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Timestamp: 2018-12-11 08:15:39
Document Index: 56493829

Matched Legal Cases: ['§ 39', 'Art. 74', 'Art. 80', '§ 7', '§ 5', '§ 39', '§ 39', '§ 39', '§ 39', '§ 2']

Regelungsbedarf der rechtlichen Rahmen­bedingungen für die hochschulische Ausbildung | PORTAL FÜR PHYSIOTHERAPEUTEN
Regelungsbedarf der rechtlichen Rahmen­bedingungen für die hochschulische Ausbildung
Wie muss diese für die anderen als ärztlichen Heilberufe gestaltet werden?
Die Ausgestaltung der berufsqualifizierenden Studiengänge in den anderen als ärztlichen Heilberufen ist besonders kompliziert, da die rechtlichen Rahmenbedingungen sehr komplex sind. Es gibt die verfassungsrechtlich verankerte staatliche Verantwortung für Patienten- und Gesundheitsschutz sowie das bundesrechtliche Heilberuferecht einerseits und das landesrechtlich geregelte Hochschulrecht andererseits. Lesen Sie über diese rechtlichen Rahmenbedingungen auch im Kontext des aktuellen Entwurfs eines Gesetzes zur Reform des Pflegeberufes.
Eine Reform der Heilberufegesetze ist dringend erforderlich, um berufsqualifizierende ­Studiengänge gestalten zu können. Hierbei sind insbesondere der Gesundheits- und Patientenschutz sowie die Freiheit der Hochschullehre zu berücksichtigen
Modellvorhaben bewähren sich
Die in mehreren Bundesländern durchgeführten Modellvorhaben (1) zur hochschulischen Qualifikation bei den Therapie- und Pflegeberufen sowie bei den Heb­ammen und Entbindungspflegern haben die Sinnhaftigkeit, Notwendigkeit und auch die Realisierbarkeit eines solchen Bildungsweges für diese Berufe ­unter Beweis gestellt (2). Mittlerweile ist auch im (Referenten-)Entwurf eines Gesetzes zur Reform der Pflegeberufe eine hochschulische Qualifikation vorgesehen (3).
Hochschulische Qualifikation
Im (Referenten-)Entwurf zur Reform der Pflegeberufe wird nicht von Akademisierung, sondern von hochschulischer Pflegeausbildung gesprochen (Teil 3 des Gesetzes über den Pflegeberuf). Auch der Titel der entsprechenden Stellungnahme des Wissenschaftsrates aus dem Jahr 2012 lautet »Empfehlungen zu hochschulischen Qualifikationen für das Gesundheitswesen«. Leider wird die inhaltlich nicht korrekte Bezeichnung dieser Ausbildungen als »Akademisierung« immer noch gepflegt. Die Hochschul­gesetze sprechen nicht von Akademien, sondern von Hochschulen im Sinne von Universitäten und Fachhochschulen.
Rechtliche Grundlagen nicht auf hochschulische Ausbildung übertragbar
Die Einführung hochschulischer Qualifikationen für bestimmte andere als ärztliche Heilberufe bedeutet eine besondere rechtliche Herausforderung. Diese Feststellung mag zunächst erstaunen, denn hochschulische Qualifikationen sind bei Heilberufen nicht unbekannt, so bei den Ärzten, Zahnärzten, Tierärzten, Apothekern sowie bei den psychologischen Psychotherapeuten und Kinder- und Jugendpsychotherapeuten.
Man könnte also daran denken, die ­entsprechenden Heilberufegesetze dieser ­Berufe zumindest in ihrer rechtlichen Grundstruktur auf die hochschulische Ausbildung der anderen als ärztlichen Heilbe­rufe zu übertragen. Das ist aber aus ­mehreren Gründen nur in beschränktem Maße möglich.
Qualifikation des Therapeuten muss erkennbar sein
Der erste Grund ist, dass für die zurzeit infrage stehende Qualifikation bei den Pflegeberufen und bei den Therapieberufen zweigleisig gefahren werden soll, das heißt, es soll die bisherige schulische ­Ausbildung neben einer hochschulischen Ausbildung weiter bestehen bleiben.
