Source: http://smith.pl/pl/artykuly/raport-ocena-praktyk-wyboru-firm-skladujacych-mieso
Timestamp: 2019-06-26 12:04:39+00:00
Document Index: 83563547

Matched Legal Cases: ['art. 3', 'art. 4', 'art. 5', 'art. 27', 'art. 37', 'art. 61', 'art. 61', 'art. 61']

Raport: OCENA PRAKTYK WYBORU FIRM SKŁADUJĄCYCH MIĘSO | Centrum im. Adama Smitha
nr-08-raport_mieso.pdf
Na podstawie zebranych informacji można z dużym prawdopodobieństwem stwierdzić, że państwowe rezerwy mięsa nie są optymalne co do asortymentowego składu – należy więc w możliwie najkrótszym czasie zaprzestać gromadzenia ich w postacie zajmujących większą powierzchnię oraz wymagających dalszego przetworzenia zamrożonych półtusz wieprzowych, a w znacznie większym stopniu rezerwy należy tworzyć z przechowywanego zamrożonego mięsa drobnego lub konserw mięsnych.
Ponadto sygnały prasowe oraz informacje pochodzące od producentów wskazują, że rezerwy państwowe mięsa mogłyby być tworzone po niższych kosztach, gdyby Agencja Rezerw Materiałowych stosowała przejrzyste procedury zakupu – szacowane oszczędności mogłyby sięgać 15 – 20% obecnych kosztów utrzymywania rezerw. Nieprzejrzystość działań ARM sprawia, że pojawiają się wątpliwości co do bezstronności decyzji zakupowych oraz przypuszczenia o faworyzowaniu jednych, a dyskryminowaniu innych zakładów.
Agencja Rezerw Materiałowych, na podstawie zapisów o ochronie tajemnicy państwowej, dokonuje części zakupów z pominięciem prawa zamówień publicznych. Fakt ten sprzyja pojawianiu się wskazanych już wątpliwości co do respektowania zasady równości konkurencji. Funkcjonowanie ARM powinno być w maksymalnym stopniu objęte wymogami prawa zamówień publicznych, a informacje o działalności agencji powinny być w szerszym stopniu dostępne opinii publicznej. Bez spełnienia tego warunku podważona może być i demokratyczna legitymizacja jej działań, i jej ekonomiczna efektywność.
Nasza analiza wskazuje, że działania ARM nie są obojętne dla funkcjonowania rynku mięsa w Polsce, lecz że w istotny sposób zakłócają go. Jest oczywiste, że zakłócenia te destabilizują mechanizm rynkowy oraz zmniejszają dobrobyt społeczny.
Państwowe rezerwy materiałowe mają w Polsce podwójną funkcję: mobilizacyjną oraz gospodarczą. W warunkach otwartej gospodarki rynkowej zbyteczne są znaczne państwowe rezerwy gromadzone „na cele gospodarcze”, gdyż same podmioty rynkowe tworzą je, dbając o niezakłócony przebieg swojej działalności, a wielość krajowych i zagranicznych dostawców umożliwia szybkie pozyskiwanie brakujących dóbr przez każdego potrzebującego.
Członkostwo Polski w UE sprawia, że w sytuacji nadzwyczajnej konieczności można korzystać z rezerw państwowych innych krajów. Pożądane jest stworzenie procedur funkcjonowania sieci rezerw państw członkowskich UE, gdyż gwarantowany dostęp do rezerw innych państw znacznie zmniejszy niezbędny poziom rezerw danego kraju.
Celowość utrzymywania rezerw w danej wielkości oraz w danym składzie asortymentowym powinna zostać poddana analizie przez zewnętrznych ekspertów, gdyż istnieje uzasadnione przypuszczenie, że zarówno wielkość, jak i sposób zarządzania rezerwami obecnie nie są ani skuteczne, ani ekonomicznie efektywne.
Warszawa, 23 stycznia 2008 roku
Państwowe rezerwy materiałowe w otwartej gospodarce rynkowej: rezerwy mięsa
Każdy działający podmiot (przedsiębiorstwo, obywatel) dba o rytmiczny (lub w najmniejszym stopniu zakłócony) przebieg swojej działalności oraz o zaspokajanie swoich potrzeb. Jeśli produkuje, świadczy usługi lub handluje, to dąży do tego, aby proces produkcji, przebieg świadczenia usług lub dostawy zostały wykonane bez niepotrzebnych przerw i problemów.
Wydaje się więc rozsądne, aby każdy podmiot zgromadził i posiadał pewien zapas (rezerwę) ważnych materiałów na wypadek nieoczekiwanych szoków (zakłóceń), tak, aby czerpać z tych rezerw, gdy stają się niezbędne po to, aby utrzymać lub przywrócić ciągłość konsumpcji, produkcji lub świadczenia usług.
Jest racjonalne, aby zapasy pozostawały we właściwej proporcji do prawdopodobieństwa pojawienia się zakłócenia oraz do skali strat, które zagrożenie to mogłoby spowodować. Rezerwy (zapasy) powinny więc być tworzone na wypadek realnych (o wystarczająco wysokim prawdopodobieństwie zajścia) zagrożeń, gdyż ich budowanie i utrzymywanie wymaga poniesienia nakładów, a koszty te pochłaniają zasoby, które mogłyby zostać przeznaczone na inne użyteczne (lub zyskowne) działania. Dobrze zasady te rozumieją przedsiębiorstwa, które, doceniając konieczność zapobiegania zakłóceniom funkcjonowania płynącym z nieoczekiwanych okoliczności, a równocześnie mając świadomość kosztów tworzenia i utrzymywania zapasów, starają się, aby rezerwy tworzone i zarządzane były zgodnie z koncepcją just in time – to znaczy uzupełniane były do poziomu niezbędnego minimum. W świecie rozbudowanych połączeń komunikacyjnych i transportowych oraz wielości potencjalnych dostawców przedsiębiorstwa mogą zapewnić sobie ciągłość funkcjonowania, ograniczając zapasy do poziomu uznawanego jeszcze 20-30 lat temu za poziom zagrażający przetrwaniu. Nadmierne zapasy to dodatkowe koszty i niższa efektywność!
