Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2008-00297-49902-de-agosto-12-de-2014?documento=jurcol&contexto=jurcol_02e2bc61891103f0e0530a01015103f0&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-12-13 06:42:32
Document Index: 324033949

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 177', 'artículo 129', 'artículo 168', 'artículo 253', 'artículo 254', 'artículo 1', 'artículo 11', 'artículo 25', 'artículo 254', 'artículo 228', 'artículo 254', 'artículo 83', 'artículo 228', 'artículo 228', 'artículo 83', 'artículo 254', 'artículo 215', 'artículo 308', 'artículo 11', 'artículo 83', 'artículo 141', 'artículo 167', 'artículo 308', 'artículo 11', 'artículo 177', 'artículo 177', 'artículo 177', 'artículo 177', 'artículo 177', 'artículo 94', 'artículo 11', 'artículo 1625', 'artículo 1626', 'artículo 1757', 'artículo 254', 'artículo 83', 'artículo 254', 'artículo 215', 'artículo 187', 'artículo 232', 'artículo 136', 'artículo 136', 'artículo 177', 'Artículo 1625', 'Artículo 1626', 'artículo 232']

﻿ Sentencia 2008-00297 de agosto 12 de 2014
SENTENCIA 2008-00297 DE 12 DE AGOSTO DE 2014
CONTENIDO:CADUCIDAD - ACCIÓN DE REPETICIÓN. TRATÁNDOSE DEL EJERCICIO OPORTUNO DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN CABE PRECISAR QUE LA CADUCIDAD SE PRODUCE AL CABO DE LOS DOS AÑOS CONTADOS A PARTIR DEL DÍA SIGUIENTE AL DEL PAGO TOTAL, PERO SIEMPRE Y CUANDO QUE ESE PAGO SEA OPORTUNO, ES DECIR DENTRO DEL PLAZO PREVISTO EN EL ACTO O EN LA SENTENCIA QUE LO IMPONGA, O EN ÚLTIMAS, DENTRO DE LOS 18 MESES PREVISTOS EN EL ARTÍCULO 177 DEL CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO, PUES SI ESE PAGO TOTAL SE HACE CON POSTERIORIDAD, EL TÉRMINO DE CADUCIDAD EMPEZARÁ A CORRER INDEFECTIBLEMENTE A PARTIR DEL VENCIMIENTO DEL INDICADO EN EL ACTO O EN LA SENTENCIA, O, A MÁS TARDAR, AL VENCIMIENTO DE LOS 18 MESES MENCIONADOS.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE REPETICIÓN, SERVIDOR PÚBLICO, EMPLEADO PÚBLICO, RESPONSABILIDAD DEL ESTADO, CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN
Sentencia 2008-00297 de agosto 12 de 2014
Radicación: 110013331034200800297 01 (49.902)
Actor: UNIDAD EJECUTIVA DE SERVICIOS PÚBLICOS DE LA ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ.
Demandado: Martha Yolanda Amaya Salazar y otra.
Asunto: ACCIÓN DE REPETICIÓN (sentencia)
La Sala es competente para decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección C de Descongestión el 31 de octubre de 2013, con fundamento en el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo y el Decreto 01 de 1984.
Precisa la Sala que en el sub lite, los hechos que dieron origen a la condena proferida el 20 de noviembre de 2003 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en contra de la entidad demandante, se produjeron el 5 de noviembre de 1997, fecha en la cual resultó muerto el señor Luis Alberto Ramírez como producto de un accidente de tránsito en el que se vio involucrado un carro recolector de basura de propiedad del Consorcio Aseo Capital de Santa Fe de Bogotá contratado por el Distrito Capital.
De tal manera que, en los aspectos de orden sustancial y procesal son aplicables las disposiciones contenidas en los artículos 90 de la Constitución Política de 1991, 77 y 78 del Decreto-Ley 01 de 1984(1).
3. Aspectos procesales previos
3.1. Falta de legitimación en la causa por pasiva
En atención a los motivos de la apelación la Sala procede analizar como presupuesto procesal previo la legitimación en la causa para determinar si le asistía la razón a la Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para decidir en su sentencia desvincular a la Señora Martha Alicia Giraldo Montoya por no encontrar acreditada esta figura en este extremo pasivo.
En primer lugar, en relación con la naturaleza jurídica de la noción de legitimación en la causa, en sentido amplio, la jurisprudencia constitucional se ha referido a la legitimación en la causa, como la “calidad subjetiva reconocida a las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso”,(2) de forma tal que cuando una de las partes carece de dicha calidad o condición, no puede el juez adoptar una decisión favorable a las pretensiones demandadas.
Conforme con el criterio básico que informa el instituto de la legitimación en la causa, en esa materia específica, la función legislativa está circunscrita a determinar qué sujetos se encuentran jurídicamente habilitados o autorizados para promover el proceso, para intervenir en él y para contradecir las pretensiones de la demanda; función que debe ejercer teniendo en cuenta la naturaleza de la actuación de que se trate y los fines o propósitos que con ella se persiguen.
Por su parte, esta Corporación ha sostenido que la legitimación en la causa consiste en la identidad de las personas que figuran como sujetos (por activa o por pasiva) de la pretensión procesal, con las personas a las cuales la ley otorga el derecho para postular determinadas pretensiones.
Entendido así el concepto de legitimación en la causa, es evidente que cuando ella falte, bien en el demandante o bien en el demandado, la sentencia no puede ser inhibitoria sino desestimatoria de las pretensiones aducidas, pues querrá decir que quien las adujo o la persona contra las que se adujeron no eran las titulares del derecho o de la obligación correlativa alegada.
Al respecto, no sobra recordar lo dicho por la Sala en tal sentido, a saber:
“La legitimación en la causa consiste en la identidad de las personas que figuran como sujetos (por activa o por pasiva) de la pretensión procesal, con las personas a las cuales la ley otorga el derecho para postular determinadas pretensiones. Cuando ella falte bien en el demandante o bien en el demandado, la sentencia no puede ser inhibitoria sino desestimatoria de las pretensiones aducidas, pues querrá decir que quien las adujo o la persona contra las que se adujeron no eran las titulares del derecho o de la obligación correlativa alegada”(3).
Ahora bien, también ha dicho la Sala que la legitimación en la causa puede ser de hecho cuando la relación se establece entre las partes por razón de la pretensión procesal, es decir de la atribución de una conducta que el demandante hace al demandado en su demanda, o material frente a la participación real de las personas en el hecho origen de la formulación de la demanda, independientemente de que dichas personas hayan demandado o hayan sido demandadas, por lo cual la ausencia de esta clase de legitimación, no constituye una excepción de fondo porque no enerva la pretensión procesal en su contenido sino que es una condición anterior y necesaria para dictar sentencia de mérito, sin que el estar legitimado en la causa otorgue el derecho a ganar, lo que sucede aquí es que si la falta recae en el demandante el demandado tiene derecho a ser absuelto, no porque él haya probado un hecho que enerve el contenido material de las pretensiones sino porque quien lo atacó no es la persona que frente a la ley tiene el interés sustantivo para hacerlo – no el procesal –; si la falta de legitimación en la causa es del demandado al demandante se le negarán las pretensiones, no porque los hechos en que se sustenten no le den el derecho sino porque a quien se las atribuyó no es el sujeto que debe responder, y, por eso, el demandado debe ser absuelto.(4)
Es así como, revisado el plenario observa la Sala que la Sra. Giraldo Montoya en la contestación de la demanda, fue clara y contundente al manifestar que no ha sido ni es funcionaria de la Unidad Ejecutiva de Servicios Públicos de la Alcaldía Mayor y por esta razón, requirió la prueba del actor frente a este hecho. Pues si bien es cierto, se allegó un poder otorgado por el Director de Asuntos Judiciales de la Alcaldía de Bogotá (Fl. 57 C. 3), éste tiene fecha de presentación personal de la Señora Giraldo Montoya del 5 de diciembre 2003, cuando ya la sentencia que condenó al Distrito se encontraba en firme, por el contrario, el recurso de apelación presentado por el apoderado de la entidad demandante señala “que existe una situación de clara falta de atención de responsabilidades mínimas que derivan en culpa grave en el actuar de por lo menos una de las funcionarias demandadas …” (resaltado fuera de texto. Dicha manifestación es más que diciente para sustentar que la entidad demandante no probó la injerencia de la funcionaria en los hechos demandados y en consecuencia no debió vincular la responsabilidad de la Señora Giraldo Montoya por las actuaciones adelantadas en el proceso de reparación directa..
En conclusión, cuando se advierte la falta de legitimidad en la causa, tal circunstancia comporta la denegación de las pretensiones de la demanda por alegarse contra quien no procede, toda vez que la falta se presentó en uno de los extremos pasivos de la relación procesal. Así las cosas, la Sala procederá a declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva de la señora Martha Alicia Giraldo Montoya.
