Source: https://derecholocal.es/fallo-judicial/nulidad-parcial-del-decreto-foral-103-2017-sobre-uso-del-euskera-en-las-administraciones-publicas-navarras
Timestamp: 2019-11-16 01:04:41
Document Index: 49623293

Matched Legal Cases: ['artículo 45', 'artículo 45', 'artículo 45', 'artículo 97', 'artículo 14', 'artículo 23', 'artículo 7', 'artículo 33', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 3', 'artículo 4', 'artículo 5', 'artículo 6', 'artículo 3', 'artículo 23', 'artículo 24', 'artículo 19', 'artículo 20', 'artículo 21', 'artículo 21', 'artículo 21', 'Artículo 25', 'artículo 3', 'artículo 25', 'artículo 25', 'artículo 25', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 25', 'artículo 15', 'artículo 25', 'Artículo 25', 'artículo 25', 'artículo 31', 'artículo 35', 'artículo 39', 'Artículo 31', 'Artículo 35', 'Artículo 39', 'artículo 31', 'artículo 35', 'artículo 39', 'artículo 35', 'artículo 19', 'artículo 9', 'artículo 10', 'artículo 15', 'artículo 27', 'artículo 1', 'artículo 22', 'artículo 139', 'artículo 248']

Nulidad parcial del Decreto Foral 103/2017 sobre uso del Euskera en las Administraciones Públicas navarras - El Derecho Local
Nulidad parcial del Decreto Foral 103/2017 sobre uso del Euskera en las Administraciones Públicas navarras
TSJ Navarra - 27/09/2019
Se interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Decreto 103/2017 por entenderlo no ajustado a derecho.
El TSJ Navarra declara la nulidad de sus arts. 20.1, 20.2, 21.2, 21.3 y 21.4 al estimar que la imposición de la redacción bilingüe en las notificaciones y comunicaciones a la ciudadanía, así como en todo elemento general de comunicación e imagen proveniente de los Servicios Centrales, infringe los derechos lingüísticos que la Ley Foral 18/1986, del Euskera establece para los ciudadanos en cada zona lingüística, debiendo dicho órgano acomodar la lengua de sus actuaciones en función de la ubicación del destinatario y de la naturaleza del contenido de la actuación administrativa.
Asimismo, declara nulos de pleno derecho los arts. 31, 35 y 39 por entender que:
- la aplicación imperativa (arts. 31 y 39) de la valoración del euskera como mérito para cualquier puesto de trabajo que no tenga perfil obligatorio en la zona mixta y servicios centrales conlleva una discriminación en la provisión de puestos en la Función Pública (cualquiera que sea el sistema de provisión) que no se corresponden con los principios de racionalidad y proporcionalidad en la valoración del idioma en relación con los puestos de trabajo en los que este mérito pudiera no ser relevante, en atención a las funciones a desempeñar y a la realidad sociolingüística del ámbito territorial correspondiente (zonas lingüísticas de la Ley Foral 18/1986), vulnerando con ello los arts. 14 y 23 CE; y que
- el establecimiento de los distintos porcentajes de valoración que establecen dichos artículos (art. 35 y algunos incluso sin posibilidad de graduación: arts. 31.1 y 39.1, lo que atentaría además al principio de proporcionalidad en relación al criterio de funcionalidad y racionalidad), carecen de justificación y motivación alguna en relación a la realidad sociolingüística que deben atender, sin que exista ningún estudio ni informe que valore en su conjunto y de manera motivada todos los datos que arroja dicha realidad.
Como consecuencia de lo anterior, el TSJ Navarra declara la nulidad por conexión de algunas expresiones contenidas en la Disp. Trans. 4ª, relativa a la valoración transitoria del Euskera como mérito en la provisión de plazas, y que se refieren a “...se identifique los servicios centrales y…” y “…31.2 y 39.2”.
TSJ Navarra Sala de lo Contencioso-Administrativo, 27-09-2019
, nº 528/2017, rec.216/2019,
Pte: Pueyo Calleja, Francisco Javier
ECLI: ES:TSJNA:2019:322
Por auto que consta en el procedimiento se acordó el recibimiento a prueba del recurso, con el resultado obrante en autos.
Habiendo quedado el recurso pendiente de señalamiento para votación y fallo cuando por turno le correspondiera así se verificó, como obra en autos, teniendo lugar el día 25-9-2019.
Es ponente el Ilmo. Sr. Presidente de esta Sala D. FRANCISCO JAVIER PUEYO CALLEJA , Magistrado Especialista de lo Contencioso- Administrativo, quien expresa el parecer de la Sala.
Sobre la Disposición recurrida y las pretensiones de las demandantes.
1º.- Se declare no ajustado a derecho el citado Decreto Foral, y su nulidad o proceda a al anulabilidad o revocación del mismo, dejándolo sin efectos alguno.
2ª Subsidiariamente de lo anterior, declare la nulidad o proceda a la anulabilidad o revocación de los artículos 2,3,4,6,13,14,17,18,19,20,21,23,24,25,30,31,34,35,38,39, DisposicionesAdicionales 1ª y 3ª y Disposiciones Transitorias 3 º y 4ª del citado Decreto Foral ".
De las causas de inadmisibilidad alegadas por el Gobierno de Navarra:falta del cumplimiento por parte de losdemandantes del requisito exigido por el artículo 45.2 d) LJCA .
El Gobierno de Navarra alega como causa de inadmisibilidad la falta del cumplimiento por parte de los demandantes del requisito exigido por el artículo 45.2 d) LJCA .
1- La causa de inadmisibilidad relativa a la falta del cumplimiento por partede los demandantes del requisito exigido por elartículo 45.2 d) LJCA que se refiere a la aportación por el demandante de" los documentos queacrediten los requisitos exigidos para entablar acciones para las personasjurídicas.......".
