Source: https://it.scribd.com/document/210417068/RIDOLA-L-evoluzione-storico-costituzionale-del-partito-politico
Timestamp: 2019-09-20 05:21:14+00:00
Document Index: 110227491

Matched Legal Cases: ['art. 21', 'art. 18', 'art. 49', 'art. 18', 'art. 39', 'art.21', 'art. 49', 'art. 49']

RIDOLA L’evoluzione storico-costituzionale del partito politico | Political Parties | Democracy
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XXIII Convegno annuale dellAssociazione italiana dei costituzionalisti Partiti politici e societ civile a sessantanni dallentrata in vigore della
Costituzione Alessandria, 17 e 18 ottobre 2008
Levoluzione storico-costituzionale del partito politico
Sommario: 1. In ricordo di Leopoldo Elia- 2. I costituzionalisti e il partito politico. Questioni di metodo- 3. I partiti nellesperienza costituzionale italiana. Alla ricerca di un paradigma del rapporto fra costituzionalismo e democrazia4. Il partito e lassetto fondamentale della comunit politica: i nodi problematici che vengono da lontano- 5. Lavvento della democrazia di massa ed il ruolo del partito politico. Il contributo della scienza costituzionalistica e il realismo politico- 6. Alcuni snodi del dibattito sui partiti nel Novecento: il partito come parte totale- 7. La costituzione in senso materiale. Dal partito unico al sistema dei partiti- 8. Democrazia di partiti e stato di partiti- 9. Il partito politico fra componenti rappresentative e componenti plebiscitarie delle democrazie- 10. Considerazioni conclusive. Futuro della costituzione e futuro dei partiti. Partiti politici e processo pubblico ad integrazione inclusiva
1. In ricordo di Leopoldo Elia - Nellintrodurre il tema del nostro Convegno su Partiti politici e societ civile a sessantanni dallentrata in vigore della Costituzione non posso fare a meno di rivolgere un pensiero riconoscente al professor Elia. Per gli studiosi della mia generazione Leopoldo Elia stato un maestro ed un punto di riferimento negli studi. Egli ha rappresentato la continuit con i maestri della generazione precedente, in particolare con Mortati ed Esposito, ed allo stesso tempo una figura profondamente innovativa di studioso, per la ricchezza delle aperture alla comparazione, alla storia, alle scienze sociali, aperture che restano inseparabili dalla sua lezione scientifica. Ecco, direi che Elia ci ha abituato ad un grande rigore nella ricerca, e ci ha insegnato che gli orizzonti di studio del diritto costituzionale sono assai ampi, e che al costituzionalista si richiedono larghezza di vedute e profonda cultura. Ulteriore motivo di tristezza di non averlo qui fra noi oggi per discutere il tema del convegno, sul quale egli ha offerto contributi fondamentali. Come non ricordare le due relazioni di Cadenabbia e di S. Pellegrino negli anni Sessanta sul ruolo dei partiti nella societ italiana o limpianto della riflessione sulle forme di governo? Pi in generale si pu dire che il tema dei partiti percorre come un filo rosso tutta lopera costituzionalistica di Leopoldo Elia. Anche per questo consentitemi di dedicare al Maestro questa mia relazione di oggi, con affetto e nel ricordo di una lunga consuetudine di dialogo e dei tanti insegnamenti che ne ho ricevuto. 2. I costituzionalisti e il partito politico. Questioni di metodo- Nellaffrontare il tema dei partiti dal punto di vista storico-costituzionale ritengo necessaria unavvertenza preliminare. La mia relazione sar solo in parte dedicata a ricostruire la posizione dei partiti nel nostro ordinamento costituzionale. Lapproccio che seguir sar pertanto non di storia della Costituzione ma di storia costituzionale. Mi sforzer cio di collocare la vicenda storico-costituzionale dei partiti in Italia, considerata problematicamente nella sua valenza paradigmatica, nello scenario dei processi di trasformazione della democrazia che hanno accompagnato lascesa e la crisi del partito politico. Nel dettaglio, nella prima parte affronter alcune questioni di metodo, soffermandomi sui principali indirizzi che hanno orientato lo studio dei costituzionalisti sui partiti politici. Nella seconda traccer un breve profilo dello sviluppo dei partiti nellesperienza costituzionale italiana. Nella terza cercher di collocare lesperienza italiana entro coordinate pi generali, che riguardano il rapporto fra il partito e gli assetti fondamentali della comunit politica. Nella parte finale proporr alcune considerazioni conclusive sul futuro della costituzione (D. Grimm) e sul futuro dei partiti. 1
Prima parte . Non c dubbio che il tema dei partiti abbia rappresentato, per lo studioso del diritto costituzionale, una sfida prepotente ed inedita, certo pi evidente nel contesto della democratizzazione del processo politico, ma sempre fortemente presente come cercher di dimostrare fra poco- nella riflessione anche risalente sui fondamenti di una comunit politica. Ma sarebbe parziale e riduttivo circoscrivere il senso di questa sfida, limitandosi a rilevare che lo studio dei partiti apre la prospettiva del costituzionalista al contatto ed al confronto con altre discipline, in particolare con la scienza politica, o forse la colloca in una posizione ancillare o marginale rispetto a queste. Proprio litinerario della riflessione di Elia sul rapporto fra forma di governo e sistema politico riflette gli interrogativi di fondo (e forse anche le aporie) di fronte alle quali il partito politico ha posto lo studioso del diritto costituzionale: una riflessione che oscillata fra lo sforzo compiuto sintetizzato dalla voce del 70- di ricondurre i caratteri del sistema partitico al tipo di pluralismo presupposto dalle norme costituzionali, facendoli assurgere ad elementi costitutivi della forma di governo, e le posizioni degli ultimi anni, nelle quali sembrato prevalere il recupero dellautonomia dei congegni regolativi della forma di governo. Ecco, io ritengo davvero che la riflessione sui partiti scavi in profondit nella nostra identit di studiosi. E sufficiente, per rendersi conto di questo, segnalare le grandi direttrici lungo le quali si orientata, a partire dagli inizi del Novecento, la riflessione della dottrina della costituzione sui partiti: una riflessione segnata profondamente dal confronto con i variegati filoni del realismo politico del Novecento e dalla prepotente affermazione della Politik als Beruf (penso evidentemente a Max Weber, a Schumpeter e Ostrogorski, alle teorie elitistiche, a Mosca), ma anche dalla fiducia nelle risorse di prescrittivit dispiegate dalle costituzioni delle democrazie in funzione di razionalizzazione del conflitto politico. Mi sembra di poter individuare tre indirizzi principali della riflessione della dottrina costituzionalistica sui partiti. Il primo ricomprende posizioni anche diverse, ma si colloca, direi, sostanzialmente nellalveo del giuspositivismo e del formalismo giuridico: un indirizzo che, reagendo contro linvadenza totalizzante del politico nella democrazia di massa, stato accomunato dallidea che occorra porre argini al rischio che lorganizzazione politica della societ interferisca, distorcendolo a propria misura, sul quadro prescrittivo, sui congegni regolativi predisposti dalle norme costituzionali. E questo, mi sembra, il filo conduttore comune ad almeno due approcci differenti alla considerazione del ruolo del partito nellordinamento costituzionale. Mi riferisco, da un lato, alle tendenze razionalizzatrici, le quali hanno rappresentato uno snodo importante della dottrina costituzionalistica europea fra le due guerre mondiali (Mirkine, Burdeau, Biscaretti, Galizia). Esse perseguirono lobiettivo di innestare la democrazia di partiti sul tronco degli assetti del parlamentarismo rappresentativo, e di recuperare limpianto delle garanzie ereditato dalla tradizione liberale, neutralizzandolo rispetto al radicamento in un assetto elitario della partecipazione politica, ma anche piegandolo con decisione alla costruzione di congegni regolativi delle dinamiche della politica nella democrazia di massa (anche gli scritti di Kelsen degli anni Venti sulla democrazia e sul parlamentarismo, nei quali la divisione in partiti gioca un ruolo peraltro importante, possono essere, se non ricondotti, accostati alle tendenze razionalizzatrici). Mi riferisco, dallaltro, alla critica antipartitocratica, che percorre come un filo rosso larghi settori della cultura politica europea del Novecento. A differenza delle tendenze razionalizzatrici, essa ha seguito, anche nel nostro paese, itinerari in larga misura coincidenti con la critica del parlamentarismo (Frosini) (lungo un crinale sul quale si ritrovarono, sulla scia del Discorso di Bayeux del generale De Gaulle nel 1946, alcuni fra i pi influenti teorici della V Repubblica, come Ren Capitant). E tuttavia anche la critica antipartitocratica si sviluppata, come le tendenze razionalizzatrici, nel solco dellantagonismo fra Verfassungsrecht e Verfassungswirklichkeit, fra il quadro costituzionale dellorganizzazione dei poteri e le distorsioni di esso indotte dallinvadenza assorbente dei partiti (Crisafulli, Aspetti problematici; Martines, 1967). Sul versante opposto collocherei lapproccio di quello che definirei il positivismo sociologico o fattuale, un approccio che appiattisce completamente la lettura degli assetti di governo sulle dinamiche im-poste dalle forze politiche. Una sorta di panconvenzionalismo 2
interpartitico (lo rilevava problematicamente Elia nelle prime pagine della sua voce del 70), nellambito del quale i congegni regolativi delle dinamiche costituzionali finiscono per smarrire uno spazio di gioco autonomo nei confronti del sistema politico, e lo stesso rapporto fra costituzione e politica entra in un cortocircuito (l eclissi del costituzionalismo evocata da Nicola Matteucci), poich salta quell equilibrio fra legittimazione e limitazione del potere, che costituisce il retaggio che il costituzionalismo moderno ha trasmesso agli assetti delle democrazie pluralistiche. Fra i due indirizzi contrapposti che ho ricordato, se ne deve peraltro menzionare un terzo. Esso rielabora la fondamentale discussione weimariana sul partito politico, liberandola peraltro dalla morsa soffocante nella quale era finita la teoria del partito come parte totale, stretta fra le opposte derive della dissolvente parcellizzazione del politico e del ricompattamento totalizzante della societ ( questo il filo rosso, ed insieme la contraddizione, della critica schmittiana delle policrazie). E la rielabora appunto sforzandosi di collocare il partito politico entro le coordinate (o forse meglio le capacit di prestazione) proprie delle costituzioni del pluralismo, alle quali essenziale riuscire a sorreggere (a tenere inisieme i fili di) una praktische Konkordanz fra molteplici linee di tensione delle societ pluralistiche. Mi riferisco alla ricostruzione di Konrad Hesse, un autore nei confronti del quale la mia riflessione sui partiti ha maturato un debito intellettuale particolarmente intenso. Lo studio dei partiti deve muovere, secondo Hesse, dalla premessa che la costituzione non n il deposito della mera fattualit n una grandezza fissa, e che fra le aspettative di razionalit racchiuse nella forza normativa e la dimensione irrazionale della realt politica occorre essere consapevoli delle interdipendenze e degli spazi di gioco. Da queste interdipendenze la ricostruzione della posizione costituzionale dei partiti non pu prescindere, poich il rapporto fra il diritto e la realt costituzionale un rapporto di distinzione, ma non di separazione n di identificazione, ed ai soggetti della sfera pubblica (i partiti in primis) affidato il compito