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Timestamp: 2017-12-13 07:29:24
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Matched Legal Cases: ['Artículo 38', 'artículo 16', 'artículo 133', 'artículo 134', 'artículo 243', 'artículo 276', 'artículo 280', 'artículo 185', 'artículo 173', 'artículo 201', 'artículo 202', 'artículo 218', 'artículo 31', 'artículo 300', 'artículo 220', 'artículo 300', 'artículo 300', 'Artículo 15', 'artículo 29', 'artículo 60', 'artículo 44', 'artículo 188', 'Artículo 92', 'Artículo 9', 'artículo 242', 'artículo 8', 'artículo 43', 'artículo 8', 'artículo 9', 'artículo 53', 'Artículo 218', 'artículo 184', 'artículo 178']

Subrogación autonómica en el ejercicio de la protección de la legalidad urbanística - Revista La Toga
Subrogación autonómica en el ejercicio de la protección de la legalidad urbanística
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Publicado por Virginia Pérez Pino el 1 Abr 2015
I. Delimitación competencial en materia de Urbanismo, CCAA y entidades locales
La evolución conceptual de “subrogación”, puede apreciarse, a nuestro entender, desde tres puntos de vista: a) legitimación, b) ejercicio “propio” de competencias y c) efectos en el sistema de recursos y ello porque a través de esta figura se han venido comprendiendo diversas formas de ejercicio de competencias.
Precisamente, en la teoría del derecho de organización administrativa y las relaciones inter administrativas, el principio de competencia, consagrado constitucionalmente, (art. 149 CE), se alza como uno de los principios articuladores de las relaciones ordinamentales de nuestro Estado de las Autonomías(1), por lo que es necesario conocer el funcionamiento de este principio para saber cuándo nos encontramos ante “competencias locales exclusivas” o “competencias compartidas”.
En materia de urbanismo, la intervención de las tres administraciones públicas se regula a través de un sistema de competencias concurrente y la relación entre los tres ordenamientos deriva del mismo texto constitucional en los arts. 148 y 149 CE, de la asunción de competencias efectuada en los Estatutos de Autonomía, la legislación autonómica sobre régimen local así como de lo previsto en la Ley Básica de Régimen Local.
Las CCAAs han asumido, con “carácter exclusivo”, competencias en materia de urbanismo(2), resultando aplicable a las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla la legislación que dicte el Estado en su marco competencial. Todas han aprobado y publicado su legislación autonómica propia en materia de ordenación del territorio y urbanismo, según veremos infra.
Desde el punto de vista de los entes locales, en materia de urbanismo, conforme al principio de autonomía local constitucionalmente consagrado (arts. 137 y 140 CE), la intervención de la administración local se efectúa, desde el prisma de competencias primarias (arts. 2 y 25 y 26(3) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Básica de Régimen Local), las cuáles determinan y garantizan su concreción y ejercicio mediante reserva formal de ley, resultando que, si bien en los Estatutos de Autonomía se regulan las competencias sobre el régimen local(4) y la legislación autonómica en materia de “autonomía local”(5), las concretas competencias se establecen en legislación sectorial.
En consecuencia, para valorar la intervención de las administraciones implicadas en materia de urbanismo y, en particular, en disciplina urbanística, hay que analizar el marco normativo vigente ya que la intervención de las CCAA y -en el supuesto de las Ciudades de Ceuta y Melilla-, de la administración estatal, se efectúa por la existencia de intereses públicos y de garantía a los administrados.
En este aspecto, las SSTC 51/2004 y 240/2006 disponen que “aun cuando las exigencias de la autonomía local se proyectan intensamente sobre las decisiones en materia de planeamiento urbanístico, tarea que corresponde fundamentalmente al municipio, las leyes reguladoras de la materia pueden prever la intervención de otras Administraciones en la medida que concurren intereses de carácter supramunicipal o controles de legalidad que se atribuyan, de conformidad con el bloque de constitucionalidad, a las Administraciones supraordenadas”.
El ejercicio de competencias de las administraciones superiores en materia de urbanismo ante la inactividad de la administración local arranca, en sus antecedentes próximos, en el TRLS 1976, como se analizará, si bien con las diferencias inherentes al reparto constitucional de competencias.
Evolución del marco legislativo y régimen jurídico vigente
Desde que fuese dictada la conocida STC 61/97, de 20 de marzo, el entendimiento del ordenamiento jurídico español se efectúa desde un nuevo prisma, es decir, la influencia que dicha sentencia produjo en el sistema de fuentes es tan relevante que el entendimiento de la articulación competencial de los ordenamientos estatal y autonómico ha llevado a la doctrina científica a efectuar numerosos estudios sobre el art. 149.3 CE (cláusula de supletoriedad) y sobre cómo evitar los vacíos normativos que se producen cuando el legislador competente no dictase normativa expresa en la materia.
Es decir, a raíz de dicha sentencia el legislador estatal no puede ni dictar ni derogar normas en una materia respecto de la que carezca de un título competencial específico sobre la misma; en este sentido, si el legislador estatal no tiene habilitación expresa en virtud de algunos de los títulos competenciales del art. 149 de la CE no puede entrar a regular un sector de la realidad como la ordenación del territorio, urbanismo y vivienda de asunción autonómica en virtud del art. 148.3º CE, sin perjuicio de que pueda “incidir” en estos sectores de la realidad en virtud de otros títulos competenciales que le habiliten a ello; en este sentido, señalamos al art. 149.1.8º CE (legislación civil), art. 149.1.18º CE (normativa sobre el procedimiento administrativo común, el sistema de responsabilidad o la legislación de expropiación forzosa), art. 149.1.23º CE (legislación básica de medio ambiente), regulación de propiedades públicas (aguas, costas, puertos, etc.) y art. 149.1.1º CE relativo a las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y unidad de mercado y actividad económica.
Tras culminarse el proceso de asunción competencial autonómico aproximadamente en el año 93 con diversas expresiones en sus textos estatutarios, la realidad práctica era que los legisladores autonómicos en su gran mayoría no habían hecho uso de una regulación propia a nivel de C.C.A.A. remitiéndose en su aplicación a la legislación que el Estado había dictado, cual era el famoso TR de la Ley del Suelo de 1.992 aprobado por Real Decreto-legislativo 1/1.992, de 26 de junio.
La STC 61/97, de 20 de marzo declaró inconstitucional numerosos preceptos del TR LS 1.992, sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana así como algunos declarados de “carácter básico” o de “aplicación plena” en los apartados primero y segundo de la Disposición Final Única.
Como consecuencia de este terremoto judicial quedaron vigentes 58 preceptos de los 310 artículos, Ocho Disposiciones Adicionales, Ocho Transitorias y Una Final que contenía la redacción inicial del TR LS 92 y la reviviscencia del TR LS de 1.976, de 9 de abril al declarar inconstitucional la Disposición Derogatoria del TR LS 92.
Lo cierto es que ante esta nueva evolución jurisprudencial del Estado de las Autonomías y el vacío normativo producido a raíz de la sentencia 61/97, de 20 de marzo, las Comunidades Autónomas que tenían su propia normativa – cuales eran pocas – se regirían bien por la legislación dictada a tal efecto, (Galicia(6), Valencia(7), Navarra(8)) llegando en algunos casos a aprobar normas con carácter urgente en aquellos sectores materiales que carecían de regulación material (Madrid(9) y País Vasco(10)) mientras que aquéllas que no tenían legislación específica optaron o bien por dictar leyes puentes(11), como en el caso, de Andalucía(12), Extremadura(13), Cantabria(14) y Castilla-La Mancha(15), haciendo suyo el texto declarado inconstitucional por la sentencia referida o bien por dictar directamente su propia normativa urbanística (Aragón(16), Castilla y León(17), La Rioja(18), Canarias(19), Asturias(20)).
No obstante, las Comunidades autónomas referidas han ido aprobando a lo largo de este período temporal, su propia legislación sectorial, ora derogando o modificando su originaria regulación – de las que destacamos el caso de Cataluña(21), Madrid(22)-, Murcia(23), ora supliendo la situación de transitoriedad en la que se encontraban por las leyes puentes que habían dictado a tal efecto, como Cantabria(24), Castilla-La Mancha(25), Extremadura(26) y Andalucía con su Ley 7/2.002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía.
El TS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª) en sentencia de 25 junio 1997, RJ 1997\5382, declaró del TR LS 92, de 26 de junio, ilegales, por exceso de delegación, seis preceptos más, los arts. 47 (Momento de Valoraciones), 160.3 (Responsabilidad de la Junta y obligaciones de sus miembros), 219 (Tasación conjunta), 237.3 (Indemnización por alteración del planeamiento) y 238.2 (Indemnización por alteración del planeamiento con derecho a edificar) y la disp. transit. 1.ª núm. 3 de dicho Texto Refundido, por incorporación de normas no preexistentes.
Con posterioridad, sería dictada la Ley 6/1.998, de 13 de abril, sobre Régimen Jurídico del Suelo y Valoraciones, con 44 artículos, cinco disposiciones adicionales, cinco transitorias, una derogatoria y una final.
Las competencias del Estado giraban en torno al Régimen Básico de la Propiedad del Suelo y Valoraciones.
La Ley 6/1.998, de 13 de abril, fue objeto de modificaciones por Ley 53/2.002, de 30 de diciembre y Ley 10/2.003, de 20 de mayo.
Posteriormente, la STC 164/2.001, de 11 de julio, declararía inconstitucional el art. 38 (Artículo 38. Aprobación y efectos del procedimiento de tasación conjunta) y el art. 16.1 (artículo 16.1. Reglas básicas para el ejercicio del derecho)(27) arguyendo que contenían regulaciones pormenorizadas que interfieren en la libre disponibilidad por parte de las CC.AA. de sus competencias en materia de ordenación del territorio y urbanismo.
La Ley 8/2.007, de 28 de mayo, de Suelo derogó a la Ley 6/98 así como 8 artículos del TRLS 92: (artículo 133, el apartado 1 del artículo 134, el apartado 1 del artículo 243, el artículo 276, el apartado 1 del artículo 280 y los artículos 287, 288 y 289). Esta Ley ha sido recurrida en inconstitucionalidad por diversas C.C.A.A. y por más de 50 Diputados del Congreso(28) siendo interesante a este respecto el estudio del artículo jurídico denominado “Problemas de constitucionalidad de la nueva Ley 8/2007, de Suelo” de Ignacio Granado Hijelmo(29).
Actualmente, la Ley 8/2.007, de 28 de mayo que entró en vigor en nuestro ordenamiento jurídico el 01/07/2.007 ha sido derogada por el TR LS 2/2.008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo que entró en vigor el 27 de junio de 2.008(30).
Se han interpuesto recursos de inconstitucionalidad contra la Ley 8/2007, de 28 de mayo así como contra el TRLS 2/2008, de 20 de junio los cuáles han sido acumulados por el TC(31).
Este texto refundido deroga la Ley 8/2.007 y los preceptos que quedaron vigentes del TR LS de 1.992.
De igual forma, es curiosa la modificación del mismo por la Ley 2/2.008, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2.009 que en virtud de su Disposición Final 16 modifica con efectos desde el 01 de enero de 2.009 la Disposición Adicional séptima. Reglas para la capitalización de rentas en el suelo rural. Del TR de 2.008, modificada, asimismo, por art. 10.2 de Real Decreto-ley núm. 6/2010, de 9 de abril. RCL\2010\1040.
Respecto a este texto refundido se ha fijado doctrina legal por nuestro TS en relación con el art. 8.1 b) último párrafo en sentencia de 28 de enero de 2.009(32).
Por su parte, el Real Decreto-ley 8/2011, de 1 de julio, de Medidas de apoyo a los deudores hipotecarios, de control del gasto público y cancelación de deudas con empresas y autónomos contraídas por las entidades locales, de fomento de la actividad empresarial e impulso de la rehabilitación y de simplificación administrativa, modifica el TRLS 2/2008 en diversos extremos relativos a las actuaciones de rehabilitación(33), políticas dirigidas a la consecución de un medio urbano más sostenible, inspección técnica de edificios y medidas específicas de seguridad jurídica en el sector inmobiliario, que se centran básicamente en dos tipos: a) las relacionadas con la imposibilidad de concesión de facultades de extraordinaria relevancia e impacto sobre el territorio por medio de la técnica del silencio positivo (art. 23. Silencio negativo en procedimientos de conformidad, aprobación o autorización administrativa), y b) las relativas a medidas registrales cuyo objeto consiste en garantizar y fortalecer la seguridad jurídica en los actos y negocios inmobiliarios por medio del Registro de la Propiedad, que modificó, entre otros preceptos, el art. 20 del mismo cuerpo legal así como el art. 51, resultando, asimismo, modificados por la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas.
De la evolución legislativa que se acaba de efectuar, concluimos que, de la Legislación Estatal Vigente, en lo que respecta a la disciplina urbanística, se limita a:
Cuestiones de procedimiento administrativo que inspira el procedimiento sancionador(34) y de protección de la legalidad urbanística, esto es la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico y Administraciones Públicas.
Medidas de seguridad jurídica en el sector inmobiliario a) las relacionadas con la imposibilidad de concesión de facultades de extraordinaria relevancia e impacto sobre el territorio por medio de la técnica del silencio positivo(35) (art. 9.7 y 8(36) TRLS 2/2008), y b) las relativas a medidas registrales cuyo objeto consiste en garantizar y fortalecer la seguridad jurídica en los actos y negocios inmobiliarios por medio del Registro de la Propiedad (arts. 17 a 20 y Capítulo IV del Título VI del TRLS 2/2008, en concreto, las relativas al art. 51.2(37) en relación con art. 53.2 sobre el “deber” de “anotación preventiva de expedientes de disciplina urbanística”).
Régimen Jurídico (Título VI TRLS 2/2008), en particular, los arts. 44 (subrogación) y 46 (revisión de oficio) y el régimen de acciones y recursos (arts. 47 a 50).
Es suma, cuando se ejercen medidas de disciplina, centrándonos en procedimiento de protección de la legalidad urbanística, hemos de acudir a la normativa estatal y autonómica en aras de verificar, si las actuaciones infractoras se efectúan con o sin autorización o en contra de sus condiciones, (arts. 9.7 y 8 del TRLS 2/2008) así como seguir el procedimiento inspirado en la Ley 30/1992, si bien sus especialidades procedimentales se regulan por las CCAA, y adoptar las medidas registrales impuestas por el legislador, de “anotación preventiva” de los referidos exptes. de disciplina.
