Source: http://kraken.slv.cz/8As47/2005
Timestamp: 2018-06-22 13:30:03+00:00
Document Index: 55665279

Matched Legal Cases: ['soud ', '§ 44', '§ 44', 'soud ', '§ 44', '§ 70', '§ 65', '§ 44', '§ 44', '§ 44', '§ 65', 'soud ', '§ 44', '§ 65', 'soud ', '§ 44', '§ 70', '§ 65', 'soud ', '§ 44', 'soud ', '§ 12', '§ 70', 'soud ', 'soud ', '§ 12', '§ 248', 'soud ', '§ 4', '§ 248', '§ 17', '§ 44', '§ 65', '§ 17', '§ 1', '§ 2', '§ 17', '§ 6', 'soud ', '§ 70', '§ 70', '§ 70', '§ 65', '§ 2', '§ 4', '§ 9', '§ 67', '§ 70', 'soud ', '§ 70', '§ 65', '§ 65', '§ 70', '§ 2', 'soud ', '§ 42', '§ 62', '§ 65', '§ 65', '§ 67', 'soud ', '§ 44', '§ 44', '§ 44', '§ 65', '§ 70', '§ 70', '§ 44', '§ 70', '§ 4', '§ 10', '§ 10', '§ 12', '§ 17', '§ 71']

8As47/2005
8 As 47/2005-86
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v roz¹íøeném senátu slo¾eném z pøedsedy JUDr. Josefa Baxy a soudcù JUDr. Milu¹e Do¹kové, JUDr. Michala Mazance, JUDr. Karla ©imky, JUDr. Milady Tomkové, JUDr. Marie Turkové a JUDr. Jaroslava Vla¹ína v právní vìci ¾alobce: H. N., proti ¾alovanému: Ministerstvo ¾ivotního prostøedí, se sídlem Vr¹ovická 65, Praha 10, v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alovaného proti rozsudku Mìstského soudu v Praze ze dne 21. 1. 2005, è. j. 10 Ca 50/2004-35,
III. Vìc s e v r a c í k projednání a rozhodnutí osmému senátu.
[1] ®alobce je vlastníkem rodinného domu v údolí Ohøe v lokalitì Svato¹ské skály. Tato lokalita se nalézá ve 2. zónì odstupòované ochrany pøírody Chránìné krajinné oblasti Slavkovský les (dále jen CHKO ).
[2] Dne 25. 11. 2002 vydala správa CHKO souhlas podle § 44 odst. 1 zákona è. 114/1992 Sb., o ochranì pøírody a krajiny, v platném znìní (dále jen zákon è. 114/1992 Sb. ), se stavbou pøístøe¹ku k rodinnému domu ¾alobce. V souhlase uvedeným funkèním vyu¾itím pøístøe¹ku bylo skladování døeva. K souhlasu byly pøipojeny dvì podmínky: 1) pøístøe¹ek bude slou¾it ke skladování materiálu, který nevy¾aduje uzavøený prostor a 2) pøístøe¹ek je pøístavbou k obytnému domu coby souèást objektu bydlení. Stavební úøad následnì tuto stavbu povolil.
[3] Dne 20. 1. 2003 podal ¾alobce u stavebního úøadu ¾ádost o vydání rozhodnutí o povolení zmìny stavby pøed jejím dokonèením. Pøedmìtem zmìny mìla být dostavba pøístavku nikoliv coby skladu døeva, ale jako objektu obèanského vybavení s provozovnou pohostinství (vulgo malé hospody). Pùvodnì plánovaný otevøený pøístøe¹ek mìl být uzavøen prosklenými stìnami. Mìlo být vestavìno sociální zaøízení, barový pult s kuchyòkou, kout pro mytí nádobí a sklad nápojù.
[4] Podáním ze dne 10. 7. 2003 se ¾alobce obrátil na správu CHKO a ¾ádal o vydání souhlasu podle § 44 odst. 1 zákona è. 114/1992 s vydáním stavebního povolení pro zmìnu stavby pøed jejím dokonèením. Rozhodnutím ze dne 27. 10. 2003, è. j. 5505/03, správa CHKO souhlas neudìlila.
[5] Odvolací správní orgán, Ministerstvo ¾ivotního prostøedí, zamítl odvolání a rozhodnutím ze dne 23. 2. 2004, èj. 520/199/04, potvrdil rozhodnutí správy CHKO.
[6] Proti rozhodnutí odvolacího správního orgánu brojil ¾alobce úspì¹nì správní ¾alobou u Mìstského soudu v Praze. Ten rozsudkem ze dne 21. 1. 2005, è. j. 10 Ca 50/2004-35, rozhodnutí Ministerstva ¾ivotního prostøedí zru¹il a vìc mu vrátil k dal¹ímu øízení.
[7] Pøed posouzením vìcných námitek ¾alobce zkoumal Mìstský soud v Praze podmínky øízení. Konstatoval, ¾e souhlas k nìkterým èinnostem ve zvlá¹tì chránìných územích, vydaný na základì § 44 odst. 1 zákona è. 114/1992 Sb., není rozhodnutím pøedbì¾né povahy, které by bylo z pøezkumu ve správním soudnictví vylouèeno ustanovením § 70 písm. b) zákona è. 150/2002 Sb., soudní øád správní, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen s. ø. s. ). Dovodil naopak, ¾e rozhodnutí vydané podle tohoto ustanovení je správním rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ø. s. Svùj právní názor opøel o následující zji¹tìní:
(i) Jedná se o rozhodnutí, kterým správní orgán k ¾ádosti adresáta autoritativnì stanoví, zda mù¾e adresát urèitou aktivitu na daném území vùbec realizovat, a pokud ano, tak za jakých podmínek. Toto rozhodnutí je vydáváno v samostatném správním øízení, které má samostatný pøedmìt. Ve vztahu k tomuto pøedmìtu øízení se pak jedná o rozhodnutí koneèné.
(ii) Rozhodnutí správního orgánu vydané na základì § 44 odst. 1 zákona è. 114/1992 Sb. pùsobí samostatné právní úèinky pro adresáta. Jedná se o pøípad typického øetìzení správních rozhodnutí, kdy lze zamý¹lený zásah realizovat výluènì v pøípadì pozitivních podob v¹ech jednotlivých rozhodnutí.
(iii) Adresát správního rozhodnutí nabývá èi je mu naopak odepøeno oprávnìní provést urèitý zásah. I v pøípadì kladného rozhodnutí toti¾ mù¾e toto rozhodnutí samostatnì stanovit podmínky, které je ¾adatel povinen respektovat. Dìje se tak nezávisle na podmínkách vymezených v dal¹ích, soubì¾nì vydaných èi navazujících rozhodnutích.
(iv) Souhlasem podle § 44 odst. 1 zákona è. 114/1992 Sb. èi jeho odepøením je koneènì vázán té¾ stavební úøad samotný; jedná se o pøípad absolutní závaznosti pro správní akty následující.
