Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-213-de-marzo-21-de-2007-sentencia-c-213?documento=jurcol&contexto=jurcol_7599204232dff034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-08-22 07:20:35
Document Index: 270329078

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 83', 'artículo 83', 'artículo 83', 'artículo 31', 'artículo 83', 'artículo 83', 'artículo 83', 'artículo 83', 'artículo 26', 'artículo 58', 'artículo 59', 'artículo 60', 'artículo 63', 'artículo 64', 'artículo 63', 'artículo 70', 'artículo 26', 'artículo 69', 'artículo 12', 'artículo 82', 'artículo 79', 'artículo 83', 'artículo 209', 'artículo 29', 'artículo 83', 'artículo 31', 'artículo 2', 'artículo 184', 'artículo 61', 'artículo 39', 'artículo 31', 'artículo 150', 'artículo 31', 'artículo 150', 'artículo 29', 'artículo 83', 'artículo 79', 'artículo 35', 'artículo 36', 'artículo 40', 'artículo 84', 'artículo 83', 'artículo 83', 'artículo 84', 'artículo 83', 'artículo 71', 'artículo 72', 'artículo 73', 'artículo 74', 'artículo 38', 'artículo 2', 'artículo 31', 'artículo 31', 'artículo 31', 'artículo 184', 'artículo 31', 'artículo 184', 'artículo 61', 'artículo 8', 'artículo 131', 'artículo 8', 'artículo 14', 'artículo 32', 'artículo 235', 'artículo 38', 'artículo 39', 'artículo 134', 'artículo 79']

﻿ SENTENCIA C-213 DE MARZO 21 DE 2007
SENTENCIA C-213 DE 21 DE MARZO DE 2007
CONTENIDO:PROCESO DISCIPLINARIO ÉTICO-ODONTOLÓGICO. SE DECLARA LA EXEQUIBILIDAD DEL ARTÍCULO 83 DE LA LEY 35 DE 1989, SALVO LA EXPRESIÓN "O CENSURA" QUE SERÁ DECLARADA INEXEQUIBLE.
TEMAS ESPECÍFICOS:PROCESO DISCIPLINARIO, ÉTICA PROFESIONAL
Sentencia C-213 de marzo 21 de 2007
Sentencia C-213 de 2007
Ref.: Expediente D-6445
Demandante: César Augusto Cabrera Silva.
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 83 de la Ley 35 de 1989.
Bogotá, D.C., veintiuno de marzo de dos mil seis.
“Sobre la ética del odontólogo colombiano”
“ART. 83.—En contra de las sanciones consistentes en amonestación privada o censura únicamente es procedente el recurso de reposición ante el respectivo tribunal, dentro de los quince días hábiles siguientes a la fecha de su notificación”.
Objeto de la demanda.
2. El actor solicitó declarar la inconstitucionalidad de la disposición contenida en el artículo 83 de la Ley 35 de 1989. Estimó que el precepto demandado estaba consignado en una legislación preconstitucional que debía adecuarse a lo establecido por los valores, principios y derechos constitucionales fundamentales y había de ajustarse, más concretamente, a la garantía del debido proceso de la cual forma parte importante la aplicación del principio de doble instancia (C.N./91, arts. 29 y 31). Consideró el demandante que los procesos éticos adelantados contra las odontólogas y los odontólogos abarcaban sanciones muy delicadas como la censura pública e insistió en que con aquellas podían desconocerse de manera grave derechos constitucionales fundamentales como el “buen nombre y derechos personalísimos”, de modo que, para tales efectos, cobraba especial relevancia la aplicación del principio de doble instancia así que, en efecto, se asegurara el derecho de defensa de los eventuales afectados y se respetara el contenido axiológico de la Constitución de 1991.
Todos los intervinientes destacaron el papel que en relación con la garantía del debido proceso así como respecto de la aplicación del contenido axiológico de la Constitución tenía la vigencia del principio de doble instancia para procesos penales y disciplinarios. Subrayaron así mismo la trascendencia que la jurisprudencia constitucional le ha conferido a esta garantía. Reconocieron, no obstante que, tanto a partir de lo señalado en la Constitución (art. 31 superior) como de la jurisprudencia sentada por la Corte Constitucional, se desprendía el carácter no absoluto del principio de doble instancia y, salvo el caso de las sentencias condenatorias o de procesos de tutela, se le confería un margen de apreciación a la ley para que —de encontrarlo justificado desde el punto de vista constitucional, por motivos de eficiencia y economía procesal—, exceptuara la aplicación de este principio. Varias de las intervenciones recalcaron que estas excepciones solo podían hacerse valer cuando mediaba la existencia de un fin legitimado constitucionalmente y únicamente bajo aplicación de criterios de razonabilidad y de proporcionalidad. Otras intervenciones se orientaron a indicar cómo las decisiones emitidas en el marco de procesos adelantados contra las odontólogas y los odontólogos no podían equipararse a sentencias y, por lo tanto, no era factible subsumirlas bajo lo preceptuado en el artículo 31 superior. Añadieron que en los casos de las sanciones previstas en el artículo 83 las personas sancionadas podían impugnar estas decisiones ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo por manera que así se les garantizaba el derecho a impugnar. En relación con este punto, acentuaron que existía una diferencia entre impugnar y apelar e insistieron en que lo que la Constitución garantizaba era justamente el genérico impugnar y no una forma de impugnación en particular. Quienes así opinaron solicitaron declarar la exequibilidad del precepto acusado.
Algunas intervenciones —en especial las presentadas por la Academia Colombiana de Jurisprudencia y por la Universidad del Rosario— señalaron que las decisiones proferidas en el marco de los procesos disciplinarios seguidos en contra de las odontólogas y de los odontólogos se equiparaban a sentencias condenatorias y enfatizaron que excluir, en relación con las sanciones impuestas en el marco de tales procesos, la aplicación del principio de doble instancia, significaba, de modo simultáneo, desconocer el contenido axiológico constitucional y, más específicamente, la garantía del debido proceso. Recalcaron estas intervenciones que tratándose de derecho sancionador debía regir el respeto por la doble instancia por cuanto en estos procesos se ponían en juego derechos constitucionales fundamentales como la libertad, el buen nombre, el debido proceso, el derecho de defensa, el derecho al trabajo. Si bien es cierto estas intervenciones admitieron que el principio de doble instancia no era absoluto, se apresuraron a señalar que, en el caso del artículo 83, exceptuar la aplicación de este principio no resultaba proporcionado ni razonable y contradecía las garantías consignadas en la Constitución de modo que solicitaron a la Corte que lo declarara inexequible.
La vista fiscal, por su parte, encontró que el artículo acusado debía ser declarado exequible salvo la expresión “o censura” que debía ser declarada inexequible. Luego de analizar en qué consistía cada una de las sanciones previstas en el artículo 83 de la Ley 35 de 1989, el Procurador General de la Nación llegó a la conclusión, según la cual, exceptuar la aplicación de la doble instancia en los procesos que culminen con sanciones consistentes en censura, con independencia de si la censura es escrita o verbal, privada o pública, implicaba desconocer las garantías previstas en la Constitución de 1991.
Con arreglo a lo expuesto, pasa la Corte a formular el problema jurídico. En esta oportunidad le corresponde a la Sala Plena verificar si al establecer el artículo 83 de la Ley 35 de 1989 demandado que, en los procesos surtidos en el marco de la ley sobre ética del odontólogo, contra aquellas decisiones que impongan como sanción la amonestación privada o la censura solo procederá el recurso de reposición ante la misma autoridad que profirió la sanción, se desconocen los valores, principios y derechos constitucionales fundamentales y, más concretamente, el derecho a la garantía del debido proceso —aplicación del principio de doble instancia, derecho de defensa, derecho a acceder a la justicia—.
Con el fin de solucionar el problema planteado, la Corte Constitucional se ocupará de los siguientes temas: (i) El proceso disciplinario ético-odontológico. (ii) La garantía del debido proceso en el ámbito del derecho administrativo sancionador a la luz de la jurisprudencia constitucional. (iii) La doble instancia en la jurisprudencia constitucional. (iv) ¿Exigen las decisiones sancionadoras —emitidas en el marco de aplicación de la ley sobre ética de los odontólogos— consistentes en amonestación privada, censura privada o pública, verbal o escrita —la aplicación del principio de doble instancia—?
El proceso disciplinario ético-odontológico.
Las profesiones no son actividades meramente individuales que persigan únicamente metas de carácter particular relacionadas con el ámbito de conocimiento o desempeño profesional que les es propio. Las profesiones se orientan también por criterios de comportamiento y buscan realizar su tarea de conformidad con cánones de excelencia y calidad así como contribuir al mejoramiento de la sociedad. En razón de lo anterior, el artículo 26 de la Constitución Nacional le confiere a la ley la facultad de regular las profesiones no solo con miras a minimizar el riesgo que puede derivarse de su ejercicio sino también con el propósito de determinar un conjunto de deberes y prohibiciones para que las actividades realizadas por los profesionales se ajuste a unos mínimos éticos y concuerde con el ambiente axiológico fijado por la Constitución de 1991 en donde se consignan los valores, principios y derechos constitucionales fundamentales.
Para decirlo de otra forma: en el caso colombiano los mínimos éticos dirigidos a orientar el ejercicio de las profesiones se elevan a la categoría de normas jurídicas por intermedio de la Legislación. La ley estructura así mismo cuál ha de ser el procedimiento disciplinario que debe seguirse cuando se desconocen las normas contenidas en los códigos de ética profesional. En el marco de este procedimiento disciplinario, se prevé la existencia de tribunales de ética con potestad para realizar el estudio de los asuntos en los que se presenta la falta de cumplimiento de los preceptos ético-profesionales y con poder para imponer las sanciones correspondientes.
La Ley 35 de 1989 “Sobre la ética del odontólogo colombiano” regula precisamente lo relacionado con el ejercicio ético de la profesión de odontología. Esta ley está compuesta de catorce capítulos y 89 artículos a lo largo de los cuales se establece lo concerniente a (i) Declaración de principios. (ii) Práctica profesional de las relaciones del odontólogo con el paciente. (iii) Del secreto profesional, prescripción, historia clínica y otras conductas. (iv) De las relaciones del odontólogo con sus colegas. (v) De las relaciones del odontólogo con el personal auxiliar. (vi) De las relaciones del odontólogo con las instituciones. (vii) Requisitos para ejercer la profesión de odontólogo. (viii) De las Relaciones del odontólogo con la sociedad y el Estado. (ix) Publicidad y propiedad intelectual. (x) Consultas y testimonios. (xi) Alcance y cumplimiento del código y sus sanciones. (xii) Órgano de control y régimen disciplinario. (xiii) El proceso disciplinario ético-profesional. (xiv) De las sanciones.
