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Timestamp: 2017-11-18 09:55:18
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FUTUROS ABOGADOS LATINOAMERICANOS: Silencio Administrativo en Argentina
Por Victoria Giss[i]
SUMARIO: I. Introducción. - II. Régimen de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos. – III. Resoluciones Tardías. – IV. Vías ante la mora administrativa. – V. Interrupción del plazo por parte de la Administración. – VI. Modificaciones introducidas por la ley 25.344. – VII. Jurisprudencia. – VIII. Conclusión.
Silencio administrativo es sinónimo de inactividad formal de la administración la que, a su vez, puede definirse como la ausencia de pronunciamiento dentro de un proceso administrativo[ii]. Otras definiciones, como la de González Navarro intentan un mayor grado de especificidad al conceptualizar el silencio a partir de su naturaleza jurídica para sostener que se trata de una “ficción que la ley establece en beneficio del interesado y en virtud de la cual se considera estimada (silencio positivo) o desestimada (silencio negativo) la solicitud de aquél cuando la Administración incumple el deber que tiene de resolver y se dan los demás requisitos exigidos por la ley”. Sin embargo, la doctrina no es unánime respecto a este punto, encontrándose doctrinarios que afirman que la naturaleza jurídica del instituto es la de ser una ficción[iii], una presunción[iv], una infracción[v] o un verdadero acto[vi]. A favor de la primera postura parece decidirse la legislación argentina y gran parte de la doctrina al observarse los efectos estrictamente procesales del instituto y su previsión como beneficio que el particular puede utilizar y no como una verdadera resolución o acto administrativo que exteriorice la voluntad de la Administración.
Se afirma que la emisión del acto administrativo ante la petición del administrado constituye una carga para la Administración Pública y que los medios arbitrados por la legislación tienen por finalidad subsanar su incumplimiento. Si bien ambas afirmaciones son ciertas, más cierto aún es el fundamento profundo del instituto del silencio administrativo: el derecho del ciudadano de peticionar a las autoridades. Cuando el administrado en ejercicio de su derecho deduce una pretensión, la falta de resolución expresa por parte de la Administración Pública se constituye en el génesis de una ficción que transforma la inactividad en estimatoria o denegatoria de la petición habilitando la vía impugnatoria. Los constituyentes de 1853 consagraron de modo expreso el enunciado derecho en el artículo 14 del texto constitucional. Casi un siglo y medio más tarde, los convencionales constituyentes de 1994 incorporaron con jerarquía constitucional tratados internacionales de Derecho Humanos que ratifican el derecho de petición[vii]. De modo más específico, el derecho a deducir pretensiones por parte del administrado y la consecuente obligación de pronunciarse de la Administración han sido enunciados en la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos[viii] en diversas disposiciones. Así, el artículo 1º, inciso f, apartado 3º de la ley estipula el derecho de los particulares a que sus pretensiones se resuelvan mediante resolución fundada; el inciso e, apartado 1º de la misma disposición establece la obligatoriedad de los plazos para los interesados y para la Administración, el artículo 3º prevé la obligatoriedad del ejercicio de la competencia por parte de las autoridades y órganos de la Administración y, finalmente, el artículo séptimo cuenta entre los requisitos de validez de los actos administrativos que éstos decidan todas las peticiones formuladas.
De modo previo debe efectuarse una doble distinción doctrinaria respecto a las modalidades del silencio administrativo según los efectos que el ordenamiento le atribuya o la forma en que se tenga por configurado.
En principio es posible diferenciar entre los sistemas de silencio ficto y silencio derecho: el primero convierte la ausencia de pronunciamiento en un acto denegatorio; el segundo la constituye en una situación jurídica que autoriza al administrado, y sólo a éste, a considerar denegada su petición caso contrario sobrevendrá, eventualmente, resolución expresa de la Administración dada la obligatoriedad del ejercicio de la competencia.
En segundo término, el silencio puede tener efectos positivos o negativos. El silencio positivo construye la ficción de la estimación total de la pretensión deducida por el interesado, mientras que la atribución de efectos negativos constituye la presunción de su denegación.
