Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/RELATORIA/2010/SU938-10.htm
Timestamp: 2017-10-20 19:37:35
Document Index: 188608636

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SU938-10
Sentencia SU938/10
Sentencia SU-938/10
ACCION DE TUTELA CONTRA EL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA-Caso en que Magistrado del Tribunal del Distrito de Tunja fue retirado del servicio judicial en ejercicio de la facultad prevista en el parágrafo 3 del artículo 9 de la Ley 797/03 por cumplir requisitos para obtener pensión de jubilación
FIJACION DE REGLAS EN MATERIA DE CONFLICTOS DE COMPETENCIA EN ACCIONES DE TUTELA-Análisis de los Autos 124 y 198 de 2009
ORDENAMIENTO COLOMBIANO-Relación entre leyes ordinarias y leyes estatutarias
DERECHOS FUNDAMENTALES-Facetas subjetiva y objetiva
DERECHO DE ACCESO A CARGOS PUBLICOS-Sentido del contenido del derecho, permanencia en los mismos como parte del contenido y protección por vía de tutela
CARRERA JUDICIAL-Mandato de organización del poder judicial
RAMA JUDICIAL-Causales de retiro de los empleados de carrera/CARRERA JUDICIAL-Fundamento y alcance de las causales de retiro contenidas en la LEAJ
SERVIDORES PUBLICOS-Causales de retiro contenidas en la Ley 797 de 2003 y sentencia C-1037 de 2003
RAMA JUDICIAL-Aplicación de las disposiciones de la Ley 797 de 2003-ley ordinaria- a los empleados y funcionarios
ACCION DE TUTELA CONTRA EL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA-Vulneración al debido proceso y derecho al trabajo por haber sido separado del cargo por reunir requisitos para obtener pensión de jubilación en contra de su voluntad
ACCION DE TUTELA CONTRA EL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA-Orden de designar en la primera vacante de iguales o similares condiciones que se presenten en el cargo de Magistrado del Tribunal Superior de Distrito Judicial al accionante
Referencia: expediente T-2262000
Acción de tutela instaurada por Luís Humberto Otálora Mesa contra la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.
Bogotá D.C. veintitrés (23) de noviembre de dos mil diez (2010).
El señor Luis Humberto Otálora Mesa identificado con cédula de ciudadanía n. 19.093.749 de Bogotá interpuso acción de tutela, sustentando su solicitud en los siguientes
1.- El señor Otálora perteneció a la rama judicial desde el mes de febrero de 1974 y hasta el mes de marzo de 2008.
2.- Desde el día 16 de mayo de 1990 se venía desempeñando como magistrado del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja.
3.- El día tres de marzo de 2008 le fue notificada la resolución PSAR07 – 619 de 19 de diciembre de 2007, cuya parte resolutiva previó “[r]etirar del servicio al Dr. Luís Humberto Otálora Mesa, identificado con cédula de ciudadanía No. 19 093.749 de Bogotá, quien se desempeña como Magistrado de la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior de Tunja, con arreglo a la parte motiva de esta Resolución.”, retiro que operaría “a partir de la fecha de inclusión en nómina de pensionados, debidamente certificada por la Caja Nacional de Previsión – Cajanal E.I.C.E.”-folios 24 a 27-.
4.- En contra de la mencionada resolución interpuso recurso de reposición que fue resuelto por resolución PSAR08-49 de 25 de marzo de 2009, en la que se confirmaba la resolución recurrida.
5.- Que el 22 de febrero de 2008, antes de la separación definitiva del cargo, el Grupo de Nómina de la Caja Nacional de Previsión Social expidió constancia de que el señor Otálora Mesa fue incluido en la Nómina General de Pensionados, todo esto con base en el parágrafo 3º del artículo 9º de la ley 797 de 2003 –folio 28-.
· La resolución de retiro del servicio del magistrado Otálora Mesa cumplió con todas las condiciones procedimentales que son exigidas para los actos administrativos de ese tipo.
· La misma se basó en lo establecido para dichos casos por el acuerdo 1911 de 16 de julio de 2003, cuya legalidad y constitucionalidad fueron confirmadas por el Consejo de Estado por medio de sentencia 4773-03 de 27 de octubre de 2005.
· El acuerdo 1911 de 2003 desarrolla, para el caso concreto de los servidores de carrera pertenecientes a la rama judicial, el procedimiento necesario para dar aplicación al parágrafo 3º del artículo 9º de la ley 797 de 2003[1].
· En la mencionada disposición legal se prevé la facultad del ente administrador para disponer unilateralmente del retiro de los servidores públicos, siempre y cuando se sigan las exigencias previstas por la sentencia C-1037 de 2003, en donde se examinó la constitucionalidad del artículo referido.
· Para el Consejo Superior de la Judicatura es claro que el legislador ordinario podía establecer causales de retiro del servicio para la rama judicial diferentes a las previstas en la ley estatutaria de la administración de justicia, lo cual, según el tutelado, fue avalado por la Corte Constitucional en la sentencia C-1037 de 2003 y por el Consejo de Estado al estudiar la legalidad del acuerdo 1911 de 2003 del Consejo Superior de la Judicatura.
· Adicionalmente, considera que no se demostró el perjuicio que sufriría el accionante y que lo legitimaría para acudir a la acción de tutela, teniendo en cuenta que actualmente recibe una pensión superior a los diez millones de pesos.
En segunda instancia la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia determinó que se presentaba una causal de nulidad por falta de competencia, en virtud a que los actos enjuiciados no eran fruto del ejercicio de competencia alguna de carácter jurisdiccional, sino que tenían una naturaleza administrativa, siendo competente para conocerlos un Tribunal o Consejo Seccional, pues se trata de actos proferidos por una autoridad pública del orden nacional –numeral 1º, del inciso 1º del decreto 1382 de 2000-. Por esta razón, y por medio de sentencia de dos de septiembre de 2008, se decretó la nulidad de todo lo actuado y se remitió el caso al Tribunal Administrativo de Cundinamarca para su conocimiento.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca consideró que existía otro mecanismo para la defensa judicial del derecho, como es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto complejo que lo retiró del servicio judicial, por lo que la acción de tutela no resultaba procedente en el presente caso. Agregó que el proceso contencioso administrativo no es ajeno a ninguna de las pretensiones que presenta el actor en su demanda, siendo ésta la vía natural y principal de discusión.
Tras estas consideraciones decidió rechazar por improcedente la acción de tutela –folio 171 cuaderno principal-
El actor impugnó el fallo argumentando, principalmente, que está dentro de la órbita del juez constitucional pronunciarse sobre la violación de los derechos laborales adquiridos como servidor en la rama judicial. Considera, igualmente, que le fueron desconocidos los derechos al debido proceso y a la dignidad al aplicar de la forma en que se hizo el acuerdo 1911 de 2003 del Consejo Superior de la Judicatura, siendo esto materia que no excede las posibilidades de fallo del juez constitucional –folio 176-.
En sentencia proferida el siete de noviembre de 2008 la Sección Cuarta del Consejo de Estado confirmó el fallo del a quo por considerar demostrada la existencia de otro medio de defensa judicial y, a su vez, advertir la inexistencia de perjuicio irremediable que permita el amparo de los derechos invocados en la acción –folios 249 y 250-
i. Resolución 181 de seis de mayo de 1997 por la cual se actualiza la inscripción en el registro Nacional de Escalafón de la carrera Judicial del dr. Luis Humberto Otálora Mesa en el cargo de Magistrado de la Sala Civil – Familia del Tribunal Superior de Distrito Judicial –folio 19 cuaderno principal-.
ii. Evaluaciones de servicio del accionante correspondientes a los años 2002, 2004, 2005 y 2006 –folios 20, 21, 22 y 23 del cuaderno principal-
iii. Resolución PSAR07-619 de diciembre 19 de 2007, por medio de la cual se retira del servicio al señor Luis Humberto Otálora Mesa en aplicación del parágrafo 3º del artículo 9º de la ley 797 de 2003 –folios 24 a 27 del cuaderno principal-
iv. Constancia de inclusión del señor Luis Humberto Otálora Mesa en la nómina de pensionados de la Caja Nacional de Previsión Social a partir de mes de marzo de 2008 –folio 28 del cuaderno principal-
v. Resolución que confirma la PSAR07-619 de 2007 que decretó el retiro del accionante de la rama judicial –folios 32 a 36 del cuaderno principal-.
“1. Ordenar que por la Secretaría General de esta Corporación, se ponga en conocimiento de la Magistrada María Romero Silva, o quien en el momento se encuentre en la plaza que antes ocupó el Dr. Luís Humberto Otálora Mesa en el Tribunal Superior de Tunja, el contenido del expediente T- 2262000, para que dentro de los tres (3) días siguientes a la recepción del presente auto ejerza su derecho de defensa y se pronuncie acerca de las pretensiones y el problema jurídico que plantea la aludida acción de tutela. Para tales efectos se remitirá copia de la totalidad del expediente.” –folio 17 y 18 del cuaderno de revisión-
La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para proferir sentencia de revisión dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en los artículos 86 inciso segundo y 241 numeral noveno de la Constitución, en armonía con los artículos 33, 35 y 42 del decreto No 2591 de 1991. Además, su examen tiene lugar en virtud de la selección que de dicha acción hizo la Sala de Selección reunida el 14 de mayo de 2009, que se verificó en la forma señalada en el reglamento de la Corporación, y por la decisión de Sala Plena de la Corte de entrar a conocer directamente el asunto, debido a su complejidad e importancia constitucional.
Ante esta decisión el señor Otálora Mesa interpuso recurso de reposición que fue resuelto mediante resolución PSAR08-49 de 25 de marzo de 2008 en la que se confirmó la decisión tomada en diciembre de 2007, en el sentido de retirar del cargo al accionante.
El accionante interpuso acción de tutela contra la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura por el retiro del servicio y contra la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia por el nombramiento en provisionalidad de una nueva magistrada para el Tribunal de Tunja; interpuesta la acción ante el Consejo de Estado éste se declaró incompetente para conocerla y la remitió a la Corte suprema de Justicia –folios 58 a 61 del cuaderno principal-. La Sala de Casación Laboral de esta Corporación allegó conocimiento del asunto y, mediante sentencia de 25 de julio de 2008, resolvió declarar improcedente la acción interpuesta por exceder el campo de acción del juez constitucional; impugnado el fallo –folio 74 del cuaderno de tutela ante la Sala de Casación Laboral- éste pasó a conocimiento de la Sala de Casación Penal de dicha Corporación, quien por medio de sentencia de dos de septiembre decidió decretar la nulidad de todo lo actuado por considerar que la Corte Suprema de Justicia carecía de competencia para conocer del proceso en razón a que no se estudiaba un acto de naturaleza jurisdiccional sino administrativa, razón por la que su conocimiento correspondía a un Tribunal o un Consejo Seccional –folios 6 a 12 del cuaderno de tutela ante la Sala de Casación Penal-.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca avocó conocimiento y por medio de sentencia de siete de noviembre de 2008 declaró improcedente la acción de tutela de la referencia, por considerar que existen otros mecanismos de defensa judicial y que no se demostró perjuicio irremediable alguno –folios 166 a 180 del cuaderno principal-. Impugnada esta decisión correspondió a la Sección Cuarta del Consejo de Estado pronunciarse sobre el asunto por medio de sentencia de 19 de marzo de 2009 –folios 239 a 250 del cuaderno principal- por medio de la cual se confirmó en todas sus partes la sentencia de la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Siendo este el caso que se presenta ante la Sala, se encuentra que el problema jurídico a resolver, además de la procedencia de la acción para el caso concreto, consiste en determinar si a los funcionarios de la rama judicial les es aplicable la causal de retiro que prevé el parágrafo 3º del artículo 9º de la ley 797 de 2003 –ley ordinaria- o si, por el contrario, las causales de retiro previstas por la ley 270 de 1996 –ley estatutaria de la administración de justicia- son las únicas aplicables a ellos. Para resolver este problema la Sala se referirá i. a la relación existente entre las leyes estatutarias y las leyes ordinarias en nuestro sistema de fuentes; ii. las facetas subjetiva y objetiva de los derechos fundamentales; iii. el derecho de acceso y permanencia en cargos públicos; iv. el fundamento y los objetivos previstos por el sistema de carrera judicial; v. las causales de retiro de los servidores del poder judicial; y, finalmente, vi. se dará respuesta al caso concreto.
