Source: https://radazdarma.cz/k-reparacni-uloze-statu-nejen-pod-rouskou-krize/
Timestamp: 2020-08-14 07:24:17+00:00
Document Index: 25352766

Matched Legal Cases: ['soud ', 'soud ', 'čl. 5', 'zákona č. 110', '§ 5', '§ 6', 'zákona č. 240', '§ 69', 'zákona č. 258', '§ 39', '§ 36', '§ 37', 'zákona č. 127', '§ 39', '§ 36', '§ 36', 'čl. 36', '§ 2895', '§ 2895', '§ 36', '§ 54', 'soud ', 'zákona č. 82', '§ 97', '§ 69', '§ 69', '§ 94', '§ 80', 'zákona č. 82', 'Soud ', 'soud ', '§ 78', '§ 83', '§ 94', '§ 85', 'soud ', 'soud ', 'ÚS 8/20 ', 'ÚS 15/20 ', 'zákona č. 82', 'soud ', '§ 101', 'soud ', 'zákona č. 82', '§ 36', '§ 36', 'zákona č. 82', 'zákona č. 219', 'soud ', '§ 12', '§ 36', 'soud ', 'zákona č. 82', '§ 14', 'zákona č. 82', '§ 35', '§ 628', '§ 14', 'zákona č. 82', '§ 36', '§ 2894', '§ 36', 'zákona č. 82', '§ 36', 'soud ', '§ 2955', 'soud ', '§ 136', 'soud ', 'soud ', '§ 2953', 'Soud ']

K REPARAČNÍ ÚLOZE STÁTU NEJEN POD ROUŠKOU KRIZE - RadaZdarma.cz
ZDROJ: NOVÝ, D. K reparační úloze státu nejen pod rouškou krize In: Obchodněprávní revue 2/2020, s. 86 dostupné z: beck-online.cz
V době zveřejnění tohoto příspěvku možná již Nejvyšší správní soud rozhodl o kasační stížnosti podané státem proti rozsudku Městského soudu v Praze z 23. 4. 2020 (14 A 41/2020), kterým zrušil čtyři mimořádná opatření ministerstva zdravotnictví omezující volný pohyb a maloobchod vydaná z důvodu ohrožení zdraví v souvislosti s rokázáním výskytu koronaviru (označovaný jako SARS CoV-2).
Ať již rozhodnutí vyzní jakkoliv, nerozptýlí otazníky a vykřičníky nad rozsahem či formami kompenzace leckdy likvidační újmy, kterou adresáti mimořádných opatření, najmě živnostníci, obchodníci a zaměstnavatelé, utrpěli. O právu na náhradu škody vůči státu totiž budou v konečné instanci rozhodovat soudy. I Městský soud v Praze konstatoval, že otázka případné náhrady škody je předmětem odlišných právních sporů. V jakém odpovědnostním modu tedy bude žádoucí odškodňování probíhat?
I. Proti koronaviru
První vlnu mimořádných opatření k prevenci vzniku a rozšíření onemocnění COVID-19 spustilo již zkraje března ministerstvo zdravotnictví.1Např. č. j. MZDR 5503/2020-8/PRO, č. j. MZDR 9826/2020-1/HES, č. j. MZDR 10381/2020-1/MIN/KAN, dostupná online na https://koronavirus.mzcr.cz/category/mimoradna-opatreni/ Poté vláda vyhlásila v souladu s čl. 5 a 6 ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, 12. března 2020 od 14:00 hodin pro celé území nouzový stav.2Usnesení vlády č. 194 publikované pod č. 69/2020 Sb. Následně přijala krizová opatření dle § 5 odst. 1 písm. e) a § 6 odst. 1 písm. b) zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení (krizový zákon), a od 6:00 hod. 14. března 2020 do 6:00 hod. 24. března 2020 většině provozoven zakázala maloobchodní prodej a poskytování stravovacích služeb.3Usnesení vlády č. 211 ze 14. 3. 2020 publikované pod č. 82/2020 Sb. Zrušovacím usnesením4Usnesení vlády č. 280 z 23. 3. 2020 publikované pod č. 127/2020 Sb. pak vzala na vědomí mimořádná opatření Ministerstva zdravotnictví vydaná podle § 69 odst. 1 písm. i) a odst. 2 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví, která se stejnými účinky prakticky ochromovala pohyb osob a provoz vybraných podnikatelských činností.
Pro výkonnou moc byla nastalá situace fakticky i právně výjimečná, v minulosti stát ještě nikdy takovému nebezpečí pro životy a zdraví obyvatel nevzdoroval. Ukázalo se, že zatímco na nezbytnost právního řešení mimořádných situací s natolik razantním dopadem na život ve společnosti, že výkon leckterých základních práv a svobod smí být načas radikálně utlumen či potlačen, náš právní řád vesměs reflektuje, reálné provádění adekvátních opatření naráží právě na mimořádnost, jaké jsou povolána čelit. Jejich přípravu, zavádění i publikaci provázel permanentní chaos. Očividného přešlapu – stran společenské škodlivosti bagatelního, avšak pro důvěryhodnost a profesionalitu nikoliv kosmetického – se vláda dopustila vědomým porušením vlastního pravidla pro obsazování čela Ústředního krizového štábu.5Podle Statutu tohoto pracovního orgánu vlády k řešení krizových situací jmenuje premiér předsedou 17členného štábu ministra vnitra nebo ministra obrany podle nevojenského či vojenského charakteru řešené situace (srov. usnesení vlády č. 1500 z 24. 11. 2008). Předsedou se zpočátku stal apolitický odborný náměstek ministra zdravotnictví, až posléze ho vystřídal ministr vnitra.
II. Mimořádné události a jak jim čelit?
Účinná ochrana a garance lidských práv a svobod patří mezi fundamentální úkoly právního státu v rámci jeho ochranné funkce, kterou musí plnit s cílem minimalizovat rizika ohrožující jejich nerušený výkon v době pokojné i při pohromách majících negativní dopady na základní existenční funkce.
