Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2011-00448-1741-2011-de-febrero-15-de?documento=jurcol&contexto=jurcol_a09b9030c7364b62a692a7bc6a2c8a34&vista=STD-PC
Timestamp: 2020-08-14 20:37:52
Document Index: 263331753

Matched Legal Cases: ['Artículo 123', 'Artículo 209', 'artículo 9', 'artículo 5', 'artículo 5', 'artículo 28', 'artículo 175', 'artículo 165', 'Artículo 34', 'artículo 29', 'artículo 5', 'artículo 175', 'artículo 175', 'artículo 175', 'artículo 175', 'artículo 163', 'artículo 43', 'artículo 1']

﻿ SENTENCIA 2011-00448/1741-2011 DE FEBRERO 15 DE 2018
SENTENCIA 2011-00448 DE 15 DE FEBRERO DE 2018
CONTENIDO:ANÁLISIS DEL CARGO RELACIONADO CON LA INEXISTENCIA DE ANTIJURIDICIDAD DE LA CONDUCTA. SE SEÑALÓ QUE LA ANTIJURIDICIDAD CON RESPECTO A LA LEY DISCIPLINARIA ANALIZA LA CONDUCTA DEL SUJETO DISCIPLINABLE DESDE UNA PERSPECTIVA DIFERENTE A LA DE TIPICIDAD, ESTO ES DESDE LO JUSTO DE LA MISMA. LO CUAL ES DESCRITO POR LA NORMA DISCIPLINARIA COMO LA ILICITUD SUSTANCIAL QUE SE TRADUCE EN UNA AFECTACIÓN DEL DEBER FUNCIONAL SIN JUSTIFICACIÓN ALGUNA, ES DECIR, ESTE ELEMENTO A DIFERENCIA DE OTRAS DISCIPLINAS DEL IUS PUNIENDI COMO EL DERECHO PENAL NO RESPONDE A LA MAGNITUD O GRAVEDAD DEL DAÑO PRODUCIDO CON LA CONDUCTA SINO A LA EXISTENCIA DE LA AFECTACIÓN DE LA FUNCIÓN INDEPENDIENTE DE SI ESTA AFECTACIÓN ES GRAVE O NO Y A LA EXISTENCIA O NO DE JUSTIFICACIÓN PARA LA MISMA, CON BASE ENTRE OTRAS EN LAS CAUSALES DE JUSTIFICACIÓN PREESTABLECIDAS POR EL LEGISLADOR. ES DECIR, ESTA SALA SEÑALÓ QUE LA ILICITUD SUSTANCIAL CONSISTE EN EL INCUMPLIMIENTO DE UN DEBER FUNCIONAL SIN JUSTIFICACIÓN ALGUNA. PARA EL CASO EN REVISIÓN SE INDICÓ QUE EN EL CARGO RELACIONADO CON LA PROPORCIONALIDAD DE LA SANCIÓN SE ESTIPULO QUE LOS ESTADOS FINANCIEROS OBRANTES EN EL PROCESO SE PODÍA EVIDENCIAR LA INSUFICIENCIA DE ACTIVOS PARA EL CUBRIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES POR PARTE DE LA ENTIDAD.
TEMAS ESPECÍFICOS:EMPLEOS PÚBLICOS, PRINCIPIO DE ANTIJURIDICIDAD, PRINCIPIO DE TIPICIDAD, ANTIJURIDICIDAD, TIPICIDAD, CONDUCTA DEL TRABAJADOR
Sentencia 2011-00448 de febrero 15 de 2018
Bogotá, D.C, quince de febrero de dos mil dieciocho.
Previo a que se plantee el problema jurídico, es preciso poner de presente que en la sentencia de unificación proferida el 9 de agosto de 2016 por la Sala Plena del Consejo de Estado(4) se establecieron una serie de directrices respecto del alcance del control que ejerce la jurisdicción de lo contencioso administrativo sobre los actos administrativos de naturaleza disciplinaria.
“(...)1) La competencia del juez administrativo es plena, sin “deferencia especial” respecto de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria. 2) La presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio es similar a la de cualquier acto administrativo. 3) La existencia de un procedimiento disciplinario extensamente regulado por la ley, de ningún modo restringe el control judicial. 4) La interpretación normativa y la valoración probatoria hecha en sede disciplinaria, es controlable judicialmente en el marco que impone la Constitución y la ley. 5) Las irregularidades del trámite procesal, serán valoradas por el juez de lo contencioso administrativo, bajo el amparo de la independencia e imparcialidad que lo caracteriza. 6) El juez de lo contencioso administrativo no sólo es de control de la legalidad, sino también garante de los derechos. 7) El control judicial integral involucra todos los principios que rigen la acción disciplinaria. 8) El juez de lo contencioso administrativo es garante de la tutela judicial efectiva (...)”.
2. Estudio de la controversia.
2.1. El trámite adelantado por la autoridad de control disciplinario de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.
“La autoría de la falta recae en la funcionaria Luz Adiela Gómez Castrillón, … para la época de los hechos se desempeñaba como jefe División de Cobranzas de la Administración de Impuestos y Aduanas de Pereira.
Artículo 123 constitucional…
Artículo 209 de la C.N. que prevé…
“Numeral 1º. Cumplir y hacer que se cumplan los deberes contenidos en la Constitución, las leyes, los decretos, … los reglamentos, … los manuales de funciones …. y las órdenes superiores emitidas por funcionario competente.
