Source: http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20181112/europ.html
Timestamp: 2019-02-21 06:58:57+00:00
Document Index: 281231806

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Commission des affaires européennes : compte rendu du 12 novembre 2018
M. Jacques Bigot, rapporteur. - Nous devons ce point de l'ordre du jour à Catherine Troendlé et Olivier Cigolotti. Catherine Troendlé, en particulier, a été chargée par Gérard Collomb, lorsqu'il était ministre de l'intérieur, d'une réflexion sur la question. Les sapeurs-pompiers volontaires sont 195 000 et les professionnels sont 40 500. La question qui se pose est celle de la portée d'un arrêt de la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE), dit « Matzak », du 21 février 2018, qui a jugé que les règles d'une directive de 2003 relative au temps de travail s'appliquaient aux sapeurs-pompiers volontaires, mais n'avaient pas été respectées pour M. Matzak, sapeur-pompier volontaire à Nivelles, en Belgique, qui était tenu d'effectuer des permanences à son domicile et devait intervenir dans les huit minutes suivant chaque appel. La Cour considère en effet qu'il ne peut rien faire d'autre dans ces conditions que d'être à la disposition de la caserne. La question se pose de l'application de la directive à nos sapeurs-pompiers volontaires. L'article 17 de la directive prévoit des dérogations, notamment pour les sapeurs-pompiers dans le cadre des « activités caractérisées par la nécessité de garantir la continuité du service ou de la production. » On peut considérer que cette dérogation s'applique, par exemple, lorsqu'il y a un incendie ravageur ou des inondations dans une région. Mais c'est plus délicat pour les astreintes, surtout lorsqu'elles contraignent la personne à être complètement disponible, comme lors des gardes. S'ajoute à cela la problématique de la durée du travail lorsqu'un sapeur-pompier volontaire assure une astreinte ou une garde le soir, après sa journée de travail.
M. André Reichardt. - Comme l'a indiqué Jacques Bigot, l'arrêt de la CJUE suscite des inquiétudes en France car il comporterait des risques de remise en cause du volontariat des sapeurs-pompiers et, plus largement, de notre modèle de sécurité civile. Les sapeurs-pompiers volontaires sont 195 000, contre 40 500 professionnels. S'ils ne peuvent plus effectuer leur service, on voit bien quelles seraient les conséquences en termes de sécurité et de finances locales...
Quels risques l'arrêt Matzak de la CJUE fait-il peser sur le statut des sapeurs-pompiers volontaires en France ? Dans notre pays, les sapeurs-pompiers professionnels et volontaires, bien qu'exerçant le même métier, disposent d'un statut très différent.
Le code de la sécurité intérieure, reprenant la loi du 20 juillet 2011, dispose que « l'activité de sapeur-pompier volontaire, qui repose sur le volontariat et le bénévolat, n'est pas exercée à titre professionnel mais dans des conditions qui lui sont propres » et que le sapeur-pompier volontaire « exerce les mêmes activités que les sapeurs-pompiers professionnels. Il contribue ainsi directement, en fonction de sa disponibilité, aux missions de sécurité civile de toute nature confiées aux services d'incendie et de secours ou aux services de l'État qui en sont investis à titre permanent ». De même, « ni le code du travail ni le statut de la fonction publique ne lui sont applicables », contrairement aux sapeurs-pompiers professionnels, tandis que « les activités de sapeur-pompier volontaire ne sont pas soumises aux dispositions législatives et réglementaires relatives au temps de travail ». Enfin, leurs indemnités ne sont pas un salaire, mais un simple défraiement.
Les sapeurs-pompiers exercent leurs activités sous la forme, soit de garde en caserne sur une période de 24 heures, soit d'astreinte qui peut être organisée selon des créneaux horaires prédéfinis ou être libre, les services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) fixant dans leur règlement le régime d'emploi de leurs ressources en fonction de leurs besoins.
Nous nous sommes dès lors interrogés sur le fait de savoir si l'arrêt Matzak pouvait remettre en cause le statut des sapeurs-pompiers volontaires en leur appliquant la directive de 2003.
