Source: https://www.cidh.oas.org/countryrep/AccesoDESC07sp/Accesodesciii.sp.htm
Timestamp: 2017-12-12 23:50:30
Document Index: 213881978

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III. DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO Y GARANTÍA DE DERECHOS SOCIALES
95. Un segundo aspecto a considerar en materia de acceso a la justicia y tutela efectiva de derechos económicos, sociales y culturales es el debido proceso en la esfera administrativa, en la que se dirimen la mayoría de las adjudicaciones de prestaciones sociales. Ni el área de las políticas sociales, ni las prestaciones estatales en materia social, han estado guiadas en su organización y funcionamiento por una lógica de derechos. Por el contrario, las prestaciones se han organizado y brindado mayormente bajo la lógica inversa de beneficios asistenciales, por lo que este campo de actuación de las administraciones públicas ha quedado tradicionalmente reservado a la discrecionalidad política, más allá de que haya algunos controles institucionales.
96. Las funciones sociales del Estado se han ampliado a áreas tales como salud, vivienda, educación, trabajo, seguridad social, consumo o promoción de la participación de grupos sociales desaventajados. Sin embargo, ello no se ha traducido necesariamente, desde el punto de vista técnico, en la configuración concreta de derechos. En muchos casos, el Estado asumió esas funciones a partir de intervenciones discrecionales o de formas de organización de su actividad, como la provisión de servicios públicos, o la elaboración de programas o planes sociales focalizados. El efecto social y económico de tales funciones no se asigna particularmente a sujetos titulares de derechos, sean éstos individuales o colectivos. Sin embargo, no hay imposibilidad teórica o práctica alguna de configurar derechos exigibles también en estos campos, de modo de sumar a los mecanismos de control institucional, administrativos o políticos, el control que puedan ejercer sobre los prestadores o funcionarios, las personas que ejercen derechos vinculados a esas prestaciones sociales. No hay motivos que impidan reconocer la posibilidad de demandar en el plano de las políticas sociales derechos civiles, tales como el derecho de igualdad y no discriminación, el derecho de acceso a la información, ni derechos sociales que fijen marcos y mínimos a esas políticas. Es indudable que una perspectiva de derechos en la formulación de los planes debe conducir a contemplar, en su ingeniería institucional, los estándares básicos del debido proceso legal.
97. En este orden de ideas, el SIDH ha fijado posición sobre la aplicación de las garantías del debido proceso legal en ámbitos administrativos. Así, ha establecido la obligación de los Estados de contar con reglas claras para el comportamiento de sus agentes, a fin de evitar márgenes inadecuados de discrecionalidad en la esfera administrativa, que puedan fomentar prácticas arbitrarias o discriminatorias. Al mismo tiempo, el SIDH ha avanzado en la identificación de ciertos estándares del debido proceso legal que deben regir los procedimientos administrativos, tales como el plazo razonable, el derecho a la revisión judicial de decisiones administrativas, a contar con un abogado, a una decisión fundada, a la publicidad del actuar de la administración, entre otros.
A. El debido proceso en la esfera administrativa
98. En el marco del sistema interamericano, es clara la vigencia de las reglas del debido proceso legal en los procedimientos administrativos vinculados a derechos sociales. En efecto, la norma rectora de la garantía destaca expresamente su aplicabilidad a cualquier proceso en el que se determinen derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otra índole[42].
99. La Corte IDH ha tenido oportunidad de remarcar la plena aplicabilidad de la garantía en sede administrativa. Se ha expresado en tal sentido en el análisis de casos y situaciones que involucran derechos de los trabajadores, de los migrantes, de los pueblos indígenas. A la vez, recientemente se ha abocado al desarrollo de estándares en materia de la vinculación entre el debido proceso administrativo y el derecho de acceder a la información pública, en un caso vinculado al resguardo del medio ambiente.
100. En el Caso Baena Ricardo y otros[43], los peticionarios eran 270 empleados públicos que habían sido destituidos de sus cargos, acusándoseles de complicidad con una asonada militar, por haber participado en una manifestación por reclamos laborales[44], que coincidió con un intento de levantamiento de fuerzas militares. En un principio, los despidos tuvieron lugar mediante comunicación escrita, expedida en la mayoría de los casos por el Director General o Ejecutivo de la entidad, por orden del Presidente de la República, basada en la participación en las medidas de fuerza supuestamente ilegales. Luego, con la sanción de una norma especial al efecto --la llamada "Ley 25", que fue aplicada retroactivamente[45]-- los directores de las instituciones autónomas y semi-autónomas, empresas estatales, municipales y demás dependencias públicas del Estado, fueron autorizados para que, previa identificación, declararan insubsistentes los nombramientos de los servidores públicos que participaron "en la organización, llamado o ejecución de acciones que atentaran contra la democracia y el orden constitucional". Así, con fundamento en la participación en las referidas medidas de fuerza, se declaró la insubsistencia de los nombramientos de los trabajadores restantes. Las destituciones se realizaron en palmaria vulneración de las normas que regulaban los procedimientos que debían observarse con miras al despido de un trabajador de estas entidades[46].
101. De acuerdo con la "Ley 25", contra el despido sólo cabía el recurso de reconsideración ante la misma autoridad que dictó el acto y el recurso de apelación ante la autoridad superior, agotándose con ello la vía administrativa. Posteriormente, el trabajador podía recurrir, en la jurisdicción contencioso-administrativa, ante la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia.
102. Los trabajadores plantearon distintos recursos ante diversas instancias[47], incluso demandas contencioso-administrativas ante la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, la cual declaró que los despidos eran legales con base en la "Ley 25".
103. La vulneración de los derechos de los trabajadores llevó a la Corte IDH a esbozar estándares relativos a la vigencia del debido proceso legal en la esfera administrativa, en la que tuvieron lugar los despidos. En su sentencia de 2 de febrero de 2001, la Corte IDH destacó en relación con los alcances del artículo 8 de la CADH:
Si bien el artículo 8 de la Convención Americana se titula “Garantías Judiciales”, su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, “sino [al] conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales” a efectos de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier tipo de acto del Estado que pueda afectarlos. Es decir, cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea administrativo sancionatorio o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal (…) La Corte observa que el elenco de garantías mínimas establecido en el numeral 2 del artículo 8 de la Convención se aplica a los órdenes mencionados en el numeral 1 del mismo artículo, o sea, la determinación de derechos y obligaciones de orden “civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter”. Esto revela el amplio alcance del debido proceso; el individuo tiene el derecho al debido proceso entendido en los términos del artículo 8.1 y 8.2, tanto en materia penal como en todos estos otros órdenes…[48].(el destacado es propio)
104. La Corte destacó respecto al debido proceso administrativo:
Es un derecho humano el obtener todas las garantías que permitan alcanzar decisiones justas, no estando la administración excluida de cumplir con este deber. Las garantías mínimas deben respetarse en el procedimiento administrativo y en cualquier otro procedimiento cuya decisión pueda afectar los derechos de las personas...[49].
105. Concluyendo, entonces, en relación con los hechos del caso y los derechos en juego:
…Los directores generales y las juntas directivas de las empresas estatales no son jueces o tribunales en un sentido estricto; sin embargo, en el presente caso las decisiones adoptadas por ellos afectaron derechos de los trabajadores, por lo que resultaba indispensable que dichas autoridades cumplieran con lo estipulado en el artículo 8 de la Convención (…) No escapa a la Corte que los despidos, efectuados sin las garantías del artículo 8 de la Convención, tuvieron graves consecuencias socioeconómicas para las personas despedidas y sus familiares y dependientes, tales como la pérdida de ingresos y la disminución del patrón de vida. No cabe duda que, al aplicar una sanción con tan graves consecuencias, el Estado debió garantizar al trabajador un debido proceso con las garantías contempladas en la Convención Americana (…) la Corte concluye que el Estado violó los artículos 8.1, 8.2 de la Convención Americana, en perjuicio de los 270 trabajadores…[50].
106. De esta manera, un caso en el que se debaten derechos sociales por excelencia, como son los derechos de los trabajadores, resultó así, un claro ejemplo de la aplicabilidad de la garantía del debido proceso legal en sede administrativa.
107. Unos días después, la Corte IDH dictó su sentencia en el Caso Ivcher Bronstein[51]. El señor Bronstein, ciudadano peruano por naturalización, era accionista mayoritario, director y presidente del directorio de un canal de la televisión peruana. En dicho canal se realizaron denuncias de violaciones de derechos humanos por parte de miembros del Servicio de Inteligencia del Ejército, así como de presuntos actos de corrupción de integrantes del Servicio de inteligencia del Estado.
108. El 23 de mayo de 1997 el Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas de Perú emitió un comunicado por el que denunciaba al señor Bronstein por llevar adelante una campaña difamatoria tendiente a desprestigiar a las Fuerzas Armadas[52]. Ese mismo día, el Poder Ejecutivo del Perú expidió un decreto que reglamentó la Ley de Nacionalidad y estableció la posibilidad de cancelar la nacionalidad a los peruanos naturalizados[53]. El 10 de julio de 1997 la Dirección General de Migraciones y Naturalización expidió un informe según el cual no se había encontrado en los archivos de esa Dirección el expediente que dio origen al título de nacionalidad del señor Ivcher, y no había sido demostrado que éste hubiera renunciado a su nacionalidad israelí [54]. El 11 de julio de 1997 se emitió una "Resolución Directoral" firmada por el Director General de Migraciones y Naturalización, que dejó sin efecto legal el título de nacionalidad peruana expedido a favor del señor Ivcher Bronstein. La Dirección General de Migraciones y Naturalización no se comunicó con el señor Bronstein, antes de la emisión de la "resolución directoral" que dejó sin efecto legal su título de nacionalidad, con el fin de que presentase sus puntos de vista o las pruebas con que contara. Ante esta situación, el señor Bronstein presentó sendos recursos ante diversas y sucesivas instancias administrativas y judiciales[55]; todos con resultado infructuoso.
109. Tras analizar el caso, la Corte IDH concluyó que el Estado peruano privó arbitrariamente al señor Bronstein de su título de nacionalidad por naturalización[56] y con ello vulneró su derecho a la nacionalidad, así como a la garantía del debido proceso legal. En este sentido, la Corte entendió que el proceso administrativo por el que el Estado privó de su título de nacionalidad al señor Bronstein vulneró los derechos consagrados en los artículos 8.1 y 8.2 de la CADH[57].
110. Si bien se retomará este caso más adelante, es oportuno citar aquí las palabras de la Corte IDH en relación con la aplicabilidad de la garantía del debido proceso legal en sede administrativa:
Pese a que el artículo 8.1 de la Convención alude al derecho de toda persona a ser oída por un “juez o tribunal competente” para la “determinación de sus derechos”, dicho artículo es igualmente aplicable a las situaciones en que alguna autoridad pública, no judicial, dicte resoluciones que afecten la determinación de tales derechos…[58] (el destacado es propio)
111. Más recientemente, la Corte ha tenido oportunidad de volver a expresarse en este sentido. El Caso Comunidad indígena Sawhoyamaxa[59] requirió que la Corte IDH destacara, una vez más[60], la necesidad de garantizar el derecho a la tutela judicial efectiva para la reivindicación de tierras ancestrales indígenas. En dicho caso se alegó que el Estado paraguayo no había garantizado el derecho de propiedad ancestral de la Comunidad Sawhoyamaxa y sus miembros, ya que desde 1991 se encontraba en trámite su solicitud de reivindicación territorial, sin que se hubiera resuelto satisfactoriamente. Esto significó la imposibilidad de la comunidad y sus miembros de acceder a la propiedad y posesión de sus tierras e implicó mantenerla en un estado de vulnerabilidad alimenticia, médica y sanitaria, que amenazaba en forma continua su supervivencia e integridad. La Corte debió aquí analizar el desarrollo de una serie de procedimientos en sede administrativa tendientes al reconocimiento de derechos de la comunidad. La Corte IDH, declaró la vulneración del artículo 8 de la CADH en el caso[61] y remarcó:
En el presente caso la Corte ha sido llamada a pronunciarse sobre las alegadas violaciones a los derechos consagrados en los citados artículos en cuatro procedimientos sustanciados en sede interna, a saber: i) procedimiento de reconocimiento de líderes; ii) procedimiento de obtención de personalidad jurídica; iii) medidas de no innovar, y iv) procedimiento de reivindicación de tierras (…) En consecuencia, en el presente capítulo la Corte analizará si dichos procedimientos se desarrollaron con respeto a las garantías judiciales y dentro de un plazo razonable, así como si constituyeron un recurso efectivo para asegurar los derechos de los recurrentes. Para ello, la Corte recuerda que el debido proceso legal debe respetarse en el procedimiento administrativo y en cualquier otro procedimiento cuya decisión pueda afectar los derechos de las personas…[62] (el destacado es propio)
112. En otra sentencia reciente, la Corte reafirmó la postura reseñada. Se trata del Caso Claude Reyes y otros vs. Chile[63] en que la Corte debió decidir sobre los alcances del derecho de acceder a la información pública.
