Source: https://www.jusmeum.de/urteil/vg_koeln/e9192265a351a9b4896d1806c0b9f1da493b43e800beac50741277e4e4af752c
Timestamp: 2020-02-26 07:48:48
Document Index: 317339221

Matched Legal Cases: ['§ 55', '§ 113', 'Art. 87', '§ 52', '§ 47', '§ 55', '§ 55', '§ 60', '§ 55', '§ 55', '§ 13', '§ 4', '§ 53', '§ 53', '§ 54', '§ 53', '§ 55', '§ 55', '§ 10', 'Art. 14', '§ 150', 'Art. 14']

VG Köln, 11 K 573/07: VG Köln: befristung, mobilfunk, funkdienst, unternehmen, international telecommunication union, versteigerung, subjektives recht, auflösende bedingung, betreiber, anhörung
Urteil des VG Köln vom 15.06.2007, 11 K 573/07
Aktenzeichen: 11 K 573/07
VG Köln: befristung, mobilfunk, funkdienst, unternehmen, international telecommunication union, versteigerung, subjektives recht, auflösende bedingung, betreiber, anhörung
Verwaltungsgericht Köln, 11 K 573/07
Tenor: Die Beklagte wird unter teilweiser Aufhebung ihres Bescheides vom 4. November 2005 und des Widerspruchsbescheides vom 16. Januar 2007 verpflichtet, die Frequenzuteilungen mit den Zuteilungsnummern 00000000 (Aachen), 00000000 (Aachen), 00000000 (Augsburg), 00000000 (Bielefeld), 00000000 (Bochum), 00000000 (Bochum), 00000000 (Bonn), 00000000 (Braunschweig), 00000000 (Bre- men- Oldenburg), 00000000 (Chemnitz-Zwickau), 00000000 (Dortmund- Hagen), 00000000 (Dresden), 00000000 (Düsseldorf), 00000000 (Duisburg-Oberhausen- Gelsenkirchen), 00000000 (Frankfurt- Darmstadt), 00000000 (Freiburg/Breisgau- Hochschwarzwald), 00000000 (Halle), 00000000 (Hamburg), 00000000 (Hannover), 00000000 (Heilbronn), 00000000 (Karlsruhe), 00000000 (Kiel), 00000000 (Krefeld- Mönchengladbach), 00000000 (Leipzig), 00000000 (Lübeck), 00000000 (Magde- burg), 00000000 (Mannheim- Ludwigshafen), 00000000 (München), 00000000 (Münster-Osnabrück), 00000000 (Nürnberg), 00000000 (Wiesbaden-Mainz ), 00000000 (Würzburg), und 00000000 (Wuppertal) um den Zeitraum vom 1. Januar 2008 bis 31. Dezember 2016 zu verlängern.
Diese Zuteilungen waren nach den Zuteilungsbedingungen der Allgemeinverfü- gung 123/1998, ABL. RegTP 20/1998, S. 2515, bis zum 31. Dezember 2007 befristet. In Ziff. (2), Satz 2 dieser Entscheidung heißt es: „Die Frequenzen im Bereich 2540 bis 2670 MHz werden im Hinblick auf eine mögliche Widmung dieses Frequenzbereichs als UMTS-Erweiterungsband ab dem Jahr 2008 zunächst befristet bis Ende 2007 zugeteilt." Der 2,6 GHz-Bereich war nach der Resolution 223 der Weltfunkkonferenz (World Radio Conferenz - WRC -) 2000 sowie Entscheidungen des Europäischen Kommunikationsausschusses (European Communications Committee - ECC -) vom 15. November 2002 (ECC/DEC/(02)06) und vom 18. März 2005 (ECC/DEC/(05)05) ab dem 1. Januar 2008 als Erweiterungsband für UMTS (Universal Mobile Telecommuni- cation System) /IMT (International Mobile Telecommunication)-2000-Anwendungen vorgesehen.
