per esempio, attraverso la vendita dei servizi, se ciò è contemplato, oppure attraverso altre fonti di finanziamento non transitorie che possano generare entrate di cassa sufficienti a coprire le spese per tutto il periodo di implementazione del progetto. Un altra ragione per la quale un analisi finanziaria è sempre opportuna, a prescindere dal fatto che dia una ritorno finanziario positivo, è che costituisce la base per l analisi costibenefici e la sua esistenza migliora la qualità della valutazione del progetto. Leggere questa Guida aiuterà a capire meglio quali informazioni sono richieste dalla Commissione per le questioni prima considerate negli articoli dei regolamenti del FS, FC, ISPA e altrove; come valutare l impatto sullo sviluppo regionale e ambientale; quale peso attribuire agli effetti diretti ed indiretti sull occupazione, sia immediati che permanenti; come valutare la redditività finanziaria ed economica; ecc. Ci sono vari modi di rispondere a queste richieste di informazioni: la Guida sottolinea alcune questioni, metodi e criteri fondamentali. BOX 1.5 Informazioni richieste dall ISPA ISPA: reg. 1267/1999, Appendice I (B): Contenuto delle domande [articolo 7, paragrafo 3, lettera a)] Le domande contengono le indicazioni seguenti: 1) organismo responsabile dell'esecuzione della misura, natura e descrizione della medesima; 2) costo della misura e ubicazione della medesima, compresa, ove del caso, l'indicazione dell'interconnessione e dell'interoperabilità di altre misure localizzate sullo stesso asse di comunicazione; 3) calendario di esecuzione dei lavori; 4) analisi dei costi e dei benefici, compresa una valutazione degli effetti diretti ed indiretti sull'occupazione, da quantificare se si prestano ad essere quantificati; 5) valutazione dell'impatto ambientale analoga a quella prevista dalla direttiva 85/337/CEE del Consiglio, del 27 giugno 1985, concernente la valutazione dell'impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati (1); 6) indicazione del rispetto delle norme relative alla concorrenza e agli appalti pubblici; 7) piano di finanziamento, comprendente, per quanto possibile, indicazioni sulla validità della misura in termini economici e l'importo totale chiesto dal paese beneficiario all'ispa, alla Banca europea per gli investimenti (BEI), compreso il meccanismo preadesione, e ad ogni altra fonte della Comunità o di uno Stato membro, nonchè alla Banca europea per la ricostruzione e lo sviluppo (BERS) e alla Banca mondiale; 8) compatibilità della misura con le politiche comunitarie; 9) informazioni sulle disposizioni volte a garantire un uso e una manutenzione efficaci delle infrastrutture; 10) (misure ambientali) informazioni sul ruolo e sull'importanza della misura nell'ambito della strategia nazionale in materia di ambiente, come stabilito dal programma nazionale per l'adozione dell'"acquis" comunitario; 11) (misure nel settore dei trasporti) informazioni sulla strategia nazionale in materia di sviluppo dei trasporti e sul ruolo e la priorità delle misure nell'ambito di tale strategia, compreso il grado di coerenza con gli orientamenti delle reti transeuropee e con la politica paneuropea dei trasporti. 14
15 1.4 Informazioni richieste BOX 1.6 Informazioni richieste dal FS e dal CF SF: Art. 26 reg. 1260/99: "Nel corso dell'attuazione degli interventi, se lo Stato membro o l'autorità di gestione prevedono una partecipazione dei Fondi a un grande progetto, ne informano preliminarmente la Commissione trasmettendo le informazioni seguenti: a) organismo responsabile dell'attuazione; b) natura dell'investimento, descrizione, dotazione finanziaria e localizzazione; c) calendario di esecuzione del progetto; d) analisi dei costi e dei benefici, anche finanziari, valutazione dei rischi nonchè indicazioni sulla validità economica del progetto; e) inoltre: - per gli investimenti infrastrutturali: analisi dei costi e dei benefici socioeconomici del progetto, compresa l'indicazione del tasso di utilizzazione prevista, l'impatto prevedibile sullo sviluppo o la riconversione della regione di cui trattasi, nonchè applicazione delle norme comunitarie sugli appalti pubblici; - per gli investimenti produttivi: l'analisi delle prospettive del mercato nel settore interessato e della redditività prevista del progetto; f) effetti diretti e indiretti sulla situazione dell'occupazione, possibilmente a livello comunitario; g) elementi che permettono di valutare l'impatto ambientale e l'applicazione dei principi della precauzione e dell'azione preventiva, della correzione, anzitutto alla