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Timestamp: 2020-04-05 09:17:07+00:00
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Droit administratif – Second Semestre – Cours
mars 13, 2019 cours-de-droit 4) Droit administratif Semestre 2 L2 0
Deux significations du droit administratif sont possibles.
définition large : le droit administratif désignerait l’ensemble des règles de droit applicables à l’administration sans qu’il y ait lieu de distinguer entre droit privé et droit public. Donc ce droit serait simplement le droit de l’administration : cependant, cette conception apparaît comme étant trop large.
définition restrictive : cette définition met l’accent sur les particularismes du droit administratif ; Selon RIVERO et WALINE, » le droit administratif est l’ensemble des règles juridiques distinctes de celles de droit privé qui régissent l’activité administrative des personnes publiques « . Donc, il s’agit des règles applicables exclusivement à l’administration et sanctionnées par un juge spécifique, à savoir le juge administratif.
Originalité du droit administratif : finalité des autorités administratives : l’intérêt général. Impact sur ensemble des règles de droit administratif. Voici le plan du cours de droit administratif :
– Partie 1 : Les fins de l’action administrative
– Partie 2 : Les moyens attribués aux autorités administratives
– Partie 3 : Les limites de l’action administrative
PARTIE 1 : LES FINS DE L’ACTION ADMINISTRATIVE
· Chapitre 1 : Le service public· Section 1 : Le concept de service public
· Sous-section 1 : L’unité de la définition
· Une activité d’intérêt général :
· Spécificité du but de l’intérêt général :
· Diversité des activités d’intérêt général :
· Une activité maitrisée par une personne publique :
· Nécessité de la présence d’une personne publique :
· Le rattachement à une personne publique :
· Le rattachement direct :
· Le rattachement indirect :
· L’exigence d’un acte de délégation :
· L’absence d’un acte de délégation :
· L’indifférence du régime exorbitant :
· Eléments favorables à la prise en compte du régime exorbitant pour identifier un service public :
· L’erreur de raisonnement :
· Sous-section 2 : La dualité des catégories de service public
· La distinction des SPA et SPIC :
· Le mécanisme de la distinction :
· Les critères des SPIC :
· Aspect cumulatif des critères :
· Les conséquences de cette distinction :
· Le droit applicable :
· Un choix encadré :
· Le rejet des services publics sociaux :
· Section 2 : Le régime juridique des services publics
· Sous-section 1 : Les conditions de création
· Les titulaires du pouvoir de création :
· Pour l’Etat :
· Pour les collectivités territoriales :
· L’exercice du pouvoir de création :
· Principe de liberté de création :
· Limites :
· Sous-section 2 : Les modes de gestion du service public
· La gestion directe (en régie) :
· La gestion déléguée :
· Définition des conventions de délégation de service public :
· La diversité des conventions de délégation de service public :
· Différents contrats visés (ou non) par la loi de 1993.
· Sous-section 3 : Les lois du service public
· Principe d’égalité :
· La conception du principe :
· Le contenu du principe :
· Le principe de continuité :
· Le principe d’adaptabilité :
· Le principe de gratuité :
· Chapitre 2 : L’ordre public
· Section 1 : La protection de l’ordre public
· Sous-section 1 : Les composantes de l’ordre public
· Les composantes élémentaires :
· Les composantes complémentaires :
· La moralité publique :
· La dignité de la personne humaine :
· L’esthétique :
· Sous-section 2 : Les composantes de la police
· Les enjeux de la distinction :
· La distinction entre police administrative et police judiciaire :
· Le critère de la distinction :
· Les difficultés de la distinction :
· Sous-section 3 : Les composantes de la police administrative
· La distinction entre police générale et polices spéciales :
· Le concours des mesures de police :
· Concours avec la police générale :
· Les concours de polices spéciales :
· Section 2 : Le pouvoir de police administrative
· Sous-section 1 : La compétence de police administrative
· Les titulaires de police administrative :
· Les titulaires du pouvoir de police administrative spéciale :
· Les titulaires du pouvoir de police administrative générale :
· Le titulaire à l’échelon national :
· Les titulaires à l’échelon local :
· L’usage du pouvoir de police administrative :
· Un usage personnel :
· Un pouvoir discrétionnaire :
· Sous-section 2 : Les mesures de police administrative
· La substance des mesures de police administrative :
· Un pouvoir d’interdiction :
· L’absence d’un pouvoir d’autorisation (en principe) :
· L’exigence d’adaptation des mesures de police administrative :
· PARTIE 2 : LES MOYENS DE L’ACTION ADMINISTRATIVE
· Chapitre 1 : Les actes administratifs unilatéraux
· Section 1 : Le pouvoir d’action unilatérale
· Sous-section 1 : Le privilège du préalable
· Les conséquences :
· Sous-section 2 : Le pouvoir d’exécution d’office des décisions de l’administration
· Section 2 : Les différents actes unilatéraux
· Sous-section 1 : Distinction entre acte administratif et acte de droit privé
· Les actes administratifs des personnes privées :
· L’exécution d’une mission de service public par une personne privée :
· L’édiction d’actes administratifs unilatéraux par les personnes privées :
· Les actes de droit privé des personnes publiques :
· Sous-section 2 : Actes administratifs décisoires et non décisoires
· Les actes administratifs décisoires :
· La notion de décision :
· La diversité des décisions administratives :
· Caractère décisoire et recevabilité du recours :
· Les actes administratifs non décisoires :
· Les circulaires :
· Les directives :
· Les autres actes non décisoires :
· Sous-section 3 : Les catégories de décision administrative
· Les deux catégories de décisions
· Opposition fondamentale entre acte réglementaire et non réglementaire
· Les conséquences de la distinction :
· Les deux catégories de décisions non réglementaires :
· Acte individuel :
· Décision d’espèce ou acte particulier :
· Section 3 : L’autorité de la chose décidée
· Sous-section 1 : Les conditions de l’autorité de la chose décidée
· Elaboration des décisions administratives :
· La compétence
· Les composantes de la compétence :
· Les assouplissements de la compétence :
· La procédure :
· La forme :
· Entrée en vigueur des décisions administratives :
· Existence de la décision :
· Opposabilité de la décision :
· Opposabilité, conséquence de la publicité :
· Modalités de la publicité :
· Mécanisme de l’accès aux documents administratifs :
· Les documents administratifs :
· Applicabilité de la décision
· Sous-section 2 : Les effets nuancés de l’autorité de la chose décidée
· Les garanties :
· La modulation des effets de la chose décidée :
· La rétroactivité :
· Le principe de non-rétroactivité :
· Les dérogations au principe :
· La disparition des effets des décisions administratives :
· Les droits créés :
· L’abrogation :
· L’abrogation des actes réglementaires :
· L’abrogation des actes non réglementaires :
· Le retrait :
· Chapitre 2 : Les contrats administratifs
· Section 1 : Le critère du contrat administratif
· Sous-section 1 : Contrats conclus entre personnes de même nature
· Contrats passés entre deux personnes publiques :
· Contrats passés entre deux personnes privées :
· Sous-section 2 : Les contrats conclus entre personnes de différente nature
· L’exécution même du service public :
· Les contrats de gestion du service public :
· Les contrats de recrutement des agents du service public :
· Les contrats consubstantiels au service public :
· La présence d’éléments exorbitants :
· La clause exorbitante :
· Le régime exorbitant :
· Section 2 : Le régime des contrats administratifs
· L’erreur de fait :
· L’appréciation juridique des faits :
· L’erreur de droit :
· Le but :
· Sous-section 2 : L’étendue du contrôle
· Les éléments invariablement contrôlés :
· Les éléments variablement contrôlés :
· Chapitre 2 : La responsabilité
· Section 1 : Les constantes de la responsabilité
· Sous-section 1 : Le fait dommageable
· La victime :
· Les caractères du préjudice :
· Un dommage certain :
· Un dommage personnel
· Les types de préjudice :
· La réparabilité du préjudice :
· Le fait générateur :
· Analyse du lien de causalité :
· La considération des causes étrangères :
· Sous-section 2 : Le fait imputable
· Distinction entre faute de service et faute personnelle de l’agent :
· La faute de service :
· La faute personnelle :
· Les actions de la victime :
· Les actions de la personne condamnée :
· Sous-section 3 : Le fait réparé
· Les modalités de la réparation :
· Une réparation par équivalent :
· La date d’évaluation du préjudice :
· Le principe de la réparation intégrale :
· Section 2 : Les variables de la responsabilité
· Sous-section 1 : La responsabilité pour faute
· La faute :
· Consistance de la faute :
· La preuve de la faute :
· La gravité de la faute :
· Réduction du champ de la faute lourde :
· Le champ résiduel de la faute lourde :
· Justice :
· Justice judiciaire :
· Justice administrative :
· Activités de contrôle :
· Sous-section 2 : La responsabilité sans faute
· Le risque :
· Le risque profit :
· Le risque danger :
· Les choses dangereuses :
· Les méthodes dangereuses :
· Autres risques :
· La rupture de l’égalité devant les charges publiques :
· Dommages non accidentels de travaux publics :
· Dommage du fait des actes légaux :
· Les régimes législatifs :
· Responsabilité du fait des attroupements :
· Les fonds d’indemnisation :
Objectif 1er des autorités administratives : satisfaire l’intérêt général.
Exceptions marginales : gestion du domaine privé –> ressources de cette gestion financent d’autres activités d’intérêt général, contribue au fonctionnement des activités publiques.
Conséquences juridiques : action administrative ne peut pas être soumise aux mêmes règles, de par son originalité. TC 8 février 1873 BLANCO : « la responsabilité de l’Etat du fait des services publics ne peut être régi par les principes établis dans le code civil pour les rapports de particulier à particulier. Cette responsabilité a ses règles spéciales qui varient suivant les besoins du service public et la nécessité de concilier les droits de l’Etat avec les droits privés ». 2 exigences.
–> Naissance de l’école du service public avec Duguit (1900-1920). Affirmait que le service public est l’élément spécifique de l’action administrative. Justifie existence des autorités et d’un droit propre.
Mais : développement de l’Etat-Providence ≠ doctrine de Duguit. Contredisait théorie.
Exemple : pour Duguit, service public = activité de prestation. Or personnes publiques fournissent d’autres activités (police administrative)
France : système juridique et social laisse grande place au service public –> consécration juridique.
Services publics régaliens : défense, police, justice, relations diplomatiques, fisc… + santé et télécommunications en France.
Plusieurs facteurs d’extension :
– Crises : diplomatiques (Première et seconde guerre mondiale, économiques (1929, crises pétrolières). Effet de cliquet –> pas de retour en arrière
– Développement technologique : certains progrès perçus par les personnes publiques comme d’un intérêt stratégique –> service public. Ex : chemins de fer, télécommunications.
Notion forte de service public en France. Auteurs du service public (Duguit, Jèze, Rolland, Bonnart, Gaston) ont montré l’intérêt de la notion, qu’il fallait lui donner corps. Pour eux, l’arrêt Blanco montre originalité du service public en liant nécessité de soustraire les autorités administratives au droit civil à la spécificité de l’action de l’Etat quand il gère un service public.
Pour eux, droit administratif ≠ droit dérogatoire. Droit égal au droit civil.
Revers de cette légitimation : Etat ne peut pas faire autre chose. Duguit : « le service public est le fondement et la limite du pouvoir gouvernemental ».
Personnes publiques doivent avoir le moyen de faire prévaloir intérêt général sur les intérêts particuliers. Service public justifie l’attribution de prérogatives exorbitantes.
Revers : prérogatives justifiées seulement si utilisées pour mission d’intérêt général.
Années 90 : UE a voulu faire tomber les monopoles économiques. En France, peur de destruction des services publics. Ont été réorganisés entre anciennes et nouvelles entreprises (avec ou sans contrôle étatique).
Section 1 : Le concept de service public
Conception simple à la base.
19ème siècle : personnes publiques commencent à intervenir dans la vie économique et sociale. Activités ≠ activités régaliennes.
–> Fragilisation de la logique de la jurisprudence Blanco.
Réponse : TC 22 janvier 1921 BAC D’ELOKA : distinction SPA/SPIC (soumis au droit privé). Solution contraire à la théorie de l’école du service public.
Concept homogène du « service public » et dualité de la catégorie : SPA/SPIC.
Sous-section 1 : L’unité de la définition
1ère difficulté : polysémie du « service public » :
– Sens matériel : service public = certain type d’activité
– Sens organique : service public = organe gestionnaire de l’activité
On va garder le sens matériel.
2ème difficulté :pas de définition précise et unanime du service public.
– Truchet : pas de définition, c’est un simple « tampon » apposé sur certaines activités
– Seiller : tentative de définition : service public = activité d’intérêt général maitrisée par une personne publique. On y ajoute parfois 3ème critère : régime exorbitant de droit commun.
1) Une activité d’intérêt général :
Pas de service public sans activité d’intérêt général. Problème de la définition de l’intérêt général.
Spécificité du but de l’intérêt général :
Distinction intérêt général / intérêt privé :
Exemple : crèche accueille enfants. Epicier nourrit une commune. Préoccupations différentes :
– Crèche cherche à approfondir service de garde d’enfants
– Epicier cherche d’abord à faire marcher son commerce et s’enrichir
Intérêt général transcende les intérêts privés mais ≠ somme de ceux-ci. On trouve parfois intérêt général sans intérêts particuliers.
Notion d’intérêt général prioritaire –> service public.
La satisfaction prioritaire de l’intérêt général :
Contribution à l’intérêt général ≠ toujours le but 1er.
Service public –> vocation 1ère de l’activité est la satisfaction de l’intérêt général.
Il faut aussi que le service public soit géré par une personne publique.
Diversité des activités d’intérêt général :
La notion de service public varie.
Variabilité de la notion :
Caractère abstrait de la notion –> souplesse. Notion évolue avec société.
CE 7 avril 1916 ASTRUC : théâtre = activité de service public. Arrêt critiqué par Hauriou.
Problème : en fonction du lieu, activité sera un service public ou non.
En pratique, toutes les activités peuvent être un service public, même gestion du domaine privé…
Contenu de la notion d’activité de service public :
–> Beaucoup de services publics de prestations de biens ou services.
–> Certains services publics n’apportent rien de concret.
–> Un service public peut se faire par l’émission de règles juridiques. Ex : urbanisme. C’est l’activité de prescription.
2) Une activité maitrisée par une personne publique :
Activité doit être d’intérêt général ET être maitrisée par une personne publique. Donc 2 critères.
Nécessité de la présence d’une personne publique :
Début 20ème siècle : choses simples. Service public = monopole des personnes publiques.
Mais complications : personnes privées peuvent se voir confier des missions de service public (contrats de concession…).
Etat a bien voulu leur confier la gestion d’un service public –> toujours présence d’une personne publique. Celle-ci conserve des moyens de contrôle et de direction par le contrat de concession.
Acceptation de la gestion de service public par un acte unilatéral (au sens large) à une personne privée s’est fait en 2 temps :
– CE 20 décembre 1935SOCIETE DES ETABLISSEMENTS VEZIA
– CE ass. 13 mai 1938 CAISSE PRIMAIRE AIDE ET PROTECTION
–> Ces 2 arrêts disent que des personnes privées peuvent gérer un service public. Il faut que cette mission leur soit confiée par une personne publique. Toujours lien personne publique/service public.
C’est seulement si la personne publique décide de maitriser la mission d’intérêt général qu’elle sera considérée comme service public. Sinon, cela reste une activité d’intérêt général simplement.
Ce n’est pas parce que la personne publique gère une activité que c’est un service public.
Ex : gestion du domaine privé.
Le rattachement à une personne publique :
Peut être direct ou indirect.
Le rattachement direct :
Activité assurée et assumée par la personne publique elle-mêmeavec l’ensemble de ses moyens juridiques, matériels, humains, économiques. C’est la gestion en régie du service public.
Ex : université.
Le rattachement indirect :
Problème : il faut déterminer s’il existe une personne publique qui maitrise l’activité de service public, même si l’activité est gérée par une autre personne.
Le rattachement organique peut se faire de 2 manières.
L’exigence d’un acte de délégation :
Hypothèse de la concession de service public. Acte contractuel.
Jurisprudence de 1935 et 1938 : la personne a reçu la gestion du service public par un acte administratif ou une loi.
L’absence d’un acte de délégation :
Faisceau d’indices : éléments de type :
– Institutionnel :
Ø Personne privée créée par la personne publique
Ø Membres de la direction de la personne privée nommés ou composés de membres de la personne publique
– Fonctionnel :
Ø Financement de l’activité : subventions de la personne publique.
