Source: https://plumainquieta.lamula.pe/2019/03/02/la-semana-de-representacion-es-constitucional/hubert/
Timestamp: 2019-08-24 04:16:44
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Post: La semana de representación ¿es constitucional?
La llamada semana de representación es una actividad que los congresistas realizan una vez al mes por un lapso de hasta cinco días – y financiada por el Congreso – en las circunscripciones electorales de las que provienen, y se basa en tres creencias tan difundidas como erróneas: en primer lugar, que los congresistas representan a sus circunscripciones electorales con cuyos votos fueron elegidos; en segundo lugar, que la representación puede ser ejercida de manera individual; y en tercer lugar, que la representación es una función como lo es legislar.
Como se verá a continuación, los congresistas no representan a sus circunscripciones electorales sino a la Nación, tal como lo dispone expresamente el artículo 93 de la Constitución; los congresistas solo ejercen sus funciones de manera colegiada o corporativa y no de manera individual; y la representación no es una función sino, más bien, un rasgo esencial de la actuación de los congresistas, que es actuar a nombre o en representación de la Nación.
Comencemos por examinar a quién representan a los congresistas, ¿a la Nación o a sus circunscripciones electorales?
Representación de la Nación vs. Representación de circunscripciones electorales
La Constitución vigente estipula textualmente en su artículo 93 que «los congresistas representan a la Nación». No dice, por cierto, que representan a sus circunscripciones electorales, lo que bien hubiera podido estipular si tal hubiese sido la voluntad del Poder Constituyente al momento de diseñar el armazón constitucional del Estado peruano. Pero no fue así. El constituyente concibió con toda claridad que lo que los congresistas habrían de representar sería la Nación y no segmentos de ella.
Y sin embargo si uno visita el portal del Congreso de la República y visualiza la «Ficha del Congresista» de cualquiera de los 130 representantes de la Nación, podrá constatar que figura que tal o cual congresista «representa a» La Libertad, Cajamarca, Ucayali, Lima, etc. Esto, naturalmente, es insoslayablemente contrario al citado artículo 93 de la Constitución, que estipula expresa y textualmente que «los congresistas representan a la Nación». Pretender que los congresistas representen, simultáneamente, a la Nación y a su circunscripción electoral de origen, implicaría una representación doble que, como se acaba de ver, no tiene sustento en la Constitución.
Representación individual vs. Representación colectiva
El artículo 93 de la Constitución vigente estipula, como se sabe, que «los congresistas representan a la Nación». Pero en esta oportunidad el énfasis debe ser puesto en los congresistas y no en la Nación. En efecto, son los congresistas en plural quienes representan a la Nación, lo que implica, necesariamente, a la totalidad de congresistas. Esta es la única manera de interpretar el uso del plural en el citado artículo constitucional. Cualquier otra interpretación sugeriría que algunos congresistas representan a la Nación y otros no, lo que sería totalmente absurdo.
Como se acaba de señalar, la Nación solo puede estar representada por la totalidad de congresistas, de manera que se podría sostener que una colectividad mayor – la Nación – es representada por una colectividad menor – el Congreso de la República, conformado por la totalidad de los congresistas. Pero si la representación de la Nación recae necesariamente en la totalidad de congresistas, ningún número menor de congresistas podría pretender atribuirse la representación de la Nación, y menos aun los congresistas tomados de manera individual, quienes, por sí solos, no representan a nadie.
Pero hay otra razón, quizás más poderosa. Y es que el artículo 93 de la Constitución, que estipula que los «los congresistas representan a la Nación», no debe ser leído de manera aislada sino de manera concordada con los demás preceptos del texto constitucional. Leído así, quedará claro que los congresistas han sido elegidos para ejercer determinadas funciones «en representación de la Nación», para actuar a nombre de la Nación. Dicho de otro modo, los congresistas no representan a la Nación en abstracto sino «en el ejercicio de sus funciones». Y este es el verdadero sentido del artículo 93 de la Constitución, que estipula que «los congresistas representan a la Nación».
