Source: http://www.infrastructure.gc.ca/pd-dp/ia-vi/2015-NBSLCP-audit-CM-fra.html
Timestamp: 2017-12-11 00:24:24+00:00
Document Index: 243872176

Matched Legal Cases: ["l'article 33", "l'article 32", "l'article 34", "l'article 33", "l'article 33", "l'article 33", "l'article 33", "l'article 33", "l'article 33"]

Infrastructure Canada - Vérification de l'étape de l'approvisionnement du projet de corridor du nouveau pont pour le Saint-Laurent – Gestion des contrats
Vérification de l'étape de l'approvisionnement du projet de corridor du nouveau pont pour le Saint-Laurent – Gestion des contrats
5.1 Pratiques de gestion et de surveillance des contrats
5.2 Processus de paiement contractuel
Le 5 octobre 2011, le gouvernement du Canada a annoncé que le pont Champlain, au-dessus du fleuve Saint-Laurent entre les villes de Montréal et de Brossard, serait remplacé par un nouveau pont. Le projet de corridor du nouveau pont pour le Saint-Laurent (CNPSL) est l'un des plus gros projets d'infrastructure actuellement réalisés en Amérique du Nord. Le projet de CNPSL comprend la construction d'un nouveau pont, la reconstruction et l'élargissement du tronçon fédéral de l'autoroute 15 ainsi que le remplacement du pont de l'Île-des-Sœurs.
Le 13 février 2014, la responsabilité du projet a été transférée du ministre des Transports au ministre de l'Infrastructure, des Collectivités et des Affaires intergouvernementales, et ministre de l'Agence de développement économique du Canada pour les régions du Québec. Infrastructure Canada est ainsi devenu l'organisation responsable de la surveillance et de la gestion du projet de CNPSL. Le Ministère a travaillé de manière intégrée avec des représentants de l'autorité contractante, c'est-à-dire Travaux publics et Services gouvernementaux Canada, et de Partenariats public-privé Canada, ainsi qu'avec des conseillers juridiques du ministère de la Justice.
La vérification visait à évaluer les contrôles de gestion des contrats à l'appui de l'étape de l'approvisionnement du projet de CNPSL.
Les critères de vérification sont les suivants :
Les pratiques de gestion et de surveillance des contrats sont conformes aux lois du gouvernement du Canada ainsi qu'aux politiques et aux directives du Conseil du Trésor et d'Infrastructure Canada;
Les processus en place pour payer pour les biens et les services reçus sont conformes aux lois du gouvernement du Canada ainsi qu'aux politiques et aux directives du Conseil du Trésor et d'Infrastructure Canada.
La portée de la vérification était centrée sur le rôle d'Infrastructure Canada depuis qu'il est devenu responsable du projet de CNPSL en février 2014, et notamment, depuis qu'il est devenu l'autorité technique aux fins de passation de contrats. Plus précisément, la vérification visait à évaluer les contrôles et les processus établis pour apporter des modifications aux contrats ainsi que pour payer les biens et les services reçus entre mai 2014 et novembre 2014, lorsqu'Infrastructure Canada assumait l'entière responsabilité administrative du projet.
Dans l'ensemble, les pratiques de gestion et de surveillance des contrats étaient conformes aux politiques et aux pouvoirs pertinents. Toutefois, la mise en œuvre des contrôles établis pour payer les biens et les services reçus ne respectait pas entièrement les exigences législatives et politiques. Des mesures immédiates devraient être mises en place pour s'assurer que la délégation des pouvoirs financiers du Ministère fonctionne comme prévu. Il faut notamment renforcer les contrôles associés aux articles 33 et 34 de la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP).
Voici les deux recommandations :
Le sous-ministre adjoint de la Direction générale des services ministériels devrait s'assurer que les représentants de la Direction générale des ponts fédéraux de Montréal responsables des contrats reçoivent une formation appropriée sur les pratiques et les processus de gestion des contrats standards, y compris les exigences en matière de signature de la LGFP et la gestion des modifications de contrat.
Le sous-ministre adjoint de la Direction générale des services ministériels devrait mettre des contrôles en place pour renforcer le processus d'approbation prévu par l'article 33 et s'assurer que les paiements sont autorisés par un représentant détenant le pouvoir délégué approprié conformément à la délégation des pouvoirs de signer des documents financiers du Ministère.
