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Timestamp: 2020-06-02 05:33:07+00:00
Document Index: 118380821

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Canada (Commissaire à l'information) c. Canada (Sécurité publique et Protection civile) - Cour fédérale
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Canada (Commissaire à l'information) c. Canada (Sécurité publique et Protection civile)
Référence neutre 2019 CF 1279
Numéro de dossier T-1682-18
Date : 20191009
Dossier : T-1682-18
Référence : 2019 CF 1279
Ottawa (Ontario), le 9 octobre 2019
En présence de monsieur le juge McHaffie
[1] Les renseignements se rapportant à un objet plutôt qu’à une personne, comme les numéros de série des armes à feu qui sont en cause en l’espèce, ne sont généralement pas considérés comme étant des « renseignements personnels » , puisqu’il ne s’agit pas de renseignements concernant une personne identifiable. Cependant, de tels renseignements peuvent tout de même constituer des renseignements personnels soustraits à la divulgation en application de la Loi sur l’accès à l’information, LRC 1985, c A-1 [la LAI], s’il existe une possibilité sérieuse que ces renseignements, à eux seuls ou combinés avec d’autres renseignements accessibles, puissent être utilisés pour identifier une personne.
[2] L’évaluation à savoir si l’information pourrait être utilisée pour identifier une personne est nécessairement axée sur les faits et est propre à un contexte. Les « autres renseignements accessibles » pertinents pour l’enquête dépendront de la nature de l’information dont la communication est envisagée. Cela comprend l’information qui est généralement accessible au grand public. Selon les circonstances, il peut également s’agir d’une information uniquement accessible à une partie de la population. Toutefois, cela ne comprend généralement pas l’information dont dispose uniquement le gouvernement, étant donné les objectifs respectifs de la LAI et de l’exception relative à la divulgation de renseignements personnels.
[3] Les éléments de preuve présentés en l’espèce n’établissent pas l’existence d’une possibilité sérieuse que la communication du numéro de série de l’arme à feu en question permette d’identifier une personne. Pour identifier une personne à l’aide d’un numéro de série, il faudrait accéder aux bases de données à accès restreint du gouvernement, lesquelles contiennent déjà des renseignements personnels, ou amener un responsable du gouvernement ou le fabricant à divulguer des renseignements personnels. Les éléments de preuve n’établissent pas l’existence d’une possibilité sérieuse que l’une ou l’autre de ces deux situations se produise. Le défendeur ne s’est pas acquitté de son fardeau d’établir que le numéro de série d’une arme à feu constitue des « renseignements personnels » . Aucun autre motif de soustraire les renseignements à la communication en vertu de la LAI n’a été soulevé, et la Cour ordonne que les numéros de série soient désormais communiqués à l’auteur d’une demande présentée en vertu de la LAI.
[4] Si j’avais conclu que l’information faisait partie des renseignements personnels soustraits à la communication, j’aurais renvoyé l’affaire à la Gendarmerie royale du Canada (GRC) pour qu’elle se prononce sur l’exercice du pouvoir discrétionnaire visé au paragraphe 19(2) de la LAI, puisque la GRC n’a pas raisonnablement cherché à établir si la communication pour des raisons d’intérêt public justifierait l’atteinte à la vie privée découlant de cette communication.
A. La demande d’accès à l’information et la communication partielle de l’information
[5] En 2014, la GRC a reçu la demande de documents suivants au titre de la LAI :
J’aimerais obtenir tous les documents concernant un pistolet Sig Sauer P226 qui porte le numéro de série U 120 530 et qui avait été remis à la Division E du Groupe tactique d’intervention de la GRC.
J’aimerais également obtenir une copie de la « liste d’aliénation » ainsi qu’une liste de toutes les armes à feu sous garantie qui ont été renvoyées pour remplacement aux environs de 1986.
[6] Un Sig Sauer P226 est une arme à feu et, plus particulièrement, un modèle de pistolet fabriqué par Sig Sauer Inc. [Sig Sauer]. Comme la plupart des autres armes à feu, chaque Sig Sauer P226 porte un numéro de série, comme le numéro « U 120 530 » mentionné dans la demande. Chaque pistolet Sig Sauer P226 porte un numéro de série unique, même si au moins deux armes à feu de marque ou de modèle différents pourraient, par pure coïncidence, porter le même numéro, tout particulièrement si le fabricant a adopté un système de numérisation plutôt simple. Pris ensemble, la marque, le modèle et le numéro de série identifient une arme à feu unique.
[7] En réponse à la demande présentée au titre de la LAI, la GRC a trouvé un tableau de 13 pages contenant de l’information sur 468 armes à feu Sig Sauer P226. Pour chaque arme à feu, le tableau indique le numéro de série, le modèle (« SIG SAUER 226 » dans chaque cas), l’unité de la GRC à laquelle l’arme à feu avait été remise à l’origine et la date de réception, le mode de disposition de l’arme à feu ([traduction] « retour sous garantie » dans chaque cas), et une colonne est destinée aux commentaires (vide dans l’ensemble, mais comportant le commentaire [traduction] « monture fissurée » pour certaines armes à feu et le commentaire [traduction] « Assujettie à l’AIPRP » pour une arme à feu).
[8] La GRC a jugé que la communication du numéro de série de l’arme à feu donnerait lieu à une divulgation de « renseignements personnels » selon la définition de l’article 3 de la Loi sur la protection des renseignements personnels, LRC 1985, c P-21, étant donné que la divulgation des numéros de série équivaudrait à la divulgation d’information portant sur des personnes identifiables. La GRC a donc conclu qu’elle devait refuser de communiquer les numéros de série, conformément au paragraphe 19(1) de la LAI.
[9] La GRC a décidé de ne pas exercer le pouvoir discrétionnaire de communiquer des renseignements personnels prévu au paragraphe 19(2) de la LAI. La GRC note que les personnes concernées n’avaient pas consenti à la divulgation de l’information, qu’il serait déraisonnable d’essayer d’obtenir ce consentement, que les numéros de série n’étaient pas déjà publics et qu’il n’était pas dans l’intérêt public de communiquer les numéros de série. Par conséquent, le tableau dans lequel les numéros de série des armes à feu avaient été caviardés a été communiqué à l’auteur de la demande.
[10] L’auteur de la demande a avisé la GRC que le numéro de série de sa propre arme à feu avait été caviardé dans le document communiqué. En réponse, la GRC a communiqué au demandeur le numéro de série de sa propre arme à feu. Cependant, la GRC a continué d’affirmer que la communication des autres numéros de série constituerait une divulgation de renseignements personnels et a refusé de communiquer le dossier contenant ces numéros.
B. L’enquête et la recommandation du commissaire à l’information
[11] L’auteur de la demande a déposé une plainte auprès du commissaire à l’information, au titre de l’alinéa 30(1)a) de la LAI. Durant l’enquête qui en a découlé, la GRC a présenté des observations pour faire valoir que les numéros de série s’apparentaient à un numéro d’assurance sociale et qu’ils étaient donc des renseignements personnels. La GRC a indiqué que, parmi les 468 numéros de série figurant au dossier, 398 (ou 85 %) étaient liés à une personne dont les renseignements se trouvaient dans le Système canadien d’information relativement aux armes à feu (SCIRAF), y compris son nom, sa date de naissance et son adresse complète. La GRC considérait que les numéros de série pouvaient donc être utilisés pour recueillir des renseignements personnels à partir de la base de données du SCIRAF. La GRC a souligné avoir consulté l’entreprise Sig Sauer, vraisemblablement en vertu de l’article 27 de la LAI, pour lui demander si elle voyait une objection à ce que la colonne des [traduction] « commentaires » du dossier soit communiquée, et n’a reçu aucune objection de la part de Sig Sauer.
[12] Le commissaire à l’information a conclu que la plainte était fondée, étant donné que la GRC n’avait pas établi que les numéros de série constituaient des renseignements personnels au sens de l’article 3 de la Loi sur la protection des renseignements personnels. Conformément au paragraphe 37(1) de la LAI, tel qu’il était alors libellé, le commissaire à l’information a fait rapport de ces conclusions à la GRC et a recommandé que la GRC divulgue les numéros de série des armes à feu.
[13] La GRC a tenu compte de la recommandation du commissaire à l’information, mais a décidé de ne pas l’appliquer, demeurant convaincue que les numéros de série étaient des renseignements personnels liés à des renseignements d’identification contenus dans la base de données du SCIRAF, et soulignant l’importance d’appliquer de manière très générale la définition de « renseignements personnels » .
