Source: https://www.slideshare.net/dealcaldes/153controv-22oct12-snpedroggnl-controversia-constitucional-sn-pedro-garza-garca-221012
Timestamp: 2017-12-16 05:53:09
Document Index: 115154600

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1. Lunes 22 de octubre de 2012 DIARIO OFICIAL (Tercera Sección) 87 PODER JUDICIAL SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACION SENTENCIA dictada por el Tribunal Pleno en la Controversia Constitucional 61/2010, promovida por el Municipio de San Pedro Garza García, Estado de Nuevo León, así como el Voto Particular formulado por el Ministro José Fernando Franco González Salas. Al margen un sello con el Escudo Nacional, que dice: Estados Unidos Mexicanos.- Suprema Corte de Justicia de la Nación.- Secretaría General de Acuerdos. CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 61/2010. ACTOR: MUNICIPIO DE SAN PEDRO GARZA GARCIA, ESTADO DE NUEVO LEON. MINISTRO PONENTE: JOSE RAMON COSSIO DIAZ. SECRETARIOS: RAUL MANUEL MEJIA GARZA Y LAURA PATRICIA ROJAS ZAMUDIO. México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día catorce de junio de dos mil doce por el que se emite la siguiente: SENTENCIA Mediante la que se resuelve la presente controversia constitucional 61/2010 promovida por el Municipio de San Pedro Garza García del Estado de Nuevo León en contra de los actos y omisiones que más adelante se señalan y; I. TRAMITE. 1. Presentación de la demanda, poderes u órganos demandados y actos impugnados. Por escrito recibido el siete de septiembre de dos mil diez en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, Mauricio Fernández Garza, Hiram Luis de León Rodríguez y Roberto Ugo Ruiz Cortés, ostentándose como Presidente, Síndico Segundo y Secretario, respectivamente, del Municipio de San Pedro Garza García, Estado de Nuevo León promovieron controversia constitucional en la que demandaron la invalidez de lo siguiente: a) La omisión en la discusión y aprobación de las disposiciones en materia municipal que establezcan la integración, funcionamiento y atribuciones del órgano de lo contencioso municipal, conforme a las disposiciones del Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación de veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, que efectivice los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre la administración pública municipal y los particulares. b) El sostenimiento de la competencia ‒asunción del servicio municipal‒, y la intromisión en el ámbito municipal por parte del Tribunal de lo Contencioso Administrativo en el Estado de Nuevo León, no obstante la institución del órgano de lo contencioso administrativo municipal en la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal de la Entidad. c) La vigencia y operatividad del contenido de los artículos 47, fracción VII y 56, fracción VI de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado de Nuevo León, que establecen la desaparición del Ayuntamiento y la suspensión o revocación del mandato, respectivamente, si no se someten al Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado. Señalaron como autoridades demandadas al: a) Poder Legislativo del Estado de Nuevo León. b) Poder Ejecutivo del Estado de Nuevo León. c) Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Nuevo León. 2. Antecedentes. Los antecedentes del caso narrados en la demanda, en síntesis son los siguientes: a) Mediante Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve se reformó el artículo 115 de la Constitución Federal, incorporando al ámbito municipal la “función jurisdiccional” que estableció la tarea a cargo de las legislaturas estatales de expedir las leyes que contengan las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre dicha administración y los particulares. En las disposiciones
3. Lunes 22 de octubre de 2012 DIARIO OFICIAL (Tercera Sección) 89 servicio o el ejercicio de la función por el Estado, o ya sea por decisión de la legislatura para que opere la asunción del servicio a petición del Ayuntamiento, aprobada por dos tercios de sus integrantes, ante la imposibilidad de prestar el servicio o ejercer la función. Además, dicha función no se contempla como materia de los convenios a los que se refiere la fracción II inciso c) del artículo 115 constitucional. Por virtud de la reforma al artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos los municipios deben ejercer la función jurisdiccional, debiendo de existir los órganos de lo contencioso administrativo, establecida su integración, funcionamiento y con la atribución de dirimir las controversias entre la administración pública municipal y los particulares, apareciendo la inconstitucionalidad en el trámite y resolución de los medios de impugnación seguidos por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en el Estado. Cita en apoyo a su argumentación la tesis de rubro: “CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. PROCEDE DE MANERA EXCEPCIONAL AUN CUANDO EL ACTO IMPUGNADO SEA UNA RESOLUCION JURISDICCIONAL EN ESTRICTO SENTIDO, SI LA CUESTION A EXAMINAR ATAÑE A LA PRESUNTA INVASION DE LA ESFERA COMPETENCIAL DE UN ORGANO ORIGINARIO DEL ESTADO”. Por lo anterior, solicita que se regularice el ámbito de sus facultades municipales y se impida la continuación en la intromisión del orden municipal al Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Nuevo León, y se le restituya en el goce y ejercicio de su potestad municipal, ya que conforme a lo que ordena la Constitución, el Municipio como instancia política más cercana a la población debe dirimir las controversias entre los particulares y la administración pública municipal, al ser su facultad exclusiva. 4. 5. Admisión y trámite. El Presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional y lo turnó al Ministro José de 1 Jesús Gudiño Pelayo para que fungiera como instructor . 6. El Ministro instructor admitió la demanda de controversia constitucional, tuvo por presentados al Presidente Municipal y al Síndico Segundo, ambos del Ayuntamiento de San Pedro Garza García, del Estado de Nuevo León, y no así a quien se ostentó como Secretario del citado Ayuntamiento, ello en virtud de que la representación del Municipio recae en los citados Presidente Municipal y Síndico. Asimismo, ordenó emplazar a las autoridades demandadas Poderes Legislativo y Ejecutivo y al Tribunal de lo Contencioso Administrativo, todos del Estado de Nuevo León para que formularan su contestación, y dar vista al Procurador General de la República para que manifestara lo que a su 2 representación correspondiera . 7. Posteriormente, en sesión privada del Tribunal Pleno se determinó que los asuntos en trámite y pendientes de resolución de la ponencia del Ministro José de Jesús Gudiño Pelayo se returnaran, conforme al registro que se lleva en la Subsecretaría General de Acuerdos, entre los Ministros integrantes de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, de lo que resultó que este expediente se 3 returnara al Ministro José Ramón Cossío Díaz . 8. Contestación del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Nuevo León. Este Tribunal al contestar la demanda señaló que los argumentos del Municipio actor deben declararse inoperantes, en síntesis, por lo siguiente: 9. No es cierto que la función jurisdiccional del Tribunal de lo Contencioso Administrativo para el Estado de Nuevo León esté invadiendo las atribuciones que le corresponden al Municipio actor en virtud de lo dispuesto en el artículo 115, fracción II, inciso a) de la Constitución Federal, al conocer las controversias suscitadas entre los particulares y la administración pública municipal de la citada localidad. 10. 1 Artículos constitucionales señalados como violados. El Municipio actor señaló como violados los artículos 40, 41, párrafo primero, 115, fracción II, incisos a), c) y d), 120, 133 y el segundo transitorio del Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación del veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Que de conformidad con la Ley de Justicia Administrativa para la Entidad se encuentra dotado de facultades no sólo para conocer, sino también para resolver, las controversias que ocurran entre los particulares y el Estado, los Municipios, sus organismos descentralizados y empresas de participación estatal y municipal, cuando éstas últimas realicen funciones administrativas de autoridad. Acuerdo de 07 de septiembre de 2010. Foja 165 del expediente. Acuerdo de 08 de septiembre de 2010. Foja 166 del expediente. 3 La sesión privada del Tribunal Pleno se llevó a cabo el 27 de septiembre de 2010 y el acuerdo de returno es del 28 siguiente. Foja 175 del expediente. 2
