Source: https://supremo.vlex.es/vid/-447623878
Timestamp: 2019-12-15 06:25:38
Document Index: 331375821

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STS, 14 de Junio de 2013 - Jurisprudencia - VLEX 447623878
Número de Recurso: 1395/2011
ORDENACIÓN URBANA. SUELO URBANIZABLE. EVALUACIÓN DEL IMPACTO AMBIENTAL. Es el Plan general el instrumento de planteamiento que conforma el marco para la futura autorización de proyectos en los términos previstos por el art. 3.2.a) de la Ley 9/2006, ya que una cosa es establecer el marco para la futura autorización de proyectos industriales, lo que en realidad hace el Plan general mediante la clasificación y la calificación global que es la que indudablemente abre paso a la transformación urbanística del suelo y tiene la potencialidad de producir, en su caso, efectos ambientales significativos, y otra la ordenación pormenorizada, la ordenación última del Plan parcial, ya que, aunque es necesaria para la obtención de las correspondientes licencias de ejecución, no es el marco sino el resultado final de la obra, y por su escaso alcance normativo no justifica el establecimiento de una presunción legal de que produce efectos significativos en el medio ambiente. Considera así la Sala, que sería de un excesivo formalismo estimar el recurso con base en la argumentación desplegada en este punto, cuando el plan habilitante ha superado satisfactoriamente los controles ambientales pertinentes, y los proyectos de actuación urbanizadora y de urbanización sí que han sido sometidos a consulta del órgano ambiental, cerrándose de tal modo las exigencias materiales de protección ambiental que la norma establece. Se desestima la casación.
Visto el recurso de casación nº 1395/2011, interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Ana Isabel Lobera Arguelles, en nombre y representación de Dª Marí Luz , contra la Sentencia n° 19/2011 de 13 de enero de 2011, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior del País Vasco, en el recurso contencioso administrativo 851/2009 , sobre aprobación definitiva de Plan Parcial Industrial.
Se han personado como partes recurridas el Procurador de los Tribunales D Enrique de Antonio Viscor, en nombre y representación del Ayuntamiento de Eibar, y la Procurador de los Tribunales Dª Alicia Oliva Collar, en nombre y representación de TEKNIKER ASOCIACION DE INVESTIGACION TECNOLOGICA.
Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco se ha seguido el recurso 851/2009 interpuesto por Dª Marí Luz , contra el Acuerdo del Ayuntamiento de Eibar, de fecha 27 de abril de 2009, que desestimó el recurso de reposición interpuesto contra el acuerdo de 23 de febrero de 2009 sobre aprobación definitiva del Plan Parcial del Sector Industrial de Erisono del suelo urbanizable del municipio de Eibar.
Según recoge la sentencia de instancia (fundamento de Derecho primero), y ciñéndonos a cuanto ahora interesa, la actora basó su impugnación en que, a su juicio, la actividad administrativa controvertida había vulnerado el artículo 3.2.a) de la Ley 9/2006, de 28 abril , sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, al ser exigible la previa evaluación de impacto ambiental, a tenor de lo dispuesto en dicho precepto. en la medida en que el Plan Parcial de Erisono establece el marco en el que podrán desarrollarse diferentes actividades industriales que deban someterse al procedimiento de evaluación de impacto ambiental, ya que se trata de la ordenación de un ámbito para la creación de una zona de actividades económicas de los sectores terciario e industrial.
Alegaba la actora que, aun cuando el Plan Parcial desarrolla el PGOU, que sí fue sometido a evaluación conjunta de impacto ambiental, debía también someterse a evaluación ambiental estratégica, teniendo en cuenta la fase del proceso de decisión en que se encuentra, y utilizando la información disponible y todavía actualizada de la evaluación conjunta de impacto ambiental del PGOU.
Para el caso de que la Sala no apreciara la exigencia de la evaluación ambiental estratégica ex artículo 3.2 del Ley 9/2006 , consideraba la demandante que dicha evaluación resultaría asimismo exigible de conformidad con lo dispuesto por el artículo 3.3 de la misma Ley , que exige el sometimiento a evaluación ambiental de los planes y programas distintos a los previstos en el apartado 2.a), cuando se prevea que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente en atención a los aspectos materiales y previa consulta a las administraciones involucradas.
Reconocía la actora que la Ley autonómica vasca 3/1998, de 27 febrero, general de protección del medio ambiente del País Vasco, y su desarrollo reglamentario por el Decreto Del Gobierno Vasco 183/2003, de 22 julio, por el que se regula el procedimiento de evaluación conjunta de impacto ambiental, establecen un sistema de lista cerrada acogiéndose principalmente al criterio de localización, de manera que sólo a tenor de lo ahí establecido se someten a evaluación de impacto ambiental los planes generales, normas subsidiarias y planes especiales que afectan a suelo no urbanizable, dejando fuera a los planes parciales; pero entendía la recurrente que semejante regulación es contraria a la normativa comunitaria y a la legislación básica del Estado contenida en la Ley 9/2006.
