Source: https://www.nomos-elibrary.de/10.5771/0947-9856-2020-3-136/gebietsreform-in-mecklenburg-vorpommern-volume-26-2020-issue-3
Timestamp: 2020-08-09 08:41:27
Document Index: 306696931

Matched Legal Cases: ['Art. 72', 'Art. 72', 'Art. 1', '§ 1', '§ 2', '§ 72', '§ 72', 'Art. 1', '§ 1', '§ 2', '§ 72', '§ 72']

Gebietsreform in Mecklenburg-Vorpommern | Nomos eLibrary
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Jannik Stuhr, Markus Reiners
Gebietsreform in Mecklenburg-Vorpommern
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Zur Integration von Geflüchteten in den Ausbildungs- und Arbeitsmarkt
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Jannik Stuhr, Markus Reiners, Gebietsreform in Mecklenburg-Vorpommern in:
VM Verwaltung & Management, page 136 - 144
VM, Volume 26 (2020), Issue 3, ISSN: 0947-9856, ISSN online: 0947-9856, https://doi.org/10.5771/0947-9856-2020-3-136
Gebietsreform in Mecklenburg- Vorpommern Jannik Stuhr/Markus Reiners Die Studie beantwortet umfänglich die Frage, warum es zur Kreis gebiets reform in Mecklenburg-Vorpommern kommen konnte. Dabei wird auf den Erklärungsgehalt des Multiple-Streams-Ansatzes bzw. dessen Mehrwert hinsichtlich derartiger Reformen zurückgegriffen. Zunächst wird die Problematik analysiert, die sich für das Land aus dem demografischen Wandel ergibt, bevor eine Konzentration auf die politischen Alternativen und den Entscheidungsprozess folgt. Die erhöhten Anforderungen an die bisherige Gebietsstruktur machten eine radikale Neuordnung der Landkreise nötig, die auf Drängen der SPD und der jeweiligen Ministerpräsidenten durchgesetzt wurde. Der Prozess, der durch die Intervention des Landesverfassungsgerichts beeinflusst war, ist durch intensive Aushandlungsprozesse gekennzeichnet. Die Problemwahrnehmung, die akzeptierte und durchführbare Lösung, das die Reform tragende politische Klima und der Machtwechsel haben eine passende Gelegenheit für eine Reform geschaffen. Die SPD hat die Möglichkeit genutzt und konnte so ihre Policy als größte Regierungspartei mit dem Koalitionspartner umsetzen. Verwaltung & Management 26. Jg. (2020), Heft 3, S. 136-144 Akteuren blockiert werden und es somit vielfach erst gar nicht zu einer Umsetzung bzw. einem Policy-Wandel kommt. Fraglich ist u.a., welchen Erklärungsgehalt die theoretische Perspektive für Gebietsreformen hat, und wo der Mehrwert des Ansatzes gegenüber bisherigen Beschreibungen oder Erklärungen liegt. Multiple-Streams-Analysen beziehen sich ganz zentral auf den Zeitraum eines Policy-Change. Warum kommt es demnach zu einem bestimmten Zeitpunkt zum Politikwandel, warum gerade im Jahr 2011 und nicht schon 2006? Der Ansatz erklärt darüber hinaus, warum einige Themen auf die politische Agenda gelangen und im weiteren Verlauf zu einem Policy-Wandel führen, und warum es andere Themen nicht auf die Agenda schaffen. Die konkrete Frage ist, warum sich die Akteure überhaupt mit einer Gebietsreform auseinandergesetzt haben.3 Der Mehrwert der Studie liegt darin, dass diese über bisherige, nur deskriptive Werke hinausreicht.4 Der Beitrag setzt sich nicht nur mit den Problemen auseinander, die die Reform notwendig machten. Ferner betrachtet er nicht nur den Entscheidungsprozess und untersucht nicht nur das Ergebnis, sondern er setzt die einzelnen Aspekte in einen Kontext. Dadurch können ein Agenda-Setting und die daraus resultierenden Politikergebnisse besser erklärt werden, insbesondere wenn – wie im konkreten Fall – nach Wahlen neue Akteurs konstellationen entstehen oder Jannik Stuhr Wissenschaftlicher Mitarbeiter bei PD Dr. Reiners, Universität Hannover, derzeit Hochschule Harz Der Beitrag ist auf den Prozess der Kreisgebietsreform in Mecklenburg- Vorpommern, die im Jahr 2011 mit den Kreistagswahlen in Kraft getreten ist, fokussiert. Als theoretische Grundlage dient der Multiple-Streams-Ansatz von Kingdon.2 Immer noch handelt es sich um ein hochinteressantes Forschungsfeld, weil die vielen Verwaltungsstrukturreformen in der Bundesrepublik Deutschland eindeutig belegen, dass eine Umsetzung und Implementation von Reformvorhaben nicht einfach erscheint, geplante Maßnahmen oft bereits im Ansatz von diversen Kontext Schon immer fanden in der Bundesrepublik Deutschland, besonders in Flächenländern, Verwaltungs- und Gebietsreformen statt. Diese Veränderungen betreffen die Menschen vor Ort existenziell, denn sie haben zentrale Auswirkungen auf den Zugang zu einer bürgernahen Verwaltung.1 Auch wenn der Thematik insgesamt ein überschaubares Politisierungspotenzial zufällt, werden solche Gebietsreformen von der Bevölkerung und anderen Akteuren immer wieder kontrovers diskutiert. 1 Franke 2012, S. 13. 2 Kingdon 2014. 3 Jahn 2013, S. 202f. 4 Z.B. Franke 2012. 136 Analyse anhand des Multiple-Streams-Ansatzes PD Dr. Markus Reiners Universität Hannover, Institut für Politikwissenschaft Reiners/Stuhr, Gebietsreform in Mecklenburg Vorpommern die zentralen Akteure unklare Präferenzen hinsichtlich vorherrschender Probleme und vorliegender Lösungen haben. Theoretische Grundlage: Multiple- Streams-Ansatz Der Multiple-Streams-Ansatz geht nicht davon aus, dass Entscheidungen aus rationalen Gründen getroffen werden. Der Anspruch ist, dass Kontingenz5 und Ambiguität6 das Handeln beeinflussen und es dadurch nicht nur eine Lösungsmöglichkeit gibt. Analysen des Ansatzes beziehen sich daher auf den Zeitpunkt des Policy- Wandels.7 Kingdon erweitert das Garbage-Can-Modell8 zum Agenda-Setting und formuliert dabei drei Annahmen: Erstens sieht er politische Systeme als Konzept organisierter Anarchie, zweitens wird behauptet, dass durch ein Denken in Strömen die