fonte, dei danni causati all'ambiente e del principio "chi inquina paga", nonchè il rispetto della normativa comunitaria in materia ambientale; h) elementi necessari alla valutazione del rispetto delle regole della concorrenza, fra l'altro in materia di aiuti di Stato; i) indicazione dell'effetto della partecipazione dei Fondi sulla realizzazione del progetto; j) piano finanziario e ammontare globale delle risorse finanziarie previste per la partecipazione dei Fondi e di eventuali altre fonti di finanziamento comunitario. CF: Art. 10 (4) reg. 1164/94: Le domande contengono le indicazioni seguenti: organismo responsabile dell'esecuzione del progetto, natura dell'investimento, descrizione, costi e ubicazione del medesimo, compresa, ove del caso, l'indicazione dei progetti d'interesse comune localizzati sullo stesso asse di comunicazione, calendario di esecuzione dei lavori, analisi dei costi e dei vantaggi, compresa una valutazione degli effetti diretti ed indiretti sull'occupazione, ragguagli che permettano di valutare l'eventuale impatto sull'ambiente, ragguagli circa gli appalti pubblici, piano di finanziamento, comprese, per quanto possibile, indicazioni sulla validità del progetto in termini economici e importo totale chiesto dallo Stato membro al Fondo e ad ogni altra fonte comunitaria. Le domande contengono inoltre tutte le informazioni utili per fornire la necessaria dimostrazione che i progetti sono conformi al presente regolamento e ai criteri del paragrafo 5, segnatamente per quanto concerne i vantaggi socioeconomici ottenibili a medio termine in considerazione delle risorse impiegate. 15
16 Capitolo due Un agenda per il valutatore Uno sguardo d insieme Errori frequenti Questa sezione offre una panoramica delle informazioni essenziali che il proponente un progetto da cofinanziare dovrebbe fornire nel dossier di candidatura. Inoltre fornisce una griglia di lettura che il funzionario della Commissione o il consulente esterno possono utilizzare nel valutare la qualità dell Analisi Costi-Benefici dei progetti di sviluppo. L agenda è strutturata in sette punti. Alcuni di essi sono preliminari ma indispensabili per l analisi costi-benefici. Definizione degli obiettivi Identificazione del progetto Analisi della fattibilità e delle opzioni Le variabili socio-economiche dovrebbero essere misurabili come ad esempio il reddito pro-capite, il tasso di disoccupazione, il consumo pro-capite, ecc. É importante evitare alcuni frequenti errori: una vaga indicazione che il progetto favorirà lo sviluppo economico o il benessere sociale non è un obiettivo misurabile; gli ettari di una foresta sono facilmente misurabili ma non costituiscono un obiettivo sociale in sé: sono il risultato del progetto non il suo effetto; il PIL pro-capite di una data regione è un obiettivo sociale misurabile ma solamente progetti molto grandi, probabilmente solo quelli di portata interregionale o nazionale, producono un effetto misurabile su questo indicatore; soltanto in questi casi può valere la pena di provare a prevedere come il PIL regionale aggregato varierà nel lungo termine con e senza il progetto. Analisi finanziaria Analisi economica Analisi multicriterio Analisi di sensibilità e del rischio Ogni sezione avrà un taglio strettamente operativo e ogni problematica sarà analizzata sia dal punto di vista del proponente che da quello del valutatore del progetto Definizione degli obiettivi La definizione degli obiettivi del proponente e dell oggetto dello studio è essenziale per l identificazione del progetto che rappresenta il punto di partenza dell attività valutativa. In linea generale la domanda cui il dossier di candidatura dovrebbe permettere di rispondere è: quali sono i benefici socioeconomici che si possono ottenere se il progetto venisse implementato? L analisi degli obiettivi consiste nel verificare che: 1. Il dossier di candidatura o il rapporto di valutazione stabilisca quali variabili socioeconomiche il progetto è in grado di influenzare. 2. Il proponente abbia indicato quali degli obiettivi specifici delle politiche regionali e di coesione della UE saranno ottenuti dal 16