Réponse de la direction : La direction accepte les recommandations et des plans d'action ont été mis en place pour traiter les deux points à améliorer qui ont été soulevés.
L'actuel pont Champlain au-dessus du fleuve Saint-Laurent qui relie les villes de Montréal et de Brossard a été mis en service en juin 1962. En 2011, la société Les Ponts Jacques Cartier et Champlain Incorporée, qui possède et exploite l'actuel pont Champlain, a commandé une étude technique en collaboration avec le ministère des Transports du Québec, qui a conclu que le pont devrait être remplacé le plus rapidement possible. Ainsi, le gouvernement du Canada a approuvé un projet pour le remplacement de pont plus tard cette année-là.
Le 13 février 2014, la responsabilité du projet de CNPSL a été transférée du ministre des Transports au ministre de l'Infrastructure, des Collectivités et des Affaires intergouvernementales, et ministre de l'Agence de développement économique du Canada pour les régions du Québec. Infrastructure Canada est ainsi devenu l'organisation et l'autorité responsable de la surveillance et de la gestion du projet de CNPSL. Infrastructure Canada a travaillé de manière intégrée avec les représentants de l'autorité contractante, c'est-à-dire TPSGC, et de Partenariats public-privé Canada, de même qu'avec des conseillers juridiques du ministère de la Justice.
Le projet comprend trois étapes distinctes (figure 1).
La période visée par la vérification couvrait les contrats conclus pendant l'étape de l'approvisionnement du projet. Depuis le 30 novembre 2014, Infrastructure Canada est chargé de gérer neuf contrats liés à l'étape de l'approvisionnement du projet, dont la valeur actuelle s'élève à environ 23 millions de dollars. De ce nombre, huit contrats ont été élaborés sous l'autorité technique de Transports Canada et la responsabilité de ces contrats a ensuite été transférée à Infrastructure Canada. Ils sont inclus dans la vérification. L'autre contrat, dirigé par Infrastructure Canada, était de valeur minime et aucune activité connexe n'a eu lieu pendant la période de vérification. Il n'a donc pas été inclus.
L'objectif de la vérification était d'évaluer les contrôles de gestion des contrats à l'appui de l'étape de l'approvisionnement du projet de CNPSL.
Les processus en place pour payer les biens et les services reçus sont conformes aux lois du gouvernement du Canada ainsi qu'aux politiques et aux directives du Conseil du Trésor et d'Infrastructure Canada.
La portée de la vérification était centrée sur le rôle d'Infrastructure Canada depuis qu'il est devenu responsable du projet de CNPSL en février 2014, et notamment, depuis qu'il est devenu l'autorité technique chargée de la passation de contrats. Plus précisément, nous avons évalué les contrôles et les processus établis pour apporter des modifications aux contrats ainsi que pour payer les biens et les services reçus entre mai 2014 et novembre 2014, lorsqu'Infrastructure Canada assumait l'entière responsabilité administrative du projet.
L'approche et la méthode utilisées sont conformes aux pratiques, aux processus, aux procédures et aux normes de vérification internes généralement acceptés au gouvernement du Canada, et elles sont conformes à la Politique sur la vérification interne du Conseil du Trésor et aux Normes internationales pour la pratique de la vérification interne de l'Institut des vérificateurs internes. Les critères de vérification sont tirés de la Loi sur la gestion des finances publiques, la Politique sur les marchés, la Directive sur la délégation des pouvoirs financiers pour les dépenses et la Directive sur la vérification des comptes du Conseil du Trésor, ainsi que des éléments pertinents des Critères de vérification liés au Cadre de responsabilisation de gestion du Bureau du contrôleur général.
Le travail de vérification a été effectué en trois phases : planification, examen et rapport, avec des éléments livrables préparés aux points clés. La phase de planification comprenait des entrevues avec des responsables d'Infrastructure Canada et de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada, un examen de la documentation et une évaluation du risque lié à la vérification. Cette connaissance a constitué le fondement permettant de déterminer les aspects devant faire l'objet d'un examen détaillé lors de la phase d'examen.
