Source: http://www.institut-gouvernance.org/es/analyse/fiche-analyse-340.html
Timestamp: 2019-05-25 11:48:34
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Matched Legal Cases: ['Artículo 7', 'Artículo 10', 'Artículo 171', 'Artículo 176', 'Artículo 246', 'Artículo 329', 'Artículo 330', 'Artículo 357', 'artículo 357', 'artículo 2']

La integración política y económica de los indígenas a la vida de la Nación: logros, retos y resistencias.
Por Silvia Otero Bahamon
Palabras clave : Inmigrantes, minorías étnicas, pueblos indígenas ; autoridad regional Territorio local ; Identitad América del Sur ; Colombia
La constitución de 1991 ha reconocido a los indígenas importantes derechos que respetan su autonomía y autodeterminación. Sin embargo, medidas descentralizadoras como la elección de mandatarios locales y la ley de participaciones en los ingresos de la nación, han significado para los indígenas la integración a un ordenamiento jurídico y político que no siempre comparten. Dicha integración ha generado una serie de resistencias que son ejemplificadas al principio de la ficha. Las dinámicas de autoridad y dominación en los territorios indígenas permiten reflexionar sobre las relaciones entre el Estado y las comunidades, indígenas allí donde ambos son actores legales y legítimos de la gobernanza. En últimas, este caso se identifica con lo que sucede en otros Estados de la región con componentes pluriétnicos y multiculturales, que enfrentan el reto de encontrar equilibrios entre el gobierno del Estado y el gobierno de sus pueblos nativos.
¿Quién manda a quién? ¿quién se deja mandar de quién?
Algunas comunidades indígenas colombianas, como los paeces y guambianos del Norte del Cauca, o los embera del Chocó, acumulan una larga tradición de lucha y resistencia frente a la sociedad blanca y mestiza. A lo largo de las décadas, e incluso de los siglos, los indígenas han combinado todas las formas de lucha a favor de la titulación de tierras a su nombre, la ampliación de sus derechos civiles y políticos, el reconocimiento de sus autoridades tradicionales, y la autonomía y autodeterminación para sus territorios. Como un gran triunfo para las minorías étnicas del país, la Constitución de 1991 reconoció muchas de estas exigencias y las convirtió en derechos.
Sin embargo, los logros y las reivindicaciones de los indígenas a menudo entran en conflicto con el Estado colombiano. En muchas ocasiones, cuando las autoridades civiles o militares orientan esfuerzos por hacer presencia y controlar los territorios donde ellos habitan, o cuando se ponen en marcha nuevas leyes, tratados o medidas administrativas o comerciales, los indígenas sienten que el Estado les está vulnerando sus derechos, al tiempo que el Estado considera que las pretensiones de los indígenas impiden el cumplimiento de sus funciones constitucionales. Para ilustrar estas diferencias describiré a continuación una serie de conflictos que han tenido lugar en el Norte del Cauca, donde habitan indígenas paeces (o nasa) y guambianos.
El primero de ellos tiene que ver con la posición de los indígenas frente al conflicto armado que transcurre en sus territorios. Durante abril de 2005, Toribío, uno de los municipios de la región, fue atacado por la guerrilla de las FARC durante varios días, dejando como saldo una larga lista de militares y civiles muertos y heridos además de una gran cantidad de daños materiales. Durante las semanas siguientes, el municipio fue el escenario de disputa entre la guerrilla y la Fuerza Pública: Policía y Ejército se trasladaron a la población indígena para expulsar de la región a las FARC y ganar solidaridades entre la población indígena. Sin embargo, los indígenas consideraron que la presencia de la Fuerza Pública violaba su determinación de ser neutrales en el conflicto armado. Durante un consejo comunal –espacios inventados por el presidente Uribe para conversar sobre los problemas de las comunidades-, líderes indígenas pidieron al mandatario retirar al ejército y la policía, exigiendo así, respeto de ambas partes en contienda a la autodeterminación de sus territorios. Esta solicitud se sumó a una hecha anteriormente que pedía retirar a estación de Policía de la plaza central del municipio. El presidente Uribe, quien ya había dicho que no permitiría extraterritorialidades1 , se opuso a la petición manifestando que «hemos tenido unos terroristas durante cuarenta años esclavizando a nuestro pueblo, ejerciendo una dictadura de terrorismo. Esa dictadura de terrorismo la tenemos que sustituir por las libertades democráticas. Y las libertades democráticas necesitan una presencia eficaz y transparente de la Fuerza Pública, presencia que no podemos renunciar ni someter a discusión2 «. Pero los indígenas no piensan lo mismo sobre el ejército. Según un líder de la Asociación de Cabildos del Norte del Cauca –ACIN- «no nos sentimos representados en ellos. Han atropellado y asesinado a la gente igual que el otro actor armado»3 . Por esas razones, los indígenas afirmaron que “no le vamos a obedecer a nadie, ni a las FARC, pero tampoco a la red de informantes del presidente Uribe, que nos quiso involucrar en ella, y de hacerlo violaríamos el principio de autodeterminación»4 . En ese contexto, en septiembre de 2006, los indígenas de Toribío desmontaron ocho trincheras que la Policía había instalado casco urbano. Según la ACIN “la destrucción de estos puestos de vigilancia fue el primer paso para exigir la salida del territorio indígena de todas las fuerzas del Estado colombiano, así como de las estructuras de las FARC” 5 .
