Source: http://www.carabinieri.it/editoria/rassegna-dell-arma/la-rassegna/anno-2005/n-4---ottobre-dicembre/studi
Timestamp: 2020-04-10 09:41:38+00:00
Document Index: 81183840

Matched Legal Cases: ['sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ']

1. Dal primato della Legge ai Diritti Costituzionali
2. La Corte Costituzionale Italiana
3. La Corte nella proposta di Riforma Costituzionale
Rosario Mirra (*)
a. Il legislatore rivoluzionario
L’idea di un organo di garanzia dei diritti, di un giudice della legittimità della legge, non soltanto è recente - e ancor più recente è la sua realizzazione, neppure dappertutto - ma era addirittura inconcepibile fino al secolo scorso. Non sfiorò neppure i fondatori delle dottrine politiche e i rivoluzionari che, un paio di secoli prima, favorirono il crollo dello Stato assoluto, la separazione dei poteri, l’avvento dello Stato rappresentativo e del principio di uguaglianza. La profonda aspirazione del mondo uscito dalla rivoluzione francese è la certezza dei rapporti giuridici, attraverso il primato o, per meglio dire, il trionfo della legge, la loi. Certezza nel senso di prevedibilità delle conseguenze dei comportamenti, teoricamente di qualsiasi protagonista dell’esperienza giuridica, senza eccezioni né esclusioni: il diritto eguale era programmaticamente questo. La lotta contro l’arbitrio era stata propriamente una lotta contro il regime delle differenze: per secoli, infatti, queste avevano generato privilegi da un lato, discriminazioni dall’altro. Si pensò che le garanzie dei cittadini dipendessero principalmente, se non esclusivamente, dalla Dichiarazione dei diritti (la Déclaration des droits) e che l’eliminazione dei soprusi dovesse necessariamente seguire la strada della legislazione: ciascuno avrebbe potuto trovare nella legge un baluardo per la difesa dei propri diritti.
Dunque, i diritti dipendono dalla legge o, detto in altro modo, la soggezione alla legge è il modo per assicurare i diritti di ciascun cittadino. Assicurare nel senso di riconoscere, ma anche di costituire. In questi termini, l’aspirazione alla legalità viene fatta coincidere con l’aspirazione alla libertà, almeno attraverso l’idea che il legislatore debba identificarsi con un’assemblea parlamentare e che questa debba essere rappresentativa o, preferibilmente, elettiva. In questo contesto ideologico l’espressione di un libero voto, o la formazione di una volontà generale attraverso il libero confronto non delle parti, come nel processo giudiziario, ma dei partiti, assicura formalmente il rispetto del principio secondo cui ciascuno, in quanto coautore - sia pure indirettamente - della legge, sia anche legittimamente soggetto alla sua impersonale volontà.
Questa rappresentazione del processo politico e legislativo è all’origine di alcune contraddizioni e perfino di qualche paradosso: primo fra tutti quello connesso con l’idea della cosiddetta onnipotenza del legislatore. Se non solo è possibile, ma è anche necessario, in termini di garanzia, che lo spazio delle regole comuni segua la strada della legislazione e se, dunque, il diritto della maggioranza deve risultare come diritto di tutti, come sarà possibile tutelare la libertà individuale? E se, d’altra parte, l’assemblea legislativa risulta titolare di una potestà sovrana formalmente illimitata, come sarà possibile ritenere superato il modello tradizionale dello Stato assoluto? O piuttosto si dovrà semplicemente riconoscere che l’assolutezza del potere si sia spostata dal sovrano al parlamento? E ancora: se lo Stato-ordinamento è concepito come il “padrone del diritto” (Zagrebelsky, 1992) attraverso la legge, che senso avrà affermare la soggezione alla stessa legge del cosiddetto Stato-apparato? Lo schema del diritto positivo legale era ideologicamente coerente con una società relativamente omogenea, nella quale, attraverso il suffragio elettorale limitato, rappresentati e rappresentanti erano membri, grosso modo, dello stesso gruppo. La linearità del sistema era, in definitiva, assicurata dai piccoli numeri e dalla finzione teorica della volontà generale. b. Legalità formale e diritti fondamentali Nella società pluralistica è tutto diverso, più complicato e difficile: pluralità e pluralismo significano insiemi sociali diversi, ma che agiscono sulla stessa scena. Moltitudini organizzate e riconosciute, ma anche approssimative, generiche, indeterminate, nelle quali ciascuno ha numerose e differenti appartenenze, potenzialmente tra loro in contrasto.
E rispetto alle quali gli stessi titolari del potere pubblico, a cominciare dagli enti territoriali, esprimono interessi disomogenei e conflittuali. Si tratta dello sfondo in cui opera ciò che è stato definito “Stato costituzionale” (Häberle, 2001), nel quale i diversi protagonisti, a cominciare da quelli istituzionali, sono costretti a costruire, attraverso opportune procedure, ipotesi di convivenza fondate su contenuti, su capacità di mediazione ma anche di competizione, con equilibri strutturalmente instabili e necessariamente mutevoli. La costituzione non è qui intesa solo a rappresentare l’insieme delle regole e dei princìpi fondamentali di una collettività, ma viene idealmente pensata come l’espressione più autentica della natura e delle caratteristiche di quella specifica collettività, in un dato luogo e in un dato tempo. Essa costituisce, in questo senso, non solo l’ossatura essenziale della convivenza, ma anche e soprattutto il simbolo o il sintomo della sua vitalità, esprimendo continuamente il risultato di alcune scelte condivise, sulla base delle quali organizzare il confronto rispetto a scelte che invece condivise non sono. Si ritiene, per questo, che il diritto dello Stato costituzionale non possa seguire il parametro della legalità formale. In quanto deposito di valori e idealità, la Costituzione si porrebbe anzi in antitesi a un sistema formale, ne costituirebbe il limite. La legalità costituzionale implicherebbe quindi giudizi non soltanto di conformità (della legge alla costituzione), ma più propriamente di compatibilità o di congruità rispetto a una serie molto ampia di variabili, che attengono al piano degli interessi sostanziali.
E richiederebbe pertanto ponderazioni e temperamenti o anche, come si suole dire, bilanciamenti tra interessi egualmente meritevoli di tutela, e contrappesi tra gli organi che tali interessi rappresentano o tutelano. In questo sistema, diversamente da quello emerso dall’esperienza rivoluzionaria francese, i diritti non dipendono necessariamente dalle leggi e la soggezione alla legge, per gli stessi giudici, non significa immediata ed esclusiva soggezione al legislatore. È sufficiente ricordare che, secondo l’articolo 2 della Costituzione italiana, “la Repubblica” (non solo “lo Stato”) si limita a “riconoscere” e a “garantire” i “diritti inviolabili dell’uomo”, presupponendo dunque che questi risultino intrinsecamente riconoscibili (e preesistenti). Secondo questa visione, non tutto ciò che sia formalmente consentito, e dunque legale, può configurarsi, per ciò solo, anche come costituzionalmente legittimo, nel senso di essere compatibile con l’assetto dei valori e degli interessi radicati nella comunità e con i diritti considerati indisponibili da parte di qualsiasi legislatore: il limite dell’onnipotenza del legislatore risulta infatti segnato dalla Costituzione, la quale attribuisce a particolari organi di garanzia il compito di svolgere, su questo parametro e in forma giurisdizionale, una sorta di sindacato sull’esercizio del potere.
Questo sono, o dovrebbero essere, dopo duecento anni di esperienza di diritto codificato, le Corti o i Tribunali costituzionali degli ordinamenti contemporanei: espressione della ricerca di un “diritto giusto”, artefici, pur nei propri limiti, di equilibri in costante adattamento, verso la migliore tutela degli interessi costituzionalmente rilevanti. Del resto, la tradizione del costituzionalismo occidentale, specialmente europeo, rende a noi abituale lo schema di carte dei diritti concepite come catalogo di princìpi o di libertà fondamentali, anche se molto spesso esse hanno anche, e talora specialmente, previsto la disciplina dell’organizzazione dei poteri. Ed è noto che, almeno a partire dal secondo dopoguerra - se non addirittura dal primo, sia pure più debolmente - il riconoscimento dei diritti fondamentali ha trovato sempre maggiore spazio, in Europa, attraverso la via giurisdizionale: la giurisprudenza della Corte dei diritti dell’uomo di Strasburgo, dopo la Convenzione del 1950 del Consiglio d’Europa, ne è diretta ed esplicita testimonianza. Così anche può dirsi, entro limiti inizialmente ben più ristretti e poi in misura progressivamente più intensa, in parallelo con le progressive revisioni dei Trattati, per la Corte di giustizia delle Comunità europee di Lussemburgo.
L’esperienza delle Corti costituzionali nazionali, via via consolidatesi nel frattempo, porta nella stessa direzione. Riferendoci alla nostra Corte, possiamo dire che l’emersione di “nuovi diritti” o di “diritti della nuova generazione” - secondo un’espressione di Norberto Bobbio - oltre a quelli già espressamente contemplati nel testo costituzionale (agli articoli 13 e seguenti), supera in un certo senso il quesito che la dottrina poneva, e spesso tuttora pone, sulla natura del nostro catalogo costituzionale dei diritti: se, cioè, esso possa ritenersi un “catalogo aperto”, comprensivo, oltre che dei diritti enumerati, anche di quelli enucleabili dall’interprete ed emergenti al pari con lo sviluppo socio-economico; o se invece sia un elenco chiuso, che rimandi tassativamente alle sole previsioni espresse della Costituzione. Nella giurisprudenza costituzionale sono venuti in considerazione, tra gli altri, e sono stati espressamente riconosciuti quali diritti fondamentali o inviolabili, il diritto alla vita, che trova un esplicito nesso nell’articolo 27, quarto comma, Cost. (sentenza n. 223 del 1996); il diritto all’identità e alla libertà sessuale, espressione della dignità della persona o svolgimento della sua personalità (sentenze n. 161 del 1985 e n. 561 del 1987); il diritto alla riservatezza e alla “comunicazione libera e segreta”, che trova la sua indiretta garanzia anche nell’articolo 15 Cost. (sentenza n. 366 del 1991); il diritto al nome, quale primo e immediato segno distintivo dell’identità personale, che riceve un autonomo riconoscimento nell’articolo 22 Cost. (sentenze n. 13 del 1994 e n. 120 del 2001); il diritto dei genitori e dei figli minori ad una vita comune, di cui devono beneficiare tutti, compresi gli stranieri, ovvero il diritto al ricongiungimento familiare, in base ai valori dell’unità familiare e dei diritti genitoriali desumibili dagli articoli 29 e 30 Cost. (sentenza n. 203 del 1997). Ma non possono essere trascurate quelle pronunce, specialmente in tema di diritti sociali, che hanno affermato, ad esempio, come il diritto fondamentale alla salute costituisca “il nucleo irriducibile” del diritto “protetto dalla Costituzione come ambito inviolabile della dignità umana” (sentenza n. 309 del 1999, con cui è stato asserito in particolare il diritto alle cure gratuite del cittadino indigente che soggiorna all’estero); o, ancora, i “diritti della coscienza” che costituisce “la base spirituale-culturale e il fondamento di valore etico-giuridico” di ogni altra libertà, la cui protezione non è tuttavia illimitata e incondizionata, quando si tratti di conciliare l’interesse alla sua tutela con i complessivi, inderogabili doveri di solidarietà politica, economica e sociale imposti dalla Costituzione (articolo 2) (sentenza n. 43 del 1997). D’altro canto, la capacità espansiva del testo costituzionale e lo stesso ampliarsi dell’elenco dei diritti fondamentali possono trovare ragione nel più recente processo di integrazione, che mette in comunicazione gli ordinamenti costituzionali, sovranazionali e internazionali dei diritti, inserendo in questo “circuito comunicativo e cooperativo” anche diritti non contemplati (o non contemplabili, in relazione alle conoscenze del tempo) nella Costituzione italiana (Nania - Ridola, 2001).
c. La dimensione europea dei diritti Quanto all’Unione europea, in attesa che venga ratificato dagli stati membri il Trattato costituzionale di Roma (ottobre 2004) e, con esso, la nuova Carta dei diritti (Nizza, dicembre 2000; ora confluita nel Trattato), è noto che i Trattati non prevedono espressamente un elenco di diritti fondamentali, limitandosi a tutelare le libertà funzionali alla realizzazione del mercato comune prima, del mercato unico e dello spazio comune di libertà, sicurezza e giustizia, poi. E tuttavia la Corte di giustizia, a cominciare da alcune decisioni del 1969, è venuta via via riconoscendoli quale parte integrante dei princìpi giuridici generali, della cui osservanza essa è garante e custode. Si può rammentare, a questo proposito, quanto affermato dalla Corte di giustizia in ormai storiche decisioni, e cioè che “la tutela dei diritti fondamentali costituisce parte integrante dei princìpi generali di cui la Corte di giustizia garantisce l’osservanza”, e che essa stessa “è tenuta ad ispirarsi alle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri” non potendo, altresì, ammettere “provvedimenti incompatibili con i diritti fondamentali riconosciuti e garantiti dalla Costituzione di tali Stati”. In tempi recentissimi la Corte ha riaffermato e rafforzato questo orientamento definendo, in un giudizio riguardante direttamente l’Italia, “patrimonio comune” i princìpi comuni alle Costituzioni dei Paesi membri.
