Source: http://espanito.com/sala-de-lo-contencioso-administrativo-seccion-tercera.html
Timestamp: 2018-07-20 01:05:53
Document Index: 333770163

Matched Legal Cases: ['artículo 84', 'artículo 333', 'artículo 25', 'artículo 58', 'artículo 669', 'artículo 9', 'artículo 13', 'artículo 16', 'artículo 26', 'artículo 152', 'artículo 41', 'artículo 41', 'artículo 113', 'artículo 887', 'artículo 32', 'artículo 40', 'artículo 26', 'artículo 3', 'artículo 84', 'artículo 333']

Consejero ponente: ALIER E. HERNANDEZ ENRIQUEZ
Expediente número : 21.845
Radicación número : 0062
El señor PEDRO JOSE BAUTISTA MOLLER, actuando en nombre propio y en ejercicio de la Acción Pública de Nulidad, formuló demanda contra el INSTITUTO NACIONAL DE VIAS, con el propósito de que se declare la nulidad del “oficio circular” No. 0754 del 6 de abril de 2000, emitida por la entidad referida y dirigida a los “CONCESIONARIOS”, en cuanto dispuso que la cesión de las “participaciones accionarias” debía “ser consultada y aprobada previamente por esta Entidad”.
El peticionario, en el mismo escrito, pide que se decrete la suspensión provisional de las expresiones demandadas, afirmando que el acto acusado es manifiestamente violatorio de los artículos 4, 6, 13, 58, 84, 90 y 33 de la Constitución Política, así como de la Ley 80 de 1993 en sus artículos 7 num. 11 y parágrafo tercero, 24, nums. 5 literal d) y 8, 25 num. 15, 26 nums. 2 y 4, y 28.
Hace consistir la manifiesta violación, en que allí se establece la exigencia, a los contratistas de la entidad, de someter a su autorización previa la cesión de participaciones accionarias, desconociendo así la libertad de negociación de acciones garantizada constitucionalmente y consagrada en el Código de Comercio.
Sobre el particular, argumenta lo siguiente (fls. 13 al 24) :
1.- El artículo 84 de la Constitución Política establece que “las autoridades no pueden imponer permisos para el ejercicio de actividades que se encuentran reguladas de manera general por la ley”; dicho precepto resulta infringido por cuanto el INVIAS está limitando la negociación de acciones, actividad cuyo ejercicio libre y consensual se predica en virtud de lo dispuesto por los artículos 403 y 406 del C.Co.
En este sentido, la Constitución Política al consagrar en el artículo 333 la libertad de empresa y de iniciativa privada, dispone que “nadie podrá exigir permisos previos ni requisitos, sin autorización de la ley.”
Se desatiende, así mismo, la previsión contenida en el estatuto contractual, artículo 25 num. 15, en tanto “prohíbe a las autoridades que intervienen en la contratación estatal exigir cualquier clase de formalidades ..., salvo cuando en forma perentoria lo exijan leyes especiales”.
2. El condicionamiento para la negociación de acciones, impuesto por el INVIAS a sus contratistas, limita el ejercicio de los derechos inherentes a la propiedad privada, garantizada por el artículo 58 de la Constitución Política; además, el artículo 669 del Código Civil prevé que el derecho de propiedad sobre un bien, comporta su uso, goce y disposición.
3. Si bien en el artículo 9 de la Ley 80 de 1993 se condiciona la cesión del contrato estatal a la previa autorización de la entidad contratante, ello de por sí no implica que también se afecte a dicho requisito la cesión de acciones dentro de una sociedad, por cuanto son cuestiones completamente distintas; esta última “corresponde a una figura de carácter comercial completamente regulada en el estatuto comercial” y su ocurrencia “no implica la cesión del contrato, pues éste sigue radicado en cabeza de la sociedad”.
4. Con la restricción a la negociación de acciones, impuesta por el INVIAS
“se produce además una clara violación del artículo 13 de la C.P. que establece la igualdad de las personas ante la ley y, obviamente ante la administración, ya que los socios de empresas concesionarias estarían en desventaja frente a las demás sociedades, pues mientras que el derecho a pertenecer a una actividad comercial y desvincularse de la misma no tiene restricciones, en las concesionarias la desvinculación estaría siendo condicionada a obtener de EL INVIAS (sic) la previa autorización para la cesión de acciones”.
