Source: https://it.wikiversity.org/wiki/Le_fonti_delle_autonomie
Timestamp: 2019-09-16 16:28:03+00:00
Document Index: 128395848

Matched Legal Cases: ['art 117', 'art 117', 'art 117', 'sentenza ', 'art 5', 'art 117', 'art 117', 'art 120', 'art 123', 'art 138', 'art 123', 'art 122', 'art 123', 'art 123', 'art 138']

Nel sistema delle autonomie locali, Province e Comuni hanno goduto, almeno in certe fasi della Storia d’Italia, di notevole autonomia, ma mai di potere legislativo; erano snodi periferici dell’amministrazione dello Stato, e sulle leggi di quest’ultimo si fondavano le loro competenze. Che il potere normativo degli enti locali si svolga oggi attraverso regolamenti è un retaggio di questa immagine originaria. L’invenzione delle Regioni da parte del costituente del 1948 (invenzione geografica, sociale, economica e giuridica di un livello di organizzazione politica non comparabile né col modello di ente locale né con quello di stato federale) era motivata dal desiderio delle maggiori forze politiche di preservarsi, in caso di sconfitta nelle prime elezioni politiche che si sarebbero svolte nel nuovo ordine costituzionale, un minimo di autonomia politica arroccandosi nei territori in cui ognuna di esse era tradizionalmente più radicata. Ma l’autonomia politica di un’amministrazione pubblica locale postula un’autonomia legislativa che le permetta di distaccarsi dall’indirizzo politico deciso dalla maggioranza parlamentare. Secondo il vecchio Titolo V, nell’esercizio della loro potestà legislativa le Regioni incontravano limiti di vario tipo. I limiti di merito, che potevano essere fatti valere di fronte alle Camere, avrebbero dovuto essere fatti valere quando la legge regionale risultava in contrasto con l’interesse nazionale o con quello di altre Regioni; trattandosi di un contrasto tra indirizzi politici (contrasto di interessi), avrebbe dovuto essere deciso dal Parlamento. Ma questo canale non è mai stato usato; la storia istituzionale delle Regioni è stata caratterizzata dalla conversione del limite di merito in limite di legittimità. Limiti di legittimità potevano essere fatti valere dal Governo di fronte alla Corte costituzionale; erano in parte generali, validi per ogni tipo di legge locale, comuni a tutte le regioni perché connessi in parte alla natura della legge regionale come fonte primaria (limite costituzionale), in parte alla natura dell’ente regionale come ente derivato (limite degli obblighi internazionali), territoriale (limite territoriale), a competenza limitata (limite delle materie). I limiti specifici (di legittimità) portavano a distinguere, in ragione del minore o maggiore vincolo che il legislatore regionale trovava nella legge dello Stato, tra la potestà primaria o esclusiva, riservata alle sole Regioni speciali, la potestà concorrente o ripartita , e la potestà attuativa o integrativa, legata al completo rispetto della legge statale. Nel concreto dell’esperienza attuativa il disegno costituzionale si è dimostrato impraticabile, perché muoveva dall’idea che si potessero dividere i campi rispettivi della legge statale e regionale tramite l’elencazione delle materie di competenza regionale (essendo implicita la competenza generale residuale dello Stato) e la distinzione tra norme di principio (di competenza statale) e norme di dettaglio (di competenza regionale). Era affidato alla Corte costituzionale il compito di vigilare sugli eventuali sconfinamenti attraverso giudizi di legittimità (salvo l’eventualità di sottoporre conflitti di merito alle Camere). L’elenco delle materie contenute nell’art 117 Cost nel suo testo originario, così come gli elenchi formulati dagli Statuti speciali, hanno però fallito come strumenti di delimitazione delle competenze; le materie erano indicate secondo “etichette” (o “contenitori”)che non fornivano indicazioni circa la modalità e la proceduta con cui dovevano essere “riempite di contenuti” dal legislatore ordinario, che si trovava ad operare con un elevato tasso di discrezionalità politica, cioè legislativa. Poiché però le etichette sono scritte in Costituzione proprio a garanzia di un ordine delle competenze che non più essere modificato ad libitum, la Corte costituzionale ha dovuto intraprendere un’opera incessante di ridefinizione dei contenuti, decidendo di volta in volta se la competenza oggetto di conflitto ricadesse o meno nel contenitore. Il legislatore statale ha riempito di contenuti le materie di competenza regionale soprattutto attraverso i decreti di trasferimento delle funzioni amministrative. I decreti di trasferimento delle funzioni, degli uffici e del personale sono atti con forza di legge deliberati dal Governo. Il trasferimento alle Regioni ordinarie si compie col normale meccanismo della delega legislativa; il procedimento si apre con una legge di delega votata dalle Camere che detta principi e regole procedurali per la sua attuazione. Gli Statuti delle Regioni speciali prevedono