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Timestamp: 2020-01-29 21:55:01
Document Index: 281988503

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Letrado del Consejo de Estado y Catedrático de Derecho Administrativo
Entre otras consideraciones, en dos ocasiones ese pronunciamiento judicial califica la situación urbanística de España como "desastrosa". A juicio del Tribunal Supremo, una de las causas de ese resultado es: "la inoperancia de la disciplina administrativa". Es más, según esta resolución judicial, es precisamente la inoperancia de la disciplina administrativa lo que justifica buscar soluciones en el Derecho penal.
"La sentencia del TS de 27/11/2009 califica la situación urbanística de España como 'desastrosa'. A juicio del Tribunal Supremo, una de las causas de ese resultado es: 'la inoperancia de la disciplina administrativa'"
Pues bien, la tesis que aquí defiendo es que la incuestionable inoperancia de la disciplina urbanística en sede administrativa, no justifica que en sede judicial penal se haga una interpretación expansiva del artículo 319.1 del Código Penal. Aquí no se cuestiona que, hoy como ayer, la ausencia de disciplina urbanística es un problema de extraordinaria gravedad. Estamos ante un reto preconstitucional que no ha logrado resolver el actual sistema democrático. Después de que la Ley del Suelo de 1956 omitiese la regulación de las potestades de disciplina urbanística, se intentó reaccionar con la Ley del Suelo de 1975, que en su Exposición de Motivos afirmaba lo siguiente: "Todo el poderoso arsenal de instrumentos técnicos, económicos y jurídicos a que hasta ahora se ha hecho referencia, puestos al servicio de una concepción de desarrollo urbano que dosifica ya adecuadamente ingredientes de libertad y de intervención, puede resultar absolutamente ineficaz, y de hecho en algunas ocasiones lo ha sido, si se rompe el último y definitivo eslabón de la cadena, el de la aplicación efectiva de las leyes urbanísticas y de los planes de ordenación".
Hoy en día, 35 años después de esa Ley del Suelo, la disciplina urbanística sigue siendo una asignatura pendiente de nuestro ordenamiento jurídico. Cuando escribo estas líneas, leo en un diario del domingo 24 de enero de 2010, que en la localidad malagueña de Carratraca se han quedado sin alcalde, porque quien llevaba 10 años presidiendo la corporación municipal, ha renunciado a su cargo para no ejecutar un centenar de sanciones urbanísticas impuestas a alguno de sus convecinos ... y potenciales electores.
"La incuestionable inoperancia de la disciplina urbanística en sede administrativa, no justifica que en sede judicial penal se haga una interpretación expansiva del artículo 319.1 del Código Penal"
Para valorar la utilidad de esas fórmulas que revisan la organización administrativa, debe ponderarse que hoy en día, todas las Comunidades Autónomas ya tienen competencia para suplir la inactividad de los ayuntamientos en materia de disciplina urbanística, ... y pese a ello, la casa sigue sin barrerse, pues la pasividad municipal da paso al inmovilismo autonómico. De ahí que no faltan quienes también desconfían de la diligencia y efectividad de esas estructuras burocráticas de nuevo cuño, y prefieren trasladar las soluciones a la sede judicial de la jurisdicción contencioso-administrativa. Ahora bien, para ello sería indispensable reformar el artículo 29 de la ley jurisdiccional de 1998 (LJCA 29/1998), pues esa vía procesal para reaccionar frente a la inactividad de la Administración se ha demostrado insuficiente en la experiencia práctica, y abiertamente inútil para muchas situaciones urbanísticas irregulares.
"Que la indisciplina urbanística sigue siendo hoy un grave problema es un diagnóstico que no admite controversia; pero la medicina para sanar esa situación patológica no está en el quirófano del Derecho penal"
Por otro lado, sin perjuicio de la utilidad práctica de una figura democrática como la acción pública en materia de urbanismo, hay quienes proponen buscar soluciones reforzando la legitimación procesal del ministerio fiscal ante la jurisdicción contencioso-administrativa. Aunque según el artículo 124 de la Constitución, la misión de la fiscalía es "promover la acción de la justicia en defensa de la legalidad", en sede de la jurisdicción contencioso-administrativa, la LJCA 29/1998 le atribuye a la fiscalía una función marginal (reducida al proceso especial de defensa de los derechos constitucionales, o a instancias tan peculiares como el recurso de casación en interés de ley). Sólo la falta de imaginación y la inercia dogmática en la configuración de ese orden jurisdiccional contencioso-administrativo, explica que el ministerio fiscal no pueda promover de oficio un litigio contra quienes hayan cometido graves infracciones en materia urbanística, o contra los alcaldes y concejales que las toleran y permanecen inactivos.
