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Timestamp: 2020-07-14 18:29:36
Document Index: 310395838

Matched Legal Cases: ['artículo 157', 'artículo 227', 'artículo 16', 'artículo 241', 'artículo 16', 'artículo 10', 'Artículo 299', 'artículo 309', 'artículo 13', 'artículo 16', 'artículo 299', 'artículo 3', 'artículo 299', 'artículo 16', 'artículo 375', 'artículo 241', 'artículo 299', 'artículo 299', 'artículo 225', 'artículo 299', 'artículo 375', 'artículo 16', 'artículo 309', 'artículo 13', 'artículo 379', 'artículo 22', 'artículo 241', 'artículo 379']

Sentencia de Constitucionalidad nº 668/04 de Corte Constitucional, 13 de Julio de 2004 - Jurisprudencia - VLEX 43621773
Sentencia de Constitucionalidad nº 668/04 de Corte Constitucional, 13 de Julio de 2004
Acto legislativo 1 de 2003 art. 16 (p.) reforma política constitucional. Integración de las asambleas departamentales. Reducción del numero de diputados en las comisarias erigidas en departamentos. Caducidad de la accion por vicios de forma. Control constitucional de actos legislativos no oficioso. Iniciativa legislativa. Tramite del proceso constituyente por el congreso. Inexequible.
Sentencia citada en: 49 sentencias, 8 artículos doctrinales, una disposición normativa
En la sentencia C-487 de 2002, se consideró que en relación con el control de constitucionalidad sobre los vicios de forma de los actos legislativos, se debía seguir ''[m]as bien el criterio fijado en la Sentencia C-543 de 1998 que optó, de manera unánime, por el entendimiento de que en materia de control de dichos actos la competencia de la Corte se limita al análisis de los cargos planteados en la demanda''.
Con esa conducta se afecta de manera grave el principio democrático para la adopción de una reforma constitucional, pues para la modificación de la Carta Política, lo mismo que para la formación de las leyes, es absolutamente indispensable el debate, esto es, la discusión en torno al proyecto normativo de que se trate. Ello no significa como es obvio, que respecto de cada norma se exija intervención en pro o en contra de su contenido, ni tampoco que se exija la participación de un número grande de congresistas en la discusión formalmente abierta, pues en eso no radica la existencia del debate. Lo que si no puede eludirse en ningún caso y, con mayor razón, tratándose de una reforma constitucional, es que la Presidencia, de manera formal, abra la discusión para que, quienes a bien lo tengan, se pronuncien en el sentido que les parezca. Lo que resulta inadmisible es que se pase de manera directa de la proposición a la votación, sin que medie ni siquiera la oportunidad para discutir. Así, lo que en realidad se presenta es una violación flagrante del deber constitucional y legal de debatir los proyectos respectivos, como lo ordenan los artículo 157 de la Constitución y 176 de la Ley 5 de 1992, pues es claro que al proceder de esa manera no pueden ''tomar la palabra los congresistas y los ministros del despacho'', como allí se garantiza. Así, también resulta infringido el artículo 227 de la Ley 5 de 1992, en el cual se ordena que las disposiciones contenidas en el Reglamento del Congreso referidas al proceso legislativo ordinario son también de obligatoria observancia en trámite de los actos legislativos, en tanto no sean incompatibles con las regulaciones constitucionales que expresamente regulan lo atinente a la reforma de la Constitución.
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 16, parcial, del Acto Legislativo N° 01 de 2003 ''por el cual se adopta una Reforma Política Constitucional y se dictan otras disposiciones''
Demandante: L.E.M.S.
Bogotá, D.C., trece (13) de julio de dos mil cuatro (2004).
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241-1 de la Constitución Política el ciudadano L.E.M.S., demandó el artículo 16, parcial, del Acto Legislativo N° 01 de 2003 ''por el cual se adopta una Reforma Política Constitucional y se dictan otras disposiciones''.
Por auto de 28 de febrero del año 2004, el magistrado sustanciador admitió la demanda presentada y ordenó fijar en lista las normas acusadas. Así mismo, se dispuso dar traslado al señor P. General de la Nación para que rindiera su concepto y comunicó la iniciación del asunto al señor P. de la República y al señor P. del Congreso de la República.
Así mismo, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 10 del Decreto - ley 2067 de 1991, se solicitó al S. General del Senado de la República y al S. General de la Cámara de Representante, con destino a este proceso y, a fin de que actuaran como prueba en el mismo las Gacetas del Congreso en las cuales aparezcan las Actas de las sesiones de la Comisión Primera del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, en las cuales se discutió y aprobó en primer debate el proyecto de Acto Legislativo que culminó como Acto Legislativo N° 01 de 2003, en primera y en segunda vuelta, así como las Actas de las Plenarias de Senado y Cámara, en las cuales se discutió y aprobó en segundo debate el proyecto referido, que culminó en el Acto Legislativo que ahora se examina por la Corte Constitucional.