En la declaración de principios se describe lo que se entiende por el ejercicio de la odontología (12) y se subraya que “el profesional de la odontología es un servidor de la sociedad” razón por la cual debe someterse, entre otras, a las exigencias derivadas del respeto por la dignidad humana. Por motivo de lo anterior, la ley resalta la necesidad de que en la atención al público se presten “servicios profesionales de calidad y en forma oportuna”. Además, describe como base de la profesión, “los conocimientos, capacidades y experiencias con que el odontólogo (y la odontóloga) sirven a sus pacientes y a la sociedad”. Subraya cómo en virtud de estos cimientos profesionales las odontólogas y los odontólogos han de “mantener actualizados los conocimientos, los cuales sumados a su honestidad en el ejercicio de la profesión tendrán como objetivo una óptima y mejor prestación de los servicios”. Agrega, más adelante, que el ejercicio de la profesión implica a un mismo tiempo una función social. Afirma, por último, que “el odontólogo (y la odontóloga) como profesionales pertenecientes a las áreas de la salud, tienen la responsabilidad de aplicar sus conocimientos en el diagnóstico precoz de las enfermedades de la boca y de las enfermedades generales que presenten manifestaciones orales, valiéndose de todos los medios de diagnóstico que tenga a su alcance.
Como se indicó más arriba, la Ley 35 de 1989 establece en los capítulos doce, trece y catorce, respectivamente, lo relacionado con el órgano de control y régimen disciplinario; el proceso disciplinario ético-profesional así como lo concerniente al régimen de sanciones. En el artículo 58 del capítulo doce (órgano de control y régimen disciplinario) se reconoce a la Federación Odontológica Colombiana como institución asesora y consultiva del Gobierno Nacional. Por medio del artículo 59 se crea el Tribunal Nacional de Ética Odontológica cuya sede es Bogotá y tiene competencia para “conocer de los procesos disciplinarios ético-profesionales que se presenten por razón del ejercicio de la odontología en Colombia”. En el artículo 60 se establece la composición del tribunal y se dice que estará conformado por “cinco profesionales de la odontología elegidos por el Ministerio de Salud de una lista de diez (10) candidatos, de los cuales cinco (5) serán propuestos por la Federación Odontológica Colombiana y cinco (5) por la Asociación Colombiana de Facultades de Odontología”.
El artículo 63 dispone, por su parte, que “en cada departamento, intendencia o comisaría se constituirá un Tribunal Seccional de Ética Odontológica”. En el artículo 64 se determina, a su turno, que “el Tribunal Seccional de Ética Odontológica estará integrado por cinco profesionales de la odontología elegidos por el Tribunal Nacional de Ética Odontológica de conformidad con lo establecido en el artículo 63, escogidos de listas presentadas por las seccionales de la FOC correspondientes cuyo número en cada caso no podrá ser inferior a diez profesionales, salvo cuando en el respectivo territorio no existiere este número con el lleno de las calidades que más adelante se señalan (13) .
A partir de lo previsto en el capítulo trece se regula el proceso disciplinario ético profesional de la odontología. Así, en el artículo 70 se dice que este proceso disciplinario podrá ser instaurado bien de oficio, “cuando por conocimiento de cualesquiera de los Miembros del Tribunal se consideren violadas las normas de la presente ley”. O bien “por la solicitud de una entidad pública o privada o de cualquier persona”. De todas maneras, ha de ofrecerse siquiera una prueba sumaria del acto que supuestamente vulnera la ética odontológica. Los artículos 71 y siguientes regulan lo concerniente al procedimiento una vez admitida la denuncia (14) .
De lo manifestado arriba se desprende que el proceso ético-profesional al que hace referencia la Ley 35 de 1989 es atribuido bien al Tribunal Ético Nacional conformado por profesionales elegidos por el Ministerio de la Protección Social o bien a los tribunales seccionales integrados por profesionales elegidos por el Tribunal Ético Nacional y escogidos a partir de listas presentadas por la Federación Odontológica Colombiana. Estos profesionales miembros de los Tribunales de Ética Odontológica tienen como objetivo estudiar las conductas de las personas profesionales de la odontología cuando a su juicio se hayan violado o desconocido las normas consagradas en la Ley 35 de 1989 y, de conformidad con tal estudio, han de decidir si hay mérito para sancionar o no, desde el punto de vista ético-disciplinario, el comportamiento de las personas profesionales de la odontología.
La creación del Tribunal de Ética Odontológica y de los tribunales seccionales para examinar y sancionar la conducta de las personas profesionales de la odontología encuentra su fundamento en el artículo 26 de la Constitución Nacional, en donde se establece que “Las autoridades competentes inspeccionarán y vigilarán el ejercicio de las profesiones”. Igualmente, los artículos 209 y 210 de la Constitución Nacional facultan expresamente a los particulares para “cumplir funciones administrativas en las condiciones que señale la ley”. El artículo 69 de la Ley 35 de 1989 indica, por su parte, que en virtud de las atribuciones conferidas por esa misma ley a los tribunales ético profesionales de la odontología, estos “cumplen una función pública, pero sus integrantes por el solo hecho de serlo no adquieren el carácter de funcionarios públicos”. A partir de lo anterior se desprende, en consecuencia, que las actuaciones realizadas por los tribunales de ética odontológica se pueden asimilar a actuaciones de orden administrativo y que las sanciones que ellos imponen se pueden inscribir dentro del ámbito del derecho administrativo sancionador. Así las cosas, lo que se discute ante estos tribunales puede ser también debatido ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
En la Sentencia C-259 de 1995 tuvo ocasión de pronunciarse la Corte Constitucional acerca de este particular cuando se refirió al sentido y alcance del Tribunal de Ética Médica. La Corte Constitucional indicó en esa sentencia los motivos por los cuales se podía considerar que el Tribunal de Ética Médica ejercía funciones administrativas. Dijo por demás que las normas contenidas en la ley orientada a regular la ética médica tenían efectos sancionadores. Según la corporación, a partir de la falta de observancia de tales preceptos se desata una actuación típica del derecho administrativo disciplinario. Recordó el tribunal que
“en tratándose de funciones administrativas como son las que desempeñan el Tribunal de Ética Médica para los efectos de la aplicación de las sanciones contra las faltas a la ética médica, por parte de los profesionales médicos y de acuerdo con su gravedad o con la reincidencia en ellas, resulta aplicable el artículo 12 del Decreto 2304 de 1989 que subrogó el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, en virtud del cual la jurisdicción contencioso administrativa tiene competencia para conocer y juzgar controversias y litigios administrativos originados en la actividad de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas, lo que da mayor garantía al debido proceso dentro del régimen disciplinario aplicable a los profesionales de la medicina”.
El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo ha tenido ocasión de pronunciarse sobre las decisiones emitidas por los tribunales de ética médica y de ética odontológica (15) . En sentencia proferida por la Sección Primera emitida el día 30 de septiembre de 1999 (16) le correspondió a la corporación resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida el 23 de octubre de 1998 por el Tribunal Administrativo de Caldas (17) . Respecto del primer cargo en el que se planteaba que los tribunales seccionales de ética odontológica carecían de competencia para juzgar la conducta de las personas profesionales de la odontología, por cuanto a juicio de la actora no habían sido creados por acto administrativo o reglamentario, estimó el Consejo de Estado que el cargo no estaba llamado a prosperar por cuanto la misma Ley 35 de 1989 “sobre la ética del odontólogo colombiano” había dispuesto a lo largo de su articulado (arts. 65-69) la creación de tales tribunales y había fijado
“los detalles para que se constituyeran, ello simplemente significa que la misma ley determinó implícitamente que cumplidos los requisitos para ello, tal como en efecto se cumplieron en el caso que se analiza, probatoriamente demostrados, Tribunal Seccional de Ética Médica de Caldas asumió con plena y total competencia, por ministerio de la ley, la labor de dar inicio y culminar el proceso disciplinario que, en los términos prescritos en los artículos 70 a 78 de la citada ley, adelantó en contra de la actora en relación con el tratamiento odontológico y de ortodoncia que le practicó a la ciudadana que, en virtud de la queja elevada ante él, le dio origen.
En otros términos, la Sala considera que si la ley creó y simple y llanamente autorizó la constitución de los referidos tribunales secciónales, con la confluencia de los requisitos en ella señalados, como ocurrió en este caso, el Tribunal Seccional de Ética Odontológica de Caldas estaba cabalmente habilitado para adoptar la determinación cuya legalidad se controvierte en la demanda”.
Sobre el papel que se les confiere en el ordenamiento jurídico colombiano a los Tribunales de Ética, dijo el Consejo de Estado lo siguiente:
“Al respecto, inicialmente cabe indicar que el papel confiado a los tribunales de ética médica, en general, y a los tribunales de ética odontológica, en particular, implica el ejercicio de un control disciplinario desde el seno de la misma profesión sobre la conducta de los respectivos profesionales de la salud, con miras a salvaguardar el adecuado manejo de las relaciones entre aquellos y sus pacientes, sus colegas, la sociedad y el Estado, todas las cuales, si responden a principios de moralidad y ética, repercuten, naturalmente, en beneficio de la sociedad, habiéndolos facultado el artículo 79 de la Ley 35 de 1989 para aplicar las sanciones de amonestación privada, censura escrita pero privada, escrita y pública y verbal y pública, y la de suspensión por el término hasta por 6 meses”.
Como se ha expuesto hasta aquí, la Ley 35 de 1989 consigna las normas de ética odontológica que han de cumplir las personas profesionales de la odontología para el buen desempeño de su actividad profesional y configura el proceso disciplinario que se desencadena cuando tales personas desconocen o vulneran esas normas. Al respecto, es preciso reparar en un asunto que adquiere relevancia en el caso que ocupa la atención de la Corte en la presente oportunidad: La Ley 35 de 1989 fue expedida bajo la vigencia de la Constitución de 1886 pero deriva su fundamento y validez a partir de los dispuesto en la Constitución de 1991. El proceso disciplinario ético-odontológico debe ajustarse, por consiguiente, a los requerimientos derivados de la Constitución Nacional y debe cumplir, más concretamente, con garantizar el derecho de defensa en tanto que uno de los componentes del derecho a acceder a la justicia y presupuesto para garantizar el debido proceso.
En razón de lo manifestado, es preciso constatar si el artículo 83 del Código de Ética del Odontólogo concuerda con las exigencias derivadas del texto constitucional. Para tales efectos estima la Sala pertinente referirse, primero, a la garantía del debido proceso en los procedimientos administrativos y, más concretamente, a las precauciones que deben observarse cuando la administración o los particulares a nombre de la administración ejercen la potestad sancionadora.
