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Timestamp: 2018-03-19 01:12:52+00:00
Document Index: 245291437

Matched Legal Cases: ["l'article 2", "l'article 32", "l'article 32", 'art. 21', 'art. 34', 'art. 89', 'art. 89', 'art. 95', 'art. 106', 'ATF ', 'ATF ', 'arrêt ', 'ATF ', 'ATF ', 'arrêt ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'arrêt ', 'art. 189', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 94', 'ATF ', 'arrêt ', 'ATF ', 'ATF ', 'arrêt ', 'art. 94', 'ATF ', 'art. 94', 'ATF ', 'ATF ', 'arrêt ', 'ATF ', 'art. 32', 'art. 7', 'arrêt ', 'art. 2', 'art. 32', 'arrêt ', 'art. 36', 'ATF ', 'art. 27', 'ATF ', 'arrêt ', 'art. 27', 'arrêt ', 'art. 36', 'art. 36', 'art. 36', 'art. 36', 'ATF ', 'arrêt ', 'art. 360', 'art. 34', 'art. 34', 'arrêt ', 'art. 32', 'art. 32', 'art. 2', 'art. 32', 'art. 32', 'art. 32', 'art. 360', 'arrêt ', 'art. 32', 'art. 77', 'art. 27', 'art. 76', 'art. 28', 'art. 28', 'ATF ', 'art. 76', 'art. 32', 'art. 32', 'art. 49', 'art. 357', 'art. 4', 'art. 1', 'art. 49', 'ATF ', 'art. 6', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 110', 'art. 122', 'ATF ', 'art. 122', 'art. 5', 'art. 122', 'art. 122', 'art. 122', 'art. 122', 'art. 356', 'art. 110', 'art. 1', 'arrêt ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 1', 'art. 319', 'art. 342', 'art. 342', 'art. 358', 'art. 358', 'art. 358', 'art. 110', 'art. 110', 'art. 110', 'art. 110', 'art. 6', 'arrêt ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'arrêt ', 'art. 71', 'ATF ', 'art. 71', 'art. 71', 'art. 32', 'art. 13', 'art. 21', 'art. 32', 'art. 20', 'art. 71', 'ATF ', 'arrêt ', 'art. 71', 'art. 342', 'art. 110', 'art. 115', 'ATF ', 'art. 41', 'art. 322', 'art. 322', 'art. 322', 'art. 34', 'art. 34', 'art. 34', 'art. 34', 'art. 34', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 32', 'art. 34', 'art. 34', 'art. 8', 'art. 8', 'ATF ', 'arrêt ', 'ATF ', 'art. 76', 'arrêt ', 'art. 103', 'art. 55', 'ATF ', 'arrêt ', 'ATF ', 'arrêt ', 'ATF ', 'art. 55', 'arrêt ', 'art. 61', 'art. 65', 'art. 68', 'arrêt ']

2C_774/2014 - 2017-07-21 - Gesundheitswesen & soziale Sicherheit - Modification de la loi cantonale sur l'emploi et l'assurance-chômage (salaire minimum)
2C 774/2014; 2C 813/2014;
2C 815/2014; 2C 816/2014
2C 774/2014
2C 813/2014
2C 815/2014
2C 816/2014
Pour les secteurs économiques visés par l'article 2 , alinéa 1, lettres d et e, de la Loi fédérale sur le travail dans l'industrie, l'artisanat et le commerce (LTr), du 13 mars 1964, le Conseil d'Etat peut fixer des salaires minimum dérogeant à l'article 32d, alinéa 1, dans le respect de l'article 32a.
Cette modification législative a fait l'objet de quatre recours en matière de droit public. Le premier recours (cause 2C 774/2014) a été déposé par l'association A.________, l'association B.________, la Fédération C.________, la société D.________ Sàrl, la société E.________ SA, F.________, G.________, la société H.________ SA, la société I.________ SA, la société J.________ SA et la société K.________ SA. Le deuxième recours (cause 2C 813/2014) a été déposé par l'association L.________ et la société M.________ SA. Le troisième recours (cause 2C 815/2014) a été déposé par l'association N.________ et O.________ et le quatrième recours (cause 2C 816/2014) par l'association P.________, Q.________, R.________, S.________ et T.________. Le premier recours demande au Tribunal fédéral, sous suite de frais et dépens, d'annuler les art. 21, 32d, 32e, 76 et 76a LEmpl/NE. Les trois autres recours concluent à l'annulation de toutes les nouvelles dispositions légales. Ils demandent l'effet suspensif.
Les recourants invoquent une violation de la liberté économique et de la primauté du droit fédéral. Ils considèrent notamment que la LEmpl/NE contrevient à certaines dispositions du Code suisse des obligations du 30 mars 1911 (CO; RS 220) en matière de contrat de travail et entrave l'application de la loi fédérale du 28 septembre 1956 permettant d'étendre le champ d'application de la convention collective de travail (LECCT; RS 221.215.311). Ils estiment également que les nouvelles dispositions sont contraires au texte de l'art. 34a Cst./NE. Dans les causes 2C 813/2014, 2C 815/2015 et 2C 816/2014, les recourants invoquent une violation de la liberté syndicale. Les recourants, dans la cause 2C 774/2014, se plaignent aussi d'une violation de l'égalité de traitement.
Par ordonnance du 24 septembre 2014, le Président de la IIe Cour de droit public a admis la requête d'effet suspensif présentée par les recourants dans la cause 2C 774/2014 et, partant, déclaré sans objet les requêtes d'effet suspensif déposées dans le cadre des autres procédures.
2.2.1. En l'occurrence, pour ce qui est de la cause 2C 774/2014, les conditions susmentionnées relatives au recours corporatif sont réalisées pour l'association A.________ (recourante 1) qui a pour but de défendre les intérêts de la corporation et dont les membres sont des personnes physiques et morales qui exploitent un établissement public ou exercent une activité dans le canton de Neuchâtel dans les domaines de la restauration, de l'hôtellerie ou du tourisme. Il en va de même de l'association B.________ (recourante 2), dont le but statutaire est la défense et la sauvegarde des intérêts de ses membres, lesquels sont des personnes morales qui exploitent une entreprise de nettoyage industriel de textiles et occupent des travailleurs en Suisse romande. Il est certes vrai, comme le relève le Grand Conseil, que la Fédération C.________ (recourante 3), dont les membres sont des groupements patronaux professionnels et "des membres individuels qui adhèrent aux présents statuts et déclarent vouloir collaborer au travail des organisations patronales", n'a pas démontré que ses membres occupaient des travailleurs dans le canton de Neuchâtel; dans le cadre d'un contrôle abstrait des normes, il y a cependant lieu d'admettre sa qualité pour
recourir, dès lors qu'il est vraisemblable que les intérêts de ses membres puissent être un jour touchés par l'acte attaqué. Pour le surplus, les autres recourants (recourants 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 et 11) sont des personnes ou entreprises sises dans le canton de Neuchâtel qui emploient des travailleurs, de sorte qu'ils ont la qualité pour recourir sous l'angle de l'art. 89 al. 1 LTF.
2.2.2. Les recourantes dans la cause 2C 813/2014 peuvent également se prévaloir d'un intérêt digne de protection. L'association L.________ (recourante 12) est une des parties contractantes de la Convention collective de la branche du travail temporaire, dont les dispositions relatives au salaire sont applicables dans le canton de Neuchâtel. M.________ SA (recourante 13), en qualité de membre de l'association L.________, est également liée par la convention collective de travail (ci-après: CCT) susmentionnée dans le canton de Neuchâtel. Il en va de même des recourants dans la cause 2C 815/2014. L'association N.________ (recourante 14) est partie à la Convention collective nationale de travail pour les hôtels, restaurants et cafés. O.________ (recourant 15), qui exploite un petit hôtel-restaurant sis à la Chaux-de-Fonds (NE), a également la qualité pour recourir.
2.2.3. S'agissant de l'association P.________ (recourante 16 en la cause 2C 816/2014), elle recourt également en son nom propre, en sa qualité de partie à la Convention collective nationale de travail pour les hôtels, restaurants et cafés. Les autres recourants (recourants 17, 18, 19 et 20) sont des personnes ou entreprises sises dans le canton de Neuchâtel qui emploient de la main-d'oeuvre, de sorte qu'ils ont la qualité pour recourir sous l'angle de l'art. 89 al. 1 LTF.
3.1. Saisi d'un recours en matière de droit public, le Tribunal fédéral contrôle librement le respect du droit fédéral, qui comprend les droits de nature constitutionnelle (cf. art. 95 let. a et 106 al. 1 LTF), sous réserve des exigences de motivation figurant à l'art. 106 al. 2 LTF. Aux termes de cet alinéa, le Tribunal fédéral n'examine la violation de droits fondamentaux, ainsi que celle de dispositions de droit cantonal que si ce grief a été invoqué et motivé par le recourant. En ces matières, l'acte de recours doit, sous peine d'irrecevabilité, contenir un exposé succinct des droits ou principes constitutionnels violés et préciser en quoi consiste la violation (ATF 139 I 229 consid. 2.2 p. 232; 135 II 243 consid. 2 p. 248; cf. pour le grief d'arbitraire: ATF 137 I 1 consid. 2.4 p. 5; arrêt 2C 727/2011 du 19 avril 2012 consid. 2.2, non publié in ATF 138 II 191).
