Source: http://pub.spoldzielnie.org/snrss-p/c04.html
Timestamp: 2019-11-12 21:01:33+00:00
Document Index: 68254346

Matched Legal Cases: ['art. 22', 'art. 20', 'art. 22', 'art. 22', 'art. 22', 'art. 22', 'art. 22', 'art. 22', 'art. 22', 'art. 22', 'de lege ferenda', 'art. 22', 'art. 22', 'art. 154', 'art. 22', 'De lege ferenda', 'art. 30', 'art. 2', 'art. 29', 'art. 29', 'art. 22', 'art. 29', 'art. 29', 'art. 29', 'art. 29', 'art. 29', 'art. 29', 'art. 29', 'art. 29', 'art. 29', 'art. 36', 'art. 29', 'art. 29', 'art. 36', 'art. 36', 'art. 29', 'art. 7', 'art. 138', 'art. 138', 'art. 138', 'art. 138', 'art. 138', 'art. 138', 'art. 138', 'art. 2', 'art. 138', 'art. 4', 'art. 138', 'art. 22', 'art. 91', 'art. 91', 'art. 22', 'art. 22', 'art. 91', 'art. 22', 'art. 22', 'De lege ferenda', 'art. 22', 'art. 138', 'art. 138']

1. Zamówienia zastrzeżone
1.1. Jak już wskazano na wstępie niniejszego opracowania, z Informacji pokontrolnej NIK wynika jednoznacznie, że skala stosowania przez JST w poprzednim stanie prawnym jakichkolwiek klauzul społecznych była znikoma. Wyniki tej kontroli wskazują nadto, że w najmniejszym stopniu jednostki objęte kontrolą korzystały w latach 2013-2016 z tzw. klauzuli zastrzeżonej(26). W ówczesnym kształcie przedmiotowa klauzula stanowiła, że zamawiający może zastrzec w ogłoszeniu o zamówieniu, że o udzielenie zamówienia mogą ubiegać się wyłącznie wykonawcy, u których ponad 50% zatrudnionych pracowników stanowią osoby niepełnosprawne w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych lub właściwych przepisów państw członkowskich Unii Europejskiej lub Europejskiego Obszaru Gospodarczego.
1.2. Po wejściu w życie Nowelizacji PZP, ww. klauzula (wyrażona obecnie w art. 22 ust. 2 i 2a PZP) została w znaczący sposób rozszerzona – w szczególności odnosi się już nie tylko do osób niepełnosprawnych, ale także do członków innych grup społecznie marginalizowanych, w tym osób bezrobotnych, pozbawionych wolności lub zwalnianych z zakładów karnych, osób z zaburzeniami psychicznymi, bezdomnych, posiadających status uchodźcy lub które uzyskały ochronę uzupełniającą, osób w wieku do 30. lub po ukończeniu 50. roku życia posiadających status osoby poszukującej pracy, wreszcie do osób będących członkami mniejszości znajdującej się w niekorzystnej sytuacji, w szczególności będących członkami mniejszości narodowych i etnicznych. Minimalny procentowy wskaźnik zatrudnienia osób należących do jednej lub więcej grup społecznie marginalizowanych, powinien być natomiast obecnie nie mniejszy niż 30 % (zamawiający może jednak wymagać wskaźnika na wyższym poziomie). Ustawa ogranicza nadto możliwość udzielenia zamówienia objętego klauzulą jedynie wykonawcom, którzy posiadają status zakładu pracy chronionej lub których działalność, lub działalność ich wyodrębnionych organizacyjnie jednostek, które będą realizowały zamówienie, obejmuje społeczną i zawodową integrację osób będących członkami grup społecznie marginalizowanych.
1.3. Wskazane wyżej nowe brzmienie przepisu implementuje do krajowego porządku prawnego regulację zawartą w art. 20 ust. 1 Dyrektywy 2014/24/UE, zgodnie z którym państwa członkowskie mogą zastrzec prawo udziału w postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego dla zakładów pracy chronionej oraz wykonawców, których głównym celem jest społeczna i zawodowa integracja osób niepełnosprawnych lub osób defaworyzowanych, lub mogą przewidzieć możliwość realizacji takich zamówień w ramach programów zatrudnienia chronionego, pod warunkiem że co najmniej 30 % osób zatrudnionych przez te zakłady, przez tych wykonawców lub w ramach tych programów stanowią pracownicy niepełnosprawni lub pracownicy defaworyzowani.