Ningún otro óbice procesal se ha opuesto por el Gobierno de Navarra,por lo que pasamos a resolver el fondo de las pretensiones de lademanda, y dentro de los límites de ésta (art33.1 LJCA).
Sobre la naturaleza de la Disposición impugnada y la pretensión de nulidad total del Decreto Foral impugnado.
1.- El Decreto Foral impugnado tiene naturaleza reglamentaria de carácterejecutivo.Esta Sala ya se ha pronunciado al respecto en nuestras STSJNavarra de 20- 5-2004 (Rc427/2003), de 3-6-2004 (Rc 451/2003) o de 4-11-2004 (Rc 450/2003) cuando señalábamos:
" Se trata, por lo tanto("el Decreto Foral del Euskera"),........de un reglamento de carácter ejecutivo con los límites que para los mismos se configuran con carácter general, al ser reglamentos que en todo caso, han de ser, como presupuesto de su validez, "secundum legem", según dimana delartículo 97 de la Constitución Españolay ha precisado la Jurisprudencia delTribunal Supremo, de la que se puede citar la sentencia de 1 octubre 1997, conforme a la cual "el reglamento ejecutivo ... como complemento indispensable de la ley, puede explicitar reglas que en la ley estén enunciadas y puede aclarar conceptos de la ley que sean imprecisos: el reglamento puede ir más allá de ser puro ejecutor de la ley, a condición de que el comportamiento de la Administración, en el ejercicio de la potestad reglamentaria, sea acorde con la Constitución y con el resto del ordenamiento jurídico".
Estas consideraciones deben hacerse con carácter previo y en línea de principio, para poder responder las genéricas alegaciones hechas por el demandanteen sus Hechos Primero a Cuarto de su demanday que a continuación abordamos.
Y así, las alegaciones que hace, entre otras, en la página 5 de la demanda relativas a la"intencionalidad política partidista"del Decreto Foral, o en la página 8 cuando se refiere a ejemplos de alternativas políticas en el modelo lingüístico en la Administración de esta Comunidad Foral de Navarra, deben ser rechazadas de plano pues tales cuestiones solo pueden ser abordadas por este Tribunal si las mismas infringen el Ordenamiento Jurídico, el resto de consideraciones son discrepancias de tipo político, respetables, pero ajenas a un Proceso Judicial.
5.- El HECHO PRIMERO de la demanda señala genéricamente"... que el Decreto Foral excede de la capacidad de autoorganización de la Administraciones Públicas, infringe la legislación vigente ,lesiona el conjunto de los derechos constitucionales y legales de los ciudadanos y causa considerables perjuicio a la ciudadanía"; posteriormente y como única cita legal cita el artículo 14 y 23 de la Constitución Española , como infringidos.
Como conclusión señala que" ....4.- En resumen de este Hecho, entiende esta parte que el Decreto Foral recurrido prefiere imponer unos criterios lingüísticos discriminatorios para casi toda la población Navarra en el acceso a la función pública en beneficio de una pequeña minoría...E hincar un proceso de euskaldunización de la Administración, olvidando que el fomento y protección del euskera no puede hacerse a cualquier precio y por encima de casi todo, aplicando criterios exclusivamente ideológicos y poniéndolo encima de un derecho considerado como fundamentales por losartículos 14y23 de nuestra Constitución."
Todas las alegaciones deben desestimarse por ser afirmaciones absolutamente genéricas, sin la más mínima concreción, y sin sustento jurídico alguno en la pretendida nulidad del todo el Decreto Foral en su conjunto. Decir que el Decreto Foral se excede de la capacidad de autoorganización, sin mayores concreciones, es desconocer que el Decreto Foral se dicta al amparo de la potestad reglamentaria establecida en el artículo 23.1 a) de la LORAFNA y el artículo 7.12 de la Ley 14/2004 del Gobierno de Navarra y su Presidente .
6.- El HECHO SEGUNDO alega, en resumen, que" ..el contendido del Decreto Foral, pretende por vía reglamentaria modificar la Ley Foral del Vascuence y la Ley Orgánica de Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra", añadiendo que"lo que no puede hacer el poder institucional ejecutivo, es decir, el Gobierno de Navarra, es modificar "de facto" o " de iure" los contenidos reservados a la Ley mediante su potestad o capacidad reglamentaria".
7.- El HECHO TERCERO, señala, en síntesis, que"no estamos ante un ejercicio normal, razonable u ordinario de la potestad de autoorganización de la Administración Publica, sino ante un ejercicio abusivo y excesivo".
8.- El HECHO CUARTO, refiere, en síntesis, que"..el Decreto Foral recurrido, incide de manera directa en el acceso a la función Pública en el ámbito de la Comunidad Foral afectando de forma notable a los principios de igualdad, mérito y capacidad que deben informar los sistemas de ingreso en la Administraciones Públicas."
Nada se razona ni justifica en la demanda sobre la incidencia del Decreto Foral en su conjunto en los principios constitucionales que reseña, por lo que debemos desestimar tales alegaciones sin sustento.
9.- Por último, debemos salir al paso de algunas alegaciones que hace el demandante cuando señala la demanda en el apartado 4.- de su página 25"Se pretende con el recurso la anulabilidad de los preceptos mencionados, pero dada su extensión, y en cuanto afecta al conjunto de la disposición general, se pide también la del con junto de la misma. Pues ciertamente, de declararse no ajustados a Derecho la infinidad de preceptos recurridos, el resto de la norma carecería de sentido y coherencia":
b) En segundo lugar pretende el demandante al pedir la nulidad de todo el Decreto Foral, una especie de nulidad "por contagio", lo cual es jurídicamente inadmisible. Es posible la nulidad por conexión ( artículo 33.3 LJCA ) pero para ello debe justificarse y razonarse siquiera sea mínimamente la conexión material - en su proyección anulatoria- que pudiera haber entre los concretos artículos recurridos (que no son"infinidad", como señala el demandante sino
24) y el conjunto del Decreto Foral; extremo éste en absoluto realizado.
