Source: http://azkurs.org/rea-del-derecho-administrativo-regulacin-y-servicios-pblicos.html
Timestamp: 2019-10-17 17:42:15
Document Index: 214613653

Matched Legal Cases: ['artículo 67', 'artículo 75', 'Artículo 14', 'Artículo 13', 'Artículo 7', 'in fine']

Área del Derecho Administrativo: Regulación y Servicios Públicos
Área del Derecho Administrativo: Regulación y Servicios Públicos.
La regulación del servicio de radiodifusión en Argentina.
Un abordaje histórico normativo, conceptual y en el derecho comparado.
Artículo publicado en la Revista Argentina del Régimen de la Administración Pública (RAP). Año XXVI. 304. Año 2004. Págs. 25 a 60.
El análisis y comprensión del servicio de radiodifusión en Argentina requiere una mirada que trasvase el modelo de concentración y convergencia imperante para adentrarse en una visión en retrospectiva que posibilite entender los avatares jurídico-políticos que han devenido en la conformación del “poder mediático” actual.
Para ello se propone abordar el estudio del servicio de radiodifusión en Argentina, su recepción normativa, sus características nacionales y en el derecho comparado insertándolo a su vez en el devenir jurídico hasta llegar a la actualidad.
En este sentido se presenta una perspectiva histórica que rechaza la veneración por el pasado, todo lo contrario, “el pasado aparece siempre convocado por el presente, como memoria viva del tiempo nuestro”1. Por ende, estas líneas pretenden buscar las claves de la historia pasada que contribuyen a explicar el tiempo presente del servicio de radiodifusión, que más allá de las interpretaciones posibles, también hace historia, a partir de la base de que la primera condición para cambiar la realidad consiste en conocerla. El objetivo no es ofrecer una mera cronología del marco legal histórico de la radiodifusión, sino que se presentan e indagan las construcciones de regímenes legales como expresión de determinados pensamientos políticos. Las normas que aquí analizamos no pueden desentenderse del contexto histórico-socio-económico en el cual se establecieron y su vigencia, en lo específico, expresan las políticas de comunicaciones y de concepción del servicio diseñadas por los diversos gobiernos.
II.- Los comienzos de la radio
En la noche del 27 de agosto de 1920, algunos porteños, aficionados a la radioelectricidad fueron testigos de un hecho histórico: se constituyeron en los primeros “oyentes” de la radio al escuchar la transmisión de la ópera “Parsifal”, de Richard Wagner, desde la terraza del Teatro Coliseo de Buenos Aires.
Esa fue la primera transmisión de una serie regular, con horario preestablecido, ofrecida al público que poseía aparato de “galena”2 y con ella comenzó a funcionar la Sociedad Radio Argentina3, que obtuvo la primera licencia de radiotelefonía otorgada en el país.
Sin embargo, la llamada por entonces “radiotelefonía” recién trascenderá al gran público con la transmisión del match de boxeo “Dempsey-Firpo”, que reveló a nivel nacional, las extraordinarias posibilidades de la radio como medio de comunicación masiva4. Este hecho, unido al creciente número de emisoras, hizo comprender a los funcionarios del gobierno nacional la necesidad de actualizar las normas que regulaban el funcionamiento de las estaciones radioeléctricas desde 1913.
La ley 750 ½, de 1875, que legislaba de una manera general el régimen de telégrafos, la ley 4408, e incluso la ley 9127 de 1913, que organizaba el servicio radioeléctrico no habían previsto el fenómeno de la radiodifusión5.
Por ello, si bien habían sido aplicadas estas leyes en forma precaria durante los primeros cuatro años de vigencia de la radiodifusión, el incremento y gravitación que estaba alcanzando el nuevo medio, hacía necesario que se legislase específicamente sobre su organización y funcionamiento6.
La incorporación paulatina y espontánea de la publicidad comercial como sostén del servicio, deja claro que “tras las primeras románticas experiencias, se dio inicio a un negocio que pronto se mostraría floreciente y obligaría a la intervención estatal para su reglamentación en cuanto a la distribución de ondas y otros aspectos”7.