4Der Frequenzbereich 2500-2690 MHz wurde nach Nr. 280-282 der Frequenzbereichszuweisungsplanverordnung vom 28. September 2004, BGBl. I S. 2499 i. d. F. vom 23. August 2006, BGBl I S. 1977 (FreqBZPV - Zuweisungsplan -), dem festen Funkdienst und Mobilfunk zugewiesen. Der Plan enthält die auf internationalen Vorgaben beruhende Nebenbestimmung D 384A: „Die Frequenzbereiche 1710 - 1885 MHz und 2500 - 2690 MHz sind für öffentliche IMT-2000-Mobilfunksysteme als Erweiterungsfrequenzbereiche vorgesehen. Die Benutzung schließt die Benutzung dieser Frequenzbereiche durch andere Funkdienste, denen diese Frequenzbereiche zugewiesen sind, nicht aus" und die nationale Nebenbestimmung 27: „Die Zuweisung des Frequenzbereichs 2520-2690 MHz für den festen Funkdienst gilt bis zum 31. Dezember 2007". Der Frequenznutzungsplan vom Mai 2006, Vfg. 29/2006 ABl. Bundesnetzagentur (BNA) 12/2006, S. 1676 (FreqNP - Nutzungsplan -), enthält die entsprechende Zuweisung und die selben Nebenbestimmungen.
Mit der Verfügung 33/2005 vom 4. Mai 2005, ABl. BNA 8/2005 S. 782, eröffnete die Beklagte das Anhörungsverfahren für die Vergabe der Frequenzen im 2,6 GHz- Band nach dem 1. Januar 2008. Sie wies in Ziff. II Eckpunkte Ziff. 3.2 darauf hin, dass kein kurz-oder mittelfristiger Bedarf im TDD-Bereich zum Angebot von UMTS/IMT- 2000- Mobilfunk erkennbar sei, da die Technik nicht verfügbar sei und die zugeteilten TDD- Frequenzen im Kernband bisher nicht genutzt würden. Daher sei dieser Bereich möglicherweise für die Weiternutzung von Punkt-zu-Mehrpunkt-Anwendungen verfügbar. In Ziff. 7.1 wird ausgeführt, dass eine Entscheidung, ob Frequenzknappheit bestehe, noch nicht vorhersehbar sei. Falls diese bestehe, werde ein Versteigerungsver- 3
fahren durchgeführt.
9Am 27. Oktober 2005 fand eine mündliche Anhörung zur Vfg. 33/2005 statt. Die Beklagte entnahm daraus, dass die Frequenzen im gesamten 2,6 GHz-Band knapp seien, auch im TDD-Bereich. Einige Betreiber wiesen darauf hin, dass die Marktentwicklung noch unklar sei. Erst sei die Vergabe der gepaarten (Frequency Division Duplex - FDD-) Frequenzen und der Frequenzen im Kernband nötig, weil nur dafür Endgeräte auf dem Markt seien. Andere regten an, das Spektrum möglichst bald zur Verfügung zu stellen, und zwar auch für Festnetzbetreiber, da der ungepaarte Frequenzbereich für Breitbandanwendungen (Broad Wireless Access - BWA -) und funkgestützte Festnetzanschlüsse (Fixed Wireless Access - FWA -) nutzbar sei.
10Mit Verfügung 89/2005 vom 21. Dezember 2005, ABl. BNA 24/2005, S. 1909- 1920, gab die Beklagte einen Überblick über die Stellungnahmen der Anhörung. Sie legte dar, dass der 2570-2620 MHz-Bereich dem digitalen Mobilfunk, auch für mobile und nomadische Breitbandanwendungen, zugewiesen werden könne und stellte erste Überlegung zu Vergabeszenarien vor. Der Frequenzbedarf von 2x10 MHz je Netzbetreiber könne aus dem FDD-Bereich des 2,6 GHz-Bandes befriedigt werden. Es seien ausreichend Frequenzen für zwei Neueinsteiger aus dem UMTS-Kernband und 2x10 MHz aus dem Erweiterungsband vorhanden. Der TDD-Bereich im Erweiterungsband könne auch für mobile Breitbandanwendungen zur Verfügung gestellt werden, weil in diesem Frequenzbereich kein Bedarf für UMTS bestehe. Die festen Funkdienste seien auszuschließen. Es wurde ein Antragsverfahren vorgesehen, um eine „regulierungsindizierte" Frequenzknappheit zu vermeiden.