113. Claude Reyes, en su carácter de Director Ejecutivo de una organización no gubernamental especializada en el análisis de inversiones relacionadas con el uso de los recursos naturales, sometió una solicitud de información al Comité de inversiones extranjeras de Chile[64]. El objeto era obtener información sobre un proyecto de explotación forestal con potencial impacto sobre el medio ambiente. El referido Comité se negó a entregarle parte de la información solicitada sin siquiera fundamentar dicha denegatoria por escrito. En sede judicial, las víctimas interpusieron sendos recursos a fin de que se le ordenara al Comité que respondiera al pedido de información y pusiera ésta a su disposición en un plazo razonable. En todas las instancias, el resultado de los recursos fue negativo.
114. Aún cuando se volverá en detalle sobre esta reciente sentencia de la Corte al momento de analizar los componentes del debido proceso legal en sede administrativa, identificados por el SIDH, cabe mencionar aquí que el tribunal puntualizó:
El artículo 8.1 de la Convención no se aplica solamente a jueces y tribunales judiciales. Las garantías que establece esta norma deben ser observadas en los distintos procedimientos en que los órganos estatales adoptan decisiones sobre la determinación de los derechos de las personas, ya que el Estado también otorga a autoridades administrativas, colegiadas o unipersonales, la función de adoptar decisiones que determinan derechos…[65].(el destacado es propio)
115. Los estándares fijados y reafirmados una y otra vez en los distintos casos reseñados hasta aquí, dan cuenta del amplio margen de aplicabilidad que la Corte IDH ha considerado que corresponde asignar a la garantía del debido proceso legal, lo que destaca su plena vigencia frente al actuar de la Administración.
116. En este orden de ideas, es importante destacar que la CIDH también se ha ocupado de señalar en forma permanente la necesidad de garantizar el debido proceso legal en todo procedimiento en el que se diriman derechos y obligaciones, con expresa mención al procedimiento administrativo. De hecho, la CIDH se pronunció sobre el tema con anterioridad a que la Corte tuviera su primera oportunidad con el Caso Baena Ricardo y otros.
117. En abril de 1999, en su informe de fondo en el Caso Loren Riebe y otros[66], la CIDH analizó los alcances del derecho al debido proceso legal y destacó la necesidad de su respeto y garantía en sede administrativa.
118. Los sacerdotes Loren Riebe Star, Jorge Barón Guttlein y Rodolfo Izal Elorz eran representantes de la diócesis católica de San Cristóbal de las Casas en el estado de Chiapas, México. El 22 de junio de 1995 los tres religiosos fueron conducidos por la fuerza[67] al aeropuerto de Tuxtla Gutiérrez y fueron luego trasladados en un avión del Gobierno hasta el aeropuerto de la Ciudad de México, donde fueron sometidos a un interrogatorio político por parte de autoridades mexicanas de inmigración. Las autoridades mexicanas comunicaron a los sacerdotes que no tenían derecho a ser asistidos por un abogado, ni a conocer los cargos en su contra, las respectivas pruebas, los nombres de quienes los acusaban o a ser defendidos en manera alguna. Finalmente, se les anunció que serían expulsados por "realizar actividades no permitidas por su status migratorio"[68]. A continuación, los sacerdotes fueron escoltados por agentes de migraciones e instalados en un vuelo con destino a los Estados Unidos. Recién a su arribo a ese país, recibieron un comunicado de la Secretaría de Gobernación de México, en el cual les hacían saber las causas de la deportación y las imputaciones hechas por las autoridades migratorias de México.
119. En su decisión sobre este caso, la CIDH reconoció la necesidad de fijar estándares en materia de procedimientos administrativos. Al efecto, decidió recurrir a los desarrollos que en la materia, ya habían sido proporcionados por la jurisprudencia del sistema europeo de derechos humanos[69], por tribunales constitucionales y por la doctrina especializada. Así, la CIDH resaltó:
Por su parte, la Comisión Europea de Derechos Humanos ha establecido en términos generales que los derechos al debido proceso y a la defensa en juicio son aplicables a los procedimientos e investigaciones administrativas (…) Respecto a la amplitud de las garantías del debido proceso que deben observarse en el procedimiento administrativo, la Comisión ha notado coincidencia en la jurisprudencia de varios países. Por ejemplo, la Corte Constitucional de Colombia ha establecido en tal sentido que "toda actuación administrativa deberá ser el resultado de un proceso en el que la persona tuvo la oportunidad de expresar sus opiniones así como de presentar las pruebas que demuestren su derecho, con plena observancia de las disposiciones procesales que lo regulen (…) No menos interesante es la perspectiva del jurista Agustín Gordillo sobre el particular: El principio de oír al interesado antes de decidir algo que lo va a afectar, no solamente es un principio de Justicia, es también un principio de eficacia, porque indudablemente asegura un mejor conocimiento de los hechos y por lo tanto lo ayuda a una mejor administración, además de una más justa decisión…[70].
120. De esta manera, tras someter el caso al tamiz de antecedentes como los recién reseñados, la CIDH concluyó que:
El Estado debía determinar derechos fundamentales de los sacerdotes procesados, y que las consecuencias de una decisión adversa --como la que resultó en definitiva—ameritaban una interpretación razonable y lo más amplia posible del derecho al debido proceso. Por ello, y teniendo en cuenta las normas de interpretación de la Convención Americana, la CIDH considera que tal derecho debió incluir la opción de ser asistidos por un abogado si así lo hubieran deseado los procesados, o por un representante de su confianza durante el procedimiento administrativo ejecutado en horas de la noche del 22 de junio de 1995 y de la madrugada del día siguiente en el aeropuerto de la Ciudad de México (…) La Comisión establece que el Estado mexicano negó a los sacerdotes Loren Riebe Star, Jorge Barón Guttlein, y Rodolfo Izal Elorz la garantía de una audiencia para la determinación de sus derechos. Dicha garantía debió incluir el derecho a ser asistidos durante el procedimiento administrativo sancionatorio; a ejercer su derecho a la defensa disponiendo del tiempo indispensable para conocer las imputaciones que se les formularan, y en consecuencia para defenderse de ellas; y a disponer de un plazo razonable para preparar sus alegatos y formalizarlos, y para promover y evacuar las correspondientes pruebas. Por lo tanto, la CIDH concluye que el Estado violó el derecho a las garantías del debido proceso en perjuicio de las personas mencionadas, en contravención del artículo 8 de la Convención Americana…[71]. (el destacado es propio)
121. En sus alegatos ante la Corte IDH en el citado Caso Baena Ricardo y otros, la CIDH volvió a fijar posición en la materia:
En cuanto al artículo 8 de la Convención, la Comisión alegó que: a) el debido proceso no puede entenderse circunscrito a las actuaciones judiciales; debe ser garantizado en todo trámite o actuación del Estado que pueda afectar los derechos e intereses de los particulares (…) la administración debe actuar conforme a la legalidad y a los principios generales de racionalidad, razonabilidad y proporcionalidad, permitiendo a los destinatarios de los actos administrativos ejercer su derecho de defensa…[72]. (el destacado es propio)
122. Por su parte, la Relatoría sobre Trabajadores Migratorios y Miembros de sus Familias también se ocupó de establecer estándares sobre los alcances del debido proceso legal. Así, en abril de 2001, en su Segundo Informe de Progreso, se pronunció sobre la vinculación entre los derechos de los trabajadores migrantes y el debido proceso legal en sede administrativa en los siguientes términos:
En todo trámite o procedimiento de índole no penal a que pueda verse sometido un trabajador migratorio, debe regir también un cierto quantum de debido proceso (…) en todos los casos en los que está en juego el goce efectivo de un derecho o un interés legítimo, las decisiones de la autoridad pública deben adoptarse sólo después de que el interesado sea debidamente escuchado por las autoridades (…) Este principio de debido proceso, con este grado de flexibilidad, se aplica no sólo a las decisiones jurisdiccionales sino también a las que adoptan las autoridades administrativas en la esfera de su competencia…[73]
123. Los estándares hasta aquí reseñados permiten dar cuenta de la postura que el SIDH ha adoptado en materia de la aplicabilidad del debido proceso legal a la esfera administrativa. Como se ha evidenciado, tanto la CIDH como la Corte IDH se han pronunciado a favor de la plena vigencia de la garantía en dicho ámbito. Es de destacar que los casos e informes citados en este primer punto constituyen apenas un pequeño muestrario del escenario que se irá construyendo al precisar los diversos alcances que el SIDH le ha conferido al debido proceso administrativo.
B. Límites a la discrecionalidad Estatal
124. Los derechos sociales son, sin duda, los derechos más expuestos a la arbitrariedad de los órganos administrativos, pues suele ser mayor el margen de discrecionalidad del Estado para la fijación de muchas de las prestaciones que constituyen su objeto. Ante esta situación, a través de diversas decisiones, el SIDH se ha pronunciado a favor de la necesidad de limitar y condicionar la llamada discrecionalidad estatal.
125. En el referido caso Baena Ricardo y otros la Corte IDH fue enfática:
…En cualquier materia, inclusive en la laboral y la administrativa, la discrecionalidad de la administración tiene límites infranqueables, siendo uno de ellos el respeto de los derechos humanos. Es importante que la actuación de la administración se encuentre regulada, y ésta no puede invocar el orden público para reducir discrecionalmente las garantías de los administrados…[74]. (el destacado es propio)
126. En este mismo sentido se expresó la Corte en un caso de relevancia para el SIDH en materia del derecho a la seguridad social, el Caso Cinco Pensionistas[75]. En dicho caso estaba en juego la reducción del monto de los haberes jubilatorios de cinco pensionistas, que habían trabajado en la Administración pública de Perú, y la falta de acatamiento de las decisiones judiciales que ordenaron su pago conforme a su régimen originario de cálculo.
127. Las victimas habían prestado servicios en la Administración pública por más de 20 años. Concretamente, se desempeñaron como funcionarios de la Superintendencia de Banca y Seguros del Perú (conocida como "SBS"). Conforme a la normativa vigente al tiempo de su jubilación, el Estado les reconoció el derecho a una pensión de cesantía nivelable, progresivamente, de conformidad con la remuneración de los servidores públicos en actividad de las respectivas categorías, que ocuparan el mismo puesto o función análoga al que desempeñaban los pensionistas al momento en que cesaron de trabajar[76]. Ahora bien, una vez que estos pensionistas ya gozaban de su jubilación conforme a este régimen de cálculo, la SBS redujo los montos de sus pensiones a la quinta o sexta parte de su valor nominal, según de quien se tratara y luego, desconoció las sentencias de la Corte Suprema de Justicia y del Tribunal Constitucional del Perú "que ordenaron a órganos del Estado peruano pagar a los pensionistas una pensión por un monto calculado de la manera establecida en la legislación vigente para el momento en que éstos comenzaron a disfrutar de un determinado régimen pensionario"[77].
128. En este marco, la Corte se refirió nuevamente a los límites que cabe atribuirle al actuar de la Administración y a su relación con el debido proceso legal. En su sentencia de 28 de febrero de 2003, destacó el Tribunal:
En vez de actuar arbitrariamente, si el Estado quería dar otra interpretación al Decreto-Ley N˚20530 y sus normas conexas, aplicables a los cinco pensionistas, debió: a) realizar un procedimiento administrativo con pleno respeto a las garantías adecuadas, y b) respetar, en todo caso, por sobre las decisiones de la administración, las determinaciones que adoptaron los tribunales de justicia…[78].
