Source: http://www.assemblee-nationale.fr/12/cra/2004-2005/196.asp
Timestamp: 2019-01-20 13:59:34+00:00
Document Index: 163409682

Matched Legal Cases: ["l'article 112", "l'article 112", "l'article 40", "l'article 52", "l'article 40", "l'article 42", "l'article 40", "l'article 3", "l'article 3", "l'article 3", "l'article 3", "l'article 3", "l'article 3", 'arrêt ', 'arrêt ', "l'article 5", "l'article 3", "l'article 3"]

Assemblée nationale : 3ème SÉANCE DU mardi 5 avril 2005
Session ordinaire de 2004-2005 - 79ème jour de séance, 196ème séance
3ème SÉANCE DU MARDI 5 AVRIL 2005
CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES 2
ADAPTATION AU DROIT COMMUNAUTAIRE DANS LE DOMAINE
DE L'ASSURANCE 16
APRÈS L'ART. 3 31
EXPLICATIONS DE VOTE 32
ORDRE DU JOUR DU MERCREDI 6 AVRIL 34
L'ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi, adoptée par le Sénat, tendant à créer un Conseil des prélèvements obligatoires.
M. Philippe Rouault, rapporteur de la commission des finances. Ce texte permettra d'améliorer non seulement la qualité de notre information sur les prélèvements obligatoires, mais aussi celle de l'expertise française en matière de finances publiques, tout en conférant aux décisions publiques plus de transparence.
La création d'un Conseil des prélèvements obligatoires, en remplacement du Conseil des impôts, figurait originellement dans l'article 112 de la loi de finances pour 2005, mais celui-ci a été déclaré contraire à la Constitution par le Conseil constitutionnel fin décembre dernier, au motif que cette nouvelle instance ne contribuerait pas de façon exclusive à l'information et au contrôle du Parlement sur les finances publiques. Voilà pourquoi MM. Arthuis et Marini, respectivement président et rapporteur général de la commission des finances du Sénat, ont déposé une proposition de loi reprenant intégralement le texte adopté par le Parlement, dans la rédaction issue de la commission mixte paritaire. Cette proposition a été adoptée le 8 février dernier par le Sénat, qui n'y a adjoint qu'un amendement du Gouvernement tendant à substituer au directeur de la prévision et de l'analyse économique le directeur général du Trésor parmi les directeurs d'administration centrale pouvant assister, sans voix délibérative, aux réunions du Conseil. C'est d'ailleurs un des traits essentiels de ce texte que l'élargissement de la composition de l'actuel Conseil des impôts, qui va de pair avec l'élargissement de ses missions.
Rappelons d'abord que ce dernier a été créé par un décret du 22 février 1971. Les dispositions qui le régissent sont donc aujourd'hui codifiées dans la partie réglementaire du code des juridictions financières. On pourrait ne voir qu'une mesure d'affichage, ou un empiétement du législateur sur le domaine du règlement, dans le basculement de cette institution de la partie réglementaire vers la partie législative du code...
M. le Rapporteur - Il n'en est pourtant rien. Non seulement la présente proposition contient bien des mesures qui relèvent du domaine de la loi, mais surtout, en conférant au Conseil une légitimité législative, il consacre son autorité et lui donne une dimension nouvelle, tout en prenant largement appui sur l'existant.
Cela dit, le Conseil pourra être saisi par les commissions des finances ou des affaires sociales de l'une ou l'autre des deux assemblées, ce qui n'est pas possible dans la configuration actuelle. L'indépendance de ses membres est renforcée, tant sur le plan matériel que sur celui des principes. Ils sont soumis au secret professionnel, et ne peuvent recevoir des consignes politiques.
M. Didier Migaud - Vous avez le sens de l'humour !
M. le Rapporteur - En outre, les personnalités qualifiées désignées par les présidents de l'Assemblée nationale, du Sénat et du Conseil économique et social ne pourront pas appartenir à l'une de ces trois assemblées.
Alors que quatre membres du Conseil doivent être nommés par les autorités parlementaires, les règles de nomination, qui sont un gage d'indépendance, seront mieux garanties par une loi. Enfin, les pouvoirs d'accès à l'information des membres et des rapporteurs trouvent bien leur place dans un texte de valeur législative.
Une raison de fond motive notre démarche. Nous avons d'autant plus besoin de mieux appréhender la richesse prélevée sur les contribuables qu'en trente ans, la réflexion sur l'impôt est devenue une réflexion sur les prélèvements obligatoires et que, de 1970 à 1999, le niveau de ces derniers est passé de 20 à 45,5 % du produit intérieur brut. Il devenait donc indispensable de disposer d'un aperçu complet des impôts et taxes perçus par l'Etat, les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale, mais aussi de l'ensemble des cotisations obligatoires collectées au profit des institutions de protection sociale.
On le sait, le niveau global des prélèvements a connu de très importants changements de structure. Ils sont aujourd'hui plus nombreux, plus morcelés et surtout différemment répartis, nous obligeant à faire face à un certain régionalisme fiscal. Ainsi, selon l'INSEE, les impôts représentaient en 2003 62,2 % des prélèvements obligatoires, les cotisations sociales 37,8 %. En outre, les impôts financent une part croissante de la protection sociale, mais aussi la contribution française au financement de l'Union européenne et les collectivités territoriales.
Pour toutes ces raisons, il devenait opportun de disposer d'une instance à même d'avoir une vision complète du niveau des prélèvements. Alors que la compétence du Conseil des impôts se limitait a environ 27 % du PIB, celle du Conseil des prélèvements obligatoires s'étendra à des sommes dont le montant approche la moitié du PIB, du fait de l'élargissement de son champ d'action à l'ensemble des prélèvements obligatoires et des charges sociales.
Cet élargissement se traduit également de façon visible par le passage de sa composition de 11 à 17 membres, avec la présence d'un inspecteur général des affaires sociales, d'un deuxième professeur des universités et de huit personnalités qualifiées désignées par les ministres de l'économie, des affaires sociales et de l'intérieur, ainsi que par les présidents des deux assemblées et du Conseil économique et social. La faiblesse du dispositif qui empêchait la participation de personnalités du terrain à la réflexion du Conseil est ainsi corrigée. La plus grande place faite aux praticiens sera la garantie d'un travail encore plus représentatif, plus riche et plus complet.
Les règles relatives au secret professionnel et à l'interdiction de recevoir des consignes politiques garantissent l'indépendance de ses membres. On notera au passage qu'il n'est nullement question de créer une structure supplémentaire, mais de bien substituer une structure nouvelle à une structure existante, ce qui n'est pas indifférent par les temps qui courent. Le Conseil sera à même de livrer une évaluation efficace, indépendante et pluraliste, et pourra ainsi guider les choix qu'il nous appartiendra de faire. En effet, les rapports du Conseil, qui ne seront plus destinés exclusivement au Président de la République, permettront une information de qualité et un contrôle efficace du Parlement, ainsi pleinement associé à la politique fiscale. Ce texte contribue donc à instaurer plus de lisibilité, de clarté et de démocratie au cœur du débat fiscal.
Contrairement à ce que l'on a pu entendre ici ou là, et notamment au cours des débats qui se sont déroulés au Sénat, la réforme proposée ne constitue aucunement une démarche de représailles contre le 22ie rapport du Conseil des impôts.
M. Didier Migaud - Surtout pas !
M. le Rapporteur - Alors que ce texte s'appuie largement sur l'institution actuelle en reprenant le principe d'une présidence assurée par le Premier président de la Cour des comptes et en s'inscrivant dans une forme de continuité pour ce qui est des méthodes de travail, je vois mal quelle sanction on pourrait y trouver. Pour permettre au Conseil des impôts d'achever son 23e rapport et à ses membres d'achever leur mandat de deux ans, la date du 1er octobre prochain a d'ailleurs été retenue pour l'entrée en vigueur du texte. En outre, dans son rapport de 2000, l'actuel conseil avait lui-même exprimé le souhait de disposer de moyens renforcés pour améliorer l'information du contribuable.
Au total, ce Conseil permettra non seulement une transparence accrue, mais aussi une plus grande démocratie. Il contribuera à l'information et au contrôle du Parlement, en favorisant une approche d'ensemble plus que jamais indispensable au dynamisme de notre économie. La commission des finances vous propose donc d'adopter en l'état le texte de la proposition de loi. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).
M. Jean-François Copé, ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire -Je suis très heureux de vous retrouver aujourd'hui pour discuter de la proposition de loi adoptée en première lecture le 8 février par le Sénat et visant à créer un conseil des prélèvements obligatoires. Ces derniers constituent un sujet majeur, dont dépendent notamment l'attractivité du territoire, l'emploi ou le pouvoir d'achat, nous devons être capables de tenir un débat transparent sur la question. Le Gouvernement comme le Parlement doivent donc disposer de tous les éléments utiles pour répondre aux Français.
Comme l'a montré Philippe Rouault dans son rapport très complet, le Conseil des impôts a joué, durant trente ans, un rôle tout à fait remarquable, mais il connaît une triple limite : il ne comprend que des représentants des administrations, ses rapports sont exclusivement destinés au Président de la République et il ne peut s'exprimer que sur les impôts, non sur les autres prélèvements. La proposition de loi permettrait d'aller vers plus de démocratie, puisque les informations fournies par le Conseil renforceraient largement le pouvoir de contrôle et de proposition du Parlement, et vers plus de transparence, puisque nous disposerons désormais d'un formidable outil d'analyse de la fiscalité de l'Etat, mais aussi des collectivités locales et de la sécurité sociale. Une telle amélioration est bienvenue, au moment où le souci de maîtriser la dépense d'assurance maladie inspire une réforme ambitieuse et où les prélèvements locaux croissent dans des proportions étonnantes ! Je rappelle à ce propos que Thierry Breton et moi sommes comptables devant les institutions européennes de ces trois volets des prélèvements obligatoires.
Répondant à un vrai besoin, la création du Conseil des prélèvements obligatoires s'inscrit en outre pleinement dans la méthode de travail du Gouvernement. Nous voulons d'abord que la politique fiscale soit préparée plus en amont. Nous avons choisi de rompre avec la logique de court terme : jusqu'à présent, un calendrier beaucoup trop contraint nous privait du recul indispensable pour établir la stratégie fiscale de l'Etat. Chacun connaît les charmes des arbitrages rendus à la dernière minute... J'espère que le grand rendez-vous de la LOLF permettra de travailler autrement. Le calendrier budgétaire a été considérablement repensé, pour nous permettre de travailler sereinement et en toute transparence à la construction du budget de l'année suivante. Ce calendrier, nous le tenons. Les lettres de cadrage ont été envoyées dès le début du mois de février. Les réunions d'économies structurelles avec les différents ministres sont en train de s'achever, et je me félicite que tout le monde ait joué le jeu et que tous les sujets aient été abordés, sans tabous : effectifs, gains de productivité, mode de financement des investissements... De très nombreuses pistes de réforme sont déjà sur la table, avec de vraies économies à la clé. Thierry Breton et moi allons transmettre le résultat de ce travail au Premier ministre, qui enverra ensuite ses lettres plafonds. Nous pourrons alors aborder le débat d'orientation budgétaire de juin, qui est devenu rituel, puis le débat budgétaire de l'automne.
M. Didier Migaud - Pourrait-on en revenir au sujet ?
M. le Ministre délégué - Pardon de vous ennuyer, Monsieur Migaud, mais je suis tellement heureux que vous soyez venu m'écouter !
Dès le printemps, le débat d'orientation budgétaire permettra donc d'évoquer les orientations fiscales du budget pour 2006. Les pistes seront évoquées sans tabous, comme celles qui concernent l'impôt sur le revenu par exemple.
Le deuxième souci du Gouvernement est d'avoir une politique fiscale plus efficace. Le Conseil des prélèvements obligatoires éclairera à ce sujet les pouvoirs publics, et notamment le Parlement. Le troisième de nos objectifs est la simplification des rapports avec le contribuable. C'est tout l'objet de la charte des contribuables, qui vise à plus de simplicité, de respect et d'équité. Beaucoup a déjà été fait : la déclaration simplifiée a bénéficié à 17 millions de foyers cette année. Nous travaillons aussi sur plusieurs innovations, telles que la réforme des pénalités fiscales - nous en supprimerions une cinquantaine et réécririons l'ensemble du dispositif -, le relèvement du seuil au-delà duquel les déclarations de succession sont obligatoires, ce qui exonérerait de cette formalité environ 300 000 personnes, ou la suppression de toute une série d'obligations déclaratives inutiles, comme celle qui permet de bénéficier des abattements de taxe d'habitation pour charges de famille.
La proposition de loi correspond donc très exactement à notre philosophie : elle rendra le débat fiscal plus transparent, plus démocratique et plus efficace. Le Gouvernement a pour conséquent toutes les raisons de la soutenir. Il souligne simplement que le Conseil ne sera crédible que s'il est pleinement indépendant de tout groupe de pression. Ainsi que l'a souhaité le président Méhaignerie, ses membres et les rapporteurs devront être choisis en tenant compte de cet impératif. Son rattachement à la Cour des comptes constitue une garantie solide. Par ailleurs, le Conseil devra être efficace : il ne s'agit pas d'un énième comité chargé de produire d'énièmes rapports : gardons-nous de cette maladie bien française. Ses études devront être ciblées et s'inscrire dans la tradition de sérieux établie par le Conseil des impôts, l'objectif étant qu'elles soient rapidement suivies d'effet. Les travaux devront être organisés de façon à éviter tout engorgement. C'est à ces conditions que cette nouvelle structure permettra d'éclairer au mieux le Parlement et le Gouvernement, dans le cadre d'une bonne gestion des finances publiques. Et c'est dans cet esprit que je vous demande d'adopter ce texte. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).
M. Michel Vaxès - Cette proposition de loi issue de la majorité sénatoriale vise à substituer un Conseil des prélèvements obligatoires à l'actuel Conseil des impôts, en élargissant son périmètre d'intervention et en modifiant profondément sa composition. On pourrait polémiquer longtemps sur la pertinence de cette proposition. Il nous a paru au bout du compte tout à fait suffisant de nous interroger sur les motivations politiques de ses promoteurs, d'autant que, censuré pour des raisons de forme par le Conseil constitutionnel lorsqu'il faisait partie du projet de loi de finances pour 2005, ce texte nous revient dès avril, comme s'il présentait un quelconque caractère d'urgence !
