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Timestamp: 2018-07-19 22:11:20+00:00
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MEMOIRE DE FIN D ETUDES - PDF
Delphine Piché
1 REPOBLIKAN I MADAGASIKARA Tanindrazana Fahafahana Fandrosoana ENAM - ECOLE NATIONALE D ADMINISTRATION DE MADAGASCAR- MEMOIRE DE FIN D ETUDES L ADMINISTRATION FISCALE ET LES INSTANCES JUDICIAIRES SECTION : INSPECTEUR DES IMPOTS PRESENTE PAR : RAKOTOMALALA Hary Andriakaja ENCADRE PAR : Monsieur RAJOELISON Andriamahazomanana Liva Inspecteur des impôts Direction des études et de la législation fiscale Direction générale des impôts PROMOTION SANGANY Décembre 2005
3 Remerciements Aucun travail ne s accomplit dans la solitude. Aussi, trouverais-je normal que figurent en début de ce mémoire, des remerciements adressés à tous ceux qui m ont aidé, et ont concourus à sa réalisation. Je voudrais remercier tout particulièrement mon encadreur, Monsieur RAJOELISON Andriamahazomanana Liva qui m a communiqué la substance de son expérience et ses conseils pour la documentation et pour la rédaction. Que soient également remerciés : - Monsieur RAMAROZATOVO Anthony et Monsieur Serge BAUVET qui ont marqué leurs intérêts pour la réalisation de ce livre et m ont fait part de très importantes suggestions ; - La Direction générale de l ENAM et tous les enseignants. Que soit enfin remerciée toute la famille qui a contribué de quelle que manière que ce soit dans l édition de ce livre. Que tous trouvent ici l assurance de ma sincère gratitude.
4 SOMMAIRE Première partie L Administration fiscale partie au procès Chapitre I Chapitre II Chapitre III Les litiges relatifs à l impôt..5 Les recours contre les actes administratifs unilatéraux et les infractions relatives à la gestion des deniers publics...20 La gestion des affaires judiciaires.34 Deuxième partie Réalités sur les procès fiscaux Chapitre I Chapitre II Chapitre III Incidents textuels 42 Les paralysies de l action de l Administration.52 La spécificité de la loi fiscale et le Juge.58 Troisième partie Projet de reforme pour l équité du procès fiscal Chapitre I Chapitre II Chapitre III Les reformes textuelles...71 La prévention du contentieux et la mise en œuvre de tous les moyens et voies de droits reconnus à l Administration...83 Les reformes institutionnelles 92
5 LISTE DES ABREVIATIONS ADM Administratif ATD Avis à tiers détenteur CA Chambre Administrative Cass. Cour de cassation CDBF Conseil de discipline budgétaire et financière CDFOP Conseil de discipline de la fonction publique CE Conseil d Etat CGI Code général des impôts CPC Code de procédure civile DGI Direction générale des impôts J.O Journal officiel PV Procès verbal TAJ Transaction avant jugement TP Titre de perception
6 1 INTRODUCTION Les privilèges régaliens, le respect de la loi et des droits et l égalité devant la loi sont les caractéristiques d un Etat qui se dit de Droit. Les privilèges normatif et juridictionnel impliquent d une part que l Etat est la seule Institution habilitée à créer des règles de portée générale et d autre part, il est responsable de l exécution de la loi et assure le pouvoir de dire le droit. Le droit d imposer, prérogative de l Etat, résulte de l application de l article 63 alinéa 4 de la Constitution qui dispose que : «le gouvernement assure l exécution de la loi». Il faut noter que ce droit d imposer ne peut s exercer sans le contrôle du Juge. Il appartient à ce dernier de garantir l application de la loi et ce, conformément aux dispositions de l article 97 de la Constitution 98. Les contentieux fiscaux puisent leurs fondements dans cette idée de séparation de pouvoir. La contribution à la charge publique est une obligation de chaque citoyen. En vertu du principe de l égalité devant la loi, personne ne peut se soustraire à cette obligation. Toutefois, la participation des citoyens à la charge publique doit être progressive et calculée en fonction de leurs capacités contributives selon les dispositions de l article 36 de la Constitution. Ainsi, compte tenu du caractère obligatoire de l impôt, le seul droit reconnu aux citoyens est le droit de contester de l exercice du droit d imposer pour que l Administration ne l exerce pas d une manière arbitraire. Le droit de contester a un triple fondements. Il est la contrepartie du consentement à l impôt et l obligation de contribuer. Ensuite, le droit de contester garantit l examen équitable du conflit né de l exercice du pouvoir fiscal. Il importe de signaler que le contentieux fiscal ne donne pas lieu automatiquement à un procès. En effet, la loi reconnaît à l Administration le droit d examiner les prétentions du contribuable par le biais de la réclamation préalable. La contestation pourrait être réglée au cours de la procédure de réclamation préalable devant l Administration. Tout cela pour dire que le contentieux fiscal n est pas limité au procès judiciaire. La réclamation est un préalable à l ouverture d un contentieux fiscal. A ce stade, l Administration peut être amenée à rectifier ses erreurs dans l imposition ou maintenir sa position.