Nella complessa e nota questione alle sanzioni penali per le false scritture contabili, in relazione ai princìpi dettati dalle direttive sul diritto societario, la Corte di giustizia ha infatti affermato che “il principio dell’applicazione retroattiva della pena più mite fa parte delle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri” e di conseguenza rappresenta “un principio generale del diritto comunitario, che il giudice nazionale deve rispettare” nell’applicare il diritto interno, quando tale diritto sia stato introdotto in attuazione di direttive comunitarie (sentenza 3 maggio 2005, nei procedimenti riuniti C-387, 391, 403/02). Nel 1977, con la Dichiarazione comune del 5 aprile, il rispetto dei diritti fondamentali è diventato un impegno anche delle istituzioni comunitarie diverse dalla Corte di giustizia, cioè Parlamento, Consiglio e Commissione, così come tali diritti risultano dalle costituzioni degli stati membri e dalla ricordata Convenzione europea. L’impegno trova riscontro anche nel Preambolo dell’Atto unico europeo dell’Aja, del 1986, con valore fondamentalmente politico. La qualifica espressa dei diritti fondamentali come princìpi generali del diritto comunitario si rinviene poi nell’articolo F n. 2 del Trattato di Maastricht del 1992, che recita: «L’Unione rispetta i diritti fondamentali quali sono garantiti dalla Convenzione europea dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali firmata a Roma il 4 novembre 1950, e quali risultano dalle tradizioni costituzionali degli stati membri, in quanto princìpi generali del diritto comunitario». Si realizza in tal modo la cosiddetta comunitarizzazione della Convenzione, che (insieme con le “tradizioni comuni” agli Stati membri) conferisce un rango costituzionale al riconoscimento e alla tutela dei diritti dei cittadini europei, cittadinanza che nel Trattato di Maastricht trova il proprio battesimo (benché l’istituzione del passaporto europeo sia addirittura anteriore, del 1985). Infine, il trattato di Amsterdam del 1997 segna un ulteriore e definitivo passo nella difesa dei diritti fondamentali, al punto di prevedere un meccanismo per la sospensione dei diritti e delle attività, in seno alle istituzioni europee, dello Stato membro che violi tali princìpi anche nei confronti di un ristretto nucleo di cittadini, o perfino di extracomunitari e, al limite, nei confronti di una sola persona.
Ad Amsterdam, infatti, si è voluto estendere il principio di non discriminazione applicandolo, oltre alla cittadinanza, al sesso, alla razza, alla religione, all’età e alle tendenze sessuali; e si è rafforzato il principio della parità fra uomini e donne. Nella giurisprudenza della Corte di giustizia, poi, vengono considerati diritti fondamentali non soltanto il diritto di proprietà e il diritto al libero esercizio di attività economica o professionale - che sono i più frequentemente richiamati - ma anche, come si è detto, l’irretroattività delle norme penali, e ancora il diritto alla difesa in giudizio, al rispetto della privacy, a non rendere dichiarazioni suscettibili di pregiudizio per la propria persona, all’inviolabilità del domicilio. Parlare di diritto alla difesa (diritto sancito anche agli articoli 6 e 13 della Convenzione europea) significa parlare di tutela giurisdizionale piena ed effettiva, il cui riconoscimento ha giocato un ruolo decisivo nello sviluppo del sistema comunitario. Come spesso è avvenuto nell’evoluzione comunitaria, la giurisprudenza ha preceduto la norma, ora scritta nell’articolo 47 della Carta di Nizza, a sua volta trasfuso nell’articolo II-107 del Trattato costituzionale. Il principio di effettività della tutela giurisdizionale è stato del resto sviluppato dalla Corte nel senso di favorire un uniforme livello di tutela, così che i diritti nascenti da norme comunitarie incontrino una tutela almeno pari a quella assicurata quando la loro fonte sia nelle norme nazionali e il loro esercizio non possa essere ostacolato da sistemi nazionali e dalle loro giurisdizioni. A questo riguardo non è casuale l’esplicito rinvio da parte dei trattati, e dunque degli Stati, alle “tradizioni comuni” dei paesi membri o anche, secondo una formula felicemente sintetizzata nel titolo di un recente saggio di Alessandro Pizzorusso, il riconoscimento di un “patrimonio costituzionale europeo” (Pizzorusso, 2002).
In entrambe queste espressioni, infatti - come del resto nel riferimento ai “valori comuni” contenuto nel Preambolo della Carta di Nizza - è implicita l’idea, o l’immagine, della costituzione come fenomeno complesso, come processo legato alla cultura dei popoli, al loro modo di sentire e di vivere, alle radici delle loro civiltà, e alle molteplici espressioni di queste: tutti elementi naturalmente refrattari all’improvvisazione, come all’appropriazione da parte di chiunque, in quanto intimamente connessi alla storia e alle concrete esperienze, anche dolorose, nella vita di generazioni. Lo stesso Preambolo della Carta di Nizza (benché tale carta abbia ancora oggi solo un valore politico, mentre assumerà valenza giuridica quando sarà in vigore il Trattato costituzionale, nel quale è integralmente confluita, costituendone la parte seconda) contiene un esplicito, ulteriore rinvio ai “diritti riconosciuti dalla giurisprudenza” della Corte di giustizia del Lussemburgo e della Corte di Strasburgo, individuate dunque come protagoniste di questo processo collettivo di produzione di un diritto comune. Quanto alla Corte europea dei diritti dell’uomo, si può dire che la tendenza a valorizzare al massimo la Convenzione come un vero e proprio “blocco di sopracostituzionalità” in funzione della instaurazione di un ordine pubblico europeo ha indotto la medesima, in maggior misura che in passato, a comportarsi da giudice costituzionale, non esitando essa a definirsi come tale (parere del 4 settembre 1992) e a qualificare la Convenzione come “Costituzione europea dei diritti dell’uomo” (sentenza 23 marzo 1995).
Definizioni difficilmente contrastabili quand’anche si discuta dei criteri che valgano a confermarle, essendo innegabile che la Corte si occupa di un “diritto che, dal punto di vista materiale, è costituzionale nella sua essenza, come pure essenzialmente costituzionale è il fine della sua azione, la garanzia dei diritti fondamentali” (Zagrebelsky). Dal punto di vista degli Stati, l’incidenza della Convenzione nell’ordinamento interno e la sua efficacia di parametro nel giudizio costituzionale possono essere molto variabili, in riferimento anche alla collocazione e al rango che si attribuisca alla Convenzione nel sistema interno delle fonti: sono significative, al riguardo, alcune pronunce della nostra Corte costituzionale (le sentenze n. 15 del 1982, n. 315 del 1990 e n. 388 del 1999, che escludono la copertura costituzionale in base all’articolo 10 o all’articolo 11 della Costituzione, sebbene si sia pur parlato di una “particolare forza di resistenza” delle norme della Convenzione “derivanti da una fonte riconducibile a una competenza atipica”: così la sentenza n. 10 del 1993). Ma è significativo che alla Convenzione venga fatto spesso esplicito richiamo sia nel prospettare le questioni di costituzionalità, sia autonomamente dalla stessa Corte costituzionale, che utilizza le norme convenzionali per avvalorare le conclusioni raggiunte o per rafforzare l’interpretazione di princìpi che hanno nella Costituzione un riconoscimento esplicito o “non meno intensa garanzia” (sentenza n. 388 del 1999). Questo breve resoconto sull’avanzata dei diritti intende puntualizzare alcuni elementi utili per inquadrare il ruolo della Corte italiana.
In primo luogo, il tempo intercorso dalla prima e rivoluzionaria carta dei diritti indica il passaggio dalla semplice proclamazione alla effettiva protezione di situazioni soggettive. In secondo luogo, l’azione svolta dagli apparati legislativi nel riconoscimento dei diritti ha visto eroso il primato tradizionale di tali apparati, ed è divenuta oggetto di controllo ad opera anche di organi giurisdizionali; un controllo che esplicitamente considera la possibile violazioni dei diritti da parte delle maggioranze legislative. Da ultimo, gli sviluppi verificatisi in ambito europeo e internazionale indicano un progressivo indebolirsi del monopolio statale in questa materia e l’emergere di una dimensione sovrastatuale, che assegna al giudice delle leggi e al dialogo tra le corti costituzionali un ruolo di primo piano. In conclusione, anche se l’esistenza di un diritto comune europeo non è certo scoperta recente, né può considerarsi nuovo il contributo dei giudici e delle Corti supreme nel processo di unificazione del diritto, appare tuttavia significativo che, pur nella salvaguardia delle rispettive identità, si torni a considerare la materia dei diritti fondamentali come conquista irrinunciabile, e come patrimonio indisponibile dei popoli e dei singoli individui che li compongono. Si tratta di un patrimonio di razionalità e di eticità affidato, pur nella distinzione dei ruoli, a una pluralità di attori, specializzati e non: e soprattutto alle Corti, chiamate a garantire che, attraverso il rispetto delle procedure, nuovi valori condivisi possano innestarsi nel tessuto giuridico e politico preesistente, con l’obiettivo di concorrere a costruire, nella distinzione dei ruoli di ciascuna di esse, un ordine comune.
a. Un garante per la democrazia
Le prime voci volte ad auspicare l’introduzione, in un nuovo o rinnovato ordinamento dello Stato italiano, di una funzione di suprema garanzia costituzionale, sconosciuta nella precedente esperienza politico-giuridica, venivano espresse dalle file dell’opposizione culturale e politica già all’epoca del fascismo declinante. È noto, inoltre, che questo tema avrebbe rappresentato uno dei principali nodi del confronto tra le diverse forze politiche nell’immediato dopoguerra.