invece che le norme di attuazione dello Statuto siano emanate con decreto legislativo, elaborato dal Consiglio dei ministri ma predisposto da una Commissione paritetica composta da membri designati dalla Regione e dal Governo. Sono dunque atti contrattati tra Governo e Regione, senza passaggio in Parlamento. Per quanto riguarda le Regioni ordinarie, sia i trasferimenti delle funzioni del 1972, sia quelli del D. Lgs 616/1977, sia i più recenti decreti Bassanini, hanno operato ritagli nelle materie elencate dal vecchio art 117 Cost, escludendo dal trasferimento settori, funzioni, compiti che lo Stato ha trattenuto per sè per “preservare l’interesse nazionale”. Anche quando non era l’art 117 a specificare che la competenza regionale si fermava all’”interesse regionale” della materia, la Corte (chiamata a valutare se l’affermazione che una determinata funzione è “d’interesse nazionale” fosse o meno ragionevole) ha chiarito che “per tutte le materie vale la considerazione che, pur nell’ambito della stessa espressione linguistica (“etichetta”), si possono distinguere materie sostanzialmente diverse secondo la diversità degli interessi, regionali o sovraregionali, desumibile dall’esperienza sociale e giuridica. Valutare quali materie siano ricomprese sotto la stessa “etichetta”, implica un’attività di ricostruzione degli interessi coinvolti e qualificazione degli stessi in base al livello di Governo competente. Ma anche l’altro strumento di ripartizione di competenze tra legge statale e regionale non si sottrae alla considerazione degli interessi; ciò che è “principio” può essere distinto dalla “norma di dettaglio” solo in base a valutazioni svolte sul filo dell’opportunità che una determinata norma sia applicata su tutto il territorio nazionale, oppure tolleri variazioni territoriali. L’interesse nazionale, così come è filtrato nella definizione delle materie, determina la decisione sulla sussistenza o meno di un “principio”; quello che era stato previsto dal costituente come limite politico da far valere davanti al Parlamento in relazione a singole leggi regionali gravemente lesive dell’indirizzo politico nazionale, si è trasformato in un elemento decisivo, indispensabile alla definizione dei limiti preventivi, generali ed astratti che determinano la legittimità di ogni legge regionale e sono fatti valere davanti al giudice, e anzi sostitutivo di essi: come ebbe a scrivere la Corte nella sentenza 177/1988, “non si può escludere che, in considerazione della rilevanza che l’interesse nazionale può assumere in vari casi, lo Stato possa legittimamente adottare una disciplina legislativa di dettaglio pur nell’ambito di materie attribuite in via generale alla competenza regionale (o provinciale)”.
1.1 La Potestà Esclusiva
gli elenchi delle materie costituiscono ancora lo strumento essenziale con cui si pretende di delimitare le sfere di attribuzione legislativa; all’intrinseca indeterminatezza delle etichette si aggiunge poi l’ulteriore incertezza derivante dalla novità delle denominazioni (poiché elencate ora sono quelle statali) che impedisce di sfruttare ciò che nei decenni passati si era consolidato tanto in via giurisprudenziale che legislativa. Peraltro non è immaginabile che le materie di competenza statale si riempiano di contenuti
pur cancellando qualsiasi accenno all’interesse nazionale, la riforma non ha toccato l’art 5 Cost, in cui trovano formale e solenne riconoscimento le esigenze di carattere unitario (è il fondamento della prevalenza di queste sulle ragioni dell’autonomia). I principi incorporati nell’articolo restano quindi accreditati, anche se non significa che resti pietrificato anche l’insieme degli strumenti con cui in passato il principio è stato fatto operare; secondo la Corte, la cura delle esigenze unitarie si attua anzitutto “attraverso l’esplicita enunciazione dei principi fondamentali di cui all’art 117”, strumento che dopo la riforma resta però disponibile solo per le materie concorrenti. Per quanto riguarda la potestà residuale, le esigenze unitarie non possono più essere assicurate per questa via; se lo strumentario di cui dispone lo Stato è limitato alle leggi e ai regolamenti che può emanare nelle materie di sua competenza esclusiva, alle leggi di principio nelle materie concorrenti, ogni titolo che la nuova Costituzione offre per giustificare l’interferenza statale sarà dilatato oltre ogni ragionevole interpretazione per assicurare gli interessi unitari (saranno estese le etichette delle materie dell’art 117.2, amplificati i “livelli essenziali di prestazione, di diritti sociali e civili, di concorrenza, tolti argini ai principi fondamentali della competenza concorrente, scoperto che anche i poteri sostitutivi di cui all’art 120.2 possono incidere sulla legislazione regionale). Come può altrimenti reggere un sistema giuridico in cui l’intero peso dell’innovazione legislativa poggia, a parte le materie enumerate, su 22 legislatori locali?