7 2 La réponse négative de l Administration par le rejet express ou implicite de la réclamation, ouvre droit à un contentieux fiscal judiciaire. C est à ce stade que le droit de contester trouve son exact champ d application. Il s agit ici de soumettre à l activité du Juge le litige fiscal. Le rôle du Juge est de vérifier la régularité de l imposition contestée. Mais on se demande parfois si le rôle du Juge fiscal est limité au contrôle de la légalité de l exercice du pouvoir fiscal. En effet, le Juge, dans ses décisions, est amené souvent à rectifier l imposition établie et arrive jusqu à indiquer au Fisc la manière dans laquelle l imposition doit être opérée. C est ainsi que certains auteurs qualifient le Juge fiscal comme un supérieur hiérarchique de l Administration Fiscale. Par ailleurs, nous avons parlé que le droit de contester est la contrepartie de l obligation de contribuer, la question qui se pose actuellement est de savoir si ce droit conféré au contribuable garde encore sa destination naturelle, examen équitable du conflit, plutôt qu un nouveau moyen pour échapper à l impôt sinon à retarder le paiement. L ouverture des instances fiscales suppose l existence d un litige né et actuel relatif au prélèvement fiscal. En effet, le contribuable ne peut contester en justice une imposition qui n est pas encore établie. Avant de saisir la juridiction compétente, le contribuable doit au préalable adresser une réclamation à l Administration. Par ailleurs, outre les formalités et les règles générales de compétence juridictionnelle définies par le Code général des impôts, l accès au Juge fiscal obéisse aux procédures de droit commun de l action en justice. Il convient également de rappeler que le contentieux fiscal n est pas le seul litige entraînant la mise en cause de l Administration en justice. Le Fisc peut faire partie au procès pour tous les recours juridictionnels contre les actes réglementaires détachables à l opération d imposition et pour toutes autres affaires pénales ou civiles relatives au fonctionnement du service de l impôt. L instance judiciaire est une situation juridique de nature processuelle qui naît de l exercice de l action. Le rôle et les pouvoirs du Juge, les procédures, l application d un ou des textes, les litiges, les parties au procès forment les matières de l instance judiciaire en général. La spécificité de l instance fiscale réside dans l intervention préalable de l Administration dans la phase préjuridictionnelle. Autrement dit, le requérant ne peut
8 saisir directement le Juge fiscal, il doit préalablement présenter sa demande à l autorité administrative compétente. 3 Après avoir déterminé les principales causes dans lesquelles l Administration peut faire partie au procès judiciaire (première partie), nous allons essayer de donner un aperçu global de l instance fiscale qui porte sur l origine du litige, les défaillances de l Administrations et l activité du Juge fiscal (deuxième partie). L objet de l instance fiscale est de trouver un équilibre entre le consentement à l impôt et la contestation. De plus, si l on admet que le droit de contester ne peut être supprimé, il est inconcevable que l Etat se serait, facilement, privé de ses ressources naturelles pour des motifs autres que ceux tirés de l illégalité de l imposition. D où la nécessité de rétablir l équité dans le procès fiscal (troisième partie).
9 4 Première partie : L Administration fiscale partie au procès
10 5 Chapitre I- Les litiges relatifs à l impôt Section I- Les contentieux administratifs I- Réclamation préalable A- Le recours contentieux (Annexe I) L établissement et le recouvrement de l impôt donnent naissance entre les contribuables et l Administration à des contestations et des litiges qui constituent le contentieux fiscal. Pour être recevable, ces contestations doivent s exprimer dans le respect des règles strictes sous forme de recours contentieux. On peut définir la réclamation préalable comme étant un acte procédural générique des contestations, tant de l assiette que du recouvrement. 1- Réclamation contentieuse Aux termes de l article et du Code général des impôts, les demandes contentieuses formées par le contribuable, par ses ayants droit ou par la personne mise personnellement en demeure d acquitter la contribution visée dans la demande relèvent de la juridiction contentieuse, lorsqu elles tendent à obtenir soit la réparation d erreurs commises dans l assiette et le calcul des impositions, soit le bénéfice résultant d une disposition législative ou réglementaire. Les demandes contentieuses relatives à l assiette ont, généralement pour objet de mettre en cause la régularité et le bien-fondé des impositions et des pénalités. Elles sont adressées aux services fiscaux dont dépendent le lieu d imposition pour les impôts directs et à la recette des impôts pour les autres impôts prévus par le Code général des impôts. A côté du contentieux de l assiette, la loi prévoit également le contentieux de recouvrement, lequel vise, en tenant de faire échec, les poursuites engagées par l Administration fiscale pour obtenir paiement de l impôt.
11 6 2- La réclamation relative aux poursuites en recouvrement En application du privilège du préalable, le recouvrement de l impôt est en principe antérieur au droit de réclamation et constitue une condition de recevabilité de la demande. Cette règle n exclut pas cependant, la possibilité pour le contribuable d obtenir sursis au paiement selon les conditions prévues aux dispositions de l article alinéas 4 et 5. Toutefois, le sursis au paiement ne peut être octroyé que lorsque en cours un litige portant sur le contentieux de l assiette de l impôt. La réclamation relative aux poursuites en recouvrement porte le nom : d opposition. Elles revêtent la forme soit d une opposition à l acte de poursuite, soit d une opposition à contrainte administrative pour les impôts recouvrés par le Trésor et, d opposition au titre de perception pour ceux recouvrés par les Services fiscaux. Pour les impôts, droits et taxes assimilées émis par voie de rôle ou avis de paiement, les réclamations sont soumises à la décision du Ministre chargé de la réglementation fiscale. En ce qui concerne les impôts, droits et taxes, redevance dont la perception incombe aux agents de l Administration fiscale, les réclamations sont soumises à la décision du Directeur général des impôts qui peut déléguer tout ou partie de son pouvoir. L opposition au titre de perception et l opposition à contrainte visent la validité matérielle de l acte de poursuite, c est-à-dire l existence de l obligation du contribuable, son exigibilité, le contentieux appartient donc à l Administration compétente pour se prononcer sur l imposition qui est à l origine des poursuites. Quant à l opposition à poursuite, il s agit ici de contester la forme de l acte, sans mettre en cause l exigibilité des droits. Autrement dit, l opposition à l acte de poursuite ne vise que la validité en la forme de l acte ou sur la non exigibilité de somme réclamée et ne remettant pas en cause l assiette et le calcul de l impôt.
