Source: http://www.servat.unibe.ch/dfr/bv043142.html
Timestamp: 2017-10-19 14:18:32
Document Index: 255469527

Matched Legal Cases: ['§ 7', '§ 7', '§ 154', '§ 7', '§ 16', '§ 7', '§ 20', '§ 111', 'Art. 64', '§ 7', '§ 7', '§ 7', 'Art. 38', 'Art. 3', '§ 63', 'Art. 93', '§ 13', '§ 71', 'Art. 21', 'Art. 38', 'Art. 93', 'Art. 93', '§ 90', 'Art. 93', '§ 63', '§ 63', 'Art. 93', '§ 71', 'Art. 93', 'Art. 93', '§ 92']

DFR - BVerfGE 43, 142 - Verfassungsbeschwerde einer Parlamentsfraktion
Rang: 29 (308)
1. Der Bayerische Landtag hat sich -- unter Verzicht auf mün ...
2. Der Bayerische Senat und die Staatsregierung halten die Verfas ...
1. Die Verfassungsbeschwerde ist ein Rechtsbehelf zur Verteidigun ...
2. Die Parlamentsfraktionen sind notwendige Einrichtungen des Ver ...
Bearbeitung, zuletzt am 24. März 2017, durch: A. Tschentscher; Matthias Cantow
Zur Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde einer Parlamentsfraktion.
des Zweiten Senats vom 14. Dezember 1976
-- 2 BvR 802/75 --
in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerde 1. der Frau Dr. Hildegard H..., 2. der Frau Ursel R..., 3. des Herrn Wolf Dietrich G..., 4. des Herrn Dr. Gerhard Z..., 5. des Herrn Hans-Jürgen J..., 6. des Herrn Dr. Fritz F..., 7. des Herrn Werner K..., 8. des Herrn Winfried W..., Abgeordnete im Bayerischen Landtag, alle: München 80, Max-Planck-Straße 1, -- Bevollmächtigte: Rechtsanwälte Jost-Thiel Hecker, Konrad Huch-Hallwachs, Jürgen Buchholtz, Dr, Kuno Wilhelm, Marianne Kunisch, Rainer Kisling, Dr. Jens Harmsen, Ulrich Irmer, Dr. Volker Kussmann, München 2, Kaufingerstraße 25 -- gegen § 7Abs. 1 Satz 1 der Geschäftsordnung für den Bayerischen Landtag in der Fassung vom 25. September 1974 (GVBl. S. 587), zuletzt geändert durch Beschluss vom 15. Mai 1975 (GVBl. S. 154).
§ 7 Abs. 1 Satz 1 der Geschäftsordnung für den Bayerischen Landtag (im folgenden: GeschO) vom 25. September 1974 (GVBl. S. 587) lautet:
Fraktionen sind Vereinigungen von mindestens 10 Abgeordneten.
Gemäß § 154 GeschO übernahm nach der Landtagswahl vom 27. Oktober 1974 der neugewählte Landtag diese Geschäftsordnung durch Beschluß vom 12. November 1974 (LTDrucks. 8/1).
Einen Antrag der acht Abgeordneten der F.D.P. im Bayerischen Landtag -- der Beschwerdeführer des vorliegenden Verfahrens --, § 7 Abs. 1 Satz 1 GeschO dahin zu ändern, daß auch ihrer Gruppe der Fraktionsstatus zuerkannt werden könne, lehnte die Landtagsmehrheit in der Sitzung vom 15. Mai 1975 ab (StenBer. 8/22 S. 1050). Zugleich beschloß der Landtag Änderungen der Geschäftsordnung in einigen anderen Punkten (vgl. GVBl. S. 154): § 16 GeschO wurde durch einen zweiten Absatz ergänzt, wonach Gruppen von Abgeordneten derselben Partei, die gemäß § 7 Abs. 1 GeschO keine Fraktion bilden können, bei der Zusammensetzung des Ältestenrats berücksichtigt werden; entsprechend wurde § 20 Abs. 2 GeschO für die Zusammensetzung des Zwischenausschusses geändert. Die Vorschriften über die Besetzung der übrigen Ausschüsse wurden dahin neu gefaßt, daß Abgeordnetengruppen unterhalb der Fraktionsstärke dann Sitze zufallen, wenn in Anwendung des Systems d'Hondt die von der Geschäftsordnung vorgesehene Zahl der Mitglieder des betreffenden Ausschusses das ermöglicht. Die F.D.P. ist seitdem im Ältestenrat, im Zwischenausschuß und in acht der 13 übrigen Ausschüsse des Landtags vertreten. Eine weitere Änderung der Geschäftsordnung betraf die Redezeit. Nach § 111 GeschO steht Abgeordnetengruppen nunmehr höchstens die Hälfte der Redezeit zu, die für eine Fraktion festgesetzt ist.