Desde el punto de vista, de las actuaciones previas de investigación en aras de comprobar la existencia o no de infracción administrativa, el legislador estatal regula los presupuestos conceptuales de “parcelación urbanística” y “complejo inmobiliario privado” (art. 17 TRLS) estableciendo medidas de seguridad jurídica preventiva respecto de actos que pudieren dar lugar a la consolidación de actuaciones ilegales tales como requisitos exigidos ex lege (art. 20.4(38)TRLS 2/2008) para inscripción de construcciones, edificaciones e instalaciones respecto de las que haya transcurrido el plazo para el ejercicio de medidas de protección de la legalidad urbanística así como a la notificación a la administración de las inscripciones efectuadas(39) en aras de que se ejerzan las medidas de control de la legalidad urbanística oportunas(40).
Asimismo, desde el punto de vista del legislador estatal se regulan las actuaciones con el Ministerio Fiscal a los efectos de poner en su conocimiento cualquier infracción administrativa que pudiere ser constitutiva de delito (art. 42 TRLS 2/2008).
Y heredado del legislador de 1976, se regula la subrogación indicando que las decisiones que adoptaren los órganos autonómicos mediante subrogación se considerarán como actos del Ayuntamiento titular, “a los solos efectos de los recursos admisibles” (art. 44 TRLS 2/2008).
Hemos de significar que el concepto de “subrogación” ha experimentado una evolución conceptual, ya que en la “subrogación strictu sensu” se ejerce una competencia local por la administración superior, resultando las decisiones como si fueren dictadas por el Ayuntamiento “a los solos efectos de los recursos de los recursos admisibles”; sin embargo, cuando las competencias son compartidas en la “sustitución” la administración autonómica ejerce competencias “propias”, aun de forma subsidiaria.
Éste es el marco legislativo estatal, correspondiendo a las CCAAs(41), la regulación de los concretos actos sujetos a licencia, infracciones urbanísticas, las medidas cautelares, el restablecimiento del orden jurídico perturbado, supuestos de restablecimiento de la realidad física alterada, plazos para el ejercicio de la potestad de protección de la legalidad urbanística e incumplimiento de órdenes de reposición de la realidad física alterada, regulándose, asimismo, por la CCAAs, las competencias autonómicas, en materia de protección de la ordenación urbanística, previendo si actúan en el ejercicio de competencias propias, aun de forma subsidiaria o bien por subrogación(42).
Delimitado el marco legislativo regulador del procedimiento de protección de la legalidad urbanística, estatal y autonómico, hemos de significar que, desde el punto de vista de ejercicio de competencias, los legisladores autonómicos, atendiendo al principio de subsidiariedad, atribuyen como competencias primarias la disciplina urbanística a la administración local, interviniendo la CCAA de forma limitada y taxativa, según veremos, pero con competencias concurrentes.
II. Evolución conceptual de la subrogación urbanística de competencias
En la doctrina científica, se utiliza indistintamente los términos de “subrogación” y “sustitución”, como es el caso de García Bernaldo de Quirós, quien en la interpretación del art. 188 de la Ley 7/2007, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística, expresa que se trata de una “subrogación” de competencias(43).
Desde su punto de vista, la intervención de la CCAA de Andalucía (art. 188 LOUA) sirve como elemento disuasorio para el completo ejercicio de la potestad municipal porque en este precepto la ley no confía en la imposición de las medidas contempladas (cautelares o de reparación de la realidad física alterada) sino en la posibilidad de su adopción; de hecho, propone acudir a un proceso judicial sumario(44).
Sin embargo, atendiendo a que la disciplina urbanística se consagra en el ordenamiento autonómico andaluz como una “potestad debida” (art. 168 LOUA y art. 3.1 del RDUA 60/2010, de 16 de marzo(45)), la CCAA, en el marco de una actuación programada y planificada (Plan de Inspección(46)), interviene ejerciendo potestades de disciplina, como competencias “autonómicas”, previa inactividad municipal, ya que su intervención se produce, subsidiariamente y en aquellos supuestos que revisten carácter supramunicipal, (art. 188 en relación con art. 185.2 LOUA): a) Supongan una actividad de ejecución realizada sin el instrumento de planeamiento preciso para su legitimación; b) Tengan por objeto una parcelación urbanística en terrenos que tengan el régimen del suelo no urbanizable y c) Comporten de manera manifiesta y grave una de las afecciones previstas en el artículo 185.2.B) de esta Ley: B) Los que afecten a: a) Terrenos clasificados como suelo no urbanizable de especial protección o incluidos en la Zona de Influencia del Litoral, b) Bienes o espacios catalogados; c) Parques, jardines, espacios libres o infraestructuras o demás reservas para dotaciones, en los términos que se determinen reglamentariamente y d) Las determinaciones pertenecientes a la ordenación estructural de los Planes Generales de Ordenación Urbanística o de los Planes de Ordenación Intermunicipal, en los términos que se determinen reglamentariamente y ante la “inactividad” previa de la administración local, previo los requerimientos oportunos, conforme a la doctrina constitucional.
De hecho, en Andalucía, las resoluciones de los procedimientos de protección de la legalidad urbanística son resoluciones autonómicas dictadas por el órgano competente a tal efecto, siendo el sistema de recursos los correspondientes a órganos autonómicos (art. 5.3 en relación con art. 20.2 – recurso de alzada – Decreto 36/2014, de 11 de febrero, por el que se regula el ejercicio de las competencias de la Administración de la Junta de Andalucía en materia de Ordenación del Territorio y Urbanismo).
Esta intervención autonómica, desde el texto estatutario EEA (LO 7/2007, de 19 de marzo, art. 56.3) y en la misma Exposición de Motivos de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía, se concibe en materia de protección de la legalidad urbanística como “compartida” en ciertos supuestos de interés autonómico por su carácter “supramunicipal”.
Orígenes de la subrogación
Desde los primeros tiempos de la regulación del urbanismo, la competencia es municipal (Texto Articulado y Refundido de disposiciones vigentes en materia de régimen local aprobado por Decreto de 24 de junio de 1955 – art. 101.2ª -), sin embargo, esta competencia exclusiva, se relativiza con la Ley del Suelo de 1956 y con la de 1976, en las que la Administración del Estado tiene una competencia directa en el urbanismo, que da origen a un sistema de competencias concurrentes.
Ab initio, la inspección urbanística, se atribuye, según el artículo 173 de la Ley de Suelo de 1956, a los órganos centrales y locales a que se refiere el Título VI, es decir, por las Comisiones Provinciales de Urbanismo (órgano estatal), ex artículo 201, párrafo 2, la “fiscalización” inspeccionando el planeamiento(47). Y en cada término municipal, se ejercerán las funciones inspectoras “strictu sensu” por los Ayuntamientos.
En concreto, el art. 174 de la Ley de Suelo de 1956 establece que “El Alcalde ejercerá la inspección de las parcelaciones urbanas, obras e instalaciones del término municipal para comprobar el cumplimiento de las condiciones exigibles”.
La Ley del Suelo de 1956 proclama el principio de la competencia urbanística de los Ayuntamientos en su artículo 202(48), pero este precepto que es la regla general, se ve limitado y se produce la “subrogación” en dos supuestos: a) cuando no la ejercieren adecuadamente y b) cuando su cometido excediera de sus posibilidades. Se regulaban, respectivamente, en los arts. 205(49) y el art. 206(50) de la misma Ley del Suelo de 1956 y que se hereda hasta el TRLS 76.
Cuando no la ejercieren adecuadamente
En cuanto al supuesto de la letra a) “cuando no la ejercieren adecuadamente”, conlleva lo que establece el art. 205.2(51) de la Ley de 1956, es decir, que las Diputaciones Provinciales pueden asumir la competencia municipal – no la competencia urbanística general – y se hará de forma “limitada” y respecto de las que se demostrare en su ejercicio “notoria negligencia”; además, la asunción es por “plazo limitado” y se mantendrá “sólo mientras duren las circunstancias” debiendo extinguirse cuando cambien las circunstancias.
Cuando el Ayuntamiento excediera en el ejercicio de sus competencias
En este sentido, se regula en el art. 206 de la Ley de Suelo de 1956, la asunción de competencias a favor de la Comisión Provincial o de un Gerente, cuando los Ayuntamientos incumplieren gravemente las obligaciones o actuaren, en general, – ¡ojo! NO PUNTUAL -, con notoria negligencia.
Para ello se exigían dos circunstancias alternativas: a) que el incumplimiento sea grave no sólo por el tipo de infracción sino por la duración en el tiempo o b) que el Ayuntamiento “actuase en general con notoria negligencia”, es decir, con una “claridad manifiesta” que no pueda dudarse acerca de la misma(52).
La “subrogación estatal” se vinculaba a cualquier tipo de incumplimiento grave de las obligaciones que se deriven de la Ley o del Plan aprobado o actuare, en general, con notoria negligencia, por lo que dichas competencias se efectuarían por un Gerente o se transferirían las necesarias atribuciones de la Corporación municipal a la Comisión Provincial de Urbanismo, a propuesta del Consejo Nacional de Urbanismo, que las ejercerá mediante una Comisión especial destacada de su seno y en la que tendrá representación el Ayuntamiento.
La asunción podrá adoptarse en cualquier momento, siempre que, subsistan las circunstancias que la justifiquen(53). El “supuesto de hecho” de este precepto implicaría más una “asunción de competencias”(54) que una “subrogación” aunque se califica como “subrogación”.
Subrogación en planeamiento urbanístico
En materia de planeamiento urbanístico, la peculiaridad estribaba en que al Estado se le atribuía competencias en la aprobación definitiva de planes y proyectos.
Se dota de competencias propias a los órganos del Estado, en lo que se refiere a la aprobación definitiva de planes y proyectos (art. 28 de la Ley de suelo de 1956; art. 40 del TRSL 1976) si bien el legislador de 1976 remite toda la tramitación y aprobación de los Estudios de Detalle a las Corporaciones Locales.
La función de la subrogación estatal en materia de competencias concurrentes tiene como misión principal que “comience” o “continúe” el procedimiento para la aprobación de planes y proyectos de urbanismo(55) (Héctor Nagore(56)).
A raíz de la Constitución de 1978, en materia de urbanismo las competencias las asumen las CCAA, si bien el Decreto-ley de 14 de marzo de 1980 y del Decreto-ley 16/1981, de 16 de octubre, se aumenta la competencia municipal aprobando definitivamente los Planes Parciales y Especiales en ciudades de más de 50.000 habitantes o capitales de provincia y que desarrollen el planeamiento general, Estudios de Detalle, Proyectos de Urbanización y Proyectos de delimitación de polígonos y unidades de actuación. Si bien se establece un sistema de plazos para las distintas fases aprobatorias de los planes y proyectos.
Es curioso porque a partir de la reforma del Decreto-ley 16/1981, la “subrogación en materia de planeamiento” se va a producir en materia de competencia municipal.
La figura de la “subrogación en planeamiento” se limita a materias de competencia municipal y el incumplimiento de plazos es el único que motiva la “subrogación”.
No resulta difícil interpretar que la subrogación no se produce por un abstracto “incumplimiento de la Ley” o “negligencia notoria” como ocurría en el artículo 218(57) de la Ley de Suelo del TRLS 1976 (heredado del art. 206 de la Ley de 1956) sino a raíz de la reforma de 1981, exclusivamente, por incumplimiento de plazos.
En este sentido, el art. 121 del TRLS 1992, establece una subrogación para aquellos supuestos en que los Ayuntamientos no cumplieran los plazos previstos para la aprobación inicial y provisional de los Planes Parciales y Especiales que desarrollasen planeamiento general (art. 116.a) y b))(58) y para la aprobación definitiva de Proyectos de Urbanización y Estudios de Detalle (art. 119.3)(59).
En este sentido, el art. 121 del TRLS 92, establece que en los supuestos de incumplimiento de los plazos previstos en las letras a) y b) del art. 116 (Planes Parciales y Especiales que desarrollan Plan General) y en el apartado 2 del art. 117 para Proyectos de Urbanización y Estudios de Detalle, el órgano competente de la Comunidad Autónoma actuará por subrogación previa, previa petición de estos interesados:
1) tanto para la aprobación “inicial” como para la “definitiva” de los Planes Parciales y Especiales(60) ya que la “inicial” se entenderá otorgada tras el transcurso de tres meses desde la presentación de la solicitud en el órgano competente de la CCAA y la “definitiva” si no se comunicare resolución en el plazo de un año, contado desde la aprobación inicial, cuando ésta haya sido otorgada expresamente en virtud de subrogación por el órgano competente de la CCAA, o seis meses desde la presentación de la solicitud correspondiente en el Registro, cuando el plan hubiese sido aprobado inicialmente por la administración municipal, siempre que en uno y otro caso, se hubiera cumplimentado el trámite de información pública. (En consecuencia habría que esperar a un acto “expreso” de aprobación inicial sea autonómico sea municipal”) y,
2) Los proyectos de urbanización y estudios de detalle se entenderán aprobados definitivamente, si transcurridos tres meses desde su aprobación inicial expresa en virtud de subrogación por el órgano autonómico competente, sin que se haya comunicado resolución expresa sobre la aprobación definitiva o desde la presentación en el Registro de la solicitud de subrogación cuando el proyecto hubiese sido aprobado inicialmente por la administración titular, supuesto en todo caso, el cumplimiento del trámite de información pública. (En consecuencia habría que esperar a un acto “expreso” de aprobación inicial sea autonómico sea municipal”).
Subrogación en disciplina urbanística
Por su parte, respecto de la subrogación en materia de disciplina urbanística, el art. 252 TRLS 92, establece que: “En las actuaciones sin licencia u orden de ejecución, las medidas reguladas en esta sección serán acordadas por el órgano autonómico competente, si requerido el Ayuntamiento a estos efectos, no las adoptara en el plazo de un mes, a contar desde la recepción del requerimiento”.
Recursos contra los actos dictados por subrogación autonómica
En las actuaciones por subrogación el art. 300 del TRLS 1992, al separar a los Ayuntamientos de la esfera de los órganos estatales –autonómicos- , preceptúa que “se considerarán como actos de la Corporación titular, a los solos efectos de los recursos administrativos”.
¿Cómo se interpretaría este precepto?
