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Timestamp: 2018-05-24 04:25:36+00:00
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Principes juridiques d’articulation entre le droit communautaire et le droit national (Notions-Cles.Lesprincipesjuridiquesdarticulationentreledroitcommunautaireetledroitnational) - CNFPT
E-CONNAISSANCES Notions clés Principes juridiques d’articulation entre le droit communautaire et le droit national
Principes juridiques d’articulation entre le droit communautaire et le droit national
Par ZAM Fawaz
Le droit communautaire présente trois caractéristiques : il est d’applicabilité immédiate, il est dans certaines conditions d’effet direct et il prévaut sur le droit national. Par contre, une limitation importante des compétences de l’UE résulte de l’introduction du principe de subsidiarité.
1 L’applicabilité immédiate du droit communautaire
2 L’applicabilité directe, ou effet direct du droit communautaire
2.1 L’effet direct des traités
2.2 L’effet direct du droit dérivé
2.2.1 L’effet direct du règlement
2.2.2 L’effet direct de la directive
2.2.3 L’effet direct des décisions
2.2.4 L’effet direct des accords internationaux
3 La primauté du droit communautaire
Le droit communautaire présente trois caractéristiques : il est d’applicabilité immédiate (1), il est dans certaines conditions d’effet direct (2) et il prévaut sur le droit national (3) . Par contre, une limitation importante des compétences de l’UE résulte de l’introduction du principe de subsidiarité (4).
L’applicabilité immédiate du droit communautaire implique que la norme communautaire s’intègre automatiquement dans l’ordre juridique des États membres, et qu’elle produit des effets juridiques dans leur droit interne sans avoir recours à une norme nationale d’introduction, c’est-à-dire sans être préalablement transposée dans une loi interne à l’État membre.
Un traité communautaire est un traité international conclu entre pays européens. Le droit communautaire primaire est issu de plusieurs traités internationaux, conclus et ratifiés selon les procédures habituelles du droit international public. En ce qui concerne l’intégration du droit international public dans l’ordre juridique national, il existe deux traditions constitutionnelles différentes selon les États : le dualisme et le monisme en droit interne et qu’il ne peut s’appliquer sur le territoire national que s’il a été intégré dans l’ordre juridique interne au moyen d’une norme nationale (exemples : l’Italie, la Belgique).
Les États monistes admettent quant à eux que le droit international s’intègre automatiquement en tant que tel dans l’ordre juridique national sans réception préalable ni transformation en droit interne (exemple : la France).
Si la France est un pays moniste, cela résulte de l’article 55 de sa Constitution qui stipule que les traités internationaux ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois, sous réserve d’avoir été régulièrement ratifiés ou approuvés, et sous réserve de réciprocité. Sous ces seules conditions, le droit international produit des effets immédiats en droit français. Il n’est pas nécessaire ni obligatoire de l’introduire dans l’ordre juridique national par des lois ou des règlements pour qu’il constitue une source immédiate de droit.
Le droit communautaire étant issu de traités internationaux, il doit par application de l’article 55 de la Constitution l’emporter sur les textes internes français.
Selon que les États se rattachent à la conception moniste ou dualiste, la règle d’ordre externe pénètre plus ou moins facilement dans l’ordre interne suivant les procédures de réception établies.
La Cour de justice a affirmé très tôt que le système communautaire ne pouvait s’accommoder que du monisme, et que le droit communautaire était un ordre juridique autonome dont les conditions de réception dans l’ordre interne devaient être identiques dans toute l’Union. Ainsi, le principe d’immédiateté est l’expression d’une conception moniste (et non dualiste) des relations entre le droit communautaire et le droit interne des États membres. Cette conception du monisme exclut donc que les juridictions nationales puissent continuer à apprécier, chacune dans son droit national, les conditions d’invocabilité du droit communautaire.
