Source: http://docplayer.es/41151733-A-miembros-de-la-comision-de-acceso-al-mercado.html
Timestamp: 2017-10-20 16:42:05
Document Index: 18346044

Matched Legal Cases: ['artículo 3', 'artículo 55', 'artículo 200', 'e contrario', 'artículo 26', 'artículo 48', 'artículo 61', 'artículo 26', 'artículo 48', 'artículo 26', 'Artículo 48', 'artículo 26', 'artículo 110', 'Artículo 65', 'Artículo 6', 'artículo 10', 'artículo 69', 'Artículo 10', 'Artículo 69', 'artículo 109', 'artículo 110', 'artículo 112']

Eugenia Vargas Núñez
1 Comisión de Acceso al Mercado INFORME N /INDECOPI-CAM A : Miembros de la Comisión de Acceso al Mercado DE : Javier Mori Cockburn Secretario Técnico ASUNTO : Denuncia presentada por la empresa Remisse Representaciones S.R.L. contra la Municipalidad Provincial de Arequipa (Expediente N /CAM) FECHA : 17 de octubre del 2002 I. ANTECEDENTES: A.- LA DENUNCIA: 1. Mediante escrito del 8 de marzo del 2002 la empresa REMISSE REPRESENTACIONES S.R.L., en adelante la empresa denunciante, presenta denuncia contra la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE AREQUIPA, en adelante la Municipalidad denunciada, por considerar que la actuación municipal materializada en lo dispuesto en el artículo 3 de la Ordenanza N 104 y los incisos b) y d) del artículo primero de la Ordenanza N 111, normas que regulan el servicio de Taxis (Restricciones de circulación en el centro histórico de la ciudad, color amarillo del vehículo y utilización de casquete sobre el mismo), constituye la imposición de una barrera burocrática irracional que restringe el desarrollo de sus actividades económicas en el mercado. 2. La empresa denunciante fundamenta su denuncia en los siguientes principales argumentos: 2.1. Indica ser una empresa dedicada al transporte de personas, mercancías, alquiler de vehículos de transporte, servicios que brinda las veinticuatro horas del día a través de llamadas telefónicas a su central (radio taxi). Para tal efecto, señala que viene utilizando el nombre comercial "FONOTOUR" y un logotipo debidamente inscritos en el registro de marcas de la Oficina de Signos Distintivos del INDECOPI mediante Resolución N OSD Manifiesta que el 13 de julio del 2001 la Municipalidad denunciada emitió la Ordenanza Municipal N 104 mediante la cual se regula el tránsito vehicular en el Centro Histórico de Arequipa, disponiéndose la circulación por la zona de Tránsito Restringido sólo para los vehículos de transporte particular, escolar y de taxis (debidamente empadronados y de color amarillo o con franjas amarillas) La empresa denunciante afirma también que, de acuerdo con lo señalado en la propia norma, los fundamentos de estas medidas son el fortalecimiento del programa de
2 Página 2 de 18 descontaminación y recuperación del medio ambiente, el mejoramiento de la calidad del aire de la ciudad, la seguridad y protección a las personas y vehículos de la localidad Señala que el 31 de agosto del 2001 la Municipalidad denunciada emitió la Ordenanza Municipal N 111 que regula el Servicio de Taxi - SETARE, la cual tiene como objeto normar el uso del espacio público urbano y regular el servicio de taxi teniendo como fundamento el orden y seguridad de los ciudadanos y la formación empresarial y profesionalización Sostiene que, si bien las ordenanzas cuestionadas han cumplido con todas las formalidades y procedimientos necesarios para su emisión, las exigencias por ellas establecidas no son razonables y proporcionales a los fines planteados. En efecto, advierte que el pintado de franjas de color amarillo en los vehículos no conseguirá el objetivo de ordenar el transporte público de pasajeros, no tendrá repercusión alguna en la conservación en la conservación del patrimonio histórico (como sí lo tendría por ejemplo la regulación del tránsito), ni contribuirá a la descontaminación del medio ambiente. Asimismo, indica que las medidas adoptadas por la Municipalidad denunciada no proporcionan ni garantizan orden, seguridad, protección a personas y vehículos, ya que al poseer todos las mismas características, sería imposible identificar al autor de algún ilícito Por el contrario, manifiesta que los consumidores buscan seguridad a través de la contratación de empresas como la suya que no registran el recorrido ni el tiempo empleado en éste; asimismo, que los vehículos no cuenten con casquetes a fin de que no se sepa que se está haciendo uso de una empresa de taxi (privacidad en el uso del servicio). Al respecto, la empresa denunciante precisa que su clientela está conformada por personas que necesitan un mayor estándar de seguridad que el exigido por el público en general. En tal sentido, indica que la medida adoptada es arbitraria puesto que su servicio no es igual al brindado por otros agentes que se desenvuelven en el mercado Indica que estas exigencias generarán un sobrecosto que deberá ser asumido por su empresa, lo que afectará su rentabilidad y, en consecuencia, su permanencia en el mercado, pudiendo generar la quiebra de su empresa y otras del sector. Por otro lado, también sostiene que de no ser asumidos estos costos por las empresas, serían trasladados al consumidor, perjudicándolo en última instancia De otra parte sostiene que, de acuerdo a lo establecido en el Decreto Legislativo N 757, toda empresa tiene derecho a organizar y desarrollar sus actividades en la forma que juzgue conveniente. Asimismo, indica que, conforme a lo dispuesto por el artículo 55 inciso 10 de la Ley del Procedimiento Administrativo General, los administrados tienen derecho a que las actuaciones de las entidades que les afecten sean llevadas a cabo en la forma menos gravosa posible, lo cual no se cumple en el presente caso. Sobre el particular, precisa que un aspecto de la regulación del transporte público es la generación de incentivos económicos a las empresas para mejorar su eficiencia, la que, a través de medidas como las cuestionadas, no viene siendo incentivada.