''ACTO LEGISLATIVO NUMERO 01 DE 2003
Artículo 299. En cada departamento habrá una Corporación de elección popular que ejercerá el control político sobre los actos de los Gobernadores, S.s de despacho, G. y Directores de Institutos Descentralizados y, que se denominará Asamblea Departamental, la cual estará integrada por siete (7) miembros para el caso de las Comisarías erigidas en departamentos por el artículo 309 de la Constitución Nacional y, en los demás departamentos por no menos de once (11) ni más de treinta y un (31) miembros. Dicha Corporación gozará de autonomía administrativa y presupuesto propio''.
Aduce el demandante que el Constituyente de 1991 al elevar a la categoría de departamentos a las intendencias de Arauca, Casanare, P., y el Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, y las comisarías del Amazonas, G., Guainia, V. y Vichada, realizó el más importante cambio territorial, en tanto se dispuso la unificación del nivel de gobierno seccional (departamentos, intendencias y comisarías), a una entidad territorial denominada departamento en la nueva división político - administrativa, a la cual se le confirió en forma equitativa autonomía administrativa e igualdad de competencias ''en materia de estructuración político - administrativa del Estado y de distribución territorial de poderes entre este y las entidades territoriales que lo conforman''. Siendo ello así, el acto legislativo demandado al establecer que las Asambleas Departamentales de las antiguas Comisarías estarían integradas por siete diputados y en los demás departamentos por un número no inferior a once ni superior a treinta y uno, otorgó un trato desigual ante la ley a los nuevos departamentos con lo cual se desconoce abiertamente el Preámbulo y el artículo 13 de la Constitución Política, así como la Ley de Ordenamiento Territorial, en virtud de la cual el legislador para fijar el número de diputados debe basarse en la ley en cuestión.
Considera el demandante que el legislador durante el proceso de aprobación del acto reformatorio de la Constitución, desconoció las exigencias constitucionales de iniciativa a favor del Gobierno, así como la regla de unidad de materia. En efecto, aduce que dentro del marco temático del proyecto inicial del Acto Legislativo No. 01 de 2002, no se hizo referencia a la reforma del Título XI ''DE LA ORGANIZACIÓN TERRRITORIAL'', capítulos I y II, pese a que en el primer debate de ese Acto Reformatorio se acumularon los Actos Legislativos 03 y 07 de 2002 ''sin ampliarse el espectro reformatorio de la iniciativa y se confinó la reforma política constitucional a los artículos 107, 109, 112, 113, 134, 171, 176, 258, 264, 266 y 281 de la Constitución Política''.
Aduce el actor, que en el último debate producido en la Plenaria de la Cámara de Representantes, en segunda vuelta, se revivió el tema de la composición de las Asambleas Departamentales, y sin que se hubiere presentado debate alguno, se paso a la votación ''y resulta que no es la votación la esencia del debate, sino, la discusión y la controversia del legislador ante la conformación normativa''.
El ciudadano L.C. intervine para coadyuvar la acción de inconstitucionalidad presentada por el demandante, contra el artículo 16, parcial, del Acto Legislativo N° 01 de 2003. Solicita la declaratoria de ''nulidad'' de la mencionada disposición por desconocer el Preámbulo y los artículos 1, 2, 3, 4, 5, 13 y 376 de la Constitución Política, así como la Ley 5 de 1992.
Aduce el ciudadano coadyuvante que el legislador al reformar el artículo 299 de la Constitución Política violó aspectos sustanciales y de procedimiento, afectando gravemente los derechos a la igualdad y a la representación democrática de los departamentos de Amazonas, Vichada, V., G. y Guainia. A su juicio con el acto reformatorio que se cuestiona se desconoce que Colombia es un Estado Social de Derecho, al disminuir el número de diputados de los departamentos citados, aduciendo para ello solamente argumentos de tipo fiscal, desconociendo la grave situación económica y social por la que atraviesan esas regiones, sin tener en cuenta que se trata de los departamentos más extensos del país, con el índice más alto de analfabetismo, problemas en el transporte y, en general muchas otras desventajas que fueron precisamente las que tuvo en cuenta el Constituyente de 1991 para asignarle once curules a las Asambleas de esos departamentos.