la concorrenza tra competenze esclusive dello Stato e competenze regionali: quando la legge statale affronta oggetti su cui si registra un’interferenza tra più interessi, con sovrapposizione tra competenze statali e regionali senza poter determinare quella prevalente, legge statale e regionale si trovano in una situazione di oggettiva concorrenza; ciò è particolarmente evidente quando entrano in gioco le materie trasversali: muovendo da una sua competenza esclusiva, la legge statale detta norme che si proiettano su materie concorrenti o residuali (principi fondamentali; lo Stato così invade ambiti materiali regionali), in base alle quali le Regioni emaneranno la loro disciplina legislativa, e non è escluso che dettino norme che ricadono anche nelle materie esclusive dello Stato (muovendo dalle proprie attribuzioni, anche le Regioni così oltrepassano la membrana delle competenze esclusive statali) in particolare quando queste richiamano valori costituzionali che impegnano ogni componente della Repubblica, tra cui le Regioni stesse. Ma anche quando non ci si trovi di fronte a materie-valore, la normale situazione di intreccio di competenze consente ampie zone di sovrapposizione tra norme statali e regionali, come si può riscontrare in materie apparentemente solide come l’immigrazione (la disciplina di ingresso e il soggiorno di stranieri è rimessa allo Stato, ma altri ambiti - l’assistenza sociale, l’istruzione, l’abitazione, la salute - coinvolgono competenze sia statali che regionali) e la difesa (la disciplina del servizio civile è rimessa allo Stato, ma non tutti gli aspetti dell’attività dei cittadini che svolgono questo servizio ricadono nella competenza statale). Fermo restando il nucleo duro della competenza esclusiva dello Stato (anche regolamentare), su cui la legge regionale non può interferire, nelle zone più a margine, nelle quali la legge statale si sovrappone alla regionale, la seconda deve rispettare i principi fondamentali stabiliti dalla prima; è lo schema della concorrenza quello che in fondo si applica, con la conseguente inevitabile incertezza circa l’individuazione dei principi. La Corte, in alcune sentenze, ha individuato un sicuro principio non modificabile dalla legge regionale nelle norme che fissano un “punto di equilibrio” tra interessi costituzionalmente rilevanti; la legge statale che fissi standard, limiti o valori di riferimento per assicurare il bilanciamento tra diversi interessi costituzionali delimita definitivamente lo spazio di manovra della legge regionale. E’ ovvio inoltre che, agendo lo Stato sulla base giuridica che gli assegna la competenza esclusiva, non gli sarà precluso nè di imporre alle Regioni anche norme di dettaglio, nè di trattenere specifiche funzioni amministrative, come viceversa accade quando la norma costituzionale indica competenze concorrenti o residuali.
