Source: https://www.slideshare.net/carlosquintov/trabajo-final-de-grado-17228312
Timestamp: 2017-11-25 04:27:59
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Matched Legal Cases: ['artículo 5', 'artículo 5', 'artículo 5', 'artículo 227', 'artículo 121', 'artículo 5', 'artículo 157', 'artículo 124', 'artículo 124', 'artículo 192', 'artículo 41', 'artículo43']

Autonomías de los municipios de la provincia de Buenos Aires
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Autonomía institucional, política, administrativa, económica y financiera comparada entre los municipios de Lanus y Lomas de Zamora de la provincia de Buenos Aires con los municipios de Puerto Madryn y Trelew de la provincia de Chubut.
1. Universidad Nacional de Lanús (UNLa)Departamento de Planificación Y Políticas Públicas (DPPP) LICENCIATURA EN CIENCIA POLÍTICA Y GOBIERNO ¿En el siglo XIX o en el siglo XXI?:Análisis comparado de los gobiernos municipales delos partidos de Lanús y Lomas de Zamora en laprovincia de Buenos Aires y de las ciudades de PuertoMadryn y Trelew en la provincia de Chubut. Autor: Carlos Martín Sánchez
2. Lanús, 2012ÍndiceIntroducción..................................................................................................5Capítulo I....................................................................................................12 I. Antecedentes históricos del municipio................................................13 II. Escuelas Municipalistas.....................................................................15Capítulo II...................................................................................................29 Gobierno Local.......................................................................................29 I La autonomía Institucional................................................................35 II La autonomía Administrativa ..........................................................39 III La autonomía Política ....................................................................41 IV La autonomía Económica...............................................................48 V La autonomía Financiera.................................................................54Capítulo III..................................................................................................59 Normativas Comparadas........................................................................59 I El municipio de Puerto Madryn ........................................................64 II El municipio de Trelew.....................................................................70 III El municipio de Lanús.....................................................................73 IV El municipio de Lomas de Zamora.................................................77Capítulo IV..................................................................................................81 Intentos de reforma de la Constitución bonaerense..............................82 a) Armendáriz (UCR) 1983-1987. ......................................................83 b) Cafiero (PJ) entre 1987-1991.........................................................86 c) Duhalde (PJ) 1991-1995. ...............................................................88Conclusiones..............................................................................................89Bibliografía.................................................................................................95Anexo I.....................................................................................................104Anexo II....................................................................................................105 2
3. Síntesis:Palabras Claves: régimen municipal; autonomía; autarquía; cartaorgánica municipal; ley orgánica de las municipalidades. Desde mediados del siglo XX los gobiernos locales han irrumpidoen la escena gubernamental como lo hacía en los primeros años del sigloXIX en nuestra región. A partir de la década de 1980 este proceso seintensifica, pero en simultáneo se venían produciendo cambiosestructurales en el sistema mundial. Uno de estos cambios ha sido latransformación del modelo de producción, cambiando de un modo fordistaa uno flexible. Es allí, junto a la desaparición del Estado interventor,donde las ciudades deben abandonar su relación de subordinación conlos niveles superiores del Estado y tomar un rol protagónico parainsertarse en este nuevo escenario, transformando el modelo de gestióntradicional que se venía verificando. Con la reforma de la Constitución Nacional del año 1994 sevigoriza lo dispuesto hasta el momento respecto al régimen municipal, yaque había provincias que no les reconocían las autonomías a losmunicipios que las componen. Cuando se hace referencia al régimenmunicipal, se lo distingue de administración municipal, esto no es meracuestión de palabras; es algo más. Limita el término administrar a una 3
4. forma de actividad económica. Mientras que el régimen entrañacuestiones de gobiernos, de política. Al desarrollar este concepto apreciamos una serie de Estadossubnacionales en Argentina que admiten autonomía municipal absoluta,aquellos que admiten una autonomía municipal relativa o restringida yaquellos que directamente omiten la autonomía municipal. Un gobiernolocal dispone de autonomía, cuando tiene la autoridad para darse suspropias normas, elegir sus autoridades y administrarse a sí misma, dentrodel marco de sus competencias territoriales y materiales. De no ser así,estaríamos aludiendo a organismos autárquicos pues poseen facultadespara administrarse por sí mismo, pero de acuerdo con una norma que lees impuesta, ya que el ente no tiene poderes para dictar dicha norma. En el caso que analizaremos de los municipios de la provincia deBuenos Aires, se rigen por la Ley Orgánica de las Municipalidades. Estaes una ley que data del año 1958 y ha sido sancionada por la legislaturaprovincial durante un gobierno de facto, imperando y ordenando a todoslos municipios de la provincia por igual, sin distinción ninguna tal como sise tratara de instituciones homogéneas tanto en su territorio, población,economía, etcétera. Aquellos municipios que son regidos por Cartas OrgánicasMunicipales son denominados municipio de convención, esto es, el quetiene el ejercicio del poder constituyente de tercer grado. Estereconocimiento trae aparejada la participación directa de los habitantes enlos asuntos del gobierno local al que pertenecen. De allí que éstosdispongan de la capacidad de adoptar medidas, procedimientos,regulaciones y resoluciones a problemas que pueden ser exclusivos. 4
5. Introducción Como se recordará, la Nación Argentina adoptó para su gobierno laforma representativa republicana federal, por lo cual su régimen político-administrativo se caracteriza por tener un poder central producto de ladelegación de los poderes provinciales, considerados éstos, dispositivosfundamentales de la Nación. Es así que las provincias son portadoras desoberanía, reservándose para sí aquellas que no han sido cedidas. Durante el proceso de elaboración de la carta magna nacional, losconstituyentes dispusieron en el artículo 5º que cada provincia deberáasegurar su régimen municipal entre otras consideraciones. Ello nosconduce a incorporar un nuevo nivel a escala institucional, el municipal.Sin embargo, las provincias se han visto subordinadas y relegadas a unpoder central que situaron en un segundo plano, en la política pública, alas autonomías provinciales. Esta concentración de poder se traduce anivel local, cercenando a su vez las autonomías municipales que lacomponen. Así, cuando hacia fines de 1993, afirma Bensimón, "se sancionó laLey N° 24.309 de declaración de la necesidad de la reforma de laConstitución, se habilitó como tema de debate y resolución en laConvención Constituyente (art. 3°) a las autonomías municipales"(Bensimón, 1997: 12). Por lo tanto, en la reforma del año 1994 de la Leyfundamental, se incluyeron nuevos derechos, nuevos organismos ytambién se vigorizó la temática relacionada con la autonomía municipal "[…] al tradicional art. 5º se le agregó el 123, que puso fin a una larga polémica histórica sobre la naturaleza jurídica de los municipios en nuestro país. El texto es bien conocido: 5
6. Art. 123º CN: ‘Cada provincia dicta su propia constitución, conforme a lo dispuesto por el art. 5º asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero’. La redacción del art. 5º original permitía el debate sobre autarquía o autonomía. Esa ambigüedad ha terminado." (Carello, Hernández, et al, 2010: 19). De esta manera la nueva Constitución de la Nación Argentinaaparece con la determinación de actualizarse y de disipar discordantesinterpretaciones acerca de conceptos e instituciones. Además haestablecido nuevas reglas de juego, entre ellas, la implantación de formasde democracia semidirecta (Consulta, Iniciativa, Referéndum, Revocatoriade mandatos y Plebiscito), ampliando así derechos a la ciudadanía. A pesar de las continuas innovaciones que las ciudades1 —basesociológica del municipio— han sufrido a lo largo de la historia, laprovincia de Buenos Aires se sigue rigiendo, respecto al régimenmunicipal, como lo hacía hacia 1933. La modificación de su Carta MagnaProvincial ha quedado en conflicto en ese tema respecto a la ConstituciónNacional. Así, la Constitución de 1934 y el viejo decreto-ley 6769/58siguen rigiendo. La democracia no ha sido capaz de darse en la provinciainstituciones autonómicas que los nuevos tiempos demandan (Ver AnexoI). Como suele suceder, los acontecimientos de la vida real muchasveces discrepa con lo establecido en las normas que son las quedeberían conducir nuestras acciones. Es así que apreciamos una serie deEstados subnacionales que admiten autonomía municipal absoluta,1 Si los cotejamos con la Nación y las Provincias, los Municipios se caracterizan por suadaptabilidad a las configuraciones sociales, culturales, económicas, espaciales,políticas, etc. de la geografía y la población que lo contienen. 6
