Source: https://es.scribd.com/document/136580910/Modelo-Para-Ciudadan-c3-Ada-de-Demanda-de-Amparo-Indirecto-CHIAPAS-Inconstitucionalidad-Articulo-398-Bis
Timestamp: 2019-02-18 10:33:05
Document Index: 299112229

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 481', 'artículo 398', 'artículo 398', 'artículo 398', 'artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 19', 'artículo 13', 'artículo 6', 'artículo 13', 'artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 13', 'artículo 6', 'artículo 398', 'artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 29', 'artículo 22', 'Artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 398', 'artículo 17', 'artículo 398', 'Artículo 398', 'artículo 398', 'artículo 398', 'artículo 398', 'artículo 398', 'artículo 6', 'Artículo 19', 'Artículo 6', 'Artículo 19', 'Artículo 13', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 6', 'artículo 13', 'artículo 13', 'artículo 14', 'artículo 14', 'artículo 398', 'artículo 398', 'Artículo 25', 'artículo 398', 'artículo 13', 'artículo 13', 'artículo 398', 'artículo 6', 'artículo 398', 'artículo 6', 'Artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 29', 'artículo 30', 'artículo 13', 'artículo 28', 'Artículo 28']

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Resumen Sentencia 355-2006.pdf
La Responsabilidad de Las Inmob y Las Constructoras
Reorganizacion Libre de Impues
DETERMINACIÓN DE PRESUPUESTOS BÁSICOS QUE ESCLAREZCAN LOS CRITERIOS DE LOS MAGISTRADOS RESPECTO A LOS PRESUPUESTOS DEL ARTÍCULO 481° DEL CÓDIGO CIVIL PERUANO AL OTORGAR LA PENSIÓN ALIMENTICIA
5. Del C. Encargado de la Dirección de Legalización y Publicaciones Oficiales , de quien reclamo la publicación del Decreto referido en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado Libre y Soberano de Chiapas. 6. De todas las autoridades responsables se reclama las consecuencias que de hecho y de derecho se deriven de la aprobación, expedición, promulgación, refrendo y publicación del el Decreto 158 publicado en el Periódico Oficial (Órgano de difusión social del Estado Libre y Soberano de Chiapas) del lunes once de marzo de dos mil trece, Tomo III número 020, por el que se adiciona el artículo 398 Bis del Código Penal para el Estado de Chiapas, en el entendido de que a la fecha no ha tenido ningún acto de aplicación por parte de alguna autoridad en el suscrito pero que su sola vigencia afecta la esfera jurídica del quejoso por las razones expuestos infra en los conceptos de violación. ACLARACIÓN PREVIA La ley o acto que se impugna es el Decreto el Decreto 158 publicado en el Periódico Oficial del Estado de Chiapas (Órgano de Difusión Social del Estado Libre y Soberano de Chiapas) del lunes once de marzo de dos mil trece, Tomo III número 020, particularmente el artículo 398 Bis del Código Penal para el Estado de Chiapas adicionado conforme al ARTICULO ÚNICO del citado Decreto. Interés legítimo del quejoso El suscrito considera que se acredita su interés legítimo en la declaración de inconstitucionalidad de la adición del artículo 398 Bis en el Código Penal del Estado de Chiapas, en razón de constituye un interés personal, cualificado, actual y jurídicamente relevante y de que la concesión del amparo generaría un especial beneficio al quejoso en razón de que removería obstáculos para el ejercicio de los derechos a la libre expresión y acceso a la información reconocido objetivamente en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y los Tratados Internacionales de los cuales México es parte. Al efecto es aplicable la tesis aislada 1a. XLIII/2013 (10ª), de la Décima Época emitida por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro XVII, Febrero de 2013, Tomo 1 Materia Común, Pag. 822:
Así, podemos destacar las siguientes características que nos permiten definir al interés legítimo y estudiarlas a la luz de las condiciones personales del quejoso: 1) No es un mero interés por la legalidad de la actuación de la autoridad, requiere de la existencia de un interés personal, individual o colectivo, que se traduce en que de prosperar la acción se obtendría un beneficio jurídico en favor del accionante: en el caso concreto, se invalidaría legislación penal sustantiva que configura una amenaza real e inminente para el ejercicio de mis derecho tutelados en el sistema jurídico, esto es, el derecho objetivo mexicano; 2) Está garantizado por el derecho objetivo, pero no da lugar a un derecho subjetivo, no hay potestad de uno frente a otro: los derechos humanos vulnerados por la disposición legal impugnada están garantizado por la Norma Fundamental y diversos Tratados Internacionales ratificados por México, mereciendo mención especial el lugar preferente que ocupan dichos derechos en el sistema jurídico mexicano; 3) Un elemento que permite identificarlo plenamente es que es necesario que exista una afectación a la esfera jurídica en sentido amplio, ya sea de índole económica, profesional o de cualquier otra: tal como manifesté en el inciso “1)”, el artículo adicionado al Código Penal de Chiapas afecta mi esfera personal en un sentido amplio, pues me priva del ejercicio de mis derechos fundamentales a la libre expresión y acceso a la información, además de violentar los principios de igualdad y no discriminación, pues la información de interés público relacionada con las instituciones de seguridad y justicia del Estado de Chiapas se reserva de manera absoluta, creando una diferenciación indebida respecto a otras entidades que conforman el Pacto Federal. En este orden de ideas, el artículo 6º fracción III de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos reconoce legitimidad a cualquier persona para obtener información en poder de los poderes públicos por el interés público que la caracteriza, ergo, la esfera jurídica del suscrito ha sido efectivamente afectada por la determinación legislativa; 4) Se trata de un interés cualificado, actual y real, no potencial o hipotético, es decir, se trata de un interés jurídicamente relevante: la reserva absoluta de información generada por el tipo penal en estudio, y los efectos disuasivos que genera, provocan de inmediato, con la publicación y entrada en vigor de la norma, un menoscabo en el interés jurídicamente relevante del suscrito que se traduce, por un lado, en la existencia de una norma que hace nugatorio mis derechos a la libre expresión y acceso a la información, y por otro, en la amenaza real de ser denunciado, investigado y sancionado penalmente en razón del ejercicio de mis derechos fundamentales. 5) La anulación produce efectos positivos o negativos en la esfera jurídica del gobernado: de considerar este H. Juzgado al resolver el juicio de garantías que la norma impugnada resulta inconstitucional, es obvio que los efectos de su anulación de generaría efectos positivos en la esfera jurídico del suscrito, al remover las reservas ilegítimas impuestas a mis derechos de libertad de expresión y acceso a la información, permitiéndome la búsqueda y divulgación de hechos de interés social. En la especie, se demuestra la existencia de un perjuicio el cual debe entenderse para los efectos del amparo, como la lesión directa en los intereses jurídicos de una persona, o bien una ofensa, un daño, una afectación indebida derivada de una ley o de un acto de autoridad, que se hace a los derechos o intereses de un particular, esto es, la ofensa o menoscabo al derecho reconocido por la ley, en el caso concreto, éste perjuicio se ve colmado con la negativa de la responsable al no dar un trato igualitario a la quejosa, incumpliendo con las
obligaciones para hacer efectiva la libertad de expresión y el derecho a informar, al no permitirme obtener y difundir información sobre temas de relevancia pública como lo son las tareas y labores de los cuerpos de seguridad pública y las instituciones de procuración y administración de justicia del Estado de Chiapas.1 Norma autoaplicativa Para para dilucidar si la norma impugnada reviste de naturaleza autoaplicativa, es menester contrastar dicho concepto jurídico con el de norma heteroaplicativa. Para ello debemos remitirnos al concepto de individualización incondicionada de la norma, en tanto elemento de procedencia del presente juicio de amparo promovido contra una ley o contra un acto concreto de aplicación, según sea el caso; toda vez que nos remite a los supuestos bajo los cuales se transforman o extinguen situaciones concretas de derecho, ya sea desde la entrada en vigor de la norma en cuestión o a partir de un acto de aplicación que individualice la ley. Esto es, la norma autoplicativa impone las obligaciones de hacer o no hacer a los gobernados de manera automática con su sola entrada en vigor, generando el agravio que se hace valer mediante el juicio de amparo; mientras que la ley heteroaplicativa requiere necesariamente –para que se actualice un perjuicio en la esfera jurídica de las personas- un acto de voluntad estatal individualizado. Sirve para robustecer lo anterior la tesis jurisprudencial P./J. 55/97, de la Novena Época, integrada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo VI, Julio de 1997, Jurisprudencia, Materia Constitucional, Común, Página 5, del tenor literal siguiente:
La ley o acto que se impugna es autoaplicativo, toda vez que –desde un enfoque subjetivocon su simple vigencia causa agravios y afectaciones a la esfera jurídica del suscrito – entendida en un sentido amplio- al limitar un derecho reconocido constitucionalmente, que
además, me exime de la comprobación de interés específico para obtener información de interés público y divulgarla. Desde el punto de vista objetivo, el precepto legal detenta calidad autoaplicativa y admite la impugnación mediante el presente juicio de garantías en razón de que la sola entrada en vigor del Decreto 158 citado líneas arriba genera un imperativo que vincula a los gobernados, así como a la propia autoridad estatal y municipal en el ámbito de sus respectivas competencias en tareas de seguridad pública y procuración y administración de justicia, pues extingue de hecho y de derecho, con la sola vigencia del artículo de la ley penal sustantiva, el ejercicio de los derechos de libertad de expresión y acceso a la información, al prescribir una sanción penal para quien busque (gobernado) o difunda (gobernado y autoridad) datos y hechos correspondientes a los cuerpos de seguridad y la investigación, persecución o sanción del delito o ejecución de las penas; pasando por alto el carácter de interés público inherente a los temas relacionados con la seguridad y acceso a la justica de las personas en el Estado de Chiapas. La vigencia del artículo penal en comento no requiere individualización para determinar los prejuicios que infringirá en la esfera jurídica del quejoso, pues su vigencia, de forma automática, constituye un elemento disuasivo para la obtención y difusión de información debido a, entre otras razones que se expondrán infra, la amenaza real e inminente de activación de las facultades punitivas estatales. Asimismo, el invocado numeral incluido en la ley penal sustantiva, pretende configurar una reserva formal y material a los derechos de libertad de expresión y acceso a la información, contraviniendo las propias reglas de excepción contenidas en el orden constitucional y convencional integrado en el llamado Bloque de Constitucionalidad (ver infra). De esta manera se genera la vulneración formalizada de los derechos fundamentales que conforman el orden constitucional en un precepto de carácter general, impersonal y abstracto de carácter secundario, en tanto condicionado por las normas fundamentales. Esto así ya que a partir de la reforma de derechos humanos del 10 de junio de 2011, la Constitución adquirió eficacia directa, incidiendo con mayor fuerza en el sistema jurídico que en ella encuentra validez. Por tanto, la reforma legal impugnada pretende desbordar el derecho objetivo en tanto se dirige a hacer nugatorio, por su mera vigencia, el ejercicio de derechos fundamentales y correlativamente exime indebidamente a la autoridad de proveer información en su poder. Para entender mejor los razonamientos expuestos, es necesario remitirnos a la naturaleza del derecho a la libertad de expresión y acceso a la información tutelado por el artículo 6º de la Constitución General de la República, en relación con los diversos 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. a) Alcances de la libertad de expresión y acceso a la información La función social de la libertad de expresión en una sociedad democrática, ha sido un tema recurrente en los desarrollos del concepto a nivel internacional,2 donde se le tiene como
Cfr. Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Herrera Ulloa Vs. Costa Rica. Excepciones preliminares, fondo, reparaciones y costas. Sentencia de 2 de julio de 2004, párr. 116 ; Caso Ivcher Bronstein Vs. Perú. Fondo, reparaciones, y costas. Sentencia de 6 de febrero de 2001 . Serie C No. 74, párr. 152; Caso “La Última Tentación de Cristo” (Olmedo Bustos y otros), Vs. Chile. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 5 de febrero de 2001. Serie C No. 73, parr. 69; Comité de Derechos Humanos ONU, Aduayom y otros c. Togo (422/1990, 423/1990 y 424/1990), dictamen de 12 de julio de 1996, párr. 7.4.
“piedra angular en la existencia misma de una sociedad democrática”, 3 así lo la ha referido la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante “Coidh”) al ser el órgano internacional con mayor impacto para el sistema estatal mexicano y como interprete autorizado de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. De la misma manera, cabe destacar que el derecho de acceso a la información ha sido catalogado como un derecho instrumental, estos es, constituye un presupuesto para el ejercicio de otros derechos. Por tal razón, guarda cierta relación con las garantías procesales, en tanto éstas son derechos en sí mismas y requisitos de existencia de otros derechos (vb. gr. Derechos electorales, derecho a la participación política a través de esquemas como presupuesto participativo). Como excepción a lo anterior, existen casos en los que no tiene carácter instrumental ni opera como precondición para el ejercicio de otros derechos, siendo en estos supuestos un fin en sí mismo (vb. gr. derecho a la verdad, habeas data, libertad de investigación por instituciones académicas).4 Para determinar claramente el campo de los sujetos titulares de este derecho existen dos dimensiones que deben ser analizadas: la individual y la social o colectiva. Sirve para sostener lo antes dicho la tesis aislada 1a. CCXV/2009, de la Novena Época, integrada por la Primera Sala, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXX, Diciembre de 2009, Materia Constitucional, Pag. 287:
LIBERTAD DE EXPRESIÓN Y DERECHO A LA INFORMACIÓN. SU IMPORTANCIA EN UNA DEMOCRACIA CONSTITUCIONAL. La libertad de expresión y el derecho a la información son derechos funcionalmente centrales en un estado constitucional y tienen una doble faceta: por un lado, aseguran a las personas espacios esenciales para el despliegue de su autonomía y, por otro, gozan de una vertiente pública, colectiva o institucional que los convierte en piezas básicas para el adecuado funcionamiento de la democracia representativa. Como señaló la Corte Interamericana en el caso Herrera Ulloa, se trata de libertades que tienen tanto una dimensión individual como una dimensión social, y exigen no sólo que los individuos no vean impedida la posibilidad de manifestarse libremente, sino también que se respete su derecho como miembros de un colectivo a recibir información y a conocer la expresión del pensamiento ajeno. Así, tener plena libertad para expresar, recolectar, difundir y publicar informaciones e ideas es imprescindible no solamente como instancia esencial de autoexpresión y desarrollo individual, sino como condición para ejercer plenamente otros derechos fundamentales -el de asociarse y reunirse pacíficamente con cualquier objeto lícito, el derecho de petición o el derecho a votar y ser votado- y como elemento determinante de la calidad de la vida democrática en un país, pues si los ciudadanos no tienen plena seguridad de que el derecho los protege en su posibilidad de expresar y publicar libremente ideas y hechos, será imposible avanzar en la obtención de un cuerpo extenso de ciudadanos activos, críticos, comprometidos con los asuntos públicos, atentos al comportamiento y a las decisiones de los gobernantes, capaces de cumplir la función que les corresponde en un régimen democrático. Por consiguiente, cuando un tribunal decide un caso de libertad de expresión, imprenta o información no sólo afecta las pretensiones de las partes en un litigio concreto, sino también el grado al que en un país quedará asegurada la libre circulación de noticias, ideas y opiniones, así como el más amplio acceso a la información por parte de la sociedad en su conjunto, condiciones todas ellas indispensables para el adecuado
Cfr. La Colegiación Obligatoria de Periodistas (arts. 13 y 29 Convención Americana sobre Derechos Humanos). Opinión Consultiva OC-5/85 del 13 de noviembre de 1985. Serie A No. 5, párr. 70 . Ver también; Caso “La Última Tentación de Cristo” (Olmedo Bustos y otros) Vs. Chile. párrs. 64 a 68; Caso Perozo y otros Vs. Venezuela, Excepciones preliminares, fondo, reparaciones y costas. Sentencia de 28 de enero de 2009. Serie C No. 195, párr. 116; Caso Usón Rámirez Vs. Venezuela, Excepción preliminar, fondo, reparaciones y costas. Sentencia de 20 de noviembre de 2009. Serie C No. 207, párr. 47 4 Abramovich, Víctor y Courtis, Christian, El acceso a la información como derecho, en Cuadernos de análisis jurídico: igualdad, libertad de expresión e interés público, Serie Publicaciones Especiales, Universidad Diego Portales, Buenos Aires, 2001, p.198 y 203.