12 7 En bref, la réclamation préalable est introduite dans le but d obtenir de l Administration une décision préalable, nécessaire, comme dans le contentieux administratif, pour mettre en mouvement le recours contentieux devant les juridictions compétentes. B- Les décisions de l Administration fiscale 1- Principes généraux La décision sur la réclamation représente une étape importante du procès fiscal, dans la mesure où elle emporte des conséquences financières pour le contribuable ou pour l Etat, en rétablissant ou en confirmant le statut légal du contribuable, et où elle permet aux services fiscaux d expliciter à nouveau au réclamant les motifs d imposition qui a été établis. Elle permet ainsi d éviter que se noue ultérieurement un contentieux juridictionnel fondé sur une mauvaise compréhension entre les services fiscaux et le requérant. L intervention de la décision est strictement réglementée par la loi concernant, la compétence pour statuer, les délais dans lesquels elle doit intervenir, les formes de la décision et sa notification. Avant de procéder à l instruction de la réclamation préalable, le service qui l a réceptionnée doit faire une analyse sommaire qui a pour objet de s assurer succinctement de sa régularité. En effet, la validité de la réclamation obéit au respect d un certain nombre de règles spécifiques. On notera que les vices de forme rendent, en principe, la réclamation irrecevable, de même que le non-respect des délais d introduction. Toutefois, la pratique admet la régularisation de la plupart des vices de forme. Le service étant tenu d inviter les requérants à procéder à une telle régularisation. L irrecevabilité en la forme d une réclamation n étant pas de nature à priver l Administration du droit dont elle dispose de prononcer le dégrèvement des impositions ou fractions d impositions formant surtaxe, le service use généralement de son pouvoir de dégrèvement d office, lorsque, après instruction, le fond de l affaire démontre la validité des prétentions du requérant.
13 8 S agissant de l instruction proprement dite de la réclamation, il y a lieu d en examiner l aspect sous l angle de la compétence de l agent instructeur d une part, et des modalités d autre part. Les dispositions de l article du CGI dispose que les demandes contentieuses sont instruites par l inspecteur détenteur du dossier. Cette règle de compétence signifie que quelle que soit la nature des impôts ou taxes contestés, l instruction incombe, en principe à l agent ayant établi les bases ou assuré la liquidation de l imposition contestée. Quant à sa modalité, l instruction se caractérise par l examen en la forme de la réclamation du double point de vue des conditions de délais et des règles de recevabilité En second lieu, et c est le point capital, l instruction comporte un examen au fond de l affaire, touchant à la fois les motifs de fait et de droit invoqués par le requérant et la recherche éventuelle de compensation à opérer entre des insuffisances d imposition et la surtaxe contestée. A l achèvement de l instruction, l agent instructeur transmet les dossiers à l autorité décisionnaire. 2- Les décisions proprement dites En application de l article du CGI qui prévoit la délégation de pouvoir, le Directeur général des impôts, par Décision n 008/MEFB/SG/DGI/DTI du 16 Novembre 2004 a décidé que le pouvoir de décision sur les réclamations présentées par les contribuables et sur le dégrèvement d office établi par les agents chargés de l assiette est délégué : - aux Directeurs provinciaux des impôts ; - au Chef de service du contentieux ; - au Directeur technique des impôts. Les décisions que l Administration peuvent prendre sur les réclamations sont classées en deux catégories : celles ne tranchant le fond de l affaire et celles statuant sur le fond. On cite parmi les décisions ne tranchant pas le fond du litige : - les décisions qui donnent acte de désistement du contribuable ;
14 9 - les décisions de rejet de réclamation pour une irrecevabilité tirée d un vice de forme ; - les décisions qui renvoient d office le litige devant le Juge conformément aux dispositions de l article du CGI. Les décisions qui tranchent le fond de la contestation peuvent être des décisions de rejet ou des décisions de dégrèvement d office total ou partiel selon les termes de l article du CGI. Les décisions sont ensuite notifiées par lettre recommandée. Cette lettre de notification reproduit intégralement les motifs de la décision lorsqu il s agit d un rejet total ou partiel. Elle indique, en principe, au contribuable les voies de recours dont il dispose ainsi que les délais pour intenter ces recours. C est donc sur la décision de l Administration en réponse à la réclamation formée par le contribuable, ou sur une décision implicite de rejet résultant du silence pendant le délai légal exigé par le loi pour prendre décision que se forme le recours contentieux devant le juge compétent pour connaître le litige. II- La compétence juridictionnelle Les contribuables qui ne sont pas satisfaits de la décision rendue par l Administration sur les réclamations contentieuses, ainsi que sur le contentieux de recouvrement peuvent introduire un recours devant le Tribunal compétent dans les délais prescrits par le Code général des impôts. A- Origine et justification du partage de compétence 1- Origine et justification de compétence Les critères de répartition de compétence étaient essentiellement tirés de la distinction traditionnelle entre impôts directs et impôts indirects consistant à opposer les premiers dont les litiges sont du ressort de la juridiction administrative, aux impôts indirects dont les contentieux appartiennent aux juges judiciaires.
15 Or depuis le création de la première Taxe sur le chiffre d affaires en 1920, les litiges touchant à l impôt sur la dépense ont, eux aussi, été confiés au Tribunal administratif. 10 Ce partage de compétence s explique essentiellement par des raisons d ordre historique et politique propre à l histoire de France qui a inspiré toute la législation fiscale malgache. En effet, la règle de compétence fixée par les lois de l an VII et l an VII s explique par des considérations politiques du fait que la nécessité contraignit de rétablir les impôts indirects condamnés par la Révolution, la juridiction administrative n existait pas encore, et la garantie des tribunaux judiciaires pouvait seule rassurer le contribuable sur ces impôts suspects et impopulaires. Les Tribunaux judiciaires ont toujours été considérés comme les gardiens traditionnels de la propriété privée et des libertés individuelles. C est donc une explication pratique, d opportunité, et non une raison juridique qui a entraîné en l an VII l attribution de contentieux de l enregistrement au juge judiciaire, tandis que le juge administratif voyait confirmer en l an VII la compétence d une juridiction particulière pour le contentieux de l impôt direct. Quoi qu il en soit à cet égard, la compétence judiciaire en matière fiscale, telle qu elle est héritée de la tradition et qu elle est définie par la loi, est donnée que personne ne met pas en cause. 2- Répartition de compétence En matière d assiette, relèvent de la compétence du Tribunal administratif les litiges relatifs aux impôts directs. En matière de droit d enregistrement, de taxe de publicité foncière, de droits de timbre et d impôts indirects et taxes assimilées, notamment les taxes sur les chiffres d affaires, le Tribunal compétent à connaître les litiges est le Tribunal judiciaire. Les litiges relatifs au recouvrement sont portés devant le Tribunal judiciaire pour tous les impôts. Lorsque l Administration refuse les garanties offertes, le contribuable a la faculté de contester la décision de rejet de son offre devant le juge du référé.