7. Lunes 22 de octubre de 2012 DIARIO OFICIAL (Tercera Sección) 93 39. La Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional y quienes la promovieron gozan de legitimación procesal activa para ello. 40. Por lo que respecta a las normas generales impugnadas se actualiza la causa de improcedencia prevista en la fracción VII del numeral 19 de la Ley Reglamentaria de la materia, pues tomando en cuenta que no se impugnan por su primer acto de aplicación, debe computarse el plazo a partir de la expedición de las normas impugnadas que data del veintiocho de enero de mil novecientos noventa y uno en consecuencia deviene en exceso extemporánea. 41. En cuanto a la omisión impugnada el plazo para la presentación de la demanda se actualiza día a día por lo que la misma fue presentada oportunamente. Asimismo, los actos impugnados relativos a la competencia, la inconstitucional asunción del servicio municipal y la intromisión en el ámbito municipal por parte del Tribunal de lo Contencioso Administrativo en el Estado de Nuevo León, al ser consecuencia de la omisión impugnada del Congreso Local no hay duda que su impugnación deviene oportuna. 42. Por lo que hace a la causa de improcedencia relativa a que el acto reclamado es el mismo que en la diversa controversia constitucional 42/2002, si bien existe una identidad de acto -omisión legislativano así por lo que hace a las partes y normas que en el presente asunto se combaten, lo cual permite afirmar que no se actualizan los requisitos exigidos por el artículo 19, fracción IV de la Ley Reglamentaria de la materia. 43. En cumplimiento a la diversa controversia constitucional 46/2002 el Congreso Local realizó diversas reformas a su Constitución y Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal con el objeto de adecuar su marco normativo a lo dispuesto por la Norma Fundamental. Mediante la reforma aludida estableció la atribución a favor de los órganos de gobierno municipales que integran la entidad para crear los órganos administrativos encargados de conocer y resolver los conflictos suscitados entre la administración pública del nivel de gobierno en comento y los particulares, otorgando también la facultad para que emitan el ordenamiento legal en el que se determine la integración, funcionamiento y atribuciones de los órganos contenciosos. En esa tesitura no se actualiza la omisión legislativa impugnada toda vez que corresponde al Municipio actor emitir el ordenamiento legal –reglamento- en donde se cree y establezcan las atribuciones y procedimientos a los que debe sujetarse el órgano contencioso administrativo municipal. 44. En la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado, específicamente en su Título Sexto, la Legislatura Estatal estableció el procedimiento a seguir por los gobiernos municipales para la emisión de sus reglamentos, de ahí que contrario a lo manifestado por el promovente, en Nuevo León, los municipios cuentan con la debida legislación para establecer en el ámbito de su jurisdicción los órganos contenciosos encargados de dirimir los conflictos entre su administración pública y los gobernados. Por ende, si en el caso, el Municipio actor ha omitido ejercer la atribución contenida en la legislación señalada, ello implica que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado conozca y resuelva dichos conflictos, de no hacerlo así, se dejaría en estado de indefensión a los particulares frente al gobierno municipal, lo que como consecuencia lesionaría diversas prerrogativas fundamentales consagradas a favor de los gobernados en la Constitución Federal. 45. En las relatadas circunstancias de igual forma deviene infundado el argumento del Municipio actor en el sentido de que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo estatal viene ejerciendo una potestad jurisdiccional que le está reservada a las municipalidades, lo cual se traduce en una invasión competencial en su perjuicio, toda vez que hasta que el Ayuntamiento actor no emita las disposiciones en las que se instaure el órgano de lo contencioso municipal y el procedimiento a seguir por dicho ente ante los conflictos de los particulares con la administración pública de tal nivel de gobierno, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de la entidad tendrá que seguir conociendo de dichas controversias. Ello, en términos del artículo segundo transitorio del Decreto de reforma al numeral 115 de la Constitución Federal de veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve que establece que en tanto se realizan las adecuaciones respectivas se continuarán aplicando las disposiciones vigentes. 46. En atención a lo anterior esa Suprema Corte de Justicia de la Nación deberá declarar la validez constitucional de los actos impugnados. 47. Audiencia. Substanciado el procedimiento en la presente controversia constitucional se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se tuvieron por exhibidas y admitidas las pruebas ofrecidas, por presentados los alegatos y se puso el expediente en estado de resolución.
8. 94 (Tercera Sección) DIARIO OFICIAL Lunes 22 de octubre de 2012 II. COMPETENCIA. 48. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, por tratarse de un conflicto entre el Municipio de San Pedro Garza García, Estado de Nuevo León, y los Poderes Legislativo y Ejecutivo, así como el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, todos de la Entidad. III. CUESTION EFECTIVAMENTE PLANTEADA 49. De conformidad con el artículo 39 de la Ley Reglamentaria de la materia se procede a determinar la 4 cuestión efectivamente planteada , para ello, conviene recordar que el Municipio actor en su apartado intitulado “norma general o acto administrativo concreto cuya invalidez se demanda”, impugnó lo siguiente: a) La omisión en la discusión y aprobación de las disposiciones en materia municipal que establezcan la integración, funcionamiento y atribuciones del órgano de lo contencioso municipal, conforme a las disposiciones del Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación de veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, que efectivice los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre la administración pública municipal y los particulares. b) El sostenimiento de la competencia ‒asunción del servicio municipal‒, y la intromisión en el ámbito municipal por parte del Tribunal de lo Contencioso Administrativo en el Estado de Nuevo León, no obstante la institución del órgano de lo contencioso administrativo municipal en la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal de la Entidad. c) La vigencia y operatividad del contenido de los artículos 47, fracción VII y 56, fracción VI de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado de Nuevo León, que establecen la desaparición del Ayuntamiento y la suspensión o revocación del mandato, respectivamente, si no se someten al Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado. 50. 51. En cambio, por lo que hace a la impugnación señalada en el inciso c) relativo a la vigencia y operatividad del contenido de los artículos 47, fracción VII y 56, fracción VI de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado de Nuevo León, que a decir del Municipio actor establecen la desaparición del Ayuntamiento y la suspensión o revocación del mandato, respectivamente, si no se somete al Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado, este Tribunal Pleno advierte, del análisis de las constancias de autos, que no existe un acto concreto de aplicación de dichos artículos, siendo que el Municipio actor tuvo hasta antes del cierre de instrucción para demostrar a este Alto Tribunal la existencia de un acto concreto de aplicación en ese sentido y, sin embargo, no lo hizo. 52. Al respecto, el Poder Legislativo del Estado en su contestación de demanda señala que el Municipio actor no menciona la fecha en que se haya hecho la aplicación de los artículos que impugna, y por su parte, el Poder Ejecutivo Local al contestar la demanda afirma que no existe constancia que acredite que el Ayuntamiento del Municipio actor se encuentre en proceso de desaparición o bien que el Congreso Local esté por declarar o haya declarado la revocación del mandato de alguno o algunos de los miembros del citado Ayuntamiento por no someterse al Tribunal Contencioso Administrativo de la Entidad. 53. 4 De la lectura integral de la demanda, este Tribunal Pleno considera que deben tenerse como actos impugnados en este procedimiento constitucional, la omisión señalada en el inciso a) y la alegada intromisión al ámbito municipal por parte del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Nuevo León señalado en el inciso b), porque, sin prejuzgar sobre el fondo del asunto, en los conceptos de violación el Municipio se duele precisamente de la omisión aludida y derivado de ésta, de la asunción de funciones del Municipio actor por parte del Tribunal de lo Contencioso Administrativo Estatal. Aunado a que en este último acto impugnado agrega a manera de acreditar sus argumentaciones que se da la inconstitucionalidad en el trámite y resolución de los medios de impugnación seguidos por el Tribunal de lo Contencioso Local, adjuntando copias simples de diversos autos de admisión de sendos juicios de nulidad que se siguen en dicho Tribunal. En consecuencia, ante la inexistencia de actos de aplicación de los artículos impugnados, el análisis de la procedencia de la controversia en contra de estos preceptos, se hará únicamente tomando en cuenta la primera parte de la fracción II del artículo 21 de la Ley Reglamentaria de la materia que se refiere la oportunidad de la impugnación partiendo del día siguiente de la fecha de la publicación de la norma impugnada, pero ello se analizará en el apartado siguiente. “Artículo 39. Al dictar sentencia, la Suprema Corte de Justicia de la Nación corregirá los errores que advierta en la cita de los preceptos invocados y examinará en su conjunto los razonamientos de las partes a fin de resolver la cuestión efectivamente planteada”.
