Source: http://www.senat.fr/rap/a13-162-12/a13-162-12_mono.html
Timestamp: 2019-12-06 15:18:57+00:00
Document Index: 25071276

Matched Legal Cases: ['arrêt\n', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'art, 323', 'art, 124', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', "l'article 12", 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ']

Avis n° 162 (2013-2014) de M. Jean-René LECERF, fait au nom de la commission des lois, déposé le 21 novembre 2013
B. UNE POLITIQUE DE RESSOURCES HUMAINES VOLONTARISTE MAIS LIMITÉE PAR DES MOYENS BUDGÉTAIRES CONTRAINTS
1. Des créations de postes orientées vers le milieu ouvert et les nouveaux établissements pénitentiaires
2. Une diminution des crédits consacrés à la formation dans un contexte d'augmentation des besoins
3. Une légère revalorisation de la situation des personnels
4. Un transfert des missions d'extractions judiciaires interrompu
C. VERS UN PARC IMMOBILIER « À DEUX VITESSES » ?
1. Un programme immobilier amplement revu en 2012
a) L'achèvement du programme « 13 200 »
b) Le programme immobilier porté par le budget triennal 2013-2015
2. Les établissements en gestion publique, variables d'ajustement du budget de l'administration pénitentiaire ?
III. UNE SITUATION DES PRISONS TOUJOURS PRÉOCCUPANTE
A. UN CLIMAT DE VIOLENCE NOURRI PAR UNE SURPOPULATION CARCÉRALE PERSISTANTE
1. Un relatif ralentissement de la hausse du nombre de personnes détenues
2. L'état de surpopulation chronique des maisons d'arrêt
3. La violence en détention
C. UN EFFORT DE SÉCURISATION DES ÉTABLISSEMENTS PÉNITENTIAIRES SANS DOUTE INSUFFISANT FACE AUX BESOINS
C. UN MANQUE D'INTERACTIONS ENTRE LES DIFFÉRENTS ACTEURS DE TERRAIN
Sénat : 155 et 156 (annexe n°17) (2013-2014)
Après avoir entendu Mme Christiane Taubira, garde des sceaux, ministre de la justice, le mardi 12 novembre 20131(*), la commission des lois du Sénat, réunie le mercredi 20 novembre 2013, sous la présidence de M. Jean-Pierre Sueur, président, a examiné, sur le rapport pour avis de M. Jean-René Lecerf, les crédits du programme « administration pénitentiaire » au sein de la mission « justice » du projet de loi de finances pour 20142(*).
M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a observé que, si les missions de l'administration pénitentiaire étaient aujourd'hui au coeur du débat public, le projet de loi de finances pour 2014 ne traduisait que partiellement les nouvelles orientations définies par le Gouvernement.
En 2014, les crédits de paiement alloués à l'administration pénitentiaire augmentent légèrement. Toutefois, le projet de budget fait apparaître un certain nombre de difficultés, tenant en particulier au poids croissant représenté par le paiement des partenaires privés impliqués dans la gestion d'un établissement pénitentiaire au titre d'un marché de gestion déléguée ou d'un contrat de partenariat.
En outre, si la révision du « nouveau programme immobilier » autour d'un périmètre resserré se justifiait par des impératifs financiers, celle-ci a toutefois plongé dans l'incertitude un certain nombre d'établissements dont la fermeture programmée a été reportée sine die.
Le rapporteur a par ailleurs salué la décision du Gouvernement de renforcer les SPIP de milieu ouvert par la création, dès 2014, de 300 emplois de conseiller d'insertion et de probation (CIP) accompagnée de 100 emplois « soutien » et l'a invité à inscrire cet engagement dans la durée, tant une politique ambitieuse de recrutement de CIP paraît nécessaire pour développer de façon efficace les aménagements de peine et les alternatives à l'incarcération.
Constatant la poursuite de l'augmentation de la population carcérale en 2013, il a attiré l'attention sur le climat de violence qui règne dans beaucoup d'établissements pénitentiaires, suscitant le désarroi de nombreux personnels.
Enfin, il a observé que, malgré certains progrès liés notamment à l'ouverture des unités hospitalières spécialement aménagées (UHSA), les droits économiques et sociaux des personnes détenues pâtissaient de la conjoncture économique actuelle.
Sur sa proposition, la commission des lois a donné un avis favorable à l'adoption des crédits du programme « administration pénitentiaire » de la mission « Justice » inscrits au projet de loi de finances pour 2014.
À périmètre constant, le plafond d'autorisation des emplois du programme n°107 : « administration pénitentiaire » s'élève à 35 838 ETPT (dont près des trois quarts représentent des personnels de surveillance de catégorie C).
Les entrées prévues sont destinées, d'une part, à compenser les sorties (1 485 ETPT dont environ 510 au titre des départs à la retraite), et, d'autre part, à permettre la création de 432 emplois (voir tableau).
dont départs à la retraite
Schéma d'emplois du programme
B Personnels administratifs et techniques
C Personnels administratifs et techniques
Source : PAP de la mission « justice » annexé au projet de loi de finances pour 2014
À ces créations de postes s'ajoute une « économie » escomptée de 210 postes en 2014, permise par le déploiement de l'application informatique « Genesis », par la finalisation du plan de rationalisation des miradors dans les établissements pénitentiaires et par l'optimisation des procédures dans les greffes pénitentiaires.
Au total, l'administration pénitentiaire espère bénéficier en 2014 de 642 nouveaux emplois, répartis de la façon suivante :
- 297 ETP (dont 210 issus des redéploiements) affectés à l'ouverture des nouveaux établissements pénitentiaires ;
- création de 300 postes de conseillers d'insertion et de probation (CIP) ;
- 30 ETP dédiés au renforcement de la sécurité des établissements pénitentiaires ;
- enfin, 15 ETP dédiés à l'exercice du culte.
26 emplois seraient par ailleurs transférés vers le programme n°310 : « conduite et pilotage de la politique de la justice » au titre de la mise en oeuvre des plateformes interrégionales du ministère de la justice et des transferts d'emplois au titre des projets informatiques.
Les personnes entendues par votre rapporteur ont salué cet effort du Gouvernement en faveur de l'administration pénitentiaire - s'agissant tout particulièrement du recrutement de 300 nouveaux emplois de CIP qui, après une première augmentation des effectifs de 63 ETP en 2013, permettront de soulager sensiblement des services pénitentiaires d'insertion et de probation aujourd'hui saturés (voir infra).
S'inscrivant dans la perspective d'adoption du projet de loi relatif à la prévention de la récidive et à l'individualisation des peines déposé le 9 octobre 2013 à l'Assemblée nationale, ces créations de poste devraient être suivies, selon l'engagement pris par le Premier ministre ce même jour, de nouvelles créations en 2015 et 2016 portant à 1 000 le nombre total de nouveaux emplois de CIP sur trois ans.
Votre rapporteur rappelle que ce chiffre correspond au nombre de CIP que l'étude d'impact annexée à la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 estimait nécessaire de créer pour répondre à la politique d'aménagements de peine et d'amélioration du suivi des personnes condamnées voulue par le législateur. À peine un tiers d'entre eux avaient toutefois pu être créés entre 2010 et 201211(*).
En outre, afin de permettre à ces nouveaux conseillers d'insertion et de probation d'exercer au mieux leurs missions, Mme Christiane Taubira, ministre de la justice, a indiqué à votre rapporteur qu'à ces 300 postes de CIP s'ajouteraient, dès 2014, 100 emplois d'appui, répartis de la façon suivante :
- 10 psychologues ;
- 10 assistants sociaux :
- 50 personnels administratifs ;
- 30 encadrants.
Pour positives qu'elles soient, ces évolutions appellent toutefois quelques nuances.
Tout d'abord, les représentants des personnels pénitentiaires entendus par votre rapporteur ont fait part de leur scepticisme quant aux possibilités de redéploiement de personnels permises par l'application Genesis12(*). M. Jean-Michel Dejenne, premier secrétaire national du syndicat national des directeurs pénitentiaires (SNDP), a estimé, au vu du nombre d'emplois de direction déjà mobilisés par la mise en place de ce nouveau logiciel informatique, que l'administration pénitentiaire sous-estimait sans doute la charge de travail que représenterait le déploiement de l'application au cours de l'année 2014.