Entscheidungssituation erfasst werden kann und drittens, dass eine Verbindung dieser Ströme entscheidend für Agenda-Wandel sei. Er betont auch, dass der Anteil des Organisierten den Anteil der Anarchie überwiegt. Basierend darauf stellt er eine Theorie darüber auf, wie Entscheidungssituationen in einer organisierten Anarchie konzeptualisiert werden können. Diese seien durch drei voneinander getrennte „Ströme“ geprägt (Problem- Strom, Policy-Strom, Political-Strom).9 Der Ansatz beinhaltet die Idee als zentrales Element. Seine Stärke beruht insbesondere auf seiner integrativen Natur, denn er stellt eine Synthese aus mehreren Theorien dar.10 Problem-Strom Der Problem-Strom beinhaltet wahrgenommene Zustände, die als veränderlich zu charakterisieren sind und seitens politischer Akteure geändert werden können. Dies führt zur Frage, wie Entscheidungsträger Probleme wahrnehmen. Kingdon führt Indikatoren und fokussierende Ereignisse an. Diese werden durch einen Vergleich oder durch die Beurteilung der eigenen Leistung auf Grundlage eines Kriteriums erkennbar.11 Der Problem-Strom enthält also zwei Faktoren, die Wahrnehmung von Zuständen und die Einordnung der Zustände als Problem anhand eines Vergleichs mit dem Idealzustand. Dieser wird durch die Werte des Entscheidungsträgers beeinflusst. Dabei nehmen Ereignisse, Indikatoren und ein Feedback bedeutenden Raum ein.12 Eine These der Studie lautet somit, dass fokussierende Ereignisse Policy-Wandel beeinflussen. Policy-Strom und Policy-Entrepreneure Der Policy-Strom besteht aus Ideen, die sich in Policy-Communities bilden und aus denen sich Policy-Alternativen entwickeln. Solche Communities haben ein gemeinsames Interesse, und sie interagieren miteinander, wodurch eine Änderung von Ideen oder die Entwicklung neuer Ideen entstehen. Der Prozess ist so gestaltet, dass sich die Mitglieder durch den Austausch von Argumenten gegenseitig zu überzeugen versuchen.13 In parlamentarischen Systemen spielen im Policy-Strom Parteien eine große Rolle. Sie können selbst als Communities wirken, weil sie eigene, interne Prozesse zur Programmentwicklung besitzen und Alternativen erarbeiten.14 Daraus ergibt sich als zweite These, dass der Policy-Strom reift, wenn Policy- Alternativen angenommen werden. Ferner agieren in diesem Strom so genannte Policy-Entrepreneure. Diese weisen drei Merkmale auf: Erstens erlaubt ihnen ihr Status, sich Gehör zu verschaffen, zweitens haben sie Verbindungen innerhalb des Systems und drittens besitzen sie Durchhaltevermögen.15 Ständig sind sie hierbei bemüht, für Akzeptanz und Zustimmung zu werben (so genanntes Softening Up).16 Kingdon definiert sie als Befürworter, die darauf bedacht sind, ihre Ressourcen zu investieren, um eine Position zu bewerben und im Gegenzug einen Gewinn zu erlangen. Die bereits im Problem-Strom agierenden Entrepreneure versuchen die Aufmerksamkeit auf bestimmte Probleme zu lenken oder definieren den Idealzustand neu, so dass ein Problembewusstsein gefördert wird.17 Eine zentrale Aufgabe der Entrepreneure ist das so genannte Coupling der drei Ströme in einem Policy-Window, um Sachverhalte auf die Agenda zu befördern.18 Ferner treten sie vielfach kollektiv auf. Beispielsweise können sich Parteien für eine bestimmte Policy-Alternative einsetzen.19 Zohlnhöfer/Huß stellen in diesem Kontext die These auf, dass sobald eine (Regierungs-)Partei eine Alternative aufgreift, die zuständigen Minister oder der Regierungschef als Entrepreneure auftreten. Sie treiben den Erfolg der von ihrer Partei getragenen Policy-Alternative voran und nutzen dabei Policy-Windows.20 Daraus folgt die These, dass Policy-Entrepreneure Einfluss auf einen Policy-Wandel haben. Political-Strom Der Political-Strom lässt sich durch drei Faktoren charakterisieren, durch Kräfte aus dem politisch-administrativen Sys- »Die Studie reicht über bisherige Erkenntnisse hinaus.« 5 D.h. eine konkrete politische Entscheidung ist weder notwendig noch unmöglich. 6 D.h. der Gegenstand politischer Entscheidungen wird mehrdeutig wahrgenommen und interpretiert. 7 Herweg 2015, S. 325. 8 Lipson 2007, S. 80. 9 Herweg 2015, S. 326-328. 10 Zur Kritik des Ansatzes u.a. Kingdon 2014, S. 336f. 11 Kingdon 2014, S. 91-109. 12 Drebing 2016, S. 6. 13 Kingdon 2014, S. 117ff.; Herweg 2015, S. 331. 14 Zohlnhöfer 2016, S. 88; Drebing 2016, S. 15. 15 Drebing 2016, S. 10; vgl. Zahariadis 2008, S. 521. 16 Kingdon 2014, S. 128. 17 Kingdon 2014, S. 20, S. 115, S. 123; Herweg 2015, S. 330. 18 Kingdon 2014, S. 165; Herweg 2015, S. 332. 19 Herweg/Huß/Zohlnhöfer 2015, S. 11. 20 Zohlnhöfer/Huß 2016, S. 184. 137VM 3/2020 Stuhr/Reiners, Gebietsreform in Mecklenburg Vorpommern tem, die öffentliche Meinung und Interessengruppen. Wenn Regierungsmitglieder am Policy-Wandel beteiligt sind, kann ein Wechsel der Agenda auf zwei Wegen erfolgen: Entweder die Regierungsmitglieder ändern ihre Meinung und setzen andere Prioritäten bzw. Themen auf die Agenda oder es kommt zu einem Machtwechsel.21 Die These lautet demnach, dass Regierungswechsel einen Policy-Wandel beeinflussen. Die öffentliche Meinung wird eher nicht anhand von Umfragen gemessen, vielmehr wird sie als Vorstellung definiert, dass eine größere Zahl von Menschen ähnliche Denkmuster verfolgt.22 Es geht somit weniger darum, wie die Meinung ausgeprägt ist, sondern vielmehr, wie Akteure sie subjektiv wahrnehmen. Die Wahrnehmung findet anhand von Kommunikation mit der Bürgerschaft im Wahlkreis statt oder über die Berichterstattung in den Medien, wobei diese immer auch als Gatekeeper fungieren.23 Kampagnen von Interessengruppen sind bei dieser Studie hingegen eher untergeordnet, da sie in der