Přírodní katastrofy se řadí mezi mimořádné události živelní neboli naturogenní. Patří sem povodně, větrné bouře, zemětřesení, sesuvy svahů, kosmické vlivy (záření, pády meteoritů), epidemie, epizootie a epifytie (hromadné nákazy zvířat a rostlin). Druhou kategorii tvoří mimořádné události antropogenní (způsobené člověkem): typicky požáry, výbuchy, úniky škodlivých látek do životního prostředí, havárie jaderných zařízení, velké dopravní nehody, teroristické útoky, sabotáže, občanské nepokoje, informační (kybernetické) incidenty, energetické výpadky (blackout) apod.6Např. Nováková, J., Krulík, O., Bureš, R. Úvod do bezpečnosti a krizového řízení I. Praha: Policejní akademie ČR, 2011, s. 15 a násl.
Přestálá pandemie se směle vydala napříč kategoriemi – byť je (doufejme?!) ryze přírodního původu, jejími šiřiteli jsou lidé – a oživila teze o tzv. pozitivních závazcích státu chránit při přírodních katastrofách vyslovené ke zvládání povodní v rozsudku Nejvyššího soudu sp. zn. 28 Cdo 2519/20117ASPI ID: JUD215214CZ.:
I když jsou přírodní katastrofy mimo sféru ovlivnitelnosti státu, musí státy přijímat odpovídající opatření ke zmírnění jejich následků, a to zejména preventivní opatření ke zmírnění až minimalizování následků živelních pohrom. I v době mimořádného stavu musí exekutiva dbát, aby restriktivní opatření, jakkoli motivovaná dobrými a správnými úmysly, přijímala právem předvídaným způsobem a šetřila podstatu základních práv a svobod. Ani v krizové době nelze rezignovat na pravidla, která ústavní zákon pro mimořádné situace stanoví. Chránit je třeba nejen zdraví, životy a hospodářství, ale i demokratický ústavní a právní stát.
Konkrétní požadavky na stát se však liší podle toho, o jaké právo (a o jaký skutkový stav) se jedná. Samotné vyhlášení nouzového stavu automaticky neznamená omezení základních práv a svobod. Naopak výkon některých práv je i v mimořádné době hoden pečlivé ochrany (typicky svoboda projevu). Ostatní práva lze v nezbytném a přiměřeném rozsahu omezit za účelem dosažení sledovaného cíle, tj. odstranění příčin či následků mimořádné situace, avšak pouze na základě zákona a za účelem ústavně chráněných hodnot.
Aplikace pozitivních závazků se uplatní tehdy, pokud stát o přírodní katastrofě věděl či vědět mohl. Mezi 30. lednem, kdy Světová zdravotnická organizace prohlásila COVID-19 za hrozbu mezinárodního významu, a prvním březnovým týdnem nečinil stát žádná opatření a v tiskových zprávách prohlašoval epidemii za nevýznamnou. Následně v rychlém sledu zavedl velmi přísné restrikce a během dvou týdnů zbrkle a chaoticky vydal přes čtyřicet mimořádných opatření.
K ochraně majetku musí stát přijmout taková opatření, která jsou rozumná a přiměřená. Při výběru konkrétních praktických opatření stát požívá zvlášť širokou míru uvážení, avšak není možné, aby nepodnikl prakticky nic.Cestu k dosažení proklamovaného účelu usměrňuje např. § 39c krizového zákona, dle nějž postupují orgány krizového řízení při řešení krizové situace tak, aby případný zásah do práv a svobod osob nepřekročil nezbytnou míru. Je laicky hmatatelné, že drakonická opatření takřka nevzala zřetel na ekonomický dopad zákazů a téměř znemožnila politický a společenský život. Jejich proporcionalita sotva obstojí např. ve světle odborných studií o šíření viru, při srovnání s vybranými zeměmi či ve statistikách úmrtnosti.
III. Zákony šité pro krizi
Mantinely přípustné reakční schopnosti státu, jak vzdorovat výstředním událostem, vymezuje tzv. balík krizového zákonodárství coby legislativní ohlas na povodně v r. 1997. Krizové i branné právní normy – z čistě lidského pohledu naštěstí, z právně-aplikačního naneštěstí – neožívají frekventovaně v praxi. Jsou takříkajíc spící, čekající na zlé časy (mimořádné události, krizové situace). K jejich překonání mají sloužit jako preventivně odhadnuté modely chování. V lepším případě jsou odzkoušené nanečisto v simulovaných podmínkách (různá prověřovací, taktická, vojenská cvičení), v horším případě některé extrémní situace skoro nepředvídají.
Krizovou legislativu tvoří
ústavní zákon č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, definující podmínky vyhlášení nouzového stavu, stavu ohrožení státu nebo válečného stavu;
zákon č. 239/2000 Sb., o integrovaném záchranném systému, který vymezuje mimořádnou událost coby škodlivé působení sil a jevů vyvolaných činností člověka, přírodními vlivy, a také havárie, které ohrožují život, zdraví, majetek nebo životní prostředí a vyžadují provedení záchranných a likvidačních prací;
zákon č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení (krizový zákon), podřazující ústavním krizovým stavům stav nebezpečí v gesci krajských hejtmanů, předestírající škálu krizových opatření a obsahující pravidla pro náhradu škody nastalé v příčinné souvislosti s jejich uplatněním (§ 36);
zákon č. 241/2000 Sb., o hospodářských opatřeních pro krizové stavy, odkázaný např. na § 37 krizového zákona, jde-li o poskytování státní podpory při haváriích nebo živelních pohromách.
Jádro krizového zákonodárství obklopují tematicky příbuzné právní předpisy zakotvující odvětvové nástroje třeba pro prevenci závažných havárií vyvolaných nebezpečnými chemikáliemi8Zákon č. 224/2015 Sb., o prevenci závažných havárií způsobených vybranými nebezpečnými chemickými látkami nebo chemickými směsmi (zákon o prevenci závažných havárií)., protipovodňová opatření9Zákon č. 254/2001 Sb., o vodách (vodní zákon)., řešení stavů ropné nouze10Zákon č. 189/1999 Sb., o nouzových zásobách ropy, o řešení stavů ropné nouze (zákon o nouzových zásobách ropy)., mimořádná veterinární11Zákon č. 166/1999 Sb., o veterinární péči (veterinární zákon). a rostlinolékařská opatření12Zákon č. 326/2004 Sb. o rostlinolékařské péči., zvládání radiační mimořádné události13Zákon č. 263/2016 Sb., atomový zákon., daňová regulační opatření14Zákon č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty., bezpečnost a integritu krizových telekomunikačních služeb15Zákon č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích., odvracení kybernetických bezpečnostních incidentů16Zákon č. 181/2014 Sb., o kybernetické bezpečnosti. a též aktuální zákon č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví, dovolující nařídit mimořádná opatření při epidemii a nebezpečí jejího vzniku.