9. Lunes 22 de octubre de 2012 DIARIO OFICIAL (Tercera Sección) 95 IV. OPORTUNIDAD. 54. Por ser de estudio preferente, se procede a analizar si la demanda de controversia constitucional, fue promovida en forma oportuna. Para ello conviene recordar que los actos impugnados son los siguientes: a) La omisión en la discusión y aprobación de las disposiciones en materia municipal que establezcan la integración, funcionamiento y atribuciones del órgano de lo contencioso municipal, conforme a las disposiciones del Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación de veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, que efectivice los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre la administración pública municipal y los particulares. b) El sostenimiento de la competencia ‒asunción del servicio municipal‒, y la intromisión en el ámbito municipal por parte del Tribunal de lo Contencioso Administrativo en el Estado de Nuevo León, no obstante la institución del órgano de lo contencioso administrativo municipal en la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal de la Entidad. c) La vigencia y operatividad del contenido de los artículos 47, fracción VII y 56, fracción VI de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado de Nuevo León (que a juicio del Municipio actor establecen la desaparición del Ayuntamiento y la suspensión o revocación del mandato, respectivamente, si no se somete al Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado). 55. De lo anterior, se advierte que por una parte se impugnan actos omisivos y derivado de estas omisiones se impugna el sostenimiento del ejercicio de la competencia o intromisión del Tribunal de lo Contencioso Administrativo Local en el ámbito municipal, y toda vez que el artículo 21 de la Ley Reglamentaria de la materia no prevé el plazo para su presentación, a fin de examinar la oportunidad 5 de la demanda, es necesario tomar en consideración la tesis de jurisprudencia P./J. 43/2003, que dispone lo siguiente: “CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CUANDO SE TRATE DE OMISIONES, LA OPORTUNIDAD PARA SU IMPUGNACION SE ACTUALIZA DIA A DIA, MIENTRAS AQUELLAS SUBSISTAN. El artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no establece plazo específico para la promoción de la controversia constitucional respecto de omisiones, entendiéndose por éstas las que implican un no hacer del órgano demandado y que por su especial naturaleza crean una situación permanente que no se subsana mientras subsista la omisión, de tal suerte que dicha situación se genera y reitera día a día, lo que produce consecuencias jurídicas que se actualizan de igual forma. Esta peculiaridad lleva a considerar que el plazo para su impugnación se actualiza día a día mientras la omisión subsista”. 56. 57. No es obstáculo a lo anterior lo señalado por los Poderes Legislativo y Ejecutivo Locales en el sentido de que no puede quedar al arbitrio del Municipio actor denunciar una omisión de una ley en los tiempos que él disponga, cuando ha tenido la oportunidad para hacerlo en distintas ocasiones por lo que la demanda se plantea fuera de los plazos previstos en el artículo 21 de la Ley Reglamentaria de la materia, al respecto como ya lo dijimos, a propósito de las omisiones impugnadas el plazo se computa momento a momento mientras aquéllas subsistan. 58. 5 Por tanto, si de las constancias de autos no se advierte que esté demostrado que en la fecha de presentación de la demanda, la parte demandada hubiera subsanado las omisiones que se le imputan, debe considerarse oportuna, ya que el plazo para ello se computa de momento a momento mientras las omisiones subsistan. Vale la pena subrayar, en lo que hace a la intromisión o asunción del servicio municipal por parte del Tribunal de lo Contencioso Administrativo Local, que dicho acto lo hace derivar precisamente de la omisión apuntada. El hecho de que el municipio actor ofrezca como pruebas diversos autos admisorios en distintos juicios nulidad, tramitados ante el tribunal de lo contencioso administrativo local, para demostrar el sostenimiento de la competencia de éste, de ningún modo puede tomarse como una impugnación destacada de los mismos, sino que únicamente los refiere como pruebas para ilustrar el acto impugnado. La oportunidad para reclamar este acto no pretende derivarla de estos autos de admisión como actos de aplicación, sino de la omisión del establecimiento del órgano contencioso municipal, por lo que debe desestimarse la causal de improcedencia que al respecto hace valer el Poder Ejecutivo del Estado. Novena Epoca. Pleno. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XVIII. Agosto de dos mil tres, página 1296.
