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Timestamp: 2017-09-19 17:49:19+00:00
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DA EXECUÇÃO FISCAL DESJURISDICIONALIZAÇÃO
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Henrique Fidalgo Araújo
1 FACULDADE DE DIREITO DA UNIVERSIDADE DO PORTO - Processo Executivo - DA EXECUÇÃO FISCAL DESJURISDICIONALIZAÇÃO LUÍSA MARIA RODRIGUES Dissertação do Mestrado em Direito (Ciências Jurídico-Económicas) 2010/2011 Trabalho realizado sob a Orientação da Professora Doutora Glória Teixeira
2 ÍNDICE - Agradecimentos - Resumo.3 - Abstract...5 Abreviatura e siglas Introdução..8 CAPÍTULO I - Execução Fiscal. 1. Enquadramento Normativo no Código de Procedimento e Processo Tributário e Lei Geral Tributária Da responsabilidade tributária Da citação Desjurisdiconalização Princípios constitucionais que assumem particular importância: o princípio da reserva da função jurisdicional, o da indisponibilidade do crédito tributário e o da legalidade Breve abordagem às alterações processadas no Código de Processo Civil no que concerne à acção executiva e a desjurisdicionalização operada...30 CAPÍTULO II Arbitragem e garantia dos contribuintes 1. Arbitragem As garantias dos contribuintes 41 CAPÍTULO III Compensação de dívidas no processo executivo, oposições e reclamações das decisões do órgão da execução fiscal. 1. Compensação de dívidas de tributos por iniciativa da administração tributária, jurisprudência 44 1
3 2. Oposições estatuídas no n.º 1 do artigo 204.º do CPPT Reclamações das decisões do órgão da execução fiscal.50 CAPÍTULO IV Direito Comparado 1. Modelo Espanhol.53 CONCLUSÕES..57 Bibliografia..58 2
4 A grandeza do Homem é que ele é uma ponte e não um fim; o que podemos amar no Homem é que ele é transição e perdição. Nietzsche Agradeço aos meus pais todo o apoio que me deram nesta etapa da minha vida, principalmente ao meu pai que não poderá saborear comigo esta realização pessoal. Obrigada papá.
5 Resumo A execução fiscal tem uma estrutura mais simples que o processo de execução comum, visando maior celeridade na cobrança de créditos. Uma das garantias dos contribuintes em sede de processo de execução fiscal, é a oposição à execução. É o meio processual adequado para reagir contra a execução. Não pode ser discutida a legalidade da dívida exequenda. A dedução de oposição não tem efeito suspensivo, não suspendendo por conseguinte a tramitação do processo executivo. Será necessário a prestação de garantia. Os princípios constitucionais da legalidade, da reserva da função jurisdicional e o princípio da indisponibilidade do crédito tributário não são objecções à aceitação da desjurisdicionalização. A arbitragem em matéria tributária, foi introduzida no ordenamento jurídico português através do Decreto-Lei n.º 10/2011 de 20 de Janeiro. Este Decreto-Lei tem 3 objectivos: tornar mais célere a resolução de litígios que opõem a Administração Tributária ao contribuinte; reforçar a tutela eficaz dos direitos e interesses legalmente protegidos dos sujeitos passivos e; reduzir o número de processos nos Tribunais Administrativos e Fiscais. Dever-se-á julgar de acordo com o direito constituído e não recorrendo à equidade. Há restrições quanto às matérias que o tribunal arbitral se pode pronunciar. Este tribunal só aprecia questões ligadas à declaração de ilegalidade de liquidação de tributos, autoliquidação, retenção na fonte, pagamentos por conta, declaração de ilegalidade de determinação de matéria colectável e de actos de fixação de valores patrimoniais, bem como qualquer questão, de facto ou de direito, relativa ao projecto de liquidação, mas só no caso de a lei não assegurar a possibilidade de deduzir a pretensão referente a actos de determinação da matéria tributável e da matéria colectável e de actos de fixação de valores patrimoniais. Está excluído o recurso à arbitragem no caso de oposição judicial bem como nos processos de execução fiscal. O n.º 1 do artigo 89.º do Código de Procedimento e Processo Tributário, foi alterado, pela Lei n.º 3-B/2010 de 28-04, de forma a que as compensações de dívidas em processo executivo não se verifiquem antes de se esgotarem os prazos para 3
