Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-443-de-mayo-26-de-2011?documento=jurcol&contexto=jurcol_acc54c4f4fb802aae0430a01015102aa&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-01-17 18:11:49
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Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 6', 'artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 13', 'artículo 109', 'artículo 6', 'artículo 109', 'artículo 241', 'artículo 241', 'artículo 152', 'artículo 152', 'artículo 13', 'artículo 263', 'artículo 6', 'artículo 152', 'artículo 10', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 109', 'artículo 3', 'artículo 109', 'artículo 109', 'artículo 109', 'artículo 3', 'artículo 109', 'artículo 3', 'artículo 109', 'artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 13', 'artículo 6', 'artículo 13', 'artículo 109', 'artículo 109', 'artículo 3', 'artículo 109', 'artículo 109', 'artículo 3', 'artículo 109', 'artículo 109', 'artículo 6', 'artículo 109', 'artículo 3', 'artículo 109', 'artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 13', 'artículo 6', 'artículo 6']

﻿ Sentencia C-443 de mayo 26 de 2011
SENTENCIA C-443 DE 26 DE MAYO DE 2011
CONTENIDO:LA FUNCIÓN DE FINANCIACIÓN DE LAS CAMPAÑAS ELECTORALESEN EL ORDENAMIENTO COLOMBIANO. SE DECLARA EXEQUIBLE EL ARTÍCULO 6 DE LA LEY 1157 DE 2007
TEMAS ESPECÍFICOS:REPOSICIÓN DE VOTO VÁLIDO, FINANCIACIÓN DE LA CAMPAÑA POLÍTICA, ELECCIÓN DEL PARLAMENTARIO ANDINO
Sentencia C-443 de mayo 26 de 2011
Ref.: Expediente D-8328
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 6º de la Ley Estatutaria 1157 de 2007.
Actor: Fernán Ramiro Álvarez Rangel
A continuación se transcribe la norma demandada y se resalta el aparte acusado, conforme a su publicación en el Diario Oficial:
Diario Oficial 46757 de 20 de septiembre de 2007
i. El cargo por igualdad, que tiene como fundamento una presunta discriminación entre los candidatos al Senado de la República y los del Parlamento Andino. En palabras del actor “[p]or tal motivo el vocablo “elegidos” descrito en el referido artículo 6º de la Ley 1157 de 2007 constituye una flagrante violación al derecho a la igualdad previsto en artículo 13 de la Constitución Política, por cuanto no se puede para unas cosas, medir con el mismo rasero y aplicar las normas que le son propias a los senadores de la república, a los candidatos al Parlamento Andino; y para otras, aplicar de forma discriminatoria con flagrante violación al derecho a la igualdad, la implementación de una fórmula distinta que obliga a los candidatos al Parlamento Andino a que resulten elegidos para concurrir a la financiación estatal, cuando los candidatos al Senado de la República sí pueden concurrir a dicha financiación, sin que para ello se requiera que sean elegidos” —fl. 5—.
ii. El cargo por vulneración del artículo 109 de la Constitución, que consiste en que el precepto legal mencionado restringe la reposición de votos a los candidatos elegidos, mientras que el precepto constitucional se refiere a “los candidatos”, no haciendo distinción entre los elegidos y aquellos que no lo fueron. En palabras del actor “[a]sí las cosas, el legislador al expedir la Ley 1157 de 2007 en su artículo 6º, se extralimitó en sus facultades al establecer una restricción no prevista en la Constitución y usar la expresión ‘elegidos’ para tener derecho a la financiación estatal por votos válidos obtenidos, cuando el artículo 109 de la Constitución Política claramente otorga ese derecho a todos los candidatos, sin distinguir que estos hayan sido o no elegidos (...)” —fl. 4—.
3. Control de constitucionalidad posterior a la entrada en vigencia de una ley estatutaria: excepciones a la regla de cosa juzgada constitucional.
La Corte, a partir la Sentencia C-011 de 1994, ha consolidado una pacífica y reiterada jurisprudencia, en el sentido que una vez expedida una ley estatutaria, esta no podrá ser demanda por ningún ciudadano, por medio de la acción pública de inconstitucionalidad. Los motivos de esta prohibición se encuentran en el mandato del artículo 241 numeral 8º de nuestra Carta Política, que le ordena a esta Corte realizar un estudio integral y definitivo de la constitucionalidad del proyecto de ley estatuaria. En la mencionada sentencia la Corte señaló :
“... Según el mismo numeral 8º del artículo 241, a la Corte le corresponde, decidir definitivamente sobre la constitucionalidad, de la norma objeto de esta sentencia. Los alcances de esta expresión ameritan la siguiente reflexión: Para la Corte Constitucional, el carácter definitivo del control que nos ocupa implica que una vez expedida una ley estatutaria, esta no podrá ser demandada en el futuro por ningún ciudadano porque al momento de confrontar la norma revisada con la preceptiva constitucional, la Corte analiza todos y cada uno de los artículos del proyecto de ley estatutaria a la luz de todos y cada uno de los artículos del estatuto superior. En este sentido, los artículos que la Corte encuentre exequibles es porque son conformes con la totalidad del ordenamiento constitucional. Los que encuentre inexequibles son retirados del ordenamiento jurídico. Por tanto, una vez sancionado el proyecto y convertido en ley de la República, este goza ya de un juicio de constitucionalidad favorable, constatado por medio de una sentencia...”(2).
