Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2009/C-763-09.htm
Timestamp: 2018-12-19 03:11:46
Document Index: 260176936

Matched Legal Cases: ['Artículo 106', 'artículo 278', 'artículo 106', 'artículo 106', 'artículo 106', 'artículo 29', 'artículo 106', 'artículo 106', 'artículo 106', 'artículo 106', 'artículo 189', 'artículo 6', 'artículo 111', 'artículo 180', 'artículo 106', 'artículo 111', 'artículo 180', 'artículo 106', 'artículo 106', 'artículo 243', 'artículo 106', 'artículo 29', 'artículo 106', 'artículo 106', 'artículo 106', 'artículo 111', 'artículo 180', 'artículo 6', 'artículo 150', 'artículo 175', 'artículo 48', 'artículo 176', 'artículo 278', 'artículo 214', 'artículo 278', 'artículo 170', 'artículo 177', 'artículo 8', 'artículo 95', 'artículo 111', 'artículo 180', 'artículo 29', 'artículo 434', 'artículo 432', 'ARTÍCULO 186', 'artículo 178', 'artículo 29', 'artículo 111', 'artículo 29', 'artículo 180']

C-763-09
En efecto, en la providencia referida el Magistrado Ponente inadmitió los cargos presentados en contra de los artículos 106 y 189. En relación con el primero, al considerar que la expresión demandada “no puede ser leída en forma aislada de la norma que la comprende”, en cuanto al segundo, por falta de claridad. Posteriormente, y al no haberse corregido los defectos advertidos en el libelo demandatorio, mediante Auto del 5 de mayo de 2009, el Ponente rechazó la demanda contra estas disposiciones (art. 106 y 189 de la Ley 734 de 2002).
A continuación se transcriben las normas acusadas contenidas en la Ley 734 de 2002, “por la cual se expide el Código Disciplinario Único”, dentro de las cuales se subrayan y resaltan los apartes demandados:
“Artículo 106. Notificación en estrado. Las decisiones que se profieran en audiencia pública o en el curso de cualquier diligencia de carácter verbal se consideran notificadas a todos los sujetos procesales inmediatamente se haga el pronunciamiento, se encuentren o no presentes.
El actor considera que si bien es cierto, el legislador cuenta con un amplío margen de configuración legislativa, para establecer el procedimiento y los recursos que proceden dentro de las audiencias públicas que se llevan a cabo en el juicio disciplinario, no le era posible consagrar una “ejecutoria instantánea” para quien no esté presente en el trámite de las mismas.
En estos términos, considera que “resulta eficaz y constitucional, para alcanzar la celeridad del proceso verbal, consagrar una notificación por estrados de los sujetos procesales, se encuentren o no presentes en la audiencia o diligencia, igualmente eficaz resulta consagrar la ejecutoria instantánea en estrados, para quien asiste a la audiencia. Pero la ejecutoria instantánea, para quien no asiste a la audiencia más que eficaz resulta cercenante del derecho a la defensa”.
1.3.1. Ministerio del Interior y de Justicia
El señor Rafael Salazar Jaramillo, en su calidad de Director (E) de Ordenamiento Jurídico del Ministerio del Interior y de Justicia, solicita a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad de los Artículos 111 y 180 de la ley 734 de 2002, bajo el “entendido que el sujeto procesal ausente de la audiencia de decisión, por fuerza mayor o caso fortuito, sólo se entenderá notificado de esta decisión en el momento de aceptarse la justificación de su ausencia de tal audiencia, cumplido lo cual, deberá presentar y sustentar el recurso”.
El ciudadano Martín Bermúdez Muñoz, obrando en representación del Instituto Colombiano de Derecho Procesal, “en virtud de la delegación realizada por el doctor JAIRO PARRA QUIJANO”, solicita declarar la constitucionalidad de los artículos 106, 111, 180 y 189 de la Ley 734 de 2002.
Agrega que no existe la violación a las garantías procesales, por cuanto el derecho a la defensa está garantizado desde el momento mismo en que se notifica a las partes el día, fecha y hora de la audiencia. En estos términos: “la parte conoce que una fecha determinada se llevará a cabo la audiencia y tiene derecho a asistir a ella a ejercer sus derechos. Tales derechos están garantizados de esta forma. Ya dentro de la misma audiencia tiene el derecho de recurrir las providencias que se le notifican en estrados. Si no asiste simplemente ha renunciado a tal derecho.”
1.3.4. Academia Colombiana de Jurisprudencia
Así las cosas, agrega, que por expreso mandato constitucional, contenido en el artículo 278 de la Carta Política, el Procurador General de la Nación, previa audiencia y mediante decisión motivada, podrá directamente desvincular de su cargo cuando “el funcionario público que incurra en alguna de las siguientes faltas: infringir de manera manifiesta la Constitución o la ley; derivar evidente e indebido provecho patrimonial en el ejercicio de su cargo o de sus funciones; obstaculizar, en forma grave, las investigaciones que realice la Procuraduría o una autoridad administrativa o jurisdiccional; obrar con manifiesta negligencia en la investigación y sanción de las faltas disciplinarias de los empleados de su dependencia, o en la denuncia de los hechos punibles de que tenga conocimiento en razón del ejercicio de su cargo.”
Pero por otro lado, como lo reconoce el demandante, el legislador tiene un amplio margen de configuración normativa en el establecimiento de procedimientos, siempre y cuando no se vulnere el debido proceso. En virtud de esta amplía libertad, el legislador estatuyó el proceso verbal que implica precisión en todos los órdenes: “cargos, descargos, pruebas pertinentes y conducentes, alegaciones breves y pertinentes, pero sobre todo cumplimiento de las audiencias en el tiempo señalado por el conductor del proceso. De esta manera se evitan las dilaciones que conducen o al atropello de los derechos del disciplinado o la impunidad por dilación en búsqueda de la prescripción”.