3.2. Lorsqu'il doit se prononcer dans le cadre d'un contrôle abstrait de normes, ce qui est le cas en l'espèce, le Tribunal fédéral s'impose une certaine retenue eu égard notamment aux principes découlant du fédéralisme et de la proportionnalité; il n'annule les dispositions cantonales attaquées que si elles ne se prêtent à aucune interprétation conforme au droit constitutionnel ou si, en raison des circonstances, leur teneur fait craindre avec une certaine vraisemblance qu'elles soient interprétées de façon contraire à la Constitution et au droit fédéral. Pour en juger, il faut notamment tenir compte de la portée de l'atteinte aux droits en cause, de la possibilité d'obtenir ultérieurement, par un contrôle concret de la norme, une protection juridique suffisante, et des circonstances dans lesquelles ladite norme sera appliquée (ATF 140 I 2 consid. 4 p. 14; 137 I 31 consid. 2 p. 39 s.; arrêt 2C 219/2012 du 22 octobre 2012 consid. 2.2, non publié in ATF 138 I 410). Le juge constitutionnel doit prendre en compte dans son analyse la vraisemblance d'une application conforme aux droits fondamentaux. Les explications de l'autorité cantonale sur la manière dont elle applique ou envisage d'appliquer la disposition mise en cause doivent
également être prises en considération. Si une réglementation de portée générale apparaît comme défendable au regard du droit supérieur dans des situations normales, telles que le législateur pouvait les prévoir, l'éventualité que, dans certains cas, elle puisse se révéler inconstitutionnelle ne saurait en principe justifier une intervention du juge au stade du contrôle abstrait (ATF 140 I 2 consid. 4 p. 14; 134 I 293 consid. 2 p. 295; 130 I 82 consid. 2.1 p. 86).
3.3. De jurisprudence constante, la loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations sont possibles, il convient de rechercher la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires (interprétation historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que de valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation téléologique) ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales (interprétation systématique). Le Tribunal fédéral ne privilégie aucune méthode d'interprétation, mais s'inspire d'un pluralisme pragmatique pour rechercher le sens véritable de la norme. Il ne s'écarte de la compréhension littérale du texte que s'il en découle sans ambiguïté une solution matériellement juste (ATF 142 II 80 consid. 4.1 p. 91; 140 II 289 consid. 3.2 p. 291 s.; arrêt 2C 893/2015 du 16 février 2017 consid. 8.5, destiné à la publication).
4.1. Selon la jurisprudence, qui se fonde sur l'art. 189 al. 4 Cst., d'après lequel les actes de l'Assemblée fédérale ne peuvent pas être portés devant le Tribunal fédéral, ce dernier n'examine en principe pas la conformité avec le droit fédéral des dispositions constitutionnelles cantonales auxquelles l'Assemblée fédérale a donné sa garantie. Il est fait exception à ce principe dans les cas où la règle de droit supérieur n'était pas encore en vigueur lors de l'octroi de la garantie, ou lorsqu'il s'agit de tenir compte d'une évolution de principes de droit constitutionnel non écrit qui aurait eu lieu dans l'intervalle (cf. ATF 142 I 99 consid. 4.3.3 p. 117; 140 I 394 consid. 9.1 p. 403 s.; 138 I 378 consid. 5.2 p. 383; 131 I 126 consid. 3.1 p. 130; voir aussi AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, vol. I, 3e éd., 2013, n. 1711 p. 582). Cette règle vaut tant à l'égard des recours abstraits qui sont formés directement contre une disposition constitutionnelle cantonale que vis-à-vis de ceux, incidents, concernant un acte d'application de celle-ci, dans la mesure où cet acte d'application coïncide avec la disposition constitutionnelle cantonale garantie (cf. ATF 140 I 394 consid. 9.1 p. 403; 138 I 378 consid. 5.2 p.
383 s.).
5.2. En vertu de l'art. 94 al. 1 Cst., la Confédération et les cantons respectent le principe de la liberté économique. De manière générale, l'Etat reconnaît que l'économie relève principalement de la société civile et qu'il doit lui-même respecter les éléments essentiels du mécanisme de la concurrence (cf. ATF 140 I 218 consid. 6.2 p. 228 s.; 138 I 378 consid. 6.3 p. 387; arrêt 4C 2/2013 du 10 juillet 2013 consid. 3.1). Il est donc en règle générale interdit à l'Etat de prendre une quelconque mesure susceptible d'empêcher la libre concurrence dans le but d'assurer ou de favoriser certaines branches économiques ou certaines formes d'activité économique, voire de diriger la vie économique selon un plan déterminé (cf. ATF 113 Ia 126 consid. 8b p. 138; 104 Ia 196 consid. 2b p. 198; 103 Ia 259 consid. 2a p. 262; 102 Ia 533 consid. 10e p. 543; 97 I 499 consid. 4a p. 504; cf. aussi ATF 137 I 167 consid. 3.6 p. 175; 131 I 223 consid. 4.2 p. 231 s.; arrêt 2C 441/2015 du 11 janvier 2016 consid. 7.1.1). L'art. 94 al. 4 Cst. prévoit que les dérogations au principe de la liberté économique, en particulier les mesures menaçant la concurrence, ne sont admises que si elles sont prévues par la Constitution fédérale ou fondées sur les droits
régaliens des cantons (cf. aussi ATF 131 I 223 consid. 4.2 p. 231; 128 I 3 consid. 3a p. 10).
Contrairement aux mesures d'ordre économique, qui sont susceptibles d'entraver, voire même de déroger à la libre concurrence, les mesures étatiques poursuivant des motifs d'ordre public, de politique sociale ou des mesures ne servant pas, en premier lieu, des intérêts économiques (par exemple, aménagement du territoire, politique environnementale) sortent d'emblée du champ de protection de l'art. 94 Cst. (cf., dans ce sens, ATF 142 I 162 consid. 3.3 p. 165 s.; 140 I 218 consid. 6.2 p. 229; cf. Message relatif à une nouvelle Constitution fédérale, du 20 novembre 1996, in FF 1997 I 1, p. 177; ATF 131 I 223 consid. 4.2 p. 231; 130 II 87 consid. 3 p. 92; 130 I 26 consid. 6.2 p. 50; arrêt 2C 940/2010 du 17 mai 2011 consid. 3.1 s.; KIENER/KÄLIN, Grundrechte, 2e éd., 2013, p. 374). La jurisprudence définit les mesures dites sociales ou de politique sociale en tant que mesures qui tendent à procurer du bien-être à l'ensemble ou à une grande partie des citoyens, ou à accroître ce bien-être par l'amélioration des conditions de vie, de la santé ou des loisirs (cf. ATF 120 Ia 299 consid. 3b p. 306; 119 Ia 348 consid. 2b p. 353 s.; 116 Ia 401 consid. 9 p. 414; 113 Ia 126 consid. 8b p. 138; 102 Ia 533 consid. 10e p. 544; 97 I 499 consid. 4 p.
5.4.1. Aux termes de l'art. 32a LEmpl/NE, l'institution du salaire minimum a pour but de lutter contre la pauvreté et de contribuer ainsi au respect de la dignité humaine (art. 7 Cst.). Selon le Rapport du Conseil d'Etat, l'objectif principal de l'instauration d'un salaire minimum à Neuchâtel est d'assurer aux travailleurs des conditions de vie décentes. En 2014, le canton de Neuchâtel disposait d'un taux d'aide sociale de 7,2%, ce qui constitue le taux le plus élevé de Suisse (cf. Office fédéral de la statistique, Bénéficiaires de l'aide sociale et taux d'aide sociale par canton, 2014). Le Grand Conseil expose que, en 2013, 2'359 personnes exerçant une activité lucrative dans le canton de Neuchâtel étaient bénéficiaires de l'aide sociale. L'instauration d'un salaire minimum toucherait 4,3 % des travailleurs du canton de Neuchâtel - dont la majorité sont des femmes -, lesquels gagnent moins de 20 fr. par heure (cf. Rapport du Conseil d'Etat, p. 12 et 13). Dans son rapport, le Conseil d'Etat souligne que ces "working poor" (à savoir les travailleurs qui, bien qu'exerçant une activité réelle et effective, touchent un revenu qui ne suffit pas pour vivre ou faire vivre leur famille [cf. arrêts 2C 669/2015 du 30 mars 2016 consid. 5.3.1
et 2C 1061/2013 du 14 juillet 2015 consid. 4.2.1]) sont voués à la précarité et au soutien de l'aide sociale, malgré leur emploi (cf. Rapport du Conseil d'Etat, p. 2).
5.4.3. En ce qui concerne le montant d'un salaire minimum cantonal, le Tribunal fédéral a jugé que les montants des salaires minima "devront se situer à un niveau relativement bas, proche du revenu minimal résultant des systèmes d'assurance ou d'assistance sociale, sous peine de sortir du cadre de la 'politique sociale' pour entrer dans celui de la 'politique économique' [...]" (arrêt 1C 357/2009 du 8 avril 2010 consid. 3.3).