El segundo ejemplo tuvo lugar poco tiempo después de ocurridos los anteriores sucesos. A semanas del ataque de las FARC a Toribío, el Ejército empezó a transmitir por su emisora cuñas en lengua páez y guambiana pidiendo a los indígenas integrar la red de cooperantes6 y sumarse a las filas de la Fuerza Pública. Los indígenas, que están exentos de prestar el servicio militar, exigieron al Estado dejar de transmitir dichas cuñas. Según el Consejo Regional Indígena del Cauca, Cric, dicha estrategia es una forma de obligar a sus pueblos a involucrarse en el conflicto armado7 .
El tercer ejemplo tiene que ver con los conflictos entre la justicia indígena y la justicia estatal. A principios de 2005 el ministerio de Comunicaciones decidió clausurar la emisora Radio Nasa, que operaba en el mismo municipio de Toribío, por no contar con licencia de funcionamiento. Meses después el tribunal indígena del Cauca le hizo un juicio a la Ministra de Comunicaciones, en el que falló que la emisora operaría con licencia indígena y adicionalmente exigió al ministerio cerrar el expediente en contra de la emisora comunitaria. La ministra insistía en que «las autoridades y líderes indígenas de Toribio no acataron las normas vigentes, poniendo en funcionamiento su propio sistema de transmisión y utilizando ilegalmente el espectro electromagnético, hecho que motivó el decomiso de equipos en el año 2004»8 ; los indígenas, por su parte consideraron que no había razón para pedir licencia de funcionamiento a las autoridades nacionales, cuando ellos, como autoridad tradicional, podían sancionar legalmente las emisiones de Radio Nasa.
El último ejemplo está relacionado con las negociaciones entre el gobierno colombiano y el gobierno estadounidense en miras de la firma de un Tratado de Libre Comercio. Los indígenas se han movilizado fuertemente en contra de dicho tratado, al tal punto que en marzo de 2005 seis municipios del norte del Cauca llevaron a cabo una Consulta Popular para decirle NO al Tratado de Libre Comercio (TLC) y rechazar unánimemente el Área de Libre Comercio para las América (ALCA). La jornada, en la que votaron 51.610 personas arrojó un 98% de votos por el No. Según los indígenas, lo que está en juego con el TLC no son solamente los acuerdos comerciales entre los dos países; también se trata de “reivindicar el derecho a gobernarnos y el derecho a gobernar el territorio, es decir, a decidir autónomamente qué se hace en él y con él” 9 .
Los anteriores ejemplos son un abrebocas para ilustrar la complejidad de las relaciones entre el Estado y las comunidades indígenas, allí donde el primero ha reconocido al segundo tanto derechos de autonomía como de autodeterminación. Los ejemplos ilustran el problema mayor que afrontan los Estados con componentes pluriétnicos y multiculturales: ¿cómo integrar los pueblos indígenas a la nación? ¿Hasta dónde respetar sus particularismos culturales?, y aún más importante: ¿cómo gobernar los territorios indígenas? ¿Cómo encontrar equilibrios entre el gobierno del Estado y el gobierno de sus pueblos nativos? Sin ánimo de responder a estas preguntas, pero deseando ilustrar mejor estos interrogantes, en esta ficha se desea dar cuenta de la forma como en los territorios de las comunidades indígenas, tanto las autoridades tradicionales, como las autoridades del Estado colombiano se desempeñan como coactores de la gobernanza. Siendo ambos actores legítimos y legales, y actuando bajo el amparo de la Constitución Política, este caso resulta interesante para alimentar la reflexión sobre la gobernanza en Colombia. Para llevar a cabo dicha reflexión será necesario recordar los aspectos principales y los mayores logros del movimiento indígena en la historia reciente del país, por lo que se hará énfasis en la región donde dicho movimiento hizo sus primeros pinos: el Norte del Cauca.