Regel erst auftreten, wenn ein Thema schon auf der Agenda steht und sich Akteure bereits mit Lösungsmöglichkeiten beschäftigen. Der Fokus liegt daher auf den ersten beiden Mechanismen, da diese einen stärkeren Einfluss haben. Für den Kontext parlamentarischer Systeme stellt Zahariadis die These auf, dass die Regierungspartei bzw. -koalition einen erheblichen Erklärungsfaktor darstellt und eine zentrale Bedeutung im Political-Strom hat. Diese besteht im Agenda Setting von Themen und der Gestaltung von Politikinhalten. Hierbei werden sie durch die öffentliche Meinung und weitere Interessengruppen ergänzt.24 Policy-Windows und Policy-Change Damit es zu einem Wandel kommen kann, müssen mehrere Voraussetzungen gegeben sein: Die Reife der Ströme, die Existenz eines Policy-Windows und Aktivitäten eines Entrepreneurs. Reif ist ein Problem- Strom, wenn sich eine Problemdefinition durchgesetzt und eine Problemwahrnehmung etabliert hat. Trägt das politische Klima einen Agenda-Wandel, gilt der Political-Strom als reif, wenn mindestens eine durch die Community akzeptierte Policy- Alternative vorliegt.25 Damit ein Thema auf die Agenda gelangt und sich ein Wandel letztlich vollzieht, bedarf es der Öffnung eines Policy- Windows. Dieses wird von Kingdon als „an opportunity for advocates of proposals to push their pet solutions, or to push attention to their special problems“26 definiert. Nun hängt es von Entrepreneuren ab, ob sich ein Sachverhalt auch auf der Entscheidungsagenda wiederfindet. Dazu müssen die drei Ströme miteinander gekoppelt sein, was unterschiedlich abläuft: Entweder versuchen Entrepreneure, ihre bevorzugte Lösungsmöglichkeit an das Problem anzuknüpfen und um Unterstützung zu werben, oder sie versuchen das neue politische Klima für ihre bevorzugte Alternative zu nutzen und diese als Lösung zu präsentieren. Der Prozess eines Coupling, der Verbindung der Ströme in einem Policy-Window, sorgt demnach dafür, dass sich eine Policy-Alternative auf die Entscheidungsagenda platziert. Dafür sind Entrepreneure von Bedeutung, denn Policy-Windows öffnen sich nur für kurze Zeit und können sich ohne ihr Zutun wieder ungenutzt schließen, bevor eine Lösung gefunden und beschlossen wurde: „An idea’s time comes, but it also passes“.27 Selbst wenn alle Ströme reif sind, sind Entrepreneure nötig. Sie nutzen Policy-Windows, um Alternativen zu platzieren, die ohne ihr Zutun unter Umständen keine Beachtung bekommen hätten.28 Kingdon nennt mehrere Faktoren, die einen Wandel begünstigen. Dazu gehört, dass eine Kopplung der Ströme durch Entrepreneure wahrscheinlicher ist, wenn diese den Anspruch verfolgen, von Entscheidungsträgern gehört zu werden, sie vernetzt sind und neben beharrlichem Auftreten auch über Verhandlungsgeschick verfügen. Im Hinblick auf Communities erklärt er, dass sich gemeinsame Anschauungen, Orientierungen und Denkweisen durch einen hohen Integrationsgrad herausbilden. Ein weiterer Faktor ist der so genannte Spillover-Effekt. Dieser bezeichnet die Auswirkung von Agenda- Wandel auf andere Sachverhalte, wenn beide aufgrund desselben Beurteilungskriteriums als problematisch charakterisiert werden.29 Eine letzte These lautet demnach: Ereignisse im Problem- oder Political-Strom öffnen Policy-Windows, was Wandel möglich macht. Die Thesen lassen sich in toto wie folgt darstellen: Fokussierende Ereignisse beeinflussen Policy-Wandel- Der Policy-Strom reift, wenn Policy- Alternativen angenommen werden. Policy-Entrepreneure haben entscheidenden Einfluss auf Policy-Wandel. Machtwechsel beeinflussen Policy- Wandel. Ereignisse im Problem- oder Political- Strom eröffnen Policy-Windows, was Policy-Wandel ermöglicht. Reform in Mecklenburg- Vorpommern und Analyse Nach der Gründung Mecklenburg-Vorpommerns 1990 errichtete das Land eine kommunale Selbstverwaltung in der Gebietsstruktur der DDR. Es existierten zunächst 31 Landkreise, sechs kreisfreie Städte und 1.117 Städte und Gemeinden, die allerdings weder den finanziellen »Der Multiple-Streams-Ansatz ist durch die drei Ströme Problem-Strom, Policy-Strom und Political-Strom geprägt.« 138 VM 3/2020 21 Kingdon 2014, S. 145f., S. 153. 22 Kingdon 2014, S. 146. 23 Herweg 2015, S. 330. 24 Herweg 2015, S. 330; Zahariadis 2008, S. 372; Zohlnhöfer/Huß 2016, S. 181. 25 Herweg 2015, S. 332. 26 Kingdon 2014, S. 165. 27 Kingdon 2014, S. 169; Herweg 2015, S. 332f. 28 Drebing 2016, S. 10. 29 Herweg 2015, S. 334; Kingdon 2014, S. 190. 139VM 3/2020 Hintergrund noch die nötige Größe hatten, um ihre Aufgaben sinnvoll bewältigen zu können. So hatten 90 Prozent der Gemeinden weniger als 2.500 und die Landkreise durchschnittlich 40.000 Einwohner. Dies führte auf kommunaler Ebene zum Zusammenschluss zu Ämtern, welche Verwaltungsaufgaben übernehmen konnten, während die Gemeinden ihre Selbstständigkeit behielten. Auf Landkreisebene kam es 1994 hingegen zu einer Gebietsreform. Seither gliederte sich das Land in zwölf Landkreise und sechs kreisfreie Städte. Der zweistufige Ausbau beschränkte sich lediglich auf die Landesund Kommunalverwaltung, also auf die dortigen Landkreise und Gemeinden. Problem-Strom-Analyse Am 30. Juni 2000 zählte Mecklenburg- Vorpommern 1.784.126 Einwohner. Am 30. Juni 2017 waren es nur noch 1.610.788 Einwohner.30 Dies entspricht einem Rückgang von 9,7 Prozent. Das Land hatte damals somit die drittwenigsten Einwohnerinnen und Einwohner der Bundesrepublik Deutschland und eine nachhaltige Abwanderungsentwicklung. Daher war eine effiziente und nachhaltige Erfüllung der Aufgaben in den bisherigen Strukturen nicht zwingend garantiert.31 Weiterhin war Mecklenburg-Vorpommern in besonderem Maße vom demografischen Wandel betroffen. Während das Land 1993 die jüngste Bevölkerung im bundesweiten Vergleich hatte, lag es 2015 mit 26 Prozent weit unter dem Bundesjugendquotienten von 30,3 Prozent auf dem vorletzten Platz.32 Bei den vorliegenden Einwohnerzahlen und einer Fläche von 23.182 km2 wies Mecklenburg-Vorpommern letztlich die geringste Bevölkerungsdichte aller deutschen Länder auf. Daraus resultierten Mehrkosten für die Gewährleistung der öffentlichen Aufgabenerfüllung und die Erschließung der notwendigen Infrastruktur, während sich gleichzeitig der Druck zur Kostenminderung erhöhte.33 Die Faktoren Einwohnerdichte, Flächenrelation und demografischer Wandel beeinflussen die finanzielle Situation. 