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Timestamp: 2020-07-14 05:40:12+00:00
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Le recours pour excès de pouvoir - Cours
La spécificité du recours pour excès de pouvoir
Le recours pour excès de pouvoir c’est l’annulation d’un acte administratif, il faut préciser à ce stade que tous les actes administratifs ne sont pas déférables au juge pour excès de pouvoir. Seules peuvent l’être les décisions administratives susceptibles de faire grief ce qui exclut notamment les simples actes préparatoires à une décision. Cette condition exclue également des contrats.
Le recours pour excès de pouvoir est recevable contre les actes détachables des contrats administratifs. Puis le juge a admis la possibilité d’exercer un recours contre les clauses règlementaires d’un contrat. Par ex c’est celui des clauses relatives à l’organisation du fonctionnement du service public confiés à un cocontractant de l’administration. Ce recours pour excès de pouvoir se distingue en trois temps.
.1. Les cas d’ouverture du recours pour excès de pouvoir
Il faut préciser que les cas d’ouverture du recours pour excès de pouvoir correspondent aux divers moyens d’annulation qui peuvent être invoqué par le requérant. Il s’agit des différentes irrégularités susceptibles d’affecter un acte administratif. Dans ce domaine une distinction a été consacrée par la jurisprudence et qui oppose la légalité externe à la légalité interne de l’acte. Découle d’un arrêt de principe, de section 20 février 1953 société intercopie.
La légalité externe de l’acte
Les moyens de légalité externe sont d’une part : l’incompétence de l’auteur de l’acte et d’autre part le vice de forme ou de procédure.
L’incompétence de l’auteur d’un acte administratif peut être territoriale, temporelle ou matérielle. La compétence territoriale est limitée par la circonscription administrative à l’intérieur de laquelle l’autorité administrative est autorisée à agir. La compétence temporelle, est limitée à la période durant laquelle l’autorité administrative en question est investie de ses fonctions. Et enfin l’incompétence matérielle est limitée par les domaines dans lesquelles l’autorité administrative est habilitée à agir. Dans tous ces cas l’incompétence de l’auteur de l’acte entraine l’annulation de celui-ci. C’est un des moyens d’ordre unique. Il faut savoir que certaines hypothèses graves d’absence de consultation sont assimilées aux vices d’incompétence. C’est le cas en particulier de l’absence de consultation du Conseil d’Etat si l’acte ne pouvait être pris qu’après avis du Conseil d’Etat.
Le vice de forme ou de procédure
La forme concerne l’apparence extérieure de l’acte, par ex elle doit être signée par son auteur, sinon il y a un vice de forme. Quant à la procédure elle concerne les différentes étapes de l’élaboration de l’acte. En réalité tout manquement aux règles de procédure n’entraine pas nécessairement l’annulation de l’acte. En effet, le juge distingue entre les formalités substantielles et les formalités non substantielles ou accessoires. Etant précisé que seules la violation des formalités substantielles entraine l’annulation de l’acte. Ex de violation d’une formalité substantielle : un défaut de motivation de l’acte quand celle-ci était obligatoire. Autre ex : le non-respect du principe de contradictoire, c’est une violation d’une formalité substantielle. Et également l’irrégularité des conditions de publicité de l’acte. Ex de formation d’une formalité accessoire : la violation de délai purement indicatif pour l’instruction d’un dossier, ça n’entrainera aucune annulation de l’acte. La loi de simplification du droit du 17 mai 2011 est venue poser une nouvelle règle, lorsque l’administration consulte un organisme avant de prendre un organisme. L’article 70 de la loi dispose que si cette consultation est irrégulière seules les irrégularités susceptibles d’avoir exercé une influence sur le sens de la décision peuvent être invoquées à l’encontre de cette décision. le Conseil d’Etat s’est prononcé sur les conséquences à tirer de ces dispositions dans un arrêt d’assemblée, du 23 décembre 2011, Danthony.