Sobre la nulidad de los artículos 2 , 3 , 4 , 6 , 23 y 24 del Decreto Foral 103/2017 .
Las definiciones no entrañan per se, tal y como están redactadas, infracción alguna del Ordenamiento jurídico, cuestión distinta es su concreción en otros artículos o normativa susceptible de impugnación autónoma; y sin que se alcance a ver ( tampoco lo explica el demandante) que el Decreto Foral modifique la zonificación de la Ley Foral del Vascuence por las definiciones que recoge este artículo 2 .
"Pues bien, se ha de estar para la determinación de la lengua de las notificaciones o comunicaciones no al régimen imperante en el lugar donde se ubica la sede del órgano administrativo, sino al del lugar de residencia del destinatario, ya que la lengua es un derecho del ciudadano y el órgano administrativo ha de acomodarse a tal derecho, no a la inversa."
Añadiendo, en la línea señalada, la STSJ Navarra de 20-5-2004 (Rc 427/2003 ): ".....la lengua es un derecho del ciudadano, al que se han de acomodar las Administración públicas, sin que sea el lugar de la sede de los órganos de estas el que determine el régimen jurídico aplicable, sino que, por el contrario, se ha de estar al del destinatario de la actuación administrativa. Se ha de analizar, por lo tanto, la naturaleza de las instituciones enjuiciadas con independencia de la mera ubicación sistemática de los preceptos, pues en este caso quedaría al albur de la Administración en ejercicio de su potestad reglamentaria en función de la mera colocación de un precepto en uno u otro capítulo el alterar el carácter de los institutos jurídicos objeto de regulación...".( y en el mismo sentido STSJ Navarra de 3-6-2004 -Rc-451/2003 -confirmada por STS de 19-5-2009 -, STSJN de 20-5-2004 -Rc 391/2003 y la STSJ Navarra de 29-9-2004 Rc 261/2003 , entre otras.).
f) El demandante, en una articulación confusa de la demanda, se refiere en este punto a la D. A 1ª. Nosotros lo haremos, por razones sistemáticas, en el Fundamento de Derecho NOVENO de esta Sentencia, pues en nada afecta la pretendida nulidad de la definición que contiene el artículo 2 a lo dispuesto en la D.A 1ª .
2.- Dispone el artículo 3 del Decreto Foral 103/2017:
3.- Dispone el artículo 4 del Decreto Foral 103/2017:
Las zonas lingüísticas a las que se refiere el presente decreto foral se corresponden, en su delimitación, con las establecidas en elartículo 5 de la Ley Foral 18/1986, de 15 de diciembre, del Vascuence.".
4.- Dispone el artículo 6 del Decreto Foral 103/2017:
3. Las entidades locales de la zona mixta y de la zona no vascófona podrán elaborar sus propios planes dentro de su ámbito de actuación, para lograr los objetivos previstos en el artículo 3.1.b) y c) , respectivamente, de este decreto foral.
5 - Dispone el artículo 23 del Decreto Foral 103/2017:
No contiene la demanda en los dos párrafos que le dedica a este artículo ninguna fundamentación jurídica. Simplemente una serie de preguntas retóricas que no se concretan en ninguna argumentación jurídica.
6.- Dispone el artículo 24 del Decreto Foral 103/2017:
El demandante se limita a señalar, en este apartado, que" esta regulación supondrá a futuro una precarización de los derechos laborales del personal castellano hablantes... y que pretende, el demandante que los derechos adquiridos de los empleados públicos sean respetados".
Sobre la nulidad de los artículos 13 , 14 , 17 , 18 , del Decreto Foral 103/2017 .
El demandante acumula en el apartado 5 del HECHO QUINTO de la demanda la impugnación conjunta de todos los preceptos citados:13, 14, 17, 18 ,19, 20 y 21 del Decreto Foral 103/2017.
Nos referiremos aquí en este Fundamento a los artículos 13, 14 , 17 y 18, relativos a la zona mixta y no vascófona.Debemos adelantar ladesestimación íntegra de la pretensión de nulidad relativa a estos artículos.
1.- Disponen los artículos 13,14,17,18,19, del Decreto Foral 103/2017:
"Sección 2ª Zona Mixta.
2. En relación con lo establecido en el apartado anterior, se podrán adoptar las medidas oportunas para garantizar que las disposiciones, avisos, folletos informativos, material gráfico de campañas, publicaciones divulgativas, anuncios y publicidad de toda clase u otros escritos similares así como los elementos informativos de la señalización viaria urbana, se redacten de forma bilingüe. Sección 3ª Zona no Vascófona.
2.- El demandante impugna estos artículos de manera genérica y vaga y sobre todo sin ninguna fundamentación jurídica: absolutamente ninguna. Por tal razón , debemos desestimar esta pretensión anulatoria, conforme a los límites de la pretensión así articulada.
3.- En cualquier caso, de la breve referencia y nula argumentación jurídica que hace el demandante en relación a la zona mixta y no vascófona (artículos13,14 17 y 18)se concluye precisamente que la previsiónpotestativadel bilingüismo es plenamente conforme a Derecho y a las previsiones de la LFE.
Sobre la nulidad de los artículos 19 , 20 y 21 del Decreto Foral 103/2017 .
1.- Disponen losartículos 19,20y21 del Decreto Foral 103/2017para losServicios Centrales:
"CAPÍTULO II: Servicios centrales de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra
4. Los elementos informativos de la señalización viaria de titularidad pública de la red de carreteras de la Comunidad Foral de Navarra se redactarán de forma bilingüe.".