Numeral 2º. Cumplir con diligencia, eficiencia e imparcialidad el servicio que le sea encomendado y abstenerse de cualquier acto u omisión que cause la suspensión o perturbación injustificada de un servicio esencial, o que implique abuso indebido del cargo o función”.
“Numeral 1º. Incumplir los deberes o abusar de los derechos o extralimitar las funciones contenidas en la Constitución… las leyes, los decretos … los reglamentos, … los manuales de funciones…”
Numeral 7º. Omitir, negar o retardar o entrabar el despacho de los asuntos a su cargo o la prestación del servicio a que está obligado”.
•	En relación con Esperanza Victoria Hoyos Hoyos:
De los hechos y pruebas se observa que la presunta conducta irregular incurrida por la funcionaria Esperanza Victoria Hoyos Hoyos … infiere la realización de una conducta aparentemente infractora de la normatividad disciplinaria que compromete su responsabilidad.
La autoría de la falta recae en la funcionaria Esperanza Victoria Hoyos Hoyos … para la época de los hechos se desempeñaba como funcionaria ejecutora de representación externa del Grupo Interno de Trabajo de Coactiva y Representación Externa de la División de Cobranzas de la Administración de Impuestos y Aduanas de Pereira.
“Numeral 1. Cumplir y hacer que se cumplan los deberes contenidos en la Constitución, las leyes, los decretos, … los reglamentos, … los manuales de funciones …. y las órdenes superiores emitidas por funcionario competente.
Numeral 2. Cumplir con diligencia, eficiencia e imparcialidad el servicio que le sea encomendado y abstenerse de cualquier acto u omisión que cause la suspensión o perturbación injustificada de un servicio esencial, o que implique abuso indebido del cargo o función”.
“Numeral 1. Incumplir los deberes o abusar de los derechos o extralimitar las funciones contenidas en la Constitución… las leyes, los decretos … los reglamentos, … los manuales de funciones…”
Numeral 7. Omitir, negar o retardar o entrabar el despacho de los asuntos a su cargo o la prestación del servicio a que está obligado”.
Con la actuación voluntaria la disciplinada de no incluir las obligaciones contingentes a cargo de la sociedad, … causó mal ejemplo a los compañeros de trabajo y a la sociedad ya que resulta inadmisible que un servidor público con formación profesional como abogada, con especialización en derecho administrativo, no le de (sic) cumplimiento a las normas tributarias y a la orden administrativa 016 de diciembre de 1998 de la UAE-DIAN.
Por las características del hecho investigado, se trata de una conducta por omisión, al no incluir la obligación cambiaria contenida en la Resolución (sic) 2594 del 16 de diciembre de 2002 por valor de $15.450.000 y en la 2272 del 3 de noviembre de 2004, por valor de $231.660.000 dentro del oficio 84-16-065-174-02009 del 23 de febrero de 2004, oficio en el cual da firma como funcionaria ejecutora de Representación Externa del Grupo Interno de Trabajo de Coactiva y Representación Externa de la División de Cobranzas folios 293 a 295, para dar estricto cumplimiento al proceso de cobro de las obligaciones a cargo de las sociedades en liquidación obligatoria contenidas en la orden administrativa 16 de 1998, imputándose la comisión de la conducta a título de culpabilidad dolosa, toda vez que la acción exteriorizada por la implicada reúne los requisitos de conocimiento y voluntad; la implicada fue consciente de su actuar, así se observa de los antecedentes de la conducta, estructurándose los aspectos volitivos y cognoscitivos, presupuestos de la culpabilidad dolosa, por cuanto la disciplinada estaba en condiciones de determinar su conducta bajo los parámetros de los mandamientos legales e igualmente se encontraba en condiciones de comprender las consecuencias de un actuar contrario a la ley».
— Desarrollo de la audiencia dentro del proceso verbal:
— Consideraciones relacionadas con la conducta de Luz Adiela Gómez Castrillón:
«Si como lo manifestó la funcionaria Luz Adiela Gómez Castrillón, en principio quien estaba en la obligación de solicitar la información era la funcionaria encargada del proceso, con revisión inicial de su jefe de grupo, y por último llegaba a la firma del jefe de división, en el caso que nos ocupa, es decir, el relacionado con la sociedad Cekit en liquidación obligatoria, adoleció de verificar la revisión y proyección mínima del oficio de presentación de créditos, afirma que en la mayoría de los casos se llevaba el oficio para la firma en el despacho pero no en todos los casos, como ustedes conocen las cargas de trabajo de cobranzas no permiten una revisión puntual de todos los expedientes y máxime cuando se tratan (sic) de expedientes de 1000 o 1500 folios, hacia revisiones aleatorias, pero en el caso que nos ocupa, el oficio si llegó a su despacho tanto que firmó dando su visto bueno avalando la revisión y proyección del oficio de presentación de créditos, motivo de investigación. Afirma en su versión que la funcionaria quien le entregó el puesto de trabajo le entregó la División, esto es, expedientes, procesos y las órdenes administrativas. Consiente no haber recibido capacitación en procesos especiales y nunca impartir capacitación en este tema. Lo que denota ausencia en la obligación de coordinar, controlar y desarrollar los procesos de representación externa en procesos especiales que se adelantan ante la Superintendencia de Sociedades, de conformidad con la orden 016 de 1998, órden que hace parte de las normas de cumplimiento en los procesos de cobro a sociedades en liquidación obligatoria. El apoderado en su intervención afirmó: (sic) Que se atentó contra la dignidad personal de su representada porque en el pliego de cargos numeral 5.