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Timestamp: 2019-11-17 10:57:41
Document Index: 244027905

Matched Legal Cases: ['Art. 107', 'Art. 107', 'Art. 107', 'Art. 8', 'Art. 107', 'Art. 107', 'Art. 107']

Steuerzerlegung, Wirtschafts- und Steuerkraft | Wirtschaftsdienst
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93. Jahrgang, 2013, Heft 6 · S. 405-411
Die Zerlegung der Köperschaft- und der Lohnsteuer nach Art. 107 Abs. 1 Satz 2 GG ist in der Debatte um die Gestaltung der bundesstaatlichen Finanzbeziehungen ein wenig beachtetes Thema. Die vorliegende Literatur ist nicht umfangreich, was darauf hindeutet, dass die Zerlegung weder rechtlich noch politisch sonderlich kontrovers war und ist. Sie wird in der Regel als technische Frage, nicht als politisches Problem verstanden. Nach üblicher Sichtweise dient sie dem Zweck, "erhebungstechnische Differenzen zwischen der örtlichen Vereinnahmung und tatsächlicher Wirtschaftskraft"1 zu korrigieren.
Die Steuerzerlegung ist dem Länderfinanzausgleich vorgeschaltet. Durch ihre Ergebnisse werden nicht nur die Ausgangspunkte für den Länderfinanzausgleich bestimmt, sondern trotz der Ausgleichsmaßnahmen auch die Ergebnisse des Länderfinanzausgleichs in substanzieller Weise beeinflusst. Insbesondere die Widersprüchlichkeiten der Zerlegung verzerren die Verhältnisse der "wirklichen"2 Steuerkraft unter den Ländern und verursachen damit politische Friktionen und rechtliche Auseinandersetzungen wie die jüngsten Normenkontrollanträge der Länder Bayern und Hessen an das Bundesverfassungsgericht zeigen. Ob und in welchem Umfang das Ziel einer substanziellen Annäherung der Steuerkraft der Länder an deren Wirtschaftskraft erreicht wird, wird im Folgenden diskutiert. Die Zerlegung wird hierbei als ein politisches und rechtliches Problem verstanden.
Bereits im Deutschen Reich von 1871 gab es Regelungen zur Abgrenzung von Steuern, die allerdings mit der Erzberger'schen Finanzreform von 1920 an Bedeutung verloren.3 Mit dem Ende der Reichsfinanzverwaltung 1945 und der Verlagerung der unmittelbaren Ertragshoheit und der Steuerverwaltung auf die Länder stellte sich das Problem der "richtigen" Zuordnung der Steuererträge. Bereits in der Begründung des Gesetzentwurfes zum Zerlegungsgesetz vom 29.3.1952 wurde auf den Umstand verwiesen, dass zwar die Steuergesetzgebung bundeseinheitlich sei, die Verwaltung jedoch, "die vormals reichseinheitlich war", aufgeteilt sei und den Ländern obliege. Damit ergebe sich das Problem, "welche örtliche Beziehung des Steuertatbestandes zu dem einzelnen Land maßgebend sein soll".4 Während die Grundgesetzfassung von 1949 das Thema Steuerzerlegung nicht erwähnte, der Bundesgesetzgeber sie aber trotzdem einführte, wurde mit der ersten Finanzreform von 1955 die Möglichkeit einer fakultativen Zerlegung in Art. 107 Abs. 1 Satz 2 GG5 verfassungsrechtlich geschaffen. Zugleich wurde die Zerlegung aber aus verwaltungsökonomischen Gründen weitgehend außer Kraft gesetzt, das Gesetz jedoch nicht aufgehoben.6 Hintergrund war der ab 1956 deutlich intensivierte Länderfinanzausgleich.