La Cour de justice a donc posé ce principe de l’applicabilité immédiate du droit communautaire dans l’arrêt Costa contre ENEL de 1964 : « les États membres ont limité, bien que dans des domaines restreints, leurs droits souverains et créent ainsi un corps de droit applicable à leurs ressortissants et à eux-mêmes » ; et : « à la différence des traités internationaux ordinaires, le traité de la CEE a institué un ordre juridique propre intégré au système juridique des États membres lors de l’entrée en vigueur du traité et qui s’imposent à leurs juridictions ».
En d’autres termes, cela signifie que le droit communautaire réalise un transfert partiel de la souveraineté des États, ce qui a une incidence sur le droit interne des pays membres de l’Union européenne.
L’arrêt Simmenthal du 9 mars 1978 confirme la jurisprudence antérieure en précisant que le droit communautaire « fait partie intégrante [...] de l’ordre juridique applicable sur le territoire de chacun des États membres ».
L’immédiateté du droit communautaire s’applique aussi bien au droit originaire (les traités) qu’au droit dérivé car les règlements, directives, décisions s’appliquent immédiatement sans l’intervention d’une norme interne, dès leur publication au Journal officiel de l’Union.
Le règlement, qui peut être assimilé à une loi interne, est un acte législatif directement applicable dans les États membres.
La directive est également un acte législatif obligatoire en ce qu’elle lie les États quant aux résultats à atteindre, mais ces derniers peuvent employer les moyens qu’ils jugent les plus adéquats dans la transposition qu’ils font de la directive en droit interne. Il faut préciser que la transposition de la directive par les États n’est pas une mesure de réception mais seulement une norme d’exécution. En effet, la transposition n’a pas pour effet d’introduire la directive dans l’ordre juridique national, mais plutôt de déterminer au niveau interne les modalités et les moyens d’atteindre les objectifs fixés au niveau communautaire par la directive.
La décision est aussi un acte obligatoire qui s’applique directement au destinataire qu’elle désigne : un État, une entreprise ou un particulier.
L’applicabilité directe ou l’effet direct du droit communautaire implique que ce droit crée des droits et des obligations au profit ou à la charge des particuliers qui pourront dans certaines conditions l’invoquer à l’appui d’un recours devant le juge national.
L’invocabilité du droit communautaire, c’est-à-dire son aptitude à être invoqué par un particulier à l’appui d’un recours devant le juge interne, est donc une conséquence de son effet direct et de son applicabilité directe.
Le juge communautaire a pour la première fois affirmé avec force le principe de l’applicabilité directe du droit communautaire dans l’arrêt de principe de Van Gend en Loos de 1963. Dans cet arrêt, la Cour constate que l’objectif du traité de Rome « est d’instituer un marché commun dont le fonctionnement concerne directement les justiciables de la communauté ». « Le droit communautaire [...] de même qu’il crée des charges dans le chef des particuliers est aussi destiné à engendrer des droits qui entrent dans leur patrimoine juridique. » Cela s’applique aux ressortissants des États membres qui sont donc des sujets à part entière de l’ordre juridique communautaire. Cela a pour conséquence, pour le juge national, l’obligation de garantir l’exercice des droits que les ressortissants des États membres tirent du droit communautaire.
Les traités communautaires ne créent pas de droits et d’obligations à la charge des seuls États membres : les ressortissants sont également des sujets de droit communautaire et peuvent s’en prévaloir devant leurs juridictions nationales.
L’applicabilité directe du droit communautaire est d’une part le droit pour tout particulier de demander à son juge de lui appliquer traités, règlements, directives ou décisions communautaires, et d’autre part l’obligation pour le juge d’appliquer ces textes quelle que soit la législation du pays dont il relève.
En revanche, le principe d’effet direct n’a pas une portée générale, c’est-à-dire qu’il ne vaut pas pour toutes les normes communautaires, dans la mesure où celles-ci ne seront pourvues d’effet direct que si elles satisfont à certains critères (précision, clarté, inconditionnalité).
De plus, l’in-vocabilité d’une norme d’effet direct a une portée variable, c’est-à-dire que dans certains cas, elle ne pourra être invoquée que par un particulier à l’encontre d’un État membre (effet direct vertical) tandis que dans d’autres cas, elle pourra être invoquée entre les particuliers (effet direct horizontal). Il s’avère donc nécessaire de préciser l’effet direct des différentes normes communautaires : on distinguera l’effet direct du droit communautaire originaire (les traités) et l’effet direct du droit communautaire dérivé (règlements, directives, décisions).