L'équipe de vérification a travaillé en étroite collaboration avec des représentants du Bureau de la vérification et de l'évaluation à Travaux publics et Services gouvernementaux Canada pour s'assurer qu'une approche coordonnée était adoptée pour respecter les exigences en matière de vérification associées au projet. On a déterminé que les travaux de vérification d'Infrastructure Canada seraient axés sur le rôle en tant qu'autorité technique tandis que ceux de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada évalueraient son rôle en tant qu'autorité contractante pour l'approvisionnement à l'étape préparatoire du projet de CNPSL, ainsi que pour une sélection de contrats à l'appui du projet principal de construction du pont.
Au total, neuf contrats ont été gérés par Infrastructure Canada pendant la période de vérification. Afin d'évaluer les processus de gestion des contrats et de paiement, nous avons sélectionné des échantillons discrétionnaires de huit contrats, ce qui représentait environ 99 % de la valeur contractuelle totale globale. Les échantillons incluaient les éléments suivants :
Modifications. Dix-huit modifications ont été traitées pour sept contrats gérés par Infrastructure Canada entre mai et novembre 2014. Un contrat ne comportait aucune modification. Sept modifications étaient administratives (p. ex., changements de nom et d'adresse) et 11 modifications étaient non administratives (p. ex., changements apportés à la portée des travaux, aux livrables, etc.). Les 11 modifications non administratives étaient toutes comprises dans l'échantillon.
Paiements. Au total, 43 éléments liés à 32 factures uniques dans le système financier étaient liés à sept des huit contrats. Un contrat ne comportait aucun paiement. Nous avons évalué 23 éléments liés à 23 factures uniques.
Les constatations préliminaires de la vérification ont été communiquées à l'entité à vérifier afin de valider des faits et de confirmer la clarté, l'exactitude et l'exhaustivité de l'information transmise.
5.1 Constatations de la vérification
Pratiques de gestion et de surveillance des contrats pour 5.1 Constatations de la vérification
Les pratiques de gestion et de surveillance des contrats sont conformes aux lois du gouvernement du Canada ainsi qu’aux politiques et aux directives du Conseil du Trésor et d'Infrastructure Canada;
Pratiques de gestion et de surveillance des contrats
Les pratiques de gestion et de surveillance des contrats liées aux contrats à l'appui du processus d'approvisionnement du projet étaient généralement conformes aux procédures et aux pouvoirs pertinents. Deux aspects structurels importants à améliorer ont été relevés en ce qui concerne la gestion des dossiers et l'uniformité des montants inscrits sur les formulaires de commande approuvés, les contrats signés et les données saisies dans le système financier ministériel.
Pouvoirs associés à la gestion du projet et des contrats pour 5.1 Constatations de la vérification
Transports Canada était le ministère responsable au début du projet. Depuis février 2014, Infrastructure Canada assume la responsabilité générale du projet de CNPSL.
La Politique sur les marchés du Conseil du Trésor énonce deux rôles précis associés à la passation de contrats, décrits ci-dessous.
Autorité contractante. L'autorité contractante a le pouvoir de lier le Canada dans un contrat au sens de la loi. Du côté des contrats examinés dans le cadre de cette vérification, TPSGC était l'autorité contractante et a acheté les biens et les services au nom d'Infrastructure Canada.
Autorité technique. Le responsable technique élabore les spécifications techniques et les exigences opérationnelles liées à la passation de contrats de biens et de services. Infrastructure Canada est le responsable technique des contrats examinés dans le cadre de cette vérification. Les employés de la Direction générale des ponts fédéraux de Montréal sont responsables d'élaborer les spécifications techniques et les exigences opérationnelles. Les représentants de la Direction générale des services ministériels ainsi que de la Direction des finances et de la passation des contrats sont responsables de la gestion générale des contrats du Ministère et des paiements des biens ou des services reçus une fois approuvés par les fonctionnaires détenant le pouvoir délégué.
La période de transition pour 5.1 Constatations de la vérification
Entre février et mai 2014, des représentants des services ministériels de Transports Canada et d'Infrastructure Canada ont discuté et se sont rencontrés pour soutenir le changement de responsable du projet. Un protocole d'entente a été conclu pour veiller à ce que les dossiers contractuels soient gérés pendant la période de transition et à ce que les paiements puissent être effectués par Transports Canada. La transition des dossiers et du personnel s'est achevée en mai 2014.