129. A su vez, el Caso Yean y Bosico[79] resultó un claro exponente de la necesidad de establecer límites y reglas por las que la Administración debe regirse. Tanto la CIDH en su demanda, como la Corte en su sentencia, determinaron que la restricción de los márgenes de discrecionalidad de las autoridades estatales se impuso en el caso en virtud de las prácticas discriminatorias a las que la Administración dominicana sometía a los hijos de haitianos nacidos en aquel país, al momento de intentar la inscripción tardía de su nacimiento.
130. En particular, el Estado dominicano, a través de las autoridades del Registro Civil, negó a las niñas Dilcia Yean y Violeta Bosico la emisión de sus partidas de nacimiento, a pesar de que ellas habían nacido en el territorio de este Estado y de que la Constitución de la República Dominicana establece el principio del ius soli para determinar quiénes son ciudadanos dominicanos. Al habérselas mantenido como apátridas durante varios años, las niñas debieron enfrentar una situación de continua ilegalidad y vulnerabilidad social y vieron vulnerado su derecho a la nacionalidad. A la vez, en el caso de la niña Violeta Bosico, esta situación redundó en la afectación de un derecho social esencial, del derecho a la educación. Lo anterior debido a que se vio imposibilitada de asistir a la escuela por un año, debido a la falta de documentos de identidad[80].
131. La ausencia de un mecanismo o procedimiento para apelar una decisión del Registro Civil ante la justicia, así como las acciones discriminatorias de los oficiales del Registro Civil que no permitieron a las niñas obtener sus actas de nacimiento, llevaron a la CIDH y a la Corte IDH a remarcar que el proceso administrativo debe necesariamente desenvolverse sobre la base de normas claras y objetivas tendientes a ceñir toda esfera de discrecionalidad y evitar, así, la vulneración de la prohibición de discriminación. En este sentido, el Tribunal expresó:
La Corte considera que el principio de derecho imperativo de protección igualitaria y efectiva de la ley y no discriminación determina que los Estados, al regular los mecanismos de otorgamiento de la nacionalidad, deben abstenerse de producir regulaciones discriminatorias o que tengan efectos discriminatorios en los diferentes grupos de una población al momento de ejercer sus derechos (…) La Corte considera que al haber aplicado a las niñas, para obtener la nacionalidad, otros requisitos distintos a los exigidos para los menores de 13 años de edad, el Estado actuó de forma arbitraria, sin criterios razonables u objetivos, y de forma contraria al interés superior del niño, lo que constituyó un tratamiento discriminatorio en perjuicio de las niñas Dilcia Yean y Violeta Bosico. Esa condición determinó que ellas estuviesen al margen del ordenamiento jurídico del Estado y fuesen mantenidas como apátridas, lo que las colocó en una situación de extrema vulnerabilidad, en cuanto al ejercicio y goce de sus derechos (…) De acuerdo con la obligación derivada del artículo 2 de la Convención Americana, la Corte considera que los requisitos para obtener la nacionalidad deben ser establecidos con anterioridad, de forma objetiva y clara por la autoridad competente. En el mismo sentido, la ley no debe otorgar una discrecionalidad amplia al funcionario del Estado que los aplica, porque de ser así se crearía un espacio para la aparición de actos discriminatorios…[81] (el destacado es propio)
132. De esta manera, el SIDH reconoció en este caso una importante relación entre los alcances del debido proceso legal administrativo y el resguardo de una norma fundamental del sistema: la prohibición de discriminación. En este sentido, en el capítulo correspondiente a las reparaciones, la sentencia de la Corte IDH destaca:
Este Tribunal considera que el Estado, al fijar los requisitos para la inscripción tardía de nacimiento, deberá tomar en cuenta la situación especialmente vulnerable de los niños dominicanos de ascendencia haitiana. Los requisitos exigidos no deben constituir un obstáculo para obtener la nacionalidad dominicana y deben ser solamente los indispensables para establecer que el nacimiento ocurrió en la República Dominicana (…) Asimismo, los requisitos deben estar claramente determinados, ser uniformes y no dejar su aplicación sujeta a la discrecionalidad de los funcionarios del Estado, garantizándose así la seguridad jurídica de las personas que recurran a este procedimiento, y para una efectiva garantía de los derechos consagrados en la Convención Americana, de conformidad con el artículo 1.1 de la Convención (…) La Corte también considera necesario que el Estado implemente, en un plazo razonable, un programa para la formación y capacitación en derechos humanos, con especial énfasis al principio de igualdad ante la ley y no discriminación, de los funcionarios estatales encargados de la inscripción de nacimiento, en el cual se les instruya sobre la especial situación de los menores de edad y se impulse la cultura de tolerancia y no discriminación…[82]. (el destacado es propio)
133. Así como en su sentencia en el Caso de las Niñas Yean y Bosico Vs. República Dominicana, la Corte IDH también tuvo oportunidad de expresarse sobre la necesidad de fijar límites en el actuar de la Administración en materia de sectores especialmente vulnerables, en la OC-17/02, Condición Jurídica y Derechos Humanos del Niño[83] y en la OC-18/03, Condición Jurídica y Derechos de los Migrantes Indocumentados[84]. En la primera de estas opiniones consultivas, la Corte IDH expresó:
…Finalmente, conviene señalar que hay niños expuestos a graves riesgos o daños que no pueden valerse por sí mismos, resolver los problemas que les aquejan o encauzar adecuadamente su propia vida, sea porque carecen absolutamente de un medio familiar favorable, que apoye su desarrollo, sea porque presentan insuficiencias educativas, alteraciones de la salud o desviaciones de comportamiento que requieren la intervención oportuna (…) y esmerada de instituciones debidamente dotadas y personal competente para resolver estos problemas o mitigar sus consecuencias (…) Obviamente, estos niños no quedan inmediatamente privados de derechos y sustraídos a la relación con sus padres o tutores y a la autoridad de éstos. No pasan al “dominio” de la autoridad, de manera tal que ésta asuma, fuera de procedimiento legal y sin garantías que preserven los derechos e intereses del menor, la responsabilidad del caso y la autoridad plena sobre aquél. En toda circunstancia, se mantienen a salvo los derechos materiales y procesales del niño. Cualquier actuación que afecte a éste debe hallarse perfectamente motivada conforme a la ley, ser razonable y pertinente en el fondo y en la forma, atender al interés superior del niño y sujetarse a procedimientos y garantías que permitan verificar en todo momento su idoneidad y legitimidad…[85]. (el destacado es propio)
134. Por su parte, en la OC-18/03 el tribunal indicó:
…Los Estados (…) no pueden discriminar o tolerar situaciones discriminatorias en perjuicio de los migrantes. Sin embargo, sí puede el Estado otorgar un trato distinto a los migrantes documentados con respecto de los migrantes indocumentados, o entre migrantes y nacionales, siempre y cuando este trato diferencial sea razonable, objetivo, proporcional, y no lesione los derechos humanos (…) Asimismo, los Estados pueden establecer mecanismos de control de ingresos y salidas de migrantes indocumentados a su territorio, los cuales deben siempre aplicarse con apego estricto a las garantías del debido proceso y al respeto de la dignidad humana…[86].
135. Por último, vale la pena destacar en este punto un reciente caso en el que la CIDH se refirió, en particular, a los límites de la llamada discrecionalidad estatal.
136. En el Caso Eduardo Perales Martínez[87], el peticionario presentó una denuncia a la CIDH contra la República de Chile por la presunta violación de los derechos a las garantías judiciales (artículo 8), libertad de pensamiento y expresión (artículo 13) y recurso judicial (artículo 25), juntamente con la violación de la obligación de respetar los derechos (artículo 1.1), previstos en la CADH. Dichas violaciones habrían sido ocasionadas a raíz de la desvinculación del peticionario del cuerpo de Carabineros de Chile en 1998, según éste, por haber contado un chiste crítico de dicha Institución[88]. El señor Perales Martínez denunció ante la CIDH que el Director de Carabineros, sin permitirle un proceso regular que lo declarara culpable, solicitó al Presidente de la República que dispusiera su destitución. Mediante el Decreto Supremo No. 304 de 3 de junio de 1998 expedido por el Ministerio de Defensa, se ordenó el retiro inmediato del funcionario, poniendo término a su carrera profesional de 13 años en la institución[89]. En relación con el tema aquí desarrollado, la CIDH remarcó en su informe de admisibilidad sobre el caso:
…Argumenta el peticionario que el Capitán Perales no tuvo las garantías propias del debido proceso. Se alega que el Capitán no tuvo acceso a procedimiento alguno, a ser oído, a un juez natural, ni a una decisión imparcial. Además se alega que la sanción le fue aplicada por un subordinado del General Director de Carabineros de Chile, quien ejerció una facultad que la ley no le confiere. El peticionario también alega la violación al derecho al debido proceso administrativo (…) La Comisión encuentra que los hechos del caso presentan importantes cuestiones sobre los límites de las decisiones discrecionales en un Estado de Derecho y su relación con la Convención Americana. En particular, la Comisión analizará en la etapa de fondo respectiva, si los parámetros establecidos por la Convención admiten que una decisión puramente discrecional, tomada por el Presidente de la República, a proposición del general Director de Carabineros, a dar de baja un oficial de Policía, puede validamente destituirlo cuándo afecta derechos individuales reconocidos bajo la Convención Americana y la Constitución chilena.¿Tiene derecho un oficial de policía a un debido proceso en un procedimiento administrativo de carácter disciplinario -establecido por ley-, y el derecho a defenderse en contra de los cargos presentados? Y en caso de una respuesta afirmativa, ¿cuáles son las garantías requeridas para un debido proceso? Además, qué propósito tiene brindar garantías de debido proceso al acusado, si la última decisión sobre su remoción puede ser tomada por el Presidente, y ser puramente discrecional? Si bien, la Comisión admite que los Estados tienen la competencia de ejercer determinadas facultades discrecionales en el ejercicio de algunas de sus decisiones políticas de gobierno –por ejemplo, la designación y remoción de altos funcionarios de política como los Ministros de Despacho-, lo que determinará la Comisión en el presente caso es si, de acuerdo con la Convención Americana, pueden invocarse dichas facultades discrecionales para afectar situaciones que involucran el ejercicio de derechos individuales (…) En este sentido, la Comisión encuentra que la cuestión que se debate podría caracterizar violaciones a los artículos 8, 13 y 25 de la Convención Americana…[90]. (El destacado es propio)
137. Las sentencias, opiniones consultivas e informes aquí reseñados, evidencian la evolución del SIDH en materia de fijación de estándares relativos al establecimiento de normas y pautas para la actuación de las autoridades estatales y la consagración de un debido proceso legal en la esfera administrativa.
C. Elementos que componen el debido proceso en sede administrativa
138. Una vez clarificada la posición del SIDH en relación con la aplicabilidad del debido proceso legal en sede administrativa, es dable precisar el contenido que la CIDH y la Corte IDH han considerado que corresponde otorgarle a la garantía. Es decir, corresponde ahora especificar los distintos elementos que dichos órganos han ido identificando como sus componentes esenciales.
1. La garantía de una audiencia de determinación de derechos. El derecho a la representación legal
139. En su informe de fondo en el ya citado Caso Loren Riebe y otros[91], la CIDH consideró que el Estado negó a las víctimas la garantía de una audiencia para la determinación de sus derechos.
140. De acuerdo con la Comisión Interamericana, dicha garantía debió incluir: a) el derecho a ser asistidos durante el procedimiento administrativo sancionatorio; b) el derecho a ejercer su derecho a la defensa disponiendo del tiempo indispensable para conocer las imputaciones que se les formularan, y en consecuencia para defenderse de ellas; y c) el derecho a disponer de un plazo razonable para preparar sus alegatos y formalizarlos, y para promover y evacuar las correspondientes pruebas.
141. Al entender que dichos derechos no fueron garantizados en el caso, la CIDH concluyó que el Estado mexicano violó el derecho a la garantía del debido proceso legal de los sacerdotes, en contravención del artículo 8 de la CADH[92].