Ø Personne publique met à disposition des moyens matériels ou humains
– Détention de prérogatives de puissance publique : forcément attribuées par personne publique.
CE section 22 février 2007 APREI : personne privée qui assure une mission d’intérêt général sous le contrôle de l’administration et qui est dotée à cette fin de prérogatives de puissance publique –> chargée de l’exécution d’un service public. Même s’il n’y a pas de prérogatives de puissance publique, la personne privée gère un service public si, eu égard à l’intérêt général de son activité, aux conditions de sa création et de son fonctionnement et aux obligations imposées, l’administration a entendu lui confier une telle mission.
Difficultés : appréciation différente, pour des enjeux forts. Parfois le juge estime que, même en présence d’une personne privée, il y a gestion en régie du service public par la personne publique.
3) L’indifférence du régime exorbitant :
Eléments favorables à la prise en compte du régime exorbitant pour identifier un service public :
Personnes privées ou publiques gérant un service public sont soumises aux règles du droit administratif, de régime exorbitant. Ce serait donc un critère.
Lois de Rolland : lois du service public. Arrêts semblent prendre en considération ce critère.
==> Jurisprudence sur la détention de prérogatives de puissance publique
L’erreur de raisonnement :
1er élément de doute : Les SPIC ne sont pas soumis à un régime exorbitant.
Erreur de raisonnement : le régime exorbitant est une conséquence de la qualification de service public. On ne peut pas en faire un critère.
Sous-section 2 : La dualité des catégories de service public
Milieu 19ème siècle : personnes publiques ont commencé à prendre en charge des activités de service avec coloration industrielle et commerciale.
CE 31 juillet 1912 SOCIETE DES GRANITS PORPHYROÏDES DES VOSGES : 1er élément permettant de penser qu’il y a du droit privé dans l’activité de service public –> pour la gestion d’un service public, on peut passer des contrats de droit privé.
Aboutissement : TC 1921 BAC D’ELOKA.
1) La distinction des SPA et SPIC :
Le mécanisme de la distinction :
Arrêt 1921 Bac d’Eloka –> dualité SPA/SPIC. Mais il ne définit pas ces 2 types. Or distinction commande droit applicable et juge compétent.
Années 30-40 : Matter, commissaire au gouvernement, donne des éléments de distinction. SPIC = activités auxquelles les personnes publiques se livrent « accidentellement ».
CE ass. 16 novembre 1956 USIA : pour soumettre SPIC au droit privé, il faut montrer ressemblance avec activités d’entreprises privées. 3 critères cumulatifs sont donnés : objet, financement, modalités d’organisation et de fonctionnement.
Les critères des SPIC :
L’objet du SPIC :
L’activité pourrait-elle être celle d’une personne privée ? Certaines activités sont purement publiques :
– Attribution de subventions
– Promotion de la France et ses produits à l’étranger
– Exploitation d’un ouvrage public (en principe)
– Acte se rattachant à l’activité principale d’une personne publique
Si des activités sont considérées comme pouvant être gérées par personne privée –> 1er critère est rempli.
Ex : épicier, hôtel, gestion d’entrepôt frigorifique…
Le financement du SPIC :
Pas de marge d’appréciation. Financement faisant tomber la qualification de SPIC :
– Financement assuré de manière prépondérante par des subventions de personne publique
– Affectation d’impôts
Loi : service d’enlèvement des ordures ménagères peut être financé de 2 manières :
– Soit par une taxe –> financement public (SPA)
– Soit par une redevance –> ≈ financement de personne privée
Les modalités de l’organisation et du fonctionnement du SPIC :
Question délicate. Faisceau d’indices –> coloration majoritaire du service.
Rôle prépondérant de la tarification :
– Prix très < du coût de la prestation –> plutôt SPA
– Prix ≈ prix dans le privé –> plutôt SPIC
– Détention d’un compte bancaire auprès d’un établissement de crédit ordinaire (≠ Caisse des Comptes) –> plutôt SPIC
– Activité obéit à la comptabilité publique –> plutôt SPA
– Activité soumise aux usages des commerçants –> plutôt SPIC
Aspect cumulatif des critères :
3 critères doivent être nécessairement cumulés. Conséquences :
– 1 critère manque –> ≠ SPIC
– SPIC = catégorie dérogatoire
– SPA = catégorie de droit commun. Présomption d’administrativité
Les conséquences de cette distinction :
Le droit applicable :
Enjeux forts –> droit applicable :
SPIC –> droit privé :
– Usagers : application absolue
– Tiers : application large mais ≠ absolue
– Agents : application dépend de la gestion
Un choix encadré :
Personnes publiques n’ont pas le droit d’abuser de la qualification de SPIC pour échapper au régime exorbitant du droit administratif.
Problème : qualification EPA/EPIC. C’est l’autorité créatrice qui donne la qualification :
– Acte réglementaire : si cet acte a mal qualifié l’EP, le juge administratif peut changer la qualification
– Loi : juge administratif ne peut pas la contredire en cas d’erreur.
Ø Avant 2004 : juge administratif biaisait, s’inclinait d’un point de vue organique mais opérait la distinction au niveau des activités (SPA ou SPIC). EP à double visage.
Ø TC 21 décembre 2004 EPOUX BLANCKEMAN : juge administratif doit s’en tenir à la qualification législative, sans distinction, SAUF si le litige reflète l’usage de prérogatives de puissance publique (réglementation, police, contrôle).
2) Le rejet des services publics sociaux :
– TC 12 janvier 1955 NALIATO : TC a tenté de faire émerger une nouvelle catégorie : les services publics sociaux, à finalité sociale : centre aéré, colonie… Services publics soumis au droit privé.
– Aucun écho jurisprudentiel en administratif comme en judiciaire
– TC 4 juillet 1983 GAMBINI : jurisprudence abandonnée.
Section 2 : Le régime juridique des services publics
3 aspects : conditions de création, modes de gestion, lois du service public.
Sous-section 1 : Les conditions de création
Ces conditions sont soumises uniquement au pouvoir des personnes publiques.
1) Les titulaires du pouvoir de création :
Titulaires : personnes publiques, mais pas toutes. Seuls l’Etat et les collectivités territoriales le peuvent (≠ EP, en raison du principe de spécialité des EP).
Pouvoir de création –> pouvoir réglementaire (article 37 constitution).
Mais hypothèses de compétence pour le législateur(article 34 constitution) :
– « créer une nouvelle catégorie d’établissements publics »
– Législateur compétent pour la création d’un EP dans un domaine qu’il gère habituellement (liste de l’article 34)
Compétence : organe délibérant qui prend la décision pour l’intérêt territorial. Compétent pour créer EP et service public.
C’est à l’organe exécutif de mettre en place ces créations.
2) L’exercice du pouvoir de création :
Principe de liberté de création :
Principe affirmé indirectement dans la jurisprudence administrative –> CE 9 mars 1951 VILLE DE VILLEFRANCE SUR SAÔNE : une personne publique ne peut pas renoncer par avance à créer un service public.
CE section 27 janvier 1961 SIEUR VANNIER : principe de suppression libre des services publics existants par les personnes publiques.
Jurisprudence audacieuse sur la liberté de création : CE section 29 janvier 1932 SOCIETE DES AUTOBUS ANTIBOIS : théorie du service public virtuel –> collectivité peut créer un service public sans s’en rendre compte.
La création obligatoire :
Peut résulter d’exigences constitutionnelles.
Problème de lecture : alinéa 9 préambule de la constitution 1946 : « tout bien, toute entreprise dont l’exploitation a ou acquiert les caractères d’un service public national ou d’un monopole de fait doit devenir la propriété de la collectivité » –> Exigence de nationalisation, pas de création.
C.C DC 543-2006, 30 novembre 2006 : C.C distingue 2 types de services publics :
– Les services publics nationaux visés par l’alinéa 9(ex : services publics régaliens : justice, diplomatie, enseignement public de l’alinéa 13 du même préambule)
– Les autres services publics sans fondement constitutionnel –> pas d’obligation de nationalisation.
La création encadrée :
Liberté de création rencontre des limites :
– Liberté d’entreprendre (principe constitutionnel –> principe de liberté du commerce et de l’industrie (principe non constitutionnel)). Empêche qu’une collectivité mette un service public en place et concurrence trop fortement les entreprises privées. Plusieurs étapes :
Ø CE 29 mars 1901 CASANOVA : Etat et collectivité ne peuvent créer un service public que dans des circonstances exceptionnelles qui le justifient.
Ø CE section 30 mai 1930 CHAMBRE SYNDICALE DU COMMERCE EN DETAIL DE NEVERS : collectivités peuvent créer des services publics dans des circonstances particulières de temps et de lieu. COMPLETER. Après cet arrêt, évolution :
Création de service public justifiée à cause de carences quantitatives
Création de service public justifiée à cause de carences qualitatives
Une personne publique gérant un service public peut y ajouter une activité qui en soit le complément logique (ex : parking + station service)
Enfin, une personne publique est admise à satisfaire ses besoins par ses propres moyens.
Ø CE 31 mai 2006 ORDRE DES AVOCATS AU BARREAU DE PARIS : tout intérêt public peut justifier la création d’un service public. Carence du privé est un motif comme un autre.
Sous-section 2 : Les modes de gestion du service public
Texte peut prévoir mode de gestion. Sinon, liberté de choix du mode de gestion. Personne publique peut :
– Gérer le service public elle-même (elle l’assure)
– Le confier à un tiers (elle le délègue) en conservant la maitrise
3 éléments concourent à cette exécution :
– Fonction de maitrise du service public : n’appartient qu’à la personne publique
– Fonction de gestion du service public : assurer fonctionnement du service en précisant modalités techniques, conditions d’accès, exécution matérielle, direction des agents, responsabilité du service.
– Fonction de prestation du service public : varie selon le mode de gestion :
Ø Maitrise = gestion (1 seule personne) –> gestion en régie
Ø Maitrise ≠ gestion (2 personnes différentes) –> gestion déléguée
1) La gestion directe (en régie) :
Mode de gestion le plus simple : la personne publique gère seule le service public avec ses moyens (matériels, financiers, humains). Elle assume et assure.
2) La gestion déléguée :
Loi du 29 janvier 1993 (loi Sapin) : réglemente les modalités de passation des contrats de délégation de service public (≠ délégations unilatérales), pour éviter malversations.
Obligation de transparence : volonté de passation à un tiers, offres…
Définition des conventions de délégation de service public :
Délicat de faire distinction contrat de délégation ≠ marché public.
Tentative de définition : CE 15 avril 1996 PREFET DES BOUCHES-DU-RHÔNErepris par le législateur dans loi du 11 décembre 2001 :
Délégation de service public : « contrat par lequel une personne morale de droit public confie la gestion d’un service public dont elle a la responsabilité à un délégataire public ou privé dont la rémunération est substantiellement liée au résultat de l’exploitation du service ».
CE 7 novembre 2008 DEPARTEMENT DE LA VENDEE : élément significatif = titulaire du contrat doit assumer une part significative des risques financiers. Transfert des risques.
La diversité des conventions de délégation de service public :
Différents contrats visés (ou non) par la loi de 1993.
Concession : contrat par lequel la personne publique maitre du service (le concédant) confie à une autre personne publique ou privée (le concessionnaire) le soin de faire fonctionner un service public à ses frais et risques en se rémunérant par des redevances perçues sur les usagers.
Concessionnaire doit construire les ouvrages nécessaires à l’exploitation = concession de travaux publics.
–> Beaucoup de risques pour le concessionnaire. Conséquences :
– Contrat d’une durée suffisamment longue
– Protection contre des évènements imprévisibles. CE 30 mars 1916 COMPAGNIE GENERALE D’ECLAIRAGE DE BORDEAUX : admet théorie de l’imprévision.
Garantie ≈ 90% du bouleversement économique.
L’affermage :
Affermage : contrat par lequel la personne publique maitre du service public confie à son partenaire (le fermier) les ouvrages nécessaires au fonctionnement d’un service public afin qu’il en assure la gestion à ses frais et risques en se rémunérant par des redevances perçues sur les usagers.
Moins de risques économiques –> durée plus courte possible. Fourniture obligatoire d’une redevance à la collectivité délégataire.
Souvent, affermage suit la concession.
Est-ce une délégation de service public au sens de la loi Sapin ? Seulement si le contrat transfère une part significative des risques financiers sur le fermier.
La régie intéressée :
Régie intéressée : contrat par lequel la personne publique maitre du service confie sa gestion à l’intéressé, agissant pour le compte de cette personne publique et étant rémunéré par celle-ci en fonction des résultats de l’exploitation.
Faible autonomie –> moins certain que ce soit une délégation au sens de la loi Sapin
==> Si 30% de la rémunération est basée sur les résultats de l’exploitation –> contrat de délégation de service public.
Contrat de gérance –> zéro risque –> ≠ contrat de délégation.
Sous-section 3 : Les lois du service public
Aussi appelées lois de Rolland.Grands principes juridiques ≈ PGD des services publics.
On peut les combiner avec du droit de l’UE –> « services d’intérêt économique général » (services publics ayant un impact économique). Pas de distinction SPA/SPIC en droit communautaire. Pour les services universels, droit de l’UE impose un régime contraignant. Ne vaut que pour l’intérêt général : télécommunications, électricité, poste.
1) Principe d’égalité :
1ère loi de Rolland. principe a la plus haute valeur juridique –> valeur constitutionnelle.
CE 9 mars 1951 SOCETE DES CONCERTS DU CONSERVATOIRE : Principe d’égalité dégagé en tant que PGD.
La conception du principe :
– Conception stricte : égalité dans ou devant le service public
– Conception nuancée : égalité PAR le service public
France : vision combinée –> service public traite de la même manière les personnes dans une situation identique. Mais certaines catégories peuvent être traitées différemment pour rétablir l’égalité.
3 hypothèses d’admission d’une différence de traitement entre usagers :
– Prévu par la loi
– Prise de décision de la personne publique qui constate différence au regard de l’objet du service public.
– Prise de décision de la personne publique qui constate différence sans rapport avec l’objet du service public, mais que l’intérêt général incite à prendre en compte.
Droit consacre une égalité relative.
CE ass. 28 mars 1997 SOCIETE BAXTER : l’administration n’a pas d’obligation de traiter différemment des situations différentes.
Le contenu du principe :
Egalité ≠ redistribution des richesses. Cela se manifeste par conditions d’accès ou type de prestation ou différence de tarification.
2) Le principe de continuité :
2ème loi de Rolland. Besoin très fort de cette continuité.
CE 7 août 1909 WINKELL : consécration du principe. Continuité du service public ≠ grève des agents publics.
C.C DC 79-105, 25 juillet 1979 : devient PGD à valeur constitutionnelle.
Principe relatif, en fonction du service public qu’on considère (université ≠ hôpital).
Grève compromet évidemment ce principe. Un agent public en grève était considéré comme en dehors du régime le protégeant.
Mais constitution de 1946 –> consacre droit de grève de TOUS les agents, « dans le cadre des lois qui le réglementent ». Mais on n’a aucune loi de ce genre.
CE ass. 7 juillet 1959 DEHAENE : rôle d’encadrement du droit de grève va au gouvernement. Mais vu qu’il ne fait rien non plus (raisons politiques), c’est dévolu à chaque chef de service.
3) Le principe d’adaptabilité :
Adaptabilité = mutabilité = mutation. 3ème loi de Rolland.
Principe joue presque contre l’usager du service public. C’est une prérogative à la disposition de la personne gérant le service public.
–> La personne publique adapte comme elle l’entend son service public.
4) Le principe de gratuité :
4ème loi de Rolland. Il l’a retirée de ses lois : il est évident que tous les services publics ne peuvent pas être gratuits.
Chapitre 2 : L’ordre public
Police ≠ service public comme les autres. Permet épanouissement des libertés individuelles.
Articles 4 et 5 DDHC : système pénal répressif en France.
Législateur a compétence pour déterminer infractions. Mais nécessité de faire appel au pouvoir exécutif pour mise en œuvre rapide et précision des dispositions –> pouvoir de police. Assure maintien de l’ordre public, en conciliant ordre et liberté.
Police = mission fondamentale d’un Etat. Ce service public ne peut pas être délégué (≠ loi Sapin), ni exercé par contrat.
Section 1 : La protection de l’ordre public
Sous-section 1 : Les composantes de l’ordre public
Loi d’ordre public –> personne ne peut y déroger.
Droit administratif : ordre public ≠ même chose qu’en droit privé.