La légalité interne de l’acte
Deux moyens différents : d’une part le détournement de pouvoir et d’autre part la violation de la règle de droit.
Il y a détournement de pouvoir lorsqu’une autorité administrative use de ses pouvoirs dans un but autre de celui en vue duquel ils lui ont été conférés. La difficulté c’est qu’il est difficile à prouver parce que l’administration ne dévoilera pas forcément le véritable motif de sa décision. Par ailleurs l’établissement d’un détournement de pouvoir implique plus ou moins un contrôle de moralité de l’administration. C’est difficile à prouver. C’est pour cette raison que le détournement de pouvoir est reconnu comme un moyen subsidiaire pour le juge qu’il n’examine qu’après échec des autres cas d’ouverture. Cela dit les hyptohèse de détournement de pouvoir peut se ramener à deux cas de figure. Le 1er : l’autorité administrative use de ses pouvoirs dans un intérêt particulier (ca peut être la vengeance personnelle, difficile à prouver, l’intérêt d’une tiers personne privée, un intérêt purement idéologique ou politique). 2ème cas : c’est le cas où l’autorité administrative use de ses pouvoirs dans un but d’intérêt général mais autre que celui qu’elle pouvait légitimement poursuivre (arrêt du Conseil d’Etat, 12 juillet 1924 BEAUGET). La jurisprudence a fini par admettre la légitimité de l’intérêt financier de la collectivité publique à condition qu’il ne soit pas exclusif, qu’il soit dans un autre but légitime arrêt du Conseil d’Etat du 6 février 1951, Villa et Ribouleau (interdiction de passage de véhicule lourd dans une rue pour diminuer les frais, les charges d’entretien de la rue mais dans l’intérêt aussi d’agir dans l’intérêt de la circulation publique).
La violation de la règle de droit
On parle de la violation de la règle de droit dans 2 hypothèses : soit il y a violation directe de la règle de droit, c’est-à-dire que l’administration n’applique pas le texte qu’elle devait appliquer. Soit : les motifs de l’acte sont illégaux.
L’illégalité des motifs revêt deux formes : l’erreur et l’erreur de droit.
Il y a erreur de droit lorsque l’administration applique un texte applicable mais illégal, irrégulier ou alors elle applique un texte inapplicable en l’espèce. Ou encore elle applique un texte applicable et légal mais elle se trompe sur le sens à lui donner.
Enfin, il y a erreur de fait dans deux situations : soit l’administration commet une erreur sur l’exactitude matérielle des faits (arrêt du Conseil d’Etat, 14 janvier 1916 Camino, en l’occurrence les faits reprochés à un maire pour le révoquer étaient inexacts). Soit il y aura aussi erreur de fait si l’administration se trompe sur la qualification juridique des faits. Qualifier des faits consiste à le ranger dans une catégorie juridique donné ce qui entrainera l’application du régime juridique correspondant, arrêt du Conseil d’Etat du 4 avril 1914, Gomel, concernant la Beauvau, elle ne constitue pas une perspective monumentale au sens du droit de l’urbanisme d’où illégalité du permis de construire demandé par M. Gomel.
.2. L’entendu du contrôle du juge
Le juge contrôle dans tous les cas la légalité externe de l’acte à chaque fois qu’il est saisi d’un recours de pouvoir. C’est seulement sur la légalité interne que le juge module l’intensité de son contrôle.
C’est le contrôle le plus fréquent, celui qui est en principe exercé par le juge. Ce contrôle porte sur l’ensemble des quatre cas d’ouverture. Il va jusqu’au contrôle de la qualification juridique des faits. Il y a plusieurs illustration, arrêt Gomel, et l’arrêt de section du 9 juillet 1997 Association Ekin.
