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Timestamp: 2020-05-29 07:46:42
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Revista Peruana de Derecho Internacional TOMO LVIII MAYO - AGOSTO 2008 Nº 139 | Naciones Unidas | Política internacional
Revista Peruana de Derecho Internacional TOMO LVIII MAYO - AGOSTO 2008 Nº 139 http://spdi.org.pe
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ÓRGANO DE DIFUSIÓN DE LA SOCIEDAD PERUANA DE DERECHO INTERNACIONAL
TOMO LIX SETIEMBRE 2008 / SETIEMBRE 2009 N° 139
SOCIEDADSOCIEDADSOCIEDADSOCIEDADSOCIEDAD PERUANAPERUANAPERUANAPERUANAPERUANA DEDEDEDEDE DERECHODERECHODERECHODERECHODERECHO INTERNACIONALINTERNACIONALINTERNACIONALINTERNACIONALINTERNACIONAL
Presidente Luis Marchand Stens Vice Presidente Ignacio Basambrío Zender Secretario Manuel Augusto Roca Zela
Tesorero Claudio E. Sosa Voysest Vocales Roberto Mac Lean Ugarteche Hubert Wieland Alzamora Armando Nieto Vélez Elizabeth Salmón Gárate
Javier Pérez de Cuéllar Gonzalo Fernández Puyó
Ignasio Basombrío Zender Armando Nieto Vélez
Claudio E. Sosa Voysest Armando Nieto Vélez
Alzamora Traverso, Carlos Bákula Patiño, Juan Miguel Belaunde Moreyra, Antonio Couturier Mariátegui, Hernán Chávez Soto, Jorge Deustua Caravedo, Alejandro De la Puente Radbill, José De la Puente Raygada, Oscar Fernández Puyó, Gonzalo Ferrero Costa, Eduardo Ferrero Costa, Raúl García Montúfar, Guillermo García Belaúnde, José Antonio García-Sayán, Diego Guillén Salas, Fernando Luna Mendoza, Ricardo Llosa Larrabure, Eduardo Llosa Pautrat, Jorge Guillermo Mac Lean Ugarteche, Roberto Maúrtua de Romaña, Oscar
Marchand Stens, Luis Mariátegui Arellano, José Carlos Mercado Jarrín, Edgardo Morelli Pando, Augusto Nieto Vélez, Armando Osterling Parodi, Felipe Palma Valderrama, Hugo Revoredo de Mur, Delia Roca Zela, Manuel Augusto Rodríguez Cuadros, Manuel Solari Tudela, Luis Sosa Voysest, Claudio E. Soto Polar, Alvaro de Trazegníes Granda, Fernando de Tudela van Breugel-Douglas, Francisco Ugarte del Pino, Juan Vicente Valdez Carrillo, Jorge Villarán Koechlin, Roberto Wagner Tizón, Allan Wieland Alzamora, Hubert
Agüero Colunga, Marisol (*) Alcalde Cardoza, Javier Althaus Guarderas, Miguel de Alvarez Brun, Félix Alvarez Vita, Juan Arzubiaga Rospigliosi, Augusto Basombrío Zender, Ignacio (*) Belaunde Moreyra, Martín Beleván-McBride, Harry Brousset Barrios, Jorge Dañino Zapata, Roberto Delgado Aparicio, Luis Echeverría Herrera de De Pury, María E. (*) Espinosa Saldaña, José Fernández de Paredes C., Enrique García Belaunde, Domingo García Calderón Moreyra, Gonzalo García-Corrochano Moyano, Luis (*)
Gutiérrez Reinel, Gonzalo (*) Kisic Wagner, Drago Lázaro Geldres, Jorge Lévano Torres, Oscar (*) Lozada Tamayo, Samuel Novak Talavera, Fabián Pardo Segovia, Fernando (*) Pérez Sánchez-Cerro, José Luis Pinto-Bazurco Rittler, Ernesto Rodríguez Mackay, Miguel Ángel Roncagliolo Higueras, Nicolás Salmón Gárate, Elizabeth Sandoval Aguirre, Oswaldo (*) Schiappa-Pietra Cubas, Oscar Tudela Barreda, Felipe Velásquez Rivas-Plata, Elvira (*) Vera Esquivel, Germán (*) Yrigoyen Yrigoyen, Martín
(*) PARA CEREMONIA DE INCORPORACION FORMAL
Buergenthal, Thomas (Estados Unidos) Cho, Key Sung (Corea) De Guzmán Polanco, Manuel (Ecuador) Furnish, Dale Beck (Estados Unidos) Galer, Julio (Argentina)
Gros Espiel, Héctor (Uruguay) Jiménez Veiga, Danilo (Costa Rica) Llanos Mansilla, Hugo (Chile) Maekelt, Tatiana B. de (Venezuela) Wolff, Francis (Francia)
Zanotti, Isidoro (Brasil)
Alexander A. Antialón Conde
Totus Orbis Qui Aliquo Modo Est Una Res Publica
El Mundo Todo Que Al Fin Y Al Cabo Es Una República
REVISTA PERUANA DE DERECHO INTERNACIONAL TOMO LIX SETIEMBRE 2008 / SETIEMBRE 2009 N° 139
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La responsabilidad de las ideas y opiniones sustentadas en los artículos y notas corresponde exclusivamente a sus autores
Jr. Miro Quesada N° 247, Oficina N° 508, Edificio "Rimac International",
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Apartado 686 - Lima 1
EDICIONES MISKY
«edicionesmisky@hotmail.com»
Impreso en el Perú Printed Peru Tiraje 500 ejemplares
- La interrelación jurídico-política entre las Naciones Unidas y la Organización de los Estados Americanos, en asuntos de seguridad y paz, arreglo pacífico de las controversias, alcances jurisdiccionales, acuerdos regionales, derechos humanos y democracia Luis Marchand Stens
- Diplomacia y cooperación descentralizada Manuel Rodríguez Cuadros
- El medio ambiente: un derecho humano Elsa Roca Salonen
- El derecho a la información pública: un cambio revolucionario para la cultura de un Continente Rosa Esther Silva y Silva
- La migración de América Latina en el mosaico cultural de Canadá Librado Orozco Zapata
- El régimen jurídico de pesca de la Zona Económica Exclusiva y su compatibilidad con las actividades de pesca del dominio marítimo peruano Eduardo Ramos Ferretti
- Minuta de la entrevista entre el Ministro de Relaciones Exteriores del Perú, Embajador Manuel Rodríguez Cuadros, y el Ministro de Relaciones Exteriores de Chile Señor Ignacio Walker (Hotel Copacabana, Río de Janeiro, 3 de noviembre de 2004)
LA INTERRELACIÓN JURÍDICO-POLÍTICA ENTRE LAS NACIONES UNIDAS Y LA ORGANIZACIÓN DE LOS ESTADOS AMERICANOS, EN ASUNTOS DE SEGURIDAD Y PAZ, ARREGLO PACÍFICO DE LAS CONTROVERSIAS, ALCANCES JURISDICCIONALES, ACUERDOS REGIONALES, DERECHOS HUMANOS Y DEMOCRACIA
Luis Marchand Stens*
La Carta de las Naciones Unidas enuncia, en su capítulo inicial, los propósitos de la Organización: mantener la paz y la seguridad internacionales, y con tal fin, tomar medidas colectivas para prevenir y eliminar amenazas a la paz; fomentar entre las naciones relaciones de amistad basadas en el principio de la igualdad de derechos y la libre determinación de los pueblos; realizar la cooperación internacional en la solución de problemas internacionales de carácter económico, social, cultural o humanitarios, y en el desarrollo y estímulo de respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales.
* Embajador en el Servicio Diplomático de la República. Ex Canciller del Perú. Miembro Titular de la Sociedad Peruana de Derecho Internacional.
En consecuencia con tales propósitos, el artículo 2 señala los principios que deben enmarcar la conducta de la Organización y de sus miembros: la igualdad soberana de los Estados; el fiel cumplimiento de las obligaciones contraídas; el arreglo pacífico de las controversias; la prohibición de la amenaza o el uso de la fuerza contra la integridad territorial y la independencia política de cualquier Estado; el compromiso de los miembros de prestar a la Organización toda clase de ayuda en cualquier acción que ejerza de conformidad con la Carta; la reafirmación del principio de no intervención, con la salvedad de que este enunciado no se opone a la aplicación de las medidas coercitivas prescritas en el Capítulo VII de la Carta.
En relación con los propósitos y principios mencionados, es apropiado mencionar que el preámbulo de la Carta contiene un elevado marco declarativo de la voluntad de la voluntad común de los pueblos de la Naciones Unidad de preservar a la Humanidad del flagelo de la guerra; de la fe en los derechos fundamentales del ser Humano y de la igualdad de derechos de hombres y mujeres; de mantener la justicia y el respeto a las obligaciones emanadas de los Tratados y de otras fuentes del derecho internacional; de promover el progreso social y elevar el nivel de vida dentro de un concepto más amplio de la libertad.
Sobre esta misma materia –propósitos y principios– en el Preámbulo de la Carta de la OEA, los Estados miembros reafirman su adhesión a los principios y propósitos de las Naciones Unidas y manifiestan que la organización jurídica es una condición necesaria para la seguridad y la paz, fundadas en el orden moral y en la justicia.
El artículo 1° reafirma lo anterior señalando que los Estados Americanos consagran a través de la Carta Constitutiva de la OEA, que la Organización internacional que han desarrollado tiene por objeto lograr un orden de paz y de justicia, fomentar su solidaridad y defender su soberanía, su integridad territorial y su independencia. Se precisa, también,
que dentro de las Naciones Unidas, la OEA constituye un organismo regional.
Consecuente con lo anterior, cabe añadir que el artículo 2 establece, entre los propósitos esenciales de la Organización, el afianzar la paz y la seguridad en el continente (inciso a).
En lo tocante a los principios consagrados en el artículo 3 de la Carta, debe puntualizarse que figuran, entre otros enunciados, el fiel cumplimiento de los tratados internacionales (inciso b); la buena fe como elemento rector de las relaciones de los Estados entre sí (inciso c); la condena a la guerra de agresión (inciso f); la solidaridad continental y la seguridad colectiva (inciso g); la no intervención (inciso e).
Entre los derechos y deberes de los Estados, la Carta conceptúa el respeto a la potestad de que disfrutan los países de acuerdo con el derecho internacional (art. 10) y que aquellos derechos que revisten carácter fundamental no son susceptibles de menoscabo en forma alguna (art. 11). Se reafirma, asimismo, la obligación de no recurrir al uso de la fuerza, salvo en caso de legítima defensa, de conformidad con los tratados vigentes o en cumplimiento de dichos tratados (art. 21).
Es importante destacar que el inciso g) del artículo 2 de la Carta establece, también, como propósito esencial de la OEA: alcanzar una efectiva limitación de armamentos convencionales que permita dedicar el mayor número de recursos al desarrollo económico y social de los países miembros.
Como se puede apreciar, salvo algunas diferencias formales en la fraseología enunciativa, ambas Cartas Constitutivas guardan plena consonancia jurídica(1).
(1) Es útil puntualizar que la sistematización jurídico-política del Sistema Hemisférico se concretó en 1948 al adaptarse, en Bogotá, la Carta de la Organización de los Estados Americanos, después de un largo proceso que tiene sus orígenes -a nivel interamericano- en la última década del siglo pasado.
Es interesante recordar que en la época en que se estructuró la Carta de las Naciones Unidas, los países latinoamericanos representaban, prácticamente, un tercio del total de los Estados que participaron en su elaboración, lo cual facilitó no sólo armonizar la Carta de San Francisco con determinados enunciados principistas consagrados a nivel interamericano, sino también propiciar el desenvolvimiento de los Sistemas Regionales para cuyo efecto se estructuró el Capítulo VIII de la Carta de la ONU.
El Capítulo VIII de la Carta de ONU: Acuerdos Regionales
En efecto, el citado Capítulo VIII reconoce la existencia de acuerdos
organismos regionales cuyo fin “sea entender en los asuntos relativos
mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales y susceptibles
de acción regional siempre que dichos acuerdos y organismos y sus actividades sean compatibles con los propósitos y principios de las Naciones Unidas”.
Asimismo, dicho Capitulo recomienda a los miembros de las organizaciones regionales que efectúen “todos los esfuerzos posibles” para lograr el arreglo pacífico de las controversias de carácter local por medio de tales acuerdos u organismos regionales antes de someterlas al Consejo de Seguridad. Precisa, también, que el mencionado Consejo promoverá el desarrollo de dicho arreglo pacífico por medio de los aludidos acuerdos y organismos.
Más adelante, retomaremos los dispositivos del citado Capítulo VIII, al abordar lo pertinente a la responsabilidad que compete a las Naciones Unidas y a la OEA en materia de preservación de la paz y la seguridad internacionales, las acciones previstas en casos de quebrantamiento de la paz, el arreglo pacífico de las controversias y la cuestión jurisdiccional.
Resulta ilustrativo recordar que en la Conferencia de San Francisco “los países latinoamericanos perseguían dos objetivos básicos: que la acción regional fuera una especie de primera instancia en el arreglo
pacífico de las controversias de carácter local, y que mediante dicha acción se pudieran tomar medidas, incluso las llamadas ‘coercitivas’, sin la autorización del Consejo de Seguridad. El segundo de esos objetivos se logró, para el caso de ‘ataque armado’, gracias a la inclusión del artículo 52, que ni siquiera figuraba en las Propuestas de Dumbarton Oaks, y para el caso de otras formas de agresión o de otros hechos o situaciones que afectaran la paz y la seguridad regionales, gracias a la disposición por la cual sólo para la aplicación de las ‘medidas coercitivas’ el órgano regional competente requeriría de la autorización del Consejo de Seguridad. El segundo objetivo tampoco se logró plenamente, sino en la forma y con el alcance que se aprecian en las disposiciones del artículo 52 de la Carta. De ahí que en Río de Janeiro (1947) y en Bogotá (1948), los países latinoamericanos, ahora juntamente con Estados Unidos, incorporaran al Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR), así como a la Carta de la OEA y al Tratado Americano de Soluciones Pacíficas, disposiciones más acordes con su posición regionalista”(2).
En relación con el párrafo, transcrito que aparece en la publicación Sistema Interamericano - Volumen 1: Asuntos Jurídico-Políticos, compilación anotada por F. V García Amador, considero útil señalar, con afán de precisión, que el “ataque armado” configura el ejercicio del derecho inmanente de “legítima defensa” individual o colectiva el cual aparece tipificado en el citado artículo 51 de la Carta de la ONU, en los numerales 21 y 28 de la Carta de la OEA y en el precepto 3 del TIAR.
Proceso regional en torno al marco internacional competente
El mencionado asunto de la competencia de las organizaciones regionales para conocer, en primera instancia, el arreglo pacífico de las controversias de carácter local, así como los alcances de su autonomía para adoptar medidas coercitivas al margen del artículo 53 de la Carta
OEA. Sistema Interamericano - Volumen 1: Asuntos Jurídico-Políticos, pág. 926. Compilación anotada por GARCÍA AMADOR, F.V.
de la ONU o incluso para aplicar aquéllas que no conllevaran el uso de la fuerza armada (como las previstas en el artículo 41 de la ONU y en el artículo 8 del TIAR)(3), dio origen a prolongados debates y estudios. Obviamente, en el trasfondo de tales ejercicios jurídico-políticos subyacían, de un lado, la visión regionalista que durante la Conferencia de San Francisco impulsaron los países latinoamericanos; y, de otro, la visión universalista propugnada por las grandes potencias.
Sin embargo, ciertas contingencias producidas en el perímetro continental generaron una gradual flexibilización de la posición latinoamericana en la cuestión inherente a la jurisdicción internacional. Una corriente de opinión mayoritaria impulsó la adecuación de determinados textos estipulativos interamericanos a fin de que observaran estricta correspondencia con el artículo 35 de las Naciones Unidas, es decir, la potestad de los países del sistema regional para optar por la jurisdicción internacional que juzguen apropiada. Bajo esta inteligencia político-jurídica se estructuró, en San José de Costa Rica, en 1975, el articulo 2 del Protocolo de Reformas al TIAR; y, en Cartagena de Indias, en 1985, el artículo 23 del Protocolo de Reformas a la Carta de la OEA.
Hemos traído a colación –tal vez de manera adelantada– la cuestión jurisdiccional por cuanto configura un interesante elemento demostrativo de un proceso regional promovido por países latinoamericanos que condujo, gradualmente, a la precisión de una apropiada interrelación jurídica que permite a los países del hemisferio la escogencia del marco internacional que estimen más conveniente.
De modo general, es permisible indicar que, frente a eventuales divergencias o dudas interpretativas, la óptica jurídica orientada a esclarecer la interrelación jurídica entre el ordenamiento mundial y el regional, no debería prescindir del umbral hermenéutico que
Véase informe del doctor Alberto Lleras Camargo, ex-Secretario General de la OEA. Instituciones de Derecho Internacional. Tomo II: Sistema Interamericano de Seguridad y de Paz, Luis MARCHAND, Luis. Pág. 10.
conforman, de una parte, el arto 103 de la Carta de la ONU, que
estatuye la prevalencia de las obligaciones impuestas por dicha Carta; y, de otra, el arto 136 del instrumento constitutivo de la OEA, en cuanto preceptúa que ninguna de las estipulaciones del referido instrumento constitutivo menoscaba los derechos y obligaciones de los Estados miembros de acuerdo con la Carta de la Organización Mundial.
En el contexto de la interrelación jurídico-política, las Naciones Unidas deben tener siempre en cuenta la conveniencia de preservar el nivel de autonomía que corresponde a las organizaciones regionales para el mejor desempeño de sus cometidos, teniendo presente, en todo momento, que “el artículo 52 de la ONU, en sus incisos 2 y 3 reconoce plenamente que a los organismos regionales incumbe, en primer término, la responsabilidad de mantener la paz en sus respectivas áreas geográficas. Esta circunstancia debe ser tomada en cuenta, naturalmente, por los órganos de la ONU al decidir cuestiones jurisdiccionales. Tal proceder está de acuerdo con el principio general en que se funda el sistema de arreglo pacífico de la Carta de las Naciones Unidas –a saber: que los Estados deben procurar ajustar sus diferencias por medios de su elección antes de recurrir a los órganos de la ONU– y, como ya se señaló, por regla general, se ha
observado”(4).
II. PRESERVACIÓN DE LA PAZ Y LA SEGURIDAD INTERNA- CIONALES
La Carta de las Naciones Unidas: el Consejo de Seguridad
Como se ha mencionado, uno de los propósitos fundamentales de las Naciones Unidas es el mantenimiento de la paz y la seguridad
LEVIN, Aída Luisa. La OEA y la ONU: relaciones en el campo de la paz y la seguridad, pág. 47.
internacionales y, con tal fin, tomar las medidas colectivas eficaces para prevenir y eliminar amenazas a la paz.
Los capítulos IV, V, VI y VII, relativos a la Asamblea General, al Consejo de Seguridad, al arreglo pacífico de controversias, y a la acción en casos de amenazas a la paz, quebrantamientos de la paz o actos de agresión, contienen disposiciones específicas al respecto.
El artículo 24 confiere al Consejo de Seguridad la responsabilidad primordial de mantener la paz y la seguridad internacionales. El artículo 25 recoge la obligación de los Miembros de aceptar y cumplir las decisiones del Consejo de Seguridad.
Es oportuno mencionar que con arreglo al artículo 27, inciso 3, las decisiones del Consejo de Seguridad sobre todas las cuestiones que no sean de procedimiento requieren el voto afirmativo de todos los miembros permanentes. Este requisito –como es de amplio conocimiento– confiere facultad de veto a las cinco potencias que ostentan la referida calidad de miembros permanentes.
De conformidad con el artículo 39, corresponde al Consejo determinar la existencia de toda amenaza o quebrantamiento de la paz o acto de agresión, así como formular recomendaciones o decidir qué medidas deben ser tomadas de conformidad con los artículos 41 y 42.
El primero de los indicados artículos se refiere a las medidas que no implican el uso de la fuerza armada, las cuales pueden ser tomadas por el Consejo para hacer efectivas sus decisiones. Estas medidas van desde la interrupción total o parcial de las relaciones económicas hasta la ruptura de relaciones diplomáticas.
El numeral subsiguiente se contrae al uso de la fuerza armada para efectos de acciones de bloqueo u otras operaciones militares.
Sin embargo, antes de adoptar recomendaciones o decidir medidas sustentadas en los artículos 41 y 42, el Consejo puede instar
a las partes involucradas a que observen determinadas medidas provisionales que juzgue necesarias.
En relación con la Asamblea General es dable precisar que puede considerar los principios generales de la cooperación para el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, incluso los principios que rigen el desarme y la regulación de los armamentos. Tiene, también, potestad para hacer recomendaciones sobre estos asuntos a los miembros de la Organización y al Consejo de Seguridad (arts. 10 y 11, inciso 1).
Sin embargo, mientras el Consejo de Seguridad se encuentre actuando en una controversia o situación, la Asamblea General no podrá efectuar recomendación alguna (art. 12, inciso 1).
Sin perjuicio de la notada restricción, el parágrafo 2 del artículo permite al Secretario General –con el consentimiento del Consejo– informar a la Asamblea General sobre todo asunto relativo a la paz que estuviere tratando el referido Consejo.
