Source: https://www.slideshare.net/RPOWSL/zagadnienie-zachowania-trwaoci-projektu-wspfinansowanego-z-funduszy-europejskich
Timestamp: 2017-07-23 23:54:04+00:00
Document Index: 9371885

Matched Legal Cases: ['art. 57', 'art. 57', 'art. 57', 'art. 57', 'art. 57', 'art. 57', 'art. 57', 'art. 57', 'art. 57', 'art. 57', 'art. 244', 'art. 43', 'art. 4', 'art.57', 'art. 57', 'art. 57', 'art. 57', 'art. 57', 'Art. 37', 'art. 88']

Zagadnienie zachowania trwałości projektu współfinansowanego z fundus…
Srpc rada ministrow_072015
Z2.03 by Piotr Baloń
Materiały z warsztatów prowadzonych przez pracowników Wydziału Rozwoju Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa Śląskiego w marcu 2013 r. dla beneficjentów Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2007-2013.
Zagadnienie zachowania trwałości projektuwspółfinansowanego z funduszy europejskich Marzec, 2012 r. 2.
Wykaz skrótów: UE - Unia Europejska KE – Komisja Europejska Rozporządzenie nr 1083/2006 – Rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 Rozporządzenie nr 1260/1999 - Rozporządzenie Rady (WE) nr 1260/1999 z dnia 21 czerwca 1999 r. ustanawiające przepisy ogólne w sprawie funduszy strukturalnych PO - Program Operacyjny PO IiŚ - Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko PO IG - Program Operacyjny Innowacyjna Gospodarka PO PT - Program Operacyjny Pomoc Techniczna ZPORR – Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego SPOT - Sektorowy Program Operacyjny Transport SPO WKP - Sektorowy Program Operacyjny Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw EFRR – Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego FS – Fundusz Spójności ISPA – (ang. Instrument for Structural Policies for Pre-Accesion) Instrument Przedakcesyjnej Polityki Strukturalnej COCOF - (ang. Committee of the Coordination of the Funds) Komitet Koordynujący Fundusze przy Komisji Europejskiej) IZ – Instytucja Zarządzająca IP – Instytucja Pośrednicząca IW – Instytucja WdraŜająca Dz.U. – Dziennik Ustaw KC – Kodeks Cywilny PPP – partnerstwo publiczno - prywatne NFOŚiGW – Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki wodnej WFOŚiGW – Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki wodnej -2- 3.
Spis treści1. Wstęp ......................................................................................................................................... - 4 -2. Ogólna charakterystyka zagadnienia ..................................................................................... - 5 -3. Charakterystyka pojęć związanych z zagadnieniem trwałości projektu........................... - 10 - 3.1. Infrastruktura .................................................................................................................... - 10 - 3.2. Zaprzestanie działalności produkcyjnej ........................................................................... - 11 - 3.3. Zmiana charakteru własności........................................................................................... - 11 - 3.4. Zmiana charakteru operacji.............................................................................................. - 17 - 3.5. Warunki realizacji projektu ............................................................................................... - 19 - 3.6. NienaleŜne (nieuzasadnione) korzyści ............................................................................ - 21 - 3.7. Zakończenie operacji ....................................................................................................... - 30 -4. Trwałość projektu w kontekście wydatków finansowanych ze środków pomocytechnicznej ....................................................................................................................................... - 31 -5. Inne zagadnienia problemowe dotyczące pośrednio zagadnienia trwałości projektu.... - 33 -6. Wnioski .................................................................................................................................... - 36 -7. Załączniki ..................................................................................................................................... - 40 - 7.1. Załącznik nr 1: Podstawy prawne .................................................................................... - 40 - 7.2. Załącznik nr 2: Przykładowa lista sprawdzająca trwałość projektu.................................. - 47 - -3- 4.
1. Wstęp1) Celem niniejszego materiału jest analiza zagadnienia trwałości projektu w kontekście praktycznych problemów interpretacyjnych pojawiających się w toku realizowanych projektów, zarówno w okresie przedakcesyjnym jak i w trakcie perspektywy finansowej 2004-2006 i 2007-2013. W opinii autorów materiału poŜądane jest usystematyzowanie wiedzy dotyczącej pojęcia trwałości projektu oraz zagadnień z nim związanych, poprzez zaprezentowanie dotychczasowej praktyki stosowanej przez instytucje zarządzające funduszami europejskimi w Polsce. Niniejszy materiał nie podwaŜa decyzji instytucji względem beneficjentów.2) NaleŜy mieć na względzie fakt, iŜ trwałość projektu to tylko jedno z zagadnień kontrolowanych po zakończeniu realizacji projektu. Do pozostałych naleŜą w szczególności: osiągnięcie i utrzymanie wskaźników, wygenerowany przychód, zasada zakazująca podwójnego finansowania czy archiwizacja dokumentacji związanej z projektem. W pewnych okolicznościach mogą one wpływać na kwestię zachowania trwałości i z tego względu niektóre punkty podręcznika do nich nawiązują.3) Prawo polskie nie reguluje kwestii trwałości projektu, podstawę prawną w tej kwestii stanowią rozporządzenia Rady Unii Europejskiej.4) Kwestia trwałości projektów była przedmiotem 20. posiedzenia Komitetu Koordynującego Fundusze przy Komisji Europejskiej (COCOF- The Coordination Committee of the Funds), które odbyło się w dniu 24-25 września 2008 r. Podczas ww. posiedzenia KE zobowiązała się do przygotowania opracowania podjętych ustaleń dotyczących zagadnienia trwałości projektu w formie pisemnej – do chwili obecnej materiał taki nie został opublikowany przez KE.5) Materiał dotyczy projektów infrastrukturalnych oraz projektów, w ramach których dokonywano zakupu sprzętu lub wyposaŜenia, nie obejmuje natomiast co do zasady projektów Europejskiego Funduszu Społecznego.6) Materiał prezentuje dotychczasowe rozumienie siedmiu podstawowych pojęć związanych z trwałością projektu i stanowi próbę odpowiedzi na najczęściej zadawane pytania napływające do IZ. Materiał opiera się w głównej mierze na analizie przykładów, w których swoje stanowisko prezentowały poszczególne instytucje, uzupełnionych o komentarz ze strony autorów materiału. Celem zaprezentowania pełniejszego obrazu sytuacji w materiale posłuŜono się przykładami projektów z uwzględnieniem jak największego zróŜnicowania prezentowanych aspektów zagadnienia. Opisane projekty dobierane były pod kątem występujących w nich wątpliwości interpretacyjnych.7) Z uwagi na specyficzny charakter, osobny punkt materiału został poświęcony trwałości projektu w kontekście wydatków finansowanych ze środków pomocy technicznej. Zasady wykorzystania pomocy technicznej w poszczególnych PO mają charakter uniwersalny. Z tego względu, zdaniem autorów opracowany fragment dotyczący pomocy technicznej moŜe być wykorzystany równieŜ w przypadku PO KL. -4- 5.
2. Ogólna charakterystyka zagadnienia8) ZałoŜeniem funkcjonowania funduszy strukturalnych jest takie ich wydatkowanie, aby zapewniły trwałe pozytywne zmiany w gospodarce. Zarówno NSRO jak i inne dokumenty strategiczne stawiają akcent na trwałe efekty podejmowanych inicjatyw. Inwestycje w ramach programów operacyjnych powinny przyczyniać się do trwałego zrównowaŜonego rozwoju, wzrostu zatrudnienia oraz podniesienia konkurencyjności regionów. Co za tym idzie, na podmioty bezpośrednio zaangaŜowane we wdraŜanie funduszy nałoŜonych jest szereg obowiązków, których spełnienie pozwoli na efektywniejszą realizację celów rozwojowych. Do takich obowiązków zaliczyć naleŜy wymóg zachowania trwałości projektu.9) Z przeglądu dotychczasowych regulacji dotyczących trwałości wynika zasadnicza spójność przepisów prawnych w odniesieniu do elementów składających się na zasadę trwałości projektów w odniesieniu do róŜnych okresów funkcjonowania funduszy europejskich w Polsce (okres przedakcesyjny, okres perspektyw finansowych 2004-2006 i 2007-2013). Jedynie w odniesieniu do Rozporządzenia Rady nr 1164/1994 dotyczącego Funduszu Spójności, mówić moŜna o skrótowym ujęciu tego zagadnienia. Podstawy prawne dotyczące przedmiotowej kwestii wraz z tabelą dokonującą porównania brzmienia regulacji dotyczących trwałości w róŜnych okresach programowania zostały umieszczone w załączniku nr 1 do niniejszego podręcznika.10) Badanie trwałości dotyczy operacji obejmujących inwestycje w infrastrukturę lub inwestycje produkcyjne (inne rodzaje przedsięwzięć m.in. projekty współfinansujące instrumenty inŜynierii finansowej, udział w targach zagranicznych lub misjach gospodarczych, szkolenia nawet jeŜeli współfinansowane są przez FS lub EFRR nie są objęte zasadą trwałości). Polega ono na ustaleniu czy projekt nie został poddany znaczącej modyfikacji, za którą uznaje się takie zmiany, które naruszałyby jego charakter, warunki realizacji, które mogą powodować uzyskanie nieuzasadnionych korzyści lub zmiany charakteru własności infrastruktury powstałej w wyniku realizacji projektu. W odniesieniu do projektów pespektywy finansowej 2007-2013, zagadnienie trwałości reguluje art. 57 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006.11) Interpretacja pojęcia „zasadnicza modyfikacja”, z uwagi na sposób zredagowania istniejących w przedmiotowym zakresie przepisów, dokonywać się powinna w następującej strukturze: -5- 6.
Nie moŜna poddawać operacji zasadniczej modyfikacji wynikającej: (a) ze zmiany charakteru własności elementu infrastruktury, 1 albo (ang. „or”) (b) z zaprzestania działalności produkcyjnej i (ang. „and”) (c) mającej wpływ na charakter lub warunki realizacji operacji lub (ang. „or”) 2 (d) powodującej uzyskanie nieuzasadnionej korzyści przez przedsiębiorstwo lub podmiot publiczny. 12) Analiza podanego fragmentu wymaga przede wszystkim zwrócenia uwagi na funktory 2 zdaniotwórcze (spójniki) znajdujące się pomiędzy poszczególnymi grupami i fragmentami przytoczonej części przepisu (albo / i / lub). Grupa 1 13) Aby modyfikacja spełniała kryteria art. 57 ust. 1 akapit 1 Rozporządzenia 1083/2006, musi wynikać albo ze zmiany charakteru własności elementu infrastruktury (fragment (a)) albo z zaprzestania działalności produkcyjnej (fragment (b)). JeŜeli nie wystąpi Ŝaden z tych czynników, wykluczone jest powstanie „zasadniczej modyfikacji”. W konsekwencji takiej sytuacji bezprzedmiotowe jest sprawdzanie wpływu na charakter lub warunki realizacji operacji, jak równieŜ weryfikacja wystąpienia korzyści i tego, czy była ona uzasadniona. Grupa 2 14) Fragmenty (c) i (d) określają natomiast cechy gatunkowe, które nosić powinny zachowania określone w pkt. 1, aby zaistniałą modyfikację moŜna uznać za niedozwoloną w świetle art. 57 Rozporządzenia 1083/2006. Wniosek ten wynika z tego, iŜ pomiędzy fragmentami grupy 1 i grupy 2 umieszczony został funktor koniunkcji „i”. 15) Pomiędzy samymi fragmentami (c) i (d) umieszczony został funktor „lub”, co sugeruje, iŜ niedozwolone jest takie zachowanie z grupy 1 (zarówno (a), jak i (b)), które albo ma wpływ na 3 charakter lub warunki realizacji operacji, albo powoduje uzyskanie nieuzasadnionej korzyści przez beneficjenta, albo jedno i drugie. Podsumowując stwierdzić naleŜy iŜ, zachowania (a) lub (b) oznaczają zasadniczą modyfikację, jeŜeli stanowią przyczynę dla skutku w postaci (c) lub (d), tj. jeŜeli zachodzi między nimi związek przyczynowo – skutkowy). 16) Przywołany powyŜej sposób podejścia został potwierdzony przez KE podczas 20 posiedzenia COCOF, które odbyło się w Brukseli, w dniach 24 – 25 września 2008 r.2 Z. Ziembiński, Logika praktyczna, str. 77-943 NaleŜy zwrócić uwagę na fakt, Ŝe art. 57 Rozporządzenia 1083/2006 mówi o „nieuzasadnionej korzyści”, co oznacza, iŜ wprzypadku gdy spełniony jest jeden z warunków o których mowa we fragmencie a) lub b) lecz występująca korzyść nie macharakteru nieuzasadnionej, naruszenie zasady trwałości nie ma miejsca. -6- 7.
