Source: http://www.pgrweb.go.cr/scij/busqueda/normativa/pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param1=prd&param6=1&ndictamen=21566&strtipm=t
Timestamp: 2019-12-10 23:57:07
Document Index: 163593692

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PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 281 del 01/10/2019
Dictamen : 281 del 01/10/2019
Consultante: Garrido Gonzalo Pilar
C- 281-2019
Ministra de Planificación Nacional y Política Económica.
Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio DM-1133-2019, del 24 de julio del 2019, por medio del cual nos plantea varias consultas relacionadas con la Ley de Salarios de la Administración Pública, n.° 2166 de 9 de octubre de 1957, reformada, entre otras, por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, n.° 9635 de 3 de diciembre de 2018.
Nos indica en la consulta que la Ley de Salarios de la Administración Pública fue adicionada por el artículo 3 de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas con el fin de establecer disposiciones uniformes en materia de pluses y salarios públicos. Agrega que, en algunos casos, esas disposiciones nuevas resultan incompatibles con reformas parciales concomitantes y con leyes especiales anteriores que regulan los mismos temas pero para sectores o instituciones específicas.
Sostiene que ante tales incompatibilidades es necesario realizar interpretaciones jurídicas para determinar si, en cada caso, operan o no derogatorias o reformas tácitas. Indica que se requiere contar con una línea de interpretación por parte del abogado del Estado con respecto a leyes o disposiciones que fueron reformadas de forma concomitante o que no fueron reformadas o derogadas de forma expresa.
Manifiesta que esa línea de interpretación es particularmente necesaria en los siguientes casos: 1) los artículos 1° y 5 de la ley n.° 5867 de 15 de diciembre de 1975, denominada “Ley de Compensación por pago de Prohibición”; 2) la ley n.° 6836 de 22 de diciembre de 1982, denominada “Ley de Incentivos a los Profesionales en Ciencias Médicas”; 3) la ley n.° 8292 de 31 de julio del 2002, denominada “Ley General de Control Interno”; 4) la ley n.° 4755 de 3 de mayo de 1971, denominada “Código de Normas y Procedimientos Tributarios”; 5) la ley n.° 7557 de 20 de octubre de 1995, denominada “Ley General de Aduanas”; 6) la ley n.° 7969 de 22 de diciembre de 1999, denominada “Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la modalidad de Taxi”; y, 7) la ley n.° 8039 de 12 de octubre del 2000, denominada “Ley de Procedimientos de Observancia de los Derechos de Propiedad Intelectual”.
Partiendo de lo anterior, nos plantea las siguientes consultas:
Adjunto a la consulta nos remitió copia del criterio legal emitido por la Asesoría Jurídica del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica. Se trata del oficio ASJ-068-19 de 17 de julio de 2019, el cual arribó a las siguientes conclusiones:
"a.- Las antinomias normativas pueden ser resueltas a través de tres criterios hermenéuticos diferentes: el jerárquico, el de especialidad y el cronológico. Tratándose de dos normas especiales que regulan la misma materia ₋sean salarios y pluses₋ prevalecerán las disposiciones de la norma especial emitida con posterioridad.
b.- Si bien se puede afirmar que la Ley 2166 resulta de aplicación general para todo el sector público, también se trata de una ley que regula una materia muy específica, la materia de los salarios y de los pluses en el sector público, su contenido tiene esta peculiaridad así como la de contener preceptos substantivos que la tornan en norma completa "per se", y en virtud de tales características es válido concluir que la Ley de Salarios de la Administración Pública es una ley de carácter especial y que todas las disposiciones que le fueron adicionadas a partir del 4 de diciembre de 2018 ₋fecha de publicación y rige del Título III de la Ley 9635₋ prevalecen con respecto a normas especiales previas o reformas parciales concomitantes.
c.- Tanto el artículo 36 (prohibición) como el artículo 57 (reforma al inciso a) del artículo 1 y al artículo 5 de la Ley 5867, entre otras) fueron adicionados a la Ley 2166 por medio del mismo artículo 3° del Título III de la Ley 9635, por lo que efectivamente existe una incompatibilidad objetiva entre el artículo 36 de la Ley 2166 y los artículos 1° inciso a) y 5 de la Ley 5867, contradicción que resulta insalvable pues de lo contrario se estaría generando una distinción odiosa entre servidores públicos que no resultaría acorde con la voluntad de establecer lineamientos uniformes en materia salarial que fueran aplicables para todas las instituciones bajo el ámbito de la Ley 2166. Por lo que se coincide con el criterio emitido por la Asesoría Jurídica de la Dirección General del Servicio Civil AJ-OF-554-2018 de 20 de diciembre de 2018 que al respecto señaló: "Dado lo anterior, debe indicarse que en el caso del inciso a) de la Ley 5867, lo que aplicaría es una reforma tácita, debiendo interpretarse el alcance del nuevo porcentaje de prohibición, es decir 30%, el cual además se desprende del espíritu integral de la Ley 9635".
