Source: https://www.nossenateurs.fr/seance/1731
Timestamp: 2020-08-14 11:16:03+00:00
Document Index: 275035340

Matched Legal Cases: ["l'article 28", "l'article 32", "l'article 82", "l'article 106", "l'article 106", "l'article 106", "l'article 106", "l'article 107", "l'article 106"]

Séance en hémicycle du 12 avril 2006 à 21h00 : NosSénateurs.fr
Séance en hémicycle du 12 avril 2006 à 21h00
Difficultés éprouvées par les collectivités territoriales dans l'accès aux informations (voir le dossier)
Conditions de transfert du revenu minimum d'insertion aux départements (voir le dossier)
La séance, suspendue à dix-neuf heures, est reprise à vingt et une heures cinq.
La conférence des présidents a établi comme suit l'ordre du jour des prochaines séances du Sénat :
1°) Proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, sur l'accès des jeunes à la vie active en entreprise (n° 310, 2005-2006) ;
En application de l'article 28 de la Constitution et de l'article 32 bis, alinéa 1, du règlement, le Sénat a décidé de suspendre ses travaux en séance plénière du dimanche 16 avril 2006 au dimanche 30 avril 2006.
- Suite de la deuxième lecture du projet de loi portant engagement national pour le logement (n° 188, 2005-2006) ;
- Suite de la deuxième lecture du projet de loi portant engagement national pour le logement.
1°) Projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, après déclaration d'urgence, relatif au droit d'auteur et aux droits voisins dans la société de l'information (n° 269, 2005-2006) ;
1°) Seize questions orales :
- n° 993 de M. Roger Madec à M. le ministre des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer ;
- n° 995 de M. Alain Fouché à M. le ministre des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer ;
- n° 1008 de M. Alain Vasselle à M. le ministre de l'agriculture et de la pêche ;
- n° 1011 de M. Louis Souvet à M. le ministre délégué à l'emploi, au travail et à l'insertion professionnelle des jeunes ;
- n° 1014 de M. Philippe Madrelle à M. le ministre de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche ;
- n° 1015 de Mme Anne-Marie Payet à M. le garde des sceaux, ministre de la justice ;
- n° 1016 de Mme Sandrine Hurel à M. le ministre des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer ;
- n° 1017 de Mme Bariza Khiari à M. le ministre de la culture et de la communication ;
- n° 1018 de Mme Nicole Borvo Cohen-Seat à M. le ministre délégué à l'industrie ;
- n° 1019 de M. Georges Mouly à M. le ministre délégué à l'emploi, au travail et à l'insertion professionnelle des jeunes ;
- n° 1020 de M. Yann Gaillard à M. le ministre de la culture et de la communication ;
- n° 1021 de Mme Hélène Luc à M. le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie ;
- n° 1022 de M. Adrien Gouteyron à M. le ministre d'État, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire ;
- n° 1024 de M. Pierre-Yvon Trémel à M. le ministre de l'agriculture et de la pêche ;
- n° 1025 de M. Philippe Richert à M. le Premier ministre ;
- n° 1026 de M. André Boyer à M. le ministre délégué aux collectivités territoriales ;
2°) Suite de la discussion des articles en deuxième lecture du projet de loi, modifié par l'Assemblée nationale, relatif au volontariat associatif et à l'engagement éducatif (n° 163, 2005-2006) ;
3°) Suite du projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, après déclaration d'urgence, relatif au droit d'auteur et aux droits voisins dans la société de l'information.
- Suite du projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, après déclaration d'urgence, relatif au droit d'auteur et aux droits voisins dans la société de l'information.
À 9 heures 30, à 15 heures et, éventuellement, le soir :
1°) Question orale avec débat (n° 11) de M. Jacques Pelletier à M. le Premier ministre sur le respect effectif des droits de l'homme en France ;
En application des premier et deuxième alinéas de l'article 82 du règlement, la conférence des présidents a fixé à une heure trente la durée globale du temps dont disposeront dans le débat les orateurs des groupes ou ne figurant sur la liste d'aucun groupe ;
2°) Sous réserve de leur dépôt, conclusions de la commission des affaires économiques sur la proposition de loi tendant à promouvoir l'autopartage (n° 183, 2005-2006) ;
3°) Débat sur le rapport d'information de M. Yann Gaillard sur la politique de l'archéologie préventive (n° 440, 2004-2005) ;
Dans le débat interviendront :
4°) Débat sur le rapport d'information de M. Jean-Jacques Jégou sur l'informatisation dans le secteur de la santé (n° 62, 2005-2006) ;
- Projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, portant réforme des successions et des libéralités (n° 223, 2005-2006) ;
- Suite du projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, portant réforme des successions et des libéralités.
Difficultés éprouvées par les collectivités territoriales dans l'accès aux informations
L'ordre du jour appelle la discussion de la question orale avec débat n° 15 de M. Jean Puech à M. le ministre délégué aux collectivités territoriales sur les difficultés éprouvées par les collectivités territoriales dans l'accès aux informations.
M. Jean Puech appelle l'attention de M. le ministre délégué aux collectivités territoriales sur les difficultés éprouvées par les collectivités territoriales dans l'accès aux informations qui leur sont nécessaires pour mener les politiques publiques dont elles ont la charge. D'un côté, les collectivités doivent fournir un grand nombre de données aux administrations déconcentrées de l'État ou à d'autres organismes. De l'autre, elles ont souvent la plus grande peine à obtenir les informations qui pourtant les concernent.
Après des années de débat, l'Assemblée nationale a obtenu, par l'article 106 de la loi de finances pour 2006 n° 2005-1719 du 30 décembre 2005, la transmission des rôles supplémentaires d'imposition et des montants des compensations, exonérations et dégrèvements dont les contribuables locaux ont bénéficié. Ces informations sont indispensables à une politique fiscale éclairée. Mais il faut aller plus loin. Il est nécessaire que les collectivités disposent des données non seulement fiscales, mais aussi sociales qui les concernent. Il faut qu'une commune puisse aisément savoir, et contrôler, combien de titulaires du RMI, de personnes sans emploi, de logements sociaux, sont situés sur son territoire. Il faut qu'elle puisse anticiper les recettes fiscales ou les dotations liées aux constructions nouvelles. Cela suppose la collaboration active des services de l'État, services fiscaux, services de l'équipement, mais aussi des organismes sociaux, caisses d'allocations familiales, ANPE, URSSAF, offices d'HLM...
En conséquence, il lui demande ce qu'il compte faire pour améliorer la transparence des données nécessaires à l'exercice des politiques publiques locales, et pour instaurer des relations plus confiantes entre les autorités locales élues et les responsables administratifs de l'État, de la sécurité sociale ou des établissements publics qui en dépendent, confiance réciproque qui est indispensable à la réussite de la décentralisation, que tous les élus appellent de leurs voeux.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, lors du débat sur la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, le Gouvernement a veillé à ce que soit insérée une disposition obligeant les collectivités territoriales à transmettre à l'État des données sur l'exercice de leurs compétences.
Ces transmissions, qui ont un but essentiellement statistique, viennent bien évidemment en complément des transmissions des délibérations soumises au contrôle de légalité. La partie réglementaire du code général des collectivités territoriales détaille, sur plusieurs dizaines de pages, le contenu de ces obligations.
A contrario, de leur côté, malgré le principe de libre administration, les collectivités territoriales sont souvent étroitement dépendantes des informations détenues par les services déconcentrés de l'État ou par les organismes publics. En matière financière, par exemple, elles ne maîtrisent pas l'établissement des assiettes fiscales ni le recouvrement des impôts. Elles ne peuvent ni calculer ni vérifier elles-mêmes les dotations qui leur sont dues. Elles dépendent du comptable public pour le recouvrement de leurs créances.
Certes, d'aucuns disent que tout cela est normal. Mais, tout de même, nous sommes dans un processus de décentralisation, qui compte déjà plusieurs actes ; or, l'esprit même de la décentralisation devrait nous inciter à faire évoluer la situation actuelle.
Dans le domaine social, les départements sont très dépendants des informations détenues par l'Agence nationale pour l'emploi et les caisses d'allocations familiales. C'est vrai pour la gestion du revenu minimum d'insertion, mais c'est vrai aussi pour la gestion du fonds de solidarité pour le logement.
Sur la gestion des personnes âgées dépendantes, les conseils généraux sont tributaires des directions départementales de l'action sanitaire et sociale. La prestation de compensation du handicap a été récemment confiée à une commission d'examen dont la composition peut sembler pléthorique, mais où le conseil général est minoritaire. Un établissement national, la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie, joue un rôle croissant dans ce domaine pourtant « décentralisé ».
S'agissant de la loi pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées, nombre de décrets ne sont pas encore sortis, alors que la loi est applicable et appliquée depuis le 1er janvier dernier. Les personnels de l'État qui doivent être transférés sont dans le flou concernant leur situation, comme le sont d'ailleurs ceux qui sont transférés dans le cadre du RMI, et ce depuis maintenant deux ans.
Les conseils généraux ont bien souvent le sentiment de ne jouer qu'un rôle de guichet. Ils n'ont pas de marges de manoeuvre pour mener une réflexion sur la fixation des prestations, les dossiers étant instruits par l'État ou par des organismes paraétatiques. Les conseils généraux doivent seulement accepter de payer et ont souvent peu de moyens de contrôle.
Finalement, le dialogue que nous devons avoir avec la haute administration de notre pays n'est pas satisfaisant. Disant cela, monsieur le ministre, je veux vous alerter quant au système mis en place. À mon avis, au sommet, toutes les mesures n'ont pas été prises pour accompagner la décentralisation.
À travers tous ces exemples, j'ai souvent l'impression que les différents acteurs ne donnent pas la même signification au mot « décentralisation ». Pour les collectivités territoriales et leurs élus, la décentralisation, c'est la prise en charge des compétences qui sont transférées. Pour la haute administration et les différentes directions centrales, la décentralisation, c'est une délégation de compétences.
Par conséquent, il importe véritablement d'entamer un dialogue aussi clair et serein que possible, pour aborder le sujet au fond et bien préciser ce qui définit la décentralisation.
Monsieur le ministre, mes chers collègues, je me permets de donner d'autres exemples, pour éclairer encore davantage la situation.
En ce qui concerne non seulement le transfert des TOS, les personnels techniciens, ouvriers et de services, mais également l'application de la loi relative au handicap, les départements se sont vu demander de mettre en oeuvre les textes dès le 1er janvier 2006, alors que la plupart des décrets et circulaires manquaient ou étaient à peine publiés. En la matière, l'État a donné le sentiment de se désintéresser quelque peu de l'avis des collectivités, notamment des départements.
S'agissant des TOS, les textes de mise en application du transfert, prévu au plus tard à l'automne 2005, sont sortis juste avant Noël 2005, pour une application au 1er janvier 2006. Entre Noël et le jour de l'An, il a été demandé aux départements de désigner leurs représentants aux commissions tripartites.
Monsieur le ministre, mettez-vous à ma place et à celle de mes collègues présidents de conseils généraux, et imaginez que, dans votre propre administration, vous receviez pareilles informations à cette période de l'année : vous en conviendrez, vous auriez vraiment peu de temps pour agir ! D'ailleurs, encore faut-il être présent pour prendre connaissance de ces demandes, car, souvent à cette époque, nous sommes toujours sur le terrain.
Tout cela le montre, il existe tout de même un certain manque de coordination.
En réalité, monsieur le ministre, nous sommes en quelque sorte aux ordres de l'administration et nous nous efforçons de suivre les instructions le mieux possible. Nous avons ainsi désigné en temps utile les représentants aux commissions tripartites qui devaient se tenir dans la première quinzaine de janvier. Ces commissions se sont finalement réunies dans le courant du même mois, ont émis des avis et formulé des remarques, mais cela n'a servi à rien, car les arrêtés étaient déjà pratiquement rédigés.
Si je me permets de dire cela, c'est surtout pour faire un constat, et non pour jeter de l'huile sur le feu. En définitive, un climat de méfiance mutuelle s'est instauré progressivement entre les collectivités territoriales et les organismes détenant les informations qui leur sont nécessaires. Par conséquent, il nous faut renouer un vrai dialogue.
Toutefois, des progrès ont été récemment accomplis dans cet accès à l'information, notamment à la suite de l'adoption d'amendements parlementaires.
La loi de finances pour 2006 prévoit ainsi la transmission par l'administration fiscale des montants des rôles supplémentaires et des montants des exonérations, compensations et dégrèvements dont les contribuables ont bénéficié. Cette information est essentielle aux collectivités, à la fois pour connaître les ressources sur lesquelles elles peuvent compter, mais aussi pour mener une politique fiscale appropriée. Par exemple, la politique de taux et d'abattements en matière de taxe d'habitation ne doit pas être la même si la majorité de la population atteint le fameux plafond des 4, 3 % du revenu ou si, au contraire, seule une petite partie des contribuables est concernée.
En ce qui concerne la taxe professionnelle, il est bien évident que les collectivités territoriales devront connaître avec précision le niveau des bases plafonnées sur leur territoire. C'est prévu par la loi ! Mais il serait nécessaire qu'elles aient accès aux modalités de calcul de ces bases plafonnées, qu'elles puissent les contrôler et tenter de mener une politique de nature à maîtriser le dispositif. Toutefois, cette demande sera sans doute assez difficile à obtenir dans l'immédiat.
La possibilité d'échanger des informations de nature fiscale entre collectivités et administration de l'État, auparavant réservée aux seules communes, a été étendue par la loi de finances de 2006 à toutes les collectivités territoriales, ce qui est heureux.
Dans le programme intitulé « Concours spécifiques et administration » de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », l'objectif associé aux crédits de la Direction générale des collectivités locales, ou DGCL, est d'« améliorer l'information des collectivités territoriales et de l'administration territoriale sur la décentralisation ». L'un des indicateurs est le taux de réponse aux demandes sous un certain délai. La Direction générale des collectivités locales se fixe un taux de 40 % de réponses sous un mois et de 80 % de réponses sous trois mois. De fait, la DGCL fournit de plus en plus vite une information plus complète aux collectivités locales. Ainsi, le montant détaillé de la dotation globale de fonctionnement paraît sur le site Internet du ministère assez rapidement dans l'année.
La DGCL a également publié un guide pour l'établissement des budgets locaux et une circulaire portant sur les informations utiles aux budgets locaux, qui détaille notamment la réforme de la taxe professionnelle. J'ajoute que l'Observatoire de la décentralisation a récemment auditionné M. Dominique Schmitt, directeur général des collectivités locales. Je dois dire que ce dernier a fait preuve d'une grande capacité de dialogue, de transparence et d'une franchise que je salue. Au nom des membres de l'Observatoire, je tiens à l'en remercier vivement.
Mais la DGCL n'est pas seule concernée. Aussi, peut-on espérer autant de diligence de la part de la direction des routes et des directions départementales de l'équipement, des inspections d'académie, de l'ANPE, des caisses d'allocations familiales, bref de toutes les administrations de l'État et des organes paraétatiques ?
Le représentant de l'État, dans les régions et dans les départements, est le préfet, en principe. Ce dernier est l'interlocuteur normal des collectivités. Or, cela est confirmé de toute part, le préfet est le plus souvent « court-circuité » par les administrations, qui s'adressent directement à leurs directeurs territoriaux.
Cette attitude accroît les difficultés relationnelles entre l'État et les collectivités locales.
Les difficultés sont particulièrement aiguës avec certains ministères, et je pense notamment au ministère de l'équipement. Dans un département que je connais bien, il est impossible d'entamer un dialogue sur les routes transférées, qui sont pourtant d'une longueur bien inférieure à celle du transfert que nous avons connu en 1972. Je peux comparer, car j'avais déjà quelques responsabilités à l'époque.
Monsieur le ministre, l'État et les autres organismes dépendant de l'État se voient rappeler, d'une loi à l'autre, la nécessité d'améliorer l'information. D'ailleurs, nous ne cessons de le dire, de le répéter, de le rabâcher !
Ainsi, la loi de finances pour 2006 oblige les organismes d'habitation à loyer modéré et les sociétés d'économie mixte à fournir chaque année au préfet de région un inventaire précis des logements sociaux qu'ils détiennent. On pourrait concevoir que cette information soit également transmise aux communes concernées et, le cas échéant, au conseil régional et au conseil général. Cette information est importante pour le calcul de la dotation de solidarité urbaine. Mais lorsque les logements sociaux manquent ou - ce qui peut arriver - sont trop nombreux, la population ne s'en prend pas au préfet, elle se tourne automatiquement vers l'élu local, vers le maire.
La loi de programmation pour la cohésion sociale prévoit que les services fiscaux doivent transmettre aux collectivités locales et à leurs groupements à fiscalité propre la liste des logements vacants situés sur leur territoire. Un arrêté tout récent, daté du 4 février 2006, vient d'être publié en ce sens. C'est bien, mais on peut toutefois s'étonner qu'une information aussi importante pour les élus ne fasse l'objet d'une obligation de transmission que depuis si peu de temps. Quoi qu'il en soit, il n'est jamais trop tard pour bien faire.
Cependant, s'agissant des rôles supplémentaires d'imposition, les collectivités territoriales n'obtiendront cette information que si elles en font la demande expresse. Avec tous les textes qui paraissent, beaucoup de collectivités risquent d'ignorer cette possibilité. Dans ces conditions, ne pourrait-on pas plutôt rendre cette transmission automatique ?
Les difficultés de dialogue entre collectivités territoriales et administrations font la fortune des cabinets de conseil. Ceux-ci s'engagent auprès des collectivités locales à identifier les bases fiscales que l'administration n'a pas repérées. Ils leur proposent souvent de se rémunérer au prorata des bases ainsi « récupérées ». Ce n'est pas seulement une question de manque à gagner pour les collectivités, c'est d'abord - et c'est un comble - un problème d'équité, d'égalité devant l'impôt : les bons contribuables paient finalement pour les mauvais.
