Source: http://dedocz.com/doc/737530/erl%C3%A4uternder-bericht-zum-gegenentwurf-des-bundesrates
Timestamp: 2017-03-28 02:32:23
Document Index: 350137655

Matched Legal Cases: ['Art. 104', 'Art. 100', 'Art. 14', 'Art. 104', 'Art. 5', 'Art. 12', 'Art. 118', 'Art. 102', 'Art. 104', 'Art. 102', 'Art. 104', 'Art. 54']

Erläuternder Bericht zum Gegenentwurf des Bundesrates
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Erl&auml;uternder Bericht
zum Gegenentwurf des Bundesrates zur Eidgen&ouml;ssischen
Volksinitiative &laquo;F&uuml;r Ern&auml;hrungssicherheit&raquo;
2014–......
Am 8. Juli 2014 wurde die Volksinitiative &laquo;F&uuml;r Ern&auml;hrungssicherheit&raquo; mit 147 812
g&uuml;ltigen Unterschriften eingereicht. Die Initiative will die Versorgung der Bev&ouml;lkerung mit Lebensmitteln aus vielf&auml;ltiger und nachhaltiger einheimischer Produktion
st&auml;rken. Sie schl&auml;gt dazu die Erg&auml;nzung der Bundesverfassung um einen neuen
Artikel 104a &laquo;Ern&auml;hrungssicherheit&raquo; vor, der Massnahmen zur Minderung des
Verlusts von Kulturland und zur Umsetzung einer Qualit&auml;tsstrategie fordert. Weiter
soll der Bund f&uuml;r einen geringen administrativen Aufwand sorgen sowie die Rechtsund Investitionssicherheit gew&auml;hrleisten.
Der Bundesrat hat sich am 29. Oktober 2014 daf&uuml;r ausgesprochen, der Volksinitiative f&uuml;r Ern&auml;hrungssicherheit einen direkten Gegenentwurf auf Verfassungsstufe
gegen&uuml;berzustellen. Dieser nimmt das Anliegen der Ern&auml;hrungssicherheit auf,
anerkennt den Beitrag der inl&auml;ndischen Produktion und bettet diesen in ein umfassendes und koh&auml;rentes Gesamtkonzept ein. Dazu geh&ouml;ren neben der nachhaltigen
Inlandproduktion auch die Bedeutung der Produktionsgrundlagen (insbesondere des
Kulturlands), der Wettbewerbsf&auml;higkeit der Wertsch&ouml;pfungskette, der Lebensmittelimporte und des ressourcenschonenden Konsums f&uuml;r die Ern&auml;hrungssicherheit.
Mit dem direkten Gegenentwurf will der Bundesrat eine langfristig ausgerichtete
Antwort geben auf die k&uuml;nftigen Herausforderungen, die sich aus den sich &auml;ndernden Rahmenbedingungen wie dem Bev&ouml;lkerungswachstum und der Verknappung der
nat&uuml;rlichen Ressourcen global und national ergeben.
Das Vernehmlassungsverfahren zum direkten Gegenentwurf dauert von Mitte Januar bis Mitte April 2015. Die Verabschiedung der Botschaft ist auf Ende 2015 geplant. Die Volksabstimmung wird voraussichtlich im Jahr 2017 oder 2018 erfolgen.
2 1 Ausgangslage
4 2 Kontext und Inhalt der Initiative
2.1 Formelle Aspekte und G&uuml;ltigkeit
2.1.1 Wortlaut der Initiative
2.1.2 Zustandekommen und Behandlungsfristen
2.1.3 G&uuml;ltigkeit
2.2 Ziele und Inhalt
2.3 Politischer Kontext
2.3.1 Ausgangslage f&uuml;r die Entstehung der Initiative
2.3.2 Entwicklung der relevanten Politikbereiche
2.3.3 Weitere angek&uuml;ndigte Volksinitiativen
2.4 W&uuml;rdigung der Anliegen
2.4.1 St&auml;rkung der Versorgung mit Lebensmitteln aus
vielf&auml;ltiger und nachhaltiger einheimischer Produktion
2.4.2 Bek&auml;mpfung des Kulturlandverlusts
2.4.3 Umsetzung einer Qualit&auml;tsstrategie
2.4.4 Geringer administrativer Aufwand
2.4.5 Gew&auml;hrleistung von Investitions- und Rechtssicherheit
4 4 4 4 5 5 6 6 6 7 8 8 9 10 10 11 3 Ern&auml;hrungssicherheit – Konzept und zuk&uuml;nftige
3.1 Das Konzept der Ern&auml;hrungssicherheit
3.3 Zuk&uuml;nftige Herausforderungen
12 12 13 14 4 Haltung des Bundesrats
17 5 Direkter Gegenentwurf
5.2 Systematische Einordnung
5.3 Erl&auml;uterungen zu den einzelnen Bestimmungen
5.4 Verh&auml;ltnis zu anderen Verfassungsbestimmungen
18 18 18 18 21 6 Auswirkungen
23 7 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen
Die am 4. Februar 2014 lancierte Volksinitiative &laquo;F&uuml;r Ern&auml;hrungssicherheit&raquo; wurde
am 8. Juli 2014 mit 147 812 g&uuml;ltigen Unterschriften eingereicht. Getragen wird sie
vom Schweizer Bauernverband, von kantonalen Bauernverb&auml;nden, Produzentenorganisationen und vom Verein f&uuml;r eine produzierende Landwirtschaft. Deklariertes
Ziel der Initiantinnen und Initianten ist es, die Versorgung der Bev&ouml;lkerung mit
Lebensmitteln aus einer vielf&auml;ltigen und nachhaltigen einheimischen Produktion zu
In einem Grundsatzentscheid hat der Bundesrat am 29. Oktober 2014 beschlossen,
die Initiative zur Ablehnung zu empfehlen und ihr einen direkten Gegenentwurf
gegen&uuml;berzustellen.
Im vorliegenden Bericht zum Gegenentwurf des Bundesrates wird die Volksinitiative in den agrarpolitischen Kontext gestellt und deren Inhalt gew&uuml;rdigt (Ziff. 2).
Anschliessend erfolgt eine Auslegeordnung bez&uuml;glich der internationalen und nationalen Herausforderungen in Sachen Ern&auml;hrungssicherheit, woraus sich die Haltung
des Bundesrats zur Initiative ableitet (Ziff. 3 und 4). Ziffer 5 enth&auml;lt den Vorschlag
zu einem direkten Gegenentwurf und die Erl&auml;uterungen dazu. Abgeschlossen wird
der Bericht mit einer Analyse der Auswirkungen und der Vereinbarkeit mit internationalem Recht (Ziff. 6 und 7).
2 Kontext und Inhalt der Initiative
Die Volksinitiative &laquo;F&uuml;r Ern&auml;hrungssicherheit&raquo; hat den folgenden Wortlaut:
Die Bundesverfassung wird wie folgt ge&auml;ndert:
Ern&auml;hrungssicherheit
Der Bund st&auml;rkt die Versorgung der Bev&ouml;lkerung mit Lebensmitteln aus vielf&auml;ltiger und nachhaltiger einheimischer Produktion; dazu trifft er wirksame Massnahmen
insbesondere gegen den Verlust von Kulturland einschliesslich der S&ouml;mmerungsfl&auml;che und zur Umsetzung einer Qualit&auml;tsstrategie.
Er sorgt daf&uuml;r, dass der administrative Aufwand in der Landwirtschaft gering ist
und die Rechtssicherheit und eine angemessene Investitionssicherheit gew&auml;hrleistet
11. &Uuml;bergangsbestimmung zu Art. 104a (Ern&auml;hrungssicherheit)
Der Bundesrat beantragt der Bundesversammlung sp&auml;testens zwei Jahre nach Annahme von Artikel 104a durch Volk und St&auml;nde entsprechende Gesetzesbestimmungen.
Die Volksinitiative &laquo;F&uuml;r Ern&auml;hrungssicherheit&raquo; wurde am 8. Juli 2014 eingereicht.
Mit Verf&uuml;gung vom 29. Juli 2014 stellte die Bundeskanzlei fest, dass die Initiative
mit 147 812 g&uuml;ltigen Unterschriften zustande gekommen ist.
Die Initiative hat die Form eines ausgearbeiteten Entwurfs. Der Bundesrat unterbreitet dazu dem Parlament einen direkten Gegenentwurf. Nach Artikel 97 Absatz 2 des
Parlamentsgesetzes vom 13. September 20021 (ParlG) hat der Bundesrat dem Parlament sp&auml;testens bis am 8. Januar 2016 die Botschaft und einen Entwurf zu einem
Beschlussentwurf zu unterbreiten. Die Bundesversammlung hat bis zum 8. Januar
2017 Zeit, um &uuml;ber die Volksinitiative zu beschliessen; sie kann diese Frist um ein
Jahr verl&auml;ngern, wenn mindestens ein Rat &uuml;ber einen Gegenentwurf oder einen mit
der Volksinitiative eng zusammenh&auml;ngenden Erlassentwurf einen Beschluss gefasst
hat (Art. 100 und 105 Abs. 1 ParlG).
Die Initiative erf&uuml;llt die Anforderungen an die G&uuml;ltigkeit nach Artikel 139 Absatz 3
a) Sie ist als vollst&auml;ndig ausgearbeiteter Entwurf formuliert und erf&uuml;llt somit
die Anforderungen an die Einheit der Form.
b) Zwischen den einzelnen Teilen der Initiative besteht ein sachlicher Zusammenhang. Die Initiative erf&uuml;llt somit die Anforderungen an die Einheit
c) Die Initiative verletzt keine zwingenden Bestimmungen des V&ouml;lkerrechts.
Sie erf&uuml;llt somit die Anforderungen an die Vereinbarkeit mit dem zwingenden V&ouml;lkerrecht.
Das Ziel der Volksinitiative besteht darin, die Versorgung der Bev&ouml;lkerung mit
st&auml;rken. Gem&auml;ss dem Initiativkomitee2 soll dieses Ziel erreicht werden, indem der
Agrar- und Lebensmittelsektor und insbesondere die inl&auml;ndische Produktion gest&auml;rkt, der Kulturlandverlust bek&auml;mpft, die Produktionsnachteile ausgeglichen, die
Produktqualit&auml;t gef&ouml;rdert, die Effizienz der Ressourcennutzung verbessert und die
Innovation gef&ouml;rdert und gest&auml;rkt werden.
Das Initiativkomitee nennt verschiedene Gr&uuml;nde f&uuml;r die Lancierung der Initiative.
Zum einen stellen die Initiantinnen und Initianten ihr Anliegen in den globalen
Kontext der Ern&auml;hrungssicherheit und halten fest: &laquo;Die weltweite Versorgung der
Menschen mit Lebensmitteln ist eine der gr&ouml;ssten Herausforderungen unserer Zeit&raquo;.
Dies habe mit der steigenden Nachfrage (Wachstum der Weltbev&ouml;lkerung, ver&auml;ndertes Konsumverhalten und Kaufkraft) und begrenzten nat&uuml;rlichen Ressourcen f&uuml;r die
Produktion zu tun. Zum anderen best&uuml;nde gerade in der Schweiz die Tendenz, die
einheimische Nahrungsmittelproduktion zu schw&auml;chen. Mit dem vorhandenen
Kulturland sei es m&ouml;glich, zumindest einen Teil des Nahrungsmittelbedarfs in der
Schweiz unter hohen &ouml;kologischen und ethologischen Anforderungen zu produzieren. Ohne die knappe, nicht erneuerbare Ressource Boden k&ouml;nne die Landwirtschaft
ihre multifunktionalen Aufgaben nicht erbringen. Im Sinne der Ern&auml;hrungssicherheit
und zugunsten zuk&uuml;nftiger Generationen sei mit dem Kulturland sorgsam umzugehen.
