Source: http://www.stopexclusion.ch/argumentaire/
Timestamp: 2017-09-21 08:50:09+00:00
Document Index: 227115342

Matched Legal Cases: ['arrêt ', 'art. 5', 'art. 16', 'art. 16', 'art. 108', 'arrêt ']

Depuis 1980, date de la mise en place de la procédure d’asile à l’ambassade, 3’904 personnes sont effectivement venues en Suisse par ce biais en vue du traitement de leur demande d’asile. Sur ces 3’904 demandes, 3’153 ont déjà été traitées : un besoin de protection a été reconnu dans plus de 80% des cas (66% de statut de réfugié et 15,4% d’admission provisoire). En bref, 2’572 personnes ont eu la vie sauve grâce à la procédure d’ambassade. Il faut dire NON à sa suppression !
Voir un document basé sur les chiffres du DFJP
Quels genres de personnes obtenaient une autorisation d’entrée dans une ambassade suisse à l’étranger ? Voir le cas de la famille d’ »Enrique » documenté par l’ODAE romand
Suppression de la désertion comme motif d’asile
L’article 3 de la loi sur l’asile, qui reprend la définition du réfugié issue de la Convention relative au statut des réfugiés de 1951 ratifiée par la Suisse, a été modifié, de sorte d’exclure de ce statut les personnes invoquant la désertion à l’appui des persécutions qu’elles ont subies. Un nouvel alinéa stipule dorénavant que: « ne sont pas des réfugiés les personnes qui, au motif qu’elles ont refusé de servir ou déserté, sont exposées à de sérieux préjudices ou craignent à juste titre de l’être. »
Cette mesure a été proposée par Christophe Blocher alors qu’il était Conseiller fédéral, en réaction à l’augmentation des demandes d’asile de ressortissants érythréens et à une jurisprudence de la Commission suisse de recours en matière d’asile (JICRA 2006/3), qui préconise de reconnaître le statut de réfugié à ceux qui, parmi eux, invoquent la désertion à l’origine des persécutions subies ou encourues dans leur pays. Si l’on parle d’une lex eritrea, la mesure s’appliquera néanmoins à d’autres contextes que celui de l’Erythrée, par exemple à celui de la Syrie.
Bien que la polémique entourant cette disposition puisse laisser croire le contraire, la désertion n’a jamais été un motif d’asile en tant que tel ni dans le droit suisse, ni dans le droit international. Seuls les cas où celle-ci est sanctionnée de manière disproportionnée font exception. La sévérité des sanctions indique alors que les déserteurs sont assimilés par les régimes qui les persécutent à des opposants politiques. C’est pourquoi, dans des contextes politiques particuliers et sur la base d’un examen individuel des cas, le statut de réfugié est octroyé.
Ces conditions sont considérées comme remplies dans la majorité des demandes émanant de ressortissants érythréens. Dans cet Etat, le service militaire est obligatoire pour l’ensemble de la population et débute souvent avant même la majorité et pour une durée indéterminée, parfois jusqu’à l’âge de 50 ans. Le refus de servir est synonyme d’opposition au projet politique de ce jeune pays, régi par un parti unique, sans opposition politique aucune. Les déserteurs s’exposent dès lors à la torture, aux travaux forcés, voire à la mort. C’est pourquoi, dès 2009, le Haut commissariat des nations unies pour les réfugiés (UNHCR) a édicté des directives, enjoignant aux Etats parties à la Convention de traiter leurs demandes d’asile avec la plus grande précaution, nombre d’entre eux pouvant prétendre à la reconnaissance du statut de réfugié. Avant lui, la Cour européenne des droits de l’homme avait estimé, dans un arrêt daté du 5 juillet 2005 (Affaire Said c. Pays-Bas, 5 juillet 2005), que le renvoi de déserteurs érythréens contrevenait à l’article 3 de la Convention européenne des droits de l’homme, qui interdit aux Etats parties de renvoyer un ressortissant étranger vers un Etat où il risquerait la torture. Cette jurisprudence, puis les directives du UNHCR, ont conduit la plupart des Etats signataires de la Convention de 1951, dont l’ensemble des pays européens, à reconnaître le statut de réfugié à ces demandeurs.
A l’heure actuelle, l’ensemble des pays de l’Union européenne reconnaissent donc le statut de réfugié aux déserteurs érythréens. La Suisse pourrait quant à elle faire exception, contrairement aux informations mensongères diffusées par l’Union démocratique du centre (UDC) qui prétend qu’elle est le seul pays à leur accorder ce statut. En modifiant dans sa loi une définition relevant du droit international, la Suisse viole la Convention de 1951 et s’attaque ouvertement au noyau dur du droit d’asile. La mesure ne vise pas à écarter des demandes abusives, mais bien à empêcher ces demandeurs d’obtenir une protection à laquelle ils ont pourtant droit, dans un but dissuasion.
Même si les autorités décidaient d’appliquer à la lettre la nouvelle disposition de la LAsi, en refusant le statut de réfugié aux déserteurs érythréens, la Suisse resterait liée par la Convention européenne des droits de l’homme et par l’interdiction absolue de les renvoyer vers un Etat où ils risqueraient la torture. Ces demandeurs seront en tel cas admis en Suisse sous un autre statut, l’admission provisoire (permis F), bien plus précaire que le statut de réfugié. Le statut de réfugié n’a pas pour unique but de répondre à un besoin de protection. Sa vocation est également de permettre au réfugié de reconstruire une existence digne dans son pays d’accueil, en lui octroyant un statut lui garantissant des droits similaires aux étrangers en situation de séjour stable, sachant qu’il ne pourra plus jamais rentrer dans son pays. L’admission provisoire, en raison de sa précarité et des droits extrêmement limités qu’elle octroie à ses titulaires, ne répond pas à cette exigence.