Am 15. Dezember 2006 fand die Versteigerung von Frequenzen im 3,5 GHz-Band statt. 14
Es wurden nur Frequenzen für feste und portable Anwendung (Worldwide Interoperability for Microwave Access - Wimax -) und nicht für den Mobilfunk angeboten. Einige Unternehmen bekundeten Interesse an der Widmung weiterer Frequenzbereiche für nicht technologiebeschränkte Anwendungen. Bei der Vergabe gab es für nur regionale Frequenzen z. T. keine Bewerber. Die Klägerin beteiligte sich nicht am Versteigerungsverfahren.
15Mit der Mitteilung 219/2007 vom 4. April 2007, ABL. BNA 7/2007 S. 1113, veröffentlichte die Beklagte den Entwurf der Anhörung zu einer geplanten Allgemeinverfügung. Die Beklagte kündigte eine Versteigerung von Frequenzen im 2,6 GHz-Band und in den 1,8 und 2,0 GHz-Bereichen Ende 2007, Anfang 2008 an, weil „in Anbetracht eines zunehmenden Datenverkehrs und einer zunehmenden Nachfrage nach immer höheren Übertragungsraten von einem steigenden Bedarf an Frequenzen auszugehen sei" .Die Knappheitsprognose wird dabei im wesentlichen auf die Ergebnisse der Anhörungen aus dem Jahr 2005 und das bei der BWA-Versteigerung geäußerte Interesse gestützt. Die Vergabe regionaler Frequenzen soll ausgeschlossen sein, weil derartige Modelle wirtschaftlich nicht tragfähig seien. Die Frequenzen sollen befristet bis zum Jahr 2020 zugeteilt werden. Der Klägerin und den mit ihr verbundenen Unternehmen soll untersagt werden, Frequenzblöcke zu ersteigern, die Gegenstand der anhängigen Klageverfahren sind. Bei streitigen Frequenzen sollen Versteigerung und Zuteilung unter dem Vorbehalt des Widerrufs stehen.
16Den Widerspruch der Klägerin vom 1./4. Dezember 2006 lehnte die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 16. Januar 2007 ab. Dagegen hat die Klägerin am 16. Februar 2007 Klage erhoben und schon vorher beim Verwaltungsgericht eine einstweilige Anordnung (11 L 1880/06 u. a.) beantragt.
Angesichts der Stellungnahmen im Anhörungsverfahren bestehe auch keine konkrete 18
Frequenzknappheit. Die Marktführer brauchten keine neuen Frequenzen, sondern wollen nur die Konkurrenz ausschließen. Bei der BWA-Versteigerung habe es mehr Angebote als Interessenten gegeben; der TDD-Bereich sei bis 2016 verfügbar und werde bisher nicht begehrt bzw. genutzt.
20Die Klägerin sei für den Wettbewerb notwendig. In Gebieten, die vom Glasfaser- netz nicht versorgt werden können, bestünden Versorgungsprobleme bei DSL- Anschlüssen und die Deutsche Telekom AG habe DLS-Dumpingpreise. Die Nutzung des 3,5 GHz- Bandes sei für die Klägerin wirtschaftlich nicht möglich, weil die Ausbreitungseigenschaften der Wellen dort anders seien.