2010 erhielt das Land für jeden gemeldeten Einwohner etwa 2.400 Euro aus Steuereinnahmen, dem Länderfinanzausgleich und aus Bundesergänzungszuweisungen. Bei einem Bevölkerungsrückgang verringern sich allerdings die Einnahmen. Hinzu kam, dass die Haushalte der Landkreise und kreisfreien Städte hohe Defizite auf wiesen. 2010 erhielt Mecklenburg- Vorpommern etwa 500 Millionen Euro aus dem Solidarpakt. Im Zeitraum 2007 bis 2013 erhielt das Land zusätzlich 2,65 Milliarden Euro an Zuschüssen von der Europäischen Union. Bei einem Haushaltsvolumen von sieben Milliarden Euro konnte nur die Hälfte aus eigenen Steuereinnahmen gedeckt werden. Jede dieser krisenhaften Entwicklungen wies fast zwangsläufig auf eine Reformnotwendigkeit hin.34 Kingdon beschreibt Möglichkeiten, wie Probleme Aufmerksamkeit erlangen können. Probleme sind in diesem Fall Diskrepanzen zwischen dem beobachteten Zustand und dem Konzept des Idealzustands.35 Diese müssen veränderlich und sollten von den Akteuren beeinflussbar sein. Als Indikatoren wirken hierfür einmalige oder sich wiederholende fokussierende Ereignisse wie Katastrophen, Krisen sowie Feedback. Der dramatische Bevölkerungsrückgang wurde durch den auffälligen demografischen Wandel potenziert. In 22 Jahren stieg das Land im Ländervergleich von ersten auf den vorletzten Platz ab und liegt heute weit unter dem bundesweiten Durchschnitt. Die Abwanderung hatte zur Folge, dass viele Aufgaben nicht mehr adäquat erfüllt werden konnten. Ferner bedeutete die geringe Bevölkerungsdichte Mehrkosten für die Aufrechterhaltung der Aufgaben und Infrastrukturmaßnahmen. Gleichzeitig bestand eine hohe Verschuldung. Daraus resultierte ein Druck zur Kostenreduktion. Die Krise wurde durch den Umstand verstärkt, dass das Land den eigenen Haushalt nur zu einem größeren Teil aus eigenen Einnahmen bestreiten konnte.36 Nimmt die Bevölkerungsabnahme sukzessive zu, verringern sich auch die Steuereinnahmen, was die Lage zuspitzt. Wenn zusätzlich Förderprogramme auslaufen und keine Ergänzungszuweisungen mehr getätigt werden, verschärft sich das Problem, denn das Land stand und steht vor großen Herausforderungen. Neben absehbaren Einnahmeverlusten birgt auch die europäische Staatsschuldenkrise und daraus mögliche Auswirkungen auf die wirtschaftliche Entwicklung Gefahren.37 Der enorme Bevölkerungsrückgang, der demografische Wandel und die damaligen rückläufigen finanziellen Ressourcen verdeutlichen den hohen Reformdruck. Dieser ist als Problemfeld veränderlich und konnte seitens der Akteure in Teilen beeinflusst werden. Es zeigt sich, fokussierende Ereignisse wie Krisen beeinflussen den Policy-Wandel nachhaltig, weil sie für eine Problemwahrnehmung sorgen.38 Optionen im Policy-Strom Akteure im Policy-Strom diskutieren dauerhaft Policy-Alternativen. Als Alternativen fungieren diverse Lösungen für eine bestimmte Problematik. Der Entstehungs- Stuhr/Reiners, Gebietsreform in Mecklenburg Vorpommern »Die Studie beantwortet die Frage, warum es zu einer Reform kommen konnte.« 30 Statistisches Amt Mecklenburg-Vorpommern 2000, S. 5; dies. 2017, S 2. 31 Franke 2012, S. 82. 32 Statistisches Bundesamt 2016. 33 Franke 2012, S. 83. 34 Förderperiode 2014-2020: 2.289 Mrd. Euro; Hamburger Abendblatt 2010a; Hammerschmid et al. 2015, S. 184. 35 Kingdon 2014, S. 110. 36 Franke 2012, S. 81-84. 37 Finanzministerium Mecklenburg-Vorpommern 2020. 38 Reiners 2008, S. 46f. prozess von Al ternativen, von denen sich einige durchsetzen, ist im Wesentlichen durch eine Neukombination von Ideen geprägt. Im konkreten Fall gibt es zwei Alternativen, die aus einem Neukombinationsprozess diverser Ideen hervorgegangen sind und sich durchsetzen konnten. Die SPD sprach sich unter der Führung von Harald Ringstorff für eine Reduktion der Landkreise aus. Bei einer Neugliederung sollten vier großflächige Einheiten geschaffen werden, die an die Stelle der bisherigen Landkreise und kreisfreien Städte treten sollten. Ihr Vorgehen begründete die SPD mit den errechneten Fusionsrenditen und den zu erwartenden Ersparnissen. In der Regierungskoalition mit der damaligen PDS stieß das Vorhaben allerdings auf Ablehnung. Die PDS setzte sich vielmehr für eine Neugliederung des Landes mit sechs bis acht kleineren Verwaltungseinheiten ein. Die Uneinigkeit führte im weiteren Ablauf zu einem Kompromiss und einer neuen Version, dem Fünf-Kreis-Modell. Der Parteivorstand der PDS lehnte diesen Kompromiss zunächst ab. Nach heftigen fraktionsinternen Diskussionen unterstützte letztlich jedoch eine knappe Mehrheit das Fünf-Kreis-Modell. Nachdem sich auch ein Sonderparteitag der PDS 2006 für die Verwaltungsreform aussprochen hatte, stimmte die Koalition für dieses Modell. Sie behielt sich allerdings vor, dass der Landtag über die neuen Kreissitze zu entscheiden habe und nicht die Landkreise.39 Die CDU in Mecklenburg-Vorpommern lehnte das Fünf-Kreis-Modell als Oppositionspartei ab. Ihr Ziel war es, eine Neugliederung