3 Página 3 de Finalmente, solicitó que se ordene como medida cautelar la suspensión de la aplicación de las disposiciones cuestionadas. B.- CONTESTACION DE LA DENUNCIA: 1. Mediante escrito presentado el 15 de abril del 2002, la Municipalidad denunciada cuestiona la competencia de la Comisión de Acceso al Mercado para conocer el presente procedimiento, presenta sus descargos a la denuncia y solicita que la misma sea declarada infundada. 2. La Municipalidad fundamenta sus descargos en los siguientes principales argumentos: 2.1. Señala que las Municipalidades Provinciales tienen competencia normativa en materia de transporte y tránsito terrestre y, por lo tanto, éstas se encuentran facultadas para aprobar normas complementarias a los reglamentos de gestión, operación de control de transporte urbano, como es el caso del servicio de taxis Manifiesta que las ordenanzas municipales no pueden ser objeto de cuestionamiento dado que, al ostentar el rango de Ley, sólo pueden ser inaplicadas o declaradas ilegales a través de una acción de inconstitucionalidad, conforme lo establece el artículo 200 de la Constitución Política del Perú. Asimismo señala que, según se desprende de la Ley N 27181, el INDECOPI no tiene facultades para revocar normas con carácter de ley Por otro lado, sostiene que su comuna ha respetado plenamente las formalidades y procedimientos establecidos para el ejercicio de funciones de gobierno en materia de transporte Asimismo sostiene que la exigencia impuesta por su entidad no genera sobrecostos a la empresa denunciante, toda vez que, conforme se puede observar del certificado de registro del logotipo FONOTOUR, éste ha sido utilizado a partir del 19 de setiembre del 2001, es decir, de manera posterior a la fecha en que se emitieron las ordenanzas cuestionadas. En tal sentido, señala que la empresa denunciante debió tomar en cuenta lo establecido en las disposiciones municipales antes de utilizar un casquete contrario a éstas Manifiesta que sus disposiciones no afectan la competitividad en la prestación del servicio de taxis, dado que en ellas también se exige que se consigne el nombre de la empresa en la parte inferior del casquete. Esta previsión permite diferenciar a la empresa denunciante frente a sus competidores Señala que la justificación de las medidas adoptadas por la municipalidad se basan en la búsqueda del ordenamiento del transporte en la modalidad de Taxi en la ciudad de Arequipa, y en el control permanente de la prestación de estos servicios a efecto de fomentar las condiciones de seguridad para los usuarios que han venido siendo afectadas por la informalidad con que venía operando dicho sector. En tal sentido, indica que la Municipalidad ha emitido normas tendientes a proteger el interés público, la seguridad, la vida y salud de la comunidad.
4 Página 4 de 18 Adicionalmente señala que la creación de las obligaciones de pintado y colocación de casquetes en los taxis, obedece estrictamente a la satisfacción de la población arequipeña, lo cual tiene una repercusión secundaria y no menos importante en el fomento del turismo Finalmente, indica que las cargas y sobrecostos de las exigencias denunciadas son de cumplimiento a largo plazo conforme lo establece la disposición transitoria de la Ordenanza Municipal N 111. C.- TRAMITACION DEL PROCEDIMIENTO: 1. Mediante Resolución Nº 01-CAM-INDECOPI/EXP del 26 de marzo del 2002, se admitió a trámite la denuncia presentada por la empresa Remisse Representaciones S.R.L. contra la Municipalidad Provincial de Arequipa y se concedió a esta entidad el plazo de cinco días hábiles para que formule los descargos que estime convenientes. Asimismo, en dicha resolución se requirió a la Municipalidad denunciada a fin de que cumpla con presentar información suficiente que permita evaluar la legalidad y racionalidad de su exigencia, tomando como referencia lo establecido en el precedente de observancia obligatoria sancionado por la Sala de Defensa de la Competencia del Tribunal del Indecopi mediante Resolución N TDC publicada en el diario oficial El Peruano el 20 de agosto de Finalmente, mediante dicha resolución se declaró improcedente la medida cautelar solicitada por la empresa denunciante. 2. Mediante el Oficio Nº /INDECOPI-CAM recibido el 30 de setiembre del presente año, la Secretaría Técnica requirió a la Municipalidad denunciada que cumpla con presentar la información y documentación que sustenta la racionalidad de las exigencias materia de la denuncia. No obstante ello, a pesar de haber vencido en exceso el plazo concedido para tal efecto, la entidad denunciada no ha cumplido con presentar la información y documentación requeridas. II.- ANALISIS A. Competencia de la Comisión: 1. Antes de entrar al análisis del caso, es importante precisar cuál es el ámbito de competencia de la Comisión; esto es, el artículo 26BIS del Decreto Ley Nº y el artículo 48 de la Ley N Las normas antes mencionadas establecen que la Comisión es competente, entre otras cosas, para conocer sobre los actos y disposiciones de las entidades de la Administración Pública, incluso del ámbito municipal y regional, que impongan barreras burocráticas que impidan u obstaculicen ilegal o irracionalmente el acceso o permanencia de los agentes económicos en el mercado, en especial de las pequeñas empresas; así como de velar por el cumplimiento de las disposiciones sobre la materia contenidas en diversas normas
5 Página 5 de 18 legales entre las que se encuentran el Decreto Legislativo N 668 (Ley de Garantías para el Comercio Interior y Exterior), el artículo 61 del Decreto Legislativo N 776 (Ley de Tributación Municipal) y en la Ley N (Ley del Procedimiento Administrativo General). La Ley del Procedimiento Administrativo General, incluye dentro del concepto de Administración Pública a los Gobiernos Locales, por lo que sus normas también le son de aplicación a estos últimos En ese orden de ideas, cuando los artículos 26BIS del Decreto Ley N y 48 de la Ley N aluden al concepto de barrera burocrática, se están refiriendo a todo acto o disposición de la Administración Pública que tiene por efecto impedir o restringir el acceso o la permanencia de los agentes económicos en un determinado mercado, modificando directamente las condiciones existentes para que dichos agentes puedan ejercer su actividad. Por lo general, dicha modificación está vinculada a la exigencia de requisitos, obligaciones y cobros, o al establecimiento de impedimentos o limitaciones en la actuación de los mismos. Dicho en otros términos, las barreras burocráticas son aquéllas que modifican la situación jurídica existente para la realización de una actividad económica regulada por la Administración Pública, provocando un cambio en la regulación del mercado que afecta a cualquier agente económico que pretende ingresar o permanecer en él. 4. En efecto, constituyen barreras burocráticas los actos o disposiciones de la Administración Pública que están destinados a regular las condiciones de producción, comercialización o distribución de bienes o la prestación de servicios de un determinado mercado o actividad económica. Estas barreras u obstáculos pueden ser legales o ilegales y racionales o irracionales; lo primero, en tanto contravengan o no las disposiciones sobre mercados competitivos que la Comisión tiene encomendado velar y, lo segundo, en tanto su objeto guarde armonía o no con prácticas y principios de orden lógico, razonable y proporcional. 5. En el presente caso, la restricción de la circulación en el Centro Histórico de Arequipa, así como el pintado de los vehículos y la utilización de casquete constituyen limitaciones y exigencias que afectan a los agentes económicos en la realización de sus actividades económicas, por lo que la imposición de las mismas constituye una barrera burocrática según lo dispuesto en el artículo 26BIS del Decreto Ley N y el artículo 48 de la Ley N Por consiguiente, la Secretaría Técnica considera que la Comisión se encuentra facultada para pronunciarse en el presente caso. 1 Ley Nº Título Preliminar. Artículo I.- Ambito de aplicación de la Ley La presente Ley será de aplicación para todas las entidades de la Administración Pública. Para los fines de la presente Ley, se entenderá por entidad o entidades de la Administración Pública: (...) 5. Los Gobiernos Locales (...)