di attualizzare continuamente il quadro normativo della costituzione, contribuendo ad alimentare nella societ la Wille zur Verfassung. La rapida (e forse troppo schematica) rassegna che ho proposto dimostra in ogni caso che la discussione sul partito politico si pone come uno snodo decisivo nello sforzo di ripensamento critico della tradizionale dogmatica statualistica da parte di indirizzi pi attenti alla comprensione della complessit degli assetti costituzionali delle democrazie pluralistiche. La riflessione sul partito ha fatto balzare in primo piano lesigenza di dare il necessario risalto al legame fra forza normativa ed effettivit della costituzione, fra Verfassungsrecht e Verfassungswirklichkeit: un legame che sembra davvero essere il nodo problematico del costituzionalismo del Novecento. Da uno dei protagonisti di questo sforzo di ripensamento critico, Gerhard Leibholz, fu osservato che, se la dottrina costituzionalistica vuole uscire da una condizione di impotenza di fronte ad una realt divenuta <pi potente> che la sovrasta, essa deve abbandonare il pregiudizio giuspositivistico di operare su materiali normativi assunti come un dato che proviene dallalto, ed aprirsi alla comprensione della realt costituzionale. Contro lestraniamento del diritto costituzionale dallesperienza, Leibholz additava con forza alla scienza costituzionalistica il <compito> di spingersi ad <intendere> (begreifen) la costituzione come una realt (Wirklichkeit) nella quale diritto ed esperienza confluiscono. Ci dovrebbe orientare pertanto a comprendere il dato normativo ed i concetti impiegati da questo <a partire> dalla realt, e che il mutamento di essa non pu restare indifferente nellinterpretazione del diritto costituzionale. Infatti, in questo modo, le norme costituzionali, pur restandone invariata la formulazione testuale, <accolgono in s>, nei propri contenuti, i mutamenti della realt sociale, costringendo a nuove prospettive interpretative. In questo quadro, la discussione ha investito, come era inevitabile, lelaborazione teorica delle forme di stato e delle forme di governo. Da un lato, partendo dal presupposto che la costituzione dia forma alla realt di un gruppo sociale, e dalla fiducia nelle risorse di razionalit che essa pu dispiegare, la dottrina delle forme di stato e di governo ha finito per collocarsi in definitiva allinterno di approccio di formalizzazione degli assetti costituzionali. Ed infatti sostenere che la struttura del sistema politico e della societ non elemento costitutivo della forma di governo, ma una condizione che opera dallesterno sul funzionamento dei dispositivi legali di essa 3
(Amato), sottende una qualche sopravvalutazione della idoneit dei congegni normativi di razionalizzazione a governare le dinamiche del processo politico, con il rischio ulteriore di conferire rigidit ai modelli e alle tipizzazioni elaborate dalla dottrina costituzionalistica. Per altro verso, al rilievo di una eccessiva staticit dellapproccio mirante ad ordinare in forme gli assetti costituzionali non sembrano sottrarsi anche quegli indirizzi di pensiero , che, pur volendo rifuggire dal pericolo di una completa remissione della tipizzazione dei modelli alla dimensione empirica o meramente descrittiva, tendono tuttavia a poggiare lo spessore prescrittivo delle opzioni costituzionali su rapporti dominio stabilizzati attraverso lemersione di forze politiche dominanti, assunta a fattore costitutivo della giuridicit (Mortati). Anche in ci, nel fissare la fisionomia delle forme costituzionali in assetti stabilizzati dei rapporti di forza emersi nella societ, si riflette, in modo speculare rispetto agli approcci della razionalizzazione, la sottovalutazione della dinamicit delle societ pluralistiche, che non approdano necessariamente alla stabilizzazione di rapporti di dominio (come poi la ricerca comparatistica sulle transizioni avrebbe dimostrato), ma producono nel tempo piuttosto assetti convenzionali, equilibri, appunto concordanze pratiche. 3. I partiti nellesperienza costituzionale italiana. Alla ricerca di un paradigma del rapporto fra costituzionalismo e democrazia- Ecco, sono questi, mi sembra, i problemi di metodo che si squadernano dinanzi a chi voglia tracciare un bilancio della discussione sul ruolo dei partiti nella nostra esperienza costituzionale. Passo cos a trattare la seconda parte della relazione. Dal punto di osservazione della storia delle istituzioni, la collocazione dei partiti nellesperienza italiana ha sollevato, fin dagli albori dellordinamento repubblicano, numerosi interrogativi. Dopo la fine della dittatura e il ritorno alla democrazia e alle libert politiche, i partiti furono non soltanto elementi costitutivi dellordinamento costituzionale provvisorio, attraverso il reticolo dei comitati di liberazione nazionale, ma divennero subito dopo i protagonisti della fase costituente, come risult chiaro sia dalle modalit prescelte per il suo compimento che dai contenuti delle opzioni fondamentali dellAssemblea costituente. In questa fase in generale e poi in Assemblea finirono per svolgere un ruolo egemone soprattutto i grandi partiti di massa riorganizzatisi nel paese, come ha ampiamente dimostrato la ricerca storiografica anche pi recente, sebbene essa tenda troppo spesso a sottovalutare, a mio avviso, il clima di grande comunicazione fra culture politiche differenti che caratterizz quegli anni ed il ruolo importante che vi svolsero anche figure e forze politiche minoritarie e talvolta marginali rispetto ai grandi schieramenti. Non sorprende comunque che la Costituzione repubblicana sia stata costruita a misura dellegemonia del sistema dei partiti (del pluralismo partitico) nel processo politico (lo segnalava precocemente Predieri nel Commentario Calamandrei-Levi). Con alcune singolarit, che vanno subito segnalate. Da un lato, la fisionomia del pluralismo dei partiti ristabilitosi dopo la fine della dittatura fu segnata da forti elementi di polarizzazione fra le stesse forze politiche che avevano contribuito a porre le basi del compromesso costituente. Ci orient a fissare nella Costituzione le basi di un pluralismo politico ad ampio raggio di legittimazione, e di conseguenza a privilegiare, nello statuto costituzionale dei partiti, la dimensione associativa su quella istituzionale. Si profil cos per i partiti una scelta differente da quella codificata nellart. 21 GG, che, non a caso, si inquadrava in un differente disegno, molto coeso, di costruzione di una democrazia protetta nei confronti delle forze politiche antisistema. Lo statuto dellassociazionismo politico avrebbe cos rinvenuto le proprie basi nella disciplina generale dellart. 18, la cornice allinterno del quale si collocava la disposizione espressamente dedicata ai partiti nellart. 49. E di qui, coerentemente, nella formulazione di questultimo, alcuni corollari fondamentali: a. la titolarit del diritto di concorrere a determinare la politica nazionale conferita ai cittadini , ed i partiti rileverebbero solo in quanto strumenti della partecipazione politica dei cittadini; b. lampiezza del raggio di esplicazione del diritto di associazione in partiti, circoscritto dal solo vincolo del rispetto delle regole della democrazia come metodo (il che, secondo la lettura prevalente della dottrina, non configurerebbe una differenza qualitativa fra il limite del metodo democratico ed i limiti generali del I e soprattutto del II co. dellart. 18); c. lassenza di riferimenti testuali alla disciplina 4
dellistituzionalit interna (diversamente da quanto contemplato dallart. 39 per i sindacati registrati) e delle fonti di finanziamento (diversamente, anche qui, da quanto contemplato dallart.21 per la libert di manifestazione del pensiero). Il quadro che ho tracciato sarebbe stato in larga misura ridimensionato, peraltro, non solo dalla robusta proliferazione di prassi che avrebbero lasciato campo libero al sistema dei partiti per compiere una vera e propria occupazione delle istituzioni, ed avrebbero sclerotizzato ( o zementiert, come direbbe la dottrina tedesca) il ruolo del partito come autentico monopolista di tutte le fasi del processo politico. E peraltro questa linea di sviluppo sarebbe stata gi prefigurata attraverso scelte fondamentali compiute dai Costituenti: un modello parlamentare a basso rendimento di razionalizzazione, e dunque assai permeabile al protagonismo della mediazione politico-partitica; lopzione proporzionalistica lasciata fuori dal testo costituzionale, ma quasi contestualmente recuperata, e comunque presupposta nella parte organizzativa come coessenziale al modello di democrazia di partiti che si intendeva costruire, e cos continuando. In breve: un quadro costituzionale disegnato a maglie sufficientemente larghe per essere utilizzato in modo flessibile e soprattutto piegato in funzione dellegemonia del sistema dei partiti, autentico perno, come poi avrebbe teorizzato Mortati alla fine degli anni Cinquanta, della nostra costituzione materiale. Fu perfettamente coerente con queste premesse, dunque, che il concorso dei cittadini attraverso i partiti evocato dallart. 49 fosse completamente assorbito nel concorso dei partiti. Il che avrebbe causato una torsione complessiva nella lettura dei principi costituzionali della libert e delleguaglianza nella partecipazione politica. Prigioniera, o forse meglio incapsulata nelle dinamiche endopartitiche, la Chancengleichheit avrebbe lasciato fuori dal suo campo di azione le altre molteplici espressioni della partecipazioni politica (rilevate peraltro da autorevole dottrinaCrisafulli- come tutte egualmente costitutive della sovranit popolare), risultando impotente a presidiare la concorrenza di esse con i partiti ed a favorire dinamiche di rinnovamento del pluralismo politico. Su queste basi, e risentendo di queste ambiguit, si sarebbe sviluppato, a partire dagli anni Sessanta il dibattito sui partiti, il quale sarebbe oscillato fra reazioni antipartitocratiche assai diffuse anche fra i costituzionalisti, e posizioni pi concilianti, o meglio pi consapevoli della complessit del rapporto fra diritto e realt costituzionale. Come quella proposta a partire dalla met degli anni Sessanta da Elia, il quale, riprendendo e rielaborando lampia ricerca di Duverger del 1950, avrebbe sostenuto che i caratteri del sistema politico, e pi in generale quelli del tessuto pluralistico della societ, sono non soltanto fattori condizionanti in fatto il funzionamento delle forme di governo, ma veri e propri elementi strutturali della loro modellistica. A partire dagli anni Settanta, la riflessione della dottrina avrebbe incrociato (e si sarebbe misurata con) ulteriori profili problematici. La sottolineatura della dimensione associativa del partito avrebbe infatti ispirato, non senza qualche forzatura: a. una concezione integralmente privatistica della sua natura giuridica, la quale avrebbe rivendicato al diritto privato comune ricordo i classici saggi raccolti da Pietro Rescigno in Persona e comunit- la precipua funzione di presidio e di garanzia della libert dei partiti, ed ispirato una giurisprudenza (sulla natura delle articolazioni interne) sostanzialmente indifferente nei confronti della dimensione istituzionale del partito; b. un atteggiamento di ostilit diffuso nei confronti della regolazione legislativa dellordinamento interno, manifestatosi anche nel giudizio sul Parteiengesetz tedesco del 1967, e per lo pi motivato dai timori di una possibile interferenza fra limiti dellautonomia organizzativa del partito e condizionamenti dellampia libert ideologica ad esso riconosciuta dalla Costituzione. Nello scenario politico di una democrazia bloccata, dunque, uno sregolato laissez faire (interpartitico ed intrapartitico: Elia), come necessario complemento ed esito dellidentificazione della costituzione materiale con il sistema dei partiti, e come baluardo della conservazione dello status quo del sistema politico. Un itinerario, questo che ho delineato, solo in apparenza contraddetto dalla vicenda tormentata (e tortuosa) della legislazione sul finanziamento pubblico, la quale, nonostante laccesa contrariet a pi riprese suscitata in larghi strati dellopinione pubblica, sarebbe completamente fallita nellobiettivo di assicurare la trasparenza e la democrazia allinterno 5