Sin embargo, en la misma Sentencia C-011/94 se expresaron las excepciones que se deducen de la lógica de funcionamiento de dicha regla general:
i. que el vicio de constitucionalidad surja con posterioridad al control previo —caso en el cual será un vicio en el procedimiento—(3); y
ii. que se presente un cambio de las disposiciones constitucionales que sirvieron de fundamento para el inicial pronunciamiento de constitucionalidad —caso en el cual podrá ser un vicio de contenido—.
Siguiendo los anteriores pronunciamientos, la Corte en Auto 42 de 2002 sostuvo que “siendo el control de constitucionalidad respecto de los proyectos de ley estatutaria integral y definitivo y con efectos de cosa juzgada, ninguna de las normas que forman parte de la ella pueden ser examinadas nuevamente, salvo la excepción a la que alude la sentencia citada, esto es, que se configuren vicios de inconstitucionalidad sobrevivientes a dicho control, como por ejemplo vicios de forma en el trámite posterior o vicios de fondo resultantes del cambio de las disposiciones constitucionales que sirvieron de fundamento para el inicial pronunciamiento de constitucionalidad” —resaltado ausente en texto original—.
Ratificando lo expresado anteriormente, en el auto A 097-06 esta corporación concluyó “... el control de constitucionalidad respecto de un proyecto de ley estatutaria es integral, definitivo y con efectos de cosa juzgada, ninguna de las normas que forman parte de ella pueden ser examinadas nuevamente salvo que se configuren vicios de inconstitucionalidad sobrevinientes a dicho control, como por ejemplo vicios de forma en el trámite posterior o vicios de fondo resultantes del cambio de las disposiciones constitucionales que sirvieron de fundamento para el inicial pronunciamiento de constitucionalidad...”(4).
Estas excepciones se justifican porque la corporación no puede anticiparse, mediante el control previo, a todas las situaciones posteriores a que se verá enfrentada la ley objeto de estudio. Por tal razón, la Corte expresó “... Ahora bien, respecto de la situación eventual consistente en que surja un vicio de inconstitucionalidad con posterioridad a la revisión previa de la Corte, encuentra la Sala dos situaciones. Una relativa a los trámites subsiguientes que debe surtir el proyecto para convertirse en ley, en desarrollo de los cuales puede vulnerarse el procedimiento constitucional establecido. Frente a lo que la acción pública surge como el mecanismo para declarar la inconstitucionalidad. Y otra, que tiene que ver con la modificación posterior de las normas constitucionales o de la conformación de las normas que integran el bloque de constitucionalidad. Lo cual supone la modificación del patrón de comparación a partir del cual se realizó el cotejo, propio del ejercicio del control de constitucionalidad, que se hizo entre las normas estatutarias y las normas del bloque de constitucionalidad. Por lo que en dicha situación no podría hablarse en estricto sentido de un pronunciamiento previo de la Corte Constitucional sobre el asunto. En conclusión, estas situaciones podrían generar una inconstitucionalidad sobreviviente, ante la cual sobreviene igualmente el deber de la Corte Constitucional de repararla. Lo anterior es una consecuencia lógica de la imposibilidad material de que los jueces de control de constitucionalidad puedan anticiparse —mediante el control previo— a todas las posibles inconstitucionalidades derivadas de la aplicación futura de las leyes...”(5).
En conclusión, esta Corte podrá hacer un nuevo estudio de constitucionalidad de una ley estatutaria cuando se acuse a la ley estatutaria de presentar un vicio procedimental ocurrido con posterioridad al estudio previo hecho por la Corte o cuando los parámetros constitucionales que sirvieron de fundamento para la Constitucionalidad de la ley hayan sido modificados por cualquiera de las formas que las Constitución permite para su reforma y la acusación tenga fundamento en el desconocimiento de las nuevas normas parámetro de control por parte de la ley estatutaria.
4. La función de financiación de las campañas electorales en el ordenamiento colombiano.
“(...) los ciudadanos desarrollan la función electoral por medio de la cual las sociedades democráticas se autoorganizan y se autogobiernan, ya que mediante los procedimientos electorales los ciudadanos conforman y controlan los órganos representativos así como toman de manera directa determinadas decisiones por medio de referendums, consultas y otros mecanismos de democracia participativa. Las funciones electorales son entonces la expresión orgánica del principio democrático. En efecto, la democracia, desde el punto de vista formal, puede ser definida como un gobierno en el cual los destinatarios de las normas son los mismos que las producen, pues las decisiones colectivas son tomadas por los propios miembros de la comunidad. Esto diferencia el principio democrático de autoorganización de la sociedad —en el cual el orden es construido a partir de la voluntad de los gobernados— del principio autocrático —en el cual son los propios gobernantes quienes determinan el orden social—. Y esa autoorganización de la sociedad se efectúa en lo esencial por medio de los procedimientos electorales” —resaltado ausente en texto original—.