5. Lo dispuesto por el INVIAS mediante el acto impugnado, implica la modificación unilateral de los contratos de concesión suscritos por la entidad, facultad que se ejerció sin atender los requisitos previstos en el artículo 16 de la Ley 80 de 1993, esto es, que se produzca mediante acto administrativo de carácter particular, debidamente motivado. En este caso dicha modificación se produjo mediante acto administrativo de carácter general, carente de motivación.
Se cuestiona también la competencia del funcionario que suscribió el acto demandado, Subdirector de Concesiones, puesto que en el artículo 26, num. 5 del estatuto contractual, se atribuye la dirección y manejo de la actividad contractual al representante legal de la entidad.
Como la demanda reúne los requisitos formales exigidos por la ley, será admitida.
Ahora bien, de conformidad con lo establecido en el artículo 152 del C.C.A la suspensión provisional en los procesos de nulidad se encuentra condicionada a que el acto acusado contraríe de manera clara, ostensible, flagrante o manifiesta lo dispuesto en normas superiores; el requisito enunciado se debe constatar con el simple cotejo de las normas que se confrontan o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud; de requerirse un estudio de fondo, debe el juez administrativo agotar el procedimiento pertinente y diferir el pronunciamiento sobre la validez del acto acusado para el momento en que se dicte sentencia.
Precisado lo anterior, procederá la Sala a verificar si, en este caso, se cumplen los presupuestos indicados, y en consecuencia decidir sobre la procedibilidad de la medida solicitada.
El texto del “oficio circular” objeto de la presente demanda, y sobre el cual se depreca la imposición de dicha medida, suscrito por el Subdirector de Concesiones del Instituto Nacional de Vías y dirigido a los “CONCESIONARIOS”, es el siguiente (fl. 26) :
“A través del presente oficio circular, me permito recordar a ustedes que de conformidad con las estipulaciones contractuales y lo prescrito en el inciso segundo de artículo 41 de la Ley 80 de 1993, los contratos estatales son intuitu personae y, por lo tanto no podrán cederse sin previa autorización escrita de la entidad contratante. En consecuencia,en los contratos de concesión suscritos con el Instituto Nacional de vías, cualquier cesión de derechos y obligaciones y de participaciones accionarias debe ser consultada y aprobada previamente por esta Entidad.
Lo anterior se fundamenta en el hecho de que el Instituto Nacional de Vías como entidad estatal que es, tiene la prerrogativa de constatar si la persona cesionaria, reúne los requisitos y las calidades técnicas, financieras y operativas que en su momento fueron evaluados y aceptados en relación con el cedente, así como, en el hecho de que el Estado amparado por el Estatuto de Contratación vigente, no puede permitir que durante la ejecución de los contratos varíen o se pierdan las calidades que determinaron la adjudicación de los mismos.”
De entrada se observa, que el INVIAS, mediante el acto administrativo acusado, limita el movimiento accionario de los entes societarios contratistas de la administración, sometiendo la cesión de participaciones a su consulta y autorización previas, aduciendo como fundamento de tal limitación, el carácter intuitu personae que caracteriza los contratos estatales, exigencias cuya imposición se justifica, a juicio del INVIAS, por cuanto de esa forma es posible garantizar que las condiciones que determinaron la adjudicación de los contratos, permanezcan durante su ejecución.
La expresión latina inuitu personae, traduce
“En consideración a la persona. Personal”[1]
Puede pagar por el deudor cualquiera persona a nombre de él, aún sin su conocimiento o contra su voluntad, y aun a pesar del acreedor.
Pero si la obligación es de hacer, y si para la obra de que se trata se ha tomado en consideración la aptitud o talento del deudor, no podrá ejecutarse la obra por otra persona contra la voluntad del acreedor. (Se resalta)
A propósito de lo dispuesto en la norma transcrita, la doctrina se ha pronunciado diciendo que[2]:
“El pago de la “obligación de hacer que sea específica en cuanto al sujeto ejecutor, esto es, contraída intuitu personae debitoris, en consideración del talento o aptitud de este para la realización de la obra, caso en el cual solo puede pagar válidamente el propio deudor, salvo que el acreedor consienta en que otro la ejecute...”
El profesor Guillermo Ospina Fernández, por su parte, señala lo siguiente[3]:
“...por lo común son intrasmisibles las obligaciones de hacer cuando, por su naturaleza o por pacto, solo deba cumplirlas el deudor mismo, v.gr. cuando se toman en cuenta sus calidades o talentos particulares, como las obligaciones profesionales del médico, del abogado y las del mandatario o del artífice, etc.”