C’est la Cour de justice, dans l’arrêt Van Gend en Loos précité, qui précise les critères de l’effet direct des traités. La stipulation d’un traité est d’effet direct dès lors qu’elle satisfait aux critères suivants.
Elle doit être claire, ce qui signifie que le juge national ne peut pas avoir de doute sur le contenu et la portée de l’obligation qui pèse sur l’État membre, ou du droit dont bénéficie le justiciable.
Elle doit être inconditionnelle, ce qui signifie que son application n’est pas subordonnée à des conditions particulières.
Elle doit être « juridiquement parfaite », c’est-à-dire qu’elle doit être précise, se suffire à elle-même, et sa mise en œuvre ne doit pas nécessiter l’adoption d’un acte ultérieur national ou communautaire.
Seules les normes qui remplissent ces conditions (précision, clarté, inconditionnalité) peuvent produire des effets directs, c’est la raison pour laquelle le principe d’applicabilité directe est dépourvu de portée générale.
D’autre part, l’effet direct a une intensité variable : nous distinguons un effet direct vertical d’un effet direct horizontal et par conséquent des dispositions du traité à effet direct intégral, et à effet direct limité.
Les dispositions du traité à effet direct intégral ou à effet direct « plein » sont celles qui peuvent être invoquées non seulement par un particulier à l’encontre d’un État membre (effet direct vertical) mais aussi entre particuliers (effet direct horizontal).
Les dispositions du traité à effet direct limité sont celles qui ne peuvent être invoquées que dans les litiges verticaux c’est-à-dire par un particulier à l’encontre d’un État membre.
Enfin, il existe également des dispositions du traité dépourvues d’effets directs : celles qui ont une nature institutionnelle, ou dont la mise en œuvre est subordonnée à l’exercice d’une compétence communautaire, ou encore celles qui laissent une marge d’appréciation aux États membres.
Le règlement « ayant une portée générale, il est obligatoire dans tous ses éléments et directement applicable dans tout État membre ». Selon la Cour, « en raison de sa nature même, et par sa fonction dans le système des sources du droit communautaire, [le règlement] produit des effets immédiats et est, comme tel, apte à conférer aux particuliers des droits que les juridictions nationales ont l’obligation de protéger ».
Dans la mesure où il a une portée générale, le règlement peut être invoqué dans les « litiges horizontaux » comme dans les « litiges verticaux ». Le règlement est le seul acte de droit communautaire dérivé qui peut être considéré comme étant « d’effet direct plein ».
De plus, du fait de son effet direct, le règlement exclut en principe l’intervention de mesures nationales d’exécution.
Les directives se bornent à fixer un objectif aux États membres, qui restent libres en principe de déterminer les modalités nationales de mise en œuvre de cet objectif. En effet, dans la mesure où la directive nécessite des mesures de transposition des autorités nationales, elle n’est pas directement applicable dans les États. Ceci a pour conséquence qu’elle ne peut produire des effets juridiques à l’égard des particuliers que par l’intermédiaire des mesures nationales de transposition. Les directives n’ont d’effet direct que si leurs dispositions sont inconditionnelles et suffisamment précises, et une fois expiré leur délai de transposition.
Pourtant la Cour de Justice de l’Union a renforcé les effets des directives communautaires en permettant aux justiciables de demander au juge national d’engager la responsabilité de l’État pour défaut de transposition de la directive.
