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Timestamp: 2019-09-21 04:49:53
Document Index: 34444172

Matched Legal Cases: ['artículo 48', 'artículo 107', 'artículo 106', 'artículo 233', 'artículo 238', 'artículo 150', 'artículo 106', 'artículo 88', 'artículo 150', 'artículo 222', 'artículo 69', 'artículo 216', 'artículo 81', 'artículo 48', 'artículo 48', 'artículo 15', 'artículo 105', 'artículo 107', 'artículo 107', 'artículo 106', 'artículo 88', 'artículo 106', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 106', 'artículo 9', 'artículo 88', 'artículo 106', 'artículo 106', 'artículo 106', 'artículo 106', 'artículo 88', 'artículo 142', 'artículo 142', 'artículo 142', 'artículo 142', 'Artículo 150', 'artículo 20', 'artículo 23', 'artículo 222', 'artículo 72', 'artículo 222', 'artículo 222', 'artículo 9', 'artículo 222', 'artículo 69', 'artículo 49', 'Artículo 49']

Irekia Eusko Jaurlaritza - Gobierno Vasco :: Official Basque Country Gazette regulation 201902978
Regulation 201902978
Gazette date: 2019-06-19 Published in gazette number: 2019115
Subjects: UPV: UNIVERSIDAD DEL PAIS VASCO; CUENTAS GENERALES; CONTROL FISCAL
Regulation date: 2019-02-28
Order number: 201902978
El Pleno del Tribunal Vasco de Cuentas Públicas en sesión celebrada el día 28 de febrero de 2019, ha adoptado el siguiente
Aprobar con carácter definitivo el informe «Universidad del País Vasco 2016», que figura como anexo al presente Acuerdo.
Vitoria-Gasteiz, a 28 de febrero de 2019.
UNIVERSIDAD DEL PAÍS VASCO 2016
CCAA: Cuentas Anuales.
EPSV: Entidad de Previsión Social Voluntaria.
EU: Escuela Universitaria.
GOVA: Gobierno Vasco.
LGPE: Ley 22/2013, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2014.
LOU: Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades.
LOMLOU: Ley Orgánica 4/2007, de 12 de abril, de modificación de la LOU.
LPAP: Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas.
LPE: Ley de Patrimonio de Euskadi (Decreto Legislativo 2/2007, de 6 de noviembre, de aprobación del Texto Refundido de la Ley de Patrimonio de Euskadi).
LSUV: Ley 3/2004, de 25 de febrero, del Sistema Universitario Vasco.
MICINN: Ministerio de Ciencia e Innovación.
OARC: Órgano Administrativo de Recursos Contractuales.
OTRI: Oficina de Transferencia de Resultados de Investigación.
PAS: Personal de Administración y Servicios.
PCPCAE: Plan de Contabilidad Pública de la Comunidad Autónoma de Euskadi.
RDL: Real Decreto Ley.
RLCAP: Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas.
TVCP/HKEE: Tribunal Vasco de Cuentas Públicas / Herri Kontuen Euskal Epaitegia.
La fiscalización de la actividad económico-financiera del ejercicio 2016 de la UPV/EHU se efectúa de acuerdo con la Ley 1/1988, de 5 de febrero, del TVCP/HKEE, estando incluida en su Plan de Trabajo.
– Legalidad: en las áreas presupuestaria y contable, personal y contratación administrativa.
– Contables: se analiza si las CCAA de la UPV/EHU se elaboran de conformidad con los principios contables que resultan de aplicación.
– Nuestro trabajo ha consistido en revisar el informe de auditoría externa de los estados contables presupuestarios y patrimoniales de la UPV/EHU, llevado a cabo por una firma externa, verificando su soporte en los papeles de trabajo de los auditores y realizando aquellas pruebas complementarias u otros procedimientos de auditoría que hemos considerado necesarios.
– Análisis financiero de la UPV/EHU.
Además, el alcance del trabajo ha incluido la fiscalización de las fundaciones a las que la UPV/EHU ha aportado el 100% de la dotación fundacional, y cuyas CCAA se incluyen como anexos en el Informe Económico de la UPV/EHU correspondiente al ejercicio 2016:
– Fundación Museo Vasco de Historia de la Medicina y de las Ciencias.
– Fundación Cursos de Verano de la UPV/EHU.
Asimismo, el anexo del Informe Económico incluye las CCAA de la Fundación Investigación Universidad Empresa, Jakintza Lanezko Ikerkuntza (Fundación Euskoiker) y de Euskampus Fundazioa. La UPV/EHU ha aportado a la dotación fundacional de las citadas fundaciones el 50% y el 33%, respectivamente.
1.– En 2016, la UPV/EHU ha abonado 672.888 euros en concepto de complementos y equiparaciones retributivas no contempladas en el RD 1086/1989, de 28 de agosto, sobre retribuciones del profesorado universitario.
2.– El PDI con contrato laboral temporal a 31 de diciembre de 2016, supera el límite del 40% de la plantilla docente establecido en el artículo 48.5 de la LOU, en la redacción dada por la LOMLOU.
3.– En dos expedientes, adjudicados por 1,8 y 1,4 millones de euros (expedientes 21 y 24), el importe facturado supera al presupuesto máximo anual en 118.215 euros y 267.585 euros, respectivamente, alterándose las condiciones esenciales de la licitación y adjudicación (artículo 107 del TRLCSP).
Por otra parte, en prestaciones para las que existen contratos en vigor en el ejercicio 2016, se han detectado gastos que exceden al importe adjudicado en 878.630 euros.
4.– La Fundación Cursos de Verano, ha adquirido bienes y servicios por importe de 366.94 euros, sin respetar los principios de publicidad y concurrencia.
En opinión de este Tribunal, excepto por las salvedades descritas en los párrafos 1 a 4 anteriores, la UPV/EHU y sus Fundaciones han cumplido razonablemente la normativa legal que regula su actividad económico-financiera en el ejercicio 2016.
1.– Debido a la falta de control de las múltiples aplicaciones presupuestarias que forman parte del remanente específico y sobre la finalización de los contratos de investigación (ver III.1), no se puede concluir acerca de la razonabilidad del mismo a 31 de diciembre de 2016. No obstante, de la revisión de una muestra de partidas y programas que lo componen, se concluye que algunas de ellas deberían ser consideradas remanente para gastos generales. En términos de contabilidad patrimonial, ello supone que una parte del saldo de la partida de balance «Deudas a corto plazo transformables en subvenciones», por importe no cuantificable, debería formar parte del patrimonio neto.
2.– El inmovilizado material incluye un epígrafe correspondiente a fondos bibliográficos que al cierre del ejercicio registraba un valor neto contable de 22,3 millones de euros. La UPV/EHU no dispone de un inventario individualizado y valorado de dichos fondos, salvo para las adquisiciones realizadas en los ejercicios 2012 a 2016, por lo que no es posible concluir sobre la razonabilidad de dicho importe.
En opinión de este Tribunal, excepto por las salvedades comentadas en los párrafos 1 y 2, las Cuentas Anuales de la UPV/EHU y de sus Fundaciones, expresan en todos los aspectos significativos, la actividad económica del ejercicio presupuestario de 2016, la imagen fiel del patrimonio y de la situación financiera a 31 de diciembre de 2016, así como de los resultados de sus operaciones y de sus flujos de efectivo correspondientes al ejercicio anual terminado en dicha fecha, de conformidad con el marco normativo de información financiera que resulta de aplicación y, en particular, con los principios y criterios contables contenidos en el mismo.
– A través del régimen de modificaciones presupuestarias, se dotaron en el presupuesto de 2016, créditos por 12,6 millones de euros, que al cierre del ejercicio se mantenían a nivel de capítulo, sin asignarse a partidas presupuestarias concretas. Su desglose es el siguiente:
Dichas modificaciones quiebran el principio de especialidad de acuerdo con el cual deben indicar expresamente los conceptos presupuestarios afectados por ellas.
– En el ejercicio 2016, se han realizado transferencias de crédito por importe de 7,8 millones de euros, a las que se ha aplicado la tramitación simplificada prevista para las redistribuciones, sin que procediera acogerse a dicho régimen simplificado, al producirse trasvases de crédito entre diferentes capítulos del presupuesto.
– De acuerdo con la normativa reguladora de las modificaciones presupuestarias, aprobada junto con el presupuesto de 2016, debe presentarse trimestralmente a la Comisión Económica el listado con el detalle de los créditos habilitados. Las habilitaciones del primer, segundo y tercer trimestre del ejercicio 2016, se han presentado a la Comisión Económica de 3 de noviembre de 2016 y la del 4.º trimestre el 10 de julio de 2017.
Unidades Orgánicas de Gasto.