En fin, con carácter subsidiario y para el caso de que la Sala concluyera que no resultaba preceptiva la evaluación ambiental estratégica por haber sido sometido el PGOU al procedimiento de evaluación conjunta de impacto ambiental, alegaba la infracción del artículo 3.2 del Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 enero , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental, en cuanto exige la evaluación de impacto ambiental de los proyectos públicos o privados consistentes en la realización de las obras, instalaciones o de cualquier otra actividad comprendida en el anexo II.
A esta alegación se opusieron el Ayuntamiento de Eibar y la Fundación Tekniker, demandados en la instancia y ahora recurridos en casación, alegando de forma coincidente, en síntesis, que el PGOU ya recogía un estudio de impacto ambiental del ámbito y, además, se incorporó al mismo un anexo sobre la elaboración y análisis de alternativas para cubrir la demanda de suelo de actividades económicas, informe y anexo que fueron valorados favorablemente por el Departamento para el Desarrollo Sostenible de la Diputación Foral de Guipúzcoa como órgano ambiental competente.
Además de ello, la Junta de Gobierno Local en sesión de 14 noviembre 2008 acordó que el Plan Parcial y el Proyecto de Urbanización deberían recoger y desarrollar las medidas protectoras y correctoras del estudio de evaluación conjunta de impacto ambiental, y que el Plan Parcial debería ser informado por la Agencia Vasca del Agua, ente que emitió informe favorable el 22 de enero de 2009; insistiendo las demandadas en que la ordenación del Plan Parcial contemplaba y desarrollaba las medidas protectoras y correctoras del estudio de evaluación conjunta de impacto ambiental.
Alegaron además que, pese a considerar no exigible un estudio de evaluación de impacto ambiental específico del plan parcial de acuerdo con la Ley 3/1998, el Ayuntamiento remitió consulta sobre el sometimiento del Proyecto de Urbanización y del Programa de Actuación Urbanizadora al procedimiento de impacto ambiental, informando el Director de Planificación, Evaluación y Control Ambiental del Gobierno Vasco que ambos documentos debían someterse al procedimiento de evaluación individualizada de impacto ambiental en el supuesto que la actuación se situara en terrenos de dominio público hidráulico, lo que por analogía también es de aplicación al Plan Parcial, resultando que, de acuerdo con la resolución de 12 junio 2009 del Director de la Agencia Vasca del Agua, la obra solicitada comporta la utilización de la zona de policía del arroyo de Lezeta, pero no afecta al dominio público hidráulico.
Rechazaron, en fin, los demandados la aplicación al caso de la Ley 9/2006, de 28 abril, ante la regulación propia de la Comunidad Autónoma contenida en la Ley 3/1998; aunque añadieron que, aun cuando se considere aplicable, ello no conllevaría el sometimiento del Plan Parcial de Erisono al procedimiento de evaluación ambiental estratégica, de conformidad con lo previsto por el artículo 6 , al constar el estudio de evaluación conjunta de impacto ambiental del PGOU.
La sentencia de instancia, desestimatoria del recurso, empieza sintetizando las alegaciones impugnatorias sostenidas por la actora:
"El segundo motivo de impugnación denuncia la ausencia de evaluación ambiental estratégica exigida a los planes por el art. 3.1 de la Ley 9/2006 , argumentando que el Plan Parcial impugnado reúne los requisitos de (1) ser aprobado por una Administración pública, (2) de venir exigido por una disposición legal, y (3 ) de tener efectos significativos en el medio ambiente, repercusión en el medio ambiente que no se argumenta expresamente desde la consideración de la realidad de la ordenación del Plan Parcial impugnado, sino desde una perspectiva formal, de conformidad con lo dispuesto por el art. 3.2 .a) de la misma, en la medida en que, a criterio de la actora, el Plan Parcial establece el marco para la futura autorización de proyectos legalmente sometidos a evaluación de impacto ambiental en materia de industria"
Centrado así el debate, advierte la Sala que la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de determinados planes y programas en el medio ambiente, que entró en vigor el 30 de abril siguiente ( disposición final sexta), tiene carácter de legislación básica ex artículo 149.1.23ª CE de conformidad con lo dispuesto por su disposición final tercera (no en su totalidad, pero sí en lo que aquí importa su título I), y añade que, aun cuando el ordenamiento de la Comunidad Autónoma del País Vasco cuenta con una regulación de la evaluación del impacto ambiental de los planes urbanísticos en la Ley vasca 3/1998, de 27 de febrero, desarrollada por el Decreto 183/2003, de 22 de julio, a la que igualmente se acomoda la ulterior Ley 2/2006, de 30 de junio de Suelo y Urbanismo ( artículos. 62 y 68), el carácter prevalente del ordenamiento estatal ex artículo 149.3 CE , determina la directa aplicación de la Ley 6/2006, desplazando a la ley autonómica en cuanto resulte incompatible o contemple un nivel de protección medioambiental inferior.
Dicho esto, constata la Sala que la Ley vasca 3/1998, si bien introdujo en el ordenamiento propio la evaluación estratégica de planes mediante el procedimiento de evaluación conjunta de impacto ambiental, en un momento en el que no resultaba exigible en el ordenamiento estatal ni venía impuesta por el ordenamiento comunitario (salvo la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres), lo hizo, en lo que ahora importa, excluyendo de dicho procedimiento los Planes Parciales (artículo 46.1 y Anexo I -A).