Istnieje niewątpliwe podobieństwo pomiędzy przyczynami tworzenia rezerw przez przedsiębiorstwa (gospodarstwa domowe) a przyczynami tworzenia ich przez państwo, chociaż nie jest to podobieństwo zupełne. Państwa nie powinny być podmiotami uczestniczącymi w normalnym funkcjonowaniu rynkowej produkcji dóbr i usług, lecz jednostkami dostarczającymi dóbr publicznych, a gromadzone przez nie rezerwy powinny być budowane z myślą o nadzwyczajnych (ale prawdopodobnych) sytuacjach, w których nastąpić może kompletne (zagrażające życiu części ludności) załamanie podaży rynkowej.
Współczesne państwa w demokratycznej wspólnocie społeczeństw Zachodu, podobnie jak przedsiębiorstwa w gęstej sieci relacji rynkowych, nie muszą gromadzić wielkich rezerw, gdyż mogą skorzystać z zakupu i szybkiego dostarczenia dóbr, które w sposób niezakłócony oferowane są na rynkach państw sąsiedzkich lub stanowią ich rezerwy państwowe. Wielość dostawców oraz „głębokość” rynków sprawia, że rezerwy można zmniejszać (jeśli nie całkowicie eliminować) bez istotnego osłabienia bezpieczeństwa życia obywateli. We współczesnej gospodarce, a w szczególności w ramach UE, „bezpieczeństwo” w mniejszym stopniu zależy od wielkości rezerw zgromadzonych przez każdy kraj „w pojedynkę”, co od stopnia i siły powiązań pomiędzy rynkami, dostawcami i państwami.
II. Cele tworzenia rezerw państwowych
Rezerwy państwowe mogą być traktowane jako rodzaj kolektywnego ubezpieczenia na wypadek nadzwyczajnych i zagrażających zbiorowości zdarzeń. Owe zdarzenia i sytuacje kryzysowe mogące pojawić się we wszystkich regionach świata, niezależnie od rozwoju poziomu gospodarczego, technicznego i organizacyjnego to najczęściej: powodzie, pożary, trzęsienia ziemi, dyslokacje ludności na skutek wojen czy konfliktów zbrojnych oraz pandemie wśród ludności lub zwierząt gospodarskich. Większość tych zagrożeń rzadko obejmuje terytorium całego kraju lub zakłóca gospodarkę w sposób zagrażający zaspokajaniu ważnych dla przeżycia potrzeb ludności. Normalnie funkcjonująca gospodarka rynkowa nieźle opanowuje takie szoki, a gospodarki Stanów Zjednoczonych, czy nawet Tajlandii bez większych zakłóceń poradziły sobie z tak tragicznymi zdarzeniami jak huragan Cathrina czy tsunami.
Do zagrożeń władze publiczne powinny więc podchodzić racjonalnie i wytrzymywać okresowo pojawiającą się presję obywateli, gdyż żądne sensacji media wyolbrzymiają prawdopodobieństwo zagrożeń, a mechanizm psychologiczny znany jako availability bias sprawia, że ludzie domagają się interwencji rządu w odpowiedzi na najświeższe, choć bardzo rzadkie, zagrożenia, o których informują media.
Nie oznacza to oczywiście, że nie powinny istnieć jakieś rezerwy na wypadek wystąpienia nadzwyczaj groźnych sytuacji. Z pewnością żywność, woda pitna i najpotrzebniejsze środki medyczne są tym, co jest potrzebne ludności do przetrwania i prowadzenia normalnej egzystencji. Owe rezerwy powinny być łatwo dostępne dla ludności w miejscu zagrożenia, a ponieważ zagrożenie jest w dużej mierze nieprzewidywalne, ważnej jest, aby istniała możliwość szybkiego dostarczenia takich potrzebnych materiałów. Łatwo uświadomić sobie, że szybkość dostarczania jest pochodną gęstości komunikacyjnej, a nie tylko dystansu geograficznego. W Unii Europejskiej istnieje więc silne uzasadnienie dla budowania rezerw z uwzględnianiem możliwości uzyskania dostępu do magazynów innych państw członkowskich.
III. Typy rezerw i ich zakładane funkcje
Polska ustawa z 30 maja 1996 roku o rezerwach państwowych w art. 3 dzieli rezerwy na:
1) rezerwy mobilizacyjne – służące realizacji zadań związanych z obronnością i bezpieczeństwem państwa, ze szczególnym uwzględnieniem potrzeb Sił Zbrojnych oraz bezpieczeństwa publicznego w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa państwa, a także w czasie podwyższania gotowości obronnej państwa oraz
2) rezerwy gospodarcze – służące w szczególności zaspokajaniu podstawowych surowcowych, materiałowych i paliwowych potrzeb gospodarki narodowej oraz utrzymaniu ciągłości zaopatrywania ludności kraju w podstawowe produkty rolne, produkty i półprodukty żywnościowe, produkty lecznicze i wyroby medyczne w okresach, o których mowa w pkt 1, a także eliminowaniu lub łagodzeniu zakłóceń w funkcjonowaniu gospodarki narodowej, wynikających z nieprzewidzianych zdarzeń i okoliczności oraz klęsk żywiołowych.