La Asamblea tiene competencia, así mismo, para llamar la atención del Consejo hacia situaciones susceptibles de poner en peligro la paz. Igualmente, puede discutir cualquier cuestión relativa a dicha materia que someta a su consideración un Miembro de la Organización o el Consejo de Seguridad (art. 11, incisos 2 y 3).
De otra parte, el Secretario General de las Naciones Unidas está facultado para atraer la atención del Consejo de Seguridad hacia cualquier asunto que, en su opinión, pueda poner en peligro la paz y la seguridad
internacionales (art. 99). En relación con las medidas que pueda determinar
el Consejo de Seguridad, el artículo 53 del Capítulo VIII señala que dicho
Consejo utilizará los Acuerdos u Organismos Regionales para aplicar medidas coercitivas bajo su autoridad, pero que tales medidas no podrán ser aplicadas en virtud de los precitados Acuerdos u Organismos Regionales, sin autorización del Consejo de Seguridad.
La anotada prohibición no menoscaba el derecho inmanente de legítima defensa individual o colectiva, en caso de ataque armado contra un miembro de la Organización, hasta tanto el Consejo de Seguridad haya adoptado las medidas necesarias para mantener la paz.
Como resultado de interesantes estudios y debates sobre lo que debía entenderse por medidas coercitivas, ha quedado afirmada la tesis de que las medidas coercitivas son aquellas que conllevan el uso de la fuerza armada, es decir, las previstas en el artículo 42. Por consiguiente, las previstas en el artículo 41, o sea, las que van desde la interrupción de las relaciones económicas hasta la ruptura de relaciones, no recaen bajo la expresa prohibición contenida en el ya citado numeral 53.
Desde luego, tanto en el caso de aplicación de medidas de naturaleza coercitiva en uso del derecho de legítima defensa colectiva como de adopción de medidas que no revisten dicha naturaleza, las organizaciones regionales deben mantener informado al Consejo de Seguridad teniendo presente la responsabilidad primordial que ostenta conforme a la Carta (art. 24), en materia de mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales. En todo caso los artículos 51 (segunda parte) y 54 de la Carta de la ONU son suficientemente claros. Los numerales 5 y 10 del TIAR y del Protocolo de Reformas de San José de Costa Rica, respectivamente, guardan concordancia con los anotados preceptos de la Carta de la ONU.
Antes de proseguir con estos comentarios respecto de la interrelación jurídica entre la entidad mundial y el sistema regional, considero oportuno destacar algunos enunciados contenidos en la Carta de la OEA, sobre la temática que estamos tratando.
El inciso c) del artículo 2 de la Carta Regional establece como uno de los propósitos esenciales de la OEA, el prevenir las posibles causas de dificultades y asegurar la solución pacífica de las controversias que surjan entre los Estados miembros.
El artículo 23, primer párrafo, reafirma dicho propósito señalando que “las controversias internacionales entre los Estados miembros deben ser sometidas a los procedimientos de solución pacífica” señalados en la Carta(5). El segundo parágrafo del aludido artículo 23 preceptúa que “esa disposición no se interpretará en el sentido de menoscabar los derechos y obligaciones de los Estados miembros de acuerdo con los artículos 34 y 35 de la Carta de las Naciones Unidas”.
Es de interés, igualmente, relevar el amplio alcance del inciso e), artículo 2, que figura entre los ya mencionados propósitos esenciales de la OEA: procurar la solución de los problemas políticos, jurídicos y económicos que se susciten entre los países miembros(6).
De otra parte, la Asamblea General debe, entre sus atribuciones principales, considerar cualquier asunto relativo a la convivencia de los Estados miembros (artículo 53).
Asimismo, la Reunión de Consulta de Cancilleres está facultada para tratar problemas de carácter urgente y de interés común (art. 60). Actúa, dentro del marco del TIAR, como Órgano de Consulta competente para tomar las decisiones y medidas obligatorias que fueren del caso para el mantenimiento de la paz y la seguridad del Continente.
El Consejo Permanente, además de su competencia para actuar provisionalmente como Órgano de Consulta en base al TIAR (articulo 82), tiene también la potestad de velar por el mantenimiento de las relaciones de amistad entre los Estados miembros y de ayudarlos en la solución pacífica de las controversias (artículo 83). Con tal finalidad, el
Dichos procedimientos figuran en los artículos 23 y 24 de la Carta de la
OEA y en el Tratado Americano de Soluciones Pacíficas (Pacto de Bogotá). Es oportuno agregar que el artículo 29 de la Carta de la OEA establece que los Estados miembros se comprometen a aunar esfuerzos para que “impere la justicia social internacional en sus relaciones y para que sus pueblos alcancen un desarrollo integral, condiciones indispensables para la paz y a seguridad”.
Consejo Permanente puede establecer comisiones ad-hoc, con la anuencia de las partes en la controversia (artículo 85).
Asimismo, podrá –por el medio que estime conveniente– investigar los hechos relacionados con la controversia, inclusive en el territorio de cualquiera de las Partes, previo consentimiento del Gobierno respectivo (artículo 86).
Es oportuno, igualmente, señalar que el Protocolo de Reformas a la Carta de la OEA, de 5 de diciembre de 1985, estatuye que el Secretario General de la Organización está facultado para llevar a la atención de la Asamblea General o del Consejo Permanente, cualquier asunto que pudiese afectar la paz y la seguridad del continente (artículo
El Órgano de Consulta previsto en el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca y el Consejo Permanente de la OEA
En el Sistema Interamericano la responsabilidad de actuar en los asuntos relativos a la preservación de la paz y la seguridad hemisféricas recae –como se ha señalado– en la Reunión de Consulta de Cancilleres y en el Consejo Permanente. Pero los Cancilleres –por obvias razones derivadas de las actividades de sus cargos– se reúnen coyunturalmente convocados ante una contingencia seria y por un tiempo limitado.
Es importante destacar que tanto la Reunión de Consulta de Cancilleres (convocada, en algunos casos, en su calidad de “Órgano de Consulta” dentro del marco del TIAR, y, en otras situaciones, en base al artículo 60 de la Carta de la OEA), así como el Consejo Permanente, han cumplido una reconocida labor en pro del mantenimiento de la paz en el hemisferio y de la armónica convivencia entre los Estados miembros.
Cabe añadir que en razón de su continuidad operativa, ha sido el Consejo Permanente de la OEA el que, por mandato de la Reunión
de Consulta de Cancilleres, ha hecho el seguimiento de asuntos
trascendentes o de situaciones críticas inherentes a la paz y seguridad hemisféricas, y el que ha venido desarrollando, como se ha mencionado, la tarea de velar cotidianamente por las relaciones de amistad entre los Estados miembros. Ha actuado, también, en diversas
y delicadas situaciones, como Órgano provisional de Consulta de
conformidad con lo dispuesto en el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR). Pero, como puede inferirse de la lectura de los dispositivos pertinentes, el Consejo Permanente no tiene ni la amplitud de facultades ni el poder determinante de que está investido
En relación con lo anteriormente expuesto, es importante precisar que la OEA, en materia de seguridad, sólo puede adoptar medidas vinculantes para los Estados miembros, dentro del marco contractual del Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR), adoptado en 1947, con “la sola excepción de que ningún Estado estará obligado a emplear la fuerza sin su consentimiento” (art. 20 del TIAR).
La inoperancia del Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR)
Cabe aquí hacer mención respecto de una situación sui-generis
configurada en torno al TIAR, desde el año de 1982 en que se produjo
El citado conflicto –como todo enfrentamiento bélico– ocasionó determinadas secuelas, entre ellas, la marginación política del TIAR que, desde ese grave suceso, no volvió a ser invocado hasta el año 2001 en que se produjo el condenable acto terrorista en contra del World Trade Center de Nueva York.
De manera tangencial por cuanto se trataba de un asunto enmarcado en un contexto jurídica y políticamente ajeno al TIAR y
precisando, además, que el suceso al que se hará mención se configuró antes de la adopción del Protocolo de Washington de 1992, resulta interesante en relación con las limitaciones de la Carta de la OEA para decidir, en determinadas áreas medidas vinculantes, citar el caso haitiano configurado en 1991, a raíz del derrocamiento del Presidente Arístide. En efecto, el embargo económico decidido por la Reunión Ad-Hoc de Cancilleres con miras a restablecer la democracia en ese país, no fue acatado por la totalidad de los gobiernos del Hemisferio, por cuanto no revistió carácter obligatorio ya que se enmarcó en la Resolución 1080 sobre Defensa de la Democracia adoptada en junio de 1991, en la Asamblea General de la OEA, celebrada en Santiago de Chile, documento de particular importancia pero sin fuerza legal obligatoria(7).
La anotada medida de embargo económico contra el Gobierno haitiano sólo adquirió obligatoriedad cuando fue homologada por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, en base a una resolución de dicho órgano mundial tipificando la cuestión haitiana como una amenaza para la seguridad internacional. Durante las deliberaciones previas a la adopción de dicha resolución, surgieron observaciones respecto del precedente que podría significar en relación con el principio de no intervención (Carta de la ONU, artículo 2, inciso 7).
Pero el punto central es que la decisión de la OEA, para adquirir naturaleza obligatoria, tuvo que ser asumida por el Consejo de Seguridad de la ONU.
(7) Es oportuno puntualizar una salvedad. El Protocolo de Washington, de 14 de diciembre de 1992 ha introducido en la Carta Fundamental del Sistema, un nuevo y sí obligatorio compromiso vinculado a la defensa de la democracia. En efecto, una de las disposiciones del aludido instrumento, está contenida en el nuevo artículo 9° de la Carta el cual establece que un miembro de la Organización cuyo Gobierno, democráticamente constituido, sea derrocado por la fuerza, podrá ser suspendido del ejercicio del derecho de participación en las sesiones de la Asamblea General, de la Reunión de Consulta, de los Consejos de la Organización, de las Conferencias Especializadas y demás cuerpos deliberantes. La decisión correspondiente requiere el voto afirmativo de los dos tercios de los Estados miembros.
La situación descrita, al margen de la interrelación jurídica que hemos señalado en asuntos de paz y seguridad entre la ONU y la OEA, pone de relieve una manifiesta dependencia, ya que las medidas sancionatorias no contempladas en el artículo 9° de la Carta y que pudieran ser necesarias –como en el caso de Haití– para restaurar el Estado de Derecho y, consecuentemente podrían ser adoptadas en base a la aludida Resolución 1080, no revestirían carácter obligatorio y, por lo mismo, se tendría que acudir al Consejo de Seguridad en procura que dicho órgano les imprima dicho efecto obligatorio.
La seguridad colectiva en el ámbito regional
La seguridad colectiva se sustenta en el principio de solidaridad
continental, en virtud del cual toda agresión de un Estado contra la integridad, la inviolabilidad del territorio o contra la soberanía o la independencia política de un Estado americano será considerado como un acto de agresión contra los demás Estados americanos (artículo 27 de
la Carta de la OEA).
Aparte de las disposiciones ya mencionadas sobre la preservación de la paz y la seguridad que contiene la Carta de la OEA, y de lo previsto en el TIAR y en la misma Carta para la reunión sin demora de la Reunión de Consulta de Cancilleres o del Órgano de Consulta, según fuere del caso, el mencionado Tratado de Asistencia Recíproca contempla expresamente la hipótesis de conflicto entre dos o más Estados americanos.
En efecto, el artículo 7 desarrolla la denominada acción pacificadora, en base a la cual las Partes Contratantes, reunidas en
consulta, instarán a los Estados contendientes a suspender las hostilidades
y a restablecer las cosas al statu quo ante bellum y tomarán las otras
medidas necesarias para restablecer o mantener la paz y la seguridad interamericanas y para la solución del conflicto por medios pacíficos. El citado precepto determina que el rechazo de la acción pacificadora será
considerado para la determinación del agresor y la aplicación inmediata de las medidas que se acuerden a través del Órgano de Consulta.
El artículo 8 del mismo Tratado consigna las medidas que, para los efectos de la solidaridad continental y la preservación de la paz y la seguridad, puede tomar dicho Órgano de Consulta, las cuales comprenden desde el retiro de los Jefes de Misión y la ruptura de las relaciones diplomáticas, hasta el empleo de la fuerza armada.
En relación con el empleo de la fuerza armada, es oportuno reiterar que únicamente se puede utilizar en el caso de legítima defensa, hasta tanto el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas adopte las decisiones que fueren del caso para mantener la paz y la seguridad. Los artículos 21 y 28 de la Carta de la OEA y el numeral 51 de la Carta de las Naciones Unidas se refieren expresamente a la legitima defensa. El precepto de la organización mundial que se acaba de precisar determina también –conforme se ha señalado anteriormente– la obligación de dar cuenta al Consejo de Seguridad y reafirma su autoridad y responsabilidad conforme a la Carta de la ONU, para ejercer, en cualquier momento, la acción que estime necesaria.
La referencia que hemos venido haciendo al TIAR como sustento jurídico vinculante para organizar y adoptar las acciones colectivas obligatorias encaminadas a preservar la paz y la seguridad hemisféricas, así como la anotación de su actual inefectividad, ameritan un breve comentario.
Los órganos políticos del esquema regional vienen considerando desde hace algunos años –por intermedio de la Comisión Especial de Seguridad– la situación del TIAR, para efectos de determinar su operatividad vis a vis de las nuevas tendencias de seguridad sustentadas en un marco acorde con la multidireccional de las cuestiones que hoy debe abarcar el concepto integral de seguridad. Sin embargo, hasta donde se tiene conocimiento, no se han adoptado decisiones al respecto.
Otro tema que también motivó amplios debates –el cual cumplimos
con retomar con afán de mayor especificidad– fue la cuestión de la facultad de los Estados partes del Sistema Hemisférico, para optar el ámbito jurisdiccional que considerarán acorde con sus intereses, vis a vis de los artículos 34 y 35 de la Carta de San Francisco: “El Consejo de Seguridad podrá investigar toda controversia o situación susceptible de conducir a
fricción internacional o dar origen a una controversia
miembro de las Naciones Unidas podrá llevar cualquier controversia, o cualquier situación de la naturaleza expresada en el artículo 34, a la atención del Consejo de Seguridad o de la Asamblea General” (art. 35).
El “Protocolo de Buenos Aires, de 27 de febrero de 1967, que introdujo reformas a la Carta de 1948, no alteró el artículo 20 del aludido instrumento constitutivo adoptado en Bogotá. El tenor del citado artículo, concebido con inteligencia mandatoria, es el siguiente: “Todas Ias controversias internacionales que surjan entre los Estados miembros serán sometidas a los procedimientos pacíficos señalados en esta Carta, antes de ser llevadas al Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas”. En relación con el texto transcrito, cabe añadir que el Art. II del Tratado Americano de Soluciones Pacíficas y el numeral 2 del TIAR contienen análogas estipulaciones.
” (art. 34). “Todo
Un sector de los países de la OEA mantenía una opinión favorable respecto de la obligación de respetar la jurisdicción regional prescrita en el aludido arto 20 de la Carta de Bogotá. Esa tesis prevaleció –como se ha señalado– al adoptarse el año· de 1967 el Protocolo de Reformas en Buenos Aires, instrumento que mantuvo ad-íntegrum el ya citado precepto.
Sin embargo, ocho años después, al adoptarse en San José de Costa Rica, el Protocolo de Reformas al TIAR, se modificó el ya citado artículo 2 del aludido instrumento adoptado en Río de Janeiro en 1947, de la siguiente forma:
“Las Altas Partes harán todos los esfuerzos posibles para lograr el arreglo pacífico de las controversias, por medio de los procedimientos y
mecanismos previstos en el Sistema Interamericano, antes de someterlas al Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas.
Esta disposición no se interpretará en el sentido de menoscabar los derechos y obligaciones de los Estados Partes de acuerdo con los artículos 34 y 35 de la Carta de las Naciones Unidas”.
Resulta interesante observar que la expresión utilizada al comenzar este artículo, “harán todos los esfuerzos posibles”, ha sido extraída del artículo 52, inciso 2, de la Carta de la ONU. Es conveniente, asimismo, hacer notar que, salvo la mención a los artículos de la ONU, la parte final es análoga al artículo 137 de la Carta actual de la OEA, texto que se ha mantenido sin variación desde 1948.
El Protocolo de Reformas a la Carta de la OEA, adoptado en 1985, en Cartagena de Indias, recogió la renovada inteligencia jurídica emanada de la Conferencia de San José de Costa Rica y decidió sustituir el precepto adoptado en Bogotá, en 1948, y mantenido en Buenos Aires, en 1967. En efecto, el texto sustitutorio adoptado en Cartagena de Indias interpreta correctamente la interrelación jurídica entre el Capítulo VI de la Carta de la ONU y el Capítulo V de la Carta de la OEA, relativos ambos a la solución pacífica de controversias. El texto concertado en Cartagena es el siguiente:
“Art. 23 - Las controversias entre los Estados miembros deben ser sometidas a los procedimientos de solución pacífica señalados en esta Carta.
Esta disposición no se interpretará en el sentido de menoscabar los derechos y obligaciones de los Estados miembros de acuerdo con los artículos 34 y 35 de la Carta de las Naciones Unidas”.
El efecto en el ámbito interno de la anotada interrelación jurídica es la facultad de los Estados que son miembros de la ONU y que, al mismo tiempo, integran un Acuerdo Regional –en este caso, la OEA– de optar soberanamente por la jurisdicción internacional que juzguen apropiada a sus intereses nacionales. Es decir, no están obligados a someterse, en primera instancia, al Acuerdo Regional.
III. El arreglo pacífico de las controversias
El Capítulo VI de la Carta de la ONU contiene un conjunto de disposiciones sobre el arreglo pacífico de las controversias.
El precepto inicial de dicho Capítulo establece, de modo general, que las partes de una controversia cuya continuación sea susceptible de poner en peligro el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, tratarán de buscarle solución, ante todo, mediante la negociación, la
investigación, la mediación, la conciliación, el arbitraje, el arreglo judicial,
el recurso a organismos o acuerdos regionales u otros medios pacíficos
de su elección (art. 33).
La norma subsiguiente determina que el Consejo de Seguridad podrá investigar toda controversia o toda situación susceptible de conducir
a fricción internacional o dar origen a una controversia, a fin de determinar
la prolongación de tal controversia o situación puede poner en peligro
mantenimiento de la paz y seguridad internacionales (art. 34).
El derecho de los miembros de la ONU para llevar cualquier controversia o situación de la naturaleza contenida en el artículo 34 a la atención del Consejo de Seguridad o de la Asamblea General está expresamente estatuido en el artículo 35.
Otro de los artículos del Capítulo VI determina que el Consejo de
Seguridad podrá, en cualquier estado en que se encuentre una controversia
o situación susceptible de poner en peligro la paz y la seguridad,
recomendar los procedimientos o métodos de ajuste que sean apropiados (art. 36).
El artículo 37 establece que si las partes en una controversia de la naturaleza definida en el artículo 33 (es decir, “cuya continuación sea susceptible de poner en peligro el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales”) no lograren arreglarla por los medios indicados en dicho artículo, la someterán al Consejo de Seguridad (art. 37).
El segundo parágrafo de este artículo confiere al Consejo la facultad
de decidir si ha de proceder de conformidad con el artículo 36 o si ha de recomendar los términos de arreglo que considere apropiados. El citado numeral 36 se refiere a la autoridad de que está investido el Consejo para recomendar procedimientos o métodos de ajuste. Agrega que deberá tomar, también, en consideración que las controversias de orden jurídico, por regla general, deben se sometidas por las partes a la Corte Internacional de Justicia.
En efecto, el artículo 94 de la Carta de la ONU preceptúa la obligación de cumplir la decisión de la Corte y el Art. 60 del Estatuto del Tribunal prescribe el carácter definitivo e inapelable del fallo. El segundo párrafo del referido numeral 94, establece que en caso de incumplimiento de una de las partes, la otra tiene el derecho de acudir al Consejo de Seguridad para que se lleve a efecto la ejecución del fallo. Según el artículo en mención, el aludido Órgano de la ONU podrá, si lo cree necesario, hacer recomendaciones o dictar medidas para dicha ejecución.
A nivel interamericano el Pacto de Soluciones Pacificas de 1948,
contiene, asimismo, disposiciones expresas para que los Estados partes de dicho Pacto en caso de controversias, puedan acudir a la Corte de La Haya (Artículos XXXI y III –Vía directa– y arto XXXII, cuando se trata del procedimiento de Conciliación previsto en los arts. XV y siguientes del Pacto).
También prevé el recurso al Consejo de Seguridad en caso de incumplimiento de la sentencia, con una variante metodológica consistente en que la parte o partes interesadas promuevan –antes de acudir al Consejo de Seguridad– una reunión de consulta de Ministros de RR.EE. con el fin de que acuerde las medidas que convenga tomar para que se ejecute la decisión judicial o arbitral. Obviamente, el condicionamiento –como recurso previo– a la Reunión de Ministros proveniente de una inicial y acentuada corriente regionalista propiciada por algunos Estados, quedó erosionada en los debates de la Conferencia de Costa Rica, celebrada en 1975 para reformar el TIAR y, finalmente, sin efecto al aprobarse en 1985, en Cartagena, el Protocolo de Reformas a la Carta de la OEA, uno
de cuyos artículos, el 23, consagra el derecho de los miembros del Sistema para acudir a la jurisdicción internacional que juzguen apropiada a sus intereses nacionales.