Así las cosas, la cuestión queda definitivamente circunscrita a determinar si, de conformidad con lo previsto por el artículo 3.1 y 2.a) de la Ley 9/2006 , en el procedimiento de elaboración del Plan Parcial del sector Erisono resultaba exigible el procedimiento de evaluación ambiental estratégica previsto por dicha Ley, puesto que, de ser así, aquél devendría nulo de pleno derecho por infracción de dicho precepto, aun cuando desde el ordenamiento autonómico no se exija la evaluación ambiental a los planes parciales.
Pues bien, la Sala rechaza la necesidad de la previa evaluación ambiental en el supuesto de autos en base a la siguiente argumentación:
"En el ordenamiento vasco la Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo divide la ordenación urbanística en las categorías de estructural y pormenorizada (art. 50.3 ), comprendiendo la primera la clasificación del suelo, su calificación global, plazos para el desarrollo, directrices de protección del medio ambiente, red de sistemas generales, determinaciones para cumplimiento de los estándares de vivienda protegida, y criterios para reconsiderar en detalle los ámbitos espaciales de la clasificación del suelo (art. 53.1). Además en relación con el suelo urbanizable sectorizado, son determinaciones estructurales la delimitación de su perímetro, la de las áreas cuya ordenación se remita a plan especial, y de los sectores cuya ordenación se remita a plan parcial, la fijación de la edificabilidad urbanística, del uso característico, usos compatibles, características básicas de los sistemas locales y condiciones mínimas de la urbanización, incluida la conexión y refuerzo de infraestructuras existentes (art. 53.2).
La ordenación urbanística estructural debe tener el rango de planeamiento general (art. 58) adoptando las figuras de Plan general, Plan de compatibilización del planeamiento general y de Plan de sectorización (art. 59.1).
Congruentemente con lo previsto por la Ley vasca 3/1998, y por su desarrollo reglamentario en materia de evaluación conjunta de impacto ambiental por el Decreto del Gobierno vasco 183/2003, el art. 62.1 .b ) LSU exige que entre la documentación del Plan general de ordenación urbana se incluya la memoria justificativa del cumplimiento del informe preliminar de impacto ambiental, motivando la ordenación adoptada desde el principio de desarrollo sostenible.
La ordenación pormenorizada del suelo urbanizable sectorizado comprende la definición de los sistemas locales, de las actuaciones integradas, establecimiento de edificabilidades físicas pormenorizadas, coeficientes de ponderación de usos, precisión de elementos de construcción tales como alturas, plantas, vuelos, y aparcamientos, fijación de alineaciones y rasantes, identificación de edificios fuera de ordenación, criterios para la posterior redacción de estudios de detalle, y parcela mínima (art. 56).
La ordenación pormenorizada en relación con el suelo urbanizable sectorizado corresponde a la figura de los planes parciales cuyo objeto es la ultimación de la ordenación en el sector (art. 59.2 .a), sin que el art. 68 LSU exija que tales planes contengan en su documentación la relativa al procedimiento de evaluación de impacto ambiental.
En la sistemática legal de la ordenación urbanística prevista por la LSU resulta esencial la figura del Plan general de ordenación urbana, ya que en relación con el suelo urbanizable sectorizado su densidad normativa es máxima al establecer las principales determinaciones de ordenación, relegando a la ordenación pormenorizada del Plan parcial las determinaciones que ultimen dicha ordenación, fundamentalmente estableciendo la localización concreta de los sistema sistemas locales (viario, espacios libres, redes de servicios etc.), y de las parcelas que albergarán los usos previstos por el PGOU, definiendo los elementos de construcción".
Por las consideraciones expuestas, concluye:
"El examen del caso concreto sometido a nuestra consideración revela que, en efecto, el PGOU de Eibar, según expone la Memoria del Plan parcial impugnado, delimita al ámbito del sector, establece su uso característico, su aprovechamiento tipo, edificabilidad, cesiones, retiros a cauce, etc. En la elaboración del PGOU se cumplimentó el procedimiento de evaluación conjunta de impacto ambiental que en relación con el ámbito Erisono estableció con gran precisión y minuciosidad las medidas protectoras y correctoras necesarias, de las que da cuenta ampliamente la Memoria del Plan parcial en su apartado 3, sin que se cuestione por la recurrente el cumplimiento de las mismas por el plan parcial impugnado.
Entre dichas medidas se contempla que en caso de que la ordenación del Plan parcial conlleve la modificación del trazado o la cobertura de la regata Lezeta para el depósito de excedentes, se requerirá una estudio de alternativas hidráulicas y de corrección de las afecciones ambientales para la totalidad de la cuenca afluente. Se ha acreditado (documento nº5 del escrito de contestación del Ayuntamiento de Eibar), sin embargo, que no se produjo afección alguna al cauce de la regata.
La conclusión que se impone de cuanto queda razonado es que el Plan parcial impugnado no requería de una específica evaluación de impacto ambiental ex art. 3.1 de la Ley 9/2006 , en la medida en que no se ha alegado ni acreditado que cause efectos significativos al medio ambiente, ni ha de presumirse legalmente que produzca tales efectos de acuerdo con el apartado 2.a de dicho precepto, toda vez que no es el Plan parcial el instrumento de ordenación que establece el marco para la instalación de futuros proyectos industriales sometidos a evaluación de impacto ambiental, ya que dicho marco fue establecido por el PGOU que sí fue sometido a evaluación conjunta de impacto ambiental en relación con el sector Erisono ".