Il est certain que cet arrêt aurait des conséquences sur l'organisation des gardes et des astreintes en raison de son impact sur le décompte du temps de travail. Plusieurs aspects seraient ainsi concernés au regard des dispositions de la directive : en premier lieu, le repos physiologique, c'est-à-dire le repos minimum de 11 heures sur une période de 24 heures, mais aussi le repos hebdomadaire de 24 heures, qui s'ajoute au repos physiologique, ce qui représente un repos de 35 heures consécutives sur sept jours, ainsi que la durée annuelle du temps de travail. La durée maximale hebdomadaire de travail, soit 48 heures, n'est pas directement concernée, mais pourrait l'être indirectement par le recours à l'article 22 de la directive qui prévoit de possibles clauses dérogatoires.
Les conséquences de l'arrêt sont aussi potentiellement financières si les astreintes sont considérées comme du temps de travail et donc rémunérées ou si des sapeurs-pompiers supplémentaires venaient à être recrutés. Cet impact budgétaire est malheureusement - ou heureusement, pour notre tranquillité... - impossible à chiffrer avec précision à ce stade.
Pour autant, la portée des conséquences de l'arrêt Matzak ne doit pas non plus être exagérée. Son application éventuelle en France doit être analysée de façon pragmatique.
D'abord, l'ensemble des sapeurs-pompiers volontaires ne sont pas visés. Sur 195 000, environ 135 000 exercent par ailleurs une activité professionnelle, dont les deux tiers se trouvent sous le régime de l'astreinte. Parmi ces 90 000 sapeurs-pompiers volontaires, tous, loin de là, n'effectuent pas un nombre d'heures tel qu'ils se trouveraient en difficulté avec la directive de 2003. En réalité, le problème pourrait se concentrer sur les casernes de quelques grands centres urbains où interviennent des volontaires qui effectuent de nombreuses gardes, dans les mêmes conditions que les professionnels.
Ensuite, la directive comporte un article 17 relatif au régime de dérogations, qui mentionne explicitement les sapeurs-pompiers dès lors qu'il y a nécessité d'assurer la continuité du service. Ces dérogations peuvent porter sur le repos journalier, le temps de pause, le repos hebdomadaire, la durée du travail de nuit et les périodes de référence. C'est pourquoi il est raisonnable de penser que la modification du règlement des SDIS pourrait permettre d'en adapter le texte à l'arrêt Matzak, tout en restant dans l'épure de la directive.
Il y a cependant des incertitudes à lever au niveau européen. L'arrêt Matzak pourrait certes mettre en difficulté le volontariat de façon limitée, mais une action au niveau européen n'en est pas moins opportune, à la fois pour lever définitivement les incertitudes sur l'application de la directive de 2003, dont il conviendrait d'élargir le champ des dérogations pour le rendre compatible avec le dispositif français, et pour garantir la pérennité du volontariat et du bénévolat des interventions des sapeurs-pompiers.
Le Gouvernement l'a d'ailleurs lui-même reconnu devant le Sénat récemment. Le 26 septembre, le ministre de l'intérieur avait considéré qu'« il faut sans doute faire évoluer cette directive européenne », tandis que, le 30 octobre, le secrétaire d'État auprès du ministre de l'intérieur a déclaré : « Nous prendrons une initiative européenne pour préserver le statut des sapeurs-pompiers volontaires dans notre dispositif de secours et leur permettre de concilier leur vie professionnelle et leur engagement citoyen ». Cet engagement se retrouve avec la mesure 15 du récent plan d'action 2019-2021.
Pour l'ensemble de ces raisons, Jacques Bigot et moi vous proposons d'adresser à la Commission européenne un avis politique assez simple, qui réaffirme notre fort attachement à la préservation d'un dispositif permettant aux sapeurs-pompiers d'effectuer des interventions à titre volontaire et bénévole leur assurant d'exercer les mêmes activités que les sapeurs-pompiers professionnels et contribuant aux missions de sécurité civile, qui observe que l'article 17 de la directive 2003/88/CE comporte une dérogation visant spécifiquement les services de sapeurs-pompiers lorsqu'il s'agit d'assurer la continuité du service, qui considère que l'arrêt Matzak de la CJUE est susceptible de produire des effets pouvant compromettre la pérennité du dispositif français de sécurité civile, qui demande instamment, par conséquent, que la Commission européenne prenne une initiative législative visant à modifier l'article 17 de la directive de manière à élargir le champ d'application des dérogations relatives au repos journalier, au temps de pause, au repos hebdomadaire, à la durée du travail de nuit et aux périodes de référence afin que ces dérogations assurent la préservation du volontariat et du bénévolat des interventions des sapeurs-pompiers, et qui souhaite enfin que la Commission engage une réflexion de plus long terme visant à établir, le cas échéant, un acte législatif européen permettant de garantir les spécificités du volontariat dans l'exercice des missions de sécurité civile.
M. Pierre Cuypers. - Je partage cet avis. C'est important dans le monde urbain, mais aussi dans le monde rural, où le volontariat est indissociable de la sécurité. Peut-être faudrait-il évoquer les conséquences qu'auraient un tel bouleversement sur les employeurs des pompiers volontaires s'ils étaient astreints à un temps de repos obligatoire... Plus personne ne voudrait les embaucher !
M. Claude Haut. - Les sénateurs vivent au quotidien la qualité de l'engagement des pompiers volontaires. On peut certes adapter un peu les règlements localement, mais il faut préserver notre modèle de sécurité civile, et pour cela, il faut demander à la Commission de modifier les règles européennes. Le Sénat est dans son rôle en émettant cet avis politique.
M. Simon Sutour. - Merci de cette initiative très importante. C'est un sujet que je connais : j'ai dirigé les services d'un département, le Gard, comptant deux grandes villes, Avignon et Nîmes, dans une région ou les incendies sont fréquents, hélas. Nous avons de plus en plus de mal à recruter. Mais il ne faut pas confondre les pompiers volontaires des villes et les pompiers volontaires des champs... Le pompier volontaire des villes est quasiment un permanent, mais qui a pour la collectivité l'avantage de coûter beaucoup moins cher qu'un professionnel. Il a une indemnité même s'il n'a pas l'avantage d'avoir un emploi permanent.
L'arrêt de la CJUE concerne un cas particulier. Il faut avoir conscience du danger, mais tout ne s'arrête pas du jour au lendemain. La directive permet de prendre en compte un grand nombre de nos situations. Attention à ne pas trop crier au loup, cela pourrait bien le faire sortir du bois...
Le ministre a dit : « c'est réglé, on va changer la directive. » Mais ce n'est pas le ministre de l'intérieur français qui change les directives ! L'État est clairement moins motivé que nous, et c'est normal : qui paye ? Les communes et le département. Et qui commande ? L'État. Peut-être pourrions-nous demander au président du Sénat de saisir le Président de la République, qui est le seul à pouvoir faire quelque chose auprès de la Commission européenne. Si nous nous en tenons à cet avis politique, rien ne bougera.
M. Cyril Pellevat. - Le nord de la Haute-Savoie et le pays de Gex sont caractérisés par la vie chère. Nous avons donc de grandes difficultés à recruter des pompiers professionnels, à qui le département ne fournit pas de logement... Nous avons donc principalement des sapeurs-pompiers volontaires. J'ai signé la lettre de Catherine Troendlé, il y a eu des questions écrites, des questions orales... Quel mécanisme préconise le Gouvernement ? Y a-t-il une initiative conjointe avec d'autres pays ? Je sais que la Suède et l'Allemagne entre autres sont concernées.
J'ai lu la réponse au courrier que Catherine Troendlé et Olivier Cigolotti avaient adressé à Jean-Claude Juncker : « J'ai pris connaissance de votre courrier avec beaucoup d'attention et je l'ai partagé avec les membres du collège et les services compétents... » Je rejoins donc Simon Sutour : il faut aller plus loin.
M. Pierre Médevielle. - Je suis moi aussi d'accord avec Simon Sutour. Il faut replacer la chose dans le contexte du désert médical. Les sapeurs-pompiers volontaires sont des acteurs majeurs dans l'assistance aux personnes accidentées, voire aux malades. Une projection a été faite : si nous devons appliquer cette directive, nous devrions remplacer 174 000 volontaires par 45 000 professionnels, ce qui nous ferait perdre 10 % de disponibilité sur le territoire. Dans le contexte de désertification médicale, ce sera difficile à avaler !
