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⭐LA REGLA DE LA RAZÓN Y CONDUCTAS PER SE ILEGALES EN EL DERECHO DE LA
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Juana Giménez Cuenca
1 LA REGLA DE LA RAZÓN Y CONDUCTAS PER SE ILEGALES EN EL DERECHO DE LA COMPETENCIA ECUATORIANO: REFLEXIONES PARA LA APLICACIÓN DE LA LEY DE REGULACIÓN Y CONTROL DE PODER DE MERCADO Oscar Ghersi Rassi Abogado UCV. LL.M. Columbia Profesor Universidad Central de Venezuela / Universidad Metropolitana Flavio Arosemena Burbano Profesor Universidad Católica de Guayaquil Abogado UCSG, LL.M Georgetown 1. Introducción El desarrollo doctrinal y jurisprudencial del derecho de la competencia o antimonopolio en los diversos países que han adoptado legislación para proteger la libre competencia, suele experimentar una evolución que presenta paralelismos interesantes. Uno de los paralelismos más interesantes se relaciona con los estándares de evaluación de las diversas conductas prohibidas por la legislación de que se trate (prohibiciones, por cierto, en donde se da, también, un importante paralelismo). Los estándares de evaluación son, grosso modo, dos, a saber: la llamada regla de la razón (o de la restricción razonable), y la llamada regla per se (o de ilegalidad per se). En el presente artículo queremos ofrecer una introducción a estas categorías de análisis del derecho de la competencia, para su empleo en el 12 Ecuador, tomando como referencia principal la experiencia del Derecho de la Competencia Europeo y Americano, con algunas menciones al derecho venezolano sobre la materia. El Derecho de la Competencia altera de manera dramática el panorama de las conductas que los actores económicos deben y no deben llevar a cabo en sus estrategias de negocio. El objetivo principal de todas las legislaciones de competencia es contribuir a la generación de una economía más competitiva. Las economías que carecen de legislación sobre libre competencia, suelen padecer problemas crónicos de concentración de las industrias, generando de esa manera un ambiente fértil para el nacimiento de precios supracompetitivos. En otras palabras, debemos tener presente que antes de la entrada en vigencia de las leyes sobre libre competencia, los actores económicos coexisten en un ambiente que genera los incentivos para la fijación de precios entre competidores y para la concentración de los mercados. Ese es el ambiente pre legislación de competencia en el cual se mueven los actores económicos. Por lo tanto, la entrada en vigencia de una ley de competencia altera los fundamentos del juego económico de una manera que puede ser devastadora para aquellos que no sepan adaptarse a la nueva realidad normativa. Puesto que se trata de un cambio de paradigma fundamental, la legislación de competencia debe procurar el mayor nivel de certidumbre posible en los actores económicos existentes y los potenciales. Puesto que el ser humano tiende de forma natural a evitar el riesgo, una legislación de competencia confusa y e imprecisa puede causar un congelamiento en el proceso competitivo, tanto o más pernicioso que el ambiente anterior al de su entrada en vigencia. 23 En ese sentido, el legislador debe hacer un trabajo muy cuidadoso de redactar prohibiciones que generen el menor grado de confusión posible. Consideramos que el legislador ecuatoriano ha hecho de manera general un buen trabajo en ese sentido. Es más, en alguna medida, cabría objetar a la Ley Orgánica de Regulación y Control del Poder de Mercado (LORCPM), el pecar en algunas instancias de ser exageradamente detallista o reglamentaria. Sin embargo, los problemas de interpretación y aplicación del derecho son inevitables. En toda aplicación del Derecho se generan interrogantes relativas a la correcta inteligencia de una determinada norma o precepto, incluso en aquellos supuestos en los que la norma está redactada con la mayor claridad. El problema interpretativo es usualmente mayor cuando se trata de la legislación de competencia en donde el derecho debe pedir ayuda a la ciencia económica para el análisis de las prácticas económicas. Este fenómeno tiene lugar por razones perfectamente comprensibles y no debe generar alarma el hecho de que se susciten dudas sobre los límites que impone una determinada prohibición. 