Ex : moyens d’ordre public : moyens à soulever d’office par le juge administratif.
Ordre public comprend 3 composantes élémentaires et des composantes complémentaires.
1) Les composantes élémentaires :
Article L 2212-2 code général des collectivités territoriales : définit la police municipale= pouvoir de police administrative reconnue au maire de la commune.
Article issu d’un vieux texte –> loi du 5 avril 1884 : « la police municipale a pour objet d’assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques ». Jurisprudence administrative en a tiré 3 notions :
– Sécurité publique : prévoir passages piétons, feux, surveillance des lieux de baignade…
– Salubrité publique : enlèvement des ordures ménagères, nettoyage des rues…
– Tranquillité publique : tranquillité dans les rues, lutte contre le bruit et tapage nocturne…
Hauriou : il faut assurer un ordre matériel et extérieur.
Ces exigences varient dans le temps et l’espace avec la société. Mesures de police doivent être adaptées aux circonstances, pour permettre la paix sociale sans trop contraindre les libertés individuelles.
Parfois, composantes élémentaires ne suffisent pas –> apparition des composantes complémentaires.
2) Les composantes complémentaires :
Trilogie élémentaire ne suffit pas toujours. 2-3 composantes complémentaires.
La moralité publique :
Trilogie élémentaire –> conception matérielle et extérieure, concret et objectif. Suffisent pour majorité des troubles attentatoires aux bonnes mœurs et morale. Mais exceptions.
==> Juge administratif admet qu’une autorité de police puisse invoquer trouble à la moralité –> CE section 18 décembre 1959 SOCIETE LES FILMS LUTETIA
Notion limitée –> juge administratif se protège de questions délicates.
La dignité de la personne humaine :
Fondements moraux, mais élément relativement matériel.
– CE ass. 2 juillet 1993 MILHAUD : expérience d’un médecin sur personnes en mort cérébrale. PGD : respect de la dignité de la personne humaine même après la mort.
– C.C DC 94-343 et -344, 27 février 1994 :PGD à valeur constitutionnelle –> sauvegarde de la dignité de la personne humaine contre toute forme d’asservissement et de dégradation.
– CE ass. 27 octobre 1995 COMMUNE DE MORSANG-SUR-ORGE : lancer de nain. Reprend le principe de sauvegarde de la dignité de la personne humaine. Cet arrêt a plusieurs intérêts :
Ø Nouvelle composante à l’ordre public. Vise mêmes situations que la moralité, mais sans connotation subjective et abstraite.
Ø Notion qui joue partout
Ø Notion absolue : peut être opposée à quiconque, même personne consentante.
CE avait déjà autorisé mesures de police interdisant aux tiers de se mettre en danger (obligation de port de la ceinture de sécurité en voiture) –> CE 4 juin 1975 BOUVET DE LA MAISON NEUVE.
Notion en déclin, plus utilisée par le CE. ≠ Mesure complémentaire de l’ordre public.
Avant, cela justifiait mesures communales sur apparence des monuments dans cimetières (par ex).
Cependant, cette notion inspire certaines polices administratives spéciales.
Ex1 : urbanisme : obligation d’apparence des toits, etc…
Ex2 :CE 6 novembre 1998 ASSOCIATION AMICALE DES BOUQUINISTES DES QUAIS DE PARIS sur l’apparence des box.
Sous-section 2 : Les composantes de la police
Système répressif justifie apparition de 2 types de police :
– Police administrative :pose les bornes entre autorisation et interdiction.
– Police judiciaire : permet prononciation de sanctions contre ceux qui dépassent les bornes.
1) Les enjeux de la distinction :
Enjeu –> juge compétent.
CE 1952 PREFET DE LA GUYANE :
– Fonctionnementde la police judiciaire : juge judiciaire
– Organisation de la police judiciaire : juge administratif
– Tout sur la police administrative : juge administratif
Problème : ce sont souvent les mêmes agents qui font les 2 types d’action. Ex : gendarme, maire. Critère de distinction ≠ organique.
Compétence juge judiciaire ≠ application du droit privé –> Civ. 2ème, 23 novembre 1956 DOCTEUR GIRY : quand juge judiciaire connait d’une affaire de police judiciaire pour dédommagement, il doit appliquer règles de responsabilité de la puissance publique (du fait de police) dégagées par le juge administratif.
Patrimoine responsable pour paiement :
– Police judiciaire –> Etat
– Police administrative –> autorité de police territoriale
2) La distinction entre police administrative et police judiciaire :
Distinction se fait selon un critère matériel.
Le critère de la distinction :
Critère simple : CE section 11 mai 1951 CONSORTS BAUD, repris par le TC : TC 7 juin 1951 DAME NOUALEK : critère = finalité de l’opération de police :
– Police administrative –> fonction préventive (en amont, prévient le trouble)
– Police judiciaire –> fonction répressive (réprime auteur d’une transgression)
Nuance : malgré ces fonctions, les actions préventives ne s’exercent pas toujours avant, et les actions répressives pas toujours après…
Importance de l’intention des participants : ce que l’agent voulait faire à l’instant précis de la situation litigieuse. Critère subjectif.
Les difficultés de la distinction :
Dommage –> on recherche nature de l’acte de police (judiciaire ou administratif).
Exemples de basculement d’une opération à l’autre :
– Administrative –> judiciaire : barrage routier, contrôle d’alcoolémie (= administratif). Quelqu’un résiste ou fuit –> arrestation (= judiciaire)
– Judiciaire –> administrative : voiture mal garée. Verbalisation et décision d’enlèvement de la voiture (= judiciaire) –> véhicule enlevé et conduit à la fourrière (= administratif)
Parfois, les deux types de police peuvent avoir été à l’origine du litige. Problème.
Ex jurisprudentiel : fourgon escorté par police. Attaque, policiers pas efficaces, laissent faire. Qui est fautif ?
–> TC 12 juin 1978 SOCIETE LE PROFIL : on retient la police essentiellement à l’origine du litige.
Sous-section 3 : Les composantes de la police administrative
On oppose police administrative générale et polices administratives spéciales (il y en a beaucoup). Il existe des problèmes de concurrence.
1) La distinction entre police générale et polices spéciales :
Enjeux juridiques minces, seulement au titre de la concurrence des pouvoirs de police. Choses assez évidentes :
– Police administrative générale : champ d’action général. 4×4 –> passe partout mais pas sophistiqué
– Polices administratives spéciales : champ d’action très ciblé. F1 –> passe sur un seul terrain et spécialement conçu pour celui-là
Souvent, les titulaires ne sont pas les mêmes. Certains titulaires ont compétence double –> maire (police administrative générale, et polices spéciales de cimetière, ports maritimes, etc…)
Finalités différentes :
– Police administrative générale –> défendre salubrité, tranquillité, sécurité publique.
– Polices administratives spéciales –> même trilogie, mais aussi finalités plus originales (esthétique, urbanisme…)
– Police générale pas encadrée par les textes. PM est titulaire mais aucun texte ne le dit.
– Polices spéciales existent seulement sur la base d’un texte créateur qui détaille organisation, composition, fonctionnement, missions. Très encadrées car plus contraignantes.
2) Le concours des mesures de police :
Concours avec la police générale :
Le concours de 2 autorités de police administrative générale :
Police générale a vocation à régir toute activité –> il faut assurer la cohérence des mesures de police.
CE 18 avril 1902 COMMUNE DE NERIS-LES-BAINS confirmé par CE 8 août 1919 LABONNE –> l’autorité de police administrative générale qui a la compétence territoriale la plus large a la primauté de l’action. Donc PM –> préfet –> maire.
Nécessité d’agencement des décisions. Si PM a pris une mesure correspondant au minimum de contrainte pour assurer le maintien de l’ordre public, mais qu’il y a un risque accru dans une zone donnée, le maire peut intervenir pour renforcer la mesure (≠ modifier ou atténuer, seulement aggraver).
Le concours entre une police générale et une police spéciale :
Série de solutions découvertes par le juge. Tendance jurisprudentielle : existence d’une police spéciale exclue l’intervention d’une police générale. Police générale peut intervenir après pour renforcer la mesure, avec justification locale. Parfois, possibilité réduite à la seule hypothèse de péril imminent.
Une même personne dispose des 2 pouvoirs de police –> juge vérifie que cette autorité n’a pas utilisé la police générale pour éviter lourdeur administrative de la police spéciale (détournement de procédure).
Les concours de polices spéciales :
Pas fréquent –> polices spéciales ont un champ bien déterminé. Mais cela existe.
Ex : règles d’urbanisme pour grands immeubles ET immeubles recevant du public
–> On se débrouille pour mettre en œuvre les deux pouvoirs de police de manière cohérente.
Section 2 : Le pouvoir de police administrative
Sous-section 1 : La compétence de police administrative
1) Les titulaires de police administrative :
Les titulaires du pouvoir de police administrative spéciale :
Polices spéciales souvent confiées à des titulaires de police générale. Sinon, à un ministre.
Très encadré juridiquement –> pas grave s’il y a éparpillement.
Les titulaires du pouvoir de police administrative générale :
Police générale très peu encadrée, exemple flagrant est titulaire national (PM). Jurisprudence a comblé vide juridique.
Le titulaire à l’échelon national :
Constitution : aucune disposition sur ce titulaire. Vide gênant. Juge a tranché : législateur trop lent, donc on va donner au pouvoir exécutif.
– 3ème république : CE 8 août 1919 LABONNE : titulaire du pouvoir de police administrative générale au niveau nationale –> chef de l’Etat (Président de la République).
– 4ème république : pouvoir transféré au PM
– 5ème république : CE 7 février 1978 COMITE POUR LEGUER L’ESPRIT DE LA RESISTANCE.
Ce pouvoir s’exerce surtout par mesures réglementaires. Fondé par le CE sur articles 21 et 37 constitution.
Les titulaires à l’échelon local :
Représentant de l’Etat (engage sa responsabilité) dans département. Article L 2215-1 3èmement CGCT : « le préfet est seul compétent pour prendre des mesures relatives à l’ordre, la tranquillité, sécurité, salubrité publiques dont le champ excède le territoire d’une commune ».
2 hypothèses où préfet peut décider pour une seule commune :
– Maire de la commune n’a pas mis en œuvre ses pouvoirs de police municipale alors qu’il aurait du. Préfet –> mise en demeure d’agir au maire. Si rien ne se passe, le préfet peut agir à sa place –> exerce le pouvoir de police municipale (arrêté municipal, commune engage sa responsabilité) –> article 2215-1 1èrement CGCT.
– Commune où la police a été étatisée –> essentiel des mesures pour la tranquillité sont de la compétence du préfet. Maire conserve compétence pour salubrité et sécurité. Cela dépend de la population, des risques de délinquance, etc…
Titulaire de la police administrative générale au niveau local –> la police municipale. Article L 2212-2 CGCT : maire exerce ce pouvoir dans finalités classiques (trilogie) de l’ordre public.
Le maire est tenu d’exercer son pouvoir en cas de trouble (sinon, substitution du préfet).
2) L’usage du pouvoir de police administrative :
Titulaires du pouvoir de police doivent en faire un usage personnel et non discrétionnaire.
Un usage personnel :
Ce pouvoir = attribut essentiel de souveraineté. Exercé seulement par l’autorité publique à laquelle il a été confié. 2 conséquences :
– Interdiction d’exercer le pouvoir de police administrative par voie conventionnelle (suppose concessions). CE ass. 17 juin 1932 VILLE DE CASTELNAUDARY
– Titulaire ne peut pasdéléguer son pouvoir à une personne privée.
Un pouvoir discrétionnaire :
Caractère discrétionnaire s’illustre au moment du choix d’intervention ou non.
– Avant : titulaire n’était OBLIGÉ d’agir qu’en cas de « péril grave résultant d’une situation particulièrement dangereuse pour l’ordre public ». CE section 23 novembre 1959 DOUBLET.
– Aujourd’hui : jurisprudence plus contraignante mais moins claire, au cas par cas. Ex :CE 8 juillet 1992 Ville de Chevreuse(club de tir)
Renforcement de la contrainte s’illustre aussi dans la responsabilité engagée en cas de dommage suite à l’absence de mesure :
– Avant : seule la faute grave de non intervention était sanctionnée.
– Aujourd’hui : juge administratif prend en compte même une faute simple. CE 28 novembre 2003 COMMUNE DE MOISSY-CRAMAYEL (feux d’artifice Disney)
Sous-section 2 : Les mesures de police administrative
Mesures juridiques ici, même si beaucoup sont plutôt matérielles.
1) La substance des mesures de police administrative :
Ces mesures ne peuvent être que des actes unilatéraux, de 2 natures :
– Actes réglementaires (portée générale et impersonnelle) –> décrets du PM
– Actes individuels
Contenu : cela ne peut être que des mesures d’interdiction. Quelques exceptions.
Un pouvoir d’interdiction :
– Interdiction de faire, ou de faire d’une certaine façon.
Ex : distribution de tracts aux conducteurs de voiture
– Interdiction de ne pas faire : = obligation, + rare car + contraignant.
Ex : obligation d’entretenir un immeuble
L’absence d’un pouvoir d’autorisation (en principe) :
Règle : liberté. On n’admet pas soumission d’une activité à autorisation, ou même aux déclarations préalables. Illustration : CE ass. 22 juin 1951 DAUDIGNAC.
Exceptions : prévues par le législateur –> seules les polices administratives spéciales peuvent avoir un système d’autorisation préalable.
Ex : cinéma (visa d’exploitation) ou ICPE
2) L’exigence d’adaptation des mesures de police administrative :
C’est une condition de légalité. Objectif : trouver l’équilibre entre maintien de l’ordre public et respect des libertés individuelles. Mesure de police doit être la moins contraignante possible.
CE ass. 19 mai 1933BENJAMIN : conférencier suscitait hostilité. Maire a interdit sa conférence dans sa commune (Nevers). Excessif –> sanctionné par CE, mesure pas adaptée.
Raisonnement au cas par cas du juge. Doctrine –> juge de l’opportunité et non de la légalité.
Jurisprudence Benjamin est ‘plutôt’ hostile aux mesures de police ‘générales et absolues’.
Mais jurisprudence Benjamin –> juge apprécie la légalité extrinsèque –> compare mesure aux autres que l’autorité pouvait prendre pour évaluer si elle est excessive ou adaptée.
PARTIE 2 : LES MOYENS DE L’ACTION ADMINISTRATIVE
Donc administration peut modifier à volonté l’ordonnancement juridique –> création de droits et obligations pour les tiers.
Distinction acte unilatéral / contrat :
– Critère quantitatif ne fonctionne pas :
– Critère qualitatif fonctionne, sur position des auteurs et destinataires de l’acte :
Ø Auteurs ≠ destinataires –> acte unilatéral
Ø Auteurs = destinataires –> contrat
Parfois, éléments unilatéraux et contractuels dans un même acte –> contrat de gestion du service public. Ce sont les clauses réglementaires du contrat de concession –> CE 21 décembre 1906 SYNDICAT DES PROPRIETAIRES ET CONTRIBUABLES DU QUARTIER CROIX DE SEGUEY-TIVOLI (Duguit). On peut les invoquer à l’appui d’un REP.
90 ans plus tard –> CE ass. 10 juillet 1996 CAYZEELE : on peut exercer un REP contre ces clauses réglementaires.
Chapitre 1 : Les actes administratifs unilatéraux
– Place marginale
– Affectent un droit préexistant –> ne peuvent pas créer de droits ou obligations
Droit administratif –> permet d’imposer contraintes aux administrés. Actes ont l’autorité de la chose décidée (≈ exorbitance du droit administratif).
Section 1 : Le pouvoir d’action unilatérale
Ce pouvoir sert à promouvoir l’intérêt général et assurer l’ordre public, ne peuvent céder devant volonté privée. C’est aussi une contrainte pour l’administration –> obligation d’exercer ce privilège du préalable.
Acte reste contestable –> administration défenderesse n’aura pas à prouver la légalité, simplement que les moyens du requérant sont infondés.
–> Invention du référé suspensionsous 2 conditions (article L 521-1 code justice administrative) :
– Les moyens du REP permettent un doute sérieux sur la légalité de l’acte. (et il faut saisir le juge pour REP en même temps que demande de référé)
C.C DC 23 janvier 1987 : possibilité de sursis à exécution = corollaire des droits de la défense –> exigence constitutionnelle.