Se vulnera el artículo 3 superior que establece que la soberanía del pueblo se ejerce a través de sus representantes, pues precisamente con la expedición de la norma acusada se ha hecho todo lo contrario, cambiando una representación democrática muy valiosa por ''unos pocos pesos''.
En relación con los vicios de procedimiento, arguye el ciudadano interviniente que para reformar un artículo de la Carta se exige la aprobación del proyecto de reforma en todos y cada uno de los debates a que es sometido, tanto en Comisiones como en Plenarias, cosa que no sucedió. En efecto, expresa que en el trámite de la segunda vuelta fue negada la propuesta de reforma al artículo 299 de la Constitución, primero por la Comisión Primera Permanente del Senado, razón por la cual la Plenaria del mismo ni siquiera la consideró. No obstante, añade ''[a]lgunos Representantes insistieron en el tema queriéndolo reintroducir en el séptimo debate, es decir, en comisión de cámara como proposición nueva, donde primero fue propuesto por el H.R. C.P., quien luego de atender la moción de procedimiento hecha por el H.R. R.E., con apego a la ley, retiró la proposición; sin embargo, inmediatamente el H.R. J.S., guiado por un oscuro capricho, vuelve a hacer la misma proposición, la cual fue por segunda vez negada como consta en la Gaceta del Congreso No. 391/03... con lo anterior es claro que el tema estaba mas que concluido porque una vez negado un proyecto, la Constitución y el mismo reglamento del Congreso ordena su archivo, por lo tanto no puede ser revivido ni mucho menos como propuesta nueva sino cuál sería el sentido de la discusión''.
V.I. DEL MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA.
Finalmente expresa el apoderado de la entidad interviniente que ''[Q]ueda, por tanto, plenamente demostrado que el procedimiento legislativo previo a la promulgación del Acto Legislativo 01 de 2003, y en especial de su artículo 16, cumplió las exigencias del artículo 375 de la Constitución Política, toda vez que el proyecto fue presentado por más de diez miembros del Congreso; su trámite se surtió en dos períodos ordinarios y consecutivos; al finalizar el primer período el Gobierno publicó el proyecto aprobado a través del Decreto 099 del 20 de enero de 2003; en el segundo período se debatieron iniciativas aprobadas en el primero y su aprobación contó el voto (sic) de la mayoría de ambas Cámaras''.
Inicia su intervención con una aclaración previa, en el sentido de que a lo largo del escrito de demanda, el actor hace referencia al ''legislador ordinario'', con lo cual olvida que cuando el Congreso de la República ejerce su actividad para la expedición de actos legislativos, actúa como constituyente secundario, argumento que sustenta con apartes de la sentencia C-387 de 1997. Esa imprecisión, considera la V.F., induce al demandante a plantear cargos de fondo contra el acto legislativo que se cuestiona, que no son de la esencia de una demanda de inconstitucionalidad contra esa clase de actos, los cuales, por virtud del artículo 241 de la Constitución Política, solamente pueden ser objeto de control constitucional por vicios de procedimiento en su formación, salvo lo dispuesto por la sentencia C-553 de 2003, criterio que en esta oportunidad no resulta aplicable al asunto que se examina, pues no se encuentran demostrados los supuestos que en esa ocasión tuvo en cuenta esta Corporación para ser admisible el estudio de un acto legislativo por vicios de fondo.
No ocurre lo mismo, añade el P. General, con el cargo de violación de unidad de materia que plantea del demandante, respecto del cual esta Corte ha expresado que ''[e]n materia de reformas a la Carta Política, por vía de referendo, tal vicio es de competencia y, en virtud de ello, se precisa su análisis y pronunciamiento''. Siendo ello así, manifiesta que el segmento normativo acusado no viola el principio de unidad de materia, como quiera que el Constituyente goza de la facultad de incluir una temática diversa en las reformas constitucionales, cuando ello deriva de la reforma de varios títulos de la Carta Política, máxime si la complejidad de la reforma está dada por la acumulación de varios proyectos de actos reformatorios.
Así las cosas, a juicio del Ministerio Público, el aspecto relativo a la composición numérica de las Asambleas Departamentales, guarda relación con la propuesta de reformar la organización del Estado Colombiano y el mecanismo electoral, ''[y]a que éstas son organismos administrativos de los departamentos elegidos popularmente''. Por ello, concluye que entre la reforma a la composición de las Asambleas Departamentales, con la de los títulos V y IX de la Constitución Nacional, sí existe ''[u]na conexidad de carácter lógico y teleológico que, por lo mismo la hace exequible por este aspecto''.
