Source: https://tc.vlex.es/vid/competencias-relaciones-internacionales-nulidad-688598137
Timestamp: 2019-08-19 16:53:23
Document Index: 67115366

Matched Legal Cases: ['artículo 161', 'artículo 64', 'artículo 149', 'artículo 149', 'artículo 161', 'artículo 64', 'artículo 61', 'artículo 149', 'artículo 149', 'artículo3', 'artículo 1', 'artículo 20', 'artículo 20', 'artículo 20', 'artículo 149', 'artículo 193', 'artículo 193', 'artículo 8', 'artículo 9', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 2', 'artículo 149', 'artículo 2', 'artículo 1', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 149', 'artículo 2', 'artículo 149', 'artículo 149', 'artículo 149', 'artículo 149', 'artículo 193', 'artículo 149', 'artículo 193', 'artículo 149', 'artículo 3', 'artículo 1', 'artículo 7', 'artículo 1', 'artículo 7', 'artículo 20', 'artículo 3', 'artículo 149', 'artículo 149', 'artículo 3', 'artículo 3']

STC 77/2017, 21 de Junio de 2017 - Jurisprudencia - VLEX 688598137
STC 77/2017, 21 de Junio de 2017
Sentencia citada en: 5 sentencias, 2 artículos doctrinales, 6 resoluciones administrativas
Por escrito registrado en el Tribunal Constitucional el 9 de febrero de 2016, el Abogado del Estado, en la representación que ostenta, promueve conflicto positivo de competencia contra los artículos 1.1 y 3.3, apartados primero y segundo, del Decreto de la Generalitat de Cataluña 2/2016, de 13 de enero, de creación, denominación y determinación del ámbito de competencia de los Departamentos de la Administración de la Generalitat de Cataluña, en lo relativo a la creación del Departamento de Asuntos Exteriores, Relaciones Institucionales y Transparencia (en el art. 1.1, en cuanto al inciso relativo a Asuntos Exteriores) y contra los artículos 1.1 b) y 20 del Decreto de la Generalitat de Cataluña 45/2016, de 19 de enero, de estructuración del Departamento de Asuntos Exteriores, Relaciones Institucionales y Transparencia. El Abogado del Estado invoca el artículo 161.2 CE y el artículo 64.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) a fin de que se produzca la suspensión de la aplicación de los preceptos impugnados.
En primer lugar el escrito de interposición del conflicto justifica el planteamiento del mismo de forma acumulativa frente a preceptos de dos decretos, posibilidad que entiende conforme a doctrina constitucional (con cita de la STC 99/2004 , de 27 de mayo, FJ 1).
En cuanto a la delimitación competencial del conflicto, el Abogado del Estado destaca que las cuestiones competenciales aquí planteadas son similares a las suscitadas en el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra la Ley catalana 16/2014, de 4 de diciembre, de acción exterior y relaciones con la Unión Europea. Así, alega que este conflicto tiene un contenido competencial en la medida en que los preceptos de las disposiciones impugnadas incurren tanto en una vulneración directa del artículo 149.1.3 CE como mediata, en la medida en que vulneran también las previsiones de la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la Acción y del Servicio Exterior del Estado, dictada en el ejercicio de la mencionada competencia exclusiva estatal. Por último se vulneraría la propia competencia de la Comunidad Autónoma de Cataluña en materia de acción exterior de conformidad con su Estatuto de Autonomía. Expone a continuación la doctrina constitucional en relación con el artículo 149.1.3 CE (con cita de la STC 46/2015 , de 5 de marzo) así como el contenido de la Ley 2/2014 y de la Ley 25/2014, de 27 de noviembre, de tratados y otros acuerdos internacionales, normas que concretan las facultades que corresponden al Estado para la ordenación de la actuación de los distintos órganos y administraciones para la ejecución de la política exterior.
Además, la creación del Departamento de Asuntos Exteriores ha de comprenderse en el contexto de los pasos dados por el Parlamento y la Generalitat de Cataluña para avanzar en el proceso secesionista, una de cuyas piezas fundamentales es la dimensión internacional, tanto para explicar a los Estados y organizaciones supranacionales las características del proceso, como para crear estructuras administrativas que sustituyan a las del Estado (a este respecto se traen a colación el apartado 2.2.2 del “Libro Blanco para la Transición Nacional de Cataluña”; el punto noveno de la resolución del Parlamento de Cataluña 1/XI, de 9 de noviembre de 2015, anulada por el Tribunal Constitucional en STC 259/2015 , de 2 de diciembre y el debate de investidura del Presidente de la Generalitat de Cataluña, celebrado el 10 de enero de 2016).
Afirma el Abogado del Estado que “no puede aislarse la creación del nuevo Departamento con competencias en ‘asuntos exteriores’ del contexto en el que las autoridades competentes del Gobierno de la Generalitat, esto es de su Presidente y del titular del Departamento, han fijado sus objetivos. Es evidente que el Departamento que se ha creado trasciende las competencias que corresponden a la Comunidad Autónoma de Cataluña y tiene por finalidad la asunción de un estatuto para dicha Comunidad Autónoma que se equipara al de un sujeto de Derecho internacional, que se relaciona bilateralmente con Estados y con una finalidad muy precisa, que es la utilización de su estructura administrativa para difundir el proceso soberanista o secesionista en el ámbito internacional, incluido el ámbito de la Unión Europea, en claro incumplimiento con de la STC 259/2015 , y con claro perjuicio para la política exterior de España. No puede negarse que la expresión ‘asuntos exteriores’, que coincide con la denominación de un Departamento del Gobierno de la Nación, sugiere una bilateralidad que dota a los intervinientes de una apariencia de subjetividad internacional que no concurre en ningún caso en Cataluña y que colisiona con las competencias del Estado en materia de relaciones exteriores. La definición de funciones del nuevo Departamento debe ponerse en relación también con las prioridades políticas que justifican la nueva configuración del Gobierno establecida”.
