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Timestamp: 2018-10-23 14:35:39
Document Index: 8573996

Matched Legal Cases: ['artículo 12', 'artículo 2', 'artículo 6', 'artículo 68', 'artículo 24', 'artículo 79', 'artículo 156', 'artículo 714', 'artículo 20', 'artículo 44', 'artículo 53', 'artículo 155', 'artículo 79', 'artículo 112', 'artículo 12', 'artículo 635', 'artículo 156', 'artículo 91', 'artículo 99']

﻿ SENTENCIA T-531 DE MAYO 23 DE 2008
SENTENCIA T-531 DE 23 DE MAYO DE 2008
CONTENIDO:DERECHO AL DEBIDO PROCESO EN LAS ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS RELACIONADAS CON LA DETERMINACIÓN, EJECUCIÓN, LIQUIDACIÓN DE APORTES, LABORES DE SEGUIMIENTO DE PASIVOS, AUTOCORRECCIÓN Y ADECUACIÓN DE HISTORIAS PENSIONALES.
TEMAS ESPECÍFICOS:DERECHO AL DEBIDO PROCESO, REQUISITOS PARA LA PENSIÓN DE VEJEZ
Sentencia T-531 de mayo 23 de 2008
Sentencia T-531 de 2008
Ref.: Expediente T-1.805.953
Bogotá, D.C., veintitrés de mayo del año dos mil ocho.
Agrega que no obstante lo anterior y sin perjuicio del cumplimiento del requisito “nuevamente el Instituto de los Seguros Sociales con Resolución 1669 de fecha 5 de septiembre del 2007, niega la pensión de vejez argumentando ahora que solo tiene 982 semanas cotizadas y haciéndole saber que no procede ningún recurso y queda agotada la vía gubernativa”.
— Fotocopia de la Resolución 4614, expedida por el Seguro Social el 24 de abril de 1992 para negar la pensión de vejez solicitada “por el asegurado María S. Olmos Vda. de Moreno, nacida el 13 de agosto de 1930.
Que según el artículo 12 del acuerdo 40 de 1990 (D. 758/99) para tener derecho a la pensión de vejez se requiere tener 55 años de edad, si es mujer y de haber acreditado un mínimo de 500 semanas cotizadas durante los últimos 20 años anteriores al cumplimiento de las edades mínimas o 1.000 semanas sufragadas en cualquier tiempo.
— Fotocopia de la Resolución 19270, expedida por el Seguro Social el 27 de agosto de 2002, para negar la prestación por vejez, solicitada por el asegurado María Stella Olmos de Moreno, en razón de que “según el certificado de semanas y categorías el asegurado ha cotizado un total de 985 semanas, de las cuales 297 (sic) corresponden a los últimos 20 años anteriores al cumplimiento de la edad mínima requerida”.
— Fotocopia de la Resolución 22485, expedida por el Seguro Social el 8 de agosto de 2005 para negar a la señora María Stella Olmos de Moreno la prestación por vejez.
— Fotocopia de la Resolución 1669, expedida por el Seguro Social el 5 de septiembre de 2007 para negar el recurso de apelación interpuesto por la actora, confirmando la Resolución 22485 de 2005.
“(...) en contra del anterior acto administrativo el asegurado estando dentro del término de ley y mediante escrito presentado el día 11 de octubre de 2005, interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación en donde se solicita que se revise las semanas cotizadas teniendo en cuenta que en la Resolución 19270 se le negó la prestación por vejez con [985] semanas y posteriormente cotizó 17 adicionales para un total de 1.002 semanas cumpliendo así con el tiempo exigido para beneficiarse de la prestación por vejez.
Que mediante Resolución 27694 del 10 de julio de 2006, el Seguro Social S.C. y D.C. resolvió el recurso de reposición correspondiente en donde previo estudio decide confirmar la decisión inicial y conceder el recurso de Apelación ante la Gerencia Seccional Cundinamarca y D.C.