17) Zaprzestanie działalności produkcyjnej z duŜym prawdopodobieństwem będzie wpływać na charakter lub warunki realizacji operacji w sposób, który pozwala na stwierdzenie, iŜ operacja została poddana niedozwolonej zasadniczej modyfikacji. Tym samym jeŜeli nastąpiło zaprzestanie produkcji, najprawdopodobniej nie zachowano takŜe trwałości projektu.18) Podobnie, jeŜeli zmiana charakteru własności elementu infrastruktury wpływa na charakter operacji lub warunki jej realizacji (np. z uwagi na wyraźną sprzeczność z umową o dofinansowanie), stwierdzić naleŜy, iŜ zasada trwałości nie zostaje zachowana, bowiem juŜ sam wpływ na charakter operacji lub na warunki jej realizacji umoŜliwia podjęcie procedury odzyskiwania środków.19) Okres utrzymania trwałości kaŜdorazowo regulują szczegółowe akty normatywne, których odpowiednie fragmenty przywołane są w załączniku nr 7.1 (w zaleŜności od perspektywy finansowej, rodzaju instrumentu finansującego konkretny projekt, okres ten jest róŜny). W perspektywie 2007-2013 okres ten, zarówno dla funduszy strukturalnych, jak równieŜ Funduszu Spójności, wynosi 5 lat liczonych od zakończenia projektu. Polska skorzystała równieŜ z moŜliwości skrócenia tego okresu do 3 lat w przypadku współfinansowania w ramach projektu inwestycji lub miejsc pracy utworzonych przez małe i średnie przedsiębiorstwa.20) Spełnienie obowiązku zachowania trwałości projektu podlega monitoringowi i kontroli. W zaleŜności od decyzji IZ moŜe on opierać się na: • weryfikacji trwałości projektów na próbie wybranej na podstawie analizy ryzyka lub • okresowym wypełnianiu przez beneficjentów specjalnie opracowanych w przedmiotowym zakresie sprawozdań lub oświadczeń, na podstawie których określa się, czy została zachowana trwałość projektu. Na podstawie informacji zawartych w sprawozdaniach lub/oraz innych czynników ryzyka dokonuje się wyboru projektów, które następnie zostają poddane kontroli trwałości. Przykładowo, w przypadku SPOT kontrola trwałości projektu przeprowadzana była wobec co najmniej 5% lub 10% liczby projektów, w zaleŜności od działania i charakteru projektu, których termin zakończenia realizacji przypadał w danym roku. Instytucja zarządzająca informowała o tym KE w sprawozdaniu rocznym. Kwota środków związanych z tymi elementami projektu, które zostały poddane znaczącej modyfikacji, traktowana jest jako nieprawidłowość. Przyznane wcześniej fundusze na realizację projektu uznaje się za kwotę nienaleŜnie wypłaconą i podlegają one procedurze korekty finansowej. Zgodnie ze stanowiskiem KE, w przypadku naruszenia zasady trwałości naleŜy zastosować korektę finansową proporcjonalnie do charakteru i wagi naruszenia oraz -7- 8.
4 proporcjonalnie do strat finansowych . Wysokość korekty powinna równieŜ uwzględniać, w 5 jakim stopniu beneficjent wypełnił zobowiązanie utrzymania inwestycji przez 3/5 lat . 21) Konsultacja kwestii trwałości projektu z odpowiednimi instytucjami przed dokonaniem zmian w projekcie jest niekiedy obowiązkiem wynikającym z umowy o dofinansowanie, który leŜy po stronie beneficjenta. JednakŜe ostateczna, wiąŜąca decyzja co do oceny zachowania trwałości projektu, następuje dopiero w rezultacie kontroli przeprowadzanej przez odpowiednią IZ/IP/IP II. KaŜdy przypadek analizowany pod kątem zachowania zasady 6 trwałości naleŜy rozpatrywać indywidualnie , przy czym w pierwszej kolejności naleŜy zweryfikować zgodność proponowanych przez beneficjenta zmian z celami określonymi pierwotnie w umowie o dofinansowanie. 22) W toku realizacji projektów ze strony beneficjentów oraz instytucji często pojawiają się pytania o konieczność aneksowania umowy o dofinansowanie, czy teŜ wymóg uzyskiwania zgody instytucji na działania beneficjenta. Odpowiedzi na te zapytania odnaleźć moŜna w treści umowy o dofinansowanie, która zawiera postanowienia o charakterze ogólnym, niekiedy brzmiące analogicznie jak zapisy rozporządzenia. Umowa o dofinansowanie, w odniesieniu do dokonywanych przekształceń w ramach projektu, zawiera postanowienia odnoszące się do obowiązku uzyskiwania przez beneficjenta zgody IP II, IP lub IZ, opis procedury konsultacji beneficjenta z instytucjami oraz terminy wiąŜące strony umowy w tym zakresie. Ponadto umowa o dofinansowanie zawiera wskazania co do wymogu jej aneksowania w przypadku zmian zachodzących np. w odniesieniu do podmiotów realizujących projekt.4 Opinia KE wyraŜona w sprawozdaniu z 20. posiedzenia COCOF w dniach 24-25 września 2008 r.5 Podejście takie obrazują na przykład ogólne wzory umów o dofinansowanie dla priorytetów PO IiŚ, których §19 ust. 4a brzmi:„W przypadku rozwiązania umowy w trybie, o którym mowa w ust. 2 pkt 2 (dot. zasadniczej modyfikacji Projektu, w rozumieniuart. 57 ust. 1 rozporządzenia 1083/2006 – przyp. autor.), kwota wymagana do zwrotu określana jest przez InstytucjęWdraŜającą w szczególności przy uwzględnieniu długości okresu, w którym Beneficjent nie dokonał zasadniczej modyfikacjiProjektu w rozumieniu art. 57 ust.1 rozporządzenia 1083/2006, liczonego proporcjonalnie do okresu, o którym mowa w §16ust.1 (5 lat – przyp. autor.)”. Dodać naleŜy, iŜ §19 odnosi się do prawa instytucji do rozwiązania umowy, a nie przesądzao obowiązku takiego rozwiązania, co pozawala IW na indywidualną ocenę przypadków wypowiadania umów w sytuacjachnaruszenia trwałości.6 Opinia KE wyraŜona w sprawozdaniu z 20. posiedzenia COCOF w dniach 24-25 września 2008 r. -8- 9.
Rys. Proponowany sposób postępowania przy ocenie zachowania trwałości operacji -9- 10.
3. Charakterystyka pojęć związanych z zagadnieniem trwałości projektu23) W ramach analizowania zagadnienia trwałości projektu naleŜy odnosić się do regulacji prawnych w tym zakresie. PoniŜej dokonano charakterystyki następujących pojęć związanych z trwałością projektu: infrastruktura zaprzestanie działalności produkcyjnej, zmiana charakteru własności, zmiana charakteru operacji, warunki realizacji operacji, nienaleŜne (nieuzasadnione) korzyści, zakończenie operacji.3.1. Infrastruktura24) Obecne regulacje dotyczące trwałości projektu, zawarte w art. 57 rozporządzenia nr 1083/2006, odnoszą się do operacji obejmującej inwestycje w infrastrukturę lub inwestycje produkcyjne.25) W projektach obejmujących obok elementów infrastrukturalnych takŜe szereg wartości prawnych i niematerialnych, pojawiają się wątpliwości interpretacyjne co do moŜliwości uwzględniania specyfiki tych projektów przy dokonywaniu oceny trwałości. Zgodnie z regulacjami dotyczącymi zagadnienia trwałości projektu, obowiązek zachowania tejŜe zasady nałoŜony został na materialne lub infrastrukturalne elementy realizowanego projektu. Wynika z tego, Ŝe wartości niematerialne (w tym prawne) nie są przedmiotem tej regulacji. Niemniej, z uwagi na fakt, iŜ wartości niematerialne mogą wpływać na działalność produkcyjną (np. w wyniku utraty patentu lub licencji konieczne jest zaprzestanie produkcji) zupełne pomijanie ich w badaniu trwałości nie jest wskazane.26) Zgodnie ze sprawozdaniem z posiedzenia COCOF z 24 września 2008 r. uznano, iŜ nie ma moŜliwości wyłączenia stosowania art. 57 rozporządzenia nr 1083/2006 w odniesieniu do infrastruktury, która ulega amortyzacji w okresie krótszym niŜ 5 lat (3 lata dla MSP). Niemniej podstawowe znaczenie mają zapisy wniosku o dofinansowanie, w którym moŜe zostać zaznaczone, Ŝe pewne elementy, ze względu na ich specyficzne cechy, zostaną zamortyzowane lub zastąpione innymi w krótszym okresie niŜ przewiduje to art. 57, o ile słuŜy to celom projektu. W takich wypadkach KE zaleca jednak szczególne badanie, czy w wyniku podjętych działań beneficjent nie uzyskał nieuzasadnionych korzyści. Dodatkowo zauwaŜono, iŜ w szczególnych przypadkach beneficjent powinien być w stanie udowodnić, iŜ usunięty element z racji zuŜycia musiał zostać wymieniony. - 10 - 11.
3.2. Zaprzestanie działalności produkcyjnej 27) Działalność produkcyjna to działalność, w wyniku której produkowane są dobra lub świadczone są usługi. 28) W kontekście zachowania trwałości projektu zaprzestanie działalności produkcyjnej odnosi się do trwałego przerwania działań bezpośrednio związanych z realizowanym projektem - niekoniecznie oznacza to zaprzestanie całej działalności produkcyjnej danej firmy lub instytucji publicznej. 29) Przeniesienie działalności produkcyjnej do innego państwa członkowskiego jest traktowane jako zaprzestanie działalności produkcyjnej. 30) Nowelizacja rozporządzenia nr 1083/2006 z 16 czerwca 2010 r. objęła artykuł 57. W zakresie przesłanki zaprzestania działalności produkcyjnej ustalono wyjątek mówiący, iŜ naruszenie zasady trwałości nie następuje w przypadku „operacji poddanej zasadniczej modyfikacji w wyniku zaprzestania działalności produkcyjnej spowodowanego upadłością 7 niewynikającą z oszukańczego bankructwa” . Rozporządzenie weszło w Ŝycie następnego dnia po jego opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym UE, z zastrzeŜeniem, iŜ punkt odnoszący się do zmiany art. 57 rozporządzenia nr 1083/2006 stosuje się od dnia 1 stycznia 2007 r. W związku z zasadą trwałości projektu mowa jest o utrzymaniu działalności produkcyjnej, a nie utrzymaniu produkcji wyrobu o określonym wzorze przemysłowym/uŜytkowym. Zrozumiałym jest zatem, iŜ w odniesieniu do produkcji sezonowej trudno utrzymać produkcję tego samego wzoru przez pięć lub nawet trzy lata. Dlatego w kontekście zachowania trwałości projektu, po zrealizowaniu celu wsparcia, czyli wprowadzeniu danego wzoru produkcji, dopuszczona jest zmiana profilu produkcji. 3.3. Zmiana charakteru własności 31) Podkreślić naleŜy, iŜ na gruncie prawa polskiego oraz regulacji unijnych brak jest definicji terminu „zmiana charakteru własności”. KE wskazywała na konieczność szerokiego rozumienia tego pojęcia. 32) Poprzez „własność” rozumie się przysługujące podmiotom prawo rzeczowe, tj. prawo o charakterze cywilnoprawnym, które obejmuje pełny zakres uprawnień wobec rzeczy. Prawo własności obejmuje „pełnię władzy” właściciela nad jego rzeczą – uprawnienie do korzystania z rzeczy oraz do rozporządzania nią. Własność naleŜy do praw majątkowych, zatem jego funkcja polega na bezpośredniej realizacji interesów ekonomicznych uprawnionego. Własność7 Rozporządzenie PE i Rady UE nr 539/2010 z dnia 16 czerwca 2010 r. zmieniające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego FunduszuSpołecznego oraz Funduszu Spójności w odniesieniu do uproszczenia niektórych zapisów oraz w odniesieniu do niektórychprzepisów w zakresie zarządzania finansowego. - 11 - 12.
nie jest toŜsama z posiadaniem, które naleŜy postrzegać jako swoisty stan faktyczny, a nie prawo majątkowe. 33) Instytucja „uŜytkowania wieczystego” z racji na swoją specyfikę oraz charakter stosowania na potrzeby kontroli zasady trwałości powinna być traktowana na równi z „własnością” o której mowa powyŜej. 34) Na gruncie prawa cywilnego wyróŜniamy takŜe ograniczone prawa rzeczowe. Prawa te polegają na wykonywaniu niektórych uprawnień na cudzej rzeczy, przysługujących w zwykłych warunkach właścicielowi. W takim znaczeniu ograniczone prawa rzeczowe stanowią 8 „obciąŜenia” prawa własności . ObciąŜenie ograniczonym prawem rzeczowym nie jest nabywaniem własności, gdyŜ daje danemu podmiotowi władztwo nad cudzą rzeczą jedynie w pewnym, ograniczonym zakresie. Ograniczonymi prawami rzeczowymi w świetle KC są: uŜytkowanie, słuŜebność, zastaw, spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu oraz hipoteka. 35) Specyficzną instytucją prawa publicznego jest tzw. trwały zarząd, który reguluje zasady uŜytkowania nieruchomości Skarbu Państwa albo jednostek samorządu terytorialnego przez 9 nieposiadające osobowości prawnej jednostki organizacyjnie tych podmiotów . Stosowanie tej formy prawnej nie prowadzi do zmiany charakteru własności. 36) Przesłanka „zmiany charakteru własności” powinna być interpretowana w sposób formalny, jako kaŜda podmiotowa zmiana własności wytworzonego majątku. 37) Za zmianę charakteru własności uznaje się prawne jej przeniesienie na inny podmiot. Przeniesienie własności dokonuje się na mocy umowy sprzedaŜy, zamiany, darowizny, przekazania lub innej umowy słuŜącej przeniesieniu własności rzeczy. Pojęcie to odnosi się takŜe do przekształceń polegających na zmianach w strukturze własnościowej określonego podmiotu, w tym na zmianach struktury udziałów w spółce z o.o. i zmianie struktury akcjonariatu w spółce akcyjnej. 38) Termin „zmiana charakteru własności” naleŜy rozumieć takŜe jako zmianę własności elementu projektu. 39) Pojęcie to nie ogranicza się wyłącznie do przeniesienia własności z podmiotu publicznego na prywatny, ale zmianą charakteru własności moŜe być takŜe przeniesienie własności z 10 podmiotu publicznego na publiczny czy z prywatnego na prywatny – zarówno w pełnym zakresie jak i poprzez obejmowanie udziałów. 40) Nie stanowi zmiany charakteru własności zmiana formy organizacyjno - prawnej przedsiębiorstwa, np. na skutek przekształcenia uregulowanego w Tytule IV Dział III 11 „Przekształcenie spółek” Ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych . TakŜe obciąŜenie ograniczonym prawem rzeczowym nie musi automatycznie stanowić8 Gniewek E., Komentarz do art. 244 kodeksu cywilnego (w: ) Gniewek E., Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe.Komentarz, Wyd. Zakamycze 2001.9 Por. art. 43 i nast. w zw. z art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr102, poz. 651 z późn. zm.).10 Sprawozdanie z 20. posiedzenia COCOF w dniach 24 – 25 września 2008 r.11 Dz.U. Nr 94, poz. 1037 z późn. zm. - 12 - 13.
12 zmiany charakteru własności . Zmiany charakteru własności nie powodują teŜ czynności ustanawiające prawa o charakterze względnym takie jak najem, dzierŜawa, zastaw czy uŜyczenie, gdyŜ nie przenoszą prawa własności na inny podmiot. 41) W dniu 24-25 września 2008 r., na 20. posiedzeniu COCOF określił, iŜ: co do zasady sprzedaŜ części lub całości infrastruktury na rynku naleŜy rozpatrywać jako zmianę charakteru własności nawet jeśli zarówno zbywcą jak i nabywcą jest podmiot publiczny, aczkolwiek by mówić o znaczącej modyfikacji w takim przypadku konieczne jest wystąpienie jednocześnie co najmniej jednej z przesłanek zawartych w art.57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006. prywatyzacja części lub całości spółki gminnej jako zmiana charakteru własności nie oznacza w kaŜdym przypadku naruszenia zasady trwałości. KaŜdorazowo jednak w takim przypadku badania trwałości projektu, naleŜy zbadać, czy pozostałe przesłanki, o których mowa w art. 57 rozporządzenia nr 1083/ 2006, zostały spełnione. bezpłatne przeniesienie przez gminę własności infrastruktury na własną spółkę nie będzie traktowane jako naruszenie trwałości projektu. Pojęcie zmiany charakteru własności rozpatrywane jest w kontekście przekształceń zachodzących w strukturze zarządzania danym projektem. MoŜe wystąpić sytuacja, gdy beneficjenci projektów finansowanych z uŜyciem środków unijnych samodzielnie określają strukturę zarządzania projektem, która następnie podlega ocenie w ramach procesu oceny wniosku o dofinansowanie. Podmiot ubiegający się o przyznanie dofinansowania moŜe składając wniosek o dofinansowanie, opisać strukturę zarządzania projektem w fazie realizacji i eksploatacji do końca okresu trwałości. Z drugiej strony w niektórych PO/RPO występuje obowiązek określenia struktury własności majątku wytworzonego w ramach projektu, a takŜe opisu sposobu wykorzystania majątku zarówno w okresie realizacji projektu, jak i w okresie pięciu lat od jego zakończenia- na przykład w PO IiŚ. Załącznikiem numer 5 do umowy o dofinansowanie w ramach tego programu jest „Opis Projektu”, w którym beneficjent zobowiązany jest zawrzeć powyŜsze informacje. Istnieje takŜe ogólna moŜliwość określenia przez beneficjenta we wniosku o dofinansowanie struktury zarządzania projektem, w ramach której w trakcie realizacji lub eksploatacji projektu dojdzie do przekształceń podmiotowych o charakterze prawnym. Beneficjent kaŜdorazowo w przypadku podejmowanych zmian w tym zakresie zobowiązany jest do poszanowania zasady trwałości. NaleŜy przy tym zauwaŜyć, Ŝe ujawnienie na etapie składania wniosku o dofinansowanie planowanych docelowych przekształceń podmiotowych w projekcie, wyłącza zarzut znaczącej modyfikacji projektu w razie jego akceptacji przez właściwą instytucję, znajdującej wyraz w zawartej umowie o dofinansowanie.12 KaŜda tego rodzaju sytuacja wymaga odrębnego badania, które ostatecznie przesądza o tym, czy skutki obciąŜeniaograniczonym prawem rzeczowym oznaczają równieŜ zmianę charakteru własności infrastruktury objętej zasadą trwałości. Wszczególności wydaje się, iŜ z taką sytuacją będziemy mieć do czynienia w przypadku, gdy obciąŜenie ograniczonym prawemrzeczowym danego elementu infrastruktury uniemoŜliwi jego wykorzystanie na rzecz realizacji projektu w zakresieprzewidzianym w umowie o dofinansowanie. - 13 - 14.
42) Przykład: Trwałość projektu „Oczyszczanie ścieków na (…)”(projekt ISPA): Opis sytuacji: Beneficjentem projektu jest w analizowanym przypadku Sp. z o. o. zawiązana przez samorząd gminny, WFOŚiGW w Bielsku Białej oraz WFOŚiGW w Katowicach (instytucje te łącznie posiadają 100 % udziałów spółki- są jej jedynymi właścicielami). Jeden z WFOŚiGW wyraził wolę zbycia udziałów w spółce pozostałym pierwotnym właścicielom w okresie trwałości projektu. Czy tą sytuację naleŜy traktować jako naruszającą zasadę trwałości? Stanowisko IZ: Zbycie udziałów w ww. przypadku naleŜy traktować jako zmianę charakteru własności elementu infrastruktury. Z tego względu, w celu weryfikacji zachowania zasady trwałości, niezbędne jest zbadanie, czy ewentualna sprzedaŜ udziałów będzie miała wpływ na charakter i cele projektu oraz warunki jego eksploatacji. Dodatkowo zbycie udziałów moŜe spowodować uzyskanie nieuzasadnionej korzyści. Obie te przesłanki naleŜy zatem dokładnie zbadać. Komentarz: Zbycie udziałów co do zasady naleŜy traktować jako zmianę charakteru własności. Przesłanka zmiany charakteru własności następuje niezaleŜnie czy podmiot nabywający udziały będzie publiczny czy prywatny. W przypadku instytucji publicznych, powiązanych ze sobą w przestawiony powyŜej sposób, zastosowanie procedury konkurencyjnej samo w sobie nie wyklucza powstania „nieuzasadnionej korzyści”- prawdopodobnie spowoduje zmaksymalizowanie korzyści po stronie zbywcy udziałów (sprzedaŜ nastąpi po najwyŜszej rynkowej cenie). Tym samym skutkując wykluczeniem wzbogacenia nabywcy, spowoduje jednocześnie powstanie „nieuzasadnionej korzyści” po stronie zbywcy. W realiach funkcjonowania rynku (czy to w zakresie usług publicznych, jak to miało miejsce w omawianym przypadku, czy teŜ innych usług funkcjonujących na rynku) ocena tego czy korzyść jest nieuzasadniona powinna przede wszystkim uwzględniać okoliczność, iŜ korzyść przekazana w pierwotnej relacji pomiędzy właściwą instytucją a beneficjentem została przekazana w sposób legalny i w wysokości „uzasadnionej”. Zapewnia to prosty i spójny sposób oceny „zasadności” korzyści. Odnosząc powyŜsze do opisanego stanu faktycznego naleŜy zauwaŜyć, Ŝe uniknięcie nieuzasadnionej korzyści będzie moŜliwe, o ile wzbogacenie wynikające z faktu przekazania spółce – beneficjentowi dofinansowania unijnego, w sensie ekonomicznym pozostanie w tej spółce. W celu wykluczenia nieuzasadnionej korzyści po stronie zbywcy cena sprzedaŜy udziałów powinna uwzględniać więc okoliczność częściowego sfinansowania majątku spółki z środków UE. Nie powinna więc być wyŜsza niŜ procent obecnej wartości rynkowej (uwzględniającej amortyzację) odpowiadający wkładowi WFOŚiGW w majątek spółki. W takim przypadku korzyść zachowa charakter „uzasadniony”, poniewaŜ zostanie w pełni zachowana przez spółkę realizującą cele projektu. MoŜna przy tym wskazać, Ŝe cena ta moŜe być równieŜ niŜsza (moŜe nawet nastąpić nieodpłatne przekazanie) zgodnie z zasadami uposaŜania w majątek podmiotów świadczących usługi w ogólnym interesie gospodarczym w gospodarce - 14 - 15.