Der Landesverband Bayern der F.D.P. und die Gruppe der acht Abgeordneten der F.D.P. im Bayerischen Landtag beantragten beim Bayerischen Verfassungsgerichtshof im Wege des Organstreits gegen den Bayerischen Landtag (Art. 64 der Verfassung des Freistaates Bayern), die Verfassungswidrigkeit des § 7 Abs. 1 Satz 1 GeschO festzustellen, soweit für die Bildung einer Fraktion auch dann eine Mindestzahl von Abgeordneten vorausgesetzt wird, wenn die Fraktion von Abgeordneten einer Partei gebildet werden soll, auf welche bei der Wahl im Land mindestens 5 v. H. der insgesamt abgegebenen gültigen Stimmen entfallen sind. Zugleich stellten die genannten acht Abgeordneten der F.D.P. einen Normenkontrollantrag (Popularklage). In beiden Verfahren wurde im wesentlichen ausgeführt, die Vorenthaltung des Fraktionsstatus für Abgeordnete einer Partei, welche die wahlrechtliche Sperrklausel überwunden habe und deshalb im Landtag vertreten sei, verstoße gegen die Anerkennung der "Fraktion als Partei im Parlament" durch die bayerische Verfassung und bayerisches Gesetzesrecht, gegen den Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit und ferner gegen das Rechtsstaatsprinzip und den allgemeinen Gleichheitssatz.
Durch Urteil vom 30. April 1976 stellte der Bayerische Verfassungsgerichtshof die Vereinbarkeit von § 7 Abs. 1 Satz 1 GeschO mit der Bayerischen Verfassung fest und wies zugleich den Normenkontrollantrag ab (verbundene Verfahren Vf. 12- IV-75 und Vf. 13-VII-75).
Mit der am 24. September 1975 beim Bundesverfassungsgericht eingegangenen Verfassungsbeschwerde wenden sich die Beschwerdeführer unmittelbar gegen § 7 Abs. 1 Satz 1 GeschO in der seit dem 25. September 1974 geltenden und für den jetzigen Landtag am 12. November 1974 übernommenen Fassung. Sie rügen als Abgeordnete, aber auch als Wähler der F.D.P. bei der Landtagswahl am 27. Oktober 1974, die Verletzung ihres aktiven und passiven Wahlrechts (Art. 38 Abs. 1 und Abs. 2 GG) sowie die Verletzung ihrer Grundrechte aus Art. 3 Abs. 1 GG. Zur Begründung beziehen sie sich weitgehend auf ihr Vorbringen vor dem Bayerischen Verfassungsgerichtshof. Im wesentlichen machen sie geltend:
Die Abgeordneten der F.D.P. im Bayerischen Landtag hätten durch die Vorenthaltung des Fraktionsstatus weniger Rechte als die Abgeordneten der beiden anderen im Landtag vertretenen Parteien CSU und SPD. Das sei bis zur Änderung der Geschäftsordnung am 15. Mai 1975 schon dadurch offensichtlich gewesen, daß sie von den Parlamentsausschüssen ferngehalten worden seien. Aber auch nach den Änderungen vom 15. Mai 1975 bestünden noch erhebliche Rechtsungleichheiten, beispielsweise bezüglich der Redezeit und der Antrags- und Initiativrechte im Landtag, hinsichtlich der durch Gesetz geregelten Besetzung außerparlamentarischer Gremien, zum Beispiel des Rundfunkrats, und nicht zuletzt in der Zuwendung finanzieller Mittel (Verminderung des Zuschusses für die "Fraktions" geschäftsstelle, Wegfall der Vergütungen für den Fraktionsvorsitzenden und seinen Stellvertreter).