Agrega el Procurador que “revisado el libelo demandatorio se encuentra que la argumentación que presenta el actor está relacionada con el artículo 106, pues lo perseguido por el mismo es la inexequibilidad de la expresión “se encuentren o no presentes” contenida en la citada disposición legal, la cual inescindiblemente tendría efectos en las expresiones demandadas de los artículos 111 y 180 de la Ley 734 de 2002”. Es decir, considera que no es posible realizar un estudio de los artículos 111 y 180 en forma aislada del citado artículo 106, toda vez que, en su opinión, los cargos están dirigidos precisamente a aquella norma. En consecuencia, solicita la inhibición por cuanto la demanda no reúne los requisitos formales consagrados en el Decreto 2067 de 1991.
En estos términos, en la Sentencia C-1193 de 2008 se estudió la constitucionalidad de la expresión que se subraya, “se encuentren o no presentes” del artículo 106 de la Ley 734 de 2002. En aquella oportunidad, el demandante aducía que dicha expresión, contenida en el tema de la notificación por estrado de las decisiones tomadas en audiencia, desconocía el debido proceso de los sujetos disciplinados que no asistían a las mismas.
2.2. EL ASUNTO BAJO REVISIÓN
La supuesta vulneración de las garantías contenidas en el artículo 29 se produciría por cuanto en aquellas disposiciones se consagra lo que el actor ha definido como “ejecutoria instantánea”. Así, dentro del proceso verbal, que se surte en los juicios disciplinarios, las decisiones que se profieran en audiencia pública o en el curso de cualquier diligencia de carácter verbal no sólo se notifican inmediatamente se hace el pronunciamiento, sino que además dentro de las mismas deben interponerse los recursos. Para el actor, esta situación vulnera gravemente el derecho de contradicción de la persona investigada que no asiste a la audiencia, quien, en virtud de las expresiones demandadas, perdería la oportunidad procesal para atacar las decisiones proferidas.
El Ministerio Público solicita la inhibición al señalar que la demanda interpuesta por el señor Juan Agustín Garzón Coral sólo fue admitida en relación con los artículos 111 y 180 de la Ley 734 de 2002. Sin embargo, para la Vista Fiscal, los cargos se dirigen específicamente a atacar la expresión “se encuentre o no presentes” del artículo 106 de la normatividad, que tiene incidencia en las otras disposiciones. En otras palabras, la demanda se encontraba dirigida contra el artículo 106, y por tanto, no es posible realizar un estudio aislado de los artículos 111 y 180. Por otro lado, el Procurador, solicita, en forma subsidiaria, que se declare la existencia de cosa juzgada en relación con este mismo artículo 106, por cuanto el problema jurídico hoy presentado fue estudiado en la Sentencia C-1193 de 2008.
Todos los intervinientes comparten la solicitud de exequibilidad de la norma, aduciendo que la realización de las audiencias es conocida previamente por las partes y por tanto, si no asisten a las mismas deben soportar los efectos negativos de su conducta. Agregan que la naturaleza misma del proceso verbal disciplinario obliga a que la interposición de recursos se haga en audiencia. Por otro lado, consideran que el ordenamiento disciplinario garantiza plenamente el debido proceso, por cuanto la persona ausente puede nombrar un apoderado, además puede solicitar la nulidad y la revocatoria directa del fallo si se presentan las causas legales. Finalmente, el representante del Ministerio del Interior y de Justicia solicita la declaratoria de exequibilidad condicionada en el “entendido que el sujeto procesal ausente de la audiencia de decisión, por fuerza mayor o caso fortuito, sólo se entenderá notificado de esta decisión en el momento de aceptarse la justificación de su ausencia de tal audiencia, cumplido lo cual, deberá presentar y sustentar el recurso”
Planteado entonces el debate constitucional, esta Corporación debe establecer previamente los siguientes puntos: (i) el objeto de la presente acción. Lo anterior, por cuanto el actor demandó los artículos 106, 111, 180 y 189 de la Ley 734 de 2002, pero la demanda sólo fue admitida en forma parcial; (ii) determinado el marco de estudio, se analizará si la demanda presentada por el actor permite hacer un pronunciamiento de fondo, o si como lo afirmó la Vista Fiscal, la misma sólo se encamina a debatir la constitucionalidad de la expresión “se encuentre o no presentes” del artículo 106, y por tanto, la Corte debe inhibirse en el conocimiento del presente asunto; y (iii) si puede existir cosa juzgada constitucional.
2.3. DISPOSICIONES OBJETO DE ESTUDIO
En lo relacionado con los artículos 106 y 189, los cargos fueron inadmitidos. El primero de ellos por cuanto la expresión demandada no podía ser leída en forma aislada al resto de la disposición. En cuanto a los cargos contra el artículo 189, por falta de claridad. Posteriormente, mediante Auto del 5 de mayo de 2009, el Despacho dispuso: “RECHAZAR la demanda presentada por el ciudadano Juan Agustín Garzón Coral, en contra de los artículos 106 y 189 de la Ley 734 de 2002, porque no fue corregida dentro del plazo señalado en el artículo 6 del Decreto 2067 de 1991.”