7. aquellos que admiten una autonomía municipal relativa o restringida yaquellos que directamente omiten la autonomía municipal. Cuando hacemos referencia a las autonomías municipales, estas loson en lo institucional, político, económico, financiero y administrativo. Elrasgo fundamental del municipio es el de hallarse incluido en una unidadpolítica superior. Para ello, detallaremos las competencias propias de losmunicipios, debiendo aclarar que es un mero resumen y que están sujetasa la legislación de cada provincia. Esta es una clasificación del Dr. Morán,citada por el Dr. Hernández: "a) En lo político: convocar a elecciones de sus miembros; juzgar de la validez de ellas; juzgamiento del intendente por el Concejo Deliberante por mala conducta, delitos comunes, mal desempeño, etcétera; facultades disciplinarias del Concejo Deliberante sobre sus miembros; proponer ternas para la designación de jueces de paz y darse su propia carta orgánica. b) En lo económico-financiero: establecer impuestos, tasas y contribuciones; contraer empréstitos; formular su presupuesto de gastos y recursos; invertir libremente sus rentas; aprobar las cuentas de inversión; fomentar el turismo; tener mercados de concentración de abastos, ferias, mataderos, etcétera; asegurar el expendio de los artículos alimenticios en las mejores condiciones de precios y calidad, organizando, si fuere menester; la elaboración y venta de ellos; aceptar o rechazar legados o donaciones y arrendar bienes comunales. c) En lo social: establecer centros de salud, hospitales, salas de primeros auxilios, dispensarios, etcétera; institutos de beneficencia, asilos de inmigrantes; hogares de niños y ancianos; servicios fúnebres; cárcel de encausados; servicios de previsión y asistencia social; crear institutos de cultura intelectual y física e 7
8. instrucción primaria, bibliotecas y museos; realizar o controlar espectáculos públicos y fomentar la educación y cultura popular. d) En lo jurisdiccional: ejercer el poder de policía represivo en las materias de competencia local y crear tribunales de faltas. e) En lo administrativo: nombrar y remover los funcionarios y empleados; administrar los bienes municipales; prestar los servicios públicos en forma directa o indirecta por medio de municipalizaciones, empresas o sociedades de economía mixta, concesiones, locaciones, etcétera, y dictar normas de organización, planificación y control administrativo. f) En lo urbanístico y en lo rural2: sancionar planes de urbanismo, ornato y estética; regular la urbanización y zonificación; deslindar el dominio público y privado municipal; organizar el catastro municipal; efectuar expropiaciones para fines de utilidad pública; prestar los servicios de agua potable, barrido, eliminación de residuos, gas, cloacas, tras porte, teléfonos, alumbrado público y otros servicios análogos; realizar la apertura y construcción de calles, avenidas, puentes, plazas y paseos; regular el uso de calles y subsuelos; controlar la seguridad e higiene de la construcción; promover la salud pública, estética y comodidad; regular el tránsito y el trasporte público; asegurar el saneamiento ambiental; conservar, administrar y regular cementerios; mantener caminos vecinales; efectuar riego de caminos y calles; y, en general, realizar las obras públicas" (Hernández, 2003: 370-371). El objetivo principal de este trabajo es comparar las diferencias delas autonomías políticas, institucionales, económicas, financieras y2 Las competencias en lo rural sólo corresponden a los municipios de tipo condado odepartamento, que son minoritarios en el derecho argentino, como luego veremos.Asimismo, es de hacer notar que existen en la legislación muy pocas referencias a losmunicipios rurales. 8
9. administrativa de los municipios que poseen una carta orgánica municipal (Puerto Madryn y Trelew en la provincia de Chubut) respecto de aquellos municipios que son regidos por la ley orgánica de las municipalidades (Lanús y Lomas de Zamora en la provincia de Buenos Aires).• En primer lugar, analizar la autonomía municipal institucional desprendida de las distintas visiones doctrinales de las escuelas municipalistas en Argentina a partir de estar determinados, los municipios, por una Carta Orgánica Municipal.• En segundo lugar, analizar la relación entre la autonomía administrativa y la conformación de la estructura orgánica y la designación del personal que tienen los municipios.• En tercer lugar, analizar la relación entre la autonomía política y la representación proporcional. Donde diversos partidos políticos gocen de igualdad de posibilidades en el distribución de escaños. La participación de la ciudadanía mediante la institucionalización de criterios propios de la democracia semidirecta.• En cuarto lugar, analizar la relación entre la autonomía y el desarrollo económico de los municipios y la posibilidad que tienen estos de conformar regiones.• Y por último, analizar la relación que existe entre la autonomía financiera municipal con la capacidad de los municipios de cobrar impuestos. Por ello, del análisis normativo determinamos como hipótesis de trabajo que los gobiernos municipales que poseen Cartas Orgánicas Municipales gozan de una autonomía plena (Puerto Madryn y Trelew en la 9
10. provincia de Chubut), quienes no las poseen detentan una autonomíasemiplena (Lanús y Lomas de Zamora en la provincia de Buenos Aires). Las Cartas Orgánicas Municipales emanan del poder constituyentede los ciudadanos locales, esta actividad está íntimamente vinculada conla acción de participar. "La palabra ‘participar’ proviene del latínparticipare y significa ‘tener uno parte en una cosa o tocarle algo de ella’"(Hernández, 2003: 381). Así la ciudadanía forma parte activa de losasuntos de la res publica, de la cosa pública. Conceptualiza Ziccardi en suartículo que, para que la participación ciudadana sea efectiva se debengenerar las condiciones institucionales necesarias para poderlas llevar acabo (Ziccardi, 2004: 141). La historia y el territorio generan actores locales, expresa Pírez.Por ello para definir a un actor local hay que relacionarlo con la escenasocial en la que desarrolla su acción, su accionar coincide con los límitesde la sociedad local. Completa esta definición aquella que liga la nociónde actor social con la noción de desarrollo local, es decir incluir en ladefinición además del lugar en que se desarrolla la acción, el sentido queel actor imprime a la acción (Pírez, 1991). Como anteriormente se ha señalado la resultante del análisisnormativo no condice, en líneas generales con la realidad. Es por ello quecon la intencionalidad de que el contenido del trabajo pueda ser destinadoa usos prácticos como método de validación de los conceptos, doctrinas yteorías; hemos recurrido a informantes claves para elucidar si lo que seplantea puede ser efectivamente puesto en práctica. Principalmenteporque la provincia de Buenos Aires es la más habitada del país, pero sudistribución demográfica se caracteriza por tener muy altasconcentraciones. Esto trae aparejado que las lógicas y las realidadespolíticas disten mucho entre las distintas zonas de la provincia. Es por ello 10
11. que se comparan dos municipios de la provincia del Chubut, cuyacaracterística es la posesión de Cartas Orgánicas Municipales; y dosmunicipios de la provincia de Buenos Aires que son regidos por la LeyOrgánica de las Municipalidades. Estos municipios, seleccionados demanera intencional, se encuentran ubicados en el conurbano y formandoparte del área metropolitana de Buenos Aires (AMBA), de este modoexaminar si es factible plantear su organización mediante autonomíasplenas. Por otra parte, este trabajo tiene un tipo de abordaje cualitativo, sualcance es descriptivo-comparativo y la recopilación de datos einformación ha sido realizada mediante entrevistas pautadas y abiertas ainformantes claves y a la consulta de fuentes primarias: Cartas Magnas,Código Fiscal de la provincia de Buenos Aires, Leyes y Cartas OrgánicasMunicipales; y fuentes secundarias: consulta de material bibliográfico enbibliotecas y en forma digital. Como informante clave hemos seleccionado para la validaciónempírica del trabajo a funcionarios municipales del conurbanobonaerense. El motivo de dicha selección ha sido despejar las dudasacerca si en municipios del conurbano bonaerense es factible instituir laautonomía absoluta de los mismos. Estas constituirán el eje de lainvestigación. Pero los municipios ¿Siempre han existido tal como hoy losconocemos? ¿Tuvieron las mismas competencias y la misma relevanciaque hoy tienen? ¿Son concebidos de la misma manera por quienesestudian la temática? ¿Qué dice la Constitución de la Nación Argentinarespecto a los municipios? Respecto a la base territorial ¿Qué tipos demunicipios existen? Estos interrogantes intentaremos despejar en elcapítulo siguiente. 11
12. Capítulo I ‘‘El hombre que no presta atención 12
13. a los problemas de su ciudad, no es un pacífico habitante sino un mal ciudadano’’. PericlesI. Antecedentes históricos del municipio. Si bien en nuestro país los Estados Provinciales y el EstadoNacional erigen nuestra identidad, el Estado municipal es un Estado conrelevancia histórica en la Argentina. En Iberoamérica, los Cabildos, unainstitución de origen hispánico con funciones ejecutivas a nivel local,fueron los encargados de la organización de la vida de los principalescentros urbanos luego de la Revolución de Mayo. Pero en 1821 habíancambiado muchas cosas en, lo que hoy conocemos como, Argentina porlo cual se los suprime, desdibujando tempranamente lo que podríallamarse un gobierno local. En palabras del Dr. Bielsa encontramos que: "[…] la única institución en que el pueblo participó en el gobierno, nombrando sus jueces de menor cuantía, organizando la política local, fomentando el progreso edilicio, propendiendo al bienestar común y, cuando fue necesario, alzándose y oponiendo su propia fuerza y autoridad frente a los gobernadores o agentes despóticos de la Corona, toda vez que estos intentaron hollar su autonomía o arrancarle sus prerrogativas seculares" (Bielsa, 1930: 41-42). Continuando con los criterios del jurista los ciudadanos eran losencargados de elegir y de ser elegidos como cabildantes. Esta instituciónestablecía las normas necesarias para determinar el gobierno y el límitejurisdiccional que comprendía el incipiente "gobierno local" (Bielsa, 1930). 13
14. Respecto a su influencia política los cabildos han desempeñado, talvez producto de la distancia de la metrópoli, un papel muy importante enesta parte del globo. Sostiene Bielsa que "[…] tenían, y en primer términola representación directa del pueblo y el correlativo derecho de convocarlopara constituir los célebres Cabildos abiertos, en donde aparecía suefectiva e indiscutible potestad política" (Bielsa, 1930: 44). Andrenacciafirma que "es el Cabildo de Buenos Aires el que, en 1810, fuerza ladestitución del Virrey Baltasar Hidalgo de Cisneros y se arroga larepresentación virreinal" (Andrenacci, 2003: 5). Ya en el año 1820 el Directorio atraviesa una crisis financiera y delegitimidad muy importante, profundizando la impopularidad del régimen.Al mando de Artigas el 1º de febrero los caudillos del litoral invadenBuenos Aires en la recordada batalla de Cepeda. Las Provincias Unidasse reorganizan bajo el sistema federal de gobierno, es decir, que cadaprovincia se declara autónoma (Verdo, 2006). Retomando al Dr. Bielsaque afirma que desaparecieron los gobiernos nacionales y surge laanarquía. El nuevo gobierno de la provincia de Buenos Aires abolió a losCabildos en el año 1824 que decía: "Quedan suprimidos los cabildoshasta que la representación crea oportuno establecer la ley general de lasmunicipalidades" (el destacado es propio). Esta desaparición ha sidocalificada como parricidio, pues de esta institución deriva la Revolución deMayo en 1810 (Bielsa, 1930). Esta medida normativa fue adoptada por las otras provincias,suprimiendo sus cabildos, exceptuando a la ciudad de Orán en Salta(Hernández, 2003). A decir de Recalde, "[…] los Municipios y tomandocomo medida comparativa las funciones anteriores del Cabildo, delegaronmuchas de sus competencias a las provincias y a la Nación" (Recalde,2008). 14