10. 96 (Tercera Sección) DIARIO OFICIAL Lunes 22 de octubre de 2012 59. Por otra parte, respecto de la oportunidad en la impugnación de los artículos 47, fracción VII y 56, fracción VI de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado de Nuevo León, debe decirse que este Tribunal Pleno, en el apartado anterior, ya determinó que no se demostró la existencia de actos concretos de aplicación de los artículos impugnados, por lo que no se actualiza el segundo supuesto que prevé la fracción II del artículo 21 de la Ley Reglamentaria de la materia, a fin de computar el plazo para la presentación de la demanda de controversia constitucional con motivo de algún acto de aplicación. 60. De este modo, debemos verificar si la impugnación de dichas normas resulta oportuna a partir de su publicación. Los artículos 47, fracción VII y 56, fracción VI de la Ley impugnada fueron publicados en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Nuevo León el veintiocho de enero de mil novecientos noventa y uno, por lo tanto de conformidad con el artículo 21, fracción II de la Ley Reglamentaria de 6 las fracciones I y II del artículo 105 constitucional , es evidente que la presentación de la demanda es extemporánea, dado que ésta se presentó hasta el siete de septiembre de dos mil diez y, por ende, ha transcurrido en exceso el plazo que fija la Ley Reglamentaria de la materia. En consecuencia, se actualiza la causa de improcedencia prevista en la fracción VII del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de la materia, por lo que corresponde sobreseer en la presente controversia constitucional respecto de los artículos 47, fracción VII y 56, fracción VI de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado de Nuevo León, con fundamento en la fracción III del 7 artículo 20 del ordenamiento legal citado . 61. Por todo lo anterior, este tribunal concluye que la presentación de la demanda, con excepción del sobreseimiento decretado, es oportuna. V. LEGITIMACION 62. 63. 6 Legitimación activa. De conformidad con el artículo 11, primer párrafo de la Ley Reglamentaria de 8 las Fracciones I y II del Artículo 105 constitucional , el actor deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que en términos de las normas que lo rigen, estén facultados para representarlo. En el presente asunto, el actor es el Municipio de San Pedro Garza García, Estado de Nuevo León y, en su representación, suscribieron la demanda Mauricio Fernández Garza e Hiram Luis de León Rodríguez, ostentándose con el carácter de Presidente Municipal y Síndico Segundo del 9 Ayuntamiento del citado Municipio de la Entidad , cargo que acreditaron con copias certificadas del Periódico Oficial de la Entidad de diecisiete de julio de dos mil nueve en el que obra el acta circunstanciada de la sesión permanente de cómputo para la renovación del Ayuntamiento del Municipio de San Pedro Garza García, Estado de Nuevo León, de la que se advierte que la planilla postulada por el Partido Acción Nacional, de la que forman parte quienes aquí se ostentan como 10 Presidente y Síndico Segundo Municipales se declaró electa para el periodo que comprende del treinta y uno de octubre de dos mil nueve al treinta de octubre de dos mil doce. "ARTICULO 21.- El plazo para la interposición de la demanda será: I.- Tratándose de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la Ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos; II.- Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia; y…” Novena Epoca, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo: V, mayo de 1997, página 474, que a la letra dice: “CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. OPORTUNIDAD PARA PROMOVERLAS CUANDO SE IMPUGNEN NORMAS GENERALES. De conformidad con lo dispuesto en la fracción II del artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la impugnación de normas generales en la vía de controversia constitucional, puede llevarse a cabo en dos momentos distintos: 1) Dentro del plazo de treinta días, contado a partir del día siguiente de su publicación; y, 2) Dentro del plazo de treinta días, contado a partir del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma controvertida. Con base en la citada disposición legal, los órganos de poder legitimados para intentar una controversia constitucional, gozan de una doble oportunidad para cuestionar la constitucionalidad de una norma de carácter general, ya que pueden hacerlo con motivo de su publicación, o del primer acto de aplicación en perjuicio del órgano demandante; de esto se sigue que, en el primer caso, si esta Suprema Corte de Justicia decretara el sobreseimiento por la improcedencia de la controversia constitucional, fundada en que se promovió fuera del plazo de treinta días posteriores a la publicación de la norma general respectiva, aquel mismo órgano de poder estaría en aptitud jurídica de ejercer válidamente, con posterioridad, la acción de controversia constitucional para impugnar la referida norma, si lo hiciera con motivo del primer acto de aplicación”. 7 En la foja 41 vuelta del expediente aparece impreso el sello de la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. 8 “ARTICULO 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario. (...)” 9 Cabe recordar que por acuerdo de 8 de septiembre de 2010, el Ministro instructor tuvo por presentados, por parte del Municipio actor, únicamente al Presidente Municipal y Síndico Segundo, no así a quien se ostentó como Secretario del citado Municipio, porque la representación recae en los primeros servidores públicos aludidos. 10 Página 915 y siguientes de autos.
11. Lunes 22 de octubre de 2012 DIARIO OFICIAL (Tercera Sección) 97 64. 65. No es obstáculo a lo anterior los argumentos de improcedencia invocados por el Poder Legislativo del Estado de Nuevo León, en el sentido de que el Municipio actor carece de legitimación para acudir a esta vía, dado que no acredita que la decisión de promover la controversia constitucional haya surgido de forma colegiada por parte del Ayuntamiento, y que no existe una disposición legal que expresamente permita a los citados funcionarios a promover una controversia constitucional, pues como ya dijimos, de los artículos 27, primer párrafo y 31, fracción II de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado de Nuevo León, se concluye que corresponde a los Síndicos o Síndicos Segundos junto con el Presidente Municipal representar al Municipio, sin que en ningún otro precepto de la aludida ley, se exija que para la promoción de una controversia constitucional se requiera un acuerdo de cabildo. 66. Además, no debe perderse de vista que las reglas sobre representación establecidas en el artículo 11 de la Ley Reglamentaria de la materia son flexibles, al prever que las partes actora, demandada y, en su caso, tercera interesada, deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en los términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlas y que, en todo caso, se presumirá que quien comparece a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario. Se trata, pues, de una norma que exige simplemente la existencia de una base normativa que apoye la legitimidad de la representación que se pretende, y que por lo demás es explícita en sentar una presunción general que obliga a resolver cualquier duda al respecto en un sentido favorable al reconocimiento de la capacidad representativa de las autoridades o personas que comparecen ante este Alto Tribunal, por ello, si en el caso, las normas aplicables establecen que la representación jurídica del Municipio recae conjuntamente en el Síndico o Síndico Segundo y el Presidente Municipal representante de aquél, sin restricciones expresas, y en este asunto vienen dichos funcionarios en conjunto como lo establecen dichas normas, debe reconocérseles legítimos representantes del Municipio actor. 67. 11 En ese sentido, los artículos 27, primer párrafo y 31, fracción II de la Ley Orgánica de la 11 Administración Pública Municipal del Estado de Nuevo León , establecen que el Presidente Municipal tiene a su cargo la representación del Ayuntamiento y que corresponde a los Síndicos o Síndicos Segundos junto con el Presidente Municipal intervenir en los actos jurídicos que realice el Ayuntamiento y en aquellos que sea necesario ejercer la personalidad jurídica del Municipio. Por lo tanto, el Presidente Municipal y el Síndico Segundo, que suscriben la demanda, cuentan con la facultad de representación del Municipio actor en esta vía. Sirve de apoyo la tesis de jurisprudencia 12 número P./J. 44/97 , exactamente aplicable al caso, de rubro: “CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LEGITIMACION PROCESAL PARA PROMOVERLA. LA TIENEN EL PRESIDENTE MUNICIPAL Y EL SINDICO DEL AYUNTAMIENTO (LEGISLACION DEL ESTADO DE NUEVO LEON)”. Pretender como lo señalan los Poderes Legislativo y Ejecutivo Locales, que no existe disposición alguna que establezca puntualmente que el Presidente Municipal y el Síndico Segundo están expresamente facultados para presentar controversias constitucionales, lejos de abrir la posibilidad de promoción de este tipo de juicios, la cerraría, ya que exigir que la Ley ordinaria establezca expresamente a los miembros que representan a los Municipios puntualmente para promover controversias constitucionales, sería tanto como coartar el derecho de defensa municipal, pues bastaría con que no se previera ésta última posibilidad en las normas legales para coartarles a los Municipios el acceso o la vía para acudir a este Alto Tribunal a defender sus intereses municipales. Lo anterior es así máxime que la legitimación de los municipios proviene de la propia fracción I del artículo 105 de la Constitución federal y basta que se acredite la representación de dicho órgano, aun en los términos flexibles a los que nos hemos referido, para considerar cubierta la legitimación requerida al órgano actor. “ARTICULO 27.- El Presidente Municipal tiene a su cargo la representación del Ayuntamiento y la ejecución de las resoluciones del mismo, teniendo además, las siguientes facultades y obligaciones: […] ARTICULO 31.- Son facultades y obligaciones del Síndico Municipal o en su caso del Síndico Segundo: […] II.- Intervenir en los actos jurídicos que realice el Ayuntamiento en materia de pleitos y Cobranzas y en aquellos en que sea necesario ejercer la personalidad jurídica que corresponde al Municipio conjuntamente con el Presidente Municipal. […]”. 12 Novena Epoca. Pleno. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo V, Junio de 1997, página: 418, de contenido: “De conformidad con lo dispuesto por los artículos 27, primer párrafo y 31, fracción II, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal y 8o. del Reglamento de la Administración Pública del Municipio de Monterrey, ambos ordenamientos del Estado de Nuevo León, el presidente municipal del Ayuntamiento tiene la representación de éste y, por su parte, el síndico tiene la facultad de intervenir en los actos jurídicos que realice el Ayuntamiento en materia de pleitos y cobranzas y en aquellos en que sea necesario ejercer la personalidad jurídica que corresponde al Municipio, conjuntamente con el presidente municipal. Por tanto, ambos funcionarios tienen facultades para representar al Ayuntamiento de Monterrey, Nuevo León, para el efecto de ejercer en su nombre una acción de controversia constitucional”.