La UPV/EHU tiene descentralizada la gestión en Unidades Orgánicas de Gasto encargadas de la gestión presupuestaria, contabilización y archivo de la documentación justificativa de los gastos asociados a las mismas. Este nivel de descentralización dificulta la adecuada contabilización del gasto y su posterior control. A 31 de diciembre de 2016, el número de Unidades Orgánicas de Gasto ascendía a 3.456, de las que 3.213 correspondían, básicamente, a proyectos de investigación, contratos externos o cursos financiados con aportaciones externas. El cuadro adjunto muestra la evolución de los gastos de funcionamiento e inversiones reales gestionados por este tipo de unidades en los últimos ejercicios:
Retraso en la aprobación del Presupuesto y del Informe Económico.
El Consejo de Gobierno, aprobó el Proyecto de Presupuesto del ejercicio 2016 el 4 de febrero de 2016 y el Consejo Social, aprobó el Presupuesto el 17 de marzo de dicho año, cuando debería aprobarse antes del inicio del ejercicio. En cuanto al Informe Económico, el Consejo Social lo aprobó el 25 de octubre de 2017, superando el plazo previsto en el artículo 106.2 de la LSUV, que prevé que se realice en el primer semestre de cada año.
Remanente específico.
El remanente específico a 31 de diciembre de 2016 presentado por la UPV/EHU en el Informe Económico, es de 77,3 millones de euros, de los que el 37,4% corresponde al capítulo de «Gastos de funcionamiento» de programas de investigación, que recoge los contratos de investigación con financiación externa.
En la revisión de las partidas y programas que lo componen, se han detectado las siguientes deficiencias:
– Importes correspondientes a contratos externos recurrentes, que se van incrementando ejercicio a ejercicio, al exceder la financiación recibida al gasto ejecutado con cargo al contrato.
– Retenciones de ingresos por contratos externos (5%), destinadas a financiar gastos generales de la UPV/EHU que no se gastan y se incorporan automáticamente como remanente específico.
– Excesos de subvención pendientes de devolución, de los que no se cuenta con un detalle de la composición y la antigüedad del saldo.
– Remanentes correspondientes a proyectos antiguos (iniciados en ejercicios anteriores), para los que debería analizarse el estado de ejecución y la situación final del contrato, ya que, de acuerdo con el artículo 233.3 de los Estatutos de la UPV/EHU (en adelante los Estatutos), estos remanentes perderán su condición de específicos al término del ejercicio siguiente al de finalización de la actividad para la que fueron asignados.
El artículo 238 de los Estatutos establece que la UPV/EHU asegurará el control interno de sus gastos e ingresos, de acuerdo con los principios de legalidad, eficacia y eficiencia, a través del Servicio de Control Interno, que actuará con dependencia directa del Rector y autonomía funcional respecto de la Gerencia.
Los planes anuales de actuación del Servicio de Control Interno, contemplan una revisión limitada de gastos e ingresos de la UPV/EHU. Por ello, se recomienda reforzar el servicio de Control Interno y crear, con competencia sobre todas las Unidades Orgánicas de Gasto, una figura de intervención previa del gasto, con naturaleza, características y funciones similares a las del resto de entidades que cuentan con esta figura bajo la denominación o estructura que corresponda a su naturaleza.
– La UPV/EHU no informa en la Memoria de la Cuenta General del ejercicio 2016, sobre el importe dejado de percibir por el personal a su servicio como consecuencia de la supresión de la paga extra y adicional del mes de diciembre de 2012, en aplicación del RDL 20/2012 de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad. A 31 de diciembre de 2016, el importe pendiente de pago por este concepto asciende a 5,6 millones de euros, que ha sido abonado en su totalidad en 2017.
– El 3 de noviembre de 2016 el Consejo de Gobierno de la UPV/EHU aprobó la actualización de la RPT del PDI laboral y funcionario que no se ha publicado en el BOPV. La última publicación de la RPT del PDI es de 23 de julio de 2015.
III.2.– Contratación administrativa.
Deficiencias de los contratos analizados.
Se han analizado 18 expedientes de contratación adjudicados en 2016, cuyos valores adjudicados totalizan 10,8 millones de euros y 11 expedientes fiscalizados en años anteriores, cuya ejecución en el año 2016 ha sido de 18,5 millones de euros, destacando los siguientes aspectos:
– Durante 2016 se han adjudicado tres contratos de suscripción a publicaciones periódicas electrónicas (expedientes 6, 7 y 8), mediante el procedimiento negociado sin publicidad por exclusividad, a las editoriales que ostentaban los derechos de distribución de las mismas, por un total de 2,6 millones de euros. Sería recomendable que se documentase en el expediente el interés de dichas publicaciones electrónicas, frente a otras que puedan existir en el mercado.
– En ocho expedientes, adjudicados por 5,2 millones de euros (expedientes 4, 5, 10, 11, 13, 15, 17 y 18), el criterio precio se puntúa con una fórmula que parte de la proporción respecto al precio más bajo, por lo que asegura puntos por el mero hecho de presentar oferta, incluso cuando la oferta iguala el tipo, lo que desvirtúa este criterio e influye en la proporción porcentual a valorar mediante criterios por juicios de valor (artículo 150 TRLCSP).
– Tres expedientes, adjudicados por 1,9 millones de euros (expedientes 2, 13 y 15), no cumplen la exigencia de detallar de forma clara, precisa e inequívoca los límites y/o las condiciones exigidas para los modificados previstos (artículo 106 TRLCSP).
– En cuatro expedientes, adjudicados por 2 millones de euros (expedientes 2, 10, 13 y 15), el cálculo del valor estimado es incorrecto (artículo 88 TRLCSP), porque no se incluyen los posibles modificados y en uno de ellos tampoco la valoración de la prestación del mantenimiento.
– En tres expedientes, adjudicados por 2,1 millones de euros (expedientes 2, 4 y 5), el desarrollo del criterio de adjudicación «mejoras» es insuficiente tanto en la carátula como en los pliegos (artículo 150 TRLCSP).
– En el expediente de suscripción a las publicaciones periódicas electrónicas de la editorial Springer, adjudicado por 699.562 euros (expediente 7), la revisión de precios prevista en pliegos, al no vincularse a costes, no se acomoda a la DA 88 de la LGPE.
– En seis expedientes, adjudicados por 14,6 millones de euros y ejecutados en 2016 por 8,2 millones de euros (expedientes 2, 20, 21, 24, 26 y 29), no consta el acta de recepción de las adjudicaciones realizadas en base al acuerdo marco (artículo 222.2 TRLCSP).
– En un expediente de servicios adjudicado por 1,5 millones de euros (expediente 17), el criterio de adjudicación que valora la planificación y organización del trabajo en una fase previa a la fase de prestación del servicio, ha supuesto la valoración del conocimiento del anterior adjudicatario, al tener en cuenta que, en ese caso, no resulta necesaria la participación de técnicos de la UPV en dicha fase previa.
– En el expediente de mantenimiento y puesta al día de back corporativo, adjudicado por procedimiento negociado sin publicidad, por 543.465 euros (expediente 14), la memoria justifica que este servicio solo puede ser realizado por el adjudicatario de las aplicaciones. Recomendamos que se valore la posibilidad de licitar la adquisición/renovación de las aplicaciones conjuntamente con el mantenimiento.
Por último, cabe resaltar que dada la dispersión de las unidades orgánicas de gasto resulta necesario que la UPV/EHU refuerce la supervisión de la ejecución del gasto, a fin de que las adquisiciones y prestaciones tengan una adecuada cobertura legal y no se supere, de hecho, el importe de las adjudicaciones.
– A lo largo del ejercicio 2016 se han realizado una serie de adquisiciones de bienes y servicios de naturaleza similar por un total de 2,2 millones de euros, que consideramos que se debería analizar, identificando suministros que pueden homologarse y servicios que son previsibles, por lo que su contratación podría realizarse en un único procedimiento.
– La UPV/EHU ha ejecutado, durante 2016, 14 expedientes para la prestación de servicios públicos, que suponen utilización de bienes de dominio público, que no fueron otorgados por tiempo determinado (artículos 23 y 278 TRLCSP y artículos 72 LPE y 93 de LPAP). Además, no consta un estudio económico administrativo que justifique las prestaciones y/o el precio del contrato (artículos 183 RLCAP y 87 TRLCSP), ni el acta de puesta a disposición de los bienes, firmada por la UPV/EHU y el contratista (artículo 69.4 LPE).
– En la revisión de los convenios de colaboración firmados por la UPV/EHU en el ejercicio 2016 hemos detectado que cuatro convenios establecen en sus cláusulas que los mismos se entenderán tácitamente prorrogados por periodos anuales sin fijar una duración determinada.
III.3.– Otros.
– En relación con la información requerida por la Ley 15/2010, de 5 de julio, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales y aplicando el RD 635/2014, de 25 de julio, por el que se desarrolla la metodología de cálculo del período medio de pago a proveedores de las Administraciones Públicas, la UPV/EHU cumple con el periodo medio de pago de las operaciones comerciales durante el ejercicio 2016. No obstante, 286 pagos realizados por importe de 1,1 millones de euros incumplen el artículo 216, punto 4 del TRLCSP, referido a los plazos de pago.
