Source: http://www.juramagazin.de/67836.html
Timestamp: 2020-02-24 02:26:02
Document Index: 198812864

Matched Legal Cases: ['§ 49', '§ 74', '§ 74', '§ 5', '§ 44', '§ 8']

Stellenspitzen ohne nachhaltige haushaltsmäßige Sperren später wieder für Beförderungen in Anspruch genommen werden und Beförderungszüge auslösen. Der eigentlich gebotene Einspareffekt von ohnehin nur 25 v. H. der Bezüge des in den einstweiligen Ruhestand versetzten Beamten (Differenz zwischen Dienstbezügen und Ruhegehalt) wird damit vereitelt. Die Verwaltungen haben somit die Sparzwänge nicht beachtet und sich darüber hinaus Beförderungsspielräume geschaffen.
Die Senatsverwaltung für Wissenschaft, Forschung und Kultur hat ferner in sechs Fällen die Durchschnittssätze der weggefallenen Beschäftigungspositionen und der durch Versetzung in den Ruhestand freigewordenen Planstellen saldiert.
Durch Ausnutzen der unterschiedlichen Durchschnittssätze für Beamte und Angestellte kommt die Verwaltung nach interner Berechnung trotz Wegfalls niedrigerer Stellen sogar zu einem höheren Einsparvolumen (z. B. Planstelle der BesGr. A 15 = Durchschnittssatz 94 940 DM, Stelle/Beschäftigungsposition der VGr. II a/I b = Durchschnittssatz
360 DM; danach scheinbar mehr eingespart = 11 420 DM). Eine derartige Verfahrensweise ist weder mit den Grundsätzen der Stellenwirtschaft, insbesondere der sich aus Nr. 3.4 AV § 49 LHO ergebenden Vergleichbarkeit von Besoldungs- und Vergütungsgruppen, noch mit dem vorgegebenen Sparziel vereinbar.
Das Fehlen von Verwaltungsanweisungen ist möglicherweise ursächlich für die unterschiedliche Verfahrensweise der Verwaltungen und erklärt auch deren geringe Bereitschaft, durch Einsparung zusätzlicher Stellen/Mittel für einen „kostenneutralen" Ausgleich zu sorgen, wenn eine wegfallende Stelle geringerwertig war als die des in den einstweiligen Ruhestand versetzten Beamten. Selbst bei der Ermittlung des Einsparvolumens, die eine einheitliche Berechnung vorausgesetzt hätte, bestanden, wie das in T 137 geschilderte Verfahren zeigt, offenbar unterschiedliche Auffassungen. Es wäre Aufgabe des Senats gewesen, durch gezielte Vorgaben dazu beizutragen, alle Möglichkeiten zu nutzen, Personalausgaben einzusparen.
Eine Wertung des Einspareffekts darf auch nicht die versorgungsmäßigen Folgewirkungen außer acht lassen. Vielmehr ist eine personalwirtschaftliche Gesamtbetrachtung unter Einbeziehung der Versorgungsausgaben erforderlich, um beurteilen zu können, ob und inwieweit die Versetzungen in den einstweiligen Ruhestand als wirksames Mittel der Kostenersparnis und Haushaltsentlastung angesehen werden können. Durch die Versetzung hochdotierter Beamter in den einstweiligen Ruhestand steigen die Versorgungslasten stärker an, während bei den Personalausgaben nur eine geringerwertige Stelle eingespart wird (z. B. Neuzugang als Versorgungsfall nach BesGr. A 16, Wegfall einer Planstelle nach BesGr. A 12). Hinzu kommt, dass die in den einstweiligen Ruhestand versetzten Beamten versorgungsrechtlich wesentlich bessergestellt sind als andere Versorgungsempfänger:
- Für die ersten drei Monate wird noch volles Gehalt gezahlt.
- Für die anschließende Zeit von vier Jahren und neun Monaten beträgt das Ruhegehalt 75 v. H. der ruhegehaltfähigen Dienstbezüge aus der Endstufe der Besoldungsgruppe, in der sich der Beamte zur Zeit seiner Versetzung in den einstweiligen Ruhestand befand. Ob der Beamte diese höchstmögliche Ruhegehaltsquote bereits erreicht hatte und sich in der Endstufe seiner Besoldungsgruppe befand, ist nicht entscheidend.
- Eine Verminderung des Ruhegehalts für vorzeitig in den Ruhestand versetzte Beamte (Versorgungsabschlag) kommt nicht in Betracht.