Los avances tecnológicos se hacen palpables, pero ¿qué ocurre con la recepción legal del nuevo fenómeno?
III.- La concepción de la actividad radiodifusora en la Constitución Nacional
Antes de proseguir con los avatares jurídicos de la radio y la televisión en Argentina, se considera importante, abordar la naturaleza y el concepto de la actividad radiodifusora.
Obvio es decir que la Constitución Nacional, redactada originariamente en 1853, no preveía el surgimiento y desarrollo de la radio y la televisión y menos aun de las nuevas tecnologías8.
Para encuadrar a los nuevos medios, los grupos empresarios, cierta doctrina9 y jurisprudencia interpretaron –erróneamente a nuestro entender- que el artículo 67 inciso 12, actual artículo 75 inc. 13, que faculta al Congreso Federal a reglar el comercio marítimo y terrestre con las naciones extranjeras y de las provincias entre sí, comprende no solo el intercambio y tráfico de mercaderías, sino también el intercambio de comunicaciones.
En este sentido, y conforme la postura del Dr. Damián Loreti, no compartimos esta concepción, y partimos de la base de que hablamos de una actividad por medio de la cual se ejerce el derecho constitucional previsto en el Artículo 14 de la Constitución Nacional, ya que el hecho de que se realice por un medio técnico distinto del papel no debe resultar impedimento para reconocérsela10.
Estamos ante una particular forma de ejercicio de la libertad de prensa en la cual debe primar –a la hora de las clasificaciones- el contenido y no el continente o los mecanismos de transmisión de la información11.
En este sentido, también es posible hablar de “libertad de antena”, concepto que resulta de la pretensión de trasladar sin más los principios que el constitucionalismo clásico estructuró doctrinaria y legalmente para la libertad de expresión por la prensa escrita, al ámbito de la radio y la televisión12.
IV.- La concepción de la actividad radiodifusora en el ámbito del sistema interamericano de protección de los derechos humanos
La Convención Americana sobre Derechos Humanos, conocida también como Pacto de San José de Costa Rica, de jerarquía constitucional a partir de la Reforma de la Constitución en 1994, consagra el derecho a dar y recibir información en el Artículo 13.
La concepción de la actividad radiodifusora como ejercicio de la libertad de expresión también halla fundamento en dicha Convención, en tanto el apartado 3 del Art. 13 establece: “No se puede restringir el derecho de expresión por vías o medios indirectos, tales como el abuso de controles oficiales o particulares de papel para periódicos, de frecuencias radioeléctricas, o de enseres y aparatos usados en la difusión de información o por cualesquiera otros medios encaminados a impedir la comunicación y la circulación de ideas y opiniones”.
La Relatoría sobre Libertad de Expresión que funciona en el ámbito de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos tuvo oportunidad de expresarse sobre las prácticas jurídico administrativas imperantes en Guatemala y se advierte sobre la incompatibilidad de las mismas con el Pacto de San José de Costa Rica en tanto las mismas obstaculicen el derecho a dar y recibir información.
En el Informe de la Relatoría sobre Libertad de Expresión se trata específicamente la situación de los medios de comunicación en Guatemala13, advirtiéndose como preocupación especial “la existencia de un monopolio de hecho sobre los canales de televisión abierta que estaría afectando seriamente la libertad de expresión y el derecho de información de los guatemaltecos14.
Las prácticas jurídico administrativas en cuanto a la radiodifusión son criticadas especialmente por la Relatoría, ya que las mismas resultan incompatibles con las obligaciones que asumiera Guatemala como estado parte de la Convención Americana de Derechos Humanos:
“De acuerdo con la información recibida, la actual estructura de propiedad de los medios de comunicación, especialmente radio y televisión, responde a un conjunto de leyes y prácticas vigentes durante las últimas dos décadas.
El Relator Especial recibió información sobre aspectos relacionados con radiodifusión y la preocupación que existe en relación con el marco jurídico y criterios para la concesión de frecuencias de radio. Una de las preocupaciones fundamentales es que el Gobierno siga otorgando concesiones basándose únicamente en criterios económicos que dejan sin acceso a sectores minoritarios de la sociedad guatemalteca tales como los indígenas, los jóvenes y las mujeres. En este sentido, la entrega o renovación de licencias de radiodifusión, debe estar sujeta a un procedimiento claro, justo y objetivo que tome en consideración la importancia de los medios de comunicación para que la ciudadanía participe informadamente en el proceso democrático”.