Elle a admis que dans certaines circonstances –à l’expiration du délai de transposition et en l’absence de mesures nationales de transposition–, une directive peut être directement applicable et octroyer des droits aux particuliers qui pourront ainsi s’en prévaloir devant les juridictions nationales. La Cour de justice a développé toute une jurisprudence qui a abouti à faire prévaloir le droit communautaire sur le droit interne et à donner aux particuliers les moyens de faire reconnaître leurs droits devant leurs juridictions. C’est ainsi qu’elle en a reconnu l’effet direct vertical, sans toutefois en admettre l’effet horizontal : « un État membre qui n’a pas pris dans les délais les mesures d’exécution imposées par la directive ne peut opposer aux particuliers le non-accomplissement par lui-même des obligations qu’elle comporte. »
En fait, l’objectif de la Cour de justice consiste à lutter contre la carence des États qui ne transposent pas en temps utile les directives. Elle considère que l’État défaillant est responsable et qu’il est tenu de réparer les dommages, pour les particuliers, de la non-transposition d’une directive. Avant sa transposition, la directive est susceptible d’avoir un effet direct lorsque l’État ne procède pas en temps utile à sa transposition.
Les directives sont in-vocables à l’encontre des autorités publiques (effet direct vertical) même si elles ne sont pas ou ont été mal transposées. En l’absence de transposition ou de transposition incorrecte, la directive peut donc être invoquée par les particuliers concernés soit par l’in-vocabilité d’exclusion, pour faire écarter l’application du droit national contraire à l’objectif de la directive, soit par l’in-vocabilité de substitution pour faire appliquer la directive au lieu du droit national.
Les directives peuvent donc bénéficier de l’effet direct au nom de l’effet utile du droit communautaire. Selon la Cour, « l’effet utile des directives serait neutralisé si les ressortissants des États membres n’avaient pas la possibilité de s’en prévaloir en justice ». L’effet utile du droit communautaire ne se produit qu’à l’expiration du délai imparti à l’État membre pour introduire ses dispositions dans le droit national, ou en cas de défaillance de l’État.
En dehors de ces hypothèses, il n’y a pas d’effet direct descendant, c’est-à-dire de l’État vers les particuliers, ni d’effet direct horizontal pour les relations de particulier à particulier. Les directives ne sont donc pas in-vocables entre particuliers devant les juridictions nationales, car elles ne sont obligatoires qu’à l’égard des États et ne créent pas d’obligations à la charge des particuliers en l’absence de transposition, sauf aux fins d’interprétation.
Les décisions adressées aux particuliers ont un effet direct plein, dans la mesure où ces décisions ont pour objet d’inclure de nouveaux droits et de nouvelles obligations dans leur patrimoine juridique.
Les décisions adressées aux États membres ont un effet direct si leurs obligations sont claires, précises et inconditionnelles.
La Cour de justice considère qu’un accord externe peut avoir un effet direct et que ses dispositions peuvent être « de nature à engendrer pour les justiciables de la Communauté le droit de s’en prévaloir en justice ». La Cour a admis l’effet direct de certaines dispositions des accords externes conclus par la Communauté à condition qu’elles soient précises et inconditionnelles, c’est-à-dire que l’acte comporte une obligation claire et précise et qu’il ne soit pas subordonné, dans son exécution ou ses effets, à l’intervention d’un acte ultérieur.
Le droit communautaire prévaut sur le droit national, ce qui implique qu’en cas de conflit entre une norme communautaire et une norme interne, l’application de la seconde devra être écartée au profit de la première.
Si aucune disposition des traités fondateurs n’affirme de façon explicite la primauté du droit communautaire sur les droits nationaux, c’est la Cour de justice qui a pris clairement position en faveur de la supériorité du droit communautaire dans son arrêt Costa contre Enel de 1964, en affirmant le principe de primauté du droit communautaire sur celui des États membres : « issu d’une source autonome, le droit communautaire né du traité ne pourrait donc, en raison de sa nature spécifique originale, se voir judiciairement opposer un texte interne quel qu’il soit, sans perdre son caractère communautaire et sans que soit mise en cause la base juridique de la Communauté elle-même ».
Dans cet arrêt, la Cour a estimé que le droit communautaire avait une valeur hiérarchique supérieure aux dispositions de sens contraire des États. Pour justifier cette primauté, la Cour s’est fondée sur plusieurs arguments : la primauté du droit communautaire procède de son intégration à l’ordre juridique des États, du transfert d’attribution des États membres vers la Communauté, et de la nécessité de garantir une application uniforme du droit communautaire.