Die Beschwerdeführer sind der Auffassung, daß für eine Beschränkung des Fraktionsstatus auf solche Parteien oder Gruppen, die mit einer Mindestzahl von zehn Abgeordneten im Landtag vertreten seien, kein zwingender rechtfertigender Grund vorhanden sei. Eines solchen Grundes bedürfe es aber, weil das Gebot der Gleichbehandlung der Parteien und Abgeordneten durch das Parlamentsrecht als Ausprägung des streng formalisierten Gleichheitsgebots des Wahlrechts verstanden werden müsse. Der möglichst gleiche Erfolgswert der Wählerstimmen sei nur dann gewährleistet, wenn alle Parteien, welche die Sperrklausel des Wahlrechts überwunden hätten und deshalb im Landtag vertreten seien, dort auch die gleichen Rechte hätten, also durch die ihr angehörenden Abgeordneten auch eine Fraktion bilden könnten. Die Verweigerung des Fraktionsstatus durch die Geschäftsordnung beeinträchtige nicht nur die Rechte und Aktivitäten im gegenwärtigen Landtag, sondern darüber hinaus die Chancengleichheit der F.D.P. und der ihr angehörenden Abgeordneten bei künftigen Wahlen, weil die gegenwärtige parlamentarische Arbeit und ihre Erfolge die Wahlaussichten stark beeinflußten.
Die Beeinträchtigung des gleichen Erfolgswerts der für die F.D.P. abgegebenen Wählerstimmen durch die Ungleichbehandlung ihrer Abgeordneten im Landtag wiege um so schwerer, als Besonderheiten des bayerischen Wahlrechts (das Fehlen eines überregionalen Verhältnisausgleichs) ohnehin zu einer Benachteiligung geführt hätten: die F.D.P. habe bei der Wahl am 27. Oktober 1974 mit im Landesdurchschnitt 5,2 v. H. der abgegebenen gültigen Stimmen nur 3,9 v. H. der Landtagsmandate errungen; würde dagegen die Zahl der Mandate dem Verhältnis der Wählerstimmen -- wie bei den beiden anderen Parteien -- besser entsprechen, so wären der F.D.P. die für den Fraktionsstatus notwendigen Sitze im Landtag zugefallen. Die Geschäftsordnung verstärke mithin die anderweitig schon vorgegebene Chancenungleichheit weiter.
Die Beschwerdeführer sehen eine gleichheitswidrige Beeinträchtigung ihres aktiven Wahlrechts darin, daß sie bei der letzten Landtagswahl nicht nur Kandidaten, sondern auch Wähler ihrer Partei gewesen seien.
Dem Bayerischen Landtag, dem Bayerischen Senat und der Regierung des Freistaats Bayern ist Gelegenheit zur Stellungnahme -- zunächst beschränkt auf die Frage der Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde -- gegeben worden.
1. Der Bayerische Landtag hat sich -- unter Verzicht auf mündliche Verhandlung -- am Verfahren beteiligt und beantragt, die Verfassungsbeschwerde als unzulässig zu verwerfen.
2. Der Bayerische Senat und die Staatsregierung halten die Verfassungsbeschwerde ebenfalls für unzulässig. Politische Parteien, Fraktionen und auch Abgeordnete könnten vor dem Bundesverfassungsgericht eine Verletzung ihrer Statusrechte nur im Wege der Organklage geltend machen; die Verfassungsbeschwerde stünde ihnen hierfür nicht zur Verfügung. Ein Organstreit (§§ 63 ff. BVerfGG) komme aber offensichtlich nicht in Betracht, weil der angeblich verletzte Status der Beschwerdeführer nicht im Bundesrecht wurzele. Die Zulässigkeit eines Verfassungsstreits nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 GG, § 13 Nr. 8, §§ 71, 72 BVerfGG scheitere daran, daß der Rechtsweg zum Bayerischen Verfassungsgerichtshof gegeben (und genutzt worden) und im übrigen die Antragsfrist versäumt worden sei.
