Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2002-02147-de-mayo-11-de-2004?documento=jurcol&contexto=jurcol_dd41a2966ee30244e0430a0101510244&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-09-19 19:32:39
Document Index: 291209666

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﻿ Sentencia 2002-2147 de mayo 11 de 2004
SENTENCIA 2002-02147 DE 11 DE MAYO DE 2004
CONTENIDO:PERDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONCEJAL POR VIOLACIÓN A LA PROHIBICIÓN DE CONTRIBUIR A CAMPAÑA POLÍTICA. CONSECUENCIAS DE DICHA VIOLACIÓN PARA LOS SERVIDORES PÚBLICOS O MIEMBROS DE LA CORPORACIÓN CUANDO ESTA SE CONFIGURA.
TEMAS ESPECÍFICOS:CONCEJAL, FINANCIACIÓN DEL PARTIDO POLÍTICO, FINANCIACIÓN DE LA CAMPAÑA POLÍTICA, CAUSALES DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA DEL CONGRESISTA, PÉRDIDA DE INVESTIDURA DEL CONCEJAL, PÉRDIDA DE INVESTIDURA DE LOS MIEMBROS DE LA CORPORACIÓN PÚBLICA, PÉRDIDA DE INVESTIDURA, ACCIÓN DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA
Sentencia 2002-2147 de mayo 11 de 2004
Radicación: 25000-23-15-000-2002-2147-01(IJ)
1. Que el demandado Jairo Enrique Calderón Carrero, fue elegido Concejal del Distrito Capital de Bogotá, en las elecciones celebradas el 29 de octubre de 2000, para el período constitucional iniciado el 1o. de enero de 2001 y que culminó el 31 de diciembre de 2003.
3. En sustento del segundo cargo señaló que mediante acta 003 de 4 de marzo de 2002, el demandado realizó una donación de $ 15’000.000 a la campaña al Senado del señor Francisco Canosa Guerrero, violando lo contemplado en el artículo 110 de la Carta Política que prohíbe a quienes desempeñen funciones públicas hacer contribución alguna a los partidos, movimientos o candidatos, señalando como consecuencia del incumplimiento a esta prohibición la pérdida de la investidura.
2. En torno del segundo cargo adujo que no realizó aporte alguno para la campaña del señor Francisco Canosa, ya que, aún cuando ese hubiese podido ser su deseo, la situación económica en que se hallaba no se lo permitía.
Advierte que durante el período comprendido entre el 22 de junio y el 22 de diciembre de 2001 disfrutó de licencia temporal, por lo cual no percibió emolumento alguno durante ese lapso lo que, aunado al robo de su vehículo, un Chevrolet Chevette, placa - 166, modelo 1984 y a los embargos decretados por los juzgados 21 y 26 civiles municipales, en cuantía de $ 6’240.000 y $ 8’000.000, respectivamente, descontados de sus honorarios entre enero y agosto de 2002, dificultaba aún más su situación económica.
Aclara que si bien en el informe suministrado al Consejo Nacional Electoral aparece su nombre como donante en la campaña política aludida, quien efectivamente realizó dicha contribución fue un homónimo, identificado con la cédula de ciudadanía 19’133.264 expedida en Bogotá, tal como quedó suscrito en el acta correspondiente con la identificación correcta; que, sin embargo, los espacios en blanco fueron posteriormente llenados por el tesorero de la campaña, quien incluyó sus datos pensando que se trataba de la misma persona.
Sobre el segundo cargo de violación, el tribunal, luego de determinar que los concejales municipales o distritales, son sujetos pasivos de la prohibición consagrada en el artículo 110 de la Constitución Política, en la medida en que no existe excepción legal para los mismos, y de realizar el análisis y valoración de las pruebas obrantes en el proceso, indicó que a partir de los documentos públicos: Acta 003 de 4 de marzo de 2002, que relaciona las contribuciones hechas a la campaña electoral del candidato Francisco Canosa, y de la certificación de la asesora del Fondo Nacional de Financiación de Partidos y Campañas Electorales del Consejo Nacional Electoral, se deduce que el señor Jairo Enrique Calderón Carrero, identificado con la cédula de ciudadanía núm. 79’343.364, aquí demandado, aportó la suma de quince millones de pesos a la campaña antes aludida.
III. Fundamento de los recursos
Señala que dicha norma, aún cuando anterior a la Constitución Política de 1991, no está en contradicción con su artículo 110, por cuanto si bien reitera la prohibición para quienes desempeñen funciones públicas de hacer contribución alguna a los partidos o a inducir a otros a que lo hagan, establece que, “salvo las excepciones que establezca la ley”, con lo cual mantiene el criterio sentado en el susodicho Decreto 2400 de 1968.
IV. Alegato del Ministerio Publico
Observa que la prueba en la cual se fundamentó la decisión impugnada, esencialmente, es la documental, contenida en el acta 003 de 4 de marzo de 2002, suscrita por el candidato Francisco Canosa, el certificado de la asesora del Fondo Nacional de Financiación de los Partidos y las Campañas Electorales y el comprobante de egreso 1928 por la suma de $ 10.000.000 de Juan Carlos Zapata Trujillo, como aporte a la campaña política Ecoliberalismo, en que figura como beneficiario el señor Calderón.
Que frente a dicha prueba obran los testimonios de los señores Francisco Canosa, Juan Carlos Zapata Trujillo y Daniel Arturo Garay Quevedo, quienes tratan de desvirtuar los documentos anteriores, afirmando que el concejal sólo actuó como intermediario y quienes en verdad realizaron las contribuciones fueron los dos últimos.
La Sección Primera de esta corporación en sentencia de 6 de junio de 2003 (exp. 2002-2944, Consejera ponente doctora Olga Inés Navarrete Barrero), tuvo oportunidad de pronunciarse sobre el mismo cargo que en este proceso se le endilgó al demandado consistente en que incurrió en indebida destinación de dineros públicos al haber recibido honorarios por asistir a sesiones cruzadas, es decir, en forma simultánea en un mismo día, contestando simplemente el llamado a lista sin cumplir con la asistencia verdadera a las sesiones de los meses de marzo a junio de 2001.
Como quiera que en la mencionada sentencia se confirmó la de primer grado, denegatoria de las pretensiones de la demanda, la Sala se releva de hacer cualquier análisis al respecto, por haber operado el fenómeno de la cosa juzgada, según las voces del artículo 175, inciso 2º, del Código Contencioso Administrativo, norma según la cual, tratándose de sentencias:
“La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero sólo en relación con la causa petendi juzgada”.
Sobre el particular la Sala Plena de la corporación en providencia de fecha 21 de agosto de 1994 (exp. AC-1587, M.P. Dra. Consuelo Sarria Olcos) señaló, lo siguiente:
Así, el artículo 113 preceptúa que “los miembros de los cuerpos colegiados de elección directa representan al pueblo (...) el elegido es responsable ante la sociedad y frente a sus electores del cumplimiento de las obligaciones propias de su investidura”; el artículo 179, numeral 4º, se refiere a “quienes hayan perdido la investidura de congresista”; el artículo 183 prescribe que “los congresistas perderán su investidura...”; el artículo 237 numeral 5º al enumerar las funciones del Consejo de Estado, le atribuye la de “conocer de los casos sobre pérdida de investidura de los congresistas”; el artículo 291 dispone que “los miembros de las corporaciones públicas de las entidades territoriales no podrán aceptar cargo alguno en la administración pública y si lo hicieren perderán su investidura ...”.