En este marco, la Relatoría señala que las concesiones de canales de televisión y ondas de radiodifusión deben contemplar criterios democráticos que aseguren la representatividad de todos los sectores que conforman la sociedad guatemalteca:
“Las subastas que contemplen criterios únicamente económicos, o que otorguen las concesiones sin una oportunidad equitativa para todos los sectores, son incompatibles con la democracia participativa y con el derecho a la libertad de expresión e información garantizado en la Convención Americana sobre Derechos Humanos”.
Hecha la advertencia de incompatibilidad de las prácticas jurídico administrativas de Guatemala en cuanto al acceso a la actividad radiodifusora y al manejo monopólico de los medios de información, la Relatoría, entre las recomendaciones que hace al Estado guatemalteco, y en cuanto al ámbito de estudio del presente informe interesa, eleva las siguientes:
“Disponer las medidas necesarias para que se cumplan las leyes antimonopolio vigente en la Constitución guatemalteca y tomar acciones progresivas que garanticen el acceso a los medios de comunicación de grupos minoritarios. Que se investigue a profundidad la posible existencia de un monopolio de hecho en los canales de televisión abierta, y se implementen mecanismos que permitan una mayor pluralidad en la concesión de los mismos”.
“Que se implementen reglas claras para evitar conflictos de interés entre funcionarios gubernamentales y los medios de comunicación”.
“Que se revisen las reglamentaciones sobre concesiones de televisión y radiodifusión para que se incorporen criterios democráticos que garanticen una igualdad de oportunidades en el acceso a los mismos”.
“Que se efectúen campañas de promoción y capacitación sobre el derecho a la libertad de expresión y que se sigan adoptando medidas tendientes a eliminar los obstáculos al ejercicio del derecho de libertad de expresión”.
V.- La radiodifusión como “servicio de interés público”.
Según el marco regulatorio vigente de la radiodifusión -Ley 22.285, cuyo análisis se retomará más adelante- “los servicios de radiodifusión se declaran de interés público” (Art. 4º15). En los fundamentos de la norma sobre este artículo se afirma que: “Se declara categóricamente que los servicios de radiodifusión son de interés público, lo cual incluye tres connotaciones fundamentales sobre este particular, a saber: Que deben satisfacer los objetivos comunitarios que se le fijan; que su prestación no debe ser, obligatoriamente, monopolio del Estado y que la prestación resultante del principio de subsidiariedad no debe constituir una mera actividad mercantil o lucrativa. En tal sentido, el interés privado de la explotación debe conciliarse con el interés público del servicio, habida cuenta de que el Estado asegura la provisión del servicio donde éste no sea rentable o donde lo exijan razones de soberanía nacional.
En segundo lugar, dentro de esa estructura filosófica, se estipula cuáles deben ser los fines intrínsecos de los servicios, esos mismos fines que el art. 4º define como de interés público16”.
Para Bielsa, “el servicio de radiodifusión, por su naturaleza y régimen es el de los servicios públicos llamados “impropios”, o sea que se prestan por particulares mediante licencia o autorización, y no por concesión (en cuyo caso sería servicio público propio)”17.
Si se sigue la clasificación de los servicios públicos atendiendo a la naturaleza de quien los ejecuta, se encuentra esta distinción entre servicios “propios” e “impropios o virtuales”. Escola sostiene al respecto que los servicios impropios son “aquellos prestados por personas privadas, pero bajo el control y regulación de la administración pública que mantiene de tal modo una actitud más pasiva y mediata18”.
Numerosa es la doctrina que ha tratado de definir las diferencias entre uno y otro servicio y que asimismo ha establecido pautas de caracterización distintivas. No es la intención de estas líneas adentrarnos en las diversas posturas que suscitan múltiples e inacabables discusiones doctrinarias en torno a su conceptualización, características y naturaleza. Justamente, porque el abordaje que aquí se pretende hacer, radica en la ubicación conceptual de la radiodifusión como servicio de interés público. O en rigor, como situación jurídica administrativa surgida de la ley específica y establecida por la administración pública en mira de un interés público que puede ser atendido y satisfecho, de ese modo, conforme a un régimen especial previsto a ese fin19.