funcionamiento de la democracia representativa. [Resaltado fuera del original]
Desde el punto de vista individual, el derecho a la información ha sido tratado como un derecho-libertad que incide en la esfera de la autonomía personal, extendiéndola con la provisión de datos que permitan el pleno ejercicio de la libertad de expresión, cuya consecuencia sería la construcción de opinión pública como base de todo sistema democrático.5 La conceptualización del derecho de acceso a la información como derecho colectivo responde a varios factores que parten de la prerrogativa social de conocer los hechos relevantes para la vida pública. La primera, como ya se mencionó, es que el derecho a la información es consustancial a los principios democráticos de transparencia, rendición de cuentas y publicidad de los actos de gobierno.6 La segunda es que constituye un mecanismo de control institucional por parte de la sociedad civil. Partiendo de la teoría democrática, el pueblo, soberano originario que delega la función de gobierno a ciertos representantes, puede fiscalizar y controlar la gestión estatal. En nuestra Constitución los derechos de libertad de expresión y acceso a la información, como ya se mencionó, se encuentran consagrados en el artículo 6º.7 Esta idea fue recogida de diversos instrumentos internacionales que vincula indefectiblemente la libre manifestación de las ideas con la búsqueda, recopilación y difusión de datos. En efecto el artículo 19 de del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, así como el artículo 13.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos sigue esta línea de fundamentación al considerarlas “libertades de expresión y acceso a la información”. La propia Corte Interamericana los postula como derechos y libertades que el Estado se encuentra obligado a respetar y garantizar, tanto a los individuos como a la sociedad en general.8 A partir de esta posición entonces cabría pasar a las obligaciones generales de respeto y garantía exigibles al Estado para el ejercicio del derecho a la libertad de expresión y acceso a la información.
Ibidem, p. 198. Informe Final sobre la Reunión Regional sobre Transparencia, Rendición de Cuentas y Lucha contra la Corrupción en América, realizada del 3 al 5 diciembre de 2004, Centro de Derechos Humanos de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile, Santiago de Chile, 2004, pp. 10-12. 7 El 20 de julio de 2007 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el decreto que adiciona un párrafo con siete fracciones al artículo 6º constitucional. Otras reformas constitucionales en este tema han adicionado a los artículos 26, 73, 79, 116, 122 y 134 lo que ha constituido “el nuevo diseño constitucional” en materia de rendición de cuentas, acceso a la información y transparencia. Ver Ayllón López, Sergio y Merino, Mauricio, La rendición de cuentas en México: perspectivas y retos”, publicada en el Cuaderno sobre rendición de cuentas, Secretaría de la Función Pública, México, 2009, p. 11. Texto disponible en: http://www.rendiciondecuentas.cide.edu/documentos/MerinoLopez_Ayllon_Rendicion_de_cuentas_nota_teorica.pdf. 8 “[….] quienes están bajo la protección de la Convención tienen no sólo el derecho y la libertad de expresar su propio pensamiento, sino también el derecho y la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole. Por tanto, cuando se restringe ilegalmente la libertad de expresión de un individuo, no sólo es el derecho de ese individuo el que está siendo violado, sino también el derecho de todos a "recibir" informaciones e ideas, de donde resulta que el derecho protegido por el artículo 13 tiene un alcance y un carácter especiales. Se ponen así de manifiesto las dos dimensiones de la libertad de expresión. En efecto, ésta requiere, por un lado, que nadie sea arbitrariamente menoscabado o impedido de manifestar su propio pensamiento y representa, por tanto, un derecho de cada individuo; pero implica también, por otro lado, un derecho colectivo a recibir cualquier información y a conocer la expresión del pensamiento ajeno”. Corte IDH, La Colegiación Obligatoria de Periodistas (Arts. 13 y 29 Convención Americana sobre Derechos Humanos), Opinión Consultiva OC-5/85, del 13 de noviembre de 1985, Serie A, No.5, párr. 30.
En el ámbito de respeto, el Estado asume una posición pasiva que lo obliga a que se abstenga de impedir a la búsqueda y difusión de información. Esta concepción lo estrecha íntimamente con la libre expresión de las ideas. 9 El deber de garantizar, por su parte, implica una obligación positiva del Estado de aportar la información, para lo cual el Estado tiene que promover “el acceso libre e igual a [dicha] información, quitar los obstáculos que se interpongan en este acceso y facilitar la participación de los individuos en el ámbito de lo público a través de la adecuada información”.10 Desde un enfoque normativo, la calidad de garante de los derechos humanos por parte del Estado adquiere especial relevancia cuando se trata de sus funciones inherentes como la seguridad pública, la procuración y administración de justicia.11 En esta tesitura, los derechos de libre expresión y acceso a la información involucran a cuerpos de seguridad, procuradurías de justicia y jueces, cuya labor es pública y por lo tanto la información que produzcan deberá ser considerada como pública.12 Por ende, el derecho a la información implica el derecho de los ciudadanos a recibirla e impone la obligación al Estado de proporcionarla de manera amplia y mediante procedimientos sencillos. Esta obligación cobra relevancia tratándose de información de interés público, cuya dimensión social implica que la información que atañe a la colectividad debe ser garantizada por el estado y proporcionada de manera diligente.13 En temas relativos a la seguridad de las personas y el efectivo acceso a la justicia, las autoridades deben permitir el acceso a la información por diversos medios –ya sean directos o indirectos- para que las personas tomen decisiones sobre su acontecer cotidiano y estén en posibilidad real de gozar y ejercer esos y otros derechos básicos. Entonces la obligación positiva del estado consiste en recolectar y difundir esta información que no pueda ser accesible por ningún otro medio si no es a través de la actividad estatal. Este deber se refuerza cuando se pone en riesgo a los derechos humanos 14, o bien, incide en el ejercicio pleno de los mismos. En lo tocante al derecho de acceso a la información, se advierte de la lectura del artículo 6º de la Carta Magna, que ordena que la información en posesión de cualquier autoridad, entidad u órganos del Estado es pública y que su restricción debe encontrarse debidamente acreditada por alguna razón de interés público como lo es la seguridad nacional, la privacidad de los individuos, el orden público y la salud o moral públicas. Al respecto, la Segunda Sala de la SCJN ha señalado en la tesis aislada número 164 032 publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta de agosto de 2010 que:
INFORMACIÓN PÚBLICA. ES AQUELLA QUE SE ENCUENTRA EN POSESIÓN DE CUALQUIER AUTORIDAD, ENTIDAD, ÓRGANO Y ORGANISMO FEDERAL, ESTATAL Y MUNICIPAL, SIEMPRE QUE SE HAYA OBTENIDO POR CAUSA DEL EJERCICIO DE FUNCIONES DE DERECHO PÚBLICO. Dentro de un Estado constitucional los representantes están al servicio de la sociedad y no está al servicio de los gobernantes, de donde se sigue la regla general consistente en que los poderes públicos no están
Carbonell, Miguel, Los derechos fundamentales en México, IIJ-UNAM, México, 2004, p. 592. Villaverde Menéndez, Ignacio, Estado democrático e información: el derecho a ser informado, Junta General del Principado de Asturias, Oviedo, 1994, p.349. 11 Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Ximenes Lopez vs. Brasil, op.cit., párr. 97. 12 Reunión Regional, op. cit., p.15. 13 Cfr. Corte IDH, Caso Claude Reyes y otros vs. Chile. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 19 de septiembre de 2006, serie C, No. 151, párr. 75 y 77. 14 Corte Europea de Derechos Humanos, caso 14967/89, Guerra y otros vs. Italia, 1998-1 ECHR, sentencia de 19 de febrero de 1998, (en línea) disponible en [http://www.iidh.ed.cr/comunidades/libertadexpresion/docs/le_europeo/ guerra%20and%20others%20v.%20italy.htm], fecha de consulta: 18 de mayo de 2010
autorizados para mantener secretos y reservas frente a los ciudadanos en el ejercicio de las funciones estatales que están llamados a cumplir, salvo las excepciones previstas en la ley, que operan cuando la revelación de datos pueda afectar la intimidad, la privacidad y la seguridad de las personas. En ese tenor, información pública es el conjunto de datos de autoridades o particulares en posesión de cualquier autoridad, entidad, órgano y organismo federal, estatal y municipal, obtenidos por causa del ejercicio de funciones de derecho público, considerando que en este ámbito de actuación rige la obligación de éstos de rendir cuentas y transparentar sus acciones frente a la sociedad, en términos del artículo 6o., fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con los numerales 1, 2, 4 y 6 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental.
Es evidente que la libertad de expresión al no estar catalogada como un derecho absoluto, puede sujetarse a ciertas restricciones, mismas que internacionalmente han sido claramente definidas, a fin de evitar un actuar autoritario, arbitrario o abusivo del poder público, así la CoIDH ha señalado que: Dicha libertad de expresión puede estar sujeta a restricciones 15, en particular cuando interfiere con otros derechos garantizados por la Convención 16. El artículo 13.2 de la
Cfr. La Colegiación Obligatoria de Periodistas (arts. 13 y 29 Convención Americana sobre Derechos Humanos). Opinión Consultiva OC-5/85, supra nota 39, párr. 36. Ver también, Caso Herrera Ulloa, párr. 120 y Caso Perozo y otros, supra nota 14, párr. 117.
Convención, que prohíbe la censura previa, también prevé la posibilidad de exigir responsabilidades ulteriores por el ejercicio abusivo de este derecho. La Corte ha precisado las condiciones que los Estados Partes deben cumplir para poder restringir o limitar el derecho a la libertad de expresión mediante la excepcional determinación de responsabilidades ulteriores, advirtiendo que dicho derecho no se debe limitar más allá de lo estrictamente necesario17. A partir de la interpretación sistemática y armónica del llamado Bloque de Constitucionalidad (el cuál abordaré infra) la libertad de expresión puede limitarse conforme a lo dispuesto en la Constitución General de la República (artículo 6º), Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 19 p. 3 y art. 20) o la Convención Americana sobre Derechos Humanos (art. 13), a partir de la llamada “prueba tripartita”, la cual previene que las restricciones al derecho se podrán actualizar siempre y cuando:18 o o Están fijadas en una ley (principio de reserva de ley) Sirvan a algún fin legítimo del derecho internacional:  respeto de los derechos de otras personas  respeto de la reputación de otras personas  protección de la seguridad nacional  protección del orden público  protección de la salud pública  protección de la moral públicas Cumplan con pruebas estrictas de necesidad y proporcionalidad  Las restricciones solamente se podrán aplicar para los fines con que fueron prescritas y deberán estar relacionadas directamente con la necesidad específica de la que dependen.