Pour la Cour, le principe de primauté a une portée générale, c’est-à-dire qu’il concerne toutes les normes communautaires à caractère obligatoire telles que : traités, règlements, directives, décisions, accords externes, principes généraux.
La primauté s’exerce à l’encontre de toutes les normes nationales, antérieures ou postérieures : celles-ci seront inapplicables ou inopposables aux particuliers du fait de l’adoption ou de l’existence d’une norme communautaire contraire.
Les conséquences du principe de primauté ont été exposées par la Cour dans son arrêt Simmenthal 1978 où cette dernière a précisé que la primauté du droit communautaire « a pour effet d’empêcher la formation valable de nouveaux actes législatifs nationaux dans la mesure où ils seraient incompatibles avec les normes communautaires ». Par conséquent, la primauté de ce droit impose aux autorités nationales d’abroger les mesures internes incompatibles avec le droit communautaire.
En France, les juridictions nationales n’admettent la supériorité du droit communautaire sur la Constitution qu’en vertu de l’article 55 de la Constitution de la Ve République. Cet article, qui stipule la supériorité du traité ratifié sur les lois, offre le fondement juridique du principe de primauté du droit communautaire sur la législation nationale : « Les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont dès leur publication une autorité supérieure à celle des lois, sous réserve pour chaque accord ou traité de son application par l’autre partie. »
Cependant, les juges français administratifs et judiciaires refusaient de faire primer une norme internationale sur une loi postérieure et les tribunaux français ont longtemps considéré qu’ils n’avaient pas le pouvoir d’écarter une loi nationale postérieure à un traité et contraire à celui-ci. D’où la primauté à la loi postérieure nationale sur les traités. Néanmoins, la Cour de cassation a entraîné à partir de 1975 les tribunaux judiciaires à abandonner cette position traditionnelle en reconnaissant la primauté de la règle communautaire sur la loi nationale postérieure.
C’est également en application de l’article 55 de la Constitution française que le juge judiciaire a tiré toutes les conséquences du principe de primauté du droit communautaire. Dans son arrêt Jacques Vabre de 1975, la Cour de cassation a fait prévaloir le traité CEE sur une loi postérieure, et a fondé son jugement non pas seulement sur la nature propre du droit communautaire, mais également sur l’article 55 de la Constitution française, en affirmant que « le traité du 25 mars 1957 qui, en vertu de l’article 55 de la Constitution, a une autorité supérieure à celle des lois, institue un ordre juridique propre intégré à celui des États membres ; qu’en raison de cette spécificité, l’ordre juridique qu’il a créé est directement applicable aux ressortissants de ces États et s’impose à leurs juridictions ».
Contrairement au juge judiciaire, le juge administratif a été pendant longtemps réticent au principe de la primauté du droit communautaire sur le droit interne. C’est ainsi que le Conseil d’État, par respect de la souveraineté parlementaire, a maintenu pendant de longues années le principe de primauté de la loi postérieure sur les traités, y compris les traités communautaires. Dans un arrêt Syndicat général des fabricants de semoule de France de 1968, il avait fait prévaloir une ordonnance sur un règlement communautaire antérieur. Il a donc fallu un autre jugement, l’arrêt Nicolo de 1989, pour que le juge administratif français revienne sur sa jurisprudence Syndicat général des fabricants de semoule de 1968 et accepte de faire prévaloir le traité de Rome sur une loi postérieure. En effet, dans cet arrêt de principe de 1989 qui a opéré un renversement jurisprudentiel par une uniformisation de la jurisprudence judiciaire et administrative, le Conseil d’État vient reconnaître après la Cour de cassation (arrêt Jacques Vabre) la supériorité des traités régulièrement ratifiés ou approuvés sur une loi postérieure. C’est ainsi qu’en France, depuis l’arrêt Nicolo de 1989 pris par le Conseil d’État, les juridictions administratives doivent vérifier la compatibilité des dispositions de la loi avec les traités internationaux.
