Source: http://docplayer.se/168220-Tillgangen-till-ny-provning-enligt-12-kap-19-utlanningslagen.html
Timestamp: 2018-08-15 13:26:54+00:00
Document Index: 11027385

Matched Legal Cases: ['domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'Domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'Domstolen ', 'Domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ']

Tillgången till ny prövning enligt 12 kap 19 utlänningslagen - PDF
Download "Tillgången till ny prövning enligt 12 kap 19 utlänningslagen"
1 Juridiska institutionen Vårterminen 2012 Examensarbete i offentlig rätt 30 högskolepoäng Tillgången till ny prövning enligt 12 kap 19 utlänningslagen Vad får en preliminär bedömning av ett åberopat nytt politiskt verkställighetshinder innehålla? Författare: Lidija Badel Handledare: Docent, Lotta Lerwall
2 2/86
3 Innehållsförteckning Förkortningar 5 DEL 1 INTRODUKTION 7 1 Inledning Introduktion och syftesbeskrivning Frågeställningar och disposition Metod och urval Avgränsning 12 2 Asylärendet och uppkomsten av nya omständigheter på 15 verkställighetsstadiet 2.1 Bakgrund Asylprocessen och bedömningen av åberopade skyddsskäl Vad är ett politiskt verkställighetshinder? Behandlingen av nya omständigheter i ett avslutat asylärende Den preliminära bedömningen 25 3 Internationella konventioner och organ med påverkan på 28 bedömningen av skyddsbehov 3.1 Introduktion Principen om non-refoulement FN:s allmänna deklaration om de mänskliga rättigheterna Flyktingkonventionen och dess tilläggsprotokoll UNHCR, Exekutivkommittén och UNHCR:s vägledande dokument Tortyrkonventionen EKMR och Europadomstolen EU-rättsliga regleringar 32 DEL 2 UNDERSÖKNING OCH ANALYS 35 4 Svensk praxis beträffande den preliminära bedömningen Introduktion MV får undersöka möjligheten till internflykt (MIG 2008:20) MV får undersöka all tillgänglig bevisning (MIG 2010:11) Den preliminära bedömningens ramar enligt praxis Allmänna synpunkter på utvecklingen i praxis Sammanfattning och följdfrågor 45 3/86
4 5 Kraven på asylutredningen och dess olika delar Introduktion UNHCR:s rekommendationer gällande skyddsbehovsbedömningar Svensk praxis beträffande bedömningen av skyddsbehov Den preliminära bedömningen ett rättsmedel med begränsningar 51 6 Internflykt en komplex bedömning Introduktion Hur en bedömning av internflykt bör gå till enligt UNHCR Kraven på internflyktsbedömningen enligt svensk praxis Internflyktsbedömningen olämplig innan ny prövning beviljats 56 7 Den preliminära bedömningens förenlighet med de 59 europeiska mänskliga rättigheterna 7.1 Introduktion Art 13 EKMR Rätten till ett effektivt rättsmedel Art 3 EKMR Förbudet mot tortyr och omänsklig behandling EKMR:s förhållande till EU-rätten ED godkänner den preliminära bedömningen med vissa förbehåll Överensstämmelsen mellan svensk tillämpning av den 65 preliminära bedömningen och kraven i EKMR EKMR:s krav på en prövning av skyddsbehov Allmänt om överensstämmelsen Kravet på noggrannhet och grundlighet 66 DEL 3 AVSLUTNING 69 8 Slutsatser och diskussion Slutsatser Tre studier beträffande handläggningen av asylärenden på grundnivå 72 a) Kvalitet i svensk asylprövning 73 b) Normkritisk studie av asylprocessen 78 c) Vad krävs för att få skydd? Avslutande tankar 80 Tack Käll- och litteraturförteckning 83 4/86
5 Förkortningar EKMR - Europakonventionen ED - Europadomstolen EU - Europeiska Unionen FN - Förenta Nationerna IKMPR - Internationella Konventionen om de medborgerliga och politiska rättigheterna MD - Migrationsdomstolen MiÖD - Migrationsöverdomstolen MV - Migrationsverket UNHCR - United Nation's High Commissioner for Refugees (FN:s flyktingorgan) XX:YY - lagförkortning för alla hänvisningar som görs till utlänningslagens regler 5/86
6 6/86
7 DEL 1 Introduktion 7/86
8 8/86
9 Artikel 14 FN:s allmänna deklaration om de mänskliga rättigheterna 1. Envar har rätt att i andra länder söka och åtnjuta fristad från förföljelse. 2. Denna rätt må icke åberopas vid laga åtgärder, reellt grundade på icke-politiska brott eller på handlingar, som strider mot Förenta Nationernas ändamål och grundsatser. 1 Inledning 1.1 Introduktion och syftesbeskrivning Rätten att söka asyl från förföljelse, så som den uttrycks i art 14 i FN:s allmänna deklaration om de mänskliga rättigheterna, är i princip obegränsad. Så länge den asylsökande inte flyr från en laga åtgärd pga. icke-politisk kriminalitet kan hen söka asyl utanför sitt hemland varje gång skyddsbehov uppstår. En person som en gång sökt asyl har alltså inte förverkat möjligheten att göra det igen för annat skyddsbehov. Hur en utlännings asylansökan prövas är upp till varje enskilt land. I Sverige har två olika system upprättats för prövningen av åberopade skyddsskäl. Första gången en asylsökande ansöker om asyl görs en skyddsbehovsprövning enligt reglerna i 4 kap utlänningslagen (SFS 2005:716). 1 När en asylsökande däremot åberopar nya skyddsskäl i ett asylärende som befinner sig på verkställighetsstadiet bedöms dessa skäl (sk. politiska verkställighetshinder) inom ramen för det extraordinära rättsmedel som finns att hitta i 12:18 och 12:19. Uppkomsten av en ny omständighet kan leda till att den asylsökande beviljas antingen uppehållstillstånd enligt 12:18 eller sk. ny prövning enligt 12:19. Sådan beviljas endast i de fall där den nya omständigheten kan kopplas till den asylsökandes skyddsbehov enligt 12:1-3, 2 att den kan antas utgöra hinder som är av bestående karaktär, samt att det finns giltig anledning till att den inte åberopats tidigare. Syftet med denna uppsats är att undersöka vilken tillgång en asylsökande har till ny prövning enligt 12:19 vid uppkomsten av politiskt verkställighetshinder, samt hur tillämpningen av 12:19 överensstämmer med de krav och rekommendationer som finns inom svensk och internationell rätt beträffande skyddsbehovsbedömningar. Fokus ligger på den preliminära bedömning av den åberopade omständigheten som en beslutsfattare gör innan ny prövning beviljas eller nekas, samt hur ingående en sådan bedömning får eller bör vara. Att jag valt detta fokus beror på att den preliminära bedömningens omfattning och utformning är avgörande för vilken tillgång den sökande har till 12:19. 1 I fortsättningen anges paragrafer ur utlänningslagen utan lagnamn. 2 12:1-3 reglerar det som utgör politiskt verkställighetshinder och motsvarar reglerna i 4:1-2a. 9/86
10 1.2 Frågeställningar och disposition Frågan om vad en preliminär bedömning enligt 12:19 utlänningslagen får innehålla väcker naturligtvis en rad följdfrågor. Följande är de jag valt ut och haft som bas för arbetet med denna uppsats: Hur ser asylprocessen för ett asylärende ut och vilken funktion fyller reglerna i 12:18 och 19? Vad innebär 12:19 och vilka krav ställs på en åberopad omständighet innan ny prövning kan beviljas? Hur ser en bedömning av skyddsbehov ut och varför? Finns det någon skillnad mellan den bedömning av skyddsbehov som görs inom ramen för ett vanligt asylärende och den bedömning som görs när ett ärende befinner sig på verkställighetsstadiet? Vad har flyktingrätten för funktion och vilken roll spelar den inom systemet för de mänskliga rättigheterna? Hur påverkas den svenska asylrätten av internationell rätt? Vad finns det för rekommendationer och krav på asylprocessen och bedömningen av skyddsbehov inom internationell rätt? Överensstämmer svensk rätt med dessa rekommendationer och krav? I denna introducerande del av uppsatsen (DEL 1) kommer jag i följande kapitel att gå igenom gällande svensk rätt beträffande 12:19 och tillämpningen av den preliminära bedömningen. Även bakgrunden till att systemet för behandlingen av nya omständigheter ser ut som det gör presenteras. Här redogörs också för hur asylprocessen ser ut (kap 2). Därefter följer en presentation av hur flyktingrätten hänger ihop med systemet för de mänskliga rättigheterna samt en genomgång av de internationella konventioner och organ som är relevanta för mitt ämne (kap 3). Jag anser att god kännedom om dessa delar är viktig för förståelsen av de diskussioner som senare förs i denna uppsats. Större delen av uppsatsen (DEL 2) utgörs av en analys av svensk praxis från Migrationsöversomstolen (MiÖD) beträffande den preliminära bedömningens utformning och omfattning inom ramen för en 12:19-ansökan (kap 4). Resultatet diskuteras sedan utifrån de krav som finns inom svensk rätt beträffande asylprövningen 10/86
11 och bedömningen av skyddsbehov, samt utifrån ett internationellt perspektiv (kap 5-7). Beträffande skyddsbehovsbedömningen och dess olika delar har frågan om internflykt visat sig vara ytterst avgörande för den preliminära bedömningens utfall, i vart fall när en åberopad ny omständighet har att göra med uppkomsten av svåra motsättningar i en sökandes hemland och tillägnas därför även ett eget kapitel (kap 6). 3 Avslutningsvis har jag i DEL 3 sammanfattat de slutsatser jag nått och utifrån dessa diskuterat den preliminära bedömningen och dess roll inom ett asylärende (kap 8). En stor del av denna avslutande diskussion har tillägnats åt en redogörelse av de brister i asylprövningen som påtalats i ett antal nyligen publicerade utredningar och rapporter, och jag har bl.a. diskuterat hur dessa brister påverkar och påverkas av tillämpningen av den preliminära bedömningen. 1.3 Metod och urval För att besvara mina frågeställningar har jag använt mig av rättsvetenskaplig metod 4 genom att både undersöka, jämföra och analysera lagtext, förarbeten och svensk och internationell praxis, samt relevant doktrin. En mycket stor del av arbetet har utgjorts av en genomgång av MiÖD:s praxis beträffande den preliminära bedömningen enligt 12:19 samt gällande kraven på asylutredningar i allmänhet. Urvalet vad gäller 12:19-praxis har gjorts genom sökningar utifrån sökorden ny omständighet, preliminär bedömning, 12 kap 19, ny prövning. 5 Jag har valt ut de rättsfall som behandlar frågan om ny prövning enligt 12:19 ska beviljas, vilket innebär att jag inte granskat några ärenden där ny sådan prövning beviljats och saken istället gäller om uppehållstillstånd ska beviljas. Rättsfall som gäller frågan om återförvisning pga. rättegångsfel, där MiÖD inte berör frågan om ny prövning ska beviljas eller inte, har också valts bort. En annan avgörande del av arbetet har också gått till att undersöka relevanta rättskällor beträffande den internationella flyktingrätten, samt de allmänna mänskliga rättigheterna, för att se vilka krav som ställs där. Jag har jämfört och diskuterat mitt resultat beträffande den preliminära bedömningen mot UNHCR:s rekommendationer gällande asylprövningen och bedömningen av skyddsbehov (kap 5-6), samt mot de krav som finns i art 3 och art 13 EKMR 6 beträffande förbudet mot tortyr respektive rätten till Se även avsnitt 5.2 och särskilt den del som avser MIG 2008:20. Sandgren, s. 39. Jag har här använt mig av databasen Karnov, samt MV:s rättsdatabas Lifos. EKMR kan visserligen också räknas som del av svensk rätt eftersom den inkorporerats i svensk lag, men i och med att den fortfarande är en internationell konvention som påverkas av internationella standarder och principer, samt kontrolleras av ett internationellt organ kommer jag här endast använda den för jämförelsen av svensk rätt ur ett internationellt perspektiv. 11/86