Por ello cuando el artículo 110 consagra una prohibición genérica para todos aquellos que ejerzan funciones públicas y establece la respectiva sanción, hace la diferenciación en el mismo sentido, y ha de entenderse entonces que cuando habla de la pérdida de investidura se refiere, como lo hacen las demás normas constitucionales que se han citado, a los miembros de las corporaciones públicas quienes son escogidos por elección, y por ello a juicio de la Sala sí se consagra allí una causal de pérdida de investidura adicional a las enumeradas en el artículo 183 de la Constitución Nacional para los congresistas ...” (resaltado fuera de texto).
En igual sentido se pronunció la Sala en providencia de fecha 19 de abril de 1995 (exp. AC-2444, M.P. Dr. Joaquín Barreto Ruíz), en la que agregó que la prohibición del artículo 110 se aplicaba de manera absoluta hasta tanto la ley no señale los casos de excepción a que allí se aludía.
“...En relación con lo expresado por la señora procuradora delegada, respecto a la imposibilidad de decretar la pérdida de investidura de los congresistas con base en lo dispuesto por el artículo 110 de la Constitución Política, sea lo primero anotar, que le asiste razón cuando dice que la ley puede establecer excepciones a la prohibición establecida por el artículo 110, pues ello emerge del texto mismo de la norma. Mas sin embargo, no es acertado deducir que porque el legislador le pueda establecer excepciones y por ello la causal sea relativa, se deba dejar de aplicar. Lo cierto es, que la prohibición deberá aplicarse, “salvo las excepciones que establezca la ley”, como lo dice la norma sub examine.
No es acertado considerar que cuando el artículo 110 dice que “El incumplimiento de cualquiera de esas prohibiciones será causal de remoción del cargo o de la pérdida de la investidura”, está señalando que esta segunda consecuencia, la pérdida de la investidura, se predica respecto de los altos servidores públicos de las ramas ejecutiva y judicial. Por el contrario, a juicio de la Sala la expresión “pérdida de la investidura” tiene una connotación jurídica propia y diferente a la aludida, a la luz de la Constitución. En efecto, si se observa con atención al texto íntegro de la Carta, sin dificultad se encuentra que el término “investidura” lo reservó el constituyente para referirse exclusivamente a quienes son miembros de las corporaciones públicas de elección popular. Fue así como dijo, que “El elegido —aludiendo a los miembros de los cuerpos colegiados de elección directa— es responsable del cumplimiento de las obligaciones propias de su investidura” (art. 133); que no podrán ser miembros del Congreso “quienes hayan perdido la investidura de congresistas” (art. 179-4); que “Los congresistas perderán su investidura:...” (art. 183); que “La pérdida de la investidura —se refiere a la de los congresistas— será decretada por el Consejo de Estado de acuerdo con la ley...” (art. 184); que “Son atribuciones del Consejo de Estado:... 5. Conocer de los casos sobre pérdida de la investidura de los congresistas,...” (art. 237) y, que “Los miembros de las corporaciones públicas de las entidades territoriales no podrán aceptar cargo alguno en la administración pública, y si lo hicieren perderán su investidura” (art. 291). Fluye de lo anterior, que la investidura es propia de los miembros de las corporaciones públicas de elección popular y que en consecuencia, son ellos y solo ellos, quienes pueden perderla. Los demás servidores públicos podrán ser objeto de remoción del cargo mediante la destitución, la declaración de insubsistencia del nombramiento, la declaratoria de vacante, etc., mas no la pérdida de la investidura, entendida ésta, en el estricto y preciso sentido jurídico que le reservó la Constitución.
Finalmente dirá la Sala, que no es necesario que la ley desarrolle o reglamente el artículo 110, para que pueda dársele aplicación. La ausencia de ley que establezca excepciones a la prohibición establecida en dicho artículo, se traduce en que las conductas en él previstas estarán prohibidas de manera absoluta, sin excepciones, pero no que el precepto constitucional no pueda aplicarse. La intención del constituyente no fue la de condicionar la aplicación de la norma a la previa determinación de las excepciones si ella hubiere sido, así habría dispuesto expresa o tácitamente, y ello no fue así...” (resaltado fuera de texto).
De otra parte, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta corporación, en reiterados pronunciamientos, entre ellos, en sentencia de 8 de febrero de 2000 (exp. AC-8931, C.P. Dr. Daniel Manrique Guzmán), precisó, que tal prohibición comporta dos eventos, a saber: hacer la contribución o inducir a otros a que la hagan y que, además, la aludida causal está referida a todos aquellos que desempeñan funciones públicas, esto es, a los señalados en el artículo 123, ibídem, norma según la cual “Son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios...”.
Al respecto se advierte que no obstante las tesis opuestas que existieron en esta corporación sobre la aplicabilidad del artículo 110 de la Carta como causal de pérdida de investidura de los congresistas, es claro que después de la Sentencia de la Corte Constitucional C-037 de febrero 5 de 1996, que declaró la inexequibilidad de la expresión “el artículo 183”, contenida en el artículo 37-7 de la Ley 270 de 1996, porque excluía la causal prevista en el artículo 110 ib., resultan aplicables al proceso de pérdida de investidura todas las causales señaladas en la Constitución, incluyendo la contenida en el artículo 110 de la Carta.
“ART. 110. Se prohíbe a quienes desempeñen funciones públicas hacer contribución alguna a los partidos, movimientos o candidatos, o inducir a otros a que lo hagan, salvo las excepciones que establezca la ley. El incumplimiento de cualquiera de estas prohibiciones será causal de remoción del cargo o de pérdida de la investidura”.
Al respecto, se observa que para la configuración de la conducta descrita en el artículo 110 de la Carta no es necesario demostrar que la coacción ejercida se ha concretado en actos de violencia física o amenazas directas, toda vez que el término “inducir”, así como lo precisó la Sala en la sentencia de agosto 17 de 1994, expediente AC-1899, está referido a dirigir la voluntad del funcionario o del particular que ejerce funciones públicas hacia un fin determinado, que lo perjudica en la medida en que disminuye sus ingresos, y correlativamente beneficia a quien realiza la inducción o al tercero en cuyo favor se realiza el aporte. Igualmente se destaca que así como lo ha dicho la Sala (cfr. sent. abr. 19/95, exp. AC-2444), para que exista inducción, se requiere de una acción o conducta activa por parte de quien ejerce funciones públicas sobre quien es inducido a realizar la contribución, sin que para quedar incurso en la prohibición sea suficiente la mera permisividad, condescendencia o conducta complaciente de la persona a quien se le atribuye la conducta prohibida. Tampoco cabe dentro de la conducta descrita en la norma constitucional el ejercicio de una facultad legítima por parte de quien desempeña funciones públicas, como lo sería el ejercicio de las atribuciones de reestructuración por parte de quien está legitimado para ello.
“Y fue esta restricción a la participación en política consagrada en el artículo 110 del ordenamiento constitucional, la que fue transgredida una y otra vez por el congresista Jhony Aparicio Ramírez con su actuar doloso, pues aún a sabiendas de la exigencia de esta prohibición constitucional como está demostrado en las declaraciones rendidas ante la honorable Corte Suprema de Justicia dentro del proceso penal que se le adelanta en su contra, quiso burlarla de manera soterrada al exigir a sus subordinarios(sic) que entregaran los aportes pecuniarios no a él mismo, sino a terceras personas pertenecientes al mismo grupo político, para así pagarles el trabajo electoral que lo llevó a la Cámara de Representantes” (se resalta).
