Source: https://renatodisa.com/2016/03/18/consiglio-di-stato-sezione-v-sentenza-17-marzo-2016-n-1090-va-sottoposto-alladunanza-plenaria-il-seguente-quesito-di-diritto-se-il-principio-enunciato-dalladunanza-plenaria-n/
Timestamp: 2018-08-21 18:36:45+00:00
Document Index: 91403056

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Consiglio di Stato, sezione V, sentenza 17 marzo 2016, n. 1090. Va sottoposto all’Adunanza Plenaria, il seguente quesito di diritto: se il principio enunciato dall’Adunanza Plenaria n. 9/2015 (con la quale è stata esclusa la doverosità dell’uso dei poteri di soccorso istruttorio nei casi in cui la fase procedurale di presentazione delle offerte si sia perfezionata prima della pubblicazione della decisione dell’Adunanza Plenaria 20 marzo 2015, n.3, con la quale è stato chiarito che l’obbligo, codificato all’art.87, comma 4, d.lgs. cit., di indicazione degli oneri di sicurezza aziendale si applica anche agli appalti di lavori), è rispettoso dei principi euro-unitari, di matrice giurisprudenziale, della tutela del legittimo affidamento e di certezza del diritto, dei principi di libera circolazione delle merci, di libertà di stabilimento e di libera prestazione di servizi, di cui al Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE), nonché dei principi che ne derivano, come la parità di trattamento, la non discriminazione, il mutuo riconoscimento, la proporzionalità e la trasparenza - Avvocato Renato D'Isa
Consiglio di Stato, sezione V, sentenza 17 marzo 2016, n. 1090. Va sottoposto all’Adunanza Plenaria, il seguente quesito di diritto: se il principio enunciato dall’Adunanza Plenaria n. 9/2015 (con la quale è stata esclusa la doverosità dell’uso dei poteri di soccorso istruttorio nei casi in cui la fase procedurale di presentazione delle offerte si sia perfezionata prima della pubblicazione della decisione dell’Adunanza Plenaria 20 marzo 2015, n.3, con la quale è stato chiarito che l’obbligo, codificato all’art.87, comma 4, d.lgs. cit., di indicazione degli oneri di sicurezza aziendale si applica anche agli appalti di lavori), è rispettoso dei principi euro-unitari, di matrice giurisprudenziale, della tutela del legittimo affidamento e di certezza del diritto, dei principi di libera circolazione delle merci, di libertà di stabilimento e di libera prestazione di servizi, di cui al Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE), nonché dei principi che ne derivano, come la parità di trattamento, la non discriminazione, il mutuo riconoscimento, la proporzionalità e la trasparenza
Home/Codice degli appalti, Consiglio di Stato, Consiglio di Stato 2016, Diritto Amministrativo, Sentenze - Ordinanze/Consiglio di Stato, sezione V, sentenza 17 marzo 2016, n. 1090. Va sottoposto all’Adunanza Plenaria, il seguente quesito di diritto: se il principio enunciato dall’Adunanza Plenaria n. 9/2015 (con la quale è stata esclusa la doverosità dell’uso dei poteri di soccorso istruttorio nei casi in cui la fase procedurale di presentazione delle offerte si sia perfezionata prima della pubblicazione della decisione dell’Adunanza Plenaria 20 marzo 2015, n.3, con la quale è stato chiarito che l’obbligo, codificato all’art.87, comma 4, d.lgs. cit., di indicazione degli oneri di sicurezza aziendale si applica anche agli appalti di lavori), è rispettoso dei principi euro-unitari, di matrice giurisprudenziale, della tutela del legittimo affidamento e di certezza del diritto, dei principi di libera circolazione delle merci, di libertà di stabilimento e di libera prestazione di servizi, di cui al Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE), nonché dei principi che ne derivano, come la parità di trattamento, la non discriminazione, il mutuo riconoscimento, la proporzionalità e la trasparenza
sentenza 17 marzo 2016, n. 1090
Re. S.r.l., in persona del legale rappresentante, in proprio e quale capogruppo mandataria R.t.i., R.t.i. Vi. Ba. S.r.l., in persona del legale rappresentante, Rti Gr. Se. di Ri. Pa., in persona del legale rappresentante, rappresentati e difesi dagli avvocati An. Pa., ed altri,con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo, in Roma, corso (…);
La. S.r.l., in persona del legale rappresentante, rappresentato e difeso dagli avvocati Sa. De. Co., ed altri, con domicilio eletto presso Studio De. Co. in Roma, Via (…);
Comune di Napoli, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Fa. Ma. Fe., An. Pu., con domicilio eletto presso Nicola Laurenti in Roma, Via (…);
della sentenza del T.A.R. CAMPANIA – NAPOLI, SEZIONE I, n. 1394/2015, resa tra le parti, concernente affidamento progettazione esecutiva e lavori di realizzazione del Parco della (omissis) – mcp.