zu vermeiden und stattdessen eine Funktionalreform durchzuführen. Diese sollte den Bürokratieabbau und eine Aufgabenverlagerung von der Landes- auf die Kommunalverwaltung beinhalten.40 Der Landkreistag, der mit anderen kommunalen Spitzenverbänden an der Beratung mitwirkte, bestätigte zwar den Reformbedarf, forderte aber auch zunächst eine Aufgabenverlagerung und keine Strukturreform. Seine Forderung sah vor, dass alle Aufgaben, die nicht vom Land erfüllt werden müssen, von den Landkreisen zu erledigen sind. Erst im Anschluss daran sollte eine Gebietsreform folgen.41 Der Städte- und Gemeindetag befürwortete im Grundsatz eine umfassende Verwaltungsreform. Viele Gemeinden hatten sich vormals zu Ämtern zusammengeschlossen und neu strukturiert, um auf diese Weise fortbestehen zu können. Die logische Konsequenz war nach dieser Auffassung eine Neuordnung der Landkreise, um der Selbstverwaltung wieder mehr Geltung zu verschaffen. Der kommunale Spitzenverband bestand auf der Wahrung des Konnexitätsprinzips und bemängelte den Kostenaufwand durch die aufgrund der Reform anfallenden Personalkosten.42 Entscheidend ist nun, dass das Landesverfassungsgericht das Reformvorhaben in Gestalt des Gesetzes über die Funktional- und Kreisstrukturreform des Landes Mecklenburg-Vorpommern vom 23. Mai 2006 mit seinem Urteil vom 26. Juli 2007 für verfassungswidrig erklärt hat. Nach deren Auffassung hätte das Land gegen das Recht auf kommunale Selbstverwaltung verstoßen. Nach dem Urteil erarbeitete die neue Landesregierung aus SPD und CDU einen Kompromiss für ein neues Modell. Dieser sah sechs Landkreise und zwei kreisfreie Städte vor. Die SPD befürwortete zwar noch immer vier Großkreise und auch eine Neugliederung auf Gemeindeebene, nahm davon jedoch Abstand und einigte sich mit dem CDU-Juniorpartner auf ein 6-plus-2-Modell. Ministerpräsident Sellering erkannte die Chance, so viele Landesaufgaben wie möglich zu kommunalisieren.43 Die CDU sprach sich darüber hinaus für eine Mindesteinwohnerzahl von 150.000 aus und forderte, dass die neuen Namen der Landkreise und die Sitze der Kreisverwaltungen durch Bürgerentscheide bestimmt werden. Der Kompromissvorschlag mit der SPD sah schließlich vor, dass die Namensgebung per Bürgerentscheid geregelt und die Kreisstadt vom Landtag festgelegt wird. Dies führte in der kommunalpolitisch verwurzelten CDU zu internen Konflikten und zu Kampfkandidaturen vor der darauffolgenden Landtagswahl.44 Die Linkspartei, die den zweiten Reformversuch in ihrer Rolle als Oppositionspartei be gleitete, sprach sich nach dem Greifswalder Urteil für die Prüfung schonender Alternativen zu einer Gebietsreform aus.45 Nachdem sie lange Zeit nicht im Landtag vertreten und erst 2006 wieder eingezogen war, hatte die FDP nur geringen Einfluss auf die Reform. Obwohl sie deren Notwendigkeit anerkann te, lehnte sie das 6-plus-2-Modell als Oppositionspartei ab. Sie schlug stattdessen eine Volksbefragung darüber vor, ob eine Kreisgebietsreform gewünscht sei, lehnte zugleich jedoch Bürgerentscheide über die Kreisstädte ab und unterstützte die Beibehaltung der kreisfreien Städte. Ferner sprachen sich sowohl die FDP als auch die Linke für eine Verschiebung der Reform bis 2014 aus, bis zu den regulären Kommunalwahlen.46 Der Landkreistag befürwortete weiterhin eine Funktionalreform. Die Verteilung Stuhr/Reiners, Gebietsreform in Mecklenburg Vorpommern 39 Die PDS ging mit der WASG in der Partei Die Linke auf; Franke 2012, S. 97-100. 40 CDU-Landtagsfraktion Mecklenburg-Vorpommern 2005. 41 Franke 2012, S. 119f. 42 Thomalla 2004, S. 38, S. 42. 43 Franke 2012, S. 99; Hamburger Abendblatt 2010b. Gemeint sind hinsichtlich der Vierer-/Fünfer- Struktur die vier/fünf Standorte einer Behörde in Mecklenburg-Vorpommern. 44 Franke 2012, S. 103. 45 Franke 2012, S. 107. 46 Franke 2012, S. 107f.; Leithold 2010. 140 VM 3/2020 »Krisen beeinflussten den Policy- Wandel und beförderten diverse Lösungsvarianten.« der Landesaufgaben auf vier oder fünf Standorte wäre in der Umsetzung teurer als die Übernahme von Landesaufgaben durch die Landkreise und kreisfreien Städte. Ferner solle den Landkreisen die Entscheidung überlassen werden, ob sie zusätzliche Aufgaben vom Land übernehmen wollen. Außerdem stellte der kommunale Spitzenverband fest, dass den Landesministerien die Bereitschaft fehle, tiefgreifende Funktionalreformen und Aufgabenübertragungen vorzunehmen. Zusätzlich wurde die im Regierungsentwurf vorgeschlagene Revision der Flächen- und Einwohnerzahl angezweifelt, weil so ein Drittel der kommunalen Mandate und damit das ehrenamtliche politische Mandat gefährdet sei und ebendies Politikverdrossenheit fördere. Der Städte- und Gemeindetag übte ähnliche Kritik und thematisierte überdies die Stadt-Umland-Problematik. Er sah die Einbindung der so genannten stadtnahen Verflechtungsräume in die Neustrukturierung der Landkreise als zu gering an.47 Herweg definiert den Policy-Strom als reif, wenn mindestens eine durch die Policy-Community erarbeitete und akzeptierte Policy-Alternative vorliegt.48 Da beide Alternativen, das Fünf-Kreis-Modell im ersten und das 6-plus-2-Modell im zweiten Reformversuch eine Mehrheit im Landtag erhalten haben, lässt auf eine notwendige Akzeptanz schließen. Der Policy-Strom kann daher als reif bezeichnet werden. Political-Strom: Rahmensetzung Akteure diskutieren Policy-Alternativen in einem konstanten Austauschprozess und setzen sich mit verschiedenen Thematiken auseinander. Dabei gilt es drei Faktoren zu berücksichtigen: Kräfte aus dem politisch-administrativen System, die öffentliche Meinung sowie Kampagnen durch Interessengruppen. Letztere spielen