12 ett effektivt rättsmedel för prövningen av påstådda konventionskränkningar (kap 7). Att jag valt just art 3 och 13 EKMR har att göra med att båda är relevanta för bedömningen av en asylprövning eftersom ett avlägsnande till en asylsökandes hemland kan komma att innebära en reell risk för tortyr och/eller omänsklig och förnedrande behandling (art 3 EKMR). Det måste därför finnas möjlighet för den asylsökande att på nationell nivå, i det land hen befinner sig, åberopa risk för konventionskränkning och få detta klagomål prövat i ett effektivt rättsmedel (art 13 EKMR). Beträffande formalian vill jag för tydlighetens skull påtala ett par saker. Samtliga laghänvisningar till utlänningslagens paragrafer har gjorts utan att denna lag namnges. Hänvisningar till paragrafer i andra lagar görs dock med lagnamn. Vad gäller användandet av begreppet avvisning/utvisning kommer jag i de allra flesta fall prata om avlägsnande. Detta kan visserligen vara aningen vilseledande om man är bekant med gammal utlänningslagstiftning, eftersom man innan 1989 pratade om antingen avvisning eller avlägsnande, varav utvisning var ett sätt att avlägsna någon på. I senare förarbeten verkar begreppet inte längre användas på detta sätt och av praktiska skäl använder jag mig därför av termen avlägsnande när jag talar om avvisning/utvisning. Slutligen har jag valt att genomgående i uppsatsen använda mig av pronomenet hen, hens och henom istället för hon/han, hennes/hans och henne/honom. Jag har upplevt att det sparat plats och gjort att texten flyter på bättre. Dessutom anser jag att det är väldigt användbart med ett pronomen som behandlar den asylsökande könsneutralt, eftersom flyktingrätten är ett område som behandlar alla människors möjlighet till internationellt skydd oavsett kön. Detta har gjorts i uppsatsen som helhet, även i rättsfallsgenomgången trots att det i samtliga rättsfall framgår vilket kön den sökande har. Jag har dock velat ta fokus från den sökandes kön i de delar detta inte varit relevant för de frågor jag just då diskuterat. Den enda gången jag använt han och hon är i det avslutande kapitlet i samband med min diskussion av hur frågor om könsrelaterad förföljelse, eller mottagandet av flyktingar ur ett genusperspektiv, behandlas av Migrationsverket (MV). 1.4 Avgränsning Det finns vissa frågor som det tyvärr inte finns utrymme för att besvara i denna uppsats och följande är några av de viktigare som jag valt att utesluta helt eller delvis i denna 12/86
13 uppsats eller som enbart redogörs för mycket kort. Till att börja med behandlas inte frågan om giltig anledning/giltig ursäkt särskilt ingående. Denna är visserligen intressant för diskussionen om politiska verkställighetshinder och man kan säga mycket om dess vara eller icke vara. Mitt fokus har dock legat på att klarlägga vilken omfattning den preliminära bedömningen fått inom svensk rätt och hur tillämpningen av denna bedömning stämmer överens med svensk asylrätt i allmänhet, samt med rekommendationer och krav inom internationell rätt. Jag kommer därför bara att ytligt behandla frågan om giltig anledning/ursäkt i de delar detta är relevant för uppsatsen och dess frågor i övrigt utan någon närmare analys av detta rekvisit. Jag har även valt att inte diskutera den preliminära bedömningens överensstämmelse med art 6 Europakonventionen (EKMR). Detta beror på att Europadomstolen (ED) i sin praxis uttalat att denna artikel inte är tillämplig på frågor som rör utlänningars vistelserätt på en annan stats territorium. En asylprövning har nämligen inte ansetts som en prövning av en civil rättighet enligt art 6 EKMR:s mening. Till stöd för detta resonemang har domstolen hänvisat till art 1 i tilläggsprotokoll 7 EKMR som reglerar hur utlänningar som är lagligen bosatta i en stat får utvisas. Eftersom den innehåller ett antal rättssäkerhetsgarantier för utlänningen som ska utvisas, ansåg ED att detta talade för att art 6 EKMR inte kunde anses tillämplig i utlänningsärenden annars hade regeln i tilläggsprotokollet inte varit nödvändig. 7 Detta har även tagits fasta på inom svensk rätt. 8 Ställningstagandet kan ifrågasättas, för precis som Harris, O'Boyle & Warrick m.fl. konstaterar är art 1 tilläggsprotokoll 7 EKMR inte tillämplig på asylsökande som inte kan anses vara lagligen bosatta i det land där de söker asyl förrän de faktiskt beviljats uppehållstillstånd. 9 Dessutom omfattar en asylprövning en rad frågor som skulle kunna klassificeras som civila/medborgerliga som t.ex. åberopandet av skydd från tortyr och omänsklig behandling, möjligheten till sammanhållning av den egna familjen, möjligheten att slippa utvisas till ett land där den sökandes yttrande- och åsiktsfrihet riskerar att begränsas, etc. 10 Denna diskussion är dock enligt min mening alltför omfattande och rättsläget alltför oklart för att rymmas inom ramen för mitt nuvarande ämne. Jag lämnar därför frågan vidare till framtida 7 Harris, O'Boyle & Warbrick, m.fl., s. 220, med hänvisning till Maaouia mot Frankrike (2000), p. 40 och Se t.ex. prop 2009/10:31 s. 82 och Ds 2005:9 s. 30 i vilka det direkt uttrycks att art 6 EKMR inte är tillämplig på ärenden om visering, uppehållstillstånd och utvisning, med hänvisning till ED:s avgörande Maaouia mot Frankrike (2000). 9 Harris, O'Boyle & Warbrick, m.fl., s Istället menar författarna att ED antagligen ansåg att en stats behandling av utlänningar utgör en viktig del av en stats befogenheter. 10 Se Harris, O'Boyle & Warbrick, m.fl., s. 211, särskilt i anslutning till not 100, beträffande vad en civil rättighet kan räknas som. 13/86
14 uppsatsförfattare. EU-rätten har en allt större betydelse för utvecklingen och utformningen av den svenska asylrätten. I denna uppsats har dock hänsyn bara tagits till EU-rätten i de delar den påverkar gällande svensk rätt eller relationen mellan EU-regler/standard och EKMR. Pga. utrymmesskäl och uppsatsens omfattning i övrigt har därför ingen jämförelse gjorts mellan den preliminära bedömningen och EU-rättsliga krav. Slutligen finns det inget utrymme för en analys av den preliminära bedömningens överensstämmelse med art 3 tortyrkonventionen, utan samtliga resonemang som har att göra med tortyr kommer att föras inom ramen för jämförelsen med art 3 Europakonventionen. Vissa hänvisningar kommer dock att göras till tortyrkonventionen och vilken roll den spelar för den internationella flyktingrätten allmänt sett Se avsnitt /86
15 2 Prövningen av nya omständigheter ett extraordinärt rättsmedel 2.1 Bakgrund Dagens system för prövningen av nya omständigheter, i ärenden där det finns ett avlägsnandebeslut som vunnit laga kraft, infördes i samband med reformen av utlänningslagen Tidigare gällde att då nya omständigheter uppkommit efter att ett sådant beslut vunnit laga kraft kunde den asylsökande göra en sk. ny ansökan om uppehållstillstånd (NUT). Den nya ansökningen fick bara gälla omständigheter som inte prövats innan och den asylsökande var också tvungen att förklara varför dessa inte åberopats tidigare. 13 NUT var tänkt att effektivisera handläggningen av ärenden på verkställighetsstadiet eftersom det dåvarande systemet med möjlighet till ny prövning av ett ärende med lagakraftvunnet beslut lett till långa handläggningstider vilket i sin tur ansågs leda till psykiskt lidande för de asylsökande. Dessutom anfördes att reglerna var tekniskt komplicerade och därför svåra att förstå, vilket i sig ansågs som rättsosäkert för de sökande. 14 I motiven till den nya utlänningslagen (SFS 2005:716) angavs att systemet med NUT lett till stora problem, både för samhället och för den enskilde asylsökande. Det gjordes långt fler ansökningar enligt NUT än vad som räknats med vid 1989 års ändring av utlänningslagen. Detta, menade regeringen, hade lett till alltför långa handläggningstider samt stora kostnader för samhället. För den asylsökande ansågs systemet med NUT dessutom leda till psykiskt lidande pga. den långa väntetiden, samt till falska förhoppningar om att få stanna i Sverige pga. möjligheten att ansöka om uppehållstillstånd om och om igen. Särskilt nämndes barnens utsatta position eftersom de ansågs drabbas extra hårt psykiskt när ett ärendes handläggningstid blev alltför utdraget. 15 Utöver detta angavs att systemet med NUT kommit att anses som ett ordinärt inslag i asylprocessen, trots att det ursprungligen varit avsett som ett rättsmedel som skulle användas i undantagsfall utifrån tanken om att främja att alla 12 Denna nya prövning har stora likheter med hur systemet såg ut innan 1989 års lagändring, se prop 1988/89:86 s 113ff. 13 Prop 2004/05:170 s Se även Wilton Wahren i Diesen m.fl. (1998): s. 83f. Prövningen av verkställighetshinder i samband med första beslutet om avvisning/utvisning i grundärendet är dock oförändrad, Wilton Wahren i Diesen m.fl. (1998): s , och Wahren i Diesen m.fl. (2007) s Prop 1988/89:86 s. 48, 52f, 113f. 15 Prop 2004/05:170 s. 223f. Åren runt 2004 var dessutom frågan om de apatiska barnen högaktuell. 15/86