º se afirmó “con la actuación voluntaria la disciplinada (sic) de no coordinar y controlar el proceso de cobro de las sanciones cambiarias muchas veces citadas, causó mal ejemplo a los compañeros de trabajo quienes dependían de sus instrucciones y exigencias en el cumplimiento del deber para el desarrollo de sus funciones”. Como también: “así mismo, se causó mal ejemplo a la sociedad ya que resulta inadmisible que un servidor público con la formación profesional y especialmente en el tema tributario, del nivel ejecutivo no le de (sic) cumplimiento a las normas tributarias…”, consideró desobligantes y ofensivas las palabras de la disciplinante prejuzgando la conducta de la disciplinada, teniendo en cuenta que el proceso se encuentra en etapa de investigación, y no existe certeza de la conducta en la que no se ha verificado error humano y no se ha establecido certeza de lo alegado en la versión de la disciplinada (sic), resalta que su representada se ha distinguido por su prudencia, cuidado y ante la inexistencia de prueba que respalde, constituye una conducta de prejuzgar por parte de la disciplinante. Como lo manifestó este despacho en los comentarios a la versión de la funcionaria investigada, el numeral 5 hace parte de la calificación provisional de la falta, es calificación que puede variar en el transcurso de la investigación. Cuando se realizaron las afirmaciones mencionadas por el apoderado (sic) la falta como tal, está determinada en la ausencia de coordinación y control del proceso de cobro de sociedades en liquidación obligatoria por parte de la investigada, al no incluir las sanciones cambiarias en etapa de determinación y discusión, en el oficio de presentación de créditos oportunamente ante la Superintendencia de Sociedades, la disciplinada quien en su calidad de jefe de División debe dar cumplimiento a las disposiciones legales y por ende dar ejemplo con su cumplimiento a los demás funcionarios que dependían de su dirección. Es esto lo que en ejercicio del derecho de defensa la disciplinada está en la oportunidad dentro del debido proceso de demostrar, que si bien la falta se calificó provisionalmente, su conducta está ausente de responsabilidad porque su actuar se dirigió al cumplimiento de las disposiciones legales varias veces comentadas, dirección que hasta el momento no existe probada dentro del plenario por parte de la disciplinada que permitiera el cumplimiento de la orden administrativa 016 de 1998, por ende la Constitución, ley, decretos y reglamentos encomendados a ella a cumplir. El apoderado alega que su representada se le han violado derechos constitucionales como es un debido proceso, y tampoco tuvo el derecho a que se presuma su inocencia hasta no demostrarle lo contrario, lo que implica violación al debido proceso, contenida en el código disciplinario en su artículo 9º, el cual establece: “Presunción de inocencia. (sic) Efectivamente solamente a quien se atribuya una falta disciplinaria se presume inocente mientras no se declare su responsabilidad en fallo ejecutoriado, una cosa es la falta disciplinaria, y otra la responsabilidad del disciplinado; la citación a audiencia son los cargos que se le atribuye (sic) al disciplinado de los cuales puede defenderse, presentar sus descargos en uso de un debido proceso, en el que aporta pruebas para que en un fallo motivado se decida sobre la responsabilidad o no del funcionario investigado. Considera el apoderado que el cargo imputado a su representada es falso, porque en el mismo expediente consta que las únicas obligaciones que no fueron relacionadas en el proceso de liquidación de la empresa Cekit S.A., son las obligaciones denominadas contingentes, afirmación que acoge este despacho, las que al momento de iniciar el proceso de liquidación se encontraban en proceso de determinación y discusión, estando en oportunidad para que la Superintendencia procurara y reservara dineros para el pago de dichas obligaciones. Cuando afirma que en el “pliego de de cargos” se le acusa o imputa un cargo este debe tener asiento en una conducta irregular y no en conductas ajustadas a la norma (sic) es importante retomar las normas infringidas (sic) tener presente que los servidores del Estado estamos en la obligación de dar cumplimiento a un ordenamiento jurídico la Constitución Política, la Ley 734 en lo atinente a las prohibiciones y deberes y los demás decretos y reglamentos que nos rige, en disciplinario a diferencia del (sic) normas penales no existen preceptos que contengan una conducta y su sanción en un solo tipo y es una conducta irregular en cabeza de un servidor público cuando transgrede la Constitución… las leyes, los decretos… los reglamentos,… los manuales de funciones. Después de hacer una recopilación de memorias frente a lo manifestado por la liquidadora de la sociedad en liquidación Cekit, en el sentido que lo único que la DIAN pudo recobrar del pago de obligaciones fue la suma irrisoria de $400.000 y que los pasivos eran mucho más grandes que los activos, razón por la que era imposible el pago de las demás obligaciones de la DIAN, esto no quiere decir que los servidores a quienes se les ha encomendado el cobro y recuperación de la cartera morosa a favor de la DIAN, sean omisos en el cumplimiento de los proceso tendientes a ese cobro, por solo sospecha de hechos futuros inciertos, esto quiere decir (sic) si bien es cierto la sociedad tenía dificultad económica que terminó con su liquidación total también es cierto que había podido recuperarse; para eso fue diseñada la ley de reestructuración económica contenida en la ley 550 y de empresas en liquidación ley 222 de 1995, la DIAN por medio de sus servidores públicos a quienes se les encomienda el proceso de cobro, debe hacerse parte en esos procesos y velar por el recobro de la totalidad de las obligaciones a su favor, en su oportunidad y con las ritualidades que le impone la ley y sus reglamentos. Es por ello que no estamos frente a la ausencia de antijuridicidad consagrada en el artículo 5º del C.D.U. ya que existió omisión de la disciplinada al no incluir las sanciones cambiarias antes citadas, pendientes de cobro de la sociedad Cekit en liquidación por que (sic) el deber funcional del servidor públicos (sic) de la Dian es el de cobrar la cartera morosa