6 interposição de reclamação graciosa, recurso hierárquico, impugnação judicial, recurso judicial ou oposição à execução. As decisões proferidas pelo órgão de execução fiscal e que no processo executivo afectem direitos e interesses legítimos do executado ou de terceiro, são susceptíveis de reclamação para o Tribunal Administrativo e Fiscal. O modelo do processo de execução fiscal espanhol tem natureza exclusivamente administrativa. A arbitragem em matéria tributária não se encontra regulamentada na LGT espanhola. Na arbitragem tributária, os árbitros deverão julgar de acordo com o direito constituído e não segundo a equidade. A arbitragem seria uma alternativa às reclamações económico-administrativas. Consideramos que embora não exista um sistema alternativo para a resolução de conflitos que substituam estas reclamações, a arbitragem não seria aplicável em sede de processo executivo. 4
7 Abstract Tax enforcement has a simpler structure than the joint application process, aiming at speeding the recovery of claims. One of the guarantees of taxpayers based on the tax foreclosure process, is the opposition to execution. It is the appropriate procedural means to react against the execution. The execution of the debt cannot be disputed thus deduction of opposition does not have a suspensive effect, therefore not stopping the conduct of enforcement proceedings. One will certainly need to provide collateral. The constitutional principles of legality, the reserve of the judicial function and the principle of unavailability of tax credits are not objections to the acceptance of new alternative forms of dispute resolution. The arbitration in tax matters, was introduced into the Portuguese legal system by Decree Law n.º 10/2011 of 20 January. This Decree-Law has three objectives: resolve in a fast and simple manner, the disputes between taxpayers and the Tax Office, ensure taxpayers rights and reduce the number of pending causes in Court, (Administrative and Fiscal Courts). The judgement should therefore be according to the entitlement and not resorting to equity. There are restrictions on those matters which the tribunal can pronounce. This court may only consider issues relating to the declaration of illegality of settlement of taxes, reverse charge, withholding tax payments due, the declaration of illegality of determinig the tax base an acts of setting asset values and any issue of fact or of law relating to the draft settlement. This can only be possible if the law does not ensure the ability to deduct the claim relating to acts of determinig taxable acts of determing the base and acts of setting property values. This is excluded from the use of arbitration in case of opposition as well as in tax enforcement. Paragraph 1 of Article 89. of the Code of Procedure and Tax Procedure, was amended by Law n.º 3-B/2010 of 28-04, so that the clearing of debts in the process there is no executive exhausted before the deadline for lodging a complain graceful, administrative appeal, judicial review or enforcement of opposition. 5
8 Decisions made by the implementing agency and tax enforcement proceedings affect the rights and legitimate interests of debtor of taxes or the third party, are likely to claim to the Administrative and Fiscal Court. The model of the implementation process is purely Spanish tax administration. Arbitration in tax matters is not regulated in Spain LGT. In the tax arbitrage, the referees must judge according to the established law and not according equity. Arbitration is an alternative to economic and administrative complaints. We believe that although there is an alternative system for resolving conflicts that replace the complains, the arbitration would not apply in the seat of the executive process. 6
9 Siglas Usadas Acórdão do STA Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo Acórdão do TCA Acórdão do Tribunal Central Administrativo AT Administração Tributária CAAD Centro de Arbitragem Administrativa CC Código Civil CE Constitucion Española CPA Código de Procedimento Administrativo CPC Código de Processo Civil CPT Código de Processo Tributário CPPT Código de Procedimento e de Processo Tributário CPTA Código de Processos nos Tribunais Administrativos CRP Constituição da República Portuguesa DL Decreto-Lei ETAF Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais LGP Ley General Presupuestaria LGT Lei Geral Tributária LGT Espanhola Ley General Tributária LOE Lei do Orçamento de Estado LRJAPPAC Ley del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común STA Supremo Tribunal Administrativo TAF Tribunal Administrativo e Fiscal TCA Tribunal Central Administrativo 7
