Source: http://criminocorpus.revues.org/2541
Timestamp: 2017-03-30 06:45:30+00:00
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Le développement d’une vraie coopération à l’échelle régionale
Localement, une lutte contre la surpopulation carcérale
Le rôle central des JAP
Un ensemble traversé par des tendances contradictoiresHaut de page
1 Mouhanna (Ch.), La coordination des politiques judiciaires et pénitentiaires, Une analyse des relat (...)
1S’appuyant sur une recherche achevée en juin 20111, notre présentation vise à replacer le thème des aménagements de peine dans un contexte plus vaste, celui des relations entre monde judiciaire et administration pénitentiaire, sujet relative- ment peu pris en compte dans les sciences sociales jusqu’à aujourd’hui. Cette recherche a été initiée en réaction à la montée d’une inquiétude concernant « les placards de l’exécution », c’est-à-dire toutes ces peines de prisons – souvent de durée très réduite − non exécutées, généralement pour des raisons de surpopulation carcérale. Les quelques deux cent dix entretiens menés avec les différents acteurs appartenant aux cours d’appel, aux tribunaux de grande instance (TGI), aux directions interrégionales des services pénitentiaires (DISP), aux services pénitentiaires d’insertion et de probation (SPIP) et aux maisons d’arrêt montrent des situations très contrastées selon les sites. Notamment, les capacités qu’offre l’administration pénitentiaire dans les différentes voies d’exécution de la peine et les politiques menées par chaque juge de l’application des peines (JAP) vont avoir un impact sur les différences relevées. Néanmoins, ces analyses conduites sur six TGI et les maisons d’arrêt qui relèvent de leur ressort, montrent qu’un certain nombre de traits saillants et de similitudes s’y retrouvent.
2Avant tout, il convient de souligner que les relations entre monde judiciaire et administration pénitentiaire ne sont pas structurellement conflictuelles. Bien au contraire, de nombreux acteurs font état d’un renforcement de la coopération, et d’une écoute croissante. Certes, on ne relève pas d’homogénéité dans les deux institutions : on ne peut parler de vision partagée ni parmi les magistrats ni au sein de l’administration pénitentiaire. Les contraintes qui pèsent sur les uns et les autres suscitent parfois des tensions entre homologues, ou entre personnes relevant d'une même organisation. C'est en tenant compte de ces différences que l'on parvient à mieux comprendre le fonctionnement de cet ensemble complexe. Enfin, on notera que les opérations de recherche ont été menées avant le crime de Pornic, qui a pu modifier en partie les rapports de force, et qui a été suivi d'un net accroissement de la population carcérale.
3À l'échelle régionale, on relève que les directions interrégionales se disent volontiers engagées dans une politique de « démarchage » des juridictions, leurs objectifs essentiels étant de montrer la capacité de l'AP à gérer les flux, et surtout de développer les aménagements de peine (la libération conditionnelle, la semi- liberté et essentiellement le placement sous surveillance électronique (PSE)). L’enjeu autour de ces problématiques est clair : il s'agit de limiter la surpopulation qui touche une majorité des maisons d'arrêt. Pour cela, les personnels utilisent entre autres un argument que l'on retrouve à une échelle plus locale, celui de l'humanisme. Il est ainsi important pour eux de faire prendre conscience aux magistrats des conditions de détention dégradées auxquelles sont soumis les détenus dans les établissements suroccupés. Au discours sur l'égalité de traitement qui impose de faire exécuter à tous les peines auxquelles ils ont été condamnés, beaucoup de directeurs interrégionaux opposent l'inégalité qui se concrétise dans l'incarcération dans des conditions non satisfaisantes du point de vue des droits de l'Homme. Ils insistent sur les dangers croissants qui existent en cas de surpopulation, et des difficultés de l'AP à gérer les détenus dans de telles conditions. Ce discours est d'autant plus cohérent qu'il rencontre leurs préoccupations gestionnaires. Passé un certain seuil d'occupation, il devient très difficile de gérer un établissement. La cohérence de ce discours et celle de leurs convictions n'empêchent pas les membres des DISP de conserver un discours modeste et respectueux vis-à-vis des magistrats des cours d'appels.
