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Timestamp: 2017-04-26 00:43:29+00:00
Document Index: 53074152

Matched Legal Cases: ['art. 24', 'art.\n9', 'art. 36', 'art.\n36', 'art. 36', 'art. 36', 'art. 36', 'art. 36', 'art. 39', 'art. 37', 'art. 28', 'art.\n28', 'art. 13', 'art. 9', 'art. 37', 'art. 97']

Numero 6, anno 1976, queste istituzioni by queste istituzioni - issuu
Sindacati e sistema amministrativo:
2 Sistema amministrativo e sindacalizzazione delle classi medie
di Sergio Ristuccia e
Donatello Serrani
8 Linee di tendenza della letteratu-
ra giuridica sul pubblico impiego
di Marina Gigante e
17 Indicazioni bibliografiche
Nel primo numero di questa rivista (estate-autunno '73), esaminando alcuni temi
legati all'evoluzione della presenza sindacale, soprattutto nel pubblico impiego, ponevamo il problema di come potesse « realizzarsi un'egemonia dei lavoratori produttivi che si desse carico dell'intero arco dei rapporti di lavoro nei
settori improduttivi, senza cedere alla
tradizionale permissività della sinistra e
delle confederazionj », e indicavamo tra i
temi di decisione che si ponevano all'azione sindacale quelli dell'uso e del controllo della contrattazione ai fini di una
linea egualitaria che frenasse la logica
della giungla retributiva e della gestione
corporativa degli apparati pubblici.
A distanza di alcuni anni, di pari passo
con la crescente penetrazione del sindacato nel pubblico impiego, quella problematica si è venuta arricchendo e precisando - si pensi alla formalizzazione
della contrattazione collettiva, alla recente conclusione del contratto per il parastato - senza però che fossero eliminate le ambiguità di fondo.
Per la centralità con cui il problema delle classi medie si pone in ogni disegno
politico, oggi più che mai ci sembra opportuno proseguire quel discorso.
Sistema amministrativo e sindacallzzazione delle classi medie
di Sergio Ristuccia e Donatello Serrani
La nota qui pubblicata costituisce tica, cioè di questa capacità/volontà il quadro di riferimento di un pro- come altrimenti si dice - di aggregare
gramma di ricerche che il « gruppo domanda sociale, di rappresentarla iii f ordi studio su società e istituzioni » in- ma sintetica e di farla pesare nei mectende intraprendere sul tema delle canismi del potere economico e politico?
Il quesito è interessan.e, ed oggi è for-.
classi medie.
se il momento per un prmo bilancio. Per
rispondere, si potrebbe certamente seLa presenza del sindacato nel sistema
amministrativo è un fenomeno di grande guire la via di una ricognizione delle preevidenza che caratterizza la realtà socia- se di posizione dei sindacati sui maggiori
le e politica dell'ultimo decennio. Non problemi di politica economica e sulle
modalità di queste prese di posizione.
si può dire che in precedenza questa presenza sia mancata e sul piano formale e In tale pròspettiva si potrebbe ripercorsu quello informale, anzi tale presenza ha rere la vicenda che va dai primi incontri
inizi lontani. Quel che però mai s'era af- « triangolari » Governo-imprenditori-sindafermato con la forza degli ultimi anni è il cati, all'epoca del primo centro-sinistra,
ruolo primario di questo soggetto sociale. agli incontri « bilaterali » Governo-confeDiciamo « sindacato » al singolare forse deraziom dell'ultimo centro-sinistra, al
attratti, oggi, dall'azione delle centrali sin- momento appunto di una azione sindacale per le « riforme » (gli scioperi genedacali e della loro federazione. In realtà,
rali per la casa, per la sanità, per i traanche in questa recente ésperienza di
affermazione sindacale si dovrebbe piut- sporti, degli inizi degli anni Settanta). A
questo fine sarebbe agevolè mettere a puntosto parlare di « sindacati » al plurale:
tanto diversi sono ancora gli interessi che to una cronologia dei fatti più importanhanno trovato rappresentanza, appunto, ti dall'inizio degli anni Sessanta, identinell'azione sindacale e tanto numerosi so- ficare tutti i soggetti partecipanti agli inno tuttora i soggetti empirici che possono contri con il Governo (quali sindacati,
essere qualificati come sindacali. Vale quali membri di delegazione ecc.), raccoricordare che del sindacato si è parlato gliere ed esaminare i documenti preanche come soggetto politico o meglio disposti dal Governo ed eventualmente
come soggetto del sistema politico. A ta- dai sindacati per tali riunioni, prendere
le qualificazione molti fatti hanno via via in considerazione le azioni sindacali che
sospinto: l'ampiezza della sindacalizza- hanno preceduto ed accompagnato gli
zione come fatto sociale, e il suo conse- « incontri», considerando quale successo abbiano avuto. E così via.
guenziale e naturale peso sui processi
decisionali, l'imponenza di alcune lotte Ancora, un capitolo assai impòttante di
questa ricognizione potrebbe riguardare
contrattuali, la capacità di raccogliere e
coagulare alcuni motivi della protesta so- gli atteggiamenti assunti dai sindacati di
fronte alla programmazione economica
ciale, la determinazione dei compiti tradizionali di lotta per il salario e per il nazionale nel corso degli anni Sessanta.
rapporto di lavoro. Tutta l'azione com- Un aspetto importantè è, infatti, quello
piuta per alcuni obiettivi generali (le « ver - della misura del coinvolgimento sindacale in organi della programmazione e in
tenze » per la casa, per i trasporti, per la
sanità) e che può sintetizzarsi nella for- commissiòni, centrali o periferiche, invemula « sindacati e riforme » è, del resto, stite di questioni di politica economica
cronaca recente. t cronaca, oggi si può o sociale.
aggiungere, anche di molte aspettative Infine, si dovrebbero considerare i rappor deluse e di molte pretese frustrate. Co- ti sindacati-Parlamento. Si è parlato delsa è avvenuto di questa presenza poli- le difficoltà a stabilire tali rapporti: c'è
chi sottolinea una preferenza sindacale
d confronto con il Governo e chi invece
nota la confusione fra azione sindacale
e azione di gruppo di pressione del tipo
lobbying. Tuttavia, in epoca più recente il problema dei rapporti fra sindacati
e Parlamento (commissioni e/o gruppi
parlamentari) è divenuto oggetto di specifica attenzione da parte dei sindacati come uno degli elementi importanti della
Per la via di questa possibile ricognizione,
qui appena delineata, si arriverebbe certamente a porsi il problema dei rapporti fra sindacati e sistema amministrativo se è vero - come è vero che la « riforma dell'Amministrazione »
è venuta di recente a catalizzare, nella
stessa politica sindacale, tutte le altre linee di lotta per le riforme. Senonché questa ricognizione delle prese di posizione
sindacali sui problemi della « riforma »
degli apparati pubblici non sembra la cosa più convincente da fare. Si rischia,
infatti, di rimanere alla periferia del problema: lì dove anche un'apparente dimostrazione di forza può ridursi a poca
Vogliamo dire che ad indugiare su questi profili si verrebbe a realizzare una
rappresentazione sistematica di molte dichiarazioni di intenzione, utile per comprendere cose come l'evoluzione dell'a ideologia » sindacale, la dialettica fra i
vari livelli dell'organizzazione sindacale
ecc., ma non a cogliere compiutamente la
portata reale della presenza dei sindacati
negli apparati pubblici.
ficienza » della Pubblica Amministrazione. Ora, le forze sindacali, dicendo di
assumere la riforma della pubblica amministrazione come problema prioritario
- sicché, nell9 stesso linguaggio e nella pratica sindacale, questa diviene la
« riforma delle riforme » - sembrano
aver raccolto una formula che in altri
momenti, oggi lontani, fu propria di correnti democratiche minoritarie.
Una cosa vale tuttavia raccogliere dalla
cronaca, cui si è appena fatto cenno:
che l'evoluzione dell'interessamento sindacale ai problemi degli apparati 'pubblici ha contribuito a riaccendere l'attenzione della stampa, ma più ancora della
dottrina (è questo, forse, un elemento di
novità) su una problematica che, come
quella amministrativa, pur rappresentando un nodo mai risolto della nostra storia nazionale, solo di rado è emersa nella sua piena rilevanza. Più spesso è stata
sottovalutata dalle forze politiche, anche
se di orientamento riformatore, o confusa nella deprecazione generica dall'a inef-
Dunque, si tratta di vedere da vicino
come si sviluppa l'azione sindacale nel
sistema amministrativo: quali soggetti
empirici la promuovono, quale continuità esista fra interessi rappresentati e
richieste di nuovi assetti organizzativi,
quale congruità fra le singole rivendicazioni e la « riforma » come risultato f inale.
