Source: http://docplayer.pl/1962810-Abcd-kpmg-economics-regulation-sierpien-2014.html
Timestamp: 2018-06-22 17:55:29+00:00
Document Index: 107044581

Matched Legal Cases: ['ustawy 75', 'art. 4', 'art. 5', 'art. 3', 'art. 209', 'art. 4']

ABCD. KPMG Economics & Regulation. Sierpień PDF
ABCD. KPMG Economics & Regulation. Sierpień 2014
Download "ABCD. KPMG Economics & Regulation. Sierpień 2014"
Radosław Błażej Kozieł
1 ABCD Rynek telekomunikacyjny po 2015 roku w kontekście inwestycji publicznych zrealizowanych przez Jednostki Samorządu Terytorialnego z funduszy unijnych, w ramach budowy Regionalnych Sieci Szerokopasmowych KPMG Economics & Regulation 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k., a Polish limited partnership and a member firm of the KPMG network of independent member firms affiliated with KPMG International Cooperative, a Swiss entity. All rights reserved.
2 Spis treści Streszczenie zarządcze 1 1 Cel i zakres raportu 12 2 Cele JST w zakresie rynku telekomunikacyjnego Identyfikacja celów JST w zakresie rynku telekomunikacyjnego Cele gospodarczo-ekonomiczne Cele społeczno-rozwojowe Podsumowanie 18 3 Kluczowe ekonomiczne aspekty działalności RSS Rola RSS w dostarczaniu usług telekomunikacyjnych Umiejscowienie RSS w łańcuchu wartości usług telekomunikacyjnych Zależności ekonomiczne świadczenia usług telekomunikacyjnych z wykorzystaniem RSS Partnerstwo publiczno-prywatne w zakresie budowy RSS oraz czynniki wpływające na stabilność RSS Modele inwestorsko-operatorskie stosowane w inwestycjach telekomunikacyjnych Międzynarodowe przykłady zastosowania modeli inwestorskooperatorskich do inwestycji w szkieletową infrastrukturę telekomunikacyjną Analiza modeli inwestorsko-operatorskich stosowanych w Polsce Czynniki wpływające na stabilność działania RSS Podsumowanie opinii JST i ISP w zakresie działania RSS Uwarunkowania funkcjonowania RSS według JST Uwarunkowania funkcjonowania RSS według ISP Podsumowanie 51 4 Uwarunkowania prawno-regulacyjne działalności RSS Wpływ działalności RSS na telekomunikacyjne rynki właściwe Wpływ sieci RSS w aspekcie produktowym Wpływ sieci RSS w aspekcie geograficznym Podsumowanie wpływu działalności RSS na rynki właściwe Zasadność wyodrębnienia nowego rynku właściwego dla JST działających w zakresie RSS Sformułowanie nowych rynków właściwych JST Sytuacja JST w kontekście przepisów Megaustawy i Prawa telekomunikacyjnego Obowiązki JST wynikające z Ustawy Prawo telekomunikacyjne Obowiązki JST wynikające z Megaustawy 75 i
3 4.4 Rekomendowany zakres regulacji działalności JST na rynku telekomunikacyjnym Rekomendowany zakres regulacji inwestycji JST w całości lub w części dotowanych z funduszy publicznych Ocena potencjalnych mechanizmów oddziaływania (regulacji) na rynek sieci regionalnych z udziałem JST Podsumowanie 93 5 Udział RSS w rozwoju rynku telekomunikacyjnego po 2015 r Możliwe kierunki zmian w otoczeniu RSS po Koncepcja utworzenia platformy inwestycyjnej w celu budowy ogólnopolskiej sieci dostępowej NGA 99 6 Udział JST w świadczeniu usług bezpłatnego dostępu do Internetu Wpływ usług bezpłatnego dostępu do Internetu na rynek telekomunikacyjny Umiejscowienie usług darmowego Internetu w łańcuchu wartości usług telekomunikacyjnych Potencjał oddziaływania na konkurencję Potencjał oddziaływania na popyt Opinie JST i ISP w zakresie działania darmowego Internetu Wnioski z wywiadów przeprowadzonych wśród JST Wnioski z wywiadów przeprowadzonych wśród ISP Podsumowanie 113 Załącznik 1. Wojewódzkie projekty RSS 117 ii
4 Streszczenie zarządcze Cel i zakres raportu Celem niniejszego raportu jest określenie, jak należy traktować działalność telekomunikacyjną i usługi świadczone przez jednostki samorządu terytorialnego, aby zapewnić prawidłową ich realizację i jednocześnie nie doprowadzić do zaburzenia funkcjonowania rynku. Zakres niniejszego raportu obejmuje ekonomiczne i regulacyjno-prawne aspekty działalności RSS, a także wskazanie kierunków zmian i roli JST w świadczeniu usług dostępu do sieci szerokopasmowych po 2015 r. W ramach opracowania przeanalizowano możliwe do zastosowania modele operatorskie, a także określono rynki właściwe, na które wpływać będą sieci szerokopasmowe z udziałem JST. Ponadto, poddano interpretacji obowiązujące przepisy prawa oraz decyzje KE notyfikujące pomoc publiczną dla realizacji regionalnych sieci szerokopasmowych. Wskazano obecne obowiązki regulacyjne właścicieli i operatorów regionalnych sieci szerokopasmowych, a także obszary wymagające zmian bądź wprowadzenia regulacji niezbędnych dla zapewnienia prawidłowego funkcjonowania rynku. Ponadto zebrane i przeanalizowane zostały opinie uczestników rynku przedstawicieli samorządów i operatorów sieci dostępowych w kontekście działania RSS oraz usługi darmowego Internetu. Niniejszy raport stanowi wsparcie merytoryczne dla regulatora oraz uczestników rynku na kolejnych etapach realizacji RSS, a także stanowi materiał wspierający w dyskusji nad ostatecznym ukształtowaniem rynku telekomunikacyjnego z udziałem regionalnych sieci szerokopasmowych. Cele JST w zakresie rynku telekomunikacyjnego Podstawą dla określenia kierunków telekomunikacyjnej działalności JST jest Europejska Agenda Cyfrowa przyjęta przez Komisję Europejską w dniu 19 maja 2010 r. W Polsce w maju 2010 r. wprowadzono tzw. Megaustawę, która m.in. umożliwia podejmowanie przez JST działalności telekomunikacyjnej oraz określa podstawowe reguły ich zaangażowania na lokalnym rynku telekomunikacyjnym bez zakłócania konkurencji. W listopadzie 2012 r. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji przygotowało Narodowy Plan Szerokopasmowy (NPS), który określa plan wdrożenia w Polsce założeń zawartych w Europejskiej Agendzie Cyfrowej. Wprowadzenie Megaustawy oraz zwiększenie dotacji publicznej przyczyniło się do podjęcia przez JST działań inwestycyjnych, ukierunkowanych na wykorzystanie dostępnych źródeł finansowania. Realizacja tych inwestycji infrastrukturalnych ma też na celu zwiększenie zainteresowania usługami szerokopasmowymi wśród mieszkańców regionu oraz przyczynienie się do poprawy atrakcyjności i wizerunku regionów. Na każdym szczeblu samorząd terytorialny pełni inną rolę w realizacji celów w zakresie rynku telekomunikacyjnego. Władze wojewódzkie zaangażowane są w rozwój sieci szerokopasmowych, natomiast władze powiatowe i gminne w znacznej mierze aktywne są w świadczeniu usług detalicznych dla publicznych użytkowników końcowych. Przy tym władze powiatowe ze względu na zakres dedykowanych im obowiązków 1 odpowiadają za formalną stronę budowy RSS, tj. pozwolenia na budowę czy nanoszenie odpowiednich zmian w centralnej ewidencji gruntów i budynków. Z kolei gminy zaangażowane są w szczególności w promowanie dostępu do publicznych usług internetowych dla użytkowników indywidualnych np. w formie hotspotów czy kiosków internetowych. Od roku 1 art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 595 t.j.) 1