Ten pierwszy typ rezerw można z pewnością zaliczyć do rezerw służących zmniejszeniu zagrożeń dla egzystencji ludzi płynących z owych nadzwyczajnych zdarzeń. Drugi typ rezerw budzi wątpliwości, gdyż wydaje się być przeznaczony dla dokonywania interwencji w funkcjonowanie rynków. Owe interwencje są bowiem często podejmowane pod wpływem presji politycznej zainteresowanych grup i na ogół zwiększają, a nie zmniejszają stopień zakłóceń rynkowych. Warto zauważyć, że spadek (lub wzrost) cen jest sygnałem dla producentów lub konsumentów, a zakłócenie tego sygnału prowadzi do kulminacji skutków błędnych decyzji na podstawie zniekształconych sygnałów. Literatura ekonomiczna dobrze opisała, do jakich kolektywnych nieracjonalności prowadzi interwencja rządów na rynkach rolnych, a Wspólna Polityka Rolna UE jest książkową ilustracją tezy o nieefektywności interwencji rządowych.
Brak publicznej informacji na temat polityki tworzenia rezerw sprawia, że nie wiemy, w jakiej części rządowe rezerwy materiałowe w Polsce są rezerwami na cele mobilizacyjne, a w jakiej na tzw. cele gospodarcze. Nie wiemy także, czy proporcje te są odpowiednie (należy postulować znaczną eliminację rezerw gospodarczych).
IV. Organizacja i finansowanie tworzenia i utrzymywania rezerw
Utrzymywanie rezerw kosztuje niezależnie od tego, czy są to rezerwy gospodarstwa domowego, czy przedsiębiorstwa, czy też rezerwy państwowe. Jest więc niesłychanie ważne, aby rezerwy gromadzone były w najoszczędniejszy sposób, aby zakupy materiałów na potrzeby tworzenia rezerw dokonywane były, wtedy gdy ich cena jest niższa, a warunki rynkowe bardziej konkurencyjne, aby rezerwy były optymalnie rozlokowane na terytorium kraju oraz aby przechowywanie przebiegało po jak najniższych kosztach ich magazynowania.
Rezerwy państwowe są zazwyczaj finansowane ze środków budżetowych, gromadzone poprzez zakupy dokonywane przez wyspecjalizowaną agencję, przechowywane w magazynach tej agencji lub w magazynach podmiotów prywatnych, lecz pod ścisłym nadzorem agencji oraz zwiększane, zastępowane lub wycofywane zgodnie z decyzjami tej agencji. Zauważmy, że w wariancie tym całość kosztów tworzenia i utrzymywania rezerw ostatecznie ponosi podatnik, a wielkość tych kosztów zależy od sposobu zarządzania wyspecjalizowaną agencją, w tym od decyzji o tym, jaka część rezerw ma być przechowywana w magazynach własnych agencji (rezerwy mogą być przechowywane zarówno w magazynach własnych, jak i w obcych).
Za odmianę rezerw państwowych mogą zostać uznane rezerwy obowiązkowe tworzone i utrzymywane przez przedsiębiorstwa jako realizacja wymogów nałożonych przez ustawodawcę. W takim przypadku koszty ponosi przedsiębiorstwo i ostatecznie konsument płacący wyższą cenę za produkty (materiały, surowce) objęte obowiązkiem tworzenia rezerw. Działająca w imieniu państwa agencja kontroluje spełnianie wymogów ustawowych i karze przedsiębiorstwa, które ich nie spełniły. Rozwiązanie to ma pewne zalety (rząd unika bezpośrednich wydatków na budowę magazynów, zakup i utrzymywanie rezerw). Ma też sporo wad, w tym ryzyko nadmiernego obciążania przedsiębiorstw, wysokie koszty kontroli oraz groźbę nieoptymalnej konstrukcji struktury zapasów. Ilustracją tego wariantu mogą być rezerwy obowiązkowe paliw. Jeszcze w połowie lat 90. szacowano, że rezerwy paliw utrzymywane dobrowolnie przez przedsiębiorstwa w Polsce stanowiły wielkość około dwutygodniowego krajowego zapotrzebowania. Od końca lat 90. głównie pod wpływem zobowiązań wynikających z członkostwa w UE, poziom tych zapasów rośnie (w 2006 roku stanowił odpowiednik 73 dni konsumpcji krajowej), aby za kilka lat osiągnąć poziom 90 dni konsumpcji krajowej. Fakt, że są to zobowiązania nałożone przez regulację unijną nie czyni ich automatycznie celowymi, ze względu na wielkość, i efektywnymi ze względu na sposób zarządzania. Warto zauważyć, że paliwa, tak jak i mięso (o tym poniżej) nie są materiałem (produktem) całkowicie jednorodnym. Ustawodawca powinien więc doprecyzować strukturę asortymentową rezerw, czyli to czy rezerwy mają być utrzymywane w postaci ropy naftowej, czy też produktów rafinacji (benzyn, oleju napędowego etc.). Jeśli tego nie doprecyzuje, to przedsiębiorstwa wybiorą opcję tańszą (składowanie ropy naftowej), chociaż ropa naftowa nie nadaje się do natychmiastowego użycia dla potrzeb ludności. Jeśli ustawodawca nakazałby utrzymanie zapasów w postaci gotowych paliw, to koszty tego rozwiązania znacznie zwiększają koszty alternatywne i ostatecznie cenę rynkową paliw.
Wspomnieliśmy już, że agencja zarządzająca może ukarać przedsiębiorstwo za niewywiązywanie się z obowiązku utrzymywania rezerw na odpowiednim poziomie (obecnie Agencja Rezerw Materiałowych – może nałożyć karę w wysokości do 250 procent wartości brakujących rezerw). Kary muszą jednak być wiarygodne! I tak na przykład w październiku 2007 roku ARM nałożył na spółkę J&S Energy za brak 100 tys. ton ropy karę w wysokości 462 mln złotych. Kara w tej wysokości w oczywisty sposób nie jest adekwatna do skutków zaniedbania (zaniechania), J&S Energy odwołało się od tej decyzji, a Ministerstwo Gospodarki (i słusznie!) tę karę uchyliło.