Por lo demás, en providencia de fecha 5 de junio de 2001 (exp. AC-11.759, M.P. Dr. Manuel Santiago Urueta Ayola), la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, luego de enfatizar en la relación existente entre los artículos 109 y 110 Constitucional, señaló los presupuestos para la configuración de la causal en estudio. Discurrió así la corporación en el citado proveído:
“...La norma antes citada hace parte integrante del título IV de la Constitución denominado: “De la participación democrática y de los partidos políticos”, y específicamente del capítulo 2 del mismo identificado como: “De los partidos y de los movimientos”. Por tanto, tiene directa y estrecha relación con la del artículo 109 que la precede, en el que se regula el tema de la financiación del funcionamiento de los partidos y movimientos políticos y de las campañas electorales. En ese sentido, entonces, la estructuración de la causal tanto para la pérdida de la investidura de congresista, como para la desvinculación de cualquier otro tipo de servidores públicos por ese motivo, tiene los siguientes presupuestos:
Ahora bien, esta corporación en sentencia de fecha de 20 de marzo de 2001 (exp. AC-12.157, M.P. Dr. Darío Quiñones Pinilla), al examinar los alcances de la causal de pérdida de investidura prevista en el artículo 183, numeral 1, Constitucional, en armonía con el artículo 179, numeral 5º, consideró necesario establecer si los concejales tienen la categoría de “funcionario”, concluyendo que no, previo el siguiente análisis:
Obsérvese que el constituyente utiliza muy frecuentemente el término funcionario (arts. 118, 125, 178-4, 189-13, 208, 249, 260, 268-8, 278, 292 y 313-8), y en otras oportunidades se refiere a los empleados públicos (arts. 126, 127, 150-19, 189-18, 278 y 312). Ninguno de esos preceptos constitucionales consagra claras diferencias de trato para aquellos servidores públicos que cataloga como empleados y para quienes califica como funcionarios; por lo que esta utilización terminológica obedece a la similitud de los conceptos jurídicos. Así, por ejemplo, el artículo 127 de la Carta señala que “a los empleados del Estado y de sus entidades descentralizadas que ejerzan jurisdicción, autoridad civil o política, cargos de dirección administrativa, o se desempeñen en los órganos judicial, electoral, de control, les está prohibido tomar parte en las actividades de los partidos…” En el inciso siguiente, esa misma norma, dice que “los empleados no contemplados en esta prohibición podrán participar en dichas actividades…”. En consecuencia, si el intérprete realiza una lectura rígida de esas normas, los funcionarios públicos que ejercen jurisdicción o autoridad podrían participar en política, lo cual dejaría sin sentido la prohibición del artículo 127 superior que busca rodear de transparencia e imparcialidad las elecciones populares. Así mismo, tampoco podría decirse que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 150, numeral 19, literal e), el Congreso de la República sólo podría fijar el régimen salarial de los empleados públicos y le está vedada esa función frente a los salarios de los funcionarios.
Si se observa, el artículo 179 superior se refiere a la causal de inelegibilidad, por ejercicio de autoridad, para ser congresistas de quienes hubieren ejercido cargos como empleados públicos (numeral 2º). Y en el numeral 5º se refiere al caso de funcionarios que ejercen autoridad civil o política. Por lo tanto, una correcta interpretación de la inhabilidad para ser congresista cuando un pariente desempeña el cargo de concejal, no puede limitarse al entendimiento aislado del numeral 5º del artículo 179 de la Carta, sino que debe armonizarse con el artículo 312 constitucional, que define la naturaleza jurídica del cargo de concejal, excluyéndoles la calidad de empleados públicos a los concejales y, por ende, también el carácter de funcionarios.
De otra parte, en vista de que la Sala no ha profundizado suficientemente, en torno a cuál debe ser el verdadero significado de la primera de las dos modalidades prohibitivas previstas en el artículo 110 Constitucional, esto es, la relacionada con “realizar o efectuar contribuciones” para “financiar” partidos, movimientos o candidatos, lo cual se explica por la circunstancia de que es ésta la primera oportunidad en que se halla abocada a realizar dicha labor, frente a un caso concreto como el sub examine, en el que dicho aspecto se plantea, es preciso abordar detalladamente el análisis del tema, en aras, precisamente, de fijar en lo posible el ámbito de sus implicaciones, o, a lo menos, aproximarse en la construcción de la hermenéutica correspondiente.
Sin embargo, como lo precisó la Sala en sentencia de fecha 5 de junio de 2001 (exp. AC-11.759, M.P. Dr. Manuel S. Urueta Ayola), atrás citada en lo pertinente, el artículo 110 Constitucional hace parte integrante del título IV denominado “De la participación democrática y de los partidos políticos”, razón por la cual, concluyó, éste tiene directa y estrecha relación con el artículo 109 que le precede, en el que se regula el tema de la financiación del funcionamiento de los partidos y movimientos políticos y de las campañas electorales. Allí se dispone que(2):
La ley podrá limitar el monto de los gastos que los partidos, movimientos o candidatos puedan realizar en las compañas electorales, así como la máxima cuantía de las contribuciones individuales. Los partidos, movimientos o candidatos deberán rendir públicamente cuentas sobre el volumen, origen y destino de sus ingresos” (resaltado fuera de texto).
En ese contexto se puede apreciar claramente que la expresión “contribución alguna” no se refiere a cualquier clase de colaboración con un partido, movimiento o candidato, como transportar, por ejemplo, ocasionalmente, a alguno de los directivos o al candidato mismo al sitio donde tendrá lugar alguna reunión o manifestación política, o participar el servidor público con sus familiares y amigos en actividades que aquellos o éste programen para difundir o discutir sus propuestas de campaña o realizar alguna otra ayuda análoga o equivalente, pues todo indica que la aludida expresión comprende exclusivamente lo que guarda relación con “financiar”, expresión que gramaticalmente significa “aportar el dinero necesario para una empresa”; y en una segunda acepción “sufragar los gastos de una actividad, de una obra”(3) y, en concordancia con lo anterior, “financista” o “financiador” es la persona “que aporta el dinero necesario para una empresa”(4).
Los siguientes apartes de la providencia previa de constitucionalidad de la Ley Estatutaria 130 de 1994 de fecha 3 de marzo de 1994 (C-089/94), avalan el criterio que acaba de exponerse:
“...Corresponde a la ley estatutaria articular la fórmula concreta para el cálculo y la asignación del apoyo financiero estatal. En esta materia el principio de igualdad exige que junto a criterios de uniformidad se adopten otros de representatividad y, si es del caso, se combinen entre sí a fin de fijar a un parámetro que garantice el justo trato entre diferentes actores políticos. A este respecto la Corte encuentra que los criterios que la ley acoge permiten estructurar un sistema de asignación financiera que es razonable y toma en consideración las diferencias que se presentan en la dimensión política de los distintos partidos y movimientos.