Sobre el particular, al Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido que:19 “[l]as restricciones deben de cumplir con los criterios de: a) Razonabilidad. La medida, en este caso la restricción, debe de ser enfocada a los fines perseguidos. No debe ir más allá de proteger alguno de los intereses o derechos mencionados en párrafos precedentes, y b) Proporcionalidad. La medida no debe ser tal que impida el ejercicio de un derecho en su totalidad o genere en la población una inhibición en su ejercicio.” En cuanto al derecho de acceso a la información -a reserva de profundizar más en el estudio de los conceptos de violación sobre el tema que nos ocupa, y tomando en cuenta que se pretende aclarar el carácter autoaplicativo de la norma penal impugnada- es menester destacar que invocar alguna de las excepciones a la regla general (la publicidad de toda la
Cfr. Caso Kimel Vs. Argentina. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 2 de mayo de 2008. Serie C No. 177, párr. 56 y Caso Apitz Barbera y otros (“Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”) Vs. Venezuela. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 5 de agosto de 2008. Serie C No. 182, párr. 131. 17 Cfr. La Colegiación Obligatoria de Periodistas (arts. 13 y 29 Convención Americana sobre Derechos Humanos). Opinión Consultiva OC-5/85, párr. 46. Ver también, Caso Herrera Ulloa, párr. 120; Caso Tristán Donoso Vs. Panamá. Excepción preliminar, fondo, reparaciones y costas. Sentencia de 27 de enero de 2009. Serie C No. 193, párr. 110; Caso Kimel, párr. 54; Caso Usón Rámirez, párr.48 18 Comité de Derechos Humanos de Naciones Unidas, Observación General 34, párrs. 11, 21 a 36 19 Cfr. Amparo en Revisión 531/2011. Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Ministra Ponente: Olga Sánchez Cordero de García Villegas
información), es decir, restringir el acceso a la información, también requiere de: (i) la existencia de una normatividad que dé lugar a la excepción, (ii) que esta excepción se base en el bien común y finalmente, (iii) que la misma deba ser necesaria en una sociedad democrática.20 Lo anterior se debe comprender, a la luz de la presunción de máxima publicidad, misma que otorga un carácter claro, preciso, estricto y proporcional a los supuestos normativos que permiten la reserva de información. De ello se desprende que la autoridad competente para establecer las reservas deba realizar una prueba o test de daño inminente, específico y presente que pueda generarse al interés público con la divulgación de información Por lo tanto, bajo las premisas anterior se colige que la norma penal per se, constituye una condicionante indebida a los derechos de libertad de expresión y acceso a la información, pues restringe de manera absoluta, innecesaria e irrazonable tal derecho, no solamente limitando el acceso a la información sino penalizando la búsqueda y difusión de la misma, rebasando los propios supuestos de excepción contenidos en la norma constitucional, la cual –desde el punto de vista objetivo- se violenta por la mera vigencia del precepto penal. En la misma línea, el acto reclamado exime indebidamente a los poderes públicos de Chiapas a proveer información sobre seguridad pública en su poder, haciendo nugatoria su obligación constitucional de garantizar el derecho de acceso a la información. b.1) La Ley que Garantiza la Transparencia y el Derecho a la Información Pública para el Estado de Chiapas como ley especial que reglamenta un dispositivo constitucional En esta tesitura, el artículo 398 Bis del Código Penal local –en tanto ley general- dispone una prohibición genérica, contrastando y colisionando con las causales de reserva contenidas en las fracciones I, III, XI y XII del artículo de la Ley que Garantiza la Transparencia y el Derecho a la Información Pública para el Estado de Chiapas -en tanto ley especial que regula el contenido del artículo 6º constitucional por habilitación de la propia Carta Magna- las cuales establecen con claridad y precisión bajo que supuestos específicos se declarará reservada información en materia de seguridad pública y prevención y persecución del delito, siendo estas: aquellos que pongan en riesgo la seguridad pública y la seguridad del Estado (fracción I); la divulgación pueda causar perjuicio a las actividades de prevención o persecución de los delitos, el desarrollo de investigaciones privadas, la impartición de justicia, la recaudación de las contribuciones (fracción III); la que se refiere a los datos individuales de las personas, arrestadas como presuntos responsables de la comisión de algún delito, hasta antes de que sea resuelta la sanción administrativa o la sentencia respectiva (fracción XI); los expedientes, archivos y documentos que se obtengan producto de las actividades relativas a la prevención, que llevan a cabo las autoridades en materia de seguridad pública y procuración de justicia en el Estado y las averiguaciones previas (fracción XII). De esta manera, la sola vigencia de la ley penal vulnera directamente la norma habilitante contenida en el artículo 6º de la Constitución Federal mediante la cual se obliga al Congreso de la Unión y a las Legislaturas locales a regular el acceso a la información a través de la creación de una ley especial en la materia. Asimismo, rompe con el principio general que reza que una “ley especial deroga a la general”, puesto que deja sin efectos las causales de reserva de información previstas en la Ley que Garantiza la Transparencia y el Derecho a la Información Pública para el Estado de Chiapas.
A mayor abundamiento, en consonancia con el precepto constitucional que le brinda validez, el artículo 29 de la Ley que Garantiza la Transparencia y el Derecho a la Información Pública para el Estado de Chiapas establece la obligación de fundar y motivar la reserva de información, a la luz del caso concreto y considerando los elementos objetivos del mismo que permitan identificar un daño presente, específico y probable al interés público. c) Efecto disuasivo En efecto, la mera existencia de la ley penal impugnada, implica un elemento disuasivo injustificado para la búsqueda y difusión de la información referente a la seguridad pública. Peor aún, tal como se desprende de la exposición de motivos del Decreto 158, en ningún momento se razona ni pondera sobre la legitimidad de la medida legislativa a la luz de los derechos de acceso a la información y libertad de expresión, puesto que solamente se invoca la necesidad de proteger tanto a las operaciones policiales y las actividades de procuración y administración de justicia como a los elementos y ciudadanos chiapanecos que laboran dentro de la “Seguridad Pública” lo cual en sí mismo no constituye un objeto legítimo para restringir a priori el acceso a la información. En todo caso, la reserva de información ya se encuentra contenida en la Ley que Garantiza la Transparencia y el Derecho a la Información Pública para el Estado de Chiapas, para lo cual existen procedimientos administrativos para su solicitud, otorgamiento o negación, y eventualmente, medios de impugnación para accionarse en caso de negativa. En suma, la norma penal establece una restricción ilegítima a la libertad de expresión y acceso a la información, teniendo como agravante la amenaza de castigar con penas privativas de la libertad a quien busque y difunde la información relativa a la seguridad pública, procuración y administración de justicia, lo cual –en abstracto y en automático- condiciona de manera indefectible el ejercicio de derechos fundamentales reconocidos en normas constitucionales y convencionales que detentan un carácter preferente en el orden jurídico mexicano y el correlativo deber estatal de proveerla. Así se soslayan las reglas de excepción contenidas en dichas normas y bajo las cuales resultan permisibles la restricción a la libre expresión y acceso a la información, por lo que es evidente la violación a los derechos humanos y en consecuencia la procedencia del amparo. En el caso de servidores públicos, las penas previstas aumentan “desde un tercio hasta una mitad” de la que corresponda, lo cual conlleva que las autoridades, en tanto sujetos obligados para la provisión de información, se nieguen a brindar datos de interés público en materia de seguridad pública y justicia. De esta manera, la amenaza de penas privativas de libertad disuade a ciudadanía y autoridades, restringiendo indebidamente los derechos humanos en cuestión. Así las cosas, desde el enfoque individual del derecho al acceso a la información y libertad de expresión, la norma penal configura una restricción para el ejercicio de mis derechos. Desde un enfoque colectivo, la vigencia de la ley en sí misma limita el derecho a recibir informaciones de la sociedad en general, atacando el evidente interés público existente en los temas de seguridad pública y justicia. Las consecuencias son claras a partir de la existencia de una norma que amenaza con castigar, sin mediar razonabilidad y proporcionalidad, el ejercicio de los derechos fundamentales multimencionados en el presente libelo. Tal como lo han manifestado diversos organismos internacionales respecto a los llamados delitos contra el honor (calumnia, injurias y difamación), su previsión normativa en el
orden criminal genera un efecto “enfriador” en la libertad de expresión y acceso a la información.21 En este sentido, por mayoría de razón, la mera vigencia formal del tipo penal impugnado genera la posibilidad real de una condena severa traducida en privación de la libertad, inhibiendo la búsqueda, recopilación y difusión de informaciones. Sin embargo, cabe decir que la mera incoación de un proceso penal y los subsecuentes actos procedimentales de detención, prisión preventiva, desahogo de pruebas y dictado de resolución (independientemente de su sentido) es por sí mismo disuasivo del ejercicio de la libertad de expresión y acceso a la información. Así las cosas, es evidente la procedencia del amparo. En particular México ha sido conminado por el Comité de Derechos Humanos y la Relatoría de sobre la Protección y Promoción del Derecho a la Libertad de Expresión y Opinión, ambas de las Naciones Unidas, así como la Relatoría Especial de Libertad de Expresión de la Organización de Estados Americanos, a despenalizar los delitos contra el honor. Bajo esta premisa, la ley que nos ocupa resulta aún más peligrosa para el ejercicio de derechos, pues castiga la búsqueda y difusión de información en sí misma.22 En síntesis, la norma impugnada detenta autoplicatividad, es decir, no requiere de individualización en razón de que: a) configura una restricción ilegítima, desproporcionada e irrazonable a las libertad de expresión y acceso a la información; b) genera efectos disuasorios para el ejercicio de la libertad de expresión; c) deroga una ley especializada habilitada por el orden constitucional que respeta y garantiza prima facie el derecho de acceso a la información en la entidad y; d) pretende anular la norma fundamental que le otorga validez formal y material. Efectos de la sentencia en el presente juicio Ahora bien, en virtud de que el acto que se impugna contiene leyes autoaplicativas la concesión del amparo deberá declarar la inconstitucionalidad de las disposiciones impugnadas y por tanto quedarán sin efecto alguno para el Quejoso, debiéndose restituir en el goce de mis garantías respecto de aquellos preceptos que sean declarados inconstitucionales aplicándolo a futuro. Al efecto es aplicable la tesis de jurisprudencia P./J. 112/99, de la Novena Época, integrada por el Pleno de la SCJN, , publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo X, Noviembre de 1999, Jurisprudencia, Materia Constitucional, Común Página 19:
AMPARO CONTRA LEYES. SUS EFECTOS SON LOS DE PROTEGER AL QUEJOSO CONTRA SU APLICACIÓN PRESENTE Y FUTURA. El principio de relatividad de los efectos de la sentencia de amparo establecido en los artículos 107, fracción II, constitucional y 76 de la Ley de Amparo, debe interpretarse en el sentido de que la sentencia que otorgue el amparo tiene un alcance relativo en la medida en que sólo se limitará a proteger al quejoso que haya promovido el juicio de amparo. Sin embargo, este principio no puede entenderse al grado de considerar que una sentencia que otorgue el amparo contra una ley sólo protegerá al quejoso respecto del acto de aplicación que de la misma se haya reclamado en el juicio, pues ello atentaría contra la naturaleza y finalidad del amparo contra leyes. Los efectos de una sentencia que otorgue el amparo al quejoso contra una ley que fue señalada como acto reclamado son los de protegerlo no sólo contra actos de aplicación que también haya impugnado, ya que la declaración de
amparo tiene consecuencias jurídicas en relación con los actos de aplicación futuros, lo que significa que la ley ya no podrá válidamente ser aplicada al peticionario de garantías que obtuvo la protección constitucional que solicitó, pues su aplicación por parte de la autoridad implicaría la violación a la sentencia de amparo que declaró la inconstitucionalidad de la ley respectiva en relación con el quejoso; por el contrario, si el amparo le fuera negado por estimarse que la ley es constitucional, sólo podría combatir los futuros actos de aplicación de la misma por los vicios propios de que adolecieran. El principio de relatividad que sólo se limita a proteger al quejoso, deriva de la interpretación relacionada de diversas disposiciones de la Ley de Amparo como son los artículos 11 y 116, fracción III, que permiten concluir que en un amparo contra leyes, el Congreso de la Unión tiene el carácter de autoridad responsable y la ley impugnada constituye en sí el acto reclamado, por lo que la sentencia que se pronuncie debe resolver sobre la constitucionalidad de este acto en sí mismo considerado; asimismo, los artículos 76 bis, fracción I, y 156, que expresamente hablan de leyes declaradas inconstitucionales por la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación; y, finalmente, el artículo 22, fracción I, conforme al cual una ley puede ser impugnada en amparo como autoaplicativa si desde que entra en vigor ocasiona perjuicios al particular, lo que permite concluir que al no existir en esta hipótesis acto concreto de aplicación de la ley reclamada, la declaración de inconstitucionalidad que en su caso proceda, se refiere a la ley en sí misma considerada, con los mismos efectos antes precisados que impiden válidamente su aplicación futura en perjuicio del quejoso. Consecuentemente, los efectos de una sentencia que otorga la protección constitucional al peticionario de garantías en un juicio de amparo contra leyes, de acuerdo con el principio de relatividad, son los de proteger exclusivamente al quejoso, pero no sólo contra el acto de aplicación con motivo del cual se haya reclamado la ley, si se impugnó como heteroaplicativa, sino también como en las leyes autoaplicativas, la de ampararlo para que esa ley no le sea aplicada válidamente al particular en el futuro.
Control de Constitucionalidad y Convencionalidad a la luz del principio pro persona Resulta conveniente hacer hincapié en que las normas relativas a los derechos humanos deben interpretarse de conformidad con la Constitución y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia, según la reciente reforma constitucional publicada el 10 de junio de 2011, en vigor al día siguiente, cuyo artículo primero reza lo siguiente: “Artículo 1o. En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitución establece.” Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitución y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia. Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley.” De la anterior transcripción se desprende la elevación constitucional de estándares internacionales en materia de derechos humanos, así como una exigencia directa al Poder Judicial en su párrafo segundo, al disponer la forma en que debe hacerse la interpretación de los derechos fundamentales: no sólo conforme a la Constitución sino a los convenios internacionales. A esta extensión interpretativa y garantista que toma en cuenta otras
fuentes de los derechos humanos se le conoce como BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD; a partir del cual, ahora el derecho internacional tiene fuerza de referencia para determinar la constitucionalidad de las normas legales. Considerar estos principios rectores incorporados en la reciente reforma en materia de derechos humanos implica realizar una interpretación constitucional extensa, considerando que las reformas y adiciones son benéficas por ampliar los derechos consagrados en el propio artículo 1º Constitucional vigente al momento de los hechos. Esta interpretación y aplicación de los principios constitucionales recién integrados, debe partir de lograr la operatividad inmediata desde el mismo momento de la modificación constitucional, teniendo en consecuencia una eficacia directa. De la actual redacción del artículo primero realizada por el Poder Reformador de la Constitución, se colige la introducción explícita del denominado principio pro personae (también conocido como principio pro homine) en el texto constitucional, precisamente en la parte final del párrafo segundo, que ordena hacer una interpretación de los derechos humanos que favorezca en todo tiempo a las personas la protección más amplia. A la luz de dicho principio emanando del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, el derecho (y en la especie, la resolución del amparo) debe interpretarse y aplicarse de tal forma que me resulte más favorable. Este principio ha sido definido en la doctrina como: “[…] el criterio hermenéutico que informa todo el derecho de los derechos humanos, en virtud del cual se debe acudir a la norma más amplia, o a la interpretación más extensiva, cuando se trata de reconocer derechos protegidos e inversamente, a la norma o interpretación más restringida cuando se trata de establecer restricciones permanentes al ejercicio de los derechos o a su suspensión extraordinaria.” 23 Consecuentemente, es menester atender a este principio al momento de entender y aplicar los derechos humanos cuya consideración deviene necesaria en la resolución del amparo a la luz de la obligación contenida en el multicitado numeral constitucional. Así, la función jurisdiccional orientada por el garantismo tendería a consolidar un verdadero Estado Democrático y de Derecho en el que los derechos humanos sean el límite de la acción estatal y en el que la función jurisdiccional sea efectivamente la de realizar un control integral de constitucionalidad, especialmente en temas que involucran el uso del derecho penal, donde la intención es procurar garantizar el respeto a los principios penales. La aplicación por parte de este H. Juzgado de Distrito del principio pro personae debe verificarse atendiendo al carácter estructural y jerárquico del orden jurídico nacional en el que la Constitución en tanto Norma Suprema y Fundamental, conlleva la aplicación de sus principios y su operatividad inmediata desde el mismo momento de su modificación realizada por el Constituyente permanente, teniendo en consecuencia, una eficacia directa. Además de ello, la jurisprudencia de la Suprema Corte –previa a la reforma constitucional en comento- es consistente con la aplicación del principio pro personae que debe ser la directriz en la interpretación de los preceptos constitucionales que me han sido conculcados, así como en la interpretación de las normas procesales que regulan el acceso al amparo como medio de control constitucional. En efecto, dicho principio debe servir como parámetro y guía hermenéutica imprescindible en aquellos asuntos en los que se diriman,
como en el presente, controversias relacionadas con la vigencia de los derechos fundamentales que consagra la Constitución y los tratados internacionales. En este sentido se expresa la tesis aislada I.4o.A.464 A, visible en la página 1744 del Semanario Judicial y su Gaceta XXI, Novena Época, de Febrero de 2005; y la diversa I.4o.A.441 A, visible en la página 2385 del Semanario Judicial y su Gaceta XX, Novena Época, de Octubre de 2004:
A la luz de la jurisprudencia invocada, la aplicación del principio universal pro personae o pro homine, constituye un criterio hermenéutico imprescindible al momento de dirimir controversias en donde el motivo de impugnación y exégesis son los derechos básicos de la persona. Este principio fortalece los razonamientos que se desarrollarán infra, en los que argumentamos la vulneración de diversos preceptos constitucionales a partir de actos concretos de autoridad que considero violatorios de mis derechos fundamentales a efecto de llevar cabo un riguroso control de constitucionalidad que salvaguarde el orden jurídico emanado de la Ley Suprema. Por otro lado, recientemente el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, dentro de la Consulta a Trámite Expediente Varios 912/2010 ha decidido que todos los jueces del Estado mexicano se encuentran obligados a realizar un efectivo CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-CONVENCIONALIDAD, estos es, a realizar una interpretación conforme a los más altos estándares de derechos humanos contenidos en la Norma Suprema y los Tratados Internacionales (en sentido amplio y estricto), o en su defecto, dejar de aplicar aquellas leyes del orden normativo mexicano que contravengan las disposiciones constitucionales y aquellas derivadas de los Convenios y Pactos que en materia de derechos humanos se han ratificado, así como las pautas hermenéuticas de ellos establecido y que a partir de la reciente reforma constitucional en la materia, forman parte del llamado BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD según los estipulado por el artículo 1 de nuestra Carta Magna. Sirve para robusteceR lo anteriormente expuesto, las tesis aisladas P. LXVIII/2011 (9a.), Décima Época, visible en la página 551, Libro III del Semanario Judicial y su Gaceta, de Diciembre de 2011 y la diversa P. LXIX/2011(9a.), Décima Época, visible en la página 552, Libro III del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, en Diciembre de 2011, recientemente aprobadas por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, a la luz
de la reforma constitucional en comento y las obligaciones impuestas al Estado mexicano en las sentencias dictadas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos:
Este razonamiento del Alto Tribunal se deprende de la condena emitida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos contra el Estado mexicano dentro del caso Radilla Pacheco24 bajo la cual impone como garantías de no repetición la obligación de que los órganos judiciales realicen un efectivo control de Convencionalidad en concordancia con el deber de garantía que impone a los Estados Parte de la Convención Americana sobre Derechos Humanos de velar por que las disposiciones de derecho interno no mermen la aplicación del mencionado instrumento internacional. En la misma línea de pensamiento, se ha pronunciado el Tribunal Interamericano en los casos de Inés Fernández 25, Valentina Rosendo26 y Cabrera y Montiel27, todos contra el Estado mexicano y en consecuencia con pleno valor obligatorio.