3. Las reglas relativas a la competencia en materia de tutela y los autos 124 y 198 de 2009
“Se tiene entonces que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional que ha sido reiterada, las únicas normas que determinan la competencia en materia de tutela son el artículo 86 de la Constitución, que señala que ésta se puede interponer ante cualquier juez, y el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, que establece la competencia territorial y la de las acciones de tutela que se dirijan contra los medios de comunicación. Mientras que el decreto reglamentario 1382 de 2000 contiene reglas de simple reparto.
(iii) “Los únicos conflictos de competencia que existen en materia de tutela son aquéllos que se presentan por la aplicación o interpretación del artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 (factor territorial y acciones de tutela que se dirijan contra los medios de comunicación).
Por tanto, en el caso de que dos autoridades judiciales promuevan un conflicto de competencia por este motivo, el expediente será remitido a aquella a quien se repartió en primer lugar con el fin de que la acción de tutela sea decidida inmediatamente, sin que medien consideraciones adicionales relativas a las normas de reparto. Lo anterior no obsta para que esta Corporación o el superior funcional al que sea enviado un supuesto conflicto de competencia, proceda a devolver el asunto, conforme a las reglas de reparto del Decreto 1382 de 2000, en aquellos supuestos en que se presente una distribución caprichosa de la acción de tutela fruto de una manipulación grosera de las reglas de reparto contenidas en el mencionado acto administrativo, como sería el caso de la distribución equivocada de una acción de tutela interpuesta contra una providencia judicial emanada de una de las Altas Cortes.”
Con fundamento en este principio de decisión recordó que no se generan conflictos de competencia por incumplimiento de las condiciones de reparto establecidas por el decreto 1382 de 2000 y, por tanto, que en estos casos el juez al que le fue asignado el proceso en primer lugar debe dar solución al mismo[2].
4. Relación entre leyes ordinarias y leyes estatutarias en el ordenamiento colombiano
La Constitución de 1991 al determinar el diseño de nuestro sistema de fuentes incorporó distintos tipos de la misma fuente normativa. Es así como, entre otros, determinó que en cabeza del Congreso de la República estaría la cláusula general de competencia normativa, desarrollada en su mayor parte mediante normas que para ser expedidas seguirían el procedimiento legislativo ordinario –artículo 150 de la Constitución-; adicionalmente estableció que existirían las leyes orgánicas, que serían el tipo de ley al que se sometería la actividad de las cámaras legislativas y la distribución de competencias entre la nación y sus entes territoriales –artículo 151 de la Constitución-; y, finalmente, determinó que existirían las leyes estatutarias, cuerpos normativos que regularían temas de gran importancia para el diseño institucional y el ejercicio de derechos fundamentales en el Estado colombiano[3] –artículos 152 y 153 de la Constitución-.
La diferencia entre las leyes orgánicas y las estatutarias frente a las ordinarias radica en el proceso de elaboración que debe seguirse, lo que refleja una mayor rigidez de las leyes orgánicas y las leyes estatutarias respecto de las leyes ordinarias. Adicionalmente, tanto leyes estatutarias, como leyes orgánicas tienen materias a ellas reservadas, las cuales determinan exclusividad en la posibilidad de regulación, dando como resultado la imposibilidad que dichas materias sean reguladas por una disposición o precepto de naturaleza diferente al establecido en la Constitución[4]. Una forma análoga de ver el mismo asunto sería que el constituyente, dentro del contexto de la competencia normativa general que tiene el legislador, determinó que ciertas materias fueran reguladas por medio de un procedimiento especial, que implica mayor consenso y, en algunos casos, seguridad acerca de su adecuación con la Constitución antes de entrar en vigencia.
Sobre el particular, cabe señalar que la Corte ha estimado que, de conformidad con el artículo 151 Superior, se vulnera la Constitución cuando, en el caso de las leyes ordinarias ‘algunos de sus artículos… violan la reserva de ley orgánica, si su contenido normativo es de aquellos que la Constitución ha ordenado que se tramiten por medio de esas leyes de especial jerarquía que son las leyes orgánicas’[5]. Posteriormente, en sentencia C- 579 de 2001, referente a la demanda dirigida contra unos artículos de la Ley 617 de 2000 estimó que sólo forman parte de la reserva de ley orgánica aquellas materias específica y expresamente señaladas por el Constituyente, ya que, como esta clase de leyes condiciona el ejercicio de la actividad legislativa, una interpretación demasiado amplia de tal reserva terminaría por despojar de sus atribuciones al legislador ordinario. De allí que ‘aquellas materias que no hayan sido objeto de un señalamiento expreso por parte del Constituyente en el sentido de que deban tramitarse como leyes orgánicas, deberán entenderse sujetas a la competencia del Legislador ordinario[6]’.
En este orden de ideas, se puede afirmar que, en materia de leyes orgánicas, existe efectivamente una jerarquía, en el sentido de que las materias orgánicas no pueden ser derogadas o modificadas mediante leyes de diferente naturaleza.”[7]
De la cita jurisprudencial anterior queda claro que, si bien se ha explicado la relación entre ley ordinaria y ley orgánica en términos de jerarquía, esta explicación de la relación entre las leyes es equivalente y quizá más rigurosa cuando se hace en términos de aplicación del principio de competencia. Cuando se ha afirmado que la ley orgánica o la ley estatutaria es jerárquicamente superior a otras leyes, esta afirmación debe entenderse adecuadamente: quiere decir que en las materias propias, reservadas a la ley orgánica o estatutaria, este tipo de ley no puede ser derogado o modificado por otro tipo de ley. Son jerárquicamente superiores en las materias reservadas. En consecuencia, todas las leyes, incluyendo los tipos especiales, por pertenecer a la misma categoría “ley”, tienen el mismo rango y los tipos especiales tales como las leyes orgánicas y estatutarias sólo pueden ser derogadas y modificadas en las materias que les son propias por otra ley de la misma naturaleza. En este orden, y para el asunto que ahora ocupa a la Sala, una ley estatutaria no puede ser derogada o modificada en las materias reservadas, art. 152, sino por otra ley estatutaria.
La reserva de ciertos temas o materias es una forma de articulación de fuentes del derecho en los sistemas jurídicos, que generalmente tiene como presupuesto la inexistencia de relación vertical –basada en distintos rangos- y, por el contrario, se funda en una relación de tipo horizontal, para la cual es indiferente el rango al que pertenezcan las fuentes normativas que entran en relación. Lo esencial en esta forma de articulación será la existencia de temas que sólo podrán ser regulados mediando un procedimiento determinado y que, por tanto, excluyen cualquier la posibilidad de que su regulación esté a cargo de otro tipo de ley.
En efecto, el principio de competencia implica que sólo por medio de ley estatutaria se traten los temas mencionados en el artículo 152 de la Constitución. Pero, a su vez, también establece un ámbito de desarrollo preciso para la ley estatutaria, de manera que por medio de ésta no se podrá regular tema distinto a los expresamente determinados por el precepto constitucional mencionado.
No obstante ser éste un principio constitucional preceptivo para el legislador, la jurisprudencia de esta Corporación ha admitido que en desarrollo de la regulación integral de un determinado tema por medio de ley estatutaria, se incluyan en un mismo cuerpo normativo disposiciones de naturaleza estatutaria y de naturaleza ordinaria[8]; la inclusión de disposiciones ordinarias en una ley estatutaria no resulta contraria a la Constitución –pues su procedimiento de aprobación fue aun más exigente que el previsto por las normas constitucionales-, no obstante lo cual la jurisprudencia constitucional ha sido enfática en señalar que su inclusión en un cuerpo normativo de carácter estatutario no implica que disposiciones ordinarias adquieran dicha naturaleza. En este sentido ha concluyó en la sentencia C-307 de 2004
‘Si bien el legislador dispone de un margen para decidir si es conveniente que un tema específico sea abordado en determinada ley en aras de lograr una mayor racionalidad legislativa y una clara armonía en la regulación de una materia, subraya la Corte que es la misma Constitución la que ha indicado qué materias son de competencia del legislador estatutario y qué materias son propias del legislador ordinario. Cuando el legislador estatutario se ocupa de materias que están dentro de la órbita del legislador ordinario, la norma correspondiente no se torna necesariamente inconstitucional, puesto que se han cumplido todos los requisitos mínimos para que ésta ingrese válidamente al ordenamiento jurídico, ya que el trámite de las leyes estatutarias es más riguroso que el de las ordinarias. Sin embargo, el hecho de que un tema haya sido regulado por el legislador estatutario siendo propio del legislador ordinario no lo transforma en materia exclusiva de ley estatutaria y, por lo tanto, no lo sustrae del ámbito de competencia del legislador ordinario. Aceptar lo contrario llevaría a que gradualmente el legislador estatutario vaciara la competencia del legislador ordinario, lo cual introduce demasiada rigidez en la evolución del derecho y obstaculiza que las mayorías ordinarias adopten decisiones democráticas mediante los procedimientos fijados por la Constitución para la aprobación de leyes ordinarias’[9].
Sin embargo, y no obstante tener naturaleza ordinaria, todas las disposiciones incluidas en un cuerpo normativo de naturaleza estatutaria deben ser objeto de control automático, previo e integral por parte de la Corte Constitucional, sin perjuicio de que, con posterioridad, se determine su carácter ordinario. En torno a este punto la Corte expresó que “… el hecho de que las disposiciones objeto de análisis se encuentren contenidas en una ley estatutaria, con independencia de que se pueda estimar o no que ellas hayan debido ser objeto de una ley ordinaria, determina la competencia de esta Corporación para hacer el respectivo juicio de constitucionalidad, sin que en ningún caso pueda dejar de efectuar el control a ella encomendado por el numeral 8° del artículo 241 Constitucional”[10].
Por esta razón la Corte ha precisado que, en aplicación del principio de supremacía constitucional y del principio democrático, sólo los preceptos que se refieran a las materias reservadas a la ley estatutaria tendrán naturaleza estatutaria. Contrario sensu: i) las disposiciones incluidas en una ley estatutaria que traten sobre temas distintos a los reservados por la Constitución a este tipo normativo, es decir temas conexos, no tendrán naturaleza estatutaria sino ordinaria y, por consiguiente, podrán ser modificados o derogados por disposiciones ordinarias; y ii) cuando el tratamiento integral y armónico de una materia exija que en un mismo cuerpo normativo se incluyan disposiciones de naturaleza ordinaria y estatutaria, éstas últimas deberán cumplir el procedimiento previsto por el artículo 153 de la Constitución.
ii. La inclusión de una disposición en un cuerpo normativo estatutario no determina definitivamente su naturaleza ordinaria o estatutaria, la cual dependerá de la materia que trate; es decir, una ley estatutaria puede contener disposiciones de carácter ordinario[11].