6 Página 6 de A partir del 11 de octubre del 2001, fecha de la entrada en vigencia de la Ley N 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, se modificó tácitamente el artículo 26BIS en los términos siguientes: Artículo 48.- Cumplimiento de las normas del presente capítulo (...) Sin embargo, cuando en un asunto de la competencia de la Comisión de Acceso al Mercado, la presunta barrera burocrática ha sido establecida por un decreto supremo o una resolución ministerial, el INDECOPI elevará un informe a la Presidencia del Concejo de Ministros, el cual deberá necesariamente resolver lo planteado en el plazo de 30 (treinta) días. Igual caso se aplicará cuando la presunta barrera burocrática se encuentre establecida en una Ordenanza Municipal, debiendo elevar, en este caso, el informe al Concejo Municipal, para que resuelva legalmente en el plazo de 30 (treinta) días. (El subrayado es nuestro). (...) Del artículo antes citado se desprende que, respecto a presuntas barreras burocráticas que se encuentren sustentadas por medio del instrumento legal de la ordenanza municipal, la Comisión se encuentra facultada a emitir un informe, el mismo que será puesto de conocimiento de la entidad municipal correspondiente para que en un plazo legal de 30 días resuelva de acuerdo a ley. 7. Por lo tanto, en la medida que las exigencias cuestionadas en el presente caso se encuentra sustentada en Ordenanzas Municipales, corresponde que el pronunciamiento de la Comisión se realice, en caso de declararse fundada la denuncia, a través del informe correspondiente y su posterior elevación al Concejo Municipal para que resuelva legalmente en el plazo de 30 días. 8. De otro lado, atendiendo a que la Municipalidad ha cuestionado la competencia de la Comisión para pronunciarse sobre la presente denuncia, alegando que las ordenanzas municipales únicamente pueden ser cuestionadas mediante la acción de inconstitucionalidad, corresponde analizar tal extremo de manera previa a la evaluación del fondo de la controversia. 9. Conforme se ha indicado anteriormente, el artículo 26BIS del Decreto Ley Nº 25868, establece que la Comisión de Acceso al Mercado es competente para conocer de los actos y disposiciones de la Administración Pública, incluso del ámbito municipal o regional, que impongan barreras burocráticas que impidan u obstaculicen ilegal o irracionalmente el acceso o permanencia en el mercado de los agentes económicos. Asimismo, dicha norma señala que ninguna otra entidad de la Administración Pública puede arrogarse estas facultades. 10. Como puede apreciarse a partir de la norma referida, la actuación de la Comisión se sustenta en el ejercicio de la competencia que le ha sido atribuida por ley expresa. Dicho ejercicio es una obligación, y sólo por ley mediante mandato judicial expreso, en un caso concreto, puede exigirse a una autoridad el no ejercer alguna de sus atribuciones administrativas, según lo dispuesto en los artículos 65 y 63 de la Ley del Procedimiento
7 Página 7 de 18 Administrativo General 2. Incluso, la irrenunciabilidad de la competencia atribuida por ley es un principio igualmente previsto en el ámbito procesal civil La actuación de la Comisión de Acceso al Mercado en ningún supuesto interfiere con las competencias que atribuyen las leyes a las municipalidades. En efecto, la competencia de la Comisión está orientada a evitar que la Administración Pública como tal, incluidos los gobiernos locales, imponga barreras burocráticas que impidan u obstaculicen ilegal o irracionalmente el acceso o permanencia de los agentes económicos en el mercado, o que contravengan las disposiciones sobre la materia contenidas, entre otras normas, en el Decreto Legislativo Nº 757 y sus reglamentos, la Ley N y la Ley de Simplificación Administrativa y su reglamento. 12. Con relación a la ordenanza municipal, cabe señalar que el Capítulo I del Título VI de la Ley Orgánica de Municipalidades contiene una descripción de los actos y disposiciones que pueden generar las municipalidades en ejercicio de sus atribuciones. Precisamente el artículo 110 de la referida Ley Orgánica identifica a las ordenanzas como aquellas normas generales (disposiciones) expedidas por los gobiernos locales para regular la organización, administración o prestación de los servicios públicos locales, el cumplimiento de las funciones generales o específicas de las municipalidades o establecer limitaciones y modalidades impuestas a la propiedad privada. Adicionalmente, el Decreto Legislativo Nº 816, Código Tributario vigente, señala que las ordenanzas municipales son los instrumentos legislativos idóneos para que las municipalidades ejerzan sus potestades tributarias. Como es de verse, las ordenanzas, disposiciones municipales por excelencia, constituyen una forma de actuación e instrumento normativo para el ejercicio de potestades municipales y, por lo tanto, pueden generar barreras burocráticas de las que conoce la Comisión de Acceso al Mercado del Indecopi. En consecuencia, no existe impedimento alguno para que en ejercicio de su competencia ésta pueda conocer de las mismas con la finalidad de determinar si lo dispuesto en ellas puede ser identificado o no como barreras burocráticas que impidan u obstaculicen ilegal o irracionalmente el acceso o la permanencia de los agentes económicos en un determinado mercado o contravengan las disposiciones que garantizan el ejercicio de la libre iniciativa privada y el cumplimiento de las normas y principios de simplificación administrativa. 13. De otro lado, si bien la norma constitucional ha previsto el cuestionamiento de la ordenanza municipal vía una acción de garantía ante el Tribunal Constitucional, es necesario tener en consideración que dicha acción está prevista para cuestionar la inconstitucionalidad de la norma municipal, tal mecanismo conlleva a la evaluación de la norma local para determinar la contravención o no de las normas constitucionales. Este proceso, en ningún caso, supone la identificación de una barrera burocrática contenida en la ordenanza, siendo claramente diferente respecto de la evaluación que realiza esta Comisión. 2 Ley Nº Título Preliminar. Artículo 65.- Ejercicio de la competencia El ejercicio de la competencia es una obligación directa del órgano administrativo que la tenga atribuida como propia, salvo el cambio de competencia por motivos de delegación o evocación, según lo previsto en esta Ley. ( ) 3 Código Procesal Civil. Artículo 6.- La competencia sólo puede ser establecida por la ley. La competencia civil no puede renunciarse ni modificarse, salvo en aquellos casos expresamente previstos en la ley o en los convenios internacionales respectivos.