In una siffatta prospettiva, appare chiaro
che il tema della riforma della pubblica
amministrazione riconduce, in primo
luogo, all'intricato nodo del pubblico impiego. Del resto, è la stessa strategia sindacale di parte confederale che segnala
questo importante legame. Essa, infatti,
si fonda oggi su una svolta di grande
rilievo compiuta negli anni recenti: l'abbandono dell'aziendalismo teorizzato agli
inizi degli anni Sessanta ad imitazione della contrattazione aziendale nell'industria,
un aziendalismo inevitabilmente condotto
ad assimilarsi, nell'assetto attuale dell'Amministrazione, al settorialismo rigorosamente corporativo tradizionalmente proprio dell'ideologia e della prassi di gran
parte del personale pubblico. Al quale
settorialismo --- naturalmente - la preesistente contrattazione di tipo informale
se non, addirittura, nascosta e sotterranea (sempre assai prossima al gioco clientelare) è del tutto funzionale.
La previsione normativa (art. 24 della
legge delega n. 775 del 1970) della possibilità che le mansioni e il trattamento economico e di quiescenza degli operai e degli impiegati civili delle carriere esecutive, di concetto e ausiliarie delle amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, vengano disciplinati,
oltre che con legge, anche con regolamento in attuazione di accordi stipulati
tra il Governo ed i sindacati rappresentati
non sia stata, cioè, mai « macchina neutrale » è convinzione diffusa anche tra i
giuristi. Quanto meno, si riconosce che
le modalità della strutturazione organizzativa consentono agli apparati amministrativi di funzionare come strumenti per
dare maggiore evidenza, nel sistema delle decisioni politiche amministrative, agli
interessi settoriali di gruppi o di ceti presenti nella società civile.
I sociologi e i politologi sono andati più
in là nello studio delle relazioni che si
costituiscono fra amministrazioni pubbliche e interessi settoriali presenti nella
società civile. Essi hanno individuato un
modo di essere tipico del rapporto, il c.
d. « rapporto di clientela ». La relazione
di clientela comporta - come è noto un'azione di reciproco sostegno e di reciproci c favori » fra strutture aniministrative e centri di interesse; esso, però,
postula anche una distinzione organizzativa tra i due soggetti fra i quali si svolge il rapporto. Esso induce, cioè, un cerA questo punto occorre rendere chiari to modo di essere sul comportamento
quali interessi conoscitivi e quale pro- dell'amministrazione, ma non ne altera
blematica teorica ci muovono ad un le sue caratteristiche strutturali.
È ancora possibile pensare, per l'Italia,
programma pluriennale di ricerche e di
iniziative culturali sul tema della tra- che le relazioni fra amministrazione pubsformazione del sistema amministrativo blica e interessi settoriali si svolgono annel quadro del processo di sindacalizza- cora secondo il modulo del rapporto di
zione delle classi medie, di cui il progetto clientela? Oppure è accaduto (o sta acdi ricerca introdotto da queste note è cadendo) qualcosa di diverso che tendenzialmente trasforma la stessa orgasoltanto una parte.
Due linee di interesse e di riflessione nizzazione, e, con essa, la stessa natura
teorica valgono a riassumere il quadro dell'amministrazione pubblica?
L'ipotesi è che il modo di essere delle
di fondo del programma. Da una parte,
relazioni tra amministrazione pubblica
c'è l'interesse a cogliere alcuni aspetti
fondamentali di quella che potremmo ed interessi presenti nella società civile
non sia più (o tenda sempre meno ad eschiamare « la costituzione materiale »
sere), nella situazione italiana, del tipo
dell'Amministrazione; dall'altra, c'è l'interesse ad interpretare la sindacalizza- « rapporto di clientela », ma sia quello
zione degli apparati pubblici nel quadro dell'inserimento degli interessi, attraverso
dei processi di sindacalizzazione delle la via della rappresentanza, nella struttura stessa dell'amministrazione pubbliclassi medie.
ca, e, cioè, che si assista ad un processo
Lungo la prima linea il discorso cade di indistinzione-identificazione tra anunisulle trasformazioni dell'anxninistra.zione nistrazione pubblica ed interessi che trapubblica nel dopoguerra repubblicano, sforma il modo di essere tradizionale
considerate nel profilo dei rapporti fra della prima. Si tenga presente, ad esempio, la conformazione dei consigli di amamministrazione e interessi sociali.
Che l'amministrazione pubblica non sia ministrazione di numerosi enti pubblici
dove, accanto alle « rappresentanze buromai stata struttura « separata » dagli interessi presenti nella società civile; che cratiche » seggono rappresentanze degli
nei consigli di amministrazione o la
confederazione di cui esi facciano parte, rappresenta, al di là della cautela della formulazione e della macchinosità del
congegno, il primo passo in una nuova
direzione. Gli accordi del marzo 1973 tra
Governo e sindacati sul pubblico impiego,
la legge n. 70 del 1975 sul riordinamento
degli enti pubblici e del rapporto di
lavoro del personale dipendente, l'art.
9 della recente legge n. 382 del luglio
1975, costituiscono le altre tessere di un
mosaico •normativo di carattere sufficientemente diverso dal modello tradizionale.
Le trasformazioni dell'impiego pubblico
prima e dopo le novità normative appena
segnalate e il fenomeno della crescente
partecipazione sindacale al funzionamento stesso degli apparati pubblici sono,
dunque, i temi di una indagine necessaria e, allo stesso tempo, concretamente
rivolta ai fatti.
interessi nei confronti dei quali l'ente
(l'amministrazione) deve porre in essere
la propria attività (e che, dunque, deve
amministrare); si tenga presente l'amministrazione di enti settoriali di intervento (per esempio: il settore della distribuzione) che è sostanzialmente rimessa ad organismi amministrativi nei quali
sono presenti (e spesso hanno un peso
decisivo) rappresentanze degli interessi
Si tratta a questo punto di capire quali
settori dell'amministrazione pubblica abbiano subìto di più questo tipo di trasformazione. L'impressione è che questa trasformazione sia passata in primo
luogo attraverso gli enti. Infatti, l'amministrazione per enti ha sempre presentato
una conformazione meno definita e consolidata dell'amministrazione ministeriale.
Uno dei motivi dell'esplosione di questo
tipo di amministrazione potrebbe essere
proprio la maggiore facilità con la quale
essa si presta ad essere « democratizzata » nel senso suindicato.
Probabilmente questo processo di trasformazione coinvolge però anche l'aniministrazione tradizionale (ministeriale),
non però come trasformazione del modulo organizzativo tipico, ma affiancando
ad essa strutture organizzative ad hoc
(comitati, commissioni) per la gestione
di specifici interventi.
Infine, bisogna cercare di capire « quando » si è determinato questo processo e
a che cosa esso sia connesso. In che
misura esso è ricollegabile alle ideologie corporative del periodo fascista (e
alla relativa organizzazione statuale) costituendone la perpetuazione nella età repubblicana, ad ulteriore conferma della
sostanziale continuità al di là delle rotture costituzionali, o invece costituisce
una specificità della esperienza repubblicana e del modo di essere del rapporto
instaurato tra strutture partitiche, società
civile e ordinamento amministrativo? Cer to è che non va dimenticata l''leologia
« interciassista » del partito cattolico e
l'idea, che ne è corollario, che l'amministrazione debba essere « immagine della
società civile ». Come non va scartata l'ipotesi che questa compenetrazione tra.
interessi ed amministrazione sia una
delle manifestazioni di quell'i' uso politico dei ceti in declino » che a giudizio di
studiosi stranieri caratterizza il caso
Del resto, quanto sopra notato in via di
ipotesi trova riscontro in un processo,
che è stato assai spinto in quest'ultimo
decennio, di articolazione di interessi Categoriali, le organizzazioni dei quali si
propongono costantemente come intericutori nei confronti dei pubblici poteri.
Basta pensare al « mondo agricolo » per
accorgersi di quanto spazio e di quale ruolo abbiano acquistato le diverse
e distinte categorie, che registrano minutamente le svariate sfumature di interessi compresenti nel processo produttivo agricolo.
La stessa richiesta di una maggiore « partecipazione » che tanto ha animato il
dibattito dell'Italia post '68 sembra molto
spesso aver trovato concreto sbocco' in
una partecipazione di taglio categoriale
La vicenda regionale sembra embiematica di ciò: già negli stessi statuti regionali accanto alle organizzazioni sindacali
dei lavoratori (e dei datori di lavoro) nei
confronti delle quali si svolgeva la « promessa » di un potere pubblico partecipato, compariva la formula delle « altre
formazioni sociali » che amrnantava in
una espressione verbale di sapore pluralistico la realtà corposa degli interessi
corporativi. La linea è ampiamente confermata dalla legislazione regionale fiorita in questo primo quinquennio: non
c'è legge di « intervento » che non registri minutamente e chiami a corresponsabilità nella gestione dell'intervento stesso le organizzazioni categoriali. Per rafforzare (e remunerare) i legami dei quali si nutre il continuum interessi-partiti,
così come per tentare di infrangere legami
preesistenti e costituire nuovi c blocchi
storici ».
