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Timestamp: 2019-11-19 13:13:55
Document Index: 229065256

Matched Legal Cases: ['artículo 173', 'ARTÍCULO 173', 'artículo 34', 'artículo 173', 'artículo 173', 'artículo 308', 'artículo 173', 'artículo 183', 'artículo 173', 'artículo 173', 'artículo 2', 'artículo 173']

PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 283 del 13/10/2015
Dictamen : 283 del 13/10/2015
Consultante: Señora y señores
Cargo: Magistrados
C-283-2015
Señora y señores Magistrados
Con aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, me refiero a la resolución del Tribunal Supremo de Elecciones de las 11:00 horas del 22 de setiembre de 2015, dictada dentro del expediente N°308-CO-2015, y que fue remitida a esta Procuraduría el 24 de setiembre siguiente.
A través de dicha resolución, se solicita a esta Procuraduría emitir el dictamen estipulado en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública para efectos de declarar nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la inscripción de matrimonio del señor xxx con xxx. No obstante lo anterior, como analizaremos, la solicitud que se plantea no reúne los requisitos establecidos en el ordenamiento jurídico, por lo que nos vemos obligados a devolverla sin emitir nuestro pronunciamiento sobre el tema de fondo.
I. SOBRE LOS REQUISITOS FORMALES DISPUESTOS EN EL ARTÍCULO 173 DE LA LEY GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
La potestad de la Administración para anular en vía administrativa los actos declaratorios de derechos es de carácter excepcional por cuanto tales actos se encuentran protegidos por el principio constitucional de intangibilidad de los actos propios, que deriva del texto del artículo 34 de la Constitución Política y que prohíbe a la Administración volver sobre sus propios actos sin antes haber planteado ante la autoridad judicial competente el respectivo proceso de lesividad para la anulación del acto viciado.
Precisamente por esa excepcionalidad del procedimiento en vía administrativa, debe respetarse lo establecido en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública y cumplir con los requisitos formales ahí dispuestos, los cuales pasaremos a detallar.
a) Existencia de un procedimiento ordinario y análisis de la naturaleza de la nulidad que se pretende declarar
El artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública establece que: “Previo al acto final de anulación de los actos a que se refiere este artículo, la Administración deberá dar audiencia a las partes involucradas y cumplir con el debido procedimiento administrativo ordinario dispuesto en esta Ley”
De lo anterior, se desprende que como requisito previo a la declaratoria de nulidad en vía administrativa, la Administración debe ordenar la apertura de un procedimiento ordinario en los términos dispuestos por los artículos 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública, para que sea dentro de aquel donde se declare esa nulidad, previo otorgamiento del derecho de defensa al afectado y la comprobación de la naturaleza absoluta, evidente y manifiesta de la misma, pues de lo contrario se produciría la invalidez del acto anulatorio.
Únicamente a partir de dicho procedimiento podría esta representación constatar si se está en presencia de una nulidad de esa naturaleza y respaldar la actuación de la Administración al seguir la vía administrativa para anular un acto declaratorio de derechos, requisito que la Sala Constitucional ha avalado en numerosas oportunidades, siendo una de ellas la sentencia 2002-12054 mencionada, y que señala en lo conducente:
“LA NECESIDAD DE INCOAR UN PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ORDINARIO PARA LA REVISIÓN O ANULACIÓN DE OFICIO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS FAVORABLES PARA EL ADMINISTRADO. La administración pública respectiva —autora del acto que se pretende anular o revisar—, de previo a la declaratoria de nulidad, debe abrir un procedimiento administrativo ordinario en el que se deben observar los principios y las garantías del debido proceso y de la defensa (artículo 173, párrafo 3°, de la Ley General de la Administración Pública), la justificación de observar ese procedimiento está en que el acto final puede suprimir un derecho subjetivo del administrado (artículo 308 ibidem). Durante la sustanciación del procedimiento ordinario, resulta indispensable recabar el dictamen de la Procuraduría o de la Contraloría siendo un acto de trámite del mismo. Tal y como se indicó supra, el dictamen debe pronunciarse, expresamente, sobre el carácter absoluto, manifiesto y evidente de la nulidad (artículo 173, párrafo 4°, de la Ley General de la Administración Pública). Si el dictamen de la Procuraduría o de la Contraloría Generales de la República es desfavorable, en el sentido que la nulidad absoluta del acto administrativo no es evidente y manifiesta, la respectiva administración pública se verá impedida, legalmente, para anular el acto en vía administrativa y tendrá que acudir, irremisiblemente, al proceso ordinario contencioso administrativo de lesividad. El dictamen de los dos órganos consultivos citados es vinculante para la administración respectiva en cuanto al carácter evidente y manifiesto de la nulidad. Sobre este punto, el artículo 183, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública preceptúa que “Fuera de los casos previstos en el artículo 173, la administración no podrá anular de oficio los actos declaratorios de derechos a favor del administrado y para obtener su eliminación deberá recurrir al contencioso de lesividad previsto en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa”. (En igual sentido sentencias 2005-03004, de las 8:31 horas del 18 de marzo del 2005; 2005-12324 de las 10:28 horas del 9 de setiembre del 2005; 2006-8767, de las 16:40 horas del 21 de junio; y 2006-8960, de las 10:53 horas del 23 de junio, ambas del año 2006)
Partiendo de lo anterior, esta Procuraduría no puede en el caso concreto emitir el dictamen favorable solicitado, pues no fue remitido junto con la solicitud ningún expediente que demuestre la existencia del procedimiento administrativo ordinario seguido contra los afectados, y por tal motivo, tampoco puede comprobarse la naturaleza de la nulidad que se pretende declarar.