dei partiti, ma avrebbe contribuito, nel complesso, solo al rafforzamento degli apparati e delle oligarchie interne ed alla stabilizzazione (alla Zementierung ) dei rapporti di forza fra i partiti, senza riuscire ad operare come fattore propulsivo di autentiche dinamiche pluralistiche. Su uno sviluppo del diritto dei partiti complessivamente assai problematico sul versante della garanzia dell eguaglianza delle chances ha impattato la crisi di legittimazione del partito politico che, preannunciata non solo in Italia dallo sviluppo dei movimenti giovanili alla fine degli anni Sessanta, avrebbe assunto proporzioni crescenti e particolarmente vistose prima per effetto della concorrenza delle organizzazioni degli interessi sia sul terreno della rappresentanza degli interessi politici che nella concertazione di settori consistenti dellindirizzo politico, e poi sotto la pressione della frammentazione crescente delle domande provenienti da societ complesse. Questo scenario di trasformazioni ha trovato la riflessione dei costituzionalisti italiani, a mio avviso, largamente impreparata, poich n corrivi atteggiamenti preclusivi n troppo compatte costruzioni teoriche di completa saldatura fra partiti e costituzione materiale apparivano oramai prospettive adeguate alla comprensione del processo pubblico nelle democrazie pluralistiche. Un compito che si preannunciato come unautentica sfida nello scenario ancora pi radicalmente mutato a partire dagli anni Novanta. Ne menziono solo gli aspetti pi problematici: i sommovimenti del sistema partitico e le (ancora irrisolte) difficolt che esso ha incontrato nel riallineamento dei cleavages e nella ridefinizione delle identit; una condivisione assai pi controversa fra le forze politiche su alcuni pilastri del compromesso costituente; la Politikverdrossenheit diffusa in larghi strati della societ; i mutamenti del sistema elettorale a livello nazionale e a livello locale; la faticosa transizione verso un assetto di governo bipolare; unaccentuata torsione plebiscitaria della personalizzazione della politica. Tutto ci ha aperto una nuova stagione di ripensamento. Ma essa non pu arrestarsi, a mio avviso, alla discussione di puntuali aspetti pur molto significativi del diritto dei partiti e delle regole della competizione politica -finanziamento (non dei partiti ma della politica), statuto dellopposizione parlamentare, limiti del transfughismo, meccanismi di selezione della leadership politica etc.-. Occorre infatti interrogarsi, al termine o forse ancora in mezzo al guado di questo processo di cambiamento, sui mutamenti della collocazione dei partiti italiani nel sistema costituzionale. Giacch, se loccupazione delle istituzioni e degli apparati e la presenza pervasiva (e talvolta arrogante) nelle pieghe del tessuto pluralistico e del sistema economico e finanziario non sembrano aver subito un arretramento, i partiti si rivelano peraltro quotidianamente in affanno sia nel sorreggere i luoghi della comunicazione politica, le arene della discussione (Pizzorno), che nel sostenere processi di decisione inclusivi. Con ricadute non soltanto sulla funzionalit dei luoghi istituzionali nei quali si esercita linfluenza dei partiti, ma anche sulla capacit della politica di orientare processi di attualizzazione (non soltanto di attuazione, dunque) della costituzione. 4. Il partito e lassetto fondamentale della comunit politica: i nodi problematici che vengono da lontano- Il quadro che ho tracciato ci riporta peraltro a questioni molto generali (sono giunto cos alla terza parte della relazione). Nei sessantanni della nostra esperienza costituzionale, i partiti sono stati fattori di crescita o di disgregazione delledificio costituzionale? Hanno agito pi come canali di legittimazione dellordinamento repubblicano oppure come contropoteri, capaci di organizzare nella societ un solido ordito di pluralismo e di alimentare dissenso? Sono stati, in definitiva, risorse di libert politica o fattori di blocco, di sclerosi delle dinamiche sociali? A questi interrogativi non dar una risposta, la daranno sicuramente sui singoli aspetti le relazioni che seguiranno. Mi limiter a richiamare le principali coordinate teoriche che inquadrano le questioni che ho posto. E si tratta invero di interrogativi risalenti, perch risalente la riflessione sul rapporto fra le divisioni politiche della societ e lassetto complessivo della comunit politica. Ha osservato Klaus von Beyme che, nella prospettiva begriffgeschichtlich, il concetto di partito appare come un <diskriminierender Begriff> (in quanto evoca visioni radicalmente differenti della societ) , e che esso ha faticato peraltro pi di altri concetti ad acquisire una fisionomia differenziata rispetto ad altri fenomeni politici (la fazione in particolare), perch di esso sono state 6
riproposte alternativamente accezioni negative (il partito come fattore di disgregazione della societ) o positive (le divisioni come fattore di crescita della comunit politica). Una ricostruzione attenta di questa risalente controversia non pu essere neppure sintetizzata in questa sede. Fino agli albori dellet moderna le due posizioni si sono fronteggiate con accentuazioni e in contesti storici differenti: vuoi che, nel mondo greco, lunit della polis e lassenza delleguaglianza politica conducessero a considerare le lotte fra partiti per lo pi come unanomalia o come una febbre (Tucidide); vuoi che, nella repubblica romana, a seconda della collocazione politica assunta, le partes fossero emblematicamente identificate con le factiones avverse (in Sallustio) o invece oggetto di una considerazione pi neutrale delle contrapposizioni politiche e di classe della civitas, sebbene con una marcata sottolineatura del carattere personalistico delle divisioni del popolo (in Cicerone); vuoi che, nel pensiero politico medievale e in coerenza con un disegno di armonia sociale, la separazione della multitudo in partes e linsorgere di gravissimae dissensiones in populo fossero esorcizzati come un pericolo per la retta ordinatio regiminis (in Tommaso dAquino); vuoi, infine, che il clima dei laceranti ma vivacissimi contrasti della societ del Rinascimento spingesse Machiavelli ad esaltare la intrinseca vitalit del conflitto politico (<la disunione della plebe e del senato romano fece libera e potente quella repubblica..io dico che coloro che dannono i tumulti intra i Nobili e la Plebe, mi pare che biasimino quelle cose che furono prima causa del tenere libera Roma, e che considerino pi aromori e alle grida che di tali tumulti nascevano, che abuoni effetti che quelli partorivano>). Pi in generale pu dirsi che di volta in volta laffermarsi delle teorie della concordia nel corpo politico, della costituzione mista, dellequilibrio fra le parti in cui divisa la comunit politica, fino alle teorie organicistiche dello stato, hanno fortemente condizionato in senso negativo il giudizio sulla divisione in partiti della societ. Un orientamento che avrebbe subito una brusca accelerazione nellet moderna, per i contraccolpi politici delle lacerazioni derivanti dalle guerre di religione e sotto la spinta verso laccentramento politico (le posizioni espresse da Bodin e da Althusius sono emblematiche, a questo riguardo, della sostanziale convergenza fra teoriche dellassolutismo e teoriche organicistiche nel rifiuto della divisione in partiti). Diverso evidentemente lapproccio di concezioni costituzionali pi sensibili alla struttura della societ. Penso a Montesquieu (sul quale rinvio al bellissimo saggio di Sergio Cotta sullidea di partito nel XVIII secolo), ma soprattutto alla riflessione sui partiti nel pensiero costituzionale inglese del Settecento, sviluppatasi, non a caso, nellepoca del consolidamento del regime parlamentare, ed alla quale va fatta risalire, a mio avviso, lelaborazione del concetto moderno di partito. Un tornante decisivo, questo, perch, pur risentendo di contrapposizioni politiche contingenti, pose le basi teoriche dellinnesto fra organizzazione politica della societ ed assetti della forma di governo, il quale avrebbe marcato la diversit profonda, come noto, dellesperienza costituzionale inglese rispetto a quelle continentali. Penso solo per ripercorrere i passaggi cruciali del dibattito- a Bolingbroke, il quale teorizz, in una prospettiva che non era di antagonismo fra partiti e istituzioni, un modello di equilibrio fra un patriot king posto al di sopra delle divisioni e national parties , i quali riuscissero a liberarsi dal peso del personalismo e dello scontro degli interessi particolaristici per farsi carico di interessi generali. Penso a Hume, il quale contribu a spezzare, nel saggio On parties in general , la risalente confusione concettuale fra partito e fazione, proponendo una classificazione dei partiti in partiti personali e reali, questi ultimi a loro volta basati sugli interessi, sui principi o sulle passioni: elaborazione ancora oggi attualissima, perch collocata sullo sfondo delle differenti forme di governo. E ricordo infine il contributo di Edmund Burke, dal quale viene portato a compimento litinerario del pensiero inglese alla comprensione del ruolo dei partiti negli assetti di governo, e lidea del partito viene definitivamente sganciata dal pregiudizio del riferimento al nemico politico, alla fazione avversa, per essere assunta a fondamento dello schema dell alternative government. Lo sforzo di mettere a fuoco il concetto di partito nella realt costituzionale and sostanzialmente smarrito negli sviluppi del costituzionalismo rivoluzionario in Francia e poi in quelli dello stato liberale nellEuropa continentale. Nellesperienza rivoluzionaria, anzitutto, in 7