Después de realizar un pormenorizado análisis del trámite adelantado en el Congreso de la República, al acto reformatorio de la Constitución Política que ahora se examina, concluye el P. General de la Nación, que el mismo se ajustó a las prescripciones que al efecto establece la Carta, así como la Ley 5 de 1992. En efecto, aduce, luego de citar jurisprudencia de esta Corporación sobre el asunto en cuestión, que el segmento normativo acusado, fue introducido con esa redacción en la sesión Plenaria de la Cámara de Representantes en la segunda vuelta, no obstante, añade, desde un principio y a lo largo de los ocho debates que se surtieron para la reforma del artículo 299 superior, el aspecto relativo a la composición numérica de las Asambleas Departamentales estuvo presente.
Para demostrar su afirmación, se refiere al proyecto original presentado por los ponentes a la Comisión Primera del Senado de la República, en la cual se preveía la supresión de las Asambleas Departamentales, las cuales serían sustituidas por Consejos Departamentales con la integración que allí se proponía, y que tenía como base el factor poblacional para efectos de la determinación del número de miembros y, luego explica toda la discusión que se surtió en los diferentes debates llevados a cabo en las Cámaras Legislativas, para concluir que ese acto reformatorio sí fue considerado en los debates de primera y segunda vuelta, en las Comisiones Constitucionales Permanentes de Senado y Cámara, así como en las Plenarias de esas mismas Corporaciones ''[p]or lo cual afirmamos que desde el punto de vista formal, se cumplió con la exigencia legal y constitucional de analizar la reforma en dos períodos ordinarios en los cuales se surtieron los ocho (8) debates reglamentarios, sin que en dichos debates se advierta la presencia de vicios que conduzcan a la inexequibilidad de la reforma por este aspecto''.
Finalmente, expresa la V.F. que de los antecedentes legislativos que obran en el expediente, la reforma al artículo 299 de la Constitución Política, cumplió con los requisitos inherentes a las mayorías requeridas para su aprobación, de donde resulta que la reforma en cuestión se ajusta a lo preceptuado por el artículo 225 de la Ley 5 de 1992. Analizada pues la reforma al artículo 299 superior, encuentra el P. General de la Nación que la misma no quebranta las formalidades establecidas en el artículo 375 de la Carta Política, ni las contenidas en las disposiciones de la Ley 5 de 1992.
Competencia y examen sobre la caducidad de la acción
El problema jurídico - constitucional que se plantea
2.1. Tanto el ciudadano demandante como el que coadyuva la demanda, plantean en forma directa vicios materiales en los que a su juicio se incurrió por el Constituyente derivado, en la expedición del artículo 16 del Acto Legislativo 01 de 2003, concretamente en lo relacionado con la composición de las Asambleas Departamentales, en tanto consideran que la disminución de los integrantes de dichas entidades, para las Comisarías erigidas en departamentos por el artículo 309 de la Constitución Política Se refiere a los departamentos del Amazonas, Guainia, G., V. y Vichada., vulnera el Preámbulo y el artículo 13 de la Constitución, pues se otorga a esos departamentos un trato desigual y discriminatorio, circunstancia que no se compadece con los mandatos constitucionales.
2.3. De entrada se observa que el cargo por vicios de fondo que se plantea en la demanda, no es de recibo en esta oportunidad, pues como acertadamente lo manifestó la V.F., a la Corte Constitucional por expreso mandato de los artículos 241-1 y 379 de la Constitución Política le corresponde pronunciarse sobre las demandas de inconstitucionalidad contra los Actos Reformatorios de la Constitución, cualquiera que sea su origen, sólo por vicios de procedimiento en su formación, salvo lo dispuesto en la sentencia C-551 de 2003 Mediante la cual se examinó la constitucionalidad de la Ley 796 de 2003 ''Por la cual se convoca a un referendo y se somete a consideración del pueblo un proyecto de Reforma Constitucional''., criterios que no resultan aplicables en esta ocasión y que no son del caso analizar en esta oportunidad. De entrar la Corte al análisis de la posible violación del derecho a la igualdad, se estaría realizando un control judicial ordinario de fondo de ese acto reformatorio, lo cual no sólo le está vedado a la Corte, sino que desnaturalizaría por completo el control que a dichos actos impone la Constitución Política.
Requisitos y características del control de constitucionalidad de los Actos Legislativos.