Se l'ipotesi fin qui configurata trovasse
riscontro, molteplici sarebbero le conseguenze da trarne in ordine a questioni assai importanti: il definitivo venir meno
(cosa, peraltro, di diffusa costatazione e
non da ora) di un presuntò interesse
pubblico (generale) come interesse-guida
primario cui gli interessi settoriali debba-
miti da impiegati. Comunque si può ben
dire con sufficiente sicurezza che nell'economia italiana un fenomeno del genere
non si è realizzato. Al contrario, l'occupazione operaia è rimasta tale ed anzi
si è livellata verso il tipo dell'operaiocomune non professionalizzato, anche se
« nel fiore dell'età » (come ha segnalato
l'interpretazione « ricardiana » della diIn parallelo con questa problematica namica della forza lavoro negli anni Sesla sindacalizzazione delle classi medie è santa proposta da Marcello De Cecco in
« Note Ecònomiche » n. 111972). Nello
un tema che consente di approfondire
quali fenomeni percorrano la società ci- stesso tempo è avvenuto però che il tervile e quali nessi càusali esistano fra que- ziario vedesse al suo interno crescere il
terziario pubblico. fl che fa tornare i
sti e le trasformazioni istituzionali.
È avvenuto che negli ultimi trent'anni e conti con la costatazione circa l'aumento
della « piccola borghesia impiegatizia ».
più ancora nel decennio trascorso siaSi tratta comunque di capire bene ed in
no aumentate le classi medie, soprattutto
quelle che Sylos Labini classifica come dettaglio quest'ultimo fatto: comincian«piccola borghesia impiegatizia ». Nello do dalle modificazioni nelle classi d'età
stesso momento l'occupazione nel terzia- di tale occupazione e dalla dislocazione
dei posti occupati (in quali strutture amrio, almeno quella esplicita e censita, ha
manifestato negli anni Sessanta una de- ministrative, in quali zone geografiche)
cisa limitatezza nel ritmo d'espansione. per poi considerare se ed in che modo
l'occupazione nel terziario pubblico abNon esiste, certo, contraddizione fra quebia costituito una valvola di sfogo per
sti due fenomeni perché, seppure debba
la limitatezza dei ritmi di espansione delammettersi che il terziario è il settore
classico di occupazione delle classi me- l'occupazione industriale, ovvero, ancora,
die, i due diversi andamenti si spiegano una funzione della variabile indipendente
« offerta di lavoro scolarizzato ». Le ricon le modificazioni intervenute all'interno dei molteplici e non omogenei settori sposte finora date a questi quesiti hanno
del terziario medesimo. Modificazioni che bisogno, in verità, di ulteriori analisi. Da
sono appunto avvenute nel senso - as- alcune ricerche, attualmente in corso in
sai importante per il nostro problema - Italia, dovrebbero venire elementi di ridi una maggiore dimensione del settore sposta interessanti a questo proposito.
«pubblica amministrazione ». Inutile ri- Comunque, al di là di tutto ciò una cocordare che la maggiore espansione si è statazione si può fare: alla crescita di dimensione del terziario pubblico si accomavuta nella scuola.
Naturalmente, non è possibile intendere pagna ' un forte aumento della sindabene tutti i fattori causali né il senso e calizzazione del settore stesso.
la portata dei processi che si sono svol- Il punto è assai importante non fosse alti e che sono in atto; né serve tentare tro - in primo approccio - perché coqui una sommaria sintesi dei molteplici stituisce per il settore una novità, stotentativi interpretativi, di recente com- rica. È vero che in taluni rami dell'ammipiuti, sulle trasformazioni più recenti del nistrazione, soprattutto nelle, aziende autonome, le tradizioni sindacali sono lonmercato del lavoro in Italia. Bastano altane e consolidate (si pensi ai ferroviecune brevi considerazioni. Da tempo è
stato messo in dubbio che un fenomeno, ri), ma non si può negare che 'si tratti
in precedenza preconizzato come caratte- di settori assolutamente contigui al sinrizzante la evoluzione del mercato del ladacalismo operaio. La generalizzazione del
voro nei paesi industriali, e cioè la terzia- fenomeno sindacale nel pubblico impierizzazione dell'occupazione, sia davvero av- go è una caratteristica degli anni sessanvenuto. Non è sicuro cioè che gli operai si ta che ha sue specifiche ragioni sociali
sono andati trasformando o vengano sosti- ma che - vale soggiungere - ha trovato
no sottomettersi; la « contrattazione » come strumento generalizzato di mediazione fra interessi all'interno stesso della
struttura amministrativa; e così via. Da
ciò derivano delle spinte alla trasformazione della società civile o invece ne viene irrevocabilmente sanzionato l'unmobilismo?
incentivo e garanzia politica nel centro-sinistra
Il fenomeno dèlla sindacalizzazione va naturalmente disaggregato: innanzitutto distinguendo un sindacalismo delle qualifiche alte e un sindacalismo delle qualifiche medio- basse. Poi vedendo l'incidenza della logica . « verso l'autonomismo »
nell'uno e nell'altro livello.
Del sindacalismo delle qualifiche alte va
considerato parte integrante l'associazio.
nismo sindàcale di alcune categoriè di
« liberi professionisti »: per esempio, dei
medici. Lo sviluppo della figura del medico mutualista come forma di un nuovo assetto della professione e come generalizzazione di un « rapporto di servizio » fra enti pubblici e. professionisti
costituisce un, capitolo nuovo di organizzazione delle classi medie che va attentamente esaminato.
L'esame articolato del fenomeno della
sindacalizzazione consente di riprendere
il discorso che si è accennato precedentemente.
Di che segno è la sindacalizzazione sviluppatasi nel pubblico impiego? contribuirà all'immobilismo che innanzi s'è ipotizzato come connaturale alla delega dell'amministrazione agli stessi interessi amrninistrati? Ovvero l'ampiezza del fenomeno,
la conflittualità provocata fra interessi
rappresentati dal precedente sindacalismo lobbyist (soprattutto quello delle qualifiche alte attraverso il quale da sempre la burocrazia ha amministrato se
stessa) consente di rompere l'immobilismo tradizionale e di dare movimento
al sistema, ovvero, ancora, c'è da prevedere una conflittualità senza sbocchi innovatori?
Linee di tendenza della letteratura giuridica
di Manna Gigante e Vincenzo Spaziante
Scorrendo la letteratura giuridica sulla
problematica del pubblico impiego, quale
si è sviluppata all'incirca negli ultimi venti anni— cioè nel periodo successivo all'emanazione del testo unico sugli impiegati civili dello Stato (1957) - colpisce innanzi tutto la sua apparente vastità: che si risolve peraltro in una molteplicità di scritti dedicati in prevalenza
all'analisi di problemi puntuali e specifici dello stato giuridico, svolti con un
taglio spesso tecnico (moltissime sono
le note a sentenza), e pubblicati in genere su riviste specializzate, molto più raramente su riviste di più ampio respiro teorico. Al proposito un'osservazione
è importante per cogliere il tipo di omogeneità, nei contenuti, e nel metodo, degli scritti considerati: che questa pubblicistica si esprime attraverso riviste definibili come teorico-pratiche, a metà forensi e a metà strumento informativo di categorie professionali burocratiche. Vale
ricordare alcune testate: « La funzione
ammministrativa », « Il Corriere amministrativo », « Amministrazione italiana»,
« Nuova Rassegna », « Rivista del pubblico impiego ». Più classicamente giurisprudenziali ma ugualmente ricche di tali
contributi sono: « Il Consiglio di Stato »,
il « Foro Amministrativo », « La Rivista
amministrativa ».
Proprio in considerazione del taglio prevalentemente tecnico e specialistico di
questi articoli acquista rilevanza la particolare provenienza degli autori: a scriverli, infatti, sono spesso gli stessi addetti ai lavori, e cioè avvocati, funzionari
statali (soprattutto quelli delle carriere
del Ministero degli Interni), consiglieri
di Stato, magistrati della Corte dei conti.
Nel complesso trova dunque qui conferma ciò che Sabino Cassese notava più in
generale a proposito degli studi sullo
stato delle istituzioni: « v'è solo scienza
privata (degli studiosi che per ragioni di
professione vengono a contatto con continuità con le istituzioni pubbliche): sono assenti la, scienza politica, la sociologia, la scienza deli'organizzA'ione » (S.
Cassese, Immunità e c inefficienza » della burocrazia, in La formazione dello Stato amministrativo, 1974, p. 227).
