Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-1999-00045-de-febrero-22-de-2018?documento=jurcol&contexto=jurcol_f5fcae76cfa44276a8b6ef56e4acfc9e&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-07-21 17:46:15
Document Index: 371437655

Matched Legal Cases: ['artículo 40', 'artículo 4', 'artículo 40', 'artículo 4', 'artículo 4', 'artículo 40', 'artículo 5', 'artículo 87', 'artículo 3', 'artículo 4', 'artículo 137']

﻿ SENTENCIA 1999-00045 DE FEBRERO 22 DE 2018
SENTENCIA 1999-00045 DE 22 DE FEBRERO DE 2018
CONTENIDO:COMPETENCIA ESPECIAL DE LA AUTORIDAD AERONÁUTICA NO DESCARTA LA INTERVENCIÓN DE OTRAS AUTORIDADES EN ASUNTOS AERONÁUTICOS. LA COMPETENCIA GENERAL Y ESPECIAL QUE TIENE LA AUTORIDAD AERONÁUTICA NO DESCARTA LA POSIBILIDAD DE QUE OTRAS AUTORIDADES PUEDAN CONTRIBUIR AL MANEJO ADECUADO DE ASUNTOS RELACIONADOS CON SU ÁREA. EN EFECTO, EN EL MARCO DE SUS RESPECTIVAS COMPETENCIAS, LAS DIFERENTES ENTIDADES Y ORGANISMOS DEL ESTADO DEBEN DESPLEGAR LAS LABORES QUE PERMITAN EL DESARROLLO ARMÓNICO DE LAS ACTIVIDADES TENDIENTES A LA SATISFACCIÓN DE LOS INTERESES GENERALES. DESDE ESTA PERSPECTIVA, SE CONSIDERÓ QUE LAS MEDIDAS ADOPTADAS POR EL MINISTERIO DE AMBIENTE PARA LA MITIGACIÓN DEL RUIDO, CON OCASIÓN DE LAS OBRAS PARA LA SEGUNDA PISTA DEL AEROPUERTO, NO SON AJENAS A LAS FACULTADES QUE TIENE COMO ENTE RECTOR EN EL CAMPO AMBIENTAL. POR TANTO, LA IMPOSICIÓN DE OBLIGACIONES DIRIGIDAS A LA MITIGACIÓN DEL RUIDO COMO PARTE DE LAS EXIGENCIAS PARA LA APROBACIÓN DE LA LICENCIA AMBIENTAL, COMO OCURRIÓ EN LOS ACTOS ACUSADOS, NO DESCONOCE LA COMPETENCIA DE LA AERONÁUTICA COMO AUTORIDAD NACIONAL EN LA MATERIA, YA QUE SUS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA Y OPERACIÓN TAMBIÉN ESTÁN SUJETOS AL CUMPLIMIENTO DE LAS CONDICIONES ESTABLECIDAS PARA LA CONSERVACIÓN DEL MEDIO AMBIENTE. POR TANTO, AL CONCEDER LA LICENCIA AMBIENTAL, EL MINISTERIO DE AMBIENTE CONSIDERÓ NECESARIO QUE INDEPENDIENTEMENTE DEL USO DEL SUELO, LAS VIVIENDAS DE LOS SECTORES QUE IBAN A SER AFECTADOS FUERAN INCLUIDAS EN LOS PROGRAMAS DE MITIGACIÓN DEL RUIDO.
TEMAS ESPECÍFICOS:AERONÁUTICA CIVIL, EMISIÓN DE RUIDO, LICENCIA AMBIENTAL, SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO, CONTAMINACIÓN SONORA, MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE
Sentencia 1999-00045 de febrero 22 de 2018
Rad.: 25000-23-24-000-1999-00045-01
Actor: Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil Demandado: Ministerio del Medio Ambiente
Bogotá, D. C., febrero veintidós de dos mil dieciocho.
Corresponde a esta corporación resolver si confirma, revoca o modifica la sentencia de febrero dieciocho (18) de 2010 dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, a partir de las apelaciones presentadas por los apoderados de las partes.
Apelación de la Aeronáutica Civil
El recurso de la parte actora estuvo basado en cinco (5) aspectos relacionados con la aplicación del silencio administrativo positivo, las medidas impuestas contra el ruido, los perjuicios reclamados como restablecimiento del derecho, las condiciones de la póliza de cumplimiento y la apertura de investigación y formulación de pliego de cargos en su contra, por lo cual la Sala abordará el estudio de cada uno.