16 11 B- Les Tribunaux compétents 1- Principes Lorsqu une difficulté d ordre juridique doit être réglée par la voie de la justice, l un des problèmes qui se pose est de déterminer la juridiction qui est légalement apte à statuer sur cette affaire connaître de cette difficulté. Autrement dit, il s agit de déterminer la juridiction compétente. La compétence est définie comme étant le pouvoir légal donné à une juridiction de connaître d une affaire. C est l aptitude d un juge ou d une juridiction pour connaître valablement d un litige. Inversement, l incompétence est l inaptitude d une juridiction à connaître d un procès. Parmi toutes les juridictions établies par la loi fiscale, laquelle le justiciable va-t-il choisir valablement? Il y a deux types de question que l on doit en principe résoudre successivement : - il faut tout d abord déterminer à quelle catégorie appartient la juridiction à saisir en cas de litige fiscal, c est la question de compétence d attribution ; - ensuite, il est nécessaire, compte tenu du fait que chaque tribunal à un certain ressort géographique, de savoir si le Tribunal saisi est territorialement compétent. 2- Tribunal administratif et Tribunaux judiciaires -Tribunal administratif D après les dispositions de l article 129 de la loi organique n fixant l organisation, attributions et fonctionnement de la Cour suprême, le Conseil d Etat statue sur les réclamations contentieuses en matière fiscale. Cependant, cet article ne mentionne pas la nature de l impôt qui fait l objet de la réclamation.
17 12 Cette question de compétence d attributions a été résolue par les dispositions fiscales. Ainsi, l article du CGI dispose qu en matière d impôts directs, l action est introduite devant le Tribunal administratif. En vertu de l unité de la juridiction administrative, le Conseil d Etat statue en premier et en dernier ressort en matière fiscale. Il convient de signaler que la compétence de cette juridiction s étend sur l ensemble du territoire malgache. - Tribunaux judiciaires Les dispositions de l article 69 du Code de Procédure civile disposent que le Tribunal de première instance connaissent, en matière civile, «toutes les affaires pour lesquelles la compétence n est pas attribuée expressément à une juridiction en raison de la nature de l affaire et du montant de la demande». Ces dispositions sont complétées par l article alinéa 2 du CGI selon lequel, «en matière d enregistrement, de taxe de publicité foncière, de droits de timbre et d impôts indirects et taxes assimilées, notamment les taxes sur les chiffres d affaires, le Tribunal compétent est le Tribunal de l ordre judiciaire». Les règles de compétence d attributions renseigneront sur le degré de la juridiction civile. En matière fiscale et en l absence des dispositions spéciales prévues par le CGI, le procès porté devant le Tribunal suit les règles de double degré de juridiction et le pourvoi en cassation des jugements ou arrêts rendus par les juridictions inférieures (Tribunal de première instance ou Cour d appel). Quant à la compétence territoriale, cette matière n a pas été spécifiée dans la loi fiscale. Toutefois, en se référant à la vieille règle «Actor sequitur forum rei» le problème semble être résolu. Par ailleurs, la combinaison de l article alinéa 2 et l article du CGI nous permet d affirmer que le Tribunal compétent est celui du domicile du Directeur général des impôts.
18 13 Section II- les contentieux répressifs (Annexe II) I- Le recouvrement forcé A- Les voies d exécution de droit commun 1- Généralités Le recouvrement forcé ne constitue qu une étape ultime lorsque l Administration n est pas parvenue, à l issue d un processus normal, à obtenir le paiement de l impôt dans des conditions amiables ou du moins après que le contribuable ait obtempéré à la mise en demeure de payer. Les procédures d exécution en matière de recouvrement fiscal relèvent soit des techniques de droit commun prévues par le Code de Procédure Civile, soit des dispositions spécifiques prévues par le CGI mises en œuvre par le comptable. Mais dans le cas où des règles fiscales spécifiques sont en cause, les dispositions du droit commun ne sont pas exclues. En effet, à l expiration du délai imparti au redevable pour former oppositions aux poursuites, l Avis à Tiers Détenteur emporte les mêmes effets qu un jugement en validité de saisie-arrêt passé en force de chose jugée. Il emporte par ce dernier l ordre de verser la somme dont s agit entre les mains du saisissant. Sur le vu de l ATD, le tiers libérera alors de la somme au profit de l Administration. En cas de difficultés relatives à l exécution de l ATD, l affaire sera portée devant le Président du Tribunal selon la procédure de référés 1. Aux termes de l article alinéas 6, 7 et aux procédures de droit commun de saisie à la base du Titre de perception après un délai de un mois de sa notification. Les voies d exécution de droit commun sont pratiquées soit lorsque les impôts à recouvrer ne bénéficient pas du privilège selon les termes de l article du CGI, soit à l issue de la décision de justice devenue définitive donnant gain de cause à l Administration fiscale. 1 Article 223 à 235 du Code de procédure civile.
