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Timestamp: 2019-01-21 03:12:21
Document Index: 62297097

Matched Legal Cases: ['Art. 3', 'Art. 3', 'Art. 11', 'Art. 10', 'Art. 4', 'Art. 22', 'Art. 11', 'Art. 3', 'Art. 3', 'EuG', 'Art. 74', 'Art. 72', 'Art. 72', 'Art. 72', 'Art. 72', 'Art. 72', 'Art. 72', 'Art. 72', 'Art. 93', 'Art. 30', 'Art. 83', 'Art. 84']

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1 Studie zur Umsetzung der Pflicht der Getrenntsammlung von Bioabfällen nach 11 KrWG Inhalt, Reichweite und Verbindlichkeit der neuen Vorschrift
2 BGK e. V., VHE e. V. Verfasser: Dirk Henssen gab Designer und Ingenieure GmbH Heinrichsallee 41, Aachen, Herausgeber: Bundesgütegemeinschaft Kompost e. V. Von-der-Wettern Straße 25, Köln-Gremberghoven, Fon , Fax , VHE - Verband der Humus- und Erdenwirtschaft e. V. Kirberichshofer Weg 6, Aachen, Fon , Fax , Bildnachweis: fotolia.com - PDU (Titelbild) September
3 Getrenntsammlung von Bioabfällen nach 11 KrWG 1. EINFÜHRUNG, ÜBERSICHT 5 2. ZUSAMMENFASSUNG, FOLGERUNGEN 6 3. KOMMENTIERUNG 11 ABS. 1 KRWG Wortlaut, Grundsatz Überlassungspflichtige Bioabfälle Verwertungsgrundpflicht Notwendigkeit einer getrennten Sammlung Getrennte Sammlung Begriffsbestimmungen im KrWG Begriff des Sammelns und Einsammelns Folgerungen für die getrennte Sammlung der Bioabfälle KOMMENTIERUNG 11 ABS. 2 UND 4 KRWG Wortlaut Verordnungsermächtigung Bund (Abs. 2) Landesrechtliche Befugnisse (Abs. 4) LANDESRECHTLICHE REGELUNGEN REGELUNGSBEDARF DER ÖRE ANTWORTEN AUF HÄUFIG GESTELLTE FRAGEN (FAQ) Kann die Abfallvermeidung die getrennte Erfassung der Bioabfälle ersetzen? Kann eine gewerbliche Sammlung die Pflicht gem. 11 Abs. 1 KrWG erfüllen? Muss die getrennte Erfassung der Bioabfälle flächendeckend erfolgen? Grundsatz Ländliche Bereiche Großstädtische Bereiche 31 September
4 BGK e. V., VHE e. V Biotonne Muss eine Biotonne eingeführt werden? Reicht die Einführung einer Biotonne zur Erfüllung der Trennpflicht aus? Wie kann die getrennte Erfassung des Bioabfalls kontrolliert werden? Welche Mengenvorgaben sind sinnvoll für eine getrennte Bioabfallsammlung? Tritt durch die getrennte Bioabfallsammlung eine Entfrachtung des Hausmülls ein? Müssen Bioabfälle aus anderen Herkunftsbereichen nicht getrennt erfasst werden? Können durch die getrennte Bioabfallsammlung Mehrkosten auftreten? QUELLENVERZEICHNIS 39 4
5 Getrenntsammlung von Bioabfällen nach 11 KrWG 1. Einführung, Übersicht Ressourcenschutz und Klimaschutz werden immer mehr ein wesentliches Element zukünftigen Wirtschaftens. Das Ressourceneffizienz-Programm der Bundesregierung sieht unter anderem eine deutliche Verbesserung des Recyclings und eine Gesamtsteigerung der verwerteten Abfallmenge vor [DS 17/8575 II Nr. 4] 1. Bereits die EU-Abfallrahmenrichtlinie (AbfRRL) 2008 formuliert das Ziel einer europäischen Recyclinggesellschaft [AbfRRL Grund (41)] und stärkt das Recycling durch die neue erweiterte Abfallhierarchie [AbfRRL Artikel 4]. Den Bioabfällen kommt hierbei schon auf Grund der großen anfallenden Menge eine besondere Bedeutung zu. Die AbfRRL fordert von den Mitgliedstaaten geeignete Maßnahmen zur Förderung der getrennten Sammlung von Bioabfällen zum Zwecke der Kompostierung und Vergärung [AbfRRL Artikel 22]. Das am in Kraft getretene Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG) setzt u. a. die Regelungen der AbfRRL in deutsches Recht um. Für Bioabfälle enthält 11 Abs. 1 KrWG eine neue Regelung zur getrennten Sammlung spätestens zum 1. Januar Mit dem vorliegenden Gutachten haben die Bundesgütegemeinschaft Kompost e. V. (BGK) und der Verband der Humus- und Erdenwirtschaft - VHE e. V. den Inhalt, die Reichweite und die Verbindlichkeit der Vorschrift des 11 KrWG untersuchen lassen. Die Bestimmungen des 11 Abs. 1 zur getrennten Sammlung werden in Kapitel 3 systematisch analysiert und kommentiert. Jeweils zu Beginn eines Kapitels wird der Wortlaut des 11 Abs. 1 KrWG wiederholt und die Passage hervorgehoben, die Gegenstand der darauf folgenden Erläuterung ist. Zur leichteren Bezugnahme werden inhaltlich zusammengehörende Ausführungen mit einer Randnummer (RN) versehen. Kapitel 4 behandelt die Verordnungsermächtigung des Bundes ( 11 Abs. 2) als auch die landesrechtlichen Befugnisse (Abs. 4). In Kapitel 5 werden die möglichen landesrechtlichen Regelungen betrachtet. Kapitel 6 enthält Regelungen der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger. Häufig gestellte Fragen der Diskussion um die Umsetzung der Pflicht zur getrennten Sammlung von Bioabfällen werden in Kapitel 7 aufgegriffen. Die getrennte Sammlung von Bioabfällen wird bislang in Deutschland sehr unterschiedlich praktiziert. Die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger verweisen auf ihre Organisationshoheit. Die Organisation der Abfallwirtschaft durch die öffentlichrechtlichen Entsorgungsträger muss jedoch den abfallrechtlichen Vorgaben entsprechen. Dieses Spannungsfeld führt zu mannigfaltigen Diskussionen. Die Diskussionen werden teilweise sehr engagiert geführt, vielleicht weil es nicht um theoretisch akademische Fragestellungen, sondern um die praktische Umsetzung mit direkten Konsequenzen für jeden Bürger und jede Bürgerin als Abfallerzeuger geht. 1 Die Angaben in eckigen Klammern verweisen auf das Quellenverzeichnis (Kapitel 8). September
6 BGK e. V., VHE e. V. 2. Zusammenfassung, Folgerungen Wesentliche Folgerungen aus der Analyse des 11 Abs. 1 KrWG sind nachstehend mit Verweis auf die jeweilige Randnummer (RN) thesenartig zusammengefasst: Bioabfälle sind zu verwerten. Nur in atypischen Ausnahmefällen können Bioabfälle beseitigt werden, wenn eine ordnungsgemäße Verwertung nicht möglich sein sollte (RN 8). Das Recycling von Bioabfällen setzt eine stoffliche Verwertung voraus, z. B. als organisches Düngemittel oder Bodenverbesserungsmittel (RN 15). Das Recycling von Bioabfällen ist vorrangig gegenüber einer sonstigen Verwertung, insbesondere gegenüber einer thermischen Verwertung (RN 15). Das Recycling von Bioabfällen kann ökologisch sinnvollerweise mit einer energetischen Verwertung in Form einer Vergärung kombiniert werden (RN 15). Bioabfälle müssen zum Recycling getrennt erfasst werden (RN 16). Bioabfälle fallen im Gebiet eines jeden öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers der Bundesrepublik Deutschland an (RN 4). Die Eigenkompostierung kann die getrennte Erfassung und Verwertung auch in ländlichen Gebieten nicht ersetzen (RN 4, RN 13). Die technische Machbarkeit und wirtschaftliche Zumutbarkeit sowohl des Recyclings (RN 10f) als auch der getrennten Sammlung (RN 11ff) sind in der Bundesrepublik Deutschland flächendeckend gegeben. Küchenabfälle können nur mittels Biotonne getrennt erfasst werden (RN 22). Die getrennte Sammlung und Verwertung von Bioabfällen ist in der Regel kostengünstiger als die Beseitigung (RN 11). Die Zumutbarkeit eventueller Mehrkosten belegt die Praxis vieler öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger (RN 11-13). Adressaten der Pflicht zur Getrenntsammlung der Bioabfälle sind die öffentlichrechtlichen Entsorgungsträger (öre) (RN 3, RN 21). Das Gebot der Getrenntsammlung von Bioabfällen bedeutet im Umkehrschluss das Verbot, Bioabfälle in die Restmüllsammlung zu geben (RN 24). Die getrennt erfassbaren Bioabfallmengen hängen von der Siedlungsstruktur ab, die das Bioabfallpotenzial bestimmt. Optimierungsbedarf zeigt eine Bioabfallmenge unter 50 kg/(e a) in großstädtisch verdichtetem Raum und Bioabfallmengen unter 80 kg/(e a) in städtischem Raum sowie weniger 120 kg/e a in ländlichem Raum an (s. Kapitel 7.6). Die Terminvorgabe des 11 KrWG für eine Getrenntsammlung spätestens zum gebietet unmittelbares Handeln durch die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger. Die angekündigte Rechtsverordnung des Bundes nach 11 Abs. 2 KrWG kann für eine fristgerechte Umsetzung nicht abgewartet werden. Mit dem Erlass dieser Rechtsverordnung können weitergehende Anforderungen an die getrennte Sammlung von Bioabfällen festgelegt werden. 6
7 Getrenntsammlung von Bioabfällen nach 11 KrWG 3. Kommentierung 11 Abs. 1 KrWG 3.1. Wortlaut, Grundsatz 11 Kreislaufwirtschaft für Bioabfälle und Klärschlämme (1) Soweit dies zur Erfüllung der Anforderungen nach 7 Absatz 2 bis 4 und 8 Absatz 1 erforderlich ist, sind Bioabfälle, die einer Überlassungspflicht nach 17 Absatz 1 unterliegen, spätestens ab dem 1. Januar 2015 getrennt zu sammeln. Mit 11 KrWG wird eine grundsätzliche Getrenntsammelpflicht für Bioabfälle ab dem Jahr 2015 eingeführt [DS 17/6052 Begründung, A. Allgemeiner Teil, II. Wesentlicher Inhalt des Gesetzentwurfs S. 59]. Die Reichweite dieses Grundsatzes wird im Folgenden näher betrachtet. Auch wenn die Vorschrift des 11 Abs. 1 KrWG nur einen Satz umfasst, sind zur Erläuterung verschiedene Fragestellungen zu behandeln, die in der nachfolgenden Übersicht zusammengestellt sind. Kapitel RN Thema Überlassungspflichte Bioabfälle 2 Was sind Bioabfälle? 3 Überlassungspflicht (17 Abs. 1 KrWG) 4 Fallen in jedem öre überlassungspflichtige Bioabfälle an? 5 Was ist mit nicht überlassungspflichtigen Bioabfällen? Verwertungsgrundpflicht 8 Verwertungspflicht ( 7 Abs. 2, 6 Abs. 2 KrWG) 9 Ordnungsgemäße und schadlose Verwertung ( 7 Abs. 3 KrWG) Möglichkeit und Zumutbarkeit der Verwertung ( 7 Abs. 4 KrWG) 10 Technische Möglichkeit Wirtschaftliche Zumutbarkeit 15 Auswahl des vorrangigen Verwertungsverfahrens ( 8 Abs. 1 KrWG) Notwendigkeit einer getrennten Sammlung Getrennte Sammlung 18 Begriffsbestimmungen im KrWG Inhalt des Sammelns und Einsammelns Folgerungen für die getrennte Sammlung der Bioabfälle September
8 BGK e. V., VHE e. V Überlassungspflichtige Bioabfälle 1. Soweit dies zur Erfüllung der Anforderungen nach 7 Absatz 2 bis 4 und 8 Absatz 1 erforderlich ist, sind Bioabfälle, die einer Überlassungspflicht nach 17 Absatz 1 unterliegen, spätestens ab dem 1. Januar 2015 getrennt zu sammeln. Die Regelung des 11 Abs. 1 KrWG gilt für Bioabfälle, die einer Überlassungspflicht nach 17 Absatz 1 unterliegen,. Im Folgenden wird betrachtet, was Bioabfälle sind (RN 2) und welche Bioabfälle einer Überlassungspflicht unterliegen (RN 3ff). 2. Bioabfälle im Sinne des KrWG sind biologisch abbaubare pflanzliche, tierische oder aus Pilzmaterialien bestehende 1. Garten- und Parkabfälle, 2. Landschaftspflegeabfälle, 3. Nahrungs- und Küchenabfälle aus Haushaltungen, aus dem Gaststätten- und Cateringgewerbe, aus dem Einzelhandel und vergleichbare Abfälle aus Nahrungsmittelverarbeitungsbetrieben sowie 4. Abfälle aus sonstigen Herkunftsbereichen, die den in den Nummern 1 bis 3 genannten Abfällen nach Art, Beschaffenheit oder stofflichen Eigenschaften vergleichbar sind. (KrWG 3 Abs. 7) Die Bioabfalldefinition des KrWG kombiniert die eher einsatzstoffbezogene Definition aus 2 Nr. 1 der BioAbfV mit der primär herkunftsbereichsbezogenen Definition des Art. 3 Nr. 4 der Abfallrahmenrichtlinie (AbfRRL). Die Kombination der Definitionen ist jedoch nicht eindeutig. Die der Aufzählung vorangestellte adjektivische Beschreibung biologisch abbaubare pflanzlich, tierisch oder aus Pilzmaterialien bestehende (-abfälle bzw. Abfälle) bezieht sich sprachlich auf die Abfälle der Nummern 1 bis 4. Damit würde der Bioabfallbegriff eingeschränkt und beispielsweise keine biologisch abbaubaren Kunststoffwerkstoffe umfassen (so der BDI [Anhörung S. 37]). Diese Einschränkung ist laut Gesetzesbegründung jedoch nicht beabsichtigt. Nr. 4 der Aufzählung Abfälle aus sonstigen Herkunftsbereichen soll als Auffangtatbestand die herkunftsbezogene Definition der AbfRRL 2 erweitern [DS 17/6052, Begründung, B. Besonderer Teil. Zu 3 S. 72]. Dafür müssten zumindest Teile der adjektivischen Beschreibung nicht für die mit sowie eingeleitete nebengeordnete Aufzählung unter Nr. 4 gelten. Für die getrennte Sammlung der Bioabfälle ist bedeutsam, dass sowohl das mittels Biotonne gesammelte Biogut, als auch getrennt erfasste Gartenabfälle, das Grüngut, Bioabfälle i. S. des KrWG sind 3. 2,Bioabfall biologisch abbaubare Garten- und Parkabfälle, Nahrungs- und Küchenabfälle aus Haushalten, aus dem Gaststätten- und Cateringgewerbe und aus dem Einzelhandel sowie vergleichbare Abfälle aus Nahrungsmittelverarbeitungsbetrieben; [AbfRRL Art. 3 Nr. 4]. 8 3 Umgangssprachlich wird der Begriff Bioabfall teilweise für die mit der Biotonne erfassten Abfälle verwandt (z. B. [BMU 2012 S. 51]). Um diesen Widerspruch zur rechtlichen Definition zu vermeiden, werden in dieser Ausarbeitung die Begriffe Biogut und Grüngut gewählt (s. a. [Handbuch getrennte Bioabfallsammlung 2009 S. 7f]).
9 Getrenntsammlung von Bioabfällen nach 11 KrWG 3. Die Pflicht zur getrennten Sammlung nach 11 Abs. 1 KrWG gilt nur für Bioabfälle, die einer Überlassungspflicht nach 17 Absatz 1 unterliegen. Diese Überlassungspflicht der Abfallerzeuger oder -besitzer an die nach Landesrecht zur Entsorgung verpflichteten juristischen Personen (öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger - öre) ist im KrWG als Ausnahme von der Beseitigungspflicht ( 15 Abs. 1 KrWG) und der Verwertungspflicht ( 7 Abs. 2 KrWG) geregelt. Die Überlassungspflicht gilt bei Abfällen zur Verwertung nur für Abfälle aus privaten Haushaltungen und dies nur insoweit eine eigene Verwertung durch die privaten Haushalte nicht vorgesehen ist. Abfallerzeuger und -besitzer, die nicht private Haushalte sind, müssen Abfälle zur Verwertung nach 7 Abs. 2 KrWG selbst verwerten. Die eigene Verwertung von Abfällen durch private Haushalte, die eine Überlassungspflicht an den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger verhindert, hat das KrWG gegenüber der Vorgängerregelung ( 13 Abs. 1 KrW-/AbfG) präzisiert. Danach müssen die privaten Haushalte die Verwertung auf den von ihnen im Rahmen ihrer privaten Lebensführung genutzten Grundstücken vornehmen. Eine Beauftragung Dritter mit der Verwertung nach 22 KrWG oder eine Verbringung auf fremde Grundstücke 4 ist damit für private Haushalte ausdrücklich ausgeschlossen. Nicht überlassungspflichtig sind damit ausschließlich diejenigen Bioabfälle privater Haushalte, die von diesen auf den privat genutzten Grundstücken durch Eigenkompostierung verwertet werden. 5 Diejenigen Abfälle, die der Überlassungspflicht unterliegen, sind den nach Landesrecht zur Entsorgung verpflichteten juristischen Personen (öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger) zu überlassen. Die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger (öre) sind damit neben den Erzeugern und Besitzern Adressaten der Verpflichtung des 11 KrWG zur getrennten Sammlung von Bioabfällen [Schomerus RN 6] (zum Begriff der Sammlung s. RN 17ff). 4. Die Verpflichtung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers zur getrennten Sammlung von Bioabfällen, die einer Überlassungspflicht unterliegen, setzt voraus, dass solche überlassungspflichtige Bioabfälle auch anfallen. Davon ist in jedem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auszugehen: Küchenabfälle fallen im Rahmen der privaten Lebensführung typischerweise regelmäßig an und können in geschlossener Bebauung nicht eigenverwertet werden. In offener Bebauung fallen darüber hinaus in der Regel Gartenabfälle an. Eine vollständige Eigenkompostierung aller Küchen- und Gartenabfälle auf allen Grundstücken eines öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers ist nicht realistisch. Den Anfall überlassungspflichtiger Bioabfälle belegen auch die Ergebnisse von Restmüllanalysen sowohl in ländlichen als auch städtischen Gebieten. Die aus Bioabfällen bestehende organische Fraktion, die als Biogut mittels Biotonne getrennt erfassbar ist, bildet bei Abfallanalysen regelmäßig die größte Einzelfraktion des Hausmülls. 4 Beide Möglichkeiten wurden nach alter Rechtslage diskutiert [Weidemann 2008]. 5 Von daher ist die Aussage Keine Aussagen zu Eigenkompostierern zu den Regelungen des 11 KrWG [Adams 2012 Folie 9] nicht nachvollziehbar. September
10 BGK e. V., VHE e. V. 5. Die SPD-Bundestagsfraktion hatte im Rahmen der Ausschussberatungen den Antrag gestellt, den Halbsatz des 11 Abs. 1 KrWG die einer Überlassungspflicht unterliegen zu streichen, da die Pflicht zum getrennten Sammeln für alle Bioabfälle gelten sollte [DS 17/7505 (neu) S. 92]. Die Tatsache, dass dieser Antrag abgelehnt wurde [DS 17/7505 (neu) S. 20] und 11 KrWG die Pflicht zur getrennten Sammlung somit nur für die überlassungspflichtigen Bioabfälle formuliert, darf nicht zu dem Fehlschluss führen, nicht überlassungspflichtige Bioabfälle aus anderen Herkunftsbereichen dürften gemischt, und müssten nicht verwertet werden. Soweit die Bioabfälle aus anderen Herkunftsbereichen nicht den öffentlichrechtlichen Entsorgungsträgern überlassen werden, gilt unmittelbar die Verwertungspflicht der Abfallerzeuger und -besitzer nach 7 Abs. 2 KrWG und die Pflicht zur Getrennthaltung nach 9 Abs. 1 KrWG. Für gewerbliche Siedlungsabfälle ( 2 Nr. 1 GewAbfV) sind Bioabfälle getrennt zu halten, zu lagern, einzusammeln, zu befördern sowie einer Verwertung zuzuführen ( 3 Abs. 1 Nr. 5 GewAbfV). Bioabfälle aus anderen Herkunftsbereichen können den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern als Abfälle zur Beseitigung überlassen werden, wenn die Pflicht zur Verwertung aus den in 7 Absatz 4 genannten Gründen nicht erfüllt werden muss ( 20 Abs. 1 KrWG). Dies kann z. B. bei Praxen und Büros in ansonsten zu Wohnzwecken genutzten Gebäuden der Fall sein, wo eine Verwertung dieser Abfälle durch den Abfallerzeuger selbst wegen der geringen Menge nicht zumutbar ist ( 3 Abs. 1 GewAbfV). Die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger sind ihrerseits zur Verwertung verpflichtet, soweit bei ihnen die Gründe des 7 Abs. 4 KrWG nicht vorliegen ( 20 Abs. 1 KrWG). Die Überlassung dieser Bioabfälle unterliegt dann in vollem Umfang den Vorgaben der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger, die wiederum nach 11 KrWG eine getrennte Sammlung der Bioabfälle vorzusehen haben. 10
11 Getrenntsammlung von Bioabfällen nach 11 KrWG 3.3. Verwertungsgrundpflicht 6. Soweit dies zur Erfüllung der Anforderungen nach 7 Absatz 2 bis 4 und 8 Absatz 1 erforderlich ist, sind Bioabfälle, die einer Überlassungspflicht nach 17 Absatz 1 unterliegen, spätestens ab dem 1. Januar 2015 getrennt zu sammeln. Die Pflicht zur getrennten Sammlung des 11 KrWG gilt, soweit dies zur Erfüllung der Anforderungen nach 7 Absatz 2 bis 4 und 8 Absatz 1 erforderlich ist. 7 KrWG ist überschrieben mit Grundpflichten der Kreislaufwirtschaft, die Absätze 2 bis 4 beschreiben die Pflicht der Erzeuger und Besitzer von Abfällen zur Verwertung dieser Abfälle. Die Getrenntsammlungspflicht unterliegt damit den Grenzen und der Zweckbindung der Verwertungsgrundpflicht. [DS 17/6052 Begründung, B. Besonderer Teil. Zu 3, S. 73]. Damit ist die Pflicht zur Getrenntsammlung für Bioabfälle abweichend von der Pflicht zur Getrenntsammlung anderer Abfälle in 14 Abs. 1 KrWG formuliert: Zum Zweck des ordnungsgemäßen, schadlosen und hochwertigen Recyclings sind Papier-, Metall-, Kunststoff- und Glasabfälle spätestens ab dem 1. Januar 2015 getrennt zu sammeln, soweit dies technisch möglich und wirtschaftlich zumutbar ist. Für Papier-, Metall-, Kunststoff- und Glasabfälle wird damit die Erforderlichkeit von Recycling und getrennter Sammlung durch das KrWG vorausgesetzt. Die Prüfung der technischen Möglichkeit und wirtschaftlichen Zumutbarkeit beschränkt sich bei diesen Abfällen auf die Frage der getrennten Sammlung. Dies entspricht der EU-rechtlichen Vorgabe [AbfRRL 2008 Art. 11 Abs. 1 i. V. m. Art. 10 Abs. 2]. 7. Bei Bioabfällen ist vor Untersuchung der Erforderlichkeit der getrennten Sammlung zu prüfen, ob die Bioabfälle der Verwertungspflicht nach 7 Abs. 2 bis 4 KrWG unterliegen (RN 8ff). Anschließend ist zu prüfen, ob die Getrenntsammlung für die Erfüllung der Verwertungspflicht nach 7 Abs. 2 bis 4 KrWG oder zur Durchführung einer vorrangigen hochwertigen Verwertungsmaßnahme nach 8 Abs. 1 KrWG notwendig ist (Zweckbindung) (RN 16ff) Abs. 2 KrWG verpflichtet die Erzeuger oder Besitzer von Abfällen zur Verwertung ihrer Abfälle. Die Verwertung der Abfälle hat Vorrang vor deren Beseitigung. Der Vorrang entfällt, wenn die Beseitigung der Abfälle den Schutz von Menschen und Umwelt nach Maßgabe des 6 Abs. 2 Satz 2 und 3 am besten gewährleistet. Im folgenden Satz werden Abfälle aus Forschung und Entwicklung vom Verwertungsvorrang befreit, eine Regelung, die für die Getrenntsammlungspflicht nach 11 KrWG nicht von Bedeutung ist. 6 Abs. 2 Satz 2 und 3 KrWG legen fest, dass für die Betrachtung der Auswirkungen auf Mensch und Umwelt der gesamte Lebenszyklus des Abfalls zugrunde zu legen ist. Hierbei sind insbesondere zu berücksichtigen 1. die zu erwartenden Emissionen, 2. das Maß der Schonung der natürlichen Ressourcen, 3. die einzusetzende oder zu gewinnende Energie sowie 4. die Anreicherung von Schadstoffen in Erzeugnissen, in Abfällen zur Verwertung oder in daraus gewonnenen Erzeugnissen. September
12 BGK e. V., VHE e. V. 12 Der öre verfügt auf Grundlage dieser Bestimmungen über einen grds. weiten Beurteilungsspielraum, in dem er insbesondere ökologische Kriterien zu berücksichtigen hat [GGSC S. 7]. Für die Entscheidung, ob die Bioabfälle verwertet oder beseitigt werden, besitzt der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger keinen weiten Beurteilungsspielraum. Auch die Auswahl des konkreten Verwertungsverfahrens nach 8 Abs. 1 KrWG ist zugunsten des Recyclings eingeschränkt (s. RN 15). Die Grundsatzentscheidung zugunsten der Verwertung ist bereits durch die Prioritätenfolge der fünfstufigen Abfallhierarchie (Art. 4 AbfRRL, 6 KrWG) gefallen: 1. Vermeidung 2. Vorbereitung zur Wiederverwendung 3. Recycling 4. sonstige Verwertung, insbesondere energetische Verwertung und Verfüllung 5. Beseitigung Auch die AbfRRL bestätigt diese grundsätzliche Vorgabe: Art. 22: Die Mitgliedstaaten treffen geeignete Maßnahmen um Folgendes zu fördern: a) die getrennte Sammlung von Bioabfällen zu dem Zweck, sie zu kompostieren und vergären zu lassen Dass die Beseitigung von Bioabfällen den Schutz der Menschen und der Umwelt am besten gewährleistet, ist nur in atypischen Ausnahmefällen denkbar. Die Vorschrift des 5 Abs. 5 (Vorgängervorschrift des KrW-/AbfG zu 7 Abs. 2 KrWG, d. Verf.) über das Entfallen des Verwertungsvorrangs ist ohnehin auf atypische Einzelfälle beschränkt, da bei einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung in aller Regel den allgemeinen Umweltverträglichkeitskriterien hinreichend Rechnung getragen wird. [Weidemann KrW-/AbfG 5 RN 46 ]. Ein Ausnahmefall könnte ein Bioabfall mit atypischen Schadstoffbelastungen sein, der keine Verwertung nach BioAbfV und Düngemittelrecht (s. RN 9) erlaubt. Die Darlegungslast für Ausnahmen von der Verwertungspflicht liegt beim verpflichteten Erzeuger oder Besitzer. Die Frage, welche der Alternativen (Verwertung oder Beseitigung) umweltverträglicher ist, setzt eine Umweltverträglichkeitsprüfung voraus, für die es bereits eine Reihe von methodischen Hilfen gibt. Bei der Vielfalt der beim Vergleich der Umweltverträglichkeit zweier Alternativen zu berücksichtigenden Faktoren (Retinität) stellt sich die Frage der Konsequenz bei einem Unentschieden des Umweltverträglichkeitsvergleichs, einem sogenannten Öko-Patt. Nach dem Prinzip Regel/Ausnahme gilt dann die Regel des Verwertungsgebots [v. Lersner KrW-/AbfG KZ 0105 RN 48]. Die Ökobilanz der Bioabfallverwertung ist in einer Vielzahl von Studien untersucht worden [ifeu 2002; Schmidt 2006 S. 69ff]. Abschätzungen von Umweltwirkungen beziehen sich in der Ökobilanz auf bestimmte Wirkungskategorien (z. B. Entnahme von Erzen wie Rohphosphat sowie Rohöl) und umweltrelevante Emissionen (Luft, Wasser, Boden). Die Ergebnisse der verschiedenen Wirkungskategorien lassen sich allerdings objektiv kaum gegeneinander abwägen oder verrechnen. Als optionaler Schritt in der Ökobilanznorm besteht allerdings die Möglichkeit, die Ergebnisse der einzelnen Wirkungskategorien zu normieren, zu ordnen und zu gewichten (siehe z. B. [bifa 2010] und [ifeu2012]).
13 Getrenntsammlung von Bioabfällen nach 11 KrWG In der normierten Betrachtung der Ergebnisse der Ökobilanz wird deutlich, welche Relevanz betrachtete Verwertungs- oder Entsorgungsverfahren in Bezug auf ihre Umweltentlastung bzw. Ressourcenschonung tatsächlich haben. Danach ist evident, dass bei der Bioabfallverwertung Aspekte der Ressourcenschonung (v. a. Phosphat) dominant sind. Diese Wirkungen werden ausschließlich über das Recycling (Kompostierung oder Vergärung mit stofflicher Verwertung der Gärrückstände) erreicht. Der Vorrang des Recyclings vor sonstigen Verfahren der Verwertung wird durch die Ökobilanz hier eindeutig bestätigt. Ausführungen zur Auswahl des Verwertungsverfahrens für die Bioabfälle folgen unter RN 15. Eine kombinierte energetisch-stoffliche Verwertung der Bioabfälle (Kaskadennutzung) wird als ökologisch besonders vorteilhaft angesehen. Die Vorgabe zur getrennten Sammlung von Bioabfällen nach 11 KrWG ist rechtlich abweichend von der Vorgabe für Papier-, Metall-, Kunststoff- und Glasabfälle nach 14 KrWG gestaltet. Das Recycling dieser Abfälle ist entsprechend der Regelung in Art. 11 Abs. 1 AbfRRL nicht mehr der Prüfdisposition des 7 KrWG unterstellt. Dies trägt der Tatsache Rechnung, dass für Bioabfälle in atypischen Fällen eine Ausnahme von der Verwertungspflicht nicht auszuschließen ist. Dies bedeutet jedoch nicht, dass für jeden einzelnen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger eine erneute Lebenszyklusbetrachtung, Ökobilanz oder Umweltbilanzierung zur Grundsatzentscheidung für die Verwertung der Bioabfälle durchzuführen sei (anderer Auffassung [Bechtolsheim, Charlier, Wagner 2011 S. 184] mit der Forderung einer umfänglichen und aufwändigen Prüfung, die für die öre eine anspruchsvolle Aufgabe darstellt. ) Abs. 3 KrWG fordert die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung von Abfällen wortgleich zur bisherigen Vorschrift in 5 Abs. 3 KrW-/AbfG. Die Verwertung erfolgt ordnungsgemäß, wenn sie im Einklang mit den Vorschriften dieses Gesetzes und anderen öffentlich-rechtlichen Vorschriften steht. Für Bioabfälle sind insbesondere das Immissionsschutzrecht (BImSchG, 4. BImSchV, TA Luft, TA Lärm), die Bioabfallverordnung, aber auch das Düngemittel- und Bodenschutzrecht einschlägig. Die Verwertung erfolgt schadlos, wenn nach der Beschaffenheit der Abfälle, dem Ausmaß der Verunreinigung und der Art der Verwertung Beeinträchtigungen des Wohls der Allgemeinheit nicht zu erwarten sind, insbesondere keine Schadstoffanreicherung im Wertstoffkreislauf erfolgt. Diese schadlose Verwertung wird durch die Einhaltung der entsprechenden öffentlich-rechtlichen Vorschriften, insbesondere der BioAbfV und des Düngemittel- und Bodenschutzrechts, gewährleistet. 10. Nach 7 Abs. 4 KrWG besteht die Pflicht zur Verwertung nur, soweit dies technisch möglich und wirtschaftlich zumutbar ist, insbesondere für einen gewonnenen Stoff oder gewonnene Energie ein Markt vorhanden ist oder geschaffen werden kann. Die Verwertung von Abfällen ist auch dann technisch möglich, wenn hierzu eine Vorbe- September
14 BGK e. V., VHE e. V. handlung erforderlich ist. Mit Ausnahme einer redaktionellen Änderung 6 entspricht diese Regelung dem bisherigen 5 Abs. 4 KrW-/AbfG. Für die Bioabfallverwertung stehen mit der Kompostierung und Vergärung erprobte und bewährte Verwertungsverfahren (R3 gem. Anlage 2 KrWG) zur Verfügung. Diese Verfahren werden auch in Artikel 22 AbfRRL als Zweck der getrennten Sammlung von Bioabfällen vorgegeben 7 und stellen den Stand der Technik dar. Was dem Stand der Technik entspricht, ist stets technisch möglich. [Fluck KrW-/AbfG 5 RN 170]. Damit ist in der Frage der technischen Möglichkeit der Bioabfallverwertung kein Beurteilungsspielraum der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger gegeben (anderer Auffassung [GGSC ; Kersandt RN 14]). 11. In Deutschland existiert flächendeckend ein leistungsfähiger Wirtschaftszweig zur Behandlung und Verwertung von Bioabfällen. Damit kann jeder öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger einen Markt durch eine öffentliche Ausschreibung schaffen, wenn er die Behandlung und Verwertung der Bioabfälle nicht selbst vornehmen kann oder will. Damit ist die im Gesetz genannte beispielhafte Voraussetzung eines vorhandenen oder zu schaffenden Marktes flächendeckend gegeben. Die fehlende Überlassungspflicht von Bioabfällen aus anderen Herkunftsbereichen, wodurch eine eigene Bioabfallkompostierung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger nur in eingeschränktem Umfang gewährleistet werden könne [Schink KrW-/AbfG 15 RN 119, Weidemann KrW-/AbfG 5 RN 44], steht damit der Verwertungspflicht nicht entgegen. Die wirtschaftliche Zumutbarkeit ist gegeben, wenn die mit der Verwertung verbundenen Kosten nicht außer Verhältnis zu den Kosten stehen, die für eine Abfallbeseitigung zu tragen wären. ( 7 Abs. 4 KrWG). Zur wirtschaftlichen Zumutbarkeit der abfallrechtlichen Verwertungspflicht gibt es bislang noch keine konkretisierende Rechtsprechung. Die wirtschaftliche Zumutbarkeit ergibt sich aus dem Vergleich der Verwertungskosten zu den Kosten für eine Abfallbeseitigung, andere als wirtschaftliche oder finanzielle Gesichtspunkte sind bei der Beurteilung deutlich zurückgedrängt. Dem öre ist beispielsweise die Berufung auf mangelnde politische Durchsetzbarkeit verwehrt. [Fluck KrW-/AbfG 5 RN 191] Die Pflicht ist einzuhalten, ( 5 Abs. 4 KrW-/AbfG) wurde zu Die Pflicht ist zu erfüllen, ( 7 Abs. 4 KrWG). 7 Die Mitgliedstaaten treffen geeignete Maßnahmen, um Folgendes zu fördern: a) die getrennte Sammlung von Bioabfällen zu dem Zweck, sie zu kompostieren und vergären zu lassen. [AbfRRL 2008 Artikel 22]. 8 Für die Bioabfallentsorgung nach dem bedeuten die neuen Regelungen für die öre daher nicht zwingend eine Pflicht zur Einführung einer getrennten Bioabfallsammlung. Vielmehr wird jeder öre unter Berücksichtigung der o. g. Kriterien zur Erforderlichkeit als auch der technischen Möglichkeit und wirtschaftlichen Zumutbarkeit eine eigene Entscheidung zur Einführung einer Bioabfallsammlung treffen. Dabei können lokale Besonderheiten in die Abwägung mit eingestellt werden. Das Ergebnis der Beurteilung hängt also von der konkreten Situation im Einzugsbereich des öre ab. [GGSC S. 7].
15 Getrenntsammlung von Bioabfällen nach 11 KrWG Mehrkosten für die Abfallverwertung alleine sind kein Grund für eine Beseitigung, diese Mehrkosten müssen außer Verhältnis stehen. Im Falle des 11 KrWG ist der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger Adressat der Pflicht zur Getrenntsammlung und der daraus folgenden Verwertungsverpflichtung des Bioabfalls. Damit ist der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger und nicht die Gebührenschuldner Adressat der Zumutbarkeitsbeurteilung. 20 Abs. 1 KrWG hebt die eigenständige Prüfung der Verwertungspflicht der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger für alle auf ihrem Gebiet anfallenden Abfälle hervor. Die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger unterliegen damit einer eigenständigen und weitergehenden Verwertungspflicht [Wendenburg KrW-/AbfG 15 RN 14; Schomerus RN10]. Z. T. wird daher angenommen, für die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger seien alle Mehrkosten zumutbar, die in die Abfallgebühr einkalkuliert werden dürfen: Soweit sie die entstehenden Mehrkosten in abgabenrechtlich zulässiger Weise auf ihre Gebührenschuldner transferieren können, ist die Tragung der Mehrkosten wirtschaftlich zumutbar. [Fluck KrW-/AbfG 5 RN 213]. Wird diese Auffassung konsequent umgesetzt, wäre jede noch so teure Verwertungsmaßnahme für den öffentlichrechtlichen Entsorgungsträger zumutbar, da diese Kosten auf Grund der gesetzlichen Verwertungspflicht i. d. R. auch kommunalabgabenrechtlich ansetzbar wären (s. hierzu einschränkend [Schomerus RN 10]). Alternativ wird vertreten, dass es auch für die Zumutbarkeitsbetrachtung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger allein auf das Verhältnis der Verwertungs- zu den Beseitigungskosten ankomme unter Berücksichtigung der Gemeinwohlbelange [Wendenburg KrW-/AbfG 15 RN 14]. Ist die Verwertung die eindeutig umweltverträglichere Entsorgungsart, besteht eine Verwertungsverpflichtung auch dann, wenn die Verwertung gegenüber der Beseitigung erhebliche Mehrkosten verursacht. [Schink KrW-/AbfG 15 RN 103]. Problematisch erscheint bei der einzelfallbezogenen individuell-konkreten Betrachtung der Zumutbarkeit, dass öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger, deren Beseitigungskosten besonders hoch liegen, besonders teure Verwertungskosten akzeptieren müssten. Deshalb ist es sinnvoll, die wirtschaftliche Zumutbarkeit nicht allein auf den jeweiligen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zu fokussieren, sondern Vergleiche zwischen ähnlich strukturierten Körperschaften vorzunehmen. [Wendenburg KrW-/AbfG 15 RN 14]. Die Frage, welchen Aufwand der zuständige Entsorgungsträger seinen Gebührenzahlern zumuten kann, ist insbesondere durch den Vergleich mit dem Aufwand zu ermitteln, der bei anderen Entsorgungsträgern mit vergleichbaren Entsorgungsstrukturen üblich ist. [Weidemann KrW-/AbfG 5 RN 44]. Die Bioabfallverwertung ist in der Regel kostengünstiger als eine Hausmüllbehandlung (Preisübersicht der Hausmüllbehandlung s. [EUWID ]). Mehrkosten durch die Bioabfallverwertung können einem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger im Einzelfall insbesondere durch überdimensionierte eigene Behandlungsanlagen und überhöhte Lieferverpflichtungen in Bring-or-Pay Verträgen entstehen. September
16 BGK e. V., VHE e. V. Wurden die entsprechenden Verträge/Aufträge nach sachgerechten Erwägungen abgeschlossen, sind die entstehenden Kosten i. d. R. gebührenrechtlich ansetzbar [Brüning 2011 RN 76, RN 280]. Beruhen die Mehrkosten auf einer zum Entscheidungszeitpunkt sachwidrig nicht verwertungsorientiert gestalteten Abfallwirtschaft, wären solche hausgemachten Mehrkosten bei der Zumutbarkeitsbetrachtung nicht schutzwürdig. Die große Mehrzahl der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger führt eine getrennte Bioabfallerfassung und -verwertung durch [VHE 2012]. Vor diesem Hintergrund ist der Nachweis der wirtschaftlichen Unzumutbarkeit einer getrennten Erfassung und Verwertung für einen einzelnen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger schwer vorstellbar. 12. Ob in die Betrachtung der wirtschaftlichen Zumutbarkeit auch die Mehrkosten einer getrennten Sammlung einzubeziehen sind, ist in 11 KrWG im Gegensatz zu 14 Abs. 1 KrWG nicht ausdrücklich aufgeführt. Allerdings ist davon auszugehen, dass auf Grund des Verweises auf 7 Abs. 4 KrWG und die dort genannten mit der Verwertung verbundenen Kosten auch die Kosten der getrennten Sammlung einzubeziehen sind (s. a. [DS 17/6052 Begründung, B. Besonderer Teil Zu 9 S. 80]. Die ausdrückliche Aufführung der wirtschaftlichen Zumutbarkeit der getrennten Sammlung in 14 Abs. 1 KrWG beruht darauf, dass bei Papier-, Metall-, Kunststoff- und Glasabfällen keine Prüfung nach 7 Abs. 4 KrWG vorgesehen ist (s. o. RN 6) und 14 Abs. 1 KrWG daher keinen Verweis auf 7 Abs. 4 KrWG enthält. 13. Z. T. wird für dünn besiedelte Gebiete eine getrennte Bioabfallerfassung aus betriebswirtschaftlichen Gründen ausgeschlossen: Eine flächendeckende Erfassung der Bioabfälle in ländlichen Regionen z. B. über eine Biotonne ist nicht realisierbar, weil im Regelfall kein betriebswirtschaftlich vernünftiger Anschlussgrad erreicht werden kann. Es macht jedenfalls unter dem Gesichtspunkt des Klimaschutzes wenig Sinn, einen Straßenzug mit 28 Wohngrundstücken abzufahren, wenn nur eine einzige Biotonne zu entleeren ist. Dieses ist unter Kostengesichtspunkten und im Hinblick auf die Stabilität der Abfallgebühren nicht vertretbar. [Queitsch 2011 Kapitel VI. S. 31; s. a. Kersandt RN 9]. Eine solche Aussage findet allerdings keine rechtliche Basis in den abfallrechtlichen Regelungen der wirtschaftlichen Zumutbarkeit. Betriebswirtschaftliche Gründe alleine oder die Stabilität der Abfallgebühren reichen für die Unzumutbarkeit und den Verzicht auf die getrennte Sammlung und Verwertung gerade nicht aus. Die erfolgreiche Erfassung von Biogut in dünnbesiedelten Regionen sowie die durchgängig hohen Bioabfallgehalte im ländlichen Restmüll weisen vielmehr auf die Zumutbarkeit und Notwendigkeit einer getrennten Bioabfallerfassung hin. Gerade die Kombination einer querfinanzierten grundstücksbezogenen Biotonne mit einer Eigenkompostierung hat sich in der langjährigen Entsorgungspraxis bewährt [Queitsch 2012 Kapitel V S. 185f]. Eine differenzierte Behandlung innerhalb des Gebietes eines öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, indem in bestimmten Bereichen auf eine getrennte Erfassung verzichtet wird, ist gebühren- und anstaltsrechtlich problematisch. Der Ansatz von Vorhaltekosten der Bioabfallerfassung in einer Grundgebühr oder die Einrechnung 16
17 Getrenntsammlung von Bioabfällen nach 11 KrWG dieser Kosten in die Restmüllgebühr ist dann unzulässig (s. z. B. [VG Düsseldorf RN 21]). Der Verzicht auf eine getrennte Sammlung aus betriebswirtschaftlichen Gründen in dünnbesiedelten Gebieten wird bei anderen zu recycelnden Abfallfraktionen - insbesondere auch bei den mengenmäßig deutlich unbedeutenderen Verpackungs- und Kunststoffabfällen - nicht in Betracht gezogen. 14. Vergleichbare Zumutbarkeitsregelungen zu 7 Abs. 4 KrWG finden sich in 5 Abs. 1 Nr. 3 BImSchG (Zumutbarkeit der Abfallvermeidung) und 906 Abs. 2 BGB (Vermeidung der Beeinträchtigung von Nachbargrundstücken). 15. Soweit dies zur Erfüllung der Anforderungen nach 7 Abs. 2 bis 4 und 8 Absatz 1 erforderlich ist, sind Bioabfälle, die einer Überlassungspflicht nach 17 Absatz 1 unterliegen, spätestens ab dem 1. Januar 2015 getrennt zu sammeln. 8 Abs. 1 bestimmt das Vorgehen bei der Auswahl verschiedener Verwertungsmaßnahmen nach der neuen abfallwirtschaftlichen Hierarchie Vorbereitung der Wiederverwendung, Recycling, sonstige Verwertung ( 6 Abs. 1 Nr. 2 bis 4). Recycling ist die stoffliche Verwertung (Definition s. 3 Abs. 24f KrWG). Zu sonstige Verwertung zählt insbesondere die energetische Verwertung (Verbrennung). Diejenige Verwertungsmaßnahme hat Vorrang, die den Schutz von Mensch und Umwelt nach der Art und Beschaffenheit des Abfalls am besten gewährleistet. Zwischen mehreren gleichrangigen Verwertungsformen besteht ein Wahlrecht des Erzeugers oder Besitzers von Abfällen. Bei der Ausgestaltung der durchzuführenden Verwertungsmaßnahme ist eine den Schutz von Mensch und Umwelt am besten gewährleistende, hochwertige Verwertung anzustreben. Die Verwertung als Recyclingmaßnahme ist vorrangig gegenüber einer energetischen Verwertung (Verbrennung). Nicht aufbereiteter Bioabfall erreicht i. d. R. nicht den Mindestheizwert von kj/kg, bei dem eine Gleichrangigkeit von energetischer und stofflicher Verwertung als Vermutung anzunehmen ist ( 8 Abs. 3 KrWG). Der Heizwert von Bioabfällen aus der getrennten Sammlung von Bioabfällen aus Haushaltungen liegt bei etwa kj/kg. Die bislang geltende Ausnahme für Abfälle aus nachwachsenden Rohstoffen ( 6 Abs. 2 KrW-/AbfG) wurde nicht in das KrWG übernommen [DS 17/6052 Begründung, B. Besonderer Teil. Zu 8 S. 80]. Ein Recycling von Bioabfällen setzt eine stoffliche Verwertung voraus, z. B. als organisches Düngemittel oder Bodenverbesserungsmittel. Die stoffliche Verwertung des Bioabfalls kann mit einer energetischen Verwertung in Form einer Vergärung kombiniert werden. Sieht man in der Vergärung vorrangig ein Verfahren, das Bodenverbesserungsmaterial erzeugt und nur in einem Nebenzweck Gas, dürfte die Einstufung als Recyclingverfahren akzeptabel sein. Kommt es zu keiner Herstellung von Bodenverbesserungsmaterial, wird man nicht von einem Recyclingverfahren sprechen können. [Jung 2010 S. 116]. September
18 BGK e. V., VHE e. V. Die Vorteile der stofflichen Verwertung der Bioabfälle [Widmann et. al. 2003; Fricke, Seier 2007; EPEA 2008; Kranert et. al. 2008; bifa 2010; ifeu 2012] gewinnen gerade vor dem Hintergrund der verstärkten Anstrengungen zur Ressourceneffizienz (s. a. RN 8) besondere Bedeutung. Die Priorität des Recyclings vor der sonstigen, insbesondere auch der energetischen Verwertung, wird für Bioabfälle damit nachdrücklich bestätigt. Die kombinierte Form der stofflichen und energetischen Nutzung, die sogenannte Kaskadennutzung, ist ökologisch vorteilhaft und wird derzeit verstärkt angestrebt [Umweltbundesamt 2011]. Allerdings genügt auch die alleinige Kompostierung getrennt erfasster Bioabfälle der Verwertungspflicht des Kreislaufwirtschaftsgesetzes Notwendigkeit einer getrennten Sammlung Soweit dies zur Erfüllung der Anforderungen nach 7 Absatz 2 bis 4 und 8 Absatz 1 erforderlich ist, sind Bioabfälle, die einer Überlassungspflicht nach 17 Absatz 1 unterliegen, spätestens ab dem 1. Januar 2015 getrennt zu sammeln. 16. Im Vorangegangenen wurde festgestellt, dass bei Bioabfällen, von selten vorliegenden atypischen Ausnahmefällen abgesehen, der Verwertungsvorrang Bestand hat. Weiterhin hat die stoffliche Verwertung als Recyclingverfahren Vorrang vor einer sonstigen Verwertung, insbesondere einer alleinigen energetischen Verwertung. Im Anschluss an diese Feststellung ist zu entscheiden, ob für die stoffliche Verwertung die getrennte Sammlung erforderlich ist. Die getrennte Sammlung der Bioabfälle hat der Bioabfallverwertung zum Durchbruch verholfen in Abgrenzung zur Müllkompostierung der 70er Jahre. Für eine stoffliche Verwertung der Bioabfälle ist eine getrennte Erfassung unumgänglich [Umweltbundesamt 2004 Nr. 3]. Nur die getrennte Sammlung ermöglicht die Herstellung von Qualitätskompost [EU Grünbuch 2008 S. 3]. Gemischter Hausmüll ist kein zugelassener Ausgangsstoff für die Erzeugung von Kompost oder Gärprodukten gemäß Bioabfallverordnung (BioAbfV 4 Abs. 1), so dass die getrennte Sammlung zwingende Voraussetzung für eine ordnungsgemäße Verwertung (Recycling) der Bioabfälle ist. Eine Hausmüllbehandlung ermöglicht auch bei einer integrierten Vergärung kein Recycling der Bioabfälle und erfüllt damit nicht die Verwertungsanforderung für Bioabfälle. Dies gilt auch, wenn aus dem gemischten Siedlungsabfall erzeugte Fraktionen die Parameteranforderungen der BioAbfV einhalten sollten. 18
19 Getrenntsammlung von Bioabfällen nach 11 KrWG 3.5. Getrennte Sammlung Soweit dies zur Erfüllung der Anforderungen nach 7 Absatz 2 bis 4 und 8 Absatz 1 erforderlich ist, sind Bioabfälle, die einer Überlassungspflicht nach 17 Absatz 1 unterliegen, spätestens ab dem 1. Januar 2015 getrennt zu sammeln. 17. sind Bioabfälle, getrennt zu sammeln. Dieser scheinbar einfache Sachverhalt stellt sich bei näherer Betrachtung recht komplex dar Begriffsbestimmungen im KrWG 18. Die Sammlung definiert das KrWG in 3 Abs. 15 nahezu wortgleich 9 mit Art. 3 Nr. 10 AbfRRL: Sammlung im Sinne dieses Gesetzes ist das Einsammeln von Abfällen, einschließlich deren vorläufiger Sortierung und vorläufiger Lagerung zum Zweck der Beförderung zu einer Abfallbehandlungsanlage. Diese Begriffsbestimmung bezieht Vorbereitungshandlungen in die Sammlung ein. Bemerkenswert ist, dass der Sammlung das Einsammeln zugeordnet ist, nicht jedoch das Sammeln (hierzu s. u. RN 19). Die getrennte Sammlung definiert 3 Abs. 16 KrWG: Getrennte Sammlung im Sinne dieses Gesetzes ist eine Sammlung, bei der ein Abfallstrom nach Art und Beschaffenheit des Abfalls getrennt gehalten wird, um eine bestimmte Behandlung zu erleichtern oder zu ermöglichen. Die Stellung der Sammlung ist im neuen Begriff der Abfallbewirtschaftung erkennbar: Abfallbewirtschaftung im Sinne dieses Gesetzes sind die Bereitstellung, die Überlassung, die Sammlung, die Beförderung, die Verwertung und die Beseitigung von Abfällen ( 3 Abs. 14 KrWG). Weiterhin werden die Begriffe gemeinnützige Sammlung von Abfällen ( 3 Abs. 17 KrWG) und gewerbliche Sammlung von Abfällen ( 3 Abs. 18 KrWG) definiert. Erstmals definiert das KrWG den Begriff des Sammlers : Sammler von Abfällen im Sinne dieses Gesetzes ist jede natürliche oder juristische Person, die gewerbsmäßig oder im Rahmen wirtschaftlicher Unternehmen, das heißt, aus Anlass einer anderweitigen gewerblichen oder wirtschaftlichen Tätigkeit, die nicht auf die Sammlung von Abfällen gerichtet ist, Abfälle sammelt. (KrWG 3 Abs. 10). Diese schwer verständliche Begriffsbestimmung des Sammlers erfolgt vor dem Hintergrund der Verpflichtungen von Artikel 26 Buchstabe a AbfRRL und der Kontrollund Anzeigepflichten der 53 ff KrWG. Die Definition umfasst nur gewerbliche Sammler. Die mit das heißt eingeleitete Erläuterung macht nur Sinn als Erläuterung 9 In der AbfRRL heißt es Transport statt Beförderung [AbfRRL Art. 3 Nr. 10]. September
20 BGK e. V., VHE e. V. des Begriffs im Rahmen wirtschaftlicher Unternehmen. Gemeint ist insbesondere auch die Sammlung selbst erzeugter Abfälle, die gem. dem EuGH-Urteil C-270/03 auch dem Begriff der Gewerbsmäßigkeit unterliegt [DS 17/6052, Begründung, B. Besonderer Teil. Zu 3 S. 73]. Öffentliche Einrichtungen, öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger und private Haushalte sind keine Sammler i. S. des Gesetzes. Eine Sammlung nach 3 Abs. 15 KrWG wird daher oftmals von Akteuren durchgeführt, die keine Sammler i. S. 3 Abs. 10 KrWG sind Begriff des Sammelns und Einsammelns 19. Seit Inkrafttreten des AbfG 1973 werden Diskussionen über die Abgrenzung von Sammeln und Einsammeln geführt. Das Bundesverwaltungsgericht hat 1983 entschieden, einzusammeln nach 1 Abs. 2 AbfG seien die vom Abfallbesitzer überlassenen Abfälle. Was in Erfüllung der Überlassungspflicht zu geschehen hat, insbesondere das Zusammentragen der auf dem Grundstück vorhandenen Abfälle, ist kein Einsammeln. [BVerwG ]. Das Einsammeln ist damit der entsorgungspflichtigen Körperschaft vorbehalten [Fluck KrW-/AbfG 4 RN 209]. Dieser Begriff korrespondiert mit der Duldungspflicht der Eigentümer und Besitzer von Grundstücken auf denen überlassungspflichtige Abfälle anfallen, die das Betreten zum Zwecke des Einsammelns zu dulden haben ( 14 Abs. 1 KrW-/AbfG). Der Kreislaufwirtschaft (Abfallvermeidung und Verwertung) werden im KrW-/AbfG die Begriffe Sammeln, Einsammeln zugeordnet ( 4 Abs. 5 und 7 Abs. 1 Nr. 3 KrW- /AbfG), der Beseitigung hingegen nur das Einsammeln ( 10 Abs. 2 KrW-/AbfG). Das Sammeln wurde daher im Einklang mit der vorgenannten Entscheidung des BVerwG verstanden als Zusammentragen vom Abfällen zum Zwecke ihrer Verwertung, das nicht durch oder für Entsorgungsträger in Erfüllung deren Entsorgungspflicht erfolgt. [Fluck KrW-/AbfG 4 RN 205] Mit dem KrWG ist der o. g. Unterscheidung von Sammeln und Einsammeln die Grundlage entzogen: Sammeln und Einsammeln wird sowohl der Verwertung ( 10 Abs. 1 Nr. 3 KrWG) als auch der Beseitigung ( 16 Nr. 2 KrWG) zugeordnet. Auch eine andere Änderung des KrWG weist in diese Richtung: Im KrW-/AbfG heißt es Die Kreislaufwirtschaft umfasst auch das Bereitstellen, Überlassen, Sammeln, Einsammeln durch Hol- und Bringsysteme, [ 4 Abs. 5 KrW-/AbfG]. Im KrWG wird ein und eingeführt: Anforderungen an das Bereitstellen, Überlassen, Sammeln und Einsammeln von Abfällen durch Hol- und Bringsysteme [ 10 Abs. 1 Nr. 3 KrWG] Ohne nähere Begründung und widersprüchlich: Man sollte auch künftig den Begriff Einsammeln als weiteren Begriff verstehen, wenn er auch in Abs. 5 auf Hol- und Bringsysteme bezogen enger als der Begriff Sammeln verstanden wird. [v. Lersner ABs. 5 RN 41].
21 Getrenntsammlung von Bioabfällen nach 11 KrWG Sammeln und Einsammeln werden im KrWG offensichtlich synonym verwendet. Dem entspricht auch die o. g. Begriffsbestimmung des 3 Abs. 15. Sammlung ist das Einsammeln. Mit der Ausdehnung des Begriffs der Sammlung in 3 Abs. 15 KrWG auf Vorbereitungshandlungen werden auch Erzeuger und Besitzer Akteure der Sammlung. Die Reihenfolge der Entsorgungshandlungen der Abfallbewirtschaftung ( 3 Abs. 14 KrWG) stellt sich damit bei Abfällen zur Verwertung i. d. R. folgendermaßen dar: 1. Anfall, Getrennthaltung 2. Sammlung Teil 1 (vorläufige Sortierung, vorläufige Lagerung durch Erzeuger/Besitzer) 3. Bereitstellung 4. Überlassung (an öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger oder Sammler) 5. Sammlung Teil 2 (durch öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger oder Sammler) 6. Beförderung zu einer Abfallbehandlungsanlage 7. Verwertung Folgerungen für die getrennte Sammlung der Bioabfälle 21. Die Pflicht Bioabfälle getrennt zu sammeln, bedeutet die Durchführung einer getrennten Sammlung, d. h. ein Einsammeln des Bioabfalls. Diese Pflicht richtet sich bezüglich eventueller Vorleistungen der vorläufigen Sortierung und Lagerung an die Erzeuger und Abfallbesitzer. Bezüglich des Einsammelns überlassungspflichtiger Bioabfälle sind die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger Pflichtadressaten. Die Sammlung kann durch Hol- oder Bringsysteme erfolgen ( 10 Abs. Nr. 3 KrWG). Hierbei sind die Besonderheiten der aus privaten Haushalten stammenden Bioabfallfraktionen Nahrungs- und Küchenabfälle und Garten- und Parkabfälle zu beachten. 22. Nahrungs- und Küchenabfälle aus Haushaltungen sollen aus hygienischen Gründen regelmäßig aus bewohnten Räumen entfernt werden. Diese Abfälle sind nicht längere Zeit lager- und transportfähig. Für die getrennte Sammlung ist daher ein Holsystem in Form der Biotonne zwingend, mit der das Biogut erfasst wird. 23. Der Anfall von Gartenabfällen weist starke saisonale Schwankungen auf. Für die während der Vegetationszeit regelmäßig anfallenden Abfälle, insbesondere Rasenschnitt, bietet sich die Erfassung mit dem Biogut an. Saisonale Spitzen, insbesondere Heckenschnitt und Laub, können auch mit einem Bringsystem für Grüngut getrennt gesammelt werden. September
22 BGK e. V., VHE e. V. 24. Die gesetzliche Forderung, Bioabfälle getrennt zu sammeln, geht über das bloße Angebot eines Sammelsystems hinaus. Vielmehr schulden die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger einen gewissen Sammelerfolg. Das Gebot einer getrennten Sammlung der Bioabfälle korrespondiert mit dem Verbot, Bioabfälle in die Restmüllsammlung zu geben. Dies haben die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger durch entsprechende Satzungsvorgaben sicherzustellen (Beispiele s. [Handbuch getrennte Bioabfallsammlung 2009 Kap. 4.1]). So bieten einige öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger Systeme an, die wegen hoher Zusatzkosten kaum genutzt werden. Eine Bioguterfassung von 5 kg/(e a) wird beispielsweise angesichts des Küchenabfallpotenzials von rund 50 kg/(e a) [VHE, BGK 2009] der Anforderung des 11 KrWG nicht gerecht. Neben der Neueinführung von Biotonnen zur getrennten Bioguterfassung erfordert 11 KrWG auch die Überprüfung vorhandener Erfassungssysteme. Mengenvorgaben differieren je nach Siedlungsstruktur [VHE, BGK 2009 S. 52]. 25. Die Bioguterfassung mittels Biotonne haben die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger flächendeckend durchzuführen. Für eine regionale Beschränkung der Biogutsammlung gibt es keine Rechtsgrundlage, die Zumutbarkeitsbetrachtung findet auf Ebene des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers statt. 26. Bei einer gewerblichen Sammlung von Bioabfall entfällt die Überlassungspflicht ( 17 Abs. 2 Nr. 4 KrWG). Eine gewerbliche Sammlung kann die Pflicht zur getrennten Sammlung nach 11 KrWG nur ersetzen, wenn sie flächendeckend stattfindet, attraktiv und wirksam gestaltet ist und dem Bioabfall der Weg in den Restmüll satzungsrechtlich versperrt wird. 27. Die Verwertung durch die Erzeuger selbst (Eigenkompostierung) führt dazu, dass im Einzelfall kein Bioabfall anfällt. Diese vorrangige Behandlung sollte durch die getrennte Bioabfallsammlung nicht verhindert werden. Wenn Grundstücke nicht an die getrennte Bioguterfassung angeschlossen werden sollen, muss die Eigenkompostierung alle anfallenden Bioabfälle umfassen, was i. d. R. nicht gewährleistet ist. 22
23 Getrenntsammlung von Bioabfällen nach 11 KrWG 4. Kommentierung 11 Abs. 2 und 4 KrWG 4.1. Wortlaut (2) Die Bundesregierung wird ermächtigt, nach Anhörung der beteiligten Kreise ( 68) durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates zur Förderung der Verwertung von Bioabfällen und Klärschlämmen, soweit es zur Erfüllung der Pflichten nach Absatz 1, 7 Absatz 2 bis 4 und 8 Absatz 1 erforderlich ist, insbesondere festzulegen, 1. welche Abfälle als Bioabfälle oder Klärschlämme gelten, 2. welche Anforderungen an die getrennte Sammlung von Bioabfällen zu stellen sind,. (4) Die Landesregierungen können Rechtsverordnungen für die Verwertung von Bioabfällen und Klärschlämmen und für die Aufbringung von Bioabfällen und Klärschlämmen auf Böden erlassen, soweit die Bundesregierung von der Ermächtigung keinen Gebrauch macht. Die Landesregierungen können die Ermächtigung nach Satz 1 durch Rechtverordnung ganz oder teilweise auf andere Behörden übertragen Verordnungsermächtigung Bund (Abs. 2) 28. Die Verpflichtungsermächtigung des vor dem KrWG geltenden Abfallrechts ( 8 KrW- /AbfG) galt nur für die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung im Bereich der Landwirtschaft. 11 Abs. 2 KrWG erweitert diese Regelung auf die gesamte Verwertung von Bioabfällen und Klärschlämmen. Weiterhin können insbesondere Anforderungen an die getrennte Sammlung von Bioabfällen gestellt werden ( 11 Abs. 2 Nr. 2 KrWG). Die Ermächtigung des 11 Abs. 2 für Bioabfälle ist konkreter als die Ermächtigung des 10 Abs. 1 KrWG, wonach insbesondere Anforderungen an das Getrennthalten ( 10 Abs. 2 Nr. 2) oder an das Sammeln ( 10 Abs. 2 Nr. 3) von Abfällen festgelegt werden können. Als mögliche Konkretisierung auf Grund der erweiterten Ermächtigung des 11 Abs. 2 KrWG werden beispielsweise Kriterien für die Erfassung von Bioabfällen in Abhängigkeit von der Siedlungsregion genannt [Bergs 2012 S. 83]. Beim Erlass einer Rechtsverordnung ist die Bundesregierung an die in Kapitel 3 beschriebenen rechtlichen Randbedingungen der Pflicht zur getrennten Bioabfallsammlung gebunden. Eine grundsätzliche Ausnahme der Pflicht zur getrennten Sammlung von Küchenund Nahrungsmittelabfällen in bestimmten Siedlungsstrukturen erscheint mit diesen Rechtsgrundlagen nicht vereinbar (s. a. RN 13). Als Regelung in einer Rechtsverordnung zur Förderung der Verwertung von Bioabfällen wären beispielsweise nach Siedlungsstruktur und Sammelsystemen differenzierte einwohnerspezifische Mindestmengen der Bioabfallsammlung denkbar. Dass sachgerechte detaillierte Vorgaben an die getrennte Erfassung des Bioabfalls der Organisationshoheit der öffentli- September
24 BGK e. V., VHE e. V. chen-rechtlichen Entsorgungsträger als Ausfluss der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie widersprechen [Queitsch 2012 S. 186], ist nicht erkennbar Landesrechtliche Befugnisse (Abs. 4) 29. Das Gebiet Abfallwirtschaft unterliegt der konkurrierenden Gesetzgebung (GG Art. 74 Nr. 24). Danach obliegt den Bundesländern die Gesetzgebungsbefugnis nur solange und soweit der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit nicht durch Gesetz Gebrauch gemacht hat. (GG Art. 72 Abs. 1). 30. Der Bund macht von seiner Gesetzgebungszuständigkeit Gebrauch durch eine wirksame gesetzliche Regelung oder durch den Erlass einer Verordnung auf Grundlage einer gesetzlichen Ermächtigung. Allerdings verbleibt ein Raum für die Landesgesetzgebung, wenn das Bundesgesetz einen Gegenstand nicht erschöpfend regelt [Maunz GG Art. 72 RN 14; Oeter GG Art. 72 RN 23]. Für den nicht erschöpfend durch den Bund geregelten Bereich können die Länder gesetzgeberisch tätig werden, ohne dass es einer bundesgesetzlichen Ermächtigung bedarf. Eine solche ausdrückliche Ermächtigung ist aber möglich [Maunz GG Art. 72 RN 14]. 31. Ab wann macht der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit erschöpfend Gebrauch, so dass kein Raum mehr für eine landesrechtliche Regelung bleibt? Diese Frage kann nicht schematisch beantwortet werden. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts bedarf es einer Gesamtwürdigung des betreffenden Normenkomplexes, um die Frage zu klären, ob der Bundesgesetzgeber ein Sachgebiet subjektiv abschließend regeln will und es objektiv abschließend regelt, so dass für eine landesrechtliche Regelung kein Raum bleibt. In einer Vielzahl von Fällen liegen Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts vor, wobei das Gericht einmal erschöpfende Regelungen, ein anderes Mal nicht erschöpfende Regelungen des Bundesgesetzgebers feststellte [Oeter GG Art. 72 RN 27]. Besondere Schwierigkeiten macht seit den Gründungsjahren der Bundesrepublik die Frage, inwieweit in Bundesgesetzen enthaltene Verordnungsermächtigungen zugunsten der Bundesregierung bereits Sperrwirkung gegenüber landesrechtlichen Regelungen entfalten [Oeter GG Art. 72 RN 78ff]. 32. Thematisiert wurde diese Frage insbesondere 1996 nach der Verfassungsreform [Jarass 1996] und dem Erlass des KrW-/AbfG [Ossenbühl 1996; Wulfhorst 1997]. Danach ist die 1994 in Art. 72 GG aufgenommene Ergänzung, wonach das Gebrauchmachen der Gesetzgebungskompetenz durch Gesetz zu erfolgen hat, auch erfüllt, wenn das Bundesgesetz selbst keine vollständige Regelung trifft, sondern eine Verordnungsermächtigung enthält. Die Zuweisung an einen bestimmten Verordnungsgeber bewirkt, dass die Regelungskompetenz für ihn reserviert wird [Ossenbühl 1996 S. 20]. Aber: Soweit Verordnungsermächtigungen nur dazu gedacht sind, im Gesetz genannte unbestimmte Rechtsbegriffe zu konkretisieren, bedeuten Verordnungsermächtigungen keine Rechtsanwendungssperre. Vielmehr können die rechtsanwendenden Behörden diese Konkretisierung unter Umständen