3.1. El silencio administrativo positivo en materia ambiental.
Como primer argumento, la Aeronáutica Civil estimó que el silencio administrativo positivo debe ser reconocido al tenor del artículo 40 de la Ley 153 de 1887, pues a pesar de la inexequibilidad parcial del artículo 4º de la Ley 105 de 1993, el plazo para resolver la solicitud de licencia comenzó a transcurrir cuando dicha norma estaba vigente y el artículo 40 de la Ley 153 de 1887 dispuso que “los términos que hubieren empezado a correr, y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación”.
Observa la Sala que en el artículo 4º, la Ley 105 de 1993, por la cual fueron dictadas normas sobre el sector transporte, estableció lo siguiente:
“ART. 4º—Protección del Ambiente. Para la construcción de obras públicas que tengan un efecto sobre el ambiente, la entidad pública - promotora o constructora de la obra, elaborará un estudio de impacto ambiental, que será sometido a consideración de la Corporación del Medio Ambiente que tenga jurisdicción en la zona donde se proyecta construir. La entidad ambiental dispondrá de sesenta (60) días calendario para considerar el programa. Vencido este término se aplicará el silencio administrativo positivo”. (Negrillas fuera del texto).
En aplicación del último inciso de esta norma, la Aeronáutica Civil invocó el silencio administrativo positivo al estimar que la cartera del Medio Ambiente permitió el transcurso de diecinueve (19) meses sin resolver la solicitud de licencia presentada el veintiocho (28) de abril de 1994.
Para tales efectos legales, protocolizó el silencio administrativo positivo mediante la escritura pública 4524 de 1995 de la Notaría 21 del Círculo de Bogotá como equivalente a la aprobación de la licencia ambiental (fls. 567 a 569 cdno. anexos demanda).
Revisada la actuación, la Sala comparte la conclusión a la cual llegó el a quo según la cual el silencio administrativo positivo no puede ser reconocido para tener como aprobada la licencia para la segunda pista del aeropuerto El Dorado.
El artículo 4º de la Ley 105 de 1993 fue declarado parcialmente inexequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-328 de julio veintisiete (27) de 1995, precisamente en aquel aparte específico que contemplaba el silencio administrativo positivo en el campo ambiental6.
Como consecuencia de esta decisión de inconstitucionalidad, que no incluyó ningún condicionamiento en sus efectos, dicho precepto desapareció del ordenamiento jurídico7 y por esta razón no podía ser invocado para su aplicación al trámite adelantado por la Aeronáutica Civil.
Es necesario tener en cuenta que la protocolización del silencio administrativo positivo fue hecha por la entidad el diecisiete (17) de agosto de 1995, es decir veinte (20) días después de que la disposición fuera declarada inexequible por la Corte (fls. 567 a 569 cdno. anexos demanda).
En este sentido, subraya la Sala que tampoco es posible admitir la validez del fenómeno jurídico con base en el artículo 40 de la Ley 153 de 18878, ya que dicha norma reguló aspectos concretos ligados a los procedimientos judiciales, lo que descarta su aplicación a las actuaciones administrativas como la que fue adelantada para obtener la licencia ambiental.
Entonces por este aspecto la sentencia del a quo será confirmada.
3.2. Medidas de orden ambiental para la mitigación del ruido.
En la sentencia de primera instancia, el Tribunal Administrativo respaldó la legalidad de la mayor parte de las reglas impuestas por el Ministerio del Medio Ambiente contra el ruido generado por la operación de la segunda pista del aeropuerto.
En la apelación, la entidad demandante insistió en que son caprichosas, corresponden a asuntos cuya regulación es de competencia de la Aeronáutica Civil como organismo especializado en la materia y desconocen algunos aspectos técnicos propios de la aviación.
Manifestó su desacuerdo con las exigencias relativas a los horarios para la operación de aeronaves, el abatimiento del ruido mínimo de 65 decibeles, el censo predial en las zonas aledañas al aeropuerto, la ejecución de trabajos en las viviendas y el sentido de las operaciones aéreas.
Es claro para la Sala que la competencia para la regulación de los diferentes aspectos del servicio de transporte aéreo y la operación de los aeropuertos habilitados en el territorio nacional, corresponde a la Aeronáutica Civil.
Las normas de orden nacional y los convenios internacionales reseñados y transcritos en la demanda respaldan la competencia del organismo como autoridad en materia aeronáutica, cuya actividad involucra elementos esenciales como la seguridad y la soberanía nacional.
Sin embargo, precisa la Sala que la competencia general y especial que tiene la Aeronáutica Civil en este ámbito no descarta la posibilidad de que otras autoridades puedan contribuir al manejo adecuado de asuntos relacionados con dicha área.
En el marco de sus respectivas competencias, las diferentes entidades y organismos del Estado deben desplegar las labores que permitan el desarrollo armónico de las actividades tendientes a la satisfacción de los intereses generales.