Przykład paliw pokazuje, że w przypadku każdego rodzaju rezerw (w tym mięsa i produktów żywnościowych) istnieje wybór dotyczący ich uzasadnionej wielkości, szczegółowe składu (struktury asortymentowej), sposobu przechowywania i finansowania oraz polityki egzekwowania obowiązku tworzenia rezerw.
V. Specyfika mięsa jako rezerwy materiałowej
Przyjmując, że rezerwy państwowe tworzone są głownie na cele mobilizacyjne zwróćmy uwagę na specyficzne problemy związane z tworzeniem rezerw mięsa. Zgodnie z art. 4 ust. 2 Ustawy o rezerwach państwowych z 1996 roku minister właściwy do spraw gospodarki tworzy zapasy w zakresie:
surowców, materiałów i paliw;
produktów leczniczych i wyrobów medycznych w uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw zdrowia;
produktów rolnych, produktów i półproduktów żywnościowych w uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw rolnictwa.
Gromadzeniem, przechowywaniem i zarządzaniem rezerwami mięsa zajmuje się Agencja Rezerw Materiałowych. Gospodarka rezerwami mięsa ma swoją specyfikę wynikającą z tego, że mięso jest produktem łatwo psującym się. Konieczne jest więc, aby spełnione zostały następujące warunki:
- możliwość długoterminowego składowania bez żywieniowo istotnych zmian podstawowych składników,
- możliwość wykorzystania żywności po okresie przechowywania,
- wysoka wartość żywieniowa (w tym głównie kaloryczność) i akceptowalna jakość,
- możliwość spożycia bezpośredniego lub łatwość (szybkość) przygotowania posiłku,
- możliwie najmniejsza masa własna produktu,
- możliwie najniższy koszt produkcji i magazynowania.
W przeszłości dominującymi metodami magazynowania mięsa było solenie i/lub peklowanie oraz suszenie mięsa surowego lub solonego albo peklowanego. W przyszłości (trwają badania) do utrwalania żywności, w tym mięsa, być może będzie się wykorzystywać napromieniowywanie, suszenie sublimacyjne lub poddanie działaniu wysokiego ciśnienia.
W ciągu ostatnich kilkudziesięciu lat dominującą metodą magazynowania rezerw mięsa było i jest nadal jego przechowywanie w stanie zamrożonym (alternatywą jest składowanie konserw mięsnych).
Tworzenie rezerw mięsa wymaga odpowiedniej infrastruktury technicznej do produkcji i składowania, tak aby minimalizować zachodzące w podstawowych składnikach mięsa, tj. głównie w białkach i tłuszczu, zmiany, które decydują o maksymalnym dopuszczalnym okresie magazynowania i końcowej jakości produktu.
Efektywność (szybkość) zamrażania mięsa zależy miedzy innymi od współczynnika oddawania ciepła (tkanka mięśniowa jest dobrym przewodnikiem, tkanka tłuszczowa – złym), powierzchni i grubości warstwy zamrażanego mięsa oraz różnicy temperatury pomiędzy czynnikiem chłodzącym a wychładzanym mięsem. Pierwsze dwa z wymienionych czynników zależą od gatunku (wieprzowina, wołowina, jagnięcina itp.) i sposobu przygotowania mięsa do mrożenia. Trzeci zależy jedynie od zastosowanych środków technicznych, m.in. tuneli zamrażalniczych, systemu owiewowego, kontaktowego, immersyjnego itp. Tak jak w przypadku paliw ważne jest więc, jak zostanie skomponowany skład asortymentowy rezerw mięsa!
Żaden gatunek mięsa nie zapobiega zmianom histologicznych, które zachodzą nawet w zamrożonych produkcie. Dla skali tych zmian ważne jest, w jakim tempie będzie zamrażane mięso (wolne zamrażanie powoduje uszkodzenia błon komórkowych co po rozmrożeniu powoduje duży wyciek soku mięśniowego i ubytek masy). Nawet przy najlepiej przeprowadzonym zamrażaniu w trakcie składowania następuje ubytek masy przechowywanego mięsa. Pogorszeniu ulega także jego jakość, przy czym dla jakości mięsa po rozmrożeniu krytyczne znaczenie odgrywa proces rozmrażania. Rozmrażanie powinno się prowadzić w takich warunkach, w których możliwe jest najpełniejsze odtworzenie pierwotnych cech produktu. Niestety, nawet najlepszy sposób rozmrażania nie przywróci jakości utraconej częściowo podczas mrożenia i składowania. Wskaźnikiem tych niekorzystnych zmian jakościowych mięsa jest wielkość ubytków dochodząca w warunkach optymalnych (zamrażania, składowania i rozmrażania) do 5% masy mięsa. W przypadku odstępstw od poprawnych parametrów tych procesów, wielkość ubytków, zwłaszcza wycieku może wzrosnąć nawet do 12 –15%.
W wielu krajach świata do tworzenia państwowych rezerw mięsa najczęściej wykorzystywana jest wieprzowina. Wynika to z tradycji żywieniowej znacznej części ludności świata (w tym polskiej), wysokiej kaloryczności (znaczne przetłuszczenie śród- i międzymięśniowe), różnorodności posiłków z niego przyrządzanych oraz niższej ceny w porównaniu do wołowiny i jagnięciny.
VA. Zalety i wady przechowywanie półtusz wieprzowych
W praktyce mrożone mięso jest przechowywane albo jako półtusze wieprzowe, albo jako odkostnione elementy tusz wieprzowych lub mięsa drobnego (innym rozwiązaniem jest magazynowanie konserw sterylizowanych).
Składowanie zamrożonych półtusz wieprzowych utrudnione jest przez ich nieregularny kształt, który utrudnia ścisłe ułożenie w stosach, a wskutek tego zwiększa wymaganą objętość magazynów. Maksymalny okres prawidłowo składowanych zamrożonych półtusz wieprzowych nie powinien być dłuższy niż 12 miesięcy. Po zakończeniu magazynowania tusze wieprzowe mogą być wykorzystane do produkcji przetwórczej w zakładach macierzystych, sprzedane do innych zakładów lub poza granicę kraju. Na polskim rynku cena i jakość półtusz wycofanych z rezerw państwowych jest istotnie niższa niż półtusz wieprzowych chłodzonych. Niekiedy wycofane z rezerw państwowych zamrożone półtusze wieprzowe były przedmiotem eksportu do krajów „trzecich”.