Le contrôle maximum
Ici le juge va vérifier non seulement les quatre éléments présentés ci-dessus, mais il va vérifier en plus l’adéquation de la mesure aux faits. Autrement dit, la décision pour être déclarée régulière devra être proportionnée aux faits qui justifiés l’intervention de l’administration. Si ce n’est pas le cas, l’acte sera annulé. Ce contrôle maximum englobe les domaines dans lesquels sont en cause les libertés publiques. Et il va donc se montrer plus exigent. Cela va concerner essentiellement les mesures de police prises par l‘administration, appelée la police administrative. L’arrêt de principe qui applique la mesure de police aux faits, arrêt du Conseil d’Etat du 19 mai 1933, Benjamin.
On range aussi parfois dans ce type de contrôle le contrôle du bilan coût/avantage. Qui est le contrôle exercé par le juge administratif en matière d’utilité publique d’une opération d’expropriation. L’arrêt de principe c’est un arrêt d’assemblée, du 28 mai 1971 Ville nouvelle Est, ici le juge considère que les inconvénients que l’opération comportent ne doivent pas être excessifs par rapport à l’intérêt qu’elle présente.
Le contrôle minimum
Le contrôle minimum on l’appelle aussi le contrôle réduit ou le contrôle restreint. Il s’agit du contrôle effectué par le juge lorsqu’il renonce a apprécier la qualification juridique des faits opérés par l’administration. Il en va ainsi en principe lorsque l’administration dispose d’un pouvoir discrétionnaire. Dans le cadre de ce contrôle le juge vérifie tout de même l’absence d’erreur manifeste d’appréciation (= c’est une erreur grossière que même un profane n’aurait pas commise). Même dans des domaines très techniques le juge ne s’interdit pas de sanctionner une erreur manifeste dans l’appréciation des faits. Ce contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation est englobée dans le contrôle minimum depuis 1961, avant cette date il vérifiait seulement l’exactitude matérielle des faits. Arrêt de section du 15 février 1961 Lagrange. Cela étant, il faut savoir malgré tout que quelques rares domaines échappent encore au contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation, c’est le cas pour les jury d’examen ou de concours, en la matière le juge n’ira pas sanctionner un jury pour une erreur manifeste d’appréciation, car le juge a reconnu un pouvoir souverain d’appréciation au jury du mérite des candidats. Le juge va donc limiter son contrôle pour ce qui est de la légalité interne de la décision aux éléments suivants : la violation directe de la règle de droit, l’erreur de droit, l’exactitude matérielle des faits, le détournement de pouvoir. Arrêt Lugan, CE 22 juin 1994. Ce contrôle tend à s’approfondir au fil du temps, le juge se montre de plus en plus exigent de façon générale vis-à-vis de l’administration. Par ex le contrôle du bilan coûts/avantages a été étendu à d’autres domaines que celui de l’expropriation. Autre ex : le Conseil d’Etat a inclut l’erreur manifeste d’appréciation dans son contrôle des nominations au tour extérieur, alors qu’il s’y refusait jusque-là. Une nomination au tour extérieur concerne une bonne partie des préfets en effet, ils peuvent être nommés par le président de la République ce sont des emplois à la discrétion de l’Etat. Le problème posé de ces nominations aux tours extérieurs est de vérifier les aptitudes de la personne nommée. Il exerçait donc un contrôle sur les erreurs grossières de nomination. le Conseil d’Etat a donc accepté d’agrandir son contrôle. Arrêt du Conseil d’Etat 16 déc. 1988, Association des administrateurs civils. Le juge est passé d’un contrôle normal à un contrôle maximum en matière d’expulsion de ressortissants étrangers. Arrêt d’assemblée du 19 avril 1991 Belgassem.
.3. Les effets du recours pour excès de pouvoir
Le recours pour excès de pouvoir n’a pas d’effet suspensif ce qui correspond au privilège du préalable. Quand le juge se prononce sur le recours pour excès de pouvoir il ne peut prendre que deux types de décision : soit le rejet de la requête, soit l’annulation de l’acte attaqué.
