Source: https://www.slideshare.net/ICOG/proteccin-de-las-aguas-subterrneas
Timestamp: 2017-11-21 19:59:15
Document Index: 37222811

Matched Legal Cases: ['artículo 4', 'artículo 7', 'artículo 7', 'artículo 7', 'artículo 7', 'artículo 7', 'artículo 7', 'artículo 100', 'artículo 43', 'artículo 83', 'artículo 1']

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Aguas Subterráneas. Una contribución del Ilustre Colegio Oficial de Geólogos.
1. Ed.MarcMartínezParra Ed.CarlosMartínezNavarrete PROTECCIÓNDELASAGUASSUBTERRÁNEAS:LacontribucióndelICOG Proteger las aguas subterráneas es asegurar el futuro y el progreso de nuestra sociedad. Un país como España, situado en una zona climática cambiante, no puede permitirse minusvalorar a los recursos hídricos sub- terráneos, fundamentales ahora e imprescindibles en un futuro, tanto para las actividades económicas como para el abastecimiento de calidad a la población. Asimismo, es precisa una explotación racional y sostenible de los acuíferos, muchos de ellos con manifestaciones superficiales como son los espacios húmedos. El Ilustre Colegio Oficial de Geólogos quiere contribuir en mejorar el conocimiento de las aguas subterráneas. Nada mejor para ello que partici- par en los diferentes Congresos Nacionales de Medio Ambiente (CONAMA), que suponen uno de los foros más representativos, por su plu- ralidad, para recoger las preocupaciones y sensibilidades de la sociedad española hacia el medio ambiente. Para ello, el ICOG ha coordinado gru- pos de trabajo relacionados con la protección y el conocimiento de las aguas subterráneas. Este libro recoge actualizado, principalmente, parte del documento elaborado para el VIII CONAMA del año 2006, así como otras aportaciones inéditas que, creemos, pueden resultar de interés para el lector. PROTECCIÓN DE LAS AGUAS SUBTERRÁNEAS Una contribución del Ilustre Colegio Oficial de Geólogos P R O T E C C I Ó N D E L A S A G U A S S U B T E R R Á N E A S Ilustre Colegio Oficial de Geólogos AGUA:Layout 1 3/12/08 20:40 Page 1
2. PROTECCIÓN DE LAS AGUAS SUBTERRÁNEAS: LA CONTRIBUCIÓN DEL ILUSTRE COLEGIO OFICIAL DE GEÓLOGOS Madrid Editado por: Marc Martínez Parra y Carlos Martínez Navarrete
3. Reservados todos los derechos. El contenido de esta obra está protegido por la Ley, que establece penas de prisión y/o multas, además de las correspondientes indemnizaciones por daños y perjuicios para quienes reprodujeren, plagiaren, dis- tribuyeren o comunicaren públicamente, en todo o en parte, una obra literaria, artística o científica, o su transformación, interpretación o ejecución artística fijada en cualquier tipo de soporte o comunicada a través de cualquier medio, sin la preceptiva autorización. © de esta edición: Ilustre Colegio Oficial de Geólogos ISBN: 978-84-691-7975-8 Depósito Legal: M-55384-2008 Producción editorial: LDM Ediciones Diseño de portada: Patricia Romero Imprime: Elece Industria Gráfica, S. L.
4. PRESENTACIÓN El presente libro parte de la vocación de mostrar el papel que el Ilustre Colegio Oficial de Geólogos ha desempeñado en la protección y conocimiento de las aguas subterráneas, especialmente con sus participaciones en el Congreso Nacional de Medio Ambiente (CO- NAMA). Se han recogido algunas de las participaciones de miembros de la vocalía de Hi- drogeología del ICOG en el CONAMA, especialmente en el VIII, donde se coordinó y participó activamente en el grupo de trabajo GT-16 dedicado a la protección de las aguas subterráneas (figura 1, ver página 65). Respecto al contenido, se ha pretendido plasmar temas de actualidad tanto en legisla- ción como en utilización de las aguas subterráneas, en los riesgos asociados a la obtención de nuevos recursos, en la protección de ecosistemas relacionados con las aguas subterráneas. La intención de la Vocalía de Hidrogeología del ICOG es la de recoger también las proble- máticas existentes, tanto en conocimiento como en necesidad de profesionales, para aplicar la legislación y reconducir de manera adecuada y eficaz la gestión de las aguas subterrá- neas que son, al fin y al cabo, públicas, y por tanto, de todos los españoles. No obstante, este documento se finalizó a principios del año 2007 y enmarcado en ese periodo tempo- ral se debe considerar. Este libro recoge una selección de los trabajos presentados en el grupo, completándolos con las observaciones que hicieron los otros componentes del GT-16. Asimismo se han in- corporado dos textos nuevos preparados para la presente publicación. Marc Martínez Parra y Carlos Martínez Navarrete. Vocales de Hidrogeología del Ilustre Colegio Oficial de Geólogos 5
5. PARTICIPANTES EN EL GRUPO DE TRABAJO-16 7 RReellaattoorreess Marc Martínez Parra Ilustre Colegio Oficial de Geólogos Fernando López Vera Universidad Autónoma de Madrid Carlos Martínez Navarrete Instituto Geológico y Minero de España Nuria Hernández-Mora Zapata Fundación Nueva Cultura de Agua CCoollaabboorraaddoorreess TTééccnniiccooss Pedro Castillejo Partido Fundación INFIDE Pilar Cisneros Britto Universidad Complutense de Madrid África de la Hera Portillo Instituto Geológico y Minero de España Iván Martínez Pastor Fundación CONAMA Carlos Mesa López ASAJA Pedro Ruiz Herrera AQUALIA Guido Schmidt y Lucia de Stefano WWF- ADENA Manuel Varela Sánchez Ministerio de Medio Ambiente
6. ACRÓNIMOS CCUUAASS Comunidad de usuarios de aguas subterráneas. DDMMAA Directiva Marco del Agua. DDWWPPAA Drinking water protected areas. GGTT--UUAAMM Grupo de trabajo del agua subterránea- Universidad Autónoma de Madrid. IICCOOGG Ilustre Colegio Oficial de Geólogos. IIGGMMEE Instituto Geológico y Minero de España (anteriormente ITGE). MMIIMMAAMM Ministerio de Medio Ambiente. LLBBAASS Libro Blanco del Agua Subterránea. Año 1994. LLBBAA Libro Blanco del Agua. Año 2000. PPHHNN Plan Hidrológico Nacional. RRDDLL Real Decreto Legislativo. RRDD Real Decreto. SSGGOOPP Servicio Geológico de Obras Públicas. TTRRLLAA Texto Refundido de la Ley de Aguas. UUCCMM Universidad Complutense de Madrid.
7. INTRODUCCIÓN 5 Marc Martínez Parra y Carlos Martínez Navarrete LA DIRECTIVA MARCO DEL AGUA Y LA PROTECCIÓN DE LAS AGUAS SUBTERRÁNEAS 11 Carlos Martínez Navarrete APUNTES SOBRE LAS ACTIVIDADES ANTRÓPICAS QUE AFECTAN A LAS AGUAS SUBTERRÁNEAS 15 Marc Martínez Parra LA PROTECCIÓN LEGAL EN ESPAÑA 19 Carlos Martínez Navarrete y Marc Martínez Parra UN NUEVO MODELO DE GESTIÓN DEL AGUA SUBTERRÁNEA, PROPUESTA DESDE LA PARTICIPACIÓN: LA REFORMA DEL TRLA 23 Fernando López Vera y Pilar Cisneros Britto AGUAS DE CONSUMO HUMANO: GESTIÓN E INFRAESTRUCTURA ENTRE GRANDES Y MEDIANOS MUNICIPIOS. VENTAJAS E INCONVENIENTES SOBRE EL AGUA SUPERFICIAL 33 Marc Martínez Parra y Pedro Ruiz Herrera EL REGADÍO CON AGUAS SUBTERRÁNEAS EN ESPAÑA 41 Nuria Hernández-Mora Zapata y Fernando López Vera 9 ÍNDICE
8. PROTECCIÓN DE ECOSISTEMAS RELACIONADOS CON LAS AGUAS SUBTERRÁNEAS 51 África de la Hera Portillo PROBLEMÁTICA EN EL AGUA DE CONSUMO HUMANO: LAS “LAGUNAS” DE LA LEGISLACIÓN. PERÍMETROS DE PROTECCIÓN DE CAPTACIONES: IMPLANTACIÓN REAL Y FUTURA. MÉTODOS DE ESTIMACIÓN DE VULNERABILIDAD 57 Carlos Martínez Navarrete y Marc Martínez Parra IMPACTO DE LA OBTENCIÓN DE NUEVOS RECURSOS HÍDRICOS 87 Pedro Ruiz Herrera REGULARIZACIÓN DE LOS USOS Y DERECHOS DE LAS AGUAS SUBTERRÁNEAS 93 Fernando López Vera y Pilar Cisneros Britto. ACTUALIZACIÓN DEL CONOCIMIENTO DE LAS AGUAS SUBTERRÁNEAS EN ESPAÑA 101 Manuel Varela Sánchez TRANSPARENCIA Y RESPONSABILIDAD EN LA GESTIÓN DE LAS AGUAS SUBTERRÁNEAS 107 Marc Martínez Parra CONSIDERACIONES SOBRE LA PROBLEMÁTICA DEL ESTUDIO DE LA HIDROGEOLOGÍA MEDIOAMBIENTAL EN ESPAÑA 115 Marc Martínez Parra CONCLUSIONES 127 Marc Martínez Parra BIBLIOGRAFÍA DE REFERENCIA 131 10
9. LA DIRECTIVA MARCO DEL AGUA Y LA PROTECCIÓN DE LAS AGUAS SUBTERRÁNEAS Carlos Martínez Navarrete Área de Investigación de Recursos Hidrogeológicos. IGME IInnttrroodduucccciióónn El agua es un patrimonio común sometido a una presión creciente debida al continuo in- cremento de su demanda con buena calidad y en cantidades suficientes para los diversos usos. Su protección es un objetivo prioritario en la política medioambiental europea, refleja- do específicamente en la Directiva Marco del Agua (DMA), Directiva 2000/60/CE del Par- lamento y Consejo Europeo. Esta establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas (Unión Europea, 2000) para incrementar la protección de las aguas superficiales, subterráneas, de transición y costeras con el objetivo de mantener y mejorar el medio acuático de la Comunidad. La DMA (art. 4) divide los objetivos medioambientales en los referentes a aguas superfi- ciales, subterráneas y áreas protegidas, debiéndose alcanzar su buen estado en el año 2015. Introduce el concepto “masa de agua subterránea” (volumen claramente diferenciado de aguas subterráneas en un acuífero o acuíferos) como unidad geográfica de referencia cuya caracteri- zación permite evaluar el cumplimiento de los objetivos medioambientales, el control de la evolución del recurso, y la adopción de medidas de protección y restauración. Respecto a las áreas protegidas, la DMA indica (art. 6) que los Estados Miembros debían establecer en diciembre de 2004 uno o más registros de las declaradas de protec- ción especial por la protección de sus aguas superficiales o subterráneas o la conservación de los hábitats y especies que dependen directamente del agua. Este registro incluiría: 1) to- das las masas de agua utilizadas para la captación de agua destinada al consumo huma- no que proporcionen un promedio de más de 10 m3 diarios o que abastezcan a más de 11