En consecuencia, nada obsta para que los servidores públicos como los concejales y demás miembros de las corporaciones públicas de elección popular, así como los empleados del Estado que a términos del artículo 127 Constitucional, inciso segundo, no ejercen jurisdicción, autoridad civil o política, cargos de dirección administrativa, o no se desempeñen en los órganos judicial, electoral o de control, además de ejercer libremente el derecho al sufragio, bien puedan participar, exclusivamente, “en las actividades de los partidos y movimientos y en las controversias políticas”, lo cual supone la posibilidad de “pronunciar discursos o conferencias de carácter partidario” o comentar sobre temas políticos en los medios de información tal y como lo reconoció la Corte Constitucional al definir el alcance de la atribución contenida en la citada norma constitucional en Sentencia C-454 de 13 de octubre de 1993 en la cual además, expresó:
“...1. La prohibición de tomar parte en las actividades de los partidos y movimientos y en las controversias políticas no es general para los servidores del Estado y de sus entidades descentralizadas, sino que únicamente cobija a quienes encajen dentro de las hipótesis planteadas en la norma, cuyo alcance es, por lo tanto, restringido.
Resalta la Sala que mientras el artículo 10, inciso 2º, del Decreto-Ley 2400 de 1968, prohibía terminantemente “hacer descuentos o retenciones de sueldos o salarios con destino a los fondos de los partidos políticos o para cualquier finalidad de carácter partidario, aún cuando medie autorización escrita de los empleados, el artículo 1º del Decreto-Ley 3074 de 1968, que lo reemplazó, los permite siempre que medie autorización libre y escrita del empleado.
1. Concepto de 7 de junio de 1993 de la Sala de Consulta (rad. 513, M.P. Dr. Humberto Mora Osejo), en cuya parte pertinente se expresó:
4. Si los descuentos o retenciones de los sueldos o salarios se realizan mediante “autorización libre y escrita del empleado” y para un fin específico, los habilitados o pagadores deben entregar las sumas retenidas a quienes deban recibirlas...”.
2. Sentencia de Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de fecha 24 de agosto de 1994 (exp. AC-1587, M.P. Dra. Consuelo Sarria Olcos), que en lo relativo al punto, sostuvo:
“Aportes de particulares. Los partidos, movimientos políticos y candidatos, al igual que las organizaciones adscritas a grupos sociales que postulen candidatos, podrán recibir ayuda o contribuciones económicas de personas naturales o jurídicas (...)...
3. Sentencia de Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de fecha 8 de febrero de 2000 (exp. AC-8391, M.P. Dr. Daniel Manrique Guzmán), en la cual sobre el aspecto debatido se dijo:
“ ... Y con respecto a las excepciones a la prohibición en cuestión, si bien no existe ley especial que regule de manera expresa las excepciones a que se refiere la norma constitucional, la Ley 27 de 1992 (art. 30) dispuso que el artículo 10 del Decreto-Ley 2400 de 1968 continuaría vigente, y a su vez dicha norma fue sustituida por el artículo 1º del Decreto-Ley 3074 de 1968, que permite los descuentos o retenciones sobre sueldos o salarios con destino a los fondos de los partidos políticos o para cualquier finalidad de carácter partidista, siempre y cuando exista “autorización libre y escrita del empleado”. En este sentido se ha pronunciado la Sala, entre otras, en las sentencias de agosto 24 de 1994, exp. AC-1587, y de marzo 21 de 1995, Exp. AC-2362...”.
Por ese motivo son válidas las conclusiones a que llega la Sala, al absolver la consulta formulada por el gobierno. Pero debieron hacerse en el texto de la misma, observaciones similares a las que consignamos en esta aclaración de voto. Prescindir de ellas, es avalar el procedimiento irregular a que acudieron los honorables miembros del Congreso Nacional...”.
En ningún caso este fondo será inferior a dos mil cuatrocientos ($ 2.400)millones de pesos.
c) El 10%;
En el caso de las alcaldías y gobernaciones, no tendrá derecho a reposición de gastos el candidato que hubiere obtenido menos del 5 / de los votos válidos en la elección.
En caso de no efectuarse la reposición de los gastos electorales por parte del Estado, en el mes siguiente a la respectiva elección, el Estado reconocerá el valor de los intereses previamente acordados con el banco” (resaltado fuera de texto).
“ART. 87.—Vigencia. Esta ley rige a partir de su publicación, deroga las Leyes 61 de 1987, 27 de 1992, el artículo 31 de la Ley 10 de 1990, y el Decreto-Ley 1222 de 1993; modifica y deroga, en lo pertinente, los títulos IV y V del Decreto-Ley 2400 de 1968, el Decreto-Ley 694 de 1975, la Ley 10 de 1990, los decretos-leyes 1034 de 1991, el Decreto 2169 de 1992, el artículo 53 de la Ley 105 de 1994 en lo referente a los regímenes de carrera, salarial y prestacional, y las demás disposiciones que le sean contrarias...”.
La prueba documental obrante a folio 20, emanada del Fondo Nacional de Partidos y Campañas Electorales, contentiva de la “Relación de contribución de los miembros correspondientes a la campaña electoral” del candidato Francisco Canossa Guerrero, claramente indica que entre los contribuyentes o aportantes se halla el demandado “Jairo Enrique Calderón Carrero”, identificado por su número de cédula de ciudadanía 79.343.364, con dirección: Transversal 70 núm. 7C-34, con un valor de $ 15’000.000; y según consta en acta 003 de 4 de marzo de 2002, suscrita por el gerente financiero de la campaña Aníbal García Ramos, los $ 15’000.000 que el movimiento Ecoliberalismo recibió y que allí se relacionan provienen de Jairo Enrique Calderón Carrero con dirección Transversal 70 núm. 7 C-34, teléfono 4143047 (fl. 16).
Simplemente, en la contestación de la demanda, que es la oportunidad procesal pertinente para defenderse y solicitar o aportar pruebas tendientes a desvirtuar los hechos y pruebas que aduce el demandante en su contra, el demandado se limitó a afirmar: en primer lugar, que no hizo la contribución porque estaba en incapacidad económica para ello, pues había estado en uso de licencia temporal; en segundo lugar, que le habían robado su vehículo y lo habían embargado; y, en tercer lugar, que el nombre que aparecía igual al suyo en la documentación aducida para inculparlo era el de un homónimo, cuya declaración solicitó para dejar en claro que se trataba de una suplantación. Adujo además que su nombre se colocó por error del señor Anibal García Ramos al elaborar el acta respectiva, quien llamó al Concejo para llenar los datos porque creyó que se trataba del Concejal (ver fls. 126 y 127), cuando en realidad el aportante era otra persona.
Sin embargo, al recepcionarse la declaración de Anibal García Ramos, conforme consta a folios 187 a 191, el apoderado del demandado no lo interroga sobre este hecho, que fue precisamente el que alegó en la contestación de la demanda a su favor, por lo que en autos no milita prueba alguna indicativa de que se hubiera incurrido en un error por tratarse de un homónimo. Por el contrario, lo que se evidencia fue que este último jamás existió, lo cual explica el por qué se desistió de su declaración.
Ahora, si bien es cierto que al expediente se allegó, con ocasión de la declaración de los testigos, el comprobante de egreso del cheque por valor de $ 10’000.000 girado por Juan Carlos Zapata Trujillo en el cual se dice que tiene por concepto “aporte a campaña política Ecoliberalismo”, no lo es menos que en dicho documento quien aparece firmando directamente como “Beneficiario” es el demandado Jairo Calderón (fl. 162).
