Source: https://temasdederechoucv.es.tl/LO-contra-la-Corrupcion.htm
Timestamp: 2018-05-22 15:34:38
Document Index: 138386851

Matched Legal Cases: ['artículo 203', 'artículo 203', 'artículo 1', 'artículo 203', 'artículo 203', 'artículo 203', 'artículo 203', 'Artículo 163', 'artículo 203', 'artículo 203', 'artículo 203', 'artículo 209', 'artículo 203', 'artículo 203', 'artículo 203', 'artículo 203', 'artículo 203', 'artículo 203', 'artículo 203', 'artículo 203', 'in fine', 'artículo 203', 'artículo 203']

Derecho UCV - LO contra la Corrupcion
LO contra la Corrupcion
Magistrado-Ponente: Antonio J. García García
El 1° de octubre de 2002 fue recibido en esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, proveniente de la Asamblea Nacional, el oficio Nº sns-1.344 librado ese mismo día, por el cual se remitió ejemplar de la Ley Orgánica contra la Corrupción, sancionada por ese organismo en sesión del 20 de septiembre de 2002, conjuntamente con la Exposición de Motivos del mencionado instrumento, copias certificadas de las actas correspondientes a la primera y segunda discusión y su sanción, a los fines de que esta Sala se pronunciara acerca de la constitucionalidad de su carácter orgánico, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Estando dentro del término previsto en el mencionado artículo 203 de la Constitución, este Tribunal se pronuncia acerca de lo peticionado para lo cual hace las siguientes consideraciones:
Examinado el contenido del identificado instrumento jurídico, remitido a este Tribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional, por el órgano legislativo respectivo, para la emisión del pronunciamiento correspondiente a su carácter orgánico, se observa que se trata de una ley que versa y regula el fenómeno de la corrupción cuyo pretendido nombre es “Ley Orgánica contra la Corrupción”, y su objeto es, de acuerdo con el artículo 1 “...el establecimiento de normas que rijan las conducta que deben asumir quienes estén sujetos a esta Ley, a los fines de salvaguardar el patrimonio público y combatir la corrupción, garantizar el manejo adecuado y transparente de los recursos públicos, con fundamento en los principios de honestidad transparencia, participación, eficiencia, eficacia, legalidad, rendición de cuentas y responsabilidad, consagrados en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, así como la tipificación y sanción que corresponderá a quienes infrinjan las disposiciones y se constituyan en actos, hechos u omisiones que causen un daño al patrimonio público”.
El instrumento normativo que se examina se encuentra compuesto de Cinco Títulos, identificados y consistentes en lo siguiente:
El Título I, contiene las “Disposiciones Fundamentales”, integrado a su vez por tres capítulos. El primero denominado “Disposiciones Generales”; se define su ámbito subjetivo de aplicación; el concepto de funcionario público, sin perjuicio de lo dispuesto en la Ley del Estatuto de la Función Pública; el concepto de patrimonio público. El Capítulo Segundo se denomina “Principios para Prevenir la Corrupción y Salvaguardar el Patrimonio Público”, contentivo, en general, de normas que desarrollan principios constitucionales y establecen directrices dirigidas a los funcionarios y empleados públicos para el desempeño de sus funciones y el correlativo derecho de los particulares a acceder a la información y otras formas de participación relacionadas con tal ejercicio. En el Tercer Capítulo identificado “Declaración Jurada de Patrimonio” se reglamenta esta figura jurídica a la que el capítulo debe su nombre, sin perjuicio de lo establecido en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal.
En el Título II “De las Sanciones” se incluyen dos capítulos. Uno denominado “De las Sanciones Administrativas y su Procedimiento” que contiene un catálogo de multas, independientes de la responsabilidad civil, penal, administrativa o disciplinaria; y el otro, “De las Medidas Preventivas”, de acuerdo con el cual el Contralor General de la República puede solicitar que se acuerden medidas de carácter preventivo, con el objeto de asegurar la presentación de la declaración jurada de patrimonio u otros documentos relacionados con el patrimonio del funcionario; además, se establecen otro tipo de medidas como la suspensión y la inhabilitación y la prohibición de recibir pagos debido a la cesación de sus servicios, hasta tanto presenten la declaración jurada de patrimonio.
En cuanto al Título III designado como “De las Atribuciones y Deberes de la Contraloría General de la República y del Ministerio Público en Materia de Corrupción”, se observa que contiene algunos deberes y atribuciones, en esa área, a cargo de la Contraloría General de la República y del Ministerio Público, sin perjuicio de lo establecido en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, el primer organismo, y de lo dispuesto en la Ley Orgánica del Ministerio Público y el Código Orgánico Procesal Penal, el segundo de los mencionados.
El Título IV, por otra parte, se distinguió con la siguiente nomenclatura: “De los Delitos contra el Patrimonio Público y la Administración de Justicia en la Aplicación de esta Ley”; subdividido a su vez en tres Capítulos, identificado el primero “Del Enriquecimiento Ilícito y su Restitución al Patrimonio Público” en el cual se tipifica y regula detalladamente ese delito, estableciéndose las correspondientes consecuencias jurídicas en el caso de su perpetración. El Segundo Capítulo de este Título responde al nombre de “Otros Delitos contra el Patrimonio Público” donde, igualmente, se tipifican otros ilícitos penales que se cometan en perjuicio del erario público. El último Capítulo de ese Título signado “De los Delitos contra la Administración de Justicia en la Aplicación de esta Ley” pretende comprometer la responsabilidad penal y administrativa de los Jueces y Fiscales o representantes del Ministerio Público y otros funcionarios, con la penalización de su conducta omisiva, retardada y evasiva en el despacho de los asuntos castigados por la Ley que se encuentren a su cargo.