hier eine nachrangige Rolle. Der öffentlichen Meinung wird durch Wahlen Ausdruck verliehen. Der hier bedeutendste, den Political- Strom beeinflussende Faktor, sind systeminterne Kräfte, wie die der Regierung. Es ist bekannt, dass ein Machtwechsel eine neue Agenda mit sich bringt.49 1998 wurde in Mecklenburg-Vorpommern die erste Koalition aus SPD und PDS verhandelt. Dabei verständigte man sich im Koalitionsvertrag auch auf eine Neugliederung der Verwaltungsstruktur. Es sollte geprüft werden, welche Aufgaben von den Landesbehörden auf die Landkreise und von diesen auf die Ämter und amtsfreien Gemeinden übertragen werden können.50 Der Bund der Steuerzahler gab bei Hesse ein Gutachten für eine mögliche Regierungs- und Verwaltungsreform in Auftrag und präsentierte selbiges im Januar 2001.51 Es folgte die Einrichtung einer Enquete-Kommission „Zukunftsfähige Gemeinden und Gemeindestrukturen“.52 In der vierten Legislaturperiode richtete der Landtag einen Sonderausschuss ein, der erste Grundsteine legte. Er beriet ab 2002 auch den Entwurf der Landesregierung zur Verwaltungsmodernisierung und zur Funktionalreform. Am 9. Oktober 2002 stellte Innenminister Timm (SPD) seine Pläne vor, die zwölf Landkreise und sechs kreisfreien Städte in vier Verwaltungsregionen zusammenzuschließen.53 Die ersten Eckpunkte beschloss die Landesregierung am 21. Januar 2003.54 Auf diese folgte das Gesetz über die Funktional- und Kreisstrukturreform des Landes Mecklenburg-Vorpommern, das am 5. April 2006 vom Landtag beschlossen wurde. Es beinhaltete das in der Regierung beschlossene Fünf-Kreis-Modell (vgl. Abb. 1).55 Am 26. Juli 2007 scheiterte das Gesetz an einem Urteil des Landesverfassungsgerichts, das dafür sorgte, dass die zwölf Landkreise und sechs kreisfreien Städte nicht in fünf Großkrei se umgewandelt wurden. Nach dem Gesetz über die Funktional- und Kreisstrukturreform sollten die neuen Landkreise eine Ausdehnung von bis zu ca. 7.000 km2 und maximal etwa 500.000 Einwohnerinnen und Einwohner haben. Das Gericht sah es als nicht erwiesen an, dass bei derartigen Landkreisen die Fläche so ausgelegt ist, dass es der Bürgerschaft möglich und zumutbar wäre, eine ehrenamtliche Tätigkeit im Kreistag und dessen Ausschüssen wahrnehmen zu können. Außerdem monierte es die unterlassene Prüfung schonenderer Alternativen zur beschlossenen Neugliederung. Nichtsdestotrotz erkannte das Gericht die Notwendigkeit einer Neugliederung der Kreisebene an.56 Daher erfolgte ein erneuter Abwägungsprozess mit begleitendem Begutachtungs- und Gesetzgebungsverfahren.57 Die neue Regierung aus SPD und CDU legte sich demzufolge auf ein neues Modell fest, das sechs Landkreise und zwei kreisfreie Städte vorsah. Zusätzlich einigten sie sich auf eine Untergrenze von 175.000 Einwohnern in Landkreisen ab dem Jahr 2020. Im Gegensatz zum vorherigen Gesetz von 2006 sah dieses Konzept acht anstelle von fünf Gebietseinheiten vor. Dabei berief man sich auf einen Vorschlag im Urteil des Landesverfassungsgerichts.58 Bei dieser Variante wurde der Stuhr/Reiners, Gebietsreform in Mecklenburg Vorpommern 47 Hamburger Abendblatt 2010a; Franke 2012, S. 123- 125. 48 Herweg 2015, S. 332. 49 Kingdon 2014, S. 153; Reiners 2008, S. 51. 50 SPD/PDS-Koalition in der 3. Legislaturperiode 1998. 51 Hesse 2001. 52 Landtag Mecklenburg-Vorpommern 2002. 53 Zecher 2009. 54 Innenministerium Mecklenburg-Vorpommern 2003. 55 Franke 2012, S. 80, S. 126f. 56 Nierhaus/Büchner/Franzke 2008. 57 Franke 2012, S. 95f. 58 Landesverfassungsgericht Mecklenburg- Vorpommern 2007, S. 15. 141VM 3/2020 Geplanter Landkreis Geplante Kreisstadt Ehemalige Landkreise Einwohner Fläche (km2) Westmecklenburg Schwerin Nordwestmecklenburg, Parchim, Ludwigslust, Hansestadt Wismar 489.413 6.997 Mittleres Mecklenburg Rostock Bad Doberan, Güstrow 423.648 3.601 Mecklenburgische Seenplatte Neubrandenburg Müritz, Demmin, Mecklenburg-Strelitz 302.125 5.809 Nordvorpommern- Rügen Stralsund Nordvorpommern, Rügen 239.653 3.182 Südvorpommern Greifswald Ostvorpommern, Uecker- Randow 238.915 3.584 Abb. 1: Fünf-Kreis-Modell (Franke 2012, S. 127). Stuhr/Reiners, Gebietsreform in Mecklenburg Vorpommern Landkreis Demmin allerdings in zwei Landkreise aufgeteilt.59 Das Modell ist in Abbildung 2 dargestellt. Dieses regierungsseitig favorisierte 6-plus-2-Modell wurde am 7. Juli 2010 als Gesetz zur Schaffung zukunftsfähiger Strukturen der Landkreise und kreisfreien Städte vom Landtag beschlossen. Am selben Tag wurde das Gesetz über die Zuordnung von Aufgaben im Rahmen der Landkreisneuordnung verabschiedet, das Aufgaben von der Landes- auf die Landkreisebene übertragen hat.60 Am 18. August 2011 wies das Landesverfassungsgericht die kommunalen Verfassungsbeschwerden der Landkreise Ludwigslust, Müritz, Ostvorpommern, Rügen und Uecker-Ran dow sowie der kreisfreien Städte Greifswald und Wismar zurück. Das Gericht sah die Beschwerdeführer durch die Neuordnung nicht in ihrem Recht auf kommunale Selbstverwaltung nach Art. 72 Abs. 1 der Landesverfassung verletzt. Der Unterschied zum vorherigen Reformentwurf liege im Vorgehen des Gesetzgebers. Zunächst wurden Ziele, ein Leitbild und Leitlinien für eine Reform beschlossen, auf denen die Neugliederung aufbaute. Die Reform verfolgt legitime Ziele, die die von der Verfassung vorgegebenen Grenzen beibehalten und dabei die strukturellen Anforderungen an die Landkreise nach Art. 72 Abs. 1 erfüllen. Die Einschätzung des Einsparpotenzials, der Abwägungsprozess, die Bedeutung der Kreisfreiheit und der Grundsatz der Systemgerechtigkeit seien verfassungsrechtlich in Ordnung.61 Die neue Landesregierung aus SPD und CDU hat damit eine Reform