2.- Respecto alos artículos 19, 20 y 21referidos a los Servicios Centrales cabe señalar:
b) Esta misma Sala, como ha quedado expuesto en el Fundamento de Derecho CUARTO apartado e) de esta Sentencia (y en STSJNavarra nº 585/2004 de 20-5- 2004 Rc 391/2003 ; de 3-6-2004 Rc 451/2003; de 3-6-2004 Rc 263/2003.....), ha validado el concepto y naturaleza de estos "Servicios Centrales" en relación al uso del Euskera y es que , reiteramos aquí por ser un extremo capital , para la determinación del régimen legal de la lengua se ha de estar no al criterio régimen imperante en el lugar donde se ubica la sede del órgano administrativo, sino al criterio, conjuntamente, del lugar de residencia del destinatario en relación al contenido de la actuación administrativa de que se trate, ya que la lengua es un derecho del ciudadano y el órgano administrativo ha de acomodarse a tal derecho, no a la inversa.
4.- Pues bien desde esta perspectiva,la regulación del artículo 19, ya referido a los Servicios Centrales, (y respecto del cual tampoco argumenta jurídicamente nada en concreto el demandante) contiene una regulación distinguiendo y respetando el régimen jurídico de las distintas zonas lingüísticas que prevé la LFE. Desde este punto de vista, y ante la falta de concreción alguna por parte del demandante, no se aprecia, en los términos planteados en esta litis, infracción jurídica alguna.Debemosdesestimar su nulidad.
5. -Respecto de los artículos 20 y 21:
a) Conforme a los parámetros de control antes citados esta Sala estimanulos de pleno Derecho losartículos 20.1,20.2,21.2,21.3y21.4 del Decreto Foralimpugnado.
b) Estos artículos imponen la redacción bilingüe en cualquier caso por el hecho de venir emanados de los Servicios Centrales y: ser dirigidos"de forma general"(art 20.1. para las notificaciones y comunicaciones); sean"de uso general" (artículo 20.2 para los impresos y escritos oficiales); se refieran a"rótulos indicativos de oficinas, despachos, rotulación de materiales, uniformes y vehículos, sellos oficiales...... "(artículo 21.2); se dirijan"... al conjunto de la población"(artículo 21.2 en relación a las "disposiciones, avisos, folletos, material de campañas...." e); y cuando se refiera a los "elementos informativos de la señalización viaria de titularidad pública......" (artículo 21.4)".
f) Como decimos, el régimen jurídico del uso de la lengua viene determinado por el contenido (atendiendo a su naturaleza) de la actuación administrativa y su destinatario en función de las distintas zonas establecidas en la LFE. Y así, el hecho de que los servicios centrales desplieguen su función a toda Navarra (al conjunto de la población navarra) no permite alterar el régimen de derechos que establece la LFE para cada zona lingüística, pues la lengua es un derecho del ciudadano y tiene una concreta configuración legal para cada zona en la LFE ( y en esa línea ya se expresaba nuestra STSJNavarra nº 585/2004 de 20-5-2004 Rc 391/2003, en aquel caso para impedir la restricción del uso del euskera por los servicios centrales a ciudadanos con residencia en la zona vascófona, por el mero hecho de estar ubicados dichos servicios centrales en zona mixta).
g)En conclusión procede declarar la nulidad de pleno Derecho deartículos 20.1, 20.2, 21.2, 21.3 y 21.4 del Decreto Foral impugnado, pues supone alterar el régimen legal de derechos que la Ley Foral del Euskera establece para cada zona lingüística, no pudiéndose por vía reglamentaria establecer una regulación normativa que altere dicho régimen establecido por Ley Foral.
Sobre la nulidad de los artículos 25 , 30 , 34 y 38 del Decreto Foral 103/2017 .
"Artículo 25. Número y características de los puestos bilingües.
2. La determinación de los puestos bilingües se hará teniendo en cuenta los objetivos específicos previstos en elartículo 3 de este Decreto Foralpara cada zona lingüística y para los servicios centrales de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, así como la naturaleza de su servicio y de sus comunicaciones, considerándose como puestos bilingües preferentemente los que tengan entre sus funciones algunas de las siguientes:
a) Aunque el suplico de la demanda se refiere a la nulidad de todo el artículo 25 el apartado 8 del HECHO QUINTO de la demanda parece centrarse únicamente en su apartado 1 y 2 del artículo 25 al referirse la demanda al" número y características de los puestos bilinguës", sin mayor argumentación respecto al resto de apartados.
b) En cualquier caso, la argumentación jurídica es endeble. Refiere el demandante que este artículo en su apartado 2 fue considerado no ajustado a Derecho por el Consejo de Navarra en su informe al Proyecto de Decreto Foral; este Dictamen realizó una serie de recomendaciones que fueron incorporadas al texto definitivo del Decreto Foral aquí impugnado, en concreto la referencia que hace el propio artículo 25.2 a "....se hará teniendo en cuenta los objetivos específicos previstos en elartículo 3 de este Decreto Foralpara cada zona lingüística y para los servicios centrales de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, así como la naturaleza de su servicio y de sus comunicaciones.......".
Y es que la remisión explícita al artículo 3 (que refiere los objetivos distinguiendo las zonas y los servicios centrales- en redacción ajustada a Derecho , como hemos expuesto) es acorde con nuestra LFE y con los principios constitucionales que la inspiran, pues con ello el número y características de los puestos bilingües deberá hacerse de conformidad a los objetivos de las distintas zonas que prevé la LFE y que necesariamente debe atender a la realidad sociolingüística de cada zona --y así lo expresa el art 3, 30.2 34.2 y 38.2 --, además de a los demás criterios que señala el artículo 25: "la naturaleza de su servicio y de sus comunicaciones", siendo todo ello conforme con el criterio razonabilidad y proporcionalidad.