Confirmation de commande pour 5.1 Constatations de la vérification
La Loi sur la gestion des finances publiques précise que tout paiement lié à un contrat doit être effectué conformément aux modalités du contrat. Lorsque les dossiers des contrats ont été transférés à Infrastructure Canada, il y avait des factures en souffrance pour des travaux préalablement réalisés. Même si la plupart des factures concernaient des travaux exécutés conformément au contrat de services, deux factures se rapportaient à des travaux réalisés, mais jugés non conformes aux modalités du contrat. Le personnel de l'équipe du projet a demandé au fournisseur d'effectuer les travaux sans d'abord créer l'autorisation de tâches requise ou apporter une modification officielle au contrat. Afin de régler la situation, une confirmation de commande a été créée pour que les deux factures puissent être payées.
Une confirmation de commande est un mécanisme de paiement qui est utilisé dans des circonstances exceptionnelles en vue de pouvoir payer des factures associées à des travaux réalisés par un fournisseur sans contrat. Il est à noter qu'une confirmation de commande n'est pas un mécanisme qui permet de conclure un contrat. Le Comité ministériel d'examen des acquisitions a accepté le paiement de la facture grâce à ce mécanisme. Le Comité a aussi demandé à ce que des mesures soient prises pour éviter que de telles situations se reproduisent. L'équipe de projet a mis en place une nouvelle procédure et des points de contrôle afin qu'un seul membre de l'équipe de projet coordonne les travaux associés à ce contrat. Cette information a été transmise à l'entrepreneur.
Gestion des renseignements sur les contrats pour 5.1 Constatations de la vérification
Infrastructure Canada a centralisé la fonction de passation de contrats qui est gérée par la Direction des finances et de la passation des marchés. Des processus opérationnels standards ont été mis en place pour conserver les dossiers d'approvisionnement du Ministère au sein de la Direction afin que les fonctionnaires responsables de la gestion des engagements contractuels dans le système financier ministériel aient tous les renseignements nécessaires pour assumer leurs responsabilités.
Modifications de contrat pour 5.1 Constatations de la vérification
De mai 2014 au 30 novembre 2014, 18 modifications associées à sept (7) contrats ont été examinées dans le cadre de la présente vérification. Parmi les 18 modifications, sept (7) étaient des modifications administratives et 11 étaient non administratives. La modification administrative concerne des éléments comme le changement de nom ou d'adresse des signataires, la mise à jour de la liste des ressources approuvées ou d'autres changements semblables. La modification non administrative concerne des changements liés à la portée des travaux, aux livrables et aux valeurs monétaires associées.
Pouvoirs de modifier les contrats et justifications pour 5.1 Constatations de la vérification
Les 11 modifications non administratives aux contrats ont été effectuées correctement et la documentation était au dossier pour appuyer et justifier la décision de modifier les contrats. En outre, il y avait des preuves que les responsables de TPSGC avaient aussi approuvé les modifications en leur qualité d'autorité contractante.
Procédures de modification de contrat pour 5.1 Constatations de la vérification
La Politique sur les marchés du Conseil du Trésor commande la façon dont les contrats sont attribués et gérés, y compris l'établissement des pouvoirs de passation des marchés ministériels. Les contrats de l'échantillon ont dépassé les pouvoirs ministériels et, par conséquent, des formulaires de commande ont dû être soumis à TPSGC afin de conclure des contrats au nom d'Infrastructure Canada. Ainsi, Infrastructure Canada doit soumettre le formulaire 9200, Demande de biens et de services, et construction à TPSGC.En plus de demander à engager une procédure de passation de contrat, un formulaire signé précise aussi que les fonds ont été engagés dans le système financier ministériel en vue de respecter les obligations contractuelles (pouvoirs d'approbation prévus par l'article 32 de la Loi sur la gestion des finances publiques).
Le processus opérationnel établi d'Infrastructure Canada exige que la valeur monétaire inscrite sur le formulaire de demande corresponde à la valeur des contrats signés. Il s'agit également de la valeur saisie dans le système financier en tant qu'engagement. Chaque modification est traitée au moyen d'une nouvelle demande. Toutefois, ce n'était pas le processus utilisé par l'équipe de projet avant mai 2014. Jusqu'à ce moment, l'équipe de projet était assujettie aux processus et aux procédures en place à Transports Canada.