Por providencia de 16 de febrero de 2016, el Pleno del Tribunal Constitucional, a propuesta de la Sección Segunda, acordó admitir a trámite el conflicto positivo de competencia y dar traslado de la demanda y documentos presentados al Gobierno de la Generalitat de Cataluña, por conducto de su Presidente, al objeto de que, en el plazo de 20 días aportase cuantos documentos y alegaciones considerase convenientes. Asimismo, se tuvo por invocado por el Gobierno el artículo 161.2 CE, lo que, a su tenor y conforme dispone el artículo 64.2 LOTC, produce la suspensión de la vigencia y aplicación de los preceptos impugnados desde el día 9 de febrero de 2016, fecha de interposición del conflicto, lo que se comunicó al Presidente del Gobierno de la Generalitat de Cataluña. Igualmente, se acordó comunicar la interposición del presente conflicto a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña por si ante la misma estuviere impugnado o se impugnasen los citados preceptos, en cuyo caso se suspenderá el curso del proceso hasta la decisión del conflicto, según dispone el artículo 61.2 LOTC, así como publicar la incoación del conflicto en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Diari Oficial de la Generalitat de Cataluña”.
Mediante escrito registrado el 1 de marzo de 2016, la Abogada de la Generalitat de Cataluña presenta sus alegaciones solicitando se dicte Sentencia en la que se desestime el conflicto y se declare que la competencia controvertida corresponde a la Generalitat de Cataluña. Mediante otrosí, solicita el levantamiento inmediato de la suspensión de vigencia de las disposiciones y actuaciones impugnadas.
Seguidamente indica que los vicios de inconstitucionalidad que se imputan a la denominación, creación y definición de funciones del Departamento de Asuntos Exteriores, Relaciones Institucionales y Transparencia son la pretendida “vulneración directa” de la competencia exclusiva del Estado en materia de relaciones internacionales prevista en el artículo 149.1.3 CE y la de carácter mediato que derivaría de la vulneración de la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la acción y del servicio exterior del Estado, y de la Ley 25/2014, de 27 de noviembre, de tratados y otros acuerdos internacionales. Señala que el parámetro de constitucionalidad al que debe someterse el análisis de los decretos impugnados lo constituye el artículo 149.1.3 CE y los capítulos II y III del título V del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC) a partir de la doctrina del Tribunal Constitucional sobre el alcance de la competencia estatal en materia de relaciones internacionales y sobre el reconocimiento de la capacidad de proyección exterior de las Comunidades Autónomas. Resume a continuación la doctrina constitucional acerca de ambos aspectos (con cita en particular de la STC 165/1994 ), doctrina que se ha recogido en el Estatuto de Autonomía de Cataluña, en sus artículos 193 a 200 que han sido avalados por la STC 31/2010 .
Asimismo, por providencia de 2 de marzo de 2016, el Pleno del Tribunal acordó incorporar a los autos el escrito de alegaciones que formula la Abogada de la Generalitat de Cataluña, en representación de su Gobierno, y en cuanto a la solicitud que formula en el primer otrosí sobre el levantamiento de la suspensión de los preceptos objeto del conflicto, oír al Abogado del Estado, para que, en el plazo de cinco días, exponga lo que estime procedente al respecto. Éste, mediante escrito registrado en este Tribunal el 11 de marzo de 2016, formuló sus alegaciones interesando el mantenimiento de la suspensión de las disposiciones impugnadas.
El 11 de marzo de 2016, el Abogado del Estado, al amparo de lo dispuesto en los artículos 87 y 92.1, 3 y 4 LOTC, plantea incidente de ejecución de la citada providencia de 16 de febrero de 2016 que se admitió a trámite y declaró la suspensión de la aplicación y vigencia de los preceptos impugnados, en relación con el Decreto 212/2016, de 1 de marzo, “por el que se añade una disposición transitoria en el Decreto 2/2016, de 13 de enero, de creación, denominación y determinación del ámbito de competencia de los departamentos de la Administración de la Generalitat de Cataluña” y contra el Decreto 213/2016, de 8 de marzo, por el que se determina la adscripción de la Secretaría de Asuntos Exteriores y de la Unión Europea. Solicita se declare la nulidad de ambos, atendiendo a lo que, resumidamente, se expone a continuación:
Afirma el representante estatal que no se discute en modo alguno en este conflicto la legítima “acción exterior” que Cataluña, como cualquier otra Comunidad Autónoma, pueda desplegar en el ámbito de sus competencias, conforme al ordenamiento constitucional y estatutario y la jurisprudencia del Tribunal. Lo que se denuncia en este conflicto, en su incidente de suspensión y en este incidente de ejecución, que por razones procesales se plantea de forma separada, es que el diseño de la Consejería y su actuación real no se configura para esta legítima proyección en el exterior de las competencias de la Comunidad Autónoma de Cataluña, sino para un fin inconstitucional como es la creación de una “estructura de estado”, al servicio de un proyecto de transición nacional de carácter secesionista inconstitucional, con grave perjuicio, además, para la política exterior de España. Esta conclusión se deduce no solo de la denominación de la Consejería de “asuntos exteriores”, sino del contexto en que se crea y diseña, contexto que expone el Abogado del Estado reiterando lo ya afirmado en el incidente de suspensión, por lo que nos remitimos a lo recogido en el antecedente 7 del ATC 130/2016 , de 21 de junio.