5. Las facetas subjetiva y objetiva de los derechos fundamentales
En esta órbita es que cobra vigencia resaltar el papel que tienen los derechos fundamentales en un ordenamiento jurídico. Actualmente la visión clásica que atribuía exclusivamente el papel de garante de posiciones jurídicas, traducidas en derechos o libertades, a determinados sujetos se ha superado. No significa esto que los derechos ya no cuenten con esta faceta subjetiva; el cambio radica en que éste no es ya el único papel que tienen los derechos fundamentales en el ordenamiento jurídico, sino que su contenido se manifiesta como un marco axiológico creado por el constituyente –y complementado por otras normas de naturaleza constitucional- que se proyectan y, por tanto, tienen eficacia en todos los ámbitos del derecho.
Al trazar objetivos de acción para los poderes públicos por parte de la Constitución, se disminuye la amplitud decisional de éstos, que tendrán que acatar y desarrollar los contenidos derivados de los derechos fundamentales previstos en la Constitución.
Así la faceta objetiva de los derechos fundamentales resalta, además, el papel que un sector de la doctrina denomina “función de legitimación”[12], que consistirá en que los derechos fundamentales servirán como criterios para distinguir lo justo de lo injusto, tanto en los casos concretos, como en el diseño de las políticas del Estado en general. Este efecto es fruto del entendimiento de los derechos fundamentales como principios del ordenamiento que sirven como parámetro de acción a los poderes públicos en el cumplimiento de sus funciones.
6. El derecho fundamental de acceso a los cargos públicos y de permanencia en ellos
En efecto, el acceso a cargos públicos por parte de los ciudadanos, sean éstos cargos políticos o de otra naturaleza, es uno de los elementos determinantes de un Estado que se construye sobre el principio de la soberanía popular. Acceso que deberá estar libre de limitaciones que no sean conducentes y necesarias para el objetivo que se propone con la provisión de dichas posiciones y que en todo caso deberá respetar el principio de igualdad, de manera que las limitaciones impuestas tengan como base el mérito y las calidades de quienes desempeñarán los cargos dentro de la administración, especialmente en la provisión de los cargos de carrera, aunque también para aquellos de libre nombramiento y remoción y de período fijo. No es otra la razón para que se exijan requisitos de ingreso de acuerdo con el cargo que se quiere proveer. En este sentido se manifestó en la sentencia T-254 de 2002
“A este respecto es oportuno señalar que la Constitución Política consagra en el Art. 13 un principio primordial del Estado de Derecho, que fue una conquista notable de la revolución francesa de 1789, en virtud del cual todas las personas son iguales ante la ley y gozan de los mismos derechos, libertades y oportunidades, sin ninguna discriminación.
Este principio es reiterado por la misma Constitución en casos particulares o específicos, entre ellos el contemplado en el Art. 40, según el cual “todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político” y para hacer efectivo este derecho puede, entre otras facultades, “acceder al desempeño de funciones y cargos públicos, salvo los colombianos, por nacimiento o por adopción, que tengan doble nacionalidad. La ley reglamentará esta excepción y determinará los casos a los cuales ha de aplicarse”.
“Como corolario de lo anterior, es lógico que quienes han logrado ingresar a la carrera administrativa en razón de sus méritos y calidades, se les reconozca el derecho a la estabilidad para permanecer en la entidad a la que están vinculados, siempre y cuando cumplan con eficiencia las funciones propias de su cargo, no violen el régimen disciplinario, ni incurran en las causales previstas en la Constitución o en la ley, que acarrean la pérdida de los mismos derechos.”
“4.1. La filosofía que orienta la Carta Política en el ingreso de los aspirantes a los cargos públicos, es el mérito y la igualdad entre ellos, a fin de obtener una eficiente y eficaz prestación de los servicios del Estado. En efecto, el artículo 13 superior consagra que todas las personas gozan de igualdad de oportunidades sin discriminación alguna. Así las cosas, el Constituyente de 1991, consagró como regla general que los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera (art. 125 C.P.), y defirió al legislador el señalamiento de los requisitos y condiciones para el ingreso a los cargos de carrera y el ascenso en los mismos “para determinar los méritos y calidades de los aspirantes”.
Si bien, el ingreso a los cargos públicos por el sistema de méritos, busca lograr el pleno desarrollo de los principios que orientan la función administrativa, de igualdad, eficacia, eficiencia, en el desarrollo de las funciones públicas, pretende también garantizar los derechos de los trabajadores, entre ellos, el de igualdad de oportunidades y estabilidad en el empleo (art. 53 C.P.)” –subrayado ausente en texto original-
Ahora bien, esa estabilidad resulta ser esencial en lo que toca con los empleos de carrera, ya que los trabajadores inscritos en ella tan solo pueden ser separados de sus cargos por causas objetivas, derivadas de la evaluación acerca del rendimiento o de la disciplina del empleado (art. 125, inciso 2º C.N.), al paso que en los empleos de libre nombramiento y remoción, por su propia naturaleza, la permanencia del empleado está supeditada a la discrecionalidad del nominador, siempre y cuando en el ejercicio de esta facultad no se incurra en arbitrariedad mediante desviación de poder (artículos 125 y 189, numeral 1º C.N.).”[13]
En el caso en comento no sólo se presenta la circunstancia antes descrita, sino que se trata de una persona que se encuentra cercana a la edad de jubilación (57 años), que por las funciones que ha venido ocupando no parece tener facilidad para insertarse en el mercado de trabajo mientras cumple los requisitos para acceder a la pensión y, por último, que cree haber sido retirada, de manera arbitraria, del cargo que venía desempeñando y al que había accedido, según su criterio, en virtud de un concurso público de méritos. En estas condiciones, el retiro temporal del cargo público, puede producir una lesión irreparable tanto en el derecho al trabajo (C.P. art. 25), como en el derecho de acceso y permanencia en igualdad de condiciones a los cargos públicos (C.P. art. 40). Por esta razón, procede la Corte a estudiar el fondo del asunto, puesto que de ser arbitraria la decisión del Consejo Superior de la Judicatura, podría producir un perjuicio irremediable sobre el derecho al trabajo (CP art. 25) y el derecho de acceso y permanencia a los cargos públicos (CP art. 40) del actor.”
7. La carrera judicial como mandato de organización del poder judicial
El sistema de carrera judicial, además de esta faceta objetiva, debe analizarse desde el punto de vista de los funcionarios y empleados que la integran, resaltando el significado que como garantía subjetiva tiene para ellos, por cuanto el mismo implica la concreción de derechos fundamentales, como el derecho al trabajo –ya se trate de igualdad en las oportunidades de acceso, en condiciones de estabilidad, en causas objetivas para la suspensión o desvinculación, etc.- o el derecho a la igualdad –de trato, de oportunidades, etc.-. En efecto, el sistema de concurso, las exigencias de su realización, la permanencia en el cargo, las razones previstas para el retiro de quienes forman parte de la administración de justicia son elementos de una regulación que implica el surgimiento de derechos para quienes son empleados o funcionarios de la rama judicial.
En este sentido lo ha manifestado la Corte en distintas ocasiones, la primera de ellas con razón del estudio de la ley 61 de 1987 –por la cual se expidieron normas que rigen la carrera administrativa- , en donde determinó
“El sistema de carrera administrativa tiene como finalidad la realización de los principios de eficacia y eficiencia en la función pública, así como procurar la estabilidad en el desempeño de los mismos. Se busca que la administración esté conformada por personas aptas desde los puntos de vista de capacitación profesional e idoneidad moral, para que la función que cumplan sea acorde con las finalidades perfectivas que el interés general espera de los empleados que prestan sus servicios al Estado. El elemento objetivo de la eficiencia es el determinante de la estabilidad laboral, por cuanto es su principio de razón suficiente. No se trata de una permanencia en el cargo por razones ajenas a la efectividad de los buenos resultados, ni el ingreso al empleo sin una vinculación fundada en motivos diferentes a la capacidad. Igualmente, el retiro se hará por hechos determinados legalmente, inspirados en la realidad de la eficiencia laboral. En definitiva, lo que se protege es el interés general”.[14]
“Como se ha expresado a lo largo de esta providencia, el sistema de carrera de que trata el artículo 125 constitucional busca garantizar la eficiencia en las labores que desempeñan órganos y entidades estatales -entre los que se encuentran los que hacen parte de la rama judicial-, así como ofrecer a los asociados las mismas oportunidades para acceder a los cargos públicos, capacitarse, permanecer en ellos y ascender de conformidad con el régimen legal y las decisiones administrativas que adopten las autoridades competentes.
“Como puede apreciarse, el artículo bajo examen se encuentra concordancia con las consideraciones expuestas, pues procura que dentro del régimen de carrera judicial se aplique siempre el derecho fundamental a la igualdad y se le otorguen plenas garantías a los trabajadores que se vinculen a la administración de justicia, todo ello de conformidad con los artículos 25, 53, 122, 125 y 228 de la Carta Política.”
La doble faceta del sistema de carrera judicial también se ha resaltado en casos concretos sometidos al juez de tutela. En este sentido, y de manera general, la Corte ha señalado que el concurso de méritos –en cuanto forma de acceso al sistema de carrera judicial- es instrumento que permite al Estado, con base en criterios de objetividad e imparcialidad, determinar el mérito, las capacidades, la preparación, la experiencia y las aptitudes de los aspirantes a un cargo, de modo que la escogencia de quien haya de ocuparlo se haga en función de los mejores resultados, dejando de lado cualquier tipo de consideración subjetiva o de influencia de cualquier otra naturaleza[15]. En este sentido la sentencia T-470 de 2007 se recordó que “la Corte ha señalado que el concurso de méritos es instrumento que permite que el Estado, con base en criterios de objetividad e imparcialidad, determine el mérito, las capacidades, la preparación, la experiencia y las aptitudes de los aspirantes a un cargo, de modo que la escogencia de quien haya de ocuparlo se haga en función de los mejores resultados, dejando de lado cualquier tipo de consideración subjetiva o de influencia de cualquier otra naturaleza”.
“(i) El optimo funcionamiento en el servicio público, de forma tal que el mismo se lleve a cabo bajo condiciones de igualdad, eficiencia, eficacia, imparcialidad y moralidad; siendo condiciones que se alcanzan a través del proceso de selección de los servidores del Estado por concurso de méritos y capacidades (C.P. Preámbulo, arts. 1°, 2° y 209).