Baste con señalar que en la pretensión conceptual de deslinde de los criterios de los servicios públicos impropios y virtuales, se suscitan controversias que tachan la aplicación de los mismos cuanto menos de poco convincentes20.
Para evitar ideas confusas, en algunos casos acrecentadas en su controversia a partir de la Reforma del Estado, y siguiendo el propio texto de la ley de radiodifusión, el carácter de servicio de interés público, implica que la actividad radiodifusora puede ser prestada por personas privadas, pero bajo el control y regulación de la administración pública, ejercida en lo específico por el COMFER (Comité Federal de Radiodifusión).
Ahora bien, la concepción con servicio de la actividad radiodifusora varía según las Constituciones y legislaciones propias de cada país. Es por ello que se propone realizar un abordaje desde la perspectiva del derecho comparado en el ámbito del sistema interamericano para contar con un panorama integral del servicio de radiodifusión. En función de lo dicho, se presenta el siguiente cuadro comparativo que sintetiza la recepción constitucional de la actividad radiodifusora, la concepción del servicio, su regulación legal y el procedimiento de adjudicación de frecuencias en 14 países latinoamericanos integrados al sistema interamericano de derechos humanos y que por ende han ratificado el Pacto de San José de Costa Rica21.
Cuadro Comparativo del Servicio de Radiodifusión en el ámbito del sistema interamericano
Art. 14 C.N. / Art. 13 C.A.D.H.
Ley 22.285 (1980) Dto. 286/81
Concurso Público: Servicios Básicos
Adjudicación directa: Servicios Complementarios. (Art. 39 Ley 22.285)
Constitución Política de Bolivia (1967, con reformas de 1994) Artículo 7 inc. B
Ley 1632 (5 de julio de 1995)
Licitación Pública. Concesión (Art. 4º Ley 1632). Forma de adjudicación: licencia (Art. 9).
Arts. 5, Art. 21. Compete a la Unión: 12. explotar directamente o mediante autorización, concesión o licencia: los servicios de radiodifusión sonora, de sonidos e imágenes y demás servicios de telecomunicaciones; Arts. 22, 220 a 224.
Ley Nº 4.117 (27/8/1962) Código Brasileño de Telecomunicaciones. Ley 9612/98 – Servicios de Radiodifusión Comunitaria – Dto. 2615/98 Norma 2/98 – Complementaria de los Servicios de Radiodifusión Comunitaria.
Concesión, Autorización o Permiso (Art. 32 Ley 4.117). Concurso Público (Art. 34).
Art. 19 Numeral 4 y 12
a)Servicios de telecomunicaciones de libre recepción o radiodifusión
b) Servicios públicos de telecomunicaciones, destinados a satisfacer las necesidades de telecomunicaciones de la comunidad en general.
c) Servicios limitados de telecomunicaciones
d) Servicios de aficionados a las radiocomunicaciones
e) Servicios intermedios de telecomunicaciones
(Art. 3 Ley 18.168)
Ley General De Telecomunicaciones Nº 18.168, del 2/10/82
Concurso Público. Concesión otorgada por decreto supremo. Posibilidad de transferencia (Art. 4º Reglamento de Radiodifusión Sonora N°126 del 1°/04/97)
Art. 20 (Constitución 1991 act. Ref. 2001).
Ley 80 de 1993, Ley 72 de 1989, Decreto 1900 de 1999, Ley 51 de 1984, Ley 74 de 1966, el Decreto 3418 de 1954, normas previstas en los Decretos 1446 y 1447 de 1995, los Planes Técnicos Nacionales de Radiodifusión Sonora en Amplitud Modulada (A.M.) y en Frecuencia Modulada (F.M.).
Radiodifusión Sonora como servicio público de Telecomunicaciones (Art. 1º Dec. 1447/95).
Licitación Pública. (Art. 9. Decreto 1446/95) Licencia mediante concesión.