En l'occurrence, le salaire minimum instauré se fonde sur les prestations complémentaires à l'AVS et à l'AI. Celles-ci sont destinées à la couverture des besoins vitaux (cf. art. 2 al. 1 de la loi fédérale du 6 octobre 2006 sur les prestations complémentaires; LPC; RS 831.30). D'emblée, cette circonstance répond donc à la préoccupation énoncée par la jurisprudence, en se limitant au cadre de la politique sociale (cf., en ce sens, LAURENT BIERI, Le salaire minimum neuchâtelois, in Jusletter 11 août 2014, p. 4, qui considère que le montant retenu à l'art. 32d al. 1 LEmpl/NE, fondé sur le montant des prestations complémentaires AVS/AI, est suffisamment bas pour que l'on puisse considérer que la mesure relève de la politique sociale). Par ailleurs, s'agissant de la méthode de calcul du montant litigieux, pour déterminer un salaire minimum qui garantisse à la fois des conditions de vie décentes et ne sorte pas du cadre de la politique sociale, les autorités cantonales disposaient de deux possibilités pour rester dans les limites fixées par le droit fédéral, à savoir se fonder sur le revenu minimal résultant des systèmes soit de l'assurance sociale, soit de l'assistance sociale (cf. arrêt 1C 357/2009 du 8 avril 2010 consid. 3.3). En se
basant sur diverses études et rapports, notamment les travaux de la Commission extraparlementaire instaurée le 4 juillet 2012 et composée des principaux partis politiques du canton de Neuchâtel et de représentants des partenaires sociaux (ci-après: la Commission extraparlementaire), les autorités cantonales ont estimé que le modèle de l'aide sociale cantonale posait de nombreux problèmes pour le calcul d'un revenu minimum unique (cf. Rapport du Conseil d'Etat, p. 6). En effet, l'aide sociale prévoit, hormis un forfait fixe pour l'entretien, d'autres frais qui dépendent de la situation personnelle du bénéficiaire, tels que les coûts de son logement. Dans le cadre de la mise en oeuvre de l'initiative, les autorités cantonales ont en effet constaté que si elles partaient du système de l'aide sociale - comme le préconisent les recourants - cela aurait pour conséquence que les employeurs devraient enquêter sur la situation financière de chaque employé avant de fixer le salaire, ce qui posait des difficultés pratiques non négligeables (cf. Rapport du Conseil d'Etat, p. 2 et 6). Il n'était pas raisonnablement envisageable de déterminer un salaire minimum pour chaque travailleur fondé sur sa situation individuelle. Les autorités
cantonales ont donc estimé qu'il était préférable de se fonder sur le revenu minimal net selon les prestations complémentaires (PC) à l'AVS/AI, lesquelles servent à venir "en aide lorsque les rentes et autres revenus ne permettent pas de couvrir les besoins vitaux" (cf. Rapport du Conseil d'Etat, p. 6). Les autorités cantonales ont, en outre, considéré, d'une part, qu'il se justifiait de prévoir un montant minimum permettant à toute personne salariée seule exerçant une activité lucrative à plein temps de subvenir à ses propres besoins, sans tenir compte, dans chaque cas particulier, de ses charges effectives, soit en particulier de la nécessité, le cas échéant, de contribuer à l'entretien des enfants dont elle a la charge. D'autre part, elles ont estimé que, dans la mesure où il s'agissait d'un seuil plancher, les autres éléments tels que la qualification et l'expérience de l'employé devaient être traités dans le cadre du partenariat social, notamment au travers des conventions collectives de travail (Rapport du Conseil d'Etat, p. 5). Or, dans la mesure où ces considérations sont motivées par des critères objectifs et raisonnables et qu'elles demeurent dans le cadre posé par la jurisprudence pour que l'instauration d'un salaire
minimum soit considérée comme relevant de la politique sociale admissible, on ne voit pas que l'on puisse les qualifier de contraires au principe de la liberté économique.
5.6. Etant donné que la consécration d'un salaire minimum cantonal ne contredit pas le principe de la liberté économique dans sa dimension institutionnelle, il convient encore d'examiner si et, le cas échéant, dans quelle mesure la loi cantonale litigieuse se conforme, à l'aune des conditions prévues à l'art. 36 Cst., à la liberté économique individuelle dont les recourants se prévalent également (cf. ATF 113 Ia 126 consid. 8b p. 139; 111 Ia 23 consid. 4b p. 29; 99 Ia 604 consid. 5a p. 619; arrêts 1C 357/2009 du 8 avril 2010 consid. 3.3, in RDAF 2010 I 252; 2P.52/2001 du 24 octobre 2001 consid. 4a, in ZBl 103/2002 p. 322; cf. aussi GIOVANNI BIAGGINI, Die Wirtschaftsfreiheit und ihre Einschränkungen, in ius.full 1/2003, p. 2 ss, 10; RHINOW ET AL., Öffentliches Wirtschaftsrecht, 2e éd., 2011, n. 83 p. 100 et n. 98 p. 103).
5.6.1. Invocable tant par les personnes physiques que morales, la liberté économique (art. 27 Cst.) protège toute activité économique privée, exercée à titre professionnel et tendant à la production d'un gain ou d'un revenu (ATF 140 I 218 consid. 6.3 p. 229; 137 I 167 consid. 3.1 p. 172; 135 I 130 consid. 4.2 p. 135; arrêt 2C 991/2015 du 29 juin 2016 consid. 5.1). Elle comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice (art. 27 al. 2 Cst.).
5.6.2. La novelle de la LEmpl/NE impose aux employeurs l'obligation de verser un salaire minimum déterminé aux travailleurs à bas revenu accomplissant leur activité dans le canton de Neuchâtel. Cette obligation limite le libre exercice de la liberté économique des employeurs sur le territoire du canton et représente dès lors une restriction à ce droit fondamental (cf., dans ce sens, arrêt 1C 357/2009 du 8 avril 2010 consid. 3.3, in RDAF 2010 I 252). Introduit par une modification de la LEmpl/NE adoptée par le Grand Conseil neuchâtelois, l'acte entrepris constitue une loi au sens formel, si bien que la restriction repose sur une base légale suffisante, au sens de l'art. 36 al. 1 Cst. Comme il a été vu auparavant (consid. 5.5 supra), l'acte attaqué poursuit des objectifs de politique sociale, ce qui fonde un intérêt public reconnu au sens de l'art. 36 al. 2 Cst. Par ailleurs, on ne voit pas que l'acte attaqué porterait atteinte à l'essence de la liberté économique (cf. art. 36 al. 4 Cst.). Reste donc la question de savoir si, tel que le soutiennent les recourants, les dispositions litigieuses ne respectent pas le principe de la proportionnalité (cf. art. 36 al. 3 Cst.; cf. infra consid. 5.6.3 ss).
5.6.3. Le principe de la proportionnalité exige qu'une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité); en outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts (ATF 142 I 76 consid. 3.5.1 p. 84; 138 I 331 consid. 7.4.3.1 p. 346; arrêt 8C 781/2015 du 8 août 2016 consid. 10.2).
5.6.4. Du point de vue de la règle de l'aptitude, les recourants ne peuvent être suivis lorsqu'ils affirment que le salaire minimum prévu par la réglementation litigieuse ne constitue pas un moyen propre à remédier à la pauvreté, objectif que le canton de Neuchâtel s'est fixé. Ce faisant, ils évoquent des arguments relatifs à l'opportunité ou la prérogative décisionnelle du législateur cantonal, sans toutefois démontrer concrètement en quoi le salaire minimum constituerait une atteinte disproportionnée à leur liberté économique. Il en va ainsi de l'avis des recourants selon lequel l'instauration d'un salaire minimum ne contribuera pas à diminuer le taux d'aide sociale dans le canton de Neuchâtel et pourrait, au contraire, avoir pour conséquence que les propriétaires de petites entreprises se trouvent dans l'incapacité de verser les salaires fixés par l'Etat et dès lors contraints de licencier du personnel. Il en va de même des autres arguments des recourants, tels que le fait que le Conseil fédéral aurait constaté que la pauvreté en Suisse serait due à des causes multiples et ne s'expliquerait qu'en partie par des salaires bas ou que l'instauration d'un salaire minimum ne saurait amener une amélioration des conditions de vie pour
les personnes sans activité lucrative.
5.6.5. S'agissant du critère de la nécessité, les recourants soutiennent que les buts poursuivis par l'introduction du salaire minimum neuchâtelois peuvent être atteints par des mesures moins intrusives prévues dans des conventions collectives de travail et des contrats-types de travail. Ils relèvent, en particulier, que l'art. 360a CO permet d'édicter des salaires minima impératifs sur demande de la commission tripartite lorsque des situations de sous-enchères salariales répétées et abusives sont détectées.
5.6.6. Sous l'angle du critère de la proportionnalité au sens étroit, les recourants considèrent que le tarif de 20 fr. par heure "dépasse de loin le montant permettant de garantir des conditions de vie décentes". Ils reprochent en outre au législateur neuchâtelois de ne pas avoir tenu compte des salaires prévus dans les CCT et d'avoir instauré un salaire minimum pour tous les travailleurs, indépendamment de leur âge, de leur formation, ainsi que d'autres critères objectifs. Partant, la loi cantonale entreprise ferait, en substance, porter un fardeau économique disproportionné et déraisonnable aux employeurs concernés.