Finalmente, el Título V denominado “Procedimiento Penal y Medidas Preventivas” considera, en su articulado, a la obligación de restituir, reparar el daño o indemnizar los perjuicios causados al patrimonio público, por los declarados responsables de orden público. Así, establece ciertas pautas de actuación dirigidas al Ministerio Público relacionadas con las acciones civiles que deban interponerse contra aquellos y, en general regula ciertas cuestiones de orden procesal y sancionatorio.
Para concluir la Ley dispone en la Disposición Derogatoria la abrogación de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, publicada en Gaceta Oficial No. 3.077, Extraordinario del 23 de diciembre de 1982. Asimismo, señala como Disposición Transitoria que el Consejo Moral Republicano adaptará el Código de Ética para el Funcionario Público, dictado por la Contraloría General de la República, mediante Resolución No. 000019, del 12 de mayo de 1997, y publicada en Gaceta Oficial de la República de Venezuela No. 36.268 del 13 de agosto de 1997, el cual desarrolla los principios y valores consagrados en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Y, por último, en las Disposiciones Finales se indica:
“Primera: En todo cuanto sea procedente se aplicará lo previsto en la Convención Interamericana Contra la Corrupción, publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela No. 36.211 del 22 de mayo de 1997.
Las autoridades venezolanas competentes adoptarán especialmente de conformidad con la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y las leyes, todas las medidas que sean necesarias para hacer efectivo lo previsto por dicha convención en las materias de extradición, medidas sobre bienes y secreto bancario, reguladas por sus artículos XIII, XV y XVI.
Segunda: La comisión de los delitos contemplados en esta Ley se tendrá como de lesa patria.
Tercera: Los funcionarios públicos no podrán abrir cuentas innominadas en el exterior.
Cuarta: Esta Ley entrará en vigencia a partir de su publicación en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela”.
Corresponde a esta Sala determinar su competencia para pronunciarse acerca de la constitucionalidad del carácter orgánico de la Ley Orgánica contra la Corrupción, sometida a su análisis. En tal sentido, se observa que, de acuerdo con la previsión contenida en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, a la Sala Constitucional corresponde determinar, mediante un control constitucional a priori, si revisten el carácter invocado “las leyes que la Asamblea Nacional haya calificado orgánicas”, al disponer la aludida disposición que: “Las leyes que la Asamblea Nacional haya calificado de orgánicas serán remitidas antes de su promulgación a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, para que se pronuncie acerca de la constitucionalidad de su carácter orgánico. La Sala Constitucional decidirá en el término de diez días contados a partir de la fecha de recibo de la comunicación. Si la Sala Constitucional declara que no es orgánica, la ley perderá este carácter...”. (Subrayado de esta Sala).
En este sentido, la Sala ha venido asumiendo su competencia atribuida directamente por la aludida norma constitucional y así lo ha declarado en distintas oportunidades, según se desprende de las sentencias, por ella dictadas, números: 537/2000 y 811, 1.716, 1.719, 2.177, 2.252, 2.265, 2.541, éstas últimas de 2001, entre otras. En consecuencia, esta Sala Constitucional declara su competencia en el presente caso para pronunciarse acerca de la constitucionalidad del carácter orgánico de la Ley Orgánica contra la Corrupción. Así se decide.
Establecido lo anterior, esta Sala para decidir observa:
Dispone el mencionado artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en su encabezamiento, lo siguiente:
De acuerdo con el transcrito precepto, se establecen cuatro modalidades de leyes orgánicas, a saber:
1) 1) las que así determina la Constitución;
2) 2) las que se dicten para organizar los poderes públicos;
3) 3) las que desarrollen derechos constitucionales; y
4) 4) las que sirvan de marco normativo a otras leyes.
Esta Sala Constitucional, en sentencia Nº 537/2000 (caso: Ley Orgánica de Telecomunicaciones), posteriormente ratificada en sucesivos fallos, aclaró que la anterior clasificación de las leyes orgánicas “utiliza criterios de división lógica distintos, pues las categorías 1ª y 4ª obedecen a un criterio técnico-formal, es decir, a la prescripción de su denominación constitucional o la calificación por la Asamblea Nacional de su carácter de ley marco o cuadro; mientras que las categorías 2ª y 3ª obedecen a un principio material relativo a la organicidad del poder público y al desarrollo de los derechos constitucionales”.
Ahora bien, advierte esta Sala que, examinado como fue el contenido íntegro del instrumento normativo que se pretende sancionar bajo la denominación de Ley orgánica contra la Corrupción, puede sostenerse, de manera inequívoca, que dicho instrumento no es subsumible en ninguno de los supuestos anteriormente anotados, contenidos en el aludido artículo 203.
En efecto, la Ley bajo análisis no fue denominada como orgánica por el Constituyente, en tal virtud no puede incluirse en el primer supuesto; por otra parte, no tiene por objeto la organización de poder público alguno; tampoco desarrolla un derecho constitucional; y, no sirve de marco normativo a otras leyes.
Precisa la Sala que los mencionados supuestos a que se refiere el artículo 203 de la Constitución poseen carácter normativo lo que implica que cualquier Ley a la cual se pretenda considerar como orgánica debe estar incluida en cualquiera de ellos para que se le estime y se le denomine como tal.
La calificación de una Ley como Orgánica, tiene en nuestro ordenamiento jurídico una significación importante, que viene determinada por su influencia dentro del sistema de jerarquía de las leyes en relación con un área específica; en tal virtud, es menester señalar que la inclusión de la expresión orgánica en su denominación revela mucho más que un nombre, pues con tal se alude al carácter o naturaleza relevante dentro de aquel sistema. De allí que, tal nombre devenga en una cuestión que importe al momento de su aplicación preferente con respecto a otras leyes, por lo que, de acuerdo con el Texto Constitucional, tiene específicamente determinado su ámbito, con el objeto de evitar que se abuse de su utilización.
