Source: https://blog.landot-avocats.net/2018/11/19/vent-de-panique-pour-les-spl-associant-une-commune-et-son-epci-a-fiscalite-propre/
Timestamp: 2019-06-16 09:19:36+00:00
Document Index: 42763225

Matched Legal Cases: ['arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ']

Le Conseil d’Etat a encore frappé avec un manque total de nuances, et ce par un arrêt du 14 novembre 2018 qui une bonne fois pour toutes met fin à un débat jurisprudentiel lancinant. Désormais, c’est clair, une SPL (et sans doute une SEML) ne peut pas, pas directement, se faire entre une commune et son EPCI à fiscalité propre (ou entre un EPCI à fiscalité propre et le syndicat mixte dont il était membre) sauf dans un cas particulier sur lequel nous reviendrons ci-après en « I ».
Cette position s’impose d’évidence quand la commune crée une société pour une compétence qu’elle n’a pas ou plus (voir ci-après « II »).
Mais la position du Conseil d’Etat dépasse ce cas d’illégalité qui, lui, a toujours été net. Le Conseil d’Etat par une position très tranchée interdit tout une série d’autres montages qui étaient pourtant en droit très logiques, conformes au droit écrit et fort utiles. Une position stricte qui nous semble fondée sur une profonde méconnaissance de ce qu’est un objet social pour une société commerciale (voir ci-après « III »).
Mais revenons en arrière, revenons sur ce débat, et sur ce qui reste légal et ce qui ne l’est plus, dans le prolongement de nos articles de blog antérieurs :
I. Il y a toujours deux astuces légales permettant de faire une SPL (ou une SEML) entre communes et EPCI à fiscalité propre (FP)
A. première astuce
créer une SPL entre communes pour des compétences restant communales mais sur le point d’être en tout ou partie intercommunalisées ;
B. seconde astuce
Autre astuce : une SEML peut adhérer à une autre SEML (mais cela ne fonctionne pas pour les SPL ou alors pas sans un petit débat juridique ; ce point est trop complexe pour pouvoir être détaillé dans un post de blog) si c’est conforme à son objet social, ce qui continue, mais indirectement, de permettre des participations croisées. Cette solution est dangereuse (car il y a un recoupement de compétence qui peut ne pas correspondre à la position du CE) pour les SEML de gestion service public. Mais pour les SEML de construction, de logement, ou de prestations de services ponctuelles (AMO ou autres) cette voie semble rester sécurisée.
Plus hardie devient la fusion d’une SEML communale avec une SEML intercommunale.
II. Par ailleurs, sauf usage de la première astuce évoquée ci-avant, il n’est évidemment jamais légal (et ne l’a jamais été…) qu’une commune siège dans une SPL (ou une SEML) dont l’objet social n’a pas de recoupement avec les compétences communale (ou idem pour un EPCI à FP qui serait actionnaire d’une SPL sans lien avec ses compétences)
Il est naturellement interdit de prendre des actions de SEM ou de SPL pour une collectivité ou un EPCI qui n’aurait aucune intersection de compétences avec l’objet social de cette SEM ou de cette SPL.
Sources ; voir par exemple (pour le droit des SEML mais le même raisonnement s’applique) : CAA Bordeaux, 27 avril 2004, Communauté intercommunale des villes solidaires (Civis), req. n° 00BX00369. CE, avis, 19 décembre 1995, Section de l’Intérieur, n° 358102.
III. Abordons maintenant le point qui fut réellement débattu en droit et qui vient d’être tranché par le CE : peut-on, oui ou non, faire une SPL ou une SEML entre communes et EPCI à FP… si l’objet social se trouve à l’intersection des compétences de chaque actionnaire ? NON et en aucun autre cas que celui vu ci-avant en I, vient de répondre le Conseil d’Etat, d’une manière qui aurait gagné à intégrer quelques nuances.
III. A. Problématique
Plus délicate, mais plus centrale, est la réponse à apporter à une autre question : l’objet social de la SPL doit-il, ou ne doit-il pas, relever intégralement des compétences de chaque actionnaire ?