KLAUZULA ZASTRZEŻENIOWA (art. 22 ust. 2 i ust. 2a PZP)
1.4. Odnosząc się do przepisów art. 22 ust. 2 i 2a PZP, należy zauważyć, że:
ustawodawca pozostawił zamawiającym swobodę co do korzystania z przedmiotowego zastrzeżenia (zamawiający może zastrzec);
w przypadku skorzystania przez zamawiającego z możliwości, o której mowa w lit. a powyżej, aktualizuje się obowiązek określenia oczekiwanego wskaźnika zatrudnienia osób należących do grup marginalizowanych (zamawiający określa minimalny procentowy wskaźnik zatrudnienia). Oznacza to, że zamawiający, stosując zastrzeżenie wynikające z art. 22 ust. 2 PZP, nie może poprzestać na wskazaniu, że o udzielenie zamówienia mogą ubiegać się wyłącznie zakłady pracy chronionej oraz inni wykonawcy których działalność, lub działalność ich wyodrębnionych organizacyjnie jednostek, które będą realizowały zamówienie, obejmuje społeczną i zawodową integrację osób będących członkami grup społecznie marginalizowanych. W każdym bowiem przypadku zastrzeżeniu takiemu powinno towarzyszyć określenie wymaganego wskaźnika zatrudnienia zgodnie z art. 22 ust. 2a PZP;
katalog grup społecznie marginalizowanych zawarty w art. 22 ust. 2 pkt 1-8 PZP ma charakter otwarty, o czym świadczy użycie przez ustawodawcę zwrotu „w szczególności”. Oznacza to, że oparte na powołanym przepisie zastrzeżenie należy uznać za spełnione także przez wykonawców, których działalność, lub działalność ich wyodrębnionych organizacyjnie jednostek, które będą realizowały zamówienie, obejmuje społeczną i zawodową integrację osób będących członkami grup społecznie marginalizowanych innych niż wymienione wprost w jego treści;
w przypadku przedmiotowego warunku udziału w postępowaniu wykonawcy nie mają możliwości polegania na zasobach podmiotu trzeciego. Z art. 22a ust. 1 PZP wyraźnie wynika bowiem, że wykonawca może w celu potwierdzenia spełniania warunków udziału w postępowaniu, w stosownych sytuacjach oraz w odniesieniu do konkretnego zamówienia, lub jego części, polegać na zdolnościach technicznych lub zawodowych lub sytuacji finansowej lub ekonomicznej innych podmiotów, niezależnie od charakteru prawnego łączących go z nim stosunków prawnych. Posiadanie statusu zakłady pracy chronionej, prowadzenie działalności obejmującej społeczną i zawodową integrację osób będących członkami grup społecznie marginalizowanych, zatrudnianie osób należących do jednej lub więcej kategorii grup społecznie marginalizowanej nie może być tymczasem uznane za tego rodzaju zasoby.
1.5. Na tle przedmiotowej regulacji wątpliwości może budzić natomiast, czy dla spełnienia przez wykonawcę przedmiotowego warunku udziału w postępowaniu wystarczy wykazanie minimalnego procentowego wskaźnika zatrudnienia osób należących do jednej lub więcej kategorii grup społecznie marginalizowanych, czy też wykonawca musi przede wszystkim posiadać status zakładu pracy chronionej lub inny – pod warunkiem, że przedmiotem prowadzonej przez niego działalności lub działalności jego wyodrębnionej organizacyjnie jednostki, która będzie realizowała zamówienie, jest społeczna i zawodowa integracja osób będących członkami grup społecznie marginalizowanych. Właściwa wydaje się ta druga interpretacja.
1.6. Z takim rozumieniem przedmiotowego przepisu przemawiają względy wykładni prounijnej. Jak wynika bowiem z motywu 36 preambuły do Dyrektywy 2014/24/UE celem unijnego wzoru przedmiotowej regulacji jest wsparcie działalności zakładów pracy chronionej oraz innych form społecznej działalności gospodarczej mających głównie na celu wspieranie społecznej i zawodowej integracji lub reintegracji osób niepełnosprawnych i znajdujących się w niekorzystnej sytuacji, takich jak bezrobotni, członkowie znajdujących się w niekorzystnej sytuacji mniejszości lub grup w inny sposób społecznie marginalizowanych. Zakłady lub podmioty gospodarcze mogą nie być w stanie uzyskać zamówień w zwykłych warunkach konkurencji. W związku z tym prawodawca unijny uznał, że właściwe jest, by państwa członkowskie mogły zastrzegać, że prawo do udziału w postępowaniach o udzielenie zamówień publicznych lub pewnych ich częściach mają jedynie takie zakłady lub podmioty gospodarcze, bądź też zastrzegać realizację zamówień dla programów zatrudnienia chronionego.
1.7. Powyższy wniosek znajduje także potwierdzenie w orzecznictwie Krajowej Izby Odwoławczej, w którym wskazano, że:
Izba uznała, że istota sporu sprowadzała się do oceny okoliczności posiadania przez Odwołującego legitymacji do udziału w przetargu bądź jej braku w warunkach prowadzenia przedsiębiorstwa, którego głównym celem jest działalność agencji reklamowej, w sytuacji złożenia przez niego oświadczenia o prowadzeniu przedsiębiorstwa społecznego. Zdaniem Izby status przedsiębiorstwa społecznego determinuje jego główny cel, jakim jest społeczna i zawodowa integracja osób niepełnosprawnych lub defaworyzowanych. Przedłożone przez Odwołującego odpisy kopii dokumentów mogą świadczyć, co najwyżej o przygotowaniu się do świadczenia usługi przedmiotowego zamówienia, a także o prowadzeniu agencji reklamowej, lecz nie dokumentują one jednak celu głównego w postaci społecznej i zawodowej integracji osób niepełnosprawnych lub defaworyzowanych. Taka sytuacja mogłaby wynikać z faktu zatrudniania jedynie takich osób marginalizowanych dla ich integracji, a nie w celu uzyskania zamówienia. Izba wzięła również pod uwagę, że Odwołujący nie udowodnił, że prowadzone przez niego przedsiębiorstwo głównie zajmuje się taką działalnością integracyjną, a sam przyznał, że jego celem głównym jest działalność reklamowa. W świetle powyższego Izba nie mogła uznać za zgodne z SIWZ i z art. 22 ust. 2 ustawy Pzp oświadczenie Odwołującego o prowadzeniu przedsiębiorstwa społecznego, w przypadku, gdy nie ma ono takiego przymiotu i ma ono charakter ad hoc(27).