La garantía del debido proceso en el ámbito del derecho administrativo sancionador a la luz de la jurisprudencia constitucional.
El ius puniendi puede ser ejercido por medio de distintas modalidades jurídicas, entre las cuales se cuenta el derecho disciplinario (18) . Este último hace parte del derecho administrativo sancionador, género que agrupa diversas especies —tales como el derecho contravencional, el derecho correccional, y el propio derecho disciplinario— y en general “pretende garantizar la preservación y restauración del ordenamiento jurídico, mediante la imposición de una sanción que no solo repruebe sino que también prevenga la realización de todas aquellas conductas contrarias al mismo. Se trata, en esencia, de un poder de sanción ejercido por las autoridades administrativas que opera ante el incumplimiento de los distintos mandatos que las normas jurídicas imponen a los administrados y aun a las mismas autoridades públicas” (19) .
Ahora bien de manera específica el derecho disciplinario se manifiesta en la potestad de los entes públicos —o de los particulares cuando han sido autorizados por la legislación para tales efectos— de imponer sanciones bien sea con el propósito de preservar los principios que guían la función administrativa señalados en el artículo 209 constitucional (moralidad, eficiencia, celeridad, igualdad, economía, imparcialidad y publicidad) (20) o como en el caso de la potestad que les es conferida legalmente a tribunales de ética profesional, para imponer las sanciones por vulneración de las normas consignadas en los respectivos códigos de ética profesional.
La Corte Constitucional ha reconocido, por tanto, las diferencias existentes entre las distintas modalidades del derecho sancionador en cuanto a sus intereses, sujetos jurídicos involucrados y efectos jurídicos en la comunidad, las cuales exigen tratamientos diversos por parte de la legislación y de los órganos encargados de aplicar la normatividad (21) . No obstante, también ha puesto de manifiesto que las distintas especies de derecho sancionador comparten unos elementos comunes que los aproximan al derecho penal pues “irremediablemente el ejercicio de ius puniendi debe someterse a los mismos principios y reglas constitutivos del derecho del Estado a sancionar” (22) .
Específicamente respecto de la relación entre el derecho disciplinario y el derecho penal afirmó esta Corte:
“El derecho disciplinario que respalda este poder está compuesto por un conjunto de normas y principios jurídicos que permiten imponer sanciones a los servidores públicos cuando estos violan sus deberes, obligaciones o incurren en vulneración de las prohibiciones e incompatibilidades que para ellos ha establecido la ley, (...) ha dado lugar a la formación de una rama del derecho administrativo llamada ‘derecho administrativo disciplinario’. Un amplio sector de la doctrina, si bien admite la diferenciación entre la responsabilidad civil, penal y disciplinaria, encuentra que la sanción disciplinaria debe sujetarse a los principios y garantías propias del derecho penal. (...) La naturaleza esencialmente sancionatoria de ambos derechos hace que las garantías del derecho más general (el penal) sean aplicables también a ese otro derecho, más especializado pero igualmente sancionatorio, que es el derecho disciplinario. Tanto el derecho penal como el administrativo disciplinario emplean las penas como el principal mecanismo de coacción represiva. Todos los principios y garantías propias del derecho penal se predican también del disciplinario. Esta situación ha llevado a considerar que el término derecho penal es impropio (pues existen, como se ve, varios derechos penales) y empieza a hacer carrera la revitalización del término “derecho criminal” para referirse al derecho de los delitos propiamente dichos” (23) .
En virtud de lo anterior la jurisprudencia constitucional (24) ha señalado que los principales elementos constitutivos del derecho constitucional al debido proceso, enunciados en el artículo 29 constitucional hacen parte del procedimiento disciplinario, entre los que cabe mencionar (i) el principio de legalidad de la falta y de la sanción disciplinaria, (ii) el principio de publicidad, (iii) el derecho de defensa y especialmente el derecho de contradicción y de controversia de la prueba, (iv) el principio de la doble instancia, (v) la presunción de inocencia, (vi) el principio de imparcialidad, (vii) el principio de non bis in idem, (viii) el principio de cosa juzgada y (ix) la prohibición de la reformatio in pejus (25) .
Así, esta corporación ha sostenido que el sujeto disciplinable tiene derecho a:
“la comunicación formal de la apertura del proceso disciplinario a la persona a quien se imputan las conductas posibles de sanción; la formulación de los cargos imputados, que puede ser verbal o escrita, siempre y cuando en ella consten de manera clara y precisa las conductas, las faltas disciplinarias a que esas conductas dan lugar y la calificación provisional de las conductas como faltas disciplinarias; el traslado al imputado de todas y cada una de las pruebas que fundamentan los cargos formulados; la indicación de un término durante el cual el acusado pueda formular sus descargos, controvertir las pruebas en su contra y allegar las que considere necesarias para sustentar sus descargos; el pronunciamiento definitivo de las autoridades competentes mediante un acto motivado y congruente; la imposición de una sanción proporcional a los hechos que la motivaron; y la posibilidad de que el encartado pueda controvertir, mediante los recursos pertinentes, todas y cada una de las decisiones” (26) .
Una vez expuestas las consideraciones de la Corte Constitucional acerca de la garantía del debido proceso en el derecho disciplinario sancionador, expondrá la Corte su jurisprudencia sobre la doble instancia con el propósito de constatar si el artículo 83 de la Ley 35 de 1989 “Sobre la ética del odontólogo colombiano” se ajusta o no a las exigencias derivadas de la Constitución Nacional y, más concretamente, a las que se desprenden del artículo 31 superior.
La doble instancia en la jurisprudencia constitucional.
En lo tocante a la doble instancia, ha tenido la Corte ocasión de pronunciarse de modo reiterado. En Sentencia C-345 de 1993 le correspondió al Tribunal Constitucional colombiano referirse en extenso al tema (27) . Recordó la corporación en aquella ocasión que la doble instancia había sido objeto de amplias discusiones en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente (28) . Indicó, cómo había sido intención de los constituyentes elevarla a la categoría de canon constitucional pero sin carácter absoluto. En el sentido referido, especificó que la doble instancia por medio de apelación o de consulta no formaba parte esencial de la garantía del debido proceso por cuanto “la Constitución no la ordenaba como exigencia de un juicio adecuado”. No obstante lo anterior, puntualizó que esta tesis jurisprudencial debía ser relativizada pues aun cuando, en efecto, la norma superior no consignaba la doble instancia de modo abstracto y general en tanto principio del debido proceso, no era factible perder de vista que “la posibilidad de impugnar las sentencias condenatorias sí es un derecho que hace parte del núcleo esencial del debido proceso”. Dijo en este orden, “una norma que impida impugnar las sentencias condenatorias será inconstitucional por violación del debido proceso. En todos los demás casos, la doble instancia es un principio constitucional cuyas excepciones pueden estar contenidas en la ley (C.N., art. 31)”.
Justamente en relación con este aspecto, señaló que cuando se trataba de actuaciones de índole administrativa podría exceptuarse la aplicación de la doble instancia a diferencia de lo que sucede en el terreno del derecho penal. Respecto de las excepciones que pueda establecer la legislación, subrayó la Corte que estas debían realizarse en forma que respete los derechos constitucionales fundamentales y, en general, el contenido axiológico de la Constitución así como de modo que observe estrictamente el principio de igualdad. Más adelante, enfatizó la corporación que para constatar si se ha vulnerado o no la doble instancia no basta verificar si existe una ley por medio de la cual se consignan excepciones a su aplicación. Es preciso indagar simultáneamente “acerca de los límites o ámbitos constitucionales dentro de los cuales puede ejercitarla”.
Concluyó la Corte en aquella ocasión que se desconocía el principio de igualdad cuando se empleaba “un cierto nivel de ingresos como referente para la distribución funcional de competencias en materia contencioso administrativa”. De otra parte, observó la corporación que el sentido de la doble instancia no se reducía ni “a la mera existencia —desde el plano de lo formal/institucional— de una jerarquización vertical de revisión, ni a una simple gradación jerarquizada de instancias que permitan impugnar, recurrir o controvertir y, en últimas, obtener la revisión de la decisión judicial que se refuta injusta o equivocada, ni a una concepción de la doble instancia como un fin en sí mismo”. Recalcó que el sentido y razón de ser de la existencia de la doble instancia se conectaba con “la existencia de una justicia acertada, recta y justa, en condiciones de igualdad”. Así las cosas, añadió, “ella es pues un medio para garantizar los fines superiores del Estado, de que trata el artículo 2º de la Carta, particularmente en este caso la eficacia de los derechos”.
En la misma línea argumentativa delineada con antelación, dijo la Corte Constitucional, la doble instancia constituye un instrumento de
“irrigación de justicia y de incremento de la probabilidad de acierto en la función estatal de dispensar justicia al dirimir los conflictos (dada por la correlación entre verdad real y decisión judicial). Su implementación solo se impone en aquellos casos en que tal propósito no se logre con otros instrumentos. Cuando ello ocurra, bien puede erigir el legislador dichos eventos en excepciones a su existencia.
Así, pues, la consagración de excepciones por parte del legislador al principio de la doble instancia no es una patente de corzo que el constituyente le hubiese conferido. Se trata de una autorización constitucional para ser cumplida sin violar el resto del ordenamiento constitucional, particularmente los derechos humanos”.
En la Sentencia C-153 de 1995 también tuvo ocasión de pronunciarse la corporación sobre ese mismo punto (29) . En esa ocasión, le correspondió al tribunal examinar la demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 184 (parcial) del Código Contencioso Administrativo (D. 1/84) (30) . La Corte reiteró la jurisprudencia sentada en la Sentencia C-345 de 1993 e insistió en que
“no le es dable al legislador al regular la procedencia de la apelación o de la consulta establecer tratos diferenciados que carezcan de una legitimación objetiva, en cuanto a los fundamentos de hecho y de derecho que los justifican, su finalidad, racionalidad, razonabilidad y proporcionalidad”.
En la Sentencia C-280 de 1996 también se pronunció la Corte sobre la doble instancia a propósito de una demanda de inconstitucionalidad contra varios artículos del Código Disciplinario Único (31) . Concordó con los actores de la demanda presentada en aquella ocasión en el sentido de admitir que “toda persona investigada tiene derecho a impugnar los fallos disciplinarios condenatorios”. No obstante, dijo a renglón seguido que lo anterior no excluía
“per se los procesos de única instancia, pues la impugnación no implica obligatoriamente que el fallo sea apelable sino que el condenado pueda acudir —por medio de cualquier recurso— ante una autoridad con capacidad de revisar la decisión”.