5 Usługodawca Infrastruktura Urząd Komunikacji Elektronicznej 2007 programy budowy RSS ze wsparciem środków publicznych zostały uruchomione w 13 województwach. Koncentrują się one w szczególności na terenach wiejskich, co jest konsekwencją stanu technicznego infrastruktury telekomunikacyjnej istniejącej w wielu obszarach Polski. Dzięki wprowadzonym rozwiązaniom regulacyjnym, władze lokalne stają się kluczowymi inicjatorami działań, mających na celu ograniczenie ryzyka wykluczenia cyfrowego wśród mieszkańców danego regionu. Cele JST w zakresie inwestycji w RSS można podzielić na dwie kluczowe grupy: cele gospodarczo-ekonomiczne oraz cele społeczno-rozwojowe. Do celów gospodarczo ekonomicznych zaliczyć można przyspieszenie tempa rozwoju ekonomicznego oraz wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw w regionie podlegającym pod JST i dalszy rozwój infrastruktury telekomunikacyjnej. Do celów społeczno-rozwojowych należy ulepszanie standardu oferowanych usług publicznych oraz kreowanie społeczeństwa informacyjnego i zapobieganie zjawisku wykluczenia informacyjnego, poprzez: poprawienie efektywności i produktywności mieszkańców regionu oraz wzrost przedsiębiorczości; ograniczanie degradacji społecznej przez zahamowanie migracji z obszarów wsi i półwiejskich do miejskich. Kluczowe ekonomiczne aspekty działalności RSS Koncepcja działania RSS 2 zakłada, że podstawowym obszarem działalności RSS są usługi dostępu do sieci szkieletowo-dystrybucyjnej. Jednocześnie zgodnie z założeniami działania RSS sieci te nie wykluczają świadczenia usług dostępu do sieci globalnej, jako usług komplementarnych do usług dostępu do sieci szkieletowej i dystrybucyjnej. W konsekwencji należy przyjąć, ze pełen zakres działalności RSS może obejmować pierwszy i drugi element łańcucha wartości usług telekomunikacyjnych, jednakże podstawowa działalność RSS będzie koncentrować się wokół drugiego elementu łańcucha. Schemat 1. Działalność RSS w ramach łańcucha wartości usług telekomunikacyjnych Działalność RSS 1 2 Sieć 3 4 Sieć Urządzenie Sieć globalna szkieletowa i dostępowa abonenckie dystrybucyjna Operator tranzytowy Operator transportowy Operator dostępowy Operator detaliczny Użytkownik końcowy Źródło: Opracowanie własne KPMG Zakres działalności RSS będzie znajdował swoje odzwierciedlenie w kręgu podmiotów, z którymi operatora RSS będzie łączyła relacja kontraktowa czyli operatorów telekomunikacyjnych różnego szczebla. 2 Zawarta m.in. w decyzjach notyfikacyjnych KE oraz dokumentacji inwestycyjnej RSS. 2
6 Min. cena usługi detalicznej Urząd Komunikacji Elektronicznej W odniesieniu do usług detalicznych świadczonych przy wykorzystaniu infrastruktury RSS w ramach łańcucha wartości należy stwierdzić, że działalność RSS będzie miała przede wszystkim wpływ na poziom kosztów działalności operatora detalicznego. W konsekwencji poziom cen usług RSS powinien być dostosowany (czyli wystarczająco niski) aby efektywnie działający operator detaliczny miał możliwość zaoferowania ceny detalicznej na poziomie zbliżonym do poziomu cen rynkowych występujących na danym obszarze. Schemat 2. Kluczowe zależności ekonomiczne wpływające na konkurencyjność oferty detalicznej świadczonej w oparciu o sieci RSS 4 Koszt działalności detalicznej Poziom cen rynkowych 4 Czynniki determinujące popyt i podaż, m.in.: poziom konkurencji liczba potencjalnych użytkowników siła nabywcza konsumentów 3 2 Koszt dostępu do sieci dostępowej Koszt dostępu do RSS 2 3 = 1 Koszt dostępu do sieci globalnej 1 Źródło: Opracowanie własne KPMG Ze względu na ograniczone możliwości stwierdzenia, w jakim zakresie ceny usług RSS są dostosowane do oczekiwań rynkowych przed rozpoczęciem działalności tych sieci, należy przeprowadzić rewizję warunków cenowych usług RSS po pierwszym okresie ich funkcjonowania (np. 1-2 lata). W przypadku niskiego zainteresowania usługami RSS wynikającego z braku możliwości budowy konkurencyjnej cenowo oferty detalicznej przy udziale RSS przez operatorów detalicznych niezbędne może okazać się obniżenie cen usług RSS (na warunkach niedyskryminacyjnych). Przegląd międzynarodowych i krajowych modeli partnerstwa publiczno-prywatnego wskazuje, że zarówno na rynkach zagranicznych, jak i w Polsce stosowane są wszystkie dostępne rozwiązania w tym zakresie. Poszczególne modele inwestorsko-operatorskie różnią się między sobą (z punktu widzenia podmiotu publicznego) przede wszystkim w ramach dwóch aspektów: kontrola nad realizacją celów publicznych wraz ze wzrostem zaangażowania sektora publicznego w budowę i utrzymanie regionalnych sieci światłowodowych zwiększa się kontrola realizacji założonych celów publicznych, np. przeciwdziałanie cyfrowemu wykluczeniu, upowszechnianie dostępu do Internetu na terenach wiejskich, świadczenie usług o określonej jakości i dostępności; ryzyko finansowe zwiększenie zaangażowania sektora publicznego w rozwój RSS powoduje wyższą ekspozycję na ryzyko finansowe (zarówno związane z kosztami inwestycji, jak i wynikiem finansowym prowadzenia działalności operacyjnej). 3
7 Niska Kontrola nad RSS Wysoka Urząd Komunikacji Elektronicznej Schemat 1. Ocena ryzyka finansowego i poziom kontroli nad RSS w poszczególnych modelach PPP Publiczne DBO Publiczny outsourcing Joint Venture Prywatne DBO Niskie Wysokie Ryzyko finansowe Źródło: Opracowanie KPMG Powyższa klasyfikacja wskazuje, że modele Publiczne DBO i Prywatne DBO można uznać za modele skrajne. Najważniejszą zaletą pierwszego z nich jest daleko idąca kontrola strony publicznej nad realizacją celów publicznych zarówno na etapie inwestycji, jak i na etapie eksploatacji sieci. Jednakże w tym modelu całe ryzyko finansowe związane z budową i utrzymaniem RSS również spoczywa na podmiocie publicznym, co należy uznać za główną wadę tego modelu. W przypadku modelu Prywatne DBO pełnia ryzyka finansowego budowy i utrzymania sieci leży po stronie prywatnej. Jednakże pozostawienie większości decyzji co do budowy i funkcjonowania sieci poza gestią organów samorządowych może ograniczać realizację celów publicznych. Modelami najbardziej stabilnymi pod względem ograniczenia ryzyka finansowego dla podmiotu publicznego oraz możliwości kontroli działalności RSS w zakresie realizacji usług publicznych (w tym jakości i dostępności usług) są modele Joint Venture i Publiczny Outsourcing. Jednakże należy zauważyć, że w modelu Joint Venture może dochodzić do łączenia funkcji właścicielskiej i operatorskiej przez ten