Mit der Finanzreform 1969 wurde die Zerlegung der Lohn- und Köperschaftsteuer obligatorisch, die anderer Steuern fakultativ eingeführt (Art. 107 Abs. 1 Satz 2 und 3 GG). Mit dem Zerlegungsgesetz vom 17.12.19707 wurde unmittelbar an das Gesetz von 1952 angeknüpft, die Änderungen und Ergänzungen, auch die späteren, waren weitestgehend technische Anpassungen. In der Begründung des Gesetzentwurfes der Bundesregierung wurde hervorgehoben, "daß angesichts der heutigen Konzentration in der Wirtschaft das örtliche Aufkommen als Grundlage für die Aufteilung von Steuereinnahmen unter den Ländern insofern Verzerrungen bewirkt, als bei einer Abführung gemäß den jeweiligen Sitzen der Unternehmen einigen Ländern Steuereinnahmen über ihre eigentliche Wirtschaftskraft hinaus zufließen, bei anderen indessen hinter ihrer Wirtschaftsstruktur zurückbleiben. ... Die Verzerrungen im Steueraufkommen der Länder im Verhältnis zu ihrer tatsächlichen Wirtschaftskraft sollen ... weitgehend beseitigt werden."8 Die Zerlegung selbst sollte – wie schon im Gesetz von 1952 – bei der Körperschaftsteuer nach den Betriebsstätten und bei der Lohnsteuer nach dem Wohnsitz der Steuerpflichtigen vorgenommen werden. Ohne nennenswerte Kontroversen wurde das Gesetz von Bundestag und Bundesrat verabschiedet.9
1993 wurde mit Art. 8 des Zinsabschlaggesetzes vom 9.11.199210 auch der Zinsabschlag in die Zerlegung aufgenommen, nicht hingegen die Kapitalertragsteuer. 1997 erfolgte eine weitere Anpassung und Vereinfachung. Ziel war – unter Bezug auf die Entscheidung vom Bundesverfassungsgericht vom 24.6.198611 – "eine Korrektur in Richtung auf die wirkliche Steuerkraft." Es galt, "erhebungstechnisch bedingte Differenzen zwischen dem örtlichen Aufkommen und der tatsächlichen Wirtschaftskraft abzubauen."12
Protokollerklärungen des Landes Niedersachsen, bei der Zerlegung der Körperschaftsteuer nicht allein auf den Maßstab "Arbeitslöhne" abzustellen, sondern auch kapitalintensive Unternehmen mit geringem Personalbestand zu beteiligen und die Kapitalertragsteuer mit in die Zerlegung einzubeziehen, sowie der Hansestadt Bremen, nach der die Lohnsteuerzerlegung allein nach dem Wohnsitzprinzip "nicht angemessen" sei,13 blieben zwar ohne Folgen,14 deuteten jedoch an, dass die Praxis der Zerlegung nicht mehr frei von Kontroversen war. Seitdem wurde das Zerlegungsgesetz nur noch unter dem Gesichtspunkt technischer Anpassung wie der Euro-Einführung oder der elektronischen Steuerkarte geändert.15
Das Bundesverfassungsgericht hat sich in seinem erwähnten Urteil vom 24. Juni 1986 auch mit der Frage der Steuerzerlegung befasst. In Anlehnung an die zitierten Gesetzesbegründungen erklärte es das Zerlegungsgesetz für grundsätzlich16 verfassungskonform. Gleichwohl sind die vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Maßstäbe, die an das Zerlegungsgesetz anzulegen sind, von Interesse. Nach Art. 107 Abs. 1 GG ist die örtliche Vereinnahmung zunächst das maßgebliche Kriterium, dessen Ergebnis allerdings durch die Zerlegung nach "Art. 107 Abs. 1 Satz 2 GG eine Korrektur in Richtung auf die wirkliche Steuerkraft erfährt." Dieser Gesichtspunkt knüpft "an das Erwirtschaften von Steuern im eigenen Bereich" an.17 Das Grundgesetz lässt zwar dem Gesetzgeber einen weiten Gestaltungsspielraum, jedoch seien "erhebungstechnisch bedingte Differenzen zwischen der örtlichen Vereinnahmung der Lohnsteuer sowie der Körperschaftsteuer und der tatsächlich vorhandenen Wirtschaftskraft abzubauen. Auf dieses Ziel muß die Zerlegung ausgerichtet sein."18
In dem Begriff der "tatsächlich vorhandenen Wirtschaftskraft" gehen andere Erörterungen der Bestimmung "der wirklichen Steuerkraft, d.h. der Steuerleistung der Wirtschaft und der Bürger des einzelnen Landes" ein.19 Das Bundesverfassungsgericht lässt die Wege, über die die Korrektur zu erfolgen hat – Anknüpfung an den Erarbeitungsort oder Wohnsitz20 – offen, jedoch ist das genannte Ziel eindeutig.