Seguidamente, en el fundamento de Derecho cuarto es objeto de examen la pretensión subsidiaria esgrimida por la recurrente. Aun cuando se concluyera que la evaluación ambiental estratégica del Plan parcial del sector Erisono no viene exigida por virtud del artículo 3.2, en todo caso vendría exigida por el artículo 3.3.c) en relación con el artículo 4 de la Ley 9/2006 .
A estos efectos, la Sala recapitula el marco normativo aplicable, señalando que el referido artículo 3.3.c) exige que se sometan a evaluación de impacto ambiental los planes que, aun no constituyendo el marco para la futura autorización de proyectos legalmente sometidos a evaluación de impacto ambiental, "se prevea que pueden tener efectos significativos en el medio ambiente" en los términos del artículo 4. Es decir que así lo prevea el órgano ambiental previa consulta a las Administraciones públicas afectadas a las que se refiere el artículo 9, esto es, las que tienen competencias específicas en materia de biodiversidad, población, salud humana, fauna, flora, tierra, agua, aire, factores climáticos, bienes materiales, patrimonio cultural, paisaje, ordenación del territorio y urbanismo; siendo de tener en cuenta que, de conformidad con el artículo 4.2, el órgano ambiental puede determinar la existencia de efectos significativos en el medio ambiente, bien caso por caso, bien especificando tipos de planes, o combinando ambos métodos, y ello teniendo en cuenta los criterios del Anexo II.
En realidad, así las cosas, y según remarca el propio Tribunal, la impugnación se mueve en un plano estrictamente formal, ya que lo que reprocha es que no se hubiera consultado por el planificador al órgano ambiental acerca de si el plan impugnado causa efectos significativos en el medio ambiente, y si requería o no una evaluación ambiental propia.
Hecha esta matización, la Sala rechaza igualmente el planteamiento de la recurrente:
"El Ayuntamiento de Eibar y la codemandada implícitamente reconocen que no se efectuó la consulta al órgano ambiental sobre la necesidad de evaluación ambiental estratégica del Plan parcial del sector Erisono. Sin embargo alegan que dicha consulta fue realizada en relación con el Programa de Actuación Urbanizadora y con el Proyecto de Urbanización, y que la respuesta fue que únicamente debían someterse a evaluación individualizada de impacto ambiental si el proyecto de urbanización se sitúa en el cauce de la regata Lezeta (doc. Nº4 del escrito de contestación del Ayuntamiento), siendo así que el proyecto de urbanización no afectaba a dicho cauce como lo reconoce la resolución de 12 de junio de 2009 de la Agencia Vasca del Agua-Ura que autoriza las obras de urbanización.
Siendo ello así lo que alegan los codemandados es que por identidad de razón se ha de concluir que no resultaba necesaria la evaluación ambiental del Plan parcial si no resultaba necesaria la evaluación del proyecto de urbanización.
A juicio de la Sala es claro que el art. 3.3 .c) en relación con el art. 4 de la Ley 9/2006 , obliga al planificador a consultar al órgano ambiental acerca de si el Plan parcial del sector Erisono produce o no efectos significativos en el medio ambiente. Ahora bien, el incumplimiento de dicho trámite no tiene virtualidad invalidante en el supuesto concreto atendida la circunstancia de que el PGOU como plan habilitante fue sometido a evaluación conjunta de impacto ambiental en relación con el sector Erisono, estableciendo las medias protectoras y correctoras necesarias a cumplimentar en dicha fase de planeamiento puntualizando que únicamente en el caso de afectación al cauce de la regata Lezeta sería preciso un estudio de alternativas, y, de otro lado, se sometió a consulta del órgano ambiental el proyecto de urbanización, concluyendo dicho órgano que únicamente requeriría evaluación ambiental singularizada dicho proyecto en el caso de afectar a la regata Lezeta, habiendo quedado acreditado que ni el Plan parcial ni el proyecto de urbanización afectaban al cauce de dicha regata.
Siendo ello así, so pena de incurrir en un exacerbado formalismo no cabe atribuir un efecto invalidante a la omisión del trámite de consulta al órgano ambiental exigida por el art. 3.3.c) de la Ley 8/2006 ".
En fin, la sentencia rechaza, por último, la petición igualmente subsidiaria formulada por la actora de que se declare la nulidad del plan parcial por infracción del artículo 3.2 del Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental, en cuanto exige la evaluación de impacto ambiental de los proyectos públicos o privados consistentes en la realización de las obras, instalaciones o de cualquier otra actividad comprendida en el anexo II. Este rechazo se motiva sucintamente, al entender el Tribunal de instancia que dicho precepto establece el ámbito de exigibilidad de la evaluación de impacto ambiental de los proyectos de obras e instalaciones y actividades, resultando su regulación ajena a los planes urbanísticos.