25 Getrenntsammlung von Bioabfällen nach 11 KrWG im Wege der Auslegung selbst vornehmen [Ossenbühl 1996 S. 21]. Daraus wird geschlossen, dass eine solche für die Rechtsanwendung notwendige Konkretisierung dann auch dem Landesgesetzgeber nicht verwehrt werden kann, wobei diese Konkretisierung inhaltlich dem Bundesrecht entsprechen muss [Jarass 1996 S. 1046]. Der Verweis auf einen möglichen Bund-Länder-Streit gem. Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG zur Entsperrung [Ossenbühl 1996 S. 21] erscheint zu langwierig. Eher ist von einer nicht erschöpfenden, nicht abschließenden Regelung auszugehen, wenn sich nicht die Absicht des Bundesgesetzgebers nach einer abschließenden Regelung ergibt [Oeter RN 80f]. Andere Autoren sehen keinen Raum für die Konkretisierung unbestimmter Rechtsbegriffe des KrW-/AbfG durch die Länderlegislative [Wulfhorst 1997]. Der Bundesgesetzgeber setze die normative Unvollkommenheit der unbestimmten Rechtsbegriffe mit Bedacht ein, die weitere Konkretisierungsarbeit habe durch die Verwaltungen zu erfolgen, die hierbei von den Gerichten kontrolliert würden [Wulfhorst 1997 S. 976]. Demgegenüber hat das BVerwG in der Frage des im KrW-/AbfG nicht abschießend bestimmten Begriffs der Abfallüberlassung ausdrücklich konkretisierende landesrechtliche Regelungen über die Art und Weise der Überlassung für zulässig erklärt [BVerwG RN 17]. Die Zulässigkeit wurde damit begründet, dass die Verordnungsermächtigung für den Bund nur solche Anforderungen an die Überlassung umfasse, die der Erfüllung der Verwertungspflichten dienen. Für Regelungen, die in Anknüpfung an die jeweiligen örtlichen Verhältnisse Anforderungen an Ort, Zeit sowie Art und Weise der Überlassung stellen, bleibt es bei den bisher schon bestehenden landesrechtlichen Regelungsbefugnissen [BVerwG RN 18]. 33. Angesichts der dargelegten komplexen Umstände stehen landesrechtliche Regelungen von Getrennthaltepflichten auf tönernen Füßen (so [Schinck LAbfG NRW 5 RN 98] zu 5 Abs. 4 LAbfG NRW 11 ). Die landesrechtlichen Getrennthaltungspflichten sind jedoch nach Schinck außerhalb des Geltungsbereichs der Gewerbeabfallverordnung zulässig. Da der Bund abgesehen von der GewAbfV von seiner Ermächtigung in 7 Abs. 1 Nr. 2 KrW-/AbfG, durch Verordnung Getrennthaltepflichten für Abfälle aus bestimmten Herkunftsbereichen zu regeln, nicht Gebrauch gemacht hat, steht dem Land insoweit eine Gesetzgebungskompetenz offen, die die Bestimmung der 5 Abs. 2 Satz 3, 11 Abs. 2 KrW-/AbfG näher konkretisiert. 34. Mit 11 Abs. 4 KrWG wird die Diskussion um die Zulässigkeit landesrechtlicher Regelungen nicht beendet, sondern um einen neuen Aspekt erweitert. Abs. 4 übernimmt die Ermächtigungsgrundlage für Länderregelungen aus 8 Abs. 3 KrW-/AbfG (vormals 15 Abs. 3 AbfG), die auf Grund des Bedarfs eng regional begrenzter Regelungen erlassen worden war [v. Lersner KrW-/AbfG KZ 0108 RN 26f] Abs. 4 LAbfG NRW lautet: Abfälle sind auf Verlangen des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers getrennt zu halten und zu bestimmten Sammelstellen oder Behandlungsanlagen zu bringen, wenn dadurch bestimmte Abfallarten verwertet oder für sie vorgesehene Entsorgungswege genutzt werden können. Soweit Kreise von ihrer Ermächtigung nach Satz 1 keinen Gebrauch machen, kann die kreisangehörige Gemeinde im Benehmen mit dem Kreis durch Satzung verlangen, dass Abfälle getrennt zu halten und zu bestimmten Sammelstellen zu bringen sind. September
26 BGK e. V., VHE e. V. Diese Ermächtigung war in 8 Abs. 3 KrW-/AbfG mit Bezug auf Abs. 2 formuliert. Mit dem KrWG wird dieser Bezug um eine inhaltliche Ausführung erweitert: für die Verwertung von Bioabfällen und Klärschlämmen und für die Aufbringung von Bioabfällen und Klärschlämmen auf Böden. Es ist anzunehmen, dass der Bundesgesetzgeber damit den alten Ermächtigungsumfang beibehalten wollte und angesichts der Ausweitung der Verordnungsermächtigungen des 11 Abs. 2 und 3 KrWG gegenüber dem KrW-/AbfG die zusätzliche inhaltliche Ausführung vorgenommen hat. Dies würde dafür sprechen, dass der Bundesgesetzgeber die Länder nicht ausdrücklich zum Erlass von Rechtsverordnungen ermächtigen wollte, um Anforderungen an die getrennte Sammlung von Bioabfällen gem. 11 Abs. 2 Nr. 2 KrWG zu regeln. Unter dem Aspekt, dass diese Anforderungen zur getrennten Sammlung für die Verwertung der Bioabfälle notwendig sind, könnte aber auch für eine ausdrückliche Ermächtigung argumentiert werden. Eindeutig wäre ein ausdrücklicher Verweis auf die entsprechenden Ziffern in den Absätzen 2 und 3 gewesen. Diese Frage ist aber nicht entscheidend für die Frage der Zulässigkeit landesrechtlicher Regelungen. Denn wenn in einem Bundesgesetz bei einzelnen Regelungen ein Vorbehalt oder eine Ermächtigung zugunsten der Länder zu finden ist, hat das nicht zwingend zur Folge, dass die anderen Vorschriften des Gesetzes im Wege des Umkehrschlusses abschließenden Charakter haben. [Jarass 1996 S. 1045]. Eine ausdrückliche Klarstellung im Gesetz wäre günstig und würde die beschriebenen Diskussionen ersparen. 26
27 Getrenntsammlung von Bioabfällen nach 11 KrWG 5. Landesrechtliche Regelungen Gemäß der verfassungsrechtlichen Verordnung ist die Ausübung der staatlichen Befugnisse Sache der Länder (Art. 30 GG), die Bundesgesetze sind i. d. R. durch die Länder als eigene Angelegenheit durchzuführen (Art. 83 GG) einschließlich der Regelung der Einrichtung der Behörden (Art. 84 GG). In den Landesabfallgesetzen erfolgt daher die Bestimmung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger (öre) sowie eine Konkretisierung der Art und Weise sowie Ort und Zeit des Überlassens der Abfälle. Solche Regelungen und Ermächtigungen der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zur Vorgabe an die getrennte Abfallüberlassung sind Voraussetzung für eine getrennte Sammlung durch die öffentlichrechtlichen Entsorgungsträger. Inwieweit konkretisierende landesrechtliche Regelungen zur getrennten Sammlung für Abfälle aus privaten Haushalten angesichts der Zuständigkeit des Bundes zulässig sind, ist strittig (s. Kap. 4.3). Bei solchen Regelungen zur Getrenntsammlung wären durch die Bundesländer bei Bioabfällen in jedem Fall die beschriebenen rechtlichen Randbedingungen des 11 KrWG zu beachten. Eine grundsätzliche Ausnahme der Pflicht zur getrennten Sammlung von Küchen- und Nahrungsmittelabfällen in bestimmten Siedlungsstrukturen erscheint mit diesen Rechtsgrundlagen nicht vereinbar. Als Regelung in einer Rechtsverordnung zur Förderung der Verwertung von Bioabfällen wären beispielsweise nach Siedlungsstruktur und Sammelsystemen differenzierte einwohnerspezifische Mindestmengen der Bioabfallsammlung denkbar (s. Kapitel 4.2). Eine Übersicht über landesrechtliche Regelungen zur Erfassung und Verwertung von Bioabfällen mit Stand 2008 gibt [Henssen, Schneider 2008]. Die Vorgaben des 11 Abs. 1 KrWG haben die Länder bei der Aufstellung der Abfallwirtschaftspläne zu berücksichtigen. Die Anforderungen an die Abfallwirtschaftspläne wurden mit dem KrWG konkretisiert. Die Abfallwirtschaftspläne stellen u. a. die Ziele der Abfallverwertung (KrWG 30 Abs. 1 Nr. 1) und die erforderlichen Maßnahmen zur Verbesserung der Abfallverwertung einschließlich einer Bewertung ihrer Eignung zur Zielerreichung (KrWG 30 Abs. 1 Nr. 3) dar. Die Abfallwirtschaftspläne enthalten mindestens Angaben über bestehende Abfallsammelsysteme einschließlich spezieller Vorkehrungen für Abfallströme, für die besondere Bestimmungen nach dem KrWG gelten (KrWG 30 Abs. 6 Nr. 2) und eine Beurteilung der Notwendigkeit neuer Sammelsysteme (KrWG 30 Abs. 6 Nr. 3). Eine wesentliche Grundlage für die abfallwirtschaftlichen Planungen bilden Datenerhebung und Dokumentation der getrennten Erfassung der einzelnen Körperschaften durch die jeweiligen Bundesländer (KrWG 30 Abs. 6 Nr. 1). Diese Angaben sollten auch die Mengen Biogut und Grüngut ausweisen. Die Bundesländer Berlin, Hessen, Mecklenburg-Vorpommern und Niedersachsen wiesen im Jahr 2010 die Biogutmenge nicht getrennt aus. Die Länder legen die Anforderungen an die Abfallwirtschaftskonzepte fest, die die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zu erstellen haben (KrWG 21). Hierbei können auch Mengen- und Qualitätsvorgaben für getrennte Sammlungen gemacht werden. September
28 BGK e. V., VHE e. V. Die Kommunalverfassungen der Länder sehen im Rahmen der Rechts- und der Fachaufsicht Anordnungs- und Weisungsrechte für die Rechts- und Fachaufsichtsbehörden vor. 12 Eine Reihe von Bundesländern haben Landesverordnungen zur Beseitigung (Verbrennung) von Gartenabfällen außerhalb von zugelassenen Abfallbeseitigungsanlagen erlassen (Übersicht (Stand 2009) in [Handbuch getrennte Bioabfallsammlung 2009 Kap und Anhang 8.3]). Voraussetzung für eine solche Verordnung sind das Bestehen eines Bedürfnisses und die fehlende Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit. Bei einer Umsetzung der Vorgabe des 11 KrWG zur Sammlung der Gartenabfälle zum Zwecke der Verwertung fehlt die Grundlage für solche Verbrennungsverordnungen. Diese sind daher spätestens zum durch die Länder aufzuheben. 6. Regelungsbedarf der öre Die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger (öre) sind die Adressaten der Pflicht zur getrennten Sammlung der überlassungspflichtigen Bioabfälle gem. 11 Abs. 1 KrWG. Dazu müssen die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger die Überlassungspflicht der Abfallerzeuger und Besitzer so ausgestalten, dass eine getrennte Sammlung möglich ist. Hierzu werden i. d. R. Satzungen als Ortsrecht erlassen. Diese Satzungen beschreiben die örtlichen Abfallerfassungssysteme, regeln die Trennvorgaben an die Abfallbesitzer sowie die Art der Überlassung bei Getrenntsammlung bei den eingerichteten Hol- und/oder Bringsystemen. Günstig hat sich das satzungsrechtliche Verbot erwiesen, Bioabfälle mit dem Haus- oder Sperrmüll zu entsorgen. Formulierungstextbausteine enthält das Handbuch Einführung und Optimierung der getrennten Sammlung zur Nutzbarmachung von Bioabfällen [VHE, BGK 2009 Kap. 4.1 S. 25ff]. Ein wesentliches Gestaltungselement für die getrennte Sammlung der Bioabfälle ist die Gebührengestaltung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger. Eigene Gebührensätze für die getrennte Erfassung von Abfällen aus privaten Haushalten und großzügige Befreiungstatbestände führen regelmäßig zu einer geringeren Erfassungsmenge an Bio- und Grüngut, da eine Biotonne oder getrennte Grünguterfassung finanziell bestraft wird. Hohe Erfassungsmengen sind dagegen zu verzeichnen, wenn eine einheitliche Gebühr für Hausmüll und Bioabfallentsorgung erhoben wird [VHE, BGK 2009 Kap. 4.6 S. 41ff; Queitsch 2012 Kap. 6] Da die Regelungen des 11 KrWG keine drittschützende Wirkung haben dürften, ist der Rechtsweg für Abfallbesitzer und -erzeuger nicht eröffnet. Auch eine Verbandklage nach UmwRG ist nicht möglich.