No desconoce esta Sala que, bajo la vigencia de la Constitución de 1961, la concepción de las leyes como orgánicas obedecía a parámetros distintos a los adoptados por la Constitución de 1999. En este sentido, podían considerase tales, además de las que así denominara esa Constitución, las que hubiesen sido investidas con tal carácter por la mayoría absoluta de los miembros de cada Cámara al iniciarse en ellas el respectivo proyecto de ley (Artículo 163). Así, pues su consideración como orgánica involucraba una determinada consecuencia que la misma norma reconocía señalando que “Las leyes que se dicten en materias reguladas por leyes orgánicas se someterán a las normas de éstas”.
Sin embargo, en la actualidad la Constitución ha fijado un criterio objetivo para designar a las leyes a los cuales se encuentra condicionado la actividad legislativa. Al respecto, esta Sala en decisión No. 1971/2001, sostuvo el siguiente criterio:
“Sentado lo anterior, pasa esta Sala a pronunciarse respecto del alegato sostenido por el recurrente, en relación con el carácter orgánico del Decreto legislativo impugnado.
En este orden de ideas, importa destacar que bajo la vigencia de la Constitución derogada, se consideraban Leyes Orgánicas “(...) las que así denomina esta Constitución y las que sean investidas por tal carácter por la mayoría absoluta de los miembros de cada Cámara al iniciarse en ellas el respectivo proyecto de ley”. En este punto, se advierte que el primer tipo (previsto también en la Constitución vigente), por su claridad, no requiere mayor análisis; estima esta Sala pertinente hacer referencia al segundo tipo, denominado por la doctrina “investidura parlamentaria”, referido a la potestad del órgano legislativo para determinar que leyes debían ostentar tal carácter con arreglo al orden jurídico vigente. Siendo esto así, era perfectamente factible bajo el imperio de la Constitución de 1961 sancionar una Ley Habilitante con carácter orgánico en la que se facultara al Presidente de la República a dictar decretos legislativos con fuerza y rango de Ley Orgánica en atención a la importancia de la materia a regular.
Panorama distinto, es el que se dibuja al entrar en vigencia la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que a tenor de lo establecido en el artículo 203, establece lo siguiente:
Así, el constituyente de 1999 se aparta del criterio del constituyente de 1961, puesto que, para éste último, como ya se ha dicho, eran leyes orgánicas, aparte de las que denominara así la Constitución, aquellas que hubiesen sido investidas con tal carácter por la mayoría absoluta de los parlamentarios, dejando a discreción del órgano legislativo investir o no con tal carácter a determinadas leyes. En este sentido, parece más acertada la posición del constituyente de 1999 ya que fija criterios objetivos por los cuales podrá designarse una Ley como “orgánica” estableciendo claramente que son aquellas que organicen los poderes públicos, que desarrollen derechos constitucionales o aquellas que sirvan de marco normativo para el desarrollo de otras leyes, aclarando que estos supuestos son taxativos, es decir, que sólo en los casos previstos en el artículo 203 de la Constitución, podrá otorgársele a una Ley el carácter de “Ley Orgánica”. Esta realidad constituye, sin lugar a dudas, un freno a la tendencia de investir, indiscriminadamente, a casi todas las leyes sancionadas con el carácter de “orgánica”.
Las Leyes Orgánicas, desde el punto de vista de la organización jerárquica de las fuentes del Derecho, se encuentran en el escaño superior siguiente al de las leyes ordinarias dictadas en las materias reguladas por Leyes Orgánicas, dicho de otra manera:
“Las leyes ordinarias que se dicten en materias reguladas por leyes orgánicas se someterán siempre a las normas de éstas, pues ha querido el constituyente impedir que por leyes especiales se deroguen disposiciones que se refieren a la organización de ciertos poderes o a las formalidades que deben reunir determinadas leyes.” (LARES Martínez, Eloy, “Manual de Derecho Administrativo”, Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas, Universidad Central de Venezuela, Caracas, 1996, p. 53)
Entonces, esta categoría de leyes constituyen, conjuntamente con las dos reglas primordiales para la aplicación de una norma (lex posterior non derogat legi priori y lex generalis non derogat legi speciali), los criterios de exclusión en caso de conflicto en la aplicación de preceptos jurídicos.
Sin embargo, “no puede afirmarse que las leyes orgánicas tengan un rango superior a todas las leyes no investidas de ese carácter, la supremacía de la ley orgánica sólo existe respecto a las leyes dictadas en materias reguladas por ella, no obstante que esas estén destinadas a regir supuestos de hecho de mayor singularidad y aunque entre en vigor después de aquella” (LARES Martínez, Eloy, Op. Cit., p. 55).
No obstante, particular estudio merece, la investidura del carácter “orgánico” a determinados Decretos legislativos mediante la delegación expresa por parte del Cuerpo Legislativo facultando al Presidente de la República para modificar o derogar Leyes Orgánicas (como es el caso que nos ocupa), técnica aplicada con cierta frecuencia durante la vigencia de la Constitución de 1961. Un ejemplo de esto lo encontramos con la promulgación de los últimos Códigos Orgánicos Tributarios por vía de Decreto legislativo, en aplicación de la facultad otorgada por una Ley Orgánica Habilitante.