Monsieur le ministre, à l'origine des réticences de l'État et des organismes nationaux à transmettre les informations aux collectivités locales, il y a souvent cette impression désobligeante que seul l'État serait garant de l'intérêt général et que les collectivités territoriales prendraient nécessairement la défense d'intérêts particuliers, voire « clientélistes ». Pourtant, il serait temps que la décentralisation, après bientôt vingt-cinq ans, entre définitivement dans les moeurs. Les collectivités et l'État doivent donc travailler ensemble, faire converger leur volonté. En effet, les collectivités locales ne peuvent pas exercer au mieux leurs compétences si elles sont l'objet d'une méfiance permanente. Elles réclament un vrai dialogue, permanent et serein.
Ne pourrait-on pas prévoir - peut-être pas dans un texte de loi, mais au moins par une instruction de portée générale, dont l'application serait quasiment suivie au quotidien - que tous les détenteurs d'une information nécessaire ou utile à l'exercice d'une compétence locale soient tenus de la fournir à la collectivité considérée ? Ce serait un principe de bon sens qui marquerait le début de relations transparentes et confiantes entre les administrations nationales et les collectivités territoriales.
Dans cette assemblée, nous sommes les représentants qualifiés des collectivités territoriales. Je puis donc vous assurer, monsieur le ministre, que ces collectivités réclament cette information. Elles veulent en effet pouvoir répondre avec efficacité à l'attente de nos concitoyens. En tout cas, c'est le voeu ardent que nous formulons. Je vous remercie par avance de l'écoute et de l'attention que vous nous réserverez, monsieur le ministre.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la transmission de certaines informations entre les administrations et les collectivités territoriales peut, à première vue, faire l'objet d'une question légitime. Or dois-je rappeler que la décentralisation engagée par M. Raffarin avait notamment pour objectif d'améliorer ces relations, la transparence et l'autonomie des collectivités territoriales ?
Est-ce un hasard si les collectivités territoriales n'arrivent pas à obtenir certaines informations fiscales et financières quand, dans le même temps, le Gouvernement leur transfère de nouvelles compétences sans les accompagner des transferts financiers équivalents ? Dans ces conditions, comment réussir à obtenir des informations ? Il ne faut donc pas s'étonner que les exécutifs locaux aient des difficultés à mener à bien les politiques publiques dont ils ont la charge ou à clore leur budget.
Nous assistons ainsi à un effet pervers de la décentralisation opérée sur l'initiative de M. Raffarin, que nous dénoncions d'ailleurs lors de l'examen du texte soumis à cet égard au Sénat.
Aujourd'hui, alors que la majorité avait adopté d'une seule voix ce texte, ses élus semblent étrangement bien plus critiques à son égard. Force est en effet de constater que nous sommes plus nombreux, aujourd'hui, à dire que cette décentralisation aggrave les problèmes financiers des collectivités locales. La politique de transferts de charges du Gouvernement se traduit par un appauvrissement de toutes les collectivités territoriales, en particulier de celles dont les populations sont les plus défavorisées.
La question orale de notre collègue M. Puech va en fait un peu plus loin que le simple problème de relations entre les collectivités territoriales et les administrations déconcentrées de l'État : elle ouvre une brèche dans le principe de protection des traitements de données personnelles.
En prenant l'exemple de l'adoption de l'article 106 de la loi de finances pour 2006, M. Puech fait référence à une nouvelle disposition introduite par voie d'amendement à l'Assemblée nationale. Celle-ci, qui n'a donc pas été soumise à l'avis du Conseil d'État, prévoit d'étendre aux rôles supplémentaires l'obligation de transmission annuelle des rôles généraux des impôts directs locaux aux collectivités territoriales et à leurs groupements dotés d'une fiscalité propre. Les rôles généraux des impôts directs locaux constituent une sorte d'inventaire, de listing, certes anonyme, des contribuables locaux.
Les rôles supplémentaires posent cependant une autre difficulté, qui a d'ailleurs été soulevée par la commission des finances de l'Assemblée nationale mais sans qu'aucune réponse satisfaisante ait été apportée : une partie des rôles supplémentaires est établie en raison des redressements fiscaux entrepris par l'administration. Il aurait donc fallu prévoir une procédure de confidentialité afin que les informations correspondantes ne soient ni divulguées ni rendues publiques.
La question de la confidentialité et de l'utilisation des rôles généraux des impôts directs a, pour sa part, fait l'objet d'un avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés. En effet, la CNIL a eu l'occasion d'émettre un avis sur ces rôles généraux des impôts directs locaux. Dans sa délibération du 4 novembre 2004, elle considère que « les données enregistrées ne peuvent pas [...] faire l'objet d'autres traitements, ni être intégrées dans d'autres fichiers, ni faire l'objet d'interconnexions, de rapprochements ou de toute autre forme de mise en relation avec d'autres traitements ».
Notre crainte est donc la suivante : l'utilisation des rôles supplémentaires d'impôts n'est pas entourée, dans la loi de finances, des garanties nécessaires en termes de confidentialité des données personnelles qui y sont recensées. Dans la mesure où la CNIL n'émet de recommandation que sur les rôles généraux des impôts directs, faut-il comprendre que les rôles supplémentaires peuvent faire l'objet, par exemple, d'interconnexions ou de mises en relation avec d'autres traitements ? Tout le laisse à penser, et ce d'autant plus que la possibilité d'effectuer des interconnexions de fichiers est une vieille revendication de la majorité.
Tel est d'ailleurs, ni plus ni moins, le souhait de notre collègue M. Puech, pour qui l'article 106 de la loi de finances ne va pas assez loin. Son idée est claire : « Il est nécessaire que les collectivités disposent des données non seulement fiscales, mais aussi sociales qui les concernent. Il faut qu'une commune puisse aisément savoir, et contrôler, combien de titulaires du RMI, de personnes sans emploi, de logements sociaux, sont situés sur son territoire. »
Tout est dit : l'objet de ce dispositif est clairement de permettre, à plus ou moins court terme, de procéder à des croisements de fichiers entre les services fiscaux et sociaux, tels ceux des caisses d'allocations familiales ou de l'ANPE, afin de contrôler les titulaires du RMI ou les chômeurs et de vérifier ainsi qu'ils ne fraudent pas.
L'interconnexion de fichiers, impossible jusqu'en 2004, est partiellement possible depuis la loi du 6 août 2004 relative à la protection des personnes physiques à l'égard des traitements de données à caractère personnel.
Désormais, les traitements automatisés ayant pour objet l'interconnexion de fichiers relevant d'une ou de plusieurs personnes morales gérant un service public et dont les finalités correspondent à des intérêts publics différents, ainsi que l'interconnexion de fichiers relevant d'autres personnes et dont les finalités principales sont différentes, bien que soumis à un régime d'autorisation de la part de la CNIL, sont possibles.
Mais l'interconnexion de fichiers de données relevant des rôles généraux et supplémentaires des impôts directs locaux avec des fichiers sociaux, comme le souhaite notre collègue M. Puech, ne va-t-elle pas à l'encontre de l'avis de novembre 2004 de la CNIL ?
Nous aimerions avoir un éclaircissement du Gouvernement sur ce point.
Petit à petit, et sous couvert d'une plus grande transparence dans les relations entre les collectivités territoriales et les administrations, le contrôle généralisé des bénéficiaires de prestations sociales se met en place.
Bien évidemment, nous ne pouvons pas vous suivre sur ce terrain. Le renforcement de la transparence des données nécessaires à l'exercice des politiques publiques locales ne peut pas se traduire par un tel procédé de surveillance, qui jette la suspicion sur tous les allocataires de prestations sociales, alors que, dans le même temps, les collectivités territoriales étouffent sous le poids des compétences nouvelles qui leur sont transférées, mais pas compensées financièrement.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, d'apparence purement technique, la question des difficultés rencontrées par les collectivités locales pour accéder aux informations qui leur sont nécessaires en vue de mener à bien les politiques publiques dont elles ont la charge est en réalité essentielle pour la gestion et le pilotage de celles-ci.
Déterminante pour permettre aux élus locaux de prévoir l'évolution de leurs charges et de connaître les moyens financiers sur lesquels ils pourront s'appuyer, cette question constitue par ailleurs une source d'incertitudes et d'inquiétudes pour nombre d'élus qui ne comprennent pas comment sont déterminées les informations qui leur sont transmises et ne peuvent donc pas les anticiper.
À titre d'illustration, je prendrai l'exemple de la communauté de communes que je préside, créée à la fin de l'année 2003. Les simulations financières que nous avions réalisées avant sa création quant à l'évolution future de sa dotation d'intercommunalité se sont révélées parfaitement exactes pour les années 2004 et 2005. Mais, alors que nous nous attendions à une baisse sensible de cette dotation en 2006, nous avons eu la surprise, certes agréable, de voir celle-ci augmenter de 68 % ! Si nous nous en réjouissons, nous ne sommes pas - je l'avoue - capables d'expliquer une telle évolution.
Le problème de l'accès à l'information n'est donc pas seulement lié à la quantité d'informations transmises aux collectivités locales. Il tient également à la difficulté de compréhension de ces informations et de leur détermination, en particulier de celles qui sont nécessaires à la préparation du budget.
C'est sur ce point que j'insisterai en prenant quelques exemples.
Le premier est celui de « l'état 1259 », que tous les maires connaissent bien, car ils le reçoivent au moment de la préparation du budget communal. Il leur permet de connaître l'évolution de leurs bases d'imposition et le détail des diverses allocations compensatrices.
Force est de constater que la plupart des élus sont incapables de comprendre comment sont calculées ces dotations, ces allocations compensatrices, qu'ils voient évoluer d'une année sur l'autre sans pouvoir les prévoir ni les maîtriser.
Certes, des explications sont données au verso de cet état, mais il faut véritablement être un spécialiste pointu des finances publiques pour pouvoir vérifier les chiffres communiqués.
Afin d'illustrer mon propos, permettez-moi de vous lire un extrait du commentaire figurant sur l'état 1259 que ma commune, qui appartient à un établissement public à taxe professionnelle unique, a reçu cette année : « L'allocation indiquée ligne c est calculée différemment selon l'ancienneté d'appartenance de la commune à l'EPCI soumis au régime de la taxe professionnelle unique.
« Si 2006 constitue la première année d'appartenance de la commune à l'EPCI, l'allocation est égale à l'allocation brute de 2005 (avant la réfaction éventuellement pratiquée en 2005)
« - actualisée pour 2006,
« -puis réduite de 15 %, 35 %, ou 50 % selon le coefficient de progression du produit des rôles généraux de taxe professionnelle de la commune entre 1987 et 2005. » Comme vous pouvez le constater, mes chers collègues, il faut remonter assez loin !
« Si la commune appartenait déjà à l'EPCI en 2005, l'allocation est égale à celle versée en 2005, actualisée pour 2006. » Ce dernier cas est tout de même plus simple !
M. Philippe Nogrix. Pourriez-vous répéter tout cela pour que nous comprenions bien, mon cher collègue ?
M. le président. Le temps imparti ne le permet pas !
Dans ces conditions, permettez-moi de vous lire un autre extrait
La DGF comprend, d'une part, « une dotation forfaitaire à quatre parts évoluant selon des indexations distinctes : une dotation de base variant de 60 à 120 euros par habitant en fonction de la taille des communes et qui augmente selon un taux fixé par le CFL, égale au plus à 75 % du taux de progression DGF, une part superficie de 3 euros par hectare, dont la progression est identique à celle de la dotation de base, une part correspondant à l'ancienne compensation part salaires de la taxe professionnelle et à la DCTP » - il faut savoir ce que c'est, car ce n'est pas expliqué - « dont la progression fixée par le CFL est égale au plus à 50 % du taux de croissance de la DGF et un complément de garantie dont la progression est fixée à 25 % du taux de DGF » et, d'autre part, « une dotation d'aménagement dans laquelle on distingue la dotation de compensation des EPCI, la dotation d'intercommunalité, la DSU, la DSR et la DNP, qui, pour certaines d'entre elles, comprennent plusieurs composantes ayant chacune leur propre logique et leur propre taux d'évolution. »
Je pourrais également mentionner la circulaire éditée annuellement par la Direction générale des collectivités locales, relative à la « fixation des taux d'imposition des quatre taxes directes locales ». Celle qui a été diffusée au mois de février 2006 ne comporte pas moins de 99 pages ; c'est dire le courage et la motivation qu'il faut pour la lire entièrement, et plus encore si l'on cherche à la comprendre !
Quant aux commentaires explicatifs de la dotation de solidarité rurale, la DSR, figurant pages 117 à 119 du Guide budgétaire communal, départemental et régional 2006, je vous laisse le soin de les lire vous-mêmes ; nous gagnerons du temps. Ils sont proprement ubuesques et incompréhensibles pour un élu normalement constitué, qui ne peut pas passer des journées entières à tenter de comprendre comment se calculent les diverses dotations dont il est pourtant très largement dépendant !
La difficulté d'accès à l'information tient donc également au niveau de complexité incroyable auquel nous sommes parvenus, loi de finances après loi de finances, pour la détermination des ressources des collectivités.
Un hebdomadaire destiné aux collectivités territoriales n'a-t-il pas commenté la dernière réforme de la taxe professionnelle en indiquant dans un éditorial que l'on était arrivé « au bout des rafistolages possibles de la fiscalité locale » ?
Dans sa décision du 29 décembre 2005, le Conseil constitutionnel n'a-t-il pas également, pour la première fois, rejeté certaines dispositions du projet de loi de finances pour 2006, en raison de leur « complexité » ?
Améliorer l'accès des collectivités locales aux informations qui leur sont nécessaires passe donc d'abord par la simplification de celles-ci. Je constate d'ailleurs que, dans mon département, la lassitude de bon nombre de gestionnaires de petites collectivités locales s'explique en partie par la complexité croissante et l'instabilité des procédures, des règles et des informations qu'ils doivent maîtriser et par l'insécurité grandissante qu'une telle situation engendre.
Monsieur le ministre, au moment où le Conseil d'État dénonce à nouveau - comme chaque année, me direz-vous - l'inflation législative et réglementaire dont souffre notre pays, je souhaite que ce débat soit l'occasion de rappeler la nécessité de poursuivre l'action de simplification engagée au travers des lois d'habilitation adoptées en 2004 et en 2005 et du projet de loi de simplification actuellement en préparation, mais surtout - les élus locaux sont nombreux, me semble-t-il, à le demander - de faire une véritable pause législative et réglementaire.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le sujet de notre méditation en cette heure déjà nocturne est l'accès des collectivités locales à l'information, enjeu d'importance s'il en est.
Disposer en temps utiles d'une information suffisante, fiable et à jour est l'une des conditions d'efficacité de toute gestion, donc de celle des collectivités locales. C'est une banalité que de dire cela.
Si personne ne conteste ce principe, constatons que sa mise en application ne va pas de soi. Ainsi aura-t-il fallu attendre la dernière loi de finances pour obtenir ce qui aurait dû exister depuis longtemps, à savoir la transmission des rôles supplémentaires d'imposition et celle des montants des compensations et des dégrèvements dont les contribuables locaux ont bénéficié.
Ce tardif progrès permettra une meilleure estimation des bases, donc des recettes, ainsi que de la charge réelle pour les contribuables.
S'agissant de la connaissance des ressources fiscales et des dotations dont les collectivités bénéficient, il conviendrait cependant d'aller plus loin. Dans certains domaines, les règles du jeu demeurent trop complexes et les données communiquées sont invérifiables.
Les évolutions de la réalité ne trouvent pas non plus toujours aussi rapidement qu'il serait souhaitable leur traduction administrative, ce qui pose la question des moyens dont disposent les services de l'État. Est-il normal que de plus en plus de collectivités missionnent des cabinets privés pour faire le travail de récollection des bases, normalement à la charge de l'administration ?
Ce sera le premier ensemble de points que j'aborderai.
Cela dit, les collectivités locales ont surtout besoin d'informations pertinentes, constituant une véritable aide à la décision.
C'est vrai pour toutes les collectivités, mais probablement plus encore pour les petites et moyennes d'entre elles, qui ne disposent pas du personnel capable de traiter en temps réel une masse trop grande d'informations.
Paradoxalement, une pléthore d'informations peut avoir un effet négatif.
Le plafonnement de la taxe professionnelle à 3, 5 % de la valeur ajoutée et le bouclier fiscal, au-delà de leur signification en termes de transferts de charges - si certains paient moins, d'autres paieront plus -, complexifient encore notre usine à gaz fiscale. Ils rendent encore plus difficile l'appréciation de l'effet réel futur des décisions proposées par les exécutifs locaux et adoptées par les assemblées délibérantes.
Ce sera le deuxième point que j'aborderai, le troisième étant le problème de l'équilibre à tenir entre la diffusion de l'information utile aux collectivités et l'obligatoire confidentialité de celles qui concernent les personnes.
Comme je l'ai rappelé, l'obligation récente de transmettre aux collectivités, à leur demande, leurs rôles supplémentaires représente un progrès appréciable.
Cependant, sauf erreur de ma part, cette obligation ne porte que sur les rôles d'un montant supérieur à un seuil fixé par arrêté du ministre délégué au budget et à la réforme de l'État, seuil qu'il serait envisagé de fixer à 5 000 euros.
On comprend les réticences de l'administration à prendre des engagements qu'elle sait ne pas pouvoir tenir. Il n'échappe cependant à personne ici que si 5 000 euros ne représentent pas grand-chose pour une grande collectivité locale, il en va différemment pour la plupart des plus modestes. Il serait donc logique et équitable d'en tenir compte pour la fixation des seuils de communication obligatoire.
On peut envisager de moduler ceux-ci en fonction des strates de population ou, plus simplement, de les fixer en termes de pourcentage des recettes fiscales. Le fait qu'il ne s'agisse que d'une réponse aux demandes et non d'une émission systématique des rôles devrait limiter la charge de travail de l'administration.