En este sentido se ha manifestado el Tribunal Constitucional en STC 87/1983 , 84/1986 , 337/1994 , 31/2010 , 165/2013 , que ha admitido la constitucionalidad de la exigencia de una lengua propia de la CCAA para acceder a determinadas plazas en la Administración, conforme a los criterios que expondremos; y teniendo en cuenta que en el ámbito de la Comunidad Foral los artículos 33.2 y 108 del Decreto Foral Legislativo 251/1993 -Texto Refundido del Estatuto del Personal al servicio de las Administraciones Publicas de Navarra- y artículo 15.2 y 17 Ley Foral del Euskera prevén la existencia de puestos bilingües.
Tal doctrina viene a concretarse en lo que aquí interesa en la STC 82/1986 y STC 46/1991 al señalar, en síntesis, que una Comunidad Autónoma puede prescribir, en el ámbito de sus competencias, el conocimiento de la lengua cooficial para acceder a determinadas plazas de funcionario o que, en general, se considere como un mérito, entre otros, cierto nivel de conocimiento de dicha lengua. Pero ello ha de hacerse dentro del necesario respeto a lo dispuesto en los artículos 14 y 23 de la CE , y sin que en la aplicación del precepto legal en cuestión se produzca discriminación. La proporcionalidad de una medida de esa naturaleza ha de evaluarse en función de su necesidad como instrumento para hacer efectivo el derecho de los ciudadanos a usar una determinada lengua en el territorio donde la misma tiene reconocido el estatus de la cooficialidad:"la exigencia del bilingüismo ha de llevarse a cabo con un criterio de razonabilidad y proporcionalidad desde la perspectiva de lo dispuesto en losartículos 23.2,139.1y149 1.1. de la Constitución " ( STC 82/1986 , FJ 14). Esta idea ya se perfiló en la STC 46/1981 en la que se indica que sería discriminatorio exigir un conocimiento de la lengua particular sin relación alguna con la capacidad requerida para desempeñar la función de que se trate (FJ4) .
Y también, conforme a lo aquí expuesto, se ha expresado nuestro Tribunal Supremo al señalar en su STS de 16-1-2000 Rcas 11645/1991 ( que resolvía recurso de apelación confirmando la Sentencia de esta Sala de lo Contencioso del TSJ de Navarra de fecha 24-9-1991 Rc 1082/1988 ) que señala los criterios en la materia al señalar: ""...Primero, que el principio general sigue siendo el de que pueda valorarse como mérito no eliminatorio el conocimiento de las lenguas españolas diferentes del castellano; Segundo, que para concretas y determinadasplazas, los poderes públicos competentes pueden darle dicho carácter a la prueba de conocimiento del idioma cooficial de la respectiva Comunidad Autónoma; Tercero, que la finalidad de esta excepción al principio general es la de proveer a la presencia en la Administración de personal de habla de lengua vernácula, como modo de garantizar el derecho a usarla por parte de los ciudadanos de la respectiva Comunidad (sentencia del Tribunal Constitucional de 26 de junio de 1986; Cuarto, que la apreciación del cumplimiento de esta concreta finalidad obliga a considerar discriminatoria la mencionada exigencia cuando se imponga para cubrir plazas que no estén directamente vinculadas a la utilización por los administrados de las lenguas de su Comunidad Autónoma, debiendo reservarse para aquellas en las que la imposibilidad de utilizarla les pueda producir una perturbación importante en su derecho a usarla cuando se relacionan con la Administración, lo que a su vez implica la necesidad de valorar en cada caso las funciones que sean competencia de la plaza que pretenda cubrirse, así como el conjunto de funcionarios a los que corresponda un determinado servicio, de manera que en las que se aprecie la concurrencia de la perturbación mencionada, pueda garantizarse que alguno de los funcionarios habla el idioma peculiar de la Comunidad, todo ello matizado por la vigencia del deber constitucional de conocer el castellano, que el art. tercero de nuestra Norma Suprema impone a todos los españoles; y Quinto, que, cuando no medie alguna de estas circunstancias, sigue siendo plenamente aplicable la constante tesis jurisprudencial que considera discriminatoria la exigencia del conocimiento de los idiomas de las Comunidades Autónomas con carácter obligatorio, expreso o implícito.".
En cualquier caso, esta Sala no aprecia, en los términos de esta litis, infracción jurídica alguna en el apartado 3 del artículo 25 pues remite para la determinación de los puestos bilingües a la modificación de la plantilla orgánica que es instrumento administrativo idóneo para tal fin, previa propuesta del departamento correspondiente e informe del Instituto Navarro del Euskera-Euskarabidea, extremos estos también jurídicamente correctos, dadas sus respectivas competencias. Artículo 25.3 que debe ser interpretado conjunta e ineludiblemente, como se deriva de su contenido intrínseco, con lo dispuesto en la D.A 7ª.
2. La determinación de los puestos bilingües y del nivel de conocimiento de euskera requerido en ellos se hará teniendo en cuenta lo establecido en los capítulos I y II del título III del presente decreto foral, y, especialmente, en el artículo 25.2 .".
De la nulidad de los artículos 31 , 35 y 39 (sobre valoración del euskera como mérito para la zona mixta , para la zona no vascófona y para los puestos de los servicios centrales de la Administración de la Comunidad Foral respectivamente) así como de la Disposición Transitoria 4ª del Decreto Foral 103/2017 .