1 No obstante ello, la tarea de la doctrina y de los aplicadores del derecho de la competencia es enfocar buena parte de sus esfuerzos en disminuir en la mayor medida las fuentes de incertidumbre. El nacimiento de las nociones regla de la razón y regla per se está vinculado a esa búsqueda de la certidumbre en la aplicación de la legislación de competencia. La intención en la creación de estas categorías es construir un andamiaje de análisis aplicable a cada tipo de prohibición 1 Como indican Posner y Ehrlich incluso los estándares regulatorios más claros generan problemas de superinclusividad (cuando permiten interpretaciones que abarquen más casos de los teóricamente perseguidos por la norma) y de subinclusividad (cuando permiten interpretaciones que abarquen menos casos de los teóricamente queridos por la norma). EHRLICH & POSNER, An Economic Analysis of Legal Rulemakin, 3 J. Legal Stud. 257, Citado por GELLHORN & KOVACIC, ANTITRUST LAW AND ECONOMICS IN A NUTSHELL, 1994,4 contenida en la legislación de competencia. En términos muy llanos, que expandiremos más adelante, la regla de la razón nos pide que evaluemos todos los efectos económicos de una determinada práctica económica antes de concluir si la misma es ilegal o no. En contraste, la regla per se nos invita a condenar definitivamente una clase entera de prácticas por considerar que su naturaleza es contraria a los principios básicos de la legislación de competencia. A lo largo de este artículo, intentaremos exponer cómo fue el nacimiento de estos estándares de evaluación, en qué consiste cada uno, y por qué resulta ineludible que funcionarios, jueces y abogados ecuatorianos se enfrenten al mismo problema ya enfrentado en otras latitudes, y por lo tanto se formen una idea lo suficientemente clara de qué tipo de prácticas deben ser evaluadas bajo una y otra regla. 2. El problema de la caracterización de conductas ilegales per se y la aplicación de la regla de la razón en el EE.UU. y en la Unión Europea Ponemos nuestros ojos en la experiencia norteamericana y europea con efectos ilustrativos. La idea de que ciertas conductas violan la ley antimonopolios por su solo acaecimiento, sin necesidad de mostrar sus efectos en el mercado, es decir, la idea de que son ilegales per se, fue creada por las decisiones judiciales de los tribunales de los EE.UU y parte de una interpretación literal de la sección I de la Ley Sherman. Aun cuando la primera ley antimonopolios de la historia fue la canadiense, 2 el primer 2 Sin embargo, no debe asumirse que esta legislación marcó el nacimiento del derecho antimonopolios, como se ha traducido tradicionalmente la voz inglesa antitrust, pues el derecho común inglés, heredado por las colonias británicas de América, condenaba en general los monopolios y las prácticas comerciales desleales. Vid. WILLIAM L. LETWIN, The English Common Law Concerning Monopolies, 21 U.Chi.L.Rev5 desarrollo jurisprudencial y doctrinario sobre el tema tuvo lugar en EE.UU. La definición nació como un típico problema interpretativo por la preocupación surgida de la aplicación inflexible de la Ley Sherman. La redacción de ese estatuto sugiere una prohibición bastante amplia que excluiría la posibilidad de alegar razones en favor de una conducta en principio condenada, basadas en sus efectos pro-competitivos. En efecto, la sección I de ese estatuto establece que todo contrato, combinación en la forma de un trust o de otro tipo, o conspiración que restrinja el comercio (in restraint of trade) es declarado ilegal. El lenguaje empleado, como puede verse, indica en principio una declaración de ilegalidad estricta para todos los contratos y combinaciones que restrinjan el comercio, no solo de aquellos que generen restricciones inaceptables. De hecho, la sección ni siquiera hace referencia a la necesidad de efectos anticompetitivos. Esta interpretación tan severa fue la que acogió la jurisprudencia estadounidense en un primer momento. En United States v. Trans-Missouri Freight Association, de 1897, la Corte Suprema de ese país, sostuvo que, a diferencia del Derecho Común (Common Law), la Ley Sherman condenaba todos los contratos que restringiesen el comercio, y no sólo aquellos que lo hicieran razonablemente. Esta doctrina tan estricta de Trans-Missouri, fue sin embargo abandonada paulatinamente por la jurisprudencia, hasta llegar al estándar actual aplicado tanto por la administración como por las cortes, según el cual tan sólo algunas conductas son ilegales per se, en tanto que el resto debe ser evaluada bajo un estándar distinto. En la decisión United States v. Joint Traffic Association, la Corte Suprema de ese país admitió que contratos o arreglos con el objetivo de alcanzar negocios legítimos de un individuo o sociedad, sin que tengan por objeto 56 restringir el comercio, y que no lo restrinjan directamente, no eran ilegales bajo la Ley Sherman, aun cuando pudiesen afectar el comercio de manera indirecta. En el mismo año, en United States v. Addiston Pipe & Steel Co. de 1898, la Corte de Apelaciones del Quinto Circuito, admitió una pequeña excepción a la rígida doctrina de la decisión Trans-Missouri