Source: http://www.riforme.net/devolution/sentenza496-2000.htm
Timestamp: 2017-11-22 14:56:28+00:00
Document Index: 134477275

Matched Legal Cases: ['art. 47', 'art. 121', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 138', 'art. 138', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 138', 'art. 138', 'art. 121', 'art. 71', 'art. 138', 'art. 2', 'art. 75', 'sentenza ', 'art. 138', 'art. 138', 'art. 5']

Riforme Istituzionali- Sentenza Consulta n. 496/2000
SENTENZA N. 496 - ANNO 2000 REPUBBLICA ITALIANA In nome del Popolo Italiano LA CORTE COSTITUZIONALE
2. - La legge di cui è questione promuove, ai sensi dell'art. 47 dello statuto della Regione Veneto, un referendum consultivo della popolazione residente in merito alla presentazione da parte del Consiglio regionale, nell'esercizio della potestà ad esso conferita dall'art. 121 della Costituzione, di una proposta di legge costituzionale che attribuisca forme e condizioni particolari di autonomia alla Regione Veneto, a mezzo di uno specifico statuto speciale, che preveda in particolare: a) il conferimento generale della potestà legislativa alla Regione e la enumerazione tassativa delle materie di potestà legislativa e amministrativa statale (politica estera, difesa, moneta, giustizia, organi costituzionali dello Stato, livelli inderogabili delle prestazioni relative ai diritti sociali tutelati in Costituzione); b) l'esercizio a livello locale delle funzioni amministrative e l'attribuzione alla Regione delle funzioni di programmazione e di controllo; c) il riconoscimento alla Regione del potere di stipulare accordi con Stati o enti territoriali di altri Stati e di partecipare alla formazione degli atti dell'Unione europea, provvedendo in via autonoma all'attuazione degli atti comunitari; d) la determinazione da parte della Regione della propria forma di governo, inclusa la possibilità di prevedere l'elezione diretta del Presidente della Regione e la disciplina del sistema elettorale regionale; e) il conferimento alla Regione del potere di istituzione, accertamento e riscossione dei tributi, con devoluzione allo Stato di una quota non superiore ad un terzo delle entrate tributarie riscosse dalla Regione.
Secondo il ricorrente la legge regionale si porrebbe in contrasto con gli indicati parametri per ragioni analoghe a quelle poste da questa Corte a base della sentenza n. 470 del 1992, con la quale è stata dichiarata l'illegittimità costituzionale di una legge della Regione Veneto diretta a proporre un referendum consultivo in merito alla presentazione di una iniziativa legislativa volta a modificare disposizioni costituzionali concernenti l'ordinamento delle Regioni. In quella circostanza, la Corte aveva affermato che il referendum consultivo, per quanto sprovvisto di efficacia vincolante, esercita comunque la sua influenza, di indirizzo e di orientamento, nei confronti delle successive fasi del procedimento di formazione della legge statale e dunque può condizionare scelte discrezionali affidate alla esclusiva competenza di organi centrali dello Stato, facendo sorgere «il rischio di influire negativamente sull'ordine costituzionale e politico dello Stato». Inoltre, rammenta l'Avvocatura dello Stato, nella medesima sentenza n. 470 questa Corte aveva affermato che l'aggravamento, mediante forme di consultazione popolare variabili da Regione a Regione, del procedimento di formazione delle leggi costituzionali contrasta con la disciplina della revisione posta nell'art. 138 Cost.
Muovendo da simili premesse, e particolarmente insistendo sul tenore della relazione illustrativa della delibera impugnata, nella quale si fa esplicito riferimento alla necessità, nell'ambito di un «nuovo patto costituzionale», di rinegoziare con lo Stato il ruolo istituzionale, l'organizzazione, le funzioni della Regione, e dunque la propria originale soggettività, il ricorrente conclude che un referendum consultivo della popolazione veneta in materia fondamentale di revisione costituzionale, oltre a comportare un illegittimo aggravamento del procedimento previsto nell'art. 138 Cost., verrebbe in fatto ad assumere il significato politico di una "autodeterminazione" della Regione Veneto sulla forma e l'unità della Nazione, con ciò violando il principio della assolutezza della competenza parlamentare in materia, che opera come limite costituzionale all'ammissibilità di referendum consultivi regionali.