10. 50 personas y las masas de agua destinadas a tal uso en el futuro; 2) zonas designadas para protección de especies acuáticas significativas desde un punto de vista económico; 3) ma- sas de agua declaradas de uso recreativo; 4) zonas declaradas vulnerables y 5) zonas de- claradas sensibles, así como las áreas de protección de hábitat o especies en los que el mantenimiento o mejora del estado del agua constituya un factor importante de su protec- ción. La transposición de la DMA al ordenamiento jurídico español (capítulo V de la Ley 62/2003) especifica que también deben incluirse “los perímetros de protección delimita- dos” y “los perímetros de protección de aguas minerales y termales aprobados”. Las áreas protegidas para aguas subterráneas pueden ser parte de una masa de agua, extenderse por varias masas de agua, o coincidir con los límites de la masa. ÁÁrreeaass pprrootteeggiiddaass ppaarraa aagguuaass ddee ccoonnssuummoo hhuummaannoo eenn llaa DDMMAA La amplia diversidad de medios geológicos y consecuente variedad de tipologías acuífe- ras existentes en Europa, junto con las específicas características socioeconómicas de cada pa- ís, motiva que la proporción de aguas superficiales y subterráneas empleadas para consumo humano sea diverso. El empleo, con garantías suficientes, de las aguas subterráneas para con- sumo humano es fundamental en los países del ámbito mediterráneo, especialmente en los cí- clicos periodos de sequía, y variable según el tamaño de la población abastecida. Las áreas protegidas para aguas de consumo humano (Drinking Water Protected Areas, DWPAs) contempladas en la DMA incluyen las empleadas para abastecimiento a la pobla- ción, tanto públicas como privadas, y las empleadas directamente en la elaboración de co- midas (conservas entre otras), pero no por su uso indirecto (cualquier tipo de irrigación). Las aguas termales sólo se incluyen en el caso de emplearse para consumo humano. La definición de las DWPAs en los diversos artículos de la DMA (especialmente en los ar- tículos 4, 6, 7 y Anexo IV), es ambigua respecto a si se refiere a zonas o a masas de agua, lo que afecta a su extensión espacial, así como a qué debe incluirse en el registro de áre- as protegidas y respecto a la posibilidad de exenciones (temporales y de objetivos menos rigurosos). Esta situación ha propiciado interpretaciones contrapuestas por los Estados que requerirán probablemente una aclaración final por los servicios jurídicos de la Comisión Eu- ropea (Martínez Navarrete, 2006). Si se considera que las DWPAs corresponden a la totalidad de las masas de agua subte- rránea esta debería incluirse en el registro de áreas protegidas y (opcionalmente) se definirían zonas de salvaguarda (safeguard zones) en su interior de extensión normalmente más reducida que las masas de agua subterránea. Por el contrario, si la DWPAs son zonas, se incluirán és- tas en el registro de áreas protegidas. 12
11. En la primera opción (totalidad de la masa) los rigurosos límites establecidos en la DMA (10 m3 diarios o que abastezcan a más de 50 personas), obliga a considerar bajo protec- ción a la práctica totalidad de las masas de agua en numerosos Estados, como es el caso de España. Si bien, hay que resaltar, que no existe limitación en el tamaño de las masas de agua en la DMA, su delimitación la han efectuado los Estados que tienen la potestad de considerar como criterio los requerimientos asociados con las áreas protegidas para aguas de consumo humano al delimitar las masas de agua. La importancia de aclarar la extensión de las DWPAs se incrementa al considerar que la DMA establece un plazo de 15 años (diciembre de 2015) para el cumplimiento de normas y objetivos de las áreas protegidas, excepto que se especifique algo diferente en el acto le- gislativo comunitario de su constitución, aunque el artículo 4 podría permitir una interpreta- ción que posibilite otros plazos y, eventualmente, objetivos menos rigurosos a las áreas protegidas bajo ciertos condicionantes. Esta interpretación requerirá una aclaración de los Servicios Jurídicos de la Comisión. Una interpretación restrictiva respecto a estas posibilidades, junto con una eventual deci- sión de que afecten a las masas de agua (gran parte del país), tendría una gran repercu- sión en la evaluación de los recursos hídricos de mucho estados al imposibilitar dicha exención en la mayor parte del territorio. Es importante resaltar (GW2-WG-C, 2006) que en cualquiera de las dos opciones, aún en el caso de que las áreas protegidas para aguas de consumo humano deban compren- der la totalidad de la masa de agua subterránea en la que se ubican, esto no implica que las medidas para alcanzar los objetivos del artículo 7.2 deban ser aplicadas en toda la ex- tensión de las DWPAs. Estos requisitos, es decir, que además de cumplir los objetivos del ar- tículo 4 cumpla los contemplados en la Directiva 80/778/CEE (Drinking Water Directive) modificada por la directiva 98/83/CE, deben cumplirse en el punto en que el agua es su- ministrada al consumidor. El artículo 7.3 de la DMA obliga a que los Estados velen por la necesaria protección de los DWPAs “con objeto de evitar el deterioro de su calidad, contribuyendo así a reducir el nivel de tratamiento de purificación necesario para la producción de agua potable”. Aunque evitar el deterioro de la calidad de las masas de agua no produzca necesaria- mente una reducción en los niveles de purificación, sí parece claro que este artículo indica, al menos, una clara intención de evitar el deterioro de la calidad del agua. Para ello, los Estados deben tomar las medidas para proteger la calidad del agua de tal modo que, en su punto de extracción, previamente a los tratamientos de purificación, no se produzca un deterioro en la calidad del agua que requiera incrementar dicho tratamiento. El control de- be efectuarse individualmente para cada parámetro que se estime que está en riesgo. 13
12. En la práctica no es posible, ni apropiado, aplicar de igual manera e intensidad las me- didas restrictivas que pueden ser necesarias para cumplir los requerimientos del artículo 7.3 en toda la DWPA, especialmente si ésta corresponde a toda la masa de agua subterránea. Para subsanarlo, la DMA contempla (artículo 7.3) la posibilidad de emplear zonas de sal- vaguarda (safeguard zones) en las que se puedan focalizar las restricciones y medidas de control necesarias para salvaguardar la calidad. Sería necesario además efectuar una monitorización que demuestre que existe una ten- dencia de mejora sostenible en el tiempo. Esta debería iniciarse, al menos, en 2007, cuan- do se disponga de la primera información de las redes de monitoreo (a establecer en diciembre de 2006) y requeriría un cierto periodo hasta ser evaluable (algún año). Hasta entonces, debe emplearse lo contemplado en la Directiva 80/68/CEE, y otras directivas, así como los programas de protección ya existentes. La mayoría de los objetivos de la DMA se aplican a sustancias excluyendo los paráme- tros biológicos. Sin embargo, el artículo 7.3 no se refiere a contaminantes y, en su lugar, considera calidad y el “nivel de tratamiento de purificación” con la intención de que los pa- rámetros biológicos, las sustancias químicas y las radiactivas sean contemplados. Las zonas de salvaguarda que contempla la DMA son áreas en cuyo ámbito se focalizan las medidas para proteger las aguas subterráneas con el objetivo de limitar el deterioro de su calidad y reducir el nivel de tratamiento de purificación requerido en el agua de consumo hu- mano, opción muy recomendable especialmente dado el tamaño con que han sido delimita- das numerosas masas de agua en diversos Estados si debe corresponder a toda su extensión. En algunas circunstancias, como es el caso de los acuíferos kársticos, las zonas de salvaguar- da (debido al flujo rápido y la extrema vulnerabilidad del medio) podrían extenderse más allá de los límites de las DWPAs e incluso incluir parte de masas de agua superficiales aguas arriba. El tamaño de las zonas de salvaguarda es muy variable en función de las características hidrogeológicas del acuífero, el caudal bombeado para consumo humano, el tipo de con- taminantes para los que es necesario implantar medidas de protección, el criterio empleado en su delimitación y la vulnerabilidad del acuífero, entre otros. Muchos Estados ya utilizan perímetros de protección de captaciones (Source protection zo- nes) con principios muy similares a los indicados. Éstos pueden ser fácilmente adaptados y em- pleados al delimitar zonas de salvaguarda para cumplir los requerimientos del artículo 7.3. Para adecuarse a los requerimientos de la DMA, los proyectos técnicos de delimitación de dichos perímetros de protección en España deberían efectuarse desde que se completó el regis- tro de las masas de agua protegidas, diciembre de 2004, hasta diciembre de 2009, al tener que reflejarse en el programa de medidas (art. 11.3.d, DMA), estando operativos en diciembre de 2012 que se deben incluir en los planes de gestión de cada cuenca (Anexo VII.A.7, DMA). 14
13. APUNTES SOBRE LAS ACTIVIDADES ANTRÓPICAS QUE AFECTAN A LAS AGUAS SUBTERRÁNEAS* Marc Martínez Parra Vocal de Hidrogeología del ICOG Las características químicas y físicas del agua subterránea pueden modificarse por cau- sas naturales, propias de los acuíferos como por factores externos, generalmente antrópicos (agropecuarios, urbanos, industriales). Cuando esta modificación empeora la calidad del agua se considera contaminación. La contaminación por actividades agrícolas es de carácter difuso y está asociada a la utilización incorrecta de fertilizantes, con una sobredotación en la demanda del cultivo jun- to a un riego inadecuado que favorece la infiltración e incorporación de los compuestos ni- trogenados (y otros como fosfatos, cloruros, sulfatos y metales) al acuífero. El problema puede verse agravado con la recirculación de las aguas, para regar. Un ejemplo de ello es el acuífero del Maresme (Murillo et al, 1993) donde la combinación de agricultura intensi- va/prácticas inadecuadas han llevado al acuífero a presentar, en algunas zonas, elevadas concentraciones en nitratos (hasta 600 mg/L), condicionando su utilización para el abaste- cimiento. En la actualidad, la mayoría de Comunidades Autónomas, a causa de la Directi- va Marco 91/676/UE y del RD 261/1996 “sobre protección de las aguas contra la contaminación producida por los nitratos procedentes de fuentes agrarias”, han redactado un “Código de buenas prácticas agrícolas” que, sin embargo, es de uso voluntario por parte de los agricultores ¿existe una conciencia de empleo de los mismos? (figura 2, ver página 65). 15 * Texto procedente de la ponencia presentada en el CONAMA VI, año 2002.