[14] À la lumière de la décision de la GRC de ne pas suivre la recommandation, le commissaire à l’information a déposé la présente demande en vertu de l’alinéa 42(1)a) de la LAI tel qu’il était alors libellé. Le commissaire à l’information a obtenu le consentement de l’auteur de la demande, tel que requis, et a désigné le ministre responsable de la GRC comme défendeur. Le commissaire à l’information vise l’obtention d’une ordonnance enjoignant à la GRC de communiquer à l’auteur de la demande le dossier non caviardé, y compris les numéros de série. À titre subsidiaire, le commissaire à l’information demande à ce que l’affaire soit renvoyée à la GRC pour qu’elle exerce de nouveau son pouvoir discrétionnaire, conformément au paragraphe 19(2) de la LAI, au motif que la GRC n’a pas raisonnablement exercé ce pouvoir.
C. Les éléments de preuve supplémentaires présentés par la GRC à l’appui de la présente demande
[15] Dans le cadre de la présente demande, la GRC a présenté un affidavit provenant de Mme Crystal Holub, l’agente d’accès responsable du traitement de la demande, et un affidavit provenant de M. Murray Smith, un employé de la GRC ayant une vaste expérience en matière d’armes à feu, notamment ce qui concerne les numéros de série d’armes à feu, qui a été présenté comme un expert en mesure de présenter un témoignage d’opinion.
[16] L’affidavit de Mme Holub décrit la réponse de la GRC à la demande d’accès, y compris la conclusion selon laquelle les numéros de série faisaient l’objet de l’exception prévue au paragraphe 19(1) de la LAI à titre de « renseignements personnels » , ainsi que l’exercice du pouvoir discrétionnaire par la GRC conformément au paragraphe 19(2).
[17] L’affidavit de M. Smith fournit de l’information sur la nature et l’usage des numéros de série des armes à feu, les diverses bases de données du gouvernement dans lesquelles les numéros de série sont consignés et la possibilité que des renseignements personnels soient communiqués, à partir de ces bases de données ou d’autres sources, si les numéros de série en question sont divulgués.
[18] La présente demande soulève deux questions principales :
Les numéros de série des armes à feu en question sont-ils des « renseignements personnels » au sens de l’article 3 de la Loi sur la protection des renseignements personnels et sont-ils en conséquence soustraits à la communication conformément au paragraphe 19(1) de la LAI?
Si c’est le cas, la GRC a-t-elle raisonnablement exercé le pouvoir discrétionnaire prévu au paragraphe 19(2) de la LAI en refusant de communiquer l’information?
[19] Ces deux questions seront abordées après un examen des dispositions législatives applicables de la LAI et de la Loi sur la protection des renseignements personnels ainsi que des principes d’analyse pertinents. L’ensemble des dispositions, qui étaient en vigueur au moment de la plainte et telles qu’actuellement modifiées, sont respectivement énoncées dans les annexes A et B.
[20] Pour les motifs qui suivent, je conclus que les numéros de série des armes à feu ne sont pas des « renseignements personnels » , mais que, si cela avait été le cas, la GRC n’a pas raisonnablement exercé son pouvoir discrétionnaire pour évaluer si les numéros devaient quand même être communiqués.
IV. Le cadre législatif et analytique
A. Note préliminaire : Modifications apportées à la LAI et à la Loi sur la protection des renseignements personnels
[21] Le 21 juin 2019, la LAI a été modifiée par la Loi modifiant la Loi sur l’accès à l’information, la Loi sur la protection des renseignements personnels et d’autres lois en conséquence, LC 2019, c 18 (projet de loi C-58). Ces modifications ont été apportées après le dépôt de la présente demande et après que les parties eurent déposé leurs dossiers, y compris les mémoires des faits et du droit.
[22] Les modifications apportées à la LAI visent les demandes et les plaintes vexatoires ou de mauvaise foi, les pouvoirs conférés au commissaire à l’information, notamment l’introduction du pouvoir de prononcer des ordonnances de communication de dossiers, et une nouvelle partie concernant la publication proactive de renseignements gouvernementaux a été ajoutée à la LAI. Les modifications à la Loi sur la protection des renseignements personnels concernent entre autres la définition de « renseignements personnels » , mais la modification de cette définition n’est pas pertinente pour les besoins de la présente demande.
[23] Aucune des dispositions de fond pertinentes pour la présente demande n’a été modifiée de façon importante. L’article énonçant l’objet de la LAI (article 2) a été modifié, mais ces modifications sont conformes à la jurisprudence antérieure concernant l’objet du droit d’accès prévu dans la LAI. Une légère modification a été apportée à la version anglaise de l’article 19, où le mot Act [Loi] a été remplacé par le mot Part [Partie]. De plus, dans l’article 19, les mots « renseignements personnels visés à l’article 3 de la Loi sur la protection des renseignements personnels » ont simplement été remplacés par le terme « renseignements personnels ». Cependant, étant donné que la définition de « renseignements personnels » actuellement énoncée à l’article 3 de la LAI est « renseignements personnels S’entend au sens de l’article 3 de la Loi sur la protection des renseignements personnels » , je considère que la modification touche la formulation et vise la précision, et qu’il ne s’agit pas d’un changement de fond.
[24] Si les modifications avaient été en vigueur au moment où la plainte a été déposée, la Cour aurait été saisie de l’affaire par une voie différente. Tout particulièrement, le Commissaire à l’information aurait peut-être ordonné à la GRC de divulguer l’information après avoir consulté le commissaire à la protection de la vie privée, et la GRC aurait pu alors présenter une demande de contrôle judiciaire à la Cour : LAI, articles 36.1 et 36.2, alinéa 37(1)b), paragraphe 41(2); LC 2019, chapitre 18, article 45. Les rôles du demandeur et du défendeur auraient été inversés dans le cadre de la présente demande. Toutefois, le fardeau de la preuve et les dispositions de fond pertinentes sont les mêmes dans les versions actuelles et antérieures de la LAI et de la Loi sur la protection des renseignements personnels. Par conséquent, les récentes modifications n’ont aucune incidence sur l’analyse ni sur l’issue de la présente demande.
B. Les dispositions de fond applicables
[25] Le droit à la vie privée et le droit d’accès aux renseignements en possession du gouvernement sont tous deux suffisamment importants pour que la LAI et la Loi sur la protection des renseignements personnels aient toutes deux été décrites comme des lois « quasi constitutionnelles » : Canada (Commissaire à l’information) c Canada (Ministre de la Défense nationale), 2011 CSC 25, au par. 40; Cie H.J. Heinz du Canada Ltée c Canada (Procureur général), 2006 CSC 13 [Heinz], au par. 28.
[26] Les articles 2 et 4 de la LAI énoncent le principe général selon lequel le public a un droit d’accès aux documents de l’administration fédérale. Comme il a déjà été mentionné précédemment dans la jurisprudence et comme il est actuellement formulé dans le paragraphe 2(1) modifié de la LAI, ce principe général accroît la responsabilité et la transparence du gouvernement et favorise une société ouverte et démocratique : voir, p. ex., Merck Frosst Canada Ltée c Canada (Santé), 2012 CSC 3 [Merck Frosst] aux par. 1, 21 et 22.
[27] Le principe général d’accès à l’information relevant de l’administration fédérale est expressément limité par « les exceptions indispensables à ce droit » qui sont énoncées dans la LAI, lesquelles « étant précises et illimitées » : LAI, article 2; Merck Frosst, au paragraphe 21. Les exceptions au droit d’accès énoncées dans la LAI sont soit des exceptions discrétionnaires (information que le responsable d’une institution fédérale « peut » refuser de communiquer), soit des exceptions obligatoires (information que le responsable d’une institution fédérale « est tenu » de refuser de communiquer).
[28] Le paragraphe 19(1) de la LAI énonce une exception obligatoire au principe général d’accès aux documents contenant des « renseignements personnels » , terme défini dans la LAI avec référence à l’article 3 de la Loi sur la protection des renseignements personnels. Sous réserve du pouvoir discrétionnaire prévu au paragraphe 19(2), dont il sera question plus loin, une institution fédérale doit refuser la communication de documents qui contiennent des « renseignements personnels » .