Una correcta interpretación de este precepto, para Héctor Nagore(61), implica para los supuestos de “planeamiento” que los actos dictados por subrogación autonómica en materia de competencia municipal, son recurribles, siempre que lo hubieran sido si los hubieran dictado directamente los Ayuntamientos respectivos pero se interpondría el correspondiente recurso, si cabe, ante el órgano que hubiere dictado el acto por subrogación, pudiendo el Ayuntamiento afectado recurrir el acto dictado porque carecería de sentido que el Ayuntamiento recurriera ante sí mismo un acto dictado por otro órgano(62).
Desde nuestro punto de vista, la interpretación efectuada respecto de la interposición de recursos por Héctor Nagore resulta más coherente en cuanto que se refiere a materias de competencia municipal en los que se produce una intervención de la administración autonómica sea la “finalizadora” del procedimiento aunque sea por silencio administrativo(63).
Lo más curioso es que existen legislaciones autonómicas vigentes, respecto de los instrumentos de ordenación de competencia municipal prevé una tramitación de sometimiento por los interesados al trámite de “información pública” la aprobación por silencio sin necesidad de un expreso acto de aprobación “inicial” o presentarlo en “registro autonómico para aprobación definitiva por silencio”, por lo que no se produce una “subrogación strictu sensu” al no ser el acto susceptible de recurso atribuible a la administración autonómica, como en el supuesto de Andalucía, cuyo art. 32.2 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística, establece que “2. En los procedimientos iniciados a instancia de parte,…., transcurridos tres meses desde la entrada de la solicitud y del correspondiente proyecto en el registro del órgano competente sin que sea notificada la resolución de la aprobación inicial, el interesado podrá instar el sometimiento a la información pública de la forma que se establece en el siguiente apartado. Practicada la información pública por el interesado, éste podrá remitir la documentación acreditativa del cumplimiento de este trámite y el proyecto del instrumento de planeamiento a la Consejería competente en materia de urbanismo para la emisión, si hubiere lugar, del informe previsto en el artículo 31.2.C). Evacuado este informe o transcurrido el plazo para su emisión, se solicitará al órgano competente la aprobación definitiva del instrumento de planeamiento, quien habrá de dictar la resolución expresa y su notificación al interesado en el plazo máximo de tres meses; transcurrido este plazo, el solicitante podrá entender estimada su solicitud, salvo informe desfavorable de la Consejería competente en materia de urbanismo”.
En otras Comunidades Autónomas, por hacer un repaso entre las que tienen la legislación urbanística más reciente, como sucede en Cataluña, sin embargo, sí se mantiene esta subrogación autonómica en instrumentos de ordenación de iniciativa particular de competencia municipal en la forma heredada del TRLS 92 (Vid. art. 90 del Decreto 1/2010, de 3 de agosto, por el que el Texto Refundido de la Ley de Urbanismo de Cataluña).
Respecto de los recursos que se interpongan contra los actos dictados por los órganos competentes de la CCAA en materia de subrogación de disciplina urbanística de competencia municipal, entendiéndose como administración que ha instruido y resuelto todo el expediente de disciplina urbanística, previa inactividad municipal, se vienen entendiendo en el sentido indicado de que son susceptibles de recursos siempre que lo hubiesen sido en caso de que se dictasen por el órgano competente del Ayuntamiento, es decir, a efectos de determinar si agotan o no la vía administrativa, quedando expedita la vía judicial (Vid. Art. 28.2 del Decreto 77/1994, de 5 de abril) y Sentencia de 4 diciembre 1998 (RJCA 1998\5218), Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía.
La sentencia núm. 90045/2006 de 27 febrero del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección1ª) establece de forma clara en el FJº 5º: “Sentados los anteriores presupuestos, no comparte este Tribunal la interpretación que del artículo 300 del R.D. Legislativo 1/992, de 26 de junio , (cuyo antecedente es el artículo 220 de la Ley del Suelo de 1976 ), se hace por la parte apelante frente a lo razonado en la sentencia apelada, pues dicho precepto establece que “las decisiones que adoptaren los órganos autonómicos mediante subrogación se considerarán como actos del Ayuntamiento titular, a los solos efectos de los recursos admisibles”, es decir, se consideran actos del Ayuntamiento, a los “solos” efectos de los recursos admisibles, limitación que supone que únicamente el régimen de recursos es el del órgano sustituido, pero no que el acto dictado por el órgano autonómico se considere dictado por el Ayuntamiento, como con acierto se razona por el Juzgador “a quo”, atendido tanto a lo alegado por la parte en la instancia como a la jurisprudencia que avala dicha interpretación, que se da por reproducido y se comparte plenamente, a lo que cabe añadir la sentencia de TSJ de Castilla-León (Valladolid) de 25 de enero de 2000, que en orden a la interpretación del citado artículo 300, también señala, en la línea de la sentencia objeto del presente recurso, que dicho precepto no quiere decir lo que pretende el codemandado, en el supuesto allí contemplado, es decir, que el acto de la Comisión Provincial adoptado por subrogación deba ser considerado como acto del Ayuntamiento y, por tanto, que el Ayuntamiento carece de legitimación para recurrir un acto propio, sino que se considera como del Ayuntamiento a los “solos” efectos de determinar cuáles son los recursos admisibles, es decir qué recursos, administrativos y jurisdiccionales, cabe interponer, sin que, por otra parte, pueda traerse a colación como argumento en defensa lo que se sostiene por la parte apelante, la sentencia de este Tribunal de 13 de septiembre de 2002 , que hace correcta aplicación del reiterado artículo 300 en la interpretación que se viene manteniendo cuando dice que “dicha resolución”, a los efectos de recursos, ha de considerarse adoptada como acto del Ayuntamiento titular, y por tanto, no susceptible de recurso ordinario a tenor de los establecido en los artículos 107.2 y 109 de la Ley 30/92 “.
En cuanto a los recursos contra la subrogación en licencias urbanísticas del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 1955 (art. 9.7º)(64) la interpretación jurisprudencial ha sido más finalista(65).
Actualmente, el art. 44 TRLS 2/2008 se expresa en idénticos términos respecto de las decisiones que adoptaren los órganos autonómicos mediante subrogación, que “se considerarán como actos del Ayuntamiento titular, a los solos efectos de los recursos admisibles”.
La subrogación urbanística a partir de la Constitución y la sustitución del art. 60 LBRL
A partir de la Constitución, y la consagración de la autonomía local en los arts. 137 y 140, la previsión del art. 218(66) TRLS 76 desaparece del TRLS 92, efectuándose una regulación más acorde con la autonomía local constitucionalmente consagrada.
Sólo la subrogación se mantenía en supuestos puntuales, arts. 42.1 (En los casos de incumplimiento de deberes urbanísticos, subrogación expropiatoria o venta forzosa, art. 121 (plazos en instrumentos de planeamiento de competencia autonómica) y 252 (disciplina urbanística).
Los procedimientos subrogatorios tienen las características comunes en tanto que aparecen configurados como mecanismos de garantía de los particulares, que ante la inactividad municipal en planeamiento de iniciativa privada o gestión urbanística, puedan solicitar la subrogación automática autonómica.
No obstante, debe adecuarse al procedimiento formal de art. 60 Ley 7/1985, de 2 de abril, de forma que respetando la autonomía local, es decir, que haya: a) un incumplimiento de obligaciones impuestas directamente por Ley (hay que entenderlo en sentido amplio, no limitada a los servicios mínimos obligatorios); b) de forma que tal incumplimiento afecte al ejercicio de competencias estatales y autonómicas (para Pareja I Lozano(67), cuando los instrumentos de planeamiento se aprueban por la CCAA sí se está afectando a sus competencias pero no cuando se aprueban por la Corporaciones Locales, por lo que no se cumple este requisito para la técnica de la subrogación en planeamiento de iniciativa privada cuya aprobación definitiva corresponda al Ayuntamiento ni en urbanística ni en licencias, de ahí la inaplicabilidad del art. 9 RSCL(68)); c) se permita una previa intervención municipal en plazo adecuado al efecto y con cobertura económica legal o presupuestariamente garantizada.
Para Pareja I Lozano, la técnica del art. 60 LBRL(69) tiende a asegurar un mínimo de autonomía a todas las Corporaciones Locales, con los requisitos exigidos en la misma.
Nuestro Tribunal Constitucional afirma en el FJº 6º de la STC 159/2001 que en este sentido el art. 60 LBRL, a diferencia del art. 15 del Decreto Legislativo 1/1990, no establece una sustitución o subrogación orgánica general, ésta sí incompatible con la autonomía local, sino una sustitución o subrogación meramente funcional y limitada a la actuación de que se trate.
Por ello, para Pareja I Lozano, lo más correcto sería adecuar la técnica subrogatoria a lo previsto en el art. 60 de la LBRL o bien, lo más eficaz sería acudir ante la inactividad municipal a la técnica del silencio positivo como sucede en art. 32. 2. párrafo 2º de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía para los planes de iniciativa privada cuya aprobación definitiva corresponda a la administración autonómica, aplicándose para los temas de gestión urbanística, el régimen de los actos presuntos de los arts. 43 y 44 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico y Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
A título de recapitulación, por tanto, la subrogación autonómica “strictu sensu” se produciría en materias de competencia municipal si bien la sustitución del art. 60 LBRL parece aplicarse en materias con competencias concurrentes.
Hemos de significar, no obstante, que el Tribunal Constitucional en STC 11/1999, admite, como obiter dicta, tratándose de obras ilegales por carecer de la preceptiva licencia municipal, no atajadas debido a la inactividad local, aplicar directamente el art. 60 LBRL. Y así, si el municipio no actúa en plazo, la Comunidad Autónoma podría, mediante este mecanismo, adoptar la medida, por ejemplo, la suspensión de obras en curso.
En este sentido Rego Blanco(70) analiza, como veremos, en disciplina urbanística la técnica del art. 60 LBRL, además, de en las regulaciones de competencias concurrentes (compartidas), en los procedimientos de competencia municipal, respecto de las que no existan competencias autonómicas concurrentes.
III. La subrogación en disciplina urbanística
Acotados, pues, los términos de la “subrogación urbanística” a los cánones de constitucionalidad, hemos de significar, que la disciplina urbanística se concibe como una potestad debida que debe ejercerse por la administración competente.
Hasta que las CCAA fueron dictando su propia normativa en materia de urbanismo, el art. 252 del TRLS 92 preveía que(71), “en las actuaciones sin licencia u orden de ejecución, las medidas reguladas en esta sección, serán acordadas por el órgano autonómico competente, si requerido el Ayuntamiento a estos efecto, no las adoptara en el plazo de un mes, a contar desde la recepción del requerimiento”.
Pues bien, este precepto fue declarado inconstitucional por la STC 61/1997, de 20 de marzo, por su carácter supletorio; sin embargo, fue asumido por las CCAA con leyes puente como Cantabria, Extremadura, Castilla La Mancha y Andalucía hasta la aprobación de sus propias regulaciones autonómicas.
En esta regulación (arts. 248 a 256 TRLS 92 y arts. 29 a 33 RDUA 2187/1978) no se distinguían supuestos “acotados o limitados” de intervención autonómica, es decir, la premisa es que, conforme a la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Régimen Local, art. 25, la disciplina urbanística corresponde al municipio, si bien ante cualquier incumplimiento en “actuaciones sin licencia u orden de ejecución”, – lo que supone la mayor cobertura de adopción de medidas de disciplina urbanística – puede intervenir el órgano autonómico competente, si requerido el Ayuntamiento a estos efectos, no adoptase medidas en plazo de un mes.
Hemos de significar que la subrogación autonómica se producía en todos los casos de disciplina urbanística pudiendo intervenir la CCAA en todos los supuestos respecto de los que se produzca cualquier incumplimiento en “actuaciones sin licencia u orden de ejecución”.
A mayor abundamiento, cuando las CCAA fueron dictando su propia normativa urbanística, según veremos algunos ejemplos más significativos, resultaba supletorio por reviviscencia, según STC 61/1997, el TRLS 76 y sus preceptos relativos a disciplina urbanística, respecto de los que destacamos en materia de protección de la legalidad urbanística los arts. 184 y 185 TRLS 76 (relativos a actuaciones sin licencia o contraviniendo sus condiciones) y art. 188 (actuaciones en zonas verdes o espacios libres), cuya constitucionalidad ha sido puesta de manifiesto en cuanto se produce una intervención de la administración superior sin previo requerimiento a la administración municipal , – aun cuando pueda existir una posterior comunicación(72).
Estas CCAA, como sucede Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y León dispone que sea la Diputación Provincial la que sustituya al Municipio que no ejerza sus competencias de protección de la legalidad urbanística (art. 111.2), lo cual excede tanto de las previsiones del art. 36 LBRL como de su Título V. Ello no obsta, en su opinión, para que, inaplicando tal art. 111, la operación de sustitución pudiera llevarse a cabo por la Comunidad Autónoma al amparo del art. 60 LBRL (Rego Blanco).
Encontramos, por el contrario, que el plazo mínimo de un mes no se respeta en muchas ocasiones en la legislación urbanística.
En Cataluña, el art. 15.1 del Decreto-legislativo 1/2010, de 3 de agosto, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Urbanismo de Cataluña, establece que: “Artículo 15 Actuación de la Administración de la Generalidad hacia los entes locales”. 1. La Administración de la Generalidad fomenta la acción urbanística de los entes locales, coopera en el ejercicio de sus competencias en esta materia y, en supuestos de inactividad o de incumplimiento, se subroga en la competencia correspondiente, si el ente afectado no la cumple en el plazo de un mes de haberle hecho el requerimiento pertinente. En el caso del ejercicio de la competencia en materia de protección de la legalidad urbanística, los plazos de cumplimiento son los establecidos específicamente.
Y en Madrid, el art. 195 de la Ley madrileña 9/2001, de 17 de julio, prevé para sustituir la inactividad municipal en el supuesto de infracciones de actos de edificación o uso del suelo respecto de las que no hubieren transcurrido más de cuatro años desde la total terminación de las obras realizadas sin licencia u orden de ejecución o sin ajustarse a las condiciones señaladas en ellas, en un plazo de 10 días para que la Consejería competente en materia de ordenación urbanística, acuerde la medida pertinente, sin perjuicio de la competencia municipal para la legalización.
Por ejemplo, la reducción del plazo de la medida cautelar en procedimiento de protección de la legalidad urbanística, así, con diez días, art. 193 de la Ley madrileña 9/2001, de 17 de julio; y art. 188 Ley andaluza 7/2002, de 17 de diciembre, de ordenación urbanística para la medida cautelar y a quince días, para la medida cautelar, en el art. 227 de la Ley murciana 1/2005, de 10 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo de la Región de Murcia, sin que nada se establezca en relación con la sustitución en la tramitación del procedimiento de protección de la legalidad.