14. La contaminación de origen ganadero es principalmente puntual y asociada a las insta- laciones pecuarias bovinas, avícolas y, mayoritariamente, porcinas. La eliminación de los re- siduos supone un gran problema para los ganaderos, ya que se considera un vertido, por lo que está sujeto a la Legislación Hídrica (Texto Refundido de la Ley de Aguas, Reglamen- to del Dominio Público Hidráulico y los Planes Hidrológicos de Cuenca). En el caso de la región de Murcia, donde existe una importante industria del sector por- cino, la metodología empleada es la de fosas anaerobias (profundidades de hasta 4 m) jun- to a las naves, donde se recoge el purín y balsas de evaporación (grandes superficies con una lámina de purín no superior a 0,5 m, aproximadamente). El problema surge cuando es- tas balsas no están impermeabilizadas y pueden afectar a los acuíferos infrayacentes. A es- to se debe añadir la utilización del estiércol o purín líquido para el abonado de campos, sin un riguroso estudio agronómico, sino como un vertido más difuso. En el Campo de Carta- gena, el acuífero cuaternario muestra contenidos en nitratos superiores a 100 mg/L, posi- blemente debido a las actividades agrícolas y agropecuarias (Aragón et al, 1999). A nivel nacional, la carga orgánica generada por la ganadería equivale a una población superior a 123 millones de habitantes. En la actual Ley de Aguas, es el particular quién debe reali- zar un estudio hidrogeológico que garantice la inocuidad del acuífero (art. 102 TRLA), cuan- do puede afectar un acuífero. Pero ello lleva a una reflexión: ¿el particular conoce previamente la hidrogeología del emplazamiento? ¿Cómo determina que debe entregar di- cho estudio?. Un gran número de estos informes, elaborados por consultores privados, apo- yan la posibilidad del vertido sin riesgos, aunque la posterior valoración de los técnicos de la Administración la contradice y cuestiona. Se trata, en general, ante los pocos datos que aportan, de dos valoraciones con los criterios científicos de las distintas partes. Es por ello que se precisa en la Administración, principalmente la hídrica, de técnicos que establezcan los parámetros que consideren adecuados para autorizar o no los vertidos, y la metodolo- gía de estudios hidrogeológicos aceptables (figura 3, ver página 65). Los plaguicidas mostraban en 1994 una tendencia creciente, con un empleo de 62.000 t/año, destacando las comunidades autónomas de Castilla- La Mancha, Valencia y Andalucía (MINER-MOPTMA, 1994). En diversos acuíferos catalanes, asociados a áreas agrícolas, su presencia parece limitarse a los acuíferos más superficiales y en concentraciones bajas, que en pocos casos superan la Reglamentación Técnico-Sanitaria (Garrido et al, 1999). Las actividades industriales presentan una gran variabilidad de sustancias químicas, or- gánicas e inorgánicas. La eliminación de los residuos industriales sin las oportunas medidas, tratamientos o en áreas no adecuadas, fugas o vertidos, constituirán un importante foco de contaminación de las aguas subterráneas y superficiales. En la U.H. 08.25 Plana de Valen- cia, es frecuente la aparición de metales pesados asociados a las aguas subterráneas y otros 16
15. contaminantes procedentes de las industrias allí asentadas (ITGE, 1997). En 1994, se de- tectó una contaminación por dioxanos en el acuífero aluvial del río Tordera (Girona), proce- dente de un vertido al río de una de las muchas industrias de química allí establecidas (Costa y Niñerola, 1999). Cabe indicar que de este acuífero se abastecen una población que en verano puede alcanzar los 550.000 habitantes, afectando, entre otras, a las poblaciones de Lloret de Mar, Tossa de Mar, Calella y Blanes. Se debe señalar que, para algunos productos contaminantes, muchos municipios no dis- ponen de los medios suficientes para costear su detección ni de técnicos con los necesarios conocimientos para sospechar de su posible existencia en las aguas. Tampoco la adminis- tración local se plantea controles periódicos sobre contaminantes orgánicos (pesticidas, pla- guicidas, etc) y que, en un análisis normal, no pueden determinarse. Por último, indicar que estas son las incidencias más habituales de la actividad antrópi- ca, aunque existen, entre otras, la incidencia de la explotación de áridos, las aguas residua- les urbanas o los pozos negros (figuras 4 y 5, ver página 66). 17
16. LA PROTECCIÓN LEGAL EN ESPAÑA Carlos Martínez Navarrete Área de Investigación en Recursos Hidrogeológicos. IGME Marc Martínez Parra Vocal de Hidrogeología del ICOG La protección se puede entender como activa –ante los potenciales contaminantes y sus fuentes, tal como vertidos, actividad agraria, vertederos, etc– y pasiva –ante los potenciales receptores tales como acuíferos o las propias captaciones, ejerciéndose la protección me- diante perímetros de protección (figuras 6, 7, 8 y 9, ver páginas 66-67). Los vertidos directos e indirectos (residuos industriales, ganaderos, urbanos, etc) quedan regulados por el RDL 1/2001 sobre autorización de vertidos en acuíferos y aguas subterrá- neas y su modificación con la Ley 62/2003. En el artículo 100 se indica que “se conside- rarán vertidos los que se realicen directa o indirectamente en las aguas continentales, así como en el resto del dominio público hidráulico, cualquiera que sea el procedimiento o téc- nica utilizada. Queda prohibido, con carácter general, el vertido directo o indirecto de aguas y de productos residuales susceptibles de contaminar las aguas continentales o cual- quier otro elemento del dominio público hidráulico, salvo que se cuente con la previa auto- rización administrativa”. Asimismo, en el articulo 245 sobre autorización de vertido del RD 606/2003 se desarrolla más la definición de vertidos y especifica que la autorización pa- ra la realización de vertidos “... corresponde al Organismo de cuenca tanto en el caso de vertidos directos a aguas superficiales o subterráneas como en el de vertidos indirectos a aguas subterráneas. Cuando se trate de vertidos indirectos a aguas superficiales, la autori- zación corresponderá al órgano autonómico o local competente”. El art. 102 del RDL 1/2001 sobre autorización de vertido en acuíferos y aguas subte- rráneas indica que “cuando el vertido pueda dar lugar a la infiltración o almacenamiento de sustancias susceptibles de contaminar los acuíferos o las aguas subterráneas, sólo podrá 19
17. autorizarse si el estudio hidrogeológico previo demostrase su inocuidad”. En el art. 257 del RD 606/2003 sobre vertidos de sustancias peligrosas a las aguas subterráneas se indica que “...se prohíbe el vertido directo de las sustancias de dicha relación I. La autoridad competente exigirá para la autorización de acciones de eliminación, o depósito de residuos o productos que pudie- sen contener estas sustancias, un estudio hidrogeológico previo, con el fin de evitar su introduc- ción en las aguas subterráneas”. No obstante, permite el vertido si “ se desprendiese de un estudio hidrogeológico previo que las aguas subterráneas en las que se prevé el vertido de sus- tancias de la citada relación I son inadecuadas de forma permanente para cualquier uso, en particular para usos domésticos o agrícolas, se podrá autorizar el vertido de dichas sustancias.” Ello resulta contradictorio, ya que con la evolución de las técnicas de tratamiento y la disminu- ción de recursos, es de poca visión “condenar” a un acuífero a ser contaminado. Existen otros supuestos para exigir estudio hidrogeológico previo. Así, “Para limitar la in- troducción de sustancias de la citada relación II, se someterá al estudio hidrogeológico pre- vio no sólo el vertido directo de dichas sustancias, sino también las acciones de eliminación o depósito capaces de ocasionar un vertido indirecto. Se podrá autorizar el vertido cuando el estudio hidrogeológico previo demostrase su ino- cuidad, sin perjuicio de incluir en el condicionado la adopción de las precauciones técni- cas necesarias”. También, “los vertidos a las aguas subterráneas que no contengan sustancias peligrosas se autorizarán de acuerdo con el procedimiento ....., si bien se exigirá el estudio hidrogeo- lógico previo que demuestre la inocuidad del vertido”. Pero ¿qué contiene un estudio hidrogeológico previo? En el art. 258 del RD 606/2003 se describe que “contemplará, como mínimo, el estudio de las características hidrogeológi- cas de la zona afectada, el eventual poder depurador del suelo y subsuelo y los riesgos de contaminación y de alteración de la calidad de las aguas subterráneas por el vertido. Asi- mismo, determinará si, desde el punto de vista medioambiental, el vertido en esas aguas es inocuo y constituye una solución adecuada. Este estudio deberá estar suscrito por técnico competente y deberá aportarse en la declaración de vertido...” Así, la protección de las aguas subterráneas quedará condicionada por el conocimiento de los técnicos de la Administración Hidráulica y del IGME, a los que se les puede enviar los estudios, para solicitar informe no preceptivo. Ello conlleva una curiosa paradoja ¿hay suficientes hidrogeólogos en las Administraciones Hidráulicas para asumir esta responsabili- dad de manera eficaz y efectiva? En la Ley 16/2002 de prevención y control integrados de la contaminación se contem- pla que para obtener la autorización ambiental integrada en Cuencas Intracomunitarias es preciso, entre otros documentos, el Informe del organismo de cuenca (art. 19): 20
18. 1. En los supuestos en los que la actividad sometida a autorización ambiental integrada precise, de acuerdo con la legislación de aguas, autorización de vertido al dominio público hidráulico de cuencas intercomunitarias, el organismo de cuenca competente deberá emitir un informe sobre la admisibilidad del vertido y, en su caso, determinar las características del mismo y las medidas correctoras a adoptar a fin de preservar el buen estado ecológico de las aguas. 2. El informe regulado en el apartado anterior tendrá carácter preceptivo y vinculante y de- berá emitirse en el plazo máximo de seis meses desde la recepción del expediente. La protección de las aguas subterráneas frente a la contaminación de origen agrario tam- bién está reflejada indirectamente en el RD 261/1996 de los nitratos, cuando recomiendan Códigos de Buenas Prácticas Agrarias que controlen la adecuada aplicación y evitar filtra- ciones de residuos acumulados. La protección de las aguas minerales en España está regulada por el RD 2857/1978 Reglamento General del Régimen de la Minería, que en su artículo 43 se contempla que la autorización o concesión de aprovechamiento de aguas minerales otorga a su titular los si- guientes derechos: El derecho exclusivo a utilizarlas en la forma, condiciones y durante el término fijado en la autorización o concesión. A proteger el acuífero en cantidad y calidad y a su normal aprovechamiento en la for- ma que hubiese sido otorgado o concedido. A este efecto, podrá impedir que se realicen dentro del perímetro de protección que se le hubiese fijado, trabajos o actividades que pu- dieran perjudicar el acuífero o a su normal aprovechamiento. Ello permite la elaboración del perímetro de protección para proteger los acuíferos de las que provienen las aguas declaradas minero-medicinales o minerales naturales. También la ley de eliminación de residuos (RD 1481/2001) contempla la protección de las aguas subterráneas en el apartado de procedimiento de control y vigilancia de protec- ción, con control de parámetros, piezómetros y medidas de intervención. En España, el perímetro de protección de captaciones de agua para consumo humano es una figura ampliamente contemplada en la legislación de aguas y pueden además apo- yarse en la legislación del suelo. Se contemplan en: • Modificación del Texto Refundido de la Ley de Aguas aprobado por RD 1/2001 por la que se incorpora al derecho español la Directiva 2000/60/CE, DMA, en el ca- pítulo V de la Ley 62/2003 de medidas fiscales, administrativas y de orden social (art 28 y 99 bis). • Real Decreto Legislativo 1/2001, Texto Refundido de la Ley de Aguas (art. 42, 56 y 97 c). 21
19. • Reglamento del Dominio Público Hidráulico, (RDPH), RD 849/1986 (art. 172 y 173). • Reglamento de la Administración Pública del Agua y de la Planificación Hidrológica, (RAPAPH), RD 927/1988 (art. 82). • Real Decreto 140/2003 por el que se establecen los criterios sanitarios de calidad del agua de consumo humano (art. 7 y 13). • Plan Hidrológico Nacional, Ley 10/2001 y en los Planes Hidrológicos de Cuenca RD 1664/1998. • Puede apoyarse en la legislación del suelo: Ley 6/1998, sobre régimen del suelo y valoraciones, de ámbito estatal (art. 9) y legislación autonómica (Ley 5/1999, de Ur- banismo de Castilla y León, art. 15 entre otras). En la citada legislación se indica las actividades que pueden ser restringidas o prohibi- das y que podrán imponerse condicionamientos en el ámbito del perímetro a las mismas que puedan afectar a la cantidad o la calidad de las aguas subterráneas. Estos condicionamien- tos no tienen por qué ser similares en toda la extensión por lo que, aunque no define qué zonas deben considerarse ni en base a qué criterios, sí admite en la práctica dividir el pe- rímetro en diversas zonas alrededor de la captación, graduadas de mayor a menor impor- tancia en cuanto a las restricciones de actividad impuesta. Esta zonación y las regulaciones a imponer en su ámbito debe proponerse en cada documento de delimitación del perímetro de protección. 22