L’article L.1531-1 du CGCT dispose que
On retrouve les limitations, avec la même formulation, qui s’appliquent en matière de SEML (art. L.1521-1 du CGCT), interprétées par l’État comme suit (circulaire du 16 juillet 1985 relative à l’information sur les conditions de constitution, de fonctionnement et de contrôle des sociétés d’économie mixte locales ; JO 24 août 1985) :
Toute la question est de savoir, donc, si cette exigence de participation de chaque personne publique actionnaire « dans le cadre des compétences qui leur sont attribuées par la loi » impose :
que l’objet social soit à l’intersection des compétences de chaque actionnaire [auquel cas, par principe, une commune et la communauté dont cette commune est membre ne peuvent créer ensemble une SEML ni une SPL : le principe de spécialité impliquant qu’une compétence transférée à unEPCI ne peut être exercée que par lui et non plus par la commune membre (CE, Ass., 16 octobre 1970, Commune de Saint-Vallier, Rec. p. 583)… sauf dans le cas particulier des transferts d’actions d’une SEML communale à une SPL dans le cadre du dernier alinéa de l’article L.1521-1 du CGCTapplicable aux SPL par l’effet du dernier alinéa de l’article L.1531-1 du CGCT] ;
On notera d’ailleurs qu’une telle situation d’actionnariat croisé entre communauté et communes membres s’avère très, très fréquente. Nous ne citerons personne pour ne pas dénoncer.
Pour trancher ce délicat problème, il importe d’étudier deux aspects : celui de la finalité de l’outil, celui de la (certes maigre) jurisprudence rendue sur ce point.
En premier lieu, tant la jurisprudence que la doctrine ont autorisé la coexistence d’établissements publics de coopération intercommunale, à fiscalité propre ou non, et de communes membres, dans l’actionnariat de SEML et de SPL (la jurisprudence en matière de SEML s’appliquant en matière de SPL puisque, sur ce point, les formulations des articles L.1531-1 et L.1521-1 du CGCT sont en tout point les mêmes, comme il l’a été signalé ci-avant). En effet, le tribunal administratif de Versailles a explicitement admis la coexistence d’une commune et d’un EPCI à fiscalité propre dans le capital d’une telle société (TA Versailles, 12 octobre 1993, Commune de Réau c/ Syndicat d’agglomération nouvelle de Sénart et Préfet de Seine-et-Marne, Rec. Lebon, T., p. 663). Le résumé de ce jugement, fait par le Conseil d’État dans les tables du Recueil Lebon, étant très clair sur ce point, en posant notamment que
Le juge des référés du TA de Lille a admis la création d’une SPL entre un syndicat mixte de transports et une communauté d’agglomération membre SPL (TA Lille, Ord., 29 mars 2012, CCSA, n° 1201729).
Une autre jurisprudence peut être citée. Dans une affaire, la cour administrative d’appel de Bordeaux avait à connaître d’un litige concernant « une société d’économie mixte locale créée dans les conditions définies par la loi n° 83-597 du 7 juillet 1983, dont plus de la moitié du capital est détenue par les communes de Poitiers, Châtellerault, Parthenay et Naintré, le Département de la Vienne, les communautés d’agglomération de Poitiers et du pays châtelleraudais ».
Sur la base du TA de Versailles précité, certains auteurs estiment qu’une collectivité peut participer à une SEM dont l’objet n’entrerait pas intégralement dans ses compétences dès lors que d’autres collectivités territoriales pouvaient assurer cette compétence (Encyclopédie des collectivités locales, Guy Durand, Dalloz, chapitre 2, section 2 [folio n° 6230] 2010-4).
Tel est d’ailleurs également le point de vue d’une doctrine autorisée, à savoir M. J.-C. Michel, in Vade-mecum du créateur de SEM, éd. Le Moniteur, 2005, p. 47, ouvrage initié par la Fédération des SEM (auj. FEPL).
D’autres auteurs se sont posé la question sous un autre angle. Les dispositions de la loi n° 2002-1 du 2 janvier 2002 relative à la modernisation des sociétés d’économie mixte prévoient que les communes peuvent rester actionnaires d’une SEM après avoir transféré leur compétence rattachée à l’objet social de cette dernière, à condition qu’elles cèdent à l’EPCI plus des deux tiers des actions qu’elles détenaient antérieurement au transfert de compétences (article L.1521-1 alinéa 2).
Mais il n’est pas anodin de noter que des auteurs ont envisagé le transfert de compétences de la SEM des communes actionnaires vers la communauté avec la cohabitation qui en résulte, ou n’en résulte pas, entre communes et communautés au sein de cet actionnariat indépendamment, en ce cas, de ce mécanisme de 2002… puisque alors, selon ces auteurs, la commune ne céderait ses parts que pour les compétences transférées et garderait celles relatives aux compétences gardées. C’est en tout cas l’interprétation faite par certains auteurs (« SEM et intercommunalité : l’obligation de cession des actions de l’article L.1521-1 dernier aliéna du CGCT s’applique-t-elle lorsque le transfert de compétences à un EPCI ne recouvre qu’une partie de l’objet de la société ? », Stéphane Penaud, Conseil supérieur de l’ordre des experts-comptables, Semaine J. du 10 octobre 2006).
Mais cette jurisprudence reste peu abondante et de rédactions malaisées.