quanto lesperienza dei club non riusc ad approdare allelaborazione di un pensiero costituzionale pluralista, ma rimase schiacciata sulla proiezione dellunit politica. Il terzo stato, insomma, non fu visto come contenitore di gruppi antagonisti ed opinioni differenti, ma come il sostrato omogeneo di un processo di personificazione dellunit politica (la sovranit della nazione). Quanto allesperienza liberale, che dopo le riforme elettorali della met del XIX secolo ispir in Inghilterra ricostruzioni orientate alla confluenza fra governo rappresentativo e governo di partito (nelle Considerations di John Stuart Mill), essa si avvi invece, nellEuropa continentale, come noto, lungo itinerari differenti. Al pensiero liberale ottocentesco non furono estranee concezioni pluralistiche (ed anzi pluralistico-conflittuali) della societ ( il caso di Tocqueville e in parte, in Italia, di Marco Minghetti). Cos come la ricerca storiografica pi recente (penso agli studi di Pombeni, di Ridolfi, di Rudolf Lill) ha ricostruito la ricchezza e la variet di correnti ideali e di contrasti di interessi che animarono la vita pubblica in Francia, in Germania, in Austria, in Italia. Ed essa ha forse contribuito anche a ridimensionare il clich di un partito di notabili esclusivamente funzionale alla consistenza ed ai giochi degli schiarimenti parlamentari. E tuttavia, a causa del carattere elitario della partecipazione politica, le divisioni influenti sul processo politico restarono quelle interne al ceto politicamente attivo e alla sfera pubblica borghese, ed esse si dissolsero nel fondamento personale del legame fra elettori ed eletti e nella centralit della discussione parlamentare (government by discussion), destinata peraltro a produrre gli strumenti di neutralizzazione del conflitto politico-sociale tipici dello stato liberale di legislazione. 5. Lavvento della democrazia di massa ed il ruolo del partito politico. Il contributo della scienza costituzionalistica e il realismo politico- Il costituzionalismo liberale si era fondato su una base sociale omogenea, e la compattezza delle carte costituzionali, che rifletteva lorizzonte dello stato monoclasse borghese, aveva trovato corrispondenza in un processo politico incluso entro le maglie della borghesia politicamente attiva. Limpatto della democrazia di massa sul costituzionalismo ha dischiuso uno scenario di tensioni. In primo luogo, il processo politico fuoriesce dai canali dellorganizzazione costituzionale, nellalveo dei quali le costituzioni liberali lo avevano preservato, e la politica, egemonizzata dalle grandi organizzazioni di massa, tende a prevaricare sui congegni regolativi assicurati dal diritto costituzionale. Lo sviluppo prepotente di un <movimento sociale> che <il diritto pubblico moderno> non riesce pi a dominare, perch oramai <si governa con delle leggi proprie> (S. Romano), sembra mettere in discussione proprio leredit del costituzionalismo, il tentativo di far soggiacere a limiti razionali le passioni umane e di imporre il primato della lex sulla voluntas. In secondo luogo, il processo di democratizzazione sovraccarica le costituzioni di un <compito> di unificazione politica, che gli ordinamenti liberali avevano affidato alla compattezza dello stato monoclasse borghese, e che ora invece divenuto intrinsecamente problematico, perch destinato a misurarsi con la conflittualit e gli antagonismi della societ. Le esperienze del costituzionalismo democratico hanno espresso il dissolvimento del legame che aveva unito in modo indissolubile i congegni di garanzia e di protezione contro il potere sovrano con le esigenze fondative dellordine e dellegemonia borghesi. Dopo la fine della prima guerra mondiale, la societ civile fa invece il suo ingresso prepotentemente nello scenario delle costituzioni europee, riversandovi i suoi fattori di conflittualit. Mentre laffermazione del modello sociale borghese era fondato sulla separazione fra stato e societ e si incentrava sullautonomia dei sottosistemi sociali, funzionale al pieno dispiegamento della libert individuale (N. Luhmann), il problema centrale del costituzionalismo democratico del Novecento appare invece quello della compatibilit fra ordine sociale e ordine politico. Nel quadro di dinamiche sostanzialmente sconosciute agli ordinamenti liberali, la nascita di grandi partiti organizzati che aprono il processo politico alla partecipazione delle masse svolge un ruolo decisivo. I partiti politici assunsero infatti il ruolo di canali permanenti della partecipazione politica e di fattori di organizzazione del pluralismo sociale, un compito che essi hanno distribuito in modo pervasivo su tutte le fasi del processo politico: la rielaborazione delle svariate domande 8
espresse dalla societ civile, la selezione del ceto politico, ed infine la partecipazione alla formazione di decisioni vincolanti per la collettivit. Ci ha provocato una certa ambiguit nellapproccio della scienza costituzionalistica al tema dei partiti. Giacch la coessenzialit dei partiti al modo di essere dello stato democratico stata affermata da due angolazioni differenti, quella del trasferimento della volont popolare, filtrata ed organizzata dai partiti, allinterno dellorganizzazione politica dello stato, e quella della organizzazione pluralistica del popolo, in quanto i partiti concorrano a trasformare lampio spettro degli orientamenti dellopinione pubblica in una unit di decisione. E peraltro, sin dagli inizi, lambiguit del partito politico, strumento dellopinione pubblica e allo stesso tempo di dinamiche oligarchiche del potere nella societ di massa, apparsa con tutta la sua carica di problematicit anche alle scienze sociali. Una problematicit espressa con radicale lucidit da Max Weber. Se il potere divenuto appannaggio di oligarchie, non sorprende che il problema costituzionale di Max Weber sia stato non quello del rafforzamento dei canali della formazione pluralistica della volont popolare, ma piuttosto quello di convogliare gli apparati nellalveo di una democrazia plebiscitaria. Poich invero i partiti <sono strutturati in tutto e per tutto in vista della lotta elettorale> ed <al di sopra del parlamento vi il dittatore sostenuto da un plebiscito di fatto, che trascina dietro di s le masse per mezzo della macchina>, il problema centrale delle democrazie diviene quello della <selezione di un capo> e della legittimazione di <una dittatura fondata sullo sfruttamento della natura sentimentale delle masse>. Agli albori della esperienza weimariana, Max Weber avrebbe precisato questo passaggio, per rispondere allinterrogativo su quale vertice (parlamentare, federalista o plebiscitario) si addicesse meglio alla Repubblica. Il disegno weberiano della democrazia plebiscitaria veniva cos precisando i suoi contorni, e lelezione diretta del presidente della Repubblica ne costituiva il fulcro, non solo in quanto, per fare argine al particolarismo dei partiti, necessaria <unistituzione che rappresenti il principio dellunit del Reich>, ma per ragioni che attingono in profondit alla dinamica del potere nelle democrazie. In primo luogo, lelezione popolare considerata come loccasione paradigmatica per <una selezione dei capi, e dunque per una nuova organizzazione dei partiti, che superi il sistema, ancora in uso anche se del tutto decrepito, della direzione politica da parte dei notabili>. In secondo luogo, perch essa conferisce <lautorit per avviare la socializzazione, che non si realizza tramite commi di legge, ma attraverso unamministrazione fortemente unitaria>. Non va trascurato che la democratizzazione realizzata risolvendo in modo totale la sovranit popolare nella leadership da essa espressa lasciava del tutto fuori dai suoi orizzonti concettuali obiettivi basilari del costituzionalismo democratico, quali la <minimizzazione del potere> e <leliminazione del potere delluomo sulluomo> (W. Mommsen). Il distacco di Weber dalle teorie classiche della democrazia e della sovranit del popolo si profila sotto un duplice aspetto. Da un lato quelle teorie avrebbero trascurato che i diversi tipi di potere si differenziano esclusivamente nel modo della selezione dei capi, e che qualsiasi potere, anche quello che si regge sulla premessa della sovranit del popolo, viene esercitato da unoligarchia di capi. Avrebbero trascurato, detto pi chiaramente, che <il demos come massa indifferenziata non governa mai da solo>, ma viene governato, e che la sua unica funzione quella di <cambiare i capi posti al vertice>, e che il postulato di ogni teoria democratica, la libera autodeterminazione del popolo, si risolve nel <principio dellelezione formalmente libera di capi> (W. Mommsen). Dallaltro, poich il singolo cittadino, <oramai inserito in una scala di grandi numeri>, non pi in grado di contribuire in modo responsabile alla vita della comunit politica, in quanto egli <acclama i suoi capi fiducioso nella loro qualit>, ci ha comportato un mutamento radicale nellapproccio teorico alla comprensione dei processi di democratizzazione. Infatti, la democrazia viene a configurarsi come un sistema funzionalistico, che <d al popolo la garanzia n pi n meno- che la responsabilit degli affari di stato si trovi di regola nelle mani di capi ottimamente qualificati sotto il profilo formale>, e lo stato costituzionale democratico come <una organizzazione tecnica per addestrare capi politici e per mettere a loro disposizione canali di ascesa al potere> (W. Mommsen). In breve, il concetto di democrazia veniva cos privato dei suoi valori contenutistici e circoscritto ad una visione meramente funzionalistica, 9
declinata secondo obiettivi teoretici di giustificazione/ legittimazione di apparati di potere, e politici di costruzione della potenza nazionale tedesca. Il motivo conduttore della selezione della leadership si rinviene anche in concezioni della democrazia elaborate nella prima met del XX secolo, le quali hanno interpretato le dinamiche della politica come lotta per il comando guidata dalle leggi della concorrenza economica. In esse sono ancora presenti i temi familiari alle teorie elitistiche della democrazia, ma lidea che il processo politico si identifichi nei metodi per la scelta della leadership viene argomentata, piuttosto che su basi antropologiche o sociologiche, con modelli derivati dalle scienze economiche. Si deve principalmente a Schumpeter la formulazione di una concezione della democrazia come <lotta di concorrenza per il comando politico>, la quale muove dalla premessa che in democrazia il metodo delle decisioni pi importante dei contenuti di esse, e che pertanto occorre guardare, piuttosto che alla <decisione dei problemi da parte dellelettorato>, allelezione di coloro che dovranno deciderli. La democrazia come metodo viene pertanto identificata essenzialmente con il complesso degli strumenti istituzionali in base ai quali <singoli individui ottengono il potere di decidere attraverso una competizione che ha per oggetto il voto popolare>. La premessa di questa concezione rinvia in parte alla lezione weberiana, con la quale condivide in sostanza lidea della funzionalit della democrazia, che non un valore di per s; in parte alle teorie elitistiche, con le quali essa condivide lassunto che le collettivit agiscono politicamente accettando una leadership; ed in parte al realismo politico, giacch visioni della democrazia che di quellassunto prendono atto <saranno infinitamente pi realistiche> di quelle che lo trascurano. Nuova peraltro lattenzione allinterazione fra interessi settoriali e opinione pubblica, alla <situazione> che muove il processo politico, ma essa non declinata dando primario risalto alla variet di voci che in esso si esprimono ed alla garanzia dei contropoteri in democrazia. Il metodo democratico invero <libera concorrenza per un voto libero>, ma il profilo del quantum di libert individuale, che esso riesce ad assicurare, passa in secondo piano rispetto alla funzione della <accettazione di un capo o gruppo di capi> ed a quella, correlativa, del <ritiro dellaccettazione>. Ed allo stesso modo, lesigenza di <garantire che i problemi siano risolti e le politiche impostate in base alla volont del popolo> si esaurisce nella volont della maggioranza, cos come essa scaturisce dalla competizione, volont che soltanto quella di una parte del popolo e non imputabile alla collettivit nel suo insieme. In breve, <il principio della democrazia significa soltanto che le redini del governo devono essere affidate al concorrente che ottiene appoggi superiori a qualunque altro, individuo o gruppo che sia>. Nella concezione schumpeteriana, dunque, il processo politico viene concepito come il luogo nel quale, attraverso le elezioni, viene scelto chi comanda, non come il luogo del confronto e del compromesso, n come un luogo capace di alimentare contropoteri. Anche nella discussione sulla democrazia come metodo si colgono le contraddizioni degli itinerari del costituzionalismo a partire dal XX secolo. Le concezioni formali della democrazia non riescono a fare argine alla supina registrazione dello status quo e dei rapporti di forza, al contrario esse hanno finito solo per fornire lo strumentario tecnico-giuridico agli approdi delle variegate espressioni del realismo politico novecentesco, dando luogo ad una miscela assai perigliosa ma, per i motivi che ho illustrato, non implausibile nei suoi percorsi culturali. Ed invero la concezione della democrazia come metodo andata incontro ad obiezioni convincenti, fondate sul rilievo che essa presuppone un livello elevato di omogeneit sociale, la quale richiede piuttosto che una societ divisa si riconosca in un quadro di contenuti e di orientamenti di fondo. Rifiutare <le peculiarit costitutive> di una democrazia fondata su valori comuni (Wertemokratie) a vantaggio di una concezione formale, di <mera parificazione di diritti politici>, infatti problematico. In una democrazia <qualificata attraverso una comune idea di valore>, le stesse dinamiche maggioritarie acquistano un significato pi intenso, poich <maggioranza di voti significa la decisione sul modo migliore della realizzazione delle comuni idee di valore>. Ma se, al contrario, si muove dallassunto aprioristico che una societ non pu avere alcun valore comune, allora la stessa legittimazione del principio di maggioranza viene messa in discussione, in quanto <non affatto evidente perch sia la maggioranza a dover decidere, visto che questa decisione maggioritaria equivarrebbe alla sottomissione passiva della minoranza 10