El resguardo y el cabildo en los pueblos indígenas: una mirada a los procesos recientes
Al suroccidente de Colombia, al norte del departamento del Cauca, en las montañas de la cordillera Occidental, habitan los indígenas paeces y guambianos. En los municipios de Toribío, Jambaló, Caldono, Silvia, Belalcázar, Santander de Quilichao, entre otros, los indígenas conforman un porcentaje importante de la población local. En esa, como en otras regiones, los indígenas están organizados en resguardos, que son unidades territoriales de propiedad colectiva bajo el mando de una autoridad tradicional llamada Cabildo. El Cabildo, que componen miembros de la comunidad, se encarga de regular la vida local, distribuir la propiedad, asignar los castigos, y orientar el resguardo en las decisiones a tomar. Tanto el resguardo como el cabildo son instituciones provenientes de los tiempos de la colonia. Los conquistadores españoles establecieron el resguardo como una forma de asegurar la supervivencia y disponibilidad de los indios, la fuerza de trabajo más importante. A su vez, el resguardo “debía funcionar bajo la tutela de un cabildo o consejo indígena, que debía velar por su cohesión interna. Dentro del cabildo el gobernador era la principal figura encargada de mantener la relación de la comunidad con el mundo exterior (…) Con la consolidación colonial y la destrucción del poder regional de los jefes aborígenes, los miembros del cabildo se convertían en intermediarios privilegiados entre la corona y la comunidad” 10 .
Las comunidades indígenas del Norte del Cauca conservaron –aunque introduciendo algunas modificaciones- estas formas de dominación colonial, al lado de su cultura, su lengua y sus formas tradicionales de vida. En tiempos recientes, dichos pueblos indígenas fueron los primeros en emprender un proceso organizativo para recuperar su identidad indígena y reivindicar su derecho de acceso a la tierra. De esta forma, en 1971, los cabildos de esta región reunidos en Toribío decidieron crear el Consejo Regional Indígena del Cauca –CRIC-, cuyo programa consistía en recuperar y ampliar los resguardos, fortalecer los cabildos, dar a conocer las leyes sobre los indígenas y exigir su justa aplicación, defender la historia, la lengua y las costumbres indígenas y formar profesores indígenas11 . La creación del CRIC dinamizó la organización indígena en otras regiones, de tal forma que once años después se creó la Organización Nacional Indígena de Colombia –ONIC-, que abanderaría a nivel nacional las luchas indígenas y se convertiría muy pronto en un interlocutor de las demandas de este sector de la población frente al Estado.
Las organizaciones indígenas mencionadas ganaron espacios rápidamente, no obstante, estas ganancias también tuvieron altos costos: entre 1971 y 1972, cincuenta líderes indígenas desaparecieron, y la región se volvió atractiva para la acción de los grupos guerrilleros (FARC, ELN, M-19) 12 que se querían aprovechar de los gérmenes de luchas sociales y de las bases organizativas que se gestaban en la región. Esta situación conllevó a la creación en 1983 del Movimiento Armado Quintín Lame, que se erigió como la autodefensa comunitaria la resistencia armada de los indígenas de la región.
Durante la presidencia conservadora de Belisario Betancur (1982-1986), el movimiento indígena consiguió la titulación de miles de hectáreas a resguardos, y logró que el tratamiento del Estado hacia las comunidades virara radicalmente. En 1986 los diálogos entre el gobierno nacional y las autoridades indígenas pactaron la distribución de 12 millones de hectáreas mediante la delimitación de 151 nuevos resguardos. Según Christian Gros, “con la creación de los resguardos el estado logra dos objetivos utilizando un mismo instrumento: consigue la adhesión de las poblaciones indígenas disuadiéndolas de toda tentación subversiva y les delega cierto número de funciones, como el control territorial y la protección del medio ambiente. Puede además apoyarse en las autoridades indígenas para negociar algunas de sus intervenciones” 13 . Para los indígenas, la titulación de tierras en esa década y la consecución de un estatus de interlocutor frente al Estado sería un avance muy significativo.