d.- En aras de evitar una discriminación odiosa entre profesionales del sector público ₋en el caso específico de los profesionales en derecho que ingresen a laborar, con posterioridad al 4 de diciembre de 2018, al Poder Ejecutivo, al Poder Judicial y al Tribunal Supremo de Elecciones, acorde con la integralidad de la Ley 2166 y con las reformas aplicadas en materia de prohibiciones por medio de su artículo 57, se desprende una intención de homogeneizar la forma en que se reconoce el pago de la compensación por prohibición en las distintas instituciones públicas bajo el ámbito del artículo 26 de la Ley 2166, por lo que es válido afirmar que de igual forma, se estaría configurando una reforma tácita, en virtud de la cual debe prevalecer la disposición establecida en el artículo 36 de la Ley 2166 con respecto al artículo 5 de la Ley 5867, de modo que se interprete que el cálculo de la prohibición para los profesionales en derecho que ingresen al Poder Ejecutivo, al Poder Judicial o al Tribunal Supremo de Elecciones deberá calcularse sobre el salario base del puesto en el que se desempeñan y no sobre el salario más bajo de la escala de sueldos de la Administración Pública.
e.- El artículo 36 de la Ley 2166 predomina con respecto a todas aquellas omisiones o contradicciones cometidas en las reformas expresas a leyes especiales que regulan el tema del pago de prohibición, de modo que absolutamente todas las personas profesionales que ingresen a desempeñar labores en la Administración Pública, con posterioridad al 4 de diciembre de 2018, ganen por concepto de prohibición, sin distinción alguna ya sea un 30% (licenciados) o un 15% (bachilleres universitarios) calculado sobre el salario base del puesto que desempeñan.
f.- Para los profesionales en ciencias médicas, que se desempeñan en instituciones públicas incluidas bajo el ámbito de aplicación del artículo 26 de la Ley 2166, prevalecen todas las disposiciones establecidas en esta última con respecto a las disposiciones establecidas en la Ley 6836, salvaguardando los derechos adquiridos de quienes se desempeñaban en la Administración Pública antes del 4 de diciembre de 2018.
g.- En orden con la prevalencia de la Ley 2166 frente a la Ley 6836, es posible afirmar que para el reconocimiento de las anualidades que se obtengan de 2019 en adelante, aplican ₋para todos los profesionales en ciencias médicas, independientemente de su fecha de ingreso a la Administración Pública₋ los porcentajes establecidos en la Ley 2166, es decir 1,94% para profesionales y 2,54% para no profesionales (Transitorio XXXI), de igual forma, en aras de aplicar el artículo 54 de la Ley 2166 para la conversión de cualquier otro incentivo o compensación existente en un monto nominal fijo, correspondería ₋en el caso de pluses salariales como el 11% por dedicación a la carrera hospitalaria, el 11% por dedicación a la carrera administrativa o el 3% por cada hora de consulta externa a partir de la quinta hora₋ calcular cada porcentaje sobre el salario base del puesto que se desempeñe y no sobre la totalidad del salario, pues de lo contrario, no sería aritméticamente factible transformar tales componentes salariales en montos nominales fijos.
h.- El régimen de prohibición para quienes desempeñan labores profesionales en auditorías internas se debe regir por la disposición general establecida en el artículo 36 de la Ley 2166, es decir, a una persona servidora pública que ingrese por primera vez a laborar en la Administración Pública, después de la entrada en vigencia del Título III de la Ley 9635 o que se encuentre dentro de los supuestos establecidos en el artículo 9 del Reglamento del Título III de la Ley 9635, Decreto Ejecutivo N° 41564-MIDEPLAN-H, se le deberán aplicar los nuevos porcentajes establecidos (sea el 30% o el 15% sobre el salario base del puesto que desempeña) a contrario sensu, las personas servidoras públicas ₋destacadas en auditorías internas₋ que se encontraban activas y sujetas al régimen de prohibición antes del 4 de diciembre de 2018, fecha de la entrada en vigencia del Título III de la Ley N° 9635, mantendrán sus condiciones, siempre que exista continuidad laboral bajo la teoría de Estado como patrono único y se mantenga el requisito académico.
i.- A las personas servidoras públicas que desempeñan labores en el Tribunal Fiscal Administrativo, el Tribunal Aduanero, el Tribunal Administrativo de Transportes y el Tribunal Registral Administrativo les resultan aplicables todas las disposiciones de la Ley 2166, sin embargo, corresponderá reconocerles montos salariales equiparables con los del Poder Judicial según el puesto que desempeñan, en tanto no se emita una ley que diga lo contrario."