12. 98 68. Consecuentemente, tanto el Presidente Municipal como el Síndico Segundo cuentan con legitimación para promover la presente controversia constitucional en defensa de los intereses del Municipio que representan. Asimismo, el Municipio actor cuenta con legitimación para acudir a esta vía al ser uno de los entes enunciados en el artículo 105, fracción I de la Constitución Política de los Estados 13 Unidos Mexicanos . 69. Legitimación pasiva. Resulta necesario analizar la legitimación de las demandadas, en atención a que es una condición indispensable para la procedencia de la acción, consistente en que dicha parte sea la obligada por la ley para satisfacer la pretensión de la demanda, en caso de que resulte fundada, ello de conformidad con los artículos 10, fracción II, en relación con el 11, primer párrafo, de la Ley Reglamentaria de la Materia, previamente referidos, de los que se desprende que el demandado deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que lo rigen, estén facultados para representarlo. 70. En auto de ocho de septiembre de dos mil diez, el Ministro instructor reconoció el carácter de autoridades demandadas en esta controversia, a los Poderes Ejecutivo y Legislativo, y al Tribunal de lo Contencioso Administrativo, todos del Estado de Nuevo León. 71. El Poder Ejecutivo Local. Comparece en representación de este Poder, Hugo Alejandro Campos Cantú quien se ostenta como Consejero Jurídico del Gobernador del Estado de Nuevo León, cargo que acredita con la copia certificada de su nombramiento de cuatro de octubre de dos mil nueve, en 14 la que consta que fue designado por el Ejecutivo Estatal en el cargo con que se ostenta . Dicho funcionario se encuentra facultado para acudir, en representación del Poder Ejecutivo Local, de conformidad con el artículo 34, fracción IX de la Ley Orgánica de la Administración Pública Para el 15 Estado de Nuevo León , por lo tanto, cuenta con la debida legitimación procesal para representar en este medio de control constitucional al Poder Ejecutivo del Estado de Nuevo León. 72. Poder Legislativo del Estado de Nuevo León. Comparece en representación del Poder Legislativo Local, la Diputada Josefina Villarreal González, quien se ostenta como Presidenta de la Mesa Directiva de la Septuagésima Segunda Legislatura del Congreso del Estado de Nuevo León, cargo que acredita con el original del Periódico Oficial de la Entidad de tres de septiembre de dos mil diez, en la que consta la designación e integración de la Mesa Directiva que conducirá los trabajos de dicha Legislatura durante el segundo año de ejercicio constitucional de la Septuagésima Segunda 16 Legislatura . 73. Dicha funcionaria se encuentra facultada para acudir, en representación del Poder Legislativo Local, de conformidad con el artículo 60, fracción I, inciso c) de la Ley Orgánica del Poder Legislativo de la 17 entidad , por lo tanto, cuenta con la debida legitimación procesal para representar en este medio de control constitucional al Poder Legislativo del Estado de Nuevo León. 74. El Tribunal de lo Contencioso Administrativo Local. Comparece en representación del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Nuevo León, Juana María Treviño Torres, quien se ostenta como Presidenta del citado Tribunal y Magistrada de la Sala Superior del mismo Tribunal, cargo que acredita con la copia certificada de la quinta sesión extraordinaria del Pleno del Tribunal de lo Contencioso Administrativo Local de treinta y uno de agosto de dos mil nueve, en la que consta su 18 designación de Presidenta del mencionado Tribunal para el período dos mil nueve dos mil once . 75. 13 (Tercera Sección) DIARIO OFICIAL Lunes 22 de octubre de 2012 Dicha funcionaria se encuentra facultada para acudir, en representación del Tribunal de lo Contencioso Administrativo Local, de conformidad con el artículo 20, fracción IX de la Ley de Justicia 19 Administrativa para el Estado de Nuevo León , por lo tanto, cuenta con la debida legitimación procesal para representar en este medio de control constitucional al citado Tribunal. En idénticos términos se resolvieron las controversias constitucionales 94/2009, 99/2009 y 100/2009, falladas el 31 de marzo de 2011, por unanimidad de 11 votos. 14 Fojas 596 del expediente. 15 “Artículo 34.- A la Consejería Jurídica del Gobernador, que estará a cargo de un Consejero Jurídico del Gobernador, le corresponde el despacho de los siguientes asuntos: […] IX. Representar al Gobernador del Estado en las acciones y controversias a que se refiere el artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en los medios de control de la constitucionalidad local. La representación a que se refiere esta fracción comprende el desahogo de todo tipo de pruebas; […]”. 16 Foja 316 y siguientes del expediente. 17 “Artículo 60.- Son atribuciones de los integrantes de la Directiva las siguientes: I.- Del Presidente: […] c) Representar al Poder Legislativo en los asuntos de carácter legal y protocolario, pudiendo delegar dicha representación de acuerdo a lo dispuesto en el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso del Estado; […]”. 18 Foja 253 y siguientes del expediente. 19 “Artículo 20. Son atribuciones del Presidente del Tribunal: […] IX.- Representar al Tribunal ante toda clase de autoridades; […]”.