Consulta a Trámite, Expediente Varios 912/2010, contenido de la versión taquigráfica de la sesión pública ordinaria del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, celebrada el martes 12 de julio de 2011, pp. 47 a 50. 25 Corte IDH. Caso Fernández Ortega y otros. Vs. México. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 30 de agosto de 2010 Serie C No. 215, párr.237. 26 Corte IDH. Caso Rosendo Cantú y otra Vs. México. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 31 de agosto de 2010. Serie C No. 216, párr. 220.
De esta forma la resolución del amparo deberá considerar todos los actos que resulten lesivos de derechos fundamentales por ser contrario a la Constitución y los más altos estándares de derechos humanos y consecuentemente, deben ser dejados sin efecto por los jueces ordinarios y de amparo tal como recientemente lo determinó la Suprema Corte de Justicia de la Nación al dilucidar sobre el control difuso de convencionalidad. En conclusión sobre los puntos que anteceden es pertinente establecer que las garantías y derechos humanos contenidos en la Constitución deben concebirse e interpretarse a la luz de su integralidad, su operación de modo complementario y su mismo valor constitucional en una relación de influencia mutua e integración armónica. De esta forma, el orden jurídico asume un carácter hermenéutico por lo que la resolución de un mecanismo de control constitucional como el juicio de amparo debe estar regido por los más altos estándares de derechos humanos bajo la premisa de una interpretación y aplicación sistémica orientada a la mayor eficacia, coexistencia y defensa de todos los bienes jurídicos protegidos en el orden constitucional. Recientemente nuestro Máximo Tribunal ha establecido reflexiones coincidentes con lo hasta aquí expuesto al señalar que: “De conformidad con el texto vigente del artículo 1° constitucional, modificado por el decreto de reforma constitucional publicado en el Diario Oficial de la Federación el diez de junio de dos mil once, el orden jurídico mexicano cuenta con lo que se ha denominado un nuevo bloque de constitucionalidad. Este nuevo paradigma implica que, en materia de derechos fundamentales, nuestro orden jurídico tiene dos fuentes primigenias de Derecho: (i) los derechos fundamentales reconocidos en la Constitución; y (ii) todos aquellos derechos humanos establecidos en tratados internacionales de los que el Estado mexicano sea parte. Las normas provenientes de ambas fuentes gozan de rango constitucional y, por tanto, son normas supremas del ordenamiento jurídico mexicano. Esto implica que los valores, principios y derechos que ellas materializan deben permear en todo el orden jurídico, obligando a todas las autoridades a su aplicación y, en aquellos casos en que sea procedente, a su interpretación. En el supuesto de que un mismo derecho fundamental esté reconocido en las dos fuentes supremas del ordenamiento jurídico, a saber, la Constitución y los tratados internacionales, la elección de la norma que será aplicable, atenderá a criterios de favorabilidad del individuo o lo que se ha denominado principio pro homine o pro persona, según lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 1° constitucional. Según este criterio interpretativo, en caso de que exista una diferencia entre el alcance o la protección reconocida en las normas de estas distintas fuentes, deberá prevalecer aquélla que represente una mayor protección para la persona o que implique una menor restricción. En esta lógica, el catálogo de derechos fundamentales no se encuentra limitado a lo prescrito en el texto constitucional, sino que también incluye a todos aquellos derechos que figuran en los tratados internacionales ratificados por el Estado mexicano.”28
Corte IDH. Caso Cabrera García y Montiel Flores Vs. México. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 26 de noviembre de 2010. Serie C No. 220, párrafo 225. 28 SEFA 135/2011. Resolución de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, celebrada el miércoles 19 de octubre de 2011, pp. 25 y 26.
En consecuencia el estudio del presente libelo deberá adecuarse a las reflexiones vertidas con antelación en torno al Bloque de Constitucionalidad conformado por los derechos fundamentales y su interpretación conforme a la Norma Fundamental y los instrumentos internacionales en materia de derechos humanos y al principio pro personae. COMPETENCIA. Este Juzgado de Distrito es competente para conocer de la presente demanda de amparo atendiendo a la naturaleza del acto reclamado, así la competencia de este H. Juzgado se funda en lo previsto en los artículos 35 de la Ley de Amparo y 51 fracción III de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación. TÉRMINO PARA INTERPONER EL AMPARO Al ser autoaplicativo el Decreto por el que se 158 publicado en el Periódico Oficial (Órgano de difusión social del Estado Libre y Soberano de Chiapas) del lunes once (11) de marzo de dos mil trece, Tomo III número 020, por el que se adiciona el artículo 398 Bis del Código Penal para el Estado de Chiapas, cuya vigencia inició a partir del doce (12) de marzo de dos mil trece, mismo que depara al Quejoso perjuicios en su esfera jurídica con su sola entrada en vigor. En consecuencia, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 17 fracción I de la Ley de Amparo, procedo en tiempo y forma a reclamar su inconstitucionalidad mediante la presente demanda de amparo, misma que se promueve dentro del plazo de treinta días, contados a partir de la entrada en vigor de la ley, que fue el once (11) de marzo de dos mil trece. V.- BAJO PROTESTA DE DECIR VERDAD, manifiesto que los hechos y abstenciones que a continuación se detallan constituyen los antecedentes de los actos reclamados: HECHOS 1. Según he sido enterado, el 7 de marzo de 2013, el Congreso de Chiapas aprobó casi por unanimidad la Iniciativa presentada por el Gobernador Manuel Velasco para incluir en el Código Penal de Chiapas un delito que sanciona la obtención de información sobre la fuente policiaca y de justicia, teniendo una redacción vaga que genera un efecto inhibidor en el derecho a la información. 2. Con fecha once (11) de marzo de dos mil trece se publicó el Decreto 158 publicado en el Periódico Oficial (Órgano de difusión social del Estado Libre y Soberano de Chiapas) del lunes once de marzo de dos mil trece, Tomo III número 020, por el que se adiciona el artículo 398 Bis del Código Penal para el Estado de Chiapas, mismo que establece lo siguiente: “Artículo Único. […] Artículo 398 Bis.- “Se impondrá una pena de dos a quince años de prisión y multa de doscientos a cuatrocientos días de salario mínimo, a quien realice actos tendientes para obtener información de los cuerpos de seguridad pública, de persecución o
sanción del delito o la ejecución de penas sobre su ubicación, actividades, operativos o sus labores, en general Las penas señaladas en este artículo se aumentarán desde un tercio hasta una mitad más de la pena que le corresponda y se impondrá además destitución del cargo o comisión e inhabilitación de tres a diez años para ocupar otro, cuando e delito sea cometido por servidores públicos o por ex servidores públicos de las fuerzas armadas, instituciones de seguridad pública o de procuración de justicia”
3. De conformidad con lo establecido en el ARTÍCULO PRIMERO TRANSITORIO del Decreto 158 publicado en el Periódico Oficial (Órgano de difusión social del Estado Libre y Soberano de Chiapas) del lunes once de marzo de dos mil trece, Tomo III número 020, por el que se adiciona el artículo 398 Bis del Código Penal para el Estado de Chiapas entró en vigor al día siguiente de su publicación, es decir, el doce de marzo de dos mil trece. En el mismo sentido, el ARTÍCULO SEGNDO TRANSITORIO del mencionado Decreto deroga todas aquellas disposiciones que se opongan a la adición del artículo 398 Bis en el Código Sustantivo Penal de Chiapas. VI.- PRECEPTOS CONSTITUCIONALES QUE CONTIENEN GARANTÍAS INDIVIDUALES VIOLADAS. Se violan en perjuicio del quejoso, las garantías previstas en los artículos 1°, 6º, 7° y 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 1, 2 y 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; 1, 2 y 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. VII.- CONCEPTOS DE VIOLACIÓN. Primero.- Las disposiciones legales y actos reclamados, son violatorios del derecho de acceso a la información y de libertad de expresión previstos en los artículos 6 y 7 en relación con el 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 13 párrafos 1 y 2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 19 párrafos 2 y 3 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos Conforme al Decreto 158 publicado en el Periódico Oficial del Estado de Chiapas, origen de las leyes y actos impugnados, se estableció como motivación de éste lo que se copia en la parte que interesa y que es del tenor literal siguiente:
“El gobierno del Estado, es consciente de que uno de los reclamos mayores de la ciudadanía, lo es la Seguridad Pública, sin ella, no hay paz, ni tranquilidad y por ende las inversiones se alejan de tal modo que la productividad del Estado, que no es otra cosa más que el bienestar social, se cae, se derrumba. De esta manera proteger a los elementos y ciudadanos chiapanecos y mexicanos que laboran dentro de la Seguridad Pública entendida ésta como las actividades de procuración y administración de justicia, así como la ejecución de las penas y medidas de seguridad, prevención y tratamiento de menores de edad, es más que necesario, por el simple hecho de que como ciudadanos comunes tienen derecho a la salud, a la vida y al bienestar familiar y como servidores públicos merecen respeto y garantías para ejercer la difícil tarea que les ha sido encomendada; lográndose con ello además el dotarles de herramienta (sic) efectiva en el combate contra el crimen organizado. Es bien sabido que las fuerzas policiales de los tres órdenes de gobierno, así como las instituciones militares, realizan sus labores cotidianas y extraordinarias, con el inconveniente de
que son vigilados por una u otras personas, quienes se adelantan en informan a los delincuentes de las actividades programadas o por realizar. A esta función se le denomina en el mundo delincuencial, como Halconeo. La función de un “halcón” consiste en vigilar las actividades de personas o instituciones que amenacen la estabilidad de la organización criminal a la cual pertenece. Esta vigilancia consiste en recabar información referente a miembros de instituciones policiales: ubicación y operativos que se realizan o realizarán. El derecho, y en especial el derecho penal, debe ser un reflejo de la realidad social, por tanto no debe mantenerse estático, más bien debe de ir de la mano de esta realidad, por lo que este tipo de conductas dificultan la operación de las autoridades encargadas de procurar seguridad y justicia deben ser establecidas y sancionadas por nuestra legislación penal sustantiva. Por lo anterior se adiciona un artículo 398 Bis, de “Capítulo IV”, Delitos Cometidos contra Servidores Públicos, del “Titulo Décimo Sexto”, “Delitos Contra Autoridad”, que sancione esta actividad con una pena severa que va de los dos a los quince años de prisión. Esta medida como ya se dijo, busca no solo proporcionar mejores condiciones de operatividad de todos los funcionarios que laboran dentro de la seguridad pública, si no también protegerlos de los ataques de la delincuencia común y organizada, que ya con la información en la mano, o se dispersa y evitan ser detenidos o esperan a los cuerpos de seguridad para enfrentarlos …” [Lo resaltado es propio]
La adición del artículo 398 Bis al Código Penal del Estado de Chiapas, viola con su sola vigencia, la libertad de expresión y acceso a la información, ya que establecen una restricción indebida a la búsqueda, recopilación y difusión de información relativa a los cuerpos de seguridad pública, e instituciones de procuración y administración de justicia, sin considerar que genera un efecto disuasivo tanto a los sujetos obligados de proveer dicha información como a los sujetos activos en el ejercicio del derecho. Desde el punto de vista del derecho objetivo, la norma constituida pretende anular la norma constituyente que le brinda validez. Las „restricciones‟ a la libertad de expresión consisten en cualquier tipo de formalidad, condición, restricción o sanción impuestas por una entidad pública en el ejercicio del derecho, sin reparar en su severidad. Tanto el artículo 6 de la Constitución General de la República como el Artículo 19 (3) del Protocolo Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), así como su homólogo 13 (2) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, prescribe claros parámetros dentro de los cuales deberán caber todas las limitaciones a la libertad de expresión: Artículo 6o. La manifestación de las ideas no será objeto de ninguna inquisición judicial o administrativa, sino en el caso de que ataque a la moral, los derechos de tercero, provoque algún delito, o perturbe el orden público; el derecho de réplica será ejercido en los términos dispuestos por la ley. El derecho a la información será garantizado por el Estado. Artículo 19. […] 3. El ejercicio del derecho previsto en el párrafo 2 de este artículo entraña deberes y responsabilidades especiales. Por consiguiente, puede estar sujeto a ciertas restricciones, que deberán, sin embargo, estar expresamente fijadas por la ley y ser necesarias para: a) Asegurar el respeto a los derechos o a la reputación de los demás;
b) La protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral públicas. Artículo 13. Libertad de Pensamiento y Expresión 2. El ejercicio del derecho previsto en el inciso precedente no puede estar sujeto a previa censura sino a responsabilidades ulteriores, las que deben estar expresamente fijadas por la ley y ser necesarias para asegurar: a) el respeto a los derechos o a la reputación de los demás, o b) la protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral públicas. El PIDCP establece una prueba tripartita que habrá de cumplirse para el caso excepcional de limitar este derecho y considerase legítima: primero, cualquier restricción al derecho a la libertad de expresión deberá estar conforme con una ley o reglamento; segundo, la restricción legalmente sancionada deberá proteger o promover un propósito considerado legítimo bajo el derecho internacional; y tercero, la restricción deberá ser necesaria para la protección o promoción del propósito legítimo.