3. - Si è costituita la Regione Veneto, chiedendo che il ricorso sia rigettato. Preliminarmente rileva la Regione che, in questa fase di profonda evoluzione del sistema costituzionale delle autonomie e di potenziamento dei poteri locali, si renderebbe necessaria una globale riconsiderazione della materia, rispetto alle due pronunce costituzionali - la sentenza n. 470 del 1992 e la sentenza n. 256 del 1989 - che si pongono come immediati precedenti rispetto alla questione in esame. La difesa regionale nega comunque che la vicenda conclusa con la sentenza n. 470 del 1992 - alla quale l'Avvocatura esplicitamente si richiama - e quella oggetto del presente giudizio siano equiparabili, sostenendo che nella fattispecie odierna non verrebbe in rilievo un interesse diretto alla revisione degli ordinamenti regionali e dunque della stessa forma dell'unità politica, ma quello, più circoscritto, a definire un peculiare e differenziato statuto autonomistico per la sola Regione Veneto. Il referendum consultivo - assume la difesa regionale - per la sua funzione propedeutica rispetto all'esercizio della iniziativa legislativa regionale, non coinvolgerebbe dunque il corpo elettorale nazionale nella sua unità, ma esclusivamente la collettività territoriale veneta. Quanto alla lamentata lesione dell'art. 138 Cost., la difesa della Regione contesta che dalla tipicità del procedimento di formazione degli atti legislativi possa desumersi l'impossibilità di inserire, nella fase dell'iniziativa, «elementi aggiuntivi non previsti nel testo costituzionale». Si osserva in proposito che l'atto di iniziativa legislativa costituisce il prodotto di un procedimento che rimane del tutto estraneo a quello di revisione costituzionale disciplinato dall'art. 138 Cost., sicché l'inserimento nell'iter procedimentale di un elemento ulteriore come il referendum consultivo non avrebbe alcuna rilevanza esterna, esaurendo comunque i suoi effetti entro l'ordinamento regionale.
1 - Il giudizio in via principale promosso, con il ricorso in epigrafe, dal Presidente del Consiglio dei ministri, ha ad oggetto la legge della Regione Veneto recante "Referendum consultivo in merito alla presentazione di proposta di legge costituzionale per l'attribuzione alla Regione Veneto di forme e condizioni particolari di autonomia", approvata dal Consiglio regionale nella seduta del 23 aprile 1998 e riapprovata a maggioranza assoluta, a seguito del rinvio governativo, l'8 ottobre 1998. A giudizio del ricorrente la delibera legislativa impugnata, diretta ad indire un referendum consultivo della popolazione veneta in «materia fondamentale di revisione costituzionale», supererebbe i limiti costituzionali del referendum consultivo regionale, ponendosi in contrasto con i principî espressi negli articoli 1, 3, 5, 70, 71, 121, 123 e 138 della Costituzione, nonché con l'articolo 47 dello statuto della Regione Veneto.
2. - La sopravvenuta modifica dell'articolo 123 della Costituzione ad opera della legge costituzionale 22 novembre 1999, n. 1 (Disposizioni concernenti l'elezione diretta del Presidente della Giunta regionale e l'autonomia statutaria delle Regioni) non altera i termini della questione, che è fondata in relazione a tutti i parametri indicati, i quali, nel loro insieme e letti sistematicamente, concorrono a definire la posizione costituzionale del referendum, in tutte le sue possibili varianti, come istituto di democrazia diretta, nonché le forme e i limiti dell'intervento del popolo nei procedimenti di produzione normativa di livello costituzionale.
Tra le forme giuridiche della partecipazione popolare si colloca il referendum consultivo.
Accanto alle ipotesi di cui agli artt. 132 e 133 Cost. di referendum consultivo obbligatorio per la modificazione di enti territoriali, forme di consultazione popolare facoltative, finalizzate alla espressione di pareri su questioni di interesse sia regionale che locale o a conoscere l'orientamento delle popolazioni interessate a determinati provvedimenti, sono previste in numerose disposizioni statutarie e di legislazione regionale. Ad una simile forma di partecipazione popolare intenderebbe riferirsi la consultazione indetta dalla Regione Veneto con la legge impugnata.
3. - Questa Corte ha già riconosciuto il potere del Consiglio regionale di presentare proposte di legge alle Camere anche in materia di revisione costituzionale (sentenze nn. 256 del 1989 e 470 del 1992), osservando che l'art. 121, secondo comma, Cost. non ha introdotto nei confronti di tale potere limitazioni riferite alla forza, ordinaria o costituzionale, dell'atto normativo che la Regione intenda proporre. Né sarebbe possibile d'altra parte desumere limitazioni del genere, sia pure indirettamente, dalla disciplina generale che l'art. 71 Cost. ha posto in tema di soggetti legittimati all'esercizio dell'iniziativa delle leggi dello Stato, ove non si opera alcun riferimento alla forza dell'atto che viene proposto.