8 Página 8 de En conclusión, esta Secretaría Técnica considera que no existen fundamentos atendibles para sustentar el cuestionamiento planteado por la Municipalidad Provincial de Arequipa, por lo que corresponde desestimarlo y continuar con el análisis de las barreras burocráticas identificadas en el presente procedimiento. 15. Para efecto del presente informe, se toma en consideración lo dispuesto en el precedente de observancia obligatoria sancionado mediante Resolución Nº TDC de la Sala de Defensa de la Competencia del Tribunal de Defensa de la Competencia y de la Propiedad Intelectual, publicada en el diario oficial El Peruano el 20 de agosto de En tal sentido, corresponde analizar si la barrera burocrática cuestionada es: i) legal o ilegal; y sólo en el caso de comprobada su legalidad, si es ii) racional o irracional 4. B. Determinación de la cuestión controvertida: A efecto de determinar las cuestiones controvertidas en el presente procedimiento, debe tenerse en cuenta que mediante la Ordenanza N 104, la Municipalidad denunciada estableció la restricción de circular por la zona de tránsito restringido (Centro Histórico de Arequipa) a, entre otros, taxis si es que no están debidamente empadronados, están pintados de color amarillo o con franjas amarillas. Sin embargo, posteriormente la Municipalidad denunciada emitió la Ordenanza N 111 mediante la cual estableció la exigencia de la autorización respectiva y el pintado de taxis amarillos para la circunscripción de la Provincia de Arequipa. Adicionalmente, es en esta última ordenanza en la que se prevé la utilización del casquete luminoso cuestionado por la empresa denunciante. Tal como puede observarse, el pintado de los vehículos ya no sólo es exigido para la circulación dentro del Centro Histórico sino para toda la ciudad de Arequipa. En tal sentido, esta Secretaría Técnica considera que la Ordenanza Nº 111 ha subsumido a la Ordenanza Nº 104 respecto de las exigencias cuestionadas. En consecuencia, carece de sentido analizar el cuestionamiento de la restricción de la circulación en el Centro Histórico de la Ciudad (ya que se amplió a toda la provincia) y, adicionalmente, corresponde analizar los otros aspectos materia de la denuncia sobre la base de la Ordenanza Nº 111. Por lo tanto, esta Secretaría Técnica considera que la cuestión controvertida en el presente procedimiento consiste en determinar si las exigencias del pintado de amarillo de los vehículos para la prestación del servicio de taxi y la colocación de un casquete luminoso en la parte superior de los mismos constituye o no la imposición de una barrera burocrática ilegal o, en su caso, irracional que obstaculiza el desarrollo de las actividades económicas de la empresa denunciante en el mercado. C. Análisis valorativo de la cuestión controvertida: La Ordenanza Municipal N 111: 4 Resolución Nº TDC, publicada el 20 de agosto de 1997 en el diario oficial El Peruano, en cuyo flujograma se señala como precedente metodológico que, si luego de efectuar el análisis de legalidad, éste no es satisfactorio, la Comisión debe declarar fundada la denuncia. Sólo en el caso que la barrera cuestionada supere el análisis de legalidad la Comisión debe continuar con el análisis de racionalidad.