20. UN NUEVO MODELO DE GESTIÓN DEL AGUA SUBTERRÁNEA, PROPUESTA DESDE LA PARTICIPACIÓN: LA REFORMA DEL TRLA Fernando López Vera Universidad Autónoma de Madrid Pilar Cisneros Britto Universidad Complutense de Madrid IInnttrroodduucccciióónn La participación es un componente indispensable en las democracias ya que, de no fomen- tarse, el ciudadano se sentiría tutelado pero no plenamente representado. Muchos de los cam- bios en nuestras sociedades son alternativas económicas que generan riqueza pero también producen conflictos de intereses, problemas medio ambientales o sanitarios. Cualquier medida adoptada por los representantes legítimos o cualquier cambio normativo, si quiere mantenerse cercano a la realidad social debe pulsar los problemas y las demandas desde la base. Los pro- pios técnicos y especialistas deben contar con una información de primera mano de todos los implicados y de los posibles afectados. La participación es necesaria técnicamente para la to- ma de decisiones pero también es demanda y derecho de la ciudadanía. El derecho a la información y a participar en la toma de decisiones en cuestiones am- bientales y en la gestión del agua, se contempla en la normativa nacional y comunitaria y cuenta con antecedentes que marcan esta trayectoria. Aparte del cambio de paradigma o de cultura en que la gestión del agua se encuentra inmersa, el agua subterránea presenta dos hechos diferenciales importantes respecto la ges- tión del agua superficial: a) La existencia de tomas de agua múltiple, distribuida en un área extensa dentro de do- minios privados, lo que dificulta su control. 23
21. b) La carencia del suficiente desarrollo de instrumentos de conciliación entre los diferen- tes actores involucrados en la gestión y uso del agua subterránea. La nueva gestión del agua subterránea debe tener en cuenta los tres factores apuntados, que se sintetizan en una corresponsabilización de los usuarios y las administraciones hidro- lógica y territorial. Desde el Grupo de Trabajo del Agua Subterránea de la UAM (GT-UAM) (2006) se ha propuesto una modificación sustancial del Texto Refundido de la Ley de Aguas (TRLA), que incluye una transposición de la Directiva Marco del Agua (DMA) demasiado limitada. Esta propuesta ha tenido en cuenta también el acuerdo político del Consejo y el Parlamento de Europa, de julio del 2005 sobre la Directiva de protección del agua subterránea frente a la contaminación, también denominada “Directiva hija”. Dicho Grupo de Trabajo puso en mar- cha un complejo proceso de participación de usuarios, profesionales y personas interesadas en el uso y gestión del agua subterránea que dio como resultado una amplia batería de pro- puestas (López-Vera y Cisneros, 2006 a). El total de las propuestas recibidas y debatidas se han clasificado en: • Propuestas que por su entidad se han incluido en el presente documento de modifica- ción del TRLA. • Pospuestas para ser incluidas en el posterior desarrollo reglamentario. • Un tercer grupo son acciones de acompañamiento que debería llevar acabo la Direc- ción General del Agua del Ministerio de Medio Ambiente en colaboración con otros ministerios, como la unificación del IVA de las Comunidades de Usuarios de las Aguas subterráneas (CUAS) , profesionalización, etc. La propuesta de modificación del TRLA ha sido fundamentalmente en cuatro direcciones: • Potenciar las comunidades de usuarios y corresponsabilizarlas en el control y gestión de las masas de agua subterránea. • Fortalecer las medidas de conservación de las masas de agua subterránea, acorde con los objetivos de buen estado cuantitativo y químico expuestos en la DMA (2000/60/EC) y con las disposiciones de la futura Directiva sobre Protección de las aguas subterráneas contra la contaminación (pendiente de aprobación) y el acceso a la información medioambiental. • Simplificación de los procedimientos administrativos e involucrar a la administración territorial. • Tecnificación y profesionalización de la gestión y control de las aguas subterráneas. 24
22. LLaass pprrooppuueessttaass ddee mmooddiiffiiccaacciióónn ddeell TTRRLLAA eenn mmaatteerriiaa ddee aagguuaa ssuubbtteerrrráánneeaa EEssttrruuccttuurraa ddee llaass ccoommuunniiddaaddeess ddee uussuuaarriiooss La gestión de las aguas superficiales se organiza a partir de una toma única de agua en un cauce o presa de embalse, de la que se sirven numerosos usuarios, organizados en comunida- des de regantes, abastecimiento y otros, siendo de fácil control por las autoridades hidrológi- cas. No es el caso de los usuarios de agua subterránea, con toma múltiple y dispersa en una extensa área, dentro de predios privados, cuyo control es muy difícil de efectuar. Si a esto se une la falta de desarrollo normativo, la dejación de la administración y, en ocasiones, la falta de conocimiento del acuífero, no es de extrañar los conflictos de intereses y las afecciones me- dioambientales que la explotación descontrolada produce (López-Vera y Cisneros, 2006 b). La alternativa que se presenta es la de una gestión participada entre los usuarios y la admi- nistración, en la que los primeros asumen la responsabilidad de la conservación del recurso asig- nado por la administración y el uso del mismo, bajo la supervisión y control de la administración. El recurso disponible que se asigna se define como: “el valor medio interanual de la ta- sa de recarga total de la masa de agua subterránea, menos el flujo interanual medio reque- rido para conseguir los objetivos de calidad ecológica para el agua superficial asociada según los objetivos medioambientales establecidos, para evitar cualquier disminución signi- ficativa en el estado ecológico de tales aguas y cualquier daño significativo a los ecosiste- mas terrestres asociados”, al objeto de hacer sustentable el aprovechamiento. En la propuesta, las comunidades de usuarios de masas de agua subterránea, quedan definidas por: a) Los usuarios de una misma masa de agua subterránea con independencia de la na- turaleza de su título e incluyendo entre dichos usuarios a los titulares de aprovecha- mientos sobre manantiales con origen en dichas masas, estarán obligados a constituir una comunidad de usuarios, si no la hubiere, a cuyos efectos y en los términos que se señalen reglamentariamente, presentarán al Organismo de cuenca para su apro- bación, los correspondientes Estatutos. En ellos, y entre otras circunstancias, se deter- minarán los límites de la Comunidad y el sistema de utilización conjunta de las aguas. Podrán utilizarse cuantas formas de Comunidades de usuarios que se regulan en fun- ción de las circunstancias objetivas de la utilización y protección de la masa de aguas subterráneas concreta. b) En las masas de agua subterránea en riesgo de no alcanzar los objetivos de buen estado (sobreexplotación), será obligatoria la constitución de una comunidad de 25
23. usuarios, si no la hubiere, en el plazo máximo de seis meses tras la identificación correspondiente y en el contexto de la adopción de las medidas reguladas para esa circunstancia. Si transcurrido ese plazo y por cualquier motivo no se hubiera procedido a la constitución de la Comunidad de usuarios, el Organismo de cuen- ca la constituirá de oficio o encomendará sus funciones con carácter temporal a una entidad representativa de los intereses concurrentes1 . c) Con el objeto de facilitar el cumplimiento de las funciones de las Comunidades de Usuarios que se establecen, los Organismos de cuenca y las Comunidades de Usua- rios suscribirán convenios en los que, entre otros contenidos, se regulará la prestación de asistencia técnica y económica del Organismo de cuenca a la Comunidad para su cooperación en la elaboración del Plan de explotación de la masa de agua sub- terránea y, en general, para el desarrollo de sus funciones de control efectivo del ré- gimen de explotación y respeto a los derechos sobre las aguas. En estos convenios podrá preverse también la sustitución de las captaciones de aguas subterráneas pre- existentes por captaciones comunitarias1 . d) Los Estatutos de las Comunidades de Usuarios de Aguas Subterráneas señalarán cuan- tas funciones de la Junta de Gobierno, o de la Junta General, deban adoptarse pre- ceptivamente con informe suscrito por técnico competente en los términos que se regulen reglamentariamente. e) Los Estatutos de las Comunidades de Usuarios de Aguas Subterráneas podrán dispo- ner la constitución de un órgano de arbitraje o encomendar la realización de funcio- nes de arbitraje a personas externas a la Comunidad, todo ello con la finalidad de que los usuarios puedan someter a dichos órganos o personas sus discrepancias en cuanto al ejercicio de sus derechos de utilización, todo ello sin perjuicio de las com- petencias propias del Jurado. También se propone que las Funciones de las Comunidades de usuarios de aguas sub- terráneas, son, además de las funciones de las Comunidades de usuarios reguladas en el artículo 83 de la Ley de aguas, las siguientes: 26 1 Según Nuria Hernández-Mora Zapata, de la Fundación Nueva Cultura del Agua, las propuestas de los apar- tados b) y c) ya están contemplados en el TRLA. La idea de la creación obligatoria de comunidades de usuarios estaba contemplada en la original LA de 1985 para el caso de acuíferos sobreexplotados, y su utilidad ha sido li- mitada ya que es difícil crear instituciones sociales “por decreto”. De hecho, y como se señala más adelante en ca- pítulo 5 de este documento, en el año 2001 únicamente existían comunidades de usuarios operativas en 5 de los 16 acuíferos con declaración legal de sobreexplotación.
24. a) Emitir informe preceptivo en cuantos procedimientos relativos al otorgamiento, mo- dificación o revocación de derechos sobre la respectiva masa de agua subterrá- nea se tramiten en el Organismo de cuenca, a cuyos efectos, el Organismo de cuenca habrá de solicitar dicho informe acompañado de la documentación opor- tuna para el pronunciamiento de la Comunidad a través del órgano competente para ello. b) Emitir informe preceptivo en los procedimientos de otorgamiento de concesiones de áridos, autorizaciones de vertido o cualesquiera otras actuaciones de las Administra- ciones Públicas que puedan afectar a la cantidad o calidad de la respectiva masa de agua subterránea. c) Ser puntualmente informadas por el Organismo de cuenca de los asuntos que afecten al ejercicio de sus competencias según lo regulado por esta Ley, su desarrollo regla- mentario y por los Estatutos de las respectivas Comunidades. d) Llevar a cabo el control de los contadores de los distintos usuarios trasmitiendo al Or- ganismo de cuenca cuantas irregularidades observen en ellos sin perjuicio del ejerci- cio de sus propias funciones disciplinarias. e) Proteger en general las masas de agua subterránea a cuyos efectos se dispondrá lo necesario para la protección de las captaciones de la Comunidad y de los usuarios contra actos de vandalismo y para prevenir los perjuicios provenientes de los desas- tres naturales. f) Denunciar ante el Organismo de cuenca la existencia de vertidos no autorizados y otras actividades existentes dentro de los límites de la Comunidad que alteren o sean susceptibles de alterar la calidad del agua. 2. Los convenios que se suscriban entre los Organismos de cuenca y las Comunidades de usuarios de aguas subterráneas podrán prever la delegación de funciones de los Orga- nismos en las Comunidades o la forma de colaboración de éstas en el cumplimiento de las funciones de los Organismos de cuenca relativas a las masas de agua subterránea. En par- ticular, en dichos convenios se regulará: a) La colaboración con el Organismo de cuenca correspondiente en el control efectivo del régimen de explotación de las masas de agua subterránea, en el respeto a los derechos de agua legítimamente adquiridos así como en el control piezométrico de las masas de agua subterránea. b) La colaboración con el Organismo de cuenca en la aplicación del Plan de Explota- ción o de los programas de actuaciones en las masas de agua subterránea con ries- go de no cumplir los objetivos de buen estado teniendo en cuenta, en su caso, las 27
25. particularidades derivadas de la aportación de recursos externos a dichas masas de agua 2 . 3. En todo caso, las Comunidades de Usuarios de aguas subterráneas participarán ac- tivamente junto con el Organismo de cuenca en el desarrollo de los procesos de elabora- ción y revisión del Plan hidrológico de la demarcación hidrográfica así como en la confección de los programas de medidas. Las comunidades de usuarios de aguas superficiales o subterráneas, cuya utilización afec- te a intereses que les sean comunes, podrán formar una comunidad general para la defen- sa de sus derechos y conservación y fomento de dichos intereses. También podrán integrarse en las comunidades generales usuarios individuales en la forma que se indique reglamenta- riamente y de la manera prevista por sus estatutos. El desarrollo de estas comunidades se basa en la experiencia de las Juntas Centrales de regantes con pozos, algunas se remontan al año 1888, como la de Picassent (Valen- cia), la del Baix Llobregat (Barcelona) que se remonta a la década de los 60 del siglo pasado o más recientemente, década del los ochenta, la de Poniente almeriense (Alme- ría) que por la iniciativa privada ha creado uno de los mayores emporios hortofrutícolas de Europa, en lo que anteriormente era un desierto; fenómeno estudiado por numerosos autores entre ellos López–Gunn y Martínez Cortina (2006) y Codina-Roig, (2003). Se ha tratado en la propuesta de capitalizar estas experiencias y extenderlas al resto del te- rritorio nacional. LLaa ccoonnsseerrvvaacciióónn ddee llaass mmaassaass ddee aagguuaa ssuubbtteerrrráánneeaa Como se ha explicado en el primer capítulo, la DMA establece que las masas de agua sub- terránea que por las presiones antrópicas no alcancen el buen estado cuantitativo (estén sobre- explotadas) o químico (contaminadas), deben adoptar medidas para su recuperación. A este respecto, la propuesta que ha hecho el GTA-UAM establece, las siguientes medidas para estas masas de agua subterránea en riesgo de no alcanzar el buen estado: 1. El Organismo de cuenca, una vez que una masa de agua subterránea haya sido identificada como en riesgo de no alcanzar un buen estado, llevará a cabo las siguien- tes medidas: 28 2 No obstante, Lucia Di Stefano (WWF-ADENA) considera que las CUAS son muy bisoñas para demostrar en la actualidad la capacidad de autocontrol para proteger los recursos.