IV.– Análisis financiero y estabilidad presupuestaria.
IV.1.– Análisis financiero.
Cuentas de la UPV/EHU.
La evolución financiera durante los últimos ejercicios ha sido la siguiente:
Resultado corriente.
Los gastos corrientes disminuyen respecto al ejercicio 2015, en 4,3 millones de euros (1,1%), fundamentalmente, por la disminución de los gastos de funcionamiento en 4,6 millones de euros.
Los ingresos corrientes de 2016 se incrementan en 11 millones de euros, principalmente por las transferencias corrientes del Gobierno Vasco que se incrementan en 2,9 millones de euros y las del Estado en 9,3 millones de euros.
El resultado corriente pasa de un beneficio de 8,2 millones de euros en 2015, a uno de 23,5 millones de euros en 2016.
Operaciones de capital.
En el ejercicio fiscalizado se incrementan los ingresos por transferencias de capital, respecto al ejercicio 2015 (45,8%) y las inversiones reales, disminuyen un 26,7%, resultando un déficit en 2016, de 11 millones de euros, que se ha financiado con el superávit de las operaciones corrientes.
La UPV/EHU no ha recurrido al endeudamiento en el ejercicio 2016. De hecho, el endeudamiento vuelve a disminuir en 2016, por sexto año consecutivo.
En 2016, se incrementan el remanente específico y el remanente para gastos generales respecto al ejercicio 2015.
El aumento del resultado corriente se debe, fundamentalmente, al incremento de las transferencias corrientes. Asimismo, la disminución del déficit por operaciones de capital se debe, principalmente, a la reducción de las inversiones realizadas. Por lo tanto, la capacidad inversora de la UPV/EHU no ha mejorado significativamente y la ejecución futura de inversiones depende de la capacidad de obtener financiación, bien por subvenciones de capital o por acudir a nuevo endeudamiento.
IV.2.– Estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.
El artículo 81 de la LOU exige, en su apartado 2.º, que los presupuestos de las universidades y sus liquidaciones hagan una referencia expresa al cumplimiento de los principios de equilibrio y sostenibilidad financieros.
Conviene señalar que la Intervención General de la Administración del Estado ha definido que la UPV/EHU forma parte del Sector Administraciones Públicas de la CAPV. Las CCAA de la UPV/EHU para el año 2016 contienen un apartado específico relativo a esta materia, en el que se concluye que «la liquidación del presupuesto correspondiente al ejercicio 2016 de la UPV/EHU cumple con los principios de equilibrio y sostenibilidad financiero.
V.1.– UPV/EHU.
V.2.– Fundaciones.
V.2.1.– Fundación museo vasco de la historia de la medicina y de las ciencias.
V.2.2.– Fundación cursos de verano de la UPV/EHU.
ALEGACIONES QUE FORMULA LA UPV/EHU A LOS RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN REFERIDOS AL EJERCICIO 2016
En virtud de lo señalado en la Ley 1/1988 de 5 de febrero del Tribunal Vasco de Cuentas Públicas, la Universidad del País Vasco / Euskal Herriko Unibertsitatea formula las alegaciones contenidas en este documento.
La estructura organizativa de la Universidad en la que se suman como gestores económicos los Centros Académicos, Departamentos, Servicios, así como las personas encargadas de los proyectos de investigación y de los contratos, tiene como característica fundamental disponer de un sistema muy descentralizado, lo que permite a las personas gestoras, investigadoras y promotoras de proyectos disponer de herramientas ágiles y eficaces aunque esto conlleva la dificultad del control y es en este punto donde se está realizando el mayor esfuerzo de normalización y homogeneización de procesos. En este sentido la colaboración del Tribunal Vasco de Cuentas Públicas ha permitido la paulatina mejora de los procesos administrativos y contables.
A continuación, se presentan las alegaciones siguiendo el orden del informe.
1.– En 2016 la UPV/EHU ha abonado 672.888 euros en concepto de complementos y equiparaciones retributivas no contempladas en el RD 1086/1989, de 28 de agosto, sobre retribuciones del profesorado universitario.
Se trata de complementos que, pese a no estar contemplados en el RD 1086/1989 de agosto, sobre retribuciones del profesorado universitario, se han abonado porque han sido aprobados por Junta de Gobierno y, en algunos casos, por el Consejo Social atendiendo a exigencias docentes e investigadoras surgidas en cada momento.
2.– El PDI con contrato laboral temporal a 31 de diciembre de 2016 supera el límite del 40% de la plantilla docente, establecido en el artículo 48.5 de la LOU, en la redacción dada por la LOMLOU.
Tal y como apuntamos en las alegaciones al informe del ejercicio 2015, lo manifestado por el Tribunal Vasco de Cuentas Públicas es cierto en números globales o absolutos. Ahora bien, no cabe leer dichos números sin tomar en consideración las siguientes cuestiones:
La Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades, establece lo siguiente en su artículo 48, apartados 4.º y 5.º:
«4.– El personal docente e investigador contratado, computado en equivalencias a tiempo completo, no podrá superar el 49 por ciento del total de personal docente e investigador de la universidad. No se computará como profesorado contratado a quienes no impartan docencia en las enseñanzas conducentes a la obtención de los Títulos oficiales así como al personal propio de los institutos de investigación adscritos a la universidad y de las escuelas de doctorado».
5.– El personal docente e investigador con contrato laboral temporal no podrá superar el 40 por ciento de la plantilla docente.
A su vez, la Ley 3/2004, de 125 de febrero, del Sistema Universitario Vasco, desarrolla, en su artículo 15, lo anteriormente establecido. Así:
«Porcentaje de personal docente e investigador contratado.
1.– A los efectos de lo establecido en la legislación básica, el cómputo porcentual del personal docente e investigador contratado en relación al perteneciente a los cuerpos de funcionarios universitarios se efectuará conforme a los siguientes criterios:
a) Se calculará tomando como referencia toda la universidad, es decir, la plantilla total de las relaciones de puestos trabajo, incluidas las plazas vacantes, sin perjuicio de las excepciones que reglamentariamente puedan fijarse.
b) El cómputo se hará en equivalencia a tiempo completo, ponderando la incidencia del profesorado a tiempo parcial.
c) No se computará como profesoras o profesores contratados a quienes no impartan docencia en las enseñanzas oficiales conducentes a la obtención de los títulos oficiales. Tampoco se computará en dicho porcentaje el personal propio de los institutos de investigación adscritos a la universidad, las investigadoras e investigadores vinculados y las profesoras y profesores asociados a que se refiere la disposición adicional 12.ª de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades.»
Por otra parte, la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, establece lo siguiente en su artículo 105 apartado 2.º:
«2.– Los conciertos podrán establecer, asimismo, un número de plazas de profesores asociados que deberá cubrirse por personal asistencial que esté prestando servicios en la institución sanitaria concertada. Este número no será tenido en cuenta a los efectos del porcentaje de contratados que rige para las universidades públicas».
Igual previsión se recoge también en la DA Duodécima de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades y en la Claúsula sexta del concierto sanitario UPV/EHU Osakidetza. (BOPV de 9 de enero de 2009).
Es decir, la legislación vigente poco o nada dice respecto a cómo contar el personal que presta servicios con un contrato temporal o permanente, pero no parece descabellado aplicar los mismos criterios establecidos en la normativa trascrita para calcular el porcentaje del personal contratado.
En dos expedientes, adjudicados por 1,8 y 1,4 millones de euros (expedientes 21 y 24), el importe facturado supera al presupuesto máximo anual en 118.215 euros y 267.585 euros, respectivamente, alterándose las condiciones esenciales de la licitación y adjudicación (artículo 107 del TRLCSP).
Con carácter previo indicar que la mención que realiza el TVCP al artículo 107 del TRLCSP, se refiere a modificaciones no previstas en la documentación que rige la licitación. Se trata de acuerdos marco, y se reproduce lo que se alegó en el Informe de fiscalización del ejercicio 2015:
«El ius variandi se refiere al poder de modificación unilateral del objeto del contrato que ostenta la Administración, no obstante, en todo caso, el poder de modificación está sometido en cuanto a su ejercicio, a límites tanto de carácter formal, como de carácter material. En el TRLCSP se contemplan dos tipos de modificaciones, las que se encuentran previstas en el pliego o en el anuncio de licitación, y las no previstas en estos documentos, estableciendo regímenes, límites y procedimientos distintos para cada uno de ellas.
El TRLCSP prevé en su artículo 106 la modificación convencional del contrato, esto es, la posibilidad de modificar sus términos siempre y cuando se observen rigurosamente las condiciones preestablecidas en este precepto. Al respecto señala el precepto que «Los contratos del sector público podrán modificarse siempre que en los pliegos o en el anuncio de licitación se haya advertido expresamente de esta posibilidad y se hayan detallado de forma clara, precisa e inequívoca las condiciones en que podrá hacerse uso de la misma, así como el alcance y límites de las modificaciones que pueden acordarse con expresa indicación del porcentaje del precio del contrato al que como máximo puedan afectar, y el procedimiento que haya de seguirse para ello».