El derecho internacional de los derechos humanos (claramente obligatorio para México de acuerdo a la reforma constitucional del 10 de junio de 2011)29 integrante del llamado Bloque de Constitucionalidad, establece diversas obligaciones entre las que se encuentra la de respetar los derechos humanos, vinculando a todos sus poderes públicos, tal cual se desprende de los artículos 1 y 2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), aspecto ampliamente desarrollado por el Comité de Derechos Humanos (CDH) de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) en su Observación General 31 sobre la “Naturaleza de la obligación jurídica general impuesta a los Estados Parte en el Pacto”,30 a saber: 4. Las obligaciones que imponen el Pacto en general y su artículo 2 en particular vinculan a cada Estado Parte en su totalidad. Todos los poderes públicos (ejecutivo, legislativo y judicial) y demás autoridades públicas o gubernamentales, sea cual fuere su rango —nacional, regional o local— están en condiciones de comprometer la responsabilidad del Estado Parte. Y continúa el intérprete original del PIDCP señalando en la misma Observación General: 7. En el artículo 2 se dispone que los Estados Parte adoptarán las medidas legislativas, judiciales, administrativas y educativas y demás medidas que sean apropiadas para cumplir con sus obligaciones jurídicas. De igual forma, las obligaciones encuentran en los artículos 1 y (CADH), situación que también Derechos Humanos (CoIDH) de respetar y adoptar disposiciones de derecho interno se 2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos ha sido abordada por la Corte Interamericana sobre en la Opinión Consultiva 14/94 sobre “Responsabilidad
internacional por expedición y aplicación de leyes violatorias de la Convención (arts. 1 y 2 Convención Americana sobre Derechos Humanos)”, al precisar: 50. La Corte concluye que la promulgación de una ley manifiestamente contraria a las obligaciones asumidas por un Estado al ratificar o adherir a la Convención constituye una violación de ésta y que, en el evento de que esa violación afecte derechos y libertades protegidos respecto de individuos determinados, genera responsabilidad internacional para el Estado. Así el intérprete original de la CADH precisa: 57. La Corte concluye que el cumplimiento por parte de agentes o funcionarios del Estado de una ley manifiestamente violatoria de la Convención produce responsabilidad internacional del Estado. En caso de que el acto de cumplimiento constituya un crimen internacional, genera también la responsabilidad internacional de los agentes o funcionarios que lo ejecutaron. Por lo tanto, los Tratados Internacionales mencionados señalan las condiciones para ejercer las restricciones permitidas a la libre expresión y manifestación de ideas; reparando en la necesidad de expedir leyes que tutelen los derechos humanos e identificando la posibilidad de que medidas de carácter general emitidas por el poder público puedan ocasionar un menoscabo indebido a los derechos básicos de las personas. A. Libertad de expresión y su función social Tal como se dijo antelíneas, la función social de la libertad de expresión en una sociedad democrática, ha sido un tema recurrente en los desarrollos del concepto a nivel internacional, donde se le tiene como “piedra angular en la existencia misma de una sociedad democrática”, así lo la ha referido la CoIDH al ser el órgano internacional con mayor impacto para el sistema estatal mexicano. A la luz del artículo 6º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, diversos 13 (1) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 19 (2) del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el contenido normativo de la libertad de expresión en su expresión máxima consiste en: a) b) c) d) La libertad de buscar, recabar y difundir informaciones Sin limitación de fronteras Por cualquier medio La prohibición de censura previa y por medios indirectos
B. Restricciones válidas a la libertad de expresión Es evidente que la libertad de expresión al no estar catalogada como un derecho absoluto, puede sujetarse a ciertas restricciones, mismas que internacionalmente han sido claramente definidas, a fin de evitar un actuar autoritario, arbitrario o abusivo del poder público, así la CoIDH ha señalado que:
Dicha libertad de expresión puede estar sujeta a restricciones 31, en particular cuando interfiere con otros derechos garantizados por la Convención 32. El artículo 13.2 de la Convención, que prohíbe la censura previa, también prevé la posibilidad de exigir responsabilidades ulteriores por el ejercicio abusivo de este derecho. La Corte ha precisado las condiciones que los Estados Partes deben cumplir para poder restringir o limitar el derecho a la libertad de expresión mediante la excepcional determinación de responsabilidades ulteriores, advirtiendo que dicho derecho no se debe limitar más allá de lo estrictamente necesario33. Las restricciones referidas, tienen que ajustarse al mencionado análisis de lo que se ha denominado como “prueba tripartita” a fin de determinar si las restricciones y una eventual responsabilidad ulterior se ajustan a las obligaciones internacionales. La CoIDH al analizar casos sobre violaciones a los derechos humanos que pueden derivar en el señalamiento de la responsabilidad internacional de México, ha precisado que al revisar un caso concreto sobre libertad de expresión y la pertinencia de las restricciones se hará lo siguiente:34 1) Verificar si la tipificación del delito afecta la legalidad estricta que es preciso observar al restringir la libertad de expresión por la vía penal. 2) Estudiar si la protección de bien jurídicamente tutelado por el tipo penal sirve a una finalidad legítima de acuerdo con la CADH y determinará, en su caso, la idoneidad de la sanción penal para lograr la finalidad perseguida. 3) Evaluar la necesidad de la medida. 4) Analizar la estricta proporcionalidad de la medida, esto es, si la sanción prevista garantizó la protección del bien jurídicamente tutelado por la ley penal, sin hacer nugatorio el derecho a la libertad de expresión. Sobre el particular, al Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido que:35 “[l]as restricciones deben de cumplir con los criterios de: a) Razonabilidad. La medida, en este caso la restricción, debe de ser enfocada a los fines perseguidos. No debe ir más allá de proteger alguno de los intereses o derechos mencionados en párrafos precedentes, y b) Proporcionalidad. La medida no debe ser tal que impida el ejercicio de un derecho en su totalidad o genere en la población una inhibición en su ejercicio.”
Cfr. La Colegiación Obligatoria de Periodistas (arts. 13 y 29 Convención Americana sobre Derechos Humanos). Opinión Consultiva OC-5/85, supra nota 39, párr. 36. Ver también, Caso Herrera Ulloa, párr. 120 y Caso Perozo y otros, supra nota 14, párr. 117. 32 Cfr. Caso Kimel Vs. Argentina. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 2 de mayo de 2008. Serie C No. 177, párr. 56 y Caso Apitz Barbera y otros (“Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”) Vs. Venezuela. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 5 de agosto de 2008. Serie C No. 182, párr. 131. 33 Cfr. La Colegiación Obligatoria de Periodistas (arts. 13 y 29 Convención Americana sobre Derechos Humanos). Opinión Consultiva OC-5/85, párr. 46. Ver también, Caso Herrera Ulloa, párr. 120; Caso Tristán Donoso Vs. Panamá. Excepción preliminar, fondo, reparaciones y costas. Sentencia de 27 de enero de 2009. Serie C No. 193, párr. 110; Caso Kimel, párr. 54; Caso Usón Rámirez, párr.48 34 Cfr. Caso Usón Rámirez, párr.48 35 Cfr. Amparo en Revisión 531/2011. Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Ministra Ponente: Olga Sánchez Cordero de García Villegas
1. Legalidad (debida taxatividad penal) Los compromisos internacionales contemplan que toda limitación a la libertad de expresión debe encontrarse establecida en forma previa y de manera expresa, taxativa, precisa y clara en una ley,36 aspecto que ha sido retomado por la CoIDH:37 79. La Corte considera importante reiterar que el derecho a la libertad de expresión no es un derecho absoluto y que el artículo 13.2 de la Convención prevé la posibilidad de establecer restricciones a la libertad de pensamiento y de expresión a través de la aplicación de responsabilidades ulteriores por el ejercicio abusivo de este derecho. Las causales de responsabilidad ulterior deben estar expresa, taxativa y previamente fijadas por la ley, ser necesarias para asegurar “el respeto a los derechos o a la reputación de los demás” o “la protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral públicas”, y no deben de modo alguno limitar, más allá de lo estrictamente necesario, el alcance pleno de la libertad de expresión y convertirse en un mecanismo directo o indirecto de censura previa 38. Asimismo, la Corte ha señalado anteriormente que el Derecho Penal es el medio más restrictivo y severo para establecer responsabilidades respecto de una conducta ilícita39. Al ser el Derecho Penal, el medio más restrictivo es necesario que el delito, se ajuste al estándar de debida taxatividad penal,40 que resulta un requerimiento característico de la tipificación penal, esto a fin de ajustarse al principio de legalidad. La CoIDH ha señalado que:41 55. La Corte ha señalado que “es la ley la que debe establecer las restricciones a la libertad de información”42. En este sentido, cualquier limitación o restricción a aquélla debe estar prevista en la ley, tanto en sentido formal como material. Ahora bien, si la restricción o limitación proviene del derecho penal, es preciso observar los estrictos requerimientos característicos de la tipificación penal para satisfacer en este ámbito el principio de legalidad43. En efecto, la Corte ha declarado en su jurisprudencia previa que en la elaboración de los tipos penales es preciso utilizar términos estrictos y unívocos, que acoten claramente las conductas punibles, dando pleno sentido al principio de legalidad penal44. Esto implica una clara definición de la conducta incriminada, la fijación de sus elementos y el deslinde de comportamientos no punibles
La Colegiación Obligatoria de Periodistas (arts. 13 y 29 Convención Americana sobre Derechos Humanos). Opinión Consultiva OC-5/85, párr. 40. Ver también, Caso Tristán Donoso, párr. 77; Caso Kimel, párr. 63, y Caso Claude Reyes y otros Vs. Chile. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 19 de septiembre de 2006. Serie C No. 151, párr. 89; Caso Usón Ramírez, párr. 55. 37 Cfr. Caso Palamara Iribarne Vs. Chile. Fondo, reparaciones y costas. Sentencia de 22 de noviembre de 2005. Serie C No. 135, párr. 79
Cfr. Corte IDH. Caso Ricardo Canese Vs Paraguay, Sentencia de 31 de agosto de 2004, Fondo, reparaciones y costas, Serie C 111, párr. 95; Caso Herrera Ulloa, párr. 120; y La colegiación obligatoria de periodistas. Opinión Consultiva OC-5/85, párr. 39. 39 Cfr. Corte IDH. Caso Ricardo Canese, párr. 104. 40 Cfr. Corte IDH. Caso Castillo Petruzzi y otros Vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 30 de mayo de 1999. Serie C No. 52, párr. 121; Caso Yvon Neptune Vs. Haití. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 6 de mayo de 2008. Serie C No. 180, párr. 125, y Caso Kimel, párr. 63; Caso Lori Berenson Mejia, párrs. 51 y 55; Caso Palamara Iribarne, párr. 79. ONU Observaciones finales del Comité de Derechos Humanos: Filipinas (CCPR/CO/79/PHL) párr. 9; Israel (CCPR/CO/78/ISR) párr. 14; Estonia (CCPR/CO/77/EST) párr. 8, entre otros. 41 Cfr. Corte IDH. Caso Usón Rámirez párr.55 42 Cfr. Corte IDH. La Colegiación Obligatoria de Periodistas (arts. 13 y 29 Convención Americana sobre Derechos Humanos). Opinión Consultiva OC-5/85, supra nota 39, párr. 40. Ver también, Caso Tristán Donoso, párr. 77; Caso Kimel, supra nota 41, párr. 63, y Caso Claude Reyes, párr. 89. 43 Cfr. Corte IDH. Cfr. Caso Kimel, párr. 63. 44 Cfr. Corte IDH. Caso Castillo Petruzzi, párr. 121; Caso Yvon Neptune, párr. 125, y Caso Kimel, párr. 63.