[29] L’article 3 de la Loi sur la protection des renseignements personnels définit les « renseignements personnels » de manière générale; il donne une liste non exhaustive et sans restriction d’exemples qui ne limitent pas la portée générale de la définition générale (alinéas 3a) à i)); il donne également une liste d’exceptions (alinéas 3j) à m)). La définition générale est formulée de manière très large : « renseignements personnels Les renseignements, quels que soient leur forme et leur support, concernant un individu identifiable […] » [Non souligné dans l’original.] L’article 2 de la Loi sur la protection des renseignements personnels indique que l’objet de la loi est la « protection des renseignements personnels relevant des institutions fédérales et [le] droit d’accès des individus aux renseignements personnels qui les concernent » .
[30] Dans l’arrêt Dagg c Canada (Ministre des Finances), [1997] 2 RCS 403 [Dagg], la Cour suprême du Canada a tenu compte à la fois de la portée de la définition de « renseignements personnels » dans la Loi sur la protection des renseignements personnels et des interrelations entre la Loi sur la protection des renseignements personnels et la LAI. Le juge La Forest a rédigé une opinion dissidente, mais s’est exprimé au nom de la cour sur la façon d’interpréter les deux lois. Il a souligné que la Loi sur la protection des renseignements personnels et la LAI doivent être interprétées ensemble étant donné qu’elles recouvrent le même sujet et en raison de leur histoire législative. Puisque les deux lois contiennent une exception expresse soustrayant les renseignements personnels à la communication, le droit à la vie privée doit [traduction] « l’emporter » sur le droit d’accès à l’information dans la mesure où une telle information est visée par la définition de « renseignements personnels » , comme l’a expliqué le juge La Forest au paragraphe 48 :
Les deux lois réglementent la divulgation de renseignements personnels à des tiers. Le paragraphe 4(1) de la Loi sur l’accès à l’information prévoit que le droit aux renseignements qui relèvent de l’administration fédérale s’exerce « [s]ous réserve des autres dispositions de la présente loi ». Le paragraphe 19(1) de la Loi interdit la communication de documents contenant les renseignements « visés à l’article 3 de la Loi sur la protection des renseignements personnels ». L’article 8 de la Loi sur la protection des renseignements personnels établit une interdiction analogue de communiquer, sauf dans certains cas précis, des renseignements personnels sans le consentement de la personne concernée. Les renseignements personnels sont donc expressément exemptés de l’application de la règle générale de la communication. Les deux lois reconnaissent que, dans la mesure où il est visé par la définition de « renseignements personnels », contenue à l’art. 3 de la Loi sur la protection des renseignements personnels, le droit à la vie privée l’emporte sur le droit d’accès à l’information. [Non souligné dans l’original.]
[31] Le juge La Forest a souligné que la protection de la vie privée est une « valeur fondamentale des États démocratiques modernes » et que la définition de « renseignements personnels » à l’article 3 de la Loi sur la protection des renseignements personnels est « indéniablement large » et « délibérément large » : Dagg, aux paragraphes 65, 68 et 69. La définition vise « tout renseignement sur une personne donnée, sous la réserve d’exceptions précises » : Dagg, au paragraphe 69 [Non souligné dans l’original.]
[32] Comme il a été mentionné ci-dessus, les exemples fournis avec la définition de « renseignements personnels » aux alinéas a) à i) de l’article 3 de la Loi sur la protection des renseignements personnels ne limitent pas la portée générale de la définition générale. Le juge La Forest a confirmé que ce ne sont que des exemples du genre de sujets visés par la définition générale, de sorte que, « si un document de l’administration fédérale est visé par cette disposition liminaire, il importe peu qu’il ne relève d’aucun des exemples donnés » : Dagg, au par. 68.
[33] La reconnaissance, dans Dagg, de la primauté de la vie privée sur le droit d’accès ainsi que la définition générale de renseignements personnels ont été constamment réitérées depuis l’arrêt Dagg par la Cour suprême du Canada et par les cours fédérales au fil des décennies : Heinz, aux par. 61 et 71; Husky Oil Operations Limited c Office Canada-Terre-Neuve-et-Labrador des hydrocarbures extracôtiers, 2018 CAF 10 [Husky Oil], aux par. 25 et 55.
[34] La définition générale de « renseignements personnels » prévoit que l’information doit « [concerner] un individu identifiable » . L’importance du droit à la vie privée est telle que les cours ont reconnu que, même si les renseignements ne semblent pas révéler quelque chose de personnel, ils concerneront un individu identifiable et seront soustraits à la divulgation s’il existe une possibilité sérieuse que cette personne puisse être identifiée à la suite de la communication de l’information. Dans l’arrêt Canada (Commissaire à l’information) c Canada (Bureau d’enquête sur les accidents de transport et de la sécurité des transports), 2006 CAF 157, autorisation de pourvoi à la CSC refusée, 2007 CanLII 11607 [NavCanada], la juge Desjardins a écrit ce qui suit au paragraphe 43 :
Ces deux mots, « concernant » et « about », nous apprennent peu de choses sur la nature précise des renseignements qui se rapportent à l’individu, si ce n’est pour dire que les renseignements, quels que soient leur forme et leur support, sont pertinents s’il s’agit de renseignements « concernant » un individu et s’ils permettent d’identifier l’individu ou rendent possible son identification. Il existe des précédents selon lesquels un individu « identifiable » est une personne dont il est raisonnable de croire qu’elle pourra être identifiée à l’aide des renseignements en cause s’ils sont combinés avec des renseignements d’autres sources […] [Non souligné dans l’original; renvois omis.]
[35] En se fondant sur NavCanada, le juge Gibson de la Cour fédérale a adopté, au paragraphe 34 de la décision Gordon c Canada (Santé), 2008 CF 258 [Gordon], le critère suivant proposé par le commissaire à la protection de la vie privée pour ce qui est d’établir à quel moment les renseignements concernent un individu identifiable : « Les renseignements seront des renseignements concernant l’individu identifiable lorsqu’il y a de fortes possibilités que l’individu puisse être identifié par l’utilisation de ces renseignements, seuls ou en combinaison avec des renseignements d’autres sources » [non souligné dans l’original.] Les parties étaient d’accord avec cet énoncé du droit exposé dans Gordon.
[36] Même si les renseignements personnels sont visés par l’exception obligatoire de communication au titre du paragraphe 19(1) de la LAI, ils peuvent tout de même être communiqués dans certains cas à titre discrétionnaire. Le paragraphe 19(2) prévoit que des documents contenant des renseignements personnels peuvent être communiqués dans l’un des trois cas suivants : a) l’individu qu’ils concernent y consent; b) le public y a accès; c) la communication est conforme à l’article 8 de la Loi sur la protection des renseignements personnels. Cet autre renvoi à la Loi sur la protection des renseignements personnels souligne une fois de plus la nature interdépendante des deux lois.
[37] Le paragraphe 8(1) de la Loi sur la protection des renseignements personnels énonce une interdiction générale de communication de renseignements personnels sans consentement, reflétant l’exception obligatoire de communication énoncée au paragraphe 19(1) de la LAI. Le paragraphe 8(2) énonce ensuite une série de 13 exceptions permettant la communication de renseignements personnels, dont certaines sont précises (p. ex., l’alinéa 8(2)c) : communication exigée par subpoena ou obligation de communication) et dont certaines sont plus générales (notamment le sous-alinéa 8(2)m)(i) : communication à toute autre fin dans les cas où de l’avis du responsable de l’institution, des « raisons d’intérêt public justifieraient nettement une éventuelle violation de la vie privée » ). L’application combinée des dispositions est telle que, lorsqu’une ou plusieurs exceptions énoncées au paragraphe 8(2) de la Loi sur la protection des renseignements personnels s’appliquent, le paragraphe 19(2) de la LAI permet la communication de renseignements personnels à titre discrétionnaire.
C. Les dispositions procédurales applicables et normes de contrôle
[38] Comme il a été mentionné, la présente demande a été introduite avant que les modifications récentes à la LAI entrent en vigueur. Elle a été déposée en vertu de l’ancien alinéa 42(1)a) de la LAI, lequel permettait au commissaire à l’information de présenter une demande de contrôle judiciaire à la Cour lorsqu’une institution fédérale refusait de suivre une recommandation de communication de renseignements, si l’auteur de la demande y avait consenti, comme c’est le cas en l’espèce. Un tel contrôle est effectivement traité comme une nouvelle affaire (Merck Frosst, au par. 53); cette norme est d’ailleurs confirmée dans les modifications récentes de l’article 44.1 de la LAI.