Eine »Vollakademisierung«, wie sie zum Teil von einigen Berufsverbänden gefordert wird (4), scheint politisch gegenwärtig nur schwer vermittelbar zu sein. Wenn aber zwei Ausbildungswege zur gleichen Erlaubnis der Führung einer gleichen Berufsbezeichnung in diesem Heilberuf und damit zur Berufszulassung führen sollen, muss eine gewisse Vergleichbarkeit der Ausbildungs- und Prüfungsanforderungen gegeben sein, denn Patienten müssen wissen, mit welchen Kompetenzen sie rechnen können, wenn sie es beispielsweise mit einem Ergo- oder einem Physiotherapeuten zu tun haben.
Erlangung der Berufszulassung
Obwohl die Erlaubnis zur Führung einer Berufsbezeichnung bei den anderen als ärztlichen Heilberufen nicht – wie beispielsweise für Ärzte in der Bundesärzteordnung (BÄO) – als Berufszulassung zur Heilkunde formuliert ist, wird im ­(Referenten-) Entwurf jetzt anerkannt, dass diese Erlaubnis auch die Funktion einer Berufszulassung hat (siehe Überschrift zu § 39 PflBG: »Abschluss des ­Studiums, staatliche Prüfung zur Erlangung der Berufszulassung«).
Der zweite Grund ist, dass für zwei der anderen als ärztlichen Heilberufe – nämlich für die Krankenschwestern und Krankenpfleger der allgemeinen Pflege (nicht für die Alten- und Kinderkrankenpflege) sowie für die Hebammen – in der Berufsqualifikationsanerkennungsrichtlinie 2005 / 36 / EG (5) auf Unionsebene sehr detaillierte Anforderungen an die Berufsausbildung erhoben werden. Das entsprechende Gesetz zur Umsetzung dieser Richtlinie ist Ende Januar 2016 verabschiedet worden. In der Richtlinie wird dabei nicht zwischen schulischer und hochschulischer Qualifikation unterschieden (6)..
Gesundheitsschutz des Patienten muss gewährleistet sein
Der dritte Grund schließlich ist darin zu sehen, dass bei der Einführung einer hochschulischen Qualifikation für einige andere als ärztliche Heilberufe der Spagat zwischen den gesundheitsschützenden Anliegen der Heilberufe­gesetzgebung und der hochschulischen Gestaltungsfreiheit in der Lehre zu überwinden ist.
Die Gesetzgebungskompetenz für die Zulassung zu den Heilberufen (Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG) ist vor dem Hintergrund der staatlichen Verantwortung für den Gesundheitsschutz der Bevölkerung zu sehen. Diese staatliche Verantwortung, wie sie in der Heilberufegesetzgebung zum Ausdruck kommt, kann nicht an die Hochschulen delegiert werden. Die staatliche Verantwortung drückt sich aus in der Vorgabe der Mindestvoraussetzungen für die Ausbildung und Prüfung bei den Heilberufen.
Deshalb sind in den Ausbildungs- und Prüfungsverordnungen für die Heilberufe die Inhalte und die Ausgestaltung von Ausbildung und Prüfung für die schulische wie für die hochschulische Ausbildung festzulegen. Die Hochschulen aber sind es gerade im Rahmen der Bachelorisierung des Studiums gewohnt, diese Inhalte und Ausgestaltungen selbst zu regeln. Dabei haben die Hochschulen mittlerweile für die überwiegende Zahl der Studiengänge die europäischen Vorgaben des Bologna-Prozesses übernommen. Auch die Gestaltung des Ablaufes des Studiums und der Prüfungen unterliegt diesen Vorgaben (2).
Regelungsbedarf durch ein Heilberufegesetz
Die rechtlichen Anforderungen an eine Heilberufegesetzgebung, die auch die hochschulische Ausbildung zum Gegenstand hat, betreffen neben der Respektierung der unionsrechtlichen Vorgaben vor allem die Ausbildungsziele, die Gestaltung der praktischen Ausbildung und die Gestaltung der Prüfung.
Für ein Heilberufegesetz sollte es selbstverständlich sein, dass für den jeweiligen Beruf Ausbildungsziele formuliert werden (im Hebammengesetz, im Logopädengesetz und im Ergotherapeutengesetz fehlen gesetzlich definierte Ausbildungsziele). Dies ist auch verfassungsrechtlich erforderlich, denn die Formulierung einer Rechtsverordnung für die Ausbildungs- und Prüfungsanforderungen bedarf einer inhaltlich bestimmten ermächtigenden Gesetzesgrundlage, die auch die Ausbildungsziele enthalten muss (Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG).