Mediante nuestro oficio ADPb-5537-2019, del 1° de agosto del 2019, se le confirió audiencia a la Dirección General de Servicio Civil sobre la consulta planteada. Dicha audiencia fue atendida por medio del oficio DG-OF-445-2019 del 16 de agosto del 2019, suscrito por el señor Alfredo Hasbum Camacho, Director General de Servicio Civil. Ese documento sostiene que los criterios jurídicos y técnicos vertidos por la Asesoría Jurídica del Ministerio de Planificación en el oficio ASJ-068-19 citado se encuentran ajustados a la ley, por lo que manifiesta su conformidad con las conclusiones a las que arribó ese estudio. Indica que la única objeción con respecto a dicho oficio está relacionada con la forma en que debe calcularse la compensación económica a la que se refiere el artículo 5 de la ley n.° 5867 ya citada. Sobre ese tema, la Dirección General de Servicio Civil considera que tal compensación debe calcularse sobre el salario base más bajo de la escala de sueldos de la Administración Pública (como lo indica expresamente el artículo 5 citado) y no sobre el salario base del puesto en el que se desempeñe cada servidor, como lo sugiere el Departamento Legal del Ministerio de Planificación con base en lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley de Salarios de la Administración Pública.
Asimismo, por medio del oficio ADPb-5536-2019, del 1° de agosto del 2019, otorgamos audiencia de la consulta a la Caja Costarricense de Seguro Social, audiencia que fue contestada mediante el oficio PE-2042-2019, del 20 de agosto del 2019, suscrito por el Dr. Román Macaya Hayes, Presidente Ejecutivo de dicha institución. Ese oficio indica, sin entrar al fondo de los temas consultados, que “… este despacho considera procedente por parte de la Institución, mantenerse a la espera del pronunciamiento que emita la Procuraduría General de la República”.
Seguidamente, nos referiremos a los alcances de la figura de la derogación tácita por incompatibilidad normativa, para abordar luego cada uno de los puntos sobre los que se requiere nuestro criterio.
II.- SOBRE LA DEROGACIÓN TÁCITA POR INCOMPATIBILIDAD NORMATIVA Y SU APLICACIÓN A LOS TEMAS EN CONSULTA
La derogación tácita es una figura que opera cuando existe incompatibilidad objetiva entre el contenido de una nueva norma jurídica y una norma anterior, lo cual deriva en que la nueva norma prevalezca sobre las disposiciones establecidas en la más antigua.
Tomando como base lo expuesto hasta el momento, procederemos de seguido a analizar la incidencia de la Ley de Salarios de la Administración Pública sobre las disposiciones mencionadas en la gestión consultiva.
III.- RESPECTO A LA PREVALENCIA DE LA LEY DE SALARIOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA SOBRE LAS NORMAS A LAS QUE SE REFIERE LA CONSULTA
Para dar respuesta a las inquietudes concretas que se nos plantean, nos referiremos seguidamente a los efectos que tuvo la entrada en vigencia de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (básicamente, mediante las reformas que introdujo a la Ley de Salarios de la Administración Pública) en cuatro temas específicos: A) lo relativo a los artículos 1° y 5 de la Ley de Compensación por el pago de Prohibición, B) lo relacionado con la Ley de Incentivos a los Profesionales en Ciencias Médicas, C) lo concerniente a la Ley General de Control Interno, y D) lo referente al salario de los integrantes de los Tribunales Administrativos.
A.- Incidencia de la Ley de Salarios de la Administración Pública sobre Ley de Compensación por el Pago de Prohibición
A1.- Incidencia de la Ley de Salarios de la Administración Pública sobre el artículo 1° de la Ley de Compensación por el pago de Prohibición
Uno de los lineamientos generales que estableció la Ley de Salarios de la Administración Pública con motivo de la reforma operada por medio de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, fue el de fijar porcentajes uniformes de compensación económica por prohibición aplicables a todo el sector público.