(...) revisada nuevamente la historia laboral expedida por la gerencia de historia laboral y nómina de pensionados, fecha de proceso 08 de mayo de 2007 y efectuado el procedimiento de imputación de pagos previsto en los decretos 1818 de 1996 y 1406 de 1999 fecha de proceso 24 de agosto de 2007 se pudo establecer que la asegurada ha cotizado de manera interrumpida desde el 01 de enero de 1967 al 30 de septiembre de 2006 un total de 982 semanas para cubrir los riesgos de invalidez, vejez y muerte (IVM), de los cuales, 275 semanas fueron cotizadas dentro de los veinte años anteriores al cumplimiento de la edad mínima requerida para acceder al reconocimiento de prestación solicitada, es decir que fueron cotizadas entre el 26 de julio de 1965 al 26 de julio de 1985”.
3.1. La acción que se revisa es procedente.
Dispone el artículo 2º del Código Procesal del Trabajo que la jurisdicción ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social, conoce, entre otros asuntos, de los conflictos jurídicos referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan.
3.1.2. No obstante, la sola existencia del medio ordinario de defensa no puede esgrimirse para negar a la actora el restablecimiento de su derecho a la pensión de vejez i) si se considera que los artículos 13 y 46 de la Constitución Política imponen al Estado, a la sociedad y a la familia, la adopción de medidas especiales en procura de la protección, asistencia e integración a la vida activa y comunitaria de las personas de la tercera edad; ii) toda vez que quienes superaron el límite probable de vida no pueden ser conminados a aguardar por largo tiempo la definición de sus derechos y iii) habida cuenta que el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 ordena a los jueces de tutela resolver, en concreto, esto es, de cara a la situación que afronta el accionante y la idoneidad del medio ordinario, su competencia constitucional, en todos los casos.
“(...) lo anterior nos lleva a postular como imperativo en la acción de tutela, la protección no solo de la vejez sino especialmente de la ancianidad.
La equidad permite que para igualar las cargas de los ancianos frente a otros jubilados que no han superado la edad de vida probable de los colombianos, se puede aplicar la tutela, como mecanismo transitorio, ordenándose que el derecho prestacional del reclamante, si se ajusta a la ley, sea visualizado por el anciano, sin que la existencia de otros medios de defensa judiciales se constituya en disculpa para que el longevo no conozca en vida la solución para sus derechos reclamados. Esta es una forma de valorar la eficacia y decidir jurídicamente con base en los elementos fácticos” (1) .
3.2. Garantías constitucionales en las actuaciones administrativas relacionadas con la liquidación de aportes, ejecución y adecuación de historias laborales.
3.2.1. Debido proceso en la determinación y ejecución de pasivos pensionales.
3.2.1.1. La Ley 100 de 1993 otorgó al Seguro Social (2) , en calidad de autoridad pública administradora del régimen de prima media con prestación definida, la facultad de ejecutar coactivamente los créditos a cargo de los empleadores por concepto de aportes (3) e intereses moratorios (4) , con base en la liquidación previamente elaborada por el mismo, que da lugar a la elaboración del título y adelantar su ejecución.
“El ejercicio de las funciones de determinación y cobro de contribuciones de la protección social por parte de cada una de las entidades integrantes del sistema y de la UGPP (5) , se tendrá en cuenta lo siguiente:
“(...) no cabe duda que la “liquidación certificada de la deuda”, expedida por el ISS, ante la ausencia de otro en el cual se indique la deuda con todas sus características, constituye un verdadero acto administrativo y más concretamente el acto que en el caso concreto puso fin a la actuación administrativa, y en consecuencia debe ser notificada al interesado, aun cuando contra ella no proceda recurso alguno, pues solo así se logra la firmeza del acto, y adquiere el mérito ejecutivo a que se refiere el artículo 68 del Código Contencioso Administrativo, para que pueda iniciarse el cobro por la vía de la jurisdicción coactiva. Esta norma se entiende en concordancia con el artículo 24 de la Ley 100 de 1993, cuando señala que la liquidación mediante la cual la administradora determine el valor adeudado “prestará mérito ejecutivo”, pues una cosa es que la liquidación pueda convertirse en título ejecutivo, y otra bien diferente es que quede ejecutoriada y en consecuencia preste mérito ejecutivo por jurisdicción coactiva.
