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Timestamp: 2018-12-15 20:45:36+00:00
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Consiglio di Stato, sezione IV, sentenza 6 marzo 2015, n. 1143. L'aggiudicazione provvisoria costituisce un atto endoprocedimentale ad effetti ancora instabili e del tutto interinali che si inserisce nell'ambito della scelta del contraente come momento necessario ma non decisivo. La definitiva individuazione del concorrente cui affidare l'appalto risulta, infatti, cristallizzata soltanto con l'aggiudicazione definitiva. Di talché, l'aggiudicatario provvisorio vanta soltanto un'aspettativa (la cui lesione non può costituire presupposto della responsabilità precontrattuale), alla conclusione positiva del procedimento - Renato D'Isa
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Consiglio di Stato, sezione IV, sentenza 6 marzo 2015, n. 1143. L'aggiudicazione provvisoria costituisce un atto endoprocedimentale ad effetti ancora instabili e del tutto interinali che si inserisce nell'ambito della scelta del contraente come momento necessario ma non decisivo. La definitiva individuazione del concorrente cui affidare l'appalto risulta, infatti, cristallizzata soltanto con l'aggiudicazione definitiva. Di talché, l'aggiudicatario provvisorio vanta soltanto un'aspettativa (la cui lesione non può costituire presupposto della responsabilità precontrattuale), alla conclusione positiva del procedimento
sentenza 6 marzo 2015, n. 1143
sul ricorso numero di registro generale 8894 del 2013, proposto da:
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in persona del Ministro p.t. e Provveditorato Generale alle Opere Pubbliche Calabria, in persona del Provveditore p.t., rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui Uffici, ope legis, domiciliano in Roma, Via (…);
Le.Er., rappresentato e difeso dall’avv. Ma.La., con domicilio eletto presso Ge.Pi. in Roma, viale (…);
della sentenza del T.A.R. Calabria – Sez. Staccata di Reggio Calabria n. 00515/2013, resa tra le parti, concernente risarcimento del danno per la mancata stipula del contratto di committenza di un’opera d’arte.
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Le.Er.;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 8 gennaio 2015 il Cons. Nicola Russo e uditi per le parti gli avvocati Ge.Pi. ed altri;
Il Ministero dei Lavori Pubblici – Provveditorato Generale alle Opere Pubbliche per la Calabria, con bando pubblicato in data 2 maggio 1997 sulla Parte III del BURC n. 19, indiceva un concorso nazionale fra artisti per l’acquisizione di opere d’arte da collocare in alcuni nuovi edifici pubblici ricadenti nel territorio della Regione Calabria, ai sensi della legge n. 717 del 29 luglio 1949.
Il sig. Er.Le. partecipava al concorso per la realizzazione dell’opera n. 11 (“pannello decorativo in ceramica”) destinata ad adornare la Questura di Reggio Calabria, per un compenso previsto di settantuno milioni di lire.
All’esito della procedura di gara, il sig. Le. risultava aggiudicatario provvisorio, come da verbale della commissione giudicatrice del 26 novembre 1998.
In seguito, il Provveditorato Generale alle Opere Pubbliche per la Calabria sollecitava il Dipartimento della Pubblica Sicurezza – Direzione Centrale dei Servizi Tecnico logistici – Servizio Lavori A.F.P. I div. Sez. 1 del Ministero dell’Interno al pagamento delle somme necessarie alla collocazione delle opere artistiche oggetto del concorso nazionale.
Il Dipartimento della Pubblica Sicurezza – Direzione Centrale dei Servizi tecnico logistici – Servizio Lavori A.F.P. I div. Sez. 1 del Ministero dell’Interno, tuttavia, comunicava l’impossibilità di finanziare le opere artistiche menzionate, in quanto detti oneri non erano stati compresi in alcuno dei capitoli di bilancio gestiti dall’ufficio.
Il rifiuto di finanziamento delle opere veniva comunicato al sig. Le. in seguito alla diffida ad adempiere da questi inoltrata al Provveditorato Generale alle Opere Pubbliche per la Calabria. Successivamente, il sig. Le. proponeva ricorso per il risarcimento del danno conseguente alla mancata stipula del contratto di committenza dell’opera d’arte.
Il T.A.R. per la Calabria, sezione di Reggio Calabria, con sentenza n. 515 del 28 agosto 2013 respinta l’eccezione preliminare di merito relativa alla prescrizione, sollevata dalla difesa erariale, accoglieva il ricorso motivando in merito alla responsabilità precontrattuale dell’amministrazione e, per l’effetto, condannava il Provveditorato Generale alle Opere Pubbliche per la Calabria al risarcimento del danno nei confronti del ricorrente, liquidandolo in euro 10.000 più accessori nonché alle spese di giudizio.
Si è costituito in giudizio il sig. Le. che, con compiuta memoria, ha eccepito l’infondatezza dei motivi di appello dell’Avvocatura, concludendo per il rigetto dell’appello e dell’istanza di sospensione.