entworfen, die im Landtag auch beschlossen wurde. Die nach dem Regierungswechsel folgende Regierung veränderte somit das Reformprojekt der Vorgängerregierung, passte es den juristischen Vorgaben entsprechend an und konnte auf diese Weise die Gebietsreform umsetzen. Es zeigt sich, dass der Machtwechsel den Policy-Wandel entscheidend beeinflusst hat. Policy-Entrepreneure, Coupling und Window of Opportunity Policy-Entrepreneure haben einen Status, der ihnen Gehör verschafft, Verbindungen innerhalb des Systems und Durchhaltevermögen. Die Funktion des Entrepreneurs ist weniger entscheidend als seine Tätigkeit, die als Advocacy bezeichnet wird. Die Hauptaufgabe der Entrepreneure ist das so genannte Coupling, also das Verbinden der drei Ströme, so dass sich ein Policy-Window öffnet. Sollte sich durch Veränderungen im Political- oder Problem-Strom ein solches öffnen, werben die Entrepreneure für ihre bevorzugte Policy. Als Policy-Entrepreneur ist im vorliegenden Fall die SPD zu betrachten. Ihr Status als Regierungspartei, ihre Verbindungen bzw. die ihrer führenden Mitglieder innerhalb des politisch-administrativen Systems und ihr Durchhaltevermögen über drei Legislaturperioden hinweg machten es ihr möglich, ihre Policies voranzubringen, in diesem Fall die Neugliederung der Landkreisebene. Üblich ist, dass zuständige Minister oder Regierungschefs zu Policy-Entrepreneuren werden, wenn ihre Partei eine Policy-Alternative aufgreift und verfolgen möchte. Daher ist es sinnvoll, die Ministerpräsidenten Ringstorff (erster Reformversuch) und Sellering (zweiter Reformversuch) als individuelle Policy-Entrepreneure innerhalb der sozialdemokratischen Partei hervorzuheben, welche die Position ihrer Partei in den Verhandlungen mit den jeweiligen Koalitionspartnern durchgesetzt haben. Die SPD konnte in beiden Koalitionsverträgen (1998 und 2002) Ansätze einer Neugliederung aufnehmen und in der vierten Legislaturperiode entscheidende Regierungs- und Landtagsbeschlüsse erreichen, die zum ersten Reformanlauf führten.62 Damit lässt sich im konkreten Fall auch der Einfluss von Policy-Entrepreneuren auf den Policy-Wandel feststellen. Mit der beschriebenen Aktivität des Entrepreneurs ist eine der Voraussetzungen für einen Policy-Wandel erfüllt. Weitere Voraussetzungen sind die nötige Reife der drei Ströme sowie die Existenz eines Policy-Windows. Der Problem-Strom gilt als reif, wenn sich eine Problemwahrnehmung etabliert hat. Die Krisen, vor denen Mecklenburg-Vorpommern stand, machten eine Reform notwendig. Diverse Gutachten und Berichte wiesen auf diesen Umstand hin.63 Der Political-Strom ist reif, wenn das politische Klima einen Policy-Wandel trägt. Der Umstand, dass sich die jeweiligen Regierungsparteien zur Zeit der jeweiligen Reformversuche auf einen Kompromiss einigten, für den eine Mehrheit im Landtag erwartet werden konnte, hat ein politisches Klima dafür geschaffen, einen Policy-Wandel herbeizuführen. Mit dem Vorliegen einer akzeptierten Policy- Alternative gilt der Policy-Strom als reif. Durch den Austausch innerhalb der Parteien und der Regierungskoalitionen wurde bei beiden Reformversuchen spätestens mit der Einigung auf einen Gesetzentwurf durch die Landesregierungen Ringstorff II und Sellering I eine akzeptierte Policy- Alternative geschaffen. Im ersten Reformversuch war diese das Fünf-Kreis-Modell und im zweiten das 6-plus-2-Modell. So- 142 VM 3/2020 59 Franke 2012, S. 127. 60 Franke 2012, S. 128f. 61 Landesverfassungsgericht Mecklenburg- Vorpommern 2011. 62 Frankfurter Allgemeine Zeitung 2007; Franke 2012, S. 79f. 63 Franke 2012, S. 80. Abb. 2: 6-plus-2-Modell (Franke 2012, S. 128). Geplanter Landkreis Geplante Kreisstadt Ehemalige Landkreise Einwohner Fläche (km2) Rostock kreisfrei Unverändert 201.096 181 Schwerin Kreisfrei Unverändert 95.551 131 Mecklenburgische Seenplatte Neubrandenburg Neubrandenburg, Müritz, Mecklenburg-Strelitz, Teile des Landkreises Demmin 278.787 5.468 Mittleres Mecklenburg Güstrow Bad Doberan, Güstrow 219.253 3.421 Südwestmecklenburg Parchim Parchim, Ludwigslust 222.896 4.750 Nordwestmecklenburg Wismar Wismar, Nordwestmecklenburg 162.514 2.117 Nordvorpommern Stralsund Stralsund, Nordvorpommern, Rügen 234.701 3.188 Südvorpommern Greifswald Greifswald, Ostvorpommern, Uecker- Randow, Teile des Landkreises Demmin 249.558 3.927 Stuhr/Reiners, Gebietsreform in Mecklenburg Vorpommern mit ist auch der Policy-Strom als reif anzusehen und die zweite Voraussetzung für einen Agenda-Wandel erfüllt. Als letzte Voraussetzung gilt die Existenz eines Policy-Windows. Es wurde die Annahme getroffen, dass Ereignisse im Problem- und Political-Strom solche öffnen, was letztlich einen Policy-Wandel ermöglicht. Eine Chance (ein Policy-Window) bietet sich zum einen, wenn den Akteuren, beispielsweise durch die Veröffentlichung eines Indikators, die Dringlichkeit eines Problems bewusst wird. Aufgrund der Vielzahl von Studien, Statistiken, Berichten und Gutachten war die Dringlichkeit der vorherrschenden demografischen und finanziellen Probleme sowie die Reformnotwendigkeit bekannt und die Gelegenheit entsprechend vorhanden.64 Ferner können Veränderungen im Political-Strom zur Öffnung eines Windows führen. Durch den Antritt der neuen Regierung aus SPD und CDU öffnete sich ein solches hinsichtlich des zweiten Reformversuchs. Dies erlaubte der SPD-geführten Landesregierung die Vereinbarung eines neuen Kompromisses in Form des 6-plus- 2-Modells und somit die erfolgreiche Nutzung eines günstigen Augenblicks für das Vorantreiben und Umsetzen eigener Ideen bzw. Alternativen. Daher lässt sich im konkreten Fall ergänzend feststellen, dass Ereignisse im Problem- und Political- Strom ein Policy-Window öffneten, was letztlich den Wandel möglich gemacht hat. Konklusion Der Mehrwert des Multiple-Streams- Ansatzes wurde eingangs dargelegt. Der theoretische Ansatz lässt sich überdies hervorragend mit der Empirie verbinden. Die Fusionsphänomene können damit gerade deshalb besser erklärt werden, weil für einen Policy-Wandel, und insbesondere bei einschneidenden Reformen, immer 64 Franke 2012, S. 80-84. 