De inmediato, estimó la Corte que debía hacerse claridad en torno al significado de la acción de impugnar. En tal sentido, subrayó que impugnar una sentencia consistía en “oponerse con razones a lo resuelto en ella y en general interponer un recurso. Si la sentencia es condenatoria, el condenado la impugnará para ser absuelto o, al menos, disminuir la pena”. En esa misma dirección, indicó la Corte que la Constitución garantizaba, en efecto, el derecho a impugnar el cual, en su opinión, era “genérico y no se refería a una forma de impugnación en particular. Como tampoco menciona recurso alguno”. Con arreglo a lo anterior y en vista que los fallos disciplinarios son decisiones administrativas que pueden ser impugnadas ante la jurisdicción contencioso-administrativa, consideró la Corte que las decisiones de única instancia previstas en el artículo 61 del Código Disciplinario Único armonizaban con el derecho de toda persona a impugnar la sentencia condenatoria.
A juicio de la Corte Constitucional, es factible sostener que los procesos de única instancia pueden desconocer el principio de igualdad por cuanto traen consigo una “desventaja procesal, que no es eliminada por la posibilidad de impugnar ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo la sanción impuesta, pues tal posibilidad también la tienen quienes son investigados disciplinariamente en dos instancias, por lo cual la inferioridad procesal de los primeros subsiste”. En ese orden, resulta más gravosa la situación de aquellos que no cuentan con el recurso de apelación en el proceso disciplinario, de manera que resaltó la necesidad de verificar siempre si “esa diferencia de trato encuentra un sustento objetivo y razonable, pues de no ser así, las normas serían discriminatorias”.
En el caso examinado por la Corte en aquella ocasión, consideró la corporación que las distinciones realizadas no podían equipararse a un trato discriminatorio por cuanto se había empleado un criterio objetivo y razonable. Estimó la Corte que se trataba de “faltas leves, que (tenían) sanciones menores, por lo cual esta restricción a una instancia representaba una forma efectiva de racionalizar el poder disciplinario del Estado, permitiendo que comportamientos de menor entidad pudieran ser conocidos por el inmediato superior del servidor público”.
Por medio de la Sentencia C-040 de 2002 también se refirió la Corte a la doble instancia. Allí realizó la corporación el juicio de constitucionalidad (32) sobre la demanda contra el artículo 39 (parcial) de la Ley 446 de 1998 (33) . En aquella ocasión destacó la Corte que la doble instancia tenía especial relevancia en el ordenamiento jurídico colombiano y se relacionaba de manera directa con el derecho al debido proceso. Recordando lo afirmado en la Sentencia C-153 de 1995 aseveró:
“el recurso de apelación hace parte de la garantía general y universal de impugnación que se reconoce a quienes han intervenido o están legitimados para intervenir en la causa para obtener la tutela de un interés jurídico propio, con el fin de que el juez de grado superior revise y corrija los defectos, vicios o errores jurídicos del procedimiento o de la sentencia en que hubiere podido incurrir el a quo”.
Reiteró la Corte su jurisprudencia respecto del carácter no absoluto de la doble instancia y acerca de la autorización que el ordenamiento constitucional le confería al legislador para consignar excepciones, a partir de lo cual se concluía que “no toda sentencia es apelable o consultable”. Señaló la Corte que de conformidad con lo dispuesto en los artículos 29 y 86 superiores, la Constitución solo se establece el derecho a impugnar la sentencia adversa en materia penal y en las acciones de tutela. Trajo a la memoria que de acuerdo con lo preceptuado por la Convención americana sobre derechos humanos así como por el Pacto de derechos civiles y políticos de Nacionales Unidas —los cuales forman parte del bloque de constitucionalidad—, “se garantiza el derecho a impugnar una sentencia en materia penal, pero no (se establece) esa posibilidad en los otros campos del derecho, para los cuáles exigen únicamente que la persona sea oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley” (34) . En aquella oportunidad llamó la atención la Corte sobre lo siguiente:
“el hecho de que la doble instancia solo haga parte del contenido esencial del debido proceso en las acciones de tutela y en materia penal, no significa que la ley pueda establecer excepciones a la doble instancia en cualquier tipo de proceso, por las siguientes tres razones: De un lado, el principio general establecido por el artículo 31 superior es que todos los procesos judiciales son de doble instancia. Por consiguiente, como los procesos de única instancia son una excepción a ese principio constitucional, es obvio que debe existir algún elemento que justifique esa limitación. Otra interpretación conduciría a convertir la regla (doble instancia) en excepción (única instancia).
De otro lado, la Constitución y los tratados de derechos humanos garantizan a toda persona el derecho al debido proceso, que tiene como componente esencial el derecho de defensa. Ahora bien, como ya se vio, la posibilidad de apelar tiene vínculos estrechos con el derecho de defensa. Por consiguiente, aunque el legislador puede establecer excepciones a la doble instancia y tiene una amplia libertad de configuración para establecer los distintos procesos y recursos, sin embargo es claro que debe garantizar en todos los casos el derecho de defensa y la plenitud de las formas de cada juicio. Por ende, al consagrar un proceso de única instancia, el legislador debe establecer suficientes oportunidades de controversia, que aseguren un adecuado derecho de defensa, según la naturaleza del caso. Esto significa que un proceso de única instancia no viola el debido proceso, siempre y cuando, a pesar de la eliminación de la posibilidad de impugnar la sentencia adversa, las partes cuenten con una regulación que les asegure un adecuado y oportuno derecho de defensa. Así, en reciente oportunidad, esta Corte reiteró que “no es forzosa y obligatoria la garantía de la doble instancia en todos los asuntos que son materia de decisión judicial, puesto que la ley está habilitada para introducir excepciones, siempre y cuando se respeten las garantías del debido proceso, el derecho de defensa, la justicia, la equidad y no se niegue el acceso a la administración de justicia”.
Finalmente, la Carta establece el principio de igualdad (C.P., art. 13), que obviamente se proyecta sobre la regulación de los procesos y recursos. Por ende, aunque el legislativo cuenta con una amplia facultad discrecional para instituir las formas con base en las cuales se ventilarán las diferentes controversias jurídicas que surjan entre las personas, de acuerdo con el artículo 150, numerales 1º y 2º, de la Constitución, es obvio que las excepciones a la doble instancia no pueden ser discriminatorias.
Recientemente en la Sentencia C-046 de 2006 reiteró la Corte su jurisprudencia sobre el margen de configuración que le confiere la Constitución a la ley en materia de procedimientos judiciales así como en relación con la posibilidad de trazar fronteras a la doble instancia. Insistió la corporación en que la doble instancia formaba parte de la garantía fundamental del debido proceso en materia penal y realizó la siguiente síntesis:
“i) el principio general establecido por el artículo 31 superior (35) es que todos los procesos judiciales son de doble instancia y que por consiguiente, como los procesos de única instancia son una excepción a ese principio constitucional, es obvio que debe existir algún elemento que justifique esa limitación, pues otra interpretación conduciría a convertir la regla (doble instancia) en excepción (única instancia); ii) en tanto la posibilidad de apelar tiene vínculos estrechos con el derecho de defensa y la Constitución y los tratados de derechos humanos garantizan a toda persona el derecho al debido proceso, —que tiene como componente esencial el derecho de defensa—, aunque el legislador puede establecer excepciones a la doble instancia es claro que al consagrar un proceso de única instancia, debe establecer suficientes oportunidades de controversia, que aseguren un adecuado derecho de defensa, según la naturaleza del caso. Esto significa, ha dicho la Corte, que “un proceso de única instancia no viola el debido proceso, siempre y cuando, a pesar de la eliminación de la posibilidad de impugnar la sentencia adversa, las partes cuenten con una regulación que les asegure un adecuado y oportuno derecho de defensa” (36) iii) la (Constitución) establece el principio de igualdad (C.P., art. 13), que obviamente se proyecta sobre la regulación de los procesos y recursos. Por ende, aunque el legislador cuenta con una amplia facultad discrecional para instituir las formas con base en las cuales se ventilarán las diferentes controversias jurídicas que surjan entre las personas, de acuerdo con el artículo 150, numerales 1º y 2º, de la Constitución, es obvio que las excepciones a la doble instancia no pueden ser discriminatorias” (37) .
Con posterioridad, en la Sentencia C-047 de 2006, abordó la Corte Constitucional de nuevo este tópico (38) . La Corte recordó los elementos que componen la garantía del debido proceso (art. 29 superior) e insistió en la importancia de asegurar su aplicación efectiva dada su especial relevancia para
“todos los sujetos procesales y, con particular énfasis, (para el) sindicado, en la medida en que (de no garantizarse su efectivo cumplimiento) se afectan derechos como la libertad, la presunción de inocencia, o el derecho de defensa. De acuerdo con el artículo 29 de la Constitución, hacen parte del debido proceso los principios de legalidad, juez natural o legal, favorabilidad y presunción de inocencia; los derechos a la defensa, a impugnar la sentencia condenatoria, al debido proceso público sin dilaciones injustificadas, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho”.
En concreto sobre la doble instancia dijo la Corte Constitucional:
“No sobra recordar, por otra parte, que la garantía de la doble instancia tiene en nuestra Constitución el carácter de regla general y que las excepciones que el legislador puede introducir a la misma deben estar plenamente justificadas. Dicha garantía responde a la necesidad de establecer instancias de control que aseguren la corrección del juicio, al permitir que lo actuado en la primera instancia sea impugnado por quien se considere afectado y, que, respetando el derecho de contradicción, sea objeto de nueva decisión en la que se plasme la respuesta definitiva del ordenamiento jurídico”.