Es claro entonces que el juicio constitucional se encuentra restringido a los cargos presentados en contra de las expresiones: “Si la notificación de la decisión se hace en estrados, los recursos deberán interponerse y sustentarse en el curso de la respectiva audiencia o diligencia” contenida en el artículo 111 y “en la misma diligencia” y “el cual deberá interponerse y sustentarse una vez se produzca la notificación por estrado” del artículo 180 de la Ley 734 de 2002.
2.3.1. La supuesta ineptitud de la demanda
En primer término, en su escrito el actor demanda la expresión “se considerarán notificadas a todos los sujetos procesales inmediatamente se haga el pronunciamiento, se encuentren o no presentes” del artículo 106 de la Ley 734 de 2002 - cargo rechazado en el Auto del 5 de mayo-. Esta disposición regula la notificación por estrados de las decisiones que se profieren en audiencia pública o en el curso de cualquier diligencia de carácter verbal, las cuales se entenderán notificadas para todos los sujetos se encuentren o no presentes.
El artículo 111 de la normatividad regula la oportunidad para interponer los recursos dentro del proceso disciplinario. El actor demanda la expresión que establece que cuando la notificación se realice en estrados, los recursos deberán interponerse y sustentarse en el curso de la audiencia. Señala el enunciado normativo atacado: “Si la notificación de la decisión se hace en estrados, los recursos deberán interponerse y sustentarse en el curso de la respectiva audiencia o diligencia.”.
El artículo 180 de la Ley 734 consagra los recursos que caben contra los fallos proferidos en el curso del proceso verbal. La norma señala (se resalta lo demandado): “Contra el fallo proferido en audiencia sólo procede el recurso de apelación, que se interpondrá en la misma diligencia y se sustentará verbalmente o por escrito dentro de los dos días siguientes y será decidido dos días después por el respectivo superior. Procede el recurso de reposición cuando el procedimiento sea de única instancia, el cual deberá interponerse y sustentarse una vez se produzca la notificación por estrado, agotado lo cual se decidirá el mismo.”
Agrega el actor que la eficacia y celeridad del proceso verbal se consigue con la notificación por estrados de las decisiones proferidas en el curso de una audiencia, pero resulta excesivo consagrar que esta audiencia pública, sea la única oportunidad procesal para interponer los recursos, limitando el derecho a la defensa del ausente. Concluye expresamente “si bien la notificación por estrados, del fallo en audiencia, resulta eficaz para garantizar la celeridad del proceso verbal, la ejecutoria instantánea del mismo, resulta excesiva y desproporcionada frente al resultado que se pretende obtener de agilizar el proceso verbal, pues en todo caso, la declaratoria de INEXEQUIBILIDAD de las normas demandadas que contemplan la ejecutoria instantánea del fallo en los procesos verbales, no afecta la notificación por estados, lo que impide la dilación del proceso, por cuanto los sujetos procesales, estén o no presentes en la audiencia de proferimiento del fallo, deben interponer y sustentar el recurso de apelación o reposición dentro de los dos días siguientes a la respectiva audiencia, con garantía plena de la celeridad del proceso verbal.” (Resaltado fuera del texto)
Es decir, lo que el actor considera inconstitucional, tal y como lo expresa en su escrito, cuando señala “si bien la notificación por estrados, del fallo en audiencia, resulta eficaz para garantizar la celeridad del proceso verbal, la ejecutoria instantánea del mismo, resulta excesiva y desproporcionada frente al resultado que se pretende obtener de agilizar el proceso verbal”, no es la figura de la notificación por estrados de la persona ausente, artículo 106, sino la obligatoriedad de la interposición de recursos en audiencia, consagrada en los artículos 111 y 180 de la Ley 734 de 2002.
“…con base en la jurisprudencia constitucional se ha considerado que “la apreciación del cumplimiento de tales requerimientos ha de hacerse en aplicación del principio pro actione de tal manera que se garantice la eficacia de este procedimiento vital dentro del contexto de una democracia participativa como la que anima la Constitución del 91. Esto quiere decir que el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo.[1]”
Sobre el particular, la jurisprudencia de este Tribunal ha indicado que la exigencia de la integración de la proposición jurídica completa es imprescindible para adoptar una decisión de fondo, cuando la decisión a adoptar en relación con una disposición produzca efectos para otras no demandadas o no consideradas en el juicio abstracto de constitucionalidad. Por lo tanto, resulta necesario su integración, condición que permite a la Corte pronunciarse sobre todas aquellas disposiciones que conforman el contenido normativo acusado.[2] Así, para la Corte existe “la doctrina según la cual, cuando los apartes demandados de un precepto legal se hallan íntima e inescindiblemente unidos a fragmentos o partes no acusados, de tal manera que entre sí todos configuran una proposición jurídica cuya integridad produce unos determinados efectos y sólo es susceptible de comparar con la Constitución en cuanto tal, puede el juez constitucional extender el alcance de su fallo a las partes no señaladas por el actor, con el propósito de evitar que, proferido aquél apenas parcialmente, se genere incertidumbre colectiva acerca del contenido armónico e integrado de la norma legal materia de análisis. || Eso implica que la Corte Constitucional, en el ejercicio de su función, confronte normas completas, con alcances definidos, impidiendo que la acción ciudadana, ejercida selectivamente sobre ciertos textos desvirtúe el sentido exacto de la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, bajo un cierto designio del actor o, por inadvertencia de éste, con el resultado de hacer que el precepto, según el sentido del fallo, presente un contenido incoherente o inaplicable”[3]
2.3.2. Inexistencia de cosa juzgada
En consideración a que el Procurador General de la Nación puso de presente que la Corte Constitucional, mediante sentencia C-1193 de 2008, ya se había pronunciado sobre la exequibilidad de la expresión “se encuentren o no presentes” del artículo 106 de la Ley 734 de 2002, y que por tanto, se configuró el efecto de cosa juzgada formal, deberá en esta oportunidad analizarse si la sentencia anterior produjo dicho efecto respecto del asunto bajo análisis.