[39] L’ancien paragraphe 48 de la LAI prévoyait que, lorsqu’une demande était présentée en vertu du paragraphe 42, le fardeau d’établir le bien-fondé du refus de communication d’un document incombe à l’institution fédérale concernée. Par conséquent, comme les parties l’ont admis, il incombait à la GRC en l’espèce d’établir que les numéros de série en question sont des « renseignements personnels » soustraits à la communication, même si le commissaire à l’information est le demandeur. Là encore, les modifications apportées à la LAI n’ont aucun effet sur ce fardeau de la preuve : LAI, paragraphe 48(1).
[40] Les parties sont également d’accord en ce qui concerne les normes de contrôle applicables. La Cour doit tirer sa propre conclusion sur la question de savoir si les renseignements personnels en question sont soustraits à la communication, conformément au paragraphe 19(1), c.-à-d. qu’elle doit déterminer si l’exception obligatoire a été correctement appliquée : Canada (Commissaire à l’information) c Canada (Commissaire de la Gendarmerie royale du Canada), 2003 CSC 8, au par. 19; Merck Frosst, au par. 53. Toutefois, en ce qui concerne l’exercice du pouvoir discrétionnaire prévu au paragraphe 19(2), la norme de la décision raisonnable s’applique : Canada (Commissaire à l’information) c Canada (Premier ministre), 2019 CAF 95, au par. 31.
[41] Si la Cour conclut qu’un refus de communication en application de l’article 19 n’est pas autorisé par la LAI, la Cour ordonne la communication du document, laquelle est sujette aux conditions que la Cour estime indiquées, ou rend toute autre ordonnance qu’elle estime indiquée : LAI, article 49.
[42] Même si les parties étaient d’accord de façon générale sur les principes mentionnés précédemment, elles étaient en désaccord sur certains aspects relatifs à leur application, autant en principe qu’en pratique, aux renseignements en question. Ces désaccords sont abordés dans l’analyse ci-dessous.
A. Les numéros de série en question ne sont pas des « renseignements personnels »
(1) Numéros assignés à des objets et numéros assignés à des individus
[43] Les numéros de série de l’arme à feu en question ne sont pas fondamentalement personnels, car, à première vue, ils ne permettent pas d’identifier un individu ni de révéler quelconque information concernant un individu identifiable. Les numéros sont assignés et associés à une arme à feu en particulier, et resteront inscrits sur cette arme à feu sans égard à la personne qui la possède ou à celle qui pourrait y être associée dans une base de données ou un registre quelconque. De cette manière, les numéros de série sont essentiellement des renseignements [traduction] « concernant un objet » , plutôt qu’un « […] individu identifiable » .
[44] Telle était la conclusion de la Cour d’appel de l’Alberta dans l’arrêt Leon’s Furniture Limited c Alberta (Information and Privacy Commissioner), 2011 ABCA 94 [Leon’s]. Dans cette affaire, une question principale à trancher était de savoir si les numéros du permis de conduire et de la plaque d’immatriculation du véhicule étaient « des renseignements personnels » au titre du Personal Information Protection Act [PIPA], SA 2003, c P-6.5, de l’Alberta. Cette loi albertaine utilise une définition des renseignements personnels semblable à la définition générale contenue dans la Loi sur la protection des renseignements personnels, notamment pour [traduction] « l’information concernant un individu identifiable » : PIPA, alinéa 1(1)k). Même si la définition du PIPA ne s’accompagne d’aucune liste d’exemples et d’exceptions, comme la Loi sur la protection des renseignements personnels, des exemples sont fournis dans la définition de « renseignements personnels » à l’alinéa 1n) du Freedom of Information and Protection of Privacy Act, RSA 2000, c F-25, de l’Alberta, dont les objets équivalent à certains aspects de la LAI et de la Loi sur la protection des renseignements personnels.
[45] Au paragraphe 49 de l’arrêt Leon’s, le juge Slatter, au nom de la majorité, a conclu que, même si les numéros de permis de conduire sont des renseignements personnels, les numéros d’immatriculation de véhicules ne le sont pas :
La conclusion de l’arbitre selon laquelle le numéro de permis de conduire est un « renseignement personnel » est raisonnable, car ce numéro (tout comme le numéro d’assurance sociale ou le numéro de passeport) est lié à un seul et unique individu. En accédant à la bonne base de données, il est possible d’utiliser le numéro de permis de conduire unique pour identifier une personne en particulier : Gordon […], aux par. 32-4. Cependant, les choses sont différentes pour ce qui est du numéro d’immatriculation. Il est lié à un véhicule, non pas à une personne. Le fait que le véhicule appartienne à une personne ne fait pas en sorte que le numéro de la plaque d’immatriculation concerne cette personne. Il « concerne » le véhicule ». Il en va de même pour le numéro d’identification de véhicule (le NIV, le numéro de série d’un véhicule). De même, une adresse municipale désigne une propriété, mais n’identifie pas une personne, même si quelqu’un y habite sans doute. Le numéro de plaque d’immatriculation pourrait être lié à une base de données qui contient d’autres renseignements personnels, mais ce n’est pas un facteur déterminant. L’appelante n’avait pas accès à cette base de données, et n’a pas insisté pour que le client lui en fournisse l’accès. [Non souligné dans l’original; renvoi abrégé.]
[46] La juge Conrad, dissidente, a souscrit à la conclusion de la majorité concernant les numéros de permis de conduire, mais aurait également confirmé la décision de l’arbitre selon laquelle les numéros d’immatriculation sont des « renseignements personnels » . Même si elle a reconnu que la question du numéro de permis de conduire n’était [traduction] « pas aussi claire » , la juge Conrad a souligné que, tout comme le numéro de permis de conduire, un numéro d’immatriculation [traduction] « lorsqu’il est consulté dans la bonne base de données, fournit également de l’information au sujet du propriétaire » : Leon’s, au paragraphe 119.
[47] Les deux ensembles de motifs exposés dans la décision Leon’s tenaient compte du fait que les numéros assignés à un objet sont qualitativement différents de ceux qui sont assignés à une personne. Un numéro assigné à une personne, comme un numéro d’assurance sociale, un numéro d’assurance-maladie ou un numéro de passeport, est essentiellement « personnel » et est considéré comme faisant partie des « renseignements personnels » , comme le montre l’exemple fourni au paragraphe 3c) de la Loi sur la protection des renseignements personnels : « tout numéro ou symbole, ou toute autre indication identificatrice, qui lui est propre » . [Non souligné dans l’original.] De tels renseignements sont soustraits à la communication, conformément au paragraphe 19(1) de la LAI, sans qu’il soit nécessaire d’établir qu’ils pourraient être utilisés pour obtenir d’autres renseignements personnels.
[48] Un numéro assigné à un objet n’est pas fondamentalement personnel. Les numéros de série en question sont du même genre : ils sont assignés à une arme à feu en particulier plutôt qu’à une personne, ils ne révèlent pas à première vue des renseignements personnels et ils ne sont pas visés par le paragraphe 3c) de la Loi sur la protection des renseignements personnels. Cependant, cela ne met pas fin à la requête. Comme il est énoncé dans l’arrêt Dagg, il reste à établir si les numéros de série correspondent à la définition générale de « renseignements personnels » , à savoir s’ils « [concernent] un individu identifiable » . Dans un tel cas, comme le soutient la GRC, les renseignements concerneraient à la fois l’objet et la personne.
(2) Le critère permettant d’évaluer si l’information « [concerne] » une personne identifiable.
[49] Même les renseignements qui semblent impersonnels peuvent constituer des « renseignements personnels » s’ils sont associés à un individu identifiable d’une manière ou dans un contexte qui révèlent des renseignements personnels. Donc, par exemple, dans la décision Gordon, la Cour a conclu que le champ « province » dans la base de données du Système canadien d’information sur les effets indésirables des médicaments (CADRIS) contenait des renseignements personnels, puisqu’ils pouvaient être utilisés, en combinaison avec des renseignements divulgués de la base de données CADRIS et d’autres renseignements publics comme les notices nécrologiques, pour accroître considérablement la capacité d’identifier des personnes en particulier. En l’espèce, si les numéros de série peuvent être associés à des individus identifiables, cela indiquerait que ceux-ci sont des propriétaires d’armes à feu, information qui, comme les parties en conviennent, est un renseignement personnel.