19 14 2- Les différentes sortes de saisies D après les dispositions de l article 616 du Code de Procédure Civile, le créancier, pour parvenir à la vente sur saisie des meubles corporels appartenant au débiteur récalcitrant lui fait signifier par voie d huissier un commandement à personne ou à domicile réel. Cette forme de saisie est appelée saisie exécution. La saisie exécution ne peut être effectuée qu un mois après la notification du Titre de perception et ne peut être pratiquée en l absence d un titre exécutoire délivrée par l autorité judiciaire 2. La même saisie est également pratiquée à l issue d un jugement ou arrêt de la justice condamnant le contribuable à payer l impôt dû objet du litige. Par ailleurs, il peut être nécessaire de recourir à des mesures conservatoires lorsqu on craint que le débiteur fasse disparaître son actif ou devienne insolvable. Ainsi aux termes de l article du CGI, à l expiration d un délai de un mois et à défaut de paiement ou d opposition assortie d une demande de sursis de paiement avec constitution de garantie, le receveur peut engager les poursuites. Elles débutent par un commandement de payer effectué par un huissier ou tout autre agent cité dans les dispositions de l alinéa 2 de l article précité. Le commandement est destiné à avertir le débiteur que son créancier est sur le point de saisir ses meubles, et de faire vendre. A défaut de paiement 3. il sera procédé immédiatement à la saisie par l huissier chargé de l affaire. La saisie est constatée par un Procès verbal. Les biens saisissables sont limitativement énumérés par les dispositions de l article 488 du Code de procédure civile. La saisie portant sur des fruits non récoltés ne peut être effectuée que six semaines précédant l époque ordinaire de leur maturité 4. La vente, sur autorisation 5 du juge, ne peut avoir lieu que huit jours après l établissement du Procès verbal selon les termes de l article du même Code. 2 CA n 110/88-ADM du 29 Mai Commandement infructueux. 4 Cf. Saisie exécution. 5 Titre exécutoire délivré par l autorité judiciaire.
20 15 L Article alinéa 6 et alinéa 7 du CGI dispose que le Titre de perception régulièrement établi et notifié conserve sa valeur légale tant qu il n a pas été annulé par une décision judiciaire. Il peut servir de base à une saisie arrêt, à une saisie immobilière dans les formes prescrites par le droit commun. Les procédures à suivre sont les mêmes que pour la saisie exécution développée ci-dessus. La saisie est précédée d un commandement dont les contenus sont énumérés par le Code de procédure civile. B- Modalités de saisies 1- Exécution de la saisie A défaut de paiement et en matière immobilière, le commandement vaut saisie des biens désignés pour compter du jour de son inscription à la conservation foncière et défend les débiteurs de faire tous les actes juridiques sur l immeuble. Afin d obtenir une ordonnance de saisie arrêt selon les termes de l article alinéa 7 du CGI, le receveur sur la base du Titre de perception, doit déposer, dans la huitaine suivant la sommation de payer infructueuse, une requête auprès du greffe du Tribunal de première instance selon les procédures des référés prévues au Code de procédure civile. L ordonnance de saisie est signifiée aux tiers détenteurs des sommes provenant du chef de redevable et au débiteur. Cette ordonnance rend indisponible entre les mains des tiers et jusqu à concurrence du montant de la créance fiscale dès sa notification. Une assignation en validation de la saisie devrait être ensuite introduite dans un délai de 15 jours à compter de la date de l ordonnance autorisant la saisie. Par le jugement ou arrêt de validité, la saisie arrêt jusqu alors était conservatoire devient une mesure d exécution. Le jugement ou arrêt sera signifié au tiers et au contribuable par un huissier au moyen d une signification commandement avec Procès verbal de saisie exécution. - Article 656 pour la saisie arrêt. La saisie des salaires présente une certaine particularité du fait qu elle est strictement réglementée par le Code de procédure civile quant à la quotité cessible et la procédure
21 préalable à la saisie. En effet, la procédure débute toujours par une tentative de conciliation et ce n est qu en cas d échec que le juge l autorise par ordonnance la saisie Opposition à la saisie Dans tous les cas, les débiteurs et les tiers saisis peuvent toujours former une opposition à la saisie. L opposition contre les mesures entreprises dès la notification de la saisie doit être formée dans la huitaine devant le juge des référés du lieu de la saisie par le procédé de l assignation à bref délai. La demande introduite par assignation est servie par un huissier et doit à peine de nullité contenir les mentions prévues aux dispositions de l article 136 du Code de procédure civile. Si l opposition n est pas fondée, le juge saisi peut ordonner la continuation de la poursuite. A l inverse, il ordonne la suspension ou la discontinuation de la poursuite. Le rejet de l opposition peut donner lieu à une condamnation à des dommages-intérêts envers le saisissant. Toutefois, la question se pose de savoir si le Juge des référés peut condamner à des dommages-intérêts 6. En nous référant aux principes généraux de l incompétence du juge des référés, on peut dire que la compétence revient au juge du fond. Autrement dit, en cas d incompétence du juge des référés, l affaire saisit le juge du fond alors qu il aurait été préférable que le juge de l urgence retienne sa saisine : il a statué sur l opposition, il aurait été logique qu il condamne l opposant de mauvaise foi. La décision du juge des référés relative à l opposition peut faire l objet d une voie recours conformément aux dispositions de l article 235 du Code de procédure civile : «sauf disposition contraire de la loi, la partie à qui l ordonnance fera grief, peut demander sa rétractation ou sa réformation par la voie de l opposition». A noter que la vente des objets saisis ne doit avoir lieu qu avec l autorisation expresse du Ministre chargé de la réglementation fiscale ou à l autorité à qui il délègue son pouvoir : le Directeur général de impôts ou le Directeur chargé du contentieux. II- Les infractions fiscales 6 Article 645 dernier alinéa du Code de procédure civile.