A partir de lo mencionado en párrafos anteriores, es factible extraer las siguientes reglas jurisprudenciales en relación con el sentido y alcance de la doble instancia en el ordenamiento constitucional colombiano. (i) La doble instancia fue elevada a canon constitucional pero no tiene carácter absoluto (39) . (ii) Cierto es que la Constitución no prevé la doble instancia de modo general y abstracto como principio del debido proceso (40) . No obstante, la posibilidad de apelar las sentencias condenatorias (41) forma parte de la garantía básica del debido proceso (42) . (iii) Las sentencias emitidas en sede de tutela siempre pueden ser apeladas (43) . (iv) La Constitución le confiere a la ley un marco de configuración para sentar excepciones a la doble instancia. Estas excepciones deben trazarse de forma tal que se respete el contenido axiológico de la Constitución y, en especial, los derechos constitucionales fundamentales (principalmente el derecho de defensa y la garantía del debido proceso) (44) . Las excepciones han de observar de manera estricta el principio de igualdad y no pueden ser injustificadas, desproporcionadas o arbitrarias (45) . (v) El sentido y razón de ser de la doble instancia no se vincula tanto con la mera existencia en el plano institucional y funcional de una jerarquía vertical de revisión ni tampoco se relaciona en exclusiva con la simple gradación jerarquizada de instancias que permitan recurrir, impugnar, controvertir (46) . La doble instancia no es un fin en sí misma sino un instrumento para garantizar los fines supremos a los que está vinculada la actividad estatal y se dirige a asegurar la existencia de una justicia acertada, recta y justa, en condiciones de igualdad (47) . (vi) En el terreno del derecho disciplinario sancionador es factible una aplicación más flexible de la doble instancia siempre y cuando no se prive al disciplinado del derecho a apelar y toda vez que se le garanticen sus derechos constitucionales fundamentales. En el campo del derecho disciplinario sancionador, solo se admite excepcionar la aplicación de la doble instancia cuando se utiliza para el efecto un criterio objetivo y razonable que no resulte discriminatorio o arbitrario. Por lo general, únicamente cuando se trata de faltas leves para las cuales se han previsto sanciones menores y solo con el fin de cumplir con otras metas propias de la administración de justicia como lo son el principio de economía procesal, de celeridad, de eficiencia y de efectividad (48) . (vii) Los procesos de única instancia constituyen una excepción a la aplicación de la doble instancia pero su existencia debe estar justificada desde el punto de vista constitucional. De otra manera, se convertiría la regla (doble instancia) en excepción (única instancia) (49) .
¿Exigen las decisiones sancionadoras —emitidas en el marco de aplicación de la ley sobre ética de los odontólogos— consistentes en amonestación privada, censura privada o pública, verbal o escrita la aplicación del principio de doble instancia?
A partir de lo expuesto hasta aquí, es preciso verificar si el artículo 83 de la Ley 35 de 1989 al establecer que “en contra de las sanciones consistentes en amonestación privada o censura únicamente es procedente el recurso de reposición ante el respectivo tribunal, dentro de los quince días hábiles siguientes a la fecha de la notificación” se ajusta a lo previsto por la Constitución Nacional y particularmente a las reglas que en desarrollo de su facultad para fijar el sentido y alcance de los preceptos constitucionales han sido emitidas por la Corte Constitucional. Para tales efectos, considera la corporación pertinente recordar, primero, en qué consisten las sanciones que en virtud de lo preceptuado por la disposición demandada únicamente pueden ser objeto de recurso de reposición ante la autoridad que las impuso.
En el artículo 79 de la Ley 35 de 1989 se establece que el Tribunal Ético Profesional contra las faltas a la ética odontológica juzgará de conformidad con la gravedad de la falta o con la reincidencia en la misma si procede aplicar las siguientes sanciones: (i) Amonestación privada; (ii) Censura que podrá ser: (a) escrita pero privada; (b) escrita y pública (c) verbal y pública; (iii) Suspensión en el ejercicio de la odontología hasta por seis meses; (iv) Suspensión en el ejercicio de la odontología hasta por cinco años.
En los artículos 35, 36, 37, 38 y 39 del Decreto 491 de 1990 “Por el cual se reglamenta la Ley 35 de 1989” se realiza una descripción de las distintas sanciones (50) . De conformidad con lo establecido en el artículo 35, la amonestación privada “consiste en la reprensión privada y verbal que se hace al infractor de la falta cometida”. El artículo 36 especifica la sanción de censura como “la reprobación que se hace al infractor por la falta cometida”. Con excepción de la amonestación privada, la censura privada o pública escrita o verbal envuelve, como se indicará a continuación, una escala profunda de gravedad. El decreto define la censura escrita privada como aquella que se hace efectiva con la “entrega por parte del tribunal, de una copia de la decisión del mismo, al infractor sancionado”. Respecto de la censura escrita pública (51) , el decreto determina que se entenderá aplicada cuando se hace lectura del acta que contiene la reprobación ante la Sala Plena del tribunal. Pero eso no es todo. El acta de reprobación será fijada en lugar visible en la sede del tribunal a lo largo de diez días. Además, una copia será publicada en la Revista de la Federación Odontológica Colombiana o en los boletines seccionales y otra copia habrá de enviarse al Ministerio de Salud. No cosa distinta sucede con la sanción verbal pública (52) . En este caso, la lectura del acta que contiene la reprobación se realiza ante la Junta Seccional de la Federación Odontológica Colombiana correspondiente y copia del acta debe fijarse en la sede de la junta en lugar visible también durante diez días hábiles y deberá ser publicada en la Revista de la Federación Odontológica colombiana o en los boletines seccionales. Igualmente, copia del acta será enviada al Ministerio de Salud. El artículo 40 insiste, por su parte, en que
“La decisión que conlleva a imponer como sanción la censura o la suspensión, será transcrita al profesional sancionado, a los tribunales nacional y seccionales y si es de carácter público, será además, fijada en lugares visibles de las sedes de los tribunales, Ministerio de Salud y de la Federación Odontológica Colombiana y publicada en la Revista de la Federación Odontológica Colombiana o boletines seccionales”.
Cierto es que en materia de potestad sancionadora de la administración (53) , la Corte Constitucional ha admitido utilizar criterios menos rigurosos dada la característica del control disciplinario ejercido (54) . En el caso específico de los códigos de ética profesional en los que se consignan un conjunto de comportamientos considerados indeseables en el ejercicio de las profesiones y se señalan las sanciones que pueden imponerse cuando se incurre en las faltas disciplinarias establecidas, la legislación puede fijar fronteras al ejercicio de la profesión y ajustar ese ejercicio al cumplimiento de unos mínimos éticos que van más allá de la exigencia de títulos de idoneidad y de la previsión del riesgo social (55) .
Empero, la jurisprudencia constitucional ha insistido de modo reiterado en que la restricción efectuada por el legislador frente al ejercicio de un derecho constitucional fundamental —cualquiera que este sea— debe estar justificada desde el punto de vista constitucional y ha de ser razonable y no arbitraria. En punto a las faltas previstas en los códigos de ética profesional, ha afirmado la Corte Constitucional (56) , adicionalmente, que las conductas sancionadas han de relacionarse de manera directa con el ejercicio de la profesión; las restricciones no deben ser arbitrarias, desproporcionadas o discriminatorias y no pueden implicar imponer a las y a los profesionales un modelo de conducta perfeccionista que desconozca la autonomía personal así como el derecho de estas y de estos profesionales a desarrollar de manera libre su personalidad (57) .
Con relación al examen de constitucionalidad que ocupa la atención de la Sala Plena en la presente ocasión, es preciso verificar si restringir la posibilidad de la doble instancia para sanciones consistentes en amonestación privada, censura privada o pública escrita o verbal —tal como están previstas estas sanciones en el Decreto 491 de 1990 “Por el cual se reglamenta la Ley 35 de 1989”— significa una intervención injustificada y desproporcionada en el derecho constitucional fundamental a la defensa y en el derecho a gozar de la garantía de un debido proceso e implica, incluso, un restringir arbitrariamente otros derechos constitucionales fundamentales de las personas profesionales de la odontología tales como el derecho al honor, el derecho al buen nombre y, no en última instancia, el derecho a ejercer libremente su profesión.
En relación con la sanción de amonestación privada consignada en el artículo acusado, estima la Corte Constitucional que es esta una sanción leve cuya aplicación no se proyecta de manera negativa sobre el ejercicio de otros derechos constitucionales fundamentales de las personas profesionales de la odontología disciplinadas y cumple, en tal sentido, con los requerimientos que ha exigido la jurisprudencia constitucional para justificar la no aplicación de la doble instancia. No involucra, en suma, una eventual afectación de otros derechos constitucionales fundamentales como el buen nombre, el honor o el derecho a ejercer libremente la profesión.
Cosa distinta sucede con las otras sanciones previstas en la norma acusada —censura privada o pública, escrita o verbal—. A continuación mostrará la Corte que tales sanciones pueden tornarse tan gravosas como la misma sanción de suspensión para la que sí existe una segunda instancia tal como lo prevé el artículo 84 de la Ley 35 de 1989 (58) .
La sanción de censura representa un reparo grande a la manera como las personas profesionales de la odontología ejercen su actividad. Estas reprobaciones tienen, de conformidad con lo establecido por el Decreto 491 de 1990 “Por el cual se reglamenta la Ley 35 de 1989”, una amplia difusión pues se ordena divulgarlas en la revista de la Federación Odontológica Colombiana o en los boletines seccionales y se prescribe enviar copia del acta en donde consta la reprobación al Ministerio de Salud así que de no asegurarse la presencia de escenarios para que las personas profesionales disciplinadas ejerzan de modo efectivo su derecho de defensa bajo la garantía del debido proceso, puede ponerse en juego el prestigio profesional y el buen nombre de las odontólogas y de los odontólogos.
El Decreto 491 de 1990 “Por el cual se reglamenta la Ley 35 de 1989” define censura como “la reprobación que se hace al infractor por la falta cometida”. A partir de esta definición no es factible establecer con claridad el tipo de falta que dio origen a la censura ni cuán grave ha de ser la falta para que de lugar a la sanción. No se puede constatar, en suma, si la gravedad de la falta coincide con la sanción que se impone, por manera que limitarle de plano a la persona sancionada la posibilidad de acceder a una segunda instancia dentro de los cauces diseñados por el procedimiento ético disciplinario, significa trazar una frontera muy restrictiva para el ejercicio de su derecho de defensa e implica, en consecuencia, limitar de forma injustificada su derecho a que se realice de modo eficaz la garantía de un debido proceso. Dados los alcances que se desprenden de la sanción de censura, puede traer consigo el desconocimiento del derecho al buen nombre y al honor de las personas profesionales de la odontología disciplinadas, difícilmente recuperable por otras vías de impugnación eventualmente existentes cuya duración suele dilatarse en el tiempo.
Aquí es preciso insistir una vez más en que las exigencias derivadas del derecho a apelar no resultan cumplidas únicamente cuando desde el punto de vista institucional o funcional está prevista, por ejemplo, una instancia para ejercer el derecho de impugnación. Como se indicó más arriba, la Corte Constitucional ha sido clara en insistir que la doble instancia no es un fin en sí misma sino un instrumento para garantizar los fines supremos a los que está sujeta la actividad estatal y se dirige a garantizar la existencia de una justicia acertada, recta y justa, en condiciones de igualdad.