S'agissant de la fixation d'un tarif horaire minimum unique de 20 fr., le Grand Conseil explique de manière convaincante que l'art. 34a Cst./NE vise à assurer des conditions de vie décentes à toute personne exerçant une activité salariale dans le canton de Neuchâtel; l'art. 34a Cst./NE prévoit en effet que "l'Etat institue un salaire minimum cantonal dans tous les domaines d'activité économique" (cf. également consid. 8 infra). Or, le montant permettant dans un même canton de vivre "décemment" ne diffère pas d'un secteur économique à l'autre, ni d'ailleurs en principe d'une personne à l'autre. Par ailleurs, le Grand Conseil a considéré qu'il n'était pas légitimé au regard du droit fédéral pour fixer des montants différents pour chaque secteur économique (cf. arrêt 1C 357/2009 du 8 avril 2010 consid. 3.3).
Contrairement à ce que prétendent les recourants, la réglementation litigieuse prend par ailleurs en considération les difficultés que certains secteurs spécifiques - en particulier agricoles - rencontrent dans l'application du salaire de 20 fr. par heure (art. 32d al. 1 LEmpl/NE), notamment en raison du nombre élevé d'heures pratiquées dans ce domaine, d'une concurrence importante et des faibles revenus que cette activité génère de manière générale (cf. propositions de la Commission parlementaire, p. 2 s. et annexe: il ressort des travaux préparatoires que les secteurs agricole, viticole et maraîcher ont particulièrement préoccupé la Commission parlementaire; celle-ci s'est d'ailleurs réunie à deux reprises avec des représentants de la Chambre neuchâteloise d'agriculture et de viticulture). L'art. 32e LEmpl/NE prévoit que, pour les secteurs économiques visés par l'art. 2 al. 1 let. d et e de la loi fédérale du 13 mars 1964 sur le travail dans l'industrie, l'artisanat et le commerce (LTr; RS 822.11) - soit certaines entreprises agricoles ou se livrant à la production horticole, lesquelles sont du reste exclues du champ d'application de la LTr -, le Conseil d'Etat peut fixer des salaires minima dérogeant à l'art. 32d al. 1 LEmpl/
NE, dans le respect de l'art. 32a LEmpl/NE. L'art. 32e LEmpl/NE a pour but de concilier l'objectif d'un salaire décent avec la volonté de ne pas mettre en péril ces secteurs (cf. propositions de la Commission parlementaire, p. 3). La loi litigieuse permet en outre de tenir compte du fait que les employés dans ce secteur travaillent plus de 45 heures par semaine. Afin de concilier les limites posées par le droit fédéral, d'une part (cf., notamment, s'agissant de la question particulière de la lutte contre la sous-enchère salariale, art. 360a CO et arrêt 4C 1/2014 du 11 mai 2015 consid. 7.5 et 7.6), et le risque que les entreprises agricoles et viticoles du canton ne puissent pas payer le salaire minimum prévu par la LEmpl/NE, d'autre part, la solution envisagée est de prévoir par voie réglementaire que ces travailleurs jouissent du même revenu mensuel minimum que les autres personnes exerçant une activité lucrative dans le canton de Neuchâtel; ils effectueront cependant un nombre plus élevé d'heures de travail par semaine selon un salaire horaire de l'ordre de 17 fr. par heure (cf. propositions de la Commission parlementaire, p. 3). Il convient également de relever que l'art. 32c LEmpl/NE investit expressément le Conseil d'Etat du
droit d'édicter des dérogations pour des rapports de travail particuliers, tels que ceux s'inscrivant dans un contexte de formation ou d'intégration professionnelle. Enfin, les art. 77 et 77a LEmpl/NE prévoient qu'une commission composée de représentants des employeurs, des travailleurs et de l'administration observera l'application des dispositions relatives au salaire minimum pendant une période de huit ans, durant laquelle elle soumettra ses remarques et ses propositions au Conseil d'Etat.
5.6.7. En tant que les recourants perçoivent, toujours sous l'angle du critère de la proportionnalité au sens étroit, un rapport déraisonnable entre la détermination du montant du salaire minimum dans la loi attaquée et la liberté économique (entrepreneuriale) dans le canton, il est vrai que la question de savoir quel est le montant qui permettrait de garantir des conditions de vie décentes ne ressort ni de la législation fédérale, ni de la jurisprudence. Pour fixer le tarif horaire minimum, le Grand Conseil, auquel un grand pouvoir d'appréciation législatif doit être reconnu en la matière, s'est toutefois fondé sur des critères objectifs et raisonnables. Il est en effet parti du revenu minimal selon les prestations complémentaires AVS/AI pour une personne seule vivant dans le canton de Neuchâtel, en supposant que la personne travaille 52 semaines par année et 41 heures par semaine (cf. consid. 5.4.3 supra; Rapport du Conseil d'Etat, p. 6; BIERI, op. cit., p. 4). La durée hebdomadaire de travail de 41 heures repose sur les données de l'Office fédéral de la statistique relatives à la durée normale du travail dans les entreprises selon les cantons (cf. Office fédéral de la statistique, "Durée normale du travail dans les entreprises
selon les sections économiques et les cantons en heures par semaine", 2012). Le calcul du salaire comprend un montant destiné à la couverture des besoins vitaux, soit 19'219 fr. par année, auquel s'ajoute un montant de 13'200 fr. par année pour le loyer et les frais accessoires (depuis le 1er janvier 2015, le montant destiné à la couverture des besoins vitaux par année s'élève à 19'290 fr.; cf. Mémento, "Prestations complémentaires à l'AVS et à l'AI", Centre d'information AVS/AI, 1er janvier 2015, p. 3). A cela s'ajoute encore le montant forfaitaire annuel pour l'assurance obligatoire des soins, fixé par la Confédération pour le canton de Neuchâtel à 4'776 fr. par année, ce qui donne un revenu annuel minimal net total de 37'286 fr. (cf. Rapport du Conseil d'Etat, p. 7; Mémento, "Votre droit aux prestations complémentaires à l'AVS et à l'AI", état au 1er janvier 2013, Centre d'information AVS/AI, décembre 2012, p. 5). Un montant annuel pour les cotisations aux assurances sociales de 4'573 fr. a été additionné pour arriver à un salaire minimum annuel brut de 41'759 fr., soit un salaire minimum brut horaire de 19 fr. 59 par heure, lequel a été arrondi à 20 fr. pour tenir compte notamment des frais potentiellement liés à l'acquisition
du revenu (cf. Rapport du Conseil d'Etat, p. 6 à 8). En outre, selon le Secrétariat d'Etat à l'économie (SECO), en 2010, selon la méthode appliquée et la source de données utilisées, le seuil de bas salaire en Suisse se situait entre 22 fr. et 23 fr. 90 de l'heure (cf. SECO, "Bas salaires en Suisse et alternatives à l'initiative sur les salaires minimums dans le domaine des conditions aux conventions collectives de travail étendues et à l'adoption de contrats-types de travail", CER-E août 2013, p. 6), ce qui dépasse le salaire cantonal de 20 fr. par heure prévu par la réglementation neuchâteloise (cf. aussi Rapport du Conseil d'Etat, p. 7).
On relèvera par ailleurs que les auteurs de l'initiative populaire neuchâteloise avaient initialement envisagé l'introduction d'un salaire horaire de 22 fr., lequel a été réduit à 20 fr. à la suite des négociations qui ont eu lieu dans le cadre des travaux législatifs. Le projet de loi jurassien mettant en oeuvre une initiative populaire similaire prévoyait un salaire minimum de 19 fr. 25 par heure. L'initiative populaire fédérale du 23 janvier 2012 pour l'introduction d'un salaire minimum en Suisse (initiative "Pour la protection de salaires équitables [initiative sur les salaires minimums]"), qui a certes été rejetée lors de la votation populaire du 18 mai 2014, proposait quant à elle un salaire minimum de 22 fr. par heure. En outre, dans le cadre d'une étude récente sur les pays de l'OCDE relative aux inégalités salariales, les calculs - pour la Suisse - ont été effectués sur la base "d'un hypothétique salaire minimal de 22 francs de l'heure" (Message du Conseil fédéral du 16 janvier 2013, p. 1120).
5.6.8. Sur la base de ce qui précède, il y a lieu d'admettre que la réglementation litigieuse fixe un tarif général dont le montant se situe dans une fourchette raisonnable et reposant sur des critères objectifs. De plus, la législation querellée contient des dispositions visant à modérer les effets négatifs potentiels de la loi attaquée sur la liberté économique des employeurs, moyennant un système de dérogations et de réévaluations périodiques cohérent. En conséquence, l'on ne saurait affirmer, dans le cadre du présent contrôle normatif abstrait, que l'instauration d'un salaire minimum d'un montant de 20 fr. par heure constitue une atteinte disproportionnée à la liberté économique des recourants.
5.7. En conclusion, la réglementation prévue constitue une mesure de politique sociale qui repose sur une base légale suffisante et poursuit un intérêt public reconnu par le droit constitutionnel. Elle n'apparaît par ailleurs pas disproportionnée et est en conséquence conforme à la liberté économique. Les griefs développés sous l'angle de l'art. 27 Cst. seront partant écartés.