En outre, si le nombre des conseillers d'insertion et de probation augmente en 2014, l'enveloppe allouée au fonctionnement des SPIP reste, quant à elle, inchangée - 20,4 millions d'euros en 2014 contre 20,5 millions d'euros ouverts l'an passé, et alors même que les dépenses de fonctionnement des SPIP se sont élevées en 2012 à 24 millions d'euros13(*). Cette enveloppe, consacrée dans sa majorité aux loyers des services, doit également financer les dépenses d'entretien, les frais de déplacements des personnels, leurs véhicules et les formations. L'enveloppe prévue pour 2014 risque donc d'être insuffisante, au regard non seulement des effets d'échelle induits par la création des nouveaux emplois mais également des importantes difficultés matérielles rencontrées d'ores et déjà par de nombreux SPIP dans leur fonctionnement quotidien.
Enfin, comme l'a déjà noté votre rapporteur à plusieurs reprises, la politique de ressources humaines de l'administration pénitentiaire ne tient toujours pas compte des besoins réels en personnels des établissements pénitentiaires confrontés à une situation de surpopulation chronique - l'organigramme de ces établissements étant déterminé en fonction de leur capacité d'accueil théorique et non du nombre de détenus effectivement hébergés. Les directeurs des établissements pénitentiaires d'Angers, d'Aix-Luynes ou encore de Longuenesse ont tous trois regretté cette situation de sous-dotation en effectifs lors de la visite de votre rapporteur - sous-dotation qui vient s'ajouter à des phénomènes d'absentéisme, d'usure ou de « turn over » important des personnels de surveillance dans certains établissements.
La formation initiale de l'ensemble des personnels de l'administration pénitentiaire ainsi que les actions de formation continue à caractère national relèvent de la responsabilité de l'École nationale de l'administration pénitentiaire (ENAP), située à Agen depuis 2000.
En 2014, la subvention pour charges de service public attribuée à l'ENAP s'établira à 25,2 millions d'euros, ce qui correspond à une diminution de 1,7 % par rapport aux crédits ouverts en loi de finances pour 2013. Ces crédits s'inscrivent dans un mouvement de baisse continue de la subvention attribuée à l'ENAP depuis plusieurs années (voir tableau).
Évolution de la subvention pour charges de service public allouée à l'ENAP
depuis 2010 (en millions d'euros)
Subvention prévue par le PLF pour 2014
Les représentants des personnels pénitentiaires entendus par votre rapporteur ont fait part de leurs inquiétudes face à cette nouvelle diminution des crédits alloués à la formation initiale et continue des personnels.
Celle-ci s'inscrit en effet dans un contexte d'augmentation de l'activité de l'École, qui a accueilli 2 646 élèves en formation initiale et 3 924 stagiaires en formation continue en 2012, soit 1 636 élèves et stagiaires de plus qu'en 201014(*).
Depuis 2011, l'ENAP s'est vue confier la charge de formations nouvelles, liées en particulier aux extractions judiciaires (voir infra).
Enfin, l'annonce de la création prochaine de 1 000 nouveaux emplois de conseillers d'insertion et de probation - dont 300 dès l'année prochaine - suscitera d'importants besoins de formation que l'ENAP devra être en mesure d'assurer.
M. Philippe Lemaire, président du conseil d'administration de l'ENAP, a pour sa part estimé qu'en l'état, cette dernière avait la capacité, grâce à l'adoption d'un certain nombre de mesures d'économies opportunes, de faire face à ces nouvelles missions. Soulignant la grande qualité des formations qui y sont dispensées, propices au développement d'une véritable culture pénitentiaire, il a souhaité que l'ENAP continue de faire évoluer ses pratiques professionnelles, notamment en faisant davantage appel à des acteurs opérationnels du monde pénitentiaire (directeurs d'établissements, magistrats, etc.). Il a également souhaité qu'elle se voie attribuer la responsabilité de certains dispositifs de formation continue déconcentrée.
En 2014, l'administration pénitentiaire disposera d'une enveloppe budgétaire de 7,62 millions d'euros (hors CAS pensions) au titre des mesures catégorielles. Celle-ci doit permettre de financer les mesures suivantes :
- extension en année pleine de la mise en oeuvre, au cours de l'année 2013, de l'indemnité de fonctions et d'objectifs (IFO) pour le corps d'encadrement des personnels d'insertion et de probation (180 000 euros) ;
- poursuite de la réforme statutaire de la filière des personnels d'insertion et de probation (4ème tranche) (530 000 euros) ;
- mise en oeuvre de la réforme statutaire des personnels de surveillance (6,86 millions d'euros) ;
- mise en oeuvre, le cas échéant, de la réforme statutaire des directeurs des services pénitentiaires (50 000 euros).
Lors de son audition par votre rapporteur, M. Jean-Michel Dejenne, premier secrétaire national du SNDP, a regretté le manque de perspective d'évolution du statut des directeurs des services pénitentiaires pour l'année 2014. Si un certain nombre d'avancées ont été concédées par l'administration pénitentiaire en début d'année 2013 sur la question des logements de fonction, en revanche, les perspectives d'évolution de ce statut vers la catégorie « A+ » ne progressent pas.
Alors que le corps des personnels de direction est marqué depuis plusieurs années par des départs fréquents et précoces, votre rapporteur souhaite qu'une attention particulière soit accordée par le Gouvernement à cette revendication qui lui paraît légitime et qui permettrait de donner une visibilité aux missions des directeurs des services pénitentiaires au sein de la haute fonction publique d'État.
En outre, un tel alignement serait sans doute de nature à favoriser une mobilité accrue entre le corps des directeurs et celui d'autres cadres de la fonction publique - commissaires de police, membres du corps préfectoral, etc. -, propice tout à la fois à un enrichissement des parcours professionnels des intéressés, à une plus grande ouverture de l'administration pénitentiaire et à une meilleure connaissance de son fonctionnement par ses différents partenaires.
Le transfert à l'administration pénitentiaire de la mission d'extractions judiciaires avait été décidé dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP), en 2010. Jusqu'alors, l'administration pénitentiaire ne prenait en charge que les transferts qu'elle avait initiés.
Le transfert de charge aurait dû s'échelonner sur trois années (2011-2013), en contrepartie d'un transfert d'emplois et de crédits du ministère de l'intérieur. 800 ETP devaient ainsi être transférés du ministère de l'intérieur au ministère de la justice.
Sur la base de ces arbitrages, les missions d'extractions judiciaires ont été transférées de la police et gendarmerie à l'administration pénitentiaire dans sept régions administratives15(*) et trois départements franciliens de la cour d'appel de Versailles - ce qui correspond à 25 500 extractions judiciaires annuelles soit près de 19 % du volume annuel des réquisitions adressées par les magistrats.
Les premiers retours d'expériences ont permis d'identifier un certain nombre de difficultés et de pistes d'améliorations.
En tout état de cause, ce transfert de compétences est aujourd'hui interrompu : il n'y a pas eu de transfert de région en 2013 dans la mesure où la loi de finances pour 2013 ne prévoyait aucun transfert d'emplois du ministère de l'intérieur vers le ministère de la justice. De même, aucun transfert d'emplois n'est prévu par le présent projet de loi de finances : il ne devrait donc pas y avoir de poursuite du mouvement de transfert en 2014.
La France disposait au 1er janvier 2013 de 190 établissements pénitentiaires16(*), soit 56 992 places « opérationnelles ».