La representación, ¿es una función?
Se suele pensar que una de las funciones del Congreso de la República es la de «representar» de igual manera como lo es «legislar», la principal función de nuestro órgano legislativo. Incluso el Tribunal Constitucional ha señalado en su jurisprudencia que el Congreso de la República cumple funciones de «representar, legislar y fiscalizar». Pero, ¿es esto realmente así? Sin ánimo alguno de contradecir a nuestro supremo intérprete de la constitucionalidad, la respuesta es no, «representar» no es una función como sí lo es, por citar la principal, «legislar».
Legislar es una función que implica una actuación concreta de los congresistas, desde la elaboración y presentación de proyectos de ley, pasando por su análisis y dictamen, hasta su aprobación, primero a nivel de las comisiones respectivas y finalmente por el Pleno del Congreso de la República. Nótese que si bien la aprobación por una mayoría de congresistas constituye un requisito indispensable para transformar un proyecto de ley en ley, la norma así aprobada es siempre dada por el Congreso en sí y no por la mayoría que votó a favor. De ahí la fórmula que aparece al inicio de todas las leyes hechas por nuestro órgano legislativo: «EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA; Ha dado la Ley siguiente:».
Aun los congresistas que hubieran votado en contra de un proyecto aprobado son igualmente responsables de la creación de una ley en tanto miembros del Congreso de la República. Por otro lado, este sencillo análisis pone en evidencia también que la función de «legislar», que implica la creación de una ley, solo puede ser ejercida cabalmente con el concurso de la totalidad de los congresistas. Estos últimos pueden intervenir, naturalmente, de manera individual o en pequeños grupos, en algunas etapas del proceso legislativo, pero la culminación de este último implica, necesariamente, la participación colectiva de la totalidad de congresistas para aprobar un proyecto de ley. Legislar como función de los congresistas significa legislar «en representación de la Nación».
La semana de representación es inconstitucional porque los congresistas no representan a sus circunscripciones electorales sino a la Nación, tal como lo estipula el artículo 93 de la Constitución.
Ahora bien, ¿en qué tipo de actuación concreta consistiría la función de «representar». Al respecto, la Constitución señala expresamente en su artículo 102 cuáles son las atribuciones o funciones del Congreso, entre las que destacan dos: «dar leyes y resoluciones legislativas, así como interpretar, modificar o derogar las existentes» – o legislar – y «velar por el respeto de la Constitución y de las leyes, y disponer lo conveniente para hacer efectiva la responsabilidad de los infractores» – o fiscalizar –, pero no dice nada sobre una supuesta función de «representar».
Y si leemos de manera concordada los artículos 93 y 102 de la Constitución, quedará en evidencia que la supuesta la función de «representación» no es una función en sí sino, más bien, un rasgo esencial de la actuación de los congresistas en el ejercicio de sus funciones. En tal sentido, se debe entender que los congresistas legislan «en representación de la Nación», como si cada ley dada por el Congreso lo hubiese sido por la propia Nación, a través de sus representantes. Este razonamiento resulta igualmente aplicable a todas las funciones señaladas en el citado artículo 102, de manera que se puede concluir que los congresistas representan a la Nación «en el ejercicio de sus funciones».
Historia de la semana de representación
Estas ideas sobre la representación no eran ciertamente desconocidas por los congresistas – o al menos por algunos de ellos – que aprobaron a fines de 2009 una modificación del artículo 23 del Reglamento del Congreso para incorporar la semana de representación entre sus deberes funcionales. La propuesta fue del recordado congresista Juvenal Ordóñez Salazar del Grupo Parlamentario Nacionalista (Proyecto de Ley 3450/2009-CR), sin duda con la finalidad de acercar el Congreso al conjunto de la población e intentar superar así su déficit crónico de legitimidad.