Finalmente, otro autor expresa que[4] :
“Se denominan contratos intuitu personae aquellos que se celebran teniendo en cuenta las calidades o condiciones muy especiales de una de las partes, como el parentesco, el de agradecimiento, el ser un artista, etc. ..”
Lo hasta aquí expuesto ha sido también objeto de estudio en el derecho español de la contratación administrativa; a título de referencia, habida consideración de su pertinencia y utilidad se transcriben a continuación las siguientes apreciaciones doctrinarias sobre el particular[5]:
... la realidad práctica y la regulación positiva ponen de manifiesto que precisamente lo normal es que las prestaciones que asume el contratista no necesariamente tienen que ser cumplidas personal o directamente por él, pues carecen de la referida condición de prestaciones de carácter personalísimo.
Si se admitiera que el contrato administrativo se celebra por esencia intuitu personae, y se identificara tal calificación con la obligación para el contratista de que las prestaciones fueran realizadas únicamente por él (dotándole del citado carácter personal), se llegaría a la conclusión absurda ... de que todos los contratos administrativos se adjudicarían tomando en consideración como razón determinante las cualidades técnicas o personales del contratista (que pretende convertirse en cedente).”
Como excepción a esa regla general, es viable que un determinado contrato administrativo se adjudique al contratista no simplemente tomando en consideración sus cualidades técnicas o personales, sino constituyendo tales cualidades razón determinante de dicha adjudicación. En este caso efectivamente podría admitirse que estamos ante prestaciones de carácter personalísimo, respecto de las que ni tan siquiera tendría cabida la subcontratación ...
... admitido ya que no derivan como regla general del contrato administrativo prestaciones de carácter personalísimo, hay que resaltar que el contrato administrativo, en efecto, puede ser calificado intuitu personae, pero sólo si se entiende esta expresión en el sentido de que a la Administración contratante no le es indiferente la persona que con ella se vincula.
Se pretenden resaltar con ello las circunstancias objetivas que deben estar presentes al decidir sobre la adjudicación de un contrato, no tanto por la persona concreta de que se trate cuanto por sus cualidades también personales. Podría decirse que la referida calificación como intuitu personae conecta también directamente con la ya aducida limitación en la elección del contratista por parte de la Administración, resaltándose con ello que la elección de dicho contratista, en definitiva, debe obedecer a criterios estrictamente objetivos.”
Es objetiva la selección en la cual la escogencia se hace al ofrecimiento más favorable a la entidad y a los fines que ella busca, sin tener en consideración factores de afecto o de interés y, en general, cualquier clase de motivación subjetiva. (Se resalta)
Con fundamento en las precisiones y consideraciones precedentes se concluye que, en definitiva, el contrato estatal se celebra intuitu personae en cuanto el contratista es elegido en consideración a que sus condiciones objetivas ( hábitos de cumplimiento, experiencia, organización, equipos, plazos y precios ofrecidos), son los más favorables a la administración y por lo tanto es su obligación asegurarse de que dichas condiciones se mantengan, para lo cual resulta válido, por ejemplo, condicionar la cesión del contrato a que el cedente, contratista originario, cuente con su previa autorización, por cuanto como bien se sabe, la cesión del contrato implica la sustitución en la persona del contratista, de forma tal que frente al contratista originario se extinguen las obligaciones y derechos derivados del contrato cedido en virtud del fenómeno de la novación, para ser trasferidas al cesionario quien en adelante ostentará la calidad de contratista y frente a quien la administración debe exigir las calidades técnicas, financieras y administrativas necesarias para garantizar el adecuado cumplimiento del objeto contractual.
Sin embargo, en principio, la Sala no encuentra válida la remisión hecha al artículo 41 de la Ley 80 de 1993 para fundamentar el requisito impuesto a los concesionarios del INVIAS para ceder las participaciones accionarias; del contenido de dicha norma se infiere claramente que la condición de autorización previa se refiere específicamente a la cesión del contrato; en efecto, en el inciso 3º de dicha norma se señala lo siguiente:
Los contratos estatales son intuito (sic) personae y, en consecuencia, una vez celebrados no podrán cederse sin previa autorización escrita de la entidad contratante.