Facciamo l'esempio che Stato e Regioni siano due pasticceri e in particolare il pasticcere Stato è il fornitore del pasticcere Regione. Questi due pasticceri nel loro contratto di fornitura stabiliscono i dolci che l'uno potrà fare, l'altro potrà fare e così via. Il Contratto (la Costituzione) dice prima di tutto che al Pasticcere Stato compete (e solo a lui) di realizzare le Torte alla Fragola e all'Arancia. (questa è la Competenza Esclusiva dello Stato). Se il Pasticcere Regione fa la Torta alla Fragola sfora la competenza dello Stato e la torta va buttata (così una legge regionale se entra nel campo della legge statale è incostituzionale). Il Contratto poi dice che a fare la Torta al Cioccolato e alla Crema Chantilly sia il Pasticcere Regione, però il Pasticcere Stato può dirle quante torte al cioccolato deve fare e quante alla crema oppure può dirle che la torta alla crema non deve essere più di tre Strati (questa è la Competenza Concorrente tra Stato e Regione). Se il Pasticcere Regione non si attiene al principio dello Stato la torta va buttata (così se una legge regionale non si attiene ai principi statali la norma è incostituzionale. Ma su questo bisogna tornarci). In ultimo il Contratto dice che il Pasticcere Regione su tutte le altre Tipologie di Torta non dette è ideatore ed esecutore (questa è la Competenza Residuale Regionale). Il Pasticcere Regione può fare Torte alla Mela, Pera o quello che vuole. È dubbio se possa farlo anche il Pasticcere Stato. Ed è un dubbio vero ancora non unanimemente sciolto dalla Corte Costituzionale ed ad oggi si ritiene che lo Stato possa supplire fino a quando non ottemperi la Regione. Ho premesso che volevo tornare alla questione della Competenza Concorrente tra Stato e Regione. L'Esempio del Pasticcere purtroppo non è appropriato o meglio non è così veritiero di quanto è per le Materie dettate dalla Costituzione. Purtroppo la Costituzione non dice fermamente che si parla di Torta al Cioccolato o alla Crema Chantilly. Dice invece Torte Farcite con Crema. Chiaramente si capirà che dire Farcite con Crema vuol dire anche torte con Crema di Mela. E qui si crea il dubbio e il contenzioso di cui dicevo prima. Pensate che per ogni tipologia di torta è stato chiesto un parere alla Corte Costituzionale. Ora moltiplicate questo non solo per le Torte ma anche per il Tipo di Pasta, per il Tipo di Salume. Avrete il Contenzioso Costituzionale più lungo e duraturo della Storia Repubblicana (ben oltre 15 anni).
Inizialmente lo Statuto delle regioni ordinarie era approvato e modificato con legge ordinaria rinforzata, il cui procedimento iniziava con l’approvazione e discussione in Consiglio regionale a maggioranza assoluta; veniva quindi trasmessa al Governo, che non poteva intervenire nel merito, e la trasformava in vera e propria iniziativa legislativa; veniva poi approvata dalle Camere, promulgata dal PdR e pubblicata in Gazzetta Ufficiale. Così sono stati approvati i primi statuti ordinari nel 1970-71. Dopo la legge Cost. 1/1999, il nuovo art 123 Cost dispone invece che lo Statuto sia legge regionale rinforzata; è approvato e modificato dal Consiglio regionale con legge approvata a maggioranza assoluta dei suoi componenti, con due deliberazioni successive adottate ad intervallo non minore di due mesi. Dopo la doppia approvazione, lo Statuto è soggetto ad una pubblicazione notiziale, a partire dalla quale il Governo ha la possibilità di impugnarlo preventivamente davanti alla Corte costituzionale entro 30 giorni, mentre entro 3 mesi 1/50 degli elettori della Regione o 1/5 dei componenti del Consiglio regionale può proporre un referendum (si tratta di un referendum approvativo o sospensivo vicina a quella prevista per la revisione costituzionale dell’art 138 Cost). Decorsi i termini per l’impugnazione o per la richiesta di referendum (o espletati entrambi con esito positivo) seguirà la promulgazione dal PdR e la pubblicazione sul Bollettino Ufficiale regionale (B.U.R). L’art 123 riserva agli Statuti delle Regioni ordinarie la disciplina di importanti aspetti come la forma di governo regionale, i principi fondamentali di organizzazione e funzionamento, il diritto di iniziativa legislativa e di referendum su leggi e provvedimenti amministrativi regionali, la pubblicazione delle leggi e dei regolamenti regionali. Si è ampliato di molto anche lo spazio di scelta riservato alle Regioni: mentre prima lo Statuto doveva restare nell’ambito dei principi fissati dalla legislazione statale, ora gli unici limiti sono quelli