10 Introdução O presente relatório tem por tema o Processo Executivo, mais precisamente as Execuções Fiscais. Enveredará por temas considerados pertinentes, polémicos, actuais. Não é nossa pretensão sermos inovadores, mas fazermos uma achega em temas controversos. O que tentaremos abordar é o papel da Administração Tributária (AT), no âmbito da execução fiscal, as garantias dos Contribuintes bem como a desjurisdicionalização do Processo Executivo. Apesar de sermos ambiciosos, estamos cientes que será difícil com este trabalho prestarmos um contributo valioso. Em face disso, gostaríamos de acrescentar algo, contribuir para se repensar certos conceitos. A motivação pessoal é grande, sendo uma área que nos fascina em particular. Apesar de conhecermos bem esta área, estamos cientes da nossa ignorância sobre determinados temas. Esta consciência da nossa ignorância, em vez de pôr termo à nossa investigação é, pelo contrário, a verdadeira causa que a suscita. Sendo perseverantes, metódicos na nossa investigação, quiçá possamos surpreender-nos com o pequeno contributo prestado. Ao pensarmos em abordar a desjurisdicionalização, mais precisamente a Arbitragem em Direito Fiscal, foi para trazer à colação determinadas problemáticas que em sede de Direito Administrativo, já se recorre à Arbitragem. O que é que poderá ser objecto de arbitragem? Com a abertura do Centro de Arbitragem Administrativa (CAAD), no início do ano de 2009, verificou-se o que estava legalmente consagrado no artigo 187.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA). Só passados 9 meses após a sua abertura é que surgiu a 1ª vinculação de um Ministério ao Centro, o Ministério da Justiça. Em termos de reforma da justiça administrativa, parece-nos que a abertura do CAAD ao público representa uma grande conquista. Transformou de forma substancial a relação entre a Administração Pública e o cidadão, existindo maior paridade e maior abertura à cooperação. Será possível transpor este tipo de arbitragem para o direito fiscal? Será que esta experiência pioneira será relevante em sede de conflitos tributários? 8
11 É necessário uma mente aberta e não partir do pressuposto que a arbitragem é impraticável em sede de direito fiscal. Fala-se de direitos indisponíveis para rejeitar a ideia de tribunais arbitrais. Não estarão os tribunais constantemente a julgar sobre direitos indisponíveis? Será que os tribunais arbitrais não o poderão fazer no quadro do estado de direito democrático? Eles não estão a dispor dos direitos, estão a reconhecer os direitos, não esqueçamos o brocado romano, justitia est constante et perpetua voluntas jus suum cuique tribuendi. É certo que não se possa usar a equidade, mas também os tribunais do Estado não podem. Abordaremos as compensações de dívidas tributárias por iniciativa da Administração Tributária, cujo enquadramento legal encontra-se no artigo 89.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT), existindo já muitas sentenças judiciais a condenarem o Estado, bem como Acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo (STA). Relativamente ao erro na forma de Processo, nos casos de notificação da liquidação depois de decorrido o prazo de caducidade, constitui fundamento de oposição à execução ou de impugnação judicial? Outra questão se levanta quanto à forma processual correcta, para os casos em que não foi efectuada notificação da liquidação, mas foi instaurada execução fiscal, ou seja, antes de decorrido o prazo de caducidade não houve qualquer notificação, estamos por conseguinte perante uma situação de inexigibilidade da dívida exequenda, por falta de liquidação, dentro do prazo de caducidade. Será o meio correcto a impugnação judicial ou a oposição à execução? Em termos de direito comparado, vamos abordar a desjurisdicialização, mais precisamente a Arbitragem em direito fiscal, em outro ordenamento jurídico. Nesta fase introdutória pouco mais temos a acrescentar, é certo que as ideias começam a fluir, a expectativa é grande, desconhecendo os percalços com que nos iremos deparar. Estamos circunscritos a um determinado período de tempo, salvaguardando o presente trabalho, que não poderá ser objecto de revisão devido a alterações legislativas que se processem no decorrer ou após a conclusão do mesmo. 9