Die Webseite des Initiativkomitees ist abrufbar unter: www.ernaehrungssicherheit.ch
(Zugriff am 14. November 2014)
Die Initiative verlangt in Artikel 104a Absatz 1 der Bundesverfassung3 (BV) vom
Bund wirksame Massnahmen zur St&auml;rkung der Versorgung der Bev&ouml;lkerung mit
Lebensmitteln aus vielf&auml;ltiger und nachhaltiger einheimischer Produktion. Zu diesem Zweck soll insbesondere dem Verlust von Kulturland einschliesslich der S&ouml;mmerungsfl&auml;che entgegengewirkt werden, und es sollen Massnahmen zur Umsetzung
einer Qualit&auml;tsstrategie getroffen werden. Neben den explizit aufgef&uuml;hrten Massnahmen wird in Absatz 1 mit &laquo;insbesondere&raquo; angedeutet, dass neben den Massnahmen zum Kulturlandschutz und zur Umsetzung der Qualit&auml;tsstrategie noch andere
Instrumente zur Zielerreichung m&ouml;glich sind. Das Initiativkomitee formuliert auf
seiner Webseite entsprechend weitere Massnahmen wie beispielsweise die Aufrechterhaltung des Grenzschutzes f&uuml;r landwirtschaftliche Produkte oder die faire
Entgeltung der nicht marktf&auml;higen Leistungen.
Weiter soll der Bund gem&auml;ss Absatz 2 daf&uuml;r sorgen, dass der administrative Aufwand in der Landwirtschaft gering und eine angemessene Investitionssicherheit
gew&auml;hrleistet sei. W&auml;hrend Absatz 1 vom Bund konkrete Massnahmen verlangt,
sind die in Absatz 2 formulierten Anliegen eher als generelle Anforderungen an die
Ausgestaltung der agrarpolitischen Instrumente zu verstehen.
Die &Uuml;bergangsbestimmung in Artikel 197 Ziffer 11 BV verlangt zudem vom Bundesrat, der Bundesversammlung bis sp&auml;testens zwei Jahre nach Annahme der Initiative entsprechende Gesetzesbestimmungen zu beantragen.
Im Rahmen der Agrarpolitik 2014–2017 hat das Parlament beschlossen, das Direktzahlungssystem st&auml;rker auf die Ziele nach Artikel 104 BV auszurichten. Verbunden
mit dieser Weiterentwicklung waren eine weitergehende Entkopplung der Direktzahlungsinstrumente von direkten Produktionsanreizen und eine Verst&auml;rkung der
Massnahmen, mit denen gezielt &ouml;kologische und landschaftliche Anstrengungen
sowie Leistungen in den Bereichen Tierwohl und Ressourceneffizienz gef&ouml;rdert
werden. Zudem wurde die rechtliche Basis zur F&ouml;rderung einer Qualit&auml;tsstrategie
Gegen die Agrarpolitik 2014–2017 wurde von einigen b&auml;uerlichen Organisationen
das Referendum ergriffen. Die n&ouml;tige Unterschriftenzahl wurde jedoch nicht erreicht. Der Schweizer Bauernverband beteiligte sich nicht am Referendum, lancierte
jedoch im Anschluss an das Nichtzustandekommen die vorliegende Initiative. Die
Initiantinnen und Initianten bef&uuml;rchten, dass mit der aktuellen Agrarpolitik die
einheimische Produktion durch Extensivierung geschw&auml;cht wird.
Die Initiative hat prim&auml;r Bez&uuml;ge zur Agrarpolitik und zur Raumplanung, weshalb
nachfolgend die laufenden Entwicklungen in diesen beiden Politikbereichen kurz
Nachdem die Agrarpolitik 2014–2017 auf den 1. Januar 2014 in Kraft getreten ist,
gilt es, in den kommenden Jahren die Wirkung gemessen an den Zielen zu evaluie3
ren. Im Zeitraum 2018–2021 soll die Agrarpolitik auf Verordnungsebene optimiert
und eine Botschaft zu den landwirtschaftlichen Zahlungsrahmen ohne Revision des
Landwirtschaftsgesetzes vom 29. April 19984 (LwG) vorgelegt werden5. Die Zahlungsrahmenbotschaft soll begleitet werden von gezielten Verordnungsanpassungen
in den drei Bereichen a) unternehmerische Entfaltung der Landwirte und Betriebe,
b) erfolgreicher Absatz auf den M&auml;rkten und c) nachhaltige Produktion und Ressourcennutzung. Gewisse Anliegen der Volksinitiative &laquo;F&uuml;r Ern&auml;hrungssicherheit&raquo;,
wie die Reduktion des administrativen Aufwands oder die St&auml;rkung der nachhaltigen
Produktion, werden im Rahmen der Agrarpolitik 2014–2017 (z.B. F&ouml;rderung nachhaltiger Produktionssysteme und der Ressourceneffizienz) und der Weiterentwicklung der Agrarpolitik nach 2017 (unternehmerische Entfaltung) angestrebt und
unterst&uuml;tzt. Mit der auf acht Jahre ausgelegten Umsetzung des Systemwechsels bei
den Direktzahlungen6 und dem beabsichtigten Verzicht auf eine Gesetzesrevision im
Zeitraum 2018–2021, wird f&uuml;r die betroffenen Landwirte die Investitionssicherheit
verbessert. Die Vernehmlassung zu den landwirtschaftlichen Zahlungsrahmen f&uuml;r
die Jahre 2018–2021 ist im zweiten Quartal 2015 geplant.
Mit der ersten Etappe der Revision des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 19797
(RPG) wurde f&uuml;r die Problematik der in verschiedenen Kantonen und Gemeinden zu
grossen Bauzonen und der sich daraus ergebenden Konsequenz, dass Geb&auml;ude oft
weitab von den Ortszentren erstellt werden, eine erste L&ouml;sung gefunden. Die Revision bremst Landverschleiss und Bodenspekulation: Zu grosse Bauzonen werden
verkleinert, bestehende Baulandreserven und Nutzungsreserven in bereits &uuml;berbauten Gebieten besser genutzt.
Ein st&auml;rkerer Schutz des Kulturlandes und insbesondere der Fruchtfolgefl&auml;chen
(FFF) ist auch ein Element der zweiten Etappe der Revision des RPG. Es ist vorgesehen, eine Kompensationspflicht einzuf&uuml;hren, falls FFF von Einzonungen betroffen
sind, und zwar auch in jenen F&auml;llen, in denen FFF betroffen sind, die &uuml;ber den vom
Kanton zu sichernden Mindestumfang hinausgehen. Die Kompensationspflicht soll
grunds&auml;tzlich f&uuml;r alle B&ouml;den mit FFF-Qualit&auml;t gelten. Die Vernehmlassung zur
zweiten Etappe wurde am 5. Dezember 2014 er&ouml;ffnet und dauert bis am 15. Mai
Neben der Volksinitiative &laquo;F&uuml;r Ern&auml;hrungssicherheit&raquo; haben die Gr&uuml;ne Partei
Schweiz und die Bauerngewerkschaft Uniterre ebenfalls Initiativen mit agrarpolitischen Inhalten bzw. mit Bezug zur Versorgung der Bev&ouml;lkerung mit Lebensmitteln
lanciert. Diese befinden sich noch im Sammelstadium.
Fair-Food-Initiative der Gr&uuml;nen Partei Schweiz
Am 27. Mai 2014 hat die Gr&uuml;ne Partei Schweiz die Unterschriftensammlung zur
Volksinitiative &laquo;F&uuml;r gesunde sowie umweltfreundlich und fair hergestellte Lebens-
vgl. auch Stellungnahme des Bundesrates zur Motion Jans 14.3372 &laquo;Verzicht auf die
Gesetzesrevision im Rahmen der Agrarpolitik 2018-2021&raquo;
vgl. dazu die Botschaft vom 1. Februar 2012 zur Weiterentwicklung der Agrarpolitik
2014–2017 (Agrarpolitik 2014–2017), BBl 2012 2075, hier 2225–2226
mittel (Fair-Food-Initiative)&raquo; gestartet8. Die Initiative verlangt mit einem neuen
Artikel 104b mit der Sach&uuml;berschrift &laquo;Lebensmittel&raquo;, dass der Bund das Angebot
von Lebensmitteln st&auml;rkt, die von guter Qualit&auml;t und sicher sind und umwelt- und
ressourcenschonend, tierfreundlich und unter fairen Arbeitsbedingungen hergestellt
wurden. Zudem soll der Bund sicherstellen, dass die gleichen Anforderungen grunds&auml;tzlich auch f&uuml;r eingef&uuml;hrte Lebens- und Futtermittel gelten. Ein weiteres Ziel der
Initiative ist es, die negativen Auswirkungen des Transports von Lebens- und Futtermitteln auf Umwelt und Klima laufend zu reduzieren. Um dies zu erreichen, soll
der Bund die Kompetenz erhalten, Zulassungs- und Deklarationsvorschriften zu
erlassen, Einfuhrz&ouml;lle abzustufen, verbindliche Zielvereinbarungen mit Importeuren
abzuschliessen und die regionale Verarbeitung und Vermarktung zu f&ouml;rdern.
Initiative f&uuml;r Ern&auml;hrungssouver&auml;nit&auml;t von Uniterre
Die Bauerngewerkschaft Uniterre hat am 30. September 2014 die Unterschriftensammlung zur Volksinitiative &laquo;F&uuml;r Ern&auml;hrungssouver&auml;nit&auml;t. Die Landwirtschaft
betrifft uns alle&raquo; lanciert9. Der Initiativtext enth&auml;lt einen breiten Forderungskatalog,
der die Kernanliegen der Initiativen des Bauernverbandes (Schutz der Fruchtfolgefl&auml;chen) und der Gr&uuml;nen Partei (gleiche Anforderungen an importierte und inl&auml;ndische Lebensmittel) aufnimmt. Die Initiative geht jedoch &uuml;ber die beiden anderen
Initiativen hinaus, indem sie beispielsweise Massnahmen zur Erh&ouml;hung der Anzahl
der in der Landwirtschaft Besch&auml;ftigten verlangt, den Einsatz von gentechnisch
ver&auml;nderten Organismen in der Landwirtschaft verbieten will oder die Regulierung
der Einfuhrmenge zum Erhalt und der F&ouml;rderung der einheimischen Produktion
vorschl&auml;gt.
Nachfolgend werden die f&uuml;nf Hauptpunkte des Textes der Volksinitiative &laquo;F&uuml;r
Ern&auml;hrungssicherheit&raquo; aus materieller und rechtlicher Sicht gew&uuml;rdigt. Generell
kann festgehalten werden, dass mit der Initiative keine neuen Kompetenzen des
Bundes statuiert werden und damit die Kompetenzenaufteilung zwischen Bund und
Kantonen grunds&auml;tzlich gleich bleibt.
2.4.1 St&auml;rkung der Versorgung mit Lebensmitteln aus vielf&auml;ltiger und
nachhaltiger einheimischer Produktion
Die Versorgung der Bev&ouml;lkerung mit Lebensmitteln aus einheimischer Produktion
hat in den letzten Jahren zugenommen. Die Kalorienproduktion ist seit 1990 um
rund 10 Prozent gestiegen. W&auml;hrend sich die tierische Produktion insgesamt kaum
ver&auml;ndert hat, hat die Kalorienproduktion aus pflanzlichen Produkten um rund einen
Viertel zugenommen. Da aufgrund der Bev&ouml;lkerungszunahme auch der Lebensmittelkonsum im Inland gestiegen ist, blieb der Selbstversorgungsgrad in etwa konstant
(brutto: +2 Prozentpunkte; netto: –3 Prozentpunkte). Aufgrund des Produktivit&auml;tsfortschritts kann in den n&auml;chsten Jahren von einem weiteren Anstieg der Produktion
ausgegangen werden10. Im Bereich der &ouml;kologischen Nachhaltigkeit haben sich die
Fortschritte bei der Ressourceneffizienz seit der Jahrtausendwende verlangsamt und
BBl 2014 3693
BBl 2014 6845
vgl. dazu Agrarpolitik 2014–2017, BBl 2012 2075, hier 2309–2311
die gesamten Emissionen liegen nach wie vor &uuml;ber dem angestrebten Niveau11. Mit
der am 1. Januar 2014 in Kraft getretenen Agrarpolitik 2014–2017 sollen diesbez&uuml;glich weitere Verbesserungen realisiert werden.