Nuevos logros vinieron con los años venideros: la elección popular de alcaldes y gobernadores desde 1988 significaría la posibilidad de elegir sus propios mandatarios, y la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 sería una nueva oportunidad para posicionar sus demandas. Estas dos coyunturas electorales –la elección de alcaldes del 88 y la elección de delegatarios constituyentes del90- obligarían al movimiento a transformar su tradicional oposición y resistencia a participar en la institucionalidad colombiana. En ese momento se dio “la disyuntiva entre proseguir en el abstencionismo electoral y la oposición frontal al sistema o asumir la posibilidad de avanzar sus reivindicaciones participando en el acontecer político de la nación. Cambio de posición difícil de aceptar para una militancia acostumbrada durante casi veinte años al rechazo de toda participación en política institucional” 14 . El movimiento indígena decidió integrarse a la vida electoral de la nación, de forma que logró elegir a dos indígenas entre los 72 delegatarios elegidos popularmente para transformar la constitución de 1886.
En la Asamblea Nacional Constituyente, Francisco Rojas Birry, Lorenzo Muelas y Alonso Peña (representante designado del desmovilizado Quintín Lame) tendrían un gran trabajo por hacer. Deberían cambiar la noción de la anterior Constitución según la cual los indígenas eran menores de edad sin derecho a gobernarse. Se propondrían el reconocimiento de Colombia como una nación pluriétnica y multicultural, y lucharían por el reconocimiento de la autonomía territorial. Su gestión fue todo un éxito: la mayoría de las propuestas fueron adoptadas, y la Nueva Carta sería bastante favorable para ese sector de población. Los siguientes son los artículos más importantes:
Artículo 7 El estado reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de la nación
Artículo 10 El castellano es el idioma oficial de Colombia. Las lenguas y dialectos de los grupos étnicos son también oficiales en sus territorios. La enseñanza que se imparta en las comunidades con tradiciones lingüísticas propias será bilingüe.
Artículo 171 El senado de la república estará integrado por cien miembros elegidos en circunscripción nacional. Habrá un número adicional de dos senadores elegidos en circunscripción nacional especial por comunidades indígenas.
Artículo 176 La ley podrá establecer una circunscripción especial para asegurar la participación en la Cámara de representantes de los grupos étnicos y de las minorías políticas y de los colombianos residentes en el exterior.
Artículo 246 Las autoridades de los pueblos indígenas podrán ejercer funciones jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial, de conformidad con sus propias normas y procedimientos, siempre que no sean contrarios a la Constitución y a las leyes de la república.
Artículo 329 La conformación de las entidades territoriales indígenas se hará con sujeción a lo dispuesto en la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, y su delimitación se hará por el Gobierno Nacional con participación de los representantes de las comunidades indígenas.
Los resguardos son de propiedad colectiva y no enajenable
Artículo 330 Los territorios indígenas estarán gobernados por concejos conformados y reglamentados según los usos y costumbres de sus comunidades.
Artículo 357 Los municipios participarán en los ingresos corrientes de la Nación. (…) Para los efectos de esta participación, la ley determinará los resguardos indígenas que serán considerados como municipios.
Después de la Constitución de 1991, nuevas leyes definieron aspectos importantes sobre los derechos de los indígenas. Entre ellas es muy relevante la ley 60 de 1993 reformada por la ley 715 de 2002 sobre el sistema general de participaciones. Dicha ley reglamenta el derecho que tienen los resguardos indígenas a recibir recursos económicos por concepto de la participación en los ingresos corrientes de la nación, tal como lo indica el artículo 357. Según el artículo 2 de la ley 715, del total de recursos que conforman el sistema general de participaciones, previamente se deducirá cada año un monto equivalente al 4%, del que un 0.52 será destinado para los resguardos indígenas15 . Según la ley, los recursos asignados a los resguardos indígenas serán administrados por el municipio en el que se encuentra el resguardo indígena. Sin embargo, deberán manejarse en cuentas separadas a las propias entidades territoriales y para su ejecución deberá celebrarse un contrato entre la entidad territorial y las autoridades del resguardo, antes del 31 de diciembre de cada año, en la que se determine el uso de los recursos en el año siguiente. La constitución indica también que la Ley de Ordenamiento Territorial erigirá con base en los resguardos las Entidades Territoriales Indígenas, que cuando sean constituidas sus autoridades recibirán y administrarán directamente los recursos de la transferencia. Sin embargo, esta ley no ha podido nunca realizarse, y los intentos por implementar dichas ETIS han sido en vano16 .