Además, tal y como contempla el artículo 88.1 TRLCSP «En el caso de que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 106, se haya previsto en los pliegos o en el anuncio de licitación la posibilidad de que el contrato sea modificado, se considerará valor estimado del contrato el importe máximo que este pueda alcanzar, teniendo en cuenta la totalidad de las modificaciones previstas.»
Expediente 21.
En el punto 39 de la carátula del PCAP se contempla:
«39.– Cláusulas adicionales relativas al procedimiento: (...)
La UPV/EHU, de acuerdo con las necesidades que se presenten en los centros, solicitará a la empresa adjudicataria aquellos elementos que precise. Esto es, la Universidad no asumirá un compromiso sobre el número mínimo o máximo de unidades que deba solicitar a la adjudicataria durante la vigencia del contrato.
La UPV/EHU, de acuerdo con sus necesidades, podrá modificar el contrato, reduciendo o ampliando el número de centros y dependencias en los que se realice el suministro, por el mismo precio del contrato, dentro del plazo contractual y siempre respetando los requisitos y límites legales. También se podrá contratar el suministro de nuevos productos de naturaleza análoga a la del objeto del contrato, previo acuerdo de las partes».
En el punto 12 de la carátula del PCAP se contempla lo siguiente:
« (...) durante la vigencia del acuerdo marco pueden ampliarse o reducirse los puntos de entrega, extremo que se comunicará a la empresa adjudicataria del Lote correspondiente.
En el caso de que la Universidad lo estime necesario, se podrá proceder motivadamente a la retirada de algún tanque de almacenamiento señalado en el lote 2.
Las presentaciones se realizarán con sujeción a lo siguiente: instalación, montaje y puesta a punto del tanque, así como entrega del producto en el espacio y ubicación señalados a continuación:
Lote 1: centros de la UPV/EHU de los 3 Campus que lo soliciten.
Lote 2: la ubicación de los tanques de almacenamiento es la señalada en el Anexo del Pliego Técnico.
Lote 3: Centros de la UPV/EHU de los 3 Campus que lo soliciten.
Lote 4: Facultad de Ciencia y Tecnología, Barrio Sarriena s/n, Leioa 48940».
No obstante, y en el hipotético supuesto de que el TVCP pueda estar aludiendo a lo regulado en la Disposición Adicional 34.ª del TRLCSP, en relación los contratos de suministros y de servicios con presupuesto limitativo, se arguye cuanto se recoge en los párrafos que siguen.
Previamente es necesario resaltar que el objeto del contrato de referencia es un suministro por precio unitario y que, en estricto cumplimiento del mandato legal contenido en el artículo 9.3 apartado a) del TRLCSP, su adjudicación se efectuó de acuerdo con las normas previstas en el Capítulo II del Título II del Libro III para los acuerdos marco celebrados con un único empresario.
Expuesto lo anterior cabe plantearse si la Disposición Adicional 34.ª del TRLCSP resulta de aplicación a los acuerdos marco o no.
Al respecto debe tomarse en consideración lo señalado por la Comisión Consultiva de Contratación Administrativa de la Junta de Andalucía, en el Informe 2/2015, de 15 de julio, sobre el contrato de suministro de tracto sucesivo por precio unitario regulado en el artículo 9.3.a) del TRLCSP.
La Intervención General de la Junta de Andalucía somete a opinión de la Comisión, entre otras cuestiones, si la Disposición Adicional 34.ª del TRLCSP es de aplicación al acuerdo marco o únicamente a los contratos derivados de estos, y, en caso de que no sea preceptiva la tramitación de los contratos derivados, en qué supuestos es aplicable el contenido de la citada Disposición.
La Comisión informa al respecto lo que se transcribe a continuación: (...)
«3.– La tercera cuestión se plantea con respecto a si la disposición adicional trigésima cuarta del TRLCSP es de aplicación a los acuerdos marco o únicamente a los contratos basados en este.
Establece la disposición adicional trigésima cuarta del TRLCSP, a cuyo tenor literal:
En los contratos de suministros y servicios que tramiten las Administraciones Públicas y demás entidades del sector público con presupuesto limitativo, en los cuales el empresario se obligue a entregar una pluralidad de bienes o a ejecutar el servicio de forma sucesiva y por precio unitario, sin que el número total de entregas o prestaciones incluidas en el objeto del contrato se defina con exactitud al tiempo de celebrar este, por estar subordinadas las mismas a las necesidades de la Administración, deberá aprobarse un presupuesto máximo.
En el caso de que, dentro de la vigencia del contrato, las necesidades reales fuesen superiores a las estimadas inicialmente, deberá tramitarse la correspondiente modificación. A tales efectos, habrá de preverse en la documentación que rija la licitación la posibilidad de que pueda modificarse el contrato como consecuencia de tal circunstancia, en los términos previstos en el artículo 106 de esta Ley. La citada modificación deberá tramitarse antes de que se agote el presupuesto máximo inicialmente aprobado, reservándose a tal fin el crédito necesario para cubrir el importe máximo de las nuevas necesidades».
Esta disposición fue introducida por la disposición final decimotercera de la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas, en cuyo preámbulo se dispone que:
«La disposición final decimotercera modifica el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre para incorporar una nueva disposición adicional trigésima cuarta que explicita que, en los contratos ejecutados aportando de forma sucesiva bienes y servicios de precio unitario, las demandas de la Administración que sobrepasen el presupuesto máximo que fue objeto de licitación para adjudicar el contrato, tendrán el tratamiento de modificaciones previstas en la documentación que rige la licitación de dicho contrato.»
Esta disposición adicional trigésima cuarta del TRLCSP es fiel reflejo de lo expuesto anteriormente sobre la falta de conexión entre el contrato de suministro y el acuerdo marco como sistema para la racionalización de la contratación de las Administraciones Públicas, ya que la misma se refiere exclusivamente a un contrato de suministro con esas características y a un «presupuesto máximo que fue objeto de licitación para adjudicar el contrato», sin hacer mención alguna a los acuerdos marco.
Por tanto, parece claro que esta disposición no es de aplicación a los acuerdos marco sino a los contratos de suministro y más cuando en el borrador del Anteproyecto de Ley de Contratos del Sector Público se mantiene la misma y desaparece la mención a los acuerdos marco en la regulación de este tipo del contrato de suministro.
En este sentido, se ha pronunciado el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, en la resolución no 88/2014, de 5 de febrero de 2014, recursos no 1026/2013, 1028/2013 y 1038/2013:
«El siguiente alegato de todos los recurrentes se refiere al supuesto incumplimiento de la disposición adicional 34 del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público que es de aplicación, a su entender, al presente procedimiento ya que entró en vigor al día siguiente de su publicación (Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas). Con independencia de la aplicabilidad temporal de la citada norma hay de nuevo que traer a colación algo que ya se ha dicho en fundamentos jurídicos anteriores. Los pliegos que se impugnan y que rigen la selección por procedimiento abierto se refieren a un Acuerdo marco y no a un contrato de suministro.
El Acuerdo marco es definido como un sistema de racionalización técnica de la contratación pública y no como un contrato de suministro por lo que difícilmente puede aplicársele la disposición adicional citada que se refiere única y exclusivamente a los contratos de servicios y de suministro».
El objeto de los contratos de referencia son suministros por precio unitario y que, en estricto cumplimiento del mandato legal contenido en el artículo 9.3 apartado a) del TRLCSP, su adjudicación se efectuó de acuerdo con las normas previstas en el Capítulo II del Título II del Libro III para los acuerdos marco celebrados con un único empresario. Por tanto, no resulta controvertido afirmar que el suministro de tracto sucesivo por precio unitario, queda configurado como una modalidad de contrato de suministro, presentando una característica específica impuesta por el TRLCSP por cuanto la adjudicación de este se efectuará de acuerdo con las normas previstas para los acuerdos marco celebrados con un único empresario, entre ellas las reglas relativas al establecimiento del valor máximo estimado del contrato (en adelante VME).
A este respecto son numerosos los pronunciamientos doctrinales que han tratado de dilucidar si el VME de los acuerdos marco constituye el límite cuantitativo para los contratos derivados y es unánime la conclusión de que los acuerdos marco no tienen que incluir el presupuesto del/de los contratos, conclusión lógica puesto que no existe un límite de contratos ni de importes a contratar derivados de un acuerdo marco (el valor estimado no funciona como límite). Cabe citar en primer lugar el Informe 17/2012 de 20 de noviembre de 2012, de la Junta Consultiva de Contratación del Estado, que concluye que el VME del acuerdo marco no supone un techo jurídico y económico que no se puede superar.
