Source: https://koehler-klett.de/newsletter/dezember-2015/unzulassiger-konflikttransfer-im-bebauungsplan-auf-umlegungsverfahren
Timestamp: 2019-01-16 08:41:59
Document Index: 182607158

Matched Legal Cases: ['§ 1', '§ 45', '§ 45', '§ 137', '§ 1', '§ 1', '§ 137', '§ 45', '§ 30', '§ 46', 'BGH', '§ 1', '§ 1']

Unzulässiger Konflikttransfer im Bebauungsplan auf Umlegungsverfahren | Köhler & Klett
Das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) hat in einem Normenkontrollverfahren durch Urteil vom 05.05.2015 (4 CN 4.14) einen Bebauungsplan wegen eines Verstoßes gegen das bauplanungsrechtliche Abwägungsgebot (§ 1 Abs. 7 Baugesetzbuch – BauGB) für unwirksam erklärt, nachdem das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in der Vorinstanz den Normenkontrollantrag abgelehnt und nicht einmal die Revision zugelassen hatte (OVG NRW, Urteil vom 27.05.2013 – 2 D 37/12). Die erst vom BVerwG zugelassene Revision war erfolgreich, weil das BVerwG das Abwägungsgebot als Konfliktlösungsgebot versteht und den Transfer eines im Bebauungsplan ungelösten Konflikts auf ein Umlegungsverfahren nach den §§ 45 ff. BauGB als unzulässig angesehen hat. Deshalb darf – so das BVerwG – die ungeklärte Erschließung überplanter Grundstücke nicht im Wege des Konflikttransfers einem nachfolgenden amtlichen Umlegungsverfahren vorbehalten werden. Mit dieser Erkenntnis hat das BVerwG das bauplanungsrechtliche Abwägungsgebot erneut in bemerkenswerter Weise geschärft.
In dem zugrunde liegenden Fall hatte der Bebauungsplan ein mehr als 10 ha großes, bisher unbebautes Gelände überplant, indem er vier Gewerbegebiete festgesetzt hatte. Zudem hatte er Straßenverkehrsflächen festgesetzt, durch die die Gewerbegebiete an das öffentliche Verkehrsnetz angebunden werden sollten. Eine innere Erschließung der Baugebiete sah der Bebauungsplan nicht vor. Nach der Begründung des Plans bestand der Anlass der Planung in einer privaten, betriebsbezogenen Projektentwicklung, die der Standortsicherung eines vorhandenen, als „Projektträger“ handelnden Gewerbebetriebs diente und die nachhaltige Entwicklung des Betriebs an dem gewachsenen Standort vorsah.
Antragstellerin des Normenkontrollverfahrens war die Eigentümerin eines im Plangebiet gelegenen, landwirtschaftlich genutzten Grundstücks, das bisher über eine Zu- und Ausfahrt an einer an das Plangebiet angrenzenden Landesstraße erschlossen wird. Die übrigen Grundstücke im Plangebiet gehören dem Projektträger, der seine betrieblichen Anlagen auf benachbarten Grundstücken unterhält und die im Plangebiet gelegenen Grundstücke als Erweiterungsflächen vorhält.
Das OVG NRW hatte im vorinstanzlichen Urteil gemeint, der Bebauungsplan sei materiellrechtlich fehlerfrei. Insbesondere leide er trotz fehlender Festsetzungen zur Innenerschließung nicht an einem Abwägungsfehler. Es sei nicht ausgeschlossen, dass die fehlende Innenerschließung im Wege eines Umlegungsverfahrens nach den §§ 45 ff. BauGB herbeigeführt werden könne (OVG NRW, Urteil vom 27.05.2013 – 2 D 37/12, Ziffer II.3. b) der Urteilsgründe). Eben in dieser Annahme sah das BVerwG den revisionsrechtlich ausschlaggebenden Verstoß gegen Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO).