Meckl.-Vorpommern (MV)
Im Grundsatz bilden sich auf dieser Stufe der horizontalen Steuerverteilung bereits die Probleme des Länderfinanzausgleichs ab. Die "Problemländer" Bremen und Saarland, aber auch Berlin und die ostdeutschen Flächenländer sind diejenigen, deren Anteil an der Steuerkraft deutlich niedriger ist als ihr Anteil an der wirtschaftlichen Leistung. Die Probleme der ostdeutschen Länder werden derzeit noch durch die Leistungen aus dem Solidarpakt kaschiert, werden aber – unter gegebenen Bedingungen – spätestens ab 2020 virulent. Das wirtschaftsstarke Hamburg wird aufgrund der Zerlegung im Ergebnis und der Verteilung des Länderanteils an der Umsatzsteuer (Umsatzsteuervorwegausgleich) zum Empfängerland im Länderfinanzausgleich. Die Ausgleichsansprüche der finanzschwachen Länder und die Ausgleichsverpflichtungen der finanzstarken Länder sind damit zu einem relevanten Teil nicht auf deren wirtschaftliche Leistungsfähigkeit, sondern auf die nicht hinreichend korrigierte originäre Steuerverteilung unter den Ländern zurückzuführen.
vor Zerlegung
Differenz Wirtschaftskraft und Lohnsteuer nach
Grundsätzlich stellt sich aufgrund dieser Ergebnisse die Frage, ob die Steuerzerlegung ein geeignetes Instrument dafür ist, den Ländern vor Länderfinanzausgleich Steuereinnahmen zuzuweisen, die ihrer "wirklichen Steuerkraft", verstanden als Steuerkraft proportional zu ihrer Wirtschaftskraft, entsprechen. In einigen Fällen gibt es substanzielle Annäherungen, in anderen wirkt die Zerlegung in die entgegengesetzte Richtung. Die Wirkungen sind auch nicht bei allen nach dem örtlichen Aufkommen zu verteilenden Steuern gleichmäßig. Tatsächlich ist es in einem integrierten Wirtschaftsraum wie dem der Bundesrepublik Deutschland, in dem die Landesgrenzen für die wirtschaftliche Betätigung keine wesentliche Rolle spielen, kaum sinnvoll möglich, die zu einem erheblichen Teil im gesamten Raum erwirtschafteten Steuererträge artifiziell auf die einzelnen Länder zu verteilen. Zudem hat die Landespolitik auf die großen und entscheidenden Wirtschaftsstrukturen, wie sie infolge des Zweiten Weltkrieges und die deutsche Teilung entstanden sind, kaum einen verändernden Einfluss. Daher sind Aufkommensunterschiede bei den Steuern nur zum kleinsten Teil das Ergebnis von Landespolitik.