Desde esta perspectiva, la Sala considera que las medidas adoptadas por el Ministerio de Ambiente para la mitigación del ruido con ocasión de las obras para la segunda pista del aeropuerto El Dorado no son ajenas a las facultades que tiene como ente rector en el campo ambiental.
La Ley 99 de 1993, que reordenó el sector público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y organizó el sistema nacional ambiental, estableció en el artículo 5º que una de las funciones de esta cartera radica en “Definir y regular los instrumentos administrativos y mecanismos necesarios para la prevención y el control de los factores de deterioro ambiental y determinar los criterios de evaluación, seguimiento y manejo ambientales de las actividades económicas”.
La prestación del servicio de transporte aéreo a partir de la operación de la infraestructura de los aeropuertos, que está a cargo de la Aeronáutica Civil, no puede estar exenta de la aplicación de aquella regulación en virtud del alto impacto que su labor tiene en el medio ambiente, especialmente por la generación de ruido por parte de las aeronaves.
La imposición de obligaciones dirigidas a la mitigación del ruido como parte de las exigencias para la aprobación de la licencia ambiental, como ocurrió en los actos acusados, no desconoce la competencia de la Aeronáutica Civil como autoridad nacional en la materia, ya que sus proyectos de infraestructura y operación también están sujetos al cumplimiento de las condiciones establecidas para la conservación del medio ambiente.
Frente a las medidas adoptadas en las resoluciones demandadas, la Aerocivil sostuvo que los estudios de monitoreo llevaron a concluir que la norma aplicable a las operaciones aéreas para ruido ambiental es 75 decibeles (A), según la Resolución 627 de 2006.
Agregó que esos estudios de seguimiento demostraron que en el interior del aeropuerto vienen siendo cumplidas las normas sobre ruido, en los promedios diurnos y nocturnos, dentro del rango antes señalado y advirtió que la autoridad ambiental no ha hecho la zonificación para tales efectos.
Señaló que no existe medida que pueda disminuir 65 decibeles en promedio día noche, pero realmente no sustentó las razones por las cuales no es posible garantizar el abatimiento de ruido mínimo de dicho rango en el interior de las edificaciones sometidas al proceso de insonorización, como lo dispuso el artículo décimo de la Resolución 534 de 1998 modificado por el artículo sexto de la Resolución 745 del mismo año.
La generación de ruido como fenómeno inherente a la actividad cumplida en el terminal aéreo no es argumento suficiente para descartar el estudio exigido por la citada disposición para establecer las implicaciones de las vibraciones causadas por la operación del aeropuerto en las viviendas de los sectores donde tiene influencia directa.
Tampoco desvirtúa las restricciones impuestas por la cartera de Ambiente para algunas operaciones, pues el propósito orientado a la mitigación del ruido no puede tenerse como la asunción de funciones para la operación del aeropuerto, ni el desconocimiento de los diferentes aspectos técnicos que caracterizan la actividad aeroportuaria.
La Aerocivil reiteró que no tiene competencia para adelantar el censo predial ni para hacer obras fuera del aeropuerto, ya que una cosa es la operación del terminal aéreo con sus controles y planes de manejo y otra la ciudad externa.
Observa la Sala que al conceder la licencia ambiental mediante Resolución 1330 de 1995, el Ministerio de Ambiente destacó que el impacto de mayor relevancia que tenía el proyecto de construcción y operación de la segunda pista era la contaminación sónica, por cuanto superaba el límite permisible para la salud humana que estaba en 65 decibeles (fls. 229 a 265 cdno anexos demanda).
Entonces consideró necesario que independientemente del uso del suelo, las viviendas de los sectores que iban a ser afectados fueran incluidas en los programas de mitigación del ruido, pues en su criterio todos los ciudadanos tenían derecho a gozar del ambiente sano a que hace referencia la Constitución y los principios de la legislación ambiental.
Dicha circunstancia llevó al organismo a ordenar el censo predial que incluyera todas las unidades de habitación y las edificaciones de servicio social y comunitario que fueran a estar sometidas a niveles entre los 65 y 75 decibeles con miras a la ejecución de las obras y medidas de mitigación contra el ruido ocasionado con la segunda pista.
Subraya la Sala que la realización del censo de los predios de las zonas aledañas al aeropuerto no corresponde a un problema de competencia, pues se trata del cumplimiento de una obligación tendiente a salvaguardar los derechos de los pobladores expuestos a la contaminación sonora producida por la nueva pista, que tiene efectos en el ambiente de los sectores donde están ubicadas sus viviendas.
La Aeronáutica Civil indicó también que el Ministerio del Medio Ambiente incurrió en contradicción al determinar el sentido de las operaciones, lo que a su juicio pone en riesgo el servicio de transporte aéreo debido a que este factor depende de circunstancias propias de esta actividad.