13. Lunes 22 de octubre de 2012 DIARIO OFICIAL (Tercera Sección) 99 VI. CAUSAS DE IMPROCEDENCIA. 76. En seguida analizaremos las restantes causas de improcedencia planteadas por las partes. 77. a) Actos o normas emitidos en cumplimiento de otra controversia. El Poder Legislativo del Estado de Nuevo León plantea la improcedencia de la controversia constitucional toda vez que a su juicio se actualiza la causa de improcedencia contenida en el artículo 19, fracción IV de la Ley Reglamentaria de la materia en virtud de que la omisión impugnada fue estudiada en la diversa controversia constitucional 46/2002, la cual se declaró cumplida mediante auto emitido por el Presidente de la Corte, con la emisión de los decretos 264 y 333 por los que se reformaron y adicionaron diversos preceptos de la Constitución, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal y Ley de Hacienda para los Municipios, todos del estado de Nuevo León. 78. Al respecto debe desestimarse esta causa de improcedencia porque su estudio involucra cuestiones del fondo del asunto, ya que si bien, la omisión impugnada en ambos casos pareciera, de inicio, ser la misma, esto no es posible decidirlo en este apartado, ya que se requiere hacer un análisis de fondo para determinarlo. En efecto, si bien los actos omisivos pueden parecer formalmente iguales, también pueden presentar variaciones en su contenido importantes al hacer el análisis de los conceptos de invalidez planteados en el estudio de fondo. A diferencia de los actos positivos donde la certeza puede derivar de su mera comparación, en el caso de los actos omisivos, esto no resulta de la misma operación, pues para valorar si la omisión impugnada en una primera controversia es idéntica a la segunda o no, es necesario estudiar los planteamientos en el estudio de fondo. Sirve de 20 apoyo la tesis número P./J. 92/99 de rubro: “CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERA DESESTIMARSE”. 79. b) No se han agotado las instancias procesales para la solución del conflicto. El Poder Legislativo Local plantea la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VI y VII de la Ley Reglamentaria de la materia porque el Municipio actor ha tenido la oportunidad legal y sin limitación alguna de subsanar la omisión impugnada ya que cuenta con la facultad de iniciativa, aunado a que carece de interés legítimo para ejercitar la acción, pues no puede considerarse que las omisiones impugnadas produzcan una afectación en su esfera jurídica, ya que al no ejercitar su derecho a iniciativa consintió lo que ahora señala como afectación, pues al tener la facultad de ser parte del proceso legislativo no ha agotado las instancias legales para ello, que en su momento hubiere solucionado el reclamo que ahora intenta. 80. Debe desestimarse esta causa de improcedencia porque el hecho de que el municipio actor cuente con facultad de iniciativa y no la haya ejercitado como lo señala el Poder Legislativo demandado, no genera un consentimiento de la omisión alegada, ya que la facultad de iniciativa no forzosamente conlleva el resultado esperado, no es obligación o facultad exclusiva del municipio iniciarla, máxime que se trata de una norma de aplicación general a la totalidad de los municipios del estado, al constituir una base en términos del inciso a) de la fracción II del artículo 115 de la Constitución Federal. Esto, además, evidentemente le genera un principio de afectación al presuntamente evitar que haga efectivas sus facultades ahí contempladas, por lo que goza de interés legítimo para la promoción de la controversia constitucional. 81. Al no existir alguna otra causa de improcedencia que aleguen las partes o este Tribunal advierta de oficio, procede examinar los conceptos de invalidez que se hacen valer. 82. En su argumento el municipio reclama la imposibilidad de ejercer su competencia constitucional para resolver los conflictos entre la administración municipal y los particulares, esto ya que no hay modo de hacer efectiva la función de resolución de conflictos entre la administración municipal y los particulares, establecida en el inciso a) de la fracción II del artículo 115 de Constitución Federal, ya que el Congreso Local no ha emitido el ordenamiento legal que establezca las bases para la integración, funcionamiento y atribuciones de los organismos contenciosos municipales a pesar de estar dispuesto en la misma Constitución Local y en la Ley de la Administración Pública Municipal emitida por el Estado. 83. La falta de esta normatividad y, por tanto, de la posibilidad de establecer estos órganos, genera que los conflictos sean resueltos por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado, que en condiciones normales debería ser únicamente subsidiario en caso de que el municipio no estableciera estos órganos a pesar de la existencia de las bases mencionadas. VII. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 20 Novena Epoca. Pleno. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo: X, Septiembre de 1999, Página: 710, de contenido: “En reiteradas tesis este Alto Tribunal ha sostenido que las causales de improcedencia propuestas en los juicios de amparo deben ser claras e inobjetables, de lo que se desprende que si en una controversia constitucional se hace valer una causal donde se involucra una argumentación en íntima relación con el fondo del negocio, debe desestimarse y declararse la procedencia, y, si no se surte otro motivo de improcedencia hacer el estudio de los conceptos de invalidez relativos a las cuestiones constitucionales propuestas”.
14. 100 84. 85. 86. 87. 88. 89. 90. 21 (Tercera Sección) DIARIO OFICIAL Lunes 22 de octubre de 2012 El artículo 169 de la Ley de la Administración Pública Municipal emitida por el Estado, faculta a los ayuntamientos para crear este tipo de órganos, sin embargo, en su segundo párrafo, limita esta facultad al establecimiento de un ordenamiento legal en el que se precise la integración, funcionamiento y atribuciones de dichos organismos. Para analizar los conceptos de invalidez, hay que partir del estudio del artículo 115, fracción II, inciso a) de la Constitución Federal, que establece que los ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal expedidas por las legislaturas de los estados, entre otras cosas, los reglamentos que organicen la administración pública municipal y sus procedimientos. Asimismo, prevé que el objeto de las leyes locales será establecer las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos encargados de dirimir las controversias entre dicha administración y los 21 particulares . Por su parte el artículo 63, fracción XLV de la Constitución Local, acorde a la Constitución Federal, establece que corresponde al Congreso instituir mediante ley el Tribunal de lo Contencioso Administrativo Local dotado de autonomía plena para resolver los conflictos y controversias suscitados entre particulares y la administración pública estatal, ya sea central o paraestatal. Asimismo, precisa que dicho tribunal también conocerá de las controversias entre los particulares y la administración pública municipal, central o paramunicipal, en los casos en que los municipios no 22 cuenten con un órgano de lo contencioso administrativo municipal . Los artículos 169 y 170 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado de Nuevo León, señalan que los ayuntamientos podrán crear los órganos necesarios para dirimir las controversias administrativas suscitadas entre la administración pública municipal y los gobernados, cuya integración, funcionamiento y atribuciones se determinarán en un diverso ordenamiento. Asimismo, señalan que en caso de no existir en algún municipio un órgano de lo contencioso 23 administrativo, el particular podrá acudir al Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado . Ahora bien, de una búsqueda en la legislación local, es notorio para este Tribunal Pleno que no existe tal ordenamiento, esto es, aquél que contenga las bases para la integración, funcionamiento y atribuciones para el establecimiento de éstos órganos. No pasa desapercibido para este Alto Tribunal que el presente asunto tiene como antecedente las controversia constitucional 46/2002, y si bien el poder demandado alega que los actos aquí analizados fueron emitidos en cumplimiento de esta controversia, lo cierto es que de un comparativo entre ambas se puede concluir que esto no es así. En efecto, el siguiente cuadro sirve para evaluar si es que se reúnen los requisitos previstos en la 24 fracción IV del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de la materia , en tanto las partes ‒autoridades demandadas‒, los actos y los conceptos de violación son diferentes, por lo que para considerar la Artículo 115.- Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes: II.- Los municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley. Los ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal. El objeto de las leyes a que se refiere el párrafo anterior será establecer: a) Las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre dicha administración y los particulares, con sujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad; 22 Artículo 63.- Corresponde al Congreso: XLV.- Instituir mediante las leyes que expida, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo dotado de autonomía plena en el pronunciamiento de sus fallos y con facultades para resolver los conflictos y controversias que se susciten entre los particulares y la administración pública estatal, ya sea central o paraestatal; estableciendo las normas de su organización y funcionamiento, los requisitos, las licencias y renuncias de sus integrantes, sus procedimientos y los recursos contra las resoluciones que pronuncien. Dicho Tribunal conocerá de las controversias que se susciten entre los particulares y la administración pública municipal, central o paramunicipal, en los casos en que los municipios no cuenten con un Organo de lo Contencioso Administrativo municipal. Los Municipios podrán contar con Organos de lo Contencioso Administrativo, autónomos sin subordinación jerárquica a la autoridad municipal, con facultades plenas para el pronunciamiento de sus fallos y para resolver las controversias que se susciten entre la administración pública municipal, central o para municipal, y los particulares, con sujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad; los que se regirán por los ordenamientos legales que al efecto se emitan. 23 Artículo 169.- Los Ayuntamientos podrán crear los órganos necesarios, para dirimir las controversias administrativas que se susciten entre la administración pública municipal y los gobernados, con sujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad. La integración, funcionamiento y atribuciones de los organismos contenciosos, se determinará en el ordenamiento legal correspondiente. Artículo 170.- Contra los actos y resoluciones administrativas que dicten o ejecuten las autoridades municipales, los particulares afectados podrán promover el medio de defensa que corresponda, ante el órgano de lo Contencioso Administrativo. De no existir en el municipio correspondiente un Organo de lo Contencioso Administrativo, el particular podrá acudir ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado. 24 “ARTICULO 19. Las controversias constitucionales son improcedentes: […] IV. Contra normas generales o actos que hubieren sido materia de una ejecutoria dictada en otra controversia, o contra las resoluciones dictadas con motivo de su ejecución, siempre que exista identidad de partes, normas generales o actos y conceptos de invalidez, en los casos a que se refiere el artículo 105, fracción I, último párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; […]”.