[8] Proti rozsudku Mìstského soudu v Praze podal ¾alovaný dne 19. 4. 2005 kasaèní stí¾nost. V ní pøedev¹ím dovozuje zmateènost øízení pøed mìstským soudem. S odkazem na judikaturu správních soudù (Vrchního soudu v Praze a Nejvy¹¹ího správního soudu) dovozuje, ¾e vydávání souhlasù podle § 44 odst. 1 zákona è. 114/1992 Sb. nejsou rozhodnutími, jimi¾ by správní orgán rozhodoval o právech, právem chránìných zájmech nebo povinnostech ¾alobce. Napadené rozhodnutí tedy není po materiální stránce správním aktem ve smyslu ustanovení § 65 odst. 1 s. ø. s. Mìstský soud tudí¾ pochybil kdy¾, i pøes absenci ¾alobní legitimace ¾alobce, vìc projednal a rozhodnutí ¾alovaného zru¹il.
[9] Pøi pøedbì¾né poradì zjistil v dané vìci rozhodující osmý senát, ¾e klíèová otázka pro øe¹ení projednávané vìci, tedy zda je rozhodnutí o neudìlení souhlasu orgánu ochrany pøírody podle § 44 odst. 1 zákona è. 114/1992 Sb. správním rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ø. s., a tím pádem podléhá samostatnému pøezkumu ve správním soudnictví, je dosavadní judikaturou Nejvy¹¹ího správního soudu øe¹ena rozdílnì.
[10] V usnesení ze dne 29. 12. 2004, è. j. 6 A 172/2002-13 (shodnì té¾ ale kupøíkladu usnesení ze dne 26. 10. 2004, è. j. 6 A 73/2002-54; viz té¾ star¹í judikatura Vrchního soudu v Praze, kupø. usnesení ze dne 21. 8. 2000, è. j. 7 A 30/2000-23) zaujal Nejvy¹¹í správní soud názor, ¾e samostatný soudní pøezkum (ne)udìlení souhlasu podle § 44 odst. 1 zákona è. 114/1992 Sb. mo¾ný není. Dovodil, ¾e na tento typ souhlasu dopadá kompetenèní výluka ustanovení § 70 písm. a) s. ø. s., tedy ¾e (ne)vyslovení souhlasu je úkonem správního orgánu, který není rozhodnutím. Aè se po formální stránce jedná o správní akt, který byl vydán ve správním øízení a má i zákonné nále¾itosti správního aktu, po materiální stránce se o rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ø. s. nejedná. Samo (ne)udìlení souhlasu toti¾ nezasahuje do hmotných práv ¾adatele. Nezakládá mu ¾ádná práva èi povinnosti. K pøípadnému zásahu do práv a povinnosti ¾adatele mù¾e dojít a¾ vydáním koneèného povolení (stavebního, vodoprávního aj.), pro které byl souhlas orgánu ochrany pøírody podkladem. Nejvy¹¹í správní soud proto uzavøel, ¾e souhlas podle § 44 odst. 1 zákona è. 114/1992 Sb. je typickým subsumovaným aktem, který je ze samostatného pøezkumu ve správním soudnictví vylouèen.
[11] Naproti tomu v rozsudku ze dne 24. 10. 2006, è. j. 2 As 51/2005-34, www.nssoud.cz, Nejvy¹¹í správní soud dovodil, ¾e rozhodnutí o neudìlení souhlasu k zásahu do významného krajinného prvku podle § 12 odst. 2 zákona è. 114/1992 Sb. samostatnému pøezkumu ve správním soudnictví podléhá. Konstatoval, ¾e tento souhlas není rozhodnutím pøedbì¾né povahy, které by bylo z pøezkumu ve správním soudnictví vylouèeno na základì ustanovení § 70 písm. b) s. ø. s. Není dán hlavní znak uplatnìní kompetenèní výluky, tedy pøedbì¾nost èi doèasnost daného rozhodnutí; právì naopak, ve vztahu k pøedmìtu posuzování, tedy zásahu do krajinného rázu, jde o rozhodnutí koneèné. Skuteènost, ¾e existence souhlasného rozhodnutí orgánu ochrany pøírody je podmínkou vydání dal¹ích správních rozhodnutí, nepopírá existenci pøímých úèinkù, které rozhodnutí na základì právních pøedpisù vyvolává. Poukazuje pouze na charakter rozhodovacího procesu coby øetìzení jinak samostatných správních aktù. Stejný právní názor Nejvy¹¹í správní soud rovnì¾ zaujal v rozsudku ze dne 12. 5. 2004, è. j. 3 As 53/2003-61 a v rozsudku ze dne 13. 8. 2003, è. j. 7 A 198/2000-51, obé na www.nssoud.cz.
[12] K problematice závazných stanovisek vydávaných podle zákona è. 114/1992 Sb. existuje i judikatura Vrchního soudu v Praze. V usnesení ze dne 30. 12. 1999, sp. zn. 6 A 41/97, SJS 644/2000 = roè. 2000, sv. 3, str. 251 (shodnì té¾ napø. usnesení ze dne 28. 8. 1995, sp. zn. 6 A 184/94, publikováno v Mazanec, M., Soudní judikatura ve vìcech správních
1993-1997. Linde: Praha, str. 439-440) tak tento soud konstatoval, ¾e rozhodnutí orgánu ochrany pøírody podle § 12 odst. 1 a 2 zákona è. 114/1992 Sb., vydané v rámci øízení podle stavebního zákona k umis»ování a povolování staveb, je individuálním správním aktem pøedbì¾né povahy, vylouèeným podle § 248 odst. 2 písm. e) zákona è. 99/1963 Sb., obèanský soudní øád, ve znìní platném do 31. 12. 2002, z pøezkumu soudem ve správním soudnictví. Dle názoru Vrchního soudu se jednalo o rozhodnutí pøedbì¾né povahy, kterým není zasahováno do práv a povinností subjektu.
[13] Ke stejnému závìru do¹el tento soud i s ohledem na povahu závazného stanoviska k zásahu do významného krajinného prvku, vydávaného podle § 4 odst. 2 zákona è. 114/1992 Sb. I zde konstatoval, ¾e toto stanovisko je pouze podkladovým rozhodnutím pøedbì¾né povahy, ze kterého vychází rozhodnutí koneèné, kterým je teprve zasahováno do práv a povinností urèitého subjektu. Samostatný pøezkum tohoto stanoviska tedy s odkazem na § 248 odst. 2 písm. e) o. s. ø. vylouèil (srov. napø. usnesení Vrchního soudu v Praze ze dne 9. 3. 1995, sp. zn. 6 A 64/94, publikováno v Mazanec, M., Soudní judikatura ve vìcech správních 1993-1997. Linde: Praha, str. 388-389).
[14] Otázka pøedlo¾ená k posouzení roz¹íøenému senátu Nejvy¹¹ího správního soudu v souladu s § 17 odst. 1 s. ø. s. zní, zda rozhodnutí o neudìlení souhlasu orgánu ochrany pøírody a krajiny k povolení stavby podle § 44 zákon è. 114/1992 Sb. je správním rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ø. s., které podléhá samostatnému soudnímu pøezkumu.