Cabe recordar que de conformidad con el artículo 243 de la Constitución, los fallos que dicte la Corte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional. Dicha figura constitucional tiene en principio como efecto la imposibilidad de retornar al estudio sobre una disposición legal que ya ha sido objeto de examen constitucional, siendo además de obligatorio cumplimiento para todas las autoridades y particulares. En palabras de la Corte “(e)llo significa que las decisiones judiciales adoptadas por la Corporación en cumplimiento de su misión de asegurar la integridad y la supremacía de la Carta, adquieren un carácter definitivo, incontrovertible e inmutable, de tal manera que sobre aquellos asuntos tratados y dilucidados en procesos anteriores, no resulta admisible replantear litigio alguno ni emitir un nuevo pronunciamiento de fondo.[4]…Así entendida, la cosa juzgada constitucional, además de salvaguardar la supremacía normativa de la Carta, está llamada a garantizar la efectiva aplicación de los principios de igualdad, seguridad jurídica y confianza legítima de los administrados, pues, por su intermedio, se obliga al organismo de control constitucional a ser consistente con las decisiones que adopta previamente, impidiendo que casos iguales o semejantes sean estudiados y resueltos por el mismo juez en oportunidad diferente y de manera distinta”[5].
La cosa juzgada formal se presenta “...cuando existe una decisión previa del juez constitucional en relación con la misma norma que es llevada posteriormente a su estudio...”[7]. Este evento hace que “ ...no se pueda volver a revisar la decisión adoptada mediante fallo ejecutoriado.”[8]
En la Sentencia C-1193 de 2008, el demandante aducía que la expresión “no” del enunciado “se encuentren o no presentes”, contenida en el artículo 106 de la Ley 734 de 2002, desconocía el debido proceso de los disciplinados ausentes de la audiencia puesto que, a pesar de esta situación, se entendían notificados de las decisiones tomadas en el curso de la misma. En la parte resolutiva de la referida providencia, esta Corporación dijo: “Declarar EXEQUIBLE, por el cargo analizado de violación del artículo 29 de la Constitución Política, la expresión “o no”, contenida en el artículo 106 de la Ley 734 de 2002.”
Es por ello que se concluye que en el caso bajo examen no se presenta el fenómeno de la cosa juzgada constitucional frente a lo decidido por la Corte en la sentencia C-1193 de 2008, pues en dicha oportunidad el pronunciamiento recayó sobre la expresión “no” contenida en el artículo 106 y la acusación a que se refiere este proceso no versa sobre el artículo 106, sino sobre la expresión “Si la notificación de la decisión se hace en estrados, los recursos deberán interponerse y sustentarse en el curso de la respectiva audiencia o diligencia.” del artículo 111 y las expresiones “en la misma diligencia” y “el cual deberá interponerse y sustentarse una vez se produzca la notificación por estrado” del artículo 180 de la Ley 734 de 2002. Es decir, que si bien tales disposiciones guardan íntima relación de conexidad y producen efectos similares, su contenido normativo es distinto.
2.4. LA LIBERTAD DE CONFIGURACIÓN LEGISLATIVA EN MATERIA DE PROCESOS DISCIPLINARIOS
El artículo 6 de la Constitución Política establece que los servidores públicos son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes, y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones (Art. 6°). Esta Corporación ha señalado que esta disposición constitucional “justifica el establecimiento de un sistema de control legal, propio de un Estado de derecho, en el que las autoridades públicas deben respeto y observancia al ordenamiento jurídico, lo que a su vez genera la correlativa responsabilidad por las acciones u omisiones mediante las cuales infrinjan las normas que regulan el debido desempeño de sus funciones.”[9]
De esta manera, el derecho disciplinario se configura como el mecanismo para hacer efectivo este sistema de control de los servidores públicos, que se traduce en una de las potestades sancionatorias del Estado[10]. Así, como bien lo ha señalado la jurisprudencia constitucional el Estado puede ejercer el ius puniendi por medio de distintas modalidades jurídicas, entre las cuales se cuenta el derecho disciplinario[11]: “enderezado a regular el comportamiento disciplinario de su personal, fijando los deberes y obligaciones de quienes lo integran, las faltas, las sanciones correspondientes y los procedimientos para aplicarlas”[12].
“El derecho disciplinario está integrado por todas aquellas normas mediante las cuales se exige a los servidores públicos un determinado comportamiento en el ejercicio de sus funciones, independientemente de cuál sea el órgano o la rama a la que pertenezcan. Ello hace parte de las condiciones mínimas inherentes a la actividad oficial, que resultan imprescindibles para la eficiente atención de los asuntos a cargo del Estado, motivo por el cual su mantenimiento, merced a un ordenamiento jurídico especial de reglas y sanciones, no solamente constituye derecho sino que es ante todo deber del Estado.
Las faltas disciplinarias son definidas anticipadamente y por vía general en la legislación y corresponden a descripciones abstractas de comportamientos que, sean o no delitos, enturbian, entorpecen o desvirtúan la buena marcha de la función pública en cualquiera de sus formas, lo que hace que las mismas disposiciones que las consagran estatuyan, también con carácter previo, los correctivos y sanciones aplicables a quienes incurran en aquellas.”