26. a) Procederá a la constitución de oficio de una comunidad de usuarios si no la hubiere, o encomendará sus funciones con carácter temporal a una entidad representativa de los intereses concurrentes. b) Aprobará de oficio, o a propuesta de la comunidad de usuarios, o de cualquier parte interesada, y en el plazo máximo de un año desde que haya tenido lugar la identificación, un programa de actuación para la recuperación del buen esta- do de la masa de agua. Este programa deberá estar coordinado con programas de medidas.. Hasta la aprobación del programa de actuación, el Organismo de cuenca podrá adoptar las limitaciones de extracción así como las medidas de pro- tección de la calidad del agua que sean necesarias como medida preventiva y cautelar. El programa de actuación ordenará el régimen de extracciones para lograr una ex- plotación racional de los recursos hasta alcanzar un buen estado de las masas de agua subterránea así como la recuperación de los manantiales y ecosistemas terres- tres asociados y podrá establecer la sustitución de las captaciones individuales pree- xistentes por captaciones comunitarias, transformándose, en su caso, los títulos individuales con sus derechos inherentes, en uno colectivo que deberá ajustarse a lo dispuesto en el programa de actuación. En su caso, el programa podrá prever la aportación de recursos externos incluyendo los criterios para la explotación conjunta de los recursos locales y de los externos. No obstante, no podrán aprobarse progra- mas de actuaciones con fundamento en recursos externos a la cuenca hidrográfica de que se trate que no estén sustentados en decisiones concretas del Plan Hidrológico Nacional o aprobadas por ley. El programa de actuación podrá incluir un perímetro de protección en el cuál no será posible el otorgamiento de nuevas concesiones de aguas subterráneas a me- nos que los titulares de las preexistentes estén constituidos en comunidades de usuarios. c) Podrá determinar también perímetros de salvaguarda de las masas de agua subterrá- nea en los que será necesaria su autorización para la realización de obras de infraes- tructura, extracción de áridos u otras actividades e instalaciones que puedan afectarla sin perjuicio de la intervención de otros órganos o entidades administrativas prevista por el ordenamiento jurídico. Las Administraciones competentes en ordenación del territorio y urbanismo, deberán tener en cuenta la delimitación y condiciones a que se hace referencia en el párrafo 29
27. anterior, en la elaboración de sus instrumentos de planificación así como en el otor- gamiento de las licencias que, en su caso, puedan proceder3 . 2. Reglamentariamente, se establecerá el procedimiento para la identificación de masa de agua en recuperación y la determinación del perímetro de salvaguarda a que se refiere la letra c) del apartado primero. 3. Reglamentariamente, se establecerá, con carácter excepcional, el procedimiento pa- ra la autorización temporal de extracciones superiores a los recursos disponibles de una ma- sa de aguas subterráneas cuando esté garantizado, en todo caso, su buen estado. También se establecen plazos de actuación administrativa en el supuesto de las masas de agua subterránea en riesgo de no alcanzar los objetivos de buen estado. Los pozos abandonados supone un riesgo para la conservación del buen estado de la masa de agua. Por ello, en el caso de la extinción de las concesiones de aguas sub- terráneas, se establece que el titular estará obligado a reponer el medio afectado al es- tado anterior al otorgamiento de la concesión mediante la eliminación de las infraestructuras de captación, el sellado de los pozos y otras actuaciones. El Organismo de cuenca podrá ejecutar subsidiariamente las obras de reposición previo requerimiento al obligado y a su cargo. Otro problema para la conservación del buen estado químico es el originado por los ver- tidos a los acuíferos; en este caso se establece: 1. Sin perjuicio de la prohibición de vertidos regulada, podrá autorizarse la reinyección en la misma masa de agua subterránea de aguas utilizadas con fines geotérmicos así como determinados vertidos, siempre que no se ponga en peligro el logro de los objetivos me- dioambientales establecidos para esa masa de aguas subterráneas en el Plan Hidrológico de cuenca correspondiente, todo ello en los términos que reglamentariamente se determinen. 2. Cuando el vertido a que se refiere el apartado anterior pueda dar lugar a la infiltra- ción o almacenamiento de sustancias susceptibles de contaminar las aguas subterráneas, en el procedimiento reglamentario de autorización se exigirá, entre otros requisitos, la aporta- ción de un estudio hidrogeológico suscrito por hidrogeólogo debidamente acreditado en el que se demuestre que el vertido no va a afectar al cumplimiento de los objetivos medioam- bientales de la masa de agua subterránea. 30 3 Según Carlos Martínez Navarrete, en opinión del IGME (alegación al Consejo Nacional del Agua), el referido ar- tículo 56 debe ser modificado, ya que limita la posibilidad de establecer zonas de salvaguarda (requeridas para garan- tizar la protección del agua de consumo humano, art 7.3 DMA) a las masas de agua en riesgo. Esto haría imposible garantizar esa protección a las 184 masas declaradas con riesgo nulo y las 256 con riesgo en estudio en España.
28. SSiimmpplliiffiiccaacciióónn ddee llooss pprroocceeddiimmiieennttooss aaddmmiinniissttrraattiivvooss Entre las medidas propuestas están las encaminadas a que las personas físicas o jurídi- cas tengan un mejor acceso a la información, a la definición de los perímetros de protec- ción de abastecimiento u otras salvaguarda de las masas de agua subterránea, a las zonas protegidas, a los sistemas de control efectivo de los caudales de agua utilizados y de los vertidos al dominio público hidráulico, así como la elaboración de planes de acción en ma- teria de aguas subterráneas que permita el aprovechamiento sostenible de dichos recursos y que incluirá programas para la mejora del conocimiento hidrogeológico y la protección y ordenación de las masas de agua subterránea. De la misma forma también se establece un nuevo régimen sancionador. RReegguullaacciióónn ddee llaass aaccttuuaacciioonneess ddee rreeccaarrggaa aarrttiiffiicciiaall En España está poco desarrollada la utilización de la capacidad de almacenamiento subterráneo y de las recargas en las masas de agua subterránea, debido al vacío legal exis- tente, a tal efecto se establece: 1. Las operaciones de recarga artificial de acuíferos o de aumento de las masas de agua subterránea necesitarán de una autorización del correspondiente Organismo de cuenca. A la solicitud de autorización se acompañará: a) Informe suscrito por hidrogeólogo debidamente acreditado donde figure una caracte- rización completa de la masa de agua subterránea según los términos que se dispon- gan reglamentariamente. b) Documento que acredite la disponibilidad de recursos superficiales o subterráneos pa- ra realizar la recarga artificial así como la adecuación de la masa de agua subterrá- nea para realizar la recarga prevista. c) Proyecto hidrogeológico de recarga y extracción. d) Plan de Explotación en el que se tendrá en cuenta, entre otras cosas, la explotación de las masas de agua subterránea según lo dispuesto por los Planes de sequía, en el caso de que existan. e) Evaluación de impacto ambiental, en su caso. 2. Los volúmenes de agua recargados en las condiciones establecidas quedarán a dis- posición del titular de la autorización de recarga. Este podrá solicitar del Organismo de cuenca la fijación de un perímetro de salvaguarda alrededor de la masa recargada. 31
29. PPrrooffeessiioonnaalliizzaacciióónn yy tteeccnniiffiiccaacciióónn ddeell sseeccttoorr 4 En la evaluación del estado y carencias del sector se ha detectado la débil profesionali- zación del mismo, proponiéndose entre otras las siguientes medidas: • Creación del título profesional de hidrogeólogo y su reconocimiento como único téc- nico competente en materia de agua subterránea. • La creación del carné profesional de sondista en captaciones de agua subterráneas. • La homologación de empresas de captación de agua subterránea • La creación de servicios técnicos-jurídicos consorciados, para apoyo de las comuni- dades de usuarios de agua subterránea, que no dispongan de estos servicios propios. 32 4 Marc Martínez Parra (ICOG) considera que no debe tolerarse la actividad de personal no cualificado, co- múnmente zahoríes o varilleros, en la ubicación, control y ejecución de sondeos. Además de suponer intrusismo pro- fesional, resulta injustificable en el caso de los abastecimientos a poblaciones que este personal sea pagado con dinero de los contribuyentes cuando no dispone de ninguna cobertura por parte de ningún Colegio Profesional, y podría suponer un peligro de salud pública y el buen estado del medio ambiente. ¿se imaginan que en su centro de salud fueran atendidos por un curandero pagado con dinero público?. Asimismo considera que dicha actividad debería ser sancionada mediante las oportunas modificaciones en el TRLA.
30. AGUAS DE CONSUMO HUMANO: GESTIÓN E INFRAESTRUCTURA ENTRE GRANDES Y MEDIANOS MUNICIPIOS. VENTAJAS E INCONVENIENTES SOBRE EL AGUA SUPERFICIAL Marc Martínez Parra Vocal de Hidrogeología del ICOG Pedro Ruiz Herrera AQUALIA El empleo de agua subterránea para abastecimiento humano supone, a nivel nacional, en torno a 1.000 hm3/año, con los que se abastecen 12 millones de habitantes, un 30% de la población. Supone el recurso de mayor importancia en comunidades tales como la Va- lenciana, Baleares, Canarias, Ceuta y Melilla. Y su importancia es muy significativa en Ca- taluña, Castilla-La Mancha y Navarra (tabla 1, figura 10). Las necesidades de este recurso no decrecen con la aparición de otros recursos, sino que se mantienen, e incluso crecen (ta- bla 2, figura 11, ver página 35). Según el IGME, en 1990, en las cuencas del Sur y Júcar, más del 50% de la población utilizaba el agua subterránea para abastecimiento, mientras que en los dos archipiélagos, más del 95% del abastecimiento era cubierto con recursos subterráneos,, complementándo- lo con el uso de desaladoras (MOPTMA-MINER, 1994). Sin embargo, en el resto de paí- ses de la Unión Europea, su utilización puede alcanzar casi el 100% en Dinamarca y Austria, o más del 70% en Italia, Alemania o Portugal. Las aguas subterráneas tienen una gran utilidad para el abastecimiento urbano en peque- ñas y medianas localidades. Entre las principales ventajas están la calidad química del agua, la menor vulnerabilidad a contaminación y vertidos en las aguas superficiales, el me- nor efecto que pueden sufrir ante periodos de sequía, el menor coste de construcción de cap- taciones e incluso la proximidad de las mismas a los núcleos de población y su facilidad de acceso al recurso. Durante el periodo de sequía de los años 1991 a 1995, en el estado 33