[15] Roz¹íøený senát se pøednì musel vypoøádat s otázkou, zda vý¹e naznaèené odli¹nosti ve vnímání samostatné pøezkoumatelnosti rùzných úkonù správního orgánu vydaných na základì zákona è. 114/1992 Sb. pøedstavují odli¹ný právní názor ve smyslu § 17 odst. 1 s. ø. s. Jak je z vý¹e provedené rekapitulace patrné, odli¹ná judikatura se toti¾ vztahuje k rùzným ustanovením zákona è. 114/1992 Sb.
[16] Zákon è. 114/1992 Sb. spojuje vydání povolení s uskuteènìním zámìru, který by mohl zasáhnout do pøírody a krajiny, a tím pádem ohrozit zájmy chránìné tímto zákonem (srov. § 1 a § 2 zákona è. 114/1992 Sb.), s po¾adavkem vydání kladného stanoviska ze strany orgánu ochrany pøírody. Mezi nejfrekventovanìj¹í typy stanovisek podle zákona è. 114/1992 Sb. patøí:
[17] Jednotlivé typy stanovisek se v terminologii zákona è. 114/1992 Sb. li¹í jak co do svého formálního oznaèení (souhlas/stanovisko), tak co do pøedmìtu právní ochrany (ochrana krajinného rázu/ochrana CHKO/ochrana významného krajinného prvku aj.). By» pøedev¹ím star¹í doktrína rozli¹ovala mezi souhlasem a stanoviskem coby rùznými typy úkonù veøejné správy, v souèasné praxi se ji¾ rozdíl mezi obìma kategoriemi stírá. Úèel a fungování vý¹e uvedených typù podkladových rozhodnutí je obdobný: pøíslu¹nému orgánu ochrany pøírody umo¾òují závazným zpùsobem formulovat právní názor s ohledem na daný chránìný zájem. Za této situace roz¹íøený senát konstatoval, ¾e pro úèely soudního pøezkumu nelze mezi jednotlivými typy závazných stanovisek èinit rozdílu.
[18] S ohledem na vý¹e uvedené roz¹íøený senát uzavøel, ¾e by» se rozpor mezi právními názory senátù zdej¹ího soudu vztahuje k rùzným ustanovením zákona è. 114/1992 Sb., jedná se vskutku o rozpor v právních názorech ve smyslu § 17 odst. 1 s. ø. s.
[19] Listina základních práv a svobod (èl. 36 odst. 2 Listiny), stejnì jako ustanovení § 6 s. ø. s., obsahují obecnou klauzuli ve prospìch pøípustnosti soudního pøezkumu. Pro oblast správního soudnictví má tato klauzule dvojí význam: výètový a výkladový. Výètový význam znamená, ¾e pro vylouèení vìci ze soudního pøezkumu je zapotøebí výslovného ustanovení zákona. Význam vý¹e uvedené obecné klauzule ve prospìch soudního pøezkumu jde v¹ak nad rámec prostého výètu; stanoví také výkladové vodítko pro stanovení ¹íøe jednotlivých výjimek ze soudního pøezkumu. Výjimky mají být vykládány zu¾ujícím zpùsobem. V pochybnostech má být pøezkum umo¾nìn. Jak ji¾ Nejvy¹¹í správní soud konstatoval kupøíkladu v rozsudku ze dne 15. 12. 2005, è. j. 3 As 28/2005-89, è. 809/2006 Sb. NSS, Je-li sporné, zda se na rozhodnutí správního orgánu vztahuje kompetenèní výluka ve smyslu § 70 s. ø. s. [ ], je zapotøebí zvolit výklad maximálnì dbající zachování práva na pøístup k soudu. Shodnì viz té¾ usnesení ze dne 23. 3. 2005, è. j. 6 A 25/2002-42, è. 906/2006 Sb. NSS; èi nejnovìji rozsudek ze dne 21. 5. 2008, è. j. 4 Ans 9/2007-197, www.nssoud.cz. Stejné po¾adavky formuluje takté¾ judikatura Ústavního soudu (namátkou viz kupø. nález ze dne 3. 11. 1999, sp. zn. Pl. ÚS 8/99, è. 291/1999 Sb.).
[20] S ohledem na pøedmìt úpravy soudního øádu správního je výèet kompetenèních výluk obsa¾en pøedev¹ím v ustanovení § 70 s. ø. s. Ten stanoví, ¾e Ze soudního pøezkoumávání jsou vylouèeny úkony správního orgánu a) které nejsou rozhodnutím b) pøedbì¾né povahy [ ] . V pøípadì závazných stanovisek vydávaných orgány ochrany pøírody a krajiny podle zákona è. 114/1992 Sb. panuje nejistota právì o jejich podøaditelnosti pod nìkterý z tìchto dvou pøípadù kompetenèních výluk.
[21] Písmeno a) ustanovení § 70 s. ø. s. vyluèuje z pøezkumu ve správním soudnictví úkony správního orgánu, které nejsou rozhodnutím. Ve spojení s ustanovením § 65 odst. 1 s. ø. s., § 2 a § 4 písm. a) s. ø. s. je úèelem tohoto ustanovení nepøipustit samostatný soudní pøezkum u tìch úkonù správních orgánù, které, by» mohou splòovat formální definièní znaky správního rozhodnutí, ve své podstatì nezasahují do práv a povinností subjektù.
[22] Tato výluka nalézá svùj odraz v platném správním øádu (zákon è. 500/2004 Sb., ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù), pøedev¹ím v § 9 (definice správního øízení) a § 67 odst. 1 (definice správního rozhodnutí). Spoleèným jmenovatelem pro v¹echny vý¹e uvedené definice je vymezení správního rozhodnutí z materiálního hlediska tím, ¾e se jedná o úkon správního orgánu, kterým se v urèité vìci zakládají, mìní nebo ru¹í práva a povinnosti urèené osoby. Klíèovými aspekty pro materiální vymezení správního rozhodnutí je (i) definice vìci (pøedmìtu øízení), kterým je rozhodování v urèitého oblasti veøejné správy, a dále pak v rámci takto vymezeného pøedmìtu (ii) vymezení subjektivních práv, která jsou rozhodnutím dotèena (tedy zalo¾ena, mìnìna èi ru¹ena ).
[23] S ohledem na pøedmìt mù¾e být øízení vedoucí k vydání závazného stanoviska v rámci zákona è. 114/1992 Sb. vnímáno rùznými zpùsoby. Jednak je mo¾né tvrdit, ¾e pøedmìt øízení je definován hospodáøským èi spoleèenským cílem, k jeho¾ naplnìní smìøuje koneèné rozhodnutí. Pokud je kupøíkladu cílem ¾alobce, jako je tomu v projednávané kauze, získat rozhodnutí o povolení zmìny stavby pøed jejím dokonèením, pak je pøedmìtem øízení právì získání tohoto povolení. Naproti tomu je v¹ak také mo¾né tvrdit, ¾e realizace zájmu na ochranì pøírody a krajiny, která se materializuje skrze rozhodnutí pøíslu¹ného orgánu ochrany pøírody a krajiny, je øízením se samostatným pøedmìtem.