22 17 A- Nature de l infraction fiscale 1- Violation des prescriptions du CGI et l infraction aux textes d application Le contentieux pénal fiscal présente la singularité de voir les infractions définies non par le Code Pénal mais par le Code général des impôts. La définition de l infraction fiscale est donnée est par l article : «par infraction en matière fiscale, on entend les violations aux prescriptions du Code général des impôts régissant les services fiscaux et aux textes d application». Un fait est constitué en infraction si trois éléments sont réunis : - l élément légal, c est-à-dire un fait est prévu et réprimé par la loi fiscale ; - l élément matériel qui est l accomplissement du fait répréhensible ; - l élément moral de l infraction, qui résulte de volonté consciente de l auteur d enfreindre la loi et la bonne foi n efface pas l infraction en raison de son caractère purement matériel. Les infractions fiscales sont appelées «contraventions», et l auteur est indifféremment appelé «délinquant» ou «contrevenant». 2- Constatation de l infraction La répression, en matière fiscale, est pour l essentiel confiée à l Administration fiscale contrairement à l infraction de droit commun. On peut fonder cette originalité de répression sur deux raisons. D une part, pour l efficacité de la répression, le Fisc serait mieux placé et mieux armé pour punir les contrevenants et les fraudeurs que les organes judiciaires. En effet, les prérogatives de l Administration, et notamment, le privilège de l exécution d office, sont des armes très efficaces. D autre part, la raison tient à la double nature des pénalités fiscales, à la fois punitions et réparations. Quelles que soient les justifications proposées, on admet que c est le législateur qui a cru devoir laisser le soin à l Administration, en priorité, de prononcer des sanctions fiscales, de nature non judiciaire. Toutefois, le pouvoir répressif qu il soit confié à l Administration
23 ou au Juge doit se faire dans le respect des principes essentiels des libertés publiques et du droit de la défense. 18 L infraction fiscale est constatée par un procès verbal par des personnes aptes à verbaliser selon les termes de la loi fiscale. La recherche des infractions à la législation fiscale conduit les agents à procéder à des vérifications et perquisitions. Ces visites et perquisitions se font sur la voie publique, dans les locaux ouverts au public et aux domiciles des contribuables ou particuliers. En cas d infractions constatées, l Administration peut procéder immédiatement à des saisies, confiscations et arrestations. Le refus d exercice fait l objet d un procès verbal. B- Les poursuites 1- L initiative de poursuite Le contentieux répressif tient une place à part dans les contentieux des impôts, du fait que l initiative de procès ne revient pas au contribuable, mais au Directeur général des impôts et ce, conformément aux dispositions des articles alinéa 2, et du CGI. Le Ministère public saisi par l Administration dispose l entier pouvoir de donner suite à la plainte, laquelle n est formulée que si l Administration estime la poursuite opportune. Ainsi, il appartient à l Administration de juger l opportunité de poursuivre l infraction fiscale devant le Tribunal correctionnel. Les poursuites correctionnelles, qui sont en principe indépendantes de l existence d une contestation de l impôt devant le Tribunal administratif ou devant le Tribunal civil, présentent une certaine autonomie par rapport à la règle qu applique le Juge de l impôt. En cas de poursuites pénales concomitantes à une instance portant sur les contestations des impositions, les deux instances se déroulent parallèlement sans interférer l une avec l autre, selon les mécanismes qui gouvernent les procédures propres à chaque juridiction, ni l un ni l autre n ayant ainsi à surseoir à statuer en attendant le jugement de l autre. 2- Saisine du Tribunal répressif
24 19 La poursuite est subordonnée à l existence d un procès verbal dressé par l agent verbalisateur qui a constaté l infraction. L action publique est exercée par l Administration fiscale lorsque l infraction est punissable d une amende et par le Procureur de la République lorsque l infraction est punissable d une peine d emprisonnement. L exercice de l action publique consiste à diriger l action publique ou à requérir le Juge d instruction à l effet d ouvrir une enquête ou la juridiction de jugement aux fins d une condamnation ou relaxe. Ce même privilège est reconnu par le Code de procédure pénal à l Administration fiscale. Ainsi, l article 1 de ce Code dispose que l action publique pour l application des peines est mise en mouvement et exercée par les fonctionnaires auxquelles elle est confiée par loi.
25 Chapitre II- Les recours contre les actes administratifs unilatéraux et les infractions relatives à la gestion des deniers publics 20 Section I- Les recours contentieux devant le Conseil d Etat I- Les recours contentieux A- L exercice des recours Tous les actes administratifs sont soumis à la légalité. Le principe de légalité n est qu un aspect général selon lequel l Etat moderne, dans toutes ses activités, est soumis aux règles de droit ou principe de l Etat de droit. L Administration est tenue d observer dans son activité les règles de droit. Le contrôle de la légalité d un acte administratif relève de la compétence du Juge administratif. Les recours contentieux sont les moyens de droit dont dispose les administrés pour saisir de leur demande la Juridiction administrative. Ces recours constituent une arme efficace contre l arbitraire de l Administration. Ils se classent en un certain nombre de catégories dont les deux plus importants sont le recours pour excès de pouvoir et le recours de pleine juridiction. 1- Les règles de recevabilité des recours Les règles de recevabilité des recours contentieux sont d ordre public. Toutefois leur rigueur est atténuée par des possibilités de régularisation en cours d instance dont sont seulement exclues l exigence que le recours soit introduit dans les délais et celle qu il soit précédé d un recours administratif. Les conditions de recevabilité sont : - l intérêt pour agir : le requérant, dont la capacité à agir est appréciée selon le droit commun, doit avoir un intérêt personnel à obtenir ce qu il demande.