No obstante las aludidas disposiciones de la Carta de las Naciones Unidas respecto al cumplimiento del fallo, algunos juristas opinan que el
mencionado artículo 94, deja a la consideración del Consejo de Seguridad,
si lo cree necesario, hacer recomendaciones o dictar medidas tendientes
a la ejecución del fallo, es decir, el tenor del artículo no resultaría lo
suficientemente preciso y, por lo mismo, no otorgaría a la parte que acude
a dicho Órgano, la plena seguridad de que la sentencia será debidamente
cumplida. Obviamente, el comentado tenor legal responde, en parte, al propósito de no afectar el derecho de veto que ostentan los cinco miembros
permanentes del Consejo de Seguridad(7ª).
El Estatuto de la Corte en su Artículo 53, no descarta la posibilidad de que una de las partes incumpla la obligación de comparecer o se abstenga de defender su caso, pero en tal situación el citado numeral
prescribe que esa circunstancia no inhibe a la Corte para expedir un fallo
a favor de la parte concurrente.
La Corte ha registrado algunos casos de no comparecencia, entre ellos: el caso de Francia, rechazando la competencia del Tribunal cuando los ensayos nucleares (1974); el de los Estados Unidos de América en el asunto de Nicaragua (1986); el de Irán en la cuestión del personal diplomático y consular de los Estados Unidos en Teherán (1980); Turquía, en el asunto de la plataforma continental en el Mar Egeo (1978); Albania, en el Asunto del Estrecho de Corfú, en que se retiró en la etapa final del juicio (1949); Islandia, sobre competencias en materia de pesquería
(7ª) NÓVAK TALAVERA, Fabián y Luis GARCÍA-CORROCHANO MOYANO. Derecho Internacional Público / Solución Pacífica de Controversias, Tomo III, pág. 153.
De otra parte, en el Capítulo VIII –Acuerdos Regionales– se especifica que los miembros de la ONU que sean partes en acuerdos u organismos regionales, harán todos los esfuerzos posibles para lograr el arreglo pacífico de las controversias de carácter local por medio de tales acuerdos y organismos regionales antes de someterlas al Consejo de Seguridad (art. 52).
Asimismo, cabe señalar que el inciso 3 del Articulo 52 que estamos citando puntualiza que el Consejo de Seguridad promoverá el desarrollo del arreglo pacifico de las controversias de carácter local por medio de los acuerdos u organismos regionales, bien a iniciativa de los Estados interesados o a instancia de dicho Consejo.
En relación con todo lo anterior es oportuno destacar que el último parágrafo del mismo numeral 52 especifica que “este artículo no afecta en manera alguna la aplicación de los artículos 34 y 35”. Los alcances de ambos preceptos han sido ya comentados.
Con la finalidad de contar con una visión de conjunto, es necesario referirnos, de manera sucinta, al contexto normativo básico del Capítulo V de la Carta de la OEA, relativo al tema que nos ocupa.
Ya se ha señalado que, entre los propósitos esenciales de la OEA, está el asegurar la solución pacífica de las controversias (artículo 2, inciso c), lo cual queda reafirmado como principio en el inciso h, artículo 3:
“Las controversias de carácter internacional que surjan entre dos o más Estados americanos deben ser resueltas por medio de procedimientos pacíficos”.
El aludido Capítulo, en los artículos 23, 24 y 25 reafirma la obligación de los Estados Partes de someter las controversias a los procedimientos de solución pacífica y enuncia tales procedimientos. En efecto, el artículo 24 señala que son procedimientos pacíficos: la
negociación directa, los buenos oficios, la mediación, la investigación y conciliación, el procedimiento judicial, el arbitraje y los que especialmente acuerden, en cualquier momento, las partes.
En general, es dable expresar que las disposiciones de la Carta de la OEA, a las que se ha hecho alusión, guardan correspondencia con determinadas atribuciones que el aludido instrumento constitutivo confiere a los principales órganos políticos de la OEA.
Debe aquí mencionarse que el Tratado Americano de Soluciones Pacíficas (Pacto de Bogotá) contiene un exhaustivo desarrollo de los procedimientos de solución pacífica, incluyendo –como se ha mencionado– el recurso a la Corte Internacional de Justicia, de conformidad con lo dispuesto en Ios Artículos III, XXXI y XXXII, de dicho instrumento multilateral. En relación con lo anterior –como también se ha precisado– otro precepto del Pacto (Artículo L) establece el procedimiento a seguir en el caso de que una de las Partes Contratantes dejare de cumplir las obligaciones que le imponga un fallo del Tribunal de La Haya.
La concurrencia jurisdiccional
De lo anteriormente expuesto, así como de los respectivos textos estipulativos de la organización mundial y del sistema hemisférico, se desprende claramente que las Naciones Unidas auspician el arreglo pacífico de las controversias de carácter local por medio de las organizaciones regionales. Algo más, el Consejo de Seguridad está facultado para promover el desarrollo del arreglo pacífico a través de dichas organizaciones.
Sin embargo, “en base a la práctica relativa a la ONU y la OEA debe concluirse que, desde un punto estrictamente jurídico, no existe un orden de prelación que obligue a la ONU a respetar la jurisdicción de los
organismos regionales en primera instancia. En principio, ambos tipos de organización son jurídicamente competentes para conocer de controversias entre Estados que sean parte en un acuerdo regional”(8).
En todo caso y de conformidad con la interrelación jurídica existente, de manera principal, entre los artículos 34, 35, 52 e 103 de la Carta de la ONU, y los numerales 23 y 136 de la Carta de la OEA, los Estados miembros –conforme se ha mencionado anteriormente– tienen la facultad soberana de optar por la jurisdicción internacional que juzguen apropiada a sus intereses nacionales.
IV. Los derechos humanos y la democracia en la Carta de San Francisco y en la Carta de la OEA
Hemos tenido la oportunidad de mencionar en la primera parte de esta exposición que, en el preámbulo de la Carta de San Francisco, los Estados partes reafirman la fe en los derechos fundamentales del hombre, en la dignidad y el valor de la persona humana, y en la igualdad de derechos de hombres y mujeres.
Es necesario mencionar, también, que el inciso 3 del artículo 1 establece, entre los Propósitos y Principios de las Naciones Unidas, realizar la cooperación internacional en la solución de problemas internacionales de carácter económico, social, cultural o humanitario, y en el desarrollo y estímulo del respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales de todos, sin hacer distinción por motivos de raza, sexo, idioma o religión.
Entre las responsabilidades que corresponden a la Asamblea General, el Capítulo IV consigna que dicho órgano promoverá estudios y hará recomendaciones para varios fines, entre ellos, “ayudar a hacer
LEVIN, Aída. Obra citada, pág. 47.
efectivos los derechos humanos y las libertades fundamentales de todos, sin hacer distinción por motivos de raza, idioma o religión” (art. 13, inc. b).
Al normar lo pertinente a la cooperación internacional económica
y social, la Carta establece que con el propósito de crear las condiciones
de estabilidad y bienestar necesarias para las relaciones pacíficas y amistosas entre las naciones, basadas en el respeto al principio de la igualdad de derechos y al de la libre determinación de los pueblos, la Organización promoverá condiciones de progreso y desarrollo económico- social, la solución de problemas internacionales de carácter económico, social y sanitario, y, el respeto universal a los derechos humanos y a las libertades fundamentales de todos, y la efectividad de tales derechos y libertades (art. 55).
Dentro del mismo marco contractual relativo a la cooperación internacional y, en relación con los propósitos enunciados en el párrafo precedente, se dispone el compromiso de los Estados miembros para tomar medidas, conjunta o separadamente, para la realización de tales propósitos (art. 56).
Entre las funciones y poderes asignados al Consejo Económico y Social (ECOSOC), figura el hacer recomendaciones con el objeto de promover el respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales, y su efectividad (art. 62, inc. 2). El citado Consejo tiene, asimismo, la facultad para establecer comisiones para la promoción de los derechos humanos (art. 68).
En cumplimiento de dicho mandato, en 1946 se creó la Comisión de Derechos Humanos y, al año siguiente, la Sub-Comisión para la prevención de la discriminación y la protección de las minorías. Ambas entidades, como es bien sabido, han cumplido una destacada actividad,
particularmente en relación con el Apartheid, la protección a las minorías,
la discriminación por diversas causas, la desaparición forzada de personas,
la tortura, etc. Análogo comentario corresponde hacer respecto de la Comisión sobre el Status de la Mujer, instituida en 1947.
Retomando el marco contractual de la Carta, puede apreciarse a
través de la lectura de los preceptos vinculados con los derechos humanos que, reiteradamente se utilizan expresiones de alcance general, tales como “desarrollo y estímulo del respeto a los derechos humanos”, “promoverá:
el respeto universal a los derechos humanos
En virtud del trabajo efectuado y la voluntad política asumida por la Comisión de Derechos Humanos, las Naciones Unidas adoptaron, en 1948, la “Declaración Universal”. Algunos lustros después, en 1966, la Asamblea General aprobó las Convenciones sobre los derechos civiles y políticos, y sobre los derechos económicos, sociales y culturales. La primera de las citadas convenciones cuenta con un “Protocolo Opcional”, adoptado de manera independiente y destinado a complementar la Convención principal en materia de denuncias formuladas de manera individual.
Las Naciones Unidas han adoptado, además, otras importantes convenciones destinadas a la prevención y castigo del genocidio, a la erradicación y castigo del Apartheid, a la eliminación de toda forma de discriminación contra la mujer, y, también, para reprimir la tortura y otros tratos crueles, inhumanos o degradantes.
Debemos, ahora, remitimos a la Carta de la OEA
El Preámbulo del citado instrumento enuncia que la misión histórica de América es ofrecer un ámbito favorable para el desarrollo de la personalidad del ser humano y la realización de sus justas aspiraciones, y consolidar, dentro del marco de las instituciones democráticas, un régimen de libertad individual y de justicia social, fundado en el respeto de los derechos esenciales del hombre.
Entre los principios de la Organización, “Ios Estados americanos proclaman los derechos fundamentales de la persona humana sin hacer distinción de raza, nacionalidad, credo o sexo” (art. 3, inc. k).
En el contexto de los dispositivos dedicados al desarrollo integral, los miembros asumen el compromiso de aplicar sus máximos esfuerzos a la aplicación de principios y mecanismos que coadyuven a dicho desarrollo. Entre ellos figura la reiteración del derecho de las personas al bienestar material y a su desarrollo espiritual, en condiciones de libertad, dignidad, igualdad de oportunidades y seguridad económica (art. 44, inc. a).
Otro de los preceptos se refiere directamente a los Estados miembros, estatuyendo que “darán importancia primordial, dentro de sus planos de desarrollo, al estímulo de la educación, la ciencia, la tecnología y la cultura, orientadas hacia el mejoramiento integral de la persona humana y como fundamento de la democracia, la justicia social y el progreso” (art. 46).
La preocupación de los países de la región sobre esta trascendente materia quedó traslucida, también, en el TIAR. En efecto, en el penúltimo parágrafo del Preámbulo se expresa que la comunidad americana afirma, como verdad manifiesta, que la paz se funda en la justicia y en el orden moral y, “por tanto, en el reconocimiento y la protección internacional de los derechos y libertades de la persona humana, en el bienestar indispensable de los pueblos y en la efectividad de la democracia, para la realización internacional de la justicia y de la seguridad”.
Volviendo a la Carta de la OEA, cabe precisar que el Capítulo XVI está dedicado a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos –constituida en 1959– asignándole, como función principal, la de promover la observancia y la defensa de los derechos humanos y de servir como órgano consultivo de la Organización en dicha materia. Se señala, también, que una convención interamericana –la cual fue posteriormente adoptada– sobre derechos humanos determinará lo pertinente a la estructura y facultades de la mencionada Comisión, así como de los otros órganos encargados de la indicada materia. No es el propósito de este trabajo entrar en las cuestiones específicamente orgánicas de la Comisión de Derechos Humanos; baste citar que la Convención sobre Derechos Humanos dedica el Capítulo VII, Parte II a la Comisión en referencia y
que su actual Estatuto fue aprobado en 1979 por la Asamblea General celebrada en La Paz.
Además de las funciones de promoción y defensa de los derechos humanos que incumben a la citada Comisión, la protección jurisdiccional de tales derechos recaen en el ámbito de la Corte Interamericana de Derechos Humanos creada por el Capítulo VII, Parte II de la Convención Americana sobre Derechos Humanos que, como se ha precisado, fue adoptada en San José de Costa Rica, el 22 de noviembre de 1969.
Aparte de la mencionada Convención sobre Derechos Humanos y de la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre, adoptada en la IX Conferencia Internacional Americana, en Bogotá, en 1948, con anterioridad a la “Declaración Universal”, los Estados miembros han adoptado un Protocolo Adicional a dicha Convención en materia de derechos económicos, sociales y culturales (Protocolo de San Salvador), de fecha 17 de noviembre de 1988; una Convención para prevenir y sancionar la tortura, suscrita en Cartagena, el 9 de diciembre de 1985; y una Convención sobre desaparición forzada de personas. celebrada en Belém, Brasil, el 9 de junio de 1994.
Resulta oportuno, asimismo, señalar que la materia relativa a los derechos civiles y políticos está contenida en el Capítulo II de la Convención sobre Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica).
Como se puede apreciar, la común preocupación de ambas organizaciones en materia de derechos humanos se trasluce en la analogía de los instrumentos pluripartitos adoptados para la promoción, respeto y defensa de tales derechos.
Sin que ello sea una regla general, puede decirse que la Comisión universal ha desarrollado una mayor actividad en otras áreas geográficas. Esto –aparte del auspicio que la ONU dispensa a la actividad regional– es natural consecuencia de la existencia en el ámbito americano de un sistema vertebrado –que incluye un órgano judicial, la Corte de San José de Costa Rica– producto de un prolongado proceso de decantación doctrinaria. Baste una referencia: entre los primeros antecedentes de la
Declaración Americana adoptada en abril de 1938 figuran tres resoluciones aprobadas en Lima, una década antes, en 1983, por la Octava Conferencia Internacional Americana: la Declaración en defensa de los derechos humanos; la Declaración de Lima en favor de los derechos de la mujer; y la Libre Asociación y Libertad de Expresión de los Obreros(9).
De manera simplemente marginal, puede resultar útil acotar en relación con la Declaración Universal, que una corriente doctrinaria propicia la incorporación de las normas esenciales sobre derechos humanos al marco del orden público internacional. Otra sostiene que tales normas han adquirido categoría de derecho consuetudinario. Algunos tratadistas consideran que la citada Declaración se ha convertido en un instrumento con suficiente autoridad para interpretar las disposiciones pertinentes de la Carta de la ONU(10).
En todo caso, estas fuentes doctrinarias y la anotada analogía
instrumental multipartita sustentan una convergente visualización jurídica
y la consiguiente operatividad –tanto a nivel mundial como regional– de
similares mecanismos y entidades dedicados a promover y preservar los derechos fundamentales del ser humano.
Antes de entrar al fondo de este tema, es útil comentar, sucintamente, un aspecto importante vinculado con la composición internacional de la ONU y de la OEA.
La naturaleza universal de la ONU tiene, como natural correlato, la heterogeneidad de su composición, puesto que sus socios provienen
de todas las latitudes del planeta. Esta característica demanda un pausado
y complejo proceso de concertación, particularmente en materia política,
(9) Documentos Básicos en Materia de Derechos Humanos en el Sistema Interamericano (Publicación de la OEA). (10) Véase BUERGENTHAL, Thomas. Obra citada, pág. 31.
lo cual requiere para efectos normativos, determinado grado de flexibilidad, amplitud y gradualidad.
El sistema hemisférico –si bien ofrece, asimismo, diversidades idiosincráticas entre sus asociados– tiene, sin embargo, mayor homogeneidad no sólo porque su membresía es numéricamente mucho más reducida que la de la ONU, sino también debido –fundamentalmente– a que un número significativo de sus miembros comparte seculares valores históricos, sociales y culturales. A lo anterior hay que agregar como factor, igualmente sustantivo, que la experiencia acumulada durante más de un siglo de esfuerzos encaminados a conformar una organización jurídica interamericana, ha permitido a sus componentes decantar Iineamientos básicos de convergencia internacional y adecuados métodos conducentes al consenso político para la adopción de determinadas decisiones.
En el campo específico de la democracia, la aludida homogeneidad ha facilitado que tanto en el Preámbulo de la Carta de la OEA, como en el contexto estipulativo referido a los Principios de la Organización, se enuncie, respectivamente, que “la democracia representativa es condición indispensable para la estabilidad, la paz y el desarrollo de la región» y que «la solidaridad de los Estados Americanos y los altos fines que con ella se persiguen requieren la Organización política de los mismos sobre la base del ejercicio efectivo de la democracia representativa”.
Estimo que puede ser de interés hacer un paréntesis cronológico retroactivo para mencionar que durante el período de la guerra fría –y, desde luego, dentro de un contexto mundial y regional distinto al actual– el Sistema Interamericano aprobó numerosas resoluciones sobre “defensa de la democracia contra el totalitarismo internacional”(11).
Prosiguiendo con la secuencia cronológica es oportuno mencionar que, el 14 de diciembre de 1992, la OEA adoptó el llamado Protocolo de Washington, el cual introdujo en la Carta de la Organización medidas
MARCHAND, Luis. Obra citada, págs. 161 y ss.
para la defensa de la democracia las que están consignadas en el artículo noveno de la Carta. El aludido Protocolo establece que un miembro de la OEA, cuyo gobierno democráticamente constituido, sea derrocado por la fuerza , podrá ser suspendido del ejercicio de derecho de participación en las sesiones de los Órganos, Consejos, Conferencias Especializadas y demás cuerpos deliberantes.
La Carta de las Naciones Unidas no incide de manera tan específica en el régimen democrático, pero pone el acento en el concepto de la libertad. Ello, en parte, se podría atribuir al momento histórico que
enmarcó la elaboración de dicha Carta caracterizado por la imperiosa necesidad de garantizar una seguridad a nivel mundial que preservara “a las generaciones venideras del flagelo de la guerra…” que “ha infligido
a la humanidad sufrimiento indecibles” (Preámbulo de la Carta).
No dejan de ser sugestivos, sin embargo, los comentarios que
hemos hecho sobre el caso haitiano, cuando desarrollamos lo pertinente
a la concurrencia jurisdiccional. Como anotamos en ese momento, el
Consejo de Seguridad respaldó la decisión de la OEA y, en consecuencia, imprimió carácter obligatorio al embargo económico que había decretado la Reunión Ad-Hoc de Cancilleres como medida encaminada a restaurar la democracia en Haití. Trascendieron –como se ha dicho– las preocupaciones expuestas por algunos miembros de la ONU, respecto del precedente que podía conllevar vis a vis del principio de no- intervención, la decisión del órgano mundial sobre dicha contingencia.
Este caso es particularmente importante respecto –como ya se ha dicho- de la fluida y, por lo mismo apropiada interrelación político– jurídica que debe funcionar, de manera permanente y sistemática, entre la Organización mundial y el sistema regional.
Superado ese período y dentro de un contexto regional diferente caracterizado por la confluencia de regímenes democráticos latinoamericanos y la defensa de los Derechos Humanos, la OEA retomó sus pronunciamientos en torno a los citados principios democráticos.
Simplemente a modo de ilustración, es interesante recordar que en julio de 1959, la V reunión de Consulta, adoptó una declaración precisando los requisitos básicos inherentes al Estado de Derecho y a la vigencia de los Derechos Humanos. Salvo la Carta Democrática Interamericana adoptada el año 2001, ningún otro documento de la Organización contiene precisiones análogas a las determinadas en la Declaración de 1959.
No obstante todo este proceso enunciativo, la OEA no dispuso de un mecanismo apropiado para la preservación y defensa de la democracia hasta junio de 1991, en que el Sistema Regional sancionó la Resolución 1080, “Democracia Representativa” y el 14 del diciembre de 1992 en que se adopta el aludido “Protocolo de Washington”.
De manera tangencial, cabe recordar un antecedente sub-regional andino de esta importante decisión de la Asamblea General de la OEA. En efecto, la V Reunión del Consejo Presidencial Andino, reunido en la capital de Venezuela, el 17 y 18 de mayo de 1991, adoptó la llamada “Acta de Caracas”, cuyo punto 18, Reforma de la Organización de los Estados Americanos”, expresa: “Señalar la necesidad de modernizar y dinamizar la Organización de los Estados Americanos, con el objeto de adaptar su funcionamiento a los cambios que se han producido en el mundo y hacer de ella el foro hemisférico por excelencia donde los representantes de los países latinoamericanos y del Caribe y los de América del Norte dialoguen y procuren colectivamente la atención debida a los problemas de orden político que los afectan.
Asimismo, comprometer su voluntad para la pronta adopción de normas y decisiones que atribuyan a la Organización de los Estados Americanos facultades para contribuir de manera ágil y eficiente a la consolidación de la democracia. Al respecto, convenir en la necesidad de reformar la carta de la OEA para que entre otros asuntos al ocurrir la interrupción ilegal de un sistema constitucional en cualquier país miembro de Ia Organización, se produzca de manera inmediata la suspensión colectiva de relaciones diplomáticas con ese país; y para que, en tal caso, el Secretario General debidamente facultado, convoque, dentro de los quince días siguientes, una Reunión de Consulta de Ministros de
Relaciones Exteriores para decidir las medidas que contribuyan a la restitución de la legalidad”.