1.- Dispone el artículo 31 , para la zona mixta, el artículo 35, para la zonano vascófona y el artículo 39, para los puestos de los servicios centrales dela Administración de la Comunidad Foral, lo siguiente :
"Sección 2.ª: Zona mixta
Subsección 1.ª: Administración de la Comunidad Foral Artículo 31. Valoración como mérito.
2. En función del grado de atención o trato con la ciudadanía que tengan determinados puestos de trabajo de las unidades orgánicas de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra radicadas la zona mixta y previo informe justificativo de Euskarabidea - Instituto Navarro del Euskera, si el ingreso se realiza por concurso-oposición el porcentaje a asignar para su valoración podrá ser de hasta el 14% en relación con la puntuación asignada al resto del baremo de méritos, y en la provisión de puestos por concurso de méritos podrá suponer hasta el 12% en relación con la puntuación asignada al resto del baremo de méritos.".
Sección 3.ª: Zona no vascófona
Subsección 1.ª: Administración de la Comunidad Foral Artículo 35. Valoración como mérito.
...Artículo 39. Valoración como mérito .
2. En función del grado de atención o trato con la ciudadanía que tengan determinados puestos de trabajo de los servicios centrales de la Administración de la Comunidad Foral y previo informe justificativo de Euskarabidea - Instituto Navarro del Euskera, si el ingreso se realiza por concurso-oposición el porcentaje a asignar para su valoración podrá ser de hasta el 14% en relación con la puntuación asignada al resto del baremo de méritos, y en la provisión de puestos por concurso de méritos podrá suponer hasta el 12% en relación con la puntuación asignada al resto del baremo de méritos....".
Hasta que se identifiquen los servicios centrales y se apruebe la relación de puestos de trabajo mencionada en los artículos 27.2 , 31.2 y 39.2 , en las convocatorias de ingreso por concurso-oposición y en las de provisión de puestos por concurso de méritos, se aplicarán los porcentajes mínimos de valoración del euskera señalados en este decreto foral para la zona en la que estén ubicados dichos puestos.".
2.- Estos artículos fueron considerados contrarios a Derecho en el Dictamen del Consejo de Navarra de 29-9-2017 al Proyecto de Decreto Foral , que en este aspecto no sufrió , en lo que aquí interesa, alteración alguna en el texto definitivo que hoy juzgamos,salvo:
en el artículo 31.2 ,para la zona mixta, añadiendo la necesidad de un informe justificativo previo de Euskarabidea para aumentar el porcentaje en función del grado de atención o trato a la ciudadanía.
en el artículo 35, para la zona no vascófona, en el que se sustituyó el término"deberá"por el término" podrá"e incluyó la necesidad de un informe justificativo previo de Euskarabidea para aumentar el porcentaje en función del grado de atención o trato a la ciudadanía.
en el artículo 39.2 en el que se sustituyó el término"deberá"por el término" podrá" yañadiendo también la necesidad de un informe justificativo previo de Euskarabidea para aumentar el porcentaje en función del grado de atención o trato a la ciudadanía.
Además apunta en su HECHO PRIMERO, que la realidad sociolingüística de las zonas mixta y no vascófona, recogido en un informe de 2016 publicado por KLUSTERRA SOCIOLINGUISTIKA en" VII medición del uso de las lenguas en la calle"- que aporta y obra en autos- los porcentajes de las personas que hablan euskera son sensiblemente menores que los tenidos en cuenta por el Gobierno de Navarra en el Decreto Foral ( según este informe : usan el Euskera: el 67% de la población en el conjunto de Navarra y 2`9% en Pamplona).
Por último añade que la sustitución del termino"deberá"por"podrá" en loas artículos 35 y 39.2 es insuficiente, no está justificado y crea inseguridad jurídica en su aplicación distorsionando las zonas y modificado de facto en este punto la Ley Foral del Euskera en cuanto a la zonificación.
Que la regulación de la valoración del Euskera en la zona no vascófona es potestativa y no imperativa (artículo 35), pudiendo incluso no ser valorado, por lo que la regulación de la zona vascófona y no vascófona es diferente.
5.- Los criterios de constitucionalidad en la materia que aquí estudiamos ya han sido expuestos en el Fundamento de DERECHO SÉPTIMO apartado
1 d) de esta Sentencia, y a ellos nos remitimos y aplicamos ahora rectamente en función de la concreta dicción de los citados artículos impugnados.
6.- Respecto a la zona vascófona ya señaló nuestra STSJNavarra de fecha 3-6-2004 Rc 451/2003 nº 592/2004 (y otras STSJN de 20-5-2004 -Rc 391/2003 y la STSJNavarra de 29-9-2004 Rc 261/2003 ....) la plena legalidad de la valoración del Euskera como mérito cualificado para los puestos en dicha zona vascófona (validando el artículo 19 del Decreto Foral 29/2003 ).
Y ello debe reafirmarse con Fundamento en que: el euskera es lengua cooficial - artículo 9.2 de la LORAFNA y 2.2 de la LFE; todos los ciudadanos tienen el derecho a usar tanto el euskera como el castellano en sus relaciones con las Administraciones Publicas, en los términos establecidos en la Ley, y a ser atendidos en la lengua oficial que elijan-artículo 10.1 y 10.2 LFE; y que el euskera debe ser valorado como mérito cualificado- artículo 15.2 LFE.