Tal técnica legislativa, aún cuando pudiera ser merecedora de críticas por algún sector de la doctrina más autorizada, debe observarse el criterio material que plantea el artículo 203 de la Constitución vigente, cuando refiere que serán leyes orgánicas aquellas que sirvan de marco normativo a otras leyes, independientemente del procedimiento que se siga para su creación.
Atendiendo al caso concreto, hay que tener en cuenta que, por una parte, el Decreto legislativo objeto de impugnación fue promulgado y publicado durante la vigencia de la Constitución de 1961 (25 de Octubre de 1999), es decir, bajo la vigencia de la “investidura parlamentaria” como medio de producción de Leyes Orgánicas y que, por lo tanto, quedaba a discreción del parlamento otorgar tal carácter a la Ley Habilitante del 26 de Abril de 1999, como en efecto se hizo, y delegar en el Presidente de la República la potestad de modificar o derogar actos del mismo rango; en el entendido de que las reglas formales que rigen el proceso de formación de las leyes, son las establecidas en las disposiciones constitucionales vigentes al momento de su creación”.
Ahora bien, debe esta Sala destacar, igualmente, la doctrina que la misma sentó, en relación con la necesidad de ajustarse las Leyes, cuya naturaleza orgánica pretenda el Poder Legislativo. En este sentido, la Sala estableció una interpretación con respecto a la disposición constitucional que regula el instituto y señaló cómo, cuándo y bajo que condiciones debe considerarse constitucional el carácter orgánico de una Ley. Así, indicó este Alto Tribunal lo que a continuación se transcribe:
“La naturaleza orgánica de la ley también surge, aparte de los criterios apuntados anteriormente, del contraste con las leyes ordinarias. Así, mientras las primeras están asociadas a determinadas materias o cumplen un determinado fin técnico, respecto de las segundas el legislador dispone de un amplio poder de configuración; por otra parte, para la calificación de las primeras se exige una mayoría de las dos terceras partes de sus integrantes en el proceso de elaboración legislativa, mientras que las leyes ordinarias son aprobadas por una mayoría simple (artículo 209 constitucional).
Las diferencias anotadas no pueden ser producto de un capricho del constituyente; al contrario, tienen su fundamento en atendibles razones de orden político-constitucional que, sean cuales fueren, justifican su cumplimiento riguroso, esto es, que los requisitos establecidos por la Constitución para darle carácter orgánico a un proyecto de ley deben necesariamente estar presentes de forma cabal, pues, si fuere de otro modo, se dejaría sin contenido las normas que los establecen y no se daría cumplimiento a los objetivos del constituyente al erigir tales dificultades y al relacionar dichos instrumentos normativos con materias o fines determinados.
Sobre el punto crucial de la justificación de las Leyes Orgánicas, y como una primera aproximación al tema, vale citar lo que afirma el profesor español Juan Pemán Gavín, según el cual:
‘ ...es claro que el propósito perseguido por el constituyente (al consagrar la figura de la ley orgánica) no fue otro que el dotar a ciertas materias de un mayor apoyo parlamentario –con respecto a las habituales exigencias de mayoría simple– dotándolas también con ello de una mayor estabilidad. Con la exigencia de mayoría absoluta (en el ordenamiento constitucional español) en tales casos se venía a prolongar en alguna medida el espíritu de consenso que había presidido la elaboración de la Constitución, proyectándola sobre una serie de materias’. (cf. Las Leyes Orgánicas: concepto y posición en el sistema de fuentes del derecho, en el Tomo I del Libro Homenaje a E. García de Enterría, Madrid, Civitas, 1991, p. 139).
Así, pues, desde un punto de vista positivo, lo primero que hay que decir al respecto, por obvio, es que el instituto de la Ley Orgánica está reservado a materias de especial trascendencia, tales como: a) las relativas al funcionamiento de los órganos de más alto rango del Poder Público [Fuerza Armada Nacional (art. 41); Distritos Metropolitanos (art. 172); Administración Pública Nacional (art. 236.20.); Procuraduría General de la República (art. 247); Tribunal Supremo de Justicia (art. 262); Poder Ciudadano (art. 273); Poder Electoral (art. 292) y Consejo de Defensa de la Nación (art. 323)]; b) la organización del territorio y la armonía interterritorial: [fronteras (art. 15); división político-territorial (art. 16); ordenación del territorio (art. 128); organización municipal (art. 169); límites a los emolumentos de los funcionarios públicos (art. 147)]; c) industria y finanzas públicas [actividad petrolera (art. 302); crédito público (art. 312); administración económica y financiera del Estado (art. 313)]; d) desarrollo de los derechos fundamentales [sistema de seguridad social (art. 86); refugiados (Disposición Transitoria Cuarta); y e) protección del orden constitucional [Estados de Excepción (art. 338)].
Pero, desde un punto de vista negativo, el orden democrático en que se asienta el sistema político venezolano, y que a su vez se afirma en los principios de participación y pluralismo políticos (como es evidente de los artículos 2 y 6 constitucionales), exige que en el seno de los órganos legislativos sea el juego de las mayorías el que fije discrecionalmente los criterios político-normativos en función de la convivencia social, política y económica, todo en el marco de las composiciones y recomposiciones a que están sujetas las fuerzas sociales en ellos representadas.
Ello viene posibilitado, además, por la textura abierta de los principios rectores de la política social y económica contenidos en la Constitución, en función de lo cual ésta se erige como una plataforma de partida que representa la garantía de legitimidad para que cada uno de los sectores sociales pueda competir en la tarea de imprimir al Estado una orientación de uno u otro signo.