Nous voulons bien admettre que cette proposition de loi n'a rien d'une revanche sur le Conseil Constitutionnel, puisque la décision qui censurait l'article 112 du projet de loi de finances présentait en effet un caractère manifestement technique. Nous ne pouvons, en revanche, nous empêcher d'y voir une réaction au rapport du Conseil des impôts sur la concurrence fiscale et l'entreprise, rapport rendu à l'automne dernier dans l'effervescence du débat sur les délocalisations, et qui affirmait que le niveau de la fiscalité n'est pas prépondérant dans la localisation des emplois internationalement mobiles ou encore que l'effet dissuasif de l'ISF était très limité. Ces conclusions ne pouvaient que rencontrer l'hostilité d'une majorité cherchant à justifier ses cadeaux fiscaux aux plus nantis : les rapports d'exécution budgétaire de la Cour des comptes établissent en effet que les 10 % de contribuables les plus fortunés ont bénéficié de 69 % de la baisse de l'impôt sur le revenu en 2002, et 4,5 % de 56 % de la baisse de 2003 ! Pour l'Etat, ces mesures ont coûté au total 4,73 milliards... sans parler des exonérations diverses concédées aux entreprises. Et l'on vient ensuite se lamenter sur le déficit public...
Les rédacteurs de la proposition, en particulier Philippe Marini, auteur du rapport « Débat sur les prélèvements obligatoires et leur évolution : pour une fiscalité plus compétitive » se sont illustrés comme pourfendeurs de la dépense publique. Ils maintiennent que la réduction de la part du PIB prélevée par l'Etat constituerait la meilleure contribution à une plus grande attractivité de nos territoires. Nous pouvons dès lors légitimement nous demander si la création du Conseil des prélèvements obligatoires ne vise pas à apporter la caution que le Conseil des impôts refuse à la politique fiscale du Gouvernement - en d'autres termes, s'il ne s'agit pas d'un instrument de communication politique. C'est en tout cas ce que laissent penser les choix qui concernent la composition du Conseil : ils ne garantissent en rien l'indépendance de l'expertise fiscale. A qui fera-t-on croire qu'une instance composée pour moitié de personnalités qualifiées nommées directement par des ministres en place et par les deux présidents du Parlement est indépendante ? Comment justifier le fait que les parlementaires soient exclus a priori d'une instance qu'on prétend ouverte sur la société civile ? Et pourquoi ne pas garantir la présence de membres de l'opposition dans ce Conseil ? Quelle conception rétrograde de la démocratie ! Le président Méhaignerie a indiqué en commission qu'il adresserait un courrier aux présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat afin que, parmi les personnalités nommées, en figure une proche de l'opposition. Sans douter nullement de sa bonne volonté, nous savons pertinemment que son engagement n'a pas force de loi. Pour assurer le pluralisme au sein du nouveau Conseil, il faudrait impérativement en revoir la composition.
La notion de personnalité qualifiée est d'ailleurs bien floue. La composition actuelle du Conseil national des impôts donne toute satisfaction, le statut de ses membres étant à la fois gage de leur indépendance et de leur compétence. En le complétant de membres désignés non pas en raison de leur qualification, mais bien de leur couleur politique et de la concordance de leurs vues avec celles de l'exécutif et de la majorité parlementaire, on risque de déstabiliser une institution qui, depuis plus de trente ans, rend le débat fiscal plus transparent. Nul doute que le futur Conseil national des prélèvements obligatoires, sous contrôle politique, saura demain fustiger la dépense publique et promouvoir, aussi simpliste soit-elle, la « pensée fiscale unique » qui est la vôtre.
Ne cessant d'invoquer la nécessité de rembourser en priorité la dette publique pour justifier la baisse de la dépense publique, que vous jugez inefficace, vous détournez l'attention des Français sur un faux débat. Nous, au contraire, sommes convaincus que les dépenses d'éducation, de santé, de recherche, de développement sont un puisant moteur de croissance, favorables à nos entreprises et susceptibles de réduire la fracture sociale. On peut se demander si, avec cette proposition de loi, vous ne cherchez pas, en vous dotant des instruments ad hoc, à faire triompher les principes d'orthodoxie budgétaire dont vous vous réclamez, et ce au détriment de la transparence nécessaire au débat fiscal.
Permettez-moi de rappeler ici que les dividendes servis par Total ont triplé entre 1997 et 2004. (Interruptions sur les bancs du groupe UMP) Puisque personne ne donne jamais ces chiffres, il est bon que quelqu'un le fasse de temps à autre ! Et en 2004, le dividende s'est élevé à 5,4 € par action, en hausse de 15 % par rapport à 2003. Voilà où il serait possible de trouver de l'argent mais où vous refusez de le prendre !
Cette proposition de loi traduit, à notre avis, d'une part une défiance à l'égard du Conseil national des impôts qui s'acquitte pourtant remarquablement de sa tâche, d'autre part la crainte d'un débat sur l'utilité de la dépense publique. Dans ces conditions, le groupe communiste et républicain ne pourra que voter contre. (Applaudissements sur les bancs du groupe des députés communistes et républicains)
M. Philippe Auberger - Le groupe UMP soutient cette proposition de loi (« Très bien ! » sur les bancs du groupe UMP ; « Quel scoop ! » sur les bancs du groupe socialiste). Il est incontestable que le niveau de la fiscalité et, d'une manière plus générale, des prélèvements obligatoires, reste, en dépit des efforts faits depuis trois ans pour le diminuer, beaucoup trop élevé, avec 43,7 % du PIB. L'effort doit donc être poursuivi, afin de nous rapprocher du niveau observé chez nos principaux voisins européens.
M. François Vannson - Tout à fait.
M. Philippe Auberger - Outre de savoir si ce niveau élevé n'entrave pas le développement de notre économie, il importe de déterminer si la répartition de ces prélèvements entre ménages et entreprises, mais aussi entre fiscalité directe et fiscalité indirecte, est optimale au regard des données économiques et sociales. Enfin, dans une situation de concurrence internationale, on ne peut ignorer l'impératif de compétitivité fiscale.
Le débat sur les prélèvements obligatoires est devenu un véritable débat politique, permanent. C'est pourquoi il est indispensable de disposer d'un Observatoire indépendant qui nourrisse ce débat de données objectives et puisse formuler des propositions adaptées. Il est normal, plus de trente ans après sa création en 1971, de revoir la composition et le champ d'intervention du Conseil national des impôts. (Interruptions sur les bancs du groupe socialiste) Il est parfaitement justifié d'élargir son périmètre d'intervention à l'ensemble des prélèvements obligatoires afin d'avoir une vue d'ensemble de la fiscalité d'Etat et de la fiscalité locale, surtout dans le contexte de la décentralisation, et bien sûr des cotisations sociales, puisque la protection sociale est désormais financée à la fois par des prélèvements sociaux et par des prélèvements fiscaux. Pour les agents économiques, entreprises ou ménages, ce qui importe est le revenu disponible après prélèvements, quelle que soit la nature de ceux-ci.
Il est également apparu nécessaire, au-delà de l'expertise normative, macro-économique, du Conseil national des impôts, de mieux appréhender les effets concrets des prélèvements, et pour cela, de revoir la composition du Conseil en y faisant entrer des personnalités ayant davantage l'expérience des réalités économiques et mieux au fait des comportements des agents économiques face aux prélèvements. Nous faisons confiance aux présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat pour le choix de ces personnalités qualifiées.
Nous espérons de ce nouveau Conseil des prélèvements obligatoires qu'il permette de mieux asseoir et de mieux maîtriser l'ensemble des prélèvements obligatoires, afin que ceux-ci, loin de nuire à notre économie, aient au contraire sur elle des effets positifs. Dans ces conditions, je vous invite à voter cette proposition de loi. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
M. Didier Migaud - Le chômage dépasse 10 %, le pouvoir d'achat recule, le nombre de érémistes vient de dépasser la barre du million, la croissance patine, les comptes publics et tous les clignotants sont au rouge...(Interruptions sur les bancs du groupe UMP) Ce triste constat n'est, hélas, pas seulement le nôtre.
M. le Ministre délégué - Et dire que vous me reprochiez, tout à l'heure, d'être hors sujet !
M. Didier Migaud - Lors de son audition conjointe par la commission des finances et la commission des affaires étrangères, ce matin, le commissaire européen chargé des affaires économiques et monétaires s'est ouvertement interrogé sur la fiabilité des données communiquées par le Gouvernement sur la situation des comptes publics, indiquant qu'à moins de trouver une nouvelle soulte, le déficit public atteindrait bel et bien 3,4 % du PIB en 2006.
M. Philippe Auberger - Qu'en sait-il ?
M. Didier Migaud - Face à cette urgence, que fait-on ici ce soir ? On se venge du Conseil national des impôts dont le dernier rapport a fortement déplu à la majorité de l'Assemblée nationale comme du Sénat.
M. Augustin Bonrepaux - Parfaitement.
M. Didier Migaud - On sanctionne ce Conseil pour délit d'opinion. Lorsque le rapporteur nous explique qu'il n'y a aucun lien entre cette proposition de loi et le dernier rapport du CNI sur la concurrence fiscale et l'entreprise, cela prête vraiment à sourire et force est de lui reconnaître un véritable talent d'humoriste ! Il travestit, hélas, la vérité car cette proposition de loi aurait-elle vu le jour si ce rapport n'avait pas été commis ?
M. Didier Migaud - Le ministre nous a tout à l'heure parlé du niveau des prélèvements obligatoires, de la LOLF - je lui en sais gré -..., bref de tout, sauf du Conseil national des prélèvements obligatoires.
Quant à M. Auberger, il a expliqué que l'UMP soutenait cette proposition de loi car le niveau actuel des prélèvements obligatoires était trop élevé (« C'est l'héritage ! » sur les bancs du groupe UMP). Quel rapport cela a-t-il avec la composition et le fonctionnement du Conseil national des impôts ?
M. Hervé Mariton - Cela signifie simplement qu'il y a du pain sur la planche.
M. Didier Migaud - Que je sache, ce n'est pas le Conseil national des impôts, mais bien le Parlement qui arrête le niveau des prélèvements obligatoires. Ne croyons donc pas que la transformation du Conseil des impôts en Conseil des prélèvements obligatoires va entraîner, comme par miracle, une baisse desdits prélèvements ! Sauf peut-être pour les plus aisés, puisque telle est la politique suivie par le Gouvernement depuis des années...
Le Conseil des impôts n'avait d'ailleurs pas manqué d'attirer l'attention du Parlement et du Gouvernement sur le caractère inefficace de certains allègements fiscaux - je pense notamment à ceux que vous avez accordés pour les emplois à domicile. (Exclamations sur les bancs du groupe UMP) Il y a du règlement de comptes dans ce texte, qui n'est ni nécessaire ni urgent, encore moins consensuel, et qui peut se révéler dangereux...
M. le Rapporteur - Rien que cela !
M. Didier Migaud - Nous n'avons évidemment rien contre le fait que l'on élargisse les compétences du Conseil à l'ensemble des prélèvements obligatoires, bien au contraire...
M. le Rapporteur - Ah, nous sommes d'accord.
M. le Ministre délégué - Voyez !
M. Didier Migaud - ...Mais une loi n'était pas nécessaire pour ce faire et je fais observer au président de la commission des finances que je l'ai connu plus rigoureux s'agissant de la recevabilité financière. Vous me direz, Monsieur le Président de la commission, que ce texte nous vient du Sénat. Il n'empêche qu'en d'autres circonstances, vous auriez sûrement demandé l'application de l'article 40 de la Constitution, comme vous l'avez fait maintes fois...
M. Didier Migaud - ...Nous sommes en effet bien devant un texte qui aggrave la charge publique.
M. le Rapporteur - Absolument pas.
M. Didier Migaud - Si, et je m'étonne donc, Monsieur le président de la commission, de votre laxisme. J'y vois une bonne manière envers le président de la commission des finances du Sénat, mais sur le fond, vous conviendrez que j'ai raison.
Nous n'avons rien, disais-je, contre l'extension des compétences du Conseil des impôts. Nous avons en revanche de sérieuses réserves sur le changement de nature qu'impliqueront la modification de sa composition ainsi que les conditions de nomination et de rémunération de ses membres.
Alors que le Conseil des impôts se composait de magistrats et de hauts fonctionnaires, le Conseil des prélèvements obligatoires sera désormais composé pour moitié de personnalités qualifiées nommées par des autorités politiques. Vous prenez de ce fait le risque de politiser cette institution. Le fait même que le président de la commission des finances ait cru bon de préciser que le président de l'Assemblée nationale devrait veiller à ce qu'il y ait au moins une personnalité proche de l'opposition montre bien, a contrario, que ce nouveau conseil risque d'être détourné de sa fonction première et d'être complètement soumis à la majorité en place.
Comme preuve de son indépendance, le rapporteur met en avant le fait que ses membres pourront être rémunérés et qu'ils pourront voir leur mandat renouvelé. Nous pensons quant à nous que la combinaison de ces deux données est plutôt de nature, précisément, à accentuer le risque de dépendance des personnalités qualifiées envers les personnes qui les nomment... Le rapporteur s'interroge par ailleurs sur le caractère législatif de ces dispositions et en souligne le flou. Que faut-il entendre en effet par « dans des conditions propres à assurer leur indépendance » ? Quelle est la rémunération propre à assurer l'indépendance d'un haut fonctionnaire ? D'un fiscaliste de renom ? D'un enseignant à la retraite ?
