Source: https://archiv.wirtschaftsdienst.eu/jahr/2013/6/belastung-der-laenderfinanzen-durch-die-deutsche-einheit/
Timestamp: 2019-09-21 14:00:12
Document Index: 41401775

Matched Legal Cases: ['§ 6', '§ 6', '§ 11', '§ 6', 'Art. 106', 'Art. 107', '§ 11']

Wie die deutsche Einheit die Länder im Finanzausgleich belastet hat | Wirtschaftsdienst
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93. Jahrgang, 2013, Heft 6 · S. 396-404
Thomas Döring, Lorenz Blume
Mit der Realisierung der Deutschen Einheit waren und sind nach wie vor eine Vielzahl finanzieller Belastungen für die öffentlichen Haushalte auf Bundes-, Landes- und Kommunalebene verbunden. Zu nennen sind hier zum einen die Kosten der Integration der Bevölkerung der neuen Länder in die sozialen Sicherungssysteme (einschließlich der damit verbundenen gestiegenen Sozialversicherungsbeiträge für Bund, Länder und Kommunen). Hinzu kommen die zusätzlichen Ausgaben des Bundes für Struktur- und Finanzhilfen in den neuen Ländern (einschließlich der Kürzung von Strukturfördermaßnahmen in den alten Ländern aufgrund entsprechender Umschichtung von Haushaltsmitteln auf Bundesebene) sowie ein Anstieg der öffentlichen Verschuldung, soweit dieser plausibel – wie etwa auf Bundesebene – auf die deutsche Wiedervereinigung zurückgeführt werden kann. Zusätzlich zu nennen sind die Finanzierungslasten des Fonds "Deutsche Einheit" bei Bund und Ländern ebenso wie deren zusätzliche Belastungen aufgrund der Integration der neuen Länder in das bundesstaatliche Finanzausgleichssystem.1
Sowohl in der finanzwissenschaftlichen als auch der rechtswissenschaftlichen Diskussion in Deutschland besteht Einigkeit darüber, dass die fiskalischen Folgen der Wiedervereinigung von Bund, Ländern und Kommunen gemeinsam zu tragen sind. Mit diesem Verständnis der Deutschen Einheit als "Gemeinschaftsaufgabe" aller drei Gebietskörperschafts­ebenen des föderalen Bundesstaates ist die Vorstellung verknüpft, dass es diesbezüglich zu einer angemessenen Lastenverteilung zwischen Bund, Ländern und Kommunen kommt. Innerhalb der staatsrechtlichen Logik des föderalen Systems in Deutschland beteiligen sich die Kommunen an den "Kosten" des deutschen Wiedervereinigungsprozesses dabei durch die Übernahme eines Teils der auf Länderebene anfallenden Finanzierungslasten. Dies setzt eine hinreichende Quantifizierung der einigungsbedingten finanzwirtschaftlichen Belastungstatbestände voraus, was jedoch aus ökonomischer Sicht mit einigen konzeptionellen und methodischen Problemen verbunden ist. Diese resultieren nicht nur daraus, dass die jeweilige fiskalische Position von Bund, Ländern und Kommunen unter Berücksichtigung der für sie jeweils relevanten Finanzbeziehungen zeitraumbezogen und damit vor und nach der Wiedervereinigung zu bestimmen wäre. Hinzu kommt, dass für jeden der genannten finanzwirtschaftlichen Effekte auch zeitpunktbezogen ein solcher komparativer Belastungsvergleich mit und ohne Wiedervereinigung durchgeführt werden müsste.
die nach der Übertragung der Finanzierung des Fonds "Deutsche Einheit" auf den Bund im Rahmen des bundesstaatlichen Finanzausgleichs von den Ländern zu erbringenden Kompensa­tionsleistungen (§ 6 Abs. 5 GemFinRefG).