Tales principios (pluralismo político y democracia) son, como no podría ser de otro modo, fundamentales, ya que permiten, según Zagrebelsky, allanar el camino para el encuentro de ‘coexistencias posibles, es decir un compromiso de las posibilidades y no un proyecto rígidamente ordenador que pueda asumirse como un a priori de la política con fuerza propia, de arriba hacia abajo. Sólo así podremos tener constituciones abiertas, constituciones que permitan, dentro de los límites constitucionales, tanto la espontaneidad de la vida social como la competición para asumir la dirección política, condiciones ambas para la supervivencia de una sociedad pluralista y democrática. Será la política constitucional que derive de las adhesiones y de los abandonos del pluralismo, y no la Constitución (o el uso impropio de las leyes orgánicas, agrega esta Sala) la que podrá determinar los resultados constitucionales históricos concretos’.
‘Si así fuese, (afirma más adelante el mismo autor) la vida política se vería inmediatamente petrificada, destruida su puesta en juego. La ley expresa, por el contrario, las combinaciones posibles entre los principios constitucionales, que se limitan a establecer los puntos irrenuncialbles de cualquier combinación. (...) Se configura, sin embargo, como derecho particular y contingente, es decir, como derecho que refleja el punto de vista de los sujetos políticos que ocasional y temporalmente logran prevalecer en el proceso legislativo en virtud del principio de la mayoría’ (cf. El Derecho Dúctil, Madrid, Trotta, 1997, pp. 14 y 97).
Sobre estas mismas ideas es que el Tribunal Constitucional español sostiene su doctrina respecto a la relación ley orgánica-ley ordinaria. Así, en su conocida sentencia n° 5/81, se lee cuanto sigue:
‘Llevada a su extremo, la concepción formal de la Ley Orgánica podría producir en el ordenamiento jurídico una petrificación abusiva en beneficio de quienes en un momento dado gozasen de la mayoría parlamentaria suficiente y en detrimento del carácter democrático del Estado, ya que nuestra Constitución ha instaurado una democracia basada en el juego de las mayorías, previendo tan sólo para supuestos tasados y excepcionales una democracia de acuerdo basada en mayorías cualificadas o reforzadas.
Por ello hay que afirmar que si es cierto que existen materias reservadas a Leyes Orgánicas (art. 81.1 de la C.E.), también lo es que las Leyes Orgánicas están reservadas a estas materias y que, por tanto, sería disconforme con la Constitución la Ley Orgánica que invadiera materias reservadas a la Ley ordinaria’.
Ahora bien, al compartir la Sala estas premisas, no está legitimando un estado de anarquía parlamentaria, donde las leyes sean modificadas irracional o caprichosamente. Al contrario, la postura aquí sostenida tiene como premisa que el ejercicio de las tareas que la Constitución le asigna a los órganos del Poder Público parte de una convergencia general sobre algunos aspectos estructurales de la convivencia política y social, que deben quedar fuera de toda discusión y que la propia Constitución excluye de la disponibilidad parlamentaria o del propio intérprete máximo de sus normas y principios.
Lo que si afirma es que si alguno de esos grupos sociales pudiera alcanzar una mayoría calificada que le permitiese perpetuar una política o un postulado a través del uso abusivo de leyes orgánicas, en perjuicio de futuras y necesarias reformas, se defraudaría la idea que subyace tras dicho instrumento normativo, cual es, se insiste, en sentido positivo: crear un acuerdo sobre ciertos temas fundamentales relacionados con la institucionalidad estatal (organización de los órganos del Poder Público) y con el ejercicio legítimo de dicho Poder (derechos fundamentales); y, en sentido negativo, evitar que cualquiera de estas materias de enorme trascendencia escapen o sean sustraídas a la discusión y al consenso de las eventuales mayorías legislativas.
Por ello, atenta contra el principio de pluralismo político y contra la democracia -ligada como está a la opinabilidad y al contraste de proyectos- que se vede al Legislador Ordinario, bajo el pretexto de su organicidad, el tratamiento de materias que la Constitución le ha otorgado como propias, ya que ello defraudaría el principio democrático aludido, así como que dejaría sin contenido el mencionado artículo 203, en tanto de él se infiere por argumento a contrario las materias objeto de leyes orgánicas de las que son objeto de leyes ordinarias.
Por lo tanto, las categorías materiales que erigen una ley en orgánica contenidas en el primer párrafo del artículo 203 constitucional, deben interpretarse de manera cabal, es decir, a tales enunciados debe dárseles el sentido estricto que se deriva de la función que los justifica y del lugar que ocupan en el conjunto de las normas y principios constitucionales. Por lo mismo, y al hilo del razonamiento seguido hasta ahora, se declara que no podrá extenderse el sentido del primer párrafo del citado artículo 203 con el fin de dar cabida en él a proyectos de leyes orgánicas que, por ejemplo, a) creen o estructuren entes subalternos del Poder Público; o b) rocen aspectos secundarios de algún derecho fundamental, ya sea por consagrar alguna modalidad en su ejercicio o por establecer ciertas condiciones o restricciones a su goce, sin que tal regulación constituya un desarrollo directo, global o en aspectos esenciales de tales derechos fundamentales, o una restricción no autorizada por la propia Constitución de los mismos, pues, una hipersensibilidad respecto a este tema ‘convertiría al ordenamiento jurídico entero en una mayoría de Leyes Orgánicas, ya que es difícil concebir una norma que no tenga una conexión, al menos remota, con un derecho fundamental’ (cf. Pérez Royo, Javier, Curso de Derecho Constitucional, Madrid, Marcial Pons, 2000, p. 791).