Für die hochschulische Ausbildung müssen dafür speziell an dieser Ausbildung orientierte Ausbildungsziele festgelegt werden (im Entwurf des Pflegeberufsgesetzes wird von einem erweiterten Ausbildungsziel gesprochen, siehe § 7 Abs. 1 E-PflBG). Die Ausbildung ist dabei grundsätzlich kompetenzorientiert zu gestalten (§ 5 Abs. 1 E-PflBG).
Die Gestaltung der praktischen Ausbildung stellt bei einer hochschulischen Ausbildung eine besondere Herausforderung dar, weil es zurzeit noch an einer ausreichenden Anzahl hochschulisch qualifizierter Praxisanleiter fehlt.
Einheitliches Prüfungssystem
Als sehr kritischer Punkt erweisen sich die Prüfungen. In der schulischen Aus­bildung steht am Ende eine staatliche ­Prüfung, die sich grundsätzlich über den ­gesamten Stoff erstreckt. Im Kontext der hochschulischen Ausbildung werden Prüfungen als Modulprüfungen zum ­Abschluss eines Moduls und eine in der Regel themenbezogene abschließende Prüfung durchgeführt.
Aus Gründen der Praktikabilität erweist es sich im Zusammenhang der hochschulischen Ausbildung als sinnvoll, die abschließende Prüfung als zeitgleiche staatliche und hochschulische Prüfung zu gestalten. Hier stellt sich die Frage, ob und inwieweit Prüfungsgegenstände bereits durch Modulprüfungen abgedient sein können. Hier wird man den Hochschulen einen gewissen Gestaltungsspielraum in Hinblick auf die Erreichung der hochschulischen Ausbildungsziele einräumen können (so ist wohl § 39 Abs. 1 Satz 2 E-PflBG zu verstehen). Was die für die schulische wie die hochschulische Ausbildung gemeinsamen Ausbildungsziele angeht, so sind diese am Ende des Studiums zu prüfen (§ 39 Abs. 2 Satz 1 E-PflBG).
Zusammensetzung der ­Prüfungskommission
Umstritten sind nach wie vor die Zusammensetzung der Prüfungskommissionen und der Prüfungsvorsitz. Die Hochschulen plädieren zum Teil für eine Zusammensetzung nur aus dem Kreis der Lehrenden der Hochschule, von denen auch der Vorsitz in der Prüfung übernommen werden soll. Dies widerspricht aber der staatlichen Verantwortung für die Prüfung bei den Heilberufen.
Deshalb sollten Lösungen gefunden werden, welche die Anliegen der Hochschule weitgehend berücksichtigen, ohne dass auf die staatliche Verantwortung verzichtet wird. So wäre es etwa möglich, den Prüfungsvorsitz grundsätzlich durch die staatliche Prüfungsbehörde zu bestimmen, dieser aber die Möglichkeit einzuräumen, den Prüfungsvorsitz durch die Hochschule festlegen zu lassen (siehe § 39 Abs. 4 Satz 2 E-PflBG; allerdings ist der in § 39 Abs. 4 Satz 1 E-PflBG vorge­sehene gemeinsame Vorsitz von Hochschule und Prüfungsbehörde problematisch, da hierfür keine Regelungen für Dissenssitua­tionen zwischen den Vorsitzenden vor­gesehen sind – damit könnte bei einem Dissens zwischen den Vorsitzenden die Prüfung blockiert werden). Für die Zusammensetzung der Prü­fungs­kommis­sion können sicherlich Lösungen gefunden werden, welche die hochschulischen Interessen berücksichtigen, so etwa durch Vorschlagsrechte für die Besetzung der Kommissionen.