[50] Comme il est indiqué ci-dessus, la Cour dans la décision Gordon a formulé la question pertinente comme étant celle de savoir s’ « il y a de fortes possibilités que l’individu puisse être identifié par l’utilisation de ces enseignements, seuls ou en combinaison avec des renseignements d’autres sources » . Dans l’arrêt NavCanada, la Cour d’appel fédérale définit un individu identifiable comme une « personne dont il est raisonnable de croire qu’elle pourrait être identifiée à l’aide des renseignements en cause s’ils sont combinés avec des renseignements d’autres sources » .
[51] Les parties ont exprimé leur désaccord à l’égard de trois aspects de ces critères : la nature des normes relatives aux « fortes possibilités » et au fait qu’il est « raisonnable de croire » ; la portée des « renseignements […] disponibles » dont il faut tenir compte aux fins de l’évaluation; et l’importance que le commissaire à l’information accorde à l’arrêt NavCanada.
a) « fortes possibilités » et « raisonnable de croire »
[52] Le commissaire à l’information a déclaré que les normes des « fortes possibilités » et selon lesquelles il est « raisonnable de croire » sont essentiellement les mêmes. Il a soutenu que le passage « raisonnable de croire » équivalait au passage « dont la divulgation risquerait vraisemblablement » à l’alinéa 20(1)c) de la LAI, lequel a été interprété dans l’arrêt Merck Frosst comme des mots qui « expriment un risque, qui, en toute objectivité, est fondé sur des motifs réels et sérieux » : Merck Frosst, au par. 204. Le ministre a contesté l’applicabilité de l’arrêt Merck Frosst, soulignant qu’il était question d’un critère législatif permettant d’établir un préjudice et que l’exception prévue à l’article 19 est relative à une catégorie plutôt que fondée sur un préjudice.
[53] Je conviens que les normes et les démarches s’appliquant à l’article 20 de la LAI ne s’appliquent pas nécessairement à l’article 19, étant donné la nature différente des intérêts en jeu énoncés dans les deux articles. En même temps, la norme énoncée dans la décision Gordon (« fortes possibilités ») et la norme énoncée dans l’arrêt NavCanada (« raisonnable de croire ») semblent toutes deux correspondre à la même norme : une possibilité qui dépasse une spéculation ou une « simple possibilité » , sans être « plus susceptible de se produire que l’inverse » (c.-à-d. qui ne doit pas être « probable » selon la prépondérance des probabilités). L’application d’une telle norme reconnaît l’importance de l’accès à l’information, car elle ne soustrait pas l’information à la communication au motif de simples possibilités hypothétiques, en même temps qu'elle respecte l’importance des droits à la vie privée et la nature intrinsèquement prospective de l’analyse, du fait qu’elle n’exige pas un degré de preuve excessivement élevé portant que des renseignements personnels pourraient être communiqués.
[54] Par ailleurs, il semble inutile, voire impossible, de tenter de subdiviser ou de décortiquer davantage le degré de probabilité qu’une personne puisse être identifiée. Pour faciliter la lecture, et puisque les deux parties ont accepté la formulation de la décision Gordon, j’utiliserai la formulation « fortes possibilités » pour parler de la norme applicable décrite précédemment.
b) « renseignements […] disponibles »
[55] Les parties s’entendent encore moins sur ce qui devrait être considéré comme des « renseignements disponibles » au moment d’évaluer si les renseignements en question, combinés avec d’autres renseignements accessibles, permettraient d’identifier une personne. S’agit-il uniquement de renseignements accessibles au grand public? Cela inclut-il des renseignements auxquels l’accès est plus restreint? Ou cela pourrait-il aussi inclure des renseignements uniquement en possession du gouvernement ou de l’auteur de la demande?
[56] La question se pose étant donné que la GRC affirme que l’accès aux numéros de série pourrait mener à la divulgation de renseignements personnels de plusieurs manières. Premièrement, la GRC fait valoir que, si les numéros de série étaient communiqués, les propriétaires des armes à feu pourraient s’identifier eux-mêmes en associant le numéro de série de leur propre arme à feu aux renseignements divulgués. Deuxièmement, la GRC soutient que les numéros de série pourraient être associés aux renseignements personnels contenus dans l’une des quatre bases de données du gouvernement, à savoir la base de données du SCIRAF, la base de données du Centre d’information de la police canadienne (CIPC), la base de données du Registre canadien des armes à feu en direct (RCAFED) et la base de données sur les armes à feu des agents publics. Troisièmement, la GRC soutient que les numéros de série pourraient être associés à des renseignements personnels qui sont en la possession d’entreprises privées, comme les fabricants d’armes à feu ou les clubs de tir. Selon les observations de la GRC, pour que des renseignements soient soustraits à l’exception prévue au paragraphe 19(1), il ne devrait y avoir aucune possibilité que quiconque puisse identifier une personne, y compris l’institution fédérale elle-même ou la personne même concernée par les renseignements.
[57] Le commissaire à l’information, de son côté, a laissé entendre que les renseignements devraient être uniquement considérés comme étant accessibles s’ils sont accessibles au public, en se fondant sur les passages de la décision Gordon qui font référence à la communication de renseignements « parallèlement avec d’autres renseignements publics disponibles » . Le commissaire à l’information a convenu qu’il n’est pas nécessaire que les renseignements soient facilement accessibles, mais a laissé entendre qu’ils doivent être accessibles aux [traduction] « membres bien informés du public » .
[58] À mon avis, l’approche à adopter à l’égard des « renseignements disponibles » se situe entre la position avancée par le ministre et celle du commissaire à l’information.
[59] Je suis d’accord avec le commissaire à l’information pour dire que les renseignements confidentiels qui sont en la possession d’une institution gouvernementale ne peuvent être considérés comme « disponibles » aux fins de l’analyse. Les renseignements demandés en vertu de la LAI sont par définition déjà en la possession d’une institution gouvernementale. L’objet du paragraphe 19(1) de la LAI est d’empêcher la divulgation de renseignements personnels aux personnes qui en font la demande, et non pas d’éviter leur divulgation à une institution fédérale qui les détient déjà.
[60] Si des renseignements devaient être considérés comme étant personnels simplement parce que l’institution fédérale pourrait elle-même les utiliser pour identifier une personne, cela engloberait dans les faits (et soustrairait à la communication) une grande variété de renseignements impersonnels. En effet, en l’espèce, tous les renseignements contenus dans le tableau en question pourraient être considérés comme des « renseignements personnels » , selon l’approche de la GRC, puisque celle-ci, qui possède le tableau non caviardé et a accès à la base de données, pourrait utiliser ces renseignements pour identifier une personne. Il en va de même pour une variété de documents couramment communiqués dans lesquels des renseignements personnels comme des noms et des adresses ont été retirés; l’institution gouvernementale elle‑même continuerait de pouvoir « identifier » les personnes dont les noms ont été retirés simplement en consultant le document original.
[61] De même, le fait qu’une personne peut s’identifier elle-même à partir de renseignements communiqués ne fait pas de ces renseignements des « renseignements personnels » . Le but de la Loi sur la protection des renseignements personnels et du paragraphe 19(1) de la LAI est d’empêcher la divulgation injustifiée des renseignements personnels d’une personne à autrui, et non pas à elle-même. En effet, la Loi sur la protection des renseignements personnels prévoit explicitement le droit d’accès des individus aux renseignements personnels qui les concernent et qui relèvent des institutions fédérales : Loi sur la protection des renseignements personnels, aux articles 2 et 12. Ce n’est pas parce qu’une personne sait que son nom a été caviardé d’un document, par exemple, que le reste du document contient des renseignements personnels.
[62] Par ailleurs, limiter l’approche à l’égard des « renseignements disponibles » aux renseignements qui sont accessibles au grand public, même s’il s’agit de « membres bien informés du public » , comme l’a proposé le commissaire à l’information, présente le risque d’une communication inappropriée des renseignements personnels et mine le caractère primorial des droits à la vie privée. Cette importance est telle que la communication non autorisée de renseignements personnels devrait être évitée, même si seuls quelques membres du public pourraient établir des liens entre les renseignements et un individu identifiable.