In knapper Diktion stellt das BVerwG indessen – insoweit mit dem OVG NRW übereinstimmend – klar, dass der angegriffene Bebauungsplan nicht gegen die Rechtsgrundsätze der Erforderlichkeit der Bauleitplanung (§ 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB) verstieß. Die Feststellungen und Wertungen des OVG NRW zugrunde legend, ging auch das BVerwG von dem Befund aus, dass der angegriffene Bebauungsplan die städtebaulich legitimen Belange der Wirtschaft nach § 1 Abs. 6 Nr. 8 Buchst. a) und c) BauGB fördere, indem er der infrastrukturellen Standortpolitik zu Gunsten des Projektträgers diene. Hierbei handele es sich weder um eine sog. Gefälligkeitsplanung noch um eine unzulässige Vorratsplanung (BVerwG, Urteil vom 05.05.2015 – 4 CN 4.14, Rn. 11). An diese Wertungen des OVG sah sich der erkennende Senat des BVerwG gebunden (§ 137 Abs. 2 VwGO; BVerwG, Urteil vom 05.05.2015 – 4 CN 4.14, Rn. 12).
Die entscheidenden Aussagen zur Verletzung des bauplanungsrechtlichen Abwägungsgebots leitet das BVerwG aus der bereits früher gewonnenen Erkenntnis ab, dass jeder Bebauungsplan grundsätzlich die von ihm selbst geschaffenen oder ihm sonst zurechenbaren Konflikte zu lösen hat, indem die von der Planung berührten Belange zu einem gerechten Ausgleich gebracht werden. Die Planung darf hiernach nicht dazu führen, dass Konflikte, die durch sie hervorgerufen werden, zu Lasten Betroffener letztlich ungelöst bleiben (BVerwG, Urteil vom 12.09.2013 – 4 C 8.12, Rn. 17; bestätigt durch BVerwG, Urteil vom 05.05.2015 – 4 CN 4.14, Rn. 14).
Dies schließt eine Verlagerung von Problemlösungen aus dem Bebauungsplanverfahren auf nachfolgendes Verwaltungshandeln zwar nicht aus; so können lückenhafte Festsetzungen eines Bebauungsplans auch Ausdruck einer situationsadäquaten „planerischen Zurückhaltung“ sein (so schon BVerwG, Urteil vom 05.08.1983 – 4 C 96.79). Die Grenzen zulässiger Konfliktverlagerung auf die Ebene des Planvollzugs sind jedoch überschritten, wenn bereits im Planungsstadium absehbar ist, dass der offengelassene Interessenkonflikt in einem nachfolgenden Verfahren nicht sachgerecht lösbar sein wird (BVerwG, Urteil vom 11.03.1989 – 4 C 56.84 – und Urteil vom 12.09.2013 – 4 C 8.12, Rn. 17).
Ein Konflikttransfer ist mithin nur zulässig, wenn die Durchführung der Maßnahmen zur Konfliktbewältigung auf einer nachfolgenden Stufe möglich und sichergestellt ist. Dies erfordert eine prognostische Beurteilung. Löst der Bebauungsplan von ihm aufgeworfene Konflikte nicht, obwohl ein Konfliktlösungstransfer unzulässig ist, so führt dies zur Fehlerhaftigkeit der Abwägungsentscheidung (so schon BVerwG, Urteil vom 12.09.2013 – 4 C 8.12, Rn. 17, 21; bestätigt durch BVerwG, Urteil vom 05.05.2015 – 4 CN 4.14, Rn. 15).