Le cas de « Lidi » documenté par l’ODAE romand
Rapport d’Amnesty International sur l’Erythrée, 2013
Service for life, Rapport d’Human Rights Watch, 2009
Centres spécifiques pour requérants « récalcitrants »
Le nouvel article 26 alinéa 1bis de la loi sur l’asile (LAsi) prévoit que: l’ODM peut héberger les requérants qui menacent la sécurité et l’ordre publics ou qui, par leur comportement, portent sensiblement atteinte au fonctionnement des centres d’enregistrement et de procédure, dans des centres spécifiques créés et gérés par l’ODM ou par les autorités cantonales.
Cette disposition instaure une nouvelle catégorie de demandeurs d’asile: les récalcitrants. Ce terme ne connaît aucune définition juridique précise et ouvre la porte à l’internement arbitraire de demandeurs d’asile n’ayant commis aucun délit dans des centres qui, s’ils ne sont pas carcéraux, en partageront un certain nombre de caractéristiques: encadrement social minimal ou inexistant, limitation des moyens de survie et d’occupation, restriction de périmètre de mouvement ou assignation à résidence.
En Suisse, les demandeurs d’asile qui contreviennent à la loi sont jugés comme tout autre résident du pays, en fonction des dispositions légales qu’ils ont violées. Aucune sanction additionnelle ne se justifie à leur encontre, à moins de violer le principe de non-discrimination et l’interdiction d’une double peine. Des dispositions légales particulièrement sévères s’appliquent également à celles et ceux qui s’opposent à leur renvoi de Suisse ou qui n’y collaborent pas, au travers de la détention administrative. Les récalcitrants, par élimination, seraient donc tous les autres, ceux dont le comportement dérange ou franchit une ligne invisible et floue, sans pour autant constituer un délit.
Cette nouvelle disposition est d’autant plus inquiétante si l’on sait qu’à l’origine l’UDC avait proposé au Parlement d’interner purement et simplement tous les demandeurs d’asile durant leur procédure, quel que soit leur comportement. En d’autres termes, d’emprisonner des hommes, des femmes et des enfants n’ayant commis aucun délit dans notre pays, au seul motif d’alimenter le fantasme sécuritaire anti-immigrants. La mesure a été écartée au prix de ce compromis, à savoir les centres pour récalcitrants. Mais l’UDC a déjà annoncé, au lendemain de l’adoption des mesures urgentes, son intention de faire adopter sa proposition initiale sous forme d’initiative populaire (voir les déclarations de Toni Brünner).
Dans cette formulation «minimaliste» des centres pour récalcitrants, plusieurs questions restent ouvertes. Quelle sera la nature des centres en question en matière de restriction de la liberté de mouvement et d’encadrement? Qui prononcera la décision d’assignation et quel contrôle judiciaire sera exercé sur le bien fondé de celle-ci? Pour quel motif les personnes concernées y seront-elles assignées?
Autant de questions qui n’étaient nullement réglées au moment de l’adoption de cet article par le Parlement, un comble! Ce n’est en effet qu’en février 2013, soit bien après le lancement du référendum contre les mesures urgentes, que l’ODM a finalement mis en consultation les modifications de l’Ordonnance 1 sur l’asile relative à la procédure (OA1), liées à leur adoption. Les résultats de cette consultation ne sont pas encore connus et il est probable que les textes définitifs d’application ne seront connus qu’après la votation du 9 juin.
1. Nature des centres spécifiques
Le texte de la loi et de l’ordonnance se contente de dire que les autorités cantonales ou fédérales pourront assigner à un centre spécifique des demandeurs d’asile récalcitrants, sans préciser les aménagements prévus qui feront de ces centres un lieu de sanction. Seule certitude, les moyens de subsistance y seront réduits au strict minimum, puisque le projet 1, adopté en décembre 2012, prévoit également de sanctionner les mêmes récalcitrants, en les plaçant au régime de l’aide d’urgence.
Le rapport explicatif fourni à l’appui des modifications de l’OA1 précise quant à lui que les centres seront en principe ouverts, mais que des restrictions à la liberté de mouvement seront prononcées au cas par cas. Néanmoins, rien dans les textes de loi n’interdit l’instauration de centres fermés et le signal semble avoir été compris par les Cantons, dont plusieurs ont annoncé leur volonté de mettre sur pieds de tels centres, sous une forme quasi-carcérale. A titre d’exemple, au Tessin, on envisage actuellement de placer les requérants récalcitrants dans des structures carcérales utilisées pour la détention de droit commun. De même, à Genève, le Conseiller d’Etat Pierre Maudet a, à plusieurs reprises, déclaré vouloir créer un centre fédéral et cantonal pour récalcitrants fermé. Des déclarations de même nature ont été faites par Yvan Perrin, dans le canton de Neuchâtel.
Le flou juridique entourant cette question doit être compris comme une incitation indirecte aux cantons à faire plus que ne le demande ouvertement le Conseil fédéral. Ce dernier peut par ailleurs se réfugier derrière ce flou pour dire qu’il ne prône pas l’instauration de centres fermés. Ce qui lui évite par la même occasion de mettre en place de véritables bases légales et garanties juridiques et procédurales, pourtant indispensable en cas de privation de liberté, conformément à l’art. 5 de la Convention européenne des droits de l’homme. Celui-ci impose qu’une privation de liberté soit dûment justifiée, proportionnée et surtout judiciairement contrôlée. Or, tel n’est pas le cas pour l’assignation aux centres spécifiques.