En ese sentido, el artículo 36 de la Ley de Salarios de la Administración Pública dispuso que dichos porcentajes serían de un 30% para los servidores con nivel de licenciatura (u otro grado académico superior) y de un 15% para los profesionales con nivel de bachillerato universitario. El texto completo del artículo 36 mencionado, es el siguiente:
Con el afán de aplicar la regla general a la que se refiere la norma recién transcrita, el artículo 57 de la Ley de Salarios de la Administración Pública dispuso realizar una serie de reformas a leyes preexistentes que regulaban el pago de compensaciones económicas por prohibición. Dentro de las disposiciones que se reformaron expresamente por medio de esa norma se encuentra el artículo 1° de la ley n.° 5867 de 15 de diciembre de 1975, denominada “Ley de Compensación Económica por el pago de Prohibición”. Ese artículo establecía, antes de la entrada en vigencia de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, que los funcionarios sujetos a alguna prohibición para el ejercicio liberal de la profesión recibirían una compensación económica de un 65% en caso de profesionales con nivel de licenciatura u otro superior (inciso a), de un 45% en caso de ser egresados de programas de licenciatura o maestría (inciso b), y de un 30% en caso de ser bachilleres universitarios (inciso c). El texto de ese artículo, antes de su reforma, era el siguiente:
“Artículo 1.- Para el personal de la Administración Tributaria que, en razón de sus cargos, se encuentre sujeto a la prohibición contenida en el artículo 118 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, excepto para los miembros del Tribunal Fiscal Administrativo, se establece la siguiente compensación económica sobre el salario base de la escala de sueldos de la Ley de Salarios de la Administración Pública:
d) Un veinticinco por ciento (25%) para quienes hayan aprobado el tercer año universitario o cuenten con una preparación equivalente. (…)”
El texto vigente del artículo 1° de la ley n.° 5867, incluyendo las reformas y las derogaciones a las que se ha hecho alusión, es el siguiente:
c) …” .
De lo expuesto es evidente que existe una contradicción entre la regla general para el pago de la compensación económica por prohibición prevista en el artículo 36 de la Ley de Salarios de la Administración Pública (la cual contempla el pago de un 30% para licenciatura o superior), y lo dispuesto en el inciso a) del artículo 1° de la ley n.° 5867 (el cual establece, para ese mismo supuesto, el pago de un 65% de compensación). Tal contradicción no es otra cosa que una antinomia, lo que supone la derogación tácita de uno de los dos preceptos. Ante ello, considera ésta Procuraduría que debe privar lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, no solo por ser la norma más reciente, sino también porque en ella se refleja la pretensión de generalidad y uniformidad que inspiró la reforma en materia de empleo público operada por medio de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas.
La Ley General de la Administración Pública, refiriéndose a la manera en que deben ser interpretadas las normas administrativas, dispone lo siguiente:
2. Deberá interpretarse e integrarse tomando en cuenta las otras normas conexas y la naturaleza y valor de la conducta y hechos a que se refiere”.
Durante el trámite legislativo de la Ley General de la Administración Pública, don Eduardo Ortiz se refirió a los alcances de la disposición recién transcrita en los siguientes términos:
“... fíjense que de acuerdo con el párrafo 2) la interpretación se hace tomando en cuenta las otras normas conexas y además la naturaleza de los hechos, el valor de las conductas que están tratando de regularse o armonizarse dentro del caso. Es decir, tomando en cuenta todos esos elementos, naturalmente obligan al administrador y al juez a tener un conocimiento completo de la ley en todo su articulado y de la situación que está tratando de resolver, se llega a la conclusión de que un artículo de la ley y esto ocurre a menudo, contradice al resto o no se compagina con la finalidad que los otros persiguen, porque más bien hace imposible que se realice lo que la ley persigue o dificulta su realización y además desconoce la realidad a que se tiene que aplicar la ley, entonces en ese caso nosotros optamos por decir que el administrador, o el juez, puedan desaplicar ese artículo ateniéndose al resto del articulado y a la naturaleza de la situación social que está contemplando”. (Asamblea Legislativa, Expediente Legislativo A 23 E5452. Transcrito por QUIRÓS CORONADO (Roberto), Ley General de la Administración Pública Concordada y Anotada con el Debate Legislativo y la Jurisprudencia Constitucional, San José, Editorial ASELEX S.A., primera edición, 1996, página 93 y 94).
También esta Procuraduría ha indicado, con base en el artículo 10 transcrito, que no es admisible la interpretación que conduzca a consecuencias distintas a las pretendidas por el legislador:
“De conformidad con los criterios que rigen la interpretación de las normas jurídicas administrativas, el intérprete jurídico debe dar prioridad a la interpretación teleológica. Dispone el artículo 10.-1. de la Ley General de la Administración Pública: (…) Conforme lo cual resulta inválida la interpretación que tienda a desvirtuar la finalidad de la ley o bien, que produzca un efecto contrario al querido por el legislador. Criterio interpretativo que reafirma el artículo 10 del Código Civil, al disponer que se debe atender ‘fundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas’”. (OJ-100-2004 del 19 de agosto del 2004, reiterado en el dictamen C-349-2006 del 30 de agosto del 2006).
Si bien podría afirmarse que la Ley de Compensación por Pago de Prohibición es una ley especial en relación con la Ley de Salarios de la Administración Pública, pues regula un aspecto puntual de las relaciones de servicio aplicable a un grupo específico de servidores (los sujetos a una prohibición para el ejercicio liberal de su profesión), lo cierto es que, en estos casos, la pretensión de generalidad y uniformidad de la Ley de Salarios de la Administración Pública debe privar sobre la ley anterior que regula el pago de la compensación económica por prohibición.
