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Timestamp: 2016-10-26 00:40:02+00:00
Document Index: 139560178

Matched Legal Cases: ['art. 102', 'art. 103', 'ATF ', 'art. 15', 'art. 15', 'art. 15', 'art. 29', 'art. 15', 'art. 94', 'art. 124', 'art. 95', 'art. 95', 'art. 15', 'art. 95', 'art. 95', 'art. 95', 'art. 47', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 95', 'art. 95', 'art. 47', 'art. 47', 'ATF ', 'in fine', 'art. 95', 'art. 95', 'art. 95', 'art. 95']

C 67/01 (23.11.2001)
C 67/01 Mh
MM. les juges Lustenberger, Pr�sident, Sch�n, Meyer,
Ferrari et Ursprung. Greffier : M. Fr�sard
Arr�t du 23 novembre 2001
F.________, intim�, repr�sent� par Ma�tre Nicolas Charri�re, avocat, P�rolles 4, 1701 Fribourg,
A.- Du 1er novembre 1993 au 31 octobre 1998, F.________ a per�u des indemnit�s de ch�mage de la Caisse publique de ch�mage du canton de Fribourg (ci-apr�s : la caisse publique). Le 9 ao�t 1993, il avait d�pos� une demande de prestations aupr�s de l'Office de l'assurance-invalidit� du canton de Fribourg. A la suite de la d�cision du 8 mars 2000 de l'office de l'assurance-invalidit� lui reconnaissant un taux d'invalidit� de 68 pour cent � compter du 1er novembre 1993, la Caisse de compensation interprofessionnelle AVS de la F�d�ration romande des syndicats patronaux (FRSP-CIFA) a communiqu� � la caisse publique le montant des arr�rages de rentes en faveur de F.________ (164 784 fr.).
Par d�cision du 26 mai 2000, la caisse publique a r�clam� � l'assur� la restitution, jusqu'� concurrence de 66 502 fr. 65, des indemnit�s vers�es du 1er novembre 1993 au 31 octobre 1998. Le montant soumis � restitution �tait proportionnel au degr� de l'incapacit� de gain retenu par l'assurance-invalidit� (68 pour cent). Le m�me jour, la caisse publique a requis de la FRSP-CIFA la compensation avec des paiements r�troactifs de l'assurance-invalidit� de 65 542 fr. 20, montant qui lui a �t� vers�. La diff�rence, par 960 fr. 45, devait �tre rembours�e directement par l'assur�.
B.- F.________ a recouru contre cette d�cision devant le Tribunal administratif du canton de Fribourg. Il concluait � son annulation, subsidiairement � sa modification pour tenir compte de la p�remption et/ou de la prescription partielle de la cr�ance en restitution.
Dans sa r�ponse au recours, la caisse publique a accept� de ramener � 163 fr. 60 (au lieu de 960 fr. 45) le montant � restituer directement par l'assur�, pour cause de p�remption partielle.
Statuant le 25 janvier 2001, le tribunal administratif a admis le recours. Il a pris acte de la r�duction de la pr�tention de la caisse publique en ce qui concerne le montant � rembourser directement par l'assur�. Il a en outre condamn� la caisse publique � restituer � ce dernier 19 448 fr. 10. Enfin, il a accord� � l'assur� une indemnit� de d�pens de 2152 fr. Le tribunal a consid�r� que le remboursement, par compensation, des prestations vers�es pour la p�riode ant�rieure au 25 mai 1995 (19 448 fr. 10) ne pouvait plus �tre exig�, en raison de l'�coulement du d�lai de p�remption de cinq ans.
C.- Le Secr�tariat d'Etat � l'�conomie (seco) interjette recours de droit administratif contre ce jugement dont il demande principalement l'annulation. A titre subsidiaire, il conclut au renvoi de la cause � la caisse publique pour examiner la question de la surindemnisation.
F.________ conclut au rejet du recours avec suite de d�pens. Il demande en outre au tribunal de lui accorder des int�r�ts moratoires sur les montants de 19 448 fr. 10 et de 2152 fr. Quant � la caisse publique, elle se rallie aux conclusions du seco.