17 2.1. Definizione degli obiettivi progetto ed in particolare come il progetto, se avrà successo, influenzerà il raggiungimento di detti obiettivi. Gli obiettivi da considerare sono variabili socio economiche e non soltanto indicatori fisici. Esse dovrebbero essere collegate in maniera logica al progetto e dovrebbe essere indicato come se ne misura il raggiungimento. A proposito della definizione degli obiettivi socioeconomici è necessario che il proponente sia in grado di rispondere ad alcune domande di fondo. In primo luogo: possiamo affermare che l incremento complessivo misurabile di benessere dovuto al progetto giustifichi il suo costo? In secondo luogo: sono stati considerati i più rilevanti effetti socioeconomici sia diretti che indiretti del progetto? In terzo luogo: se non è possibile misurare tutti gli effetti sociali diretti e indiretti per mancanza di dati, sono state identificate delle proxies che siano correlate agli obiettivi? Una buona definizione degli obiettivi socioeconomici serve a determinare l impatto del progetto. Tuttavia può essere spesso difficile prevedere tutti gli impatti del progetto. Inoltre, le variazioni del benessere hanno molte componenti. Per esempio, di solito i dati regionali non consentono di effettuare stime affidabili dell impatto complessivo di singoli progetti sul livello degli scambi commerciali con altre regioni; gli effetti indiretti sull occupazione sono difficili da quantificare; la competitività può dipendere dalle condizioni dei mercati esterni, dai tassi di cambio, dai cambiamenti nei prezzi relativi; effettuare delle analisi di progetto specifiche per tutte queste variabili può diventare spesso troppo costoso. Tuttavia in questi casi possono spesso essere trovate delle variabili correlate agli obiettivi Check list per la definizione degli obiettivi Il progetto ha un obiettivo chiaramente definito in termini di variabili socioeconomiche? Gli obiettivi socio-economici sono raggiungibili con l implementazione del progetto? Gli obiettivi sono collegati in maniera logica? Il guadagno generale di benessere giustifica il costo del progetto? Sono stati considerati tutti i più importanti effetti socio-economici diretti ed indiretti del progetto? Se non è possibile misurare tutti gli effetti sociali diretti ed indiretti, sono state identficate tutte le proxies collegate al progetto? E indicato come misurare il raggiungimento degli obiettivi? Il progetto è coerente con gli obietivi dei Fondi dell UE? (Art. 25 Reg. 1260/1999, Art. 1 Reg. 1164/1194, Art. 2 Reg. 1267/1999)? Il progetto è coerente con gli obiettivi comunitari specifici del settore di intervento? socioeconomici. Per esempio, se è difficile determinare l aumento di prodotto e competitività di una regione, può tuttavia essere possibile misurare la variazione delle esportazioni. Comunque l approccio di questa Guida non è quello di considerare sempre tutti gli effetti indiretti e lontani di un progetto (che potrebbero essere numerosi e molto difficili da trattare e quantificare). La procedura della Guida suggerisce di focalizzarsi soltanto sull analisi costi-benefici delle variabili microeconomiche. Mentre la valutazione dei benefici sociali di ciascun progetto dipende dagli obiettivi di politica economica di ciascun partner coinvolto, nella prospettiva della Commissione il requisito essenziale è che il progetto sia logicamente correlato agli obiettivi principali dei Fondi coinvolti: FS, FC e ISPA. Il promotore del progetto dovrebbe verificare che l intervento proposto sia coerente con tali obiettivi e il valutatore deve verificare che tale coerenza sussista e sia ben giustificata. In particolare i progetti si devono inserire, sia per i FS che per il FC e per l ISPA, in programmi elaborati a livello nazionale o regionale (i Docup, Programmi operativi e Complementi di Programazione per l obiet- 17
18 2.2 Identificazione del progetto tivo 1, i Docup per gli obiettivi 2 e 3 dei FS, il piano programma e piano nazionale per il FC e ISPA). Oltre agli obiettivi generali perseguiti dai singoli fondi i progetti devono risultare coerenti con la normativa comunitaria nel settore specifico di intervento, principalmente trasporti, ambiente e regolamentazione in tema di concorrenza. 2.2 Identificazione del progetto Per l identificazione del progetto occorre verificare che: 1. l oggetto sia chiaramente individuato come una chiara unità di analisi, secondo i principi generali dell ACB; 2. l oggetto della valutazione rispecchi la definizione di progetto fornita dai regolamenti; 3. le soglie finanziarie stabilite dai regolamenti siano rispettate (vedi box 1.2, capitolo uno, Soglie Finanziarie) Chiara identificazione Il progetto deve essere chiaramente identificato come una unità di analisi autosufficiente. In particolare le attività comprese nel progetto devono poter essere ricondotte ad un obiettivo unitario e ad un insieme coerente e coordinato di azioni e di funzioni. Ovviamente quanto detto trova applicazione anche nel caso in cui il rapporto di