die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheides vom 4. November 2005 und des Widerspruchsbescheides vom 16. Januar 2007 zu verpflichten, die Frequenzzuteilungen mit den Zuteilungsnummern 00000000 (Aachen), 00000000 (Aachen), 00000000 (Augsburg), 00000000 (Bielefeld), 00000000 (Bochum), 00000000 (Bochum), 00000000 (Bonn), 00000000 (Braunschweig), 00000000 (Bremen- Oldenburg), 00000000 (Chemnitz-Zwickau), 00000000 (Dortmund-Hagen), 00000000 (Dresden), 00000000 (Düsseldorf), 00000000 (Duisburg-Oberhausen-Gelsenkirchen), 00000000 (Frankfurt-Darmstadt), 00000000 (Freiburg/Breisgau-Hochschwarzwald), 00000000 (Halle), 00000000 (Hamburg), 00000000 (Hannover), 00000000 (Heilbronn), 25
00000000 (Karlsruhe), 00000000 (Kiel), 00000000 (Krefeld-Mönchengladbach), 00000000 (Leipzig), 00000000 (Lübeck), 00000000 (Magdeburg), 00000000 (Mannheim- Ludwigshafen), 00000000 (München), 00000000 (Münster-Osnabrück), 00000000 (Nürnberg), 00000000 (Wiesbaden-Mainz ), 00000000 (Würzburg), und 00000000 (Wuppertal) um den Zeitraum vom 1. Januar 2008 bis 31. Dezember 2016 zu verlängern,
hilfsweise über die Verlängerung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden. 26
30Eine Verlängerung sei schon deshalb nicht möglich, weil der hier maßgebliche Frequenzbereich in den Frequenzplänen ab dem 1. Januar 2008 nicht mehr dem festen Funkdienst zugewiesen sei. Dass die Frequenzen früher der Klägerin zugeteilt worden seien, sei unerheblich. Die Unterscheidung der verschiedenen Funkdienste wie fester und mobiler Funkdienst oder Rundfunk sei auch nach der Vollzugsordnung (VO) Funk (Radio Regulations) der Internationalen Fernmeldeunion (International Telecommunication Union - ITU -), die die Grundlage des Zuweisungsplanes darstelle, weiterhin vorgesehen. Flexibilität bestehe erst auf der Stufe des Nutzungsplanes; der Verordnungsgeber habe insoweit einen Gestaltungsspielraum. Es bestehe auch nicht die Pflicht alle international vorgesehenen Nutzungen zuzulassen, sondern nur die Befugnis dies zu tun und dementsprechend die Befugnis, bestimmte Nutzungen auszuschließen. Die Nebenbestimmungen seien ein konstitutiver Bestandteil des Frequenznutzungsplanes, so dass diesen zwingend Folge zu leisten sei.
32Aber selbst wenn diese Pläne geändert würden, sei davon auszugehen, dass langfristig Frequenzknappheit bestehe. Für den Ausschluss bestimmter Anwendungen sei keine aktuelle Knappheitssituation nötig; ausreichend sei vielmehr schon die Möglichkeit der Frequenzknappheit im Zeitpunkt der Zuteilung. Nach der Begründung des Gesetzgebers bestehe dabei ein Prognosespielraum. Angesichts der schriftlichen und mündlichen Anhörung sei davon auszugehen, dass umfängliches Interesse an der Vergabe der freien Frequenzen - auch im TDD-Bereich - bestehe. In solch einem Fall könne der Klägerin nicht der Vorrang vor anderen Mitbewerbern eingeräumt werden, sondern es müsse ein allgemeines Vergabeverfahren durchgeführt werden, bei dem
kein Mitbewerber benachteiligt werde. Nur dadurch werde der Wettbewerb gewährleistet.
39Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten, der Akten der Verfahren 11 K 572/07 und 11 L 1880/06 sowie der zu all diesen Verfahren beigezogenen Verwaltungsakten verwiesen.
42Der Klägerin hat nach § 55 Abs. 8 2. Halbsatz TKG einen Anspruch auf Verlängerung der ihr zugeteilten Frequenzen, da die Ablehnung des beantragten Verwaltungsaktes rechtswidrig war (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
45Die nach Art. 87f des Grundgesetzes (GG) zu gewährleistende, effektive und störungsfreie Nutzung von Frequenzen (§ 52 Abs. 1 TKG) ist nur bei einem kontrollierten Einsatz der Frequenzen möglich. Deshalb ist eine positive Frequenzordnung notwendig, die technische Koordinierung mit Elementen wirtschaftspolitischer Planung verbindet.