Para Rego Blanco(73), el plazo «nunca inferior a un mes» a que obliga el art. 60 LBRL resulta disfuncional, por excesivo, cuando se trata de proteger la legalidad urbanística; y no otra cosa están poniendo de manifiesto las legislaciones urbanísticas cuando, por ejemplo, lo reducen para regular la adopción, por sustitución, de una medida cautelar de suspensión que, por su propia naturaleza, requiere inmediatez.
IV. La sustitución de la Junta de Andalucía en los procedimientos de protección de la legalidad urbanística
La legislación autonómica, en concreto, en Andalucía, la intervención autonómica en materia de disciplina urbanística y, en concreto, en protección de la legalidad urbanística, no sólo se ha “estaturizado” (art. 56.3 EAA(74)) otorgándole al cobertura normativa de esta norma de cabecera sino que en la misma Exposición de Motivos de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, se justifica la intervención autonómica por razones supramunicipales.
Exposición de Motivos de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía:
“En el Título VI se desarrolla la intervención administrativa en la edificación y usos del suelo, cuyas disposiciones generales sobre las potestades administrativas dan paso a una amplia regulación de dicha intervención, comenzando por las licencias urbanísticas, precisando los actos sujetos a ellas, así como el procedimiento para su otorgamiento, y recogiendo las medidas de garantía y publicidad de la observancia de la ordenación urbanística. Se refuerzan las actuaciones de inspección urbanísticas dotando, tanto a los Ayuntamientos como a la Administración de la Junta de Andalucía, de unidades específicas para el cumplimiento de estos objetivos.
La minuciosa regulación de la protección de la legalidad urbanística parte de la base de que ésta pasa a ser una competencia municipal universal, sin que quepa la subrogación de la Administración de la Junta de Andalucía en todo tipo de actuaciones. Esta sí comparte la competencia en protección de la legalidad urbanística en aquellos casos en los que la infracción pueda tener una especial incidencia en la ordenación urbanística, tales como en los actos ejecutados en ausencia del planeamiento preciso para su legitimación, en el supuesto de parcelaciones urbanísticas en suelo no urbanizable, aquellos actos que afecten a la ordenación estructural del planeamiento y todos aquellos que sean calificados de interés autonómico. En los casos de parcelaciones urbanísticas en suelo no urbanizable, para su regulación, puede acudirse bien a la expropiación o a la reparcelación forzosa para el reagrupamiento de parcelas”.
Desde la misma Exposición de Motivos de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía, se efectúa un cambio de concepción, puesto que la “subrogación” se producía antes conforme al art. 252 TRLS 92 en todos los casos y ahora se limita a supuestos muy concretos, que pasamos a detallar.
Adempero lo anterior, ¿qué sucede respecto de aquellas infracciones respecto de las que la administración autonómica no tiene legitimación para intervenir? ¿cómo se obligaría al Ayuntamiento a ejercer sus competencias?
Sin perjuicio de poner en conocimiento del Ministerio de Fiscal, las responsabilidades penales en que se puede incurrir, se puede acudir a la vía del artículo 29 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, por inactividad administrativa.
Castilla La Mancha, por su parte, regula una cláusula genérica, en el art. 180 del Decreto-legislativo Decreto-legislativo 1/2010, de 18 de mayo, Texto Refundido de Castilla la Mancha, establece para las obligaciones derivadas de la disciplina urbanística y territorial, que las actuaciones previstas en este Capítulo tienen, para los Municipios, el carácter de obligaciones legales de cumplimiento inexcusable. La inactividad municipal podrá dar lugar a la intervención de la Administración de la Junta de Comunidades, en sustitución de la municipal y en los términos dispuestos en el artículo 60 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local.
Presupuestos habilitantes de intervención autonómica en procedimiento de protección de la legalidad urbanística en Andalucía
Tal y como se recoge en la exposición de motivos de la LOUA, “la Constitución Española ha consagrado la separación competencial entre las distintas Administraciones territoriales sin que ello quiera decir que no asista a una confluencia de diferentes competencias sobre el mismo territorio”, lo que cobra especial importancia en el caso de la legislación urbanística, al residir, en relación a esta, la mayor parte de las competencias en el ámbito local, y en concreto de la potestad de protección de la legalidad.
De la regulación contenida en este precepto, art. 44 RDUA, se puede concluir que la Comunidad Autónoma, a diferencia de la regulación anterior a la LOUA, no está legitimada para el ejercicio de la potestad en materia protección de legalidad urbanística y sancionadora en todos los supuestos de incumplimiento de la legislación y ordenación urbanística. Sólo en aquellos supuestos en los que quede afectado el ejercicio de competencias propias de la Comunidad Autónoma o intereses supramunicipales. Tal es así que los incumplimientos sobre los que recae dicha concurrencia competencial se corresponden con los tipificados como infracciones urbanísticas muy graves en el Art. 207.4 de la LOUA.
En este mismo sentido de compartición de competencias en infracciones muy graves, se regula en la normativa Catalana, art. 200 del Decreto-legislativo 1/2010, de 3 de agosto, lo que habilita la intervención autonómica para infracciones graves y muy graves(75).
La regulación contenida en el presente artículo 44 RDUA, en desarrollo de lo preceptuado en el Art. 188 de la LOUA enumera los supuestos en los que afecte el ejercicio de una competencia supramunicipal, en cuyo caso las competencias son concurrentes, administración local, administración autonómica.
Ahora bien, el ejercicio de dichas competencias concurrentes se ha de regir por el principio de subsidiaridad, que postula que el poder se ejerza desde el nivel más cercano al ciudadano y sobre el que se sustenta la Unión Europea, según quedó establecido por el Tratado de Maastricht, firmado el 7 de febrero de 1992 y después conocido como Tratado de la Unión Europea(76).
La protección de la legalidad urbanística se regula en la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía, Capítulo V del Título VI, y necesitando de desarrollo reglamentario, efectuado por Decreto 60/2010, de 16 de marzo los artículos:
Art. 182.3 LOUA: restablecimiento del orden jurídico perturbado (reglamentariamente se establecerán los supuestos de aplicación del principio de proporcionalidad para la legalización de disconformidades no sustanciales).
Art. 183.3 LOUA: reposición de la realidad física alterada (restablecimiento del orden jurídico perturbado de las parcelaciones en la forma que se determine reglamentariamente).
Art. 185.2.d) LOUA: plazo para el ejercicio de la potestad de protección de la legalidad urbanística (las determinaciones de la ordenación estructural en los términos que se determine reglamentariamente).
La intervención subsidiaria autonómica previo requerimiento al Ayuntamiento de actuación subsidiaria, si no ejercieren competencias en plazo de un mes en los siguientes supuestos, se regula en los arts. 188(77) y 185.2 LOUA y arts. 43 y 44 RDUA); en el supuesto de la adopción de medida cautelar la intervención subsidiaria se efectuaría en plazo de diez días.
Los presupuestos habilitantes de la intervención de la CCAA de forma subsidiaria se establecen en el art. 188 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre:
A) Supongan una actividad de ejecución realizada sin el instrumento de planeamiento preciso para su legitimación, entendiendo por tal el instrumento de planeamiento que contenga la ordenación pormenorizada y detallada, en su caso.
C) Comporten de manera manifiesta y grave, una afección a:
a) Terrenos clasificados como suelo no urbanizable de especial protección, o incluidos en la zona de influencia de litoral.
b) Bienes y espacios catalogados.
c) Parques, jardines, espacios libres, infraestructuras o demás reservas para dotaciones que tengan por objeto la implantación de usos, edificaciones, construcciones o instalaciones prohibidos o incompatibles con las condiciones establecidas por el planeamiento y, en todo caso, cuando se excluya o limite de forma parcial o total el uso o disfrute de los mismos conforme a su calificación urbanística.
d) Las determinaciones pertenecientes a la ordenación estructural (7 supuestos):
Actuaciones que afectan a la ordenación estructural (art. 44 RDUA):
1. Incumplimiento obligación reserva VPP
2. Sobre sistemas generales, excluyendo uso y disfrute
3. Alteren usos globales, aumento de densidad y edificabilidad con aumento de aprovechamiento que comporte disminución calidad y cantidad dotaciones
4. Imposibiliten o condicionen desarrollo de sectorización o criterios disposición sistemas generales
5. Contravengan normas de protección cualquier elemento o espacio especial protección valor histórico o cultural
6. Contravengan normativa hábitat rural o induzca nuevos asentamientos en suelo no urbanizable
7. Repercutan negativamente redes estructurantes tráfico, aparcamientos o sistemas generales de interés regional o singular.
44. A.- Actividad de ejecución sin instrumento de planeamiento preciso.
La ordenación del territorio y la urbanística son funciones públicas no susceptibles de transacción que entre otras, determinan las facultades y deberes del derecho de propiedad del suelo conforme al destino de éste. (Art. 3 del TRLS 2008).
Dicha función de ordenación se encuadra como una de las potestades de la actividad urbanística, y se concreta a través de los Planes de Ordenación. En tanto la fase de ordenación no se encuentre completada, no se ha dotado de contenido el estatuto jurídico de la propiedad del suelo y en consecuencia no establecido las facultades y deberes del derecho de propiedad del suelo, con las salvedades del suelo urbano consolidado. Completada la fase de planeamiento, se inicia la fase de ejecución del planeamiento.
En congruencia con lo anterior y de acuerdo con lo dispuesto en el Art. 96 de la LOUA, el desarrollo de la actividad de ejecución, cualquiera que sea el sujeto legitimado, requerirá la aprobación del instrumento de planeamiento urbanístico idóneo conforme a la ley para establecer la ordenación pormenorizada.
En conclusión, completada la fase de planeamiento, se inicia la fase de ejecución del planeamiento. O lo que es lo mismo, no es posible la ejecución de un planeamiento sin que previamente exista ese planeamiento que se ha de ejecutar.
Esa idea se ve reflejada, no solo en la literalidad de lo dispuesto en el Art. 96, si no además, entre otros, en el Art. 10 de la LOUA en lo relativo a las determinaciones preceptivas de los Planes Generales, al regular que estos establecerán,…..en el suelo urbano consolidado, la ordenación urbanística detallada y el trazado pormenorizado de la trama urbana, sus espacios públicos y dotaciones comunitarias, completando la ordenación estructural. Esta ordenación deberá determinar los usos pormenorizados y las ordenanzas de edificación para legitimar directamente la actividad de ejecución sin necesidad de planeamiento de desarrollo (Art. 10.2.A.a). Mediante dicha regulación se avanza en las determinaciones que los Planes contienen en relación a la ordenación pormenorizada que legitiman la actividad de ejecución: ordenación, trazado, espacios públicos, dotaciones usos pormenorizados, ordenanzas…… En relación a ello véase las determinaciones a contener en Planes Generales como determinaciones potestativas (Art. 10.2.B), Planes Parciales (Art. 13.3), Planes Especiales (Art. 14.4), Estudios de Detalle (Art. 15.1).
En cuanto al documento de planeamiento urbanístico idóneo conforme a la Ley para establecer la ordenación pormenorizada, en cuyos supuestos quedaría legitimada la Comunidad Autónoma para la asunción de competencias y atendiendo al principio de jerarquía normativa y de competencia específica por el que se rige el sistema de planeamiento, es función de la clase y categoría de suelo, quedando regulado de forma expresa en el mencionado Art. 96(78).
El centro de la regulación se sustenta en la ausencia de ordenación pormenorizada, como determinante en la fijación del conjunto de facultades y deberes del derecho de propiedad del suelo de acuerdo con el interés general.
La actividad de ejecución en un territorio sin la figura de planeamiento preciso, incide y puede llegar a condicionar el ejercicio de la función pública de ordenación territorial y urbanística, configurada como función pública.
44. B.- Parcelaciones urbanísticas en suelo no urbanizable
En aplicación del presente artículo del Reglamento de Disciplina, y en concordancia con el art. 188 de la LOUA, legitimará la intervención de las Administración Autonómica las actuaciones constitutivas de parcelación urbanística, en los términos previstos en el art. 66 de la LOUA, cuando estas afecten a suelo con la clasificación de suelo no urbanizable, con independencia de su categoría y no en el resto de los suelos.
A los efectos de lo dispuesto en el Art. 66.1.b de la LOUA, se considera parcelación urbanística en terrenos que tengan el régimen de suelo no urbanizable, “la división simultánea o sucesiva en terrenos, fincas o parcelas en dos o más lotes que, con independencia de loa dispuesto en la legislación agraria, forestal o de similar naturaleza, pueda inducir a la formación de nuevos asentamientos.
Hasta aquí, la regulación es continuista con lo regulado en las anteriores leyes del suelo. Ahora bien, y como novedad en la regulación contenida a este respecto en la LOUA y solo circunscrito a esta clase de suelo, también se consideran actos reveladores de una posible parcelación urbanística aquellos en los que, mediante la interposición de sociedades, divisiones horizontales o asignaciones de uso o cuotas en pro indiviso de un terreno o de una acción o participación social, puedan existir diversos titulares a los que corresponde el uso individualizado de una parte de terreno equivalente o asimilable a los supuestos del párrafo anterior.
Por su definición legal, la existencia de parcelación urbanística en suelo no urbanizable está ligada a la formación de un nuevo asentamiento, en un lugar donde no existía, ni estaba previsto que existiera. En consecuencia, dicha transformación no planificada de un suelo natural para que sirva como base para la constitución un nuevo asentamiento, en el que se desarrollen las actividades propias de una sociedad organizada, y demandador de infraestructuras, servicios y equipamientos impropios de un suelo rústico, compromete el ejercicio de competencias atribuidas a en materia de ordenación y usos del suelo a la Comunidad Autónoma, por el Estatuto de Autonomía para Andalucía. Tales circunstancias legitiman la intervención de la Comunidad Autónoma contra los actos de parcelación en suelo no urbanizable.
44.C.- comporten en los términos del art. 188 una afección
El artículo 188 c, regula el ejercicio de la competencia autonómica frente a una serie de actos, pero no con carácter general si no solo en determinadas circunstancias.
Las circunstancias habilitantes para el ejercicio de la potestad autonómica, en este caso, son los que comporten una afección con la caracterización de los hechos como: manifiestos y graves.