sam podmiot. W takim przypadku, z punktu widzenia, podmiotu publicznego rozwiązywanie konfliktów między właścicielem a operatorem może być trudniejsze niż w przypadku modelu Publiczny Outsourcing. Jednocześnie model Joint Venture ogranicza ryzyko finansowe dla strony publicznej już na etapie kosztów budowy sieci, ponieważ w modelu tym koszty inwestycji są współdzielone z partnerem prywatnym, który jest udziałowcem spółki Joint Venture. Należy podkreślić, że jedną z największych zalet modelu Publiczny Outsourcing jest możliwość wypracowania wielowymiarowej relacji kontraktowej pomiędzy podmiotem publicznym (czyli w tym przypadku właścicielem infrastruktury) a podmiotem prywatnym (czyli Operatorem Infrastruktury). Relacja ta może pozwalać zarówno na uszczegółowienie zasad podziału ryzyka finansowego pomiędzy obu partnerów (np. poprzez system wynagrodzeń OI), jak i na zachowanie daleko idącej kontroli nad realizacją celów publicznych, jakości i dostępności usług (np. poprzez systemu system kontroli usług OI). 4
8 W konsekwencji należy uznać model Publiczny Outsourcing za model optymalny w warunkach polskiego rynku telekomunikacyjnego, z zastrzeżeniem, że efektywność działania tego modelu jest w dużej mierze uzależniona od konstrukcji relacji kontraktowej pomiędzy JST, a OI. Kluczowymi obszarami tej relacji są wspomniane powyżej zasady wynagradzania i kontroli OI. Jednocześnie należy podkreślić, że pomimo, iż model Publicznego Outsourcingu wydaje się modelem najbardziej zrównoważonym pod względem ryzyka i kontroli dla JST oraz dającym dużą elastyczność w kształtowaniu relacji kontraktowej pomiędzy JST a OI, pozostałe modele inwestorsko-operatorskie stosowane w Polsce nie wykluczają możliwości efektywnej realizacji celów publicznych stawianych przed RSS. Uwarunkowania prawno-regulacyjne działalności RSS Do najistotniejszych wniosków płynących z analizy działalności RSS w ramach rynków telekomunikacyjnych należy potwierdzenie ich oddziaływania na rynek hurtowego (fizycznego) dostępu do infrastruktury sieciowej (w tym dostępu dzielonego lub w pełni uwolnionego) (Rynek 4), rynek świadczenia usług dostępu szerokopasmowego (Rynek 5), rynek świadczenia usługi dzierżawy odcinków łączy niebędących zakończeniami łączy (Rynek 14), Rynek tranzytu IP. Przy czym zasadne jest objęcie regulacjami usług RSS, które odpowiadając zakresem usługom świadczonym w ramach Rynku 4 oraz Rynku 5, jednakże dopiero po przeprowadzeniu tzw. testu trzech kryteriów określającego potrzebę zastosowania regulacji ex-ante. Mechanizmy oddziaływania na rynek sieci regionalnych z udziałem JST należy podzielić na mechanizmy możliwe do zastosowania w okresie stosowania pomocy publicznej i mechanizmy, które zostaną wprowadzone po wygaśnięciu decyzji notyfikacyjnych wyznaczających ramy telekomunikacyjnej działalności JST w okresie otrzymywania pomocy publicznej na projekty RSS. W fazie objętej pomocą publiczną Prezes UKE na podstawie decyzji notyfikacyjnych dysponuje jedynie nadzorczymi kompetencjami w stosunku do JST. W tym wypadku rola UKE ogranicza się do weryfikowania czy świadczenie usług dostępu do regionalnych sieci szerokopasmowych jest wykonywane w sposób zgodny z zasadami przyjętymi w decyzjach notyfikacyjnych. Zważywszy, że decyzje te nie pozwalają na precyzyjne określenie granic właściwego wykonywania działalności telekomunikacyjnej przez JST powstaje ryzyko ich niewłaściwej interpretacji. Wśród rozważanych mechanizmów regulacyjnych znalazły się: opiniowanie przez Prezesa UKE sposobu wykonywania działalności telekomunikacyjnej w ramach RSS, kompetencja Prezesa UKE do rozstrzygania sporów międzyoperatorskich, oraz opracowywanie oferty referencyjnej przez Prezesa UKE. Analiza porównawcza zakresu obowiązków nałożonych na samorządy realizujące projekty RSS i obowiązków wynikających z ofert ramowych sporządzanych przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych o znaczącej pozycji rynkowej prowadzi do wniosku, iż stworzenie analogicznej oferty referencyjnej na potrzeby projektów RSS pozwoliłaby na precyzyjne wyważenie stopnia uregulowania RSS koniecznego dla prawidłowego wykorzystywania pomocy publicznej. Jednocześnie zastosowanie oferty ramowej zapobiegłoby zakłócaniu konkurencji na rynku telekomunikacyjnym w długiej perspektywie, stanowiąc mechanizm pomostowy między uregulowaniem RSS podczas stosowania pomocy publicznej i po tym okresie. 5
9 Analiza obowiązujących przepisów i zakresu usług dostępu do sieci regionalnych świadczonych przez JST prowadzi do wniosku, iż jakkolwiek nie istnieją przeciwwskazania z punktu widzenia zachowania konkurencyjności rynku, jakości, zakresu i cen usług do włączenia podmiotów właścicielskich RSS do grona przedsiębiorców telekomunikacyjnych, tak nie istnieją odpowiednie ku temu przepisy. Nowelizacja art. 5 Megaustawy przez uznanie działalności telekomunikacyjnej wykonywanej przez JST na podstawie art. 3 Megaustawy za działalność gospodarczą umożliwiłoby włączenie RSS do reżimu regulacyjnego PT. Udział JST w rozwoju rynku telekomunikacyjnego po 2015 Zgodnie z założeniami poprzedniej perspektywy budżetowej UE, budowa wszystkich projektów dofinansowanych ze środków publicznych w ramach tej perspektywy powinna zostać zakończona do roku W konsekwencji w niniejszym raporcie przyjęto założenie, że w roku 2015 zakończy się budowa sieci RSS i w kolejnych latach wszystkie ukończone projekty będą znajdowały się w fazie eksploatacji. W ramach niniejszego raportu zdefiniowano dwa potencjalne scenariusze rozwoju rynku telekomunikacyjnego w celu określenia zakresu możliwych (skrajnych) sytuacji rynkowych (tj. określenie scenariuszy w największym i najmniejszym stopniu wspierających długoterminową stabilność RSS): Scenariusz wysokiego popytu i konsolidacji sieci RSS w którym wskazano kierunek rozwoju rynku telekomunikacyjnego, który będzie zapewniać długoterminową stabilność działania RSS we współpracy z operatorami komercyjnymi i optymalizację kosztów działalności; Scenariusz ograniczonego popytu i fragmentacji sieci RSS w którym wskazano scenariusz rozwoju rynku telekomunikacyjnego, który będzie prowadził do braku rentowności działania RSS ze względu na brak współpracy z operatorami komercyjnymi i wysokie koszty działalności. Scenariusz wysokiego popytu i konsolidacji sieci RSS Kluczowym czynnikiem dla długoterminowej stabilności działania sieci RSS jest pozyskanie jak największej liczby łączy dostępowych przyłączonych do węzłów sieci RSS. W scenariuszu optymistycznym dla RSS całość środków z I osi programu PO PC (1 120 mln EUR dofinansowania na terenach słabiej rozwiniętych) zostanie przeznaczona na projekty budowy sieci dostępowych przyłączonych do sieci RSS. Jednocześnie najbardziej efektywnym sposobem wykorzystania tych środków byłoby prowadzenie inwestycji w jak największym stopniu opartych o istniejące elementy infrastruktury telekomunikacyjnej. Jednym ze sposobów na realizację efektywnego kosztowo scenariusza inwestycyjnego mogłaby być szeroka współpraca operatorów telekomunikacyjnych w ramach platformy inwestycyjnej powołanej w celu udziału w postępowaniach przetargowych o udzielenie dotacji publicznej. Korzystnym rozwiązaniem w zakresie efektywności kosztowej RSS byłaby konsolidacja operatorska istniejących sieci RSS, czyli wybór wspólnego Operatora Infrastruktury. Zwiększenie skali działalności powinno pozwolić na obniżenie poziomu kosztów prowadzenia działalności i umożliwić większą współpracę pomiędzy poszczególnymi sieciami, które mogłyby działać jako jedna sieć ogólnopolska. 6