16 relevanta skyddsskäl åberopades i grundärendet. 16 Syftet med reformen 2005 var därför att komma ifrån systemet med NUT. Man ville främja en asylprocess där alla relevanta skyddsskäl som en asylsökande kunde tänkas ha, åberopades och prövades inom ramen för den första asylprövningen, dvs. i själva grundärendet. Tanken var att prövningen av nya omständigheter, på detta sätt, skulle bli det extraordinära förfarande som det varit menat att vara från första början. 17 I normalfallet vinner inte avslag i förvaltningsrättsliga ärenden negativ rättskraft utan det är snarare en huvudregel att en förmån kan sökas ett obegränsat antal gånger utan att det beslut som tagits senast ligger i vägen för den nya ansökningen. 18 Systemet med NUT utgjorde dock ett undantag från denna princip och i och med reformen 2005 förstärktes detta undantag ytterligare. 19 Om en åberopad omständighet kan anses som samma sak eller enbart en modifikation av en omständighet som redan prövats inom ramen för grundärendet i ett avslutat ärende kommer den tidigare prövningen utgöra hinder för ny prövning. 20 Denna negativa rättskraft för avlägsnandebeslut gäller fyra år framåt (12:22), och återvänder en asylsökande under denna tid till Sverige ska hens beslut verkställas på nytt (12:23). Inom förvaltningsprocessrätten kan åberopandet av nya omständigheter och bevis i ett avslutat ärende enligt 36 2 p förvaltningsprocesslagen (SFS 1971:291 ) leda till beviljat prövningstillstånd i Högsta förvaltningsdomstolen eftersom nya omständigheter kan utgöra grund för resning. 21 Ordningen för behandlingen av nya omständigheter är dock annorlunda i asylrätten eftersom ett nytt skyddsskäl som beviljas prövning ska kunna överklagas och prövas i flera instanser. 22 Möjligheten att ansöka om ny prövning enligt 12:19 är därför ämnat att komplettera resningsreglerna i förvaltningsprocesslagen och får inte tolkas fullt så snävt som dessa trots att paragrafen utgör ett extraordinärt rättsmedel som ska tillämpas restriktivt. 23 Enligt förarbetena till utlänningslagen har detta att göra med asylärendets speciella karaktär eftersom en felaktigt nekad ny prövning kan få förödande konsekvenser för den enskilde asylsökande Prop 2004/05:170 s. 224f; prop 1988/89:86 s 114, Prop 2004/05:170 s Strömberg, s 72. Negativ rättskraft innebär att ett beslut i ett ärende står i vägen för att samma fråga tas upp igen. 19 Prop 2004/05:170 s Prop 2004/05:170 s Dessa har i sin tur medvetet utformats att överensstämma med reglerna för tvistemål i 58 kap 1 rättegångsbalken: Prop 1971:30 s. 692 och 705. Jfr också gärna reglerna i 16 kap 12 utlänningslagen, 12 kap 18 och 19 utlänningslagen, 34 a 2 st 3 p och 36 2 p förvaltningsprocesslagen, samt 58 kap 1 1 st 3 p rättegångsbalken och 2 st samma. 22 Prop 2004/05:170 s Prop 2004/05:170 s Prop 2004/05:170 s /86
17 2.2 Asylprocessen och bedömningen av åberopade skyddsskäl För att förstå 12:19 är det viktigt att känna till dess roll i asylärendet och den process som följer av att en asylansökan lämnas in till MV. 25 Asylärendet börjar när den asylsökande ansöker om asyl hos MV. Verket prövar frågan om skyddsbehov utifrån villkoren i skyddsbestämmelserna i 4:1-2a. I tur och ordning undersöks om den asylsökande uppfyller kraven som skyddsbehövande enligt antingen 4:1 (flykting), 4:2 (alternativt skyddsbehövande) eller 4:2a (övrig skyddsbehövande). Prövningen måste alltid börja med att undersöka om den asylsökande är att anse som flykting, vilket är den skyddsgrund som vid ett beviljat uppehållstillstånd leder till flest rättigheter i asyllandet för den asylsökande. Det spelar alltså ingen roll att beslutsfattaren t.ex. redan vet att den asylsökande åtminstone är att anse som t.ex. alternativt skyddsbehövande pga. en inre väpnad konflikt. 26 Inte heller spelar det någon roll vad en sökande anfört för skyddsgrunder i sitt yrkande om asyl, eftersom det inte finns någon åberopsbörda för den sökande. 27 Beslutsfattaren ska istället låta utredningen visa vad rätt grund för uppehållstillstånd är i det enskilda fallet. Det föreligger ett delat utredningsansvar mellan beslutsfattaren och den sökande, och beslutsfattaren är skyldig att se till att den sökandes skyddsbehov blir tillräckligt utrett. 28 Utredningsstandarden för asylärenden, dvs. det krav som ställs på en utrednings omfattning och kvalitet för att denna ska utgöra godtagbart beslutsunderlag, är enligt Diesen mycket högt i förhållande till andra ärendetyper. Det krävs att en beslutsfattare använder sig av alla tillgängliga medel för att uppnå ett beslutsunderlag som är tillräckligt brett, djupt och kvalitetssäkrat. Innan detta uppnåtts får beslut i ärendet inte fattas. 29 Hur omfattande och djupgående en utredning i slutändan blir beror också på faktorer som den allmänna risken för förföljelse i det utpekade landet, respektive den visade individuella risken i det enskilda fallet. Ju större visad risk desto mer omfattande och djupgående måste motbevisningen från verkets sida vara för att ett avslag i ärendet ska anses som godtagbart Se Bild 1 nedan. 26 Se t.ex. MIG 2011:8 beträffande en asylsökande från Somalia. MiÖD konstaterade att den sökande antagligen var att anse som alternativt skyddsbehövande pga. den väpnade konflikten i landet men betonade att bedömningen alltid måste gå genom 4:1. 27 Diesen i Diesen m.fl. (2007) s MIG 2006:1. 29 Diesen i Diesen m.fl. (2007) s. 194f. 30 Diesen i Diesen m.fl. (2007) s /86
18 18/86
19 När en beslutsfattare bedömer ett åberopat skyddsskäl måste hen ta hänsyn till flera faktorer, bl.a. vem eller vad det är som utgör ett hot mot den sökande (en förföljare? svåra motsättningar? etc.), vad hotet utgörs av och allvarsgraden av den skada som kan drabba den sökande vid ett återvändande till sin hemort, 31 samt anledningen till att den sökande hotas av t.ex. förföljelse eller allvarlig skada. Andra viktiga delar av prövningen av skyddsbehov är om den sökande har tillgång till myndighetsskydd på hemorten (relevant framförallt när sökande åberopar förföljelse som utgår ifrån privata aktörer eller risk för allvarlig skada pga. svåra motsättningar), samt om det finns möjlighet för den skyddsbehövande att söka sig till i en annan del av sitt hemland, till ett sk. internt flyktalternativ. 32 Vid asylprövningen är UNHCR:s Handbok och riktlinjer enligt både förarbeten och praxis en viktig rättskälla (dock ej svensk lag), 33 men en skyddsprövning ska även beakta relevanta artiklar i bl.a. skyddsgrundsdirektivet (2004/83/EG). 34 Exempelvis måste beslutsfattaren ta hänsyn till om den sökande tidigare utsatts för förföljelse eller annan allvarlig skada 35 eftersom detta enligt art 4(4) skyddsgrundsdirektivet innebär en allvarlig indikation för att det finns en verklig risk att den sökande utsätts för detta igen vid ett återvändande. 36 I de fall den asylsökandes ansökan ska avslås, vilket innebär att beslut om avlägsnande fattas, 37 görs även en sista kontroll enligt 8:17 för att undersöka om det föreligger politiskt verkställighetshinder enligt 12: Om den sökandes asylansökan ändå avslås av MV kan hen enligt 14:3 överklaga beslutet om avlägsnande till Migrationsdomstolen (MD). Om även MD avslår asylansökan, kan den sökande enligt 16:19 slutligen överklaga ärendet till MiÖD som i de fall ärendet beviljas prövningstillstånd (16:12) 39 avger den slutliga domen i grundärendet. Om prövningstillstånd har nekats, 40 eller om överklagandet efter beviljat PT avslagits, vinner 31 Hemorten är den del av ett land som en asylsökande tidigare varit stadigvarande bosatt i innan den flytt till utlandet. 32 Se utförligare genomgång av skyddbehovsbedömningen, frågan om skydd i hemlandet och internflyktsbedömningen i kap Se bl.a. MIG 2006:1. Se även prop 1996/97:25 s. 96 beträffande UNHCR:s riktlinjer som tillgängligt tolkningsintrument. 34 MIG 2007:9. Se avsnitt 3.8 beträffande skyddsgrundsdirektivet. 35 MIG 2007:33 II med hänvisning till art 4(4) skyddsgrundsdirektivet. 36 Se också MIG 2009: Om en asylansökande får avslag innan tre månader gått sedan hen reste in till Sverige sker avlägsnandet genom "avvisning". I alla ärenden där avslagsbeslutet meddelats efter att tre månader sker avlägsnandet istället genom "utvisning". 38 Se följande avsnitt. 39 Prövningstillstånd enligt 16 kap 12 utlänningslagen meddelas endast om målet har prejudikatsintresse (prejudikatsdispens) eller om det finns synnerliga skäl till att bevilja prövningstillstånd (extraordinär dispens). 40 Detta är fallet i majoriteten av alla överklaganden i och med att MiÖD inte kan bevilja prövningstillstånd med anledning av att det finns skäl att ändra utgången i målet. Dessutom släpper MiÖD upp ytterst få mål till prövning statistiskt sett. Under 2011 fick domstolen in över överklaganden och avgjorde nästan lika många under samma tid, inkl både nekat och beviljat prövningstillstånd (Domstolsstatistik 2011). Detta kan ställas i relation till att domstolen under 2011 endast meddelade 31 vägledande avgöranden (Rättsinfosök ). Jag har dock inte hittat någon statistik för hur många prövningstillstånd som meddelats pga. synnerliga skäl. 19/86
20 avlägsnandebeslutet i grundärendet laga kraft och ärendet skickas tillbaka till MV (5:18 5 st) för prövning av om nya hinder mot verkställighet uppstått (12:18-20 och 12:1-3). Om inga sådana hinder anses finnas ska beslutet verkställas. Det är MV som i första hand ansvarar för verkställandet av beslutet (12:14) och detta anses verkställt när den asylsökande lämnat Sverige (12:21). Verkställan kan ske självmant från den sökandes sida, genom att hen lämnar landet på egen hand, eller genom tvångsmedel från polisen. Detta sker i de fall den asylsökande håller sig undan eller då det finns skäl att anta att tvångsmedel kommer att behövas. MV lämnar då över ärendet till polisen (12:14 4 st). Beslutet gäller som nämnt i fyra år från det datum det vunnit laga kraft (12:22). Utifrån Bild 1 ovan kan vi dela upp ett asylärende i två huvuddelar: (1) före och (2) efter att ett beslut om avlägsnande i målet vunnit laga kraft. Del 1 utgörs av asylprövningen, själva grundärendet. Bedömningen av rättsverkan av nya omständigheter görs i del 2 (på verkställighetsstadiet) efter att beslutet om avlägsnande vunnit laga kraft. Denna bedömning sker utifrån reglerna i 12:18 och Men vad händer om ny prövning enligt 12:19 beviljas, var hamnar vi då? Till skillnad från vad ordalydelsen antyder, är detta långtifrån en ny och självständig prövning. Denna prövning kan närmast liknas en extra prövning inom ramen för det ursprungliga asylärendet. Visserligen får den asylsökande tillgång till den första delens attribut i och med att beslutet i den nya prövningen kan överklagas och möjlighet därför finns att få frågan prövad i åtminstone två instanser. Fram till att permanent uppehållstillstånd utifrån denna nya omständighet beviljats, ligger dock hela tiden MV:s avlägsnandebeslut från grundärendet kvar (12:22 3 st). 42 Relevanta omständigheter från grundärendet kommer dessutom påverka utgången i den nya prövningen. 43 Detta visar att vi inte börjat om när en ny prövning enligt 12:19 beviljats, utan att vi fortfarande befinner oss inom den andra delen av samma asylärende, dvs. på verkställighetsstadiet. Att det ser ut på detta sätt bör logiskt sett hänga samman med regelns extraordinära karaktär och att den som nämnt utgör en kompletterande del till resningsinstitutet i förvaltningsprocesslagen Av fjärde stycket framgår att 12:19 enbart gäller lagakraftvunna asylärenden. Detta är en säkerhetsventil för att den grundläggande rätten att söka asyl inte begränsas. Har en person ansökt om uppehållstillstånd på annan grund, t.ex. pga. studier har hen alltid rätt till en prövning enligt 4 kap utlänningslagen när hen åberopar asylskäl för första gången. Då är inte 12:19 tillämplig. Fjärde stycket lades till i samband med genomförandet av skyddsgrundsdirektivet och asylprocedurdirektivet, se prop 2009/10:31 s. 211f. 42 Se Bild MIG 2008: Prop 2004/05:170 s /86