Poměr mezi jádrem krizového zákonodárství a odvětvovým okolím pohříchu není transparentní a koncepční. Lze interpretačně dovozovat, nikoliv paušalizovat, že by např. vyhlášený krizový stav automaticky suspendoval pravomoci založené parciálními zákony, tj. znemožnil kompetentním orgánům paralelně přijímat aprobovaná urgentní opatření na inkriminovaném administrativním úseku. Kromě zákona č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích, striktně fixovaného na krizové stavy, jde o regulativy napohled soběstačné. Institucionální průnik, resp. nadvláda § 39 krizového zákona pro mimořádná veterinární opatření hraničící s krizovou situací nebo souběh protipovodňových aktů s krizovým stavem je úsečnou legislativní ozvěnou prožité zkušenosti, ne systematickou regulací.
Až judiciální praxe aplikující krizový zákon přednostně jako speciální vůči vodnímu zákonu č. 254/2001 Sb.17Rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 25 Cdo 1649/2007, ASPI ID: JUD167404CZ etablovala zásadu lex specialis derogat legi generali, která i v přezkumné optice Městského soudu v Praze upevnila relaci mezi zákony krizovým a o ochraně veřejného zdraví. Vyhlášením nouzového stavu vláda podle soudu „přepnula“ právní režim do speciální podoby, čímž demonstrovala, že nastalý problém dosahuje takové úrovně, že k jeho řešení nepostačí standardní procedury předvídané obecnými zákony. Povinností všech orgánů výkonné moci bylo tuto okolnost zohlednit v rozhodování. Zákon o ochraně veřejného zdraví sice dává ministerstvu zdravotnictví pravomoc přijmout jistá mimořádná opatření ke zvládnutí epidemie, ovšem v případě, kdy je vyhlášen nouzový stav, musí orgány exekutivy postupovat dle zákonů upravujících tuto „speciální okolnost“.
Motorem křiklavé mediální pozornosti věnované zpětnému „přepnutí“ mezi režimy vládním podle krizového zákona a ministerským podle zákona o ochraně veřejného zdraví, byla spekulace o odklonění šancí k náhradě způsobených škod. Krizový zákon totiž výslovné ustanovení o náhradě škody obsahuje (§ 36), kdežto zákon o ochraně veřejného zdraví nikoliv. Soudem protežovaná hegemonie (ústavního) krizového zákonodárství nad zákony obyčejnými se proto výkladově hodí i tribunálům civilním, které budou náhradové spory rozsuzovat. Vztah speciálního krizového zákona o vůči zákonu o ochraně veřejného zdraví nahrává konstrukci, že režim náhrady škody podle § 36 krizového zákona přilehá na jakékoliv období vyhlášeného nouzového stavu, nehledě na právní titul a metodu vydávání mimořádných opatření.
IV. Přísná objektivní odpovědnost
Koncepce objektivní odpovědnosti státu se odvíjí od teorie rizika, podle níž může činnost státní správy konaná v obecném zájmu s sebou za určitých okolností nést jisté riziko, a to bez ohledu na zavinění. Jestliže taková činnost má za následek způsobení újmy, je státní administrativa povinna poskytnout alikvótní odškodnění.18Průcha, P., Pomahač, R. Lexikon – správní právo. Ostrava: Sagit, 2002, s. 94. Tento druh odpovědnosti pochopitelně dopadá i na situace katastrof a pohrom.
Odpovědnost státu, resp. veřejné správy jako součásti exekutivy, i za negativní průvodní důsledky spojené s naplňováním kréda sloužit veřejnosti, rezonuje ve více směrech (i jako reálný dozvuk pandemie):
odvolatelnost úředních osob (vedoucích funkcionářů) za pochybení spojená s neprofesionálním uplatňováním svěřené pravomoci;
ztráta důvěry voličů ve vládnoucí reprezentaci, tj. tzv. politická odpovědnost penalizovaná ztrátou legitimity propůjčené elektorátem ve volbách;
kriminální postih pro zneužití pravomoci úřední osoby, dojde-li k tak markantnímu vybočení z limitů zákonných zmocnění, že veřejná správa za vzniklou škodu neodpovídá (tzv. exces).19Soudní závěry k takzvanému excesu in Vojtek, P. Přehled judikatury ve věcech náhrady škody II. Odpovědnost státu za škodu způsobenou nesprávným výkonem veřejné moci. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2017, s. 46 a násl.
Zdaleka více než vyvození veřejnoprávní odpovědnosti zajímá každého poškozeného náhrada újmy, kterou v souvislosti s daným jednáním utrpěl. Odvetný moment v podobě uložení trestu nebo jiné sankce nějaké úřední osobě má podružný efekt. Prioritou bude vždy reparace, kompenzace či jiná forma satisfakce podložená úsilím o náhradu materiální škody i nemajetkové újmy.
Odpovědnost veřejné správy v užším smyslu doléhá na vykonavatele (správní úřady, úředníky) za činnost, která je
nezákonná, uskutečňovaná v rozporu s právními předpisy;
nesprávná, neúčelná, v rozporu se zásadami výkonu veřejné správy (a finálně také klasifikovaná jako kolizní s právními předpisy).
V rejstříku správních úkonů odpovědnost pokrývá nezákonná rozhodnutí, protiprávní nečinnost (pasivitu, průtahy), administrativní přehmaty apod. Pramení z čl. 36 odst. 3 LPS, podle nějž každý má právo na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím soudu, jiného státního orgánu či orgánu veřejné správy nebo nesprávným úředním postupem. Podmínky a podrobnosti upravuje zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem. Ovládán je principem absolutní objektivní odpovědnosti, jíž se nelze zprostit, a právní vztahy se zásadně řídí občanským zákoníkem.