1.8. Jak się nadto wydaje, wykładnia przewidująca konieczność legitymowania się przez wykonawcę statusem zakładu pracy chronionej lub określonym profilem działalności niezależnie od faktu zatrudnienia określonego odsetka osób marginalizowanych przyjęta została przy tworzeniu Rozporządzenia w sprawie rodzajów dokumentów.
1.9. Sposób wykazywania spełniania przedmiotowego warunku w postępowaniu o udzielenie zamówienia określony został w § 11 pkt 1 Rozporządzenia w sprawie rodzajów dokumentów. Zgodnie z tym przepisem w przypadku, o którym mowa w art. 22 ust. 2 PZP, zamawiający może żądać dokumentów potwierdzających prowadzenie przez wykonawcę lub przez jego wyodrębnioną organizacyjnie jednostkę, która będzie realizowała zamówienie publiczne, działalności obejmującej społeczną i zawodową integrację osób będących członkami grup społecznie marginalizowanych – niezależnie od decyzji w sprawie przyznania statusu zakładu pracy chronionej lub zakładu aktywności zawodowej, o której mowa w Ustawie o i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, lub innych dokumentów potwierdzających status wykonawcy jako zakładu pracy chronionej i dokumentów potwierdzających wskaźnik zatrudnienia osób defaworyzowanych.
DOKUMENTY NA POTWIERDZENIE ZASTRZEŻENIA (§ 11 Rozporządzenia w sprawie rodzajów dokumentów)
1.10. Wobec powyższych argumentów zaskoczenie może budzić stanowisko Krajowej Izby Odwoławczej, która w innym orzeczeniu wskazała, że:
…w ocenie składu orzekającego, skoro ustawodawca nie zdefiniował, co oznacza, że działalność wykonawcy obejmuje integrację określonej grupy osób, a równocześnie wskazuje na postawienie wymogu minimalnego zatrudnienia takich osób, to należy przyjąć, że jeżeli wykonawca zatrudnia osoby z grupy marginalizowanej, to jego działalność obejmuje integrację takich osób. Jak Izba zauważyła wcześniej, nie można wyeliminować wykonawcy z postępowania z powołaniem się na niejasną, niewynikającą z przepisów czy SIWZ podstawę. Takiej podstawy nie można domniemywać, czy opierać na postulatach de lege ferenda. Jedyny skonkretyzowany wymóg, jaki stawia ustawodawca w odniesieniu do integracji, jest zatrudnienie na określonym poziomie osób z wskazanych kategorii. W konsekwencji, jedyny wymóg, jaki należy spełnić, aby wykonać „zamówienie zastrzeżone”, odnosi się do wykazania wymogu co do wskaźnika zatrudnienia. Należy również zauważyć, że pouczenia z instrukcji wypełniania formularza JEDZ są tak dalece oderwane od literalnego brzmienia przepisów Prawa zamówień publicznych, że można przypuszczać, że wykonawca zaznaczając opcję odnoszącą się do wskaźnika zatrudnienia może być przekonany, że jest również przedsiębiorstwem społecznym, o którym mowa w formularzu (dlatego również nie ma żadnych podstaw, aby z takiego wypełnienia formularza wywodzić podania nieprawdziwych informacji, czy jak podnosił Odwołujący w odwołaniu, „niezgodności ze stanem faktycznym”).
Jak wynika z powyższej argumentacji, nie ma również podstawy do oczekiwania, aby integracja była „głównym celem” wykonawcy. Nie wynika to w żaden sposób z przepisów Prawa zamówień publicznych. W ocenie Izby taka interpretacja nie jest sprzeczna z prawem europejskim. Rzeczywiście, artykuł 20 „Zamówienia zastrzeżone” Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/24/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie zamówień publicznych, stanowi, iż „Państwa członkowskie mogą zastrzec prawo udziału w postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego dla zakładów pracy chronionej oraz wykonawców, których głównym celem jest społeczna i zawodowa integracja osób niepełnosprawnych lub osób defaworyzowanych, lub mogą przewidzieć możliwość realizacji takich zamówień w ramach programów zatrudnienia chronionego, pod warunkiem, że co najmniej 30% osób zatrudnionych przez te zakłady, przez tych wykonawców lub w ramach tych programów stanowią pracownicy niepełnosprawni lub pracownicy defaworyzowani”. Treść przepisu art. 22 ust. 2 i 2a Prawa zamówień publicznych nie jest zdaniem składu orzekającego sprzeczna z przywołanym przepisem dyrektywy, ponieważ po pierwsze polskie prawo, dopuszczając podmioty, których działalność obejmuje integrację określonych osób, jest szerszy (a więc względniejszy dla wykonawcy ubiegającego się o udzielenie zamówienia), niż przepis prawa europejskiego, przewidujący, że integracja powinna być głównym celem przedsiębiorstwa. Po drugie, przepisy dyrektywy dopuszcza, obok możliwości wykonania zamówienia zastrzeżonego przez przedsiębiorcę, którego głównym celem jest integracja, również możliwość realizacji takiego zamówienia przez przedsiębiorców z określonym wskaźnikiem wynagrodzenia (użyto spójnika «lub»). Zatem również w świetle przepisów dyrektywy zamówienie może zrealizować podmiot, którego „głównym celem” nie jest integracja, ale zatrudnia osoby z określonych grup defaworyzowanych na określonym poziomie.