Diese Problemlage ist nicht neu, hat heute aber wohl größeres Gewicht als in früheren Jahren. Bereits die Troeger-Kommission hat sich 1966 im Rahmen des von ihr verfassten Gutachtens zur Vorbereitung der Finanzverfassungsreform von 196924 mit diesem Problem befasst. Sie weist darauf hin, dass das Steuerverteilungssystem davon ausgeht, "daß das regionale Aufkommen der regionalen Steuerleistung entspricht. Die Übereinstimmung wird durch die moderne technische und betriebsorganisatorische Entwicklung vielfach gestört. ... betriebliche Maßnahmen können beträchtliche Aufkommensverlagerungen von Land zu Land zur Folge haben, die steuerwirtschaftlich weder veranlaßt noch begründet sind."25 "Man könnte die Auffassung vertreten, daß regionale Unterschiede zwischen örtlichem Aufkommen und Steuerleistung unberücksichtigt bleiben können, weil der Steuerkraftausgleich die darauf zurückzuführenden Unebenheiten kompensiert. Das ist nur bedingt der Fall. Da der Finanzausgleich nicht zur vollen Nivellierung führen darf, bleibt ein Teil dieser Unebenheiten bestehen."26
Die Troeger-Kommission ging – vor knapp 50 Jahren – davon aus, dass durch die Zerlegung eine Entsprechung von regionalem Steueraufkommen und regionaler Wirtschaftskraft erreicht werde. Unabhängig davon, ob diese Vermutung damals zutraf, heute trifft sie nicht (mehr) zu. Im Gegenteil, die vorgestellten Daten zeigen gerade, dass die gegenwärtigen wirklichen oder vermeintlichen Probleme des Länderfinanzausgleichs nicht nur eine Folge unterschiedlicher Wirtschaftskraft, sondern vielmehr auch der Verzerrungen der Steuerverteilung sind. Hätten einerseits die "Problemländer", andererseits die "überlasteten" Länder eine mit ihrer Wirtschaftskraft korrespondierende Steuerkraft, würde sich der gesamte Ausgleich wesentlich weniger problematisch darstellen.
Ob die Probleme der Zerlegung "heilbar" sind, ist angesichts der je nach Steuerart unterschiedlichen Wirkung zweifelhaft. Sinnvoller erscheint es, einen mit verfassungsändernder Mehrheit gefassten Beschluss des Deutschen Bundestages aus dem Jahr 1968 wieder aufzunehmen. Seinerzeit beschloss der Bundestag, auf eine Verteilung von Gemeinschaftsteuern nach dem örtlichen Aufkommen zu verzichten, und sie "durch Bundesgesetz" auf den Bund und die Länder zu verteilen und den Länderfinanzausgleich – Art. 107 GG – gänzlich abzuschaffen.27 In der Begründung dazu heißt es: "Der Rechtsausschuß hält es in Übereinstimmung mit dem Finanzausschuß nicht für richtig, in der Verfassung festzulegen, daß sich der Anteil der Länder an den Gemeinschaftsteuern im Verhältnis der Länder zueinander nach dem örtlichen Aufkommen bestimmt und daß die dadurch bedingten Steuerkraftunterschiede dann in gewissem Umfang durch einen Finanzausgleich unter den Ländern ausgeglichen werden. Der Grundsatz des örtlichen Aufkommens erscheint angesichts der Verflechtung unserer Wirtschaft nicht mehr sachgerecht. Außerdem wird das bundesstaatliche Verhältnis durch die Aufspaltung in gebende und nehmende Länder stark belastet. ... der Finanzausgleich ... sollte ... einem Bundesgesetz überlassen bleiben, das so gestaltet werden muß, daß alle Länder ihre Aufgaben wirkungsvoll erfüllen können."28 Dem ist im Hinblick auf 2019 kaum etwas hinzuzufügen.
Abstract: The local breakdown of the German Länder shares of tax revenues is hardly considered as a political or legal problem. Its purpose is to correct the results of the technical procedures of tax collection in order to distribute the revenues among the Länder according to their economic strength. This objective is hardly achieved. On the contrary, the shortcomings of the breakdown considerably intensify the problems of fiscal equalisation among the Länder. The question has to be raised whether or not the breakdown of revenues according to their "true" local origin is still appropriate within a highly integrated economy.
Finanzausgleich, Länderfinanzausgleich, Länderfinanzen, Steuerpolitik, Steuersystem