En mi calidad, entonces, de Embajador del Perú ante la OEA, me correspondió conjuntamente con el Representante de Venezuela, presentar la aludida iniciativa andina ante la Asamblea General celebrada en Santiago de Chile, dos semanas después de la adopción de la citada iniciativa subregional.
La Asamblea General celebrada en Santiago de Chile, en junio de 1991, aprobó la Resolución 1080 –Democracia Representativa– la cual contiene importantes disposiciones y medidas relacionadas con la interrupción del proceso democrático en los países miembros de la OEA. Entre otras precisiones se autoriza al Secretario General para que convoque al Consejo Permanente a fin de que examine la situación, decida y convoque una reunión ad-hoc de Cancilleres o un período extraordinario de sesiones de la Asamblea General, todo ello en un plazo de 10 días.
Un comentario sobre el Protocolo de Washington
Como se ha mencionado, en diciembre de 1992, la OEA, como consecuencia del golpe de Estado en Haití en 1991, del levantamiento en Venezuela, en febrero de 1992, y del autogolpe en el Perú, en abril del mismo año, adopta el Protocolo de Reformas de la Carta de la OEA, introduciendo en su estatuto orgánico el aludido –como se ha mencionado– artículo 9, conteniendo una disposición expresa contra el derrocamiento de un Gobierno constitucional mediante la fuerza.
Antes de proseguir como simple acotación es interesante mencionar que la actitud unas veces contemplativa, otras condescendiente, asumida por la OEA, en algunos casos de quebrantamiento del orden democrático en países miembros, entre ellos, la situación producida en el Perú a raíz del auto-golpe de 1992, contrasta con la enérgica posición adoptada por la XVII Reunión de Consulta de Cancilleres efectuada en 1978, para considerar la grave situación surgida en Nicaragua como consecuencia
de los enfrentamientos armados entre el Movimiento Sandinista y la dictadura Somocista.
En esa oportunidad la Reunión de Cancilleres de la OEA, adoptó una Resolución consistente en un verdadero ultimátum contra el Gobierno del entonces Presidente Somosa. En efecto, el anotado documento declaraba que la solución de la grave situación imperante en dicho país, debía inspirarse en el reemplazo inmediato del Régimen Somocista, la instalación de un gobierno democrático que garantizara el respeto a los derechos humanos, que incluyera a los principales grupos de oposición y que reflejara la libre voluntad de ese pueblo mediante la realización de elecciones libres (Actas y documentos de la XVII Reunión de Consulta.- Edición de la OEA).
Retomando lo pertinente al Protocolo de Washington, cabe anotar que introdujo en la Carta de la OEA, en relación con la democracia, nuevos e importantes artículos, entre ellos, el Articulo 2, inciso b, que consagra la obligación del Sistema Regional de promover y consolidar la democracia representativa dentro del respeto al principio de no intervención; y el ya citado Articulo 9° que dispone que en el caso que el gobierno democráticamente constituido en un país miembro, sea derrocado por la fuerza, dicho país podrá ser suspendido del ejercicio del derecho de participación en las sesiones de la Asamblea General, de la Reunión de Consulta, de los Consejos de la Organización y de las Conferencias Especializadas, así como de las comisiones, grupos de trabajo y demás cuerpos que se hayan creado. La suspensión que fuera impuesta solo podrá ser levantada por la Asamblea General con la aprobación de dos tercios de los Estados Miembros.
El referido artículo contempla la interrupción de Estado de Derecho en caso del derrocamiento de un Gobierno democrático por la fuerza, lo cual conduciría a inferir que se trata de clásicos golpes militares o hipotéticamente de un acto subversivo de elementos armados ajenos al sector castrense, como sería el caso de una fuerza guerrillera. No parecería contemplar otras modalidades que pudieran afectar gravemente el orden democrático, configuradas por decisiones políticas lesivas del Estado de
Derecho, provenientes de la cúpula del poder constitucionalmente instalado.
Los enunciados de la Resolución 1080 de 1991 y de la Carta Democrática Interamericana de 2001, no se circunscriben al uso de la fuerza. En efecto, se refieren: La Resolución de una interrupción abrupta o irregular del proceso político institucional democrático y la Carta en sus artículos 17, 18 y 20, a una alteración constitucional que afecte gravemente el orden democrático.
Con la finalidad de evitar dudas o disímiles interpretaciones respecto de los alcances del citado artículo 9 y los preceptos pertinentes de la Carta Democrática, el Comité Jurídico Interamericano -órgano consultivo de la OEA-, emitió el dictamen que se cita más adelante el cual interpretó de manera cabal el artículo 9° de la Carta OEA, precisando que los anotados preceptos 17, 18 y 20, pueden ser ubicados entre las disposiciones obligatorias de la organización.
El proceso destinado al fortalecimiento, preservación y vigencia de la democracia, ha quedado registrado en diversos documentos y decisiones interamericanos, especialmente, en la Declaración de la Quinta Reunión de Consulta de Cancilleres, aprobada el 13 de julio 1959, en la Resolución N° 1080, de junio de 1991, en el Protocolo de Washington, de 14 de diciembre de 1992, en la Resolución de Windsor, de 5 de junio de 2000 y en la Declaración de Québec, de 22 de abril de 2001. Dicho proceso culminó en virtud de una iniciativa del Perú, en la Carta Democrática Interamericana, aprobada en Lima, el 11 de septiembre de 2001, por la Asamblea General Extraordinaria de la OEA.
La trascendencia de la Carta Democrática estriba en que, por primera vez, a escala interamericana y posiblemente mundial, se ha estructurado un Cuerpo de Doctrina sobre la Democracia, en su multidimensionalidad, enhebrándola concomitantemente y con carácter esencial respecto de una vasta temática socio-económica.
Con el fin de dejar claramente sentado el carácter obligatorio de las disposiciones pertinentes sobre la preservación de la Democracia contenida en dicha Carta, el Comité Jurídico Interamericano de la OEA del cual he sido miembro, el 16 de agosto de 2001, precisó lo siguiente:
“Las disposiciones de resoluciones de esta naturaleza tienen generalmente por objetivo interpretar disposiciones convencionales, constituir prueba de la existencia de normas consuetudinarias, dar debida cuenta de principios generales de derecho, o proclamar aspiraciones comunes, y pueden contribuir al desarrollo progresivo del derecho internacional. Las disposiciones de algunas resoluciones de un órgano de una Organización Internacional pueden tener efecto obligatorio dentro de la organización cuando así lo dispone el instrumento constitutivo de la misma”. (cjI/doc. 76/01, del 16-8-2001).
Evidentemente, y en razón de lo expuesto por dicho Comité, lo prescrito en los artículos 17,18 y 20 de la Carta Democrática Interamericana podría ser ubicado entre las disposiciones generales, con carácter obligatorio dentro de la Organización por cuanto se sustentan en las disposiciones vinculantes del aludido Protocolo Washington de 1992.
Cabe destacar que, conforme a la Carta, la Democracia y el desarrollo económico-social son interdependientes y se refuerzan mutuamente. De allí, el compromiso que consigna la Carta de luchar para la reducción de la pobreza y la erradicación de la pobreza extrema, así como la obligación de los Gobiernos para la generación de empleo productivo.
La Carta Democrática constituye un notable avance por cuanto estructura un Cuerpo de Doctrina que precisa y contiene los elementos sustantivos inherentes e imprescindibles de toda Democracia. Todo ello, además, con miras, llegado el caso, a ser invocados colectivamente contra los Gobiernos que infrinjan el marco constitucional.
También, según la Carta, el Estado de Derecho debe garantizar la probidad gubernativa, la transparencia y todos los derechos ciudadanos fundamentales enmarcados en las respectivas Constituciones de los países.
Manuel Rodríguez Cuadros*
GLOBALIZACIÓN Y DESCENTRALIZACIÓN: ESTADOS, REGIONES Y CIUDADES
La globalización como proceso económico y socio-político impulsa un conjunto heterogéneo y múltiple de cambios. Entre ellos una variación cualitativa de los conceptos de tiempo y espacio en el campo de las relaciones internacionales. Desde el punto de vista de las comunicaciones, la transmisión de las decisiones políticas, económicas, militares, estratégicas, culturales y en general de la acción internacional el tiempo y el espacio se han comprimido virtualmente. Los espacios se han hecho “más cortos” y los tiempos “más reducidos”. Ello está teniendo efectos aún no del todo determinados en conceptos y realidades básicas de las relaciones internacionales, como los de “espacio”, “territorio”, “soberanía” y, especialmente, sobre el número y la naturaleza jurídica y social de los “actores” o “sujetos” de la política internacional. Las propias interacciones internacionales están mutando. Nunca en la historia, como ahora, han emergido tantos actores internacionales distintos a los estados especialmente los gobiernos subnacionales, las organizaciones no gubernamentales y las empresas. Todo ello dentro de una
* Embajador en el Servicio Diplomático de la República. Ministro de Relaciones Exteriores (2003-2005). Ex presidente de las Comisiones de Derechos Humanos y Desarme de las Naciones Unidas. Presidente del Instituto Latinoamericano de Derecho Internacional y Relaciones Internacionales. Miembro Titular de la Sociedad Peruana de Derecho Internacional.
realidad en la que las relaciones entre los estados continúan y continuarán siendo los referentes directos y principales del sistema internacional.
Como señala Joseph S. Nye Jr. “La potencia informática se ha duplicado cada 18 meses los últimos 30 años, incluso más rápidamente en la última época, y ahora cuesta menos de un 1% de lo que costaba al principio de la década de 1970. Si el precio de los automóviles hubiera caído tan deprisa como el precio de los semiconductores, hoy un coche costaría 5 dólares. En 1930, una llamada trasatlántica por teléfono de 3 minutos costaba 250 dólares, ahora cuesta menos de 1 dólar”(1).
Nye escribió estas apreciaciones el año 2003. Hoy una llamada por teléfono trasatlántica se puede hacer por menos de 20 centavos de dólar y también sin costos a través de tecnologías informáticas como las de Skype o Jajah. Este dinamismo de la revolución informática, de las telecomunicaciones y el transporte está reduciendo virtualmente el espacio y el tiempo en los contactos, interacciones y negociaciones internacionales.
Para llevar a cabo una negociación diplomática, financiera, comercial o de cualquier otra naturaleza ya no se necesita trasladarse necesariamente al punto de destino, como era indispensable en 1980. Hoy el internet, la telefonía y la trasmisión de imágenes y sonido en tiempo real, permite hacer negociaciones virtuales. En todo caso la consulta al centro nacional emisior de instrucciones se ha reducido al tiempo real de una conversación telefónica o un diálogo a través de medios informáticos. Algo nunca visto antes en la historia de la diplomacia y la cooperación internacional.
Esta realidad emergente ha permitido que actores no gubernamentales y estatales subnacionales, que no cuentan con aparatos institucionales para dirgir sus procesos de concertación y negociación internacional, emerjan en la escena internacional, con intereses propios
NYE, Joseph S. Jr. La paradoja del poder norteamericano, Taurus, Madrid, 2003.
y con una creciente capacidad de acción “diplomática”. De esta manera, los actores subnacionales y los no estatales han comenzado a influir, como nunca antes, en la política internacional, aunque ésta sigue teniendo como referentes principales y decisivos a los estados.
La movilización social de actores no estatales que llevó al bloqueo de la conferencia de Seattle en 1999, se coordinó en gran medida por internet. Y la mundialización de los mercados financieros ha sido también impulsada por la web. Las cumbres de los pueblos, que se realizan paralelamente a las cumbres de jefes de estado, no eran posibles en los años 70, simplemente por razones que atañen al estado de las comunicaciones y el transporte en esa época.
De esta manera, la revolución informática está modificando las pautas de conducta de actores estatales y no estatales y está cambiando los métodos de hacer política exterior. La globalización se expresa no sólo en el ámbito económico, de la ciencia y la tecnología, sino en la política. Cada vez más se politizan las decisiones sobre los intereses sociales, individuales y colectivos.
Pero no sólo el proceso de innovación científico-tecnológica influye en el proceso de descentralización de las relaciones internacionales. El fenómeno se explica sustantivamente por las modificaciones que la globalización acarrea en los procesos sociales y en las relaciones entre el sistema global, los estados nacionales, las uniones regionales suprana- cionales, las regiones y localidades al interior de las sociedades nacionales.
En este contexto, tres procesos sociales expresan con mayor movilidad la dinámica multiple globalización-estado nacional- regionalización.
En primer lugar, la cuestión de la soberanía. Algunos sectores trasnacionalistas extremos afirman el fin de la soberanía de los estados. Bastaría analizar los elementos ideológicos, jurídicos e históricos de las políticas exteriores norteamericana, brasileña, india, rusa, pakistaní, chilena, española o la gran mayoría de los países miembros de las Naciones
nacional y la relación sociedad, nación y territorio no se diluyen con la globalización. Se transforman y en cierto modo se refuerzan. Y de manera desigual. Coexisten por un lado, un proceso de desterritorialización de la economía y al mismo tiempo, el proceso contrario de afirmación de la soberanía nacional y su ejercicio territorial dentro de las nuevas competencias que asumen los Estados.
La cuestión de la soberanía y la territorialidad, en una perspectiva constructivista, no sólo tiene que ver con las nociones materiales y jurídicas de estos conceptos, sino con los sentimientos, los valores, las ideas y los vínculos de solidaridad y pertenencia de las poblaciones organizadas en gobiernos locales y regionales en relación a sus respectivos estados nacionales. Está relacionada, también, con sentimientos y tendencias autonomistas y regionalistas. La internacionalización por un lado globaliza
la producción, la circulación del dinero y el consumo, pero al mismo
tiempo impulsa procesos de reafirmación de identidad nacional, regional y cultural. Esta contradicción es uno de los elementos de la fragmentación que caracteriza al actual sistema internacional en transición.
En segundo lugar, la modernidad trae como consecuencia la
revalorización de los espacios regionales y locales al interior de los estados
y la creación de nuevos ámbitos institucionales que impulsan la
participación de regiones, ciudades, localidades y organizaciones no gubernamentales en la política internacional y en las negociaciones internacionales y en los flujos de inversión, comercio y cooperación.
Ugo Pipitone observa en este proceso de recomposición histórica
de las bases espaciales de la organización social y estructuración del poder político, a nivel nacional e internacional, una evolución incesante
de los espacios institucionales. La evolución social de la humanidad habría
transitado, así, desde el rol protagónico de las ciudades en la Edad Media,
al papel hegemónico del estado nacional desde fines del Siglo XVI y de
éste, en la actualidad, a una nueva forma de institucionalidad política: la región supranacional, que sería la modalidad de organización social y política del futuro y cuyo proceso de formación ya estaría en curso, muy particularmente con la evolución institucional de la Unión Europea
(espacio económico único, moneda única, mercado común, ciudadanía europea, tribunales supranacionales).
Según Pipitone: “Un nuevo ciclo histórico parece recorrer sus fases iniciales. La regionalización no abarcará ciertamente a todo el mundo
pero condicionará su futuro, como ciudades y naciones lo hicieron antes.
Y estamos más allá de un proceso exclusivamente económico. Que la
economía juegue un papel determinante está fuera de discusión, pero la regionalización va más lejos, indicando espacios más amplios de la identidad colectiva, abriendo áreas mayores de pluralidad institucionalizada, empujando hacia formas inéditas de cooperación entre países cercanos. Se nos abre en estos años un camino que más vale que sea exitoso frente al tamaño de los retos globales
Pero el proceso de reforzamiento de lo regional no sólo es supranacional, es también intranacional. Estamos frente a un proceso de
revalorización de lo local y lo regional al interior de los estados nacionales, aún en los casos en que éstos se encuentran insertos en un ambicioso proyecto
de regionalización supranacional, como es el caso de la Unión Europea. Nunca
como ahora desde el siglo XIX se han reforzado tanto identidades, economías y gobiernos regionales, subnacionales y locales en todas las regiones del
mundo. Y ello es una expresión dialéctica de la globalización.
Con la mayor velocidad que adquiere el proceso de internacionalización, el territorio, el lugar, recobra significado e importancia. Para una empresa transnacional la inversión minera o petrolera está más en función de las características geográficas, económicas y socio-políticas del lugar específico donde se ubican los yacimientos que del territorio del estado nacional. Al mismo tiempo las poblaciones del “lugar” se encuentran en procesos de empoderamiento
de sus intereses y derechos y son crecientemente actores de la inversión
extranjera en áreas esenciales como los hidrocarburos, la minería, la explotación forestal o la propia industria textil. Como señala Joan Nogué
PIPITONE, Ugo. Ciudades, Naciones, Regiones. Los espacios institucionales en la modernidad, FCE, México, 2003, pág. 23.
“… los diversos procesos de globalización hoy existentes han desencadenado una interesante e inesperada tensión dialéctica entre lo “global” y lo “local” …Nos encontramos ante una excepcional revalorización de los lugares en un contexto de máxima globalización …La sensación de indefensión, de impotencia, de inseguridad ante este nuevo contexto de globalización e internacionalización de los fenómenos sociales, culturales, políticos y económicos, provoca un retorno a los microterritorios, a las microsociedades, al lugar en definitiva”(3).
Álvaro Coronel ha descrito con pertinencia este proceso: “Por un lado globalización y, por otro, descentralización. En el medio de estos procesos se encuentran los estados. Combinados con los programas de ajustes estructurales resumidos en la frase “más mercado y menos estado”, ambos fenómenos reducen la capacidad de este último en diferentes áreas estratégicas del desarrollo. Simultáneamente se produce la aparición de las entidades subestatales como actores importantes dentro de la escena internacional, lo cual tiene por lo menos dos fuerzas impulsoras. La primera, desde el exterior, ya sea generada por las inversiones que quieren evitar las intermediaciones burocráticas y de otro tipo de los gobiernos centrales, como por las cooperaciones o ayudas internacionales que quieren mayor y más rápido impacto evitando las mismas intermediaciones. La segunda fuerza impulsora proviene de adentro, ante ciertos reclamos populares, contando con las nuevas potestades y ante la oferta de inversiones y cooperación, se genera un proceso de búsqueda de esos recursos. Esto genera el surgimiento de unidades de relaciones internacionales dentro de las entidades subestatales que actúan en el exterior conformando la llamada “paradiplomacia” o
“postdiplomacia”…”(4).
En tercer lugar, las dinámicas globalización-regionalización y estado nacional-gobiernos subnacionales están modificando el paradigma
NOGUÉ, Joan. Nacionalismo y territorio, Editorial Milenio, Lleida, 1998, pág. 117.
Álvaro. Breve Historia de la Cooperación Descentralizada. Una mirada
de desde Sudamérica, Edit. Observatorio de Cooperación Descentralizada Unión Europea – América Latina, Montevideo 2006, pág. 21.
estatalista de las relaciones internacionales. La política internacional incluye en nuestro tiempo interaciones de actores subnacionales y no estatales, que la dotan de un carácter más descentralizado, de una diferenciación más compleja de intereses y valores y de procesos de cooperación y conflicto que en diverso grado implican interacciones entre los estados, los gobiernos subnacionales, las empresas,las organizaciones no gubernamentales y la sociedad civil.
La complejidad del actual sistema internacional global en transición está cambiando el paradigma según el cual sólo los estados son actores exclusivos de la política internacional. Y lo está haciendo no sólo en el plano teórico sino en la acción internacional. La globalización, como se ha visto, impulsa un conjunto heterogéneo y múltiple de cambios que han producido una variación cualitativa en los conceptos de tiempo y espacio. Desde el punto de vista de las comunicaciones, recordemos que la transmisión de las decisiones políticas, económicas, militares, estratégicas y culturales, el tiempo y el espacio se han comprimido. Los espacios se han hecho “más cortos” y los tiempos “más reducidos”. Ello está teniendo efectos aún no del todo determinados en algunos conceptos básicos de las relaciones internacionales como los de “espacio”, “territorio” y “soberanía”, en la estructura y función de los estados, así como en la expansión sin precedentes de interacciones de actores internacionales subnacionales y no estatales. Este proceso ha abierto los escenarios de la política internacional a las relaciones externas de los gobiernos subnacionales, estaduales, regionales y locales.
En el mundo actual se descentralizan las relaciones internacionales y lo que es más importante la elaboración y gestión de las políticas exteriores. Surge entonces la pregunta si todo flujo internacional no estatal forma parte de la política internacional. La respuesta es que sí, siempre y cuando incida en las relaciones entre los estados. Si esos flujos o interacciones entre actores no estatales no tienen consecuencias en las
relaciones interestatales no forman parte de la política internacional, se trataría solo de hechos que son parte de la sociología de las relaciones internacionales.
De esta manera, el sistema internacional contemporáneo ha ampliado considerablemente –y es un proceso aún en desenvolvimiento– la naturaleza y el número de los actores internacionales. Hoy, junto con los estados, interactúan actores no estatales y subnacionales. Esta mayor descentralización de las relaciones internacionales contemporáneas desde el punto de vista de los actores, se da tanto en el funcionamiento del sistema internacional (macro relaciones internacionales) como en el ámbito de la elaboración y ejecución de la política exterior de los estados (micro relaciones internacionales). El paradigma estado-centrista de las relaciones internacionales ha sido superado por la realidad.