No desconoce la Sala que el sentido de las operaciones llevadas a cabo desde el terminal aéreo puede llegar a depender de diferentes situaciones como las condiciones meteorológicas, la velocidad de los vientos y el grado de luminosidad, según lo expuso el apoderado de la parte demandante.
A pesar de lo anterior, considera que esta restricción, impuesta para reducir los niveles de ruido, tampoco implica la afectación del servicio de transporte aéreo en la medida en que desde el punto de vista técnico la Aeronáutica Civil puede adaptar el sentido de las operaciones al movimiento y a la variación de tales factores en el aeropuerto y según las necesidades que expuso en la demanda para responder a los compromisos que debe atender en ejercicio de su actividad.
Finalmente, la parte actora discrepó del porcentaje del cinco (5) por ciento fijado por la autoridad ambiental como crecimiento anual con motivo del funcionamiento de la segunda pista, dado que el cono de isorruido y el curso en el espacio aéreo es el mismo por tratarse de las mismas operaciones.
La Sala no encuentra que esta circunstancia resulte contraria a la legislación que regula el sector aeronáutico, ya que dicho porcentaje está dentro de los márgenes que la misma Aeronáutica Civil planteó en desarrollo de la actuación que culminó con la expedición de la licencia.
En el segundo estudio de impacto ambiental presentado previamente a la expedición de la Resolución 534 de 1998, el organismo señaló que el crecimiento de la segunda pista estaba considerado en 3.5 por ciento anual, como bien lo subrayó el apoderado de la parte demandada, por lo cual no es contrario a los intereses de la Aerovicil que haya sido fijado incluso por encima del estimativo que la entidad tenía como posible meta de crecimiento con la ejecución del proyecto de infraestructura.
3.3. La negativa al reconocimiento de los perjuicios.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, negó la condena al pago de los perjuicios solicitados por la Aerocivil como restablecimiento del derecho por los gastos en que incurrió para cumplir las obligaciones impuestas por la cartera ambiental.
Expresó que las disposiciones anuladas en la sentencia no comprometieron el presupuesto de la entidad y compartió la posición asumida por la parte demandada en el sentido de que no estaba probada la ocurrencia de los perjuicios por la ejecución de dichas actividades.
Al sustentar la apelación, la Aerocivil aseguró que las reglas para la mitigación del ruido afectaron el presupuesto porque los recursos que estaban destinados a su objetivo principal, fueron utilizados en considerables inversiones para implementar las medidas de mitigación del ruido.
Agregó que en el expediente obra certificación expedida por la dirección financiera de la Aerocivil sobre el valor de los gastos ocasionados al momento de la demanda, la cual no fue desvirtuada por el Ministerio del Medio Ambiente y está respaldada por el cuadro aportado con la apelación, donde consta la cuantía actualizada de los gastos.
Precisa la Sala que los perjuicios solo podrían reconocerse en cuanto a las reglas de mitigación ordenadas en los artículos segundo, tercero y décimo primero de la Resolución 534 de 1998, pues fueron las únicas que según el a quo fueron impuestas sin competencia por la autoridad ambiental y a las cuales se hará referencia más adelante al resolver la apelación del ministerio.
Observa la Sala que por solicitud de la parte actora y en desarrollo del debate probatorio en este proceso, el jefe de la oficina de planeamiento de la Aeronáutica Civil remitió la certificación sobre las inversiones hechas por el organismo con motivo de la licencia ambiental.
Hizo constar que para la vigencia del año 1999, en El Dorado fue hecha una inversión de $14.150.000.000 en obras para la mitigación del ruido dentro del rubro de mantenimiento y conservación de la infraestructura, mientras que en el campo ambiental a nivel nacional correspondió a $15.400.000.000, cuyo 92 por ciento corresponde al aeropuerto (fl. 99 cdno. 7).
Advierte la Sala que esta prueba no es demostrativa de los perjuicios invocados por la Aeronáutica Civil porque las cifras globales reportadas por el funcionario no permiten establecer las inversiones hechas para el cumplimiento de las decisiones concretas adoptadas en los artículos anulados por el Tribunal Administrativo.
Aunque el documento y su anexo hicieron referencia a la ejecución de obras de mitigación del ruido, no precisó el monto específico que tuvo que destinar para enfrentar la prohibición de operación para las aeronaves que no cumplían los niveles señalados en el capítulo 3º del anexo 16 del Convenio de Aviación Civil Internacional, dispuesta en el artículo segundo de la Resolución 534 de 1998.