[24] V obecné rovinì lze pøedmìt øízení definovat za pomoci dvou kritérií: subjektivního nebo objektivního. Subjektivní vymezení pøedmìtu øízení je urèeno hospodáøským èi spoleèenským cílem, který subjekt vyvoláním øízení sleduje. Objektivní vymezení pøedmìtu øízení je pak odvislé od veøejného zájmu a okruhu chránìných zájmù, o které se v tom èi onom typu øízení jedná. Objektivní vymezení nalézá svùj odraz v systematice zákonné úpravy, která je vnitønì èlenìna dle jednotlivých okruhù chránìných zájmù (napø. památková péèe, ochrana pøírody a krajiny, po¾ární bezpeènost, aj.). Tyto dva typy vymezení pøedmìtu øízení se pøirozenì mohou a nemusí pøekrývat; sledování a naplnìní jednoho (subjektivního) hospodáøského cíle v¹ak mù¾e typicky zahrnovat posouzení nìkolika okruhù veøejných zájmù, které mohou být upraveny celou øadou tzv. slo¾kových zákonù.
[25] Tak je tomu i v projednávané vìci: hospodáøský cíl, který sleduje poèínání ¾alobce, je pøestavba rodinného domu. To v¹ak neznamená, ¾e by byl tento hospodáøský cíl zároveò toto¾ný s pøedmìtem správního øízení. Jinak øeèeno, realizace této hospodáøské kauzy se bude rozpadat do celé øady samostatných správních procesù, které budou vymezeny jednotlivými typy chránìných právních zájmù v jejich rámci realizovaných. K ochranì tìchto jednotlivých typù chránìných zájmù jsou pak povolány rùzné orgány: orgány památkové péèe, ochrany pøírody a krajiny, aj.
[26] Na vymezení pøedmìtu øízení je pak závislá samostatnost èi nesamostatnost urèité fáze správního øízení. Z toho plynoucí ¾alobní legitimace je pøedev¹ím otázkou definice pøedmìtu daného øízení. V dogmatice správního práva bývají tato odli¹ná pojetí traktována jako rozdíl mezi subsumpcí a øetìzením správních aktù (srov. napø. Hendrych, D. a kol., Správní právo. Obecná èást. 6. vydání. C. H. Beck: Praha, 2006, str. 231-233).
[27] Vymezení pøedmìtu správního øízení se tradiènì dìje objektivním pøístupem, tedy skrze okruh chránìných zájmù, jejich¾ respektování má být v rámci daného øízení zaji¹tìno.
Pomìøováno tímto pohledem není sporu o tom, ¾e zájem na ochranì pøírody a krajiny je samostatným, objektivnì vymezeným pøedmìtem v rámci územního èi následnì stavebního øízení povolovacího. Závazná stanoviska podle zákona è. 114/1992 Sb. jsou vydávána na ¾ádost úèastníka (typicky stavitele). ®adatel je také adresátem správního rozhodnutí. Probíhá o nich samostatné správní øízení, které je ukonèeno správním rozhodnutím, majícím obecné nále¾itosti správního aktu. S ohledem na pøedmìt øízení, kterým je ochrana pøírody a krajiny, se jedná o rozhodnutí koneèné. Navazující rozhodnutí (typicky rozhodnutí o umístìní stavby èi stavební povolení) musí pøedmìtné rozhodnutí respektovat; buï jeho závìry pøevezme a vèlení do svého textu, èi na text pøedchozího rozhodnutí pøímo odká¾e. V ka¾dém pøípadì je v¹ak obsahem rozhodnutí vázáno. Potenciálnímu stavebníku brání èi naopak umo¾òuje realizaci urèitého zámìru; rozhodující správní orgán následnì vá¾e co do výroku jeho koneèného rozhodnutí.
[28] Jak pøíli¹ ¹iroké, tak pøíli¹ úzké vymezení ¹íøe pøedmìtu øízení v sobì pochopitelnì skýtá nebezpeèí. Pøíli¹ úzké vymezení pøedmìtu øízení a rozèlenìní pùvodnì jednotného øízení do nìkolika øízení svébytných v sobì mù¾e obná¹et nebezpeèí paralýzy jakýchkoliv rozhodovacích procesù v rámci veøejné správy. Na druhou stranu, pøíli¹ ¹iroké vnímání pøedmìtu øízení mù¾e vést k situaci, kdy je pøezkum koneèného rozhodnutí pouhou historickou judikaturou, která není s to poskytnout ochranu právùm a právem chránìným zájmùm v jakémkoliv smysluplném èasovém rámci. Opo¾dìný pøístup k soudu je odepøeným pøístupem k soudu. Z èl. 38 odst. 2 Listiny, stejnì jako z èl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochranì lidských práv a základních svobod ve znìní protokolù è. 3, 5 a 8, vyhlá¹ené pod è. 209/1992 Sb. (dále jen Evropské úmluvy ), plyne po¾adavek projednání vìci bez zbyteèných prùtahù (srov. napø., s ohledem na prùtahy v øízení, nález ze dne 8. 12. 2005, sp. zn. I. ÚS 729/2000, Sb. n. u. ÚS, sv. 39, str. 369 èi nález ze dne 13. 6. 2006, sp. zn. I. ÚS 533/05, Sb. n. u. ÚS, sv. 41, str. 525). Mezi obìma pøístupy je nezbytné najít rozumnou rovnováhu. Ta v¹ak v souèasnosti chybí. Úèinná ochrana práv subjektù je opo¾dìná a ve svém dùsledku iluzorní.
[29] Jak ji¾ roz¹íøený senát konstatoval vý¹e, pøi výkladu ¹íøe kompetenèní výluky má být upøednostnìn výklad zu¾ující; v pøípadì pochybností má být pøezkum umo¾nìn a nikoliv naopak. Dogmatický a vývoj správní praxe nereflektující výklad výluk mù¾e vést k odepøení pøístupu k soudu a ústavnì nekonformní praxi správních soudù.
[30] V pøípadì výkladu kompetenèních výluk podle § 70 písm. a) s. ø. s. je navíc tøeba zvlá¹tní opatrnosti také s ohledem na po¾adavek právní jistoty a pøedvídatelnosti práva pro bì¾ného adresáta právní regulace-srov. v tomto ohledu napø. nález ÚS ze dne 15. 2. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 77/06, è. 37/2007 Sb. èi nález ÚS ze dne 12. 2. 2002, sp. zn. Pl. ÚS 21/01, è. 95/2002 Sb. Princip právní jistoty a z toho plynoucí po¾adavky na pøedvídatelnost právní úpravy plnì respektují také jiné evropské systémy správního práva a právo Evropských spoleèenství-srov. v tomto ohledu Schwarze, J. European Administrative Law. Revised 1st Edition. Office for Official Publications & Sweet and Maxwell, 2006, str. 946 a n.