Die Bundesverfassung bietet aktuell mit Artikel 104 f&uuml;r den Bund grunds&auml;tzlich eine
breite Grundlage, um f&uuml;r einen wesentlichen Beitrag zur sicheren Versorgung der
Bev&ouml;lkerung durch die landwirtschaftliche Produktion im Inland zu sorgen. Mit dem
von den Initiantinnen und Initianten vorgeschlagenen Artikel 104a Absatz 1 wird
von den verschiedenen Leistungen der Landwirtschaft, die in Artikel 104 Absatz 1
aufgef&uuml;hrt sind, nur die Versorgungsfunktion aufgef&uuml;hrt (Bst. a). Die anderen Funktionen (Bst. b und c) finden keine Erw&auml;hnung im Initiativtext. Die von den Initiantinnen und Initianten formulierte Zielsetzung, dass die einheimische Produktion
gest&auml;rkt werden soll, ist somit grunds&auml;tzlich in Artikel 104 Absatz 1 Buchstabe a
bereits enthalten, wobei der Fokus auf die Funktionen der Landwirtschaft – auch in
der Versorgung – gelegt ist und damit nur auf einen Teilaspekt der Ern&auml;hrungssicherheit f&uuml;r die Schweizer Bev&ouml;lkerung. So gibt es im Wortlaut der Initiative keinen
Bezug zu Importen von Lebens- und Produktionsmitteln oder zur Wettbewerbsf&auml;higkeit der Land- und Ern&auml;hrungswirtschaft, die f&uuml;r die Ern&auml;hrungssicherheit in der
Schweiz ebenfalls von grosser Bedeutung sind (vgl. Ziff. 3.3).
Die aktuellen Bestimmungen im LwG bieten eine gute Grundlage zur F&ouml;rderung der
Produktion von Schweizer Agrarprodukten. Im Vordergrund stehen diesbez&uuml;glich
die Instrumente zur F&ouml;rderung von Produktion und Absatz gem&auml;ss dem 2. Titel des
LwG (Grenzschutz, Marktst&uuml;tzungs- und Einzelkulturbeitr&auml;ge sowie Absatzf&ouml;rderung) und die mit der Agrarpolitik 2014–2017 neu eingef&uuml;hrten Versorgungssicherheitsbeitr&auml;ge nach Artikel 72 LwG. Da die Massnahmenvielfalt in diesem Bereich
hoch ist, hat sich der Bundesrat in den vergangenen Reformetappen f&uuml;r eine Redimensionierung des Instrumentariums in diesem Bereich eingesetzt und sich wiederholt f&uuml;r eine Reduktion des Grenzschutzes und eine st&auml;rkere Ann&auml;herung an die
internationalen M&auml;rkte ausgesprochen. Mit der Agrarpolitik 2014–2017 wurde
zudem eine Grundlage f&uuml;r die Kennzeichnung von Produkten geschaffen, die nach
besonderen Kriterien der nachhaltigen Entwicklung hergestellt werden (Art. 14 Abs.
1 Bst. f LwG). Diese Bestimmung ist grunds&auml;tzlich f&uuml;r inl&auml;ndische und f&uuml;r importierte Lebensmittel anwendbar.
Das landwirtschaftliche Kulturland ist in den letzten 24 Jahren um 85 000 Hektaren
(–5,4 %) zur&uuml;ckgegangen. Damit verliert die Landwirtschaft sukzessive ihren wichtigsten Produktionsfaktor. Hauptursache f&uuml;r diese Entwicklung ist die Ausdehnung
der Siedlungsfl&auml;che, die f&uuml;r mehr als die H&auml;lfte des Kulturlandverlustes verantwortlich ist. Neben dem Siedlungswachstum spielt auch der Waldeinwuchs eine Rolle.
Zwischen 1985 und 2009 wurden rund 24 000 Hektaren Landwirtschaftsfl&auml;che zu
Wald. Der Waldeinwuchs erfolgte haupts&auml;chlich auf alpwirtschaftlich genutzten
Fl&auml;chen (90 % auf Fl&auml;chen &uuml;ber 1400 m &uuml;. M.). Da die Ertr&auml;ge auf diesen Fl&auml;chen
deutlich geringer sind als auf Fl&auml;chen in den tieferen Lagen, sind sie neben der
Lebensmittelversorgung vor allem f&uuml;r die Pflege der Kulturlandschaft und f&uuml;r die
Erhaltung der alpinen Biodiversit&auml;t von Bedeutung.
vgl. dazu Agrarpolitik 2014–2017, BBl 2012 2075, hier 2102–2106, sowie Agrarbericht
2013, S. 127 (Der Agrarbericht 2013 kann eingesehen werden unter: www.blw.admin.ch
&gt; Dokumentation &gt; Publikationen)
In Artikel 75 BV ist festgehalten, dass der Bund Grunds&auml;tze der Raumplanung
festlegt. Diese obliegt den Kantonen und dient der zweckm&auml;ssigen und haush&auml;lterischen Nutzung des Bodens und der geordneten Besiedlung des Landes. Der Schutz
des Kulturlandes ist in Artikel 75 BV zwar nicht explizit aufgef&uuml;hrt, die zweckm&auml;ssige und haush&auml;lterische Nutzung des Bodens schliesst den Kulturlandschutz jedoch
implizit mit ein. W&auml;hrend heute die Zust&auml;ndigkeit im Bereich der Raumplanung
schwergewichtig bei den Kantonen liegt, w&uuml;rde mit der Annahme der Initiative die
Rolle des Bundes beim Kulturlandschutz gest&auml;rkt. Die Verhinderung des Waldeinwuchses (Offenhaltung der Kulturlandschaft) ist bereits heute &uuml;ber den bestehenden
Artikel 104 Absatz 1 Buchstabe b BV abgedeckt.
Artikel 3 RPG verlangt die Bereitstellung &laquo;gen&uuml;gender Fl&auml;chen geeigneten Kulturlandes&raquo; f&uuml;r die Landwirtschaft. Im RPG wird diese Zielsetzung durch die Trennung
in Bau- und Nichtbaugebiet und die M&ouml;glichkeit zur Schaffung von Landwirtschafts- und Schutzzonen konkretisiert. Im LwG existieren verschiedene Instrumente, insbesondere im Bereich der Direktzahlungen, um dem Kulturlandverlust durch
Waldeinwuchs entgegenzuwirken (z.B. Hang- oder S&ouml;mmerungsbeitr&auml;ge). Im Rahmen der Agrarpolitik 2014–2017 wurden die Massnahmen zur Offenhaltung der
Kulturlandschaft &uuml;ber h&ouml;here Beitr&auml;ge gezielt ausgebaut. Weiter wurde eine Beschwerdem&ouml;glichkeit f&uuml;r das Bundesamt f&uuml;r Landwirtschaft gegen Vorhaben, die
Fruchtfolgefl&auml;chen beanspruchen, eingef&uuml;hrt und f&uuml;r Landwirtschaftsfl&auml;chen, die
neu eingezont werden, werden keine Direktzahlungen mehr ausgerichtet.
Die St&auml;rkung der Positionierung von Schweizer Lebensmitteln &uuml;ber die Qualit&auml;t12 ist
notwendig, um einen optimalen Mehrwert entlang der Lebensmittelkette zu generieren. Entsprechend haben sich Akteure der Land- und Ern&auml;hrungswirtschaft auf eine
gemeinsame Qualit&auml;tsstrategie geeinigt und im Jahr 2012 eine entsprechende Charta
unterzeichnet13. Kernelemente der Qualit&auml;tsstrategie bilden die Qualit&auml;tsf&uuml;hrerschaft, die Qualit&auml;tspartnerschaft und die Marktoffensive.
Die Umsetzung der Qualit&auml;tsstrategie ist prim&auml;r Sache der privaten Akteure; der
Bund nimmt nur eine subsidi&auml;re Rolle ein (vgl. Art. 104 Abs. 2 BV). Auf der Basis
von Artikel 104 Absatz 1 und Absatz 3 Buchstabe c hat der Bund dabei die M&ouml;glichkeit die Akteure in ihren Bestrebungen zur Umsetzung der Qualit&auml;tsstrategie zu
Der am 1. Januar 2014 in Kraft getretene Artikel 2 Absatz 3 LwG verankert den
Begriff Qualit&auml;tsstrategie auf Gesetzesstufe, und mit dem neuen Artikel 11 LwG
wurde gezielt ein Instrument geschaffen, mit dem die Anstrengungen der Branche in
diesem Bereich subsidi&auml;r unterst&uuml;tzt werden k&ouml;nnen. Da die Umsetzung gerade erst
angelaufen ist, kann derzeit noch keine Aussage zur Wirksamkeit dieses Instruments
Die Regelungsdichte in der Landwirtschaft hat in den letzten Jahren sowohl aufgrund &ouml;ffentlich-rechtlicher wie auch privatrechtlicher Vorgaben zugenommen.
Dahinter stehen beispielsweise die stetig steigenden Anforderung an die Sicherheit
Unter dem Begriff „Qualit&auml;t“ werden Produkteigenschaften verstanden, die &uuml;ber die
Gew&auml;hrleistung der Lebensmittelsicherheit hinausgehen.
Die Charta ist einsehbar unter: www.qualitaetsstrategie.ch
der Lebensmittelproduktion hinsichtlich dem Schutz der Gesundheit und der Umwelt (z.B. Auflagen im Bereich Lebensmittelrecht und Gew&auml;sserschutz), der gesellschaftliche Wunsch nach einer tierfreundlichen Nutztierhaltung (strengere Regeln
im Tierschutzbereich) oder nach einem wirksameren Einsatz der Direktzahlungen.
Mit den Direktzahlungen f&ouml;rdert der Bund die Erbringung gemeinwirtschaftlicher
Leistungen durch die Landwirtschaft. Auf betrieblicher Ebene werden die Leistungen meistens als Anforderung an die Bewirtschaftung formuliert (z.B. Mindesttierbesatz oder minimaler Anteil an Biodiversit&auml;tsf&ouml;rderfl&auml;chen). Der administrative
Aufwand entsteht dadurch, dass diese Bewirtschaftungsanforderungen belegt, dokumentiert und kontrolliert werden m&uuml;ssen. Schliesslich ist die Entwicklung auch
darauf zur&uuml;ckzuf&uuml;hren, dass die Marktakteure durch privatrechtliche Zertifizierungen oder Labelprogramme ihre Produkte am Markt klarer differenzieren wollen.
Zudem hat die R&uuml;ckverfolgbarkeit der Produkte an Bedeutung gewonnen; einerseits
aus Gr&uuml;nden der Lebensmittelsicherheit und andererseits, um dem Wunsch der
Konsumentinnen und Konsumenten nach Transparenz bez&uuml;glich regionaler Herkunft
besser zu entsprechen.