Vgl. Scheuerle/Mayen (Hahn), Telekommunikationsgesetz, 2002, § 47 Rn. 15. 58
Wegen des grundsätzlichen Rechtsanspruchs auf Zuteilung sind die §§ 55 Abs. 10 und 61 TKG aber restriktiv auszulegen. 62
65Der Antrag der Klägerin stellt auch dann einen Verlängerungsantrag und keinen Antrag auf Neuzuteilung(aliud) dar, wenn das Frequenznutzungsrecht, wie es die Beklagte mit Schreiben vom 18. Mai 2004 angeregt hat, in den TDD-Bereich des 2,6 GHz-Bandes verlagert wird. Denn der Kern des Nutzungsrechtes bleibt identisch, selbst wenn die Inhaltsbestimmungen verändert werden. Dafür sprechen die Regelungen in § 55 Abs. 5 Satz 2 TKG, wonach es keinen Anspruch auf bestimmte Einzelfrequenz gibt, und nach § 60 Abs. 2 Satz 2 TKG, wonach es möglich ist, die Art und Umfang der Frequenznutzung nachträglich zu verändern.
66§ 55 Abs. 8 TKG regelt nicht im Einzelnen, unter welche materiellen und verfahrensmäßigen Voraussetzungen ein Frequenznutzungsrecht verlängert werden kann. Aus dem Wortlaut der Vorschrift ergibt sich nur, dass die Verlängerung „möglich" ist. Von der Systematk des Gesetzes her ist von einem Rechtsanspruch auf Verlängerung auszugehen, da nach § 55 Abs. 5 TKG auch ein Rechtsanspruch auf erstmalige Frequenzzuteilung besteht.
74Inhaltlich sind bei Verlängerungen aber auch weitere Gesichtspunkte zu beachten, die sich aus der vorausgegangenen Rechtsstellung herleiten. Das können erworbene Fachkunde sein, unter Beweis gestellte Zuverlässigkeit, bereits getätigte Investitionen oder die Möglichkeit, einen bereits ausgeübten Beruf weiterzuführen. Derartige Gesichtspunkte ergeben sich manchmal schon unmittelbar aus der positiven Rechtsordnung wie z.B. aus § 13 Abs. 2 PBefG, sie können sich aber auch aus dem Zweck der Befristung und dem Gebot zur grundrechtskonformen Auslegung der anzuwendenden Normen, insbesondere im Hinblick auf Artikel 12 und 14 GG, ergeben.
76Die Befristung war damit eigentlich eine Bedingung. Eine Nebenbestimmung ist als Befristung anzusehen, wenn das Ereignis, an dessen Eintritt rechtsbegründende oder rechtsauflösende Wirkungen geknüpft werden, hinreichend gewiss ist; nur der Zeitpunkt des Eintritts dieses Ereignisses kann ungewiss sein. Wenn aber auch der Eintritt des Ereignisses ungewiss ist, so ist die Nebenbestimmung nicht als Befristung, sondern nach ihrer wahren Bedeutung als Bedingung zu qualifizieren.
Die befristete Zuteilung beruhte hier auf den Zuteilungsbedingungen der Allgemeinverfügung 123/1998. Nach Ziff. (1) dieser Verfügung werden die Frequenzen im Bereich 2540 bis 2670 MHz „im Hinblick auf eine mögliche Widmung" dieses Frequenzbereichs als UMTS-Erweiterungsband ab dem Jahr 2008 „zunächst" befristet bis Ende 2007 zugeteilt. Damit kam der Wille der Behörde zum Ausdruck, die seinerzeit in nur beschränkter Anzahl zur Verfügung stehenden Frequenzen vorrangig dem UMTS/IMT-2000-Mobilfunk vorzubehalten und die Zuteilung nur aus diesem Grund zu befristen. Für die Klägerin als Adressatin der befristeten Zuteilung war es ohne weiteres 81
ersichtlich, dass die ihr auferlegte - damals noch nicht generell vorgesehene - Befristung nur dazu bestimmt war, die vorrangige Nutzung für UMTS- Anwendungen zu sichern. Der Grund der Befristung ergab sich auch schon aus der Entscheidung der Präsidentenkammer vom 3. Juni 1998 über das Verfahren für die Vergabe von Frequenzen für die Funkanbindung von Teilnehmeranschlüssen, Vfg. 55/1998, ABl. RegTP 11/98, S. 1519 (1521). Nach den Eckpunkten Ziff. 6.4 dieser Verfügung sollten die Frequenzzuteilungen „ggf" befristet werden, „sofern" ab dem Jahr 2008 dieser Frequenzbereich für UMTS/IMT „beansprucht" wird.