[31] Moderní systémy správního práva nicménì akceptují, ¾e jak pøi èinnosti veøejné správy, tak v èinnosti moci zákonodárné mù¾e dojít k rozporùm mezi formou a obsahem aktu. Stanoví také mechanismy, jak na tento rozpor reagovat. Výchozím pravidlem je respektování formálního oznaèení urèitého aktu; je-li správní akt nadepsán rozhodnutí a má nále¾itosti rozhodnutí, pak se má v první fázi za to, ¾e se vskutku o rozhodnutí jedná. Mù¾e v¹ak dojít k situacím, kdy, aè je urèitý výstup formálnì oznaèen za akt jednoho typu, ve skuteènosti (s ohledem na jeho materiální znaky) se jedná o akt typovì jiný. Jak judikatura správních soudù (srov. napø. rozsudek ze dne 24. 5. 2006, è. j. 1 Afs 147/2005-107, è. 923/2006 Sb. NSS anebo rozsudek ze dne 2. 7. 2008, è. j. 1 Ans 5/2008-104, www.nssoud.cz, kde zdej¹í soud konstatoval, ¾e i bì¾ný dopis správního orgánu mù¾e být obsahovì správním rozhodnutím), tak judikatura Ústavního soudu (srov. napø. nález ÚS ze dne 25. 10. 1995, sp. zn. Pl. ÚS 17/95, è. 271/1995 Sb., kde pro pøijetí aktu typovì správního (správní rozhodnutí) byl zvolen akt normativní (naøízení vlády)) akceptují, ¾e v pøípadì podobného rozporu mù¾e dojít, s ohledem na po¾adavek úèinné ochrany práv fyzických a právnických osob, k situaci, kdy obsah pøevládne nad formou. Akt formálnì oznaèený za akt jiný bude pøezkoumán. Dodateèným argumentem pro umo¾nìní rekvalifikace aktu ve prospìch fyzické èi právnické osoby je po¾adavek kontroly a pøedvídatelnosti èinnosti veøejné správy; jinak by se mohla veøejná správa vyhnout pøezkumu svých úkonù jenom díky tomu, ¾e by akt urèitého typu formálnì oznaèila za akt jiný, typicky tedy takového typu, u kterého není soudní pøezkum mo¾ný.
[32] Kompetenèní výluky podle § 70 písm. a) s. ø. s. pøedstavují situaci opaènou. Také zde sice dochází ke korekci formy s ohledem na obsah, dìje se tak v¹ak v neprospìch úèastníka a s dùsledkem odepøení soudní ochrany. Akt, který je na první pohled bezvadným správním aktem se v¹emi formálními nále¾itostmi správního rozhodnutí, je z materiálního hlediska oznaèen za úkon správního orgánu nalézající se mimo rámec § 65 odst. 1 s. ø. s. Nejenom, ¾e se jedná o postup, o jeho¾ korektnosti nepanuje shoda. S ohledem na vý¹e uvedené po¾adavky pøedvídatelnosti práva a právní jistoty pro bì¾ného adresáta se navíc jedná o postup ústavnì pochybný. Ve svém dùsledku toti¾ znamená, ¾e od prùmìrného adresáta právní regulace je vy¾adováno, aby si samostatnì posoudil, zda správní rozhodnutí se v¹emi nále¾itostmi, které obdr¾el od pøíslu¹ného správního orgánu, je také z materiálního hlediska správním rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ø. s. Pøístup k právní ochranì ve správním soudnictví pro subjekt právní regulace se tak stává odvislým od samostatného posouzení komplexní právní otázky, o které nepanuje dosud shoda ani uvnitø samotného Nejvy¹¹ího správního soudu.
[33] Takový pøístup je v právním státì, za který se Èeská republika pova¾uje (èl. 1 odst. 1 Ústavy ÈR), neobhajitelný. Jak ji¾ bylo uvedeno vý¹e, v právním státì je pøístup k soudu pravidlem a jeho odepøení výjimkou (èl. 36 odst. 2 Listiny). Kompetenèní výluky ustanovení § 70 s. ø. s. proto musí být definovány a vykládány úzce a pøedev¹ím pøedvídatelnì.
[34] Druhým z definièních znakù správního rozhodnutí je zásah do veøejných subjektivních práv ¾alobce. Soudní øád správní je svojí povahou obrannou normou. Není normou kontrolní , která by umo¾òovala komukoliv iniciovat, prostøednictvím podání ¾aloby ve správním soudnictví, kontrolu jakéhokoliv úkonu veøejné správy. Má pouze zajistit poskytování právní ochrany v pøípadech, kdy veøejná správa vstupuje do právní sféry fyzických nebo právnických osob. Hranièním kritériem pro ¾alobní legitimaci je právì tvrzený zásah do veøejných subjektivních práv. Nikoliv ve¹kerá èinnost (pøípadnì ve¹keré pochybení) veøejné správy je podrobena soudní kontrole ze strany fyzických a právnických osob, ale pouze ta, kdy èinnost správy pøesáhne do jejich veøejných subjektivních práv.
[35] Výkladem tohoto kritéria by v¹ak nemìlo docházet k zu¾ování ústavnì zaruèeného práva na soudní ochranu. Jak z pohledu historického, tak z pohledu srovnávacího je nicménì patrné, ¾e souèasnì praktikovaný restriktivní výklad po¾adavku existence veøejného subjektivního práva jako nutné podmínky aktivní ¾alobní legitimace znemo¾òuje ¾alobcùm pøístup k soudní ochranì.
[36] Za úèinnosti zákona è. 36/1876 ø. z., o nejvy¹¹ím správním soudì, nebylo poru¹ení veøejného subjektivního práva zákonným po¾adavkem pro aktivní ¾alobní legitimaci. Klíèové ustanovení § 2 odst. 1 zákona znìlo: Nejvy¹¹í správní soud rozhoduje ve v¹ech pøípadech, ve kterých nìkdo tvrdí, ¾e nezákonným rozhodnutím neb opatøením správního úøadu byl po¹kozen ve svých právech. S kategorií subjektivních práv veøejných v¹ak pracovala odborná literatura a judikatura Nejvy¹¹ího správního soudu. Aktivní ¾alobní legitimace se odvíjela od tvrzeného zásahu do práv; jak shodnì uvádìla tehdej¹í judikatura i doktrína, do právní sféry obèanovy. Dùraz byl kladen na to, aby byl správní akt zásadnì schopen právní moci, respektive aby byl vykonatelným, nikoliv na dokázání naru¹ení veøejných subjektivních práv ve stádiu pøezkumu ¾alobní legitimace-blí¾e viz Hoetzel, J., Soudní kontrola veøejné správy. 2. vydání. V¹ehrd: Praha, 1926, str. 19 an.; Hoetzel, J., Èeskoslovenské správní právo. Èást v¹eobecná. 2. vydání. Melantrich: Praha, 1937, str. 251 a n. Celkovì lze konstatovat, ¾e pøístup ke správnímu soudu byl nastaven o poznání otevøenìji, ne¾ jak jej s odvoláním na pozitivní právní úpravu konstruuje souèasná judikatura správních soudù.