Arts. 23 y 81 (Const. 5 de junio 1998)
Comerciales Privadas (Art. 7) y
De Servicio Público (Art. 8)
(Dos clases de estaciones de TV y radio reconocidas en Art. 6 Dec. 256-A)
Ley de Radiodifusión y Televisión.Decreto Supremo No. 256-A Registro Oficial No. 785 del 18 de abril de 1975. Decreto 3398/96 Reglamento General a la Ley de Radiodifusión y Televisión.
Concurso Público. Concesión.
Art. 35 Constitución 1985 ref. 1993.
Recepción expresa: “La actividad de los medios de comunicación social es de interés público...”.
Ley General de Telecomunicaciones Decreto Nro. 94-96
Subasta Pública (Art. 62).
Art. 74.- No se puede restringir el derecho de emisión del pensamiento por vías o medios indirectos, tales como el abuso de controles oficiales o particulares del material usado para la impresión de periódicos; de las frecuencias o de enseres o aparatos usados para difundir la información. (Const. 1982, con reformas hasta el Dec. 2/99)
Clasificación según su utilización y naturaleza: a) públicos b) privados (Art. 7 Ley marco del sector de telecomunicaciones)
Ley marco del sector de Telecomunicaciones. Decreto 185-95, Decreto 118-97, Reglamento General de la Ley marco del sector de Telecomunicaciones. Reglamento de interconexión. Reglamento de transmisión de cadena nacional de difusión. Reglamento de los sistemas de radiocomunicación que utilizan tecnología de espectro ensanchado. Plan Nacional de Atribución de Bandas de Frecuencia.
Concesiones. Licencias y Permisos.
Arts. 6, 7 y 28
Servicio de Interés Público (Art. 4º Ley Federal de Radio y TV).
Concesión. Permiso.(Art. 2, 13 Ley Federal)
Arts. 66, 67 y 68 (Const. 1987, con ref. 1995).
Ley General de Telecomunicaciones y Servicios Postales. Ley No. 200. Ley No. 326: Ley de Reforma a la Ley No. 200 (Ley General de Telecomunicaciones y Correos). Ley de Reformas a la Ley No. 210 .
Licitación. Licencia.
Arts. 26, 27, 28, 29, 30 y 31.
Recepción expresa: “El empleo de los medios de comunicación es de interés público” (Art. 27)
Ley N° 642/95 de Telecomunicaciones.
Reglamento General de Ley de Telecomunicaciones- Decreto N° 14.135/96
Art. 2 Num. 4.
Actividad Privada de Interés Público (Arts. 8 y 9 D.S. Nro. 013-93)
D.S. No. 013-93-TCC. Aprueba el Texto Único Ordenado de la Ley de Telecomunicaciones. (28 de abril de 1993) Reglamento General de la Ley de Telecomunicaciones: aprobado por D.S. Nº 06-94-TCC y modificado por D.S. 005-98-MTC, 022-98-MTC, 002-99-MTC y 003-99-MTC
Servicios públicos de difusión: se requiere de concesión.
Servicios privados de difusión y de radiodifusión se requiere de autorizaciones, permisos y licencias. (Art. 20)
Arts. 6, 29, 72 y 239.
Decreto-ley N° 14.235/74: Creación de la Administración Nacional de Telecomunicaciones (ANTEL)
Decreto-ley N° 14.670/77 – Regulación de los servicios de Radiodifusión
Decreto-ley N° 15.671/84: creación de la Dirección Nacional de Comunicaciones
Ley N° 16.211/91 : normas sobre telecomunicaciones
Ley N° 17.296/2001.
Concurso: autorización / licencia. (Art. 1º Ley 14.235).
Arts. 57, 58, 101, 108 y 110 (Const. República Bolivariana de Venezuela 1999)
Ley Orgánica de Telecomunicaciones de 1º de junio de 2000. Reglamento de Radiodifusión Sonora y Televisión Abierta comunitarias de Servicio Público, sin fines de lucro: Decreto Nro. 1521/ 01.
Concurso Público. Habilitación Administrativa mediante Concesión.
Casos de excepción específicos mediante adjudicación directa.
VI.- La actividad radiodifusora como “industria lícita”.