En cuanto al carácter manifiesto conlleva a que la apreciación de su existencia sea clara y evidente, haciendo innecesario la aplicación de reglas interpretativas o deducciones basadas en razonamientos complejos. “…ha de suponer una infracción indiscutible de una norma aplicable” tal y como ha dejado sentado la jurisprudencia.
Y en cuanto al carácter grave de la afección y teniendo en cuenta los actos y uso a los que hacer referencia, se estará a su consideración particular en cada caso.
44.C.a.- Suelo no urbanizables de especial protección o zona de influencia de litoral
En este precepto se ha de distinguir que la especial protección hace referencia al suelo no urbanizable. No así en el caso de influencia de litoral que podrá tener cualquier clasificación.
Con la Ley 6/98 se produjo un cambio en la caracterización del suelo no urbanizable, respecto de la regulación anterior, abandonando su carácter residual y pasando a constituir un suelo de naturaleza reglada.
A día de hoy sigue manteniendo ese carácter no residual y sigue siendo un suelo preservado de transformación urbanística, sin embargo ha de apreciarse en el suelo rural regulado en el TRLS 2008 dos regímenes básicos diferenciados:
Los suelos preservados de la transformación por la incompatibilidad de esta con:
su régimen específico de protección, o
por los valores en ellos concurrentes y sujetos a protección conforme a la ordenación territorial o urbanística
Y los suelos preservados por cuantas otras cuestiones prevea la legislación de ordenación territorial o urbanística.
En consecuencia merecen especial protección los suelos no susceptibles de incorporarse al proceso de urbanización por la concurrencia en ellos de unos valores, ya sea medioambiental, paisajístico, histórico, arqueológico, ganadero, agrícola, ecológico, científico,… que requiere su preservación.
La LOUA, en su regulación del suelo no urbanizable, distingue cuatro categorías de las que dos tienen la consideración de especial protección: por legislación específica y por planificación territorial o urbanística. Los suelos a los que la LOUA los categoriza como de “protección” se corresponden con el primero de los regímenes básicos antes enunciados y lo son por concurrir en ellos las siguientes condiciones:
Suelo no urbanizable de especial protección por legislación específica que incluye:
Los suelos que tienen la condición de bienes de dominio público natural o estar sujetos a limitaciones o servidumbres, por razón de estos, cuyo régimen jurídico demande, para su integridad, la preservación de sus características.
Estar sujetos a algún régimen de protección por la correspondiente legislación administrativa, incluidas las limitaciones y servidumbre, así como las declaraciones formales o medidas administrativas que, de conformidad con dicha legislación, estén dirigidas a la preservación de la naturaleza, la flora, y la fauna, del patrimonio histórico o cultural o del medio ambiente en general.
Suelo no urbanizable de especial protección por la planificación territorial o urbanística que incluirá:
Los que sean merecedores de algún régimen de protección o garante del mantenimiento de sus características otorgado por el propio Plan General de Ordenación Urbanística, por razón de los valores e intereses en ellos concurrentes de carácter territorial, natural, ambiental, paisajístico o histórico.
Entenderse necesario para la protección del litoral
Ser objeto por los Planes de Ordenación del Territorio de previsiones o determinaciones que impliquen su exclusión del procedo urbanizador o que establezcan citerior de ordenación de usos, de protección o mejora del paisaje y del patrimonio histórico y cultural, y de utilización racional de los recursos naturales en general, incompatibles con cualquier clasificación distinta a la de suelo no urbanizable.
La intervención de la Comunidad Autónoma para el caso de suelos no urbanizable de especial protección, tiene como requisito, además del general en cuanto a no contar con licencia o contraviniendo sus condiciones, el de:
Su clasificación como suelo no urbanizable por la figura de planeamiento específico de aplicación.
El reconocimiento de unos valores a preservar y reconocidos con rango de ley en caso de suelo no urbanizable en la categoría del Art. 46.2.a o el reconocimiento de unos valores por Disposición de carácter general con rango de reglamento en caso de suelo no urbanizable en la categoría del art. 46.2.b. y
El incumplimiento del régimen de uso y utilización de dichos suelos con la consiguiente afección a los valores que motivaron su consideración como suelo protegido.
La Comunidad Autónoma legitima su intervención en el suelo no urbanizable de especial protección por su vinculación a la protección de la naturaleza, del medio ambiente, del paisaje y del patrimonio histórico artístico y del dominio público natural.
En cuanto a la referencia expresa a la zona de influencia de litoral, hay que tener en cuenta que la exposición de motivos de la Ley 22/1988 de 28 de julio de Costas, reconoce los terrenos junto al litoral como un “escenario natural” a conservar. No obstante, si bien de acuerdo con el Art. 30 de la Ley 22/1988 la Zona de Influencia recae sobre un mínimo de 500 metros a partir del límite interior de la ribera del mar, esta no se configura como un suelo protegido al igual que la servidumbre de protección regulada en el Art. 23 del mismo precepto. No obstante, a los efectos territoriales y urbanísticos, la zona de influencia ostenta la categoría de protección, con independencia de su clasificación, en concordancia con lo establecido en el art. 10. 1.A. i, en relación a las determinaciones de la ordenación estructural de los Planes Generales. En concreto, en cuanto a la “Normativa de protección y adecuada utilización del litoral con delimitación de la zona de influencia, que será como mínimo de quinientos metros a partir del límite interior de la rivera del mar, pudiéndose extender ésta en razón a las características del territorio.
44.C.b Bienes y espacios catalogados
El Plan General de Ordenación, como determinación estructural, definirá los ámbitos que deban ser objeto de especial protección en los centros históricos de interés, así como de los elementos o espacios urbanos que requieran especial protección por su singular valor arquitectónico, histórico o cultural, estableciendo las determinaciones de protección adecuadas al efecto (art. 10.1.A.g).
Al igual que en el apartado anterior, la potestad de intervención viene justificada por la existencia de unos valores que motivan la singularización de un bien mediante su inclusión en un catálogo o en un ámbito determinado y que supone la concurrencia en él de unos valores específicos que le hacen merecedor de una protección que garantice su preservación en el ámbito competencial en el que se elabora el catálogo: estatal, autonómico y local. Y respecto de los cuales tanto la Constitución como el Estatuto de Autonomía lo vincula al derecho de todos los ciudadanos a disfrutar de un medio ambiente adecuado, así como del enriquecimiento de su patrimonio histórico, cultural y artístico.
44.C.c. Parques, jardines, espacios libres, infraestructura y equipamientos.
Los terrenos a los que hace referencia este precepto engloba tanto los terrenos que son de titularidad pública, se encuentren o no efectivamente destinados al uso previsto como parque, jardines, espacios libre, infraestructuras o dotaciones, como a los que no. Es decir, también engloba los terrenos de particulares que contando con ordenación pormenorizada y han sido calificados como parques, jardines, espacios libres, infraestructuras y equipamientos al servicio de un ámbito territorial concreto y en ejecución del planeamiento, deberá operar la transmisión a la Administración actuante para su destino a un uso o servicio público, aun cuando esta no haya operado todavía. Es decir la habilitación deviene de la calificación específica de los terrenos aun cuando la gestión no se haya ultimado y haya sido transferido el bien a la Administración actuante.
La relevancia de la afección a esta categoría de suelos viene dada por la función que estos ostentan en la configuración de un entorno urbano, por su incidencia en la articulación, vertebración, integración y cohesión social del ámbito de ordenación concreta en la que se insertan y de la que nace su necesidad de previsión y en la respuesta que a través de ellos se da a las necesidades de una población.
La ordenación pormenorizada y su calificación como tales conllevan la aplicación de un régimen de utilización conforme a una ordenanza específica, a través de la cual se fijarán los usos constructivos o no, compatibles e incompatibles, y las condiciones en que estos puedan llevarse a efectos. El incumplimiento de cualquiera de las determinaciones contenidas en la ordenanza de aplicación habilitará la intervención de la Comunidad Autónoma.
Ahora bien, el Reglamento, haciendo uso de la habilitación dada en el Art. 185.2.B.c incluye también como habilitante, no solo el incumplimiento de las condiciones específicas de uso y de utilización. También cualquier actuación que sin comportar un uso o utilización concreto excluya o limite de forma parcial o total el uso o disfrute de los mismos conforme a su calificación urbanística. Ello supone un amplio abanico de situaciones: movimientos de tierras, realización de vertidos, tendido de líneas aéreas, constitución de servidumbres….etc. Por lo que se estará al análisis de cada caso concreto.
44.C.d. Determinaciones pertenecientes a la ordenación estructural
La ordenación estructural de los Planes Generales de Ordenación Urbanística se establece mediante las determinaciones reguladas en el Art. 10. A y B de la LOUA. Al igual que en el caso de los parques y equipamientos, el Art. 185 de la LOUA facultó al desarrollo reglamentario para la regulación de los términos concretos en los que la afectación a esas determinaciones habilitarían la intervención de la Comunidad Autónoma.
A este respecto el art. 44 RDUA ahora comentado recoge que las determinaciones de la ordenación estructural se verán afectadas siempre que:
1. Supongan incumplimiento de la obligación de reserva para su destino a viviendas de protección oficial u otros regímenes de protección pública, de los terrenos equivalentes al treinta por ciento de la edificabilidad residencial del ámbito correspondiente, o al porcentaje superior que se hubiera establecido en el instrumento de planeamiento aplicable.
2. Se realicen sobre equipamientos y servicios calificados o con carácter de sistemas generales con destino dotacional público y tengan por objeto la implantación de usos, edificaciones, construcciones o instalaciones prohibidos o incompatibles con las condiciones establecidas por el planeamiento y, en todo caso, cuando se excluya o limite de forma parcial o total el uso o disfrute de los mismos.
3. Alteren los usos globales establecidos en el instrumento de planeamiento o impliquen un aumento en las densidades y edificabilidades globales para las distintas zonas del suelo urbano y para los sectores del suelo urbano no consolidado y del suelo urbanizable ordenado y sectorizado, y, en todo caso, cuando se produzca en áreas o sectores con ordenación pormenorizada, un aumento del aprovechamiento que comporte una disminución en la proporción y calidad de las dotaciones previstas.
4. Conlleven en suelo urbanizable no sectorizado, la implantación de usos o actos establecidos como incompatibles por el planeamiento o que imposibiliten o condicionen de forma parcial o total el desarrollo de las condiciones de sectorización o los criterios para la disposición de los sistemas generales.
5. Contravengan las condiciones de protección establecidas en el planeamiento o en su normativa específica para centros históricos de interés, así como para cualquier otro elemento o espacio que requiera especial protección por su singular valor arquitectónico, histórico o cultural, incluyendo, en su caso, bienes y espacios en curso de catalogación, y sus entornos de protección en los términos establecidos por su normativa específica.
6. Contravengan las condiciones de protección establecidas en el planeamiento o en su normativa específica para los ámbitos de hábitat rural diseminado, y, en todo caso, cuando la actuación induzca o facilite la formación de nuevos asentamientos.
7. Repercutan negativamente sobre las redes estructurantes de tráfico, aparcamientos y transportes públicos de la ciudad o sobre cualesquiera sistemas generales de incidencia o interés regional o singular
Analizados detenidamente, los presupuestos que habilitan la intervención de la CCAA, la misma, asumidas competencias, previo requerimiento del art. 188 LOUA, puede optar, según las características de la infracción por seguir el procedimiento ordinario o un procedimiento especial y sumario para actuaciones manifiestamente incompatibles con la ordenación urbanística, que se entenderá en los siguientes supuestos (art. 183.5 LOUA(79) y art. 52 RDUA):
Cuando exista una previa resolución administrativa denegatoria de la licencia o autorización para la ejecución de las obras objeto del procedimiento.
Cuando la ilegalidad de las obras o edificaciones resulte evidente de la propia clasificación o calificación urbanística y, en cualquier caso, las actuaciones de parcelación sobre suelos no urbanizables, y cualesquiera otras que se desarrollen sobre terrenos destinados por el planeamiento a sistemas generales o dotaciones públicas.
En los supuestos de actos sujetos a licencia urbanística realizados sobre terrenos de dominio público sin haber obtenido previamente la correspondiente autorización demanial.
Inicio por acuerdo declarativo de la causa de incompatibilidad con la ordenación urbanística, previos informes técnicos y jurídicos. Audiencia a los interesados por un período no inferior a diez días ni superior a quince.
En el plazo de un mes desde la adopción del acuerdo de inicio, se dictará resolución acordando la demolición de las actuaciones en plazo no superior a dos meses.
En caso de incumplimiento, deberá procederse en todo caso a la ejecución subsidiaria de lo ordenado, sin que haya lugar a la imposición de multas coercitivas como medio de ejecución forzosa.
Vid. Asimismo, el principio de “reserva material”, principio de “jerarquía”, principio de “prevalencia” y principio de “supletoriedad”.