Los requisitos constitucionales y legales establecidos para reformar la Carta Política mediante un acto legislativo, han sido ampliamente analizados por esta Corporación. En primer lugar, resulta relevante recordar que este Tribunal Constitucional ha precisado en relación con el artículo 379 superior que dispone que los actos legislativos, la convocatoria a referendo, la consulta popular o el acto de convocación a una Asamblea Constituyente, sólo podrán ser declarados inconstitucionales cuando se violen los requisitos a que se refiere el título XIII de la Carta, que ese ''[a]dverbio ''sólo'' no puede ser tomado en su sentido literal, pues es obvio que otras normas de la Carta y del reglamento del Congreso resultan aplicables al trámite complejo que se cumple con ocasión de los proyectos conducentes a la modificación de la Carta y que la inobservancia de esas otras normas compatibles con el proceso de reforma constitucional, puede derivar en la inconstitucionalidad del acto reformatorio, situación que adquiere especial relevancia tratándose del reglamento del Congreso, pues pese a su carácter infraconstitucional , su desconocimiento es susceptible de generar una vulneración de la Carta, por cuanto teniendo la naturaleza de ley orgánica, a sus dictados ha de someterse el Congreso al ejercer su actividad (art. 151 C.P.)'' Sent. 387797 M.P.F.M.D..
La Corte en sentencia C-543 de 1998 Magistrado Ponente C.G.D. precisó los requisitos que deben ser observados en el trámite del proceso constituyente por el Congreso de la República y, en ese sentido expresó que las exigencias son:
- Título. El título del Acto Legislativo deberá corresponder exactamente a su contenido, y a su texto precederá esta fórmula: "El Congreso de Colombia, DECRETA:" (art. 169 C.P.)''
Ahora bien, para efectos del control constitucional del Acto Legislativo 01 de 2002, que en esta oportunidad compete realizar a la Corte, es relevante traer a colación que en relación con la revisión de los vicios de procedimiento en la formación de los actos legislativos, la Corporación inicialmente consideró que esa revisión debía ser integral como sucede con el control de constitucionalidad que se ejerce sobre las leyes y decretos - leyes, en virtud de lo dispuesto por el artículo 22 del Decreto - ley 2067 de 1991, con la única excepción de que frente a los actos legislativos la Corte debía limitar su examen a la existencia o no de vicios en la formación del acto. Es decir, según dicha tesis, la Corte en el examen de una demanda contra un acto legislativo debía examinar la posibilidad de vicios de procedimiento en su formación, incluso si ellos no fueron planteados por el demandante La posición que se reseña, fue planteada en la sentencia C-387/97, M.P.F.M.D., con ocasión de la revisión constitucional del Acto Legislativo 02 de 1995..
Dicha posición jurisprudencial, fue variada en la sentencia C-543 de 1998, ya citada, en la que se expresó que si bien en ejercicio del control judicial de los actos legislativos, la Corte debía proceder de manera estricta y rigurosa en el examen de los requisitos establecidos por Ordenamiento Superior y la Ley 5 de 1992, teniendo en cuenta que ''[e]l control constitucional de los Actos Legislativos no es de carácter oficioso, sino rogado (por demanda ciudadana), la Corporación en estos casos tan sólo puede pronunciarse sobre los cargos formulados por los demandantes''.
Esta tesis, fue reiterada en la sentencia C-487 de 2002 En esa oportunidad, con ponencia del Magistrado A.T.G., se examinó la constitucionalidad del Acto Legislativo 01 de 2001., en la que se consideró que en relación con el control de constitucionalidad sobre los vicios de forma de los actos legislativos, se debía seguir ''[m]as bien el criterio fijado en la Sentencia C-543 de 1998 que optó, de manera unánime, por el entendimiento de que en materia de control de dichos actos la competencia de la Corte se limita al análisis de los cargos planteados en la demanda''. Esa misma posición fue acogida por la Corporación en la sentencia C-614 de 2002 Con ponencia del Magistrado R.E.G., al revisar una demanda de inconstitucionalidad parcial contra los artículos 1°, 2° y 3° del Acto Legislativo 01 de 2001., en la que se expresó lo siguiente:
''[Q]uiere esto decir, que no basta con que se demanda un Acto Legislativo por un vicio de procedimiento que de algún modo sea predicable de todo el cuerpo normativo, para que de manera oficiosa la Corte deba proceder a un examen minucioso y exhaustivo de todo el procedimiento surtido durante el trámite de la reforma, a efecto de establecer si hubo algún vicio en aspectos tales como la iniciativa, la publicación del proyecto, de las ponencias o de los textos aprobados, el quórum, los principios de identidad y de consecutividad, etc.
Aparte de las anteriores consideraciones, esta Corporación ha señalado que el control de constitucionalidad por vicios de procedimiento en un Acto Legislativo debe limitarse a los cargos formulados por los demandantes en atención a las particulares características del trámite de reforma, a la limitación prevista en el artículo 241-1 de la Constitución y a la limitación temporal establecida en el artículo 379 superior''.
Examen de los vicios de procedimiento planteados por el demandante.
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