o conductas ilícitas sancionables con medidas no penales. (…) Así, la tipificación de un delito debe formularse en forma expresa, precisa, taxativa y previa, más aún cuando el derecho penal es el medio más restrictivo y severo para establecer responsabilidades respecto de una conducta ilícita, teniendo en cuenta que el marco legal debe brindar seguridad jurídica al ciudadano45. (RESALTADO NUESTRO) En el mismo sentido, sirve para robustecer lo anterior la jurisprudencia P./J. 33/2009, de la Novena Época, del Pleno de la SCJN, Jurisprudencia, publicada en Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXIX, Abril de 200, materias Constitucional y Penal, Pag. 112; así como la tesis aislada 1a. CXCII/2011 (9ª), de la Décima Época, de la Primera Sala, publicada en Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro I, Octubre de 2011, Tomo 2 , materia Constitucional, Pag. 1094, ambas del tenor literal siguiente:
NORMAS PENALES. AL ANALIZAR SU CONSTITUCIONALIDAD NO PROCEDE REALIZAR UNA INTERPRETACIÓN CONFORME O INTEGRADORA. Si bien es cierto que al realizar el análisis de constitucionalidad de disposiciones generales es factible que la Suprema Corte de Justicia de la Nación acuda a la interpretación conforme, e incluso emita resoluciones integradoras a efecto de corregir las omisiones que generan la inconstitucionalidad, también lo es que el empleo de dichas prácticas interpretativas es inadmisible en materia penal, en atención a las particularidades del principio de legalidad en esta rama jurídica, como son: a) Reserva de ley, por virtud del cual los delitos sólo pueden establecerse en una ley formal y material; b) La prohibición de aplicación retroactiva de la ley en perjuicio de alguna persona (verbigracia, leyes que crean delitos o aumenten penas); y, c) El principio de tipicidad o taxatividad, según el cual las conductas punibles deben estar previstas en ley de forma clara, limitada e inequívoca, sin reenvío a parámetros extralegales, y que implica la imposibilidad de imponer penas por analogía o por mayoría de razón, y la prohibición de tipos penales ambiguos. Además, la determinación que haga el legislador al emitir la norma constituye la esencia del respeto al principio de legalidad en materia de imposición de penas, pues acorde con los aspectos que abarca dicho principio aquél está obligado a estructurar de manera clara los elementos del tipo penal, delimitando su alcance de acuerdo a los bienes tutelados, imponiendo la determinación del sujeto responsable y de sus condiciones particulares y especiales, así como a establecer con toda claridad las penas que deben aplicarse en cada caso. PRINCIPIO DE LEGALIDAD PENAL EN SU VERTIENTE DE TAXATIVIDAD. ANÁLISIS DEL CONTEXTO EN EL CUAL SE DESENVUELVEN LAS NORMAS PENALES, ASÍ COMO DE SUS POSIBLES DESTINATARIOS. El artículo 14, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, consagra la garantía de exacta aplicación de la ley en materia penal al establecer que en los juicios del orden criminal queda prohibido imponer, por simple analogía y aun por mayoría de razón, pena alguna que no esté decretada por una ley exactamente aplicable al delito de que se trata. Este derecho fundamental no se limita a ordenar a la autoridad jurisdiccional que se abstenga de interpretar por simple analogía o mayoría de razón, sino que es extensivo al creador de la norma. En ese orden, al legislador le es exigible la emisión de normas claras, precisas y exactas respecto de la conducta reprochable, así como de la consecuencia jurídica por la comisión de un ilícito; esta descripción no es otra cosa que el tipo penal, el cual debe estar claramente formulado. Para determinar la tipicidad de una conducta, el intérprete debe tener en cuenta, como derivación del principio de legalidad, al de taxatividad o exigencia de un contenido concreto y unívoco en la labor de tipificación de la ley. Es decir, la descripción típica no debe ser de tal manera vaga, imprecisa, abierta o amplia, al grado de permitir la arbitrariedad en su aplicación. Así, el mandato de taxatividad supone la exigencia de que el grado de determinación de la conducta típica sea tal, que lo que es objeto de prohibición pueda ser conocido por el destinatario de la norma. Sin embargo, lo anterior no implica que para salvaguardar el principio de exacta aplicación de la pena, el legislador deba definir cada vocablo o locución utilizada al redactar algún tipo penal, toda vez que ello tornaría imposible la función legislativa. Asimismo, a juicio de esta Primera Sala, es necesario señalar que en la aplicación del principio de taxatividad
Cfr. Corte IDH. Caso Kimel, párr. 63.
es imprescindible atender al contexto en el cual se desenvuelven las normas, así como sus posibles destinatarios. Es decir, la legislación debe ser precisa para quienes potencialmente pueden verse sujetos a ella. En este sentido, es posible que los tipos penales contengan conceptos jurídicos indeterminados, términos técnicos o vocablos propios de un sector o profesión, siempre y cuando los destinatarios de la norma tengan un conocimiento específico de las pautas de conducta que, por estimarse ilegítimas, se hallan prohibidas por el ordenamiento. El principio de taxatividad no exige que en una sociedad compleja, plural y altamente especializada como la de hoy en día, los tipos penales se configuren de tal manera que todos los gobernados tengan una comprensión absoluta de los mismos, específicamente tratándose de aquellos respecto de los cuales no pueden ser sujetos activos, ya que están dirigidos a cierto sector cuyas pautas de conducta son muy específicas, como ocurre con los tipos penales dirigidos a los miembros de las Fuerzas Armadas.
El primer elemento de la prueba tripartita ajustado al tema (penal) exige, para evitar la violación del Bloque de Constitucionalidad, que se defina con claridad la conducta delictiva, fijando sus elementos y deslindando aquellos comportamientos no punibles, ya que sólo así se cumplirá con el principio de taxatividad penal. Así las cosas, si bien se cumple formalmente con la restricción de la libertad de expresión a través de la emisión de una ley, pero desde el punto de vista material la norma carece de claridad y precisión necesarias, pues el tipo penal resulta demasiado ambiguo al establecer como conductas punibles “los actos tendientes para obtener información de los cuerpos de seguridad pública, de persecución o sanción del delito o la ejecución de las penas, sobre su ubicación, actividades, operativos o sus labores, en general”. De esta manera, una interpretación estricta del tipo penal -mandatada en el principio de estricta aplicación de la ley penal reconocido en el artículo 14 tercer párrafo de la Constitución- implicaría que cualquier actividad de búsqueda y difusión de información, por sí misma y sin mediar una intencionalidad específica (elemento subjetivo distinto al dolo), sea motivo de investigación, persecución y sanción penal. Como ya se dijo en el capítulo de “ACLARACIONES PREVIAS” el efecto disuasivo en el ejercicio de la libre expresión se manifiesta con la sola vigencia de la ley -con independencia de un acto concreto de individualización del delito en comento- puesto que la vaguedad en la construcción típica del delito genera imprevisibilidad en las consecuencias jurídicas del mismo respecto a las conductas de quienes tienen como profesión la búsqueda de información relevante para la sociedad. Tal como establece la Primera Sala de la Suprema Corte en la tesis (1a. CXCII/2011) anteriormente invocada: “la aplicación del principio de taxatividad es imprescindible atender al contexto en el cual se desenvuelven las normas, así como sus posibles destinatarios. Es decir, la legislación debe ser precisa para quienes potencialmente pueden verse sujetos a ella. En este sentido, es posible que los tipos penales contengan conceptos jurídicos indeterminados, términos técnicos o vocablos propios de un sector o profesión, siempre y cuando los destinatarios de la norma tengan un conocimiento específico de las pautas de conducta que, por estimarse ilegítimas, se hallan prohibidas por el ordenamiento” Por lo tanto, al norma penal en comento abre un enorme espacio de discrecionalidad para los poderes públicos del Estado de Chiapas, al generar una casual de excepción para la difusión de información relativa a la seguridad pública, en razón de que carece de elementos típicos objetivos, subjetivos (específicos) y normativos que justifiquen la antijuridicidad formal de la conducta punible, en este caso, el derecho a la libre expresión. De esta manera,
el delito contenido en el artículo 398 Bis del Código Penal local, al considerar como elemento objetivo la acción consistente en la búsqueda y difusión de información sobre seguridad pública en términos tan generales –contrarios a los criterios precisos de la ley especial- abre una fuente de interpretación demasiado amplia y en consecuencia contraria a las obligaciones internacionales que evidencia la necesidad de que el amparo sea otorgado. Además la tipicidad objetiva carece de validez formal y material al proscribir el ejercicio de un derecho, constituyendo una causa de exclusión del delito a la luz de la propia legislación penal sustantiva.46 En efecto, como ya se dijo, tanto la Constitución General de la República, Convención Americana sobre Derechos Humanos como el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos reconocen el derecho a buscar información y difundirla por cualquier medio, por lo que al estudiar el tipo penal resulta la acción punible pretende dejar insubsistente –en cualquier supuesto y bajo cualquier condición- el ejercicio de la libertad de expresión y acceso a la información. 2. Propósito o fin legítimo Los fines legítimos de acuerdo a la Constitución y al derecho internacional de los derechos humanos, son la protección de los: derechos de terceras personas, seguridad nacional, salud, moral y paz pública, y orden público.47 En esta tesitura, la Primera Sala del Máximo Tribunal del país ha determinado que las restricciones a los derechos a la libre expresión y acceso a la información deben estar fijadas por la ley y buscar la protección de alguno de los siguientes intereses o bienes jurídicamente tutelados, lo cual le otorgaría razonabilidad a la medida limitativa:48 a) El respeto a los derechos de los demás. b) La reputación de los demás. c) La protección de la seguridad nacional. d) La protección del orden público. e) La protección de la salud pública. f) La protección de la moral pública. La protección dichos fines legítimos, toman relevancia ya que la adición motivo del presente amparo, establece la supuesta pretensión de tutelarlos, por lo que se ha aprobado la adición del delito contemplado en el artículo 398 bis. No basta invocar la protección de un derecho o fin legítimo del orden constitucional o del derecho internacional sino que, deben señalarse con toda precisión lo que se entenderá por los mismos cuya interpretación deberá limitarse a las exigencias de una sociedad democrática49, como ha sido precisado por la CoIDH:
Artículo 25. El delito se excluye por: […] VI. Cumplimiento de un Deber y Ejercicio de un Derecho. - Se obre en cumplimiento de un deber jurídico o en ejercicio de un derecho, siempre que exista necesidad racional del medio empleado para cumplir el deber o ejercer el derecho. 47 Abrimos un paréntesis para aclarar que, la jurisprudencia -76 (H)- de la Primera Sala de Suprema Corte de Justicia de la Nación dio un gran avance al definir que el orden público se perturba sólo cuando los actos tiendan a producir rebelión, sedición, asonada o motín. (DISOLUCIÓN SOCIAL, TIPOS DE CONDUCTA QUE CONSTITUYEN EL DELITO DE-[TESIS HISTÓRICA]-. 48 Cfr. Amparo en Revisión 531/2011. Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Ministra Ponente: Olga Sánchez Cordero de García Villegas 49 Comisión Interamericana de Derechos Humanos, “Informe sobre terrorismo y derechos humanos” (OEA/Ser.L/V/II/.116 Doc. 5 rev. 1 corr.) del 22 de octubre de 2002
55. Los requisitos sustantivos disponen que toda restricción debe efectuarse en aras de la seguridad de todos y de acuerdo con las exigencias justas de una sociedad democrática, y que su aplicación debe ser proporcionada y adecuada con precisión al objetivo legítimo que la determina. 50 Tal como lo observamos al inicio del presente concepto de violación, en la exposición de motivos se proporcionar condiciones de operatividad y proteger a los funcionarios de seguridad pública (en sentido amplio), clasificando la búsqueda de información en términos generales como “halconeo”. En esta tesitura, equipara la labor de información sobre temas de interés público con las actividades ilícitas de la delincuencia organizada. En principio, bajo la jurisprudencia interamericana precitada, no basta con invocar fines legítimos de conformidad con la Constitución y los instrumentos internacionales de los cuales México es parte, sino que debe señalarse con toda precisión por parte de la autoridad –en este caso legislativa - qué debemos entender por “mejorar las condiciones de operatividad de los funcionarios que laboran dentro de la Seguridad Pública” y brindar “protección respecto de los ataques de la delincuencia común”. En esta lógica , se invocan esas situaciones de hecho sin referir a partir a de qué datos empíricos se demuestra que la simple búsqueda y difusión de información en la materia provoca un desmedro en las fuerzas de seguridad, situación que por sí misma se aparta de la previsión constitucional-convencional y en consecuencia es razón suficiente para la concesión del amparo. Ante tanta vaguedad, no se colige de la exposición de motivos si lo que se busca es proteger la seguridad pública, el orden público, el bienestar social (atrayendo inversiones) o los derechos de los servidores públicos que tienen la encomienda de las tareas de seguridad pública, pues se enuncian todos esos objetivos de manera indistinta e imprecisa. En cuanto a la seguridad pública, por sí misma, no es un objetivo legítimo en tanto sí lo es la seguridad nacional, concepto totalmente diferenciado, en tanto el segundo coloca en el centro de la actividad estatal al propio Estado, mientras el segundo define como objetivo primordial la seguridad de las personas y grupos sociales.51 En la misma tesitura, el orden público se perturba mediante hechos graves que tienen un alcance generalizado (como la asonada, motín, sedición).52 Es importante destacar que el adicionado artículo 398 Bis, se ubica en el “Capítulo IV”, Delitos Cometidos contra Servidores Públicos, del “Titulo Décimo Sexto”, “Delitos Contra Autoridad” del Código Penal del Estado de Chiapas. Ello indica que lo que se busca es proteger a las autoridades, por lo que resultan aún más confusos los objetivos que busca alcanzar la reforma. En este sentido, el H. Congreso del Estado de Chiapas determina una serie de objetivos enunciados en el párrafo anterior sin asirse a uno de ellos, limitando la posibilidad de analizar, con base en la determinación clara, si el objetivo cumple con las prescripciones nacionales e internacionales en lo que toca su legitimidad, recordando que las casuales de restricción de la libre expresión de ideas y hechos se encuentran perfectamente tasadas en el Bloque de Constitucionalidad. Por lo tanto, al requerir los conceptos arriba mencionados una definición detallada y compleja, pesaba sobre los poderes públicos cuyos actos se reclaman explicar en la exposición de motivos del acto que se reclama: 1) establecer qué objetivo se
Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Caso 10.506, Informe N° 38/96, X & Y (Argentina), Informe Anual de la CIDH 1996, párr. 71. 51 Ver Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Informe sobre Seguridad Ciudadana y Derechos Humanos, OEA/Ser.L/V/II. Doc. 57, 31 diciembre 2009, párr. 18-24 52 Ver nota AL PIE 44