Takie rozumienie przepisu Prawa zamówień publicznych jest też w ocenie Izby zgodne z realizacją głównego celu integracji osób defaworyzowanych – nie ulega wątpliwości że ustawodawca upatruje szansy na integrację właśnie w zatrudnieniu, a zatem spełnienie wymogu co do wskaźnika zatrudnienia osób defaworyzowanych postulat ten realizuje.
W konsekwencji Izba nie podzieliła argumentacji Odwołującego odnośnie szczegółowej analizy celów działalności przedsiębiorstwa Przystępującego – Odwołujący wywodził, że cel ten powinien wynikać z dokumentów statutowych danego podmiotu, w przypadku spółki z o.o. cele jej utworzenia i działania powinny wynikać z umowy spółki, analizował również przedmiot działalności spółki. Pomijając fakt, że przedmiot działalności spółki, wpisany w KRS, jest zgodny z klasyfikacją PKD, w której brak takiego działu, jak „integracja społeczna osób defaworyzowanych”, to w świetle przywołanych przepisów nie ma podstawy, aby uznać, że podmiot, który w umowie spółki jako cel wpisał integrację społeczną, jest bardziej predystynowany do wykonania zamówienia zastrzeżonego niż podmiot, który faktycznie zatrudnia takie osoby. W konsekwencji nie może mieć znaczenia argumentacja, która odwołuje się do przypuszczenia, że być może wykonawca zatrudnia określone osoby tylko po to, aby zdobyć zamówienie. Analogicznie można bowiem argumentować, że wykonawca tylko po to zmienił umowę spółki, wpisując integrację jako główny cel, aby uzyskać zamówienie.
Konkludując, wobec literalnego brzmienia obowiązujących przepisów, biorąc pod uwagę ich cel – dążenie do integracji osób defaworyzowanych za pomocą zatrudnienia – tylko fakt rzeczywistego zatrudnienia osób defaworyzowanych na określonym, wymaganym przez Zamawiającego poziomie ma znaczenie dla oceny, czy wykonawca może wykonać zamówienie zastrzeżone(28).
1.11. Wątpliwości może budzić także dopuszczalność dalszego doprecyzowywania lub zawężania przez zamawiającego treści przedmiotowej klauzuli – np. poprzez wskazanie w konkretnym postępowaniu o udzielenie zamówienia, że o udzielenie zamówienia mogą się ubiegać:
wyłącznie zakłady pracy chronionej;
wyłącznie inni niż zakłady pracy chronionej wykonawcy, których działalność, lub działalność ich wyodrębnionych organizacyjnie jednostek, które będą realizowały zamówienie, obejmuje społeczną i zawodową integrację osób będących członkami grup społecznie marginalizowanych;
wykonawcy, których działalność, lub działalność ich wyodrębnionych organizacyjnie jednostek, które będą realizowały zamówienie, obejmuje społeczną i zawodową integrację osób będących członkami konkretnej grupy społecznie marginalizowanej – np. osób niepełnosprawnych.
1.12. Z redakcji przepisu art. 22 ust. 2 PZP nie wynika możliwość stosowania zastrzeżeń wskazanych wyżej w lit. a i b. Ustawodawca upoważnił zamawiających do wprowadzenia zastrzeżenia takiej treści, że Usługi w zakresie zdrowia i opieki społecznej do Usługi zdrowotne świadczone na rzecz wspólnot wyłącznie zakłady pracy chronionej oraz inni wykonawcy, których działalność, lub działalność ich wyodrębnionych organizacyjnie jednostek, które będą realizowały zamówienie, obejmuje społeczną i zawodową integrację osób będących członkami grup społecznie marginalizowanych. Użyty tu spójnik „oraz” wskazuje tymczasem, że przedmiotowe zastrzeżenie w każdym przypadku powinno obejmować oba człony tj. oba wskazane w przepisie rodzaje wykonawców (inaczej byłoby, gdyby ustawodawca posłużył się spójnikiem „lub” oznaczającym alternatywę łączną). Co więcej, przedmiotowe uregulowanie ma charakter wyjątku od zasady równego traktowania wykonawców, a co za tym idzie, nie powinno być interpretowane w sposób rozszerzający.