15. Este impulso centralista fue tratado en 1853 con la sanción de laConstitución de la Nación Argentina, donde en su artículo 5º estableceque las provincias deben asegurar el régimen municipal como requisitopara el goce de su autonomía. Las provincias argentinas no procedieronuniformemente en la implementación de esta disposición, sino que se haprocedido de modos disímiles. Es así, que las denominadas nuevasprovincias, aquellas creadas pasada la mitad del siglo XX3, y también aposteriori, en el llamado nuevo constitucionalismo provincial quecomienza en 1986 y continúa hasta nuestros días4, han incorporado ensus constituciones estaduales la admisión de la autonomía absoluta desus respectivos municipios.II. Escuelas Municipalistas En este trabajo abordamos las distintas visiones doctrinales delderecho municipal haciendo hincapié en la Escuela Municipalista de LaPlata representada por su fundador, Adolfo Korn Villafañe y la EscuelaMunicipalista del Litoral destacando la postura del profesor santafecinoRafael Bielsa. Se desarrollarán los conceptos de municipio; el de lasCartas Orgánicas Municipales; el de autonomía, el de autarquía y el derégimen municipal. Además la base territorial del municipio: municipio-partido; municipio-ciudad y municipio-distrito.3 "La provincia del Neuquén, junto con sus hermanas de Río Negro, Chubut, Santa Cruz yFormosa transitaron un idéntico proceso, el denominado de “Provincialización de los TerritoriosNacionales” -del que también fueron parte La Pampa, Chaco y Misiones-, el cual desembocó en lasanción de la ley 14.408, del 15 de junio de 1955, que les dio la calidad de provincia a cada una deellas; camino que se vio interrumpido por el golpe de estado de septiembre de ese mismo año, quehizo que su institucionalización se comenzara a producir recién en 1957, cuando se dieron susrespectivas constituciones provinciales y, a partir de 1958, cuando se verifica su vidainstitucional plena, con la asunción de sus respectivos primeros gobiernos" (Márquez, 2007: 34).4 "Se efectuaron reformas constitucionales en 1986 en las provincias de Jujuy, La Rioja, Salta, SanJuan y Santiago del Estero; en 1987 en Córdoba y San Luis; en 1988 en Catamarca y Río Negro;en 1989 en Misiones;en 1990 en Tucumán; en 1991 en Formosa; en 1993 en Corrientes y en 1994 en Buenos Aires,Chaco, Chubut, La Pampa, Neuquén y Santa Cruz. Además se sancionó una nueva Constitución en1991 en la provincia de Tierra del Fuego" (Hernández, 2003: 136). 15
16. La idea expuesta por Sabsay, García, Nápoli y Ryan, es que desdesu creación, la Constitución Nacional determinó tres centros de poder ennuestro territorio: La Nación, la Provincia y el Municipio. Resultará de granutilidad para este artículo y para adentrarnos en la problemática planteadapuntualizar el alcance de los siguientes conceptos: “Soberanía: es la capacidad de poder de algunos Estados (Estados soberanos) para dictar decisiones obligatorias para su población y no estar subordinados a otro poder temporal superior. Autonomía: ʻsupone un poder de derecho público no soberano que puede, en virtud de un derecho propio y no sólo por delegación, establecer reglas de derecho obligatorias.ʼ Esto significa que el ente tiene poder propio y originario para darse su propia ley y regirse por ella. En otras palabras, ʻ la autonomía consiste en la facultad que tiene la autoridad para darse sus propias normas, elegir sus autoridades y administrarse a sí misma, dentro del marco de sus competencias territoriales y materialesʼ. Autarquía: Es la facultad que un ente posee para administrarse por sí mismo, pero de acuerdo con una norma que le es impuesta, ya que el ente no tiene poderes para dictar dicha norma.” (Sabsay et al, 2002: 52). El municipio tiene tantas interpretaciones como doctrinas seencuentran en el ámbito jurídico. El centro de la controversia gira en tornoen si: “la institución municipal es previa a la legislación, y entonces elderecho positivo se limita a reconocer su existencia, o si, al contrario, elmunicipio es creado por la ley” (Zuccherino y Moreno Rithner, 2007: 53). 16
17. Distintos pensadores han generado diferentes escuelas. Seclasifican primariamente en “escuelas sociológicas y escuelas legalistas ojurídicas” (Zuccherino y Moreno Rithner, 2007: 53). A) Las escuelas sociológicas Consideran al municipio como creación natural y espontánea que se anticipa en el tiempo a toda legislación positiva, luego se adoptan particularismos que las distinguen. De allí se generan corrientes que, por razones de pertinencia, sólo mencionaremos:a) Escuela iusnaturalistab) Escuela social católicac) Escuela economistad) Escuela institucionalista B) Las escuelas legalistas o jurídicas Sostienen que la institución municipal es creada por el derecho positivo. Coincidiendo en este punto de partida, determinados autores “se disgregan en considerables variantes”, ellas son:a) Escuela del individualismo liberalb) Escuela administrativistac) Posición de Hans Kelsen C) Experiencias legislativas negatorias del municipio Las encontramos en ejercicios gubernamentales que concentran todos los poderes del municipio en un órgano unipersonal. Los funcionarios a cargo, son meros delegados del férreo Estado central. Recordaremos 17
18. la ley municipal italiana de 1934 – dada en tiempos de Mussolini -, con su sistema del podestá, o la ley alemana de 1935 – establecida bajo Adolfo Hitler -, con su sistema del burgomaestre. (Zuccherino y Moreno Rithner, 2007: 57-58). Prosiguiendo con los dichos de Sabsay, García, Nápoli y Ryan, laautonomía es la facultad que tiene la autoridad de dictarse sus propiasnormas, elegir sus autoridades y administrarse a sí misma; mientras quela autarquía sólo comprende la auto-administración. Por lo tanto, unmunicipio autárquico atiende competencias que les son delegadas porparte de un Estado provincial. Estas atribuciones delegadas revisten uncarácter precario, ya que en cualquier momento, la provincia puedeplantear una avocación total o parcial de las mismas. Contrariamente losmunicipios autónomos poseen una esfera propia de acción que le ha sidoreconocida por el poder constituyente (Sabsay et al, 2002). La Escuela Municipalista de La Plata postula a través de sufundador Korn Villafañe: 1) El municipio reproduce dentro de su jurisdicción la república representativa (art. 1º de la Constitución Nacional). 2) Se adopta la República Representativa Municipal (art. 5º de la Constitución Nacional). 3) El municipio es una institución de grado constitucional, por lo tanto autónomo. 4) La referencia “régimen municipal” debe ser entendida como “gobierno municipal”. Incorpora el Poder Judicial como un tercer departamento delmunicipio (Zuccherino y Moreno Rithner, 2007: 126). 18
19. La Escuela Municipalista del Litoral suministra su caracterización através del Maestro del derecho administrativo, Rafael Bielsa. Su posiciónes administrativista, “que tiene a los municipios como autárquicos”. Nosdice que “la institución municipal es la unidad administrativa más simple ybien podría considerársele como la célula del Estado” (Zuccherino yMoreno Rithner 2007: 50). Para profundizar este planteo necesitamos abordar el conceptorégimen municipal. Recurrimos a los propuesto por el profesor Bielsacuando afirma que “la sustitución de régimen por administración no esmera cuestión de palabras; es algo más”. Limita el término administrar auna forma de actividad, la económica; o sea la administrativa. Mientrasque el régimen (municipal) “entraña cuestiones de gobiernos, deʻpolíticaʼ”. En un mismo sentido sostiene Hernández al afirmar que “lapalabra régimen hace referencia al modo de gobernarse la instituciónlocal y, en consecuencia, cabría concluir que el Constituyente tambiénsostuvo la politicidad de ella”. (Hernández, 2003: 119). Retomando aBielsa, este enfatiza que “gobernar es algo más que administrar; laadministración sólo es una parte de la actividad del gobierno”. (Bielsa,1930: 38). Este concepto, establecido por el artículo 5º de la ConstituciónNacional imponiendo el régimen municipal, es el que da origen a lasdistintas posiciones respecto a la hermenéutica de dicha frase, “dandocomo resultado contradictoria legislación, doctrina y jurisprudencia”(Hernández, 2003: 109). Es en estos conceptos de autonomía y de régimen municipal quese vinculan con otro que es el de poder constituyente. Dana Montaño,Bernard y Mouchet forman parte de una corriente de pensamiento dondesostienen “que sólo es autónomo el municipio de convención, esto es, el 19
20. que tiene el ejercicio del poder constituyente de tercer grado y en funciónde esta facultad puede dictarse su propia carta orgánica” (Zuccherino yMoreno Rithner, 2007: 144). Previo a continuar es menester detenernos en la definición de unaCarta Orgánica Municipal. Hernández sostiene que una carta orgánica es: “[...] como una Constitución local, resultado del ejercicio de una especie de poder constituyente de tercer grado, tal como lo sostiene Sánchez Viamonte. Mediante la carta se regulan los distintos aspectos del régimen municipal: forma de gobierno, finanzas locales, poder de policía, servicios públicos, responsabilidad de los funcionarios, formas de participación ciudadana, relaciones intermunicipales, etcétera” (Hernández, 2003: 140). Siguiendo con el concepto autonomía, es preciso profundizar en élya que no se agota en lo expuesto. Analiza Hernández y manifiesta que: “[La] autonomía municipal es de dos tipos: plena (absoluta) y semiplena (relativa). La primera corresponde a los municipios que tienen los cuatro aspectos o fases de la autonomía: institucional, política, administrativa y financiera, y que es el caso de siete provincias argentinas, que admiten el dictado de la propia carta orgánica municipal —a excepción de una— sólo para los municipios de primera categoría. La segunda es la perteneciente al resto de los municipios, que sólo tienen tres aspectos o fases de la autonomía municipal: política, administrativa y financiera...” (El agregado en los paréntesis es propio) (Hernández, 2003: 331-332). 20