[63] Un exemple servira à illustrer la préoccupation. Souvent, un employeur détiendra au sujet des ses employés des renseignements qui ne sont pas accessibles au grand public. Les renseignements contenus dans un dossier communiqué pourraient permettre à l’employeur d’utiliser ses connaissances particulières pour identifier un employé même si un « membre bien informé du public » ne pourrait le faire. Cela pourrait se traduire par la divulgation à l’employeur de renseignements personnels (information sur la santé, la situation financière, les activités syndicales ou d’autres informations personnelles) dont il n’avait pas connaissance, ce qui va à l’encontre des objectifs de la LAI et de la Loi sur la protection des renseignements personnels. Par conséquent, même les renseignements qui ne sont pas accessibles à un membre bien informé du grand public pourraient être utilisés pour identifier une personne, et cela donnerait lieu à la communication inappropriée de renseignements personnels.
[64] En même temps, si le dossier devant être communiqué ne contenait que des renseignements déjà connus de l’employeur (p. ex. si l’employeur possède déjà une copie non caviardée du dossier en question), la capacité de l’employeur d’ « identifier » une personne à partir de ces renseignements ne fait pas en sorte que la communication du dossier entraînerait la divulgation de renseignements personnels.
[65] Le fait que les « renseignements disponibles » ne se limitent pas à l’information détenue par un « membre bien informé du public » cadre avec ce qui est énoncé dans la décision Gordon et dans l’arrêt NavCanada. Dans la décision Gordon, le juge Gibson a effectivement conclu que l’information du champ « province » en question en l’espèce pourrait être utilisée, parallèlement avec d’autres « renseignements publics disponibles » , pour identifier des personnes. Cependant, le juge Gibson ne semble pas avoir eu l’intention de limiter l’analyse aux renseignements disponibles au grand public. Aux paragraphes 33 et 34 de ses motifs, il parle des renseignements pertinents disponibles « y compris » les sources auxquelles le public a accès, et a repris la formulation du commissaire à la vie privée, laquelle n’inclut pas de référence à l’information à laquelle « le public a accès » :
Ainsi, les renseignements, quels que soient leur forme et leur support, sont des renseignements « concernant » un individu s’ils « permettent » d’identifier l’individu ou « rendent possible » son identification, que ces renseignements soient utilisés seuls ou combinés avec des renseignements d’autres sources, y compris les sources auxquelles le public a accès.
Les avocats de l’intervenante, la commissaire à la protection de la vie privée, ont fait valoir l’adoption du critère suivant pour déterminer à quel moment les renseignements sont des renseignements concernant un individu identifiable :
Les renseignements seront des renseignements concernant un individu identifiable lorsqu’il y a de fortes possibilités que l’individu puisse être identifié par l’utilisation de ces renseignements, seuls ou en combinaison avec des renseignements d’autres sources.
À mon avis, cette affirmation est appropriée au regard du texte applicable. [Non souligné dans l’original.]
[66] De même, dans l’arrêt NavCanada, la Cour d’appel a adopté la formulation « raisonnable de croire » , faisant simplement référence aux « renseignements d’autres sources » , sans exiger que ce soit des sources auxquelles le public a accès : NavCanada, au paragraphe 43. Ce faisant, la Cour d’appel a cité l’arrêt Ontario (Attorney General) c Pascoe, 2001 CanLII 32755 (Cour divisionnaire de la Cour supérieure de justice de l’Ontario), confirmé par (2002) CanLII 30891 (ONCA) [Pascoe]. La Cour divisionnaire de l’Ontario a constaté qu’une personne pouvait être identifiée au moyen d’un dossier [traduction] « par une personne qui est au courant des circonstances particulières ou des événements exposés dans le document » . [Non souligné dans l’original] : Pascoe, au paragraphe 15. La Cour divisionnaire a donc reconnu que les renseignements peuvent être détenus par un sous-groupe plus petit de la population et être tout de même considérés comme « disponibles » au moment d’évaluer si une personne peut être identifiée à la suite de la communication de renseignements.
[67] Comme l’indiquent clairement l’exemple illustratif mentionné précédemment et les faits exposés dans la décision Gordon et dans les arrêts NavCanada et Pascoe, l’évaluation à savoir s’il existe de fortes possibilités qu’une personne puisse être identifiée, par quelqu’un d’autre qu’une institution fédérale ou par la personne elle-même, devra, par nécessité, être fondée sur des faits particuliers, y compris le type de renseignements en question, le contexte dans lequel ces renseignements sont consignés dans le dossier en question et la nature des autres renseignements qui sont disponibles. L’ultime question à trancher reste celle de savoir si la communication du document mènera à la divulgation de renseignements personnels, soit de manière directe, soit en raison de la possibilité sérieuse qu’une personne puisse être identifiée.
[68] Pour plus de clarté, je fais remarquer que le paragraphe 8(2) de la Loi sur la protection des renseignements personnels contient des dispositions concernant la communication de renseignements d’une entité gouvernementale à une autre. Ces dispositions ne s’appliquent pas en l’espèce, et rien dans ce qui précède ne devrait être considéré comme ayant une incidence sur cette question.
c) Pertinence de la « notion de vie privée »
[69] La GRC a soutenu que le fait que le commissaire à l’information se soit fondé sur l’arrêt NavCanada témoignait de son interprétation trop étroite du concept de « renseignements personnels » , qui exige que ceux-ci touchent aux « [notions] d’intimité, d’identité, de dignité et d’intégrité de l’individu » : NavCanada, aux par. 52 à 54. La GRC fait valoir que l’approche plus large, adoptée dans l’arrêt Canada (Ministre de la Santé) c Janssen-Ortho Inc., 2007 CAF 252 [Janssen-Ortho], est à privilégier.
[70] Il a été suggéré que ces deux affaires tranchées par la Cour d’appel fédérale représentent différentes approches du concept de renseignements personnels et qu’il faut résoudre la contradiction. Dans des affaires connexes récentes, Suncor Energy Inc c Canada-Newfoundland and Labrador Offshore Petroleum Board, 2018 CAF 11 [Suncor] et Husky Oil, la Cour d’appel fédérale a été invitée à résoudre la [traduction] « contradiction apparente » entre les arrêts NavCanada et Janssen-Ortho : Suncor, au par. 16; Husky Oil, aux par. 33 et 59. Même si le juge de Montigny a abordé cette question, soulignant qu’à son avis « ces deux arrêts ne sont pas nécessairement incompatibles » , la Cour a estimé à la majorité que ce n’était pas nécessaire : Husky Oil, aux par. 33 à 46, par le juge de Montigny; aux par. 56, 59 et 60, par la juge Gauthier.
[71] En l’espèce, la question ne se pose pas, et les approches adoptées dans les deux arrêts n’ont pas à être analysées en profondeur pour deux motifs. Premièrement, le commissaire à l’information se fonde sur l’arrêt NavCanada non pas parce qu’il aborde la notion de vie privée, mais parce que la Cour conclut qu’un individu identifiable est une personne « dont il est raisonnable de croire qu’elle pourrait être identifiée à l’aide des renseignements en cause s’ils sont combinés avec des renseignements d’autres sources » . Comme il est indiqué plus haut, ce critère est effectivement le même que le critère énoncé dans la décision Gordon, lequel était fondé sur l’arrêt NavCanada et que la GRC accepte. Deuxièmement, les parties n’ont pas contesté, et la Cour convient, que le fait qu’une personne soit propriétaire ou non d’une arme à feu constitue un renseignement personnel, peu importe si la question est analysée sous l’angle de l’arrêt NavCanada ou de l’arrêt Janssen-Ortho. Dans la mesure où l’approche adoptée est différente de celle des arrêts NavCanada et Janssen-Ortho, cela n’a aucune incidence sur l’évaluation en l’espèce.
(3) Il n’y a pas de fortes possibilités que le numéro de série d’une arme à feu serve à identifier une personne
[72] Comme il a déjà été mentionné, la GRC soutient que, si les numéros de série étaient communiqués, les propriétaires des armes à feu pourraient être identifiés par (i) les personnes elles-mêmes qui reconnaissent leur propre numéro de série d’arme à feu; (ii) l’institution fédérale qui utilise les renseignements contenus dans les bases de données du SCIRAF, du CIPC, du RCAFEP ou dans les bases de données des armes à feu des agents publics; ou (iii) une tierce partie, qui utilise le ou les numéros de série pour obtenir des renseignements à partir de l’une de ces bases de données ou d’une entreprise privée, comme un fabricant d’armes à feu ou un club de tir.