26 21 Cet intérêt est différemment apprécié selon la nature du recours exercé. Pour le recours de pleine juridiction, il faut justifier d un droit lésé puisque l objet de l action est d en faire constater l existence et d en déduire les conséquences. Pour exercer un recours pour excès de pouvoir, il suffit d être intéressé par l acte. L intérêt soit matériel ou moral, individuel ou collectif doit être direct et certain. - l existence d une décision préalable, aux termes de l article 137 de la loi n , le Conseil d Etat ne peut être saisi que par la voie de recours formé contre une décision préalable de l Administration écrite ou verbale contraire à la prétention du requérant. - Les délais de recours : d après les dispositions de l article 137, 1 ère de la même loi, le Conseil d Etat ne peut être saisi que par la voie d un recours formé dans les trois mois à compter de la notification ou de la publication de la décision attaquée. Le même article dispose, en outre, qu en pleine contentieux, sauf en matière de travaux publics, le délai est de trois mois à partir de la notification de la décision préalable. Le silence gardé pendant plus de quatre mois par l autorité vaut une décision implicite de rejet. Cette décision implicite ouvre le délai de recours de trois mois. La requête introductive d instance est rédigée sur papier libre et déposée au greffe du Conseil d Etat. Cette requête est personnelle et ne doit viser qu une seule décision. 2- Motivation de la requête Les moyens qui sont invoqués varient selon la nature du recours exercé. En matière de recours pour excès de pouvoir, le requérant peut invoquer des moyens d illégalité communément appelés : «cas d ouverture du recours pour excès de pouvoir». 7 Loi organique n du 1 ère Octobre 2004 relative à l organisation, aux attribution, au fonctionnement et à la procédure applicable à la Cour suprême.
27 22 Ces moyens de légalités sont : a- Les moyens de légalité externe qui touchent à la légalité formelle des actes : - L incompétence 8 résultant soit de l usurpation de pouvoir, soit de l empiètement d une autorité administrative concernant les pouvoirs d une autre autorité. (compétence matérielle, compétence temporelle, compétence territoriale). - Le vice de forme constituée par l omission ou l irrégularité de formalités substantielles 9. b- Les moyens de légalité interne : - Le détournement de pouvoir ou de procédure 10 qui concerne les mobiles de l auteur de l acte. Il s agit de l utilisation par l Administration de ses pouvoirs dans un but autre que celui prévu par loi ou l emploi d une procédure inapplicable. - Violation de la loi qui porte sur les motifs de l acte. Elle réside dans le défaut de base légale en cas d inapplicabilité du texte invoqué par l Administration ; l erreur de droit en cas d application d un texte sans rapport avec le problème ; l inexactitude matérielle des faits etc. Le requérant peut, en matière de pleine juridiction, invoquer tous les moyens de droit. Outre les moyens d illégalité précités, il peut alléguer la violation par l Administration de stipulation contractuelle, la faute de l administration. 8 CA n 70/80-ADM du 10 M CA n 42/77-ADM du 18 Novembre CA n 42bis/00-ADM du 13 Décembre 2000
28 23 B- Les effets des recours 1- L effet non suspensif des recours En vertu d une règle fondamentale du droit public, les décisions administratives ont un caractère exécutoire. L article 186 de loi n : «le recours contre une décision administrative n en suspend pas l exécution» 11. Les décisions s imposent aux administrés alors même qu ils les contestent par la voie contentieuse. Toutefois, la loi prévoit le sursis à exécution. Le juge administratif peut ordonner le sursis à exécution de la décision attaquée. Ainsi, l application de la décision est suspendue jusqu'à ce que l arrêt du Conseil d Etat soit rendu. Le sursis ne peut être obtenu que lorsqu il est demandé expressément par le requérant. La demande est présentée par requête distincte et subordonnée a l existence d une requête aux fins d annulation de la décision préalable. A noter qu en aucun cas le sursis ne peut être ordonné à l exécution touchant l ordre public. Pour être recevable, la demande doit être déposée quarante huit heures à compter de la notification ou de la connaissance de ladite décision. Le recours pour excès de pouvoir est destiné à obtenir l annulation d une décision administrative prétendue illégale. Ainsi, le pouvoir du Juge est limité. Il ne peut qu annuler l acte ou rejeter la requête. Le juge ne peut, en outre, ni reformer l acte attaqué, ni condamner l Administration en conséquence de l annulation de l acte. L acte annulé disparaît de l ordonnancement juridique : il est censé n être jamais intervenu. L annulation est rétroactive. Dans le cas d un recours de pleine juridiction, le pouvoir du juge est plus étendu. Il résulte que la décision du juge à une portée particulière. Le juge saisi par le requérant, afin de constater l étendue des droits de celui-ci et condamner l Administration à les rétablir, peut non seulement annuler la décision attaquée mais aussi la reformer. Apres avoir établi 11 Cf. Privilège de l exécution préalable
29 l existence et la portée du droit du requérant contre l Administration, il va lui en accorder le bénéfice et prononcer contre l administration une condamnation pécuniaire. 24 II-Le Conseil d Etat L organisation, les attributions et le fonctionnement du Conseil d Etat sont fixés par la loi organique n du 1 er octobre A- Composition 1- Siège Au siège, le Conseil d Etat est dirigé par le Président. Cette juridiction qui siège à la Cour suprême comprend plusieurs chambres dont le nombre est fixé par le règlement intérieur. Une chambre comprend un président de la chambre, des conseillers et des auditeurs. Elle est assistée d un greffier. 2- Le Ministère public Le Ministère public est représenté par le Commissaire général de la loi au Conseil d Etat. Il comprend : - le Commissaire général de la loi, chef du parquet ; - les Commissaires de la loi ; - les auditeurs. Le Commissaire général membre de la juridiction est chargé en toute indépendance de présenter sous forme de conclusions la solution qu il lui paraît appeler, compte tenu du droit positif, le problème juridique posé par le litige. Ainsi, il défend l intérêt de la loi et non celui de l administration.
30 25 B- De la compétence 1- La compétence ratione materiae La compétence d attributions du Conseil d Etat est fixée par la loi organique L article 129 dispose que le Conseil d Etat est juge de droit commun du contentieux administratif et fiscal. A cet effet, il statue en premier et en dernier ressort pour: - les litiges relatifs à l impôt direct ; - le recours en annulation des actes des autorités administratives ; - le recours de pleine juridiction pour les faits dommageables occasionnés par les activités de l Administration. Le Conseil d Etat peut être consulté par le Premier ministre et par certains autorités publiques. La demande de consultation est adressée au Président et comporte une copie au Commissaire général de la loi. 2- La compétence ratione loci La règle de compétence territoriale précise quelle est, de toutes les juridictions, d une même catégorie répartie sur le territoire, celle qui devra connaître d un litige. La compétence du Conseil d Etat s étend sur tout le territoire de la République selon les termes de l article 1 alinéa 2 de la loi organique précitée.