Contra esta sentencia, la recurrente preparó ante la Sala de Instancia recurso de casación, y luego ante esta Sala Tercera presentó escrito de interposición, el día 5 de abril de 2011, en el que solicita que se estime el recurso, se revoque y se deje sin efecto la sentencia y se declare la no adecuación a Derecho del acuerdo de 23 de febrero de 2009, del Ayuntamiento de Eibar, por el que se acuerda la aprobación definitiva del Plan Parcial de Erisono.
Admitido el recurso mediante Providencia de 2 de junio de 2011, la casación se sustanció por sus trámites legales. Las partes recurridas, TEKNIKER ASOCIACION DE INVESTIGACION TECNOLOGICA y Ayuntamiento de Eibar, han formalizado escritos de oposición al recurso de casación, con fechas 8 y 13 de septiembre de 2011, solicitando que se desestime el recurso de casación y ratifique la sentencia, y con una causa previa de inadmisión parcial del recurso alegada por el Ayuntamiento de Eibar.
Por providencia de la Sala se señaló para la votación y fallo de este recurso de casación el día 12 de junio de 2013, en que tuvo lugar.
El Ayuntamiento de Eibar opone al recurso interpuesto, en primer lugar, la existencia de una causa de inadmisión, atinente a una parte del motivo único del recurso ( apartado I.B), en relación con la aplicación al caso del artículo 53.1 b) de la Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo del País Vasco . Aduce, en este sentido, el Ayuntamiento que se trata de una normativa autonómica que, por consiguiente, está excluida de la interpretación en casación por el Tribunal Supremo.
No podemos acoger esta alegación, sin embargo, porque la argumentación sobre la que se fundamenta no es más que un fragmento y debe leerse y analizarse de forma unitaria y conjunta. La invocación de la norma autonómica no tiene más utilidad que la de reforzar la tesis que, con base en ese Derecho estatal, sustenta el motivo único en que se apoya el recurso de casación, a saber, que el plan parcial impugnado, al operar un cambio de clasificación de determinados terrenos, reviste carácter "estructural", por lo que -siempre a juicio de la recurrente- debió someterse a consulta ambiental.
El recurso de casación, concretamente, imputa dos infracciones a la sentencia de instancia. Resalta primero la necesidad de haber sometido el Plan Parcial del sector de Erisono al trámite de evaluación ambiental estratégica, por encajar en el supuesto previsto en los apartados 1 º y 2º del artículo 3 de la Ley 9/2006 de 28 de abril , sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, siendo insuficiente la " evaluación conjunta de impacto ambiental " llevada a cabo para el Plan General jerárquicamente superior. Y para el caso de no considerar la anterior, denuncia una segunda infracción, en cuanto que el Plan Parcial, aún no siendo el marco de actividades de impacto ambiental, sí que puede tener efectos significativos sobre el medio ambiente, teniendo al menos encaje en el supuesto previsto en el apartado 3º del artículo 3 de la Ley 9/2006 ; y, por ello, debería haberse consultado al órgano medioambiental para la determinación de la existencia de dichos efectos, siendo insuficiente la evaluación de impacto ambiental a la que se sometió el Programa de Actuación Urbanizadora.
Comenzando así por la primera de las infracciones invocadas en el recurso de casación, el motivo esgrimido no puede prosperar.
Acierta la Sala de instancia cuando resalta el carácter básico de la Ley 9/2006, dictada en desarrollo del ordenamiento europeo en la materia (en concreto, la Directiva 2001/42/CE, del Parlamento y del Consejo, de 27 de junio de 2001, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente). Partiendo de este dato, no niega la necesidad de someter a evaluación ambiental los planes y programas que puedan tener efectos significativos sobre el medio ambiente, así como sus modificaciones, en la medida que establezcan el marco para la futura autorización de proyectos legalmente sometidos a evaluación de impacto ambiental en materias como la industria.
Al contrario, la Sala asume esta exigencia legal. Lo que pasa es que rechaza que dicha previsión deba aplicarse de forma apriorística y prácticamente automática a cualesquiera planes urbanísticos. Y descendiendo al examen de la normativa urbanística propia de la Comunidad Autónoma Vasca, aprecia que, en el ámbito de esta Comunidad Autónoma, ese marco viene definido por el Plan General Municipal, en la medida que contiene todos los datos relevantes de la ordenación estructural:
"En principio y sin perjuicio del examen de cada caso particular, es el Plan general el instrumento de planteamiento que conforma el marco para la futura autorización de proyectos en los términos previstos por el art. 3.2.a) de la Ley 9/2006 , ya que una cosa es establecer el marco para la futura autorización de proyectos industriales, lo que en realidad hace el Plan general mediante la clasificación y la calificación global que es la que indudablemente abre paso a la transformación urbanística del suelo y tiene la potencialidad de producir, en su caso, efectos ambientales significativos, y otra la ordenación pormenorizada, la ordenación última del Plan parcial, ya que, aunque es necesaria para la obtención de las correspondientes licencias de ejecución, no es el marco sino el resultado final de la obra, y por su escaso alcance normativo no justifica el establecimiento de una presunción legal de que produce efectos significativos en el medio ambiente"
Coincidimos con este enfoque. Porque lo relevante, en efecto, no es tanto el plano formal sino el material; lo, en verdad, determinante es que el instrumento de planeamiento concernido responda al diseño previsto por la norma que lo configura, esto es, constituya verdaderamente el marco para la futura autorización de proyectos legalmente sometidos a evaluación de impacto ambiental en materias como la industria.