21. Respecto a las Constituciones estaduales que admiten laautonomía municipal absoluta, Zuccherino y Moreno Rithner, señalaron alas de las provincias de: “Catamarca (Carta de 1988, art. 245); Córdoba (Carta de 1987, art 180 y mención del Preámbulo); Chubut (Constitución de 1957, arts. 207 y 208); Jujuy (Carta de 1986, Preámbulo y arts. 178 y 179); La Rioja (Carta de 1986, art. 154, consagra autonomía absoluta no completa al faltarle el elemento económico- financiero); Misiones (Carta de 1958, arts. 161 y 170); Neuquén (Constitución de 1957, arts. 184 y 187); Río Negro (Carta de 1988, art. 225); Salta (Carta de 1986, mención en el Preámbulo y arts. 164, primera parte, y 168); San Juan (Carta de 1986, art. 241); San Luis (Carta de 1987, art. 248); Santiago del Estero (Carta de 1986, mención en el Preámbulo y art. 220, inc.1); Tucumán (Carta de 1990, sanción 5 de la Convención Constituyente que reformó el art. 136) y Frustrado Proyecto de Reforma Bonaerense, art. 181, primer párrafo”. Respecto a las Constituciones estaduales que acogen solamente laautonomía municipal relativa o restringida: “Chaco (Carta de 1957, art. 179); Formosa (Constitución de 1957, art. 140); La Pampa (Carta de 1960, art. 107) y Santa Cruz (Constitución de 1957, art. 140)”. Respecto a las Constituciones estaduales que omiten la autonomíamunicipal: “Buenos Aires (Carta de 1934); Entre Ríos (Carta de 1933); Mendoza (Constitución de 1916, con diversas reformas) y Santa Fe (Carta de 1962)” (Zuccherino y Moreno Rithner, 2007: 153-154). 21
22. En los casos en que los municipios no se rijan por CartasOrgánicas Municipales, lo harán por una ley, la Ley Orgánica de lasMunicipalidades sancionada por la legislatura provincial, imperando yordenando a todos los municipios de la provincia por igual, sin distinciónninguna tal como si se tratara de instituciones homogéneas tanto en suterritorio, población, economía, etcétera. Retornando a las expresiones vertidas por Dana Montaño, haremosreferencia a las autonomías política, financiera y administrativa,destacando su interdependencia y su indivisibilidad para que cualquierade estas autonomías logren subsistir. Es inadmisible que un municipioque carezca de los recursos necesarios y convenientes (autonomía financiera)disponga de autonomía política y administrativa. A su vez, la misma autonomíafuncional o administrativa no puede permanecer íntegra y plena si no tiene comobase una autonomía política y financiera, que la independice de la política y de labolsa del gobierno del Estado (Hernández, 2003). Cuando se hace referencia a la autonomía política, la doctrinamunicipalista de Korn Villafañe, doctrina a la que adhiero, “sostiene que elmunicipio, dentro de su esfera jurisdiccional, debe reproducir exactamentelas pautas básicas que conforman la república representativa conforme alos contenidos de la Constitución federal” (Zuccherino y Moreno Rithner,2007: 122). Nuestra postura es que la Escuela Municipalista de La Platacuando hace referencia a “la plena vigencia de la república representativamunicipal” refiere al Poder Judicial, en la figura del juzgado de paz quedebe constituirse como un tercer departamento del municipio (Zuccherinoy Moreno Rithner, 2007), queda inconclusa esta representatividadmientras un municipio no sea capaz de dictarse su propio sistema 22
23. electoral. En el caso de los municipios de la provincia de Buenos Aires laelección de Concejales se realiza mediante un sistema de representaciónproporcional directo con piso o método del resto mayor (método Hare),esto es que el reparto de escaños se hace solo entre aquellas fuerzas quehayan obtenido una cantidad de sufragios igual o mayor al cociente, por lotanto, están estableciendo una cláusula barrera. La Ley 5109, Ley Electoral de la Provincia de Buenos Aires, loexplica claramente en su capítulo XVI, artículos 109 y 110. Se dividirá elnúmero total de sufragios por el número de candidatos que correspondeelegir, según los escaños a repartir. El cociente de esta operación será elcociente electoral; dividirá por el cociente electoral el número de votosobtenidos por cada lista, los nuevos cociente indicarán los números decandidatos que resulten electos en cada lista. Las listas cuyos votos noalcancen el cociente carecerán de representación; si la suma de todos loscocientes no alcanzase el número total de representantes quecomprenden la convocatoria, se adjudicará un candidato más a cada unade las listas cuya división por el cociente electoral haya arrojado mayorresiduo, hasta completar la representación con los candidatos de la listaque obtuvo mayor número de sufragios en la elección. En caso deresiduos iguales, se adjudicará el candidato al partido que hubiereobtenido mayoría de sufragios. Cuando ningún partido político llegare alcociente electoral, se tomará como base el cincuenta (50) por ciento delmismo, a los efectos de adjudicar la representación. No lográndose elmismo, se disminuirá en otro cincuenta (50) por ciento, y asísucesivamente hasta alcanzar el cociente que permita la adjudicacióntotal de las representaciones. Así las cosas, si la población de un municipio de la provincia deBuenos Aires determina que la elección de sus legisladores deberíarealizarse mediante la aplicación del sistema de representación 23
24. proporcional de divisor, particularmente el conocido como sistema D´Hont,no tiene la soberanía de llevarlo a cabo5. Por lo cual, en palabras de Salinas, nos encontramos confrecuencia que: “Los legisladores deben lealtad al partido y no a la población. El partido que se impone en las elecciones tiene garantizado no sólo el ejercicio del Poder Ejecutivo, sino también la mayoría absoluta en el Concejo. Esto conduce a que los concejales oficialistas se limiten a aprobar las iniciativas del Poder Ejecutivo. Esta deficiencia se produce en la Argentina en parte por el ʻ voto sábana ʼ, que impide a los ciudadanos seleccionar a los candidatos de real valía por los que desean votar” (Salinas, 2000: 29). Como tampoco asegura los mecanismos de democraciasemidirecta como son los derechos de Consulta, Iniciativa, Referéndum,Revocatoria de mandatos y Plebiscito. Respecto a la descentralización,será abordado cuando tratemos la base territorial de los municipios de laprovincia de Buenos Aires en Municipios-partidos. Respecto a la Autonomía financiera la consideramos de unaimportancia tal que si se adjudicaran las otras cuatro autonomías a los5 Coincidimos con un Proyecto de ley que intenta modificar el método empleado, pues:“Una de las críticas más comunes que se le hace al método que transforma los votos en escaños ennuestra provincia, es su tendencia a excluir a las minorías impidiendo una composición máspluralista de los cuerpos colegiados, tanto a nivel provincial, como municipal, como así tambiénuna fuerte sobrerrepresentación de los partidos políticos mayoritarios, la causa fundamental deesto último es que, cuando ya han sido repartidos los cargos por medio del residuo, en el caso deque todavía quede representación por asignar esta se completa con la lista que haya obtenidomayor número de sufragios. Generalmente, dada la gran cantidad de votos en blanco y la cantidadde partidos de muy baja representatividad que no llegan al cociente, hace que en la mayoría de laselecciones ya sea esta de distrito o seccional, la fuerza mayoritaria se lleve 2 o más lugares de losque les corresponden por los votos obtenidos”. Proyecto fechado el 20 de Agosto de 2008.Visto en: http://www.notibonaerense.com/detallesPLey.aspx?pl=SistemaD%C2%B4Hont.Consultado el: 25/04/2012. 24
25. municipios y se retuviera la capacidad de disponer de recursos propios ysuficientes para cumplir sus fines propios, la autonomía en los otrosámbitos “será una mera exclamación o expresión de deseos” (Abalos,2003: 41). La profesora mendocina propone “el reconocimiento de lacapacidad impositiva municipal, y por ende, la facultad de creación deimpuestos municipales” (Abalos, 2003: 41). En referencia a la base territorial en la conformación del Municipio,Vapñarsky utiliza una nueva tipología para hacer referencia a unaterminología que en Argentina no hace referencia siempre a una, lo que éldenomina, Áreas de Gobierno Local (AGL). Para ello la distingue en trestipos: “A. Municipio-ciudad, como en la provincia de Córdoba. B. Municipio-distrito, como en la provincia de Santa Fe. C. Municipio-partido, como en la provincia de Buenos Aires.”(Vapñarsky, 1996: 22). Desarrollan en profundidad estos conceptos los profesoresZuccherino y Moreno Rithner cuando dicen: 1) Teoría del municipio-partido: Es una base territorial que en su mayor parte asume características de rural. En la ciudad principal, denominada cabecera de partido, se instala el municipio y en los núcleos de población restante una delegación municipal, cuyo titular es elegido por el intendente municipal del partido. Esto acrecienta aún más el centralismo. 2) Teoría del municipio-ciudad: Esta idea propone limitar la base territorial municipal al ejido6 urbano o hasta el lugar donde arriben los6 Es el caso de la ciudad de Puerto Madryn y de Trelew. El artículo 227 de la Constitución de laprovincia del Chubut dice: "En las ciudades, pueblos y demás núcleos urbanos de la Provincia, elgobierno y administración de los intereses y servicios locales están a cargo de municipalidades o 25
26. servicios públicos prestados por el municipio. La idea de municipio corresponde a lo urbano y, cuando mucho, a lo suburbano. Los despoblados son quitados del imperio del municipio para ser sometido a la esfera del gobierno estadual, privando así a la institución municipal no sólo de base geográfica, sino también de recursos tributarios nada despreciables. 3) Teoría del municipio-distrito: Esta tesis propugna integrar lo urbano, lo suburbano y lo rural dentro de la base territorial municipal. El municipio se localiza en la ciudad predominante, en tanto en todos los núcleos poblacionales sometidos a su esfera de influencia coloca una comuna, conducida por una comisión vecinal elegida por el pueblo. De esta forma se dota al municipio de mayor representatividad, descentralización y participación popular. (Zuccherino y Moreno Rithner, 2007). Prosigue con el análisis el Dr. Hernández cuando señala que: "[…] existen dos sistemas principales en el derecho comparado: el municipio de ejido urbano o de villa, en que la competencia alcanza solamente a lo urbano, y el de tipo condado, departamento o distrito, en que ella comprende áreas urbanas y rurales, no quedando parte alguna del territorio estatal sin estar sujeto a la competencia local. Sin embargo, en algunas legislaciones se insinúa un sistema mixto, que partiendo del primero citado, amplía la competencia sobre la base de futuras prestaciones de servicios públicos o crecimiento de las ciudades". (Hernández, 2003: 365).comisiones de fomento.Tienen municipalidades las poblaciones en cuyo ejido urbano hay más de quinientos inscriptos enel padrón municipal de electores.Tienen comisión de fomento las poblaciones en cuyo ejido hay más de doscientos inscriptos en elmismo padrón." 26