Como resultado de este proceso han surgido nuevas formas y métodos de relacionamiento internacional que innovan las prácticas diplomáticas tradicionales. La más importante de ellas es la diplomacia descentralizada que refiere al conjunto de acciones, prácticas y procesos internacionales distintos a los tradicionales entre estados o entre éstos y organismos internacionales intergubernamentales.
LA DIPLOMACIA Y LA COOPERACIÓN DESCENTRALIZADA
La diplomacia descentralizada se puede definir como el conjunto de interacciones internacionales que se realizan entre gobiernos nacionales y gobiernos subnacionales, entidades de la sociedad civil de otros estados, incluidas las empresas u organizaciones no gubernamentales; entre gobiernos subnacionales(5) con gobiernos subnacionales extranjeros o
(5) Se entiende por gobierno subnacional al que ejerce el poder estadual, regional, provincial o municipal al interior de un estado-nacional del cual forma parte, sea éste de estructura federal (el gobierno del estado de California en relación a los Estados Unidos o el del Acre en relación al estado federativo del Brasil) o unitario (el gobierno regional del Cusco en relación al Perú o el gobierno municipal de Montevideo en relación a la República Oriental del Uruguay).
con entidades de la sociedad civil u organizaciones no gubernamentales extranjeras en función de intereses públicos; y, entre organizaciones no gubernamentales de estados diferentes siempre en función de intereses o bienes públicos(6).
RELACIONES INTERNACIONALES CONTEMPORÁNEAS - PARADIGMA MULTICÉNTRICO
Para designar parte de este proceso de descentralización de las relaciones internacionales y de la política, se utiliza también los conceptos “diplomacia ciudadana”(7), “paradiplomacia” o “postdiplomacia”. Sara Elisa Rosales define el concepto de diplomacia ciudadana como el “derecho y a la capacidad que requieren materializar y desarrollar las organizaciones ciudadanas, para penetrar en espacios que tradicionalmente han sido privativos de organismos internacionales, gubernamentales y de la cooperación externa…”(8). Por su parte Librado Orozco sintetiza las diversas acepciones de las expresiones “paradiplomacia” o “postdiplomacia”, al conceptualizarlas como “las relaciones internacionales que tienen que ver con la capacidad de las entidades subestatales (regiones, estados, provincias, municipios, entre otras) de
(6) Sobre el desarrollo de las relaciones externas de los gobiernos subnacionales y los actores no estatales, entre otras, se pueden consultar las siguientes obras:
F. Aldecoa y M. Keating (editores), Paradiplomacy in Action. The Foreign Relations of Subnacional Governmets, Frank Cass, Londres, 1999; M. Dunfor y G. Kafkalas (editores), Cities and Regions in the New Europe: the Global- Local Interplay and Spatial Development Strategies, Londres, Belhaven, Press, 1992; C. A. de Mattos et al (compiladores), Globalización y territorio. Impactos y Perspectivas, Pontificia Universidad Católica de Chile y Fondo de Cultura Económica, Santiago, 1998; L. Carrroué, Géographie de la mondialisation, Armand Colin, Paris, 2002; L. Rhi-Sausi, “La cooperación descentralizada y las relaciones económicas entre la Unión Europea y América Latina”, Síntesis, Núm. 33-34, enero-diciembre de 2000. (7) En: Revista Trimestral Latinoamericana y Caribeña de Desarrollo Sustentable, 2004,Vol. 2, p.1. (8) ROSALES, Sara Elisa. Revista Trimestral Latinoamericana y Caribeña de Desarrollo Sustentable, 2004, Vol. 2, pág. 1.
establecer lazos directos con otros actores internacionales. Esta actividad ha sido denominada paradiplomacia para diferenciarla de la política exterior que es la prerrogativa de los gobiernos centrales”(9).
Parecería más apropiada la utilización de la expresión “diplomacia descentralizada”, pues refleja de manera más directa la naturaleza descentralizada de estas nuevas prácticas diplomáticas y no denota la idea de carencia o ausencia de vinculación de ellas con la diplomacia es decir con las relaciones interestatales. Para o post diplomacia tiene una connotación de no vinculación con las interacciones estatales y en esa medida no reflejan adecuadamente la realidad. Sin embargo, no tiene mayor relevancia una discusión académica sobre la denominación de esta nueva modalidad de relacionamiento internacional. Lo importante es que todos estos nuevos conceptos, diplomacia ciudadana, paradiplomacia o postdiplomacia son unívocos al hacer referencia a la actividad de los nuevos actores no estatales o subnacionales en la política internacional.
En principio, forma parte de la diplomacia descentralizada toda acción o proceso internacional que se realice entre los actores mencionados, independientemente de su naturaleza y alcance. La especificidad del concepto no está determinada por la materia o el tipo de relación social que es objeto de la interacción internacional (lucha contra la pobreza, desarrollo local, seguridad, salud, telecomunicaciones, comercio, etc.), sino por los actores que en ella intervienen.
Para estar frente a una relación de diplomacia descentralizada por lo menos uno de los actores debe ser necesariamente un gobierno subnacional (estadual, regional o local) o una organización no gubernamental o entidad de la sociedad civil. Su carácter distintivo es de esta manera el hecho de constituir un tipo de relación internacional en la
(9) OROZCO, Librado. “Paradiplomacia: Las relaciones internacionales de las regiones”, en Revista Peruana de Derecho Internacional, T. LVIII, enero-abril 2008, número 137, Lima, 2008, p.83.
que los actores directos ya no son exclusivamente los estados nacionales. Constituye, en ese sentido, un desarrollo institucional de la mayor importancia en las relaciones internacionales y en la cooperación internacional y presiona a favor de su creciente democratización. Constituye el espacio más dinámico de la descentralización de la diplomacia y del complejo relacional internacional.
Las actividades de la diplomacia descentralizada son crecientes y múltiples. Establecer una clasificación del conjunto de estos flujos descentralizados de las relaciones internacionales no es sólo un ejercicio teórico necesario, sino una necesidad práctica en la medida que el ordenamiento conceptual puede permitir una dinámica de acción mucho más activa por parte de los actores.
Una primera aproximación permite sistematizar los flujos de la diplomacia descentralizada en razón de la naturaleza jurídica de los actores y diferenciar entre diplomacia descentralizada pública y diplomacia descentralizada privada.
En el primero caso por lo menos uno de los actores es de naturaleza pública, gobierno central o gobierno subnacional. En el segundo, todas las partes intervinientes son privadas pero vinculadas por el tratamiento de asuntos de interés o impacto público. Las relaciones descentralizadas públicas vinculan a gobiernos subnacionales con gobiernos nacionales
y organismos internacionales (diplomacia descentralizada pública
indirecta); a gobiernos subnacionales con gobiernos subnacionales y organismos internacionales (diplomacia descentralizada pública directa). La diplomacia descentralizada privada con interés público vincula a ONGs entre sí o a éstas con otras entidades de la sociedad civil. Finalmente, la diplomacia descentralizada mixta vincula a gobiernos subnacionales con ONGs o entidades de la sociedad civil.
Si se tiene en cuenta el número de actores que actúan en las interacciones internacionales descentralizadas, éstas se pueden clasificar
en bilaterales o multilaterales. Las bilaterales tienen lugar entre dos actores y las multilaterales entre más de dos actores o en el marco de conferencias
internacionales o de organismos internacionales públicos o entidades internacionales privadas.
Cada uno de estos tres tipos de diplomacia descentralizada (pública, privada y mixta) dan lugar a múltiples y diversas relaciones de cooperación
e interacción, a relacionamientos de tipo político-institucional y a la
solución de conflictos. Una aproximación a la clasificación de las relaciones internacionales descentralizadas ya no por el número de actores, sino por el ámbito en el que operan, permite diferenciar entre la diplomacia descentralizada strictu sensu y la cooperación descentralizada. Esta última tiene como elemento distintivo la transferencia no reembolsable de conocimientos técnicos y financiamiento. Es una modalidad específica
y nueva de la cooperación para el desarrollo. La diplomacia
descentralizada comprende todas las interacciones políticas, institucionales o económicas que no tienen el componente de la transferencia de cooperación técnica o financiera no reembolsable. Por cierto la diplomacia descentralizada puede dar origen a proyectos o programas de cooperación descentralizada y éstos a relacionamiento políticos e institucionales(10).
Las acciones y procesos de la diplomacia y cooperación descentralizada pueden ser, asimismo, objeto de una clasificación de tipo operacional. A ese nivel es posible identificar las siguientes modalidades de acción:
1) La diplomacia descentralizada como componente específico de
la política exterior de los estados.
2) La formación de bloques o esquemas de cooperación o integración transfronterizas.
3) El hermanamiento de ciudades.
(10) La diplomacia descentralizada se desarrolla tanto en el ámbito bilateral como multilateral, entre el 11 y el 13 de junio de 2008 tuvo lugar en La Haya, Holanda, la Primera Conferencia Mundial de las Ciudades, una verdadera cumbre de gobiernos subnacionales. La agenda incluyó temas de naturaleza política como el aporte de las ciudades a la paz mundial.
4) Las relaciones externas de los gobiernos subnacionales y los actores no estatales.
5) La cooperación descentralizada; y,
6) Las conferencias e instancias internacionales multilaterales de o con participación de gobiernos subnacionales o entidades de la sociedad civil.
LA COOPERACIÓN DESCENTRALIZADA, LA COHESIÓN SOCIAL, LA LUCHA CONTRA LA POBREZA Y EL BUEN GOBIERNO
La cooperación descentralizada es una rama o un sector de la diplomacia descentralizada cuya rasgo distintivo es el hecho que en la relación de cooperación por lo menos una de las partes es un gobierno subnacional o no estatal. En ese sentido, nos encontramos frente a una relación de cooperación descentralizada cuando los actores de los flujos de cooperación son:
gobiernos subnacionales o
1) Un estado nacional y uno o más entidades no estatales.
2) Dos gobiernos subnacionales.
3) Gobiernos subnacionales con entidades no estatales (organización no gubernamental por lo general).
4) Organismos internacionales intergubernamentales y gobiernos subnacionales; y,
5) Organizaciones internacionales integradas por gobiernos subnacionales o entidades no estatales.
El financiamiento de los flujos de cooperación descentralizados puede provenir de una de las partes o de terceros intervinientes. Por ejemplo, el financiamiento de un proyecto de construcciones de cobertizos para protección del friaje que es financiado por Finlandia, el gobierno de
Cataluña, o el Municipio de Nantes en beneficio de una comunidad alto andina en Ayacucho, es representativo del financiamiento directo entre las partes que intervienen en la relación de cooperación. Pero si el acuerdo de cooperación es entre esa comunidad alto andina del Perú y el gobierno holandés con financiamiento de la Unión Europea, nos encontramos en el caso del financiamiento por terceros.
La cooperación descentralizada tiene, también, una especificidad de carácter conceptual. Está alejada de la idea tradicional de la “ayuda” o la “asistencia”, que supone un rol pasivo de quien recibe esa ayuda o asistencia y en la que normalmente el donante define el objeto y fin de la cooperación.
A diferencia de los conceptos de “ayuda” o “asistencia”, la
cooperación descentralizada se ubica en una visión del desarrollo humano
participativo y asume un enfoque de derechos que está dirigido a empoderar a las poblaciones locales que forman parte de los proyectos de cooperación.
El marco conceptual de la cooperación descentralizada parte de la
idea que el desarrollo local y el fortalecimiento de la capacidad institucional de la gobernanza en regiones, provincias y municipios, es una tarea que compromete a todos, al estado, a los mercados, a los gobiernos locales, a sus instituciones, a los empresarios locales, a los sindicatos, las asociaciones empresariales, profesionales, las juventudes y las familias. Por ello, el concepto de beneficiario no se limita al gobierno local o a la institución que es la contraparte del acuerdo de cooperación, sino a un conjunta plural de instituciones, organizaciones y a los propios habitantes de la circunscripción territorial. Esta visión de los beneficiarios supone una gestión participativa en la elaboración y ejecución de los proyectos y un empoderamiento de los derechos ciudadanos de la población.
La lucha contra la pobreza y la extrema pobreza, en una perspectiva
focalizada en términos territoriales y de derechos humanos, constituye uno de los rasgos distintivos de la cooperación descentralizada. Otra peculiaridad es que prioriza proyectos de lucha contra la pobreza y la
desigualdad en ámbitos espaciales locales. En ese sentido “busca fortalecer las capacidades sociales locales, lo que es sustento de políticas de desarrollo humano que tienen por objetivo la inclusión social basada en un aumento de las capacidades sociales locales. Se está ante un círculo virtuoso, en el sentido de que la cooperación descentralizada tiene en cuenta una concepción de desarrollo humano que, a la vez, se corresponde con los objetivos de combate a la pobreza e inclusión social de los
individuos”(11).
El enfoque de género, es también, un componente esencial de la cooperación descentralizada, pues la superación de la situación de marginalidad y discriminación de la mujer es un factor que limita fuertemente el desarrollo humano local. La discriminación y marginación de la mujer es también un factor de reproducción de la pobreza. Por el contrario, la experiencia demuestra que en las circunscripciones territoriales locales o regionales el empoderamiento de la mujer es un factor de desarrollo social, tanto en la familia como en el grupo social.
La cooperación descentralizada está dirigida, también por otro lado y esa es su gran diferencia con la “cooperación de asistencia” a fortalecer con autonomía la capacidad institucional de los gobiernos regionales, provinciales y locales. Su capacidad de adopción de decisiones, de planeamiento estratégico de sus metas de desarrollo, de su capacidad de legislación, gestión, inversión y rendición de cuentas.
La cooperación descentralizada por implicar necesariamente la participación de gobiernos subnacionales o entidades no estatales, es una modalidad de relacionamiento internacional distinta de la ayuda oficial al desarrollo, la cooperación técnica internacional o la cooperación internacional para el desarrollo, pues éstas están constituidas por los flujos de cooperación de gobierno a gobierno que es una esfera de competencia exclusiva del estado nacional.
CORONEL, Álvaro. [4].
LA DIPLOMACIA Y LA COOPERACIÓN DESCENTRALIZADA COMO NUEVO COMPONENTE DE LA POLÍTICA EXTERIOR DE LOS ESTADOS
La participación de los nuevos actores en el sistema internacional (gobiernos subnacionales y entidades no estatales) se da en el mismo escenario global, desigual y fragmentado de las relaciones interestatales. Ello implica que sus relaciones externas pasan a ser una variable de la política exterior de los estados. Con la globalización la diplomacia estatal ya no se elabora sólo en función de interlocutores sólo estatales, sino en razón de la multiplicidad de actores que interactúan en el complejo relacional internacional contemporáneo. Definir políticas exteriores competitivas implica, en ese sentido, una mirada hacia adentro para hacer competitivo al estado nacional en su proyección externa y una mirada hacia afuera para buscar la competividad en un escenario internacional cada vez más descentralizado.
Un estado con mayor cohesión social, con reducidos espacios de pobreza, con un desarrollo físico-social integrado y equilibrado, que represente adecuadamente en las decisiones del gobierno central los intereses de todos los sectores de la población, incluidos los regionales y locales, será más competitivo en la arena internacional que aquel que se encuentre fracturado por la pobreza, la desigualdad, las resquebrajaduras de una cohesión social débil y que no represente adecuadamente en el funcionamiento de la economía y la polítca los intereses regionales y locales.
En ese contexto, al modificarse el sistema internacional, el escenario global en el que actúan los estados, las políticas exteriores deben modificarse también y establecer las correlaciones necesarias entre los requerimientos internos de la sociedad (que debe incluir los intereses de los gobiernos subnacionales y de la sociedad civil), el estado nacional y las tendencias de la globalización, tanto en sus componentes económicos, como en los sociales, políticos y estratégicos.
Se trata de definir políticas exteriores que integren adecuadamente la agenda interna y externa. Que actúen en el sistema internacional para
maximizar las tendencias que incidan positivamente en sus variables de desarrollo interno y que minimicen o neutralicen aquéllas que puedan tener un efecto negativo. Simultáneamente, las políticas exteriores, para incrementar la capacidad de negociación de los países pequeños y medianos, deben estar dirigidas a sumar fuerzas sobre bases regionales o de coaliciones de ideas afines e intereses para influir en la gobernanza mundial y regional de la globalización.
No hay una receta general. Cada inserción externa tiene elementos de especificidad que se derivan del peso de la agenda interna y de la “competitividad externa” de cada Estado. Por ello, las coaliciones son más difíciles en la época de la globalización, pero al mismo tiempo indispensables.
Los intereses nacionales no desaparecen con la globalización, se reafirman en lo interno y en lo externo pero enfrentan cambios y mutaciones. Ahora el concepto de interés nacional ya no se refiere sólo a “los intereses” del aparato de gobierno o del estado representado por los gobiernos. Esta visión que asimila el interés nacional exclusivamente a las percepciones e intereses de los gobiernos o de quienes detentan el poder al interior de los estados, está siendo superada progresivamente por una visión más democrática, más sociológica y más representativa.
El concepto de interés nacional para que se sustente en un mínimo de racionalidad y legitmidad, requiere representar las aspiraciones y necesidades de los diversos grupos y sectores sociales y económicos de una sociedad nacional. Que no se limite el interés nacional a los intereses del gobierno central, sino que integre en su concepción una sumatoria de intereses de gobiernos y poblaciones subnacionales y entidades de la sociedad civil. El interés nacional se está volviendo menos estatista centralizador y más estatal –regional– local y social. El impacto de este cambio no sólo es teórico, sino práctico. Esta mutación en la percepción del interés nacional de los estados, está produciendo una obsolencia del concepto “gobierno”. La noción de “gobierno” ya es insuficiente para el ejercicio del poder con legitimidad. Es necesario que las decisiones estatales se originen en amplios niveles de participación ciudadana y que
concilien o representen los plurales intereses y aspiraciones de grupos sociales y ciudadanos. La gobernanza es un concepto que recoge la idea de la acción de gobierno, pero la concilia con el origen y el ejercicio legítimo del poder a partir de la representación de amplios intereses sociales.
La gobernanza reconoce los procesos de empoderamiento de identidades e intereses de estructuras de gobierno distintas al gobierno central y de múltiples sectores y fuerzas sociales (los trabajadores, los campesinos, los empresarios, los comerciantes, los financistas, las juventudes, las mujeres, las minorías, las poblaciones), así como sus legítimas aspiraciones a representar sus intereses en las decisiones que afectan su vida cotidiana. Ya no basta con tener la legalidad como fundamento de la acción de gobernar. Cada vez es más necesario contar con la adhesión y aceptación de los gobernados e involucrar a éstos en el buen gobierno. Los propios ciudadanos se comprometen cada vez más en las decisiones políticas, así no participen en la política organizada. Los movimientos sociales y regionales actúan crecientemente por motivaciones vinculadas a su vida cotidiana, por la defensa o promoción
de sus intereses vitales y concretos (las matrículas escolares, el transporte, la no contaminación, defensa de la propiedad, educación, salud, respeto
a los derechos humanos, aumentos de salarios, ocupación, vivienda, agua, instalaciones sanitarias o en un segundo grado por intereses comunes regionales o locales).
La noción tradicional de gobierno no involucra necesariamente a los actores sociales en los procesos de toma de decisiones y en muchos casos tiende a excluirlos. Las decisiones se perciben como competencia exclusiva de la autoridad sustentada en el poder que confiere el cargo.
La gobernanza a diferencia del gobierno no se restringe a la decisión amparada en la legalidad de la autoridad. A partir de ella, concibe el proceso de toma de decisiones como una dinámica de consulta y concertación que busca involucar a los diversos actores sociales en las
decisiones que afectan su vida cotidiana en lo local, lo regional, lo nacional
y lo internacional.
La gobernanza tiene el componente de legitimidad del ejercicio del poder político a partir de prácticas democráticas de consulta, participación y consenso. Por ello, en sí misma implica descartar una visión del interés nacional que imponga los intereses de un grupo o una región sobre el resto de la sociedad y, afirma una sumatoria razonable de intereses plurales y diferenciados que la decisión de gobierno debe representar en base al principio de la razonabilidad. La gobernanza es en sí misma una práctica de prevención y solución de conflictos.
Como señalan Oliver Todt y Marta I. González, el “análisis de los procesos de gobernanza revela que los mecanismos de decisión están cambiando, en parte en respuesta directa a las demandas sociales… El tipo de toma de decisiones característica para la gobernanza se puede describir como pluricéntrico, estructurado en complejas redes mediante las cuales se organizan las relaciones entre diversos actores…”(12).
En ese contexto, el paradigma exclusivamente estatalista de la elaboración y ejecución de la política exterior ya es inadecuado para representar la complejidad de los intereses nacionales y sociales en el mundo global. El Estado ya no puede actuar en sus relaciones externas sólo en función de los requerimientos del gobierno central, debe articular consensos sociales y nacionales con los actores subnacionales y no estatales, especialmente con las regiones, los gobiernos locales, las empresas, los partidos y fuerzas políticas y una amplia diversidad de instituciones de la sociedad civil. De otra forma, la política exterior corre el riesgo de carecer de sustento social y nacional interno. Como parte de este proceso de incorporar a la gobernanza políticas exteriores abiertas a los nuevos actores internacionales, los estados y las uniones de estados están desarrollando crecientemente estrategias nacionales de diplomacia y cooperación decentralizada como un componente específico de sus políticas exteriores.