- Die ruhegehaltfähige Dienstzeit erhöht sich um die Zeit, die im einstweiligen Ruhestand zurückgelegt worden ist, bis zu fünf Jahren. Somit steigt die Versorgungsquote für das später zustehende erdiente Ruhegehalt weiter.
Der Rechnungshof hat sich durch Erhebungen bei der Pensionsfestsetzungsbehörde (Landesverwaltungsamt) auch einen Überblick über die Altersstruktur der im Zuge der Senatsumbildung in den einstweiligen Ruhestand versetzten Beamten verschafft. Fast 50 v. H. dieser Beamten ist ­ wie nachstehende Übersicht zeigt ­ jünger als 55 Jahre; ein Beamter ist schon mit 41 Jahren in den einstweiligen Ruhestand versetzt worden: Lebensalter 41 bis 44 45 bis 49 50 bis 54 55 bis 64
Anzahl der Beamten 2 9 18 31
Wenn Beamte ungeachtet ihrer Leistungsfähigkeit bereits mehr als zehn Jahre vor Erreichen der Altersgrenze (Vollendung des 65. Lebensjahres) dem Dienst entzogen werden, widerspricht dies dem erklärten Ziel, dem Trend zur Frühpensionierung entgegenzuwirken. Die Versetzung jüngerer Beamter in den einstweiligen Ruhestand ist damit besonders bedenklich. Nach § 74 LBG ist der in den einstweiligen Ruhestand versetzte Beamte zwar verpflichtet, einer erneuten Berufung in das Beamtenverhältnis im Bedarfsfall Folge zu leisten. Aufgrund seiner bisherigen Erfahrungen mit der seltenen Wiederverwendung von Staatssekretären befürchtet der Rechnungshof aber, dass von der gesetzlichen Wiederverwendungsmöglichkeit kaum Gebrauch gemacht wird. Im übrigen hat das Abgeordnetenhaus in seinem Auflagenbeschluß zur Entlastung wegen der Haushalts- und Vermögensrechnung für das Haushaltsjahr 1993 (Drucksache 13/1102) den Senat aufgefordert, Dienstkräfte, die in den vorzeitigen Ruhestand versetzt wurden, in die bei der Personalagentur geführte Personalmanagementliste aufzunehmen und bei Bedarf zu reaktivieren.
141Da eine Rückabwicklung der bereits getroffenen Maßnahmen nicht möglich ist, hatte der Rechnungshof die Senatsverwaltung für Inneres gebeten, in geeigneter Weise zumindest sicherzustellen, dass die fehlenden Einsparungen bei den betroffenen Verwaltungen solange dauerhaft durch zusätzlich abzusetzende Personalausgaben erbracht werden, bis von der Möglichkeit der Reaktivierung nach § 74 LBG Gebrauch gemacht wird. Die folgende Übersicht zeigt, in welchem Umfang ein kostenneutraler Ausgleich zunächst noch ausstand, d. h. Im Haushaltsplan 1997 ist der Ausgleich durch entsprechende Kürzung der Globalsummen nunmehr herbeigeführt. Die von der Senatsverwaltung für Inneres angeführten terminlichen Gründe für diese Verzögerung vermögen nicht zu überzeugen. Die personal und stellenwirtschaftlichen Entscheidungen waren bereits seit dem Sommer 1996 bekannt, denn nach dem 24. Juli 1996 konnten aus Anlaß der Auflösung oder Umbildung der Senatsverwaltungen Versetzungen in den einstweiligen Ruhestand nicht mehr vorgenommen werden (vgl. T 131).
(2) Unzureichende Stelleneinsparungen und erhebliche Personalmittelreserven bei der Neugliederung der Senatsressorts
Der Senat hatte mit Beschluß vom 12. April 1994 (Senatsbeschluß Nr. 4458/94) festgelegt, dass mit dem Nachtragshaushalt 1996 infolge der Zusammenlegung von Senatsverwaltungen etwa 180 Stellen und Beschäftigungspositionen (im folgenden: Stellen) einzusparen sind. Dem lag die Annahme zugrunde, dass diese Einsparungen nur durch Zusammenlegung großer Ressorts erzielbar sind. Entgegen der ursprünglichen Erwartung wurde auch die Zahl der Staatssekretäre nicht reduziert. Mit dem Nachtragshaushalt 1996 sind auf der Basis von zehn Ressorts 36,52 Stellen weggefallen und 117,75
Stellen mit einem Wegfallvermerk versehen worden. Der Rechnungshof hat die Auswirkungen der Zusammenlegung untersucht und ist zu dem Ergebnis gelangt, dass der Senat nicht alle Einsparmöglichkeiten ausgeschöpft hat.