21 2.3 Vad är ett politiskt verkställighetshinder? Som nämnt i föregående avsnitt sker prövningen av verkställighetshinder vid två tillfällen i ett asylärende: först i samband med att själva beslutet om avlägsnande fattas (8:17), och därefter när ett sådant beslut har vunnit laga kraft och ska verkställas (12:18-20). Vid båda tillfällena ska beslutsfattaren använda sig av reglerna i 12:1-3 beträffande politiska hinder mot verkställighet. 45 Ett politiskt hinder mot verkställighet är en omständighet eller ett inträffande som har som resultat/effekt att utlänningen vid ett återvändande till sitt hemland riskerar att utsättas för dödsstraff, tortyr eller likn. (12:1), förföljelse (12:2) eller allvarlig skada pga. väpnad konflikt (12:3). 46 Till skillnad från själva skyddsbehovsprövningen utifrån reglerna i 4:1-2a ligger bevisbördan här på MV. Verket ska visa att det inte finns någon risk för att den sökande utsätts för behandling enligt 12:1-3 vid ett återsändande, vilket enligt Diesen är en tyngre bevisbörda för MV än vad den sökande har enligt reglerna i 4:1-2a. Det anses alltid svårare att visa att något inte kommer hända än att visa på motsatsen. 47 Hinder i enlighet med 12:1 är absoluta. Denna paragraf grundar sig i art 3 EKMR, samt art 3 tortyrkonventionen, och har sin motsvarighet i 4: :2 motsvarar flyktingkonventionens krav på non-refoulement enligt art 33 flyktingkonventionen 49 och har direkt koppling till 4:1 genom användandet av förföljelsebegreppet. Vad gäller 12:3 hänvisar denna paragraf direkt tillbaka till bestämmelserna för övriga skyddsbehövande i 4:2 1 st 1 p, beträffande uppkomsten av väpnad konflikt i hemlandet, och 4:2a 1 st. Denna bestämmelse är en egen nationell regel som sedan 1997 omfattar personer som flytt undan väpnad konflikt, inre motsättningar, samt miljökatastrofer i sitt hemland Behandlingen av nya omständigheter i ett avslutat asylärende När en asylsökande åberopar nya omständigheter i ett ärende där beslutet om avlägsnande har vunnit laga kraft, uppstår fråga om dessa nya omständigheter utgör, eller kan antas utgöra, verkställighetshinder. En ny omständighet kan leda till att den asylsökande antingen beviljas uppehållstillstånd enligt 12:18 pga. den innebär att det 45 Dessa motsvarar i sin tur reglerna i 4:1-2a, vilket bekräftas av prop 2009/10:31 s Enligt Diesen kan beviskravet riskerar sägas gälla samtliga tre typer av verkställighetshinder trots att det i 12:1 anges som skälig anledning att anta. Diesen menar att det bevisteoretiskt sett inte finns någon egentligen skillnad mellan de två begreppen vad gäller nivån på själva beviskravet. Diesen i Diesen m.fl. (2007) s Diesen i Diesen m.fl. (2007) s Prop 1988/89:86 s Se avsnitt Prop 1996/97:25 s /86
22 anses finnas hinder mot verkställighet, 51 eller att hen beviljas ny prövning enligt 12:19 pga. att den åberopade nya omständigheten kan antas utgöra bestående politiska hinder enligt 12: Bestämmelserna i 12:18 och 19 har två olika funktioner. Den första paragrafen kan sägas utgöra slutet på asylärendet i sin helhet, i och med att ett 12:18- beslut antingen resulterar i ett beviljat uppehållstillstånd eller att det tidigare beslutet om avlägsnande står kvar, medan den andra istället kan komma att utgöra början på en ny prövningen. Båda bedömningarna sker dock inom ramen för del 2 av asylärendet :18 och 19 samverkar med varandra genom att MV måste ta hänsyn till båda paragraferna när en asylsökande åberopar nya omständigheter. 54 En av förutsättningarna för att ny prövning enligt 12:19 beviljas är nämligen att uppehållstillstånd inte kunnat ges genom 12:18. Vid yrkande om ny prövning enligt 12:19 bedöms därför den åberopade omständigheten utifrån två paragrafer: först inom ramen för 12:18 och därefter enligt 12:19. Detta innebär bl.a. att åberopade omständigheter som inte kan leda till ny prövning enligt 12:19, t.ex. för att den asylsökande åberopat något som ej kan klassas som ett politiskt hinder enligt 12:1-3, ändå kan leda till att den asylsökande får uppehållstillstånd genom ex officio-prövningen i 12: :18 kan närmast jämföras med 27 förvaltningslagen (SFS 1986:223) beträffande myndigheters allmänna skyldighet att ompröva beslut vid uppkomsten av nya omständigheter i ett förvaltningsrättsligt ärende. Skyldigheten i 12:18 kan illustreras enligt Bild 2 nedan. MV:s plikt att ex officio ta hänsyn till nya omständigheter i ett ärende är heltäckande. Däri ingår både uppgifter som framkommit genom myndighetens ex officio-prövning, uppgifter som lämnats in av den asylsökande, t.ex. genom åberopandet av nya omständigheter enligt 12:19, samt övriga uppgifter som är tillgängliga för verket :18 täcker flera typer av verkställighetshinder än bara politiska: uppehållstillstånd kan beviljas för både (1) politiska hinder enligt 12:1-3, (2) praktiska hinder och (3) medicinska hinder, samt hinder pga. synnerliga skäl. 52 Prop 2004/05:170 s Se Bild 1 ovan. 54 Prop 2004/05:170 s Prop 2004/05:170 s. 228 f. 22/86
23 Eftersom förekomsten av politiska hinder först bedömts inom ramen för 12:18, kan man tänka sig att sannolikheten blir liten att ny prövning enligt 12:19 beviljas om de nya omständigheterna redan konstaterats som otillräckliga för att bevilja uppehållstillstånd enligt 12:18. Viktigt att komma ihåg är dock skillnaden i beviskrav mellan de två paragraferna beträffande politiska verkställighetshinder. För att uppehållstillstånd ska beviljas enligt 12:18 1 st 1 p krävs att den aktuella omständigheten innebär att det finns hinder mot verkställighet vilket är ett relativt högt ställt beviskrav. I 12:19 är beviskravet istället enbart att den åberopade omständigheten ska kunna antas utgöra bestående hinder, vilket enligt förarbetena innebär att det inte får handla om en mer eller mindre avlägsen möjlighet för omständigheten att utgöra ett verkställighetshinder i det enskilda fallet. 56 Detta borde kunna tolkas som att den helt enkelt inte får vara tagen ur luften med det enda syftet att få till stånd en ny prövning för att på så sätt fördröja verkställandet av avlägsnandebeslutet i grundärendet. Det anses i doktrinen omöjligt att egentligen överföra olika beviskrav och bevisvärden numeriskt till exakta procenttal. Görs detta ska de ev. procenttal som anges användas som tumregler vid en ungefärlig bedömning av om bevisningen i ett ärende når upp till beviskravet. 57 Jag anser dock att det finns en poäng med att se på de ungefärliga siffrorna för att få en bild av den faktiska skillnaden mellan kan antas och sannolikt. Som riktlinje kan sägas 56 Prop 2004/05:170 s Edelstam i Ekelöf m.fl. s /86
24 att ett påstående t.ex. anses ha gjorts sannolikt när det är styrkt upp till ca. 75 %. 58 För att något däremot ska ses som antagligt behöver det enligt Diesen endast styrkas till ca. 25 %. 59 Möjligheten till ny prövning kan med andra ord aldrig vara helt utesluten enbart för att den åberopade omständigheten inte räckt till uppehållstillstånd enligt 12:18. Ett beslut enligt 12:18 kan inte överklagas vilket beslut enligt 12:19 kan. Detta gäller oavsett om avslaget enligt 12:19 handlat om nekad ny prövning eller avslag inom ramen för den nya prövningen. Enligt 13:10 ska beslut om uppehållstillstånd alltid innehålla de skäl som ligger till grund för beslutet. I förarbetena till nya utlänningslagen 2005 anges att detta innebär att dessa beslut ska vara motiverade enligt de krav som ställs i 20 förvaltningslagen, 60 och att MV i sitt beslutsfattande är bundet av både denna regel och även andra bestämmelser om myndighets handläggning av ärenden i förvaltningslagen. 61 Att dessa krav även gäller beslut enligt 12:19 har bekräftats både av senare förarbeten samt i praxis. 62 I prop 2004/05:170 har dock uttryckts att beslut enligt 12:19 i de allra flesta fall bör kunna vara mycket kortfattade pga. lagrummets art som extraordinärt rättsmedel i förhållande till ett grundärende om uppehållstillstånd. 63 Detta är inget som nödvändigtvis är oförenligt med kraven på motivering enligt 20 förvaltningslagen. Enligt 20 förvaltningslagen krävs att en myndighet i ett beslut som avgör ett ärende anger de skäl som bestämt utgången. I förarbetena från 1971 uttrycktes att detta inte innebär att beslutet måste innehålla detaljerade redogörelser för sakförhållandena eller vidlyftiga resonemang om hur dessa bedömts. Det avgörande är att de springande punkterna kommer fram, vilket enligt förarbetena oftast kan göras kortfattat. 64 Enligt Strömberg får en motiverings utförlighet anpassas utifrån behovet i varje enskilt fall. 65 För att en motivering ska anses som fullständig ska den dock ange: vilka faktiska förhållanden som styrkts dessa förhållandens rättsliga/skönsmässiga bedömning vilka rättsregler och/eller värderingar avgörandet grundar sig på Ekelöf IV, 1992, s.145 (via Diesen m.fl. (2007), s. 214) 59 Diesen m.fl. (2003) s.100f (via Diesen i Diesen m.fl. (2007) not 88 s. 258). 60 Prop 2004/05:170 s Prop 2004/05:170 s Prop 2009/10:31 s. 177 och 211f, samt KamR UM där MiÖD uttryckte kritik mot MV:s handläggning i ett 12:19- ärende där MV endast skickat ut en del av avslagsbeslutet till den sökande. Detta stred enligt domstolen mot både motiveringsplikten i 20 förvaltningslagen samt plikten att informera om hur man överklagar enligt 21 förvaltningslagen. 63 Prop 2004/05:170 s Prop 1971:30 s Jfr även med prop 1985/86:80 s Strömberg, s Strömberg, s. 117f. 24/86