Pouvoir de vaincre les réticences des particuliers. Pouvoir fort –> très encadré. Hypothèses autorisées exceptionnelles :
– L’administration ne peut pas faire autrement
– La loi l’autorise
– Il y a une situation d’urgence caractérisée
Section 2 : Les différents actes unilatéraux
Sous-section 1 : Distinction entre acte administratif et acte de droit privé
Acte pris par une personne ≠ organiquement administrative dans l’exercice d’une activité ≠ matériellement administrative :
– Personne publique –> tâches de personnes privées
– Personne privée –> activité de personne publique
–> Question de la nature de l’acte.
1) Les actes administratifs des personnes privées :
Critère organique combiné au critère matériel –> analyse de l’activité liée à l’acte.
Des personnes privées ont mission de service public –> actes administratifs ?
L’exécution d’une mission de service public par une personne privée :
CE 20 décembre 1935 SOCIETE DES ETABLISSEMENTS VEZIA : les personnes privées peuvent gérer des services publics par le biais de contrats de concession.
==> Petite avancée dans la reconnaissance des activités d’utilité publique de personnes privées.
CE ass. 13 mai 1938 CAISSE PRIMAIRE AIDE ET PROTECTION : personnes peuvent gérer des services publics avec des actes unilatéraux.
==> Affirmation solennelle de la gestion de service public par une personne privée.
L’édiction d’actes administratifs unilatéraux par les personnes privées :
Les arrêts de 1935 et 1938 ont enclenché processus inéluctable :
– CE ass. 31 juillet 1942 MONPEURT : CE admet la recevabilité d’un REP contre une décision d’un comité d’organisation industrielle. Donc cette décision est forcément un acte administratif unilatéral. Le CE dit juste que le comité ≠ EP, mais ne dit pas que c’est une personne privée.
– CE ass. 2 avril 1943 BOUGUEN : recevabilité du REP contre une décision d’un ordre de médecins à l’égard d’un de ses membres. Encore une fois, aucune mention de la personne privée, seulement ≠ EP
– CE 28 juin 1946 MORAND :CE –> une personne privée gérant un service public peut prendre des actes administratifs susceptibles de REP.
Ces 3 arrêts marquent possibilité pour personne privée de prendre des actes unilatéraux. Cas possibles ne varient pas selon l’organe mais selon le service public (SPA/SPIC).
Les personnes privées gérant un SPA :
CE section 13 janvier 1951 MAGNIER : une personne privée chargée d’un SPA possède des prérogatives de puissance publique –> peut prendre des actes administratifs unilatéraux.
CE section 13 octobre 1978 ADACEA DU DEPARTEMENT DU RHÔNE : si la personne n’a pas de prérogatives de puissance publique –> ne peut pas édicter d’acte administratif.
Pour que l’acte soit un acte administratif unilatéral, il faut que la personne privée ait exercé ses prérogatives de puissance publique dans la décision en question.
Ex de prérogative exorbitante : monopole de droit, obligation d’adhésion…
Ex de personnes privées édictant des actes administratifs : fédérations sportives agréées, fédérations de chasseurs, ordres professionnels, organismes locaux de sécurité sociale…
Les personnes privées gérant un SPIC :
Jurisprudence plus stricte : TC 15 janvier 1968 EPOUX BARBIER : une personne privée ne peut prendre des actes administratifs unilatéraux que quand elle organise le service public (industriel et commercial) qui lui est confié.
–> Décisions individuelles restent de droit privé.
2) Les actes de droit privé des personnes publiques :
Deux cas : personne publique gère un SPIC, ou personne publique gère son domaine privé.
Sous-section 2 : Actes administratifs décisoires et non décisoires
Tous les actes administratifs unilatéraux ne déploient pas forcément d’effets de droit.
Si l’acte n’est pas normatif (≠ effet de droit) –> pas susceptible de REP.
1) Les actes administratifs décisoires :
Norme = manifestation de volonté destinée à produire des effets de droit.
–> Terme trop général, le terme de décision est mieux.
La notion de décision :
Les actes administratifs décisoires forment une catégorie au sein des actes administratifs unilatéraux.
Le terme décisionévoque 2 choses :
– Acte unilatéral
– Acte déployant des effets de droit
Décision ≈ commandement.
L’expression d’un commandement :
Acte administratif unilatéral : acte émanant d’une ou plusieurs personnes et dont les effets de droit s’adressent à des personnes ≠ auteurs –> acte décisoire.
Critère de l’impérativité : s’impose aux tiers. Si l’acte n’impose rien, il reste unilatéral dans sa forme mais ≠ dans le contenu (non décisoire).
L’objet du commandement :
Objet peut viser plusieurs choses :
– Effet positif : on ajoute quelque chose à l’ordonnancement juridique
– Effet négatif : on retranche quelque chose (effets positif et négatif peuvent se combiner)
– Effet neutre :choix de ne rien changer.
Terme exécutoire : utilisé par le CE dans arrêt Huglo notamment. Mais terme peu clair par rapport à décisoire, car il a 3 sens :
– Acte unilatéral déployant des effets de droit sur les tiers (arrêt Huglo)
– Acte susceptible d’exécution forcée
– Actes des collectivités décentralisées sont exécutoires dès qu’ils sont transmis aux autorités = entrent en vigueur.
La diversité des décisions administratives :
Droit administratif est peu formaliste. Regarde contenu de l’acte pour identifier sa vraie nature. Non seulement les actes mais aussi les gestes et paroles peuvent être des décisions. Enfin écoulement du temps peut faire apparaitre une décision.
Ce qui compte dans l’analyse du juge est la volonté de l’auteur de l’acte.
Inversement, des actes ayant l’apparence formelle de décisions peuvent être considérés comme non décisoires.
Juge accepte parfois qu’on n’utilise pas l’enveloppe formelle légalement prévue.
Ex1 : décision suppose arrêté ministériel, mais cela peut se faire par décret, du moment que figure la signature du/des ministre(s) qui auraient du prendre l’arrêté. Mais si texte prévoit décret, arrêté ministériel ne suffit pas (décret > arrêté).
Ex2 : clauses réglementaires dans contrats.
Caractère décisoire et recevabilité du recours :
Si acte unilatéral ≠ décision administrative –> pas de recours possible. Règles de procédure s’imposent quand même.
On trouve aussi des actes décisoiresnon susceptibles de recours.
La recevabilité dépend de la question de savoir si la décision fait grief = intensité de l’impact de la décision en cause sur l’ordonnancement juridique. Sont écartées les décisions qui affectent peu l’ordre.
Il y a deux types de décisions qui ne font pas grief.
Les actes préparatoires :
Acte préparatoire : acte pris au cours du processus d’élaboration de préparation d’une décision.
Parmi ces actes, certains ≠ décisions. Ne font qu’éclairer la décision.
Ex : étude, rapport, enquête.
Expropriation pour cause d’utilité publique : garanties –> procédure minutieuse : enquête publique pour apprécier utilité de l’expropriation, ouverte par un arrêté d’ouverture publique (c’est une décision). Mais ces actes ne font pas grief –> irrecevabilité. Plus satisfaisant de contester la décision finale d’expropriation de toute façon.
Possibilité de contestation des actes préparatoires : exception d’illégalité.
Parfois juge accepte recours direct :
– Refus d’acte préparatoire : autorité administrative refuse de prendre acte –> refuse décision finale –> contestabilité.
– Acte préparatoire déploie des effets GRAVES et IMMEDIATS : CE 19 mai 1999 REGION DU LIMOUSIN (gouvernement avait plafonné subventions de région sans les fixer).
Le préfet est recevable pour déférer au juge administratif les délibérations des organes délibérants de la collectivité locale, même si elles ne contiennent que des actes préparatoires –> enveloppe formelle prévaut.
Les mesures d’ordre intérieur :
Ce sont des décisions, mais qui ne font pas grief. –> Totale immunité juridictionnelle, car contenu très réduit (faible portée même pour destinataires). « De l’infime le juge ne se soucie pas ».
Mesures portent souvent sur école, armée, prison.
Avant 1995 : CE –> conception large défavorable aux recours. Mais CE ass. 17 février 1995 HARDOUIN et MARIE –> changement d’orientation, critères des mesures non contestables :
– Mesure n’affecte pas ou peu les libertés
– Mesure de faible gravité
– Mesure n’ayant pas de conséquence juridique sur la situation ultérieure de l’intéressé.
Appréciation au cas par cas. Fort recul des mesures d’ordre intérieur.
Question : recours de fonctionnaires/syndicats contre mesures de leur supérieur. Principe : dans la fonction publique, obéissance hiérarchique –> recevabilité quand mesure affecte gravement la situation des agents (statut, prérogatives, responsabilités, rémunération).
2) Les actes administratifs non décisoires :
Il ne faut pas s’arrêter à la forme –> certains actes sont décisoires malgré leur nom.
= acte administratif unilatéral mais ≠ décision –> n’affecte pas ordre juridique. Acte qui expose, commente un texte pour indiquer aux subordonnés la manière dont il faut l’appliquer.
Mais souvent, subordonnés se sentent plus liés par circulaire que par 1er acte, et opposent circulaire aux administrés –> tentation de contestation. Recours recevable seulement si la circulaire est décisoire.
CE ass. 29 janvier 1954 NOTRE DAME DU KREISKER : la circulaire est contestable si elle ajoute une nouvelle norme (appréciation du contenu par le juge). Distinction entre circulaire réglementaire et circulaire interprétative.
Problème : décision n’ajoute pas forcément, peut maintenir ou retrancher. Jurisprudence restrictive.
==> CE section 18 décembre 2002 MME DUVIGNERES : c’est le critère de l’impérativité qui vaut pour savoir si la circulaire est susceptible de recours.
Incompétence de l’auteur est souvent vice de légalité avéré du coup (ex : ministre ≠ pouvoir réglementaire), ou erreur de droit.
Directive interne = directive administrative = directive « crédit foncier de France » ≠ directive européenne.
Directive : acte unilatéral par lequel une autorité administrative dépourvue du pouvoir réglementaire définit les orientations générales pour assurer la cohérence des décisions prises dans un domaine déterminé par ses subordonnés.
Acte hybride, qui contient des dispositions décisoires et d’autres non –> statut juridique hybride aussi.
Une directivepeut être un acte réglementaire.
CE 23 mai 1969 DISTILLERIE BRABANT : ministres ≠ pouvoir réglementaire général
CE section 11 décembre 1970 CREDIT FONCIER DE FRANCE : ministres peuvent prendre des directives (actes quasi-réglementaires).
Directive n’impose rien aux subordonnés, c’est un avis, une orientation, un conseil. Aucune impérativité. Illustration du caractère hybride :
– Eléments ≈ décision –> subordonnés peuvent sefonder sur la directive. Administrés peuvent aussi revendiquer le bénéfice de la directive
– Eléments ≠ décisoires : directive ne lie pas les subordonnés
–> Reflet au contentieux : directive n’est pas contestable par voie d’action. Par contre, on peut alléguer illégalité par voie d’exception.
Les autres actes non décisoires :
Droit administratif définit toujours le caractère décisoire en fonction du contenu.
Formulé par l’administration. ≠ Décision administrative –> ≠ susceptible de recours.
MAIS parfois éléments décisoires dans vœu.
CE section 29 décembre 1997 SARL ENLEM : préfet peut déférer au juge administratif toutes les délibérations des organes délibérants –> MEME LES VŒUX. Mais il ne peut invoquer que des vices de légalité externe.
Le plus souvent émis par autorités collégiales. Avis parfois imposé par les textes.
Avis obligatoire : avis qui ne lie pas l’autorité, mais celle-ci est obligée de le solliciter.
– Avis simple : autorité n’est pas liée par cet avis –> en principe non décisoire. Avis simple peut être obligatoire –> ex : CE = organe consultatif. Quand sa consultation pour un décret est obligatoire, le fait de ne pas avoir demandé l’avis entache le décret d’incompétence.
– Avis conforme : autorité est liée –> autorité a liberté réduite.
Mise en demeure : l’administration enjoint à quelqu’un de respecter un texte en vigueur. C’est un acte comminatoire.
Décisoire ? Acte ne crée rien de nouveau, rappelle règles préexistantes. Comme mise en demeure, sans effet, est souvent suivie d’une décision administrative, on pourrait l’envisager comme acte préparatoire. Jurisprudence hésitante :
– Mise en demeure s’inscrit dans une procédure –> acte préparatoire non susceptible de recours
– Mise en demeure hors d’une procédure –> caractère décisoire permettant contestation(CE 25 janvier 1991 CONFEDERATION NATIONALE DES ASSOCIATIONS FAMILIALES CATHOLIQUES).
Sous-section 3 : Les catégories de décision administrative
1) Les deux catégories de décisions
Opposition fondamentale entre acte réglementaire et non réglementaire
L’acte réglementaire
Acte réglementaire –> généralité de la norme posée. Objet de la norme est prévu a priori, indépendamment de la personnalité des destinataires.
Acte réglementaire général et impersonnel ? C’est vrai, mais :
– Le caractère général n’est pas essentiel –> une seule personne est peut-être détentrice de la qualité visée par l’acte réglementaire
Ex : statut de l’architecte en chef du Sénat
– Le caractère impersonnel n’est pas automatique.
Ex :délégation de signature : acte par lequel l’autorité titulaire d’un pouvoir de décision donne à un subordonné le pouvoir de signer à sa place. Caractère personnel, mais acte réglementaire –> acte général, fait pour l’organisation du service public ( –> réglementaire).
L’acte non réglementaire :
Norme posée applique à un cas particulier une norme préexistante.
Acte non réglementaire pas forcément personnel –> peut être impersonnel = s’appliquer à un nombre indéterminé de personnes.
==> Permet distinction entre acte non réglementaire et acte individuel.
Les conséquences de la distinction :
Exigence de motivation
OUI (pour la plupart)
Générale (JO, recueils)
Particulière (affichage/publication ou notification)
Limité (caractère définitif)
Simple juge administratif
2) Les deux catégories de décisions non réglementaires :
Jusqu’aux années 1960 : 2 catégories –> décisions réglementaires et décisions individuelles.
Aujourd’hui : fini. Jurisprudence –> certains actes ne sont ni réglementaires ni individuels.
Actes non réglementaires :
– Acte individuel
– Décision d’espèce / acte particulier
Acte individuel :
Acte individuel : s’adresse à un individu nommément désigné. Portée particulière : déploie des effets personnels.
Analyse qualitative (≠ quantitative) –> acte peut viser plusieurs personnes du moment qu’elles sont nommées.
Décision d’espèce ou acte particulier :
Acte pose norme particulière sans viser un individu précis (on ne sait pas encore qui sera visé).
Dans ce cas, CE se contente de dire que l’acte n’est ni individuel ni réglementaire.
Ex : DUP –> déclare que l’expropriation est d’utilité publique, mais on ne sait pas encore qui sera exproprié
Ex : décision modifiant les circonscriptions électorales
Régime juridique hybride : caractère réglementaire (impersonnel) mais dans la catégorie des actes non réglementaires. Conséquence :
– Publicité ≈ réglementaire –> publicité générale
– Exception d’illégalité ≈ non réglementaire –> limité au caractère définitif
Section 3 : L’autorité de la chose décidée
Hauriou : actes administratifs doivent avoir ce caractère (comme décisions de justice). 3 éléments :
– Décision s’impose aux destinataires dès qu’elle est rendue publique, jusqu’à ce que le juge l’ait suspendue ou annulée. Obligation : destinataires, auteur (opposable à l’administration).
– Possibilité de contestation : tout acte administratif faisant grief est susceptible de recours et donc d’annulation. Délai court (2 mois). Après, on peut toujours invoquer illégalité par exception
– Hiérarchie des normes : actes administratifs = normes subordonnées (constitution, lois, traités) + hiérarchie au sein de ces actes. Il faut tenir compte de la nature de l’acte et de son auteur.
Sous-section 1 : Les conditions de l’autorité de la chose décidée
1) Elaboration des décisions administratives :
Façon dont l’autorité doit décider –> légalité externe.
Textes disent que telle décision administrative doit être prise par telle autorité. Normalement un seul titulaire –> mécanismes pour permettre agencement et cohérence des décisions.
Les composantes de la compétence :
3 éléments (élément matériel est primordial).
ELEMENT MATERIEL
–> Domaine d’action et pouvoirs attribués dans ce domaine. Exemple typique : débordement d’une autorité sur la compétence d’une autre (=incompétence matérielle). Parfois cela arrive car l’autorité n’est pas allée au bout de ses pouvoirs (= incompétence négative) –> juge administratif préfère dire ‘erreur de droit’.