Das Anliegen eines geringen administrativen Aufwands wird &uuml;ber den bestehenden
Artikel 5 Absatz 2 BV grunds&auml;tzlich abgedeckt. So geh&ouml;rt es zum verfassungsrechtlich garantierten Verh&auml;ltnism&auml;ssigkeitsprinzip, dass bei mehreren m&ouml;glichen Massnahmen, die alle dem &ouml;ffentlichen Interesse gerecht werden, stets die milderen zu
bevorzugen sind. Das Gebot eines geringen administrativen Aufwands gilt zudem
als Leitlinie f&uuml;r die gesamte Gesetzgebung und ist nicht ausschliesslich auf die
Landwirtschaft zu beziehen.
Der Bundesrat hat in Beantwortung des Postulats Knecht14 in Aussicht gestellt, die
rechtlichen Grundlagen im Hinblick auf den administrativen Aufwand im Rahmen
einer Gesamtschau zur Weiterentwicklung der Agrarpolitik zu pr&uuml;fen. Gepr&uuml;ft
werden sollen Eignung, Erforderlichkeit und Zumutbarkeit von Vorschriften mit
einem besonderen Augenmerk auf den administrativen und personellen Aufwand.
Dabei soll auch die Art und Weise, wie &uuml;ber Vorschriften reguliert wird, &uuml;berpr&uuml;ft
Rechtssicherheit ist ein wesentliches Strukturelement in einem Rechtsstaat. Sie soll
die B&uuml;rgerinnen und B&uuml;rger vor &Uuml;berforderung und &Uuml;berraschung durch Gesetz,
Gerichte und Verwaltung sch&uuml;tzen. Es darf den B&uuml;rgerinnen und B&uuml;rgern nicht
unn&ouml;tig erschwert werden, sich rechtstreu zu verhalten, und sie m&uuml;ssen das Verwaltungshandeln voraussehen k&ouml;nnen. Die Gew&auml;hrleistung der Rechtssicherheit ist im
verfassungsrechtlichen Gesetzm&auml;ssigkeitsprinzip (Art. 5 Abs. 1 BV) verankert. Der
Begriff der Investitionssicherheit findet derzeit auf Verfassungsstufe keine explizite
Abbildung, kann jedoch implizit unter dem Aspekt der Rechtssicherheit subsumiert
Investitions- und Rechtssicherheit haben einen engen Bezug zum Vertrauensschutz.
Die Gesetzgebung ist so auszugestalten, dass das sch&uuml;tzenswerte Vertrauen der
Privaten in eine bestimmte Rechtslage nicht beeintr&auml;chtigt wird. Durch den Vertrauensschutz werden aber Rechts&auml;nderungen nicht grunds&auml;tzlich in Frage gestellt.
vgl. Postulat Knecht 14.3514 &laquo;Agrarpolitik 2018-2021. Massnahmenplan zum Abbau der
&uuml;berbordenden B&uuml;rokratie und zur Personalreduktion in der Verwaltung&raquo;
Vielmehr ergibt sich aus dem Demokratieprinzip, dass die Rechtsordnung jederzeit
ge&auml;ndert werden kann. Wesentlich ist, dass eine &Auml;nderung der Rechtslage voraussehbar ist und dass gegebenenfalls &Uuml;bergangsregelungen getroffen werden. Beiden
Aspekten wird derzeit bei der Weiterentwicklung der Agrarpolitik angemessen
3 Ern&auml;hrungssicherheit – Konzept und zuk&uuml;nftige Herausforderungen
Die Volksinitiative &laquo;F&uuml;r Ern&auml;hrungssicherheit&raquo; bezweckt die St&auml;rkung der Versorgung der Bev&ouml;lkerung mit Lebensmitteln aus vielf&auml;ltiger und nachhaltiger einheimischer Produktion. Unter dem Titel &laquo;Ern&auml;hrungssicherheit&raquo; wird dabei auf die inl&auml;ndische landwirtschaftliche Produktion fokussiert. Das Konzept der
Ern&auml;hrungssicherheit ist gem&auml;ss Ern&auml;hrungs- und Landwirtschaftsorganisation der
Vereinten Nationen (FAO) breiter gefasst. Gem&auml;ss deren Definition ist Ern&auml;hrungssicherheit dann gegeben, wenn &laquo;die Menschen jederzeit Zugang zu gen&uuml;gender und
ausgewogener Ern&auml;hrung haben, um ein aktives Leben in Gesundheit f&uuml;hren zu
k&ouml;nnen&raquo;15. Daraus leiten sich die folgenden vier bestimmenden Faktoren f&uuml;r Ern&auml;hrungssicherheit ab:
Verf&uuml;gbarkeit bezieht sich auf das Angebot und umfasst die Bereiche
nachhaltige Lebensmittelproduktion, Verarbeitung und Handel;
Zugang bezieht sich auf die Nachfrage und auf den Aspekt, ob Lebensmittel f&uuml;r den einzelnen Konsumenten erh&auml;ltlich bzw. bezahlbar sind;
Verwendung beinhaltet Aspekte wie die Lebensmittelsicherheit oder die
ern&auml;hrungsphysiologische Zusammensetzung der Nahrung;
Stabilit&auml;t bezieht sich auf die zeitliche Dimension; Ern&auml;hrungssicherheit
ist nur gegeben, wenn die drei ersten Voraussetzungen permanent erf&uuml;llt
Die Faktoren Zugang, Verwendung (insb. Lebensmittelsicherheit) und Stabilit&auml;t sind
&uuml;ber folgende Verfassungsbestimmungen bereits abgedeckt:
Art. 12 und 41 BV: Recht auf Hilfe in Notlagen, soziale Sicherheit und
angemessene Lebensbedingungen (Zugang auf individueller Ebene);
Art. 118 BV: Vorschriften zum Umgang mit Lebensmitteln zum Schutz
der Gesundheit (Verwendung bzw. Lebensmittelsicherheit);
Art. 102 BV: Sicherstellung der Versorgung mit lebenswichtigen G&uuml;tern
und Dienstleistungen in Krisensituationen (Stabilit&auml;t16).
Bez&uuml;glich Verf&uuml;gbarkeit wird &uuml;ber Artikel 104 BV der Beitrag der inl&auml;ndischen
Produktion zur Versorgung angesprochen (vgl. Ziff. 2.4.1). Hingegen fehlt auf
Verfassungsstufe ein Bezug zu den f&uuml;r die Sicherstellung der Ern&auml;hrungssicherheit
n&ouml;tigen Lebensmittelimporten.
FAO (1996): Rome Declaration on World Food Security and World Food Summit Plan of
Action. World Food Summit 13–17 November 1996. Rome.
Die Stabilit&auml;t bez&uuml;glich Ern&auml;hrungssicherheit ist zudem stark abh&auml;ngig von der allgemeinen politischen und institutionellen Stabilit&auml;t.
Gem&auml;ss dem aktuellsten Bericht &uuml;ber Ern&auml;hrungsunsicherheit der FAO17 gibt es
derzeit weltweit gut 800 Millionen Menschen, die chronisch unterern&auml;hrt sind, d.h.
ihren Bedarf an Nahrungsenergie nicht in ausreichendem Mass decken k&ouml;nnen. Die
Zahl unterern&auml;hrter Menschen ist in den letzten 20 Jahren um rund 200 Millionen
gesunken. Heute ist die Nahrungsmittelproduktion pro Kopf grunds&auml;tzlich ausreichend, um alle Menschen auf dem Planeten zu versorgen. Dass trotzdem so viele
Menschen an Unterern&auml;hrung leiden, ist prim&auml;r auf die ungleiche Verteilung und
den mangelnden Zugang zu Nahrungsmitteln zur&uuml;ckzuf&uuml;hren. Mangelnder Zugang
zu Nahrungsmitteln wiederum ist meist &ouml;konomisch bedingt, d.h. die Menschen
k&ouml;nnen sich eine ausreichende Versorgung aufgrund ihrer mangelnden Kaufkraft
nicht leisten. Davon betroffen sind die &auml;rmeren Bev&ouml;lkerungsschichten in den urbanen Zentren aber auch die noch vorwiegend in Subsistenzwirtschaft lebende l&auml;ndliche Bev&ouml;lkerung.
Die Ern&auml;hrungssicherheit in der Schweiz ist derzeit gegeben: Lebensmittel stehen
st&auml;ndig in ausreichender Menge zur Verf&uuml;gung, die Lebensmittelsicherheit ist auf
einem sehr hohen Niveau und die Konsumentinnen und Konsumenten verf&uuml;gen &uuml;ber
gen&uuml;gend Kaufkraft, um die Lebensmittel auch effektiv zu kaufen. Ausdruck davon
ist, dass die Schweizer Haushalte im Durchschnitt lediglich 9 Prozent des verf&uuml;gbaren Einkommens f&uuml;r Lebensmittel einsetzen18. Es wird gesch&auml;tzt, dass ein Drittel der
produzierten Lebensmittel als Abfall anfallen (Food Waste), rund die H&auml;lfte davon
bei den Konsumenten19. Rund 40 Prozent der Schweizer Bev&ouml;lkerung sind &uuml;bergewichtig. Dieser Anteil hat in den letzten 20 Jahren um einen Drittel zugenommen,
was prim&auml;r auf eine zu hohe Energieaufnahme beim Lebensmittelkonsum, also
&Uuml;berern&auml;hrung, und Bewegungsmangel zur&uuml;ckzuf&uuml;hren ist.
In Bezug auf die Verf&uuml;gbarkeit ist festzuhalten, dass die Schweiz ein Nettoimporteur
von Lebensmitteln ist. In den letzten hundert Jahren schwankte der Anteil der im
Inland produzierten Lebensmittelkalorien am Gesamtverbrauch zwischen 50 und 70
Prozent20. Derzeit liegt der Bruttoselbstversorgungsgrad bei rund 60 Prozent. Die
Produktion von Lebensmitteln im Inland bildet damit den Hauptpfeiler der inl&auml;ndischen Versorgung. Daneben bilden die Importe den zweiten Pfeiler zur Sicherstellung einer ausreichenden und ausgewogenen Versorgung der Bev&ouml;lkerung. Die
Tatsache, dass die Schweiz rund 40 Prozent der Lebensmittel importiert, ist nicht
darauf zur&uuml;ckzuf&uuml;hren, dass die landwirtschaftliche Produktion in der Schweiz
ausgesprochen extensiv w&auml;re. Aufgrund der guten Produktionsbedingungen in der
Schweiz (hochwertige B&ouml;den, ausreichend Niederschl&auml;ge, Verf&uuml;gbarkeit von Produktionsmitteln) ist das Ertragsniveau der Schweiz im internationalen Vergleich
sogar relativ hoch. Hauptgrund f&uuml;r den hohen Importbedarf ist die hohe Bev&ouml;lkerungsdichte, d.h. die im Vergleich mit der Bev&ouml;lkerungszahl geringe Verf&uuml;gbarkeit
von landwirtschaftlich nutzbarer Fl&auml;che. Die ackerf&auml;hige Fl&auml;che betr&auml;gt in der
Schweiz lediglich 500 Quadratmeter pro Einwohnerin und Einwohner. Das ist nur
FAO (2014): The State of Food Insecurity in the World 2014
Bundesamt f&uuml;r Statistik (2014): Haushaltsbudgeterhebung 2012
Bundesamt f&uuml;r Landwirtschaft (2012): Agrarbericht 2012, S. 90–91
vgl. Stellungnahme des Bundesrats zur Motion Schibli 06.3880
ein Viertel des internationalen Durchschnitts. Rund zwei Drittel der landwirtschaftlichen Nutzfl&auml;che k&ouml;nnen aus topografischen oder klimatischen Gr&uuml;nden nur als
Gr&uuml;nland genutzt werden.
Das weitere Wachstum der Weltbev&ouml;lkerung auf voraussichtlich 9,6 Milliarden
Menschen im Jahr 2050 und der zunehmende Wohlstand, insbesondere in Schwellenl&auml;ndern, verbunden mit einem h&ouml;heren durchschnittlichen Kalorienkonsum pro
Kopf, verursacht unter anderem durch eine erh&ouml;hte Nachfrage nach Fleisch und
Milchprodukten, bewirken eine starke Ausdehnung der Nachfrage.