1. Die Verfassungsbeschwerde ist ein Rechtsbehelf zur Verteidigung eigener subjektiver Rechte (vgl. BVerfGE 15, 298 [301]). Sie ist nur zulässig, wenn der Beschwerdeführer, der sich gegen eine Norm des materiellen Rechts wendet, nach seiner Behauptung durch die Norm selbst, gegenwärtig und unmittelbar in einem Grundrecht oder grundrechtsgleichen Recht verletzt ist (ständige Rechtsprechung, vgl. BVerfGE 1, 97 [101 ff.]; 40, 187 [193]).
2. Die Parlamentsfraktionen sind notwendige Einrichtungen des Verfassungslebens (BVerfGE 10, 4 [14]). Sie haben als Teile und ständige Gliederungen einer parlamentarischen Körperschaft den technischen Ablauf der Meinungsbildung und Beschlußfassung in gewissem Grade zu steuern und damit zu erleichtern (vgl. BVerfGE 20, 56 [104] mit Nachweisen). Sie sind von der Verfassung anerkannte Teile eines Verfassungsorgans. Rechtsbeziehungen bestehen für sie grundsätzlich nur innerhalb des Parlaments, nicht aber gegenüber dem Bürger. Sollte sich, wie die Beschwerdeführer vortragen, die Vorenthaltung des Fraktionsstatus negativ auf die Arbeit und Wirkungsmöglichkeiten der F.D.P.-Abgeordneten im Bayerischen Landtag auswirken, so kann das allenfalls eine Reflexwirkung auf das gleiche Wahlrecht der Bürger haben. Eine Verletzung von Grundrechten oder grundrechtsgleichen Rechten kann hierin aber nicht gesehen werden.
Schon nach den Behauptungen der Beschwerdeführer fehlt es somit, soweit sie die Verfassungsbeschwerde "in ihrer Eigenschaft als Wähler" erhoben haben, an der Zulässigkeitsvoraussetzung der unmittelbaren Betroffenheit durch die angegriffene Norm.
Soweit die Beschwerdeführer die Verletzung von Rechten geltend machen, die ihnen als Abgeordneten im Bayerischen Landtag zustehen, ist die von ihnen mit der Verfassungsbe schwerde gewählte Verfahrensart vor dem Bundesverfassungsgericht nicht zulässig.
Die Verfassungsbeschwerde ist dem einzelnen Bürger zur Verfolgung seiner Rechte gegen den Staat gegeben, sie ist kein Mittel zur Austragung von Meinungsverschiedenheiten zwischen Staatsorganen (BVerfGE 15, 298 [302]). Das Bundesverfassungsgericht hat seit jeher die Auffassung vertreten, daß die Anerkennung der politischen Parteien als verfassungsrechtliche Institutionen durch Art. 21 GG und die damit verbundene Anerkennung auch der Parlamentsfraktionen als notwendige Einrichtungen des Verfassungslebens nichts daran geändert hat, daß auch dem einzelnen Abgeordneten selbst gemäß Art. 38 Abs. 1 GG ein eigener verfassungsrechtlicher Status zukommt. Die mit diesem Status verfassungsrechtlich verbundenen Rechte kann der Abgeordnete in dem dafür vorgesehenen Organstreitverfahren gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG vor dem Bundesverfassungsgericht, oder nach dem entsprechenden Landesverfassungsrecht vor dem Landesverfassungsgericht geltend machen (vgl. für Bundestagsabgeordnete BVerfGE 10, 4 [10 f.]; für Landtagsabgeordnete BVerfGE 4, 144 [148 f.]; 6, 445 [448 ff.]; 32, 157 [162]; vgl. ferner BVerfGE 40, 296 [308 f.]). Das bedeutet zugleich, daß dann, wenn der Abgeordnete in diesem Sinne um die ihm als Abgeordneten verfassungsrechtlich zukommenden Rechte mit einem anderen Staatsorgan, regelmäßig dem Parlament selbst, streitet, er dem Staat nicht als "jedermann" gegenübersteht, der sich gegen eine Verletzung jenes rechtlichen Raumes wehrt, der durch die Grundrechte gegenüber dem Staat gesichert ist. Daraus folgt, daß ihm in einem derartigen Streit der Weg der Verfassungsbeschwerde nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 a GG, §§ 90 ff. BVerfGG auch dann verschlossen ist, wenn er als Verfassungsverstoß auch eine Grundrechtsverletzung, zum Beispiel des allgemeinen Gleichheitssatzes, behauptet. Verfassungsprozeßrechtlich steht der Abgeordnete, der -- wie hier -- eine Verletzung von Statusrechten durch das Parlamentsrecht rügt, insoweit den politischen Par teien gleich (vgl. BVerfGE 6, 445 [448]), die eine Verletzung ihres verfassungsrechtlichen Status durch die rechtliche Gestaltung des Wahlverfahrens nur im Wege des Organstreits geltend machen können (ständige Rechtsprechung, vgl. BVerfGE 4, 27).