C’est donc en faisant référence à la Constitution de 1958, et non à la spécificité de l’ordre juridique communautaire, que le Conseil d’État a accepté la primauté du droit communautaire sur le droit français. Depuis, la norme internationale prime sur la norme interne, et plus précisément sur la loi, même postérieure au traité.
Cette jurisprudence a ensuite été élargie au bénéfice d’actes du droit communautaire dérivé, règlements et directives, et d’autres arrêts sont venus confirmer cette primauté du droit communautaire : dans l’arrêt Boisdet de 1990, le Conseil d’État a fait prévaloir la primauté d’un règlement communautaire sur un texte législatif, et dans l’arrêt Meyet 1999 la primauté d’une directive.
Si la primauté du droit de l’Union européenne n’est pas explicitement inscrite dans le traité de Lisbonne, une déclaration rappelle néanmoins que « selon une jurisprudence constante de la Cour de justice de l’Union européenne, les traités et le droit adopté par l’Union sur la base des traités priment sur le droit des États membres, dans les conditions définies par ladite jurisprudence ». Un avis du service juridique du Conseil de l’Union est également annexé et indique que : « le fait que le principe de primauté ne soit pas inscrit dans le futur traité ne modifiera en rien l’existence de ce principe ni la jurisprudence en vigueur de la Cour de justice ». C’est ainsi que le traité de Lisbonne consacre la reconnaissance de la primauté absolue du droit européen en se référant à la jurisprudence constante de la Cour de justice. Les États membres devront prendre les mesures qui s’imposent, et les pouvoirs de la Cour de justice de l’Union européenne et de la Commission relatifs à l’imposition de sanctions en cas de manquement sont renforcés. Les rapports entre les ordres juridiques des États membres et celui de l’Union européenne ont fait l’objet d’une riche jurisprudence à la fois nationale et européenne par un arrêt rendu le 22 juin 2010 précité : arrêt Aziz Melki et Sélim Abdeli qui consacre la primauté des normes communautaires sur toutes les règles nationales y compris sur le droit constitutionnel national.
Le principe de subsidiarité a été officialisé parmi un des éléments institutionnels de l’Union européenne par le traité de Maastricht. Nous le citerons une fois encore : « La Communauté agit dans les limites des compétences qui lui sont conférées et des objectifs qui lui sont assignés par le présent traité. Dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive, la Communauté n’intervient, conformément au principe de subsidiarité, que si et dans la mesure où les objectifs de l’action envisagée ne peuvent pas être réalisés de manière suffisante par les États membres, et peuvent donc, en raison des dimensions ou des effets de l’action envisagée, être mieux réalisés au niveau communautaire. L’action de la Communauté n’excède pas ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs du présent traité. »
Selon ce principe, l’Union n’agit –sauf pour les domaines de sa compétence exclusive– que lorsque son action est plus efficace qu’une action entreprise aux niveaux national, régional ou local par les États membres. Plus précisément, dans les secteurs qui échappent à la compétence exclusive de l’Union européenne, l’Union n’interviendra que lorsque l’objectif de l’action envisagée ne pourra être réalisé de manière suffisante par les États membres.
Ce principe ne s’applique pas dans les domaines où l’Union européenne dispose d’une compétence exclusive, c’est-à-dire les domaines où les États membres ont perdu toute compétence au profit de l’Union européenne : dans ce cas, c’est elle seule qui peut légiférer et adopter des actes juridiquement contraignants.
Par contre, ce principe s’appliquera au niveau des compétences partagées et des compétences complémentaires ou des actions d’appui.
La compétence est qualifiée de partagée lorsque l’Union européenne et les États membres peuvent intervenir conjointement en évitant des contradictions flagrantes dans l’action. Les États membres exercent leur compétence dans la mesure où l’Union n’a pas exercé la sienne ou dans la mesure où l’Union a décidé d’exercer la sienne.
Les compétences d’appui, de coordination ou de complément sont celles où seuls les États peuvent intervenir (exemples : fiscalité, santé) mais elles permettent à l’Union européenne de compléter, si c’est utile et nécessaire, l’intervention des États membres sans pour autant remplacer leur compétence dans ces domaines.