Por providencia de 16 de marzo de 2016, el Pleno acuerda tener por recibido el escrito de 11 de marzo de 2016 del Abogado del Estado y dar traslado de copia del mismo al Ministerio Fiscal y a la representación legal de la Generalitat de Cataluña, concediéndole un plazo de diez días para que formule las alegaciones que estimen oportunas.
La Abogada de la Generalitat formula alegaciones en escrito presentado el 5 de abril de 2016 en el que pide que se declare que no ha lugar a la solicitud formulada por el Abogado del Estado en relación con los Decretos 212/2016 y 213/2016.
En cuanto al alcance de la suspensión considera que alcanza a la creación y denominación de un departamento de la Administración de la Generalitat pero no puede proyectarse sobre cualquier estructura que la Generalitat adopte para el ejercicio de unas competencias que tiene estatutariamente atribuidas ni que limite la capacidad del Presidente y del Gobierno de la Generalitat para decidir cómo se estructura su Gobierno y Administración, razón por la que no debe proyectarse sobre los Decretos 212/2016 y 213/2016. Alega que estas dos normas no contienen un pronunciamiento contrario a la decisión o suponen un intento de menoscabar la eficacia —jurídica o material— de la providencia del Tribunal. La modificación de la denominación y de las funciones impugnadas en el conflicto de competencia tiene como objetivo evitar esa supuesta conexión con la identificación de Cataluña como sujeto de derecho internacional ajustándose a las previsiones estatutarias y a la STC 31/2010 . La nueva configuración conferida al departamento mediante el Decreto 212/2016 no pretende burlar la suspensión del Tribunal Constitucional, sino facilitar de manera transitoria que la Generalitat de Cataluña pueda seguir ejerciendo sus funciones de acción exterior. Tampoco cabe objetar que, en coherencia con la definición de las nuevas funciones que provisionalmente se atribuyen al departamento, éste modifique su denominación. Denominación que sólo pretende seguir expresando los distintos ámbitos competenciales que ejerce el departamento, evitando el uso de la expresión suspendida.
El Fiscal ante el Tribunal Constitucional presentó sus alegaciones en el incidente de ejecución mediante escrito registrado con fecha de 14 de abril de 2016.
El Tribunal Constitucional, por ATC 130/2016 , de 21 de junio, acordó mantener la suspensión de los incisos “Asuntos Exteriores” de los artículos 1.1 y 3.3 del Decreto de la Generalitat de Cataluña 2/2016, de 13 de enero, de creación, denominación y determinación del ámbito de competencia de los departamentos de la Administración de la Generalitat de Cataluña y de los incisos “Asuntos Exteriores” de los artículos 1.1 b) y 20.1 del Decreto 45/2016, de 19 de enero, de estructuración del Departamento de Asuntos Exteriores, Relaciones Institucionales y Transparencia y levantar la suspensión del artículo3.3.1 y 3.3.2 del Decreto de la Generalitat de Cataluña 2/2016, de 13 de enero, de creación, denominación y determinación del ámbito de competencia de los departamentos de la Administración de la Generalitat de Cataluña y de los artículos 1.1 b) —salvo en los incisos “Asuntos Exteriores”— y 20 del Decreto 45/2016, salvo en los incisos “Asuntos Exteriores”.
El 23 de febrero de 2017 el Abogado del Estado presentó un escrito al que acompaña el denominado Memorándum número 34, titulado “ Let us vote ”, del “ Ministry of Foreign Affairs, lnstitutional Relations and Transparency ” del “ Government of Catalonia ”. Se adjunta al mismo su traducción al castellano. El Pleno, por providencia de 1 de marzo de 2017 acordó tener por recibido el anterior escrito presentado por el Abogado del Estado el 23 de febrero de 2017 y, entregar copia del mismo a la representación legal de la Generalitat de Cataluña y al Ministerio Fiscal, a los efectos oportunos.
Por providencia de 20 de junio de 2017, se acordó señalar para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 21 del mismo mes y año.
Este proceso constitucional tiene por objeto resolver el conflicto positivo de competencia promovido por el Gobierno de la Nación contra los artículos 1.1 y 3.3, apartados primero y segundo, del Decreto de la Generalitat de Cataluña 2/2016, de 13 de enero, de creación, denominación y determinación del ámbito de competencia de los Departamentos de la Administración de la Generalitat de Cataluña, en lo relativo a la creación del Departamento de Asuntos Exteriores, Relaciones Institucionales y Transparencia (en el artículo 1.1, en cuanto al inciso relativo a Asuntos Exteriores) y contra los artículos 1.1 b) y 20 del Decreto de la Generalitat de Cataluña 45/2016, de 19 de enero, de estructuración del Departamento de Asuntos Exteriores, Relaciones Institucionales y Transparencia.