Dentro de las funciones electorales, y en pos del objetivo que por medio de ellas se busca alcanzar, las campañas electorales juegan un papel fundamental en la implementación de la estructura orgánica que permitirá la conformación democrática de algunos órganos públicos. Fue la propia Sentencia C-145 de 1994 la que, respecto de las campañas electorales, manifestó en aquella ocasión “[d]e un lado, considera la Corte que se trata de un elemento central esencial de la regulación de las funciones electorales, por lo cual es materia de reserva de ley estatutaria. // De otro lado, esta Corte estima que un aspecto central del funcionamiento y régimen de los partidos y movimientos políticos, es el relacionado con la financiación estatal de las campañas electorales. Es este uno de los temas de ineludible regulación mediante ley estatutaria, en virtud del mandato constitucional contenido en el artículo 152, literal c) de la Carta Política”.
La creciente participación de grandes sumas de dinero en las campañas electorales conlleva grandes riesgos para la democracia. Estos riesgos se derivan de los intereses económicos de los diversos grupos que apoyan las candidaturas, que constituyen verdaderos grupos de presión que es necesario controlar con el fin de que no se desvirtúe la verdadera voluntad de los electores, por conducto de diferentes mecanismos de sugestión. La distorsión que la necesidad de financiación de los partidos genera en la democracia se evidencia desde la disputa por el cargo hasta el ejercicio del mismo”(6).
En este sentido, ya desde los primeros años de la jurisprudencia constitucional, se resaltó la importancia de la financiación pública en aspectos electorales, de lo que es muestra lo manifestado en la Sentencia C-089 de 1994 al estudiar el artículo que previó la forma de financiación de partidos y movimientos políticos. En este sentido se consagró ‘[l]a razón de ser de la ayuda financiera —que es por lo tanto parcial en cuanto no puede y no debe hacerse cargo de todo el costo de la actividad política—, busca neutralizar la dependencia y servidumbre que las organizaciones políticas pueden adquirir respecto de los centros privados de poder que les prodigan su apoyo económico y pueden prevalerse de él para derivar una malsana influencia sobre los asuntos políticos o exigir reciprocidades que deterioran la moral social y socavan la confianza en el correcto desempeño de su función representativa y mediadora, que debería inspirarse únicamente en el interés general”.
Siendo este el principio constitucional que se extrae de la disposición sobre financiación de campañas electorales, no puede el legislador proferir disposiciones que, ya sea formal o sustancialmente, lo desconozcan, pues no solo estaría yendo en contra de una disposición constitucional de logística electoral, sino atentando contra la concreción sustancial de uno de los aspectos cardinales de la democracia desde la perspectiva procedimental.
Resta decir que, sin lugar a dudas y de forma pacífica y constante, la interpretación sistemática de la Constitución ha servido para concluir que los temas comprendidos en las funciones electorales, dentro de los que se cuentan la financiación de las campañas electorales, caen dentro de la órbita competencial de la ley estatutaria, de manera que siempre que se quiera regular sobre los aspectos dentro de este comprendidos debe hacerse utilizando esta fuente normativa. En este sentido resulta pertinente hacer una nueva cita de la Ley C-145 de 1994 que estableció:
Finalmente, pero no por ello menos importante, porque esta concepción amplia de la reserva de ley estatutaria en materia de funciones electorales encuentra una sólida justificación democrática y constitucional cuando se analiza el sentido de las reglas electorales en el funcionamiento del principio democrático. Es sabido que la democracia, como procedimiento formal para la adopción de decisiones, se fundamenta en el predominio del principio de mayoría en el juego político. Esto significa que por regla general las decisiones colectivas son adoptadas por las mayorías. Sin embargo, lo cierto es que el funcionamiento adecuado del procedimiento democrático basado en la alternancia de mayorías, requiere el reconocimiento por los actores sociales y políticos de reglas básicas previas, encaminadas no solo a garantizar la igualdad y universalidad del sufragio sino también a proteger los derechos de las minorías en la dinámica democrática. En efecto, la democracia no es el gobierno exclusivo de las mayorías ni un mecanismo para que estas atropellen a las minorías; por eso solo hay verdadera democracia allí donde las minorías y la oposición se encuentran protegidas a fin de que puedan eventualmente llegar a constituirse en un futuro en opciones mayoritarias, si llegan a ganar el respaldo ciudadano necesario”.