Während für die aus der Finanzierung des Fonds "Deutsche Einheit" resultierenden Belastungen der alten Länder ein Betrag von jährlich 2,582 Mrd. Euro bis 2019 festgelegt wurde (§ 6 Abs. 5 Satz 2 GemFinRefG), enthält das Gemeindefinanzreformgesetz keine vergleichbare Quantifizierung für jene Lasten, die aufgrund der Integration der neuen Länder in den Länderfinanzausgleich entstanden sind und nach wie vor anfallen. Da das Gesetz eine Beteiligung der Kommunen in den alten Ländern an den so definierten Folgelasten des deutschen Vereinigungsprozesses sowohl über den Steuerverbund des kommunalen Finanzausgleichs als auch über eine erhöhte Gewerbesteuerumlage vorsieht, kann nicht überraschen, dass die nähere Bestimmung der sich aus dem Länderfinanzausgleich ergebenden Einheitslasten zwischen Land und Kommunen mit Konflikten behaftet ist.3
Auch in der Finanzausgleichspraxis hat dieses Verständnis einheitsbedingter Lasten bereits seinen Niederschlag gefunden. Exemplarisch kann dabei auf die bis 2004 gültige Regelung zu den sogenannten Übergangs-Bundesergän­zungszuweisungen (§ 11 Abs. 5 FAG) verwiesen werden, der zufolge diejenigen alten Länder, die vor Einbindung der neuen Länder in den bundesstaatlichen Finanzausgleich zu den Empfängern von Ausgleichszuweisungen und Fehl­betrags-Bundesergän­zungszuweisungen gehörten, eine finanzielle Kompensation für die Reduktion bisheriger Ausgleichsleistungen erhalten haben. Begründet wurde diese Form der Bundesergänzungszuweisungen mit den sich aus der Gegenüberstellung von altem und neuem Finanzausgleich ergebenden, entgangenen Zahlungsansprüchen der betroffenen westdeutschen Länder.8 Ein weiteres Beispiel für die Anwendung des ökonomischen Lastenbegriffs stellt die Quantifizierung der Einheitslasten der Länder aus dem Fonds "Deutsche Einheit" in der bekannten Höhe von 2,582 Mrd. Euro (§ 6 Abs. 5 Satz 2 GemFinRefG) dar. Der genannte Betrag quantifiziert die hypothetischen Minderausgaben der Länder, die sich aus der Übernahme des Kapitaldienstes für den Fonds "Deutsche Einheit" durch den Bund ergeben.9 Der Betrag entspricht somit den hypothetischen Zahlungsverpflichtungen der Länder, die diesen entstanden wären, hätte der Bund die Finanzierung des Fonds "Deutsche Einheit" nicht vollständig übernommen. Die Ermittlung dieser Lasten beruht dabei nicht auf tatsächlichen Zahlungsströmen, sondern es handelt sich hier lediglich um Erwartungswerte bezüglich der effektiven Belastungen der alten Länder.
Ausgehend vom Gemeindereformfinanzierungsgesetz sind die Kommunen neben den bereits im Gesetz quantifizierten Einheitslasten, die sich für die alten Länder aus der Finanzierung des Fonds "Deutsche Einheit" ergeben, ebenso an jenen einheitsbedingten Belastungen zu beteiligen, die den alten Ländern aus der Integration der neuen Länder in den bundesstaatlichen Finanzausgleich entstehen. Dieser Finanzausgleich umfasst gemäß Art. 106 und Art. 107 GG in seiner Gesamtheit vier Stufen. Um die auf den verschiedenen Stufen des Finanzausgleichs für die Bestimmung der Einheitslasten relevanten Ausgleichsregelungen in angemessener Form zu berücksichtigen, ist es zweckmäßig, sowohl die Rechtsänderungen im Jahr der Einbeziehung der neuen Länder in den Finanzausgleich (d.h. im Übergang von 1994 auf 1995) zu berücksichtigen als auch die mit der Reform des Länderfinanzausgleichs 2005 verbundenen weiteren Rechtsänderungen in die Betrachtung mit einzubeziehen.10
Den Ausgangspunkt des bundesstaatlichen Finanzausgleichs bilden die Verteilung des gesamten Steueraufkommens auf die beiden Ebenen von Bund und Ländern sowie eine ergänzende Ertragszuweisung an die Kommunen. Für die Entstehung von Einheitslasten ist hier die Verteilung des Umsatzsteueraufkommens zwischen Bund und Ländern besonders relevant. So wurde diese 1995 im Zuge der Integration der neuen Länder in das Finanzausgleichssystems erheblich umgestaltet, wobei der Bund auf bisherige Umsatzsteueranteile verzichtete.11 Damit sollten jene fiskalischen Verluste der alten Länder kompensiert werden, die sich zwangsläufig eingestellt hätten, weil das Steueraufkommen in den ostdeutschen Ländern erheblich unter dem Niveau der westlichen Länder lag (und nach wie vor liegt). Da sich das Umsatzsteueraufkommen 1995 auf rund 120 Mrd. Euro belief, entsprach der genannte Verzicht des Bundes einem Betrag von insgesamt rund 8,4 Mrd. Euro, von dem wiederum 6,59 Mrd. Euro an die alten Länder flossen. Diesem einheitsbedingten Zugewinn müssen allerdings die Belastungen aus der horizontalen Verteilung des Umsatzsteueraufkommens gegenübergestellt werden, um den entsprechenden Nettoeffekt zu ermitteln. Als Ergebnis der Solidarpakt-II-Verhand­lungen erhielt der Bund ab 2005 als Kompensation für die Übernahme der Finanzierung des Fonds "Deutsche Einheit" einen Festbetrag von 1,32 Mrd. Euro aus dem Umsatzsteueraufkommen in Form eines Vorwegabzugs. Zudem erhielt er zur Deckung der finanziellen Belastungen, die aus der Zusammenführung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe resultieren, einen weiteren Festbetrag von 1 Mrd. Euro aus dem Umsatzsteueraufkommen, der zweckgebunden als Sonder-Bun­des­ergänzungszuweisungen zur Bekämpfung struktureller Arbeitslosigkeit (§ 11 Abs. 3a FAG) an die neuen Länder weitergeleitet wurde.