4Ces derniers, du moins ceux qui sont concernés par l'application ou l'exécution des peines, se montrent très concernés par les problèmes rencontrés par l'AP. Ils sont soulagés que celle-ci gère la question complexe des flux en leur apportant des réponses. Face à la question du surencombrement, ils évoquent spontanément le thème du numerus clausus, seule manière selon eux de mener une politique pénitentiaire réaliste. D'une manière générale, l'AP se révèle une aide indispensable pour gérer une partie des contradictions qui pèsent sur ces magistrats. Les pressions médiatiques contradictoires, en faveur de davantage d'incarcération puis contre les conditions de détention, la sensibilisation aux suicides en prison, la question des délais d'exécution, les risques en matière d'ordre public que représentent d'éventuelles « révoltes » dans les établissements, sont autant de thèmes que seul l'appui de l'AP permet de surmonter. Même la solution au dilemme récurrent qu'ils ont à affronter, à savoir faire exécuter les condamnations à des peines fermes sans accroître la charge des établissements et les risques que cela entraîne, dépend en majeure partie des capacités de proposition de l'AP en matière d'aménagements de peine.
5La volonté partagée de davantage coopérer se retrouve dans toutes les cours d'appel et les DISP. Elle se manifeste à travers les conférences semestrielles sur les aménagements de peine. Mais le découpage territorial non convergent des deux organisations et l'hétérogénéité des problématiques locales relativisent l'impact de ces échelons régionaux sur la réponse concrète aux difficultés rencontrées.
6À l'échelon local, les maisons d'arrêt se voient en effet confrontées aux conséquences pratiques du surencombrement. Les personnels pénitentiaires sont en première ligne pour faire face aux dangers qu'il génère directement ou indirectement : suicides, dangers dus à la promiscuité d'individus dangereux. Ils insistent sur la contradiction qu'il y a à faire vivre des détenus dans des conditions de vie indignes alors que l'AP a investi ce thème à travers l'application des règles pénitentiaires européennes. Les directeurs d'établissement et la hiérarchie sont par ailleurs très sensibilisés à la dégradation des conditions de travail de leurs personnels en cas de suroccupation. Au delà d'un certain seuil, ceux-ci ne par- viennent plus à répondre aux demandes et à assurer la sécurité des détenus. Dès lors, les directeurs se sont engagés, officiellement ou officieusement, dans une politique de « cogestion » des flux avec les parquets en matière d'exécution des peines fermes. Loin de la relation feutrée observée à l'échelle régionale, les directeurs s'engagent dans des discussions directes avec les procureurs ou les parquetiers chargés de ces questions afin de voir comment maintenir un niveau d'occupation qui ne dépasse pas un certain seuil. Ce seuil dépasse largement le taux officiel de leur établissement. Calculé en fonction de critères de « tolérance » du groupe humain qui y vit et y travaille, il est annoncé au parquet. Des dispositifs de suivi de la population carcérale, par téléphone, par e-mail ou bien lors de réunion programmées, permettent d'informer les magistrats du parquet de la proximité de la cote d'alerte. Il s'agit bien d'un numerus clausus officieux, assumé par les directeurs mais qui met les procureurs mal à l'aise.
7En effet, les parquets sont prisonniers d'un double enjeu de « productivité » sur laquelle leur efficacité est jugée par leur hiérarchie. D'un côté, ils doivent accroître leur taux de réponse pénale, à travers des dispositifs tels que le traitement en temps réel des procédures transmises par les services de police et de gendarmerie, ce qui les amène à poursuivre plus. En aval de la décision judiciaire, il leur appartient de faire exécuter au mieux les peines, avec là aussi une évaluation des progrès réalisés. Les parquets ressentent concrètement l'impact des décisions politiques utilisées pour répondre à des pressions médiatiques. Ils reçoivent simultanément des injonctions à requérir des peines planchers et à accroître la répression, et parallèlement des directives pour développer les aménagements et éviter les incarcérations. Pour répondre à ces pressions contradictoires, ou à une partie d'entre elles, ils ont besoin de l'AP, tant dans sa composante maison d'arrêt que des SPIP. Même s'ils apprécient peu cette remise en cause de leur pouvoir formel, ils sont à l'écoute des arguments avancés par les directeurs et « négocient » avec eux autour des seuils de suroccupation acceptables. De ce fait, certaines exécution de peines fermes sont retardées, d'autres orientées vers d'autres voies afin de freiner la surpopulation. Toutefois, dans ce cadre, et vu les difficultés que leur rapportent les directeurs, il est difficile pour les parquets de contrôler véritablement les prisons. En effet, comment évaluer les conséquences − promiscuité, dangers, conditions de vie − d'une situation de la personne incarcérée dont ils sont en partie responsable lorsqu'ils suivent une politique d'exécution ?