31 26 Section II- Les infractions relatives à la gestion des deniers publics I- Les infractions liées aux fonctions des agents A- Types de l infraction 1- Les infractions à la législation fiscale et financière En matière de recette, la responsabilité des Ordonnateurs et des Comptables tirent son origine dans les différents textes et principes généraux régissant la législation financière et fiscale. L Ordonnateur, dans le domaine fiscal, exerce la constatation en premier lieu l existence d un événement ou d une situation qui constitue le fait d une créance fiscale (opération d assiette). Il doit, en second lieu, constater le montant de la dette résultant de l opération de liquidation. En matière de recette, tout ordonnateur a compétence pour ordonner le recouvrement par l émission d un Titre de perception selon la nature des recettes. Par Comptables, on entend les fonctionnaires qui sont spécialisés dans la perception des impôts, droits et taxes, redevances ou sommes quelconques dus à l intérieur du territoire malgache selon les termes de l article du CGI. Ils s appellent «Comptables des administrations financières». Ce sont les Receveurs des impôts auprès des Centres fiscaux. La responsabilité de l ordonnateur est, essentiellement, engagée pour les infractions en violation de la règle de la séparation des ordonnateurs et des comptables 12, à l obligation découlant de la loi de finances et au principe de légalité de l impôt 13. Cette liste n est pas limitative mais nous permet de retracer les cas dans lesquels la responsabilité disciplinaire, financière et pécuniaire de l ordonnateur est en jeu. 12 Cf. Comptable de fait : CA n 8/92 ADM du 15 Septembre Cf. Concussion du Droit pénal.
32 27 Le comptable est responsable de sa propre gestion et celui de ses prédécesseurs. Il est également responsable des agissements de tout agent placé sous ses ordres 14. L article du CGI dispose que «le receveur est personnellement responsable des opérations dont il est chargé». Ainsi, constitue une infraction à la charge du comptable : la violation de la règle et la tenue de la comptabilité publique, tout manquement à ses obligations en matière de recette, le déficit ou manquant constaté en deniers ou en valeurs. 2- Les infractions de droit commun Les infractions commises (Cf. supra) par les ordonnateurs et les comptables peuvent recevoir une qualification pénale. Ainsi, la violation de la règle de la séparation des ordonnateurs et comptables peuvent faire l objet d une poursuite devant le Tribunal pénal pour «usurpation de fonction», recours pour excès de pouvoir devant le Juge administratif pour «incompétence». Il en est de même pour le déficit constaté lors d une vérification de caisse effectuée par l autorité d inspection ou de contrôle compétent. Le déficit de caisse engage la responsabilité pécuniaire et pénale du comptable vérifié. Le ministère public défenseur de la loi peu engager contre lui une poursuite pou détournement des deniers publics. B- La mise en oeuvre de la responsabilité de l auteur 1- Les autorités compétentes Le contrôle de la gestion des ordonnateurs et des comptables des administrations financières, outre le contrôle interne du servie 15 généralement effectué sur place, est assuré par des corps spécialisés qui sont : - l Inspection Générale de l Etat (I.G.E) ; - l Inspection Générale des Finances (I.G.F). 14 Cf. Responsabilité sans faute. 15 Service d Inspection, Cf. article 3 du Décret n du 01 Juin 2004 modifiant et complétant les disposition du Décret n du 04 Mars 2003 fixant les attribution du Ministre de l Economie, de Finances et du Budget ainsi l organisation générale de son Ministère.
33 L I.G.E est un organe de contrôle ayant une compétence générale, rattaché au Président de la République et n agit que sur son ordre. 28 L I.G.F, organe nouvellement crée par le Décret n du 01 Juin 2004, est placé au sein du Ministère chargé des Finances. Elle a comme principale fonction la vérification de la gestion des ordonnateurs et celle des comptables publics (article 2). Les pouvoirs et les conditions d investigation reconnus aux Inspecteurs d Etat dans l exercice de leur mission à l I.G.E sont également reconnus et attribués aux Inspecteurs des Finances dans L I.G.F. Ces organes de contrôle, dit administratif, ne prennent pas des sanctions en cas d irrégularité constatée à l égard de l ordonnateur ou comptable mise en cause, mais formulent des propositions de sanction dans le rapport d inspection (Procès verbal de vérification). Au vu du rapport d inspection de l organe spécialisé ou de son supérieur hiérarchique, le Ministre des Finances émet son avis sur les mesures à prendre. A cet égard, le Ministre des Finances dispose d un pouvoir discrétionnaire. Dans tous les cas, le Ministre engage toujours les poursuites en saisissant le Tribunal répressif, le Conseil de Discipline de la Fonction publique (C.D.Fop) et les Conseil de Discipline Budgétaire et Financière (C.D.B.F). En effet, un même fait peut faire l objet de plusieurs poursuites devant les juridictions précitées. Il en est ainsi, à titre d exemple, lorsqu un ordonnateur émet un Titre de perception de recette non autorisée. Il est poursuivi pour infraction à la réglementation des finances publiques devant le C.D.B.F, justiciable devant le C.D.Fop pour manquement aux obligations professionnelles 16 et, devant le Tribunal répressif pour concussion. Nonobstant, les décisions de relaxe ou d acquittement du Tribunal répressif et en cas de déficit de caisse constaté par le Procès verbal de l organe de contrôle, le Ministre chargé 16 Cf. Décret n du 17 décembre 2003 portant Code de Déontologie de l Administration et de Bonne Conduite des Agents de l Etat.