allavversario politico> (O. Kirchheimer). N meraviglia, in particolare, che dalla concezione della democrazia come un mercato nel quale imprenditori politici competono nelle elezioni siano derivate prospettive teoriche che, dando peculiare risalto agli elementi di razionalit dellagire dei singoli, hanno declinato in chiave individualistica la funzionalit delle democrazie, nelle quali attori individuali (gli elettori) e collettivi (i partiti) agiscono guidati esclusivamente dallobiettivo utilitaristico di massimizzare i propri vantaggi. Una visione, questa, che per un verso dimostra linsufficienza di approcci che non facciano rinvio a contenuti materiali condivisi in una democrazia, ma per altro verso fa dipendere la mobilit del processo politico e lattivazione di contropoteri dagli effetti del possibile gioco a somma zero delle utilit individuali. 6.Alcuni snodi del dibattito sui partiti nel Novecento. Il partito come parte totale- Non meraviglia che, nel quadro di trasformazioni cos radicali della politica, il partito sia apparso, a larga parte della letteratura del Novecento, come una realt embricata nellidea stessa di costituzione. Un approccio che diverr basilare non soltanto per la comprensione delle esperienze autoritarie e totalitarie del XX secolo, ma anche per inquadrare i caratteri strutturali (gli Strukturprobleme evocati da Leibholz) degli ordinamenti di democrazia pluralistica. A larga parte della dottrina costituzionalistica europea del Novecento il partito non apparso invero come un corpo estraneo dellassetto costituzionale, del quale andavano s garantite nella misura pi ampia possibile le risorse di libert, ma anche arginate le potenzialit invasive di pressoch tutti gli ambiti della vita pubblica. E quest ultimo, come ho gi accennato, lapproccio delle tendenze razionalizzatrici, le quali si tradussero non a caso anche, nel periodo fra le due guerre, nei primi tentativi di disciplina legislativa dei partiti e dellestremismo politico. Ma se vero che tali indirizzi rispecchiarono la tendenza allintegrazione fra parlamentarismo e democrazia di partiti che, in alternativa ai modelli di tipo plebiscitario, ha rappresentato una delle direttrici di sviluppo pi significative degli assetti di governo del XX secolo, essi si rivelarono largamente inadeguati alla comprensione delle trasformazioni in atto. Se infatti lallargamento della partecipazione politica ha dilatato lo scenario nel quale si inscrive lo studio dellindirizzo politico, il modello di un parlamentarismo razionalizzato da congegni regolativi dellesercizio del potere politico non pu che apparire inadeguato (come rilev Massimo Severo Giannini nella recensione a Burdeau del 1950), in quanto la consapevolezza del ruolo condizionante dei partiti nella definizione degli assetti di governo si inscriveva nel contesto di una fiducia troppo accentuata nelle risorse regolative dei testi costituzionali e non riusciva ad approdare peraltro ad una considerazione adeguata dellincidenza del tessuto pluralistico sulle variabili delle forme di governo. Nellimpossibilit di offrire un quadro esaustivo del dibattito sul legame fra costituzione e partito politico nel XX secolo, mi limiter a segnalarne solo alcuni passaggi significativi: la dottrina del partito come parte totale (I) , la teoria della costituzione materiale (II) , lidea dello stato di partiti (III), la riflessione sul ruolo del partito nel rapporto fra componenti rappresentative e componenti plebiscitarie delle democrazie (IV) . Il partito come parte totale. Nelle elaborazioni della dottrina weimariana fu percepito lucidamente che lirrompere del partito sulla scena costituzionale imponeva di ricostruire su nuove basi la forma di stato. Ci perch, in primo luogo, in unepoca segnata dalla nascita di grandi ideologie politiche, si doveva in gran parte alle virtualit dischiuse dalla funzione di intermediazione dei partiti se il rapporto fra stato e societ non doveva pi essere ricostruito secondo larchetipo della separazione, come era invece stato coerente con i fondamenti dello stato liberale. Perch, in secondo luogo, lincidenza determinante dei partiti nel processo politico aveva trasformato alle radici la dottrina degli Staatszwecke (riproposta in modo sistematico da Jellinek nella Allgemeine Staatslehre), contribuendo a configurare linteresse generale non come un attributo immanente alla statualit, ma come un compito, concretamente condizionato dalle articolazioni del tessuto pluralistico della societ. E perch, infine, se per un verso lo stato, condizionato dalla 11
frammentazione della societ, aveva cessato di identificarsi in una volont politica unitaria, esso, grazie ai partiti, si era trasformato peraltro in luogo unitario di confluenza e di allocazione di un processo politico articolato al proprio interno, ci che avrebbe comportato lapertura alle diverse possibili aggregazioni fra le correnti politiche dellopinione pubblica. E grazie allinfluenza dei partiti, in definitiva, se lo stato democratico venuto a configurarsi come <forma politicamente aperta>. La riflessione della dottrina costituzionalistica fra gli anni Venti e Trenta del XX secolo culmin nella ricostruzione teorica del partito come parte totale. Nel quadro di essa, il partito politico venne raffigurato come un organismo capace di superare il particolarismo della societ e di farsi portatore in seno a questa di visioni politiche generali, ancorch di parte, destinate ad influire sulla direzione politica dello stato. Tale indirizzo ricostruttivo, nonostante i non pochi fraintendimenti cui avrebbe dato luogo, ha rappresentato uno snodo decisivo per collocare i partiti politici nelle dinamiche delle costituzioni del pluralismo. In un quadro politico sempre pi conflittuale ed esposto a spinte estremistiche e radicali, quale fu quello del primo dopoguerra in Europa, la riflessione sul partito maturata in quegli anni segn anzitutto il distacco da concezioni del popolo di stampo organicista, assai diffuse nella cultura tedesca dellepoca. Si muoveva dal presupposto che il pluralismo democratico ed un processo politico differenziato al proprio interno costituiscono il corollario di assetti costituzionali che connettono in modo inscindibile libert ed eguaglianza (Leibholz). In quanto il popolo non pi configurabile come un soggetto capace di esprimere una volont unitaria, ma solo una variet di opinioni e di correnti politiche, il partito viene a collocarsi, nel quadro dei mutamenti delle forme di organizzazione politica della societ, al centro della tensione dialettica fra il naturale pluralismo della volont popolare e lintrinseca spinta unificante dei processi di decisione statali (Radbruch, Thoma). Pu essere dubbio che questo approccio al superamento della tensione fra pluralismo e unit di decisione abbia trovato conferma nel contesto allinterno del quale esso era maturato, e che i partiti siano riusciti a contenere le spinte disgregatrici prodotte dalla conflittualit politico-sociale della Germania di Weimar. Esso rappresent peraltro la risposta a interpretazioni radicali, e di opposto segno, del pluralismo. Quella relativistica, espressa da Kelsen, che, con una indubbia sottovalutazione della complessit dei processi di autoorganizzazione sociale, aveva ridotto il partito a mero strumento della divisione funzionale del lavoro allinterno del parlamento. E quella antipluralistica, rappresentata da Carl Schmitt, che contestava lo sforzo teorico di mascherare, dietro lo schermo di ununit fittizia e <strabica da ogni lato> la effettiva valenza parcellizzante e disgregatrice del pluripartitismo nelle <policrazie>. Ed occorre riconoscere che lidea del partito come <parte totale> ha rappresentato il primo compiuto tentativo teorico di innalzare la sfera della <preformazione> (Vorformung) della volont politica attraverso i partiti rispetto allo scontro grezzo degli interessi particolaristici, e ad un tempo di preservare la competizione fra i partiti allinterno di processi di scambio e di comunicazione ancora svolgentisi a livello societario. E merito della dottrina del partito come parte totale di avere espresso emblematicamente la complessit del rapporto fra stato e societ nelle democrazie pluralistiche, cos come le peculiari contraddizioni del ruolo del partito con gli itinerari del costituzionalismo. Uno spunto, questo, che la pi tarda riflessione novecentesca sul partito avrebbe rielaborato (M. Stolleis). Al ruolo del partito sono stati ritenuti coessenziali, secondo una concezione ancora oggi diffusa, il radicamento nella societ, la capacit di raccogliere e di filtrare le domande che questa esprime e di assicurare la responsivit (responsiveness) delle istituzioni rappresentative. Ma lattitudine organizzativa del pluralismo sociale ha dovuto cercare faticosamente i propri spazi fra lesigenza di adattamento alla struttura necessariamente unilaterale del potere di decisione dello stato, che minaccia di far sconfinare il partito dagli argini della preformazione societaria della volont statale, e lesigenza di sottrarsi al condizionamento dei soggetti sociali pi forti e di potenti interessi privati: spinte contrastanti, queste, le quali hanno indirizzato verso loccupazione delle istituzioni statali da parte di oligarchie o verso la trasformazione del partito politico in portavoce delle presenze economicamente pi forti del tessuto pluralistico. 12