La CCAA Galicia, – Ley Orgánica 1/1981, de 6 de abril, del Estatuto de Autonomía de Galicia, asume competencias con carácter exclusivo, art. 27.3. Ordenación del territorio y del litoral, urbanismo y vivienda -; Cantabria, Ley Orgánica 8/1981, de 30 de diciembre, de Estatuto de Autonomía para Cantabria, asume competencias con carácter exclusivo, art. 24.3. Ordenación del territorio y del litoral, urbanismo y vivienda; País Vasco, Ley Orgánica 3/1979, de 18 de diciembre, de Estatuto de Autonomía para el País Vasco, asume competencias con carácter exclusivo, art. 10.31. Ordenación del territorio y del litoral, urbanismo y vivienda; Asturias, Ley Orgánica 7/1981, de 30 de diciembre, de Estatuto de Autonomía para Asturias, competencia exclusiva, art. 10.3. Ordenación del territorio y del litoral, urbanismo y vivienda; Navarra, Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de reintegración y amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, competencia exclusiva, art. 44.1. Ordenación del territorio, urbanismo y vivienda; La Rioja, Ley Orgánica 3/1982, de 9 de junio, de Estatuto de Autonomía de La Rioja, la competencia exclusiva, art. 8.16. La ordenación del territorio, urbanismo y vivienda; Castilla y León, Ley Orgánica 14/2007, de 30 de noviembre, de reforma del Estatuto de Autonomía de Castilla y León, competencia exclusiva, art. 70.6, Ordenación del territorio, urbanismo y vivienda; Aragón, Ley Orgánica 5/2007, de 20 de abril, de reforma del Estatuto de Autonomía de Aragón, competencias exclusivas, art. 71.9. Urbanismo, que comprende, en todo caso, el régimen urbanístico del suelo, su planeamiento y gestión y la protección de la legalidad urbanística, así como la regulación del régimen jurídico de la propiedad del suelo respetando las condiciones básicas que el Estado establece para garantizar la igualdad del ejercicio del derecho a la propiedad; Cataluña, Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña, art. 149, la competencia exclusiva, Ordenación del territorio y del paisaje, del litoral y urbanismo; Madrid, Ley Orgánica 3/1983, de 25 de febrero, de Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid, art. 26.1.4, Ordenación del territorio, urbanismo y vivienda; Extremadura, Ley Orgánica 1/2011, de 28 de enero, de reforma del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma de Extremadura, competencia exclusiva, art. 9.31, Urbanismo y vivienda. Normas de calidad e innovación tecnológica en la edificación y de conservación del patrimonio urbano tradicional; Castilla La Mancha, Ley Orgánica 9/1982, de 10 de agosto, de Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha, competencia exclusiva, art. 31.2.ª Ordenación del territorio, urbanismo y vivienda; Valencia, Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril, de reforma del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, competencia exclusiva, art. 49.9.ª Ordenación del territorio y del litoral, urbanismo y vivienda; Murcia, Ley Orgánica 4/1982, de 9 de junio, de Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia, competencia exclusiva, artículo diez. dos, Ordenación del territorio y del litoral, urbanismo y vivienda; Andalucía, Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía, competencia exclusiva, urbanismo, art. 56.3; Baleares, Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero, de reforma del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears, art. 30.3, competencia exclusiva, Ordenación del territorio, incluyendo el litoral, el urbanismo y la vivienda; Canarias, Ley Orgánica 10/1982, de 10 de agosto, de Estatuto de Autonomía de Canarias, art. 30.15, competencia exclusiva, Ordenación del territorio y del litoral, urbanismo y vivienda.
Estos últimos preceptos han sido modificados por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local. La reforma, enumera un listado de materias en que los municipios han de ejercer competencias propias, estableciéndose una reserva formal de ley para su determinación y garantías para su concreción y ejercicio. Las Entidades Locales no deben asumir competencias no atribuidas por la ley y para las que no cuenten con la financiación adecuada y sólo podrán ejercer competencias distintas de las propias o de las atribuidas por delegación cuando no se ponga en riesgo la sostenibilidad financiera del conjunto de la Hacienda municipal y no se incurra en un supuesto de ejecución simultánea del mismo servicio público con otra Administración Pública. La delegación de competencias estatales o autonómicas en los Municipios debe acompañarse de su correspondiente dotación presupuestaria, su duración no será inferior a los 5 años y la Administración que delega se reservará los mecanismos de control precisos para asegurar la adecuada prestación del servicio delegado. Se refuerza el papel de las Diputaciones Provinciales, Cabildos, Consejos insulares o entidades equivalentes mediante la coordinación por las Diputaciones de determinados servicios mínimos en los municipios con población inferior a 20.000 habitantes o la atribución a éstas de nuevas funciones. Se incluyen medidas para fomentar la fusión voluntaria de municipios con el objeto de racionalizar sus estructuras y superar la atomización del mapa municipal. Se revisa el conjunto de entidades instrumentales que conforman el sector público local, se racionalizan sus órganos de gobierno y se ordenan las retribuciones del personal al servicio de las Corporaciones locales, cualquiera que sea la naturaleza jurídica de su relación con la Administración. Se pretende impedir la participación o constitución de entidades instrumentales por las Entidades Locales cuando estén sujetas a un plan económico-financiero o a un plan de ajuste. A las existentes en situación deficitaria se les exige su saneamiento, debiendo disolverse si éste no se produce. Y se prohíbe, en todo caso, la creación de entidades instrumentales de segundo nivel, esto es, unidades controladas por otras, que, a su vez, lo estén por las Entidades Locales. Se incorporan medidas dirigidas a la racionalización organizativa e integración coordinada de servicios a incluir en los planes económico-financieros de las Entidades Locales. Y se establece la obligación de determinar el coste efectivo de los servicios que prestan las Entidades Locales, así como su remisión al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas para su publicación. Por otra parte, se refuerza el papel de la función interventora en las Entidades Locales. A partir de ahora el Gobierno fijará las normas sobre los procedimientos de control, metodología de aplicación, criterios de actuación, así como derechos y deberes en el desarrollo de las funciones públicas necesarias en todas las Corporaciones locales. Para ello se contará con la participación de la Intervención General de la Administración del Estado. Corresponde al Estado la selección, formación y habilitación de los funcionarios con habilitación de carácter nacional que prestan sus servicios en Entidades Locales, así como la potestad sancionadora en los casos de las infracciones más graves. Se clarifica y deslinda el diferente ámbito de actuación que es consustancial a unas y otras funciones y se incluye la regulación del régimen de estos funcionarios de administración local con habilitación de carácter nacional. Y se limita el uso de autorizaciones administrativas para iniciar una actividad económica a casos en los que su necesidad y proporcionalidad queden claramente justificada y se suprimen monopolios municipales heredados del pasado que recaen sobre sectores económicos pujantes en la actualidad. {Vid. Comentario a la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local consultable en la web site http://elconsultor.laley.es visitada el 30/03/2014}.
En Andalucía, Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía, Artículo 92. Competencias propias de los municipios. 2. Los Ayuntamientos tienen competencias propias sobre las siguientes materias, en los términos que determinen las leyes: a) Ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística.
La LAULA (Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía, arts. 8 a 10). Artículo 9 Competencias municipales
Ley gallega 1/1997, de 24 marzo, del Suelo actualmente derogada por Ley 9/2.002, de 30 de diciembre, Ley de Ordenación urbanística y protección del medio rural de Galicia y modificada por Ley 15/2.004, de 29 de diciembre, de modificación de la Ley 9/2002, de 30-12-2002, de ordenación urbanística y protección del medio rural de Galicia, Ley 6/2007, de 11 de mayo; Ley 3/2008, de 23 de mayo; Ley 6/2008, de 19 de junio; Ley 18/2008, de 29 de diciembre; Ley 2/2010, de 25 de marzo y 15/2010, de 28 de diciembre; Ley 8/2012, de 29 de junio, de Vivienda de Galicia; Ley 9/2103, de 19 de diciembre, de Emprendimiento y Competitividad de Galicia.
Ley valenciana 6/1994, de 15 de noviembre, reguladora de la Actividad Urbanística modificada por Ley 14/1997, de 26 de diciembre y derogada por Ley 16/2.005, de 30 de diciembre, Urbanística Valenciana.
Ley navarra 10/1994, de 4 de julio, Ordenación del Territorio y Urbanismo derogada por Ley Foral 35/2.002, de 20 de diciembre, de Ordenación del Territorio y Urbanismo.
Ley madrileña 20/1997, de 15 de julio, de Medidas Urgentes en materia de Suelo y Urbanismo modificada en su Disposición Adicional Cuarta por la Ley 3/1998, de 17 de marzo y derogada por la Ley 9/2.001, de 17 de julio, de Suelo de la Comunidad de Madrid.
Ley vasca 5/1998, de 6 de marzo, de Medidas Urgentes en materia de urbanismo, actualmente derogada por la Ley 2/2.006, de 30 de junio, del Suelo y Urbanismo.
Estas leyes puentes eran de dos tipos: o bien indicaban precepto a precepto los artículos del TRLS 92 (Andalucía y Extremadura) o bien utilizaban la técnica del reenvío recepticio (Cantabria y Castilla-La Mancha).
Ley andaluza 1/1997, de 18 de junio, por la que adoptan medidas transitorias en materia de régimen del suelo y ordenación urbana actualmente derogada por Ley 7/2.002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía.
Ley extremeña 13/1997, de 23 diciembre, reguladora de la Actividad Urbanística actualmente derogada por Ley 15/2.001, de 14 de diciembre, de Normas reguladoras del Suelo y Ordenación Territorial de Extremadura.
Ley cántabra 1/1997, de 25 abril, Medidas Urgentes en materia de Régimen de Suelo y Ordenación Urbana actualmente derogada por Ley 2/2.001, de 25 de junio, de Ordenación Territorial y Régimen Urbanístico del Suelo de Cantabria.
Ley castellano-manchega 5/1997, de 10 julio, Medidas urgentes en materia de Régimen del Suelo y Ordenación Urbana derogada por Ley castellano-manchega 2/1998, de 4 junio, Reguladora de la Ordenación del Territorio y la Actividad Urbanística. Esta última, asimismo, derogada por Decreto Legislativo 1/2.004, de 28 de diciembre. En la actualidad, se encuentra vigente el Decreto-legislativo 1/2010, de 18 de mayo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Urbanismo de Castilla-La Mancha.
Ley aragonesa 5/1999, de 25 marzo, de Urbanismo, modificada por Ley 11/1999, de 29 de diciembre y, actualmente, derogada por la Ley 1/2.008, de 4 de abril, por la que se establecen medidas urgentes para la adaptación del ordenamiento urbanístico a la Ley 8/2007, de 28-5-2007, de suelo, garantías de sostenibilidad del planeamiento urbanístico e impulso a las políticas activas de vivienda y suelo en la Comunidad Autónoma de Aragón.
Ley castellano-leonesa 5/1999, de 8 abril, de Urbanismo modificada por la Ley 4/2.008, de 15 de septiembre, de Medidas sobre Urbanismo y Suelo y por Ley 1/2012, de 28 de febrero, de Medidas de Castilla y León.
Ley riojana 10/1998, de 2 de julio, de normas reguladoras de Ordenación del Territorio y Urbanismo derogada por Ley 5/2.006, de 2 de mayo, de Normas reguladoras de Ordenación del Territorio y Urbanismo de La Rioja modificada por Ley 13/2013, de 23 de diciembre, de Medidas de La Rioja.
Decreto Legislativo canario 1/2000, de 8 mayo, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio y de Espacios Naturales Protegidos modificada por Ley 6/2.009, de 6 de mayo, Medidas urgentes en materia de ordenación territorial para la dinamización sectorial y la ordenación del turismo y por la Ley 7/2011, de 5 de abril, de Actividades clasificadas y espectáculos públicos y otras medidas administrativas complementarias y por Ley 2/2013, de 29 de mayo.
Ley asturiana Ley 3/2002, de 19 abril, de Régimen del Suelo y Ordenación Urbanística derogada por Decreto Legislativo 1/2.004, de 22 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo y modificada por diversos textos normativos siendo el último la Ley 4/2009, de 29 de diciembre.
Ley catalana 2/2002, de 14 marzo, de Urbanismo derogada por el Decreto Legislativo 1/2005, de 26 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Urbanismo. Este último derogado por el Decreto-Legislativo 1/2010, de 3 de agosto, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Urbanismo de Cataluña.
Ley madrileña Ley 9/2001, de 17 julio, el Suelo modificada por Ley 14/2001, de 26 de diciembre; Ley 3/2.007; Ley 7/2.007 y Ley 3/2.008, de Medidas Fiscales y Administrativas. Una de las últimas modificaciones es la Ley 9/2010, de 23 de diciembre, Medidas Fiscales, Administrativas y Racionalización del Sector Público.
Ley murciana 1/2001, de 14 de abril, del Suelo derogada por Decreto Legislativo 1/2.005, de 10 de junio. Esta última modificada por la Ley 4/2009, de 14 de mayo, de Protección Ambiental Integrada.
Ley cántabra 2/2001, de 25 de junio, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Suelo modificada por Ley 7/2.007, de Medidas Fiscales y de Contenido Financiero y Ley 2/2.009, de Modificación de la Ley de Cantabria 2/2.001, de 25 de junio, de Ordenación Territorial y Régimen Urbanístico de Suelo de Cantabria. Han existido más modificaciones siendo la última la efectuada por Ley 2/2011, de 4 de abril, en relación con los procedimientos de indemnización patrimonial en materia urbanística.
Ley castellano-manchega 2/1998, de 4 junio, Reguladora de la Ordenación del Territorio y la Actividad Urbanística, que fue recurrida ante el Tribunal Constitucional en virtud de recurso de inconstitucionalidad número 3958/1998, promovido por el Presidente del Gobierno contra determinados preceptos de la Ley 2/1998, de 4-6-1998, reguladora de la ordenación del territorio y la actividad urbanística, el cual fue resuelto en STC 365/2006, de 21 de diciembre. Dicha Ley fue derogada por el Decreto Legislativo 1 /2.004, de 28 de diciembre y modificado este último por la Ley 2/2.009, de Medidas Urgentes de Vivienda y Suelo por la que se modifica el Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística. Actualmente, derogado por Decreto-legislativo 1/2010, de 18 de mayo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística.
Ley Extremeña 15/2001, de 14 de diciembre, sobre el Suelo y Ordenación Territorial, la cual ha sido recurrida ante el Tribunal Constitucional en virtud del recurso de inconstitucionalidad número 1996/2002, promovido por el Presidente del Gobierno contra determinados preceptos de la Ley de la Asamblea de Extremadura 15/2001, de 14-12-2001, del Suelo y Ordenación Territorial de Extremadura. En sentencia núm. 148/2012, de 5 julio, el Tribunal Constitucional declara inconstitucionales algunos preceptos relativos a criterios de valoración de la reparcelación.
Téngase en cuenta que el apartado primero del art. 16 fue modificado por el Real Decreto – ley 4/2.000, de 23 de junio; modificación que entró en vigor antes de la declaración de inconstitucionalidad por el TC de dicho apartado. La versión originaria del art. 16.1 Ley 6/1998 es: 1. El derecho a promover la transformación del suelo urbanizable, mediante la presentación ante el Ayuntamiento del correspondiente planeamiento de desarrollo para su tramitación y aprobación, se podrá ejercer desde el momento en que el planeamiento general delimite sus ámbitos o se hayan establecido las condiciones para su desarrollo.