[37] Z obdobných premis vychází i souèasná nìmecká právní úprava. Ustanovení § 42 odst. 2 nìmeckého spolkového soudního øádu správního (Verwaltungsgerichtsordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 19. März 1991 (BGBl. I S. 686), zuletzt geändert durch § 62 Abs. 11 des Gesetzes vom 17. Juni 2008 (BGBl. I S. 1010) vá¾e pøípustnost ¾aloby proti správnímu aktu na skuteènost, ¾e ¾alobce tvrdí, ¾e byl vydáním správního rozhodnutí anebo jeho odmítnutím po¹kozen ve svých právech. ®alobní legitimace se odvíjí od tvrzeného zásahu do práv, nikoliv od existence zásahu do pøesnì vymezeného veøejného subjektivního práva; posouzení existence zásahu je otázkou dùvodnosti ¾aloby. V nìmecké doktrínì panuje shoda, ¾e tvrzené po¹kození na právech se musí týkat subjektivního práva ¾alobce v oblastech èinnosti veøejné správy. Skuteènost, zda svìdèí ¾alobci nìjaké subjektivní právo, se dovozuje pomocí teorie ochranné normy [Schutznormtheorie]. Ta vy¾aduje existenci právní normy, která je výluènì anebo pøinejmen¹ím èásteènì urèena k tomu, aby mimo veøejného zájmu sledovala také zájem soukromý. Subjektivní právo je pak zalo¾eno v¹ude tam, kde má veøejná správa vùèi konkrétní fyzické nebo právnické osobì anebo skupinì osob povinnost jednat (V detailech viz napø. Eyermann, E. (ed.) Verwaltungsgerichtsordnung. Kommentar. 11. vydání. C. H. Beck´sche Verlagsbuchhandlung: Mnichov, 2000, str. 277 a n.; s ohledem na materiální vymezení správního aktu, viz kupø. Knack, H. J. (ed.) Verwaltungsverfahrengesetz-Kommentar. 7. vydání. Carl Heymanns Verlag: Kolín nad Rýnem, 2000, str. 541 a n.).
[38] Aktivní ¾alobní legitimace se tedy i zde odvíjí od tvrzeného zásahu do ¹iroce koncipovaných subjektivních práv v oblasti veøejné správy. Není v¹ak podmínkou ¾alobní legitimace; jak ostatnì výslovnì uvádí vý¹e citovaná nìmecká doktrína (Eyermann, str. 287), ranné tendence pro vnímání existence subjektivního práva jako podmínky aktivní ¾alobní legitimace byly odmítnuty. Podle vìt¹inového náhledu akceptovaného té¾ justièní praxí je pro úèely ¾alobní legitimace postaèující tvrzené poru¹ení, na jeho¾ základì není mo¾né zjevnì a jednoznaènì vylouèit, ¾e by k zásahu do subjektivních práv ¾alobce dojít nemohlo [tzv. Möglichkeitstheorie ]. Posouzení samotné dùvodnosti ¾aloby, stejnì jako pøesné vymezení poru¹eného subjektivního práva, je zále¾itostí meritorního posouzení.
[39] Vý¹e naèrtnutý pøístup nìmecké praxe je plnì pøenositelný i do podmínek èeského soudního øádu správního. Je nelogické èinit ze schopnosti prokázat zásah do pøesnì specifikovaných veøejných subjektivních práv podmínku øízení; to je otázkou posouzení dùvodnosti ¾aloby. Z tìchto dùvodù roz¹íøený senát ji¾ døíve pøistoupil k pøehodnocení výkladu podmínek aktivní ¾alobní legitimace ustanovení § 65 odst. 1 s. ø. s. Ve svém usnesení ze dne 23. 3. 2005, è. j. 6 A 25/2002-42, è. 906/2006 Sb. NSS, konstatoval, ¾e rigidnì vy¾adovaná existence veøejného subjektivního práva jako pøedpoklad aktivní ¾alobní legitimace fyzických èi právnických osob se dostává do kolize s ústavním právem na pøístup k soudu. V odùvodnìní rozhodnutí roz¹íøený senát pøednì uvedl, ¾e v praxi jsou pøezkoumávány akty správních orgánù, kde není mo¾né dovodit, ¾e by bylo jakékoliv hmotné subjektivní právo dotèeno. Naproti tomu je odpírán pøístup k soudu v pøípadech, kdy má být pøedmìtem pøezkumu správní akt konstitutivní povahy. V takových pøípadech je subjektivní právo zrozeno teprve aktem samým; pøed jeho pøijetím lze uva¾ovat maximálnì o právech procesních èi legitimním oèekávání.
[40] V rozhodnutí roz¹íøeného senátu tak v podstatì rezonovalo pùvodní oèekávání zákonodárce, vyjádøené v dùvodové zprávì k vládnímu návrhu zákona è. 150/2002 Sb., soudní øád správní (Snìmovní tisk è. 1080/0 ze dne 4. 10. 2001, pøístupný v digitálním repozitáøi Poslanecké snìmovny ÈR na http://www.psp.cz). Zde navrhovatel zákona s ohledem na ¾alobní legitimaci v souèasných ustanoveních § 65-§ 67 s. ø. s. konstatoval, ¾e tato ustanovení poskytují ¾alobní oprávnìní ka¾dému, [ ] kdo tvrdí, ¾e jakýmkoli rozhodnutím správního orgánu byl dotèen na svých právech. Jen takovéto vymezení zaji¹»uje beze zbytku naplnìní po¾adavkù Listiny a Úmluvy o ochranì lidských práv a základních svobod. ®alobní legitimace, tedy právo na pøístup k soudu, musí být toti¾ zalo¾ena ji¾ samotným tvrzením. Nelze ji koncipovat tak, ¾e právo na pøístup k soudu se bude odvíjet od toho, zda nìkdo byl na právech zkrácen nebo ne; to mù¾e být zji¹tìno a¾ po provedeném øízení a vyjádøeno teprve rozhodnutím soudu o vìci samé.
[41] Z tìchto dùvodù Nejvy¹¹í správní soud dovodil, ¾e ¾alobní legitimace ve správním soudnictví by napøí¹tì nemìla být svázána s existencí ex ante pøesnì specifikovaných veøejných subjektivních hmotných práv ¾alobce, ale s tvrzeným zásahem do právní sféry ¾alobce. Tak tomu bude v¾dy v situaci, kdy se jednostranný úkon orgánu moci výkonné, vztahující se ke konkrétní vìci a konkrétním adresátùm, závaznì a autoritativnì dotýká právní sféry ¾alobce. Nejde tedy o to, zda úkon správního orgánu zalo¾il, zmìnil èi zru¹il práva a povinnosti ¾alobce, nýbr¾ o to, zda se-podle tvrzení ¾alobce v ¾alobì-negativnì projevil v jeho právní sféøe (nejnovìji viz napø. té¾ rozsudek ze dne 21. 5. 2008, è. j. 4 Ans 9/2007-197, www.nssoud.cz).