84Die Frequenzen sind im Frequenznutzungsplan ausgewiesen. Dabei kann es dahingestellt bleiben, ob die Einordnung des Funkdienstes der Klägerin als fester Funkdienst, d.h. nach § 4 Ziff. 5 FrqBZPV als Funkdienst zwischen zwei festen Punkten, angesichts der portablen Anwendung noch den Tatsachen entspricht. Denn auch wenn von der Einordnung als fester Funkdienst auszugehen ist - der Klägerin ist eine mobile Nutzung (handover) untersagt - ist das 2,6 GHz-Band nach den Vorgaben der Weltfunkkonferenz gleichberechtigt dem festen und dem mobilen Funkdienst zugewiesen. Auf Grund des Zustimmungsgesetzes zur Konvention und Konstitution der ITU vom 2. Mai 2005, BGBl. II, S. 426, und § 53 Abs. 1 TKG haben die internationalen Vorgaben Gesetzesrang, und der Verordnungsgeber war bei dem Erlass der Frequenzbereichszuweisungsplanverordnung nach § 53 Abs. 1 TKG daran gebunden.
87Nach der D 384 sind „die Frequenzbereiche 1710-1885 MHz und 2500-2690 MHz ... für öffentliche IMT 2000-Mobilfunksysteme als Erweiterungsfrequenz vorgesehen. Die Benutzung schließt die Benutzung dieser Frequenzbereiche durch andere Funkdienste, denen diese Frequenzbereiche zugewiesen sind, nicht aus". Die Nebenbestimmung 27 enthält den Zusatz im zweiten Satz der D 384 nicht. Dies ist aber nur als redaktionelle Verkürzung anzusehen. Denn der Frequenznutzungsplan ist nach § 54 Abs. 1 TKG unter Berücksichtigung der europäischen Harmonisierung aufzustellen und auch
dementsprechend auszulegen. Dieses Gebot gilt sinngemäß auch für den Frequenzbereichszuweisungsplan, obwohl dies Ziel in § 53 TKG nicht ausdrücklich aufgeführt ist.
91Der Ausschluss des festen Funkdienstes ab dem Jahr 2008 beruhte auf der Erwartung, dass der 2,6 GHz-Bereich entsprechend der Resolution 223 der WRC 2000 für die Mobilfunkdienste der dritten Generation benötigt würde. Für das Jahr 2010 wurde nach dem Erwägungsgrund i der Resolution ein Bedarf von 160 MHz für IMT-2000 erwartet, wobei dies nach der Feststellung des Beklagten (Beiakte 1 S. 311 zu 11 L 1880/06) ein Rechenmodell war und der konkrete Bedarf schwer abzuschätzen war. Auch der ECC ging in seiner Entscheidung vom 15. November 2002 und in Ziff. 3c des Anhangs 2 der Entscheidung vom 18. März 2005 davon aus, dass das Erweiterungsband insgesamt oder teilweise für andere Anwendungen genutzt werden könne, wenn ein vorrangiger Bedarf für UMTS-Nutzungen nicht bestehe („In cases where market demand does not fully materialize for the harmonised application, all or parts of the band could be used for alternative applications..."). Auch das Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit (BMWA) - und damit der Verordnungsgeber selbst - wies in seinem Schreiben vom 18.Juli 2005 ausdrücklich darauf hin, dass die vorhandene Nutzung wegen des Gebot der effizienten Fre- quenznutzung auslaufend zu belassen sei, bis der Bedarf durch die UMTS-Betreiber tatsächlich vorhanden sei.