Ahora bien, no puede aceptarse como justificación, para omitir el deber legal de notificar los actos que decidan en forma definitiva una actuación administrativa, el hecho de “estar en desventaja” frente a las administradoras particulares, que alega la apoderada de la demandada, puesto que la diferencia radica en que por disposición expresa del artículo 79 del Código Contencioso Administrativo, son distintas las vías establecidas para hacer efectivo el cobro de los aportes adeudados, según sea la naturaleza jurídica de la administradora. Esto es, jurisdicción coactiva tratándose de entidades públicas, en cuyo caso están investidas de facultades para el cobro y en consecuencia los actos de ejecución deben sujetarse a las normas que rigen las actuaciones administrativas; mientras que tratándose de administradoras particulares, y precisamente por no tener facultades para ejecutar directamente los créditos a su favor, deben acudir ante la jurisdicción ordinaria, previa la configuración del documento que contenga a liquidación de la obligación clara, expresa y actualmente exigible.
Así que, no solo se vulnera el debido proceso y el derecho de defensa de la deudora, cuando se le niega la posibilidad de conocer y discutir el acto administrativo contentivo de la obligación que es objeto de cobro por jurisdicción coactiva, sino que carece el acto de fuerza ejecutoria” (6) .
3.2.2. Debido proceso en las labores de seguimiento, autocorrección y adecuación de historias pensionales.
Además de las obligaciones establecidas en la presente disposición, las entidades administradoras de los distintos riesgos que conforman el sistema de seguridad social integral y las entidades administradoras de los regímenes especiales que existan en materia de seguridad social, tendrán la obligación de suministrar a la entidad encargada de la administración del registro único de aportantes, RUA, la información relativa a sus aportantes, afiliados y beneficiarios dentro de los términos y con los requisitos que establezca el reglamento. El registro único de aportantes, RUA, deberá contar con la información completa, confiable y oportuna sobre los aportantes, afiliados y beneficiarios al sistema de seguridad social integral y a los regímenes especiales en materia de seguridad social, de tal manera que el mismo se constituye en una herramienta para el control del cumplimiento de las obligaciones que la ley establece en materia de seguridad social” (7) .
3.2.2.2. Habría que concluir, en consecuencia, que en ejercicio de sus tareas de control, el Seguro Social i) debió verificar la exactitud y consistencia de la información contenida en las declaraciones de autoliquidación recibidas y ii) que, una vez adelantadas las labores de persuasión, sin lograr el resultado esperado, la administradora pública trasladó la cuestión al Ministerio de la Protección Social, porque, “en ningún caso las entidades administradoras podrán modificar unilateralmente tales declaraciones, salvo que se trate de simples errores aritméticos o del periodo de cotización” (8) .
Sin que lo anterior permita colegir que las actuaciones de intervención del Seguro Social pudieron realizarse en cualquier tiempo, como tampoco que sus decisiones relacionadas con el estado pensional de sus afiliados no adquirieron firmeza, porque i) “ni la administración ni los particulares pueden extenderle a los titulares de la pensiones o prestaciones económicas los efectos de su propia incuria” (9) , y ii) razones de seguridad jurídica, el postulado constitucional de la buena fe y los deberes de respeto de los derechos ajenos y no abuso de los propios, “avalan el principio de la inmutabilidad o intangibilidad de los derechos subjetivos reconocidos por la administración a través de un acto administrativo” (10) .
Obsérvese que la normatividad a la que remite el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, en lo que tiene que ver con el procedimiento al que se ajustarán las liquidaciones oficiales a las que alude la norma, dispone que, en los dos años siguientes a la fecha de vencimiento de la declaración o de su presentación extemporánea, las liquidaciones privadas quedan en firme y que lo mismo acontece “si vencido el término para practicar la liquidación de revisión esta no se notificó” —libro v, título iv, título IV, artículo 714 E.T.— (11) .
Cabe precisar, además, que esta Corte, en los términos de la Sentencia C-835 de 2003, ya citada, declaró inexequible la expresión “en cualquier tiempo”, contenida en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, relacionada con la oportunidad para instaurar la revisión de las providencias judiciales, transacciones o conciliaciones judiciales o extrajudiciales que decretan o acuerdan el reconocimiento de sumas periódicas o pensiones de cualquier naturaleza, a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública; comoquiera que “salta a la vista la inseguridad jurídica en que se desplomaría el universo de los derechos adquiridos, de las situaciones jurídicas subjetivas ya consolidadas en cabeza de una persona, de la confianza legítima, y por supuesto, de la inmutabilidad que toda sentencia ejecutoriada merece al cabo de un tiempo debidamente determinado por la ley (...)”.