25 Samtidigt framhåller t.ex. Edelstam att det allmänt sett i domskälen, ska redogöras för hur bevisningen i ett ärende värderats, och detta ska ske på ett sådant sätt att även andra kan bedöma om värderingen är korrekt utförd. 67 Anledningen är att redogörelsen enligt Edelstam påverkar en parts möjlighet att bedöma om det är värt att överklaga ett avgörande och i så fall på vilket sätt överklagandet ska utformas Den preliminära bedömningen För att konstatera om en asylsökande ska få tillgång till ny prövning enligt 12:19 gör beslutsfattaren en sk. preliminär bedömning av om kraven för att sådan ska beviljas är uppfyllda. Dessa är som nämnt att den åberopade omständigheten är ny, att den kan antas utgöra bestående hinder mot verkställighet enligt 12:1-3 (12:19 p 1), samt att giltigt skäl/giltig ursäkt finns att den inte åberopats tidigare (12:19 p 2). 69 För att illustrera vad hinderprövningen enligt 12:19 p 1 innebär har jag ställt upp de avgörande rekvisiten för detta lagrum i Bild 3 nedan. Det som undersöks är den åberopade omständighetens effekt på verkställandet av beslutet om avlägsnande av den asylsökande. Beviskravet är som nämnt kan antas /antagligt, ett beviskrav som är lägre än det krav på att något ska vara sannolikt som annars gäller i asylärenden. 67 NJA II 1843 s. 445 (via Edelstam i Ekelöf m.fl.: s. 162).. 68 Edelstam i Ekelöf m.fl:. s Att händelsen t.ex. inträffat efter att ett beslut vunnit laga kraft är ett typexempel på giltig anledning. Det kan t.ex. röra sig om en statskupp i sökandes hemland som inträffat när hens asylärende nått verkställighetsstadiet. I de fall den asylsökande egentligen haft möjlighet att åberopa omständigheterna i grundärendet kan viss typ av trauma vara giltig ursäkt till att inte ha åberopat dessa tidigare, prop 2004/05:170 s Se även t.ex. KamR UM som gällde en familj vars yngsta dotter riskerade att könsstympas. Familjen hade dock inte förstått att detta var ett giltigt skyddsskäl förrän vid utvisningen och hade därför inte hänvisat till denna risk tidigare. Deras ansökan om ny prövning beviljades av MiÖD. 25/86
26 En prövning har alltid ett sk. bevistema, som bestämmer vilket eller vilka sakförhållanden det är som ska bevisas inom ramen för prövningen för att nå en viss rättsföljd som t.ex. uppehållstillstånd, arbetstillstånd eller ny prövning. 70 Den preliminära bedömningens bevistema styrs både av den nya omständigheten som åberopats och kraven i rekvisiten i 12:1-3, men också av vad som tidigare prövats inom ramen för grundärendet. 71 Sådant i ansökningen om ny prövning som kan uppfattas som redan prövat stryks nämligen eftersom bevistemat i den preliminära bedömningen endast kan omfatta huruvida den nya omständigheten kan antas utgöra bestående verkställighetshinder. 72 Däremot ska alla relevanta bevisfakta som finns i målet, inklusive de från grundärendet, beaktas för bedömningen av den nya omständighetens effekt som politiskt verkställighetshinder inom ramen för det utformade bevistemat. 73 När ny prövning beviljats är läget dock ett annat, då krävs enligt praxis att MV gör en prövning av samtliga åberopade skyddsskäl i förhållande till den nya omständigheten för att avgöra om denna utifrån en helhetsbedömning utgör ett bestående hinder mot verkställighet. 74 Bevistemat är med andra ord mycket vidare när ny prövning väl beviljats än under den preliminära bedömningen, så länge den nya omständigheten är det som utgör kärnan i den nya prövningen och är det som övriga skyddsskäl och omständigheter bedöms utifrån. Samtidigt är det viktigt att i det här läget inte glömma bort den utredningsskyldighet som MV har enligt både 7 förvaltningslagen och enligt svensk praxis om asylutredningen i allmänhet. 75 Official- och utredningsprincipen i asylärenden har även bekräftats i förarbetena där det poängterats att det finns ett utökat utredningsansvar för en beslutsfattare som prövar frågor beträffande skyddsbehov. 76 Precis som i ett grundärende och inom ramen för en beviljad ny prövning borde denna plikt innebära att MV är skyldigt att pröva en åberopad omständighets effekt gentemot samtliga lagrum i 12:1-3 även när hen gör en preliminär bedömning. 77 Detta är särskilt viktigt med tanke på att den sökande, innan ett verkställighetsärende inhiberats och ny prövning beviljats, inte får förordnat något kostnadsfritt offentligt biträde som kan hjälpa den sökande att hantera framläggandet av de nya omständigheterna Diesen i Diesen m.fl (2007) s Se t.ex. MIG 2008:20, MIG 2010:11 samt prop 2004/05:170 s Se t.ex. MIG 2008:20 och MIG 2010:11. Se kap. 4 nedan där rättsfallen gås igenom och diskuteras. 73 Se t.ex. MIG 2010: MIG 2008: Se t.ex. MIG 2006:1, MIG 2009:4, MIG 2009: Prop 2004/05:170 s. 155f. 77 Jfr med MIG 2006:1 beträffande MVs utredningsansvar i grundärenden :1 1 st 3 p anger i vilka fall offentligt biträde förordnas. 26/86
27 Förordnandet av offentligt biträde gäller visserligen även för ett sista möte mellan det offentliga biträdet och den asylsökande efter att slutlig dom i grundärendet avgetts. På detta möte ska biträdet förklara både vad domen innebär och hur systemet för prövningen av verkställighetshinder fungerar. 79 Detta möte borde dock pga. av sin begränsade omfattning rimligtvis inte räcka för att den sökande ska anses ha tillgång till kostnadsfritt ombud även för framläggandet av nya omständigheter. Bestämmelsen i 12:19 visar på kopplingen mellan möjligheten till ny prövning och Sveriges åtaganden enligt internationell rätt. Att det finns en skyldighet för Sverige att erbjuda möjlighet att i minst två instanser pröva nya åberopade politiska hinder som inte prövats tidigare bekräftades redan i äldre praxis, UN I detta rättsfall uttalade den dåvarande högsta instansen för asylärenden, Utlänningsnämnden, att Sveriges åtaganden både vad gällde EKMR, Internationella konventionen om de medborgerliga rättigheterna, flyktingkonventionen, samt de dåvarande EU-reglerna beträffande asylproceduren, samtliga krävde att nya åberopade asylskäl kan prövas i åtminstone två instanser. Prövningen av ett åberopat skyddsskäl är något som den asylsökande alltså enligt både internationella mänskliga rättigheter, den internationella flyktingrätten, och svensk praxis i grunden har rätt till, 80 och official- och utredningsprincipen borde logiskt sett gälla oavsett när i en asylprocess en omständighet läggs fram. I följande kapitel redogörs för de delar av den internationella rätten som har påverkan på en skyddsbehovsbedömning utformning och som är relevanta för denna uppsats. 79 Diesen i Diesen m.fl. (2007), s Se art 13 och 3 EKMR, art 14 FN:s allmänna deklaration beträffande alla människors rätt att söka asyl. sam UN /86
28 3 Internationella konventioner och organ med påverkan på bedömningen av skyddsbehov 3.1 Introduktion Sedan lång tid tillbaka har det i det internationella samfundet skapats konventioner och traktat som reglerar de s.k. mänskliga rättigheterna, rättigheter som varje människa ska ha tillgång till oavsett härkomst, kön, ålder, eller hälsa, och som varje stat som skrivit på någon av dessa konventioner är skyldig att garantera samtliga individer som befinner sig under statens jurisdiktion. 81 De mänskliga rättigheterna är universella och ska som regel gälla alltid och för alla. I en krigssituation där en stat kan anses förlora stora delar av kontrollen beträffande den egna statens säkerhet inträder bl.a. humanitärrätten som ett "back-up"-regelsystem för berörda aktiva parter, bl.a. för att ge ett minimiskydd av de mänskliga rättigheterna för alla dem som inte deltar i stridigheterna. 82 Flyktingrätten är lik humanitärrätten på det sättet att den också blir relevant först i de situationer där en persons hemland inte längre kan ge sina invånare fullgott skydd. Däremot blir flyktingrätten "aktiv" först utanför den enskildes hemland, dvs. i den staten som den enskilda flyktingen sökt skydd i. 83 Flyktingrätten kan beskrivas som en fallskärm för den enskilde som bestämt sig för att "hoppa av", dvs. fly från sitt hemland. När den egna staten inte längre kan garantera en enskild invånare dess mänskliga rättigheter kan hen istället söka internationellt skydd och via flyktingrätten och beviljandet av flyktingstatus få tillgång till sina mänskliga rättigheter i utlandet. 84 På detta sätt flyttas ansvaret för att garantera den enskilda flyktingen sina mänskliga rättigheter, från det tidigare hemlandet till landet där flyktingen fått asyl. Det är pga. denna ansvarsförflyttning som mottagarlandet gör en asylprövning för att fastställa om utlänningen har behov av internationellt skydd och är att anse som flykting eller inte. I följande kapitel redogörs för viktiga principer och internationella konventioner som alla påverkar bedömningen av skyddsbehov och är särskilt relevanta för förståelsen av denna uppsats. 81 Lindholm Billing i Diesen m.fl. (2007): s. 106f och Human Rights Committee, General Comment no. 31 via Lindholm Billing i Diesen m.fl. (2007) s Bring m.fl. s. 234ff. 83 Se art 1 A (2) Flyktingkonventionen enligt vilken ett av rekvisiten i flyktingdefinitionen är att person i fråga ska befinna sig utanför sitt hemland. 84 Lindholm Billing i Diesen m.fl. (2007): s. 103ff. Se även art 14 FN:s allmänna deklaration om de mänskliga rättigheterna tillsammans med reglerna i flyktingkonventionen. 28/86