Se encuentra recurrida en inconstitucionalidad por:1) RECURSO de inconstitucionalidad n.º 6963-2007, en relación con diversos preceptos de la Ley 8/2007, de 28 de mayo de Suelo: El Pleno Tribunal Constitucional, por providencia de 25 de septiembre de 2.007, ha admitido a trámite el recurso de inconstitucionalidad número 6963-2007, promovido por el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, contra los artículos 6 a), 10 b), 11.2, 15, 16.1.b) y 34, disposiciones adicionales primera y novena y disposición transitoria cuarta de la Ley 8/2.007, de 28 de mayo (BOE núm. 241 de 8 de octubre de 2.007).2) RECURSO de inconstitucionalidad n.º 6964-2007, en relación con diversos preceptos de la Ley 8/2007, de 28 de mayo de Suelo: El Pleno Tribunal Constitucional, por providencia de 25 de septiembre de 2.007, ha admitido a trámite el recurso de inconstitucionalidad número 6964-2007, promovido por el Consejo de Gobierno de La Rioja, contra los artículos 1, 2, 10, 11.2, 15.6, 17.5) y 33, disposición sexta, apartado 1, y disposición transitoria primera y final primera de la Ley 8/2.007, de 28 de mayo (BOE núm. 241 de 8 de octubre de 2.007).3) RECURSO de inconstitucionalidad n.º 6965-2007, en relación con diversos preceptos de la Ley 8/2007, de 28 de mayo de Suelo: El Pleno Tribunal Constitucional, por providencia de 25 de septiembre de 2.007, ha admitido a trámite el recurso de inconstitucionalidad número 6965-2007, promovido por más de 50 parlamentarios del Grupo Parlamentario Popular del Congreso de los Diputados, contra los artículos 6.a), 8.1, 10 b), 16.1.b) y 3, 22, 25.2 y 3, 26.1, 29.1.c) y Disposición Transitoria Primera de la Ley 8/2.007, de 28 de mayo (BOE núm. 241 de 8 de octubre de 2.007).4) RECURSO de inconstitucionalidad n.º 6973-2007 en relación con diversos preceptos de la Ley 8/2007, de 28 de mayo de Suelo: El Pleno Tribunal Constitucional, por providencia de 25 de septiembre de 2.007, ha admitido a trámite el recurso de inconstitucionalidad número 6973-2007, promovido por el Gobierno de Canarias contra los arts. 1, 2.2, 3.1, 6, 8.1 último párrafo, 9.3, 10.a) y b), 11.2, 4 y 5, 14.1, 15.3, 4 y 5, 16.1.c) de la Ley 8/2.007, de 28 de mayo, disposición adicional primera, transitoria segunda y cuarta y disposición final primera apartado primero.
Revista española de la función consultiva, Nº. Extra 8, 2007 (Ejemplar dedicado a: Especial ley del suelo y ley de contratos del sector público), págs. 59-92).
El TRLS 2/2008 también fue recurrido en inconstitucionalidad por Recurso de inconstitucionalidad número 7020-2008, interpuesto por la Comunidad de La Rioja y por recurso de inconstitucionalidad n.º 7231-2008 interpuesto por la Comunidad de Madrid, en relación con diversos preceptos del Texto Refundido de la Ley de Suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio.
El pleno del Tribunal Constitucional mediante Auto 78/2013, de 9 de abril de 2013, acumula los recursos de inconstitucionalidad núms. 6964-2007, 6965-2007, 6973-2007, 7020-2008 (La Rioja) y 7231-2008 (Comunidad de Madrid) al recurso de inconstitucionalidad núm. 6963-2007.
El TS declara haber lugar al recurso de casación en interés de ley interpuesto por el Ayuntamiento de Málaga contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Andalucía, sede Málaga, de 29-03-2007 y se fija la siguiente doctrina legal: «el artículo 242.6 del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 junio, y el artículo 8.1 b), último párrafo, del Texto Refundido de la Ley de suelo aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 junio, son normas con rango de leyes básicas estatales, en cuya virtud y conforme a lo dispuesto en el precepto estatal, también básico, contenido en el artículo 43.2 de la Ley 30/1992, de 26 noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, modificado por Ley 4/1999, de 13 enero, no pueden entenderse adquiridas por silencio administrativo licencias en contra de la ordenación territorial o urbanística». Una referencia expresa a esta sentencia respecto al sentido del silencio se efectúa en el Real Decreto-ley 8/2011, de 1 de julio.
El Capítulo V del Real Decreto-ley introduce asimismo nuevas medidas dirigidas a seguir impulsando las actuaciones de rehabilitación, que refuerzan y profundizan los contenidos que sobre esta materia se recogieron en la Ley de Economía Sostenible, introduciendo mayor claridad en un mercado que se considera básico para la consecución de un modelo de desarrollo más sostenible.
1º.- A este fin, se delimitan claramente las actuaciones incluidas dentro del concepto global de rehabilitación, esto es, las actuaciones de conservación, mejora y de regeneración urbana, lo que permite conocer en qué concretas condiciones son exigibles.
2º.- Junto a ello, en el marco, asimismo, de las políticas dirigidas a la consecución de un medio urbano más sostenible, el Real Decreto-ley generaliza la inspección técnica de edificios, estableciendo su obligatoriedad y sus requisitos esenciales.
El Capítulo VI da paso a las medidas específicas de seguridad jurídica en el sector inmobiliario, que se centran básicamente en dos tipos:
a) las relacionadas con la imposibilidad de concesión de facultades de extraordinaria relevancia e impacto sobre el territorio por medio de la técnica del silencio positivo, y
b) las relativas a medidas registrales cuyo objeto consiste en garantizar y fortalecer la seguridad jurídica en los actos y negocios inmobiliarios por medio del Registro de la Propiedad.
a) En relación con las primeras, se confirma la regla, ya contenida en la Ley estatal de Suelo (RCL 2008, 1260) , de la imposible adquisición por silencio administrativo, de facultades o derechos que contravengan la ordenación territorial o urbanística, y que culminan determinando la nulidad de pleno derecho de estos actos.
Como se ha mencionado con anterioridad la sentencia de 28 de enero de 2009 (RJ 2009, 1471), de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, ha fijado como doctrina legal que el artículo 8.1,b) de la citada Ley de Suelo constituye una norma con rango de ley básica estatal, con los mencionados efectos. Para ello, nada mejor que explicitar el carácter negativo del silencio en los procedimientos más relevantes de declaración de conformidad, aprobación o autorización administrativa en dichos ámbitos, lo que sin duda contribuirá a una mayor seguridad jurídica, impidiendo que la mera pasividad o inexistencia de actuaciones tempestivas de los Ayuntamientos permita entender a cualquier privado que le han sido concedidas licencias urbanísticas del más variado tipo.
b) En relación con las segundas, se hace especial hincapié en las medidas de protección registral cuyo objetivo consiste en la protección preventiva y en la depuración a futuro de situaciones que se producen en la actualidad y que están afectando de manera muy negativa a la inversión en el sector inmobiliario, tanto a nivel interno, como internacional.
Entre ellas, la anulación de licencias previamente concedidas, con la consecuencia última de la demolición, que terminan afectando a terceros adquirentes de buena fe que se ven desprotegidos a causa de actuaciones en las que no han sido parte, y que no siempre han estado exentas en su origen de supuestos de corrupción.
Entre estas medidas, se encuentra la incorporación al Registro de la Propiedad de la información que permitirá a los adquirentes de inmuebles conocer por anticipado la posible situación litigiosa en la que éstos se encuentran, incluyendo los expedientes que puedan suponer la imposición de multas o la futura demolición.
Vid. Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la Potestad Sancionadora.
Arts. 9.7 y 8 del TRLS 2/2008, en la redacción dada por la Disposición Final Duodécima de la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas. Si bien el Pleno del TC, por Providencia de 5 de noviembre 2013, ha acordado admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad núm. 5493-2013 interpuesto por el Gobierno de Cataluña contra la disposición final duodécima, apartado cinco, en cuanto a la redacción dada a los apartados 7 y 8 del artículo 9 de la Ley de Suelo, Texto refundido aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, de la presente Ley («B.O.E.» 14 noviembre).
Vid. Art. 9.7 en la redacción dada por la Ley 8/2013. “Todo acto de edificación requerirá del acto de conformidad, aprobación o autorización administrativa que sea preceptivo, según la legislación de ordenación territorial y urbanística, debiendo ser motivada su denegación. En ningún caso podrán entenderse adquiridas por silencio administrativo facultades o derechos que contravengan la ordenación territorial o urbanística”.
Art. 9.8 en la redacción dada por la Ley 8/2013. “Con independencia de lo establecido en el apartado anterior, serán expresos, con silencio administrativo negativo, los actos que autoricen:
Art. 51.2 TRLS 2/2008 en la redacción dada por la Ley 8/2013, que limita la anotación preventiva de los exptes. de disciplina a ciertos supuestos de hecho: “En todo caso, en la incoación de expedientes de disciplina urbanística que afecten a actuaciones por virtud de las cuales se lleve a cabo la creación de nuevas fincas registrales por vía de parcelación, reparcelación en cualquiera de sus modalidades, declaración de obra nueva o constitución de régimen de propiedad horizontal, la Administración estará obligada a acordar la práctica en el Registro de la Propiedad de la anotación preventiva a que se refiere el artículo 53.2.” “La omisión de la resolución por la que se acuerde la práctica de esta anotación preventiva dará lugar a la responsabilidad de la Administración competente en el caso de que se produzcan perjuicios económicos al adquirente de buena fe de la finca afectada por el expediente. En tal caso, la citada Administración deberá indemnizar al adquirente de buena fe los daños y perjuicios causados”.
Art. 20.4. “No obstante lo dispuesto en el apartado anterior, en el caso de construcciones, edificaciones e instalaciones respecto de las cuales ya no proceda adoptar medidas de restablecimiento de la legalidad urbanística que impliquen su demolición, por haber transcurrido los plazos de prescripción correspondientes, la constancia registral de la terminación de la obra se regirá por el siguiente procedimiento:
Art. 51.3. “Inscrita la parcelación o reparcelación de fincas, la declaración de nuevas construcciones o la constitución de regímenes de propiedad horizontal, o inscritos, en su caso, los conjuntos inmobiliarios, el Registrador de la Propiedad notificará a la Comunidad Autónoma competente la realización de las inscripciones correspondientes, con los datos resultantes del Registro. A la comunicación, de la que se dejará constancia por nota al margen de las inscripciones correspondientes, se acompañará certificación de las operaciones realizadas y de la autorización administrativa que se incorpore o acompañe al título inscrito”.
Se supone que el legislador parte de la base de la anotación preventiva en el Registro de la Propiedad de los expedientes de disciplina urbanística, procediendo a la no inscripción de la obra antigua; no obstante, o bien no se pueden practicar la anotación por la dificultad de localizar la finca o bien no se encuentre siquiera inmatriculada.
En las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla, le resulta de aplicación la legislación estatal supletoria, esto, la prevista en la Disposición Adicional 3ª del TRLS 2/2008 en lo que se refiere a las potestades de planeamiento, si bien en lo que respecta a la disciplina urbanística, se aplica el Real Decreto 2187/1978, de 27 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística.
El procedimiento de protección de la legalidad urbanística se desarrolla en la legislación autonómica, resultando supletorio el derecho estatal, el TRLS 1976, arts. 184 a 185 (ya veremos sus dudas de constitucionalidad, REGO BLANCO y GONZÁLEZ PÉREZ) y arts. 186 y 187 – reguladores estos últimos de la suspensión de efectos y revisión de licencias – y RDU aprobado por Real Decreto 2187/1978, de 23 de junio.
Vid. García Bernaldo de Quirós, en AAVV, SÁNCHEZ GOYANES, ENRIQUE, “Derecho Urbanístico de Andalucía”, Ed. La Ley, el Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados, págs. 937 y ss.
Se refiere a acudir a la vía del art. 29 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, por inactividad de la administración.
Art. 3.1 párrafo 2º del Decreto 60/2010: “Las potestades administrativas en materia de uso del suelo, incluidos subsuelo y vuelo, y en la instalación, construcción y edificación, así como en materia de protección de la legalidad urbanística y sancionadora, cuando concurran los presupuestos legales y reglamentarios establecidos para ello, son de ejercicio inexcusable”.
En Andalucía, se han sucedido diversos Planes de Inspección (Orden de la Consejería de Obras Públicas y Transportes de 24 de julio de 2007, por la que se aprueba el Plan General de Inspección de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Vivienda para el bienio 2007-2008; Orden de 11 de noviembre de 2008, por la que se aprueba el Plan de Inspección de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Vivienda, para el cuatrienio 2009-2012 que es derogada por la Orden de 11 de abril de 2013 por la que se aprueba el Plan General de Inspección de Ordenación del Territorio y Urbanismo para el cuatrienio 2013-2016, BOJA Junta de Andalucía 18 abril 2013).
La “fiscalización” del planeamiento va referida al control de la elaboración y aprobación de los diferentes planes por los órganos competentes así como a su adecuación al ordenamiento legal.
Art. 202 de la Ley de Suelo de 1956: “Las competencias urbanísticas de los Ayuntamientos comprenderá todas las facultades que siendo de índole local no hubiesen sido expresamente atribuidas por la presente Ley a otros Organismos”.
Art. 205 Ley de Suelo de 1956, referido a las Diputaciones Provinciales, su papel en la cooperación con los Ayuntamientos y la “subrogación competencial”.
Art. 206 de la Ley de Suelo de 1956: “Si algún Ayuntamiento incumpliere gravemente las obligaciones que se deriven de esta Ley o del plan aprobado, o actuare, en general, con notoria negligencia, el Ministerio de la Gobernación, a propuesta del Consejo Nacional de Urbanismo, podrá designar un Gerente o transferir las necesarias atribuciones de la Corporación municipal a la Comisión provincial de Urbanismo, que las ejercerá mediante una Comisión especial destacada de su seno y en la que tendrá representación el Ayuntamiento”.
Art. 205.2 de la Ley de Suelo de 1956: “Cuando los Ayuntamientos mostraren notaria negligencia en el cumplimiento de sus obligaciones urbanísticas las pondrán asumir las Diputaciones Provinciales previa autorización del Ministerio de la Gobernación”.
Vid. González Pérez, Jesús, “Comentarios a la Ley del Suelo”, BOE, 1968, pág. 1077 y ss.
Vid. Núñez Ruiz, “La organización institucional del planeamiento urbanístico”, RDU núm. 5, págs. 48-49.
Nuestro Tribunal Constitucional en STC 159/2001, FJ º 6º establece que sustitución o subrogación orgánica general de competencias sí es incompatible con la autonomía local.
Respecto de los planes generales o sus revisiones así como de cualquier instrumento de planeamiento que por su objeto, naturaleza o entidad tenga incidencia o interés supramunicipal, se recurre a lo previsto en el art. 60 LBRL, para el supuesto de incumplimiento de una obligación impuesta ex lege (art. 31.2. párrafo 2º Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía), con precedente en el art. 109 TRLS 92, el cual debería ajustarse a la autonómica constitucionalmente consagrada en planeamientos de tramitación post constitucional.