De igual manera, a folio 163, obra un documento en el que se lee que Daniel Garay Quevedo entrega $ 5’000.000 ($ 2’000.000 en efectivo y $ 3’000.000 en cheque 0126202 del Banco Popular) como aporte a la mencionada campaña. Sin embargo, el demandado firma que recibe, sin que en parte alguna aduzca su calidad de intermediario, calidad esta que tampoco aparece alegada en los documentos en donde constan los aportes entregados a la campaña del parlamentario Canosa.
Consumados los hechos, esto es, rendidas las cuentas un mes después de las elecciones ante los organismos oficiales (Consejo Nacional Electoral) por parte del representante Canosa Guerrero en las que aparece como aportante el demandado, identificado claramente con su cédula, dirección y teléfono, aspecto este que además fue avalado por la contadora Gloria Fabiola Quimones Cortes, quien en declaración jurada rendida en este proceso (fls. 176 y ss.), manifestó que tal informe se elaboró teniendo en cuenta lo que ella personalmente constató en los documentos soportes puestos a su disposición, difícilmente puede desecharse esa realidad objetiva para darle paso a la versión que el demandado pretende hacer valer, fuera de la oportunidad procesal, sin explicar para nada la razón justificativa de tan radical viraje si se tiene en cuenta que, como quedó visto, otros fueron los planteamientos iniciales de la defensa.
Pero además, debe la Sala señalar que aún cuando se aceptara, en gracia de discusión, que el origen último de los aportes se halla en el patrimonio de los aludidos particulares, lo cierto es que el demandado actuó en todo momento como el artífice o promotor de los mismos, según se desprende de los documentos que dan cuenta de su participación en el asunto, en los cuales no se dejó constancia alguna de su condición de intermediario, como tardíamente se adujo, de donde se infiere que éste deliberadamente se presentó ante el beneficiario del aporte como el merecedor del reconocimiento político que ello supone y, siendo así, consecuentemente, debe asumir la responsabilidad por cualquier otro tipo de implicación, como la que en esta causa se le pretende deducir.
DECLÁRASE probada la excepción de cosa juzgada en relación con el primer cargo de la demanda.
CONFÍRMASE la sentencia apelada en lo que atañe al segundo cargo.
Magistrados: Alejandro Ordóñez Maldonado, Presidente—Alberto Arango Mantilla—Camilo Arciniegas Andrade—Elizabeth Wittingham García—Tarsicio Cáceres Toro, aclara voto—Reinaldo Chavarro Buriticá—María Elena Giraldo Gómez, salva voto—Alier E. Hernández Enríquez—María Nohemí Hernández P.—Ricardo Hoyos Duque, salva voto—Filemón Jiménez Ochoa, ausente—Jesús M. Lemos Bustamante, salva voto—Ligia López Díaz, aclara voto—Gabriel Eduardo Mendoza M.—Olga Inés Navarrete Barrero, salva voto—Ana Margarita Olaya Forero—María Inés Ortiz Barbosa, salva voto—Rafael E. Ostau De Lafont P., salva voto—Nicolás Pájaro Peñaranda, salva voto—Juan Ángel Palacio Hincapié, salva voto—Darío Quiñones Pinilla—Germán Rodríguez Villamizar, salva voto—Ramiro Saavedra Becerra, salva voto.
Respetuosamente me permito sustentar la aclaración de voto que hice a la sentencia del 11 de mayo de 2004 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta honorable corporación, con Ponencia del Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Maldonado, mediante la cual se resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la providencia del 4 de marzo de 2003, proferida por la Sala Plena del Tribunal Administrativo de Cundinamarca por medio de la cual se decretó la pérdida de investidura del Concejal Jairo Enrique Calderón Carrero; y en esta instancia se declaró probada la excepción de cosa juzgada, con relación al primer cargo (Indebida destinación de recursos públicos; y se confirmó la sentencias en cuanto al segundo cargo (aportar como servidor público dineros para una campaña política).
Como se indica en la providencia de la cual nos apartamos, el alcance de la prohibición consistente en “hacer contribución”, pese a que sobre ella se ha pronunciado tangencialmente esta corporación en diferentes providencias “…la Sala no ha profundizado suficientemente, en torno a cuál debe ser el verdadero significado de la primera de las dos modalidades prohibitivas…” (pág. 34).
“Se prohíbe a quienes desempeñen funciones públicas hacer contribución alguna a los partidos, movimientos o candidatos, o inducir a otros a que lo hagan, salvo las excepciones que establezca la ley. El incumplimiento de cualquiera de estas prohibiciones será causal de remoción del cargo o de pérdida de la investidura” (se resalta)
La Sala estima oportuno entonces efectuar un análisis del alcance de la disposición en cuanto tiene que ver con la primera parte de la prohibición, vale decir con “hacer contribución alguna”, teniendo en cuenta que se trata de una norma de rango superior dirigida a una determinada conducta social que se espera de quienes desempeñan funciones públicas. Ello implica que debe ser examinada no asiladamente(sic) sino dentro del correspondiente contexto, según los distintos preceptos constitucionales concordantes, pues como afirma Robert Alexy(9): “... no puede ningún sistema jurídico,..., ser tan perfecto y completo que sus normas señalen obligatoriamente la decisión de todos los casos...”
La Sala considera que la anotada obligación no solo surge de que el Estado tiene como fin esencial, entre otros, el de garantizar la efectividad de los derechos consagrados en la Constitución como lo informa el artículo 2º, sino en el hecho supremo de que Colombia es un Estado social de derecho, una de cuyas características principales es que está organizado en forma de República democrática, participativa y pluralista, como se consagra en su artículo 1º ib.
Las aludidas características han sido objeto de desarrollo doctrinario y jurisprudencial, de donde puede destacarse que lo esencial es el funcionamiento del sistema democrático en toda su extensión, con especial énfasis en el reconocimiento, protección (garantía) y ejercicio de los derechos que la Carta consagra, en este caso particularmente el previsto en el numeral 4º del artículo 40 ib. en cuanto regula el derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político.
Además, la participación ciudadana se constituye en un deber de quien ostenta la calidad de colombiano, en todos los asuntos políticos, cívicos y comunitarios según se establece en el artículo 95-5 ib.
Bajo estas condiciones debe destacarse que una de las principales formas de intervención en la vida política es la conformación de los cuerpos colegiados, quienes, según lo previsto en el artículo 133 ib. representan al pueblo y en consecuencia deben actuar consultando la justicia y el bien común. Así mismo su investidura los hace responsables políticamente(10) ante la sociedad y frente a sus electores por el incumplimiento de sus obligaciones.
Si en desarrollo de esta particular forma de participación democrática (conformación de cuerpos colegiados) se deja de lado la especial función de quienes así concurren, se escindirían sin justificación razonable, los mecanismos constitucionales de acceso al poder (art. 40-1, 112 y otros conc.), entre los cuales está la actividad de los partidos, movimientos y agrupaciones políticas, quienes deben asumir toda una infraestructura no solo ideológica sino logística y económica para lograr su cometido. Tanto es así que el Estado con el fin de garantizar que esto se cumpla y que no se desconozca la gran incidencia de la participación en el sistema político, contribuye o concurre en la financiación de aquellos, de lo cual resulta oportuno tener en cuenta lo considerado en la ponencia para segundo debate al proyecto de ley número 11 Cámara de 1992 “por la cual se dicta el Estatuto Básico de los Partidos y Movimientos Políticos y de la Oposición; se dictan normas sobre su financiación y la de las campañas electorales y se dictan otras disposiciones” (Gaceta del Congreso 141, mayo 20/93, pág. 7), cuando se expresó:
De otro lado, debe señalarse que si bien la participación política es un deber de todo colombiano, no todos asumen tal responsabilidad pero sí existen quienes lo hacen al punto de convertirlo en una actividad permanente y en esa medida contribuyen con dedicación al fortalecimiento en todo sentido, de su partido, movimiento u organización que es quien promueve y encauza la participación ciudadana con el propósito “de influir en las decisiones políticas y democráticas de la Nación” (L. 130/94, art. 2º, inc. 1º in fine).