29 3.2 Principen om non-refoulement En av de viktigaste principerna för asylrätten är principen om non-refoulement. Enligt denna är det förbjudet att skicka en utlänning till ett land där det finns risk för att hen utsätts för dödsstraff och/eller handlingar som innebär t.ex. förföljelse, tortyr/omänsklig behandling, allvarlig skada mm. Principen om non-refoulement hittas i olika former i flera viktiga internationella och europeiska dokument, bl.a. Flyktingkonventionen, tortyrkonventionen, EKMR, samt skyddsgrundsdirektivet FN:s allmänna deklaration om de mänskliga rättigheterna Rätten för varje människa att söka asyl i ett annat land uttrycks i art 14 FN:s allmänna deklaration. Trots att detta dokument inte är bindande har det stor betydelse för vissa grundläggande principer inom flyktingrätten. UNHCR återkommer t.ex. ofta i sina riktlinjer t.ex. till att en stat i utformningen av sina asylrättsliga regler inte får begränsa möjligheten att söka asyl. Detta innefattar t.ex. att inga asylsökande får stoppas vid en stats gräns med anledning av att de saknar visum eller att en prövning är så komplicerat utformad att den inte är tillgänglig för den asylsökande. 86 Dessutom görs här en viktig distinktion mellan vad som är en flykting respektive en rymling från lagen. Asyl handlar inte om att skydda kriminella från att ställas till svars, utan att försvara de människor som drabbas av handlingar som står i strid mot de värderingar som av det internationella samfundet anses som skyddsvärda och fundamentala för det demokratiska samhället. 3.4 Flyktingkonventionen och dess tilläggsprotokoll Flyktingkonventionen från 1951 och dess tilläggsprotokoll från 1967 är ett av den internationella flyktingrättens viktigaste dokumentet. Förutom att den innehåller den sk. flyktingdefinitionen i art 1A(2) som utgör grund för andra regleringar med bestämmelser om vem som ska anses som flykting, 87 finns där bl.a. regler om vad en erkänd flykting har för rättigheter och skyldigheter, samt när en person upphör att anses som flykting. I art 33 flyktingkonventionen finns dessutom ett förbud mot att återsända en flykting till ett land dit hen riskerar förföljelse, vilket är ett uttryck för den nyss nämnda principen om non-refoulement. Denna princip är tillämplig på alla asylsökande 85 Se närmare i nedanstående avsnitt. 86 Se t.ex. UNHCR guidelines nr 4, p. 4 och UNHCR interpretation of art 1, p Se t.ex. 4 kap 1 utlänningslagen, art 2 (c) skyddsgrundsdirektivet, art 2 (f) asylprocedurdirektivet, art 18 EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna. 29/86
30 som kommit in i ett annat land fram tills dess att ett beslut om avlägsnande fattats genom en rättssäker asylprövning, vilket också bekräftats av UNHCR:s exekutivkommitté i flera av deras slutsatser. 88 Art 33 skyddar dock inte den som t.ex. begått krigsförbrytelser eller brott mot mänskligheten trots att hen konstaterats som skyddsbehövande. Dessa personer är nämligen enligt art 1F flyktingkonventionen exkluderade från att anses som flyktingar. 3.5 UNHCR, Exekutivkommittén och UNHCR:s vägledande dokument Enligt art 35 flyktingkonventionen är konventionsstaterna skyldiga att samarbeta med FN:s flyktingorgan UNHCR, vars uppgift bl.a. är att erbjuda skydd till flyktingar samt aktivt arbeta för lösningar i olika typer av uppkomna flyktingsituationer (art 1 UNHCRstadgan). UNHCR:s funktion och mandat regleras av UNHCR-stadgan samt av tillhörande resolutioner utfärdade av FN:s generalförsamling. 89 Under årens lopp har UNHCR utfärdat en mängd dokument och riktlinjer för fastställandet av en asylsökandes flyktingstatus. De viktigaste är UNHCR:s handbok om förfarandet och kriterierna vid fastställandet av flyktingars rättsliga ställning - den sk. Handboken - samt nio riktlinjer för tolkningen av art 1A(2) i Flyktingkonventionen. 90 Dessa dokument är inte bindande för konventionsstaterna men är dock viktiga rättskällor och instrument vid tolkningen av Flyktingkonventionen. 91 Handboken är ämnad som tolkning- och tillämpningshjälp av flyktingdefinitionen för den som arbetar med asylprövningar och utfärdades av UNHCR första gången Den är utformad utifrån UNHCR:s Exekutivkommittés ståndpunkter beträffande fastställandet av flyktingstatus, men är till mycket också en sammanställning av gemensam internationell praxis i frågan och av hur olika länder valt att tolka flyktingdefinitionens olika rekvisit. Här har också den doktrin som genom åren diskuterat frågor om asylprocessen beaktats. 92 I Handboken går UNHCR bl.a. igenom flyktingdefinitionens olika delar, vilka krav som ställs på asylprövningen samt vilka hänsynstaganden som är viktiga för en beslutsfattare att göra. 93 Rekommendationerna i 88 Lindholm Billing i Diesen m.fl. (2007): s. 110f och 139f, samt ExCom Conclusion No. 6 (c) och No. 82 (d)(i); se avsnitt 3.4 angående UNHCR:s exekutivkommitté och dess slutsatser. 89 Lindholm Billing i Diesen m.fl. (2007): s. 105, samt UNHCR:s hemsida, About us - Governance and Organization ( ). 90 En allmän från 2001 Interpreting Article 1 of the 1951 Convention Relating to the Status of Refugees, samt de åtta riktlinjerna som ingår i serien Guidelines on international protection. 91 Wahren i Diesen m.fl. (2007): s. 21; Lindholm Billing i Diesen m.fl. (2007): s. 112f. Detta bekräftades av MiÖD redan i domstolens första vägledande beslut, MIG 2006:1. Se även avsnitt 2.2 ovan. 92 Handboken, s. 9f. 93 Se t.ex. Handboken p och p /86
31 handboken är på många plan relativt generösa till den asylsökandes fördel, men å andra sidan är de utformade både allmänt och vagt vilket självklart hänger ihop med att de är att se som just rekommendationer. I de ovan nämnda nio riktlinjerna 94 diskuterar UNHCR hur flyktingdefinitionen ska tillämpas både allmänt och i förhållande till vissa frågor som uppmärksammats som extra viktiga eller svåra att förhålla sig till. Det har rört sig om riktlinjer beträffande frågor som rör asylprövning vid förföljelse pga. kön eller religion, hur man behandlar asylsökande som varit offer för trafficing, vilken plats frågan om internt flyktalternativ har för skyddsbehovsprövningen och hur den ska bedömas, tillämpningen av exklusionsreglerna, mm. Parallellt med UNHCR finns även UNHCR:s Exekutivkommitté vars uppgift är att vägleda UNHCR samt granska och godkänna dess verksamhet. 95 Den bestod år 2010 av företrädare för 79 olika länder. 96 Exekutivkommittén ger ut årliga slutsatser rörande olika skyddsfrågor som, trots att inte heller dessa är bindande, har stor betydelse för utvecklingen av den internationella flyktingrätten eftersom samtliga slutsatser fattats med konsensus. 97 Dessa slutsatser kan alltså ses som en fingervisning om gällande internationella ståndpunkter. 3.6 Tortyrkonventionen Enligt art 3 tortyrkonventionen är det förbjudet för en stat att avlägsna en person till en annan stat i vilken det finns grundad anledning att tro att det föreligger en reell risk att hen utsätts för tortyr eller annan grym/omänsklig behandling. Denna artikel är precis som art 33 i flyktingkonventionen ett uttryck för principen om non-refoulement, men förbudet i tortyrkonventionen är dock absolut. 98 Konventionen syftar till att verka preventivt mot tortyr, men också till att skapa ett system för att ställa tortyrutövare till svars för sina handlingar och kompensera drabbade. 99 Dess efterlevnad kontrolleras av tortyrkommittén, både genom att ta emot information om och undersöka ev. konventionskränkningar, men också genom att pröva enskilda klagomål av personer som anser sig ha drabbats av en stats brott mot konventionen. Kommittén kan även ta emot mellanstatliga klagomål om konventionsbrott Se not Wahren i Diesen m.fl. (2007): s UNHCR-stadgan, Introductory note, Lindholm Billing i Diesen m.fl. (2007): s. 110f 98 Wahren i Diesen m.fl. (2007): s. 21; Lindholm Billing i Diesen m.fl. (2007): s. 118 och Lindholm Billing i Diesen m.fl. (2007): s Wahren i Diesen m.fl. (2007): s /86
32 3.7 EKMR och Europadomstolen EKMR har en särskild ställning inom svensk rätt eftersom den till skillnad från andra traktat om de mänskliga rättigheterna blivit inkorporerad i svensk lagstiftning (SFS 1994:1219). För flyktingrätten och asylprövningen i allmänhet är flera artiklar relevanta, men för denna uppsats i synnerhet art 3 och art 13 EKMR. Art 3 EKMR stadgar alla människors rätt till skydd mot tortyr och omänsklig behandling och har stora likheter med art 3 i tortyrkonventionen. Skyddet innefattar ett förbud för staten att ägna sig åt tortyr av personer under dess jurisdiktion, men också ett förbud mot att avlägsna en person till ett land där det föreligger risk för att hen utsätts för tortyr och omänsklig behandling, alternativt skickas vidare till ett land där det finns reell risk för kränkning av art 3 EKMR. I ett asylärende blir art 3 EKMR i de allra flesta fall relevant i de fall en avvisning eller utvisning anses strida mot avlägsnandeförbudet i art 3 pga. reell risk för tortyr, vilket också bekräftats av Europadomstolens (ED) praxis. 101 Skyddet är absolut och är precis som art 3 tortyrkonventionen och art 33 flyktingkonventionen ett uttryck för principen om non-refoulement. I art 13 EKMR finns rätten till ett effektivt rättsmedel för prövningen av konventionskränkningar (angående t.ex. art 3 EKMR). Denna artikel är en av anledningarna till att möjlighet till ny prövning måste finnas vid uppkomsten av nya skyddsskäl i ett avslutat utlänningsärende. 102 Efterlevandet av konventionen kontrolleras av Europadomstolen (art 19 EKMR) och av ministerkommittén i Europarådet, 103 men genom art 13 EKMR läggs prövningen av samtliga klagomål om kränkningar av EKMR i första hand på konventionsstaternas nationella rättssystem, vilket i sin tur bidrar till en form av efterlevnadskontroll på nationell nivå EU-rättsliga regleringar Sedan 1999, genom Amsterdamfördraget och Tammerforsslutsatserna, har EU utvecklat ett mer och mer harmoniserat gemensamt europeiskt asylsystem. EU har inom ramen för sitt asylprojekt flera gånger understrukit att asylsamarbetet ska grunda sig i flyktingkonventionens regler 105 och det är därför viktigt att tolka och granska de olika 101 Lindholm Billing i Diesen m.fl. (2007): s Se även Europadomstolens domar t.ex. Soering mot Storbritannien (1989), Chahal mot Storbritannien (1996), I.M. mot Frankrike (2012), M.S.S. mot Beligen och Grekland (2011). 102 Se bl.a. UN och Prop 2004/05:170 s Wahren i Diesen m.fl. (2007): s Harris, O'Boyle & Warbrick, m.fl.,: s. 557f. 105 Se t.ex. preambeln i både skyddsgrundsdirektivet (t.ex. p. 2, 3, 8 och 17) och asylprocedurdirektivet (t.ex. p. 2, 3 och 13). 32/86