Visti gli atti di costituzione in giudizio di La. S.r.l. e di Comune di Napoli;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 15 dicembre 2015 il Cons. Luigi Massimiliano Tarantino e uditi per le parti gli avvocati An. Pa., ed altri su delega dell’avvocato An. Pu.;
1. Con ricorso proposto dinanzi al TAR per la Campania LA. S.r.l. invocava l’annullamento della determinazione dirigenziale della Direzione Centrale Ambiente del Comune di Napoli n. 34 del 17 settembre 2014, con cui era stata disposta l’aggiudicazione definitiva in favore del RTI RE. S.r.l. – Vi. Ba. S.r.l. – GR. Se. di Ri. Pa. (d’ora in seguito per brevità “RTI RE.”) della gara per l’affidamento della progettazione esecutiva e dei lavori di realizzazione del Parco della (omissis); nonché degli atti endoprocedimentali di gara, del bando e del disciplinare di gara. Con lo stesso ricorso chiedeva la declaratoria di inefficacia del contratto di appalto eventualmente stipulato e del conseguente diritto della ricorrente di conseguire l’aggiudicazione e di subentrare nell’appalto nonché, in via subordinata, per la condanna dell’amministrazione intimata al risarcimento del danno per equivalente.
2. Il primo giudice riscontrava positivamente la richiesta di annullamento del provvedimento di aggiudicazione, ritenendo che dovesse essere affermata la doverosità dell’esclusione dalla procedura del RTI RE. per inammissibilità della sua offerta economica, mentre dichiarava inammissibili per carenza di interesse le connesse domande di accertamento di inefficacia del contratto e di risarcimento del danno, non essendo stata dimostrata l’intervenuta stipula del contratto tra l’amministrazione ed il raggruppamento aggiudicatario (nonostante l’accoglimento dell’istanza cautelare), e ben potendo l’aspettativa della ricorrente al conseguimento dell’appalto essere soddisfatta mediante la riformulazione della graduatoria.
9. Differita la trattazione della controversia all’odierna udienza in attesa del pronunciamento del massimo organo di giustizia amministrativa, l’appellante deposita in data 27 novembre 2015 memoria nella quale richiama il principio espresso dalla sentenza dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 9/2015, in ordine alla non obbligatorietà del nominativo del subappaltatore. Mentre in relazione alla questione relativa ai costi per la sicurezza pone in evidenza che la pronuncia citata, se ha chiarito che il nostro ordinamento non prevede la cd.prospective overruling, non ha affrontato la diversa questione della compatibilità comunitaria della regola secondo la quale può essere esclusa l’impresa concorrente, che non indichi gli oneri per la sicurezza in mancanza di una norma di gara che lo preveda ed in assenza di una chiara indicazione normativa. Pertanto, l’appellante invoca una lettura comunitariamente orientata del principio in questione o in subordine il rinvio pregiudiziale ex art. 267 TFUE alla Corte di Giustizia.
10. In data 4 dicembre 2015 La. S.r.l. deposita memoria di replica nella quale: a) insiste nell’eccezione di inammissibilità dell’appello per mancata impugnazione degli atti medio tempore adottati dalla stazione appaltante; b) insiste per la correttezza della sentenza impugnata; c) ribadisce la fondatezza delle doglianze contenute nel ricorso di primo grado non esaminate dal TAR, sottolineando inoltre che si discuterebbe di un appalto sotto soglia.
1. Preliminarmente, va disattesa l’eccezione di inammissibilità dell’odierno gravame proposta dall’originaria ricorrente e motivata con la mancata impugnazione da parte dell’appellante del provvedimento di annullamento dell’aggiudicazione e di esclusione dalla gara adottati dalla stazione appaltante nei confronti di quest’ultima. Infatti, gli atti in questione sono stati adottati sulla scorta della sentenza oggetto dell’odierno gravame, come si evince in modo chiaro dal verbale del 13 marzo 2015, che dispone l’aggiudicazione provvisoria a favore dell’appellata in esecuzione dei provvedimenti giurisdizionali. Infatti, l’aver dato esecuzione (anche spontanea) a una sentenza esecutiva o un’ordinanza cautelare di tipo propulsivo non costituisce attività di autotutela (annullamento o ritiro del provvedimento impugnato) e non può comportare il venir meno della res litigiosa, dal momento che i provvedimenti in questione non sono frutto di autonome valutazioni discrezionali dell’amministrazione, ma trovano titolo nell’esecutività della sentenza di primo grado, e si consolidano solo in caso di conferma della stessa, mentre vengono meno automaticamente in caso di travolgimento della pronuncia in secondo grado.