b) Así la STSJNavarra de 20-5-2004 (Rc 427/2003) nº590/2004 ya señalaba , con ocasión del Decreto 29/2003, que:"..... y aquí puede desvelarse el sentido del anterior precepto al referirse al carácter voluntario de la inclusión como mérito del vascuence, lo que en definitiva parece abundar en la idea de que no existen puestos predefinidos en que ineludiblemente deba valorarse tal mérito, mas ello es de todo punto evidente, pues la inclusión de tal mérito dependerá en cada caso, como se ha dicho, de los caracteres de cada puesto, sin que pueda definirse de una forma apriorística......... Por ello, ha de considerarse que la interpretación del término "voluntariamente" no entraña ningún tipo de potestad discrecional para establecer la valoración de estos méritos, sino que lo que existe es una habilitación de potestad en función de las circunstancias de cada puesto, siendo esta realidad la que ha de tener la debida respuesta al determinar en las bases de cada convocatoria los méritos precisos de cada puesto de trabajo en que se requiera la valoración como mérito del conocimiento del euskera.".Y en el mismo sentido se abunda en la STSJNavarra de 30-7-2004 Rc1063/2003nº 812/2004, en la que se considera que la valoración voluntaria no es una suerte de potestad discrecional de la Administración , sino que ésta se encuentra obligada a efectuar tal valoración en función de los caracteres del puesto de trabajo.
d) En este punto debemos rechazar la alegación del Gobierno de Navarra relativa a que la valoración del conocimiento del Euskera solo tienen lugar en los sistemas de ingreso por concurso oposición y en los concursos de méritos y nunca en el sistema de ingreso por oposición es irrelevante para la anterior conclusión. Y es que ello no empece ni obsta a la conclusión anterior a que hemos llegado siendo jurídicamente irrelevante tal alegación en el aspecto que tratamos aquí.
b) Señala el Gobierno de Navarra que existe "multitud" de informes que lo justifican, pero esta Sala debe rechazar tal afirmación. Es cierto que existen muchos informes, pero en el aspecto que aquí interesa ninguno sirve de motivación y/o justificación suficiente en el aspecto que aquí tratamos.
c) Refiriéndonos a los informes que pudieran servir para fundamentar el concreto aspecto que tratamos, en la fase de elaboración (en trámite información pública) ante la petición de una persona de que se incluyeran en la memoria justificativa los datos sociolingüísticos, el Director Gerente de Euskarabidea responde literalmente (folio 186 del expediente administrativo)"el proyecto de Decreto tiene en cuenta la realidad sociolingüística y los datos son públicos".Tal somera afirmación y su contenido no merecen la consideración de justificación o motivación.
e) Este último informe citado del Director Gerente de Euskarabidea de fecha 9-11-2017, toma los datos de la realidad sociolingüística de Navarra y las zonas que prevé la LFE, del denominado"Mapa Sociolingüístico de Navarra"publicado por el Gobierno de Navarra en el año 2015 y que recoge datos tomados en el año 1991, 2001 y 2011. De ahí extrae y concluye que en la Zona Vascófona las personas que se declaran bilingües pasan del 60`1% en 1991 al 58`2% en 2011de la población ; en la Zona mixta pasa del 5`6% al 12`4% y en la zona no vascófona pasa del 0`8% al 3`8% de la población.
f) No se encuentra mayor explicación o justificación, simplemente de los citados datos se concluye por el citado informe la proporcionalidad de la regulación del Decreto. Pero olvida tanto el Gobierno de Navarra como el informe antedicho que tal Mapa Sociológico de Navarra contiene más datos y otras perspectivas de estudio ("las lenguas más habladas en casa")que omite el citado informe y cuya necesaria valoración conjunta pudieran dar sin duda alguna otras conclusiones distintas.
g) Tal"Mapa", como decimos, se refiere también en su estudio a "las lenguas más habladas en casa"(o en los términos del informe que aporta el demandante la"lengua usada en la calle") lo que hace referencia al uso efectivo de las lenguas en Navarra y sus zonas conforme a la LFE. Pues bien los datos que resultan desde esta perspectiva de estudio ("lengua más hablada en casa") son sensiblemente muy inferiores ,como se ve en el citado mapa lingüístico, a los recogidos por el referido informe que solo y exclusivamente cita los datos atinentes a la competencia lingüística ("personas que se declaran bilingües"). Los datos porcentuales relativos a la"Lengua más hablada en casa" y referidos a los que se han declarado bilingües - notas metodológicas y cuerpo del citado Mapa- , y en lo que aquí interesason: Zona no vascófona en 2011 que usen principalmente el euskera:0`44% de la población residente en la zona, que usen el castellano el 90 `08% y tanto el euskera como el castellano el 5`66%; en la Zona mixta en 2011 que usen principalmente el euskera:2`15% de la población residente en la zona, que usen el castellano el 87`09% y tanto el euskera como el castellano el 4`43%; .........) .
j) Señala el Gobierno de Navarra que existe Jurisprudencia ( STS 22- 6-2004 y 29-4-2009 ...) que señala que tratándose de disposiciones reglamentarias la necesidad de motivar las mismas no opera con la misma intensidad que en los actos administrativos.
Esta Sala conoce, comparte y aplica esa Jurisprudencia en sus Sentencias pero no es de aplicación al caso. Y no lo es porque efectivamente la intensidad de la motivación debe venir determinada con el contenido de la Disposición que se impugna y el nivel de concreción, singularización y pormenorización de la regulación que contiene y se impugna.
10.- Todas las razones expuestas ysu conclusión anulatoria (nulidad depleno Derecho) de los artículos aquí enjuiciados y anulados, se proyectanpor conexiónsobrela Disposición Transitoria 4ªque contempla la valoración transitoria del Euskera como mérito en la provisión de plazas "hasta que se identifiquen los servicios centrales y se apruebe la relación de puestos de trabajo mencionada en los artículos 27.2 , 31.2 y 39.2 ....se aplicarán los porcentajes mínimos de valoración del euskera señalados en este decreto foral para la zona en la que estén ubicados dichos puestos.".
a)Así la D.T 4ª queda anulada por conexión, salvo para la zonavascófona(referencia al artículo 27.2 y a los porcentajes mínimos de la zona: y ello porque precepto el 27 no ha sido anulado en ninguno de sus apartados).
b) En conclusión y concretando, procede declarar la nulidad de pleno Derecho de las expresiones:" ..... se identifique los servicioscentrales y...." y"......31.2 y 39.2".