y ese se vio afectado por la omisión falta de diligencia en el recobro de esas obligaciones sin justificación alguna. Reitera que la sociedad Cekit S.A., carecía de activos suficientes para efectuar el pago del total de pasivos que tenía en su contra y que si ello era claro y probado e insiste en que el deber funcional no está afectado para la DIAN; pregunta este despacho qué justificación existió para no hacer lo que debía hacer, por que (sic) es que el artículo 5 de la ley disciplinaria debe tenerse en un solo conjunto, no es por partes que se interpreta porque si así fuera se generaría un caos administrativo, si los funcionarios todos actuaran omisivamente en el cumplimiento de sus obligaciones porque no afecta el deber funcional, pero es que seguidamente muy claro lo dice sin justificación alguna. Considera así mismo que la disciplinada actuó bajo la causal de exclusión de responsabilidad consagrada en el artículo 28 del C.D.U. en su numeral 6º porque actuó “con la convicción errada e invencible de que su conducta no constituye falta disciplinaria”, porque las sanciones cambiarias se encontraban en etapa contingente en la oficina jurídica de la DIAN, y que dichos créditos no se encontraban en la oficina de cobranzas y por ello no existía interés sino un olvido cuando los expedientes no reposan en su propia división, es ampliamente conocido por la funcionaria disciplinada que si bien es cierto las obligaciones a cargo de los deudores exigible (sic) todas deben reposar en la División de Cobranzas mediante el sistema siscobra y/o SIPAC, también es cierto que para dar cumplimiento a lo ordenado en la orden administrativa 016 multicitada es necesario indagar en las otras dependencias de la administración para corroborar la existencia de actos en proceso de determinación y discusión que se materializa en una conducta descuidada al hacer caso omiso a esta, previa diligencia para poder azumar (sic) los créditos ante la Superintendencia de Sociedades de manera clara y oportuna. El despacho comparte que la Jefe de la División debe enfrentar varios procesos en su División, pero también es cierto que esos diferentes procesos están divididos de acuerdo con el grupo interno de trabajo a que corresponda el proceso a adelantar (sic) esto es, persuasiva, coactiva, de representación externa y facilidad de pago y secretaría, pero en todo el transcurrir de la investigación no se encontró siquiera asomo de en su calidad de Jefe de División (sic) orientar, coordinar y desarrollar el proceso liquidatorio de la sociedad Cekit en liquidación, mediante cualquier sistema de capacitación, seguimiento u otro que permitiera el cumplimiento de su función y así evitar el no informar a la entidad Superintendencia de Sociedad (sic) oportunamente sobre los ccréditos pendientes de pago y en estado de contingencia de la sociedad aludida.
— Consideraciones relacionadas con la conducta de Esperanza Victoria Hoyos Hoyos:
Lo manifestado por la funcionaria en sus descargos denota un desconocimiento de la ley disciplinaria en primera medida porque la Ley 734 de 2002 en su artículo (sic) prevé que el proceso disciplinario artículo 175 inciso final dispone que “…en todo caso, y cualquiera que fuere el sujeto disciplinable, si al momento de valorar sobre la decisión de apertura de investigación estuvieren dados los requisitos sustanciales para proferir pliego de cargos solo se necesita que exista conforme con el artículo 165 de la mencionada ley que “…cuando esté objetivamente demostrada la falta y exista prueba que comprometa la responsabilidad del investigado…” decisión contra la cual no procede recurso alguno.
Consultada la Relatoría de la Procuraduría General de la República vía internet, encontramos los siguientes argumentos relacionados con la ilicitud sustancial que considera el despacho pertinente para el enriquecimiento de la presente decisión: … En primer lugar, la doctrina entiende que la configuración de una ilicitud sustancial se concreta en la infracción de un deber, esto es, una vulneración de orden personal y formal que parte de la carencia de fidelidad y obediencia a una voluntad legítimamente constituida. Desde este enfoque, las normas disciplinarias le dan protección a un contenido material que en últimas remite a los valores constitucionales que se desarrollan a través de la prestación de un servicio. Pero esta acepción que enfatiza el ámbito subjetivo se plasma en el cumplimiento de los deberes del cargo, lo que desemboca necesariamente en los aditamentos que la doctrina ha elaborado para dilucidar el problema y que han sido igualmente recurrentes entre nosotros, como por ejemplo la buena marcha de la Administración Pública, entendida como resultado de las obligaciones derivadas del cumplimiento de los mandatos estatales y las expectativas que el conglomerado ciudadano guarda con respecto a la Administración Pública, lo que indirectamente se reconoce como protección de la confianza del ciudadano en la integridad del Estado… continúa”. La Corte aduce a este respecto: “El incumplimiento de dicho deber funcional es entonces necesariamente el que orienta la determinación de la antijuridicidad de las conductas que se reprochan por la ley disciplinaria. Obviamente no es el desconocimiento formal de dicho deber el que origina la falta disciplinaria, sino que, como por lo demás lo señala la disposición acusada, es la infracción sustancial de dicho deber, es decir el que se atente contra el buen funcionamiento del Estado y por ende contra sus fines, lo que se encuentra al origen de la antijuridicidad de la conducta. Así ha podido señalar esta Corporación que no es posible tipificar faltas disciplinarias que remitan a conductas que cuestionan la actuación del servidor público haciendo abstracción de los deberes funcionales que le incumben como tampoco es posible consagrar cláusulas de responsabilidad disciplinaria que permitan la imputación de faltas desprovistas del contenido sustancial de toda falla disciplinaria.