16. 102 (Tercera Sección) DIARIO OFICIAL 2. La omisión del órgano legislativo, al no elaborar las disposiciones legales en materia municipal, que establezcan los medios de defensa en el ámbito municipal de los particulares, los órganos, su organización y funcionamiento, así como el procedimiento para dirimir las controversias entre la administración pública municipal y los particulares, implica el incumplimiento del mandato expreso contenido en la norma constitucional, cuando éste es directo e inaplazable, dada su jerarquía, sin que dependa de la voluntad del legislador ordinario; que la supremacía constitucional conlleva el que de ningún órgano de poder distinto al Constituyente pueda depender la operatividad o eficacia de los preceptos constitucionales. Lunes 22 de octubre de 2012 2. El Municipio actor señala que se infringen los artículos citados cuando el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado asume la función municipal, sin que se haya celebrado convenio por el que se entregue la función contencioso administrativa al Estado, ni tampoco se ha aprobado por dos tercios de sus integrantes, la solicitud para que el gobierno del Estado y/o el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado asuma la función de dirimir controversias entre la administración pública municipal y los particulares, considerando la imposibilidad de prestar el servicio o ejercer la función. Agrega que por disposición del artículo 115, fracción II, incisos a), c) y d) de la Constitución Federal los órganos estatales no pueden ejercer las funciones municipales, si no es por virtud del convenio que al efecto se celebre entre la municipalidad y el Estado, por el que se pacte la prestación del servicio o el ejercicio de la función por el Estado, o ya sea por decisión de la legislatura para que opere la asunción del servicio, a petición del Ayuntamiento, aprobada por dos tercios de los integrantes, ante la imposibilidad de prestar el servicio o ejercer la función. Además, dicha función no se contempla como materia de los convenios a los que se refiere la fracción II inciso c) del artículo 115 constitucional. Por virtud de la reforma al artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos los municipios han de ejercer la función jurisdiccional, debiendo de existir los órganos de lo contencioso administrativo, establecida su integración, funcionamiento y con la atribución de dirimir las controversias entre la administración pública municipal y los particulares, apareciendo la inconstitucionalidad en el trámite y resolución de los medios de impugnación seguidos por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en el Estado. Cita en apoyo a su argumentación la tesis de rubro: “CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. PROCEDE DE MANERA EXCEPCIONAL AUN CUANDO EL ACTO IMPUGNADO SEA UNA RESOLUCION JURISDICCIONAL EN ESTRICTO SENTIDO, SI LA CUESTION A EXAMINAR ATAÑE A LA PRESUNTA INVASION DE LA ESFERA COMPETENCIAL DE UN ORGANO ORIGINARIO DEL ESTADO”. Por lo anterior, solicita que se regularice el ámbito de facultades municipal y se impida la continuación en la intromisión del orden municipal al Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Nuevo León, y se restituya en el goce y ejercicio de la potestad municipal, ya que conforme a lo que ordena la Constitución, el Municipio como instancia política más cercana a la población dirima las controversias entre los particulares y la administración pública municipal, siendo una facultad exclusiva y reservada a las municipalidades.
17. Lunes 22 de octubre de 2012 DIARIO OFICIAL (Tercera Sección) 103 3. Debe regularizarse el ejercicio de las atribuciones que corresponden a los órganos del ámbito municipal, para que opere en forma real y concreta el fortalecimiento del Municipio, previsto por el Constituyente al reformar el artículo 115 constitucional, teniéndolo como modelo y base de la organización política y pilar del federalismo. 4. La inactividad inexcusable del legislador resulta inconstitucional, ya que deben emitirse las leyes en materia municipal que garanticen la autonomía del Municipio, establezcan los órganos que diriman las controversias de la administración pública municipal y los particulares, siendo necesaria e inaplazable la realización de la voluntad constitucional, para que el Municipio actor pueda ejercer las funciones que le corresponden como Poder público. 91. 92. Ahora bien, si bien podría pensarse que mientras no se emita el ordenamiento legal conforme al artículo 169 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal en el que se establezcan las disposiciones sobre la integración, el funcionamiento y las atribuciones de los organismos contenciosos creados por los ayuntamientos, el ayuntamiento podría hacer funcionar estos órganos mediante la emisión de reglamentos en ausencia de esta Ley, esto no puede ser así, ya que para colmar materialmente la obligación constitucional de administración de justicia a través de tribunales dentro de los plazos y en los términos que fijen las leyes (artículo 17 de la Constitución), el establecimiento de las bases de funcionamiento de estos órganos deben quedar previstas en una ley formal y material (artículo 115, fracción II a) de la Constitución). De cualquier otro modo el funcionamiento de estos órganos sería contrario a estas dos reservas de Ley. 93. En efecto, en materia de administración e impartición de justicia, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece diversas reservas de ley, siendo una de ellas la referida por el 25 artículo 17 , que establece los plazos y términos de la administración de justicia. 94. 25 Tal y como se advierte de la comparación anterior, los actos, autoridades demandadas y conceptos de invalidez no son completamente idénticos. Además de esta diferencia formal, hay que agregar que si bien los artículos 169 y 170 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado de Nuevo León se adicionaron en cumplimiento de la diversa controversia constitucional 46/2002, este cumplimiento configura a su vez una nueva omisión que es de la que se duele ahora el municipio, ya que, si bien actualmente se prevé legalmente la existencia de estos órganos, la remisión que hace el segundo párrafo del artículo 169 a un inexistente “ordenamiento legal correspondiente”, cancela la posibilidad de que los ayuntamientos establezcan los órganos mencionados, haciendo inoperante el ejercicio de su facultad constitucional municipal de crear los órganos necesarios para la resolución de controversias entre la administración municipal y los particulares. La omisión impugnada en la presente controversia es una nueva omisión, ya que si bien los artículos analizados de los que deriva esta omisión fueron emitidos en cumplimiento de la diversa controversia 46/2002, lo cierto es que esta omisión procede justo del segundo párrafo del artículo 169 el cual remite a otro ordenamiento legal para lograr su plena eficacia, ordenamiento que no existe y que configura esta nueva omisión. Así, en la controversia constitucional 46/2002 se trató de una omisión absoluta y en esta controversia que se analiza se combate una omisión parcial o relativa. El artículo 17 de la Constitución establece plazos y términos de la administración de justicia cuando señala: “Los tribunales cualquiera que sea su naturaleza han de administrar justicia dentro de los plazos y en los términos que fijen las leyes”. Al respecto, ya hemos dicho que cuando la Constitución Federal se refiere a “leyes”, establece una reserva necesariamente legal. “Artículo 17.- Ninguna persona podrá hacerse justicia por sí misma, ni ejercer violencia para reclamar su derecho. Toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por tribunales que estarán expeditos para impartirla en los plazos y términos que fijen las leyes, emitiendo sus resoluciones de manera pronta, completa e imparcial. Su servicio será gratuito, quedando, en consecuencia, prohibidas las costas judiciales. (…) Las leyes federales y locales establecerán los medios necesarios para que se garantice la independencia de los tribunales y la plena ejecución de sus resoluciones. (…)”.