ELEMENT TERRITORIAL
Les compétences se superposent sur le territoire.
ELEMENT TEMPOREL
Influe parfois sur la compétence :
– Ordonnance : gouvernement peut agir dans domaine législatif pendant période déterminée.
– Mouvement préfectoral : préfet doit être formellement installé avant de pouvoir agir en tant que tel.
Ces 2 cas ≠ exercice temporel de la compétence : autorité a la compétence, mais on lui demande de l’exercer dans un certain délai.
Ex : temps donné par législateur au gouvernement pour prendre décrets d’application de la loi. Législateur ne donne pas la compétence, il ordonne délai d’exécution.
–> Après délai, actes ne sont pas entachés d’incompétence.
Les assouplissements de la compétence :
Titulaire peut être empêché –> mécanismes de remplacement (suppléance ou intérim).
Circonstances exceptionnelles provoquant absence durable. Jurisprudence : de simples particuliers peuvent se substituer.
Ex : fonctionnaires de fait.
Autorité ayant beaucoup de compétences (ministre) peut déléguer.
Conditions de la délégation :
Exigence d’un texte expresse prévoyant la possibilité de délégation. La délégation doit être claire et précise :
– A qui on délègue
– Ce qu’on délègue
– Délégation ≠ abandon complet de la compétence
Délégation = acte réglementaire (même avec effets personnels) –> mesure d’organisation du service public. Délégation doit être publiée.
Transfère compétence de décision dans un domaine –> titulaire ne peut plus intervenir pendant délégation.
Délégation de pouvoir est consentie d’autorité à autorité (≠ personnes physiques) –> pas affectée par changement de la personne en fonction.
Simple autorisation de signer au nom du titulaire (acte toujours pris à son nom). Transfert de l’opération physique de signature. Titulaire garde compétence.
==> Délégation consentie de personne à personne : changement de personne en fonction –> nouvelle délégation doit être faite.
Décret de 2005 : a simplifié système de délégation de signature.
Souvent lourdeur procédurale, pour que l’autorité soit bien informée.
Inconvénient : alourdissement des processus, longueur, danger psychologique.
Consiste en des règles de consultation et contradiction.
– 1. Les obligations de consultation :
Titulaire du pouvoir doit solliciter l’avis de certains instances –> avis.
– 2. La contradiction :
Permet de recueillir un avis sur un projet de décision : ouvre une vraie discussion. On permet aux personnes concernées par décision future d’émettre des observations –> dialogue contradictoire.
Principe du contradictoire –> PFRLR à valeur constitutionnelle, lié aux droits de la défense –> quand prise de sanction contre un individu.
Lois exigent respect du principe du contradictoire de l’administration :
– Loi 22 avril 1905 : fonctionnaire doit avoir accès à son dossier pour connaitre le contenu, et formuler observations. Juge administratif a élargi :
Ø Cela vaut pour « toutes les mesures prises en considération de la personne »
Ø Cela ne vaut pas que pour les agents publics (plus rare)
– Loi 11 juillet 1979 : décision individuelle doit être motivée.
– Loi 12 avril 2000 : procédure de contradictoire avant prise de décision individuelle.
Contradiction = connaissance de la décision prévue + délai pour réflexion + formulation possible d’observations + assistance d’un avocat en cas d’audition.
Droit administratif pas formaliste. Intérêt de l’écrit : pérennité, preuve.
Peu de règles de forme, rarement obligations. Exigences à peine de nullité :
– Contreseing prévu par un texte
– Exigence de motivation (loi de 1979) pour :
Ø Décisions défavorables : 7 hypothèses mentionnées dans la loi
Ø Décisions individuelles dérogeant aux règles générales fixées par loi/règlement
≠ Décisions stéréotypées.
Exception : urgence, décision implicite.
Délai : loi prévoit motivation a posteriori (1mois).
2) Entrée en vigueur des décisions administratives :
Entrée en vigueur : quand l’acte déploie l’intégralité de ses effets de droit. 3 conditions :
– Opposabilité
– Applicabilité
Existence de la décision :
Existence avérée à compter de la signature (≠ publication)
Existence déploie effets de droit :
– Légalité appréciée au jour de la signature (≠ plein contentieux –> jour du jugement).
– Jour de la signature ==> possibilité de REP (même sans publication)
– Signature –> acte est parfait. Actes postérieurs n’auront pas d’impact sur sa légalité.
Acte individuel –> effets déployés –> bénéficiaire peut opposer ses droits à l’administration (CE section 19 décembre 1952 DEMOISELLE MATTEI)
– Retrait de l’acte : délai de 4mois à compter de la signature.
Opposabilité de la décision :
Acte administratif pas rendu public ≠ opposable aux administrés –> exigence de publicité.
Opposabilité, conséquence de la publicité :
Principe : il faut que l’acte soit publié pour être opposable aux particuliers. 2 nuances :
– Jurisprudence Mattei –> administré tire ses droits d’un acte individuel dès la signature
– Décisions implicites –> pas de publication
Jurisprudence –> PGD = publication dans délai raisonnable –> CE 12 décembre 2003 SYNDICAT DES COMMISSAIRES ET HAUTS FONCTIONNAIRES DE LA POLICE NATIONALE.
Publicité ≠ conséquence sur légalité.
Problème si publication est postérieure à date d’entrée en vigueur prévue (rétroactivité de l’entrée en vigueur est illégale).
– Acte réglementaire pas publié –> on peut quand même prendre mesures réglementaires d’application (≠ décision individuelle d’application)
– Publicité déclenche délai de recours.
Exception : théorie de la connaissance acquise.
– Publicité ne déclenche pas toujours opposabilité.
Ex : actes importants des collectivités –> opposabilité = publicité + transmission au préfet pour examen de légalité.
Modalités de la publicité :
Publicité des actes réglementaires :
Objet général –> publication ou voie d’affichage. Actes nationaux –> JO ou Bulletin Officiel.
Région/département/commune<3500habitants –> insertion dans recueil des actes administratifs
Petite commune –> affichage.
Parfois, mesures de publicité supplémentaires quand nécessaires.
Juge administratif peut toujours vérifier la suffisance de la publicité. Exigence de connaissance complète (problème des extraits)
Publicité des actes non réglementaires :
Acte individuel –> notification (publicité supplémentaire parfois)
Décision d’espèce –> effets impersonnels –> publication, affichage.
Mécanisme de l’accès aux documents administratifs :
Loi 17 juillet 1978 : droit de toute personne à l’information –> liberté d’accès aux documents administratifs.
a) Les documents administratifs :
Ce sont tous les éléments que l’administration conserve dans l’élaboration d’une décision (rapport, étude, dossier, courrier, statistiques…). Etat, EP, collectivités, personnes privées gérant SP.
– Ne concerne que les documents achevés
– Actes de droit privé ≠ documents administratifs
– Actes des assemblées parlementaires ≠ documents administratifs
3 catégories de documents administratifs :
– Documents communicables à quiconque (catégorie de principe)
– Documents pas communicables du tout (en général couverts par un secret)
– Documents communicables uniquement à l’intéressé.
b) La procédure :
Principe : consultation sur place (et copie).
AAI : Commission d’Accès aux Documents Administratifs (CADA) :
– Intéressé demande communication d’un document
– Si administration refuse, 2 mois pour saisir la CADA
– CADA donne avis, administration a 2 mois pour répondre :
Ø Majorité des cas, administration s’incline
Ø Si administration persiste dans son choix, possibilité de REP
Applicabilité de la décision
Publicité assure opposabilité, pas entrée en vigueur. La plupart du temps, ça suffit pour applicabilité.
Auteur de l’acte peut définir modalités d’application temporelle de la décision –> date postérieure à publicité ==> acte opposable après mesure de publicité, et applicable après entrée en vigueur.
CE ass. 24 mars 2006 KPMG : administration a parfois obligation de prévoir applicabilité différée pour sécurité juridique.
Acte réglementaire nécessitant mesures réglementaires d’application –> applicable quand ces mesures sont prises, signées et publiées.
CE ass. 25 juin 1948 SOCIETE DU JOURNAL L’AURORE : administration ne peut pas choisir comme date d’entrée en vigueur une date antérieure à la publicité (PGD)
Sous-section 2 : Les effets nuancés de l’autorité de la chose décidée
1) Les garanties :
TC 2 décembre 1902 SOCIETE IMMOBILIERE DE SAINT JUST : exécution forcée ou d’office est possible dans 3 cas : cas légalement autorisés, urgence, aucune autre voie possible.
Sinon, possibilités de sanctions, notamment pénales –> CP« sera puni d’amende le manquement aux règlements de police ».
Sanctions administratives : possibles pour certaines administrations –> certaines AAI (Autorité de la Concurrence, des Marchés Financiers) prononcent amendes / sanctions professionnelles.
–> Sanctions soumises aux grands principes du procès pénal (droits de la défense, contradictoire…)
2) La modulation des effets de la chose décidée :
Autorité de la chose décidée ≈ autorité de la chose jugée. Auteur peut moduler effets dans le temps.
La rétroactivité :
Le principe de non-rétroactivité :
Article 2 code civil : « la loi ne dispose que pour l’avenir, elle n’a point d’effet rétroactif ». C’est aussi un PGD (jurisprudence Journal l’Aurore) pour actes réglementaires comme non réglementaires.
Principe fondamental pour sécurité juridique.
Quand applicabilité est antérieure à publicité –> juge administratif peut annuler portée rétroactive de l’acte sans l’annuler lui.
Problème quand situation préexiste à entrée en vigueur d’un nouvel acte et persiste :
– Situation définitivement constituée : nouvelle règle de droit pas applicable
– Situation pas encore constituée : on lui applique nouvelle règle.
Ex1 : changement de modalités pour le permis de conduire. Ceux qui l’ont déjà (situation constituée) n’auront pas à le repasser
Ex2 : changement de statut des fonctionnaires. Ceux qui le sont (situation pas définitivement constituée) seront touchés par changements.
Les dérogations au principe :
4 dérogations :
– Quand la loi le prévoit
– Exigence pragmatique pour combler vide juridique. Ex : annulation d’une révocation –> octroi des salaires quand il aurait du être fonctionnaire
– Actes de certaines administrations soumis à approbation d’une autorité de tutelle –> approbation a effet rétroactif au moment de la signature de l’acte subordonné
– Retrait d’actes administratifs est rétroactif
La disparition des effets des décisions administratives :
Décision de justice définitive = intangible. Pour les décisions administratives, plus de nuances. Autorités administratives peuvent parfois remettre en cause des décisions prises. Cela varie selon droits créés.
Les droits créés :
Deux types de droit :
– Droits aux effets de la décision : cela vaut pour tous les actes (réglementaire ou non)
– Droit au maintien des effets de la décision : ne vaut que pour les actes individuels. Ce droit est variable :
Ø Droit passé et futur : droit le plus protecteur
Ø Droit seulement passé : cela concerne les actes créateurs de droits acquis
Acte réglementaire et décision d’espèce –> aucun droit au maintien des effets.
Décision individuelle : droit au maintien des effets (pas toutes).
Actes individuels ne créant pas de droit au maintien :
– Acte inexistant
– Acte obtenu par fraude
– Acte délivrant autorisation de police
– Autorisation d’utilisation du domaine public
– Acte assorti d’une condition résolutoire/extinctive
– Décision récognitive
– Nomination à un emploi à la discrétion du gouvernement
– Liquidation de créance
L’abrogation :
Abrogation : disparition d’une décision uniquement pour le futur.
Peut-être parfois implicite : apparition d’une nouvelle est interprétée comme abrogeant l’ancienne.
a) L’abrogation des actes réglementaires :
Acte réglementaire –> pas de droit au maintien des effets –> administration libre de le modifier.
==> Abrogation spontanée totalement libre.
CE section 10 janvier 1930 DESPUJOL : obligation d’abroger un acte réglementaire si une illégalité est apparue après édiction.
CE ass. 3 février 1989 COMPAGNIE ALITALIA : obligation d’abroger un acte même pour une illégalité ab initio.
CE section 14 novembre 1958 PONARD : administration doit s’abstenir d’appliquer un acte réglementaire dès qu’elle a connaissance de son illégalité.
b) L’abrogation des actes non réglementaires :
Question des droits créés par l’acte –> plus il y en a, moins on admet leur cessation. Actes non réglementaires peuvent créer droit au maintien.
– Actes non réglementaires non créateurs de droits acquis : abrogation libre. Ex : décision d’espèce et acte individuel non créateur de droit
MAIS : si l’acte est illégal –> obligation d’abrogationsi l’illégalité est postérieure à l’édiction de l’acte (CE section 1990 LES VERTS)
– Actes non réglementaires créateurs de droits acquis : abrogation peut seulement être fondée sur illégalité (≠ opportunité). Exception : acte contraire(= acte abrogeant un autre acte pour des motifs d’opportunité), ou si la loi le prévoit.
Abrogation possible si l’acte est illégal, explicite, et abrogé dans les 4 mois après sa signature (CE section 2009 COULIBALY).
– Jurisprudence Coulibaly est supplétive –> texte législatif ou réglementaire peut prévoit autre chose
– Bénéficiaire de l’acte peut demander l’abrogation à tout moment et pour tout motif.
– Juge administratif tient compte de la nature des droits créés :
Ø Acte déployant instantanément des effets : jurisprudence Coulibalys’applique.
Ø Acte déployant des effets de manière continue : abrogation ouverte à tout moment. CE section 2002 MME SOULIER
C’est une disparition rétroactive.
– Actes non créateurs de droit : retrait possible à tout moment et pour tout motif.
Limite : si des décisions individuelles déployant des effets et des droits ont été prises sur le fondement de cet acte, le retrait n’est plus possible. CE 2009 MME LAVERGNE.
– Actes créateurs de droit : plusieurs situations :
Ø Retraitimpossible quand l’acte est légal.
Ø Retrait possible si le bénéficiaire le demande (sans affecter droit des tiers)
Ø Retrait possible si l’acte est illégal et non définitif (CE 1922 DAME CACHET)
Retrait possible si l’acte explicite est illégal et dans les 4 mois après signature (CE ass. 2001 TERNON).
Ø Jurisprudence Ternon limite droit du bénéficiaire : il n’a aussi que 4 mois pour en demander le retrait.
Ø Exceptions législatives existent. Ex : retrait permis de construire –> 3 mois.
Ø Pour les actes implicites de rejet créateurs de droits –> jurisprudence Dame Cachet s’applique (CE 2007 KAEFER WANNER)
Ø Pour les actes implicites d’acceptation créateurs de droits : loi du 12 avril 2000 :
S’il y a eu mesures d’information aux tiers : retrait possible pendant délai de recours contentieux.
Pas de mesure d’information : retrait possible pendant 2 mois.
Chapitre 2 : Les contrats administratifs
Procédé ancien, mais développement récent.
Problème : contrat repose sur concessions réciproques –> dangereux pour l’intérêt général.
==> Certaines matières sont exclues : police, gestion des fonctionnaires.
Section 1 : Le critère du contrat administratif
Différence de régime contrat de droit privé/administratif. Détachabilité –> contentieux administratif pour création d’un contrat de droit privé.
Critères jurisprudentiels + quelques lois :
– Loi du 28 pluviôse an VIII : contrat relatif aux travaux publics est administratif.
– Décret–loi du 17 juin 1938 : contrat comportant occupation du domaine public est administratif
– Loi du 11 décembre 2001 : contrat passé en application du code des marchés publics est administratif.
Sous-section 1 : Contrats conclus entre personnes de même nature
En principe, le critère organique l’emporte. Présomptions simples qui peuvent tomber.
1) Contrats passés entre deux personnes publiques :
Pendant longtemps, contrat traité comme n’importe quel autre. Puis changement :
TC 21 mars 1983 UAP (Union des Assurances de Paris) : contrat entre deux personnes publiques revêt en principe un caractère administratif. Il en va autrement dans les hypothèses où « eu égard à son objet, il ne fait naitre entre les parties que des rapports de droit privé ». Présomption établie tombe en fait assez fréquemment.
2) Contrats passés entre deux personnes privées :
En principe de droit privé. TC –> principe de valeur législative, seule une loi peut l’écarter.
Réduction du principe : TC 14 mai 2012 MADAME GILLES : contrat entre deux personnes privées sur l’occupation du domaine public est un contrat administratif si l’une des parties est délégataire du service public.
Principe de base joue même siune des parties est chargée d’une mission de service public ou si contrat contient clause exorbitante de droit commun. 2 exceptions :
– Une des parties est mandataire d’une personne publique : contrat peut être administratif.