analisi presenti solamente alcune fasi iniziali dell investimento, il cui successo dipende dal completamento dell intero progetto. È particolarmente importante sottolineare questo punto perché in pratica il meccanismo decisionale amministrativo può comportare la necessità di dividere il progetto in diversi lotti. In alcuni casi si può correre un altro rischio: viene presentato un progetto completo, ma il co-finanziamento è richiesto solamente per una delle parti e non è chiaro se le altre parti fondamentali saranno o meno realizzate. L identificazione dei progetti per i quali occorre una migliore valutazione possono comportare in alcuni casi la richiesta ai Paesi Membri di riconsiderare alcuni sub-progetti come un solo grande progetto e di fornire le relative informazioni supplementari, come la ACB, richieste dai regolamenti sopra menzionati. Al proponente spetta il compito di fornire le giustificazioni della scelta identificativa dell oggetto dell analisi e al valutatore spetta il giudizio sulla qualità di tale scelta. Nel caso l oggetto dell analisi non sia chiaramente identificato il valutatore può richiedere al proponente un integrazione al dossier di presentazione con il chiarimento di tale identificazione. Check list per l identificazione del progetto Costituisce una unità d analisi chiaramente identificata? E un progetto, una fase di progetto, un insieme di progetti? (ex art. 25 reg. 1260/1999, Art. 1, Reg. 1265/1999, art. 2 reg. 1267/1999): Se si tratta di un insieme di progetti, soddisfano le condizioni rispetto alla localizzazione, inserimento in un piano globale, responsabilità dell ente sorvegliante? Soddisfa le soglie finanziarie stabilite dai regolamenti? Check list per lo studio di fattibilità e l analisi delle opzioni Il dossier di candidatura ha presentato una sufficente evidenza della fattibilità del progetto (dal punto di vista ingegneristico, di marketing, di management, della realizzabilità, ambientale, )? Il candidato ha dimostrato che le opzioni alternative sono state adeguatamente considerate (perlomeno nei termini della opzione do nothing o do minimum)? 18
19 2.2 Identificazione del progetto Esempi di identificazione di un progetto Il progetto di una autostrada che collega la città A con la città B, giustificato solamente con la prospettiva di un aeroporto da realizzare nelle vicinanze della città B e quindi dal fatto che la maggior parte del traffico avrà luogo tra l aeroporto e la città A: il progetto dovrà essere analizzato nel contesto del sistema autostrada-aeroporto, concepito come un tutt uno; Una centrale idroelettrica, localizzata nel luogo X e destinata a servire un nuovo impianto ad alta intensità energetica: di nuovo, se le due opere sono mutuamente dipendenti per la valutazione dei costi e dei benefici, l analisi dovrebbe essere integrata anche se l intervento comunitario viene richiesto solamente per la parte relativa all offerta di energia; Un progetto di forestazione per usi produttivi su vasta scala, finanziato da fondi pubblici e giustificato dall opportunità di servire una società privata di produzione di cellulosa: l analisi dovrebbe considerare i costi ed i benefici di ambedue le componenti, il progetto di forestazione e l impianto industriale; La realizzazione di un impianto di depurazione delle acque di scarico sulla base delle previsioni di sviluppo di un sito turistico è giustificata soltanto se il sito è sviluppato. Un impianto di depurazione dell acqua che rientra in un programma di sviluppo urbano di una determinata area giustifica il cofinanziamento solo se effettivamente si verifica lo stabilirsi di nuova popolazione; in molti casi, l unità d analisi appropriata può essere maggiore delle sue singole parti. È chiaro che la ACB di una sola delle parti darebbe risultati falsati. Qualora l esaminatore dovesse ricevere un dossier di valutazione incompleto, è opportuno che richieda un analisi più ampia. A questo proposito si vedano anche i sottoparagrafi sull identificazione del progetto nel capitolo tre Soglia finanziaria I Regolamenti presentati nel Capitolo 1 indicano una soglia finanziaria dei progetti ammissibili che occorre rispettare per ritenere il progetto valutabile. Il costo totale (costo eleggibile per il FESR) degli investimenti proposti deve infatti essere superiore ai valori riportati nella Fig. 2.1 (per la distinzione tra costo eleggibile e costo totale dell investimento si veda il paragrafo sull analisi finanziaria). Fig. 2.1 Soglie finanziarie dei progetti essere effettuata tramite controlli a campione o per le componenti