M. Maxime Gremetz - Il faut mettre des bénévoles dans ce Conseil !
M. Didier Migaud - Au total, ce texte nous semble donc avant tout procéder d'une volonté de règlement de compte envers certaines personnalités du Conseil des impôts. C'est mesquin et peu digne. (Protestations sur les bancs du groupe UMP) Oui, je le dis, car je pense que nous avons mieux à faire que cela et je sais que beaucoup d'entre vous partagent nos réserves. Tout cela n'est pas de bonne méthode. Le Conseil des impôts faisait un travail remarquable, dont nous aurions pu tirer beaucoup d'enseignements, tandis qu'une certaine suspicion s'attachera forcément aux rapports du futur Conseil des prélèvements obligatoires, tel qu'il sortira de cette proposition de loi. C'est pourquoi le groupe socialiste votera contre. (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste)
M. Charles de Courson - Alors que le niveau des prélèvements obligatoires devrait cette année atteindre 43,7 % du PIB, la création d'un Conseil des prélèvements obligatoires, qui se substituerait à l'actuel Conseil des Impôts, est une proposition bienvenue et tout à fait justifiée. Aussi nous félicitons-nous de l'initiative du président de la commission des finances du Sénat, Jean Arthuis, et de son rapporteur général, Philippe Marini.
Notre pays a besoin d'être régulièrement informé sur la politique fiscale menée. Le nouveau conseil nous donnera les moyens d'un débat constructif sur l'évolution des prélèvements obligatoires, débat qui aujourd'hui fait défaut, même lors de la discussion des projets de loi de finances. Certes, la loi organique relative aux lois de finances contribuera déjà beaucoup à améliorer le débat fiscal, mais il convient que députés et sénateurs aient tous les moyens d'exercer pleinement leur pouvoir de contrôle. La remise annuelle du rapport du Conseil des prélèvements obligatoires au Parlement - et plus seulement au Président de la République, comme c'est le cas du rapport du Conseil des impôts - nous offrira ainsi l'occasion de débattre de la politique fiscale du Gouvernement.
Le nouveau Conseil remplacera l'actuel Conseil des impôts, créé il y maintenant trente-cinq ans par décret. Cette proposition de loi est donc non seulement l'occasion de diversifier la composition de cette instance, d'élargir le champ de ses compétences et sa saisine, mais aussi de lui donner un fondement législatif.
L'ouverture de ce conseil à des personnalités issues du monde professionnel, économique et social, qui ont une approche pratique et non idéologique des prélèvements obligatoires, nous parait indispensable si l'on souhaite que cette institution soit réellement efficace. Son ouverture au-delà de la seule sphère publique lui donnera un souffle nouveau et sera, à n'en pas douter, un moyen d'enrichir les débats au sein de cette institution et d'éviter qu'elle n'ait une vision trop étatique.
L'indépendance des membres du Conseil doit être préservée, afin que celui-ci ne soit pas sous l'influence d'un parti politique, d'un mouvement ou d'un quelconque lobby. Le groupe UDF souhaite que leur nomination se fasse dans la plus grande transparence et qu'aucun courant politique ne domine de façon écrasante l'institution, lui faisant perdre toute crédibilité.
Le rôle du Conseil sera d'appréhender l'ensemble des prélèvements, qu'ils soient locaux ou nationaux, fiscaux ou sociaux. Cet élargissement du champ de compétence permet de remédier à une limitation majeure du Conseil des impôts, qui ne peut actuellement se prononcer que sur les impôts, à l'exclusion de tout autre prélèvement. J'attire à ce propos votre attention sur le caractère un peu flou du concept de prélèvement obligatoire. On ne le trouve pas dans la Constitution, qui parle d'« impositions de toute nature ». M. le rapporteur renvoie à la définition de l'OCDE et au système européen de comptabilité nationale, mais il se trompe lorsqu'il estime que la cotisation sociale fictive doit être exclue des prélèvements obligatoires : c'est là une grave erreur qui sera, je l'espère, corrigée par le Gouvernement.
Le Conseil des prélèvements obligatoires devra également s'interroger sur les dépenses fiscales et les crédits d'impôts, lesquels, comme j'ai souvent eu l'occasion de le dire, relèvent des farces et attrapes budgétaires. Au moment où les transferts de compétences vers les collectivités territoriales pourraient entraîner - et entraînent de fait - une hausse de la fiscalité locale, confier à une institution unique l'ensemble des questions relatives aux prélèvements obligatoires me semble tout à fait opportun. Le Conseil pourra ainsi analyser précisément et objectivement les raisons des éventuelles hausses des impôts locaux. Dans cette optique, la proposition de Jean Arthuis visant à ce qu'une personnalité soit nommée par le ministre de l'intérieur et que le président du Conseil puisse faire appel au directeur général des collectivités locales contribuera à une meilleure information de la nouvelle institution.
Le groupe UDF se réjouit également que la capacité d'expertise du Conseil des prélèvements obligatoires soit au service d'un nombre plus important d'institutions ou de personnalités. Le droit de saisine du Conseil des impôts est en effet aujourd'hui limité au Gouvernement puisque seul le ministre de l'économie et des finances peut lui commander des études. Le Conseil des prélèvements obligatoires pourra, quant à lui, être saisi également par les commissions des finances et des affaires sociales des deux assemblées.
M. Maxime Gremetz - Ce sera gratuit ou non ?
M. Charles de Courson - Nouvel outil d'évaluation de la politique fiscale, ce conseil permettra, je le souhaite, de relancer l'évaluation des politiques publiques, préalable indispensable à toute réforme. Espérons alors que ses recommandations seront l'occasion d'engager une véritable réforme de notre système fiscal, complexe et peu incitatif. Le poids des prélèvements obligatoires en France étant en effet l'un des plus élevés d'Europe et les délocalisations étant trop fréquentes, il est impératif d'engager une réforme d'ampleur, fondée sur une vision plus claire de notre politique fiscale, afin que la France redevienne à la fois compétitive et attractive.
Le groupe UDF, sous réserve de la précision du concept de prélèvements obligatoires, soutiendra cette proposition de loi. (Applaudissements sur les bancs du groupe UDF et du groupe UMP)
M. Maxime Gremetz - Les personnalités qualifiées sont payées ou non ?
M. Gilles Carrez - Cette proposition reprend un dispositif que nous avions adopté en loi de finances pour 2005 après un large accord en CMP. Je salue l'excellent travail de M. le rapporteur Rouault.
M. Gilles Carrez - Le Conseil des prélèvements obligatoires présente de très nombreux avantages par rapport au Conseil des impôts. Il nous permettra d'enfin traiter de l'ensemble des prélèvements, qu'il s'agisse des impôts de l'Etat, des impôts locaux ou des prélèvements sociaux, alors même que les frontières entre ces différents prélèvements sont de plus en plus poreuses comme en atteste par exemple la TIPP qui sera de plus en plus partagée entre l'Etat, les départements et les régions.
En outre, nos prélèvements évoluent de manière contrastée : si ceux de l'Etat ont fortement diminué depuis une quinzaine d'années, les prélèvements sociaux ont eux considérablement augmenté, de même que ceux des collectivités territoriales. Or, du point de vue de la croissance, de la compétitivité ou de l'attractivité de notre pays, un prélèvement reste un prélèvement. M. Méhaignerie a raison de souligner la perversion du système car les transferts de charges aux collectivités locales sont souvent... à la charge du contribuable national. Je salue à ce propos l'excellent travail du rapporteur de la commission d'enquête sur la fiscalité locale, M. Mariton qui, avec l'aide du président Bonrepaux, a montré combien il était nécessaire de clarifier ces situations (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP). Quant au Gouvernement, il peut être légitimement fier d'avoir clarifié la situation du FOREC : comment tolérer que le budget de l'Etat se substitue à hauteur de 17 milliards à celui de la sécurité sociale ? (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP) Pour toutes ces raisons, il importe donc au plus haut point de substituer un Conseil des prélèvements obligatoires au Conseil des seuls impôts d'Etat.
La composition du nouveau conseil témoigne également d'un souci de transparence car, à côté des magistrats et des représentants des administrations, celui-ci comptera des personnalités qualifiées représentant les redevables et, au-delà, l'ensemble des agents économiques. Je regrette que M. Migaud politise cette question à outrance car, je puis l'en assurer, les intentions gouvernementales sont parfaitement pures. (Protestations sur les bancs du groupe socialiste ; applaudissements sur les bancs du groupe UMP) Ce conseil offrira de réelles garanties d'indépendance puisqu'il continuera d'être présidé par le premier président de la Cour des comptes et que les règles de renouvellement seront très claires avec un mandat de deux ans renouvelable une fois. J'ajoute que le Parlement pourra saisir le conseil, dont les travaux contribueront à nourrir notre réflexion : les débats sur la fiscalité, en effet, doivent avoir lieu dans cet hémicycle et nulle part ailleurs. Ce sera d'autant plus le cas que l'article 52 de la loi organique permet de les organiser et que celle-ci est structurée à partir de missions qui poseront explicitement la question des prélèvements : je pense à la mission pilotage-stratégie des finances publiques et à la mission exonération-dégrèvement.
Le Conseil des impôts a fait du bon travail, je le dis sans état d'âme : s'agissant de la réforme de la taxe professionnelle, nous travaillons à partir de son rapport de 1997 et les débats de la commission des finances ont également été nourris par l'excellent rapport de 2003 sur la dépense fiscale.
En matière de fiscalité, nous avons besoin d'une démarche plus stratégique. Entre 2000 et 2005, l'impôt sur le revenu a baissé d'environ 10 milliards mais au coup par coup, sans que nous nous posions la question d'une révision globale des abattements, des niches fiscales, des exonérations. Il en est de même concernant les niches de dépenses fiscales qu'il est urgent de réintégrer dans des lois de finances avec des évaluations préalables.
Notre vigilance en matière de prélèvements doit être extrême et seule une attitude très rigoureuse permettra de contenir la dépense publique.
M. Yves Censi - C'est le bon sens.
M. Gilles Carrez - Le groupe UMP votera avec enthousiasme cette proposition de loi. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
M. Hervé Mariton - En effet, le niveau des prélèvements obligatoires est préoccupant. D'évidence, la rénovation du Conseil des impôts avec la création d'un Conseil des prélèvements obligatoires, permettra d'éclairer cette question, à défaut de la régler.
Pour reprendre l'historique de cette proposition de loi à l'étape à laquelle s'est arrêté M. Carrez, l'idée d'un Conseil des prélèvements obligatoires est le fruit d'une initiative sénatoriale, lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2005. En commission mixte paritaire, cette proposition avait fait l'objet d'un large consensus. Curieusement, dès cette époque, un point, tout à fait caractéristique de l'état du débat sur la fiscalité, avait posé problème : ce Conseil, dans la composition initialement prévue par le Sénat, ne comptait pas de représentants de la fiscalité locale, domaine relevant pourtant de ses compétences.
Puis, le Conseil constitutionnel ayant déclaré que la création de ce Conseil ne relevait pas de la loi de finances, le Sénat a donc opportunément consacré à cette question une proposition de loi. Pourtant, de nouveau, les enjeux de fiscalité locale furent manifestement sous-estimés. Le président de la commission des finances, M. Arthuis, a fort heureusement déposé des amendements pour remédier à ce manque. Il est prévu désormais qu'un représentant compétent pour la fiscalité locale sera désigné par le ministre de l'intérieur au titre de la décentralisation et que les membres du Conseil pourront entendre le directeur général des collectivités locales.
Ce détour historique était nécessaire pour souligner, à la suite d'ailleurs du ministre délégué, que la dépense publique, et partant les prélèvements obligatoires, se composent de trois volets : le budget de l'Etat, les prélèvements sociaux et enfin les dépenses locales. Lorsque le Gouvernement présente les perspectives triennales en matière de dépenses publiques à la Commission à Bruxelles, il s'engage sur ces trois plans. La meilleure représentation des questions de fiscalité locale au sein du Conseil des prélèvements obligatoires correspond donc mieux à la responsabilité réelle du Gouvernement.
Ensuite, comme l'a indiqué le rapporteur, ce Conseil sera un outil de cohérence, s'agissant de comprendre et d'évaluer la politique fiscale. Ce point avait été évoqué lors du débat sur la création d'une commission d'enquête sur la fiscalité locale. Le Conseil doit nous aider à nous interroger sur la justification de la dépense publique. Il sera, parmi d'autres, un élément de transparence dans cette matière qui en manque singulièrement.
Enfin, je vous propose que les débats du Conseil, soient prolongés par l'organisation régulière de conférences régionales par les préfets de région, non pas pour produire des études supplémentaires, mais pour mieux informer les Français de l'évolution des prélèvements obligatoires (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).
M. le Ministre délégué - Messieurs les députés, permettez-moi de répondre brièvement à vos interventions.
Monsieur Vaxès, suggérer que la création du Conseil des prélèvements obligatoires serait inspirée par un désir de revanche du Gouvernement à l'égard du Conseil des impôts est médiocre...
M. Maxime Gremetz - Gênant ?
M. le Ministre délégué - La création de ce nouveau Conseil répond au souhait du Conseil des impôts lui-même, qui désirait mener une réflexion globale sur l'ensemble des prélèvements - nationaux, sociaux et locaux - pour une plus grande cohérence. Elle nous aidera considérablement dans notre propre réflexion.
Contrairement à ce que vous avez affirmé, Monsieur Migaud, le dernier rapport du Conseil des impôts sur la concurrence fiscale et l'entreprise est plus nuancé que les citations choisies dont vous avez donné la lecture ne le laissent entendre.
Le Gouvernement applique les recommandations du Conseil des impôts, notamment en matière de dépenses fiscales. Nous sommes d'accord, avec M. Carrez, pour souligner l'importance d'accorder les exonérations fiscales pour une durée limitée et d'évaluer de manière systématique leurs effets.
Monsieur Auberger, je vous remercie de vos propos encourageants. La création de ce Conseil relève effectivement du bon sens et améliorera l'information des décideurs publics. Vous avez raison d'insister sur la nécessaire indépendance de ce nouveau Conseil. Je m'engage pour ma part à ce que cet élément essentiel soit pris en compte dans le décret d'application.
Monsieur de Courson, nous aurions pu trouver une meilleure dénomination que celle de « prélèvements obligatoires ». Mais le concept n'est pas plus flou que celui de « démocratie »,...