De esta manera ha sostenido la jurisprudencia, en relación con el contenido y alcance del derecho disciplinario, que su ámbito de regulación comprende: “(i) las conductas que pueden configurar falta disciplinaria; (ii) las sanciones aplicables según la naturaleza de la falta y (iii) el proceso, o “conjunto de normas sustanciales y procesales que aseguran la garantía constitucional del debido proceso y regulan el procedimiento a través del cual se deduce la correspondiente responsabilidad disciplinaria (Resaltado fuera del texto)”[16].
De lo anterior puede inferirse que es el legislador, en virtud del principio democrático, el llamado al establecimiento de un régimen disciplinario tanto sustantivo como procesal y que este asunto constituye un espacio de libre configuración legislativa, pues “es en el campo de la deliberación política, en donde se puede establecer, con mayor precisión, el tipo de conductas que resultan ajenas a la consecución de los fines del estado y a la construcción de un ejercicio profesional ético, así como la gravedad social de estas conductas y la consecuente intensidad de las sanciones aplicables”[17]. En este sentido, ha manifestado la Corte:
“En cuanto a ello hay que decir que el poder legislativo tiene un amplio margen de libertad para establecer el régimen disciplinario y que ese amplio margen es consustancial a un régimen constitucional en cuanto remite la configuración de las reglas de derecho -como supuestos necesarios para la convivencia pacífica- a la instancia del poder público de mayor ascendencia democrática[18]”
En efecto, reiteradamente la jurisprudencia constitucional ha afirmado que en razón de la cláusula general de competencia a que se refieren los numerales 1° y 2° del artículo 150 de la Constitución, al legislador corresponde regular los procedimientos judiciales y administrativos, especialmente todo lo relacionado con la competencia de los funcionarios, los recursos, los términos, el régimen probatorio, entre otros. En estos términos, la Corte ha señalado[19] que en virtud de su potestad legislativa en materia de procedimientos, el legislador puede “(…) regular y definir[20] entre los múltiples aspectos de su resorte legislativo, algunos de los siguientes elementos procesales: (i) el establecimiento de los recursos y medios de defensa que pueden intentar los administrados contra los actos que profieren las autoridades, -esto es, los recursos de reposición, apelación, u otros -, así como los requisitos y las condiciones de procedencia de los mismos.[21](ii) Las etapas procesales y los términos y formalidades que se deben cumplir en cada uno de los procesos. (iii) La radicación de competencias en una determinada autoridad judicial, siempre y cuando el constituyente no se haya ocupado de asignarla de manera explícita en la Carta.[22] (iv) Los medios de prueba[23] y (v) los deberes, obligaciones y cargas procesales de las partes, del juez y aún de los terceros intervinientes, sea para asegurar la celeridad y eficacia del trámite, o para proteger a las partes o intervinientes, o para prevenir daños o perjuicios en unos u otros procesos.[24]”
Sin embargo, esta potestad no es absoluta y se encuentra limitada por las garantías constitucionales y debe ejercerse de acuerdo con los criterios de proporcionalidad y razonabilidad, a fin de asegurar el ejercicio pleno del derecho de acceso a la administración de justicia. Específicamente, ha dicho la jurisprudencia que el legislador debe garantizar, en todos los procesos judiciales y administrativos, las garantías constitucionales que conforman la noción de “debido proceso”. En este sentido ha expresado:
“El legislador dispone de un amplio margen de discrecionalidad para regular los procesos judiciales, esto es para determinar el procedimiento, las actuaciones, acciones y demás aspectos que se originen en el derecho sustancial[25]. Todo ello dentro de los límites que fije la Constitución (art. 4º).
En atención a referentes Superiores como los señalados, la Corte tiene establecido que la legitimidad de las normas procesales y el desarrollo del derecho al debido proceso están dados por su proporcionalidad y razonabilidad frente al fin para el cual fueron concebidas. Por ende, “la violación del debido proceso ocurriría no sólo bajo el presupuesto de la omisión de la respectiva regla procesal o de la ineficacia de la misma para alcanzar el propósito para el cual fue diseñada, sino especialmente en el evento de que ésta aparezca excesiva y desproporcionada frente al resultado que se pretende obtener con su utilización”[26].
a. La potestad conferida al legislador para establecer los diversos regímenes sancionatorios, se encuentra vinculada a los fines constitucionales del estado y limitada por el respeto a los derechos fundamentales de la persona[27].
b. Si bien ha admitido la Corte que el control de constitucionalidad en materia disciplinaria resulta de una intensidad menor que en materia penal[28], al determinar la gravedad de las faltas[29] y la intensidad de las sanciones, el legislador debe orientarse por criterios de proporcionalidad y razonabilidad y, especialmente por los principios de lesividad y necesidad.
c. Dentro de los márgenes señalados, el legislador se encuentra facultado para: “(i) tipificar (…) las faltas disciplinarias en que puedan incurrir los servidores públicos, su grado de intensidad y las sanciones correspondientes, y (ii) establecer el conjunto de enunciados normativos de orden procesal que regulen la facultad constitucional otorgada a la administración pública para imponer sanciones a todos los servidores que con sus acciones u omisiones, transgredan las normas de conducta relativas al correcto desempeño de las funciones asignadas.”[30], así como (iii) establecer las causales de extinción de la acción o de la sanción penal o disciplinaria[31].
2.5. FINALIDADES Y PARTICULARIDADES DEL PROCEDIMIENTO VERBAL DENTRO DEL PROCESO DISCIPLINARIO
La ley 734 de 2002 consagró en tres de sus Capítulos el llamado “proceso verbal”, como un trámite abreviado, en aquellos asuntos en donde la naturaleza de los mismos permite un procedimiento más expedito.