Le parc immobilier pénitentiaire se caractérise par sa grande hétérogénéité :
- d'une part, le maintien en fonctionnement d'établissements anciens et souvent vétustes (tel est le cas des maisons d'arrêt situées dans les centres villes construites au XIXème siècle) coïncide avec la mise en service, depuis les années 1990, de bâtiments plus modernes, issus des différents programmes immobiliers décidés depuis la fin des années 1980 (programme « Chalandon » de 13 000 places décidé en 1987, programme « Méhaignerie » de 4 000 places décidé en 1994, programme « 13 200 » décidé par la loi d'orientation et de programmation pour la justice du 9 septembre 2002, « nouveau programme immobilier » décidé en 2012 sous la précédente législature et profondément revu par le Gouvernement lors de son entrée en fonctions) ;
- d'autre part, depuis 1990, le choix a été fait de confier la gestion et parfois même la construction et réalisation de certains établissements au secteur privé, selon différentes formules juridiques (marchés de gestion déléguée, dispositif AOT-LOA17(*), partenariats publics-privés - PPP). En 2013, 51 établissements pénitentiaires fonctionnent selon l'un de ces modes de gestion. Au terme du programme « 13 200 », 54 établissements, accueillant près de 50 % de la population pénale, seront en gestion déléguée (trois établissements doivent encore être mis en service d'ici 2015).
Le budget alloué à l'administration pénitentiaire en 2014 traduit dans une très large mesure l'héritage de ces choix effectués au cours des années passées et qui devraient structurer durablement ses dépenses dans les années à venir.
Les crédits d'investissement et de fonctionnement inscrits au budget de l'administration pénitentiaire pour 2014 traduisent à la fois l'achèvement de constructions ou de réhabilitations décidées dans le cadre du programme « 13 200 » et la poursuite du « nouveau programme immobilier » décidé en 2012, mais selon un périmètre resserré à la suite des arbitrages rendus par la garde des sceaux quelques semaines après sa prise de fonctions - l'objectif étant désormais de parvenir à 63 500 places de prison, dont 40 381 construites et 12 234 fermées depuis 1990.
La loi d'orientation et de programmation pour la justice du 9 septembre 2002 avait prévu la construction de 13 200 nouvelles places de prison, accompagnées de la fermeture de 2 485 places, soit un solde net de 10 800 places. Ce programme a été révisé par la garde des sceaux et prévoit désormais l'ouverture de 11 629 places et la fermeture de 2 086 places - soit un solde net de 9 543 places.
· Les créations de places
Dans le cadre du programme « 13 200 » révisé, les places construites ou restant à construire se décomposent de la façon suivante :
- 360 places destinées aux détenus mineurs dans six établissements pénitentiaires pour mineurs (EPM), qui sont ouverts depuis 2007-2008 ;
- 10 525 places concernant la réalisation de nouveaux établissements pénitentiaires pour majeurs ;
- 744 places dédiées à la réinsertion dans des « quartiers nouveaux concepts », quartiers de semi-liberté et centres pour peines aménagées.
L'essentiel de ce programme de construction a été réalisé et s'est accompagné de la fermeture corrélative de 13 établissements18(*). Parmi les constructions non encore achevées, figurent :
- le centre pour peines aménagées de Nouméa (contrat signé, ouverture prévisionnelle au 1er trimestre 2014) ;
- le quartier nouveau concept de Longuenesse (travaux en cours, ouverture prévisionnelle au 1er trimestre 2014) ;
- l'extension de la maison d'arrêt de Majicavo (travaux en cours, ouverture prévisionnelle début 2015) ;
- la maison centrale de Vendin-le-Viel (travaux en cours, ouverture prévisionnelle au 1er trimestre 2015) ;
- le centre pénitentiaire de Draguignan (contrat signé, ouverture prévisionnelle au 1er trimestre 2017) ;
- enfin, les quartiers « nouveau concept »19(*) de Lorient et de Brest (contrat signé, ouverture prévisionnelle au 1er trimestre 2017).
· Les opérations de rénovation des grands établissements pénitentiaires
Parallèlement à la mise en oeuvre du programme « 13 200 », le ministère de la justice a engagé des opérations de rénovation de grande envergure concernant quatre établissements pénitentiaires :
- maison d'arrêt de Fleury-Mérogis ;
- centre pénitentiaire de Marseille - les Baumettes ;
- maison d'arrêt de Paris - la Santé ;
- centre de détention de Nantes.
Initié en 1998, ce programme de rénovation des grands établissements, au départ axé sur le bâti, a intégré dans un second temps des exigences relatives à la mise aux normes fonctionnelles : encellulement individuel, équipement en douche des cellules, créations d'unités de vie familiale et de parloirs familiaux, création d'espaces communs nécessaires à la mise en oeuvre des actions de réinsertion.
S'agissant de la maison d'arrêt de Fleury-Mérogis, les études réalisées en 2004 se sont d'abord traduites par une remise en état de cellules insalubres en mars 2005. Depuis janvier 2006, les travaux de rénovation proprement dits sont en cours, pour une durée estimée à onze ans. Leur réalisation est conduite par tranches successives pour garantir le maintien en activité de la structure.
Le coût estimé de cette opération est de 432,85 millions d'euros pour le quartier maison d'arrêt des hommes et de 70,32 millions d'euros pour le quartier maison d'arrêt des femmes et le centre pour jeunes détenus.
À l'issue de la rénovation, prévue en 2018, la capacité théorique d'hébergement de Fleury-Mérogis devrait être de l'ordre de 3 590 places.
S'agissant du centre pénitentiaire des Baumettes à Marseille, sur l'insalubrité duquel le Contrôleur général des lieux de privation de liberté a attiré l'attention en décembre 2012 dans le cadre de la procédure de recommandations en urgence20(*), un premier programme axé sur la seule amélioration technique des bâtiments a été profondément revu en janvier 2009 afin d'intégrer les exigences relatives aux règles pénitentiaires européennes et d'améliorer les conditions de détention : le projet de réhabilitation du centre pénitentiaire de Marseille a été abandonné au profit de son remplacement par deux établissements neufs, l'un sur le domaine de la maison d'arrêt d'Aix Luynes (Aix 2), l'autre sur la zone du site dit « Martini » du centre pénitentiaire de Marseille (Baumettes 2).
Cette reconstitution des 1 300 places devrait être répartie sur ces deux sites à l'échéance 2016 :
- à côté de l'emprise de la maison d'arrêt d'Aix Luynes, la réalisation d'une structure d'environ 735 places selon les exigences du « nouveau concept immobilier » est évaluée à 129 millions d'euros ;
- constitué du terrain de sport de la « carrière Martini », des ateliers et de l'espace libéré par la démolition du centre pénitentiaire des femmes, le terrain disponible de 2,5 hectares devrait accueillir une structure de 560 places, pour un coût de 170,41 millions d'euros.
La réception des travaux relatifs au centre de détention de Nantes s'est déroulée le 18 avril 2013. La capacité de l'établissement a été portée à 582 places (soit 134 de plus), pour un coût final estimé à 25,5 millions d'euros.
Enfin, s'agissant de la maison d'arrêt de Paris - la Santé, le programme initial de rénovation a été revu en janvier 2010. Il prévoit désormais la réalisation d'un établissement de 808 places, associant rénovation et reconstruction. Le quartier de semi-liberté de 100 places sera maintenu en activité pendant la durée des travaux. Après clôture du dialogue compétitif en juillet 2013, la signature prévisionnelle du contrat pourrait intervenir au second trimestre 2014, pour une livraison en 2019. 519 millions d'euros ont été inscrits en autorisations d'engagement pour couvrir l'engagement de cette opération.
À l'inverse des précédents établissements, le centre pénitentiaire de Fresnes, d'une capacité de 1 424 places, n'a fait l'objet à ce jour d'aucun programme de réhabilitation, en raison du coût élevé que représenterait une telle opération. Dans l'attente d'un projet plus global de réhabilitation ou de restructuration lourde, des travaux d'urgence et de gros entretien sont entrepris régulièrement afin de remplacer les installations les plus vétustes, pour un montant d'environ 11,5 millions d'euros depuis 2002.
Sous la précédente législature, un nouveau programme de construction, destiné à prendre le relais du programme « 13 200 », avait été décidé. Il prévoyait la construction de 25 nouveaux établissements (dont deux outre-mer), plusieurs réhabilitations et extensions de capacité, ainsi que la réhabilitation de 15 établissements. Parallèlement, 36 sites devaient fermer. L'objectif était de doter la France de 70 400 places de prison, réparties dans 62 500 cellules.