Par ailleurs, et cela a été évoqué tout à l'heure, deux sujets me paraissent demander un effort particulier de clarification et d'information : la fiscalité des communautés à taxe professionnelle unique durant la période - souvent longue - de convergence des taux et la dotation globale de fonctionnement.
S'agissant des intercommunalités à taxe professionnelle unique - notre collègue Yves Détraigne en a fait la démonstration tout à l'heure -, le bon sens voudrait qu'à bases constantes le produit de la taxe professionnelle soit équivalent chaque année à celui qui est obtenu en multipliant les bases par le taux de convergence. Or tel n'est pas le cas, comme je l'ai constaté dans la communauté d'agglomération à laquelle appartient ma commune. La différence peut être importante : de l'ordre de 2 % à 3 % du produit attendu.
Cette différence pose un problème de fond, la réforme du système, que je ne développerai pas puisque ce n'est pas le sujet d'aujourd'hui. Elle pose également la question de l'information préalable. Découvrir au dernier moment que les recettes fiscales sont inférieures de 2 % ou 3 % à ce qui était attendu n'est en effet ni très agréable ni très facile à gérer.
Cela m'amène à revenir sur une autre de nos usines à gaz : la DGF. Il n'est ni satisfaisant ni très démocratique que les collectivités locales ne puissent pas contrôler l'exactitude des chiffres qui leur sont notifiés. Certes, elles connaissent les principaux paramètres à partir desquels les calculs ont été effectués, mais, pour le reste, elles en sont réduites à faire confiance.
Si l'opacité est grande s'agissant de la DGF des communes, elle est quasi totale pour ce qui est des intercommunalités, dont les variations de DGF peuvent être très fortes d'une année sur l'autre du fait du coefficient d'intégration fiscale moyen.
Donner aux collectivités locales les moyens de contrôler les données qui leur sont communiquées et de nourrir le dialogue avec l'administration sur des bases saines me semble indispensable et pas du tout hors de portée. Ce serait, en tout cas, de nature à raffermir l'esprit de confiance mutuelle sans lequel on ne peut absolument pas avancer.
J'en viens maintenant au deuxième point de mon intervention : fournir aux collectivités locales les informations et les moyens leur permettant de décider en toute connaissance de cause.
Je reviendrai sur deux amendements qui ont été déposés sur le dernier projet de loi de finances lors de son examen en première lecture au Sénat.
Le premier émanait de Michel Mercier et des membres du groupe de l'UC-UDF. Il visait à porter à la connaissance des collectivités locales non seulement le montant des bases nettes de taxe professionnelle, mais également celui des bases plafonnées. L'ensemble de ces informations auraient été assorties d'une simulation des conséquences du plafonnement de la taxe professionnelle à 3, 5 % de la valeur ajoutée, selon les variations de taux.
Le second amendement, qui avait été déposé par Michel Charasse, visait à faire connaître les effets du bouclier fiscal sur les finances de la collectivité locale.
Finalement, après discussion, ces deux amendements ont été retirés. Ils ont cependant eu le mérite de poser de véritables questions, qui sont au coeur du sujet dont nous discutons aujourd'hui.
Le plafonnement de la taxe professionnelle, comme ce qu'il faut bien appeler un plafonnement de l'impôt sur le revenu modifient substantiellement les mécanismes de notre fiscalité directe locale. Ils font dépendre son produit de variables exogènes au système. La connaissance des bases, des exonérations et des dégrèvements ne suffit plus à mesurer ni l'effet global d'une variation de taux ni le résultat pour chaque contribuable.
Pour les mêmes bases, la même variation de taux aura des effets très différents dans un département comme les Hauts-de-Seine, où seuls 28 % des bases de taxe professionnelle sont plafonnées, dans le Var, où ce pourcentage s'élève à un peu plus de 40 %, ou dans les Hautes-Alpes - les malheureux ! - où plus de 70 % des bases sont plafonnées.
Le problème est le même s'agissant de l'impact du bouclier fiscal.
Avant de faire varier le taux de l'impôt sur les ménages, les collectivités locales ne pourront pas ne pas se poser la question de savoir sur qui reposera l'essentiel de la charge et quel sera le résultat final de la décision. Le moins que l'on puisse demander est qu'elles disposent d'informations complètes et, pour les plus petites d'entre elles, des moyens d'expertise leur permettant de prendre des décisions en toute connaissance de cause.
Si, lors de la discussion du projet de loi de finances au Sénat en décembre 2005, le ministre délégué au budget et à la réforme de l'État avait admis la possibilité d'une aide, au cas par cas et pour les collectivités particulièrement démunies, de la part des services préfectoraux, il n'avait pas cru possible sa généralisation, car il trouvait le système trop lourd à mettre en place.
Le président de la commission des finances avait été encore plus clair : « la simulation est impossible faute de savoir a priori ce qui va se passer. [...] Autrement dit, à partir de 2007, il faudra que les élus territoriaux n'augmentent la taxe professionnelle que d'une main tremblante tant, en pratique, la loi que nous avons votée sur la taxe professionnelle rend extrêmement compliqué l'exercice d'augmentation de la taxe professionnelle ».
Si l'objectif de la réforme est de priver les collectivités territoriales des pouvoirs que la Constitution leur reconnaît en matière fiscale, il aurait été plus simple d'interdire toute augmentation du taux de la taxe professionnelle. Dans ce cas, effectivement, toute simulation devient superfétatoire.
Si tel n'est pas le cas, la structure des bases ayant désormais un effet important sur le résultat de toute décision en matière de taux, jamais des simulations n'auront été aussi nécessaires. Celles-ci pourraient prendre la forme d'une réflexion sur des cas types. Il n'est donc nul besoin de connaître le deuxième chiffre après la virgule, que l'on ignore, pour réfléchir à partir de ceux qui sont placés avant, que l'on est fort capable d'anticiper.
La discussion que je viens de rappeler aura également été l'occasion d'aborder une question importante - ce sera mon troisième et dernier point -, la nécessaire conciliation entre une information pertinente et suffisante des collectivités locales et la confidentialité qui s'attache nécessairement à certaines données fiscales et sociales.
Le problème n'est pas insoluble dans la mesure où, pour définir leurs politiques fiscales ou sociales, les collectivités locales ont besoin non pas d'informations nominatives, mais de données globales ou de données de structure. Cela devrait aussi suffire à mettre en évidence les éventuelles aberrations, à charge pour les administrations compétentes de les élucider à l'aide d'enquêtes spécifiques, dont elles ont la responsabilité.
En ce sens, je proposerais volontiers, en matière fiscale, que l'on élargisse le champ des préoccupations des commissions communales des impôts qui, lorsqu'elles sont régulièrement et sérieusement tenues, permettent un bon suivi de l'évolution de la base de la fiscalité sur les ménages et de se passer des cabinets qui ont été évoqués tout à l'heure.
Telles sont, monsieur le président, monsieur le ministre, chers collègues, les quelques réflexions que m'inspire l'importante question posée par notre collègue Jean Puech.
Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC, ainsi que sur les travées de l'UC-UDF.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, l'accès des collectivités locales, et plus particulièrement des communes, aux informations dont elles ont besoin pour assurer leurs missions constitue une préoccupation centrale des élus. C'est pourquoi je tiens à remercier vivement notre collègue Jean Puech d'avoir pris l'initiative de ce débat.
Les communes françaises doivent en effet faire face à une augmentation des compétences et des obligations qui leur sont transférées à la suite de l'approfondissement de la décentralisation. Elles doivent, en outre, répondre aux attentes croissantes de leurs administrés, à leurs légitimes exigences de qualité de service et d'amélioration du cadre de vie. Ces besoins s'expriment notamment en termes de modes de garde et de scolarisation des enfants, d'infrastructures sportives et de loisirs, de logements. Or, dans ces domaines comme dans d'autres, malheureusement, force est de constater que les communes n'ont pas les moyens législatifs d'assumer leurs fonctions.
Ainsi, en l'absence de toute obligation de déclaration domiciliaire, les communes ne disposent pas d'une connaissance à la fois précise et fine de la population résidant sur leur territoire. Elles sont dès lors contraintes de s'en remettre au bon vouloir des services étatiques ou de se contenter des données bien souvent périmées des recensements.
Il s'agit d'une exception en Europe. En effet, une étude réalisée à ma demande par la division des études de législation comparée du Sénat montre que, parmi onze pays étudiés, la déclaration domiciliaire constitue une obligation très répandue en Europe. À part le Portugal et le Royaume-Uni, tous les pays étudiés disposent de registres locaux de population majoritairement tenus par les services municipaux.
La tenue de ces registres oblige les résidents à déclarer leur changement de domicile dans un délai variable selon les pays, mais le plus souvent de l'ordre de huit jours. Le non-respect de cette obligation constitue une infraction de nature administrative, voire pénale. En outre, l'inscription au registre de la population détermine de nombreux droits et obligations.
Cette étude conclut : « L'absence de déclaration domiciliaire en France apparaît donc comme une exception, tandis que la généralisation des registres locaux de population à l'étranger s'explique par l'importance des compétences des communes, notamment en matière sociale ».
Mais au-delà de la bonne gestion des compétences, sans cesse croissantes, qui sont transférées aux collectivités locales, l'obligation domiciliaire leur permettrait d'assumer plus efficacement leur fonction étatique de tenue des listes électorales.
En effet, la règle de révision annuelle implique que seuls les électeurs appartenant à certaines catégories de population limitativement énumérées peuvent être inscrits sur les listes en dehors des périodes normales de révision, ce qui dissuade certains de nos concitoyens de s'inscrire ou d'aller voter lorsqu'ils sont contraints de le faire dans la commune de leur précédente résidence.
Là encore, permettez-moi d'attirer votre attention sur une étude récemment publiée par la division des études de législation comparée du Sénat.
L'examen des dispositions étrangères montre que la gestion automatique et permanente des listes électorales est liée à l'existence de fichiers municipaux de population et à l'obligation de déclaration domiciliaire, qui entraîne l'inscription d'office de tout électeur sur les listes électorales.
Par conséquent, il apparaît nécessaire d'instaurer dans notre pays comme ailleurs une obligation de déclaration domiciliaire, afin que nos communes disposent des informations nécessaires pour assumer leurs compétences propres et étatiques, dans un souci de bonne gestion, mais également de qualité du service et de simplification des formalités, tant pour les communes que pour les administrés.
J'ai donc déposé une proposition de loi en ce sens, que nombre de mes collègues du groupe UMP m'ont fait l'honneur de cosigner. D'ailleurs, une proposition de loi en des termes identiques a été déposée à l'Assemblée nationale par M. Emile Blessig.
J'y suggère d'assortir la déclaration de la remise d'un récépissé qui servirait de justificatif de domicile exclusif à produire pour effectuer toute autre démarche administrative, dans le respect de la loi relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés.
J'attire votre attention sur le fait qu'une telle obligation existe déjà en France, en Alsace-Moselle, en vertu d'ordonnances prises en 1883 pendant l'occupation allemande. Cependant, les sanctions applicables ayant été abrogées en 1919, ce qui a fragilisé le système, les communes concernées ne sont plus, depuis lors, et surtout depuis qu'il y a une plus grande mixité sociale, en mesure de mettre à jour leurs fichiers de population.
J'ai adressé un questionnaire aux 521 maires de mon département, le Bas-Rhin, afin de les interroger sur l'utilité de ce système. Je tiens d'ailleurs l'ensemble de ces réponses à votre disposition, monsieur le ministre.
Près de la moitié d'entre eux m'ont répondu et tous, parmi ceux-ci, estiment que ce fichier est utile voire indispensable. Ils avancent ainsi presque toujours les mêmes raisons : assurer une certaine proximité avec leurs administrés - organisation de fêtes et d'événements, notamment les fêtes de Noël, les anniversaires des personnes âgées ou encore les noces d'or ; gérer diverses taxes et redevances - ordures ménagères, eau, assainissement - ; permettre une planification efficace des effectifs scolaires ; remplir certaines obligations qui leur incombent telles que le recensement pour la journée d'appel de préparation à la défense, le recensement pour les plans « canicule », « variole », « iode », la mise à jour des listes électorales et des registres d'état civil.
Cette expérience locale concrète ainsi que le droit existant chez nos voisins européens prouvent que notre pays ne doit pas demeurer une exception, comme il l'est trop souvent, malheureusement.
C'est pourquoi je souhaite vivement que le débat d'aujourd'hui ne reste pas lettre morte et qu'il soit suivi, dans les plus brefs délais, de l'examen de projets ou de propositions de loi visant à améliorer l'accès des collectivités à l'information.
Le Sénat, par son action législative, s'est déjà assuré, à plusieurs reprises, que le transfert de compétences aux collectivités locales serait accompagné du transfert des moyens correspondants. Il convient de poursuivre dans cette voie.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, nos collectivités territoriales sont de plus en plus soumises à une véritable inflation administrative où, pêle-mêle, s'entrecroisent arrêtés, circulaires, directives, lois, décrets d'application, et j'en passe. L'adage bien connu selon lequel « nul n'est censé ignorer la loi » apparaît bien lointain face à cette multitude d'inventaires en tout genre.
On pouvait espérer que l'arrivée de l'internet faciliterait la circulation de l'information, mais aussi l'accès à celle-ci ; il n'en est rien. Bien souvent, pour aller à l'essentiel, on est contraint à un parcours du combattant, qui oblige à multiplier les démarches et les initiatives, où un langage codé est de règle et où chacun se renvoie la balle. L'information ne progresse pas, l'interlocuteur est déçu, contrarié et même souvent découragé.
Les élus sont arrosés d'informations, de documentations... Ils ne sont pas des spécialistes, mais ils doivent avoir une vision générale de la situation afin de répondre aux multiples sollicitations dont ils peuvent être l'objet. Ils se voient dans l'obligation d'aller à l'essentiel, alors que, souvent, des points de détail leur sont soumis.
Si la commission d'accès aux documents administratifs est un outil important, il n'en demeure pas moins que, dans les faits, nos élus ne disposent pas du temps nécessaire, car l'urgence de certaines situations impose une réaction immédiate et rapide.
Oui, l'accès aux données des nouvelles technologies de l'information et de la communication ne sera possible que dans la mesure où tous les territoires seront équipés de la même manière, permettant, en tous points de notre pays, l'égal accès de tous. En effet, de nombreuses dispositions ne peuvent être consultées qu'à partir de l'outil informatique. De plus, elles sont souvent génératrices d'interprétations qui peuvent être différentes.
Nous le savons, trop d'information tue l'information. Où en sommes-nous de la volonté de simplification qui fait tant défaut à l'organisation administrative de la France ? Nous croulons - le mot n'est pas trop fort - sous la bureaucratie administrative, et, bien souvent, l'interprétation des textes nécessite des décrets dont la gestation est longue et la naissance parfois décevante.
La lenteur dans la rédaction des décrets d'application, mais aussi parfois leur absence sont une source de blocage, conduisant le plus souvent à une mauvaise application de la loi, voire à une non-application. En effet, si l'ensemble des décrets ne sont pas édictés dans un délai raisonnable, la loi perd de son efficacité et de son sens. Combien de fois les élus se plaignent-ils de ces malentendus et incompréhensions ?
Vous le savez, monsieur le ministre, certains décrets sont attendus depuis plusieurs années, et la législation évolue sans cesse, notamment en matière de marchés publics, d'habitat et d'urbanisme. C'est le cas de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains avec l'application de la participation pour voies et réseaux, qui, en quelques mois - je le dis sans esprit de polémique -, a pris le relais de la participation pour voies nouvelles et réseaux. Comment nous y retrouver dans cette jungle ?
Approbations sur plusieurs travées de l'UC-UDF et de l'UMP.
Le ministre de l'équipement de l'époque avait parlé de « service après vote ». Monsieur le ministre, il faut appliquer cette démarche à la loi SRU mais aussi aux autres.
Revenons à l'accès et à la clarté des informations.
Même nous, les élus, nous nous faisons piéger : en voulant trop préciser, ne dénaturons-nous pas l'essentiel de ce que nous voulons dire ? Sommes-nous assez synthétiques afin de favoriser une rédaction plus claire ?
La réussite de la décentralisation ne peut être comprise que dans un vaste mouvement de transparence, mais aussi de clarté entre les élus locaux et l'État. Celui-ci doit simplifier son langage s'il veut être compris et efficace. Il suffit de regarder le monde, d'écouter pour constater que l'incompréhension est souvent due à une mauvaise interprétation, entraînant ainsi un malaise, parfois un découragement. Le détail est abordé, voire amplifié, mais l'essentiel est oublié.
Les élus ont besoin de messages forts, de messages d'approbation, d'encouragement, de messages qui rassemblent sur l'essentiel.
Notre société est une société organisée, donc réglementée. Toutefois, ces règlements ne doivent pas être un frein à notre vie de tous les jours, à notre désir d'entreprendre, mais un accompagnement.
Une partie de notre administration ne doit pas chercher des obstacles mais des solutions pour avancer légalement.
D'ailleurs, trop de loi nuit à la loi. Comment connaître, interpréter, intégrer, donc appliquer une telle foison de textes ? À l'heure actuelle, 10 000 lois, 150 000 décrets, 300 000 arrêtés sont en vigueur. Certaines références remontent à plusieurs décennies.
En toute objectivité, comment les citoyens, les élus peuvent-ils s'y retrouver ? Ne convient-il pas que nous ayons accès à des informations essentielles, afin de mieux comprendre les éléments secondaires ?
Tout devient complexe, compliqué, qu'il s'agisse des financements croisés, des décrets d'application ou des circulaires. Oui, on devrait parler plus clairement, plus simplement afin de ne pas ouvrir la porte à des interprétations contradictoires et négatives, sources d'une multitude de contentieux inutiles et générateurs de blocages.
Si nous continuons ainsi, notre modèle restera en panne, notre comportement législatif et administratif ne répondra plus aux aspirations fondamentales de toute société : le bon sens, la clarté, l'objectivité, la vérité recherchée.