Con il secondo motivo di appello, la difesa erariale censura la decisione del giudice di primo grado per aver ritenuto che, nel caso di specie, sussiste la responsabilità precontrattuale della pubblica amministrazione: in particolare, il T.A.R. ha affermato che, sotto il profilo oggettivo, il comportamento lesivo del Provveditorato si sarebbe sostanziato nell’assenza di qualsivoglia giustificazione alla mancata conclusione della procedura di gara; mentre, sotto il profilo soggettivo, non sarebbe necessaria la dimostrazione della colpevolezza della pubblica amministrazione, in quanto il recepimento della normativa comunitaria in materia ha svincolato il diritto di ottenere un risarcimento dei danni per violazione delle norme in materia di appalti pubblici, dal carattere colpevole della stessa. Tra l’altro, il giudice di prime cure ha rilevato che, nel caso in esame, il carattere colpevole dell’amministrazione sarebbe comunque ravvisabile nell’aver ingenerato nel sig. Le. un legittimo affidamento circa il positivo esito del procedimento di aggiudicazione: il Provveditorato, a seguito dei solleciti inoltrati, avrebbe prospettato all’odierno appellato la possibilità di un mero rinvio della conclusione dell’iter procedimentale, senza, tuttavia, mai giungervi.
La buona fede e la correttezza nel comportamento del Provveditorato risulterebbero dalla immediata comunicazione al sig. Le. delle informazioni circa lo scambio epistolare intercorso con il Ministero dell’Interno e delle cause ostative alla stipulazione del contratto.
Risulta, infatti, pacifica in giurisprudenza (cfr. Cons. Stato, Ad. Pl., 5 settembre 2005, n. 6; Cass. S.U. 12 maggio 2008, n. 11656) l’applicazione anche ai soggetti pubblici – sia nell’ambito di trattative negoziali condotte senza procedura di evidenza pubblica, sia nell’ambito di procedure di gara – dell’obbligo di improntare la propria condotta al canone di buona fede e correttezza sancito nell’art. 1337 c.c.. Occorre, cioè, evitare di ingenerare nella controparte privata affidamenti ingiustificati ovvero tradire, senza giusta causa, affidamenti legittimamente ingenerati. La buona fede e la correttezza si specificano in una serie di regole di condotta, tra le quali l’obbligo di valutare diligentemente le concrete possibilità di positiva conclusione della trattativa e di informare tempestivamente la controparte dell’eventuale esistenza di cause ostative rispetto a detto esito.
Nelle procedure ad evidenza pubblica, le regole di condotta in esame non possono essere riconducibili soltanto ad una o più singole fasi in cui si suddivide una gara: in effetti, ogni fase, pur essendo astrattamente riconducibile, da un lato, alla parte pubblicistica e, dall’altro lato, alla parte privatistica della gara, necessita di una lettura unitaria e consequenziale. Pertanto, ciascuna singola fase, seppur distinta da quella successiva e da quella precedente, tende all’unico fine della stipulazione del contratto: prima della sottoscrizione del contratto, l’amministrazione sarà obbligata al rispetto dei principi della buona fede e correttezza nelle trattative. L’applicabilità delle disposizioni civilistiche deriva, in ultima analisi, dalla equiparazione dell’amministrazione ad un contraente privato nella procedura volta alla conclusione di un contratto: tutte le fasi della procedura ad evidenza pubblica si pongono quale strumento di formazione progressiva del consenso contrattuale e, pertanto, il rispetto dei principi di cui agli artt. 1337 e 1338 c.c. non può essere circoscritto al solo momento successivo alla determinazione del contraente.
Sul punto, si deve evidenziare che, nonostante ogni singolo provvedimento adottato durante la gara sia astrattamente idoneo – in virtù di specifiche circostante ricorrenti nel caso concreto – ad ingenerare nel concorrente il legittimo affidamento sulla positiva conclusione del procedimento, secondo l’orientamento prevalente in giurisprudenza l’aggiudicazione provvisoria costituisce “un atto endoprocedimentale ad effetti ancora instabili e del tutto interinali” (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 7 luglio 2014, n. 3449) che si inserisce nell’ambito della scelta del contraente come momento necessario ma non decisivo. Infatti la definitiva individuazione del concorrente cui affidare l’appalto risulta cristallizzata soltanto con l’aggiudicazione definitiva: l’aggiudicatario provvisorio, per tali motivi, vanta soltanto un’aspettativa – la cui lesione non può costituire presupposto della responsabilità precontrattuale – alla conclusione positiva del procedimento.
In primo luogo, il riferimento al legittimo affidamento ingenerato nel sig. Le. non può essere giustificato dalla semplice pubblicazione di un bando di gara avente ad oggetto la realizzazione di opere per le quali la l. n. 717/1949 prevede specifiche riserve di finanziamento.