“De otro lado, esta Corte estima que un aspecto central del funcionamiento y régimen de los partidos y movimientos políticos, es el relacionado con la financiación estatal de las campañas electorales. Es este uno de los temas de ineludible regulación mediante ley estatutaria, en virtud del mandato constitucional contenido en el artículo 152, literal c) de la Carta Política. Así lo entendió inequívocamente el legislador al ocuparse de manera integral de esta temática en la Ley Estatutaria 11/92 Cámara, 348/93 Senado, cuyo artículo 13, luego de reiterar el deber constitucional que en ese sentido tiene el Estado, señala las cifras o montos de reposición de los gastos de campaña para los distintos cargos de elección popular, al igual que la forma de distribución de los aportes estatales entre los candidatos inscritos y el partido o movimiento político, de acuerdo a sus estatutos, como también la entidad encargada de hacer el reajuste anual de tales valores, de conformidad con el aumento del índice de precios al consumidor (arts. 13, 39 y 40 ib.)”(7).
5. El modelo de financiación de campañas electorales implementado en la Constitución.
ART. 109.—El Estado contribuirá a la financiación del funcionamiento y de las campañas electorales de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica.
La ley podrá limitar el monto de los gastos que los partidos, movimientos o candidatos puedan realizar en las campañas electorales, así como la máxima cuantía de las contribuciones individuales. Los partidos, movimientos y candidatos deberán rendir públicamente cuentas sobre el volumen, origen y destino de sus ingresos —resaltado ausente en texto original—.
ART. 12.—(...).
a) En las campañas para Presidente, se repondrán los gastos a razón de cuatrocientos pesos ($ 400), por la primera vuelta y doscientos pesos ($ 200) por la segunda vuelta, por cada voto válido depositado por el candidato o candidatos inscritos. No tendrán derecho a la reposición de los gastos cuando su candidato hubiere obtenido menos del cinco por ciento (5%) de los votos válidos en la elección.
Los partidos y movimientos que concurran a las elecciones formando coaliciones determinarán previamente la forma de distribución de los aportes estatales a la campaña. De lo contrario, perderán el derecho a la reposición estatal de gastos” —resaltado ausente en texto original—.
Posteriormente, en el año 2003, se llevó a cabo la reforma de algunos de los más importantes elementos que, desde el aspecto jurídico, componían el sistema electoral. Así, en pos de un común fin, se estableció una nueva forma de presentación de candidatos —C.N., art. 108, inc. 3º y art. 263, inc. 1º—; se previó la adopción de un nuevo sistema de escrutinio electoral —C.N., art. 263, inc. 2º—; se creó un elemento que funciona a manera de filtro electoral al momento de la realización del escrutinio electoral —el llamado umbral electoral, previsto en los incisos 2º, 3º y 5º del artículo 263 de la Constitución—; se consagró como obligación constitucional el funcionamiento de los partidos políticos como bancadas a efectos de las decisiones que tomen al interior de las corporaciones de elección popular —C.N., art. 108—; entre otras medidas que afectaron el funcionamiento del sistema electoral.
Dentro de este grupo de modificaciones, algunas tuvieron como objeto el sistema de financiación de las campañas electorales, consagrándose en el artículo 6º del Acto Legislativo 1 de 2003:
Siendo esta la regla general, debe mencionarse que, como parte del Acto Legislativo 2 de 2004 que estableció la posibilidad de reelección del Presidente de la República, se previeron medidas para garantizar la igualdad entre los candidatos que aspiren a dicho cargo, incluso cuando uno de ellos sea el Presidente en ejercicio. Por esta razón se adicionó el literal f) del artículo 152, que reservó a la legislación de naturaleza estatutaria la regulación que garantizara condiciones aceptables de igualdad entre estas campañas; esta disposición constitucional fue desarrollada por la Ley 996 de 2005, que en su artículo 10 consagró una excepción a la regla de financiación estatal posterior de las campañas electorales, consistente en el derecho de los diferentes candidatos a obtener financiación estatal previa, para lo cual señaló una serie de requisitos que debían cumplirse, los cuales, en caso de no ser alcanzados, dejarían como única y exclusiva posibilidad de financiación estatal el mecanismo de la reposición de votos —art. 109, inc. 3º—.
Esta apreciación tiene especial sentido en este momento pues el artículo 3º del Acto Legislativo 1 de 2009 modificó el esquema de financiación de campañas electorales que hasta el momento se había presentado. En lo relativo a financiación de campañas la parte relevante del mencionado cuerpo normativo previó:
ART. 109.—<Artículo modificado por el artículo 3º del Acto Legislativo 1 de 2009. El nuevo texto es el siguiente:> El Estado concurrirá a la financiación política y electoral de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, de conformidad con la ley.