M. le Ministre délégué - ...« le moins pire des régimes », comme disait Churchill. Et ce flou ne nous empêchera pas de travailler sur les notions de dépense fiscale ou de crédit d'impôt et le Gouvernement continuera de solliciter l'avis du Conseil.
Monsieur Carrez et Monsieur Mariton, je souhaite que nous continuions de travailler ensemble sur les dépenses fiscales. Nous devons changer de méthode, c'est-à-dire limiter les exonérations fiscales dans le temps et évaluer leurs résultats, ainsi que ventiler les dépenses par programme pour que les responsables des politiques publiques puissent les exposer clairement et en rendre compte devant la représentation nationale.
Monsieur Migaud, vous avez évoqué l'estimation, effectuée par la Commission européenne, selon laquelle le déficit public atteindrait 3,6 % en 2006. Tout d'abord, je dois rappeler que la Commission a validé l'hypothèse d'un déficit de 2,9 % pour 2005. Concernant 2006, il est exact qu'il y a désaccord. Nous pensons que nous pourrons tenir nos engagements de redressement des comptes publics et nous en tenir à 2,7 % de déficit.
La Commission a probablement sous-estimé le travail engagé par notre Gouvernement depuis deux ans, d'abord avec la maîtrise de la dépense publique « à zéro volume ». Cette notion est étrangère à la majorité précédente qui, à défaut d'autre trace indélébile, a laissé un héritage encombrant en la matière (Exclamations sur les bancs du groupe socialiste et du groupe des députés communistes et républicains) alors qu'elle bénéficiait d'une bonne conjoncture économique ! Nous tiendrons pour notre part l'engagement de maîtrise que nous avons pris pour 2005.
Ensuite, nous avons engagé des réformes de structure, ce que vous n'avez pas su faire, et nous en attendons des gains d'efficacité et des économies importantes, qu'il s'agisse des retraites ou de l'assurance maladie. Autant de réformes par lesquelles nous avons voulu moderniser notre pays et assainir nos finances publiques, et autant de sujets sur lesquels j'espère que vous nous rejoindrez un jour. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
M. Pierre Méhaignerie, président de la commission des finances - Permettez-moi de répondre à M. Migaud et à M. Gremetz, toujours modéré, qui a dit que j'appliquais l'article 40 à la tête du client.
M. Maxime Gremetz - Mais oui !
M. le Président de la commission - Nous délibérons, en application de l'article 42 de la Constitution, sur un texte qui a été adopté par le Sénat. A ce stade de la procédure législative, l'article 40 ne peut plus être invoqué à l'encontre de l'ensemble de la proposition de loi, mais seulement sur des amendements.
Sur le fond, Monsieur Migaud, vous savez bien qu'il s'agit d'une charge de gestion, compte tenu du caractère général de la rédaction proposée et de la modicité des montants en cause, interprétation que le Conseil constitutionnel a validée dans sa décision du 9 novembre 1999 sur la loi relative au pacte civil de solidarité. Voilà de quoi vous convaincre s'il en était besoin ! (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
M. le Président - J'appelle maintenant l'article unique de la proposition de loi dans le texte du Sénat.
M. Charles de Courson - Si le Gouvernement nous confirme que le concept de prélèvements obligatoires n'est pas un concept juridique, mais à géométrie variable, et que les cotisations sociales fictives et les dépenses fiscales font partie du champ de compétence du nouveau conseil des prélèvements obligatoires, je suis prêt à retirer l'amendement 5.
Les cotisations sociales fictives représentent des sommes considérables : elles concernent une grande partie des régimes spéciaux, comme ceux des fonctionnaires de l'Etat. Or le rapporteur suggère, hélas, un concept de prélèvements obligatoires qui exclut ces cotisations sociales fictives.
M. le Rapporteur - Il ne s'agit pas de ma propre acception du concept de prélèvements obligatoires, mais de la définition qu'en donnent les comptables de la nation. Je le précisais d'ailleurs dans le rapport. Le conseil des prélèvements obligatoires pourra donc se saisir de tous les domaines qu'il souhaite investir.
M. le Ministre délégué - Ma réponse permettra sans doute à M. de Courson de retirer son amendement. Le conseil des prélèvements obligatoires doit pouvoir se saisir de toutes les questions qui touchent les prélèvements obligatoires. C'est pourquoi nous avons voulu en élargir la notion.
Je comprends votre souci d'intégrer les cotisations sociales fictives. La LOLF va régler une partie du problème, puisque nous allons créer un compte d'affectation spéciale avec un projet annuel de performance, sur les pensions.
Nous souhaitons tous un débat très large, et l'on va d'ailleurs parler encore plus de dépenses fiscales.
M. Charles de Courson - La PPE, pour prendre un exemple, est pour partie une dépense et pour partie un crédit d'impôt. Votre interprétation permet d'inclure ces deux aspects. Fort de cette précision, je retire l'amendement.
M. Tony Dreyfus - L'amendement 2 vise à supprimer les neuf derniers alinéas de l'article. M. Migaud vient en effet d'exprimer le scepticisme du groupe socialiste sur cette tentative de politisation larvée d'une institution appelée à remplacer le Conseil des impôts.
Les arguments du ministre et du rapporteur m'ont rappelé ceux échangés au sein du parti socialiste lorsqu'il s'agit de démocratie participative. Je voudrais tout de même rappeler qu'en 1981, les personnalités qualifiées désignées pour administrer les banques et les entreprises nationalisées étaient des personnalités politiquement engagées. Le recrutement du Conseil économique et social obéit aujourd'hui au même principe.
Rechercher cette cohérence politique dans le recrutement d'une institution aussi respectable que le Conseil des prélèvements obligatoires n'est pourtant pas une bonne chose. Vous allez l'affaiblir, et y faire siéger un représentant de l'opposition ne changera pas grand chose. Dès lors que les personnalités qualifiées sont rémunérées et peuvent souhaiter voir leur mandat renouvelé, leur liberté d'action sera limitée. Se dissimuler derrière le concept de personnalité qualifiée, c'est vouloir abuser le citoyen, sans renforcer pour autant le poids de l'institution.
M. le Rapporteur - La commission a repoussé cet amendement. En supprimant la présence de personnalités qualifiées au sein du Conseil, il réduit le nombre de membres du Conseil à neuf contre onze aujourd'hui, alors même que ses missions s'élargissent, et le prive de l'apport de personnalités qui ne sont pas toutes issues de l'administration.
M. le Ministre délégué - Je ne suis pas sûr d'avoir tout compris... Je retiens que vous n'êtes pas favorable à la démocratie participative, ni à l'introduction de personnalités qualifiées au sein du Conseil, tout en reconnaissant l'avoir fait en 1981. Vous voulez une cohérence politique alors que le président Méhaignerie a suggéré la présence d'un représentant de l'opposition. Bref, vous voulez maintenir la composition actuelle, limitée aux représentants de l'administration.
Quand on a la chance d'avoir un Gouvernement assez moderne pour proposer d'élargir sa représentation à des membres de la société civile, épris comme vous d'ouverture, il faut la saisir. Je vous suggère de retirer cet amendement.
M. Tony Dreyfus - J'ai fait le procès du concept de personnalité qualifiée, qui ne répond pas seulement au souci de faire appel à la société civile, mais à une volonté de cohérence politique qui me semble incompatible avec une institution indépendante.
Nous ne sommes tout de même pas des perdreaux de l'année pour ignorer comment sont recrutées les personnalités qualifiées pour siéger au Conseil économique et social, et nous n'avons pas envie de suivre ce modèle. Lorsque des magistrats étaient désignés par leur président de juridiction, les chances d'impartialité étaient mieux préservées.
M. Jean-Louis Idiart - Vous êtes peut-être très talentueux, Monsieur le ministre, mais, voyez-vous, il ne faut pas prendre les élus du peuple pour des imbéciles. Puisque vous souhaitez des personnalités qualifiées, qui est plus qualifié que les parlementaires ? Je ne vois pas pourquoi ils seraient exclus de ce Conseil.
Pourquoi a-t-on fait la révolution, si ce n'est pour que l'impôt soit levé par les représentants du peuple ? D'où notre amendement 3.
M. le Rapporteur - Avis défavorable. Vous nous soupçonnez de vouloir politiser ce Conseil, et vous nous demandez que les parlementaires puissent y siéger !
M. le Ministre délégué - Le raisonnement m'échappe également. Vous souhaitiez dans un précédent amendement en revenir à une composition exclusivement administrative, et vous nous demandez maintenant d'associer des parlementaires au Conseil. La proposition du président Arthuis se suffit à elle-même.
M. Jean-Louis Idiart - Qui peut le mieux représenter le peuple, si ce n'est les parlementaires ? Nous sommes cohérents, et répondons à votre volonté d'ouvrir la représentation du Conseil. Qu'il puisse y avoir une représentation de l'opposition par l'intermédiaire des personnalités qualifiées, comme le suggère le président de la commission des finances, cela nous rend perplexes.
M. Maxime Gremetz - Ce matin, un ministre, avec qui je débattais, dénonçait vigoureusement la technocratie européenne et souhaitait que les politiques se fassent davantage entendre. Je pensais donc que ce gouvernement allait partir en lutte contre la technocratie. Mais ce soir, je déchante ! Sur quels critères les personnalités qualifiées seront-elles nommées ?
M. le Ministre délégué - La compétence !
M. Maxime Gremetz - Qui l'évaluera ? Comment s'assurer de leur objectivité ? Votre décision est sans précédent. Le président de notre assemblée, lui, a toujours veillé à ne pas limiter de telles commissions à de prétendues personnalités qualifiées, mais à ce que les représentants du peuple puissent y être représentés, au nom de la démocratie. Qu'on songe au conseil d'évaluation des retraites ! Les questions des prélèvements obligatoires seraient-elles vraiment si ésotériques qu'elles ne sauraient être traitées que par des spécialistes ? Et des personnalités qualifiées, pourquoi les payer ? Mieux vaudrait les choisir parmi les retraités, d'anciens ministres ou parlementaires, par exemple. Voilà comment on ferait des économies !
M. Didier Migaud - L'amendement 1 pose le principe du non-renouvellement du mandat, garantie d'indépendance des membres de nombreuses instances. Du reste, les risques d'atteinte à l'indépendance des membres du Conseil seront plus importants dans l'hypothèse où leur mandat pourrait être renouvelé par l'autorité qui les a nommés.
M. le Rapporteur - Avis défavorable. Le principe du renouvellement du mandat contenu dans le texte est calqué sur celui du Conseil des impôts. C'est un gage d'équilibre et de continuité, toute rente de situation étant expressément exclue.
M. Didier Migaud - La rédaction du texte est beaucoup trop imprécise au sujet de la rémunération. Du reste, le rapporteur le reconnaît lui-même dans son rapport. Une navette s'impose ! Comme le renouvellement du mandat, il s'agit là d'une disposition qui peut choquer et entretenir la suspicion, à moins que des précisions soient apportées par le Gouvernement. Il semble que la logique du règlement de compte l'a emporté sur tout autre considération.
M. le Rapporteur - Avis défavorable. Il faut se féliciter du principe de la rémunération, propre à l'indépendance des personnalités qualifiées. C'est au pouvoir réglementaire qu'il reviendra d'en fixer les modalités.
M. le Ministre délégué - Le Conseil, faut-il le rappeler, ne sort pas de nulle part. Chacun sait que ce n'est pas la première fois que nous créons un conseil qui a vocation à éclairer les pouvoirs publics sur des questions essentielles. Son fonctionnement ? Il sera largement calqué sur l'existant. La rémunération ? Il s'agira de vacations. Comment souhaiter l'indépendance et ne pas accorder la rémunération qui la garantit ? Rien de choquant en cela ! Les rapporteurs ? Il est légitime qu'ils bénéficient de rémunérations. C'est d'ailleurs la pratique du Conseil des impôts et, que je sache, elle ne vous a pas choqué lorsqu'elle a été mise en place.
Ce Conseil a son utilité. Du reste, s'il s'avérait qu'il n'en a pas, rien ne nous interdira, ensemble, d'y mettre fin. Quoi qu'il en soit, il est normal que ses membres bénéficient de l'indépendance, et je m'engage devant vous à veiller que le décret tienne le plus grand compte de vos observations.
L'amendement 4 rectifié n'est pas adopté.
L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine de l'assurance.
M. Thierry Breton, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie - Deux ans après l'adoption de la loi de sécurité financière, qui a profondément réformé l'information du souscripteur d'assurance vie, je suis heureux de discuter avec vous d'information et de protection de l'épargnant, à l'occasion de la transposition de deux directives qui illustrent toute l'utilité du travail européen. En l'espèce, la pratique française a largement inspiré la discussion européenne. Les directives ne bouleversent donc pas notre droit, mais le complètent et le modernisent. Je voudrais saluer le très important travail du rapporteur, Philippe Auberger, dont le rapport expose avec précision et simplicité la portée de ces réformes et n'écarte aucun des débats qu'elles suscitent.
Ce texte traite de la commercialisation des contrats d'assurance et de l'information des assurés. Les attentes des consommateurs évoluent, les produits se diversifient et se complexifient : il faut donc adapter la protection des épargnants. Ce domaine fait l'objet d'une action générale du Gouvernement. La première protection de l'épargnant réside dans la solidité des organismes financiers : la résistance du secteur à la crise du 11 septembre 2001 a témoigné de la robustesse du cadre prudentiel français, qui a été régulièrement actualisé. Notre discussion sur les intermédiaires en assurance complète plusieurs années d'action dans le domaine de la régulation des intermédiaires de différents secteurs. La loi de sécurité financière avait créé le statut de conseiller en investissements financiers et modernisé celui de démarcheur financier. Elle est désormais totalement opérationnelle.
La protection des investisseurs passe également par une information et un conseil de qualité. De grands efforts ont déjà été accomplis en la matière, mais le souci d'information s'est d'abord traduit par une prolifération des données : en matière d'assurance vie, il y a fort à parier que l'ensemble des conditions contractuelles, notes d'information, prospectus simplifiés et aide-mémoire reçus par le souscripteur ne lui sont guère utiles ! Il faut donc changer d'orientation : alors que l'essentiel de nos efforts portait jusqu'à présent sur le produit, il est nécessaire de replacer le consommateur au centre du dispositif.