143VM 3/2020 mehrere Voraussetzungen notwendig sind. Bei einer Analyse mit Hilfe des vorliegenden (integrativen) Ansatzes wird diesem Umstand umfänglich Rechnung getragen, da über Prozesse und Akteure hinaus auch grundsätzlich Probleme und Lösungen als zentrale Bestandteile der Theorie betrachtet werden. Vorgänge im Problem- oder Political- Strom führten zur Öffnung eines Policy- Windows. Damit ein Wandel schließlich eintritt, sind Aktivitäten von Entrepreneuren notwendig, was die drei Ströme miteinander verbindet. Demzufolge existieren vier voneinander unabhängige Variablen (Problem-, Policy-, Political-Strom sowie Policy-Entrepreneur) und die Zustimmung zum Wandel bzw. zur Gebietsreform als abhängige Variable. Bekannt ist, dass fokussierende Ereignisse einen Policy-Wandel beeinflussen. Im vorlie genden Fall sorgten ein starker Bevölkerungsrückgang, die Folgen des demografischen Wandels und der Rückgang finanzieller Ressourcen für die Problemwahrnehmung. Aus einem Neukombinationsprozess wurden im Falle der Kreisgebietsreform überdies zwei Alternativen seitens der Communities erarbeitet und akzeptiert. Sie wurden in Form von Gesetzen im Landtag beschlossen, was auf die notwendige Akzeptanz hinweist, so dass der Policy-Strom als reif bezeichnet werden konnte. Auch ein Machtwechsel beeinflusst einen Wandel, da nach einem solchen regelmäßig eine neue Agenda vorliegt. Im konkreten Fall konnte die neue Landesregierung nicht nur die Neugliederung umsetzen, ihr Vorgehen wurde vielmehr explizit als Grund für die Abweisung der Verfassungsbeschwerden und damit als Bestätigung der Rechtmäßigkeit der Reform im Urteil des Landesverfassungsgerichts angeführt. Bei der Kreisgebietsreform war der Entrepreneur, als Treiber für einen Wandel, ein kollektiver Akteur, nämlich die SPD. Sie hatte den nötigen Handlungsrahmen für die Umsetzung ihrer bevorzugten Policy. Zusätzlich sind die beiden Ministerpräsidenten Ringstorff und Sellering als Entrepreneure hervorzuheben, weil sie im Namen der SPD die maßgeblichen Einigungen in den Regierungskoalitionen und die notwendigen Landtagsbeschlüsse für die Umsetzung der Kreisgebietsreform herbeigeführt haben. Ereignisse im Problem- und Political-Strom öffnen überdies ein Policy-Window, was letztlich einen Wandel ermöglichte. Im vorliegenden Fall sekundieren die Ereignisse im Problem- Strom (demografische und finanzielle Krise). Ein Regierungswechsel führte schließlich zur Öffnung eines Policy-Win dows, weshalb die neue Landesregierung die Möglichkeit ergreifen konnte, ihre Alternative weiter zu verfolgen und diese letztlich auch umzusetzen. Hinsichtlich der Ausgangsüberlegung, warum es 2011 zu einer Kreisgebietsreform im Land Mecklenburg-Vorpommern gekommen ist, lässt sich feststellen, dass sich zu diesem Zeitpunkt eine Problemwahrnehmung etablierte, eine akzeptierte und durchführbare Lösung vorlag, das politische Klima die Reform getragen und sich durch einen Machtwechsel eine Gelegenheit für eine Reform geboten hat. Die SPD und die jeweiligen Ministerpräsidenten nutzten die Möglichkeit und konnten die Kreisgebietsreform schlussendlich mit dem Koalitionspartner umsetzen. »Die Öffnung eines Policy-Windows machte den Wandel möglich.« 144 VM 3/2020 Stuhr/Reiners, Gebietsreform in Mecklenburg Vorpommern Literatur CDU-Landtagsfraktion Mecklenburg-Vorpommern (2015): Drucksache 4/1558: Miteinander für Mecklenburg-Vorpommern. Gemeinsamkeit bei Verwaltungsreform erzielen, Schwerin, 23. Februar 2005. Drebing B. (2016): Vorratsdatenspeicherung in Deutschland und Österreich. Eine Multiple- Streams-Analyse, Darmstadt. Finanzministerium Mecklenburg-Vorpommern (2020): Haushaltsplan (Haushaltsplan 2020, Onlineversion). Franke, M. (2012): Das Projekt der Kreisgebietsreform in Mecklenburg-Vorpommern und Schleswig-Holstein. Ein Vergleich mit der niedersächsischen Reform des Jahres 1977, Frankfurt/Main. Frankfurter Allgemeine Zeitung (2007): Kreisgebietsreform gescheitert, 26. Juli 2007. 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Die Studie beantwortet umfänglich die Frage, warum es zur Kreisgebietsreform in Mecklenburg-Vorpommern kommen konnte. Dabei wird auf den Erklärungsgehalt des Multiple-Streams-Ansatzes bzw. dessen Mehrwert hinsichtlich derartiger Reformen zurückgegriffen. Zunächst wird die Problematik analysiert, die sich für das Land aus dem demografischen Wandel ergibt, bevor eine Konzentration auf die politischen Alternativen und den Entscheidungsprozess folgt. Die erhöhten Anforderungen an die bisherige Gebietsstruktur machten eine radikale Neuordnung der Landkreise nötig, die auf Drängen der SPD und der jeweiligen Ministerpräsidenten durchgesetzt wurde. Der Prozess, der durch die Intervention des Landesverfassungsgerichts beeinflusst wurde, ist durch intensive Aushandlungsprozesse gekennzeichnet. Die Problemwahrnehmung, die akzeptierte und durchführbare Lösung, dass die Reform tragende politische Klima und der Machtwechsel haben eine passende Gelegenheit für eine Reform geschaffen. Die SPD hat die Möglichkeit genutzt und konnte so ihre Policy als größte Regierungspartei mit dem Koalitionspartner umsetzen.
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