Non tanto in relazione alla scelta tra istituire un nuovo organo o fare affidamento su un organo già esistente - ipotesi, quest’ultima, affacciata nei lavori preparatori della Costituente, ma presto abbandonata - quanto piuttosto in relazione alle competenze e soprattutto alla composizione della Corte. Nel dibattito era ben presente il problema di definire i rapporti tra questa inedita funzione e i poteri del Parlamento, ma per ovvie ragioni difficilmente si coglievano fino in fondo i risvolti che la prevista nascita di una Corte avrebbe avuto nella definizione e, soprattutto, nel concreto funzionamento della nuova forma di governo (con la significativa eccezione di Vittorio Emanuele Orlando, apertamente e lucidamente critico nei confronti di molte scelte caratterizzanti, a cominciare proprio dall’istituzione di uno speciale giudice delle leggi), nonostante la consapevolezza che, così facendo, si sarebbe incrinato il primato assoluto del Parlamento, sul quale molto si confidava dopo un ventennio di ridimensionamento e di umiliazione del legislatore. In questa visione non giocava tanto (o non soltanto) il già visto principio del primato della legge, quanto il primato della sovranità popolare e della rappresentanza democratica, legittimata dal suffragio universale diretto, introdotto per la prima volta proprio in occasione del referendum istituzionale e dell’elezione dell’assemblea Costituente, e cioè dell’organo che avrebbe istituito la Corte costituzionale, inserendola nella Costituzione, ma che avrebbe pure disegnato una Repubblica marcatamente parlamentare (e a lungo fondata sul sistema elettorale proporzionale), lontana da ogni modello o tentazione presidenzialista, come dimostrano i molteplici progetti - tuttora in atto - di inserire alcuni di tali princìpi almeno a garanzia di maggiore stabilità dei governi. Non può dunque sorprendere che la stessa Relazione dei Settantacinque (la commissione che materialmente scrisse il testo poi discusso ed emendato dall’Aula) al Progetto di costituzione, rilevasse la scarsità, oltre che di precedenti, analoghe esperienze, anche delle prove sull’efficacia del nuovo organo.
Le perplessità riguardavano anche la sua collocazione nell’ambito del potere giurisdizionale, sia pure come organo speciale. Si fronteggiavano, sostanzialmente, due posizioni: l’orientamento di centro-destra mirava, nel generale scetticismo, a minimizzare il rischio di creare un organo politico, privilegiando l’attribuzione di funzioni giurisdizionali e quindi sostenendo una composizione tecnica e neutrale; l’orientamento variamente espresso dai gruppi della sinistra considerava, invece, la natura “fatalmente” politica delle funzioni affidate all’interprete e al custode della Costituzione, e perciò propendeva per una composizione il più possibile sottratta alla magistratura. Una posizione intermedia riconosceva la natura giurisdizionale della Corte, ma sottolineava l’opportunità di giungere a una sua composizione che non la isolasse dall’indirizzo politico di lungo periodo. E suggerì una composizione affidata non soltanto alle magistrature (ordinaria e specializzate) e nemmeno solo al Parlamento o esclusivamente al Capo dello Stato, ma a tutti e tre i poteri insieme, per evitare che l’organo di garanzia gravitasse verso uno di essi in particolare. Fu questo orientamento a prevalere, dopo un dibattito non molto lungo (per via dell’ormai imminente conclusione dell’anno 1947, e visto che si era convenuto che la Costituzione entrasse in vigore a Capodanno 1948) ma intenso. Ne risultò, secondo l’enfasi ricorrente nella stessa giurisprudenza, un “altissimo organo”, posto “ai vertici dell’ordinamento costituzionale”, in condizioni di “effettiva parità rispetto agli altri organi immediatamente partecipi della sovranità”, con funzione di “garanzia costituzionale” o di “tutela della legalità costituzionale”, con compiti differenziati rispetto a quelli dei giudici della giurisdizione comune, anche se la sua attività si sarebbe svolta, secondo l’impianto poi legislativamente definito, “secondo modalità e con garanzie giurisdizionali”.
Non si poteva, forse, chiedere di più: era difficile sostenere l’adozione di strumenti istituzionali che mettessero in discussione e addirittura contrastassero l’”onnipotenza del legislatore”, riconosciuta e affermata nella cultura tradizionale dello Stato di diritto liberale. La nascita della Corte, pensata come componente essenziale del cosiddetto sistema delle garanzie, avrebbe nondimeno messo a dura prova i pilastri del parlamentarismo. Con qualche inevitabile semplificazione, può essere utile ricordare le posizioni dei singoli gruppi politici: - l’orientamento favorevole della Democrazia cristiana all’istituzione di una Corte che fosse supremo garante delle libertà contro gli eventuali arbìtri del legislativo, dell’esecutivo e degli stessi partiti, attraverso l’annullamento delle norme contrarie alla Costituzione; - la posizione favorevole del Fronte democratico dell’uomo qualunque, all’interno di una schematizzazione forse eccessivamente semplicistica della forma di governo; - l’indirizzo favorevole dei diversi filoni culturali e politici riconducibili alle posizioni di democrazia social-radicale, più o meno rappresentati dal Partito d’azione (e autorevolmente espresso, per tutti, da Piero Calamandrei); - una certa astrattezza della pur favorevole proposta elaborata dai repubblicani; - la cauta adesione dei liberali, pur nella scarsa attenzione al problema da parte di Benedetto Croce; - l’opposizione, tuttavia non ostinata e intransigente, delle sinistre, generalmente refrattarie, almeno nell’originario massimalismo, all’idea che un organo speciale, privo di adeguata rappresentatività (e quindi legittimazione) popolare, potesse giudicare gli atti del Parlamento. Non appare inutile, infine, ricordare che a conferma del frettoloso esame degli ultimi articoli della Costituzione (fra i quali si trova anche quello relativo alla Corte), sta il fatto che nelle settimane immediatamente successive l’Assemblea costituente (alla quale, com’è noto, fu concesso un limitato supplemento di attività) approvò una breve legge costituzionale, la n. 1 del 1948, contenente “Norme sui giudizi di legittimità costituzionale e sulle garanzie d’indipendenza della Corte costituzionale”, indispensabile completamento delle omissioni risultanti dai cinque articoli che si occupano della Corte (il 127, sui contrasti Stato-Regioni o tra Regioni; e quelli da 134 a 137).
Beninteso, alla luce di quanto si è ricostruito, tale frettolosità non fu affatto dannosa rispetto al risultato di una Corte autorevole e indipendente. A tacere delle innumerevoli resistenze pratiche e delle omissioni, fin nell’attribuzione delle risorse e di una sede idonea, poi ottimamente individuata nel Palazzo della Consulta (perfetto anche sotto il profilo simbolico, vista la sua collocazione di fronte al Palazzo del Quirinale), ben maggiori e gravi effetti ebbe il riemergere delle perplessità e delle opposizioni sull’assetto della Corte, al momento di disciplinarne il funzionamento (altra legge costituzionale, approvata soltanto nel marzo 1953) e poi di eleggerne i cinque giudici di nomina parlamentare, sì che la Corte raggiunse la sua composizione plenaria solo a fine 1955 e iniziò ad operare il 26 aprile 1956, oltre otto anni dopo la sua istituzione sulla Carta.
b. Composizione e organizzazione della Corte
La Corte si compone di quindici giudici, scelti fra ristrette categorie di tecnici: magistrati, in servizio o a riposo, provenienti dalla Corte di cassazione (organo supremo della magistratura ordinaria), dal Consiglio di Stato (organo supremo della magistratura amministrativa) e dalla Corte dei conti (organo della magistratura contabile); professori universitari ordinari di materie giuridiche; avvocati con almeno vent’anni di esercizio della professione. Non c’è alcun limite di età, né minimo né massimo: tuttavia, in base ai requisiti necessari, i giudici giungono alla Corte generalmente in età matura (degli 88 finora nominati, compresi i tredici in attività, i più giovani avevano tra i quaranta e i quarantacinque anni al momento di iniziare il mandato).
Il sistema di nomina dei giudici costituzionali è ispirato all’obiettivo di assicurare che essi, il più possibile imparziali e indipendenti, garantiscano un elevato livello di competenza tecnico-giuridica, ma contemporaneamente esprimano diverse culture e sensibilità, non estranee e scollegate rispetto a quelle presenti nelle istituzioni politiche, dalle quali talvolta essi stessi provengono (in particolare il Parlamento, talvolta elegge docenti non parlamentari; talaltra sceglie tra i suoi componenti o ex componenti, fermi naturalmente i requisiti tecnico-professionali). Nell’attribuire il potere di nomina per un terzo al Presidente della Repubblica, per un altro terzo al Parlamento in seduta comune e per il residuo terzo alle magistrature superiori (tre alla Cassazione, un giudice ciascuno alle magistrature amministrativa e contabile), la Costituzione ha operato un delicato bilanciamento tra esigenze diverse: i giudici provenienti dalle magistrature sono portatori di qualificate esperienze giurisdizionali e sono radicalmente sganciati dalle scelte degli organi politici; i giudici di nomina parlamentare possono più facilmente e legittimamente esprimere sensibilità e competenze presenti nelle assemblee rappresentative (avendo spesso essi stessi, come si è detto, esperienze parlamentari). L’elevato numero di voti richiesto (due terzi dei componenti del Parlamento in seduta comune nei primi tre scrutini, tre quinti a partire dal quarto scrutinio) implica che gli eletti possano essere scelti da una sola parte o provenire da essa (non necessariamente la maggioranza), ma debbano ottenere anche il consenso almeno parziale dell’altra. Tanto che, nei fatti, si è visto come esista una sorta di potere di veto (non apparendo corretto definirlo diritto) di ciascuna parte nei confronti dell’altra.
E ciò appare ancor più evidente quando il Parlamento debba procedere alla nomina congiunta di due giudici, laddove l’attribuzione delle candidature all’una e all’altra parte dovrebbe invece, a prima vista, semplificare la scelta e l’elezione. Ma non è così (e a ben vedere fu ciò che avvenne fin dalla prima composizione della Corte, cui si è già fatto cenno; e come accade da ultimo in questi mesi). In ogni caso, con tempi più o meno lunghi e attraverso votazioni anche numerose, nelle quali non si raggiunge in genere neppure il quorum dei votanti, perché l’elezione abbia successo intervengono accordi tra le forze politiche. Nel frattempo la Corte continua a lavorare a ranghi ridotti, purché il collegio non scenda mai al di sotto degli undici giudici, intesi non soltanto come giudici in attività, ma anche come giudici che in concreto partecipano alle udienze e alle camere di consiglio (sì che, quando l’organo sia strutturalmente incompleto, anche eventuali indisposizioni temporanee di pochi componenti, potrebbero momentaneamente impedirne il funzionamento. Evento che si è sfiorato più di una volta, ma che finora non si è mai verificato). I cinque giudici di nomina presidenziale sono scelti anche in funzione, e ciò è avvenuto sopratutto in passato, di integrazione o di equilibrio rispetto alle scelte del Parlamento, in modo che siano al meglio rappresentate le diverse concezioni politiche e culturali presenti nel paese, e che la composizione della Corte corrisponda a un effettivo pluralismo.
La presenza di diverse sensibilità e competenze, anche nei diversi settori del diritto (civile, penale, amministrativo; e non soltanto del diritto costituzionale), non è incompatibile con la circostanza che i giudici siano tutti eguali, né con il fatto che ciascuno di essi non sia rappresentativo di alcuna specifica provenienza: per quanto ognuno giunga con il proprio bagaglio di esperienza e con una propria identità, anche professionale, si può dire che tale bagaglio confluisce nel più vasto circuito delle esperienze del collegio, e le proprie origini siano per così dire dimenticate o comunque non siano condizionanti. Si può dire che in questo consista il connotato della collegialità, che dall’esterno può apparire soltanto una mitica e ingenua semplificazione dell’attività di un organo che, invece, resterebbe influenzato, sia pure non unilateralmente, dalla politica e dalle provenienze. E tuttavia le testimonianze degli ex presidenti e degli ex giudici concordano largamente nel sottolineare questo aspetto, e nel ricordarlo come tra i più positivi e talvolta sorprendenti della loro esperienza di giudici costituzionali. Il mandato dura nove anni e decorre dalla data del giuramento, prestato dinanzi al Capo dello Stato e alla presenza degli altri organi costituzionali, in forma del tutto analoga al giuramento prestato dai ministri, ma anche davanti ai due presidenti delle Camere parlamentari (assenti all’insediamento dei nuovi governi, visto che dovranno riceverli per il dibattito sulla fiducia).