Lógicamente, la apreciación de esta circunstancia requerirá un examen individualizado y forzosamente casuístico de cada instrumento de planeamiento, a fin de determinar, en el caso del planeamiento de desarrollo, si existe un contenido innovador sobre el planeamiento superior de suficiente entidad, no contemplado en el plan jerárquicamente superior, o si se ha producido cualquier otra alteración sobrevenida del statu quo inicialmente tomado en consideración, que por tal razón obligaría a acudir una vez más a la evaluación ambiental.
A partir de la base expuesta, si el plan general de la localidad, por la minuciosidad que contempla la ordenación estructurante de su ámbito propio, ya había configurado ese marco en todas sus determinaciones, no tiene sentido atribuir trascendencia invalidante al hecho de que no se repitiera para el plan parcial una evaluación ambiental que realmente ya estaba hecha en cuanto interesaba.
No se desvirtúa esta conclusión, por el hecho de que a través del plan parcial se alterase puntualmente la clasificación de unos terrenos (de suelo no urbanizable a urbanizable y viceversa), hecho que la Sala de instancia reconoce y constata (fundamento de Derecho segundo), si bien observa a continuación que se trata de una cuestión de reajuste en detalle, autorizada, por otra parte, por la normativa de referencia, y que se ajusta pacíficamente a los criterios del PGOU.
Ni cabe tampoco entender desvirtuada la conclusión alcanzada por lo establecido en los artículos 6.2 y 8.3 de la tan citada Ley 9/2006 . Dispone el artículo 6.2 que "Cuando los planes y programas se estructuren en distintos ámbitos jerárquicos de decisión de una misma Administración pública, la evaluación ambiental en cada uno de ellos deberá realizarse teniendo en cuenta la fase del proceso de decisión en la que se encuentra el plan o programa, para evitar la duplicidad de evaluaciones, aplicando lo dispuesto en el artículo 8" , y el artículo 8.3 añade que "se podrá utilizar la información pertinente disponible que se haya obtenido en otras fases del proceso de decisión o en la elaboración de los planes y programas promovidos por otras Administraciones públicas así como los que se deriven de la aplicación de la normativa vigente" .
Estos artículos pueden y deben ser interpretados en el sentido de que la evaluación en el planeamiento de desarrollo aprovechará -como dicen estos preceptos- la realizada en el planeamiento jerárquicamente superior, ahora bien, en la medida que sea necesario realizar una nueva evaluación también para el plan de desarrollo, que es lo que justamente no se ha acreditado en el presente caso.
Así, pues, y en otros términos, de acuerdo con lo expuesto, procede concluir que, en el ámbito de la Comunidad Autónoma Vasca, la evaluación ambiental estratégica constituye un requisito exigible a los planes generales de ordenación, y de ahí la contemplación por la propia normativa autonómica de la exigencia, entre los documentos que han de integrar el planeamiento general ( Ley 2/2006, de 30 de junio, de suelo y urbanismo: artículo 62.1 b); también, se contempla ello respecto de algunos planes especiales : artículos 69.3 y 72.4 ), de una memoria justificativa del cumplimiento del informe preliminar de impacto ambiental, que así mismo deberá motivar la ordenación adoptada desde la óptica del principio de desarrollo sostenible (como ya quedó reseñado, la legislación vasca fue pionera y adelantó la exigencia de evaluación conjunta de impacto ambiental de los planes generales: Ley 3/1998, de 27 de febrero, general de protección del medio ambiente: anexo I, y Decreto 183/2003).
No por ello, sin embargo, la evaluación ambiental estratégica de los planes en desarrollo ha de quedar igualmente descartada. La falta de previsión por la normativa del cumplimiento de la exigencia documental correspondiente (en la actualidad, Ley 2/2006: artículos 67 y 68 ; como tampoco se aludía a los planes parciales en la Ley 3/1998 y Decreto 183/2003) no permite alcanzar una conclusión de este tenor. Debe quedar igualmente claro. Procede así recordar nuestra sentencia de 5 de abril de 2013 (Rec. Cas. nº 6145/2009 ):
"El motivo de casación debe ser estimado porque, adelantando la conclusión que alcanzamos, tanto la Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001, como la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas sobre el medio ambiente, imponen la sujeción del plan especial impugnado en la instancia a la evaluación ambiental del plan. Es decir, a la conocida como evaluación ambiental estratégica.
La mentada Ley 9/2006, al trasponer la citada Directiva, introduce la evaluación ambiental estratégica relativa, por lo que hace al caso, a los planes, anticipando de este modo la toma de decisión ambiental, sin esperar a la realización del proyecto posterior. Esta exigencia no se limita al planeamiento general o a su revisión, como indica la sentencia en el fundamento tercero, sino que se refiere a los "planes y programas" en general, "así como sus modificaciones", según dispone el artículo 3 de la Ley 9/2006 citada y el artículo 2 de la Directiva 2001/42 . Quiere ello decir que la Ley ambiental madrileña 2/1002, debió ser interpretada conforme a lo dispuesto por la Directiva y la Ley 9/2006 citadas, y no de manera contradictoria a lo que dichas normas establecen.