2. Décision d’assignation, autorité de décision et contrôle judiciaire
Les textes disponibles ne contiennent aucune garantie réelle sur ce plan. La décision d’assignation incombera à l’Office fédéral des migrations. Pour les centres gérés par les autorités cantonales, on ignore à ce stade qui sera l’autorité compétente pour prononcer de telles décisions. Le fonctionnaire de l’ODM pourra sanctionner les comportements qui menacent l’ordre et la sécurité publics ou le bon fonctionnement des centres (voir motifs d’assignation). Or, la gestion de ces centres, s’agissant de l’encadrement social et sécuritaire, est déléguée par l’ODM à des sociétés privées, telles que l’ORS Service AG. Cela signifie que l’ODM agira sur dénonciation de tiers, selon une procédure qui n’est nullement détaillée dans les textes existants. Seule la durée maximale de l’assignation est clarifiée, qui ne dépassera pas 140 jours. Rien n’empêche en revanche l’autorité de prononcer plusieurs décisions d’assignation successives.
S’agissant du contrôle judiciaire de la mesure, l’ODM prévoit d’assimiler la décision d’assignation à une décision incidente de la procédure d’asile, qui ne sera contestable que dans le cadre du recours contre la décision finale sur la demande d’asile, approche qui ne respecte nullement le droit à un recours effectif.
De manière générale, lier deux matières qui n’ont strictement rien à voir dans le cadre d’une procédure de recours est en soi problématique. La matière d’une décision d’asile est totalement différente de celle d’une décision punitive, telle que la décision d’assignation à un centre spécifique. C’est un peu comme si on disait à une personne détenue pour des motifs pénaux, qu’elle ne pourra contester cette détention que dans le cadre d’une décision sur sa demande de rente AVS.
Cela signifie aussi qu’un requérant pourrait être assigné à un centre spécifique pendant 140 jours sans pouvoir le contester. En effet, rien ne garantit dans le texte que la décision en matière d’asile soit rendue avant l’assignation, ni même avant sa fin. En tel cas, un demandeur d’asile ne pourra contester cette assignation qu’après avoir subi la sanction décidée. Même si le Tribunal administratif fédéral (TAF) devait reconnaître que cette sanction était infondée, ce jugement n’offrirait aucune réparation. Pire encore, les personnes qui auraient déjà reçu une décision sur leur demande d’asile avant leur assignation n’auront simplement aucune voie de recours pour la contester.
Finalement, pour les personnes qui auraient effectivement l’opportunité de contester cette mesure dans un recours, certaines auront 5 jours pour le faire, d’autres 10 et d’autres 30. Les décisions en matière d’asile peuvent en effet être de plusieurs types et prévoir des délais de recours différenciés. Cela signifie que tous les requérants d’asile n’auront pas le même délai pour contester la décision d’assignation, ce qui constitue une inégalité de traitement qualifiée.
Par conséquent, le contrôle judiciaire envisagé est lacunaire, aléatoire, voire inexistant selon les cas.
3. Motifs d’assignation
Cet élément est d’autant plus inacceptable que les motifs d’assignation eux-mêmes sont totalement flous et le seront davantage encore en l’absence d’un contrôle judiciaire réel.
S’agissant des comportements portant atteinte à l’ordre et la sécurité publique, l’art. 16 bis al. 2 de l’OA1 explique en effet que: la sécurité et l’ordre publics sont menacés lorsque des éléments concrets indiquent que le comportement du requérant d’asile conduit selon toute vraisemblance à une atteinte à la sécurité et à l’ordre publics. Il y a notamment atteinte en cas de violation de prescriptions légales ou de décisions d’autorités.
Loin de préciser les comportements visés par cette sanction, la formulation laisse de surcroît entendre que la simple suspicion d’une menace à l’ordre et la sécurité publics sera suffisante pour prononcer une assignation. Il n’est donc même pas nécessaire que des faits précis se soient produits. Quant à la menace à l’ordre et à la sécurité publics, elle est envisagée ici comme une simple violation de prescriptions légales ou de décisions d’autorités. Mal garer sa voiture est une violation de prescriptions légales. Ne pas payer sa redevance télévisuelle en est également une, de même que de ne pas payer son billet de train, de manifester sans autorisation, de rouler sur la voie réservée aux transports publics ou encore de tuer quelqu’un. Ces comportements sont ici tous placés au même niveau en termes de dangerosité pour la sécurité publique, ce qui n’est évidemment pas le cas dans la réalité. Il existe donc un flou juridique tel que tout comportement un peu dérangeant pourrait conduire à l’assignation, sans qu’aucun délit n’ait été commis dans les faits.
Quant aux comportements qui perturberaient le fonctionnement des centres, là encore aucune précision satisfaisante n’a été amenée par l’ODM. L’art. 16bis al. 3 dit certes que: « il y a notamment une atteinte sensible au fonctionnement d’un centre d’enregistrement lorsque le requérant d’asile: viole gravement le règlement du centre d’enregistrement, ou ne respecte pas, de manière répétée, les consignes de comportement communiquées par le responsable du centre d’enregistrement afin d’assurer le bon fonctionnement de son centre. » Une définition qui n’a l’air de rien sur le papier, mais qui devient hautement problématique lorsqu’on la relit au regard de ce qu’est le fonctionnement d’un centre fédéral.
Comme mentionné plus haut, la gestion de ces centres ne relève pas de l’ODM, mais de sociétés privées telles que l’ORS, conjointement à des sociétés de sécurité. L’encadrement social des demandeurs d’asile y est insuffisant et assumé par des structures qui ne disposent pas de personnel formé pour ce faire et qui travaillent dans une perspective de maîtrise des coûts, de bénéfices sur les mandats qui leur sont confiés par l’ODM et de maintient de la sécurité (voir à ce sujet les informations disponibles sur le site de Humanrights.ch).