1.- Dans un premier moyen, le recourant soutient que la juridiction cantonale aurait d� d�clarer irrecevable le recours port� devant elle, faute d'un int�r�t digne de protection de l'assur�. En contestant la compensation, l'assur� visait une indemnisation "� double" et donc un enrichissement ill�gitime.
a) Selon l'art. 102 al. 1 LACI, a qualit� pour former recours, celui qui est touch� par la d�cision et � un int�r�t digne de protection � ce qu'elle soit annul�e ou modifi�e. Le contenu de cette disposition correspond � celui de l'art. 103 let. a OJ si bien que la jurisprudence d�velopp�e au sujet de cette disposition est applicable (cf. Thomas Nussbaumer, Arbeitslosenversicherung, in :
Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht [SBVR], Soziale Sicherheit, ch. 738 et les r�f�rences.).
La jurisprudence consid�re comme int�r�t digne de protection tout int�r�t pratique ou juridique � demander la modification ou l'annulation de la d�cision attaqu�e que peut faire valoir une personne atteinte par cette derni�re.
L'int�r�t digne de protection consiste ainsi en l'utilit� pratique que l'admission du recours apporterait au recourant ou, en d'autres termes, dans le fait d'�viter un pr�judice de nature �conomique, id�ale, mat�rielle ou autre que la d�cision attaqu�e lui occasionnerait. L'int�r�t doit �tre direct et concret; en particulier, la personne doit se trouver dans un rapport suffisamment �troit avec la d�cision; tel n'est pas le cas de celui qui n'est atteint que de mani�re indirecte ou m�diate (ATF 127 V 3 consid. 1b, 125 V 342 consid. 4a et les r�f�rences).
b) On ne saurait s�rieusement contester que la d�cision litigieuse entra�ne des cons�quences mat�rielles importantes pour l'assur� qui se trouve directement atteint dans ses int�r�ts p�cuniaires. Partant, il avait un int�r�t digne de protection � recourir devant la juridiction cantonale.
Contrairement � l'opinion du seco, cette question ne saurait en effet se confondre avec celle des m�rites d'un recours qui ressortit � l'examen au fond. En effet, l'argumentation du recourant conduirait � d�clarer irrecevable tout recours reconnu infond� apr�s examen du fond ce qui n'est manifestement pas le sens de la disposition pr�cit�e.
Le grief doit ainsi �tre �cart�.
2.- a) En vertu de l'art. 15 al. 2 LACI, le handicap� physique ou mental est r�put� apte � �tre plac� lorsque, compte tenu de son infirmit� et dans l'hypoth�se d'une situation �quilibr�e sur le march� de l'emploi, un travail convenable pourrait lui �tre procur� sur ce march�. Le Conseil f�d�ral r�gle la coordination avec l'assurance-invalidit�. D'apr�s l'art. 15 al. 3 premi�re phrase OACI, lorsque, dans l'hypoth�se d'une situation �quilibr�e sur le march� du travail, un handicap� n'est pas manifestement inapte au placement et qu'il s'est annonc� � l'assurance-invalidit� ou � une autre assurance selon l'art. 15 al. 2 OACI, il est r�put� apte au placement jusqu'� la d�cision de l'autre assurance.
La pr�somption l�gale institu�e par cette r�glementation entra�ne, pour l'assurance-ch�mage, une obligation d'avancer les prestations � l'assur�, cela par rapport aux autres assurances sociales. Il s'agit d'un cas de prise en charge provisoire (ou pr�alable) des prestations. Quand l'assur� au ch�mage s'annonce � l'assurance-invalidit�, cette prise en charge provisoire vise � �viter qu'il se trouve priv� de prestations d'assurance pendant la p�riode de carence d'une ann�e selon l'art. 29 al. 1 let. b LAI et plus g�n�ralement pendant le temps n�cessaire � l'assurance-invalidit� pour statuer sur la demande dont elle est saisie (Nussbaumer, op. cit. , ch. 228; Gerhards, Kommentar zum Arbeitslosenversicherungsgesetz, vol. I, note 99 ad art. 15 LACI; voir aussi Ueli Kieser, Die Taggeldkoordination im Sozialversicherungsrecht, in: PJA 2000 p. 256).