Les recourants mettent ensuite en cause la conformité de l'art. 76 al. 1 LEmpl/NE avec la liberté syndicale garantie par l'art. 28 Cst., dans la mesure où cette disposition fixe un délai aux partenaires sociaux pour adapter les conventions collectives. Ce faisant, elle obligerait les organisations d'employeurs à conclure une nouvelle CCT avec un contenu déterminé. En outre, cette disposition légale s'adresse aux parties à la convention collective et non aux salariés, de sorte qu'elle ne poursuit pas, selon les recourants, d'intérêt public de politique sociale. Une telle obligation serait en outre disproportionnée.
6.1. La liberté syndicale consacrée à l'art. 28 al. 1 Cst. prévoit que les travailleurs, les employeurs et leurs organisations ont le droit de se syndiquer pour la défense de leurs intérêts, de créer des associations et d'y adhérer ou non. On distingue la liberté syndicale individuelle de la liberté syndicale collective. La première donne au particulier le droit de contribuer à la création d'un syndicat, d'adhérer à un syndicat existant ou de participer à son activité (liberté syndicale positive), ainsi que celui de ne pas y adhérer ou d'en sortir (liberté syndicale négative), sans se heurter à des entraves étatiques. La seconde garantit au syndicat la possibilité d'exister et d'agir en tant que tel, c'est-à-dire de défendre les intérêts de ses membres. Elle implique notamment le droit de participer à des négociations collectives et de conclure des conventions collectives (ATF 140 I 257 consid. 5 p. 261 et les références citées).
6.2. En l'occurrence, aux termes de l'art. 76 al. 1 LEmpl/NE, les partenaires sociaux disposent d'un délai échéant le 31 décembre 2014 pour modifier les CCT existantes de manière à fixer des salaires satisfaisant aux exigences de l'art. 32d LEmpl/NE. L'alinéa 2 prévoit qu'à défaut d'accord dans le délai susmentionné, ou si le salaire minimum convenu est inférieur à celui fixé à l'art. 32d LEmpl/NE, c'est ce dernier qui s'applique à partir du 1er janvier 2015.
Les recourants se plaignent d'une violation du principe de la primauté du droit fédéral (art. 49 al. 1 Cst.). Ils soutiennent, en substance, que les dispositions litigieuses seraient, d'une part, contraires à la répartition constitutionnelle et légale des compétences en matière de droit du travail et de fixation des salaires. D'autre part, elles violeraient le sens et l'esprit de l'art. 357 CO en relation avec l'art. 4 al. 1 LECCT et les conventions collectives en vigueur, à savoir, en particulier, la Convention collective de la branche du travail temporaire, dont le champ d'application a été étendu - pour la dernière fois jusqu'au 30 juin 2016 - par un arrêté du Conseil fédéral (cf. art. 1 al. 1 LECCT; arrêté du Conseil fédéral étendant le champ d'application de la convention collective de travail de la branche du travail temporaire du 13 décembre 2011, FF 2011 8459), respectivement la Convention collective nationale de travail pour les hôtels, restaurants et cafés conclue le 6 juillet 1998, dont le champ d'application a été étendu par un arrêté du Conseil fédéral, pour la dernière fois jusqu'au 31 décembre 2017 (cf. Arrêté du Conseil fédéral étendant le champ d'application de la convention collective nationale de travail pour
les hôtels, restaurants et cafés du 19 novembre 1998, FF 1998 V 4856).
7.1. En vertu du principe de la primauté du droit fédéral ancré à l'art. 49 al. 1 Cst., les cantons ne sont pas autorisés à légiférer dans les matières exhaustivement réglementées par le droit fédéral. Dans les autres domaines, ils peuvent édicter des règles de droit pour autant qu'elles ne violent ni le sens ni l'esprit du droit fédéral, et qu'elles n'en compromettent pas la réalisation (cf. ATF 138 I 435 consid. 3.1 p. 446; 134 I 125 consid. 2.1 p. 128; 133 I 286 consid. 3.1 p. 290). Cela concerne en particulier les règles de droit public cantonal qui sont en concours avec le droit civil fédéral, dans leurs rapports avec ce droit. De telles règles, que les cantons peuvent édicter en vertu de l'art. 6 CC, ne sont admissibles qu'à la triple condition que le législateur fédéral n'ait pas entendu réglementer la matière de manière exhaustive, que les règles cantonales soient justifiées par un intérêt public pertinent et, enfin, qu'elles n'éludent ni ne contredisent le sens ou l'esprit du droit civil fédéral (ATF 137 I 135 consid. 2.5.2 p. 140; 135 I 233 consid. 8.2 p. 253; 135 I 106 consid. 2.1 p. 108; 131 I 333 consid. 2.1 p. 336).
L'existence ou l'absence d'une législation fédérale exhaustive constitue donc le premier critère pour déterminer s'il y a conflit avec une règle cantonale. Toutefois, même si la législation fédérale est considérée comme exhaustive dans un domaine donné, une loi cantonale peut subsister dans le même domaine si elle poursuit un autre but que celui recherché par le droit fédéral (ATF 138 I 435 consid. 3.1 p. 446; 133 I 110 consid. 4.1 p. 116; 131 I 333 consid. 2.2 p. 336). Ce n'est que lorsque la législation fédérale exclut toute réglementation dans un domaine particulier que le canton perd la compétence pour adopter des dispositions complétives, quand bien même celles-ci ne contrediraient pas le droit fédéral ou seraient même en accord avec celui-ci (ATF 143 I 109 consid. 4.2.2 p. 114; 141 V 455 consid. 6.1 p. 462; 140 I 218 consid. 5.1 p. 221; 140 II 46 consid. 2.5.1 p. 54; 139 I 242 consid. 3.2 p. 248).
Enfin, il convient de relever que l'un des principes essentiels d'interprétation en matière de fédéralisme est celui de l'interprétation conforme à la Constitution (cf. ATF 137 I 31 consid. 2 p. 40; 116 Ia 359 consid. 5c p. 368 s.; arrêts 2C 66/2015 du 13 septembre 2016 consid. 2, non publié in ATF 142 I 195; 2C 668/2013 du 19 juin 2014 consid. 2.2). Ce principe prend un sens particulier dans ce domaine. Non seulement le Tribunal fédéral recherchera s'il est possible de conférer à la norme cantonale une portée qui la fasse apparaître comme conforme à la répartition des compétences et à la règle fédérale applicable, mais il s'efforcera encore d'interpréter cette règle fédérale de façon à éviter qu'elle entre en conflit avec la première. Tant qu'il est possible, d'après les méthodes et les principes d'interprétation traditionnels, d'établir une concordance entre les deux normes, il n'y a pas de conflit; celles-ci peuvent coexister, et le principe de la primauté du droit fédéral n'est pas violé (cf. AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, op. cit., n. 1104 p. 379).
7.2. La répartition des compétences entre la Confédération et les cantons en matière de droit du travail - dans le cadre duquel s'inscrit la problématique d'un salaire minimum (cf. Message du Conseil fédéral du 10 octobre 2012, FF 2012 7877, p. 7886) - résulte de l'art. 110 Cst. pour le droit public (cf. consid. 7.4 et 7.5 infra) et de l'art. 122 Cst. pour le droit civil (cf. consid. 7.3 infra; arrêts 2C 922/2011 du 29 mai 2012 consid. 3.4; 2C 727/2011 du 19 avril 2012 consid. 3.4, non publié in ATF 138 II 191, et 1C 357/2009 du 8 avril 2010 consid. 3.2, in RDAF 2010 I 252).
7.3. En vertu de l'art. 122 al. 1 Cst., la législation en matière de droit civil et de procédure civile relève de la compétence de la Confédération.
7.3.1. En adoptant, en particulier, le CC et le CO, le législateur fédéral a entendu codifier l'ensemble du droit privé. Sous réserve des compétences que le droit privé fédéral a expressément laissées aux cantons (cf. art. 5 CC), le volet du droit privé fédéral relatif au droit du travail a été, par conséquent, exhaustivement réglementé par le droit fédéral (cf. JEAN-FRANÇOIS AUBERT, ad art. 122 Cst., in Petit commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse [Aubert/Mahon (éd.)], n. 1 p. 977; GIOVANNI BIAGGINI, ad art. 122 Cst., in BV-Kommentar, n. 2 p. 572; TARKAN GÖKSU, ad art. 122 Cst., in Basler Kommentar - Bundesverfassung, 2015, n. 3 ss p. 1986 s.; CHRISTOPH LEUENBERGER, ad art. 122 Cst., in Die schweizerische Bundesverfassung - St. Galler Kommentar, 3e éd., 2014, n. 4 p. 2214).