Seguir otro criterio, en este caso, implicaría desviarse de la finalidad de la reforma a la Ley de Salarios de la Administración Pública, consistente en establecer lineamientos generales sobre la manera en que han de reconocerse los incentivos y las compensaciones económicas derivadas de las relaciones de empleo en todo el sector público.
Además, no encuentra esta Procuraduría alguna particularidad que justifique cancelar a los funcionarios a los que se les aplica el artículo 1°, inciso a), de la ley n.° 5867 una compensación económica de un 65% de su salario base por concepto de prohibición, mientras que al resto de los funcionarios públicos se les cancela, por esa misma restricción, un 30%. Es decir, no existe algún rasgo distintivo constatable que respalde ese trato diferenciado, por lo que lo procedente, al amparo de los principios constitucionales de igualdad y razonabilidad, es aplicar la regla general contenida en el artículo 36 de la Ley de Salarios de la Administración Pública.
Aparte de lo anterior, la desproporción entre la compensación económica que se reconocería a un funcionario con grado académico de licenciado (65% sobre el salario) y la que se reconocería a uno con el grado académico de bachiller universitario (15%) sería irrazonable, lo que ratifica la validez de la tesis expuesta.
A2.- Incidencia de la Ley de Salarios de la Administración Pública en el artículo 5 de la Ley de Compensación por el pago de Prohibición
La segunda consulta que se nos plantea con relación a los efectos de la reforma a la Ley de Salarios de la Administración Pública sobre la Ley de Compensación por el pago de Prohibición, está relacionada con el artículo 5 de ésta última ley. Esa norma establece los porcentajes de compensación económica que han de pagarse a los funcionarios sujetos a la prohibición para el ejercicio liberal de la profesión prevista en el artículo 244 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.
El artículo 5 aludido, antes de la entrada en vigencia de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, disponía lo siguiente:
“Artículo 5.- Los beneficios dispuestos en los incisos a) y b) del artículo 1 de esta ley, se aplican a los funcionarios y empleados del Poder Ejecutivo referidos en el artículo 244 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y a los egresados de programas de licenciatura, maestría o doctorado en Derecho, que estén cumpliendo tales funciones. Estos beneficios se aplicarán, igualmente, a los funcionarios que en el nivel de licenciatura o egresados, laboren para el Poder Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones, el Registro Civil y la Contraloría General de la República. Tal compensación se calculará sobre el salario de base correspondiente a cada institución.” (El subrayado es nuestro).
El texto de esa misma disposición luego de la reforma operada por la Ley de Salarios de la Administración Pública es el siguiente:
“Artículo 5- Salvo que exista un régimen especial de remuneración para el funcionario público, los beneficios dispuestos en los incisos a) y b) del artículo 1 de esta ley se aplican a los empleados del Poder Ejecutivo, Poder Judicial, Tribunal Supremo de Elecciones, Registro Civil, Contraloría General de la República, Procuraduría General de la República y municipalidades, referidos en el artículo 244 de la Ley N.° 8, Ley Orgánica del Poder Judicial, de 29 de noviembre de 1937. Tal compensación se calculará sobre el salario más bajo indicado en la escala de sueldos de la Administración Pública que emite la Dirección General del Servicio Civil.” (El subrayado es nuestro).
Por su parte, el artículo 36 de la Ley de Salarios de la Administración Pública (transcrito con anterioridad), dispone que los porcentajes de compensación económica por la prohibición al ejercicio liberal de la profesión aplican sobre el salario base del puesto que desempeña cada funcionario y no sobre el salario más bajo indicado en la escala de sueldos de la Administración Pública. Lo mismo ocurre con el artículo 1° de la propia ley n.° 5867, el cual establece que la compensación económica se calcula sobre el salario base de la escala de sueldos de la Ley de Salarios de la Administración Pública.
Es evidente entonces que existe una contradicción entre la forma de calcular la compensación económica por prohibición prevista en la Ley de Salarios de la Administración Pública y la forma de calcular esa compensación según el artículo 5 de la ley n.° 5867.
En este caso, siguiendo la pretensión de generalidad y uniformidad que inspiró la reforma a la Ley de Salarios de la Administración Pública, estimamos que el modo de cálculo de la compensación económica que debe aplicarse es el previsto en el artículo 36 de la Ley de Salarios de la Administración Pública (sobre el salario base de cada funcionario) y no el dispuesto en el artículo 5 de la ley n.° 5867 (sobre el salario más bajo indicado en la escala de sueldos de la Administración Pública).