12 CAPÍTULO I - Execução Fiscal 1. Enquadramento normativo no Código de Procedimento e Processo Tributário e na Lei Geral Tributária A execução fiscal encontra-se consignada no artigo 148.º do CPPT. Com este artigo, inicia-se a forma processual cujo objectivo é a cobrança coerciva das dívidas ao Estado, ou seja, a execução fiscal. O CPPT não nos fornece um conceito formal de execução fiscal. No entanto, através das normas do artigo 148.º do CPPT, conseguimos aferir qual é o objecto da execução fiscal, sendo este delimitado pela afirmação de que abrange a cobrança coerciva das dívidas ao Estado, conforme estatuído nos nºs 1 e 2, do referido artigo. O processo de execução fiscal tem como objectivo primacial a cobrança dos créditos tributários, de qualquer natureza, estando estruturado em termos mais simples do que o processo de execução comum, com o objectivo de se conseguir uma maior celeridade de cobrança de créditos, recomendada pelas finalidades de interesse público das receitas que através dele são cobradas. Este mesmo artigo indica-nos os tipos de dívidas que são cobradas através do processo de execução fiscal 1. O artigo 103.º da Lei Geral Tributária (LGT) estatui que o processo de execução fiscal tem natureza judicial, sem prejuízo da participação dos órgãos da administração tributária, nos actos que não tenham natureza jurisdicional. Estamos perante um processo que é judicial só em certos casos e, mesmo nesse casos, apenas em parte, já que um tal processo só é judicial se e na medida em que tenha de ser praticado algum dos mencionados actos de natureza judicial. Não é de surpreender que muitos processos de execução fiscal se iniciem e concluam nos órgãos de execução fiscal, sem qualquer intervenção dos tribunais tributários 2. A competência da AT para instaurar processos de execução fiscal e realizar os actos a eles respeitantes, está plasmada na alínea f) do artigo 10.º do CPPT. Assim sendo, deverão as entidades exequentes remeter aos órgãos periféricos locais, os títulos executivos. Esta competência da AT era exclusiva, passando a ser partilhada com os Serviços integrados na Administração da Segurança Social. Esta competência atribuída 1 SOUSA, Jorge Lopes de, Código de Procedimento e de Processo Tributário, anotado e comentado, 5ª Edição, Áreas Editora, NABAIS, José Casalta, Direito Fiscal, 5ª Edição, Almedina,
13 à AT e aos Serviços da Administração da Segurança Social é a consequência do disposto no n.º 1 do artigo 103.º da LGT. Todos os actos que tenham natureza jurisdicional são da competência dos tribunais tributários, tal como decidir os incidentes, os embargos, a oposição, incluindo quando incida sobre os pressupostos da responsabilidade subsidiária e as reclamações dos actos materialmente administrativos praticados pelos órgãos da execução fiscal, n.º 1 do artigo 151.º do CPPT, alterado pela LOE de 2011, Lei n.º 55-A/2010 de Não é suficiente para a promoção da execução fiscal que as dívidas digam respeito às elencadas no artigo 148.º do CPPT. Para a instauração de um processo executivo é necessária a existência de um título executivo. Na execução é necessária a existência, ab initio, de um comprovativo de que a dívida subjacente existe, e que existe em termos legais, porque em principio não se discutirão os aspectos atinentes à legalidade da dívida exequenda durante o processo 3. O título executivo é designado por certidão de dívida. O n.º 1 do artigo 162.º do CPPT identifica as várias espécies de títulos executivos. Decorrido o prazo de pagamento voluntário, caso o tributo não se mostre liquidado, é extraída a certidão de dívida. Os elementos constantes da certidão de dívidas estão elencados no n.º 2 do artigo 88.º do CPPT. Os requisitos dos títulos executivos encontram-se consignados no n.º 1 do artigo 163.º do CPPT, sob pena de nulidade do processo, alínea b) do n.º 1 do artigo 165.º do CPPT. Esta nulidade pode ser conhecida oficiosamente, ou arguida mediante um meio autónomo. Só constitui nulidade insanável se não puder ser suprida por prova documental. Caso não possa ser suprida, o processo de execução fiscal é integralmente anulado, não havendo, neste caso, a limitação dos efeitos da nulidade prevista no n.º 2 deste artigo 4. O processo de execução fiscal tem uma natureza atípica, é um processo misto, pelo facto de ter uma fase administrativa e uma fase judicial. Mais do que fases seriam momentos. Momentos de cunho jurisdicional em que o Juiz é chamado a proferir o 3 ROCHA, Joaquim Freitas da, Lições de Procedimento e Processo Tributário, 3ª Edição, Coimbra Editora, SOUSA, Jorge Lopes de, Código de Procedimento e de Processo Tributário, anotado e comentado, 5ª Edição, Áreas Editora,