7.3.2. Les règles relatives à la conclusion et aux effets des conventions collectives de travail sont fixées aux art. 356 ss CO et relèvent elles aussi du droit privé fédéral. L'art. 110 al. 1 let. d et al. 2 Cst. donne à la Confédération la compétence de légiférer sur l'extension du champ d'application des CCT, ce à quoi elle a exhaustivement procédé en adoptant la LECCT, qui permet d'étendre la validité de la convention collective à tous les employeurs et travailleurs de la branche considérée (art. 1er LECCT; arrêt 2C 728/2011 du 23 décembre 2011 consid. 7.2; voir aussi ATF 128 II 13 consid. 1d/cc p. 18). Le Tribunal fédéral a précisé que la déclaration d'extension ne modifie pas le contenu de la convention collective de travail; la nature juridique du contrat collectif subsiste: il s'agit toujours de droit objectif né de l'accord entre deux sujets de droit investis à cet effet par le législateur (ATF 128 II 13 consid. 1 d/bb p. 17; cf. aussi Message du Conseil fédéral à l'appui d'un projet de loi sur la convention collective de travail et l'extension de son champ d'application, FF 1954 I 125 ss, p. 149 et VISCHER, Le contrat de travail, in Traité de droit privé suisse, vol. II, t. I, 2, 1982, p. 223 et les références citées).
Ainsi, même lorsqu'elles ont fait l'objet d'une décision d'extension par le Conseil fédéral, les CCT renferment du droit privé fédéral, y compris pour les personnes qui ne sont pas assujetties à la convention (ATF 137 II 399 consid. 1.6 p. 403; 118 II 528 consid. 2b p. 531; 98 II 205 consid. 1 p. 207 s.). Il s'ensuit que les clauses des CCT étendues conservent leur caractère de droit privé, sans réglementer par des prescriptions de droit public la relation entre les acteurs des arts et métiers et l'Etat (cf. ATF 137 III 556 consid. 3 p. 557 s.; GIACOMO RONCORONI, Les art. 1 à 21 LECCT, in Droit collectif du travail, 2010, p. 393 et les références citées; cf. aussi CHRISTOPH ERRASS, Kooperative Rechtssetzung, 2010, p. 57; BERENSTEIN/MAHON/DUNAND, Labour Law in Switzerland, 2e éd., 2012, n. 628 p. 202).
7.4. Les rapports de travail ne sont pas uniquement soumis au droit privé (art. 319 ss CO), mais également à toutes sortes de prescriptions de droit public, adoptées par les cantons ou la Confédération, afin d'assurer une protection minimale des travailleurs (MAHON/JEANNERAT, ad art. 342 CO, in Commentaire du contrat de travail, n. 16 p. 890). L'art. 342 al. 1 let. b CO rappelle d'ailleurs que "sont réservées les dispositions de droit public de la Confédération et des cantons sur le travail et la formation professionnelle". S'agissant spécifiquement des CCT, l'art. 358 CO prévoit que le droit impératif de la Confédération et des cantons l'emporte sur la convention; toutefois, les dérogations stipulées en faveur des travailleurs sont valables, à moins que le droit impératif ne s'y oppose expressément. Selon la doctrine, le droit impératif au sens de l'art. 358 CO comprend toutes les dispositions impératives, fédérales ou cantonales, qui s'appliquent directement aux rapports de travail individuels ou collectifs, quels que soient la loi, l'ordonnance ou le règlement dont elles émanent (CHRISTIAN BRUCHEZ, ad art. 358 CO, in Commentaire du contrat de travail, 2013, n° 3 p. 1232).
7.5. La Confédération peut légiférer sur la protection des travailleurs et sur les rapports entre employeurs et travailleurs, conformément à l'art. 110 al. 1 let. a et b Cst.
7.5.1. Selon la doctrine, la Confédération dispose en la matière de compétences concurrentes non limitées aux principes (cf. GIOVANNI BIAGGINI, ad art. 110 Cst., in op. cit., n. 3 p. 533; THOMAS GÄCHTER, ad art. 110 Cst., in Die schweizerische Bundesverfassung - St. Galler Kommentar, 3e éd., 2014, n. 26 p. 1987; PASCAL MAHON, ad art. 110 Cst., in Petit commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse [Aubert/Mahon (éd.)], n. 13 p. 853). Elle a fait usage de ses compétences en adoptant la LTr qui contient, notamment, des dispositions sur la protection de la santé (art. 6 LTr; arrêt 2C 922/2011 du 29 mai 2012 consid. 3.4). D'après la jurisprudence, avec l'adoption de la LTr et des ordonnances y afférentes, la Confédération a élaboré une réglementation très étendue concernant la protection générale des travailleurs (ATF 139 I 242 consid. 3.1 p. 247 s., in JdT 2014 I p. 71, 75 s.; cf. ATF 130 I 279 consid. 2.3.1 p. 284 ss, in JdT 2006 I 212; 136 I 29 consid. 3.4.2 p. 34, in JdT 2010 I 447; 133 I 110 consid. 4.3 p. 117; 132 III 257 consid. 5 p. 259 ss).
7.5.2. En vertu de son champ d'application, la LTr règle d'une manière exhaustive la protection des travailleurs en tant que telle; la LTr n'empêche cependant pas l'adoption de mesures qui, sans avoir pour but principal de protéger les travailleurs, ont accessoirement un effet protecteur (cf. ATF 133 I 110 consid. 4.3 p. 117; arrêt 2C 312/2009 du 5 octobre 2009 consid. 4.2). D'une part, l'art. 71 let. c LTr réserve en effet les prescriptions cantonales et communales de police, notamment celles qui concernent la police des constructions, la police du feu, la police sanitaire et la police des eaux, ainsi que le repos dominical et les heures d'ouverture de certaines entreprises (cf. ATF 140 II 46 consid. 2.5 p. 54). D'autre part, elle ne fait pas obstacle à l'adoption de certaines mesures de politique sociale; ce même lorsque celles-ci ne sont pas expressément couvertes par l'art. 71 lit. c LTr, dont la formulation est du reste exemplative (MAHON/BENOÎT, ad art. 71 LTr, in Loi sur le travail [Geiser/von Kaenel/Wyler (éd.)], 2005, n. 16 s. p. 700 s.). Dans ces limites, les cantons restent partant libres d'édicter des dispositions de droit public visant un autre but que la protection des travailleurs.
7.5.3. En l'occurrence, l'examen des griefs développés au titre de la liberté économique (consid. 5 supra) a permis de conclure que la loi querellée poursuit les objectifs consistant tant à lutter contre la pauvreté qu'à enrayer le phénomène des "working poor" dans le canton de Neuchâtel, en améliorant les conditions de vie des travailleurs et en leur permettant de vivre de leur emploi sans devoir recourir à l'aide sociale (cf. aussi art. 32a [nouveau] LEmpl/NE qui prévoit que "l'institution du salaire minimum a pour but de lutter contre la pauvreté et de contribuer ainsi au respect de la dignité humaine"; comparer avec le nouvel al. 3 de l'art. 13 Cst./TI [RS/TI 1.1.1.1], adopté par vote populaire du 14 juin 2015 (cf. RS 131.229), selon la première phrase duquel: "Ogni persona ha diritto ad un salario minimo che le assicuri un tenore di vita dignitoso"). L'art. 21 al. 1 LEmpl/NE précise d'ailleurs que les employeurs veillent "à ne pas provoquer de sous-enchère salariale, mais au contraire à offrir aux travailleurs un salaire leur garantissant des conditions de vie décentes, au sens de l'art. 32d" (cf. également le Rapport du Conseil d'Etat au Grand Conseil à l'appui d'un projet de loi portant modification de la loi sur l'emploi
et l'assurance-chômage (LEmpl) (Salaire minimum) du 4 novembre 2013, p. 2 et 6 [ci-après: Rapport du Conseil d'Etat], dans lequel celui-ci souligne "son attachement à la justice sociale, à la lutte contre les inégalités qui touchent une part croissante de la population [working poor]").
Les objectifs ainsi poursuivis par la législation cantonale neuchâteloise relèvent, de façon prépondérante, de la politique sociale. Les mesures consacrées par la LEmpl/NE modifiée s'insèrent, par conséquent, dans la législation protectrice de droit public que les cantons demeurent en principe autorisés à adopter, en dépit des dispositions de droit civil fédéral relatives au travail, ainsi qu'en complément aux mesures de droit public fédéral que consacrent la LTr et ses ordonnances. On précisera, de surcroît, que la LTr ne régit pas la question des salaires minima, mais prévoit que, dans certaines situations, par exemple en cas de travail du dimanche, des suppléments de salaire doivent être versés (cf. art. 20 LTr; cf. aussi MAHON/BENOÎT, ad art. 71 LTr, in op. cit., n. 16 p. 700; RÉMY WYLER, Droit du travail, 2008, p. 42; Rapport du Conseil d'Etat genevois au Grand Conseil du 30 janvier 2009 sur la validité et la prise en considération de l'initiative populaire 142 "Pour le droit à un salaire minimum", p. 11).
7.5.4. S'il se peut, certes, que de telles prescriptions cantonales déploient, indirectement, un effet protecteur pour les travailleurs, un tel effet est néanmoins admis dans la mesure où ces règles poursuivent un autre objectif principal que celui visé par la LTr (cf. ATF 130 I 279 consid. 2.3.1 p. 284; arrêt 2P.270/1996 du 21 mars 1997 consid. 2c, in SJ 1997 p. 421; voir aussi MAHON/BENOÎT, op. cit., n° 21 ad art. 71 LTr, p. 702 s.; MAHON/JEANNERAT, ad. art. 342 CO, in Commentaire du contrat de travail, n° 17 p. 891; BASILE CARDINAUX, ad art. 110 Cst., in Basler Kommentar - Bundesverfassung, 2015, n. 31 p. 1724). Or, en l'espèce, il apparaît, tel que le soutiennent également les autorités neuchâteloises (cf. Observations du Grand Conseil du 26 mai 2015 dans la cause 2C 813/2014; Rapport du Conseil d'Etat, p. 3), que les objectifs poursuivis par la LEmpl/NE dépassent de loin le but de protection des travailleurs que tend déjà à réaliser le droit public fédéral.
