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Timestamp: 2019-09-23 06:47:36
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Matched Legal Cases: ['artículo 138', 'artículo 177', 'artículo 23', 'Artículo 5', 'Artículo 138', 'Artículo 146']

FUNDACION INSTITUCIONALIDAD Y JUSTICIA (FINJUS) - Impacto de la corrupción en la Administración Pública
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Desde la FINJUS, nos hemos empeñado en asumir la discusión sobre el tema que hoy nos ocupa y, junto a otras organizaciones de la sociedad civil, hemos colaborado en el diálogo y planteamiento de soluciones que promuevan la consolidación del Estado Social y Democrático de Derecho.
Consideramos que se trata de un paso relevante que las propias instituciones de la Administración inviten a la conversación sobre problemas que aquejan al propio Estado. Nos satisface saber y reafirmar que los esfuerzos por fortalecer la institucionalidad democrática nacen por numerosos caminos y encuentran respaldo.
Es bien sabido que en los últimos años se ha percibido un notable desarrollo de la Administración Pública en nuestro país. La suma de legislaciones y decretos, la implementación de políticas públicas, la elaboración de planes gubernamentales y las distintas acciones de control social y político que han sido asumidas por la ciudadanía han contribuido a mejorar el funcionamiento del Estado y sus instituciones.
Sin embargo, en múltiples ocasiones, estos avances —en el ámbito de la Administración— que mencionamos, se han visto un poco mermados por el incumplimiento de los deberes y principios básicos que la rigen, derivando en desvirtuar sus fines. De igual manera, la existencia de probables casos de corrupción ha oscurecido los ejes centrales y la actuación de los servidores públicos.
Los puestos que ocupamos en los rankings internacionales en áreas claves del desarrollo y la democracia muestran las debilidades latentes en la Administración Pública. Por citar un ejemplo, según el Informe Konrad Adenauer sobre Índice de Desarrollo Democrático de América Latina en 2014, ocupamos junto a Guatemala los últimos lugares, por nuestras deficiencias en el cumplimiento de formalismos y en el ejercicio de los derechos y libertades y la calidad institucional.
Por éstas y otras razones, entendemos de vital importancia plantear en este escenario algunas ideas que puedan contribuir al conocimiento de las funciones reales de la Administración, algunos elementos conceptuales y su relación directa con los actos de corrupción.
Asimismo, daremos ciertas puntualizaciones sobre cuáles son las diferentes modalidades de los actos de corrupción tipificados en la legislación vigente, sin dejar a un lado los nuevos paradigmas de la corrupción desde una perspectiva comparada, es decir, tomando en cuenta normativas de otros países y los tratados internacionales suscritos por nuestro país para enfrentar esta problemática.
Asimismo, trataremos de dar algunas pinceladas en torno a la visión preventiva que propiamente debe ser tratada para contrarrestar la corrupción y cómo funcionarían las sanciones de este flagelo en el ámbito de la Administración, tomando en cuenta las normativas actuales.
Por otro lado, no podríamos echar a un lado la oportunidad de dialogar en torno a ésta temática sin proponer las recomendaciones que desde la FINJUS hemos sostenido durante mucho tiempo. Lo anterior, lo hacemos en el marco de los desafíos que nos presenta la coyuntura presente y los retos que claramente nos deparará este tema a futuro.
Siguiendo lo planteado anteriormente, me permitiré ubicarnos en la esencia de la Administración Pública, sus diversas definiciones y las causales que dan lugar al problema de la corrupción administrativa, entendiendo también sus orígenes conceptuales.
La República Dominicana cuenta con una norma que rige este tema: la Ley Orgánica de la Administración Pública No. 247-12. En el artículo cinco de dicha norma se indica que “es tarea fundamental de todo integrante de la organización administrativa participar de las funciones esenciales del Estado destinadas a procurar el desarrollo humano pleno a fin de que la calidad de vida de toda persona corresponda a los supuestos que exige su dignidad de ser humano”[1].
Para quien es considerado el padre y fundador de la ciencia de la Administración Pública, Charles-Jean Bonnin, “la administración nació de la asociación humana, lo mismo que ésta de la sociabilidad de los hombres; su existir -agrega -, descansa en los mismos fundamentos que dan cimiento a la sociedad; los convenios y compromisos sociales entre los hombres no hacen sino determinar el modo de existir de la organización histórica que asumen”[2].