Aussi faut-il, selon nous, en second lieu, étudier également ce problème du point de vue de la finalité de cet outil. Il nous semble, en effet, en ce domaine pour le moins, probable que le juge appliquerait un raisonnement fondé sur la finalité de cet outil (critère dit téléologique).
III. B. Des jurisprudences contradictoires jusqu’à cet arrêt du 14 novembre 2018
MAIS un tribunal administratif (TA Rennes, 11 avril 2013, Préfet des Côtes d’Armor, n° 1203243, 1203244, 1203245, 1203246, 1203247 et 1203248), dans un jugement très contesté, en a estimé autrement, au contraire donc du TA de Lille.
Les conclusions du rapporteur public (et l’on retrouve exactement le même raisonnement un peu basique dans le tout nouvel arrêt du Conseil d’Etat) se fondaient sur le caractère étrange du fait que la commune puisse siéger au sein de la SPL pour traiter de questions parfois intercommunalisées… passons sur le fait que si le droit étrange disparaissait nous perdrions la moitié de nos encyclopédies juridiques, pour noter qu’un tel « raisonnement » méconnaît profondément ce qu’est un objet social d’une société (non ce n’est pas une intersection de compétences comme pour un EPCI ou un syndicat mixte mais un champ d’action possible qui dans le cas des SPL se cristallise contrat par contrat, qui est donc le vrai moment où l’on vérifie que chacun utilise cet outil commun au prisme de ses propres compétences, actionnaire par actionnaire ! 🤨😡🤬)
Cette même position fut partagée, mais à demi-mot, par un jugement du TA de Melun en date du 7 novembre 2014 (Commune de Saint-Thibault-des-Vignes c/ CAMG, n° 1206600).
III. C. La position tranchée, du Conseil d’Etat (particulièrement inadaptée pour les sociétés d’aménagement, de construction, d’AMO…)
Le Conseil d’Etat certes prend en compte (ça c’est du droit public, donc il ne l’a pas oublié) le cas du transfert de la compétence à l’intercommunalité (voir ci-avant « I.A. »). Mais hormis ce cas (et très très probablement pour certaines compétences voir la solution évoquée en « I.B. »), point de salut :
Précisons que tout ceci repose sur la formulation d’une partie du code qui est exactement la même pour les SEML et les SPL.
Espérons, sans trop y croire, que le Conseil d’Etat adoucira sa position à l’avenir. Surtout, espérons que le législateur osera (il l’a bien fait en cas d’intercommunalisation des compétences d’une SEML ou d’une SPL) infléchir cette position.
A court terme, un très grand nombre de sociétés se trouvent fragilisées par cet arrêt : ces situations seront très vite à régler au cas par cas…
A plus court terme, encore, s’impose une lecture, celle de cet arrêt, lequel sera publié aux tables du rec. :
N° 405628
ECLI:FR:CECHR:2018:405628.20181114
Le préfet du Puy-de-Dôme a demandé au tribunal administratif de Clermont-Ferrand, en application des dispositions de l’article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales, d’annuler la décision du 29 mai 2013 par laquelle le syndicat mixte pour l’aménagement et le développement des Combrailles (SMADC) a accepté la transformation de la société d’économie mixte pour l’exploitation des réseaux d’eau potable et d’assainissement en société publique locale dénommée » société d’exploitation mutualisée pour l’eau, l’environnement, les réseaux, l’assainissement dans l’intérêt du public » (SEMERAP) et a approuvé le projet de statuts de la société.
Par un jugement n° 1301728 du 1er juillet 2014, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a annulé cette délibération.
Par un arrêt n° 14LY02753 du 4 octobre 2016, la cour administrative d’appel de Lyon a rejeté l’appel formé contre ce jugement par le SMADC.
1. Sous le n° 405628, par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 5 décembre 2016, 6 mars 2017 et 9 janvier 2018 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, le SMADC demande au Conseil d’Etat :
2. Sous le n° 405690, par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 5 décembre 2016, 6 mars 2017 et 9 janvier 2018 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, la » société d’exploitation mutualisée pour l’eau, l’environnement, les réseaux, l’assainissement dans l’intérêt du public » (SEMERAP) demande au Conseil d’Etat :
La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Lyon-Caen, Thiriez, avocat du Syndicat mixte pour l’aménagement et le développement des Combrailles et à la SCP Lyon-Caen, Thiriez, avocat de la société d’exploitation mutualisée pour l’eau, l’environnement, les réseaux, l’assainissement dans l’intérêt public ;
1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que, par une délibération du 29 mai 2013, le comité du syndicat mixte pour l’aménagement et le développement des Combrailles (SMADC), composé de communes et communautés de communes, a donné son accord à la transformation de la société d’économie mixte pour l’exploitation des réseaux d’eau potable et d’assainissement en société publique locale dénommée société d’exploitation mutualisée pour l’eau, l’environnement, les réseaux, l’assainissement dans l’intérêt du public (SEMERAP) et a approuvé le projet de statuts de cette société. Par un jugement du 1er juillet 2014, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a, sur déféré du préfet du Puy-de-Dôme, annulé cette délibération. Le SMADC et la SEMERAP se pourvoient en cassation contre l’arrêt du 4 octobre 2016 par lequel la cour administrative d’appel de Lyon a rejeté l’appel du SMADC contre ce jugement.