7.5.5. Il y a également lieu de rappeler que ce sont les cantons qui sont compétents en matière d'aide sociale (art. 115 Cst.), laquelle a pour but non seulement de fournir une aide matérielle, mais également de favoriser l'intégration professionnelle des personnes dans le besoin. L'aide matérielle est donc subsidiaire par rapport au revenu que les personnes concernées peuvent se procurer par leurs propres moyens en exerçant une activité lucrative (cf. ATF 139 I 218 consid. 3.5 p. 222; 130 I 71 consid. 5.4 p. 79; Conférence suisse des institutions d'action sociale (CSIAS), Aide sociale - concepts et normes de calcul, 4ème éd., 2005). Cela suppose toutefois que les personnes exerçant une activité lucrative à plein temps perçoivent un revenu qui leur suffit pour vivre. L'art. 41 al. 1 let. d Cst. énonce en outre comme but social que la Confédération et les cantons s'engagent à ce que toutes les personnes capables de travailler puissent assurer leur entretien par un travail qu'elles exercent dans des conditions équitables.
7.6. Au vu de ce qui précède, les recourants affirment à tort que les cantons n'ont pas la compétence de fixer un salaire minimum pour des motifs de politique sociale (cf., à ce titre, BIERI, op. cit., ch. 19 et 20).
7.7. Les recourants ne peuvent être davantage suivis lorsqu'ils soutiennent que, en vertu de l'art. 322 CO, le salaire convenu entre les parties ne peut de toute façon pas être inférieur au salaire usuel ou à celui fixé par un contrat-type de travail ou une convention collective. Comme le relève avec raison le Grand Conseil, l'art. 322 CO prévoit que l'employeur paie au travailleur - alternativement - le salaire convenu, usuel ou fixé par un contrat-type de travail ou par une convention collective, si bien que la systématique de l'art. 322 CO n'exclut pas qu'un salaire convenu puisse se situer au-dessous du salaire usuel et potentiellement affecter le droit de l'employé d'obtenir une rémunération suffisante pour vivre dignement. On ajoutera, de façon plus générale, que l'application d'un contrat individuel de travail, d'une CCT, voire du salaire usuel ne fait pas obstacle à ce qu'un canton définisse, à la manière d'un filet de sécurité, une limite salariale en-deçà de laquelle l'employé ne saurait être rémunéré.
Les recourants soutiennent que la LEmpl/NE est contraire à l'art. 34a Cst./NE (cf. let. A.a supra) à plusieurs égards.
8.1. Sur la base, en particulier, de l'obligation constitutionnelle faite au canton d'instituer un salaire minimum "en tenant compte des secteurs économiques", les recourants reprochent, en premier lieu, au Grand Conseil d'avoir violé l'art. 34a Cst./NE en raison du défaut, dans la LEmpl/NE, de toute distinction entre les différentes branches professionnelles. En outre, la réglementation ne tiendrait pas compte des différentes conventions collectives, notamment en se fondant sur une semaine de 41 heures, en violation du texte de la disposition constitutionnelle.
Leur position ne saurait être suivie. En premier lieu, les termes "en tenant compte" inscrits à l'art. 34a Cst./NE n'équivalent pas, du point de vue lexical, à une obligation du législateur cantonal d'établir, en toutes circonstances, des distinctions en fonction des branches économiques, ni d'appliquer les salaires retenus dans les CCT; il s'agit uniquement (mais néanmoins) pour le législateur, lorsqu'il détermine les modalités du salaire minimum cantonal, de prendre en considération ces éléments, en leur accordant une certaine importance. Ce faisant, il dispose donc d'une large marge de manoeuvre juridique. In casu, le Grand Conseil a, dans l'exercice de cette marge et comme il a été vu (consid. 5.6.6 supra), opté pour une réglementation adaptée aux besoins spécifiques du secteur agricole; en revanche, il a estimé, à l'issue d'une analyse raisonnée que les différentes CCT en vigueur ne justifiaient pas d'opérer des distinctions correspondantes en matière de salaire minimum. Or, ces choix du législateur, dûment motivés, ne sauraient être considérés comme outrepassant la marge de manoeuvre tolérée par l'art. 34a Cst./NE, ni en tout état comme versant dans l'arbitraire. Cela est d'autant moins le cas qu'il ressort des travaux
préparatoires que la volonté des initiants était d'instaurer "un salaire minimum, au-dessous duquel aucune personneexerçant une activité salariée ne peut être payée" (cf. Vot'Info de la votation cantonale du 27 novembre 2011). En d'autres termes, le montant a été fixé à un niveau délibérément bas pour pouvoir s'appliquer comme garde-fou à (presque) toutes les branches professionnelles et indépendamment du niveau salarial négocié dans les différentes CCT.
On ajoutera, en second lieu, que la marge de manoeuvre dont dispose le législateur est renforcée par la circonstance que l'art. 34a Cst./NE ne constitue pas une norme d'application immédiate dont les particuliers pourraient directement déduire des prétentions individuelles, le cas échéant devant un juge. Il s'agit au contraire d'une norme de type programmatique dans la concrétisation de laquelle le législateur dispose d'une certaine liberté (cf. ATF 136 I 241 consid. 2.3 p. 248; 132 II 305 consid. 4.3 p. 320). A cet égard aussi, le Tribunal fédéral n'examine dès lors que sous l'angle de l'interdiction de l'arbitraire la manière dont le législateur cantonal s'est acquitté de son mandat (cf. ATF 136 I 241 consid. 2.5.2 p. 250).
8.2. Les recourants, dans la cause 2C 816/2014, soutiennent que le montant prévu à l'art. 32d LEmpl/NE viole de façon arbitraire l'art. 34a Cst./NE parce qu'il serait trop élevé. Le Grand Conseil aurait dû se référer aux prestations versées par l'aide sociale.
En ce qui concerne le montant du salaire minimum et la méthode de calcul de celui-ci, les griefs des recourants doivent être écartés sur la base des développements précédents à ce sujet (cf. consid. 5 supra). Comme relevé auparavant et comme l'explique le Grand Conseil, en se fondant sur diverses études et rapports, notamment les travaux de la Commission extraparlementaire, les autorités cantonales ont estimé que le modèle de l'aide sociale cantonale posait de nombreux problèmes pour le calcul d'un revenu minimum unique (cf. consid. 5.4.3 supra; cf. Rapport du Conseil d'Etat, p. 6). Enfin, s'agissant de la fixation de la durée hebdomadaire de travail à 41 heures, comme mentionné précédemment, le Grand Conseil s'est fondé sur les données de l'Office fédéral de la statistique relatives à la durée normale du travail dans les entreprises dans le canton de Neuchâtel (cf. consid. 5.6.7 supra).
8.3. Les recourants reprochent enfin à l'autorité intimée d'avoir arbitrairement arrondi le montant de 19 fr. 59 par heure à 20 fr. pour tenir compte notamment des "frais potentiellement liés à l'acquisition du revenu."
En l'espèce, le montant de 19 fr. 59 a été calculé sans prendre en considération les frais d'acquisition du revenu que doivent généralement supporter les travailleurs, contrairement aux bénéficiaires des prestations complémentaires. Le montant a dès lors été arrondi à 20 fr. pour tenir compte de ces frais. Cette marge, que la Commission parlementaire a qualifiée de "très restrictive" pour le travailleur (cf. propositions de la Commission parlementaire, p. 1), ne saurait être considérée comme arbitraire. A ce titre, les recourants substituent en réalité leur propre appréciation à celle du législateur cantonal, ce qui ne saurait être admis.
8.4. Compte tenu de ce qui précède et de la liberté dont dispose le législateur cantonal dans la concrétisation de l'art. 34a Cst./NE, il y a lieu d'écarter ce grief.
Invoquant l'art. 8 Cst., les auteurs du recours 2C 774/2014 se plaignent d'une violation du principe de l'égalité dans la loi. Ils soutiennent que le salaire minimum de 20 fr. est de nature à créer des inégalités inadmissibles entre les personnes qui pourraient en bénéficier.
9.1. Un arrêté de portée générale viole le principe de l'égalité dans la loi garantie par l'art. 8 Cst. lorsqu'il établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu'il omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et lorsque ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente. Il faut que le traitement différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait importante (ATF 137 I 167 consid. 3.4 p. 175; 136 II 120 consid. 3.3.2 p. 127; 130 V 18 consid. 5.2 p. 31; arrêt 2C 862/2015 du 7 juin 2016 consid. 9.1). La question de savoir s'il existe un motif raisonnable pour une distinction peut recevoir des réponses différentes suivant les époques et les idées dominantes. Le législateur dispose d'un large pouvoir d'appréciation dans le cadre de ces principes (ATF 137 I 167 consid. 3.4 p. 175; 136 I 1 consid. 4.1 p. 5 s.; 127 I 185 consid. 5 p. 192).