Fast ein Jahr nach der Neubildung des Senats hatten einige Verwaltungen immer noch keine neuen Geschäftsverteilungspläne erstellt. Während sich die Zahl der Senatsverwaltungen (ohne Senatskanzlei, Senatsverwaltung für Inneres, Senatsverwaltung für Finanzen und Senatsverwaltung für Justiz) durch Zusammenlegung von zwölf auf sieben Senatsverwaltungen, also um 42 v. H. verringert hat, ist die Stellenausstattung der Querschnittsbereiche Leitung, Abteilungen Z, AV oder I der Senatsverwaltungen von insgesamt 1 100 Stellen nur um 14 v. H. verringert worden. Diese Prozentsätze sind zwar nicht ohne weiteres miteinander vergleichbar, ihre große Differenz ist aber ein Indiz für den Schluß, dass in viel zu geringem Maße Stellenreduzierungen vorgenommen wurden.
Der Senat hat in seiner Antwort vom 11. Juli 1996 auf die Kleine Anfrage Nr. 813 vom 1. Juli 1996 dargelegt, dass die Neugliederung nach Darstellung der Verwaltungen noch nicht abgeschlossen ist und durch den Abbau von Doppelzuständigkeiten und die weitere Zusammenführung von Organisationseinheiten weitere Stellenwegfälle erst zu einem späteren Zeitpunkt benannt werden können. Außerdem hat er in seiner Sitzung am 30. Juli 1996 die Senatsverwaltung für Inneres beauftragt, „nochmals zu prüfen, ob die Einsparung von
Stellen aufgrund des Neuschnitts einiger Senatsressorts den tatsächlichen Gegebenheiten entspricht oder höher anzusetzen ist". Weitere Einsparungen sind jedoch bisher nicht erzielt worden.
146Doppelzuständigkeiten sind bisher nur unzureichend abgebaut worden. Durch Verlagerung von Zuständigkeiten auf nachgeordnete Einrichtungen wurden mögliche Stellenreduzierungen nicht im notwendigen Umfang vorgenommen.
Insoweit sind die Möglichkeiten, zu einer strafferen Organisation zu gelangen, nicht ausgeschöpft. Ausgehend von rund 1 100 Stellen, die zum Zeitpunkt der Zusammenlegung in mehrfach vorhandenen Funktionsbereichen verwendet wurden, hat der Rechnungshof eine weitere Reduzierung des Stellenvolumens um mindestens 120 Stellen schon bei der Festsetzung der Globalsumme für Personalausgaben der Senatsressorts von 1997 an gefordert. Die Senatsverwaltung für Inneres hat hierzu im Dezember 1996 dargelegt, dass die Forderungen des Rechnungshofs überwiegend in die Strukturbeschlüsse des Senats zur Vorbereitung des Haushaltsplans 1997 und der Finanzplanung bis zum Jahre 2000 eingeflossen sind. Außerdem hat sie ausgeführt, dass sie für die Einsparraten der nächsten Jahre keine organisatorischen Vorgaben machen wolle, weil dies dem Globalsummensystem widerspreche und es unerheblich sei, ob die zur Einsparung gemeldeten Stellen durch die Zusammenlegung von Verwaltungen oder aus anderen Gründen überflüssig geworden sind.
Der Rechnungshof hält diese Verfahrensweise für grundsätzlich möglich, sieht aber mit Sorge, dass die Senatsverwaltung für Inneres kein Berichtswesen entwickelt hat, um die Umsetzung von finanzpolitischen Vorgaben und die Durchführung von Programmen sowie anderen Vorhaben zu kontrollieren und aufgrund ihrer stellenwirtschaftlichen Zuständigkeit steuernd eingreifen zu können (vgl. T 49). 147Der Rechnungshof hatte bereits im Vorjahresbericht (T 48) die mangelnde Bereitschaft der Senatsverwaltungen beanstandet, die Ziele des Senats (Senatsbeschluß Nr. 927/86 vom 10. Juni 1986 über „Leitsätze für die Straffung der Aufbauund Leitungsstrukturen der Senatsverwaltungen") umzusetzen. Die dargestellte Entwicklung der Anzahl der Referate von 1987 bis 1996 verdeutlicht, dass auch die Zusammenlegung von Senatsverwaltungen nicht zu den dem Rechnungshof zugesagten Neustrukturierungen geführt hat. H. von 413 auf 351 Referate verringert hat, ist der Anteil der Kleinstreferate im gleichen Zeitraum von 28,6 auf 30,8 v. H. gestiegen. Der Rechnungshof fordert, umgehend aufgabenadäquate Referate zu bilden, die auch größenmäßig nach den „Leitsätzen" (Senatsbeschluß Nr. 927/86) und den Strukturentscheidungen des Senats im Zusammenhang mit dem Haushaltsplan 1997 zu gestalten sind. Dadurch werden Leitungsstellen frei, die unverzüglich wegfallen müssen.