persigue con la adición al código penal sustantivo y si éste es legítimo y; 2) definir con precisión, detalle y exhaustividad el objeto señalado, ya que al no existir esa previsión se transgrede el requisito previsto a nivel constitucional-convencional que significa la inconstitucionalidad del Decreto 158 . 3. Necesidad y proporcionalidad El último punto de la llamada “prueba tripartita” exige que toda restricción a la libertad de expresión sea necesaria y proporcional,53 sin que eso signifique que sea sinónimo de indispensable, al no ser suficiente demostrar que sea “útil”, “razonable” u “oportuna”. 54 En este sentido, la CoIDH señala que las restricciones para evitar generar la responsabilidad por violaciones a los derechos humanos, deberán justificarse según objetivos colectivos que preponderen claramente sobre el ejercicio de la libertad de expresión: 85. El Tribunal ha señalado que la “necesidad” y, por ende, la legalidad de las restricciones a la libertad de expresión fundadas en el artículo 13.2 de la Convención Americana, dependerá de que estén orientadas a satisfacer un interés público imperativo. Entre varias opciones para alcanzar ese objetivo, debe escogerse aquélla que restrinja en menor escala el derecho protegido. Dado este estándar, no es suficiente que se demuestre, por ejemplo, que la ley cumple un propósito útil u oportuno; para que sean compatibles con la Convención las restricciones deben justificarse según objetivos colectivos que, por su importancia, preponderen claramente sobre la necesidad social del pleno goce del derecho que el artículo 13 de la Convención garantiza y no limiten más de lo estrictamente necesario el derecho proclamado en dicho artículo. Es decir, la restricción debe ser proporcional al interés que la justifica y ajustarse estrechamente al logro de ese legítimo objetivo, interfiriendo en la menor medida posible en el efectivo ejercicio del derecho a la libertad de pensamiento y de expresión55. La misma CoIDH establece con claridad que, debe buscarse restringir lo menos posible el derecho a la libertad de expresión,56 sea por leyes, decisiones u otros actos del poder público.57 La Primera Sala del Alto Tribunal mexicano, ha determinado claramente que toda medida dirigida a restringir los derechos de libre expresión debe ser proporcional, entendido como el no impedimento del ejercicio de un derecho “en su totalidad o genere en la población una inhibición en su ejercicio”.58
Cfr. Corte IDH. La colegiación obligatoria de periodistas, párr. 46, Caso Claude Reyes, párr. 91; Comité de Derechos Humanos, Aduayom y otros c. Togo (422/1990, 423/1990 y 424/1990), dictamen de 12 de julio de 1996, párr. 7.4.; European Court of Human Rights, Case of The Sunday Times v. United Kingdom, Judgment of 29 March, 1979, Series A no. 30, para. 65; y Eur. Court H. R., Case of Barthold v. Germany , Judgment of 25 March, 1985, Series A no. 90, para. 58; African Commission on Human and Peoples' Rights, Media Rigths Agenda and Constitucional Rights Project v. Nigeria, Communication Nos 105/93, 128/94, 130/94 and 152/96, Decision of 31 October, 1998, para 54. 54 Cfr. Corte IDH. La colegiación obligatoria de periodistas, supra nota 85, párr. 46; Eur. Court H. R., Case of The Sunday Times, supra nota 91, para. 59. 55 Cfr. Corte IDH. Caso Palamara Iribarne párr. 85; Caso Ricardo Canese, párr. 96; Caso Herrera Ulloa, párrs. 121 y 123; y La colegiación obligatoria de periodistas. Opinión Consultiva OC-5/85, párr. 46. 56 Cfr. Caso López Álvarez Vs. Honduras, Sentencia de 1 de febrero de 2006, Fondo, reparacones y costas, Serie C 141, párr. 165; Caso Palamara Iribarne, párr. 85; Caso Ricardo Canese, párr. 96, y Caso Herrera Ulloa, párrs. 121 y 123. 57 Caso López Álvarez, párr. 165 58 Cfr. Amparo en Revisión 531/2011. Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Ministra Ponente: Olga Sánchez Cordero de García Villegas
En relación a la materia que contiene la restricción en el caso concreto, es menester destacar que la exigencia del derecho penal mínimo es de gran relevancia para el derecho internacional de los derechos humanos, a fin de evitar un ejercicio abusivo del poder público que generaría la responsabilidad por violaciones a los derechos humanos. La CoIDH ha señalado: 119. En una sociedad democrática el poder punitivo sólo se ejerce en la medida estrictamente necesaria para proteger los bienes jurídicos fundamentales de los ataques más graves que los dañen o pongan en peligro. Lo contrario conduciría al ejercicio abusivo del poder punitivo del Estado 59. Reitera la CoIDH que toda medida penal se debe analizar con especial cautela, preponderando la extrema gravedad de la conducta, el dolo y demás datos que pongan de manifiesto la necesidad –de forma excepcional- de utilizar medidas penales, para ajustarse a la directriz del derecho penal mínimo: 74. La necesidad de utilizar la vía penal para imponer responsabilidades ulteriores al ejercicio del derecho a la libertad de expresión se debe analizar con especial cautela y dependerá de las particularidades de cada caso. Para ello, se deberá considerar el bien que se pretende tutelar, la extrema gravedad de la conducta desplegada por el emisor de aquéllas, el dolo con que actuó, las características del daño injustamente causado, las características de la persona cuyo honor o reputación se pretende salvaguardar, el medio por el cual se pretendió causar el daño y otros datos que pongan de manifiesto la absoluta necesidad de utilizar, en forma verdaderamente excepcional, medidas penales. En todo momento la carga de la prueba debe recaer en quien formula la acusación60. La proporcionalidad en la restricción a la libertad de expresión, además de estar claramente prevista en una ley que evidencie el fin legítimo a protegerse y la necesidad de dicha medida restrictiva, según lo ha señalado la CoIDH se deberá analizar: 80. (…) i) el grado de afectación de uno de los bienes en juego, determinando si la intensidad de dicha afectación fue grave, intermedia o moderada; ii) la importancia de la satisfacción del bien contrario, y iii) si la satisfacción de éste justifica la restricción del otro.(…)61 El proceso penal mismo, evidencia la falta de proporcionalidad de la medida respecto la afectación a la libertad de expresión, esto es, se actualiza como una afectación grave a la libertad de expresión de acuerdo a la CoIDH: 85. Respecto al grado de afectación de la libertad de expresión, la Corte considera que las consecuencias del proceso penal en sí mismo, la imposición de la sanción, la inscripción en el registro de antecedentes penales, el riesgo latente de posible pérdida de la libertad personal y el efecto estigmatizador de la condena penal impuesta (…)
Cfr. Caso Tristán Donoso, párr. 119; Caso Kimel, párr. 76. Caso Uson Ramírez, párr. 74; Caso Tristán Donoso, párr. 120; cfr. Caso Kimel, párr. 78. Ver también European Court of Human Rights Mamère v. France, no. 12697/03, para 27; ECHR, Castells v. Spain. judgment of 23 of April 1992, paras 42, 46. Series A no. 236, y Cumpana and Mazare v. Romania [GC], no. 33348/96, para 115, ECHR 2004-XI. 61 Caso Uson Ramírez, párr. 80; Caso Kimel, párr. 84.
demuestran que las responsabilidades ulteriores establecidas en este caso fueron graves.62 Desde el punto de vista estrictamente penal, la proporcionalidad se vincula íntimamente con ciertos principios sustantivos que deben verificarse al momento de tipificar una conducta. En este sentido, el legislador y las instituciones de procuración y administración de justicia deben guiarse principio de lesividad, de modo que el derecho penal mantenga su carácter de ultima ratio, y sirva para sancionar sólo aquellas conductas cuya punición interesa a toda la sociedad por atentar contra bienes supremos y no existir otro modo de sancionarlos. Por lo tanto la intervención del Derecho penal está justificada en la medida en que existe afectación grave a un bien jurídico. En este sentido, cuando se analiza la tipicidad de un hecho, debe verificarse si existe o no afectación al bien jurídico y si la norma penal en que se subsume, tiene el alcance suficiente para protegerlo. La prohibición del derecho a la libre expresión en temas de seguridad pública estaría contraviniendo el principio de fragmentariedad que otorga al derecho penal un carácter accesorio o secundario dentro del ordenamiento jurídico, dejando fuera de su ámbito de aplicación aquellas conductas reprochables por la vía civil o administrativa en razón de que los bienes jurídicos tutelados no requieren de una protección reforzada, o en caso de necesitarla, existen otros tipos penales cerrados. Pues bien, en el tema que nos ocupa la medida legislativa adoptada resulta la más lesiva para el ejercicio de la libertad de expresión, y por lo tanto, innecesaria, pues se busca castigar una conducta protegida constitucional y convencionalmente sin más razón que su propio ejercicio. No se explica cómo a través de la tipificación de conductas relacionadas con el derecho a la libertad de expresión resultan a tal grado lesivas para las tareas propias de seguridad pública, que deban ser castigadas con penas privativas de libertad. Resulta evidente que se pretende castigar hechos que lejos de enmarcarse en el contexto de la comisión de una conducta ilícita, se colocan en las circunstancias que son características del libre flujo de ideas en una sociedad democrática. Más grave resulta que el conocimiento de las labores desempeñadas por nuestras instituciones de seguridad y justicia son de interés público y ayuda para el ejercicio de otros derechos ciudadanos. Por lo tanto, la tipificación penal por si misma deviene inadecuada y excesiva para el fin perseguido que es, según la exposición de motivos, la operatividad de las labores de seguridad y la protección de sus elementos, sin dar más razones. Sobre el particular, a la luz de la vaguedad que afecta el tipo penal, no se explica de qué manera puede restringir de manera absoluta la libertad de información en tópicos de seguridad abonar para la consecución de los fines enunciados en el Decreto, además de que no se esclarece cómo puede la penalización de la libre expresión abonar al ejercicio de otros derechos y ser consecuente con una sociedad democrática. Como ya se dijo, el artículo 398 Bis del Código Penal, genera un efecto inhibitorio en el goce efectivo del derecho a la libre expresión, por su mera vigencia en el Código Penal. Asimismo maximiza de forma injustificada el uso del aparato penal, cuando la tendencia apunta a su reducción a fin de evitar el abuso del ius punendi. En el mismo sentido, la adición al Código Penal local no solo es desproporcionada por sí misma, sino desde el punto de vista “interno”, el quantum de la pena también resulta fuera
Caso Kimel, párr. 85
de toda proporción, pues asciende de 2 a 15 años de prisión, lo cual refuerza el carácter inhibitorio de la medida legislativa. Así las cosas, se inobserva el principio de proporcionalidad como categoría jurídicamente relevante en los supuestos de limitación de derechos. Este principio, como ya se mencionó, ha sido definido por la Primer Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación como una medida no debe ser tal que impida el ejercicio de un derecho en su totalidad o genere en la población una inhibición en su ejercicio. En la especie, se patentiza que el tipo penal en comento impide de manera total el ejercicio de un derecho al disponer el uso del ius punendi contra quien realice actividades tendientes a obtener información sobre instituciones de seguridad pública y justicia, convirtiendo una causal de excepción en verdadera regla. De esta manera se estaría contraviniendo la prohibición de censura previa prescrita en las normas constitucional y convencional, pues es inconcuso que la existencia de una restricción tan desproporcionada, imprecisa e injustificada no solamente conlleva el silencio de la sociedad en temas de seguridad pública y procuración y administración de justicia en el Estado de Chiapas, sino que al imponer una sanción tan severa, criminaliza el ejercicio del derecho a la libre expresión. En este tenor apoya la jurisprudencia: P./J. 26/2007, de la Novena Época, emitida por el Pleno, Jurisprudencia, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXV, Mayo de 2007, Materia Constitucional, Pag. 1523:
A la luz de lo anterior, la autoridad responsable está excluyendo, sin mediar un razonamiento atendible, el debate público sobre un tema que adquirido particular relevancia en los últimos años como lo es la seguridad pública y la persecución, juzgamiento y sanción de los delitos. SEGUNDO.- Las disposiciones legales y actos reclamados, son violatorios del derecho de acceso a la información previstos en el artículo 6º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 13 párrafos 1 y 2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 19 párrafos 2 y 3 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos
Para una mayor claridad expositiva y tomando en cuenta que el derecho a la libre expresión y acceso a la información se entienden por su mutuo reforzamiento e influencia, me avocaré a dilucidar las violaciones específicas que sufre el derecho de acceso a la información. Ello sin desmedro de retomar los argumentos relativos a la falta de comprobación de la prueba tripartita esgrimidos en el anterior concepto de violación, los cuales solicito que se tengan por reproducidos en lo que toca al derecho de acceso a la información. Efectivamente, el Decreto 158 mediante el cual se adiciona el artículo 398 al Código Penal de Chiapas viola lo dispuesto en la fracción I, artículo 6º Constitucional, toda vez que de la misma se advierte que el Poder Legislativo, omitió hacer una interpretación conforme al principio de máxima publicidad al imponer una reserva absoluta de accedo a la información mediante la creación de un tipo penal que castiga el ejercicio del derecho de acceso a la información, y que resulta, por su mera existencia en el ordenamiento jurídico vigente, inhibitorio de las actividades de búsqueda de datos y hechos de interés público relativos a las actividades policiales, de procuración y de impartición de justicia. Para dar mayor claridad a mi concepto de violación me permito transcribir lo dispuesto en el 6º numeral de nuestra Ley Fundamental: “Artículo 6o. La manifestación de las ideas no será objeto de ninguna inquisición judicial o administrativa, sino en el caso de que ataque a la moral, los derechos de tercero, provoque algún delito, o perturbe el orden público; el derecho de réplica será ejercido en los términos dispuestos por la ley. El derecho a la información será garantizado por el Estado. Para el ejercicio del derecho de acceso a la información, la Federación, los Estados y el Distrito Federal, en el ámbito de sus respectivas competencias, se regirán por los siguientes principios y bases: I. Toda la información en posesión de cualquier autoridad, entidad, órgano y organismo federal, estatal y municipal, es pública y sólo podrá ser reservada temporalmente por razones de interés público en los términos que fijen las leyes. En la interpretación de este derecho deberá prevalecer el principio de máxima publicidad La información que se refiere a la vida privada y los datos personales será protegida en los términos y con las excepciones que fijen las leyes. Toda persona, sin necesidad de acreditar interés alguno o justificar su utilización, tendrá acceso gratuito a la información pública, a sus datos personales o a la rectificación de éstos. Se establecerán mecanismos de acceso a la información y procedimientos de revisión expeditos. Estos procedimientos se sustanciarán ante órganos u organismos especializados e imparciales, y con autonomía operativa, de gestión y de decisión. Los sujetos obligados deberán preservar sus documentos en archivos administrativos actualizados y publicarán a través de los medios electrónicos disponibles, la información completa y actualizada sobre sus indicadores de gestión y el ejercicio de los recursos públicos. Las leyes determinarán la manera en que los sujetos obligados deberán hacer pública la información relativa a los recursos públicos que entreguen a personas físicas o morales. La inobservancia a las disposiciones en materia de acceso a la información pública será sancionada en los términos que dispongan las leyes.”