Dans au moins trois des huit contrats examinés, les formulaires de demande de contrat qui avaient été envoyés à TPSGC affichaient une valeur monétaire supérieure à celle de la valeur du contrat octroyé. TPSGC était donc autorisé à passer un contrat avec le fournisseur jusqu'à une valeur monétaire supérieure à la valeur du contrat. Ainsi, l'équipe de projet pouvait modifier des contrats directement avec le fournisseur et TPSGC sans soumettre un nouveau formulaire de demande ou impliquer le groupe responsable de la passation des contrats à Infrastructure Canada. Cela est important parce que la valeur monétaire engagée dans le système financier ministériel était seulement égale à la valeur réelle des contrats et non à la valeur monétaire maximale à laquelle TPSGC était autorisée à passer des contrats. Des travaux pourraient être réalisés pour lesquels il n'y a pas d'engagement dans le système financier ministériel à respecter les obligations contractuelles.
Cela met en lumière les risques et les complications qui peuvent survenir lorsqu'une approche standard en matière de gestion des contrats n'est pas appliquée de façon uniforme. Étant donné que la Direction des finances et de la passation des marchés est responsable de gérer les engagements contractuels dans le système financier, les représentants de la Direction doivent prendre part au traitement des modifications de contrat élaborées par l'équipe de projet. On assurerait ainsi une approche uniforme et la disponibilité des fonds pour payer les fournisseurs pour les travaux réalisés.
Des processus sont en place pour veiller à ce que le paiement des biens et des services soit conforme aux lois du gouvernement du Canada ainsi qu'aux politiques et aux directives du Conseil du Trésor et d'Infrastructure Canada.
Dans l'ensemble, la mise en œuvre des contrôles établis pour payer pour des biens et des services reçus dans le cadre du projet ne respectait pas entièrement les exigences législatives et politiques. Des mesures immédiates devraient être mises en place pour s'assurer que la délégation des pouvoirs financiers du Ministère fonctionne comme prévu. Il faut notamment renforcer les contrôles associés aux articles 33 et 34 de la Loi sur la gestion des finances publiques.
Le processus de paiement pour 5.2 Processus de paiement contractuel
La Loi sur la gestion des finances publiques établit les règles visant à surveiller les processus de paiement contractuel. L'article 34 de la Loi concerne l'acceptation des travaux réalisés, des biens livrés et des services rendus. L'article 33 mentionne qu'avant d'effectuer des paiements, les dispositions des articles 32 (disponibilité des fonds) et 34 doivent être vérifiées pour s'assurer que les documents pertinents pour appuyer le paiement sont complets et exacts, et que le paiement est légal et conforme aux affectations connexes. En outre, d'autres politiques et directives, comme la Directive sur la délégation des pouvoirs financiers pour les dépenses et la Directive sur la vérification des comptes du Conseil du Trésor, doivent être respectées.
Documents pour appuyer le paiement pour 5.2 Processus de paiement contractuel
Il y a généralement deux types de factures :
les factures liées aux paiements progressifs, aux heures travaillées ou au remboursement de coûts (soumises avec l'état d'avancement, une feuille de temps ou des reçus);
les factures liées aux paiements pour la livraison d'un produit comme de l'équipement ou un rapport.
Nous avons examiné 15 factures pour des paiements progressifs, six factures pour le paiement de produits et les deux factures qui étaient incluses dans la confirmation de commande, pour un total de 23.
Dans tous les cas, des documents à l'appui adéquats étaient au dossier pour recommander le paiement. Particulièrement du côté des factures liées au paiement de produit, il y avait des indications de la réception et de l'acception du livrable par un membre de l'équipe du projet. Finalement, pour les deux entrées liées à la confirmation de commande, des documents adéquats pour appuyer le paiement étaient au dossier.
Recommandation de paiement (Loi sur la gestion des finances publiques - article 34) pour 5.2 Processus de paiement contractuel
Même s'il est clair que le personnel a fait preuve de diligence raisonnable pour chaque facture, la recommandation de paiement était incomplète dans quatre (4) des 23 cas. Ces disparités sont attribuables au fait qu'un gestionnaire de projet a inscrit un centre de fonds erroné sur une approbation et qui n'a pas daté les signatures, comme le prévoit l'article 34. Le fait qu'il n'y ait pas de date pourrait avoir une incidence sur le moment où le Canada a accepté le livrable, ce qui pourrait notamment toucher les frais d'intérêts. Par ailleurs, sans date, la capacité à reconstruire la séquence des événements et la façon dont les transactions ont été traitées sont compromises.