10 Operatorzy komercyjni JST/RSS Urząd Komunikacji Elektronicznej Schemat 3. Scenariusz wysokiego popytu i konsolidacji sieci RSS Konsolidacja operacyjna (centralizacja funkcji zarządzania) Konsolidacja właścicielska RSS Budowa sieci dostępowych Wsparcie PO PC Istniejąca infrastruktura Połączenie RSS i sieci dostępowych ramach jednego podmiotu Źródło: Opracowanie własne KPMG Po roku 2022 ustaną ograniczenia związane ze zbywalnością sieci RSS, co może prowadzić do zmian w strukturze właścicielskiej RSS. Z jednej strony podmioty publiczne mogą być zainteresowane zbyciem sieci RSS w przypadku stwierdzenia zakończenia realizacji celów publicznych w tym projekcie. Z drugiej strony infrastruktura RSS może stanowić uzupełnienie dla infrastruktury dostępowej operatorów komercyjnych, którzy mogą być zainteresowani jej zakupem i dalszym rozwojem). W przypadku wystąpienia procesów konsolidacyjnych należy spodziewać się dalszego wzrostu efektywności działania sieci RSS oraz możliwości dalszego rozwoju w ramach budowy sieci dostępowych. Scenariusz niskiego popytu i fragmentacji sieci RSS Scenariusz ten byłby związany z niskim popytem ze strony operatorów komercyjnych na usługi RSS. Przyczyną tego zjawiska może być przede wszystkim brak wsparcia ze środków publicznych na projekty rozwoju sieci na obszarach wokół RSS (np. przyznanie środków z I osi programu PO PC na projekty, które nie są związane z RSS). Zjawisko niskiego popytu na usługi RSS może być związane również z rozwojem istniejącej infrastruktury telekomunikacyjnej przez operatorów, którzy w najmniejszym stopniu są zainteresowani korzystaniem z usług RSS ze względu na posiadaną infrastrukturę telekomunikacyjną. W szczególności potencjalny rozwój infrastruktury dużych operatorów stacjonarnych (takich jak Orange Polska, Netia), którzy posiadają własną infrastrukturę szkieletową, może stanowić barierę dla innych inwestycji infrastrukturalnych na tych terenach. Ponadto upowszechnienie szerokopasmowego dostępu mobilnego (świadczonego przez operatorów, którzy będą bazować na własnych łączach transmisyjnych, niezwiązanych z RSS) będzie w dużej mierze ograniczać możliwość uzyskania istotnego udziału rynkowego przez innych operatorów. Konsekwencją niskiego popytu na usługi RSS może być trwała nierentowność działalności RSS. W pierwszym okresie działalności RSS ryzyko strat operacyjnych będzie ciążyło przede wszystkim na Operatorze Infrastruktury (w zależności od szczegółowych zapisów kontrakotwych pomiędzy JST a OI). Jednakże należy spodziewać się, że w przypadku braku perspektyw na poprawę wyniku ekonomicznego sieci RSS, podmiot pełniący rolę OI będzie dążył do jak najszybszego zakończenia obowiązywania umowy z JST. W konsekwencji należy się spodziewać, że najpóźniej po okresie stosowania środka pomocowego straty operacyjne RSS zaczną obciążać budżet JST będącego właścicielem sieci. 7
11 Operatorzy komercyjni JST/RSS Urząd Komunikacji Elektronicznej Schemat 4. Scenariusz ograniczonego popytu i fragmentacji sieci RSS Straty operacyjne RSS obciążają OI Straty operacyjne RSS obciążają budżet JST Brak inwestycji w rejonach RSS Rozwój sieci niezależnych od RSS Brak podmiotów zainteresowanych zakupem RSS Źródło: Opracowanie własne KPMG Ze względu na brak rentowności usług RSS operatorzy komercyjni mogą nie być zainteresowani przejęciem praw własności do tych sieci (po zakończeniu okresu stosowania środka pomocowego). W takim przypadku infrastruktura RSS będzie funkcjonowała na rynku równolegle do infrastruktury komercyjnej w dużej mierze powielającej jej funkcje. Zgodnie z opisem możliwych scenariuszy rozwoju rynku telekomunikacyjnego kluczowym czynnikiem dla stabilności RSS będzie budowa nowej infrastruktury dostępowej, która będzie podłączana do węzłów RSS. Możliwość udziału sieci RSS w realizacji celów Europejskiej Agendy Cyfrowej (EAC), opisanych w rozdziale 2 uzależniona jest od powstania sieci dostępowych NGA 3, które będą podłączone do sieci szkieletowej RSS. Należy podkreślić, że tereny działania RSS czyli obszary białych i szarych plam, z definicji charakteryzują się niewielkim nasyceniem sieci dostępowych NGA. W konsekwencji nie tylko wynik ekonomiczny RSS, ale również możliwość realizacji udziału RSS w realizacji strategicznych celów publicznych jest uzależniona od przyszłych projektów inwestycyjnych w sieci NGA, które zazwyczaj stanowią najbardziej kapitałochłonny element infrastruktury telekomunikacyjnej. Przykłady zagraniczne wskazują, że jednym z możliwych sposobów na prowadzenie inwestycji w infrastrukturę NGA o szerokim zasięgu jest powołanie platformy inwestycyjnej, która będzie odpowiedzialna za budowanie sieci oraz ich udostępnianie jedynie w modelu hurtowym. Należy podkreślić, że platforma ta może być utworzona zarówno z inicjatywy podmiotów komercyjnych, jak i publicznych. Przykładem platformy inwestycyjnej utworzonej z inicjatywy podmiotów komercyjnych jest spółka Reggefiber w Holandii. Jest to spółka Joint Venture, której udziałowcami jest holenderski operator dominujący (KPN) oraz firma z branży deweloperskiej (Reggebrough). Rozwój sieci Reggefiber jest finansowany m.in. ze środków przyznanych przez przez Europejski Bank Inwestycyjny (50%) w konsorcjum z bankami komercyjnymi (50%). Obecny model świadczenia usług przez Reggefiber zakłada udostępnianie wszystkim zainteresowanym podmiotom dostępu do pasywnej infrastruktury światłowodowej. Na bazie dostępu fizycznego oferowanego przez Reggefiber inni operatorzy świadczą usługi detaliczne klientom lub aktywne usługi hurtowe innym operatorom. Należy podkreślić, że w obecnej fazie rozwoju Reggefiber buduje sieci światłowodowe jedynie w obszarach komercyjnie opłacalnych i nie prowadzi inwestycji na terenach białych i szarych plam. 3 Ze względu na ograniczenia związane z przyznaniem dotacji publicznej tylko sieci klasy NGA mogą być podłączane do RSS. 8