El régimen de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos relativo al silencio está contenido en su artículo décimo que dispone:
En el marco de las precedentes categorizaciones, el sistema argentino atribuye a la inactividad administrativa las características del silencio derecho [ix] de efectos negativos. El artículo 10 de la ley establece dicha caracterización de forma clara al disponer que el silencio o ambigüedad de la Administración se interpretarán como negativa y que la modalidad positiva es excepcional y condicionada a que una norma jurídica expresamente prevea ese carácter.
El artículo 10 LNPA establece de modo general y en ausencia de normas especiales los requisitos para que se configure el silencio. En primer lugar la demora de la Administración por el plazo de 60 días computado de conformidad con el artículo 1, inciso e, ap. 2º[x] y desde la recepción del escrito del interesado, para que la Administración resuelva la petición del administrado. La fecha inicial de planteamiento de la solicitud es la que origina la iniciación del cómputo para la consumación del silencio desde la recepción por el órgano administrativo competente de la petición del particular que determinará la obligación de resolver, exceptuando los supuestos en que la administración deba suplir deficiencias o se requieran trámites técnicos. Vencido el mencionado plazo, el interesado requerirá pronto despacho como medio de denunciar la mora administrativa. Transcurrido un nuevo plazo de 30 días y si la inactividad resolutiva persiste, se considera que existe silencio de la Administración. De modo sintético puede concluirse que el instituto en estudio requiere para su configuración de: a) el transcurso del plazo establecido, b) la denuncia de la mora administrativa y c) cumplimiento del plazo complementario. Esto sin prejuicio de los requisitos contenidos en normas específicas como las que prevé el Reglamento de la LNPA para los recursos de reconsideración, jerárquico y alzada para los que se prescinde del pronto despacho (artículos 86 y 87, 91 y 98 respectivamente)
El cumplimiento de los plazos resulta imprescindible para que la ficción legal cumpla sus efectos, hecho que priva de efectos la petición de pronto despacho anterior a los 60 días fijados por el texto legal.
La LNPA se limita a regular el modo en que configurado el silencio el particular accede a la vía impugnativa. Sin embargo, no establece precisiones sobre la subsistencia o no de la obligación de resolver a cargo de la Administración. El texto del artículo 3º y la jurisprudencia que lo ha interpretado establecen la obligatoriedad de pronunciamiento expreso, aún cuando se produzca fuera del plazo fijado dando lugar a las denominadas resoluciones extemporáneas o tardías.
Los efectos de estas resoluciones difieren según se trate de supuestos de silencio positivo o negativo. En el primero de los casos, dado que la inactividad fue interpretada en sentido favorable a la pretensión del particular, ciertos doctrinarios entre los que se cuentan García de Enterría y Grecco, entienden que la voluntad de la Administración se encontrará limitada no pudiendo desconocer, contradecir o alterar la situación jurídica creada al amparo del acto originario. El fundamento de esta doctrina se encuentra en la extensión analógica de la garantía de estabilidad y permanencia de que gozan las resoluciones explícitas a las implícitas. Disiente Hutchinson al postular que la resolución tardía no se ciñe a ser una “simple ratificación expresa de lo tácitamente actuado”[xi] sino que la institución tiene el carácter de una ficción que presume el acogimiento de la pretensión, por tanto los efectos preexistentes a la resolución no vinculan a la Administración. Agrega el autor que si no pudiera alterarse la situación jurídica configurada por el efecto positivo de la omisión “carecería de razón y sentido práctico y jurídico la obligación legal de resolver en forma expresa”[xii]. Un último fundamento que abona a esta teoría se encuentra en que el silencio administrativo, por sí sólo, no crea ni extingue derechos y su eficacia se encuentra condicionada a la conformidad con el derecho de lo pretendido por el particular.
Respecto a las resoluciones tardías y los supuestos de silencio negativo la doctrina concuerda en la ausencia de limitaciones para la Administración. Si el pronunciamiento extemporáneo es favorable a la pretensión del particular éste será satisfecho, si es denegatorio en nada lo perjudica. Si ha impugnado la denegación podría ampliar los fundamentos, si no impugnó comenzarán a correr los plazos desde la resolución expresa aún cuando el administrado haya dejado vencer los plazos para accionar por silencio porque goza de un nuevo término. Ya que el silencio negativo tiene por única finalidad ser garantía para el particular habilitándolo a impugnar la denegación presunta, la falta de ejercicio de tal garantía no le impide impugnar luego la resolución expresa.