Demande de paiement (Loi sur la gestion des finances publiques - article 33) pour 5.2 Processus de paiement contractuel
Une fois que les gestionnaires du centre de fonds revoient et approuvent les factures, ils les envoient aux Opérations comptables aux fins de traitement et de paiement. La Délégation des pouvoirs de signer des documents financiers du Ministère délègue des pouvoirs précis énoncés dans la Loi sur la gestion des finances publiques à des postes spécifiques. Avant d'autoriser la libération du paiement (article 33), il faut respecter certaines conditions : vérifier les engagements financiers (article 32) et accepter le reçu des biens ou des services (article 34).
Les pouvoirs prévus par l'article 33 sont limités dans certaines circonstances. Une telle restriction comprend le paiement de factures liées aux transactions de fonctionnement supérieures à 100 000 $. Le chef des Opérations comptables et des systèmes financiers (ou une personne occupant un poste plus élevé) doit autoriser et signer, conformément à l'article 33, ces types de paiements. Dans cinq éléments échantillonnés, l'agent qui a signé conformément à l'article 33 n'avait pas le pouvoir de le faire.
Le même problème avait déjà été signalé dans la vérification interne des contrats de technologies de l'information en novembre 2011. Depuis cette vérification, des mesures ont été mises en place pour corriger ces situations et renforcer la vérification de la surveillance des comptes en exigeant que le chef des Opérations comptables produise un rapport officiel trimestriellement pour les paiements supérieurs à 100 000 $. Néanmoins, ce rapport n'est pas produit régulièrement.
Dans l'ensemble, les pratiques de gestion et de surveillance des contrats étaient conformes aux politiques et aux pouvoirs pertinents. Toutefois, la mise en œuvre des contrôles établis pour payer les biens et les services reçus ne respectait pas entièrement les exigences législatives et politiques. Des mesures immédiates devraient être mises en place pour s'assurer que la délégation des pouvoirs financiers du Ministère fonctionne comme prévu. Il faut notamment renforcer les contrôles associés aux articles 33 et 34 de la Loi sur la gestion des finances publiques.
Le sous-ministre adjoint de la Direction générale des services ministériels devrait s'assurer que les représentants de la Direction générale des ponts fédéraux de Montréal responsables des contrats reçoivent une formation appropriée sur les pratiques et les processus de gestion des contrats standards, y compris les exigences en matière de signature de la Loi sur la gestion des finances publiques et la gestion des modifications de contrat.
Accepté. Les responsables de la passation de contrats et des acquisitions ont invité les responsables et les employés de la Direction générale des ponts fédéraux de Montréal à une séance d'information en juin 2014 pour discuter des pratiques et des processus de gestion des contrats, y compris les exigences en matière de signature de la Loi sur la gestion des finances publiques et la gestion des contrats et des modifications. Elle a eu lieu au début de leur contrat et des transferts de dossiers de Transports Canada à Infrastructure Canada. Plusieurs personnes ont participé à la séance d'information qui a permis de définir les pratiques et les processus d'Infrastructure Canada.
Une séance de suivi obligatoire visant à renforcer les procédures et les pratiques internes sera offerte au personnel de la Direction générale des ponts fédéraux de Montréal ayant des responsabilités associées à la gestion des contrats.
SMA, Services ministériels et agent principal des finances
Accepté. Les procédures mises en place associées aux approbations et à la vérification des paiements prévus par l'article 33 ont été renforcées auprès des agents financiers et les paiements seront examinés par un niveau de gestion approprié. Le chef des Opérations comptables et des systèmes financiers a rencontré les agents financiers détenant des pouvoirs délégués conformément à l'article 33 afin de renforcer leurs obligations redditionnelles et leurs niveaux décisionnels.
De plus, le gestionnaire des Opérations comptables et des systèmes financiers examinera le processus de vérification des paiements et apportera les ajustements nécessaires pour renforcer le processus d'approbation prévu par l'article 33. Cette mesure sera prise d'ici la fin juin 2015.