142. En cuanto hace específicamente a la vulneración al derecho a ser asistido jurídicamente durante el procedimiento administrativo, la CIDH remarcó en su informe:
La Comisión ha establecido ya que el Estado mexicano debió haber garantizado a los peticionarios el derecho de representación durante el procedimiento administrativo. Dicha conclusión se sustenta no solo en la garantía de audiencia en el contexto del presente caso, sino también desde el punto de vista de la tutela judicial efectiva (…) La ausencia de un abogado de confianza de los sacerdotes resulta relevante al analizar la protección judicial, pues tal profesional podía haber asesorado a sus representados respecto al derecho que les asistía de interponer una acción de amparo inmediatamente, a fin de evitar la consumación de las violaciones aquí expuestas (…) Respecto a la presencia del abogado en la audiencia (…) el motivo es la asesoría que el mismo habría podido brindar a sus clientes, ante la inminencia de una decisión que iba a afectar sus derechos fundamentales. Por ejemplo, un abogado de confianza podría haber explicado a los sacerdotes acerca de la "sencillez y rapidez" de las reglas sobre el amparo que describió el Estado en su respuesta al Informe Nº 41/98, lo cual les hubiera permitido interponerlo antes de que terminara de consumarse el cuadro violatorio descrito en este informe…[93]. (el destacado es propio)
143. De esta manera, la CIDH concluyó que en el caso también se había configurado la vulneración del derecho a la protección judicial consagrado en el artículo 25 de la CADH[94].
144. La decisión de la CIDH en el caso demuestra la entidad de los derechos específicamente violados y su carácter de elementos integrantes del debido proceso legal en sede administrativa.
2. La notificación previa sobre la existencia del proceso
145. Al presentar sus alegatos de fondo en el referido Caso Ivcher Bronstein[95], la CIDH continuó identificando los elementos componentes de la garantía en sede administrativa. Esto pues, determinó que la privación del título de nacionalidad del señor Bronstein había tenido lugar en forma arbitraria y que en el caso se había configurado la violación al artículo 8 de la CADH con los siguientes argumentos:
En cuanto al artículo 8 de la Convención, la Comisión alegó que (…)…c) la privación del título de nacionalidad del señor Ivcher se efectuó en forma arbitraria. Para la emisión de la resolución que dejó sin efecto dicho título no se citó en ninguna oportunidad al señor Ivcher, éste no recibió comunicación previa y detallada del asunto sujeto al conocimiento de la autoridad, con información de los cargos correspondientes, no se le hizo conocer que el expediente de nacionalización se había perdido, ni se le requirió que presentara copias con el fin de reconstruirlo; tampoco se le permitió presentar testigos que acreditaran su posición; en suma, no se le permitió ejercer su derecho de defensa…[96]. (el destacado es propio)
146. De esta manera, la CIDH destacó la importancia que posee la notificación previa sobre la existencia misma del proceso para el resguardo del debido proceso legal, y lo identificó como un componente esencial de la garantía.
147. Igualmente, cabe referirse al Caso Elías Gattass Sahih[97], en que se alega la violación del derecho a las garantías judiciales del debido proceso en el trámite administrativo en el marco del cual se le revocó la visa de inmigrante al peticionario. En dicho caso, la Comisión declaró la admisibilidad al entender que “la petición se refiere a una serie de aspectos relacionados con los derechos a las garantías judiciales del debido proceso de los ciudadanos extranjeros en los procesos de revocación de su estatus migratorio”[98]. Así, entendió que los hechos alegados en el caso podrían constituir una violación al artículo 8 de la CADH[99]. En cuanto aquí resulta relevante, debe destacarse que entre los elementos que la CIDH tuvo en cuenta para llegar a tal conclusión estuvo, precisamente, el hecho de que el señor Gattass Sahih no fue notificado de la existencia del trámite administrativo en su contra[100].
3. El derecho a contar con una decisión fundada
148. Otro elemento al que el SIDH ha conferido un papel relevante al analizar los alcances del debido proceso administrativo, es el derecho a contar con una decisión fundada.
149. En el citado caso Claude Reyes y otros[101], la Corte IDH fue enfática en cuanto a la necesidad de que la Administración desarrolle los fundamentos de sus decisiones y los ponga a disposición de los administrados. En el caso, la autoridad estatal se negó a resolver en forma satisfactoria una solicitud de información sin siquiera plasmar dicha denegatoria en una decisión escrita y debidamente fundada. Esta situación determinó que la Corte entendiera que tal actuar de la Administración resultó arbitrario y determinó la violación de la CADH. Concretamente, el tribunal estableció:
En el presente caso la autoridad estatal administrativa encargada de resolver la solicitud de información no adoptó una decisión escrita debidamente fundamentada, que pudiera permitir conocer cuáles fueron los motivos y normas en que se basó para no entregar parte de la información en el caso concreto y determinar si tal restricción era compatible con los parámetros dispuestos en la Convención, con lo cual dicha decisión fue arbitraria y no cumplió con la garantía de encontrarse debidamente fundamentada protegida en el artículo 8.1 de la Convención. (...) Por lo anteriormente indicado, la Corte concluye que la referida decisión de la autoridad administrativa violó el derecho a las garantías judiciales consagrado en el artículo 8.1 de la Convención, en relación con el artículo 1.1 de dicho tratado…[102]
150. Por su parte, la CIDH también entendió en casos que involucran el deber de las autoridades estatales de fundar y difundir sus decisiones.
151. En este sentido, lo hizo recientemente en un caso en el que incluso consideró la necesidad de aplicar el principio iura novit curia a fin de declarar su admisibilidad en virtud del artículo 8 de la CADH. En el caso, las presuntas víctimas son miembros de las fuerzas de seguridad chilena que alegan haber sido despedidos del cuerpo de carabineros, por alegarse su participación en una manifestación por la distribución de un beneficio de carácter económico adicional, que consideraron desigual. En su petición, expresan que no tuvieron acceso a las piezas del proceso, que tampoco tuvieron ninguna actuación en él y que, como consecuencia, se vieron ante la imposibilidad de producir e impugnar pruebas por lo que no pudieron hacer uso en la forma debida del derecho a defensa en sede administrativa. Afirman además que su exclusión de la fuerza fue realizada sin fundamento, sin debido proceso y sin constar el motivo de la baja de calificación por escrito. Como se adelantara, frente a este panorama, la CIDH destacó:
En consecuencia y aunque no han sido invocados por los peticionarios, en aplicación del principio iuria novit curia, la Comisión Interamericana considera que los hechos descritos podrían constituir violaciones de los derechos a las garantías judiciales y protección judicial, protegidos por los artículos 8 y 25 de la Convención Americana. Asimismo, la Comisión considera que podrían constituirse violaciones a las obligaciones que tiene el Estado en virtud de los artículos 1.1 y 2 de la Convención Americana…[103].
152. En el Caso Roger Herminio Salas Gamboa, el peticionario alegó la vulneración del artículo 8 de la Convención Americana por la negativa del Consejo Nacional de la Magistratura de motivar e informar a los magistrados sometidos a evaluación, los resultados de las mismas. En el particular, las violaciones denunciadas se relacionan con presuntas irregularidades cometidas por el Consejo Nacional de la Magistratura en el procedimiento de no ratificación de la presunta víctima, en su cargo como Vocal Titular de la Corte Suprema de Justicia de la República. El señor Salas Gamboa alegó que las decisiones del Consejo Nacional de la Magistratura son arbitrarias pues no se motivan, ni se informa a los evaluados sobre las razones que se tuvieron en cuenta en la decisión adoptada. En este marco, la CIDH decidió declarar la admisibilidad del caso, estableciendo que los hechos denunciados podrían constituir una violación al artículo 8 de la CADH[104].
4. La publicidad de la actuación administrativa
153. El SIDH también se ha expedido sobre la necesidad de garantizar la publicidad del actuar de la administración. En este orden de ideas, en el Informe sobre Terrorismo y Derechos Humanos[105], la CIDH se manifestó a favor de la publicidad en sede administrativa:
…Otro aspecto adicional del derecho al acceso a la información es “la presunción de que todas las reuniones de los órganos gubernamentales son abiertas al público”. Esta presunción es aplicable a toda reunión en que se ejerzan poderes de toma de decisión, incluyendo las actuaciones administrativas, las audiencias de tribunales y los procedimientos legislativos. Toda limitación a la apertura de las reuniones debe estar sujeta a los mismos requisitos que la retención de información[106].
154. En el mismo sentido, la Corte IDH al resolver el caso “Claude Reyes y otros vs. Chile”[107], instó a la gestación de procedimientos tendientes a garantizar el acceso a información bajo el control del Estado. Específicamente, manifestó que estos procedimientos deben contemplar las debidas garantías conforme a la CADH. Así, expresó en su sentencia que de forma tal de acatar el mandato previsto en el artículo 2 de la Convención Americana era preciso que Chile adoptara las medidas necesarias para garantizar la protección al derecho de acceso a la información bajo el control del Estado, dentro de las cuales identificó la necesidad de garantizar la efectividad de un procedimiento administrativo adecuado para la tramitación y resolución de las solicitudes de información, que fije plazos para resolver y entregar la información, y que se encuentre bajo la responsabilidad de funcionarios debidamente capacitados[108].
155. Se evidencia así, la importancia que el SIDH le ha asignado a la garantía de la publicidad en sede administrativa, correspondiendo su consideración, entonces, como uno de los elementos del debido proceso legal.
5. El derecho al plazo razonable del proceso administrativo
156. Otro elemento al que se le ha conferido un papel relevante en relación con la garantía del debido proceso legal en sede administrativa, es el derecho al plazo razonable del proceso administrativo. En este sentido, es de destacar que existen circunstancias propias del diseño y el funcionamiento de los mecanismos de determinación de derechos, que tienen efecto directo sobre los mismos. Así, resulta relevante la garantía de "tiempo razonable" aplicada a los procesos en los que se determinan obligaciones en materia de derechos económicos y sociales, pues resulta obvio que la duración excesiva de los procesos puede causar un daño irreparable para el ejercicio de estos derechos que, como se sabe, se rigen por la urgencia, forzando a la parte débil a transar o resignar la integridad de su crédito.
157. Tanto la CIDH como la Corte IDH han desarrollado las vinculaciones entre el debido proceso legal en sede administrativa y el derecho al plazo razonable de los procedimientos.
158. En su demanda en el caso "Comunidad indígena Yakye Axa del Pueblo Enxet-Lengua contra la República de Paraguay"[109], la Comisión hizo referencia a tal particular relación. En dicha oportunidad, la CIDH alegó que el Estado paraguayo no había garantizado el derecho de propiedad ancestral de la Comunidad indígena Yakye Axa y sus miembros, ya que desde 1993 se encontraba en trámite la solicitud de reivindicación territorial de la comunidad, sin que se hubiera resuelto satisfactoriamente. Esta situación significó la imposibilidad de la comunidad y sus miembros de acceder a la propiedad y posesión de su territorio e implicó mantenerla en un estado de vulnerabilidad alimenticia, médica y sanitaria, que amenazaba en forma continua la supervivencia de los miembros de la Comunidad y la integridad de la misma. Específicamente, en relación con la duración de los diversos procedimientos administrativos encausados por la Comunidad a fin de obtener la reivindicación de su territorio ancestral, la CIDH manifestó:
…3.1. Gestiones realizadas ante la autoridad administrativa.a .Solicitud de reconocimiento de líderes y personería jurídica de la Comunidad Indígena Yakya Axa (…) En este punto la Comisión observa que los trámites de reconocimiento de líderes y de personería jurídica de la Comunidad demoraron entre tres y cinco años en resolverse y de acuerdo a la legislación paraguaya sobre la materia debieron realizarse en sólo meses (…) En el caso de la Comunidad Indígena Yakye Axa del Pueblo Enxet-Lengua y sus miembros, en el año 1993 los líderes de la Comunidad solicitaron, de acuerdo al procedimiento administrativo contemplado para tal efecto en el derecho interno paraguayo, la restitución de su territorio ancestral. Durante los años de trámite de la solicitud se han evacuado diferentes diligencias por los órganos administrativos encargados de dar trámite a dicha solicitud, esto es el INDI y el IBR, quienes deben, por ley, entregar soluciones definitivas a las solicitudes que se les planteen. Es más, el propio Poder Ejecutivo ha solicitado al Poder Legislativo la expropiación de una parte del territorio ancestral reivindicado por la Comunidad Indígena, siendo rechazada tal solicitud por el Congreso Nacional de Paraguay. Han transcurrido más de 10 años desde que se iniciaron por parte de la Comunidad los trámites requeridos, sin que hasta la fecha se les haya tutelado efectivamente el derecho de propiedad de la Comunidad y sus miembros(…) El recurso administrativo contemplado para solucionar la reivindicación de la Comunidad Indígena Yakye Axa, de acuerdo al procedimiento establecido en la Ley sobre Estatuto de las Comunidades Indígenas, no ha sido efectivo para la solución definitiva de la reclamación de la Comunidad…[110]. (el destacado es propio)
159. En esta línea, cuando la Corte fue llamada a resolver, remarcó con énfasis la violación al principio del plazo razonable que tuvo lugar en el caso, y, en consecuencia, al derecho a las garantías judiciales, interpretado en un sentido amplio. La Corte expresó:
…La Corte ha constatado que el 15 de agosto de 1993 los miembros de la Comunidad Yakye Axa solicitaron al INDI el reconocimiento de los señores Tomás Galeano y Esteban López como líderes de la Comunidad y su inscripción en el Registro Nacional de Comunidades Indígenas (…); no fue sino hasta el 18 de septiembre de 1996 que el Presidente del Consejo Directivo del INDI emitió una resolución mediante la cual aceptó dicha solicitud (…) El plazo de tres años, un mes y tres días para resolver una solicitud cuya complejidad era mínima, cuando el plazo legal es de treinta días, desconoce el principio del plazo razonable (…) La Corte ha constatado que el 21 de mayo de 1998 se iniciaron los trámites ante el INDI para el reconocimiento de la personería jurídica de la Comunidad Yakye Axa (…) El decreto mediante el cual se reconoció la personería jurídica de la Comunidad fue emitido el 10 de diciembre de 2001, es decir, tres años, seis meses y 19 días después (…) La Corte considera que la complejidad de este procedimiento era mínima y que el Estado no ha justificado la mencionada demora, en consecuencia, el Tribunal la considera desproporcionada (…) La Corte considera que una demora prolongada, como la que se ha dado en este caso, constituye en principio, por sí misma, una violación de las garantías judiciales. La falta de razonabilidad, sin embargo, puede ser desvirtuada por el Estado, si éste expone y prueba que la demora tiene directa relación con la complejidad del caso o con la conducta de las partes en el mismo (…) Sin embargo, el Tribunal advierte que las demoras en el proceso administrativo que se examina en la presente Sentencia no se han producido por la complejidad del caso, sino por las actuaciones sistemáticamente demoradas de las autoridades estatales…[111]. (el destacado es propio)
160. Es interesante advertir el estándar que la Corte IDH fija en el caso. El tribunal establece que una demora prolongada en un procedimiento administrativo, configura, en principio, una vulneración del artículo 8 de la CADH y que para desvirtuar tal conclusión, el Estado debe demostrar debidamente que la lentitud del proceso tuvo origen en la complejidad del caso o en la conducta de las partes en el mismo.