LA EXPERIENCIA EUROPEA EN MATERIA DE COOPERACIÓN DESCENTRALIZADA
La Unión Europea es el agrupamiento de países que ha desarrollado de manera más avanzada, a nivel conceptual y práctico, el nuevo paradigma de las relaciones internacionales con multiplicidad de actores, descentralización y cohesión social. La Unión ha incorporado a sus relaciones externas los vínculos con gobiernos subnacionales y ONGs y estimula en sus propias regiones la puesta en marcha de relaciones externas descentralizadas. Particular mención merece los avances efectuados por los países europeos en el ámbito de la cooperación descentralizada.
La actual política de coperación para el desarrollo de la Unión, cuya concepción estratégica, metas y objetivos comprende a la cooperación descentralizada, se orienta por cinco ámbitos de acción prioritaria:
1) La inversión. Invertir en los ciudadanos, a través de un financiamiento destinado a mejorar las condiciones de vida de la gente, en áreas focalizadas como la salud, la educación, el fomento de la igualdad entre los sexos y otros aspectos del desarrollo social, como el fomento del empleo digno y productivo, la cohesión social o la lucha contra el trabajo y la violencia infantil.
2) El medio ambiente y la gestión sostenible de los recursos naturales, con énfasis en el agua y la energía.
3) El fortalecimiento de los agentes no estatales y las autoridades locales o gobiernos subnacionales, incluyendo iniciativas de co- financiamiento de iniciativas de los gobiernos locales y la sociedad civil.
4) La seguridad alimentaria, focalizada en el objetivo de aumentar la seguridad alimentaria de la población en pobreza y extrema pobreza.
La Unión Europea y los estados miembros contribuyen con más del 56 % de toda la ayuda oficial al desarrollo. El año 2006 el valor total de la ayuda al desarrollo ascendió a la suma 47 000 millones de euros. No obstante, la región aún está lejos de cumplir con la obligación internacional de destinar a la cooperación para el desarrollo el 0.7 % del
PBI de cada uno de sus miembros. Actualmente, el promedio alcanca al 0.42%, aunque hay países que sí cumplen con el 0.7% como Dinamarca, Holanda, Suecia y Luxemburgo. Aproximadamente un 20 % del monto total de la cooperación para el desarrollo corresponde a flujos de cooperación descentralizada.
Es interesante analizar el comportamiento de la cooperación para el desarrollo. La cooperación descentralizada, es decir originada en gobiernos subnacionales, es una práctica generalizada en la región. Así, el año 2003, el número de países que recibieron cooperación proveniente de gobiernos locales alemanes fue de 137, belgas 106, franceses 92, españoles 79 e italianos 69. En el caso del Japón se observa una mayor concentración pues la cooperación otorgada por sus gobiernos locales se focalizó solo en 38 países beneficiarios.
Los gobiernos subnacionales donantes tienden a concentrar el destino de la cooperación por regiones, en función también de los objetivos y prioridades de las políticas generales de sus gobiernos centrales o de la densidad de relaciones existentes en los flujos de diplomacia descentralizada. El área geográfica de concentración de sus actividades de cooperación descentralizada tiende a coincidir con el destino de los flujos globales de la cooperación para el desarrollo de sus respectivos países, aunque en proporciones distintas. España, presenta una cooperación focalizada en América Latina. Al año 2003, del total de flujos de la cooperación para el desarrollo el 35 % se destinó a países latinoamericanos. Si se toman en cuenta solo los flujos de cooperación descentralizada otorgados por los gobiernos subnacionales españoles, la concentración en América Latina considerablemente va ascendiendo al 64%.
En el caso de Alemania, tanto la cooperación para el desarrollo global como la cooperación descentralizada se concentran en el Asia con 41% y 53%, respectivamente. En el caso de América Latina el total de la cooperación para el desarrollo dirigida a la región es del 11%, mientras que el flujo de cooperación originada de gobiernos subnacionales alemanes asciende al 7%.
La Unión Europea posee un programa específico dirigido al fomento del intercambio de experiencias entre los gobiernos subnacionales de Europa y América Latina denominado URB-AL. El programa se lanzó en 1995 y tiene por finalidad desarrollar redes de cooperación descentralizada entre gobiernos subnacionales, en torno a una agenda focalizada en el desarrollo local urbano.
La ejecución del programa ha dado resultados bastantes positivos. Entre sus impactos positivos está el de haber articulado a más de 680 colectividades locales en torno a proyectos específicos de participación ciudadana, la lucha contra la pobreza, el transporte, la seguridad, el urbanismo, el desarrollo económico, la sociedad de la información, el fortalecimiento de la democracia y el buen gobierno. En el marco del programa se han realizado cerca de 40 reuniones internacionales con la asistencia de más de 10,000 delegados de gobiernos subnacionales. El carácter movilizador del proyecto se expresa en el hecho de que a través de 13 redes temáticas se coordinen a más de 2500 colectividades locales, asociaciones, ONGs o empresas de las regiones. Estas entidades participan en proyectos e iniciativas de desarrollo social, económico y cultural; desarrollo de capacidades institucionales a través de la formación de recursos humanos; promoción de los vínculos de asociación entre colectividades locales e instituciones de la sociedad civil; y, el incremento de la participación de gobiernos subnacionales y locales en la esfera internacional. El programa cuenta hasta el 2012 con un financiamiento de cincuenta millones de euros.
Un elemento importante de difusión del buen gobierno es la labor que realiza el centro de documentación de URB-AL, que cataloga de manera sistemática los proyectos comunes y selecciona las mejores prácticas con la finalidad de proyectarlas y emularlas. Entre estas prácticas de excelencia se encuentran el proyecto sobre red internacional de bibliotecas municipales llevado a cabo por la Municipalidad de Miraflores, Perú; el proyecto contra la pobreza urbana desarrollado por la ciudad de San Paulo; y, el de intervención para disminuir la delincuencia juvenil de
la Municipalidad de Calama, Chile. Actualmente, se vienen ejecutando 186 proyectos comunes en trece áreas temáticas: Droga y ciudad, conservación de los contextos históricos urbanos, la democracia en la ciudad, la ciudad como promotora del desarrollo económico, políticas sociales urbanas, gestión y control de la urbanización, control de la movilidad urbana, financiamiento local y presupuesto participativo, lucha contra la pobreza urbana, vivienda en la ciudad, promoción de las mujeres en las instancias de decisión locales, ciudad y sociedad de la información y seguridad ciudadana.
En el caso específicamente del Perú, la Unión Europea realiza un importante programa de cooperación (incluyendo proyectos de cooperación descentralizada), que en el período 2002-2006 alcanzó un presupuesto de 86 millones de euros. Este programa significó un relanzamiento de la cooperación que había sido prácticamente congelada entre 1999 y el 2000 por la alteración del orden democrático en el Perú.
Las áreas prioritarias están constituidas por proyectos de desarrollo socio-económico (60%), integración regional (25%) y apoyo del estado de derecho y reforma institucional (15%). La cooperación proveniente de la Unión Europea representa en el Perú “… poco más del 0.4% del PBI, cerca del 2.4 % del presupuesto nacional, alrededor del 14% de la inversión publica y 2.6% de la inversión privada y casi el 7% del gasto en educación salud y asistencia social”(13).
Existen más de 324 de proyecto activos por un monto superior de más 1300 millones de euros. De esta suma corresponde a España, Alemania, la Comisión Europea e Italia, la erogación de cerca del 90% de los recursos. Desde el punto de vista de la focalización territorial, la cooperación tiene un enfoque descentralizado y regional. Más del 55% del total de recursos son destinados a proyectos de ámbito subnacional (regionales o locales) y a proyectos nacionales con enfoque regional.
UNIÓN EUROPEA, Balance de la cooperación de la Unión Europea en el Perú, Lima, 2006, pág. 4.
Las regiones que focalizan la cooperación son las que presentan mayores indicadores de pobreza y pobreza extrema. Especialmente Cajamarca, Puno, Loreto y Ayacucho(14). De 532 proyectos ejecutados
entre el año 1995 y el 2006, cuyo ámbito de acción corresponde a los gobiernos subnacionales del Perú, al gobierno central con enfoque regional
o a proyectos multinacionales transfronterizos, más del 90% no son
ejecutados por los gobiernos regionales ni éstos constituyen contraparte de los proyectos. Este indicador muestra que si bien es cierto más del 55% de los proyectos tienen un enfoque subnacional desde el punto de vista territorial, su concertación, negociación y ejecución es extremadamente centralizada y excluyente de la participación de los gobiernos regionales. Ello muestra, también, una debilidad institucional de los gobiernos regionales y locales en la relación de sus relaciones externas, particularmente en el ámbito de la cooperación descentralizada. La mayoría de estos gobiernos subnacionales no tienen programas ni
políticas de relaciones externas, ni estructuras institucionales encargadas de estas funciones. Existe, asimismo, una marcada carencia de participación de los gobiernos regionales y municipales en la elaboración
y ejecución de la diplomacia descentralizada del gobierno central.
Tampoco tienen mayor participación en las políticas de cooperación e integración transfronterizas bilaterales y multilaterales.
LA DIPLOMACIA Y LA COOPERACIÓN DESCENTRALIZADA EN AMÉRICA LATINA
El actual comportamiento económico de la región caracterizado por el crecimiento sostenido y su previsible mantenimiento en los próximos años, aunque a tasas menores, a pesar de la crisis financiera internacional, así como la estabilidad monetaria y fiscal de las economías latinoamericanas en general, crea una enorme oportunidad histórica para enfrentar de una vez por todas y de manera decidida el déficit de bienestar
Ibíd, pág. 5.
y el superávit de pobreza y desigualdad y exclusión que existe. Concurren en la actual situación dos requisitos indispensables para acometer con éxito esa tarea: el crecimiento sostenido por encima del 4% anual y la estabilidad macro económica.
En este contexto favorable, es indispensable que la democracia pueda desarrollar una suerte de competitividad social, revalorar el concepto del interés público –distinto a la intervención del Estado- y otorgar una nueva y relevante prioridad al desarrollo social –con un enfoque de derechos humanos –, con la triple finalidad de acelerar la
disminución de la pobreza, asumir como prioridad de las políticas públicas
y la cohesión social y fortalecer la institucionalidad democrática,
dotándola de una mayor calidad a sus mecanismos de representatividad
y vinculación con la vida política ciudadana en los niveles, nacional, regional y local.
El impacto de la pobreza y la desigualdad en el funcionamiento de
la democracia, tiene un doble contenido. Uno objetivo, que se refiere al
hecho que los pobres no ejercen o ejercen una ciudadanía disminuida por
la exclusión que sufren y, otra de carácter subjetivo, subproducto de la
anterior, que se expresa en la debilidad o incluso inexistencia de un sentimiento de pertenencia a la democracia como sistema político y como forma de organización social. La conjunción de estos dos factores produce una débil cohesión social y nacional y al mismo puede generar las condiciones para la convulsión social o las tentaciones autoritarias.
Por ello, es necesario en la región un nuevo pacto social basado en
la cohesión social y un enfoque de derechos humanos, en el que se otorgue
a los derechos económicos y sociales una importancia y relevancia similar
a los derechos civiles y políticos. No basta con políticas sociales sectoriales que pueden relativamente ser neutrales a la satisfacción de las demandas de inclusión en las dimensiones que se requieren para cerrar las brechas de la desigualdad y la ausencia de ciudadanía de vastos sectores de la población. Es indispensable un nuevo enfoque basado en la cohesión social y los derechos humanos.
La cohesión social puede definirse como el proceso orgánico y funcional de satisfacción de las necesidades humanas, especialmente de alimentación, empleo, salud, educación, vivienda seguridad y participación política de los sectores más pobres y excluidos de la sociedad, de manera tal que la integración social sea una realidad objetiva, en la que los sentimientos de pertenencia y solidaridad de los individuos y grupos sociales con el conglomerado social y la democracia sean sólidos y estables.
Una estrategia de lucha contra la pobreza y la exclusión a partir de
la cohesión social y un enfoque de derechos humanos tienen tres ventajas
La integralidad de las estrategias que rompen con los enfoques
y crea sinergias de mutuo impacto entre un sector social y otro.
del enfoque dirigido a disminuir pobreza
aumentando inclusión económica, política, social y cultural; y,
3. La capacidad de actuar simultáneamente en los tres ámbitos
esenciales de la dinámica social exclusión-inclusión: a) los indicadores de pobreza y marginalidad; b) los ámbitos institucionales; y, c) los sentimientos subjetivos, individuales y colectivos de pertenencia.
Adicionalmente, tal como lo ha hecho la Unión Europea, el combate de la pobreza y la exclusión a través de la cohesión social, permite la construcción de indicadores que posibilitan establecer metas y acciones mensurables, un monitoreo efectivo. La CEPAL ha elaborado cuadro de indicadores (ver página siguiente) que podría utilizarse como marco referencial de método.
En América Latina el desarrollo de la diplomacia y la cooperación descentralizada ha evolucionado de manera simultánea a la creación de espacios de descentralización en la estructura administrativa y política del Estado, así como en función del fortalecimiento de la gestión de los gobiernos subnacionales. La región tiene una tradición centralista. En América Latina existen actualmente 100 estados o provincias en los países federales, 250 regiones o departamentos y más de 16,000 gobiernos locales
2. La direccionalidad
(municipios, distritos o cantones)(15). Es una realidad bastante heterogénea, que muestra tendencias a una excesiva fragmentación de los gobiernos locales de primer grado (municipalidades). Brasil tiene 5562 municipios, México 2438 y el Perú más de 2000. Sin embargo si la fragmentación plantea problemas de eficacia en la distribución y administración de recursos, desde el punto de vista de las prácticas democráticas y el acercamiento de los ciudadanos a la solución de sus propios problemas tiene un sentido positivo y constructivo.
Los problemas esenciales que enfrentan los gobiernos subnacionales de la región, vinculados además a su capacidad para fortalecer su capacidad de acción en el ámbito de la diplomacia y la cooperación descentralizada, son los correspondientes a la distribución de los recursos financieros nacionales, a la eficiencia y rendición de cuentas y a la existencia en muchos casos todavía de zonas grises en cuanto a sus competencias y facultades, incluida especialmente la concerniente al cobro directo de impuestos.
En el caso de los estados federales Argentina, Brasil y México esta capacidad está ampliamente reconocida través de modalidades fiscales de co-participación con el gobierno central. Esto permite tener ingresos importantes de los impuestos y tasas internas. En el caso de los estados unitarios descentralizados, los gobiernos regionales dependen financieramente de las transferencias del gobierno central, que en casi todos los casos son manifiestamente insuficientes y tiende a ejercerse teñidas de riesgo de control político.
La descentralización es un proceso dinámico e irreversible en la región que evoluciona de manera desigual, según países y gobiernos. Pero, las tendencias generales indican que a pesar de sus insuficiencias la descentralización avanza en la región con resultados globalmente positivos. Los gobiernos regionales y locales, empiezan a emerger como
Cf. Decentralization and local democracy in the world: First global reporting by United Cities and Local Governments, Barcelona, 2008,p.167.
instancias territoriales y circunscripciones político-administrativas más aptas para impulsar un tipo de desarrollo, democrático, equitativo y sustentable, especialmente a partir del primer grado, es decir, de los gobiernos locales. Constituyen también, crecientemente, instrumentos adecuados y eficaces para la lucha contra la pobreza, el empoderamiento ciudadano, la promoción de los derechos humanos y el impulso de prácticas democráticas participativas.
Ello les permite un mayor poder de negociación con el gobierno central y posibilita visiones comparadas de la gobernanza. A nivel de los gobiernos locales o municipales, las asociaciones nacionales son amplias y fuertemente institucionalizadas, en la mayor parte de los casos reconocidas legalmente por los ordenamientos jurídicos internos, pero sus facultades y recursos son desiguales y como tendencia insuficientes para una adecuada proyección internacional.
Existen asociaciones nacionales de municipalidades en la mayor parte de los países de la región, en algunos como son los casos de Brasil,
México, Perú y Venezuela existen dos o más asociaciones
nacionales(16). Se han establecido, asimismo, asociaciones regionales y subregionales, que constituyen espacios institucionales de la diplomacia
y cooperación descentralizada. Las más representativas son la Federación Latinoamericana de Ciudades, Municipalidades y Asociaciones de Gobiernos Locales (FLACMA), establecida el año 2003, la Federación de Municipalidades del Istmo Centroamericano (FEMICA), constituida en 1991; Mercociudades, creada el año 1995 en el ámbito del Mercosur
y la Red Andina de Ciudades (RAC).
Estos espacios multilaterales de la diplomacia y la cooperación descentralizada se proyectan en tres líneas de trabajo esenciales: 1) Las relaciones externas entre gobiernos subnacionales, con énfasis en sus vínculos interinstitucionales. 2) La cooperación descentralizada entre ellos y el intercambio compartido de prácticas de excelencia, especialmente en el desarrollo equitativo y sustentable y el buen gobierno. 3) La participación de los gobiernos subnacionales en las decisiones que los afectan en el marco de los procesos de integración subregional, la integración fronteriza, su participación en el sistema de las Naciones
(16) Las principales asociaciones nacionales son: Argentina: Federación Argentina de Municipalidades; Bolivia: Federación de Asociaciones Municipales de Bolivia; Brasil: Asociación Brasileña de Municipalidades, Confederación Nacional de Municipalidades, Frente Nacional de Prefectos; Colombia:
Federación Colombiana de Municipalidades; Costa Rica, Unión Nacional de Gobiernos Locales; Chile, Asociación Chilena de Municipalidades; Ecuador: Asociación Ecuatoriana de Municipalidades; El Salvador:
Corporación de Municipalidades de la República de El Salvador; Guatemala:
Asociación Nacional de Municipalidades de Guatemala; Honduras:
Asociación de Municipalidades de Guatemala; México, Asociación de Autoridades Locales de México; Nicaragua, Asociación de Municipalidades de Nicaragua; Panamá, Asociación de Municipalidades de Panamá; Paraguay:
Organización Paraguaya Intermunicipal de Cooperación; Perú: Asociación de Municipalidades del Perú, Asociación Nacional de Distritos Mayores . Red de Municipalidades Rurales del Perú, Junta de Coordinación Interregional del Norte y Oriente del Perú, Junta Interregional Centro Sur del Perú; República Dominicana, Federación Dominicana de Municipalidades; Uruguay, Congreso Nacional de Intendentes; Venezuela: Asociación Venezolana de Alcaldes, Asociación Bolivariana de Alcaldes.
Unidas y, finalmente, la búsqueda de una mayor participación en la elaboración de la demanda y oferta de cooperación para el desarrollo de sus respectivos estados nacionales.
En ese contexto, los gobiernos subnacionales de la región asumen progresivamente, más en el Cono Sur y América Central, un papel activo en materia de diplomacia y cooperación descentralizada. Ciertamente, la acción exterior de los gobiernos subnacionales de la región, aún la cooperación descentralizada que los toca más directamente, no es aún una práctica generalizada ni homogénea, más bien puntual y selectiva. Sin embargo, los buenos resultados de la cooperación descentralizada como factor complementario a la lucha contra la pobreza, el desarrollo sustentable con equidad y la mejora de la gestión y transparencia en la gobernanza , es un factor que impulsa un involucramiento cada vez mayor de los gobiernos subnacionales en proyectos y acciones de relaciones externas.
A ello contribuyen, también, los crecientes niveles de organización y asociación de los gobiernos subnacionales latinoamericanos a nivel nacional, subregional, regional y mundial. Las experiencias y el conocimiento que se adquiere en la diplomacia descentralizada multilateral repercuten positivamente en la conciencia de muchos gobernantes regionales sobre las potencialidades de las relaciones externas de sus unidades territoriales. Los organismos o asociaciones internacionales de gobiernos subnacionales son espacios de intercambios de experiencias y escenarios óptimos para compartir prácticas de excelencia en diversos campos de la gestión gubernativa.
En la región se han desarrollado con fuerza las asociaciones nacionales de gobiernos subnacionales. Ello les permite un mayor poder de negociación con el gobierno central y posibilita visiones comparadas de la gobernanza, de problemas y soluciones. A nivel de los gobiernos locales o municipales, las asociaciones nacionales son amplias y fuertemente institucionalizadas, en la mayor parte de los casos reconocidas legalmente por los ordenamientos jurídicos internos, pero sus facultades y recursos son desiguales y como tendencia insuficientes para una adecuada proyección internacional.
En Argentina se ha incorporado a las actividades del Ministerio de Relaciones Exteriores, en el ámbito más amplio de la cooperación internacional, la dimensión de la cooperación descentralizada de manera
consistente desde el 2005. El programa de cooperación descentralizada de la cancillería argentina persigue cuatro objetivos básicos: 1) Mantener la presencia del Ministerio de Relaciones Exteriores en las tareas de vinculación y acceso a la cooperación técnica internacional. 2) Establecer contactos con responsables de entidades territoriales (gobiernos subnacionales) para posibilitar el desarrollo de acciones de cooperación internacional con los gobiernos locales y sus organizaciones. 3) Articular
e informar a los gobiernos locales acerca de la cooperación internacional y
la cooperación descentralizada. 4) Fomentar el desarrollo de la cooperación descentralizada como una nueva herramienta importante para el fortalecimiento de las capacidades locales. Los resultados de esta estrategia son concretos y positivos. Es el caso del proyecto ejecutado en La Matanza (Buenos Aires), para el diagnóstico de un programa de desarrollo social- urbano, y en las provincias de Misiones, Corrientes, Chaco, Santiago del Estero, Tucumán, Catamarca y Jujuy(17) ambos con el financiamiento de la Junta de Galicia, España. La Argentina ha asumido, por otro lado, la responsabilidad de otorgar cooperación internacional descentralizada a través del Fondo Argentino de Cooperación Internacional (FO-AR).