En efecto, el artículo 175 de la Ley 734 de 2002 señala que el proceso verbal “se adelantará contra los servidores públicos en los casos en que el sujeto disciplinable sea sorprendido en el momento de la comisión de la falta o con elementos, efectos o instrumentos que provengan de la ejecución de la conducta, cuando haya confesión y en todo caso cuando la falta sea leve.” Agrega que “también se aplicará el procedimiento verbal para las faltas gravísimas contempladas en el artículo 48 numerales 2, 4, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 32, 33, 35, 36, 39, 46, 47, 48, 52, 54, 55, 56, 57, 58, 59 y 62 de esta ley.”[32] Por otro lado, de conformidad con el artículo 176 de la misma normatividad, la competencia para la aplicación del procedimiento verbal, recae en “la oficina de control interno disciplinario de la dependencia en que labore el servidor público autor de la falta disciplinaria, la Procuraduría General de la Nación y las personerías municipales y distritales.”
Así mismo, este procedimiento se encuentra establecido para el ejercicio de la competencia consagrada en el numeral 1 del artículo 278 de la Constitución Política que señala que el Procurador General de la Nación desvinculará del cargo al “funcionario público que incurra en alguna de las siguientes faltas: infringir de manera manifiesta la Constitución o la ley; derivar evidente e indebido provecho patrimonial en el ejercicio de su cargo o de sus funciones; obstaculizar, en forma grave, las investigaciones que realice la Procuraduría o una autoridad administrativa o jurisdiccional; obrar con manifiesta negligencia en la investigación y sanción de las faltas disciplinarias de los empleados de su dependencia, o en la denuncia de los hechos punibles de que tenga conocimiento en razón del ejercicio de su cargo.”
De otra parte, el artículo 214 de la Ley 734 de 2002 establece que el procedimiento verbal “procede de conformidad con la competencia de las Salas Disciplinarias de los Consejos Superior y Seccionales.”
Posteriormente, la Ley 200 de 1995 incorporó el procedimiento “verbal” de competencia del Procurador General de la Nación en desarrollo de la facultad otorgada por el numeral 1 artículo 278 de la Constitución Política. Así mismo, la Ley 200 extendió este procedimiento para las faltas leves, confesadas o en flagrancia (artículo 170 de la Ley 200 de 1995).
“En la época actual, en que la celeridad es elemento esencial de la eficacia, es preciso que los órganos de control cuenten con herramientas legales ágiles y dinámicas que permitan dar respuestas oportunas, cuando todavía la sociedad resiente la conducta irregular del funcionario o el daño acusado, y no cinco años después cuando la sanción ha perdido tanto la pertinencia como sus efectos reparadores. Este es el criterio que orienta e inspira el procedimiento disciplinario previsto en el último libro del proyecto. Por esta razón, se creó un procedimiento verbal simplificado a la realización de una audiencia dentro de los dos días siguientes a la verificación de la situación de flagrancia o al conocimiento del hecho; es aplicable por el jefe inmediato cuando la falta sea leve o cuando el servidor público sea sorprendido en flagrancia o confiese la autoría de una falta grave o gravísima.”[34]
“El legislador cuenta con un amplio margen de configuración al momento de establecer los diversos procedimientos disciplinarios, a condición de no (sic) vulnere los principios constitucionales, en especial, el de igualdad. En tal sentido, prever el adelantamiento de un proceso verbal para determinados casos de faltas disciplinarias gravísimas, cuando la regla general es el proceso ordinario, no constituye un tratamiento desigual injustificado y contrario a la Carta Política.
Comparte además la Corte la opinión del Ministerio Público de que la naturaleza especial de algunas faltas gravísimas justifican que el legislador haya establecido para las mismas el trámite verbal y no el ordinario. En efecto, todas ellas tienen un denominador común: se trata de faltas relacionadas con el servicio o la función, con el manejo de la hacienda pública y de los recursos públicos o con la contratación estatal, cuya característica principal es que por tratarse de conductas que no ameritan un extenso debate probatorio como el señalado en el proceso ordinario ya que al momento de valorar sobre la decisión de apertura de la investigación están dados todos los requisitos sustanciales para proferir pliego de cargos y citar a audiencia.”
Así mismo, la Corte se ha referido a la naturaleza eminentemente abreviada de algunos procesos verbales en la jurisdicción civil, características también predicables en el ámbito disciplinario. En la Sentencia C-179 de 1995, al estudiar la constitucionalidad de algunas disposiciones del proceso verbal sumario, la Corporación señaló: “El proceso verbal sumario pertenece al grupo de los juicios que el Código clasifica y denomina declarativos y, como su nombre lo indica, se caracteriza por ser breve y ágil, pues se ha creado con el fin de resolver algunos asuntos que, en razón de su naturaleza o dada la cuantía de la pretensión, no requieren del despliegue de una actividad procesal amplia, ya que en muchas ocasiones con el cumplimiento de unas pocas diligencias es posible decidir, lo que permite su evacuación rápida por parte de los funcionarios competentes.”