(iii) Proteger y respetar los derechos subjetivos de los trabajadores al servicio del Estado, originados en el principio de estabilidad en el empleo, en los derechos de ascenso, capacitación profesional, retiro de la carrera y en los demás beneficios derivados de la condición de escalafonados (C.P arts. 53, 54 y 125).” [16]
El elemento principal del sistema de carrera judicial es el concurso de méritos –artículo 125 de la Constitución-, que se construye a partir de etapas conducentes a garantizar que sea el mérito el parámetro con base en el cual se determine el ingreso al sistema. En diferentes oportunidades esta Corporación se ha pronunciado sobre el valor de los concursos de méritos y de las listas de elegibles en la Rama Judicial [17], destacando cómo, de acuerdo con el artículo 125 de la Constitución Política y el 156 de la ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia, la carrera judicial se basa en el carácter profesional de los funcionarios y empleados, en la eficacia de su gestión, en la garantía de igualdad en las posibilidades de acceso a la función para todos los ciudadanos aptos para tal efecto, y en la consideración del mérito como fundamento principal para el ingreso, la permanencia y la promoción en el servicio. Al respecto la sentencia T-400 de 2008 determinó
“El concurso de méritos es, pues, un método para determinar quiénes cuentan con las mejores calidades para acceder a los cargos públicos de carrera. Por mandato legal, “[t]odo concurso de méritos comprenderá dos etapas sucesivas de selección y de clasificación.” (artículo 164, N°4, LEAJ). Se convoca por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura mediante un acuerdo, que será tenido como ley de la respectiva convocatoria (artículo 164, No. 2, ídem).[18] De tal suerte, en él se fijan los indicadores de mérito, asignándole puntajes a aspectos tales como la experiencia adicional y docencia, la capacitación adicional y publicaciones, la entrevista, las pruebas de conocimiento, entre otros; también se dividen en fases las etapas del concurso, y se determinan las formas de acceso a cada una ellas.”
Junto con el concurso de méritos –garantía de igualdad e imparcialidad en el ingreso a la carrera judicial-, resulta relevante resaltar el contenido del artículo 125 de la Constitución, que, al prever las causales de retiro de los cargos de carrera, establece también una garantía subjetiva, esta vez de retiro, para los servidores vinculados al poder judicial por el sistema de carrera judicial:
“El retiro se hará: por calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo; por violación del régimen disciplinario y por las demás causales previstas en la Constitución o la ley.”
“Como se explicó, el artículo 125 del Estatuto Superior establece como causales de retiro de la carrera judicial, la calificación no satisfactoria, la violación del régimen disciplinario y las demás que estén previstas en la Constitución o en la ley. En ese orden de ideas, se tiene que la norma que se revisa responde a estos postulados, siempre y cuando se entienda que las denominadas “causales genéricas” únicamente podrán ser definidas por el legislador.”[19]
ARTÍCULO 149. RETIRO DEL SERVICIO. La cesación definitiva de las funciones se produce en los siguientes casos:
11. Muerte del funcionario o empleado
Esta es la forma en que la Constitución y las normas legales han encontrado para concretar los principios que deben aplicarse en la prestación del servicio de administración de justicia en cuanto función pública –artículo 150 numeral 23- y, al mismo tiempo, garantizar los derechos subjetivos que surjan, tanto para los interesados en hacer parte de la rama judicial, como para los que tienen la condición de servidores judiciales, derechos que en algunos casos pueden implicar una situación de naturaleza iusfundamental.
iv. Por consiguiente, éste será un tema propio de la ley estatutaria en los expresos términos del artículo 152 de la Constitución.
8. Las causales de retiro de los empleados de carrera en la rama judicial
8.1. Fundamento y alcance de las causales de retiro contenidas en la LEAJ
Como se manifestó en el numeral anterior, la adecuada prestación del servicio público de administración de justicia implica la concreción y el desarrollo de distintos principios, tanto de orden constitucional -artículo 228 de la Constitución-, como de orden legal –consagrados en la LEAJ-; algunos de dichos principios han sido pensados para el servicio de administración de justicia, mientras que otros lo han sido para el poder judicial, como conjunto de instituciones que administran justicia. Aquellos harán referencia directamente a la forma como debe prestarse el servicio de administración de justicia, mientras que éstos determinarán los parámetros que debe cumplir la estructura orgánica que administre justicia, guiando la creación del ordenamiento jurídico que permita alcanzar los objetivos trazados por el servicio.
Dentro de los principios estructurantes del poder judicial se encuentra el principio de independencia, el cual, consagrado expresamente por el artículo 228 de la Constitución, establece que las decisiones que se tomen en cumplimiento de la función de administrar justicia serán independientes, objetivos que se aspira alcanzar por distintas vías: la independencia que otorga la estabilidad en los cargos que ocupan funcionarios y empleados del poder judicial; la posibilidad de disenso respecto de sus superiores inmediatos, que la Corte ha llamado autonomía funcional[20]; y la independencia que se procura garantizar a la rama judicial respecto de los otros poderes públicos.
Como se mencionó en el numeral anterior, la Constitución dedica algunas disposiciones a establecer los elementos que garanticen la estabilidad en el cargo de estos funcionarios. Así, el artículo 233 de la Constitución establece que los magistrados de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado serán elegidos para períodos individuales de ocho años y permanecerán en sus cargos mientras observen buena conducta, tengan rendimiento satisfactorio y no hayan llegado a la edad de retiro forzoso; y en otra disposición –artículo 125- la Constitución consagró la regla general de provisión de los cargos de, entre otras, la administración de justicia, estableciendo que sería el sistema de carrera que implica criterios objetivos de selección, promoción y retiro de dichos funcionarios y empleados.
En parte, muestra de esta estabilidad está en que las causales para que puedan ser removidos de sus cargos se encuentran reservadas a la fuente infra constitucional de mayor legitimidad: la ley, siendo las propias disposiciones constitucionales las que consagran esta reserva, primero de forma general para todos los servidores que vinculados a la administración –art. 125 y 150 n. 23 de la Constitución- y, para el caso concreto de la administración de justicia, estableciéndola a favor de la ley estatutaria –art. 152 literal b.-, lo que adiciona legitimidad a la regulación que de la materia se haga en cuanto se exige un mayor consenso y plena adecuación a las disposiciones constitucionales.
Desde su inicio la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha establecido que la ley estatutaria de la administración de justicia debería ocuparse de la estructura general y de las disposiciones que concreten principios axiales a ella[21]. Pues bien, el sistema de carrera, al concretar los principios de independencia, eficacia y eficiencia en la función pública de administrar justicia, resulta la aplicación de principios axiales a la administración de justicia y, por consiguiente, su desarrollo debe estar a cargo de la fuente a la que la Constitución reservó dicho tema, que, como se determinó, no es otra que la ley estatutaria.
Se reitera que un aspecto trascendental dentro del sistema de carrera judicial son las causales de retiro de sus funcionarios y empleados, ya que la seguridad y claridad respecto de éstas resulta directamente relacionada con la independencia de los integrantes del poder judicial, los cuales han visto surgir derechos subjetivos por la pertenencia al mismo y, por consiguiente, tienen derecho a que la regulación siga los parámetros trazados por las disposiciones constitucionales.
De esta forma, la LEAJ estableció en su artículo 149 las causales taxativas de retiro del servicio, de manera que los empleos de carrera en esta rama cuenten con la seguridad jurídica que otorga la consagración taxativa de las causas de separación –temporal o definitiva- del cargo. Al respecto consagró:
11. Muerte del funcionario o empleado.
“Respecto del numeral 6o., debe entenderse que la disposición se refiere únicamente a aquellos eventos en que el trabajador, habiendo cumplido con los requisitos legales para obtener su pensión de jubilación, ha decidido voluntariamente su retiro por haber llegado a una edad o a unas condiciones laborales que ameriten su reemplazo.”[22]
8.2. Las causales de retiro de los servidores públicos contenidas en la ley 797 de 2003 y la sentencia C-1037 de 2003
Lo dispuesto en este artículo rige para todos los trabajadores o servidores públicos afiliados al sistema general de pensiones
“4.- Respecto a la terminación de la relación laboral de servidores públicos y de trabajadores particulares, la Constitución no le indica ninguna pauta o restricción al Legislador para el establecimiento de las causales para la procedencia de dicha terminación. En relación con los primeros, la Carta sólo precisa que el retiro del servicio se hará “por calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo; por violación del régimen disciplinario y por las demás causales previstas en la Constitución o la ley” (art. 125). En cuanto a los segundos, el artículo 53 Superior al enunciar los principios mínimos fundamentales que debe contener el estatuto del trabajo, no instituye ningún principio al que tenga que sujetarse el Legislador para establecer las causales de terminación de la relación laboral privada.
“En ese sentido, el Constituyente deja librado al Congreso un gran espacio de configuración legislativa para implantar las mencionadas causales, al no establecer directrices especificas para desarrollar esa materia. Empero, esa autorización no debe entenderse como una habilitación para que desconozca derechos, principios y valores reconocidos por la propia Carta Política, debido a que estos sirven de fundamento y de límite a toda la actividad legislativa. Así, deberá tenerse en cuenta que la ley no puede menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores, según lo preceptuado en el artículo 53 citado.”[23]
“8.- En ese orden ideas, cuando un trabajador particular o un servidor público han laborado durante el tiempo necesario para acceder a la pensión, es objetivo y razonable que se prevea la terminación de su relación laboral. Por un lado, esa persona no quedará desamparada, pues tendrá derecho a disfrutar de la pensión, como contraprestación de los ahorros efectuados durante su vida laboral y como medio para gozar del descanso, en condiciones dignas, cuando la disminución de su producción laboral es evidente. Por otro lado, crea la posibilidad de que el cargo que ocupaba sea copado por otra persona, haciendo efectiva el acceso en igualdad de condiciones de otras personas a esos cargos, pues no puede perderse de vista que los cargos públicos no son patrimonio de las personas que lo ocupan.”[24]
“Por tanto, la única posibilidad de que el precepto acusado devenga constitucional es mediante una sentencia aditiva para que el trabajador particular o servidor público sea retirado sólo cuando se le garantice el pago de su mesada pensional, con la inclusión en la correspondiente nómina, una vez se haya reconocido su pensión.”[25]
8.3. Aplicación de las disposiciones de la ley 797 de 2003 –ley ordinaria- a los empleados y funcionarios de la rama judicial
“Que, esta causal legal desarrolla el artículo 125 de la Carta Política y los artículos 149 y 173 de la Ley 270 de 1996, y resulta aplicable a todos los servidores públicos, sean de carrera o de libre nombramiento y remoción, incluidos los funcionarios y empleados judiciales.”
Así, el Consejo Superior de la Judicatura – Sala Administrativa, autoridad encargada de la administración de la rama judicial por expresa disposición de los artículos 256 y 257 de la Constitución, consideró que la ley ordinaria estaba desarrollando lo establecido por el legislador estatutario en los artículos 149 y 173 de la LEAJ y, por consiguiente, que lo establecido por ley ordinaria era aplicable, también, a empleados y funcionarios del poder judicial. Con base en esta interpretación se expidió el acuerdo 1911 de 2003, que coloca en cabeza de la Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial la tarea de avisar al funcionario del cumplimiento de los requisitos de pensión para que solicite su retiro dentro del plazo establecido por la ley 797 de 2003 y, en caso de que éste no acceda a retirarse del servicio, faculta a la Dirección para ordenar el retiro del servicio del empleado o funcionario judicial –artículo tercero-.