Las acciones internacionales de las provincias argentinas están amparadas jurídicamente por el Art. 124 de la Constitución, conforme al
cual “Las provincias podrán crear regiones para el desarrollo económico
y social y establecer órganos con facultades para el cumplimiento de sus
fines y podrán también celebrar convenios internacionales en tanto no sean incompatibles con la política exterior de la Nación y no afecten las facultades delegadas al Gobierno federal o el crédito público de la Nación, con conocimiento del Congreso Nacional”(18). El Art. 126 específica
Cf. Ministerio de Relaciones de la República Argentina, Dirección General de Cooperación Internacional, Distribución de la Cooperación Técnica Internacional, 2008. Constitución de la República Argentina, artículo 124.
que los convenios que pueden firmar los gobiernos subnacionales excluyen aquellos de naturaleza política(19). Desde el punto de vista de la gestión institucional, poseen Secretarías de Relaciones Internacionales.
En el caso de Chile se da un proceso sui géneris, pues el proceso de descentralización no es muy profundo ni implica la transferencia de facultades importantes del estado central a las regiones. No obstante ello, el propio gobierno central ha impulsado recientemente una interesante e innovadora estructura para propender a una gestión eficaz y transparente de la diplomacia y cooperación descentralizada. En vez de contar sólo con una oficina encargada sectorialmente del tema, en el Ministerio de Relaciones Exteriores, como es el modelo generalizado en la región, se ha creado un sistema integrado de alcance multisectorial que tiene la doble ventaja de reconocer a las regiones su calidad de agentes externos directos y de articular sus demandas de cooperación con todos los organismos del estado competentes, directa o indirectamente.
Este órgano es la Dirección de Coordinación Regional (DICORE), que tiene a su cargo el apoyo a los procesos y actividades internacionales que se originan o inciden en las regiones. Coordina las relaciones entre el gobierno central y las regiones en materia de relaciones externas o del impacto que en ellas tiene la política exterior del estado. Asimismo, coordina con las regiones la incorporación de sus demandas de cooperación internacional en la política general de cooperación y promueve la participación de las delegaciones empresariales regionales en la búsqueda de mercados en el exterior. Coordina también programas de especialización, formación y generación de capacidades de gestión internacional en las regiones y facilita la vinculación de éstas con las embajadas y consulados de Chile en el exterior.
En los Estados Unidos, donde las constituciones de los estados federados les reconocen amplias competencias en materia de relaciones externas, la diplomacia y la cooperación descentralizada posee un espacio jurídico y político de gran amplitud. Con diversos grados y matices los
Ibid, Art. 126.
estados federados poseen jurídicamente amplias facultades en materia de relaciones externas, tanto en los ámbitos económico y comercial como en los institucionales y en algunos casos en el dominio
político(20).
Entre esas facultades, se encuentran las de abrir oficinas en el exterior para promover las relaciones económicas, comerciales y financieras, otorgar cooperación internacional, recibir ministros de relaciones exteriores y mandatarios extranjeros, suscribir acuerdos internacionales y ejercer el control presupuestario de sus acciones externas. Usualmente, como es la tendencia universal, los estados más activos en relación a la “política exterior”, son aquellos que tienen fronteras internacionales. En este caso con Canadá y México o aquellos como Florida o New York que están expuestos permanentemente a procesos internacionales. Las negociaciones internacionales del estado de La Florida con todos los estados latinoamericanos y del Caribe para obtener la sede institucional del ALCA para Miami es un ejemplo emblemático de naturaleza política. En el ámbito multilateral, la expresión más importante de la diplomacia y la cooperación descentralizada en la región es la Zona de Integración del Centro Oeste Sudamericano (ZICOSUR). Se trata del primer foro internacional latinoamericano constituido exclusivamente por gobiernos subnacionales, con una dinámica participación empresarial (actor no estatal). Este foro está dirigido a propiciar la integración económica y física del centro oeste sudamericano, con la finalidad de propender al desarrollo sustentable de la subregión.
ZICOSUR se constituyó institucionalmente a través del Protocolo de Campo Grande, suscrito el 21 de noviembre de 2005. Conforme a su instrumento constitutivo, ZICOSUR es un foro de carácter internacional integrado por provincias de Argentina, estados de Brasil, departamentos de Bolivia y Paraguay y regiones de Chile. Su estructura de gobierno
Cf. LUCAS MCMILLAN, Samuel. “Sub national Foreign Policy Actors: How and why Governors Participate in U.S. Foreign Policy”. En: Foreign Policy Analysis, Volume 4, Issue 3, Page 227.253, July 2008.
incluye un plenario de autoridades, integrado por gobernadores, prefectos
e intendentes regionales, un comité coordinador de gobernadores y una
secretaría ejecutiva pro témpore. Su agenda de trabajo es relevante y ambiciosa. Incluye el establecimiento de redes ferroviarias, viales e
hidrovías que interconecten la región, el desarrollo del potencial energético
y la promoción de la inversión y el comercio. A ello se añaden metas
específicas en el ámbito del desarrollo social, la preservación del medio
ambiente, el turismo, la educación, y la cultura. La viabilidad del proyecto reside en el hecho que las vías ferroviarias y viales existentes ya aseguran
tránsito de personas y mercaderías, De lo que se trata es de completarlas
extenderlas. Y ello es factible.
ZICOSUR, promueve, por otro lado, a partir de iniciativas del sector privado y los poderes públicos regionales la inserción competitiva de la subregión en el escenario internacional, el desarrollo del comercio exterior en los mercados regionales e internacionales. Entre sus metas de corto y mediano plazo se encuentran desarrollar el transporte multimodal, la utilización del Corredor Bioceánico Norte-Pacífico-Atlántico; la coordinación de esfuerzos para optimizar la capacidad de producción del norte argentino, la zona colindante de Paraguay, el sur de Bolivia, el sudoeste de Brasil y el norte de Chile, especialmente a través de los corredores bioceánicos. La utilización intensiva de los puertos de las regiones de Chile; y, la promoción de la interconexión de las hidrovías Paraguay-Paraná y Paraná-Tieté con la red de comunicaciones bioceánicas.
UN NUEVO PARADIGMA PARA LAS RELACIONES EXTERNAS DEL PERÚ: INCORPORAR EN LA POLÍTICA EXTERIOR LOS INTERESES DE LOS GOBIERNOS REGIONALES Y LOCALES, PROMOVER Y RESPALDAR LA DIPLOMACIA Y COOPERACIÓN DESCENTRALIZADA
En el caso del Perú, la descentralización de la política exterior fue objeto de una iniciativa temprana y precursora en 1991, la primera en la región. Ese año se produjo una reestructuración funcional del Ministerio
de Relaciones Exteriores, en cuyo marco me correspondió proponer un esquema descentralizado de la elaboración y ejecución de la política exterior (antes del proceso de descentralización del estado) a través de la creación e implementación al interior del país de Direcciones Regionales del Ministerio de Relaciones Exteriores(21).
La idea central era incorporar a las autoridades y a las empresas regionales a la promoción y gestión de las relaciones económicas internacionales del Perú, incluida la cooperación internacional. El proyecto, sin embargo, no pudo ejecutarse debido a los estragos institucionales que causó el golpe militar del presidente Fujimori contra el congreso y la institucionalidad democrática en el país, así como por la resistencia de un sector de la burocracia a una iniciativa necesariamente innovadora.
Al año 2001, en un contexto nacional e internacional distinto, ya maduro para la iniciativa, la retomé. Primero como Vice Ministro de Relaciones Exteriores y luego como jefe de la diplomacia peruana. Se incorporó a la administración y gestión de la política exterior el enfoque de la diplomacia y la cooperación descentralizada. En esta ocasión de la mano del proceso de regionalización del país y con el respaldo de los funcionarios, ya abiertos a las nuevas tendencias de las relaciones internacionales contemporáneas. Entre el 2001 y el 2005 se crearon siete oficinas descentralizadas del Ministerio de Relaciones Exteriores en las regiones de Arequipa, Cusco, Iquitos, Piura, Puno, Tacna y Tumbes. Se otorgaron las facultades y competencias necesarias, por modificación legislativa, a la Dirección General de Coordinación de la Cancillería. La misma que asumió la responsabilidad de dirigir las acciones de diplomacia y cooperación descentralizada, en trabajo armonizado con la Dirección General de Desarrollo Fronterizo. Se incorporó al discurso de la política exterior las variables de la diplomacia descentralizada y la diplomacia social:
A la época desempeñaba el cargo de Director de Planeamiento de la Cancillería peruana.
“Antes, pensábamos que la política exterior respondía exclusivamente al interés nacional, entendiendo por interés nacional el interés del Perú representado en el del estado centralista. Una visión que, en la práctica, era la de una parte del Perú, la del Perú centralista, que no miraba hacia el interior de nuestras mayores riquezas sociales, culturales
y poblacionales, que están, ciertamente, en las provincias, en las regiones, en
el Perú profundo. En la globalización, los intereses nacionales son
descentralizados. Ya no corresponden solamente al estado central, deben incorporar los intereses y aspiraciones de los gobiernos regionales y locales
y los de la sociedad civil. Por eso, cuando la Cancillería –el estado
peruano– tiene que negociar en el exterior, el interés nacional no solo debe estar constituido por los intereses necesariamente temporales del gobierno, sino comprender una amalgama de intereses amplios y plurales que corresponden a los gobiernos subnacionales. Un interés nacional que sintetice y concilie los intereses y aspiraciones de las regiones, los gobiernos provinciales y distritales, las empresas, las ONGs y las instituciones de la sociedad civil. Hoy tenemos esa visión descentralizada de la política exterior, hacia dentro y hacia fuera. Hacia fuera significa que no solo debemos relacionarnos con los estados sino también con los gobiernos federales y las regiones y gobiernos locales de otros países. Es el caso, por ejemplo, del acuerdo que suscribí con Roberto Formigoni, Presidente de la región italiana de la Lombardía, para financiar un proyecto de modernización productiva y competitividad para la industria del calzado en Trujillo, como complemento a un acuerdo inicial de cooperación técnica suscrito por el propio presidente de la región el año 2002”(22).
El año 2002 se concretó una de las primeras negociaciones de
diplomacia descentralizada al suscribirse, con el apoyo y patrocinio de
la cancillería, el Protocolo de Entendimiento de Cooperación en Calzados
y Textiles entre el Prsidente de la Lombardía y el Presidente de la CTAR, Región La Libertad. A través de este instrumento jurídico se acordó la
Discurso del Ministro de Relaciones Exteriores del Perú, embajador Manuel Rodríguez Cuadros, en la Municipalidad del Cusco, 14 de febrero 2005.
transferencia de conocimientos y experiencias de los pequeños y medianos industriales lombardos en el sector calzado, en el que poseen una calidad y competitividad mundial. El protocolo estableció diversas modalidades de cooperación en materia de innovación tecnológica y la promoción y en la elaboración de un programa de inversiones encaminado a facilitar proyectos que beneficien el desarrollo tecnológico regional(23).
De manera coherente al esquema de diplomacia y cooperación descentralizada se realizó un esfuerzo por incorporar a los gobiernos regionales en el manejo de la política exterior de las zonas de integración fronteriza, así como en la elaboración y ejecución de la estrategia nacional de desarrollo fronterizo 2004-2021. Se complementó el concepto de frontera línea, de frontera “separación”, que hace relación a las cuestiones de soberanía, con la noción de frontera zona, que pone énfasis en los intereses comunes, los problemas y aspiraciones compartidas y que posee las potencialidades de movilizar recursos compartidos para el desarrollo local,la lucha contra la pobreza y el buen gobierno. Se elaboró la Estrategia de Desarrollo Fronterizo hasta el año 2021. Dentro del espacio fronterizo se diferenció el área de frontera (zona adyacente al límite fronterizo y por su relación de vecindad paso de frontera), la Zona de frontera, definida como una unidad geo-económica, con asentamientos y ejes físicos, económicos y humanos de articulación, espacio prioritario de las políticas de desarrollo, soporte de las áreas de frontera y nexo articulador con la región administrativa; y la región fronteriza, que constituye el ámbito subnacional de las estrategias y gestión del desarrollo (región fronteriza, en el caso de la frontera norte: departamento)(24). El siguiente gráfico muestra la ariculaciónde los diversos espacios fronterizos tomando como referencia la frontera norte del Perú.
(23) “Acuerdo entre la región de La Libertad del Perú y la región de Lombardía, Italia, suscrito el 21 de enero de 2002 en la ciudad de Milán”, en: Ministerio de Relaciones Exteriores, Boletín Trimestral, 2002, enero-febrero, Vol. 1, Pág. 160. Lima, 2002. (24) MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES, Estrategia Nacional de Desarrollo Fronterizo, Lima, 2004.
Dentro del enfoque de diplomacia y cooperación descentralizada, la estrategia nacional de desarrollo fronterizo identificó formalmente como actores de los procesos de desarrollo e integración vecinal en las áreas de fronteras, a:
a) El gobierno nacional (Ministerio de Relaciones Exteriores,
Consejo Nacional de Desarrollo Fronterizo, los sectores de la administración pública y las Comisiones Macro-Regionales de Desarrollo Fronterizo;
b) Los gobiernos subnacionales (diez gobiernos regionales y 79
gobiernos locales); y,
c) Los actores no estatales, representados por los gremios
empresariales regionales, las cámaras de comercio, las universidades, las organizaciones no gubernamentales, las comunidades nativas y otras instituciones de la sociedad civil.
La estrategia planteó articular a toda esta gama de pluralidad de actores en la elaboración y ejecución de una visión compartida del desarrollo sostenible en las áreas de frontera, asegurando la sostenibilidad económica, ambiental, política y de integración fronteriza, tanto en las políticas estrictamente nacionales, como en las externas y las bi o trinacionales. Los siguientes gráficos muestran la metodología utilizada para la elaboración de la estrategia:
La estrategia incluye en su formulación de metas y políticas a cuatro ejes fundamentales: 1) El desarrollo sostenible con equidad en las zonas de fronteras. 2) El desarrollo de obras de infraestructura física, especialmente el transporte multimodal interno y el correspondiente a los ejes viales de interconexión bioceánica. 3) El fortalecimiento del proceso de integración fronteriza. 4) La organización terriorial de las acciones de desarrollo. Se establecieron cinco áreas de integración fronteriza en las fronteras con el Ecuador, con Colombia, con Brasil, con Bolivia y con Chile. La importancia social, económica y política de las áreas de integración fronteriza se expresa cuantitativamente en algunas cifras básicas: la superficie territorial que comprenden las áreas de frontera
equivale al 61% del territorio nacional, al 25 % de la población y al 16 % del PBI nacional.
La estrategia de desarrollo fronterizo, articulada a la diplomacia social y a la diplomacia y cooperación descentralizada, se ejecutó como parte de las relaciones limítrofes bilaterales y multilaterales.
Con el Brasil se realizaron una serie de acciones de la mayor trascendencia vinculadas a los intereses o a la participación de los gobiernos regionales, así como a la satisfacción de aspiraciones y demandas de la población que no habían sido atendidas. Especialmente el establecimiento de la alianza estratégica entre ambos países, el acuerdo para interconectar sus mercados interfronterizos a través de los corredores bioceánicos y otras obras viales, la decisión interna del gobierno peruano de construir la carretera transoceánica con ramales en toda la macro región del Sur, la suscripción de un acuerdo de libre comercio en el marco de la ALADI y la puesta en práctica, por primera vez en la historia de las relaciones bilaterales, de políticas y acciones de diplomacia y cooperación descentralizada entre los gobiernos estaduales de Amazonas, Acre, Rondonia y Río Grande do Sul por la parte brasileña; y los gobiernos regionales de Ucayali, Iquitos, Madre de Dios, Cusco, Arequipa, Moquegua y Tacna, por el Perú. Los presidentes de estas regiones tuvieron una participación decisiva en el proceso que llevó al gobierno nacional a los acuerdos de integración con el Brasil y a la construcción de la carretera transoceánica.
El 22 de abril de 2004, por invitación del gobernador Jorge Viana, realicé una visita oficial al Estado del Acre. La primera presencia de un canciller peruano en el territorio de un gobierno subnacional del Brasil. La reunión dio lugar al primer encuentro de autoridades y empresarios del Acre y los gobiernos regionales de Ucayali, Arequipa, Puno y Moquegua. El gobernador Viana asistió con las más altas autoridades de su gobierno en materia de aduanas, agricultura, infraestructura, comercio y policía, pues nuestra intención era tomar decisiones. Como resultado de este primer encuentro de diplomacia y cooperación descentralizada, al más alto nivel, se adoptaron las siguientes decisiones:
1. El inicio de la construcción del puente binacional sobre el Río
Acre, entre las localidades de Assis -Brasil e Iñapari en el Perú, con el financiamiento del Estado de Acre. Se acordó que los trabajos se inicien
en los siguientes treinta días. La construcción significaba concretar un anhelo de las poblaciones fronterizas de ambos países, de sus empresarios
y comerciantes, de la población y las autoridades.
2. El gobierno de Acre se comprometió a suministrar energía
eléctrica a las poblaciones fronterizas peruanas, como el inicio de un
programa de interconexión eléctrica.
3. Instalación de puertos secos en las ciudades de Río Branco e Iñapari
hasta la instalación definitiva de un centro binacional de atención fronteriza. Esta medida estuvo dirigida a satisfacer la necesidad comercial y migratoria de contar alrededor del puente con los servicios aduaneros, sanitarios y de migraciones indispensables para facilitar el comercio y el tránsito de personas.
4. Para agilizar y promover el comercio agrícola, se acordó que las
autoridades peruanas directamente verifiquen las condiciones sanitarias de los productos cárnicos y derivados procedentes del Acre y que, en contrapartida, las autoridades estaduales del Acre realicen directamente la certificación de productos vegetales y naturales provenientes del Perú(25).
El puente sobre el Río Acre fue construído a un costo de 12 millones de dólares por el gobierno de Acre e inaugurado por los presidentes Lula
y Toledo el 21 de enero de 2006. Une las localidades de Iñapari (Perú) y
Assis (Brasil) y se conecta por el lado peruano con los mercados de Pûerto Maldonado, Cusco, Juliaca y los puertos de Matarani e Ilo; y por el lado
Brasileño al puerto de Santos en el Atlántico. En el sur del Perú se benefician más de cinco millones de personas con nuevas oportunidades comerciales, de inversión y turismo. Como ha señalado la Iniciativa para
la Integración de la Infraestructura Sudamericana (IIRSA), el puente tiene
“la función estratégica de abrir nuevas posibilidades para el desarrollo
Cf. Ministerio de Relaciones Exteriores, Nota de Prensa 207-04 del 26 de abril de 2004.
socioeconómico de la macro región Sur del Perú y los Estados de
Acre y Rondonia del Brasil a través de su vinculación conjunta, y facilitar
el acceso de dichos estados brasileños así como de la sierra y amazonía
peruanas hacía los mercados internacionales, en especial de la Cuenca del Pacífico, impulsando así el proceso de integración regional”(26).
Es una de las iniciativas de diplomacia y cooperación descentralizada más importantes realizadas en Sudamérica, en torno a la cual se llevó a cabo un dinámico proceso de encuentros descentralizados entre los gobiernos subnacionales del área de frontera y del propio gobierno peruano con las regiones concernidas(27).
Criterios de diplomacia descentralizada se aplicaron asimismo en las relaciones con Chile, alrededor de proyectos e intereses de las autoridades, empresarios e instituciones de cada lado de la frontera. Especialmente en relación a la promoción del turismo transfronterizo, el repoblamiento de machas y el desarrollo de la acuicultura en la zona, acciones conjuntas de prevención del VIH/SIDA y la tuberculosis, el intercambio de información y experiencias entre las zonas francas de Tacna e Iquique y la efectiva puesta en práctica del transporte de pasajeros entre Tacna y Arica.
Una exitosa iniciativa que provino del gobierno regional de Tacna
y de las diversas instituciones de la sociedad civil fue la relativa a la
Cf. Comunicado de prensa: www.acre.gov.br Nota de prensa IIRSA http:// www.iirsa.org/BancoConocimiento/N/noticia_puente_sobre_rio_acre/ noticia_puente_sobre_rio_acre.asp Entre otros, el Acta de intención para el desarrollo del eje comercial Pucallpa - Cruzeiro do Sul, suscrita el 12 de marzo de 2004 por el Gobernador del Estado de Acre, Jorge Viana y el Presidente de la Región Ucayali, Edwin Vásquez López; las reuniones de concertación que efectúe como canciller con las autoridades regionales y los empresarios de Ucayali, Arequipa y Puno el año 2004; la visita oficial que efectué al Estado de Amazonas el 15 de setiembre de 2004; y, la gira que hicieron por el sur autoridades, empresarios, inversionistas y periodistas del Estado de Matto Grosso a las ciudades de Puno, Arequipa, Moquegua y Tacna, entre el 16 y el 18 de febrero de 2005, encabezados por el gobernador del estado Blairo Borges Maggi.
supresión de visas en el tránsito de personas entre el Perú y Chile. Esta iniciativa regional fue negociada de gobierno a gobierno y se concretó a través del Acuerdo para el ingreso y tránsito de nacionales chilenos y peruanos en calidad de turistas con sólo documento de identidad, que negocié y suscribí en Lima con el Canciller Ignacio Walker, el 5 de julio de 2005. Entró en aplicación el 6 de agosto del mismo año. El tránsito sólo con documento de identidad ha facilitado la vida cotidiana de más de 10,000 personas que a diario cruzan de Tacna hacia Arica.