Tampoco expuso la inversión hecha frente a la amonestación impuesta por el Ministerio de Ambiente, en el artículo tercero de dicho acto, por no haber expedido el acto que determinara la fecha de operación del aeropuerto con aeronaves que reunieran los rangos de ruido referidos en el instrumento internacional.
No describió el gasto ejecutado respecto de la restricción para el traslado del tráfico aéreo de la primera a la segunda pista por razones de la repavimentación, contenida en el artículo décimo primero, que luego fue modificada por la Resolución 745 de 1998 por una autorización sujeta a las condiciones ofrecidas por el organismo.
Además, subraya la Sala que el documento adicional que incluyó el detalle de las obras para reducción del ruido y sus respectivos valores no puede ser tenido en cuenta para efectos de los perjuicios, por cuanto fue allegado por el apoderado de la Aeronáutica Civil por fuera de las oportunidades probatorias señaladas en el Código Contencioso Administrativo.
Por este aspecto, la sentencia apelada también será confirmada.
3.4. Las condiciones de la póliza de garantía.
La Aeronáutica Civil expresó su inconformismo por la inhibición dispuesta por el Tribunal Administrativo, en el numeral segundo de la sentencia, respecto de las condiciones impuestas a la póliza de garantía ordenada para el proyecto de la segunda pista de El Dorado.
Según la corporación, en el proceso no fue discutido el deber legal de otorgar la póliza sino el plazo y el monto de la misma, por lo cual la modificación de un contrato de seguro es ajena a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho por tratarse de un asunto contractual que debe discutirse mediante la respectiva acción.
Al sustentar la apelación, la parte actora reiteró que la decisión desbordó los límites impuestos por la ley porque le impuso el veinte (20) por ciento del costo total del plan de manejo ambiental, por el tiempo que duren las obras de mitigación a las viviendas y dos años más, lo que resulta gravoso para la entidad e indefinida en sus términos.
Observa la Sala que al otorgar la licencia mediante Resolución 1330 de 1995, el Ministerio de Ambiente, en el numeral 3.16, ordenó que llevado a cabo el censo predial y definidas las medidas de mitigación para cada vivienda, la Aerocivil debía constituir una póliza de cumplimiento por el treinta (30) por ciento del valor anual del costo total del plan de manejo ambiental, por el lapso que dure la ejecución del proyecto y seis (6) meses más.
Posteriormente, en el artículo décimo quinto de la Resolución 534 de 1998 modificó parcialmente la obligación en el equivalente al veinte (20) por ciento del costo total del plan de manejo, pero por el tiempo de duración de los trabajos de mitigación y dos (2) años más.
Considera la Sala que no le asiste razón al a quo cuando aseguró que este aspecto constituye un asunto puramente contractual que debe ser dirimido a través de la acción de controversias contractuales regulada en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, pues de lo que se trata es del cambio de condiciones en que debe ser constituida la póliza que respaldará las medidas de mitigación. En este sentido, la constitución de la póliza no operó en virtud de un contrato entre las partes sino por la decisión adoptada mediante acto unilateral expedido por el Ministerio de Ambiente, como obligación para la concesión de la licencia.
Sobre el particular, debe tenerse en cuenta que mediante el Decreto 1753 de 19949, invocado por las dos (2) partes en apoyo de sus argumentos, fue reglamentada parcialmente la Ley 99 de 1993, en sus títulos VIII y XII, sobre licencias ambientales.
En el parágrafo 1º del artículo 3º, sobre el contenido de la licencia ambiental, dicho acto señaló lo siguiente:
“Cuando el beneficiario de una Licencia Ambiental deba prestar una póliza de cumplimiento o una garantía bancaria, a favor de la autoridad Ambiental competente, según ésta lo determine teniendo en cuenta los riesgos inherentes del proyecto, obra o actividad y otras garantías ya constituidas, con el fin de asegurar el cumplimiento de los términos, requisitos, condiciones exigencias u obligaciones, de la Licencia Ambiental, tales garantías serán prestadas hasta por un máximo del 30% del valor anual del plan de manejo. (Negrillas fuera del texto).
La póliza deberá ser renovada anualmente y tendrá vigencia durante la vida útil del proyecto, hasta por dos años más a juicio de la autoridad ambiental”.
Revisado el texto del artículo acusado, estima la Sala que la obligación impuesta a la Aeronáutica Civil en esta materia no está plenamente ajustada a los parámetros fijados en la reglamentación adoptada para la licencia ambiental.
La autoridad ambiental exigió el veinte (20) por ciento del costo total del plan de manejo, cuando la disposición estableció claramente que dicho porcentaje debe fijarse sobre el valor anual del mismo plan de manejo.