8.4. La sentencia 4773-03 de 2005 del consejo de Estado y la adecuación constitucional del acuerdo 1911 de 2003
Un punto necesario en el análisis que ahora desarrolla la Corte es el examen de constitucionalidad y legalidad que del acuerdo 1911 de 2003 realizó la Sección Segunda del Consejo de Estado a través de la sentencia 4773-03 de 27 de octubre de 2005. En aquella ocasión se presentaron cargos contra la constitucionalidad y la legalidad del acuerdo 1911 de 2003, por cuanto la accionante consideraba que con su expedición se vulneraban los artículos 15, 25, 29 y 256 de la Constitución y los artículos 149 n. 6º y 173 de la LEAJ.
Debe resaltar la Corte que el examen de constitucionalidad realizado en aquella ocasión por el consejo de Estado no se refirió a todas las posibles contravenciones que el acuerdo 1911 de 2003 pudiera tener respecto del texto constitucional, sino únicamente a aquellas planteadas en la acción pública de nulidad, como es propio de los procesos de nulidad. En efecto, los razonamientos del Consejo de Estado se centraron en analizar si se había desconocido el contenido de derechos fundamentales como la intimidad –artículo 15-[26], el trabajo –artículo 25-[27] o el debido proceso –artículo 29-[28]; así mismo, de la disposición que determina la competencia del Consejo Superior de la Judicatura –artículo 256 de la Constitución-; o de disposiciones de la ley estatutaria de la administración de justicia –artículos 149 y 173-.
Ni la lectura que se haga del Acuerdo 1911 de 2003 –y de la sentencia 4773-03 de 2005 del Consejo de Estado-, ni la de la del parágrafo 3º del artículo 9º de la ley 797 de 2003 –y la sentencia 1037 de 2003- puede dejar de considerar los razonamientos que sobre la constitucionalidad de las causales del retiro de los funcionarios de la rama judicial hizo la Corte Constitucional al evaluar el artículo 149 de lo que luego sería la ley 270 de 1996, estatutaria de la administración de justicia.
Reitera la Corte que en aquella ocasión, en referencia a la disposición mencionada –artículo 149 LEAJ-, se manifestó “[r]especto del numeral 6o., debe entenderse que la disposición se refiere únicamente a aquellos eventos en que el trabajador, habiendo cumplido con los requisitos legales para obtener su pensión de jubilación, ha decidido voluntariamente su retiro por haber llegado a una edad o a unas condiciones laborales que ameriten su reemplazo.(…)//El artículo será declarado exequible bajo las condiciones explicadas en esta providencia.”[29] –subrayado ausente en texto original-.
i. La Corte avaló la naturaleza estatutaria de la regulación de las causales de retiro de los empleados y funcionaros de la rama judicial. Al considerar ajustado a derecho que dichas causales se incluyeran en la ley estatutaria de la administración de justicia por ser un elemento esencial a la administración de justicia, interpretó que ésta era, de acuerdo con el artículo 152 de la Constitución, la fuente indicada para desarrollar el tema, excluyendo que disposiciones de distinta naturaleza pudieran modificar lo establecido por el artículo 149 de la ley 270 de 1996 -LEAJ-.
8.5. Jurisprudencia Constitucional
“De otro lado, la Ley 797 de 2003 reformó algunas disposiciones del sistema general de pensiones entre ellas el artículo 33 de la Ley 100 de 1993, que en su parágrafo 3° quedó así: “Se considera justa causa para dar por terminado el contrato de trabajo o la relación legal o reglamentaria, que el trabajador del sector privado o servidor público cumpla con los requisitos establecidos en este artículo para tener derecho a la pensión. El empleador podrá dar por terminado el contrato de trabajo o la relación legal o reglamentaria, cuando sea reconocida o notificada la pensión por parte de las administradoras del sistema general de pensiones.” Este parágrafo, que otorga al empleador la facultad de dar por terminada la relación laboral cuando el trabajador cumpla con los requisitos para obtener la pensión de vejez, fue declarado condicionalmente exequible por la Corte Constitucional en Sentencia C-1037 de 2003[30] en la que precisó que la relación legal o reglamentaria sólo podría darse por terminada cuando el trabajador fuese incluido en la nómina de pensionados.
La redacción del parágrafo en comento, deja claro que sus efectos se extienden tanto a los trabajadores del sector público como a los del sector privado sin importar si el tipo de vinculación es contractual o reglamentaria. Sin embargo, esa interpretación no encuentra cabida tratándose de servidores públicos de la rama judicial.”
“Entonces, dado que para los servidores públicos de la rama judicial existen dos normas que regulan un mismo asunto de forma distinta, ellas son incompatibles, conservando su vigencia la contenida en la ley estatutaria de administración de justicia, es decir, el retiro con derecho a pensión de jubilación siempre que el funcionario manifieste su consentimiento al respecto. Ello por cuanto la Ley ordinaria 797 de 2003 (modificatoria del artículo 33 de la Ley 100 de 1993), no tiene la vocación de modificar o adicionar asuntos que han sido regulados por el legislador estatutario como ocurre con las casuales de retiro del servicio de quienes hacen parte de la carrera judicial.”
9.1. Procedencia de la acción de tutela en el presente caso
Menciona el artículo 86 de la Constitución que la tutela procederá siempre que se vulnere un derecho fundamental y que el autor no tenga otro mecanismo para evitar o detener su vulneración, a menos que ésta se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
En el presente caso la Sala aprecia relevancia constitucional, manifestada en la posible vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso –en la manifestación de principio de legalidad- y al trabajo en virtud de la aplicación normativa hecha por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura en desarrollo de lo establecido por los acuerdos 1911 de 2003, PSAA06-3360 de 2006 y PSAAA07-4043 de 2007. Sin embargo el estudio de estas posibles vulneraciones sólo se realizará si se comprueban las causales de procedencia exigidas a la acción de tutela.
No obstante existir otro mecanismo para procurar la defensa del derecho, aprecia la Sala que desde un punto de vista material este no resulta eficaz, debido a que no es lo suficientemente expedito para garantizar una adecuada protección a los derechos fundamentales supuestamente vulnerados, pues la duración del proceso ante la jurisdicción contencioso administrativa haría inútil la protección en caso de que ésta fuera favorable al señor Otálora Mesa, ya que llegaría ad portas de que cumpliera la edad para el retiro forzoso o luego de este momento –el señor Otálora en el momento cuenta con 61 años de edad[31]-. Esta situación generaría un perjuicio irremediable en los derechos fundamentales involucrados –acceso y estabilidad en los cargos públicos (artículo 40 numeral 7º de la Constitución), a la legalidad como manifestación del debido proceso (artículo 29 de la Constitución) y al trabajo (artículo 25 de la Constitución)- de manera que para evitar el acaecimiento de este daño grave e inminente se requiere la inmediata implementación de medidas urgentes, razón por la cual la acción de tutela resulta el mecanismo procedente en el presente caso.
9.2. Examen sobre la vulneración del derecho al debido proceso por parte de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura
Como se mencionó al inicio de las consideraciones de esta providencia, se encuentra que el problema jurídico a resolver consiste en determinar si a los funcionarios de la rama judicial les es aplicable la causal de retiro que prevé el parágrafo 3º del artículo 9º de la ley 797 de 2003 –ley ordinaria- o si, por el contrario, las causales de retiro previstas por la ley 270 de 1996 –ley estatutaria de la administración de justicia- son las únicas aplicables a ellos. O, en otras palabras: es posible que, en aplicación del acuerdo 1911 de 2005 expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, se obligue al retiro de un servidor del poder judicial por cumplir los requisitos para obtener la pensión de jubilación o vejez, no obstante no haya alcanzado la edad de retiro forzoso?
La posición de la Sala es que para el presente caso resulta violatorio de la Constitución la interpretación –y, por consiguiente, la aplicación- del acuerdo 1911 de 2003. Son dos los fundamentos en que se apoya esta conclusión:
9.2.1. La reserva de las causales de retiro de los funcionarios de la rama judicial a favor de la ley estatutaria
Como se aclaró anteriormente – supra numeral 8- las causales de retiro de los funcionarios de la rama judicial tienen una faceta subjetiva y una objetiva. La primera implica que sean manifestación directa de derechos fundamentales como el derecho al trabajo, al acceso a cargos y funciones públicas, a la estabilidad laboral y a la legalidad como manifestación del debido proceso. Por otra parte, tienen un aspecto objetivo en cuanto son manifestación directa del principio de independencia en la administración de justicia, pues garantizan la estabilidad de los servidores vinculados a la carrera judicial.
Por estas razones las causales de retiro de los servidores de la rama judicial del poder público son un tema reservado a ley estatutaria, consecuencia de lo cual no puede existir norma[32] de naturaleza distinta que contraríe lo previsto por la norma estatutaria, pues estaría en contra vía del artículo 152 de la Constitución.
Así mismo, si se entendiera que la disposición de la ley ordinaria únicamente reiteró lo consagrado en una disposición estatutaria y que por este sólo hecho no contraría el texto constitucional, aquella se tendría que interpretar conforme a la Constitución, es decir, en acuerdo con el sentido que la Corte Constitucional determinó debía extraerse de dicha norma para declararlo acorde con la Constitución[33].
ARTICULO 149. RETIRO DEL SERVICIO. La cesación definitiva de las funciones se produce en los siguientes casos:
“Respecto del numeral 6o., debe entenderse que la disposición se refiere únicamente a aquellos eventos en que el trabajador, habiendo cumplido con los requisitos legales para obtener su pensión de jubilación, ha decidido voluntariamente su retiro por haber llegado a una edad o a unas condiciones laborales que ameriten su reemplazo.
El artículo será declarado exequible bajo las condiciones explicadas en esta providencia.”[34] –subrayado ausente en texto original-
“Ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución”
El juicio exigido por el artículo 243 de la Constitución se completa al comprobar la vigencia de los artículos que motivaron dicha interpretación se encuentran vigentes. De acuerdo con las consideraciones de la Corte y las condiciones del caso concreto éstos son el 125 y el 150 numeral 23 de la Constitución, mencionados expresamente por la Corte y el 152, disposición de obvia aplicación en el examen realizado. Todas y cada una de las disposiciones constitucionales en que pudo haberse basado el examen se encontraban vigentes al momento de ser aplicadas en el caso del señor Otálora Mesa e, incluso, continúan vigentes hoy en día.
De esta manera se comprueba otro motivo de inconstitucionalidad de la interpretación que extienda el contenido del tantas veces mencionado parágrafo a los servidores de la rama judicial.
9.2.3. La afectación de derechos fundamentales a partir de la interpretación del acuerdo 1911 de 2003
El derecho al debido proceso se afectó en el momento en que le fue aplicada una interpretación que no resulta conforme a la Constitución, desconociendo el principio de legalidad, en el entendido que los preceptos que rijan las relaciones entre los particulares y entre éstos y el Estado deben estar acorde con las garantías y limitaciones previstas en el ordenamiento constitucional. Así mismo, como tantas veces se ha mencionado, se desconoce el principio de interpretación conforme a la Constitución, pues la norma, que técnicamente también existe en la ley estatutaria –n. 6º del art. 149-, no fue interpretada siguiendo los parámetros fijados por la Corte en la sentencia C-037 de 1996.
En este sentido, la Corte encuentra pertinente resaltar que para el caso en estudio las causales de retiro aplicables a los servidores de la rama judicial del poder público eran única y exclusivamente las previstas por la LEAJ, en cuanto fuente a la que la Constitución reserva esta materia. Contrario sensu, será contraria a la reserva normativa hecha en la Constitución que los asuntos relacionados con el retiro de los servidores de la rama judicial sean tratados con diferente sentido por fuentes normativas distintas a la ley estatutaria, a menos que se trate de actos administrativos que reglamenten su aplicación[35].