2. Venendo al merito dell’appello, occorre esaminare dapprima la doglianza con la quale l’appellante contesta la soluzione seguita dal primo giudice nel valutare come inammissibile la sua offerta. Sul punto occorre rammentare che secondo la giurisprudenza di questo Consiglio (cfr. ex plurimis, Cons. St., Sez. III, 5 dicembre 2013, n. 5781; Id., Sez. IV, 23 luglio 2012, n. 4206) nelle gare d’appalto non può essere fissata una quota rigida di utile al di sotto della quale l’offerta debba considerarsi per presunzione incongrua, dovendosi invece avere riguardo alla serietà della proposta contrattuale e risultando in sé ingiustificabile solo un utile pari a zero, atteso che anche un utile apparentemente modesto può comportare un vantaggio importante, come nel caso di ricadute positive che possono discendere per l’impresa in termini di qualificazione, pubblicità, curriculum, dall’essersi aggiudicata e dall’avere poi portato a termine un prestigioso appalto. In definitiva, se deve ritenersi che l’offerta economica zero equivale a mancata offerta economica, nel caso di un’offerta economica composta da più voci e che, non sia pari a zero è necessario ponderare, per comprendere se ci si trovi di fronte ad un’offerta affidabile e seria, l’offerta nel suo complesso. In questo senso la stazione appaltante deve, da un lato, accertarsi che l’indicazione di un valore zero di un componente dell’offerta non impedisca la valutazione dell’offerta stessa o delle altre offerte presentate dai concorrenti, ad esempio, determinando la sostanziale inapplicabilità della formula matematica per il computo del relativo punteggio (cfr. Cons. St., Sez. V, 16 luglio 2010, n. 4624). Dall’altro, sulla scorta dell’importanza della voce dell’offerta per la quale è stato indicato un valore zero, accertare che ciò non sia sintomatico della scarsa serietà dell’offerta nel suo complesso. In questo senso la stazione appaltante deve indagare se il concorrente tragga comunque un utile dalla propria offerta complessiva.
a qualificazione obbligatoria. Al riguardo, è pienamente condivisibile il principio enunciato dall’Adunanza Plenaria n. 9/2015, secondo il quale: “Nelle gare d’appalto l’indicazione del nominativo del subappaltatore già in sede di presentazione dell’offerta non è obbligatoria, neanche nell’ipotesi in cui il concorrente non possieda la qualificazione nelle categorie scorporabili previste all’art. 107 comma 2 D.P.R. 5 ottobre 2010 n. 207 (c.d. subappalto necessario)”.
3.3. Residua, infine, l’ultima doglianza con la quale l’originaria ricorrente ha sostenuto che l’odierna appellante dovesse essere esclusa per non aver indicato in seno all’offerta i costi per la sicurezza. Sul tema com’è noto è intervenuta dapprima la pronuncia dell’Adunanza Plenaria n. 3/2015, che ha ritenuto in materia di appalti di lavori pubblici l’obbligatorietà della suddetta indicazione. Quindi, è stata pubblicata la sentenza n. 9/2015 della stessa Adunanza Plenaria, che ha enunciato il seguente principio di diritto: “Nelle gare d’appalto non sono legittimamente esercitabili i poteri attinenti al soccorso istruttorio, nel caso di omessa indicazione degli oneri di sicurezza aziendali, anche per le procedure nelle quali la fase della presentazione delle offerte si è conclusa prima della pubblicazione della decisione dell’Adunanza plenaria n. 3 del 2015”.
In entrambi i casi si tratta di coordinare la disciplina contenuta nel comma 3 dell’art. 99, c.p.a., secondo il quale: “Se la sezione cui è assegnato il ricorso ritiene di non condividere un principio di diritto enunciato dall’adunanza plenaria, rimette a quest’ultima, con ordinanza motivata, la decisione del ricorso” con quella contenuta nel par. 3, dell’art. 267 TFUE, secondo il quale: “Quando una questione del genere è sollevata in un giudizio pendente davanti a un organo giurisdizionale nazionale, avverso le cui decisioni non possa proporsi un ricorso giurisdizionale di diritto interno, tale organo giurisdizionale è tenuto a rivolgersi alla Corte”.