wodno-ściekowej. W takim przypadku spółce zostanie przekazana korzyść pochodząca z dofinansowania UE oraz korzyść pochodząca z środków WFOŚiGW.43) Przykład: Trwałość projektów „Budowa Międzynarodowego Centrum Logistycznego (…)” oraz „Budowa Międzynarodowego Centrum Logistycznego (…) – zadanie 2”(projekty SPOT): Opis sytuacji: Beneficjent we wniosku o dofinansowanie określił, iŜ planuje przekazanie odpowiedzialności za zarządzanie infrastrukturą obu projektów na rzecz podmiotu trzeciego. Po zakończeniu projektu Beneficjent wyraził wolę utworzenia nowej spółki – Sp. z o.o. na bazie zorganizowanej części przedsiębiorstwa Oddziału w (…), w skład którego wejdą produkty projektów sfinansowanych z uŜyciem środków z EFRR („Budowa Międzynarodowego Centrum Logistycznego (…) oraz „Budowa Międzynarodowego Centrum Logistycznego (…) – zadanie 2”). Określono, iŜ po wprowadzeniu planowanych zmian produkty obu projektów będą nadal wykorzystywane zgodnie z celami określonymi w umowie o dofinansowanie. W momencie skierowania zapytania do IP II beneficjent przedłoŜył następującą sekwencję działania: zawiązanie nowej spółki w formie Sp. z o.o., ustanowienie zabezpieczeń na rzecz Ministra Infrastruktury naleŜytego wykonania umów o dofinansowanie przez ww. Sp. z o.o. (weksle In blanco oraz umowy o dobrowolnym poddaniu się egzekucji), wprowadzenie do umów o dofinansowanie nowego beneficjenta i przeniesienie praw i obowiązków wynikających z tych umów poprzez podpisanie odpowiednich aneksów, wniesienie do spółki aportem majątku obecnego beneficjenta i podniesienie kapitału zakładowego nowej Sp. z o.o., ewentualne udostępnienie udziałów tworzonej spółki innym inwestorom na warunkach rynkowych – po wniesieniu ewentualnego majątku do spółki. Stanowisko IZ: W powyŜszym przykładzie nie ma konieczności wprowadzania do umów o dofinansowanie nowych podmiotów jako beneficjentów. Wystarczającym jest wskazanie w umowie o dofinansowanie tworzonej Sp. z o.o. jako podmiotu odpowiedzialnego za zarządzanie infrastrukturą współfinansowaną w ramach zrealizowanych projektów (poprzez aneks). Odpowiedzialność za osiągnięcie celów oraz wskaźników zapisanych w umowie o dofinansowanie nadal spoczywać będzie na obecnym beneficjencie. Charakter przedsięwzięcia powinien pozostać niezmieniony (otwarty charakter terminala) – konieczne jest, aby zostały utrzymane załoŜone wskaźniki projektów. Sama zmiana charakteru własności infrastruktury poprzez powołanie nowej spółki, utworzonej na bazie dotychczasowego przedsiębiorstwa, nie spowoduje znaczącej modyfikacji projektu. W tej sytuacji waŜne jest jednak, Ŝeby beneficjent zobowiązał się, iŜ przekształcenia w ramach spółki nie będą wiązały się ani ze zmianą charakteru czy teŜ warunków wykonania projektu, ani teŜ z osiąganiem nienaleŜnych korzyści przez inne podmioty. Konieczne jest, aby dopuszczenie nowych - 15 - 16.
udziałowców dokonało się na warunkach rynkowych zapewniających odpowiednią konkurencyjność, zgodnie z zasadami działania spółki określonymi w dokumentach statutowych. Nie moŜe takŜe nastąpić podwyŜszenie opłat, które mogłyby być uznane za czerpanie nienaleŜnych korzyści przez nowych udziałowców. W powyŜszym przypadku beneficjent zapewnił, iŜ podmioty obejmujące udziały nowej spółki nie uzyskają nienaleŜnych korzyści, gdyŜ ilość obejmowanych przez nie udziałów jest w zgodzie z proporcją wartości wkładu tych spółek i rynkowej wartości tworzonej spółki. Kwestia obowiązków udziałowców tejŜe Sp. z o.o. względem umowy o dofinansowanie moŜe zostać uregulowana na drodze umowy inwestorskiej między tymi podmiotami a beneficjentem. Komentarz: W wyniku przekształceń w ramach spółki zarządzającej projektem dojdzie do zmiany charakteru własności. Dodatkowo istnieje ryzyko uzyskania nienaleŜnych korzyści przez zaangaŜowane podmioty. Dla zachowania trwałości naleŜy przeprowadzić wejście podmiotów do spółki posiadającej produkty projektu na warunkach rynkowych.44) Przykład: Trwałość projektów w kontekście planowanych zmian form właścicielskich zakładów opieki zdrowotnej dla których organem załoŜycielskim jest Minister Obrony Narodowej: Opis sytuacji: Ministerstwo Zdrowia poinformowało o rozwaŜanych przekształceniach dotyczących przejęcia przez jednostki samorządu terytorialnego trzech szpitali wojskowych, których organem załoŜycielskim był Minister Obrony Narodowej. Szpitale te są beneficjentami wsparcia w POIiŚ. Stanowisko IZ: Stanowisko KE w zakresie oceny z punktu widzenia przesłanki zmiany charakteru własności przesunięć majątku pomiędzy podmiotami publicznymi jest niejednoznaczne. W opinii IZ PO IiŚ moŜna jednak bronić stanowiska, Ŝe w tym określonym przypadku takie przesunięcie nie zmienia charakteru własności. Własność miałaby bowiem nadal charakter publiczny, a sam formalny fakt zmiany podmiotu władającego miałby znaczenie jedynie organizacyjne. W zakresie kwestii, czy nie nastąpi przekazanie nieuzasadnionej korzyści podmiotowi publicznemu (art. 57 ust. 1 lit. a) naleŜy przyjąć, Ŝe przekazanie jst majątku szpitali nie będzie miało charakteru nieuzasadnionego. Przekazanie majątku będzie bowiem wyrazem określonej zmiany organizacyjnej polegającej na przejęciu i realizowaniu określonych zadań związanych z opieką zdrowotną przez jst. W tym kontekście przekazanie majątku przez jednostkę organizacyjną skarbu państwa, które jednocześnie nałoŜyło na jst określone zadania w zakresie publicznej ochrony zdrowia powinno być w rozumieniu ww. przepisu uzasadnione. Z ww. względów naleŜy więc uznać, Ŝe opisywane przekształcenia prawdopodobnie nie spowodują naruszenia zasady trwałości określonej w art. 57 rozporządzenia 1083/2006. JednakŜe analiza w powyŜszym zakresie powinna zostać dokonana przez IP na podstawie wniosku o dofinansowanie projektu i z uwzględnieniem okoliczności konkretnego przypadku. - 16 - 17.
Komentarz: Co do zasady ten rodzaj przekształceń powinien być traktowany jako zmiana charakteru własności. Kluczowe w sprawie było więc rozstrzygnięcie czy nie wystąpiła nieuzasadniona korzyść. Kontynuacja zadań realizowanych pierwotnie przez szpitale MON przez szpitale podlegające jst z wykorzystaniem majątku dofinansowanego z środków UE powinna wykluczyć zarzut wystąpienia nieuzasadnionej korzyści. Ostateczna konkluzja w sprawie byłaby moŜliwa po uzyskaniu szczegółowych informacji dotyczących sposobu i trybu planowanych przekształceń. 45) Podczas analizowania zmiany charakteru własności uwzględnia się specyfikę projektów realizowanych w ramach danego PO/RPO. We wzorach umów o dofinansowanie projektu w ramach PO IG przyjęto zapisy zobowiązujące beneficjenta do niedokonywania czynności rozporządzających dotyczących praw wynikających z umowy o dofinansowanie, rozumianych równieŜ jako przenoszenie prawa własności produktów projektu, bez uprzedniej zgody instytucji zawierającej umowę o dofinansowanie. Oznacza to, Ŝe nie jest bezwzględnie wykluczona moŜliwość przenoszenia prawa własności produktu projektu na inny podmiot, jednak ostateczna zgoda na takie działanie będzie indywidualnie wydawana przez instytucję zawierającą umowę o dofinansowanie. Dodatkowo w odniesieniu do kwestii zapewnienia przez beneficjenta trwałości w przypadku wdroŜenia wyników badań (poprzez ich wprowadzenie do działalności gospodarczej beneficjenta lub poprzez sprzedaŜ w celu wprowadzenia ich do działalności gospodarczej innego przedsiębiorcy), uznaje się, Ŝe sprzedaŜ wyników prac badawczo – rozwojowych jest jedną z form wdroŜenia wyników projektu i nie oznacza braku zapewnienia trwałości projektu. Istnieje przy tym zastrzeŜenie, iŜ sprzedaŜ taka moŜe się odbyć względem innego przedsiębiorcy, ale z wyłączeniem moŜliwości dalszej odsprzedaŜy do innych podmiotów przez tego przedsiębiorcę i zakazu odsprzedaŜy przez beneficjenta do więcej niŜ jednego przedsiębiorcy („Za wdroŜenie wyników badań przemysłowych lub prac rozwojowych uznaje się wprowadzenie wyników tych badań lub prac do własnej działalności gospodarczej przedsiębiorcy lub sprzedaŜ wyników tych badań lub prac w celu wprowadzenia ich do działalności gospodarczej innego przedsiębiorcy. Za wdroŜenie wyników badań przemysłowych nie uznaje się zbycia wyników tych badań lub 13 prac w celu ich dalszej sprzedaŜy” ). 3.4. Zmiana charakteru operacji 46) Przez charakter operacji rozumie się jej właściwości ogólne, to jest właściwy jej zespół cech, odróŜniających ją od innych operacji tego samego rodzaju. Do określania charakteru inwestycji w infrastrukturę, które mają być przeprowadzone w ramach projektu, powinno stosować się obiektywne kryteria, np. parametry techniczne proponowanych rozwiązań czy13 § 12 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 7 kwietnia 2008 r. w sprawie udzielania przez Polską AgencjęRozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach PO IG, 2007 -2013. - 17 - 18.