Las medidas de restablecimiento de la legalidad vulnerada cumplen una función defensiva de la fuerza vinculante de las normas imperativas y prohibitivas; esa función permite imponer coactivamente la obediencia al Derecho, mediante la cesación forzosa de la situación de desobediencia. Mientras que las sanciones administrativas tienen una «función represiva» imponiendo un mal al infractor, las medidas de restablecimiento de la legalidad persiguen evitar que perdure la infracción y sus efectos, se trata de evitar que ese mal persista y se consolide, creando un precedente irregular tolerado o consentido por los poderes públicos. El objetivo es reponer el "statu quo" a una situación conforme a Derecho. Así ocurre, por ejemplo, cuando se ordena la demolición de un edificio ilegal construido sin licencia en suelo rústico especialmente protegido, o cuando se ordena la suspensión de unas obras que se están ejecutando por encima de lo que permite la licencia urbanística.
"El problema es que la Administración no ejerce sus potestades y tolera situaciones de grave irregularidad"
Tanto en el foro como en la cátedra, existe la opinión común de que la redacción del artículo 319.1 del Código penal es manifiestamente mejorable, para reforzar la certidumbre y la seguridad jurídica sobre los casos que en justicia se pueden subsumir en ese precepto, que dice así: "Se impondrán las penas de prisión de seis meses a tres años, multa de doce a veinticuatro meses e inhabilitación especial para profesión u oficio por tiempo de seis meses a tres años, a los promotores, constructores o técnicos directores que lleven a cabo una construcción no autorizada en suelos destinados a viales, zonas verdes, bienes de dominio público o lugares que tengan legal o administrativamente reconocido su valor paisajístico, ecológico, artístico, histórico o cultural, o por los mismos motivos hayan sido considerados de especial protección".
Es unánime el criterio de considerar que no toda infracción urbanística da lugar a la comisión de ese delito, que sólo debe aplicarse a las infracciones más graves que atentan de forma relevante contra el bien jurídicamente protegido por el artículo 319.1 del Código penal: el uso racional de los recursos naturales mediante la ordenación del territorio. Lo que legitima la aplicación de ese precepto no es la "inoperancia de la disciplina administrativa", sino la efectiva lesión del bien jurídicamente protegido. Que en la actualidad el Derecho administrativo no llegue a hacer plenamente efectiva la legalidad urbanística, no justifica que los tribunales se pasen en la aplicación del Código penal. Estoy plenamente convencido que la conducta del alcalde de Andratx es reprochable, pero tengo serías dudas de que sea técnicamente correcta la aplicación del reproche tipificado en el artículo 319.1 del Código Penal.
Comparto la opinión sobre la desastrosa situación urbanística creada por la inoperancia de las potestades administrativas para sancionar o restablecer la legalidad vulnerada.
Además, a la vista de este y otros casos de aplicación del artículo 319.1 del Código Penal, también considero desastroso el paisaje de incertidumbre e inseguridad jurídica creado por la defectuosa técnica jurídica en la descripción del delito que tipifica este precepto legal, y por los excesos de la jurisprudencia que lo aplica.
En el escenario de urbanístico que aquí se describe, entre las técnicas del Derecho administrativo que no llegan, y los tribunales que se pasan al aplicar el Código penal, el ciudadano «juan español» preocupado por el desarrollo territorial sostenible y el uso racional de los recursos naturales, ve febril que el Derecho no llega o se pasa; o por decirlo en los términos empleados por Muñoz Seca y puestos en los labios de don Mendo (versículo 248 y siguientes):
"Y el no llegar da dolor,
¡ Si te pasas es peor!".
1 La sentencia de 27 de noviembre de 2009 no razona en Derecho por qué razón se lesiona al bien jurídico de la ordenación del territorio; la resolución judicial se limita a realizar una afirmación apodíctica y desnuda de argumentación jurídica, que se apresura a rechazar cualquier opinión disidente: "Mas la desastrosa situación a que, a pesar de la normativa legal y administrativa, se ha llegado en España respecto a la ordenación del territorio, incluida la destrucción paisajística, justifica que, ante la inoperancia de la disciplina administrativa, se acude [sic] al Derecho Penal, como Ultima Ratio. Sin que quepa desconocer que la profunda lesión del bien jurídico protegido trae causa en buena parte del efecto acumulativo provocado por transgresiones [sic]. No es admisible dudar de que el hecho afecta gravemente al bien jurídico penalmente".
These notes on administrative insufficiences and criminal excesses on the subject of urban discipline arise from a recent judgement issued by the Spanish Supreme Court. Such judgement of 27 November 2009 (1539/2009 appeal to the Supreme Court) concerns some facts that took place in Andraxt Council.
Among other considerations, this judgement qualifies twice the urban situation in Spain as "disastrous". The Spanish Supreme Court considers that one of the reasons that leads to this conclusion is the "administrative discipline ineffectiveness". Furthermore, and according to this judgement, such administrative discipline ineffectiveness justifies seeking solutions within the criminal law seat.
The author's thesis is that the administrative discipline absolute ineffectiveness within the administrative seat does not justifie that the criminal seat makes an expansive interpretation of Section 319.1 of the Spanish Criminal Code. It is not about questioning that the absence of an urban discipline is an extraordinarily serious fact, but about the fact that we are standing before a preconstitutional challenge still unsolved by the current democratic system.