Vid. Héctor Nagore, “Algunas reflexiones sobre la subrogación de los órganos estatales en materias de competencia municipal (aprobación de planes y proyectos de urbanismo). Especial mención del Real Decreto-ley 16/1981, de 16 de octubre y su aplicación al País Vasco y a Navarra”, Revista Vasca de Administración Pública, núm. 6, 1983, pág. 128.
Artículo 218 TRLS 1976. “Si algún Ayuntamiento incumpliere gravemente las obligaciones que se deriven de esta Ley o del planeamiento urbanístico vigente, o actuare en general con notoria negligencia, el Ministro de la Gobernación, a propuesta del de la Vivienda, podrá designar un Gerente o transferir las necesarias atribuciones de la Corporación municipal a la Comisión Provincial de Urbanismo, que las ejercerá mediante una Comisión especial destacada de su seno y en la que tendrá representación el Ayuntamiento.” El art. 217.2 TRLS 76, similar al art. 205.2 de la Ley de 1956: “2. uando los Ayuntamientos mostraren notoria negligencia en el cumplimiento de sus obligaciones urbanísticas, las podrán asumir las Diputaciones Provinciales y, en su caso, los Cabildos Insulares, previa autorización del Ministerio de la Gobernación”.
Plazos normales de tramitacion ante el Ayto. Art. 116.a) y b) TRLS 1992, “Tramitación de Planes Parciales y Especiales que desarrollen planeamiento general”: a) “…..El plazo para acordar sobre la aprobación inicial, o denegar, en los supuestos de planes de iniciativa particular, será de dos meses desde la presentación de la documentación completa en el Registro Municipal”; b)”…El plazo para acordar sobre la aprobación provisional de los planes de iniciativa pública y privada no podrá exceder de seis meses desde la aprobación inicial”.
Plazos normales de tramitacion ante el Ayto. Art. 119.3 TRLS 1992: “El plazo de aprobación definitiva de los proyectos de urbanización y estudios de detalle será de dos meses desde su aprobación inicial. Transcurrido este plazo sin comunicar la pertinente resolución, se entenderá otorgada la aprobación definitiva por silencio administrativo, siempre que dentro de este plazo se haya concluido el trámite de información pública”.
En Andalucía, si existen alegaciones, informes sectoriales con pronunciamiento distinto al favorable, modificaciones sustanciales y cuando sea necesaria la emisión de Informe con carácter vinculante por parte de órganos y entidades administrativas estarían sujetos a aprobación provisional. Vid. Instrucción 1/2004 de la Secretaría General de Ordenación del Territorio y Urbanismo sobre el procedimiento de aprobación provisional de los instrumentos de planeamiento de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre de Ordenación Urbanística de Andalucía. Art. 32.1.3º Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación e) Urbanística de Andalucía.
Vid. Héctor Nagore, “Algunas reflexiones sobre la subrogación de los órganos estatales en materias de competencia municipal (aprobación de planes y proyectos de urbanismo). Especial mención del Real Decreto-ley 16/1981, de 16 de octubre y su aplicación al País Vasco y a navarra”, Revista Vasca de Administración Pública, núm. 6, 1983, pág. 153.
Cuestión diferente es que se hubiera producido un proceso de asunción competencial por “incumplimiento grave o notoria negligencia en general” en la que se haya creado una Comisión Especial en la que tenga representación el Ayuntamiento (art. 218 TRLS 76), entonces sí cabría una interpretación literal del art. 220 TRLS 76, -actualmente vulnera autonomía local – .
Art. 9. 7º RSCL 1955: “Si transcurrieran los plazos señalados en el número 5º, con la prórroga del período de subsanación de deficiencias, en su caso, sin que se hubiera notificado resolución expresa: a) l peticionario de licencia de parcelación, en el supuesto expresado, construcción de inmuebles o modificación de la estructura de los mismos, implantación de nuevas industrias o reformas mayores de las existentes, podrá acudir a la Comisión provincial del Urbanismo donde existiere constituida, o, en su defecto, a la Comisión provincial de Servicios técnicos y si en el plazo de un mes no se notificare al interesado acuerdo expreso, quedará otorgada la licencia por silencio administrativo;”
Art. 9. 7.º RSCL 1955: “Si transcurrieran los plazos señalados en el número 5.º, con la prórroga del período de subsanación de deficiencias, en su caso, sin que se hubiere notificado resolución expresa: a) El peticionario de licencia de parcelación, en el supuesto expresado, construcción de inmuebles o modificación de la estructura de los mismos, implantación de nuevas industrias o reformas mayores de las existentes, podrá acudir a la Comisión Provincial de Urbanismo, donde existiere constituida, o, en su defecto, a la Comisión Provincial de Servicios Técnicos y si en el plazo de un mes no se notificare al interesado acuerdo expreso, quedará otorgada la licencia por silencio administrativo”.
Vid. González Pérez, Jesús, “Comentarios a la Ley de Suelo (Texto Refundido de 1992), Sexta Edición, Editorial Civitas, S.A., 1993, pág. 2270. En sentencia de 30 de abril de 1983, Ponente, Sánchez Andrade, el TS había afirmado que las licencias de construcción otorgadas por el cauce subrogatorio del art. 9 del RSCL tiene como finalidad remediar el silencio de la administración municipal cumplida dicha finalidad en sentencia de 15 de marzo de 1983 deben considerarse sometidas al mismo régimen de impugnación establecido para las licencias de procedencia municipal. La jurisprudencia ha venido ampliando, desde un punto de vista finalista, los actos dictados por subrogación en el sentido de que la administración municipal sustituida pueda reaccionar contra el acto del subrogado en la misma forma que si fuera sus propios actos (SSTS de 30/04/1969; 01/07/1975 y 20/10/1980).
El art. 218 del TRLS 76 fue declarado inconstitucional por STC 159/2001, de 5 de julio, FJº 6º: “Como a su juicio la norma cuestionada es incompatible con este precepto de la LBRL, por referirse a situaciones de hecho distintas, y como el citado art. 60 LBRL contendría el parámetro o referencia general (y en todo caso mínima) del control de legalidad sobre los entes locales, las facultades de subrogación contempladas en el precepto cuestionado habrían menoscabado el art. 137 CE y serían, por tanto, inconstitucionales. Para abordar adecuadamente la cuestión y pronunciarnos acerca de si la norma cuestionada resulta o no compatible con la autonomía local hemos de determinar cuál es el canon de constitucionalidad con el que debe confrontarse el art. 15 del Decreto Legislativo 1/1990. …(sic) En este sentido el art. 60 LBRL, a diferencia del art. 15 del Decreto Legislativo 1/1990, no establece una sustitución o subrogación orgánica general, ésta sí incompatible con la autonomía local, sino una sustitución o subrogación meramente funcional y limitada a la actuación de que se trate”. En el FJº 7º: “Siendo dicha norma lesiva de la autonomía local, también lo es, por conexión, el precepto del que trae causa, es decir, el art. 218 LS/1976. En efecto, recordemos que la Sala promotora de la cuestión imputaba a ambos la misma vulneración de la autonomía local, de modo que si el art. 15 del Decreto Legislativo 1/1990 es contrario a la autonomía local constitucionalmente garantizada, a idéntica conclusión hemos de llegar respecto del precepto que refundía, es decir, el art. 218 LS/1976”.
Pareja I Lozano, Carles “Competencias locales y autonómicas en la actual legislación urbanística” en Anuario del gobierno local, 2001, pp.189.
Ya hemos adelantado, anteriormente, que la técnica subrogatoria ha quedado sustituida por el régimen general de los actos presuntos, si bien la jurisprudencia la ha venido manteniendo vigente en algunas sentencias STS 17 de julio de 2000 (RJ 6976). {Vid. LORENZO JIMÉNEZ, “¿Continua vigente el art. 9 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales? REALA, núm. 261, 1994. }.
Art. 60 de la Ley 7/1985, de 2 de abril: “Cuando una entidad local incumpliera las obligaciones impuestas directamente por la Ley de forma que tal incumplimiento afectara al ejercicio de competencias de la Administración del Estado o de la Comunidad Autónoma, y cuya cobertura económica estuviere legalmente o presupuestariamente garantizada, una u otra, según su respectivo ámbito competencial, deberá recordarle su cumplimiento concediendo al efecto el plazo que fuere necesario. Si transcurrido dicho plazo, nunca inferior a un mes, el incumplimiento persistiera, se procederá a adoptar las medidas necesarias para el cumplimiento de la obligación a costa y en sustitución de la entidad local”.
Vid. Rego Blanco, María Dolores, “Ante la inactividad municipal, ¿sustitución, acción popular o contencioso-administrativo?, REALA 300-301, 2006.
El artículo 184 del TRLS 76 fue cuestionado por la doctrina por inconstitucionalidad, en cuanto que no existía un previo requerimiento al municipio (art. 137 y 140 CE y art. 2 LBRL) sino a posteriori: “ 1. Cuando los actos de edificación o uso del suelo relacionados en el artículo 178 se efectuasen sin licencia u orden de ejecución, o sin ajustarse a las condiciones señaladas en las mismas, el Alcalde o el Gobernador Civil, de oficio o a instancia del Delegado provincial del Ministerio de la Vivienda, dispondrá la suspensión inmediata de dichos actos. El Acuerdo de Suspensión se comunicará al Ayuntamiento en el plazo de tres días si aquél no hubiese sido adoptado por el Alcalde. 2. n el plazo de dos meses contados desde la notificación de la suspensión, el interesado habrá de solicitar la oportuna licencia o, en su caso, ajustar las obras a la licencia u orden de ejecución. 3. ranscurrido dicho plazo sin haberse instado la expresada licencia, o sin haberse ajustado las obras a las condiciones señaladas, el Ayuntamiento acordará la demolición de las obras a costa del interesado y procederá a impedir definitivamente los usos a los que diera lugar. De igual manera procederá si la licencia fuere denegada por ser su otorgamiento contrario a las prescripciones del Plan o de las ordenanzas. 4. i el Ayuntamiento no procediera a la demolición en el plazo de un mes contado desde la expiración del término a que se refiere el número precedente o desde que la licencia fuese denegada por los motivos expresados, el Alcalde o el Gobernador Civil dispondrá directamente dicha demolición, a costa asimismo del interesado”. {En este sentido, GONZÁLEZ PÉREZ, JESÚS, “Comentarios a la Ley del Suelo” (Texto Refundido de 1992) III, Sexta Edición, pág. 1944}.
Vid. REGO BLANCO, para quien es frecuente que estas normas al habilitar la sustitución algunas especialidades que afectan, desde su punto de vista, a las garantías del art. 60 LBRL. {Vid. REGO BLANCO, MARÍA DOLORES, “Ante la inactividad municipal, ¿sustitución, acción popular o contencioso-administrativo?, REALA 300-301, 2006, pág. 10}.
Vid. REGO BLANCO, MARÍA DOLORES, “Ante la inactividad municipal, ¿sustitución, acción popular o contencioso-administrativo?, REALA 300-301, 2006, pág. 12.
Art. 56.3 EAA: “3. Corresponde a la Comunidad Autónoma la competencia exclusiva en materia de urbanismo, que incluye, en todo caso, la regulación del régimen urbanístico del suelo; la regulación del régimen jurídico de la propiedad del suelo, respetando las condiciones básicas que el Estado establece para garantizar la igualdad del ejercicio del derecho a la propiedad; el establecimiento y la regulación de los instrumentos de planeamiento y de gestión urbanística; la política de suelo y vivienda, la regulación de los patrimonios públicos de suelo y vivienda y el régimen de la intervención administrativa en la edificación, la urbanización y el uso del suelo y el subsuelo; y la protección de la legalidad urbanística, que incluye en todo caso la inspección urbanística, las órdenes de suspensión de obras y licencias, las medidas de restauración de la legalidad física alterada, así como la disciplina urbanística”.
Art. 200.3 del Decreto-legislativo 1/2010, de 3 de agosto, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de urbanismo de Cataluña: “3. El municipio ejerce la potestad de protección de la legalidad urbanística respecto a las vulneraciones cometidas en su territorio. El departamento competente en materia de urbanismo también ejerce la potestad de protección de la legalidad urbanística con respecto a presuntas infracciones graves y muy graves. Debe establecerse por reglamento el sistema para coordinar el ejercicio de la potestad de protección de la legalidad urbanística entre las administraciones competentes. Con carácter general, este sistema debe fundamentarse en el ejercicio preferente de esta potestad por el ayuntamiento, sin perjuicio de regular supuestos especiales en que no sea así con relación a vulneraciones de la legalidad urbanística cometidas en suelo no urbanizable y en terrenos que el planeamiento urbanístico reserva para sistemas urbanísticos generales”.
Vid. Asociación Profesional De Inspectores E Inspectoras De Ordenación Del Territorio, Urbanismo Y Vivienda De La Junta De Andalucía, “Reglamento de Disciplina Urbanística de la Comunidad Autónoma Andaluza”, Comentarios al Decreto 60/2010, de 16 de marzo, IAAP, 2012, págs. 229 y ss.
Art. 96 Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía.
En suelo urbano consolidado, en suelo urbano no consolidado con ordenación pormenorizada y en el suelo urbanizable ordenado, será suficiente la aprobación del Plan General de Ordenación urbanística o en su caso, del Plan de Ordenación Intermunicipal.
En suelo urbano no consolidado sin ordenación pormenorizada y en suelo urbanizable sectorizado se requerirá la previa aprobación del Plan Parcial de Ordenación del sector correspondiente o, cuando se trate de áreas de reforma interior, la del correspondiente Plan Especial o Estudio de Detalle.
En el suelo urbanizable no sectorizado solo podrá actuarse mediante la aprobación del Plan de Sectorización y, cuando este no contenga la ordenación pormenorizada, de los correspondientes Planes Parciales de ordenación para su ejecución.
La ejecución de los sistemas Generales se llevará a cabo, bien directamente, bien mediante la aprobación de Planes Especiales o, cuando así este provisto en el instrumento de planeamiento, en el seno de la correspondiente unidad de ejecución.
Art. 183.5 LOUA: “5. El Ayuntamiento o la Consejería con competencias en materia de urbanismo, en su caso, sin perjuicio de la correspondiente medida de suspensión acordada, dispondrá la inmediata demolición de las actuaciones de urbanización o edificación que sean manifiestamente incompatibles con la ordenación urbanística, previa audiencia del interesado, en el plazo máximo de un mes”.