Es de importancia destacar la obligación de impugnar el acto administrativo expreso tardío porque no se extiende como si se tratase de una impugnación implícita la efectuada contra el silencio estimatorio o desestimatorio.
Hutchinson postula que ante la mora en expedirse acerca de las pretensiones del particular este tiene dos opciones administrativas ( la queja regulada en el artículo 71 del Reglamento de la LNPA o el silencio del artículo 10 LNPA) y una judicial , el amparo por mora (artículo 28 LNPA). Otros doctrinarios, entre ellos Tawil[xiii], consideran la espera de la resolución expresa como una cuarta opción porque el pronunciamiento deberá necesariamente producirse y el administrado tiene derecho al mismo.
Dentro de las dos alternativas administrativas, el silencio es objeto de este artículo mientras que la queja es un reclamo que permite al particular recurrir ante el inmediato superior jerárquico tanto ante defectos de tramitación como frente a la inobservancia de los plazos legales o reglamentarios. Dado que es un reclamo y no un recurso no existe plazo para interponerla, si para resolverla siendo de cinco días sin otra sustanciación que el informe circunstanciado que de ser necesario se requerirá al inferior procurando no suspender el procedimiento principal. La resolución es irrecurrible.
El amparo por mora regulado en el artículo 28 LNPA tiene por finalidad la intimación judicial de la Administración mediante una orden judicial de pronto despacho de las actuaciones administrativas para que el órgano dicte el acto pertinente. Son requisitos del amparo por mora el incumplimiento de los plazos por parte de la Administración o la demora irrazonable en ausencia de éstos y que sea requerido por quien es parte en un expediente administrativo. La decisión sobre la procedencia del pedido es inapelable. Determinada su procedencia, el juez requerirá a la autoridad administrativa informes sobre las causas de la demora. En ningún caso el juez se pronuncia sobre el fondo de la cuestión pedida a la Administración, sino que le ordena se pronuncie en un plazo prudencial según las características del trámite.
Un asunto conflictivo respecto a las alternativas del particular es tener que optar por alguna de ellas o la posibilidad de intentarlas simultáneamente. En un primer momento, doctrina y jurisprudencia entendían que la configuración del estado silencial habilitante de la vía judicial impedía la utilización del amparo por mora. Según Hutchinson debe existir la voluntad del particular para configurar silencio administrativo, de no existir esa voluntad no estaría configurado tal estado y el particular podría interponer un amparo por mora aún si pidió pronto despacho y ha transcurrido el plazo complementario.
Doctrina más actual comprende la diferente finalidad que persiguen ambos remedios y su funcionamiento independiente. La vía del amparo por mora tiende a obtener el pronunciamiento que concluye el procedimiento administrativo en virtud del derecho del particular a una resolución expresa y fundada y de la correlativa obligación de la Administración de dictar el acto. En contraposición, el administrado que se vale del instituto del silencio- derecho para tener por denegada la petición busca huir del procedimiento y tener por habilitada la instancia judicial. En consonancia con las posturas doctrinarias más recientes, la jurisprudencia ha otorgado al silencio, la queja y al amparo por mora el carácter de remedios alternativos y no excluyentes.
Tradicionalmente se ha rechazado la posibilidad de que la Administración suspendiera el transcurso del plazo preciso para que se produzca el silencio. En contra de esta concepción, Hutchinson postula que no puede configurarse la efectiva pasividad que exige el silencio sin interrupciones o prórrogas porque la Administración aún eventualmente, actúa. Quienes adhieren a la primera corriente consideran que los plazos legales o reglamentarios establecidos comprenden el tiempo necesario para que se decida la cuestión contemplando como excepción los supuestos de graves defectos en la presentación del particular que llevan a la Administración a invitarlo a subsanarlas en lugar de rechazarla in limine por el principio de informalismo a favor del administrado que rige al procedimiento. Grecco suma otra limitación a la posibilidad de interrupción sosteniendo que no es válida durante el plazo complementario posterior a la denuncia de la mora[xiv].