El Abogado del Estado aduce que los preceptos impugnados incurren tanto en una vulneración directa de la Constitución, concretamente de la competencia exclusiva estatal en materia de relaciones internacionales (art. 149.1.3 CE), en relación con los artículos 63, 93 a 96 y 97 CE, como en una vulneración mediata, en la medida en que serían contrarios a las previsiones de la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la acción y el servicio exterior del Estado, dictada en el ejercicio de la mencionada competencia exclusiva estatal. Asimismo supondrían una clara extralimitación de las competencias autonómicas en materia de acción exterior [artículos 193 y ss. del Estatuto de Autonomía de Cataluña, (EAC)] y de relaciones con la Unión Europea (arts. 184 a 192 EAC). A ello añade que la remisión del impugnado artículo 20 a lo dispuesto por el Decreto 170/2014, de 23 de diciembre, de estructura de la Secretaría de Asuntos Exteriores y de la Unión Europea, implica, a la luz del contexto en el que las autoridades competentes del Gobierno de la Generalitat han fijado sus objetivos, que la atribución de determinadas funciones a los órganos integrantes de la Administración de la Generalitat de Cataluña establecidos en el Decreto 170/2014 resulte ahora contraria al orden constitucional de distribución de competencias. En suma, el Abogado del Estado sostiene que de aquellos dos Decretos 2/2016 y 45/2016 resultaría la pretensión de configurar Cataluña como sujeto de derecho internacional, lo que comporta una modificación del ámbito de las competencias de la Generalitat, que determina, a su vez, que el Decreto 170/2014 infrinja ahora el orden competencial.
Expuestas las posiciones de las partes en el conflicto y antes de comenzar a resolverlo debemos examinar varias cuestiones de índole procesal relacionadas con su pervivencia y con la delimitación precisa de su objeto.
i) Como ya resultaba de la providencia por la que se admitió a trámite el presente conflicto y que delimitó su objeto, ha de quedar excluido de nuestro examen el Decreto 170/2014, cuyo tiempo para su impugnación en plazo ha transcurrido sobradamente. Además, el propio Abogado del Estado ha admitido que los preceptos que pretende ahora cuestionar permitía una interpretación conforme que determinó que no fueran impugnados en su momento. De hecho lo que se controvierte directamente es la remisión que se contiene en el artículo 20.1 del Decreto 45/2016, y, a su través, se pretende impugnar ahora determinados preceptos del Decreto 170/2014. Conforme al argumento que emplea el propio Abogado del Estado, si los preceptos impugnados remiten a una norma que, en la delimitación de las funciones de los correspondientes órganos administrativos interpretada sistemáticamente, se consideró en su momento conforme con el orden competencial, lo lógico sería entender que la remisión en sí misma a dichas funciones no sería ahora contraria a ese mismo orden competencial. Todo ello sin perjuicio de lo que resulte del examen de los concretos preceptos de los Decretos que han sido aquí directamente impugnados y teniendo en cuenta además la doctrina de la STC 228/2016 , de 22 de diciembre, a la que nos referiremos posteriormente.
ii) El óbice formulado a la impugnación del artículo 20.2 del Decreto 45/2016 no puede ser tomado en consideración. Es cierto que dicho precepto está impugnado de forma genérica, no por relación a las concretas funciones que enumera, funciones que el propio Abogado del Estado califica de instrumentales. Sin embargo, no puede afirmarse que la impugnación carezca de fundamentación en la medida en que se le imputa al precepto la misma tacha que al resto de los impugnados, la infracción de la competencia estatal en materia de relaciones internacionales artículo 149.1.3 CE. La argumentación se formula de un modo global, pues esa tacha genérica no se concreta luego por referencia a cada de las funciones del órgano administrativo. No obstante, aun siendo sucinta, resulta, sin duda, expresiva de la reivindicación planteada y no puede ser calificada de insuficiente, pues se indican tanto las razones de la vulneración competencial que se denuncia, como el precepto constitucional atributivo de las competencias estatales que se entienden vulneradas, (en similares términos, STC 55/2016 , de 17 de marzo, FJ 2). Ello sin perjuicio de que, dado que la argumentación no es exhaustiva, tampoco habrá de serlo nuestra respuesta (en el mismo sentido, SSTC 55/2016 , FJ 4 y 197/2015 , de 24 de septiembre, FJ 7).
El Abogado del Estado ha señalado que las cuestiones competenciales que plantea el presente conflicto son muy similares a las suscitadas en el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Presidente del Gobierno contra la Ley 16/2014, objeto de la STC 228/2016 .
De ahí la trascendencia que, en la resolución de la presente controversia, tiene la mencionada STC 228/2016 .
Procede dar aquí por reproducido el fundamento jurídico 2 de la STC 228/2016 respecto a la doctrina constitucional sobre la competencia del Estado en materia de relaciones internacionales así como el recordatorio de que la Generalitat puede llevar a cabo actividades con proyección exterior, derivadas de su competencia y para la promoción de sus intereses, con respeto siempre a la competencia del Estado en materia de relaciones exteriores (artículo 193 EAC y STC 31/2010 , FFJJ 125 y 126). En particular debe recordarse, con la STC 228/2016 , FJ 7, que la Ley 16/2014 ha de ser entendida, en el marco del Estatuto de Autonomía de Cataluña y, en concreto, de su artículo 193, que vincula la acción exterior de la Generalitat a la que se derive directamente de sus competencias y siempre con respeto a la competencia del Estado en materia de relaciones exteriores (art. 149.1.3 CE).