La maggior parte di questi scritti si colloca nell'area del diritto pmministrativo:
la ricostruzione del rapporto di lavoro
del pubblico dipendente rimane infatti
a lungo sostanzialmente estranea all'area
che si è soliti attribufre al diritto del lavoro. La ragione di questo « disinteresse »
deve essere ricercata nel convincimento,
profondamente radicato, della peculiarità
del rapporto di impiego pubblico, che,
per il fatto di intercorrere tra lo Stato
o un (altro) ente pubblico e un privato,
coinvolge da vicino l'interesse generale,
ed è perciò qualitativamente diverso da
quello di lavoro privato. Secondo l'orientamento prevalente nella dottrina e nella giurisprudenza, il carattere autoritativo
della normativa si giustifica per il fatto
che l'interesse organizzativo e strumentale che il soggettcì di diritto pubblico
soddisfa per il tramite degli impiegati, è
strettamente compenetrato con l'interesse
pubblico alla cui realizzazione è diretta
l'attività dell'ente; la sottoposizione degli atti di amministrazione del personale
alla giurisdizione esclusiva del Consiglio
di Stato acquista un significato sostanziale e comporta la loro equiparazione ad
atti amministrativi (sebbene, come nota
M. S. Giannini - in voce Impiego pubblico (teoria e storia), 1970, p. 303 - ciò
sia avvenuto con una « forzatura della
realtà sostanziale » perché degli atti amministrativi essi non posseggono « i tratti strutturali e funzionali »).
Quanto ai contenuti - nota M. Rusciano
- « quello che più risalta all'attenzione
nell'approfondimento della letteratura
giuridica sul tema... è che i termini della problematica, nonostante il mutamento dei contesti sociali e, di conseguenza,
la diversa mentalità del legislatore, finiscono con l'essere sempre gli stessi ». È
lo stesso giudizio espresso da Romagnoli:
« Se si escludono le riflessioni in apici bus
che ad esso ha dedicato nel corso di questi ultimi anni Massimo Severo Giannini, l'elaborazione dei temi e problemi inerenti al pubblico impiego ad opera del
pensiero giuridico è tuttora legata a nomi e 'scuole' del passato prossimo o del
passato remoto », cioè al Ranelletti, allo
Zanobini, al Vitta, ai quali risale appunto la costruzione sistematica della figura
del rapporto di pubblico impiego come
sostanzialmente diversa da quella di lavoro privato.
La ricostruzione del rapporto d'impiego
pubblico si caratterizza dunque per avere ad oggetto « o la passiva trasmissione
di vecchie teorie; o al massimo, la sistemazione di consolidati orientamenti giurisprudenziali, magari ribaditi di recente,
ma che a quelle vecchie teorie il più delle
volte assicurano una sicura sopravviveriza ».
U. ROMAGNOLI, Statuto dei lavoratori e pubblico
impiego, in c Rivista trimestrale di diritto pubblico., 1971, p. 1560; M. RusciANo, Spunti per uno
studio del pubblico impiego nel diritto del lavoro, in Quaderno a. 2 del Centro Studi del
diritto del lavoro, Liguori, Napoli, 1973, p. 249
che raccoglie gli atti delle Giornate di studio
sul tema « Lo Statuto dei lavoratori nelle prime interpretazioni della Cassazione i, tenutosi
a Vaflo del Diano nei giorni 29-30 giugno e I
luglio 1972; M. RUSCLINO, Il rapporto di lavoro
subordinato nella pubblica amministrazione:
crisi del modello tradizionale e ipotesi di
nuova regolamentazione, in « Rivista giuridica
del lavoro e della previdenza sociale », fasc.
S. 1974, p. 314.
Quanto agli apporti della dottrina giuslavorista, si è accennato alle ragioni per
cui essa « è priva di una seria tradizione
al riguardo. Essa si è sempre occupata
del pubblico impiego con l'insicurezza
propria di chi compie un indebito sconfinamento in zone riservate all'altrui competenza. Quando lo ha fatto, in genere
non è andata al di là della trattazione ma-
nualistica » (M. Rusciano, Il rapporto...
cit., p. 314).
Comunque, quando gli studiosi di diritto
del lavoro si occupano del pubblico impiego, lo fanno in via esclusiva in relazione a temi intimamente connessi con
la problematica del lavoro privato: sono
tipici, ad esempio, i dibattiti sull'estensibilità al pubblico impiego di istituti
concepiti in funzione del rapporto di impiego privato.
Sull'applicabiità dell'art. 36 della Costituzione
all'impiego pubblico v. D. BonMo La pre-
cattività, in tema di pubblico impiego, dell'art.
36 Cost., in « Rivista giuridica del lavoro »,
v. lI, 1966, p. 824; F. CANRRA, In tema di applicabiità dell'art. 36 Cost. ai rapporti di pubblico impiego, in « Il Diritto del lavoro », v. I,
1969, p. 261; F. Mcjnj, Brevi considerazioni
szl'art. 36 Cost. in relazione al pubblico impiego, in « Rivista giuridica del lavoro., n. 3,
1963, p. 153; A. MARrONE, Sull'applicabilità immediata del primo comma deil'art. 36 Cost. al
rapporto di pubblico impiego, in « Il Diritto
ddi lavoro., v. Il, 1967, p. 168; P. PIANESI, La
p.a. di fronte alla immediata precettività dell'art. 36 Cost., in « Funzione amministrativa.,
1967, p. 481.
Sull'applicabilità della L. 15 giugno 1966, n. 604
sui licenziamenti individuali, F. CANI'ORA, Pub-
blico impiego, L. 15 giugno 1966, n. 604, e Statuto dei lavoratori, in « 11 Diritto del lavoro.,
v. I, 1970, p. 297; M. PIaAni, Rapporto di pubblico impiego e limiti di applicabilità della L. 15
giugno 1966, n. 604, in «'Rivista giuridica del lavoro., v. 'I, 1966, p. 353.
Quanto alla tematica sindacale, essa viene affrontata in linea di massima sotto
due profili: quello della legittimità dell'organizzazione sindacale nel pubblico
impiego, che viene sviluppata soprattutto
in occasione dei ricorrenti interventi sull'ammissibilità dello sciopero nella pubblica amministrazione'
sul punto v. G. Corra.u, Alcune considerazioni
sullo sciopero nei pubblici servizi alla luce del-
la più recente giurisprudenza ddla Corte Costituzionale, in c Rivista di Diritto del lavoro »,
. I, 1970, p. 368; A. Di MARcANToNIo, L'organizzazione sindacale dei dipendenti statali, in « Il
Diritto del lavoro », v. I, 1950, p. 172; A. MATrAREU.A, Il sindacato nel pubblico impiego, Indagine sul sindacato, ISLE, Milano, 1970, p. 465;
L. PESG0LE5I, If; sindacalismo nella P. A., in « Rivista di Politica economica., 1952, p. 1088; G.
Pmu, Sciopero dea marittimi e nei pubblici servizi secondo la Corte Costituzionale, in « Il
Diritto del lavoro., v. Il, 1969, p. 193; G. ZAJGAS.!, Sullo sciopero dei pubblici dipendenti,
co - i quali, come atti amministrativi,
soggiacciono ad un regime sostanziale e
processuale che altera i modi di applicazione di leggi rivolte a disciplinare atti di autonomia privata.
D'altronde lo stato della dottrina rispecchiava la storia delle lotte e delle rivendicazioni che fino agli inizi degli anni '70
appariva divisa in due grossi capitoli, dedicati rispettivamente al settore dei dipendenti pubblici e a quello dei lavoratori privati: a capitoli che al di là di
scontate assonanze tecniche per quanto
riguarda la struinentazione, e significative
sincronie nello svolgimento delle vicende,
mettevano a nudo il profondo iato esistente tra logiche e discorsi dell'una e
dell'altra categoria » (F. Carinci, Alle ori-
in • Rivista di Diritto del lavoro », v. Il, 1969,
e quello della partecipazione dei sindacati alla pubblica amministrazione attraverso loro rappresentanti nei consigli di amministrazione o in altri organi della pubblica amministrazione stessa, in stretta
connessione con il dibattito sulla attuazione dell'art. 39 della Costituzione.
A. Dz MARCANTONIO, Della maggiore rappresenta-
tività dei sindacati nella pubblica amministrazione, in « Bollettino della Scuola di perfezionamento e di specializzazione in Diritto del lavoro e in organizzazione aziendale di Trieste », 1958,
a. il; A. Fnuuu, La partecipazione dei sindacati
alla pubblica amministrazione, in a 11 Diritto
del lavoro a, v. I, 1969, p. 393; F. Gaiu, Collegi
amministrativi e rappresentanti delle organizzazioni sindacali, in a Foro Amministrativo a, v. III, 1964, p. 268; G. C. PERONE, Partecipazicne del sindacato alle funzioni pubbliche,
Cedam, Padova, 1972; G. C. PEP.oNE, Rappresentatitività e partecipazione dei sindacati alle
funzioni pubbliche, in a Giurisprudenza costituzionale a, n. 2, 1975, p. 1090; F. SANTORO PAssai.u, Esperienze e prospettive giuridiche dei
rapporti tra i sindacati e lo Stato, in « Rivista
di Diritto ddl lavoro a, v. I, 1956, p. 1; V. SIMI,
Partecipaziond del sindacato alle funzioni pubbliche, in Nuovo trattato di diritto del lavoro,
a cura di Riva Sanseverino e Mazzoni, v. I,
Cedam, Padovà, 1971, p. 149.
gini di una storica divisione: impiego pubblico-impiego privato, 1974, p. 1103).