Con las transformaciones en la legislación, en los territorios indígenas se impuso una nueva forma de gobierno basado en la autonomía territorial de los resguardos, en la participación de los mismos en los ingresos de la nación y en la jurisdicción especial indígena. Adicionalmente, los indígenas empezaron a participar en las elecciones locales, regionales y nacionales, y su participación en la realización de las leyes de la república se aseguró mediante la circunscripción electoral para indígenas. De esta forma, las relaciones entre los indígenas y el Estado adquirieron un nuevo marco jurídico, legal e institucional. En sus territorios y resguardos, la nueva gobernabilidad indígena encontraría dificultades y retos, relacionados con la aplicación de los mandatos de la nueva constitución y con la promulgación de las leyes recientes. Dichas dificultades han sido bien resumidas por el sacerdote del municipio de Toribío, quien dice que “aquí, hay dos autoridades legales, el Alcalde y el Cabildo, en dos leyes La Ley Indígena y la Ley del Estado, y entonces allí se armaba una contradicción, seguimos la ley del estado o la ley propia” 17 . Las contradicciones entre las aspiraciones de los indios y las del Estado, las dificultades para insertarse en los circuitos políticos nacionales y las crisis de autoridad al interior de sus comunidades son apenas unos entre los retos más significativos.
La adaptación de los indígenas al nuevo marco legal: la integración de los indígenas al Estado-nación
Los indígenas participando en las elecciones: retos de la integración política y electoral
Después de la constitución de 1991 en la que participaron activamente tres delegatarios indígenas, las comunidades se vieron abocadas al reto de involucrarse en la vida electoral de la nación. De ahora en adelante no sólo podrían ejercer libremente su derecho al voto, también podrán lanzarse a los cargos de elección popular como las alcaldías, los consejos, las asambleas y las gobernaciones; y tendrían la obligación de elegir a dos senadores y a un representante a la Cámara. Al ser llamados a integrarse con este aspecto de la vida institucional de la nación, los indígenas de todo el país vieron abierta la oportunidad de cambiar su posición antiestado para volverse representantes y funcionaros del Estado, o, en palabras de Virginie Laurent, pasar de “solicitantes” a “gobernantes” 18 . La nueva coyuntura afianzó “la idea de que el estado empezaba a representar también a los indígenas o por lo menos que era una herramienta en disputa que se podía influir” 19 . Esta nueva condición resultó en una serie de nuevos retos relacionados con el oficio de la política.
Como anotan algunos autores, lo primero que hicieron las comunidades indígenas fue crear nuevas organizaciones indígenas que entraran en el juego electoral. En el caso del Cauca, la ASI, o el MIC cumplieron esta función. Dichas organizaciones electorales nuevas se erigieron como cuerpos de autoridad paralelos a otras autoridades tradicionales como los cabildos, o los médicos tradicionales. Las nuevas organizaciones con fines electorales catapultan y apoyan las candidaturas de indígenas a los cargos de elección popular, y hacen campaña que, muchas veces, no difiere mucho de aquella que realizan los partidos políticos tradicionales y los políticos “blancos” o “mestizos” calificados por ellos de corruptos. La acción de esas organizaciones electorales ha generado la creación de nuevas elites en las comunidades indígenas, que muchas veces entran en conflicto con las elites tradicionales. El primer reto, por consiguiente, consiste en la dificultad de conservar la cohesión y las formas tradicionales de autoridad en las comunidades indígenas, después de la entrada en escena de nuevas organizaciones, nuevas elites y nuevas prácticas políticas asociadas al mundo moderno20 .
El segundo reto de los indígenas en el ejercicio de la política, tiene que ver con las dificultades para asumir cargos y responsabilidades que nunca habían sido delegados en sus manos. Las organizaciones indígenas se quejan de que los políticos tradicionales nunca los dejaron participar en política, no les enseñaron a gobernar-gobernarse, ni a administrar sus territorios y finanzas: “es aún más complejo para las comunidades, porque la clase politiquera jamás ha enseñado a sus bases la administración de la cosa pública y de allí su ignorancia en ese campo” 21 . Muchos indígenas que han sido elegidos a cargos locales, han terminado por defraudar a sus comunidades, bien sea porque han repetido los “vicios” de la clase política tradicional que tanto rechazan y critican, o bien sea porque no han tenido nociones de administración o contabilidad, necesarios para hacer una buena gestión. En el plano nacional, los indígenas elegidos para el Congreso de la República se quejan también de la dificultad para que los tengan en cuenta y para que sus proyectos de ley sean al menos debatidos22 . Así, a pesar de avances y logros importantes los indígenas están un poco decepcionados y frustrados por los efectos que ha tenido su integración electoral a la nación. Adicionalmente, como mandatarios locales –o como ejecutores en lo local de la política nacional- los indígenas han tenido que tomar y acatar decisiones sobre orden público o sobre administración que han afectado en algún grado a sus comunidades.