A los efectos del presente conflicto resulta particularmente relevante lo decidido en el fundamento jurídico 8 de la STC 228/2016 , en relación con los artículos 5 a 9 de la Ley 16/2014, impugnados en su momento de forma conjunta por considerar que enumeraban unas competencias de las instituciones catalanas que configuraban una acción exterior de la Comunidad Autónoma desproporcionada y sin base competencial. Allí se declaró que: “La impugnación genérica de los artículos 5 a 9 de la Ley 16/2014 debe ser rechazada. Las funciones de las instituciones catalanas en el ámbito de la acción exterior y de relaciones con la Unión Europea que estos preceptos regulan no invaden la competencia estatal en materia de relaciones internacionales en la medida en que —con las excepciones que a continuación se indicarán— su configuración no permite deducir que perjudiquen o perturben esta competencia y en cuanto se vinculan en la propia ley al ejercicio de las competencias autonómicas. Así resulta de la remisión al Estatuto de Autonomía de Cataluña que establecen expresamente los artículos 5 (“de conformidad con el Estatuto”) y 7.2 (“de acuerdo con el Estatuto”) y de la referencia los “departamentos con competencias en materia de acción exterior y relaciones con la Unión Europea” que realiza el artículo 8. Por su parte, el artículo 9 únicamente contempla relaciones de colaboración y mecanismos de información mutua, sin que quepa presumir que tales relaciones van a ir más allá de las competencias autonómicas”.
El artículo 8 de la Ley 16/2014 guarda directa relación con los preceptos objeto de la presente controversia, al dedicarse a enumerar las funciones del departamento o departamentos competentes en materia de acción exterior y de relaciones con la Unión Europea. Al respecto concluimos en la STC 228/2016 , FJ 8 que “El artículo 8, según el recurrente, sería inconstitucional por conexión, puesto que las funciones de la Administración de la Generalitat que enumera se proyectan en un ámbito exterior, definido en la Ley 16/2014, que es inconstitucional. Esta tacha ha de ser rechazada ya que el precepto, una vez depurada la definición de acción exterior a efectos de la Ley 16/2014 recogida en su artículo 2 a), conforme a lo razonado anteriormente, y puesto que define las funciones de la Administración de la Generalitat refiriéndose a los departamentos con competencias en esta materia (lo que remite implícitamente al citado art. 93 EAC), no supone extralimitación competencial ni invade la competencia estatal del artículo 149.1.3 CE”.
La STC 228/2016 , FJ 5, también desestimó la impugnación del apartado a) del artículo 2 que define, a efectos de la Ley 16/2014, lo que haya de entenderse por “acción exterior” de Cataluña, señalando que: “Puesto que la argumentación relativa a la atribución a Cataluña de una acción exterior ya ha sido rechazada conforme a la interpretación del artículo 1 de la Ley 16/2014 que ha quedado reflejada en el fundamento jurídico precedente, la misma suerte ha de seguir esta impugnación del artículo 2 a), con remisión a lo entonces razonado. Tampoco se considera inconstitucional la alusión de este precepto a ‘los intereses del país’, en cuanto esta expresión permite ser interpretada como referida a la Comunidad Autónoma, en cuanto entidad territorial no dotada de subjetividad internacional, cuyos intereses en su proyección exterior estarán ligados, como queda dicho, al desempeño de sus competencias. Cumple advertir en este sentido que el enunciado del artículo 2 a) de la Ley 16/2014, que define la ‘acción exterior de Cataluña’, ha de entenderse referido en todo caso a acciones con proyección exterior que se deriven directamente de las competencias de la Generalitat de Cataluña (art. 193.2 EAC) y respetando siempre la competencia del Estado en materia de relaciones internacionales ex artículo 149.1.3 CE (art. 193.1 EAC; SSTC 165/1994 , FJ 5; 31/2010 , FJ 125; 46/2015 , FJ 4, y 85/2016 , FJ 4, por todas). Así interpretado, el artículo 2 a) de la Ley 16/2014 no es inconstitucional”.
Finalmente, a efectos de completar el canon de enjuiciamiento son procedentes dos precisiones adicionales.
La “potestad de autoorganización” de la Comunidad Autónoma (STC 204/1992 , de 26 de noviembre, FJ 5) supone la potestad para crear, modificar y suprimir los órganos, unidades administrativas o entidades que configuran la respectiva Administración autonómica o dependen de ella (STC 55/1999 , de 6 de abril, FJ 3, y las que allí se citan) que nuestra doctrina ha identificado con la competencia autonómica en materia de régimen de organización de su autogobierno, esto es, de decidir cómo organizar el desempeño de sus propias competencias. Resulta de lo anterior que la Comunidad Autónoma puede “conformar libremente la estructura orgánica de su aparato administrativo” (STC 165/1986 , de 18 de diciembre, FJ 6), creando los departamentos o unidades que estime convenientes en orden al adecuado ejercicio de las competencias que le han sido atribuidas, siempre y cuando con ello no interfiera en las que son propias del Estado.
En términos de la STC 120/2012 , de 4 de junio, FJ 8, “no es misión de este Tribunal Constitucional, a la hora de resolver controversias de naturaleza competencial, ‘llevar a cabo declaraciones interpretativas sobre la existencia y significado de supuestos implícitos en las normas y sobre sus presuntas consecuencias’ (SSTC 67/1983 , de 22 de julio, FJ 3; 95/1984 , de 18 de octubre, FJ 2; 76/1991 , de 11 de abril, FJ 2; 118/1998 , de 4 de junio, FJ 7; y 233/1999 , de 16 de diciembre, FJ 21). Por el contrario, hemos exigido ‘la existencia de un efectivo y real despojo de la competencia por el ente territorial invasor que genere una correlativa vindicatio potestatis por el ente invadido que se ve despojado de su competencia, sin admitir planteamientos meramente preventivos, cautelares, virtuales o hipotéticos’ (SSTC 166/1987 , de 28 de octubre, FJ 2; y, en semejantes términos, 101/1995 , de 22 de junio, FJ 6)”.