3.2.2.3. Los artículos 23 y 27 del Decreto 1818 de 1996 (12) reglamentan el procedimiento al que deben sujetarse los empleadores y beneficiarios, para la autocorrección de los errores incurridos, con ocasión de la autoliquidación de aportes; el artículo 44 del Decreto 326 de 1996 autoriza a las entidades administradoras de pensiones para producir notas de ajuste al valor de las cotizaciones y el artículo 53 del Decreto 1406 de 1999 reglamenta la imputación de pagos, por concepto de cotizaciones realizadas al sistema de seguridad social.
Cabe precisar, en este punto, que el debido proceso se aplica a todas las actuaciones de la administración, como lo puntualizó la Corte al estudiar las facultades de los representantes legales de las entidades encargadas de reconocer prestaciones periódicas, con cargo al tesoro público y que, en tanto se adelantan los procedimientos de control y verificación, establecidos en el ordenamiento “se le debe continuar pagando al titular —o a los causahabientes— de la pensión o prestación económica las mesadas o sumas que se causen, esto es, sin solución de continuidad” (13) .
Sin embargo, el 5 de septiembre de 2007, la gerente seccional Cundinamarca y D.C. de la entidad, pasando por alto que la documentación anexada por la actora indica que la misma cumplió el requisito exigido, resolvió confirmar la Resolución 22485 del 8 de agosto de 2005, esta vez con fundamento en una nueva revisión de la historia laboral de la beneficiaria y en base a la imputación de pagos, prevista en los decretos 1818 de 1996 y 1406 de 1999.
De manera que la protección será concedida, en el sentido de disponer que la gerente de la seccional Cundinamarca y D.C. del Seguro Social, o quien haga sus veces, resuelva el recurso de apelación instaurado por la señora María Stella Olmos de Moreno contra la Resolución 22485, expedida el 8 de agosto de 2005, nuevamente, esta vez i) con fundamento en la Resolución 19270 del 27 de agosto de 2002, a cuyo tenor la actora, para entonces, había cotizado un total de 985 semanas, y ii) considerando los aportes, realizados desde entonces.
En consecuencia la gerente de la Seccional Cundinamarca y D.C. del Seguro Social, o quien haga sus veces, en las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta decisión, resolverá el recurso de apelación instaurado por la señora María Stella Olmos de Moreno contra la Resolución 22485 de 2005, nuevamente, esta vez i) teniendo presente que mediante acto administrativo en firme y de obligatorio cumplimiento, proferido en agosto de 2002, se le indicó que debía cotizar 15 semanas más para acceder a la prestación y ii) en consideración a que la actora afirma y la documentación que acompaña así lo indica, cumplió a cabalidad con la exigencia de la entidad.
Magistrados: Jaime Córdoba Treviño—Rodrigo Escobar Gil—Mauricio González Cuervo, ausente con permiso.