S’agissant des méthodes de travail de ces sociétés, plusieurs affaires, dont certaines ont été médiatisées, illustrent les dérives dont elles peuvent être porteuses. Un ancien collaborateur témoigne ainsi du fait que: « la communication est rendue difficile par le fait que beaucoup d’entre eux [les employés de Securitas], comme certains assistants d’ORS, connaissent mal l’anglais. Et souvent, les agents de sécurité profitent de leur pouvoir par des provocations verbales, surtout au moment des repas où ils humilient les requérants en leur disant de manger plus vite ou par des réflexions désagréables, du racisme sous-jacent » (in « L’encadrement des requérants d’asile à Vallorbe est une affaire privée« , Le Courrier, édition du 15 février 2010). Dans une affaire récente, on suspecte même la commission d’abus de détresse, au travers de relations sexuelles entre le personnel du centre et certains de ses résidents, dans le centre Perreux, situé dans canton de Neuchâtel et géré par une autre société privée. Il est donc légitime de craindre que des abus puissent survenir dans l’application de cette nouvelle disposition. Très récemment, la Confédération a dû reconnaître la nature partiellement fondée des reproches adressés à l’ORS par des membres de la société civile, s’agissant du centre fédéral d’Eigenthal. Le constat est clair: il est non seulement reconnu que l’ORS ne respectait pas entièrement le mandat d’encadrement qui lui était confié par l’ODM, mais aussi que l’ODM n’avait pas suffisamment contrôlé le travail de l’organisme incriminé (voir à ce sujet le communiqué officiel de la Confédération). Des critiques sur la gestion des centres fédéraux ont également été formulées par la Commission nationale de la prévention de la torture (voir le communiqué officiel).En outre, les centres ne disposent pas tous de règlements écrits suffisants et encore moins traduits dans des langues compréhensibles pour les demandeurs d’asile, des primo-arrivants qui n’ont encore pu apprendre aucune des langues officielles. Si de tels règlements existent, rien n’est mis en place pour assurer leur bonne compréhension, notamment lorsque les demandeurs sont illettrés, ce qui est fréquent. Les règles élémentaires de fonctionnement sont alors communiquées à l’arrivée par oral, dans le meilleur des cas avec un traducteur, mais plus souvent dans un sabir improvisé où les possibilités de malentendus et d’incompréhension sont nombreuses. Ce d’autant plus que les demandeurs sont au début de leur séjour en Suisse, encore éprouvés et mobilisés par la fuite et son cortège de risques et de stress. Ils doivent, dans cet état précaire, assimiler l’ensemble du système juridique, social, culturel dans lequel ils devront tenter de faire valoir leurs droits. Autant dire que les règles d’hébergement ont peu de chance d’être bien comprises et assimilées à un tel moment.Finalement, les entorses au règlement et fonctionnement des centres seront constatées non pas par l’ODM, chargé de la décision, mais par les responsables de l’ORS ou des sociétés de sécurité présents dans les centres. Aucune procédure écrite, incluant par exemple des comptes-rendus d’entretien, des avertissements écrits n’est prévue, ce qui permettrait pourtant au fonctionnaire de l’ODM de mesurer la gravité des atteintes et leur répétition. Sans preuves écrite, il est impossible d’assurer un contrôle adéquat de l’application de la mesure. Là encore, la définition ouvre la porte à l’arbitraire le plus total.
Pas de « carte blanche » pour le Conseil fédéral
Introduction d’un article 112b « Procédure d’asile dans le cadre de phases de test »
Le nouvel article prévoit que: « le Conseil fédéral peut prévoir des phases de test visant à évaluer de nouvelles procédures lorsque celles-ci exigent qu’une phase de test ait lieu avant l’adoption d’une modification de loi en raison de mesures organisationnelles et techniques complexes. Le Conseil fédéral règle les modalités des phases de test par voie d’ordonnance. Ce faisant, il peut déroger à la présente loi et à la LEtr (RS 142.20) pour ce qui a trait à l’aménagement de la procédure d’asile de première instance et de la procédure de renvoi, ainsi qu’aux questions financières y afférentes. Durant les phases de test, le Conseil fédéral peut raccourcir le délai de recours de 30 jours prévu à l’art. 108, al. 1, à 10 jours lorsque des mesures appropriées garantissent une protection juridique efficace des requérants d’asile concernés. Toutes les dispositions légales auxquelles il est dérogé figurent dans l’ordonnance. La durée des phases de test est de deux ans au plus. »
Cette nouvelle mesure pose plusieurs problèmes, que l’on peut répartir dans les trois catégories suivantes: la légitimité de la dérogation à la séparation des pouvoirs; le contenu des nouvelles procédures; la validité et transparence du processus démocratique.
1. Une dérogation à la séparation des pouvoirs abusive
Sur la forme, la dérogation à la séparation des pouvoirs est hautement problématique. En effet, la règle selon laquelle le pouvoir législatif est assuré par le Parlement sans interférence du pouvoir exécutif exercé par le Conseil fédéral peut faire l’objet de dérogation. Néanmoins, les règles prévalant pour une telle dérogation impliquent premièrement que seule une matière limitée soit ainsi déléguée et que la délégation contienne les lignes fondamentales de la réglementation qui doit être déléguée au Conseil fédéral. Donner carte blanche au Conseil fédéral pour que ce dernier adopte la réglementation qu’il souhaite est contraire au principe de la délégation. Or, c’est précisément ce que le Parlement a fait dans le cadre de loi sur l’asile, en déléguant au Conseil fédéral l’ensemble des compétences législatives pour tout le domaine de la procédure d’asile et de renvoi. Cette disposition viole donc tant le principe de la légalité que celui de la séparation des pouvoirs.
2. Contenu des nouvelles procédures
L’introduction de cette norme dérogatoire a pour but de laisser les mains libres à la Conseillère fédérale Sommaruga pour la grande révision de la loi sur l’asile qu’elle appelle de ses vœux. Pour obtenir cette dérogation, Mme Sommaruga a pu s’appuyer sur un large consensus autour de la nécessité d’accélérer les procédures. Un consensus créé autour de chiffres erronés et d’explications lacunaires quant aux raisons de la durée des procédures.