Le principe de proportionnalité implique que le contenu et la forme de l’action de l’Union n’excèdent pas ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs des traités.
Il faut souligner que le principe de subsidiarité ne constitue pas une nouveauté en matière communautaire : jusqu’au traité de Maastricht en 1992, la subsidiarité était implicite mais bien présente dans les traités, et ce depuis 1957.
Cette subsidiarité implicite a permis aux communautés d’étendre leurs pouvoirs avec des instruments juridiques adaptés à cet effet comme l’illustre l’article 308 du TCE (qui reprend un l’article 235 du traité de Rome de 1957) : « Si une action de la Communauté apparaît nécessaire pour réaliser dans le fonctionnement du marché commun l’un des objets de la Communauté, sans que le présent traité ait prévu les pouvoirs d’action requis à cet effet, le Conseil statuant à l’unanimité sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen prend les dispositions appropriées. »
Ce texte met en place une subsidiarité implicite, mais également une subsidiarité positive, car dans ce cas il ne s’agit plus de fixer une limite à l’intervention de la Communauté, mais de la justifier ou de la légitimer. Cet article autorise une action de la Communauté alors que le traité n’a pas prévu les pouvoirs requis, que si cette action apparaît « nécessaire pour réaliser, dans le fonctionnement du marché commun l’un des objectifs de la Communauté ». C’est cette version positive et implicite du principe de subsidiarité qui a entraîné jusqu’au traité de Maastricht de 1992 un accroissement des politiques publiques européennes dans tous les secteurs. Cette clause, présente dans les traités européens, a permis de mener des politiques essentielles à l’UE mais non prévues par les traités, comme c’est le cas des politiques environnementale ou énergétique.
Il en découle que si l’intervention européenne est incontournable, elle a donc une légitimité supérieure, elle est justifiée, donc fonctionnellement adéquate et efficace.
À l’inverse, il arrive que les États se trouvent incapables d’agir ultérieurement, par exemple lorsque l’action envisagée dépasse très largement leur seul territoire : nous pouvons illustrer cette subsidiarité positive à propos de sujets comme l’environnement, l’immigration ou la libre circulation des personnes dans le territoire de l’Union européenne.
Avec le traité de l’UE de 1992, la subsidiarité explicite est venue s’ajouter à la subsidiarité implicite : « Les objectifs de l’Union sont atteints conformément aux dispositions du présent traité, dans les conditions et selon les rythmes qui y sont prévus dans le respect du principe de subsidiarité ». En fait, il s’agit de rechercher le meilleur niveau de décision pour le plus grand bénéfice des citoyens européens.
Plus généralement, la notion de subsidiarité inscrite dans le traité de Maastricht présente un caractère réversible : « elle peut fonder aussi bien une extension qu’une limitation des pouvoirs de la Communauté », et le Conseil européen d’Édimbourg de 1992 a du reste admis que « la subsidiarité est un concept dynamique qui permet d’élargir l’action de la Communauté lorsque les circonstances l’exigent et inversement lorsqu’elle n’est pas justifiée ».
C’est ainsi qu’aux côtés de la subsidiarité positive, il existe également une subsidiarité négative, qui vise à limiter et à contrôler l’implication européenne. C’est une limite à toute intervention injustifiée, c’est-à-dire que l’Union ne peut agir que dans le cadre des compétences attribuées par les traités, et pas au-delà.
L’introduction expresse du principe de subsidiarité a été voulue par les États membres comme un moyen juridique de mieux contrôler l’action des institutions communautaires et notamment celle de la Commission. Il s’agit à la fois de pouvoir limiter ou réguler une volonté d’expansion de la Commission européenne, mais également de justifier et de garantir la légitimité de l’intervention européenne.