En vista de lo expuesto, considera la Corte que desde la perspectiva constitucional no existe motivo ni razón que justifiquen la exclusión de la doble instancia respecto de los procesos por desconocimiento de la ética odontológica que implican sanción de censura privada o pública escrita o verbal. A juicio de la Corte, no es suficiente que las y los profesionales disciplinados puedan acudir a la jurisdicción contencioso administrativa para impugnar las sanciones previstas en el artículo demandado. Ya había acentuado la Sala que estas sanciones revisten especial gravedad e involucran eventualmente el desconocimiento de otros derechos fundamentales. Una única instancia, bajo estos supuestos, no asegura la existencia de escenarios propicios para que las personas profesionales de la odontología realicen una adecuada defensa de sus derechos de modo que pueden verse colocadas en una situación de indefensión.
En la Sentencia C-994 de 2006 (59) recordó la corporación que el derecho de defensa, tal y como ha sido consignado en la norma de normas, se funda en la “interdicción de la indefensión” (60) . Es decir, se propone evitar que las personas se vean privadas de la posibilidad de solicitar protección judicial de sus derechos o de allegar y hacer valer el material probatorio o de controvertir las pruebas presentadas en su contra; se orienta a impedir que se le niegue a las personas el conocimiento de su negocio en segunda instancia; está dirigido, en fin, a frenar que se obstruya el goce efectivo de su derecho a defenderse bajo los cánones propios del debido proceso (61) .
Ahora bien, con lo consignado en el artículo 83 demandado en el sentido de restringir la posibilidad de la doble instancia cuando se impone la sanción de censura no solo se desconoce el derecho de las personas profesionales de la odontología a defenderse y, en consecuencia, se les restringe de modo injustificado su derecho a gozar de un debido proceso. Al mismo tiempo se establece un trato discriminado pues las personas que han sido sancionadas con censura pública escrita o verbal —sanciones estas que, como se indicó, revisten un alto nivel de gravedad— no gozan de las mismas prerrogativas que se le otorgan a las personas profesionales de la odontología sancionadas con suspensión para quienes sí se presenta, como lo señalamos, la posibilidad de ejercer la doble instancia (62) .
Con fundamento en lo expresado, es factible afirmar que a diferencia de lo que ocurre con la sanción de amonestación privada contenida en el artículo 83 de la Ley 35 de 1989, la cual es leve y no implica una restricción desproporcionada, discriminatoria, arbitraria o poco razonable de los derechos constitucionales fundamentales de las personas profesionales de la odontología disciplinadas, las sanción de censura privada o pública, escrita o verbal contemplada en ese mismo precepto no se ajusta a las exigencias derivadas de la jurisprudencia constitucional para exceptuar la aplicación de la doble instancia. Aquí no se trata de sanciones leves sino de sanciones que revisten un alto grado de rigor y pueden afectar de modo profundo el prestigio profesional de las personas profesionales de la odontología difícilmente recuperable.
Lo anterior, tanto más cuanto a partir de la lectura de lo dispuesto en la Ley 35 de 1989 o en el Decreto 491 de 1990 que la reglamenta, no resulta muy claro cuál ha de ser la gravedad de la falta disciplinaria para que tenga lugar la sanción. Estima, la Corte, por tanto, que las fronteras trazadas por la legislación a la doble instancia en el caso bajo examen no armonizan con la necesidad de garantizar el derecho de defensa y el debido proceso. No se observa tampoco el principio de igualdad y no aparece un criterio razonable que justifique desde el punto de vista constitucional prescindir de la doble instancia cuando se impone dentro del proceso disciplinario ético-odontológico la sanción de censura privada o pública escrita o verbal. Así las cosas, es preciso que cuando en el marco de este proceso ético odontológico se apliquen sanciones tan gravosas como las mencionadas previamente, se garantice la doble instancia. El trámite de apelación puede surtirse ante el Tribunal Nacional de Ética Odontológica, tal como lo establece el artículo 84 de la Ley 35 de 1989 cuando se impone la sanción de suspensión.
“La sanción consistente en la suspensión en el ejercicio de la odontología es susceptible del recurso de reposición para ante el tribunal que la impuso, dentro de los quince días hábiles siguientes a la fecha de su notificación, o del de apelación para ante el Tribunal Nacional de Ética Odontológica dentro del mismo término” (negrillas fuera del texto original).
Por los motivos previamente manifestados, estima la Corte que debe declarar la exequibilidad del precepto demandado salvo la expresión “o censura” que será declarada inexequible.
1. Declarar la EXEQUIBILIDAD del artículo 83 de la Ley 35 de 1989, salvo la expresión “o censura” que será declarada INEXEQUIBLE.
Magistrados: Rodrigo Escobar Gil—Jaime Araújo Rentería (ausente con permiso)—Manuel José Cepeda Espinosa—Jaime Córdoba Triviño—Marco Gerardo Monroy Cabra—Nilson Elías Pinilla Pinilla—Humberto Antonio Sierra Porto—Álvaro Tafur Galvis—Clara Inés Vargas Hernández.
(12) “ART. 1º—A. Se entiende por ejercicio de la odontología la utilización de medio y conocimientos para el examen, diagnóstico, pronóstico con criterio de prevención, tratamiento de las enfermedades, malformaciones, traumatismos, las secuelas de los mismos a nivel de los dientes, maxilares y demás tejidos que constituyen el sistema estomatognático”.
(13) “ART. 65º—Para ser miembro del Tribunal Seccional de Ética Odontológica se requiere. / Gozar de reconocida solvencia moral e idoneidad profesional. / Haber ejercido la odontología por espacio no inferior a diez años, o haber desempeñado la cátedra universitaria en facultades de odontología legalmente reconocidas por el Estado, por lo menos por cinco años.
ART. 66.—Los miembros de los tribunales seccionales de ética odontológica serán nombrados para un período de dos años pudiendo ser reelegidos y tomarán posesión de sus cargos ante la primera autoridad de salud del lugar. / ART. 67.—Los miembros de los tribunales ético profesionales nacional y seccionales deberán pertenecer si fuere posible, a diferentes especialidades odontológicas”.
(14) Una vez admitida la denuncia, de acuerdo con lo señalado en el artículo 71, el presidente del tribunal “designará a uno de sus miembros para que se instruya el proceso disciplinario y presente sus conclusiones dentro de un término no superior a quince días hábiles”. En el artículo 72 se preceptúa que si en opinión del presidente del tribunal o del profesional instructor “el contenido de la denuncia permite establecer la presunción de violación de normas de carácter penal, civil o administrativo, simultáneamente con instrucción del proceso disciplinario, los hechos se pondrán en conocimiento de la autoridad competente”. El artículo 73 añade, de otra parte, que en aquellos eventos en los que el profesional instructor o el profesional acusado lo estimen indispensable o conveniente podrán contar con la asesoría de abogados titulados. El artículo 74 prevé que cuando la naturaleza del asunto lo requiera “el instructor podrá solicitar al tribunal la ampliación del término señalado para presentar el informe de conclusiones. En tales casos la prórroga que se concede no podrá exceder de quince días hábiles”. / “ART. 75.—Presentado el informe de conclusiones, el tribunal en pleno se ocupará de su conocimiento dentro de los quince días hábiles siguientes a la fecha de presentación y podrá si lo considera conveniente, solicitar la ampliación del informativo señalando término para los efectos, el cual en ningún caso podrá ser superior a quince días. / ART. 76.—Estudiado y evaluado por el tribunal el informe de conclusiones se tomará cualquiera de las siguientes decisiones: / Declarar que no existe mérito para formular casos por violación de la ética odontológica, en contra del profesional acusado.
Declarar que existe mérito para formular cargos por violación de ética odontológica, en caso en el cual, por escrito se le hará saber así al profesional inculpado, señalando claramente los actos que se le imputan y fijando fecha y hora para que el tribunal en pleno lo escuche en diligencias de descargos.
PAR.—La diligencia de descargos no podrá adelantarse antes de los diez días hábiles ni después de los veinte, contados a partir de la fecha de recibo de la comunicación en la cual se señalan los cargos, salvo en los casos de fuerza mayor. / ART. 77.—Practicada la diligencia de descargos, el tribunal podrá solicitar la ampliación del informativo, fijando para ello un término no superior a quince días hábiles, o pronunciarse de fondo dentro del mismo término, en sesión distinta a la realizada para escuchar los descargos. / PAR.—En los casos de ampliación del informativo como consecuencia de la diligencia de descargos, la decisión de fondo deberá tomarse dentro de los quince días hábiles siguientes al plazo concedido para la práctica de dicha diligencia. / ART. 78.—En lo no previsto en la presente ley, se aplicarán las normas pertinentes del Código de Procedimiento Penal”.
(15) Ver, por ejemplo la sentencia proferida por el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda, Subsección A emitida el día 27 de enero de 2005 con ponencia de la consejera Ana Margarita Olaya Forero.
(16) Rad. 5382 / Actor: Olga Celeny Becerra Herrera / Demandado: Tribunal Seccional de Ética Odontológica de Caldas. Con ponencia de la consejera Olga Inés Navarrete Barrero.
(17) La actora había solicitado “la declaratoria de nulidad del fallo proferido el 28 de marzo de 1996 por el Tribunal Seccional de Ética Odontológica de Caldas mediante el cual, entre otras determinaciones, se dispuso no aceptar los, descargos por ella presentados al pliego de cargos que se le formuló el 13 de julio de 1995, y le impuso la “... Sanción disciplinaria consistente en censura escrita y pública, de conformidad con el capítulo XIV s (sic) de las sanciones —L. 35, mar. 8/89, art. 79, lit. b), num. 2º— Código de Ética del Odontólogo colombiano, concordante con el artículo 38 del Decreto Reglamentario 491 de febrero 27 de 1990” e, igualmente, de la providencia de 13 de junio de 1996, proferida por dicho tribunal, mediante la cual se resolvió, en forma adversa, el recurso de reposición interpuesto contra el referido fino. A título de restablecimiento del derecho solicita que se ordene cancelar la sanción que le fue impuesta; fijar en un lugar visible del Tribunal Nacional de Ética Odontológica y de los tribunales seccionales de ética odontológica de Caldas, Santander, Valle del Cauca, Antioquia y Cundinamarca la sentencia que se profiera en este proceso; comunicar las decisiones proferidas al respecto por el tribunal y por el Consejo de Estado al Ministerio de Salud, a la Sociedad Odontológica de Caldas y a la Dirección Seccional de Salud de Caldas, y que se le reconozcan los perjuicios morales causados con los actos acusados”.