Priva di fondamento risulta l’assenza di giustificati motivi circa la mancata stipula del contratto con il sig. D’Ambrosi.
Del pari, non può dirsi sussistente una specifica posizione qualificante in capo al sig. D’Ambrosi in virtù dell’aggiudicazione provvisoria determinata in suo favore.
Il sig. Le., pertanto, avrebbe potuto sollevare dubbi circa la validità dei presupposti in base ai quali l’amministrazione ha deliberato di non pervenire alla stipulazione del contratto: tuttavia, è stato fatto erroneamente riferimento alla sua posizione di aggiudicatario provvisorio, al fine di giustificare il ricorso ai meccanismi risarcitori previsti dall’ordinamento.
In ultima analisi, è irragionevole ritenere che soltanto le procedure previste nella l. n. 717/1949 – e in altre determinate disposizioni legislative – impongano riserve finanziarie: in effetti la richiamata disciplina di cui al d. lgs. n. 163/2006 costituisce applicazione della normativa europea e necessita, come è noto, di una rigorosa applicazione. Deriva da ciò che ogni procedura ad evidenza pubblica, diretta ad affidare un contratto pubblico, è supportata da un impegno di spesa che evidenzia la serietà nella programmazione dell’amministrazione.
Il Provveditorato, dopo aver ricevuto la diffida ad adempiere, ha informato il sig. Le. della “indisponibilità […] di fondi che fanno carico al Ministero dell’Interno” (Provveditoriale n. 3393 del 22 maggio 2000, in atti) e, nonostante ciò, ha continuato ad evidenziare alla Direzione Centrale dei Servizi tecnico-logistici del Ministero dell’Interno la “necessità di rivedere le posizioni assunte in ordine al finanziamento delle opere artistiche da allocare” nella nuova sede della Questura di Reggio Calabria (Provveditoriale n. 372 del 22 gennaio 2001).
Risulta dunque evidente che il Provveditorato ha comunicato in modo esauriente e tempestivo i motivi ostativi alla conclusione del procedimento volto alla stipulazione del contratto con il sig. Le.: l’insostenibilità dell’impegno economico, derivante dal passaggio dall’aggiudicazione provvisoria a quella definitiva, è già stata ritenuta motivo sufficiente a sostenere la legittimità della’azione amministrativa in relazione a provvedimenti di secondo grado (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 31 gennaio 2014, n. 467).
In definitiva, risulta evidente che, nella fattispecie de qua non sussistono i presupposti necessari ai fini della configurabilità di una responsabilità precontrattuale in capo al Provveditorato: il Collegio ritiene, al riguardo, che l’amministrazione abbia adeguatamente motivato in merito alla impossibilità di conclusione della procedura e che in favore del sig. Le. non possa riconoscersi alcuna posizione qualificante, stante la sospensione della procedura alla fase dell’aggiudicazione provvisoria.
Considerato il comportamento complessivamente tenuto dall’amministrazione nel corso della procedura ad evidenza pubblica, il Collegio ritiene che non siano stati violati i canoni di buona fede e correttezza di cui all’art. 1337 c.c.. In favore del sig. Le. non è possibile nemmeno accordare una tutela indennitaria, a causa della mancanza dei requisiti previsti dalla legge a tal fine.
Sul punto va, comunque, evidenziata la contraddittorietà argomentativa del giudice di prime cure che – seppur con il fine di motivare in merito alla giurisdizione del giudice amministrativo – riporta una sentenza di questo Consiglio (Sez. V, 10 novembre 2008, n. 5574) secondo cui “la responsabilità precontrattuale […] costituisce una forma di responsabilità extracontrattuale con la conseguenza che la prova dell’esistenza e dell’ammontare del danno è a carico del danneggiato”. Nel prosieguo, tuttavia, il T.A.R. afferma che la “responsabilità precontrattuale è soggetta a prescrizione decennale”, al pari, dunque, della responsabilità ex art. 1218 c.c..
Ulteriori dubbi circa la riconducibilità della culpa in contrahendo nell’alveo della responsabilità contrattuale, sorgono in relazione ai parametri di quantificazione del danno accordato al sig. Le.. Il T.A.R., nella sentenza impugnata, afferma che il limite della risarcibilità del danno da responsabilità precontrattuale è costituito dal c.d. “interesse negativo”. Nulla, tuttavia, si afferma in merito alla risarcibilità del c.d. “interesse positivo” che, come è noto, non potrà essere accordato al danneggiato fintantoché si versi nell’ambito della responsabilità extracontrattuale.
4. Alla luce di quanto sin qui esposto, il ricorso va accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, va rigettata la domanda risarcitoria avanzata dal sig. Le..
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma dell’impugnata sentenza, respinge il ricorso di primo grado.
Consiglio di Stato, sezione IV, sentenza 29 dicembre 2016, n. 5527