En lo que atañe al lapso que debe cubrir la garantía, la Sala no acoge el argumento según el cual su extensión es indefinida, dado que en términos generales fue dispuesta dentro de los plazos fijados por la norma.
Entiende la Sala que la vida útil del proyecto, como indicó el precepto acusado, corresponde al tiempo de duración de los trabajos de construcción de la segunda pista, para su posterior operación, en la medida en que este es el lapso en que estaba vigente la licencia según la Resolución 1330 de 1995.
Concluye la Sala que el cargo está parcialmente llamado a prosperar, lo que lleva a revocar la sentencia apelada y anular el aparte relacionado con el porcentaje del costo total del proyecto a cargo de la Aeronáutica Civil.
Reitera la Sala que la anulación parcial de este artículo no puede conducir al reconocimiento de perjuicios a la parte actora, como quedó expuesto, por cuanto la prueba documental allegada al proceso no especificó los gastos en que pudo incurrir para el cumplimiento de esta obligación que le fue impuesta en los actos acusados.
3.5. La apertura de investigación y la formulación de cargos.
La Aerocivil manifestó su desacuerdo con la decisión adoptada en el numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia en el sentido de inhibirse de pronunciarse sobre el artículo décimo sexto de la Resolución 534 de 1998 por ser actos de trámite no susceptibles de control judicial.
Consideró que tales determinaciones no pueden tener el carácter de actos de trámite porque involucran una decisión interlocutoria que compromete la responsabilidad de quien está sometido a dicho procedimiento.
Observa la Sala que en el artículo décimo sexto, la Resolución 534 de 1998 dispuso abrir investigación sancionatoria contra la entidad demandada por posible incumplimiento de algunas de las obligaciones establecidas en el acto que otorgó la licencia ambiental.
Además formuló pliego de cargos por la inobservancia de esos deberes relacionados con la prohibición de operación de aeronaves de primera y segunda etapa de ruido y no haber implementado las medidas de mitigación antes de la operación de la segunda pista del aeropuerto.
Advierte la Sala que la jurisprudencia del Consejo de Estado, en particular de la Sección Primera, ha sido reiterada al admitir que en ejercicio de la actividad administrativa es posible la adopción de decisiones de diferente naturaleza en un mismo acto administrativo10.
En la Resolución 534 de 1998 acusada en este proceso, la cartera del Medio Ambiente impuso a la Aeronáutica Civil algunas obligaciones y prohibiciones para el manejo de la segunda pista de El Dorado y adicionalmente le abrió investigación y formuló cargos por posible incumplimiento de los deberes fijados en la licencia ambiental.
Respecto de esta última decisión, que fue objeto de apelación, la Sala considera que la apertura de la investigación y la imputación de cargos tienen la naturaleza de actos de trámite, pues no tomaron la decisión definitiva sobre la responsabilidad por el desacato de aquellos dos (2) mandatos impuestos para la operación de la segunda pista.
El propósito de tales determinaciones es poder desplegar otra actuación tendiente a establecer el posible desconocimiento de las obligaciones y obtener a través de los descargos, en el término de diez (10) días, las debidas explicaciones del organismo sobre este particular.
Desde este punto de vista, corresponden a actos preparatorios de la decisión que luego adoptará el Ministerio de Ambiente sobre la inobservancia de esas reglas fijadas para la operación de ciertos tipos de aeronaves y la puesta en marcha de las medidas de mitigación del ruido previas al funcionamiento de la nueva pista, que en esta etapa inicial no comprometen la responsabilidad de la Aeronáutica Civil.
Por tratarse de actos de trámite destinados al impulso de la actuación dirigida a la determinación del alegado incumplimiento de algunos deberes en materia ambiental, no pueden ser sujetos de control judicial precisamente porque no tienen carácter definitivo, ni impiden la continuación de la misma actuación adelantada por el organismo.
Así, por este aspecto la sentencia será confirmada.
Apelación del Ministerio del Medio Ambiente
En lo que corresponde al Ministerio del Medio Ambiente, la apelación se opuso al numeral primero de la sentencia de primera instancia que anuló los artículos segundo, tercero y décimo primero de la Resolución 0534 de 1998, razón por la cual el análisis será abordado en dicho orden.
3.5. Las decisiones contenidas en los artículos segundo y tercero.
En el artículo segundo del acto demandado, la cartera de Ambiente aclaró el numeral 3.1 del artículo tercero del acto que otorgó la licencia ambiental y dispuso la prohibición de operación en El Dorado de las aeronaves que no cumplan los niveles de ruido previstos en el capítulo 3º anexo del Convenio de Aviación Civil Internacional.
En el artículo tercero amonestó a la Aeronáutica Civil por no haber expedido el acto que determine que a partir del 1º de enero de 2000 la operación se hará exclusivamente con aeronaves que cumplan lo dispuesto en el compendio normativo internacional antes referido.