9 Página 9 de 18 El 31 de agosto del 2001, la Municipalidad denunciada emitió la Ordenanza Municipal N 111 mediante la cual regula el servio de Taxi - SETARE y la publicó en el diario Arequipa Al Día el 5 de setiembre del Dicha norma municipal establece lo siguiente: CONSIDERANDO: ( ) Que, el servicio de taxi es una actividad de transporte público en la ciudad y medio de trabajo; por lo que requiere ser regulado para garantizar orden, seguridad de los ciudadanos, formación empresarial y profesionalización de los conductores; en el marco de la Ley General del Transporte y el Reglamento correspondiente. Que, es necesario dictar normas para el uso del espacio público urbano conducentes a una circulación vial fluida y segura, que al mismo tiempo preserve el Centro Histórico de la ciudad, declarado por la UNESCO Patrimonio Cultural de la Humanidad. ( ) ORDENANZA: Artículo Primero.- Para la autorización de servicio de taxi (SETARE) y la emisión del Certificado de Operación en la ciudad de Arequipa, en las diferentes modalidades, los vehículos, que podrán ser automóviles o camionetas Station Wagon, deberán tener las características siguientes: a) Capacidad de 05 pasajeros, incluido el conductor, en vehículos de cuatro puertas. En el caso de vehículos de dos puertas, la capacidad será de tres pasajeros, debiéndose retirar en este caso el asiento delantero del lado derecho. b) Color de carrocería amarillo medio. c) Pintado de numeración en negro, de placas de rodaje en las puertas delanteras derecha e izquierda, en la parte posterior izquierda del vehículo y en color contrastante en la parte posterior del asiento del conductor. d) Casquete luminoso de color amarillo, fijado permanentemente en la parte delantera del techo del vehículo; las medidas del casquete luminoso serán, base: 55 x 18 cm, tapa superior 40 x 06 cm., altura 13 cm. En la parte superior llevará la inscripción TAXI en negro de 7 cm. x 34 cm. y la identificación del comité o empresa en la parte inferior, de ser el caso, en letras de color rojo en dimensión de 3 x 50 cm. e) Tarjeta de identificación del conductor proporcionada por la Municipalidad Provincial de Arequipa y cuya vigencia será de un año, fijada permanentemente en el lado superior derecho del parabrisas delantero; las dimensiones serán de 20 cm. de largo y 10 cm. de ancho; la parte frontal será de color amarillo con la inscripción TAXI en letras negras; en la parte posterior se ubicará la foto del conductor, nombre, número de DNI, placa de vehículo y la inscripción AUTORIZADO. El conductor deberá tener una identificación por cada vehículo en que preste servicio. f) El certificado de operación para el servicio de taxi SETARE, tiene vigencia de 3 años. g) Lo establecido en la normatividad general para el servicio público de taxi. (.)
10 Página 10 de 18 D.- Análisis de legalidad de la barrera burocrática identificada: El análisis de legalidad que se efectúa a continuación tiene por objeto determinar si las exigencias cuestionadas han sido establecidas por la Municipalidad denunciada dentro del ámbito de su competencia y con las formalidades necesarias para su creación. D.1.- Legalidad de fondo 1. Al respecto, debe tenerse en consideración que las municipalidades representan al vecindario, promueven la adecuada prestación de los servicios públicos locales, fomentan el bienestar de los vecinos y el desarrollo integral y armónico de las circunscripciones de su jurisdicción. En tal sentido, realizan un conjunto de acciones destinadas a brindar un ambiente adecuado al ciudadano, las cuales encuentran su sustento, entre otras, en las facultades asignadas a las municipalidades en materia de transporte colectivo, circulación y tránsito (artículos 3 y 69 de la Ley Orgánica de Municipalidades). 2. Sobre las facultades municipales en materia regulación del tránsito, debe tenerse en consideración que el inciso 5 del artículo 10 de la Ley Orgánica de Municipalidades 5, confiere a las municipalidades la competencia para regular el transporte colectivo, la circulación y el tránsito en sus respectivas jurisdicciones. Asimismo, el inciso 2 del artículo 69 del mismo cuerpo normativo 6, establece entre las funciones de las municipalidades regular el transporte colectivo y controlar el cumplimiento de las normas y requisitos que correspondan conforme a la normativa sobre la materia. Como es de verse, la competencia municipal en materia de transporte colectivo, circulación y tránsito, está reconocida expresamente en el ordenamiento jurídico nacional. 3. Respecto de las facultades normativas de las Municipalidades Provinciales, el literal a) del numeral 17.1 de la Ley N 27181, Ley General de Transporte y Tránsito Terrestre 7, establece la posibilidad de que emitan normas y disposiciones, así como realizar todos aquellos actos para la aplicación de los reglamentos nacionales dentro de sus respectivos ámbitos territoriales. Asimismo, el literal c) del citado numeral dispone que las municipalidades provinciales son competentes para declarar las áreas o vías saturadas por concepto de congestión vehicular o contaminación, en el marco de los criterios que determina el reglamento correspondiente. 4. De las normas antes señaladas, se desprende que las municipalidades provinciales pueden dictar disposiciones relativas a la circulación en su jurisdicción y, de ser el caso, imponer limitaciones y exigencias para la prestación de servicios de transporte en taxis en su jurisdicción. En tal sentido, esta Secretaría Técnica considera que la Municipalidad denunciada ha actuado dentro del marco de sus atribuciones. 5 Ley Orgánica de Municipalidades. Artículo 10.- Las Municipalidades son competentes para: ( ) 5.- Regular el transporte colectivo, la circulación y el tránsito. 6 Ley Orgánica de Municipalidades. Artículo 69.- Son funciones de las Municipalidades en materia de transporte colectivo, circulación y tránsito: ( ) 2) Regular el transporte colectivo y controlar el cumplimiento de las normas y requisitos que correspondan conforme a ley. 7 Publicada en el diario oficial El Peruano el 8 de octubre de 1999.