permitiendo restricciones al comercio en contratos accesorios y necesarios para el objetivo del contrato principal. La jurisprudencia de estas decisiones creaba un área gris de indefiniciones que impedían determinar con suficiente certidumbre cuáles objetivos eran legítimos y cuales no, mediante argumentos que en el fondo, si se les analiza en detalle, resultar ser argumentos circulares que poco o nada aclaran sobre la cobertura de la Ley Sherman. Sin embargo, en varias de estas decisiones (algunas de ellas dictadas por una corte dividida) puede apreciarse una preocupación por la rigidez de la interpretación y por la existencia de ciertas justificaciones basadas en eficiencias. Poco a poco, la Corte Suprema fue diferenciando entre aquellas restricciones al comercio que debían ser condenadas sólo cuando la restricción fuese poco razonable y aquellas que merecían una condena inmediata. Así, lo que fue al principio un voto salvado en las anteriores decisiones, se convirtió en la opinión de la mayoría en la decisión Standard Oil Co. of New Jersey v. United States, según la cual, la regla de la razón debía ser el criterio evaluador general de las conductas sospechosas de ser anticompetitivas, aún cuando contiene afirmaciones que permiten suponer que hay ciertas actividades cuyos efectos anticompetitivos pueden presumirse, afirmación ésta que contribuyó al nacimiento de dudas en torno al estándar de evaluación aplicable a ciertas actividades tales como la fijación concertada de precios entre competidores. Esta afirmación produjo un halo de incertidumbre en torno al verdadero alcance de la decisión. 67 Mas tarde, la regla de la razón fue apuntalada en la decisión de 1918, Chicago Board of Trade v. United States, en la que se estableció que la práctica concertada por la bolsa de comercio de Chicago, según la cual los oferentes de granos debían mantener el precio de la oferta desde el cierre de la rueda hasta la apertura de la jornada siguiente (en el fondo, una fijación de precios), debía ser evaluada bajo la regla de la razón. Lo cierto es que el destino de la regla per se fue objeto de vaivenes en la jurisprudencia posterior, especialmente en torno al tema álgido de la fijación de precios. El desarrollo de la microeconomía (en especial de la denominada teoría del precio ) no hubo de permear por mucho tiempo en los tribunales y cortes, que fueron incapaces de diferenciar, por algún tiempo, entre las fijaciones de precio concertadas de forma horizontal entre competidores, y las fijaciones verticales, entre productores y distribuidores. Así, por ejemplo, en la decisión Trenton Potteries (1927), la Corte Suprema volvió a la regla per se para evaluar esquemas de fijación de precios, bajo el argumento de que todo contrato o acuerdo para fijar precios, elimina de plano toda competencia efectiva y es por lo tanto condenable sin mayor discusión. La decisión Appalachian Coals (1933), dictada en medio de la gran depresión, por el contrario, habló de un estándar esencial de razonabilidad para no condenar un cartel formado por varios productores de carbón, sobre la base de que el cartel no controlaba el mercado ni era capaz de afectarlo significativamente. De nuevo la regla per se renació en 1940 con la decisión Socony-Vacuum Oil Co. que condenó con el empleo de ese rígido estándar, una política entre varias refinerías de gasolina, de comprar el exceso de gasolina ofrecida por los vendedores al detal, con el objeto de restringir la oferta de 78 combustible, lo cual generaba efectos inmediatos en el precio del producto al consumidor final. De esta forma, el arreglo funcionaba efectivamente como un acuerdo de fijación de precios que la Corte condenó como ilegal per se, incluso si no existe prueba de que el arreglo es capaz de afectar el mercado. Esta situación se mantuvo más o menos inalterada hasta los años 70 en que una nueva ola de litigios en torno a la fijación de precios llegó hasta la Corte Suprema. Paulatinamente, el derecho Antitrust ha visto la reducción de la aplicación de la regla per se y el nacimiento de nuevos estándares, intermedios entre la ilegalidad per se y la regla de la restricción razonable. De modo que la regla per se esta hoy día reservada para aquellas actividades que se presentan como restricciones crudas (naked) a la competencia, tales como la fijación concertada de precios o de condiciones de comercialización, la manipulación del mercado para generar efectos en los precios, las disminuciones artificiales de oferta y la repartición de mercados entre competidores. Pero quizá el aprendizaje más importante aportado por un siglo de decisiones judiciales, es que la dicotomía entre la regla per se y la regla de la razón, no suponen dos polos que agotan la totalidad de actividades reguladas por la Ley Sherman. Antes bien, ha prevalecido recientemente la idea de que la regla per se y la regla de la razón representan los dos extremos de un continuo entre las cuales hay un numero de actividades que deben ser evaluadas con mayor o menor rigor, dependiendo de factores como la experiencia de casos previos, el desarrollo de la teoría económica, el equilibrio entre las partes en litigio y otros. Así ha nacido lo que ha dado en llamarse la regla de la razón truncada o vista rápida ( quick look ) de algunas actividades que si bien no ameritan ser condenadas de plano como 89 per se ilegales tampoco se hacen merecedoras de un estudio pormenorizado de todas las posibles virtudes procompetitivas (lo que la doctrina llama una full blown rule of reason) donde lleva las de ganar el litigante que pueda costear más y mejores medios probatorios y los mejores expertos (ordinariamente, la empresa acusada). De modo que la regla per se no ha desaparecido del todo, pero el principio general bajo el cual se evalúan la mayoría de las actividades sospechosas es la regla de la razón. En la Unión Europea existe una situación similar aunque el lenguaje empleado sea distinto y el paralelismo deba hacerse con ciertos matices. Por ejemplo, el articulo 81,1 3 del Tratado de la CEE condena los acuerdos que tengan por objeto o efecto impedir, restringir o falsear el juego de la competencia dentro del Mercado Común. El lenguaje de la norma ya prefigura la dicotomía entre las nociones de prohibiciones de acción y de resultado; entre las prohibiciones de acuerdos cuyo objeto es restringir la libre competencia y aquellos cuyos efectos la restrinjan. Resulta clara la analogía con las prohibiciones per se y la regla de la razón, y algunos comentaristas han hecho explicito el paralelismo 4 aunque, ciertamente, con las matizaciones que deben hacerse debido a que los objetivos que persiguen las normas sobre libre competencia en un ordenamiento supranacional que intenta crear y consolidar un mercado común son en cierta medida distintos de los objetivos de las normas antitrust en un mercado común ya creado. La primera ocasión en que el Tribunal de las Comunidades Europeas tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre este asunto fue el caso Technique 3 Antiguo articulo CRISTOPHER BELLAMY & GRAHAM CHILD, DERECHO DE LA COMPETENCIA EN EL MERCADO COMÚN, (Edición española de Enric Picanol) CIVITAS, 1992, p10 Minière 5. En este caso, el Tribunal estimó que un contrato de distribución exclusiva debía ser evaluado de acuerdo con la regla de la restricción razonable según la cual el acuerdo debía evaluarse dentro del contexto económico, tomando en cuenta no solo las restricciones al comercio que el acuerdo impone sino también los beneficios procompetitivos que ofrece, haciendo énfasis en situación existente en el mercado antes del nacimiento del acuerdo en cuestión. En un sentido opuesto, la Sentencia Consten y Grundig estableció una regla de evaluación similar a la regla per se del derecho estadounidense. En esta oportunidad, el Tribunal condenó los contratos de exclusividad que otorgan derechos exclusivos de representación y venta dentro del territorio francés, con la particularidad de que, en este caso, la empresa manufacturera se obligaba a garantizar que no permitirían las importaciones paralelas hechas en acuerdo con sus distribuidores fuera de Francia. Así, se otorgaba una total exención de competencia dentro del territorio de uno de los países de la unión. El contrato fue condenado por el tribunal como contrario al articulo 85,1, pues, en su criterio el mismo tenia por objeto restringir la competencia dentro del mercado común, negándose a considerar las posibles virtudes procompetitivas de un acuerdo como este. 6 En este caso, el Tribunal interpretó el artículo 85,1, enfatizando la distinción entre los acuerdos que tienen por objeto y aquellos que tienen por efecto una restricción de la libre competencia, estimando que en el primero de los casos, toda consideración de los efectos que el acuerdo pueda tener sobre el mercado 5 Asunto 56/65 Technique Minière v. Maschinenbau Ulm [1966] Rep En especial, el argumento de que acuerdos de exclusividad de este estilo si bien disminuyen la competencia entre los distribuidores de una misma marca de productos (competencia intra-brand), aumentan sin embargo la capacidad de los distribuidores de competir con distribuidores de productos competidores (competencia inter-brand). Sobre la aplicabilidad de la regla de la razón a acuerdos verticales de este estilo volveremos más adelante. 1011 resulta irrelevante, pues las palabras de la ley son claras. Si el acuerdo tiene por objeto la restricción de la libre competencia, pues entonces es innecesario evaluar si el mismo produjo o no produjo efectos perniciosos Objetivos de las Leyes de Competencia y el problema de la caracterización: eficiencia, competidores y consumidores. La determinación de los objetivos de la legislación de competencia es un paso necesario para hacer un desarrollo inteligible sobre la regla de la restricción razonable y de la regla per se. Los objetivos de las leyes sobre libre competencia pueden agruparse, grosso modo, en tres tendencias o modelos analíticos que van desde (i) la búsqueda de la eficiencia como criterio fundamental, (ii) la búsqueda de la equidad o igualdad entre competidores, procurando la existencia de mercados atomizados, y (iii) el ataque a los monopolios, oligopolios o grandes empresas. 8 El primero de los objetivos se guía por criterios económicos y por lo tanto, más afín al empleo de la regla de la razón, en tanto que el segundo está signado por el empleo de criterios no económicos. 9 El tercero de los criterios, está fundamentado, igual que el primero, en un criterio económico (en la teoría del costo social del monopolio), mas no necesariamente en la preocupación por los mercados eficientes. 7 Como puede apreciarse superficialmente, que un acuerdo tenga por objeto restringir la libre competencia está muy lejos de responder satisfactoriamente la pregunta de si es o no pertinente evaluar los efectos sobre la libre competencia, pues en un sentido lato, todos los acuerdos comerciales tienen por objeto restringir la libre competencia en cierto grado, lo cual no supone necesariamente que los mismos sean anticompetitivos. Sobre esto se volverá mas adelante. 8 ANA JULIA JATAR, Politica de competencia y legislacion antimonopólica, Revista de la Fundacion Procuraduria General de la Republica No. 9, 1994, p Algunos autores hablan de criterios políticos, en oposición a criterios estrictamente económicos. Vid. ROBERT PITOFSKY, The Political Content of Antitrust, 127 U. Penn.L.R., 4 (1979), Esta distinción nos parece injustificada toda vez que el empleo de criterios económicos puede estar respaldado en una decisión política. Como creemos evidente, el empleo de la eficiencia económica como criterio también defiende importantes intereses políticos. 1112 Una interpretación de las leyes sobre competencia que ponga su acento en la asignación eficiente de recursos puede ver con buenos ojos ciertas prácticas comerciales que podrían ser vistas como injustas por otros intérpretes. Esta interpretación se traduce en el desarrollo de ciertos principios como por ejemplo aquel según el cual la legislación antimonopólica no protege a los competidores sino a la competencia. De modo que el hecho de que un competidor esté en peor situación después de una determinada práctica no es necesariamente determinativo de que esa práctica sea ilegal, si el mercado, desde una perspectiva global, está mejor. De hecho, que los competidores sufran daños como consecuencia de las actividades de un competidor suele ser, en términos generales, evidencia de que existe una competencia efectiva entre ellos. Asimismo, actividades que producen un daño al consumidor en términos de precios elevados pueden producir beneficios sociales superiores en términos de reducción de costos y aumento de la innovación. Por ejemplo, en ocasiones firmas competidoras se integran parcialmente en jointventures que generan una mejor conjugación de tecnologías. Esta integración permite por lo tanto, reducir costos en investigación y desarrollo y a la vez, ofrecer un producto que de otro modo no se habría producido. Esta reducción de costos permite la reconducción de los recursos generados por la reducción en otras actividades. Si el beneficio social generado por la reducción de costos es superior al costo social representado por los nuevos precios, entonces el beneficio total de la sociedad es superior después de la práctica. 1213 La llamada Escuela de Chicago es conocida, precisamente, por argumentar en favor del criterio de la eficiencia económica como criterio ordenador de las leyes Antitrust en los E.U.A. y el desarrollo teórico de esta escuela ha influido notablemente la política y legislaciones sobre libre competencia en otras latitudes. 