Ambas disposiciones fueron anuladas por falta de competencia.
Subraya la Sala que no es posible emitir pronunciamiento sobre este punto de la controversia, pues en el recurso de apelación el apoderado de la parte demandada no expuso argumentos concretos contra la decisión del Tribunal Administrativo.
Por el contrario, al sustentar la alzada aseguró que “[…] el acto administrativo cuestionado en esos dos artículos fue superado a partir del 1º de enero de 2003 con la restricción impuesta por la misma Aerocivil según el Decreto 256711 (sic) de 1999 que restringió la operatividad de aviones tipo 3 a partir del 1º de enero de dicho año. Por ello, hoy día, como dicho decreto fue posterior a la Resolución demandada, y efectivizarse la restricción señalada a partir de dicha fecha, esa actividad ambiental restringida no produce efectos negativos ambientales. Po (sic) ello frente a las restricciones impuestas en los referidos artículos, entiende este MAVDT12 que dicho hecho está superado y por ello no continúa cuestionándolo. Obviamente, ello no implica aceptar ningún tipo de responsabilidad patrimonial administrativa […]”. (Negrillas fuera del texto).
El Decreto 2564 de 1999 dispuso que a partir del 1º de enero de 2003, los explotadores aéreos solamente podrán operar en el país si la totalidad de sus aeronaves cumplen los niveles de ruido establecidos en el capítulo III del anexo 16 del Convenio de la Aviación Civil Internacional.
En su artículo segundo, derogó el numeral 3.1 del artículo tercero de la Resolución 1330 de 1995 que concedió la licencia ambiental y el artículo segundo de la Resolución 534 de 1998, que aclaró el alcance de la prohibición impuesta en este sentido como parte de las obligaciones de la Aerocivil.
Es claro que la cartera de Ambiente no cuestionó la anulación de esos dos (2) artículos por considerar que la situación quedó superada con la expedición del Decreto 2564 de 199913 por parte del gobierno nacional, por lo cual por este aspecto la sentencia será confirmada.
3.6. La prohibición contenida en el artículo décimo primero, modificado por el artículo séptimo de la Resolución 745 de 1998.
En el artículo décimo primero, la Resolución 0534 de 1998 dispuso inicialmente que “La UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DEL (sic) AERONAÚTICA CIVIL bajo ninguna circunstancia, so pretexto de repavimentar la primera pista, puede trasladar el tráfico aéreo de la primera a la segunda pista”.(Mayúsculas del texto original).
Al resolver el recurso de reposición interpuesto por el organismo, la citada disposición fue modificada posteriormente por el artículo séptimo de la Resolución 745 de 1998, el cual quedó así:
“Autorizar las actividades de repavimentación de la primera pista del aeropuerto Internacional El Dorado de esta ciudad, aplicando la SEGUNDA ALTERNATIVA propuesta para ese efecto por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE LA AERONÁUTICA CIVIL, hasta tanto se hayan efectuado en su totalidad las medidas de mitigación para las 815 viviendas en la zona de Fontibón y el área rural del Municipio de Funza”. (Mayúsculas del texto citado).
En la sentencia apelada, el a quo declaró la nulidad de dicho artículo, sin ninguna alusión a la modificación, al estimar que “No existe en el plenario prueba relacionada con la ejecución de la actividad prohibida, sin embargo, la autoridad demandada no ha probado las reglas de competencia que le permitan adoptar dichas decisiones […]. Se suma a lo anterior que, como hemos señalado, la Ley 105 de 1993 reconoce en la Aerocivil la autoridad con competencia para administrar la infraestructura física del servicio aeroportuario en Colombia”.
Al apelar la decisión, la cartera del Medio Ambiente defendió la competencia para la adopción de la medida con base en los numerales 10, 11, 14 y 15 de la Ley 99 de 1993, por tratarse de situaciones contra el medio ambiente generadas por el transporte aéreo y reiteró la necesidad de garantizar los derechos de las comunidades cercanas que sufren el impacto del ruido producido por la operación de la segunda pista en horas nocturnas y de descanso.
Precisa la Sala que en el texto integrado de la demanda, que contiene la aclaración hecha por la parte actora, la Aeronáutica Civil incluyó como parte de los actos acusados el artículo décimo primero de la Resolución 534 de 1998, con la modificación hecha por la Resolución 745 del mismo año (fls. 170 a 222 cdno. 1).
No obstante, es necesario tener en cuenta que al explicar el concepto de la violación sobre las distintas medidas que según la entidad fueron dictadas sin competencia, con desviación de poder y en contradicción con los tratados internacionales, la parte demandante no formuló un reparo concreto contra la prohibición de traslado del tráfico aéreo a la segunda pista, ni contra la decisión contenida en la modificación.