11 Página 11 de 18 D.2.- Legalidad de forma Para poder asumir una posición respecto de la legalidad formal de la decisión municipal cuestionada, corresponde determinar si las exigencias bajo análisis han sido establecidas mediante el instrumento legal idóneo para ello y si se han respetado las formalidades y procedimientos necesarios para su puesta en vigencia y exigibilidad. 1. Respecto del instrumento legal utilizado para establecer las exigencias cuestionadas, debe tenerse en consideración lo dispuesto en el artículo 109 del Capítulo I y Título VI de la Ley Orgánica de Municipalidades, en cuanto establece que los concejos municipales ejercen funciones de gobierno mediante ordenanzas, edictos y acuerdos, así como sus funciones administrativas mediante resolución. Por su parte, el artículo 110 de la referida norma legal establece que las Ordenanzas son normas generales que regulan la organización, administración, o prestación de los servicios públicos locales, el cumplimiento de las funciones generales o específicas de las municipalidades o establecen las limitaciones y modalidades impuestas a la propiedad privada. 2. En el presente caso, en la medida que las disposiciones bajo análisis han sido dictadas a través del instrumento de la ordenanza municipal (Ordenanza Municipal N 111), esta Secretaría Técnica considera que se ha cumplido con utilizar el instrumento legal idóneo. 3. Por otro lado debe tenerse en cuenta que, de acuerdo a lo establecido en el artículo 112 de la Ley Orgánica de Municipalidades, las Ordenanzas Municipales emitidas por las Municipalidades de la capital de un distrito Judicial deben ser publicadas en el diario de publicaciones judiciales del lugar. En el presente caso, la Municipalidad denunciada ha publicado la Ordenanza N 111 en el diario Arequipa Al Día el 5 de setiembre del 2001, por lo que ha cumplido con el requisito de la publicación establecido en la Ley Orgánica de Municipalidades. 4. Por lo expuesto, la Secretaría Técnica considera que la Municipalidad denunciada ha establecido las exigencias materia de análisis dentro del marco de sus atribuciones y cumpliendo con los requisitos y formalidades establecidos para su creación. 5. En tal sentido, las exigencias establecidas por dichas normas no constituyen la imposición de una barrera burocrática ilegal. E.- Análisis de racionalidad de la barrera burocrática identificada: 1. Antes de evaluar los temas relacionados con la racionalidad de las medidas cuestionadas, esta Secretaría Técnica, como ya mencionó, considera que las autoridades locales, como es el caso de la Municipalidad denunciada, tienen entre sus funciones y responsabilidades la regulación de una serie de actividades en función del bienestar de la comunidad. Entre éstas se encuentran las vinculadas al tránsito vehicular y al transporte
12 Página 12 de 18 público en sus distintas modalidades. En consecuencia, la Municipalidad puede y debe establecer regulaciones que garanticen el adecuado funcionamiento de estas actividades a fin de proteger una serie de intereses de la colectividad. 2. Sin perjuicio de lo anteriormente señalado, las regulaciones antes referidas deben estar debidamente sustentadas y enmarcarse en un contexto de proporcionalidad que, cumpliendo con los fines propuestos, no afecten excesivamente los intereses particulares de quienes legítimamente pretenden desarrollar este tipo de actividades económicas y/o terminen por desincentivar la inversión privada en este mercado. En otras palabras, debe tratarse de una regulación eficiente que incentive la adecuada prestación de estos servicios, proteja una serie de intereses públicos involucrados y cuyas medidas se encuentren entre la opciones menos gravosas para lograr tales fines. 3. Sobre la base de lo mencionado y de conformidad con la metodología establecida por el precedente de observancia obligatoria (Resolución Nº TDC), corresponde evaluar si los argumentos presentados por la empresa denunciante aportan elementos de juicio que permitan realizar el análisis de racionalidad de las exigencias denunciadas. 4. Al respecto, el precedente de observancia obligatoria antes citado establece que el denunciante debe aportar elementos de juicio razonables acerca de la posible existencia de una barrera burocrática irracional que podría impedir u obstaculizar el acceso o la permanencia de los agentes económicos en el mercado, ya sea (i) porque establece tratamientos discriminatorios, (ii) porque carece de fundamentos (medidas arbitrarias) o (iii) porque resulta excesiva con relación a sus fines (medidas desproporcionadas). 5. En el presente caso, la empresa denunciante ha señalado que las exigencias bajo análisis no son medidas razonables y proporcionales a los fines planteados por la Municipalidad. En efecto, advierte que el pintado de color amarillo en los vehículos no conseguirá el objetivo de ordenar el transporte público de pasajeros, no tendrá repercusión alguna en la conservación del patrimonio histórico, ni contribuirá a la descontaminación del medio ambiente. Asimismo, indica que las medidas adoptadas por la Municipalidad denunciada no proporcionan ni garantizan orden, seguridad, protección a personas y vehículos, ya que al poseer todos las mismas características, sería imposible identificar al autor de algún ilícito. 6. Al respecto, la Secretaría Técnica considera que los argumentos formulados por la empresa denunciante aportan elementos de juicio suficientes que permiten proceder a analizar la racionalidad de las exigencias materia de denuncia. 7. Sobre el particular, el mencionado precedente de observancia obligatoria señala que el análisis de racionalidad, y su sustentación por parte de la entidad denunciada, supone identificar los siguientes aspectos: (i) El interés público que justifica la medida impugnada y los beneficios para la comunidad que se esperan obtener con ella.
13 Página 13 de 18 (ii) (iii) Que las cargas o restricciones impuestas sobre los administrados son adecuadas o razonables, teniendo en cuenta los fines que se pretende alcanzar. Que existen elementos de juicio que permiten arribar a la conclusión, en términos generales, que la exigencia cuestionada es una de las opciones menos gravosas para los interesados, en relación con las demás opciones existentes para lograr el fin previsto. E.1.- El interés público que justifica las medidas cuestionadas y los beneficios para la comunidad que se esperan obtener con ellas: 1. Con relación al interés público, la Municipalidad denunciada señala que las medidas adoptadas por la municipalidad se sustentan en la búsqueda del ordenamiento de este tipo de transporte en la ciudad de Arequipa y en el control permanente de la prestación de estos servicios; ello con la finalidad de fomentar las condiciones de seguridad para los usuarios, que han venido siendo afectadas por la informalidad con que venía operando dicho sector. En tal sentido, ha emitido normas tendientes a proteger el interés público, la seguridad, la vida y salud de la comunidad. 2. Adicionalmente a las razones ya mencionadas, la Municipalidad, en los considerandos de sus disposiciones, ha citado otros fundamentos tales como normar el uso del espacio público urbano con miras a contar con una circulación vial fluida y segura; fomentar la formación empresarial y profesionalización de este servicio; la conservación del patrimonio histórico y la descontaminación del medio ambiente. 3. A partir de lo señalado en el considerando anterior, queda en evidencia que la Municipalidad ha identificado una serie de objetivos o aspectos de interés público que las medidas propuestas buscan alcanzar. En tal sentido, en el rubro siguiente corresponde evaluar si tales objetivos o intereses justifican la imposición de las medidas cuestionadas. E.2.