3.2. Valor probatorio de los documentos en copia simple
Como primera medida y antes de analizar el caso en concreto, es necesario precisar lo concerniente a los documentos aportados en copia simple al proceso, para determinar si serán o no, tenidos en cuenta por la Sala.
El precedente jurisprudencial ha precisado, que por expresa remisión que el artículo 168 del Código Contencioso Administrativo hace al régimen probatorio previsto en el Código de Procedimiento Civil, los documentos que se aporten a un proceso judicial, podrán allegarse en original o en copia, la cual puede estar constituida por trascripción o por reproducción mecánica, como lo señala el artículo 253 del C.P.C.
Ahora bien, si se trata de copias, debe observarse lo dispuesto en el artículo 254 del C.P.C., esto es:
“ART. 254.—[Modificado por el Decreto Ley 2282 de 1989, artículo 1. Numeral 117]. Valor probatorio de las copias. Las copias tendrán el mismo valor probatorio del original, en los siguientes casos:
Resulta pertinente aclarar que la vigencia del artículo 11 de la Ley 446 de 1998 y la del artículo 25 del Decreto 2651 de 1991, según los cuales los documentos presentados en sede judicial se reputan auténticos, en nada modifican el contenido de los artículos 254 y siguientes del Código de Procedimiento Civil, pues el primero de ellos se refiere sólo a documentos privados y el segundo, como bien lo ha establecido la Corte Constitucional, alude a documentos originales y no a copias(5). Queda claro entonces, que los documentos mediante los cuales se pretende la demostración de los hechos alegados en la demanda, deben aportarse en original o copia auténtica, debido a que las copias simples no son medios de convicción que puedan tener la virtualidad de hacer constar o demostrar los hechos que con las mismas se pretendan hacer valer ante la jurisdicción, en cuanto su estado desprovisto de autenticación impide su valoración probatoria, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 254(6) antes citado.
Al respecto, ha señalado la jurisprudencia constitucional, que el precepto según el cual las copias, para que tengan el valor probatorio del original, tienen que ser autenticadas, es un principio elemental que siempre ha regido los ordenamientos procesales, considerando, que la certeza de los hechos que se tratan de demostrar con copias de documentos tiene relación directa con la autenticidad de tales copias.
“Tal certeza es el fundamento de la eficacia de la administración de justicia, y en últimas, constituye una garantía de la realización de los derechos reconocidos en la ley sustancial”(7).
Adviértase, entonces, que la honorable Corte Constitucional, en ejercicio de su función guardadora de la supremacía de la Constitución, mediante sentencia en cita, sostuvo que una cosa es la primacía del derecho sustancial, principio contenido en el artículo 228 de la Carta Magna, y otra, la prueba en el proceso de los hechos y actos jurídicos que conllevan el nacimiento, modificación o extinción de los derechos reconocidos en la ley sustancial, de manera que concibió la autenticidad de las copias, para reconocerle el mismo valor jurídico del original, el desarrollo de los derechos sustanciales, por cuanto cumple la finalidad de rodear de garantías de certeza la demostración de los hechos:
“En las actuaciones de la administración de justicia, es decir, de los jueces, "prevalecerá el derecho sustancial". Lo cual significa esto, y solamente esto: que el proceso es un medio y que, por lo mismo, las normas procesales deben aplicarse con un fin, fin consistente en la realización de los derechos reconocidos en la ley sustancial. La exigencia del numeral 2 del artículo 254 es razonable, y no vulnera el artículo 83 de la Constitución, como tampoco el 228. En este caso, la autenticación de la copia para reconocerle "el mismo valor probatorio del original" es un precepto que rige para todas las partes en el proceso, y que no tiene otra finalidad que rodear de garantías de certeza la demostración de los hechos, fundamento del reconocimiento de los derechos. Ninguna de las dos normas acusadas quebranta el artículo 228 de la Constitución. Una cosa es la primacía del derecho sustancial, y otra, la prueba en el proceso de los hechos y actos jurídicos que causan el nacimiento, la modificación o la extinción de los derechos subjetivos, vale decir, de los derechos reconocidos por la ley sustancial. Pretender que el artículo 228 de la Constitución torna inexequibles las normas relativas a la prueba, o la exigencia misma de ésta, es desconocer la finalidad de las pruebas y del proceso en sí”(8).
Del mismo modo, aseveró el máximo Tribunal de lo constitucional que la exigencia de pruebas dentro del proceso judicial no es incompatible con la presunción de buena fe contenida en el artículo 83 superior, por el contrario, encontró que la exigencia de pruebas, presente en todos los ordenamientos jurídicos, son una forma para conseguir la seguridad en las relaciones jurídicas.
No obstante, es igualmente importante prever que la jurisprudencia ha establecido excepciones a las reglas probatorias anteriormente anotadas, las cuales se han circunscrito, principalmente, a las pruebas documentales trasladadas de procesos diferentes al contencioso, a aquellas que provienen de la entidad demandada y las que han obrado a lo largo del plenario o han sido coadyuvadas por la parte contra quien se aducen, por cuanto se presume el pleno conocimiento de la prueba en la parte contraria y la posibilidad de controvertirla o, incluso, de alegarla a su favor. Lo anterior, atendiendo el principio de lealtad procesal.
Al respecto se ha dicho:
“Más evidente aún resulta la carencia de necesidad de que se autentiquen las copias simples aportadas en contra de quien tiene a su disposición los originales o copias auténticas anteriores, o de que éstas se cotejen en diligencia de inspección judicial, en aquellos eventos en los que quien tiene bajo su guarda esos originales o copias auténticas y en contra de quien se aducen las copias simples, en vez de tachar éstas de falsedad, se remite a las mismas para fundamentar su defensa, con ese comportamiento procesal, ha de entenderse que la parte contra quien se aducen las copias ha verificado su autenticidad y las acepta como pruebas válidas del proceso(9).
Así, en reciente pronunciamiento la Sala de Subsección C, en aras de respetar el principio constitucional de buena fe y el deber de lealtad procesal(10), reconoció valor probatorio a una prueba documental allegada con el escrito introductorio en copia simple, que obró a lo largo del proceso, en un caso donde la Nación al contestar la demanda admitió tenerla como prueba y aceptó el hecho a que se refería dicho documento, donde, además, una vez surtidas las etapas de contradicción, dicha prueba no fue cuestionada en su veracidad por la entidad demandada(11).
Este pronunciamiento se fundamentó en el citado precedente:
“De conformidad con las manifestaciones de las partes, para la Sala dicho documento que obra en copia simple, tiene en esta oportunidad mérito para ser analizado y valorado, comoquiera que la parte demandada pidió tener esa copia como prueba y valorarla como tal; en otras palabras, la Nación no desconoció dicho documento ni lo tachó de falso, sino que conscientemente manifestó su intención de que el mismo fuese valorado dentro del proceso.
En consideración a lo anterior y a pesar de que no se cumplió con el requisito de autenticación de la copia previsto en el artículo 254 de la ley procesal civil, la Sala considera en esta oportunidad, en aras de la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal y de la garantía del derecho de acceso a la justicia consagrado en los artículos 228 y 229 de la Constitución Política, que no pueden aplicarse las formas procesales con excesivo rigorismo y en forma restrictiva, con el fin de desconocer lo que las mismas partes no han hecho y ni siquiera han discutido durante el proceso, como lo es la autenticidad del documento aportado por la parte actora en copia simple, admitido como prueba por la Nación que, además, aceptó el hecho aducido con el mismo en la contestación de la demanda(12).”
Al respecto, debe anotarse que el avance jurisprudencial presentado en este sentido obedece, entre otras, a la expedición de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011 por la cual se promulgó el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo que entró en vigencia el 2 de julio de 2012 y en cuyo artículo 215 estableció una presunción legal con relación al valor probatorio de la copias, según la cual se presume que éstas tienen el mismo valor del original siempre que no hayan sido tachadas de falsas.
Es oportuno señalar, que el artículo 308 restringió su aplicación a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a su entrada en vigencia. No obstante, la Sala considera pertinente reiterar que en lo referente a la prueba del estado civil de las personas se seguirá aplicando, preferentemente, lo dispuesto por el Decreto Ley 1260 de 1970 en cuanto se trata de una lex especialis(13).
Como así se reiteró por la Sala de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación en reciente pronunciamiento del 28 de agosto de 2013, el cual al referirse al valor probatorio de los documentos aportados en copia simple, entre otras señaló:
“Ahora bien, una vez efectuado el recorrido normativo sobre la validez de las copias en el proceso, la Sala insiste en que –a la fecha– las disposiciones que regulan la materia son las contenidas en los artículos 252 y 254 del C.P.C., con la modificación introducida por el artículo 11 de la ley 1395 de 2010, razón por la cual deviene inexorable que se analice el contenido y alcance de esos preceptos a la luz del artículo 83 de la Constitución Política y los principios contenidos en la ley 270 de 1996 –estatutaria de la administración de justicia–.