Face aux objections de principe que soulevait ce programme21(*), associées aux incertitudes quant à son financement, celui-ci a été revu de façon substantielle par la garde des sceaux lors de son entrée en fonctions, tant en ce qui concerne les opérations envisagées que les modalités de gestion projetées. Toutefois, les opérations trop avancées pour être interrompues sans présenter un coût de dédit prohibitif pour les finances publiques ont été poursuivies.
Les places construites ou restant à construire se décomposent désormais ainsi :
- opérations déjà engagées (marché signé) : construction du centre pénitentiaire d'Orléans-Saran et du centre de détention de Papeari en Polynésie, extension du centre pénitentiaire de Ducos en Martinique ;
- restructuration / réhabilitation de la maison d'arrêt de Paris - la Santé et construction du futur établissement d'Aix 2 (voir supra) ;
- mise en conformité des établissements de Riom, de Valence et de Beauvais dans le cadre de contrats de partenariat (lots A et lot B). En revanche, suite à un arbitrage de la garde des sceaux, la tranche conditionnelle du lot A concernant Lutterbach (732 places) n'a pas été affermie (l'indemnité de non-affermissement est budgétée en 2014 à hauteur du maximum contractuel, soit 2,4 millions d'euros). L'opération devrait être remplacée par une opération de 520 places, avec fermetures associées de Colmar (120 places) et de Mulhouse (283 places), financée sur le prochain budget triennal.
L'ensemble de ces établissements sont conçus sur la base du nouveau concept d' « établissement à réinsertion active » (ERA), afin de répondre aux normes édictées par la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009, relatives en particulier à l'encellulement individuel et au développement des offres d'activités.
Enfin, dans le cadre de ce programme, les désarmements anticipés des établissements suivants ont été réalisés :
- en 2011 et 2012, fermeture des quartiers maison d'arrêt et centre de détention de Loos-lez-Lille après l'ouverture du centre pénitentiaire de Lille Annoeulin ;
- en 2012, fermeture de la maison d'arrêt de Cahors en lien avec l'accroissement de la capacité de la maison d'arrêt de Montauban.
Programme révisé « nouveau programme immobilier »
Nombre de places nettes créées
(fermeture des Baumettes à l'ouverture d'Aix 2 et Baumettes 2)
« Vieux Liancourt »
CD Riom
MA Clermont Ferrand
CD Loos
CP Ducos (extension)
Lutterbach*
* Cette opération de Lutterbach fait suite à l'arbitrage de la garde des sceaux sur la non-affermissement de la tranche conditionnelle du lot A et le remplacement par une opération de 520 places (avec fermeture associées de Colmar et Mulhouse) financée sur le prochain triennal
Votre rapporteur a déjà eu l'occasion d'exprimer ses réserves quant aux constructions nouvelles réalisées ou envisagées, s'agissant en particulier de leur surdimensionnement et de leur architecture, ainsi que, souvent, de leur localisation hors des centres urbains, peu propice au développement d'une politique de réinsertion active.
En outre, si la révision de ce nouveau programme immobilier se justifiait sans aucun doute par des considérations tenant à sa soutenabilité dans un contexte budgétaire contraint, votre rapporteur relève qu'elle a toutefois conduit à plonger dans l'incertitude un certain nombre d'établissements dont la fermeture programmée semble reportée sine die.
Tel est par exemple le cas des maisons d'arrêt de Dunkerque et d'Angers, que votre rapporteur a visitées dans le courant de l'année 2013. Construits au XIXème siècle, situés en centre-ville, ces deux établissements présentent des problèmes de vétusté et des conditions de détention incompatibles avec les règles pénitentiaires (prédominance des dortoirs à Dunkerque en particulier). Leur fermeture, censée intervenir concomitamment à l'ouverture de deux nouveaux établissements à proximité, avait été annoncée par le précédent Gouvernement mais n'a pas été reprise dans le cadre du « nouveau programme immobilier révisé ».
Dès lors, dans l'attente de nouvelles décisions, la maison d'arrêt de Dunkerque n'a pas fait l'objet de travaux importants depuis 2009. La situation est la même à Angers, à l'exception de la création d'une cuisine - relais en 2010 et surtout de la réalisation d'un quartier de semi-liberté de 37 places à l'extérieur de l'établissement. Dans ces deux établissements, la pose d' « Algecos » tente de pallier les insuffisances des locaux (accueil des arrivants et des détenus à profil vulnérable à Dunkerque, bureaux de l'UCSA à Angers), mais ne saurait être considérée comme une solution durable (absence de douches dans les cellules qui y sont installées à Dunkerque, problèmes de confidentialité des échanges à l'UCSA d'Angers).
De façon plus globale, ces incertitudes sur le devenir d'établissements pénitentiaires dont la fermeture avait été annoncée puis reportée nuisent à leur bonne gestion et à l'investissement des équipes qui y travaillent, comme l'a souligné Mme Isabelle Gorce, directrice de l'administration pénitentiaire, lors de son audition par votre rapporteur. Une quinzaine d'établissements identifiés comme très vétustes sont plus particulièrement concernés. Il paraît essentiel qu'un programme clair des prochaines fermetures et reconstructions soit établi rapidement par le ministère de la justice.
51 des 190 établissements pénitentiaires en fonctionnement à l'heure actuelle font l'objet d'une gestion confiée en tout ou partie au secteur privé, soit dans le cadre de contrats de gestion déléguée « classiques » (comprenant la délégation à un partenaire privé des fonctions d'intendance et de logistique telles que la restauration, l'hôtellerie, la cantine, le transport, la maintenance, le nettoyage, l'accueil des familles, la restauration du personnel ainsi que les missions de travail et de formation professionnelle), soit dans le cadre de contrats plus globaux de partenariat (dispositif AOT-LOA22(*) et PPP23(*)) incluant la construction, la maintenance et pour certains d'entre eux la fourniture des services à la personne.
Le paiement des partenaires privés engagés dans la construction et/ou la gestion de ces établissements est déterminé par les clauses contractuelles de marchés publics qui engagent l'État sur plusieurs années consécutives : cette durée, de 5 à 10 ans pour les marchés de gestion déléguée « classiques », atteint 27 ans dans le cas des contrats de partenariat conclus dans le cadre du programme « 13 200 » (lots n°1, n°2 et n°3).
Il en résulte non seulement une rigidité des dépenses dans le cadre de l'élaboration de chaque budget annuel (les crédits dédiés au paiement des prestataires privés, déterminés contractuellement, échappent à tout effort de rationalisation des dépenses publiques), mais également une diminution pour l'avenir des marges de manoeuvre et de la liberté d'action de l'État dans la détermination de la politique qu'il entend mener en matière pénitentiaire.
À l'heure actuelle, le ministère de la justice est engagé par trois contrats de partenariat (lots n°1, n°2 et n°3)24(*) pour la construction d'établissements pénitentiaires pour majeurs dans le cadre du programme « 13 200 », correspondant à la construction et à la gestion de 10 établissements pénitentiaires, auxquels s'ajoutent deux nouveaux programmes en PPP (lots A et B), signés en 2012, pour la construction de trois centres pénitentiaires supplémentaires25(*).
Les engagements budgétaires relatifs aux PPP pénitentiaires sont retracés dans le tableau suivant et font apparaître un coût total de plus de cinq milliards d'euros sur l'ensemble de la période d'exécution des contrats.
Présentation des engagements budgétaires relatifs aux PPP pénitentiaires
(AE hors dédit = CP)
CD de Roanne, MA de Lyon-Corbas, CP de Nancy, CP de Béziers, soit 2 790 places
AE hors dédit
Lot n°2 : CP de Poitiers, CP du Havre, MA du Mans, soit 1 650 places
Lot n°3 : CP de Lille, CP du Sud de l'Ile-de-France, MA de Nantes, soit 1 996 places
Lot A : CP de Valence (456 places) et CP de Riom (554 places)
Lot B : CP de Beauvais (595 places)
Source : PAP de la mission « justice » annexé au PLF pour 2014
En 2014, les crédits affectés au paiement des partenaires privés de l'administration pénitentiaire pour le loyer et/ou la gestion des établissements pénitentiaires se décomposent ainsi :
- d'une part, 323,1 millions d'euros en crédits de paiement dédiés à l'exécution des contrats de gestion déléguée ;
- d'autre part, 124,2 millions d'euros inscrits au titre du paiement des loyers des établissements construits dans le cadre des contrats de partenariat des lots n°1, n°2 et n°3 (93,4 millions d'euros au titre du fonctionnement et des frais financiers, 30,8 millions d'euros au titre de l'investissement)26(*), auxquels s'ajoutent 1,1 million d'euros pour assurer la prise en charge des services à la personne du quartier de semi-liberté de la maison d'arrêt de Paris - la Santé en 2014.