Tal interpretación, aparte de mantener la uniformidad pretendida por la Ley de Salarios de la Administración Pública, es congruente con los principios constitucionales de igualdad y de razonabilidad, pues no existe justificación objetiva y razonable para que la compensación económica por la prohibición a la que se refiere el artículo 244 de la Ley Orgánica del Poder Judicial sea distinta (más baja) que la aplicable a otros profesionales por restricciones similares al ejercicio profesional.
Sobre la obligación de interpretar el ordenamiento jurídico de conformidad con las normas y principios constitucionales, hemos indicado lo siguiente:
“… en razón del principio de unidad del ordenamiento jurídico y el carácter superior de la Constitución como norma jurídica, toda ley debe ser interpretada, formal y materialmente, de conformidad con ésta, particularmente con sus valores y principios. Es lo que en doctrina se llama el principio de interpretación conforme con la Constitución, que obliga al intérprete a optar por aquella interpretación que mejor realice los valores y principios constitucionales y rechazar cualquier interpretación que sea contraria a dichos valores y principios, o contraria a una disposición específica de la Constitución. En el fondo, la interpretación conforme con la Constitución es resultado de la aplicación del método sistemático, esto es, la interpretación según el contexto, que exige que las normas se interpreten como formando parte de un sistema normativo constituido por el conjunto del ordenamiento jurídico, según su jerarquía normativa, y el cuerpo normativo específico del cual forma parte la norma interpretada.- En síntesis, las normas deben ser interpretadas de conformidad con los valores y principios constitucionales, su contexto, antecedentes históricos y legislativos, y en atención al fin público que persiguen”. (Dictamen C-444-2005 del 23 de diciembre del 2005, reiterado en el C-349-2006 del 30 de agosto del 2006).
Debemos indicar (al igual que lo hicimos en el apartado A1- anterior), que no existe particularidad alguna que permita fundamentar que a los funcionarios a los que se refiere el artículo 5 de la ley n.° 5867 se les calcule la compensación económica por prohibición con parámetros distintos a los que se utilizan para calcular la compensación económica a la generalidad de los funcionarios públicos afectos a una restricción similar.
B.- Incidencia de la Ley de Salarios de la Administración Pública sobre la Ley de Incentivos a los Profesionales en Ciencias Médicas
Tal y como hemos indicado ya en este dictamen, la naturaleza especial o general de las leyes es relativa. Por ejemplo, la Ley de Incentivos a los Profesionales en Ciencias Médicas podría considerarse especial en tanto regula lo relacionado con la remuneración de cierto tipo de servidores, pero a su vez podría catalogarse como general si se le relaciona con leyes tendentes a regular incentivos, compensaciones o sobresueldos específicos.
Tal y como hemos indicado ya, la pretensión de esa ley fue, entre otras cosas, establecer lineamientos generales, aplicables a todos los funcionarios del sector público, con respecto a la manera en que han de pagarse los sobresueldos reconocidos previamente.
Partiendo de lo anterior, debe señalarse que dentro de los efectos de la Ley de Salarios de la Administración Pública no se encuentra el de derogar los sobresueldos preexistentes a la ley n.° 9635, sino adecuarlos a las reglas generales a las que deben someterse todos los sobresueldos que se cancelan en el sector público. Ya esta Procuraduría, al contestar una consulta planteada por el Tribunal Supremo de Elecciones sobre la vigencia o no de los sobresueldos existentes antes de la reforma operada a la Ley de Salarios de la Administración Pública por medio de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, indicó lo siguiente:
No desconoce este Órgano Asesor el principio de hermenéutica jurídica según el cual, en caso de conflictos normativos, la ley especial anterior ha de privar sobre la ley general posterior; sin embargo, como ya se analizó en éste dictamen, ese principio jamás puede ser irrestricto, pues lo que debe privar, en todo caso, es la voluntad del legislador.
C.- Incidencia de la Ley de Salarios de la Administración Pública sobre la Ley General de Control Interno
Se nos consulta si el artículo 36 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, transcrito con anterioridad (el cual prevé el pago de una compensación económica por la prohibición al ejercicio liberal de la profesión de un 15% calculado sobre el salario base para los bachilleres universitarios y de un 30% para los funcionarios que ostenten grados de licenciatura o superior) debe privar sobre el artículo 34 de la Ley General de Control Interno, n.° 8292 del 31 de julio del 2002. El texto del artículo 34 citado es el siguiente:
“Artículo 34.— Prohibiciones. El auditor interno, el subauditor interno y los demás funcionarios de la auditoría interna, tendrán las siguientes prohibiciones:
Por las prohibiciones contempladas en esta Ley se les pagará un sesenta y cinco por ciento (65%) sobre el salario base.” (El subrayado es nuestro).