Spouštěčem odpovědnosti veřejné správy v užším smyslu bývá také:
stav vyvolaný jinými okolnostmi, závisejícími i nezávisejícími na porušení konkrétní právní povinnosti, kdy stát hradí újmu i v roli substituta např. uspokojením splatných mzdových nároků zaměstnance20Zákon č. 118/2000 Sb., o ochraně zaměstnanců při platební neschopnosti zaměstnavatele., poskytnutím peněžité pomoci obětem trestné činnosti21Zákon č. 45/2013 Sb., o obětech trestných činů., náhradou škod způsobených vybranými zvláště chráněnými živočichy22Zákon č. 115/2000 Sb., o poskytování náhrad škod způsobených vybranými zvláště chráněnými živočichy., pomocí při obnově území postiženého živelní pohromou23Zákon č. 12/2002 Sb., o státní pomoci při obnově území., zmírněním následků některých křivd napáchaných za minulého režimu24Např. zákon č. 87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích, nebo zákon č. 212/2009 Sb., kterým se zmírňují majetkové křivdy občanům České republiky za nemovitý majetek, který zanechali na území Podkarpatské Rusi v souvislosti s jejím smluvním postoupením Svazu sovětských socialistických republik. aj.;
činnost zákonná, kdy by se stát ve shodě s teorií rizika měl hlásit k odpovědnosti za poškozující jednání, třebaže se uskutečnilo v souladu s právem, podle stabilních pravidel a předvídatelně. Kromě vyvlastňovacích procesů sem typicky spadají záchranné a likvidační práce a cvičení složek integrovaného záchranného systému, krizová opatření, včetně široké palety mimořádných (rostlinolékařských, veterinárních, protipovodňových, protiepidemiologických) opatření.
Všechny regulativy principiálně, nikoliv bezvýhradně korespondují § 2895 ObčZ, že škůdce musí v případech daných zvlášť zákonem nahradit škodu bez ohledu na své zavinění čili v režimu objektivní odpovědnosti, které se nelze zprostit, pokud absentují liberační (osvobozující) důvody.
Společným jmenovatelem objektivní odpovědnosti je její účel, zohlednění stupně rizika přesahujícího standardní mez, a též ochrana poškozených tím, že škůdce, jemuž je odpovědnost přičítána, bude povinen k náhradě škody kdykoliv, neprokáže-li důvody pro její odmítnutí. Situace, kdy potenciálním škůdcem je stát nebo sféra státem ovlivnitelná, sice nejsou kvalifikovány jako zvlášť nebezpečné, přesto přetrvává na jejich zohlednění veřejný zájem. Proto odpovědnost státu, jeho organizačních složek a osob vykonávajících svěřenou pravomoc v rozsahu činnosti státní správy a samosprávy je historicky chápána jako případ přísné odpovědnosti. Stejně tak stát odpovídá za regulaci činností ve veřejném zájmu.25Hrádek, J. Komentář k § 2895 obč. zák. ASPI ID: KO89_f2012CZ. Princip, který umožňuje, aby v případě oprávněné činnosti státních orgánů byla v případě poškození jednotlivce poskytnuta kompenzace, lze hodnotit jako jednu z největších vymožeností moderního administrativního práva.
V. Kompenzace škody, újmy, nákladů či ztráty
Přestože náhradové procedury nastupují ex post proti stavu, který nastal a vyvolal škodlivé následky, optikou krizového zákona se zdá, že kompenzace bude pro poškozeného dosažitelná poměrně jednoduše, neboť prokazuje pouze existenci základních předpokladů odpovědnosti za škodu s tím, že zavinění není relevantní. Podle § 36 odst. 1 je stát povinen nahradit škodu způsobenou právnickým a fyzickým osobám v příčinné souvislosti s krizovými opatřeními a cvičeními prováděnými podle krizového zákona. Této odpovědnosti se zprostí jen tehdy, prokáže-li, že si poškozený způsobil škodu sám.
Důvodová zpráva26Společná k § 54 tehdejších návrhů krizového zákona a zákona o integrovaném záchranném systému, který obsahuje identické ustanovení o náhradě škody. uvádí, že znění vychází ze skutečnosti, že nositelem odpovědnosti za škodu je stát, jehož orgány převážně realizují krizové řízení a krizová opatření. Je zde upraveno řešení náhrady škody, která může vzniknout při výkonu uvedených činností, přičemž nemusí jít vždy o souvislost s řešením některé konkrétní krizové situace, protože ke škodě může dojít např. i při cvičeních složek integrovaného záchranného systému.
Nejvyšší soud v rozsudku sp. zn. 25 Cdo 1649/200727ASPI ID: JUD167404CZ. konstatoval, že institut odpovědnosti za škodu vzniklou v příčinné souvislosti s krizovým opatřením je speciální normou obsahující zvláštní skutkovou podstatu odpovědnosti státu za škodu, která se řídí krizovým zákonem, nikoliv zákonem č. 82/1998 Sb. či obecným předpisem. Zakládá odpovědnost bez zřetele na zavinění (tzv. objektivní odpovědnost) a na rozdíl od zákona č. 82/1998 Sb. nevyžaduje, aby škoda byla vyvolána nezákonným rozhodnutím či nesprávným úředním postupem.
Aspekty eventuální kompenzace újmy způsobené mimořádnými opatřeními nařizovanými na základě odvětvových zákonů jsou upraveny diferencovaně. Např. atomový zákon č. 18/1997 Sb. pro účely občanskoprávní odpovědnosti za jaderné škody odkazuje na ustanovení mezinárodní smlouvy, kterou je Česká republika vázána, zákon o rostlinolékařské péči přiznává osobě dotčené mimořádným rostlinolékařským opatřením náhradu nákladů a ztrát, které jí provedením opatření vznikly, vodni zákon hovoří o způsobech hrazení majetkové újmy v důsledku činnosti nebo opatření uložených v době povodně. Podle § 97 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví nese náklady vzniklé plněním zákonné povinnosti osoba, které je povinnost uložena, pokud tento zákon nebo zvláštní právní předpisy nestanoví jinak. Režimy jsou tedy nejednotné, poplatné osnově předmětných právních úprav. Variační dovětek v zákoně o ochraně veřejného zdraví nicméně svádí ke kombinaci s náhradou škody podle krizového zákona, notabene jsou-li opatření nařizována během nouzového stavu.