31. español se incrementó su utilización para consumo humano hasta un 50%, a causa de las captaciones de emergencia para abastecimiento de municipios de las cuencas de Ta- jo, Sur y Cataluña (Llamas et al, 2001). Para las grandes localidades su función pasa por la de complementar los abastecimientos de aguas superficiales, principalmente en épocas de sequía. La gran mayoría de pequeñas poblaciones peninsulares españolas utilizan para su abastecimiento recursos provenientes de captaciones de aguas subterráneas, especial- mente en las provincias de interior. Ello se debe, entre otros factores, a la existencia de las mismas desde tiempos históricos, a la relativa facilidad de la obra y su equipamien- to y a la lejanía de los recursos superficiales, además de su escasa fiabilidad en cuanto a 34 Tabla 1. Captaciones de agua para uso urbano. Año 2003 (miles/año). OOttrrooss ttiippooss TTOOTTAALLEESS AAgguuaass AAgguuaass DDeessaallaallaacciióónn ddee rreeccuurrssooss ssuuppeerrffiicciiaalleess ssuubbtteerrrráánneeaass hhííddrriiccooss España 4.214.160 2.870.098 1.179.605 128.217 36.240 Andalucía 676.710 503.639 169.926 3.145 0 Aragón 105.481 92.119 13.136 0 226 Asturias (Principado de) 91.384 76.349 15.035 0 0 Balears (Illes) 67.102 16.854 43.367 6.881 0 Canarias 127.948 14.709 42.423 70.816 0 Cantabria 80.176 71.865 8.311 0 0 Castilla y León 318.827 223.783 90.062 0 4.982 Castilla- La Mancha 210.704 113.684 88.437 0 8.583 Cataluña 459.409 234.909 213.637 0 10.863 Comunidad Valenciana 488.781 174.120 292.001 22.660 0 Extremadura 86.199 65.072 21.127 0 0 Galicia 307.761 226.691 72.606 0 8.464 Madrid (Comunidad de) 670.955 650.312 20.643 0 0 Murcia (Región de) 62.867 45.165 16.974 728 0 Navarra (Comunidad Foral de) 76.528 37.353 39.175 0 0 País Vasco 318.494 279.258 17.963 18.331 2.942 Rioja (La) 43.887 41.431 2.456 0 0 Ceuta y Melilla 20.947 2.785 12.326 5.656 180
32. calidad química, a causa de los vertidos. Según el Libro Blanco del Agua (MIMAM, 2000) un 70% de poblaciones con menos de 20.000 habitantes emplean agua subte- rránea para el abastecimiento. Muchas localidades de poca población, como en Castilla y León o Castilla-La Mancha, son usuarias de aguas subterráneas, pero también áreas fuertemente pobladas, como las zo- nas costeras de la provincia de Girona o de Barcelona. Un ejemplo de ello es la costa del Maresme, cuyas poblaciones desde Arenys de Mar hasta Blanes se abastecen de las aguas procedentes de sus propias captaciones, complementándose en periodo estival con la pro- cedente de captaciones del acuífero del delta del río Tordera. La empresa Aqualia, Gestión Integral del Agua, S.A., es responsable del abastecimien- to de 339 núcleos de población de Castilla-La Mancha, Castilla y León, Canarias, Región de Murcia y Aragón, con una población máxima de 80.305 habitantes y una población es- tándar de 12.365. Un reciente estudio interno de esta empresa pone de manifiesto que de los 156,2 hm3 que se consumen anualmente para abastecer a estos municipios de tamaño medio, el 36% tiene origen subterráneo. 35 Figura 10. Captaciones de agua para uso urbano según origen en 2003. 100% 80% 60% 40% 20% 0% Otros tipos de recursos hídricos Desalación Aguas subterráneas Aguas superficiales EspañaAndalucía Aragón Asturias (Principado de) Balears (Illes)C anariasC antabria C astilla y León C astilla-La M anchaC ataluña C om unidad ValencianaExtrem adura G alicia M adrid (C om unidad de) M urcia (Región de) N avarra (C om unidad Foralde)País Vasco Rioja (La) C euta y M elilla
33. En la tabla 3 y figura 12, los datos provienen de comunidades autónomas con mayor uso de aguas subterráneas (Castilla-La Mancha) o superficiales (Aragón). El ejemplo de la provincia de Cuenca puede ser paradigmático y extrapolable al resto de las provincias interiores (figuras 13, 14 y 15, ver página 68). La población total de 207.500 habitantes censados se distribuye en 351 localidades y pedanías; de éstas, el 90% no superan los 1.000 habitantes y suponen el 30% de la población total. Su abaste- 36 Tabla 2. Evolución de la captación para uso urbano de agua en España según su origen (miles m3/año). OOttrrooss ttiippooss TTOOTTAALL AAgguuaass AAgguuaass DDeessaallaallaacciióónn ddee rreeccuurrssooss ssuuppeerrffiicciiaalleess ssuubbtteerrrráánneeaass hhííddrriiccooss 11999999 3.819.332 2.796.436 880.368 55.524 87.004 22000000 4.013.562 2.911.295 928.413 85.572 88.282 22000011 4,183.657 3.026.503 970.566 118.450 68.138 22000022 4.105.632 2.933.272 996.163 128.927 47.270 22000033 4.214.160 2.870.098 1.179.605 128.217 36.240 Figura 11. Evolución de la captación para uso urbano de agua en España según su origen. 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 10% 1999 2000 2001 2002 2003 Otros tipos de recursos hídricos Desalación Aguas subterráneas Aguas superficiales
34. cimiento, en algo más de 95%, se efectúa mediante captaciones de aguas subterráneas, in- dividualizadas para cada núcleo. A partir de 1970, las captaciones tradicionales (fuentes y pozos de poca profundidad) empezaron a no cubrir las demandas existentes, sobre todo en época estival. Para asegurar el abastecimiento, se realizaron nuevas captaciones con la financiación y apoyo técnico de las diputaciones, administración autonómica y Organismos de cuenca, contando con Organismos de investigación (SGOP, IGME) para el asesoramien- to y los estudios hidrogeológicos realizados. Este es un hecho común en este tipo de peque- ñas poblaciones en toda la península: la falta de recursos económicos a causa de sus escasos presupuestos lleva a estas poblaciones a solicitar apoyo público. El tipo de capta- ción más frecuente en Cuenca es el sondeo (94%) (Fabregat y Martínez, 2002), hecho tam- bién extrapolable a la mayoría de municipios españoles que utilizan las aguas subterráneas. Gracias a estos organismos de asesoramiento, los abastecimientos se han efectuado con rigor técnico y científico, apoyándose en estudios hidrogeológicos, seguimiento técnico de las obras y adecuación correcta del caudal a explotar. No obstante, este asesoramiento no ha estado siempre presente. La calidad de las aguas captadas no siempre es aceptable, debido a la propia litología de las formaciones donde se ubican los municipios o a las actividades antrópicas (agrarias y ganaderas) como la presencia de nitratos, al sur de la provincia. Esta falta de calidad se debe a la dificultad de obtener un recurso de calidad adecuada. Las opciones son pocas: la explotación de captaciones situados en acuíferos con aguas de buena calidad, situados a considerables distancias o la instalación de plantas de ósmosis inversa. En el primer caso, implica la creación de mancomunidades de municipios (Delgado et al, 1998), mientras que el segundo caso implica un gran desembolso y un posterior mantenimiento técnico que la mayoría de consistorios no está dispuesta a sufragar. 37 Tabla 3. Abastecimiento urbano. Dotación por habitante y año (m3/año) para las 339 poblaciones gestionadas por AQUALIA. NNºº ddee NNºº ddee AAgguuaa AAgguuaa eennttiiddaaddeess hhaabbiittaanntteess TToottaall ssuuppeerrffiicciiaall ssuubbtteerrrráánneeaa DDoottaacciióónn mmeeddiiaa 339 1.286.106 121,45 77,58 43,87 PPoobbllaacciioonneess ccoonn mmeennooss ddee 550000 hhaabbiittaanntteess 146 24,798 176,53 93,32 83,21 PPoobbllaacciioonneess eennttrree 550000 yy 55..000000 hhaabbiittaanntteess 131 237.836 133,50 89,06 44,44 PPoobbllaacciioonneess eennttrree 55..000000 yy 1100..000000 hhaabbiittaanntteess 26 185.808 125,06 93,63 31,44 PPoobbllaacciioonneess eennttrree 1100..000000 yy 3300..000000 hhaabbiittaanntteess 26 407.549 109,95 75,33 34,61 PPoobbllaacciioonneess ccoonn mmááss ddee 3300..000000 hhaabbiittaanntteess 10 430.115 120,97 65,53 55,43
35. Las aguas subterráneas para el abastecimiento a grandes ciudades no suelen cubrir la to- talidad de la demanda, con excepciones como la ciudad de Cuenca. Sin embargo, históri- camente se han empleado captaciones para complementar el abastecimiento total, como en Barcelona o Málaga. La estrategia del abastecimiento urbano a la ciudad de Madrid es usar aguas subterrá- neas como respuesta a las sequías. Así, a principios de la década de 1990 se incorpora- ron las aguas a las redes de abastecimiento (tabla 4); en el periodo de marzo de 1999- abril de 2000 supone el 12% del total utilizado (López-Camacho e Iglesias, 2000). Las aguas se captan en cinco campos de sondeos existentes en la parte septentrional del acuí- fero detrítico de Madrid, con una media de profundidades de 400 hasta 700 m. La intención es seguir ampliando la explotación hasta un total de 100-120 hm3/año(Ló- pez-Camacho e Iglesias, 2000) que equivale a un 18% del total consumido. 38 Figura 12. Representación gráfica de los datos de la tabla 3. 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Dotación media Poblaciones con menos de 500 habitantes Poblaciones entre 500 y 5.000 habitantes Poblaciones entre 5.000 y 10.000 habitantes Poblaciones entre 10.000 y 30.000 habitantes Poblaciones con más de 30.000 habitantes Agua subterránea Agua superficial Tabla 4. Periodos de utilización de las aguas subterráneas y volumen aportado para abastecimiento por el Canal de Isabel II (López-Camacho e Iglesias, 2000). AAññooss PPeerriiooddooss uuttiilliizzaacciióónn ((mmeesseess)) VVoolluummeenn aappoorrttaaddoo ((hhmm33)) 1992-93 18 81,1 1995 11 49,3 Marzo 1999-abril 2000 14 71,0
36. Así, las aguas subterráneas pueden suponer un apoyo importante al abastecimiento ur- bano de las grandes ciudades, utilizándose captaciones bien en época de sequía o para otros fines (riego de jardines, etc) que permitan reservar mayor cantidad de agua para el consumo humano. En poblaciones costeras la evolución de estos abastecimientos ha estado ligada a la crea- ción de las infraestructuras para dar servicio al turismo. La problemática generada es la ex- cesiva explotación de recursos propios que provoca un desequilibrio agua dulce-marina y la consiguiente intrusión marina con la salinización de las aguas, deterioro de su calidad y pér- dida del recurso (figuras 16 a 18, ver página 69). Ello ha resultado más acusado en el litoral mediterráneo, donde el régimen de lluvias no ha permitido la recuperación de los acuíferos. Así, en la costa alicantina, en los municipios de Altea, Benidorm, Vil.lajoiosa, Sant Joan y El Campello, a causa del excesivo bombeo en periodo estival, se alcanzan conductividades de hasta 8.000 µS/cm y concentraciones en cloruros de 1.125 mg/l (ITGE, 1997). En las islas Canarias, el índice global de explotación (relación volumen de agua explo- tada e infiltración) es del 57%, pero si se consideran las salidas al mar, es del 105%, indi- cativo de una sobreexplotación de un mínimo de 40 hm3/año (ITGE, 1998); detectándose problemas de intrusión en Fuerteventura o en La Palma, coincidente con los sectores de ma- yor desarrollo turístico. Un ejemplo en los problemas asociados a los acuíferos costeros se observa en la evo- lución del abastecimiento urbano a la bahía de Palma de Mallorca, cerca del año 2001 (figura 19, ver página 70). La demanda creciente ocasionó importar recursos proceden- tes de distintos acuíferos, cada vez más alejados, e incluso traer agua mediante trans- porte en barco y, finalmente, instalar varias plantas desaladoras. Este abanico de alternativas permite establecer una interesante gestión conjunta: el agua mayormente em- pleada proviene de estas plantas y las puntas de demanda son cubiertas con aguas sub- terráneas; esta estrategia favorecerá la recuperación de los acuíferos en cantidad y calidad (Gelabert et al, 2001). Esta situación descrita es muy común en el litoral mediterráneo: se explotan en exceso los recursos propios lo que provoca una intrusión; posteriormente se procede a situar cap- taciones en acuíferos alejados (ciudades de Alicante, Lloret de Mar o Tossa de Mar). La necesidad de asegurar un caudal y una calidad conduce al final a soluciones ya conoci- das, algunas de ellas polémicas: instalación de plantas desaladoras y solicitud de trasva- ses provenientes de otras cuencas. Sin embargo, el problema se reduce a que las zonas litorales no disponen de suficientes recursos para satisfacer la demanda existente ¿Cómo resolverlo? ¿reduciendo la demanda y limitando el crecimiento, o incorporando fuentes al- ternativas? 39
37. La solución pasa por un uso racional de los recursos existentes, acompañado de una ges- tión eficaz de la demanda, sin utilizar más recursos de los disponibles, pero desarrollando una mejor gestión con el empleo de técnicas alternativas como la recarga artificial, la reutilización de aguas residuales o el uso conjunto; no obstante también se considera o la importación de recursos mediante la desalación o los trasvases (figuras 20 y 21, ver páginas 70-71). 40