[73] J’ai expliqué plus haut pourquoi je rejette l’affirmation de la GRC selon laquelle les numéros de série sont des « renseignements personnels » en raison de la capacité d’une personne à identifier son propre numéro de série. De même, j’ai expliqué pourquoi la capacité du gouvernement à accéder à l’une des bases de données mentionnées et à associer le numéro de série à un nom ne fait pas du numéro de série un renseignement personnel.
[74] Le témoin expert de la GRC, M. Smith, a confirmé que les bases de données mentionnées sont des bases de données du gouvernement, et que des mesures de sécurité relatives à leur accès sont appliquées. Les personnes qui ont déjà accès à la base de données ont accès au numéro de série, au nom et à tout autre renseignement personnel contenu dans la base de données. Par conséquent, la communication du numéro de série ne renforcerait en rien leur capacité à accéder à la fois au numéro de série et aux renseignements personnels dans la base de données. Il n’est peut-être pas étonnant que M. Smith n’ait pas laissé entendre, dans son témoignage, qu’il y aurait de fortes possibilités que des personnes non autorisées puissent accéder aux bases de données à accès restreint sur les armes à feu ou qu’elles puissent y avoir accès plus facilement au moyen des numéros de série. De tels renseignements ne peuvent être considérés comme des « renseignements disponibles » au moment d’établir si une personne pourrait être identifiée à la suite de la communication des numéros de série.
[75] Selon le témoignage de M. Smith, il existe un site Web lié à la base de données du CIPC qui permet au public de saisir un numéro de série afin de déterminer si une arme à feu a été déclarée volée. M. Smith a laissé entendre que, à l’aide de ce renseignement et d’autres renseignements auxquels le public a accès, tels que des nouvelles à propos d’événements criminels, il serait possible de lier le numéro de série à une personne en particulier. Même si ce témoignage se rapproche davantage du type d’éléments de preuve en litige dans la décision Gordon, il est insuffisant et ne va pas au-delà de la simple hypothèse. Aucun élément de preuve n’a été présenté pour montrer que les armes à feu Sig Sauer en question ont été volées ou qu’elles auraient pu être identifiées sur le site Web public (M. Smith n’a mené aucune recherche à ce sujet), ou encore que, si c’était le cas, rien ne prouve comment les rapports sur les crimes pourraient servir à associer le numéro de série à une personne en particulier. Cela contredit les éléments de preuve fournis dans la décision Gordon selon lesquels la base de données CADRIS avait en effet été utilisée pour identifier des personnes et que la communication du champ « province » augmentait les possibilités que cela se produise : Gordon, aux par. 35 à 43.
[76] M. Smith a également affirmé que l’accès aux numéros de série pourrait permettre à une personne d’obtenir des renseignements personnels auprès d’une entreprise privée, notamment le fabricant de l’arme à feu ou un club de tir. Cela pourrait se faire de deux façons. Premièrement, certains fabricants fournissent ce qui s’appelle une [traduction] « lettre du fabricant » , qui indique la marque, le modèle et le numéro de série de l’arme à feu. La lettre du fabricant indique à quel moment l’arme à feu a été fabriquée et vendue et à qui elle a d’abord été vendue (il pourrait s’agir d’une personne, d’une entreprise ou d’une entité gouvernementale). Peu importe que de tels renseignements puissent être obtenus dans certains cas, les éléments de preuve indiquent que Sig Sauer ne fournit aucune lettre du fabricant; ces éléments de preuve n’ont donc aucune incidence pour ce qui est de déterminer si les numéros de série en question sont des renseignements personnels.
[77] Deuxièmement, M. Smith a laissé entendre que le numéro de série pourrait servir à obtenir de manière frauduleuse des renseignements personnels de Sig Sauer, comme le nom et l’adresse en lien avec l’enregistrement de garantie. Bien que cela soit possible en théorie, M. Smith n’a fourni aucun témoignage sur la manière dont Sig Sauer répond à des demandes de renseignements ou sur la possibilité que le fabricant Sig Sauer ait communiqué ces renseignements ou ait été convaincu de le faire. En l’absence d’autres éléments de preuve, l’hypothèse selon laquelle une personne pourrait utiliser les numéros de série pour inciter Sig Sauer à communiquer des renseignements personnels demeure une hypothèse ou une « simple possibilité » . Je ne suis pas convaincu que les éléments de preuve indiquent qu’il s’agisse d’une sérieuse possibilité.
[78] Dans le même ordre d’idées, les éléments de preuve concernant la capacité à utiliser les numéros de série pour obtenir des renseignements auprès des clubs de tir ne sont qu’hypothétiques. M. Smith a affirmé que les clubs de tir recueillent des renseignements personnels concernant les membres ou les visiteurs dans des mesures variables. Quoi qu’il en soit, dans la mesure où un club de tir obtient des renseignements personnels, l’utilisation et la protection de ces renseignements seraient assujetties aux lois provinciales en matière de protection de la vie privée ou à la Loi sur la protection des renseignements personnels et les documents électroniques, LC 2000, c 5. Une fois de plus, les éléments de preuve présentés n’étaient qu’hypothétiques et ne permettent pas à la GRC de s’acquitter du fardeau qui lui incombe de montrer qu’il existe de fortes possibilités qu’une personne ayant accès aux numéros de série puisse les utiliser pour convaincre un club de tir ou toute autre entreprise de se soustraire à ses obligations en matière de protection de la vie privée.
[79] Enfin, je constate que, selon le témoignage de M. Smith, certaines armes à feu sont si rares qu’il n'en existe qu’un exemplaire au Canada, de sorte que la marque et le modèle peuvent en soi suffire à identifier de manière précise l’arme à feu et à l’associer à une personne. En admettant que cela puisse être le cas, il n’en est pas ainsi en ce qui concerne les armes à feu Sig Sauer P226 en cause en l’espèce.
[80] Par conséquent, je conclus qu’il n’y a pas de possibilité sérieuse que les numéros de série de l’arme à Sig Sauer en question puissent être utilisés, seuls ou avec d’autres renseignements disponibles, pour identifier une personne. Les numéros de série ne sont pas des « renseignements personnels » au sens de l’article 3 de la Loi sur la protection des renseignements personnels et ne sont pas soustraits à la communication conformément au paragraphe 19(1) de la LAI.
[81] Même si M. Smith a présenté un peu d’éléments de preuve, qu’il a décrits comme étant des [traduction] « considérations supplémentaires » , concernant la possibilité d’utiliser les numéros de série d’autres manières qui pourraient avoir une incidence négative sur l’application de la loi, ces éléments de preuve étaient peu nombreux, et la GRC n’a pas déclaré que les numéros de série étaient soustraits à la communication conformément à l’article 16 de la LAI. Étant donné que la GRC n’a présenté aucun autre motif justifiant le caviardage, la Cour ordonne que les numéros de série en cause soient communiqués à l’auteur de la demande.
B. La Gendarmerie royale du Canada n’a pas exercé raisonnablement le pouvoir discrétionnaire prévu au paragraphe 19(2) de la Loi sur l’accès à l’information.
[82] Après avoir conclu que les renseignements étaient des renseignements personnels soustraits à la communication conformément au paragraphe 19(1) de la LAI, la GRC a conclu qu’elle ne devrait pas exercer le pouvoir discrétionnaire que lui confère le paragraphe 19(2) pour communiquer quand même les renseignements. Comme il est indiqué ci-dessus, le paragraphe 19(2) permet à un responsable d’une institution fédérale de communiquer des renseignements à titre discrétionnaire dans les cas où a) l’individu qu’ils concernent y consent, b) le public y a accès ou c) la communication est conforme à l’article 8 de la Loi sur la protection des renseignements personnels.
[83] Étant donné que j’ai conclu que les renseignements en question ne sont pas des renseignements personnels, le paragraphe 19(2) n’entre pas en ligne de compte. Si j’avais conclu le contraire, j’aurais jugé que l’affaire devrait être renvoyée à la GRC pour un nouvel examen, puisque rien n’indique que la GRC a examiné de façon approfondie la question de la communication des renseignements dans l’intérêt public.