(1) Sentencia T-456 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
(2) El artículo 155 de la Ley 1151 de 2007 i) crea “una empresa industrial y comercial del Estado del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, vinculada al Ministerio de la Protección Social, denominada Administradora Colombiana de Pensiones —Colpensiones—, cuyo objeto consiste en la administración estatal del régimen de prima media con prestación definida incluyendo la administración de los beneficios económicos periódicos de que trata el Acto Legislativo 01 de 2005, de acuerdo con lo que establezca la ley que los desarrolle”; y ii) dispone la “liquidación de cajanal EICE, Caprecom y del Instituto de Seguros Sociales, en lo que a la administración de pensiones se refiere”. Al respecto consultar la Sentencia C-376 de 2008, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
“Ejecución de créditos a favor de las entidades públicas o de los particulares. Las entidades públicas podrán hacer efectivos los créditos a su favor en todos los casos a que se refieren las disposiciones anteriores por jurisdicción coactiva y los particulares por medio de la jurisdicción ordinaria” —artículo 79 CCA—
“De conformidad con los artículos 68 y 79 del Código Contencioso Administrativo, las entidades públicas del orden nacional como Ministerios, Departamentos Administrativos, organismos adscritos y vinculados, la Contraloría General de la República, la Procuraduría General de la Nación y la Registraduría Nacional del Estado Civil, tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivos los créditos exigibles a favor de las mencionadas entidades y de la Nación. Para este efecto la respectiva autoridad competente, otorgará poderes a funcionarlos abogados de cada entidad o podrá contratar apoderados especiales que sean abogados titulados” —artículo 112 Ley 6ª de 1992—; “en el entendido de que la autorización legal para ejercer el poder coactivo se refiere exclusivamente al cobro o recaudación de recursos provenientes de funciones netamente administrativas confiadas por el legislador de modo expreso a los entes vinculados, siempre que en la misma norma legal correspondiente se autorice la función de ejecución coactiva y s determinen las condiciones de su ejercicio, únicamente en cuanto a los aludidos recursos (...)” —Sentencia C-666 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo—.
(4) El artículo 12 de la Ley 1066 de 2006 modificó el artículo 635 del estatuto tributario, en materia de intereses moratorios por obligaciones con vencimiento a partir del 7º de enero de 2006.
(5) El artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 creó “la unidad administrativa especial de gestión pensional y contribuciones parafiscales de la protección social, UGPP adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente” y le asignó, entre otras funciones, la de adelantar “tareas de seguimiento, colaboración y determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la protección social. Para este efecto, la UGPP recibirá los hallazgos que le deberán enviar las entidades que administran sistemas de información de contribuciones parafiscales de la protección social y podrá solicitar de los empleadores, afiliados, beneficiarios y demás actores administradores de estos recursos parafiscales, la información que estime conveniente para establecer la ocurrencia de los hechos generadores de las obligaciones definidas por la ley, respecto de tales recursos. Esta misma función tendrán las administraciones públicas. Igualmente, la UGPP podrá ejercer funciones de cobro coactivo en armonía con las demás entidades administradoras de estos recursos (...)”.
(7) Mediante Sentencia C-992 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil, esta Corte declaró exequible el artículo 91 de la Ley 488 de 1998, tal como fue modificado por el artículo 99 de la Ley 633 de 2000, “salvo el inciso segundo y la siguiente expresión del inciso tercero, que se declaran Inexequibles: “... la información que estimen conveniente para establecer la ocurrencia de hechos generadores de obligaciones para con el sistema, al igual que solicitar de aquellos y estos”. Asignaba la norma en mención a las administradoras, para el ejercicio de las tareas de control “las facultades de fiscalización que establece el Libro V del Estatuto Tributario Nacional, en cuanto ellas resulten compatibles con el ejercicio de tales atribuciones”.
(8) No encontró esta Corte reparo alguno i) en la asignación de la responsabilidad conjunta asignada a la Superintendencia Nacional de Salud y al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, respecto del control sobre la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de los aportes que financian el sistema de seguridad social ii) en la tarea de “... verificar la exactitud y consistencia de la información contenida en las declaraciones de autoliquidación de aportes al Sistema que hayan recibido;” y en las facultades de solicitar de los aportantes, afiliados o beneficiarios “... las explicaciones sobre las inconsistencias en la información relativa a sus aportes a los distintos riesgos que haya sido detectadas”; iii) en la advertencia, a cuyo tenor “en ningún caso “... las entidades administradoras podrán modificar unilateralmente tales declaraciones, salvo que se trate de simples errores aritméticos o del periodo de cotización en salud” y iv) en “el señalamiento de que “[a]gotada la etapa persuasiva de control que alude el inciso anterior sin que el aportante acepte corregir la situación anómala detectada por la administradora, esta deberá dar traslado de las actuaciones surtidas a la entidad que resulte competente para conocer de las mismas, según el riesgo de que se trate”. Sentencia C-992 de 2001, ya citada.
(9) Sentencia C-835 de 2003, M.P. Jaime Araújo Rentería.
(10) Sentencia T-347 del 3 de agosto de 1994, M.P. Antonio Barrera Carbonell.