(18) Por ejemplo en la Sentencia C-818 de 2005 sostuvo esta corporación:
“Esta corporación ha sostenido de manera reiterada que el derecho sancionador del Estado en ejercicio del ius puniendi, es una disciplina compleja que envuelve, como género, al menos cuatro especies, a saber: el derecho penal delictivo, el derecho contravencional, el derecho disciplinario y el derecho correccional. Salvo la primera de ellas, las demás especies del derecho punitivo del Estado, corresponden al denominado derecho administrativo sancionador”. Véase también las sentencias C-214 de 1994, C-948 de 2002, C-406 de 2004.
(19) Sentencia C-818 de 2005.
(20) Cfr. Sentencia C-818 de 2005.
(21) Así por ejemplo en la Sentencia C-948 de 2002 sostuvo esta corporación:
“Entre el derecho penal y los otros derechos sancionadores existen diferencias que no pueden ser desestimadas. Así, el derecho penal no solo afecta un derecho tan fundamental como la libertad sino que además sus mandatos se dirigen a todas las personas, por lo cual es natural que en ese campo se apliquen con máximo rigor las garantías del debido proceso. En cambio, otros derechos sancionadores no solo no afectan la libertad física, pues se imponen otro tipo de sanciones, sino que además sus normas operan en ámbitos específicos, ya que se aplican a personas que están sometidas a una sujeción especial —como los servidores públicos— o a profesionales que tienen determinados deberes especiales, como médicos, abogados o contadores. En estos casos, la Corte ha reconocido que los principios del debido proceso se siguen aplicando pero pueden operar con una cierta flexibilidad en relación con el derecho penal” (resaltado del texto original).
(22) Sentencia C-818 de 2005.
(23) Sentencia T-438 de 1992, reiterada en la Sentencia C-181 de 2002.
(24) Sentencias C-013, C-175 y C-555 de 2001.
(25) Sentencia C-555 de 2001.
(26) Sentencias T-301 de 1996 y T-433 de 1998.
(27) En aquella ocasión le correspondió a la Sala Plena de la Corte Constitucional colombiana realizar el juicio sobre la demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 131 numeral 6º literal b) inciso 2º y 132 numeral 6º inciso 3º parte final del Decreto-Ley 1 de 1984 (Código Contencioso Administrativo), modificados por el artículo 2º del Decreto 597 de 1988. El demandante sostuvo que las normas acusadas desconocían las garantías constitucionales así como aquellas derivadas del derecho internacional de los derechos humanos (Convención americana) y, más específicamente, el principio de doble instancia lo que para el asunto al que hacía referencia la normatividad demandada se proyectaba de modo discriminatorio frente los servidores públicos de los niveles operativos y asistenciales pues, de llegarse a dictar un fallo adverso en su contra, sea por desconocimiento de la ley o por error judicial manifiesto, este fallo se tornaba definitivo dado que las normas censuradas con la demanda impedían que la sentencia fuese revisada por una autoridad de superior jerarquía. Los funcionarios del nivel ejecutivo, entretanto, gozaban, a juicio del actor, de una posición económica y para ellos sí quedaba abierta “la oportunidad procesal de buscar la enmienda de un fallo adverso por vía de apelación, lo cual constituía una odiosa discriminación en función de la posición económica, que es violatoria de la Constitución y de los instrumentos internacionales ya citados”. El Procurador General de la Nación, acogió la argumentación expuesta en la demanda. Admitió que de conformidad con lo previsto en el artículo 31 de la Constitución Nacional el principio de doble instancia no es absoluto y que podía limitarse. Subrayó, sin embargo, que toda restricción debía efectuarse de modo que fuese razonable y no resultara arbitraria ni desproporcionada. Llegó a la conclusión de que las disposiciones acusadas sacrificaban de manera injustificada el derecho a la igualdad pues consignaban una discriminación procesal, esto es, “‘una desigualdad que no está provista de una justificación objetiva y razonable’ cuyos elementos —la posición económica o estatus económico dado por el salario— están proscritos tanto por la Carta como por instrumentos internacionales”. Luego de pronunciarse en detalle sobre el derecho de igualdad y sobre el principio de doble instancia la Corte compartió los argumentos expuestos en la demanda y convalidados por la vista fiscal y resolvió declarar inexequibles los artículos demandados.
(28) Comisión Cuarta de la Asamblea Nacional Constituyente (sesiones, abr. 11, 15 y 16/91), como en la Plenaria, en primer y segundo debate (sesiones, jun. 1º, 3, 5, 15 y 28/91). “El principio del debido proceso debe mantenerse como una garantía y no como un principio que debe estar establecido, y aquí se habla del principio de las dos instancias, el cual no puede operar en materia contencioso administrativa. Entonces, si se obliga de que la providencia debe ser o puede ser apelada o consultada, eso elimina las cuantías que deben existir como mecanismos para descongestionar la justicia en el país. En materia contenciosa no existen los jueces sino a nivel de tribunal administrativo y hay una segunda instancia ante el Consejo de Estado. Si se mantiene esta norma pues desde luego terminaríamos con la posibilidad de los juicios de única instancia que bien ha podido conservar la manera de descongestionar la justicia (Sesión Plenaria de la Asamblea Nacional Constituyente, jun. 3/91)”.
(29) En concreto, sobre el tema que concentra la atención de la Corte en la presente sentencia dijo la demanda que la norma acusada desconocía lo dispuesto en el artículo 31 superior y privaba a los asociados de que las actuaciones de los jueces pudieran ser corregidas por sus superiores cuando se cometían errores. Lo anterior, insistió la demanda, le otorga a la administración pública ventajas en detrimento de los administrados “respecto a la consulta de que son objeto las sentencias y los autos de liquidación de condenas dictados en procesos de primera instancia, cuando no son apelados por la administración, la cual no se compadece con el espíritu de aquel de asegurar a los integrantes de la comunidad nacional la justicia y la igualdad dentro de un marco jurídico democrático y participativo que garantice un orden social justo”. Acentuó la demanda que el artículo 31 resultaba vulnerado por el precepto acusado toda vez que el inciso 1º del artículo 184 excede el mandato constitucional pues solo permitía la consulta que “impongan una obligación a cargo de cualquier entidad pública, cuando no fueren apeladas por esta. Entonces, mientras el artículo 31 constitucional permite que la generalidad de las sentencias sean consultadas, salvo las excepciones que consagra la ley, el artículo 184 del Código Contencioso Administrativo restringe este derecho a los administrados, con lo cual se rompe la igualdad y se desconoce el acceso a la justicia en igualdad de condiciones”. La Corte concluyó que los apartes demandados de la norma acusada se ajustaban a la Constitución por los siguientes motivos: a) Los fundamentos o supuestos de hechos que tuvo el legislador en cuenta para instituir la consulta en los procesos contencioso administrativos son objetivamente diferentes, porque los intereses públicos involucrados en este tipo de controversias son distintos a los intereses privados que igualmente resultan comprometidos en estas. / b) La defensa del patrimonio de las entidades públicas y las medidas encaminadas a precaver posibles fraudes procesales, colusiones o manejos indebidos en los procesos constituyen razón suficiente para justificar la consulta en favor de dichas entidades. / La consulta se convierte en una garantía más que se otorga a las entidades de derecho público para asegurar de la mejor manera posible el valor constitucional que representa el interés general dentro del Estado social de derecho, habida cuenta de las consecuencias que pueda entrañar para el patrimonio público una condena adversa que carezca de una fundamentación ajustada al derecho y a la justicia. / La consulta se justifica constitucionalmente no solo con respecto a la sentencia, por las indicadas razones, sino con respecto a los autos de liquidación de condenas en abstracto, porque estos vienen a fijar o a concretar en guarismos ciertos la condena impuesta en la sentencia. / c) No se limita el acceso a la justicia a los particulares por el hecho de que se consagre la consulta en favor de las entidades públicas, pues aparte de que se garantiza procesalmente dicho acceso, a través de la institución de diferentes medios o instrumentos procesales idóneos, se les da la oportunidad de impugnar las providencias judiciales por medio de los recursos, entre ellos el de apelación. / d) No existe por lo tanto un trato desigual que merezca reproche desde el punto de vista constitucional, porque la consulta en la forma como está regulada en la norma acusada, tiene una justificación que no solamente se funda en la diversidad de los intereses en juego, sino en su finalidad, razonabilidad y racionalidad, y en la proporcionalidad de la consecuencia jurídica que conlleva esa diferenciación, con respecto a los fundamentos o supuestos de hecho que sirven de base al trato desigual.
(30) “ART. 184.—Consulta. Las sentencias y los autos sobre liquidación de condenas en abstracto dictados en primera instancia que impongan una obligación a cargo de cualquier entidad pública, deberán consultarse con el superior, cuando no fueren apeladas por la administración”. / “La consulta se tramitará y decidirá previo un término común de cinco (5) días para que las partes presenten sus alegatos por escrito”. / La consulta se entenderá siempre interpuesta a favor de las mencionadas entidades. La providencia sujeta a consulta no quedará ejecutoriada mientras no se surta el mencionado grado”.
(31) Consideraron los demandantes que el artículo 61 del Código Disciplinario Único desconocía la garantía del debido proceso (art. 29 superior) por cuanto toda persona tenía el derecho de impugnar una sentencia condenatoria y esta prohibición también se hacía extensible al derecho disciplinario sancionador.
(32) Estimó el demandante que la norma acusada desconocía los artículos 29 y 93 de la Constitución Nacional y el artículo 8º de la Convención americana sobre derechos humanos por cuanto no garantizaba la impugnación de la sentencia condenatoria.
(33) “Por la cual se adoptan como legislación permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se modifican algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del Código Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia”. ART. 39.—Competencia de los tribunales administrativos en única instancia. El artículo 131 del Código Contencioso Administrativo, quedará así: / “ART. 131.—Competencia de los tribunales administrativos en única instancia. Los tribunales administrativos conocerán de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: / 1. De los de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía y en los cuales se controviertan actos administrativos del orden departamental, distrital o municipal. / 2. De los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía en que se controviertan sanciones disciplinarias administrativas distintas a las que originen retiro temporal o definitivo del servicio. / 3. De los de definición de competencias administrativas entre entidades públicas del orden departamental, distrital o municipal o entre cualesquiera de ellas cuando estén comprendidas en el territorio de su jurisdicción. / 4. De las acciones sobre pérdida de investidura de los miembros de los concejos municipales y distritales, de conformidad con el procedimiento establecido en la ley. En estos eventos el fallo se proferirá por la Sala Plena del tribunal. Contra las sentencias que pongan fin a estas controversias solo procederá el recurso especial de revisión, de conformidad con lo previsto en los artículos 185 y siguientes de este código y la competencia será de la Sección de la Sala Plena Contenciosa del Consejo de Estado que determine el reglamento de la corporación. / 5. De las observaciones que formule el gobernador del departamento acerca de la constitucionalidad y legalidad de los acuerdos municipales, y sobre las objeciones, por los mismos motivos, a los proyectos de ordenanzas. / 6. De las observaciones que los gobernadores formulen a los actos de los alcaldes, por razones de inconstitucionalidad o ilegalidad. / 7. De las objeciones que formulen los alcaldes a los proyectos de acuerdos municipales, por ser contrarios al ordenamiento jurídico superior. / 8. Del recurso prescrito por los artículos 21 y 24 de la Ley 57 de 1985, cuando la autoridad que profiera o deba proferir la decisión sea del orden nacional o departamental o del Distrito Capital de Santafé de Bogotá. / 9. De las acciones de nulidad y restablecimiento contra los actos de expropiación de que tratan las leyes sobre reforma urbana”.