En otros términos, a la luz de la Constitución Política negar las pretensiones en un proceso en el cual los documentos en copia simple aportados por las partes han obrado a lo largo de la actuación, implicaría afectar —de modo significativo e injustificado— el principio de la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, así como el acceso efectivo a la administración de justicia (arts. 228 y 229 C.P.).
De allí que, no puede el juez actuar con obstinación frente a los nuevos lineamientos del derecho procesal o adjetivo, en los que se privilegia la confianza y la lealtad de las partes, razón por la cual esa es la hermenéutica que la Sección C (sic) de la Sección Tercera ha privilegiado en pluralidad de decisiones, entre ellas vale la pena destacar(14).
Lo anterior, no quiere significar en modo alguno, que la Sala desconozca la existencia de procesos en los cuales, para su admisión y trámite, es totalmente pertinente el original o la copia auténtica del documento respectivo público o privado. En efecto, existirán escenarios –como los procesos ejecutivos– en los cuales será indispensable que el demandante aporte el título ejecutivo con los requisitos establecidos en la ley (v.gr. el original de la factura comercial, el original o la copia auténtica del acta de liquidación bilateral, el título valor, etc.). Por consiguiente, el criterio jurisprudencial que se prohíja en esta providencia, está relacionado específicamente con los procesos ordinarios contencioso administrativos (objetivos o subjetivos) en los cuales las partes a lo largo de la actuación han aportado documentos en copia simple, sin que en ningún momento se haya llegado a su objeción en virtud de la tacha de falsedad (v.gr. contractuales, reparación directa, nulidad simple, nulidad y restablecimiento del derecho), salvo, se itera, que exista una disposición en contrario que haga exigible el requisito de las copias auténticas como por ejemplo el artículo 141 del C.C.A., norma reproducida en el artículo 167 de la Ley 1437 de 2011 –nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo–.”.(15)
Con relación a esta codificación, es oportuno señalar que su artículo 308 restringió su aplicación a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a su entrada en vigencia. No obstante, la Sala considera pertinente reiterar que en lo referente a la prueba del estado civil de las personas se seguirá aplicando, preferentemente, lo dispuesto por el Decreto Ley 1260 de 1970 en cuanto se trata de una lex especialis(16).
En el caso de autos, se aportó copia simple de certificación expedida por la Dirección Distrital de Tesorería – Subdirección de Operación Bancaria – Unidad de Pagaduría de la Alcaldía Mayor de Bogotá de fecha 29 de octubre de 2004 (Fl.67 C.2), copia simple de la orden de pago No.483 de la Alcaldía de Bogotá – Secretaría de Hacienda de fecha 27 de octubre de 2004, por valor de TREINTA Y SEIS MILLONES OCHOCIENTOS CINCO MIL QUINIENTOS NOVENTA Y NUEVE PESOS ($36.805.599,00), a favor de John Berto Ramírez Parada (Fl.64 C.2), orden de pago No.484 de la Alcaldía de Bogotá – Secretaría de Hacienda de fecha 27 de octubre de 2004, por valor de TREINTA Y SEIS MILLONES OCHOCIENTOS CINCO MIL QUINIENTOS NOVENTA Y NUEVE PESOS ($36.805.599,00) a favor de Miguel Alberto Ramírez Parada (Fl.65 C.2), orden de pago No.485 de la Alcaldía de Bogotá – Secretaría de Hacienda de fecha 27 de octubre de 2004, por valor de TREINTA Y CINCO MILLONES OCHOCIENTOS TREINTA Y CUATRO MIL DOSCIENTOS OCHENTA PESOS ($35.834.280,00) a favor de Roberta Parada Parada (Fl.65 reverso C.2).
De manera que, en concordancia con lo expuesto párrafos atrás, la Sala observa que el medio probatorio así presentado, ha obrado a lo largo del proceso sin que haya sido objeto de tacha por parte de las entidades demandadas, razón por la cual se valorarán los mencionados documentos, conforme a los rigores legales vigentes en la materia(17).
4. Elementos para la procedencia de la acción de repetición
La Sección Tercera ha explicado en abundantes providencias(18) los elementos que determinan la prosperidad de las pretensiones de repetición que formula el Estado contra sus agentes. Ha considerado que los tres primeros requisitos son de carácter objetivo y están sometidos a las normas procesales vigentes al momento de la presentación de la demanda; en tanto que el último de ellos, es de carácter subjetivo y está sometido a la normativa vigente al momento de la ocurrencia de la acción u omisión determinante de la responsabilidad del Estado que generó el pago a su cargo y por cuya recuperación se adelanta la acción de repetición(19).
Los elementos necesarios y concurrentes definidos para la declaratoria de repetición son los siguientes:
i) La calidad de agente del Estado y su conducta determinante en la condena
ii) La existencia de una condena judicial, una conciliación(20), una transacción o de cualquier otra forma de terminación de conflictos que genere la obligación de pagar una suma de dinero a cargo del Estado.
La entidad pública debe probar la existencia de la obligación de pagar una suma de dinero derivada de la condena judicial impuesta en su contra, en sentencia debidamente ejecutoriada, o de una conciliación o de cualquier otra forma de terminación de un conflicto(21).
La entidad pública tiene que acreditar el pago efectivo que hubiere realizado respecto de la suma dineraria que le hubiere sido impuesta por una condena judicial o que hubiere asumido en virtud de una conciliación, a través de una prueba que, en caso de ser documental, generalmente(22)suele constituirse por el acto mediante el cual se reconoce y ordena el pago en favor del beneficiario y/o su apoderado y por el recibo de pago o consignación y/o paz y salvo que deben estar suscritos por el beneficiario.
La entidad demandante debe probar que la conducta del agente o ex agente del Estado fue dolosa o gravemente culposa conforme a las normas que para el momento de los hechos sean aplicables.
5. Medios probatorios
Obran dentro del plenario los siguientes medios de prueba:
1. Copia auténtica de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Sala de Descongestión el 20 de noviembre de 2003 dentro de la acción de reparación directa adelantada por Javier Sánchez Parada y Otros contra el Distrito Capital Santa Fe de Bogotá – Secretaría de Obras Públicas, por medio de la cual se condenó a la demandada por la muerte del señor Luis Alberto Ramírez ocurrida el 5 de noviembre de 1997 (Fls.1 a 5 C.2):
“PRIMERO.—Declárese al Distrito Capital de Bogotá administrativamente responsable del fallecimiento del señor LUIS ALBERTO RÁMIREZ, ocurrido el día 5 de noviembre de 1.997, por las razones expuestas en la parte considerativa de este proveído.
SEGUNDO.—En consecuencia, condénase (sic) a dicha entidad a pagar a favor de la señora Roberta Parada Parada y de sus hijos John Berto y Miguel Alberto Ramírez Parada, la cantidad equivalente a cien (100) salarios mínimos mensuales vigentes a la fecha de ejecutoria de este fallo, para cada uno de ellos, por concepto de perjuicios morales.
TERCERO.—Condénase (sic) igualmente a la entidad a pagar a favor de los señores John Berto y Miguel Alberto Ramírez Parada, hijos del occiso, para cada uno de ellos la cantidad de NOVECIENTOS SETENTA MIL TRESCIENTOS NOVENTA PESOS CON VEINTE CENTAVOS ($970.390,20), como indemnización por los perjuicios materiales causados con el fallecimiento de su padre”.
2. Copia auténtica del poder otorgado por la Secretaría General de la Alcaldía Mayor de Bogotá a la señora Martha Alicia Giraldo Montoya para que representara a la entidad dentro del proceso de reparación directa 1999-02666 donde los demandantes son Javier Sánchez Parra y Otros, cuya presentación personal se hizo el día 5 de diciembre de 2003 (Fl.57 C.3).
3. Copia auténtica de la Resolución 170 del 27 de octubre de 2004 “Por la cual se ordena dar cumplimiento a un fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca” proferida por la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. – Unidad de Servicios Públicos, la cual en su parte resolutiva señaló (Fls. 94 a 96, C.3):
“ARTÍCULO PRIMERO: Ordenar dar cumplimiento a lo dispuesto en el fallo proferido el 20 de noviembre de 2003 por la Sección Tercera – Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del expediente Acción de Reparación Directa 1999 – 2666 de JAVIER SÁNCHEZ PARADA y Otros contra la ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ.
ARTÍCULO SEGUNDO: Conforme a lo señalado en el punto segundo del mencionado fallo, ordenar el pago a favor de la señora Roberta Parada Parada identificada con Cédula de Ciudadanía No 41´354.078 de Bogotá la suma de TREINTA Y CINCO MILLONES OCHOCIENTOS MIL PESOS M/CTE ($35´800.000.00) equivalentes a los 100 salarios mínimos vigentes a la ejecutoria del fallo en cuestión y la suma de $34´280 pesos por concepto de intereses corrientes, para un total de TREINTA Y CINCO MILLONES OCHOCIENTOS TREINTA Y CUATRO MIL DOSCIENTOS OCHENTA PESOS ($35´834.280).