Pour cela, il faut privilégier deux axes. Il faut d'abord assurer la cohérence transversale, ou intersectorielle, de l'information. Francis Mer s'y était engagé : un arrêté d'application met désormais à la disposition de l'assuré, pour les contrats en unité de compte, une information aussi détaillée que s'il souscrivait un OPCVM en direct, ainsi qu'une information annuelle précise sur chacun des OPCVM supports de son contrat. Mais l'on peut aller plus loin : j'ai demandé à Jacques Delmas-Marsalet, membre du collège de l'autorité des marchés financiers et ancien président de la commission de contrôle des assurances, d'étudier la mise en cohérence du cadre de commercialisation des produits d'épargne dans leur ensemble, en mettant l'accent sur la qualité de l'information, la transparence des frais et la clarification des responsabilités du distributeur et du producteur. Ses conclusions seront remises à la rentrée 2005 et pourront donner lieu à des modifications législatives ou réglementaires.
Il faut ensuite améliorer notre pédagogie et l'éducation de l'épargnant. L'information n'a que peu de portée si le souscripteur reste passif. J'observe donc avec un vif intérêt les travaux de l'autorité des marchés financiers sur l'éducation de l'épargnant et ceux du comité consultatif du secteur financier visant à identifier les points clefs qu'un assuré doit repérer avant de souscrire un contrat. Il faut parvenir à établir un référentiel, mis à disposition de l'épargnant pour l'aider à se poser les bonnes questions en fonction de sa situation patrimoniale et de ses objectifs : le produit réclame-t-il des connaissances particulières ? Est-il garanti ? Nécessite-t-il une immobilisation longue ? Je souhaite que l'ensemble de ces réflexions nous permettent d'aboutir à une évaluation concrète des besoins de l'épargnant.
Je porte le plus grand intérêt aux réflexions engagées avec les associations de consommateurs dans le domaine de la vente et de l'assurance. Ce matin même, j'ai réuni le comité consultatif du secteur financier, auquel m'ont d'ailleurs fait l'honneur de participer plusieurs parlementaires. Nous y avons fait le point sur la mise en œuvre à mi-parcours du plan d'action Banques/clients. Je me félicite à ce sujet que chaque partenaire ait jusqu'à présent respecté ses engagements. C'est le cas notamment de l'Etat qui a modifié la réglementation en matière de conventions de compte et de publicité des tarifs dans les agences. Nous avons également présenté en avant-première au comité la campagne, conçue avec les associations d'aide aux exclus, sur le droit au compte, qui sera lancée courant avril. Nous y avons longuement discuté de l'offre commerciale de moyens de paiement proposée par les banques aux clients privés de chéquier. Sur ce point, je suis favorable à l'instauration d'une relation commerciale de droit commun. La contrepartie est que l'offre bancaire à destination de ces clients doit comporter suffisamment de services à un prix abordable. Je ne manquerai pas de le dire personnellement aux banques.
Nous avons enfin ouvert deux importants chantiers. Tout d'abord, sur le crédit, qui est l'un de nos réservoirs de progrès économique. Le CCSF analysera les conditions actuelles d'offre et de demande, en cherchant à repérer les dysfonctionnements constatés dans certains segments du marché et à en analyser les causes. Il mènera parallèlement une réflexion sur la prévention du surendettement et ses outils potentiels.
Second chantier : l'assurance dommages, qui doit faire l'objet d'une réflexion, à l'instar de ce qui a été fait pour l'assurance automobile. Le CCSF travaille depuis plusieurs mois sur l'exercice de la résiliation du contrat et doit se pencher prochainement sur l'assurance emprunteur. J'ai ajouté plusieurs thèmes à son programme de travail : l'assurance de protection juridique, l'accès de l'assuré au rapport d'expertise après sinistre, la mise en oeuvre de la prescription biennale, l'application de l'indice INSEE pour la revalorisation des primes d'assurance multirisques habitation. Vous le voyez, le comité ne chômera pas.
Pour ce qui est du texte qui vous est soumis ce soir, ses deux premiers articles transposent la directive relative à l'intermédiation en matière d'assurance. Cette transposition est très attendue tant des professionnels que des consommateurs et le texte a fait l'objet d'une longue concertation avec les intéressés. Il met en place un système de « passeport unique » dans l'ensemble des pays de l'Union et renforce la transparence ainsi que les garanties dues aux souscripteurs. Les courtiers et agents généraux d'assurance français n'ont rien à redouter, car la France possède déjà l'une des réglementations les plus protectrices en ce domaine. Le texte ne comporte que trois novations importantes par rapport au droit actuel. Tout d'abord, la notion d'intermédiaire en matière d'assurance est étendue à l'ensemble des personnes qui, contre rémunération, présentent, proposent ou aident à conclure des contrats d'assurance, y compris à titre accessoire, avec toutefois des obligations allégées. Ensuite, les intermédiaires seront soumis à une obligation d'inscription sur un registre unique, public et accessible sur internet, ainsi qu'à des conditions de formation, d'honorabilité et de garanties. Enfin, le texte donne un fondement légal à l'exercice du devoir de conseil, jusqu'alors reconnu par la seule jurisprudence. Au total, ce dispositif complet et cohérent renforce la sécurité des assurés et garantit le professionnalisme des intermédiaires.
L'article 3, quant à lui, réforme les conditions d'exercice du droit à renonciation pour les contrats d'assurance vie, tout en clarifiant et renforçant les obligations d'information. Il convenait en effet d'harmoniser le droit français et le droit européen concernant la durée du délai de renonciation et le calcul de son point de départ. Celui-ci doit courir à partir de la date à laquelle l'assuré est informé de la conclusion du contrat. Bien que la directive ne prévoie pas de prorogation du délai si les informations requises avant la souscription du contrat n'ont pas été correctement remises à l'assuré, le texte qui vous est soumis en retient le principe. Le délai de prorogation, qui court indéfiniment dans le droit actuel, a toutefois été limité à cinq ans, afin de ne pas laisser se perpétuer des situations d'incertitude juridique. Cette limitation fait débat. J'aurai l'occasion d'y revenir pour vous démontrer qu'elle va dans l'intérêt même des assurés.
Le texte clarifie également l'article L 132-51 du code des assurances, devenu confus au fil des modifications intervenues, et en lève certaines ambiguïtés. Il précise notamment dans quelles conditions le contrat peut valoir note d'information, clarification qui sera parachevée au niveau réglementaire. Aujourd'hui, les épargnants et leurs représentants se plaignent des documents de plus en plus complexes qui leur sont présentés, la note d'information n'ayant rien de simple ni de clair, les assureurs cherchant à se prémunir, on ne peut le leur reprocher, contre les risques de contentieux. Il ne s'agit évidemment en aucun cas de revenir sur les contentieux passés ou en cours, qui se fondent sur le droit actuel de la renonciation. D'une part, ce texte ne sera bien sûr pas rétroactif ; d'autre part, il ne remet pas en question les motifs essentiels qui ont pu valoir des condamnations à certains professionnels, notamment la mauvaise qualité de l'information, quel qu'en soit le support.
Le texte améliore parallèlement l'information des assurés en obligeant à une mention explicite du droit de renonciation et à une indication claire des valeurs de rachat. Le tableau devra donc être complété, pour les contrats en unités de compte qui ne permettent pas une présentation en valeur, de leur mécanisme de calcul. Certains ont vu dans cette disposition un recul au motif qu'elle se substituerait à une obligation d'informer. Il n'en est rien et je compte sur nos débats pour clarifier ce point. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
M. Philippe Auberger, rapporteur de la commission des finances - Monsieur le ministre, je vous souhaite la bienvenue puisque c'est la première fois que nous avons l'occasion de débattre ici d'un texte avec vous. J'espère que ce débat sera riche et de qualité.
Le texte qui nous est proposé a pour objet de transposer dans notre droit les deux directives du 9 décembre 2002 relative à l'intermédiation en matière d'assurance et du 5 novembre 2002 relative à l'assurance vie. Cette transposition aurait d'ailleurs dû intervenir le 15 janvier dernier. Ces deux directives visent d'abord à mieux protéger les consommateurs en exigeant une meilleure information à la fois sur les intervenants et sur les produits. Elles concernent aussi largement le domaine de l'épargne, l'assurance vie en étant un véhicule essentiel, l'encours de ses contrats représentant plus de 850 milliards d'euros fin 2004.
L'article premier précise la notion d'intermédiation en assurance, donnant une définition large des intermédiaires : agents généraux d'assurance, courtiers en assurance, mais aussi toutes professions vendant de l'assurance à titre accessoire, comme les banques, les sociétés de crédit, les commerçants, les agents de voyage..., y compris les salariés de ces entreprises. Tous ces intermédiaires auront obligation d'être immatriculés dans un registre unique et devront, pour avoir le droit d'exercer, présenter des garanties de compétence, d'honorabilité, de capacités financières et de couverture en responsabilité civile. Ils devront pouvoir justifier de leur qualité auprès des consommateurs et déclarer leurs activités dans les autres pays de l'Union européenne.
L'article 2 confie à la commission des contrôle des assurances, des mutuelles et des institutions de prévoyance, issue de la loi relative à la sécurité financière, un droit de contrôle sur l'ensemble des intermédiaires d'assurance. Il va lui aussi dans le sens d'une meilleure protection des consommateurs.
L'article 3, le plus discuté, concerne les obligations d'information des souscripteurs des contrats d'assurance vie. L'article L. 132-51 du code des assurances, qui avait été modifié à plusieurs reprises et devenu difficilement compréhensible, a été scindé. Le nouvel article L. 132-5-1 instaure un délai de renonciation de trente jours à compter du jour où le souscripteur est informé de la conclusion du contrat et prévoit le remboursement de l'ensemble des sommes perçues en cas de renonciation. Et le nouvel article L. 132-5-2 précise l'information préalable qui doit être délivrée aux souscripteurs, laquelle doit comporter, entre autres, la mention de la faculté de renonciation, la valeur de rachat au terme de huit années, pour les contrats en unités de compte le mécanisme de calcul. A défaut de la remise de la totalité de ces documents, le délai de renonciation initial de trente jours est prorogé dans la limite maximale de cinq ans.
Cet article a fait l'objet de plusieurs amendements, dont un qui souligne la non-rétroactivité de ces dispositions. Le projet ne va donc pas interférer avec les contentieux en cours.
La commission des finances souhaite par ailleurs le maintien, dans tous les cas, de la note d'information. Elle constitue en effet un précieux instrument pour le consommateur.
Au total, ce texte, certes technique mais qui concerne quelque 20 millions de souscripteurs, apporte aux assurés de bonne foi et surtout aux plus modestes d'entre eux - qui ne comprennent pas toujours les arcanes du droit des assurances - une meilleure sécurité et une plus grande transparence. C'est pourquoi la commission des finances vous invite à l'adopter. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
M. Louis Giscard d'Estaing - Le présent projet répond à une préoccupation légitime : apporter, dans le domaine de l'assurance, le plus grand nombre de garanties et de droits aux consommateurs. Il s'inscrit dans une démarche continue de recherche d'une meilleure information, et par conséquent de protection, de ces derniers.
Notre formation politique s'est d'ailleurs illustrée de longue date dans cette démarche. Je pense en particulier à la loi Carrez, qui permet à l'acheteur d'un bien immobilier d'obtenir une information objective et précise sur ce bien. Je pense aussi à la loi Chatel, qui met en place une obligation d'information préalable en cas de reconduction tacite d'un contrat.
Le texte que nous examinons ce soir s'inscrit dans cette lignée et met notre droit interne en cohérence avec la directive du 5 novembre 2002. Certains points méritent toutefois d'être précisés, en particulier le délai de recours fixé à l'article 3. Actuellement, le délai de renonciation dans le cas où l'assuré n'aurait pas été destinataire de l'ensemble des documents d'information précontractuels dus par l'assureur est de trente ans, ce qui est à l'évidence trop long et ce qui crée une insécurité juridique importante. Il faut avoir conscience des difficultés auxquelles sont confrontés les juges chargés de trancher un différend entre un assureur et son assuré, alors que le contrat a été signé trente ans auparavant, à une époque où un droit moins favorable au consommateur s'appliquait... Il faut donc réduire ce délai.
Pour autant, la durée de cinq ans proposée dans ce texte n'est pas satisfaisante, car elle a quelque chose d'arbitraire. Mieux vaudrait retenir une durée calée sur celle durant laquelle les fonds des contrats d'assurance vie sont bloqués, à savoir huit ans. Tel est l'objet d'un amendement qui a été adopté par la commission des finances. Cette durée permet à mon sens de concilier protection du consommateur, sécurité juridique et cohérence. Il va sans dire que ce nouveau délai de recours ne doit pas être rétroactif.
Par ailleurs, il convient de renforcer l'information relative à la valeur des contrats souscrits en unités de compte, qui sont constitués d'actions ou d'autres produits financiers pouvant fluctuer à la hausse comme à la baisse.
Sous réserve de ces quelques améliorations, le texte va dans le sens d'une meilleure information et d'une protection accrue. Il a d'ailleurs reçu l'avis favorable du Comité consultatif de la législation et de la réglementation financières, ainsi que du Comité consultatif du secteur financier. Les craintes qu'il a pu susciter sont évidemment infondées. C'est précisément pour éviter qu'il n'y donne la moindre prise que j'ai proposé que le délai de renonciation soit de huit ans.
Avec ce texte, Monsieur le ministre, vous vous inscrivez dans une démarche de renforcement des droits des consommateurs, avec de nouvelles avancées, pour lesquelles vous pouvez compter sur notre soutien actif et constructif. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
M. Jean-Louis Dumont - Je salue à mon tour votre présence aux bancs du Gouvernement, Monsieur le ministre, mais ce geste de courtoisie n'empêche pas que nous songions à la rapidité du passage de vos prédécesseurs et que nous nous demandions par conséquent combien de temps durera le vôtre...