Nonostante il suo radicamento nellatmosfera culturale e politico-costituzionale weimariana, la teoria del partito come parte totale aiuta dunque a mettere a fuoco profili di grande attualit. Non solo la odierna crisi di legittimazione dei partiti, ma, scendendo pi in profondit, la stessa capacit di una democrazia di partiti a sviluppare risorse di costituzionalismo affondano, a ben vedere, radici profonde in questa contraddizione, che i costi crescenti ed i sempre pi penetranti e suggestivi mezzi di diffusione pretesi dalla politica nelle societ complesse hanno sicuramente accentuato. N pu trascurarsi che il tentativo di trasformare la forma-partito al fine di conformarla ad irrinunciabili istanze costituzionali di libert, pubblicit e trasparenza del processo politico (Hesse: v. infra), sia rimasto per lo pi impigliato nellalternativa fra la rinuncia agli apparati e alla burocratizzazione e modalit di organizzazione politica dellopinione pubblica appiattite sui rapporti di forza stabilitisi nel tessuto pluralistico. Occorre chiedersi peraltro se questi non siano esiti gi racchiusi nella peculiare collocazione del partito negli assetti costituzionali delle democrazie: un soggetto del pluralismo che esprime processi di interazione in seno alla societ civile, e che peraltro esposto alla tensione fra due spinte assorbenti, quella della istituzionalizzazione nellapparato statale, e quella, di segno altrettanto unilaterale, dellassorbimento nelle posizioni egemoni espresse dalle dinamiche competitive interne alle societ pluralistiche. 7. La costituzione in senso materiale. Dal partito unico al sistema dei partiti- La tensione fra costituzionalismo e democrazia stata avvertita anche da approcci consapevoli dellorganizzazione pluralistica del processo politico. Sono emblematici gli itinerari della riflessione della dottrina costituzionalistica sviluppatasi nella prima met del XX secolo sulla scia dellaffermazione dei partiti di massa organizzati. Hanno avuto larga circolazione, in questa riflessione, temi diffusi nella cultura politica del primo Novecento. Vi sono confluite le suggestioni delle teorie elitistiche e degli studi sulla classe politica nella nascente scienza politica, cos come quelle provenienti da filoni culturali che avevano esaltato le componenti irrazionalistiche del potere o alimentato il disprezzo nei confronti della mediocrit di una politica intesa come partecipazione eguale e come libero confronto fra opinioni, interessi e gruppi diversi (un atteggiamento che attraverso per gran parte le Betrachtungen di Thomas Mann), o infine gli influssi delle correnti del realismo politico del Novecento. Assai significativa in tal senso la riflessione di Costantino Mortati sul rapporto fra costituzione e politica. La comprensione della dottrina mortatiana della costituzione materiale davvero inseparabile dalla riflessione novecentesca sul partito e sulla politica nella societ di massa. Misurandosi, in questo itinerario sia con lesplosione del conflitto politico-sociale nelle democrazie, seguita alla crisi dello stato liberale, sia con la risposta a questa crisi emersa dalle esperienze dello stato autoritario, ed incontrando, lungo questo tragitto, non solo le teorie elitiste della classe politica elaborate da Mosca, Pareto e Michels, ma anche con gli apporti della riflessione sul fenomeno giuridico maturata negli anni Venti del Novecento allinterno del sindacalismo rivoluzionario. In questa cornice, il nodo del rapporto fra costituzione e forze politiche svolge un ruolo determinante. Ed infatti, pur muovendo da premesse culturali parzialmente diverse da quelle schmittiane, Mortati elabor, negli anni Trenta del XX secolo, una dottrina della <costituzione materiale> incentrata sul ruolo del partito nella societ di massa. Secondo Mortati, poich il partito divenuto, con lingresso delle masse nella vita politica, <lelemento attivo dellistituzione originaria, necessario perch questa assuma una forma politica>, esso <il soggetto da cui emana la costituzione fondamentale> e si configura come lelemento strutturale di questa. Il partito fa s che una forma concreta di stato sia <la realizzazione di unidea politica> e conferisce allassetto costituzionale la necessaria <omogeneit politica>. Il nesso fra costituzione materiale e forze politiche dominanti carica pertanto il concetto di partito di una spiccata attitudine unificante, sebbene storicamente datata, poich trae ispirazione non solo dalle teorie elitistiche della politica, ma soprattutto dalle coeve esperienze dei regimi autoritari a partito unico. Nellimpianto teorico di Mortati, invero, il partito non soltanto <la struttura destinata a rendere efficiente lattivit 13
dellelemento sociale nella vita dello stato>. Esso esprime soprattutto la stabilizzazione di rapporti di sovra- e di sottoordinazione e lemersione di forze politiche dominanti, che identificano il sostrato reale della costituzione e conferiscono a questa forza giuridica. Mortati distingue pertanto dai partiti che assolvono al compito pi limitato di assicurare la dialettica del parlamentarismo, i quali esprimono una fase interlocutoria di stabilizzazione di un assetto di dominio, quelle forze politiche dominanti che consentono di <riconoscere e rendere consapevole una vocazione esistente nel popolo>, che uniscono <in ununit pi alta maggioranza e minoranza> e formano il presupposto <per lesistenza di una volont coerente e armonica dello stato>. E difficile negare che questo approccio teorico offrisse pi di un ostacolo alla comprensione dei caratteri degli ordinamenti democratici. Pur muovendo da premesse siffatte, Mortati tent peraltro, dopo la fine della seconda guerra mondiale, di ricondurre la dottrina della costituzione materiale nel solco del costituzionalismo democratico. Era, a ben vedere, unoperazione difficile, che giungeva ad identificare le forze politiche dominanti con il sistema (pluralistico) dei partiti e ad individuare nel principio del multipartitismo il fulcro della costituzione materiale. Ma soprattutto tale operazione aveva un prezzo alto in termini di apertura delle dinamiche pluralistiche, che essa si sforzava di contenere entro le maglie di appropriati <congegni> organizzativi. Si colloca in questa cornice la prospettiva del ripensamento, invece che del radicale superamento in termini identitari, della rappresentanza politica, della quale Mortati avrebbe progressivamente accentuato una visione dinamica, configurandola come un rapporto, piuttosto che come una situazione. Secondo Mortati, lorganizzazione della sovranit popolare si realizza attraverso lo sdoppiamento del rapporto rappresentativo, che ha sostituito alla relazione fra elettori ed eletti quella, pi articolata, fra elettori e partiti e fra questi ed i gruppi parlamentari. Linserimento dei partiti nel circuito rappresentativo consente alle forze politiche della maggioranza di divenire partecipi della direzione politica dello stato, e listituzionalizzazione del principio maggioritario si configura come il nucleo essenziale del principio della sovranit popolare. Ci finiva per sospingere le altre espressioni del pluralismo ai margini del processo di decisione politica, riducendole al ruolo di <controforze> del principio di maggioranza. Lapprodo della dottrina della costituzione materiale al pluralismo ha seguito pertanto un itinerario tortuoso, ma risultano anche chiari, nel complesso, i limiti dellaccostamento di essa al decisionismo schmittiano, con il quale pure essa sembra condividere ladesione ad una concezione monistica della sovranit. Invero il realismo costituzionale di Mortati appare pi denso e concreto di quello schmittiano, perch pi proiettato alla comprensione delle dinamiche sociali e dello scontro fra gli interessi. Mortati prospettava una lettura meno radicale del rapporto fra rappresentanza e democrazia. Pur non lontano dalle posizioni di Schmitt e poi di Leibholz sul legame storico indissolubile fra rappresentanza e liberalismo oligarchico, Mortati sembra meno propenso ad interpretare il superamento dello stato liberale attraverso la lente del principio di identit. In questo approccio si avverte una visione pluralistica della societ, nella quale vari gruppi competono <per far valere in modo efficace le esigenze proprie di ciascuno>, cosicch il pluralismo ha in definitiva trasformato anche quella politica in <rappresentanza di interessi politici>. 8. Democrazia di partiti e stato di partiti- Nella discussione sul rapporto fra partiti e democrazia un posto di rilievo occupa la riflessione di Gerhard Leibholz. Iniziata nel periodo weimariano sotto la forte suggestione delle costruzioni schmittiane, essa fu applicata progressivamente alla comprensione dei caratteri delle democrazie pluralistiche. Sciogliendosi dalle remote matrici teologiche, lidea leibholziana della rappresentazione (Reprsentation) rivelava lattitudine ad inquadrare assetti costituzionali nellepoca della secolarizzazione e veniva assunta come chiave di lettura del parlamentarismo liberale e come antimodello della comprensione degli assetti di una democrazia fondata sui partiti. Se invero le basi oligarchiche dello stato liberale rappresentativo non ne consentono secondo Leibholz- la declinazione in termini identitari (<il parlamento che rappresenta non il popolo>), diverso lo scenario delle democrazie, nelle quali tutte le fasi del processo politico sono guidate ed egemonizzate dai partiti. Si dir fra poco in quali 14
direzioni si sarebbe sviluppata la riflessione di Leibholz. Ma occorre premettere che anche lo sforzo di ricondurre il <mutamento strutturale> delle democrazie alla coppia identit/ rappresentazione ha portato allo scoperto ulteriori elementi di tensione fra il costituzionalismo e le trasformazioni della politica nel XX secolo. Che ci si muovesse invero lungo le coordinate della rappresentazione, per inquadrare in esse la coesione del parlamentarismo liberale, o lungo quelle dellidentit, per riconoscere ai partiti capacit plebiscitarie di aggregazione del processo politico, si delineava in ogni caso un divario profondo di approccio allinterpretazione degli assetti costituzionali. Ci perch, se non erano pi soltanto le suggestioni schmittiane della forma politica del cattolicesimo romano, ma piuttosto quelle derivanti dalle analisi della politica nelle societ di massa, a guidare alla comprensione degli assetti delle democrazie, il punto decisivo che non i temi della divisione e della limitazione del potere erano al centro di queste ricostruzioni, ma quelli della compattezza della sovranit e dellalternanza di lites politiche al potere. Questa premessa necessaria per la comprensione della tesi, che Leibholz svilupp a partire dagli anni Cinquanta del XX secolo, secondo la quale lo stato democratico si manifesta come <stato di partiti> (Parteienstaat), poich strutturato su una relazione di tipo identitario (o plebiscitario) fra popolo, partiti ed organi di direzione politica dello stato. Secondo Leibholz, mentre lidea della rappresentanza politica indissolubilmente legata ai caratteri parlamentarismo liberale oligarchico, gli ordinamenti democratici, grazie allinfluenza dei partiti su tutte le fasi del processo politico, sia su quelle svolgentisi sul piano societario che su quello statuale, configurano il rapporto fra popolo e stato come un nesso di identificazione. Lo stato di partiti, fondato sul principio di identit, venne pertanto definito come <forma razionalizzata della democrazia plebiscitaria> o come <un surrogato della democrazia diretta>, poich in esso la volont gnrale si forma attraverso i partiti, per il tramite dei quali i cittadini sono divenuti politicamente attivi, e la volont politica manifestatasi attraverso il confronto fra i partiti si identifica direttamente con la volont del popolo. Di qui alcune conseguenze che abbracciavano ad ampio raggio le strutture organizzative degli ordinamenti democratici. In primo luogo, la incidenza diretta dei partiti sul processo di formazione della volont popolare veniva a trascendere gli anelli del circuito rappresentativo, in quanto il corpo elettorale, il parlamento e il governo sono divenuti i luoghi di registrazione della volont dei partiti. In secondo luogo, lintuizione