– Une des parties agit pour le compte d’une personne publique (≠ mandat) –> on fait comme si le contrat avait été passé entre personne privée et la personne publique représentée –> contrat peut être administratif.
Problème s’est posé pour les marchés de travaux publics (concessionnaires d’autoroutes). TC a dit que cette activité relevait uniquement de l’Etat –> les concessionnaires donc pour le compte de l’Etat (étroitement liés). TC 8 juillet 1963 SOCIETE ENTREPRISE PEYROT (pour les autoroutes). Etendu aux autres cas par TC 2006 PHARMACIE DE LA GARE SAINT-CHARLES.
Jurisprudence Peyrot –> confirmation que la présomption est simple.
Sous-section 2 : Les contrats conclus entre personnes de différente nature
Jurisprudence Peyrot –> on fait comme si la personne publique avait signé pour déduire caractère administratif. –> Critère organique l’emporte, mais doit être complété par un critère matériel (qu’on retrouve dans jurisprudences Peyrot et UAP).
Eléments de nature législative, et d’autres jurisprudentiels (jouent alternativement).
1) L’exécution même du service public :
Notion de service public donne caractère administratif à ces actes.
CE section 20 avril 1956 EPOUX BERTIN : contrat passé entre personne privée et personne publique pour l’exécution même d’un service public –> contrat administratif (que ce soit SPA ou SPIC).
Exclusion, dans jurisprudence, des contrats passés pour les BESOINS du service public (seulement exécution) –> CE section 11 mai 1956 SOCIETE FRANÇAISE DES TRANSPORTS GONDRAN FRERES. Cette jurisprudence ≠ loi du 11 décembre 2001(caractère administratif de tous les contrats de marchés publics)
Jurisprudence Bertin couvre grand nombre de contrats, 3 catégories.
Les contrats de gestion du service public :
Jurisprudence Bertin vaut pour tous les contrats par lesquels une personne publique, maitre du service public, confie totalement ou partiellement la gestion du service public à une personne privée –> concession, affermage, régie intéressée, gérance, etc…
Ces contrats ne sont pas forcément des contrats de délégation du service public selon Loi Sapin 1993. Le critère administratif peut être accordé à des contrats alors qu’ils ne rentrent pas dans cette catégorie.
Les contrats de recrutement des agents du service public :
=contrat par lequel une personne publique recrute des agents pour les employer dans le service public qu’elle gère.
≠ Contrat de recrutement d’une personne privée pour gestion du service public. Le contrat doit faire des personnes des agents publics.
Exception : ne joue pas si le service public est un SPIC (CE section 8 mars 1957 JALENQUES DE LABEAU –> directeur et comptable du service peuvent être agents publics).
Cela joue donc seulement quand service public est un SPA (CE section 4 juin 1954 VINGTAIN ET AFFORTIT) –> on exige quand même participation de la personne à l’exécution du service public (personnel de ménage ≠ agents publics)
Solution simplificatrice : TC 25 mars 1996 BERKANI : on ne regarde plus les fonctions précises de l’agent, s’il est recruté dans un SPA géré par personne publique –> contrat administratif.
Les contrats consubstantiels au service public :
= contrats se rapportant intrinsèquement au service public. 2 hypothèses :
– Contrat dont la signature est l’objet même de la mission du service public : dans ce cas-là, la personne privée = usager ! Contrat SPIC/usager –> contrat de droit privé. CE 26 juin 1974 SOCIETE LA MAISON DES ISOLANTS DE FRANCE.
– Contrats servant à coordonner deux missions de service public : les 2 personnes coordonnent par contrat leurs missions respectives –> porte sur l’exécution des services publics –> TC 16 janvier 1995 EDF CONTRE COMPAGNIE NATIONALE DU RHÔNE : c’est un contrat administratif.
2) La présence d’éléments exorbitants :
Cette présence est en faveur du caractère administratif.
Primauté du critère du service public. Quand on ne peut pas, on utilise ce critère –> rôle marginal.
La clause exorbitante :
Critère ancien : CE 31 juillet 1912 SOCIETE DES GRANITS PORPHYROÏDES DES VOSGES : présence d’une seule clause exorbitante suffit pour qualifier le contrat d’administratif.
La notion de clause exorbitante :
Pas de définition. Le TC assimile la clause exorbitante à une clause étrangère, par sa nature, aux clauses rencontrées dans contrats civils et commerciaux
Caractère inégalitaire de cette clause : donne pouvoir de contrôle à la personne publique sur son partenaire.
Clause exorbitante : clause tendant à assurer primauté de l’intérêt général dans relations contractuelles.
Le déclin de la notion :
Clause suffit à rendre contrat de type administratif. Administration a donc un pouvoir énorme : choisir régime applicable au contrat par l’insertion de telles clauses (≠ critère matériel ne permet pas ça). Jurisprudence Bertin s’est imposée –> plus satisfaisante.
Critère de la clause exorbitante ne joue pas dans certains cas :
– Contrat entre 2 personnes privées
– Contrat entre SPIC et ses usagers
– Jurisprudence Berkani 1996(contrats de recrutement) atténue effet de la clause (administratif de toute façon)
– Loi de 2001 sur marchés publics pareil, atténue effet (administratif de toute façon)
– Contrats de gestion du domaine privé : clause joue rarement.
Le régime exorbitant :
CE section 19 janvier 1973 SOCIETE D’EXPLOITATION ELECTRIQUE DE LA RIVIERE DU SANT : contrat entre personne privée et personne publique peut être administratif s’il est soumis à un régime exorbitant de droit commun.
Satisfaisant que la notion joue peu –> raisonnement est inversé (on définit nature grâce au régime).
Section 2 : Le régime des contrats administratifs
Régime quasi-identique au droit civil.
CE 8 janvier 1988 COMMUNAUTE URBAINE DE STRASBOURG : principe de l’effet relatif des contrats –> une décision ne peut pas violer un contrat.
Contrat administratif ≠ source de légalité. Mais contraintes spécifiques : primauté de l’intérêt général.
Sous-section 1 : Les conditions de validité
1) Les règles générales :
La formation du contrat :
CAPACITE : pas d’originalité –> la personne publique doit avoir la capacité de s’engager contractuellement. Ex : les EP n’ont pas cette capacité.
COMPETENCE : organes intervenus dans signature doivent avoir la compétence. Ex : dans les collectivités, c’est le maire qui signe contrats après autorisation du conseil délibérant.
APPROBATION : parfois, approbation d’une autre personne publique est nécessaire pour un contrat. ex : approbation du préfet pour certaines collectivités.
VALIDITE DU CONSENTEMENT : pas de vice de consentement : dol, erreur, violence…)
Liberté contractuelle pour les personnes publiques, mais pas absolue : parfois soumises à des contraintes (respect des compétences territoriales, etc…)
Matières administratives hostiles au procédé contractuel : police, gestion des fonctionnaires
Respect du principe de légalité : libre concurrence, etc…
2) Les règles particulières :
2 types de contrats particuliers.
Code des marchés publics de 2006 : « les marchés publics sont les contrats conclus à titre onéreux entre les pouvoirs adjudicateurs (Etat et ses établissements publics nationaux administratifs, collectivités territoriales et leurs établissements publics) et des opérateurs économiques publics ou privés, pour répondre à leurs besoins en matière de travaux, de fournitures ou de services ».
Marché public ≠ jurisprudence Bertin. Loi du 11 décembre 2001a dit que tous ces contrats de marché public sont des contrats administratifs.
Droit des marchés publics est ancien, a beaucoup évolué à cause de l’UE –> libre concurrence, libre circulation… Passation des marchés publics doit se faire dans une parfaite transparence et concurrence.
Exigences de publicité : publicité exigée, procédure très encadrée jusqu’au bout avec technique de seuils.
Marchés de faible importance :< 200 000 € hors taxe –> collectivités peuvent choisir la méthode la plus adaptée.
– Procédure d’appel d’offre : offres reçues, comparées sur la base de critères objectifs connus des candidats. Interdiction de négociation. Appel d’offre peut être ouverte ou restreinte.
– Procédure négociée
– Dialogue compétitif
– Système d’acquisition dynamique
Marché public doit être écrit comportant 2 pièces :
– Acte d’engagement : pièce signée par les parties. Titulaire de l’offre s’engage aux clauses rédigées et présente son offre
– Cahier des charges : conditions dans lesquelles le marché sera réalisé. Un cahier des charges contient les clauses administratives, un autre les clauses techniques
Les conventions de délégation du service public :
Loi Sapin 1993 : conventions de délégation de service public ≠ marchés publics –> ≠ exigences de publicité et de concurrence.
Mais obéissent à règles particulières de pub et concurrence de la loi, similaires.
Peuvent avoir portée économique importante –> CE Bouches-du-Rhône : critère du risque d’exploitation.
Définition jurisprudentielle reprise en 2001 par législateur. Convention de délégation du service public : contrat administratif au sens de la jurisprudence Bertin, vise à confier l’exécution même du service public à un des signataires du contrat.
Conclusion du contrat –> règles de publicité + égalité de traitement des candidats. Procédure moins encadrée que pour marchés publics.
Collectivités territoriales : organe délibérant doit se prononcer sur un recours à une telle convention.
Règles de fond de la loi Sapin : durée des conventions –> proportionnée au montant des investissements ET à durée d’amortissement de ces investissements.
Référé contractuel et précontractuel jouent ici comme pour marché public.
Sous-section 2 : Les effets
Violation du contrat –> responsabilité contractuelle. C’est forcément une responsabilité pour faute. 2 exceptions : imprévision, et fait du prince.
Après contrat : responsabilité décennale du fait des constructeurs (responsabilité engagée max 10ans après réception de l’ouvrage) pour dommages non apparents à l’époque et qui affectent solidité de l’ouvrage / le rendent impropre à sa destination.
Responsabilité contractuelle exclusive (que sur le contrat).
1) Les droits et obligations de l’administration :
Administration –> préoccupation d’intérêt général –> ≠ égalité dans contrat. administration a toujours des prérogatives pour faire primer intérêt général :
– Administration ne respecte pas ses engagements contractuels –> partenaire doit poursuivre exécution de ses propres engagements.
– Prérogatives de l’administration mêmenon prévus par le contrat. Exceptions :
Ø Pouvoir de contrôle sur le partenaire
Ø Pouvoir de sanction –> sanctions pécuniaires. Exceptions :
Sanction coercitive (pour remédier aux carences du partenaire à ses propres frais) peut exister sans stipulation
Sanction résolutoire (droit de résiliation unilatérale) existe sans stipulation, avec mise en demeure préalable.
Ø Pouvoir de modification unilatérale du contrat. Limites :substance du contrat et clauses financières ne peuvent pas être changés.
Indemnisation du partenaire suite à la modification unilatérale
Pouvoir de résiliation unilatérale : nécessité de motif d’intérêt général (distinction résiliation et sanction résolutoire). Contrepartie : indemnisation.
2) Les droits et obligations du partenaire de l’administration :
Doit exécuter ses obligations. 2 remarques :
– Obligation personnelle mais pas incompatible avec sous-traitance.
– Obligation exécutée dans les délais –> pénalités de retard (prévues dans contrat).
Droits :être rémunéré. Versement n’arrive qu’une fois la prestation achevée (règle du service fait). Autres droits financiers :
– Administration n’exécute pas ses obligations
– Administration modifie unilatéralement le contrat
– Administration résilie unilatéralement le contrat
==> Indemnisation
– Sujétions imprévues :exécution est plus difficile que prévue. Conditions : caractère imprévisible (lors de la signature), exceptionnel, extérieur aux parties.
– Théorie du fait du prince : garantit pour partenaire équilibre financier du contrat, même si administration prend décisions qui compliquent exécution du contrat.
– Imprévision :CE 30 mars 1916 COMPAGNIE GENERAL D’ECLAIRAGE DE BORDEAUX : partenaire ne peut pas être considéré comme ayant accepté évènements imprévisibles ultérieurs qui bouleversent économie du contrat. Administration doit compenser par indemnisation la part anormale de l’aléa économique (10% à la charge du partenaire).
Ø Théorie favorise la poursuite de l’exécution du contrat
Ø Aide doit être provisoire. Si cela perdure, on bascule dans les cas de force majeure (justifie résiliation).
Sous-section 3 : La contestation
Relation administration/partenaire au contrat –> contentieux subjectif –> plein contentieux. Des tiers peuvent aussi avoir intérêt à contester le contrat.
1) Les litiges au stade de la formation du contrat :
Les tiers au contrat y ont intérêt ici, pour obtenir sa disparition. 2 possibilités : REP, référé contractuel.
Les référés en matière contractuelle :
Voie de contestation rapide. Non respect des obligations de publicité et mise en concurrence. 2 procédures :
– Référé précontractuel (articles 551-1 et -2 code justice administrative)
– Référé contractuel (articles L 551-13 et suivants code justice administrativedepuis 2009)
Le recours pour excès de pouvoir (REP) :
Ouvert seulement contre des décisions. Exceptions :
– REP recevable contre les clauses réglementaires d’un contrat administratif (jurisprudenceCayzeele 1996)
– REP recevable contre contrats de recrutement des agents publics (jurisprudence Ville de Lisieux 1996)
Procédure de passation d’un contrat est faite de pleins de décisions administratives. Le REP est ouvert contre ses décisions à condition que la décision soit DÉTACHABLE de la conclusion du contrat (CE 1903 COMMUNE DE GORRE (pour les parties au contrat) et CE 1905 MARTIN(pour les tiers)). Mais contrat continuait d’avoir des effets –> pas satisfaisant.
==> Loi du 8 février 1995 : en cas d’annulation de l’acte détachable, juge peut enjoindre à l’administration d’aller devant juge du plein contentieux qui tirera conséquences de l’annulation sur le contrat considéré. Nullité du contrat pas systématique, mais possible.
Le recours de plein contentieux ouvert aux concurrents évincés :
CE ass. 16 juillet 2007 SOCIETE TROPIC TRAVAUX SIGNALISATION : tiers évincés peuvent accéder au plein contentieux pour contester validité du contrat. Peuvent contester des stipulations précises, violation des règles de publicité, toute violation d’une règle imposée aux signataires…
Délai : 2 mois après publicité de la signature du contrat.
Concurrent évincé peut accompagner son recours d’un référé suspension (L 521-1 CJA)
2) Les litiges au stade de l’exécution du contrat :
Problème différent : cette phase ne concerne en principe que les parties. Ce sont les droits subjectifs méconnus. Possible impact pour des tiers.
La contestation par les parties :
Uniquement juge du plein contentieux (droits subjectifs). Pendant longtemps ce juge n’avait que des pouvoirs réduits :
– Une partie conteste validité du contrat :Il pouvait constater la nullité du contrat (≠ annulation)
==> CE ass. 28 décembre 2009 COMMUNE DE BÉZIERS (1) : si juge constate un vice, il doit s’efforcer d’envisager solutions pour la continuation du contrat. si ce n’est vraiment pas possible –> résiliation, et c’est seulement si le vice est gravissime qu’on envisage la nullité.
– Une partie conteste la faon dont l’autre exécute le contrat : en principe, le juge n’a pas le pouvoir d’annuler une mesure d’exécution prise par la personne publique signataire, il ne peut que rechercher à engager sa responsabilité.
==> CE section 21 mars 2011 COMMUNE DE BÉZIERS (2) vient nuancer ce principe : si la mesure considérée est une mesure de résiliation (unilatérale ou non), le juge peut être saisi par le partenaire d’une demande tendant à la poursuite des relations contractuelles. Permet rééquilibrage des relations.
La contestation par les tiers :
Possibilité pour les tiers de former REP contre les actes détachables du contrat. Mais la détachabilité est plus rare au stade de l’exécution.
CE 24 avril 1964 SOCIETE ANONYME DE LIVRAISON INDUSTRIELLE ET COMMERCIALE : décisions de résiliation sont susceptibles de REP par les tiers.
2 restrictions :
– Décisions relatives aux liens étroits entre les parties du contrat ne sont pas détachables. Ex : actes financiers
– Le tiers peut obtenir reconnaissance de la détachabilité mais ne peut pas invoquer tous les moyens (violation d’une stipulation contractuelle par ex). C’est seulement possible pour les clauses réglementaires (CE 1906 SYNDICAT DES PROPRIETAIRES ET CONTRIBUABLES DU QUARTIER DE CROIX DE SEGUEY TIVOLI)
Annulation de l’acte détachable –> ≠ incidence sur validité (on est dans l’exécution ≠ formation)
PARTIE 3 : LES LIMITES DE L’ACTION ADMINISTRATIVE
Prosper Veil : « La soumission de l’administration au droit relève du miracle ».