14 Direito, a decidir e momentos ou operações não jurisdicionais, que podem e devem ser atribuídos à AT, para libertar os juízes de tarefas de índole meramente burocrática 5. Do ponto de vista subjectivo, os actos praticados pela AT são nomeadamente: a instauração da execução fiscal, a citação do executado, a autorização para pagamento em prestações ou dação em pagamento. Os actos praticados pelo tribunal, são os compreendidos no n.º 1 do artigo 151.º do CPPT, decidir oposições à execução, os incidentes plasmados no artigo 127.º n.º 1 do CPPT bem como o incidente do embargo de terceiros. Do ponto de vista objectivo, temos actos de natureza administrativa, que versarão sobre a aplicação da norma ao caso concreto, sem a resolução de qualquer litígio, tal como a instauração da execução, a citação e a reversão. Os actos de natureza jurisdicional, para além da aplicação da norma ao caso concreto, resolvem um litígio ou conflito de pretensões, tal como proferir uma sentença numa oposição. Tem legitimidade para promover a execução fiscal, ou seja, são sujeitos activos das relações jurídico-tributárias, o Estado e outras entidades de direito público a quem a lei atribua tal qualidade, legitimidade por inerência, artigo 152.º n.º 1 do CPPT. O órgão de execução fiscal é um serviço periférico local da AT. O n.º 2 do citado artigo é considerado um desvio ao artigo, visto que quando a execução fiscal correr nos tribunais comuns, a legitimidade para a promoção da execução pertence ao Ministério Público. 1.1 Da responsabilidade tributária O sujeito passivo da relação jurídico-tributária é o devedor originário do tributo liquidado pela Administração Fiscal ou pela Segurança Social. No processo de execução fiscal podem ser executados os devedores originários dos tributos e das demais dívidas referidas no artigo 148.º, os sucessores daqueles e ainda os garantes que se tenham obrigado como principais pagadores, até ao limite da garantia prestada, artigo 153.º n.º 1 do CPPT. Caso se verifiquem os pressupostos do n.º 2 do citado artigo, em conjugação com o artigo 23.º nºs 2 e 3 da LGT, podem ser chamados os responsáveis subsidiários. A legitimidade dos responsáveis subsidiários resulta, de ter 5 MORAIS, Rui Duarte, A Execução Fiscal, 2ª Edição, Almedina,
15 sido contra eles ordenada a reversão da execução fiscal, ou requerida qualquer providência cautelar de garantia dos créditos tributário, artigo 9.º n.º 3 do CPPT. O instituto da responsabilidade subsidiária, por ser um regime de excepção, o legislador rodeou-o de particulares cuidados, quer ao nível dos pressupostos da sua aplicação concreta, quer ao nível das garantias de que o responsável poderá lançar mão com o intuito de assegurar princípios importantes como os da justiça, da igualdade e da proporcionalidade. Inequivocamente o artigo 23.º n.º 1 da LGT afirma que a responsabilidade subsidiária tributária se efectiva, através da reversão do processo de execução fiscal, instaurado contra o devedor originário. Este instituto é fundado no princípio da economia processual 6, já que evita a instauração de um novo processo executivo contra o responsável subsidiário, uma vez que o instaurado contra o devedor originário seja também da responsabilidade do responsável subsidiário. Na origem do regime da responsabilidade tributária, estão as situações de não cumprimento da obrigação principal dos sujeitos passivos o pagamento dos impostos devidos face à lei fiscal vigente. Visando o sistema fiscal a satisfação das necessidades financeiras do Estado e outras entidades públicas e uma repartição justa do rendimento e da riqueza, consagrado no artigo 103.º da Constituição da República Portuguesa (CRP), que passa, conforme se salienta no artigo 5.º da LGT, por uma promoção da justiça social, da igualdade de oportunidades e pela correcção das desigualdades na distribuição da riqueza e do rendimento, não restam dúvidas que a falta de pagamento dos impostos constitui uma violação do interesse público. É nesta confluência de interesses que deverá, ser dado um sentido útil e prático ao artigo 23.