Por ello, y sin ignorar esa realidad jurídico-política, desde el enjuiciamiento constitucional que al Tribunal le corresponde, tales consideraciones no pueden ser tenidas en cuenta. Las referencias al contexto político en el que se adoptaron las disposiciones que impugna son legítimas desde la posición procesal que ostenta el Abogado del Estado en el conflicto planteado, pero pretender analizar o inferir los verdaderos motivos del modelo organizativo que aquí se discute es llevar el debate al campo de las “intencionalidades políticas”. En un proceso de estas características, en el que lo que se ventila es la infracción competencial que se denuncia, las disposiciones impugnadas deben ser interpretadas y enjuiciadas en atención a su propio sentido y tenor literal, en lo que tienen de atribución de competencias o de vulneración de las ajenas, no a partir de la concreta política que, con esta organización, pretenda materializarse o el contexto político que la demanda trae a colación “en relación con el denominado proceso de desconexión del Estado, iniciado por el Parlamento y la Generalitat de Cataluña” [STC 128/2016 , de 7 de julio, FJ 5 A)].
Partiendo de lo anterior, es preciso entrar en el examen de cada uno de los preceptos impugnados, a fin de determinar si su contenido incide de forma directa en la competencia estatal del artículo 149.1.3 CE o, por el contrario, se ajusta a las competencias autonómicas sobre las relaciones de la Generalitat con la Unión Europea y sobre la acción exterior de la Generalitat contenidas en los capítulos II y III del título V del Estatuto, en el sentido en el que tales competencias han sido entendidas por la doctrina constitucional, especialmente en la STC 228/2016 .
El Decreto 2/2016 es, indiscutiblemente, manifestación del ejercicio de la potestad de autoorganización que corresponde a la Generalitat, por lo que no cabe cuestionarlo desde ese punto de vista. Ahora bien, que responda a dicha potestad aplicada al específico plano de la acción exterior autonómica, no significa que su ejercicio no esté sometido a límites. Señaladamente, en lo que ahora importa, aquellos que derivan del orden constitucional y estatutario de distribución de competencias y en particular de la reserva competencial que, a favor del Estado se contiene en el artículo 149.1.3 CE. Eso determina que “allí donde las Comunidades Autónomas sean titulares de competencias exclusivas es constitucional la actividad internacional (proyección exterior) siempre que no se afecte a materias propias del ordenamiento internacional, ni se enerve el ejercicio de otras competencias que correspondan al Estado” [STC 80/2012 , de 18 de abril, FJ 7 b)].Consecuencia de dicha reserva competencial es que la dirección y puesta en ejecución de la política exterior corresponde en exclusiva a las autoridades estatales. La competencia estatal “no impide que las Comunidades Autónomas realicen actividades en el exterior que sean proyección de sus competencias materiales, siempre que no perturben o condicionen la competencia estatal” (STC 31/2010 , FJ 73; en parecidos términos, FJ 125). La acción exterior que corresponda a las Comunidades Autónomas es una manifestación más del ejercicio de la competencia correspondiente y, por tanto, no puede ser entendida extramuros del sistema de distribución competencial previsto en el bloque de constitucionalidad. Resulta entonces que la competencia exclusiva estatal del artículo 149.1.3 CE y el alcance otorgado a la función constitucional de dirección de la política exterior supone una limitación a la acción exterior de las Comunidades Autónomas y, cabe añadir, a la configuración de sus estructuras organizativas encargadas de la realización de esa acción exterior. Esa limitación implica que la competencia estatal no puede verse perturbada en su ejercicio por las decisiones que adopten las Comunidades Autónomas. En efecto, uno de los límites de las actividades con proyección exterior que pueden llevar a cabo las Comunidades Autónomas es que no incidan en la política exterior del Estado [STC 46/2015 , de 5 de marzo, FJ 4 c)], de modo que la acción exterior autonómica en modo alguno puede entenderse en un sentido que suponga interferir o condicionar la dirección de la política exterior del Estado, que corresponde al Gobierno de la Nación, en los términos que ha precisado este Tribunal (por todas, STC 85/2016 , FJ 4).
Como recuerda la STC 128/2016 , FJ 9 B) a) “en nuestro Estado compuesto, las competencias ajenas pueden ser vulneradas o invadidas tanto por vaciamiento o menoscabo, como por ‘perturbación’ (por todas, STC 162/2013 , de 26 de septiembre, FJ 6)”. En el presente caso se produce esa perturbación, entendida como una afectación negativa del ámbito competencial reservado al Estado, cuyas competencias quedarían aquí, cuando menos perturbadas y en entredicho, por obra de una norma que configura un órgano administrativo para el potencial ejercicio de competencias que no corresponden a la Comunidad Autónoma. La incorporación de la expresión “Asuntos Exteriores” en la denominación del departamento autonómico entronca con la concepción de la política exterior como “acción política del Gobierno en el exterior” (STC 85/2016 , FJ 4). Esa expresión incide así en la competencia estatal en materia de relaciones internacionales, en cuanto que con ella se pretende el reconocimiento de un ámbito de competencias de la Generalitat que no se corresponde con las definidas en el título V del Estatuto de Autonomía de Cataluña ni en la legislación autonómica que las desarrolla. Es significativo que ni el Estatuto de Autonomía de Cataluña ni la Ley 16/2014, normas que fijan el marco sustantivo a cuya realización se dirige la estructura administrativa que crean los decretos parcialmente impugnados, hacen uso de la expresión “Asuntos Exteriores”. Se suscitan así dudas en un aspecto relativo, por tanto, a la política exterior del Estado y a las capacidades y límites de proyección internacional de la Generalitat de Cataluña, pues se induce a confusión sobre la naturaleza del órgano y sus atribuciones, con el consiguiente perjuicio a las relaciones con otros sujetos de derecho internacional que no corresponden a la Generalitat de Cataluña sino al Estado.