Administration soumise à un droit distinct. Des limites jouent a priori et d’autres a posteriori.
Chapitre 1 : Le principe de légalité
Action administrative doit être accomplie conformément au droit en vigueur, corps de règles spécifiques –> équilibre entre intérêt général et protection des libertés individuelles.
Ce principe de légalité s’impose à tous les actes. Sanction améliore efficacité de ce respect.
Section 1 : La légalité
Sous-section 1 : La consistance de la légalité
1) Les composantes de la légalité :
Légalité –> Loi ? Non, il ne faut pas le prendre au sens formel, légalité concerne toutes les sources du droit administratif : loi, constitution, actes réglementaires, principes jurisprudentiels…
2 exceptions : actes individuels, contrats. Explication :
– Acte individuel –> administré pas visé par une décision individuelle ne peut se fonder dessus dans un recours
– Contrat : principe de l’effet relatif. Exception : clauses réglementaires
2) Le respect de la légalité :
S’impose à tous les actes, selon des modalités variables.
Les actes soumis :
Acte individuel et contrat ≠ sources de droit administratif, mais ils sont soumis au respect de la légalité, comme TOUS LES ACTES.
Mais certains ne sont pas susceptibles de recours.
Un acte est assujetti à toutes les normes qui lui sont supérieures
Les modalités variables de la soumission :
Divers rapports pour établir une illégalité, puis divers procédés pour la sanctionner.
Le rapport de soumission :
Principe de légalité concerne les normes supérieures au moment de la prise de décision dans le domaine concerné. 2 modalités :
– Exigence de conformité : rapport strict : la décision inférieure doit être parfaitement conforme aux exigences de la norme supérieure, même si elle sera évidemment différente (puisqu’elle applique, modifie, complémente…)
– Exigence de compatibilité : rapport moins strict. La norme inférieure ne doit pas être contraire à la norme supérieure. Contrôle du juge plus difficile, car plus souple. 2 illustrations :
Ø Droit de l’urbanisme : les SCOT (Schémas de Cohérence Territoriale) établissent règles pour occupation des sols sur plusieurs communes. Chaque commune a ensuite simplement une exigence de compatibilité –> ne pas contredire ces règles
Ø Rapport droit nationale/international : l’exigence est de compatibilité (CE 1989 NICOLO), même si la norme internationale est très précise.
Les garanties de la soumission :
Si norme inférieure ne respecte pas la supérieure –> illégalité. Divers procédés possibles :
– Annulation par juge du REP ou du plein contentieux. Annulation absolue (vaut pour tout le monde), le juge peut s’en saisir d’office (moyen d’ordre public)
– Déclaration d’inexistence –> l’acte n’a jamais pu exister. Pas de délai de recours
– Exception d’illégalité –> illégalité de l’acte car pris sur le fondement d’un acte supérieur déjà illégal –> demande d’abrogation à l’administration, puis recours (si refus).
Sous-section 2 : Les assouplissements de la légalité
Normes élaborées pour régir des situations ordinaires –> pas des temps de crise. Les exigences de légalité multiples peuvent alors paralyser l’administration –> il faut tolérer qu’elle puisse s’en écarter (c’est parfois nécessaire).
Respect du droit ≠ fin en soi, c’est un moyen au service du bon fonctionnement de la société. Cela justifie qu’on s’en écarte quand le fonctionnement est en danger.
1) Les assouplissements textuels :
Législateur a prévu 2 régimes :
– Etat de siège :article 36 constitution. Cas de péril imminent résultant d’une guerre (étrangère ou civile). Permet de transférer les pouvoirs de maintien de l’ordre et de police aux autorités militaires.
– Etat d’urgence :loi de 1955. Vaut pour des hypothèses moins grave que l’état de siège : atteinte à l’ordre public, calamité publique. Les pouvoirs de police des préfets et du ministre de l’intérieur sont renforcés.
Assouplissements moindres :loi de 1979 –> dans des cas d’urgence, l’administration n’a pas à motiver ses décisions.
2) Les assouplissements jurisprudentiels :
C’est la théorie des circonstances exceptionnelles : CE 28 juin 1918 HEYRIÈS. Dans des hypothèses de circonstances exceptionnelles, l’administration peut être déliée de certaines obligations pesant sur elle. Deux choses à vérifier :
– Des circonstances exceptionnelles avérées
– Impossibilité de l’administration d’agir légalement
Les mesures doivent aussi avoir été prises pour assurer ordre public ou continuité des services publics.
Cette théorie justifie abandon de règles de forme et de procédure (cela va parfois plus loin si c’est nécessaire à l’ordre public).
Section 2 : Le contrôle de la légalité
Sous-section 1 : Les vices contrôlés
Juge administratif doit s’interroger sur sa propre compétence, sur la recevabilité du recours. Si c’est bon –> bien-fondé de l’affaire (au fond).
Juge ≠ maitre du contrôle opéré : il est tenu par les moyens du requérant –> interdiction de l’infra petita et de l’ultra petita.
Exception : les moyens d’ordre public, soulevés d’office.
Le refus d’annulation peut donc venir de mauvais moyens soulevés par le requérant.
Requérant ne peut pas soulever des moyens d’opportunité.
Distinction REP/plein contentieux :
– REP : moyens de légalité
– Plein contentieux : autres moyens possibles, dépendant de la nature du litige
1) La légalité externe :
Contenu de l’acte s’apprécie en lui-même, pas par rapport à la compétence de l’auteur –> ≠ légalité interne.
Compétence s’apprécie au regard d’autres éléments :
– Matériel :domaine dans lequel on a pris l’acte
– Territorial :champ territorial
– Temporel : autorité compétence au moment de la signature de la décision
Textes législatifs déterminent la compétence. Si non –> jurisprudence (CE 1919 Labonneou CE 1902 Néris-les-Bains).
Principe du parallélisme des compétences : si le texte ne dit rien, l’autorité compétente pour modifier/abroger/retirer un acte est la même que celle qui a le pouvoir de le créer. CE section 10 avril 1959 FOURRÉ-CORMERAY.
Règles de compétence = moyen d’ordre public. 2 conséquences :
– Juge peut se saisir d’office
– Requérant peut le soulever à tout instant de la procédure (même après délai) –> CE 1953 SOCIETE INTERCOPIE
CE s’en sert –> il est juge et conseil. En tant que conseil, doit examiner les projets de loi avant adoption. En tant que juge, pas compétent. S’il n’est pas saisi en tant que conseil, peut ensuite se saisir d’office du vice d’incompétence (ça devrait normalement être un vice de procédure) pour examiner le texte –> permet contrôle du respect des obligations de consultation.
Le vice affecte l’enveloppe formelle de la décision. On ne s’intéresse qu’à l’instrumentum. Juge administratif pas formaliste, sanctionne rarement. Certaines règles débouchent sur des sanctions :
– Actes qui doivent être obligatoirement écrits (marché public par ex) –> possible annulation.
– Actes décisoires doivent être signés –> possible annulation. Limite : on ne peut pas signer un geste ou un silence.
– Loi du 11 juillet 1979 : exigence de motivation pour les actes individuels défavorables.
Autres exigences pas forcément sanctionnées : non-rédaction en articles/alinéas, défaut de visa…
Le vice entache le processus d’élaboration de la décision. Aujourd’hui, alourdissement des exigences procédurales –> c’est une garantie pour les individus.
Ex : respect rigoureux des règles de procédure pour les expropriations
Beaucoup de chances que l’administration fasse des fautes –> on ne peut pas sanctionner à chaque fois. Législateur dit parfois qu’il n’y aura pas illégalité si règles pas respectées
Ex :article L 600-1 code de l’urbanisme –> 6 mois max pour contester vices de procédures des actes d’urbanisme et d’environnement
Juge administratif compréhensif : ne sanctionne que les vices substantiels.
Loi du 17 mai 2011 puis CE ass. 23 décembre 2011 DANTHONY –> principe : décisions administratives doivent respecter les règles de forme et procédure. Mais annulation d’un non-respect seulement si :
– Vice a exercé une influence sur la décision prise
– Vice a privé l’intéressé d’une garantie
Limite de cette jurisprudence : si violation de la règle a affecté la compétence de l’auteur –> nullité.
Formalité impossible : administration ne pouvait pas obéir à cette règle.
Ex : consultation d’un organisme dissous
Principe : parallélisme des procédures –> les mêmes règles doivent s’appliquer pour la modification, mais seulement si la décision est OBLIGATOIRE (VERIFIER)
Acte réglementaire –> règles à respecter absolument pour modification
Acte individuel –> règles pas forcément à respecter.
2) La légalité interne :
3 éléments : contenu, motifs, but. Question du contenu a un rôle marginal, interprété comme révélatrice d’un problème de motifs.
Juge peut sanctionner la violation directe de la règle de droit. Juge ne l’utilise quasiment plus.
On regarde ce qui a conduit l’administration a décider ainsi, ses raisons juridiques (≠ opportunité). 3 aspects :
– Lien faits/droit –> qualification juridique des faits
L’erreur de fait :
On contrôle les faits. Avant le juge refusais de contrôler la matérialité des faits (≈ opportunité)
==> CE 14 janvier 1916 CAMINO : CE accepte de contrôler existence et exactitude des faits. Mais cela débouche rarement sur une illégalité (l’administration se trompe peu)
L’appréciation juridique des faits :
Opération faisant passer les faits dans le droit. Se traduit par 2 choses :
– Qualification juridique des faits : vérifier que les faits méritent la qualification retenue par l’administration. « De nature à ». Acceptation de ce contrôle : CE 1914 GOMEL.
– Adaptation juridique aux faits : vérifier que la mesure prise est adaptée aux faits concernés.
L’erreur de droit :
Analyse relativement objective et abstraite. Modalités variées :
– Application d’une disposition inapplicable : norme inexistante, etc…
– Application d’une norme illégale
– Application d’une norme ne régissant pas la situation concernée : c’est la violation du champ d’application de la loi (moyen d’ordre public)
– Application d’une norme légale et adaptée, mais mauvaise interprétation de la norme par l’administration.
Termes précis utilisé par le juge administratif : défaut de base légale, rétroactivité illégale, etc…
Un pouvoir de décision est confié à l’administration dans un but précis. Si le pouvoir est utilisé dans un autre but, c’est un détournement de pouvoir. Juge administratif l’examine depuis CE 1864 LESBATS. Mais on retient l’arrêt CE 1875 PARYSET.
– Le but poursuivi est personnel : vengeance, enrichissement personnel…
– Le but poursuivi est d’intérêt général, mais pas celui visé par le pouvoir
– Le but poursuivi est d’intérêt général (le bon) mais avec d’autres buts : en général le juge ne dit rien
Le détournement de pouvoir est inopérant quand il y a compétence liée.
Parfois l’administration utilise un pouvoir plutôt qu’un autre –> procédure plus souple –> c’est un détournement de procédure.
Sous-section 2 : L’étendue du contrôle
2 concepts théoriques :
– Pouvoir discrétionnaire :l’administration peut choisir entre plusieurs décisions légales, choix admis par le système juridique. L’administration fait un choix d’opportunité, pas contestable.
– Compétence liée : l’administration n’a aucune marche de manœuvre, elle DOIT décider d’une certaine manière. Le juge regarde alors les modalités de la prise de décision, mais pas tous les moyens –> de toute façon l’administration devait prendre cette décision.
Ces 2 cas sont exceptionnels.
==> Contrôle du juge ≠ homogène, varie en intensité.
1) Les éléments invariablement contrôlés :
Peu de contrôle sur la forme et la procédure. Mais quand il y a des dispositions légales imposant des règles, le juge doit toujours les contrôler de manière homogène. La plupart des vices (légalité interne ET externe) relèvent de ce type, donc toujours contrôlés.
Les six vices de légalité externe relèvent de ce contrôle –> c’est le contrôle minimum.
2) Les éléments variablement contrôlés :
Appréciation juridique des faits et adaptation juridique aux faits –> intensité du contrôle dépend de la décision. Règles souvent abstraites –> standards (mauvaise foi). Comme l’appréciation est subjective, cela rend difficile un contrôle homogène.
Contrôle restreint : c’est le contrôle minimum plus d’autres choses –> vice de forme, vice de procédure, incompétence, détournement de pouvoir, erreur de fait, erreur de droit, et absence d’erreur manifeste d’appréciation (EMA). Ce contrôle sommaire ne sanctionne QUE les erreurs graves. Système favorable pour certaines situations :
– Système juridique aménage un certain pouvoir discrétionnaire –> rien n’est précis, juge ne peut pas aller au-delà des erreurs grossières sans s’immiscer dans travail de l’administration, on la laisse libre
– Domaine sensible de l’action administrative (environnement, santé publique…) –> mieux vaut laisser l’administration décider librement et ne sanctionner que les pires erreurs
Hypothèse du bilan-coût-avantage : CE 1971 VILLE NOUVELLE EST. Utilisé dans le contrôle des déclarations d’utilité publique. Juge analyse bilan comptable, coût du projet, et avantage espéré –> si le pour l’emporte, il y a utilité publique. Juge ne sanctionne QUE si le contre l’emporte manifestement (≠ contrôle maximum).
Contrôle restreint –> pour l’adaptation juridique aux faits. Mais ce n’est possible que s’il y a eu contrôle normal de la qualification juridique au préalable (logique).
Tendance : restriction des contrôles minimum et restreint pour passer dans contrôle normal. Intensification du contrôle –> illustrations :
– CE ass. 1991 BELGASEN : droit des étrangers –> CE vérifie que l’expulsion ne « porte pas une atteinte excessive à son droit à une vie privée et familiale ». Or il est normal qu’on porte atteinte à ce droit quand on expulse –> le CE fait donc contrôle d’une erreur excessive –> c’est de l’adaptation juridique aux faits.
– CE 1933 BENJAMIN : sanction de la mesure de police non adaptée aux faits, si une autre mesure plus adaptée existait. Ce n’est pas un contrôle maximum. On apprécie légalité de la décision par rapport à d’autres. Seiller : c’est de la légalité extrinsèque.
Chapitre 2 : La responsabilité
TC Blanco –> responsabilité de la puissance publique ne peut pas être régie par le code civil. évolution :
– Irresponsabilité de l’administration –> peu satisfaisant.
– Juge administratif a créé la faute lourde pour engager la responsabilité de l’administration. CE 1905 TOMASO GRECCO
– Engagement de la responsabilité de l’administration pour tout type de faute, on abandonne peu à peu la faute lourde.
Possibilité d’engager responsabilité de l’administration même sans faute.
Règles similaires au droit civil + particularités administratives.
Section 1 : Les constantes de la responsabilité
Sous-section 1 : Le fait dommageable
Démontrer qu’un fait a causé un dommage à quelqu’un.
1) La victime :
Les caractères du préjudice :
2 caractères obligatoires.
Un dommage certain :
Le dommage doit être avéré, certitude. Peut être futur.
Parfois, juge administratif admet indemnisation d’un dommage incertain –> perte de chance sérieuse.
Un dommage personnel:
Seule la victime peut obtenir réparation pour SON dommage.
Nuance : les victimes par ricochet (≈ victime médiate). Pendant longtemps, juge administratif exigeait un lien juridique avec la victime immédiate.
Puis –> CE ass. 1978 DAME VEUVE MUËSSER –> simple concubinage suffit.
Héritiers peuvent agir en place de la victime décédée. Vaut pour tout type de dommage arrêt 2000 pour dommage moral).
Les types de préjudice :
Les préjudices matériels :
Ce sont les plus simples. Ils peuvent affecter la personne même (physique, corporel), ou le patrimoine et les biens (meubles, immeubles).
Les préjudices immatériels :
Moins apparents et faciles à évaluer. Dépendent d’une appréciation subjective. Juge administratif ne voulait pas admettre leur réparation
==> CE ass. 1961 LETISSERAND : on admet réparation de ces dommages
La réparabilité du préjudice :
Non réparation en raison du préjudice en cause :
Le problème tient au préjudice considéré :
– Pas de juge compétent pour ce type de préjudice
– Législateur a prévu qu’il n’y aurait pas d’indemnisation
– Jurisprudence considère qu’un dommage n’est pas réparable
Non réparation en raison de la situation de la victime :
Victime était dans une situation non protégée voire illégitime. Situation d’acceptation des risques.
CE 2013 M.A : situation illégitime –> pas de réparation (élevage de sangliers)
2) Le fait générateur :
Question du lien de causalité.