En el capítulo 2 del Título V, relativo a la “Función pública” se incluyen como servidores públicos a los miembros de las corporaciones públicas de lo cual sin duda alguna los congresistas estarían cobijados por la prohibición de hacer contribuciones(11), pero como se anotó, éstos tienen especiales funciones y constituyen el órgano por excelencia de control político mediante las facultades que les ha otorgado la Constitución. Esta interpretación permite que no se reduzca al absurdo la exégesis de que la prohibición que contiene el artículo 110 es absoluta para quienes desempeñen funciones públicas, pues no puede valorarse en las mismas condiciones la conducta de quien no tiene funciones políticas por esencia y que contribuye a algún movimiento, partido o agrupación política, pues los primeros fungen en ese campo como representantes del pueblo (art. 133). Además la norma debe tener un efecto útil y razonable, armónico con el anotado principio democrático y de participación.
“(...) La Constitución en norma de normas, pero en modo alguno es una norma ordinaria que solo se distingue de las demás en razón de su jerarquía formal. La Constitución es el eje central del ordenamiento jurídico. El cumplimiento de su misión como parámetro objetivo, del ordenamiento y dinamizador del mismo, no podría realizarse sin la variedad de formas que asumen sus normas: normas clásicas, normas de textura abierta, normas completas, normas de aplicación inmediata, normas programáticas, normas de habilitación de competencias, normas que consagran valores, normas que prohíjan principios, normas que contemplan fines, etc. Igualmente, es propio de una Constitución democrática y pluralista como la colombiana, que sus normas materiales o sustantivas, en principio, puedan permitir, dentro de ciertos límites, diversas políticas y alternativas de interpretación. De otra parte, no podría pretender la Constitución ser eje y factor de unidad y cohesión de la sociedad si la amplitud de la materia que abarca, no pudiera remitirse a las normas abiertas que la integran y que permiten su permanente vinculación y adaptación a la realidad”(12).
En este sentido, la doctrina(13) ha identificado las siguientes reglas aplicables a la interpretación constitucional: 1. Debe prevalecer el contenido finalista de la Constitución, atendiendo su fundamento en la dignidad humana, la prevalencia del interés general, el trabajo y la solidaridad; 2. Debe ser interpretada con un criterio amplio, liberal y práctico; 3. Las palabras de la Constitución deben ser interpretadas en su sentido general y común; 4. Debe ser interpretada como un todo, como un conjunto armónico; 5. Debe tener en cuenta las situaciones sociales, económicas y políticas existentes; 6. Las excepciones y privilegios deben interpretarse con criterio restrictivo.
“Se prohíbe a quienes desempeñen funciones públicas hacer contribución alguna a los partidos, movimientos, o candidatos, o inducir a otros a que lo hagan, salvo las excepciones que establezca la ley. El incumplimiento de cualquiera de estas prohibiciones será causal de remoción del cargo o de pérdida de la investidura” (resaltado fuera de texto).
“(...) Si bien en los apartes transcritos de tales antecedentes se admite la posibilidad de que la Ley 27 de 1992 pudo contener la excepción contempladas en el artículo 110, ello, en gracia de discusión, solo puedo alegarse válidamente hasta antes de la expedición de la Ley 130 de 1994 contentiva, como ya se dijo, del Estatuto Básico de los Partidos y Movimientos Políticos y de las normas relacionadas con su financiación y la de sus campañas electorales(14).
hora, si el artículo 110 Constitucional prohíbe hacer contribución, entendida según ya se precisó, como financiar los partidos, movimientos o candidatos, ¿no será entonces obvio concluir que la citada ley es referente obligado en el análisis del tema? La respuesta es este caso también resulta marcadamente positiva. (...)”.
Y reitero que no era pertinente citar la Ley 27 de 1992 por encontrarse expresamente derogada por la Ley 443 de 1998 (art. 87), como tampoco que se haya hecho referencia a la Ley 130 de 1994 por cuanto esta última regula otros aspectos relacionados con la materia, como lo son la financiación de los partidos y movimientos políticos cuando las contribuciones provienen del Estado y los particulares, pero en parte alguna se refiere a las “contribuciones” que excepcionalmente pueden hacer los funcionarios públicos, como sucedió en el caso que fue objeto de estudio, y que excepcionalmente son permitidas a tenor del artículo 110 constitucional aunque no se conozca a ciencia cierta en qué situaciones.
De ser así, se vulnerarían las más elementales reglas de interpretación jurídica, y con ello el precepto de que “la voluntad normativa contenida en la Constitución no puede precisarse al margen de la interpretación”(15).
“Se prohíbe a quienes desempeñan funciones públicas hacer alguna contribución a los partidos, movimientos o candidatos, o inducir a otros a que lo hagan, salvo las excepciones que establezca al ley. El incumplimiento de cualquiera de estas prohibiciones será causal de remoción del cargo o de pérdida de la investidura” (se resalta).
La norma debe ser interpretada de manera razonable y sistemática atendiendo la especial condición de quienes son miembros de corporaciones públicas de elección popular, pues con los únicos servidores públicos cuyas funciones se desarrollan como parte de su actividad política partidista, con miras incluso a su reelección, es decir, que ejercen su actividad política sin tener que renunciar a su actividad partidista, de suerte que no hay incompatibilidad entre su condición de servidor público y su militancia y actividad político partidista, lo que se explica porque su gestión pública es ante todo de carácter político, consistente en representar al pueblo en una corporación pública; y por otra parte, su designación y continuidad en el cargo no se la deben a otro servidor o funcionario público, sino al electorado de su partido o movimiento político, el cual a su vez depende de su capacidad de movilización o convocatoria de militantes y simpatizantes, lo que además de los factores que generan aceptación y credibilidad por la población, requiere necesariamente de financiación, la cual de suyo tiene como una de sus fuentes principales el aporte de sus miembros, con mayor razón si se tiene en cuenta que la financiación estatal es parcial y generalmente posterior a las elecciones.
De allí que en la aclaración de voto que con otros consejeros suscribí respecto de la sentencia de 13 de marzo de 2004 que puso fin al proceso de pérdida de investidura 11001-03-15-000-2003-01280-01, y cuyos criterios retomo en lo sustancial en este salvamento, el citado precepto supremo debe ser examinado dentro del correspondiente contexto, según los distintos preceptos constitucionales concordantes, pues como afirma Robert Alexy(16). “...no puede ningún sistema jurídico,..., ser tan perfecto y completo que sus normas señalen obligatoriamente la decisión de todos los casos...”.