Si hacemos una síntesis de lo antes dicho, podemos definir la Administración Pública como la actividad que ejecuta el Estado como proyecto político y, quedándonos con la definición acabada del jurista Omar Guerrero Orozco, ésta sería “el proceso cuyo objeto es la coordinación eficaz y eficiente de los recursos de un grupo social para lograr sus objetivos con la máxima productividad”[3].
Así también, el jurista Olivo Rodríguez Huertas nos ofrece una definición que abarca los términos que entendemos útiles en el marco de una concepción local, estableciendo que “la Administración Pública se encuentra conformada por un conjunto de órganos y entes públicos que de manera permanente, continua e ininterrumpida, satisfacen las necesidades colectivas e individuales de las personas”[4].
En nuestra Constitución podemos encontrar también las bases que asientan el concepto de la Administración Pública, puesto que nuestra norma de jerarquía superior en su artículo 138 establece que “está sujeta en su actuación a los principios de eficacia, jerarquía, objetividad, igualdad, transparencia, economía, publicidad y coordinación, con sometimiento pleno al ordenamiento jurídico del Estado”[5].
Estos principios, a los que haremos alusión más adelante, son sumamente importantes para comprender cómo la violación a los mismos produce situaciones que pueden dan a lugar a la ejecución de actos de corrupción. Por ende, al momento de que el servidor o funcionario público actúe en el marco de sus funciones de Estado, necesariamente estará sujeto a estos principios.
No es nuestra intención enumerar y definir uno a uno los principios establecidos tanto en la norma constitucional como en la ley sobre la Administración Pública. Más bien, debemos conocerlos integralmente y comprender cómo su análisis teórico genera una serie de responsabilidades prácticas y, sobre todo, éticas frente a la ciudadanía.
Como ya dijimos, cada uno de los principios son importantes, pero es menester demostrar cómo el incumplimiento de uno o varios de ellos podría devenir en una modalidad tácita del acto de corrupción. Tomemos, por ejemplo, las definiciones de los principios de eficiencia, racionalidad y transparencia.
El principio de eficiencia nos indica que el funcionamiento de la Administración Pública propenderá a la utilización racional de los recursos humanos, materiales y presupuestarios. Esto puede darnos la idea de cómo la irracionalidad del uso de los recursos es lo que está detrás, en diversas ocasiones, de un determinado acto de corrupción.
En ese orden, el principio de racionalidad es aquel que instituye que las formas organizativas que adopte la Administración Pública serán las necesarias para el cumplimiento de sus metas y objetivos. Así, —y esto debe ser tomado muy en cuenta—, sólo bajo el manto de lo necesario se regirá la organización administrativa, es decir, que este principio trata de evitar los excesos en el seno de la Administración, situación estrechamente vinculada con los delitos de corrupción.
Otro de los principios que mencionamos y uno de los más fundamentales para comprender la lógica de esta problemática es el de la transparencia. Este instaura, en términos generales, el hecho de que los entes públicos establecerán sistemas que suministren a la población la más amplia, oportuna y veraz información sobre sus actividades, con el fin de que se pueda ejercer el control social sobre la gestión pública.
Debido al incumplimiento del principio previamente definido es que se suscitan muchos de los delitos de corrupción en el ámbito estatal. Debe saberse que el servidor público y, por vía de consecuencia, las instituciones a las cuales pertenezca tiene el supremo deber de ser transparente con cada una de sus actuaciones, así se evita el manejo indebido y discrecional de fondos públicos y se nos permite acentuar o no la veracidad sobre la actividad administrativa.
Los párrafos anteriores nos brindan ideas básicas para comprender la Administración Pública y, en cierto modo, su vinculación con el impacto que pudieren causar los actos de corrupción. Sin embargo, para continuar con esta disertación, debemos hacernos una pregunta in concreto: ¿qué son los llamados actos de corrupción?