maggiori. Fin qui il controllo del valutatore consiste nel ricostruire il contesto tecnico-economico che giustifica l identificazione dell oggetto della valutazione come il punto chiave della valutazione del progetto. Tuttavia talvolta l ACB richiede di andare oltre le definizioni amministrative. Per la valutazione della qualità di un progetto, per esempio, il proponente dovrebbe produrre un adeguata valutazione ex ante non solo per la parte del progetto finanziabile con il contributo dei FS o del FC o dell ISPA, ma anche per quelle parti strettamente connesse ad esso. Fondo Soglia milioni di euro FEDER 50 FC 10 ISPA 5 BOX 2.1. Analisi delle opzioni Definizione del progetto Si rimanda il lettore al paragrafo 1.2. Per la valutazione di un insieme di progetti raggruppati secondo i principi ricordati sopra, l analisi non può generalmente essere svolta su ogni singolo progetto, ma potrebbe FC: art 1(2) reg 1265/1999: Gli Stati membri beneficiari forniscono tutti gli elementi necessari precisati all'articolo 10, paragrafo 4, inclusi i risultati degli studi di fattibilità e delle valutazione "ex ante". (..) Gli Stati membri forniscono inoltre, ove opportuno, l'indicazione delle possibili alternative scartate. 19
20 2.3 Analisi di fattibilità e delle opzioni 2.3 Analisi di fattibilità e delle opzioni La fattibilità non riguarda solo aspetti ingegneristici ma in molti casi anche aspetti di marketing, gestione, analisi dell attuazione, ecc. Spesso dobbiamo adottare varie opzioni del progetto al fine di conseguire un obiettivo socio-economico. Il proponente dovrebbe dimostrare che quella scelta è l alternativa migliore tra quelle concretamente realizzabili. In alcuni casi un progetto potrebbe essere considerato valido nella prospettiva dell ACB, ma inferiore rispetto alle alternative possibili. Occorre controllare che il progetto sia il migliore delle alternative possibile rispondendo alle domande: Primo, il dossier di candidatura ha dimostrato con sufficiente evidenza la fattibilità del progetto? Secondo, il candidato ha dimostrato che sono state adeguatamente considerate le altre opzioni alternative? L esaminatore di progetto dovrebbe essere certo che il candidato abbia compiuto uno studio di fattibilità appropriato ed un analisi delle possibili alternative. Se non vi è sufficiente evidenza di questo può consigliarne l attuazione e la conseguente revisione del progetto. Esempio di opzioni Per collegare la città A alla città B ci sono tre alternative realizzabili: 1. costruire una nuova ferrovia; 2. costruire una nuova strada; 3. potenziare la strada già esistente (opzione del "do minimum"). Se viene proposto un progetto che prevede la costruzione della strada nuova occorre dimostrare che le alternative della ferrovia e del potenziamento della strada già esistente, pur essendo entrambe fattibili, sono meno preferibili. Un tipico rapporto di fattibilità per grandi infrastrutture può contenere informazioni sul contesto economico ed istituzionale, le previsioni della domanda (di mercato o fuori mercato), sulla tecnologia disponibile, il piano di produzione (compreso il tasso di utilizzazione dell infrastruttura), le necessità di personale, le dimensioni del progetto, la sua localizzazione, i fattori produttivi fisici, il programma temporale e la realizzazione, le fasi di espansione, la programmazione finanziaria, gli aspetti ambientali. In molti casi, l analisi dei grandi progetti comporta studi di supporto dettagliati (ingegneria, marketing, ecc; vedi Appendice G Tabella dei contenuti di uno studio di fattibilità). In alcuni casi un progetto può passare un test ACB nonostante sia socialmente inferiore ad altre alternative. Ne sono un tipico esempio i progetti in materia di trasporto, in cui possono essere considerate differenti percorsi o differenti tecnologie; grandi edifici ospedalieri invece di una maggiore diffusione di servizi di assistenza sanitaria; la localizzazione di uno stabilimento nell area A invece che nell area B; differenti soluzioni nell offerta per far fronte ai picchi di domanda di energia; miglioramenti dell efficienza di utilizzazione dell energia invece della (o in aggiunta alla) costruzione di nuovi impianti di produzione energetica; ecc. Per ogni progetto vi sono almeno tre alternative alternativa Do nothing, cioè opzione del non intervento; alternativa del do minimum ; cioè opzione del minimo indispensabile; alternativa del do something (o alternativa ragionevole, un progetto basato su di una alternativa tecnologica o di concetto); 20
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