En février 2013, le Département fédéral de justice et police (DFJP) a mis en consultation une nouvelle ordonnance, l’Ordonnance sur la réalisation de phases de test relatives aux mesures d’accélération dans le domaine de l’asile (OTest), qui définit les contours des nouvelles procédures qui se généraliseront au travers du projet 2. Elles en sont directement inspirées et reprennent les lignes directrices du projet rendues récemment publiques, dans un rapport du groupe de travail cantons/Confédération.
L’accélération prévue par les nouvelles procédures dans leur ensemble est non seulement illusoire, mais aussi drastique, au point de compromettre l’équité de la procédure d’asile et au risque de multiplier les procédures extraordinaires et celles introduites auprès des instances de recours internationales telle que la Cour européenne des droits de l’homme ou différents comités onusiens.
La procédure en première instance devrait en effet durer, en tout et pour tout, 29 jours au maximum pour les procédures dites « normales » et 18 jours pour les procédures instruites sur la base des Accords de Dublin. Dans son articulation pratique, la procédure prévoit que le requérant d’asile dépose sa demande dans un centre d’enregistrement et de procédure, comme à l’heure actuelle. Sa participation aux procédures en phase de test sera décidée de manière aléatoire: un requérant sur cinq y sera assigné, sans possibilité de le contester. Il sera alors transféré au centre où l’expérimentation des nouvelles procédures sera mise en place, selon toute vraisemblance à Zürich.
Durant ce délai très court, le requérant sera tout d’abord soumis à une phase préparatoire incluant: un entretien visant à déterminer si sa demande relève oui ou non de l’asile; plusieurs entretiens en vue de son départ alors même que la procédure d’asile est en cours; les premières mesures d’instruction telles que prélèvement d’empreintes, tests osseux pour les mineurs déclarés, expertises sur la provenance si l’origine du demandeur est contestée, examen médical, premier entretien sur les motifs d’asile, expertises des documents d’identité et moyens de preuve, échanges avec d’autres Etats européens en cas de procédure Dublin. Cette première étape doit être achevée en 10 jours pour les cas Dublin et 21 jours maximum pour les autres cas. Puis commence la procédure proprement dite, pour une durée de 8 jours maximum. Elle comprend la préparation à l’audition principale sur les motifs d’asile, l’audition, la préparation d’un projet de décision, une consultation avec le requérant et/ou son représentant sur le projet de décision et la décision finale. Normalement de 30 jours, le délai de recours sera réduit à 10 jours, y compris les jours non ouvrables, donc 8 dans la réalité. En revanche, aucun délai contraignant n’est mentionné à l’intention du Tribunal administratif fédéral (TAF), qui devra se prononcer sur les recours introduits.
Des délais extrêmement courts, justifiés par Mme Sommaruga par l’introduction d’une protection juridique en faveur des demandeurs d’asile. Selon elle, les requérants auront accès à une procédure juste et équitable nonobstant ces délais, en raison de l’assistance d’un représentant juridique qui leur sera fournie gratuitement dès le début de la procédure. Une première dans la procédure d’asile suisse, certes, mais une nouveauté parfaitement insuffisante à écarter les risques de procédures bâclées et mal instruites.
Nombre d’étapes de la procédure nécessitent des délais adéquats et variables, sur lesquelles un avocat n’a de facto aucune maîtrise, quelle que soit l’étendue de ses compétences juridiques. Parce que recourir nécessite du temps et que 8 jours sont insuffisants pour traiter de questions aussi complexes que celles soulevées par une procédure d’asile. Mais aussi parce que l’acheminement de moyens de preuve, par exemple, peut prendre parfois des semaines, voire des mois, lorsque le demandeur provient d’un pays où la distribution du courrier est défaillante et où les adresses postales sont inexistantes, au point de l’obliger à dénicher en Suisse un compatriote bienveillant, prêt à prendre le risque de ramener d’un de ses voyages au pays des documents souvent sensibles quant à leur contenu. Il en va de même des expertises médicales, qui servent parfois à attester les séquelles de mauvais traitements subis. Si les traces physiques peuvent parfois être décelées en quelques jours par un spécialiste, tel n’est pas le cas des séquelles psychiques, qui nécessitent des investigations médicales poussées.
Si un demandeur d’asile ne peut fournir de telles preuves dans les délais prévus, son avocat ne pourra le défendre adéquatement, payé ou pas, compétent ou non. Le résultat de telles procédures est prévisible. Les preuves arriveront trop tard et si elles sont suffisamment solides, elles justifieront la réouverture du dossier sur demande du requérant et donc un second examen de sa demande d’asile dans le cadre d’une procédure extraordinaire ou de réexamen. Au final, loin de raccourcir les délais de procédure, une instruction lapidaire ou bâclée aura surtout pour conséquence de la prolonger, en la démultipliant, les démarches après la fin de la procédure ordinaire.
3. Validité et transparence du processus démocratique
La délégation de compétence au Conseil fédéral, pour une matière aussi étendue que celle prévue par les mesures urgentes, a des conséquences néfastes sur la qualité et la transparence du processus démocratique. Premièrement, les règles édictées par voie d’ordonnance par le Conseil fédéral ne peuvent faire l’objet d’aucun contrôle démocratique, contrairement aux lois adoptées par le Parlement. Deuxièmement, l’objet soumis à votation le 9 juin porte sur le principe de la dérogation; ainsi aucune communication n’est assurée par le Conseil fédéral pour expliquer à la population qu’en adoptant cette dérogation, elle autorise l’application des nouvelles procédures énoncées dans l’OTest. Le vote du 9 juin s’effectue en quelque sorte à l’aveugle. Mais rétroactivement, l’adoption de cette mesure légitimera le contenu de ces nouvelles procédures, alors qu’elles n’ont été soumises à aucun débat.