VI. Opatření, rozhodnutí, předpis?
Pokud opatření ke zvládnutí krizového stavu přijímá vláda, považuje se za právní předpis svého druhu. Podle krizového zákona se rozhodnutí o krizových opatřeních publikují v hromadných informačních prostředcích a vyhlašují stejně jako zákon, tzn. ve Sbírce zákonů. Obsahově souměřitelné správní akty při epidemii a nebezpečí jejího vzniku vydávané v rezortu zdravotnictví se tváří jako právní předpisy, rozhodnutí či opatření obecné povahy. Zrušená mimořádná opatření naplnila podle Městského soudu v Praze podstatu opatření obecné povahy, neboť měla obecně vymezený okruh adresátů (všechny osoby na státním území) a konkrétně určený předmět. V právní teorii se opatřením obecné povahy míní smíšený správní akt ležící mezi individuálními správními akty (správními rozhodnutími) a normativními správními akty (právními předpisy). S normativními právními akty jej pojí obecně vymezený okruh adresátů, se správním rozhodnutím zase konkrétně určený předmět vztahující se k určité situaci.28Blíže např. Hejč, D., Bahýľová, L. Opatření obecné povahy v teorii a praxi. Praha: C. H. Beck, 2017.
Opatření obecné povahy, které slovy správního řádu č. 500/2004 Sb. není právním předpisem ani rozhodnutím, vrhá na svérázném reliéfu zákona o ochraně veřejného zdraví excentrické interpretační stíny. Podle § 69 odst. 2 odvolání proti rozhodnutí orgánu ochrany veřejného zdraví nemá odkladný účinek, což by mohlo naznačovat, že u soudu napadená opatření jsou správními rozhodnutími. Teprve novelou č. 267/2015 Sb. totiž zákonodárce upřesnil, že mimořádná opatření dle § 69 zákona jsou vydávána jako opatření obecné povahy.29Srov. § 94a odst. 2 ve spojení s § 80 odst. 1 písm. g) zákona o ochraně veřejného zdraví.Pokud by opatření byla pojímána jako správní rozhodnutí, bylo by vyslovení jejich nezákonnosti podmínkou pro domáhání se náhrady škody dle zákona č. 82/1998 Sb., tedy dovolávání se odpovědnosti státu vyvozované z postupu, který byl shledán protiprávním. Soud však napadené právní akty za rozhodnutí nepovažoval, neboť neurčila práva a povinnosti individuálně konkrétním adresátům. Normativní možnost brojit bez odkladného účinku proti aktu odvoláním označil soud za obsoletní.
Pro dokreslení lze uvést, že nejspíše deficit aplikační rutiny svedl na procesní scestí hlavního hygienika ministerstva obrany jako příslušného orgánu ochrany veřejného zdraví podle § 78 a § 83 odst. 1 zákona, který mimořádná opatření Ministerstva obrany vydaná s poukazem na mimořádná opatření ministerstva zdravotnictví formuloval jako rozhodnutí, včetně neústrojného odkazu na § 94 o použití správního řádu a o účastnících řízení.
Mimořádná opatření při epidemii a nebezpečí jejího vzniku mohou být podle zákona o ochraně veřejného zdraví i právními předpisy. Pravomoc vydávat normativní nařízení propůjčuje § 85 krajským hygienickým stanicím. Soudně napadené akty se právním předpisům nepochybně přibližují, poněvadž obsahují obecná pravidla chování v podobě příkazů a zákazů (paušální zákaz pohybu a prodeje výrobků a služeb) dopadajících na neurčitý okruh osob.Taková klasifikace právní akty rázem přesouvá ze sféry správního soudnictví do zorného pole Ústavního soudu, který se přezkumem mimořádných opatření Ministerstva zdravotnictví i vlády z podnětu několika ústavních stížností zabýval. Běžnému stěžovateli ostatně zbývá jedině ústavní stížnost jako cesta odporu proti nekonformní právní úpravě, na jejímž základě veřejná moc zasáhla do jeho ústavně zaručených základních práv a svobod.
Jelikož v setrvale extenzivní interpretaci Ústavního soudu má funkci právního předpisu jakýkoliv administrativní akt způsobilý regulovat subjekty právních vztahů, dospěl i zde Ústavní soud k závěru, že rozhodnutí o nouzovém stavu představuje „akt vládnutí“, který má normativní dopad a není primárně zaměřeno na jednotlivé osoby. Vynutitelná normativní pravidla chování obsahují též konkrétní následně vydávaná realizační krizová opatření. Předmětná usnesení vlády tedy mají povahu právního předpisu.30Všechny ústavní stížnosti směřující proti restriktivním opatřením vydaným v souvislosti s nouzovým stavem Ústavní soud z různých důvodů a nejednomyslně odmítl. Text usnesení Pl. ÚS 8/20 včetně disentů je dostupný online na https://www.usoud.cz/aktualne/ustavni-soud-odmitl-ustavni-stiznost-smerujici-proti-usneseni-vlady-o-vyhlaseni-nouz/. Texty usnesení Pl. ÚS 10/20, Pl. ÚS 12/20, Pl. ÚS 13/20, Pl. ÚS 15/20 jsou dostupné online na https://www.usoud.cz/aktualne/ustavni-soud-odmitl-dalsi-ctyri-stiznosti-smerujici-proti-restriktivnim-opatrenim-vy/.
Odčinění újmy způsobené právním předpisem zrušeným pro nezákonnost, neústavnost či prohlášeným za nulitní (nicotný) je neskonale složitější ba iluzorní. Na odpovědnost státu za vadnou legislativu zatím vnímavě reaguje pouze právní nauka, nikoliv zákonodárce či aplikační praxe. O odpovědnosti státu za škodu způsobenou nezákonným právním předpisem nebo i porušením povinnosti jej vydat se uvažuje hlavně v souvislosti s členstvím v Evropské unii a např. nevčasnou transpozicí evropské směrnice do domácího právního řádu. Přestože jde o regulaci zásadního významu, neboť by měla konstituovat odpovědnost státu za škodu v neopominutelných oblastech výkonu veřejné moci, nebyla dosud odpovědnost státu za škodu způsobenou mocí zákonodárnou do zákona č. 82/1998 Sb․ zařazena.31Z důvodové zprávy k zákonu č. 160/2006 Sb., kterým se mění zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem.