Sin adentrarnos de manera individualizada en cada una de las modalidades de los actos de corrupción tipificados en nuestra legislación, los cuales situaremos más adelante, podemos acudir una nueva vez a nuestra Ley Sustantiva, donde el artículo ciento cuarenta y seis indica que se condena toda forma de corrupción en los órganos del Estado[6].
Con lo anterior, podemos percibir la existencia de un explícito mandato constitucional de anular y rechazar todo acto de corrupción en el marco de las funciones estatales. A pesar de esto, creemos fundamental establecer en este diálogo una definición de la corrupción como tal.
Para Transparencia Internacional, corrupción es “el uso indebido del poder otorgado para beneficio privado, ésta entraña conductas por parte de funcionarios en el sector público o sus allegados por las cuales se enriquecen indebida e ilegalmente mediante el mal uso del poder que se les ha confiado”[7].
De acuerdo con Klitgaard, cada país posee una política, cultura e historia que afectan «tanto la forma de corrupción como las maneras de combatir esa corrupción». En otras palabras, pese a que la corrupción es un fenómeno que ha existido siempre, la diferencia se encuentra en la forma en que los Estados reaccionan para contrarrestar sus efectos nocivos[8].
Modalidades de los actos de corrupción en la legislación dominicana.
Como hemos enunciado en párrafos anteriores, la corrupción es un fenómeno social, político y económico del cual no se escapa ningún país del mundo. Es como un desastre natural que poco a poco va debilitando una nación, ya que “perjudica las instituciones democráticas, desacelera el desarrollo económico y contribuye a la inestabilidad política”[9] de un Estado.
Muchos se preguntarán lo siguiente: ¿qué factores son los que facilitan la corrupción? Lamentablemente, esta práctica está asociada a varios factores que de alguna manera u otra incita la comisión de actos de corrupción: primero, el abuso de poder que se comete con el objetivo de obtener beneficios grupales o personales; segundo, las debilidades que existen en cuanto a los procedimientos institucionales que deben garantizar y fortalecer la transparencia institucional; tercero, las debilidades en los marcos legales que tipifican y sancionan la corrupción; y cuarto, la impunidad que favorecen los actos de corrupción[10].
Las prácticas de corrupción se pueden presentar en los diferentes estratos y niveles de la sociedad, como se puede observar en las diferentes categorías que existen. Por ejemplo, podemos hablar de la corrupción política que es la obtención de beneficios personales o grupales de manera ilícita mediante el ejercicio de la actividad política o de representación; la corrupción administrativa pública, que consiste en el uso de la función pública para la obtención de beneficios personales, familiares o grupales en detrimento del patrimonio público; la corrupción corporativa que consiste en el uso del soborno y otros actos fraudulentos de parte de una empresa para obtener beneficios corporativos; y por último, la corrupción privada que es cuando se violentan las normas y los valores para obtener ventajas frente a otros[11].
Como veremos más adelante, con la finalidad de combatir los actos de corrupción en nuestro país, hemos firmado y ratificado la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, como también exige el cumplimiento de las leyes nacionales que trata las diferentes prácticas de corrupción, en especial, el Código Penal. En estos textos se pueden ver tipificados las distintas modalidades de los actos de corrupción como el soborno, el fraude, la apropiación indebida o enriquecimiento ilícito u otras formas de desviación de recursos por un funcionario público, entre otros que conforman una lista amplia, pero no limitada, de dichas prácticas.
Por ejemplo, uno de los actos de corrupción más comunes en nuestro país —y en el mundo—, la cual responde a la actual coyuntura política internacional de primer orden, es el acto de sobornar a una persona. Dígase, el acto de corromper a alguien con dinero, regalos o algún favor con la finalidad de obtener algo de esta persona. Este acto está tipificado en el Código Penal a partir del artículo 177, como también en la ley 448-06 sobre Soborno en el Comercio y la Inversión, el cual se refiere a los asuntos que afectan el comercio o la inversión nacional o internacional.
Por otro lado, podemos mencionar el lavado de activos que, aunque no está tipificado por nuestro Código Penal, sí podemos encontrarlo en el artículo 23 de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, como también en nuestra legislación nacional 72-02 contra el Lavado de Activos provenientes del Tráfico Ilícito de Drogas y Sustancias Controladas y otras Infracciones Graves. Esta ley, que se refiere a los delitos en el contexto del narcotráfico también trata otros actos de corrupción como la estafa contra el Estado, el desfalco, la concusión, el encubrimiento y el soborno.