On pourrait considérer que, dans la mesure où les procédures en phase de test sont limitées à une période de deux ans, les risques inhérents à la délégation voulue par le Parlement sont réduits, puisqu’un nouveau débat débutera après la réalisation de ces tests. En réalité, le contenu de ces nouvelles procédures sera entériné avant même que la phase de test ne se termine, au travers du projet 2 qui sera présenté prochainement par Mme Sommaruga au Parlement et qui les généralisera. En d’autres termes, les mesures urgentes permettent au Conseil fédéral de mettre en œuvre le projet 2, au prétexte d’effectuer des tests, avant même que les débats parlementaires sur ce projet ne débutent. L’évaluation des procédures en phase de test ne se fera qu’après leur adoption par le Parlement et restera donc sans effet, si cette évaluation a même lieu un jour. Il ne s’agit plus d’un test, mais bien d’une politique du fait accompli savamment orchestrée par le Conseil fédéral. Une politique du fait accompli qui piétine les droits populaires et les fondements de notre démocratie. Ce simple fait devrait conduire à rejeter les mesures urgentes, car il s’agit là d’un précédent extrêmement dangereux pour l’ensemble de notre ordre juridique.
Dans le rapport à l’origine du nouveau modèle envisagé par les procédures en phase de test et le projet 2, rendu public au mois de mars 2011, l’ODM estimait la durée moyenne des procédures à 1400 jours, soit environ 3 ans et demi. Ce chiffre, largement repris par les médias, a déclenché l’hystérie et justifié toutes les nouvelles propositions de durcissements depuis lors. Mais à lire attentivement ce rapport, on découvre rapidement la supercherie.
Les 1400 jours en question englobent tant la durée de la procédure d’asile en tant que telle, que la période durant laquelle l’exécution du renvoi s’organise, après le traitement de la demande. Or, la durée de cette phase d’exécution du renvoi dépend pour l’essentiel de la collaboration avec les pays d’origine des demandeurs d’asile. Un paramètre sur lequel les révisions de la loi sur l’asile restent sans effet aucun.
Ils incluent également les procédures engagées après le traitement ordinaire de la demande d’asile, lorsqu’une réouverture du dossier est sollicitée sur la base d’éléments nouveaux. L’accélération des procédures envisagées ne concerne pas ces demandes. Et elle risque au contraire de les multiplier, notamment parce que les délais drastiques qui y seront imposés ne permettront pas un établissement correct des faits. Un demandeur d’asile qui encourt un risque réel pour sa vie sans avoir eu le temps de le démontrer ne partira pas. Il attendra d’entrer en possession des preuves nécessaires et tentera une nouvelle fois de convaincre les autorités du risque allégué.
Si l’on recoupe attentivement les statistiques contenues dans ce rapport, on constate que les délais les plus longs se situent au final non pas durant la procédure d’asile, mais bien après sa clôture. Des délais auxquels ni le discours politique, ni la révision en cours ne s’attaquent sérieusement.
La procédure d’asile elle-même peut être considérée comme rapide et efficace en moyenne. Selon les chiffres de l’ODM, les procédures en première instance durent en moyenne 300 à 400 jours pour les décisions matérielles, alors que près 60% des demandes sont traitées en moins de six mois, soit quelques 180 jours. Avec une moyenne globale de 232 jours selon les chiffres de mars 2011, soit inférieure à un an, pour la procédure de première instance.
Cette moyenne est en outre artificiellement gonflée par les délais d’attente liés au gel de certains dossiers par l’administration elle-même. L’ODM exerce en effet des priorités, en gelant les demandes émanant de pays où la situation politique et sécuritaire justifierait l’octroi d’une protection dans un nombre important de cas, afin « d’éviter un effet d’attraction » (voir le rapport de mars 2011). Sans un tel gel, on peut sans risque estimer que la durée réelle des procédures serait globalement plus basse. Et cette moyenne est en cours de réduction, indépendamment de toute révision de loi sur l’asile. L’ODM a par exemple mis en place des procédures accélérées pour un certain nombre de pays, dont ceux des Balkans et du Maghreb. Ces procédures ont permis de réduire la durée de traitement des demandes à 172 jours.
L’accélération des procédures est donc déjà une réalité, avant même la refonte voulue par Mme Sommaruga et la révision de la loi sur l’asile en cours. Et dans le détail, la durée des procédures n’est pas aussi alarmante qu’on veut le faire croire, compte tenu de l’importance des biens juridiquement protégés par une demande d’asile et de la complexité de la procédure.
Quant à la durée des procédures de recours devant le Tribunal administratif fédéral (TAF), là encore, les statistiques sont rassurantes. Elles duraient 524 jours en moyenne en 2011 et leur durée est en constante diminution depuis lors. En 2012, le TAF a traité 68% des recours dont il était saisi en moins de douze mois, dont 57% en moins de six mois (voir rapport de gestion du TAF pour 2012). Là encore, des paramètres incompressibles influent sur la durée statistique des procédures, sans qu’aucune révision ne puisse y changer quoique ce soit. Le TAF doit par exemple régulièrement revoir sa jurisprudence et décider de lignes de principe pour le traitement de certaines problématiques ou de situations dans des pays donnés. En tel cas et pendant la préparation d’un arrêt de principe, le TAF doit de geler les dossiers concernés, pour assurer l’équité envers les justiciables concernés. Ces gels influent eux aussi artificiellement sur les chiffres, qu’on doit donc estimer à la baisse.
Ainsi, la réduction des délais de recours de 30 à 10, l’une des mesures d’accélération envisagée par le projet 2 et les mesures urgentes permettra peut-être de gagner un peu de temps sur la procédure elle-même. Mais cette accélération se fera ici au détriment des demandeurs d’asile, qui verront leur possibilité d’attaquer les décisions de l’ODM réduites à peau de chagrin. Et ces quelques jours ne feront que se répercuter plus loin. Soit parce que le renvoi des demandeurs déboutés n’est pas possible ou parce ceux-ci, faute d’avoir pu valablement défendre leur cause dans une procédure menée au pas de charge, devront le faire au travers de nouvelles procédures dites « extraordinaires ».