Nótese que la única remisión hecha a esta Procuraduría es de la resolución del Tribunal Supremo de Elecciones de las 11:00 horas del 22 de setiembre de 2015, donde se solicita nuestro pronunciamiento, pero no se acompaña de ningún expediente o antecedente del caso.
Otro de los aspectos que debe valorarse es el relacionado con el órgano competente para iniciar el procedimiento administrativo tendente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, por cuanto en dictámenes reiterados de esta representación se ha señalado que: “el Órgano Director del Procedimiento no puede instruir el procedimiento si no ha sido nombrado por el órgano competente para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta. Igualmente, el órgano competente para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, en sede administrativa, es el que tiene la competencia para decidir el envío del expediente (mediante el cual se ha documentado la investigación instruida) a este Despacho...” (Dictámenes C-157-2001, C-140-2004 del 7 de mayo del 2004, C-372-2004 del 10 de diciembre del 2004, entre otros)
Sobre este tema, el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, establece que “Cuando se trate de la Administración central del Estado, el ministro del ramo que dictó el respectivo acto deberá declarar la nulidad. Cuando se trate de otros entes públicos o Poderes del Estado, deberá declararla el órgano superior supremo de la jerarquía administrativa…”.
En este caso, si bien la solicitud de pronunciamiento fue remitida por el Tribunal Supremo de Elecciones, lo cierto es que no consta que haya existido un procedimiento administrativo a solicitud de dicho jerarca, o que éste haya nombrado el respectivo órgano director, toda vez que como indicamos no existe antecedente o expediente alguno remitido a la Procuraduría.
c) Momento procesal para solicitar el dictamen a la Procuraduría General de la República
Como requisito previo a la declaratoria de la nulidad en vía administrativa, la Administración debe contar previamente con el dictamen afirmativo de esta representación donde se refiera expresamente al carácter absoluto, evidente y manifiesto de la nulidad invocada, dictamen que resulta vinculante por disposición expresa del artículo 2 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.
Sobre el momento procesal oportuno para que el jerarca supremo solicite ese dictamen, esta Procuraduría señaló en el pronunciamiento C-109-2005 del 14 de marzo de 2005:
En consecuencia, será hasta después de haberse tramitado el procedimiento ordinario señalado y antes del dictado del acto final que el Tribunal Supremo de Elecciones debe requerir el dictamen de esta representación.
No obstante lo anterior, no consta en la solicitud realizada el momento procesal en que se encuentra el procedimiento y en consecuencia, no puede determinarse si se cumple lo dispuesto en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública.
De igual forma debe indicarse que la importancia de llevar a cabo el procedimiento ordinario arriba apuntado no radica únicamente en garantizar el derecho de defensa y debido proceso del interesado, sino que además permite constatar que el plazo de caducidad que recoge el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública para el ejercicio de la potestad de revisión de oficio no ha acaecido, sobre el cual la Sala Constitucional ha señalado que:
“Se trata, de un plazo rígido y fatal de caducidad -aceleratorio y perentorio- que no admite interrupciones o suspensiones en aras de la seguridad y certeza jurídicas de los administrados que derivan derechos subjetivos del acto administrativo que se pretende revisar y anular. Bajo esta inteligencia, la apertura del procedimiento administrativo ordinario y la solicitud del dictamen a la Procuraduría o Contraloría Generales de la República no interrumpen o suspenden el plazo.” (Sentencia 2002-12054 de las 9:03 horas del 20 de diciembre de 2002)
En virtud de la reforma de los artículos 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública, como consecuencia de la emisión del Código Procesal Contencioso Administrativo, resulta necesario verificar si la adopción del acto que se pretende anular es anterior al 1 de enero del 2008, en cuyo caso regiría el plazo de cuatro años dentro del cual se debe emitir el acto declaratorio de la nulidad absoluta evidente y manifiesta, o bien, se debe interponer el proceso contencioso administrativo de lesividad. Por el contrario, si el acto se emitió con posterioridad al 1 de enero del 2008, debe entenderse que la potestad anulatoria se mantiene abierta mientras que los efectos del acto perduren en el tiempo, de lo contrario caduca en un año, computado a partir de la adopción del acto o contrato o de la cesación de sus efectos (Entre otros, los dictámenes C-233-2009, C-059-2009, C-105-2009 y C-113-2009).
Por lo anterior, resulta indispensable contar con esta valoración para efectos de rendir nuestro dictamen favorable.
e) Sobre el expediente administrativo
Finalmente, debe indicarse que ya esta Procuraduría se ha referido a la necesidad de que se remita a esta sede el expediente administrativo debidamente ordenado, completo y certificado, lo cual constituye una garantía del debido proceso. Al respecto, ha señalado:
“Tomando en cuenta la posición exógena en la que se encuentra la Procuraduría en relación con la miríada de Administraciones públicas, el expediente administrativo constituye el medio probatorio por antonomasia para comprobar que la voluntad administrativa ha discurrido debidamente por el cauce formal previsto en el numeral 173 ya tantas veces mencionado. Razón por la cual, si no se cuenta con el expediente íntegro o debidamente certificado, resulta prácticamente imposible para éste órgano asesor rendir informe alguno, pues no se podría acreditar las actuaciones de las partes, la observancia de las formalidades de índole procedimental, la constancia documental y demás formas escritas, así como su proceso de reflexión y valoración de parte de los que han intervenido en el procedimiento administrativo, particularmente de quienes lo instruyen o excitan, todo lo cual sirve de base al acto final. “ (Dictamen C-458-2007 del 20 de diciembre de 2007)
Como en este caso el expediente administrativo no fue remitido, no puede constatarse el cumplimiento de este requisito.
En razón de lo anterior, esta representación devuelve el asunto sin emitir dictamen favorable, sin perjuicio de que se subsane los vicios apuntados dentro del plazo de caducidad establecido en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública.