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Timestamp: 2020-01-18 21:42:56
Document Index: 316509931

Matched Legal Cases: ['§ 13', '§ 13', '§ 13', '§ 8', '§ 13', '§ 8', '§ 8']

Wozu noch objektive Marktzugangsbeschränkungen im straßengebundenen ÖPNV? - Wirtschaftsdienst
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92. Jahrgang, 2012 · Heft 8 · S. 547–553
Von Hans-Jörg Weiß
Die ordnungspolitischen Rahmenbedingungen für den öffentlichen Personennahverkehr (ÖPNV) mit Bussen, Straßenbahnen und Taxen in Deutschland sind seit längerer Zeit reformbedürftig. Bereits vor 15 Jahren konstatierte R. Willeke: „Noch bestehen vor allem im öffentlichen Personenverkehr Schutzzonen völlig ungenügender Wettbewerbsintensität. Eine von Unternehmergeist und Wettbewerb geprägte Reform des Personenbeförderungsrechts ist nicht in Sicht, obwohl die ‚Regionalisierung‘ als Teil der Bahnreform einen Anstoß dazu hätte geben können.“1
In anderen Bereichen der Verkehrswirtschaft, wie z.B. im Straßengüterverkehr oder im Luftverkehr, hat die EU „die Rolle eines Büchsenöffners in Richtung Marktöffnung gespielt“2. Im öffentlichen Personenverkehr dagegen hat sich die EU-Kommission mit Initiativen zur Marktöffnung relativ schwer getan und mehrere Anläufe benötigt, bis schließlich vor fünf Jahren eine Verordnung beschlossen wurde, die den ins Stocken geratenen Liberalisierungsprozess voranbringen sollte.3
2009 formulierte die Bundesregierung im Koalitionsvertrag unter anderem einige verkehrspolitische Ziele, die in dieselbe Richtung wie die europäische Verkehrspolitik weisen: „Um für den ÖPNV verlässliche Rahmenbedingungen zu schaffen, werden wir unverzüglich das Personenbeförderungsgesetz (PBefG) novellieren und an den europäischen Rechtsrahmen anpassen. Unser Leitbild ist dabei ein unternehmerisch und wettbewerblich ausgerichteter ÖPNV. (...) Wir werden Busfernlinienverkehr zulassen und dazu § 13 PBefG ändern.“4
Gemäß § 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG ist die Genehmigung zu versagen, wenn „durch den beantragten Verkehr die öffentlichen Verkehrsinteressen beeinträchtigt werden, insbesondere a) der Verkehr mit den vorhandenen Verkehrsmitteln befriedigend bedient werden kann, b) der beantragte Verkehr ohne eine wesentliche Verbesserung der Verkehrsbedienung Verkehrsaufgaben übernehmen soll, die vorhandene Unternehmer oder Eisenbahnen bereits wahrnehmen, c) die für die Bedienung dieses Verkehrs vorhandenen Unternehmer oder Eisenbahnen die notwendige Ausgestaltung des Verkehrs innerhalb einer von der Genehmigungsbehörde festzusetzenden angemessenen Frist (...) selbst durchzuführen bereit sind.“
„Ein wesentliches Charakteristikum beim Angebot von ÖPNV ist die Netzbildung.“15 Der ÖPNV zählt zu den sogenannten Netzindustrien (Verkehr, Energie, Telekommunikation etc.), die der spezifische Untersuchungsgegenstand der Netzökonomie sind.16 Eine zentrale Fragestellung dieser Teildisziplin der angewandten Mikroökonomie lautet: Was kann der Markt in Netzen leisten? Wo liegen seine Potenziale? Wo liegen seine Grenzen? Im Folgenden soll skizziert werden, wo die Grenzen des Marktes im ÖPNV aus netzökonomischer Sicht liegen. Dabei wird zwischen drei Problembereichen unterschieden: dem Marktmachtproblem, dem Defizitproblem und dem Koordinationsproblem.17
Die Verkehrswirtschaft galt in Deutschland lange Zeit als wettbewerbspolitischer Ausnahmebereich, in dem der Wettbewerb entweder nicht möglich oder nicht erwünscht sei. Abgesehen vom ÖPNV darf diese Vorstellung mittlerweile als überholt bezeichnet werden. Was der Markt in der Verkehrswirtschaft leisten kann, haben z.B. die von der EU forcierten Marktöffnungen im Luftverkehr und im Straßengüterverkehr eindrucksvoll gezeigt. Die ausgesprochen dynamische Entwicklung der Logistikmärkte ist geradezu ein Paradebeispiel für den „Wettbewerb als Entdeckungsverfahren“18.
Auf der Ebene der ÖPNV-Dienste können der aktive Wettbewerb „im Markt“ oder der potenzielle Wettbewerb „um den Markt“ oder beide zugleich wirksam sein. Es ist zwar nicht ausgeschlossen, dass auf einzelnen Dienste-Märkten natürliche Monopole vorliegen, aber aufgrund der alternativen Einsatzmöglichkeiten der Transportmittel (z.B. auf anderen Buslinien) ist in diesen Fällen der potenzielle Wettbewerb ein hinreichender Ersatz für den fehlenden aktiven Wettbewerb. Die entscheidende Voraussetzung für die Ausschöpfung der Wettbewerbspotenziale ist jedoch der diskriminierungsfreie Zugang zur komplementären Verkehrsinfrastruktur.
Der ÖPNV gilt als chronisch defizitär. Nicht einmal die Hälfte der Gesamtkosten wird durch Fahrgeldeinnahmen gedeckt. „Die Kostendeckung durch direkte Nutzerzahlungen dürfte beim ÖPNV in Deutschland vielmehr im Bereich von 40% bis 45% liegen; dabei liegt der SPNV in nachfrageschwächeren Regionen oft unter 20%.“21 Die Finanzleistungen aus öffentlichen Haushalten in Deutschland bewegen sich in einer Größenordnung von rund 15 Mrd. Euro jährlich. Früher erhielten die Unternehmen für die defizitären Leistungen häufig einen pauschalen Verlustausgleich. Es gibt in der europäischen Verkehrspolitik jedoch mittlerweile einen Konsens darüber, dass für defizitäre Leistungen das Bestellerprinzip gelten sollte.
Die idealtypische Umsetzung des Bestellerprinzips lässt sich in drei Phasen unterteilen. Zunächst wird der gewünschte Leistungsumfang – einschließlich politisch erwünschter Preise und Mindestqualitäten – im politischen Prozess im Rahmen des verfügbaren Budgets festgelegt. Danach wird der kostengünstigste Ersteller (Produzent) in einem transparenten, diskriminierungsfreien und wettbewerblichen Vergabeverfahren ermittelt. Schließlich wird in der dritten Phase der Vertrag erfüllt, der zwischen Besteller und Ersteller geschlossen wird. Die Details der zu erbringenden Leistungen, die Modalitäten der Bezahlung, die Vertragsdauer, die Konsequenzen unzureichender Vertragserfüllung usw. sind wesentliche Elemente des Beschaffungsvertrags.22
Ein weiteres Hindernis für die Einführung von mehr Wettbewerb im ÖPNV ist die Koordination von Verkehrsdiensten. Damit ist die Abstimmung des Leistungsangebots unterschiedlicher Verkehrsunternehmen gemeint, z.B. bei den Fahrplänen, den Fahrscheinen oder den Fahrpreisen. Die Angebote der beteiligten Verkehrsunternehmen werden so aufeinander abgestimmt, dass der Fahrgast sie mühelos kombinieren kann. Die deutsche ÖPNV-Politik ist in dieser Hinsicht geprägt vom Leitbild des „ÖPNV aus einem Guss“. Das traditionelle Instrument, um dies zu erreichen, sind die sogenannten ÖPNV-Kooperationen.25
Deutschland ist nahezu flächendeckend mit derartigen Kooperationen zwischen ÖPNV-Unternehmen überzogen; häufig sind sie als Verkehrsverbund organisiert. Bei einem Verkehrsverbund werden die wichtigsten absatzpolitischen Funktionen auf der Ebene der Verkehrsdienste, insbesondere die Produkt- und Tarifgestaltung und das Marketing, auf eine selbstständige Organisation (meist eine Verbund-GmbH) übertragen. Die jeweiligen „Haustarife“ der einzelnen Kooperationspartner werden durch ein einheitliches Verbundtarifsystem ersetzt. Nach außen hin, d.h. gegenüber den Fahrgästen, tritt der Verbund wie ein horizontal integriertes Unternehmen auf.26
Wettbewerbsmodell I: Das Grundprinzip ist die Trennung von Planung und Betrieb. Es gibt einerseits eine verbindliche zentrale Planung des gesamten ÖPNV durch eine öffentliche Institution und andererseits Wettbewerb durch Ausschreibung sämtlicher Betriebsleistungen. Der Busverkehr in London ist das mittlerweile „klassische“ Beispiel für eine Umsetzung dieses Modells in die Praxis.
Wettbewerbsmodell II: Das Grundprinzip ist die Liberalisierung des Marktzugangs. Die Planung und Koordination des Angebots wird den Verkehrsunternehmen überlassen. Staatliche Interventionen und Ausschreibungen gibt es nur, wenn die öffentliche Hand zusätzliche Leistungen wünscht und explizit bestellt. Der Busverkehr in Großbritannien (außerhalb Londons) gilt als das „klassische“ Umsetzungsbeispiel dieses Modells.
Die Aufrechterhaltung interner Subventionierung wurde in einigen Netzindustrien lange Zeit als wichtigste Rechtfertigung für die Beibehaltung objektiver Marktzugangsbeschränkungen angesehen. Sofern ein hinreichendes Reservoir unausgeschöpfter Monopolrenten in profitablen Bereichen vorhanden war, konnten damit defizitäre Bereiche auch ohne bzw. mit niedrigeren staatlichen Subventionen finanziert werden. Bei wettbewerbsfähigen Leistungen, z.B. Verkehrsdiensten, wurden objektive Marktzugangsbeschränkungen als Regulierungsinstrument eingesetzt, um die Monopolrenten in den profitablen Bereichen zu generieren und vor „Rosinenpickern“ zu schützen.
Das Bestellerprinzip fordert eine explizite und transparente Finanzierung defizitärer Leistungen. Objektive Marktzugangsbeschränkungen zur Abwehr von „Rosinenpickern“ stehen dazu im Widerspruch, denn alle drei Phasen eines idealtypischen Bestellprozesses werden umgangen. Erstens, nicht die Politik entscheidet darüber, welche Leistungen (intern) subventioniert werden, sondern die Verkehrsunternehmen. Zweitens, es gibt kein wettbewerbliches Vergabeverfahren zur Ermittlung des kostengünstigsten Erstellers dieser Leistungen. Drittens, es gibt keinen expliziten Vertrag zwischen Besteller und Ersteller und damit auch keine externe Kontrolle der effizienten Leistungsbereitstellung.
Für die Lösung des Defizitproblems im ÖPNV leisten objektive Marktzugangsbeschränkungen einen Bärendienst. Niemand außerhalb der betroffenen Verkehrsunternehmen kann zuverlässig einschätzen, welche Leistungen in welchem Umfang intern subventioniert werden. Die begünstigten Verkehrsunternehmen werden nicht nur vor vermeintlichen „Rosinenpickern“ geschützt, sondern auch vor mehr Transparenz und Konkurrenz. Leidtragende sind letztlich die Fahrgäste, die für die Verkehrsdienste auf den „Rosinenstrecken“ überhöhte Monopoltarife bezahlen müssen und keine Wahlmöglichkeiten haben.