Mit dem technischen Fortschritt (Zucht, effizientere Technologien und Produktionssysteme) und der Verbesserung des Knowhows wird die globale Produktion ebenfalls zunehmen. Das Angebot im Gleichschritt mit der wachsenden Nachfrage zu
steigern, ist jedoch eine grosse Herausforderung. Landwirtschaftlich wichtige Produktionsmittel (z.B. Treibstoffe, mineralische D&uuml;nger) basieren auf nicht erneuerbaren Rohstoffen wie fossilen Energietr&auml;gern oder mineralischem Phosphor. Deren
Abbau wird aufwendiger, was zu steigenden Preisen und einer Verteuerung landwirtschaftlicher Produktionsmittel f&uuml;hren k&ouml;nnte. Der f&uuml;r die Nahrungsmittelproduktion verf&uuml;gbare Boden steht aufgrund der Bodendegradation, der Ausdehnung
der Produktion von nachwachsenden Rohstoffen zur energetischen Nutzung sowie
der Siedlungsentwicklung weiter unter Druck. Da eine Ausdehnung der landwirtschaftlich nutzbaren Fl&auml;che fast nur durch die Abholzung von W&auml;ldern m&ouml;glich ist,
muss die h&ouml;here Nachfrage nach Nahrungsmitteln prim&auml;r durch h&ouml;here Ertr&auml;ge
erreicht werden. Das gr&ouml;sste Potenzial f&uuml;r Produktivit&auml;tsverbesserungen haben
Entwicklungs- und Schwellenl&auml;nder, die ihr Ertragspotenzial zurzeit nur teilweise
ausnutzen21. Eine nachhaltige Steigerung der Ertr&auml;ge ist aber eine grosse Herausforderung, da durch den Klimawandel in weiten Teilen der Welt die Verf&uuml;gbarkeit von
Wasser f&uuml;r die landwirtschaftliche Produktion sinkt und zudem der Druck von
Schadorganismen steigt. Entsprechend sind erh&ouml;hte Anstrengungen im Bereich der
Z&uuml;chtung sowie der Entwicklung und Umsetzung angepasster Produktionssysteme
(F&uuml;tterung, D&uuml;ngung, Pflanzenschutz) n&ouml;tig.
Die globale Versorgung mit Lebensmitteln wird aufgrund der steigenden Nachfrage
und der begrenzten M&ouml;glichkeiten zur Ausdehnung des Angebots langfristig voraussichtlich schwieriger. Ausdruck der sich verst&auml;rkenden Knappheit an Lebensmitteln
ist, dass seit der Jahrtausendwende der globale Lebensmittelpreisindex der FAO um
rund 125 Prozent gestiegen ist. Zudem hat die Volatilit&auml;t der Preise auf den Agrarm&auml;rkten in den letzten 20 Jahren zugenommen22. Das Preisniveau und die Preisvolatilit&auml;t wirken sich unterschiedlich auf die Ern&auml;hrungssicherheit aus. Hohe Preise
wirken sich prim&auml;r auf die Konsumentinnen und Konsumenten aus, da dadurch ihre
Kaufkraft sinkt. Am st&auml;rksten betroffen davon sind insbesondere die &auml;rmeren Bev&ouml;lkerungsschichten in den urbanen Zentren. Im Gegenzug wirken sich hohe Preisvolatilit&auml;ten prim&auml;r produktionsseitig aus, da aufgrund der hohen Unsicherheiten weniger in die landwirtschaftliche Produktion investiert wird und so das
Produktionspotenzial nicht ausgesch&ouml;pft wird. Gem&auml;ss aktueller Prognose bleiben
Bruinsma, J. (2009): The resource outlook to 2050: by how much do land, water and crop
yields need to increase by 2050? Rome, FAO.
FAO (2010): Food Outlook, November 2010
die Preise landwirtschaftlicher Rohstoffe mittelfristig (bis 2023) auf dem heutigen
Niveau nominal stabil23. Langfristig (bis 2050) gehen einzelne Prognosen von weiter
steigenden Preisen bei einzelnen landwirtschaftlichen Rohstoffen aus (z.B. Mais:
+30–50% und Fleisch +20–30%). Die Preisentwicklung bei den Agrarprodukten
h&auml;ngt zudem davon ab, wie sich die Energiepreise entwickeln, da zwischen den
beiden M&auml;rkten eine enge Kopplung besteht. Mit den Prognosen lassen sich Unsicherheiten und f&uuml;r die kurzfristige Preisbildung relevante Faktoren nur unzureichend
abbilden. Faktoren wie kurzfristige Angebotsknappheiten durch Ernteausf&auml;lle,
Unwetter, politische Unruhen, Krankheiten oder der Klimawandel haben jedoch
einen grossen Einfluss auf die Preisentwicklung. Solche Effekte k&ouml;nnen verst&auml;rkt
werden durch Exportverbote. Grunds&auml;tzlich ist davon auszugehen, dass kurzfristige
Angebotsknappheiten k&uuml;nftig h&auml;ufiger werden, was zu h&ouml;herer Preisvolatilit&auml;t auf
den Agrarm&auml;rkten f&uuml;hren wird.
Auf globaler Ebene bestehen die zentralen Herausforderungen der Zukunft darin, die
permanente Versorgung der Bev&ouml;lkerung mit Lebensmitteln in ausreichender Menge
und Qualit&auml;t durch weitere Produktivit&auml;tsverbesserungen zu gew&auml;hrleisten und dabei
die nat&uuml;rlichen Ressourcen wie Boden, Wasser oder Biodiversit&auml;t nachhaltiger zu
nutzen. In vielen L&auml;ndern gilt es, Infrastrukturen und politische Rahmenbedingungen f&uuml;r Investitionen in eine nachhaltige Landwirtschaft und in den technischen
Fortschritt zu verbessern. Die Reduktion von Lebensmittelverlusten (Food Waste
und Food Losses) und die Entwicklung ressourcenschonenderer Konsummuster sind
wichtige Elemente zur Limitierung des Nachfragewachstums und der Ressourcenbeanspruchung durch die Ern&auml;hrung. Wichtige Ansatzpunkte sind auch die Sicherstellung eines funktionierenden Handels zwischen den Regionen und ganz generell die
Armutsbek&auml;mpfung.
Aufgrund des Bev&ouml;lkerungswachstums wird die Gesamtnachfrage nach Lebensmitteln auch in der Schweiz in den n&auml;chsten Jahren weiter zunehmen. Das Nachfragewachstum wird jedoch verlangsamt durch den aufgrund der Alterung der Bev&ouml;lkerung tendenziell sinkenden Verbrauch pro Kopf.
Es ist davon auszugehen, dass die Produktion im Inland durch das Ausnutzen der
technischen M&ouml;glichkeiten, wie dem Zuchtfortschritt oder dem Einsatz effizienterer
Technologien, weiter steigen wird. Im internationalen Vergleich ist die Intensit&auml;t der
landwirtschaftlichen Produktion in der Schweiz relativ hoch. Sie liegt teilweise &uuml;ber
dem f&uuml;r die &Ouml;kosysteme tragbaren Niveau; entsprechend werden die nat&uuml;rlichen
Ressourcen belastet (vgl. Ziff. 2.4.1). Um den Beitrag der inl&auml;ndischen Produktion
zur Versorgung der Schweizer Bev&ouml;lkerung langfristig zu erhalten, gilt es daher, die
Belastung der Umwelt zu vermindern, insbesondere durch die Verbesserung der
Ressourceneffizienz. Im Fokus steht eine Produktion, die an die Tragf&auml;higkeit der
&Ouml;kosysteme und an den Standort angepasst ist und das nat&uuml;rliche Produktionspotenzial m&ouml;glichst optimal nutzt.
Eine wichtige Grundlage der landwirtschaftlichen Produktion ist der fruchtbare
Boden, der in der Schweiz bereits heute knapp ist. Der durch das weitergehende
Bev&ouml;lkerungswachstum und durch die wirtschaftliche Entwicklung induzierte zus&auml;tzliche Fl&auml;chenbedarf wird die der Landwirtschaft zur Verf&uuml;gung stehende Fl&auml;che
Organisation f&uuml;r wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) / FAO
(2014): Agricultural Outlook 2014–2023
in Zukunft weiter reduzieren. Eine der zentralen Herausforderungen ist es daher, die
landwirtschaftlich nutzbaren B&ouml;den in ihrem Umfang und ihrer Qualit&auml;t bestm&ouml;glich
zu erhalten. Die landwirtschaftliche Produktion ist in starkem Masse abh&auml;ngig von
Importen, von nicht erneuerbaren Ressourcen wie fossiler Energie oder Phosphor,
deren globale Verknappung sich k&uuml;nftig verst&auml;rkt auf die Schweiz auswirken wird.
Im Kontext des Klimawandels wird zudem der Bew&auml;sserungsbedarf in der Schweizer Landwirtschaft steigen.
Das im internationalen Vergleich hohe Schweizer Produzenten- und Konsumentenpreisniveau ist prim&auml;r Folge des nach wie vor hohen Grenzschutzes. Aufgrund der
aktuellen Prognosen f&uuml;r die Preisentwicklung auf den internationalen Agrarm&auml;rkten
ist mittelfristig nicht damit zu rechnen, dass sich die Weltmarktpreise substanziell
erh&ouml;hen werden. W&auml;hrend sich agrarpolitisch hoch gehaltene Produzentenpreise
zwar kurzfristig angebotssteigernd auswirken, stellen sie in der l&auml;ngerfristigen Optik
ein Risiko dar, da ein geringerer Anreiz besteht, sich auf die effektiven internationalen Marktentwicklungen auszurichten und die Wettbewerbs- und Innovationsf&auml;higkeit zu verbessern. Vor dem Hintergrund sich weiter &ouml;ffnender M&auml;rkte ist es daher
wichtig, dass die Landwirtschaft und die ihr vor- und nachgelagerten Stufen der
Wertsch&ouml;pfungskette die Potenziale zur Generierung von Wertsch&ouml;pfung am Markt
und zur Senkung der Kosten konsequent ausnutzen.
Auch in Zukunft wird ein substanzieller Anteil der Versorgung der Schweizer Bev&ouml;lkerung mit Lebensmitteln und des Bedarfs an landwirtschaftlichen Produktionsmitteln durch Importe zu decken sein. Aufgrund der Prognosen zur wirtschaftlichen
Entwicklung der Schweiz ist davon auszugehen, dass die im internationalen Vergleich hohe Kaufkraft der Schweiz bestehen bleibt und es damit weiterhin m&ouml;glich
ist, den Importbedarf zu decken. Ein guter Zugang zu den internationalen Agrarm&auml;rkten und ein breit abgest&uuml;tztes Portfolio von Herkunftsl&auml;ndern bleiben f&uuml;r die
Sicherstellung der Ern&auml;hrungssicherheit auch k&uuml;nftig wichtig.
&Uuml;ber den Konsum von importierten Lebensmitteln nehmen die Konsumentinnen und
Konsumenten in der Schweiz Einfluss auf die Herkunftsl&auml;nder. Eine Beeintr&auml;chtigung der Produktionsgrundlagen in den Exportl&auml;ndern w&uuml;rde sich l&auml;ngerfristig
negativ auf die Versorgungssituation in der Schweiz auswirken. Generell ist festzuhalten, dass die Reduktion von Lebensmittelverlusten (Food Waste) und ein verantwortungsbewusstes Konsumverhalten wichtig sind, um die nat&uuml;rlichen Ressourcen
zu schonen und so langfristig produktiv zu erhalten.
Zusammenfassend lassen sich aus Sicht der Schweiz folgende zentralen Herausforderungen f&uuml;r die k&uuml;nftige Sicherstellung der Ern&auml;hrungssicherheit festhalten:
1. Erhaltung der landwirtschaftlich nutzbaren B&ouml;den in Qualit&auml;t und Quantit&auml;t sowie Verminderung der Abh&auml;ngigkeit von nicht erneuerbaren Ressourcen;
2. Optimierung der Nutzung des nat&uuml;rlichen Produktionspotenzials durch eine standortangepasste und ressourceneffiziente Produktion;
3. Verbesserung der Wettbewerbsf&auml;higkeit der Schweizer Land- und Ern&auml;hrungswirtschaft durch Kostensenkung und Generierung von Wertsch&ouml;pfung am Markt;
4. Ausreichende Importe von Lebensmitteln und landwirtschaftlichen Produktionsmitteln durch den Zugang der Schweiz zu den internationalen Agrarm&auml;rkten und ein breit abgest&uuml;tztes Portfolio von Herkunftsl&auml;ndern;
Reduktion der Ressourcenbeanspruchung durch Verminderung von Food
Waste und Food Losses sowie eine ressourcenschonendere Ern&auml;hrung.
4 Haltung des Bundesrats
Die Volksinitiative &laquo;F&uuml;r Ern&auml;hrungssicherheit&raquo; entspringt der Sorge der Initiantinnen und Initianten, dass durch die Agrarpolitik der Beitrag der Inlandproduktion zur
Versorgung der Bev&ouml;lkerung zugunsten anderer Funktionen der Landwirtschaft
geschw&auml;cht werden k&ouml;nnte. Die Initiative spricht ein Bed&uuml;rfnis der Bev&ouml;lkerung
nach einer sicheren Versorgung mit Lebensmitteln an. Zudem verbindet die Initiative die Thematik der Ern&auml;hrungssicherheit mit dem derzeit politisch breit unterst&uuml;tzten Anliegen des Kulturlandschutzes.
Die agrarpolitische Zielsetzung des Bundesrates basiert auf dem geltenden Artikel
104 BV. Vorrangiges Ziel des Bundesrates in den vergangenen Reformetappen war
es, die Marktausrichtung und die Nachhaltigkeit der landwirtschaftlichen Produktion
zu verbessern. Zudem ging es darum, die nicht marktf&auml;higen Leistungen der Landwirtschaft zugunsten der Gesellschaft, wie den Beitrag zur Versorgung oder die
Pflege der Kulturlandschaft (=Multifunktionalit&auml;t), insgesamt zu steigern. Aufgrund
der bisherigen Entwicklung geht der Bundesrat davon aus, dass mit der heutigen
Agrarpolitik die landwirtschaftliche Produktion mindestens im bisherigen Ausmass
erhalten bleibt und l&auml;ngerfristig sogar gest&auml;rkt wird, indem weitere Verbesserungen
in Bezug auf die Nachhaltigkeit gef&ouml;rdert werden. Die Zielsetzung einer nachhaltigen und auf den Markt ausgerichteten Produktion, die zur Bereitstellung der gemeinwirtschaftlichen Leistungen beitr&auml;gt, ist politisch nach wie vor breit abgest&uuml;tzt
und bleibt auch im Hinblick auf die k&uuml;nftige Entwicklung der Agrarpolitik von
Der Bundesrat hat sich in der agrarpolitischen Diskussion wiederholt zur Thematik
der Ern&auml;hrungssicherheit ge&auml;ussert24 und ist sich deren Bedeutung bewusst. Die
Sicherstellung der Ern&auml;hrungssicherheit auf globaler Ebene stellt eine der zentralen
Herausforderungen des 21. Jahrhunderts dar. Auch die Schweiz ist diesbez&uuml;glich mit
verschiedenen Herausforderungen konfrontiert (vgl. Ziff. 3.3), weshalb der Bundesrat vorschl&auml;gt, der Initiative &laquo;F&uuml;r Ern&auml;hrungssicherheit&raquo; einen direkten Gegenentwurf gegen&uuml;berzustellen. Der Bundesrat will so die Anliegen der Bev&ouml;lkerung
aufnehmen und die Ern&auml;hrungssicherheit der Schweiz umfassend und langfristig
Mit dem direkten Gegenentwurf soll die Versorgung der Bev&ouml;lkerung ins Zentrum
gestellt werden. Um langfristig die Bev&ouml;lkerung mit ausreichend Lebensmitteln
versorgen zu k&ouml;nnen, soll das Augenmerk einerseits auf das Angebot aus inl&auml;ndischer Produktion und andererseits auf die internationale Verf&uuml;gbarkeit gelegt werden. Damit soll ein koh&auml;renter und international tragf&auml;higer Ansatz in Sachen Ern&auml;hrungssicherheit auf Verfassungsstufe verankert und ein rechtlicher Rahmen
geschaffen werden, der es erlaubt, in angemessener Weise auf die k&uuml;nftigen Herausforderungen zu reagieren. Der direkte Gegenentwurf hat inhaltliche Ber&uuml;hrungspunkte zu bereits bestehenden Verfassungsbestimmungen (vgl. Ziff. 5.4). Indem mit
dem direkten Gegenentwurf die relevanten Aspekte in den Gesamtkontext der Er24
vgl. Bericht des Bundesrates vom 6. Mai 2009 in Erf&uuml;llung der Motion der Kommission
f&uuml;r Wirtschaft und Abgaben des St&auml;nderates vom 10. November 2006 (06.3635), Ziffer 6.1, S. 88–92, einsehbar unter: www.blw.admin.ch &gt; Dokumentation &gt; Publikationen
&gt; Berichte, BBl 2012 2075, hier 2140
n&auml;hrungssicherheit gestellt werden, wird die Koh&auml;renz zwischen den verschiedenen
Politikbereichen in dieser Sache verbessert und so deren Wirkung auf die Zielsetzung langfristig verst&auml;rkt. Mit dem direkten Gegenentwurf soll die bisherige Agrarpolitik unterst&uuml;tzt und Kontinuit&auml;t sichergestellt werden.
5 Direkter Gegenentwurf
Die vom Bundesrat vorgeschlagene Verfassungsbestimmung lautet wie folgt:
Zur Sicherstellung der Versorgung der Bev&ouml;lkerung mit Lebensmitteln schafft der
Bund Rahmenbedingungen, welche die Nachhaltigkeit unterst&uuml;tzen und g&uuml;nstig
sind f&uuml;r:
a. die Sicherung der Grundlagen f&uuml;r die landwirtschaftliche Produktion, insbesondere des Kulturlandes;
b. eine standortangepasste und ressourceneffiziente Produktion von Lebensmitteln;
c. eine wettbewerbsf&auml;hige Land- und Ern&auml;hrungswirtschaft;
d. den Zugang zu den internationalen Agrarm&auml;rkten;
Mit der vorgeschlagenen Verfassungsbestimmung wird die Sicherstellung der Versorgung der Bev&ouml;lkerung mit Lebensmitteln bezweckt. Artikel 102 BV regelt die
Landesversorgung in Krisensituationen wie kriegerischer Bedrohung oder schweren
Mangellagen, denen die Wirtschaft nicht selbst zu begegnen vermag. Er ist insofern
allgemeiner formuliert, als damit generell lebenswichtige G&uuml;ter und Dienstleistungen abgedeckt werden und nicht nur die Lebensmittel. In Bezug auf Artikel 104 BV
ist der direkte Gegenentwurf breiter, indem er die Versorgung insgesamt anspricht
und nicht nur den Beitrag, den die Landwirtschaft leisten soll. Entsprechend wird
eine systematische Einordnung zwischen Artikel 102 und 104 BV vorgeschlagen.
Eine Positionierung nach Artikel 103 BV ist nicht sinnvoll, da die vorgeschlagene
Verfassungsbestimmung keine strukturpolitische Zielsetzung hat. Entsprechend soll
der direkte Gegenentwurf als neuer Artikel 102a BV eingef&uuml;gt werden. Es handelt
sich dabei um einen eigenst&auml;ndigen Artikel und nicht um einen Zusatz zum bestehenden Artikel 102 BV.
Titel und Einleitungssatz
Gem&auml;ss Definition der FAO basiert die Ern&auml;hrungssicherheit auf den vier Faktoren:
Verf&uuml;gbarkeit, Zugang, Verwendung und Stabilit&auml;t. Wie in Ziffer 3.1 dargelegt, sind
die Aspekte Zugang, Verwendung und Stabilit&auml;t &uuml;ber bestehende Verfassungsbestimmungen bereits abgedeckt. In Bezug auf die Verf&uuml;gbarkeit wird zudem in Artikel 104 Absatz 1 Buchstabe a BV der Beitrag der landwirtschaftlichen Produktion
zur sicheren Versorgung erw&auml;hnt. Mit der aktuellen Verfassungsgrundlage wird
jedoch die Verf&uuml;gbarkeit auf Stufe Konsum nicht umfassend abgedeckt. Hier setzt
der neue Artikel 102a BV an, indem er den Bund beauftragt, die Versorgung der
Bev&ouml;lkerung mit Lebensmitteln sicherzustellen und damit zus&auml;tzlich zur Inlandproduktion auch die importierten Lebensmittel einschliesst.
Das Angebot an Lebensmitteln soll es erm&ouml;glichen, die Ern&auml;hrungsbed&uuml;rfnisse der
Bev&ouml;lkerung bez&uuml;glich N&auml;hrstoffe abzudecken. Es geht also um die Menge und
Vielfalt des Angebots, das auch Produkte umfassen soll, die sich unter Schweizer
Gegebenheiten nicht produzieren lassen (z.B. Meeresfische und S&uuml;dfr&uuml;chte).
Dabei geht es nicht um die Absicherung gegen Versorgungsengp&auml;sse in akuten
Krisensituationen, die heute bereits &uuml;ber Artikel 102 BV abgedeckt sind, sondern um
die langfristige Sicherstellung einer f&uuml;r die Bev&ouml;lkerung ausreichenden Verf&uuml;gbarkeit von Lebensmitteln. Um diese Verf&uuml;gbarkeit zu gew&auml;hrleisten, sind einerseits
g&uuml;nstige Rahmenbedingungen f&uuml;r die landwirtschaftliche Produktion im Inland zu
schaffen und andererseits Massnahmen zu treffen, die die Verf&uuml;gbarkeit von Lebensmittelimporten langfristig sicherstellen.
Eine zentrale Voraussetzung f&uuml;r die langfristige Sicherstellung der Versorgung ist,
dass die Lebensmittel nachhaltig produziert werden. Die Nachhaltigkeit wird hier
breit verstanden in Bezug auf die drei Dimensionen &Ouml;konomie, Soziales und &Ouml;kologie. Der breit verstandene Begriff der Nachhaltigkeit im Einleitungssatz wird in den
Buchstaben a–e konkretisiert. In Bezug auf die &ouml;kologische und soziale Dimension
sollen Fortschritte im Inland nicht auf Kosten h&ouml;herer Umweltbelastungen, einer
Beeintr&auml;chtigung der Produktionsgrundlagen oder zu Lasten &auml;rmerer Bev&ouml;lkerungsschichten im Ausland gehen. Entsprechend bezieht sich das Ziel einer nachhaltigen
Produktion sowohl auf die Schweiz als auch auf das Ausland. Mit der Anforderung
einer nachhaltigen Produktion wird zudem die Verantwortung der Schweiz f&uuml;r die
internationale Ern&auml;hrungssicherheit zum Ausdruck gebracht. Entsprechend setzt sich
die Schweiz in den relevanten multilateralen Organisationen f&uuml;r g&uuml;nstige Rahmenbedingungen zur Erreichung des Ziels der globalen Ern&auml;hrungssicherheit ein.