10 La política de competencia, en este sentido, debe concentrarse en el costo social generado por la ineficiencia en los procesos económicos. No obstante, la escuela de Chicago ha sido criticada, como veremos, por abogar por un análisis demasiado beningo de los mercados y de su capacidad para autocorregirse. Así, para la Escuela de Chicago, incluso el monopolio produce un costo social únicamente transitorio pues invita a nuevos competidores a entrar en el mercado atraídos por los precios supracompetitivos. El mercado, y no una intervención gubernamental, por lo tanto, es el que debe corregir sus deficiencias. Sin embargo, una fuerte tendencia se inclina en el sentido opuesto, enfatizando que la eficiencia económica no es el único de los valores perseguidos por las leyes antimonopolios toda vez que estas persiguen también importantes valores políticos no directamente económicos. 11 Así, se argumenta que la lucha contra los monopolios busca también evitar el crecimiento excesivo de las firmas, no tanto por la pérdida social que las firmas monopólicas producen sino sobre todo por el valor intrínseco que supone la descentralización de las decisiones económicas en muchas manos antes que en pocas. En este sentido, la atomización de los mercados hace de ellos espacios más democráticos en donde el crecimiento excesivo de 10 Influencia representada particularmente por el conocido libro de ROBERT BORK, THE ANTITRUST PARADOX: A POLICY AT WAR WITH ITSELF (1978); En Venezuela, Ana Julia Jatar, la primer Superintendente de Procompetencia se inclinaba en esta direccion. Vid. Política de competencia, supra nota 8, p Claro está que la eficiencia económica también puede ser descrita como un valor político. Sin embargo, suele identificarse como un valor típicamente económico. Igualmente, la equidad como valor, que controlaría el tamaño relativo de las firmas, puede tambien ser descrito como un valor económico. La distinción entre valores politicos y economicos, como ya he mencionado, puede generar confusión pues no se trata de términos necesariamente antagónicos. 1314 algunas firmas atenta contra la igualdad entre los competidores. 12 Siguiendo a Posner, llamaremos a esta tendencia la escuela o concepción populista del derecho de la competencia. 13 Esta aproximación a las leyes de competencia está entre las más criticadas pues una defensa de la existencia de pequeñas y medianas empresas que prescinda de todo análisis económico termina generando efectos más nocivos a los que se pretendía proteger. Evitar el crecimiento de uno de los participantes en un determinado mercado no supone un beneficio inmediato ni a corto o mediano plazo para los consumidores ni para el mercado en general. Antes bien, la medida es sencillamente una protección a favor de las pequeñas y medianas firmas que elimina todo incentivo a la reducción de costos y ofrecer productos a precios competitivos, toda vez que el resultado de una estrategia de ese tipo será objetada por las autoridades en caso de ser exitosa. 14 Una tercera tendencia, está representada por la llamada escuela post- Chicago, representada por numerosos economistas que sin abandonar el criterio económico como único relevante para el análisis de las prácticas bajo la legislación Antitrust, lo hacen con un sentido crítico que expande las posibilidades de acción de los gobiernos en la aplicación de sus políticas de competencia, teniendo a la eficiencia como criterio central. La escuela post Chicago es sumamente crítica de algunas de las conclusiones generalizadas de la escuela de Chicago, pues considera que la protección de la eficiencia no debe traducirse en un programa de políticas en las que 12 ROBERT PITOFSKY, The Political Content of Antitrust, supra nota RICHARD POSNER, ANTITRUST LAW, The University of Chicago Press, Second Edition, p RICHARD POSNER, Idem, p. 26; MASSIMO MOTTA, COMPETITION POLICY, Cambridge, p15 únicamente las prácticas más claramente anticompetitivas (como la fijación concertada de precios) son ilegales. 15 Así, la escuela post Chicago ha demostrado, con métodos exclusivamente económicos, que muchas prácticas que la escuela de Chicago consideraba inocuas, en realidad generan una pérdida social importante, similar a la que generan los precios supracompetitivos de un monopolio, y atentan contra la eficiencia. Además, sus estudios indican que es improbable que el mercado sea capaz de corregir por si mismo estas fallas. Esta comprimida y muy general exposición sobre los objetivos de las normas sobre libre competencia, tiene por objeto sencillamente ilustrar un aspecto importante para el objeto de la presente investigación, esto es, que la orientación del intérprete puede tener una influencia especialmente determinante a la hora de caracterizar una determinada conducta como per se ilegal o no. Esto se debe a que normalmente las leyes sobre competencia no son explícitas sobre si persiguen uno o varios de los objetivos señalados. Por lo tanto, los intérpretes de cada ley normalmente tienen entre manos instrumentos muy poco claros. 