En relación con el trámite del proceso verbal disciplinario, la Ley 734 de 2002 estableció que éste se desarrollará en audiencia en desarrollo del principio de la oralidad. En estos términos, señala el artículo 177: “Calificado el procedimiento a aplicar conforme a las normas anteriores, el funcionario competente citará a audiencia al posible responsable, para que dentro del término improrrogable de dos días rinda versión verbal o escrita sobre las circunstancias de su comisión. Contra esta decisión no procede recurso alguno. En el curso de la audiencia, el investigado podrá aportar y solicitar pruebas, las cuales serán practicadas en la misma diligencia, dentro del término improrrogable de tres días, si fueren conducentes y pertinentes. Si no fuere posible hacerlo se suspenderá la audiencia por el término máximo de cinco días y se señalará fecha para la práctica de la prueba o pruebas pendientes. De la audiencia se levantará acta en la que se consignará sucintamente lo ocurrido en ella.”
2.6. EL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO
1. “Acceso libre y en igualdad de condiciones a la justicia, con el fin de obtener pronta resolución judicial.
2. Acceso al “juez natural” como funcionario que ejerce la jurisdicción en determinado proceso, de conformidad con la ley.
3. Posibilidad de ejercicio del derecho de defensa con aplicación de todos los elementos legítimos para ser oído dentro del proceso.
4. Los procesos deben desenvolverse dentro de plazos razonables y sin dilaciones injustificadas.
5. El juez debe ser imparcial, autónomo e independiente, de tal forma que debe ejercer su labor sin intromisiones de los demás poderes públicos, con fundamento en los hechos y de conformidad con el ordenamiento jurídico.”
Como elementos constitutivos de la garantía del debido proceso en materia disciplinaria, se han señalado, entre otros, “(i) el principio de legalidad de la falta y de la sanción disciplinaria, (ii) el principio de publicidad, (iii) el derecho de defensa y especialmente el derecho de contradicción y de controversia de la prueba, (iv) el principio de la doble instancia, (v) la presunción de inocencia, (vi) el principio de imparcialidad, (vii) el principio de non bis in idem, (viii) el principio de cosa juzgada y (ix) la prohibición de la reformatio in pejus.”[36]
102. Si bien el artículo 8 de la Convención Americana se titula “Garantías Judiciales”, su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, “sino al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales” a efecto de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos.
“Ahora bien, en el caso de una carga procesal, la omisión de su realización puede traer consecuencias desfavorables para éste, las cuales pueden ir desde la preclusión de una oportunidad o un derecho procesal hasta la pérdida del derecho material, dado que el sometimiento a las normas procedimentales o adjetivas, como formas propias del respectivo juicio, no es optativo para quienes acuden al mismo con el objeto de resolver sus conflictos jurídicos, en tanto que de esa subordinación depende la validez de los actos que de ellas resulten y la efectividad de los derechos sustanciales.
No se puede perder de vista, entonces, que la observancia de las formas propias de cada juicio supone también el desarrollo de los principios de economía, oportunidad, lealtad, imparcialidad y celeridad procesales, en aras de la igualdad de las personas, éste último gracias al sometimiento de las causas idénticas a procedimientos uniformes. Obviar tales formas en las actuaciones judiciales o administrativas preestablecidas, impide alegar el desconocimiento del derecho sustancial reclamado, ya que se estaría sustentando la frustración del interés perseguido en la propia culpa o negligencia.” [40]
Posteriormente, en la Sentencia C-662 de 2004, sostuvo que este deber de cumplimiento de las cargas procesales “se fundamentan en el deber constitucional de colaboración con los órganos jurisdiccionales (art. 95-7 de la C.P.), que en el plano procesal se proyecta en la obligación de la parte demandante de coadyuvar e interesarse por la marcha del proceso en el que pretende la defensa de sus derechos e intereses legítimos, so pena de correr con las consecuencias legales adversas que se derivan de su inactividad.”
Agregó que “acorde con el artículo 95 de la Constitución, el ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en la norma superior como puede ser el caso del debido proceso y del acceso a la justicia -, implica así mismo el ejercicio de responsabilidades que también se pueden consolidar en el ámbito procesal y sustancial.”
2.7. EL EXAMEN DE CONSTITUCIONALIDAD DE LAS EXPRESIONES ACUSADAS DE LOS ARTÍCULOS 111 Y 180
El demandante sostiene que las expresiones “Si la notificación de la decisión se hace en estrados, los recursos deberán interponerse y sustentarse en el curso de la respectiva audiencia o diligencia” contenida en el artículo 111 y “en la misma diligencia” y “el cual deberá interponerse y sustentarse una vez se produzca la notificación por estrado” del artículo 180 de la Ley 734 de 2002 violan de manera flagrante el artículo 29 Constitucional, especialmente en la faceta del derecho a la defensa, al consagrar una ejecutoria instantánea del fallo proferido en audiencia oral. Para el actor, esta situación vulnera los derechos de aquél que no asiste a la diligencia, al privarlo de la posibilidad de interponer los recursos de ley, por cuanto los mismos sólo podrán interponerse y sustentarse en la respectiva audiencia oral.
Así, como se dijo en la Sentencia C-1076 de 2002, en relación con la razón de ser de los procesos disciplinarios: “Comparte además la Corte la opinión del Ministerio Público de que la naturaleza especial de algunas faltas gravísimas justifican que el legislador haya establecido para las mismas el trámite verbal y no el ordinario. En efecto, todas ellas tienen un denominador común: (…) cuya característica principal es que por tratarse de conductas que no ameritan un extenso debate probatorio como el señalado en el proceso ordinario ya que al momento de valorar sobre la decisión de apertura de la investigación están dados todos los requisitos sustanciales para proferir pliego de cargos y citar a audiencia.”