che il processo di democratizzazione conseguente allallargamento della partecipazione politica ha posto fine alla separazione fra stato e societ civile finiva per capovolgersi nellidentificazione fra popolo e partiti, poich portava a configurare questi come i canali esclusivi del processo politico. Il carattere basilare dello stato di partiti leibholziano risiede pertanto nel fatto che la formazione della volont statale si compie <senza commistioni con elementi rappresentativi> attraverso i partiti, i quali sono entrati a far parte dell <apparato di dominio> (Herrschaftsapparat) dello stato medesimo. Il principio di identit acquista cos un raggio di azione molto esteso, rivelandosi capace di declinare come un rapporto di identificazione non solo la relazione fra popolo e partiti, ma anche, per il tramite di questi, quella fra societ e stato. Al modello dello stato di partiti plebiscitario stato rimproverato il radicamento troppo marcato negli assetti politico-costituzionali della democrazia protetta tedesca dopo il 1949. Ma soprattutto ne stata contestata la premessa, che il popolo si presenti in ogni caso unificato organicamente dai partiti. Ci per la necessit di tener conto delle variabili del quadro costituzionale e del sistema politico, ma sopratutto perch, in generale, il principio di identit come forma politica si realizza o attraverso la totale aderenza alla <dimensione empirico-naturalistica del popolo>, che esclude intermediazioni, oppure attraverso forme organicistiche di aggregazione della volont politica di tipo plebiscitario, le quali travalicano le articolazioni del tessuto pluralistico. In questo senso, letture identitarie del rapporto fra stato e societ appaiono in antitesi con il principio pluralistico, quandanche la partecipazione politica risulti semplificata e aggregata da un sistema di partiti molto coeso, ma soprattutto esse sono in contraddizione palese con gli equilibri di una democrazia attenta ai contropoteri. Ad essi lo schema della rappresentanza sembra invero pi congeniale, perch introduce nel processo politico la mediazione del tessuto pluralistico. In primo luogo, gli itinerari del principio rappresentativo nella storia del costituzionalismo indicano che esso 15
pu consentire di esprimere orientamenti generali senza recidere i legami con il particolarismo sociale. In secondo luogo, lesperienza delle forme di governo delle democrazie dimostra che la competizione fra i partiti immette nel processo politico elementi di fluidit, che sono irriducibili ad uno schema identitario anche in assetti maggioritari strutturati. Il punto centrale, sul quale la costruzione teorica dello stato di partiti merita di essere criticata, che ad una democrazia di partiti coessenziale lintegrazione con il pluralismo, il che vuol dire linserimento dei partiti, insieme alle altre espressioni della societ civile, in un circuito di comunicazione pubblica, e richiede inoltre che la formazione della volont popolare sia il risultato di un confronto dialettico ed aperto. Concezioni teoriche troppo compatte, siano esse declinate secondo il canone della rappresentazione o invece secondo quello dellidentit, sottovalutano che la risorsa specifica del principio costituzionale pluralistico va ravvisata nella formazione, anzitutto a livello societario, di contropoteri in democrazia, e che in tal modo esso favorisce la continuit della tradizione dei limiti dellassolutezza del potere espressa dalla storia del costituzionalismo. E per converso, concezioni della rappresentanza che ne valorizzano i legami con il tessuto sociale riescono ad inquadrare la variet di esperienze delle istituzioni rappresentative meglio di approcci teorici unilateralmente costruiti sulla falsariga del trascendimento. 9. Il partito fra componenti rappresentative e componenti plebiscitarie delle democrazie- La discussione sul ruolo dei partiti nella costituzione rappresentativa incrocia pertanto quella sulle tendenze plebiscitarie degli assetti di governo delle democrazie. In uno scritto molto noto degli anni Cinquanta del XX secolo, Ernst Frnkel ha suggerito una tipologia degli ordinamenti democratici secondo il criterio del dosaggio fra componenti rappresentative e componenti plebiscitarie. Secondo questa ricostruzione, un <sistema rappresentativo di governo> muove dallassunto che linteresse generale pu essere definito solo a posteriori (ed in via ipotetica) come risultato di un procedimento dialettico. Un <sistema plebiscitario di governo>, allopposto, prende le mosse <dalla tacita premessa di una volont popolare unitaria, di cui a priori si supponga che essa sia identica allinteresse collettivo>. La distinzione rinvia a concezioni differenti del tessuto sociale, che luno, il sistema rappresentativo, presuppone come una societ, cio come una struttura sociale mobile e solcata da opinioni ed interessi differenti, e laltro, quello plebiscitario, come una comunit, cio come un aggregato sorretto organicamente da forti legami spirituali. Con alcune conseguenze importanti per gli assetti costituzionali. Perch la costituzione rappresentativa, in quanto deriva le sue origini storiche dal sistema dei ceti, <rappresenta la struttura politica di una societ che consapevole del proprio carattere pluralistico>. Essa si sforza pertanto di <procurare ai gruppi di minoranza e agli interessi individuali un massimo di sicurezza giuridica e di possibilit di influenza>, e, basandosi sullidea di una societ differenziata, punta sulle risorse del confronto di idee ed interessi divergenti di gruppi e partiti. Al contrario, il sistema plebiscitario ravvisa <nellesistenza di interessi minoritari e particolari, fattori di disturbo che, essendo in grado di impedire la creazione di una volont popolare unitaria, occorre che vengano negati o eliminati o neutralizzati attraverso unespulsione in un terreno a-politico>. Rispetto alle letture del rapporto fra costituzionalismo e democrazia fondate sulla coppia concettuale identit/ rappresentazione, ci troviamo qui su un terreno diverso. La distinzione fra componente rappresentativa e componente plebiscitaria delle democrazie segna uno spostamento di prospettiva, poich la posta in gioco non pi interna al potere ed alla sovranit, postulati come luoghi di allocazione unitari e fortemente coesi. Vi acquista invece risalto il tema della protezione delle minoranze, n lunit vi intesa come ineluttabile trascendimento, poich alla costituzione rappresentativa essenziale la trama degli interessi e delle correnti di opinione che si fronteggiano nella societ. E certamente vero, pertanto, che <i sistemi di governo rappresentativo e plebiscitario poggiano su differenti principi di legittimit>, poich luno conferisce alla formazione dellinteresse collettivo <possibilit di dispiegamento il pi possibile ampie e libere>, laltro configura la sovranit popolare come un <potere collettivo illimitato e inviolabile (stat pro ratione voluntas)>. E tuttavia, Frnkel sembra ravvisare nei congegni costituzionali che assicurano laderenza del 16
processo politico al tessuto pluralistico quella <quadratura del circolo> che per i teorici della democrazia plebiscitaria fallita. Pur recuperando il motivo conduttore della centralit dei partiti in democrazia, Frnkel lo declina peraltro in modo differente da Leibholz, affidando ai soggetti del pluralismo ed alla loro capacit di restare saldamente raccordati con la societ il compito di armonizzare la componente plebiscitaria con quella rappresentativa nelle democrazie: <la consistenza della democrazia nello stato dipende dalla cura della democrazia nei partiti. Solo se viene preservato sufficiente spazio di azione alle forze plebiscitarie allinterno delle associazioni e dei partiti, si pu dispiegare una costituzione rappresentativa>. 10. Considerazioni conclusive. Futuro della costituzione e futuro dei partiti. Partiti e processo pubblico ad integrazione inclusiva- Concluder la mia relazione formulando talune questioni aperte, che investono ad un tempo il futuro della costituzione e quello del partito nellepoca della crisi della politica assoluta (A. Pizzorno). Nellepoca della crisi intendo- delle grandi ideologie politiche che hanno accompagnato e sostenuto le esperienze costituzionali della democrazia pluralistica nel Novecento, nellepoca di un rimescolamento profondo dei cleavages della politica, prodotto dalla frammentazione delle societ complesse cos come dalla moltiplicazione delle fratture identitarie nelle societ plurali contemporanee. Lart. 49 della nostra Costituzione stato, nel bene e nel male, il prodotto dello Zeitgeist , e pi in generale la riflessione della dottrina costituzionalistica andata di pari passo con laffermazione di una forma-partito tenuta insieme dapprima dal collante delle culture politiche egemoni e poi da quello della mediazione fra gli interessi. La diagnosi della trasformazione del partito di massa formulata dalle scienze sociali da alcuni decenni (Lipset, Rokkan, Rose), si focalizzata sul declino delle alternative tradizionalmente dominanti, sul generalizzarsi dellinstabilit elettorale e sulla divaricazione dei modelli di organizzazione dei partiti Essa offre oggi, tuttavia, indicatori nuovi e diversi, che vanno ben aldil dei problemi sollevati dal fenomeno dei catch all parties registrato da Kirchheimer nel celebre scritto del 1966. Siamo infatti usciti io ritengo- dalla transizione dalla politica delle ideologie alla politica degli interessi, in quanto lo stesso legame fra il partito e gli interessi organizzati stato esposto alle sollecitazioni e alle tensioni di societ che esprimono domande difficilmente aggregabili (n prevalentemente riconducibili a motivazioni economiche), nelle quali sono divenuti recessivi i valori che hanno costituito i pilastri cos del conflitto politicosociale come delle costituzioni del Novecento (primo fra tutti il valore del lavoro, autentico topos del costituzionalismo del 900: M. Revelli), e nelle quali inoltre la espansione delle condizioni di rischio cui soggiace la vita degli individui moltiplica i bisogni e le domande di sicurezza, e infine nuove fratture identitarie fanno balzare in primo piano nellagenda politica questioni ad elevato contenuto etico che tendono a scompaginare gli schieramenti politici tradizionali. In breve: dispersione dei cleavages della politica; concorrenza di nuovi soggetti sociali che rifiutano la subalternit nei confronti di soggetti forti del pluralismo; trasformazioni dei tempi, dei contenuti e degli stili della comunicazione politica. Ecco, tutto ci sottopone il sistema dei partiti a tensioni crescenti, orientando il processo politico verso sbocchi di tipo plebiscitario, che tendono a privilegiare la capacit di corrispondere con immediatezza a domande frammentate che emergono da societ complesse, rispetto alla formulazione di progetti politici destinati a distendersi nei tempi lunghi della mediazione rappresentativa. E tuttavia, nonostante i molteplici segnali di una crisi di legittimazione maturata nellarco di alcuni decenni, i partiti continuano a svolgere sotto gli occhi di tutti- un ruolo decisivo nel processo politico. Essi sono stati certamente penalizzati nella loro capacit di aggregazione, di coagulo delle domande provenienti dalla societ, ma rimasta pressoch intatta (e problematicamente presente nellattualit) la loro funzione di medio, utilizzato di volta in volta dai soggetti che sono divenuti gli effettivi protagonisti del processo politico per avere accesso in parlamento e negli altri luoghi istituzionali nei quali le domande sociali si traducono in decisioni collettivamente vincolanti.