La utilización de esta denominación, en la medida en que el uso de los términos “Asuntos Exteriores” hace que se reproduzca miméticamente la del órgano del Estado, es, en sí misma, susceptible de perturbar la competencia exclusiva estatal, dando lugar a supuestos que, como los que constan en autos, producen una confusión generadora de interferencia en la dirección y ejecución de la política exterior española, competencia exclusiva del Estado y cuya dirección está constitucionalmente encomendada al Gobierno. Se usa una expresión asociada tradicionalmente a la política exterior del Estado, único sujeto de derecho internacional, de la que se pretende derivar una imagen de bilateralidad y de apariencia de subjetividad internacional. Sin embargo, como recuerda la STC 85/2016 , FJ 4, solo el Estado puede relacionarse en el exterior como sujeto de Derecho internacional, conforme a la competencia exclusiva que ostenta ex artículo 149.1.3 CE. Los entes territoriales dotados de autonomía política no son sujetos de Derecho internacional y no pueden, en consecuencia, participar en las relaciones internacionales (SSTC 165/1994 , FJ 5, y 31/2010 , FJ 127, por todas). En el Derecho internacional, la Comunidad Autónoma no puede ser sujeto internacional, de modo que en cuanto entidad territorial no dotada de subjetividad internacional, sus intereses en su proyección exterior están ligados al desempeño de sus competencias, y respetando siempre la competencia del Estado en materia de relaciones exteriores (artículo 193 EAC).
Cualquier referencia a la acción exterior de Cataluña ha de ser entendida en el sentido que le otorgó la STC 228/2016 , FJ 4, al analizar los artículos 1 y 8 de la Ley 16/2014. Esto es, se trata de acciones con proyección exterior que se deriven directamente de las competencias de la Generalitat de Cataluña (art. 193.2 EAC) y que no perturben o interfieran en la competencia estatal artículo 149.1.3 CE (art. 193.1 EAC; SSTC 165/1994 , FJ 5; 31/2010 , FJ 125; 46/2015 , FJ 4, y 85/2016 , FJ 4, entre otras). Por tanto, la actuación de la Comunidad Autónoma, al denominar a uno de sus departamentos con los términos “Asuntos Exteriores”, no se ajusta a los anteriores criterios y excede de las competencias que el Estatuto de Autonomía otorga a la Generalitat en materia de “acción exterior” de Cataluña en el artículo 193 EAC, tal como han sido entendidas en la doctrina constitucional (STC 228/2016 , por todas), vulnerando el artículo 149.1.3 CE, así como el citado precepto estatutario, que incluye como límite expreso “el respeto de la competencia del Estado en materia de relaciones internacionales”.
Procede ahora examinar las dos funciones a las que hace referencia el artículo 3.3 del Decreto 2/2016 en sus apartados primero y segundo.
Conforme a lo anterior esta impugnación ha de ser desestimada. Debemos atender a la doctrina de la STC 228/2016 , FJ 4, sentada al enjuiciar la inconstitucionalidad del último inciso del párrafo primero del artículo 1.1 de la Ley 16/2014: “bajo la dirección, coordinación y orientación del Gobierno”, en relación con el artículo 7.1, que precisa que dicho Gobierno es el de la Generalitat (“El Gobierno, a través del departamento competente en materia de acción exterior, dirige, ejecuta y coordina la acción exterior de la Generalitat para la proyección exterior de Cataluña y la promoción de sus intereses, en el marco de las directrices generales de la acción de gobierno establecidas por el presidente de la Generalitat”). Así en la STC 228/2016 , FJ 4, precisamos que “el desarrollo de la acción exterior de la Generalitat de Cataluña bajo la dirección, coordinación y orientación del Gobierno de la Generalitat, no impide el pleno y efectivo ejercicio de las competencias estatales en materia de relaciones internacionales y política exterior. Interpretados en estos términos, el último inciso del párrafo primero del artículo 1.1 y el artículo 7.1 de la Ley 16/2014 no merecen reproche de inconstitucionalidad, y así se dispondrá en el fallo”.
Nuestro examen se refiere, por último, a los artículos 1.1 b) y 20 del Decreto 45/2016, de 19 de enero, de estructuración del Departamento de Asuntos Exteriores, Relaciones Institucionales y Transparencia.
Finalmente se impugna el artículo 20.2, que crea el Servicio de Gestión y Seguimiento de las Relaciones Exteriores adscrito a la Dirección General de Relaciones Exteriores, y determina sus funciones. Dicha impugnación, que se formula en términos genéricos, ha de ser desestimada atendiendo una vez más a la doctrina de la STC 228/2016 según la cual la Generalitat puede llevar a cabo actividades con proyección exterior, derivadas de su competencia y para la promoción de sus intereses, con respeto siempre a la competencia del Estado en materia de relaciones exteriores (art. 193 EAC y STC 31/2010 , FFJJ 125 y 126).