VB. Zalety i wady składowania zamrożonych odkostnionych elementów tuszy wieprzowej
Składowanie zamrożonych odkostnionych elementów tuszy wieprzowej pozwala przechowywać mięso, z którego wyeliminowano około 30% masy składającej się z elementów o małej przydatności spożywczej i niskiej wartości ekonomicznej. Uzyskane w trakcie rozbioru i wykrawania odkostnione elementy tuszy wieprzowej pakowane są w folie z tworzyw syntetycznych, układane w formy lub kartony (z zachowanie tego samego asortymentu) i zamrażane owiewowo lub w aparatach kontaktowych. Kartony układa się na palety, a te ustawia się na regałach w komorze składowania. Dzięki mniejszej zawartości tłuszczu czas składowania mięsa w odkostnionych elementach może być nieco wydłużony, np. do 15 miesięcy. W trakcie składowania kartony z mięsem zajmują o około 30% mniej powierzchni w stosunku do składowania zamrożonych półtusz wieprzowych. Uwzględniając fakt, że z zamrażania wyeliminowano surowce uboczne i produkty o niskiej wartości żywieniowej (stanowiące około 30% masy tuszy), efekt zmniejszenia niezbędnej do składowania powierzchni wynosi około 50%.
VC. Zalety i wady przechowywania rezerw mięsnych w postaci sterylizowanych konserw mięsnych
Podobnie jak w przypadku odkostnionych elementów tuszy wieprzowej, w trakcie rozbioru i wykrawania tusz wieprzowych do mięsa drobnego (czyli kawałków mięsa nie większych niż 5 cm średnicy) eliminuje się surowce uboczne i produkty o niskiej wartości żywieniowej (stanowiące około 30% masy tuszy). Ponadto do kartonów o tej samej objętości można zapakować o około 10% masy więcej mięsa drobnego w porównaniu do odkostnionych elementów. Uwzględniając, że w trakcie składowania kartony z odkostnionymi elementami lub mięsem drobnym zajmują o około 30% mniej powierzchni w stosunku do składowania zamrożonych półtusz, łączny efekt oszczędności powierzchni składowania wynosi w stosunku do zamrożonych półtusz 55-60%, a w stosunku do zamrożonych elementów 10%.
VD. Zalety i wady przechowywania rezerw mięsnych w postaci sterylizowanych konserw mięsnych
Jeszcze większe oszczędności na kosztach przechowywania uzyskuje się, gdy rezerwy mięsne są gromadzone w postaci sterylizowanych konserw mięsnych. Ta forma konserwowania mięsa i przechowywania go jako rezerwy strategicznej była i jest bardzo szeroko wykorzystywana przez wojsko we wszystkich regionach świata. Amerykański „chopped pork”, rosyjska „tuszonka” czy polska „mielonka wieprzowa” są w pełni akceptowalnymi produktami, które mogą być składowane w temperaturze otoczenia przez okres kilku (najczęściej czterech) lat. Standardowa jakość żywieniowa, możliwość bezpośredniego spożycia, jednostkowe opakowanie o różnej gramaturze są wielkimi udogodnieniami zarówno w sytuacji kryzysowej, jak i po przekazaniu po okresie składowania jako rezerwy państwowe do sprzedaży detalicznej. Dodatkowym elementem jest możliwość jednoznacznego rozpoznanie konserw „zepsutych” w wyniku np. rozwoju mikroflory (wybrzuszenie wieczka i/lub denka, tj. tak zwany bombaż mikrobiologiczny). Wyższy koszt produkcji o około 10 – 15% (opakowania blaszane) jest równoważony przez znacznie niższe koszty składowania w temperaturze otoczenia.
Oceniając stosowane technologie konserwowania i praktyki składowania mięsa należy stwierdzić, że wymogi stawiane rezerwom państwowym w największym stopniu spełnia magazynowanie konserw mięsnych, a następnie składowanie mięsa drobnego oraz odkostnionych elementów. Zdecydowanie w najmniejszym stopniu wymagania te spełnia składowanie zamrożonych półtusz wieprzowych. Jest ono jednocześnie najdroższą dla budżetu państwa praktyką magazynowania państwowych rezerw mięsa. Należałoby więc oczekiwać, że struktura państwowych rezerw mięsa będzie odpowiadać tym racjonalnym kryteriom. Tak jednak nie jest w przypadku strategii tworzenia rezerw mięsa w Polsce!
VI. Informacyjne determinanty funkcjonowania podmiotu zarządzającego państwowymi rezerwami materiałowymi
Agencja zarządzająca rezerwami materiałowymi państwa obarczona jest odpowiedzialnością za stan ilościowy, finansowanie, wykorzystanie i rozmieszczenie rezerw gospodarczych. O swoich działaniach Agencja informuje ministra gospodarki, który raz w roku przedstawia Radzie Ministrów sprawozdanie o stanie rezerw materiałowych państwa. Wydatki związane z gospodarowaniem rezerwami są pokrywane ze środków budżetu państwa.