Las disposiciones en comento institucionalizan procedimientos democráticos conformes con el Estado social de derecho y si todo, colombiano tiene derechos de participación democrática. y una de las formas previstas por la Constitución es la conformación de partidos, movimientos y agrupaciones políticas, la efectividad de tales derechos se materializa, mediante la actividad política en el más alto sentido de la expresión, canalizada mayormente a través de los partidos, movimientos o agrupaciones, en los cuales los ciudadanos interesados en promover sus ideas encuentran espacios democráticos y vías de acceso a formas más prácticas de intervención en la vida política como la conformación de los cuerpos colegiados, que según el artículo 133 ibídem representan al pueblo y en consecuencia deben actuar consultando la justicia y el bien común. Así mismo su investidura los hace responsables políticamente(17) ante la sociedad y frente a sus electores por el incumplimiento de sus obligaciones.
En desarrollo de esa forma de participación democrática (conformación de cuerpos colegiados) los partidos, movimientos y agrupaciones políticas deben asumir toda una infraestructura no solo ideológica sino logística y económica para lograr su cometido. Tanto es así que el Estado con el fin de garantizar que ello se cumpla y que no se desconozca la gran incidencia de la participación en el sistema político, contribuye o concurre en la financiación de aquellos, de lo cual resulta oportuno tener en cuenta lo considerado en la ponencia para segundo debate al Proyecto de Ley 11 Cámara de 1992 “por la cual se dicta el Estatuto Básico de los Partidos y Movimientos Políticos y de la Oposición; se dictan normas sobre su financiación y la de las campañas electorales y se dictan otras disposiciones” (Gaceta del Congreso 141, mayo 20/93, pág. 7), cuando se expresó:
Dentro de este contexto constitucional, quienes se dedican a la actividad política, deben mantener lazos con la organización y ayudar para el funcionamiento del grupo que los respalda y con el q le se sienten ideológicamente identificados, por lo cual es válido considerar que como toda actividad, ésta también genera gastos y por ello las contribuciones que puedan aportar para estos fines, en principio están ajustadas al ordenamiento jurídico.
Por tanto, si desde ese estadio se hace efectivo el derecho de participación democrática, debe reconocerse que quienes allí intervienen como representantes de sus electores (C.N., art. 133) están interesados en mantener esa influencia (L.130/94, art. 2º), en la formación de la voluntad política y en afianzar y fortalecer sus vínculos con los partidos y/o movimientos políticos y con el electorado en general para lo cual pueden hacer contribuciones, sin que ello implique que en todos los casos, dadas sus especiales funciones públicas, les esté prohibido.
Así las cosas el artículo 110 de la Constitución consagra una prohibición que cobija a quienes desempeñen funciones pública, pero debe entenderse que se trata de funciones públicas que no son de representación popular y enteramente políticas, y tenerse en cuenta que las personas que ejercen esa representación y se dedicar a la actividad política conformando cuerpos colegiados le deben su investidura y su permanencia en el cargo a sus electores, de donde no es posible que se establezca una relación clientelista entre él y los demás miembros de su partido o movimiento que resulten elegidos, de allí que no están incursos en la prohibición que se comenta por el solo hecho de contribuir, siempre que la contribución no se haga para fines u objetos ilícito s dentro de la actividad política del movimiento, tales como la compra o trasteo de votos, compra de avales políticos para inscribirse en el certamen electoral, o de rotación de la curul, lo cual haría procedente la pérdida de la investidura.
En el capítulo 2 del título V, relativo a la “Función pública” se incluyen como servidores públicos a los miembros de las corporaciones públicas de lo cual sin duda alguna los concejales estarían cobijados por la prohibición de hacer contribuciones(18), pero como se anotó, éstos tienen especiales funciones y constituyen el órgano por excelencia de control político administrativo en el municipio mediante las facultades que les ha otorgado la Constitución y la ley. Esa interpretación permite que no, se reduzca al absurdo la exégesis de que la prohibición que contiene el artículo 110 es absoluta para quienes desempeñen funciones públicas, pues no puede valorarse en las mismas condiciones la conducta de quien no tiene funciones políticas por esencia y que contribuye a algún movimiento, partido o agrupación política, pues los primeros fungen en ese campo como representantes del pueblo (art. 133). Además la norma debe tener un efecto útil y razonable, armónico con el anotado principio democrático y de participación.
“Ningún candidato a cargo de elección popular podrá invertir en la respectiva campaña suma que sobrepase la que fije el Consejo Nacional Electoral, bien sea de su propio peculio, del de su familia o de contribuciones de particulares” (resalta la Sala).
Bajo estas consideraciones debe entenderse la primera parte de la prohibición, es decir, la de hacer contribuciones, contenida en el artículo 110 de la Constitución Política, de modo que se ha de considerar que esa parte no cobija a los aportes que los miembros de corporación de elección popular hagan a su propio movimiento o partido político y que no se efectúen con fines ilícitos o espurios, como los atrás mencionados, pues al tratarse de servidores públicos que acceden y permanecen en sus cargos como miembros de un partido o movimiento político, de suyo deben contribuir a la financiación de uno u otro a que pertenezcan para procurar los objetivos del mismo dentro del marco de la ley. Esa es la interpretación que razonablemente se aviene al carácter de dichos servidores y al ordenamiento jurídico aquí comentado.
1. En primer lugar, porque la comprensión jurídica dada por la Sala al artículo 110 de la Carta Política no lo comparto, como así lo sostuvimos varios miembros de la Sala(19) en la aclaración de voto a la sentencia dictada dentro del proceso 11001-03-15-000-2003-01280-01 acumulado con el 11001-03-15-000-2003-01279-01, y que reitero hoy:
La corporación en anteriores oportunidades se ha pronunciado sobre la aplicación de fa prohibición contenida en el artículo 110 de la Constitución Nacional respecto de los congresistas. Sin embargo, en tales casos solo ha analizado en detalle la segunda parte de /a norma, o sea la relativa a la prohibición de inducir a otros a que hagan contribuciones a partidos, movimientos o a candidatos.
La Sala estima oportuno entonces efectuar un análisis del alcance de la disposición en cuanto tiene que ver con la primera parte de la prohibición, vale decir con “hacer contribución alguna”: teniendo en cuenta que se trata de una norma de rango superior dirigida a una determinada conducta social que se espera de quienes desempeñan funciones públicas. Ello implica que debe ser examinada no asiladamente(sic) sino dentro del correspondiente contexto, según los distintos preceptos constitucionales concordantes, pues como afirma Robert Alexy(20). “... no puede ningún sistema jurídico,..., ser tan perfecto y completo que sus normas señalen obligatoriamente la decisión de todos los casos...”.
Las aludidas características han sido objeto de desarrollo doctrinario y jurisprudencial, de donde puede destacarse que lo esencial es el funcionamiento del sistema democrático en toda su extensión, con especial énfasis en el reconocimiento, protección (garantía) y ejercicio de los derechos que la Carta consagra, en este caso particularmente el previsto en el numeral 4º del artículo 40 ibídem, en cuanto regula el derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político.
Las disposiciones constitucionales citadas institucionalizan procedimientos democráticos conformes con el Estado social de derecho y entiende la Sala que si todo colombiano tiene derechos de participación democrática y una de las formas previstas por la Constitución es la conformación de partidos, movimientos y agrupaciones políticas, la efectividad de tales derechos se materializa, además, mediante la actividad política en el más alto sentido de la expresi6n con lo cual los ciudadanos interesados en promover sus ideas encuentran espacios democráticos a través de los partidos, movimientos o agrupaciones.