Non sono possibili proroghe, neppure quando il giudice sia in carica come presidente, ed è esclusa la rieleggibilità, anche in epoca successiva. Cessate le funzioni, il giudice rientra, se ne ha ancora i requisiti, età compresa, nella precedente posizione professionale. La lunghezza del mandato (originariamente di dodici anni, ridotti a nove da una riforma costituzionale del 1967), superiore a quella di ogni altro incarico elettivo previsto dalla Costituzione, tende ad assicurare l’indipendenza dei giudici anche dagli organi politici, che ne designano una parte, e la “sopravvivenza” del loro incarico rispetto alla durata della legislatura o del mandato presidenziale (e cioè degli organi che può averli eletti o nominati). La cessazione anticipata del mandato, per morte, dimissioni o decadenza (quest’ultima può essere disposta solo dalla stessa Corte, nel caso di gravissime mancanze; ma non è mai accaduto), comporta la nomina di un nuovo giudice da parte dello stesso organo che aveva eletto o nominato il predecessore. Il nuovo giudice dura in carica a sua volta nove anni: il suo è un nuovo mandato, non un subentro che debba integrare e completare quello interrotto anticipatamente. In tal modo, essendosi nel tempo sfasate le date delle nomine dei singoli giudici, il mutamento della composizione della Corte, sempre parziale e graduale, assicura una sostanziale continuità della sua giurisprudenza e delle prassi operative. Ogni giudice, entrando a far parte del collegio, apporta il contributo della sua personalità e preparazione, e lavora a stretto contatto con gli altri colleghi.
Ciascuno di loro si avvale anche della collaborazione di tre “assistenti di studio” scelti, di regola, fiduciariamente e intuitu personae, tra gli appartenenti ai ruoli delle magistrature o delle università (ad eccezione dei professori ordinari) e collocati in posizione di fuori ruolo o di comando. Ma all’incarico possono essere chiamati anche gli avvocati (circostanza oggi meno rara che in passato). Si è già fatto cenno al carattere effettivamente collegiale dell’attività della Corte, al quale va aggiunto anche il connotato della complessità: ciò riguarda in primo luogo, ovviamente, i componenti del collegio, e poi una serie di altre persone, che con loro collaborano a vario titolo: dalle segreterie dei singoli giudici (composte anch’esse, almeno in parte, in modo fiduciario e con personale, generalmente, appartenente al pubblico impiego e “comandato” da altre amministrazioni; più di rado già appartenente al personale di ruolo) all’apparato della Corte, in modo particolare alcuni servizi. A questo carattere contribuiscono una serie di elementi: il numero limitato dei giudici, la durata del mandato, la lunga consuetudine di lavoro comune (a settimane alterne i giudici trascorrono seisette ore al giorno in camera di consiglio, discutendo e deliberando in totale segreto; a parte le ore dedicate all’udienza pubblica del martedì, che in genere si conclude nella mattinata); e ancora, il metodo collegiale delle stesse sentenze (decise in comune non solo nella fase orale, ma anche dopo la stesura delle motivazioni, con la rilettura, gli emendamenti e l’approvazione finale dell’intero testo, e perciò considerate come un autentico prodotto collettivo, caratteristica estranea ad ogni altra giurisdizione) nonché l’esclusività dell’impegno (è precluso lo svolgimento di qualsiasi altra attività professionale retribuita, salvo restando solo il diritto alla produzione intellettuale, soprattutto di tipo editoriale, rientrante nella cosiddetta “opera dell’ingegno”, ma non senza limitazioni o self-restraint, rispetto al dibattito politico ovvero alle questione di rilievo costituzionale della quale la Corte, anche solo in ipotesi, possa doversi occupare).
Lo status di giudice costituzionale è assistito da una serie di prerogative e comporta alcuni oneri. I giudici - così come i parlamentari - non possono essere chiamati a rispondere in alcuna sede delle opinioni espresse e dei voti dati durante l’esercizio delle loro funzioni, né possono essere sottoposti a procedimento penale, o privati della libertà, senza l’autorizzazione della stessa Corte, con delibera collegiale. Ricevono un trattamento economico aumentato del 50% rispetto alla retribuzione- base del magistrato di carriera più alto in grado (il Primo presidente della Corte di cassazione), alcuni benefit (in particolare l’auto di servizio con autista) e ovviamente le strutture materiali e organizzative necessarie allo svolgimento della funzione. L’incompatibilità con ogni tipo di incarico comporta che i magistrati e i docenti universitari, se in servizio, vengano collocati fuori ruolo; e che gli avvocati non possano mantenere l’iscrizione nell’albo professionale. Le norme di autoregolamentazione della Corte conferiscono al giudice cessato dalle funzioni il titolo di “giudice emerito” e il mantenimento vitalizio di alcuni benefici materiali collegati allo status. È previsto anche un trattamento pensionistico (ovvero il ricongiungimento del servizio prestato a quello della posizione di provenienza e nella quale si rientri) nonché un’indennità di fine rapporto. I giudici emeriti possono partecipare a commissioni, anche di concorso, e a gruppi di lavoro della Corte, nonché a delegazioni della stessa, in occasione di incontri in Italia e all’estero. Ai giudici in servizio è, ovviamente, vietata l’iscrizione ai partiti politici, e in generale lo svolgimento di attività politica.
Come si è accennato, è prassi che i giudici si astengano anche dal manifestare pubblicamente la propria opinione, in qualsiasi forma diversa da quella espressa in sede scientifica, su temi in qualsiasi modo connessi con questioni all’esame della Corte o che possano, in futuro, esserle sottoposte. Tutto ciò può effettivamente determinare qualche problema di comunicazione con l’opinione pubblica, non sempre messa in grado di percepire il senso e il rilievo delle decisioni adottate dalla Corte, che spesso coinvolgono temi di interesse diffuso ma sono di carattere eminentemente tecnico (la Corte, ovviamente, non giudica il merito delle vicende all’origine delle questioni di legittimità costituzionale, ma spesso il pubblico conosce proprio la vicenda processuale o il contenzioso istituzionale all’origine della decisione). La pubblicità delle pronunce, tuttavia, è assicurata, oltre che dalla pubblicazione integrale sulla serie speciale, a cadenza settimanale, della Gazzetta Ufficiale, anche da quella elettronica, sul sito internet cortecostituzionale.it, a partire dal giorno successivo a quello del deposito in cancelleria.
c. Il Presidente, primus inter pares
La Corte elegge fra i propri componenti un presidente, che dura in carica tre anni ed è rieleggibile, ma resta in ogni caso fermo (come si è già ricordato) il limite novennale del mandato di giudice. In genere il presidente è scelto tra i componenti più anziani di mandato, così che le presidenze finiscono per essere, talvolta, di brevissima durata (nei 49 anni di attività si sono avvicendati 29 presidenti su un totale di 88 giudici). L’elezione avviene a scrutinio segreto, sotto la presidenza del giudice più anziano di carica, a maggioranza assoluta e, dopo la seconda votazione, con ballottaggio fra i due candidati più votati. Dopo la votazione, le schede vengono bruciate nel caminetto della camera di consiglio, secondo un rito che ricorda quello segreto del conclave, benché dal 2001 sia stata introdotta la prassi di rendere pubblico, con il deposito in cancelleria, il verbale dell’avvenuta elezione (redatto dal segretario generale, ammesso in camera di consiglio ad elezione avvenuta), dal quale risulta il numero dei voti ottenuti sia dall’eletto, sia eventualmente da altri giudici (fermo restando, almeno in teoria, l’anonimato dei votanti).
I compiti specifici del presidente - la cui posizione è di primus inter pares, e la cui autorità non è, dunque, formalmente superiore a quella degli altri giudici, pur rappresentando egli la Corte, convocandola e presiedendone le sedute (salvo assenza; in tal caso a presiedere è il vicepresidente o, per esclusione, il giudice anziano) - consistono nella fissazione del calendario dei lavori, ovvero nella formazione del ruolo delle cause, nella nomina del relatore di ciascuna questione (o della causa che tratti più questioni riunite), nella convocazione del collegio in udienza e in camera di consiglio, nonché nella direzione dei lavori. Nelle votazioni sulle decisioni il presidente vota per ultimo, e solo in caso di parità il suo voto vale doppio. Circostanza rara, anche per il numero dispari dei giudici che, normalmente, compongono il collegio. Il presidente sovrintende all’organizzazione e all’attività amministrativa della Corte, firma gli atti per i quali sia richiesta una determinazione della Corte o dell’Ufficio di presidenza, e rappresenta la Corte all’esterno, soprattutto negli eventi istituzionali. Nell’ordine delle precedenze della Repubblica, il Presidente della Corte è la quarta autorità, equiparata al Presidente del Consiglio dei ministri, dopo i Presidenti della Repubblica, del Senato e della Camera dei deputati. In assenza di una manifestazione di “inaugurazione” dell’anno giudiziario della Corte, è consuetudine che il presidente svolga una conferenza-stampa annuale, introdotta da una relazione sull’attività giurisdizionale dell’anno precedente. Il presidente, insieme a due giudici designati ogni biennio mediante sorteggio, compone l’Ufficio di presidenza al quale spettano funzioni di organizzazione amministrativa, di gestione anche finanziaria e di bilancio, di nomina e attribuzione di incarico, e in genere di questioni relative al personale (anche non di ruolo) in servizio presso la Corte. Alle sedute dell’Ufficio partecipa, senza diritto di voto, il Segretario generale.
La Corte nomina anche alcune commissioni. Quella per gli Studi e i regolamenti è composta dai tre giudici più anziani che non facciano parte dell’Ufficio di presidenza e così, a seguire, la commissione per la Biblioteca. La prima indirizza l’attività dell’ufficio Studi; vigila sull’applicazione dei regolamenti, anche proponendone le modifiche; propone norme processuali o amministrative; riferisce su questioni interpretative dei regolamenti; sovrintende alla pubblicazione della Raccolta ufficiale delle sentenze e delle ordinanze della Corte costituzionale. La commissione per la Biblioteca sovrintende ovviamente alla biblioteca giuridica e alla gestione dell’archivio storico, predisponendo i relativi regolamenti.
d. Le funzioni e i diversi tipi di giudizio
Tra le funzioni della Corte, la prima e storicamente più rilevante è quella di decidere le controversie “relative alla legittimità costituzionale delle leggi e degli atti aventi forza di legge dello Stato e delle Regioni” (articolo 134, prima parte, della Costituzione): la Corte è chiamata a controllare se gli atti legislativi siano stati formati secondo i procedimenti previsti (cosiddetta costituzionalità formale) e se il loro contenuto sia conforme ai princìpi costituzionali (cosiddetta costituzionalità sostanziale). Oggetto del controllo di legittimità sono tutti gli atti con forza di legge, e dunque: leggi dello Stato e delle Regioni (e province autonome), decreti legislativi e decreti-legge. Non sono invece soggetti al controllo della Corte, sotto questo profilo, gli atti normativi subordinati alla legge, come i regolamenti, soggetti al controllo di legittimità svolto dai giudici comuni.
1. Le questioni incidentali
Perché la Corte possa pronunciarsi, occorre che qualcuno la investa, proponendo un ricorso o sottoponendole una questione. L’Assemblea costituente scelse, per quanto riguarda il sistema generale di controllo della costituzionalità delle leggi, di escludere il ricorso diretto da parte di qualsiasi soggetto, prevedendo che i dubbi di costituzionalità potessero essere sollevati solo in occasione dell’applicazione delle leggi da parte dei giudici comuni (ordinari e specializzati) o attraverso un ricorso dello Stato o delle Regioni per ragioni di competenza. Quando un giudice - qualsiasi autorità giudiziaria, dal giudice di pace di una piccola città, alla commissione tributaria di una provincia, fino alla Corte di cassazione e perfino agli arbitri rituali - si trovi a dover risolvere una controversia, per decidere la quale dovrebbe fare applicazione di una norma di legge la cui conformità alla Costituzione gli sembri in dubbio (rilevando questo dubbio d’ufficio, ovvero accogliendo un’istanza di parte in tal senso; e in entrambi i casi ritenendo il dubbio “non manifestamente infondato”), egli investe la Corte costituzionale della relativa questione.