Chociaż zgodnie z art. 5 ust. 2 rezerwy mobilizacyjne są objęte badaniami statystycznymi prowadzonymi przez Główny Urząd Statystyczny, na zasadach i w trybie określonych w ustawie z 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej, to działania ARM są w dużym stopniu ukryte przed opinią publiczną na skutek obowiązywania tezy o strategicznym znaczeniu rezerw dla bezpieczeństwa kraju. Fakt ten rodzi szereg konsekwencji dla firm ubiegających się o zawarcie umowy z agencją. I tak na przykład osoby reprezentujące Zakład – Ubojnię biorącą udział w postępowaniu zmierzającym do zawarcia umowy w zakresie związanym z dostępem do informacji objętych tajemnicą służbową lub państwową oraz w jej wykonaniu, powinny spełniać wymogi nałożone ww. Ustawą i posiadać poświadczenie bezpieczeństwa osobowego, upoważniające do dostępu do informacji niejawnych o klauzuli „zastrzeżone” (ustawa z 22 stycznia 1999 roku o ochronie informacji niejawnych). Ponadto przesyłka zawierająca ofertę wstępną powinna być złożona zgodnie z Rozporządzeniem Prezesa RM z 29 września 2005 roku w sprawie trybu i sposobu przyjmowania, przewożenia, wydawania i ochrony materiałów zawierających informacje niejawne, a ARM w znanych nam „Warunkach zamkniętego, dwustopniowego przetargu na wybór Zakładów – Ubojni” z lutego 2007 roku zastrzega sobie prawo częściowego przyjęcia ofert, unieważnienia przetargu lub odstąpienia od niego bez podania przyczyn.Ograniczoność dostępu do informacji tworzy warunki dla decyzji arbitralnych i uznaniowych – decyzji, które nie mają demokratycznej legitymizacji i mogą być także zakwestionowane z punktu widzenia ekonomicznej efektywności.
Ograniczenie jawności z tytułu tajemnicy państwowej prowadzi do sytuacji, w której Prezes ARM może zakwalifikować wszystkie prowadzone postępowania w odniesieniu do rezerw gospodarczych mięsa jako podlegające w całości wyłączeniu spod trybu zamówień publicznych. Oznacza to, że weryfikacja trybu postępowania ARM w zakresie zakupu mięsa, zlecania jego składowania oraz sprzedaży części rezerw wymaga przejścia przez procedurę w trybie Ustawy o informacji publicznej (najpierw wystąpienie do Prezesa ARM z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, a w przypadku odmowy w drodze decyzji udostępnienia informacji w trybie publicznym, wystąpienie na drogę sądową ze skargą administracyjną w celu weryfikacji ścieżki postępowania również pod względem formalnoprawnym przez WSA i NSA). Podmioty zainteresowane działaniami ARM znajdują się w pewnej „próżni informacyjnej”: nie mają podstaw informacyjnych do oceny działań ARM, a chcąc stać się jej kontrahentami, muszą docierać do ARM z pismami o podanie terminu kolejnego przetargu na składowanie rezerw państwowych.
Nie kwestionujemy subiektywnej uczciwości i woli efektywnego działania wszystkich pracowników ARM, jednakże taki nieprzejrzysty sposób działania musi prowadzić do podejrzeń o sprzyjanie pewnym, a dyskryminowanie innych Zakładów. Brak otwartości informacyjnej prowadzi do sytuacji, w której oferty pewnych zakładów są kwestionowane jako „niewiarygodne” i „nierealistyczne” (sic!), gdyż oferują składowanie po rażąco niskiej cenie w porównaniu do cen podobnych zamówień. Wprawdzie na podstawie Dyrektywy Rady 93/36/EWG z 14 czerwca 1993 roku koordynującej procedury udzielania zamówień publicznych na dostawy i Dyrektywy Rady 92/50/EWG z 18 czerwca 1992 r. zamawiający ma prawo odrzucić ofertę, której koszt wydaje się nieproporcjonalnie niski w stosunku do zamówienia, uznając ją za dumpingową. Jednakże przed odrzuceniem takiej oferty jest zobowiązany dokonać wstępnej weryfikacji i dać możliwość oferentowi wykazania swojej rzetelności, żądając szczegółowego przedstawienia na piśmie jej istotnych elementów. Ponadto, jak stanowi art. 27 Dyrektywy 93/36 i odpowiednio art. 37 Dyrektywy 92/50, jeżeli w przypadku danego zamówienia, oferty są nienormalnie niskie w stosunku do towarów, które mają być dostarczone, instytucja zamawiająca, przed odrzuceniem tych ofert, zwraca się na piśmie do oferenta o podanie szczegółów, dotyczących tych składowych elementów ofert, które uważa za istotne, oraz kontroluje składowe elementy uwzględniając otrzymane wyjaśnienia. Instytucja zamawiająca może uwzględnić wyjaśnienia odnoszące się do ekonomiki procesu wytwarzania, do wybranych rozwiązań technicznych, do wyjątkowo sprzyjających warunków dostaw, dostępnych oferentowi lub do oryginalności dostaw proponowanych przez oferenta.
Dostępność informacji jest realizacją przepisu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2). Konstytucja stwierdza również, że ograniczenie prawa do informacji może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3).
Z ekonomicznego punktu widzenia równie ważne jak obywatelskie prawo do informacji jest to, że efektywność rynkowej alokacji zasobów zależy od tego, czy podejmujący decyzje gospodarcze posiadają dostęp do pełnej informacji o dostępnych alternatywach i ich skutkach oraz czy są w stanie zrozumieć i przetworzyć te informacje. Jeśli istnieją warunki otwartości informacyjnej, to konkurenci otrzymują informację o cenach stosowanych przez inne podmioty i mają możliwość podjęcia działań korygujących. Jeśli wysoka cena jest ceną „nierównowagi rynkowej”, to jej jawność może uruchomić proces dostosowań rynkowych, który doprowadzi do ukształtowania nowej, niższej ceny równowagi – pełna informacja może odegrać więc rolę bodźca uruchamiającego pożądane zmiany na rynku. Brak dostępu do informacji sprawia, że decyzje ARM są z konieczności mniej efektywne niż decyzje podejmowane przez podmioty działające w warunkach przejrzystości informacyjnej.