L'emanazione nel 1970 dello Statuto dei
lavoratori rompe, almeno in parte, questa situazione di stailo e provoca un rinnovato interesse per la tematica del pubblico impiego: il dibattito si accende, soprattutto tra i giuslavoriEti, intorno all'applicabilità dello Statuto ai dipendenti
statali ed ai limiti concreti in cui essa
doveva essere circoscritta. In relazione
Pur prendendo atto della sempre maggio- all'art. 37 - secondo cui lo Statuto si applica, oltre che ai dipendenti degli enti
re osmosi tra le normative che disciplinano i due rapporti di lavoro subordinato, pubblici economici, anche a quelli « dequesti interventi non arrivano però a gli altri enti pubblici, salvo che la materia sia diversamente regolata da norme
mettere in discussione il sistema dualispeciali » -, Romagnoli afferma che esso
stico e le ragioni che l'hanno determinato:
« indica all'interprete un itinerario il cui
seguendo un criterio introdotto dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato, essi puntò di partenza è segnato dallo scontro tra la configurazione del pubblico imcontinuano infatti a condizionare l'estenpiego accreditata dalla tradizione e quella
sibilità della disciplina del rapporto di
sottesa allo Statuto: o meglio, la nuova
lavoro privato alla sua « compatibi.lità »
configurazione del rapporto di lavoro (in
con le peculiarità dell'impiego pubblico.
Come è stato individuato dalla dottrina genere) che lo Statuto non giudica a priopiù recente (in particolare G. Corso, Rap- ri incompatibile con l'organizzazione giuporto di lavoro privato e impiego pubbli- ridica della pubblica amministrazione »
CO: la legislazione comune, 1974), queste (p. 2061).
peculiarità venivano t-icollegate alla par- Naturalmente, non tutti gli autori concordano con questa analisi: occorre anzi riticolare natura delle norme che regolano
l'impiego pubblico - non riconducibili levare come nella maggior parte degli ina semplici scopi di protezione del lavo- terventi, pur non negandosi in astratto la
ratore, come è proprio della legislazione applicabilità dello Statuto agli impiegati
sul lavoro privato - da un lato, e, dal- pubblici, la si condizioni pur sempre a
l'altro, alla particolare natura degli atti
quel criterio della compatibilità, che fidi amministrazione del personale pubbli- nisce per renderne poi concretamente ap-
plicabili solo le disposizioni che non riguardano direttamente il rapporto di lavoro, bensì la tutela psicofisica del lavoratore.
S. BenvEnuTo, Alcune osservazioni sull'applica-
bilità delo Statuto dei lavoratori ai rapporti di
pubblico impiego, in c Foro amministrativo.,
III, 1970, p. 953; F. BIANcm D'tjsso, Considerazioni in tema di applicabilità dello Statuto dei lavoratori agli enti pubblici, in « Diritto e Giurisprudenza., 1972, p. 412; U. FoLA, Diritto amministrativo. e Statuto dei lavoratori, in c Foro
amministrativo., III, 1970, p. 953; S. P. PuuNzio, Statuto dei lavoratori nell'applicazione giurisprudenziale, in • Diritto e società., 1973,
p. 231; G. Pmii, Statuto dei lavoratori e pubblico
impiego, in « Annali della Pubblica istruzione.,
1972, p. 290; G. ROEHRSSEN, Lo Statuto dei lavoratori e. il rapporto di pubblico impiego, in « Rivista di diritto ddl lavoro.,. I, 1971, p. 455;
M. Ruscw'rn, A proposito dell'applicabiità dello Statuto dei lavoratori al pubblico impiego,
in • Diritto e giurisprudenza », 1972, p. 641; R.
SCOGNAMIGLIO, Applicabilità dello Statuto dei lavoratori ai dipendenti dello Stato, in « Diritto
e società », 1973, p. 145; I. Scorro, Applicabiità
dello statuto dei lavoratori ai pubblici dipendenti, in • Securitas • 1971, p. 1161; M. VAIa,
Impiego pubblico e privato di fronte allo Statuto dei lavoratori, in « Consiglio di Stato., 11,
1974, p. 978.
Sull'art. 28 dello Statuto, in tema di repressione dell'attività antisindacale, T. AIiSRANDI, L'art.
28 dello Statuto dei lavoratori nei confronti degli
enti pubblici, in «Giurisprudenza italiana»,
1972, 1, 2; L. Aau, La repressione dell'attività antisindacale degli enti pubblici, in « Diritto e società., 1973, p. 133; F. Biancm D'URso, Il convegno di Montesano sul tema Condotta antisindacale e pubb1ico impiego, in « Rivista giuridica
del lavoro », 1, 1972, p. 495.
Sull'art. 13, in tema di mansioni e di assegnarioni a mansioni superiori a quelle corrispondenti alla qualifica in cui il lavoratore è assunto, F. BASSI, Art. 13 dello Statuto dei lavoratori
e pubblico impiego, in c Rivista ti-iinestrale di
diritto pubblico., 1974, p. 520; CAIsMnATA,
La destinazione del pubbQ€co impiegato a mansioni di altra qualifica, in « Annali della Pubblica istruzione », 1960, p. 77; G. DURANo, L'incarico
di mansioni di qualifica superiore nel rapporto
di pubblico impiego e il relativo trattamento
economico, in « L'Amministrazione italiana.,
1970, p. 655; S. BAIMONDI, Mansioni e qualifiche
nel pubblico impiego, in « Rivista trimestrale
di scienza dell'amministrazione », 1973, p. 539.
All'interno di questa logica si producono
però alcune significative innovazioni. Innanzi tutto col dibattito sullo Statuto
dei lavoratori trova modo di emergere un
rinnovato interesse per la tematica sindacale nel pubblico impiego, certo soile-
citato dal processo di sindacalizzazione in
atto nella categoria, e soprattutto per
l'influenza che quest'ultimo esercita sulla configurazione del rapporto di lavoro:
la contrattazione collettiva presuppone
implicitamente il riconoscimento della
natura conflittuale del rapporto che intercorre tra il privato e lo Stato come
In secondo luogo, e in relazione alle assente peculiarità del pubblico impiego,
l'accento tende a cadere più sull'elemento
formale degli strumenti di disciplina che
su quelli sostanziali che fanno riferimento alla natura del rapporto: insomma il.
processo di adattamento della normativa
civilistica ai rapporti di lavoro con enti
pubblici appare condizionato soprattutto
dal fatto che « tali rapporti sono regolati
da atti amministrativi e devoluti alla cognizione del giudice amministrativo, mentre un'influenza sempre minore - con
la crisi sul piano fattuale della mitologià connessa a questa materia - esercita
il richiamo alla qualificazione sostanziale
del vincolo tra amministrazione e dipendente » (G. Corso, cit., p. 814).
Proprio ad analizzare il back-ground politico e culturale che sta dietro a quelle
peculiarità che ne giustificherebbero una
diversa disciplina, sono diretti gli sforzi
di U. Romagnoli (op. cit.). Proseguendo
il discorso già iniziato da M. S. Giannini,
egli mette in evidenza come il garantismo
che caratterizza lo stato giuridico del pubblico impiegato sia conseguenza del tutto
indiretta ed « ultronea » della volontà di
sottrarre la pubblica amministrazione all'esclusivo predominio della classe poitica di governo. Tuttavia, questo « dato tecnico-giuridico della ... funzionalizzazione
della struttura portante del rapporto di
pubblico impiego è stato 'gonfiato' a dismisura fino a renderlo irriconoscibile: la
'.speciale' disciplina del rapporto sarei>
be tale perché è l'interesse generale a reclamarla ».
L'attività di gestione del personale ha finito in questo modo per essere qualificata come neutra: mentre invece essa
è « tipicamente di parte e tale rimane
anche se è sottoposta alle regole proprie del procedimento amministrativo ».
Questa « forzatura della realtà sostanzia-
le » è stata tuttavia « scambiata per un
dato oggettivo sul quale si è dipanata una
fitta trama di convinzioni diffuse ».
Occorre invece riconoscere che non vi
è in realtà differenza qualitativa tra le
due prestazioni di lavoro subordinato e
restituire all'attività compiuta dalla P. A.
nella gestione del personale « la natura
che le è propria, una natura privata »,
perché per il suo tramite - conclude Romagnoli richiamando, le parole di Giannini - la P. A. « cura interessi propri e
non interessi della collettività », « provvede a se stessa, organizzandosi il proprio apparato ».