En materia de financiación de campañas electorales el acto legislativo realizó distintas y trascendentales modificaciones respecto del sistema previsto con anterioridad. En primer lugar se eliminó la exclusividad del mecanismo de reposición de votos como medio de financiación estatal; y, como segundo gran punto, la disposición constitucional creó la posibilidad de entregar a los candidatos, a manera de anticipo de la financiación estatal proveniente de la reposición de votos(8), parte de los fondos públicos destinados a la financiación de campañas electorales, dinero que, obviamente, se recibirá con anterioridad a la realización de la elección. De esta forma se consagró, esta vez como regla general, la obligación por parte del Estado de concurrir en la financiación de las campañas electorales con antelación al certamen electoral.
Esta fue la gran modificación que tuvo lugar a raíz del Acto Legislativo 1 de 2009 y que, de acuerdo con las disposiciones constitucionales, corresponde desarrollar en materia de financiación de campañas al legislador por medio de ley estatutaria.
6.1. Asunto previo: procedencia de acción de inconstitucionalidad contra el artículo 6º de la Ley 1157 de 2007.
La constitucionalidad del artículo acusado fue evaluada en la Sentencia C-502 de 2007, en la que, además, se reiteró la regla general sobre los efectos que tiene el control previo que realiza la Corte respecto de los proyectos de ley estatutaria. En dicha ocasión se manifestó:
“3. De otra parte, es importante mencionar que la Corte ha reiterado en sus pronunciamientos que el análisis de constitucionalidad de los proyectos de ley estatutaria es integral y definitivo. La integralidad del examen significa que la Corte debe hacer el estudio tanto del trámite del proyecto como de su contenido material. A su vez, el carácter definitivo del juicio implica que las normas del proyecto que son declaradas constitucionales hacen tránsito a cosa juzgada constitucional y, por consiguiente, no podrán ser demandadas nuevamente(7)”.
La regla general será que los efectos del control de constitucionalidad realizado en aquella ocasión son definitivos, de manera que el artículo 6º de la Ley Estatutaria 1157 de 2007, disposición acusada, no podría ser objeto de un nuevo control por parte de la Corte Constitucional. Sin embargo, en esta ocasión se configura una de las excepciones a esta regla general. En efecto, el artículo 109 de la Constitución, fundamento directo de la disposición estatutaria demandada en cuanto determina los parámetros constitucionales en que el legislador debe regular la financiación de campañas electorales, fue modificado con posterioridad a la expedición de la Ley 1157 de 2007, específicamente esta modificación se llevó a cabo con la expedición del artículo 3º del Acto Legislativo 1 de 2009.
Igualmente, resulta conducente reiterar que el demandante expresamente manifestó en la acción que su acusación se basaba en el cambio del artículo 109 de la Constitución —fundamento de la disposición acusada— y, adicionalmente, explicó los cargos que fundamentaban su acusación y que tenían como origen o razón jurídica dicho cambio en el parámetro de control. En efecto, valga recordar que en su escrito de acción el demandante manifestó:
— Tendrán derecho a la financiación estatal por las campañas electorales, los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos.
— Igualmente, serán financiados parcialmente con recursos estatales las campañas electorales que adelanten los candidatos avalados por partidos y movimientos con personería jurídica o por grupos significativos de ciudadanos.
— De lo anterior podemos colegir de manera diáfana y concreta que todos los candidatos avalados por partidos y movimientos con personería jurídica, siempre serían financiados parcialmente con recursos estatales, debiendo la ley determinar el porcentaje de votación necesario para tener derecho a la financiación”(9).
Con base en esta modificación, el accionante consideró que existía causa para declarar la inexequibilidad por vulneración de los artículos 13 —interpretado a la luz del nuevo artículo 109— y del propio artículo 109 de la Constitución, que preveía nuevas exigencias respecto de la financiación de candidatos.
6.2. Cambio en el parámetro de control constitucional.
En lo pertinente, la redacción del artículo 3º del Acto Legislativo 1 de 2003 que modificó el artículo 109 de la Constitución, en vigor hasta la entrada en vigencia del artículo 3º del Acto Legislativo 1 de 2009, era la siguiente:
“ART. 3º—El artículo 109 de la Constitución Política quedará así:
La ley determinará el porcentaje de votación necesario para tener derecho a dicha financiación”.
Un porcentaje de esta financiación se entregará a partidos y movimientos con personería jurídica vigente, y a los grupos significativos de ciudadanos que avalen candidatos, previamente a la elección, o las consultas de acuerdo con las condiciones y garantías que determine la ley y con autorización del Consejo Nacional Electoral” —resaltado ausente en texto original—.
iii. Que se determine por intermedio de la ley el porcentaje necesario para hacerse acreedor a dicha financiación por parte del Estado;
v. Que un porcentaje de dicha financiación se otorgue a partidos, movimientos y grupos significativos que avalen candidatos de forma previa a la elección.
“Concretamente, en cuanto al tema de la financiación de partidos y campañas, la primera cuestión que resalta es si la misma debe ofrecerse en igualdad de condiciones a todos los partidos y movimientos que ingresan a la campaña o si la misma debe asignarse según el apoyo político con que cuente cada uno. Así, una financiación matemáticamente equitativa asignaría los mismos recursos a partidos y movimientos políticos con amplia aceptación popular, que a movimientos o partidos pequeños y de poca representatividad. Esta asignación igualitaria —no proporcional— reconoce que en el juego de la democracia, tanto los contendientes débiles como los poderosos tienen los mismos derechos de participar en la competencia y, por tanto, el derecho a los mismos recursos económicos”.