ARTÍCULO TERCERO: Conforme a lo mencionado en los puntos segundo y tercero del mencionado fallo, se ordena el pago a favor de John Berto Ramírez Parada identificado con la Cédula de Ciudadanía No 80´130.714 de Bogotá la suma de TREINTA Y CINCO MILLONES OCHOCIENTOS MIL PESOS M/CTE ($35´800.000.00) equivalentes a los 200 salarios mínimos vigentes a la ejecutoria del fallo en cuestión, la suma de NOVECIENTOS SETENTA MIL TRESCIENTOS NOVENTA PESOS M/CTE ($970.390.00) por concepto de indemnización de perjuicios materiales y TREINTA Y CINCO MIL DOSCIENTOS NUEVE POR CONCEPTO DE INTERESES CORRIENTES ($35.209), para un total de TREINTA Y SEIS MILLONES OCHOCIENTOS CINCO MIL QUINIENTOS NOVENTA Y NUEVE PESOS M/CTE($36´805.599).
ARTÍCULO CUARTO: Conforme a lo señalado en los puntos segundo y tercero del mencionado fallo, se ordena el pago a favor de Miguel Alberto Ramírez Parada identificado con la Cédula de Ciudadanía No 80´130.132, la suma de TREINTA Y CINCO MILLONES OCHOCIENTOS MIL PESOS M/CTE ($35´800.000.00) equivalentes a los 200 salarios mínimos vigentes a la ejecutoria del fallo en cuestión, la suma de NOVECIENTOS SETENTA MIL TRESCIENTOS NOVENTA PESOS M/CTE ($970.390.00) por concepto de indemnización de perjuicios materiales y TREINTA Y CINCO MIL DOSCIENTOS NUEVE POR CONCEPTO DE INTERESES CORRIENTES ($35.209), para un total de TREINTA Y SEIS MILLONES OCHOCIENTOS CINCO MIL QUINIENTOS NOVENTA Y NUEVE PESOS M/CTE($36´805.599).
ARTÍCULO QUINTO: Los gastos que se generen con la ocasión de lo dispuesto en la presente Resolución se harán con cargo al Certificado de Disponibilidad Presupuestal identificado con el número 354 del 26 de octubre de 2004, afectando el rubro presupuestal Entidad 106, unidad Ejecutora 01, Código Presupuestal 3-1-1-02-07-00-0000-00 concepto “Sentencias Judiciales”.
4. Copia simple de la orden de pago No.483 de la Alcaldía de Bogotá – Secretaría de Hacienda de fecha 27 de octubre de 2004, por valor de TREINTA Y SEIS MILLONES OCHOCIENTOS CINCO MIL QUINIENTOS NOVENTA Y NUEVE PESOS ($36.805.599,00), a favor de John Berto Ramírez Parada (Fl. 64, C.2).
5. Copia simple de la orden de pago No.484 de la Alcaldía de Bogotá – Secretaría de Hacienda de fecha 27 de octubre de 2004, por valor de TREINTA Y SEIS MILLONES OCHOCIENTOS CINCO MIL QUINIENTOS NOVENTA Y NUEVE PESOS ($36.805.599,00), a favor de Miguel Alberto Ramírez Parada (Fl. 65, C.2).
6. Copia simple de la orden de pago No.485 de la Alcaldía de Bogotá – Secretaría de Hacienda de fecha 27 de octubre de 2004, por valor de TREINTA Y CINCO MILLONES OCHOCIENTOS TREINTA Y CUATRO MIL DOSCIENTOS OCHENTA PESOS ($35.834.280,00) a favor de Roberta Parada Parada (Fl.65 reverso C.2).
7. Copia auténtica del cheque No. 1018067-7 de fecha 28 de octubre de 2004 por valor de de TREINTA Y SEIS MILLONES OCHOCIENTOS CINCO MIL QUINIENTOS NOVENTA Y NUEVE PESOS ($36.805.599,00) cuyo depositante es la dirección Distrital de Tesorería, en el cual se da la orden de pago a favor del Banco Agrario de Colombia (Fl.97 C.3).
8. Copia auténtica del cheque No. 1018066-9 de fecha 28 de octubre de 2004 por valor de de TREINTA Y SEIS MILLONES OCHOCIENTOS CINCO MIL QUINIENTOS NOVENTA Y NUEVE ($36.805.599,00) cuyo depositante es la Dirección Distrital de Tesorería, en el cual se da la orden de pago a favor del Banco Agrario de Colombia (Fl. 97, C.3).
9. Copia auténtica del cheque No. 1018068-5 de fecha 28 de octubre de 2004 por valor de REINTA Y CINCO MILLONES OCHOCIENTOS TREINTA Y CUATRO MIL DOSCIENTOS OCHENTA PESOS ($35.834.280,00) cuyo depositante es la dirección Distrital de Tesorería, en el cual se da la orden de pago a favor del Banco Agrario de Colombia (Fl. 97, C.3).
10. Copia auténtica de las consignaciones de depósito judicial realizadas por el Bogotá Distrito Capital (UESP) al Tribunal Administrativo de Cundinamarca de fecha 28 de octubre de 2004, donde se relacionan a los siguientes beneficiarios (Fl. 98, C.3):
a. Roberta Parada Parada, consignación por valor de TREINTA Y CINCO MILLONES OCHOCIENTOS TREINTA Y CUATRO MIL DOSCIENTOS OCHENTA PESOS ($35.834.280,00).
b. John Berto Ramírez Parada, consignación por valor de TREINTA Y SEIS MILLONES OCHOCIENTOS CINCO MIL QUINIENTOS NOVENTA Y NUEVE ($36.805.599,00).
c. Miguel Alberto Ramírez Parada, consignación por valor de TREINTA Y SEIS MILLONES OCHOCIENTOS CINCO MIL QUINIENTOS NOVENTA Y NUEVE ($36.805.599,00).
11. Copia simple de certificación expedida por la Dirección Distrital de Tesorería – Subdirección de Operación Bancaria – Unidad de Pagaduría de la Alcaldía Mayor de Bogotá de fecha 29 de octubre de 2004, en la cual consta lo siguiente (Fl.67 C.2):
“Que la Dirección Distrital de Tesorería, a través de la Unidad de Pagaduría, consignó en el Banco Agrario de Colombia, a orden del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, código 2500010270001, el 28 de octubre de 2004 los valores relacionados a continuación, y a favor de quienes se indica, de acuerdo con lo dispuesto por la Unidad Ejecutiva de Servicios Públicos mediante las Ordenes de Pago No 483, 484 y 485, dando cumplimiento al fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera.
O.P. Beneficiario C.C. Valor
483 John Berto Ramírez Parada 80.130.714 $36.805.599
484 Miguel Alberto Ramírez Parada 80.130.132 $36.805.599
485 Roberta Parada Parada 41.354.078 $35.834.280”
12. Original de oficio allegado por la Alcaldía Mayor de Bogotá el 11 de abril de 2012, por medio del cual remite copia de las evaluaciones de desempeño de la Dra. Yolanda Amaya Salazar, desde el año 1998 hasta el año 2001 (Fls.1 a 56, C.5).
6. El caso en concreto
Como primera medida y con fundamento en la apelación presentada por la parte demandante, procede la Sala a analizar si en el caso en comento operó o no la caducidad de la acción, entendida esta como fenómeno jurídico en virtud del cual el titular de una acción pierde la facultad de acudir ante la jurisdicción por no haber ejercido su derecho dentro del término que señala la ley para ese efecto.
En materia de caducidad de la acción de repetición, resulta aplicable el artículo 11 de la Ley 678 de 2001 según el cual, la acción de repetición caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años contados a partir del día siguiente al de la fecha del pago total efectuado por la entidad pública(23).
La Corte Constitucional declaró la exequibilidad condicionada de la norma, en el entendido que en el evento en el cual no se hubiere pagado la condena respectiva, el término de caducidad se debe contabilizar desde el vencimiento de los 18 meses consagrado en el artículo 177 inciso 4 del C. C. A., previsto para que la entidad pública cumpla la obligación indemnizatoria que le ha sido impuesta. (24)
Es decir, en tratándose del ejercicio oportuno de la acción de repetición cabe precisar que la caducidad se produce al cabo de los dos años contados a partir del día siguiente al del pago total, pero siempre y cuando que ese pago sea oportuno, es decir dentro del plazo previsto en el acto o en la sentencia que lo imponga, o, en últimas, dentro de los 18 meses previstos en el artículo 177 del C. C. A., pues si ese pago total se hace con posterioridad, el término de caducidad empezará a correr indefectiblemente a partir del vencimiento del indicado en el acto o en la sentencia, o, a más tardar, al vencimiento de los 18 meses antes mencionados(25).