Mit dem direkten Gegenentwurf wird unter den Buchstaben a–e der Rahmen abgesteckt, in dem Massnahmen aus Sicht der Ern&auml;hrungssicherheit grunds&auml;tzlich sinnvoll sind und deshalb erm&ouml;glicht werden sollen. Die Abfolge der Buchstaben a–e
folgen dem Prozess entlang der Lebensmittelkette: von den Produktionsgrundlagen
(Bst. a) &uuml;ber die Produktion (Bst. b), die Lebensmittelkette (Bst. c), die Importe (Bst.
d) bis zu den Konsumentinnen und Konsumenten (Bst. e).
Generell kann festgehalten werden, dass mit dem direkten Gegenentwurf keine
neuen Kompetenzen des Bundes statuiert werden und damit die Kompetenzenaufteilung zwischen Bund und Kantonen nicht ver&auml;ndert wird.
Eine wichtige Voraussetzung f&uuml;r die Versorgung der Bev&ouml;lkerung ist die Sicherung
ausreichender Grundlagen f&uuml;r die landwirtschaftliche Produktion. Dies sind in erster
Linie die physischen Produktionsfaktoren wie das Kulturland, die nicht erneuerbaren
Ressourcen oder Wasser (z.B. zur Bew&auml;sserung). Mit Buchstabe a sollen die verfassungsrechtlichen Grundlagen f&uuml;r den quantitativen und qualitativen Kulturlandschutz verst&auml;rkt werden, wobei die Zust&auml;ndigkeit weiterhin schwergewichtig bei den
Kantonen liegen soll. Die Abh&auml;ngigkeit der landwirtschaftlichen Produktion von
nicht erneuerbaren Ressourcen wie fossiler Energie oder mineralischem Phosphor
gilt es zu reduzieren. Neben einer Verbesserung der Ressourceneffizienz (vgl. Bst.
b) steht beim Phosphor die bessere Schliessung der N&auml;hrstoffkreisl&auml;ufe im Vordergrund. In Bezug auf die Wasserverf&uuml;gbarkeit ist festzuhalten, dass es Interessenskonflikte zwischen den Anspr&uuml;chen betreffend Schutz einerseits und Nutzung durch
die Landwirtschaft und andere Sektoren andererseits gibt und diese angemessen zu
ber&uuml;cksichtigen sind. Eine weitere Produktionsgrundlage, die es in diesem Kontext
zu beachten gilt, ist das Knowhow im landwirtschaftlichen Wissenssystem (z.B.
Agrarforschung). Die Umsetzung soll weiterhin im Rahmen der bestehenden Sektorpolitiken erfolgen.
Mit den Begriffen &laquo;standortangepasste&raquo; und &laquo;ressourceneffiziente&raquo; Produktion wird
die im Einleitungssatz enthaltene Zielsetzung der Nachhaltigkeit konkretisiert. Unter
der standortangepassten Produktion ist einerseits die Ausnutzung des agronomischen
Potenzials im Inland f&uuml;r die Produktion von Lebensmitteln zu verstehen. Andererseits wird damit zum Ausdruck gebracht, dass sich die Produktion innerhalb der
&ouml;kologischen Grenzen bewegen soll bzw. die Tragf&auml;higkeit der &Ouml;kosysteme zu
ber&uuml;cksichtigen ist. Eine weitere Verbesserung der Ressourceneffizienz soll dazu
beitragen, die Beanspruchung der Ressourcen und die Emissionen in die Umwelt
unter Erhaltung des Beitrags der Inlandproduktion zu reduzieren (Ressourcenschonung).
Eine langfristig erfolgreiche und stabile Inlandproduktion ist nur m&ouml;glich, wenn sich
die Unternehmen der Schweizer Land- und Ern&auml;hrungswirtschaft auf dem Markt
behaupten k&ouml;nnen. Dies bedeutet, dass sie ihre Produkte erfolgreich am Markt
verkaufen und damit Wertsch&ouml;pfung generieren. Entsprechend gilt es, M&ouml;glichkeiten zur Produktdifferenzierung &uuml;ber die Qualit&auml;t sowie zur Kostensenkung zu nutzen
und damit die Wettbewerbsf&auml;higkeit umfassend zu verbessern. Gerade vor dem
Hintergrund des nach wie vor hohen Grenzschutzes f&uuml;r landwirtschaftliche Produkte
und im Hinblick auf eine weitere Ann&auml;herung der M&auml;rkte ist eine solche St&auml;rkung
der Wettbewerbsf&auml;higkeit der Land- und Ern&auml;hrungswirtschaft von entscheidender
Bedeutung. Wichtige Voraussetzungen dazu sind funktionierende M&auml;rkte auf allen
Handels- und Verarbeitungsstufen, konkurrenzf&auml;hige Preise f&uuml;r Produktionsmittel,
ein m&ouml;glichst geringer administrativer Aufwand f&uuml;r die Betriebe und Innovationen
auf allen Stufen der Wertsch&ouml;pfungskette.
Gegen&uuml;ber Artikel 104 BV ist Buchstabe c weiter gefasst und beinhaltet neben der
Landwirtschaft auch die gesamte Wertsch&ouml;pfungskette. Damit die Schweizer Landwirtschaft ihren Beitrag zur Versorgung unter zunehmender internationaler Konkurrenz langfristig erbringen kann, ist sie auf leistungsf&auml;hige Betriebe in den vor- und
nachgelagerten Branchen angewiesen.
Der Zugang zu den internationalen Agrarm&auml;rkten umfasst einerseits den Marktzugang f&uuml;r Schweizer Produkte zu kaufkr&auml;ftigen Absatzm&auml;rkten im Ausland. Exporte
sind eine wichtige Voraussetzung, um Wertsch&ouml;pfung zu generieren, was in engem
Zusammenhang zur Zielsetzung von Buchstabe c steht. Andererseits ist der Marktzugang auch importseitig von Bedeutung; einerseits f&uuml;r die inl&auml;ndische Verf&uuml;gbarkeit von Lebensmitteln &uuml;ber erg&auml;nzende Importe und andererseits f&uuml;r die Beschaffung von landwirtschaftlichen Produktionsmitteln (z.B. D&uuml;nger, Saatgut,
Futtermittel). Der gegenseitige Marktzugang erlaubt eine &ouml;konomisch sinnvolle
internationale Arbeitsteilung. Zur Verringerung des Risikos von Angebotsverknappungen sind zum einen die Handelsbeziehungen zur EU, unserem wichtigsten Handelspartner, aufrecht zu erhalten. Zum anderen sind diversifizierte Handelsbeziehungen mit Drittstaaten notwendig, die einen Beitrag zur Versorgung der Schweiz
mit Lebensmitteln leisten k&ouml;nnen. Wichtig sind zudem der Zugang zu Importen und
die Diversifizierung der Importm&auml;rkte von wichtigen landwirtschaftlichen Produkti20
onsmitteln, die f&uuml;r die Ausnutzung des inl&auml;ndischen Produktionspotenzials essenziell sind. Der internationale Marktzugang wird &uuml;ber den Abschluss von multi- und
bilateralen Handelsabkommen erreicht. Als Nettoimporteurin von Nahrungsmitteln
setzt sich die Schweiz in diesem Rahmen f&uuml;r mehr Transparenz und klarere Regeln
in Bezug auf den Marktzugang ein, insbesondere f&uuml;r das Verbot handelsbeschr&auml;nkender Massnahmen. Auch die Erleichterung des Alltagsgesch&auml;fts im internationalen Handel durch Harmonisierung, gegenseitige Anerkennung und Standardisierung
(z.B. via Codex Alimentarius) von nicht-tarif&auml;ren Handelsparametern und die internationale Standardisierung von Zollverfahren spielen eine wichtige Rolle. Schliesslich geht es generell darum, dass sich die Schweiz im Rahmen internationaler Organisationen wie der Welthandelsorganisation (WTO) sowie in ihren bilateralen
Handelsabkommen f&uuml;r funktionierende M&auml;rkte, transparente Spielregeln und die
Koh&auml;renz der Handelspolitik mit &ouml;kologischen und sozialen Anliegen engagiert.
Bst. e
Mit dem Passus zum ressourcenschonenden Konsum von Lebensmitteln wird die
Nachhaltigkeit in der Produktion erg&auml;nzt und komplettiert. Fragen die Konsumentinnen und Konsumenten ressourcenschonend erzeugte Produkte nach, l&auml;sst sich das
Ziel einer nachhaltigen Produktion leichter realisieren. Schritte in Richtung eines
ressourcenschonenden Konsums w&auml;ren beispielsweise eine St&auml;rkung der Nachfrage
nach nachhaltig produzierten Produkten, deren Erzeugung die nat&uuml;rlichen Ressourcen weniger stark beansprucht (inkl. Importe) oder die Verringerung von Food
Waste und Food Losses. Ansatzpunkte zur F&ouml;rderung eines ressourcenschonenden
Konsums sieht der Bundesrat in den Bereichen Produktkennzeichnung, Information
und Kommunikation sowie der Unterst&uuml;tzung der entsprechenden Bestrebungen der
Branchenakteure, wobei dies gest&uuml;tzt auf international anerkannte Standards, im
Einklang mit dem internationalen Handelsrecht und nach marktwirtschaftlichen
Grunds&auml;tzen erfolgen soll (vgl. Ziff. 7).
Landwirtschaft (Art. 104 BV)
Der direkte Gegenentwurf des Bundesrates f&uuml;r einen Artikel 102a hat die Ern&auml;hrungssicherheit zum Gegenstand. Es sollen g&uuml;nstige Rahmenbedingungen geschaffen werden, um die Inlandproduktion langfristig zu st&auml;rken (Bst. a–c). Artikel 102a
geht jedoch &uuml;ber die landwirtschaftliche Produktion hinaus, indem er die sichere
Versorgung der Konsumentinnen und Konsumenten anspricht und damit auch den
Aussenhandel und den Konsum einschliesst (Bst. d und e).
Gegenstand von Artikel 104 BV ist ausschliesslich die Schweizer Landwirtschaft.
Durch die nachhaltige und auf den Markt ausgerichtete Produktion soll sie gesellschaftlich erw&uuml;nschte Leistungen erbringen. Der Beitrag der Inlandproduktion zur
Versorgung der Bev&ouml;lkerung mit Lebensmitteln (Abs. 1 Bst. a) ist eine dieser Leistungen. Daneben erbringt die Landwirtschaft noch weitere multifunktionale Leistungen (Abs. 1 Bst. b und c), die nur teilweise in materiellem Zusammenhang mit der
Ern&auml;hrungssicherheit stehen bzw. losgel&ouml;st von ihrer Funktion f&uuml;r die Versorgung
einen gesellschaftlichen Nutzen haben. Die Pflege einer vielf&auml;ltigen Kulturlandschaft beispielsweise ist kaum von Bedeutung f&uuml;r die Ern&auml;hrungssicherheit.
Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass mit dem direkten Gegenentwurf
der Beitrag der Inlandproduktion zur Ern&auml;hrungssicherheit in ein Gesamtkonzept
eingebettet wird, mit dem Ziel diesen Beitrag langfristig zu st&auml;rken und die internationale Verf&uuml;gbarkeit von Lebensmitteln sicherzustellen.