Sin embargo, la utilización exclusiva de esta forma de financiación implica una asignación de recursos que puede resultar inequitativa con aquellos partidos que, por tener un mayor apoyo popular, deberían recibir mayor cantidad de recursos estatales. Este riesgo fue resaltado en la misma providencia —C-1153/2005—, por lo que se mencionó que “otros sistemas aplican fórmulas mixtas, todas encaminadas a garantizar un mínimo de apoyo fiscal que permita el equilibrio de la contienda. Entre ellas se destacan el subsidio equitativo con lo que los partidos puedan conseguir por vía de contribuciones particulares; el subsidio complementario, que depende del sacrificio que los partidos receptores hagan de lo que pretenden obtener de contribuciones particulares —vigente en las elecciones presidenciales de los Estados Unidos—; contribuciones fiscales atadas a los resultados de las elecciones previas; ayuda estatal proporcional al número de escaños de cada partido en la correspondiente legislatura; suministro estatal diferenciado para el partido de la oposición, entre otros”.
6.3. Análisis de las acusaciones planteadas contra el artículo 6º de la Ley 1157 de 2007.
6.3.1. De la vulneración del principio de igualdad.
El cargo por igualdad tiene como fundamento una presunta discriminación entre los candidatos al Senado de la República y los del Parlamento Andino. En palabras del actor “Por tal motivo el vocablo “elegidos” descrito en el referido artículo 6º de la Ley 1157 de 2007 constituye una flagrante violación al derecho a la igualdad previsto en artículo 13 de la Constitución Política, por cuanto no se puede para unas cosas, medir con el mismo rasero y aplicar las normas que le son propias a los senadores de la República, a los candidatos al Parlamento Andino; y para otras, aplicar de forma discriminatoria con flagrante violación al derecho a la igualdad, la implementación de una fórmula distinta que obliga a los candidatos al Parlamento Andino a que resulten elegidos para concurrir a la financiación estatal, cuando los candidatos al Senado de la República sí pueden concurrir a dicha financiación, sin que para ello se requiera que sean elegidos” —fl. 5—.
Respecto de este primer cargo la Sala decide estarse a lo resuelto mediante Sentencia C-502 de 2007 en la que se realizó el control de constitucionalidad sobre el Proyecto de Ley Estatutaria 34/05 Senado y 207/05 Cámara, que luego se convertiría en la Ley Estatutaria 1157 de 2007.
En efecto, el accionante resalta que en los artículos 3º, 4º y 10 de la Ley 1157 de 2007 establecen que las calidades, las inhabilidades, las incompatibilidades de los miembros del Parlamento Andino serán las mismas que las de los senadores; e, incluso, los vacíos que presente el régimen previsto para los miembros del Parlamento Andino se resolverán con base en el régimen jurídico establecido para los senadores. Con base en este presupuesto, concluye el demandante que también las reglas de financiación para uno y otro deberían ser las mismas; es este el fundamento para solicitar la inexequibilidad del artículo 6º de la Ley 1157 de 2006.
En otras palabras, para la Corte es claro que la Ley 1157 de 2007 asimila los candidatos al Senado de la República y los candidatos al Parlamento Andino en algunos aspectos y en otros no; es decir, la intención del legislador fue crear un régimen propio para los candidatos a la institución andina en ciertos aspectos, como puede ser la financiación estatal de las campañas electorales —situación fáctica sobre el cual no existe discrepancia—. Siendo esto así, resalta la Corte que el accionante, en su acusación, omite sustentar por qué la normatividad legal acusada debería haber previsto una regulación idéntica también en lo relativo a financiación de campañas electorales.
Sin un argumento de índole constitucional que justifique la obligatoriedad de una regulación igual en aspectos de financiación de campañas electorales entre unos y otros, no existirá un cargo que pueda ser objeto de valoración por parte del último intérprete de la Constitución, si es que este labora sobre parámetros o criterios jurídicos. En ausencia de este argumento, la manifestación del accionante no pasa de ser un juicio de conveniencia —y por tanto de naturaleza política—, respecto de lo que en su criterio debería ser la regulación en la financiación de campañas electorales, haciendo imposible que la Corte haga referencia alguna sobre cuestiones de esta naturaleza.
No desconoce la Corte, de la modificación introducida a la disposición constitucional —art. 109— se deriva un contenido que obliga al legislador a garantizar cierta igualdad entre los candidatos que aspiren a ocupar uno de los cinco escaños que corresponden al Estado colombiano en el Parlamento Andino. Sin embargo, se reitera que el accionante presenta una acusación por vulneración de un mandato que no se deduce del artículo 13 de la Constitución —mandato que consistiría en una supuesta igualdad absoluta entre candidatos al senado y candidatos al Parlamento Andino—.