29 Getrenntsammlung von Bioabfällen nach 11 KrWG 7. Antworten auf häufig gestellte Fragen (FAQ) In der Diskussion um die Pflicht zur getrennten Bioabfallsammlung tauchen eine Reihe von Fragen oder Argumenten immer wieder auf, die im Folgenden behandelt werden Kann die Abfallvermeidung die getrennte Erfassung der Bioabfälle ersetzen? Bioabfälle, die durch Besitzer oder Erzeuger kompostiert werden (Eigenkompostierung), müssen nicht durch die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger getrennt gesammelt werden. Auch bioabfallvermeidende Gartenbewirtschaftung kann das Bioabfallaufkommen verringern, z. B. extensive Rasenpflege, Verzicht auf die Düngung von Zierrasenflächen oder der Einsatz von Mulchrasenmähern. Beide abfallwirtschaftlich vorrangigen Aktivitäten können aber eine getrennte Bioabfallerfassung zum Recycling nicht ersetzen. Die Eigenkompostierung durch Verwertung kann schon durch fehlende Grundstücke nicht flächendeckend erfolgen. Auch die sinkende Gartengröße und der erhöhte Anteil an Ziergarten- und Rasenflächen sprechen gegen eine flächendeckende Verwertung der Bioabfälle [Kern ]. Die bioabfallvermeidenden Aktivitäten können das Bioabfallaufkommen nicht gänzlich reduzieren. Dies liegt an den Wachstumsvorgängen, die zwangsweise Gartenabfälle wie Heckenschnitt anfallen lassen. Auch die menschliche Ernährungsweise lässt zwangsweise Küchenabfälle wie etwa Kartoffelschalen und Kaffeesatz anfallen Kann eine gewerbliche Sammlung die Pflicht gem. 11 Abs. 1 KrWG erfüllen? Der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger kann Dritte mit der Erfüllung seiner Pflichten beauftragen ( 22 KrWG). Fraglich ist, ob der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger die Pflicht zur getrennten Erfassung auch durch eine gewerbliche Sammlung ( 17 Abs. 2 Nr. 4 KrWG) erfüllen kann. Eine solche Vorgehensweise erfolgt beispielsweise bei Kleidersammlungen oder bei Papiersammlungen, bei denen der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger mit Hinweis auf entsprechende gewerbliche oder gemeinnützige Verwertungsangebote die Entsorgung dieser Stoffe im Restmüll untersagt. September
30 BGK e. V., VHE e. V. Rechtlich ist diese Frage noch nicht entschieden. Voraussetzung für das Erfüllen der Getrenntsammelpflicht ist, dass die gewerbliche(n) Sammlung(en) flächendeckend jedem Bürger die Möglichkeit der Bioabfallentsorgung bieten. Dies wird i. d. R. eine kostenfreie Entsorgung erfordern, damit ungünstig gelegene Gebiete nicht durch hohe Entgeltforderungen abgeschreckt werden. Weiterhin ist die Entsorgungssicherheit der gewerblichen Sammlung insbesondere durch einen Mindestzeitraum zu sichern. Werden diese Randbedingungen im Rahmen einer Beauflagung einer gewerblichen Sammlung gem. 18 Abs. 5f KrWG sichergestellt, könnte diese Sammlung die Trennpflicht des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers erfüllen. Sobald die gewerbliche Sammlung nicht mehr fortgeführt wird, müsste der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger aktiv werden. Aktuell stellt sich die Frage der gewerblichen Sammlungen von Bioabfällen noch nicht, da die Erlöse der Bioabfälle die Sammelkosten bislang nicht aufwiegen Muss die getrennte Erfassung der Bioabfälle flächendeckend erfolgen? Grundsatz In der Regel organisieren die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger ihre öffentliche Einrichtung Abfallwirtschaft als rechtliche und wirtschaftliche Einheit. Dies ist insbesondere eine gebührenrechtlich bedeutsame Festlegung, um gemäß dem Gebührenmaßstab einheitliche Abfallgebühren z. B. für die Entsorgung eines Müllgefäßes erheben zu können, unabhängig von den individuell anfallenden Kosten bei einzelnen Nutzern. Eine solche einheitliche Gebührenerhebung bedingt regelmäßig auch ein einheitliches Leistungsangebot an die Nutzer der öffentlichen Einrichtung. Eine Differenzierung des Leistungsangebots innerhalb des Entsorgungsgebietes eines öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers ist daher mit gebührenrechtlichen Risiken verbunden Ländliche Bereiche Z. T. wird in sehr dünn besiedelten ländlichen Gebieten auf die getrennte Erfassung durch eine Biotonne verzichtet. Als eine Begründung wird angeführt, dass in diesen ländlichen Gebieten die Küchenund Gartenabfälle auf den Grundstücken überwiegend selbst verwertet werden sollen. Die Hausmüllanalysen solcher Landkreise weisen allerdings große Anteile organischer Abfälle auf. Auch die Tatsache, dass in den dünn besiedelten Landkreisen, die eine Biotonne anbieten, nennenswerte Bioabfallmengen erfasst und verwertet werden, spricht gegen die Behauptung der überwiegenden Eigenkompostierung. 30
31 Getrenntsammlung von Bioabfällen nach 11 KrWG Eine andere Begründung für den Verzicht ist ein zu hoher Aufwand: Die Grenze für eine sinnvoll getrennte Bioabfallerfassung in ländlichen (dünnbesiedelten) Bereichen wird bei weniger als 150 E/km² gezogen. [Nelles et. al S. 135]. Gerade angesichts des Potenzials von mehr als 100 kg Bioabfall je Einwohner und Jahr im ländlichen Raum 13 erscheint die Begründung eines zu hohen Aufwands nicht gerechtfertigt. Rechtlich wäre darzulegen, dass die getrennte Sammlung wirtschaftlich unzumutbar ist (s. RN 11ff). Gegen dieses Argument sprechen die vielen Beispiele einer erfolgreichen Erfassung in ländlich strukturierten und dünn besiedelten Bereichen (s. [VHE 2012]). Mit entsprechend angepasster Einsammellogistik kann der Sammelaufwand in dünnbesiedelten Bereichen verringert werden, z. B. durch den Einsatz des Twinpress- Systems oder den Einsatz von 4-Achs-Sammelfahrzeugen Großstädtische Bereiche Zum Teil wird die getrennte Bioabfallerfassung mittels Biotonne auch in großstädtischen Gebieten für nicht praktikabel und wirtschaftlich gehalten. Die langjährigen Erfahrungen zahlreicher Großstädte mit der flächendeckenden Erfassung von Biogut zeigen jedoch, dass bei guter Öffentlichkeitsarbeit und entsprechenden begleitenden Maßnahmen bedeutende Mengen an Biogut in ausreichender Qualität erfasst werden können [Schneider 2011] Biotonne Muss eine Biotonne eingeführt werden? 11 Abs. 1 KrWG fordert nicht unmittelbar die Einführung einer Biotonne, auch wenn dies teilweise aufgrund der Benutzung der unzutreffenden Gleichsetzung Bioabfall = Abfälle aus der Biotonnen so verstanden wird. Für die Erfassung der Küchenabfälle gibt es jedoch abfallwirtschaftlich keine Alternative zur Biotonne. Soll dieses Potenzial von ca. 50 kg/(e a) für das Recycling erfasst werden, ist eine Biotonne zwingend. Eine Küchenabfallerfassung über dezentral aufgestellte Bioabfallcontainer oder durch eine Abgabemöglichkeit an Wertstoffhöfen/Bauhöfen [Queitsch 2012 S. 186] ist bislang nicht erfolgreich praktiziert. Gründe, warum auf die getrennte Erfassung und Verwertung der Küchenabfälle verzichtet werden kann, sind nicht erkennbar (s. Kapitel 3). In den Gebieten, in denen den Bewohnern keine getrennte Bioabfallsammlung mittels Biotonne angeboten wird (Abbildung 1), besteht damit unmittelbarer Handlungsbedarf für die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger. 13 Das Potenzial beträgt damit ein Mehrfaches der getrennt erfassten Leichtstoffverpackungsmenge. September
32 BGK e. V., VHE e. V. Die kommunalen Spitzenverbände und kommunalen Unternehmen verweisen auf die Organisationshoheit der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger bei der Art und Weise der Erfassung der Bioabfälle [EUWID ]. Der Koalitionsvertrag NRW stellt die vorgesehenen verstärkten Anstrengungen zur getrennten Erfassung von Bioabfällen unter diese Prämisse [Koalitionsvertrag NRW 2012 Zeile 3060ff] Reicht die Einführung einer Biotonne zur Erfüllung der Trennpflicht aus? Mit der formalen Einführung einer Biotonne alleine ist eine erfolgreiche Trennung der Bioabfälle nicht gewährleistet. Vielmehr erfordert die Einführung einer Biotonne eine begleitende Öffentlichkeitsarbeit und eine nutzerfreundliche Gestaltung. Für die Erfassung der Gartenabfälle ist zusätzlich Gelegenheit zur Erfassung von Anfallspitzen (z. B. größere Mengen Hecken- und Baumschnitt) zu geben, da diese Spitzen nicht mit dem Biogut erfasst werden können. Insbesondere für diese Grünguterfassung ist oftmals eine regional vielfältige und gewachsene Struktur vorhanden, die parallel zur Bioguterfassung gesichert und intelligent auszubauen ist [BVSE 2012]. Die erfolgreiche Erfassung der Bioabfälle kann anhand der erfassten Bioabfallmengen beurteilt werden (s. Kapitel 7.6) Wie kann die getrennte Erfassung des Bioabfalls kontrolliert werden? Die einfachste Art, die getrennte Erfassung des Bioabfalls und eine eventuelle Eigenkompostierung zu kontrollieren, ist die Kontrolle der Restmülltonne, die keine Bioabfälle enthalten darf. Das Kreislaufwirtschaftsgesetz verpflichtet Grundstückseigentümer und -besitzer zur Duldung einer entsprechenden Überwachung des Getrennthaltens (KrWG 19 Abs. 1). 32
33 Getrenntsammlung von Bioabfällen nach 11 KrWG Abbildung 1: Öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger ohne Biotonne oder mit einem Biogutaufkommen von weniger als 5 kg/(e a) (Stand 2010, aus [BMU 2012 S. 12]). September
34 BGK e. V., VHE e. V Welche Mengenvorgaben sind sinnvoll für eine getrennte Bioabfallsammlung? Die getrennt erfassbaren Bioabfallmengen hängen von der Siedlungsstruktur ab, die das Bioabfallpotenzial bestimmt. Bundesweit sind die erfassten Biogut- und Grüngutmengen der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger in Abhängigkeit von der Siedlungsdichte durch den VHE e. V. zusammengestellt [VHE 2012]. Einen Gesamtüberblick gibt die folgende Abbildung 2. Von Optimierungsbedarf der getrennten Bioabfallsammlung ist bei der Unterschreitung folgender Mengenschwellen auszugehen [VHE, BGK 2009 S. 50ff]: Großstädtischer verdichteter Raum ( E/km², geschlossene Bebauung): Biogutmenge unter 50 kg/(e a) (Küchenabfallpotenzial) Städtischer Raum ( < E/km²): Bioabfallmenge (Grün- und Biogut) unter 80 kg/(e a) Ländlicher Raum (< E/km²): Bioabfallmenge (Grün- und Biogut) unter 120 kg/(e a) Bei Unterschreitung dieser Bioabfallmengen ist das verbleibende Bioabfallpotenzial durch Hausmüllanalysen zu ermitteln sowie Optimierungsmöglichkeiten zu untersuchen (s. [VHE, BGK 2009 Kapitel 6]). 34
35 Getrenntsammlung von Bioabfällen nach 11 KrWG Abbildung 2: Bioabfallerfassung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger (Daten aus [VHE 2012 S. 45]). September