Analyse du lien de causalité :
– Equivalence des conditions : tous les éléments ayant causé le dommage en sont les faits générateurs
– Cause ultime : un seul fait générateur doit être identifié. Repose sur une présomption : chronologie identifiable
– Causalité adéquate : on recherche la cause la plus susceptible d’être le fait générateur principal. Théorie choisie par le juge administratif.
La considération des causes étrangères :
4 principales : force majeure, faute de la victime, fait du tiers, cas fortuit
Les causes étrangères d’application générale :
Quel que soit le fondement, ces causes étrangères jouent. Cela en concerne deux :
– Force majeure : joue rarement, conditions strictes :
Ø Extériorité
Ø Imprévisibilité
Ø Irrésistibilité
– Faute de la victime : victime doit avoir joué un rôle actif (n’exclue pas imprudence)
Les causes étrangères propres à la responsabilité pour faute :
Exigence d’une faute pour permettre d’envisager ces causes exonératoires :
– Fait du tiers :un tiers a contribué au dommage. Partage de responsabilité. Victime devra aller devant le juge judiciaire pour se faire indemniser de la part imputable au tiers (incertitude)
– Cas fortuit : doit être imprévisible et irrésistible, mais pas forcément extérieur à la personne publique. ≠ cause étrangère, ne joue pas sur la causalité, montre simplement que l’administration n’a pas commis de faute.
Sous-section 2 : Le fait imputable
Jurisprudence favorable à la victime –> peut agir contre tous les responsables de manière solidaire.
Nécessité de distinction personne physique/morale.
1) Distinction entre faute de service et faute personnelle de l’agent :
– Article 75 constitution an VIII : engagement de la responsabilité des agents publics avec accord du CE –> refusait toujours, sorte d’impunité
– 1870 : chute du Second Empire, disposition abrogée –> risque de situation inverse
– TC 1973 PELLETIER : juridictions judiciaires connaissent des actions en responsabilité contre agents publics pour faute personnelle.
La faute de service :
TC et CE ont conception extensive de la faute de service –> ≈ faute de principe.
Faute de service : dysfonctionnement normal de l’administration.
La faute personnelle :
19ème siècle :Laferrière –> faute personnelle= « révèle l’homme avec ses faiblesses, ses passions, ses imprudences ».
La faute personnelle dans l’exercice des fonctions :
L’agent public doit avoir fait quelque chose d’ahurissant par rapport à ses fonctions ≈ totale incompétence.
La faute personnelle sans lien évident avec le service :
Il y a un lien ténu, indirect avec le service –> l’agent en dehors de ses fonctions, mais a utilisé, pour commettre le dommage, des moyens mis à sa disposition par la personne publique
La faute personnelle non dépourvue de lien avec le service :
Le dommage et la situation n’ont rien à voir avec le service ou sa qualité d’agent.
Dans certains cas, on peut quand même trouver un lien –> engagement de la responsabilité de la puissance publique (logique d’indemnisation).
Ce n’est pas parce que la faute est pénale qu’elle est forcément personnelle : TC 1935 THEPAZ
2) Les conséquences de la distinction :
Faute personnelle : action devant juge judiciaire contre l’agent
faute de service : action devant juge administratif contre la puissance publique
/!\Attention aux exceptions : conflit SPIC/usager –> juge judiciaire.
Les actions de la victime :
Victime, en fonction de la nature de la faute, doit choisir une juridiction. Mais possibilités favorables :
– 2 fautes à l’origine du dommage, une de service, une personnelle : plutôt que la victime aille dans les 2 juridictions, elle peut agir contre l’un des deux responsables pour le tout. CE 1911 ANGUET.
– Dommage causé par une faute personnelle liée au service : c’est avant tout une faute personnelle, mais le lien avec le servicepermet à la victime d’agir pour le tout contre la personne publique –> CE 1918 EPOUX LEMONNIER(faute personnelle à l’occasion du service) et CE 1949 DEMOISELLE LIMEUR(faute personnelle non dépourvue de tout lien avec le service)
Les actions de la personne condamnée :
Personne condamnée n’assume pas toujours la charge totale. La personne publique peut avoir payé la part qui est du fait de l’agent.
CE ass. 1951 DELVILLE : la personne publique peut avoir une action récursoire contre son agent.
TC 1954 MORITZ : cette action récursoire est ouverte devant le juge administratif.
CE ass. 1951 LARUELLE : la personne publique peut avoir une action en responsabilité (réparation des dommages) contre son agent (≠ action récursoire).
Sous-section 3 : Le fait réparé
1) Les modalités de la réparation :
Une réparation par équivalent :
Il faut remettre les choses en l’état –> le mieux est la réparation en nature. Mais pas toujours possible –> Juge administratif préfère la réparation par équivalent (argent).
Les dommages-intérêts peuvent être versés en capital (versé une fois) ou sous forme de rente (payée à intervalles réguliers, indexée). Juge administratif préfère en capital.
La date d’évaluation du préjudice :
Avant : c’était à la date du jour du dommage.
Arrêts dans les années 1950 ont opéré une distinction :
– Dommages aux biens : évalués à la date à laquelle ils ont pris fin (victime a pu commencer les travaux)
– Dommages aux personnes : évalués à la date du jour de la décision de réparation (prise par l’administration ou le juge)
Date ainsi décalée pour assurer réparation intégrale. Victime a intérêt à agir tard. Pour éviter les dérives –> juge fixe la date à laquelle la personne aurait du agir.
2) Le principe de la réparation intégrale :
Principe : réparation doit couvrir intégralité des préjudices subis.
Limite : dommage aux biens –> réparation plafonnée à la valeur du bien.
Avant :règle du forfait –> réparation versée aux agents publics quand ils subissaient un dommage pendant leurs fonctions. Valait réparation pour tous les préjudices
==> CE ass. 2003 MOYAT CAVILLE : ce forfait n’inclue pas les préjudices immatériels
Réparation ne doit pas excéder le préjudice.
Ex1 : fonctionnaire illégalement révoqué. Retrouve du travail puis réintègre ses fonctions. Il faudra ôter les salaires reçus (ou indemnités de chômage) de l’indemnisation accordée
Ex2 : avance de frais données par la sécurité sociale, il faudra les retrancher de l’indemnisation finale
Section 2 : Les variables de la responsabilité
Savoir si la personne publique est tenue de réparer. Originalité du droit administratif.
Les personnes publiques ont des prérogatives de puissance publique –> préjudices causés à certaines personnes au nom de l’intérêt général. Dès 1899, on admet responsabilité sans faute.
Il existe aussi une responsabilité pour faute présumée.
Sous-section 1 : La responsabilité pour faute
C’est le fondement normal de la responsabilité de la puissance publique.
≠ Moyen d’ordre public (alors que responsabilité sans faute si)
1) La faute :
Consistance de la faute :
Faute : manquement à une obligation préexistante (définition de Planiol).
Identification des obligations au cas par cas, appréciation concrète. Causes de faute : action/omission.
Principe :toute illégalité est forcément une faute. N’engage pas forcément la responsabilité de la puissance publique, n’est pas forcément la cause directe du dommage
==> Faute = notion relative
Le constat de la matérialité des faits par le juge pénal LIE le juge administratif.
Charge de la preuve : demandeur.
Dérogations –> présomptions de faute. Charge de la preuve –> administration.
Présomption joue surtout dans 2 domaines :
– Usagers des ouvrages publics –> c’est le défaut d’entretien normal de l’ouvrage public
– Responsabilité hospitalière –> juge administratif dit parfois que l’état de la victime révèle une faute dans l’organisation et le fonctionnement du service. Loi du 4 mars 2002.
2) La gravité de la faute :
– Engagement de la responsabilité uniquement pour faute lourde
– Tendance depuis 30 ans –> restriction du champ de la faute lourde au profit de la faute simple
Réduction du champ de la faute lourde :
Début 20ème siècle : engagement de la responsabilité pour faute lourde. Jusqu’aux années 1970, juge administratif a laissé une marge de manœuvre à l’administration dans les domaines sensibles :
– Service public hospitalier
– FISC
– Service de secours
– Service pénitentiaire
Aujourd’hui : exigence tombée depuis les années 1990.
Avant, juge administratif distinguait :
– Activités proprement médicales –> exigence de faute lourde
– Activités de soin (plus faciles) –> faute simple
==> CE ass. 1992 EPOUX V : la faute simple suffit pour engager la responsabilité vis-à-vis des activités médicales aussi.
Les autres activités ont subi même évolution :
– Activités de secours (SAMU) –> CE 1997 THEUX
– Sauvetage en mer –> CE section 1998 AMEON
– Lutte contre les incendies –> CE 1998 HANNAPPES
– Service pénitentiaire –> CE 2003 CHABBAT
Le champ résiduel de la faute lourde :
Il en reste 4, mais deux doivent en sortir :
– Police :CE ass. 2007 COMMUNE DE MOISSY CRAMAYEL –> faute simple suffit
– FISC : évolution :
Ø CE 1990 BOURGEOIS : les activités d’établissement et de recouvrement de l’impôt = activités difficiles –> faute lourde. Les autres activités –> faute simple
Ø CE section 2011 KRUPA :TOUTE l’activité du FISC –> faute simple.
2 domaines restent dans la faute lourde :
Seul titulaire et responsable de l’activité de justice –> Etat (CE section 2004 MME POPIN)
a) Justice judiciaire :
Article L 781-1 code de l’organisation judiciaire(date de 1972) –> responsabilité subordonnée à la preuve d’une faute lourde.
Cour de cassation a vision restrictive, mais de moins en moins…
Cet article est assorti de modalités différentes d’engagement de la responsabilité.
Ex : une personne placée en détention provisoire peut obtenir indemnisation même sans faute si elle est acquittée ou relaxée
Chambre civil 23 novembre 1956 DOCTEUR GIRY : pour la police judiciaire, si des dommages sont causés, la responsabilité de l’Etat doit être recherchée devant le juge judiciaire selon les principes de la responsabilité de la puissance publique.
b) Justice administrative :
Principe : faute lourde. Assouplissements :
– On reproche lenteur de la procédure, dépassement du délai raisonnable –> faute simple suffit (CE ass. 2002 M AGIERA)
– On reproche une décision rendue en violation du droit de l’UE –> faute simple suffit (CE 2008 GESTAS)
Activités de contrôle :
Maintien dans le champ de la faute lourde pas assuré. Beaucoup d’activités sont passées dans la faute simple :
– Transfusion sanguine : CE ass. 1993 DGD –> faute simple.
– Contrôle technique sur les navires : CE 1998 AMEON –> faute simple.
– Service de la navigation aérienne : CE 2010 MINISTRE DE L’ECOLOGIE –> faute simple
CE 2000 MINISTRE DE L’INTERIEUR CONTRE COMMUNE DE SAINT FLORENT : en matière de contrôle de légalité des actes des collectivités locales par le préfet, la responsabilité de l’Etat est engagée pour faute simple.
Années 2000 : le CE rappelle que la responsabilité de l’Etat est engagée pour faute lourde en matière de contrôle et surveillance des AAI.
Sous-section 2 : La responsabilité sans faute
L’administration provoque des dommages aux administrés sans avoir commis de faute, et pour l’intérêt général. Equité –> indemnisation de ces victimes.
CE 1895 CAMES : 1ère hypothèse de responsabilité sans faute (accident d’un agent public au cours d’une activité d’intérêt général)
Victime doit prouver le préjudice (≠ faute) –> plus simple.
Responsabilité sans faute = moyen d’ordre public (juge soulève d’office).
Seules force majeure et faute de la victime peuvent jouer comme cause exonératoire.
1) Le risque :
Une personne publique crée un risque –> doit assumer conséquences dommageables. Différents types de risques : risque profit, risque danger, autres types.
Le risque profit :
L’administration profite d’une activité à l’origine d’un risque. Logique qu’elle indemnise.
C’est la jurisprudence Cames. Les systèmes législatifs de protection des agents publics ont réduit sa portée, mais elle joue toujours dans un cas : pour les collaborateurs occasionnels du service public. Ce concours doit être effectif, et fonctionne même quand la personne apporte de l’aide par elle-même (sans demande de l’administration)
Le risque danger :
L’administration est tenue de réparer parce qu’elle a créé une situation dangereuse
Les choses dangereuses :
Par exemple les armes confiées aux forces de l’ordre. Responsabilité de l’Etat engagée si un tiers est blessé. Mais SEULEMENT les tiers –> personne visée par les forces de l’ordre pas indemnisée (possibilité de responsabilité pour faute cependant).
Responsabilité aussi pour les routes dangereuses. CE 1973 SIEUR DALLEAU (route à la Réunion).
CE 2003 AP-HP CONTRE MME MARZOUK : dommage du à une défaillance des produits ou appareils hospitaliers –> responsabilité sans faute (≠ responsabilité des produits défectueux)
Les méthodes dangereuses :
Se rapporte surtout à l’éducation surveillée. 3 choses :
– CE section 1956 THOUZELLIER : le fait d’autoriser des enfants à problème à sortir pour se réintégrer = méthode dangereuse.
– Responsabilité sans faute pour les majeurs détenus
– Responsabilité sans faute pour les problèmes liés aux hôpitaux psychiatriques
Problème de l’aléa thérapeutique –> malchance médicale. CE 1993 BIANCHI –> engagement de la responsabilité sans faute de la personne publique. Mais conditions strictes : aléa faible, aucune prédisposition, conséquences gravissimes, etc…
Jurisprudence ne joue plus –> loi du 4 mars 2002sur le droit des malades (indemnisation par l’ONIAM)
– Dommage causé par un mineur placé dans un foyer par une assistance éducative. Ce utilise notion de garde –> foyer gardien.
CE section 2005 GIE AXA COURTAGEa étendu cette jurisprudence aux mineurs délinquants
CE 2006 MINISTRE DE LA JUSTICE CONTRE MAIF : la victime peut d’abord s’adresser au gardien ou agir contre l’Etat responsable.
Ces jurisprudences ne valent que pour les tiers.
– Hypothèse des tiers à un ouvrage public, victimes d’un dommage accidentel –> responsabilité sans faute
2) La rupture de l’égalité devant les charges publiques :
Des décisions de l’administration rompent parfois égalité entre les citoyens. Conditions pour que cette rupture d’égalité soit réparable :
– Préjudice spécial : peu de personnes ont subi le dommage, spécialité = preuve de la rupture d’égalité
– Préjudice grave : personnes indemnisées seulement si le dommage dépasse la contrainte socialement acceptée. CE 2012 BIZOUERNE : montant de l’indemnisation ne couvre que la part excessive, anormale du dommage.
Dommages non accidentels de travaux publics :
Dommage non accidentel de travaux publics –> responsabilité sans faute. C’est le même régime, mais la victime doit prouver la gravité et la spécialité.
Dommage du fait des actes légaux :
Plusieurs types d’actes peuvent causer des dommages
Décisions administratives légales :
Exemple : les décisions individuelles créent parfois déséquilibre, rupture d’égalité.
CE 1923 COUITEAS : refus de concours de la force publique pour attroupement dangereux. CE a dit que cette décision était légale, justifiée, mais qu’elle rompait égalité –> indemnisation.
Evolution pour les décisions réglementaires : CE 63 COMMUNE DE GAVARNIE –> deux chemins piéton/cheval, café du mauvais côté. Arrêté réglementaire du maire est légal, mais on indemnise le préjudice du tenancier (grave et spécial, baisse du CA)
Lois et traités :
CE Nicolo 1989 : juge administratif peut écarter loi française contraire à un traité international.
cas d’engagement de la responsabilité de l’Etat sans faute du fait de la loi :
– CE ass. 1938 SOCIETE DES PRODUITS LAITIERS LAFLEURETTE : 2 conditions pour l’indemnisation :
Ø Législateur ne doit pas avoir manifesté volonté d’interdiction d’indemnisation. Rien dans la loi –> on peut engager responsabilité de l’Etat
Ø Conditions de gravité et spécialité du préjudice
CE ass. 1966 COMPAGNIE GENERAL D’ENERGIE RADIOELECTRIQUE : étend la jurisprudence Lafleuretteau cas d’un traité international.
– CE ass. 2007 GARDEDIEU : si une loi contraire à une norme internationale cause un préjudice grave et spécial –> indemnisation sur responsabilitésans faute.
3) Les régimes législatifs :
Lois règlent problème de la responsabilité de l’Etat :
– Loi 5 avril 1937 : responsabilité du fait des enseignants
– Loi du 31 décembre 1957