92Dieser zunächst erwartete Bedarf für UMTS/IMT-20000-Anwendungen im 2,6 GHz-Band ist nicht eingetreten. Schon in der Vfg 33/2005 wies die Beklagte in Ziff. II Eckpunkte Ziff. 3.2 darauf hin, dass kein kurz-oder mittelfristiger Bedarf im TDD- Bereich erkennbar sei und die zugeteilten TDD-Frequenzen im Kernband bisher nicht genutzt würden. Daher sei dieser Bereich möglicherweise für die Weiternutzung von Punkt-zu-Mehrpunkt- Anwendungen verfügbar. Auch das BMWA ging im Schreiben vom 18. Juli 2005 an die Beklagte davon aus, dass ein vollständiger Bedarf der UMTS-Betreiber unwahrscheinlich und noch nicht absehbar sei. Nach der Anhörung der interessierten Kreise stellte die Beklagte in der Vfg. 89/2005 fest, dass die Aussagen hinsichtlich des zukünftigen Frequenzbedarfs für UMTS/IMT-2000 derart vage seien, dass sich Aussagen zu Zeitpunkt und Umfang des tatsächlichen Bedarfs am Markt noch nicht ableiten ließen. Sie stellte auch in ihrem Jahresbericht 2005, S. 60, fest, dass ein Frequenzbedarf am Erweiterungsband bisher nicht unmittelbar geltend gemacht worden sei.
Nach der Entscheidung der Radio Spectrum Policy Group der EU-Kommission vom 23. November 2005 soll das 2,6 GHz-Band nun nicht mehr dem UMTS/IMT-2000- Mobilfunk 89
vorbehalten sein, sondern technologie- und diensteneutral nach dem WAPECS- Konzept genutzt werden. Denn kürzere Innovationszyklen und die Konvergenz der Technologien schaffen neue Möglichkeiten für die sachliche Nutzung der Frequenzen. Auch die Dienste konvergieren zunehmend, so dass die Verteilung der Frequenzen nach Dienstkategorien und Nutzern zunehmend fraglich wird. Die Beklagte hat sich verpflichtet, das WAPECS-Konzept als Grundlage für die künftige Frequenzpolitik zu nehmen.
95Mit der Mitteilung Nr. 308/2006 vom 13. September 2006 teilte die Beklagte deshalb mit, dass die bisherige Vergabeszenarien überholt seien und veröffentlichte am 4. April 2007 den Entwurf der Anhörung zu einer geplanten Allgemeinverfügung (Mitteilung 219/207; ABl. BNA 7/2007). Danach ist das 2,6 GHz-Band nun nicht mehr als Erweiterungsband für UMTS/IMT-Technologie vorgesehen, sondern zur Umsetzung des WAPECS- Konzepte. Die Widmung des Bandes solle auf den digitalen, zellulären Mobilfunk erweitert werden. Alle Dienste könnten mit allen Technologien angeboten werden. Sachlich relevanter Markt sei der „drahtlose Netzzugang".
96Damit ist davon auszugehen, dass die tatsächliche Grundlage für den Vorbehalt zugunsten der UMTS/IMT-2000-Technologie entfallen ist und damit entfällt auch die innere Rechtfertigung für die Befristung der Frequenzzuweisung.