In dem vom BVerwG mit dem Urteil vom 05.05.2015 entschiedenen Fall konnte die Lösung des Problems der fehlenden Innenerschließung nach der Erkenntnis des BVerwG – anders als das OVG NRW gemeint hatte – nicht im Wege eines Konflikttransfers einem nachfolgenden Umlegungsverfahren vorbehalten werden. Die Durchführung eines Umlegungsverfahrens war in dem entschiedenen Fall – so das BVerwG – rechtlich nicht zulässig, weil der Bebauungsplan selbst keine Festsetzungen zur Innenerschließung enthielt. Diese sind indessen erforderlich, weil die amtliche Umlegung nach den §§ 45 ff. BauGB im Bereich qualifizierter Bebauungspläne (§ 30 Abs. 1 BauGB) nur zur Verwirklichung der darin getroffenen Festsetzungen zulässig ist. Das Umlegungsverfahren ist demzufolge kein Verfahren, in dem Konflikte, die im Bebauungsplan unbewältigt geblieben sind, gelöst werden könnten. Wie das BVerwG konstatiert, ist die Umlegung gem. § 46 Abs. 1 BauGB eine dem Vollzug des Bebauungsplans dienende Maßnahme (BGH, Urteil vom 12.03.1987 – III ZR 29/86), also ein Instrument der Planverwirklichung. Sie ist somit von der Planung abhängig, also planakzessorisch. Insbesondere kann nach diesen Erkenntnissen eine Umlegung zur Bereitstellung von Verkehrsflächen nur unter der Voraussetzung zulässig sein, dass die Flächen hierfür im Bebauungsplan ausgewiesen sind (BVerwG, Urteil vom 05.05.2015 – 4 CN 4.14, Rn. 17).
Aus dem festgestellten Abwägungsergebnisfehler hat das BVerwG die Gesamtunwirksamkeit des Bebauungsplans gefolgert (BVerwG, Urteil vom 05.05.2015 – 4 CN 4.14, Rn. 18 ff.). Dabei geht das Gericht von dem Grundsatz aus, dass die Unwirksamkeit einzelner Festsetzungen nicht zur Gesamtunwirksamkeit eines Bebauungsplans führt, wenn die übrigen Festsetzungen, für sich betrachtet, noch eine den Anforderungen des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB gerecht werdende, sinnvolle städtebauliche Ordnung bewirken können. Hinzukommen muss, dass die Gemeinde nach ihrem im Planungsverfahren zum Ausdruck gekommenen Willen im Zweifel auch einen Plan eines eingeschränkten Inhalts beschlossen hätte (BVerwG, Urteil vom 19.09.2002 – 4 CN 1.02; bestätigt durch BVerwG, Urteil vom 05.05.2015 – 4 CN 4.14, Rn. 19 m.w.N.). An diesen Grundsätzen gemessen, schied im hier entschiedenen Fall jedoch eine bloße Teilunwirksamkeit aus, weil dann ein Planungstorso zurückgeblieben wäre. Hierbei ging das BVerwG – sachlich überzeugend – von den bindenden Feststellungen des OVG NRW aus, nach denen es der Gemeinde darum ging, das Plangebiet als Erweiterungsfläche für den Projektträger auszuweisen und auf lange Sicht zu sichern. Es handelte sich – so das BVerwG – um ein einheitliches planerisches Gesamtkonzept, das sich nicht in zwei selbstständige Teile in Gestalt separierter Teil-Gewerbegebiete aufspalten ließ, ohne die Gesamtplanung in Frage zu stellen.
Als Fazit ist festzuhalten, dass das BVerwG in dem Urteil vom 05.05.2015 das Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB nicht nur als Konfliktvermeidungs-, sondern darüber hinaus als Konfliktlösungsgebot versteht. Für die richterliche wie auch für die anwaltliche Praxis ergeben sich daraus tiefgreifende Konsequenzen. Am revisionsgerichtlich geschärften Abwägungsgebot gemessen, können sich somit Bebauungspläne, die bisher rechtmäßig und wirksam zu sein schienen, als abwägungsfehlerhaft und unwirksam erweisen. Kurz: Das bauplanungsrechtliche Abwägungsgebot ist kein „ausgeschriebenes Thema“. Vielmehr verdient es in der Rechtspraxis nach wie vor kritische und ungeschmälerte Aufmerksamkeit.