12 Przykładem platformy inwestycyjnej utworzonej z inicjatywy podmiotu publicznego jest spółka National Broadband Network (NBN Co) w Australii. NBN Co jest podmiotem założonym i finansowanym w całości przez administrację centralną Australii. Spółka buduje na obszarze Australii sieć światłowodową FTTH 4, której jest również operatorem hurtowym. Kluczowym założeniem projektu rozwoju infrastruktury telekomunikacyjnej nowej generacji w oparciu o jeden podmiot publiczny, było odkupienie lub dzierżawa przez NBN Co infrastruktury posiadanej uprzednio przez dwóch największych operatorów w Australii: Telstra i Optus. Dzięki realizacji tego założenia, NBN może wykorzystać istniejącą infrastrukturę w procesie rozwoju sieci NGA. Potencjalnie budowa sieci dostępowej NGA w Polsce również mogłaby zostać przeprowadzona przez specjalnie do tego powołaną platformę inwestycyjną (PI), rozumianą jako wspólną inicjatywę inwestycyjną kilku podmiotów gospodarczych lub publicznych, której celem byłaby budowa i udostępnianie infrastruktury dostępowej w modelu hurtowym. Platforma inwestycyjna mogłaby współpracować z sieciami RSS w zakresie budowy infrastruktury dostępowej przyłączanej do RSS. W tym celu mogłaby ubiegać się o przyznanie środków z programu PO PC w ramach ogólnodostępnych procedur przetargowych. Należy podkreślić, że w celu uzyskania środków z programu PO PC platforma inwestycyjna powinna wykazać się większą efektywnością w prowadzeniu inwestycji niż pozostałe podmioty ubiegające się o dofinansowanie. Z tego względu należy przyjąć, ze w skład platformy będzie wchodzić kilka podmiotów, które pozwolą uzyskać synergię zarówno na poziomie kosztów inwestycyjnych, jak i efektywnej eksploatacji sieci. Ze względu na zakładaną możliwość udziału wielu podmiotów w strukturze platformy inwestycyjnej mogłaby ona mieć formę spółki prawa handlowego, w której udziały miałby każdy ze współinwestorów. W celu ograniczenia wzajemnego oddziaływania finansowego poszczególnych realizowanych projektów z punktu widzenia formalnego dla każdego projektu realizowanego przez platformę inwestycyjną mogłaby być tworzona oddzielna spółka celowa, w której 100% udziałów posiadałby platforma inwestycyjna. Projekty realizowane przez platformę inwestycyjną mogłyby obejmować budowę i udostępnianie sieci na terenach: komercyjnie nieopłacalnych, lecz istotnych z punktu widzenia celów EAC w tym celu niezbędne byłoby pozyskanie środków publicznych; komercyjnie opłacalnych, lecz mniej istotnych z punktu widzenia celów EAC. Skala budowy sieci na pierwszym z wymienionych obszarów byłaby prawdopodobnie uzależniona od kwoty pozyskanego dofinansowania publicznego. Inwestycje realizowane w tym zakresie mogłyby koncentrować się wokół węzłów sieci RSS, które są zlokalizowane właśnie w terenach o najniższej rentowności dla inwestycji telekomunikacyjnych. Koncepcja działania platformy inwestycyjnej nie wyłącza realizacji projektów na terenach, na których budowa infrastruktury dostępowej NGA jest komercyjnie uzasadniona (bez dofinansowania publicznego). Tego typu inwestycje mogą wpłynąć na stabilność działania tej spółki i umożliwić uzyskiwanie korzyści ze zwieszenia ekonomi skali działalności. 4 NBN Co planuje doprowadzić sieci FTTH do 93% gospodarstw domowych w Australii. Pozostałe gospodarstwa domowe będą mogły otrzymać dostęp szerokopasmowy NBN Co w oparciu o technologię radiową i satelitarną 9
13 Przykłady zagraniczne (zarówno Holandia, jak i Australia) wskazują, że działanie platformy inwestycyjnej jedynie w modelu hurtowym może pozwalać na nawiązanie współpracy z szerokim kręgiem podmiotów (tj. operatorów detalicznych). Rozwiązanie to pozwala na uniknięcie konfliktu interesów pomiędzy platformą inwestycyjną, a jej klientami. Udział JST w świadczeniu usług bezpłatnego dostępu do Internetu Usługi darmowego Internetu udostępniane przez JST, ze względu na cel i sposób ich świadczenia, nie prowadzą obecnie do zaburzenia konkurencji na rynku komercyjnych usług dostępu do Internetu. Istotną rolę w ograniczaniu negatywnego oddziaływania darmowych usług dostępowych na rynek mogą pełnić obowiązujące regulacje, co potwierdzają m.in. opinie podmiotów świadczących komercyjne usługi dostępu do sieci. Do regulacji tych należą administracyjne ograniczenia parametrów technicznych darmowych usług dostępu do Internetu oraz kontrola działalności JST w zakresie świadczenia tych usług ze strony Prezesa UKE. Od strony popytowej, usługi darmowego Internetu wykazują potencjał zarówno do bezpośredniego, jak i pośredniego stymulowania popytu. Oddziaływanie bezpośrednie odnosi się do aktywizowania osób zagrożonych wykluczeniem cyfrowym poprzez dostarczenie im możliwości korzystania z bezpłatnego dostępu do sieci. Oddziaływanie pośrednie przejawia się we wzroście skłonności użytkowników darmowego dostępu do Internetu do zakupu usług komercyjnych, nieobjętych ograniczeniami parametrów technicznych. Świadczenie bezpłatnego dostępu do Internetu wiąże się jednocześnie z ryzykiem w odniesieniu do konkurencyjności rynku komercyjnego. Ryzyko to polega na potencjalnym świadczeniu darmowych usług w sposób wykraczający poza rekomendowane ograniczenia techniczne. Sytuacja ta jest możliwa, ze względu na brak sankcji dla podmiotów nieprzestrzegających określonych prawem regulacji, związanych ze świadczeniem usług darmowego dostępu do Internetu. Rozwiązaniem w odniesieniu do braku sankcji za nieprzestrzeganie, wynikających z Megaustawy, obowiązków regulacyjnych może być przeprowadzenie zmian legislacyjnych. Potencjalnie zmiany te mogą obejmować poszerzenie katalogu kar wymienionych w art. 209 ustawy Prawo telekomunikacyjne. Perspektywy bezpłatnego dostępu do Internetu Istotnym aspektem w kontekście działalności JST w zakresie darmowego Internetu jest potencjalna ewolucja zainteresowania tym rodzajem usług ze strony użytkowników w przyszłości. Czynnikiem mogącym wywierać wpływ na rozwój darmowego Internetu w perspektywie najbliższych lat, jest rosnące wykorzystanie technologii mobilnych w dostępie do Internetu. W ostatnich pięciu latach znacznie wzrósł odsetek użytkowników Internetu, deklarujących bezprzewodowe łączenie z siecią. Użytkownicy korzystający z bezprzewodowego połączenia z Internetem, stanowią obecnie ponad ¾ wszystkich Internautów w Polsce. W kolejnych latach, w związku ciągłym rozwojem technologii oraz jej dostępności w kolejnych obszarach, można spodziewać się wzrostu zainteresowania mobilnym dostępem do Internetu, dostarczanym przez operatorów komórkowych. Obecnie, wykorzystując technologie 4G użytkownicy posiadają możliwość korzystania z treści wymagających wysokich parametrów technicznych łącza przykładem takiej treści jest m.in. wideo wysokiej rozdzielczości. Ponadto, obecne parametry usług darmowego Internetu, ustalane administracyjnie, pozwalają, zgodnie z przeznaczeniem tej usługi, na okazjonalne korzystanie z podstawowych treści sieci 10