1.13. Ta ostatnia reguła interpretacyjna przemawia również za ostrożnym podejściem do kwestii dopuszczalności zawężenia przedmiotowego zastrzeżenia do wykonawcy, których działalność, lub działalność ich wyodrębnionych organizacyjnie jednostek, które będą realizowały zamówienie, obejmuje społeczną i zawodową integrację osób będących członkami konkretnej, wybranej przez zamawiającego, grupy społecznie marginalizowanej. Należy także zauważyć, że możliwość taka nie znajduje wprost potwierdzenia w powołanych wyżej przepisach Dyrektywy 2014/24/UE.
1.14. W świetle powyższych rozbieżności i wątpliwości wskazane byłoby skorzystanie przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z kompetencji przyznanej mu w art. 154c ust. 1 do wydania z urzędu opinii, w której przedstawiłby interpretację aktualnego brzmienia przepisu art. 22 ust. 2 i 2a PZP jako budzącego poważne wątpliwości lub wywołujących rozbieżności w orzecznictwie, przy uwzględnieniu orzecznictwa sądów, Trybunału Konstytucyjnego lub Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. De lege ferenda należałoby także postulować doprecyzowanie przedmiotowej regulacji przez samego ustawodawcę.
1.15. Niezależnie od powyższego, odnosząc się do katalogu dokumentów, których zamawiający może żądać na podstawie § 11 Rozporządzenia w sprawie rodzaju dokumentów, można wskazać, że:
decyzję w sprawie przyznania statusu zakładu pracy chronionej, o której mowa w § 11 ust. 1 Rozporządzenia w sprawie rodzajów dokumentów, wydaje wojewoda (art. 30 ust. 1 Ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych);
fakt prowadzenia działalności obejmującej społeczną i zawodową integrację osób będących członkami grup społecznie marginalizowanych wynikać może natomiast z dokumentów statutowych wykonawcy, odpisu z właściwego rejestru, w szczególności z rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji oraz samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej Krajowego Rejestru Sądowego, względnie z dokumentów potwierdzających formę prawną, w jakiej działa wykonawca. Ta ostatnia możliwość występuje np. w odniesieniu do spółdzielni socjalnych, które z definicji prowadzą działalność na rzecz społecznej i zawodowej reintegracji ich członków (art. 2 ust. 2 Ustawy o spółdzielniach socjalnych).
2. Aspekty społeczne związane z realizacją zamówienia (art. 29 ust. 4 PZP)
2.1. W wyniku Nowelizacji PZP istotnym zmianom uległy klauzule społeczne odnoszące się do warunków realizacji zamówienia zawarte w art. 29 PZP. Przede wszystkim obligatoryjne stało się określanie w opisie przedmiotu zamówienia na usługi lub roboty budowlane wymagań zatrudnienia przez wykonawcę lub podwykonawcę na podstawie umowy o pracę osób wykonujących wskazane przez zamawiającego czynności w zakresie realizacji zamówienia, jeżeli wykonanie tych czynności polega na wykonywaniu pracy w sposób określony w art. 22 § 1 Kodeksu pracy (art. 29 ust. 3a PZP). Z obowiązkiem tym skorelowany został obowiązek określenia w treści specyfikacji istotnych warunków zamówienia w szczególności:
sposobu dokumentowania zatrudnienia osób, o których mowa w art. 29 ust. 3a PZP,
Do powołanego przepisu dodano nadto obowiązek uwzględnienia w opisie przedmiotu zamówienia wymagań w zakresie dostępności dla osób niepełnosprawnych lub projektowania z przeznaczeniem dla wszystkich użytkowników w przypadku zamówień przeznaczonych do użytku osób fizycznych, w tym pracowników zamawiającego (art. 29 ust. 5 PZP).
2.2. Znacznie rozszerzona została także regulacja dotycząca dalszych wymagań możliwych do uwzględnienia w opisie przedmiotu zamówienia zawarta w art. 29 ust. 4 PZP. W obecnym stanie prawnym przepis ten odnosi się także do aspektów innych niż społeczne.