(34) Ver artículo 8º de la Convención interamericana y artículo 14 del Pacto internacional de derechos civiles y políticos.
(35) ART. 31. C.N.—“Toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley. El superior no podrá agravar la pena impuesta cuando el condenado sea apelante único” (negrilla fuera de texto).
(36) Ver Corte Constitucional. Sentencia C-040 de 2002. En el mismo sentido ver entre muchas otras las sentencias C-095 de 2003; C-900 de 2003; C-103 de 2005; C-1005 de 2005.
(38) La corporación se pronunció sobre la demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 176 (parcial) y 177 (parcial) de la Ley 906 de 2004 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Penal”. Le correspondió a la Corte verificar, entre otros asuntos, “si la posibilidad de apelar la sentencia absolutoria en materia penal (desconocía) el principio del non bis in idem”. La Corte resolvió declarar la exequibilidad de las normas demandadas.
(39) Corte Constitucional. Sentencia C-345 de 1993.
(41) “ART. 29.—El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. / Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. / En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. / Toda persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente culpable. Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el juzgamiento; a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas; a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra; a impugnar la sentencia condenatoria, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho. / Es nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso” (negrillas añadidas). Sentencias C-019 de 1993; 345 de 1993, C-153 de 1995; C-040 de 2002; C-046 de 2006; C-047 de 2006.
(42) Salvo las sentencias dictadas en procesos seguidos contra ciertos funcionarios con fuero especial de origen constitucional. Al respecto se pronunció en tiempos recientes la Sentencia C-934 de 2006. En aquella ocasión le correspondió a la Corte Constitucional pronunciarse sobre la demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 32 numerales 5º, 6º, 7º y 9º de la Ley 906 de 2004 “por la cual se expide el Código de Procedimiento Penal”. En las consideraciones de la sentencia hizo la Corte un recuento de sus pronunciamientos en la materia y manifestó lo siguiente: “Según la línea jurisprudencial recordada, (i) el juzgamiento de altos funcionarios por la Corte Suprema de Justicia no desconoce el debido proceso, porque obedece a las previsiones establecidas por el legislador en desarrollo de lo estatuido en la propia (Constitución (C. Const. Sents. C-142/93; C-561/96; C-411/97)); y (ii) el legislador goza de potestad de configuración (a) para definir los cargos de los funcionarios que habrán de ser juzgados por la Corte Suprema de Justicia (C. Const. Sents. C-142/93; C-561/96; C-411/97; C-873/2003); como quiera que el texto constitucional autorizó expresamente al legislador para atribuir funciones a la Corte Suprema de Justicia (C. Const. Sent. C-873/2003); (b) para distribuir competencias entre los órganos judiciales (C.P., art. 234) (C. Const. Sent. C-561/96); (c) para establecer si los juicios penales seguidos ante la Corte Suprema de Justicia serán de única o doble instancia, dado que el principio de la doble instancia no tiene un carácter absoluto, y el legislador puede definir excepciones a ese principio (C. Const. Sent. C-142/93; C-411/97); y (d) para definir los mecanismos a través de los cuales se pueden corregir eventuales errores judiciales, como quiera que el legislador puede establecer las acciones o recursos disponibles para impugnar decisiones adversas o contrarias a derecho. / Adicionalmente, cabe destacar que el juzgamiento de altos funcionarios por parte de la Corte Suprema de Justicia constituye la máxima garantía del debido proceso visto integralmente por las siguientes razones: (i) porque asegura el adelantamiento de un juicio que corresponde a la jerarquía del funcionario, en razón a la importancia de la institución a la cual este pertenece, de sus responsabilidades y de la trascendencia de su investidura. Por eso, la propia Carta en el artículo 235 superior indicó cuáles debían ser los altos funcionarios del Estado que gozarían de este fuero; (ii) porque ese juicio se adelanta ante un órgano plural, con conocimiento especializado en la materia, integrado por profesionales que reúnen los requisitos para ser magistrados del máximo órgano de la jurisdicción ordinaria; y (iii) porque ese juicio se realiza ante el órgano de cierre de la jurisdicción ordinaria, quien tiene a su cargo la interpretación de la ley penal y asegurar el respeto de la misma a través del recurso de casación. A continuación, citó en extenso la Sentencia C-040 de 2002. Concluyó que las disposiciones demandadas debían ser declaradas exequibles.
(43) “ART. 86.—Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública. / La protección consistirá en una orden para que aquel respecto de quien se solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo. El fallo, que será de inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, este lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión. / Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. / En ningún caso podrán transcurrir más de diez días entre la solicitud de tutela y su resolución. / La ley establecerá los casos en los que la acción de tutela procede contra particulares encargados de la prestación de un servicio público o cuya conducta afecte grave y directamente el interés colectivo, o respecto de quienes el solicitante se halle en estado de subordinación o indefensión”. Consultar, entre otras, Corte Constitucional, sentencias C-153 de 1995; C-040 de 2002; C-046 de 2006; C-047 de 2006; C-474 de 2006.
(44) Corte Constitucional. Sentencia C-474 de 2006 con más referencias.
(45) Ibíd. Ver también sentencia Corte Constitucional. Sentencia C-153 de 1995.
(46) Corte Constitucional. Sentencia C-345 de 1993.
(48) Corte Constitucional. Sentencia C-280 de 1996.
(49) Corte Constitucional. Sentencia C-040 de 2002.
(50) Diario Oficial. Año CXXVI. Nº 39205. 27 de febrero de 1990, pág. 6.
(51) El artículo 38 determina, por su parte, que la censura escrita y pública “se aplicará mediante la lectura de la decisión en sala plena del tribunal, y será fijada en lugar visible de los tribunales por diez (10) días hábiles y publicada en la Revista de la Federación Odontológica Colombiana o boletines seccionales. Copia de este acto debe ser enviada al Ministerio de Salud”.
(52) En el artículo 39 se prevé, a su turno, que la censura verbal y pública “se dará a conocer al infractor mediante la lectura de la decisión ante la junta seccional de la Federación Odontológica Colombiana correspondiente, y la fijación de la misma en lugar visible de la sede de los tribunales por diez (10) días hábiles y publicada en la Revista de la Federación Odontológica Colombiana o en los boletines seccionales. Copia de este acto debe ser enviada al Ministerio de Salud”.
(53) Ver, por ejemplo, Corte Constitucional. Sentencias C-530 de 2003; C-1087 de 2005; C-393 de 2006.
(54) Así, por ejemplo, respecto de la manera como debía interpretarse el principio de tipicidad dijo la Corte Constitucional en Sentencia C-393 de 2006: “no sobra destacar, como ya lo ha hecho este tribunal en innumerables ocasiones, que aun cuando la tipicidad es consustancial al derecho disciplinario, en este no suele tener el mismo nivel de exigencia y rigurosidad que sí presenta en el campo del derecho penal, siendo entonces más flexible en el campo disciplinario que en el penal. La jurisprudencia ha explicado este fenómeno, señalando que la diferencia proviene de la misma naturaleza de las normas penales y disciplinarias; del tipo de conductas materia de represión; de los bienes jurídicos que en uno y otro caso son objeto de la tutela del Estado; de la propia finalidad de las sanciones a imponer; y muy especialmente, del estilo que impera en el campo del derecho disciplinario, de definir la tipicidad de la conducta a través de conceptos indeterminados que suelen ser complementados con otras normas o criterios razonables”.
(55) Consultar, Corte Constitucional. Sentencia C-537 de 2005 con más referencias.
(56) Ibíd.
(57) Ibíd.
(58) “La sanción consistente en la suspensión en el ejercicio de la odontología es susceptible del recurso de reposición para ante el tribunal que la impuso, dentro de los quince días hábiles siguientes a la fecha de su notificación, o del de apelación para ante el Tribunal Nacional de Ética Odontológica dentro del mismo término” (negrillas fuera del texto original).
(59) En aquella ocasión le correspondió a la Corte Constitucional examinar la demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 134 (parcial) de la Ley 600 de 2000. Este artículo regula lo referente a los apoderados suplentes y establece: El defensor, el apoderado de la parte civil y del tercero civilmente responsable podrán designar suplentes bajo su responsabilidad, y estos intervendrán en la actuación procesal a partir del momento en que se presente al despacho el escrito que contenga su designación. / El nombramiento de suplente se entiende revocado cuando se designe a otra persona para estos fines. Los apoderados principales y suplentes no pueden actuar de manera simultánea. / Los apoderados principales y suplentes podrán designar como auxiliares a estudiantes de derecho, para conocer y enterarse de la actuación procesal. Estos auxiliares actuarán bajo la responsabilidad de quien los designó y tendrán acceso al expediente, entendiéndose comprometidos a guardar la reserva correspondiente si es el caso (...)” A la Corte Constitucional colombiana le correspondió verificar si lo determinado en la disposición acusada “referente a la imposibilidad de que los apoderados principales y suplentes no pueden actuar de manera simultánea al interior del proceso penal, vulneraba el derecho de defensa”.
(60) Corte Constitucional. Sentencia T-1263 de 2001.
(61) Ibíd.
(62) “ART. 84.—La sanción consistente en la suspensión en el ejercicio de la odontología es susceptible del recurso de reposición para ante el tribunal que la impuso, dentro de los quince días hábiles siguientes a la fecha de su notificación, o del de apelación para ante el Tribunal Nacional de Ética Odontológica dentro del mismo término”. / ART. 85.—La sanción consistente en la suspensión de que trata el literal d) del artículo 79 solo podrá ser impuesta por el Tribunal Nacional Ético-Profesional y en su contra son procedentes los recursos de reposición para ante el mismo tribunal, dentro de los treinta días hábiles siguientes a la fecha de notificación de la sanción, o el subsidiario de apelación para el Ministerio de Salud, dentro del mismo término.