161. En paralelo, en el ya citado caso de la "Comunidad indígena Sawhoyamaxa vs. Paraguay"[112], la CIDH y la Corte también analizaron la vulneración al principio del plazo razonable. La Comisión destacó, en este sentido:
…En el presente caso en el año 1991 los líderes de la Comunidad Sawhoyamaxa solicitaron, de acuerdo al procedimiento administrativo contemplado para tal efecto en el derecho interno paraguayo, la restitución de una parte de su territorio ancestral. Desde el año 1991 se han realizado diferentes diligencias por parte de los órganos administrativos encargados de dar trámite a dicha solicitud, esto es el INDI y el IBR, quienes, como se expresó en líneas anteriores, están obligados por la propia ley paraguaya a entregar soluciones definitivas a las solicitudes que se les planteen. Sin embargo, han transcurrido más de 13 años desde que se iniciaron los trámites requeridos, sin que se haya tutelado efectivamente el derecho de la Comunidad Sawhoyamaxa a la propiedad de su territorio ancestral (…) A la luz de los artículos 25 y 8.1 de la Convención y de las disposiciones del Convenio N° 169, el Estado paraguayo tiene la obligación de proveer a la Comunidad Indígena de un recurso efectivo y eficiente para solucionar su reclamación territorial, el deber de garantizar que la Comunidad sea oída con las debidas garantías y el deber de determinar un plazo razonable para garantizar los derechos y obligaciones sometidos a su jurisdicción (…) La Comisión observa que el Estado paraguayo no ha garantizado un recurso efectivo y eficaz para responder a las reclamaciones de territorio ancestral de la Comunidad Sawhoyamaxa, impidiéndosele por tanto ser oída en un proceso con las debidas garantías, por lo que la Comisión considera que el Estado de Paraguay violó los artículos 25 y 8 de la Convención en perjuicio de la Comunidad Indígena Sawhoyamaxa y sus miembros…[113]. (el destacado es propio)
162. A su turno, la Corte resolvió:
…La Comisión alegó que el Estado no ha garantizado el derecho de propiedad ancestral de la Comunidad Sawhoyamaxa y sus miembros, ya que desde 1991 se encontraría en tramitación su solicitud de reivindicación territorial, sin que se haya resuelto satisfactoriamente. De acuerdo con lo manifestado por la Comisión en su demanda, esto ha significado la imposibilidad de la Comunidad y sus miembros de acceder a la propiedad y posesión de sus tierras y ha implicado mantenerla en un estado de vulnerabilidad alimenticia, médica y sanitaria, que amenaza en forma continua su supervivencia e integridad (…) La Corte ha constatado que el 7 de septiembre de 1993 se iniciaron los trámites ante el INDI para el reconocimiento de lo que en el Paraguay se conoce como “personería jurídica” de la Comunidad Sawhoyamaxa (…), y que el decreto mediante el cual se reconoció ésta fue emitido el 21 de julio de 1998, es decir, cuatro años, diez meses y catorce días después (…) Teniendo en cuenta lo anterior, y considerando que la complejidad de este procedimiento era mínima y que el Estado no ha justificado la mencionada demora, el Tribunal la considera desproporcionada y como una violación del derecho a ser oído dentro de un plazo razonable, conforme al artículo 8.1 de la Convención Americana…[114]. (el destacado es propio)
163. Por último, es dable mencionar que en el caso "Loren Laroye Riebe Star, Jorge Barón Guttlein y Rodolfo Izal Elorz vs. México"[115], la Comisión ya se había referido a la virtualidad del principio del plazo razonable, aunque, esta vez, no para marcar la existencia de una demora injustificada sino para dar cuenta de la irrazonable brevedad del procedimiento administrativo al que fueron sometidos los tres sacerdotes. En dicha oportunidad, la CIDH manifestó:
…Resulta evidente que los tres sacerdotes no tuvieron la oportunidad para preparar su defensa, formular sus alegatos y promover las pruebas pertinentes, teniendo en cuenta lo irrazonablemente breve del plazo en que se ejecutó la decisión gubernamental, y la distancia que los separaba del lugar de su residencia permanente en el Estado de Chiapas, donde se encontraban los testigos o documentos que podrían haber ofrecido en su descargo(…) En virtud del análisis que antecede, la CIDH considera que las autoridades no cumplieron en tal procedimiento los requisitos exigidos por el texto expreso de la legislación mexicana, por la jurisprudencia de los órganos jurisdiccionales de dicho país y por la Convención Americana, para hacer efectivo el derecho de audiencia consagrado en el artículo 14 de la Constitución mexicana, compatible con el artículo 8 de la Convención Americana y con otros instrumentos internacionales de derechos humanos…[116]
6. El derecho a la revisión judicial de decisiones administrativas
164. Un último elemento de la garantía del debido proceso legal administrativo que ha tenido recepción y desarrollo en el marco del SIDH es el derecho a la revisión judicial de decisiones administrativas. En este sentido, debe destacarse que la ausencia de mecanismos judiciales adecuados para efectuar una revisión amplia de las decisiones administrativas también tiene efectos directos sobre la vigencia de los derechos sociales, desde que muchos de estos derechos dependen de la adopción de decisiones administrativas.
165. Los estándares fijados en relación con el ya comentado "Caso de las niñas Yean y Bosico vs. República Dominicana"[117] resultan ilustrativos en esta materia. Tanto en su demanda ante la Corte, como al momento de alegar ante ésta, la CIDH se detuvo especialmente en la imposibilidad que enfrentaron las víctimas para recurrir las decisiones del Registro civil dominicano que les negó la inscripción tardía de su nacimiento. En su escrito inicial ante la Corte, la CIDH explicó:
…De acuerdo con la ley dominicana, existen dos vías procesales, la administrativa y la judicial, para la revisión de las resoluciones del Registro Civil sobre las declaraciones tardías. La vía administrativa se refiere a la revisión que realiza el Procurador Fiscal sobre las resoluciones del Registro civil, las cuales también pueden ser revisadas por la Junta Central Electoral. La segunda vía se refiere a la revisión que realiza el Juzgado de Primera Instancia. La Comisión considera que las dos vías son contradictorias e insuficientes, toda vez que no proveen la oportunidad de apelar una decisión negativa de las autoridades del Registro Civil de manera consistente con el artículo 8 de la Convención. Las madres de Dilcia y Violeta trataron de registrar los nacimientos de las niñas, pero sus solicitudes fueron rechazadas por oficiales del Registro Civil y a pesar de los esfuerzos de las demandantes, sus solicitudes nunca fueron revisadas por un tribunal competente (…) Del análisis de la documentación aportada en el trámite ante ella, la Comisión observó y concluyó que no existe en la legislación interna una disposición legal que permita a un particular apelar la decisión que el Procurador Fiscal adopte en virtud del artículo 41 (vigente) ante un Juzgado de Primera Instancia, ya que de acuerdo con la Ley 659 sobre Actos del Estado Civil es el Procurador Fiscal quien está a cargo de presentar las declaraciones tardías ante el Juzgado de Primera Instancia y en el presente caso ello no sucedió (…) El procedimiento establecido en el artículo 41 de la Ley 659 indica las etapas a seguir por parte de las autoridades en el supuesto de que se presenten los requisitos establecidos por la Junta Central Electoral; sin embargo, cabe señalar que ni este artículo, ni ningún otro, menciona cómo acceder a la instancia judicial de manera directa e independiente, en el caso que los demandantes deseen impugnar la decisión negativa del Procurador Fiscal. Por ello, la Comisión considera que la Ley 659 no contempla un recurso para acceder a un tribunal que permita revisar y corregir los actos de los oficiales administrativos...[118].
166. Frente a esta situación, la CIDH expresó que la reglamentación existente en República Dominicana impidió el acceso de las niñas Violeta y Dilcia y de sus madres a un recurso judicial que permitiese cuestionar la negativa de las autoridades administrativas a otorgarles el registro tardío y de esta manera obtener la tutela judicial de sus derechos fundamentales. Destacó que del artículo 8.1 de la CADH – que consagra el derecho de acceso a la justicia – se desprende que los Estados no deben interponer trabas a las personas que acudan a los jueces o tribunales en busca de que sus derechos sean determinados o protegidos. Así, toda norma o medida del orden interno que dificulte el acceso de los individuos a los tribunales, y que no esté justificada por las razonables necesidades de la propia administración de justicia, debe entenderse contraria al artículo 8.1. Por lo tanto, concluyó que la normativa que establece que solamente procede la remisión por parte del Fiscal al Tribunal de Primera Instancia de la negativa de inscripción tardía, constituye un obstáculo no justificado para que las niñas Dilcia y Violeta y sus madres accedan a los tribunales de justicia, en violación del artículo 8.1 de la Convención Americana [119].
167. En su informe de fondo en el caso "Loren Laroye Riebe Star, Jorge Barón Guttlein y Rodolfo Izal Elorz vs. México"[120], la CIDH también hizo hincapié en el derecho a la revisión judicial de las decisiones de las autoridades estatales. En el particular, la CIDH destacó que los tres sacerdotes tendrían que haber tenido acceso a un órgano jurisdiccional a fin de que: a) determinara la legalidad de la detención; b) analizara la validez de las pruebas de cargo; c) diera lugar a la presentación de pruebas de descargo y les permitiera la impugnación judicial de la decisión de expulsión[121]. En este sentido, la CIDH concluyó:
…Las normas referidas más arriba, que garantizan el derecho al debido proceso, son aplicables a procedimientos administrativos tanto como a los judiciales. Dicha interpretación surge del propio texto del artículo 8.1, que se refiere a "…la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal, o de cualquier carácter…[122].