Mme Sommaruga affirme régulièrement qu’elle parviendra à liquider 60 à 80 % des demandes d’asile en 140 jours. Mais elle ne dit mot sur ce qui se passera après la liquidation des demandes et sur les délais d’attentes avant renvoi ou en cas de nouvelles procédures. Ces délais-même qui sont pourtant à l’origine de sa révision, puisque compris dans les 1400 jours évoqués plus haut. Ces délais ont soudainement disparu de la statistique. Or, le Département fédéral de justice et police (DFJP) lui-même sait pertinemment qu’un nombre encore inconnu de demandes ne sera pas traité dans le délai de 140 jours annoncé.
Le rapport explicatif publié à l’appui de l’OTest précise en effet que les 140 jours en question ne concernent nullement la durée de la procédure elle-même qui sera de 29 jours maximum pour la première instance (ODM) et d’une durée encore inconnue pour la seconde instance (TAF). Ces 140 jours sont ceux au-delà desquels un requérant ne peut rester en procédure en phase de test et à terme, dans le projet 2, le délai au-delà duquel un requérant ne pourra demeurer dans un centre de la Confédération pour le traitement de sa demande. Si au bout de ces 140 jours, la procédure n’est pas achevée ou si elle s’est terminée sans que la Confédération ne soit parvenue à procéder à l’exécution du renvoi dans le pays d’origine, alors le requérant sera attribué à un canton, où il n’aura plus de représentant juridique pour continuer sa procédure et où, si le problème concerne l’exécution de son renvoi, il végétera dans l’attente d’un laissez-passer de son état d’origine ou d’une régularisation, tout comme aujourd’hui. Et ce séjour dans un canton n’est compté nulle part dans la statistique, pas même sous forme de pronostic.
Protection juridique versus assistance juridique complète ou partielle: un débat qui est loin d’être clos!
A chaque fois que des carences sont relevées concernant les procédures en phase de test ou les lignes directrices du projet 2, Mme Sommaruga brandit la carte de la protection juridique, introduite simultanément à ces nouvelles procédures, conformément au nouvel article 112b de la loi sur l’asile. Les requérants ne seront pas lésés dans leurs droits, selon elle, en raison de l’introduction de celle-ci.
Il est vrai que l’absence de protection juridique est une carence sévère du droit d’asile suisse, puisque les demandeurs d’asile ne bénéficient d’aucune aide de l’Etat pour assurer leur défense au sein de la procédure d’asile. Ils sont pourtant parmi les justiciables les plus vulnérables, puisqu’ils ne sont pas accoutumés à nos lois et ne maîtrisent pas notre langue. C’est pourquoi, depuis près de 25 ans, les milieux de défense du droit d’asile, qui assument à titre gracieux la défense juridique des demandeurs d’asile avec des moyens très limités, revendiquent l’introduction d’une telle protection, indispensable à l’égalité des armes devant le juge et à une procédure équitable. A plusieurs reprises, la Suisse s’est en outre faite épinglée par des organes onusiens pour ce motif. On serait donc tenté de crier victoire, suite aux annonces de Mme Sommaruga. Mais il s’agit d’y regarder à deux fois, car la carence n’est comblée qu’en apparence, dans le cadre des nouvelles procédures.
Premier problème, elle est introduite en compensation de nouvelles atteintes aux droits des demandeurs d’asile inhérentes aux nouvelles procédures édictées par l’OTest: étapes d’instruction raccourcies, délais de recours réduits, inégalité de traitement entre les demandeurs d’asile en procédure en phase de test et ceux en procédure ordinaire. Or, un principe du droit international des droits de l’homme réside dans le fait que la mise en œuvre d’un droit ne peut justifier la réduction d’un autre droit ni se faire au détriment de celui-ci. C’est pourtant bien ce que prévoient les procédures en phase de test et, à terme, la réorganisation du projet 2.
Ensuite, la protection juridique prévue par le Département fédéral de justice et police (DFJP) est loin d’être complète. Une série de demandeurs d’asile en seront de facto exclus.
Pour comprendre la logique du projet, il faut savoir tout d’abord que jusqu’à présent, l’Etat ne garantissait pas l’accès à un avocat ou mandataires pour les demandeurs d’asile. La représentation juridique des demandeurs d’asile a été et est toujours assumée par des organismes professionnels à but non lucratif, qui travaillent gratuitement pour les demandeurs, dans la majorité des cas. En cas de recours auprès du Tribunal administratif fédéral (TAF) et de succès du recours, ce dernier peut octroyer au demandeur des dépens en fonction des frais estimés, engagés auprès du mandataire. C’est ce qu’on appelle l’assistance juridique partielle. Cette assistance juridique partielle – car corrélée au succès du recours – a été renforcée dans le projet 1 adopté en décembre par le Parlement, pour couvrir également les cas où le recours serait rejeté par le TAF. Au moment de l’introduction du recours, s’il estime que le recours n’est pas d’emblée voué à l’échec, le TAF pourra octroyer cette assistance juridique complète. Cette assistance est différente de la protection juridique complète, puisqu’elle demeure limitée à la procédure de recours et octroyée au cas par cas, sans automatisme. Ce nouvel article sur l’assistance juridique exclut la défense des demandeurs d’asile auprès de la première instance (ODM), ainsi que les recours contre des décisions rendues en vertu des accords de Dublin, ceux introduits contre le rejet de demandes de réexamen, de demandes d’asile multiples ou les révisions. Or, ces procédures représentent près de 50% des demandes d’asile (dont 40% environ de procédures Dublin). C’est là qu’entre en jeu la protection juridique proposée par Mme Sommaruga.