C'est de cela que dépendront l'efficacité et la réussite nécessaires à la construction de l'avenir.
Nous savons tous que cette situation est ancienne, qu'elle ne date pas de quelques années seulement. Mais nous savons aussi qu'il faut, pour inverser la tendance, des hommes, des ministres courageux et compétents qui veulent que la France avance.
L'Auvergnat que je suis, monsieur le ministre, vous fait confiance, convaincu que vous êtes l'un de ceux-là !
M. Brice Hortefeux, ministre délégué aux collectivités territoriales. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, je tiens tout d'abord à remercier M. Jean Puech d'avoir pris l'initiative de ce débat, et je partage son sentiment quant aux modalités et au calendrier prévus pour cette discussion.
J'ai bien conscience que les échanges d'informations entre l'État et les collectivités locales sont et doivent être réciproques, c'est-à-dire qu'ils doivent aller des collectivités vers l'État mais aussi de l'État vers les collectivités. Tel est le principe de base qui doit guider notre réflexion.
Commençons donc par les informations que l'État sollicite des collectivités locales.
Dès les premières lois de décentralisation - cela ne date donc pas de 2004, je m'empresse de le préciser -, le législateur a posé la règle selon laquelle « tout transfert de compétences de l'État à une collectivité territoriale entraîne pour celle-ci l'obligation de poursuivre l'établissement des statistiques liées à l'exercice des compétences ». Il est donc de l'intérêt de tous de progresser dans ces échanges d'informations sur les compétences décentralisées.
L'État s'est engagé dans cet effort avec le souci de faciliter le travail demandé aux collectivités et de leur restituer les informations recensées.
À cet égard, je citerai rapidement deux exemples.
Le premier concerne le service « statistiques » du ministère de l'emploi, c'est-à-dire la direction de l'animation de la recherche, des études et des statistiques, la DARES. Cette direction a récemment refondu la nouvelle enquête auprès des régions sur la formation professionnelle et sur l'apprentissage.
Le second exemple a trait à la direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques, la DREES. Cette direction, qui est responsable des études dans le champ sanitaire et social, s'est engagée dans la voie de la dématérialisation de la remontée d'informations. C'est d'ores et déjà le cas pour le RMI, ce sera le cas, dans le courant de 2006, pour l'allocation personnalisée d'autonomie, la prestation de compensation du handicap et le fonds d'aide aux jeunes. Le retour d'information vers les conseils généraux sera, monsieur Puech, bien entendu garanti.
Je ne souhaite pas m'attarder trop sur ce premier aspect de la question, même si d'autres choses pourraient être dites, car ce n'est pas le coeur du débat.
J'en arrive aux informations que les collectivités sont en droit d'attendre directement de l'État.
Monsieur Puech, vous distinguez les informations de nature financière des informations de nature sociale.
Vous estimez, fort justement, que les échanges d'informations financières sont désormais, - je suis volontairement prudent -, globalement satisfaisants.
Certains de ces échanges sont d'ailleurs anciens.
En matière fiscale, la loi prévoit - qui pourrait d'ailleurs s'en étonner ? - que l'administration fiscale est tenue de transmettre chaque année aux collectivités locales les rôles généraux des impôts directs locaux comportant les impositions émises à leur profit.
En matière de dotations, le code général des collectivités locales organise depuis de nombreuses années les obligations de l'État envers les collectivités. Cela signifie, très concrètement, que l'État a ainsi l'obligation de communiquer aux collectivités le montant de leur DGF avant le 15 mars.
Je crois sincèrement que ces efforts d'information ont tendance à s'améliorer.
Tout d'abord, certains de ces échanges sont désormais plus rapides.
Je citerai l'exemple des dotations de l'État gérées par le ministère de l'intérieur. Elles sont désormais, comme l'a souligné l'un des orateurs, mises en ligne sur le site Internet du ministère. Cela ne vaut pas notification officielle, j'en ai bien conscience, mais cela fait gagner un temps précieux aux collectivités locales dans l'élaboration de leur budget.
Ainsi, dès le 10 février, les élus pouvaient trouver sur ce site la dotation forfaitaire de chaque commune, l'essentiel de la DGF des départements et la totalité de la DGF des régions.
La dotation de compensation des EPCI était mise en ligne dès le 14 février ; la dotation de péréquation urbaine des départements et la dotation de fonctionnement minimale l'étaient dès le 16 février, ce qui d'ailleurs a encouragé certains à écrire sur cette dernière. La DGF intercommunale l'est, quant à elle, depuis le 2 mars. La DSU, la DSR et la dotation particulière « élu local » ont été mises en ligne dès le 13 mars.
Ensuite - et c'est le second facteur d'amélioration des échanges d'informations -, plusieurs dispositions ont été récemment adoptées afin d'améliorer l'information des collectivités locales sur l'état de leurs bases fiscales.
Vous avez cité, monsieur le sénateur, l'article 106 de la loi de finances initiale pour 2006. Aux termes de cet article, l'administration fiscale est dorénavant tenue de transmettre, chaque année, aux collectivités locales, les montants des rôles supplémentaires.
En outre, les services de l'État doivent communiquer chaque année, à chaque collectivité territoriale, le montant des compensations d'exonération de fiscalité directe locale versées par l'État et la part de la DGF correspondant aux montants antérieurement perçus au titre de la compensation de la suppression de la part salaires des bases de la taxe professionnelle.
Une deuxième disposition a été très récemment adoptée : l'article 107 de la loi de finances initiale pour 2006. Ainsi que vous le savez, le livre des procédures fiscales permet aux communes et à l'administration de se communiquer mutuellement les informations nécessaires au recensement des bases des impositions directes locales. Cet article 107 élargit concrètement le domaine de ces dispositions à l'ensemble des collectivités locales et de leurs EPCI.
Dernière disposition : le code général des collectivités territoriales a été récemment modifié afin d'actualiser la liste des informations nécessaires que le représentant de l'État doit communiquer avant le 15 mars.
Le préfet doit donc désormais communiquer aux maires un état indiquant le montant prévisionnel des bases nettes de chacune des quatre taxes directes locales et de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères, les taux nets d'imposition adoptés par la commune l'année précédente, les taux moyens de référence aux niveaux national et départemental et les taux plafonds opposables à la commune.
Le préfet doit, par ailleurs, notifier le montant de la dotation de compensation de la taxe professionnelle et le montant prévisionnel des compensations versées en contrepartie des exonérations et abattements de fiscalité directe locale.
Il va de soi que ces mêmes informations doivent être notifiées aux présidents des exécutifs départementaux et régionaux.
Cela me semble répondre à vos préoccupations légitimes en matière d'information financière.
Enfin, monsieur Puech, vous avez évoqué les échanges d'information dans le contexte, plus ponctuel mais non marginal, de la mise en oeuvre de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.
Je rappellerai tout d'abord que le Gouvernement s'est attaché à ce que les élus locaux disposent, dans le cadre des instances nationales, qu'il s'agisse de la Commission d'évaluation des charges ou de la Commission nationale de conciliation, de toutes les informations nécessaires sur les transferts de compétences.
Ces instances garantissent véritablement la plus grande transparence quant aux conditions de ces transferts de compétences.
Vous le savez, les articles 132 à 134 de la loi du 13 août 2004 posent d'ailleurs un principe général, selon lequel les exécutifs locaux reçoivent des préfets, à leur demande, les informations nécessaires à l'exercice de leurs attributions.
Le principe d'un échange d'informations entre administrations de l'État et collectivités territoriales est donc consacré, et les préfets en sont eux-mêmes les garants.
Au cours de ce processus, il semblerait y avoir parfois, si je vous ai bien entendu, des phases durant lesquelles la transmission de l'information se fait de façon plus ou moins conforme à ce qu'elle devrait être. Je vous le concède, cela peut se produire en effet. L'important est, toutefois, qu'au terme du processus, lorsque des décisions sont effectivement prises, elles le soient bien sur la bases d'informations construites, vérifiées, discutées et partagées.
Qu'en est-il, maintenant, de la transmission d'informations de l'État aux collectivités locales dans le domaine social ?
Dans ce domaine, nous ne partons pas de rien, rappelons-le, et des améliorations qui me paraissent, comme à vous, indispensables sont en cours.
Vous avez évoqué trois champs, monsieur Puech : l'emploi, le logement et l'action sociale.
Dans le domaine de l'emploi tout d'abord, je rappelle que les maires peuvent, à leur demande, se faire communiquer mensuellement par l'ANPE la liste des demandeurs d'emploi domiciliés dans leur commune. J'ai l'impression, à vrai dire, que ces dispositions sont encore trop souvent méconnues.
Le maire peut ainsi être informé de la situation de chaque demandeur d'emploi au regard du régime d'assurance chômage ou de l'allocation spécifique de solidarité. Ces informations peuvent être partagées avec ses adjoints et les services municipaux compétents.
L'ANPE a, par ailleurs, mis en place au profit des maires des communes de plus de 3 500 habitants un service leur permettant d'accéder aux chiffres de l'emploi - évolution du nombre de demandeurs d'emplois sur la commune, offres d'emplois sur la commune - et je crois que cette initiative répond à la demande des élus locaux
Ce souci de coopération et d'échange d'informations entre l'État et les élus locaux au service de l'emploi est au coeur du plan gouvernemental de cohésion sociale.
Je pourrais en donner plusieurs illustrations ; je n'en mentionnerai qu'une, qui me semble révélatrice et symbolique : les maisons de l'emploi.
La vocation de ces maisons de l'emploi, vous le savez, est d'assurer, au plus près du terrain, une meilleure coopération entre les partenaires du service public de l'emploi - collectivités locales et intercommunalités, services de l'État, ANPE, UNEDIC, missions locales -, autour d'un projet de territoire porté par les élus locaux et partagé avec les autres partenaires du service public de l'emploi.
Dans le cadre des maisons de l'emploi, un dispositif de dossier unique du demandeur d'emploi est en cours de constitution. Les collectivités territoriales, partenaires de cette maison de l'emploi, pourraient être destinataires d'une partie des données traitées dans ce dossier unique. Une déclaration pour un dispositif expérimental a d'ailleurs déjà été faite auprès de la CNIL.
Ce sont déjà 126 maisons de l'emploi qui ont été labellisées, et le plan de cohésion sociale prévoit d'en implanter 300 sur l'ensemble du territoire afin d'améliorer le service rendu aux employeurs et aux demandeurs d'emplois.
J'avais prévu d'évoquer également à l'appui de mon propos les exemples de la revitalisation des bassins d'emploi et de l'insertion professionnelle des publics en difficulté, mais pour ne pas prolonger outre mesure cette discussion, je passerai immédiatement au domaine du logement.
Je rappellerai qu'il appartient aux services du ministère du logement de mettre à la disposition des élus toutes les données nécessaires à l'exercice des compétences locales.
Dans le cadre des délégations de gestion des aides à la pierre, instituées par loi de décentralisation du 13 août 2004, la mise en place d'un dispositif d'observation de l'habitat est prévue.
Dans le domaine de l'aide et de l'action sociale enfin, domaine dans lequel les collectivités territoriales jouent depuis longtemps un rôle essentiel, plusieurs dispositions posent déjà le principe de l'accès à l'information.
D'une manière générale, l'accès des collectivités territoriales aux données à caractère social, qui sont souvent des données protégées par le secret professionnel, est directement lié à l'exercice du pouvoir d'attribuer des aides sociales ou de contrôler le respect des règles applicables aux formes d'aides sociales qui est reconnu aux autorités locales.
Le code de l'action sociale et des familles prévoit que, par dérogation aux dispositions qui les assujettissent au secret professionnel, les agents des administrations fiscales, tout comme ceux des organismes de la sécurité sociale et de la mutualité sociale agricole, la MSA, sont habilités à communiquer aux autorités administratives compétentes, le président du conseil général ou le préfet, les renseignements qu'ils détiennent et qui sont à l'évidence nécessaires à l'instruction des demandes tendant à l'admission à une forme quelconque d'aide sociale.
Ce principe est complété en ce qui concerne l'allocation personnalisée d'autonomie, l'APA : les administrations fiscales, les collectivités territoriales, les organismes de sécurité sociale et de retraite complémentaire sont tenus de communiquer les informations que sollicitent les départements afin de vérifier les déclarations des intéressés et de s'assurer de l'effectivité de l'aide qu'ils reçoivent.
En ce qui concerne le RMI, les informations recueillies par les organismes payeurs, la CAF et la MSA, auprès des administrations financières et des organismes de sécurité sociale ou d'indemnisation du chômage peuvent être portées à la connaissance du président du conseil général et du président de la commission locale d'insertion compétente.
J'ajoute qu'à la suite de la loi portant décentralisation du RMI du 18 décembre 2003 il est fait obligation aux CAF et aux caisses de MSA de transmettre mensuellement aux départements les données de gestion nominatives, les données financières et les données de pilotage statistique.
Pour sa part, l'ANPE transmet aux conseils généraux des informations relatives aux actions proposées aux demandeurs d'emploi bénéficiaires du RMI. Ces données servent à l'élaboration et au suivi du volet emploi du contrat d'insertion.
L'accès aux informations sociales n'est cependant pas, selon les textes, exclusivement réservé aux départements. Comme en matière d'emploi, l'échelon communal bénéficie également, en un certain nombre de cas, de cet accès aux informations.
Voilà ce que je voulais vous dire, mesdames, messieurs les sénateurs, quant à la législation. Cependant, à l'évidence, monsieur Puech, votre demande va au-delà des seuls textes de loi et vise à une collaboration plus efficace, plus dynamique et plus confiante entre les différents acteurs.
Au-delà des textes, ce sont très certainement les pratiques qui doivent évoluer pour tenir compte de la décentralisation et des nouvelles responsabilités locales.
Quelques initiatives sont déjà en cours et méritent que nous nous y arrêtions. J'en évoquerai quelques-unes.
Depuis 2004, la DRESS a ouvert aux départements ainsi qu'aux régions la base de données sociales localisées, jusque là réservée aux seuls services de l'État. Les communes pourront y accéder sur internet dès la fin du premier semestre 2006.
Cette base rassemble des données issues de plusieurs ministères et organismes institutionnels. Elle est constituée d'une cinquantaine d'indicateurs, validés et classés selon six thèmes : minima sociaux, marché du travail et chômage, logement, formation et échec scolaire, santé et accès aux soins, protection de l'enfance et prévention des risques.
Ces indicateurs sont disponibles. Ils sont géographiquement détaillés puisqu'ils se retrouvent à six niveaux : France, régions, départements, zones d'emploi, cantons, communes urbaines. Ils seront naturellement actualisés chaque année.
Par ailleurs, les contrats d'objectifs que l'État conclut avec ses grands opérateurs intègrent désormais pleinement les nouvelles responsabilités locales et font de la collaboration avec les autorités locales élues une priorité.
Vous avez en mémoire la convention d'objectifs et de gestion, la COG, conclue en 2005 avec la CNAF, ainsi que la convention d'objectifs conclue en 2005 avec la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie pour la période 2006-2009, ou encore le troisième contrat de progrès conclu en 2005 avec l'AFPA pour la période 2004-2008. Vous connaissez les détails de ces accords, qui ont été évoqués lors de débats antérieurs.
J'aimerais maintenant vous faire part de propositions de réformes législatives qui pourraient concerner trois domaines.
S'agissant du RMI tout d'abord, je voudrais rappeler que la loi du 23 mars 2006 relative au retour à l'emploi et sur les droits et les devoirs des bénéficiaires de minima sociaux prévoit un nouveau dispositif d'information du président du conseil général. Celui-ci sera informé des situations de travail illégal par les organismes de contrôle : inspections du travail, agents des impôts, des douanes et des URSSAF.
Cette mesure répond très précisément...
Brice Hortefeux, ministre délégué
Cette mesure, disais-je, répond très précisément aux demandes de MM. Mercier et de Raincourt, ...
La chasse aux RMIstes !
...qui l'avaient proposée dans leur rapport au Premier ministre de décembre 2005 en réclamant « plus de droits et plus de devoirs pour les bénéficiaires des minima sociaux d'insertion ».
Plus de sanctions !
Oui, monsieur Fischer, le Gouvernement est prêt à aller plus loin en la matière.
Le 9 février dernier, à l'occasion d'une rencontre avec une délégation de l'Assemblée des départements de France, l'ADF, le Premier ministre a ouvert, avec les représentants des départements, une réflexion sur les conditions dans lesquelles une responsabilité plus grande pourrait leur être confiée dans la gestion du RMI.
Parmi les propositions du Gouvernement à l'ADF, figurent notamment des mesures relatives aux échanges d'information. Citons par exemple l'accès simplifié des maires à la liste des bénéficiaires du RMI ou la systématisation des échanges d'information entre l'ANPE et les conseils généraux.
À la suite de ces premiers échanges avec l'ADF, le Gouvernement s'est engagé à rappeler à la CNAM et à l'UNEDIC l'importance des échanges avec les collectivités départementales.
Enfin, vous le savez, le Gouvernement a engagé une évaluation de la loi du 18 décembre 2003 de décentralisation du RMI, évaluation dont il rendra compte au Parlement. Le Gouvernement a souhaité que l'ADF soit pleinement associée à cette évaluation et se montrera très ouvert aux préconisations qui pourraient être faites dans le domaine des échanges d'information.
En ce qui concerne la protection de l'enfance, sujet que l'on trouve également au coeur de la préoccupation des élus locaux, le Gouvernement prépare, vous le savez, une réforme de la protection de l'enfance, sous la direction et à l'initiative de mon collègue Philippe Bas.
Dans ce cadre, le Gouvernement envisage de renforcer l'information des services du département quant aux mesures d'assistance éducative ordonnées par les juges. Cela devrait contribuer à rendre plus efficace encore l'action des services de l'aide sociale à l'enfance.
J'aborderai enfin un dernier point : la simplification du droit.
Le Gouvernement envisage un troisième projet de loi de simplification du droit. Une mesure est à l'étude, qui permettrait aux organismes de sécurité sociale, avec l'accord des intéressés, de communiquer aux collectivités locales les données qui peuvent être nécessaires à l'appréciation de leur situation pour l'accès à des prestations sociales, y compris facultatives.
Dans ce domaine comme dans ceux que j'ai auparavant évoqués, l'échange de données entre administrations nationales et locales doit constituer, dans un climat de confiance et dans le respect des règles de confidentialité, l'un des leviers de l'action pour un service public globalement plus efficace et plus réactif face aux besoins de nos concitoyens.
J'aimerais revenir sur certains points évoqués par les orateurs précédents.
Madame Assassi, vous êtes revenue sur l'article 106 de la loi de finances pour 2006. La question que vous posiez relève naturellement du ministère des finances. Je suis cependant convaincu que la communication des rôles supplémentaires sera entourée des mêmes garanties que celles qui protègent les rôles généraux.
Sur ce point, je pense donc que l'on peut se montrer raisonnablement confiant.
M. Détraigne a déploré pour sa part plusieurs choses, même s'il a terminé sur une note optimiste en affirmant qu'il avait bon espoir que l'accumulation des décisions, des circulaires, des textes devienne plus raisonnable, espoir qui est, manifestement, partagé sur toutes les travées de la Haute Assemblée.
Vous avez tout d'abord regretté, monsieur le sénateur, que le droit devienne instable, peu lisible et, en fait, souvent inaccessible. Nous sommes, me semble-t-il, tous d'accord sur ce constat, les responsabilités étant d'ailleurs partagées.
J'indique que le rapport annuel du Conseil d'État relève que, pour la seule année 2004, cent vingt textes sont venus modifier le seul code général des collectivités territoriales, dont quatre lois organiques, dix-neuf dispositions de loi de finances et soixante-dix-sept lois simples. On dénombre ainsi 2 276 interventions sur des articles législatifs, ce qui est à l'évidence assez lourd.
S'agissant du calcul des compensations d'exonérations de fiscalité locale, vous avez fait allusion à une circulaire annuelle de la direction générale des collectivités locales. Cela a piqué au vif les membres de la DGCL qui sont présents à mes côtés ce soir. Ils m'ont habilement suggéré de me faire leur porte-parole...
Tout d'abord, cette circulaire paraît bien avant le vote du budget. Les élus en disposent donc à temps. Surtout, l'état 1259 récapitule les montants et expose dans le détail, semble-t-il, l'ensemble des modalités de calcul des compensations, même si tout cela est certainement compliqué, comme vous l'avez relevé. Par cette déclaration optimiste, j'espère vous avoir rassuré, monsieur Détraigne !
M. Collombat, quant à lui, a d'abord formulé un certain nombre de remarques sur la convergence des taux pour les EPCI soumis au régime de la taxe professionnelle unique. Personne ne peut le contester, le problème est, effectivement, horriblement complexe. Je ne puis que vous recommander, comme vous l'avez d'ailleurs vous-même envisagé, de multiplier les simulations préalables au passage à la taxe professionnelle unique. Pour ce faire, vous pouvez naturellement compter sur la collaboration des services de l'État, ceux de la comptabilité publique et les services fiscaux, qui, j'en suis sûr, contribueront à clarifier tout ce qui doit l'être.
Par ailleurs, en ce qui concerne la DGF, je rappelle que tous les éléments de calcul figurent dans les fiches de notification et dans la circulaire de la DGCL que j'ai déjà évoquée. En outre, le Comité des finances locales, qui est, par définition, l'organe de représentation des collectivités territoriales, est en principe doté de toutes les données permettant le calcul de la DGF.
J'en viens à la taxe professionnelle, même si aborder ce sujet nous éloigne quelque peu du coeur du débat, comme vous l'avez d'ailleurs indiqué vous-même par anticipation. En tout état de cause, les collectivités territoriales connaîtront avant le vote du budget de 2007 selon quel pourcentage de la valeur ajoutée les bases de la taxe professionnelle seront plafonnées, afin qu'elles soient en mesure de simuler les conséquences des augmentations de taux.
À cet instant, afin d'égayer un peu un propos qui serait très ennuyeux sans une dose de polémique, je ferai observer aux représentants de l'opposition que l'on pourrait s'amuser à reconstituer virtuellement le produit fiscal réel que les collectivités territoriales auraient perçu si n'était pas intervenue la réforme de la taxe professionnelle de 1998, qui a amputé d'un tiers, on le sait, les bases fiscales. Je vois que ces paroles font réagir MM. Collombat et Domeizel : j'ai donc atteint l'objectif que je m'étais fixé en faisant cette brève parenthèse sur une réforme ancienne !
Mme Sittler a évoqué un sujet très important, à savoir la difficulté, pour les communes, de rassembler des données précises et fiables sur la population résidant sur leur territoire. Il est vrai que les communes disposent d'informations incomplètes, éparses, souvent redondantes, provenant de divers organismes et services de l'État. Cela peut en effet entraîner des dysfonctionnements des institutions locales, alors même que l'accroissement de leurs compétences exigerait qu'elles fassent preuve d'une plus grande réactivité.
Je partage votre préoccupation, madame Sittler, et celle des élus dont vous vous êtes faite l'interprète, notamment M. le député Émile Blessig. À cet égard, vous avez rappelé que vous avez déposé une proposition de loi visant à instaurer une obligation de déclaration domiciliaire. Dans votre démarche, vous vous êtes inspirée, ce qui me paraît d'ailleurs une bonne idée, de l'exemple de certains pays européens voisins.
Cette déclaration domiciliaire aurait pour objet de centraliser à l'échelon de la commune des informations sur les personnes qui s'installent sur le territoire de cette dernière. Une telle mesure doit bien sûr s'insérer dans notre environnement juridique, lequel est protecteur des libertés individuelles, puisque la Constitution garantit nos libertés fondamentales. Tout dispositif d'information, fût-il inspiré par les meilleures intentions du monde, doit donc respecter ces libertés, notamment celle d'aller et venir.
De plus, s'agissant d'un dispositif de recueil de données à caractère personnel, il nous faut être très vigilants et très respectueux de la règle que la Commission nationale de l'informatique et des libertés a pour mission de faire observer.
À ce propos, je préciserai simplement que l'utilisation de fichiers doit être très strictement encadrée, dans le respect du principe de finalité. Le recueil et le traitement des données à caractère personnel ne se conçoit que pour un usage déterminé et légitime, correspondant aux missions de la collectivité responsable.
Certes, au regard des enjeux en termes de bonne organisation du service public communal, qu'il s'agisse de la petite enfance, du logement, de l'action sociale ou des personnes âgées, l'intérêt d'instaurer un fichier domiciliaire semble patent. Je relève d'ailleurs que, dans une lettre que vous avez adressée au ministre d'État, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, vous vous déclarez prête à accepter, si j'ai bonne mémoire, que la déclaration domiciliaire ait un caractère facultatif. Dans cette hypothèse, le Gouvernement pourrait étudier vos propositions avec bienveillance.
Enfin, je terminerai en répondant à mon compatriote Jean Boyer, qui a tout d'abord déploré les retards pris dans la publication des décrets d'application des lois. À cet égard, il a d'ailleurs cité des chiffres très intéressants, que je ne connaissais pas.
À l'évidence, des progrès restent encore à accomplir. Le Gouvernement s'y attelle. Pour ce qui concerne la loi de 2004, sur les soixante-sept décrets prévus, cinquante, dont ceux qui concernent les transferts les plus importants, ont déjà été publiés ; six autres décrets sont en cours de signature ou d'examen par le Conseil d'État et paraîtront donc très prochainement ; s'agissant des quelques décrets restant à prendre, le travail est en voie d'achèvement et je pense que les choses pourraient aller relativement vite, même si j'ai bien conscience de ne pas fixer de calendrier en disant cela.
Vous avez aussi indiqué, monsieur Boyer, que l'application du code des marchés publics pose des difficultés aux élus en raison des multiples modifications que celui-ci subit.
Je suis obligé de reconnaître que vous dites vrai, puisque le code des marchés publics a connu un certain nombre de modifications au cours de ces dernières années. Il a ainsi été modifié en 2001, puis en 2004, et une nouvelle modification est actuellement en cours. Nous avons bien conscience, les uns et les autres, des difficultés que représentent ces changements successifs, notamment pour les collectivités, qui sont soumises aux règles de la commande publique.
Cela étant, je voudrais préciser l'origine de ces modifications. Elle n'est pas tant nationale que communautaire, puisque ces dernières résultent de la transposition obligatoire des directives européennes en droit interne. Nous essayons de rattraper le retard accumulé dans ce domaine.
Ainsi, la modification des dispositions du code des marchés publics actuellement en cours est rendue nécessaire par la transposition des directives 2004/17/CE et 2004/18/CE du Parlement européen et du Conseil. La première de ces directives est dite sectorielle et concerne la coordination des procédures de passation des marchés dans les secteurs de l'eau, de l'énergie, des transports et des services postaux. La seconde est relative à la coordination des procédures des marchés publics de travaux et de fourniture de services.
Telles sont, monsieur le sénateur, les précisions que je souhaitais vous apporter.
Je conclurai en me félicitant de l'initiative qui a été prise par le Sénat. Elle permet de dresser un état des lieux et d'établir, à mon avis, que celui-ci n'est pas si désastreux que cela. Il existe de réelles possibilités d'amélioration, que l'on pourra d'ailleurs peut-être concrétiser par le biais de dispositions de nature législative. Mais la boucle est bouclée, car de nouveaux textes viendraient alors encore s'ajouter à ceux existants, tendance que nous avons précisément dénoncée aujourd'hui !
Conditions de transfert du revenu minimum d'insertion aux départements
L'ordre du jour appelle la discussion de la question orale avec débat n° 16 de M. Guy Fischer à M. le ministre de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement sur les conditions de transfert du revenu minimum d'insertion aux départements.
M. Guy Fischer interroge M. le ministre de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement sur les conditions de transfert du revenu minimum d'insertion aux départements.
Mis en oeuvre par la loi n° 2003-1200 du 18 décembre 2003 portant décentralisation du revenu minimum d'insertion et créant un revenu minimum d'activité, ce transfert conduit dans de nombreux cas les départements à être en situation de prendre à leur charge, au seul profit de l'État, les dépenses suscitées par l'ensemble des actions liées au revenu minimum d'insertion, qu'il s'agisse de l'instruction des dossiers des allocataires, du versement des allocations ou du suivi de leurs parcours et projets d'insertion.
Ce constat, largement partagé par l'ensemble des conseils généraux et qui a fait l'objet de plusieurs motions de l'Assemblée des départements de France, montre à l'expérience que la solidarité nationale, traduite notamment par l'existence du RMI, ne peut avoir vocation à être décentralisée, sauf à faire courir aux allocataires le risque d'une déperdition de qualité des prestations fournies.
Il invite donc le Gouvernement, en lien avec la représentation nationale et les conseils généraux, à réfléchir dès maintenant aux conditions du retour à la situation originelle, c'est-à-dire au financement direct par l'État des missions de solidarité nationale lui incombant.
La parole est à M. Guy Fischer, auteur de la question.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, depuis quatre ans que la présente majorité est aux commandes, nous assistons à une mise en pièces de notre système de solidarité nationale. Qu'il s'agisse du monde du travail, que le Gouvernement s'acharne à précariser, ou bien de la prise en charge des plus démunis, tous les moyens semblent bons pour réduire les droits sociaux de nos concitoyens.
Nous le voyons avec la grave crise économique et sociale suscitée par le contrat première embauche, les inquiétudes sont profondes quant à l'avenir de notre modèle social. Et pour cause ! Les inégalités explosent, la pauvreté se développe, toutes les catégories sociales sentent leur situation remise en question. Plus personne aujourd'hui ne s'estime réellement à l'abri de la pauvreté ou de l'exclusion sociale.
Ce sentiment diffus se nourrit d'une réalité économique et sociale incontestable. Le nombre de chômeurs n'a cessé de croître ces dernières années, et les contorsions statistiques du Gouvernement ne trompent à présent plus personne.
En effet, le nombre de créations d'emplois reste faible, avec environ 60 000 emplois créés dans le secteur privé en 2005. Ces chiffres sont insuffisants, surtout au regard des tendances démographiques, qui freinent l'augmentation de la population active avec les premiers départs massifs à la retraite.
De plus, le nombre de chômeurs non indemnisés n'a cessé de croître ces dernières années, ce qui augmente largement la pauvreté. Ainsi, le nombre de demandeurs d'emplois non indemnisés a continué d'augmenter en 2005, avec un taux de croissance de 6 % l'an passé.
Votre politique désastreuse de l'emploi mène à la réduction du taux de couverture de l'assurance chômage, et chaque nouvelle négociation des conventions de l'UNEDIC est, au cours de ces dernières années, allée dans ce sens.
En particulier, la mise en oeuvre, en 2004, de la réforme des filières d'indemnisation du chômage, issue de la convention signée en décembre 2002, a augmenté de façon substantielle le nombre de chômeurs qui ont basculé du régime d'assurance chômage vers celui de l'assistance, avec pour tout revenu le RMI. Ainsi, dans la filière la plus longue, la durée d'indemnisation a été réduite de 30 à 23 mois.
On se retrouve alors avec un taux de couverture des chômeurs par l'assurance chômage qui est passé de 61, 8 % fin septembre 2004 à seulement 59, 5 % fin 2005.
Cette chute de deux points de ce taux de couverture ne s'explique pas autrement que par votre volonté de faire baisser artificiellement les chiffres officiels du chômage pour justifier une politique de l'emploi exclusivement tournée vers la valorisation des profits des entreprises.
Aujourd'hui, un nombre croissant de demandeurs d'emploi se retrouvent sous le régime des minima sociaux, ce qui explique largement l'explosion du nombre de ceux qui en bénéficient.
À tel point qu'au début de l'année 2005, 3, 4 millions de personnes étaient allocataires de l'un des neuf dispositifs nationaux ou de revenu de solidarité. En incluant les ayants droit, un peu plus de 6 millions de personnes étaient couvertes par les minima sociaux, dont 5, 6 millions en métropole.
Mais c'est le RMI qui enregistre malheureusement la hausse la plus spectaculaire.
Pour la seule année 2005, le nombre de bénéficiaires du RMI a augmenté de 6, 2 %. Fin 2005, on comptait 1 240 000 allocataires du RMI.
Plus inquiétant encore : à partir de 2003, l'augmentation du nombre d'allocataires concerne toutes les tranches d'âges, pour atteindre une hausse de 11, 7 % pour les moins de 30 ans, et de 8, 2 % pour les plus de 50 ans.
Comme je le disais en préambule, la pauvreté s'est aujourd'hui répandue dans toute la population, et les jeunes, comme les plus âgés, ne sont plus préservés de la misère.
C'est dans ce contexte que cette majorité a opéré, en décembre 2003, le transfert de compétences en matière de RMI aux départements.
Ce transfert de compétences, prévu par la loi du 18 décembre 2003, dont la discussion avait été disjointe de celle de la loi sur les responsabilités locales, conduit à placer les allocataires dans des conditions évidentes d'inégalité de traitement.
Au cours des discussions de ces textes, nous avions dénoncé avec force ces situations inédites, qui vont à l'encontre des principes démocratiques fondateurs de notre droit social.
Au regard des grandes disparités de moyens financiers entre les départements, non seulement l'égalité des citoyens devant le droit n'est plus garantie, mais le droit même à pouvoir bénéficier d'une aide de l'État se trouve compromis dans un certain nombre de départements « étranglés » par leurs finances locales déficitaires.
Plus précisément, un nombre croissant de départements ruraux se trouvent confrontés à une situation financière intolérable du fait du vieillissement de leur population, de la désertification et du déclin des activités économiques traditionnelles.
L'augmentation des charges liées au financement du RMI, en particulier la non-compensation intégrale, sur laquelle nous reviendrons, pousse les départements ruraux dans une impasse. Certains avouent leur incapacité, à très court terme, à financer les prestations sociales.
Pour les départements urbains, dont la population est en situation de paupérisation et de précarisation, la prise en charge financière du RMI hypothèque les autres types d'investissement.
Cette année encore, l'Assemblée des départements de France a fait part de sa très grande inquiétude sur les conditions de ce transfert de charges et sur celles de sa compensation, en appelant à prendre en compte l'intégralité des charges supportées par les budgets départementaux.
A titre d'exemple, pour l'année 2005, je rappelle que les dépenses d'aide sociale, dans lesquelles le RMI tient une place centrale, ont représenté 64, 1 % des dépenses de fonctionnement des départements.
Parallèlement, le transfert de charges n'est pas compensé intégralement de la part de l'État, en particulier du fait du décalage annuel lié à la dotation budgétaire, puisque, chaque année, la majorité sous-évalue la charge financière à venir.
Au final, il a manqué aux départements 1 milliard d'euros en 2005, et il leur manquera probablement 1, 2 milliard à 1, 3 milliard d'euros en 2006. C'est ce qui explique une hausse moyenne des taux des impôts des départements de 4, 7 % pour 2006.
Mais même cette hausse de la pression fiscale ne répondra pas à l'augmentation des charges pour les départements. L'alourdissement de la pression fiscale sur nos concitoyens ne peut constituer qu'une réponse à court terme, particulièrement inefficace et dangereuse à plus long terme.
En effet, cet étranglement financier alimente largement la polémique autour du traitement de la pauvreté et, en particulier, nourrit quantité d'amalgames douteux sur les populations qui relèvent de l'aide sociale.
Depuis son arrivée au pouvoir, cette majorité orchestre en effet une véritable « chasse aux pauvres » et s'acharne à vouloir à tout prix pénaliser la misère.
Comme on a pu l'observer avec l'augmentation des sanctions et le dispositif de contrôle des demandeurs d'emploi, c'est cette même logique qui est à l'oeuvre pour les titulaires des minima sociaux.
Ce gouvernement s'appuie sur certaines suspicions qui, nous ne le nions pas, peuvent être justifiées, il encourage les amalgames pour alimenter le doute dans l'opinion publique et accroître les sanctions contre les bénéficiaires de l'aide sociale.
Alors que l'on annonce une réforme des minima sociaux, il est à craindre que cette réforme ne soit en fait le moyen de réduire l'aide sociale et d'encadrer davantage encore les personnes qui en bénéficient.
Nous avons déjà relevé un certain nombre d'indices allant dans ce sens.
Ce fut d'abord le rapport de MM. Mercier et de Raincourt, qui appelait à une refonte de deux minima sociaux, le RMI et l'allocation de parent isolé, l'API, niant la spécificité des populations pouvant en bénéficier.
Surtout, ce rapport laissait entendre que certaines économies budgétaires seraient rendues possibles par une fusion plus large des minima sociaux et un accroissement des sanctions pesant sur leurs titulaires. (Signes de dénégation de M. Mercier.) Si, c'est écrit, monsieur Mercier.
Ce fut ensuite la loi intitulée « loi relative au retour à l'emploi et sur les droits et devoirs des bénéficiaires des minima sociaux », qui a constitué une première étape vers cette fusion élargie et surtout vers la mise en place d'un arsenal législatif et pénal sans précédent à l'encontre des bénéficiaires des minima sociaux.
La moitié du contenu de ce texte de loi était consacré à cette mise en place des dispositifs de sanctions. Plus particulièrement, les sanctions pénales ont été alourdies - elles peuvent aller jusqu'à une sanction pécuniaire équivalant à dix fois le montant du RMI - et des sanctions administratives ont été créées.
Mais cela ne semble pas encore suffisant puisque certains présidents de conseils généraux demandent encore un élargissement de leurs prérogatives, afin de pouvoir contrôler de plus près encore les RMIstes de leur département.
L'étranglement financier dans lequel vous plongez les départements ne peut que nourrir, effectivement, cette tendance à l'augmentation des contrôles et des sanctions, car limiter le nombre des ayants droit est malheureusement l'un des moyens les plus efficaces pour limiter les coûts.
Dans mon département, le Rhône, 10 % des 6 000 contrôles effectués en 2005, ont débouché sur une radiation, et encore je ne suis pas sûr d'avoir les derniers chiffres... De nombreux allocataires ont dû se résoudre à accepter n'importe quel emploi par crainte de perdre leurs droits.
Autre exemple : en Saône-et-Loire, tout allocataire du RMI resté sans contrat d'insertion au bout de trois mois est convoqué. Il n'y a là rien à redire ! Mais, si rien ne change dans sa situation, le RMI est suspendu, ...
C'est une mesure socialiste.
...puis, le cas échéant, la radiation s'applique.
Telles sont les méthodes d'insertion encouragées par cette majorité et soutenues par une gestion financière « d'étranglement » des collectivités locales.
Enfin, les dernières annonces du Gouvernement vont encore plus loin. On se dirige vers des rallonges budgétaires pour les départements au cas par cas.
Et sur quels critères ? La performance en matière de réinsertion. Ce qu'il faut comprendre, c'est que les départements qui réussiront à réduire le nombre de bénéficiaires du RMI recevront une dotation budgétaire substantielle.
Dans cette course effrénée à l'équilibre budgétaire, toutes les collectivités territoriales seront prises au piège et devront développer les stratégies les moins avouables, dont les radiations et la multiplication des sanctions, des contrôles, de façon à limiter la pression fiscale.
On est, avec de telles dispositions, bien loin de l'esprit d'origine qui a présidé à la mise en place du RMI. Je tiens à rappeler que la création du RMI, en 1988, est allée de pair avec celle de l'impôt de solidarité sur la fortune, l'ISF.
Or, curieuse coïncidence, cette année, alors que la continuité territoriale n'est plus assurée, que les disparités d'un département à l'autre en matière d'aide sociale vont se multiplier, que la pauvreté se développe, qu'elle est stigmatisée et pénalisée, la majorité a voté la mise en place, à partir de 2007, d'un « bouclier fiscal » pour les ménages les plus aisés, ceux qui sont justement soumis à l'ISF de manière à limiter leur taux d'imposition. Et cette même année encore, les entreprises françaises cotées au CAC 40 ont vu leurs bénéfices exploser - 84 milliards d'euros - et atteindre des sommets jamais égalés...
C'est la raison pour laquelle j'ai voulu soulever devant notre assemblée la question des conditions de transfert aux départements du RMI.
Il me semble essentiel que chacun se positionne clairement face à cette question de la prise en charge des plus démunis et de la garantie des droits fondamentaux.
On ne peut impunément mettre en pièces le système de solidarité nationale en rationnant de façon arbitraire l'aide aux plus démunis ou bien encore en accroissant le système pénal à leur encontre, sans en répondre devant la représentation nationale.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, je veux tout d'abord saluer l'heureuse initiative qui nous vaut d'aborder ce soir, même à cette heure tardive, les conditions de transfert du RMI aux départements, mais je pense que vous ne serez pas étonnés si mon propos diffère dans sa tonalité de l'intervention que nous venons d'entendre.
Je voudrais, pour ma part, démontrer rapidement que confier l'ensemble du bloc de la compétence RMI aux départements répondait à une véritable logique, et ce pour plusieurs raisons.
Il se trouve, d'abord, que les départements, depuis plus de quinze ans qu'ils s'en occupent, connaissent bien le volet de l'insertion et ont acquis un certain savoir-faire en la matière, ensuite, qu'ils maîtrisent l'ensemble de la « boîte à outils insertion » tant dans le domaine du logement, que dans le domaine sanitaire ou social. Enfin, il est évident que le département s'impose de plus en plus dans le paysage institutionnel français comme un échelon de la cohésion aussi bien territoriale que sociale.
Pour autant, cette compétence a entraîné un certain nombre de dépenses et il est légitime de poser le problème de la compensation.
Le constat s'impose à tous : l'envol des dépenses, d'un peu plus de 8 % en 2004, a été freiné en 2005, sans pour autant descendre au-dessous de la barre des 6 %. Même si comparaison n'est pas raison, il faut néanmoins mettre en perspective l'évolution du RMI avec celle de l'APA.
Pour ma part, pour participer à la gestion d'un département, je considère que le plus gros problème auquel nous avons à faire face est celui de la compensation et des conditions de transfert, non pas du RMI, mais de l'APA.
Dans mon département, les dépenses liées à l'APA ont été multipliées par neuf en cinq ans ; les dépenses liées au RMI, par 1, 2. Toujours dans mon département, le solde net restant à la charge des finances départementales, et donc du contribuable, s'élève à 2 millions d'euros pour le RMI, mais à 18 millions d'euros pour l'APA.
et Henri de Raincourt. C'est vrai !
La différence de degré que je viens d'évoquer est importante, mais il existe aussi une différence de nature entre ces deux allocations. Bien malin qui pourrait influer sur le vieillissement de la population, en tout cas à court ou à moyen terme, alors que nous pouvons espérer demain, par un retour à la bonne fortune économique, une diminution du nombre d'allocataires du revenu minimum d'insertion.
La dépense induite par le RMI ne me semble donc pas inéluctable. Elle a évolué de 1, 4 % l'an dernier dans mon département. Il faudrait peut-être en revenir à la lettre comme à l'esprit de la loi et rappeler que le RMI n'est pas un droit ouvert sans contrepartie.
À cet égard, le contrat d'insertion est essentiel. La notion de contrat suppose une idée de réciprocité, d'équilibre entre des droits et des devoirs. Je rappellerai simplement à certains de mes collègues que cet équilibre est inscrit dans la loi, puisque les articles L. 262-19 à L. 262-23 du code de l'action sociale et des familles prévoient des possibilités de suspension, voire de radiation.
Le contrat est également un outil précieux en matière de progressivité de l'insertion : il est bien rare, en effet, qu'un seul contrat suffise à passer directement du minimum social au retour à l'emploi. Un contrat progressif permet en outre un meilleur suivi personnalisé.
Si le RMI coûte beaucoup moins cher que l'APA aux départements, il n'en faut pas moins se poser le problème de sa juste compensation.
Dès lors, deux voies s'offrent à nous : soit la compensation est indexée sur la dépense publique, ce qui revient à désigner celle-ci comme seul critère d'efficacité et ne semble guère satisfaisant, soit la compensation est incitative et prend en compte la performance. La liberté accordée aux départements s'accompagne d'une responsabilité : gérer au plus près, c'est gérer plus efficacement, et il ne faut pas avoir peur de la performance.
C'est la raison pour laquelle, monsieur le ministre, nous ne saurions envisager la compensation comme un simple droit de tirage des collectivités. La compensation doit être calculée non pas simplement en fonction du nombre d'allocataires, mais selon des critères de performance qui se traduisent par une bonification pour le département ; je pense, par exemple, aux taux de contrats d'insertion - la moyenne nationale est de 60 %, mais certains départements atteignent 100 % -, ...
...de retour à l'emploi, mais aussi à la durée moyenne dans le dispositif.
Là comme ailleurs, il s'agit de passer d'une logique de gestion passive à une logique d'activation de la dépense, dans l'intérêt non seulement des finances publiques départementales, mais plus encore dans l'intérêt de celles et de ceux qui perçoivent le RMI. Car c'est en accédant à un emploi qu'ils retrouvent leur dignité : il faut le dire et accepter l'idée d'un équilibre entre des droits et des devoirs.
Applaudissements sur certaines travées de l'UMP et de l'UC-UDF.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, je voudrais tout d'abord remercier M. Fischer d'avoir déposé cette question orale qui nous permet d'avoir un débat sur les conditions de transfert du RMI aux départements.
Une évidence s'impose : si toutes les collectivités sont concernées par la décentralisation, elles ne sont pas toutes égales face à celle-ci. À cet égard, il faut bien reconnaître que le département de la Seine-Saint-Denis est particulièrement pénalisé.
C'est un département où plus de la moitié de la population - 60 % environ - est exonérée ou dégrevée d'impôts locaux et où le niveau de revenu des habitants payant des impôts est relativement bas.
De fait, ce département a moins de moyens que d'autres pour satisfaire les besoins des habitants et répondre, pour la part qui lui revient, à l'urgence sociale qui s'est particulièrement révélée lors des événements de l'automne dernier.
La loi relative aux libertés et aux responsabilités locales, la décentralisation du RMI et la création de l'allocation personnalisée d'autonomie en faveur des personnes âgées ont considérablement aggravé la situation budgétaire du conseil général de la Seine-Saint-Denis. Ainsi, le seul versement du RMI se traduit cette année par une charge de 80 millions d'euros supplémentaires non compensée par l'État.
À cela, il convient d'ajouter d'autres décalages financiers, tout aussi inquiétants, s'agissant, par exemple, des fonds sociaux - logement, jeunesse, énergie -, de l'allocation personnalisée d'autonomie, du transfert des techniciens et ouvriers spécialisés dans les collèges, ou encore du transfert des routes nationales et des personnels de la DDE.
Dans ces conditions, élaborer un budget est un exercice pour le moins difficile, d'autant plus que d'autres charges relevant clairement de la solidarité nationale sont supportées par le seul conseil général, comme l'hébergement d'urgence des enfants mineurs étrangers arrivant sur l'aéroport de Roissy-Charles-de-Gaulle.
Les élus locaux ne peuvent se résigner à choisir entre une hausse de la fiscalité locale et une diminution des services et des prestations destinés à la population. Ils demandent à juste titre, me semble-t-il, que les compétences transférées soient intégralement compensées, que des politiques nationales à la hauteur des besoins des populations soient mises en oeuvre et que les fiscalités locales et nationales soient modernisées.
Depuis le transfert du RMI aux départements intervenu le 1er janvier 2004, le nombre d'allocataires a augmenté de 30 % en Seine-Saint-Denis, ce qui représente 10 000 allocataires de plus entre décembre 2003 et novembre 2005.
Devant ce phénomène social, on ne peut laisser un département, quel qu'il soit, se débrouiller seul. De plus, dans une région comme l'Île-de-France, l'interdépendance territoriale entre les départements ne permet pas d'avoir une action efficace.
En effet, quand on licencie des Sequano-Dyonisiens à Paris, dans les Yvelines, les Hauts-de-Seine ou le Val-de-Marne, c'est bien en Seine-Saint-Denis, sur leur lieu d'habitat, qu'ils deviennent allocataires du RMI s'ils ne retrouvent pas un emploi.
Même si nous ne partageons pas son point de vue, il est intéressant de noter que le député UMP Hervé Mariton souhaiterait le transfert du RMI aux régions...
...compte tenu de la compétence économique attribuée à ces collectivités.
Pour en revenir au conseil général de la Seine-Saint-Denis, malgré les difficultés qu'il rencontre, il maintient son action en matière d'insertion sociale et professionnelle à un haut niveau, bien que cela ne soit plus rendu obligatoire par la loi.
Les élus ne se satisfaisant pas du nombre d'allocataires du RMI, ils considèrent que cet accompagnement est très utile pour les populations concernées, en liaison avec les travailleurs sociaux des villes et du département. En ce sens, la Seine-Saint-Denis a également innové en créant les missions ville-RMI qui n'existent nulle part ailleurs.
Grâce à ces structures et au programme départemental d'insertion, 2 000 à 2 500 personnes retrouvent le chemin de l'emploi. On peut considérer que c'est peu, mais on peut aussi noter que la démarche n'est pas banale et, surtout, qu'elle peut donner des résultats intéressants.
Cela dit, la forte augmentation du nombre d'allocataires ne touche pas le seul département de la Seine-Saint-Denis, car elle est principalement la résultante des choix politiques actuels qui génèrent une faible croissance non créatrice d'emploi, de l'inadaptation des plans de formation, de la transformation de la structure de l'emploi industriel en emploi tertiaire, mais aussi du faible niveau de qualification.
D'ailleurs, la baisse du nombre de chômeurs est proportionnelle à l'augmentation du nombre d'allocataires.
Je précise aussi que le conseil général de la Seine-Saint-Denis, grâce au travail rigoureux de ses personnels sociaux en matière de contrôle, constate que les allocataires sous-estiment très souvent leurs droits, contrairement aux idées reçues qui circulent ici ou là, surtout dans des milieux privilégiés.
Les élus de mon département préfèrent consacrer leur énergie à ces contrôles plutôt qu'à la chasse aux RMIstes, comme c'est le cas dans le Rhône ou dans les Hauts-de-Seine.
Certes, vous pourriez me répondre, monsieur le ministre, que la Seine-Saint-Denis reçoit des compensations au même titre que les autres départements ; c'est vrai.
Mais, d'une part, ces compensations ne comblent pas l'intégralité des transferts de charges de l'État, lesquels s'élèvent à 140 millions d'euros. D'autre part, le mode de compensation du RMI est assis sur une portion forfaitaire de la TIPP calculée sur les effectifs du mois de décembre 2003 et ne tenant pas compte des évolutions survenues depuis.
Ainsi, la population pourrait croire que, plus elle consomme d'essence, ou plus les prix à la pompe augmentent, mieux le conseil général est compensé.
Or il n'en est rien, puisqu'il s'agit tout simplement d'un forfait.
Pour 2006, la non-compensation pourrait s'élever à environ 76 millions d'euros. Ainsi, les contribuables du département auront financé quatre mois de RMI en 2005 et, si rien n'est fait, l'équivalent de cinq mois en 2006 !
Comment accepter une telle hypothèse, qui suppose, soit de supprimer des services rendus à la population, soit d'augmenter d'autant la fiscalité.
Plus le département est riche, plus il est capable d'absorber le différentiel. À l'inverse, ce sont les départements qui ont le plus de charges sociales qui souffrent le plus : la Seine-Saint-Denis, mais aussi le Nord, les Bouches-du-Rhône et le Gard, pour ne citer que ceux-là.
Il s'agit d'une véritable atteinte au principe de l'égalité républicaine, prouvée d'ailleurs par la désignation de préfets délégués à l'égalité des chances dans seulement six départements de France.
Pour sa part, le département de Seine-Saint-Denis refuse d'abandonner ses concitoyens qui ne sont, pour la plupart, pas responsables de leur situation.
Est-il besoin de rappeler que l'on ne vit pas avec le RMI ; on survit !
et Michel Mercier. Nous sommes d'accord.
Les élus de ce département ont une vision solidaire du développement humain et de la société. Ainsi, ils préfèrent se mobiliser pour l'emploi avec tous les acteurs de leur département, bien que cela ne soit pas de leur compétence, à l'occasion des assises départementales pour l'emploi qui auront lieu les 12 et 13 mai prochain.
Par ailleurs, ils lancent une étude afin de mieux connaître les allocataires du RMI, leur parcours de vie, leur niveau de formation, leur expérience professionnelle.
Cette année, ils ont inscrit la réalisation de 300 contrats d'avenir, avec l'objectif, pour chaque contrat, d'un retour à l'emploi durable.
Enfin, ils sont en train de finaliser une convention avec la région pour les emplois dits « tremplin ». Ce sont des emplois aidés, et l'objectif fondamental, avec la prochaine tenue des assises de l'emploi que j'évoquais, est d'avancer vers la sécurisation des parcours professionnels et de s'inscrire dans un dispositif d'emploi et de formation.
Pour conclure, je veux insister sur la nécessité, au-delà du débat sans vote qui nous réunit aujourd'hui, d'inscrire à l'ordre du jour de notre assemblée la proposition de loi déposée par mon groupe tendant à abroger purement et simplement le transfert financier du RMI au département.
Seule une abrogation permettrait de redonner pleine compétence à l'État pour mener l'action en faveur de l'insertion des ménages les plus vulnérables, au moment où certains prônent l'unification des minima sociaux et leur intégral transfert aux collectivités départementales.
Sur le fond, la solution réside dans l'éradication du chômage, qui passe par la mise en oeuvre d'une autre politique économique nationale et européenne.