14 Internet oraz serwisów udostępnianych przez JST. Jednakże, wraz z rozwojem treści dostępnych w sieci, minimalne parametry umożliwiające korzystanie z podstawowych usług elektronicznych, mogą ulec zmianie. Uwzględniając powyższe nie można wykluczyć stopniowego spadku zainteresowania darmowym Internetem w przyszłości (przy założeniu utrzymania ograniczeń technicznych darmowego Internetu na niezmienionym poziomie). Jednakże spadek ten nie musi oznaczać wygaszenia popytu na bezpłatny dostęp. Jednym z czynników mogących podtrzymywać zainteresowanie darmowym Internetem w przyszłości, jest dynamiczne podejście do ograniczeń technicznych tej usługi, określanych administracyjnie. Z uwagi na ten fakt, można potencjalnie rozważyć stworzenie katalogu podstawowych treści (usług elektronicznych), które powinny być dostępne przy wykorzystaniu darmowego dostępu. Następnie, w ramach cyklicznych przeglądów, weryfikowano by dostępność treści zawartych w katalogu przy zastosowaniu określonych ograniczeń parametrów technicznych usługi bezpłatnego Internetu. Nadmienione przeglądy mogłyby stanowić obiektywną podstawę do ewentualnych zmian parametrów technicznych usług darmowego dostępu na drodze administracyjnej. 11
15 1 Cel i zakres raportu Projekty budowy Regionalnych Sieci Szerokopasmowych (RSS) oraz świadczenie usług bezpłatnego dostępu do Internetu stanowią nowe rozwiązania dla stymulowania rozwoju telekomunikacji w Polsce. Wdrożenie tych rozwiązań wpisuje się w realizację celów Europejskiej Agendy Cyfrowej w kontekście przeciwdziałania wykluczeniu cyfrowemu i stopniowego zapewniania konkurencyjności rynków telekomunikacyjnych. Aby zapewnić prawidłową realizację przyjętych założeń i jednocześnie nie doprowadzić do zaburzenia funkcjonowania rynku konieczne jest: wskazanie optymalnego modelu funkcjonowania regionalnych sieci szerokopasmowych; umiejscowienie usług świadczonych za ich pośrednictwem w ramach segmentów rynku telekomunikacyjnego; określenie ram regulacyjno-prawnych wykonywania działalności RSS. Celem niniejszego raportu jest udzielenie odpowiedzi na pytania oraz wyjaśnienie wątpliwości związane z tym, jak należy traktować działalność telekomunikacyjną i usługi świadczone przez jednostki samorządu terytorialnego w kontekście ww. zagadnień. Zakres niniejszego raportu obejmuje ekonomiczne i regulacyjno-prawne aspekty działalności RSS, a także wskazanie kierunków zmian i roli JST w świadczeniu usług dostępu do sieci szerokopasmowych po 2015 r. W ramach opracowania przeanalizowano możliwe do zastosowania modele operatorskie, a także określono rynki właściwe, na które wpływać będą sieci szerokopasmowe z udziałem JST. Ponadto, poddano interpretacji przepisy ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne, a także ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych jak i decyzje Komisji Europejskiej notyfikujące pomoc publiczną dla realizacji regionalnych sieci szerokopasmowych. Wskazano obecne obowiązki regulacyjne właścicieli i operatorów regionalnych sieci szerokopasmowych, a także obszary wymagające zmian bądź wprowadzenia regulacji niezbędnych dla zapewnienia prawidłowego funkcjonowania rynku. Ponadto zebrane i przeanalizowane zostały opinie uczestników rynku przedstawicieli samorządów i operatorów sieci dostępowych w kontekście działania RSS oraz usługi darmowego Internetu. Niniejszy raport dla przedstawia informacje i analizy, które powinny być pomocne regulatora oraz uczestników rynku na kolejnych etapach realizacji RSS, a także stanowi materiał wspierający w dyskusji nad ostatecznym ukształtowaniem rynku telekomunikacyjnego z udziałem regionalnych sieci szerokopasmowych. 12
16 2 Cele JST w zakresie rynku telekomunikacyjnego Podstawą dla określenia kierunków telekomunikacyjnej działalności JST jest Europejska Agenda Cyfrowa przyjęta przez Komisję Europejską w dniu 19 maja 2010 r. KE, na podstawie obserwacji doświadczeń państw trzecich 5, dostrzegła szansę, jaką niesie wykorzystanie szybkiego i bardzo szybkiego Internetu dla zapewnienia postępu gospodarczego i społecznego UE. EAC wyznacza w tym zakresie następujące cele 6 : zapewnienie do roku 2020 wszystkim obywatelom Wspólnoty dostępu do Internetu o szybkości przynajmniej 30 Mb/s lub większej, przy czym zapewnienie, że w roku 2020 przynajmniej połowa europejskich gospodarstw domowych będzie miała dostęp do Internetu o szybkości co najmniej 100 Mb/s. W latach Komisja Europejska wydała ponad 40 decyzji w sprawach projektów pomocy publicznej związanych z rozwojem sieci szerokopasmowych zgłoszonych przez państwa członkowskie. W 2009 r. Komisja Europejska wprowadziła Wytyczne wspólnotowe w sprawie stosowania przepisów dotyczących pomocy państwa w odniesieniu do szybkiego wdrażania sieci szerokopasmowych 7. Dokument ten określa kryteria oceny projektów inwestycyjnych w zakresie budowy sieci szerokopasmowych. Dzięki tym kryteriom możliwa jest weryfikacja zasadności pomocy publicznej tak, aby udzielone wsparcie nie zakłócało konkurencji i nie wypierało inwestycji prywatnych. W Polsce w maju 2010 r. wprowadzono tzw. Megaustawę 8, która m.in. umożliwia podejmowanie przez JST działalności telekomunikacyjnej oraz określa podstawowe reguły ich zaangażowania na lokalnym rynku telekomunikacyjnym bez zakłócania konkurencji. W listopadzie 2012 r. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji przygotowało Narodowy Plan Szerokopasmowy (NPS), który określa plan wdrożenia w Polsce założeń zawartych w Europejskiej Agendzie Cyfrowej. W zakresie rozwoju sieci szerokopasmowej NPS definiuje następujące cele: zapewnienie powszechnego dostępu do Internetu do końca 2013 r. rozumianego, jako techniczna możliwość świadczenia usługi dostępu do Internetu szerokopasmowego o dowolnej prędkości, w dowolnej technice dostępowej dla każdego mieszkańca Polski; zapewnienie powszechnego dostępu do Internetu o prędkości co najmniej 30 Mb/s do końca 2020 r. rozumianego jako techniczna możliwość świadczenia usługi dostępu, w dowolnej technice dostępowej do Internetu szerokopasmowego o prędkości nie mniejszej niż 30 Mb/s dla każdego mieszkańca Polski; doprowadzenie do wykorzystania dostępu o prędkości co najmniej 100 Mb/s przez 50% gospodarstw domowych do końca 2020 r. 9 5 W Europejskiej Agendzie Cyfrowej KE wskazuje na zaawansowanie cyfrowe USA i Japonii (str. 5 6). 6 Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji. Europejska Agenda Cyfrowa Program Rozwoju Społeczeństwa Informacyjnego w Unii Europejskiej w latach , Sierpień 2010, s Komisja Europejska, Wytyczne wspólnotowe w sprawie stosowania przepisów dotyczących pomocy państwa w odniesieniu do szybkiego wdrażania sieci szerokopasmowych, Wrzesień Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2010 r., nr 106, poz. 675). 9 Narodowy Plan Szerokopasmowy 13