Městský soud v Praze právní akty označil za opatření obecné povahy a takto je v souladu s § 101a a násl. SŘS přezkoumal. Opatření obecné povahy zákon č. 82/1998 Sb. výslovně nezmiňuje, přestože důvodová zpráva ke změnovému zákonu č. 160/2006 Sb. zní ambiciózně: Zákon č. 82/1998 Sb. totiž reflektuje pouze škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, čímž znemožňuje náhradu škody způsobené při výkonu veřejné moci jiným způsobem. Mezi nové instituty, které nový správní řád přinese, patří především veřejnoprávní smlouvy, opatření obecné povahy a některé jiné úkony správního orgánu (vyjádření, osvědčení a sdělení podle části čtvrté nového správního řádu). Je nesporné, že rovněž za škodu způsobenou na základě těchto institutů by měl stát nebo územní samosprávné celky odpovídat. V případě veřejnoprávních smluv a opatření obecné povahy se tyto instituty výslovně podřazují pod režim rozhodnutí, takže po procesní stránce se bude v případě náhrady škody způsobené těmito instituty postupovat tak, jako by šlo o nezákonné rozhodnutí.
Napadená opatření obecné povahy nakonec Městský soud v Praze zrušil, avšak s šetrností k právní jistotě, kontinuitě a udržitelnosti poměrů až k 27. 4. 2020, aniž by jim zpětně odňal účinnost a zbavil je nepřetržitosti působení. Vládě v podstatě vytvořil vstřícný prostor, aby v mezičase vydala obsahově srovnatelná krizová opatření správným, zákonným způsobem.
Zrušovací manévr soudu by ovšem otevíral prostor pro náhradu škody i na základě zákona č. 82/1998 Sb., pokud by svérázný přístup exekutivy k přijímání mimořádných opatření byl civilními soudy vyhodnocen jako nesprávný úřední postup při výběru konformní právní normy, která se v nastalé situaci měla použít.
VII. Ve správný čas na správném místě
Pro volbu právního modu k uplatnění nároku na náhradu škody je klíčové trvání nouzového krizového stavu vyhlášeného vládou. Nerozhodují pohnutky, proč opatření zpočátku vydávala vláda podle krizového zákona a pak Ministerstvo zdravotnictví dle zákona o ochraně veřejného zdraví.
Ať bylo či nebylo záměrem paralyzovat mechanismus náhrady škody dle § 36 krizového zákona, z jeho dikce vyplývá, že tím, kdo za škodu vzniklou fyzickým a právnickým osobám v příčinné souvislosti s krizovým opatřením odpovídá, je stát. Podle § 36 odst. 4 peněžní náhradu poskytne orgán krizového řízení, který krizové opatření, při němž anebo v jehož důsledku vznikla škoda či újma, nařídil. Odůvodněný nárok na náhradu škody tedy musí postižený uplatnit u příslušného orgánu krizového řízení, kterým kvůli rozštěpu při vydávání mimořádných opatření bude vláda, resp. Úřad vlády ČR plnící podle kompetenčního zákona32Zákon č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky. úkoly spojené se zabezpečením její činnosti, i Ministerstvo zdravotnictví.
Volně stylizovaný, datovaný a podepsaný nárok bude proto namístě adresovat na oba úřady přinejmenším s identifikací, kdo ho uplatňuje, s důvody vzniku nároku a jeho výše a důkazy, které vznik, příčinnou souvislost a výši prokazují. Pokud bude žadatel zastoupen, musí být k žádosti přiložena plná moc. Pouze úplná a srozumitelná žádost umožňuje nárok na náhradu škody přezkoumat a uspokojit. Bude navíc jedním z významných důkazů v eventuálním řízení před civilním soudem, který bude spor řešit podle občanského soudního řádu.33Vaníček, J. Vodehnal, O. Krizový zákon. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2017, s. 264. U soudu se však, obdobně jako postupem podle zákona č. 82/1998 Sb., lze náhrady škody domáhat teprve tehdy, nebyla-li odmítavým sdělením či nečinností přiznána orgánem krizového řízení.
Podle rozsudku Nejvyššího soudu sp. zn. 25 Cdo 1649/200734ASPI ID: JUD167404CZ. by v soudním sporu o náhradu škody podle krizového zákona mělo za stát vystupovat v občanském soudním řízení Ministerstvo vnitra. Je-li totiž pasivně legitimovaným subjektem stát, který je v soukromoprávních vztazích právnickou osobou, vykonává procesní práva a plní povinnosti prostřednictvím organizační složky dle zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích. Za stát vystupuje v řízení ta organizační složka, která je k tomu příslušná, což je povinen soud zjistit a jednat s ní bez ohledu na to, jakou žalobce označil v žalobě. Jestliže krizový zákon takovou organizační složku státu nevymezuje, je třeba jednat s Ministerstvem vnitra, neboť je podle § 12 odst. 1 písm. m) kompetenčního zákona ústředním orgánem státní správy pro vnitřní věci, zejména pro krizové řízení, civilní nouzové plánování, ochranu obyvatelstva a integrovaný záchranný systém.
Nárok se musí podle § 36 odst. 5 krizového zákona u příslušného orgánu krizového řízení uplatnit do 6 měsíců od doby, kdy se poškozený o škodě dozvěděl, nejdéle však do 5 let od vzniku škody. I skutečnosti prokazující dodržení šestiměsíční i pětileté lhůty musí být součástí nároku. Lhůty mají prekluzivní ráz, jejich vzájemný vztah je takový, že běží nezávisle na sobě, a k zániku nároku dochází, jakmile jedna z nich marně uplyne. K tomu soud přihlíží z úřední povinnosti. Šestiměsíční propadná doba má subjektivní charakter, protože se rozběhne, jakmile poškozený získal o škodě povědomost, tj. kdy se prokazatelně dozvěděl, že na jeho úkor ke škodě došlo (nikoliv tedy jen o škodné události). Podle rozsudku Nejvyššího soudu sp. zn. 25 Cdo 3798/200735ASPI ID: JUD158762CZ. se počátek běhu lhůty odvíjí od okamžiku, kdy se poškozený dozvěděl o tom, že mu vznikla majetková újma určitého druhu a rozsahu, kterou je možné objektivně vyjádřit v penězích a důvodně uplatnit u soudu. Není třeba, aby znal rozsah škody přesně např. na základě odborného posudku. Nemusí čekat ani na výsledek jednání či soudního sporu o výplatu pojistného plnění.