Avec quel financement, me direz-vous ? Simplement en augmentant les ressources publiques, donc la dépense publique utile, grâce à une fiscalité plus juste, plus efficace.
Je rappellerai simplement au Sénat que la baisse cumulée de l'ISF se chiffrera à 50 milliards d'euros en cinq ans, soit cinq fois le déficit de la sécurité sociale !
Quant à l'impôt sur les sociétés, il diminuera de 450 millions d'euros. C'est justement ce que devait l'État aux conseils généraux en 2004 pour le RMI !
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, tout d'abord, je tiens à remercier M. Fischer d'avoir été à l'initiative de ce débat sur le RMI.
Il est bon qu'après la mise en oeuvre de la loi de 2003 qui a confié aux départements de soin de gérer le revenu minimum d'insertion, nous ayons, régulièrement, l'occasion de faire le point.
Monsieur le ministre, faire le point sur la mise en oeuvre du RMI nous conduit très naturellement à parler des finances, mais également du fonctionnement de la compétence transférée. L'un ne va pas sans l'autre !
Nous devons d'abord noter un premier phénomène, à savoir l'augmentation du nombre de bénéficiaires du RMI.
Cette forte augmentation est liée à des facteurs divers. L'un de ces facteurs est, naturellement, la réforme de l'assurance chômage, qui, en l'absence de croissance de notre économie et de création d'emploi, a transféré un certain nombre de personnes qui bénéficiaient de l'assurance chômage vers le RMI.
Ce constat suffit, selon moi, à justifier l'existence du revenu minimum d'insertion. Une des caractéristiques de notre modèle social est en effet que, quand il n'y a plus rien, il y a au moins le RMI !
Quelles que soient nos opinions, nous pouvons être fiers que, dans notre pays, ait été mis en place ce système qui permet à tous ceux qui en bénéficient de se sentir membres de la communauté nationale, même si, évidemment, compte tenu du montant de l'allocation, personne ne peut être RMIste de vocation !
Que s'est-il passé depuis la loi de transfert du RMI vers les départements ?
Auparavant, les départements étaient chargés de la politique d'insertion, l'État étant chargé de la politique de mise en place de l'allocation de revenu minimum. Dès lors qu'il y a deux responsables, il n'y en a aucun, et les choses allaient ainsi au fil de l'eau, on ne sait trop comment !
Confier à un seul responsable l'ensemble du RMI fut donc une bonne politique. Fallait-il confier cette responsabilité à une collectivité territoriale ou fallait-il la confier à l'État ?
L'État, nous le constatons chaque jour sur le terrain, n'a plus les moyens humains de faire face à la gestion de grandes masses de femmes, d'hommes et d'argent. Il était donc évident que seul le département avait la capacité de gérer le RMI dans son ensemble.
Ce qui a faussé le débat, c'est le problème du financement du RMI transféré, problème fondamental. Ainsi, il a manqué 457 millions d'euros en 2004, première année du transfert, à peu près 900 millions d'euros en 2005, deuxième année du transfert, et le premier trimestre de 2006 semble s'inscrire dans le même mouvement !
L'État a-t-il fait face à ses obligations ?
Il est évident que l'État a honoré toutes les obligations constitutionnelles mises à sa charge. Il n'y a rien à dire du point de vue juridique. L'État a payé aux collectivités ce qu'il devait. Simplement, les bases n'ont plus rien à voir avec la réalité. C'est ce dont il nous faut parler maintenant.
En 2004, le Premier ministre d'alors, M. Raffarin, bien que rien ne l'y obligeât, s'était engagé à ce que l'État verse aux départements la totalité de la charge de l'allocation. Force est de reconnaître que le gouvernement actuel s'est acquitté au début de l'année 2006 de l'engagement pris par M. Raffarin.
Rien ne l'y obligeait. Il faut l'en féliciter et nous ne pouvons, monsieur le ministre, que vous inciter à suivre l'exemple de M. Raffarin : faire aussi bien que lui sera porté à votre crédit !
Je vous rappelle qu'en 2005 le « trou » était de l'ordre de 850 millions d'euros et que, pour l'instant, vous ne vous êtes engagé qu'à verser aux départements 400 millions d'euros. Les 100 autres millions proviennent d'une proposition de M. Marini aux fins de combler le manque à gagner pour les départements né de la suppression d'une part de la DGE ; il faut tout de même le rappeler, les bons comptes faisant les bons amis !
Bref, monsieur le ministre, vous n'avez accordé que 400 millions d'euros sur 850 millions d'euros, quand M. Raffarin, lui, a accordé 457 millions d'euros sur 457 millions d'euros ! Il nous laisse ainsi l'excellent souvenir d'un Premier ministre décentralisateur et soucieux de la réussite de sa réforme.
Il est évident, monsieur le ministre, que les départements vous réclameront le paiement de la totalité du versement au titre du RMI, et ce pour une raison simple : c'est l'État qui détermine le montant et les conditions de l'allocation, ainsi que la façon dont elle doit être liquidée ! Dans cette affaire, les départements n'ont aucun rôle à jouer puisque tout est décidé à l'échelon central. Nous savons bien qu'en fait ce n'est jamais le département qui accorde le RMI. Cette décision, en effet, revient à la caisse d'allocation familiale. Il y a donc là un vrai problème.
Quoi qu'il en soit, je veux vous remercier d'avoir fait un effort. Vous promettez 400 millions d'euros, auxquels viennent s'ajouter 100 millions d'euros, ce qui fait 500 millions d'euros, sur trois ans ; cet engagement mérite d'être souligné.
S'il est largement insuffisant, vous êtes tout de même sur la bonne voie, monsieur le ministre, et je ne peux que vous engagez à vous améliorer. Et, puisque vous avez « trouvé » hier soir 320 millions d'euros assez facilement, grâce à un amendement déposé à l'Assemblée nationale, ...
Ce n'est pas le même budget !
C'est toujours le budget de l'État, monsieur le ministre !
Pas avec la LOLF !
Le budget est un !
Si vous le souhaitez, on peut créer un RMI d'occasion pour un mois. Vous trouverez bien par la suite 300 millions d'euros pour qu'on le supprime ! §Nous serions prêts à faire cet effort !
S'agissant de la répartition de ces crédits, M. Retailleau nous a suggéré d'être incitatifs. Certes, mais encore faut-il que ce soit possible. Nous devons d'abord payer nos dettes !
Pour ma part, je suis tout à fait favorable à ce que l'État verse aux départements une partie de la somme en tenant compte de la richesse du département ou du travail d'insertion réel que ce dernier effectue. Néanmoins, quand il manque 500 millions d'euros, il n'est pas temps de se lancer dans de tels distinguos ! Tant que nous percevrons les mêmes sommes, il nous faudra les consacrer entièrement à la compensation, sans garder 20% pour l'incitation ou 20 % pour la péréquation...
Autre problème : le fonctionnement de la compétence décentralisée.
Il est normal et juste que les départements effectuent des contrôles, et ce pour une raison toute simple : toutes celles et ceux qui ont droit au RMI doivent le percevoir, mais personne d'autre !
Mme Assassi et M. Fischer ont prétendu que, dans le département du Rhône, nous nous livrions à des opérations de contrôle excessives.
Madame Assassi, sans doute n'êtes-vous jamais venue dans le département du Rhône ; je vous invite bien volontiers à venir toucher du doigt la réalité !
Dans ce cas, vous ou M. Fisher, citez-moi le cas d'une seule personne à qui on aurait refusé le RMI alors qu'elle était en droit d'en bénéficier ! Vous aurez beau chercher un exemple, vous n'en trouverez pas un seul, et c'est bien normal !
Pas refusé, suspendu !
Il est vrai que nous avons suspendu le versement du RMI à certains, mais jamais à ceux qui y avaient droit ! Vous aurez beau chercher un exemple, vous n'en trouverez pas !
En revanche, ma chère collègue, il est vrai que nous avons supprimé le RMI aux personnes qui n'y avaient pas droit, et nous continuerons de le faire pour une raison toute simple : chaque habitant du département doit être pleinement assuré que celles et ceux qui bénéficient du RMI y ont droit, sont en situation de l'avoir et qu'ils ne volent rien, qu'ils bénéficient simplement de leur droit !
« Voler » ! Vous savez combien cela représente le RMI ? Ayez un peu de décence, monsieur Mercier !
Il en va de la crédibilité du RMI ! Je pense que vous devez être tout à fait d'accord avec nous, ma chère collègue, pour accorder le RMI à tous ceux qui y ont droit et pour le refuser à tous ceux qui n'y ont pas droit, faute de quoi on décrédibilise toute l'action sociale !
Il est évident que nulle politique d'insertion ne peut être menée avec grand succès lorsque l'économie ne crée pas d'emplois. Or aujourd'hui, monsieur le ministre, vous savez mieux que moi que peu d'emplois sont créés, même si les chiffres commencent à être meilleurs.
De ce point de vue, les bénéficiaires du RMI doivent avoir toute leurs chances et être considérés par les services de l'ANPE comme des demandeurs d'emploi ordinaires. Ils ne doivent pas passer après les autres demandeurs d'emploi.
Considérons maintenant comment fonctionne la compétence ?
Il me semble nécessaire, monsieur le ministre, d'améliorer les relations entre le département et les caisses d'allocations familiales.
Il n'est en effet pas normal qu'il y ait des indus. À un moment où chacun dispose de l'outil informatique, où le Gouvernement affirme qu'il fait tout ce qui est en son pouvoir pour généraliser l'usage des technologies modernes, il est inexplicable que nous n'arrivions pas à établir des relations quotidiennes permanentes entre les services des départements et ceux des caisses d'allocations familiales !
Je suis certain que le montant global des indus pour toute la France et pour une année n'est guère différent de l'impasse financière que j'ai évoquée !
Nous devons donc travailler et améliorer les dispositifs.
Je le répète, personne n'est RMIste par vocation, personne n'a envie de le rester ; quand on est RMIste, c'est que l'on ne peut pas faire autrement. Les élus des départements ont l'obligation d'aider ceux qui sont dans cette situation à s'en sortir.
Nous attendons du Gouvernement qu'il nous laisse le plus de liberté possible, qu'il réforme ce qui peut être vécu comme des freins, notamment sur le contrat d'avenir. Il est anormal que le passage du RMI au contrat d'avenir coûte plus cher au département. Cette entrave au contrat d'avenir doit disparaître, si vous voulez, monsieur le ministre, que les choses fonctionnent bien.
Nous attendons de votre part des réponses claires sur ces différents points pour que les départements puissent accomplir leur difficile travail dans de meilleures conditions.
Si, depuis la décentralisation engagée par le gouvernement Raffarin, il est admis que les ressources transférées par l'État n'ont jamais été à la hauteur des charges qu'elles étaient censées compenser, la question des conditions de transfert du revenu minimum d'insertion aux départements se pose désormais avec urgence, car elle renvoie au contexte économique et social qui est le nôtre.
Permettez-moi de consacrer quelques instants au contexte de crise dans lequel nous sommes plongés.
Cette crise sonne comme un dépôt de bilan de la politique libérale mise en oeuvre depuis plus de quatre ans par l'actuelle majorité. En effet, même si notre pays reste dans la moyenne européenne, tous les indicateurs sont au rouge. À titre d'exemple, fin décembre 2005, le fichier des demandeurs d'emploi comptait 4 122 000 inscrits dans l'ensemble des catégories, et 2 038 800 d'entre eux, soit près de 50 %, étaient allocataires de l'assurance chômage. De plus, le durcissement des conditions d'accès à l'assurance chômage, comme le raccourcissement des durées d'indemnisation ont occasionné le basculement de centaines de milliers de chômeurs vers le RMI. Selon la Caisse nationale d'allocations familiales, les allocataires du RMI étaient plus de 1 million à la fin du mois de septembre 2005. Ajoutons que plus de 30 % de ces allocataires le sont depuis plus de cinq ans et que le chômage de longue durée a augmenté de 9, 2 % en un an.
Autre indicateur : en décembre 2004, plus de 6 millions de personnes tiraient leurs revenus des minima sociaux, soit une augmentation de 3, 4 % en un an.
Le récent rapport de l'Observatoire national de la pauvreté et de l'exclusion sociale, que vous ne citez guère, monsieur le ministre, pas plus que votre majorité d'ailleurs, estime que la pauvreté frappe 12 % de nos concitoyens, soit environ un peu plus de 7 millions de personnes.
Nous voyons là les effets dévastateurs de la politique libérale mise en oeuvre depuis plus de quatre ans. Comment s'étonner que les Français manifestent massivement contre le CPE et les mesures aggravant la précarité ?
Mais revenons à la question des conditions de transfert du RMI aux départements. La loi de décembre 2003 portant décentralisation en matière de RMI et créant le RMA, a transféré l'intégralité de la mise en oeuvre du RMI aux départements. Ces derniers ont désormais en charge la gestion et le financement de l'allocation, dont la responsabilité relevait auparavant de l'État. Seules la fixation du barème et les conditions d'attribution de l'allocation restent définies au niveau national et demeurent du ressort de l'État.
Si, sur le fond, les collectivités territoriales n'étaient pas opposées à ce transfert qui permettait une mise en cohérence plus grande de leurs actions, il en va tout autrement des conditions dans lesquelles le transfert budgétaire s'est opéré. Afin de ne pas dévoyer l'esprit de la décentralisation, il était nécessaire que le transfert de compétence se double d'un transfert budgétaire idoine. Dans le cas du RMI, cette exigence était d'autant plus grande que le droit budgétaire oblige les collectivités locales à équilibrer les dépenses de fonctionnement. À défaut, et nous l'avions fait remarquer dès 2003, les départements seraient rapidement confrontés à des situations budgétaires difficiles. Malheureusement, la réalité des faits a prouvé que nous n'avions pas tort.
En effet, le 5 décembre dernier, alors que nous venions de conclure dans le cadre de ce transfert une année de plein exercice, l'Assemblée des départements de France, l'ADF, estimait que le surcoût de la décentralisation du RMI était de l'ordre du milliard d'euros pour 2005 alors qu'il avait atteint 435 millions d'euros en 2004.
Faut-il en conclure que l'objectif de ce transfert de compétence était d'assainir les comptes de la nation puisque, comme le précisait M. Mercier dans son rapport de mai dernier, « l'État transfère des compétences qu'il finançait bien souvent à crédit à des collectivités qui doivent les payer comptant » ? Le mode opératoire utilisé, tout comme l'état d'endettement de notre pays nous incite à le croire.
Par ailleurs, si l'on considère la réforme du régime social des intermittents du spectacle ou de l'allocation de solidarité spécifique, dont la durée de prestation est passée de 30 mois à 24 mois, ou bien les nouvelles dispositions de restriction de l'assurance chômage après trois refus successifs d'offres d'emploi, nous voyons se dessiner peu à peu une politique qui consiste à orienter le plus systématiquement possible les publics en difficulté vers le RMI et dont le corollaire est un désengagement massif de l'État dans la gestion des publics en difficulté.
Il n'en demeure pas moins que nous devons reconsidérer la question du RMI au regard du préambule de la Constitution de 1946, repris dans la Constitution de 1958 et qui en constitue le fondement. Il y est dit : « Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l'incapacité de travailler, a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence ». C'est à la lueur de ces devoirs que nous devons considérer l'action et les moyens dont disposent les départements.
Comme nous l'avons vu, ces derniers ont dû faire face à une hausse rapide du nombre de bénéficiaires du RMI. Je prendrai deux départements en exemple. Pour le département des Alpes-de-Haute-Provence, que j'ai l'honneur de représenter au Sénat, le coût annuel du paiement des allocations de RMI, auquel il faut ajouter les charges de gestion supplémentaires - le département a dû créer de nouveaux emplois - s'élève à plus de 10, 5 millions d'euros, soit 10 % des dépenses de fonctionnement, alors que les recettes perçues à fin de compensation représentent 8, 75 %. Le compte n'y étant pas, c'est la fiscalité locale qui doit prendre le relais.
Si seulement vous arrêtiez là ! Mais pas du tout, demain, la décentralisation modèle Raffarin chargera un peu plus la barque : d'abord avec le transfert des techniciens, ouvriers et de service, les TOS, vers l'équipement, ensuite et surtout avec le transfert des routes nationales, ce qui sera encore plus douloureux pour les départements de montagne. Dans les Alpes, monsieur le ministre, les routes où se succèdent les ponts, les tunnels et les éboulements sont plus tortueuses que celles du Poitou, et le coût de leur entretien est considérablement plus élevé. Là aussi, la facture sera salée et l'équilibre budgétaire impossible à atteindre sans augmentation des taxes professionnelles et des taxes sur les ménages.
Dans le département du Rhône, dont sont originaires Guy Fischer et Michel Mercier, le nombre des bénéficiaires du RMI a progressé de plus de 8 % entre janvier 2004 et novembre dernier.
Cette progression inquiète d'autant plus que la différence entre les recettes de la TIPP, qui sont censées financer ce transfert, et le montant global des dépenses affectées à cette allocation, atteignait 22 millions d'euros sur les dix premiers mois de l'année 2005, soit près de 20 % du montant global de l'allocation versé sur cette même durée.
Pour le 1er trimestre 2006, le déficit atteindrait déjà 6, 4 millions d'euros.
M. Claude Domeizel. Oui, grâce à certains sénateurs du Rhône.
Peut-on vraiment parler de compensation à l'euro quand le remboursement intervient plus d'un an après et que l'avance a été faite par les collectivités territoriales ?
L'autre problématique essentielle est celle de l'année de référence. Comment accepter que 2003 soit le fondement du calcul de la part de TIPP attribuée quand on sait que cette ressource est peu dynamique et que son produit sur 2004 et 2005 a été inférieur aux attentes, alors que les dépenses ne cessent d'augmenter ?
N'est-il pas temps de reprendre « la clause de revoyure », évoquée lors du congrès de Valence de l'ADF, par Michel Mercier, me semble-t-il ?