La ley 25.344 [xv] de emergencia económica-financiera en lo que respecta al silencio administrativo modificó el texto del artículo 31 de la LNPA disponiendo:
“El pronunciamiento acerca del reclamo deberá efectuarse dentro de los noventa (90) días de formulado. Vencido ese plazo, el interesado requerirá pronto despacho y si transcurrieren otros cuarenta y cinco (45) días, podrá aquél iniciar la demanda, la que deberá ser interpuesta en los plazos perentorios y bajos los efectos previstos en el artículo 25, sin perjuicio de lo que fuere pertinente en materia de prescripción. El Poder Ejecutivo, a requerimiento del organismo interviniente, por razones de complejidad o emergencia pública, podrá ampliar fundadamente los plazos indicados, se encuentren o no en curso, hasta un máximo de ciento veinte (120) y sesenta (60) días respectivamente.
Los jueces no podrán dar curso a las demandas mencionadas en los artículos 23, 24 y 30 sin comprobar de oficio en forma previa el cumplimiento de los recaudos establecidos en esos artículos y los plazos previstos en el artículo 25 y en el presente.”
El artículo regula la resolución del reclamo administrativo previo como medio para agotar la vía administrativa (vía reclamativa) cuando lo que se impugna no es un acto administrativo (caso en que se recurre a la vía recursiva). Con anterioridad a la reforma, la legislación no preveía plazo alguno frente a la configuración del silencio. En su actual redacción la disposición establece que producida la mora y planteado el pronto despacho, vencido el plazo para que la Administración resuelva, comienza a correr el plazo de caducidad de 90 días (artículo 25 LNPA) para accionar. La doctrina discutió arduamente la constitucionalidad de la reforma. En primer término contiene una redacción contradictoria y confusa ya que primero faculta al administrado a iniciar la demanda, pero “deberá” interponerse en el plazo de caducidad aunque luego hace referencia a los plazos de prescripción. Por el principio in dubio pro actione, algunos juristas consideran que el plazo de caducidad no resulta aplicable. Refuerza esta postura la vigencia sin modificaciones del artículo 26 LNPA según el cual la configuración del silencio negativo en los términos del artículo 10 permite iniciar la demanda en cualquier momento sin perjuicio de lo que corresponda en materia de prescripción. Asimismo, la previsión de un plazo perentorio en los supuestos de mora administrativa se contrapone con la finalidad de brindarle una opción procesal a favor del particular y con el principio de tutela judicial efectiva colocando a aquél en una situación de indefensión. Aún cuando la aplicación del artículo 25 LNPA tuviera por finalidad equiparar las condiciones de impugnación entre actos de rechazo expreso y silencio negativo la redacción continúa siendo contradictoria[xvi]. Sin embargo, importantes juristas como Bianchi, Monti, Mairal, Mata, Siseles, Vicenti y Comadira aceptan la aplicación del plazo de caducidad. Hutchinson va más allá al considerar que la reforma le da al silencio el carácter de un acto presunto con todas sus consecuencias, incluida la vigencia del plazo del artículo 25. Como defensa de la constitucionalidad de la actual redacción de artículo 31, Hutchinson señala que la opción del administrado de esperar la resolución expresa incluso intentado el amparo por mora o de recurrir al silencio denegatorio continúa vigente. En defensa de la constitucionalidad también suma argumentos Monti, quien entiende que siendo una norma de carácter público puede instituir plazos de prescripción o caducidad de modo directo o indirecto, en defensa de derechos subjetivos o intereses legítimos de naturaleza administrativa. Ante la posibilidad de impugnar la disposición por violación al principio de igualdad (porque el plazo de caducidad no corre respecto de las resoluciones expresas del reclamo administrativo previo), debe entenderse que se trata de situaciones disímiles
En contra de la constitucionalidad de la norma, puede postularse que subvierte la función del silencio de la Administración, favoreciéndola cuando no cumple con el deber de pronunciarse mientras que perjudica al administrado al generarle una desventaja procesal importante. Sin dudas resulta en un perjuicio para el particular la carga de iniciar la demanda en un plazo breve sin acto administrativo contra el cual dirigirla siendo que la Administración conoce con antelación el contenido de la pretensión. Asimismo, vulnera el artículo XXIV de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, de jerarquía constitucional, en tanto consagra el derecho a la pronta respuesta de las peticiones formuladas a las autoridades.