Si bien gran parte de actos de corrupción lo podemos encontrar tipificados en el Código Penal, es bueno saber que éstas se pueden complementar con las leyes especiales. En este sentido, se pueden mencionar: la ley electoral que tipifica los crímenes electorales entre los cuales se incluyen las distintas prácticas de corrupción como el soborno y el fraude electoral.
Por otra parte, también encontramos la Ley General de las Sociedades Comerciales y Empresas Individuales de Responsabilidad Limitada, en la cual se mencionan los distintos actos de corrupción que se podrían dar en un espacio comercial; y el Código Tributario, el cual se refiere a los actos de evasión fiscal y otras prácticas también consideradas como actos de corrupción. Esta es una lista limitativa de la legislación nacional que trata el tema de la corrupción en nuestro país.
Desde FINJUS hemos promovido la aprobación de una nueva legislación penal. Gran parte de nuestros esfuerzos están concentrados en el hecho de que de aprobarse el nuevo Código Penal, podríamos contar por primera vez con una delimitación precisa de los actos de corrupción tipificados en la norma, lo que ayudaría al combate de la corrupción y brindaría las certezas jurídicas que ayuden a erradicar un posible clima de impunidad en nuestro país.
Perspectiva comparada de los actos de corrupción. Nuevos paradigmas.
Desde la comunidad internacional se ha recorrido un largo camino. Hasta principios de los años 90, la corrupción no significaba un tema relevante para la mayoría de los Estados. Ahora se entiende perfectamente que la corrupción mina los resultados económicos, debilita las instituciones democráticas y el Estado de derecho, perturba el orden social y destruye la confianza pública, permitiendo de esta forma que prosperen la delincuencia organizada, el terrorismo y otras amenazas para la seguridad humana.[12]
Esta Convención es un logro destacado y se complementa con otros instrumentos históricos. El compromiso con la transparencia y la rendición de cuenta ha ido de la mano con el reconocimiento de los instrumentos multilaterales encaminados a prevenir y combatir la corrupción, como la Convención Interamericana contra la Corrupción, el Convenio sobre la lucha contra el soborno de los funcionarios públicos extranjeros en las transacciones comerciales internacionales y el Convenio de derecho civil sobre la corrupción, por citar algunos ejemplos.
Estos instrumentos son pilares fundamentales para el desarrollo económico y social de las naciones. Decimos esto en virtud de que la corrupción ha dejado de ser un problema local para convertirse en un fenómeno transnacional que afecta a todas las sociedades y economías.
En la perspectiva internacional, uno de los consensos centrales consiste en que la corrupción en general está asociada con regímenes políticos con bajos índices de libertad y apertura, severos problemas de institucionalización, bajo índice de desarrollo humano e insuficientes niveles de confianza interpersonal y hacia las instituciones. En el caso de América Latina destacan los innumerables casos de corrupción tanto durante los regímenes autoritarios como en las emergentes democracias de los años noventa[13].
Los resultados para América Latina y el Caribe en el Índice de Percepción de la Corrupción en el 2014 expresan que aunque los contextos y efectos particulares que tiene la corrupción en cada país son diferentes, permanece una alarmante percepción de que las acciones desarrolladas hasta ahora para su combate no están rindiendo los resultados esperados.
En ese sentido, debe conocerse que no ha existido un remedio regional que cure la enfermedad de la corrupción en América Latina. Como dijimos anteriormente, la importancia de conocer este problema para la Administración Pública en cualquier parte del mundo es tener bases para combatirlo, por lo que deben hacerse los esfuerzos que sean necesarios para que este flagelo no socave la institucionalidad y se permita darle el carácter preventivo y, a su vez, sancionatorio que las condiciones requieran.
En países como Perú, Ecuador, Argentina, Brasil, Haití, Guatemala, El Salvador, entre otros, se han visto casos emblemáticos de corrupción que han impactado sobremanera a la Administración. A pesar de que en sus legislaciones también se han hecho eco de la positivización de la corrupción como tipo penal, no ha sido solamente el carácter normativo el cual ha enfrentado con firmeza este problema.