Autre problème : il va falloir « faire le ménage » en interne, pour plus d'efficacité et pour ensuite pouvoir agir au niveau européen. En effet, certains, parmi les sapeurs-pompiers professionnels, sont favorables à l'application de cette directive, notamment par jalousie envers les volontaires.
M. Philippe Bonnecarrère. - Je partage les observations de nos collègues sur le volet sapeur-pompier volontaire. En revanche, je m'interroge sur l'angle d'attaque retenu, à savoir la question du rythme de travail des sapeurs-pompiers volontaires. La directive de 2003 soulève un problème beaucoup plus général, ce qui nécessite son réexamen. Cela concerne avant tout l'État, puisque, outre celle des sapeurs-pompiers volontaires, se pose également la question des gendarmes et des policiers. L'augmentation importante de leurs effectifs, inscrite dans la loi de finances pour 2018, n'avait d'autre but que de tirer les conséquences de la directive. En effet, l'application de la directive a eu des effets sur le cycle de travail des policiers en particulier, d'une grande technicité, même si notre pays s'y est longuement opposé.
Je souscris à l'avis politique et souhaite un réexamen plus global de la directive, car ses conséquences ne se limitent pas seulement aux sapeurs-pompiers volontaires.
M. Didier Marie. - Même si elle nous pose des difficultés, il faut saluer cette directive qui concourt à améliorer les conditions de travail des salariés en général. Il est toutefois exact qu'elle remet en cause un modèle citoyen, très efficace et très peu onéreux pour les finances publiques. On glorifie l'engagement citoyen, mais nous devons nous interroger sur notre modèle de sécurité publique et la cohabitation entre des professionnels et des volontaires. Pouvoir compter sur des volontaires nous arrange tous car cela coûte moins cher - et eux perçoivent un complément de salaire.
Nous avons tous constaté la difficulté à recruter des volontaires. Lorsque j'étais président d'un SDIS, nous avions tout fait pour attirer des volontaires en passant des conventions avec les entreprises, les collectivités, en améliorant leur situation tant sur le plan financier que sur celui de l'organisation. Comment font les autres pays européens ? D'autres pays sont-ils favorables à un assouplissement de la directive au profit de la sécurité civile ? Vous avez évoqué la modification du règlement des SDIS : est-ce envisageable sans déroger à la directive ? Il faut une initiative gouvernementale extrêmement forte englobant tous les métiers liés à la sécurité publique, pour lesquels il faut des dérogations.
Mme Laurence Harribey. - Ce n'est qu'une décision de la Cour de justice et tout le monde ne va pas la saisir. Malgré tout, rappelons que l'arrêt Bosman a conduit à une réorganisation complète du milieu du sport. Il faut donc être très vigilant et agir un plus haut niveau.
M. Franck Menonville. - Il est important de porter cet avis politique au plus haut niveau. Tant dans les départements ruraux que dans les grands centres urbains, les sapeurs-pompiers volontaires sont irremplaçables. Une professionnalisation complète de la sécurité civile coûterait plus de 2,5 milliards d'euros. Au moment où l'on réfléchit à un service civil universel, la dynamique portée par jeunes pompiers volontaires dans les départements ruraux est importante.