33 EU-direktivens artiklar konformt med flyktingkonventionen. I art 18 i EU:s stadga om de fundamentala rättigheterna står uttryckligen att rätten till asyl ska skyddas och tolkas i enlighet med reglerna i flyktingkonventionen. En mängd olika direktiv gällande asylrätten har utarbetats inom EU, men särskilt två är viktiga att känna till beträffande denna uppsats: skyddsgrundsdirektivet (2004/83/EG) och asylprocedurdirektivet (2005/85/EG). 106 I skyddsgrundsdirektivet ställs miniminormer upp för när en person ska anses vara i behov av internationellt skydd. Direktivet syftar till att säkerställa att de olika medlemsstaterna tillämpar samma kriterier vid fastställandet av flyktingskap och annat internationellt skyddsbehov. I direktivet hittas detaljerad reglering av hur frågor om t.ex. förföljelse (art 9), förföljare (art 6), skyddsbehov (art 4), internt flyktalternativ (art 8), ska bedömas och tillämpas. Där anges också vilka rättigheter och skyldighet en person som erkänts vara i behov av internationellt skydd har. Asylprocedurdirektivet innehåller regler och miniminormer för vilka rättigheter en asylsökande har i samband med en asylprövning, samt vilka rättssäkerhetsaspekter en sådan prövning måste uppfylla. I art finns dispositiva regler beträffande hur nya omständigheter i ett avslutat utlänningsärende får hanteras av den beslutande myndigheten. EU:s medlemsstater får dessutom enligt art 24(1)(a) välja att använda sig av ett särskilt förfarande, en preliminär bedömning, i samband med en sk. efterföljande asylansökan i ett avslutat asylärende (art 32). Den preliminära bedömningen innebär att den åberopade omständigheten undersöks av den beslutande myndigheten för att se om omständigheten på ett avgörande sätt bidrar till sökandes möjlighet att få flyktingstatus. 107 Ny prövning får bara beviljas om den asylsökande utan egen förskyllan inte kunnat åberopa omständigheten tidigare. Förfaranderegler för den preliminära prövningen hittas i art 34 och ska som lägst följa de garantier som ställs upp i art 10(1), 108 och får t.ex. inte vara utformat på ett sådant sätt att det är omöjligt för den asylsökande att få tillgång till en ny prövning En omarbetning har gjorts av skyddsgrundsdirektivet och det nya direktivet 2011/95/EU träder ikraft 21 december 2013 enligt art 40. Fram till dess gäller reglerna i 2004/83/EG. En omarbetning pågår även beträffande asylprocedurdirektivet. För visare läsning om detta se bl.a. KOM (2011) 320 slutlig och Regeringens faktapromemoria 2010/11:FPM150. Ändringarna av båda direktiven innebär framförallt förenklande och förtydligande av de nuvarande direktivens regler. 107 Även andra skäl är tillåtna så länge de är föreskrivna enligt lag. 108 Garantierna innefattar rätten till: tolk, information om förfarandet på ett språk de förstår på ett tillräckligt informativt sätt, information om rätten att kontakta UNHCR eller annan flyktingorganisation, beslut inom skälig tid, information om resultatet av det beslut som fattats på ett språk som den sökande kan förstå, upplysning om möjligheten att överklaga ett sådant beslut. 109 Sverige har bekräftat att detta förfarande motsvarar det som redan finns i 12:19. Prop 2009/10:31 s. 177 och /86
34 34/86
35 DEL 2 Undersökning och analys I denna del presenteras en undersökning av praxis beträffande den preliminära bedömningen, samt analys av den preliminära bedömningens utformning i förhållande till de krav och rekommendationer som finns inom svensk och internationell flyktingrätt på bedömningar av skyddsskäl och skyddsbehov. 35/86
36 36/86
37 4 Svensk praxis beträffande den preliminära bedömningen 4.1 Introduktion Att prövningen enligt 12:19 är ett extraordinärt rättsmedel som ska användas restriktivt och endast i undantagsfall kan som visat utläsas av både regeln i sig och av förarbetena. Däremot finns ingen exakt anvisning i lagtexten om den preliminära bedömningen inom ramen för 12:19 ska gå till i det enskilda fallet. Ett av syftena med denna uppsats har därför varit att fastställa hur omfattande den preliminära bedömningen kommit att bli genom praxis. Undersökningen har också innefattat fastställandet av vilken utredningsfrihet respektive utredningsskyldighet den undersökande myndigheten har under bedömningen. 110 I min granskning av MiÖD:s praxis gällande denna fråga har jag noterat att den preliminära bedömningens omfattning utvidgats genom åren. Den kan i nuläget omfatta materiella prövningar av den sökandes faktiska skyddsbehov istället för att vara en mer begränsad och formell prövning av om den åberopade omständigheten räcker till för att utgöra grund för ny prövning. Denna utveckling är särskilt tydlig i två av domstolens avgöranden, MIG 2008:20 och MIG 2010:11, vilka därför redogörs för och diskuteras i detta kapitel. 4.2 MV får undersöka möjligheten till internflykt (MIG 2008:20) En viktig gräns vad gäller synen på vad den preliminära bedömningen får innefatta går mellan MiÖD:s avgöranden före och efter MIG 2008:20. I detta rättsfall slog domstolen fast att frågan om internflykt alltid ska prövas innan ny prövning beviljas när det uppkomna skyddsskälet är begränsat till endast en del av sökandes hemland. Den sökande (A) ansökte om ny prövning bl.a. pga. det försämrade säkerhetsläget i Afghanistan, samt risk för förföljelse pga. att hen var hazar och shiamuslim, och anförde att dessa omständigheter kunde antas utgöra verkställighetshinder enligt 12:1-3. Som bevisning hänvisades också till en UNHCR-rapport beträffande säkerhetsläget i Afghanistan. 110 Utredningsfrihet kan ställas mot begreppet utredningsskyldighet/ansvar. Hur stor utredningsfrihet en myndighet har styr hur mycket de får utreda inom ramen för en bedömning/prövning. utredningsskyldigheten/ansvaret handlar istället om hur mycket och vad en myndighet måste utreda inom ramen för en bedömning/prövning. 37/86
38 MiÖD började med att konstatera att prövningen enligt 12:19 var ett extraordinärt rättsmedel som skulle tillämpas restriktivt och gick därefter över till att behandla vilka delar av den sökandes yrkande som skulle behandlas. Alla delar av ansökan, förutom yrkandet gällande uppkomsten av svåra motsättningar, ströks eftersom dessa delar redan behandlats i grundärendet. MiÖD prövade därefter sökandes ansökan i övrigt mot 12:3. Att omständigheten enbart skulle behandlas utifrån detta lagrum istället för utifrån både 12:1, 2 och 3 vilket den sökande yrkat, motiverades av MiÖD med att den sökande i huvudsak hänvisat till den allmänna situationen i Afghanistan och inte till några nya individuella skyddsskäl. Detta gäller alltså fastän denna nya omständighet skulle kunna komma att påverkas av den tidigare prövade frågan eller tvärtom, att den påverkar bedömningen av de tidigare prövade skyddsskälen. 111 MiÖD medgav att det försämrade säkerhetsläget var att anse som en sådan ny omständighet som kunde leda till att ny prövning beviljades. En förutsättning var dock enligt domstolen att omständigheten kunde antas utgöra bestående hinder. Eftersom säkerhetsläget inte var lika allvarligt i hela landet, kunde det ev. föreligga ett internt flyktalternativ för A och frågan i målet blev därför huruvida hänsyn till ett möjligt internt flyktalternativ skulle tas innan ny prövning beviljades, eller först i samband med den nya prövningen? Något svar för detta fanns enligt MiÖD inte i förarbetena. Den omständighet som A åberopat kunde enligt MiÖD knytas till 12:3 (verkställighetshinder pga. svåra motsättningar/väpnad konflikt) och domstolen valde på detta sätt att utan närmare förklaring helt bortse ifrån att A:s yrkande omfattat även 12:1-2. Bevistemat kom alltså att endast omfatta huruvida det försämrade säkerhetsläget kunde antas utgöra verkställighetshinder enligt 12:3 utan hänsynstaganden till dess påverkan på tidigare prövade skyddsskäl. Denna paragraf innehåller som nämnt en direkt hänvisning till reglerna i bl.a. 4:2a 1 st 1 p 112 beträffande hur svåra motsättningar ska bedömas i grundärenden. Pga denna direkthänvisning ansåg domstolen att det var möjligt att ta hänsyn till hur frågan om internflykt behandlades inom ramen för skyddsbehovsbedömningen i ett grundärende. Särskilt lyftes MIG 2007:33 II 113 fram där MiÖD tidigare uttalat att frågan om internt flyktalternativ utgör en integrerad del av skyddsbedömningen i grundärenden. Att ta hänsyn till förekomsten av ett internt Se även MIG 2010:11 i följande avsnitt. Denna möjlighet fanns tidigare delvis genom MIG 2008:12. Avgörandet i MIG 2008:20 ihop med MIG 2008:36 har dock enligt min mening i princip gjort prejudikatet i det tidigare målet oanvändbart. Dåvarande 4:2 1 st 2 p. Vilket också är intressant eftersom detta gällde frågan om internt flyktalternativ fanns för en familj som konstaterats känna välgrundad fruktan för förföljelse mot hemorten, dvs. en flyktingprövning och inte en prövning av skyddsbehov pga. svåra motsättningar eller liknande. 38/86
39 flyktalternativ innan ny prövning beviljades, i de fall där de svåra motsättningarna enbart uppstått i vissa delar av ett land ansågs därför av domstolen i MIG 2008:20 som både naturligt och nödvändigt. Ett sådant förhållningssätt till 12:19 låg enligt MiÖD dessutom i linje med tidigare praxis, MIG 2007:55, där domstolen slagit fast att det är tillåtet för MV att äkthetskontrollera ett åberopat dokument innan ny prövning beviljas eftersom verket ansågs ha en relativt stor utredningsfrihet inom ramen för den preliminära bedömningen. Utifrån dessa resonemang prövade därför MiÖD den sökandes tillgång till ett internt flyktalternativ. Eftersom A konstaterades ha tillgång till sådant avslogs yrkandet om ny prövning på denna grund. 114 Värt att notera är dock att MiÖD i MIG 2007:55 beviljade ny prövning trots att det åberopade dokumentet ansetts som oäkta eftersom den åberopade omständighetens karaktär (presumtiv dödsdom) var för allvarlig för att inte undersöka närmare. Domstolen ansåg i det fallet att när nya omständigheter som gällde risk för risk för dödstraff och/ eller tortyr får beviskravet för att bevilja ny prövning inte ställas för högt. Resonemanget i MIG 2008:20, beträffande att prövning av internt flyktalternativ ska ske innan ny prövning beviljas, kan jämföras med det domstolen fört kort innan i MIG 2008:12. Även detta behandlade åberopandet av försämrat säkerhetsläge i hemlandet. En ny UNHCR-rapport beträffande säkerhetsläget i Sri Lanka hade kommit ut då den sökandes ärende befann sig på verkställighetsstadiet, och i denna rapport bekräftades att försämring hade skett samt att någon internflyktshänvisning inte var möjlig för asylsökande från Sri Lanka. MiÖD ansåg att denna rapport utgjorde en ny omständighet som kunde antas leda till att bestående verkställighetshinder förelåg, särskilt i och med att den sökanden nekats skydd i grundärendet just pga. att man ansett att hen haft tillgång till internt flyktalternativ. MiÖD gjorde dock ingen bedömning av den reella tillgången till flyktalternativ i just den sökande fall, utan denna fråga lämnades till utredningen inom ramen för den nya prövningen. Som nämnt hade sökanden även i MIG 2008:20 hänvisat till en UNHCR-rapport beträffande säkerhetsläget i Afghanistan. Denna gång ledde detta dock inte till ny prövning. 114 Kort efter denna dom återförvisade MiÖD fyra liknande ärenden om ny prövning enligt 19 pga. försämrat säkerhetsläge i Afghanistan, tillbaka till MD. Anledningen var att MD inte bedömt möjligheten till internt flyktalternativ innan ny prövning enligt 12:19 beviljats. KamR UM , KamR UM , KamR UM , KamR UM /86