ASPEKTY SPOŁECZNE ZWIĄZANE Z REALIZACJĄ ZAMÓWIENIA (art. 29 ust. 4 PZP)
1) bezrobotnych w rozumieniu ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy; 2) młodocianych, o których mowa w przepisach prawa pracy, w celu przygotowania zawodowego;
2.3. Odnosząc się do powołanego uregulowania, należy wskazać, że w zakresie, w jakim dotyczy ono aspektów społecznych związanych z realizacją zamówienia:
określenie w opisie przedmiotu zamówienia wymagań, o których mowa w art. 29 ust. 4 PZP, nie jest obligatoryjne – zamawiający może w tym zakresie kierować się własnymi potrzebami związanymi z udzielanym zamówieniem;
dopuszczalne jest zarówno uwzględnienie wszystkich wymagań wymienionych w przedmiotowym przepisie, jak i tylko niektórych lub jednego z nich, na co wskazuje użycie spójnika „lub” – oznacza to, że zamawiający może określić w opisie przedmiotu zamówienia wymagania obejmujące aspekty społeczne bez jednoczesnego określania wymagań obejmujących aspekty gospodarcze czy środowiskowe;
możliwe jest uwzględnienie w opisie przedmiotu zamówienia aspektów społecznych, niezwiązanych z zatrudnieniem – ustawodawca wymienił bowiem w wyliczeniu zawartym w art. 29 ust. 4 aspekty związane z zatrudnieniem jedynie jako przykład możliwych do uwzględnienia aspektów społecznych;
zamawiający jest uprawniony do sprecyzowania wymagań związanych z zatrudnieniem poprzez wskazanie, że wymaga zatrudnienia przy realizacji zamówienia osób należących tylko do niektórych lub wyłącznie do jednej z kategorii wymienionych w pkt 1-4 przepisu art. 29 ust. 4 PZP;
wymagania, o których mowa w art. 29 ust. 4 PZP, powinny być w każdym przypadku związane z realizacją zamówienia – wyklucza to formułowanie na podstawie tego przepisu wymagań nie pozostających w takim związku np. wymagań odnoszących się do właściwości wykonawcy.
2.4. Z omówionym wyżej przepisem związana jest regulacja zawarta w art. 36 ust. 2 pkt 9 PZP, zgodnie z którą (jeżeli przepisy PZP nie stanowią inaczej) w przypadku gdy zamawiający przewiduje wymagania, o których mowa w art. 29 ust. 4 PZP, specyfikacja istotnych warunków zamówienia zawierać powinna w szczególności określenie:
liczby i okresu wymaganego zatrudnienia osób, których dotyczą te wymagania;
uprawnienia zamawiającego w zakresie kontroli spełniania przez wykonawcę wymagań, o których mowa w art. 29 ust. 4 PZP;
sankcji z tytułu niespełnienia tych wymagań.
WYMAGANIA DOTYCZĄCE TREŚCI SIWZ (art. 36 ust. 2 pkt 9 PZP)
2. W przypadku gdy przepisy ustawy nie stanowią inaczej, specyfikacja istotnych warunków zamówienia zawiera również: (…)
2.5. Nie ma przeszkód, by okres wymaganego zatrudnienia, o którym mowa w ww. przepisie zamawiający doprecyzował w SIWZ także poprzez wskazanie minimalnej liczby godzin czy też wymiaru czasu pracy, w jakim mają być zaangażowane w realizację przedmiotu zamówienia osoby należące do określonej w opisie przedmiotu zamówienia kategorii. Szczególnie uzasadnione wydaje się przyjęcie takiego rozwiązania w przypadku zamawiania usług, których rozmiar mierzony jest czasem, w jakim przedmiot usługi jest wykonywany.
2.6. W pozostałych przypadkach należy natomiast mieć na względzie pogląd prezentowany w doktrynie zgodnie z którym:
(…) art. 36 ust. 2 pkt 9 p.z.p. zawiera tylko przykładowy katalog zapisów, które zawierać powinna SIWZ. Jeżeli istnieje konieczność wprowadzenia dodatkowych wymagań, to zamawiający ma prawo je zapisać w dokumentacji przetargowej. Ważne przy tym jednak pozostaje, aby wszystkie postawione wymagania respektowały nie tylko regułę wynikającą z art. 29 ust. 2 p.z.p., zgodnie z którą przedmiotu zamówienia nie można opisywać w sposób, który mógłby utrudniać uczciwą konkurencję, ale także zasadę zapisaną w art. 7 ust. 1 p.z.p., wskazującą, że zamawiający przygotowuje i przeprowadza postępowanie o udzielenie zamówienia w sposób zapewniający równe traktowanie wykonawców oraz zgodnie z zasadą proporcjonalności. W przypadku zamówień obejmujących klauzule społeczne szczególnie ważna pozostaje zasada proporcjonalności. Wszelkie bowiem wymagania zamawiającego składające się na opis przedmiotu zamówienia będą musiały pozostawać adekwatne do umiejętności, wykształcenia oraz predyspozycji fizycznych i psychicznych osób wykonujących bezpośrednio takie zamówienie(29).
3. Udzielanie zamówień na usługi społeczne i inne szczególne usługi
3.1. Nowelizacja PZP, w ślad za Dyrektywą 2014/24/UE, wprowadziła nową regulację obejmującą uproszczone zasady udzielania zamówień na usługi społeczne i inne szczególne usługi30. W kontekście możliwości praktycznego zastosowania rozwiązań prospołecznych przy udzielaniu zamówień szczególną uwagę zwrócić tu należy na przepisy zawarte art. 138o PZP i art. 138 p PZP.
3.2. Pierwszy z wymienionych wyżej przepisów stanowi, że jeżeli wartość zamówienia na usługi społeczne jest mniejsza niż kwoty określone w art. 138g ust. 1 PZP (w przypadku zamówień klasycznych udzielanych przez JST – wyrażona w złotych równowartość kwoty 750 000 euro), zamawiający może udzielić zamówienia stosując uproszczony tryb określony w przepisach ust. 2-4 przedmiotowego artykułu.