L'exercice qui nous occupe ce soir devient un exercice très habituel, puisqu'il s'agit d'intégrer en droit français une directive européenne, en l'occurrence sur l'intermédiation en assurance. Il s'agit également de mettre en cohérence avec le droit communautaire les conditions d'information des souscripteurs en assurance vie. On aurait pu penser que ce texte très « technique », qui a été débattu au sein du Comité consultatif du secteur financier, répondait aux objectifs fixés d'harmonisation et de protection des consommateurs. Mais un article nous interpelle fortement et mes prédécesseurs à la tribune en ont d'ailleurs parlé longuement, ce qui montre bien qu'il y a matière à discussion. Je veux parler de l'article 3, qui modifie l'article L.132-5-1 du code des assurances.
Quoique légèrement confus, cet article a eu le mérite, dans sa forme actuelle, de permettre à des souscripteurs d'ester en justice contre des compagnies ne leur ayant pas fourni toute l'information requise, de gagner leur procès et de récupérer ainsi leur capital. Il pose en effet une obligation d'information sur les conditions de renonciation, la valeur des transferts et des rachats et sur diverses garanties...Tout défaut entraînait de plein droit la prorogation du délai prévu au premier alinéa - soit 30 jours - et l'ouverture d'un nouveau délai de 30 jours, sans forclusion. Dans la nouvelle version qui nous est proposée, il est question d'une forclusion de cinq ans, ce qui change toute la nature de cet article.
Cette limitation à cinq ans de la période durant laquelle la renonciation est possible pour cause de manque d'information est d'ailleurs contraire à la directive du 5 novembre 2002, qui prévoit bien que le défaut d'information doit être sanctionné. M. Auberger explique dans son rapport que la prorogation à l'infini du délai de renonciation pouvait porter atteinte à la stabilité des contrats et à la sécurité juridique des parties.
J'aurai sans doute l'occasion d'évoquer les masses financières représentées par les assurances et je ne doute pas que les banques en aient besoin pour intervenir sur les marchés financiers. Même si les contentieux ne sont guère fréquents, les sommes qui sont chaque fois en jeu importent considérablement aux assurés : nous avons tous reçu dans nos circonscriptions des épargnants qui espèrent récupérer leur argent. En outre, le Premier ministre s'est exprimé récemment sur le développement de la participation afin de relancer la consommation. Nous sommes en l'occurrence dans le même cas de figure puisque ce sont également les petits épargnants qui sont au premier chef concernés et qui ne doivent donc pas être pénalisés. Il ne suffira pas d'inclure une non-rétroactivité de la loi à venir pour les contrats déjà souscrits - je rappelle de plus que nous sommes en première lecture et que nous ne sommes pas à l'abri de surprises sénatoriales.
L'article 3 constitue donc une régression pour les droits des consommateurs alors que la prorogation du délai de renonciation au bénéfice de l'assuré est la seule sanction efficace. Comment prévoir le point de départ du délai de renonciation à une date précise en étant certain que l'assuré a bien été informé des conditions particulières rattachées au contrat ? On ne peut laisser au seul assureur le soin de fixer le départ du délai de renonciation à une date qui ne correspondrait pas à l'effectivité de l'information. Clarifions l'article L. 135-5-2 en liant ce délai avec un point de départ connecté à la connaissance par l'assuré du contrat conclu et signé. Actuellement, 22 millions de contrats sont souscrits pour une capitalisation globale de 840 milliards et une progression annuelle de plus de 10 % : il importe donc au plus haut point d'être vigilant. Deux options s'offrent au souscripteur : un placement en obligations ou en unité de compte avec investissement boursier. Quoi qu'il en soit, les informations doivent être claires et lisibles.
Concernant l'assurance vie, il faut que le souscripteur informe le bénéficiaire. Je rappelle qu'en 1997, les sommes en question représentaient plus de six milliards de francs.
Ce texte technique doit être amélioré de manière à ce que le souscripteur puisse être défendu et que l'épargne puisse être développée car elle est indispensable au développement de notre économie. (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste)
M. Charles de Courson - L'exposé des motifs de ce projet précise que celui-ci vise à transposer la directive sur l'intermédiation en assurance et à mettre en cohérence avec les directives européennes les conditions d'information des souscripteurs d'assurance vie. C'est en effet le cas des articles premier et 2 dont je salue les dispositions efficaces qui renforceront nos capacités d'exporter nos compétences en matière d'assurance. En revanche, l'article 3 prévoit des dispositions qui n'ont strictement rien à voir avec une transposition de directive. Il illustre ce que nous voyons trop souvent : l'utilisation de l'Europe comme bouc émissaire.
En effet, au motif de changer un détail quasi insignifiant de la procédure précontractuelle en matière d'assurance vie - la date de départ du délai de renonciation - le Gouvernement a proposé une refonte des obligations pré-contractuelles des assureurs en matière de souscription de contrats d'assurance vie. Or, ces modifications constituent un recul pour la protection des assurés. Dans un contexte où les Français doutent de l'Europe, n'est-il pas fâcheux de constater que le Gouvernement utilise un prétexte communautaire pour faire voter des mesures qui font régresser la protection des assurés ? Comment voulez-vous que nous convainquions nos concitoyens d'adhérer au projet européen, Monsieur le ministre, si chaque fois que vous annoncez une mauvaise nouvelle vous en accusez une Europe, qui n'y est pour rien ?
L'article 3 comporte quatre reculs pour la protection des assurés. Dans l'état actuel du droit, la loi impose des obligations d'information aux assureurs. L'objectif est simple : les contrats d'assurance sont complexes et pour les contrats dits multi-supports en unités de compte, risqués. Mais que vaut une obligation d'information sans sanction en cas de non-respect des dites obligations ? Rien. C'est pourquoi la loi a prévu une sanction - forte selon certains, équilibrée selon d'autres : le remboursement des sommes versées si les assureurs ne remplissent pas ou mal leur devoir. C'est uniquement grâce à l'application de cette sanction que les pratiques ont changé : des contentieux ont abouti à la condamnation de grandes compagnies d'assurance. Or, ce projet prévoit de limiter dans le temps cette sanction car limiter à cinq ans la prorogation du délai de rétractation revient à donner un blanc-seing aux assureurs et à diviser par six la durée de la prescription. C'est là un recul majeur dans la protection des assurés. J'entends dire qu'il y aurait un ou deux cabinets d'avocats spécialisés dans ce genre de contentieux et que ceux-ci se font rémunérer en fonction des remboursements. C'est vrai.
C'est vrai mais cela ne porte que sur 200 à 300 contrats, soit quelques millions d'euros sur un encours d'assurance-vie qui dépasse les 800 milliards d'euros ! Cela ne met nullement en cause la solvabilité des compagnies d'assurances. Monsieur le ministre, n'utilisez pas cette loi pour amoindrir la sécurité des assurés.
En outre, en l'état actuel du texte, cette limitation peut s'étendre aux contrats signés avant ce projet de loi car, en matière de délai de prescription, la loi peut-être considérée comme rétroactive. Pour éviter que ce texte ne permette d'amnistier des pratiques condamnables passées, la commission des finances propose d'inscrire explicitement dans la loi que ce nouveau dispositif ne s'applique qu'aux contrats à venir, comme le souhaitait initialement le Gouvernement.
Deux autres points de l'article 3 représentent des reculs pour l'information et la protection des assurés.
Premièrement, l'existence de la notice d'information, document pédagogique, est essentiel à la bonne compréhension des mécanismes d'un contrat d'assurance-vie. Monsieur le ministre, vous avez été longtemps chef d'entreprise, lisiez-vous vos contrats d'assurances ?
M. Charles de Courson - Je vous en félicite, vous faites partie de cette minorité intelligente des Français qui épluche les contrats avant de les signer. De plus, vous êtes capable, grâce à votre formation d'ingénieur, de comprendre ce qu'est une clause d'indexation ou un mécanisme de calcul. En cela, vous n'êtes pas représentatif de la grande masse des Français.
Il faut simplifier les procédures et garantir un minimum de sécurité juridique aux assureurs sans toucher à l'existence de ce document nécessaire, distinct du contrat, à vocation purement informative. Lors de l'examen de ce projet de loi en commission, j'avais d'ailleurs proposé que ces notices d'information obtiennent un visa. Hélas, cette proposition est contraire aux directives communautaires. Lors du débat sur la loi relative à la sécurité financière, nous avions déjà évoqué la généralisation du visa, qui existe déjà pour les émissions d'action au niveau européen. Monsieur le ministre, en tant qu'Européen convaincu, pourquoi ne lancez-vous pas l'idée d'une commission de contrôle européenne qui délivrerait des visas ? Ainsi, il ne pourrait y avoir de discriminations entre les pays puisque la commission attesterait que l'information est exacte et de qualité.
Enfin, vous pensez compléter l'information disponible pour les assurés en substituant les mécanismes de calcul des valeurs de rachat aux valeurs de rachat elles-mêmes. Pourtant, cette disposition n'offre pas un cadre juridique suffisamment protecteur pour les assurés. Elle est censée s'appliquer à tous les contrats, hormis les contrats en unités de compte dont la valeur de rachat est difficilement calculable, et la valeur de rachat est renvoyé à un arrêté. Il serait préférable de fixer dans la loi un principe simple : quand la valeur de rachat peut être calculée, elle doit indiquée dans un tableau ; dans le cas contraire, on mentionne le mécanisme de rachat.
J'espère que le Gouvernement entendra les arguments de la représentation nationale et de la commission des finances pour que ce projet de loi ne soit pas la victoire des assureurs mais donne raison à ceux pour qui l'Europe peut offrir un cadre juridique plus protecteur pour les assurés.
Le groupe UDF votera en faveur de ce texte à condition que vous acceptiez de l'amender.
M. Maxime Gremetz - Ce projet de loi ne vise, a priori, que la simple transposition de deux directives européennes. Il consacre l'obligation faites aux assureurs de fournir une notice d'information et renforce les éléments d'appréciation qui devront être donnés aux souscripteurs d'assurance-vie, notamment les conditions financières applicables en cas de rupture anticipée par l'assuré.
Modeste en apparence, ce texte intervient dans un contexte inquiétant : la multiplication des litiges entre épargnants et assureurs, et la politique de réorientation de l'épargne vers les placements en actions.
Premièrement, cette réforme était attendue avec impatience par les assureurs. Ces derniers, après avoir vendu à tour de bras des contrats investis en actions, se tournent aujourd'hui vers les pouvoirs publics pour que ceux-ci éteignent l'incendie allumé par la multiplication des plaintes. Les épargnants ont pu faire valoir, devant les tribunaux, le non-respect des obligations d'information pour obtenir gain de cause et se faire rembourser. Ce projet de loi, sous prétexte d'une simple transposition de directive, répond aux souhaits des compagnies d'assurances.
D'un texte européen plus protecteur pour les assurés, à l'image de notre législation actuelle, nous passons à un texte manifestement plus protecteur à l'égard des assureurs : vous ramenez de 30 à 5 ans le délai dont disposait jusque-là les assurés pour dénoncer leur contrat et vous allégez les obligations d'information des assurés par les compagnies d'assurance, notamment en matière de valeur de rachat des contrats. Bien que le sort des plus fortunés qui ont investi massivement dans des contrats en unités de compte ne m'intéresse guère, je regrette le procédé qui consiste à mettre en avant une meilleure protection des assurés quand le Gouvernement poursuit manifestement l'objectif inverse.
Deuxièmement, en 2004, entre 2,3 milliards et 6,1 milliards d'euros sont venus grossir chaque mois l'encours de l'assurance-vie. Fin janvier, les assureurs géraient 865 milliards d'euros, de quoi effacer 80 % de la dette publique.
M. Charles de Courson - Maxime, ce serait de la spoliation !
M. Maxime Gremetz - Quant aux livrets A de la Caisse d'épargne ou de la Poste, ils ne recueillaient que 107 milliards d'euros. Cette distorsion est le fruit d'une politique systématique de réorientation de l'épargne vers les placements en action. Au début de l'année, Jacques Chirac a encore annoncé des mesures d'exonération des plus-values sur les actions détenues depuis plus de quinze ans.
Apparemment, les signaux se sont multipliés annonçant un prochain durcissement de la fiscalité de l'assurance dans le cadre du budget 2006 : le banquier René Barbier de la Serre, chargé d'un rapport sur la fiscalité de l'épargne par Hervé Gaymard, doit rendre prochainement ses conclusions, et la majorité n'a pas de mots assez forts pour dénoncer les effets néfastes de la globalisation financière qu'elle présente pourtant comme une fatalité de même que la multiplication des plans sociaux. Le groupe Electrolux annonce qu'il va fermer treize unités de production d'ici 2008, en Europe et en France, alors que son titre s'envole de 18 % à la Bourse de Stockholm ! La seule justification à ces restructurations est la création de valeur pour les actionnaires. Les fonds de placement opèrent ainsi une pression destructrice sur l'emploi, les salaires et les investissements productifs.
En alimentant cette logique malgré quelques discours de façade, le Gouvernement est fidèle à la politique qu'il poursuit depuis trois ans.
Nous estimons que l'Etat doit prendre ses responsabilités et garantir des taux satisfaisants à l'épargne réglementée qui, indépendante du rendement du travail, peut constituer un authentique levier du développement économique. Cela permettrait de réorienter les masses financières disponibles vers des investissements utiles à la collectivité.
Votre proposition se limite à reverser le capital au capital alors que tout indique que la pensée libérale est aujourd'hui prise au piège de contradictions insolubles.
Mme Béatrice Pavy - Avec la proposition de loi de M. Chatel, la protection du consommateur avait fait un grand pas : les prestataires de services doivent désormais avertir leurs clients un mois avant la date limite de résiliation. En encadrant le principe de tacite reconduction, cette disposition favorise le libre choix du consommateur et lui permet de prendre une décision en toute connaissance de cause.
Si le présent texte vise principalement à transposer en droit français deux directives européennes, il a aussi le mérite de la clarification. En effet, le flou du droit actuel nourrit les contentieux. Plus précisément, est en cause l'article L.132-5-1 du code des assurances, insuffisamment précis quant aux obligations d'information qui incombent aux assureurs. L'article premier du présent texte crée donc un article L. 521-7 qui précise les informations que l'intermédiaire d'assurance doit communiquer au souscripteur avant la conclusion d'un premier contrat d'assurance, comme de tout contrat. La protection du consommateur est ainsi accrue, et le souscripteur pourra évaluer la qualité de l'offre qui lui est faite, en la comparant à l'ensemble des propositions concurrentes.