Con la inserción a la vida institucional de la nación, los indígenas resienten grandes contradicciones con sus pretensiones de autonomía y autodeterminación de sus territorios. Haciendo las veces de Estado, las veces de gobernantes y las veces de políticos, los indígenas han apropiado prácticas del mundo moderno para el interior de las comunidades, perdiendo, en muchas coyunturas la capacidad de hacer sentir su oposición al Estado. Como dice Arquímedes Vitonás, alcalde indígena de Toribío, “esa es la primera autocrítica que nos hacemos los indígenas: que a veces parecemos funcionarios blancos del Estado más que líderes de nuestras comunidades” 23 .
Los indígenas participando de los dineros de la nación: retos de la integración económica y administrativa
Como se ha dicho anteriormente, desde 1993 con la ley 60 (conocida como la ley de transferencias), los resguardos indígenas tienen derecho a obtener dinero de los ingresos corrientes de la nación. En tiempos recientes dicha ley ha sido modificada por la ley 715 de 2002, la cual establece que los dineros deben ser distribuidos a las entidades territoriales en las que se encuentran los resguardos, es decir, a las alcaldías y gobernaciones. A su vez, los mandatarios locales deben establecer convenios con los representantes legales de los resguardos (Cabildos) para acordar la destinación del dinero.
La ley de transferencias es una medida descentralizadora que busca que las propias entidades territoriales administren los recursos según sus necesidades particulares. La distribución de los recursos de transferencias se hace a nivel central por medio del Departamento Nacional de Planeación, una oficina técnica y “apolítica” que buscó quitarle a la clase política la repartición del presupuesto. No obstante, la ley de transferencias, a pesar de querer ejecutarse con criterios netamente técnicos y a pesar de pensarse para evitar la corrupción administrativa y fomentar el desarrollo de las regiones, ha desencadenado una serie de dinámicas más bien distantes de este ideal. Las comunidades indígenas no han escapado a esto.
Primero, en la ley de transferencias los cabildos hacen las veces de representantes legales del resguardo: es este cuerpo quien firma y acuerda con la alcaldía o gobernación el destino y uso de los dineros de las transferencias. De esta forma, sobre el cabildo han recaído funciones administrativas y burocráticas que se han vuelto más importantes que las funciones tradicionales de ejercicio de autoridad. Desde la ley 60, muchas personas –y no siempre los líderes naturales de los indígenas- desean integrar los cabildos, y “de hecho, la llegada de esta plata a los territorios indígenas ha contribuido a atizar antagonismos entre representantes indígenas” 24 . Como dice Segundo Rogelio Tarapues, representante del Movimiento de Autoridades Indígenas de Colombia, AICO, “a raíz de las transferencias de recursos, los Cabildos tienden a convertirse en botines de disputa, perdiéndose el espíritu de los que ha sido legítimamente el sentido de la autoridad, el poder y el desarrollo de nuestros Pueblos, de igual manera, el sentido de autoridad y poder se viene trasladando a los líderes y dirigentes y a los voceros en las diferentes corporaciones públicas. De esta forma, los Cabildos ejercen cada vez más una autoridad mecánica y un poder simbólico” 25 . Según el líder indígena, la integración económica de los indígenas a la nación al ritmo de los parámetros de la ley de transferencias “es lo que viene debilitando a nuestras autoridades y gobierno, que al entretenerse en lo político-administrativo están perdiendo el espíritu de su legitimidad y prácticamente están convirtiéndose en agentes del Estado” 26 .
Y es que las relaciones obligadas que los Cabildos deben mantener con los funcionarios del Estado en alcaldías y gobernaciones para acceder a los dineros de las transferencias, han resultado en una dependencia a esas instancias gubernamentales que entra en contradicción con las pretensiones de autonomía y autodeterminación de muchas comunidades. Sobre todo si se tiene en cuenta que para los indígenas el acceso a esos dineros es un derecho, mientras que muchos alcaldes lo han hecho ver como una ayuda. Al respecto un candidato indígena a una corporación pública manifestaba que “los recursos de transferencia, desafortunadamente, llegan directamente a la alcaldía girados por la nación. Y es el alcalde el que hace los convenios, es el alcalde el que firma los contratos con el cabildo, es el alcalde que, mejor dicho, tiene el poder de decidir si se invierte aquí o no se invierte, y cómo se invierte. O sea, es decir, son otras las gentes que están administrando la plata nuestra. Son otra gente” 27 Por estas razones, una de las luchas más enconadas que mantienen los indígenas hoy en día tiene que ver con la exigencia de que el dinero de las transferencias les sea girado directamente a los resguardos, pues ellos sí están en capacidad de administrar ese dinero: “ese cuento de que la gente no sabe administrar la plata es pura paja. La gente sabe administrar la plata y hace alcanzar más. Muchos dicen ’el indio no sabe, el indio no es doctor’ (…) ¿por qué será que nosotros mismos no podemos manejar nuestros recursos? Por qué? Será que no podemos? Carajo hombre, si podemos” 28 .