Y cuando se trata de un pago hecho por cuotas o instalamentos, si la cancelación de todas estas no se ha hecho en las oportunidades antes señaladas, el término de caducidad empezará a contarse de todas maneras una vez concluyan los plazos previstos para el pago en el acto o en la sentencia, o, en últimas, al vencimiento del término previsto en el artículo 177 del C.C.A. En síntesis, si el pago total no se ha hecho dentro de los plazos antes indicados, la caducidad empieza a correr ineludiblemente a partir del vencimiento de estos términos.
La posición de la Sección Tercera del Consejo de Estado en innumerables providencias respecto de los requisitos para que proceda la acción de repetición(26), indica entre otras, que la entidad debe acreditar el pago efectivo que hubiere realizado respecto de la suma dineraria que le hubiere sido impuesta por una condena judicial(27). Por tal razón no le es dable a la entidad el hecho de que quede a su discreción determinar el término de caducidad de la acción, cuando aquella está determinada en la ley.
La Corte Constitucional en sentencia C- 832 del 8 de agosto de 2001 expresó al respecto que:
“(…) el plazo con que cuenta la entidad para realizar el pago de las sentencias de condena en su contra, no es indeterminado, y por lo tanto, el funcionario presuntamente responsable, objeto de la acción de repetición, no tendrá que esperar años para poder ejercer su derecho de defensa.
(…) De acuerdo a lo señalado en el punto 4.1, si la entidad condenada, incumpliendo la normatividad anotada, desborda los límites de tiempo señalado para el pago de las citadas condenas, ello no puede afectar el derecho al debido proceso del servidor presuntamente responsable, razón por la cual, la norma será declarada exequible bajo el entendido de que el término de caducidad de la acción empieza a correr, a partir de la fecha en que efectivamente se realice el pago, o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo de 18 meses previsto en el artículo 177 inciso 4 del Código Contencioso Administrativo” (resaltado por fuera del texto original).
Así las cosas, se observa que en el caso sub examine se debe aplicar, para la contabilización del término de la caducidad de la acción de repetición, la regla contenida en el artículo 177 inciso 4 del C. C. A., según el cual el vencimiento del plazo de 18 meses iniciará a contarse desde el día siguiente al previsto para que la entidad pública cumpla la obligación indemnizatoria que le ha sido impuesta, lo anterior por cuanto no hay certeza sobre la fecha en que se efectuó el pago.
Así las cosas, teniendo en cuenta que la sentencia del Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca - Sección Tercera – Sala de Descongestión fue proferida el 20 de noviembre de 2003 dentro de la acción de reparación directa adelantada por Javier Sánchez Parada y Otros contra el Distrito Capital Santa Fe de Bogotá – Secretaría de Obras Públicas (Fls.1 a 5 C.2), el término de los 18 meses se contará a partir del 21 de noviembre de 2003, por lo tanto, el plazo vencía el 21 de mayo de 2005, y es a partir de esta fecha, que se inicia la contabilización del término de los dos (2) años de caducidad señalados por la norma para interponer la acción de repetición. Así pues, el plazo máximo para presentar dicha acción era el 21 de mayo de 2007, y la demanda fue presentada el 20 de mayo de 2005, encontrándose en término, motivo por el cual, a continuación la Sala se referirá a los requisitos exigidos por la jurisprudencia para la prosperidad de la acción de repetición.
Por lo antes expresado, es desatinada la apreciación del Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera- Sub sección C de Descongestión, cuando afirma en su fallo que en el caso en comento es dable la aplicación del artículo 94 del Código General del Proceso, normatividad que desde ningún punto de vista es aceptable por existir norma especial que es el artículo 11 de la Ley 678 de 2001, el cual establece claramente las pautas a seguir para la contabilización de la caducidad de la acción de repetición. En consecuencia y por lo antes indicado, no es posible remitirse a las normas civiles en un tema que está expresamente regulado en una norma de carácter administrativo.
Así las cosas, se analizará en el sub judice si hay lugar a declarar la responsabilidad patrimonial de la señora Martha Yolanda Amaya Salazar, es decir, si se cumplen con los requisitos de acuerdo con el material probatorio recaudado.
Ahora bien, respecto del primer requisito, (calidad del agente), aunque este requisito no se encuentra probado como la ley lo exige con el decreto de nombramiento y acta de posesión, no puede pasar desapercibido que en el plenario reposan las evaluaciones de desempeño allegadas por la Alcaldía Mayor de Bogotá al proceso el 11 de abril de 2012 de la señora Martha Yolanda Amaya Salazar, como funcionaria de esa entidad desde el año 1998 hasta el 2001 (Fls.1 a 56 C.5).
Adicionalmente, el apoderado de la parte demandada en cuestión manifestó en la contestación que “Si bien es cierto que mi poderdante en ejercicio de sus funciones como profesional adscrita a la Subdirección de Asuntos Judiciales de la Secretaría General de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., para la época de fijación en lista de la demanda No. 1999-2666, no dio contestación a la misma, también es cierto que esta falta de contestación no se debió a grave negligencia o culpa grave o dolo (…)”. Aseveración que demuestra la vinculación de la funcionaria Amaya Salazar para el momento de ocurrencia de los hechos con la entidad demandante.
Ahora bien, la Sala considera oportuno aclarar que la no contestación de la demanda por parte del apoderado de la entidad pública, no califica en forma absoluta y sin ninguna dubitación la conducta del servidor público de gravemente culposa o dolosa, contario sensu, los apoderados judiciales gozan de independencia para determinar sus estrategias de defensa dentro de las cuales puede encontrarse la no contestación de la demanda, pues la esta no garantiza un fallo a favor de la entidad estatal.
En consecuencia, es imprescindible que la entidad pública demandante antes de decidir incoar la acción de repetición en contra de alguno de sus apoderados, realice un análisis juicioso de la defensa adelantada que arroje como resultado que la actuación del servidor público, fue constitutiva de la condena impuesta. Lo anterior, teniendo de presente que la acción de repetición no procede en todos los casos y para todo tipo de faltas, debido a que debe tratarse de conductas donde se demuestre la culpa grave o el dolo.
Por lo antes expuesto el primer requisito para la prosperidad de la acción de repetición se encuentra demostrado.
Para acreditar el segundo de los requisitos (condena, conciliación o cualquier otra forma de terminación de conflictos que genere el pago a cargo del Estado), dentro del proceso obra copia auténtica de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Sala de Descongestión el 20 de noviembre de 2003 dentro de la acción de reparación directa adelantada por Javier Sánchez Parada y Otros contra el Distrito Capital Santa Fe de Bogotá – Secretaría de Obras Públicas, por medio de la cual se condenó a la demandada por la muerte del señor Luis Alberto Ramírez ocurrida el 5 de noviembre de 1997 (Fls.1 a 5 C.2).
Así las cosas, se cumplió con el segundo de los requisitos exigidos para la prosperidad de la acción de repetición.