38. EL REGADÍO CON AGUAS SUBTERRÁNEAS EN ESPAÑA Nuria Hernández-Mora Zapata Fundación Nueva Cultura del Agua Fernando López Vera Universidad Autónoma de Madrid IInnttrroodduucccciióónn El principal consumidor de agua en España es la agricultura de regadío. De hecho, cer- ca del 80% de los recursos hídricos consumidos en nuestro país se emplean para riego. El Plan Nacional de Regadíos (MAPA, 1998) estima que prácticamente 942.244 hectáreas, el 28% del total del regadío, se riegan con aguas subterráneas o aguas de origen mixto, in- cluyendo subterráneas. En algunas comunidades autónomas, las aguas subterráneas son el principal recurso disponible y, por lo tanto, el recurso utilizado predominantemente para re- gadío. Este es el caso de Castilla-La Mancha (65% de la superficie regada utiliza predomi- nantemente las aguas subterráneas), Murcia (49%), Comunidad Valenciana (44%), Baleares (92%) y Canarias (89%) (Llamas et al., 2001). Mientras que existe un abanico de fuentes que dan información más o menos fiable de la superficie total de regadío que utiliza aguas subterráneas, existen pocos datos disponibles en cuanto al volumen total de agua extraída de los acuíferos en España para riego. Esto se debe a varios motivos (Llamas et al. 2001): • Escasez de inventarios directos que permitan cuantificar el origen del agua utilizada en el regadío (superficial o subterránea). • Discrepancias entre los datos disponibles de distintas fuentes o entre los de las mis- mas fuentes en distintos períodos. 41
39. • Desglose del origen del agua en muchos casos en función de la superficie regada, no volúmenes reales utilizados. • Estimación indirecta de volúmenes extraídos, cuando se hacen, en función de las hec- táreas regadas y asignaciones de consumos teóricos por cultivo y hectárea. • Ausencia de los regadíos ilegales existentes en la mayoría de las cuencas hidrográfi- cas en las estimaciones oficiales, tanto de hectáreas regadas como de volúmenes ex- traídos. Algunas fuentes estiman que estos regadíos ilegales pueden representar hasta un 16% del regadío español (WWF/Adena, 2006). Las únicas estimaciones globales de volúmenes de aguas subterráneas extraídos para re- gadío para toda España tienen ya más de 10 años, y varían entre los 4.364 hm3/año es- timados en el Plan Hidrológico Nacional de 1993 y los 3.504 hm3/año que estimaba el Libro Blanco de las Aguas Subterráneas (MINER-MOPTMA,1994). Además de que estos da- tos son ya bastante obsoletos, discrepan enormemente entre si y, como se ha indicado an- teriormente, en ningún caso contemplan los regadíos irregulares. Las incertidumbres en cuanto a los datos disponibles sobre regadíos con aguas subterrá- neas (y el uso del agua en el sector agrario, en general) serían fácilmente abordadas sin un gran coste al contribuyente, tal y como pone de manifiesto el Inventario y Caracterización de los Regadíos en Andalucía, que realizó la Consejería de Agricultura de la Junta de An- dalucía en 1999, y ha venido actualizando cada dos años desde entonces. Como se ve en la tabla 5, los datos que se extraen de este inventario ponen de manifiesto la escasa fia- bilidad y la falta de actualidad de los datos oficiales disponibles presentado en este apar- tado, debido tanto a su antigüedad como al crecimiento constante del regadío legal y alegal en la mayoría de las cuencas. 42 Tabla 5. Superficies regadas (ha) en las cuencas del Guadalquivir y Guadadalete-Barbate. IInnvveennttaarriioo IInnvveennttaarriioo IInnvveennttaarriioo CCuueennccaass PPHHNN LLBBAASS ddee rreeggaaddiiooss ddee rreeggaaddiiooss ddee rreeggaaddiiooss ((11999933)) ((11999944)) ((11999999)) ((22000022)) ((22000044)) CCuueennccaa ddeell GGuuaaddaallqquuiivviirr 423.223 - 598.905 648.263 714.015 CCuueennccaa GGuuaaddaalleettee--BBaarrbbaattee 34.000 - 42.069 48.230 50.720 TToottaall 447777..222233 444411..556688 664400..997744 669966..449933 776644..773355 Fuente: Elaboración a partir de E. Camacho Poyato: Análisis de la eficiencia y el ahorro del agua en el regadío de la Cuenca del Guadalquivir (Citado en Carlos M. Mesa, Documento de ASAJA sobre el Regadío en Andalucía) y Llamas et al. (2001)
40. LLaass vveennttaajjaass ddee llaass aagguuaass ssuubbtteerrrráánneeaass eenn eell uussoo aaggrraarriioo Las aguas subterráneas, por su distribución y fácil accesibilidad, presentan una serie de ventajas que las hacen muy atractivas frente a las aguas superficiales. Algunas de estas ven- tajas son: • Están distribuidas por gran parte del territorio peninsular, lo que hace sitúa muy pprróóxxii-- mmaass aa llooss cceennttrrooss ddee ddeemmaannddaa, tanto agrícola como industrial y urbano, sin ser nece- saria la construcción de grandes redes de almacenamiento y distribución, como es el caso de las aguas superficiales. • Cada usuario o pequeño grupo de usuarios dispone de su propio pozo, por lo que proporcionan gran fflleexxiibbiilliiddaadd eenn eell uussoo. En el caso del regadío, suele ser cada usua- rio individual el que decide el calendario y hora de riego, sin estar sujeto a calenda- rios impuestos por la comunidad de regantes como es el caso de los regadíos con aguas superficiales. • La capacidad natural de almacenamiento de los acuíferos hace que respondan más lentamente a las variaciones en precipitación que las aguas superficiales. Esto hace que proporcionen una ggaarraannttííaa ddee ssuummiinniissttrroo frente a las variaciones climáticas, algo especialmente importante en regiones con climas áridos y semiáridos, como es el ca- so en gran parte del territorio español, y en períodos de sequía. Todas estas ventajas, derivadas de las características intrínsecas de las aguas subte- rráneas, hace que existan miles de usuarios individuales, lo cual dificulta enormemente su control y gestión por parte de órganos centralizados de gestión, como son las Confedera- ciones Hidrográficas. Como consecuencia, han sido frecuentes las situaciones de utilización intensiva de las aguas subterráneas en las que las extracciones superan los volúmenes reno- vables de los acuíferos (figuras 22 y 23, ver página 71). LLaa iimmppoorrttaanncciiaa eeccoonnóómmiiccaa ddee llaass aagguuaass ssuubbtteerrrráánneeaass eenn eell rreeggaaddííoo eessppaaññooll Existe poca información sobre la importancia económica de los usos del agua en España, como se está poniendo de manifiesto en la elaboración de los informes requeridos para la im- plementación de la DMA en España (informes de los artículos 5 y 6 y programas de medidas). Esta carencia es quizás aún más pronunciada en el caso de las aguas subterráneas. Sin embargo, los datos disponibles apuntan a una mayor productividad del regadío con aguas subterráneas que el regadío con aguas superficiales. De nuevo, utilizando los datos 43
41. del Inventario y Caracterización del Regadío, en Corominas (2001), se observa que ocu- pando el 25% de la superficie agrícola de regadío andaluz y utilizando sólo el 15% de los recursos hídricos totales destinados al regadío, la producción del regadío con aguas subte- rráneas en Andalucía supera el 57% del conjunto de la agricultura de regadío y genera más del 57% del empleo (tablas 6 y 7, figuras 24 y 25, ver página 72). Como se señala en Corominas (2001), la información presentada en estas tablas tam- bién pone de manifiesto que el regadío con aguas subterráneas es más importante y produc- tivo en las cuencas litorales que en el valle del Guadalquivir. Esto se debe tanto a la mayor escasez de recursos superficiales en las cuencas del litoral, como características climáticas del litoral, que confieren unos incentivos económicos al desarrollo de una agricultura intensi- va de primor. La mayor productividad del regadío con aguas subterráneas también se observa en otras regiones, tanto en el litoral del Levante, donde comparten las ventajas climáticas del litoral andaluz, como en el centro peninsular, tal como demuestran los resultados de diversos estu- dios recogidos en Hernández-Mora y Llamas (2001). En la cuenca del Ebro, por ejemplo, Arrojo (2001) calcula que el beneficio neto obtenido del regadío con aguas subterráneas en Alfamén oscila entre los 0,15-0,50 euros/m3, muy por encima de los beneficios netos obtenidos por todo el regadío en Aragón, donde el regadío con aguas superficiales es ma- yoritario (en torno a los 0,03 euros/m3). La explicación de la mayor productividad del regadío con aguas subterráneas se puede encontrar en las características de las mismas mencionadas más arriba (flexibilidad en el uso y garantía de suministro), que permiten al regante invertir en cultivos de primor, al estar ga- rantizado el suministro. Pero también se pueden encontrar en las propias características de los regantes con aguas subterráneas que tienen una mentalidad más empresarial al haber buscado sus propias fuentes de agua y generalmente financiado en su totalidad las obras de captación y distribución. De hecho, la asunción de todos los costes financieros por par- 44 Tabla 6. Los regadíos con aguas subterráneas o mixtas en Andalucía (procedente de Corominas, 2001). %% ssoobbrree eell ttoottaall ddee rreeggaaddííooss CCuueennccaass ddee llaa ccuueennccaa ssuuppeerrffiicciiee pprroodduucccciióónn eemmpplleeoo GGuuaaddaallqquuiivviirr -- GGuuaaddaalleettee 19,7 27,6 31,1 112266,,44 CCuueennccaass LLiittoorraalleess 47,4 66,5 56,4 8811,,99 AAnnddaalluuccííaa 25,5 57,7 48,0 220088,,33 SSuuppeerrffiicciiee rreeggaaddaa ((mmiilleess ddee hheeccttáárreeaass))
42. te del usuario de aguas subterráneas que asume, además, costes variables en función del volumen consumido, es un incentivo al ahorro y al consumo eficiente del recurso 5 . EEll ppaappeell ddee llaass ccoommuunniiddaaddeess ddee uussuuaarriiooss eenn llaa ggeessttiióónn ddee llaass aagguuaass ssuubbtteerrrráánneeaass El desarrollo de las aguas subterráneas en España, y muy especialmente en el caso del regadío, se ha debido a la iniciativa de miles de usuarios individuales que han buscado sus propias fuentes de suministro con escasa participación de la Administración Pública en la planificación, administración o gestión de este desarrollo. Por otro lado, el marco legal exis- tente en España con anterioridad a la LA de 1985, en gran medida excluía a la Adminis- tración de la gestión de este recurso. Como se verá en el capítulo 10 del presente documento, estos dos factores han resultado en la existencia de miles de usuarios individua- les, bien con derechos de uso del agua en regla o bien en situación irregular, distribuidos por toda la geografía peninsular. De hecho, el LBA en España (MIMAM, 2000) estimaba que existían 458.966 captaciones en España, de las cuales sólo 244.703 estaban decla- radas, y, de éstas, sólo 109.021 inscritas. Según los datos del Ministerio de Medio Ambien- te (Yagüe 2007, en prensa) en noviembre de 2005 todavía quedaban 377.916 45 Tabla 7. Productividad del agua en el regadío andaluz en función de su origen (euros/m3) (Coromi- nas, 2001). CCuueennccaass SSuuppeerrffiicciiaall 0,52 1,04 00,,5599 SSuubbtteerrrráánneeaa yy mmiixxttoo 1,09 3,23 22,,4422 TToottaall 0,58 2,22 0,99 AAnnddaalluuccííaaOOrriiggeenn ddeell aagguuaa GGuuaaddaallqquuiivviirr GGuuaaddaalleettee LLiittoorraall 5 Según Lucia De Stéfano (WWF-ADENA) puede existir otra explicación: que en las zonas con mayor produc- tividad se tienen más incentivos para conseguir agua y la manera más fácil para conseguirla es con una captación, legal o no, y no esperando que el Estado construya un embalse. Además, habría que ver sobre qué cifras se está calculando el ratio euro/m3, ya que los datos sobre cuánta agua subterránea se extrae son muy poco fiables y no queda claro si los datos expuestos provienen de comparar datos a pié de parcela, en el caso de aguas subterrá- neas, y de aguas superficiales, o si las cantidades para aguas superficiales incluyen también todas las pérdidas en el transporte hasta la parcela.