- Que las cargas o restricciones impuestas sobre los administrados sean adecuadas o razonables, teniendo en cuenta los fines que se pretende alcanzar: 1. Tal como puede observarse de la Ordenanza Municipal N 111, se han establecido diversos requisitos para el desarrollo de la actividad de transporte en la modalidad de taxi en la Ciudad de Arequipa. Estos requisitos son: (i) carrocería en color amarillo; (ii) consignación de los números de placa del vehículo en diversas partes de lo vehículo (puertas y parte posterior); (iii) casquete luminoso de color amarillo fijado permanentemente en la parte delantera del techo del vehículo (con la identificación de que se trata de un taxi y la empresa a la que pertenece); (iv) tarjeta de identificación del conductor fijada permanentemente en el lado superior derecho del parabrisas delantero, (v) certificado de operación para el servicio de taxi SETARE, entre otros. 2. Es importante señalar que si bien en el presente procedimiento se han cuestionado específicamente dos exigencias el pintado de vehículos de color amarillo y la colocación de casquetes luminosos sobre éstos-, esta Secretaría Técnica considera que no pueden
14 Página 14 de 18 evaluarse aisladamente del contexto establecido por el resto de las mismas, es decir, es necesario realizar un análisis integral tanto de las exigencias establecidas por la Municipalidad, como de las razones esgrimidas para imponerlas. 3. Dicho esto, debe tenerse en cuenta que cuando el precedente de observancia obligatoria hace referencia a este segundo aspecto del análisis de racionalidad, busca que las medidas a evaluar sean idóneas o adecuadas para proteger el interés público identificado. 4. Sobre el particular, es importante señalar que mediante Oficio Nº /INDECOPI- CAM la Secretaría Técnica requirió expresamente a la Municipalidad denunciada para que cumpla con presentar la información y documentación que sustente las razones por las cuales las exigencias cuestionadas contribuyen a generar mayor seguridad en la prestación de este servicio y el fomento del turismo, conforme a lo señalado en su escrito de descargos. No obstante ello, la entidad denunciada no cumplió con absolver el requerimiento formulado. Sin perjuicio de lo anteriormente mencionado, esta Secretaría Técnica considera necesario entrar a realizar tal evaluación. 5. De una apreciación integral de los aspectos exigidos en la ordenanza y que fueran detallados en el numeral uno del presente rubro, esta Secretaría Técnica considera que su imposición tiene como elemento común, más allá de la autorización misma para prestar el servicio (que no ha sido cuestionada), la posibilidad de que los vehículos que prestan este tipo de servicio sean plenamente identificables como tales y, en algunos casos, hacer evidente la empresa o comité al que pertenecen. En efecto, aspectos como el color de los vehículos, la utilización de los casquetes con la indicación "TAXI" y el nombre de la empresa de transporte o comité al que pertenece, el pintado del número de la matrícula del vehículo en las puertas y en la parte posterior o la ubicación de la tarjeta de circulación en el parabrisas, son claramente mecanismos que permiten que tanto las autoridades como el público usuario pueda identificar a los vehículos y relacionarlos con la prestación del servicio de taxi. 6. La identificación como vehículos autorizados para prestar este servicio tiene una clara incidencia en las razones argüidas por la Municipalidad para establecer tales exigencias. En efecto, unidades debidamente identificadas pueden ser objeto de un adecuado control y ordenamiento en la prestación del servicio por parte de las autoridades. Vinculado con lo anterior, esta identificación podría permitir un mejor ordenamiento del tránsito y asignación del espacio público urbano. De otra parte, la autorización correspondiente y los requisitos establecidos pueden generar una tendencia a la profesionalización en este tipo de servicios de transporte. Finalmente, respecto del tema de seguridad es importante señalar que la referida formalización e identificación de los agentes económicos contribuye a dificultar (o, en términos económicos, encarece) la ocurrencia de actos en contra de la seguridad de los
15 Página 15 de 18 usuarios 8 como es el caso de los robos y asaltos. Sin perjuicio de no tratarse de una medida perfecta, es también necesario señalar que, en aquellos casos en que tales ilícitos ocurran, el cumplimiento en su conjunto de las exigencias municipales cuestionadas, puede determinar una mayor probabilidad de identificación del vehículo y de su conductor. 7. Sobre este último punto, es importante reconocer que si bien el pintado uniforme de vehículos individualmente considerado podría dificultar la identificación de aquel en el que se hubiese cometido el delito u ocurrido un accidente 9, tal como se mencionó anteriormente, la evaluación en conjunto del resto de las exigencias municipales podría generar el efecto contrario. 8. Finalmente, con relación al argumento de la empresa denunciante referido al hecho de que parte de su clientela solicita el servicio de forma tal que la prestación del mismo no sea percibida por terceros, como una medida de seguridad, esta Secretaría Técnica considera que la empresa denunciante no ha presentado argumentos que permitan sustentar tal afirmación, ni ha expuesto razones o acreditado que el cumplimiento de las exigencias cuestionadas la afectarían en el desarrollo de sus actividades económicas. Sobre este mismo aspecto, debe tenerse en consideración que la Ordenanza cuestionada establece, como se ha mencionado, otras exigencias que hacen que los vehículos sean plenamente identificables, simplemente a título de ejemplo está el pintado de la numeración de la placa de rodaje en las puertas delanteras derecha e izquierda y en la parte posterior o contar con la tarjeta de identificación del conductor fijada en el parabrisas del vehículo, medidas que no han sido cuestionadas por la empresa denunciante. En tal sentido, dicho argumento carece de consistencia. 9. En consecuencia, esta Secretaría Técnica considera que las medidas establecidas por la Municipalidad resultan adecuadas o idóneas para los fines que se pretenden alcanzar. E.3.- Que existen elementos de juicio que permiten arribar a la conclusión, en términos generales, que las exigencias cuestionadas se encuentran entre las opciones menos gravosas para los interesados, en relación con las demás opciones existentes para lograr los fines previstos: 1. El análisis de racionalidad, según la metodología aprobada por la Sala de Defensa de la Competencia del Tribunal del Indecopi supone, además de la identificación de los intereses públicos a proteger y de que las medidas planteas sean adecuadas para protegerlos, que la autoridad correspondiente realice una evaluación y dentro del conjunto de posibilidades opte por aquéllas que se encuentren entre las menos gravosas para los particulares. De esta manera, las medidas establecidas deben ser producto de un adecuado equilibrio entre la protección del interés público y la limitación de los derechos de los particulares. 8 Entre los que, obviamente, están incluidos los turistas. 9 En efecto, en caso de sufrir accidentes, asaltos u otro tipo de siniestros, lo más probable es que los usuarios de los taxis recuerden el color y otras características exteriores del vehículo, lo que se dificultaría si todos los taxis tienen el mismo color.