[42] Pøi aplikaci tìchto kritérií nezbývá roz¹íøenému senátu ne¾ konstatovat, ¾e vydání (ne)souhlasu k nìkterým èinnostem ve zvlá¹tì chránìných územích podle § 44 zákona è. 114/1992 Sb. je s to citelnì zasáhnout do právní sféry jednotlivce. Závazné stanovisko tohoto typu, které s koneènou platností urèí, zda vlastník pozemku mù¾e svùj pozemek urèitým zpùsobem vyu¾ívat, se pøednì dotýká práva vlastnit a pokojnì u¾ívat majetek (èl. 11 odst. 1 Listiny, pøípadnì èl. 1 Prvního dodatkové protokolu Evropské úmluvy). Z judikatury Evropského soudu pro lidská práva, srov. analogicky kupø. rozsudek ze dne 29. 11. 1991 ve vìci Pine Valley Developments Ltd and Others proti Irsku (stí¾nost è. 12742/87), Series A no. 222 èi rozsudek ze dne 21. 5. 1990 ve vìci Mats Jacobsson proti ©védsku, (stí¾nost è. 11/1989/171/227), Series A no. 180-A.
[43] Nad rámec práva vlastnického lze také, v závislosti na konkrétních okolnostech pøípadu, uva¾ovat o zásahu do práv na pøíznivé ¾ivotní prostøedí (èl. 35 odst. 1 Listiny), pøípadnì práva na vèasné a úplné informace o ¾ivotním prostøedí (èl. 35 odst. 2 Listiny)-srov. nález ÚS ze dne 10. 7. 1997, sp. zn. III. ÚS 70/97, Sb. n. u. ÚS, sv. 8, str. 375; usnesení ze dne 11. 5. 1999, sp. zn. I. ÚS 74/99, Sb. n. u. ÚS, sv. 14, str. 329, pøípadnì také rozsudek zdej¹ího soudu ze dne 9. 10. 2007 è. j. 2 As 13/2006-110, www.nssoud.cz). Není sporu o tom, ¾e obì práva jsou svým charakterem rámcová a vy¾adují zákonné specifikace. Nicménì právì zákon o ochranì pøírody a krajiny by mìl být zákonnou úpravou, která obì práva na zákonné úrovni naplòuje; tomuto po¾adavku by mìl odpovídat i jeho výklad.
[44] V neposlední øadì se pak absence mo¾nosti soudního pøezkumu souhlas (ne)vydaného podle § 44 odst. 1 zákona è. 114/1992 Sb. a závazných stanovisek obecnì mù¾e dotknout také procesních práv ¾alobce, pøinejmen¹ím práva na pøístup k soudu (èl. 36 odst. 2 Listiny) a právo na projednání vìci bez zbyteèných prùtahù (èl. 38 odst. 2 Listiny).
[45] Na základì vý¹e uvedeného roz¹íøený senát uzavøel, ¾e závazné stanovisko, jako je kupøíkladu souhlas orgánu ochrany pøírody a krajiny (èi jeho absence) k povolení stavby vydaný podle § 44 zákona è. 114/1992 Sb. je správním rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ø. s. Není proto vylouèeno z pøezkumu ve správním soudnictví na základì ustanovení § 70 písm. a) s. ø. s.
[46] Roz¹íøený senát dále konstatoval, ¾e závazná stanoviska nejsou rozhodnutím pøedbì¾né povahy ve smyslu § 70 písm. b) s. ø. s. Jak dovozuje judikatura zdej¹ího soudu, charakteristickým rysem rozhodnutí pøedbì¾né povahy je jeho doèasnost (srov. kupø. rozsudek ze dne 28. 4. 2005, è. j. 5 Afs 162/2004-61, è. 613/2005 Sb. NSS; rozsudek ze dne 30. 9. 2004, è. j. 5 As 29/2003-68, è. 790/2006 Sb. NSS; usnesení ze dne 5. 10. 2004, è. j. 6 A 119/2001-74, è. 434/2005 Sb. NSS). To jednak znamená, ¾e samotné vìcné posouzení je vyhrazeno koneènému rozhodnutím, a dále pak tu skuteènost, ¾e doèasné rozhodnutí tradiènì pozbývá svých úèinkù s nabytím právní mocí koneèného rozhodnutí ve vìci samé.
[47] Po¾adavek, který dále formuluje judikatura Ústavního soudu je, aby v okam¾iku, kdy samostatnému soudnímu pøezkumu nepodléhá rozhodnutím pøedbì¾né povahy, pak aby mu podléhalo rozhodnutí koneèné (srov. nález pléna ÚS ze dne 3. 11. 1999, sp. zn. Pl. ÚS 8/99, è. 291/1999 Sb., na str. 4702). Pokud by tedy údajné rozhodnutí pøedbì¾né povahy dal¹ímu pøezkumu v rámci pøezkumu rozhodnutí koneèného s ohledem na svùj obsah ji¾ nepodléhalo, pak takové rozhodnutí nelze z ústavnì-právního hlediska pova¾ovat za rozhodnutí pøedbì¾né povahy.
[48] Ani jeden z vý¹e uvedených znakù závazné stanovisko vydané orgánem ochrany pøírody podle zákona è. 114/1992 Sb. nenaplòuje. Jedná se jednak o rozhodnutí, které je s ohledem na posuzovaný pøedmìt øízení koneèné. Pøíslu¹ný orgán ochrany pøírody autoritativnì a pro v¹echna dal¹í navazující øízení závaznì stanoví, jakým zpùsobem bude chránìn veøejný zájem na úseku ochrany pøírody a krajiny. Z dùvodù, které byly podrobnì rozvedeny vý¹e v bodì týkajícím se pøedmìtu øízení (bod V.I.), s ohledem na tento pøedmìt øízení je rozhodnutí orgánu ochrany pøírody koneèné a nikoliv pøedbì¾né.
[49] Stejnì tak podkladové rozhodnutí nepozbývá právní moci èi úèinkù tím, ¾e je vydáno rozhodnutí navazující. Mù¾e sice nastat situace, kdy budou nìkteré èásti podkladového rozhodnutí obsahovì pøevzaty do (výroku) rozhodnutí navazujícího; tato skuteènost v¹ak nezbavuje výchozí rozhodnutí samostatné právní existence. Podobnì pokud je rozhodnutí kupøíkladu stavebního úøadu pøedmìtem následného pøezkumu ve správním soudnictví a je pro svoji nezákonnost zru¹eno, tato skuteènost nemá ¾ádný dopad na platnost pøedchozího rozhodnutí orgánu ochrany pøírody a krajiny.
[50] S ohledem na vý¹e uvedené roz¹íøený senát uzavøel, ¾e souhlas orgánu ochrany pøírody a krajiny (èi jeho absence) k povolení stavby vydaný podle § 44 zákona è. 114/1992 Sb. není vylouèen z pøezkumu ve správním soudnictví ani na základì ustanovení § 70 písm. b) s. ø. s.