ZAMÓWIENIA NA USŁUGI SPOŁECZNE I INNE SZCZEGÓLNE USŁUGI – TRYB UPROSZCZONY (art. 138o PZP)
3.3. W tym kontekście warto zasygnalizować następujące kwestie:
jak wynika z wyjaśnień Urzędu Zamówień, zamawiający udzielający zamówienia na usługi społeczne o wartości poniżej wskazanych progów (określonych w art. 138g PZP), powinien zastosować określoną przez siebie procedurę, spełniającą jednak bezwzględnie minimalne wymogi określone w art. 138o ust. 2-4 PZP(31);
brak odniesienia w art. 138o ust. 2-4 PZP do kwestii społecznych nie oznacza, że zamawiający nie może uwzględnić ich w ramach procedury, o której mowa wyżej – przeciwnie uwzględnienie aspektów społecznych zarówno przy formułowaniu warunków udziału w postępowaniu, warunków realizacji zamówienia, jak i kryteriów oceny ofert wydaje się szczególnie wskazane z uwagi na przedmiotowy zakres kategorii „usługi społeczne”;
powyższe nie oznacza, iż zamawiający dysponuje pełną swobodą co do określenia zasad wyboru wykonawcy – zgodnie bowiem z art. 2 powołanego przepisu Zamawiający powinien udzielić zamówienia w sposób przejrzysty, obiektywny i niedyskryminujący. Wynika stąd np. brak możliwości stosowania preferencji dla wykonawców lokalnych, o których mowa w Części I pkt 5.6 niniejszego opracowania;
choć nie wynika to wprost z brzmienia powołanego wyżej przepisu art. 138g ust. 1 PZP, należy przyjąć, że zamówienia na usługi społeczne o wartości nieprzekraczającej wyrażonej w złotych równowartości kwoty 30 tys. euro, są zamówieniami wyłączonymi z ustawy na podstawie art. 4 pkt 8 PZP – w stosunku do tych zamówień w pełni aktualne pozostają rozważania przedstawione w Części I pkt 5 opracowania.
3.4. Interesujące z punktu widzenia przedmiotu niniejszego opracowania rozwiązanie szczególne zawarte zostało natomiast w art. 138p PZP. Wykaz usług społecznych, do których znajduje ono zastosowanie zawarty został w Załączniku nr 1 do niniejszego opracowania – Instrukcja. Wydaje się jednak, że z uwagi na bardzo restrykcyjny sposób sformułowania warunków zastosowania tego przepisu oraz możliwość zastosowania go względem tego samego wykonawcy de facto jedynie raz na trzy lata, znaczenie praktyczne tej regulacji będzie znikome.
OGRANICZENIA PODMIOTOWE W PRZYPADKU ZAMÓWIEŃ NA USŁUGI ZDROWOTNE, SPOŁECZNE ORAZ KULTURALNE
1. Zamawiający może zastrzec w ogłoszeniu o zamówieniu, że o udzielenie zamówienia na usługi zdrowotne, społeczne oraz kulturalne objęte kodami CPV 75121000-0, 75122000- 7, 75123000-4, 79622000-0, 79624000-4, 79625000-1, 80110000-8, 80300000-7, 80420000-4, 80430000-7, 80511000-9, 80520000-5, 80590000-6, od 85000000-9 do 85323000-9, 92500000-6, 92600000-7, 98133000-4, 98133110-8, określonymi we Wspólnym Słowniku Zamówień, mogą ubiegać się wyłącznie wykonawcy, którzy spełniają łącznie następujące warunki:
4) w ciągu ostatnich 3 lat poprzedzających dzień wszczęcia postępowania o udzielenie zamówienia na usługi społeczne nie udzielono im zamówienia na podstawie tego przepisu przez tego samego zamawiającego. 2. W przypadkach, o których mowa w ust. 1, umowa w sprawie zamówienia publicznego nie może zostać zawarta na okres dłuższy niż 3 lata.
4. Aspekty społeczne jako kryteria oceny ofert
4.1. Możliwość uwzględniania aspektów społecznych w ramach pozacenowych kryteriów oceny ofert nie jest nowością na gruncie PZP. Przepisy wprost dopuszczające taką możliwość zostały wprowadzone do ustawy już w 2014 r. W ramach Nowelizacji PZP ustawodawca sprecyzował jedynie, iż aspekty społeczne mogą w tym przypadku obejmować integrację zawodową i społeczną osób, o których mowa w art. 22 ust. 2 PZP, dostępność dla osób niepełnosprawnych lub uwzględnianie potrzeb użytkowników.