L'articolo di Romagnoli introduce finalmente nel dibattito sul pubblico impiego
una nota di più matura e consapevole riflessione. Si apre in questo modo una fase (che non senza inevitabili incertezze si
protrae fino ai giorni nostri) caratterizzata dalla nproposizione in termini critici cli
un tema che sembrava avere ormai esaurito definitivamente ogni potenzialità, ogni risorsa di approfondimento critico. A
tale risultato, come abbiamo già visto,
aveva condotto l'azione combinata di dottrina e giurisprudenza, vicendevolmente
impegnate in un'opera di reciproca integrazione e completamento, il cui frutto
più sostanzioso e pregevole, almeno da
un punto di vista architettonico, era (ed
è a tutt'oggi) un sistema di previsioni capace di coprire in tutta la sua estensione l'area del pubblico impiego.
L'acquisizione originale più rilevante degli ultimi anni sta forse nell'aver messo
in luce che l'assetto normativo del pubblico impiego è in realtà congeniale a una
logica autoritaria connessa ad un disegno di controllo sociale e politico, assai
più di quanto non sia idoneo a soddisfare
una duplice proclamata esigenza: di tutela e protezione del dipendente pubblico da una parte, e, dall'altra, di efficienza dell'attività della amministrazione
pubblica, funzionale al perseguimento di
su questa strada che si muovono (a volte a fatica, fra reticenze e contraddizionì,
e spesso senza percorrerla fino al fondo)
una buona parte degli studi più recenti
in materia di pubblico impiego.
Per chi ricerchi riferimenti culturali e
presupposti metodologici di un'impostazione in termini nuovi dell'intera problematica relativa al pubblico impiego, non
sarà difficile ritrovare gli uni e gli altri
nell'opera di Giannini, riproposta specificamente, con fortunata coincidenza temporale, nella già citata voce dell'Enciclopedia del Diritto. A chi invece ritenga che
anche (o che solo) i processi reali che hanno luogo nella società contino nel sollecitare in un senso piuttosto che in un altro gli orientamenti della ricerca e del
dibattito teorico, non potrà sfuggire il
nesso causale che lega più o meno strettamente la mutata direzione degli studi
alla sostanziale evoluzione che la strategia dei sindacati confederali dei pubblici
dipendenti ha subìto nel corso degli ultimi anni, e più ancora alle significative
modificazioni che di qui sono derivate
in quel processo di sindacalizzazione del
settore, già in atto (almeno) dagli anni
Sul tema della sindacalizzazione del pubblico
impiego, aspetto del più generale processo
di sinda1i7,'.1,ione delle classi medie, manca
ancora un esauriente approfondimento. Per
alcuni Spunti interpretativi e ricostruttivi. del
fenomeno v. comunque, F. Cuunci, 41k origini
di una rtorica divisione... cit. (in particolare
pp. 1102-1104); E. Gsw&i, Rapporto di lavoro e
burocrazia nel pubblico impiego, in « Rivista
di diritto del lavoro », 1970, p. li; in parziale ma
preciso disaccordo con quest'ultimo autore,
S. Rssrucc,t, Sulla contrattazione c*'llettiva
nel pubblico impiego, in « Foro Anrnainistrativo», 1971, p. 619; P. Icinno, Iniziative e linee di
iondel sindacato per la riforma della pubblica amministrazione; in « Rivista giuridica
del lavoro », 1975, p. 343; U. ROMAGNOLI, Il nodo politico dell'amministrazione pubblica e i
sindacati, in « Il Mulino», 1974, p. 235; M. Ruscr*o, Sulla sindacalizzazione del pubbfco
impiego, in • Diritto e giurisprudenza », .1973,
p. 480; 0. SEPE, Sindacalismo e sindacati nell'impiego pubblico, in c Rivista trimestrale di
diritto pubblico », 1973, p. 1706; T.. Tsau, Sfruttura contrattuale e tendenze dele politiche sivendicative nel pubblico impiego, in « Rivista
trimestrale di diritto e procedura civile », 1973,
In campo sindacale v., per tutti, C. MAP.CI1ESE,
Le strategie rivendicative nel pubblico impiego,
in Sindacati e pubblico impiego, « Quaderni di
Rassegna sindacale », n. 47/48, 1974, p. 44.
A testimonianza della acuta tensione che
scuote in questo periodo l'intero pubbli-
co impiego, della dinamica di tipo nuovo che al suo interno si sviluppa, stanno, sul piano normativo, una serie di provvedimenti legislativi a contenuto fortemente innovativo che ne scandiscono, in
tèrmini di volta in volta meno coperti
e sfuggenti, tempi e modi di emergenza,
fino a giungere alla sufficientemente precisa previsione dell'art. 9 della legge 22
luglio 1975, n. 382, che, recependo in buona parte il contenuto degli accordi sindacali del 17 marzo 1973, dispone che il trattamento economico di attività dei dipendenti civili dello Stato (esclusi dirigenti.
magistrati, avvocati e procuratori dello
Stato) e, in distinti momenti, dei dipendenti delle aziende autonome, sia stabilito sulla base di accordi triennali stipulati con le organizzaziòni sindacali maggiormente rappresentative su base nazionale, con decreto del Presidente della
Repubblica e previa deliberazione del
Consiglio dei Ministri, ferma restando,
in ogni caso, la necessità di provvedere
con legge alla copertura degli oneri finanziari aggiuntivi che eventualmente ne
derivino.
Giunge in questo modo. a maturazione,
senza peraltro concludersi, una lunga e
tormentata vicenda, il cui antefatto normativo è da ricercarsi nel d. P.R. n. 130
del 27 marzo 1969 sullo stato giuridico
dei dipendenti degli enti ospedalieri e
nella di poco successiva legge (di delega)
n. 775 del 28 ottobre 1970.
vanza che per incapacità culturale o per
calcolo politico erano stati per lungo tempo prudentemente elusi oppure sbrigativamente risulti sull'unico metro del mero diritto positivo. Primo tra tutti, perché alla soluzione di tutti intimamente
connesso, il problema della distinzione tra
rapporto di impiego privato e rapporto
di impiego pubblico.
Delle ragioni storiche sulle quali si è
originariamente fondata (e successivamente mantenuta) la diversa disciplina
giuridica del rapporto di impiego pubblico la dottrina, amrninistrativistica e non,
ha di recente offerto un quadro assai preciso e, almeno per grandi linee, esauriente, intorno al quale già si delinea un diffuso consenso.
v. da ultimo, sulla scia aperta dalla fondamentale opera di M. S. Giannini, il già citato articolo di F. CARINCI, Alle origini di una storica
divisione... cit.
Si ammette così da più parti che la caratterizzazione del rapporto di impiego
pubblico in termini differenziali rispetto
al modello privatistico sia, prima e meglio che testimonianza dell'esistenza di
una categoria del lavoro subordinato
concettualmente ed effettivamente autonoma, espressione- di una pregiudiziale ideologica che assume colori e connotati diversi al mutare dell'ambiente politico-culturale. Non solo, ma, ciò che più
conta, si riconosce pure che l'attuale configurazione del rapporto di pubblico imPer fi primo v.' gli articoli di M. PALBOL000,
piego, per ispirazione di fondo e per conContralto collettivo e pubblico impiego, in « Fotenuti concreti, si inquadra in una viro amministrativo., 1973, p.. 607, e P. TosI, Un
modello di contrattazione collettiva nel pubblico
sione autoritaria dei rapporti tra apparati
impiego: l'accordo nazionale per il personale e dipendenti pubblici che la Costituzione
ospedalidro, in « Rivista trimestrale di diritto
non ha certo voluto far propria, ma che
e procedura civile», 1975, p. 1433.
una classe politica improvvida (ovvero
Per una ricostruzione dello sviluppo storico
della legislazione •postcostituzionale in tema
interessata; e in questo caso, allora, fin
di pubblico impiego, v. gli studi di P. CAww,
troppo accorta) non ha fatto molto per eIl riordinamento dell'amministrazione statavitare che si riproducesse senza alterale, in • Rivista triinestrale di diritto pubblico.
zioni di sostanza.
1973, p. 774, e S. R*IMonrn, Mansioni e qualiNon vale, qui, chiedersi se il principio di
fiche... cit.
continuità dell'ordinamento giuridico abSul piano della riflessione teorica, la re- bia prevalso per fisiologici fenomeni di
cezione nel nostro sistema giuridico della vischiosità o se non, invece, per .le molcontrattazione collettiva periodica nel te e tenaoi resistenze che fuori e dentro
pubblico impiego non manca di sollevare la pubblica amministrazione si sano opuna serie di problemi di eccezionale rile- poste a qualsiasi cambiamento. Più im-
portante ci sembra poter constatare che
sugli effetti conseguenti al mancato adeguamento della disciplina del pubblico
impiego ai principi e alle norme costituzionali la dottrina ha dì recente cominciato a indagare, colmando così un ritardo che rischiava di rendere quegli effetti irrimediabili e difinitivi. Verificando
dunque in concreto la validità di una politica di tipo paternalistico che mirava, attraverso l'uso clientelare di benefici e privilegi di varia natura, ad assicurare ai
pubblici dipendenti una condizione « protetta » di favore al fite ulteriore di vedere garantita la neutralità (meglio, la piena fedeltà e l'organica subordinazione) di
questi ultimi, e l'efficienza e il buon andamento della amministrazione pubblica, ci
si accorge infatti che gli obiettivi sono
stati mancati in pieno, o che comunque per essi è stato pagato un prezzo
troppo elevato e assolutamente ingiustificabile.