b) Lorsque, par la suite, l'autre assureur social requis octroie des prestations, la correction intervient selon les art. 94 al. 2 LACI (compensation) et 95 LACI (restitution des prestations). Ainsi, l'assur� qui re�oit des indemnit�s de ch�mage pour une certaine p�riode et qui, ult�rieurement, est mis au b�n�fice d'une rente de l'assurance-invalidit� pour la m�me p�riode est tenu de restituer les indemnit�s per�ues; lorsque l'assur�, malgr� le versement d'une rente, disposait d'une capacit� r�siduelle de gain susceptible d'�tre mise � profit, le montant soumis � restitution est proportionnel au degr� de l'incapacit� de gain (DTA 1998 no 15 p. 82 consid. 5, 1988 no 5 p. 38 consid. 4c et d).
La restitution s'op�re, en tout ou partie, par compensation avec des arri�r�s de rentes de l'assurance-invalidit�. A cet �gard, l'art. 124 OACI pr�voit en effet que lorsqu'une caisse verse des indemnit�s de ch�mage et qu'ult�rieurement une autre assurance sociale fournisse, pour la m�me p�riode, des prestations qui ont pour effet d'entra�ner le remboursement de l'indemnit� de ch�mage, la caisse exige la compensation en s'adressant � l'assureur comp�tent. Conform�ment au principe de la concordance temporelle exprim� par cette disposition r�glementaire, seuls les jours pour lesquels l'assur� a �t� indemnis� par l'assurance-ch�mage peuvent �tre pris en consid�ration pour la compensation et non pas toute la p�riode de ch�mage co�ncidant avec celle pendant laquelle la rente de l'assurance-invalidit� a �t� vers�e (DTA 1999 no 39 p. 231 consid. 3a). Si la cr�ance en restitution n'est pas enti�rement �teinte par la compensation, la caisse de ch�mage est fond�e � rendre � l'endroit de l'assur� une d�cision de restitution pour le solde, aux conditions de l'art. 95 al. 1 LACI et sous r�serve d'une remise pr�vue � l'art. 95 al. 2 LACI.
3.- a) Dans le cas particulier, l'assur� a requis l'octroi d'allocations de ch�mage, peu de temps apr�s avoir d�pos� une demande de prestations aupr�s de l'assurance-invalidit�. D�s lors, conform�ment � l'art. 15 al. 3 OACI, les indemnit�s de ch�mage vers�es depuis le 1er novembre 1993 doivent �tre consid�r�es comme des avances de la caisse publique jusqu'� droit connu sur la demande de prestations de l'assurance-invalidit�. Ce n'est qu'� la suite de la d�cision du 8 mars 2000 de l'office de l'assurance-invalidit� reconnaissant un taux d'invalidit� donnant droit � une rente enti�re et portant effet r�troactif au 1er novembre 1993 que la caisse publique a demand� la restitution � due concurrence des prestations qu'elle avait avanc�es.
Les premiers juges ont fait application de l'art. 95 al. 4 LACI et consid�r� que - pour partie - la cr�ance de la caisse publique �tait p�rim�e en raison de l'�coulement du d�lai de plus longue dur�e de cinq ans. Le recourant soutient que durant la proc�dure devant les organes de l'assurance-invalidit�, le d�lai de cinq ans est interrompu; subsidiairement, il invoque, selon ses termes, l'"exception de surindemnisation" en cas de concours de prestations de deux assurances sociales.