[51] Na okraj rozhodnutí pova¾uje roz¹íøený senát za vhodné uvést, ¾e vý¹e uvedený závìr platí beze zbytku pouze pro závazná stanoviska. Úlohou správního soudnictví je pøezkum èinnosti veøejné správy a jí svìøené úvahy v pøípadech, kdy dochází do zásahu právní sféry fyzických nebo právnických osob. Tento pøezkum má být vykonáván v prvé øadì vùèi tomu orgánu, který reálnou mírou úvahy v konkrétním pøípadì disponuje. V pøípadì závazného stanoviska v¹ak správnímu orgánu, který vydává jakékoliv následné rozhodnutí (zde stavební úøad), ¾ádná úvaha s ohledem na úsek veøejné správy ve stanovisku zachycený nepøíslu¹í.
[52] O opaèný pøípad se jedná v okam¾iku, kdy rozhodující orgán ze stanoviska pouze vychází, není jím v¹ak vázán. V takovém pøípadì je rozhodující orgán, který vydává koneèné rozhodnutí, oprávnìn i s ohledem na úsek veøejné správy ve stanovisku zachycený realizovat urèitou míru vlastní úvahy. O situaci podobného typu se bude kupøíkladu jednat v pøípadì posuzování vlivù zámìrù na ¾ivotní prostøedí podle § 4-§ 10 zákona è. 100/2001 Sb., o posuzování vlivù na ¾ivotní prostøedí a o zmìnì nìkterých souvisejících zákonù. Ustanovení § 10 odst. 4 zákona uvádí, ¾e správní úøad, který vydává rozhodnutí (typicky se tak dìje v oblasti územního a stavebního øízení) bere obsah stanoviska k posuzování vlivù na ¾ivotní prostøedí (tzv. stanoviska EIA) v úvahu. Stejnì tak má správní úøad povinnost si stanovisko opatøit; není jím v¹ak vázán co do obsahu. Mù¾e se od obsahu stanoviska odchýlit; v takovém pøípadì je v¹ak povinen uvést pro tento svùj postup dùvody. Za podobné situace proto není nezbytné podrobit podobný typ nezávazného stanoviska samostatnému pøezkumu ve správním soudnictví (viz rozsudek ze dne 29. 8. 2007, è. j. 1 As 13/2007-63, è. 1461/2008 Sb. NSS; viz té¾ usnesení ÚS ze dne 30. 6. 2008, sp. zn. IV. ÚS 154/08, http://nalus.usoud.cz).
[53] Omezení samostatného pøezkumu stanovisek na stanoviska závazná nejenom ¾e vychází vstøíc vý¹e naznaèené logice kontroly úvahy veøejné správy na tom místì, kde je a kde mù¾e být skuteènì realizována; tento výklad dále respektuje hranice pøíslu¹nosti jednotlivých správních orgánù. Opaèný pøístup èiní odpovìdným správní orgán vydávající koneèné rozhodnutí také za úkony èi pochybení orgánu, který vydal stanovisko, ani¾ by v¹ak mìl prvnì jmenovaný správní orgán pravomoc rozhodovací èinnost poslednì jmenovaného reálnì ovlivnit.
[54] Roz¹íøený senát koneènì nepøijal za svoji argumentaci pøedkládajícího senátu v tom smyslu, ¾e samostatný soudní pøezkum by mìl být umo¾nìn pouze v pøípadech negativních stanovisek orgánù ochrany pøírody a krajiny. S ohledem na negativní stanoviska vzniká ji¾ problém povahy definièní: stanovisko negativní s ohledem na zájmy ¾alobce (stavebníka) mù¾e být pozitivní s ohledem na zájmy pøípadných jiných úèastníkù øízení (vlastníkù sousedících nemovitostí, obèanských sdru¾ení aj.) a naopak-stanovisko pozitivní vùèi plánùm potencionálního stavebníka mù¾e být negativní vùèi v¹em ostatním. Navíc je patrné, ¾e i na první pohled pozitivní stanovisko, které vyslovuje souhlas s uskuteènìním zámìru, mù¾e být, s ohledem na mno¾ství pøípadných omezujících podmínek èi dal¹ích po¾adavkù, stanoviskem de facto negativním. Za tìchto okolností do¹el roz¹íøený senát k závìru, ¾e ve správním soudnictví pøíslu¹í pøezkoumávat v¹echna závazná stanoviska.
[55] S ohledem na dosavadní nejednotnost pøístupu správních soudù k otázce samostatné pøezkoumatelnosti závazných stanovisek a potenciální dopad tohoto rozhodnutí na rozhodovací praxi pova¾uje roz¹íøený senát za vhodné uvést na závìr svého rozhodnutí nìkolik zpøesnìní týkajících se èasového pùsobení tohoto rozhodnutí a rozhodovací èinnosti roz¹íøeného senátu obecnì.
[56] Úkolem soudní judikatury je øe¹ení konkrétních sporù; to je z povahy vìci zamìøeno do minulosti a ke konkrétní kauze. Tento primární charakter rozhodovací èinnosti soudù v¹ak doznává na úrovni vrcholných soudù promìny, a fortiori v rámci judikaturu sjednocujícího tìlesa uvnitø vrcholného soudu. Zatímco po¾adavek zákonnosti rozhodovací èinnosti smìøuje k pøípadné korekci rozhodnutí jednotlivé kauzy, zaji¹tìní jednoty rozhodující èinnosti (obé § 12 odst. 1 s. ø. s.) je svojí povahou aktivitou zamìøenou spí¹e do budoucna. Èinnost roz¹íøeného senátu se pak v souladu s § 17 odst. 1 s. ø. s. zamìøuje pøedev¹ím na druhý ze zmiòovaných úkolù Nejvy¹¹ího správního soudu: na do budoucna orientované sjednocování odli¹ných právních názorù.
[57] Z vý¹e uvedeného plyne, ¾e pokud, jako je tomu v kupøíkladu v projednávané vìci, roz¹íøený senát Nejvy¹¹ího správního soudu sjednotí doposud rozdílný pøístup senátù zdej¹ího soudu stejnì jako krajských soudù rozhodujících ve vìcech správního soudnictví, úèinky tohoto rozhodnutí jsou orientovány výluènì do budoucna. Ustálená judikatura vrcholných soudù pøedstavuje ve svém materiálním rozmìru právní normu. Zmìnu èi zpøesnìní této judikatury pak lze ve funkèním smyslu pova¾ovat za novelu právního pøedpisu s temporálními úèinky, které zmìna právního pøedpisu tradiènì má. Tato skuteènost má tedy v projednávané vìci následující úèinky:
[58] Roz¹íøený senát v souladu s § 71 odst. 1 Jednacího øádu Nejvy¹¹ího správního soudu rozhodl usnesením jen o této pøedlo¾ené otázce. Vìc vrací osmému senátu Nejvy¹¹ího správního soudu, který ve vìci sp. zn.rozhodne v souladu s právním názorem vysloveným v tomto usnesení.