4. Los Objetivos De La Ley Orgánica De Regulación Y Control Del Poder De Mercado Cuáles son los objetivos perseguidos por la LORCPM? El artículo 1 de la ley no nos arroja muchas luces sobre el tema. Su redacción indica que persigue varios objetivos, entre ellos la eficiencia en los mercados, el 15 STEVEN C. SALOP & DAVID T. SCHEFFMAN, Raising Rivals' Costs, The American Economic Review, Vol. 73, No. 2, Papers and Proceedings of the Ninety-Fifth Annual Meeting of the American Economic Association (May, 1983), pp ; STEVEN C. SALOP, Exclusionary Vertical Restraints Law: Has Economics Mattered?, The American Economic Review, Vol. 83, No. 2, Papers and Proceedings of the Hundred and Fifth Annual Meeting of the American Economic Association (May, 1993), pp16 comercio justo y el bienestar general y de los consumidores y usuarios, para el establecimiento de un sistema económico social, solidario y sostenible. Son estas expresiones de una misma preocupación y objetivo o es la enumeración de objetivos distintos e incompatibles. Posteriormente, el artículo 4 enumera como lineamientos para la aplicación de la ley los siguientes: 1. El reconocimiento del ser humano como sujeto y fin del sistema económico. 2. La defensa del interés general de la sociedad, que prevalece sobre el interés particular. 3. El reconocimiento de la heterogeneidad estructural de la economía ecuatoriana y de las diferentes formas de organización económica, incluyendo las organizaciones populares y solidarias. 4. El fomento de la desconcentración económica, a efecto de evitar prácticas monopólicas y oligopólicas privadas contrarias al interés general, buscando la eficiencia en los mercados. 5. El derecho a desarrollar actividades económicas y la libre concurrencia de los operadores económicos al mercado. 6. El establecimiento de un marco normativo que permita el ejercicio del derecho a desarrollar actividades económicas, en un sistema de libre concurrencia. 7. El impulso y fortalecimiento del comercio justo para reducir las distorsiones de la intermediación. 8. El desarrollo de mecanismos que garanticen que las personas, pueblos y nacionalidades alcancen la autosuficiencia de alimentos sanos a través de la redistribución de los recursos como la tierra y el agua. 1617 9. La distribución equitativa de los beneficios de desarrollo, incentivar la producción, la productividad, la competitividad, desarrollar el conocimiento científico y tecnológico; y, 10. La necesidad de contar con mercados transparentes y eficientes. Son estos objetivos y lineamientos compatibles entre sí o son simplemente diversas formas de expresar el mismo objetivo? Es un asunto que merece un esfuerzo interpretativo pues la respuesta no parece evidente. Adelantaremos, que en nuestro criterio, por las razones que siguen, estos objetivos y lineamientos sí son compatibles entre sí y que responden a un objetivo general de procurar la eficiencia en los mercados de modo de corregir el funcionamiento de los mismos, por las razones que exponemos a continuación. Como principio interpretativo medular, hay que partir de la premisa que resulta poco razonable atribuir al legislador la intención de querer, con esta ley, perseguir objetivos que son incompatibles entre sí. En otras palabras, que asumir un legislador coherente o racional, que, si bien no es infalible, por lo menos se ha pensado las cosas con un mínimo de diligencia. Igualmente, en el supuesto de enfrentarnos a un problema interpretativo que la intención del legislador no pueda resolver, es un recurso legítimo atribuir esa coherencia o racionalidad al texto. En este sentido, recordemos que, como hemos mencionado, las grandes tendencias en el Derecho de la Competencia se identifican por proponer como preocupación central de esa legislación una serie de valores que son incompatibles entre cada una de las tendencias. Es decir, la Escuela de Chicago defiende una interpretación bajo la égida de la eficiencia económica en un sentido bastante conservador en el sentido de desconfiar 1718 en la intervención gubernamental para resolver los fallos del mercado y confiar excesivamente en la capacidad de los mercados para autocomponerse; por su parte, la llamada visión populista, se preocupa por la defensa de la atomización de los mercados (es decir, la defensa de la pequeña unidad económica) sin importarle si esa atomización beneficia en realidad a los consumidores; una tercera tendencia, que hemos llamado la Escuela Post-Chicago, no aboga por ninguna de las dos sino por una preocupación del costo social de ciertas prácticas económicas bajo una concepción de la eficiencia no ya en el sentido de Pareto sino bajo la concepción del beneficio del consumidor. En nuestro criterio, la LORCPM se identifica con la tercera de las tendencias, esto es, con el llamado