Si tomamos en cuenta algunos paradigmas concretos, en Ecuador se entiende que para enfrentar la corrupción pública, la Administración Pública ha apostado a “la capacitación social para concienciar la gravedad de la falta de ética en cada una de las actuaciones.[14]” Mientras que, en Argentina las leyes del “arrepentido” y de “recuperación de bienes de la corrupción” son algunos de los instrumentos novedosos que buscan incentivar las investigaciones, su efectividad y la reparación a las víctimas, como herramienta disuasoria para lucha contra la corrupción.
Por tanto, además de la incorporación en el ordenamiento jurídico y la suscripción de tratados internacionales, la Administración Pública en todo el mundo debe asumir esta problemática como un asunto de generación de políticas públicas de cumplimiento igualitario para los servidores, funcionarios y para la ciudadanía en general.
Visión preventiva de la corrupción administrativa y sanciones. Aspectos sociales, culturales y políticos.
Si damos por sentado la importancia de las experiencias que nos brinda el Derecho Comparado, podemos establecer un elemento común utilizado para el combate contra la corrupción y su impacto: la visión preventiva desde la propia Administración Pública. Es decir, no basta con mostrarse de acuerdo de que existe una determinada problemática sino que debemos profundizar en los aspectos sociales, culturales y políticos que le circundan.
Tal como indica el jurista mexicano Oscar Diego Bautista, debemos reconocer que “la función pública es una organización que gestiona intereses generales y que las consideraciones éticas constituyen algo consustancial a la actividad de quienes forman parte de las administraciones públicas. Se rescata la idea sobre la importancia de los valores en el servicio público para alcanzar una transformación efectiva que permita lograr una verdadera cultura administrativa[15]”.
Otro aspecto esencial es lograr que el funcionario o servidor público se refleje en todas las dimensiones de la ética. Integrar los elementos de la ética pública en las herramientas administrativas es importante para “hacer frente a los problemas de ineficiencia, corrupción y desconfianza que padecen los gobiernos y administraciones públicas del mundo a fin de lograr el desarrollo de una cultura política y administrativa que acompañe a los gobernantes y funcionarios[16]”.
Para lograr el quiebre al que hemos hecho referencia en varias ocasiones de la presente disertación, tiene que ser acompañado de un sistema de sanciones y consecuencias efectivo. Así como introducir una norma en el ordenamiento jurídico no proporciona eficacia y operatividad; instalar programas y medidas en la Administración no restaurará algunos elementos lacerados si no se acompaña de un sistema de sanciones y consecuencias eficaz.
Debemos luchar para que la ciudadanía pueda ejercer verdaderamente el control social frente a este flagelo y para que la propia Administración asuma esto como un compromiso histórico para el país que quieren dejar a las futuras generaciones. No podemos aceptar más que nuestros servidores públicos, los cuales trabajan incansablemente por la gobernabilidad y la institucionalidad, no sean asociados a la cultura de la legalidad que poco a poco se va construyendo y que sabemos dará sus frutos tarde o temprano.
La corrupción impacta gravemente la normalidad del funcionamiento de la Administración Pública. En el marco del recorrido teórico que hoy hemos tratado de aportarles nos adentramos tanto en las causas como en las consecuencias de este flagelo, así como algunas recomendaciones para enfrentarlo.
A pesar de ello, los actos de corrupción que pudieren ser cometidos en la Administración Pública no serán derrumbados caso por caso, sino cuando sean enfrentados desde una nueva cultura institucional. La ética normalizada debe convertirse en el estadio de actuación cotidiana de los servidores y funcionarios públicos.
Sabemos que “la corrupción como fenómeno de la post modernidad, está estrechamente vinculada a los valores hedonistas que exaltan el triunfo personal y la acumulación de riqueza[17]”, sin embargo ésta no puede ser, bajo ningún concepto, la visión de quienes pretendan formar parte de la Administración Pública.