40 4.3 MV får undersöka all tillgänglig bevisning (MIG 2010:11) Även MIG 2010:11 innebär en utökning av den preliminära bedömningen. Detta ärende behandlade frågan om hur rekvisitet kan antas i 12:19 skulle tolkas. Den sökande (B) hade på verkställighetsstadiet åberopat att hen vid ett återvändande till Turkiet riskerade social utstötning, könsrelaterad förföljelse, förlorad vårdnad om sina tre medföljande barn, samt att utsättas för hedersvåld från både sin tidigare svärfamilj, samt sin egna familj. Dessutom hade B och barnen konverterat under sin tid i Sverige. MiÖD bortsåg, precis som i rättsfallet ovan, från merparten av yrkandet pga. att dessa delar redan prövats i grundärendet. De omständigheter som ansågs som nya var risken för hedersvåld från den egna familjen samt konverteringen och dessa behandlades därför inom ramen för en preliminär bedömning. Bevistemat i detta fall kom alltså att omfatta de nya omständigheternas effekt som verkställighetshinder enligt både 12:1, 2 och 3, dock utan hänsynstaganden till ev. påverkan på tidigare angivna skyddsskäl. Enligt domstolen måste en bedömning av om ny prövning ska beviljas följa den ordning som ställts upp i 12:19: a) kan den åberopade omständigheten antas utgöra bestående hinder enligt 12:1-3? b) hade det varit möjligt för den sökande att åberopa omständigheten tidigare? och om ja, c) finns giltigt skäl till att så inte skett? 115 Ledning för hur rekvisitet kan antas ska tolkas fanns enligt domstolen i utlänningslagens förarbeten, enligt vilka ett åberopat hinder kunde antas vara bestående när det inte handlade om en mer eller mindre avlägsen möjlighet att de skulle utgöra ett bestående hinder i just det enskilda fallet. 116 Dessutom konstaterade MiÖD att begreppet kan antas även förekom inom andra rättsområden och att dess innebörd där kunde jämställas med bevisgraden antagligt vilket innebar att det måste finnas objektiva grunder av en viss grad för att ett påstående var riktigt. MiÖD uttalade att antagligt enligt Ekelöf betydde en mindre sannolikhetsövervikt för att antagandet är riktigt. Vid tvivelmål i ärendet kunde principen om benifit of the doubt användas men denna kunde i enlighet med MIG 2007:37 först användas efter att all tillgänglig bevisning inhämtats och inga skäl fanns att betvivla den sökandes trovärdighet. Domstolen gick därför igenom samtlig bevisning som presenterats av den sökande men ansåg inte att det som åberopats var trovärdigt. Inte heller ansågs sökanden i tillräcklig grad ha lyckats styrka sina påståenden om förföljelse eller risk för hedersvåld för att ny prövning skulle kunna beviljas. Domstolen menade att det inte fanns något 115 Min uppdelning i a, b, c. 116 Hänvisning gjordes till förarbetena: prop 2004/05:170 s /86
41 som visade att B förföljts tidigare av sin familj och inte heller något som bevisade att den hotbild från B:s svärfamilj och hens egna familj som hen anfört verkligen existerade. I bedömningen togs även hänsyn till den kunskap om hedersrelaterat våld på B:s hemort som fanns tillgänglig för domstolen. Principen om benefit of the doubt kom aldrig att tillämpas av domstolen i denna bedömning, antagligen pga. att sökanden inte ansetts tillräckligt trovärdig. Överklagandet avslogs. 4.4 Den preliminära bedömningens ramar enligt praxis Utifrån redogörelsen i avsnitt 4.2 och 4.3 ovan kan följande ramar anses föreligga för den preliminära bedömningens utformning och omfattning: När beslutsfattaren bedömer en åberopad omständighet inom ramen för den preliminära bedömningen i 12:19 bör hen tänka på att möjligheten till ny prövning är ett extraordinärt rättsmedel som ska tillämpas restriktivt och i undantagsfall (MIG 2008:20), Bevistemat är begränsat till att bara omfatta nya omständigheter och dessas effekt utan hänsynstaganden till påverkan på tidigare åberopade skyddsskäl (MIG 2008:20 och MIG 2010:11), En beslutsfattare har inom ramen för en preliminär bedömning mycket omfattande utredningsfrihet: prövningar i klass med både äkthetskontroller (MIG 2007:55) och prövningar av internt flyktalternativ är tillåtna (MIG 2008:20), 117 När den preliminära bedömningen behandlar om en svår motsättning kan utgöra bestående verkställighetshinder är beslutsfattaren skyldig att pröva frågan om internt flyktalternativ (MIG 2008:20), Rekvisitet kan antas är lägre än beviskravet sannolikt men innebär att det ändå ska finnas objektiva grunder av viss grad för att visa att ett åberopat hinder kan antas vara bestående. De objektiva grunderna som bedöms måste kunna styrkas på något sätt, eller i vart fall bedömas som trovärdiga (MIG 2010:11), Användandet av ytterligare bevislättnadsregler inom ramen för den preliminära bedömningen är tillåtet men kräver att all bevisning i ärendet beträffande påståendet inhämtas samt att det inte finns någon anledning att betvivla den sökandes trovärdighet (MIG 2010:11), 117 Det finns ingen uttömmande redogörelse för exakt vilka utredningsåtgärder en beslutsfattare får vidta innan ny prövning måste beviljas. 41/86
42 Beviskrav gällande åberopade omständigheter som rör tortyr/dödsstraff mm. får inte ställas för högt (MIG 2007:55), En ny omständighet som motbevisar ett sakförhållande som varit direkt avgörande för avslaget på asylansökan kan leda till ny prövning (MIG 2008:12). 4.5 Allmänna synpunkter på utvecklingen i praxis Domstolens resonemang i MIG 2008:20 och MIG 2010:11 kan ifrågasättas på flera punkter, men jag kommer här bara ta upp några av dem. För det första är det enligt min mening mycket oroande att en sökandes yrkande om att en omständighet utgör hinder enligt flera paragrafer (12:1-3) bryts ner av MiÖD till att enbart omfatta en behandling av yrkandet utifrån 12:3 (MIG 2008:20). Att undersöka en åberopad omständighet mot samtliga typer av verkställighetshinder borde rimligtvis ligga inom en beslutande instans utredningsskyldighet om den enskilde begärt det, och i synnerhet då den åberopade omständigheten som i MIG 2008:20 faktiskt ansetts vara ny och av sådan typ att den skulle kunnat leda till ny prövning om inte interntflyktsbedömningen gjorts. Därtill kan uppkomsten av en väpnad konflikt eller en svår motsättning i ett land leda till att de uppstår fler skyddsskäl för den asylsökande än bara det våld som hen riskerar att utsättas för pga. motsättningen, eller att de tidigare prövade skyddsskälen når upp till att utgöra grund för skyddsbehov. För det andra kan man fråga sig hur långt det går att sträcka ut MiÖD:s resonemang i MIG 2008:20, beträffande varför bedömningen av internt flyktalternativ ska göras innan ny prövning beviljas, och vilka analogier som kan göras. Precis som 12:3 innehåller direkta hänvisningar till 4 kap, kan 12:1-2 kopplas till bestämmelserna om grundärenden i 4 kap. Lagrummet i 12:1 överensstämmer nästan ordagrant med 4:2 1 st 1 mom, och 12:2 överensstämmer med 4:1 genom användandet av termen förföljelse. Det anges inte heller i prejudikatet vilket av verkställighetshindrena resonemanget gäller utan det står bara att internflyktsbedömning ska göras innan ny prövning beviljas när åberopade skyddsskäl är hänförliga endast till en del av ursprungslandet. Detta talar för att det kan bli möjligt för MV att använda sig av prejudikatet i MIG 2008:20 även när det handlar om andra typer av verkställighetshinder och inte bara för svåra motsättningar. Denna utvidgning av den preliminära bedömning gjordes som sagt av MiÖD i 42/86
43 MIG 2008:20 bl.a. genom hänvisning till MIG 2007:55 angående MV:s relativt stora utredningsfrihet innan ny prövning beviljas. Följande bör dock uppmärksammas beträffande MIG 2007:55: uttalandet om utredningsfrihet gjordes där i samband med diskussionen om ett åberopat dokuments äkthet. En äkthetskontroll är för det första en av de utredningsåtgärder som enligt förarbetena uttryckligen är tillåten innan ny prövning beviljas. 118 Dessutom är ett åberopat dokument rimligtvis enklare att bedöma bevisvärdet på än andra delar av en asylsökandes utsaga. 119 Att domstolen kom fram till att det i en preliminär bedömning var tillåtet att göra äkthetskontroller var med andra ord inget konstigt eller särskilt revolutionerande. Åberopade nya omständigheter som enkelt kan motbevisas pga. förekomsten av allmänt kända fakta, eller pga. att det är uppenbart att de är falska, kommer nämligen inte ens i närheten av att nå upp till beviskravet kan antas beträffande sin effekt som bestående hinder. I sådana lägen finns det nämligen inte längre någon objektiv grund för åberopandet. Det torde alltså vara stor skillnad på att å ena sidan hänvisa till MV:s relativt stora utredningsfrihet inom ramen för den preliminära bedömningen för att på så sätt konstatera att det är tillåtet att äkthetskontrollera ett dokument, och å andra sidan dra ut denna utredningsfrihet till att också innefatta möjligheten att göra en internflyktsbedömning, vilken är långt mer omfattande. Skillnaden mellan de två utredningsåtgärderna kan illustreras enligt Bild Prop 2004/5:170 s Se t.ex. MIG 2007:9 enligt vilken det är en grundläggande princip att en asylsökande ska göra sitt skyddsbehov sannolikt, men beviskravet kan inte ställas för högt eftersom fullständig bevisning sällan finns, MIG 2007:12 enligt vilken det ligger i sakens natur att alla åberopade skyddsgrunder inte kan styrkas och när fullständig bevisning är svår kan beviskravet inte vara lika högt, MIG 2012:6 enligt det föreligger ett högt beviskrav för sådant som är lätt att bevisa t.ex. medicinska omständigheter som åberopas, lågt för sådant som är svårt, t.ex. sociala svårigheter i hemlandet. Se även Diesen i Diesen m.fl. (2007): s /86