teŜ dane statystyczne. Dodatkowo charakter projektu to takŜe główne działania podejmowane w ramach danego przedsięwzięcia.47) Przesłanka „zmiany charakteru” operacji jest niewątpliwie kluczowa dla oceny zachowania zasady trwałości. WyraŜona została expressis verbis w przepisach odnoszących się do trwałości projektów we wszystkich okresach funkcjonowania funduszy europejskich. Podkreślić naleŜy jednak, iŜ w powyŜszych przepisach nie została ona zdefiniowana.48) Nie naleŜy wnioskować, iŜ zmiana podmiotu realizującego dany projekt stanowi automatycznie o zmianie charakteru tego projektu.49) Zmiana charakteru operacji moŜe być oceniana przez pryzmat m.in. stopnia osiągania zakładanych wskaźników realizacji projektu.50) W odniesieniu do SPO WKP oraz PO IG kwestia ta pojawia się w praktyce. Zgodnie z pkt. 3.1 Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO IG 2007-2013 „Beneficjent jest zobowiązany do utrzymania co najmniej wskaźników produktu określonych we wniosku o dofinansowanie”. IZ uznaje, iŜ w przypadku zmniejszenia wartości wskaźników produktu i rezultatu w okresie trwałości projektu, naleŜy brać pod ocenę ogólną realizację celów projektu. Szczególnie wskaźniki rezultatu, szacowane na etapie wniosku o dofinansowanie, są w praktyce trudne do przewidzenia w dłuŜszej perspektywie czasowej. Dlatego uznaje się, iŜ zmniejszenie wskaźników na poziomie rezultatu oraz produktu nie musi automatycznie oznaczać znaczącej modyfikacji wpływającej na zachowanie zasady trwałości. W przypadku, gdy cele projektu zostały utrzymane, pomimo zmniejszenia osiągniętych wartości niektórych wskaźników, naleŜy przyjąć, iŜ ta przesłanka trwałości projektu została zachowana. W przypadku niedotrzymania wskaźników projektu naleŜy jednak zbadać towarzyszące temu przesłanki np. obiektywne procesy gospodarcze czy teŜ starania beneficjenta poczynione dla utrzymania pełni wskaźników. Podobne problemy dotyczące utrzymania wskaźników projektu pojawiają się takŜe w innych programach operacyjnych. Na przykład w odniesieniu do ZPORR IZ uznaje, iŜ względem wskaźników rezultatu w projekcie, moŜliwe jest przyjęcie 25 %-owego odstępstwa od realizacji ich załoŜonej wartości (np. w odniesieniu do zachowania miejsc pracy) z zastrzeŜeniem uzasadnienia przez beneficjenta przyczyn zaistnienia takiej sytuacji. Zaleca się równieŜ rozwiązanie polegające na tym, iŜ beneficjent zostaje zobligowany do wykazania na koniec okresu trwałości średniorocznego zatrudnienia w wysokości co najmniej 75% zadeklarowanego wskaźnika, co zostanie sprawdzone podczas kontroli przeprowadzonej przez IW pod koniec okresu trwałości.51) Przykład: Trwałość projektu „Wzmocnienie Stowarzyszenia Rozwoju Przedsiębiorczości jako instytucji otoczenia biznesu poprzez stworzenie sieci” (projekt SPO WKP): Opis sytuacji: Beneficjent projektu działający jako „stowarzyszenie”, zobowiązał się do realizacji projektu obejmującego stworzenie sieci punktów z zakresu działalności poŜyczkowo – poręczeniowej, celem wzmocnienia konkurencyjności w świadczeniu usług dla małych i średnich przedsiębiorstw. Celem projektu na poziomie wskaźników produktu było - 18 - 19.
uruchomienie 12 punktów Stowarzyszenia, natomiast na poziomie wskaźników rezultatu stworzenie 24 miejsc pracy oraz pozyskanie 240 klientów, zaś na poziomie oddziaływania działanie na terenie 8 powiatów. Zgodnie z zapisami umowy o dofinansowanie beneficjent zobowiązał się osiągnąć załoŜone cele i zapewnić trwałość efektów projektu przez 5 lat od dnia podpisania umowy. W momencie zakończenia projektu beneficjent osiągnął zakładany poziom wskaźników. W wyniku kontroli przeprowadzonej po 6 miesiącach od zakończenia realizacji projektu wykazano, iŜ bieŜące wskaźniki są niŜsze niŜ zakładane we wniosku o dofinansowanie. Sytuacja powtarzała się takŜe podczas późniejszych kontroli. Beneficjent dla wyjaśnienia zaistniałej sytuacji przywoływał fakt ogólnych zmian zachodzących w tamtym okresie, tj. zmian sytuacji społeczno – gospodarczej w Polsce oraz wykazał, iŜ dla zagwarantowania trwałości osiągniętych celów projektu wszedł we współpracę z innymi organizacjami pozarządowymi. Pojawiło się pytanie – czy w efekcie późniejszego pogorszenia wskaźników realizacji projektu poniŜej zakładanego w umowie o dofinansowanie poziomu, moŜna mówić o zachowaniu trwałości projektu? Stanowisko IZ: Mając na uwadze osiągnięcie zakładanych wartości wskaźników na zakończenie realizacji projektu, a takŜe uwzględniając obiektywne procesy zachodzące w gospodarce Polski i starania poczynione przez beneficjenta w celu utrzymania pełni wskaźników, IP uznała, iŜ trwałość efektów projektu została zachowana. Dodatkowo uznano, iŜ w przypadku zmniejszenia wartości wskaźników produktu i rezultatu w okresie trwałości projektu naleŜy brać pod ocenę ogólną realizację celów projektu. W przypadku, gdy załoŜone cele projektu zostały utrzymane, pomimo zmniejszenia osiągniętych wartości niektórych wskaźników produktu i rezultatu, naleŜy przyjąć, iŜ przesłanka trwałości projektu polegająca na zachowaniu charakteru operacji została zachowana. Komentarz: W przypadku zmniejszenia wartości wskaźników produktu i rezultatu w okresie trwałości projektu naleŜy brać pod ocenę ogólną realizację celów projektu oraz okoliczności towarzyszące pogorszeniu wskaźników.3.5. Warunki realizacji projektu52) Warunki realizacji projektu określane są jako okoliczności, w których dany projekt jest realizowany, a takŜe to, jakimi umiejętnościami i cechami dysponuje prowadzący go podmiot. Warunki te to wszystkie elementy, które nie wynikają bezpośrednio z wkładu finansowego programu operacyjnego, ale wywierają wpływ na realizację programu. Zmiana warunków realizacji projektu moŜe stanowić przesłankę naruszającą trwałość projektu, szczególnie gdy ma negatywny wpływ na osiągnięcie/utrzymanie celów projektu załoŜonych we wniosku o dofinansowanie. - 19 - 20.
53) Przykład: Trwałość projektu „ Zakup nowego, kolejowego taboru pasaŜerskiego do obsługi relacji Warszawa – Łódź – Warszawa” (projekt SPOT): Opis sytuacji: PKP Przewozy Regionalne Sp. z o. o. jest beneficjentem umowy zawartej z Ministerstwem Infrastruktury. Wątpliwości co do zachowania trwałości projektu pojawiły się w momencie wyraŜenia przez PKP Przewozy Regionalne chęci przekazania taboru pasaŜerskiego współfinansowanego ze środków UE na rzecz PKP Intercity S.A. Pojawiło się pytanie o to czy moŜliwa jest zmiana beneficjenta na tym etapie projektu w kontekście wymogu zachowania trwałości projektu. Dodatkowo istotną przesłanką był fakt, iŜ PKP Przewozy Regionalne wykonywało przewozy osób w ramach usług uŜyteczności publicznej, podczas gdy PKP Intercity działało na zasadach komercyjnych (zgodnie ze Strategią dla transportu kolejowego do roku 2013 - „Niezmiernie waŜnym postulatem stanie się silne skomercjalizowanie działalności PKP Intercity”) co pozwoliło domniemywać, iŜ w wyniku planowanych zmian dojdzie do zmiany warunków realizowania projektu. Stanowisko IZ: MoŜliwa jest zmiana beneficjenta ww. projektu pod warunkiem zawarcia między wszystkimi zainteresowanymi stronami, tj. Ministerstwem Infrastruktury, PKP Przewozy Regionalne Sp. z o.o. i PKP Intercity S.A. stosownej umowy. Zagadnienia związane z zachowaniem trwałości projektu powinny być jednak w takim przypadku przedmiotem ewentualnej umowy pomiędzy PKP Przewozy Regionalne Sp. z o.o. a PKP Intercity S.A. Niezbędne będzie równieŜ ustanowienie przez PKP Intercity S.A. zabezpieczenia prawidłowej realizacji umowy o dofinansowanie. DuŜe znaczenie dla sprawy ma fakt, Ŝe PKP Intercity działa na zasadach komercyjnych, co w konsekwencji moŜe się przełoŜyć na zmianę warunków realizacji projektu oraz uzyskanie przez spółkę PKP Intercity nienaleŜnych (nieuzasadnionych) korzyści. Jednocześnie w „Strategii…” wskazano jednak, iŜ: przewozy międzywojewódzkie o charakterze słuŜby publicznej (…) będą mogły być dofinansowane z budŜetu państwa. Pozwala to przypuszczać, iŜ dotychczasowe warunki przewozu nie ulegną zmianie mimo przekazania taboru do innej spółki. Zasada trwałości projektu nie zostanie zatem naruszona w przypadku spełnienia zobowiązania PKP Intercity (bez względu na formę własności tego podmiotu), dotyczącego wykorzystania przejętego taboru zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie (tj. tak jak do chwili przekazania wykorzystywała go PKP Przewozy Regionalne Sp. z o.o.). Komentarz: Prowadzenie przez PKP Intercity działalności komercyjnej wiąŜe się z pobieraniem opłat, które noszą marŜę zysku, a zatem ich wprowadzenie z jednej strony prowadzi do osiągnięcia przez spółkę nienaleŜnych korzyści, z drugiej zaś oznacza zmianę warunków realizowania projektu w stosunku do pierwotnie załoŜonych. Zachowanie celów projektu zapewniłoby realizowanie przez PKP Intercity usług uŜyteczności publicznej na zasadach i w zakresie w jakim dotychczas usługi te były realizowane przesz PKP Przewozy Regionalne (poprzez podpisanie umowy o świadczenie usług publicznych i przy rachunkowym rozdzieleniu działalności komercyjnej od „usługowopublicznej”). - 20 - 21.
3.6. NienaleŜne (nieuzasadnione) korzyści 54) Wystąpienie nieuzasadnionych korzyści jest wymieniane w regulacjach prawnych jako jedna z przesłanek naruszających zasadę trwałości projektu. Pojęcie to ma róŜne znaczenie w zaleŜności od warunków, w których działa dana jednostka. Definicja pojęcia „nieuzasadniona korzyść” musi zatem uwzględniać zarówno znaczenie słownikowe tego zwrotu, jak i cele Rozporządzenia 1083/2006 oraz funkcje i cele przepisu, którego element stanowi. Na potrzeby niniejszego podręcznika za „Korzyść” naleŜy uznać takie przysporzenie majątkowe, w tym uzyskanie przychodu, zwolnienie z długu lub uniknięcie straty, albo takie uzyskanie pozycji ekonomicznie lepszej niŜ moŜliwa do uzyskania przez inne podmioty w tych samych warunkach, które: nastąpiło w wyniku zmiany charakteru własności elementu infrastruktury albo zaprzestania działalności produkcyjnej; faktycznie powstało po stronie przedsiębiorstwa lub podmiotu publicznego. Korzyść nieuzasadniona (ostatecznie naruszająca zasadę trwałości) to z kolei ta, która jest nie do pogodzenia z celami pomocy realizowanej przez zaangaŜowanie Funduszy oraz celami dofinansowania danego działania. Pamiętać naleŜy, Ŝe z formalnoprawnego punktu widzenia zawarte w art. 57 ust. 1 Rozporządzenia 1083/2006 pojęcie „nieuzasadniona korzyść” stanowi tzw. klauzulę generalną. W prawoznawstwie tym pojęciem określa się takie zwroty zawarte w przepisach, które otwierają system prawa na inne systemy normatywne, a w tym system aksjologiczny (związany z wartościowaniem danych osób, przedmiotów, zjawisk lub stanów). Pozwala to kompetentnym organom na odwołanie się do innych, pozaprawnych dziedzin, w celu oceny, czy dane zachowanie podmiotu jest zgodne z normą prawną. Ustalenie znaczenia zwrotu stanowiącego klauzulę generalną naleŜy kaŜdorazowo do podmiotu stosującego prawo (w 14 szczególności IZ/IP/IPII) . 55) Przesłanka uzyskania nieuzasadnionej korzyści jest sformułowana w sposób na tyle ogólny, Ŝe nie pozwala ograniczyć jej zastosowania tylko do beneficjenta środków unijnych. Poprzez podmiot publiczny lub przedsiębiorstwo, o których mowa w przepisach rozporządzenia dotyczących trwałości, naleŜy zatem rozumieć zarówno beneficjenta jak równieŜ jakikolwiek inny podmiot, np. taki, któremu beneficjent miałby nieodpłatnie przekazać infrastrukturę.W przypadku beneficjentów – korzyścią moŜe być w szczególności uzyskanie jakiegokolwiek przychodu w wyniku zmiany charakteru własności elementu infrastruktury albo zaprzestania działalności produkcyjnej. Dla podmiotów innych niŜ beneficjenci, w tym dla kontrahentów, korzyścią moŜe być natomiast zaangaŜowanie w transakcję środków o wartości niŜszej niŜ rynkowa wartość elementów infrastruktury, których dotyczy zmiana charakteru14 E. Łętowska, Interpretacja a subsumpcja zwrotów niedookreślonych i nieostrych, Państwo i Prawo nr 7-8, 2011, str. 17-29. - 21 - 22.