movimiento Post escuela de Chicago, que sin abandonar la eficiencia como objetivo central de la legislación de competencia, amplía los márgenes de aplicación de los criterios de eficiencia, especialmente la llamada eficiencia locativa, criterio éste que, en su aplicación generalizada, permite la protección de la economía en general, evitando el costo social de ciertas prácticas que, sin ser análogas a los monopolios o a la cartelización, producen efectos económicos similares en tanto que generan un costo social igualmente sensible. Esta afirmación necesita ser sustanciada. A primera vista, pareciera que hay en la ley una serie de objetivos identificados con la visión populista del derecho de la competencia (la preocupación por el comercio justo, el establecimiento de un sistema económico social solidario, la defensa del interés general por encima del particular, el fomento de la desconcentración económica, etc). Sin embargo, una examen más cercano, en nuestro criterio (y sin querer agotar este tema en este artículo, pues e trata de un asunto que ameritaría un estudio pormenorizado independiente), exige una conclusión 1819 distinta: la preocupación central de la ley es la eficiencia económica como medio para la obtención de un ambiente económico sano que se refleje en un mayor bienestar social y por lo tanto, en un ambiente de comercio más justo. La eficiencia, en este caso, es un término que procura disminuir al mínimo la pérdida o costo social asociado a los monopolios y actividades anticompetitivas. Es decir, la ley intenta corregir los fallos en el mercado que generan esa ineficiencia. Esta afirmación se ancla tanto en disposiciones de la propia ley como en disposiciones constitucionales. Por ejemplo de acuerdo con el artículo 304, numeral 6 de la Constitución del Ecuador, la política comercial debe evitar las prácticas monopólicas y oligopólicas por considerar que afectan el funcionamiento de los mercados. El concepto del mal funcionamiento de los mercados, o de los mercados que falla, es análogo al concepto de mercados en donde se produce la pérdida social asociada a las actividades monopólicas. Es decir, los monopolios y prácticas análogas son considerados fallos del mercado. 16 De manera similar la prohibición general contenida en el encabezado del artículo 11, indica que Están prohibidos y serán sancionados de conformidad con las normas de la presente ley todo acuerdo, decisión o recomendación colectiva, o práctica concertada o conscientemente paralela, y en general todos los actos o conductas realizados por dos o más operadores económicos, de cualquier forma manifestados, relacionados con la producción e intercambio de bienes o servicios, cuyo objeto o efecto sea o pueda ser impedir, restringir, falsear o distorsionar la competencia, o afecten negativamente a la eficiencia económica o el bienestar general. 16 Junto con las externalidades y la información imperfecta o asimétrica. Vid. FISCHER, DORNBUSCH, SCHMALENSEE, ECONOMÍA, 2da Ed. p20 Nótese el énfasis en que el objeto o efecto sea impedir restringir, falsear o distorsionar la competencia o afectar negativamente la eficiencia económica o el bienestar general. Exactamente el mismo lenguaje se emplea en relación con la prohibición del abuso de poder de mercado tipificado en el artículo 9. El lector puede preguntarse que papel juegan las palabras bienestar general y constituyen un estándar distinto al de la libre competencia y eficiencia económica. La respuesta no es simple porque evidentemente que el bienestar general es un concepto que admite varia interpretaciones. Nos parece, sin embargo, que la interpretación más razonable, del concepto de bienestar general está asociado a la idea de evitar en la mayor medida posible el costo social de las prácticas económicas anticompetitivas. Así, bienestar general es el efecto que se consigue cuando una economía es competitiva, en términos del bienestar del consumidor. De modo que no hay tensión entre el bienestar general y una economía competitiva y eficiente. Muy al contrario, una economía eficiente produce bienestar general. Pues bien, teniendo a la eficiencia económica como el objetivo central de la LOCRPM, se prefiguran una serie de consecuencias normativas en lo relativo al estándar analítico que debe aplicarse en la evaluación de cada una de las prácticas prohibidas, esto es, en torno a la aplicación de la regla per se y la regla de la razón. 5. Naturaleza de las normas prohibitivas contenidas en la Ley La historia de los últimos veinte años del desarrollo de la microeconomía y su aplicación al análisis económico del derecho, en particular en materia de 20 Mostrar más
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