En conclusión, la integración de los indígenas a la vida política-electoral y económica-administrativa de la nación, ha transformado las dinámicas interiores de autoridad de las comunidades, al tiempo que ha cambiado los términos de la relación entre indígenas y Estado. Por un lado, los mismos indígenas y sus cuerpos de autoridad tradicionales se han vuelto de alguna manera funcionarios locales del Estado nación. Por otro lado, las relaciones de los indígenas con los alcaldes y gobernadores (representantes en lo local del Estado), se han empezado a desenvolver en otros términos, pues los indígenas no son más solicitantes de ayudas, sino sujetos de derechos. Por tal, la integración de los indígenas al Estado posterior a la Constitución de 1991 así como ha generado entusiasmos y concretado logros importantes, no ha dejado de provocar resistencias y prevenciones en las comunidades. Como dice Segundo Tarapues: “en la constitución de 1991 logramos el reconocimiento de algunos derechos fundamentales que por obvias razones nos corresponden, pero al mismo tiempo ésta nos induce en un sistema legal que no sólo es distinto, sino en gran parte opuesto a nuestros principios, y aunque en menos de trece años hemos logrado concretar algunos derechos, ya comenzamos a sentir síntomas de confusión, distracción y malestar dentro de los pueblos” 29 .
Con todo lo anterior, la relación entre gobernantes y gobernados y los vínculos entre autoridades tradicionales, autoridades políticas y autoridades estatales en los territorios indígenas reflejan que conviven allí formas distintas de gobernanza que no siempre mantienen relaciones armónicas. El tipo de dominación que el Estado busca implantar en esos territorios entra frecuentemente en contradicción con el tipo de dominación que los indígenas desean. En el primer sentido, el Estado, en el contexto de la descentralización desea configurar a las autoridades tradicionales de esos territorios -los Cabildos- como los intermediarios entre la población indígena y el poder central. Pero en el otro lado, el Estado se ha encontrado con la resistencia de unas comunidades “cuya mayor aspiración es que las dejen tranquilas en sus territorios lejos de la civilización, de la riqueza, y de las facilidades de la vida moderna; y que lo único que piden es que se las deje en PAZ” 30 .
No obstante, estas contradicciones entre los modelos de “gobernanza” (estatal e indígena) están también llenas de matices: lo que en muchas ocasiones se ve como violación por parte del Estado de los derechos de autodeterminación de los indígenas, es simple y llanamente el cumplimiento de las obligaciones y facultades constitucionales que el poder central debe ejecutar. Adicionalmente, si bien los indígenas desean que “los dejen en paz”, permanentemente están exigiendo al estado el giro de recursos, la titulación de tierras, y la prestación de servicios de salud y educación: es decir, que el estado “no los abandone” 31 .
La ilustración anterior sobre los conflictos de autoridad entre el Estado y los indígenas, y sobre los retos de la integración al Estado Nación, abren el camino para reflexionar sobre varios puntos. Como hemos visto, el caso de los indígenas ha demostrado que medidas técnicas y descentralizadoras tales como la elección de mandatarios locales o las transferencias, no necesariamente conducen a mejorar las relaciones entre lo local y lo nacional. Como se creía al implementar dichas medidas, el Estado se descargaría de ciertas funciones –que de otra manera igualmente tampoco hubiera podido asumir- delegando en sus representantes locales la administración de sus recursos y problemas, lo que conllevaría a aumentar el desarrollo, disminuir la corrupción y limitar las pugnas de poder entre el centro y las regiones. Pero ni siquiera los indígenas, tan “distantes” de las formas tradicionales de hacer política, han podido evitar reproducir esas dinámicas de clientelismo y corrupción. Adicionalmente, en esos territorios, las medidas descentralizadoras son leídas como formas ideadas por el Estado para integrar a la vida nacional a poblaciones y territorios que habían permanecido marginales. Y precisamente por eso para los indígenas el reconocimiento de sus derechos y el acceso a recursos no ha significado necesariamente más autonomía; ha significado más bien que ahora son funcionales al Estado, pues hacen las veces de sus intermediarios. Las medidas los hacen partícipes de un ordenamiento administrativo, jurídico y legal que no siempre comparten. De ahí la resistencia.