— Respecto del fundamento de la calificación definitiva de la falta de Luz Adiela Gómez Castrillón:
— Respecto del fundamento de la calificación definitiva de la falta de Esperanza Victoria Hoyos Hoyos:
De lo anterior se infiere que la falta cometida por la funcionaria Esperanza Victoria Hoyos Hoyos es susceptible de calificarse como de naturaleza grave, a título de culpa grave”.
2.2. Análisis de la legalidad de los fallos en el caso concreto.
a. Análisis del cargo relacionado con la indebida aplicación de la orden administrativa 016 del 2 de diciembre de 1998.
“Las normas penales no prohíben ni ordenan nada, sino que se limitan a advertir que determinadas conductas llevan aparejada una pena. Los tipos sancionadores administrativos, por el contrario, no son autónomos sino que se remiten a otra norma en la que se formula una orden o prohibición cuyo incumplimiento supone cabalmente la infracción. Estas normas sustantivas constituyen, por ende, un pretipo, que condiciona y predetermina el tipo de la infracción. Y por ello si se quisiera ser riguroso, la descripción literal de un tipo infractor habría de consistir en la reproducción de la orden o prohibición del pretipo con la advertencia añadida de la sanción que lleva aparejada su incumplimiento, es decir una reproducción de textos en doble tipografía”.
Por lo tanto la tipicidad en las infracciones disciplinarias se establece por la lectura sistemática de la norma que establece la función, la orden o la prohibición y de aquella otra que de manera genérica prescribe que el incumplimiento de tales funciones, órdenes o prohibiciones constituye una infracción disciplinaria. Esta forma de definir la tipicidad a través de normas complementarias, es un método legislativo que ha sido denominado el de las normas en blanco. Estas consisten en descripciones incompletas de las conductas sancionadas, o en disposiciones que no prevén la sanción correspondiente, pero que en todo caso pueden ser complementadas por otras normas a las cuales remiten las primeras. Sobre los tipos en blanco, la Corte ha dicho esas descripciones penales son constitucionalmente válidas, siempre y cuando el correspondiente reenvío normativo permita al intérprete determinar inequívocamente el alcance de la conducta penalizada y de la sanción correspondiente”(5).
“Artículo 34 Ley 734 de 2002. Son deberes de todo servidor público:
“Numeral 1º Cumplir y hacer que se cumplan los deberes contenidos en la Constitución, las leyes, los decretos, … los reglamentos, … los manuales de funciones …. y las órdenes superiores emitidas por funcionario competente.
Numeral 2º Cumplir con diligencia, eficiencia e imparcialidad el servicio que le sea encomendado y abstenerse de cualquier acto u omisión que cause la suspensión o perturbación injustificada de un servicio esencial, o que implique abuso indebido del cargo o función”.
“Numeral 1º Incumplir los deberes o abusar de los derechos o extralimitar las funciones contenidas en la Constitución… las leyes, los decretos … los reglamentos, … los manuales de funciones…”.
“Respecto del segundo argumento elevado, en el que considera que se desbordó la facultad disciplinaria para invadir la esfera de la jurisdicción penal se debe indicar que en el principio de tipicidad reposan unas de las mayores diferencias con el Derecho Penal, de ahí que la Corte Constitucional ha sostenido que en materia disciplinaria, el cumplimiento de las exigencias propias de este principio, no tiene el mismo grado de rigurosidad que se exige en materia penal, por razón de la naturaleza de las conductas que se reprimen, los bienes jurídicos protegidos, la finalidad de las facultades sancionatorias, los sujetos disciplinables y los efectos jurídicos que se producen frente a los asociados . Por ello la Corte destacó como principales diferencias relacionadas con el principio de tipicidad en materia disciplinaria, respecto del derecho penal delictivo: “(i) la precisión con la cual deben estar definidas las conductas en las normas disciplinarias, y (ii) la amplitud que goza el fallador disciplinario para adelantar el proceso de adecuación típica de las conductas disciplinarias en los procedimientos sancionatorios”.
En efecto, si bien el principio de tipicidad, como otro componente más del derecho al debido proceso, es íntegramente exigible en el derecho disciplinario, el mismo se aplica con una mayor flexibilidad y menor rigurosidad en este ámbito, como quiera que, contrario a lo que sucede en el campo penal, “(…) la naturaleza de las conductas reprimidas, los bienes jurídicos involucrados, la teleología de las facultades sancionatorias, los sujetos disciplinables y los efectos jurídicos que se producen frente a la comunidad, hacen que la tipicidad en materia disciplinaria admita —en principio— cierta flexibilidad (…)” . Y el origen esencial de esta característica del derecho disciplinario se origina en la naturaleza misma de las normas disciplinarias, en la medida que éstas suelen carecer de complementos y autonomía, y se hace necesario remitirse a otras preceptivas en donde se encuentren regulados en concreto los deberes, funciones, obligaciones o prohibiciones para los diferentes servidores públicos, teniendo en cuenta los cargos y ramas del poder público a los que pertenezcan.
Por ello, “la jurisprudencia constitucional ha encontrado que las principales diferencias existentes entre la tipicidad en el derecho penal y en el derecho disciplinario se refieren a (i) la precisión con la cual deben estar definidas las conductas en las normas disciplinarias, y (ii) la amplitud de que goza el fallador disciplinario para adelantar el proceso de adecuación típica de las conductas disciplinarias en los procedimientos sancionatorios”.