168. En el caso ya citado caso "Roger Herminio Salas Gamboa Vs. Perú", el peticionario también alegó la vulneración de los artículos 8 y 25 de la CADH por la imposibilidad de recurrir ante una instancia judicial las decisiones del Consejo de la Magistratura de Perú. Como se mencionara, el señor Salas Gamboa no fue ratificado en su cargo como Vocal Titular de la Corte Suprema de Justicia de la República en virtud de la evaluación – que respecto de su desempeño en el cargo – realizara el mencionado Consejo. El peticionario no tuvo posibilidad de acceder al texto de dicha evaluación y tampoco pudo recurrir tal decisión ante un órgano jurisdiccional, pues no está prevista tal posibilidad en la legislación peruana. Frente a este panorama, la CIDH consideró que tales hechos podrían constituir violaciones a los artículos 8 y 25 de la Convención Americana.
169. Aún cuando, en el siguiente apartado de este trabajo[123], volveremos sobre el derecho a la revisión judicial de las decisiones administrativas, es dable concluir – a la luz de los precedentes reseñados – el carácter de elemento integrante del debido proceso legal administrativo, que tal derecho ha logrado ostentar en el marco del Sistema Interamericano de Derechos Humanos.
170. En el examen de casos que involucran, entre otros, derechos económicos, sociales y culturales, derechos de los pueblos indígenas, de los migrantes y el ambiente, tanto la CIDH como la Corte IDH han gestado un claro estándar relativo a la plena aplicabilidad de la garantía del debido proceso legal en los procedimientos administrativos.
171. Ambos órganos han establecido que el debido proceso legal debe ser respetado en todo procedimiento tendiente a la determinación de derechos de las personas. En palabras de la Corte IDH, el artículo 8.1 de la Convención Americana es igualmente aplicable a toda situación en la que alguna autoridad pública, no judicial, dicte resoluciones que diriman obligaciones y derechos.
172. En este orden de ideas, el SIDH ha subrayado la necesidad de regular y restringir la discrecionalidad estatal. Así, la Corte y la CIDH han establecido que la labor de la Administración posee límites concretos y que entre ellos se encuentra el respeto de los derechos humanos. En este punto, en casos que involucran a sectores especialmente vulnerables, la Corte IDH ha identificado la necesidad de trazar vínculos entre los alcances del debido proceso legal administrativo y la efectiva vigencia de la prohibición de discriminación.
173. El SIDH ha comenzado a identificar los elementos que componen la garantía en sede administrativa. En este sentido, la Comisión ha considerado que entre los elementos componentes del debido proceso legal administrativo se encuentra la garantía de una audiencia para la determinación de los derechos en juego. De acuerdo con la CIDH, dicha garantía incluye: a) el derecho a ser asistido jurídicamente; b) el derecho a ejercer el derecho de defensa y c) el derecho a disponer de un plazo razonable para preparar los alegatos y formalizarlos, y para promover y evacuar las correspondientes pruebas. La Comisión también ha considerado a la notificación previa sobre la existencia misma del proceso como un componente básico de la garantía.
174. El derecho a contar con una decisión fundada sobre el fondo del asunto y la necesidad de garantizar la publicidad de la actuación administrativa, también han sido puntualizados tanto por la CIDH como por la Corte como elementos que integran el debido proceso legal.
175. A su vez, el derecho al plazo razonable del proceso administrativo ha sido enfáticamente resaltado por ambos órganos del SIDH, entre los componentes de la garantía. La Corte IDH ha fijado aquí un estándar claro. Así, ha establecido que un retraso prolongado en un procedimiento administrativo configura, en principio, una vulneración del artículo 8 de la Convención Americana y que a fin de desvirtuar tal desenlace, el Estado debe probar que la demora del proceso se originó en la complejidad del caso o en la conducta de las partes en el mismo.
176. Por último, otro elemento de la garantía del debido proceso legal en sede administrativa que ha tenido desarrollo en el SIDH, es el derecho a la revisión judicial de decisiones administrativas. En este punto, la CIDH ha determinado que toda norma o medida que obstaculice el acceso a los tribunales, y que no esté debidamente justificada por las razonables necesidades de la propia administración de justicia, debe entenderse contraria al artículo 8.1 de la Convención Americana.
[42] El artículo 8.1 de la CADH establece:
Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter".
[43] Corte I.D.H., Caso Baena Ricardo y otros. Sentencia de 2 de febrero de 2001. Serie C No. 72.
[44] Los trabajadores habían participado de una marcha y de un paro de 24 horas, ambos convocados por la Coordinadora de Sindicatos de Empresas Estatales del país en reclamo de una serie de reivindicaciones laborales. De conformidad con el pliego que la Coordinadora de Sindicatos de Empresas Estatales le presentara al Estado, y ante cuyo rechazo se dispusieron las medidas de fuerza, las peticiones consistían en: "…la no privatización de las empresas estatales; la derogación de las leyes que reformaban el Código de Trabajo; el cese de los despidos y el reintegro inmediato de los dirigentes del sector estatal; el pago de las bonificaciones y del décimotercer mes; el respeto a las leyes laborales, reglamentos internos, y los acuerdos pactados con las organizaciones del sector estatal; el respeto a las organizaciones laborales y sus dirigentes; la derogación de los decretos de guerra y los decretos antiobreros; el cumplimiento de los manuales de cargos y funciones, clasificaciones, escalas salariales y evaluaciones; la ratificación e implementación del Convenio 151 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT); el respeto de la autonomía de las entidades estatales; la aprobación de una "Carrera Administrativa, científica y democrática"; la no modificación de la Ley Orgánica de la Caja del Seguro Social y demás leyes sociales que pretendían disminuir los beneficios que ellas contemplaban; respuesta satisfactoria a la situación del sector de los trabajadores de la construcción…" Cfr. Caso Baena Ricardo y otros, cit., párrafo 88. a.
[45] El 14 de diciembre de 1990 la Asamblea Legislativa aprobó la Ley 25. La indicada Ley 25 se publicó en la Gaceta Oficial de Panamá No. 21.687 el 17 de diciembre de 1990. En el artículo 6 de dicha ley se señaló que ésta era de orden público y tendría efecto retroactivo a partir del 4 de diciembre de 1990. Cfr. Caso Baena Ricardo y otros, cit., párrafo 88. n.
[46] Dos de las entidades estatales estaban regidas por una norma particular y por sus respectivos reglamentos internos, bajo una jurisdicción especial del trabajo, mientras que el resto de las entidades estatales, que no contaba con normas especiales, se regían por el Código Administrativo, la ley orgánica y el reglamento interno de la institución en que trabajaban. En relación con los distintos procedimientos previstos originalmente para el despido de un trabajador de estas instituciones, ver Cfr. Caso Baena Ricardo y otros, cit., párrafo 88. m.
[47] Ver al respecto, Cfr. Caso Baena Ricardo y otros, cit., párrafo 88. w, x, y, z.
[48] Cfr. Caso Baena Ricardo y otros, cit., párrafos 124 y 125.
[49] Cfr. Caso Baena Ricardo y otros, cit., párrafo 127. La misma cita puede también encontrarse en el texto de la ya citada 0C No. 18/03. Cfr., “Opinión Consultiva OC-18/03”, cit., párrafo 129.
A la vez, debe destacarse que al momento de expresarse en relación con la vigencia del debido proceso en sede administrativa, la Corte IDH procede a citar los siguientes precedentes del sistema europeo de derechos humanos: “...Eur. Court. H.R., Campbell and Fell judgment of 28 June 1984, Series A No. 80, párrafo 68; Eur. Court. H.R., Deweer, judgment of 27 February 1980, Series A no. 35, párrafo 49; y Eur. Court. H.R., Engel and others judgment of 8 June 1976, Series A No. 22, párrafo 82…”, Cfr. Caso Baena Ricardo y otros, cit., párrafo 130.
En este punto, es dable destacar que la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos es abundante en materia de la vinculación entre el debido proceso legal administrativo y la garantía de derechos económicos, sociales y culturales. Se expresó en tal sentido, por ejemplo, en el caso Feldbrugge.
En este caso, la actora, de nacionalidad holandesa, había pedido su baja de la Oficina Regional de Empleo a raíz de una enfermedad que la incapacitaba para trabajar, pero con posterioridad un órgano administrativo le suspendió las prestaciones por enfermedad que venía recibiendo al entender, luego de una revisación médica, que se encontraba apta para la actividad laboral. La actora recurrió esa decisión en sucesivas instancias administrativas, con resultados negativos. Sin embargo, alegó que por fallas de procedimiento imputables a los organismos públicos, entre ellas las limitaciones a su facultad de participar en el proceso y el carácter restrictivo de los recursos disponibles, no había gozado del acceso a un procedimiento que cumpliera con la totalidad de las garantías del artículo 6.1 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, que consagra el derecho al debido proceso legal. La resolución del caso exigió que el TEDH desentrañara, la naturaleza del derecho al seguro médico en la legislación holandesa. Algunas razones conducían a considerarlo un derecho público, como la obligatoriedad de la afiliación al seguro, la regulación legal de la prestación y el hecho de que fuera el Estado quien asumía la responsabilidad de asegurar. Otras razones conducían a considerarlo un derecho de índole privada, como su naturaleza personal y económica, su vinculación con un contrato individual de trabajo, el hecho de que la prestación tuviera la función de sustituir su salario de actividad, la utilización de técnicas de aseguramiento similares a las del derecho común, así como la participación de trabajadores en el régimen del seguro. Pese a que el derecho en cuestión era considerado un derecho de carácter público para el derecho holandés, en función del principio de autonomía interpretativa tal circunstancia no se estimó relevante. Finalmente se entendió que se trataba de un derecho comprendido en el artículo 6.1 y que el Estado había violado la norma. Sobre este particular, el TEDH afirmó que “el procedimiento referido ante la Presidencia de la Comisión de Apelaciones, en aplicación de la ley holandesa, evidentemente no permitía una adecuada participación de las partes, y mucho menos en la fase final del proceso. Para comenzar, el Presidente ni prestó audiencia al demandante, ni le solicitó que remitiera alegaciones por escrito. En segundo lugar, tampoco dio la oportunidad a la demandante o su representante para conocer y criticar los dos informes, fundamento de la decisión, emitidos por los asesores médicos” concluyendo que “se ha producido un quebrantamiento del artículo 6.1”. Cfr. TEDH, caso Feldbrugge del 29 de mayo de 1986, (Pub.TEDH, Serie A, Nro. 99). Versión en castellano en Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Jurisprudencia 1984-1987, cit., páginas 499-518.
En el año 1993 el TEDH avanzó aún más en el tema al admitir en los casos Salesi vs. Italia y Schuler-Zgraggen v. Suiza la aplicación del artículo 6.1 del Convenio Europeo de Derechos Humanos a cuestiones vinculadas con beneficios de la seguridad social instituidos con carácter de derecho público. De tal modo se fijó el principio de que, independientemente de que el seguro, la asistencia social o la prestación remita a características de derecho privado (principalmente, que pueda vincularse con un contrato de empleo) o se encuentre garantizado sólo por el derecho público, le son aplicables todos los estándares que configuran la garantía general del debido proceso cuando se trata de un derecho individual y económico originado en una norma legal. En Salesi, el TEDH aplicó el artículo 6.1 en relación a una prestación mensual por discapacidad que el reclamante recibía como asistencia social por carecer de medios básicos de subsistencia. El beneficio no derivaba de un contrato de trabajo, ni requería ningún pago o contribución. Había sido instituido por una norma que implementaba el artículo 38 de la Constitución italiana según la cual todos los ciudadanos que no estén en condiciones de trabajar y necesiten el sustento básico para vivir deben ser provistos de los medios para su subsistencia por la asistencia social. Por lo demás el servicio lo prestaba exclusivamente el Estado italiano. En este caso el TEDH señala que su interpretación del artículo 6.1 era aplicable en materia de seguros sociales -social insurance- aun cuando el beneficio del actor fuera más próximo a una prestación de asistencia social y no un seguro social. Ver, TEDH, caso Salesi vs. Italia del 26 de febrero de 1993, (Pub.TEDH, Series A, Nro. 257-E).