En regard, le montant global des crédits de fonctionnement affectés aux établissements en gestion publique en 2014 s'élève à 138,7 millions d'euros. Cette enveloppe est répartie entre l'hébergement et la restauration des personnes détenues, leur transport et les dépenses de pilotage des établissements (elle n'inclut toutefois pas certaines dépenses intégrées dans le périmètre des marchés de gestion déléguée, comme les dépenses relatives à la maintenance des établissements par exemple).
Cette enveloppe budgétaire, quasiment égale à celle demandée en loi de finances pour 2013, est inférieure de 1,3 % aux dépenses effectivement engagées en 2012, lesquelles se sont élevées à 140,5 millions d'euros en crédits de paiement (pour une prévision initiale de 127,5 millions d'euros) et de 12,5 % aux dépenses effectivement engagées en 2011 (158,6 millions d'euros).
Au total, l'analyse des crédits affectés au fonctionnement des établissements pénitentiaires en fonction de leur mode de gestion laisse apparaître un effet de ciseaux - l'enveloppe budgétaire allouée aux établissements en gestion publique supportant, dans un contexte de maîtrise des dépenses publiques, le poids de la montée en charge des frais relatifs au fonctionnement des établissements en gestion déléguée et de ceux faisant l'objet d'un contrat de partenariat (voir tableau ci-après).
Crédits de paiement destinés aux établissements pénitentiaires en fonction
de leur mode de gestion (en millions d'euros)
Évolution 2011 / 2014
Entretien des personnes détenues hébergées dans des établissements en gestion publique
(dépenses de fonctionnement imputées sur l'action n°2)
Entretien des personnes détenues hébergées dans des établissements en gestion déléguée
Loyers des établissements construits en contrat de partenariat
(dépenses de fonctionnement et d'investissement inscrites sur l'action n°1)
Source : documents budgétaires (RAP 2011 et 2012, PAP 2013 et 2014)
Cette situation, prévisible de longue date, a été notamment dénoncée par les représentants des directeurs pénitentiaires entendus par votre rapporteur. S'il existait sans doute des marges de manoeuvre dans certains établissements en gestion publique, tel ne paraît plus être le cas aujourd'hui, et un nombre sans cesse croissant d'établissements pénitentiaires rencontrent des difficultés de gestion importantes - la dotation allouée en début d'année permettant de plus en plus souvent d'acquitter les arriérés de l'année précédente et l'enveloppe annuelle étant dépensée de plus en plus tôt dans l'année. Dans ce contexte, un établissement pénitentiaire a même été « mis sous tutelle » par l'administration pénitentiaire au mois de juillet 2013 après avoir dépensé 75% de sa dotation budgétaire en milieu d'année.
M. Jean-Marie Delarue, Contrôleur général des lieux de privation de liberté, s'en est également fait l'écho dans son rapport annuel pour 2012, en constatant que certaines personnes détenues se retrouvaient aujourd'hui contraintes, faute de crédits disponibles, à acheter elles-mêmes des produits qui devraient en principe être fournis par l'administration (comme des sacs poubelle ou des produits de nettoyage par exemple)27(*).
Mme Isabelle Gorce, directrice de l'administration pénitentiaire, a admis ces difficultés de gestion, qui s'inscrivent dans le cadre d'un budget triennal en diminution alors que la population carcérale continue de progresser.
Dans ce contexte préoccupant, la récente décision du Gouvernement autorisant le « dégel » de la réserve de précaution constituée en début d'année 2013 paraît la bienvenue : l'administration pénitentiaire bénéficiera ainsi d'un dégel de 77 millions d'euros, dont 59 millions d'euros de crédits de fonctionnement destinés aux établissements pénitentiaires.
Au 1er octobre 2013, la France comptait 67 310 personnes écrouées détenues pour 57 435 places opérationnelles, soit une sur-occupation théorique de 117,2 % qui recoupe toutefois d'importantes disparités.
À cet égard, les orientations définies dans la circulaire de la garde des sceaux du 19 septembre 2012 pour lutter contre la surpopulation carcérale ne paraissent pas avoir produit d'effets significatifs : sur un an, la population carcérale continue d'augmenter, à un rythme certes moindre que par le passé (+ 0,9 % entre le 1er octobre 2012 et le 1er octobre 2013).
Les conditions de détention continuent dans ce cadre à être un sujet de préoccupation majeur, même si votre rapporteur a pris note avec satisfaction des mesures prises par la garde des sceaux dans le courant de l'année écoulée pour faire appliquer la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 : publication du décret n° 2013-368 du 30 avril 2013 relatif aux règlements intérieurs types des établissements pénitentiaires, nouvelles instructions données en juin 2013 pour la mise en oeuvre des dispositions de la loi pénitentiaire sur la prohibition des fouilles intégrales systématiques, en particulier.
Les données disponibles depuis 2000 permettent de constater que l'augmentation du nombre de personnes détenues au cours des douze dernières années résulte pour l'essentiel de l'augmentation du nombre de personnes condamnées, cette augmentation allant de pair avec une diminution de la durée de maintien sous écrou sur la période (avec toutefois une remontée à partir de 2008, probablement imputable à l'entrée en vigueur des « peines planchers »31(*)). A contrario, le nombre de prévenus diminue sur la période (voir tableau).
Évolution de l'indicateur des durées moyennes sous écrou
des condamnés et de détention provisoire
Durée moyenne sous écrou des condamnés1
Durée moyenne de détention provisoire2
Entrées de condamnés
Population moyenne de condamnés3
Indicateur de durée moyenne sous écrou des condamnés
Entrées de prévenus
Population moyenne de prévenus
Indicateur de durée moyenne
de détention provisoire
1 Durée moyenne sous écrou, en mois : (population moyenne /entrées) x 12
2 Durée moyenne de détention provisoire, en mois : (population moyenne de prévenus / entrées de prévenus) x 12
3 Population moyenne : (population au 1er janvier de l'année n + population au 1er janvier de l'année n + 1) / 2
Source : Statistique trimestrielle de la population prise en charge en milieu fermé (DAP-PMJ5)
Les tendances les plus récentes mettent en évidence une augmentation de la mise à exécution des courtes peines d'emprisonnement. Ainsi, au 1er janvier 2013, deux tiers des condamnés (66,5 %) purgeaient une peine de moins de trois ans, soit le même pourcentage qu'au 1er janvier 2012. L'analyse en fonction du quantum de peine montre toutefois que :
- entre le 1er janvier 2012 et le 1er janvier 2013, la tendance est à une augmentation du nombre de condamnés écroués pour des peines de un an à moins de trois ans (+ 5,5 %) : ils représentent désormais 30 % de l'ensemble des condamnés sous écrou ;
- de la même façon, les condamnés aux peines les plus courtes (moins d'un an) ont eux aussi augmenté entre 2012 et 2013 (+ 6,4 %) et regroupent désormais 36,4 % de l'ensemble des condamnés écroués.
Parallèlement, le nombre de condamnés écroués pour des peines allant de trois à cinq ans augmente également fortement dans le courant de l'année 2012 (+ 7,2 %). Consécutivement, la part des condamnés écroués pour une peine de cinq ans ou plus passe de 23,4 % à 22,5 % entre 2012 et 2013.
Comme l'année passée, ces données traduisent à la fois une augmentation du nombre de peines d'emprisonnement ferme prononcées par les juridictions et une augmentation de leur taux de mise à exécution.
Ainsi, pendant l'année 2012, l'ensemble des juridictions a prononcé 129 300 peines exécutoires d'emprisonnement ferme (contre 123 700 en 2011, soit une augmentation de 4,5 %) et en a exécuté 128 900, soit un taux d'exécution proche de 100 % (contre un taux de 90,8 % en 2011).