Pour l'essentiel l'intim� se rallie aux consid�rants des juges cantonaux.
b) aa) Selon l'art. 95 al. 1 LACI, premi�re phrase, la caisse est tenue d'exiger du b�n�ficiaire la restitution des prestations de l'assurance auxquelles il n'avait pas droit. Le droit de r�p�tition se prescrit une ann�e apr�s que l'organe qui a pay� a eu connaissance des faits, mais au plus tard cinq ans apr�s le versement de la prestation (art. 95 al. 4 LACI, premi�re phrase). Le texte de cette disposition est, quant au fond, analogue � la disposition correspondante de la LAVS si bien que la jurisprudence rendue � propos de l'art. 47 al. 1 LAVS s'applique par analogie � la restitution d'indemnit�s ind�ment touch�es dans l'assurance-ch�mage (cf. ATF 124 V 382 consid. 1 et les r�f�rences).
bb) La loi s'interpr�te en premier lieu selon sa lettre. Toutefois, si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interpr�tations de celui-ci sont possibles, il faut alors rechercher quelle est la v�ritable port�e de la norme, en la d�gageant de tous les �l�ments � consid�rer, soit notamment les travaux pr�paratoires, le but et l'esprit de la r�gle, les valeurs sur lesquelles elle repose, ainsi que sa relation avec d'autres dispositions l�gales (ATF 127 V 92 consid. 1d, 126 II 80 consid. 6d, 126 III 104 consid. 2c, 126 V 58 consid. 3). Pour rendre la d�cision r�pondant de mani�re optimale au syst�me et au but de la loi, le Tribunal f�d�ral utilise, de mani�re pragmatique, une pluralit� de m�thodes, sans fixer entre elles un ordre de priorit� (ATF 125 II 244 consid. 5a et les arr�ts cit�s). Au besoin, une norme dont le texte est � premi�re vue clair se verra �tendre par analogie � une situation qu'elle ne vise pas ou au contraire ne sera pas appliqu�e � une situation vis�e par une interpr�tation t�l�ologique restrictive. Une interpr�tation de ce type constitue, selon les conceptions actuelles, un acte de cr�ation du droit par le juge et non une ing�rence inadmissible dans la comp�tence du l�gislateur (ATF 123 III 218 consid. 5b, 121 III 224 consid. 1d/aa; Ernst A. Kramer, Teleologische Reduktion - Pl�doyer f�r einen Akt methodentheoretischer Rezeption, in:
Rechtsanwendung in Theorie und Praxis, Symposium zum 70. Geburtstag von Arthur Meier-Hayoz [RDS, suppl�ment 15] p. 65 ss et p. 73 ss).
cc) Si l'on s'attache au texte m�me de l'art. 95 al. 4 LACI, le d�lai de p�remption de cinq ans commence � courir � la date du versement de la prestation. L'art. 95 LACI - de m�me que l'art. 47 LAVS - vise typiquement des situations o� le caract�re indu des prestations existe d�j� au moment de leur paiement, que ce soit au moment de leur octroi initial ou - s'agissant de prestations p�riodiques - � une date ult�rieure, � la suite d'un changement de circonstances, comme par exemple le remariage d'une personne au b�n�fice d'une rente de veuve ou de veuf (cf. Meyer-Blaser, Die R�ckerstattung von Sozialversicherungsleistungen, in : RJB 131/1995, p. 477). Dans de telles situations, le Tribunal f�d�ral des assurances a toujours interpr�t� de mani�re litt�rale la notion de versement, en jugeant par exemple que le d�lai de p�remption de plus longue dur�e de cinq ans pr�vu � l'art. 47 al. 2 LAVS commen�ait � courir d�s le moment o� la prestation a �t� effectivement vers�e et non pas celui o� elle aurait d� �tre pay�e selon la loi (ATF 112 V 182 consid. 4a, 111 V 17 consid. 3 in fine, 108 V 4).