17 Zaangażowanie jednostek samorządu terytorialnego w osiągnięcie ww. celów ma umożliwić ich realizację z uwzględnieniem uwarunkowań społeczno-ekonomicznych występujących w poszczególnych regionach Polski. Osiągnięcie powyższych celów może okazać się trudne, jeśli Polska polegać będzie wyłącznie na inwestycjach prywatnych operatorów. Poziom penetracji sieci NGN powstałych dotychczas, a zatem przed rozpoczęciem świadczenia usług szerokopasmowych z wykorzystaniem środków publicznych, jest niewystarczający dla zapewnienia dostępu do sieci Internet zgodnie z celami EAC. Na obszarach miejskich średnia penetracja budynkowa sieci najnowszych generacji wynosi średnio 37,3% w gminach miejskich i tylko 16,5% w gminach wiejskich 10. Przy tym perspektywy rozwoju stacjonarnej infrastruktury dostępowej umożliwiającej bardzo szybki dostęp do Internetu są większe na obszarach zurbanizowanych o dużej gęstości zaludnienia 11. Na obszarach o mniejszej gęstości zaludnienia, gdzie nakłady inwestycyjne na przyłączenie jednego abonenta są zdecydowanie wyższe, a siła nabywcza konsumentów jest niższa, zwrot z inwestycji jest zbyt niski z punktu widzenia inwestora komercyjnego. W związku z różnicą rentowności inwestycji na obszarach miejskich i wiejskich istnieje ryzyko pogłębienia wykluczenia cyfrowego wśród mieszkańców rejonów wiejskich. W obecnej sytuacji rynkowej rozwój sieci szerokopasmowych na takich obszarach może zapewnić uzyskanie wsparcia w formie pomocy publicznej na szczeblu krajowym (np. przez stosowanie ulg podatkowych lub preferencyjnych warunków finansowania), lub szczeblu europejskim (głównie w formie funduszy Unii Europejskiej w ramach polityki spójności). Czynnikiem równie istotnym dla spełnienia celów EAC będzie modernizacja sieci starszych generacji. Szacuje się, iż obecnie pokrycie sieciami dostępowymi starszych generacji (penetracja budynkowa) sięga 68,5% w gminach wiejskich (sieci NGN 16,5%) oraz 57,7% w gminach miejskich (sieci NGN 37,3%) 12. Modernizacja tych sieci potencjalnie pozwoli na zapewnienie dostępu do usług świadczonych za pomocą sieci szerokopasmowych dla 95% mieszkańców miast i 85% mieszkańców wsi. Należy przy tym podkreślić, iż podane wartości są wartościami uśrednionymi i penetracja dostępowa na obszarach wiejskich punktowo nie sięga nawet 10% 13. Podobna prawidłowość występuje w przypadku wykorzystania na potrzeby świadczenia usług najnowszej generacji sieci bezprzewodowych, tj. komórkowych lub satelitarnych. Dysproporcje w zagęszczeniu masztów sieci komórkowych między obszarami o większej i mniejszej gęstości zaludnienia 14 powodują, że świadczenie usług dostępu do szybkiego Internetu w oparciu o sieci bezprzewodowe jest opłacalne na obszarach miejskich, podczas gdy tego rodzaju działalność na obszarach wiejskich wymagałaby większych nakładów inwestycyjnych przy mniejszej stopie zwrotu. Wejście w życie Megaustawy oraz zwiększenie dotacji publicznych przyczyniło się do podjęcia przez JST działań inwestycyjnych, ukierunkowanych na wykorzystanie dostępnych źródeł finansowania. Szacuje się, że realizacja tych inwestycji przyczyni się do wzrostu stopy zatrudnienia, wzrostu płac, a także spowoduje zwiększenie osób aktywnych społecznie 15. Z 10 Heller Krzysztof, Rutkowski Piotr, Koszałka Marek, Średniawa Marek, Taraska Jacek, Batorski Dominik; Raport końcowy, Opracowanie wykonane na zlecenie Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji, 9 września 2013 r., Warszawa str. 22, Tabela Piątek, Stanisław, Pomoc publiczna dla sieci szerokopasmowych, s Heller Krzysztof, Rutkowski Piotr, Koszałka Marek, Średniawa Marek, Taraska Jacek, Batorski Dominik; Raport końcowy, Opracowanie wykonane na zlecenie Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji, 9 września 2013 r., Warszawa str. 22, wykres 2 13 j.w., str j.w., str Narodowy Plan Szerokopasmowy, str
18 kolei wykorzystanie sieci szerokopasmowych przez instytucje publiczne obniży koszty operacyjne tych instytucji w zakresie obsługi interesantów, przy jednoczesnej poprawie jakości komunikacji z mieszkańcami. O ile weryfikacja poprawności powyższych założeń będzie możliwa dopiero po rozpoczęciu świadczenia usług dostępu do sieci szerokopasmowych przez JST, bez wątpienia należy uznać je za kluczowe kwantyfikatory efektywności inwestycji w RSS. Na każdym szczeblu samorząd terytorialny pełni inną rolę w realizacji celów w zakresie rynku telekomunikacyjnego. Władze wojewódzkie zaangażowane są w rozwój sieci szerokopasmowych, natomiast władze powiatowe i gminne w znacznej mierze aktywne są w świadczeniu publicznych usług detalicznych dla użytkowników końcowych. Przy tym władze powiatowe ze względu na zakres dedykowanych im obowiązków16 odpowiadają za formalną stronę budowy RSS, tj. pozwolenia na budowę czy nanoszenie odpowiednich zmian w centralnej ewidencji gruntów i budynków. Z kolei gminy zaangażowane są w szczególności w promowanie dostępu do publicznych usług internetowych dla użytkowników indywidualnych np. w formie hotspotów, kiosków internetowych czy publicznych punktów dostępu do Internetu. Obecnie, gminy zaangażowane są w taką formę działalności w 106 powiatach. 17 Kluczowe działania JST w zakresie RSS Od roku 2007 programy budowy RSS ze wsparciem środków publicznych zostały uruchomione w 13 województwach 18. Wszystkie projekty na dzień sporządzenia raportu wkroczyły w fazę budowy. Województwo lubuskie zakończyło budowę pierwszej RSS w czerwcu bieżącego roku 19. Trzy województwa wielkopolskie, dolnośląskie i mazowieckie planują zakończenie budowy do końca 2014 r. 20 Na wczesnym etapie inwestycyjnym są prace wykonawcze w województwie podlaskim, gdzie w czerwcu 2014 r. ukończono 2% zaplanowanej sieci 21. Natomiast województwa opolskie oraz zachodnio-pomorskie zrezygnowały z planów budowy sieci szerokopasmowych na rzecz mniejszych projektów gminnych i powiatowych. W województwie kujawsko-pomorskim istnieje sieć szerokopasmowa należąca do Kujawsko- Pomorskiej Sieci Informacyjnej Sp. z o.o. 22, która została zbudowana w perspektywie budżetowej UE Inwestycje w RSS koncentrują się w szczególności na terenach wiejskich, gdzie dostęp do Internetu może mieć zaledwie ok. 38% mieszkańców, przy średniej UE na poziomie 83,2% 23. Przyczyną takiej sytuacji jest stan techniczny infrastruktury telekomunikacyjnej istniejącej w wielu rejonach Polski. Dzięki wprowadzonym rozwiązaniom regulacyjnym, władze lokalne stają się kluczowymi inicjatorami działań, mających na celu ograniczenie ryzyka wykluczenia cyfrowego wśród mieszkańców danego regionu. 16 art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 595 t.j.) 17 Dane Prezesa UKE dostępne pod adresem: 18 Kluczowe informacje dot. inwestycji dostępne są w Załączniku Kujawsko-Pomorska Sieć Informacyjna Sp. z o.o. jest podmiotem ustanowionym przez władze województwa kujawsko-pomorskiego w celu realizacji zadań z zakresu budowy i stymulacji rozwoju społeczeństwa informacyjnego w regionie (www.kpsi.pl). 23 European Comission, Digital Agenda Scoreboard 2013: 15