En théorie, ce principe est un bon moyen de procéder à une distinction et à une répartition des compétences de l’Union européenne par rapport à celle des États membres. En même temps, cette frontière de compétences au nom de la subsidiarité reste malléable et floue, variant en fonction de l’interprétation par exemple jurisprudentielle de la nécessité de l’intervention européenne. D’ailleurs, le protocole sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité du traité d’Amsterdam confirme que « le principe de subsidiarité ne remet pas en question les compétences conférées à la Communauté européenne par le traité telles qu’interprétées par la Cour de justice européenne ». Comme nous pouvons le constater, ce protocole vient confirmer que le principe de subsidiarité est un principe juridique susceptible d’être interprété par le juge communautaire. Il convient de préciser que c’est la Cour de justice de l’Union qui est le véritable contrôleur de cette subsidiarité, interprétant d’ailleurs constamment les traités au détriment du pouvoir des États membres.
Nous précisons donc que même dans la pratique, ce principe ne nous éclaire pas suffisamment sur la répartition concrète des compétences car il restait peu défini par les traités avant l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne.
Ce nouveau traité consacre le principe de subsidiarité comme principe fondamental de l’Union aux côtés des principes d’attribution et de proportionnalité. Il clarifie le partage des pouvoirs entre l’Union européenne et les États membres en stipulant que l’Union dispose des compétences que les États lui attribuent dans le traité, et que toutes les autres compétences continuent d’appartenir aux États. De plus, le traité de Lisbonne distingue trois grandes catégories de compétences : les compétences exclusives, les compétences partagées, et les compétences d’appui ou de coordination.
Le « principe d’attribution » garantit que l’Union ne peut étendre ses compétences aux dépens de celles des États sans leur accord. Comme nous l’avons déjà signalé, si ce traité a opté pour une interprétation stricte afin de limiter, voire freiner l’extension non maîtrisée des compétences de l’UE, il faut malgré tout signaler le caractère réversible de l’attribution des compétences.
En effet, le traité de Lisbonne garde un certain degré de flexibilité qui permet à l’UE d’entreprendre une action quand celle-ci est nécessaire pour atteindre un de ses objectifs, même si les traités n’ont pas prévu les pouvoirs d’action requis à cet effet. Il s’agit des « clauses de flexibilité » de l’ancien article 308 du TCE (déjà cité) pour étendre les compétences de l’Union et qui devient avec le traité de Lisbonne l’article 352 du TFUE : « Si une action de l’Union paraît nécessaire, dans le cadre des politiques définies par les traités, pour atteindre l’un des objectifs visés par les traités, sans que ceux-ci n’aient prévu les pouvoirs d’action requis à cet effet, le Conseil, statuant à l’unanimité sur proposition de la Commission et après approbation du Parlement européen, adopte les dispositions appropriées. Lorsque les dispositions en question sont adoptées par le Conseil conformément à une procédure législative spéciale, il statue également à l’unanimité sur proposition de la Commission et approbation du Parlement européen ».
Avec le traité de Lisbonne, non seulement cette clause est maintenue sous l’appellation « clause de flexibilité », mais elle sera à la fois plus large et plus contraignante ; c’est-à-dire qu’elle ne s’appliquera plus seulement aux questions relevant du « pilier communautaire », mais à l’ensemble des objectifs et politiques de l’Union. Elle sera une base juridique pour mettre en œuvre les nouvelles politiques communautaires qu’implique une stratégie européenne pour la mondialisation. Toutefois, la nouvelle version de l’article 352 précise qu’il ne peut servir de fondement pour atteindre un objectif relevant de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC). Le recours à cette procédure sera soumis à l’information des parlements nationaux et à l’approbation du Parlement, qui ne devra plus seulement émettre un avis. Le Conseil de l’Union statuant à l’unanimité adopte ensuite les mesures appropriées.
Il convient d’ajouter également que la possibilité de restituer des compétences aux États membres est stipulée dans une nouvelle rédaction de l’article sur la révision des traités qui précise que cette révision peut avoir pour objet aussi bien d’accroître que de réduire les compétences de l’UE. En effet, les traités peuvent être révisés afin de réduire les compétences attribuées à l’Union d’où la possible réversibilité des compétences de l’Union.
Une innovation introduite par le traité de Lisbonne permettra de contrôler le respect des principes de subsidiarité et de proportionnalité : c’est le mécanisme d’alerte pré
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