De la transcripción anterior se advierte, primero, que toda la información en posesión de cualquier autoridad, entidad, órgano y organismo federal, estatal y municipal es pública
salvo aquella que por cuestiones de interés público deba reservarse. Y consecuentemente, el Constituyente insta al Estado a interpretar el derecho de acceso a la información conforme al principio de máxima publicidad. Luego entonces la premisa mayor a la que hace referencia el Constituyente es el hecho de que toda la información en posesión de cualquier autoridad, entidad u órganos del Estado es pública y que su restricción debe encontrarse debidamente acreditada por alguna razón de interés público como lo es la seguridad nacional, la privacidad de los individuos, el orden público y la salud o moral públicas. Asimismo, debe señalarse que el propio artículo 6°, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su primer párrafo, establece que el derecho a la información será garantizado por el Estado, esto es de manera general, incluyendo tanto la que es generada o se encuentra en posesión de los órganos de gobierno, como la que es propia de los particulares, así como no solo respecto de su difusión, sino también de su recepción por el público en general o destinatarios del medio, pues el enunciado normativo no se limita a la información pública gubernamental.63 Al respecto, la Segunda Sala de la SCJN ha señalado en la tesis aislada número 164 032 publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta de agosto de 2010 que:
De la tesis citada se advierte la ratificación que hace el Máximo Tribunal nacional sobre la publicidad de toda la información en manos de los distintos órganos del Estado y la posibilidad de restringir su acceso sólo cuando existan causas que puedan afectar la intimidad, la privacidad y la seguridad de las personas. En este sentido, partimos de la regla general de que toda la información en manos del Estado es pública y por lo tanto, debe ser accesible para todos los individuos que estén interesados en ella. Sin embargo, como cualquier regla existen excepciones y en el caso del ejercicio del derecho de acceso a la información, las excepciones se centran en una causa de interés público como lo es la seguridad nacional, la privacidad de las personas y la salud o moral públicas. Es aquí donde el principio interpretativo de máxima publicidad cobra vida, pues se refiere a que toda autoridad al interpretar el derecho de acceso a la información debe considerar, primero, que toda la información derivada del actuar del gobierno es pública y, posteriormente, habrá de hacer un análisis de si existe o no una causal de reserva por
atentar al interés público. No obstante, si existe una duda de la configuración de alguna de estas causas de reserva, la autoridad debe optar por la publicidad de la información garantizando así el derecho a la información. Así es, la máxima publicidad implica que toda información pertenece en principio a los ciudadanos y no al gobierno, aunque sea éste último quien la administre. Acceder a la toda información, ya sea a la producida por el Estado o a la que él mismo detenta, implica acceder a una esfera que en principio pertenece a los mismos ciudadanos. Por consiguiente, si toda información pertenece a los ciudadanos, el Estado simplemente la custodia y por lo mismo, al momento en que un ciudadano reclame la propiedad sobre documentos o datos que en principio le pertenecen, el Estado carece de facultades para negarla, y por el contrario, debe regir sus actuaciones buscando maximizar la detentación de información por parte de los ciudadanos en todo momento. Ilustra lo anterior la sentencia del 24 de noviembre de 2010 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el Caso Gomes Lund y Otros (“Guerrilha Do Araguaia”) Vs. Brasil, el cual se lee: “230. Asimismo, para garantizar el ejercicio pleno y efectivo de este derecho es necesario que la legislación y la gestión estatales se rijan por los principios de buena fe y de máxima divulgación, de modo que toda la información en poder del Estado se presuma pública y accesible, sometida a un régimen limitado de excepciones. Igualmente, toda denegatoria de información debe ser motivada y fundamentada, correspondiendo al Estado la carga de la prueba referente a la imposibilidad de relevar la información, y ante la duda o el vacío legal debe primar el derecho de acceso a la información. Por otro lado, la Corte recuerda lo indicado sobre la obligación de las autoridades estatales de no ampararse en mecanismos como el secreto de Estado o la confidencialidad de la información en casos de violaciones de derechos humanos” En este sentido, el precedente de la Corte IDH, precisa la exigencia a los Estados de garantizar el derecho de acceso a la información conforme a los principios de buena fe y máxima divulgación, de modo que toda la información en poder del Estado se presuma pública y accesible y toda denegatoria se encuentre debidamente motivada y fundada, insistiendo que ante la duda o el vacío legal debe primar el derecho de acceso a la información. De esta manera, el principio de máxima publicidad es una obligación impuesta a todos los órganos del Estado a que, en el momento de individualizar la norma, opten siempre por la decisión que mayor información de a los ciudadanos, salvo en casos que dicha información entre en conflicto con temas de interés público o derechos de terceros, como lo son los datos personales. En este supuesto, es deber de la autoridad realizar la llamada “p rueba de daño” prevista en el artículo 29 de la Ley que Garantiza la Transparencia y el Derecho a la Información Pública para el Estado de Chiapas, es decir, un daño presente, probable y específico al interés público protegido. Esto implica el análisis casuístico, pues de entrada prevalece el principio de máxima publicidad. Para ello, tomando como base de verificación las casuales de reserva previstas de forma genérica en la Constitución General de la República y en la ley especial en la materia a nivel estadual, se deberán estudiar las causas y circunstancias particulares por las cuales la solicitud de información puede derivar en una daño del interés público o del bien común, destruyendo así la presunción de máxima publicidad.
Entonces debemos partir de que la presunción del principio de máxima publicidad constituye el núcleo del derecho de acceso a la información, salvo por las excepciones establecidas de conformidad con los requisitos constitucionales y convencionales, el Estado y sus funcionarios deben siempre entregar la información. De no respetarse el principio de máxima publicidad, se estaría violando el propio derecho de acceso a la información porque implicaría que el Estado mismo, en lugar de maximizar la adquisición y flujo de información de todos los ciudadanos, opta por la secrecía y la opacidad. Se insiste, el principio interpretativo de máxima publicidad parte de la presunción de que toda información es de los ciudadanos y no del Estado. Por consiguiente, en caso de duda, o a falta de argumentos sólidos para desvirtuar la presunción de máxima publicidad, se debe privilegiar la información pues de otra manera se estaría violando el derecho de acceso de información de los ciudadanos. En este contexto, invocar alguna de las excepciones a la regla general (la publicidad de toda la información), es decir, restringir el acceso a la información, requiere –como ya se mencionó- de cumplir la prueba tripartita: (i) la existencia de una normatividad que dé lugar a la excepción, (ii) que esta excepción se base en el bien común y finalmente, (iii) que la misma deba ser necesaria en una sociedad democrática. Conviene en este sentido, invocar el precedente de la sentencia del 19 de septiembre de 2006, de la Corte Interamericana de los Derechos Humanos en el caso Claude Reyes y otros Vs. Chile, la cual reza: “88. El derecho de acceso a la información bajo el control del Estado admite restricciones. Este Tribunal ya se ha pronunciado, en otros casos, sobre las restricciones que se pueden imponer al ejercicio del derecho a la libertad de pensamiento y de expresión. 89. En cuanto a los requisitos que debe cumplir una restricción en esta materia, en primer término deben estar previamente fijadas por ley como medio para asegurar que no queden al arbitrio del poder público. Dichas leyes deben dictarse “por razones de interés general y con el propósito para el cual han sido establecidas”. Al res pecto la Corte ha enfatizado que en tal perspectiva no es posible interpretar la expresión leyes, utilizada en el artículo 30, como sinónimo de cualquier norma jurídica, pues ello equivaldría a admitir que los derechos fundamentales pueden ser restringidos por la sola determinación del poder público, sin otra limitación formal que la de consagrar tales restricciones en disposiciones de carácter general. […] El requisito según el cual las leyes han de ser dictadas por razones de interés general significa que deben haber sido adoptadas en función del "bien común" (art. 32.2), concepto que ha de interpretarse como elemento integrante del orden público del Estado democrático […]. 90. En segundo lugar, la restricción establecida por ley debe responder a un objetivo permitido por la Convención Americana. Al respecto, el artículo 13.2 de la Convención permite que se realicen restricciones necesarias para asegurar “el respeto a los derechos o a la reputación de los demás” o “la protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral públicas”. 91. Finalmente, las restricciones que se impongan deben ser necesarias en una sociedad democrática, lo que depende de que estén orientadas a satisfacer un interés público imperativo. Entre varias opciones para alcanzar ese objetivo, debe escogerse aquélla que restrinja en menor escala el derecho protegido. Es decir, la restricción debe ser proporcional al interés que la justifica y debe ser conducente para alcanzar el
logro de ese legítimo objetivo, interfiriendo en la menor medida posible en el efectivo ejercicio del derecho.” Así, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ratifica la publicidad de toda la información en manos del Estado y advierte sobre las posibles excepciones a la divulgación de la información por causa del bien común: 1) Deben estar previamente fijadas por ley como medio para asegurar que no queden al arbitrio del poder público. Dichas leyes deben dictarse “por razones de interés general y con el propósito para el cual han sido establecidas”. 2) La restricción establecida por ley debe responder a un objetivo permitido por la Convención Americana. 3) Las restricciones que se impongan deben ser necesarias en una sociedad democrática, lo que depende de que estén orientadas a satisfacer un interés público imperativo. La restricción debe ser proporcional al interés que la justifica y debe ser conducente para alcanzar el logro de ese legítimo objetivo, interfiriendo en la menor medida posible en el efectivo ejercicio del derecho. Por su parte, en concordancia –prima facie- con los lineamientos dispuestos por la CorteIDH, la legislación interna, en el artículo 28 de la Ley que Garantiza la Transparencia y el Derecho a la Información Pública para el Estado de Chiapas dispone una lista de excepciones a la regla general de divulgación de información, como se muestra a continuación: “Artículo 28.- La clasificación de reserva de la información procederá en los siguientes casos: I. Cuando se trate de información, cuya divulgación ponga en riesgo la seguridad del Estado y la seguridad pública; II. La que comprometa la seguridad, la vida o la salud de cualquier persona; III. Cuando su divulgación pueda causar perjuicio a las actividades de prevención o persecución de los delitos, el desarrollo de investigaciones privadas, la impartición de justicia, la recaudación de las contribuciones; IV. La generada por la realización de un trámite administrativo, que por el estado que guarda, se requiera mantener en reserva hasta la finalización del mismo; V. La que refiera a expedientes de procesos jurisdiccionales o de procedimientos administrativos, seguidos en forma de juicio, en tanto, no hayan causado estado, en los términos de esta Ley; VI. Cuando la información trate sobre estudios y proyectos, cuya divulgación pueda causar daños al interés del Estado, o suponga un riesgo para su realización; VII. Cuando la información consista en cuestiones industriales, comerciales, financieras, científicas, técnicas, invenciones y patentes, que fueran recibidas por un órgano del Estado y su revelación perjudique o lesione los intereses generales; VIII. Cuando se trate de información correspondiente a documentos o comunicaciones internas, que sean parte de un proceso deliberativo previo a la toma de una decisión administrativa; o se trate de un procedimiento administrativo en el que no se haya perfeccionado el acto administrativo que se persigue; IX. Cuando la información pueda generar una ventaja personal indebida en perjuicio de un tercero; X. La de particulares, recibida por los sujetos obligados con el carácter de reservada; XI. La que se refiere a los datos individuales de las personas, arrestadas como presuntos responsables de la comisión de algún delito, hasta antes de que sea resuelta la sanción administrativa o la sentencia respectiva.
XII. Los expedientes, archivos y documentos que se obtengan producto de las actividades relativas a la prevención, que llevan a cabo las autoridades en materia de seguridad pública y procuración de justicia en el Estado y las averiguaciones previas. XIII. La que se encuentra clasificada por disposición expresa de otra ley, como de acceso prohibido o restringido.” De la lectura del numeral transcrito se advierte que el legislador previó ocho supuestos de reserva para la divulgación de información cuando se trate de: 1) información que ponga en riesgo la seguridad pública, la vida o la salud de cualquier persona, 2) información que tenga que ver con el secreto comercial, industrial, bancario, fiduciario, 3) información contenida en una averiguación previa, 4) información contenida en los expedientes judiciales o de los procedimientos administrativos, 5) información de procedimientos de responsabilidad de los servidores públicos, 6) información de documentos o comunicaciones internas que formen parte del proceso deliberativo de los servidores públicos, 7) la de particulares relativas a datos individuales de personas arrestadas, aquella que contenga datos personales y 8) y la expresamente prohibida por otra ley. Por ello, al realizar la prueba de daño ad casum, particularmente en temas que entrañen la seguridad pública y las facultades punitivas del Estado, deberá atenerse a la solicitud concreta y no, como estaría ocurriendo con la norma penal, obstruir a priori el requerimiento de información, pues de esta manera se estaría conculcando el principio de máxima publicidad imponiendo una causal absoluta de reserva, la cual evidentemente resulta desproporcionada e innecesaria, además de injustificada a respecto a los objetivos legítimos previstos en la legislación internacional y nacional. Peor aún, se está criminalizando la actividad de búsqueda de información, que por su propia naturaleza es de interés social, lo cual también violenta el carácter de ultima ratio del derecho penal y desborda la tutela legítima de bienes jurídicos fundamentales. Así también se falta gravemente a la obligación estatal de garantizar el acceso a la información, pues la obligación del Estado no se constriñe a no interferir con éstas, sino que debe establecer las condiciones para su pleno ejercicio, sin discriminación alguna, mediante el establecimiento de políticas públicas en la materia.64 En la misma línea de pensamiento del primer concepto de violación, la norma tildada de inconstitucional no resiste la prueba tripartita al carecer de precisión y claridad, aún más estricta por su naturaleza penal (taxatividad penal); no invoca con exactitud ni desarrolla de manera suficiente el objetivo legítimo que se busca proteger; y por último, resulta a todas luces desproporcionada, irrazonable e innecesaria por la anulación total y absoluta que hace del derecho de acceso a la información. Así las cosas, el principio rector específico de máxima publicidad en materia de acceso a la información se convierte en excepcional, pues ante la ambigüedad en la legislación, deviene innecesaria la prueba de daño casuística, esto es, que corrobore la lesión presente, específica y probable, puesto que en abstracto se considera lesiva la actividad de búsqueda de la información relativa a seguridad pública sin necesidad de entrar al estudio de los elementos objetivos concretos que pongan en peligro el interés público. Por otro lado, se vulnera el principio de especialidad normativa derogando lo ordenado por la Ley que Garantiza la Transparencia y el Derecho a la Información Pública para el Estado de Chiapas en cuanto a las causales de reserva y prueba de daño (artículos 28 y 29, respetivamente).
Por las razones contenidas, se deberá declarar la inconstitucionalidad de la ley impugnada a través de la presente demanda de amparo. Por lo anteriormente expuesto, a Usted C. JUEZ, atentamente solicitó: PRIMERO.- Me tenga por presentado con éste escrito, copias y anexos, solicitando el amparo federal para los efectos especificados en los capítulos correspondientes. SEGUNDO.- Admitir la demanda a trámite y, una vez concluido el procedimiento, dictar resolución favorable a los derechos e intereses de la parte quejosa, otorgando el Amparo y Protección de la Justicia Federal y declarando la inconstitucionalidad de la norma controvertida, protegiendo al quejoso en el ejercicio de sus derechos PROTESTO LO NECESARIO. ____________________ (nombre completo y firma) ________________ (fecha y lugar)
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Luis Rojas Estrada