Abbildung 1: Zusammenspiel von Artikel 102a und Artikel 104 BV
Ern&auml;hrungssicherheit (Art. 102a)
 gesamte Wertsch&ouml;pfungskette
Langfristige St&auml;rkung
der Inlandproduktion
Weitere multifunktionale Leistungen
Aussenhandel und
Landwirtschaft (Art. 104)
Artikel 102 BV bezieht sich auf akute Krisen wie kriegerische Bedrohung oder
schwere Mangellagen. Neben den Lebensmitteln umfasst dessen Geltungsbereich
auch andere lebenswichtige G&uuml;ter und Dienstleistungen. Der direkte Gegenentwurf
bezieht sich spezifisch auf die Versorgung mit Lebensmitteln und zwar in einer
langfristigen Optik. Das bedeutet, dass mit dem direkten Gegenentwurf im Ern&auml;hrungsbereich langfristig die Voraussetzungen verbessert werden, um mit den Massnahmen der wirtschaftlichen Landesversorgung akuten Krisen begegnen zu k&ouml;nnen.
Der direkte Gegenentwurf ist kompatibel mit Artikel 75 BV, insbesondere auch was
die Verteilung der Kompetenzen zwischen Bund und Kantonen betrifft. Er verst&auml;rkt
jedoch den Aspekt des Kulturlandschutzes, wobei die entsprechende Umsetzungskompetenz bei den Kantonen belassen wird.
Entwicklungspolitik (Art. 54 Abs. 2 BV)
Die Schweizer Entwicklungspolitik leistet erg&auml;nzend zum vorgeschlagenen Artikel
102a einen Beitrag zur St&auml;rkung der globalen Ern&auml;hrungssicherheit. Dies geschieht
&uuml;ber ihre generellen Anstrengungen zur Armutsbek&auml;mpfung sowie gezielte und
betr&auml;chtliche Investitionen f&uuml;r Massnahmen im Bereich Landwirtschaft und Ern&auml;hrungssicherheit. Weiter setzt sich die Schweiz auf internationaler Ebene f&uuml;r die
Verbesserung der Ern&auml;hrungssicherheit ein z.B. im Rahmen der FAO, des internationalen Fonds f&uuml;r landwirtschaftliche Entwicklung oder des Weltern&auml;hrungsprogramms. Die Schweiz hat zudem im Rahmen des Weltern&auml;hrungsrats der Vereinten
Nationen die Verhandlungen von Prinzipien f&uuml;r verantwortliche Investitionen in die
Landwirtschaft und Ern&auml;hrungssysteme25 geleitet und engagiert sich aktiv im Rahmen der UN-Konvention gegen Desertifikation. Schliesslich leistet die Schweiz mit
Committee on World Food Security (2014): International Agreement on Responsible
ihrer Agrarforschung sowie mit ihrer langfristigen Unterst&uuml;tzung ans internationale
Agrarforschungssystem einen wichtigen Beitrag zur Verbesserung des Fachwissens
im Bereich Landwirtschaft und Ern&auml;hrungssicherheit.
Die Verfassungsnorm schafft die Grundlage, dass der Bund im Bereich Ern&auml;hrungssicherheit auf die sich &auml;ndernden Rahmenbedingungen ad&auml;quat reagieren kann. Die
bestehenden Zust&auml;ndigkeiten in den Bereichen Landwirtschaft, Raumplanung und
Lebensmittelrecht werden nicht ge&auml;ndert. Die Massnahmen zur Sicherung der Versorgung der Bev&ouml;lkerung mit nachhaltig produzierten Lebensmitteln umfassen die
gesamte Wertsch&ouml;pfungskette und auch den Konsum. Dabei stehen die optimalen
Rahmenbedingungen im Fokus, damit die Akteure ihre Eigenverantwortung wahrnehmen k&ouml;nnen. Die Subventionstatbest&auml;nde sollen gegen&uuml;ber heute nicht erweitert
werden. Da mit der neuen Verfassungsbestimmung eine St&auml;rkung der Wettbewerbsf&auml;higkeit der Land- und Ern&auml;hrungswirtschaft angestrebt wird, d&uuml;rfte sie sich langfristig d&auml;mpfend auf die Kosten auswirken.
7 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen
Inwieweit der direkte Gegenentwurf Fragen der Vereinbarkeit mit internationalen
Verpflichtungen aufwirft, ist massgeblich von den Massnahmen abh&auml;ngig, die
basierend auf dem Artikel 102a ergriffen werden. Im Wesentlichen handelt es sich
bei den internationalen Verpflichtungen in den Bereichen Lebensmittelproduktion, handel und -kennzeichnung um Vereinbarungen, die die Schweiz im Zusammenhang mit dem Abkommen vom 15. April 199426 zur Errichtung der Welthandelsorganisation eingegangen ist. Weiter sind die Verpflichtungen gegen&uuml;ber der EU im
Rahmen der bilateralen Abkommen sowie die Freihandelsabkommen mit Drittstaaten zu ber&uuml;cksichtigen.
Im Rahmen des WTO-Rechts kommt dem &Uuml;bereinkommen &uuml;ber die Landwirtschaft27 (WTO-Agrarabkommen) eine grosse Bedeutung zu. Zu beachten sind aber
auch die Grundprinzipien des weltweiten Warenhandels, wie sie im Allgemeinen
Zoll- und Handelsabkommen vom 30. Oktober 194728 (GATT) enthalten sind. Im
Rahmen des WTO-Agrarabkommens ist die Schweiz Marktzugangsverpflichtungen
eingegangen und hat diese in Verpflichtungslisten festgeschrieben. Das aus den
Marktzugangsverpflichtungen resultierende Importregime mit Z&ouml;llen und Zollkontingenten erlaubt ausreichende Importe f&uuml;r alle Agrarprodukte. Die Schweiz ist
zudem frei, die tats&auml;chlich angewandte H&ouml;he des Zollsatzes auf ein Niveau unterhalb des gebundenen Zollsatzes festzusetzen und die tats&auml;chlich freigegebene Zollkontingentsgr&ouml;sse &uuml;ber die in der Verpflichtungsliste festgelegte Mindestmenge
hinaus auszudehnen. Dabei ist zu beachten, dass das von der Schweiz angewandte
Importregime in jedem Fall f&uuml;r alle WTO-Mitgliedsstaaten gleich nutzbar sein muss.
Ebenso ist die Schweiz im Rahmen des WTO-Agrarabkommens Verpflichtungen
betreffend interne St&uuml;tzung und Exportwettbewerb eingegangen. So bestehen Verpflichtungen in Bezug auf das aggregierte St&uuml;tzungsmass bei produktspezifischen
oder handelsverzerrenden Massnahmen und Budgetbegrenzungen bei der Subventionierung von Agrarexporten.
SR 0.632.20
Anhang 1A.3, SR 0.632.20
SR 0.632.21
F&uuml;r die Einf&uuml;hrung von Anforderungen beim Import von Produkten, die sich von der
Produktionsmethode ableiten und im Endprodukt nicht ersichtlich sind (sog. non
product related Processing and Production Methods, npr-PPM) besteht nur ein sehr
enger Spielraum. Die Grundprinzipen der WTO verlangen f&uuml;r &laquo;gleichartige&raquo; Produkte eine Gleichbehandlung von Importen aus verschiedenen Ursprungsl&auml;ndern
und lassen eine Bevorzugung von einheimischen gegen&uuml;ber importierten Produkten
nicht zu. Die npr-PPM stellen daher nach geltendem WTO-Recht grunds&auml;tzlich kein
zul&auml;ssiges Unterscheidungskriterium zwischen gleichartigen Produkten dar. Zudem
sind neue mengenm&auml;ssige Beschr&auml;nkungen des Imports verboten29. Von diesen
Grundprinzipien der WTO kann unter bestimmten Voraussetzungen abgewichen
werden. So kann die Ausnahmeregelung von Artikel XX GATT eine ungleiche
Behandlung gleichartiger Produkte, z.B. zum Schutz der &ouml;ffentlichen Moral, zum
Schutz des Lebens und der Gesundheit von Personen und Tieren oder zur Erhaltung
des Pflanzenwuchses sowie zum Schutze von ersch&ouml;pfbaren nat&uuml;rlichen Ressourcen
rechtfertigen. Solche Massnahmen m&uuml;ssen jedoch verh&auml;ltnism&auml;ssig – mit anderen
Worten zum Erreichen des Ziels geeignet und erforderlich – sein und d&uuml;rfen weder
ein Mittel zur willk&uuml;rlichen Diskriminierung noch eine verschleierte Beschr&auml;nkung
des Handels zwischen den Vertragsparteien darstellen.
Das Abkommen vom 21. Juni 199930 zwischen der Europ&auml;ischen Union und der
Schweiz &uuml;ber den Handel mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen (Agrarabkommen)
deckt gewisse Lebensmittel und Produktionsmittel ab (u.a. Produkte aus biologischer Landwirtschaft, Futtermittel, Saatgut, tierische Produkte) und garantiert basierend auf der Gleichwertigkeit der Produktestandards den vereinfachten gegenseitigen Marktzugang f&uuml;r diese landwirtschaftlichen Erzeugnisse. Gem&auml;ss Artikel 14
Absatz 2 des Agrarabkommens sind die Vertragsparteien dazu verpflichtet, sich aller
Massnahmen, welche die Verwirklichung der Ziele dieses Abkommens gef&auml;hrden
k&ouml;nnten, zu enthalten. Die Einf&uuml;hrung spezifischer Importregeln f&uuml;r landwirtschaftliche Erzeugnisse und Lebensmittel, die von den europ&auml;ischen Vorschriften abweichen, k&ouml;nnte dazu f&uuml;hren, dass diese mit der im Agrarabkommen (Anh&auml;nge 5, 6, 9
und 11) festgelegten Gleichwertigkeit in Konflikt stehen. Dies w&uuml;rde dem gegenseitig gew&auml;hrten Marktzugang mit der EU in den vom Abkommen abgedeckten Produktbereichen zuwiderlaufen.
Landwirtschaftliche Verarbeitungsprodukte fallen unter den Geltungsbereich des
Abkommens vom 22. Juli 197231 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft
und der Europ&auml;ischen Wirtschaftsgemeinschaft (Freihandelsabkommen, FHA). Das
FHA verbietet in seinem Anwendungsbereich neben der Einf&uuml;hrung neuer Ein- und
Ausfuhrz&ouml;lle sowie Massnahmen zollgleicher Wirkung auch die Einf&uuml;hrung neuer
mengenm&auml;ssiger Einfuhrbeschr&auml;nkungen und Massnahmen gleicher Wirkung. In
Artikel 20 FHA wurden die Ausnahmeregelungen des Artikels XX GATT betreffend die Gleichbehandlungen &uuml;bernommen, wobei auch hier strikte Voraussetzungen f&uuml;r die Nutzung der Ausnahmebestimmungen gelten.
Zur Vermeidung von unn&ouml;tigen Handelshemmnissen und um die Einhaltung der
bilateralen Vertr&auml;ge zwischen der Schweiz und der EU sicherzustellen, sind die
Rechtslage in der EU zu ber&uuml;cksichtigen und allf&auml;llige staatliche Regulierungen
Mit gewissen Ausnahmen f&uuml;r landwirtschaftliche Produkte in Artikel XI Absatz 2
SR 0.916.026.81
SR 0.632.401
laufend auf ihre EU-Kompatibilit&auml;t hin zu pr&uuml;fen. Dies ist insbesondere auch im
Hinblick auf das von der Schweiz angestrebte umfassende Abkommen mit der EU
im Bereich der Lebensmittelsicherheit zur Aufrechterhaltung des Gesundheitsschutzes und zur Verbesserung des Marktzugangs relevant, das auf Rechtsharmonisierung
beruhen wird.
Mit dem neuen Artikel 102a BV soll die Ern&auml;hrungssicherheit auf Bundesverfassungsstufe verankert und damit dem hohen Stellenwert der Ern&auml;hrungssicherheit in
der Bev&ouml;lkerung Ausdruck verliehen werden. Die Umsetzung wird unter Einhaltung
der v&ouml;lkerrechtlichen Verpflichtungen der Schweiz im Rahmen der Agrarpolitik und
der &uuml;brigen Sektorpolitiken erfolgen.