º da LGT. Se é certo que a AT não pode penhorar os bens dos responsáveis subsidiários como forma alternativa à utilização dos meios cautelares de natureza judicial previsto na lei fiscal, estes sim destinados efectivamente a garantir a cobrança dos créditos tributários, conforme artigos 51.º da LGT, 31.º do Regime Complementar do Procedimento de Inspecção Tributário (RCPIT) e 135.º e seguintes do CPPT, não é menos certo que o legislador, em atenção ao mencionado interesse público veio possibilitar que a Administração, na situação de existência de bens penhorados de valor não predeterminado do devedor originário, possa efectuar a reversão da execução fiscal contra o devedor subsidiário e a consequente penhora dos bens deste. O n.º 3 do artigo 6 FREITAS, José Lebre de, Introdução ao Processo Civil conceitos gerais, Coimbra Editora,
16 23.º da LGT preceitua que o processo de execução fiscal fica suspenso desde o termo do prazo de oposição até completa excussão do património do executado, estando subjacente a excussão prévia, no fundo, como noção de subsidiariedade. A reversão é ordenada por despacho proferido pelo órgão da AT que dirige a fase administrativa. Antes da emissão do despacho de reversão, é obrigatória a audição dos responsáveis subsidiários, nos termos dos artigos 23.º n.º 4 e 60.º n.º 4 da LGT. A notificação de Audição Prévia (Reversão) contém o projecto da decisão da reversão, a sua fundamentação (matéria de facto e de direito) e o prazo para o exercício desse direito. No que concerne à responsabilidade subsidiária estatuída nas alíneas a) e b) do n.º 1 do artigo 8.º do Regime Geral das Infracções Tributárias (RGIT), será possível efectuar a reversão dos eventuais responsáveis nas hipóteses previstas nos artigos 23.º e 24.º da LGT, n.º 2 do artigo 153.º do CPPT, observando o preceituado no n.º 4 do artigo 23.º e 60.º da LGT, em conjugação com o artigo 45.º do CPPT? Será que estamos perante uma inconstitucionalidade material 7? No que concerne a esta questão, foi proferido o Acórdão n.º 129/2009 de 12/03/2009 do Tribunal Constitucional (TC), processo n.º 649/08, no sentido de não julgar inconstitucional as normas do referido artigo, relativamente à responsabilidade subsidiária dos administradores e gerentes por coimas aplicadas a pessoas colectivas em processo de contra-ordenação. De acordo com o citado Acórdão, o que as alíneas a) e b) do n.º 1 do artigo 8.º prevêem é uma forma de responsabilidade civil subsidiária dos administradores e gerentes, que resulta do facto culposo que lhe é imputável de terem gerado uma situação de insuficiência patrimonial da empresa, que tenha sido causadora do não pagamento da multa ou da coima que era devida, ou de não terem procedido a esse pagamento quando a sociedade ou pessoa colectiva foi notificada para esse efeito ainda durante o período de exercício do seu cargo. O que está em causa não é a mera transmissão de uma responsabilidade contra-ordenacional que era originariamente imputável à sociedade, mas antes a imposição de um dever indemnizatório que deriva do facto ilícito e culposo que é praticado pelo administrador ou gerente, e que constitui causa adequada do dano que resulta, para a Administração Fiscal, da não obtenção da receita em que se traduzia o pagamento da 7 Ver nosso Trabalho de Practicum em Direito Fiscal, Infracções Tributárias,, Contra-Ordenações,
17 multa ou coima devidas. O facto da execução fiscal poder prosseguir contra o administrador ou gerente é uma mera consequência processual da existência de uma responsabilidade subsidiária, não constituindo em si qualquer indício de que ocorra transmissão para terceiro da sanção aplicada no processo de contra-ordenação. Este Acórdão foi proferido em processo de fiscalização concreta de constitucionalidade das alíneas a) e b) do n.º 1 do 8.º do RGIT, relativamente aos princípios de presunção de inocência e da transmissibilidade das penas, apenas vincula o processo onde foi proferida a decisão, não se impondo em outros julgamentos. Existem dois Acórdãos proferidos pelo STA no sentido da inconstitucionalidade material das alíneas a) e b) do n.º 1 do artigo 8.º do RGIT 8. O Acórdão do STA de , processo n.