Respecto de la tercera exigencia, esto es, el pago efectivo, la entidad demandante allegó copia auténtica de la Resolución 170 del 27 de octubre de 2004 “Por la cual se ordena dar cumplimiento a un fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca” expedida por la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. – Unidad de Servicios Públicos, (Fls.94 a 96 C.3), copia simple de la orden de pago No.483 de la Alcaldía de Bogotá – Secretaría de Hacienda de fecha 27 de octubre de 2004, por valor de TREINTA Y SEIS MILLONES OCHOCIENTOS CINCO MIL QUINIENTOS NOVENTA Y NUEVE PESOS ($36.805.599,00), a favor de John Berto Ramírez Parada (Fl.64 C.2), copia simple de la orden de pago No.484 de la Alcaldía de Bogotá – Secretaría de Hacienda de fecha 27 de octubre de 2004, por valor de TREINTA Y SEIS MILLONES OCHOCIENTOS CINCO MIL QUINIENTOS NOVENTA Y NUEVE PESOS ($36.805.599,00), a favor de Miguel Alberto Ramírez Parada (Fl.65 C.2), copia simple de la orden de pago No.485 de la Alcaldía de Bogotá – Secretaría de Hacienda de fecha 27 de octubre de 2004, por valor de TREINTA Y CINCO MILLONES OCHOCIENTOS TREINTA Y CUATRO MIL DOSCIENTOS OCHENTA PESOS ($35.834.280,00) a favor de Roberta Parada Parada (Fl.65 reverso C.2), copia auténtica del cheque No. 1018067-7 de fecha 28 de octubre de 2004 por valor de de TREINTA Y SEIS MILLONES OCHOCIENTOS CINCO MIL QUINIENTOS NOVENTA Y NUEVE PESOS ($36.805.599,00) cuyo depositante es la dirección Distrital de Tesorería, en el cual se da la orden de pago a favor del Banco Agrario de Colombia (Fl.97 C.3), copia auténtica del cheque No. 1018066-9 de fecha 28 de octubre de 2004 por valor de de TREINTA Y SEIS MILLONES OCHOCIENTOS CINCO MIL QUINIENTOS NOVENTA Y NUEVE PESOS ($36.805.599,00) cuyo depositante es la dirección Distrital de Tesorería, en el cual se da la orden de pago a favor del Banco Agrario de Colombia (Fl.97 C.3), copia auténtica del cheque No. 1018068-5 de fecha 28 de octubre de 2004 por valor de de TREINTA Y CINCO MILLONES OCHOCIENTOS TREINTA Y CUATRO MIL DOSCIENTOS OCHENTA PESOS ($35.834.280,00) cuyo depositante es la dirección Distrital de Tesorería, en el cual se da la orden de pago a favor del Banco Agrario de Colombia (Fl.97 C.3), copia auténtica de las consignaciones de depósito judicial realizadas por el Bogotá Distrito Capital (UESP) al Tribunal Administrativo de Cundinamarca de fecha 28 de octubre de 2004, donde se relacionan como beneficiarios a Roberta Parada Parada, John Berto Ramírez Parada y Miguel Alberto Ramírez Parada (Fl.98 C.3) y copia simple de certificación expedida por la Dirección Distrital de Tesorería – Subdirección de Operación Bancaria – Unidad de Pagaduría de la Alcaldía Mayor de Bogotá de fecha 29 de octubre de 2004, en la cual consta lo siguiente (Fl.67 C.2):
No obstante, estos documentos no cuentan con la firma del acreedor que acredite que recibió dichos dineros a satisfacción, tampoco reposa documento en el que manifieste que la entidad se encuentra a paz y salvo por concepto de la condena impuesta a la aquí demandante por los perjuicios causados con ocasión de la muerte de su familiar, por lo que no hay certeza sobre si ingresaron o no a su patrimonio, ni que la obligación se encuentra saldada.
Ahora bien, se ha puntualizado por parte de la Sección Tercera que de acuerdo con el artículo 1625(28) del Código Civil, se establece una enumeración, no taxativa, de los modos de extinción de las obligaciones dado que toda obligación esta llamada a ser cumplida y por lo tanto, a extinguirse a través de la ejecución de la prestación debida(29). Dentro de ese listado previsto en la norma está contemplado el pago(30), modo de extinción de la obligación entendido como la ejecución total de la prestación debida. Es decir, para que exista el pago es menester la preexistencia de una obligación entendida como el vínculo jurídico existente entre dos sujetos de derecho, en la cual se busca la satisfacción del acreedor y la liberación del deudor a través de la materialización de una prestación(31) de dar, hacer o no hacer (dare, facere y prestare).
Conforme a lo anterior, en los términos del artículo 1626 del Código Civil, el pago es la ejecución de la prestación debida y debe probarlo quien lo alega, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1757(32) ibídem. En consecuencia, no basta que la entidad pública aporte documentos emanados de sus propias dependencias, si en ellos no está la manifestación expresa del acreedor o beneficiario del pago sobre su recibo a entera satisfacción, requisito indispensable que brinda certeza en relación con la extinción de la obligación.
Y tal como lo ha manifestado la Sección,
“En materia probatoria, a pesar de la consagración del principio de libertad probatoria y de apreciación conforme a las reglas de la sana crítica, la prueba por excelencia del pago es, de conformidad con nuestro Código Civil, la carta de pago,(33) y en derecho comercial, el recibo(34), documentos que reflejan que la obligación fue satisfecha.(35) (…)”(36).
Por su parte, en reiterada jurisprudencia de la Sala, se ha indicado que el pago puede acreditarse a través de cualquier medio de prueba, lo esencial es que el elemento de convicción, permita inferir que la obligación ha sido efectivamente satisfecha, esto es, que no exista duda alguna en relación con el hecho de que el beneficiario de la condena ha recibido lo adeudado y, a tal efecto, el interesado puede, bien allegar el documento pertinente suscrito por quien recibió el pago en el cual conste tal circunstancia o bien el paz y salvo expedido por el beneficiario o la declaración de éste en el mismo sentido.
A este respecto la Sala ha precisado(37):
“(…) Lo anterior, por cuanto quien alega haber efectuado un pago, debe probar plenamente que así fue (art. 1626 y 1757, C.C.)(38), siendo insuficiente su sola afirmación en tal sentido; conforme lo dispone el C.P.C. (art. 232), en principio la prueba de los pagos realizados debe constar por escrito(39), pero en casos como el presente, no basta que la entidad pública, parte demandante en el proceso, interesada en obtener la condena del demandado, aporte documentos emanados de sus propias dependencias, tales como el acto administrativo de reconocimiento de la obligación, la liquidación de la misma y la orden de pago al acreedor o beneficiario, si en ellos no consta la manifestación expresa de éste sobre su recibo a entera satisfacción, requisito indispensable que brinda certeza sobre el cumplimiento de la obligación.
“En las anteriores circunstancias, y ante la ausencia de la prueba del pago efectivo de la indemnización a la que fue judicialmente condenada la entidad demandante, requisito que es fundamental para la prosperidad de las pretensiones, como que es el que habilita a la Administración para repetir en contra de sus funcionarios o ex funcionarios, resulta imposible acceder a las mismas (…)”(40) (resaltado por la Sala)
En el mismo sentido se pronunció la Sala en reciente sentencia del 8 de julio de 2009(41):
“…En relación con el caso concreto es necesario resaltar, tal y como se expuso en sentencia proferida por la Sala el 1º de octubre de 2008(42), que si la responsabilidad cuya declaratoria se pretende se deriva directamente del pago de una condena judicial por parte la entidad pública por razón de la actuación dolosa o gravemente culposa de los demandados, lo mínimo que se debe acreditar es la realización efectiva de dicho pago, para lo cual se requiere una constancia de la cancelación de la indemnización que hubiere emanado de la beneficiaria y/o acreedora que hubiere recibido dicho pago, (…) pues dicha prueba constituye el elemento determinante para la procedencia de esta clase de acciones, dado que el pago concreta el daño que da origen a la acción”.
Empero, la entidad demandante en el sub lite, no podía pretender acreditar el pago solamente con los documentos previamente señalados, los cuales no dan certeza sobre la transferencia efectiva de las sumas a sus beneficiarios, tal y como lo exige la Ley y la jurisprudencia de esta Corporación, solamente demuestran que la entidad ordenó el pago y para tal efecto expidió tres cheques a favor del Banco Agrario sin especificar los beneficiarios de los mismo, por los siguientes valores:
1. Cheque 1018068-5, por valor de TREINTA Y CINCO MILLONES OCHOCIENTOS TREINTA Y CUATRO MIL DOSCIENTOS OCHENTA PESOS ($35.834.280,00).
2. Cheque 1018067-7, por valor de TREINTA Y SEIS MILLONES OCHOCIENTOS CINCO MIL QUINIENTOS NOVENTA Y NUEVE PESOS ($36.805.599,00).
3. Cheque 1018066-9, por valor de TREINTA Y SEIS MILLONES OCHOCIENTOS CINCO MIL QUINIENTOS NOVENTA Y NUEVE PESOS ($36.805.599,00).
Es decir, la sola certificación, constancia o manifestación que expide el deudor aseverando que realizó el pago, no es prueba idónea y suficiente del mismo, dado que en esos eventos se carece de la constancia de recibo, consignación, paz y salvo, comprobante de egreso o cualquier documento que demuestre que el beneficiario de la indemnización recibió efectivamente su valor,o la declaración o manifestación de éste respecto de que realmente le fue cancelado el valor de la misma(43).
En conclusión, se concluye que la parte demandante dejó incompleta la prueba del tercer requisito para la prosperidad de la acción de repetición, incumpliendo así la carga procesal de demostrar los supuestos de hecho de la demanda referidos al pago, por consiguiente, debe soportar los efectos jurídicos de la omisión en tal sentido que en este caso es la no prosperidad de la acción de repetición.
Finalmente, la Sala considera oportuno efectuar un severo llamado de atención a las entidades públicas, por la falta vigilancia y control de la actividad procesal como actores en la interposición de la denominada acción de repetición, la cual propende establecer la responsabilidad de sus agentes y la recuperación de los dineros de naturaleza pública. Lo anterior, teniendo en cuenta la manera descuidada y poco diligente, que se observa en la presentación de este tipo de demandas, en las cuales no se acredita cabalmente el cumplimiento de los requisitos esenciales para la prosperidad de dicha acción, esto es, la calidad del agente, la condena, conciliación o cualquier otra forma de terminación de conflictos, el pago efectivo y por último, el dolo o culpa grave del servidor público, a pesar de la reiterada jurisprudencia de esta corporación en la materia.