Evidentemente, existe una antinomia entre la disposición recién transcrita y el artículo 36 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, pues no es posible aplicar una de ellas sin desaplicar la otra.
En este caso, al igual que en el analizado en el punto anterior, considera ésta Procuraduría que debe privar la pretensión de generalidad y uniformidad que inspiró la reforma a la Ley de Salarios de la Administración Pública.
Independientemente de la naturaleza especial o no de la Ley General de Control Interno con respecto a la Ley de Salarios de la Administración Pública, lo que debe prevalecer en este asunto es la voluntad legislativa de unificar las disposiciones relativas al pago de las compensaciones económicas originadas en la prohibición para el ejercicio liberal de la profesión.
Nótese incluso que, si se opta por aplicar el porcentaje de compensación económica por prohibición contemplado en el artículo 34 de la Ley General de Control Interno, ello implicaría que al personal subalterno de las auditorías internas sujeto a prohibición debería cancelársele un 65% de compensación económica, mientras que “… a los auditores y subauditores internos” , es decir, a los jefes de las auditorías, solo les correspondería un 30% de compensación económica si ostentan el grado de licenciatura o superior, y un 15% en caso de que sean bachilleres universitarios. Esto debido a que el artículo 15 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública sí fue reformado expresamente por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, a efecto de establecer que los funcionarios que ahí se citan (dentro de los que figuran los auditores y subauditores internos de la Administración Pública) les corresponde un 30% de compensación económica si ostentan el grado de licenciatura o superior, y un 15% en caso de que sean bachilleres universitarios.
Debe tenerse presente, en todo caso, que por haberlo dispuesto así el artículo 10 del reglamento al Título III de la ley n.° 9635, los nuevos porcentajes de compensación económica establecidos en el artículo 36 de la ley n.° 9635 no son aplicables a los funcionarios que antes de la publicación de esa ley se encontraban sujetos ya a algún régimen de prohibición.
También es necesario reiterar que de conformidad con el Transitorio XXV de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, y para salvaguardar los derechos adquiridos, el salario total de los servidores que se encontraban activos al 4 de diciembre del 2018, fecha en que entró en vigencia esa ley, no puede ser disminuido.
D.- Incidencia de la Ley de Salarios de la Administración Pública sobre el salario de los funcionarios de los tribunales administrativos
Se nos consulta si a las personas que prestan servicios en el Tribunal Fiscal Administrativo, en el Tribunal Aduanero Nacional, en el Tribunal Administrativo de Transporte y en el Tribunal Registral Administrativo, se les puede seguir reconociendo montos salariales equiparables con los del Poder Judicial, a pesar de que ello lleve consigo una aplicación diferenciada de la Ley de Salarios de la Administración Pública en relación con el resto de servidores del sector público.
Para atender esa consulta, interesa transcribir las diversas normas de rango legal que regulan la forma en que ha de remunerarse a los funcionarios indicados.
Así, en el caso del Tribunal Fiscal Administrativo, lo relacionado con el salario de sus servidores está regulado en el artículo 161 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, n.° 4755 de 3 de mayo de 1971. El texto de esa norma es el siguiente:
“Artículo 161.— El Poder Ejecutivo deberá designar, individualmente, a los propietarios y a los suplentes del Tribunal Fiscal Administrativo, previo concurso de antecedentes, que ha de efectuarse formalmente, con la intervención de las autoridades que establece el Estatuto de Servicio Civil. Las formalidades y las disposiciones sustantivas fijadas en ese ordenamiento se observarán igualmente para la remoción de los miembros de este Tribunal.
La retribución de los integrantes del Tribunal debe ser igual al sueldo de los miembros de los tribunales superiores del Poder Judicial, la del resto del personal deberá equipararse, según el caso, a la de los cargos equivalentes del personal de esos tribunales o de otros órganos del Poder Judicial donde se desempeñen cargos iguales o similares.” (El subrayado es nuestro).
Lo concerniente a la remuneración de los funcionarios del Tribunal Aduanero Nacional está contemplado en el artículo 207 de la Ley General de Aduanas, n.° 7557 de 20 de octubre de 1995:
“Artículo 207.- Nombramiento
Los miembros serán nombrados por el Ministro de Hacienda, previo concurso público de antecedentes.
En esa forma, se nombrará igual número de suplentes, quienes deberán reunir los mismos requisitos de los propietarios y actuarán en caso de ausencia, impedimento, recusación o excusa de estos.
Las causales y los procedimientos de remoción y prohibición y la retribución económica de los miembros del Tribunal serán iguales a los fijados para los miembros del Tribunal Fiscal Administrativo.” (El subrayado es nuestro).