19 2.1 Identyfikacja celów JST w zakresie rynku telekomunikacyjnego Poza głównym celem określonym w EAC, a polegającym na zapewnieniu wszystkim mieszkańcom UE dostępu do szerokopasmowego Internetu o szybkości co najmniej 30 mb/s do 2020 r. wytyczne Komisji Europejskiej oraz postanowienia Narodowego Planu Szerokopasmowego określają szereg tzw. celów miękkich, które podzielić można na dwie grupy: cele gospodarczo-ekonomiczne oraz cele społeczno rozwojowe Cele gospodarczo-ekonomiczne Przyspieszenie tempa rozwoju ekonomicznego oraz wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw w regionie Zwiększenie penetracji sieci szerokopasmowych jest jednym z kluczowych czynników mogących przyczynić się do zwiększenia tempa rozwoju ekonomicznego oraz wzrostu konkurencyjności przedsiębiorstw w sposób inteligentny, zrównoważony i sprzyjający włączeniu społecznemu 24. Jak wynika z danych Komisji Europejskiej 10-procentowy wzrost penetracji sieci szerokopasmowych prowadzi do wzrostu PKB o ok. 1-1,5%. 25 Dostęp do Internetu szerokopasmowego znacząco wzmocni pozycję regionalnych przedsiębiorców poprzez optymalizację ich kosztów operacyjnych oraz gwarancję stabilnego dopływu informacji. Czynniki te będą wpływać korzystnie nie tylko na istniejące już przedsiębiorstwa, ale również wzmocnią warunki startowe dla małych i średnich firm, oraz zachęcą do inwestycji i do korzystania z usług outsourcingowych dostarczanych z danego w regionu. 26 Przyspieszenie tempa rozwoju ekonomicznego nastąpi również poprzez zintensyfikowanie międzyregionalnej wymiany gospodarczej. Cele te są szczególnie ważne w aspekcie zapobiegania ekonomicznej stagnacji obszarów peryferyjnych, na których brakuje operatora usług internetowych lub świadczy je tylko jeden operator (tzw. białych i szarych obszarów, gdzie istnieje ryzyko nierentowności inwestycji). 27 Dalszy rozwój infrastruktury telekomunikacyjnej Bariera inwestycyjna dla operatorów komercyjnych jest odczuwalna na obszarach wiejskich i podmiejskich, gdzie wyższe są koszty inwestycyjne i koszty eksploatacyjne, a przychody potencjalnie niższe. Inne bariery rozwoju sieci dostępowej to np. ograniczenie możliwości korzystania z dostępu do szerokopasmowego Internetu poprzez stosowanie wysokich opłat 24 Przez rozwój inteligentny rozumie się rozwój gospodarki opartej na wiedzy i innowacji Przez rozwój zrównoważony rozumie się wspieranie gospodarki efektywniej korzystającej z zasobów, bardziej przyjaznej środowisku i bardziej konkurencyjnej Przez rozwój sprzyjający włączeniu społecznemu rozumie się wspieranie gospodarki charakteryzującej się wysokim poziomem zatrudnienia i zapewniającej spójność gospodarczą, społeczną i terytorialną (Komunikat Komisji z dnia 3 marca 2010 r. Strategia na rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu ) Korzyści wskazane w projektach: Wielkopolska Sieć Szerokopasmowa (http://www.szerokopasmowawielkopolska.pl/index.php/projekt/o-projekcie/korzysci), Internet dla Mazowsza (http://www.idm.org.pl/index.php/ /idea-projektu.html) oraz Małopolska Sieć Szerokopasmowa (http://www.mss.malopolska.pl/kontekst) 27 Komisja Europejska, Przewodnik do inwestycji w sieć szerokopasmową: 16
20 przez operatorów. Jeszcze inną barierę stanowi sytuacja ekonomiczna podmiotów komercyjnych, w wyniku czego następują problemy w planowaniu kosztów inwestycji, które w konsekwencji objawiają się ograniczeniem inwestycji. W tych okolicznościach zwiększenie liczby operatorów na rynku hurtowym mogłoby doprowadzić do wejścia nowych podmiotów na rynek usług detalicznych, co oznacza dywersyfikację usług dla klientów Cele społeczno-rozwojowe Kreowanie społeczeństwa informacyjnego i zapobieganie zjawisku wykluczenia informacyjnego W 2012 r. odsetek gospodarstw domowych posiadających szerokopasmowy dostęp do Internetu wyniósł w Polsce 67%, przy czym odsetek gospodarstw posiadających dostęp do Internetu w dużych miastach był równy 74%, natomiast w regionach wiejskich 61%. 28 Jednocześnie średnia dla Unii Europejskiej wynosiła 76% 29. Poprawa wskaźników penetracji sieci dostępowych możliwa będzie przez zwiększanie świadomości informatycznej 30 mieszkańców i może przynieść korzyści w trzech wymiarach: poprawa efektywności i produktywności mieszkańców regionu oraz wzrost przedsiębiorczości, polepszenie się standardu życia mieszkańców dzięki możliwości korzystania z nowych form edukacji, organizacji zajęć interaktywnych i dostępu do nowych usług np. usług telemedycznych oraz dóbr kultury; zrównoważony rozwój obszarów miejskich i wiejskich przez zapewnienie ich mieszkańcom dostępu do informacji i usług komunikacyjnych na takim samym poziomie; uaktywnienie się gospodarczo-społeczne osób, których udział w życiu społecznym podlegał znacznym ograniczeniom, np. osób niepełnosprawnych, osób zamieszkałych na obszarach pozbawionych połączeń komunikacyjnych z większymi ośrodkami gospodarczymi i kulturalnymi. Ulepszanie standardu oferowanych usług publicznych Dostęp do Internetu szerokopasmowego może obniżyć koszty oferowanych usług publicznych oraz pozwolić na ich dywersyfikację. Jednym z przykładów zmian w tym zakresie jest wprowadzanie tzw. e-usług na poziomie samorządowym np. elektroniczna rejestracja pojazdu. Ponadto urzędy będą miały potencjalną możliwość prowadzenia bardziej efektywnej komunikacji międzyinstytucjonalnej. Standard usług może wzrosnąć również w innych punktach obsługi publicznej na terenie gminy lub powiatu. Zwiększone zapotrzebowanie JST na usługi szybkiego dostępu do Internetu może przyciągnąć prywatnych operatorów, co w dalszej kolejności przełoży się na ulepszenie standardu usług dla konsumentów indywidualnych. 28 GUS, 29 Eurostat: 30 Zgodnie z Europejską Agendą Cyfrową termin świadomość informatyczna oznacza ulepszanie umiejętności wykorzystania technologii cyfrowych oraz usług medialnych mieszkańców i zwiększanie świadomości dotyczącej zakresów ich wykorzystania (np. w pracy zawodowej, do nauki czy partycypacji społecznej). 17