2. Ces deux pourvois présentent à juger les mêmes questions. Il y a lieu de les joindre pour y statuer par une même décision.
3. Aux termes de l’article L. 1531-1 du code général des collectivités territoriales, dans sa version applicable à la date de la délibération litigieuse : » Les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent créer, dans le cadre des compétences qui leur sont attribuées par la loi, des sociétés publiques locales dont ils détiennent la totalité du capital. / Ces sociétés sont compétentes pour réaliser des opérations d’aménagement au sens de l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, des opérations de construction ou pour exploiter des services publics à caractère industriel ou commercial ou toutes autres activités d’intérêt général. / Ces sociétés exercent leurs activités exclusivement pour le compte de leurs actionnaires et sur le territoire des collectivités territoriales et des groupements de collectivités territoriales qui en sont membres. / Ces sociétés revêtent la forme de société anonyme régie par le livre II du code de commerce et sont composées, par dérogation à l’article L. 225-1 du même code, d’au moins deux actionnaires. / Sous réserve des dispositions du présent article, elles sont soumises au titre II du présent livre « . Aux termes du deuxième alinéa de l’article L. 1521-1 du même code, applicable aux sociétés publiques locales : » La commune actionnaire d’une société d’économie mixte locale dont l’objet social s’inscrit dans le cadre d’une compétence qu’elle a intégralement transférée à un établissement public de coopération intercommunale peut continuer à participer au capital de cette société à condition qu’elle cède à l’établissement public de coopération intercommunale plus des deux tiers des actions qu’elle détenait antérieurement au transfert de compétences « . Aux termes de l’article L. 1524-5 du même code, également applicable aux sociétés publiques locales : » Toute collectivité territoriale ou groupement de collectivités territoriales actionnaire a droit au moins à un représentant au conseil d’administration ou au conseil de surveillance (…). / (…) Les sièges sont attribués en proportion du capital détenu respectivement par chaque collectivité ou groupement. (…) « .
4. Il résulte de la combinaison de ces dispositions que, hormis le cas, prévu par l’article L. 1521-1 du code général des collectivités territoriales, où l’objet social de la société s’inscrit dans le cadre d’une compétence que la commune n’exerce plus du fait de son transfert, après la création de la société, à un établissement public de coopération intercommunale, la participation d’une collectivité territoriale ou d’un groupement de collectivités territoriales à une société publique locale, qui lui confère un siège au conseil d’administration ou au conseil de surveillance et a nécessairement pour effet de lui ouvrir droit à participer au vote des décisions prises par ces organes, est exclue lorsque cette collectivité territoriale ou ce groupement de collectivités territoriales n’exerce pas l’ensemble des compétences sur lesquelles porte l’objet social de la société.
5. Par suite, en jugeant que les dispositions de l’article L. 1531-1 du code général des collectivités territoriales permettent à une collectivité territoriale ou un groupement de collectivités territoriales d’être membre d’une société publique locale dont la partie prépondérante des missions n’outrepasse pas son domaine de compétence, la cour a commis une erreur de droit. Les requérants sont, par suite, fondés à demander l’annulation des articles 2, 3 et 4 de l’arrêt qu’ils attaquent, sans qu’il soit besoin d’examiner l’autre moyen des pourvois.
6. Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 000 euros à verser, respectivement, au SAMDC et à la SEMERAP au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 1er : Les articles 2, 3 et 4 de l’arrêt de la cour administrative d’appel de Lyon du 4 octobre 2016 sont annulés.
Article 2 : Les affaires sont renvoyées à la cour administrative d’appel de Lyon.
Article 3 : L’Etat versera, respectivement, au SAMDC et à la SEMERAP une somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : La présente décision sera notifiée au syndicat mixte pour l’aménagement et le développement des Combrailles, à la société d’exploitation mutualisée pour l’eau, l’environnement, les réseaux, l’assainissement dans l’intérêt du public et au ministre de l’intérieur.
Publié dans Brèves et articles et tagué SEML, Société d'économie mixte, Société publique locale, SPL. Ajoutez ce permalien à vos favoris.
Collectivités territoriales, externalisation d'activités et projet de loi fonction publique [COURTE VIDEO]