W przypadku państwowych rezerw mięsa brak przejrzystości informacyjnej sprawia, że może dochodzić do zamrażania i przechowywania mięsa po kosztach, które wydają się nieuzasadnienie wysokie. I tak na przykład, o ile zamrożenia i 3-miesięcznego składowania półtusz wieprzowych w drugiej połowie 2007 roku wynosił przeciętnie 3,30-3,50 PLN/tona/dzień (przy przedłużaniu okresu składowania koszt jednostkowy maleje, gdyż najdroższy jest proces zamrażania), to w tym samym okresie czasu Agencja Rezerw Materiałowych płaciła za składowanie zamrożonych półtusz wieprzowych 7,0 PLN/tona/dzień. Uwzględniając nawet koszty dodatkowe, takie jak na przykład koszty ubezpieczenia, nie sposób nie wątpić w efektywność procedur zakupu stosowanych przez ARM i rzeczywiście cena ta wywołała wzburzenie wśród właścicieli zakładów mięsnych i podejrzenia co do bezstronności stosowanych przez ARM procedur przetargowych. Ponadto w prasie pojawiły się informacje, że „wybrane przez ARM zakłady mogą zlecać magazynowanie „innym firmom”, i dzięki temu uzyskiwać dodatkowy zysk („Rzeczpospolita” z 11 września 2007 roku).
VII. Rezerwy materiałowe jako narzędzie pogłębiania wahań rynkowych
Interwencja w sytuacji wahań popytu i podaży wieprzowiny (tak zwanego cyklu świńskiego) jest elementem Wspólnej Polityki Rolnej i jest regulowana w Unii Europejskiej od 1975 roku. I tak gdy w drugiej połowie 2007 roku odnotowano spadek cen wieprzowiny poniżej 103% ceny bazowej na rynkach krajów członkowskich, to w odpowiedzi 27 października 2007 roku zostało opublikowane rozporządzenie Unii nr 1267/2007 w sprawie szczególnych warunków przyznawania pomocy w odniesieniu do prywatnego składowania wieprzowiny. Dopłaty do prywatnego składowania wieprzowiny przykładowo wynoszą przy zamrażaniu i 3-miesięcznym składowaniu półtusz wieprzowych: 278 euro (w przeliczeniu 11,12 PLN na tydzień). Dopłaty do składowania głównych elementów tuszy (takich jak szynki, łopatki i schaby) są jeszcze wyższe. Tak wysoka dopłata wynika z faktu, że koszty zamrażania i składowanie ponosi dany zakład aż do pełnego zrealizowania warunków umowy (dodatkowymi kosztami są ubezpieczenia i obsługa kredytów). Za realizację dopłat w Polsce odpowiedzialna jest Agencja Rynku Rolnego, która określiła szczegółowe warunki udzielania dopłat m.in. przedmiot dopłat, uczestników mechanizmu, niezbędnych dokumentów do przystąpienia do przetargów. Chociaż interwencja taka budzi wątpliwości ze względu na jej skutki dla efektywności ekonomicznej, to, gdy już jest, w pewnym stopniu nakłada się na mechanizm tworzenia państwowych rezerw mięsa w Polsce. Dziwić musi więc brak instytucjonalizacji (tj. reguł i procedur) współpracy pomiędzy Agencją Rezerw Materiałowych a Agencją Rynku Rolnego.
W warunkach polskich państwowe rezerw mięsa wieprzowego wykorzystywano wielokrotnie w celu interwencji dla zrównoważenia niekorzystnych tendencji na rynku krajowym (zwiększenia rezerw poprzez dodatkowy skup w okresie tzw. „górek świńskich” wynikające z okresowej przewagi podaży nad popytem i spadku cen żywych zwierząt). Jest to, jak podkreślaliśmy, zjawisko niekorzystne pogłębiające niestabilność rynku (ustawowy cel eliminowania lub łagodzenia zakłóceń w funkcjonowaniu gospodarki narodowej zamienia się w swoje przeciwieństwo).
W polityce tworzenia rezerw należy unikać sytuacji, w której rezerwy państwowe spełniają funkcję „zapasów produkcyjnych i handlowych” zakładów mięsnych, które wygrały przetarg na ich składowanie, gdyż koszty magazynowania zapasów produkcyjnych i handlowych tych zakładów pokrywane są w ten sposób z budżetu państwa (czyli na koszt podatnika) i łamią zasady równości konkurencji.
Znacznie lepiej jest, jeśli spłaszczenie wahań cen w tak zwanym cyklu świńskim dokonuje się poprzez integrację poziomą i pionową producentów zwierząt i zakładów ubojowych (np. kraje skandynawskie) oraz skup zwierząt w ramach kontraktacji. Ponieważ w Polsce istnieje około 600 tys. producentów trzody chlewnej, a jedynie nieco ponad 60 tys. wyspecjalizowanych gospodarstw hodowlanych (produkujących i dostarczających w ramach kontraktacji około 80% ubijanych świń), to w sytuacjach nadwyżek sprzedaży zwierząt nad popytem (szczególnie w okresach przedwyborczych) politycy ulegają presji hodowców i podejmują decyzje o wykorzystaniu mechanizmu rezerw państwowych w celu „zdjęcia” z rynku nadwyżki trzody chlewnej. Tego rodzaju działania budzą szereg wątpliwości, jeśli chodzi o efektywne zarządzanie środkami z budżetu państwa oraz realizację celu, jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa zaopatrzenia w żywność w sytuacjach kryzysowych.