27. Avanza en el mismo sentido al compartir con Caplan, Lamas yMeehan, que: "el primer sistema presenta como aspectos positivos: la adecuación al concepto tradicional de municipio vinculado a las relaciones de vecindad; permite precisar el ejercicio de las competencias propias municipales; no subordina los centros urbanos menores a la ciudad cabecera asiento del gobierno local y tiende a preservar la autonomía de los municipios, al evitar que puedan ser considerados como meras delegaciones operativas o administrativas. El segundo sistema también tiene como aspectos positivos: una mejor correspondencia con el proceso de planeamiento y el cumplimiento de fines con otras entidades estatales; permite que el financiamiento de los servicios se efectúe también con quienes residen en zonas circundantes y evita que se realicen actividades marginales a los centros urbanos atentatorias al poder de policía o financiero municipal" (Hernández, 2003: 365-366). Nuestra visión propicia el abandono del sistema vigente delmunicipio-partido, adoptando el de municipio-distrito con el propósito deatender a “la democracia participativa al instalar en cada pueblo o ciudadno cabecera una comuna compuesta por una comisión vecinal electiva”(Zuccherino y Moreno Rithner, 2007: 63). O como afirma Escolar "[…] unestado futuro, pequeño, transparente, eficiente, fundado en laparticipación ciudadana y eficaz para resolver los problemas de losvecinos; un estado ‘descentralizado’" (Escolar, 1996: 157). Durante la década de 1980 los países Latinoamericanosexperimentaron un proceso de transición a la democracia, denominadopor Huntington la tercera ola democratizadora. Simultáneamente se 27
28. produjo una tendencia política de descentralización que significó laprogresiva expansión del desempeño de los gobiernos locales en laparticipación del sistema político. Por lo tanto, la descentralización, a decirde Pírez, se introdujo en la agenda política vinculada a la "disminución delos aparatos-funciones-recursos" del Estado Nacional, transfiriendofunciones a los Estados locales (Pírez, 1996: 179). Es tomada como unconcepto, pero debe ser considerada, sobre todo, como un proceso queno tiene una significación única. Por lo cual "la descentralización noconstituye un fin sino un medio para el logro de finalidades" (Pírez, 1996:190). Sin embargo, Magri y Huete sostienen que esta descentralizaciónterritorial transfirió competencias políticas al plano municipal,descomprimiendo el conflicto en el nivel central trasladándolos haciagobiernos del ámbito local (Magri y Huete, 2011). Continúa con el desarrollo de este proceso de descentralización,pero ahora respecto a los servicios. Según Pírez el municipio debeconvertirse en un flujo de doble entrada y salida, con un intercambio fluidode información de opiniones, impugnaciones e iniciativas con los vecinos(Pírez, 1996: 190). Donde la población debe poder acceder al control delos servicios y así poder involucrarse en las decisiones al respecto (Pírez,1996). Ahora bien, ¿Qué se entiende por municipio?, ¿De qué manera segobierna?, ¿Es realmente efectiva la proximidad de la ciudadanía con elgobernante? Ya hemos hecho referencia a los distintos tipos deautonomías, es el momento de detenernos y desarrollar másacabadamente estos conceptos, es el propósito del siguiente capítulo. 28
29. Capítulo IIGobierno Local Abordar a las ciudades argentinas desde el conocimiento científicoes un desafío que ha sido recorrido profusamente, sin embargo en laprovincia de Buenos Aires persiste una estructuración que se podríacalificar de anacrónica. Esta indagación Hernández la realiza desde elmunicipio, es decir, desde la ciudad jurídicamente organizada; comovimos, el municipio ha organizado desde siempre sus órganos degobierno. Para el Doctor en Derecho y Ciencias Sociales Pedro Pírez, "lamunicipalidad puede ser definida de tres maneras distintas:1. Se trata de un territorio determinado. En la Argentina es unaparte de un territorio provincial legalmente recortado o definidodentro de éste como ámbito (territorial) de una unidadgubernamental local.2. Es una sociedad local, que en ese territorio, se diferenciadentro de la sociedad nacional. Es así el conjunto de grupos yclases de sus relaciones económicas, sociales, culturales ypolíticas.3. Se trata de un ámbito gubernamental o, más precisamente,de un aparato gubernamental que corresponde al ámbito másdescentralizado de la organización estatal argentina, el másvinculado con la vida cotidiana de la población y, por eso mismo,el que parece más accesible o cercano en la relación entre losgobernantes y la población. (Pírez, 1991: 11-12). 29
30. Es oportuno definir una serie de conceptos que Abalos emplea ensu trabajo "Por ‘municipio’, en general se reconoce a la ‘comunidad local autosuficiente’, distinguiendo este término de ‘municipalidad’ que supone la expresión institucional revestida de poder estatal, de la organización de los servicios e intereses que se administran y gobiernan en un municipio" (Abalos, 2003: 7). Cita a Rosatti extractando que: "[…] la ciudad es […] una realidad social, territorial, económica y política; el municipio es una realidad que surge por el reconocimiento atributivo de caracteres jurídicos (status jurídico, competencia, etcétera) a aquellos elementos sociales, territoriales, económicos y políticos, y la municipalidad es la representación institucional del municipio" (Abalos, 2003: 7-8). Corresponde analizar cómo están divididas las provincias, puesesto incumbe de manera directa al régimen municipal. Pírez contribuyecon sus comentarios al decir: "Territorialmente las provincias están divididas en departamentos (o partidos como los denomina la Constitución de la Provincia de Buenos Aires) que tienen importancia sobre todo administrativa. Sin embargo, son relevantes porque vinculan con el régimen municipal […] existen dos formas fundamentales de organización municipal desde el punto de vista de su vinculación con el territorio: a) como gobiernos locales cuyo territorio o jurisdicción corresponde con la división en departamentos, independientemente de la cantidad de población que allí se 30
31. encuentre y de su aglomeración en una o más localidades urbanas o rurales […]; b) como gobierno local de localidades o asentamientos humanos, independientemente de su cantidad en cada departamento. En estos casos ciertos territorios provinciales, no corresponden a ningún municipio, no tienen gobierno local […]" (Pírez, 1991: 12-13). Los municipios tienen dos tipos de autoridades. Previene Pírez que"con algunas diferencias. Por una parte un ejecutivo unipersonal con elnombre de intendente, por la otra un legislativo colectivo, con el nombrede Concejo Deliberante […] ambas autoridades son elegidaspopularmente […] Dentro de las autoridades municipales deben incluirselos juzgados de faltas […]" (Pírez, 1991: 15). Recurrimos a la claridad de Pírez para interpretar correctamente elconcepto de gobernabilidad urbana y nos dice que es la capacidad delgobierno local de orientar y conducir los procesos (de configuración yfuncionamiento) urbanos de manera de dar respuesta a las necesidadesde la población y de las actividades económicas (Pírez, 2001). Continuando con el razonamiento desplegado por Pírez dice que elgobierno de la ciudad es un conjunto de relaciones políticas entre losdiferentes actores de la ciudad y sus representantes. De estasarticulaciones emanan normas que regulan acciones y relaciones en laciudad, funciones económicas, como promoción y orientación deactividades, o sociales en la reproducción de la fuerza de trabajo. Seindica la orientación que, desde el poder estatal, se da a la sociedad localurbana" (Pírez, 2004). Antes de seguir con el análisis, detengámonos un momento en loque dice la Constitución Nacional en su artículo 121: 31
32. "Las provincias conservan todo el poder no delegado por esta Constitución, al Gobierno Federal, y el que expresamente se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporación". Hemos traído a colación este artículo pues asegura Pírezque: "la Constitución Nacional no identifica los papeles estatales en el desarrollo urbano […] Serían parte, entonces, de los llamados poderes concurrentes que pueden ser ejercidos tanto por el nivel federal como por las provincias. En ese sentido, debe tenerse presente que el nivel municipal integra los sistemas provinciales" (Pírez, 1991: 18). Vimos como Sabsay, García, Nápoli y Ryan han definidoautonomía, estableciendo que el municipio tiene poder propio y originariopara darse su propia ley y regirse por ella. En otro orden de cosas Borja,Jordi y Castelles postulan que la autonomía es la capacidad deautoorganización con competencias exclusivas y específicas y, además,de disponer de los recursos propios. Respecto al principio de proximidadsostiene que: "El principio legitimador de la autonomía es el de la proximidad, lo que permite establecer una relación directa e inmediata de la organización representativa y la estructura administrativa con el territorio y la población" (Borja, Jordi y Castelles, 1996: 151). Una ciudad o municipio autónomo debe ser capaz de podergestionarse, recurrimos nuevamente a Pírez para que nos precise elconcepto de gestión de la ciudad o gestión urbana: 32
33. "Es el conjunto de procesos dirigidos a articular (utilizar,coordinar, organizar, asignar) recursos (humanos, financieros,técnicos, organizacionales, políticos, naturales) para generar lascondiciones que permitan producir, hacer funcionar y mantener laciudad, brindando a las actividades económicas y a la poblaciónlos satisfactores para sus necesidades. La gestión es unaactividad político-técnica es, explícitamente o no, parte de unapolítica de gobierno e implica una orientación de procesosurbanos que supone decisiones sobre intereses, a la vez quedepende de un adecuado manejo instrumental (técnico) para ellogro de sus objetivos" (Pírez, 1994: 55).Amplía el mismo investigador diciendo que:"El municipio es el encargado de la regulación del desarrollointerurbano […] Esto significa asuntos de ornato, sanidad,seguridad, tránsito, zonificación y planes reguladores, serviciospúblicos y reglamentación local de las normas provinciales sobresuelo, reglamentación y control de la construcción de obraspúblicas y privadas en sus territorios y de su conservación […] sehace cargo de ciertos servicios locales, en particular recolecciónde basura e higiene urbana, alumbrado público, abasto de laciudad, cementerios y otros análogos, y de los servicios defomento y conservación, realización y mantenimiento de obras(calles, desagües, veredas, alumbrado, etc. ) […] La salud y laeducación públicas son servicios prestados por las provincias,salvo en algunos casos: las atenciones primarias y periféricas enla primera, y ciertas actividades no curriculares en la segunda,que suelen ser realizadas por las municipalidades. […] Eltransporte de personas dentro de los municipios corresponde alas municipalidades. […] También ejercen funciones vinculadas 33