Strittig ist auch die Beteiligung eines Arztes in der Prüfungskommission bei der abschließenden Prüfung, so wie sie bei den die schulische Ausbildung abschließenden Staatsprüfungen vorgesehen ist. Die Hochschulen argumentieren mit der mangelnden Fachlichkeit des ­Arztes bei den speziellen heilkundlichen Ausbildungsmaterien der anderen als ärztlichen Heilberufe. Dabei wird nicht berücksichtigt, dass der Arzt kraft seiner Ausbildung zumindest den Überblick über die Heilkunde als Ganzes hat, denn er wird qua Approbation zur Ausübung der Heilkunde insgesamt zugelassen (§ 2 Abs. 5 BÄO).
Zusammenfassend kann gesagt werden, dass bei der Gestaltung der rechtlichen Grundlagen für die hochschulischen Qualifikationen von anderen als ärztlichen Heilberufen durchaus rechtliche Problematiken bestehen. Diese können aber bei Respektierung der gesundheitsschützenden staatlichen Belange wie der hochschulischen Lehrfreiheit angemessen gelöst werden, wenn sich die Hochschulen auch ihrer dienenden Rolle in der Ausbildung von Heilberufen bewusst sind.
Professor Dr. jur. Gerhard Igl
Universitätsprofessor a. D.; Studium der Rechtswissenschaft, München und Aix-en-Provence; 1976–1985 wiss. Referent am Max-Planck-Institut München, ausländisches und internationales Sozialrecht; 1985–1996 Professor für Öffentliches Recht, insbesondere Sozialrecht, Universität Hamburg; 1990–1996 Leiter der Forschungsstelle für Sozialrecht und Sozialpolitik, Universität Hamurg; 1996–2014 Professor für Öffentliches Recht und Sozialrecht, Christian-Albrechts-Universität Kiel; 1997–2014 Direktor des Instituts für Sozialrecht und Gesundheitsrecht; Mitglied (Vorsitz oder unparteiisches Mitglied) verschiedener Schiedsämter und Schiedsstellen auf dem Gebiet der Krankenhausfinanzierung, vertrags(zahn)ärztlichen Versorgung, Pflegeversicherung; Vorsitzender des Landesschiedsamtes für die vertragszahnärztliche Versorgung in Schleswig-Holstein; unparteiisches Mitglied des Bundesschiedsamtes für die vertragszahnärztliche Versorgung; Mitglied der Vierten Altenberichtskommission; Mitglied der Vereinigung der Medizinrechtslehrerinnen und -lehrer; Vorstandsmitglied des Sozialrechtsverbundes Norddeutschland e. V.; Mitglied des wissenschaftlichen Beirates des Zentrums für Qualität in der Pflege (ZQP).
Kontakt: Gerhard.Igl@t-online.de
Begleitforschung zum Modellvorhaben in Nordrhein-Westfalen. www.mgepa.nrw.de/mediapool/pdf/pflege/20150528_Abschlussbericht-Beruferechtliche-Begleitforschung-Prof-Igl.pdf
Zugriff am 11.2.2016
Räbiger J. 2015. Berufsqualifizierende Studiengänge sind erfolgreich. Z. f. Physiotherapeuten 67, 12:78–82
Bundesministerium für Gesundheit, Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend. 2015. Entwurf eines Gesetzes zur Reform der Pflegeberufe. www.dgkj.de/fileadmin/user_upload/Meldungen_2015/1511_RefE_PflegeberufsGesetz.pdf
Deutscher Bundesverband für Logopädie. 2016. Stellungnahme des Arbeitskreises Berufspo­litik / Berufsgesetz der im Bereich der Sprachtherapie tätigen Berufsgruppen.
www.dbl-ev.de/service/meldungen/einzelansicht/article/-23f0eb0e70.html
Deutscher Bundestag. 2015. Entwurf eines ­Gesetzes zur Umsetzung der Richtlinie 2013 / 55 / EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. November 2013 zur Änderung der Richtlinie 2005 / 36 / EG über die Anerkennung von Berufsqualifikationen und der Verordnung (EU) Nr. 1024 / 2012 über die Verwaltungszusammenarbeit mit Hilfe des Binnenmarkt-Informationssystems (»IMI-Verordnung«) für bundesrechtlich geregelte Heilberufe und andere Berufe. dip21.bundestag.de/dip21/btd/18/066/1806616.pdf
Igl G, Ludwig J. 2014. Präzisierung der unionsrechtlichen Anforderungen an Heilberufe. MedR 32:214–9
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