In questa ipotesi il giudice non può decidere la causa come se la legge non ci fosse, ignorandola, ma nemmeno è tenuto ad applicarla, come se non avesse dubbi: solo la Corte può risolvere il dubbio. In questo caso si parla di un sistema di controllo “incidentale”, perché la questione si configura come incidente nell’ambito di un processo comune, avente ad oggetto una qualsiasi materia, e senza la cui soluzione il giudice non potrebbe procedere. Oltre alla “non manifesta infondatezza” (e cioè, in definitiva, alla probabilità che il suo dubbio possa essere condiviso dalla Corte, escludendo questioni puramente astratte o palesemente inconcludenti) il giudice deve valutare la “rilevanza” della questione nella particolare causa in decisione (e cioè la specifica pertinenza al problema da risolvere). Si instaura così una sorta di dialogo tra la Corte costituzionale e le migliaia di giudici comuni sparsi sul territorio della Repubblica, alla ricerca del “miglior diritto possibile”: come se l’insoddisfazione verso la legge, nell’interpretazione reputata più corretta, determini il bisogno di eliminarla quando non sia conforme ai princìpi e alle regole della Costituzione. La Corte, tuttavia, non fornisce pareri ai giudici sulle interpretazioni che essi intendano o non sappiano dare alle norme da applicare, non essendo organo di consulenza. Né può sindacare le valutazioni discrezionali del legislatore o il carattere eminentemente politico delle sue scelte, a meno che non risultino palesemente contrarie al canone della ragionevolezza, divenendo così discriminatorie, in violazione del principio di eguaglianza, formale e sostanziale (articolo 3 Costituzione). Il sistema di controllo incidentale può determinare, per sua stessa natura, l’inconveniente di lasciare in vigore anche per molto tempo una disposizione che in seguito verrà dichiarata incostituzionale.
Al contrario, può accadere che si instauri una controversia fittizia, al solo scopo di promuovere la questione di costituzionalità: una vera e propria fictio litis, che in teoria dovrebbe essere rigettata dalla Corte per difetto di rilevanza. Ma se la questione è ben posta il suo vizio di origine non emerge e perciò non impedisce che si arrivi alla decisione. Dalle cronache giornalistiche degli ultimi anni appare evidente come alcune questioni, specie in materia di “nuovi diritti”, siano state pilotate da associazioni, come per esempio quelle dei consumatori. Il giudice che intende sollevare la questione emette una ordinanza motivata di rimessione, con la quale sospende il proprio giudizio e trasmette gli atti alla cancelleria della Corte. L’ordinanza va notificata, oltre che alle parti del giudizio, anche al presidente del Consiglio dei ministri (o della Giunta regionale, se la questione si riferisce a una legge regionale) e va comunicata ai presidenti delle due Camere del Parlamento (o del Consiglio regionale). L’ordinanza, notificata e comunicata, viene trasmessa alla cancelleria della Corte, che ne cura la pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale affinché sia diffusa la conoscenza della censura proposta, anche per le opportune valutazioni di altri giudici che abbiano in decisione questioni analoghe. Contemporaneamente, l’ufficio Studi esamina la questione e individua con precisione l’oggetto ed eventuali, analoghi precedenti già esaminati dalla Corte. Nel giudizio costituzionale così instaurato, possono costituirsi le parti già costituite nel giudizio a quo, rappresentate e difese da avvocati del libero foro, e può intervenire il presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso, di regola, dall’Avvocatura generale dello Stato: la ragione di questa previsione sta nell’idea che il Governo è considerato il rappresentante dell’ordine legale dell’ordinamento, naturalmente interessato alle questioni in cui sia in discussione la validità e l’efficacia di una legge dello Stato, difendendola.
Il giudizio costituzionale incidentale si svolge anche se non vi partecipi nessun soggetto, una volta che l’ordinanza del giudice rimettente sia considerata sufficiente ad instaurarlo. Accadrà solo che, in assenza di contraddittorio, la questione sarà discussa direttamente in camera di consiglio, e non già in udienza pubblica. Dal momento della pubblicazione dell’ordinanza sulla Gazzetta Ufficiale decorrono i termini per il deposito di memorie scritte e di atti da parte dei soggetti costituiti o intervenienti: in prossimità della discussione della questione, le parti possono produrre ulteriori memorie scritte. Instaurato il giudizio, il presidente, rispettando un calendario prefissato in via di massima per l’intero anno, seleziona le cause da discutere in ciascuna seduta e assegna la trattazione della causa a un giudice relatore, incaricato di riferire su di essa (normalmente il presidente non si autonomina relatore; ma negli ultimi tempi questa consuetudine ha conosciuto numerose eccezioni). Stabilisce anche il “ruolo delle cause” di ciascuna seduta, e cioè l’elenco delle questioni che saranno trattate. I criteri della nomina del relatore non seguono regole fisse. Si tiene conto, oltre che dell’equilibrata distribuzione del carico di lavoro, del fatto che un giudice sia già stato relatore su questioni analoghe o, in base alla propria specializzazione e alle precedenti esperienze professionali, sia particolarmente esperto nella materia. A volte la scelta è orientata da ragioni di opportunità, discrezionalmente e prudentemente valutate dal presidente (per esempio: questioni di grande rilievo politico, anche per le parti coinvolte, vengono preferibilmente assegnate a giudici provenienti dalla magistratura). Per quanto importante, del resto, la scelta del relatore - chiamato ad esporre al collegio i termini e i diversi aspetti della questione (anche in pubblica udienza), nonché a prospettare le possibili soluzioni (solo in camera di consiglio) - non è, tuttavia, determinante per la decisione, perché la sua opinione non condiziona quella dell’intera Corte (anche se può contribuire ad orientarla). D’altra parte la circolazione delle informazioni è la maggiore possibile, e anche nella fase preparatoria che precede la discussione della causa ciascun giudice e il suo staff possono conoscere approfonditamente la questione. Un assistente di studio del relatore è incaricato di redigere una ricerca normativa e giurisprudenziale, che raccoglie in modo ragionato i testi di riferimento, la precedente giurisprudenza costituzionale reputata rilevante e significativa, le pronunce dei giudici comuni, le opinioni della dottrina. Le ricerche (voluminose nella veste cartacea, ma oggi prodotte anche in formato elettronico) sono distribuite a tutti i giudici e a disposizione degli altri assistenti, per una più approfondita conoscenza della causa.
2. L’udienza pubblica e la camera di consiglio
Per la trattazione possono aversi due forme: l’udienza pubblica e la camera di consiglio. Nel primo caso la Corte si riunisce nella sala delle udienze, aperta al pubblico, e ciascuna questione è illustrata dal giudice relatore (che in questa fase si limita a descriverla così come prospettata dal giudice che l’ha sollevata e dalle parti), mentre gli avvocati delle parti private e l’avvocato dello Stato espongono le loro tesi, riassumendo le memorie scritte. La discussione è guidata dal presidente, ma non si svolge in vero e proprio contraddittorio, e quindi la cura maggiore consiste nell’assicurare il rispetto di una certa sobrietà nei tempi e nell’evitare argomentazioni estranee alla questione o comunque non svolte nelle memorie scritte. Non ci sono repliche o interruzioni e solo di rado il presidente o il giudice relatore invitano a puntualizzazioni o pongono domande. La discussione di ciascuna causa proseguirà poi in camera di consiglio (con tempi e priorità discrezionalmente valutati dal presidente, e non più legati all’ordine di trattazione in pubblica udienza), con una ulteriore relazione del giudice relatore, il quale proporrà un’ipotesi di soluzione che costituisce la base per la successiva discussione. Altre questioni sono invece trattate direttamente in camera di consiglio, sulla base di un ruolo anch’esso reso pubblico, il mercoledì successivo all’udienza.
Pertanto, in assenza di discussione pubblica, l’esame si svolge soltanto sulla base di atti scritti. Il calendario, in realtà, è solo indicativo, perché l’inizio dell’esame può avvenire in una qualsiasi delle camere di consiglio della settimana. Si ricorre a questa forma semplificata quando non ci sono parti costituite o intervenute, oppure quando, pur essendoci, il presidente reputi che la questione, anche sulla base della giurisprudenza precedente, abbia elevate probabilità di essere respinta perché inammissibile o manifestamente infondata, fermo restando che la decisione finale spetta comunque alla Corte. Sul piano quantitativo, la forma semplificata costituisce, di fatto, quella maggiormente seguita. Dopo lo svolgimento dell’udienza, la Corte torna a riunirsi in camera di consiglio per decidere. I giudici presenti all’udienza pubblica devono obbligatoriamente essere presenti alle successive fasi della discussione in camera di consiglio, relativa a ciascuna causa trattata in udienza. In entrambe le forme di trattazione la corte si riunisce nella sua composizione plenaria (salvo, ovviamente, assenze motivate e a condizione che il collegio sia composto da almeno undici giudici), senza mai suddividersi in sezioni o collegi minori (la composizione ridotta - tre giudici preventivamente designati - è prevista solo per il giudizio sui ricorsi dei dipendenti), allo scopo di garantire la maggiore uniformità nella giurisprudenza.
La disposizione dei giudici dietro il banco a ferro di cavallo nella sala d’udienza segue un rigido protocollo: al centro ovviamente il presidente, e poi i giudici dal più anziano al più giovane di mandato, alternativamente sui due lati. Tutti indossano la toga nera, disegnata sul modello di un “robone” senese del cinquecento. In un banco a parte siede il cancelliere, anch’egli in toga nera, incaricato di redigere il verbale dell’udienza, che tuttavia costituisce solo una scaletta degli interventi e non riporta il loro contenuto delle esposizioni, a meno che non venga espressamente richiesto, ovvero che non vi siano allegati i relativi testi (quel che avviene essenzialmente per gli indirizzi di benvenuto o di saluto, pronunciati dal presidente, dall’avvocato dello Stato, e dal libero foro in occasione della prima udienza alla quale partecipino giudici di nuova nomina, ovvero dell’ultima prima della cessazione del mandato). Accanto al cancelliere si trova il messo, che chiama le cause secondo l’ordine del ruolo o secondo quello disposto, direttamente in udienza, dal presidente (in tal caso con il consenso, o talvolta su istanza, delle parti). Gli avvocati che intervengono devono essere abilitati a difendere davanti alle “giurisdizioni superiori” e, quindi, avere almeno dodici anni di esercizio della professione forense. Il pubblico ammesso all’udienza è, per lo più, costituito da gruppi di studenti universitari o delle scuole superiori, o da esponenti delle “categorie” interessate alle questioni che si discutono.
La discussione in camera di consiglio inizia con l’esposizione del relatore che, in via preliminare, prospetta eventuali motivi di inammissibilità della questione. Qualora tali dubbi siano positivamente superati, la relazione tratta il merito della questione e si può concludere, a scelta del relatore, con una precisa proposta di soluzione o con l’indicazione delle possibili alternative, rimesse alla valutazione del collegio. Nella discussione non sempre intervengono tutti i giudici, a meno che la questione sia di rilievo: in questo caso si segue l’ordine inverso (dal più giovane al più anziano di nomina) e per ultimo interviene il presidente. Il relatore può dare risposte a singole richieste oppure riprendere la parola alla fine, riassumendo la discussione e formulando le sue proposte finali, che possono essere diverse da quelle iniziali. Caso tutt’altro che raro, proprio per il rilievo della discussione collegiale nella formazione delle opinioni. E anche perché da quel momento il relatore non esprime più la propria opinione, ma interpreta quella del collegio, traducendola poi nella stesura delle motivazioni, in cui ha la distinta funzione di redattore.