La primera diferencia, atinente a la manera de definir la tipicidad de la conducta por medio de la remisión a normas complementarias, que implica un método conocido por la doctrina y la jurisprudencia como el de las normas o tipos abiertos, que consiste precisamente “en descripciones incompletas de las conductas sancionadas, o en disposiciones que no prevén la sanción correspondiente, pero que en todo caso pueden ser complementadas por otras normas a las cuales remiten las primeras”; y la misma Corte ha sostenido en su jurisprudencia, que las razones constitucionales que justifican la validez de los tipos en blanco o abiertos en materia disciplinaria, se hallan en la necesidad de salvaguardar el principio de eficiencia de la función pública administrativa, contemplado en el artículo 29 de la Carta Política.
La segunda disparidad del derecho disciplinario respecto del derecho penal, y que se deriva de la primera, hace referencia a la amplitud hermenéutica con que cuenta la autoridad disciplinaria al instante de interpretar y aplicar la norma disciplinaria; de ahí que la doctrina constitucional ha aceptado que el investigador disciplinario dispone de un espacio más dilatado para determinar si la conducta objeto de reproche se subsume o no en los supuestos de hecho de los tipos disciplinarios respectivos . Sin que ello lo habilite para asumir posturas arbitrarias en dicho proceso de adecuación y valoración”(6).
En los folios 343 a 351 del cuaderno principal del expediente se encuentra la orden administrativa 016 de 1998, “por la cual se establecen los trámites a seguir para la intervención de la entidad en los procesos especiales, con el objeto de obtener el pago de los créditos fiscales”, en el cual se estableció lo siguiente:
“El funcionario de representación externa, quien haga sus veces o quien sea comisionado, deberá intervenir y hacerse parte en todos los procesos especiales de acuerdo con las disposiciones legales vigentes, velando por que se cancelen las obligaciones fiscales y se respete la prelación de créditos consagrada en las normas del Código Civil.
1.4. Presentación de créditos.
— Si figuran obligaciones contingentes, o sea aquellas aún no exigibles, el funcionario de representación externa deberá observar que:
— Si se trata de un proceso concordatario, debe incluirse en la presentación de créditos los conceptos, períodos y de ser posible la cuantificación de las obligaciones en proceso de determinación y discusión, advirtiendo que se trata de obligaciones contingentes las que una vez sean exigibles deberán ser canceladas por los responsables”.
Al respecto, cabe aclarar que la autoridad disciplinaria dejó claro que por medio de auto de 4 de noviembre de 2003 la División de Fiscalización Aduanera, formuló cargos a la sociedad Compañía Editorial Cekit(7) y por lo tanto desde ese momento se puede considerar como una obligación contingente.
b. Análisis del cargo relacionado con la inexistencia de antijuridicidad de la conducta.
“La antijuridicidad por su parte, de acuerdo con la ley disciplinaria, analiza la conducta del sujeto disciplinable desde una perspectiva diferente a la de la tipicidad, esto es desde la justeza de la misma. Esta es descrita por la norma disciplinaria como la “ilicitud sustancial” que se traduce en una afectación del “deber funcional sin justificación alguna” , es decir, este elemento a diferencia de otras disciplinas del ius puniendi –como el derecho penal - no responde a la magnitud o gravedad del daño producido con la conducta sino a la existencia de la afectación de la función (independiente de si esta afectación es grave o no) y a la existencia o no de justificación para la misma, con base –entre otras- en las causales de justificación preestablecidas por el legislador.
En este sentido y atendiendo a la jurisprudencia de esta Sala, se tiene además que de conformidad con el artículo 5º del Código Disciplinario Único – Ley 734 de 2002 el cual consagra que “La falta será antijurídica cuando afecte el deber funcional sin justificación alguna”, este mandato legal consagra, en criterio del Consejo de Estado, la específica noción de antijuridicidad que caracteriza al derecho disciplinario y le diferencia del derecho penal, a saber que la antijuridicidad en el derecho disciplinario no se basa en un daño a un bien jurídico protegido, sino en el incumplimiento de los deberes funcionales del servicio público y su falta de justificación(8).
Es preciso indicar que respecto de la ilicitud de la falta, jamás pusieron en duda la existencia de la Orden Administrativa 016 de 1998, sino que se limitaron a discutir el significado de “obligación contingente”, siendo que en la directriz se estableció claramente su alcance.
c. Análisis del cargo relacionado con la supuesta violación al debido proceso por inobservancia de los términos establecidos en la ley.
“Se advierte, no obstante, que tanto la doctrina como la jurisprudencia, al tratar el tema de la formalidad del acto administrativo y la nulidad proveniente de su desconocimiento, han sido del criterio de que no cualquier defecto, puede tener la virtualidad de invalidar una decisión de la administración, puesto que “…no todas las formas tienen un mismo alcance o valor…”, y ellas van desde las sustanciales hasta las meramente accesorias, siendo únicamente las primeras las que realmente inciden en la existencia del acto y su surgimiento a la vida jurídica y por lo tanto, la omisión de las mismas sí afecta su validez.