En la frontera con el Ecuador, la política de desarrollo regional fronterizo se concentró en la ejecución del Plan Binacional de Desarrollo de la Región Fronteriza Perú-Ecuador, que es una estrategia conjunta diseñada por Perú y Ecuador con la finalidad de desarrollar actividades y ejecutar proyectos que permitan integrar económicamente la región, acelerar su desarrollo productivo y social, y superar la situación de atraso respecto al resto de los territorios de ambos países.
La ejecución del Plan Binacional está prevista para un período de 10 años (2000-2009). La inversión se viene ejecutando en el marco de cuatro programas: programa binacional de proyectos de infraestructura social y productiva, con un monto referencial de US$ 1498 millones; programas nacionales, peruano y ecuatoriano, de construcción y mejoramiento de la infraestructura productiva en las regiones fronterizas con un costo de US$ 400 millones; programas nacionales de construcción y mejoramiento de la infraestructura social y aspectos ambientales en las regiones fronterizas en el orden de US$ 500 millones; y, programas de promoción de la inversión privada calculada en US$ 602 millones. Entre los proyectos que se vienen ejecutando en el mismo Plan, están los relativos al reordenamiento y manejo de la cuenca binacional Catamayo- Chira; el manejo de la cuenca binacional Puyango-Tumbes; el Eje Vial Nº 1 Huaquillas-Aguas Verdes y el proyecto de salud y desarrollo rural, financiados por España, el Banco Mundial, la Unión Europea e Italia, respectivamente.
El destino de los proyectos corresponde a un criterio definido de diplomacia descentralizada pues beneficia a la población del gobierno
regional y los gobiernos locales, pero la gestión de los mismos no cuenta aún con la dirección y participación activa, directa y sistemática de los gobiernos subnacionales del norte del Perú. Es una tarea pendiente. Una de mis últimas decisiones como Ministro de Relaciones Exteriores fue dar un paso adelante en ese sentido y aprobé la norma legal que dispuso que la Oficina del Plan Binacional de Desarrollo-Capítulo Perú, que funciona inexplicablemente en Lima, se trasladara a Piura. Lamentablemente esta decisión se dejó de aplicar(28).
La estrategia de desarrollo e integración fronteriza con Colombia se focaliza en el proyecto binacional de desarrollo de la cuenca del río Putumayo, que abarca una extensión de 160,500 kilómetros cuadrados y está dirigido al manejo compartido de las actividades pesqueras y de los bosques Tarapacá y Flor de Agosto, con la finalidad de crear trabajo productivo y sustentable en beneficio de las poblaciones fronterizas.
Con Bolivia, en una zona de integración que comprende a las regiones de Puno y Madre de Dios, se priorizó el manejo del Sistema Hídrico del Lago Titicaca, se transfirió al gobierno regional y a la autoridad autónoma las competencias y los recursos que aseguren una administración descentralizada. En la zona de integración fronteriza se identificaron 104 proyectos, los mismos que fueron entregados a Bolivia para su respectiva compatibilización con las iniciativas de ese país. Los principales ejes de acción identificados fueron: a) Eje vial multimodal (ferroviario, carretero y lacustre); b) Manejo y gestión de recursos hídricos, desarrollo integral de especies hidrobiológicas nativas e introducidas en el Lago Titicaca; c) Programa de transferencia tecnológica productiva y defensa del medio ambiente; d) Turismo (infraestructura, promoción y capacitación); f) Programas de servicios básicos (educación, salud y cultura); g) Fortalecimiento institucional para el desarrollo y la integración; y, h) Implementación del CEBAF-Desaguadero.
Cf. MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES. Nota de Prensa 500-04, 2004.
Con la finalidad de ordenar las acciones de diplomacia y cooperación descentralizada y dotarlas, al mismo tiempo, de un marco jurídico e institucional que les otorgue sostenibilidad, el 24 de noviembre de 2004 suscribí con los presidentes regionales de Arequipa, Daniel Vera Ballón; de Puno, David Jiménez Sardón; de Tacna Julio Alva Centurión y el Vicepresidente de la Región de Madre de Dios, José de la Rosa del Maestro Ríos, un convenio de cooperación interinstitucional entre la Cancillería y la macro región del sur(29). Un convenio análogo firmé el 4 de febrero de 2005 con la Presidenta Regional de Tumbes y Presidenta de la Secretaría Pro Témpore de la Junta de Coordinación Interregional del Norte y Oriente Rosa Medina Feijoo y los presidentes regionales de Lambayaque, Yehude Simon; de Piura, César Trelles; de Cajamarca, Juan Pita Gastelumendi; de San Martín, Max Ramírez García y el Vice- Presidente de la Región Amazonas, Rómulo Merino Izquierdo(30).
Ambos instrumentos permiten “vincular la política exterior del Estado, con las necesidades de los gobiernos regionales y la realización de sus propias relaciones externas, así como con las empresas y las organizaciones de la sociedad civil de cada región, en un esfuerzo compartido y concertado de promoción de las exportaciones, las inversiones, el turismo, así como para la captación de cooperación internacional a favor de estas regiones y pone a disposición de los gobiernos subnacionales las distintas dependencias de la cancillería, así como las embajadas y consulados del Perú para canalizar sus relaciones externas. Los convenios, finalmente, establecen el compromiso del Ministerio de Relaciones Exteriores y las regiones para impulsar con un enfoque descentralizado los acuerdos y programas de integración fronteriza”(31). De manera complementaria la Cancilllería puso a disposición de los gobiernos regionales los planes estratégicos de apoyo
Cf. MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES. Nota de Prensa 574-04, de 24 de noviembre de 2004. Cf. MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES. Nota de Prensa 048-05 de 4 de febrero de 2005. Ibíden
a la inserción internacional de los gobiernos regionales del Sur y el Nor Oriente.
En el ámbito multilateral se promovió y respaldó el relacionamiento externo de las regiones y gobiernos locales, especialmente su participación en la Red Interamericana de Desarrollo de Gobiernos Regionales, Locales
y Participación Ciudadana (RIAD-OEA).
Estas son las primeras y principales líneas de acción que realizaron la Cancillería peruana y los gobiernos regionales dentro del contexto de la diplomacia y la cooperación descentralizada. Fue un esfuerzo inicial con resultados concretos y que tuvo la virtud de crear un marco jurídico- institucional. Sin embargo, este impulso se ha detenido desde julio de 2006 con la asunción del nuevo gobierno del Presidente Alan García. Es indispensbale retomar el esfuerzo como una política de estado.
El encuadre conceptual y metodológico de la diplomacia y la cooperación descentralizada obliga a un cambio en la manera de elaborar
y de ejecutar la política exterior, que ha retomado una visión centralista.
Esta es una tarea del gobierno. Pero, al mismo tiempo, los gobiernos regionales con autonomía deberían plantear la incorporación de los intereses, aspiraciones y requerimientos externos de sus estrategias de desarrollo en la elaboración y ejecución de la política exterior del estado.
Es indispensable, también, una presencia directa de los gobiernos regionales en todos los mecanismos institucionales de cooperación e integración fronteriza. Estos mecanismos, como por ejemplo la Comisión Mixta Permanente de Fronteras, la Comisión de Vecindad, los Comités técnicos bilaterales de facilitación del comercio, pesquería, asuntos indígenas, educación, salud, protección ecológica, energía y minas que existen en la relación bilateral fronteriza con el Ecuador, deberían contar con una representación directa –no marginal– del gobierno regional y los gobiernos locales concernidos. Y en todos los casos en los que las decisiones dependan básicamente de las competencias del gobierno regional, estos mecanismos, comisiones o grupos de trabajo deberían ser presididos o dirigidos por funcionarios regionales. No es razonable ni eficiente para una gestión en beneficio de la población y los proyectos de
desarrollo económico y social en las zonas de frontera, que los gobiernos regionales no participen o lo hagan marginalmente en proyectos que impactan directamente en sus políticas de gobierno y en la vida diaria de la gente.
Los gobiernos regionales deberían, asimismo, elaborar y aprobar
anualmente su propia demanda consolidada de cooperación para el desarrollo
y cooperación descentralizada y negociar con la Agencia Peruana de
Cooperación Internacional para su incorporación a la demanda nacional que negocia el gobierno central. La elaboración y negociación de los proyectos lo pueden hacer, también y es lo deseable, directamente los gobiernos regionales con las fuentes cooperantes gubernamentales y no gubernamentales.
Generar estas capacidades de gestión institucional internacional es particularmente importante en aquellas regiones que presentan los mayores índices de pobreza y pobreza extrema. Esto es más urgente aún
si se tiene en cuenta que la mayor parte de la cooperación internacional
que recibe el Perú no se destina a las regiones más pobres. Siendo el Perú un país de renta media baja la cooperación internacional no reembolsable disminuirá como tendencia; la manera de impedir o aliviar esta situación
es justamente focalizándo la cooperación en las poblaciones y regiones
con mayor pobreza, pobreza extrema y desnutrición, como Ayacucho, Apurimac, Cusco y Puno y provincias de otras regiones que presentan indicadores similares a las de los países menos avanzados del Africa(32).
Del mismo modo, en todos los proyectos de cooperación internacional que se apliquen en la circunscripción territorial de las
regiones, los gobiernos regionales, las ong´s regionales o las instituciones regionales concernidas deberían ser la contraparte de la fuente cooperante
o constituir la entidad responsable de la ejecución de los proyectos. En todo caso no pueden seguir estando al margen de la gestión de dichos proyectos. Del total de proyectos de cooperación internacional que se ejecutan en el país a través de la Unión Europea en la circunscripción
Cf. APCI, Situación y Tendencias de la Cooperación Internacional en el Perú, Lima, 2004.
territorial de los gobiernos regionales (proyectos de impacto descentralizado por el destino de los recursos), en más del 85% los gobiernos regionales no son contrapartida u órgano de ejecución(33).
Otra tarea aún pendiente es un desarrollo más sistemático de las propias relaciones externas de los gobiernos regionales y locales, con otros gobiernos subnacionales, con gobiernos centrales, con organizaciones no gubernamentales, otras instituciones de la sociedad civil y con empresas extranjeras, especialmente aquellas que ejecutan proyectos de inversión en sus circunscripciones territoriales.
La diplomacia y la cooperación descentralizadas emergen de esta manera como un instrumento complementario a los esfuerzos de los gobiernos regionales en la elaboración y aplicación de sus estrategias y planes de desarrollo sustentable local con un enfoque de derechos humanos y cohesión social, a sus programas de lucha contra la pobreza, la desigualdad, la exclusión y la discriminación, a sus estrategias de promoción de las exportaciones, las inversiones y el turismo en los mercados regionales y locales, a la modernización y mejora de sus capacidades para elaborar proyectos, y sus acciones para empoderar derechos ciudadanos y, finalmente, al fortalecimiento de sus capacidades institucionales para el buen gobierno, la rendición de cuentas y la transparencia.
Para utilizar y aprovechar todo este potencial, los gobiernos regionales y locales deben fortalecer sus estructuras institucionales y funcionales en materia de relaciones externas y del relacionamiento con el gobierno central en el ámbito de la política exterior del estado. Es necesario que cuenten con gerencias o unidades de relaciones externas según sea el caso. Dotadas de los conocimientos, métodos y técnicas más modernas y adecuadas para el análisis de las variables externas, así como para la gestión de la negociación internacional, la captación de
Cf. Matriz de la Cooperación de la Unión Europea con el Perú, Delegación de la Comisión Europea en el Perú, Lima, 2006.
cooperación descentralizada, el relacionamiento institucional con otros gobiernos subnacionales extranjeros, la participación multilateral en las diversas organizaciones internacionales de gobiernos subnacionales, la promoción regional de las inversiones, el comercio y el turismo, la elaboración de proyectos y su ejecución con eficacia, transparencia y adecuada rendición de cuentas. Parece un interés manifiesto, por ejemplo, que la región Tacna y aún Arequipa negocien su incorporación a la Zona de Integración del Centro-Oeste Sudamericano ZICOSUR para no quedar al margen de un amplísimo mercado regional transfronterizo que se está formando con un formidable dinamismo.
Los gobiernos regionales y locales tienen el desafío de generar y consolidar esas capacidades institucionales para insertarse positivamente en la globalización y hacer de la diplomacia y la cooperación descentralizada no sólo un valioso instrumento complementario a sus estrategias de desarrollo sustentable con cohesión social, sino un factor de formación de capital social, regional y local.
EL MEDIO AMBIENTE: UN DERECHO HUMANO
Elsa Roca Salonen*
La concepción de lo que son los derechos humanos nace con el hombre; sin embargo, su reconocimiento y aplicación han evolucionando porque la humanidad ha ido redescubriendo el goce de sus derechos a través del tiempo.
La Revolución Francesa marca un hito en la historia cuando proclama y define los derechos del hombre y del ciudadano en los principios de: LIBERTAD-IGUALDAD y FRATERNIDAD. Las Naciones Unidas, un siglo y medio más tarde, en 1948 aprueba la Declaración Universal de los Derechos Humanos. Desde entonces, la Comunidad Internacional ha logrado importantes progresos en la dación y goce de estos derechos. Así tenemos los Pactos Internacionales de Derechos Civiles, Políticos, Económicos, Sociales y Culturales hasta el reconocimiento de los Derechos de Solidaridad.
Los estudiosos que investigan la esencia de los derechos humanos, reconocen la existencia de categorías de derechos interdependientes sin que éstos pierdan la idea de su unidad, integridad e indivisibilidad, y sin dar prioridad a ninguno de ellos, ya que el ser humano es uno e indivisible como son el goce de sus derechos. Karen Vasak, en los años 1977 y 1980, da la idea específica al respecto, ubicando los derechos humanos en tres
* Doctora en Derecho. Presidenta de la Academia Interamericana de Derecho Internacional y Comparado.
categorías o generaciones. Sitúa en la primera categoría o generación a los derechos civiles y políticos; en la segunda a los derechos económicos, sociales y culturales; y en la tercera a los derechos de solidaridad, que comprenden: el derecho al desarrollo, al medio ambiente sano, a la paz y al derecho a beneficiarse del patrimonio común de la humanidad(1).
Raúl Ferrero, en un interesante estudio sobre esta novedosa denominación, manifiesta también que “…estas tres etapas (generaciones de los Derechos Humanos), en cierta forma se equiparan a los tres principios fundamentales que consagró la Revolución Francesa de 1789:
Libertad, Igualdad y Fraternidad. Los primeros derechos en ser reconocidos, es decir, los civiles y políticos, son aquellos basados en la “Libertad” de la persona. Los derechos económicos y sociales que se imponen en una segunda época, podemos muy bien decir que se basan en la “Igualdad” del ser Humano. Los derechos de solidaridad que responderían a una tercera etapa todavía en proceso de maduración, son los basados en la “Fraternidad” entre los hombres y entre los pueblos”(2).
Juan Alvarez Vita reconoce también las tres categorías o generaciones de derechos humanos mencionados. Ubica en la primera generación a los derechos civiles y políticos: a los derechos económicos, sociales y culturales en la segunda generación… “Estos aparecen después de los derechos civiles y políticos, sin que ello haya significado nunca ni el olvido ni la sustitución o eliminación de los derechos humanos consagrados con anterioridad”… “a estos dos grupos de derechos se suman actualmente los llamados derechos de la tercera generación, nuevos derechos o derechos de solidaridad, entre los que ya se han identificado el Derecho al Desarrollo, el Derecho a la Paz, el Derecho al Medio Ambiente Sano y ecológicamente Equilibrado y el Derecho a Beneficiarse del Patrimonio Común a la Humanidad” (3)
VASAK, Karen. Los Derechos Humanos de la Tercera Generación, Publicación del Instituto de Derechos Humanos, Strasburgo 1982, Pág. 25. FERRERO, Raúl. El Nuevo Orden Económico Internacional y la Promoción de los Derechos Humanos. Editorial Eufonía, Lima 1983, Pág. 70. ÁLVAREZ VITA, Juan. El Derecho al Desarrollo, Cult. Cuzco S.A., Lima 1988. Pág. 25.
La protección y reconocimiento de los derechos humanos de solidaridad mencionados, dado el momento histórico en el que vivimos, deben tener prioridad y vigencia permanente en la mente de gobernados
y gobernantes y en la comunidad internacional, porque el bienestar integral de la humanidad así lo impone.
EL DERECHO AL MEDIO AMBIENTE SANO ES UN DERECHO HUMANO DE SOLIDARIDAD
Dentro de los Derechos Humanos de Solidaridad se ubica actualmente el derecho al medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado, facultad que se deriva del deber de solidaridad que los seres humanos tienen, de compartir la cooperación y responsabilidad a fin de mantener la tierra que es nuestro hogar común, en condiciones viables para preservar nuestra existencia.
“Es derecho de solidaridad porque importa una conducta fraterna de los sujetos ínter vivientes: los hombres, las empresas, los estados y la comunidad internacional. En este sentido se establecen nuevos deberes para los Estados: el de informar, planificar, tomar medidas preventivas, consultar y el de acatar los tratados internacionales”(4).
CAUSAS DEL DETERIORO DEL MEDIO AMBIENTE SANO
Como principal consumidor de los recursos naturales de la tierra, el hombre es a la vez agente de desarrollo y víctima de la degradación ambiental. Y, potencialmente, es también el medio de conservación. Esto nos hace pensar que el mundo actual se encuentra en una paradoja. Por
un lado los esfuerzos que realiza el hombre están desafiando la industria
y el comercio; por otro, las actividades Industriales y mercantiles que
efectúa y que son motor de la economía mundial, son también una de las causas de degradación ambiental. ¿Qué hacer? ¿Cómo preservar y mejorar
SOBERÓN, Ricardo. Boletín, Comisión Andina de Juristas, Lima Nov. 1988 Pág. 10.
el ambiente sin comprometer el desarrollo? ¿Acaso debemos aprender a convivir sin causar daño a nuestro prójimo y sin arruinar la naturaleza? Estas y otras preguntas nos planteamos en estos momentos, en esta década del siglo XXI y en una gigantesca carrera por salvar a nuestro Planeta y salvarnos a nosotros mismos.
Mario Burga indica “Debemos aprender a que el ser humano es parte de la naturaleza, de modo que al dañar a ésta se daña a sí mismo. Debemos aprender a administrar sabiamente la naturaleza. Lo que en definitiva, es administrarnos a nosotros mismos”(5).
Realmente es dramático lo que está pasando con nuestro medio ambiente, y es nuestro deber cuidarlo y nuestro derecho exigir que no se deteriore más. Maurice Strong, Secretario General de la Conferencia de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente y Desarrollo, en una de las sesiones preparatorias para la Cumbre de la Tierra, manifestó: “Lo que hemos estado haciendo es administrar la Tierra sin tener en cuenta la depreciación, la amortización y el mantenimiento. Si se hiciera esto con una empresa, se podría generar cantidad de dinero en efectivo y tal vez fuera posible engañarse y pensar que se trataba de ingresos. Pero lo que se está haciendo es dilapidar el capital que a la larga se llega a la quiebra. Lo mismo sucede con la Tierra S.A. Ella ya no es viable en términos económicos, vamos a la bancarrota y ésta es lo razón del por qué necesitamos un desarrollo sostenible que cuente con una base mundial” (6).
El deterioro del medio ambiente causado por la emanación de gases, la destrucción de los bosques naturales, la desertificación, el calentamiento de la tierra, la destrucción de la capa de ozono relacionado con el avance tecnológico de los países ricos en contraste con el estancamiento del progreso de los países pobres, tienen como base la brecha abierta que lamentablemente conduce a una gran desigualdad en el disfrute del desarrollo y goce de un medio ambiente sano.
BURGA, Mario. Revista Dominical de «El Comercio». Lima. Mayo 1992. STRONG, Maurice. Cumbre para la Tierra, Programa 21, Programa de Acción Naciones Unidas, Marzo 1998, Pág. 16.
En estos tiempos, primera década del Siglo XXI ¿Cuál es la situación de la Tierra? ¿Se está cumpliendo el programa de la Conferencia de Río sobre las medidas tomadas para la protección de los recursos naturales que la humanidad usa?, como son:
- El agua. Las desigualdades se manifiestan en el uso de uno de
los recursos más elementales que posee el hombre como es el agua. Se
dice que en la tierra abunda el agua, pero existe un derroche y éste es uno de los factores de su escasez. Estadísticamente, los países desarrollados consumen más agua que los países del Tercer Mundo. Casi la cuarta parte de la población mundial carece de agua potable suficiente, según estimaciones de la OMS. La demanda de agua dulce supera las reservas
y se predice que para el año 2,025 las dos terceras partes del total de la
población padecerán escasez de agua. Este panorama se agrava por la constante contaminación originada por los residuos industriales y humanos, por los nitratos de los fertilizantes, por la lluvia ácida y la filtración de los residuos tóxicos. Estos problemas hacen que la Tierra así como la humanidad se perjudique y frene su desarrollo.