Selon le rapport explicatif fourni à l’appui de l’OTest, les procédures en phase de test concerneront principalement les cas Dublin, de même que les cas traités actuellement en procédure prioritaire, soit les demandes émanant de ressortissants des Balkans, du Maghreb, de la Géorgie. Ce sont ces demandes qui bénéficieront de la nouvelle protection juridique, qui s’étendra cette fois à l’ensemble de la procédure et sera accordée d’office dès son début auprès de la première instance. C’est également ce que prévoit le projet 2 de Mme Sommaruga, avec 60% de cas traités en procédures dites accélérées et menées au sein des centres fédéraux, qui recoupent les cas Dublin et les procédures prioritaires évoquées plus haut. Les 40% de demandes restantes seront traitées en procédure dite élargie, hors des centres fédéraux à large capacité qu’il est prévu de mettre en place dans 5 régions de Suisse, sur le modèle de celui qui sera prochainement mis en place à Zürich pour les phases de test. Ces demandes ne recevront plus la protection juridique complète, mais seront tributaires de l’assistance juridique partielle ou totale. Les personnes concernées devront donc trouver par leurs propres moyens, comme actuellement, un mandataire qui puisse gracieusement les défendre dans l’espoir que le TAF décide de rembourser les dépens au final. Et les 40% de cas en question sont précisément ceux jugés les plus sensibles et complexes, qui ne peuvent déboucher sur une décision sans une instruction plus poussée. Ce sont ces cas qui nécessitent un appui juridique pour mener ces étapes d’instruction et qui sont les plus susceptibles de déboucher sur une décision positive en matière de statut de réfugié ou d’admission provisoire. En revanche, les demandes qui ouvriront l’accès à la protection juridique sont celles dont l’ODM considère qu’elles sont infondées.
En d’autres termes, le DFJP prévoit d’instaurer une protection juridique pour les dossiers où les recours contre une décision négative sont aujourd’hui déjà peu nombreux, faute de chances réelles d’aboutir à une décision positive du TAF. Ce qui signifie que cette protection restera très peu usitée et sans véritable bénéfice pour les demandeurs d’asile concernés. Et il prévoit d’en priver les personnes dont la demande pourrait déboucher sur une décision positive, qui nécessitent précisément une aide juridique pour faire valoir les risques qu’ils encourent dans leur pays.
Révisions perpétuelles
La loi sur l’asile est révisée, re-révisée, et re-re-révisée comme aucune autre loi. On parle d’au moins une dizaine de révisions en trente ans.
Cliquez ici pour avoir un aperçu des durcissements adoptés successivement depuis l’entrée en vigueur de la loi sur l’asile
On adopte un tour de vis, qui n’apporte généralement aucune solution, puis on explique qu’il faut durcir à nouveau la loi. Aucune révision n’a le temps d’être évaluée sérieusement avant qu’une discussion sur la prochaine révision ne s’entame. Les politiciens, sur ce sujet, tournent comme des hamsters dans une cage. Ils dénoncent des problèmes qui ne sont que très rarement nouveaux.
Pourtant, les fluctuations du nombre de demandes d’asile ne dépend que très peu de la politique adoptée par la Suisse. Le « flux » de demandeurs d’asile, ce n’est pas un robinet que l’on ouvre ou que l’on ferme depuis l’intérieur d’un pays. Ce n’est malheureusement pas aussi simple, et le faire croire crée des attentes au sein la population auxquelles il n’est pas possible de répondre et qui, à la longue, se muent en une colère malsaine voire xénophobe.
Le nombre de nouvelles demandes d’asile fluctue davantage en fonction d’évènements extérieurs, comme le Printemps arabe, les conflits armés, le durcissement de dictatures. La preuve : les pays européens ont différentes politiques d’asile, différents gouvernements, mais tous connaissent à peu près les mêmes variations de demandes d’asile. Voir un comparatif entre demandes d’asile en Suisse et demandes d’asile dans le reste de l’Union européenne
Enfin, il faut préciser qu’un consensus politique se dégage autour de l’identification des deux questions les plus épineuses dans le domaine de l’asile : que faut-il faire pour accélérer les procédures (qui durent en moyenne 400 jours) ? Que peut-on faire pour régulariser ou favoriser le renvoi des personnes déboutées de la procédure d’asile ? Les mesures « urgentes » adoptées en septembre dernier n’ont rien à voir avec ces deux questions. Elles sont des os jetés au peuple par une classe politique qui doit donner l’impression d’agir sur une problématique médiatisée à l’extrême.
Il faut dire NON le 9 juin à une révision trompe-l’oeil qui ne fera qu’empirer la situation!
On entend que 80% des demandeurs d’asile seraient de « faux » réfugiés qui abuseraient de notre hospitalité… c’est faux !
En fait, plus de la moitié des demandes d’asile ne sont pas traitées pour des raisons formelles, par exemple parce que le demandeur d’asile doit faire l’objet d’un renvoi au nom de l’application de l’Accord de Dublin, ce qui ne signifie pas que son histoire n’est pas vraie ou qu’il n’a pas été persécuté, mais qu’un autre pays européen doit traiter sa demande.
Lorsque la demande est examinée sur le fond, les autorités suisses reconnaissent le besoin d’une protection (soit l’asile, soit une admission provisoire) dans plus de 70% des cas ! Voir l’article publié à ce sujet dans Vivre ensemble
Etrangers et criminalité
Le lien entre étrangers et criminalité est malheureusement de plus en plus présenté comme un fait avéré. S’il ne faut pas nier tout problème, il est toutefois important de comprendre certains éléments qui expliquent pourquoi les étrangers sont surreprésentés dans les chiffres de la criminalité. Lire à ce sujet un article du criminologue André Kuhn dans Vivre ensemble
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