On constate toutefois un ralentissement de l'augmentation de la population détenue (voir tableau), signe de l'arrivée à son terme de l'effort entrepris au début de l'année 2011 pour résorber le « stock » de peines d'emprisonnement en attente d'exécution.
détenues hébergées
Comme l'année passée, les violences volontaires expliquent en 2013 plus du quart (28 %) des personnes sous écrou. Suivent les infractions à la législation sur les stupéfiants (14 %), les viols et agressions sexuelles (13 %), les vols qualifiés (11 %), les escroqueries (8 %), les vols simples (8 %), les homicides volontaires (6 %) et les homicides et blessures involontaires (6 %).
Au 1er octobre 2013, les établissements pénitentiaires disposaient de 57 435 places opérationnelles, ce qui correspond à un taux d'occupation global théorique de 117,2 %, en hausse depuis plusieurs années (il était de 112,4 % en 2011 et de 115,23 % en 2012).
Ce taux global n'a toutefois qu'une signification relative. En effet, les établissements pour peine (centres de détention, maisons centrales, centres de semi-liberté) sont en principe régis par un numerus clausus, et certains d'entre eux présentent des capacités de détention supérieures au nombre de détenus accueillis. Tel est notamment le cas d'un certain nombre de centres de semi-liberté (celui de Montargis présente un taux d'occupation de 40 % ou celui de Maxéville de 46,4 % par exemple).
En revanche, beaucoup de maisons d'arrêt, auxquelles le numerus clausus n'est pas applicable, sont surpeuplées.
Au nombre de 98, les maisons d'arrêt reçoivent en théorie les personnes prévenues en détention provisoire (personnes détenues en attente de jugement ou dont la condamnation n'est pas définitive) ainsi que les personnes condamnées dont la peine ou le reliquat de peine n'excède pas deux ans.
Toutefois, compte tenu du numerus clausus applicable aux établissements pour peine, nombre d'entre elles hébergent des détenus condamnés à des peines bien supérieures à deux ans : ainsi, au 1er août 2013, environ 21 % (soit 6 140 personnes) sur les 29 671 condamnés détenus en maison d'arrêt ou quartier maison d'arrêt purgeaient une peine supérieure à deux ans d'emprisonnement (contre seulement 13 % au 1er août 2012). C'est notamment le cas à la maison d'arrêt d'Angers où plusieurs détenus purgeaient une peine criminelle à la date de la visite de votre rapporteur.
Au total, au 1er octobre 2013, 121 établissements ou quartiers présentaient une densité inférieure à 100 %, tandis que 40 présentaient un taux d'occupation supérieur à 150 %.
Par ailleurs, le taux d'occupation est en pratique sous-estimé car le nombre de places opérationnelles est calculé à partir non du nombre de cellules mais de leur surface (par exemple, une cellule dont la surface est comprise entre 11 m2 et 14m2 compte pour deux places).
Le défaut de pertinence de ces moyennes a conduit M. Pierre-Victor Tournier, directeur de recherches au CNRS, à retenir la notion de « détenus en surnombre » en ne prenant en compte que les établissements présentant un taux d'occupation supérieur à 100 %. D'après ses calculs, le nombre de détenus en surnombre s'élevait au 1er octobre 2013 à 12 887, soit une augmentation de 4,2 % sur un an.
Cet état de surpopulation chronique contraint les directeurs d'établissement à placer plusieurs personnes dans la même cellule, certaines d'entre elles étant même amenées à dormir sur des matelas posés à même le sol.
Ainsi, à la date de la visite de votre rapporteur, le quartier maison d'arrêt du centre pénitentiaire d'Aix-Luynes accueillait 900 détenus pour 615 places (taux d'occupation de 146 %) et comptait une soixantaine de matelas posés au sol. De même, avec un taux d'occupation supérieur à 200 %, le quartier maison d'arrêt du centre pénitentiaire de Longuenesse comptait 52 détenus dormant à même le sol le jour de la visite de votre rapporteur.
Au total, M. Pierre-Victor Tournier estime à 991 le nombre de détenus dormant sur un matelas posé à même le sol au 15 octobre 2013, contre 657 l'année passée, soit une augmentation de près de 50 %.
La surpopulation reste le principal facteur de dégradation des conditions de détention. Elle nourrit de multiples tensions : comment, a par exemple demandé un détenu rencontré par votre rapporteur, suivre sérieusement une formation lorsque l'on partage une cellule de 9 m2 avec deux autres détenus ?
La surpopulation soulève non seulement des difficultés de cohabitation entre détenus, elle complique également la gestion des déplacements au sein des établissements, suscitant de ce fait des retards aux entretiens avec les avocats, aux ateliers de formation, etc.
Le phénomène pèse également sur les conditions de travail des personnels de l'administration pénitentiaire, dont les effectifs sont toujours insuffisants pour prendre en charge l'ensemble de la population détenue dans l'établissement.
La question de la violence en détention, que ce soit à l'encontre des personnels ou entre personnes détenues, demeure dans ce contexte un sujet d'inquiétude.
En 2012, à partir des comptes rendus d'évènements transmis par les directions interrégionales de l'administration pénitentiaires, on relève 778 agressions physiques à l'encontre de 1 033 personnels - soit un niveau quasiment constant par rapport à l'année précédente (775 agressions).
Le taux d'agressivité des mineurs reste le plus élevé : la probabilité pour un membre de l'administration pénitentiaire d'être agressé est presque 19 fois plus importante en détention pour mineurs qu'en détention générale.
Parallèlement, les comptes rendus d'évènements transmis par les directions interrégionales recensent 8 861 agressions entre personnes détenues en 2012, contre 8 365 en 2011. De janvier à juillet 2013, 5 082 agressions ont été constatées.
Nature des agressions commises entre personnes détenues
Prise d'otage / Séquestration
Confrontée à l'augmentation de la population carcérale, l'administration pénitentiaire peine de plus en plus à faire régner l'ordre dans ses établissements : les menaces, rackets et violences en tous genres se développent, comme l'a relevé M. Jean-Marie Delarue, Contrôleur général des lieux de privation de liberté, lors de son audition par votre rapporteur, et restent trop souvent impunis. Dans cette situation, il paraît urgent de doter les établissements concernés d'un bureau du renseignement, dont la tache consisterait à identifier les détenus qui menacent les autres et à les sanctionner.
De la même manière que votre rapporteur souhaite que les violences entre détenus soient intégrées dans les indicateurs de performance du programme n°107 : « administration pénitentiaire » (voir supra), la mise en oeuvre d'une politique globale et cohérente de prévention et de sanction des violences commises entre détenus dans les établissements pénitentiaires devrait être à ses yeux une priorité pour l'administration pénitentiaire.
À la violence contre les autres s'ajoute également la violence contre soi-même, même si les déterminants du suicide sont extrêmement complexes et doivent être interprétés avec les plus grandes précautions.
À cet égard, on constate en 2012 une baisse relative du nombre de suicides et des tentatives de suicide en détention : 106 suicides en 2012 contre 116 en 2011, 1 777 « actes suicidaires » (suicides et tentatives de suicide) en 2012 contre 2 048 en 2011. Ce phénomène demeure toutefois à un niveau préoccupant.
Cette diminution, dans un contexte de progression de la population carcérale, est-elle liée au plan d'action mis en oeuvre par le ministère de la justice depuis juin 2009, qui s'est traduit par un renforcement de la formation du personnel pénitentiaire à ces questions ainsi que par l'adoption d'un certain nombre de mesures (« dotation de protection d'urgence », mise en place de cellules de protection d'urgence, expérimentation des « codétenus de soutien », etc.) ?
Lors de leur audition par votre rapporteur, les représentants de l'association des professionnels de santé exerçant en prison ont fait part de leurs réserves quant à un certain nombre de mesures décidées dans ce cadre (notamment le recours aux « codétenus de soutien » ou les instructions données pour surveiller régulièrement le détenu jugé fragile, qui se traduisent par des réveils réguliers pendant la nuit). Ils ont en revanche salué la création dans les établissements pénitentiaires de « quartiers arrivants », qui permettent de limiter l'effet du « choc carcéral » et ont sans doute contribué à réduire le nombre de suicides chez les détenus arrivants.