Lo anterior permite concluir que la carga procesal de la interposición de recursos en audiencia no sólo no es excesiva ni desproporcionada sino necesaria en el trámite de los procesos verbales. Así, por ejemplo, en otros ordenamientos, como el civil también se ha regulado de la misma manera el proceso verbal. Véase, por ejemplo, cuando el artículo 434 del Código de Procedimiento Civil establece que en los procesos verbales, que se tramitan ante la jurisdicción civil, la apelación de providencias “deberá interponerse tan pronto como se profieran”, así mismo el artículo 432 consagra que el juez puede proferir sentencia en la audiencia estén o no presentes las partes.
“ARTÍCULO 186. NOTIFICACIÓN Y DECLARACIÓN DE AUSENCIA. La decisión que cita a audiencia se notificará personalmente al servidor público investigado, dentro de los dos días siguientes.
Si no se lograre realizar la notificación personal en el término indicado, se fijará edicto por dos días para notificar la providencia. Vencido este término, si no compareciere el investigado, se le designará defensor de oficio, a quien se le notificará la decisión y con quien se continuará el procedimiento, sin perjuicio de que el investigado comparezca o designe defensor. Contra la decisión que cita a audiencia no procede recurso alguno.”
Por otra parte, en los casos de fuerza mayor o caso fortuito, en la Sentencia C-1193 de 2008, la Corte dijo que “en caso de inasistencia del inculpado éste, cuando media una razón de fuerza mayor, puede presentar excusa. Ello, de acuerdo con el artículo 178 de la Ley 734 de 2002, le permitiría asistir, en los dos días siguientes, a la continuación de la audiencia.”[42] Por tanto, en esos casos, en la continuación de la audiencia podrá interponer los recursos.
“Así, en síntesis, la Corte observa que la demanda no está llamada a prosperar porque:
4) Solamente en el caso en el que el investigado disciplinariamente se ausente sin excusa, debe asumir la carga procesar prevista en el ordenamiento en estos casos; carga consistente en que no podrá presentar recursos contra las decisiones que allí se tomen. Empero, esta carga es proporcionada porque, en el evento descrito, el disciplinado incumple con un deber que ha surgido desde el momento en el que fue enterado de la realización de la audiencia.
PRIMERO: Declarar EXEQUIBLE, por el cargo analizado de violación del artículo 29 de la Constitución Política, la expresión “Si la notificación de la decisión se hace en estrados, los recursos deberán interponerse y sustentarse en el curso de la respectiva audiencia o diligencia”, contenida en el artículo 111 de la Ley 734 de 2002.
SEGUNDO: Declarar EXEQUIBLES, por el cargo analizado de violación del artículo 29 de la Constitución Política, las expresiones “en la misma diligencia” y “el cual deberá interponerse y sustentarse una vez se produzca la notificación por estrado”, contenida en el artículo 180 de la Ley 734 de 2002.
[6] En la sentencia C-774 de 2001, se expuso: “La cosa juzgada formal se presenta “...cuando existe una decisión previa del juez constitucional en relación con la misma norma que es llevada posteriormente a su estudio...”, o, cuando se trata de una norma con texto normativo exactamente igual, es decir, formalmente igual[6]. Esta evento hace que “ ...no se pueda volver a revisar la decisión adoptada mediante fallo ejecutoriado…”.
[10] En la sentencia C-125 de 2003, esta Corte señaló que “[l]a potestad sancionatoria del Estado comprende varias modalidades, como las reguladas por el Derecho Penal, el Derecho Contravencional y el Derecho Disciplinario, entre otras (…)”. Esta Corporación ha precisado las diferencias existentes entre la facultad sancionadora de orden disciplinario y el derecho penal propiamente dicho, en las sentencias C-124 de 2003, T-811 de 2003, C-181 de 2002, C-818 de 2005, T-806 de 2005, entre otras.
(…) 2. Obstaculizar en forma grave la o las investigaciones que realicen las autoridades administrativas, jurisdiccionales o de control, o no suministrar oportunamente a los miembros del Congreso de la República las informaciones y documentos necesarios para el ejercicio del control político.
(…) 4. Omitir, retardar y obstaculizar la tramitación de la actuación disciplinaria originada en faltas gravísimas cometidas por los servidores públicos u omitir o retardar la denuncia de faltas gravísimas o delitos dolosos, preterintencionales o culposos investigables de oficio de que tenga conocimiento en razón del cargo o función.
(…) 32. Declarar la caducidad de un contrato estatal o darlo por terminado sin que se presenten las causales previstas en la ley para ello.
(…) 39. Utilizar el cargo para participar en las actividades de los partidos y movimientos políticos y en las controversias políticas, sin perjuicio de los derechos previstos en la Constitución y la ley.
(…) 46. No declararse impedido oportunamente, cuando exista la obligación de hacerlo, demorar el trámite de las recusaciones, o actuar después de separado del asunto.
(…) 52. No dar cumplimiento injustificadamente a la exigencia de adoptar el Sistema Nacional de Contabilidad Pública de acuerdo con las disposiciones emitidas por la Contaduría General de la Nación y no observar las políticas, principios y plazos que en materia de contabilidad pública se expidan con el fin de producir información confiable, oportuna y veraz.
(…) 54. No resolver la consulta sobre la suspensión provisional en los términos de ley.
(…) 62. Incurrir injustificadamente en mora sistemática en la sustanciación y fallo de los negocios asignados. Se entiende por mora sistemática, el incumplimiento por parte de un servidor público de los términos fijados por ley o reglamento interno en la sustanciación de los negocios a él asignados, en una proporción que represente el veinte por ciento (20%) de su carga laboral.
[33] Cfr. Garzón Villegas Oscar. “El proceso disciplinario”. Ediciones Jurídica Ibañez. 2004.