3. La decisione. Sentenza o ordinanza?
La decisione si forma, così, secondo un andamento autenticamente discorsivo, del quale è dato conto nella motivazione della pronuncia, sulla quale potrebbe esserci dissenso nonostante il consenso espresso sul dispositivo: nella discussione possono, infatti, emergere nuove prospettazioni o nuovi motivi ed argomenti sopra i quali fondare la decisione; lasciando che nella motivazione si concentrino i nuclei degli argomenti che costituiranno “precedenti” e potranno essere richiamati dalla successiva giurisprudenza. Con ciò si esprimono pienamente la portata e il senso del carattere collegiale del lavoro della Corte: collegialità non solo con i colleghi in attività, ma in qualche modo anche con i precedenti collegi e colleghi, dall’orientamento dei quali ci si può anche discostare, ma sempre motivatamente. È per questo che, pur nella diversità degli stili dei presidenti e dei temperamenti dei giudici, si persegue, fin dove possibile (e in genere con successo), la massima convergenza delle opinioni, evitando spaccature: spesso, perciò, la soluzione non chiude “definitivamente” la questione, risolta con motivazioni meno drastiche o temperando la perentorietà di alcune affermazioni. Questo avviene non già per non scontentare alcuno, ma per rappresentare al massimo la pluralità delle opinioni e delle sfumature, in mancanza dell’istituto della manifestazione dell’“opinione dissenziente”. La prassi è di decidere sulla proposta finale del relatore. Tutti i giudici debbono pronunciarsi sulla proposta messa ai voti: come si è accennato, non è consentito astenersi né allontanarsi dall’aula senza partecipare al voto, se si è stati presenti alla discussione della causa, non potendo il collegio cambiare composizione durante la formazione della decisione.
La fase successiva alla decisione (orale), nella quale prende materialmente corpo la motivazione, può durare anche qualche mese: occorre scrivere, discutere, eventualmente emendare e modificare, approvare, sottoscrivere e depositare la sentenza. Incaricato della redazione è normalmente il relatore, anche se dissenziente, a meno che non adduca ragioni di “coscienza costituzionale”, che inducano il presidente ad affidare l’incarico ad altro giudice che abbia condiviso la decisione, salvo che non intenda scriverla egli stesso. Quando ciò avviene, poche volte nel corso dell’anno, chiunque può rendersene conto, perché a firmare la decisione, con il presidente, è solo il giudice-redattore (ovvero il solo presidente-redattore). La decisione può assumere la forma dell’ordinanza o della sentenza: l’ordinanza, succintamente motivata, dichiara la manifesta inammissibilità o l’infondatezza della questione. Il testo redatto viene distribuito a tutti i giudici e, se nessuno formula obiezioni, anche per iscritto, entro dieci giorni dalla distribuzione, viene sottoscritto dal presidente e dal giudice redattore, con il successivo deposito in cancelleria. In caso di decisione assunta con sentenza, il testo distribuito viene invece sottoposto alla lettura collegiale: il redattore legge la parte in “diritto”, cioè quella che contiene le ragioni giuridiche della decisione, omettendo quella in “fatto” (che peraltro costituisce una sintesi della relazione svolta in udienza).
Al termine della lettura si esprimono eventuali obiezioni o proposte di modifica. Può anche accadere che emerga una maggioranza contraria al testo della motivazione, che inviti il redattore a presentarne un altro, sottoposto alla stessa procedura. I giudici che hanno dissentito sulla decisione possono fare in modo che nella stesura della motivazione si tenga in qualche modo conto delle loro ragioni, attraverso soluzioni che possono apparire di compromesso. Lo stesso redattore, del resto, avrà cercato di esprimere, pur con il proprio stile, non solo le personali opinioni, ma anche quelle degli altri giudici, raccogliendo quanto è emerso nel corso delle discussioni. Tutto ciò giustifica o almeno spiega sia il carattere, talora perfino sfuggente, di alcune argomentazioni; sia il fatto che la discussione sulla motivazione possa impegnare più di quanto non abbia impegnato quella sulla decisione. Non è impensabile, infatti, che nella stesura della motivazione vengano colte incongruità o difficoltà della decisione, o emergano obiezioni di cui non si era tenuto conto: il redattore, finché la decisione non sia depositata, può proporre le opportune modifiche al collegio, perfino modificando il dispositivo. Ma in tal caso è prassi che la precedente decisione possa essere modificata non già da una nuova maggioranza, ma solo se nessuno dei giudici si opponga. Quanto alla formalizzazione delle opinioni dissenzienti, in Italia prevale l’idea che la decisione di un collegio giudicante sia unica e impersonale, anche se derivi da un procedimento nel quale siano emersi contrasti. Inoltre, quanto avviene in camera di consiglio è generalmente coperto dal segreto. È, tuttavia, altrettanto noto che in esperienze giuridiche diverse dalla nostra, e specialmente in quelle dei paesi anglosassoni, le decisioni giudiziarie di organi collegiali risultino dalla somma delle opinioni dei singoli giudici e non constino di un testo unitario.
La Corte costituzionale ha discusso a lungo l’ipotesi di introdurre la dissenting opinion, con l’argomento a favore che ciò consentirebbe di formulare motivazioni più esplicite e nette; argomento al quale si oppone il timore di un’eccessiva personalizzazione dei giudizi e di una minore autorevolezza delle decisioni, sempre ritenute storicamente provvisorie e rivedibili, laddove l’opinione dissenziente segnali l’esistenza di una minoranza di avviso diverso (benché l’ipotesi considerata non avrebbe reso noti né il numero né i nomi dei giudici favorevoli alle contrapposte motivazioni). Nel 2002 la Corte ha chiuso la lunga discussione con una delibera largamente contraria (13 a 2) a introdurre l’istituto. La delibera fu resa pubblica, anche con la segnalazione che a favore si erano pronunciati soltanto il presidente Ruperto e il giudice Onida. Poiché la discussione non aveva fatto emergere un orientamento così netto, può dirsi che non pochi giudici avevano modificato la loro opinione in corso d’opera. E non è difficile immaginare che il timore di un uso improprio delle opinioni dissenzienti, al fine di attribuire orientamenti politici alla Corte e ai suoi componenti, abbia indotto molti ad assumere una posizione diversa da quella che, almeno sul piano scientifico e dottrinario, avrebbero preferito (o avevano perfino dichiarato di preferire, nelle pubblicazioni anteriori alla nomina a giudice costituzionale).
Sulla tipologia delle decisioni si può dire che, se la questione sollevata è ritenuta fondata, la Corte adotta una pronuncia di accoglimento, con la quale dichiara l’illegittimità costituzionale della norma censurata; se, viceversa, la questione è ritenuta infondata, si adotta una pronuncia di rigetto, e cioè di non fondatezza. Se la questione viene dichiarata inammissibile vuol dire che sono stati ritenuti assenti i requisiti per sollevare la questione. Ad esempio, quando la motivazione dell’ordinanza di rimessione in punto di rilevanza sia inesistente o insufficiente; ovvero quando si pongano problemi di opportunità della legge o la questione venga proposta in modo perplesso o equivoco, senza opzioni interpretative nette e definite (e si è visto come ciò sia decisivo per l’ammissibilità della questione, posto che la Corte non è un consulente giuridico del giudice, e non interpreta la legge, ciò che compete alla Cassazione). In alcuni casi, peraltro, la Corte pronuncia una decisione di restituzione degli atti al giudice rimettente, quando ad esempio siano intervenute novità legislative (jus superveniens) che rendano necessaria una nuova valutazione della rilevanza della questione, ovvero la possibilità di deciderla applicando la norma sopravvenuta, che potrebbe essere ritenuta conforme a Costituzione.
La decisione di accoglimento comporta un effetto generale e definitivo, e cioè non limitato al singolo giudizio durante il quale la questione era stata sollevata. Perciò la norma, nei limiti della dichiarazione di incostituzionalità, scompare dall’ordinamento (dal giorno successivo alla pubblicazione nella serie speciale settimanale della Gazzetta Ufficiale, e perciò in genere da un giovedì). La conseguenza è l’impossibilità di applicarla anche in riferimento a fatti passati, ma non già di rimettere in discussione situazioni ormai concluse. Naturalmente il Parlamento potrà adottare una nuova disposizione, non identica a quella dichiarata incostituzionale (o anche identica, ma approvata con legge ordinaria, quando l’illegittimità riguardi un decreto legislativo per eccesso di delega). Spesso, tuttavia, anche per evitare pericolosi vuoti normativi, la Corte colpisce una sola parte della disposizione denunciata, lasciando sopravvivere le altre, talvolta addirittura individuando una norma sostitutiva all’interno del tessuto costituzionale o legislativo. Altre volte la Corte colpisce la norma “nella parte in cui non prevede” (ovvero “prevede”) una certa conseguenza, in questo modo aggiungendo un’ipotesi non prevista (o sottraendone una prevista). In questi casi si parla di sentenze manipolative, nel senso che esse, in qualche modo, riscrivono la legge al fine di renderla compatibile con la Costituzione.
La decisione di rigetto non ha, invece, effetto generale, nel senso che la stessa questione potrà essere ancora sollevata con nuovi argomenti, anche dallo stesso giudice che l’aveva proposta. Allo stesso modo, una decisione di rigetto può diventare, in un secondo momento, di accoglimento, quando la Corte, reinvestita della questione, muti orientamento ovvero possa entrare nel merito una volta superata la soglia dell’ammissibilità (quel che in precedenza le era stato impedito appunto dalla carenza di requisiti: i quali non sono tali soltanto in modo, per così dire, oggettivo, ma anche in relazione alla capacità del giudice che ha posto la questione, di farli emergere dalla motivazione). Fra i diversi tipi di pronunce di rigetto, si segnalano le decisioni cosiddette interpretative, attraverso le quali la Corte, respingendo un dubbio di costituzionalità, fornisce tuttavia un’interpretazione della norma impugnata che reputa conforme alla Costituzione e che la lettura della legge consente, tra le diverse interpretazioni possibili. In tal caso tuttavia il giudice rimettente non è formalmente vincolato a fare applicazione della norma nel modo in cui l’ha interpretata la Corte. La norma censurata viene salvata attraverso una opzione interpretativa (che il giudice rimettente aveva scartato o non aveva considerato), illustrata in motivazione e segnalata anche nel particolare dispositivo, che dichiara la questione “infondata nei sensi di cui in motivazione”.
4. I ricorsi in via principale e i “conflitti”
Oltre che attraverso il giudizio incidentale, la Corte può essere investita attraverso un ricorso diretto, cosiddetto in via principale e soggetto a termini brevi di decadenza, proposto dallo Stato contro una legge regionale o, viceversa, proposto da una regione contro una legge statale (o di altra regione, ovvero provincia autonoma) per ragioni di competenza legislativa, secondo il riparto indicato in Costituzione. Il giudizio segue le stesse regole, ha gli stessi esiti e produce effetti analoghi a quelli di cui si è parlato. Diverso è invece il caso in cui tra Stato e Regione (o tra regioni) si instauri un “conflitto di attribuzione” relativamente ad un atto, diverso dalla legge, che risulti in qualche modo lesivo appunto di una competenza: in questo caso la decisione dichiara la spettanza o meno dell’attribuzione, con l’eventuale annullamento dell’atto considerato lesivo.
Nella categoria dei conflitti di attribuzione, e dei relativi giudizi, rientrano i conflitti “fra poteri dello Stato” (ad esempio, tra il Parlamento e un’autorità giudiziaria; tra il ministro della Giustizia e una Camera parlamentare o il Consiglio superiore della magistratura; ma il catalogo si arricchisce sempre di nuovi casi): questi conflitti sorgono quando qualcuno di questi poteri ritenga che un altro abbia violato le proprie prerogative costituzionali, abbia invaso la propria sfera di attribuzioni. La soluzione di tali conflitti assegna alla Corte un ruolo tipicamente arbitrale.