[84] Dans sa lettre d’observations envoyée au commissaire à l’information dans le cours de l’enquête, la GRC a déclaré ce qui suit en ce qui concerne l’exercice du pouvoir discrétionnaire prévu au paragraphe 19(2) :
Comme prévu, durant notre examen, nous avons dûment réfléchi au pouvoir discrétionnaire décrit au paragraphe 19(2) de la Loi. Au cours de l’exercice, il a été établi que les propriétaires d’armes à feu n’avaient pas donné leur consentement, qu’il n’était pas probable que ce consentement puisse être obtenu et qu’il serait déraisonnable de chercher à obtenir leur consentement à la divulgation. En fin de compte, les renseignements qui ont été protégés en l’espèce, en vertu du paragraphe 19(1), n’avaient pas été rendus publics précédemment. Enfin, le critère régissant une divulgation dans l’intérêt public n’a pu être satisfait.
[85] De même, dans le cadre la présente demande, Mme Holub a fourni le témoignage suivant concernant l’exercice du pouvoir discrétionnaire :
La GRC a également examiné la possibilité d’exercer son pouvoir discrétionnaire en vertu du paragraphe 19(2) de la LAI. Pour conclure qu’elle ne devrait pas exercer son pouvoir discrétionnaire afin de divulguer les numéros de série, elle a pris en compte les facteurs suivants : a) les propriétaires d’armes à feu n’ont jamais donné leur consentement; obtenir leur consentement était improbable et tenter de l’obtenir aurait été déraisonnable; b) les numéros de série n’ont jamais été rendus publics et c) il n’était pas dans l’intérêt public de communiquer les numéros de série.
[86] Les éléments de preuve qui précèdent confirment que les alinéas 19(2)a) et b) de la LAI ne s’appliquent pas, étant donné que les personnes concernées n’ont pas donné leur consentement et que les numéros de série n’ont pas déjà été rendus publics. Cependant, en ce qui concerne l’alinéa 19(2)c), l’analyse de la GRC semble se limiter aux simples affirmations selon lesquelles [traduction] « le critère régissant une communication dans l’intérêt public n’a pu être satisfait » et [traduction] « il n’était pas dans l’intérêt public de communiquer les numéros de série » . Bien que ces déclarations indiquent que la GRC a connaissance du sous‑alinéa 8(2)m)(i) de la Loi sur la protection des renseignements personnels et l’a pris en compte, ses déclarations ne donnent pas les motifs de la conclusion tirée.
[87] Lorsqu’un décideur n’a pas fourni de motif justifiant l’exercice de son pouvoir discrétionnaire, une cour de révision n’a effectivement pas le moyen d’évaluer si la décision est raisonnable. Comme l’a souligné la Cour d’appel fédérale dans l’arrêt Leahy c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2012 CAF 227, au paragraphe 121 :
Si les motifs de la décision sont inexistants, obscurs ou à d’autres égards indiscernables, et si le dossier dont disposait le décideur administratif ne permet pas de faire ressortir les raisons pour lesquelles il a tranché ou aurait pu trancher l’affaire comme il l’a fait, l’exigence de transparence et d’intelligibilité des décisions administratives n’est pas remplie […] [Renvois omis.]
[88] De la même façon, le juge Simon Noël de la Cour fédérale a déclaré, dans la décision Canada (Commissariat à l’information) c Canada (Transports), 2016 CF 448, au paragraphe 66, que, lorsqu’il exerce son pouvoir discrétionnaire en vertu de la LAI, « le décideur ne peut simplement indiquer qu’il a considéré tous les facteurs pertinents; il doit concrètement démontrer comment il les a pris en compte » .
[89] En l’espèce, ni les motifs ni le dossier n’indiquent comment ou pourquoi la GRC a tiré sa conclusion à l’égard de l’intérêt public. La GRC a souligné deux aspects du dossier qui constitueraient un motif raisonnable pour l’exercice du pouvoir discrétionnaire. Je ne vois pas en quoi ces aspects expliquent pourquoi la GRC a exercé son pouvoir discrétionnaire de cette manière.
[90] Premièrement, la GRC a souligné que M. Smith croyait que, étant donné [traduction] « l’incidence sur les personnes et sur l’application de la loi, ainsi que la pratique actuelle de non‑divulgation des numéros de série, ce n’est pas une bonne politique publique et ce n’est pas non plus dans l’intérêt public, de divulguer les numéros de série des armes à feu » . Cependant, comme l’a admis l’avocat pendant sa plaidoirie, M. Smith a été présenté comme un expert indépendant et non pas comme un témoin venu attester les motifs de la GRC quant à son exercice du pouvoir discrétionnaire. Aucun élément de preuve n’indique que les questions examinées par M. Smith ont été examinées par l’agente d’accès. Quoi qu’il en soit, le témoignage de M. Smith ne porte pas sur la question soulevée au sous-alinéa 8(1)m)(i) de la Loi sur la protection des renseignements personnels, qui vise à déterminer si des raisons d’intérêt public justifieraient nettement une éventuelle violation de la vie privée qui pourrait découler de la divulgation.
[91] Deuxièmement, lorsqu’il a présenté ses arguments de vive voix, l’avocat a laissé entendre que la lettre de la GRC au commissaire à l’information indiquait que, en exerçant son pouvoir discrétionnaire au titre de l’alinéa 19(2)c), la GRC a estimé qu’aucun consentement à la communication n’avait été donné par les personnes concernées et que les renseignements n’étaient pas autrement accessibles au public. Toutefois, il s’agit simplement des conditions permettant l’exercice du pouvoir discrétionnaire en vertu des alinéas 19(2)a) ou b). L’alinéa 19(2)c) est présenté dans la LAI comme un motif distinct d’exercice du pouvoir discrétionnaire. Même si ce sont ces raisons qui avaient été fournies pour justifier l’exercice du pouvoir discrétionnaire en vertu de l’alinéa 19(2)c) plutôt que, comme il semble que ce soit le cas, les conclusions de la GRC à l’égard des alinéas 19(2)a) et b), il serait insuffisant et déraisonnable de simplement conclure que le pouvoir discrétionnaire prévu à l’alinéa 19(2)c) ne devrait pas être exercé parce que les conditions énoncées aux alinéas 19(2)a) et b) ne sont pas remplies.
[92] Je m’empresse de souligner que l’explication fournie quant à une décision relativement à l’exercice du pouvoir discrétionnaire prévu de l’alinéa 19(2)c) de la LAI et au sous‑alinéa 8(2)m)(i) de la Loi sur la protection des renseignements personnels, n’a pas besoin d’être longue ni détaillée. De même, il n’est pas nécessaire de fournir une explication pour chaque alinéa du paragraphe 8(2) puisque, comme dans le cas présent, il est parfaitement clair que la plupart des exceptions ne s’appliquent pas du tout. Toutefois, les explications relatives à l’exercice du pouvoir discrétionnaire doivent être suffisamment [traduction] « transparentes et intelligibles » et préciser pourquoi les raisons d’intérêt public justifiant la divulgation l’emportent clairement sur la violation de la vie privée en cause. La GRC n’a pas satisfait à cette norme.
[93] L’unique motif soulevé pour refuser de communiquer le numéro de série de l’arme à feu portait était que ce numéro était un « [renseignement personnel] » . Je conclus que les numéros de série ne sont pas des « renseignements personnels » au sens de l’article 3 de la Loi sur la protection des renseignements personnels. Puisque j’ai conclu que le refus de communiquer les renseignements n’est pas autorisé par le paragraphe 19(1) de la LAI, et conformément à l’article 49 de la LAI, la Cour ordonne que le numéro de série de l’arme à feu soit communiqué à l’auteur de la demande. Ni l’une ni l’autre des parties n’a demandé des dépens, et aucuns dépens ne sont adjugés.
JUGEMENT DANS LE DOSSIER T-1682-18
LA COUR STATUE que
Le document désigné par la Gendarmerie royale du Canada comme répondant à la demande d’accès présentée en vertu de la Loi sur l’accès à l’information devra être communiqué à l’auteur de la demande sans caviardage du numéro de série de l’arme à feu Sig Sauer P226.
Aucuns dépens ne sont adjugés.
« Nicholas McHaffie »
Ce 17e jour de décembre 2019
Les dispositions législatives telles qu’elles étaient libellées au moment de la plainte
Loi sur l’accès à l’information, LRC 1985, c A-1
Dispositions législatives actuelles telles que modifiées par le projet de loi C-58
LE COMMISSAIRE À L’INFORMATION DU CANADA c LE MINISTRE DE LA SÉCURITÉ PUBLIQUE ET DE LA PROTECTION CIVILE
le juge MCHAFFIE