Um die finanzausgleichsbedingten Einheitslasten der alten Länder näherungsweise quantifizieren zu können, bedarf es eines Schätzverfahrens, das unabhängig von den zwischenzeitlich erfolgten Neuregelungen des Finanzausgleichs in der Lage ist, methodisch belastbare empirische Ergebnisse zu liefern. Die empirische Quantifizierung der einheitsbedingten Lasten der westdeutschen Länder mit Hilfe eines ökonometrischen Strukturbruchtests stellt ein Berechnungsverfahren dar, das dieser Anforderung Rechnung trägt. Allgemein dient ein Strukturbruchtest dazu, zu überprüfen, ob statistische Zusammenhänge im Zeitablauf stabil sind bzw. ob bestimmte Ereignisse (z.B. politische Maßnahmen, Naturereignisse oder Ähnliches) zu Parameteränderungen geführt haben.20 Mit einem solchen Test kann untersucht werden, ob die Veränderung einer zu erklärenden Variable (z.B. die finanziellen Belastungen eines Landes im Rahmen des Finanzausgleichs) ab einem be­stimmten Zeitpunkt (z.B. ab 1995) nicht allein auf die herkömmlichen Er­klärungsvariablen (z.B. Wirtschaftskraft, Steuerkraft, Bevölkerungszahl etc.) zurückgeführt werden kann, sondern ob ein "Strukturbruch", d.h. der Einfluss eines exogenen Ereignisses (z.B. die Einbindung der neuen Länder in das Finanzausgleichssystem) mit in das Erklärungsmodell einbezogen werden muss.
Das korrigierte R² der Schätzung für Hessen beträgt 0,89, die Durbin-Watson-Statistik für
Autokorrelation bei 1,1 und die Jarque-Bera-Statistik für eine Normalverteilung der Residuen bei 1,32.
Das korrigierte R² der Schätzung für Bayern beträgt 0,94, die Durbin-Watson-Statistik für
Autokorrelation bei 0,7 und die Jarque-Bera-Statistik für eine Normalverteilung der Residuen bei 50,94.
Das korrigierte R² der Schätzung für Nordrhein-Westfalen beträgt 0,60, die Durbin-Watson-Statistik
für Autokorrelation bei 1,6 und die Jarque-Bera-Statistik für eine Normalverteilung der Residuen bei 0,85.
Das korrigierte R² der Schätzung für Niedersachsen beträgt 0,22, die Durbin-Watson-Statistik für
Autokorrelation bei 0,8 und die Jarque-Bera-Statistik für eine Normalverteilung der Residuen bei 15,95.
Das korrigierte R² der Schätzung für Rheinland-Pfalz beträgt 0,63, die Durbin-Watson-Statistik für
Autokorrelation bei 2,3 und die Jarque-Bera-Statistik für eine Normalverteilung der Residuen bei 10,30.
7	So lässt sich auch in P. Bofinger: Grundzüge der Volkswirtschaftslehre, München u.a.O. 2007, S. 65, nachlesen: "Das Konzept der Opportunitätskosten basiert auf der Vorstellung, dass die Kosten einer bestimmten Entscheidung immer durch die entgangenen Erträge der nächst besten Alternative bestimmt werden."
Finanzausgleich, Länderfinanzausgleich, Länderfinanzen, Nationale Einheit
Wie belastet die deutsche Einheit die Länder im bundesstaatlichen Finanzausgleich? : eine finanzwissenschaftliche Analyse anhand des Fallbeispiels Nordrhein-Westfalen
Döring, Thomas; Blume, Lorenz; Rischkowsky, Franziska