Auch die Senatsverwaltung für Justiz hatte im Zusammenhang mit der Senatsneubildung zugesagt, die Zahl der Referate zu verringern. Sie hat die Zahl der Referate zwar von 17 auf 15 verringert, aber gleichzeitig die Zahl der Kleinstreferate von sechs im Jahr 1995 auf acht im Jahr 1996 erhöht. Die Zusammenlegung von drei Kleinstreferaten mit insgesamt 14 Stellen in der Abteilung II „Öffentliches Recht, Gesetzgebung und Verfahren" zu nunmehr zwei Referaten mit insgesamt 11,5 Stellen hat nicht zur Einsparung einer entsprechenden Referatsleiterstelle geführt. Die freie Planstelle der BesGr. A 16 wurde einem Aufgabengebiet in einem anderen Kleinstreferat zugeordnet. Bei der Zusammenlegung von Organisationseinheiten müssen doppelt vorhandene Leitungsfunktionen und die entsprechend zugeordneten Stellen wegfallen. Die vorhandenen Kleinstreferate sollten zu Referaten akzeptabler Größe zusammengelegt werden, damit entsprechende Stellen wegfallen.
Die Aufbauorganisation der Senatsverwaltung für Schule, Jugend und Sport (Stand: 1. August 1996) zeigt ebenfalls deutlich, dass insbesondere die Hauptabteilung „Berliner Schule, Landesschulrat" mit drei Abteilungen den Leitsätzen des Senats nicht entspricht. In diesem Bereich sind 13 Referate vorhanden, davon zehn Kleinstreferate, in denen acht Referatsleitern jeweils nur eine bis drei Stellen zugeordnet sind. Die Senatsverwaltung beabsichtigt, die Abteilungen „Grund-, Haupt-, Real-, Gesamt-, Sonderschulen, sonderpädagogische Förderung" (vier Referate mit insgesamt elf Stellen) und „Gymnasien, gymnasiale Oberstufen, berufsbildende Schulen" (drei Referate mit insgesamt acht Stellen) zu einer Abteilung zusammenzulegen. Der Rechnungshof hat die Senatsverwaltung aufgefordert, die Hauptabteilung bei der Neustrukturierung aufzulösen, weil sich das Landesschulamt konsolidiert hat. Außerdem erwartet er, dass u. a. aufgrund von Straffungsmaßnahmen Leitungsfunktionen eingespart werden.
Der in den vorgelegten Unterlagen ausgewiesene Stellenzuwachs der Abteilung I ist nicht nachvollziehbar. Durch die Zusammenlegung zur Senatsverwaltung für Schule, Jugend und Sport wurden zwar aus den beiden Abteilungen I insgesamt 44 Stellen zur Einsparung vorgesehen. Die derzeitige Stellenausstattung (Stand: 10. März 1997) der Abteilung I mit 166,9 Stellen ist aber immer noch überhöht.
Bei der Senatsverwaltung für Wissenschaft, Forschung und Kultur hat der Wegfall von zwei Abteilungsleiter- und 17
Referatsleiterfunktionen qualitativ und quantitativ nicht zu entsprechenden Stellenwegfällen geführt. Außerdem ist die Beibehaltung der Abteilung VI „Kirchen-, Religions- und Weltanschauungsgemeinschaften" mit nur einem Referat und insgesamt 6,5 Stellen (einschließlich Referatsleitung) sowohl nach den Straffungsgrundsätzen als auch nach den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit als eigenständige Organisationseinheit auch unter protokollarischen Aspekten nicht vertretbar. Es ist geboten,
- die Abteilung VI aufzulösen, das Referat VI A anderweitig zu integrieren und die Stellen im Leitungsbereich der Abteilung umgehend wegfallen zu lassen,
- die Neustrukturierung im Bereich der Abteilungen AV/I kurzfristig umzusetzen und die Stellen der freiwerdenden Aufgabengebiete einzusparen sowie
- besetzte Stellen weggefallener Aufgabengebiete mit Wegfallvermerken zu versehen.