Conforme señala la STC 85/2016 , el principio de unidad de acción en el exterior, que consagra el artículo 3.2 a) de la Ley 2/2014, de la acción y del servicio exterior del Estado, “parte de la premisa de que las Comunidades Autónomas y otros sujetos distintos del Estado pueden actuar en el exterior pero de forma coordinada, a fin de garantizar los objetivos de la política exterior del Gobierno que deben ser preservados … Si la fijación de directrices y objetivos es consustancial a cualesquiera tareas de dirección y coordinación, máxime en un Estado compuesto como es el nuestro, ello es aplicable, incluso con mayor intensidad, en el ámbito de la acción exterior del Estado, en el que se ha de combinar la competencia exclusiva que el mismo ostenta en materia de relaciones internacionales artículo 149.1.3 CE (que, entre otras cosas, se reitera, conlleva que solo el Estado pueda relacionarse en el exterior como sujeto de Derecho internacional) con la existencia, que hemos reconocido, de una multiplicidad de sujetos habilitados para realizar, en el ejercicio de sus competencias, actuaciones con proyección internacional” (STC 85/2016 , FJ 4).
En particular por lo que hace a la mención de la demanda a la función de la letra a) (“Gestionar la interlocución ordinaria con la Administración General del Estado de los asuntos relacionados con los asuntos exteriores”), de la que se hace derivar la consideración de la acción exterior de la Generalitat sin vinculación alguna a la necesaria coordinación con el Estado, debemos recordar que la “ausencia de una reserva expresa de las competencias del Estado sobre política exterior del artículo 149.1.3 CE no determina la inconstitucionalidad de los preceptos impugnados, toda vez que, como recuerda la STC 31/2010 , FJ 73, ‘la incorporación expresa de cláusulas de salvaguardia de competencias estatales no es exigible en términos constitucionales’” (STC 228/2016 , FJ 4), “ni puede impedir el pleno y efectivo ejercicio de las competencias estales exclusivas en materia de relaciones internacionales y dirección de la política exterior (art. 149.1.3 CE)” (STC 226/2016 , FJ 6).
Realizado nuestro enjuiciamiento en los términos que se han expuesto no procede ya pronunciarse sobre el incidente de ejecución planteado por el Abogado del Estado respecto a la providencia de 16 de febrero de 2016 que admitió a trámite el conflicto.
Al respecto hay que advertir, en primer lugar que la inicial suspensión derivada de la providencia de 16 de febrero de 2016 se ha visto luego modificada. Este Tribunal en el ATC 130/2016 , de 21 de junio, acordó mantener la suspensión de los incisos “Asuntos Exteriores” de los artículos 1.1 y 3.3 del Decreto de la Generalitat de Cataluña 2/2016, de 13 de enero, de creación, denominación y determinación del ámbito de competencia de los departamentos de la Administración de la Generalitat de Cataluña y de los incisos “Asuntos Exteriores” de los artículos 1.1 b) y 20.1 del Decreto 45/2016, de 19 de enero, de estructuración del Departamento de Asuntos Exteriores, Relaciones Institucionales y Transparencia y levantar la suspensión del artículo 3.3.1 y 3.3.2 del Decreto de la Generalitat de Cataluña 2/2016, de 13 de enero, de creación, denominación y determinación del ámbito de competencia de los departamentos de la Administración de la Generalitat de Cataluña y de los artículos 1.1 b) —salvo en los incisos “Asuntos Exteriores”— y 20 del Decreto 45/2016, salvo en los incisos “Asuntos Exteriores”.
Declarar que el artículo 3.3.1 del Decreto de la Generalitat de Cataluña 2/2016, de 13 de enero, de creación, denominación y determinación del ámbito de competencia de los departamentos de la Administración de la Generalitat de Cataluña, no es inconstitucional interpretado en los términos del fundamento jurídico 6.
Voto particular que formula el Magistrado don Juan Antonio Xiol Ríos a la Sentencia dictada en el conflicto positivo de competencia número 672-2016.
En el presente conflicto positivo de competencias se han impugnado diversos preceptos del Decreto de la Generalidad de Cataluña 2/2016, de 13 de enero, de creación, denominación y determinación del ámbito de competencia de los Departamentos de la Administración de la Generalitat de Cataluña; y del Decreto de la Generalitat de Cataluña 45/2016, de 19 de enero, de estructuración del departamento de Asuntos Exteriores, Relaciones Institucionales y Transparencia, que suponen un desarrollo de la Ley del Parlamento de Cataluña 16/2014, de 4 de diciembre, de acción exterior y de relaciones con la Unión Europea, cuya constitucionalidad fue objeto de análisis en la STC 228/2016 , de 22 de diciembre. En esta Sentencia formulé un Voto particular concurrente y el objeto del Voto que ahora formulo es remitirme a él con el fin de —en aras de la coherencia— reiterar mi posición en relación con aspectos que considero clave de la distribución competencial en materia de acción exterior y, especialmente, en cuanto a las excesivas precauciones que alcanzo a apreciar en la posición de este Tribunal respecto de la posibilidad del uso de expresiones tradicionalmente asociadas a la materia de acción exterior por parte de las Comunidades Autónomas. Con el fin de ajustar la reiteración de mi Voto concurrente a las circunstancias del presente fallo, formulo a continuación algunas consideraciones adicionales.
STS 3375/1989, 30 de Diciembre de 1989