Cabe advertir, que la carencia, deficiencia o indebido material probatorio allegado a cada una de las demandas presentadas por el Estado para la procedencia de la acción de repetición, no ha permitido en esta instancia conceder y en consecuencia, hacer efectiva la acción de repetición, como en el caso analizado en el sub lite, situación que genera desgaste y congestión en la administración de justicia, poca efectividad en el cumplimiento de la finalidad de la acción y en algunos casos, podría llegar a configurarse un detrimento patrimonial del erario público por la sumas pagadas y no recuperadas y adicionalmente, por los costos administrativos generados por la interposición de la demandas, solo para dar cumplimiento a un mandato legal.
Por lo antes expuesto, y en aras de materializar el propósito de la acción de repetición consagrada desde nuestra Carta Magna, se ordenará poner en conocimiento de la Procuraduría General de la Nación y de la Contraloría General de la República, para que en el campo de sus competencias como entes de control, realicen las acciones preventivas y correctivas pertinentes.
7. Condena en costas
MODIFÍQUESE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 31 de octubre de 2013 y en su lugar DISPÓNGASE:
PRIMERO: DECLÁRESE la falta de legitimación en la causa por pasiva de la señora Martha Alicia Giraldo Montoya, por las consideraciones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: NIÉGUENSE las súplicas de la demanda.
TERCERO: PONER EN CONOCIMIENTO el contenido del presente fallo, a la Procuraduría General de la Nación y de la Contraloría General de la República, con el fin que en el campo de sus competencias como entes de control realicen las acciones preventivas y correctivas pertinentes.
CUARTO: Sin condena en costas.
QUINTO: En firme esta providencia devuélvase el expediente.
1 Respecto de la aplicación de las normas sustanciales en los casos de acción de repetición, se ha entendido que si los hechos o que dieron lugar a la demanda y posterior condena contra la entidad, fueron anteriores a la expedición de la Ley 678 de 2001, las normas aplicables para dilucidar si se actuó con culpa grave o dolo serán las vigentes al tiempo de la comisión de la conducta del agente público que es la fuente de su responsabilidad civil frente al Estado. Sentencia de 5 de diciembre de 2006, expediente: 22056; 2 de mayo de 2007, expediente: 18621; 6 de marzo de 2008, expediente: 26227; 16 de julio de 2008, expediente: 29221.
2 Corte Constitucional. Sentencia C- 965 de 2003.
3 Sentencia del 23 de octubre de 1990. Expediente No. 6054.
4 Consejo de Estado, Sentencia del 11 de noviembre de 2009, Rad. 18.163. M.P. Mauricio Fajardo Gómez.
5 Consejo de Estado – Sección Tercera, sentencia de 6 de marzo de 2008, Exp. 26.225.
6 “…la exigencia del numeral 2º del artículo 254 es razonable, y no vulnera el artículo 83 de la Constitución, como tampoco el 228. En este caso, la autenticación de la copia para reconocerle ´el mismo valor probatorio del original´ es un precepto que rige para todas las partes en el proceso, y que no tiene otra finalidad que rodear de garantías de certeza la demostración de los hechos, fundamento del reconocimiento de los derechos….” Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-023 de 11 de febrero de 1998, M.P. Jorge Arango Mejía.
7 Corte Constitucional, Sentencia de Constitucionalidad 023 de 11 de febrero de 1998.
8 Corte Constitucional, Sentencia de Constitucionalidad 023 de 11 de febrero de 1998.
9 Consejo de Estado, sentencia del 18 de enero de 2012 M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Rad. No. 1999- 01250.
10 “… La actividad probatoria es esencial dentro del desarrollo de cualquier tipo de proceso, pues mediante ella las partes procuran acreditar la exactitud de sus alegaciones, y el órgano jurisdiccional intenta alcanzar el convencimiento sobre los hechos litigiosos en aras de ofrecer la tutela más justa. Por ello, dada la relevancia práctica de esta actividad, el legislador realiza una regulación de la prueba en la que se pretende evitar que la actuación maliciosa de cualquiera de los litigantes pueda desplegar algún tipo de eficacia. La infracción del principio de la buena fe procesal en el desarrollo de la actividad probatoria suele estar relacionado, por un lado, con conductas de las partes, el engaño, la mentira, el error; y, por otro, con el uso de los medios probatorios para dilatar o complicar el desarrollo normal del proceso.
La intervención de buena fe de las partes en materia probatoria comporta, en primer lugar, que limiten su proposición de prueba a aquellas que sean pertinentes, útiles y licitas, y lo efectúen en el momento procesal adecuado, que varía en función del tipo de prueba. Y, en segundo lugar, una vez admitida la prueba, que realicen toda la actividad tendente a su práctica, salvo que renuncien a ella de forma expresa. En ningún caso es posible que una vez practicada la prueba, la parte proponente pueda renunciar a la misma, ya que en función del resultado obtenido podría sustraerse maliciosamente del proceso un material de enjuiciamiento del todo imprescindible para la más justa resolución del caso, a la vez que se eliminaría un elemento de defensa de la parte contraria. Además, ello supondría la vulneración del principio chiovendano de adquisición procesal, que si bien no ha sido expresamente recogido en la LEC 1/2000, ha sido reiteradamente admitido por la jurisprudencia de nuestro Tribunal Supremo. (…) de igual modo, las reglas de buena fe inciden en materia de carga de la prueba, especialmente en aquellas situaciones fácticas cuya prueba es fácil para una de las partes; en estos casos, la buena fe en su actuar debería comportarle la carga de probar los citados hechos. Así en los modernos ordenamientos procesales –como destaca recientemente Berizonce- la debida colaboración de las partes en materia probatoria ha dado lugar a la denominada carga de la prueba dinámica, lo que comporta la imposición de la carga de aportación a la parte que, según las circunstancias del caso y la relación o situación jurídica base del conflicto, se encuentre en condiciones técnicas, profesionales o fácticas para suministrarla, con prescindencia de la calidad de actor o demandado en el proceso… En materia de prueba documental, la buena fe de los litigantes se concreta muy especialmente en tres momentos: a) en primer lugar, en la exigencia de aportar los documentos en que se fundamenten sus pretensiones con los escritos iniciales de alegaciones, al objeto de garantizar plenamente el derecho a la defensa de la contraparte. Por ello, el art. 269.1 LEC prevé la preclusión de la aportación de documentos, y el art. 270.2 LEC recoge expresamente la mala fe procesal como motivo para imponer una multa de hasta 1200 euros para cuando se pretenda vulnerar dicha preclusión sin causa justificada. Además, por otro lado, no pueden esconderse los documentos decisivos, ni aportarlos de forma manipulada en orden a falsear la realidad de los hechos que recoja. En este caso, al margen de la correspondiente responsabilidad penal en la que se podrá incurrir, se justificará la nulidad de la sentencia firme civil y su posterior revisión. b) En segundo lugar, en la necesidad de pronunciarse sobre la autenticidad de los documentos en el acto de la audiencia previa, a fin de evitar innecesarias actuaciones probatorias posteriores. c) Y, en tercer lugar, en la obligación de aportar, a instancia de la parte contraria, los documentos que sean requeridos por el juez, para así protegerle en su derecho fundamental a la prueba…”. Joan Pico I Junoy. El Principio de la Buena Fe Procesal. Ed. J.M. Bosch. Pags. 152 a 157.
11 Consejo de Estado, sentencia de 18 de julio de 2012, Exp. 22.417 M.P. Enrique Gil Botero.
12 Consejo de Estado, sentencia del 18 de enero de 2012 M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Rad. No. 1999- 01250.
13 Debe entenderse que aunque exista una norma posterior en materia de prueba del estado civil de las personas aplica el criterio de especialidad como una regla de aplicación dirigida a las autoridades judiciales y administrativas, para dirimir las posibles antinomias que se susciten con otras normas de carácter general. En tal sentido el criterio lex especialis supone dar un tratamiento distinto (especial y preferente) a una categoría distinta (especial y preferente) de sujetos o situaciones, en razón de las diferencias que presentan con respecto a la categoría general.
14 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección C. Sentencia del 18 de enero de 2012. M.P.: Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Rad. No. 1999- 01250. Oportunidad en la que se precisó: “De conformidad con las manifestaciones de las partes, para la Sala dicho documento que obra en copia simple, tiene en esta oportunidad mérito para ser analizado y valorado, comoquiera que la parte demandada pidió tener esa copia como prueba y valorarla como tal; en otras palabras, la Nación no desconoció dicho documento ni lo tachó de falso, sino que conscientemente manifestó su intención de que el mismo fuese valorado dentro del proceso.
“En consideración a lo anterior y a pesar de que no se cumplió con el requisito de autenticación de la copia previsto en el artículo 254 de la ley procesal civil, la Sala considera en esta oportunidad, en aras de la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal y de la garantía del derecho de acceso a la justicia consagrado en los artículos 228 y 229 de la Constitución Política, que no pueden aplicarse las formas procesales con excesivo rigorismo y en forma restrictiva, con el fin de desconocer lo que las mismas partes no han hecho y ni siquiera han discutido durante el proceso, como lo es la autenticidad del documento aportado por la parte actora en copia simple, admitido como prueba por la Nación que, además, aceptó el hecho aducido con el mismo en la contestación de la demanda.” .