Téngase en cuenta, en este sentido, que las previsiones del plan pueden "tener efectos negativos sobre el medio ambiente" ( artículo 3.1 de la Ley 9/2006 ), entendiéndose por tales, por lo que ahora interesa, aquellos planes que establezcan el marco para la futura autorización de proyectos legalmente sometidos a evaluación de impacto ambiental en materia como la "ordenación del territorio urbano o rural del uso del suelo" ( artículo 3.2.a) de la misma Ley ). Al respecto constituye cita obligada la Resolución de la Dirección General de Calidad y Evaluación, de 18 de febrero de 2008, que aprueba la declaración de impacto ambiental del Proyecto de Ejecución de Obras del Plan Especial. De modo que el proyecto que alumbra el plan o, mejor dicho, el proyecto que materializa las previsiones del plan, está sujeto a declaración ambiental que ya fue realizada en 2008. Estamos, en definitiva, ante un plan que constituye el marco de una futura autorización de un proyecto sometido, a su vez, a evaluación ambiental" . (también, STS de 20 de marzo de 2013 Casación 333/2010 )
Por eso, han de matizarse las consideraciones efectuadas en la oposición al recurso de casación (especialmente, por parte del Ayuntamiento de Eibar) sobre la necesidad de estar exclusivamente a la legislación autonómica, en la medida en que sus previsiones han de insertarse dentro del marco de la normativa estatal básica, que a su vez atiende a las exigencias dimanantes de la normativa europea. Ciertamente, la normativa estatal no concreta los instrumentos de planeamiento que precisan la evaluación ambiental y tal omisión no es un olvido del legislador estatal, porque corresponde a las Comunidades Autónomas determinar tales instrumentos; pero ello, siempre, en el marco de la normativa estatal básica que resulta de aplicación.
Ahora bien, una vez sentado esto, y del mismo modo, tampoco cabe alcanzar la conclusión contraria por virtud de lo expuesto, esto es, que los planes de desarrollo están sujetos siempre a una evaluación ambiental estratégica. En otros términos, que se contemple y prevea la eventualidad de una evaluación escalonada de planes no quiere decir que proceda dicha evaluación, en todo caso.
No cabe alcanzar una conclusión válida e unívoca, como ya se ha indicado, y dependerá, desde luego, de las peculiaridades y de los factores concurrentes en cada caso. En el supuesto que ha dado lugar al presente recurso de casación, se invoca que el Plan Parcial del Sector modifica y altera la ordenación estructural. Ya hemos señalado antes que no es así. Pero procede ahora insistir en ello, a fin de completar la argumentación desarrollada a lo largo de este apartado.
Las determinaciones de carácter estructural se regulan por la Ley vasca 2/2006, de 30 de junio, de suelo y urbanismo, en su artículo 53. De conformidad con este precepto, al Plan General le corresponde establecer entre otras determinaciones:
"h) Los criterios que permitan reconsiderar en detalle la delimitación de los ámbitos espaciales de la clasificación del suelo, de las áreas y de los sectores, sin que ello suponga modificación de la ordenación estructural, fijando parámetros y circunstancias objetivas de acomodación a la realidad física y de respeto de los objetivos del plan general"
Esto es, cabe modificar ajustar y reconsiderar en su detalle la delimitación de los ámbitos espaciales de la clasificación del suelo, sin que ello suponga la modificación de la ordenación estructurante del plan general, tal y como se indica expresamente; pero ello, siempre y cuando, en los términos indicados, se definan los criterios que permitan reconsiderar en detalle la delimitación establecida.
Pues bien, el Plan General de Ordenación de Eibar precisa tales criterios en su artículo 3.2.06:
"Los límites de los ámbitos de planeamiento definidos por el Plan General podrán ser objeto de reajuste, en los respectivos instrumentos de desarrollo, cuando afecten a los aspectos siguientes:
* Alineaciones o líneas de edificación existentes.
* Características topográficas del terreno.
* Existencia de arbolado u otros elementos de interés a juicio de los servicios técnicos municipales.
* Parcelario.
No se presentarán distorsiones en su forma ni aumento o disminuciones en más de un quince por ciento en relación con las superficies delimitadas en los planos de este Plan General".
El ajuste del ámbito se realizó por dos motivos en este caso, según queda constancia igualmente: se trata de dos de los que acaban de consignarse, justamente, las características topográficas del terreno y la adaptación del parcelario. Ambos encuentran amparo explícito, por tanto, en los criterios expresados. Y lo mismo cabe decir de la extensión del ámbito a que afecta el reajuste del Plan Parcial: lo ha sido en un 0,52% de su superficie, cuando, de acuerdo con tales criterios, cabe llegar a un 15%.
Por lo demás, ninguno de los criterios concretados por el plan general en los términos expuestos resulta irrazonable o desproporcionado, extremo sobre el que, por otro lado, nada se ha alegado, ni menos aún, nada se ha acreditado en dicho sentido. En definitiva, así, pues, el reajuste efectuado encuentra cobertura material y formal, y no alcanza a afectar al ámbito de la ordenación estructural del municipio.