«En consecuencia, su función [la del valor estimado] es distinta a la del presupuesto. Este concepto es un concepto tradicional en el Derecho español sobre contratación pública que alude al límite máximo de gasto que en virtud del contrato puede comprometer el órgano de contratación. [...] Su finalidad es concretar el importe máximo de gasto inicial previsto del contrato y atender a su cobertura con el correspondiente crédito que ha de existir en cuantía suficiente. La consecuencia de lo anterior es que el presupuesto ha de fijarse en todos aquellos contratos o negocios que impliquen directa e inmediatamente gasto, pero no en los que no concurre tal circunstancia, como es el caso de los acuerdos marco. El acuerdo marco no tiene límite cuantitativo de gasto, ya que no tiene presupuesto al no implicar obligación económica alguna, sin perjuicio de las estimaciones que se contengan en el expediente a los efectos de justificar la celebración de un acuerdo marco para satisfacer ciertas necesidades públicas y someterlo o no al régimen de los contratos sujetos a regulación armonizada».
En igual sentido, la Junta Consultiva de Contratación de Baleares, en su Informe 9/2013, señala con contundencia y claridad que «El valor estimado de los acuerdos marco no constituye un límite cuantitativo para el conjunto de los contratos derivados del mismo y, por tanto, es posible que estos contratos derivados superen conjuntamente el valor máximo estimado del acuerdo marco».
A tal interpretación responde, asimismo, el reciente Informe de la Intervención General de la Comunidad de Madrid de 13 de marzo de 2017 relativo a los acuerdos marco, que acoge la opinión manifestada en el Informe 17/2012, de 20 de noviembre, de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Estado, y del que se extracta el siguiente párrafo:
«En los acuerdos marco se incluirá su «valor estimado». El valor estimado es un concepto comunitario que determina, especial aunque no exclusivamente, los contratos que están sujetos a regulación armonizada (los denominados contratos SARA). Según el artículo 88.8 del TRLCSP «Para los acuerdos marco y para los sistemas dinámicos de adquisición se tendrá en cuenta el valor máximo estimado, excluido el Impuesto sobre el Valor Añadido, del conjunto de contratos contemplados durante la duración total del acuerdo marco o del sistema dinámico de adquisición.» Por tanto, el valor estimado del acuerdo marco opera en la fase de preparación y adjudicación del expediente de contratación del acuerdo marco en cuanto a umbral de la publicidad comunitaria, y en su caso, para el régimen de recursos».
Sobre los excesos de facturación referidos, como se trata de Acuerdos Marco, téngase por reproducida la alegación realizada en el punto anterior («importe facturado supera al presupuesto máximo anual»), la cual contrarresta la observación, máxime si se tiene en cuenta la singularidad que presenta la UPV/EHU en cuanto a la descentralización del gasto.
La Fundación Cursos de Verano, ha adquirido bienes y servicios por importe de 366.948 euros, sin respetar los principios de publicidad y concurrencia.
En el año 2015 la UPV/EHU decide cambiar la organización de la Dirección de la Fundación; además de crear los cargos académicos (Director/a, Subdirector/a, Secretario/a), se contrata un/a Administrador/a General. Esta última figura no existía hasta la fecha y las limitaciones anteriores no permitieron a la Fundación avanzar en determinados aspectos de la gestión.
A partir de la incorporación del nuevo equipo de Dirección, se toman medidas para actualizar la gestión de la Fundación.
Entre otras medidas y en lo que respecta a este asunto:
● En 2016 no se disponía de un instrumento de publicidad como es el perfil del contratante: en 2016 se crea la página web y se genera el perfil del contratante.
● Se aprobaron las instrucciones internas de contratación en marzo 2016, y las mismas, han sido, además, objeto de adaptación a la nueva Ley 9/2017 de conformidad a la Disposición Transitoria Quinta de la misma.
● Agencia de Viajes:
– Se llevaba trabajando con una agencia de viajes desde hace mucho tiempo y no se dispuso del tiempo suficiente para preparar el concurso para la Edición del 2016 por iniciar su organización con un año de antelación. La Fundación trabaja por Edición y su actividad se concentra entre junio y septiembre.
– Se sacó a concurso para la Edición 2017 respetando los requisitos de publicidad y concurrencia.
● Catering:
– Como en el caso de la agencia de viajes, se llevaba trabajando con esta empresa desde hace mucho tiempo y no se dispuso del tiempo suficiente para preparar el concurso para la Edición del 2016. La Fundación trabaja por Edición y su actividad se concentra entre junio y septiembre.
– La situación del Palacio Miramar -sede de los Cursos de Verano- era inestable; lleva tiempo con un proyecto de renovación/ viabilidad en estudio y este hecho generaba incertidumbre sobre los servicios a prestar en el mismo. Parecía que el Palacio iba a sacar a concurso su propio servicio de catering por lo que se decide hacer invitación a 3 para cada Edición a partir del 2017 porque no dio tiempo a hacerlo para 2016. En este momento, dado que se está alargando la toma de decisión respecto al futuro del Palacio, se ha decidido sacar a concurso para 5 años con una cláusula que contemple esta circunstancia.
– El volumen en 2017 y 2018 ha sido inferior al de 2016 al facturar directamente los catering de congresos a los patrocinadores. (2017: 42.037,81 / 2018: 67.076,31).
– En este momento, dado que se está alargando la toma de decisión respecto al futuro del Palacio, se ha decidido sacar a concurso para 5 años con una cláusula por si el Palacio Miramar u otras sedes disponen de un catering en exclusiva.
● Desarrollo de la plataforma de gestión.
– En 2015 se piden 5 ofertas. Sí hubo concurrencia, simplemente no hubo publicidad.
– No se conocía el alcance real del desarrollo de la plataforma ni el presupuesto que podríamos disponer. Se planteó el proyecto a 5 empresas y solo 1 presentó una oferta que se aceptó. A partir de ahí, al ser un desarrollo ad hoc, se ha ido desarrollando según disponibilidad presupuestaria y ahora estamos con la asistencia técnica.
● Imagen corporativa y campaña 2016.
– Se contrataron distintos servicios en relación a la imagen corporativa y la campaña de 2016 según se iba viendo la necesidad; conceptos e importes diferentes.
– Se fue haciendo según disponibilidad presupuestaria y necesidad.
La Universidad sí dispone de sistemas de control y detalle individualizado de todas las aplicaciones presupuestarias que conforman el remanente específico. No obstante, es en la incorporación de algunas de estas partidas en las que pueden existir diferentes criterios a la hora de valorar su incorporación al ejercicio siguiente.
La Universidad dispone de fichas de cada libro que conforma su patrimonio bibliográfico desde su inicio. A partir de la implantación de la Contabilidad Financiera se requiere la valoración de sus fondos bibliográficos, y desde ese momento, se realiza como un proceso más de contabilidad, adicional al registro del patrimonio bibliográfico. Anteriormente no fue necesario ya que el inventario valorado no forma parte de la Contabilidad Presupuestaria.
A través del régimen de modificaciones presupuestarias se dotaron en el presupuesto de 2016, créditos por 12,6 millones de euros que, al cierre del ejercicio, se mantenían a nivel de capítulo, sin asignarse a partidas presupuestarias concretas. Su desglose es el siguiente:
Esta forma de proceder se debe a que en el momento de asignar los fondos procedentes de proyectos de investigación se desconoce la partida presupuestaria concreta desde la que se va a realizar el gasto, aunque sí está definido el capítulo.
Cuando se contabiliza el gasto, se realiza en el concepto presupuestario correspondiente, por lo que el gasto queda recogido en su concepto debido.
El Consejo de Gobierno aprobó el Proyecto de Presupuesto del ejercicio 2016 el 4 de febrero de 2016 y el Consejo Social aprobó el Presupuesto el 17 de marzo de dicho año, cuando debería aprobarse antes del inicio del ejercicio. En cuanto al Informe Económico, el Consejo Social lo aprobó el 25 de octubre de 2017, superando el plazo previsto en el artículo 106.2 de la LSUV, que prevé que se realice en el primer semestre de cada año.
El retraso en la aprobación de los presupuestos de la CAPV conlleva que no se dispusiera de los datos necesarios para la elaboración del presupuesto de la UPV/EHU en el plazo reglamentario.
El 3 de noviembre de 2016 el Consejo de Gobierno de la UPV/EHU aprobó la actualización de la RPT del PDI laboral y funcionario que no se ha publicado en el BOPV. La última publicación de la RPT del PDI es de 23 de julio de 2015.
El 14 de diciembre de 2017, el Consejo de Gobierno de la UPV/EHU aprobó la actualización de la RPT del PDI laboral y funcionario que no se ha publicado en el BOPV.
Durante 2016 se han adjudicado tres contratos de suscripción a publicaciones periódicas electrónicas (expedientes 6, 7 y 8), mediante el procedimiento negociado sin publicidad por exclusividad, a las editoriales que ostentaban los derechos de distribución de las mismas, por un total de 2,6 millones de euros. Sería recomendable que sé documentase en el expediente el interés de dichas publicaciones electrónicas, frente a otras que puedan existir en el mercado.
Expedientes 6, 7 y 8.