8Le pouvoir des procureurs est d'autant plus réduit qu'un acteur reste central dans le système de l'application de la peine : le JAP. Malgré des années de luttes d'influences entre la DAP et les autorités judiciaires afin de limiter les compétences de ce juge, celui-ci conserve le rôle de décideur central duquel dépendent tous les autres acteurs. Lorsque l'on observe les pratiques des JAP, on constate une grande variété dans leurs pratiques, ce qui génère de l'incertitude chez leurs partenaires. Le spectre est large, puisque certains JAP sont très « aménageurs » et le revendiquent. Ils mènent des politiques volontaristes et bousculent parfois les SPIP afin de parvenir à faire éviter l'incarcération à un maximum de condamnés. À l'autre extrémité, on trouve des JAP très réticents, qui s'affirment « répressifs », et qui n'accordent des aménagements qu'avec parcimonie, à condition que soient réunies de fortes garanties. Il est même possible de voir les deux types de JAP exerçant dans une même juridiction.
9Face à ces politiques très individualisées, les autres acteurs sont contraints de s'adapter. Les directeurs de maison d'arrêt sont conscients du poids qu'entraînent les choix des JAP sur « l'ambiance » à l'intérieur de la détention. Les politiques d'aménagement ne sont d'ailleurs pas les seuls leviers sur lesquels le JAP peut jouer. La coopération des directeurs avec les JAP est indispensable, notamment en terme de régulation des flux et de la surpopulation. La démarche est ici prudente : il faut convaincre et non imposer. Pour ces JAP, l'important est d'intervenir au plus tôt après le jugement, afin d'avoir une action efficace, quelles que soient leurs options. Pour se faire, ils ont besoin des conseillers pénitentiaires d’insertion et de probation (CPIP), avec lesquels ils continuent d'entretenir, dans la mesure du possible, des relations directes, malgré l'opposition, parfois, de la hiérarchie des SPIP. Malgré les directives de la DAP, ces relations directes subsistent. Il résulte de tout cela des tensions, à la fois entre les échelons hiérarchiques, et entre milieu ouvert et milieu fermé, ces tensions étant dues aux surcharges de travail. Dans ce contexte, il est tentant de renvoyer les charges vers l'autre.
10Concernant les JAP, il convient de souligner un aspect qui intrigue. Alors que la plupart d'entre eux siègent en correctionnelle, ils ne profitent pas de ce positionnement pour développer les aménagements de peine ab initio, lors de l'audience, préférant les renvoyer à plus tard dans leur cabinet. Plus généralement, cela renvoie à la prudence des juges de correctionnelle vis-à-vis des aménagements, dans un cadre où ils disent disposer de peu d'informations pour les accorder avec les garanties nécessaires.
11Pour tous les acteurs concernés, les aménagements de peines, et en particulier le PSE, peuvent apparaître comme la « solution miracle » aux dilemmes générés par un système pénal qui condamne de plus en plus mais dont les maisons d'arrêt sont saturées. En l'état actuel des choses, ces aménagements sont une réponse aux contradictions des politiques publiques qu'ils ont à subir. Pourtant, tout le monde reste circonspect quant au développement futur du PSE, mesure la plus pratique vu son coût et sa relative facilité de mise en oeuvre. Les uns et les autres s'interrogent sur les effets de seuil et sur le suivi des condamnés au delà d'un nombre trop important de condamnés suivis. Ils soulignent les impossibilités de PSE pour toute une partie de leurs publics : SDF ou personnes sans logement fixe, personnes sans équipement téléphonique chez elles, condamnés qui refusent le principe du bracelet. La durée de la peine est également une limite forte au développement des PSE. Enfin, plusieurs interlocuteurs sont conscients de la fragilité médiatique de cet outil : que se passera-t-il si un crime est commis par une personne sous PSE ? Tout cela fait que les aménagements sont perçus comme une solution très provisoire au surencombrement.
12Parmi les paradoxes que nous avons pu relever, les courtes peines restent un sujet épineux. En effet, malgré la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009, les maisons d'arrêt de notre échantillon connaissent toutes un taux de courtes peines qui représente plus de 25 % des effectifs, pour les condamnés à moins de six mois de prison ferme. Les causes de cette présence persistante sont multiples : personnes non éligibles ou refusant le PSE, délais d'exécution trop courts pour permettre un aménagement, poids de la « productivité » des services de police et de gendarmerie. On relève aussi que certains parquets sont partagés entre l'application de la loi de 2009 et la pression du chiffre. Les taux d'exécution sont améliorés rapidement par l'application des courtes peines. Quant aux JAP, et dans une certaine mesure les CIP, la plupart d'entre eux sont contre ce mouvement, mais certains rechignent à s'investir pour aménager des très courtes peines, vu l'investissement que cela leur demande. Et certains condamnés ne voient pas l'intérêt pour eux de s'engager dans un aménagement plus long que leur peine ferme.