Al no existir dicho mandato constitucional —uno que exija igualdad en la financiación de las campañas que se realicen al Senado y al Parlamento Andino—, se presenta ausencia se certeza en la acusación, por cuando no se está controvirtiendo una norma constitucional que realmente exista, razón por la cual le es imposible a la Corte pronunciarse respecto de esta acusación.
6.3.2. Del desconocimiento del mandato contenido en el artículo 109 de la Constitución.
6.3.2.1. Planteamiento del problema jurídico.
La segunda acusación tiene como fundamento el desconocimiento de un mandato específico derivado del artículo 109 de la Constitución. En lo pertinente, la disposición constitucional, luego de la modificación introducida por el artículo 3º del Acto Legislativo 1 de 2009, prescribe:
Un porcentaje de esta financiación se entregará a partidos y movimientos con personería jurídica vigente, y a los grupos significativos de ciudadanos que avalen candidatos, previamente a la elección, o las consultas de acuerdo con las condiciones y garantías que determine la ley y con autorización del Consejo Nacional Electoral —resaltado ausente en texto original—.
ART. 6º—Reposición de votos. Los candidatos elegidos al Parlamento Andino tendrán derecho a la reposición estatal de votos por votos válidos, en los términos de esta ley.
Debe reiterarse que, aunque la nueva disposición prevé la existencia de financiación previa, esta no se presenta como una herramienta exclusiva para canalizar el aporte de recursos estatales a las campañas electorales, de manera que será concomitante con mecanismos de financiación que prevean la entrega de los aportes estatales con posterioridad a la realización del certamen electoral.
Adicionalmente, debe aclararse que el análisis y las referencias se harán respecto de la financiación que se entrega a los candidatos con posterioridad a la elección —pues es contra esta que se dirige el cargo presentado por el accionante—, no así a la financiación previa que se entrega a partidos, movimientos y grupos significativos, en virtud del mandato del artículo 109 de la Constitución.
Respecto del cargo presentado, el actor considera que la disposición acusada estaría en contra de lo preceptuado por el artículo 109 de la Constitución, pues la disposición constitucional prevé que por esta vía se financie a los candidatos, y no únicamente a los elegidos, como finalmente determinó la ley —fl. 3—.
El problema jurídico al que se enfrenta la Corte será determinar si, el restringir la financiación estatal a los elegidos al Parlamento Andino —L. 1157/2007, art. 6º— va en contra de los términos constitucionales establecidos por el artículo 3º del Acto Legislativo 1 de 2009, que modificó el artículo 109 de la Constitución.
6.3.2.2. Solución del cargo planteado.
Estos son los únicos límites establecidos a la decisión política por el artículo 109 de la Constitución, de manera que el Congreso, en desarrollo del principio democrático —C.N., art. 1º—, puede escoger entre el amplio abanico de opciones que se deriva de los términos constitucionales.
Precisamente es este elemento —el político— es el que se encuentra fuera de la órbita de actuación del juez constitucional, no solo al momento de analizar la Constitución, sino, y si se quiere aún más, al momento de evaluar las decisiones tomadas en desarrollo del principio democrático por el órgano de representación popular. No le es dable a la Corte determinar cuál es la mejor opción, o la más conveniente o la que se antoja como la más justa al momento de revisar la constitucionalidad de una ley. Le corresponde al juez de la constitucionalidad de las leyes determinar cuál fue el espacio previsto por el constituyente para la decisión legislativa y establecer si la opción adoptada por el legislador se enmarca dentro de dicho espacio. Esta epistemología de decisión judicial fue expresada con ocasión de la Sentencia C-1153 de 20005 en los siguientes términos:
“En efecto, el control que la Corte ejerce sobre un proyecto de ley estatutaria es jurisdiccional, lo cual significa que aquel no involucra juicios acerca de la conveniencia o inconveniencia de las normas sometidas a estudio. La índole jurisdiccional del control constitucional radica, fundamentalmente, en la verificación lógica jurídica de una concordancia teórica entre la Constitución y la ley, pero, en manera alguna, en consideraciones políticas, relativas a la utilidad y oportunidad de las normas. Aunque, verdaderamente, el objetivo de las disposiciones legales es la regulación de fenómenos políticos, no por ello el control encomendado al juez constitucional se convierte en tal. El cotejo normativo que la Corte adelanta involucra, apenas, el contenido y consecuencias en derecho de las disposiciones, no sus implicaciones políticas”.