Es claro entonces, que al juez le corresponde dilucidar en cada caso concreto, la clase de requisito formal cuyo cumplimiento se echa de menos en la demanda y se aduce como causal de anulación de un acto administrativo, analizando, de un lado, las normas que establecen los requisitos formales de expedición del acto en cuestión y la incidencia de aquellos en la decisión; y de otro lado, las circunstancias en las que la administración expidió el acto acusado sin el cumplimiento de alguno de tales requisitos formales, para concluir si efectivamente, la omisión es de tal gravedad, que amerita declarar la nulidad del acto administrativo acusado o si se trata de un requisito de menor entidad, cuyo desconocimiento en nada incide frente a la decisión de la administración. Así lo ha considerado el Consejo de Estado, al sostener que “(…) la jurisprudencia de la corporación ha diferenciado en los vicios de forma, aquellos que no son sustanciales al trámite o al debido proceso del acto, de aquéllos que sí lo son, para determinar que los primeros no tienen la virtud de generar la anulación del acto que lo padece(9)”.
“(…) sin desconocer la posición garantista de la Corte Constitucional al dar prioridad al derecho que tiene el inculpado de resolver oportunamente su situación disciplinaria por sobre el interés que le asiste a la administración de determinar los hechos y sancionar a los responsables, el vencimiento de los plazos no implica la pérdida de competencia para actuar en cuanto que, como ya tuvo oportunidad de expresarlo Sala, las normas disciplinarias previstas en los artículos 55 y siguientes de la ley 200 de 1995 no estatuyen como consecuencia para el funcionario disciplinante la pérdida de la facultad para continuar conociendo el asunto y, tampoco se encuentra prevista como causal de nulidad del proceso disciplinario, el adelantamiento de actuaciones después de vencidos los plazos. (…)”(10).
d. Análisis del cargo relacionado con la presunta violación del derecho fundamental al debido proceso por la adopción del trámite verbal.
“ART. 175.—Aplicación del procedimiento verbal. El procedimiento verbal se adelantará contra los servidores públicos en los casos en que el sujeto disciplinable sea sorprendido en el momento de la comisión de la falta o con elementos, efectos o instrumentos que provengan de la ejecución de la conducta, cuando haya confesión y en todo caso cuando la falta sea leve.
“1. La descripción y determinación de la conducta investigada, con indicación de las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se realizó.
“En los Antecedentes Legislativos de la Ley 734 de 2002 y, más puntualmente, en la Exposición de Motivos del Proyecto de Ley Número 62 de 1999 Senado, cuando se alude al procedimiento disciplinario, se enfatiza la mayor celeridad y agilidad que el Legislador quiso conferirle a las actuaciones disciplinarias. Se acentúa sobre el punto lo siguiente: “en la época actual, en que la celeridad es elemento esencial de la eficacia, es preciso que los órganos de control cuenten con herramientas legales ágiles y dinámicas que permitan dar respuestas oportunas, cuando todavía la sociedad resiente la conducta irregular del funcionario o el daño causado, y no cinco años después cuando la sanción ha perdido tanto la pertinencia como sus efectos reparadores. Esta es el criterio que orienta e inspira el procedimiento disciplinario previsto en el último libro del proyecto. En particular, respecto del procedimiento ordinario, indica la Exposición de Motivos que su configuración estuvo inspirada en “buscar darle celeridad a las actuaciones y evitar la innecesaria dilación de los trámites”. De esta manera, una vez se cumple el propósito de la indagación preliminar, esto es, la identificación o individualización del autor, se exige abrir la investigación disciplinaria bajo la condición de que “la información o queja no sea manifiestamente temeraria o se refiera a hechos disciplinariamente irrelevantes o de imposible ocurrencia”. Con ello, acentúa la Exposición de Motivos, se aspira a enmendar “la malsana costumbre de mantener los procesos indefinidamente en la indagación preliminar, con perjuicio de la eficacia de las investigaciones y de los derechos del investigado”. Destaca la Exposición de Motivos que esta manera de concebir el procedimiento disciplinario resulta a todas luces más garantista, pues desde el primer momento se adelanta con conocimiento de la persona investigada, de modo que ésta pueda ejercer su derecho de defensa. Indica, además, que “con el mismo criterio, se fijó un término de quince días para que, una vez recaudada la prueba necesaria para la formulación de cargos o vencido el término de la investigación, se formule el correspondiente pliego de cargos o se archive la investigación”.
3.2.12. El reparo de falta de precisión y excesiva amplitud que, supuestamente, trae como consecuencia la posibilidad de que la autoridad disciplinaria decida de modo arbitrario el proceso que ha de aplicarse, queda contrarrestado por lo siguiente: (i) el propósito que busca alcanzar la norma es legítimo, desde el punto de vista constitucional, y concuerda además con las finalidades previstas en la Ley 734 de 2002; (ii) lo establecido en el inciso 3º del artículo 175 debe ser leído a la luz de lo dispuesto en el Libro I —contentivo de los principios de los procedimientos disciplinarios sin excepción— y debe ser comprendido como una manera de agilizar las actuaciones disciplinarias, de modo que “en todo caso” distinto de los previstos en los incisos 1º y 2º del artículo 175 del CDU, “cualquiera que sea el sujeto disciplinado” si se dan los requisitos sustanciales para levantar pliego de cargos se puede citar a audiencia. Adviértase, de otra parte, que la eventualidad prevista en el inciso tercero acusado está precedida en el caso del procedimiento ordinario —que es en virtud de la imbricación que tiene lugar por mandato legal donde precisamente tiene aplicación el contenido normativo de dicho inciso—, de un conjunto de etapas que amplían las garantías de la persona disciplinada. Únicamente cuando se halla verificada objetivamente la falta y existe prueba que compromete la responsabilidad de la persona disciplinada, y sólo ante una eventualidad tal, puede el funcionario de conocimiento citar a audiencia.