własności, albo uzyskanie pozycji ekonomicznie lepszej niŜ moŜliwa do uzyskania przez inne podmioty w tych samych warunkach.56) Proponowany sposób postępowania w przypadkach badania kwestii wystąpienia „nieuzasadnionej korzyści”. Przystępując do oceny moŜliwości wystąpienia „nieuzasadnionej korzyści” w pierwszej kolejności naleŜy ustalić, czy doszło do „zaprzestania działalności produkcyjnej” lub do „zmiany charakteru własności elementu infrastruktury”. JeŜeli kontrolujący trwałość operacji ustali, Ŝe doszło do „zaprzestania działalności produkcyjnej” lub do „zmiany charakteru własności elementu infrastruktury”, powinien przystąpić do badania, czy ustalone przez niego zdarzenie: miało wpływ na charakter lub warunki realizacji operacji lub spowodowało uzyskanie nieuzasadnionej korzyści przez przedsiębiorstwo lub podmiot publiczny. Zasady przeprowadzania kontroli powinny wskazywać, Ŝe przed badaniem okoliczności czy doszło do uzyskania nieuzasadnionej korzyści, naleŜy przeprowadzić analizę sprawdzającą, czy „zmiana charakteru własności elementu infrastruktury” lub „zaprzestanie działalności produkcyjnej” miały wpływ na charakter lub warunki realizacji operacji. Ustalenie wpływu na „charakter lub warunki realizacji operacji” moŜe być stosunkowo łatwiejsze, niŜ ustalenie powstania „nieuzasadnionej korzyści”. W szczególności bardzo prawdopodobne jest, Ŝe „zaprzestanie działalności produkcyjnej” będzie miało wpływ na „charakter lub warunki realizacji operacji”. Przypuszczać takŜe naleŜy, Ŝe często „zmiana charakteru własności elementu infrastruktury” będzie wprost i w sposób oczywisty sprzeczna z warunkami realizacji operacji, zwłaszcza jeŜeli takie warunki jasno wyraŜone zostały w umowie o dofinansowanie. Właściwa analiza mająca na celu ustalenie, czy uzyskano nieuzasadnioną korzyść, powinna zostać rozpoczęta od badania, czy beneficjent lub podmiot inny niŜ beneficjent odniósł jakąkolwiek korzyść, która spowodowana była „zaprzestaniem działalności produkcyjnej” lub „zmianą charakteru własności elementu infrastruktury”. Samo wystąpienie korzyści naleŜy zaś badać zgodnie ze strukturą definicji korzyści przedstawioną powyŜej (pkt.34), tj. ustalenia wymaga czy: beneficjent uzyskał przysporzenie majątkowe polegające na uzyskaniu przychodu w wyniku „zaprzestania działalności produkcyjnej” lub „zmiany charakteru własności elementu infrastruktury”; podmiot inny niŜ beneficjent, w tym kontrahent, zaangaŜował w transakcję fundusze o wartości niŜszej niŜ rynkowa wartość elementów infrastruktury, których dotyczy zmiana charakteru własności, albo w wyniku transakcji uzyskał pozycję ekonomicznie lepszą niŜ moŜliwa do uzyskania przez inne podmioty w tych samych warunkach. W przypadku, w którym powyŜsza analiza doprowadzi do ustalenia, Ŝe po stronie beneficjenta lub innego podmiotu wystąpiła korzyść spowodowana „zaprzestaniem działalności produkcyjnej” lub „zmianą charakteru własności elementu infrastruktury”, naleŜy rozpocząć badanie, czy korzyść taka miała charakter nieuzasadniony. - 22 - 23.
Podobnie jak w przypadku samej korzyści, to czy była ona nieuzasadniona naleŜy zweryfikować przy zastosowaniu definicji ustalonej powyŜej, tj.: skonfrontować uzyskanie korzyści z celami pomocy realizowanej przez zaangaŜowanie Funduszy (w tym z uwzględnieniem przepisów regulujących udzielanie pomocy publicznej) oraz celami dofinansowania danego działania, a w tym w szczególności przeprowadzić badanie: czy podmiot inny niŜ beneficjent, w tym kontrahent, spełnia podmiotowe kryteria udzielenia pomocy z funduszy (o ile kryterium takie nie stanowiło warunku realizacji lub charakteru operacji), w tym w szczególności w kontekście przepisów dotyczących udzielania pomocy publicznej (np. gdy duŜy przedsiębiorca przejmuje projekt od małego przedsiębiorcy, który był uprawniony do wyŜszego poziomu pomocy). czy „zaprzestanie działalności produkcyjnej” lub „zmiana charakteru własności elementu infrastruktury” doprowadziło do skutków sprzecznych z celami pomocy (w tym z celami programu operacyjnego oraz samego działania), w tym m. in. do ograniczenia konkurencyjności, zmniejszenia zatrudnienia, przeniesienia pomocy do innego regionu, wykorzystania nieprawidłowych materiałów, itp. Szczegółowy przebieg badania będzie uzaleŜniony od konkretnego przypadku.57) Nieuzasadnione korzyści mogą nastąpić zarówno podczas odpłatnego jak i nieodpłatnego przekazania produktów projektu/ elementu infrastruktury.58) Przy odpłatnym przekazaniu infrastruktury nienaleŜne korzyści mogą nastąpić np. na skutek ustanowienia ceny odbiegającej od wartości rynkowej przedmiotu.59) Nie kaŜda zmiana formy prawnej prowadzenia działalności gospodarczej przez beneficjenta powoduje spełnienie przesłanki nienaleŜnych korzyści. RównieŜ sprzedaŜ nie stanowi automatycznie o wystąpieniu przesłanki nienaleŜnych korzyści.60) Przesłanka nieuzasadnionych korzyści moŜe występować takŜe w przypadku, gdy dana transakcja zachodzi wyłącznie między podmiotami publicznymi.61) W kontekście zachowania trwałości projektu przepisy prawne nie mówią o wymogu zapewnienia konkurencyjnych warunków przeprowadzanych transakcji. Niemniej jednak ich zastosowanie pozwala na zmniejszenie ryzyka osiągnięcia nienaleŜnych korzyści przez zaangaŜowane podmioty. Kwestia ta wynika najczęściej z danych okoliczności występujących w projekcie i podkreślić naleŜy, iŜ nie jest obligatoryjna. Zachowanie otwartej procedury przekazania infrastruktury lub powierzenia świadczenia usług wprost nie jest wymagane przepisami prawa w przypadkach, np.: przekazania infrastruktury lub powierzenia świadczenia usług gdy jednostka samorządu terytorialnego przekazuje daną infrastrukturę podmiotowi pozostającemu pod jej kontrolą (zamówienia in House), - 23 - 24.
15 powierzenia świadczenia usług transportu publicznego podmiotowi wewnętrznemu , działalności wykonywanej na warunkach monopolu naturalnego. 62) Nieuzasadniona korzyść moŜe wystąpić w sytuacji zbycia udziałów w spółce będącej beneficjentem projektu po cenie wyŜszej niŜ cena, jaką właściciel udziałów będący podmiotem publicznym uzyskałby, gdyby spółka nie była beneficjentem środków UE. Uniknięcie takiej sytuacji jest moŜliwe, jeśli zbycie podmiotowi publicznemu przez inny podmiot publiczny udziałów w spółce realizującej zadania publiczne nastąpi po cenie pomniejszonej o wzrost wartości zbywanych udziałów, wynikający z powiększenia majątku spółki spowodowanego otrzymaniem dofinansowania UE. 63) Z punktu widzenia wdraŜania programów operacyjnych korzyść ma charakter uzasadniony z tego tylko względu, Ŝe jest przeznaczona na realizację określonego zadania publicznego realizowanego przez spółkę - beneficjenta. Korzyść zachowuje więc „uzasadniony” charakter tylko w takim zakresie, w jakim po zbyciu dalej słuŜy realizacji tego zadania. W przypadku, w którym podmiot publiczny zbywający udziały przejmuje w jakimś zakresie tę korzyść (sprzedając udziały po cenie powiększonej o wzrost wartości wynikający z dofinansowania UE) nie realizując dalej (za pośrednictwem spółki) zadań publicznych, na których realizację przeznaczono dofinansowanie, powoduje to de facto odebranie spółce (a takŜe podmiotowi publicznemu przejmującemu udziały, który musi za nie zapłacić wyŜszą cenę) korzyści, która zgodnie z celem projektu, miała słuŜyć realizacji danego zadania publicznego. Tym samym podmiot publiczny zbywający udziały uzyskiwałby przysporzenie, które w świetle celów konkretnego projektu, nie byłoby „uzasadnione”. 64) W odniesieniu do relacji pomiędzy podmiotami gospodarczymi naleŜy przyjąć, iŜ dalsze „przekazywanie” korzyści, np. poprzez zbycie udziałów/akcji na zasadach obowiązujących na danym rynku (bez przetargu, w drodze przetargu, w obrocie giełdowym) kolejnym podmiotom, które kontynuują działalność beneficjenta (spółki) w sposób zgodny z wymaganiami wynikającymi z umowy o dofinansowanie nie powinno być, co do zasady, uznane za „nieuzasadnione”. W kontekście przepisów dotyczących pomocy publicznej (w zakresie świadczenia usług publicznych czy udzielania pomocy sektorowej) przyznanie pomocy beneficjentowi zgodnie z tymi przepisami legalizuje przyznane dofinansowanie, tym samym powoduje, Ŝe jest ono „uzasadnione”. Dalsze przekazywanie takiej korzyści (pomiędzy przedsiębiorcami), która juŜ raz (tj. w chwili przyznania pomocy beneficjentowi) została uznana za legalną i proporcjonalną („uzasadnioną”), poprzez transakcje handlowe nie powinno być tym samym uznane za „korzyść nieuzasadnioną”. Pozostawałoby to w sprzeczności z zasadą swobody gospodarczej i oznaczałoby de facto zmianę pierwotnej decyzji o tym, Ŝe dofinansowanie przyznane beneficjentowi miało charakter legalny i uzasadniony. Oczywiście zaprezentowane stanowisko jest prawidłowe jedynie przy załoŜeniu,15 Rozporządzenie (WE) nr 1370/2007 PE i Rady z dnia 23 października 2007 r. dotyczące usług publicznych w zakresie kolejowego idrogowego transportu pasaŜerskiego: „organ krajowy moŜe zdecydować, czy będzie samodzielnie świadczyć usługi publiczne wzakresie transportu pasaŜerskiego na podlegającym mu terytorium, czy powierzy ich świadczenie podmiotowi wewnętrznemu zpominięciem procedury przetargowej”. - 24 - 25.