Indicar que se adquieren estas publicaciones y no otras por la peculiaridad de la UPV/EHU, como institución consagrada a la Educación Superior y a la Investigación que requiere de las mismas para poder desarrollar sus actividades y su contratación se insta desde la Biblioteca Universitaria que depende del Vicerrectorado de Investigación quien recaba las inquietudes del PDI.
Tres (expedientes, adjudicados por 1,9 millones de euros (expedientes 2, 13 y 15), no cumplen la exigencia de detallar de forma clara, precisa e inequívoca los límites y/o las condiciones exigidas para los modificados previstos (artículo 106 TRLCSP).
Con carácter previo indicar que la mención que realiza el TVCP al artículo 106 del TRLCSP, se refiere a modificaciones previstas en la documentación que rige la licitación:
«Los contratos del sector público podrán modificarse siempre que en los pliegos o en el anuncio de licitación se haya advertido expresamente de esta posibilidad y se hayan detallado de forma clara, precisa e inequívoca las condiciones en que podrá hacerse uso de la misma, así como el alcance y límites de las modificaciones que pueden acordarse con expresa indicación del porcentaje del precio del contrato al que como máximo puedan afectar, y el procedimiento que haya de seguirse para ello.
A estos efectos, los supuestos en que podrá modificarse el contrato deberán definirse con total concreción por referencia a circunstancias cuya concurrencia pueda verificarse de forma objetiva y las condiciones de la eventual modificación deberán precisarse con un detalle suficiente para permitir a los licitadores su valoración a efectos de formular su oferta y ser tomadas en cuenta en lo que se refiere a la exigencia de condiciones de aptitud a los licitadores y valoración de las ofertas».
Expediente 2.
Es una prórroga del Acuerdo Marco cuya licitación tuvo lugar en junio de 2012, por lo que no procede realizar valoraciones de la configuración inicial del expediente.
En el ejercicio 2016, lo que habría que fiscalizar es la tramitación de la renovación y la adjudicación de los contratos basados en el Acuerdo Marco en dicho ejercicio.
No obstante, indicar que en los documentos que rigen la licitación no hay una previsión de modificación en los términos del artículo 106 del TRLCSP, ni en los PCAP del expediente, ni en el anuncio de licitación se incluye previsión alguna de modificación convencional del contrato por cuanto que se optó por no ejercitar la potestad prevista legalmente, que como toda opción está sujeta a la libre facultad de accionarla o no.
Solo en el punto 3 de la carátula del PCAP, señala que:
«Al tratarse de un acuerdo marco, no se establece presupuesto de licitación. A título informativo indicar que el gasto orientativo anual es de 165.289,26 euros + 34.710,74 euros de IVA, resultando un importe total de 200.000 euros que correspondería a obras, y el mantenimiento dependerá de las averías. Durante la vigencia del acuerdo marco anterior, no ha habido reparaciones que acometer.
El citado presupuesto es orientativo y no supone un compromiso de gasto anual, ya que dependerá de las necesidades existentes en cada periodo.
Al estar el precio fijado por unidades de ejecución el gasto efectivo está condicionado por las necesidades reales de la Administración que, por tanto, no queda obligada a demandar una determinada cuantía de unidades, ni a gastar la totalidad del presupuesto».
Sirva como alegación la ya realizada para los expedientes 21 y 24.
Expediente 13.
En el punto 18.1 de la carátula del PCAP prevé entre las obligaciones del contratista, la de comunicar, de forma inmediata, cualquier modificación legal o reglamentaria que afecte al mantenimiento contratado.
En el 18.2: «La UPV/EHU se reserva el derecho de solicitar aclaraciones de tipo técnico, convocar visitas adicionales a los Centros, así como solicitar modificaciones tras la revisión de la documentación remitida por la empresa contratista».
En el 18.4: «Los cambios que afecten a las instalaciones actuales o las nuevas instalaciones de que pudiera dotarse el Campus de Gipuzkoa, durante la vigencia del contrato o sus prórrogas, podrán ser objeto de modificación del contrato. En el supuesto de ampliación de los equipos incluidos en el mantenimiento, los costes de las ampliaciones se sujetarán a los precios de la adjudicación».
Ni en los PCAP del expediente referido ni en el anuncio de licitación se incluye previsión alguna de modificación convencional del contrato por cuanto que se optó por no ejercitar la potestad prevista legalmente, que como toda opción está sujeta a la libre facultad de accionarla o no.
En cuatro expedientes, adjudicados por 2 millones de euros (expedientes 2, 10, 13 y 15), el cálculo del valor estimado es incorrecto (artículo 88 TRLCSP), porque no se incluyen los posibles modificados y en uno de ellos tampoco la valoración de la prestación del mantenimiento.
Indicar con carácter previo que el concepto «valor estimado» se utiliza como referencia para delimitar ciertos aspectos del régimen jurídico del procedimiento de contratación, en concreto:
– Para determinar los contratos sujetos a regulación armonizada.
– El régimen de publicidad de las licitaciones.
El expediente es una prórroga del Acuerdo Marco cuya licitación tuvo lugar en junio de 2012, por lo que no procede realizar valoraciones de la configuración inicial del expediente.
No obstante, indicar que tiene un VE superior al que le correspondería, según la estimación realizada de gasto anual por el objeto del contrato y la duración del Acuerdo de 3 años, más la prorroga prevista de un año más.
Sobre que no se contemplan posibles modificados, se reitera lo que concluye la Junta Consultiva de Contratación de Baleares, en su Informe 9/2013, al señalar con contundencia y claridad que «El valor estimado de los acuerdos marco no constituye un límite cuantitativo para el conjunto de los contratos derivados del mismo y, por tanto, es posible que estos contratos derivados superen conjuntamente el valor máximo estimado del acuerdo marco.» y la alegación realizada sobre el ius variandi.
En el caso que nos ocupa, a los efectos del procedimiento de adjudicación y de la publicidad de la licitación, no ha supuesto infracción pues tanto el procedimiento como la publicidad se ajustaron a lo previsto en el artículo 142 del TRLCSP.
Expediente 10.
En este caso la modificación contemplada en el punto 18 de la carátula del PCAP se establece en los siguientes términos:
18.1.– Modificación del contrato.
«En caso de que durante la vigencia del contrato disminuyera o se incrementase el n.º de usuarios/as, se tendrá en cuenta como precio, los ofertados por la empresa adjudicataria, siempre con el límite máximo del 10% establecido en la TRLCSP para las modificaciones contractuales.»
El VE del punto 21 de la carátula del PCAP corresponde a la duración inicial de 24 meses de contrato y la posible prórroga de 12 meses más. No se ha incluido el 10%, pero a los efectos del procedimiento de adjudicación y de la publicidad de la licitación, no ha supuesto infracción pues tanto el procedimiento como la publicidad se ajustaron a lo previsto en el artículo 142 del TRLCSP.
El VE del punto 21 de la carátula es correcto, corresponde a la duración inicial de 12 meses y la prórroga de otros 12 meses el. No se contempla posible modificación del contrato. A los efectos del procedimiento de adjudicación y de la publicidad de la licitación, no ha supuesto infracción pues tanto el procedimiento como la publicidad se ajustaron a lo previsto en el artículo 142 del TRLCSP.
El VE del punto 21 de la carátula del PCAP corresponde a la duración inicial de 3 años de contrato y la posible prórroga de 3 años más. No se contempla posible modificación del contrato. A los efectos del procedimiento de adjudicación y de la publicidad de la licitación, no ha supuesto infracción pues tanto el procedimiento como la publicidad se ajustaron a lo previsto en el artículo 142 del TRLCSP.
En tres expedientes, adjudicados por 2,1 millones de euros (expedientes 2, 4 y 5), el desarrollo del criterio de adjudicación «mejoras» es insuficiente tanto en la carátula como en los pliegos (Artículo 150 TRLCSP).
Este expediente es una prórroga del Acuerdo Marco cuya licitación tuvo lugar en junio de 2012, por lo que no procede realizar valoraciones de la configuración inicial del expediente. En el ejercicio 2016, lo que habría que fiscalizar es la tramitación de la renovación y la adjudicación de los contratos basados en el Acuerdo Marco en dicho ejercicio. (Ver nota del TVCP/HKEE al final del documento).
En el expediente de suscripción a las publicaciones periódicas electrónicas de la Editorial Springer, adjudicado por 699.562 euros (expediente 7), la revisión de precios prevista en pliegos, al no vincularse a costes, no se acomoda a la DA 88 de la LGPE.
Se trata de un contrato privado de los previstos en el artículo 20 TRLCSP, conforme al cual «tendrán la consideración de contratos privados los celebrados por una Administración Pública que tengan por objeto la suscripción a revistas, publicaciones periódicas y bases de datos...» Y añade que se regirán, en cuanto a su preparación y adjudicación, en defecto de normas específicas, por la citada ley y sus disposiciones de desarrollo, aplicándose supletoriamente las restantes normas de derecho administrativo o, en su caso, las normas de derecho privado, según corresponda por razón del sujeto o entidad contratante. En cuanto a sus efectos y extinción, estos contratos se regirán por el derecho privado.