Ello obligaría, en un grado más profundo de la cuestión aquí planteada, a que cuando se presente a su examen un proyecto de ley orgánica que no reúna los requisitos impuestos por la propia Constitución, o en cuyo contenido se adviertan preceptos reservados a la ley ordinaria, la Sala deba sancionar tal infracción constitucional con el instrumento de la descalificación, sea de todo el proyecto o de los particulares preceptos apuntados, con la debida advertencia de que en el segundo supuesto planteado tales normas se tendrán por ordinarias y, en consecuencia, susceptibles de modificación o derogación por una mayoría simple de parlamentarios.
La referida descalificación de los proyectos de ley orgánica que incurran en las yerros apuntados, a más de ser una potestad impuesta por la propia Constitución, es una atribución inherente a esta Sala como máximo custodio de la Constitución, en cuanto implica llevar al plano de los hechos lo que afirmara en alguna ocasión, cuando convino en que su labor, desde un punto de vista político-judicial, consiste primordialmente “en mantener abierta la posibilidad de que, en el ejercicio de las competencias que tienen atribuidas (los órganos del Poder Público), cumplan con sus objetivos y participen plenamente en la toma de las decisiones en que les quepa actuar y, una vez desarrollados sus derechos, deberes o potestades, según sea el caso, controlar en grado a la competencia que la propia Constitución o las leyes le atribuyen, la correspondencia de dichas actuaciones con la norma fundamental” (cf. sent. n° 1415 de 22.11.00, caso: Solicitud de Interpretación art. 231 Constitución).
En ejercicio, pues, de esa atribución, la Sala, luego de analizar los fundamentos teóricos anteriormente anotados y con el fin de conservar el equilibrio entre los principios de pluralismo político y democracia participativa con la potestad conferida a la Asamblea Nacional en el artículo 203 constitucional, considera que el Proyecto de Ley Orgánico del Sistema Venezolano para la Calidad no es constitucionalmente orgánico, por los motivos siguientes:
a) Los organismos o complejo de organismos cuyas funciones se establecen en dicho Proyecto, con cuyo concurso se erigiría un sistema venezolano para la calidad, a saber: el Ministerio de Industria y Comercio, sus órganos subalternos y el Consejo Venezolano para la Calidad, integrado a su vez por varios Ministerios y entes del sector privado, al formar parte del conjunto de órganos de la Administración Pública Nacional Centralizada o Descentralizada, según los casos, no tienen la jerarquía ni ejercen las funciones de orden constitucional características de los entes públicos a los cuales la Constitución reserva su legislación a través de Leyes Orgánicas. Por otra parte, los aspectos básicos de la organización y funciones de los Ministerios ya fue abordado por la Ley Orgánica de la Administración Pública de 17.10.01 (G.O. n° 37.305), así como por el Decreto sobre Organización y Funcionamiento de la Administración Pública Central (G.O. n° 37.305), posteriormente reformado.
b) En segundo lugar, si bien dicho proyecto titula el Capítulo II del Título I: ‘De los Deberes, Derechos y Garantías’, lo cierto es que en él se hace referencia al deber del Estado y de los particulares de ofrecer productos y prestar servicios de calidad, mas no se desarrolla ningún derecho de rango fundamental en cuanto esté previsto el contenido, modos de ejercicio o restricciones a un derecho tal que exijan su consagración a través de ley orgánica.
c) Por último, no se trata de una ley marco, como pudo constatar la Sala de una atenta lectura del proyecto.
Con base en las anteriores consideraciones, este Máximo Tribunal se pronuncia, conforme a lo previsto en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en el sentido de declarar que el Proyecto de Ley Orgánica del Sistema Venezolano para la Calidad no es constitucionalmente orgánico, y así se decide.”
Precisa la Sala oportuno referir el criterio que en relación con el elemento material para la definición de las Leyes Orgánicas impera en la actualidad. Siguiendo a Peña Solís, la Sala coincide en que del nuevo precepto constitucional se desprende “...la voluntad clara de la Constitución de suprimir la categoría de leyes orgánicas denominadas doctrinariamente por investidura parlamentaria la cual durante la vigencia de la Constitución de 1961 tenía su origen en el acto formal del Parlamento de investir dichas leyes como tales, por la mayoría absoluta de cada Cámara al iniciarse la discusión. Pero a la par de esa supresión, reserva de manera taxativa, ámbitos competenciales para ser regulados en forma exclusiva y excluyente por leyes orgánicas...”. En este sentido, el aludido autor cita a Juan Santamaría(1991), quien designa el asunto como una reserva cerrada o limitativa, “que también comporta una prohibición de regular por leyes orgánicas aquellas materias que la Constitución no incluye en los mencionados ámbitos competenciales...”(PEÑA SOLÍS, José, Manual de Derecho Administrativo, Volumen I, Colección Estudios Jurídicos, Tribunal Supremo de Justicia Caracas, 2000, Pág. 254)
La Sala no duda de las razones de conveniencia que pudo tener la Asamblea Nacional para dictar la Ley, cuya naturaleza orgánica, se examina bajo la calificación otorgada; tampoco duda de las competencias que al respecto tiene el referido órgano legislativo, así como de la importancia de su contenido, sin embargo, la Sala se ve obligada a advertir que, de acuerdo con el examen del cuerpo normativo acompañado, y según la construcción doctrinaria realizada por la Sala para este tipo de leyes, que requieren para su promulgación que concurran las circunstancias anotadas, no están presentes, en el caso de autos, los elementos que permitan identificar y otorgar a la Ley remitida el carácter orgánico, pues con la misma, como se dejó establecido, no se pretende regular ninguno de los supuestos contenidos en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que hagan posible convenir en su carácter orgánico. Así se decide.
Con base en las anteriores consideraciones, este Máximo Tribunal se pronuncia, conforme a lo previsto en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en el sentido de declarar la inconstitucionalidad del carácter orgánico de la Ley Orgánica contra la Corrupción, y así se declara.