Le rejet de la requête
Le rejet signifie que soit la requête était irrecevable, soit que les moyens invoqués n’ont pas convaincu le juge et qu’il n’existe aucun moyen d’ordre public. En cas de rejet, l’acte attaqué demeure naturellement en vigueur. La décision de rejet n’a qu’une portée relative ce qui signifie qu’il ne vaut qu’entre les parties au procès et pour la seule argumentation qui y a été développée. Concrètement d’autres requérants peuvent former un nouveau recours. Ca veut dire aussi que le même requérant peut exercer un recours contre les décisions d’application de l’acte initialement attaqué.
L’annulation de la décision attaquée
L’effet rétroactif des décisions d’annulation
Le principe est clair : l’acte annulé est réputé n’avoir jamais existé. Concrètement cela signifie que tous les actes pris pour son application sont à leur tour frappé de nullité. Arrêt du Conseil d’Etat 26 déc. 1925, Rodière. Ce principe qui frappe les actes d’application, peut avoir des conséquences très nombreuses et parfois très complexes. C’est le cas en particulier dans le contentieux de la fonction publique. C’est souvent compliqué car une décision d’annulation par le juge d’une mesure de révocation par ex, va entrainer la nécessité de reconstituer la carrière de l’agent concerné. Cela étant, le Conseil d’Etat est récemment venu nuancer le caractère rétroactif des décisions d’annulation. En effet, en 2004, il a admis la possibilité de moduler dans le temps l’effet de ces décisions d’annulation (Arrêt d’assemblée du 11 mai 2004, Association AC !, concerne l’annulation d’une convention d’assurance chômage. Ces conventions pour être applicable doivent être agrées, par un arrêté ministériel). Cette possibilité n’est ouverte que lorsque l’annulation rétroactive aurait des conséquences manifestement excessives pour les intérêts publics et privés en présence. Dans ces cas-là le juge peut non seulement n’annuler l’acte qu’à partir d’une certaine date mais aussi considérer comme définitif tout ou partie des effets que l’acte a déjà produit.
Une décision de rejet peut également voir ses effets modulés dans le temps au nom du principe de sécurité juridique. Arrêt de section du 27 oct. 2006, société Techna.
L’effet absolu des décisions d’annulation
Contrairement aux décisions de rejet, les décisions d’annulation valent à l’égard de tous. Elles ont un effet erga omnes. Cela signifie tout d’abord que le requérant ne peut pas renoncer au bénéfice d’une annulation obtenue. Cette effet erga omnes signifie aussi que les tiers ne peuvent ni appliquer ni invoquer la mesure annulée. Il signifie aussi que l’administration elle-même doit exécuter la décision du juge même si elle a interjeté appel.
On a vu que les cas d’ouverture du recours pour excès de pouvoir sont nombreux ce qui semble vouloir dire qu’on peut de plusieurs façon contester la légalité d’un acte administratif, et on a vu que le juge va plus ou moins loin dans le contrôle des motifs des décisions administratives. Mais les divers degré du contrôle peuvent être trompeurs. Le juge exerce un contrôle très poussé, donc en théorie ces exigences vis-à-vis de l’administration sont particulièrement fortes mais en pratique le contrôle du bilan coûts/avantages n’aboutit qu’à fort peu de décisions d’annulation. Inversement en matière d’urbanisme le juge n’exerce souvent qu’un contrôle restreint mais il admet assez fréquemment l’existence d’une erreur manifeste d’appréciation.
Dans une décision récente le Conseil d’Etat a fait évoluer sa jurisprudence sur le contentieux des sanctions que l’administration peut infliger à un administré. Ce contentieux des sanctions prononcées par l’administration relève désormais du plein contentieux et non plus du contentieux de l’excès de pouvoir. Cela car ce basculement permet au juge de réformer une sanction qu’il juge illégale, ça lui permet de la modifier. Arrêt d’assemblée du Conseil d’Etat du 16 fev. 2009, société Atom. Cette jurisprudence apparait comme un nouveau désaveu du recours pour excès de pouvoir, dont le Conseil d’Etat lui-même continu à reconnaitre les lacunes.