Jestliže krizový zákon zná propadné lhůty k uplatnění nároku, opomíjí interval, v jakém je orgán krizového řízení povinen na žádost o přiznání odškodnění zareagovat. Nepřebírá pravidlo zákona č. 82/1998 Sb., že přizná-li příslušný úřad náhradu škody, je třeba ji nahradit do šesti měsíců od uplatnění nároku. Domáhat se náhrady škody u soudu může poškozený pouze tehdy, pokud do šesti měsíců ode dne uplatnění nebyl jeho nárok plně uspokojen.
Předběžné projednání nároku na náhradu škody podle § 14 zákona č. 82/1998 Sb. má neformální povahu, nesvazují ho žádné procesní předpisy ani se nepředpokládá, že by projednávající orgán vydával nějaké rozhodnutí.36Vojtek, P. Odpovědnost za škodu při výkonu veřejné moci. Komentář. 3. vyd. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 184. Jelikož není správním řízením, na které by se vztahovaly zásady správního řádu č. 500/2004 Sb.,37Rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 30 Cdo 258/2015, ASPI ID: JUD346711CZ. stěží lze odvozovat, že by procedurální osnova a mezní lhůty ohraničovaly projednávání nároku podle krizového zákona. Byť má předběžné projednávání nároku soukromoprávní ráz a je obligatorním předstupněm civilního řízení o náhradě újmy, naráží nabízející se analogie mezi veřejnoprávními úpravami právě na úskalí v zásadě nepřípustné analogie mezi veřejnoprávními úpravami.
V krizovém zákoně rovněž chybí protějšek § 35 zákona 82/1998 Sb., že promlčecí doba neběží ode dne uplatnění nároku na náhradu škody do skončení předběžného projednání, nejdéle však po dobu 6 měsíců. S nepsanou lhůtou k projednání nároku podle krizového zákona se tedy nevyhnutelně překryje a souběžně poplyne promlčecí lhůta podle § 628 ObčZ, která u práva, které musí být uplatněno nejprve u příslušné osoby, počne běžet již ode dne jeho uplatnění.
Pro výjimky z povinnosti předběžně projednat nárok podle § 14 odst. 3 zákona č. 82/1998 Sb. lze opět sáhnout do judikatury – jen odvážně interpretačně adaptabilní pro krizový zákon. Požadavek na předběžné projednání se jeví nadbytečný, když žalovaná strana dává jasně najevo, že nárok vůbec uspokojit nehodlá nebo kdyby se formalistické zrušení soudního rozhodnutí jen z důvodu nesplnění podmínky řízení příčilo rozumnému smyslu a brzdilo rychlost a hospodárnost řízení.38Blíže viz rozsudky Nejvyššího soudu sp. zn. 30 Cdo 3226/2013, ASPI ID: JUD250252CZ nebo 25 Cdo 737/2008 (C 8681), ASPI ID: JUD181246CZ.
Z dosavadních prohlášení vládních činitelů nevyplývá, že by k úhradě, resp. přiznání škod panovala kdovíjaká ochota, což je ekonomicky pochopitelné, pokud by suma škodlivých dopadů měla převýšit schopnost státu je nahradit. Nechvalné administrativní reputaci se zase nevzpírá vidina vleklých projednávání, neprotahovaných však z byrokratického naschválu, ale pro vyčerpání úředních sil zahlcených uplatněnými nároky. S jistotou lze v této konstelaci vyloučit, že by stát blahosklonně dopustil dobrodiní moderační ba samaritánské klauzule v § 36 odst. 5 krizového zákona, podle níž orgán krizového řízení smí v případech hodných zvláštního zřetele přiznat náhradu škody i po uplynutí termínu k podání žádosti nebo i bez podání žádosti, ale nejdéle do 5 let od vzniku škody.
VIII. Jak to státu „spočítat“
Ze sugestivních návodů, které se během nouzového stavu objevily, jak si racionálně počínat (resp. kam se příhodně obrátit pro radu, jak si racionálně počínat) při vyčíslování vzniklé škody, je každý po svém užitečný, ale už z pochybovačných titulků ani jeden zaručený.39Např. Vajdík, L., Rampová, P. Náhrada škody od státu v době pandemie. 30. 3. 2020, https://danovky.cz/cs/nahrada-skody-od-statu-v-dobe-pandemie, též ASPI ID: LIT276775CZ; Martinka, M. Náhrada škody v souvislosti s opatřeními státu proti koronaviru. 23. 3. 2020, https://www.dauc.cz/dokument/?modul=li&cislo=276121, též ASPI ID: LIT276121CZ; Soukop, J. Covid-19: Náhrada škody – bude státem odmítnuta? 31. 3. 2020, https://www.dauc.cz/dokument/?modul=li&cislo=276668, též ASPI ID: LIT276668CZ; Heyduk, J. Holubová, T. Je nárok na náhradu škody vůči státu ještě aktuální? 31. 3. 2020, https://rowan.legal/rubriky/covid-19/, též ASPI ID: LIT277027CZ. Univerzální tip zní: vše pečlivě dokumentujte, veďte řádně evidence tržeb a ztrát, dokladujte kroky, které mají vést ke snížení škod a preventivně odečítejte erární bonusy momentálně využitých sociálních úlev či bezúročných úvěrů.
Povinnost nahradit jinému újmu zahrnuje vždy povinnost k náhradě újmy na jmění, tj. škody (§ 2894 ObčZ), která zahrnuje materiálně chápanou
skutečnou škodu jako reálné zmenšení nebo znehodnocení (ztrátu, zkázu) majetku poškozeného;
ušlý zisk spočívající v nerozmnožení majetku, k němuž by za normálních okolností s vysokou pravděpodobností došlo (očekávaný příjem ze zmařených kontraktů).