5. Un filtro per i referendum
La Corte è anche impegnata, in base alla legge costituzionale n. 1 del 1953, nei giudizi di ammissibilità dei referendum abrogativi previsti dall’articolo 75 della Costituzione. In tal caso la Corte verifica sia che la legge sottoposta a referendum non rientri in una delle categorie escluse dal referendum (leggi di bilancio, di ratifica di trattati internazionali) sia che non sussistano cause di inammissibilità ricavabili comunque dai princìpi costituzionali e dalla natura e dai caratteri del referendum: per esempio per mancanza di chiarezza del quesito, ovvero per gli effetti paralizzanti sul funzionamento della norma residua, una volta abrogata la parte sottoposta a referendum; ovvero per l’effetto di determinare un vuoto legislativo, in caso di abrogazione, in materie che non possono restare prive di disciplina (è ciò che è appena avvenuto in occasione dell’inammissibilità di una delle cinque proposte di referendum in tema di fecondazione assistita, quello che proponeva l’abrogazione dell’intera legge). In questo tipo di giudizi la Corte interviene d’ufficio, senza iniziativa di nessun soggetto (ma nel giudizio camerale possono intervenire sia il presidente del Consiglio, sia i comitati promotori del “sì” e del “no”), dopo che la richiesta sia stata dichiarata regolare (sotto altri profili, come il numero di firme degli elettori richiedenti il referendum) dall’ufficio centrale presso la Corte di cassazione.
La legge disciplina dettagliatamente il procedimento, scandendo anche le date attraverso le quali esso deve compiersi. È appena il caso di ricordare che l’ulteriore competenza a giudicare dei reati commessi dal Presidente della Repubblica, in uno speciale giudizio penale, non è stata mai esercitata (mentre quella nei confronti dei ministri fu svolta negli anni settanta in occasione del processo Lockeed, che paralizzò l’attività ordinaria della Corte per un paio di anni, al punto che in seguito questa competenza venne sottratta alla Corte e attribuita al Tribunale dei Ministri istituito ad hoc).
e. L’organizzazione amministrativa
Mentre le procedure dei giudizi sono disciplinate da leggi, costituzionali e ordinarie, oltre che dalle “norme integrative” di cui la Corte si è dotata, la Corte costituzionale - al pari della Presidenza della Repubblica e delle due Camere del Parlamento - organizza autonomamente le proprie attività amministrative e predispone le strutture necessarie attraverso propri regolamenti (il regolamento generale, approvato il 22 aprile 1958 e più volte modificato, ha subìto importanti modifiche con deliberazioni del 26 settembre 2002 e del 16 dicembre 2004). La Corte dispone della propria sede (il Palazzo della Consulta e tutti gli altri locali e spazi a disposizione) e di un bilancio autonomo (attualmente superiore ai quaranta milioni di euro), alimentato da fondi a carico dello Stato, iscritti nella legge di bilancio. Nell’ambito di questo stanziamento, le spese vengono autonomamente e insindacabilmente decise dalla Corte stessa e dai suoi organi interni, senza alcuna interferenza di organi esterni (come per esempio la Corte dei conti).
L’Amministrazione della Corte è costituita dal Segretario generale, dal vicesegretario generale e da alcuni servizi e uffici: cancelleria, ruolo e massimario, servizio studi, ragioneria, provveditorato, personale, biblioteca, cerimoniale, stampa. Il Segretario generale è nominato dalla Corte, con incarico temporaneo, ed è scelto fra alti magistrati, dirigenti delle amministrazioni pubbliche o altri esperti. In complesso, sono circa 350 le persone che lavorano stabilmente per la Corte; la quale è anche autonoma nel determinare il loro trattamento giuridico ed economico, negli eventuali accertamenti disciplinari e nel giudicare su eventuali loro ricorsi, anche in materia previdenziale (secondo la cosiddetta autodichia, o “giustizia domestica”, un privilegio attribuito, nel nostro sistema, anche alle Camere e alla Presidenza della Repubblica).
f. Carabinieri a Corte
Il presidente, tra l’altro, è titolare dei poteri di polizia all’interno della Corte e perciò concorda con le autorità competenti l’attribuzione dei necessari servizi, essendo precluso alla forza pubblica di entrare nella sede della Corte senza ordine dello stesso presidente. Egli solo, del resto, può ordinare l’arresto e la consegna all’autorità competente dell’autore di fatti che costituiscano o ipotizzino reato di oltraggio alla Corte o a qualcuno dei suoi componenti, quando siano stati compiuti all’interno della sede. Al fine di regolare in dettaglio le attività svolte dagli organi di polizia, con delibera della commissione Bilancio del 14 luglio 1956, venne affidata, con carattere di esclusività, la responsabilità dei servizi di onore, vigilanza e sicurezza all’Arma dei Carabinieri.
La presenza dei Carabinieri nelle istituzioni è consueta e diffusa: comandi, con funzioni più o meno ampie, si trovano sia negli organi costituzionali sia in tutti i ministeri, negli uffici giudiziari e in altre istituzioni. Ma in Corte costituzionale la presenza è del tutto peculiare, anche per il privilegio di essere, diversamente da quanto avviene negli altri organi costituzionali, l’unica forza di polizia di riferimento. In più, oltre ai delicati profili organizzativi e di sicurezza, la cui responsabilità è delegata dal Presidente al Comandante dei Carabinieri presso la Corte, vi è una specialissima e simbolica dialettica tra lo stesso Presidente e i Carabinieri, che garantiscono la libertà dell’organo di garanzia e l’indipendenza dei suoi componenti. Ciò appare evidente nel corso dell’udienza pubblica, la cui regolarità da ogni interferenza, intimidazione, pressione esterna è assicurata (anche, e per fortuna solo, simbolicamente) dalla presenza dei carabinieri in alta uniforme alle spalle della Corte e del presidente.
Naturalmente le regole sin qui descritte sono quelle attualmente in vigore. Com’è noto entrambi i rami del Parlamento hanno già approvato un ampio progetto di revisione della seconda parte della Costituzione, che riguarda anche la Corte costituzionale. Nel rispetto dell’articolo 138 della Costituzione, perché la riforma entri in vigore dovrà essere approvata una seconda volta, senza modifiche, dalle due Camere e, qualora non sia sostenuta (in questa fase) da almeno due terzi dei deputati e dei senatori - ciò che si profila in concreto - potrà essere sottoposta a referendum popolare “confermativo” su richiesta di un quinto dei componenti della Camera o del Senato, o di 500mila elettori o, infine, di cinque Consigli regionali. Questo tipo di referendum non prevede quorum: è perciò sufficiente la maggioranza dei voti validi.
Fermo il numero complessivo di 15 giudici, l’attuale ripartizione della loro nomina in quote uguali fra Parlamento, Presidente della Repubblica, magistrature superiori, sarebbe modificata per far posto al Senato federale, al quale (in composizione integrata con i presidenti delle giunte regionali) spetterebbe - a partire dal 2011 - la nomina di ben quattro giudici, in modo distinto dalla Camera dei deputati, cui ne spetterebbero tre. Di conseguenza si ridurrebbe da cinque a quattro il numero di giudici nominati o eletti, rispettivamente, dal Presidente della Repubblica e dalle magistrature superiori (e, in questo ambito, sarebbe la Cassazione a ridurre da tre a due la propria quota). In pratica la riforma ritiene che, con il venir meno del bicameralismo perfetto, Camera e Senato siano da considerarsi distintamente, sebbene siano entrambi espressione del potere legislativo. Altri invece ritengono che, proprio per questo motivo, con la riforma verrebbe alterato il perfetto equilibrio fissato dal Costituente per garantire, insieme alle altre prerogative e garanzie, l’indipendenza della Corte.
Tra questi anche il presidente emerito Valerio Onida, che volle dirlo pubblicamente mentre era in carica (nel 2004) e alla presenza del Presidente della Repubblica. La riforma introduce poi una serie di incompatibilità per i giudici costituzionali cessati dalla carica (ma solo per quelli nominati dopo l’entrata in vigore della riforma e quindi, in pratica, con effetto iniziale non prima del 2015), i quali per tre anni non potrebbero essere nominati né ministri, né sottosegretari, e neppure essere eletti in Parlamento e in tutti gli organi pubblici elettivi ovvero ricevere incarichi la cui nomina spetti al Governo. Peraltro, l’esatta individuazione degli enti e organi per i quali scatta l’incompatibilità è affidata a una successiva legge ordinaria. Sul piano delle competenze, invece, è molto importante l’estensione a Comuni, Province e Città metropolitane della facoltà di promuovere questioni di legittimità in via principale, nei confronti di leggi dello Stato o della Regione di cui facciano parte, qualora lamentino una lesione delle proprie competenze. Si tratta di un ampliamento da più parti ritenuto già oggi necessario, alla luce della precedente riforma costituzionale del 2001, la quale ha rivisto profondamente le competenze di Stato, Regioni e autonomie locali, in una prospettiva almeno in parte federalista. Tuttavia l’effettiva operatività di questa modifica (introdotta dal nuovo articolo 127 bis della Costituzione) sarebbe rinviata a una successiva legge costituzionale, che dovrebbe disciplinare “le condizioni, le forme e i termini di proponibilità della questione”. Esiste il timore che tale prerogativa, ancorché necessaria, possa moltiplicare grandemente il numero dei ricorsi (portando dagli attuali 22 a oltre 8200 il numero di enti che potranno esercitare la facoltà), ingolfando la Corte e accentuando la sua involontaria evoluzione da giudice delle leggi a giudice dei conflitti. Ma tali modifiche, quand’anche entrassero in vigore, produrrebbero effetti solo tra alcuni anni, magari in presenza di un più stabilizzato assetto di poteri tra lo Stato, le Regioni e le autonomie locali.
Mezzo secolo fa la Corte fu istituita superando molte resistenze, malcelate ostilità, diffusi scetticismi. Si è visto quanto essa fosse difficile da digerire da parte di coloro che, nell’entusiasmo della ritrovata democrazia (in forma compiuta come mai prima sperimentato), vedevano nel Parlamento il massimo della rappresentatività della volontà popolare e il massimo delle garanzie cui una giovane repubblica potesse aspirare. Anche perché la sintesi ideologica tra sovranità popolare e primato della legge, incarnata nel Parlamento, aveva ottime radici storico-filosofiche, ed era sostenuta e mitizzata da gran parte della dottrina e della pubblicistica politica. Tuttora è così radicata, che l’ipotesi di modificare gli assetti istituzionali, benché non tocchi la prima parte e i princìpi fondamentali affermati dalla Costituzione, suscita di per sé molte resistenze e accuse di golpismo strisciante, di deriva populista e antiparlamentare.
Laddove molto si potrebbe invece discutere sul piano della coerenza e della funzionalità della riforma proposta (per esempio, la perseguita governabilità trova in realtà un limite decisivo nello sganciamento del Senato federale dal rapporto fiduciario con il Governo, e nel rischio di continui contrasti tra Camera e Senato sulle rispettive materie di competenza legislativa). La Corte costituzionale si è lentamente costruita un proprio spazio e ad essa hanno guardato con crescente fiducia proprio le componenti politiche inizialmente prevenute, come si è avuto modo di ricostruire. Naturalmente ciò è stato anche attribuito al peso crescente che le stesse componenti hanno esercitato sugli indirizzi e gli orientamenti della Corte, la cui indipendenza non ha coinciso e (giustamente) non coincide con la presunta apoliticità della sua funzione. Non appaia eccessivo schematizzare l’attività della Corte in tre grandi periodi: in quello iniziale, fino agli anni sessanta inoltrati, essa ha tracciato un confine profondo tra la legislazione conforme a Costituzione (e in genere successiva all’avvento della Repubblica) e quella con essa incompatibile, solo in parte coincidente con la legislazione del ventennio fascista. A fronte dell’incapacità del legislatore di innovare quelle norme, la Corte seppe rifiutare il massimalismo ideologico, che riteneva incostituzionale tutto ciò che fosse anteriore a Costituzione, e seppe separare il grano dal loglio, depennando dall’ordinamento le singole norme contrarie a Costituzione, senza travolgere intere leggi: ciò che avrebbe comportato vuoti legislativi e paralisi operative.