No obstante, lo expuesto ha advertido esta Sala Constitucional, del examen efectuado al contenido del instrumento normativo remitido para su consideración, la existencia de una Disposición Derogatoria, mediante la cual se pretende abrogar la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, publicada en Gaceta Oficial No. 3.077, Extraordinario del 23 de diciembre de 1982, que como su nombre lo indica posee el carácter orgánico. Al respecto, debe observar esta Sala que, tal derogatoria plantea un inconveniente derivado de la negativa contenida en el presente fallo de otorgar la calificación de orgánica a la Ley remitida por la Asamblea Nacional, contentiva de la aludida disposición derogatoria.
En efecto, como quiera que esta Sala, a través del presente fallo, ha considerado la inconstitucionalidad del carácter orgánico de dicha Ley, y aunque no pretende prejuzgar por este medio la conformidad del referido instrumento normativo con la Constitución, no debe dejar de referirse a la circunstancia que, no estando ajustada al máximo instrumento normativo la pretendida naturaleza orgánica, no es posible que se disponga en su articulado la derogatoria de la vigente Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público.
La Ley Orgánica ha sido considerada como una figura intermedia entre la Constitución y las leyes ordinarias, de tal manera que dentro del sistema de fuentes, ostenta un nivel jerárquico superior, lo que implica que una ley ordinaria no podría derogar aquella. En este sentido, la Exposición de Motivos de la Constitución de 1961, texto jurídico que creó por primera vez en Venezuela esta figura legislativa, disponía: “La creación de las leyes orgánicas tiene por objeto impedir que por leyes especiales se deroguen disposiciones que se refieren a la organización de ciertos poderes o a las formalidades que deben reunir determinadas leyes”; disponiendo en su articulado que las leyes orgánicas son “las que así denomina esta Constitución y las que sean investidas con tal carácter por la mayoría absoluta de los miembros de cada Cámara al iniciarse en ellas el respectivo proyecto de ley...” (Art. 163). Pero, además, la norma disponía que “Las leyes que se dicten en materias reguladas por leyes orgánicas se someterán a las normas de éstas”, expresión que, si bien fue suprimida en el nuevo texto fundamental, contiene un principio de jerarquía de relevancia y arraigo en nuestro medio forense que gobierna el sistema de fuentes, y el cual debe sostenerse, pues de otra manera el Constituyente no hubiese hecho la distinción y hubiese dejado al legislador ordinario la sanción de todas aquellas leyes que le interesó distinguir y consignó en el artículo 203 constitucional, amén de la mayoría calificada que exige para su aprobación como tal.
A tales efectos, precisa esta Sala necesario advertir una primera premisa y es que las leyes orgánicas sancionadas como tales, bajo la vigencia de la Constitución de 1961, por el entonces Congreso Nacional continúan poseyendo tal carácter, pues su formación se adecuó al sistema constitucional vigente para la oportunidad de su sanción, aun cuando de conformidad con la norma vigente que regula la institución no pudiera considerase en la actualidad como tal, por lo que desconocer su condición sería pretender aplicar retroactivamente la norma Constitucional vigente, que dispone detalladamente los casos en que una Ley puede ostentar carácter orgánico.
Otra cuestión relevante es que la votación que exigía la Constitución de 1961, requerida para la sanción de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, es inferior a la que en la actualidad gobierna para la sanción de esa categoría de Ley, esto es, las dos terceras partes de los integrantes de la Cámara para el momento de iniciarse su discusión, como en efecto se constata de la copia certificada del acto de la sesión acompañada a los autos, de lo que se sigue que el actual proyecto de Ley, objeto de la presente solicitud, cuenta con una mayoría calificada, es decir superior, a la requerida para la sanción de la Ley cuya derogatoria se pretende, de manera que, estima esta Sala que se cumple en el caso de autos con el requisito contenido en la parte in fine del primer aparte del artículo 203 de la Constitución, según el cual: “[E]sta votación calificada se aplicará también para la modificación de las leyes orgánicas”, de suerte que se verifica tal supuesto, de carácter necesario para modificar aquella, por aplicación inmediata de la norma, no obstante su rango de orgánica conforme a la derogada Constitución.
Una tercera cuestión, deriva del criterio de ley posterior que honra al nuevo proyecto de ley, principio al que antes se aludió, aunado a la adaptación que el mismo contiene en relación con los nuevos postulados políticos y sociales contenidos en la Constitución de 1999, lo que excluiría la aplicación preferente de la regla que alude a la preeminencia del criterio de la supremacía de la Ley Orgánica sobre la Ley Ordinaria en la misma materia que regulan.
En este sentido, considera oportuno la Sala citar a Diez-Picazo, quien refiriéndose al efecto derogatorio sin acto de derogación, citando a Sorrentino, sostiene que “el efecto derogatorio no sería más que la consecuencia constitucionalmente necesaria de la existencia de una antinomia que debe ser eliminada en aras de la unidad del ordenamiento jurídico...” (DIEZ-PICAZO, Luís María, La Derogación de las Leyes, Editorial Civitas, Primera Edición, Madrid, 1990. Pág. 257).
Ante la situación planteada, esta Sala encuentra entonces necesario desatender la eficacia del principio derogatorio, según el cual, la derogación de una norma legal, sólo puede verificarse por una norma jurídica de categoría igual o superior y ha de efectuarse mediante los trámites formales que corresponden a la norma derogatoria en cuestión (Cfr: SÁNCHEZ COVISA, Joaquín. “La Vigencia Temporal de la Ley en el Ordenamiento Jurídico Venezolano” en la Obra Jurídica de Joaquín Sánchez Covisa. Ediciones de la Contraloría General de la República, Caracas, 1976 Págs. 79 y ss.), es decir, la ley ordinaria no podría derogar a la orgánica, cuando regulen la misma materia.