Por su parte, en Schuler-Zgraggen, el TEDH avanza más en la inclusión de los derechos económicos, sociales y culturales bajo la protección de la cláusula de debido proceso, al entender que el artículo 6.1 es aplicable a los seguros sociales, incluyendo la asistencia social. En este caso la garantía del debido proceso se combina con la violación del artículo 14 del Convenio -prohibición de discriminación en el goce de los derechos consagrados en éste-, pues a la reclamante se le había denegado una pensión por invalidez bajo el curioso razonamiento de que por ser mujer casada y con un hijo de dos años, eran escasas las posibilidades de que, aun estando sana, volviera a trabajar, en lugar de ocuparse de sus tareas hogareñas como esposa y madre. Allí, afirmó el TEDH: “El artículo 6.1. se aplica al campo de la seguridad social, incluyendo aun la asistencia social”. Ver, TEDH, caso Schuler-Zgraggen v. Suiza del 24 de junio de 1993, (Pub.TEDH, Serie A, Nro. 263). Conforme se verá más adelante, la relación entre la garantía del debido proceso legal y la prohibición de discriminación, también fue abordada en el marco del SIDH. Particularmente, en el Caso de las Niñas Yean y Bosico vs. República Dominicana. Ver al respecto, Corte I.D.H., Caso de las Niñas Yean y Bosico. Sentencia de 8 de septiembre de 2005. Serie C No. 130.
[50] Cfr. Caso Baena Ricardo y otros, cit., párrafos 130, 134 y 143.
[51] Corte I.D.H., Caso Ivcher Bronstein. Sentencia de 6 de febrero de 2001. Serie C
[52] Cfr. Comunicado oficial No. 002-97-CCFFAA, emitido el 23 de mayo de 1997 por el Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas. Cfr. "Caso Ivcher Bronstein", cit., párrafo 76. k.
[53] Cfr. Decreto Supremo No. 004-97-IN, de 23 de mayo de 1997. Cfr. Caso Ivcher Bronstein, cit., párrafo 76. l.
[54] Cfr. Caso Ivcher Bronstein, cit., párrafo 76. p, q.
[55] Cfr. Caso Ivcher Bronstein, cit., párrafo 76. t.
[56] Cfr. Caso Ivcher Bronstein, cit., párrafo 95.
[57] Cfr. Caso Ivcher Bronstein, cit., párrafo 110.
[58] Cfr. Caso Ivcher Bronstein, cit., párrafos 104 y105.
[59] Corte I.D.H., Caso Comunidad Indígena Sawhoyamaxa. Sentencia de 29 de marzo de 2006. Serie C No. 146.
[60] Tal como lo hiciera en el Caso de la Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni. Sentencia de 31 de agosto de 2001. Serie C No. 79 y en el Caso de la Comunidad Indígena Yakye Axa. Sentencia de 17 de junio de 2005. Serie C No. 125.
[61] Cfr. Caso Comunidad Indígena Sawhoyamaxa, cit., párrafo 111.
[62] Cfr. Caso Comunidad Indígena Sawhoyamaxa, cit., párrafos 81 y 82.
[63] Corte I.D.H., Caso Claude Reyes y otros. Sentencia del 19 de septiembre de 2006. Serie C No. 151.
[64] Dicho Comité es el único organismo autorizado, en representación del Estado de Chile, para aceptar el ingreso de capitales del exterior acogidos al Estatuto de la Inversión Extranjera en Chile. Cfr. Caso Claude Reyes y otros, cit., párrafo 57.3.
[65] Cfr. Caso Claude Reyes y otros, cit., párrafo 118.
[66] CIDH, Informe Nº 49/99, Caso 11.610 Loren Laroye Riebe Star, Jorge Barón Guttlein y Rodolfo Izal Elorz, México, 13 de abril de 1999.
[67] En relación con los distintos vejámenes a los que fueron sometidos los sacerdotes en el trayecto al aeropuerto de Tuxtla Gutiérrez, Cfr. Loren Laroye Riebe Star, Jorge Barón Guttlein y Rodolfo Izal Elorz, cit., párrafos 6, 7 y 8.
[68] Cfr. Loren Laroye Riebe Star, Jorge Barón Guttlein y Rodolfo Izal Elorz, cit.,
[69] La CIDH citó los siguientes precedentes del Sistema Europeo de Derechos Humanos: “…Comisión Europea de Derechos Humanos, Caso Huber v. Austria, Anuario 1975 de la Convención Europea de Derechos Humanos, Martinus Nijhoff, La Haya 1976, párrafos 69 a 71. En el mismo sentido, la Corte Europea de Derechos Humanos consideró que los principios del debido proceso son aplicables, mutatis mutandis, a sanciones disciplinarias de carácter administrativo. Corte Europea, Caso Albert y Le Compte, Sentencia del 10 de febrero de 1983, Serie A Vol. 58, Consejo de Europa, Carl Heymanns Verlag KG, párrafo 39…” Cfr. “Loren Laroye Riebe Star, Jorge Barón Guttlein y Rodolfo Izal Elorz”, cit., párrafo 66.
[70] Cfr. Loren Laroye Riebe Star, Jorge Barón Guttlein y Rodolfo Izal Elorz, cit., párrafos 66, 67 y 69 y sus respectivas notas a pie.
[71] Cfr. Loren Laroye Riebe Star, Jorge Barón Guttlein y Rodolfo Izal Elorz, cit.,
párrafos 70, 71.
[72] Cfr., Caso Baena Ricardo y otros, cit., párrafo 116.
[73] Cfr. CIDH, Segundo Informe de Progreso de la Relatoría sobre Trabajadores Migratorios y Miembros de sus Familias en el Hemisferio (oea/ser./l/v/i111 doc. 20 rev.), 16 abril 2001; párrafo 95. A la vez, en cuanto particularmente hace al proceso de determinación de estatus del trabajador migratorio, el informe indica: “…la política migratoria está sólo condicionada al respeto general de los derechos humanos y, dentro de éstos, a las garantías del debido proceso (…) la determinación de estatus del trabajador migratorio tiene consecuencias para su posibilidad de sobrevivir, de trabajar en condiciones dignas, y de alimentar y educar a su familia. Se afectan también su derecho a la vida familiar y a la protección especial de sus hijos menores (…) el valor en juego en estos trámites es similar al de la libertad, o por lo menos más cercano a ella que lo que puede verse afectado por el resultado de otros procedimientos administrativos o aun judiciales. En consecuencia, el proceso que es debido debe satisfacer un piso mínimo bastante completo de garantías.” (el destacado es propio), Cfr. Segundo Informe de Progreso de la Relatoría sobre Trabajadores Migratorios y Miembros de sus Familias en el Hemisferio, cit., párrafo 98.
La CIDH ha retomado las consideraciones de la Relatoría sobre trabajadores migratorios y miembros de sus familias en el hemisferio, en su Informe sobre Terrorismo y Derechos Humanos. Cfr. Informe sobre Terrorismo y Derechos Humanos, cit., párrafos 400 y 401.
[74] Cfr. Caso Baena Ricardo y otros, cit., párrafo 126. Es interesante hacer referencia aquí al Caso Nº 11.430. En la petición se denunció que después que fuera ascendido a General Brigadier del Ejército mexicano, el Sr. José Francisco Gallardo Rodríguez, comenzó a padecer amenazas, hostigamientos e intimidaciones por parte de altos mandos de la Secretaría de la Defensa Nacional (SEDENA). Asimismo, se señaló que la SEDENA, a través de funcionarios del Ejército mexicano, emprendió una campaña de difamación y descrédito en su contra y que mediante la fabricación de delitos y responsabilidades, nunca probados, se lo sometió a procesos judiciales y encarcelamientos injustos. En su informe de fondo, la CIDH hizo referencia a la llamada “teoría de la desviación de poder” al analizar la actuación del Ministerio Público mexicano en relación con el Sr. Gallardo. En este sentido, la CIDH expresó: “…La desviación de poder es un abuso de mandato, un abuso de derecho. Puede un acto administrativo haber sido realizado por el funcionario competente con todas las apariencias de regularidad y, sin embargo, este acto discrecional realizado, que el funcionario cualificado tenía el derecho estricto de realizar, puede estar afectado de ilegalidad si su autor ha usado de sus poderes para un fin distinto de aquel en vista del cual le han sido conferidos, o, para retener la fórmula de la jurisprudencia, para un fin distinto que el interés general o el bien del servicio (…) En este sentido, la Comisión debe señalar que si bien pareciere que en todos los procedimientos a través de los cuales se ha detenido al indiciado se han abierto las averiguaciones previas mencionadas y se han ejercido las acciones penales correspondientes se han realizado conforme a derecho, el Ministerio Público mexicano, ordinario o militar, órgano administrativo encargado junto a la Policía Judicial de la persecución de los delitos, de conformidad con el artículo 21 de la Constitución Política mexicana, de iniciar las averiguaciones previas, ya sean de oficio o por querella de parte, y de ejercer las respectivas acciones penales, ha utilizado dicha potestad pública para fines distintos a los establecidos en el ordenamiento jurídico mexicano, configurándose así una desviación de poder, mediante actos sucesivos y encadenados, tendientes a confluir en la privación de la libertad personal al General José Francisco Gallardo…” (el destacado es propio) Cfr. CIDH, Informe Nº 43/96, Caso 11.430, México, 15 de octubre de 1996, párrafo 114.
[75] Corte I.D.H., Caso Cinco Pensionistas. Sentencia de 28 de febrero de 2003. Serie C No. 98.
[76] Cfr. Caso Cinco Pensionistas, cit., párrafo 88.d.
[77] Cfr. Caso Cinco Pensionistas, cit., párrafo 2.
[78] Cfr. Caso Cinco Pensionistas, cit., párrafo117. Es preciso aclarar que en este caso la Corte IDH consideró que no correspondía emitir un pronunciamiento sobre la violación del artículo 8 de la CADH, al entender que en el expediente no había suficientes elementos probatorios sobre este asunto. La violación del artículo 8 de la CADH no fue alegada por la CIDH en su demanda ante la Corte; fueron los representantes de las víctimas quienes la incluyeron en el catálogo de vulneraciones a derechos que alegaron en su presentación. Sobre este punto, ver párrafos 149
y 150.
[79] Corte I.D.H., Caso de las Niñas Yean y Bosico. Sentencia de 8 de septiembre de 2005. Serie C No. 130.
[80] Ver al respecto, el acápite “Hechos probados” de la sentencia de la Corte, Ver al respecto, Caso de las Niñas Yean y Bosico, cit., Capítulo VIII.
[81] Cfr. Caso de las Niñas Yean y Bosico, cit., párrafos 165, 166, 190, 191. Debe señalarse que la Corte IDH no declaró la vulneración del artículo 8 de la CADH en el caso porque consideró que los hechos que involucraban el análisis de esta garantía tuvieron lugar con anterioridad a que la República Dominicana reconociera la competencia contenciosa del tribunal. Ver al respecto, Caso de las Niñas Yean y Bosico, cit., párrafos 198 a 201.
[82] Cfr. Caso de las Niñas Yean y Bosico, cit., párrafos 240 y 242.
[83] Corte I.D.H., Condición Jurídica y Derechos Humanos del Niño. Opinión Consultiva
OC-17/02 de 28 de agosto de 2002. Serie A No. 17.
[84] Corte I.D.H., Condición Jurídica y Derechos de los Migrantes Indocumentados. Opinión Consultiva OC-18/03 de 17 de septiembre de 2003. Serie A No. 18.
[85] Cfr. OC-17/02, cit., párrafos 112 y 113.
En concreto, sobre los alcances del debido proceso administrativo en materia de niños, la Corte IDH ha manifestado: “…Participación del niño (…) En definitiva, el aplicador del derecho, sea en el ámbito administrativo, sea en el judicial, deberá tomar en consideración las condiciones específicas del menor y su interés superior para acordar la participación de éste, según corresponda, en la determinación de sus derechos. En esta ponderación se procurará el mayor acceso del menor, en la medida de lo posible, al examen de su propio caso (…) Debido proceso administrativo (...) Las medidas de protección que se adopten en sede administrativa, deben ajustarse estrictamente a la ley, y apuntar a que el niño continúe vinculado con su núcleo familiar, si esto es posible y razonable (…); en el caso de que resulte necesario una separación, que ésta sea por el menor tiempo posible (…); que quienes intervengan en los procesos decisorios sean personas con la competencia personal y profesional necesaria para identificar las medidas aconsejables en función del niño (…); que las medidas adoptadas tengan el objetivo de reeducar y resocializar al menor, cuando ello sea pertinente; y que sólo excepcionalmente se haga uso de medidas privativas de libertad. Todo ello permite el desarrollo adecuado del debido proceso, reduce y limita adecuadamente la discrecionalidad de éste, conforme a criterios de pertinencia y racionalidad…” (el destacado es propio), Cfr. OC-17/02, cit., párrafos 102 y 103.