Die Frage, ob und inwieweit sich Abgeordnete eines Parlaments nach dessen Geschäftsordnung zu einer Fraktion zusammenschließen können, betrifft -- auch nach bayerischem Verfassungsrecht -- unmittelbar den verfassungsrechtlichen Abgeordnetenstatus.
In den Parlamentsfraktionen vollzieht sich ein erheblicher Teil der Meinungs- und Willensbildung der Abgeordneten und dadurch des Parlaments im ganzen. Die Fraktionen nehmen entscheidenden Einfluß auf den technischen Ablauf der täglichen Parlamentsarbeit. Während einerseits der einzelne Abgeordnete durch die Fraktionen in gewissem Umfang "mediatisiert" wird, so kann andererseits nicht bezweifelt werden, daß die rechtliche Möglichkeit, überhaupt eine Fraktion zu bilden, die Wirkungsmöglichkeiten des einzelnen wie einer Gruppe von Abgeordneten nicht unerheblich verändert. Diese, durch das Parlamentsrecht näher auszugestaltende Chance auf den verfassungsrechtlich anerkannten Fraktionsstatus gehört damit zugleich zum verfassungsrechtlichen Status derjenigen Abgeordneten, die sich -- wie hier -- zu einer Fraktion zusammenschließen wollen.
Das Petitum der Beschwerdeführer kann nicht in ein Verfassungsstreitverfahren umgedeutet werden. Dem steht der eindeutige Wortlaut der Antragsschrift vom 24. September 1975 sowohl durch die Formulierung des Rubrums und des Antrags ("Verfassungsbeschwerde") wie auch durch die Formulierung der Begründung (Verletzung von Grundrechten) entgegen. Diese Antragsschrift ist für die rechtliche Einordnung dieses Verfahrens maßgebend, nicht etwa die später von den Beschwerdeführern in Bezug genommene Begründungsschrift vom 6. Oktober 1975 im Verfahren vor dem Bayerischen Ver fassungsgerichtshof, einem Verfahren überdies, das nicht denselben verfassungsprozeßrechtlichen Grundsätzen folgt wie das Bundesverfassungsgerichtsgesetz.
Im übrigen wäre die Umdeutung der Verfassungsbeschwerde in einen Organstreit nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG, §§ 63 ff. BVerfGG sinnlos, weil die Beschwerdeführer als Abgeordnete des Bayerischen Landtags nicht zu den in § 63 BVerfGG genannten Bundesorganen oder Teilen von ihnen gehören. Eine Umdeutung in ein Verfahren nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 GG, §§ 71, 72 BVerfGG würde die Zulässigkeit des Petitums der Beschwerdeführer ebenfalls nicht begründen. Das Verfahren nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 GG ist ein nur subsidiärer Rechtsweg zum Bundesverfassungsgericht, der, wenn es sich wie hier um einen Streit innerhalb eines Landes handelt, nicht in Betracht kommt, wenn das Landesrecht einen Rechtsweg bereitstellt. Für die Beschwerdeführer war der Rechtsweg zum Bayerischen Verfassungsgerichtshof gegeben, den sie auch beschritten haben. Der nur subsidiäre Rechtsweg zum Bundesverfassungsgericht wird nicht dadurch berührt, daß für den Bayerischen Verfassungsgerichtshof Prüfungsmaßstab für seine Entscheidung in erster Linie bayerisches Recht war; denn dieses Recht hätte das Bundesverfassungsgericht im Verfahren nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 GG ebenfalls anzuwenden.
Das Vorbringen der Beschwerdeführer dahin umzudeuten, daß sich die Verfassungsbeschwerde nunmehr gegen die Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs vom 30. April 1976 richte, verbietet sich im Hinblick auf § 92 BverfGG.