100Die Frequenzen sind auch verfügbar, da sie bisher keinem anderen Nutzer zugeteilt sind und kein vorrangiger Rechtsanspruch anderer Nutzer besteht (§ 55 Abs. 5 Ziff. 2 TKG). Es ist auch weder erkennbar noch vorgetragen, dass die Weiternutzung zu Unverträglichkeiten mit anderen Nutzungen führt (§ 55 Abs. 5 Ziff. 3 TKG). Die Verträglichkeit zwischen der FDD und der TDD-Nutzung ist zwar noch nicht abschließend geklärt. Inzwischen geht aber auch die Beklagte davon aus, dass dieser Teil der Bänder genutzt werden kann, und die TDD-Technik wird z. B. in der Tschechischen Republik für UMTS-Anwendungen genutzt. Die Beklagte hat ihre Ablehnung auch ausdrücklich nicht auf diesen Gesichtspunkt gestützt. Dass die Größe der im TDD-Teil anzusiedelnden Schutzbänder noch unklar ist, ist unerheblich. Denn die Klägerin hat vorsorglich auf Teile des von ihr begehrten Frequenzspektrums im TDD-Bereich des 2,6 GHz-Bandes verzichtet.
108Derartige technischen Probleme sind auch nicht ungewöhnlich, wie der langsame Aufbau der UMTS-Netze zeigt. Es ist auch nachvollziehbar, dass Investoren erst nach einer Frequenzzuteilung oder -zusicherung beteiligungsbereit sind. Unsicherheiten in diesem Bereich kann die Beklagte durch eine entsprechende Nebenbestimmung, wie Zusicherung und sukzessive Zuteilung,
115Außerdem gibt es in Gebieten, die vom Glasfasernetz der Deutschen Telekom AG versorgt werden, Versorgungsprobleme bei DSL-Anschlüssen (ISIS/OPAL- Gebiete). Auch in den anderen Gebieten sind alle DSL-Anbieter von Vorleistungen der Deutschen Telekom AG abhängig. Diese unterliegt in diesem Bereich der ex ante-Regulierung nach § 10 Abs. 2 S. 1 TKG, die voraussetzt, dass die Vorleistungsmärkte „längerfristig nicht zu wirksamem Wettbewerb tendieren". Insofern kann sich die Tätigkeit anderer Unternehmen sogar wettbewerbsfördernd und damit verbraucherfreundlich auswirken, wie auch die Beklagte selbst in einem Schreiben an das BMWA festgestellt hat (Beiakte 1 zu 11 L 1880/06, S. 290).
Diese unterschiedliche Behandlung gegenüber Mitbewerbern rechtfertigt sich aus Art. 14 GG, wonach der eingerichtete und ausgeübte Gewerbebetrieb Bestandschutz genießt. Denn es ist nicht nur notwendig, allen Bewerbern gleichberechtigten Zugang 113
zu knappen Gütern und möglichen Verdienstschancen zu bieten, sondern es ist auch erforderlich, bereits getätigte Investionen in diesem Bereich zu schützen. Der Zulassungs- und Gleichbehandlungsanspruch anderer Konkurrenten kann deshalb in solchen Fällen u. U. zurücktreten.
122Das bedeutet, dass ein Ausgleich zwischen der technischen und wirtschaftlichen Weiterentwicklung und dem Teilhabeanspruch Dritter einerseits und dem Schutz der schon bestehenden Unternehmungen andererseits gefunden werden muss. Die Verlängerung der Genehmigung ohne Teilnahme an einem allen anderen Bewerber offen stehenden Auswahlverfahren ermöglicht eine am Bestand orientierte Zuteilung und schafft Planungs- und lnvestitionssicherheit. Vorhandenen Nutzungen werden auf diese Weise Entwicklungschancen offengehalten, selbst wenn sie nicht vorbehaltslos neu zugelassen werden könnten. Eine solche Bestandsicherung wertet der Normgeber z. B. in der Bauleitplanung selbst dann als berechtigtes Anliegen, wenn die Anlage, der der erweiterte Schutz zuteil werden soll, im konkreten Planungsfall unzulässig ist.
Angesichts des hier bestehenden Ausschlusses des Frequenzhandels nach § 150 Abs. 8 TKG besteht auch keine öffentlich-rechtliche Rechtsposition, die so stark ist, dass ihre ersatzlose Entziehung der Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG widersprechen würde.
Andererseits stellt der auf Grund des zugeteilten Rechts aufgebaute Betrieb einen Vermögenswert dar, den der Betroffene durch eigene Tätigkeit und Anstrengung geschaffen hat. Es entspricht