34. con el medio ambiente local, como regulación y control de actividades contaminantes y otras" (Pírez, 1991: 21-22). Borja y Castelles identifican "tres elementos clásicos en los que sebasa el gobierno local: población, territorio y organización". Sin embargoestos elementos ya no los definen categóricamente pues las grandesciudades se han transformado en un territorio que no coinciden con lodiseñado histórica y legalemente (Borja y Castelles, 1996). Desarrollancon claridad la siguiente conjetura, que los gobiernos locales no debenser regidos por una legislación uniforme. Ciudades con característicaspropias respecto a su tamaño, población, actividades, recursos humanos,económicos, políticos, sociales o técnicos van a requerir de una normativaque contemplen estas particularidades, de esta manera garantizar laeficacia de las mismas (Borja y Castelles, 1996). Manifiestan que "lo quees seguro es que no se puede hacer nueva política y asumir máscompetencias manteniendo viejas estructuras organizativas yprocedimientos pensados más para controlar que para actuar" (Borja yCastelles, 1996: 161). La tesis reciente de Adrián Bennardis, citada por Andrenacci"propone que las formas que toma la gestión municipal son consecuenciade tres variables: el marco jurídico-institucional del municipio; susrecursos económicos y financieros; y las prácticas político-partidarias"(Andrenacci, 2001: 5). La autonomía municipal es de dos tipos, afirma Hernández: plena ysemiplena. "La primera corresponde a los municipios que tienen los cuatro aspectos o fases de la autonomía: institucional, política, administrativa y financiera. La segunda es la perteneciente al 34
35. resto de los municipios, que sólo tienen tres aspectos o fases de la autonomía municipal: política, administrativa y financiera" (Hernández, 2003: 331-332). Por lo tanto, es necesario distinguir en profundidad cada una de lasdiferentes autonomías.I La autonomía Institucional ¿Qué sostienen las distintas escuelas municipalistas enArgentina al respecto? Aquí, básicamente, nos encontramos con dos posturas:- Una defensora de la autonomía municipal. LaEscuela Municipalista de La Plata.- La otra encargada de patrocinar la autarquíamunicipal. La Escuela del Litoral. La autonomía es una voz que proviene del griego y significa"potestad que dentro de un Estado tienen municipios, provincias, regionesu otras entidades, para regirse mediante normas y órganos de gobiernopropios"7. Especifica Abalos que en la autonomía prevalece lo políticomientras en la segunda la idea central es lo administrativo" (Abalos,2003). Korn Villafañe, fundador de la Escuela de La Plata,considera que los gobiernos municipales deben ser en nuestropaís repúblicas representativas (Hernández, 2003).7 Real Academia Española. Diccionario de la lengua española. Vigésima segunda edición.Disponible en: http://lema.rae.es/drae/?val=autonom%C3%ADa. Consultado el 10/11/2012. 35
36. Autarquía es una voz que proviene también del griego y significa"autosuficiencia; política de un Estado que intenta bastarse con susrecursos propios"8. El Dr. Bielsa sostiene que "[…] los municipios soncuerpos administrativos" (Bielsa, 1930: 34). Por lo tanto, entre losadministrativistas ha predominado la posición de Bielsa, y enconsecuencia sostienen el carácter de autarquía territorial comonaturaleza jurídica del municipio los siguientes autores: Marienhoff,Villegas Basavilbaso, Fiorini, Diez, etcétera. Profundizaremos el temamencionando la posición que sostiene Marienhoff sobre el particular: “[...] significa que el ente tiene atribuciones para administrarse a sí mismo, pero de acuerdo a una norma que le es impuesta. Marienhoff define a la persona autárquica como toda persona jurídica pública estatal que, con amplitud legal para administrarse a sí misma, cumple fines públicos específicos” (Hernández, 2003: 326). Cuando hacemos referencia a la autonomía institucional,principalmente, hacemos referencia a la capacidad que dispone elmunicipio del dictado de su Carta Orgánica Municipal, equivalente al poderconstituyente de tercer grado. Sin embargo, el Dr. Bielsa sostenía en 1930 que: "[…] el artículo 5 de la Constitución nacional ha impuesto a las provincias el deber de asegurar el régimen municipal y las provincias dictar las leyes orgánicas de municipalidades, etc., han establecido no la autonomía municipal, sino y más bien un régimen de descentralización administrativa que constituye la «autarquía territorial», concepto que responde a la definición de8 Real Academia Española. Diccionario de la lengua española. Vigésima segunda edición.Disponible en: http://lema.rae.es/drae/?val=autonom%C3%ADa. Consultado el 10/11/2012. 36
37. que la Suprema Corte ha dado al decir: «que las municipalidades no son más que delegaciones de los poderes provinciales, circunscriptas a fines y límites administrativos que la Constitución ha previsto como entidades del régimen provincial»" (Bielsa, 1930: 52). Dana Montaño, Bernard y Mouchet forman parte de una corrientede pensamiento donde sostienen “que sólo es autónomo el municipio deconvención, esto es, el que tiene el ejercicio del poder constituyente detercer grado y en función de esta facultad puede dictarse su propia cartaorgánica” (Zuccherino y Moreno Rithner, 2007: 144). En el mismo sentido Hernández sostiene la existencia de losllamados Municipios de convención o de carta que son los que se dictansus propias cartas orgánicas. Define la carta orgánica como "[…] unaConstitución local, resultado del ejercicio de una especie de poderconstituyente de tercer grado. (Hernández, 2003: 140). Amplía lainformación exponiendo que: "En consecuencia, existen en la actualidad ciento ocho cartas orgánicas municipales vigentes, en trece provincias. Además de la continuidad de este proceso en algunas de dichas provincias, se lo debe iniciar en las de Chaco, Formosa, La Pampa, Santa Cruz y Tierra del Fuego, que también han reconocido el aspecto institucional de la autonomía municipal". (Hernández, 2003: 145). Especificamos más arriba que en los casos en que los municipiosno se rijan por Cartas Orgánicas Municipales, lo harán por una ley, la LeyOrgánica de las Municipalidades sancionada por la legislatura provincial,imperando y ordenando a todos los municipios de la provincia por igual,sin distinción ninguna tal como si se tratara de instituciones homogéneas 37
38. tanto en su territorio, población, economía, etc. Manifiesta Abalos con lamisma aproximación que: "la autonomía municipal semiplena no reconoce la autonomía en el orden institucional, es decir, no poseen capacidad de dictarse su propia carta orgánica, sin perjuicio de ostentar autonomía en los demás ámbitos, aunque con matices. En este grupo podemos incluir a las Constituciones de Mendoza (1916), Entre Ríos (1933), Santa Fe (1962), Tucumán (1990) y Buenos Aires (1994), las cuales confieren al poder legislativo provincial la facultad de dictar la ley orgánica que regirá a los municipios" (Abalos, 2003: 24). En nuestra opinión consideramos que son varios los aspectos quecaracterizan a las normas que rigen a los gobiernos locales. Una estáligada a la flexibilidad de la reforma. El procedimiento de reforma de unaley provincial va a requerir de una articulación entre factores de podermucho más numerosos y con intereses muchos más disímiles que si sepretende modificar una Carta Orgánica Municipal. Esta afirmación quedaevidenciada en los ejemplos contemplados en este trabajo, ya quemientras en la ciudad de Puerto Madryn y de Trelew las cartas orgánicasfueron modificadas dos veces, la Ley Orgánica de las Municipalidades dela provincia de Buenos Aires rige desde el año 1958 y en la actualidad seestá planteando su modificación. La segunda al reconocimiento deciudadanía, pues el reconocimiento en la participación de los asuntospúblicos podría revertir la anomia y el desinterés de la ciudadaníadejándolos de considerar como temas que no les pertenecen. Y la terceraa la singularidad propia de cada lugar, donde se hará hincapié a laregulación en problemáticas puntuales que afectan al territorio y a supoblación. 38
39. II La autonomía Administrativa Importa la posibilidad por parte del municipio de la prestación delos servicios públicos y demás actos de administración local sininterferencia de autoridad de otro orden de gobierno, en nuestro caso, delgobierno provincial. Como publica Hernández a cuestiones tales comoservicios públicos, obras públicas, poder de policía, organizaciónadministrativa, etcétera. Cita: "El fallo de la Corte Suprema en el caso “Rivademar” sentenció que las provincias no pueden privar a los municipios de las atribuciones mínimas necesarias para el desempeño de su cometido, ‘entre las cuales resulta esencial la de fijar la planta de su personal, designarlo y removerlo’. En este aspecto de la autonomía administrativa, también es muy profunda la tarea de rescate de competencias que deben efectuar los gobiernos locales, aunque ella se verá facilitada por el proceso de descentralización en marcha". (Hernández, 2003: 346). El Dr. Hernández cita al profesor Jellinek que considera que elEstado tiene dos tipos de descentralización administrativa: 1) los límitesexteriores hasta los cuales puede extenderse la descentralizaciónadministrativa sin destruir la unidad del Estado, y 2) que consiste enadministración pública mediante personas que no están unidas por unarelación de servicio permanente, profesional, con las asociacionespúblicas cuya administración les está encomendada" (Carello, Hernández,et al, 2010). Relaciona la autonomía administrativa con la política ya que ubicaal municipio dentro de esta segunda clase. Agrega que quien disocie laautonomía administrativa del círculo de lo político desconoce que todoslos conceptos jurídicos de la vida pública han nacido de lo político y que,en general, el Estado es exigido para fines prácticos. "No hay concepto 39
40. fundamental alguno del derecho público que no proceda de la lucha yvictoria de alguna exigencia política " (Carello, Hernández, et al, 2010:46). Por lo cual, podemos formular que la autonomía administrativa esla facultad de producir sus organigramas organizativos y de manejar sucompetencia en materia municipal y la posibilidad por parte del municipiode la prestación de los servicios públicos y demás actos de administraciónlocal sin interferencia de autoridad de otro orden de gobierno, en nuestrocaso, del gobierno provincial. O sea, destruir la consideración de losmunicipios como meras oficinas administrativas del poder central. Es así que Andrenacci esgrime lo contemplado en la Ley 11.685 de1995 que habilita a los Intendentes a reorganizar las estructurasadministrativas suprimiendo, transformando, escindiendo y fusionandounidades organizativas. Con la posibilidad de flexibilizar la estabilidad delempleo del personal mediante las figuras de disponibilidad, jubilaciónobligatoria, retiro voluntario y pasividad anticipada (Andrenacci, 2003). No podemos dejar pasar por alto la Ley provincial de emergenciaadministrativa donde este Estado incrementa exponencialmente suinjerencia en asuntos municipales, siempre que estos adhieran a la Leydispuesta por Ordenanza adoptada por mayoría simple de los miembrosde sus Departamentos Deliberativos. El tema controversial que domina la agenda mediática einstitucional es: la inseguridad. Debido a ello los municipios asumen unanueva tarea, que no le es propia, pero que la ciudadanía demanda, lacreación de la policía municipal. Esto se traduce en mayor presión paralas Comunas. Es importante dejar bien diferenciado dos institutos que 40