43. expedientes de aprovechamientos de aguas subterráneas en las cuencas intercomunitarias en distintas fases de tramitación. Dada la dificultad de controlar y gestionar miles de aprovechamientos individuales, resul- ta evidente que los usuarios deben participar activamente en la gestión del recurso. La legis- lación de aguas española reconoce esta necesidad y, a partir de la Ley de Aguas de 1985, fomenta la organización de los usuarios que dependen de un mismo acuífero con el fin de coordinar sus actuaciones y las de éstos con la administración. Así se consolida la figura de las Comunidades de Usuarios de Aguas Subterráneas (CUAS), en consonancia con una lar- ga tradición histórica de participación de los usuarios en la gestión del agua en España. Las reformas legislativas que se han sucedido (reforma de la Ley de Aguas de 1999, TRLA y pro- puesta de reforma de la Ley de Aguas en sus aspectos sobre aguas subterráneas, descrita en el capítulo 3 de este informe y actualmente en fase de aprobación) refuerzan la figura de las CUAS como clave en la gestión de los recursos subterráneos, en estrecha colaboración con la administración hidráulica competente. En la actualidad, existe una casuística muy variada en cuanto a las formas asociativas que han adoptado los usuarios, desde sociedades de pozos y captaciones, frecuentes en el Levante español, hasta Juntas Centrales de regantes que engloban a ayuntamientos, comuni- dades de regantes, y regantes individuales dependientes de un mismo acuífero. Dada la cre- ciente importancia de las CUAS, resulta interesante evaluar el papel que estas entidades de gestión colectiva del agua han jugado en la gestión del recurso y donde pueden encontrar- se oportunidades de mejora. Carles et al. (2001) distinguen entre dos tipos de entidades de gestión colectiva de las aguas subterráneas en función de sus objetivos y forma de actuar, e independientemente de la forma asociativa que hayan adoptado formalmente: a) Entidades para la gestión colectiva del riego. Funcionan de manera similar a las comuni- dades de regantes de aguas superficiales, siendo su objetivo fundamental la distribución de agua de riego entre sus usuarios, aunque asumiendo todos los costes de captación, distribución y mantenimiento de las redes. Sus miembros persiguen una rentabilidad pri- vada en la explotación del recurso, y no se preocupan del posible coste o impacto so- cial o ambiental de sus actuaciones, o de la gestión del acuífero a largo plazo. b) Entidades para la gestión colectiva de los acuíferos. En general, en esta categoría se incluyen aquellas comunidades de usuarios que engloban a todos los usuarios de un acuífero (bien individuales o asociados en comunidades de regantes), tanto regantes como representantes de abastecimientos, y que, además de perseguir una rentabili- dad privada en la utilización del recurso, se involucran en la gestión del mismo, per- siguiendo por lo tanto una rentabilidad social. 46
44. Evidentemente, desde la perspectiva de la gestión sostenible de las aguas subterráneas en España nos interesaría fomentar la creación de este segundo tipo de organizaciones, verdade- ras colaboradoras de la administración hidráulica, y éste es el espíritu de la ley. Sin embargo, la experiencia nos demuestra que las CUAS de este tipo son minoritarias y es por tanto necesa- rio potenciar el funcionamiento de las CUAS existentes y las que se formen dentro del marco le- gal actual. En este sentido, un análisis de las claves del éxito de las CUAS que operan como órganos de gestión de acuíferos, así como de las carencias existentes, puede ser de utilidad. Una muestra de las dificultades que se pueden encontrar para formar entidades para la gestión colectiva de acuíferos es que en 2001, de los 16 acuíferos declarados oficialmen- te sobreexplotados donde la ley vigente requiere la creación de CUAS, únicamente cinco (Mancha Occidental, Campo de Montiel, Jumilla-Villena, Sierra de Crevillente y Campo de Dalías) contaban con comunidades de usuarios operativas. En este sentido, un análisis de algunas CUAS que han funcionado, con mayor o menor acierto, como gestoras del recur- so, señala las siguientes características como posibles factores determinantes del éxito (Lla- mas et al. 2001 y Proyecto NeWater 2006): • Existencia de situaciones de crisis en las que se perciba de manera colectiva por to- dos los usuarios los efectos negativos de una utilización intensiva y descontrolada de las aguas subterráneas. • Conocimiento adecuado de las características hidrogeológicas del acuífero. • Ámbito territorial suficientemente amplio para ofrecer soluciones viables a los retos que resultan del uso intensivo de los acuíferos. • Extensión geográfica del acuífero y número de usuarios, siendo más difícil la articula- ción de intereses comunes cuando mayores sean ambos. • Claridad en cuanto a los usuarios con derecho reconocido al uso. En este sentido, la con- fusión jurídica existente y la existencia de miles de usuarios ilegales dificulta enormemen- te tanto la creación de entidades de gestión colectiva, como su eficaz funcionamiento. • El grado de asociacionismo de base que exista, que facilitará la creación de entida- des de gestión colectiva cuanto mayor sea. • La existencia de factores externos que favorezcan la constitución de las CUAS, tales como programas de subvenciones ligados a su existencia (como fue el caso del Pro- grama de Compensación de Rentas en el acuífero de la Mancha Occidental). • Apoyo y colaboración de las administraciones hidráulicas y agrícola competentes. Por otro lado, es generalmente reconocido que, para que las CUAS jueguen un papel efectivo en la gestión del agua, es necesario potenciar su funcionamiento. A continuación se 47
45. recogen algunas propuestas de reforma de las CUAS (Llamas et al. 2001 y Proyecto Ne- Water 2006): • Incrementar la transparencia de las CUAS tanto de cara al exterior como de cara a sus propios usuarios (accesibilidad de datos y registros, transparencia de la gestión económica, etc.). • Incrementar la labor de educación e información de las CUAS hacia sus miembros (boletines informativos, utilización de la web, cursos de formación, etc.) • Profesionalización de las CUAS según sus necesidades y capacidades en diversos ámbitos: – Económico, mediante una gestión financiera y patrimonial con criterio empresarial. – Técnico, mediante la incorporación de personal especializado (economistas, téc- nicos agrarios, hidrogeólogos) – De gestión, mediante la contratación de equipos directivos profesionales y retribui- dos, particularmente en el caso de CUAS de cierta entidad. En el caso de pequeñas organizaciones, se pueden aprovechar economías de esca- la compartiendo recursos con otras CUAS o dentro de una comunidad general. • Incrementar recursos económicos, no únicamente mediante el establecimiento de con- venios de colaboración con la administración, sino también mediante un incremento de los recursos propios a través de un compromiso de los comuneros con el papel de las CUAS por medio del pago de cuotas proporcionales a la importancia económi- ca del uso del agua. EExxppeeccttaattiivvaass ssoobbrree eell uussoo aaggrraarriioo ddeell aagguuaa ssuubbtteerrrráánneeaa El enorme desarrollo experimentado por los regadíos desde comienzos del siglo XX, no ha tenido una clara relación con el crecimiento del trabajo agrario; más bien todo lo contrario, ya que a partir de la mitad del siglo pasado se produce una disminución muy acusada de la población dedicada a esta actividad agraria. Las razones que explican este hecho son múltiples: transformación en regadíos que proceden de secanos previos, en los que ya existía empleo agrario; la intensificación y especialización, que ha dado lugar con frecuencia a menos empleo por unidad de superficie productiva y, por último, la mecanización agraria y mejoras tecnológicas, que aparecen esos años y reducen sen- siblemente la mano de obra en el campo (López Geta y López Vera, 2006). A esta evolución 48
46. de la actividad agraria y del regadío en particular, hay que añadir las siguientes incerti- dumbres de cara al futuro: • La agricultura de regadío, junto a la construcción, son los dos sectores económicos principales responsables de la llamada de los flujos migratorios desde terceros paí- ses, lo que genera tensiones sociales. • Incertidumbres sobre la incidencia de la globalización de mercados sobre el sector agrario. • Incertidumbres sobre las decisiones comunitarias sobre la PAC respecto al sector agra- rio español. • Presión de sectores conservacionistas sobre el mayoritario uso agrario del agua, fren- te a otros usos supuestamente más rentables social, económica y medioambientalmente. • Reordenación de las fuentes de suministro de agua con la sustitución parcial o total del agua subterránea de buena calidad por agua regenerada o desalada de baja calidad. Tal como recomienda la DMA, reservar el agua subterránea de buena cali- dad para abastecimiento. A ello hay que añadir la necesidad de diversificar las fuen- tes de agua al objeto de reducir riesgos, dadas las fuertes inversiones económicas que en la actualidad requiere el regadío. 49
47. PROTECCIÓN DE ECOSISTEMAS RELACIONADOS CON LAS AGUAS SUBTERRÁNEAS África de la Hera Portillo Área de procesos activos y calidad ambiental. IGME. IInnttrroodduucccciióónn La DMA establece entre sus objetivos (artículo 1), la protección de las aguas superficia- les y subterráneas que prevenga todo deterioro y proteja y mejore el estado de los ecosiste- mas acuáticos dependientes de las aguas subterráneas. En España, este carácter “dependiente” de las aguas subterráneas de los humedales, en muchos casos, es una cues- tión aún pendiente de análisis. La importancia directa o indirecta que el agua subterránea juega en el funcionamiento de muchos ecosistemas acuáticos, junto con la importancia que las aguas subterráneas tienen en el mantenimiento del equilibrio ecológico, constituyen cues- tiones en algunos casos aún pobremente estudiadas y casi nunca cuantativa y/o cualitativa- mente evaluadas. Tan sólo algunos humedales de nuestro territorio han sido estudiados durante décadas y su conocimiento hidrogeológico tanto, cuantitativo como cualitativo, es bien conocido, proporcionando unas bases considerablemente sólidas para su gestión y pa- ra la definición de estrategias de protección y conservación futuras. Son los casos de Doña- na, las Tablas de Daimiel, las lagunas de Ruidera o la albufera de Valencia. Recientemente, el IGME ha publicado una caracterización hidrogeológica de los cuarenta y nueve humeda- les españoles de importancia internacional reconocidos como zonas Ramsar, en 2003. En dicho trabajo se establece el grado de dependencia de las aguas subterráneas de estos eco- sistemas y se define la calidad química de sus aguas. No obstante, son aún numerosas las cuestiones pendientes de resolver de cara a la protección de los humedales españoles, en- tre ellas, ¿qué humedales se integran en el inventario nacional de humedales y serán, por 51
48. tanto, objeto de programas de seguimiento? ¿Qué tipo de medidas básicas y complemen- tarias se van a aplicar? ¿De qué tipo de protección se habla (hídrica, económica, socio-eco- nómica, social, etc)? Estas cuestiones están debatiéndose en este momento y aún se desconocen la mayor parte de las respuestas. Sin embargo, no parece aventurado afirmar que el principal factor condicionante de las decisiones que se tomen será el presupuesto eco- nómico disponible para abordar dicha protección y hacer frente a los compromisos me- dioambientales adquiridos ante la Comisión Europea. HHuummeeddaalleess rreellaacciioonnaaddooss ccoonn llaass aagguuaass ssuubbtteerrrráánneeaass eenn EEssppaaññaa Los humedales relacionados con las aguas subterráneas son aquellos en los que el ori- gen del agua es parcial, dominante o únicamente agua subterránea y pueden manifestarse como agua en superficie (cuerpos de agua superficial), que pueden pasar gradualmente a lagunas, lagos y áreas fluviales (Custodio, 2005). La mayor parte de los humedales caracterizados por IGME (2003) presentan una contri- bución hídrica importante de aguas subterráneas. Algunos casos representativos son: Doña- na, las Tablas de Daimiel, la albufera de Valencia y el delta del Ebro. En otros muchos casos, especialmente correspondientes a aquellos humedales no considerados zonas de importan- cia internacional, y que son la mayoría (en número aunque no en extensión), la cuantificación de la contribución hídrica subterránea se desconoce, así como su balance hídrico general. Esto se debe a que tal caracterización exige estudios hidrogeológicos de detalle que preci- san no sólo un presupuesto económico sino también un mínimo de dos años de observacio- nes, lo cual, en muchos casos, resulta inviable (figuras 26, 27 y 28, ver páginas 72-73). HHuummeeddaalleess oobbjjeettoo ddee pprrootteecccciióónn eenn EEssppaaññaa ddee aaccuueerrddoo ccoonn llaa DDiirreeccttiivvaa MMaarrccoo ddeell AAgguuaa La relación entre los humedales y la DMA constituye un tema transversal. En principio es preciso considerar que el concepto de “humedal” aparece relacionado con los puntos si- guientes: • Los humedales pueden comprender parte o todos ecosistemas designados para pro- teger dentro de la DMA. • Los humedales pueden contribuir a la protección y mejora de los ecosistemas especí- ficos dentro de la DMA. 52
Aguas subterraneas recarga