Recordemos que el proyecto original consistía en agregar a la primera proposición del inciso f) del artículo 23 el texto que aparece en negrita, quedando como sigue: «los congresistas tienen el deber (…) De mantenerse en comunicación con los ciudadanos y las organizaciones sociales, con el objeto de conocer sus preocupaciones, necesidades y procesarlas de acuerdo a las normas vigentes, para lo cual se constituye por lo menos cinco días laborables continuos al mes en la circunscripción electoral que representa».
Y sin embargo, durante la sesión del Pleno del 1 de octubre de 2009, el congresista Oswaldo Luízar Obregón, del Bloque Popular Compromiso Democrático, advirtió que «los congresistas no representamos a una circunscripción electoral, la Constitución señala que representamos a la Nación» y agregó que «no es conveniente que se hable acá, bueno, la circunscripción electoral que representamos… (interrupción) … lo correcto sería colocar ahí la circunscripción electoral de procedencia para que no haya conflicto con la Constitución».
En sentido similar, el congresista Rolando Sousa Huanambal, del Grupo Parlamentario Fujimorista, sostuvo que «debería de consignarse la circunscripción electoral que los eligió, en lugar de entrar a la discusión si el congresista representa a la nación o representa exclusivamente al lugar de la circunscripción que los eligió» y propuso que «en lugar de entrar al tema de la circunscripción electoral que representa, se consigne en su lugar que la circunscripción electoral por la que fueron elegidos».
Queda así en evidencia que se sabía, en el momento de su creación, que la idea misma de la semana de representación estaba en contradicción con el artículo 93 de la Constitución, impasse que se creyó dar por superado mediante un simple cambio de redacción: «circunscripción electoral de procedencia» por «circunscripción electoral que representa». Pero la denominación «semana de representación parlamentaria» que aparece en el Boletín Parlamentario número 08 de mayo de 2017, o «semana de representación» que aparece bajo el rubro «Labor legislativa» en el portal internet del Congreso de la República, no dejan lugar a dudas sobre la noción inconstitucional de «representación» que subyace a la idea misma de «semana de representación».
La semana de representación, concebida a partir de la idea según la cual los congresistas han sido elegidos para representar a las circunscripciones electorales con cuyos votos obtuvieron una curul, es inconstitucional en la medida que está en contradicción con el artículo 93 de la Constitución Política, que estipula expresamente que «los congresistas representan a la Nación». Este precepto constitucional significa, tal como se ha visto en el presente comentario, que la Nación está representada por la totalidad de los congresistas y que dicha representación no es una función en sí, sino un rasgo esencial de la actuación colectiva de los congresistas al ejercer sus funciones parlamentarias. En buena cuenta, los congresistas representan a la Nación «en el ejercicio de sus funciones» o, si se quiere, ejercen sus funciones «en representación de la Nación».
El desplazamiento regular de los congresistas a diversos lugares del territorio nacional para tomar un mejor conocimiento de la diversidad de problemas que nuestros connacionales enfrentan, y así mejorar su actuación como legisladores y producir leyes que contribuyan real y efectivamente al desarrollo del Perú, constituye una necesidad que no necesita demostración. Pero dicho desplazamiento debe ser siempre colectivo, multipartidario y temático, y con una agenda que sea previamente aprobada por las Comisiones que traten los problemas que se intenta examinar sobre el terreno, cuando no por el propio Pleno del Congreso de la República.
De hecho, en el lapso de un año, diversas comisiones multipartidarias podrían visitar todas y cada una de las circunscripciones electorales del Perú, cubriendo así todo el territorio nacional, y dichas comisiones, naturalmente, podrían incluir entre sus integrantes a los congresistas originarios de la circunscripción a ser visitada. Lo fundamental es que todas las circunscripciones electorales, es decir todas las regiones del Perú, pueden ser visitadas regularmente por comisiones multipartidarias del Congreso de la República.