41. suelen confundirse, estos son: policía y poder de policía. María LópezGhío cita a González Calderón cuando afirma: "[…] con ‘policía se alude a la función administrativa que tiene por objeto la protección de la seguridad, ejercida por el órgano ejecutivo. En cambio la expresión ‘poder de policía’ se refiere a la potestad atribuida por la Constitución al Congreso a los fines de reglamentar el ejercicio de los derechos de los habitantes […] la mencionada potestad […] aparece como un instrumento inherente a todo gobierno y, por ende, al gobierno municipal […] En el ámbito local, el poder de policía es ejercido en forma directa por los municipios que gozan de autonomía, en virtud de su poder constituyente de tercer grado. En el caso de los gobiernos municipales carentes de autonomía plena, el poder de policía les es conferido como una atribución delegada por las provincias" (López Ghío, 2008: 18).III La autonomía Política En principio debemos considerar que la gestión urbana no sedetermina a través de una lógica racional-burocrática, sino que admite laselección de distintas alternativas, tomar decisiones respecto a temáticasparticulares, con intereses que entran en tensión de una forma especial,con los desacuerdos propios y conflictos que si bien son parecidos,muchas veces distan entre una sociedad urbana y otra. El orden político, confirma Gutiérrez, no sólo entraña la facultad deelegir autoridades propias, organizar y desarrollar su propia vida políticasino que: "también implica la posibilidad de poder optar entre diferentes formas de gobierno local, distintos sistemas electorales, mayor o 41
42. menor participación ciudadana, de decidir no sólo en la elección sino también en la destitución de los funcionarios locales como también participar del proceso de elección de autoridades gubernamentales no municipales pero esencialmente vinculadas con las cuestiones locales". (Carello, Hernández, et al, 2010: 46). En su libro, Hernández cita a Joaquín V. González respecto a latrascendencia que implica la profundización de la democracia comorégimen político. Exige la democracia local como condición necesaria, yaque los municipios son los primeros teatros en que los hombres ejercitansus derechos y por tanto ellos deben constituirse en las escuelas socialesde la democracia. "el fortalecimiento del municipio como escuela de participación ciudadana, estamos sentando las bases de una verdadera escuela social de la democracia. El federalismo tiene base municipal y el futuro de la democracia argentina está indisolublemente ligado a municipios autónomos y vigorosos, que sean los primeros teatros donde el hombre ejercite sus derechos" (Hernández, 2003: 152). Como hemos referido, la participación ciudadana se consumacuando la ciudadanía forma parte activa de los asuntos de la res publica,de la cosa pública en los procesos de toma de decisión. Para ello se haninstituido en la Constitución Nacional, reformada en el año 19949 sin queello haya causado efecto alguno hasta el momento. Esto trae aparejado concebir al ciudadano como un verdaderoartífice de su propio destino, y de los municipios, la unidad político-9 La iniciativa popular de leyes (art. 39) y las consultas populares vinculante y no vinculante (art.40). 42
43. administrativa receptora directa de los problemas, como así también delas iniciativas que apunten a su solución, lo que es nada más ni nadamenos que la verdadera función a la cual fueron destinados. Cabe destacar, como lo señala el Dr. Sabsay, que encontramostextos constitucionales como vanguardia en la introducción deprocedimientos participativos, así el art. 192 de la constitución de BuenosAires de 1934, que introducen el mecanismo del referéndum dentro delproceso de reforma constitucional (Sabsay, 2007). Entre las formas de la democracia directa o semidirecta cabemencionar: el referéndum, el plebiscito, la iniciativa popular, el vetopopular, la consulta popular, la revocatoria o recall. Pero los másdifundidos en el ámbito local, y en los cuales nos detendremos, son elreferéndum, la iniciativa y la revocatoria o recall. Aludiremos brevemente,ya que serán tratados en el apartado correspondiente, que la CartaOrgánica de Puerto Madryn, además de reconocer todas las formas departicipación semidirecta, asigna una banca en el Concejo Deliberantecon derecho a intervenir a el/la vecino/a por sí o en representación de unaorganización o institución para exponer proyectos o asuntos de interésgeneral. Es interesante el cotejo con la Ley Orgánica de lasMunicipalidades10 de la provincia de Buenos Aires, esta contempla en sutexto la integración de la Asamblea de Concejales y MayoresContribuyentes, cuya función es la de sancionar las OrdenanzasImpositivas y la determinación de los recursos y gastos de laMunicipalidad. Sin embargo, el siglo XX se ha caracterizado por la ampliación dederechos de la ciudadanía y de brindarle la oportunidad a la población atomar una participación activa en los asuntos de gobierno. Uno de los10 Ley Orgánica de las Municipalidades Nº 1810 de 1886. Para ver más detalles de la mismaconsultar: Recalde, 2008: 90-92. 43
44. instrumentos que, algunos municipios recurren y otros todavía están enetapa de análisis, es el presupuesto participativo. A decir de Sabsay, este"Es un procedimiento que permite participar a la ciudadanía, opinandosobre la aplicación de los fondos públicos y controlando las rendiciones,asegurando que sus prioridades serán tenidas en cuenta" (Sabsay, 2007:15). La aplicación de este tipo de presupuestos ha sido recomendada porla Asamblea Mundial de Ciudades y Autoridades Locales, auspiciando asíprocesos de participación ciudadana en la elaboración de los presupuestosmunicipales (Blanco Fillola, 2002). Otra forma de participación social es la adopción de planesestratégicos. Esta se lleva a cabo mediante un modelo de implementaciónconocido como bottom-up, que tiene origen en la base de la estructura dela organización social. Este es un modelo que revirtió el sentido de lasdecisiones adoptadas particularmente en la década de 1990. En estemodelo se complejiza la elaboración de las políticas públicas. Se propiciala acción conjunta y coordinada de todos los actores para lograr laadhesión colectiva de la población, y que se sienta a un proyecto futurocomo propio (Borja y Castelles, 1996). Estos autores definen al plan Estratégico como: "[…] un proyecto de ciudad que unifica diagnósticos, concreta actuaciones públicas y privadas y establece un marco coherente de movilización y de cooperación de los actores sociales urbanos […] este es un contrato político entre las instituciones públicas y de la sociedad civil" (Borja y Castelles, 1996: 165). 44
45. Es en un sentido más amplio de participación ciudadana y deprácticas de co-gestión. El nivel de participación de la sociedad civil en laspolíticas e iniciativas locales puede analizarse, según los diversosmodelos de gestión local. A decir de Altschuler, dado que toma datosproporcionados por Arroyo en su trabajo, que indica que existe unamayoría de municipios cuya gestión es totalmente centralizada, en elsentido de que no incorporan organizaciones sociales y económicaslocales en la gestión del desarrollo productivo. De allí que concluyediciendo que la proximidad del gobierno local respecto del territorio y elmenor tamaño de la población no afirman el principio de proximidad. Sinoque en muchos casos, por el contrario, en los municipios más pequeños,el nivel de articulación del gobierno con las organizaciones existentes enel territorio es muy bajo o nulo. En los casos en que sí se da esta relación,generalmente se trata de prácticas tradicionales, asociadas al clientelismoo el asistencialismo". (Altschuler, 1006). Según Cardarello la participación ciudadana y el principio deproximidad son dos de las ideas centrales alrededor de las cuales suelenacoplarse las teorías políticas y constitucionales respecto al régimen local.En ellas la institución municipal es considerada como una fórmula político-administrativa en la que se articulan, simultáneamente, la prestación deservicios a los ciudadanos y la representación de estos. (Cardarello,2011). Respecto a los sistemas electorales locales, Cardanello manifiestaque hay cierta literatura referida a la temática que asegura que estossistemas electorales en donde la población local se identifican con losmismos, suscitará una participación electoral más alta o una menorabstención electoral, legitimando así a las autoridades locales electas(Cardarello, 2011: 92). 45
46. Sin embargo hay investigadores que sostienen que esta visión nose ajusta del todo a la realidad. Señalan que la participación electoral esmenor en las elecciones locales si se las compara con otros niveles. Quela supuesta proximidad de la administración local no generaautomáticamente una mayor información de los vecinos acerca de sugestión (Cardarello, 2011: 92). Como puede advertirse, en numerosos países Latinoamericanos, seregistra un gradual afianzamiento de su autonomía política y en algunoscasos también económica de los gobiernos locales. Sin embargo enArgentina "la regulación de las elecciones municipales varía de acuerdocon la ley municipal sancionada por cada provincia" (Cardarello, 2011). Para la elección del Concejo Deliberante o Poder Legislativomunicipal en América Latina una amplia mayoría utiliza el sistema derepresentación proporcional, por lista, de acuerdo con el método de divisoro D´Hondt" (Cardarello, 2011). Esto significa que en la provincia deBuenos Aires, por lo antes expuesto, se favorece a los partidosmayoritarios, ya que la banca en disputa va a ser apropiada por el partidoque haya obtenido más cantidad de votos, rompiendo la tendencia enArgentina de favorecer la multiplicidad de partidos, es decir ampliar losderechos de ciudadanía. En la mayoría de los países latinoamericanos elpoder del Ejecutivo es muy superior en sus prerrogativas al del Legislativoy esto produce una infravaloración implícita hacia el rol del legisladormunicipal" (Cardarello, 2011). El régimen electoral en la provincia de Buenos Aires establece quelas elecciones se practicarán en el mismo acto en que se elijan lossenadores y diputados de conformidad con lo establecido en la LeyElectoral. No obstante la provincia adhirió a la Ley 15.262 – Ley desimultaneidad. Esta aceptación exhibe en las elecciones ejecutivas 46