Sobre la nulidad de las Disposiciones Adicionales 1ª , 3 ª y 8ª así como de la Disposición Transitoria 3ª del Decreto Foral 103/2017 .
3. En los elementos informativos de la señalización viaria de la red de carreterasde la Comunidad Foral de Navarra que se coloquen en las zonas vascófona y mixta se seguirá el criterio del apartado segundo de la presente disposición; en los elementos que se coloquen en la zona no vascófona, por su parte, a la izquierda figurará el texto en castellano y a la derecha el texto en euskera y cuando la disposición sea en vertical en la parte superior se escribirá el texto en castellano y en la parte inferior el texto en euskera.
Las plazas bilingües enumeradas en el Anexo I del Decreto Foral 203/2001, de 30 de julio, para las cuales se establecieron los correspondientes grados de dominio que venían definidos en elartículo 1 del propio decreto foral, al igual que el resto de plazas de la plantilla orgánica que tengan establecido alguno de dichos grados de dominio, pasarán a ser plazas con un nivel de conocimiento de euskera acorde a lo establecido en elartículo 22 del presente decretoforal. Así, todas aquellas plazas para las que se estableció un grado de dominio 3, serán plazas bilingües con un nivel C1 de conocimiento de euskera, y aquellas plazas para las que se estableció un grado de dominio 1 o 2, serán plazas bilingües con un nivel B2 de conocimiento de euskera.
Disposición Transitoria Tercera. Pruebas específicas de euskera en las convocatorias de ingreso y provisión .
Hasta que se identifiquen los servicios centrales y se apruebe la relación de puestos de trabajo mencionada en los artículos 27.2 , 31.2 y 39.2 , en lasconvocatorias de ingreso por concurso-oposición y en las de provisión de puestos por concurso de méritos, se aplicarán los porcentajes mínimos de valoración del euskera señalados en este decreto foral para la zona en la que estén ubicados dichos puestos.".
2.- Respecto a las Disposiciones Adicionales 1ª y 3ª absolutamente nada dice la demanda en su sustento, por lo que debemos desestimar su pretensión anulatoria.
3.- Curiosamente y con evidente impropiedad procesal, el demandante no solicita la nulidad de la D.A 8ª en el suplico de la demanda (ni en conclusiones) pero hace referencia en el cuerpo de de la demanda (nada dice en conclusiones) en su apartado 15 del HECHO QUINTO.
En cualquier caso debemos desestimar esta pretensión por cuanto que en las cuatro líneas que dedica como toda argumentación no se colige en que extremo tal D.A, en su concreta redacción, pudiera producir discriminación alguna por la previsión de quese respeten los derechos lingüísticos de la ciudadanía en la prestación de los servicios públicos en la formula de la gestión indirecta. Nada se explica a este respecto.
4.- Respecto a la D.T 3ª cabe decir lo mismo. La fundamentación jurídica es prácticamente inexistente, limitándose el demandante a realizarse una serie de preguntas pero sin argumentar jurídicamente nada ni concretar la infracción imputada .
En definitiva, y en base a los fundamentos expuestos, se debe estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto ya que la Disposición impugnada no es conforme a Derecho en los extremos reseñados ut supra, debiéndose en consecuencia anular en los estrictos términos recogidos en el fallo de esta Sentencia.
En cuanto a las costas el artículo 139. 1. de la LJCA 1998 establece que"1. En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho.
En atención a los Antecedentes de Hecho y Fundamentos de Derecho expuestos , en nombre de Su Majestad El Rey , y en el ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del Pueblo Español nos confiere la Constitución, el Tribunal Superior de Justicia de Navarra ha adoptado el siguiente
1.- Estimamos parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el SINDICATO UNION GENERAL DE TRABAJADORES DE NAVARRA y el SINDICATO DEL PERSONAL ADMINISTRATIVO
representado por el Procurador Sra. Arancha Pérez Ruiz y defendido por el Abogado Sr. Juan José Lizarbe Baztán contra EL Decreto Foral 103/2017 de 15 de Noviembre por el que se regula el uso del Euskera en la Administraciones Públicas de Navarra, sus organismos públicos y entidades de Derecho Público dependientes (BON de 30-11-2017), y en consecuencia:
a) Anulamos el mencionado Decreto Foral 103/2017 por no ser conforme a Derecho exclusivamente en lo concerniente a los artículos20.1 , 20.2 , 21.2 , 21.3 , 21.4 , 31 , 35 , 39 así como de la D.T 4ª lasexpresiones:" ..... se identifique los servicios centrales y...." y "......31.2 y 39.2"; todo ello conforme a lo expresado en el Fundamento de Derecho SEXTO y OCTAVO de esta Sentencia.
y b) Desestimamos el resto de pretensiones del actor .
Notifíquese esta Resolución Judicial conforme dispone el artículo 248 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , expresando que contra la misma solo cabe interponer recurso de casación ante la Sala correspondiente,única y exclusivamente,en el caso de que concurra algún supuesto de interés casacional objetivo y con los requisitos legales establecidos, todo ello de conformidad con los artículos 86 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa en redacción dada por Ley Orgánica 7/2015 de 21 de Julio.
Se informa a las partesque en cualquier supuesto, y en todos losrecursos de casaciónque se presenten,todos los escritosrelativos al correspondiente recurso de casaciónse deberán ajustar inexcusablementea las condiciones y requisitos extrínsecos que han sido aprobados por Acuerdo de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo y de este Tribunal Superior de Justicia de Navarra en fechas 21-4-2016 y 27-6-2016 respectivamente.