Bei Durchsicht der Geschäftsverteilungspläne, soweit sie zum Zeitpunkt der Prüfung überhaupt vorlagen, hat der Rechnungshof in außergewöhnlichem Umfang Stellenspitzen festgestellt. Hierbei handelt es sich um Fälle, bei denen ohne erkennbaren Grund der Stellenwert höher ist als die Bewertung der Arbeitsgebiete. Der Rechnungshof hat ermittelt, daß z. B. bei den von der ehemaligen Senatsverwaltung für Jugend und Familie zur Senatsverwaltung für Schule, Jugend und Sport verlagerten Aufgaben mit Personal- und Stellenausstattung allein 55, bei der Senatsverwaltung für Inneres 41 und der Senatsverwaltung für Wirtschaft und Betriebe 32
Stellenspitzen vorhanden sind. Die Begründungen der Senatsverwaltungen, dass diese Stellenspitzen für mögliche Bewertungskorrekturen und als Ausgleich für nicht finanzierte Stellen mit Wegfallvermerk vorgehalten werden, sind nicht gerechtfertigt. Der Rechnungshof hat gefordert, diese Personalmittelreserven bei den Globalzuweisungen zu bereinigen.
Nach dem Senatsbeschluß Nr. 3772/93 vom 24. August 1993 müssen durch eine Reduzierung der Anzahl der Senatsressorts die dann größeren Senatsverwaltungen räumlich zusammengeführt werden. Auch über ein Jahr nach der Zusammenlegung von Senatsverwaltungen ist noch kein umfassendes Konzept zu erkennen. Der Rechnungshof beanstandet dieses Versäumnis. Außerdem hat die Senatsverwaltung für Inneres in ihrem Schreiben an den Vorsitzenden des Unterausschusses „Stellenplan" des Hauptausschusses vom März 1996 über personelle Einsparungen im Nachtragshaushalt 1996 u. a. ausgeführt, dass die Unterbringung der neu gebildeten Senatsverwaltungen in getrennten Gebäuden das Einsparpotential beim Verwaltungshilfspersonal (z. B. Boten, Vervielfältiger, Schreibkräfte) verringert hat. Deshalb hätten Einsparungen nicht im erwarteten Umfang erbracht werden können. Der Rechnungshof hat die Senatsverwaltung für Inneres aufgefordert, kurzfristig ein verbindliches Raumkonzept vorzulegen und zu realisieren, damit weitere Stellen eingespart werden können. Der Schriftwechsel ist noch nicht abgeschlossen.
b) Versäumnisse bei der Umsetzung gesetzlicher Sparvorgaben
Nicht alle Senatsverwaltungen haben die Sparvorgaben aus dem am 30. Dezember 1994 in Kraft getretenen 23. Gesetz zur Änderung des Landesbeamtenrechts sowie dem Haushaltsstrukturgesetz 1996 im Zuwendungsbereich beachtet und dadurch Verstöße gegen das zuwendungsrechtliche Besserstellungsverbot zugelassen.
Mit dem am 30. Dezember 1994 in Kraft getretenen 23. Gesetz zur Änderung des Landesbeamtenrechts ist die Anwendung des Bundesreisekostengesetzes (BRKG) für die Beschäftigten der Berliner Verwaltung eingeschränkt worden. Fahrkosten, die durch die Benutzung von Land- oder Wasserfahrzeugen bei Dienstreisen entstehen, werden seither nur noch bis zu den Kosten der zweiten Klasse erstattet; die nach § 5 Abs. 1 BRKG mögliche Erstattung von Reisekosten, die durch die Benutzung der ersten Klasse entstehen, ist für den Bereich der Berliner Verwaltung nicht mehr zulässig. Die Senatsverwaltung für Inneres hat mit Rundschreiben vom Februar 1995 ausdrücklich auf die geänderte Rechtslage hingewiesen.
Die Änderung des Reisekostenrechts für die Berliner Verwaltung hätte wegen des in den Zuwendungsbestimmungen enthaltenen „Besserstellungsverbots" (Nr. 5.1 AV §§ 44, 44 a LHO in Verbindung mit Nr. 1.3 ANBest-I und ANBest-P) zugleich Auswirkungen auf die Gewährung von Zuwendungen haben müssen, denn Zuwendungsempfänger dürfen ihre Beschäftigten finanziell nicht besserstellen als vergleichbare Dienstkräfte Berlins. Durch Artikel I § 8 Haushaltsstrukturgesetz 1996 ist nochmals ausdrücklich festgelegt worden, daß Zuwendungsempfängern die gleichen Beschränkungen für Personal- und Sachausgaben aufzuerlegen sind, wie sie sich für die Berliner Verwaltung ergeben.