47. boletas partidarias que son imponentemente extensas. Las elecciones asísuelen ser traccionadas por la elección al cargo de presidente. Sinembargo, las elecciones legislativas del año 2009 se caracterizó por lapresentación de autoridades en funciones ejecutivas como candidatos acargos legislativos, esto fue popularmente conocido como "candidatostestimoniales". La intención fue la de obtener el triunfo electoral y, una vezlograda la victoria, no asumir el cargo para el cual había sidorecientemente electo. De ello, resulta la incorporación en la CartaOrgánica de Puerto Madryn del artículo 157º que obliga a todo/afuncionario/a público/a municipal elegido/a por voluntad popular deberácumplir al menos la mitad del mandato para el cual fue electo/a, por lo quese encuentra inhabilitado/a para postularse para otro cargo electivo antesde finalizado dicho plazo. Hicimos referencia al clientelismo o asistencialismo al tratar el temade principio de proximidad y de participación ciudadana, este punto esimportante destacar, ya que es uno de los supuestos fundamentales deeste trabajo, cuando se comparan dos municipios de la provincia delChubut con dos municipios de la provincia de Buenos Aires, peroesencialmente del conurbano bonaerense. Auyero lo expone claramente: "intentamos interpretar las culturas políticas de los pobres urbanos […] implica situarnos en la posición y en el conjunto de relaciones desde las cuales las prácticas, las evaluaciones y las creencias ‘clientelares’ son construidas, e intentar entenderlas desde el punto de vista de esta ubicación […] resolución de problemas vía la mediación de política personalizada" (Auyero, 2001: 168). Continúa su observación sosteniendo que lo que parece, vistodesde fuera, como manipulación de personas cambiando derechos por 47
48. favores, quienes cotidianamente reciben recursos vitales no perciben ellazo con el mediador como una relación de poder. "Para ellos, elclientelismo es una práctica habitual, quedando vedada así la postura deespectador sobre esas relaciones de poder" (Auyero, 2001: 169). En este sentido Andrenacci amplía y coincide con Auyero en que elclientelismo es un sistema de intercambio asimétrico anclado en lealtadespersonalizadas. "Contribuye así a la consolidación de estructurasneoclientelares territorializadas. Paradójica confluencia entre losupuestamente arcaico y lo aparentemente novedoso" (Andrenacci, 2003:15).IV La autonomía Económica La función económica de los municipios tiene múltiplesconsecuencias, sostiene Hernández que "debe además fortalecerse laautonomía económica local, por dos tendencias que se afirman […]: laintegración, incluso supranacional y la descentralización" (Hernández,2003: 347). Si los municipios no disponen de autosuficiencia en el plano de losrecursos difícilmente puedan, además, disponer de recursos para eldiseño de políticas públicas propias. Esto trae aparejado, según Maurich,tensiones que derivan en lo político partidario dentro del municipio: "La desterritorialización de la política pública (programas centralizados y focalizados) colisiona frontalmente con la política partidaria interna, que intenta mantener gran autonomía a través de los recursos del Estado municipal […] un rasgo central de las instituciones y procesos locales en América Latina: la debilidad estructural del municipio derivada de sus déficits económico- financiero de recursos humanos y, en términos generales, de su 48
49. escasa autonomía como eslabón inferior de la organización territorial del Estado11" (Maurich, 2005: 197-198). Continúa su escrito afirmando que los gobiernos locales hanquedado subsumidos a las decisiones de los gobiernos provinciales y/onacionales. Además, hay que agregarle a esta situación eldireccionamiento del desarrollo local por medio de los requisitosestablecidos por los organismos internacionales a través de lafinanciación de programas (Maurich, 2005: 198). La devastación ocasionada por el retiro del Estado interventor en laeconomía social ha sido la pauperización y la precarización en lascondiciones laborales de la población, en este sentido, significaAndrenacci que el municipio se ha tenido que hacer cargo de la políticasocial. Al no disponer de recursos esta se efectúa a través de programasasistenciales cofinanciados por la nación, la provincia y los organismosinternacionales. Al Estado municipal se le han transferido cada vez másfunciones sin el debido traspaso de los recursos. Es así como "elmunicipio pierde un rol de sujeto autónomo de política social, en el casodel Gran Buenos Aires, los municipios se han convertido en ámbito deaplicación de programas que dependen del Gobierno de la Provincia deBuenos Aires" (Andrenacci, 2003). Como se viene sosteniendo a lo largo del trabajo, el siglo XX hasido un siglo de grandes transformaciones. En este apartado indicaremosmuy brevemente, ya que excedería el propósito del texto detenernos eneste punto, que luego de la Segunda Guerra Mundial los paísesindustrializados comenzaron a utilizar "la noción de desarrollo, utilizándolacomo categoría de análisis válida para todos los procesos de11 Allí el autor cita al pie de página a: Peñalva y Arroyo (1991). "Queremos destacar que esta faltade autonomía deriva del propio marco institucional que regula la actividad de los municipios de laprovincia de Buenos Aires que los hace dependientes del gobierno provincial." 49
50. industrialización […]" (Arocena, 1995: 28). Amplía su conceptualizaciónexponiendo la frase small is beautiful, donde se inserta una ciertaideología de lo "pequeño" y "lo local" que sustituyó los grandes proyectosde los gigantescos polos industriales" (Arocena, 1995). En el mismo sentido Borja recurre a célebre Tocqueville cuandoliga el desarrollo de la democracia moderna a la potenciación de lospoderes locales. "La forma de ser del Estado democrático es laarticulación de poderes locales según el principio de que todo lo quepueda decidirse y gestionarse a un nivel inferior no debe hacerse a unnivel superior" (Borja, 1987: 1). De esto se vincula el desarrollo local con lo tratado ut supra con elplan estratégico que cada municipio implementa o está en vías deimplementar. Se explayan sobre el tema Borja y Castelles donde explicanque El plan estratégico es una herramienta de planificación integral parael desarrollo económico y social de su territorio. Se elabora a partir delanálisis de la situación actual y de sistemas participativos de fijación deobjetivos. (Borja y Castelles, 1996). Debido a las características del trabajo es substancial emprender laproblemática que traen aparejada los fenómenos metropolitanos. Losmunicipios bonaerenses observados forman parte, junto a la CiudadAutónoma de Buenos Aires y otros municipios del conurbano bonaerense,el Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA)12.12 Dice Pírez: "Un área metropolitana es, en suma, una ciudad central y un entorno urbanoconectado por flujos sociales y económicos que permiten identificar una unidad de funcionamiento[…] es la mancha urbana que cubre más de una circunscripción político-administrativa […] unamancha urbana que cubra, total o parcialmente, el territorio de más de una municipalidad […]Cuando la mancha urbana ocupa en forma parcial un territorio municipal, existe allí población queestá fuera de la ciudad pero dentro de un municipio metropolitano […] zona metropolitana que nose refiere a la mancha urbana sino a la totalidad de las unidades político-administrativas ocupadas,total o parcialmente, por ella […] una zona metropolitana es (territorial, económica y socialmente)un fenómeno mayor que un área metropolitana […] región metropolitana, se refiere a un ámbitoterritorial mayor, incluye la mancha urbana y centros de diferente tamaño […] así como áreas deexplotación primaria y espacios vacíos" (Pírez, 1994: 57-58). 50
51. Dicen en el texto el Dr. Sabsay, García, Nápoli y Ryan: "Las aglomeraciones urbanas son el resultado de procesos de crecimiento económico y demográfico, que han generado la concentración en espacios urbanos donde las actividades y las expectativas de crecimiento económico y mejores condiciones de vida son mayores, esta circunstancia ha causado graves problemas de desequilibrios territoriales, sociales y ambientales. La realidad económica, social y cultural de los conglomerados metropolitanos desborda los límites de la ciudad entendida como municipio, transformándose en una realidad territorial no contenida por los órdenes jurídicos locales." (Sabsay et al, 2002: 13). Como especifica Pírez: "El criterio territorial-formal de organización estatal ha sufrido una ampliación cuando la reforma constitucional de 1994 incorporó las regiones. El nuevo artículo 124 de la CN establece que ‘las provincias podrán crear regiones para el desarrollo económico social y establecer órganos con facultades para el cumplimiento de sus fines [...]’. La formulación constitucional parece limitar esta excepción para algunos casos. Sin embargo, se trata de una innovación importante, en particular, más allá de que el artículo 124 no posibilita una nueva organización gubernamental diferente de la de las provincias, sino una entidad ‘interprovincial’". (Pírez, 2001: 3). La Constitución de la provincia de Buenos Aires, no reconoce lacapacidad de que los municipios se asocien con otros niveles degobierno, sí establece en el artículo 192, inciso 8 que: "Son atribuciones 51
52. inherentes al régimen municipal, las siguientes: Constituir consorcios demunicipalidades y cooperativas de vecinos a los fines de la creación desuperusinas generadoras de energía eléctrica." Sin embargo la Ley Orgánica de las Municipalidades (Decreto-Ley6769/58), amplía la capacidad de asociación de los municipios, ya que ensu artículo 41º que: "Corresponde al Concejo autorizar consorcios,cooperativas, convenios y acogimientos a las leyes provinciales onacionales." Pero a continuación en su articulo 42°: "Las vinculacionescon la Nación surgidas por la aplicación del artículo anterior, necesitaránprevia autorización del Gobierno de la Provincia". Esto restringe lacapacidad asociativa de los municipios. Pero seguidamente, en su artículo43: "Las Municipalidades podrán constituir sociedades anónimas conparticipación estatal mayoritaria en los términos y con los alcances de losartículos 308 y siguientes de la Ley 19.550; a tal fin el DepartamentoEjecutivo tendrá la iniciativa remitiendo al Honorable Concejo Deliberantepara su aprobación la ordenanza respectiva […]". Así que, como planteanSabsay, García, Nápoli y Ryan que los municipios bonaerenses tienen lacapacidad de asociarse con otros organismos estatales, excepto elEstado nacional. Así se podrían convertir en actores decisivos para eldesarrollo sustentable de la región, pero las competencias no son propiasde estos, sino que han sido delegadas por la provincia. Es así que susituación es de fragilidad ante la posibilidad de conformar regiones(Sabsay et al, 2002). Acudimos a las reflexiones de Pírez para tratar detalladamente alárea metropolitana, para el autor esta "[…] implica una gran heterogeneidad y diferenciación de población y de actividades. En ella habitan y trabajan grupos sociales de los más variados, tanto en razón de sus definiciones 52
Estructura departamental de PPC