No hay que perder de vista la Disposición adicional novena del TRLCSP, en cuanto a preparación y adjudicación:
«Normas especiales para la contratación del acceso a bases de datos y la suscripción a publicaciones.
1.– La suscripción a revistas y otras publicaciones, cualquiera que sea su soporte, así como la contratación del acceso a la información contenida en bases de datos especializadas, podrán efectuarse, cualquiera que sea su cuantía siempre que no tengan el carácter de contratos sujetos a regulación armonizada, de acuerdo con las normas establecidas en esta Ley para los contratos menores y con sujeción a las condiciones generales que apliquen los proveedores, incluyendo las referidas a las fórmulas de pago. El abono del precio, en estos casos, se hará en la forma prevenida en las condiciones que rijan estos contratos, siendo admisible el pago con anterioridad a la entrega o realización de la prestación, siempre que ello responda a los usos habituales del mercado.
2.– Cuando los contratos a que se refiere el apartado anterior se celebren por medios electrónicos, informáticos o telemáticos, los entes, organismos y entidades del sector público contratantes tendrán la consideración de consumidores, a los efectos previstos en la legislación de servicios de la sociedad de la información y comercio electrónico».
Por tanto se han de tener en cuenta esas particularidades y lo previsto en la carátula del expediente, en la que de manera expresa se indica: «Ha de tenerse en cuenta a este respecto el carácter privado del contrato así como los usos del mercado habituales en la contratación de este tipo de productos, y, en lo que respecta a las condiciones en las que se procederá a la prórroga para el año siguiente se señala que serán acordadas por mutuo acuerdo entre la UPV/EHU y la contratista en el primer trimestre del año, si bien, en tanto no se concluyan estas, se mantendrán los pactos dimanantes de la presente contratación.
También debe señalarse que la prórroga de mismo implicaría una actualización de los contenidos objeto del contrato y que ello supondría:
– Un incremento del precio a determinar bajo los límites establecidos por el TRLCSP de hasta un 10% del importe base del año 2016.
– La emisión de nuevas licencias de uso por parte de la Editorial.
Sin perjuicio de lo anterior, se deja constancia de que la prórroga del contrato en ningún caso afectará a los elementos o características básicas del mismo, las cuales permanecerán inalterables, de conformidad con lo previsto en el artículo 23 TRLCSP».
La disposición Adicional 88 de la Ley General de Presupuestos del Estado de 2014 a la que se refiere el TVCP indica que, en caso de que proceda la revisión, deberá reflejar la evolución de los costes, pero prosigue indicando que tal revisión resultará de aplicación a la aprobación de sistemas de revisión de tarifas o valores monetarios aplicables a la gestión de servicios públicos cualquiera que sea la modalidad de prestación, directa o indirecta, por la que se haya optado, y el contrato que nos ocupa no es de gestión de servicios públicos.
En seis expedientes, adjudicados por 14,6 millones de euros y ejecutados en 2016 por 8;2 millones de euros (expedientes 2, 20, 21, 24, 26 y 29), no consta el acta de recepción, de las adjudicaciones realizadas en base al acuerdo marco (artículo 222.2 TRLCSP).
Este expediente es una prórroga del Acuerdo Marco cuya licitación tuvo lugar en junio de 2012, por lo que no procede realizar valoraciones de la configuración inicial del expediente.
No obstante indicar que según el Informe 19/2013, de 25 de septiembre, de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de la Comunidad Autónoma de Aragón sobre la duda que se suscita a si resultan de aplicación a los contratos menores las previsiones de los artículos 222.2 y 222.4 TRLCSP, relativas a la recepción y liquidación de los contratos.
En relación con la naturaleza del contrato menor, esta Junta Consultiva ya tuvo ocasión de analizarla con ocasión de la emisión de su Informe 16/2012, de 19 de septiembre. En él se señalaba:
«El contrato menor, configurado como un procedimiento simplificado en la propia Exposición de Motivos de la Ley de Contratos del Sector Público, viene definido como aquel contrato de importe inferior a 50.000 euros, en el caso de contratos de obras, o a 18.000 euros en el resto de contratos, ambos antes de IVA, en los que su precio no puede ser objeto de revisión, ni tener una duración superior a un año ni prorrogarse, cuyo expediente y formalización solo exigirá la aprobación del gasto y la incorporación al mismo de la factura correspondiente, y, en el caso de las obras además, el presupuesto de las mismas.
Por tanto, la finalidad del contrato menor es posibilitar a las Administraciones Públicas una rápida satisfacción de aquellas necesidades que, por su escasa cuantía y duración temporal, resulte necesario adjudicar de manera directa a cualquier empresario con capacidad de obrar y que cuente con la habilitación profesional necesaria para realizar la prestación, a través de un procedimiento sencillo y ágil, en el que se excepción en los principios de publicidad y concurrencia.»
La regulación reglamentaria de los contratos menores viene recogida en el artículo 72 RGLCAP, que establece que: «1. En los contratos menores podrá hacer las veces de documento contractual la factura pertinente, que deberá contener los datos y requisitos establecidos en el Real Decreto 2402/1985, de 18 de diciembre, por el que se regula el deber de expedir y entregar factura que incumbe a los empresarios y profesionales (En la actualidad derogado por el Real Decreto 1619/2012, de 30 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento por el que se regulan las obligaciones de facturación).
En todo caso, la factura deberá contener las siguientes menciones: a) Número y, en su caso, serie. La numeración de las facturas será correlativa. b) Nombre y apellido o denominación social, número de identificación fiscal y domicilio del expedidor. c) Órgano que celebra el contrato, con identificación de su dirección y del número de identificación fiscal. d) Descripción del objeto del contrato, con expresión del servicio a que vaya destinado. e) Precio del contrato. f) Lugar y fecha de su emisión. g) Firma del funcionario que acredite la recepción».
Por tanto, para esta tipología de contratos, se ha simplificado el procedimiento, de tal manera que el expediente estará conformado por la aprobación del gasto por el órgano competente y la factura correspondiente, englobándose en ese acto la liquidación del contrato. La lógica nos lleva a concluir que al tratarse de un procedimiento simplificado y ágil, el formalismo que prevé el artículo 222.2 TRLCSP parece estar pensado para aquellos contratos que por su cuantía, gocen de cierta entidad, para los cuales sí se exige un acto formal de recepción o conformidad, con asistencia en su caso del representante de la intervención, y que en los contratos menores este acto se sustituiría por la firma del funcionario acreditando la conformidad con la prestación».
Es decir, no consta el acta de recepción de cada contrato (pedido) basado en el Acuerdo Marco por cuanto que, en sintonía con lo expuesto en el informe anteriormente transcrito, se entiende debidamente cumplida la obligación de dejar constancia de la ejecución satisfactoria de la prestación mediante la suscripción de la conveniente factura y albarán, documento habitual del tráfico mercantil, dejando constancia fehaciente la Administración, de este modo, que lo que se ha entregado o prestado es conforme a lo pactado.
A la finalización del plazo de duración del acuerdo, se suscribirá la correspondiente acta de aprobación con objeto de dar cumplimiento al trámite previsto en el artículo 222.4 del TRLCSP, esto es, proceder a la liquidación del contrato.
Expediente 20.
Se trata de la conclusión de un acuerdo marco cuyo objeto es un suministro de tracto sucesivo por precio unitario, y, con arreglo a los términos establecidos tanto en el pliego de prescripciones técnicas como en los pliegos de cláusulas administrativas particulares el objeto de los contratos derivados son pedidos de suministro realizados en función de las necesidades de los laboratorios y departamentos de investigación a lo largo del período de duración del acuerdo.
Se da por reproducida la alegación realizada para el expediente 2 sobre esta misma deficiencia, y el Informe 19/2013, de 25 de septiembre, de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de la Comunidad Autónoma de Aragón 19/2013, de 25 de septiembre, de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de la Comunidad Autónoma de Aragón.
Con carácter previo, indicar que según el artículo 9.3 del TRLCSP, considerarán contratos de suministro aquellos en los que el empresario se obligue a entregar una pluralidad de bienes de forma sucesiva y por precio unitario sin que la cuantía total se defina con exactitud al tiempo de celebrar el contrato, por estar subordinadas las entregas a las necesidades del adquirente y que la adjudicación de estos contratos se efectuará de acuerdo con las normas previstas en el Capítulo II del Título II del Libro III para los acuerdos marco celebrados con un único empresario.
El hecho de que si bien el título del expediente es «Suministro de mobiliario de laboratorio e instalaciones necesarias para centros del Vicerrectorado de Campus de Bizkaia» y no aparezca el término «Acuerdo marco» no descarta que lo sea, pues el artículo citado así lo establece y la configuración del expediente, tanto la carátula como el PPT (sus precios unitarios, y el régimen de pedidos que se establece), así lo acredita. Basta citar el unánimemente admitido principio de irrelevancia del nomen iuris, también denominado principio de «primacía de la realidad» que significa que «las cosas son lo que son y no lo que las partes dicen que son».