Ŝe przejęcie korzyści wynikającej z uzasadnienia nie spowoduje naruszenia zasad udzielania pomocy publicznej (np. pośrednio przyznania duŜemu przedsiębiorcy dofinansowania w wyŜszej wysokości dopuszczalnej dla małego przedsiębiorcy, przekazania majątku przeznaczonego dla podmiotu realizującego usługi publicznej na podstawie umowy o świadczeniu usług publicznych, podmiotowi który nie jest stroną takiej umowy itp.). Za przedstawionym stanowiskiem przemawia równieŜ fakt, Ŝe pierwotny beneficjent pomocy publicznej otrzymuje pomoc, w szczególności dotację, w taki sposób, Ŝe jest to przysporzenie o charakterze nierynkowym, tzn. przyznane na zasadach i w wysokości takiej, jakiej w relacjach handlowych nie mógłby otrzymać przedsiębiorca. Jest to więc przysporzenie, które nie wymaga ze strony beneficjenta ekwiwalentu (świadczenie nie ma charakteru ekwiwalentnego). Wydaje się, Ŝe przemawia to za tym, Ŝe podobne warunki moŜna (przy zastrzeŜeniu, Ŝe nie doprowadzi to, z materialnego punktu widzenia, do obejścia zasad udzielania pomocy publicznej) odnieść do relacji, które w odniesieniu do dofinansowanego pomocą publiczną majątku, nawiązuje beneficjent z następnym kontrahentem, przenosząc w jakiś sposób na niego korzyści wynikające z udzielenia pomocy. W takim przypadku istotne będzie oczywiście, aby nastąpiła ocena przeniesienia korzyści przez pryzmat pozostałych przesłanek zasady trwałości (w szczególności czy nie ustała działalność produkcyjna oraz nie zmienił się charakter lub warunki realizacji operacji).65) Przykład: Trwałość projektu „Nowa baza kolejnym krokiem konkurencyjności i dalszego rozwoju” (projekt ZPORR, EFRR): Opis sytuacji: Beneficjent zwrócił się z pytaniem, czy moŜliwa jest w kontekście umowy o dofinansowanie zmiana formy prawnej firmy z osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą na własny rachunek na spółkę z o.o. Stanowisko IZ: W wyniku przeprowadzenia proponowanych przez beneficjenta rozwiązań dojdzie do zmiany charakteru własności w projekcie. Wniesienie majątku przedsiębiorstwa, dotychczas prowadzonego w formie jednoosobowej działalności gospodarczej, aportem do spółki prawa handlowego, jest formą zbycia przedsiębiorstwa. Zatem dla zachowania trwałości projektu, w takim przypadku nie mogą (jako czynnik towarzyszący) zmienić się cele i załoŜenia projektu, jak równieŜ przedsiębiorstwo, do którego wnoszony jest aport nie moŜe odnieść nienaleŜnych korzyści. Podmiot przyjmujący aport powinien zobowiązać się do utrzymania celów projektu – moŜe to nastąpić na drodze stosownego aneksu do umowy o dofinansowanie. Trudna do jednoznacznego rozstrzygnięcia jest natomiast kwestia wystąpienia nienaleŜnych korzyści. Wniesienie aportem określonych składników majątkowych buduje potencjał przedsiębiorstwa. Z punktu widzenia tego przedsiębiorstwa „ceną” za to jest określona wartość udziałów obejmowanych przez podmiot dokonujący aportu, jednakŜe „cena” ta nie jest wydatkiem faktycznie przez to przedsiębiorstwo ponoszonym. Istnieje zatem ryzyko wystąpienia nienaleŜnych korzyści. JednakŜe róŜne okoliczności (których wyczerpującego katalogu IZ nie jest wystanie przedstawić- poszczególne przypadki powinny być rozpatrywane indywidualnie przez IP II) mogą to ryzyko modyfikować. W przedmiotowej - 25 - 26.
sytuacji spółka z o.o. będzie nowym podmiotem. JednakŜe właścicielka firmy rozwaŜa, czy będzie wyłącznym udziałowcem nowoutworzonej spółki, czy będzie prowadzić ją wspólnie z małŜonkiem, czy wreszcie wspólnie z innymi udziałowcami. KaŜdą sytuację naleŜy rozwaŜyć odrębnie, biorąc pod uwagę specyfikę projektu jak i wniosek o dofinansowanie. We wniosku o dofinansowanie, Beneficjent opisując trwałość projektu wskazał, Ŝe: firma (…) jest firmą rodzinną budującą wizerunek na własnym nazwisku. Działalność ta ma podstawowy cel – trwale ugruntowanie pozycji firmy w branŜy budowlanej, która stanie się rodzinnym dziedzictwem. Gwarantem tego będzie wybudowanie siedziby na własnym gruncie. W opinii IZ rodzinna firma pozostanie taką, jeśli nowopowstała spółka z o.o. będzie zbudowana na własności rodzinnej. O ile taki będzie stan faktyczny (o czym świadczyć moŜe treść umowy spółki, a w szczególności – wysokość udziałów beneficjenta w ogóle kapitału zakładowego), IZ nie widzi znamion nienaleŜnej korzyści i dopuszcza moŜliwość popisania urnowy z podmiotem, do którego zostało wniesione mikroprzedsiębiorstwo jako aport rzeczowy. Przed podpisaniem aneksu do umowy IP II powinna w szczególności dysponować umową spółki oraz pełnym odpisem z KRS. NaleŜy równieŜ zwrócić uwagę na kwesty zabezpieczeń: istotne jest, aby IP II posiadała zabezpieczenia spełniające swoją funkcję – tzn. umoŜliwiające wyegzekwowanie ód nowego Beneficjenta ewentualnych naleŜności z tytułu nieutrzymania trwałości projektu. Spółka przejmująca obowiązki “beneficjenta powinna zachować cele projektu oraz działania do końca okresu trwałości wynikającego z postanowień pierwotnej umowy o dofinansowanie.66) Przykład: Trwałość projektu „Nowoczesna instalacja formowania w sypkich masach samoutwardzalnych do wykonywania odlewów z materiałów stopowych i innych” (projekt SPO WKP): Opis sytuacji: Beneficjent znalazł się w stanie upadłości w okresie wymaganej trwałości projektu. Projekt został zrealizowany w całości, a zakres rzeczowy oraz efekt ekologiczny osiągnięty. Formą zabezpieczenia umowy o dofinansowanie zawartej przez beneficjenta z NFOŚiGW był zastaw rejestrowy na zbiorze środków trwałych. Po ogłoszeniu przez beneficjenta upadłości pojawił się wariant odsprzedaŜy lub bezpłatnego przekazania instalacji projektowej przez NFOŚiGW wraz z cesją praw i obowiązków wynikającej z umowy o dofinansowanie, na nowy podmiot. Rozwiązanie takie jest w zgodzie z przepisami ustawy Prawo upadłościowe i naprawcze (Dz. U. z 2003 r. Nr 60, poz. 535 z późn. zm.). W późniejszym okresie podjęto decyzję, aby syndyk masy upadłościowej podjął próbę sprzedaŜy zakładu jako całości - ze względu na kryzys gospodarczy nie udało się tego dokonać. Pod koniec 2010 r. pojawiła się moŜliwość przekazania nieodpłatnie instalacji nowemu podmiotowi w ramach pomocy de minimis (szacunkowa wartość instalacji po uwzględnieniu amortyzacji wynosi około 200 tys. zł) wraz ze zobowiązaniem go do zachowania wszystkich obowiązków wynikających z umowy o dofinansowanie łącznie z utrzymaniem trwałości. Stanowisko IZ: Proponowana przez NFOŚiGW zmiana charakteru w ww. przypadku jest dopuszczalna – i gdyby była jedyną przesłanką zagraŜającą zasadzie trwałości – w myśl art. - 26 - 27.
30 Rozporządzenia nr 1260/99 nie doszłoby do naruszenia zasady trwałości. Niemniej jednak w powyŜszym przykładzie, zaproponowane przez NFOŚiGW rozwiązanie powoduje dodatkowo pojawienie się przesłanki uzyskania nienaleŜnych korzyści. W przypadku odpłatnego przekazania instalacji projektowej na rzecz podmiotu trzeciego doszłoby do uzyskania nienaleŜnych korzyści przez NFOŚiGW jako zastawnika majątku, natomiast w przypadku nieodpłatnego przekazania instalacji – dany podmiot otrzymując instalację bezpłatnie zyskałby nienaleŜną korzyść, a dodatkowo powstałyby okoliczności nieuzasadnionej pomocy publicznej. W związku z tym uznano to rozwiązanie za zagraŜające zasadzie trwałości. W tej sytuacji moŜliwym rozwiązaniem jest sprzedaŜ przedmiotowej instalacji przez syndyka według przepisów ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze. W świetle braku powodzenia tego rozwiązania i pojawienia się nowych okoliczności IZ PO IG (obecnie zajmująca się takŜe SPO WKP) wydała stanowisko uznające, iŜ w powyŜszym przypadku zastosowanie znajdą przepisy Rozporządzenia PE i Rady nr 539/2010 z dnia 16 czerwca 2010 r., zgodnie z którymi z przepisów dotyczących trwałości byłyby wyłączone te operacje, które podlegają znaczącym modyfikacjom w wyniku zaprzestania działalności produkcyjnej spowodowanej upadłością nie wynikającą z czynów niezgodnych z prawem. IK NSRO poparła powyŜsze stanowisko uznając, iŜ w przedmiotowym przypadku naleŜy uznać, iŜ zasada trwałości projektu nie została zachowana, jednak okoliczności tej nie moŜna uznać za nieprawidłowość, w związku z czym nie ma konieczności odzyskiwania środków przyznanych upadłemu beneficjentowi w ramach pomocy regionalnej. Jednocześnie IK NSRO podkreśliła, iŜ nie jest moŜliwe zobowiązanie nowego beneficjenta do zachowania wszystkich warunków wynikających z umowy o dofinansowanie zawartej z poprzednim beneficjentem, gdyŜ brak jest formalnych podstaw dla takiego rozwiązania w świetle faktu, iŜ SPO-WKP jest juŜ zamkniętym programem. Nie jest natomiast wykluczone podpisanie umowy, która zawierałaby postanowienia nakładające na nowego beneficjenta obowiązki analogiczne do tych, jakie wynikałyby z umowy podpisanej w przypadku kontynuacji realizacji projektu poprzedniego beneficjenta. Komentarz: Upadłość nie wynikająca z oszukańczego bankructwa w świetle przepisów rozporządzenia PE i Rady nr 539/2010 pozwala instytucjom przyjąć stanowisko, iŜ mimo Ŝe zasada trwałości nie została zachowana, moŜna odstąpić od uznania tej sytuacji za nieprawidłowość. W związku z tym nie ma konieczności odzyskiwania środków przyznanych upadłemu beneficjentowi.67) Przykład: Trwałość projektu „Zakup 10 Elektrycznych Zespołów Trakcyjnych” (projekt SPOT): Opis sytuacji: Beneficjent projektu – Samorząd Województwa dokonał zakupu 10 elektrycznych zespołów trakcyjnych przeznaczonych do wykonywania regionalnych kolejowych przewozów pasaŜerskich na terenie Województwa z uŜyciem środków pochodzących z EFRR. Następnie pojawiła się wola sprzedaŜy zespołów trakcyjnych zakupionych w ramach ww. projektu na rzecz Spółki sp. z o.o. (100% udziałów posiada - 27 - 28.