Siendo esta la tarea que corresponde cumplir a la Corte, debe examinarse si la disposición acusada cumple las dos exigencias que se derivan del artículo constitucional:
ii. Que el criterio relativo a quiénes reciben la financiación estatal tenga como fundamento de determinación los votos obtenidos en el certamen electoral: la disposición acusada atiende esta exigencia, pues prevé que los candidatos que recibirán financiación estatal serán aquellos que hayan sido elegidos al Parlamento Andino; al ser dicha elección una consecuencia directa e inescindible del porcentaje de votación obtenido por cada candidato en el certamen electoral, el artículo 6º de la Ley 1157 de 2007 se acomoda al parámetro establecido por el artículo 109 de la Constitución tras su modificación por parte del artículo 3º del Acto Legislativo 1 de 2009.
Que la decisión sea racional, equitativa y que no vulnere la prohibición de arbitrariedad: en este caso la decisión del Congreso resulta respetuosa de los criterios constitucionales mencionados, en cuanto no contiene ninguna solución que, a priori, favorezca ilegítimamente a uno u otro candidato; que no se sustente o no continúe principios acordes con las disposiciones constitucionales de las que se deduce; y, finalmente, porque no se muestra como una opción arbitraria que conduzca a resultados lesivos de intereses legítimos involucrados en la situación objeto de estudio. Por esta razón la disposición legal demandada cumple con estos aspectos derivados de la Constitución.
Adicionalmente debe decirse que, aunque con base en un parámetro de control constitucional diferente —el antiguo artículo 109 de la Constitución—, la Sentencia C-502 de 2007 en donde se evalúo la constitucionalidad de la disposición ahora acusada arribó a similares conclusiones a las que ahora llega la Sala Plena de esta corporación. En aquella ocasión se consignó:
“55. En este punto surgen entonces dos preguntas. La primera es si el artículo 6º del proyecto vulnera la Constitución, puesto que determina que solamente pueden obtener reposición de votos los candidatos elegidos, a pesar de que la Constitución establece que la reposición se otorgará a los que obtengan un porcentaje de votación determinado. La segunda va dirigida a establecer si el trato diferente, entre los candidatos al Parlamento Andino y los candidatos al Congreso Nacional, en materia de reposición de votos no vulnera el principio de igualdad.
En relación con la primera pregunta es necesario anotar, en primer lugar, que la Constitución no establece que habrá reposición para todos los candidatos. En ella se establece que este pago estatal se concederá solamente a los que cumplan con el “porcentaje de votación necesario para tener derecho a dicha financiación”. Ahora bien, la determinación legal del porcentaje no tiene que ser fija y explícita, sino que puede ser deducible para cada caso. Así ocurre en el caso del estatuto básico de los partidos y movimientos políticos donde no se contempla un porcentaje fijo, aplicable para todos los casos, sino que este se puede deducir de los resultados concretos de la elección. Lo mismo sucede en este caso: al determinar que solamente los cinco candidatos elegidos obtendrán reposición de votos se está estableciendo un procedimiento para conocer cuál es el porcentaje de votación mínimo necesario para poder acceder a la reposición de votos. Dicho porcentaje mínimo es el que resulta de la votación obtenida por el elegido que alcanzó el menor número de votos de los cinco que fueron elegidos al Parlamento Andino en representación de Colombia”.
Al concluir que el artículo 6º de la Ley 1157 de 2007 es exequible, la Sala no está significando que esta sea la única opción posible, o la más deseable(10), dentro del amplio abanico de opciones que se presenta ante el legislador. El Estado debe intervenir en los mecanismos de financiación de campañas electorales para asegurar un sistema que sea cada vez más garantista en el acceso de los partidos y movimientos a los recursos públicos; pero, a la vez, también será deber del Estado asegurar que en la distribución de los recursos públicos otorgados a dichos partidos y movimientos para las campañas electorales se alcancen resultados democráticos, que resulten catalizadores de verdaderos y efectivos elementos deliberativos al interior de estas. Para esto, además de la distribución de los recursos otorgados, se debe asegurar una cantidad que permita aportar soluciones reales a las necesidades que la democracia electoral tiene en un contexto como el colombiano. Esta es la verdadera concreción del principio democrático en materia electoral en un Estado social y democrático de derecho.
1. Declarar ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-502 de 2007, respecto de la vulneración del principio de igualdad contenido en el artículo 13 de la Constitución por parte del artículo 6º de la Ley 1157 de 2007.
2. Declarar EXEQUIBLE el artículo 6º de la Ley 1157 de 2007, por el cargo ahora estudiado.
(2) Sentencia C-011-94.
(3) Al respecto, la propia Sentencia C-011 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero consignó un ejemplo alusivo al proyecto que en ese momento estudiaba:
(4) En este sentido pueden consultarse, además, la Sentencia C-029 y el Auto 158, ambas providencias de 2009.
(5) Sentencia C-238/2006.
(6) Sentencia C-1153 de 2005.
(7) Principio de decisión que es reiterado constante y pacíficamente en la jurisprudencia de esta Corte, de lo que son muestra las sentencias C-484 de 1996 y C-515 de 2004.
(8) O cualquier otro mecanismo de financiación previa que se implemente.
(10) Pues este es un criterio que excede el ámbito de decisión de la Corte Constitucional.