La situation de sur-occupation chronique combinée au manque de personnel contribue dans un certain nombre d'établissements aux phénomènes de violence, à la persistance de trafics divers et à la reconstitution de bandes et de phénomènes de « caïdat ». Ces phénomènes prennent une dimension particulière dans certains établissements vétustes, où la disposition des locaux impose un grand nombre de déplacements (accès aux douches par exemple).
La question de la sécurité dans ces établissements se pose donc avec une acuité particulière. Plus que par les parloirs, c'est surtout grâce aux projections que des produits interdits (téléphones portables, produits stupéfiants, etc.) circulent dans les établissements pénitentiaires.
Une étude réalisée en 2012 par le ministère de la justice a montré qu'un tiers des établissements était exposé à des projections systématiques, et qu'un autre tiers y était régulièrement soumis.
La localisation de certains établissements en zone urbaine, en particulier en l'absence de glacis, constitue un facteur aggravant. Ainsi, la maison d'arrêt de Dunkerque est-elle entourée de logements et de bâtiments directement attenants, au point qu'il n'est pas rare que le personnel pénitentiaire y soit confronté, non seulement à des projections, mais aussi à des tentatives d'intrusion de personnes...
Votre rapporteur a pu, cette année encore, mesurer à quel point, dans ce contexte, la question de l'encadrement des fouilles voulu par le législateur (article 57 de la loi pénitentiaire) demeurait un sujet d'inquiétude et de réticences majeur pour les personnels pénitentiaires33(*).
C'est dans ce contexte que la garde des sceaux a annoncé, le 3 juin 2013, un plan pour la sécurité des établissements pénitentiaires visant à la fois à améliorer la sécurité dans les établissements, mais également à accompagner l'application, par les personnels pénitentiaires, de cet article 57 de la loi pénitentiaire imposant des critères de nécessité et de proportionnalité pour la réalisation de fouille, en particulier dite « intégrale », sur une personne détenue.
S'inscrivant en renfort des travaux régulièrement conduits dans les établissements concernés (vidéosurveillance, pose de caillebotis, rehaussement des clôtures, etc.), il prévoit d'affecter 33 millions d'euros, dont 24 millions d'euros de crédits de paiement en 2014, à la réalisation des mesures suivantes :
- création ou renforcement de dispositifs anti-projections dans 35 établissements identifiés (coût évalué à 12 millions d'euros) ;
- équipement des zones sensibles de tous les établissements pénitentiaires de 282 portiques de détection de masse métallique et 393 magnétomètres supplémentaires. Sur la base d'un recensement des besoins effectué en juin 2013, priorité a été donnée à l'équipement des secteurs parloirs, promenades et ateliers. 142 portiques doivent être installés avant fin 2013, 128 courant 2014. 399 magnétomètres doivent être livrés aux établissements concernés avant la fin de l'année 2013 ;
- équipement de l'ensemble des maisons centrales et quartiers maison centrale ainsi que neuf maisons d'arrêt de portiques de détection à ondes millimétriques ;
- création de deux équipes cynotechniques supplémentaires dans les directions interrégionales de Rennes et de Lyon.
En complément de ces mesures, le ministère de la justice continue de travailler à l'expérimentation de dispositifs de brouillage des téléphones portables dans les établissements pénitentiaires.
Enfin, une circulaire relative à la prise en charge des détenus particulièrement signalés et un plan d'action en faveur des maisons centrales devraient être élaborés dans les mois qui viennent.
Parmi ces mesures, votre rapporteur salue tout particulièrement la décision de la garde des sceaux tendant à installer des portiques à ondes millimétriques dans plusieurs établissements pénitentiaires - solution qu'il a maintes fois préconisée en alternative aux fouilles corporelles.
Sans doute le coût d'un tel dispositif est-il relativement élevé (150 000 à 160 000 euros l'unité), mais ce coût est susceptible de diminuer sensiblement dans le cas d'un achat en nombre.
À l'heure actuelle, deux des 20 établissements concernés sont déjà équipés (il s'agit du centre pénitentiaire de Lannemezan et de la maison centrale de Saint-Maur), un autre doit être installé en novembre 2013 à la maison centrale de Moulins. Les maisons centrales de Clairvaux et d'Arles ainsi que les centres pénitentiaires de Condé sur Sarthe et Sud Francilien devraient être équipés en début d'année 2014, les 13 portiques restants devant être installés dans le courant de l'année prochaine.
Les neuf maisons d'arrêt concernées seront quant à elle sélectionnées en fonction du profil des détenus hébergés - priorité étant donnée à celles accueillant, dans le cadre d'une détention provisoire, des « détenus particulièrement signalés ».
D'après les informations communiquées à votre rapporteur, l'utilisation de cette technologie en alternative à la fouille intégrale présenterait toutefois certaines limites : d'une part, elle ne permet de détecter que les objets métalliques, plastiques, liquides, semi-liquides ou en papier dissimulés entre les vêtements et la peau de la personne ; d'autre part, le temps de détection serait relativement long (une à deux minutes par personne), rendant l'utilisation de cette technologie peu envisageable dans les parloirs d'établissements pénitentiaires surpeuplés notamment.
Votre rapporteur estime à cet égard qu'un premier bilan de l'utilisation de ces appareils dans les établissements équipés devra être rapidement tiré afin d'évaluer l'opportunité de leur généralisation aux autres établissements pénitentiaires.
En tout état de cause, la sécurisation des établissements pénitentiaires ne peut à long terme que reposer sur des réformes de structure. Outre la lutte contre la sur-occupation des maisons d'arrêt, il paraît également nécessaire de faire de la sécurité un élément essentiel du bâti des établissements pénitentiaires, lorsque cela est possible.
Depuis 2012, l'Agence publique pour l'immobilier de la justice (APIJ) promeut en particulier la réalisation de glacis intérieurs, qui constituent une réponse plus adaptée au problème des projections et des « parloirs sauvages ». Cette préconisation a été intégrée dans le cahier des charges des nouveaux établissements, notamment celui concernant l'extension de Luynes (voir supra).
Autrefois tournées vers le travail social, les missions des conseillers d'insertion et de probation ont évolué pour se concentrer sur l'exécution des peines et la mise en oeuvre des aménagements de peine. La circulaire du 19 mars 2008 relative aux missions et aux méthodes d'intervention des SPIP a fait de la mission de prévention de la récidive la finalité essentielle de l'action de ces services.
Ce recentrage a créé un vide en matière d'accompagnement social des personnes détenues : dans de nombreux établissements pénitentiaires, le personnel compétent pour accompagner les détenus dans leurs démarches et les aider à préparer leur sortie (recherche d'un logement, d'un emploi, affiliation aux caisses de sécurité sociale, etc.) fait défaut.
Comme notre collègue député Dominique Raimbourg37(*), votre rapporteur estime que ces actions devraient relever des services d'action sociale de droit commun, ce qui implique la signature de partenariats entre l'administration pénitentiaire et les différents acteurs concernés (organismes de sécurité sociale, Pôle emploi, services sociaux municipaux ou départementaux, etc.).
En outre, il conviendrait de favoriser l'intervention des assistants sociaux de secteur en milieu pénitentiaire afin d'assurer le lien « dedans - dehors ».
Des initiatives ont été prises pour améliorer ce lien. Ainsi, la CPAM du Maine-et-Loire a-t-elle conclu une convention avec le SPIP du Maine-et-Loire et la maison d'arrêt d'Angers afin d'assurer l'effectivité de l'accès aux soins des personnes détenues, pendant et à l'issue de la détention (étude des droits à la couverture maladie universelle complémentaire et à l'aide médicale d'État, information des personnes sur leurs droits sociaux à la sortie, attention portée à l'affiliation des personnes après la détention, etc.).
Au niveau central, les choses évoluent également. L'administration pénitentiaire a ainsi signé avec Pôle Emploi le 11 juin 2013 une convention-cadre pour la période 2013-2015 qui permettra notamment aux personnes incarcérées souhaitant préparer leur retour à la vie active de s'inscrire sur la liste de demandeurs d'emploi avant leur sortie.