En contra de esta posición podría argumentarse que existe una sentencia de constitucionalidad de declaró exequible el parágrafo 3º del artículo 9º de la ley 797 de 2003, por lo que esta norma, salvo previsión expresa, debería serle aplicable a todos los servidores públicos, incluyendo aquellos pertenecientes a la carrera judicial. En efecto, la sentencia C-1037 de 2003 declaró exequible el apartado estudiado, con la única condición de incluir al servidor retirado en la lista de pensionados de la correspondiente entidad antes de que se haga efectivo su retiro. Sin embargo, y como se mencionó anteriormente –supra numeral 8-, este argumento no puede desconocer el funcionamiento sistemático del ordenamiento jurídico y, por consiguiente, la necesidad de coherencia interna en la argumentación jurídica que se desarrolle en su interior. En efecto, la sentencia en mención contiene una manifestación general que, aunque de gran obviedad, resulta valiosa en el análisis que ahora se realiza; estableció la sentencia que
“En consecuencia, compete al Legislador, en ejercicio de la potestad de configuración política, determinar las demás causales de terminación de las relaciones laborales públicas y privadas, respetando los límites, principios y valores constitucionales.” –subrayado ausente en texto original-
9.3. Derechos del tercero de buena fe que accedió al cargo dejado por el señor Otálora Mesa
i. La Dra. Romero Silva fue nombrada por la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia como Magistrada de la Sala Civil – Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja, en encargo y provisionalidad, el 27 de marzo de 2008 –folio 74 del cuaderno de primera instancia-, posesionándose en encargo el 1º de abril de 2008. La confirmación del nombramiento en provisionalidad se produjo el día 23 de abril de 2008 y su posesión en provisionalidad el día 12 de mayo de 2008.
ii. La Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia designó en propiedad al Dr. José Horacio Tolosa Aunta, siendo confirmado en propiedad el 9 de octubre de 2008 y, finalmente, tomando posesión en propiedad el 1º de noviembre de 2008 –folios 21 y 36 del cuaderno de tutela-.
i. La decisión de la Corte Suprema de Justicia generó una expectativa legítima en el señor Tolosa Aunta, la cual tiene como base el principio de buena fe en las actuaciones de la administración y, adicionalmente, la confianza legítima que de éstas se deriva para los administrados.
ii. De lo aportado al expediente por el señor Tolosa Aunta se establece que antes de ocupar el cargo de Magistrado de la Sala Civil – Familia del Tribunal Superior de Tunja, éste se desempeñaba como Juez Cuarto Civil del Circuito de Tunja –folios 27, 28 y 29 del cuaderno de tutela-.
Es enfática la Sala en señalar que esta decisión no va en contra del precedente establecido por esta Corte en casos aparentemente análogos[36], en los que correspondió ordenar que la persona separada del cargo fuera reintegrada al mismo. En este caso, dentro del expediente se cuenta con la información acerca de la situación del tercero de buena fe que ocupa el cargo y, por consiguiente, de la cadena de terceros de buena fe que serían afectados por esta decisión; se resalta que el señor Tolosa Aunta se encontraba ocupando en propiedad un cargo de carrera en la administración de justicia, del cual, según se probó en el expediente, renunció para posesionarse en el de Magistrado de Tribunal Superior, situación que resulta suficiente para distinguir entre la actual situación fáctica y aquellas debatidas con anterioridad en donde la situación del tercero no había creado derechos a favor de éste.
Primero.- LEVANTAR la suspensión de términos del presente caso.
Segundo.- REVOCAR las sentencias proferidas dentro del asunto de la referencia, en primera instancia por la Subsección B Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y en segunda, por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. En consecuencia, CONCEDER el amparo de los derechos al debido proceso y al trabajo del señor Luis Humberto Otálora Mesa.
Tercero.- DECLARAR que el señor Luis Humberto Otálora Mesa no podía haber sido separado del cargo de Magistrado del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Tunja por reunir los requisitos para obtener la pensión de jubilación, a menos que hubiera decidido retirarse voluntariamente o hubiese acaecido otra causal de retiro definitivo del servicio. En consecuencia, DECLARAR SIN VALOR NI EFECTO ALGUNO la Resolución N° PSAR 07-619 de 19 de diciembre de 2007 “Por medio de la cual se retira del servicio a un servidor vinculado por el régimen de carrera judicial”, al igual que la Resolución PSAR 08-49 de 25 de marzo de 2008 “Por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición”, proferidas por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.
Cuarto.- DECLARAR que el señor Luis Humberto Otálora Mesa tiene derecho a seguir laborando como Magistrado de Tribunal Superior de Distrito Judicial, no obstante reunir los requisitos para obtener su pensión de jubilación, hasta que decida retirarse voluntariamente o acaezca otra causal de retiro definitivo del servicio. En consecuencia, ORDÉNESE a la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia y a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura actuar de conformidad con lo establecido en el numeral 9.3 de esta providencia y, de acuerdo con las funciones propias de cada una, designen en la primera vacante de iguales o similares condiciones que se presente en el cargo de Magistrado del Tribunal Superior de Distrito Judicial, sin necesidad de que dicha decisión sea fruto de una elección por parte del ente nominador.
Quinto.- DECLARAR que el señor Tolosa Aunta tiene derecho a permanecer en el cargo de Magistrado de la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Tunja.
Sexto.- En apoyo de las posibilidades que la faceta objetiva de los derechos fundamentales brinda para su protección, se PREVIENE a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura para que en lo sucesivo no desvincule a funcionario alguno de la rama judicial con base, exclusivamente, en el cumplimiento de los requisitos para acceder al pago de la pensión de jubilación o vejez.
A LA SENTENCIA SU-938 de 2010
ACCION DE TUTELA CONTRA EL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA-Caso en que se debió ordenar reintegro de forma inmediata al mismo cargo que ocupaba magistrado de Tribunal, del cual fue separado sin una causal de retiro definitivo del servicio (Salvamento parcial de voto)
Con el acostumbrado respeto, dejo consignadas las razones por las cuales salvé mi voto parcialmente en la presente sentencia.
1. Estoy de acuerdo con la mayoría en que era preciso tutelar los derechos fundamentales del peticionario, pero no en que se supeditara –como se hizo en el numeral cuarto de la parte resolutiva- la garantía efectiva de los mismos a la aparición de una vacante “de iguales o similares condiciones” a las del cargo de magistrado del Tribunal Superior de Distrito Judicial. Considero que esa orden era insuficiente, innecesaria y desproporcionada. Y pienso que han debido adoptarse otras en su lugar, como paso a sustentarlo enseguida.
2. En primer término, creo que la orden contenida en el numeral cuarto es insuficiente para proteger los derechos fundamentales del señor Luis Humberto Otálora Mesa. A mi juicio, ante una conclusión como la adoptada en esta sentencia, de acuerdo con la cual al peticionario le fueron violados sus derechos al debido proceso y al trabajo, la Corte Constitucional estaba obligada a adoptar una orden que garantizara de forma “inmediata” su goce efectivo (art. 86, C.P.). Pero no fue eso lo que hizo, ya que se decidió ordenarle a la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia designar al doctor Otálora Mesa, en la primera vacante de iguales o similares condiciones, que se presente para el cargo de Magistrado de Tribunal Superior del Distrito Judicial. Con esa decisión, en el mejor de los escenarios la Sala Plena aplazó la protección segura de los derechos hasta una fecha definitivamente indeterminada, y posiblemente lejana. Y, en el peor de ellos, simplemente no le concedió ninguna protección, pues podría ocurrir que el surgimiento de esa vacante sobrevenga en un momento en el cual el tutelante ya no pueda ejercer el cargo. En ese caso, habrá perdido injustamente su derecho a permanecer en el empleo, y además su derecho a la protección efectiva del mismo por vía judicial.
3. En segundo lugar, pienso que la orden era además innecesaria. Porque ella se adoptó con dos fines: por una parte, con el de no afectar al tercero de buena fe que actualmente ocupa la vacante dejada por el peticionario y, por otra, con el de no interferir en los derechos de otros terceros de buena fe, que de un modo u otro consiguieron ciertos derechos a causa del retiro del tutelante. Así, juzgo innecesaria la orden, porque esos fines habrían podido lograrse en un grado admisible, con resoluciones distintas. Claro, siempre y cuando se entienda que no afectar los derechos de esos terceros no es equivalente a que esté absolutamente prohibido interferir en ellos. Porque en un conflicto de derechos es francamente muy difícil, por no decir inevitable, no hacer sacrificios. Y es injusto que en un caso como este todos los sacrificios tenga que soportarlos una de las partes (el señor Luis Humberto Otálora Mesa).
En ese sentido, la otra solución posible, con la virtud de garantizar esos mismos propósitos en una medida aceptable, habría podido ser la de distribuir equitativamente las cargas que depara una decisión injusta del Estado, como la que se tomó al respecto, entre varios particulares así sean de buena fe. Porque no nos olvidemos de que el tutelante también ha obrado de buena fe. La distribución de las cargas de la decisión injusta habría sido, entonces, en mi criterio, más ajustada si se hubiera ordenado primero, dejar sin efectos el nombramiento del tercero en el cargo de Magistrado de la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior de Tunja. Segundo, ordenar la designación inmediata del demandante en esa plaza. Tercero, ordenar la designación de los terceros afectados por la decisión, que pertenezcan a la Rama Judicial, en las primeras vacantes de iguales o similares condiciones que se presenten para los cargos que ocuparon hasta la notificación de este fallo.
Quizás estas órdenes no asegurarían una protección para todos los terceros posiblemente afectados. Pero eso no indica ni que deban descartarse, ni mucho menos que las órdenes efectivamente adoptadas en este fallo sean necesarias. Por una parte, porque en el proceso sólo hay pruebas de que la decisión podría alterar las condiciones de dos terceros: de quien hoy por hoy se desempeña en el puesto que tenía el actor, (en el cual permaneció por concurso, desempeñándose por espacio de muchos años como magistrado titular), y las de quien reemplazó, a su vez, a aquel en el sitio que dejó vacante para posesionarse en propiedad como Magistrado. Pero no hay evidencias de que otros terceros se hayan visto lesionados. Así, cualquier efecto que se predique a este respecto, no pasa de ser una suposición razonable. Y, por otra parte, porque esa suposición tiene límites. No hay tantos terceros como se sugiere en la sentencia, pues en realidad la aludida “cadena ad infinitum” de involucrados no pasa de ser una exageración.
En suma, aun cuando había que proteger los derechos de los terceros de buena fe, no está probada sino la afectación de dos de ellos. Y si bien es razonable suponer que otros terceros también se vean interferidos por la decisión, en todo caso no son tantos como se sugiere en la providencia. Pero, es más equitativo repartir entre todos las consecuencias indeseables de una decisión injusta adoptada por un órgano del Estado, que asumirlas en mayor parte un ciudadano que siempre ha obrado de buena fe.