Povinnost odčinit nemajetkovou újmu poskytnutím zadostiučinění postihuje škůdce, jen stanoví-li to zvlášť zákon a posoudí se obdobně podle pravidel o náhradě škody. Zadostiučinění za vzniklou nemajetkovou újmu bez ohledu na to, zda byla nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem způsobena škoda, připouští jen zákon č. 82/1998 Sb. Jeho scénář ovšem nepřiléhá na náhradu škod nastalých v příčinné souvislosti s přijatými krizovými či jinými mimořádnými opatřeními legitimizovanými existenční nutností odvrátit krizovou situaci.
K naplnění speciální objektivní odpovědnosti za škodu podle § 36 krizového zákona nicméně stačí tři předpoklady: 1. provedení krizového opatření, 2. vznik škody, 3. příčinná souvislosti mezi krizovým opatřením a vznikem škody. Stát se může odpovědnosti zprostit, unese-li důkazní břemeno a prokáže, že si poškozený škodu způsobil sám.
Zatímco kalkulace škody a její výše (zejména výpočet za běžného chodu dosažitelného ušlého zisku) bude nejsložitější, prokázání příčinné souvislosti mezi krizovým opatřením (škodní událostí) a vznikem škody by nemělo ztroskotat. Ať již restriktivní akty prosadila vláda podle krizového zákona anebo ty následující – prodlužující, obsahově shodné a v odůvodnění odkazující na předešlá – Ministerstvo zdravotnictví skrze zákon o ochraně veřejného zdraví, vytvořily tyto exekutivní kroky materiálně nepřetržitou a svrchovanou škodní příčinu.
Žadatelé o odškodnění se však budou na vlastní náklady, ve vlastním čase, s vynaložením vlastní či sjednané erudice (zmocněnci, advokáti, účetní, auditoři) obracet na protihráče sice těžkopádného, ale houževnatého, vytrvalého a byrokraticky trénovaného, jenž vitalitu paradoxně čerpá z daní poškozených. Už objemné svazky judikatury o náhradě škody podle zákona č. 82/1998 Sb. vypovídají, že stát se prostřednictvím svých organizačních složek v soudních řízeních brání aktivně a neemotivně.40Viz Vojtek, P. Přehled judikatury ve věcech náhrady škody. Odpovědnost státu za škodu způsobenou nesprávným výkonem veřejné moci. Praha: ASPI, 2006, 711 s.; Vojtek, P. Přehled judikatury ve věcech náhrady škody II. Odpovědnost státu za škodu způsobenou nesprávným výkonem veřejné moci. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2017, 661 s. Podal koneckonců i kasační stížnost proti rozsudku Městského soudu v Praze. Lhostejno, je-li obrana vždy účelná a perspektivní, nabádá zákon č. 219/2000 Sb. k důslednému uplatňování veškerých existujících opravných prostředků k hájení zájmů státu jako vlastníka a hospodáře.
Komisní příkaz nabývá na intenzitě i v kontrastu s regresním a globální pandemickou vlnou fakticky vyprázdněným § 36 odst. 7 krizového zákona, podle kterého je orgán krizového řízení oprávněn požadovat uhrazení nákladů, které vynaložil jako náhradu škody, po původci havárie nebo jiné události, v jejímž důsledku vznikla krizová situace a musela být nařízena krizová opatření.
Po letošku hektickém pro exekutivu se další roky každopádně zaměří na justici. Mají-li podle apelu Městského soudu v Praze soudy bdít, aby po návratu k „normálu“ se k „normálu“ vrátil též právní stát, vystaví se mnoha interpretačním úlohám. Např. jak a zda promítnout výslovnou vazbu mezi občanským zákoníkem a zákonem č. 82/1998 Sb., který by skýtal prostor pro odškodnění za nesprávný úřední postup při vydávání mimořádných opatření, i do žádoucí relace mezi občanským zákoníkem a krizovým zákonem, zaručujícím odčinění škod za zákonnou činnost státní moci.
Civilní soud nesmí žalobě nevyhovět jen proto, že nemůže určit výši škody, ačkoliv povinnost k její náhradě byla doložena splněním zákonných podmínek. Do hry tak naléhavě vstoupí § 2955 občanského zákoníku, podle kterého nelze-li výši náhrady škody přesně určit, určí ji soud podle spravedlivého uvážení jednotlivých okolností případu. Procesní pojistkou je § 136 OSŘ, podle nějž lze-li výši nároků zjistit jen s nepoměrnými obtížemi nebo nelze-li ji zjistit vůbec, určí ji soud podle své úvahy. S tím souvisí i otázka, jak soud naloží s moderační pravomocí v § 2953 odst. 1 ObčZ dovolující přiměřeně snížit náhradu škody z důvodů zvláštního zřetele hodných. Soud má vzít na zřetel zejména okolnosti, jak ke škodě došlo, a přihlédnout k osobním a majetkovým poměrům škůdce, což neplatí, pokud škodu způsobil ten, kdo se hlásil k odbornému výkonu jako příslušník určitého stavu nebo povolání, porušením odborné péče.
Stát se sice v oblasti soukromého práva považuje za právnickou osobu vystupující v rovném postavení vůči ostatním, ovšem v autoritativní roli nositele veřejné správy zodpovídá za profesionální a etickou službu veřejnosti. Jeho odpovědnost za škodu je přísně objektivní, doslova riziková. I to bude výzvou k rozsouzení: zda uplatnění oprávněné diskreční pravomoci v obecném zájmu mělo za následek újmu zjevně nepřiměřenou, disproporční, odporující principu rovnosti a spravedlnosti.
Autor působí mimo jiné jako odborný asistent na katedře veřejného práva a veřejné správy vysoké školy CEVRO Institut.
VLIV KORONAVIRU NA SMLUVNÍ VZTAHY SE ZVLÁŠTNÍM ZAMĚŘENÍM NA NÁJEM A... VYBRANÉ ASPEKTY ZNALECKÉHO ZKOUMÁNÍ A KVANTIFIKACE MAJETKOVÉ ÚJMY NA HODNOTĚ...