Por lo que respecta a la falta de consulta al órgano ambiental ( artículo 3.3 en relación con el 4 de la Ley 9/2006 ), conviene resaltar, en primer término, que la recurrente se aparta, en este punto, de la argumentación que sostuvo en la instancia.
En efecto, en su demanda (pág. 11) adujo la actora que el plan parcial debía haber sido sometido a evaluación de impacto ambiental, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 3.3, subapartado c), de la Ley 9/2006 , refiriéndose este subapartado c) a "los planes y programas distintos a los previstos en el apartado 2.a" ; y el Tribunal de instancia centró su respuesta desde el plano de la contemplación de este subapartado c). Ahora, sin embargo, ya en casación, la recurrente prescinde del subapartado c) y basa su exposición en el subapartado b) del mismo precepto, que se refiere a "las modificaciones menores de planes y programas" .
De cualquier modo, y aun descartando que ello suponga la introducción de una cuestión nueva en casación (en atención al dato de que el fin y al cabo en la demanda y en la sentencia se razona sobre la relevancia de esa modificación desde el plano ambiental), el motivo aducido tampoco puede prosperar.
En realidad, la sentencia de instancia no rechaza categóricamente la necesidad de proceder a la consulta en los supuestos contemplados en la Ley, del mismo modo que no ignora que esa consulta no fue evacuada en relación con el plan parcial de referencia. Ciertamente, en la medida que el plan parcial, al fin y a la postre, implicaba una modificación del PGOU, podía entenderse que la consulta debía haberse evacuado de acuerdo con el subapartado b) del apartado 3º del artículo 3. Ahora bien, como acabamos de señalar, el Tribunal de instancia no desdeña la exigencia legal del artículo 3.3 en relación con el 4.
Aun así, sin embargo, desestima la impugnación en atención al hecho de que, valorando una vez más de forma casuística las circunstancias del caso, no otorga a esa omisión trascendencia invalidante; ello, con base en dos apreciaciones:
La primera y fundamental, la antes explicada, de que el PGOU, como plan habilitante, comprensivo de todos los extremos con efectos significativos en el medio ambiente, fue sometido a evaluación conjunta de impacto ambiental en relación con el sector concernido y la evaluación se hizo de modo particularmente minucioso desde esta perspectiva y con un grado de detalle que nadie ha puesto en duda.
Y la segunda, que sí se sometió a consulta del órgano ambiental el programa de actuación urbanizadora y el proyecto de urbanización, sin que concurrieran circunstancias que exigieran nuevas y sucesivas evaluaciones.
Importa retener, en especial, la consulta realizada a propósito del primero de los instrumentos indicados. Evacuada aquélla, se consideró a la sazón que sólo si la urbanización del sector pudiera afectar al dominio público hidráulico, debía someterse el programa de actuación urbanizadora a evaluación de impacto ambiental y la Agencia Vasca del Agua informó negativamente sobre la afección de dicho dominio público por lo que se estimó innecesario someter el programa a evaluación. No cabe argumentar, para oponerse a la virtualidad de este argumento, que los programas están excluidos del ámbito de aplicación de la Ley 9/2006, porque el artículo 3.1 se refiere a ellos de manera explícita.
Considera así la Sala, en definitiva, que sería de un excesivo formalismo estimar el recurso con base en la argumentación desplegada en este punto, cuando el plan habilitante ha superado satisfactoriamente los controles ambientales pertinentes, y los proyectos de actuación urbanizadora y de urbanización sí que han sido sometidos a consulta del órgano ambiental, cerrándose de tal modo las exigencias materiales de protección ambiental que la norma establece.
Así las cosas, tampoco resulta desacertada la conclusión casuísticamente alcanzada por el Tribunal de instancia, pues si el Plan General que contenía las determinaciones estructurantes y los proyectos de ejecución subsiguientes no plantean problemas desde la perspectiva de la protección ambiental, no tiene sentido declarar la nulidad del plan parcial concretamente examinado por la cuestión formal de que dicho plan parcial no fuera elevado en su momento a consulta del órgano ambiental.
La desestimación del motivo de casación alegado comporta la declaración de no haber lugar al recurso interpuesto con imposición de costas a la recurrente, según establece el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción , si bien, como permite el apartado tercero del mismo precepto, procede limitar su cuantía por los conceptos de defensa de la Administración local y de la Fundación comparecidas como recurridas, a la cifra de 4.000 euros, dada la actividad desplegada por cada una para oponerse al indicado recurso.
Vistos los preceptos citados y los artículos 72.2 , 86 a 95 y 107.2 de la Ley de esta Jurisdicción .
Que, con desestimación del motivo de casación alegado, debemos declarar y declaramos que no ha lugar al recurso interpuesto por la Dª Marí Luz , contra la Sentencia de 13 de enero de 2011, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior del País Vasco, en el recurso contencioso administrativo 851/2009 ; con imposición de costas a la parte recurrente, en los términos indicados en el último fundamento de Derecho de esta sentencia.
STS, 30 de Octubre de 2009 (Impugnación de resolución)
SAP Barcelona 541/2007, 29 de Noviembre de 2007
STSJ Canarias , 15 de Noviembre de 2005