El autor español a quien nos hemos venido refiriendo[6], afirma que existen “fenómenos” que producen “un efecto equivalente al de la cesión”, sin que estén “dirigidos concreta y específicamente a ceder un contrato determinado” y por lo tanto a ellos no les son exigibles los requisitos propios de la cesión del contrato. Explica que la situación se presenta cuando “el contratista desaparece y es sustituido por otra entidad distinta”,
Por ejemplo, en los casos de fusión de sociedades, tanto de fusión por absorción ... como de fusión en sentido estricto, la sociedad contratista se extingue al ser absorbida por otra sociedad ... o bien al fusionarse con otra sociedad perdiendo ambas su personalidad jurídica y surgiendo otra en su lugar...
... en ambos casos, la sociedad absorbente o la resultante de la fusión sustituye a la sociedad extinguida en todas las relaciones jurídicas que tuviera entabladas, incluidos, por lo que ahora interesa, los contratos administrativos en los que pudiera aparecer como contratista. No es estrictamente un caso de cesión porque lo que se produce es una sucesión universal, que no tiene como finalidad específica la simple cesión de un contrato administrativo determinado.”
Refiere el autor, que de dicha diferenciación da cuenta el apartado 5 del artículo 113 de la LCA española, en el cual se señala,
“que en los casos de fusión de empresas en los que participe la sociedad contratista, continuará el contrato con la entidad absorbente o resultante de la fusión, que quedará subrogada en todos los derechos y obligaciones dimanantes del mismo”.
Ahora bien, encuentra la Sala, que el Código de Comercio, al regular lo concerniente a la disposición de las acciones, consagra, como principio, su libre negociación[7] (art. 403); en concepto emitido por la Superintendencia de Sociedades[8], se señala:
Así las cosas, tenemos que por disposición expresa del legislador, salvo la circunstancia antes anotada, las acciones son libremente negociables, lo cual implica que no es posible condicionar, ni siquiera en el tiempo, el ejercicio de tal derecho, (...).”
En primer lugar, se debe tener en cuenta que, en virtud de la ficción legal en la cual se sustenta el reconocimiento de las personas jurídicas como sujetos de derecho, la individualidad de cada uno de los sujetos, personas naturales, que las conforman se funde en dicho ente moral creando así un sujeto distinto, autónomo, independiente; luego, cuando en un proceso licitatorio participan como oferentes personas jurídicas, es claro que la administración, al aplicar los procedimientos de selección objetiva, pondera la capacidad técnica, administrativa y financiera de la persona jurídica como tal, no así de cada uno de sus socios, porque, se reitera, las sociedad[9] se constituye como una persona distinta de los socios que la integran.
Sobre el particular, la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación, en reciente pronunciamiento sostuvo lo siguiente[10]:
“... los contratos estatales son intuitu personae, ..., lo cual, en armonía con lo dispuesto por el inciso segundo del artículo 887 del Código de Comercio, significa que para la cesión del contrato, la entidad debe evaluar las capacidades de la sociedad que se le propone como cesionaria y decidir libremente si la acepta o no, de acuerdo con el principio de la autonomía de la voluntad que le reconocen el inciso primero del artículo 32 y el inciso segundo del artículo 40 de la ley y teniendo en cuenta la protección de los derechos de la entidad, que le asigna, aunque no de manera exclusiva, el numeral 1º del artículo 26 de la misma y los fines de la contratación estatal mencionados en el artículo 3º de ésta.”
De otra parte, siendo el aporte social uno de los elementos esenciales del contrato de sociedad (art. 89 C. Co), y dependiendo de éste no solo el grado de participación dentro de la sociedad, sino, en determinados casos, su vinculación o pertenencia a la misma[11], limitar, más allá de lo dispuesto por la ley, el ejercicio de las facultades que se derivan de dicho aporte, como lo es la de disponer del mismo[12], comporta sin lugar a dudas un desconocimiento de la libertad contractual[13] y de empresa garantizadas en los artículos 84 y 333 de la Constitución Política.
Preceptúa el artículo 84 constitucional que,
En el inciso primero del artículo 333 se señala:
Las consideraciones expuestas resultan suficientes para acoger los argumentos que sirven de sustento al actor para deprecar la suspensión provisional de las expresiones “en los contratos de concesión suscritos con el Instituto Nacional de vías, cualquier cesión ... de participaciones accionarias debe ser consultada y aprobada previamente por esta Entidad”, contenidas en el “oficio circular” No. 0754 del 6 de abril de 2000 expedido por el Instituto Nacional de Vías., puesto que dicha limitación resulta manifiesta y abiertamente contraria al ordenamiento jurídico superior.