º 01216/09, versa sobre a reversão efectuada no processo de execução fiscal, ao responsável subsidiário (gerente), por dívidas de coimas, provenientes de processos de contra-ordenação. Não ficou provado que foi por culpa do revertido que o património da sociedade se tornou insuficiente para pagamento das coimas. Assim sendo, o ónus da prova dos pressupostos da responsabilidade subsidiária competia à Fazenda Pública, visto não existir uma presunção legal. A aplicação de uma pena de multa ou coima consubstancia-se na criação de uma relação de crédito de que é titular o estado e devedor o condenado e a imposição da obrigação de pagamento da multa ou coima é precisamente a forma de cumprimento da sanção respectiva e, por isso, usem-se os eufemismos que se usarem, quem paga a multa ou a coima coactivamente está a cumprir a sanção. No n.º 3 do artigo 30.º da CRP enuncia-se o princípio da intransmissibilidade das penas, embora previsto apenas para estas, deverá aplicar-se a qualquer tipo de sanções, por ser essa a única solução que se harmoniza com os fins específicos que justificam a aplicação de sanções, que são de repressão e prevenção e não obtenção de receitas 9. Os fins das sanções aplicáveis por infracções tributárias são exclusivamente de prevenção especial e geral, pelo efeito ressocializador ou a ameaça da sanção levar o infractor a alterar o seu comportamento futuro, e fazer que outros se abstenham de praticar factos idênticos. Não sendo possível imputar a responsabilidade pela sua prática a determinada pessoa, não deverá ser aplicada sanção porquanto esta não 8 Ver nosso Trabalho de Practicum em Direito Fiscal, Infracções Tributárias, Contra-Ordenações, SOUSA, Jorge Lopes de, Regime Geral das Infracções Tributárias, 3ª Edição, Áreas Editora,
18 satisfará os fins que a previsão de sanções tem em vista, sendo por conseguinte constitucionalmente proibida a sua aplicação, por força do preceituado no n.º 2 do artigo 18.º da CRP, que estabelece o princípio nuclear da necessidade de qualquer restrição de direitos fundamentais. No n.º 2 do artigo 32.º está consignado o princípio da presunção da inocência. O n.º 10 deste artigo dispõe que nos processos de contraordenação, bem como outros processos sancionatórios, são assegurados ao arguido os direitos de audiência e defesa. Estes direitos não estão assegurados ao revertido, porque têm que concretizar a possibilidade de recurso ou impugnação judicial do acto sancionatório e a possibilidade de contradizer eficazmente os elementos trazidos pela acusação. O Acórdão acaba por concluir que o n.º 1 do artigo 8.º do RGIT é inconstitucional, não podendo ser exigidas as dívidas por coimas ao revertido, ainda que em termos de responsabilidade subsidiária 10. Na esteira do Acórdão anterior, o Acórdão do STA de , processo n.º 064/10, enuncia que a responsabilidade subsidiária, embora dita de natureza civil, é directamente uma responsabilidade por dívidas de coimas e não por dívidas próprias do responsável subsidiário, autónomas em relação à responsabilidade do devedor originário por coimas. A tese sufragada pela Fazenda Pública na esteira do TC é a de estarmos perante uma responsabilidade autónoma do responsável subsidiário, assente num facto autónomo, inteiramente diverso do que constitui infracção e não uma responsabilidade por coimas, não tem suporte consistente no texto legal, que refere expressamente por duas vezes a responsabilidade por coimas e não por qualquer dívida autónoma. Isto conduziria a consequências inaceitáveis em termos de razoabilidade, coerência e justiça. Só existe direito de regresso nos casos em que alguém paga uma dívida de outrem, se o devedor subsidiário o tem, é porque pagou uma dívida do devedor originário e não uma dívida própria. Se o responsável subsidiário pagasse uma dívida própria, a dívida de coima, esta subsistiria, sendo o devedor originário obrigado a pagála, mesmo depois do responsável subsidiário ter pago a própria dívida, podendo a Fazenda Pública cobrar duas vezes a mesma quantia. 10 Ver nosso Trabalho de Practicum em Direito Fiscal, Infracções Tributárias, Contra-Ordenações,