Le vicende dei codici penali, quello sostanziale tuttora in vigore, e quello processuale modificato solo alla fine degli anni ottanta, costituiscono un esempio mirabile di come la Corte abbia svolto tale funzione, a un tempo innovativa ed equilibratrice. In pratica i vituperati “codici Rocco” (certo ispirati da una visione autoritaria dei rapporti tra Stato e cittadino, ma tecnicamente pregevoli) hanno potuto funzionare nell’ordinamento democratico grazie al lavoro chirurgico della Corte, che man mano ne cancellò le norme illiberali, senza che mai l’attività processuale o quella sanzionatoria ne risultassero impedite. È anche, questo, il periodo in cui la Corte - proprio per pervenire al risultato che si è detto - elabora e in certa misura inventa gli strumenti tecnici prima accennati (criticati da alcuni come un abuso rispetto alle prerogative costituzionali), divenendo essa stessa legislatore che riscrive le norme a misura di Costituzione, attraverso le formule manipolative dei propri dispositivi. Il giudice delle leggi, però, ha saputo sostanzialmente evitare invasioni di campo (almeno in via di principio), intervenendo solo quando riteneva palesemente violati i limiti della ragionevolezza e dell’eguaglianza. C’è poi stato, fino agli anni novanta, il lungo periodo dei diritti, vecchi e nuovi, e degli equilibri economici. Sul piano dei diritti della persona (salute, ambiente, istruzione, lavoro, previdenza) la Corte ha saputo accompagnare, assecondare, talvolta precedere, talaltra definire processi e confini, in continua dialettica con il Parlamento, attivo ma condizionato da assetti e maggioranze instabili o poco omogenee, sì che ogni nuova disposizione rischiava di tutelare diritti ma anche di generare ulteriori squilibri.
Tale dialogo si è fatto molto più delicato e difficile nei casi in cui non comportava solo affermazioni di principio, ma determinava anche immediate conseguenze economiche. L’esempio storicamente più noto è quello dei cumuli tra più pensioni anche di modesto valore, e delle “integrazioni al minimo” delle pensioni di importo inferiore ai trattamenti, appunto, minimi in vigore. La vicenda, trascinatasi per un decennio fra gli anni ’80 e ’90, è emblematica e a un tempo dolorosa. Dal punto di vista macroeconomico, alcune pronunce della Corte comportavano spese per centinaia e anche migliaia di miliardi di vecchie lire, non previste dal bilancio dello Stato e perciò definite “scassabilanci”, al punto che qualcuno ne eccepì la loro correttezza proprio sotto il profilo costituzionale, visto che oltre al principio dell’uguaglianza la Costituzione afferma anche il principio della copertura obbligatoria delle leggi di spesa (articolo 81). La Corte era in sostanza accusata di produrre leggi di spesa senza doversi preoccupare della copertura. In realtà era il legislatore a porre le premesse di tali squilibri, concedendo poco (o molto) a pochi privilegiati, così da prevedere coperture modeste, ben sapendo che tali norme non avrebbero retto al vaglio di legittimità costituzionale e sarebbero poi state estese ad altre categorie (è avvenuto nel pubblico impiego, e in particolari settori come quello militare e della pubblica sicurezza, nel quale venivano concesse indennità solo agli appartenenti ad un’Arma o a un Corpo, di volta in volta diversi, generando richieste di perequazione degli appartenenti alle altre forze militari o di polizia; e spesso tali rivendicazioni hanno suscitato questioni di legittimità costituzionale). Dal punto di vista sociale e dei diritti individuali, la vicenda pensionistica è stata anche dolorosa perché coinvolgeva (sia pure in decine e centinaia di migliaia di casi) redditi minimi di fasce deboli, come le vedove titolari di modeste pensioni proprie (magari originate dall’attività agricola stagionale) e del trattamento di reversibilità della pensione maturata dal coniuge defunto.
Al punto che la vicenda fu nota alle cronache come “le pensioni delle vedove”, coinvolte in giudizi contro l’Inps fino in Cassazione, per ottenere - in una corsa contro il tempo della vita - le integrazioni revocate ovvero per evitare di dover restituire somme indebitamente percepite. Alla fine, di fronte a un legislatore divenuto parsimonioso per fronteggiare la crescita del disavanzo pubblico, e produttore di “interpretazioni autentiche” con preteso effetto retroattivo, la Corte cercò di risolvere in modo equo i trattamenti pregressi, e avviò una revisione della propria giurisprudenza in materia previdenziale e, in genere, di riconoscimento dei diritti concessi in modo squilibrato: non già il diritto di tutti ad ottenere l’estensione di un privilegio concesso a pochi in violazione del principio di uguaglianza (che ovviamente non vieta trattamenti diversi per casi diversi), ma la possibilità di revocare i privilegi e comunque il superamento delle disuguaglianze attraverso la redistribuzione delle risorse, dove possibile, senza generare nuova spesa. Sul piano dei diritti fondamentali è poi molto importante la stagione del nuovo codice di procedura penale dell’88, che ha stentato a trovare equilibrio e funzionalità, fra decine di sentenze costituzionali e di correzioni legislative nel corso degli anni novanta, fino all’introduzione in Costituzione del principio del giusto processo (nuovo articolo 111).
E ciò mentre legislazione e giurisprudenza interna hanno dovuto confrontarsi con i severi parametri (anche in termini di funzionalità e durata dei processi) delle Corti sovranazionali. Ma a questi profili è stata dedicata buona parte del capitolo introduttivo, per non dovervi tornare in questa breve conclusione. Il terzo periodo, iniziato a metà degli anni novanta e tuttora in atto, è caratterizzato dai conflitti e si compone di due diverse tipologie. Una è rappresentata da veri e propri conflitti tra poteri e in gran parte coincide con i giudizi sulle delibere di insindacabilità di Camera e Senato, in relazione ai limiti dell’immunità assoluta riconosciuta dall’articolo 68 della Costituzione alle opinioni espresse da deputati e senatori. Si tratta di immunità funzionale, che perciò copre certamente tutto quanto viene detto e scritto nell’ambito dell’attività parlamentare, ma che nella società della comunicazione si estende anche all’esterno, nei limiti - afferma la giurisprudenza costituzionale - del nesso funzionale con l’attività parlamentare in senso stretto. Questi confini sono talvolta incerti, e comunque sono pressoché infiniti in base all’orientamento delle giunte per le autorizzazioni e le immunità di Camera e Senato, che dichiarano insindacabile (nel giudizio penale, civile, o amministrativo) qualsiasi affermazione o atto del parlamentare.
Al giudice che se ne stia occupando in seguito a una domanda di risarcimento, ovvero a querela per diffamazione o calunnia presentata da un cittadino nei confronti di un deputato o senatore, non resta che archiviare il procedimento ovvero sollevare conflitto davanti alla Corte costituzionale, contro la delibera di insindacabilità. La delicatezza della questione sta anche nel fatto che, spesso, il cittadino che si ritenga danneggiato da atti e affermazioni di un parlamentare sia un magistrato. È il sintomo evidente del conflittuale e irrisolto rapporto tra politica e giustizia, che ha assunto dimensioni patologiche dopo le inchieste sulla corruzione amministrativa e coinvolge princìpi e assetti fondamentali dello stato costituzionale: l’autonomia della politica e la sovranità del legislatore; l’indipendenza (ma anche la doverosa terzietà) della magistratura. Il secondo tipo di conflitti (che in senso tecnico sono talvolta conflitti di attribuzione, ma più spesso questioni di legittimità in via principale) si è sviluppato sul finire degli anni novanta ed è esploso dopo la riforma costituzionale del titolo V, parte seconda della Costituzione, che nel 2001 ha ridisegnato in modo un po’ approssimativo lo Stato delle autonomie, per conferire alle Regioni e agli enti territoriali grandi competenze e ipotetiche risorse, e che avrebbe dovuto trovare il compimento e l’equilibrio nell’attuazione del federalismo fiscale, tuttora incompiuto e di fatto rinviato almeno alla prossima legislatura. Inoltre, una ottimistica e semplicistica ripartizione tra competenze esclusive (dello Stato), concorrenti (tra Stato e Regioni) e residuali (delle Regioni: laddove l’aggettivo ha valenza ben superiore al significato corrente che gli viene attribuito) ha generato molte incertezze e molte sovrapposizioni, consapevoli e inconsapevoli.
L’esempio più eloquente è costituito dalla manovra economica collegata con il bilancio dell’anno successivo, che consapevolmente si occupa anche di materie regionali o concorrenti. Ma non ci sarebbe tempo (né margini di trattativa) per raggiungere intese in sede di Conferenza Stato-Regioni o di Conferenza unificata, prima dell’esame parlamentare, già di per sé faticosissimo. Perciò la manovra viene approvata, rinviando a tempi e giudizi successivi la verifica del suo equilibrio economico e del suo assetto istituzionale. Tutto ciò sta gradualmente trasformando la Corte da giudice delle leggi in giudice dei conflitti (o, peggio, arbitro dei conflitti); o, come dicono altri, da corte dei diritti in corte dei conflitti. Quel che preoccupa davvero i giudici e gli osservatori non è tanto il pur spesso evocato ingolfamento della Corte, che invece è in grado di fronteggiare il carico di lavoro, oltretutto in parziale compensazione del minor numero di questioni incidentali; ma il suo dover continuamente mediare tra poteri eminentemente politici e con tempi tecnici non brevissimi, che mal si conciliano con attività largamente influenzate da variabili economiche nazionali e internazionali, soggette al giudizio di credibilità dei mercati finanziari (ai quali si rivolge ormai gran parte del debito pubblico, anche regionale e perfino comunale) e sottoposte a parametri e patti di stabilità fissati dai trattati europei. Basti dire che solo nella primavera 2005 la Corte ha esaurito la maggior parte delle decine di giudizi instaurati, uno o due anni prima, contro le leggi Finanziarie per il 2003 e il 2004.
I problemi illustrati segnalano l’evoluzione, anche caotica e tuttora incompiuta, degli assetti istituzionali (e nel capitolo precedente si è visto quanto ulteriore contenzioso potrebbe derivare dall’eventuale entrata in vigore della riforma costituzionale all’esame del Parlamento). Ma non dimostrano affatto il venir meno della funzione di garanzia svolta dalla Corte costituzionale, sia pure con strumenti molto diversi rispetto al passato, e a tutela di valori ben diversi da quelli di una giovane e gracile (anche sotto il profilo economico) democrazia degli anni ’50 del secolo scorso. Sembra perciò appropriato concludere con le parole del presidente Valerio Onida, pronunciate il 20 gennaio 2005 in occasione della consueta conferenza stampa annuale e a pochi giorni dalla conclusione del suo mandato: «Quanto (sta avvenendo) potrebbe dare l’impressione che (la Corte) si stia trasformando da presidio dei diritti e delle libertà costituzionali, in arbitro delle controversie fra poteri. L’osservazione non è del tutto priva di fondamento, ma non sarebbe esatto considerare finita la stagione della giustizia costituzionale come strumento di tutela dei diritti fondamentali: non solo perché, talora, gli stessi conflitti fra poteri nascondono problemi di diritti contrapposti - basti pensare al contrasto fra libertà di manifestazione del pensiero e diritto all’onore della persona -; ma anche perché la crescita numerica dei conflitti e la maggiore attenzione pubblica che essi talora suscitano non possono condurre a disconoscere la perdurante, vitale importanza degli strumenti di tutela dei diritti».
(*) - Tenente Colonnello dei Carabinieri, comandante Carabinieri Corte costituzionale.