Parallèlement, l'administration pénitentiaire fait valoir que des assistants de service social dont les missions sont ciblées exclusivement sur l'accompagnement social des personnes placées sous main de justice rejoindront prochainement certains SPIP afin, notamment, d'y assurer le lien avec les organismes sociaux. 16 postes ont été dégagés à cette fin en 2013.
Votre rapporteur souhaite qu'un état des carences et des besoins en matière de politiques partenariales, en particulier s'agissant des liens avec les organismes sociaux et les différentes collectivités territoriales, soit établi rapidement. Celui-ci permettrait en effet d'éclairer utilement la représentation nationale lors de l'examen du projet de loi relatif à la prévention de la récidive et à l'individualisation des peines, dont l'article 12 prévoit de compléter la loi pénitentiaire afin de rappeler que « chacun veille, en ce qui le concerne, à ce que les personnes condamnées accèdent de façon effective à l'ensemble des droits de nature à faciliter leur insertion ».
Au bénéfice de ces observations, votre commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits du programme n°107 : « administration pénitentiaire » de la mission « justice » du projet de loi de finances pour 2014.
- Mme Isabelle Gorce, directrice
- M. Francis Le Gallou, sous-directeur de l'organisation et du fonctionnement des services déconcentrés
- Mme Fabienne Debaux, sous-directrice des ressources humaines et des relations sociales
- M. Philippe Lemaire, président du conseil d'administration
- Mme Christine Barbier, chargée de la coordination du dossier « santé des personnes détenues »
- M. Patrick Ambroise, chef du bureau santé des populations
- Général Frédéric Blachon, directeur du recrutement de l'Armée de terre
ORGANISATIONS REPRÉSENTATIVES ET ASSOCIATIONS DE PROFESSIONNELS
- Mme Lara Danguy des Déserts, secrétaire générale, vice-présidente chargée de l'application des peines au TGI de Melun
- M. Ludovic Fossey, vice-président de l'ANJAP, vice-président chargé de l'application des peines au TGI de Paris
Syndicat national des directeurs pénitentiaires
- M. Jean-Michel Dejenne, premier secrétaire
- M. Jimmy Delliste, secrétaire général et directeur de la maison d'arrêt de Nanterre
- M. Bernard Levy, secrétaire général adjoint et directeur à la direction interrégionale des services pénitentiaires de Marseille
- M. Olivier Caquineau, Secrétaire général
- M. Fabrice Dorions, CPIP au SPIP de l'Oise
- Dr Catherine Fac, médecin US Fresnes
- Dr Fadi Meroueh, médecin US Montpellier
- Dr Patrick Serre, responsable de l'UCSA de la maison d'arrêt du Mans
- M. Pierre-Victor Tournier, professeur
- Visite du centre pénitentiaire de Longuenesse
- Visite de la maison d'arrêt de Dunkerque (avec M. Michel Delebarre)
- Visite de la maison d'arrêt d'Aix-Luynes (avec Mlle Sophie Joissains)
- Visite de la maison d'arrêt d'Angers (avec M. Christophe Béchu)
* 1 Le compte rendu de l'audition de la garde des sceaux est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20131111/lois.html#toc2.
http://senat.fr/compte-rendu-commissions/lois.html.
* 11 L'étude d'impact établie alors par le Gouvernement considérait qu'afin de faciliter la mise en oeuvre des aménagements de peine, il apparaîtrait nécessaire de passer de 80 à 60 dossiers par conseiller d'insertion et de probation, ce qui nécessiterait la création de 1.000 postes de CIP pour un coût salarial total de 32 844 000 euros outre le coût d'investissement. Dans son rapport d'évaluation de la loi pénitentiaire établi conjointement avec notre ancienne collègue Nicole Borvo Cohen-Seat en juillet 2012, votre rapporteur regrettait que, trois ans après l'entrée en vigueur de la loi, moins du tiers de ces postes aient été effectivement ouverts. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/notice-rapport/2011/r11-629-notice.html
* 12 Pour « gestion nationale des personnes écrouées pour le suivi individualisé et la sécurité ».
* 13 Source : rapport annuel de performances de la mission « justice », annexé au projet de loi de règlement pour 2012.
* 14 Source : RAP de la mission « justice » annexés aux projets de loi de règlement pour 2011 et pour 2012.
* 15 Il s'agit des régions Auvergne et Lorraine depuis septembre 2011, Basse-Normandie depuis décembre 2011, Picardie et Franche-Comté depuis avril 2012, Champagne-Ardenne depuis septembre 2012 et Midi-Pyrénées depuis novembre 2012. Les départements franciliens de la cour d'appel de Versailles (Yvelines, Hauts-de-Seine et Val-d'Oise) ont fait l'objet d'une reprise début janvier 2013.
* 16 98 maisons d'arrêt, 25 centres de détention, 44 centres pénitentiaires (c'est-à-dire comprenant au moins deux quartiers à régimes différents), 6 maisons centrales, 11 centres de semi-liberté autonomes et 6 établissements pénitentiaires pour mineurs.
* 17 Autorisation d'occupation temporaire - location avec option d'achat.
* 18 Les maisons d'arrêt de Mont de Marsan, de Saint-Denis, de Lyon, de Nancy, de Béziers, de Poitiers, du Mans, d'Alençon, du Havre, de Bourg-en-Bresse, de Rennes, de Nantes et des quartiers centres de détention et maison d'arrêt de Loos.
* 19 Les quartiers « nouveau concept », polyvalents, ont vocation à accueillir des unités d'hébergement pour courtes peines.
* 20 Ces recommandations peuvent être consultées à l'adresse suivante : http://www.cglpl.fr/wp-content/uploads/2012/12/Recommandations-Marseille-et-r %C3 %A9ponse-de-la-garde-des-Sceaux_JO.pdf
* 21 Voir en particulier l'avis budgétaire de votre rapporteur sur le projet de loi de finances pour 2013, pages 26 et suivantes : http://www.senat.fr/rap/a12-154-12/a12-154-12.html, dans lequel votre rapporteur notait en particulier que ce nouveau programme risquait de nourrir une politique pénale tournée vers le « tout carcéral », au rebours des priorités retenues par le législateur dans le cadre de la loi pénitentiaire, et qu'il reposait sur la construction de grandes structures de l'ordre de 700 places sans tenir compte, sur ce chapitre, des enseignements du programme « 13 200 ».
* 22 Pour autorisation d'occupation temporaire - location avec option d'achat.
* 23 Partenariat public-privé
* 24 Le contrat du lot n°1 porte sur la construction et la maintenance de 4 établissements en AOT-LOA. Le contrat du lot n°2 porte sur la construction et la maintenance de 3 établissements en AOT-LOA. Le contrat du lot n°3 porte sur la construction, la maintenance et la fourniture des services à la personne pour 3 établissements en PPP.
* 25 Le lot A inclut dans le contrat de partenariat les services à la personne pour une durée de neuf années, contrairement au lot B qui prévoit la réalisation de ces prestations via un nouveau marché de gestion déléguée.
* 26 Les premiers loyers des établissements des lots A et B seront payés en 2015 lors de la livraison des ouvrages.
* 27 Contrôleur général des lieux de privation de liberté, rapport annuel pour 2012, page 48.
* 31 Selon une étude réalisée l'année dernière par le ministère de la justice, si l'application des « peines planchers » n'explique pas le recours plus important aux peines d'emprisonnement, elle s'est traduite en revanche par un allongement du quantum d'emprisonnement ferme, qui est passé en moyenne de 8,2 à 11 mois. Voir « Peines planchers : application et impact de la loi du 10 août 2007 », Fabrice Leturcq, Infostat justice, octobre 2012, n°118.
* 33 Voir les développements que votre rapporteur a consacrés à cette question majeure dans le rapport d'évaluation de l'application de la loi pénitentiaire qu'il a co-signé avec Mme Borvo Cohen-Seat, rapport précité, pages 43 et suivantes.
* 37 « Penser la peine autrement : propositions pour mettre fin à la surpopulation carcérale », rapport d'information n°652, fait au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale par MM. Dominique Raimbourg, président-rapporteur, et Sébastien Huygue, vice-président et co-rapporteur, janvier 2013.