4. En tercer lugar, la orden es adicionalmente desproporcionada. En mi sentir no compensa, con los beneficios que está llamada a producir, los sacrificios que de hecho supone para otros principios constitucionales imperiosos, no adecuadamente tenidos en cuenta dentro de la sentencia. Pareciera que la Corte mostró tanto celo en ponderar los derechos de ciertos terceros de buena fe, que no reparó en las implicaciones de su decisión para la garantía de otros bienes constitucionales relevantes. Porque, en mi opinión, no advirtió puntualmente que, sin ciertas precauciones que aún estamos a tiempo de tomar en casos futuros, esta jurisprudencia podría representar una amenaza para la estabilidad, continuidad y permanencia de los jueces en sus cargos y en sus plazas. Y, más grave aún, como consecuencia de ello erosionar las garantías de independencia y autonomía judicial, así como el derecho a ser juzgado por un juez natural.
Efectivamente, en términos prácticos, las reglas aplicadas en esta providencia significan que los jueces removidos injustamente de sus cargos de carrera, y por ende también de sus plazas, no tienen a su alcance un instrumento que les permita retornar a ellas de inmediato, cuando el ente encargado haya designado previamente terceros de buena fe. Con ello, no sólo se afectan los derechos del juez depuesto al trabajo, a la permanencia y continuidad en los cargos de carrera, a acceder a una justicia pronta, y si el retiro es injusto al debido proceso. En el fondo, al interferir de esta manera la estabilidad, permanencia y continuidad de los jueces en sus cargos, se está interfiriendo en su independencia y autonomía. Y esto no merece ulteriores explicaciones, porque pocas cosas han sido tan claras en el derecho público, como que un juez ante el temor de perder su cargo –así sea temporalmente- por causas ligeras, puede verse al menos tentado a congraciar con quienes tengan la facultad de disponer sobre su investidura.[37] Así, como no hay ninguna fórmula mágica para impedir toda arbitrariedad en ese sentido, los Estados Constitucionales deben garantizar al menos un remedio inmediato para contrarrestarla. Pero cuando el principal garante del Estado Constitucional resigna la restitución inmediata de los jueces a sus cargos, no hace otra cosa que acendrar ese temor, y debilitar de paso la autonomía y la independencia judicial.
5. Así las cosas, en mi criterio, en vez de la orden impartida en el numeral cuarto, que solo comparto parcialmente, debió como en efecto se hizo revocarse las sentencias proferidas, declarar sin valor ni efecto alguno la Resolución N° PSAR 07-619 de 19 de diciembre de 2007 “por medio de la cual se retira del servicio a un servidor vinculado por el régimen de carrera judicial”, al igual que la Resolución PSAR 08-49 del 25 de marzo de 2008 “por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición” de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.
Pero no debió ordenarse a la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia y a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura que designaran al señor Luis Humberto Otálora Mesa “... en la primera vacante de iguales o similares condiciones que se presente en el cargo de magistrado del Tribunal Superior del Distrito Judicial …”, ya que si lo que se pretendía era evitar la vulneración de su derecho fundamental al trabajo, este debió protegerse integralmente y proferirse una orden de que fuera reintegrado en forma inmediata al mismo cargo que ocupaba como magistrado de Tribunal en el Distrito Judicial de Tunja, empleo que ocupó por muchos años, en el cual permaneció por concurso, y del que fue separado sin que acaeciera una causal de retiro definitivo del servicio, asistiéndole por ello, mejor derecho de quien lo sucedió y por lo tanto someterlo a una espera injustificada y al albur de que resulte un cargo igual, incluso en un Distrito Judicial distinto al que corresponde a la sede habitual de su trabajo, se torna en una protección insuficiente, para remediar la situación de vulneración de los derechos del señor Otálora Mesa.
Tampoco compartí por la misma razón la decisión consignada en el numeral quinto, pues la orden impartida a la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia de designar en la primera vacante de iguales o similares condiciones que se presente en el cargo de magistrado de Tribunal Superior debió expedirse con respecto al señor Tolosa Aunta.
[1] El mencionado Acuerdo establece
ARTICULO PRIMERO.– Ordenar a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, levantar un censo general de los servidores en carrera judicial que en la actualidad tengan reconocida la pensión de jubilación y de aquellos que habiendo cumplido los requisitos de ley, no han solicitado su reconocimiento o su petición se encuentra en trámite, con base en el Sistema de Información de Personal establecido por el Acuerdo 1663 de diciembre 11 de 2002 y los datos obtenidos de las entidades administradoras del sistema general de pensiones..
ARTICULO SEGUNDO.– La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial deberá comunicar al servidor judicial en carrera su situación administrativa, a fin de que proceda a dar cumplimiento a lo establecido por el parágrafo 3º del artículo 9º de la Ley 797 de 2003, con la advertencia de que si en el plazo señalado en la norma no eleva la solicitud correspondiente, la Sala Administrativa, a través de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, podrá pedir el reconocimiento de la pensión de jubilación en nombre de aquel.
ARTICULO TERCERO.- La Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura ejercerá la facultad de ordenar el retiro de los servidores judiciales que se encuentren incursos en la causal contemplada por el artículo 9º, parágrafo 3º de la Ley 797 de 2003, de acuerdo con el plan de desvinculación que establezca mensualmente con base en el censo de que trata el artículo primero del presente Acuerdo.
ARTICULO CUARTO.- La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial ejecutará el plan de retiro del servicio de que trata el artículo anterior y comunicará la decisión, para cada caso, al nominador, para los efectos relacionados con su legalización, de conformidad con lo previsto por los artículos 173 y 174 de la Ley 270 de 1996.
ARTICULO QUINTO.- La Unidad de Administración de la Carrera Judicial prestará el apoyo necesario a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial para la implementación y ejecución del presente Acuerdo.
ARTICULO SEXTO.- La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, dentro de los diez (10) primeros días de cada mes, rendirá informes a la Sala Administrativa, sobre el desenvolvimiento de las medidas adoptadas mediante el presente Acuerdo, para efectos de la elaboración, el seguimiento, la evaluación y los ajustes del plan de retiro.
ARTICULO SÉPTIMO.- El presente Acuerdo rige a partir de su publicación en la Gaceta de la Judicatura.
[2] Ratificado por el Auto 198 de 2009.
[3] Hasta el momento se han proferido las siguientes leyes estatutarias Ley 130 de 1994; Por la cual se dicta el Estatuto Básico de los partidos y movimientos políticos, se dictan normas sobre la financiación y la de las campañas electorales y se dictan otras disposiciones, Ley 131 de 1994; Por la cual se reglamenta el voto programático y se dictan otras disposiciones, Ley 133 de 1994; Por la cual se desarrolla el Derecho de Libertad Religiosa y de Cultos, reconocido en el artículo 19 de la Constitución Política, Ley 134 de 1994; Por la cual se dictan normas sobre mecanismos de participación ciudadana, Ley 137 de 1994; Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia, Ley 163 de 1994; Por la cual se expiden algunas disposiciones en materia electoral, Ley 270 de 1996; Estatutaria de la Administración de Justicia, Ley 446 de 1998; Por la cual se adoptan como legislación permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se modifican algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del Código Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia, Ley 585 de 2000; Por medio de la cual se derogan, modifican y suprimen algunas disposiciones de la Ley 270 de 1996 y Decreto 2699 de 1991, Ley 581 de 2000; Por la cual se reglamenta la adecuada y efectiva participación de la mujer en los niveles decisorios de las diferentes ramas y órganos del poder público, de conformidad con los artículos 13, 40 y 43 de la Constitución Nacional y se dictan otras disposiciones, Ley 616 de 2000 ; Por la cual se modifica el artículo 10 de la Ley 130 de 1994, Ley 649 de 2001; Por la cual se reglamenta el artículo 176 de la Constitución Política de Colombia, Ley 741 de 2002; Por la cual se reforman las Leyes 131 y 134 de 1994, Reglamentarias del voto programático, Ley 743 de 2002; Por la cual se desarrolla el artículo 38 de la Constitución Política de Colombia en lo referente a los organismos de acción comunal, Ley 771 de 2002; Por la cual se modifica el artículo 134 y el numeral 6 del artículo 152 de la Ley 270 de 1996, Ley 850 de 2003; Por medio de la cual se reglamentan las veedurías ciudadanas, Ley 892 de 2004; Por la cual se establecen nuevos mecanismos de votación e inscripción para garantizar el libre ejercicio de este derecho, en desarrollo del Artículo 258 de la Constitución Nacional, Ley 971 de 2005; Por medio de la cual se reglamenta el mecanismo de búsqueda urgente y se dictan otras disposiciones, Ley 996 de 2005; Por medio de la cual se reglamenta la elección de Presidente de la República, de conformidad con el artículo 152 literal f) de la Constitución Política de Colombia, y de acuerdo con lo establecido en el Acto Legislativo 02 de 2004, y se dictan otras disposiciones, Ley 1070 de 2006; Por medio de la cual se reglamenta el voto de extranjeros residentes en Colombia, Ley 1095 de 2006; Por la cual se reglamenta el Artículo 30 de la Constitución Política - Hábeas Corpus, Ley 1123 de 2007; Por la cual se establece el Código Disciplinario del Abogado; Arts. 59, 60, Ley 1266 de 2008; Por la cual se dictan las disposiciones generales del hábeas data y se regula el manejo de la información contenida en bases de datos personales, en especial la financiera, crediticia, comercial, de servicios y la proveniente de terceros países y se dictan otras disposiciones y Ley 1285 de 2009; Por medio de la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia.
[4] Lo que, como se abordará más adelante, no necesariamente implica que todos los preceptos o disposiciones estatutarias u orgánicas estén incluidos en cuerpos legales de este tipo. Esta situación se presentó en la sentencia C-307 de 2004 al estudiar el artículo 1º del proyecto de ley Estatutaria 081/02 de Senado y 228/03 Cámara sobre nuevos mecanismos de votación, en donde se estableció “[e]stima la Corte que en el artículo objeto de estudio, en criterio que es aplicable a las demás disposiciones del proyecto de ley, no tienen carácter estatutario aquellos contenidos normativos que se refieren a aspectos eminentemente técnicos y operativos pero que no comportan una decisión sobre la modalidad de votación ni sobre las garantías que deben acompañar al proceso electoral. Tales materias, por consiguiente, podrán ser reguladas en el futuro mediante ley ordinaria//Adicionalmente, es preciso señalar que las autoridades electorales cuentan con competencias residuales de reglamentación, de acuerdo con la ley y con el reglamento, en relación con aquellos aspectos meramente técnicos y operativos cuyo desarrollo es indispensable para el cabal cumplimiento de las responsabilidades que la Constitución les atribuye.” –subrayado ausente en texto original-. Otro ejemplo lo encontramos en la sentencia C-713 de 2008, que estudió el proyecto de reforma de la ley 270 de 1996 –estatutaria de la administración de justicia-, ocasión en la que se concluyó “16.- Por último, debe aclararse que la regulación del arancel judicial no es materia sometida a reserva de ley estatuaria, en la medida en que su contenido no se refiere a la estructura orgánica esencial de la administración de justicia. En consecuencia, nada obsta para que se regule o modifique su configuración mediante ley ordinaria, desde luego observando los parámetros formales y sustanciales para la expedición de tales normas. En todo caso, la Corte considera que la configuración del arancel judicial no puede conllevar la imposición de barreras de acceso a la justicia, ni desincentivar a los ciudadanos para que se vean obligados a acudir ante los particulares investidos transitoriamente para hacer uso de los mecanismos alternativos de administración de justicia. Por el contrario, el arancel judicial debe corresponder a montos que tomen en cuenta la naturaleza de los procesos, las cuantías de los mismos y en general todos aquellos factores que permitan demostrar la razonabilidad del cobro”-subrayado ausente en texto original-. Respecto de la ley orgánica la sentencia C-149 de 2010 previó una solución análoga, al consagrar “5.3.5. El artículo 7º de la Ley 388, que establecía la distribución de las competencias en materia de ordenamiento del territorio entre las distintas instancias del Estado, fue declarado inexequible mediante Sentencia C-795 de 2000, debido a que desconocía la reserva de ley orgánica que existe sobre la materia// Es claro, sin embargo, que, en ausencia de ley orgánica de ordenamiento territorial, las competencias, tanto normativas como de ejecución, para la acción del Estado en el ámbito urbano deben distribuirse en función de los criterios de concurrencia, coordinación y subsidiariedad de una manera que resulte respetuosa, tanto del carácter unitario del Estado, como de la garantía de autonomía de las entidades territoriales. Es pertinente recordar como la Corte ha precisado que la Ley orgánica no es requisito previo para la elaboración de Leyes que distribuyen competencias entre la Nación y los entes territoriales.”