samorząd województwa). ZałoŜono, iŜ tabor będący przedmiotem sprzedaŜy nadal będzie przeznaczony do wykonywania regionalnych kolejowych przewozów pasaŜerskich na terenie województwa. Stanowisko IZ: Działania proponowane przez beneficjenta nie spowodują naruszenia przepisów dot. zasady trwałości projektów pod warunkiem, iŜ transakcja sprzedaŜy przeprowadzona zostanie na warunkach rynkowych tj. po cenie rynkowej określonej poprzez wycenę przedmiotu sprzedaŜy (zgodnie z Ustawą o gospodarce nieruchomościami w sytuacji, gdy zbycie następuje pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego, moŜe się ono odbyć w 16 drodze bezprzetargowej ). Dodatkowo wymagane jest jednak, aby w okresie trwałości samorząd województwa pozostał 100 proc. udziałowcem spółki. Pozytywną przesłanką dla przestrzegania zasady trwałości jest takŜe fakt, iŜ tabor kolejowy współfinansowany ze środków UE nadal będzie uŜytkowany w pierwotnie załoŜony sposób. Komentarz: Omówiony stan wykazuje pewną analogię ze stanem faktycznym opisanym w przykładzie „Trwałość projektu „Oczyszczanie ścieków na śywiecczyźnie”(projekt ISPA)”. W tym szczególnym przypadku (beneficjent posiada 100 % udziałów w spółce odkupującej, jest jej właścicielem) naleŜy uznać, Ŝe sprzedaŜ EZT, po cenie rynkowej moŜe być równoznaczne z uzyskaniem nienaleŜnej korzyści po stronie samorządu województwa, gdyŜ cena ta będzie powiększona o wzrost wartości wynikający z otrzymania dofinansowania UE. Teza ta będzie przy tym prawdziwa wyłącznie w sytuacji, w której osiągnięty w ten sposób dochód nie zostanie przeznaczony przez samorząd powrotnie na finansowanie (rekompensata) działalności spółki w zakresie świadczenia usług publicznych, a na inne zadania samorządu niezwiązane z ww. działalnością. W takim wypadku korzyść, która była przeznaczona zgodnie z celami projektu na realizację określonego zadania publicznego (usługi publicznej), zostanie wykorzystana w innym celu. Tym samym stanie się „nieuzasadniona”. Pozostając jednak przy pierwotnej tezie (samorząd zbywa EZT po cenie rynkowej i nie przeznacza dochodu powrotnie na finansowanie usług publicznych) naleŜy stwierdzić, Ŝe zagroŜenie wystąpienia „nieuzasadnionej korzyści” zostanie wyeliminowane, jeśli cena sprzedaŜy uwzględni okoliczność częściowego sfinansowania taboru z środków UE. Nie powinna więc być wyŜsza niŜ procent obecnej wartości rynkowej (uwzględniającej amortyzację) odpowiadający wkładowi województwa w wartości projektu w chwili nabycia taboru. W takim przypadku korzyść zachowa charakter „uzasadniony”, poniewaŜ zostanie w pełni przesunięta na spółkę realizującą cele projektu. MoŜna przy tym wskazać, Ŝe cena ta moŜe być równieŜ niŜsza (moŜe nawet nastąpić nieodpłatne przekazanie) zgodnie z zasadami uposaŜania w majątek podmiotów świadczących usługi publiczne w sektorze transportu na podstawie odpowiednich przepisów. W takim przypadku spółce zostanie przekazana korzyść pochodząca z 17 dofinansowania UE oraz korzyść pochodząca z środków własnych samorządu .16 Art. 37 ust.2 Ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 z późn. zm.17 Rozporządzenie (WE) nr 1370/2007 PE i Rady z dnia 23 października 2007 r. dotyczące usług publicznych w zakresie kolejowego idrogowego transportu pasaŜerskiego: „organ krajowy moŜe zdecydować, czy będzie samodzielnie świadczyć usługi publiczne w - 28 - 29.
68) Przykład: Trwałość projektu „Gospodarka wodno – ściekowa w (…)” (projekt ISPA): Opis sytuacji: Zawarto umowę o dofinansowanie między NFOŚiGW a Gminą Miejską, w której gmina zobowiązała się do dostarczania usług wodociągowo – kanalizacyjnych. Cel projektu beneficjent realizował za pośrednictwem spółki będącej w 100% własnością gminy (Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o.). Następnie gmina wyraziła wolę zawarcia umowy koncesji na usługi w oparciu o dzierŜawę instalacji wodno – kanalizacyjnej wybudowanej z udziałem środków FS. Celem podstawowym zawarcia umowy koncesji było podwyŜszenie jakości świadczonych usług i zapewnienie kontynuacji projektu. Pojawiło się pytanie o moŜliwość wydzierŜawienia majątku sfinansowanego ze źródeł pochodzących z FS na rzecz prywatnego inwestora branŜowego w kontekście zachowania trwałości projektu. Stanowisko IZ: MoŜliwa jest zmiana operatora realizującego projekt z publicznego na prywatny. Gmina wyraziła wolę przekazania zadania bieŜącej eksploatacji sieci wodociągowych i kanalizacyjnych na rzecz prywatnego inwestora branŜowego. Spółka operatorska prowadziłaby eksploatację na podstawie wieloletniej umowy cywilno – prawnej, natomiast sieci wodno – kanalizacyjne byłyby przez nią dzierŜawione od gminy. Beneficjent nadal będzie właścicielem wybudowanej infrastruktury w okresie obowiązywania umowy koncesji jak i po jej ustaniu. Gmina nie dokona delegacji praw i obowiązków beneficjenta na nowy podmiot. Koncesjonariusz stanie się odpowiedzialny jedynie za eksploatację majątku powstałego w ramach projektu. Przedmiot projektu (sieć wodno-kanalizacyjna) nadal będzie wykorzystywany zgodnie z jego pierwotnym przeznaczeniem i nie dojdzie do zmiany charakteru własności elementu infrastruktury. Wymagane jest jednak, aby wybór nowego operatora dokonany został na warunkach konkurencyjnych (w tym przypadku - w zgodzie z ustawą o koncesji lub ustawą o PPP). Po stronie beneficjenta nie powstaną nieuzasadnione korzyści, z uwagi na fakt, iŜ wysokość czynszu dzierŜawnego będzie ustalona na poziomie pokrywającym wyłącznie koszty utrzymania i odtworzenia infrastruktury wodno – kanalizacyjnej, bez narzutu zysku – zatem w załoŜeniu nie będą generowały Ŝadnego dodatkowego wpływu środków pienięŜnych dla Ŝadnego z podmiotów realizujących projekt. Dodatkowo niezbędne jest jednak zapewnienie, iŜ zmiana operatora sieci wodociągowej nie będzie miała wpływu na wysokość opłat ponoszonych przez mieszkańców – jako zmiana warunków realizowania projektu. Zawarcie umowy koncesyjnej spełniającej powyŜsze warunki nie stanowi zagroŜenia dla zachowania trwałości projektu. Komentarz: Zawarcie umowy koncesji między beneficjentem a podmiotem prywatnym nie narusza zasady trwałości pod warunkiem wyboru partnera na warunkach konkurencyjnych i zachowania charakteru projektu.zakresie transportu pasaŜerskiego na podlegającym mu terytorium, czy powierzy ich świadczenie podmiotowi wewnętrznemu zpominięciem procedury przetargowej”. - 29 - 30.
3.7. Zakończenie operacji69) W toku działań instytucji odpowiedzialnych za zarządzanie funduszami europejskimi w Polsce w ramach perspektywy 2007-2013 pojawiły się wątpliwości interpretacyjne dotyczące terminu zakończenie realizacji projektu. Pojęcie to jest istotne w kontekście kwestii obliczania 5– letniego okresu wymogu zachowania trwałości.70) Zgodnie z zapisem Krajowych wytycznych dotyczących kwalifikowania wydatków w ramach funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności w okresie programowania 2007-2013 poprzez datę zakończenia realizacji projektu naleŜy rozumieć termin zakończenia realizacji projektu określony w umowie o dofinansowanie projektu, z uwzględnieniem przepisów art. 88 rozporządzenia nr 1083/2006.71) Zgodnie ze stanowiskiem IK NSRO przy ustalaniu terminu zakończenia realizacji projektu naleŜy kierować się zapisem Krajowych wytycznych (patrz wyŜej), z uwzględnieniem: przewidywanego terminu wykonania wszystkich czynności w ramach projektu, przewidywanego terminu zapłacenia przez beneficjenta wszystkich wydatków oraz przewidywanego terminu wypłacenia beneficjentowi wkładu publicznego. IK NSRO poinformowała jednocześnie, Ŝe moŜliwe jest odstąpienie od spełnienia warunku dotyczącego wypłacenia beneficjentowi wkładu publicznego, jeŜeli opóźnienie w wypłaceniu tego wkładu nie nastąpiło z winy beneficjenta. - 30 - 31.
4. Trwałość projektu w kontekście wydatków finansowanych ze środków pomocy technicznej72) Z uwagi na charakter inicjatyw z zakresu pomocy technicznej, cechujący się obecnością głównie „miękkich” elementów projektu, w odniesieniu do wydatków poniesionych ze środków pomocy technicznej moŜna zastosować bardziej elastyczne podejście w odniesieniu do zasad wykorzystywania nabytych środków trwałych. Działania realizowane w ramach projektów pomocy technicznej powinny być rozpatrywanie indywidualnie w zakresie obowiązku i czasu monitorowania zachowania trwałości. Niemniej jednak moŜliwe jest określenie ponoszonych w ramach poszczególnych projektów wydatków, w odniesieniu do których naleŜy monitorować trwałość. Są to m.in. zakupy środków trwałych tj. w szczególności zakup sprzętu komputerowego i wyposaŜenia oraz remont. Ze względu na specyfikę pomocy technicznej, w niektórych przypadkach spełnienie zasady trwałości moŜe dotyczyć równieŜ wartości niematerialnych i prawnych (np. zlecenia wykonania ekspertyz, badań ewaluacyjnych, zakupu oprogramowania komputerowego, itp.)73) Co do zasady badanie zachowania trwałości projektu opiera się o okres amortyzacji (wynikający z ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych, ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz ustawy o rachunkowości) uwzględniając jednocześnie zasady ponoszenia wydatków wynikające z ustawy o finansach publicznych. Na przykład na gruncie prawa podatkowego sprzęt komputerowy podlega amortyzacji w okresie minimum trzech lat. Przyjmuje się równieŜ, iŜ okres monitorowania trwałości sprzętu komputerowego, którego wartość jest mniejsza niŜ 3500 PLN netto (który amortyzowany jest jednorazowo) jest identyczny jak okres monitorowania trwałości sprzętu komputerowego przekraczającego wspomnianą wartość – bez stosowania podwyŜszonych stawek amortyzacyjnych. Przy czym, odnosząc się do zasad takich jak efektywność, celowość czy gospodarność, nawet po upływie przewidzianego okresu monitorowania trwałości sprzęt powinien być uŜytkowany przez beneficjenta, jeśli w dalszym ciągu spełnia swoją rolę (tj. pod względem technicznym moŜliwe jest na danym sprzęcie sprawne wykonywanie identycznych bądź zbliŜonych czynności). Odnośnie horyzontu czasowego oraz kwestii interpretacji pojęcia „sprawny sprzęt” naleŜy załoŜyć, Ŝe sprzęt będzie uŜytkowany tak długo, jak długo spełniał będzie swoją rolę (na przykładzie sprzętu komputerowego wykorzystywanego do pracy biurowej okres ten moŜe wynosić przynajmniej 3-5 lat). Sprzęt, który uległ awarii i został „zlikwidowany” (tzn. został zgodnie z przepisami przekazany do utylizacji, co jest potwierdzone odpowiednimi dokumentami np. karta przekazania odpadu), nie podlega monitorowaniu.74) W zakresie terminu od jakiego naleŜy monitorować trwałość w ramach projektów przyjmuje się, iŜ zgodnie z terminem ustalania okresu amortyzacji, wynikającym z prawa podatkowego, jest to miesiąc następujący po miesiącu wpisania do ewidencji danego środka trwałego.75) Obok zagadnienia trwałości sprzętu komputerowego pojawia się takŜe problem monitorowania trwałości zakupionego oprogramowania, a mianowicie- o ile oprogramowanie tzw. systemowe (którego wartość podwyŜsza cenę zakupu zestawu komputerowego) amortyzuje się w okresie - 31 - Recommended
Z2.03 Piotr Baloń