18. 104 (Tercera Sección) DIARIO OFICIAL Lunes 22 de octubre de 2012 95. Asimismo, prevé la independencia de los tribunales, para lo cual las leyes federales y locales deben establecer los medios necesarios que garanticen la independencia de los mismos. Esto es, se refiere a la certeza en la designación y ejercicio del cargo, así como a las salvaguardas institucionales de autonomía y las condiciones de responsabilidad en los servidores públicos, por ejemplo. 96. De igual manera la Constitución señala que los medios necesarios para que se garantice la plena ejecución de las resoluciones de los tribunales que administren justicia corresponde a las leyes federales y locales, mas no a ordenamientos municipales. 97. Además, el artículo 115 establece otro catálogo de reservas de ley que tiene que ser observado por los Estados y que incluye las leyes en materia municipal que emitan los congresos locales, quienes deberán establecer los términos y condiciones para que los Municipios aprueben reglamentos, circulares, disposiciones administrativas, entre otras. El objeto de esas leyes municipales será, según la Constitución Federal, el de establecer —entre otras cosas—, las bases generales de la administración pública y del procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre dicha administración y los particulares. 98. De este modo, este tribunal considera que estas definiciones estructurales que dan certeza, permanencia, coherencia y sistema a la administración de justicia en los estados y en el país, no es un asunto delegable al orden municipal, sino que son contenidos legislativos exigidos por la Constitución y que requieren acción formal y material de las legislaturas de los estados. 99. Todo lo anterior significa que la única forma en que puede instaurarse constitucionalmente la administración de justicia en el orden municipal, es mediante la expedición de una ley estatal que contenga, cuando menos, los siguientes elementos: a) La creación y determinación de los órganos encargados de impartir la justicia administrativa y su certera composición e integración; b) Las garantías y salvaguardas de la independencia de los tribunales y sus titulares; c) Los medios de impugnación que serán administrados por esos órganos; d) Los plazos y términos correspondientes; e) Los medios necesarios para garantizar la plena ejecución de la sentencia, y e) Los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad como rectores de la función jurisdiccional en el orden municipal. 100. Es por ello que el Congreso Estatal del Estado de Nuevo León debe establecer las bases en Ley para que los municipios puedan crear estos órganos conforme lo establece la Constitución, los municipios no pueden crear estos órganos por sí mismos sin tomar como punto de partida estas bases, ni el legislador local puede soslayar la obligación constitucional de establecerlas delegándola a los municipios; esto es justamente la naturaleza de la Reserva de Ley: no es solamente una limitación a la facultad reglamentaria de los municipios, sino que configura una obligación positiva a cargo de los legisladores estatales para establecer los contenidos que previamente hemos identificado. 101. De este modo, este Tribunal determina que el Congreso del Estado de Nuevo León deberá emitir el ordenamiento legal correspondiente a que se refiere el segundo párrafo del artículo 169 de la Ley de Administración Pública Municipal que remite al ordenamiento local que contenga las bases de integración, funcionamiento y atribuciones de los aludidos organismos municipales, en la inteligencia que deberá expedir de una Ley en sentido formal y material, la que deberá emitir a más tardar en el próximo periodo ordinario de sesiones que inicia el primero de septiembre y termina el veinte de 26 diciembre de dos mil doce, ello de conformidad con el artículo 50 de la Constitución de la Entidad . 26 “Artículo 55.- La Legislatura tendrá cada año de ejercicio dos Períodos Ordinarios de Sesiones. El primero se iniciará el día 1° de septiembre y terminará el día 20 de diciembre; el segundo comenzará el día 1° de marzo y terminará el día 1° de junio; ambos períodos podrán ser prorrogados hasta por treinta días”.
19. Lunes 22 de octubre de 2012 DIARIO OFICIAL (Tercera Sección) 105 102. En este tenor, el acto relativo a la asunción de funciones del municipio actor por parte del Tribunal de lo Contencioso estatal, identificado como inciso b) en el apartado de existencia de actos de la presente resolución, si bien se tuvo como acto impugnado de manera destacada, el mismo debe 27 sobreseerse de conformidad con el artículo 20, fracción III, de la Ley Reglamentaria de la materia , al hacerse derivar precisamente de la omisión impugnada identificada con el inciso a), puesto que, como ya lo dijimos, la falta de esta normativa conduce a que los conflictos sean resueltos por el citado Tribunal estatal, la cual ha sido la ya analizada en los párrafos anteriores de esta resolución, determinando que el Congreso ha sido omiso y que debe emitir la Ley en las condiciones apuntadas. En consecuencia, este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, RESUELVE: PRIMERO.- Es parcialmente procedente y fundada la presente controversia constitucional. SEGUNDO.- Se sobresee en la presente controversia constitucional respecto de la impugnación de los artículos 47, fracción VII y 56, fracción VI de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado de Nuevo León, en términos del apartado de OPORTUNIDAD de la presente sentencia, así como respecto de los actos consistentes en el sostenimiento de la competencia y la asunción del servicio municipal. TERCERO.- Se declara fundada la presente controversia constitucional, en contra de la omisión legislativa del Congreso del Estado de Nuevo León, consistente en la falta de emisión del ordenamiento legal a que se refiere el párrafo segundo del artículo 169 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado de Nuevo León, que contenga las bases de integración, funcionamiento y atribuciones de los órganos de lo contencioso administrativo, que diriman las controversias administrativas entre la administración pública municipal y los gobernados, la cual deberá subsanarse mediante la emisión de la regulación correspondiente, a más tardar en el siguiente período ordinario de sesiones del Congreso del Estado de Nuevo León que inicia en el mes de septiembre de dos mil doce. CUARTO.- Publíquese esta resolución en el periódico oficial del gobierno del Estado de Nuevo León, en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta y en el Diario Oficial de la Federación. Notifíquese haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido. Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación: En relación con el punto resolutivo Primero: Por mayoría de diez votos de los señores Ministros Aguirre Anguiano, Cossío Díaz, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo, Aguilar Morales, Valls Hernández, Sánchez Cordero de García Villegas, Ortiz Mayagoitia y Presidente Silva Meza, se aprobaron las determinaciones contenidas en los apartados relativos a la competencia, cuestión efectivamente planteada, oportunidad (en cuanto a que es oportuna la presentación de la demanda), y causas de improcedencia. La señora Ministra Luna Ramos votó en contra. Por unanimidad de once votos de los señores Ministros Aguirre Anguiano, Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo, Aguilar Morales, Valls Hernández, Sánchez Cordero de García Villegas, Ortiz Mayagoitia y Presidente Silva Meza, se aprobó la determinación contenida en el considerando relativo a la legitimación. Por mayoría de nueve votos de los señores Ministros Aguirre Anguiano, Cossío Díaz, Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo, Aguilar Morales, Valls Hernández, Sánchez Cordero de García Villegas, Ortiz Mayagoitia y Presidente Silva Meza se aprobó la determinación consistente en que es procedente la presente controversia constitucional. Los señores Ministros Luna Ramos y Franco González Salas votaron en contra. 27 “Artículo 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes: (…) III. Cuando de las constancias de autos apareciere claramente demostrado que no existe la norma o acto materia de la controversia, o cuando no se probare la existencia de ese último; y”.
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