VIII. Wnioski
1. Należy poddać analizie poziom i koszty rezerw. Utrzymywanie rozbudowanych rezerw materiałowych w znacznej ilości jest reliktem epoki „zimnej wojny” oraz okresu gospodarek zamkniętych. Współcześnie racja stanu. jaką jest zapewnienie zaopatrzenia kraju w podstawowe materiały, w tym żywność, wymaga wykorzystania różnorodności źródeł i kierunków zaopatrzenia, jakie stwarza istnienie rynków międzynarodowych oraz instytucjonalnych powiązań pomiędzy państwami. W tej nowej sytuacji wzrost bezpieczeństwa może zostać osiągnięty poprzez skalkulowane połączenie własnych zapasów (w 2007 roku zdolności usługowe chłodni w zakresie zamrażania i składowania mięsa w Polsce w zakładach spełniających wymagania krajowe i Unii Europejskiej szacowane były na około 200 tys. ton) z możliwościami szybkiego zaopatrzenia ze źródeł zagranicznych. Polska sieć magazynów i przechowywalni powinna zostać zintegrowana z siecią innych państw członkowskich UE (teoretycznie rezerwy państwowe mięsa mogłyby być składowane poza granicami kraju!).
2. Wielość prywatnych dostawców na rynkach krajowych i międzynarodowych tworzy warunki zwiększonego bezpieczeństwa. Dostępność mięsa na rynkach światowych i łatwość transportu w Unii Europejskiej w pełni uzasadniają wnioski z kontroli NIK z końca 2006 roku, aby na nowo rozważyć celowość oraz wielkość rezerw państwowych mięsa (Ocena pokontrolna NIK z funkcjonowania systemów rezerw państwowych gospodarczych i zapasów obowiązkowych paliw ciekłych w Polsce w latach 2003 – 2006 zwraca uwagę m.in. na nieprawidłowości w procedurach gromadzenia rezerw i zapasów, brak przejrzystości wynikający z faktu, iż gromadzenie i składowane rezerw podlega ograniczeniom wynikającym z przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych, a przez to jest ukryte przed opinią publiczną). Nowelizacji wymaga więc ustawa z 30 maja 1996 roku o rezerwach państwowych (Dz.U. 1996 Nr 90, poz. 404) i na nowo należy przemyśleć cele polityki rezerw materiałowych państwa oraz sformułować zasady tworzenia i gospodarowania rezerwami państwowymi, w tym produktami i półproduktami żywnościowymi.
3. Możliwe jest stworzenia europejskiego systemu rezerw. Docelowym rozwiązaniem powinno być stopniowe zmniejszanie, w najbliższych 3–5 latach, wielkości rezerw państwowych mięsa do kilku tysięcy ton, a w perspektywie 6–10 lat nawet ich całkowite zlikwidowanie. W międzyczasie Polska powinna wystąpić z inicjatywą stworzenia systemu stosunkowo niewielkich rezerw mięsa w każdym kraju członkowskim UE, ale oddanych do wspólnego zarządu przez np. Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności (Food Safety Authority).
4. Należy zmienić skład asortymentowy państwowych rezerw mięsa w Polsce. Już teraz jednak rząd powinien podjąć działania w celu zmiany praktyk magazynowania mięsa w Polsce. W możliwie najkrótszym czasie należy zaprzestać składowania zamrożonych półtusz wieprzowych, a w znacznie większym zakresie stosować przechowywanie konserw mięsnych lub zamrożonego mięsa drobnego.
5. ARM nie powinna działać za kurtyną tajności. Należy ograniczyć stosowanie wyłączeń z obowiązywania trybu zamówień publicznych w działaniach ARM oraz usunąć inne wady gospodarowania zapasami mięsa przez ARM (obecna ustawa o rezerwach państwowych nie określa sposobu wyłaniania podmiotów, z którymi organy zobligowane do tworzenia rezerw zawierają umowy cywilnoprawne na świadczenie usług, chociaż domniemywać należy, że ARM powinna stosować prawo zamówień publicznych na zasadach ogólnych). Dalecy jesteśmy od bezkrytycznego zachwytu nad regulacjami zawartymi w Prawie zamówień publicznych określającymi zasady i tryb udzielania zamówień publicznych, środki ochrony prawnej, kontrolę udzielania zamówień publicznych oraz organy właściwe w sprawach uregulowanych w ustawie. Jednakże stanowią one praktyczne zabezpieczenie przez uznaniowymi i arbitralnymi działaniami szefa ARM, które mogą prowadzić zarówno do nieefektywności w zarządzaniu rezerwami materiałowymi, jak i do zniekształcania konkurencji rynkowej.
W polityce zwiększania bezpieczeństwa zaopatrzenia ludności na wypadek sytuacji nadzwyczajnych należy kierować się racjonalnymi zasadami, w tym wiedzą płynącą z analizy typów, prawdopodobieństwa i skutków zagrożeń (nie są nam znane wyniki badań prowadzonych w Polsce w celu ich oszacowania) oraz świadomością istnienia rynkowych alternatyw dla archaicznego, etatystycznego podejścia do budowania bezpieczeństwa ludności. Wybory dokonywane przez rząd i ich późniejsza realizacja przez ARM powinny być poddane ocenie w debacie publicznej o jak najszerszych podstawach informacyjnych. Działania ARM powinny zostać poddane skrupulatnej kontroli (obecnie badaniu przez biegłego rewidenta, zgodnie z przepisami o rachunkowości, podlega roczne sprawozdanie finansowe Agencji) przy czym kontrolujący powinni poddać analizie ekonomiczną efektywność podejmowanych działań i dokonać pełnej analizy ich kosztów i korzyści (z wykorzystaniem metody analizy kosztów i korzyści – cost benefit analysis w celu identyfikacji kosztów zniekształceń konkurencji
rynkowej).
Warszawa, 23 stycznia 2008 r.
Kontakt w sprawie treści raportu:
& Centrum im. Adama Smitha
Tel. kom.: 0609-029-275
prof. dr hab. Andrzej Pisula
Katedra Technologii Żywności, Zakład Technologii Mięsa SGGW w Warszawie
Tel. kom.:0606-274-995
Tel. kom.: 0501-601-577, e-mail: andrzej.sadowski@smith.pl
ul. Bednarska 16, 00-321 Warszawa
Tel.: (22) 828-47-07, e-mail: adam@smith.pl
poniedziałek, 2008-04-14