Consideramos que sería lamentable la persistencia de una órbita de corrupción normalizada, por ponerle alguna etiqueta. Por ello, apostamos a promover sin descanso una nueva visión sobre la gestión de la cosa pública que impacte, pero de manera positiva, en las actuaciones de los servidores públicos e inspire a la sociedad civil y la ciudadanía a participar en el desarrollo de nuevos procesos sobre la gestión de lo público.
Para Barzelay, “la Nueva Gestión Pública implica asumir una serie de principios que definen una forma distinta de pensar la gestión gubernamental y la incorporación de nuevas pautas de desempeño institucional. Representa un cambio en la perspectiva tradicional de la administración pública hacia un sistema que pone énfasis en los resultados, que reclama mayor responsabilidad y flexibilidad institucional[18]”.
Esta es una coyuntura histórica que debemos asumir con los más grandes niveles de optimismo. Las próximas generaciones esperan de nosotros que hayamos podido estar a la altura de las circunstancias para poder aunar voluntades y esfuerzos cuya traducción única sea la existencia de una cultura institucional sólida y la consolidación de un modelo verdaderamente democrático, sostenible y ético.
[1] Ver Ley Orgánica de la Administración Pública No. 247-12. Artículo 5. República Dominicana.
[2] GUERRERO O., Omar. Introducción a la Administración Pública. Colección textos universitarios en ciencias sociales. UNAM. México. 1985. P. 30.
[3] GUERRERO O., Omar. La Teoría de la Administración Pública. Colección textos universitarios en ciencias sociales. UNAM. México. 1986. P. 3.
[4] RODRÍGUEZ H., Olivo. En: Constitución Comentada. FINJUS. 4ta Ed. 2015. P. 312.
[5] Ver Constitución de la República Dominicana. Artículo 138.
[6] Ver Constitución de la República Dominicana. Artículo 146.
[7] Fórum Solidaridad Perú. Construyendo ciudadanía forjamos un país sin corrupción. Lima. 2006. P. 5. [Documento en PDF].
[8] OXFAM. La corrupción: sus caminos, su impacto en la sociedad y una agenda para su eliminación. Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales. Guatemala. 2015. P. 9. [Documento en PDF].
[9] United Nations Office on Drugs and Crime. UNODC y Corrupción. [Documento en línea] Disponible en: https://www.unodc.org/lpo-brazil/es/corrupcao/. Visitado en fecha 24 de abril del 2017.
[10] Participación Ciudadana. La Corrupción: Características y consecuencias en República Dominicana. Marzo 2003. [Documento en línea] Disponible en: http://www2.congreso.gob.pe/sicr/cendocbib/con4_uibd.nsf/3496ADACB0EE54FF05257E0E00741B97/$FILE/06_La_corrupcion.pdf. Visitado en fecha 24 de abril del 2017.
[12] ANNAN, Kofi. Conferencia política de alto nivel para la firma de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción. Mérida. México. 2003.
[13] MORALES Q., Mauricio. Corrupción y democracia: América Latina en perspectiva comparada. Gestión y política pública. Santiago, Chile. 2008. [En línea] Disponible en: http://www.scielo.org.mx/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1405-10792009000200001. Visitado en fecha 25 de abril del 2017.
[14] Diario El Telégrafo. Ecuador. Noticia de fecha lunes 8 de junio del 2010. [En línea] Disponible en: http://www.eltelegrafo.com.ec/noticias/judicial/13/9-instituciones-del-estado-trabajan-en-la-prevencion-y-combate-a-la-corrupcion. Visitado en fecha 25 de abril del 2017.
[15] BAUTISTA, Oscar D. La corrupción de las instituciones públicas. ¿Realmente hay alternativa? UNAM. México. 2008. P. 18. [Documento en PDF].
[16] BAUTISTA, Oscar D. La ética y la corrupción en la política y la Administración Pública. UNAM. México. 2005. P. 10. [Documento en PDF].
[17] CARMAGNANI F., Leda. Cómo combatir la corrupción, garantizar la transparencia y rescatar la ética en la gestión gubernamental en Iberoamérica: un enfoque centrado en la conducta humana. XVIII Concurso de Ensayos del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública. Caracas. 2005. P. 2. [Documento en PDF].
[18] BAUTISTA, Oscar D. Op. Cit. P. 3.
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