PRIMERO: ADMÍTESE la demanda formulada por el señor PEDRO JOSE BAUTISTA MOLLER, contra el INSTITUTO NACIONAL DE VIAS.
SEGUNDO: DECRÉTASE la suspensión provisional de las expresiones “en los contratos de concesión suscritos con el Instituto Nacional de vías, cualquier cesión ... de participaciones accionarias debe ser consultada y aprobada previamente por esta Entidad”, contenidas en el “oficio circular” No. 0754 del 6 de abril de 2000, expedida por el INSTITUTO NACIONAL DE VIAS.
TERCERO: NOTIFÍQUESE personalmente al Director de la entidad demandada, y al señor Agente del Ministerio Público, a quienes se les hará entrega de la copia de la demanda, de sus anexos y de este auto.
CUARTO: FÍJESE el negocio en lista por el término de diez (10) días.
QUINTO: SOLICÍTENSE al Director del INSTITUTO NACIONAL DE VIAS, los antecedentes administrativos que motivaron la expedición del acto impugnado.
SEXTO: SEÑALASE la suma de TREINTA MIL PESOS ($30.000) para sufragar los gastos ordinarios del proceso.
CÓPIESE , NOTIFÍQUESE Y CUMPLASE.
RICARDO HOYOS DUQUE ALIER E. HERNANDEZ ENRIQUEZ
MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ JESUS M. CARRILLO BALLESTEROS
P/ ATA
[1] NICOLIELLO, Nelson. Diccionario del Latín Jurídico. 1ª edición. J. M. BOSH EDITOR. Barcelona. 1999. Pág.147
[2] URIBE HOLGUIN, Ricardo. De las obligaciones y del contrato en general. 2ª. edición. Editorial Temis. Bogotá. Pág. 145.
[3] OSPINA FERNÁNDEZ, Guillermo. Régimen General de las Obligaciones. 5ª edición. Editorial TEMIS. Bogotá.1994. Pág. 288.
[4] ESCOBAR SANIN, Gabriel. Negocios Civiles y Comerciales. Tomo II. Teoría General de los Contratos. 1ª edición. Biblioteca Jurídica DIKE. Bogotá. 1994. Pág. 737.
[5] GARCIA – TREVIJANO GARNICA, Ernesto. La cesión del contrato administrativo. La subcontratación. Cuadernos Civitas. Ed. Civitas. 1ª. Edición. 1997. Madrid.
[6] Ibid. Págs.45 a 47.
[7] Así lo reconoce la Corte Constitucional en Sentencia C-532 del 10 de mayo de 2000.
[8] Boletín Jurídico No. 7 de mayo de 1994.
[10] Providencia del 17 de mayo de 2001, expediente No. 1346.
[11] “La libre negociabilidad es uno de los rasgos característicos de la acción (...). Además, esa libre negociabilidad es un modo expedito para que sucesivamente se vinculen o separen de la sociedad los accionistas, sin mengua de la subsistencia del ente social ni de la integridad de su capital.” NARVÁEZ GARCIA, José Ignacio. Derecho Mercantil Colombiano. Tipos de Sociedad. Legis Editores. Bogotá. 1998. Pág.383
[12] “Es innegable a nivel mundial el derecho que posee el socio sobre las acciones acerca de su negociación. Este derecho, como cualquier otro no es absoluto, es decir, debe someterse a las normas contempladas por el Derecho Comercial para tal efecto. En razón de este derecho, los accionistas pueden vender sus títulos en cualquier tiempo y a cualquier persona ...”, GONZALEZ CAMACHO, Pedro Camilo. La Acción en la Sociedad Anónima. Pontificia Universidad Javeriana. 1984. Págs. 161, 162.
[13] "Dentro de un sistema jurídico que, como el nuestro, reconoce aunque no con carácter absoluto, la autonomía de la voluntad privada, es lo normal que los particulares sometan los efectos de sus actos jurídicos a las cláusulas emanadas del mutuo acuerdo entre ellos, siempre que no contraríen disposiciones imperativas de la ley”. Corte Constitucional, Sentencia C-367 de 1995.