4.2. Odnosząc się do powyższej regulacji, należy wskazać, że:
katalog aspektów społecznych, które mogą stanowić kryteria oceny ofert, zawarty w art. 91 ust. 2 pkt 2 ma charakter otwarty – oznacza to, że możliwe jest uwzględnianie przy ocenie ofert także innych aspektów społecznych, nie wymienionych wprost w powołanym przepisie;
wskazana przykładowo w art. 91 ust. 2 pkt 2 PZP integracja zawodowa i społeczna osób, o których mowa w art. 22 ust. 2 może odnosić się zarówno do przedstawicieli wszystkich kategorii osób marginalizowanych wymienionych w art. 22 ust. 2 ustawy, jak i do niektórych bądź tylko jednej z nich;
w każdym przypadku aspekty społeczne uwzględniane przy ocenie ofert powinny pozostawać w związku z przedmiotem zamówienia – wyklucza to możliwość punktowania okoliczności związanych z integracją zawodową osób, które nie będą uczestniczyć w realizacji przedmiotu zamówienia lub nie będą użytkownikami przedmiotu zamówienia;
aspekty społeczne uwzględniane przy ocenie ofert nie powinny odnosić się do właściwości wykonawcy – w szczególności nie można zawartego w art. 91 ust. 2 pkt 2 PZP odwołania do art. 22 ust. 2 tej ustawy rozumieć w ten sposób, że dopuszczalne jest przyznawanie w ramach oceny ofert punktów za posiadanie przez wykonawcę statusu zakładu pracy chronionej, prowadzenie działalności obejmującej społeczną i zawodową osób będących członkami grup społecznie marginalizowanych czy legitymowanie się określonym wskaźnikiem zatrudnienia takich osób.
4.3. Należy jednocześnie zauważyć, że preambuła do Dyrektywy 2014/24/UE określa przykładowy katalog aspektów społecznych, które mogą być uwzględniane w ramach kryteriów oceny ofert. Motyw (99) preambuły wymienia tu:
środki, które mają na celu ochronę zdrowia personelu biorącego udział w procesie produkcji;
wspieranie integracji społecznej osób defaworyzowanych lub członków słabszych grup społecznych wśród osób wyznacznych do wykonania zamówienia, w tym m.in. zatrudnianie osób długo poszukujących pracy do wykonywania zamówienia;
przeprowadzenie szkoleń z umiejętności potrzebnych przy danym zamówieniu, w tym np. wdrożenie działań szkoleniowych dla bezrobotnych lub ludzi młodych w trakcie wykonania zamówienia.
4.4. Zamawiający krajowi, w tym JST, mogą stosować przy udzielaniu zamówień kryteria prospołeczne wymienione w motywie (99) preambuły do Dyrektywy 2014/24/UE – pomimo braku wyraźnego ich wskazania w PZP. Możliwe jest także odwoływanie się do innych aspektów społecznych, o ile tylko sa one związane z przedmiotem zamówienia, nie odnoszą się do właściwości wykonawcy i nie pozostają w sprzeczności z zasadami ogólnymi prawa zamówień publicznych. Ustawa nie ustanawia bowiem zamkniętego katalogu aspektów społecznych, które mogą stanowić podstawę oceny ofert, a jedynie przykładowo wymienia integrację zawodową i społeczną osób, o których mowa w art. 22 ust. 2 PZP, dostępność dla osób niepełnosprawnych lub uwzględnianie potrzeb użytkowników.
4.5. De lege ferenda należy natomiast postulować wprowadzenie przez polskiego ustawodawcę szerszego i bardziej precyzyjnego katalogu przykładowych społecznych kryteriów oceny ofert bezpośrednio do przepisów PZP. Niewątpliwie bowiem przyczy niłoby się to do zniwelowania wątpliwości pojawiających się po stronie zamawiających i wykonawców a w konsekwencji – do szerszego zastosowania tych kryteriów w praktyce, co pozostawałoby w zgodzie z jednym z głównych celów Nowelizacji PZP, jakim jest ograniczenie znaczenia kryterium ceny lub kosztu przy udzielaniu zamówień publicznych.
26 – Informacja pokontrolna NIK, s. 12 i 40.
27 – Wyrok Krajowej Izby Odwoławczej z dnia 1 grudnia 2016 r., sygn. akt: KIO 86/17. W wyroku tym Krajowa Izba Odwoławcza nie rozpatrywała jednak zarzutu naruszenia przez zamawiającego art. 22 ust. 2 i 2a PZP.
28 – Wyrok Krajowej Izby Odwoławczej przy Prezesie Urzędu Zamówień Publicznych z dnia 6 kwietnia 2017 r., KIO 560/17; KIO 564/17.
29 – A. Sasin, Opis przedmiotu zamówienia po nowelizacji PZP, cz. II, Publikacje Elektroniczne ABC, LEX.
30 – Zgodnie z art. 138h PZP przedmiotem zamówienia na usługi społeczne lub inne szczególne usługi (dalej: „usługi społeczne”) są usługi wymienione w załączniku XIV do Dyrektywy 2014/24/UE. Katalog tych usług przedstawiony został w tabeli w Załączniku do niniejszego opracowania – Instrukcja.
31 – Czy zamawiający, ogłaszając postępowanie na usługi społeczne i inne szczególne usługi poniżej progu określonego w art. 138g, powinien opisać przedmiot zamówienia, kryteria oceny ofert, klauzule umowne zgodnie z przepisami ustawy Pzp?, źródło: www.uzp.gov.pl/baza-wiedzy/ interpretacja-przepisow/pytania-i-odpowiedzi-dotyczace-nowelizacji-ustawy-prawo-zamowienpublicznych/ uslugi-spoleczne-i-inne-szczegolne-uslugi.