9.2. En l'espèce, les recourants ne peuvent être suivis lorsqu'ils soutiennent que le fait de prévoir un montant minimum unique pour tous les salariés, sans tenir compte des charges réelles de chaque individu, viole le principe d'égalité devant la loi. L'objectif de l'initiative est d'instaurer un montant qui permette dans un même canton à toute personne exerçant une activité lucrative à plein temps de vivre "décemment", soit de gagner un salaire qui couvre ses besoins vitaux, sans devoir recourir à l'aide sociale. Or, l'on ne voit pas en quoi le fait de fixer un montant minimum unique pour toute personne exerçant une activité lucrative dans le canton de Neuchâtel reviendrait à soumettre à un régime identique "des situations de fait qui présentent entre elles des différences importantes." Les recourants ne fournissent d'ailleurs pas davantage d'explications, de sorte que leur grief devra être rejeté.
10.1. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet des recours, dans la mesure où ils sont recevables.
10.2. La modification de la LEmpl/NE a été promulguée par arrêté du Conseil d'Etat du 7 juillet 2014 et son entrée en vigueur a été fixée au 1er octobre 2014 s'agissant des art. 76 et 77 LEmpl/NE, respectivement au 1er janvier 2015 pour les autres dispositions (cf. let. B supra). Par ordonnance présidentielle 2C 774/2014 du 24 septembre 2014, le Tribunal fédéral a cependant accordé l'effet suspensif aux recours dirigés contre la modification de la LEmpl/NE, en empêchant ses dispositions - bien qu'adoptées - de déployer des effets juridiques durant la procédure de recours. Cette mesure provisionnelle prend fin avec l'adoption du présent arrêt de fond (cf. BERNARD CORBOZ, ad art. 103 LTF, in Commentaire de la LTF, 2e éd., n. 39, p. 1197; HANSJÖRG SEILER, ad art. 55 PA, in Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz [Waldmann/Weissenberger (éd.)], 2e éd., 2016, n. 67 p. 1136), qui confirme la validité de la loi cantonale entreprise et rejette les recours dans la mesure de leur recevabilité.
Pour des motifs de sécurité juridique, il convient de déterminer les conséquences pratiques qui découlent de l'octroi de l'effet suspensif. La question est de savoir si l'acte paralysé par la mesure provisionnelle renaît au jour où il a été prononcé - ou était censé déployer ses effets juridiques (effet ex tunc) - ou, au contraire, s'il ne déploie ses effets qu'au jour de la décision qui met fin à l'effet suspensif (effet ex nunc; cf. ATF 140 II 134 consid. 4.2.1 p. 139; arrêt 8C 983/2010 du 9 novembre 2011 consid. 5.3).
D'après la jurisprudence du Tribunal fédéral, la portée qui peut raisonnablement être attribuée à une décision relative à l'effet suspensif doit se déterminer dans chaque cas particulier. D'une manière générale, il faut partir du principe que la partie recourante qui succombe ne doit pas retirer sur le fond un avantage injustifié d'un recours mal fondé. En effet, le droit de procédure doit permettre l'accomplissement du droit matériel et non en empêcher la réalisation (cf. ATF 140 II 134 consid. 4.2.1 p. 139; 112 V 74 consid. 2a et 2b p. 76 s.; 106 Ia 155 consid. 5 p. 159; arrêt 8C 983/2010 du 9 novembre 2011 consid. 5.4, et les sources citées).
En présence d'une décision administrative, ce raisonnement conduit, de manière générale, à l'application rétroactive de l'acte paralysé (ATF 140 II 134 consid. 4.2.1 p. 139; cf. CLÉA BOUCHAT, L'effet suspensif en procédure administrative, 2015, n. 410 et 413 p. 157 s.). Il sera, cela dit, précisé que des dérogations à ce principe sont admissibles dans des circonstances particulières (cf. REGINA KIENER, ad art. 55 PA, in VwVG-Kommentar [Auer et al. (éd.)], 2008, n. 11 p. 718; SEILER, op. cit., n. 69 p. 1136). Or, lorsque, comme en l'espèce, l'acte paralysé est un acte normatif qui, faisant l'objet d'un contrôle abstrait, est censé déployer des effets durables à l'égard d'un cercle indéterminé de personnes, la reconnaissance d'un effet ex tunc en cas de rejet du recours est susceptible d'engendrer des difficultés pratiques multiples, voire dommageables. Tel serait le cas en l'espèce, dès lors qu'un effet rétroactif obligerait, notamment, des employés à restituer les éventuelles prestations sociales qu'ils auraient perçues en parallèle à leur salaire, l'assurance-chômage à réviser avec effet ex tunc des indemnités de chômage qui auraient été calculées sur la base d'un salaire trop bas, ou encore des employeurs qui n'ont pas recouru
contre la loi cantonale et dont la capacité financière et administrative est réduite, à rembourser rétroactivement l'hypothétique différence entre le montant du salaire minimum légal et du salaire perçu à ses employés. Pour ces motifs importants, qui menacent tant les intérêts individuels d'un grand nombre de personnes que la sécurité juridique dans le canton, il sied de considérer que l'acte attaqué ne pourra déployer ses effets que de manière ex nunc, à savoir à partir du prononcé du présent arrêt (cf. art. 61 LTF).
10.3. Les recourants, qui succombent, doivent supporter les frais judiciaires (art. 65 et 66 al. 1 LTF). Il n'est pas alloué de dépens (art. 68 al. 3 LTF).
Les causes 2C 774/2014, 2C 813/2014, 2C 815/2014 et 2C 816/2014 sont jointes.
3.1. Des frais judiciaires, fixés à 7'500 fr., sont mis à la charge des recourants Association A.________ et consorts, solidairement entre eux (2C 774/2014).
3.2. Des frais judiciaires, fixés à 7'500 fr., sont mis à la charge des recourantes Association L.________ et M.________ SA, solidairement entre elles (2C 813/2014).
3.3. Des frais judiciaires, fixés à 7'500 fr., sont mis à la charge des recourants Association N.________ et O.________, solidairement entre eux (2C 815/2014).
3.4. Des frais judiciaires, fixés à 7'500 fr., sont mis à la charge des recourants Association P.________ et consorts, solidairement entre eux (2C 816/2014).
Le présent arrêt est communiqué aux mandataires respectifs des recourants et au Grand Conseil de la République et canton de Neuchâtel.
Entscheid : 2C_774/2014
Publiziert : 04. August 2017
Status : Publiziert als BGE-143-I-403
Regeste : Modification de la loi cantonale sur l'emploi et l'assurance-chômage (salaire minimum)
minimallohn • regierungsrat • bundesgericht • wirtschaftsfreiheit • sozialpolitik • bundesrecht • öffentliches recht • tennis • gesamtarbeitsvertrag • bundesrat • geltungsbereich • erwerbstätigkeit • aufschiebende wirkung • ergänzungsleistung • privatrecht • kantonale behörde • koalitionsfreiheit • vergewaltigung • bg über die allgemeinverbindlicherklärung von gesamtarbeitsverträgen • beschwerde in öffentlich-rechtlichen angelegenheiten
102-IA-533 • 103-IA-259 • 104-IA-196 • 106-IA-155 • 111-IA-23 • 112-V-74 • 113-IA-126 • 116-IA-359 • 116-IA-401 • 118-II-528 • 119-IA-348 • 120-IA-299 • 127-I-185 • 128-I-3 • 128-II-13 • 130-I-26 • 130-I-279 • 130-I-71 • 130-I-82 • 130-II-87 • 130-V-18 • 131-I-126 • 131-I-223 • 131-I-333 • 132-II-305 • 132-III-257 • 133-I-110 • 133-I-286 • 134-I-125 • 134-I-293 • 135-I-106 • 135-I-130 • 135-I-233 • 135-II-243 • 136-I-1 • 136-I-17 • 136-I-241 • 136-I-29 • 136-II-101 • 136-II-120 • 137-I-1 • 137-I-135 • 137-I-167 • 137-I-31 • 137-I-77 • 137-II-399 • 137-II-40 • 137-III-556 • 138-I-331 • 138-I-378 • 138-I-410 • 138-I-435 • 138-II-191 • 139-I-218 • 139-I-229 • 139-I-242 • 140-I-2 • 140-I-218 • 140-I-257 • 140-I-394 • 140-II-134 • 140-II-289 • 140-II-46 • 141-I-78 • 141-II-113 • 141-V-455 • 142-I-162 • 142-I-195 • 142-I-76 • 142-I-99 • 142-II-80 • 143-I-109 • 97-I-499 • 98-II-205 • 99-IA-604
2P.270/1996 • 2P.52/2001
AVEG: 1, 4, 21
ArG: 2, 6, 20, 71
BGG: 29, 42, 61, 65, 66, 68, 71, 82, 87, 89, 95, 101, 103, 106
BV: 7, 8, 27, 28, 36, 41, 49, 51, 94, 110, 115, 116, 122, 172, 189
KV/NE: 34a
KV/TI: 13
OR: 319, 322, 342, 356, 357, 358, 360a
ZGB: 5, 6
2006 I 212 • 2010 I 447