3.2.13. Puestas las cosas de esta manera, estima la Sala que en el caso bajo examen el cargo elevado en la demanda no está llamado a prosperar, pues el precepto acusado contempla los elementos básicos para que no quede al arbitrio de la autoridad judicial la fijación del procedimiento a seguir. Si bien el contenido normativo del inciso 3º del artículo 175 del C. D. U. obliga —como suele suceder con las normas que integran el derecho disciplinario— a consultar otras normas contempladas en la Ley 734 de 2002, existen criterios suficientes para establecer con claridad y de manera previsible en qué casos —distintos a los previstos en los incisos 1º y 2º del mismo artículo 175—, se aplica el proceso verbal y debe cumplirse lo consignado en el artículo 163 del CDU: “La decisión mediante la cual se formulen cargos al investigado deberá contener: 1. La descripción y determinación de la conducta investigada, con indicación de las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se realizó. // 2. Las normas presuntamente violadas y el concepto de la violación, concretando la modalidad específica de la conducta. // 3. La identificación del autor o autores de la falta. // 4. La denominación del cargo o la función desempeñada en la época de comisión de la conducta. // 5. El análisis de las pruebas que fundamentan cada uno de los cargos formulados. // 6. La exposición fundada de los criterios tenidos en cuenta para determinar la gravedad o levedad de la falta, de conformidad con lo señalado en el artículo 43 de este código. // 7. La forma de culpabilidad. // 8. El análisis de los argumentos expuestos por los sujetos procesales”.
3.2.14. No puede por consiguiente aducirse que el señalamiento del procedimiento a seguir en la actuación disciplinaria permanezca en la esfera subjetiva y eventualmente arbitraria de la autoridad judicial. En otras palabras, existen suficientes criterios en la Ley 734 de 2002 que permiten determinar la aplicación del proceso verbal, asegurando con ello el respeto por el derecho constitucional fundamental al debido proceso administrativo. Queda pues de relieve que –como lo indica la Vista Fiscal–, “no existe un amplio margen de discrecionalidad para el funcionario investigador, pues la norma busca que, cuando exista suficiente material probatorio que demuestre la comisión de la falta y que comprometa la responsabilidad del investigado, se abrevien los términos y se agilice el proceso, todo ello en aras de los principios de economía procesal y celeridad”.
Por el contrario y como ya atrás se mencionó, estima la Sala que lo dispuesto en el inciso cuestionado contribuye a realizar una finalidad constitucionalmente legítima, cual es, garantizar la agilidad y oralidad en las actuaciones disciplinarias. Ello compagina también con el propósito buscado por la Ley 734 de 2007 y armoniza con el artículo 1º de la Ley 1285 de 2009 Estatutaria de la Administración que reza: “La administración de justicia debe ser pronta, cumplida y eficaz en la solución de fondo de los asuntos que se sometan a su conocimiento. Los términos procesales serán perentorios y de estricto cumplimiento por parte de los funcionarios judiciales. Su violación injustificada constituye causal de mala conducta, sin perjuicio de las sanciones penales a que haya lugar. Lo mismo se aplicará respecto de los titulares de la función disciplinaria. // Las actuaciones que se realicen en los procesos judiciales deberán ser orales con las excepciones que establezca la ley. Esta adoptará nuevos estatutos procesales con diligencias orales y por audiencias, en procura de la unificación de los procedimientos judiciales, y tendrá en cuenta los nuevos avances tecnológicos”»(11).
En el caso concreto, se observa que en el auto de 19 de marzo de 2008 (fls. 445 y 446 de los antecedentes) se determinaron con precisión tanto los posibles autores de la conducta, así como las irregularidades que daban lugar a la modificación al procedimiento verbal; adicionalmente que se encontraban reunidos los elementos probatorios para proferir cargos, motivo por el cual se dispuso el cambio del proceso ordinario a verbal.
e. Análisis del cargo relacionado con la presunta violación al principio de proporcionalidad de la sanción.
f. Análisis del cargo relacionado con la presunta vulneración del derecho fundamental al debido proceso por la indebida valoración probatoria.
En la demanda se hizo referencia a irregularidades relacionadas con la citación a la audiencia verbal. En ese sentido, es preciso recordar, tal como lo hizo la autoridad encargada del control disciplinario (fls. 130 y ss cuaderno principal), que en la citación a audiencia (fls. 2 a 26, cdno. Ppal.), se hizo referencia a las normas presuntamente violadas y se calificó provisionalmente la conducta, motivo por el cual no existió prejuzgamiento, consideraciones que esta sala comparte.
1 Folios 22 a 33 del expediente.
2 Folios 359 a 366 del cuaderno principal.
3 Folios 369 a 372 del cuaderno principal.
4 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, sentencia del 9 de agosto de 2016, Radicado 110010325000201100316 00 (1210-11), magistrado ponente: William Hernández Gómez.
5 Corte Constitucional, sentencia C – 404 de 19 de abril de 2001, magistrado ponente: Marco Gerardo Monroy Cabra.
6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 9 de julio de 2015, expediente 0777-12, magistrado ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez.
7 Folio 133 del cuaderno principal.
8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 6 de julio de 2017, magistrado ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez.
9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 13 de mayo de 2009, Expediente No. 27.832, Magistrado Ponente: Ramiro Saavedra Becerra.
10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 8 de noviembre de 2007,expediente 3834-04, consejero ponente: Bertha Lucia Ramírez de Paez.
11 Corte Constitucional, sentencia C – 242 de 7 de abril de 2010, magistrado ponente: Mauricio González Cuervo.