19 Se o responsável subsidiário paga a dívida de coima e esta extingue-se, impossibilitando que esta seja posteriormente exigida ao devedor originário, então estamos perante uma transmissão de dívida de coima para o responsável subsidiário, que é materialmente inconstitucional, por ofender o princípio da intransmissibilidade das penas. Se as sanções pecuniárias tivessem por fim a obtenção de receita e não visassem a prevenção geral e especial, então a AT para prosseguir esse fim, deveria incentivar a violação da lei. Tal fim é desmentido no artigo 49.º do Código Penal 11. No Acórdão do STA de processo n.º 31/08, a Fazenda Pública com a concordância do Ministério Público, entendeu que a responsabilidade dos devedores subsidiários por dívidas de coimas do devedor originário é uma responsabilidade civil extracontratual e não uma responsabilidade pelo pagamento da coima. Se assim for, a cobrança através da reversão da execução fiscal é afastada, porque tal não está previsto no CPPT. Só podem ser cobradas no processo executivo, as dívidas consagradas no artigo 148.º do CPPT, sendo em relação a essas que pode ser decidida a reversão de acordo com o artigo 153.º do mesmo preceito legal. As dívidas de coimas podem ser cobradas em processo executivo, visto estarem previstas na alínea b) do n.º 1 do artigo 148.º, mas as de responsabilidade civil extracontratual não podem, não podendo por conseguinte existir reversão. Com a Lei n.º 3-B/2010 de 28-04, foi aditada a alínea c) ao n.º 1 do artigo 148.º, tentando ultrapassar-se este vício formal 12. Esta alínea estabelece que o processo de execução fiscal abrange também a cobrança coerciva das coimas e outras sanções pecuniárias decorrentes da responsabilidade civil, determinada nos termos do RGIT. Sofrerá alguma alteração o que sufragamos? Mantemos inalterada a nossa posição. A responsabilidade subsidiária por coimas ofende os princípios constitucionais da intransmissibilidade das penas e da presunção da inocência, plasmados no n.º 3 do artigo 30.º e n.º 2 do artigo 32.º da CRP. 1.2 Da Citação Depois de instaurada a execução fiscal, o órgão competente ordena a citação do executado. Nos processos informatizados, a instauração é efectuada electronicamente, 11 Ver nosso Trabalho de Practicum em Direito Fiscal, Infracções Tributárias, Contra-Ordenações, Idem, Ibidem. 17
20 com a emissão do título executivo, sendo de imediato efectuada a citação. Uma questão colocada por Rui Duarte Morais é a da conveniência de uma citação prévia à penhora. Será que o conhecimento de que existe uma execução instaurada poderá levar os contribuintes a tomar providências que na prática, frustrem a penhora, tal como a ocultação dos seus bens móveis de valor mais significativo? 13 Entende este autor que o objectivo da lei fiscal é o de conciliar a garantia que para o contribuinte resulta do imediato conhecimento da existência do processo, para evitar que a não consumação da citação resulte numa paragem do processo. Perfilhamos da mesma opinião, mas entendemos que sem a citação poderiam ser coarctados direitos ao executado, porque é a partir da citação que este pode reagir, de acordo com o artigo 189.º nºs 1, 2 e 3 do CPPT: - opor-se á execução, - requerer o pagamento em prestações, - requerer a dação em pagamento, O mesmo acontece com o responsável subsidiário, com a citação começa a correr o prazo para: - pagamento da dívida, no prazo de 30 dias, ficando isento de juros de mora e custas, n.º 5 do artigo 23.º da LGT, - dedução de oposição, - apresentação de reclamação graciosa ou impugnação judicial, no caso de responsáveis subsidiários, artigo 22.º n.º 4 da LGT, A citação tem uma importância tão grande no processo executivo que, a sua ocorrência interrompe o prazo de prescrição das dívidas tributárias, de acordo com o n.º 1 do artigo 49.º da LGT. O artigo 165.º n.º 1 alínea a) do CPPT estatui que, a falta de citação constitui uma nulidade insanável no processo 14. Os efeitos da falta de citação podem levar à anulação dos termos subsequentes do processo que dele dependam, devendo-se aproveitar as peças úteis ao apuramento dos factos. A citação é pessoal ou por edital. No processo de execução fiscal existe um tipo específico de citação, que se realiza através de simples postal, sendo o mesmo registado se a dívida exequenda for superior a dez unidades de conta. O legislador ao utilizar a expressão de simples postal, na realidade institui um tipo específico de 13 MORAIS, Rui Duarte, A Execução Fiscal, 2ª Edição, Almedina, ROCHA, Joaquim Freitas da, Lições de Procedimento e Processo Tributário, 3ª Edição, Coimbra Editora,