Luego de la descripción de las funciones de la Aeronáutica Civil y del Ministerio de Ambiente, este acápite de la demanda cuestionó los aspectos relativos a la prohibición de operación de aeronaves que no cumplieran los niveles de ruido del anexo del Convenio de Chicago, el horario y número de operaciones en El Dorado, el funcionamiento de la báscula de pesaje, el límite de crecimiento de aeronaves, las medidas de mitigación del ruido, el estudio de los efectos colaterales y la póliza de cumplimiento, sin hacer referencia a la prohibición y posterior autorización ya señaladas.
Estima la Sala que al haberse omitido la formulación de cargos específicos contra el artículo décimo primero, no podía el Tribunal Administrativo abordar su análisis y proceder a la anulación dado que, al margen de las consideraciones generales, el organismo demandante no expuso las razones por las que el Ministerio de Ambiente carecía de competencia para prohibir el traslado del tráfico aéreo a la segunda pista con motivo de la repavimentación de la primera pista.
En este sentido, el a quo no tenía un marco de referencia que le permitiera determinar la alegada ausencia de facultades legales de la cartera de Ambiente para la imposición de la medida que impedía el paso de aeronaves a la segunda pista14, que buscaba la protección de los sectores afectados por el ruido.
En consecuencia, la sentencia apelada será revocada en lo que corresponde a la anulación del artículo décimo primero de la Resolución 534 de 1998, modificado por el artículo séptimo de la Resolución 745 del mismo año, por lo cual serán negadas las pretensiones respecto de esta disposición.
1. Revócase parcialmente el numeral primero de la sentencia apelada en cuanto anuló el artículo décimo primero de la Resolución 534 de 1998. En su lugar, deniéganse las pretensiones respecto de dicho artículo. Se confirma en lo demás.
2. Revócase parcialmente el numeral segundo de la sentencia apelada en cuanto se inhibió para pronunciarse sobre el artículo décimo quinto de la Resolución 534 de 1998. En su lugar, declárase parcialmente la nulidad en lo que corresponde a la constitución de la póliza por el costo total del proyecto. Se confirma en lo demás.
3. Confírmanse los numerales tercero y cuarto de la sentencia apelada.
6 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-328 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, cuya parte resolutiva decidió lo siguiente: “Declarar EXEQIBLE el artículo 4º de la Ley 105 de 1993, salvo la expresión “Vencido este término se aplicará el silencio administrativo positivo, contenida en su inciso 1º, la cual se declara INEXEQIBLE”.
7 Es criterio reiterado de la Corte Constitucional que las sentencias dictadas en ejercicio del control constitucional surten efectos a partir de su adopción, independientemente de la notificación y ejecutoria y de los salvamentos y aclaraciones de votos que puedan estar pendientes. Sobre este punto pueden consultarse, entre otras, Sentencia C-973 de 2004 y auto 155 de 2013.
8 La citada norma señaló lo siguiente: “ART. 40.—Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. Pero los términos que hubieren empezado a correr, y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación”.
9 Este decreto fue sustituido posteriormente por el Decreto 1728 de 2002, que igualmente reglamentó el título VIII de la Ley 99 de 1993 sobre licencias ambientales.
10 Sobre el particular puede consultarse, entre otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de septiembre veintidós (22) de 2016, expediente 25000-23-24-000-2011-00099-01, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés.
11 La referencia hecha por el apoderado de la parte demandada corresponde realmente al Decreto 2564 de 1999.
12 La sigla incluida por el apoderado de la parte demandada corresponde al entonces Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
13 La legalidad del Decreto 2564 de 1999 fue respaldada por el Consejo de Estado en sentencia de octubre veinticuatro (24) de 2002, Sección Primera, expediente 11001-03-24- 000-2000-6692-01, C.P. Manuel Santiago Urueta Ayola.
14 Mediante la Sentencia C-197 de 1999, la Corte Constitucional declaró exequible el precepto del numeral 4º del artículo 137 del CCA, según el cual “Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de la violación”, bajo la condición de que cuando el juez administrativo advierta la violación de un derecho fundamental de aplicación inmediata deberá proceder a su protección, aunque el actor no hubiere cumplido el requisito de señalar las normas violadas y el concepto de la violación. En este caso, dicho criterio no es aplicable para suplir el concepto de la violación porque la revocatoria parcial de la sentencia apelada, frente al artículo décimo primero, implica mantener la legalidad de la medida adoptada por la cartera de Ambiente para la protección de los derechos de las comunidades aledañas al aeropuerto frente a la contaminación sonora producida por la actividad aérea.