En consecuencia, la explicación sobre las actas de recepción serían las mismas que las indicadas para los casos de los acuerdos marco. Se da por reproducida la alegación realizada para el expediente 20 sobre esta misma deficiencia, y el Informe 19/2013, de 25 de septiembre, de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de la Comunidad Autónoma de Aragón 19/2013, de 25 de septiembre, de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de la Comunidad Autónoma de Aragón.
Además, la obligación del contratista se extiende hasta que concluya el plazo de garantía ofertada, 20 años, luego concluye el 13-08-2034.
Expediente 26.
Se trata de la conclusión de un acuerdo marco cerrado con un único empresario por cada lote, cuyo objeto es un suministro de tracto sucesivo por precio unitario, y, con arreglo a los términos establecidos tanto en el pliego de prescripciones técnicas como en los pliegos de cláusulas administrativas particulares el objeto de los contratos derivados son pedidos de suministro realizados en función de las necesidades de los laboratorios y departamentos de investigación a lo largo del período de ejecución del contrato, y, que, no superan los 18.000,00 euros (IVA excluido) en ningún caso.
El artículo 222 del TRLCSP alude al cumplimiento de los contratos y recepción de la prestación exigiendo un acto formal y positivo de recepción o conformidad de la prestación. Esta norma hay que conjugarla con la agilidad y flexibilidad que se pretende con los contratos menores, de tal manera que no suponga un obstáculo para su tramitación, que viene determinada por la escasa cuantía de los mismos.
Por tanto, se reproduce la alegación realizada para el expediente 20 sobre esta misma deficiencia, y el Informe 19/2013, de 25 de septiembre, de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de la Comunidad Autónoma de Aragón 19/2013, de 25 de septiembre, de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de la Comunidad Autónoma de Aragón.
Se da por reproducida la alegación anterior.
En un expediente de servicios adjudicado por 1,5 millones de euros (expediente 17), el criterio de adjudicación que valora la planificación y organización del trabajo en una fase previa a la fase de prestación del servicio, ha supuesto la valoración del conocimiento del anterior adjudicatario, al tener en cuenta que, en ese caso, no resulta necesaria la participación de técnicos de la UPV en dicha fase previa.
Expediente 17.
La condición de ser la empresa que da el servicio, le sitúa en una posición de inicio distinta a la que tiene una empresa que se dispone a dar el servicio por primera vez ya que las condiciones en las que puede plantear el servicio son distintas, sin entrar a valorar si son mejores o peores.
Siendo los criterios a evaluar del ámbito subjetivo, no puede considerarse que la empresa que prestaba servicios haya tenido una ventaja merecedora de la máxima puntuación, sino que en la evaluación de la oferta presentada en cada uno de los ámbitos ha conseguido una mejor puntuación, teniendo en cuenta:
● el coste en horas/recurso humano que supone para la universidad la transferencia de conocimiento para conseguir llegar a la situación de partida.
● el conocimiento del entorno y las herramientas a utilizar para dar el servicio.
● la forma de implementar las mejoras ofrecidas.
A lo largo del ejercicio 2016 se han realizado una serie de adquisiciones de bienes y servicios de naturaleza similar por un total de 2,2 millones de euros, que consideramos que se debería analizar, identificando suministros que pueden homologarse y servicios que son previsibles, por lo que su contratación podría realizarse en un único procedimiento.
Es la propia dispersión de las unidades orgánicas de gasto que el TVCP señala, la que imposibilita la adecuada supervisión y agregación, no obstante lo cual se están arbitrando las medidas correctoras oportunas.
En cuanto a los excesos de facturación a los que se refiere el 2.º cuadro del apartado A.14.2, dado que se trata de Acuerdos Marco, téngase por reproducida la alegación realizada en el apartado A.14.1, la cual contrarresta la observación, máxime si se tiene en cuenta la singularidad que presenta la UPV/EHU en cuanto a la descentralización del gasto.
La UPV/EHU ha ejecutado, durante 2016, 14 expedientes para la prestación de servicios públicos, que suponen utilización de bienes de dominio público, que no fueron otorgados por tiempo determinado (artículos 23 y 278 TRLCSP y artículos 72 LPE y 93 de LPAP). Además, no consta un estudio económico administrativo que justifique las prestaciones y/o el precio del contrato (artículos 183 RLCAP y 87 TRLCSP), ni el acta de puesta a disposición de los bienes, firmada por la UPV/EHU y el contratista (artículo 69.4 LPE).
Se ha de señalar que no cabe tomar como referencia para la fiscalización parámetros y conceptos de una normativa posterior a la que están sujetos los contratos. Se solicita se suprima la observación, ya que los terceros a los que se refiere son contratistas de la UPV/EHU, adjudicatarios de procedimientos de contratación tramitados conforme a la normativa que en el momento resultaba de aplicación. Así, de la relación transcrita en el último cuadro del apartado A.14.2, los nueve primeros expedientes están sujetos a la normativa anterior de contratos.
En la revisión de los convenios de colaboración firmados por la UPV/EHU en el ejercicio 2016 hemos detectado que cuatro convenios establecen en sus cláusulas que los mismos SE entienden tácitamente prorrogados por periodos anuales sin una duración determinada.
En el apartado A.14.2 no se identifican los convenios a los que se refiere la observación. Si se trata de convenios suscritos antes de la entrada en vigor de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, se reproduce la alegación ya efectuada con ocasión de la fiscalización del ejercicio de 2015:
Hasta la promulgación de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (BOE n.º 236, de 2 de octubre de 2015) no existía, normativamente establecida, ninguna previsión específica relativa a la vigencia de los convenios. Es la mencionada Ley la que, al regular el contenido de los convenios, establece reglas claras en cuanto a su ámbito temporal de vigencia. El artículo 49 dice en su letra h):
«Artículo 49.– Contenido de los convenios.
Los convenios a los que se refiere el apartado 1 del artículo anterior deberán incluir, al menos, las siguientes materias:
h) Plazo de vigencia del convenio teniendo en cuenta las siguientes reglas:
1) Los convenios deberán tener una duración determinada, que no podrá ser superior a cuatro años, salvo que normativamente se prevea un plazo superior.
2) En cualquier momento antes de la finalización del plazo previsto en el apartado anterior, los firmantes del convenio podrán acordar unánimemente su prórroga por un periodo de hasta cuatro años adicionales o su extinción».
La Ley no establece que las prórrogas hayan de ser expresas, no proscribe la prórroga tácita o presunta. Cierto es que los principios generales que rigen la actividad administrativa optan preferentemente por la constancia escrita, lo que conlleva que en numerosas ocasiones lo aconsejable sea la prórroga expresa, pero, ciertamente, cabe la prórroga tácita, si así se establece en el convenio.
Dado, por tanto, que la mencionada Ley entró en vigor en octubre de 2016 (al año de su publicación en el BOE), las conclusiones en cuanto a los convenios citados en el borrador de informe son claras:
● Por lo que se refiere al ejercicio de 2015 no cabe oponer ninguna tacha relativa a la vigencia o a las prórrogas tácitas de los convenios referenciados.
● No obstante lo anterior, la Universidad ya ha manifestado a las entidades convenientes su intención de acordar la suscripción de nuevos convenios –o, en su caso, la incorporación de la oportuna adenda a los vigentes convenios– en los que se prevea una duración de cuatro años desde octubre de 2016 hasta octubre de 2020, y una posibilidad de prórroga de cuatro años más.
Por cuanto antecede, se solicita que en el informe de fiscalización del ejercicio de 2016 se omita cualquier mención a los convenios referenciados en el borrador de informe.
El aumento del resultado corriente se debe, fundamentalmente, al incremento de las transferencias corrientes. Asimismo, la disminución del déficit por operaciones de capital se debe, principalmente, a la reducción de las inversiones realizadas. Por lo tanto, la capacidad inversora de la UPV/EHU no ha mejorado significativamente y la ejecución futura de las inversiones depende de la capacidad de obtener financiación, bien por subvenciones de capital o por acudir a nuevo endeudamiento.
Esta conclusión no refleja el esfuerzo realizado desde la Universidad en racionalizar y contraer en lo posible los gastos del ejercicio. Es por eso que se produce una reducción significativa en todos los capítulos de gasto, a excepción del correspondiente a los gastos de personal.
NOTA DEL TVCP/HKEE:
El expediente analizado por el TVCP es el adjudicado en noviembre de 2016, no la prórroga del adjudicado en 2012, como se dice en la alegación.
El Lehendakari defiende la "independencia" del Tribunal Vasco de Cuentas Públicas y lo sitúa como "pilar fundamental" del autogobierno vasco"
ACUERDO del Pleno del Tribunal Vasco de Cuentas Públicas de aprobación definitiva del Informe de las Cuentas de las Entidades Locales de la CAPV 2016, adoptado en sesión de 28 de febrero de 2019.