derivanti dal puntuale rispetto di ogni disposizione della Costituzione e del suo spirito. Lo Statuto funge così da limite per la legge statale e regionale; si può discutere se rispetto a quest’ultima ricopra una posizione gerarchicamente superiore o ad esso sia attribuita una competenza riservata. La giurisprudenza costituzionale riconosce allo Statuto una riserva di competenza, sia un limite di competenza: sono “fonti regionali a competenza riservata e specializzata”. Un limite esplicito alla competenza dello Statuto è stabilito dall’art 122 Cost, che riserva espressamente alla legge regionale “nei limiti dei principi fissati con legge della Repubblica”, la determinazione delle norme relative al sistema di elezione e ai casi di ineleggibilità e incompatibilità del Presidente e degli altri componenti della Giunta regionale, nonché dei consiglieri regionali”. Non è invece vietato allo Statuto disciplinare altri argomenti rispetto a quelli indicati dall’art 123 Cost, contenuti “eventuali” (previsione di organi di garanzia statutaria, norme relative al rapporto tra Regione ed enti locali, diritto d’accesso ad atti amministrativi) ulteriori rispetto a quelli “necessari”. La Corte ritenuto compatibili con la competenza dello Statuto norme programmatiche e di principio rivolte ai temi più vari, negandone però la valenza normativa: anche se inserite come atto-fonte, non hanno efficacia giuridica, trattandosi solo si espressione delle varie sensibilità politiche presenti nella comunità regionale al momento dell’approvazione dello Statuto. Tra gli oggetti che l’art 123 Cost attribuisce allo Statuto rientra anche la disciplina della formazione degli atti normativi della Regione. Sotto questo profilo lo Statuto si propone quindi come parametro di legittimità delle leggi regionali, oltre che dei regolamenti.
La legge cost. 2/2001 ha modificato i 5 statuti speciali per riconoscere anche alle Regioni speciali un’autonomia nella scelta della propria forma di governo. Per raggiungere questo obiettivo la legge costituzionale ha previsto un processo di decostituzionalizzazione delle norme statutarie sulla forma di governo, prevedendo che con legge regionale rinforzata (approvata a maggioranza assoluta e pubblicata con funzione notiziale per consentire impugnazione governativa/sottoposizione a referendum abrogativo) la Regione possa definire le modalità di elezione del Consiglio, del Presidente della Regione e dei componenti della Giunta, i rapporti tra gli organi, l’iniziativa legislativa popolare e i referendum, le condizioni di parità d’accesso alle consultazioni elettorali. Tale legge prende nome di legge statutaria, con competenza riservata e limitata (deve e può regolare solo quei contenuti). La legge costituzionale ha poi previsto un procedimento di revisione per gli Statuti speciali diverso da quello di revisione costituzionale ex art 138: la Regione è coinvolta all’inizio del procedimento di riforma perché o l’iniziativa parte dall’Assemblea regionale oppure, se il procedimento è avviato per iniziativa governativa o parlamentare, è necessario che venga acquisito il suo parere (obbligatorio ma non vincolante). Inoltre, la legge costituzionale di revisione dello Statuto, anche se approvata dalle Camere con maggioranza assoluta, non è sottoposta a referendum. La riforma del titolo V della Costituzione introduce conseguenze rilevanti anche per le Regioni speciali; la legge Cost. 3/2001 introduce la clausola di maggior favore per cui, “sino all’adeguamento dei rispettivi statuti, le disposizioni della presente legge si applicano anche alle Regioni a statuto speciale/Province autonome per le parti in cui prevedono forme di autonomia più ampie rispetto a quelle già attribuite. La Corte costituzionale ha precisato che la clausola di maggior favore comporta che la Regione speciale possa giovarsi della riforma del titolo V tutte le volte in cui essa preveda che la potestà legislativa regionale su una determinata materia sia più ampia di quella prevista dallo Statuto speciale: in particolare, se sulla materia è riconosciuta la potestà residuale della Regione ordinaria, questa norma prevale sull’eventuale inclusione di quella materia nell’elenco delle competenze concorrenti o esclusive della Regione speciale. Potestà legislative delle Regioni speciali:un quadro sinottico: gli statuti speciali prevedono 3 livelli di potestà legislativa, ognuna riferita ad un particolare elenco di materie che varia da statuto a statuto:
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