Wettbewerbsmodell II bietet dagegen durch den vollständigen Wegfall objektiver Marktzugangsbeschränkungen die Voraussetzung dafür, dass der „Wettbewerb als Entdeckungsverfahren“33 umfassend wirksam werden kann. Ob die traditionellen Verkehrsverbünde in so einem Ordnungsrahmen überleben würden, ist nicht vorherzusagen. Innovative Newcomer könnten in den Verbundräumen aktiv werden, ohne am Verbund beteiligt zu sein. Es könnte auch sein, dass einzelne Unternehmen überhaupt keinen Bedarf für eine eigenständige Verbundgesellschaft mehr sehen oder zumindest nur eng begrenzte Aufgaben an den Verbund delegieren wollen. Diese Tendenzen würden die Verbundarbeit sicherlich erschweren.
Es gäbe bei freiem Marktzugang aber auch Gegenkräfte, denn potenzieller Wettbewerb bedeutet im Prinzip: jeder ist ersetzbar – auch in den Verbünden. Die kooperationswilligen Verkehrsunternehmen wären nicht mehr wie bislang auf die Mitarbeit aller Genehmigungsinhaber im Verbundraum angewiesen. Falls durch den Druck des Wettbewerbs die Entscheidungsprozesse in den Verbünden beschleunigt würden, wären Anpassungen an veränderte Marktbedingungen leichter als bisher möglich. So gesehen könnte der Wettbewerb die Arbeit der Verbundgesellschaften erleichtern und auch in diesem Bereich des ÖPNV größere Spielräume für Innovationen eröffnen. Letztlich würden die Präferenzen der Fahrgäste entscheidend sein und nicht die Präferenzen eines zentralen Planers oder einer Genehmigungsbehörde.
11 Besonders deutlich macht dies § 13 Abs. 3 PBefG: „Ist ein Verkehr von einem Unternehmer jahrelang in einer dem öffentlichen Verkehrsinteresse entsprechenden Weise betrieben worden, so ist dieser Umstand (...) angemessen zu berücksichtigen.“
12 Zur gesetzlichen Abgrenzung von Fern- und Nahverkehr siehe § 8 Abs. 1 PBefG: „Öffentlicher Personennahverkehr im Sinne dieses Gesetzes ist die allgemein zugängliche Beförderung von Personen mit Straßenbahnen, Obussen und Kraftfahrzeugen im Linienverkehr, die überwiegend dazu bestimmt sind, die Verkehrsnachfrage im Stadt-, Vorort- oder Regionalverkehr zu befriedigen. Das ist im Zweifel der Fall, wenn in der Mehrzahl der Beförderungsfälle eines Verkehrsmittels die gesamte Reiseweite 50 Kilometer oder die gesamte Reisezeit eine Stunde nicht übersteigt.“
14 Im Regierungsentwurf wird das Spektrum der in § 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG genannten Möglichkeiten sogar noch um einen vierten Punkt d) erweitert. Demnach würden die öffentlichen Verkehrsinteressen auch beeinträchtigt, wenn „der beantragte Verkehr einzelne ertragreiche Linien oder ein Teilnetz aus einem vorhandenen Verkehrsnetz oder aus einem im Nahverkehrsplan im Sinne des § 8 Absatz 3 festgelegten Linienbündel herauslösen würde“ (Gesetzentwurf der Bundesregierung, a.a.O., S. 7).
25 Dieses Leitbild hat auch im PBefG seinen Niederschlag gefunden. § 8 Abs. 3 Satz 1 PBefG lautet: „Die Genehmigungsbehörde hat im Zusammenwirken mit dem Aufgabenträger des öffentlichen Personennahverkehrs (Aufgabenträger) und mit den Verkehrsunternehmen im Interesse einer ausreichenden Bedienung der Bevölkerung mit Verkehrsleistungen im öffentlichen Personennahverkehr sowie einer wirtschaftlichen Verkehrsgestaltung für eine Integration der Nahverkehrsbedienung, insbesondere für Verkehrskooperationen, für die Abstimmung oder den Verbund der Beförderungsentgelte und für die Abstimmung der Fahrpläne, zu sorgen.“
10.1007/s10273-012-1418-8