Una última precisión respecto a la reforma relativa a la posibilidad de revisión judicial posterior luego de la caducidad del plazo y sin que sobrevenga resolución tardía. Con claridad explica Muñoz que la denegatoria tácita y el vencimiento del plazo del artículo 25 sólo cierran la posibilidad procesal de acceso directo a la instancia judicial. El particular no ha perdido su derecho de fondo y puede intentar un nuevo procedimiento administrativo en ejercicio del mentado derecho de petición para que la Administración cumpla una obligación de dar, hacer o no hacer que es el objeto de la vía reclamativa.
Los tribunales argentinos y, en particular, la Corte Suprema de Justicia de la Nación, se han pronunciado sobre algunos de los aspectos del instituto bajo análisis. Así, en la causa “Maruba”[xvii] el máximo tribunal sostuvo que el silencio de la Administración no vale como consentimiento tácito de los órganos estatales y que la inactividad se muestra como inapta para constituir una manifestación positiva de voluntad con excepción de los supuestos de atribución legal de efectos positivos. Para mayor abundamiento la Corte consideró que una pretensión sólo puede tenerse por concedida cuando es dada en “términos inequívocos o por una implicancia igualmente clara. La afirmación debe ser demostrada, el silencio es negación y la duda es fatal para el derecho del particular”. En el caso “Galián” la Corte postuló que “la regulación legislativa y reglamentaria referida al silencio administrativo debe evitar que por tal actitud los particulares queden fuera de la protección jurisdiccional, en situación de indefensión.”[xviii] En igual sentido y afirmando la regla del silencio negativo en la legislación argentina se ha pronunciado la Cámara Nacional Contencioso Administrativo Federal[xix]. La Cámara también ha señalado el carácter opcional del silencio administrativo regulado en el artículo 10 LNPA frente al derecho del administrado a una resolución expresa y la obligatoriedad de que la Administración resuelva.[xx] Respecto al amparo por mora, profusa jurisprudencia del mismo órgano jurisdiccional ha reiterado los requisitos legales para su articulación y las mencionadas limitaciones al contenido de la resolución judicial limitada a intimar a la Administración[xxi].
El instituto del silencio administrativo se ha erigido tradicionalmente como una garantía para el administrado en el intento de evitar o subsanar los perjuicios que puede acarrear la inactividad administrativa. El régimen legal vigente en la República Argentina aspira a ese cometido, aún con la reciente modificación introducida por la ley 25.344. Sea que se postule la constitucionalidad o inconstitucionalidad del nuevo artículo 31 LNPA, el particular siempre encontrará amparo de su derecho en un nuevo procedimiento administrativo o mediante la invocación de los tratados internacionales de Derechos Humanos de jerarquía constitucional. El estudio de la inactividad administrativa y sus consecuencias jurídicas debe, necesariamente, iniciarse desde el entendimiento de que la misma no puede ser equiparada a un acto administrativo. Una presunta resolución que carezca de los requisitos esenciales de los actos enunciado en el artículo 7 LNPA, que no tenga causa ni decida todas las peticiones formuladas, que inobserva los procedimientos sustanciales y esenciales y que, en definitiva, no es expresión válida de la voluntad de la Administración, difícilmente pueda ser considerado un acto. Sobre esa comprensión y con el derecho de petición del administrado como cimiento es posible aproximarse al estudio de la morosidad administrativa y sus implicancias.
-GRECCO, C., “Sobre el silencio de la Administración”, LL 1980-C-784.
-GRANEROS, Fernando E., “El silencio de la Administración y el Acceso a la Justicia” en http://www.aada.org.ar.
- HUTCHINSON, Tomás. “La inactividad de la Administración y su control” en “Control de la Administración Pública administrativo, legislativo y judicial”, Jornadas organizadas por la Universidad Austral, 15, 16 y 17 de marzo de 2002, ediciones RAP, Buenos Aires, 2002.
-HUTCHINSON, Tomás, “Régimen de Procedimientos Administrativos. Ley 19.549”. Quinta edición actualizada y ampliada, Ed. Astrea, Buenos Aires, 2000.
-LIMA, Fernando E., “El silencio administrativo: problemas actuales”, Revista Eletrônica de Direito do Estado, Nro. 7, julio-agosto-septiembre de 2006, Salvador de Bahía, Brasil en http:// direitodoestado.com.br.