4.1. - E' pacifico che il referendum abrogativo di cui all'articolo 75 della Costituzione può avere ad oggetto leggi ed atti con valore di legge, ma non può incidere su fonti di grado costituzionale, poiché diversamente verrebbero compromessi il principio di rigidità e la tipicità del procedimento di revisione di cui all'art. 138. L'istanza protettiva delle fonti superiori è così intensa, e così cogente è l'esigenza che l'abrogazione popolare di leggi non raggiunga mai quel livello, che l'art. 2 della legge costituzionale 11 marzo 1953 n. 1, ha istituito un apposito giudizio preventivo di ammissibilità delle richieste di referendum inteso a verificare non solo che esse non siano comprese nelle materie esplicitamente sottratte dall'art. 75, secondo comma, della Costituzione alla consultazione popolare, ma anche a controllare che il referendum stesso si attenga ad un livello subordinato alla Costituzione e alle altre fonti di rango costituzionale. Basti qui richiamare la copiosa giurisprudenza di questa Corte, a partire dalla sentenza n. 16 del 1978, sulle leggi ordinarie a contenuto costituzionalmente vincolato che sono escluse dal referendum abrogativo proprio ad impedire che la decisione popolare, dietro lo schermo formale della legge ordinaria fatta oggetto di richiesta referendaria, si diriga contro le corrispondenti norme costituzionali, delle quali quelle leggi sono la sola possibile attuazione.
4.2. - La decisione politica di revisione è opzione rimessa in primo luogo alla rappresentanza politico-parlamentare. L'art. 138, secondo comma, della Costituzione non solo prevede un referendum popolare sulla legge costituzionale come ipotesi meramente eventuale, rimessa alla iniziativa di cinquecentomila elettori, cinque Consigli regionali o un quinto dei membri di una Camera, ma, ad impedire che l'intervento popolare sia svincolato dal procedimento parlamentare al quale soltanto può conseguire, circoscrive entro limiti temporali rigorosi l'esercizio del potere di iniziativa: tre mesi dalla pubblicazione della legge di revisione sulla Gazzetta Ufficiale. Al terzo comma, lo stesso articolo 138 preclude del tutto la possibilità di un intervento popolare quando stabilisce che «non si fa luogo a referendum se la legge è stata approvata nella seconda votazione da ciascuna delle Camere a maggioranza di due terzi dei suoi componenti», con ciò confermando che la revisione costituzionale è appunto, in primo luogo, potere delle Camere.
Non vuole dirsi con ciò che il dibattito relativo alla modificazione delle norme più importanti per la vita della comunità nazionale debba restare confinato nei luoghi istituzionali della politica. Al contrario è opportuno che esso si diffonda nella opinione pubblica e che fornisca alla discussione parlamentare l'habitat culturale necessario ad affrontare un procedimento di revisione. E' però indubitabile che la decisione è dall'art. 138 rimessa primariamente alla rappresentanza politico-parlamentare. All'interno del procedimento di formazione delle leggi costituzionali il popolo interviene infatti solo come istanza di freno, di conservazione e di garanzia, ovvero di conferma successiva, rispetto ad una volontà parlamentare di revisione già perfetta, che, in assenza di un pronunciamento popolare, consolida comunque i propri effetti giuridici.
5. - Se, muovendo da questo quadro sistematico, si passa allo scrutinio della legge impugnata, non è difficile rendersi conto che essa, per il ruolo che pretende di assegnare alla popolazione regionale in un procedimento che ha come suo oggetto e come suo fine politico immanente il mutamento dell'ordinamento costituzionale, incrina le linee portanti del disegno costituzionale proprio in relazione ai rapporti tra l'istituto del referendum e la Costituzione. E' innanzitutto evidente che laddove il popolo, in sede di revisione, può intervenire come istanza ultima di decisione e nella sua totalità, esso è evocato dalla legge regionale nella sua parzialità di frazione autonoma insediata in una porzione del territorio nazionale, quasi che nella nostra Costituzione, ai fini della revisione, non esistesse un solo popolo, che dà forma all'unità politica della Nazione e vi fossero invece più popoli; e quasi che, in particolare, al corpo elettorale regionale potesse darsi l'opportunità di una doppia pronuncia sul medesimo quesito di revisione: una prima volta, preventivamente, come parte scorporata dal tutto, in fase consultiva, ed una seconda volta, eventuale e successiva, come componente dell'unitario corpo elettorale nazionale, in fase di decisione costituzionale. Né varrebbe affermare che nel referendum consultivo in questione il corpo elettorale agirebbe come espressione di autonomia politica e non come istanza di innovazione costituzionale. Anche intesa nella sua accezione più lata, l'autonomia non può infatti essere invocata per dare sostegno e forma giuridica a domande referendarie che investono scelte fondamentali di livello costituzionale. Non è quindi consentito sollecitare il corpo elettorale regionale a farsi portatore di modificazioni costituzionali, giacché le regole procedimentali e organizzative della revisione, che sono legate al concetto di unità e indivisibilità della Repubblica (art. 5 Cost.), non lasciano alcuno spazio a consultazioni popolari regionali che si pretendano manifestazione di autonomia.
dichiar l'illegittimità costituzionale della legge della Regione Veneto, riapprovata l'8 ottobre 1998, recante "Referendum consultivo in merito alla presentazione di proposta di legge costituzionale per l'attribuzione alla Regione Veneto di forme e condizioni particolari di autonomia".