16 Página 16 de Sobre el particular, la empresa denunciante ha señalado que, en términos generales, las exigencias que imponen las autoridades administrativas sobre los particulares que realizan actividades económicas elevan los costos de producir y de adquirir bienes y servicios dentro del mercado. Para los consumidores, ello se traduce en precios más altos y para las empresas ello genera mayores dificultades respecto del acceso y permanencia en el mercado. En el presente caso, sostiene que las exigencias impuestas por la Municipalidad denunciada le acarrean altos costos para su implementación. 3. En atención a que, como se señaló en el rubro anterior, el conjunto de exigencias municipales establecidas en la Ordenanza bajo análisis determinan una mejor identificación de las unidades en las que se presta el servicio de taxi, el análisis siguiente tendrá por finalidad determinar si éstas resultan excesivas en atención a los fines propuestos. 4. Es importante señalar que las exigencias cuestionadas en el presente procedimiento tienen un evidente costo de implementación diferenciado. En efecto, a criterio de esta Secretaría Técnica, la instalación de un casquete con las características exigidas por la Municipalidad resulta mucho menos onerosa que el pintado de la integridad de la carrocería de un vehículo. Por su parte, más allá de lo mencionado en el párrafo precedente, la empresa denunciante no ha aportado elementos que permitan concluir que la instalación del casquete le acarree costos excesivos. 5. Si bien, como se dijo, ambas exigencias contribuyen a la identificación del vehículo, es importante tener en cuenta que el casquete identifica al vehículo como uno en el que se presta el servicio de taxi y, adicionalmente, supone la identificación de la empresa o comité al que pertenece. Por su parte, el pintado de la carrocería únicamente identifica al vehículo como uno de servicio de taxi. Ahora bien, siguiendo el criterio de la evaluación integral de las exigencias municipales, esta Secretaría Técnica considera que, sin considerar el pintado del vehículo, la instalación del casquete y el resto de los requisitos establecidos en la ordenanza, cumplen con la finalidad de identificación antes señalada. En dicho contexto, el pintado de la carrocería incrementaría los costos de acceso o permanencia en este mercado, cuando las otras medidas impuestas ya permiten la plena identificación del vehículo. 6. Adicionalmente es importante tener en consideración que uno de los aspectos esenciales de un mercado en competencia es la posibilidad de que los agentes que participan en éste, puedan diferenciarse claramente de sus competidores y, sobre la base de una serie de ventajas ofrecidas buscar las preferencias de los consumidores o usuarios. Entre las formas que existen para lograr este fin están la utilización de determinadas marcas de bienes o servicios, logotipos, nombres comerciales o, en el caso concreto de las empresas de transporte de pasajeros, el color de sus unidades. 7. En el presente caso, la obligación de utilizar un único color para vehículos que prestan estos servicios, más allá de redundar en una identificación lograda a través de las otras
17 Página 17 de 18 exigencias y los altos costos involucrados, haría más difícil la diferenciación entre las empresas que participan en este mercado. A diferencia del pintado del vehículo, la colocación de un casquete no afecta en modo alguno la posibilidad de la empresa denunciante de distinguirse de las otras empresas que prestan este mismo tipo de servicio sobre la base del color de sus unidades. 8. En conclusión, esta Secretaría Técnica considera que la medida por la cual se obliga a la empresa denunciante a pintar las carrocerías de sus vehículos de color amarillo medio, resulta excesiva y, por lo tanto, constituye la imposición de una barrera burocrática irracional 10. Por su parte, la medida por la cual se obliga a la empresa denunciante a colocar un casquete luminoso en sus vehículos, constituye una de las opciones menos gravosas para alcanzar los fines propuestos y, en consecuencia, no constituye una barrera burocrática irracional. 9. Finalmente, es importante mencionar que el análisis precedente no excluye la posibilidad de que la Municipalidad desarrolle programas voluntarios tendientes a la uniformización en el color de los vehículos, de forma tal que sean los propios agentes económicos quienes decidan si utilizan o no el color sugerido por la autoridad. III. CONCLUSIONES: En atención al análisis precedente, esta Secretaría Técnica es de la opinión que: 1. El cuestionamiento de la competencia de la Comisión de Acceso al Mercado presentado por la Municipalidad Provincial de Arequipa debe ser desestimado. 2. Debe declararse fundada en parte la denuncia interpuesta por la empresa Remisse Representaciones S.R.L. en contra de la Municipalidad Provincial de Arequipa y, en consecuencia, que la exigencia del pintado de color amarillo de los vehículos en los cuales se presta el servicio taxis en la Provincia de Arequipa, sustentada en lo dispuesto en la Ordenanza N 111, constituye la imposición de una barrera burocrática irracional que obstaculiza el desarrollo de las actividades económicas de la empresa denunciante en el mercado. 3. Debe declararse infundado el extremo de la denuncia referida a que la exigencia de instalar un casquete luminoso en los vehículos en los cuales se presta el servicio de transporte en la modalidad de taxi en la Provincia de Arequipa, sustentada en lo dispuesto en la Ordenanza N 111, en la medida en que su imposición no constituye una barrera burocrática ilegal ni irracional que obstaculice el desarrollo de las actividades económicas de la empresa denunciante en el mercado. 10 Similar criterio ha sido utilizado por la Comisión mediante Resolución N CAM-INDECOPI/EXP-036 de fecha 20 de febrero de 1997 mediante la cual se pronunció sobre la denuncia interpuesta por la empresa Inversiones La Merced S.A. en contra de la Municipalidad Provincial de Trujillo en el Expediente N CAM. Dicha resolución fue confirmada por la Sala de Defensa de la Competencia mediante Resolución N TDC de fecha 16 de julio de 1997 y publicada en el diario oficial El Peruano el 20 de agosto del mismo año.
/CAM-INDECOPI. 10 de marzo de 2005
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