En revanche, quand c'est le paiement de prestations arri�r�es par une assurance sociale qui justifie la restitution de prestations d'une autre assurance - en application des r�gles l�gales de coordination - le caract�re indu des prestations sujettes � remboursement n'appara�t qu'apr�s coup. Ainsi, dans le cas pr�sent, aussi longtemps que l'assurance-invalidit� n'avait pas pris sa d�cision, les prestations allou�es par l'assurance-ch�mage n'�taient pas indues, bien au contraire, puisqu'il s'agissait d'avances auxquelles l'assur� avait droit. Jusqu'au moment de la d�cision de l'assurance-invalidit�, la caisse d'assurance-ch�mage n'avait aucune base juridique pour fonder une d�cision en restitution. D'un point de vue litt�ral, l'art. 95 al. 4 LACI ne tient pas compte de ce cas de figure particulier.
dd) Les pr�tentions d�coulant du droit public sont soumises � prescription ou � p�remption afin d'assurer - comme en droit priv� - une stabilit� juridique et d'emp�cher la remise en cause de situations qui ont dur� pendant une certaine p�riode (voir Andrea Braconi, Prescription et p�remption dans l'assurance sociale, in :
Droit priv� et assurances sociales, Fribourg 1990, p. 215).
En interpr�tant l'art. 95 al. 4 LACI selon la m�thode t�l�ologique restrictive, il convient de constater que si le l�gislateur a voulu instaurer un d�lai de p�remption absolue de cinq ans, pour mettre - pass� ce d�lai - un point final � un rapport d'obligation entre l'assurance et le d�biteur, il n'a assur�ment pas voulu que ce d�lai commence � courir � partir d'un quelconque versement de prestations, mais seulement d�s l'instant o� l'on est en pr�sence d'un paiement op�r� � tort et o� les conditions d'une restitution sont susceptibles d'�tre remplies. En ce sens, il y a corr�lation n�cessaire entre les alin�as 1 et 4 de l'art. 95 LACI, le point de d�part du d�lai de p�remption �tant subordonn� � la naissance d'une obligation de restituer l'indu. Une application indiff�renci�e de la notion de versement � tous les cas de restitution, comme le pr�conisent en fait les premiers juges, est de nature � paralyser de mani�re inadmissible les objectifs de coordination entre l'assurance-ch�mage et l'assurance-invalidit�.
Elle aurait de surcro�t comme cons�quence absurde de fixer le point de d�part du d�lai de cinq ans � une date o� le paiement n'�tait pas indu.
Il convient ainsi de limiter la teneur litt�rale de l'art. 95 al. 4 LACI en ce sens que le mot "versement" dont use cette disposition doit �tre compris comme exigeant le paiement d'une prestation � laquelle le b�n�ficiaire n'avait pas droit. Par cons�quent, lorsque la restitution d'indemnit�s de ch�mage est justifi�e par l'allocation avec effet r�troactif d'une rente de l'assurance-invalidit�, le d�lai de cinq ans ne peut commencer � courir qu'� partir du moment o� il appara�t que ces indemnit�s sont indues et donc sujettes � restitution, c'est-�-dire au moment de l'entr�e en force de la d�cision de rente.
c) En l'esp�ce, la d�cision de l'office de l'assurance-invalidit� date du 8 mars 2000. La cr�ance de la caisse publique n'�tait donc pas - m�me partiellement - �teinte par la p�remption. Partant, la caisse �tait en droit de compenser sa cr�ance avec des arri�r�s de rentes et de r�clamer directement � l'assur� la restitution du solde non compensable.
S'agissant du montant soumis � restitution, il n'est pas contest� et il n'appara�t du reste pas sujet � discussion; il en va de m�me en ce qui concerne les modalit�s de la compensation (voir � ce sujet DTA 1999 no 39 p. 227).
C'est dire, en conclusion, que la compensation pouvait s'op�rer sur la totalit� du montant de 65 542 fr. 20 et que la caisse �tait fond�e � rendre � l'endroit de l'assur� une d�cision de restitution pour le solde de sa cr�ance, par 960 fr. 45.
I. Le recours est admis et le jugement du 25 janvier 2001
du Tribunal administratif du canton de Fribourg (Cour
des assurances sociales) est annul�.
III. Le pr�sent arr�t sera communiqu� aux parties, au Tribunal administratif du canton de Fribourg, Cour des assurances sociales, et � la Caisse publique de
ch�mage du canton de Fribourg.
Lucerne, le 23 novembre 2001