Si pu aggiungere che i processi di integrazione sopranazionale da un lato e lo sviluppo del decentramento territoriale dallaltro hanno introdotto ulteriori fattori di problematicit, poich lindirizzo politico elaborato nel quadro della forma di governo statuale divenuto parte di un pi ampio circuito di governo multilivello. Gli assetti di tipo federale o regionale delineati dalle costituzioni, in particolare, sono certamente elementi basilari della struttura costituzionale, in quanto fattori qualificanti dellintreccio fra democrazia e pluralismo istituzionale, di diffusione della partecipazione politica e ad un tempo di arricchimento della trama dei contropoteri, ma hanno altres trasferito a livello locale una parte significativa dello svolgimento del processo politico. La tendenza oggi diffusa a declinare il principio della divisione dei poteri in senso verticale (con riferimento alle articolazioni territoriali), oltre che in senso orizzontale (con riferimento agli organi di direzione politica), non mette in evidenza soltanto che il decentramento territoriale costituisce, come gi avevano intuito i Founding Fathers della Costituzione statunitense e sulla scorta di tale esperienza Tocqueville, un fattore di compensazione e di riequilibrio della democrazia maggioritaria, ma sembra emblematica di una trasformazione pi profonda, che ha proiettato il problema della direzione politica su uno scenario ampio, che coinvolge il rapporto fra lindirizzo politico statale (o federale) e quelli espressi a livello locale, nonch, sullo sfondo, il raccordo delluno e degli altri con processi di decisione operanti sul piano sopranazionale. Ci pone numerosi interrogativi, sui quali non mi soffermer, i quali riguardano in generale il futuro della democrazia, ma in particolare riguardano la tenuta della funzione dei partiti in assetti di governo multilivello, insidiata a valle dai riflessi sul sistema politico della parcellizzazione del localismo identitario, ed a monte dalla crisi delle grandi famiglie politiche sopranazionali, solo in parte ridimensionata dal processo di formazione di partiti politici europei. In definitiva, peraltro, le trasformazioni in atto del partito politico non ne hanno ridimensionato la forza dimpatto sugli assetti istituzionali e soprattutto sui processi democratici di formazione della volont politica. Tali trasformazioni non dispensano pertanto, a mio avviso, dal cercare finalmente soluzioni adeguate al problema della sua disciplina legislativa. Essa essenziale per allineare a standard minimi di democrazia almeno quei processi decisionali interni che incidono sulla formazione degli organi elettivi (la selezione delle candidature, ad es.), ed inoltre altrettanto irrinunciabile al fine di garantire la trasparenza dei processi decisionali e dei legami con le fonti di finanziamento. Sembrano questi davvero i nervi scoperti del (difficile) rapporto fra costituzionalismo e partiti. In un saggio del 1955 sul concetto di pubblico, Rudolf Smend invitava a traguardare le dinamiche pluralistiche del processo politico in stretto collegamento con i contenuti delle costituzioni e con la capacit di essi di orientare la vita della comunit politica. Al cuore di questa intuizione, in definitiva, vi era la percezione che fra uno spazio pubblico intermedio fra stato e privati e lattualizzazione dei contenuti assiologici della costituzione vi un legame funzionale assai stretto. Sviluppando questa intuizione, e muovendo dalla critica alle concezioni organicistiche della posizione costituzionale del partito politico, allepoca dominanti nella dottrina e nella giurisprudenza tedesche, Konrad Hesse imputava la difficolt di pervenire a definire il concetto del pubblico in modo coerente con gli assetti delle democrazie pluralistiche allinfluenza del positivismo giuridico, il quale avrebbe contribuito a far smarrire il legame con una realt costituzionale in trasformazione. Al contrario, il concetto di pubblico non andrebbe definito n in chiave formalistica, n in chiave decisionistica, e neppure tracciando una completa cesura fra il normativo e il fattuale, ma prendendo atto che esso va riferito al quadro delle direttrici ideali di orientamento che ispirano la costituzione ed al mutamento delle condizioni storiche in cui essa operante. Allinterno della sfera pubblica operano soggetti, come per lappunto i partiti, non riconducibili allarchetipo del diritto privato, ma neppure a quello della incorporazione nella statualit. Soggetti che, purtuttavia, svolgono la funzione fondamentale di sostenere il processo di integrazione nel quale la giuridicit della costituzione confluisce, e che devono essere definiti pertanto come <istituzioni della vita costituzionale> o come <partecipi> di essa. Da questa premessa Hesse fece discendere la conseguenza che questi soggetti posseggono uno status che 18
pubblico non in quanto esso comporti unimmedesimazione con lapparato statale, ma in quanto si traduce nellavere parte alla edificazione dei <principi di legittimazione> dellassetto costituzionale. E questa funzione implica che nello status di pubblicit si compenetrino elementi di libert e di eguaglianza, di trasparenza e di responsabilit, e che essa definita pertanto in termini normativi e non meramente fattuali, perch rinvia anche a puntuali scelte organizzative dellordinamento. Lo spazio pubblico cos configurato, infatti, non si risolve in un coacervo di forze dellopinione pubblica, e dunque nella <mera fattualit>. Disporre di un potere politico o sociale non fonda invero uno status di pubblicit di chi di fatto lo esercita, perch il carattere pubblico presuppone che il titolare di esso abbia parte ai principi di legittimazione dellordinamento nel suo complesso, il che vuol dire non gi solo che il suo agire si rivolga alla generalit dei consociati, ma che sia assicurata a questa, attraverso adeguati congegni di responsabilit e trasparenza, la possibilit di controllare <i processi che questo agire produce>. Mi domando, in conclusione, se quella ora suggerita non sia per lappunto la via per allentare la tensione fra costituzione e politica, che attraversa come un filo rosso le esperienze della democrazia pluralistica. Ed invero, letta attraverso la lente della polarizzazione fra limitazione e legittimazione del potere, lascesa del partito di massa ha offerto indicazioni contraddittorie, e lo sforzo di ricomprendere il partito in una ffentlichkeit, separandolo dallincorporazione nella statualit ma anche dalla confusione nel coacervo degli interessi privati, riconduce, come evidente, dal tema dei partiti a quello dei caratteri del principio costituzionale pluralistico. Giacch la possibilit di coniugare le esperienze della democrazia pluralistica con il costituzionalismo si gioca sul terreno dellidentificazione del pluralismo con un processo pubblico a virtualit inclusive, che tende a dilatare larena della comunicazione fra svariati interessi, gruppi sociali, correnti di opinione. Sembrano utili, in proposito, le coordinate del modello della poliarchia elaborato da Dahl, fondato sulla combinazione fra fattori di liberalizzazione e di <contestazione pubblica>, e fattori di tipo partecipativo, i quali hanno valenza inclusiva, poich la loro espansione resta inseparabile da processi di democratizzazione, in assenza dei quali il confronto fra i gruppi si esaurirebbe in un regime di oligarchia competitiva. A queste condizioni, a ben vedere, il pluralismo pu assurgere a valore fondante di un nucleo di principi costituzionali di una societ aperta e comunicativa e trovare cos una collocazione adeguata negli itinerari del costituzionalismo. E va precisato che il carattere aperto del processo pluralistico non si armonizza con concezioni che raffigurano questultimo come grezza traduzione del Laissez-faire sul terreno dei rapporti fra i gruppi sociali e della formazione dellopinione pubblica, e lo risolvono in dinamiche competitive fondate su alternative secche ed intrinsecamente esclusive. Esso richiede, al contrario, unapertura al <pensiero delle possibilit>, e precisamente che lassetto costituzionale favorisca, piuttosto che la stabilizzazione di alternative (vincitore/sconfitto), la diffusione di chances, e dunque promuova meccanismi inclusivi. Se si accoglie questa prospettiva, il principio pluralistico costituisce un aggiornamento della lezione storica del costituzionalismo, che viene recuperata puntando alla diffusione, anzitutto nella societ civile, di un nucleo di garanzie contro la stabilizzazione di assetti di potere e posizioni sociali dominanti.
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