[5] Sentencia C- 600ª de 1995.
[6] Sentencia C- 579 de 2001.
[7] Sentencia C-1042 de 2007.
[8] Es enunciativo de lo expresado la sentencia C-307 de 2004, que al respecto manifestó “[e]sta concurrencia, en un mismo proyecto de ley, de temas sujetos a reserva especial junto con otros propios de la legislación ordinaria, puede atribuirse a la necesidad de expedir una regulación integral sobre determinadas materias, que en general están sujetas a la reserva especial, sin que resultase razonable, en tal caso, que el legislador debiese acudir al trámite de dos leyes distintas, una ordinaria y otra estatutaria”.
[9] Sentencia C-523 de 2002.
[10] Sentencia C-292 de 2002.
[11] En este sentido sentencia C-307 de 2004..
[12] En este sentido y asignándole este preciso nombre DIEZ-PICAZO Luis María, Sistema de Derechos Fundamentales, Ed. Thomson Civitas – Aranzadi, 2008, Ciudad Menos (Navarra), p. 45.
[13] Sentencia C-479 de 1992
[14] Corte Constitucional. Sentencia No. C-195/94, citada.
[15] En este sentido la sentencia SU-086 de 1999 estableció “[t]ambién es claro que, por su misma definición, el concurso debe ser objetivo y que, por tanto, las razones subjetivas de los nominadores no pueden prevalecer sobre sus resultados al momento de hacer la designación. Ello significaría no sólo un inadmisible quebranto del artículo 125 de la Constitución y el abuso de las atribuciones de nominación sino la evidente vulneración de los derechos fundamentales de quienes, por motivos ajenos a la consideración y evaluación de sus méritos, resultan vetados o descalificados para ejercer los cargos que se ganaron mediante concurso. Y, obviamente, sería palmaria la transgresión al principio constitucional de la buena fe, ya que, confiados en la lealtad de los entes nominadores, aquéllos habrían participado en el proceso de selección sobre el supuesto de que su triunfo en el concurso equivaldría a la elección o nombramiento”; planteamiento reiterado en sentencia T-451 de 2001; T-1091 de 2002; T-1110 de 2003 y T-962 de 2004, entre otras. Al respecto consagra ésta última “[c]on fundamento en las anteriores disposiciones se ha reconocido el derecho constitucional que tienen, quienes integran una lista de elegibles, a ser nombrados en el orden que ésta establece.[15] En tal sentido, esta Corporación ha señalado que este derecho guarda relación directa con la finalidad del sistema de carrera, en la medida que garantiza la regla general del artículo 125 constitucional que establece que la provisión de cargos del Estado sea efectuada con quienes demuestren que tienen mérito y las más altas condiciones para acceder a ellos”.
[16] Cfr. Sentencia T-380 de 2005
[17] Sobre este tema pueden consultarse, entre otras, las sentencias SU-133 de 1998, SU-134 de 1998, SU-135 de 1998, SU-136 de 1998, T-315 de 1998, SU-086 de 1999, SU-257 de 1999, SU-1114 de 2000, T-451 de 2001, T-1164 de 2001, SU-613 de 2002, T-002 de 2002, T-137 de 2002, T-746 de 2003 y T-1110 de 2003.
[19] Sentencia C-037 de 1996.
[20] Entre otras, sentencias de constitucionalidad C-037 de 1996; C-037 de 2000; C-312 de 2002; y C-873 de 2003. En este sentido, esta última decisión, citando la sentencia C-037 de 1996, consagró “[p]or su parte, los deberes de independencia e imparcialidad que deben acompañar la administración de justicia fueron caracterizados por la Corte en la sentencia C-037 de 1996 como principios esenciales para lograr el propósito central de la función jurisdiccional, como lo es el de impartir justicia; en tal oportunidad, se definió la independencia como la ausencia de presiones ejercidas sobre los funcionarios, esto es, que quienes administran justicia no se vean sometidos a “insinuaciones, recomendaciones, exigencias, determinaciones o consejos por parte de otros órganos del poder, inclusive de la misma rama judicial… la independencia se predica también… respeto de los superiores jerárquicos dentro de la rama judicial”. En casos de tutela la Corte se ha manifestado respecto de la autonomía funcional, entre otras, en las sentencias T-073 de 1997; T-694 de 2000; T-938 de 2002; T-461 de 2003; T-055 de 2003; T-337 de 2005; T-588 de 2005; T-441 de 2007; T-571 de 2007 y T-020 de 2009.
[21] Ha de decirse que en ocasiones anteriores la Corte se ha manifestado al respecto, sentando una posición que ha mantenido a lo largo de distintos pronunciamientos, siendo el primero de ellos el control previo que realizó al proyecto de ley que luego se convertiría en la ley 270 de 1996 estatutaria de la administración de justicia. En esta ocasión la Corte consideró “pertinente puntualizar que, para la Corte, una ley estatutaria encargada de regular la administración de justicia, como lo dispone el literal b) del artículo 152 superior, debe ocuparse esencialmente sobre la estructura general de la administración de justicia y sobre los principios sustanciales y procesales que deben guiar a los jueces en su función de dirimir los diferentes conflictos o asuntos que se someten a su conocimiento.”
Más adelante en la misma providencia la Corte adicionó “[a]sí, pues, resulta claro que, al igual que ocurre para el caso de las leyes estatutarias que regulan los derechos fundamentales (literal A del artículo 152), no todo aspecto que de una forma u otra se relacione con la administración de justicia debe necesariamente hacer parte de una ley estatutaria. De ser ello así, entonces resultaría nugatoria la atribución del numeral 2o del artículo 150 y, en consecuencia, cualquier código que en la actualidad regule el ordenamiento jurídico, o cualquier modificación que en la materia se realice, deberá someterse al trámite previsto en el artículo 153 de la Carta.”
[22] Sentencia C-037 de 1996, consideraciones al artículo 149.
[23] Sentencia C-1037 de 2003.
[26] Respecto de este tema la Sección Segunda del Consejo de Estado en la mencionada sentencia determinó
“La norma acusada no incurre en violación del artículo 15, inciso 1, de la Constitución. Son muchos los dispositivos de carácter normativo que generan repercusiones sobre la intimidad personal y familiar de los trabajadores, piénsese, por ejemplo, en lo que representa un traslado para el empleado público, el traumatismo anejo que él representa en cuanto a la alteración del entramado de relaciones que el trabajador y su familia han establecido en un lugar determinado. Sin embargo corresponde al sistema normativo construir fórmulas que consulten tanto el interés del empleado como el de las necesidades del servicio y, por ello, tal alteración tiene una justificación constitucionalmente válida en tanto al sistema de normas le corresponde atender a los distintos órdenes de necesidades que surgen en una sociedad, en un momento determinado, entre los que cuentan el interés general de una adecuada administración de la cosa pública.”
[27] Ibidem:
“La circunstancia de que los destinatarios de la norma se encuentren en carrera judicial y aún no hayan cumplido la edad de retiro forzoso no puede considerarse como argumento válido para estimar infringido el artículo 25 de la Carta, toda vez que el derecho al trabajo puede ser razonablemente limitado siempre que ello no constituya una restricción desproporcionada a los intereses de la persona afectada.”
[28] Ibidem:
La Sala rechazará este cargo por cuanto el argumento de que el acuerdo desplaza el querer de la persona obedece a un razonamiento vinculado con el artículo 15, inciso 1, de la Constitución, esto es, una cuestión relacionada con la presunta intromisión indebida por parte del Estado en la esfera de la intimidad personal y familiar del trabajador, y, como ya se expresó, el Acuerdo 1911 del 16 de julio de 2003 no vulnera la intimidad de la persona porque la aplicación de dicha garantía constitucional debe entenderse en armonía con otras normas del ordenamiento supremo y del resto del sistema normativo, conforme a las cuales la consagración de una causal de retiro consistente en que, una vez cumplidos los requisitos de pensión, la entidad pueda emprender oficiosamente los trámites para el reconocimiento de la misma, no contraviene el texto fundamental porque este también debe atender a las necesidades de la administración de justicia y de la reforma al régimen de pensiones que, como se indicó, propenden por un trato equitativo entre las generaciones de colombianos, llamados y por llamar, a ocupar empleos en la Rama Judicial del Poder Público.
[29] Sentencia C-037 de 1996, consideraciones al artículo 149.
[30] M.P. Jaime Araujo Rentería
[31] De acuerdo con lo afirmado por el actor, su fecha de nacimiento es el 14 de octubre de 1949 –folio 1 cuaderno No. 1-
[32] Entendida como contenido jurídico que surge de la interpretación de uno o más textos, disposiciones o preceptos normativos.
[33] En relación con el artículo 149 de la LEAJ la Corte manifestó “Respecto del numeral 6o., debe entenderse que la disposición se refiere únicamente a aquellos eventos en que el trabajador, habiendo cumplido con los requisitos legales para obtener su pensión de jubilación, ha decidido voluntariamente su retiro por haber llegado a una edad o a unas condiciones laborales que ameriten su reemplazo.(…)//El artículo será declarado exequible bajo las condiciones explicadas en esta providencia.”[33] –subrayado ausente en texto original- -sentencia C-037 de 1996-
[34] Sentencia C-037 de 1996, consideraciones al artículo 149.
[35] Esta posición sigue en lo esencial la línea jurisprudencial trazada por la Corte en la materia. Es así como en las sentencias T-1092 de 2008 y T-039 de 2009 se concluyó la imposibilidad de aplicar la causal de retiro prevista en la ley 797 de 2003, en razón a la reserva a ley estatutaria que sobre dicha materia existe en el caso de los funcionarios de carrera de la rama judicial.
[36] En este sentido pueden consultarse las sentencias SU-613 de 2002, SU-086 de 1999 y SU-135 de 1998.
[37] Alexander Hamilton ha sido quizás uno de los exponentes más destacados de los peligros que encierra para la independencia judicial un sistema que no les garantice a los jueces la suficiente permanencia y estabilidad en sus cargos. Al respecto véanse de Hamilton, Alexander: “El Federalista No. 78” y “El Federalista No. 79”, en Alexander Hamilton, James Madison y John Hay: El Federalista, Trad. Gustavo R. Velasco, Segunda edición, México, Fondo de Cultura Económica, 2006, pp. 330-336 y 337-338.