La questione, com’è noto, è attualmente all’attenzione della Corte di Giustizia, a seguito della rimessione operata dall’ordinanza del Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione siciliana con l’ordinanza del 13 ottobre 2013, n. 848, alla quale il massimo Organo di giustizia dell’Unione Europea non ha, però, ancora dato risposta. In quell’occasione il Consiglio ha dubitato della compatibilità comunitaria dell’art. 99, comma 3, c.p.a., evidenziando che un obbligo di rinvio accentrato in capo all’Adunanza Plenaria: a) limiterebbe la potestà, riconosciuta dal diritto dell’Unione europea a ogni giudice di ultima istanza degli ordinamenti degli Stati membri, di sottoporre in via diretta alla CGUE domande di pronunce pregiudiziali; b) incrinerebbe la riserva della CGUE sull’interpretazione del diritto dell’Unione; c) inciderebbe anche negativamente sulla durata ragionevole del processo. Al momento, non risulta ancora sopraggiunta una decisione della Corte che nel procedimento rimessole ha emanato ordinanza interlocutoria in data 16 luglio 2015, con la quale ha invitato le parti interessate ai sensi dell’art. 23 dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea a prendere posizione sulla seguente questione: “Se la nozione di “organo giurisdizionale”, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, e l’obbligo di applicare il diritto dell’Unione quale interpretato dalla Corte di giustizia dell’Unione europea riguardino, sotto un profilo funzionale, la sezione di un organo giurisdizionale di uno Stato membro investita di una controversia oppure, sotto un profilo organico, unicamente detto organo giurisdizionale considerato nel suo complesso, al quale appartiene organicamente detta sezione”. Successivamente, risultano presentate il 15 ottobre 2015 le conclusioni dell’Avvocato Generale Me. Wa., secondo le quali: “la nozione di “organo giurisdizionale”, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, debba essere interpretata sulla scorta di un approccio funzionale. Tale articolo si riferisce, di conseguenza, al giudice o alla sezione di un organo giurisdizionale di uno Stato membro investito della controversia”.
Nonostante la questione sia all’attenzione della Corte di Giustizia, nella vicenda in esame il Collegio ritiene necessario, perché propedeutico alla soluzione della presente controversia, un pronunciamento dell’Adunanza Plenaria sulla corretta interpretazione dell’art. 99, comma 3, c.p.a., ponendo, pertanto, i seguenti quesito di diritto: I) se in costanza di un principio di diritto enunciato dall’Adunanza Plenaria, in presenza di una verifica espressa della rispondenza anche alla disciplina dell’Unione Europea, che venga sospettato di contrasto con la normativa dell’Unione Europea, la singola Sezione deve rimettere la questione ai sensi dell’art. 99, comma 3, c.p.a., oppure può sollevare autonomamente, quale giudice comune del diritto dell’Unione europea, una questione pregiudiziale alla Corte di giustizia; II) se in costanza di un principio di diritto enunciato dall’Adunanza Plenaria, in assenza di una verifica espressa della rispondenza anche alla disciplina dell’Unione Europea, che venga sospettato di contrasto con la normativa dell’Unione Europea, la singola Sezione deve rimettere la questione ai sensi dell’art. 99, comma 3, c.p.a., oppure può sollevare autonomamente, quale giudice comune del diritto dell’Unione europea, una questione pregiudiziale alla Corte di giustizia.
5. Tanto premesso sulla questione relativa ai rapporti tra Adunanza Plenaria e Corte di Giustizia, il Collegio ritiene necessario porre un ulteriore quesito di diritto all’Adunanza Plenaria, affinché quest’ultima possa, eventualmente, rivedere il principio di diritto enunciato con la propria sentenza n. 9/2015, ovvero rimettere ex art. 267 TFUE la questione alla Corte di Giustizia. La sentenza citata, ha infatti, escluso la doverosità dell’uso dei poteri di soccorso istruttorio nei casi in cui la fase procedurale di presentazione delle offerte si sia perfezionata prima della pubblicazione della decisione dell’Adunanza Plenaria 20 marzo 2015, n. 3, con la quale è stato chiarito che l’obbligo, codificato all’art. 87, comma 4, d.lgs. cit., di indicazione degli oneri di sicurezza aziendale si applica anche agli appalti di lavori.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta) non definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte e, per l’effetto, in riforma dell’impugnata sentenza respinge in parte il ricorso di primo grado, in parte ne dispone il deferimento all’Adunanza Plenaria
Depositata in Segreteria il 17 marzo 2016.
Pubblicato da Avv. Renato D'Isa|2016-07-14T13:57:08+00:0018 marzo 2016|Codice degli appalti, Consiglio di Stato, Consiglio di Stato 2016, Diritto Amministrativo, Sentenze - Ordinanze|0 Commenti