-TAWIL, Guido S., “Administración y justicia”, Ed. Depalma, Buenos Aires, 1993, Tomo I.
[i] Alumna de la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires, Argentina.
[ii] Asimismo es posible diferencia la inactividad formal de la inactividad material, consistiendo la última en la pasividad de la Administración en el ejercicio de sus competencias ordinarias.
[iii]HUTCHINSON, Tomás. “La inactividad de la Administración y su control” en “Control de la Administración Pública administrativo, legislativo y judicial”, Jornadas organizadas por la Universidad Austral, 15, 16 y 17 de marzo de 2002, ediciones RAP, Buenos Aires, 2002, p. 180.
[iv] MURATORIO, Jorge I., “¿Actos administrativos tácitos?”, en “Acto, y reglamento administrativo”, jornadas organizadas por la Universidad Austral, 30, 31 de mayo y 1º de junio de 2001, Ediciones RAP, Buenos Aires, 2002, p. 373.
[v] MUÑOZ, Guillermo A. “Silencio de la Administración y plazos de caducidad”. Ed. Astrea, Buenos Aires 1982 pp. 70 y 109.
[vi] PERRINO, Pablo E. “El derecho de tutela judicial efectiva y el acceso a la jurisdicción contencioso administrativa”, Revista de Derecho Público, 2003-I, Proceso Administrativo-I. Ed. Rubinzal-Culzoni, Buenos Aires, 2003.
[vii] Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (art. XXIV), Convención Americana de los Derechos Humanos (art. 8) , Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 14)
[viii] Ley 19.549, Ley Nacional de Procedimientos Administrativos, (LNPA) sancionada 3/4/1972, B.O., 27/4/1972.
[ix] Aunque la ley 25.344 introdujo reformas al respecto, como veremos ut infra, parar. VI.
[x] LNPA, Art 1, inc. e) ap. 2º: “Se contarán por días hábiles administrativos salvo disposición legal en contrario o habilitación resuelta de oficio o a petición de parte”.
[xi] HUTCHINSON, Tomás, “Régimen de Procedimientos Administrativos. Ley 19.549”. Quinta edición actualizada y ampliada, Ed. Astrea, Buenos Aires, 2000, p 98.
[xii] HUTCHINSON, Tomás, “Régimen de Proced…” cit. p. 99.
[xiii] TAWIL, Guido S. “Administración y justicia”, Ed. Depalma, Buenos Aires, 1993, Tomo I, p. 294.
[xiv] GRECCO, C. “Sobre el silencio de la Administración”, LL 1980-C-784.
[xv] Ley 25.344 de Emergencia económica-financiera, sancionada 14/11/2000, B.O.: 21/11/00
[xvi] PERRINO, Pablo E. ob.cit.
[xvii]CSJN, “Maruba SCA Empresa de Navegación Marítima c/Estado Nacional – Ministerio de Obras y Servicios Públicos – Secretaría de la Marina Mercante s/incumplimiento de contrato”, 30/06/98, Fallos: 308:618
[xviii] CSJN, “Galián, Edgar c. Estado de la Provincia de Corrientes s”, 26/12/78, Fallos: 300-1292.
[xix]CNCont. Adm. Fed., Sala I, “Fundación Hermandad Internacional de Escorpiones c/Estado Nacional s/varios”, 18/10/94; Sala IV, “Navalles, Flora E y otros c/Estado Nacional”, 04/06/96; Sala I, “Banco de Previsión Social SA c/DGI”, 11/05/2000; Sala II, “Worthington Arg. S.A.I.C. s/rec. de apelación – rec. directo” 15/07/92.
[xx] CNCont. Adm. Fed., “Alpargatas S.A.I.C. c/Estado Nacional” s/amparo por mora”, 30/04/92; Sala IV, “Baragiola”, 07/03/89.
[xxi] CNCont. Adm. Fed., Sala IV, “López de Sgromo”, 03/03/88; “Linares”, 02/06/92; “Glikstein, 09/10/86; “Milana”, 2/03/91; Sala I, “Manigot”, 07/12/89, “Delrieu”, 12/02/91; Sala III “Villoldo, 21/05/82, entre otros.