Un ensemble traversé par des tendances contradictoires
13Désormais, l'AP est reconnue à tous les échelons du monde judiciaire comme un partenaire à part entière, mais cela se traduit de manière différente en fonction de la position occupée par les magistrats. Si les parquets sont, volens nolens, engagés dans une relation d'interdépendance forte avec les maisons d'arrêt, les relations entre les JAP et les différents services de l'AP varient en fonction des lieux, et surtout en fonction des politiques de chacun notamment en ce qui concerne les aménagements de peine. Les « JAP aménageurs » ont en général de bons contacts avec les maisons d'arrêt alors que, si leur politique d'aménagement est considérée comme trop systématique par les SPIP, ces derniers peuvent manifester de la mauvaise volonté dans leur relation avec le JAP en question. Il s'ensuit dans certains sites que les JAP aménagent sans avoir l'appui des SPIP. Un JAP trop frileux en termes d'aménagements suscitera de vives critiques en milieu fermé. D'une manière générale, les acteurs apprécient les JAP qui sont à leur écoute mais sont relativement désarmés quand ceux-ci mènent une politique qui ne leur convient pas.
14Plus généralement, il est évident que la politique d'aménagement des peines souffre de plusieurs maux. En premier lieu, elle s'inscrit dans une logique « productiviste » des tribunaux, qui vise à prononcer de plus en plus de décisions dans un temps réduit. Elle se heurte à la place centrale qu'occupe dans les médias et l'opinion publique la volonté de punir par la prison. Elle rencontre ses limites en raison même des contradictions de politiques nationales qui veulent tout à la fois répondre à cette demande de sanctions fortes et d'incarcérations tout en s'engageant dans un mouvement de développement des aménagements et d'humanisation des établissements. À ce sujet, on voit bien que leurs représentants, pour diverses raisons, défendent assez nettement une politique d'individualisation, et reprochent aux magistrats de s'être engagés dans une forme de travail où compte plus la « productivité » que les hommes. Seuls certains JAP échappent à cette critique.
15Finalement, les sites sur lesquels sont mises en œuvre les politiques les plus cohérentes sont ceux où les partenaires, y compris les JAP et le parquet, sont tombés d'accord avec les autorités pénitentiaires locales pour gérer pragmatiquement les maisons d'arrêt. Il s'agit de tenir compte des capacités réelles de ces établissements et de s'engager dans une action volontariste pour éviter les situations de surpopulation ingérable qui rendent les conditions de détention insupportables. Concrètement, les magistrats − non seulement les JAP et les représentants des parquets mais aussi les présidents de correctionnelle − doivent connaître les réa- lités de l'incarcération afin de prendre conscience du caractère inégalitaire et parfois dangereux pour l'individu en cellule de certaines situations. Or, il s'avère que cette connaissance des réalités du monde carcéral reste très largement insuffisante.
16L'action menée en faveur des aménagements de peine répond donc avant tout à une contradiction intrinsèque dans les politiques publiques qui sont menées par à-coups, changements de priorités et retours en arrière. Tous les acteurs se plaignent du manque de visibilité qui les amène à gérer de manière peu cohérente des actions publiques aux enjeux importants, que ce soit en matière de sécurité ou en matière de respect de la dignité humaine. Dès lors, les aménagements de peine apparaissent comme la bonne réponse dans la mesure où ils permettent de contourner un certain nombre de problèmes. Il semble que tant que n'aura pas émergé un débat public serein et réfléchi sur la prison, notamment en ce qui concerne les courtes ou très courtes peines, et que la parole sera dominée par les « faits divers » présents aux devants de l'actualité, il ne sera pas possible de réfléchir à un mode de réponse cohérent et adapté à chaque individu condamné à de moyennes et courtes peines.
1 Mouhanna (Ch.), La coordination des politiques judiciaires et pénitentiaires, Une analyse des relations entre monde judiciaire et administration pénitentiaire, CNRS-CESDIP, 2011.Haut de page
Christian Mouhanna, « Les aménagements de peine au prisme des relations judiciaires/pénitentiaires », Criminocorpus [En ligne], L’aménagement des peines privatives de liberté : l’exécution de la peine autrement, Recherches récentes et échanges sur les pratiques, mis en ligne le 13 novembre 2013, consulté le 30 mars 2017. URL : http://criminocorpus.revues.org/2541 Haut de page
Sociologue, chercheur au CNRS, CESDIPHaut de page