“El anterior paradigma fue recogido de manera reciente en el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –que entra a regir el 2 de julio de 2012– en el artículo 215 determina que se presumirá, salvo prueba en contrario, que las copias tienen el mismo valor del original cuando no hayan sido tachadas de falsas; entonces, si bien la mencionada disposición no se aplica al caso concreto, lo cierto es que con la anterior o la nueva regulación, no es posible que el juez desconozca el principio de buena fe y la regla de lealtad que se desprende del mismo, máxime si, se insiste, las partes no han cuestionado la veracidad y autenticidad de los documentos que fueron allegados al proceso.”
15 Consejo de Estado. Sentencia del 28 de agosto de 2013. Rad: 25022. M.P: Enrique Gil Botero.
16 Debe entenderse que aunque exista una norma posterior en materia de prueba del estado civil de las personas aplica el criterio de especialidad como una regla de aplicación dirigida a las autoridades judiciales y administrativas, para dirimir las posibles antinomias que se susciten con otras normas de carácter general. En tal sentido el criterio lex especialis supone dar un tratamiento distinto (especial y preferente) a una categoría distinta (especial y preferente) de sujetos o situaciones, en razón de las diferencias que presentan con respecto a la categoría general.
17 La valoración probatoria es la actividad intelectual desplegada por el juzgador frente a los medios probatorios, para establecer la fuerza de convicción o de certeza que representan cada uno de ellos dentro de determinado proceso. Para el desarrollo de la apreciación de las pruebas, la doctrina jurídica procesal ha identificado diferentes sistemas dentro de los cuales se encuentran el de la íntima convicción o de conciencia o de libre convicción, el sistema de la tarifa legal o prueba tasada y el régimen de la sana crítica o persuasión racional, consagrado en los códigos modernos, entre ellos el Código de Procedimiento Civil Colombiano que dispone en su artículo 187 que el juzgador debe establecer por sí mismo el valor de las pruebas con base en las reglas de la sana critica, es decir de la lógica, la ciencia y la experiencia (…) Así, la valoración mediante la sana crítica, requiere, además, el análisis en conjunto de las pruebas y un ejercicio de ponderación de las mismas, exponiendo razonadamente el valor que atribuye a cada una, desechando sólo aquellas que encuentre ilegales, indebidas o inoportunamente allegadas al proceso. Consejo de Estado, sentencia de 6 de marzo de 2013, Exp. 24884.
18 Sobre el tema pueden consultarse las siguientes sentencias: 27 de noviembre de 2006, expediente: 22099; 6 de diciembre de 2006, expediente: 22056; 3 de octubre de 2007, expediente: 24844; 26 de febrero de 2009, expediente: 30329; 13 de mayo de 2009, expediente: 25694; 28 de abril de 2011, expediente: 33407, entre otras.
19 Sentencia de 28 de abril de 2001, expediente: 33407.
20 La ley 678 de 2001 agregó que la obligación de pago también puede surgir de una conciliación aprobada legalmente.
21 Al respecto puede consultarse la sentencia del 8 de noviembre de 2007, expediente: 30327.
22 El artículo 232 del Código de Procedimiento Civil dispone que en los eventos en que se trate de probar el pago, la falta de documento o de un principio de prueba por escrito será apreciado como un indicio grave de la inexistencia del respectivo acto, a menos que por las circunstancias especiales en que tuvo lugar el mismo, haya sido imposible obtenerlo, o que su valor y la calidad de las partes justifiquen tal omisión, situación que no es común debido a la prudencia y diligencia que todas las personas acostumbran observar en sus relaciones jurídicas.
23 Bajo los mismos términos, el artículo 136 numeral 9 dispone que: La de repetición caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente de la fecha del pago total efectuado por la entidad.
24 En la Sentencia C-832 del 8 de agosto de 2001 (Exp: D-3388. Magistrado Ponente: Dr. Rodrigo Escobar Gil), la Corte Constitucional al pronunciarse sobre la constitucionalidad de esta norma, resolvió: “Declarar EXEQUIBLE la expresión “contados a partir del día siguiente de la fecha del pago total efectuado por la entidad", contenida en el numeral 9º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, bajo el entendido que el término de caducidad de la acción empieza a correr, a partir de la fecha en que efectivamente se realice el pago, o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo de 18 meses previsto en el artículo 177 inciso 4 del Código Contencioso Administrativo.”
25 Reiteración sentencia del 26 de febrero de 2014 exp. 48.214
26 De acuerdo con la posición de la Sección Tercera los requisitos que debe acreditar la entidad demandante son los siguientes: i) La calidad de agente del Estado y su conducta determinante en la condena; ii) La existencia de una condena judicial, una conciliación, una transacción o de cualquier otra forma de terminación de conflictos que genere la obligación de pagar una suma de dinero a cargo del Estado; iii) El pago efectivo realizado por el Estado; iv) La cualificación de la conducta del agente determinante del daño reparado por el Estado, como dolosa o gravemente culposa.
27 Sentencia de 27 de noviembre de 2006, expediente: 22099; 6 de diciembre de 2006, expediente: 22056; 3 de octubre de 2007, expediente: 24844; 26 de febrero de 2009, expediente: 30329; 13 de mayo de 2009, expediente: 25694; 28 de abril de 2011, expediente: 33407; 9 de mayo de 2010, expedientes: 26044 y 30328; entre otras.
28 Artículo 1625. Toda obligación puede extinguirse por una convención en que las partes interesadas, siendo capaces de disponer libremente de lo suyo, consientan en darla por nula.
Las obligaciones se extinguen además en todo o parte: 1) Por la solución o pago efectivo. 2) Por la novación. 3) Por la transacción. 4) Por la remisión. 5) Por la compensación. 6) Por la confusión. 7) Por la pérdida de la cosa que se debe. 8) Por la declaración de nulidad o por la rescisión. 9) Por el evento de la condición resolutoria. 10) Por la prescripción.
29 Entendiéndose que la ejecución de la prestación debida – pago- no es la única forma de extinción de la obligación pero si es la que encierra una mayor relevancia, dado que existen otros modos que tienen como finalidad finiquitar la obligación como la novación, la transacción, la remisión etc.
30 Artículo 1626 del Código Civil. El pago efectivo es la prestación de lo que se debe.
31 Hinestrosa, Fernando. Tratado de las Obligaciones. Universidad Externado de Colombia. Primera Edición. Bogotá, 2002.
32 Incumbe probar las obligaciones o su extinción al que alega aquéllas o ésta.
33 Artículos 1628, 1653, 1654 y 1669 del Código Civil.
34 Artículos 877 y 1163 del Código de Comercio.
35 El Inciso segundo del artículo 232 del Código de Procedimiento Civil, señala que “Cuando se trate de probar obligaciones originadas en contrato o convención, o el correspondiente pago, la falta de documento o de un principio de prueba por escrito, se apreciará por el juez como un indicio grave de la inexistencia del respectivo acto, a menos que por las circunstancias en que tuvo lugar haya sido imposible obtenerlo, o que su valor y la calidad de las partes justifiquen tal omisión.”
36 Sentencia de 2 de mayo de 2007, expediente: 18621.
37 Sentencia del 11 de febrero de 2010, expediente: 16458.
38 Art. 1626: “El pago efectivo es la prestación de lo que se debe”.
Art. 1757: “Incumbe probar las obligaciones o su extinción al que alega aquellas o esta”.
39 Art. 232: “(…) Cuando se trate de probar obligaciones originadas en contrato o convención, o el correspondiente pago, la falta de documento o de un principio de prueba por escrito, se apreciará por el juez como un indicio grave de la inexistencia del respectivo acto, a menos que por las circunstancias en que tuvo lugar haya sido imposible obtenerlo, o que su valor y la calidad de las partes justifiquen tal omisión”
40 Sentencia de 27 de noviembre de 2006, expediente: 29002.
41 Sentencia del 8 de julio de 2009, expediente: 22120.
42 Sentencia 1º de octubre de 2008, expediente: 22.613.
43 A juicio de la Sala, los documentos provenientes del propio deudor afirmando haber realizado el pago, no constituyen prueba suficiente para acreditarlo, máxime si se tiene en consideración la trascendencia que reviste el pago efectivo y total -no sólo como presupuesto material de la sentencia estimatoria, sino, incluso, para los efectos mismos de computar el término de caducidad-, cuando se trata de instaurar una acción de repetición, buscando real y seriamente la prosperidad de las pretensiones esgrimidas en la demanda”. Sentencia de 4 de diciembre de 2006, expediente: 16887.