Si fa osservare innanzi tutto come in
parallelo a questa strategia delle mance e
complementare ad essa abbia avuto luogo
un'opera di contenimento della sfera dei
diritti - soggettivi dei dipendenti pubblici
(in materia, ad esempio, di manifestazione
dal pensiero). Il che ha finito per influire (e non soltanto sul piano giuridico) sulla condizione di degradazione professionale che risalta con evidenza dal
raffronto con la stessa coi -rispettiva condizione del lavoratore privato.
La semplice elencazione dei titoli di alcuni articoli lascia vedere la gravità, in termini e di
sottotutela, della situazione. V. E. Balocchi,
La rilevanza delle vita privata deJ pubblico dipendente nel comportamento fuori servizio,
in c Rivista trimestrale di diritto pubblico »,
a. 3, 1966; M. Ben VALSASSIMA, La libertà d'opinione del funzionario, in c Giurisprudenza italiana », 1957, IV, c. 73; A. Pizzousso, Appunti
per lo studio della libertà d'opinione dei funzionari: ambito soggettivo del problema, in c Rivista trimestrale di diritto pubblico», 1971,
p. 1607; G. SAiiusno COSMO, Sulla riforma
dei « rapporti informativi » dei dipendenti civili della p.a., in « Foro amministrativo », III,
1972, p. 236. Che poi nell'Amministrazione tutto
si « aggiusti » è un altro discorso o meglio è la
riprova della politica paternalistica e cientelare.
Non solo, ma neppure si sono raggiunti
risultati apprezzabili dal punto di vista
della funzionalità, ché anzi l'amministra-
zione pubblica, come sottolinea tra gli
ultimi, con efficace sintesi, V. Gandolfi
(Riforma della pubblica amministrazione
e azione sindacale, 1974, p. 103), « 1) elude gli obiettivi economico-sociali fissati
in sede goveruativa, spesso dietro le pressioni della classe lavoratrice, che vede
così vanificare le sue attese; 2) produce
un servizio pubblico qualitativamente insoddisfacente, con grave disagio soprattutto per le classi meno abbienti della popolazione; 3) comporta un costo sproporzionato rispetto al servizio prodotto,
distogliendo così da fini produttivi o sociali una quota considerevole della ricchezza prodotta ».
Della vasta letteratura sull'argomento, a testimonianza ddlla continuità di un interesse
per i problemi relativi al funzionamento della
pubblica amministrazione, ricordiamo qui solo una serie di articoli comparsi su « Il Mulino » nel 1962 (A. FauGzm, La Pubblica am-
ministrazione, problema primario della società italiana, p. 455; G. Si, Riforma o riorganizzazione della Pubblica amministrazione?, p.
462) e l'articolo di G. PAsmiu, La riforma7 della
Pubblica amministrazione: risultati e prospettivd, in « Relazioni sociali », 1966, n. 5, p. 552.
Sul piano, infine, della 'neutralità i risultati conseguiti sono parsi diametralmente opposti a quelli sperati, essendosi invece « rafforzata la propensione della burocrazia a svilupparsi ed a stabilizzarsi
come un ceto dotato di un potere a sé
stante utilizzabile per l'affermazione di
interessi suoi propri, dei quali si rendono
portatori, in ordine sparso, o i sindacati
(U. Romagnoli, Il nodo politico... cit.,
p. 693), c.d. autonomi o le dirigenze pubbliche ».
É chiaro che su una tale prospettiva di
ricerca non si' incammina compatta la dottrina nel suo insieme. Occorre notare che
se da un lato resistenze e spinte nella
direzione opposta sono molto più frequenti di quanto non appare a prima
vista - e per rendersene conto è sufficiente scorrere le pagine del saggio di P.
Virga, Impiego pubblico e impiego privato, 1973 -, dall'altro l'ottica prevalente
degli studi è di tipo descrittivo.
'P. CALANDRA, I! riordinamento . . -, cit.; G. FmnRO, Autonomia collettiva e pubblico impiego,
in c Rivista giuridica del lavoro», 1973, p. 573;
S. GRASSELLI, La contrattazione collettiva per i
pubblici dipendenti all'art. 37 dello Statuto dei
avoratori, in Studi in onore di G. Chiareili, v.
III, p. 2541; S. R.AxMoan, Mansioni e qualifiche..., cit.
Embiematica è anche la letteratura in tema di
riordinamento delle funzioni dirigenziali nell'ainministrazione statale: R. Ai.EssI, Rilievi sulla portata innovatrice degli artt. 3 e seguenti del
D.P.R. 30 giugno 1972, n. 748, sulla disciplina
delle funzioni dirigenziali, in « Giurisprudenza
italiana », IV, 1974, p. 193; M. Ai IuoA, La
disciplina delle funzioni dirigenziali nelle ainminist razioni dello Stato, in « Rivista trimestrale di scienza dell'organizzazione., 1972,
p. 668; L SAVEU.A, Le attribuzioni proprie del
personale dir4ttivo dello Stato, in « La Scienza e la tecnica dell'organizzazione nlla pubblima amministrazione », 3, 1967, p. 448; S. TERRANOVA, I dirigenti nell'amministrazione dello Stato secondo la nuova disciplina del DPR n. 748
del 1972, in c Il Foro amministrativo », 11, 1973,
p. 231; F. Tam&acm, Poteri dei dirigenti e pertøcipazione, in « Rivista trimestrale di diritto
pubblico», 1975, p. 88. M. ZinEu,A, Le funzioni
dirigenziali nelle amministrazioni dello Stato,
in c Foro amministrativo», lI, 1973, p. 647.
rilevanti: con una sua ratio (la « necessità giuridico-politica - rileva U. Romagnoli, Statùto dei lavoratori - -. ciL, p.
1576 - di dare uno sbocco istituzionale
alla competizione tra governo e parlamento per assicurarsi il controllo sulla
pubblica amministrazione per quanto concerne la gestione del personale ») e dunque ordinato secondo una logica contro
la quale puntualmente si infrangono i
tentativi sempre più frequenti di confronto con le norme privatistiche e, con essi,
la possibilità stessa di assicurare eguale
trattamento giuridico e pari dignità sociale a prestazioni di lavoro sostanzialmente omogenee.
Laddove la dottrina si rivela impotente
sarà poi il sistema della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, « custode geloso e zelante di questo intangibile sistema di principi » (M. Rusciano,
Il rapporto di lavoro - ., cit, p. 316), a
fare il resto, mantenendo tra i due sistemi un'incomunicabilità pressoché assoluta, sia per quanto concerne la disciplina sostanziale del rapporto di lavoro, sia
in tema di diritti sindacali e di libertà
individuali. Ed infatti il costante indirizzo del Consiglio di Stato varrà a rifiutare quanto di nuovo emerge nell'ordinamento giuridico, sia che esso abbia rilevanza costituzionale, in questo caso rigettandolo in toto oppure facendolo proprio per poi svuotarne ampiamente la portata, sia invece che prornani da norme
contenute in leggi comuni ad ogni tipo
di rapportò di lavoro subordinato, « affermando la propria autolegittimazione
a decidere se i 'vuoti' di disciplina del
pubblico impiego possano essere àolmati da norme vigenti nel settore privato e
pronunciandosi per l'affermativa solo se
le singole norme astrattamente applicabili hanno superato in concreto l'esame preventivo di 'compatibilità' » (U. Romagnoli, Statuto dei lavoratori - - -, cit., p.
1571). In tal modo il criterio della compatibilità assurge indebitamente al rango
d'i unico criterio di valutazione, o quanto
meno (come sostiene G. Corso, Rapporto di lavoro... cit., p 809) finisce
con l'essere « assorbente rispetto agli
altri posti dal legislatore, il quale normalmente subordina l'estensione della di-
Ma è già dÌ per sé significativo il fatto
che si possa rilevare una crescente attenzione rivolta alle dinamiche reali più
che alle vuote formulazioni verbali, che
si possa registrare anche soltanto un'inversione di tendenza rispetto al passato.
quanto basta a far sì che venga rimessa in discussione la tradizionale impostazione del problema, in base alla
quale, poste dal legislatore in tempi diversi disposizioni spesso disorganiche a
regolare alcuni aspetti del rapporto di
pubblico impiego, si individuano di quest'ultimo le caratteristiche fondamentali
sia strumentali che sostanziali (le cosiddette peculiarità), si colmano, o si
indica un metodo idoneo a colmare le
eventuali lacune, se ne deduce uno stato
giuridico valido indistintamente per tutti
i dipendenti pubblici, senza far differenza tra funzionari e impiegati, tra rapporto
d'ufficio e rapporto di servizio. Ciò che
in tal modo si ottiene è un sistema nel
quale profili lavoristici e profili pùbblicistici del rapporto di impiego finiscono
con il confondersi sovrapponendosi gli
uni agli altri. Un sistema a sé, insomma,
distinto da quello privatistico e ad esso
non riconducibile se non episodicamente
e con conseguenze, di fatto, pressoché ir-
sciplina privatistica al settore pubblico
all'assenza di una normativa diversa o di
una normativa più favorevole ».