J'en viens aux dispositions qui suscitent l'inquiétude, celles de l'article 3. L'essentiel est que ce qui est perdu en délai de rétractation soit gagné en lisibilité, et que l'information fournie permette le consentement éclairé du souscripteur.
Je me félicite donc de l'amendement que la commission a adopté pour maintenir le caractère obligatoire des notices d'information jointes aux contrats, comme des précisions spécifiques apportées sur les contrats d'assurance dits en unités de compte, dont le nombre a fortement progressé avec la baisse des taux d'intérêt mais dont beaucoup de souscripteurs ont gardé un amer souvenir... Cette clarification s'imposait donc, même si les modalités de la communication de ces précisions aux souscripteurs doivent être définies par voie réglementaire.
Notre société, en quête d'une sécurité toujours accrue, se tourne vers les sociétés d'assurances pour y trouver des garanties. Il s'agit là d'une évolution fondamentale du monde contemporain, qui doit être accompagnée. Chacun doit savoir à quoi il s'engage et à quoi il est tenu, surtout lorsque les deux parties n'ont pas la même culture nationale.
Ces mesures constituent une avancée en faveur de la transparence. Nous avons tous à y gagner, à condition que chacun prenne ses responsabilités : qu'il sache informer et s'informer. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF)
M. le Ministre - Je remercie M. le rapporteur pour sa présentation claire et équilibrée du texte. L'objectif de la protection des assurés est pleinement partagé par le Gouvernement, qui inscrit sa démarche dans la continuité des efforts engagés avec vous voici deux ans, lors du débat sur la loi de sécurité financière. Je remercie également Mme Pavy pour son appréciation équilibrée des mesures de clarification proposées par le Gouvernement.
Certains considèrent que le texte s'éloigne de sa vocation, qui est celle d'un texte de transposition. Vous me permettrez d'être plus nuancé que vous, Monsieur de Courson. Je pense avoir été, comme le rapporteur, clair sur ce point.
Nous entrons, avec l'article 3, dans un champ de compétence communautaire. Toutefois, certaines dispositions opèrent une harmonisation maximale tandis que d'autres relèvent de l'appréciation des Etats. La prorogation du délai de trente jours n'est prévue chez pratiquement aucun de nos partenaires, la directive étant muette à ce sujet. Le texte maintient cependant ce principe en droit français, ce qui est possible puisque la législation européenne laisse toute latitude aux Etats membres pour la définition des sanctions. Le délai de prorogation a simplement été limité à cinq ans, même si j'ai bien entendu les arguments de M. Giscard d'Estaing. Ma conviction est qu'il faut rechercher un équilibre. Toute sanction doit être proportionnée, et il ne faut pas déresponsabiliser l'assuré, qui pourra toujours invoquer la nullité du contrat pour vice de consentement ou agir en responsabilité civile contre l'intermédiaire ou l'assureur en invoquant un défaut de conseil.
Monsieur Dumont, on ne limite pas le délai de contestation : on encadre la prolongation d'un délai de trente jours. Prenons garde à ne pas accréditer l'idée d'un droit de remords perpétuel, qui exonérerait l'assuré des diligences normalement requises.
Ne nous contentons pas de solutions séduisantes, qui pourraient ne favoriser que les assurés avertis. Les contentieux jugés jusqu'à présent portent sur des contrats de 442 000 € en moyenne. L'assurance étant fondée sur la mutualisation, les remboursements des uns se font au détriment de la communauté : ne l'oublions pas.
Je vous propose un équilibre entre les droits individuels des assurés et leur protection collective. Il peut y avoir débat sur l'endroit où placer le curseur, mais le Gouvernement tient à fixer une limite.
Certains s'inquiètent d'une éventuelle rétroactivité du texte. Qu'ils se rassurent : en l'absence de dispositions spécifiques, la rétroactivité ne se présume pas.
Le droit le plus facile à exercer est le délai de trente jours après la souscription. Pour améliorer la connaissance que les assurés ont de leurs droits, le texte en prévoit la mention en-dessous de la signature de l'assuré.
S'agissant des valeurs de rachat, certains orateurs ont évoqué un recul de l'information. Il s'agit au contraire de compléter celle-ci.
Enfin, les relations entre le contrat et la note d'information ont fait l'objet de plusieurs remarques. Le texte tranche certaines ambiguïtés et clarifie notamment les conditions dans lesquelles le contrat peut valoir note d'information, pratique largement admise par la doctrine et par la jurisprudence.
Ce texte marque donc un progrès en termes de sécurité juridique. Les associations représentées au comité consultatif du secteur financier ont approuvé cette évolution. J'espère donc vous avoir convaincus du bien-fondé de nos intentions.
M. le Rapporteur - Les amendements 28 et 29 sont rédactionnels.
Les amendements 28 et 29, approuvés par le Gouvernement, successivement mis aux voix, sont adoptés.
M. Charles de Courson - L'amendement 51 est un amendement d'appel, qui concerne les indicateurs, à savoir les personnes qui fournissent des clients à un assureur. Pour des raisons historiques, les secrétaires de mairie jouent ce rôle dans cinq départements. Ils sont d'ailleurs rémunérés pour cela. Doivent-ils s'immatriculer au registre ? Cela concerne près de 500 personnes dans mon département...
M. le Rapporteur - La commission n'a pas examiné cet amendement. J'ignorais l'existence des indicateurs d'assurances, dont la définition n'est d'ailleurs pas très précise. En tout état de cause, nous n'avons pas modifié l'article L. 511-1, et l'article premier ne vise qu'à transposer une directive en droit français. Cet amendement me paraît donc sans objet, et je vous invite à le repousser.
M. le Ministre - La directive relative à l'intermédiation d'assurance définit l'intermédiaire comme la personne qui propose, présente ou aide à conclure un contrat d'assurance. Cette définition exclut de fait les indicateurs d'affaires, qui ne proposent, ni ne présentent, ni n'aident à conclure des contrats, mais se contentent de mettre en relation un assureur avec un assuré. Je préfère en rester à la définition générale de l'intermédiation et j'invite M. de Courson à retirer son amendement.
M. le Ministre - Les mutuelles régies par le code de la mutualité et les institutions de prévoyance régies par le code de la sécurité sociale sont des entreprises d'assurance au sens des directives communautaires. L'amendement 34, qui sera complété par les amendements 35 et 3, tend donc à étendre la portée du projet de loi à ces deux secteurs, afin de transposer complètement la directive sur l'intermédiation en assurance.
M. le Rapporteur - L'amendement 30 est rédactionnel.
M. le Ministre - L'amendement 35 vise également à transposer la directive aux mutuelles et aux institutions de prévoyance.
M. le Rapporteur - Les amendements 15, 20 et 27 sont rédactionnels.
Les amendements 15, 20 et 27, acceptés par le Gouvernement, successivement mis aux voix, sont adoptés.
M. le Ministre - L'amendement 33 est de coordination.
L'amendement 33, accepté par la commission, est adopté.
M. le Rapporteur - L'amendement 21 est encore un amendement rédactionnel.
M. le Rapporteur - L'amendement 5 rectifié est de même rédactionnel.
L'amendement 5 rectifié, accepté par le Gouvernement, est adopté.
M. le Rapporteur - L'amendement 26 est un autre amendement rédactionnel.
M. le Ministre - L'autorité des marchés financiers, comme la commission bancaire, peuvent publier leurs décisions de sanction sans attendre qu'elle soient devenues définitives. De telles modalités apportent une protection aux épargnants, en permettant d'être immédiatement informés de la mauvaise conduite de l'organisme en cause. L'amendement 1 rectifié vise à étendre ces dispositions à la commission de contrôle des assurances, des mutuelles et des institutions de prévoyance.
M. le Rapporteur - La proposition est favorable aux consommateurs. La commission de contrôle devra cependant bien veiller à la motivation de ses décisions, dans la mesure où celles-ci font souvent l'objet de recours.
M. Charles de Courson - Cette commission n'a pas le statut d'une juridiction. De qui relèvera l'appel ? En cas d'erreur, devant qui l'assureur pourra-t-il se défendre ?
M. le Rapporteur - En vertu de la loi sur la sécurité financière, votée voilà deux ans, la commission de contrôle des assurances dispose désormais de la personnalité morale et est une autorité de droit public. Ses décisions sont donc soumises à appel devant le Conseil d'Etat.
M. le Rapporteur - Les amendements 6 rectifié, 7, 22, 23 rectifié et 24 sont rédactionnels.
Les amendements 6 rectifié, 7, 22, 23 rectifié et 24, acceptés par le Gouvernement, successivement mis aux voix, sont adoptés.
M. le Ministre - Les directives européennes prévoient que l'autorité d'agrément peut refuser toute prise, extension ou cession de participations touchant au capital d'une entreprise, au motif qu'elle porterait atteinte à sa gestion saine et prudente. L'amendement 2 propose de reprendre cette disposition, qui permettra un contrôle plus approfondi.
M. le Rapporteur - Avis favorable à cet amendement, qui protège le consommateur.
M. le Ministre - L'amendement 3, 2e rectification, tend à transposer la directive intermédiation au secteur des mutuelles et des assurances, et complète les amendements 34 et 35.
M. le Rapporteur - Cet amendement va dans le sens de la loi sur la sécurité financière, qui a mis sur un même plan les compagnies d'assurance, les mutuelles et les institutions de prévoyance. Avis favorable.
L'amendement 3, 2e rectification, mis aux voix, est adopté.
M. Jean-Louis Dumont - L'amendement 36 tend à supprimer le 1° de cet article qui, sous couvert d'harmonisation, fait régresser la protection des assurés.
M. le Rapporteur - Avis défavorable. La nouvelle rédaction amène à scinder l'article L. 132-5-1, en deux articles, L. 132-5-1 et L. 132-5-2, le premier reprenant les dispositions de la directive sur le délai de renonciation, le second explicitant les éléments d'information indispensables à l'assuré. La nouvelle rédaction est donc plus lisible et évitera de nombreux contentieux inutiles.
M. le Ministre - Même avis. Je suggère à M. Dumont de retirer son amendement.
M. Jean-Louis Dumont - Une clarification ? Ce n'est pas notre avis. Je maintiens l'amendement.
M. François Vannson - L'amendement 44 tend à préciser la notion de « jours calendrier » utilisé par la directive et traduite par « jours calendaires révolus » dans la présente loi. Si la notion de jours calendaires est déjà bien connue dans la pratique bancaire, il convient de lui donner une définition législative précise.
M. le Rapporteur - Avis favorable pour cet amendement de précision.
M. le Rapporteur - L'amendement 8 rectifié reprend l'idée défendue par M. de Courson dans l'amendement 48. Le Gouvernement juge inutile la rédaction d'une note d'information par les compagnies d'assurance, mais les propositions de contrat d'assurance sont des documents rébarbatifs qui ne sont vraiment compréhensibles que par des spécialistes. La note d'information, elle, si elle est établie par des services de communication habiles...
M. Maxime Gremetz - Voilà qui est bien dangereux !
M. le Rapporteur - ...est un document pédagogique, qui donne les éléments principaux du contrat.
M. Jean-Louis Dumont - L'amendement 40 est identique.
M. Charles de Courson - L'amendement 48 également.
M. le Ministre - La volonté de fournir des informations de qualité aux assurés se heurte parfois à certaines difficultés. La note d'information avait pour objet d'exposer à l'assuré les éléments essentiels de son contrat sans qu'il ait à passer en revue l'ensemble des clauses. La réaction légitime des tribunaux a été, en cas de contradiction entre les deux documents, de faire prévaloir le plus favorable à l'assuré. La note est donc passée d'un statut de document d'information précontractuel à celui de clause du contrat. Il ne nous paraît pas opportun d'accumuler les documents et de donner deux fois les mêmes informations : l'essentiel est que celles-ci soient claires. Cette démarche de bon sens, confortée par la jurisprudence, avait déjà amené en 1981 la direction des assurances à accepter la pratique des conditions générales valant note d'information. Le texte du Gouvernement ne visait donc pas à modifier le droit applicable, mais à le clarifier. Je suis donc très réservé sur ces amendements et je vous propose plutôt de poursuivre la concertation sur ce sujet avec les représentants des consommateurs et des épargnants d'ici le passage au Sénat. En attendant, je m'en remets à la sagesse de l'Assemblée.
M. Charles de Courson - Votons pour ces amendements, on pourra toujours les améliorer par la suite ! Je persiste à croire que tout le monde n'est pas comme notre jeune ministre qui lit tous ses contrats et est capable de tout comprendre. Une notice d'information est plus « digeste » pour bien des gens !
M. Jean-Louis Dumont - La commission était unanime sur ces amendements. Je souhaite qu'ils soient votés.
Les amendements 8 rectifié, 40 et 48, mis aux voix, sont adoptés.
M. Charles de Courson - Dans l'état actuel du droit, les primes versées au cours du contrat sont indiquées sous la forme d'un tableau dont le projet de loi ne fait plus mention que sous le terme de « document ». L'amendement 46 vise à rétablir le terme « tableau » pour que la lisibilité soit la meilleure possible pour les assurés.
M. le Rapporteur - Le détail de ces documents sera fixé par arrêté. Le terme de document permet de choisir entre tableaux, graphiques ou toute autre solution qui serait plus claire pour les assurés. Par ailleurs, si ces solutions devaient évoluer, l'arrêté serait beaucoup plus facile à modifier que la loi : il faut donc qu'elle mentionne le terme le plus général. La commission a par conséquent donné un avis défavorable à cet amendement. Nous serons en revanche très vigilants quant au contenu de l'arrêté, bien sûr.
M. le Ministre - Je n'ai pas d'objection contre cet amendement. Je confirme que je serai très attentif, dans l'élaboration des mesures réglementaires, à la qualité formelle des informations, et que le tableau comprendra notamment le montant des versements cumulés. Avis favorable.