Pero si bien los resultados no han sido los esperados, ¿cómo pretender que el Estado “respete” la autodeterminación que los pueblos indígenas se arrogan? ¿Hasta dónde debe el Estado hacer valer su ley y desde dónde permitir la ley de otros? ¿Es realmente arbitrario que el Estado quiera hacer presencia con sus Fuerzas Armadas en todo el territorio nacional, como es de esperar en todos los Estados Nación? ¿Es realmente reprochable que el Estado clausure una emisora, haga valer sus leyes, invite a sus pobladores a hacer parte de sus fuerzas militares, y firme tratados comerciales? La situación no es sólo compleja para los indígenas: para el Estado, tratar de hacer más presencia implicaría minar los derechos de las comunidades indígenas y ser destinatarios de toda clase de reproches provenientes de la esfera doméstica y global. Pero dejarlos a la deriva de su autonomía sería catalogado como un descaro y una irresponsabilidad, además de un atentado contra la unidad territorial.
En conclusión, si el modelo descentralizador no funciona del todo, ¿cómo integrar esos territorios sin paternalismos ni arbitrariedades? En últimas, las anteriores preguntas derivan en la siguiente: ¿cómo hacer coincidir la gobernanza del Estado con la gobernanza de los indígenas?
1 “Balas o bastones”, Revista Semana, 08-05-04, Edición 1163
2 “Fuerza Pública firme en los pueblos de la zona», El País 02-05-05 pp a 2 (subrayado nuestro)
3 “Balas o bastones”, Op. Cit.
4 «No vamos a obedecerle a nadie»: Guardia Indígena. Vanguardia Liberal, 03-05-05 pp 3 A
5 “Tumban ocho trincheras por muerte de niño”, El Tiempo 29-09-06, pp 2-6
6 La red de cooperantes es una red de personas que informan al ejército sobre los movimientos y acciones de los grupos armados. Por la información que otorgan los cooperantes obtienen recompensas.
7 «Enojo por mensajes del ejército» El tiempo 13-06-05 pp 1-6
8 «Indígenas hacen juicio a Ministra» El tiempo 13-07-05 p 1-5.
9 José Domingo Caldón, “Los indígenas y el conflicto armado en Colombia”, en Etnias y Política, Junio de 2005. Pp33.
10Virginie Laurent. Comunidades indígenas, espacios políticos y movilización electoral en Colombia 1990-1998. IFEA-ICANH. Bogotá: 2005, Pp54-55
11 Departamento Nacional de Planeación. Los pueblos indígenas de Colombia en el umbral del nuevo milenio. Bogotá: 2004. Pp20
12 Virginie Laurent. Op Cit. Pp73, 92.
13 Citado por Ibíd., pp 102.
14 Bonilla, 1995, 323, citado por Ibíd., pp 124
15 Departamento Nacional de Planeación. Op. Cit. Pp 164
16 Ibíd.. Pp 166
17 Lukas Jaramillo, Denis Ruiz y Fernando Téllez. “Una revisión de Toribío, primer semestre de 2006”. Documento Cerco, Mímeo, pp12.
18 Virginie Laurent. Op. Cit. Pp 334
19 Juan Houghton. “Entre la autonomía y la inserción institucional”. Etnias y política. Julio de 2005. pp38-
20Virginie Laurent. Op Cit. 227, 229; Lucía Eugenia Meneses. “La política nasa y el clientelismo en el municipio de Páez, Cauca”. Revista Colombiana de Antropología, Vol. 38, ene-dic 2002
21 Declaraciones del Consejo Regional Indígena del Cauca, Cric, citados por Virginia Laurent, Ibíd.. pp 144
22 Ibíd. Pp 470.
23 José Caldón, Op Cit. Pp30
24 Virginia Laurent. Op Cit. Pp 345
25 Movimiento de Autoridades Indígenas de Colombia. El ordenamiento territorial que quieren los indígenas. AICO: 1994. Pp6
26 Ibíd..
27 Virginia Laurent, Op. Cit. Pp 233
28 Ibíd.. Pp 233-234
29 AICO, Op. Cit. Pp6. Subrayado nuestro
30 AICO citado por Laurent, Op. Cit. Pp 167
31 “Indígenas reclaman atención”. El País, 23-01-06, pp 1 B