[86] Cfr. OC-18/03, cit., párrafo 119.
[87] CIDH, Informe N° 57/05, Petición 12.143, admisibilidad, Eduardo Perales Martínez, Chile, 12 de octubre de 2005.
[88] Cfr. Eduardo Perales Martínez, cit., párrafo 1.
[89] Cfr. Eduardo Perales Martínez, cit, párrafo 13.
[90] Cfr. Eduardo Perales Martínez, cit, párrafos 17, 36.
[91] Cfr. Loren Laroye Riebe Star, Jorge Barón Guttlein y Rodolfo Izal Elorz, cit.
[92] Concretamente, la CIDH expresó: “…La Comisión establece que el Estado mexicano negó a los sacerdotes Loren Riebe Star, Jorge Barón Guttlein, y Rodolfo Izal Elorz la garantía de una audiencia para la determinación de sus derechos. Dicha garantía debió incluir el derecho a ser asistidos durante el procedimiento administrativo sancionatorio; a ejercer su derecho a la defensa disponiendo del tiempo indispensable para conocer las imputaciones que se les formularan, y en consecuencia para defenderse de ellas; y a disponer de un plazo razonable para preparar sus alegatos y formalizarlos, y para promover y evacuar las correspondientes pruebas. Por lo tanto, la CIDH concluye que el Estado violó el derecho a las garantías del debido proceso en perjuicio de las personas mencionadas, en contravención del artículo 8 de la Convención Americana…” Cfr. Loren Laroye Riebe Star, Jorge Barón Guttlein y Rodolfo Izal Elorz, cit, párrafo 71.
Es de destacar que la CIDH utilizó en su análisis la interpretación que la jurisprudencia local mexicana realizaba del artículo 14 de la Constitución de dicho Estado. Así destacó en su informe: “…Los tribunales mexicanos se han pronunciado respecto a las formalidades esenciales del procedimiento administrativo, identificándolas como "las que garantizan una adecuada y oportuna defensa previa al acto privativo". La garantía de audiencia establecida por el artículo 14 constitucional consiste en otorgar al gobernado la oportunidad de defensa previamente al acto privativo de la libertad, propiedad, posesiones o derechos, y su debido respeto impone a las autoridades, entre otras obligaciones, la de que en el juicio que se siga "se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento". Estas son las que resultan necesarias para garantizar la defensa adecuada antes del acto de privación, y que, de manera genérica, se traducen en los siguientes requisitos: 1) la notificación del inicio del procedimiento y sus consecuencias; la oportunidad de ofrecer y desahogar pruebas en que se finque la defensa; 3) la oportunidad de alegar; 4) el dictado de una resolución que dirima las cuestiones debatidas. De no respetarse estos requisitos, se dejaría de cumplir con el fin de la garantía de audiencia, que es evitar la indefensión del afectado…” Cfr. Loren Laroye Riebe Star, Jorge Barón Guttlein y Rodolfo Izal Elorz, cit,
párrafo 51.
[93] Cfr. Loren Laroye Riebe Star, Jorge Barón Guttlein y Rodolfo Izal Elorz, cit., párrafos 74, 75 y123.
[94] Cfr. Loren Laroye Riebe Star, Jorge Barón Guttlein y Rodolfo Izal Elorz, cit.
párrafo 82.
Es dable mencionar que la Relatoría sobre Trabajadores Migratorios y Miembros de sus Familias en el Hemisferio, en el marco de su Segundo Informe de progreso, se ocupó de puntualizar los elementos componentes del debido proceso administrativo, específicamente, en materia de decisiones migratorias. Así detalló: “…A. Adjudicador responsable e imparcial: Las decisiones en materia migratoria no pueden ser delegadas a funcionarios policiales o administrativos no especializados. El funcionario que toma estas determinaciones debe ser responsable ante la ley, ante sus superiores jerárquicos, y ante organismos de control horizontal, por la legalidad de las mismas. Su nombramiento y su ubicación en la estructura administrativa del Estado deben estar rodeados de garantías de imparcialidad y “blindados” contra posibles presiones e influencias. Nótese que no postulamos que estas decisiones deban ser tomadas exclusivamente por jueces. A nuestro juicio, es compatible con el derecho internacional de los derechos humanos que estas decisiones se confíen a funcionarios administrativos. En ese caso, sin embargo, tales funcionarios deben reunir las características de imparcialidad y responsabilidad mencionadas. B. Derecho a ser oído: En estos procedimientos, el trabajador migratorio debe tener y gozar efectivamente del derecho a ser escuchado para alegar lo que estime correspondiente y así defender su derecho a no ser deportado. Este derecho a una audiencia debe extenderse a su capacidad para conocer y contradecir la prueba que se ofrezca en su contra, y para ofrecer y producir pruebas pertinentes, así como la oportunidad razonable para hacerlo. C. Información, traducción e interpretación: Debe garantizarse que el inmigrante, cualquiera sea su status, entienda el procedimiento al que está sujeto, incluidos los derechos procesales que le asisten. A tal fin, de ser necesario, deben ofrecerse servicios de traducción e interpretación en el idioma que la persona entienda. D. Representación legal: Debe garantizarse a la persona presuntamente deportable la posibilidad de ser representado por abogados de su elección, o bien de personas idóneas en la materia. Tal vez no sea exigible que el Estado provea defensa profesional gratuita, como en materia penal; pero al menos debiera ofrecerse representación gratuita a los indigentes. Asimismo, la información mencionada en el punto anterior debe incluir, para todos los interesados, alguna forma de asesoría especializada sobre los derechos que asisten al inmigrante. E. Revisión Judicial: Como se ha dicho, es lícito que estas decisiones se adopten en la esfera administrativa. Pero en todos los casos debe haber posibilidad de revisión judicial de las decisiones, ya sea por vía de recursos en lo contencioso-administrativo o por vía de amparo o habeas corpus. No postulamos que cada decisión administrativa de deportación deba ser examinada de novo por la justicia, pero sí que los jueces deben reservarse un mínimo de control de legalidad y de razonabilidad de las decisiones del poder administrador, para satisfacer el deber de garantía del artículo 1.1 y el derecho a un recurso rápido y eficaz previsto en el artículo 25 de la Convención Americana. F. Acceso a Autoridades Consulares: Como se ha indicado, nos parece fundamental que se tomen todas las acciones tendientes a garantizar el acceso consular oportuno, sobre todo de quienes se encuentran detenidos. Dicho acceso debiera hacerse de acuerdo a las cláusulas específicas establecidas por la Convención de Viena sobre Relaciones Consulares. G. Condiciones de Detención Apropiadas. Debe garantizarse que las personas detenidas reciban un trato humano y que las condiciones de su detención no pongan en riesgo su salud o su vida. Las condiciones de detención deben satisfacer los estándares mínimos fijados por normas internacionales como la Convención Contra la Tortura y Tratamiento o Castigo Cruel, Inhumano o Degradante, y los Acuerdos de Naciones Unidas Sobre Condiciones Mínimas para el Tratamiento de Prisioneros, entre otros instrumentos…”(el destacado es propio) Cfr. Segundo Informe de Progreso de la Relatoría sobre Trabajadores Migratorios y Miembros de sus Familias en el Hemisferio (OEA/Ser./L/V/II.111 doc. 20 rev.), 16 abril 2001; párrafo 99.
[95] Cfr. Caso Ivcher Bronstein, cit.
[96] Cfr. Caso Ivcher Bronstein, cit., párrafo 98.
[97] CIDH, Informe Nº 9/05, Petición 1/03, Admisibilidad, Elías Gattass Sahih, Ecuador, 23 de febrero de 2005.
[98] Cfr. Elías Gattass Sahih, cit., párrafo 41.
[99] Cfr. Elías Gattass Sahih, cit., párrafo 41. Es de destacar que la CIDH entendió que los hechos del caso también podrían configurar violaciones a los derechos 7, 22 y 25 de la CADH, en conjunción con la obligación genérica del Estado de respetar y garantizar los precitados derechos, establecida en el artículo 1.1 del mencionado instrumento y en relación con la normativa de su artículo 2.
[100] Cfr. Elías Gattass Sahih, cit, párrafo 6. La inexistencia de notificación previa sobre la existencia del procedimiento administrativo también resulta un factor de relevancia en el caso “Benito Tide Méndez, Antonio Sensión, Andrea Alezi, Janty Fils-Aime, William Medina Ferreras, Rafaelito Pérez Charles, Berson Gelim y otros v. República Dominicana”, ver al respecto CIDH, Informe Nº 68/05, Petición 12.271, Admisibilidad, 13 de octubre de 2005.
[101] Cfr. Caso Claude Reyes y otros, cit.
[102] Cfr. Caso Claude Reyes y otros, cit., párrafos 122 y 123.
[103] Cfr. CIDH, Informe N° 21/04, Petición 12.190, Admisibilidad, José Luis Tapia González y otros, Chile, 24 de febrero de 2004, párrafo 36.
[104] Como veremos más adelante, el Sr. Salas Gamboa también alegó la vulneración de los artículos 8 y 25 de la CADH por la imposibilidad que existe de obtener la revisión judicial de las decisiones del Consejo Nacional de la Magistratura. La CIDH declaró también la admisibilidad del caso por una presunta violación al artículo 25 de la Convención.
[105] Cfr. Informe sobre Terrorismo y Derechos Humanos, cit.
[106] Cfr. Informe sobre Terrorismo y Derechos Humanos, cit., párrafo 287.
[107] Cfr. Caso Claude Reyes y otros, cit.
[108] Cfr., Caso Claude Reyes y otros, cit., párrafo 163. Vale aquí mencionar que el TEDH también se ha expresado en relación con la obligación del Estado de garantizar el acceso a la información pública, en casos que involucran el resguardo del medio ambiente. Al respecto ver TEDH, Oneryildiz vs. Turquía, sentencia del 30 de noviembre de 2004.
[109] Corte I.D.H., Caso de la Comunidad Indígena Yakye Axa. Sentencia de 17 de junio de 2005. Serie C No. 125.
[110] CIDH, Demanda ante la Corte IDH en el Caso de la “Comunidad Indígena Yakye Axa vs. Paraguay”, párrafos 75, 158 y 207.
[111] Cfr. Corte I.D.H., Caso de la Comunidad Indígena Yakye Axa. Sentencia de 17 de junio de 2005. Serie C No. 125, párrafos 66, 71, 86, 88.
[112] Corte I.D.H., Caso Comunidad Indígena Sawhoyamaxa. Sentencia de 29 de marzo de 2006. Serie C No. 146.
[113] Cfr. Demanda de la CIDH ante la Corte IDH en el caso “Comunidad indígena Sawhoyamaxa vs. Paraguay”, párrafos 130 y 183.
[114] Cfr. Corte I.D.H., "Caso Comunidad Indígena Sawhoyamaxa". Sentencia de 29 de marzo de 2006. Serie C No. 146, párrafos 2, 88, 89.
[115] Cfr. Loren Laroye Riebe Star, Jorge Barón Guttlein y Rodolfo Izal Elorz, cit.
[116] Cfr. Loren Laroye Riebe Star, Jorge Barón Guttlein y Rodolfo Izal Elorz, cit, párrafo 60.
[117] Corte I.D.H., Caso de las Niñas Yean y Bosico. Sentencia de 8 de septiembre de 2005. Serie C No. 130.
[118] Cfr. Demanda de la CIDH en el “Caso de las Niñas Yean y Bosico Vs. República Dominicana”, párrafos 132 a 139.
[119] Ver al respecto, Demanda de la CIDH en el Caso de las Niñas Yean y Bosico Vs. República Dominicana, párrafo 139. Ver nota 40.
[120] Cfr. Loren Laroye Riebe Star, Jorge Barón Guttlein y Rodolfo Izal Elorz, cit.
[121] Cfr. Loren Laroye Riebe Star, Jorge Barón Guttlein y Rodolfo Izal Elorz, cit.,
párrafo 44.
[122] Cfr. Loren Laroye Riebe Star, Jorge Barón Guttlein y Rodolfo Izal Elorz, cit.,
párrafo 46.
[123] Una sección del siguiente apartado retomará el derecho a la revisión judicial de decisiones administrativas, a fin de analizar los alcances que dicha revisión en sede judicial ha de garantizar, de acuerdo con los estándares fijados por la CIDH y la Corte IDH.