M. Jean-Louis Dumont - L'amendement 39 rectifié tend à supprimer la phrase disposant que, lorsque les valeurs de rachat ne peuvent être établies lors de la souscription, le contrat doit préciser le mécanisme de leur calcul. La communication des valeurs de rachat est absolument essentielle : elle seule permet à l'assuré de connaître précisément l'impact des frais du contrat au regard de ses versements. Cela fait partie de l'obligation d'information.
M. le Rapporteur - Avis défavorable. Lorsqu'il s'agit de contrats en euros, les valeurs de rachat doivent bien évidemment être connues. Mais pour les contrats en unités de compte, il est absolument impossible, sauf si ce sont des contrats garantis, de faire connaître une valeur de rachat ! Le Gouvernement propose donc de mentionner, à la place, le mécanisme de leur calcul. Si la note d'information ne peut mentionner de valeur de rachat, elle peut en revanche contenir des exemples chiffrés - c'est d'ailleurs un autre de ses avantages sur le contrat, qui ne peut contenir d'exemples - reposant sur différentes hypothèses d'évolution des indices.
L'amendement 39 rectifié, repoussé par le Gouvernement, mis aux voix, n'est pas adopté.
M. Charles de Courson - La commission a tenu un long débat sur cette question. Pour les contrats en unités de compte, il est bien sûr impossible d'indiquer une valeur de rachat : on ne peut mentionner qu'un nombre d'unités de compte. L'amendement 49 vise à compléter l'obligation d'indiquer les mécanismes de calcul par celle de fournir les valeurs minimales, qui représentent le résultat du mécanisme de calcul en tenant compte des frais contractuellement prévus et, le cas échéant, d'un taux de rendement minimal garanti à la souscription du contrat. Pour un contrat en unités de compte, la valeur minimale est donnée en nombre d'unités de compte : dans la pratique, elle est donnée sous forme de tableau type. Par exemple, si elle doit donner simplement le mécanisme de calcul des valeurs de rachat d'un contrat, la compagnie d'assurances expliquera qu'il faudra tenir compte au cours des années du taux de rendement minimum garanti et des frais de gestion. Si elle doit donner des valeurs minimales de rachat, elle doit faire apparaître un résultat chiffré pour chacune des années. L'information de l'assuré s'en trouve bien meilleure.
M. le Rapporteur - Cet amendement n'a pas été examiné par la commission. A titre personnel, j'y suis défavorable. Il n'y a pas de valeur minimale des contrats en unités de compte, sauf en cas de système de garantie - mais dans ce cas, il ne s'agit pas exactement de contrats en unités de compte. Il existe également des contrats qui sont pour partie en euros et pour partie en unités de compte... La loi ne peut régler tous les cas particuliers. Elle doit exposer les principes : l'obligation de donner la valeur de rachat pour les contrats en euros et les mécanismes de calcul pour les contrats en unités de compte. Les dispositions concernant les contrats particuliers seront fixées par arrêté.
Quant aux frais, l'information sur leur montant est incontestablement due au consommateurs, quel que soit le type du contrat. Cette obligation est déjà prévue dans le texte, et il n'y a pas lieu de la rappeler.
M. le Ministre - L'obligation faite aux assureurs d'expliquer le mécanisme de calcul des valeurs de rachat ne se substitue pas à l'exigence d'indiquer les valeurs de rachat, même si, faute de pouvoir les déterminer, seules des valeurs minimales peuvent être fournies. Je pourrais donc être favorable à cet amendement, sous réserve de la suppression du mot « également ». Dans le cas qui est visé en effet, il ne peut s'agir d'autres valeurs que des valeurs minimales.
M. Charles de Courson - C'est tout à fait juste. J'accepte la rectification.
M. Jean-Louis Dumont - Mais rien de tout cela ne donne de garantie sur le capital ! Indiquer une valeur minimale est une bonne chose, mais une bonne information va plus loin : celui qui n'a pas l'intention de jouer son capital ne doit pas pouvoir être amené à prendre des risques ! Je n'ai entendu nulle part l'assurance que le souscripteur sera parfaitement informé de ce à quoi il s'engage.
M. Jean-Louis Dumont - L'amendement 37, 2e rectification, vise à supprimer la fin du sixième alinéa, après les mots « ces documents ». Il s'agit simplement de revenir à la prescription trentenaire de droit commun : je m'en suis déjà longuement expliqué dans la discussion générale.
M. Charles de Courson - Les contentieux sont aujourd'hui peu nombreux : quelque 200 pour vingt millions de contrats. Mais ils pourraient se développer, nous a indiqué tout à l'heure le ministre. Pourquoi si les assureurs font correctement leur métier, ce qui est de leur intérêt bien compris ? Si je défends l'amendement 50, identique au précédent, c'est que je ne veux pas que ce texte puisse paraître affaiblir les droits des assurés.
M. le Rapporteur - La commission est défavorable à ces deux amendements. Comme l'a indiqué le ministre, si les contentieux ne sont certes pas très nombreux, ils concernent des contrats d'un montant moyen de 450 000 €. S'ils venaient à se développer, les sommes en cause pourraient devenir importantes. Et comme ces contrats reposent sur le principe de mutualisation, cela se ferait au détriment des autres souscripteurs, notamment pour les contrats d'intéressement. Par ailleurs, pour exercer son droit à renonciation dans le cadre de la prescription trentenaire, il faut aller aujourd'hui en justice, assisté d'un avocat, car bien entendu les compagnies d'assurance n'acceptent pas de rembourser comme cela les sommes investies.
L'important pour les assurés, notamment les plus modestes d'entre eux, est qu'un délai soit fixé. C'est en réalité le flou actuel qui leur est préjudiciable. Le délai ordinaire de prescription pour les contrats d'assurance, qui est de deux ans, est à l'évidence insuffisant en matière d'assurance vie. L'Allemagne a fixé, elle, un délai de trois ans, le Gouvernement propose cinq ans, notre collègue Giscard d'Estaing suggère, lui, huit ans. Nous pouvons en discuter. L'important, je le redis, est de fixer un délai. Je signale que la présidente de la Confédération du logement et du cadre de vie, organisme représenté au CCSF, a donné son accord sur un délai de cinq ans.
M. le Ministre - Je partage l'avis de la commission et invite donc leurs auteurs à retirer ces amendements.
M. Charles de Courson - Qui ne connaît ici le célèbre arrêt Heininger de la Cour de justice des Communautés européennes ? L'affaire est en tous points comparable puisqu'il s'agissait de juger de la prorogation du délai de rétractation en matière de crédit foncier et de la légalité, au regard du droit européen, de la limitation par l'Allemagne de ce délai à un an. Dans cet arrêt, la Cour a repoussé l'argument de la banque selon lequel il serait indispensable de limiter le délai d'exercice du droit de révocation pour des motifs de sécurité juridique, indiquant que « de tels motifs ne peuvent prévaloir dans la mesure où ils impliquent une limitation des droits expressément accordés », et ajoutant que les institutions financières « peuvent sans difficulté sauvegarder tant les intérêts des consommateurs que leurs propres exigences de sécurité juridique en se conformant à leur obligation d'informer. » Et la Cour de conclure, dans l'alinéa 54 de cet arrêt, que « Par conséquent, il n'y a pas lieu de limiter dans le temps les effets du présent arrêt. » Quel que soit le délai retenu ce soir, qu'il soit de cinq ou de huit ans, sera-t-il compatible avec cette jurisprudence ? J'aimerais, Monsieur le ministre, connaître votre avis sur la question.
Pour le reste, vous avez indiqué que les contentieux concernaient des contrats d'un montant élevé. Ce n'est pas toujours le cas. Un avocat spécialiste du sujet m'a cité les cas des condamnations de CARDIF pour un contrat de 5 600 €, de Groupama pour un contrat de 18 167 €, de Fortis pour un contrat de 2 800 € ou bien encore d'Axa pour deux contrats respectivement de 15 000 et 30 000 €.
M. le Ministre - L'arrêt Heininger se fonde sur la directive concernant la vente à distance. Ce n'est nullement le sujet ici. Le délai de renonciation que nous proposons d'instaurer ce soir est parfaitement eurocompatible.
Les amendements 37, 2e rectification, et 50, mis aux voix, ne sont pas adoptés.
M. Louis Giscard d'Estaing - L'amendement 42 vise à porter ce délai de cinq à huit ans. Ce serait cohérent dans la mesure où il correspond à la durée pendant laquelle des fonds sont bloqués sur un contrat d'assurance vie.
M. le Rapporteur - La commission a accepté cet amendement, considérant que l'essentiel était de fixer un délai qui ne soit pas trop long, dans l'intérêt même des assurés. Faut-il cinq ou huit ans ? Ce sera à l'appréciation de l'Assemblée.
M. le Ministre - Je partage l'avis de la commission sur la nécessité de limiter dans le temps la prorogation du délai de renonciation, pour les raisons déjà longuement exposées. L'assuré reçoit chaque année des informations concernant l'évolution des paramètres financiers de son contrat, comme la loi de sécurité financière en fait obligation aux assureurs. Il me semble qu'au bout de cinq ans, il a eu le temps de juger s'il a été ou non correctement informé. Cinq ans est par ailleurs le délai de droit commun de prescription prévu par le code civil pour une action en nullité. Enfin, le délai moyen des contentieux est de 24 mois, un seul ayant dépassé cinq ans, et de quelques mois seulement. Cela étant, je m'en remets à la sagesse de l'Assemblée.
M. Charles de Courson - Faute de grives, on mange des merles ! Nous voterons cet amendement.
M. Jean-Louis Dumont - L'amendement 38 rectifié précise, conformément à ce que le Gouvernement a indiqué lors du Conseil des ministres du 2 mars dernier, que les dispositions du présent article ne seront applicables qu'aux contrats conclus à dater de la publication de la loi. A défaut, les souscripteurs d'anciens contrats auraient vraiment l'impression d'avoir été dupés ! Je note par ailleurs que notre débat ne m'a nullement convaincu que c'est pour mettre notre droit en conformité avec le droit européen que l'on revient sur la prescription trentenaire.
M. le Rapporteur - Un texte de droit n'est pas rétroactif, sauf si une disposition le prévoit expressément, ce qui n'est pas le cas ici. Mais pour dissiper toute ambiguïté à ce sujet, je proposerai à l'article 5 un amendement 14, qui est dans le même esprit que celui-ci mais qui est mieux placé. Je suggère donc à M. Dumont de retirer le sien.
L'amendement 38 rectifié est retiré.
M. le Rapporteur - L'assuré doit bénéficier, en cas de contrat de groupe, des mêmes conditions d'information que s'il avait traité directement avec une compagnie d'assurance. Tel est le sens de l'amendement 43.
M. le Ministre - Les contrats de groupe représentant une part substantielle du marché de l'assurance vie, cette extension des règles d'information constitue un progrès notable. Avis favorable.
M. le Rapporteur - Les amendements 9 et 10 sont rédactionnels.
Les amendement 9 et 10, acceptés par le Gouvernement, successivement mis aux voix, sont adoptés.
M. Maxime Gremetz - Je vote contre l'article !
M. le Rapporteur - L'amendement 11 est rédactionnel, de même que les amendements 12 et 13
Les amendement 11, 12 et 13, acceptés par le Gouvernement et successivement mis aux voix, sont adoptés.
M. le Rapporteur - J'ai défendu par avance l'amendement 14, qui vise à dissiper toute ambiguïté vis-à-vis des assurés...
M. Maxime Gremetz - Des assureurs, surtout !
M. le Rapporteur - ...et qui précise donc bien que l'article 3 ne s'applique pas aux contrats en cours.
M. Maxime Gremetz - Je vote contre l'amendement.
M. Charles de Courson - Le groupe UDF avait dit que son vote dépendrait de la réponse donnée à quatre problèmes. Satisfaction nous a été donnée pour trois d'entre eux. Et s'agissant du quatrième, l'amendement de M. Giscard d'Estaing a représenté une petite amélioration. Nous voterons donc ce texte, en espérant, Monsieur le ministre, que vous continuerez à écouter notre groupe.
M. le Président - Vous voulez intervenir, Monsieur Gremetz ?
M. Maxime Gremetz - Mais oui ! La gauche est représentée, et plutôt plus présente que la droite, proportionnellement. Je demanderai d'ailleurs un scrutin public.
M. le Président - Vous avez la délégation pour ce faire ?
La séance, suspendue le mercredi 6 avril, à 1 heure 50, est reprise à 1 heure 55.
M. Jean-Louis Dumont - Nous avons bataillé à l'article 3 et des amendements dont nous étions cosignataires ou qui étaient identiques à certains que nous présentions ont été adoptés. Dans sa partie technique, ce texte ne suscite pas de rejet, mais il nous laisse plus que dubitatifs sur d'autres points. C'est pourquoi nous voterons contre.
M. Maxime Gremetz - Nous passons beaucoup de temps ici à transcrire des directives européennes en droit interne. On nous dit qu'il s'agit en l'occurrence de conforter la sécurité des assurés, mais le but est en réalité de protéger les grands groupes d'assurance et de leur permettre de placer leurs produits. Nous voterons donc contre ce texte.
L' ensemble du projet de loi, mis aux voix, est adopté.
M. le Ministre - Pour ce premier texte que j'ai eu l'honneur de présenter au nom du Gouvernement, je remercie les députés présents, le rapporteur, les membres de la commission des finances, les collaborateurs de la commission et des groupes et, si vous permettez, les miens. Je suis heureux que le projet ait pu être adopté à une large majorité...
M. Maxime Gremetz - A la majorité, c'est tout !
M. le Ministre - ...et que nous ayons ainsi rattrapé notre retard. Encore merci. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
DU MERCREDI 6 AVRIL 2005
2. Explications de vote et vote, par scrutin public, sur l'ensemble du projet de loi relatif à la lutte contre le dopage et à la protection de la santé des sportifs.
3. Discussion du projet de loi, adopté par le Sénat (n° 2210), portant diverses mesures de transposition du droit communautaire à la fonction publique.
Rapport (n° 2222) de M. Pierre MOREL-A-L'HUISSIER, au nom de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République.