Detto questo va però anche subito sottolineato come il dissenso si mantenga
il più delle volte ben circoscritto entro
limiti precisi. Se e quando si denuncia
la costanza di un orientamento della dottrina e della giurisprudenza ingiustificabile alla luce delle disposizioni costituzionali, ciò che si discute è in realtà
l'ammissibilità di una tecnica interpretativa più che l'opzione ideologica a
questa sottesa, la validità di un approccio metodologico più che il « sistema
concettuale che l'operatore giuridico reputa preferibile per rifiutare od amìnettere la trasferibilità delle norme giuridiche da un settore all'altro dell'ordinamento » (U. Romagnoli, Statuto dei lavoratori... cit., p. 1571). Il rischio, in tal
modo, è che l'errore di prospettiva falsi
ulteriormente i termini reali della questione rendendane meno prossima e più problematica la soluzione.
L'equivoco nel quale molti autori finiscono col cadere consente però di precisare meglio il segno di quella evoluzione
che si registra nel panorama degli studi
sul pubblico impiego, e della quale occorre dire che sembra svolgersi, in generale, su di un piano prevalentemente metodologico. Non c'è dubbio infatti che ilfiutando di offrire « copertura dogmatica ad interpretazioni le quali, alla finé,
non mirano ad altro che a comprimere
fondamentali diritti di libertà ed a sostenere la paternalistica concessione di alcuni privilegi> (M. Rusciano, Il rapporto di lavoro... cit., p. 322) ed aprendosi
invece ad un serrato confronto con quanto di nuovo emerge nel pubblico impiego, la dottrina individua e s-ivendica per
sé un ruolo profondamente diverso rispetto a quello subalterno al quale era stata
in precedenza costretta (o nel quale si
era passivamente rinchiusa). Pur tuttavia, incertezze, ambiguità, contraddizioni
affiorano ancora di frequente. Con particolare ostinazione si continua a non voler trarre dall'esame realistico di situazioni di fatto tutte le implicazioni, tutte
le conseguenze che ne derivano sul piano sostanziale.
Così, alla affermazione diffusa e pressoché incontestata secondo la quale si assisterebbe alla progressiva assimilazione
tra i contenuti dei due tipi storici di rapporto di impiego, può far seguito il ri-
lievo (E. Ghera, Lavoro e organizzazione
amministrativa nel pubblico impiego,
1975, p. 60) che tale processo, « per quanto marcato ed irreversibile, non giunge
ad intaccare la ragione fondamentale per
cui il rapporto di lavoro pubblico - il
pubblico impiego - differisce dal privato »; ragione che va direttamente ricollegata « al modo di essere di tale prestazione e, in particolare, alla sua identificazione con l'attività operativa dell'Amministrazione pubblica » (ibid.).
Oppure, volendo tracciare una rigida distinzione tra caratteri autentici e connotazioni fittizie del rapporto di pubblico
impiego, si ribadisce in termini perentori
l'esistenza di « elementi di effettiva differenziazione (il principio concorsuale, i
ruoli organici, la disciplina degli avanzamenti, la tipicità delle fattispecie risolutive, nonché delle ipotesi di modificazione del rapporto, la formalizzazione delle sanzioni e dei provvedimenti disciplinari)» (G. Corso, Rapporto di lavoro privato... cit., p. 811), che trovano ragion
d'essere esclusivamente nell'obbligo costituzionale di imparzialità e buon andamento della pubblica amministrazione:
ciò è come dire che non ne hanno in realtà alcuna, ovvero che ne hanno cento
e tutte fittizie.
Sull'art. 97 della Costituzione il dibattito è assai vasto: per una ricognizione dei vari significati che il termine imparzialità ha assunto
nella letteratura giuridico-politica e nella storia dell'ordinamento rimandiamo allo studio
di S. CASSESE, Imparzialità amministrativa e
tutela giurisdizionale, Giuffrè, Milano, 1973.
A quésto punto interrogarsi e fare congetture « sulla prospettiva di una disciplina uniforme del rapporto di lavoro nel
settore pubblico e privàto, ovvero sulla
tendenza dei due rapporti ad atteggiarsi
come varianti di un tipo di rapporto
concettualmente unico » (U. Romagnoli,
Statuto dei lavoratori... cit., p. 1575)
può risolversi in una esercitazione pura-
mente accademica, tanto sterile quanto
rnistfficante. Ancora una volta, cioè, senibra sfuggire l'importanza del fatto che
« la finalità dell'intervento del legislatore
nel campo del pubblico impiego non è necessariamente quella di operare a favore
del pubblico dipendente, ma s'inserisce
nel quadro di un disegno politico che si
propone di realizzare obiettivi incommensurabili con quello del cosiddetto favor »
(ibid.); in particolare, che lo stato giuridico dei pubblici dipendenti « costituisce,
storicamente, un punto di resistenza alle
ingerenze della classe politica di governo: è il prodotto, cioè, della complessa
dinamica dei rapporti esistenti tra i centri del potere pubblico » (ibid.).
È chiaro infatti che solo in questo quadro può comprendersi appieno il significato del monopolio legislativo sul pubblico impiego e, di riflesso, valutarsi l'importanza delle brecce sempre più ampie e sempre più numerose che in esso la
contrattazione collettiva ha aperto. E ancora: solo di qui può emergere il dato
insopprimibile della istituzionale contrap
posizione di interessi in cui si vengono
a trovare i dipendenti pubblici rispetto alla pubblica amministrazione, contrapposizione che riproduce la conflittual.ità tra le posizioni di quanti, più in
generale, prestano un'attività lavorativa
al servizio di altri, e di quanti si appropriano dei risultati di tale attività realizzando interessi tipicamente di parte,
che solo surretiziamente possono dirsi
comuni agli uni e agli altri.
Su questa strada, peraltro, sòno stati mossi solo i primi passi.
Pesa ancora sensibilmente, in particolare, la mancanza di interventi volti ad
approfondire il tema della contrattazione collettiva e a svilupparne in modo
creativo la conoscenza in riferimento ad
aspetti specifici (gli istitut4i sui quali
la contrattazione si fonda, le procedure attraverso le quali si svolge, i soggetti che vi intervengono attivamente)
la cui definizione appare di importanza fondamentale. Uno sforzo adeguato
in questa direzione è difficile, certo
(si pensi al ruolo ambiguo e tendenzialmente schizofrenico del giurista, il
quale da una parte esaurisce la sua
funzione progettuale in una semiclandestina attività di consulenza, e dall'altra,
i» pubblico e 'per la storia, torna ad indossare i panni ormai logori di interprete
e commentatore del diritto positivo) ma
non impossibile: ne fa prova l'esistenza
di numerose proposte in merito, per esempio, alla qualifica funzionale
DONNINI, Linee per una politica di qualifiche
e di retribuzioni funzionali del pubblico impiego, in c Scienza e tecnica dell'organizzazione nella Pubblica Amministrazione », I, 1968;
M. Zu'i'i, Sulla qualifica funzionale nella P. A.,
in « Quaderni di Rassegna sindacale », n. 47.48,
1974; FoueEz (a cura del), La qualifica unica professionale nella pubblica amministrazione, in
« Quaderni Formez », 10, 1975 (contenente gli
atti del Convegno tenuto ad Acireale il 28
giugno 1974. Relazioni di Spandonaro, Petriccione, Cassese).
Senza uno sforzo coraggioso in questa
direzione, il passaggio da una fase informale, che ha
come dice S. Ristuccia, Sulla contrattazione collettiva...,
cit., p. 645
le « caratteristiche miste
di bargaining sindacale in senso pro- prio e di lobbying ministeriale e par lamentare » (per non dire degli aspetti del clientelismo corporativo), ad una
fase formale che, come minimo, della precedente non dovrebbe riprodurre
le storture e insufficienze più evidenti,
rischia di risolversi ancora una volta in
termini puramente nominalistici con una
ennesima dichiarazione di impotenza nei
confronti di interessi consolidati e co- munque troppo forti per esser vinti d'un
colpo solo, o, peggio, di' essere manifestazione semplice e precisa di una aggiornata cattiva volontà: tutto deve cambiare, soprattutto nei nomi e nei titoli,
perché ogni cosa resti come prima. Anche a costo di una degradazione irrecuperabile degli apparati pubblici.
Si danno qui di seguito le indicazioni bibliografiche di carattere più generale (ad esclusione cioè di quelle riguardanti problemi specifici del pubblico impiego, per le quali si rimanda alla bibliografia citata nel testo), comprendenti alcuni sommari riferimenti alla situazione del pubblico impiego in altri paesi
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Numero 6, anno 1976, queste istituzioni