Bajo estas condiciones debe destacarse que una de las principales formas de intervención en la vida política es la conformación de los cuerpos colegiados, quienes, según lo previsto en el artículo 133 ib. representan al pueblo y en consecuencia deben actuar consultando la justicia y el bien común. Así mismo su investidura los hace responsables políticamente(21) ante la sociedad y frente a sus electores por el incumplimiento de sus obligaciones.
Si en desarrollo de esta particular forma de participación democrática (conformación de cuerpos colegiados) se deja de Jada la especial función de quienes as! concurren, se escindirán sin justificación razonable, los mecanismos constitucionales de acceso al poder (art. 4()"1,(sic) 112 Y otros conc.), entre los cuales está la actividad de los partidos, movimientos y agrupaciones políticas, quienes deben asumir toda una infraestructura no solo ideológica sino logística y económica para lograr su cometido. Tanto es así que el Estado con el fin de garantizar que esto se cumpla y que no se desconozca la gran incidencia de la participación en el sistema político, contribuye o concurre en la financiación de aquellos, de lo cual resulta oportuno tener en cuenta lo considerado en la ponencia para segundo debate al Proyecto de Ley 11 Cámara de 1992 “por la cual se dicta el Estatuto Básico de los Partidos y Movimientos Políticos y de la Oposición; se dictan normas sobre su financiación y la de las campañas electorales y se dictan otras disposiciones” (Gaceta del Congreso 141, mayo 20/93, pág. 7), cuando se expresó:
De otro lado, debe señalarse que si bien la participación política es un deber de todo colombiano, no todos asumen tal responsabilidad pero si existen quienes lo hacen al punto de convertirlo en una actividad permanente y en esa medida contribuyen con dedicación a/ fortalecimiento en todo sentido, de su partido, movimiento u organización que es quien promueve y encauza la participación ciudadana con el propósito “de influir en las decisiones políticas y democráticas de la Nación” (L. 130/94, art. 2º, inc. 1º in fine).
Por tanto, si desde ese estadio se hace efectivo el derecho de participación democrática, debe reconocerse que quienes allí intervienen como representantes de sus electores (C.N., art. 133) están interesados en mantener esa influencia (L.130/94, art. 2º), en la formación de la voluntad política y en afianzar y fortalecer sus vinculas con los partidos y/o movimientos políticos y con el electorado en general para lo cual pueden hacer contribuciones, sin que ello implique que en todos los casos, dadas sus especiales funciones públicas, les esté prohibido.
En el capítulo 2 del título V, relativo a la “Función pública” se incluyen como servidores públicos a los miembros de las corporaciones públicas de lo cual sin duda alguna los congresistas estarían cobijados por la prohibición de hacer contribuciones(22), pero como se anotó, éstos tienen especiales funciones y constituyen el órgano por excelencia de control político mediante las facultades que les ha otorgado la Constitución. Esta interpretación permite que no se reduzca al absurdo la exégesis de que la prohibición que contiene el artículo 110 es absoluta para quienes desempeñen funciones públicas, pues no puede valorarse en las mismas condiciones la conducta de quien no tiene funciones políticas por esencia y que contribuye a algún movimiento, partido o agrupación política, pues los primeros fungen en ese campo como representantes del pueblo (811. 133). Además la norma debe tener un efecto útil y razonable, armónico con el anotado principio democrático y de participación.
Il. EN SEGUNDO LUGAR no comparto el fallo, porque de todas maneras y de no aceptarse la interpretación que considero la ajustada al artículo 110 Constitucional, estimo igualmente que el Concejal Jairo Enrique Calderón Carrero no debió perder la investidura porque la imputación táctica de haber donado él, a la campaña del senado del señor Francisco Canosa Guerrero, la suma de $ 15'000.000, no fue demostrada. En efecto:
Nota de relatoría: Los salvamentos de los doctores Ricardo Hoyos Duque, Jesús María Lemos Bustamante, Germán Rodríguez Villamizar, no se elaboraron.
(1) Sentencia de 8 de febrero de 2000, expediente AC-8931, M.P. doctor Daniel Manrique Guzmán.
(6)... c) Organización y régimen de los partidos y movimientos políticos; estatuto de la oposición y funciones electorales”.
(7) La Corte Constitucional en Sentencia SU-047 de 29 de enero de 1999 (exp. T-180.650, Actora: Viviane Morales Hoyos, magistrados ponentes doctores Carlos Gaviria Díaz y Alejandro Martínez Caballero) definió el “obiter dicta” como “toda aquella reflexión adelantada por el juez al motivar su fallo, pero que no es necesaria a la decisión, por lo cual son opiniones más o menos incidentales en la argumentación del funcionario ... por lo que tienen fuerza persuasiva, que puede ser mayor o menor según el prestigio y jerarquía del tribunal, pero no son vinculantes ... constituyen entonces, en principio, un criterio auxiliar pero no obligatorio para los otros jueces”.
(8) El texto de esta norma reza: “De la fe pública. La atestación o firma de un contador público en los actos propios de su profesión hará presumir, salvo prueba en contrario, que el acto respectivo se ajusta a los requisitos legales, lo mismo que a los estatutarios en el caso de personas jurídicas. Tratándose de balances, se presumirá además que los saldos se han tomado fielmente de los libros, que éstos se ajustan a las normas legales y que las cifras registradas en ellos reflejan en forma fidedigna la correspondiente situación financiera en la fecha del balance.
(9) Tal norma aparece transcrita en la página 59.
(10) Alexy Robert, Teoría del Discurso y Derechos Humanos, Universidad Externado de Colombia, pág. 54.
(11) Inciso corregido por la Secretaría General de la Asamblea Nacional Constituyente en aclaración del 6 de septiembre de 1991, publicada en la Gaceta Constitucional 125, del 25 de septiembre de 1991.
(12) Sentencia C-037 de 5 de febrero de 1996, Corte Constitucional y sentencia de 18 de junio de 2002, C.P. Dr. Alier Eduardo Hernández Enríquez.
(13) Corte Constitucional, Sentencia C-531 de noviembre 11 de 1993.
(14) Hoyos Arturo, La Interpretación Constitucional, Editorial Temis, Bogotá, 1993, págs. 16 a 21.
(15) Corte Constitucional, Sentencia SU-640 de 1998.
(16) Alexy Robert, teoría del Discurso y Derechos Humanos, Universidad Externado de Colombia, pág. 54.
(17) Inciso corregido por la Secretaría General de la Asamblea Nacional Constituyente en aclaración del6 de septiembre de 1991, publicada en la Gaceta Constitucional 125, del 25 de septiembre de 1991.
(18) Sentencia C-037 de 5 de febrero de 1996, Corte Constitucional y sentencia de 18 de junio de 2002, consejero ponente Dr. Alier Eduardo Hernández Enríquez.
(19) Jesús María Lemas Bustamante, María Inés Ortiz Barbosa, Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta y María Elena Giraldo Gómez.
(20) Alexy Robert, Teoría del Discurso y Derechos Humanos, Universidad Externado de Colombia, pág. 54.
(21) Inciso corregido por la Secretaría General de la Asamblea Nacional Constituyente en aclaración del 6 de septiembre de 1991, publicada en la Gacela Constitucional 125, de125 de septiembre de 1991.
(22) Sentencia C-037 de 5 de febrero de 19%(sic). Corte Constitucional y sentencia de 18 de junio de 2002, consejero ponente Dr. Alier Eduardo Hernández Enríquez.