Como corolario de lo expuesto téngase presente el excurso efectuado por el autor español antes referido Diez-Picazo, en su citada obra, en relación a la posibilidad de leyes inderogables, en la que formula una reconstrucción del criterio de jerarquía normativa sobre la base del abandono del aspecto meramente formal. En este sentido expone:
“Por otra parte –y ello ya no es tan obvio, sobre todo para los formalistas de estricta observancia-, la relación jerárquica no significa únicamente la existencia de una mayor rigidez o mayor fuerza pasiva en la norma superior, que la haga inmune frente a la inferior. Este puro dato formal no es suficiente para que haya jerarquía, puesto que no da razón del fundamento de ésta; pero, además, ni siquiera es necesario, porque el mayor grado de rigidez puede ser síntoma de una aplicación de principio de competencia. Piénsese por poner tan sólo un ejemplo muy notorio en la caracterización que de las leyes orgánicas, dotadas de una fuerza pasiva reforzada, ha hecho la jurisprudencia constitucional. La jerarquía no se apoya, por tanto, en características puramente formales.
A la vista de estas dos consideraciones, no es de extrañar que un jurista atento negara validez al principio de jerarquía en el contexto italiano y más en general, europeo a los años treinta. No se cumplía, en esa época el requisito elemental de la identidad de objeto entre la Constitución – cuando existía- y la ley, porque el concepto de Constitución dominante en la doctrina europea por obra del positivismo era el de un mecanismo de distribución de competencias, una fuente sobre las fuentes del Derecho. Es más: el propio Kelsen, padre de la culminación de la dogmática positivista y, por tanto, de esa idea de Constitución. Habida cuenta de esta separación entre Constitución y ley, lo verdaderamente coherente es, sin duda, interpretar cualquier posible rigidez en clave competencial. Ahora bien, muchos ordenamientos europeos de la segunda postguerra y, sobre su ejemplo, el actual ordenamiento español han mutado sus estructuras de tal manera que ya no se dan en ellos esas dos notas que justificaban hace cincuenta años la negación de la jerarquía.
De un lado, hoy no puede decirse de constituciones en el más pleno y auténtico sentido de la palabra que no tenga el mismo objeto que la legislación ordinaria y que, por tanto, no estén jerárquicamente supraordenadas a ésta última. Tal es el caso, como lo ha demostrado de forma concluyente Rubio Llorente, de la constitución española, en la que, junto a normas sobre la organización de los poderes y sobre los modos de producción jurídica hay declaraciones constitucionales (derechos fundamentales, garantías institucionales, mandatos al legislador, etc.), esto es, normas materiales. Estas normas materiales, sobre todo a causa de la fuerza expansiva de los derechos fundamentales, determina que hasta los más recónditos rincones del ordenamiento se vean impregnados por la Constitución, de manera que no haya en la práctica ningún posible objeto de formación al que no resulte aplicable alguna norma material de la Constitución. Así, esta última deviene no sólo fuente sobre las fuentes, sino verdadera fuente del Derecho, directamente aplicable a las concretas relaciones jurídicas por lo que no puede negarse, sobre la base de la falta de identidad en el objeto, su superioridad jerárquica sobre cualquier otra norma del ordenamiento. Lo propio ocurre en la relación ley-reglamento, desde el momento en que, con la desaparición del principio monárquico -salvo sus epígonos, como la Constitución francesa de 1958-, no existen materias exentas al poder del legislador, de modo que todo reglamento jurídico es tendencialmente reglamento ejecutivo de una ley”. (ibidem, Pág. 92)
El autor prosigue señalando que la jerarquía normativa no se apoya pues, en las características formales, tales como la fuerza pasiva de los actos jerárquicamente ordenados. Y a la pregunta en qué se basa entonces, responde que una corriente de pensamiento liberal, consciente de la insuficiencia de la explicación formalista funda la jerarquía de las normas en la jerarquía constitucional de los órganos encargados de la producción normativa. Así, procede a explicar la jerarquía interorgánica, concluyendo en que no se da un paralelismo perfecto entre la jerarquía como esquema de la organización y la jerarquía como un modo de ordenación de normas.
En virtud de lo expuesto se impone estimar la procedencia de la derogatoria de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público contenida en el proyecto de Ley Orgánica contra la Corrupción remitido a esta Sala Constitucional por la Asamblea Nacional para evaluar su carácter orgánico, no obstante la investidura de aquella Ley, a los fines de garantizar el desarrollo de los preceptos y principios constitucionales vigentes y asegurar el dinamismo que debe garantizar al Poder Legislativo. Así se declara.
Por las razones expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en nombre de la República por autoridad de la Ley, conforme a lo previsto en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, declara:
PRIMERO: Que el Proyecto de Ley Orgánica contra la Corrupción no tiene el carácter orgánico que le fuera atribuido por la Asamblea Nacional en sesión del 8 de noviembre de 2001.
SEGUNDO: Declara la procedencia de la abrogación de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, publicada en Gaceta Oficial No. 3.077, Extraordinario del 23 de diciembre de 1982, contenida en la Disposición Derogatoria del Proyecto Ley Orgánica contra la Corrupción sometida a revisión.
Publíquese, regístrese y comuníquese. Remítase al Presidente de la Asamblea Nacional copia certificada de la presente decisión. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Audiencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 16 días del mes de octubre de dos mil dos (2002). Años: 192º de la Independencia y 143º de la Federación.
Exp. Nº 02-2413
AGG/megi.-