M. Jacques Bigot, rapporteur. - Il ne faut pas aborder cette question du volontariat sous l'angle de la dépense. Ce système a été mis en place afin de pouvoir traiter avec réactivité les incendies. Aujourd'hui, 85 % des interventions portent sur les secours à personnes et les accidents, qui nécessitent des gens formés intervenant aussi vite que possible, sans compter les risques nouveaux - catastrophes naturelles, incendies importants, inondations. Il faut donc développer cet esprit civique. Or, la directive est difficile à remettre en cause car elle concerne la sécurité, le temps de travail et la santé au travail, et non pas les questions de rémunération, ce que la Cour confirme dans son arrêt. Difficulté : dans quelle mesure considérer les sapeurs-pompiers volontaires comme des travailleurs soumis à un temps de travail et assujettis à l'article 2 de la directive ? À cette fin, la direction générale de la sécurité civile recueille auprès de l'ensemble des SDIS des informations relatives aux gardes. Vraisemblablement, cela ne concernera pas grand monde. Pour autant, M. Matzak n'a pas agi seul ; ce n'est pas par des sapeurs-pompiers volontaires qu'il a été soutenu... C'est bien pour cette raison qu'il faut insister sur l'esprit du volontariat : des citoyens disponibles, indemnisés, mais qui ne gagnent pas leur vie grâce à cette activité.
La direction générale de la sécurité civile pense pouvoir obtenir des dérogations au titre de l'article 17 de la directive de 2003, mais celles-ci concernent aussi « les activités caractérisées par la nécessité d'assurer la continuité du service ou de la production, notamment lorsqu'il s'agit des services de presse, de radio, de télévision ». Exemple : un journaliste qui suit le Président de la République lors d'un voyage. Elles ne concernent pas notre organisation fondée sur le volontariat. C'est bien pourquoi nous préconisons une directive sur l'organisation de la sécurité civile en Europe et sur la question du volontariat. C'est ce qu'attendent également l'Allemagne, l'Autriche, la Belgique, l'Espagne, l'Italie, le Luxembourg, les Pays-Bas, la Pologne, la Croatie, la Slovénie, la Roumanie, la Slovaquie ou la République tchèque.
Le projet de service civique universel peut être l'occasion de rappeler sur le terrain que nous avons besoin de personnes pouvant intervenir rapidement en cas d'accident ou d'incendie. Là est la différence entre le volontaire et le professionnel. L'essentiel du travail est à faire sur le terrain auprès des élus locaux, dans les SDIS.
M. André Reichardt, président. - En effet, M. Matzak n'a pas agi seul et a été encouragé. D'autres recours sont en préparation par des pompiers volontaires, eux aussi un peu encouragés. Il faut certes raison garder, ne pas « peindre le diable sur le mur », comme l'on dit en Alsace, mais il nous faut anticiper une éventuelle extension de ce mouvement en menant une action forte. Je propose que le président Bizet intervienne auprès du président du Sénat en ce sens, en plus de la transmission de notre avis politique au président de la Commission européenne et au président du Parlement européen. Il est important que le Sénat prenne une position, de surcroît à quelques jours du congrès des maires.
À l'issue du débat, la commission, à l'unanimité, adopte l'avis politique, qui sera adressé à la Commission européenne.
sur les règles européennes et le statut des sapeurs-pompiers volontaires
Vu le rapport intitulé Mission volontariat - Un élan nouveau pour les sapeurs-pompiers, établi par Mme Catherine Troendlé et MM. Fabien Matras, Olivier Richefou, Éric Faure et Pierre Brajeux, à l'attention du ministre d'État, ministre de l'intérieur, du 23 mai 2018,
Réaffirme son fort attachement à la préservation d'un dispositif permettant aux sapeurs-pompiers d'effectuer des interventions à titre volontaire et bénévole leur assurant d'exercer les mêmes activités que les sapeurs-pompiers professionnels et contribuant aux missions de sécurité civile ;
Observe que l'article 17 de la directive 2003/88/CE relatif aux dérogations comporte un 3. c) iii) visant spécifiquement les services de sapeurs-pompiers lorsqu'il s'agit d'assurer la continuité du service ;
Demande instamment, par conséquent, que la Commission prenne une initiative législative visant à modifier l'article 17 de la directive 2003/88/CE de manière à élargir le champ d'application des dérogations relatives au repos journalier, au temps de pause, au repos hebdomadaire, à la durée du travail de nuit et aux périodes de référence afin que ces dérogations assurent la préservation du volontariat et du bénévolat des interventions des sapeurs-pompiers ;
Souhaite que la Commission engage une réflexion de plus long terme visant à établir, le cas échéant, un acte législatif européen permettant de garantir les spécificités du volontariat dans l'exercice des missions de sécurité civile.