En el caso del Tribunal Administrativo de Transporte, el artículo 17 de la Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la Modalidad de Taxi, n.° 7969 de 22 de diciembre de 1999, señala lo siguiente:
“Artículo 17.- Integración
El Tribunal estará integrado por tres miembros propietarios y tres suplentes, designados por el Poder Ejecutivo, por un período de seis años.
Podrán ser reelegidos, previo concurso de antecedentes que promoverá el Consejo y deberán ser juramentados por el Presidente de la República. Las formalidades y disposiciones sustantivas fijadas en el ordenamiento se observarán igualmente para removerlos.
La retribución de los integrantes del Tribunal deberá ser equivalente al sueldo de los miembros de los tribunales superiores del Poder Judicial; la del resto del personal deberá equipararse, según el caso, a la de los cargos afines del personal de esos tribunales o de otros órganos del Poder Judicial donde se desempeñen cargos iguales o similares.” (El subrayado es nuestro).
Finalmente, en el caso del Tribunal Registral Administrativo, la regulación en cuanto a la forma en que deben remunerarse sus funcionarios se encuentra en el artículo 20 de la Ley de Procedimientos de Observancia de los Derechos de Propiedad Intelectual, ley n.° 8039 del 12 de octubre de 2000. Esa norma dispone:
“Artículo 20.—Integración. El Tribunal estará compuesto por cinco miembros, dos de los cuales serán nombrados por el Ministro de Justicia y Gracia. La Junta Administrativa del Registro Nacional enviará tres ternas al Poder Ejecutivo, para que nombre a los tres miembros restantes. Todos los nombramientos se harán previo concurso de antecedentes y deberán ser ratificados por la Asamblea Legislativa.
A los suplentes se les remunerarán sus servicios solo cuando ejerzan efectivamente la suplencia respectiva, por cualquier causa que la genere.” (El subrayado es nuestro).
Para definir el punto que se somete a criterio de éste Órgano Asesor, es preciso tener presente que la ley n.° 9635, como ya hemos indicado, no derogó los regímenes salariales especiales que existían antes de su entrada en vigencia, sino que su intención fue ₋entre otras cosas₋ la de regular, de manera uniforme, la forma en que deben ser reconocidos los componentes salariales establecidos en esos regímenes.
En el caso de los salarios de los funcionarios de los tribunales administrativos a los que se refiere la consulta, la particularidad radica en que su régimen salarial no está definido con base en componentes, incentivos o sobresueldos que puedan ser sometidos al marco unificador establecido en la Ley de Salarios de la Administración Pública, pues la remuneración de esos funcionarios se define mediante una remisión al salario que devengan algunos servidores del Poder Judicial.
Partiendo de esa situación, no es posible que a los servidores citados se les ajusten sus sobresueldos a lo dispuesto en la Ley de Salarios de la Administración Pública. Pero esa imposibilidad no se debe a la intención de desaplicar en su caso lo dispuesto en dicha ley, ni a la de otorgarles un tratamiento diferenciado, sino a que la fórmula que utilizó la ley n.° 2166 para unificar lo relativo al pago de sobresueldos no tiene efectividad con respecto a salarios que carecen de componentes o pluses.
Al estar dispuesto que los salarios de los funcionarios a los que se refiere la consulta se asimilan o equiparan a la remuneración que reciban sus homólogos del Poder Judicial, el impacto que podría tener la ley n.° 2166 en sus salarios solo podrá hacerse efectivo cuando las remuneraciones de los empleados del Poder Judicial experimenten los cambios que ordena dicha ley.
A pesar de lo anterior, es necesario indicar que en todos los demás aspectos en los que sí sea materialmente posible aplicar a los funcionarios de los Tribunales administrativos mencionados las disposiciones de la Ley de Salarios de la Administración Pública (como ocurre por ejemplo con la periodicidad del pago, o con el tope a las remuneraciones, etc.,) debe ser dicha ley la que prevalezca sobre cualquier otra disposición de rango igual o inferior.
10.- En el caso de los funcionarios de los Tribunales Administrativos cuyo salario no está definido con base en componentes, incentivos o sobresueldos, sino mediante una remisión a los salarios del Poder Judicial, el impacto que podría tener la ley n.° 2166 en su salario solo podrá hacerse efectivo cuando las remuneraciones de los empleados del Poder Judicial experimenten los cambios que ordena dicha ley; sin embargo, en todos los demás aspectos en los que sí sea materialmente posible aplicar a esos servidores las disposiciones de la Ley de Salarios de la Administración Pública (como ocurre por ejemplo con la periodicidad del pago, o con el tope a las remuneraciones, etc.,) debe ser dicha ley la que prevalezca sobre cualquier otra disposición de rango igual o inferior.
cc: Alfredo Hasbum Camacho Director General de Servicio Civil
Román Macaya Hayes Presidente Ejecutivo de la CCSS.
JCMM/dsa