M. Michel Mercier. Je crains de ne pas avoir été présent à Valence, le climat ne me convenait pas.
A défaut, les départements, s'ils veulent continuer à prendre en charge les plus démunis et à oeuvrer pour leur insertion dans le monde du travail, sont obligés de revoir à la hausse leur fiscalité.
Le constat est général : les conseils généraux doivent prendre le relais d'un État défaillant, qui s'est créé des obligations juridiques lui permettant de se désengager tout en réduisant volontairement ses moyens d'action par une réduction de l'impôt des plus favorisés.
Nous sommes bien loin de l'État vertueux. Tout cela sonne faux. Est-ce la programmation d'une maîtrise des dépenses qui déterminera les choix ou est-ce le choix de la réforme qui permettra la mise en oeuvre de politiques de réinsertion économique efficaces et, par voie de conséquence, une réduction des dépenses sociales pour les départements ?
La situation commande à l'État de prendre ses responsabilités et de mettre fin à son désengagement. Il est nécessaire, monsieur le ministre, que l'État garantisse aux départements les moyens financiers nécessaires pour qu'ils puissent mener une politique active de réinsertion dans la vie socio-économique Si le Gouvernement a consenti un versement supplémentaire exceptionnel de 100 millions d'euros pour le RMI, avec un ajustement aux dépenses constatées en 2004, c'est notoirement insuffisant.
Il faut que nos concitoyens puissent, dans les faits bénéficier d'un réel suivi. Il est indispensable que les personnes les plus éloignées de l'emploi trouvent dans les commissions locales d'insertion les professionnels qui pourront les aider dans leur démarche d'insertion.
Ces exigences, nous les connaissons tous, et nous savons qu'il est inutile de stigmatiser les allocataires, comme l'a fait lors des assises de l'ADF le président du conseil général des Hauts-de-Seine, ministre d'État, chef de parti, par une formule lapidaire : « Pas de minima sociaux sans une obligation d'activité ». Ce n'est pas ainsi que nous trouverons des solutions à des problématiques qui dépassent bien souvent la seule dimension financière. Ce n'est pas non plus en enclenchant des opérations de radiations massives, en laissant croire que les dérives sont le fait des uniques fraudeurs, que nous trouverons des solutions à cette désespérance.
Si le Gouvernement persiste dans sa politique de désengagement massif, si les compétences de l'État sont devenues résiduelles en matière d'action sociale, se pose très clairement la question du respect de la parole de l'État et de la loi. Dès lors, ce ne sont pas uniquement les plus démunis qui seront victimes mais bien l'ensemble de notre société.
Dans cette logique, et en absence d'un fonds de péréquation, il y a un risque d'inégalité de la prestation. De même, on peut s'interroger sur sa pérennisation pour ceux qui n'entreraient pas dans un dispositif avec activité, tel que peut l'être le très inefficace RMA.
Il est effectivement à craindre que, derrière l'éventuelle instauration d'un mécanisme d'intéressement entre l'État et les conseils généraux ne soit, à terme, directement remise en cause la dimension nationale du RMI.
Ne perdons pas de vue que l'exposé des motifs de la loi de décembre 2003 disposait que le RMI est « un engagement réciproque entre le bénéficiaire, qui accède à une démarche d'insertion, et la collectivité, qui l'aide à retrouver son autonomie », la collectivité en cause ne pouvant être que la collectivité nationale.
Le RMI, tel que conçu en 1988, répondait à trois objectifs, à savoir réduire la pauvreté par le versement d'une prestation monétaire, permettre l'accès aux droits sociaux - la santé et le logement, notamment - et aider à l'insertion professionnelle. Il s'agit bien là d'un grand projet humaniste.
Sous la précédente législature, de grands progrès ont été enregistrés, notamment au travers de la mise en oeuvre de la CMU ou de la loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions. Mais, depuis quatre ans, les divers gouvernements se sont écartés de ces objectifs.
Parce qu'il y a urgence, parce que la décentralisation mérite mieux que d'être dévoyée comme elle l'est actuellement, il est temps que l'État entende les collectivités. Ainsi peut-être réussira-t-il enfin à donner un peu plus de consistance à ce qui n'est pour le moment qu'un slogan vide de sens : « la croissance sociale ».
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la loi du 18 décembre 2003 portant décentralisation en matière de revenu minimum d'insertion et créant un revenu minimum d'activité est l'aboutissement d'un processus de décentralisation que nous approuvons.
En effet, le système de cogestion qui préexistait était complexe. Le préfet et le président du conseil général co-présidaient le comité départemental d'insertion, et les commissions locales d'insertion étaient elles-mêmes coprésidées et disposaient de secrétariats qui appartenaient à l'un ou à l'autre. Ce système était relativement inefficace alors même que les publics concernés étaient les plus exclus de la société et méritaient d'être les mieux aidés.
Le Gouvernement a fait le choix de la décentralisation. C'était le choix de la confiance envers les collectivités locales, auxquelles était laissé le soin de traiter la situation de nos compatriotes les plus démunis au plus près du terrain.
En transférant l'intégralité de la mise en oeuvre du RMI aux départements, la loi précitée a considérablement modifié l'organisation générale du dispositif.
Pour autant, la fixation du barème et les conditions d'attribution de l'allocation demeurent définies au niveau national, ce qui était important pour assurer l'équité du dispositif. Mais le fait est qu'il n'est pas facile pour un gestionnaire de ne maîtriser ni les conditions d'attribution du RMI, ni les sommes qui y sont consacrées.
Ainsi, les conditions de la mise en oeuvre décentralisée de ce revenu minimum se sont avérées très contrastées selon les départements. Paradoxalement, cela n'était pas toujours lié aux conditions du transfert. Il faut dire que le délai d'adaptation laissé aux départements était plutôt bref et que toute réorganisation des services réclame de la délicatesse, du doigté et du temps.
Enfin, une dernière donnée ne peut être ignorée. Depuis le vote de la loi, le nombre de personnes percevant le RMI n'a, hélas ! cessé de croître. Je ne reviendrai pas sur ce point, M. Mercier l'ayant développé voilà quelques instants.
Ce transfert a évidemment un coût financier. Il a également nécessité une nouvelle organisation, s'agissant de la gestion de l'allocation, et suscité un certain nombre de projets d'aménagement dans le but d'en améliorer la souplesse et l'efficacité.
Un transfert aussi important de gestion vers les départements ne pouvait se révéler que coûteux. La loi a ainsi mis en place un transfert de recettes devant assurer la compensation de cette nouvelle compétence pour les départements.
Or, dès 2004, un décalage a été constaté. Je rappelle que le gouvernement de M. Jean-Pierre Raffarin a tenu ses engagements de compenser intégralement ce transfert. En effet, le montant des charges supplémentaires supportées par les départements qui, selon un chiffrage effectué au mois de juin 2005, était de l'ordre de 458 millions d'euros, a été intégralement compensé par une aide votée lors de l'adoption de la loi de finances rectificative pour 2005.
Pour ce qui concerne 2005, en raison de l'augmentation du nombre des allocataires, la charge supplémentaire pour les départements est estimée à 950 millions d'euros. Le chiffre exact ne sera connu qu'à la fin du mois du juin prochain, lorsque nous disposerons de l'ensemble des données. L'enjeu est d'autant plus important qu'en 2006 les chiffres prévisionnels tournent autour de 1, 2 milliard d'euros.
S'il est vrai que les départements doivent avoir les moyens de mener les politiques de solidarité que l'État leur a transférées, le principe de réalité ne peut être mis de côté. Nous parlons là de près d'un milliard d'euros, et chacun comprendra l'effort exceptionnel que devra fournir l'État, compte tenu de la situation des finances publiques de notre pays, laquelle, par définition, ne peut que limiter l'intervention étatique.
Le 10 février dernier, le Premier ministre a rencontré à l'hôtel de Matignon une délégation de l'Assemblée des départements de France. À cette occasion, il a confirmé la volonté du Gouvernement d'engager un dialogue suivi et sérieux avec les collectivités territoriales, singulièrement les départements, et il a montré que l'État a pris conscience de la place originale du conseil général dans le paysage institutionnel Français, à la fois collectivité territoriale de plein exercice et « service instructeur de la solidarité nationale ».
Le Premier ministre a également annoncé une augmentation annuelle du fonds de mobilisation pour l'insertion de 500 millions d'euros pendant trois ans. La différence entre le montant des dépenses résultant pour les départements de la prise en charge du RMI et celui de la compensation de l'État sera donc partagée entre ce dernier et les départements en 2005. Bien évidemment, le reliquat à acquitter par les collectivités sera difficile à assumer pour un grand nombre d'entre elles sans une augmentation de la fiscalité. Pour autant, l'objectivité impose de reconnaître qu'il s'agit d'un geste fort du Gouvernement, que ni la Constitution ni la loi n'imposaient.
Par ailleurs, l'engagement du Gouvernement s'inscrit dans la durée. Ce n'est donc pas une somme de 500 millions d'euros, mais une somme de 1, 5 milliard d'euros qui sera ainsi dégagée.
Je veux rappeler en cet instant que, voilà peu de temps, certaines voix s'élevaient dans cet hémicycle pour demander la pérennisation de la compensation à hauteur de 450 millions d'euros et souhaitaient que l'année de référence choisie pour le calcul de cette dernière soit 2004 et non plus 2003. Au vu des décisions annoncées par le Premier ministre, force est de constater que le Gouvernement va au-delà des requêtes d'un certain nombre d'entre nous.
Compte tenu des faibles marges de manoeuvre budgétaires de l'État, l'effort est important, d'autant qu'il intervient en complément de la mise en oeuvre d'une politique active de l'emploi en direction des publics fragiles qui se traduit par le plan de cohésion sociale, pour un coût d'environ environ 15 milliards d'euros sur cinq ans.
Cela montre combien les uns et les autres, nous sommes tous préoccupés par le sort des 6 millions de personnes en grande difficulté d'insertion, auxquelles nous entendons accorder la priorité.
Au demeurant, s'il est vrai que les départements doivent avoir les moyens de mener les politiques de solidarité que l'État leur a transférées, le principe de bon sens ne peut être mis de côté.
Bien entendu, les responsables des départements savent que les budgets des conseils généraux resteront difficiles à boucler. Cette situation n'est pas nouvelle mais elle s'accentue dans la mesure où les recettes permettant de financer les prestations que gèrent les collectivités n'évoluent pas au même rythme que les dépenses. Comme il n'est pas possible d'influer sur ces dernières, l'écart se creuse et ne peut être compensé que par une augmentation de la fiscalité, ce qui, eu égard à l'intérêt général du pays, n'est pas la meilleure solution à retenir.
Se pose maintenant le problème de la répartition de la somme dégagée par le Gouvernement entre les différents départements. Le Premier ministre a affirmé qu'elle ferait l'objet d'une concertation entre le Gouvernement et les représentants des collectivités. Dès à présent, nous pouvons nous interroger sur les principes qui doivent guider cette réflexion.
Devons-nous mettre en place une péréquation entre les différents départements en fonction de leurs dépenses d'insertion ou devons-nous répartir les fonds selon les efforts accomplis par les conseils généraux en faveur de l'insertion des plus éloignés de l'emploi, des logements, de la vie sociale, de la mise en oeuvre des outils adaptés à cette insertion, tels les contrats d'avenir ou le CI-RMA, le contrat d'insertion-revenu minimum d'activité ?
En l'espèce, la logique s'impose : nous devons récompenser ceux qui ont oeuvré en faveur d'une politique dynamique de l'insertion. C'est, me semble-t-il, l'un des atouts fondamentaux d'une loi qui décentralise une compétence comme celle dont il est question ce soir. L'immobilisme ne saurait être payé de retour.
Il conviendrait peut-être de panacher la répartition des aides du fonds en fonction du degré de compensation perçue, du potentiel financier des départements, afin de ne pas pénaliser les territoires les moins aisés et de tenir compte du nombre de contrats d'avenir et de CI-RMA signés dans les départements.
Il faut aussi veiller à ne pas alourdir les difficultés des départements les plus modestes. La clé de répartition devra en tenir compte de manière significative.
Le transfert du RMI a exigé, dans la quasi-totalité des départements, des modifications d'organisation interne des services, le recrutement de personnels supplémentaires, la mise en place de nouveaux partenariats nécessaires - notons la signature de conventions avec les caisses d'allocations familiales et les caisses de mutualité sociale agricole pour la gestion du RMI -, ainsi que la signature de nouveaux accords avec l'ANPE et avec l'AFPA.
Il s'agit là d'une petite révolution qui a permis de faire le point sur certaines insuffisances constatées de l'organisation du dispositif.
Au mois de février dernier, le Premier ministre a proposé seize mesures pour assouplir les modalités de gestion du RMI et pour permettre une meilleure efficience globale du dispositif Il s'agit de pistes de réflexion inscrites dans un dialogue qui doit être constructif entre l'État et les conseils généraux.
Certaines des propositions peuvent être abandonnées car elles sont, en pratique, déjà en vigueur et ne nécessitent pas de transcription législative. D'autres seraient très onéreuses à concrétiser : les sommes nécessaires à leur mise en oeuvre seraient probablement plus élevées que les économies réalisées.
En revanche, certaines proposent une sorte de code de bonnes pratiques susceptible d'améliorer grandement la gestion du dispositif : nous ne pouvons que les approuver.
Quant aux propositions relatives à la domiciliation des personnes sans domicile stable et des gens du voyage, elles peuvent être mises en oeuvre par la désignation de référents chargés de rencontrer chaque allocataire à échéances régulières à déterminer. Cette disposition est d'ailleurs déjà mise en oeuvre dans de nombreux départements.
Par ailleurs, je ne peux que me féliciter de l'idée de réduire le délai séparant la mise en paiement de l'allocation et la signature du contrat d'insertion. C'est, parmi d'autres, une proposition issue du rapport publié par mon collègue et ami Michel Mercier et moi-même. Il s'agit d'une de ces mesures de bon sens susceptibles de simplifier considérablement la gestion du dispositif et de le rendre plus efficace.
Quant à l'idée de la transmission aux maires de la liste des personnes bénéficiant du RMI, je la trouve pour ma part utile et pertinente : qui, mieux que le maire, connaît ses ressortissants ?
Je suis particulièrement favorable, en cas de première demande manifestement abusive du RMI, à ce que la suppression ou la suspension de l'allocation puisse être effectuée sans autorisation préalable du bureau de la commission locale d'insertion, bureau qui serait amené, ultérieurement, à ratifier ou non cette décision. Il est particulièrement important que la réaction soit rapide pour éviter l'effet de contagion.
Quant à la récupération des indus, dont a également parlé Michel Mercier, c'est un chantier difficile à lancer, même si - nous le savons bien - la situation est, au fond, assez différente d'un département à l'autre.
Enfin, un dispositif de sanctions graduées en cas de non-respect des obligations d'insertion ou de fraude serait intéressant à mettre en oeuvre à condition de laisser aux conseils généraux de réelles marges de manoeuvre d'appréciation au cas par cas.
Au-delà de la compensation, l'enjeu est bien l'exercice de la compétence d'insertion. Si l'État a confié aux départements la gestion du RMI, c'est parce qu'il était convaincu que les conseils généraux pouvaient faire mieux que lui, une politique active d'insertion étant plus efficace quand elle est conduite localement.
Tant que le RMI était financé par le déficit budgétaire de l'État, la générosité publique ne gênait personne. Aujourd'hui, alors que son financement repose sur les départements, qui, comme l'a dit notre collègue Claude Domeizel, sont obligés de présenter un budget en équilibre, on mesure que cette générosité a un coût et que, finalement, il n'y a pas de miracle : sous une forme ou sous une autre, c'est toujours au contribuable d'assumer la charge du financement du RMI.
Il faut donc avoir le courage de faire la différence entre ceux qui ont réellement besoin de la solidarité publique parce qu'ils sont en difficulté, parce qu'ils sont dans une démarche d'insertion ou parce qu'ils n'ont véritablement pas d'autre solution, et ceux qui profitent du système, même s'ils sont assez peu nombreux et qu'il est difficile de les identifier précisément.
Certains départements ont eu ce courage - je ne les cite pas - et il convient de noter que leurs exécutifs sont, d'ailleurs, de sensibilités politiques différentes.
Monsieur le ministre, la décentralisation consiste à faire mieux que l'État, aider davantage ceux qui en ont besoin, accompagner par une démarche personnalisée l'insertion de ceux qui en ont besoin. C'est ce à quoi s'attellent les conseils généraux.
Pour autant, je ne peux que m'associer à la volonté de l'ensemble des conseils généraux de marquer le pas de la décentralisation et j'approuve la pause annoncée par le Premier ministre il y a quelques semaines : donnons-nous le temps d'un bilan afin de perfectionner notre organisation sur le plan financier comme sur le plan opérationnel !
Les départements - nous le savons, nous qui avons la chance de servir en leur sein - sont des chaînons essentiels du maillage territorial français. Il est aujourd'hui indispensable de leur laisser le temps de développer harmonieusement et efficacement toutes leurs compétences, en particulier celles qui sont relatives au RMI.
Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, je tiens, tout d'abord, à remercier l'auteur de la question, M. Guy Fischer. Ce débat, dans lequel je remplace Mme Catherine Vautrin, qui n'a pu y participer pour une raison de force majeure, fut très intéressant à la fois par les échanges qu'il a permis et parce qu'il offre au Gouvernement l'occasion de faire le point sur un sujet majeur, concernant à la fois la solidarité mais aussi les finances des départements.
Je tiens également à saluer les travaux de MM. de Raincourt et Mercier, travaux qui, aujourd'hui, sont soumis aux réflexions de l'Assemblée des départements de France et du Gouvernement et qui trouveront leur conclusion de façon pratique et concrète sur le terrain.
Les propos tenus par les uns et par les autres me semblent pouvoir être regroupés en trois chapitres importants : le principe même de la décentralisation, la compensation du transfert et la nécessaire évaluation de la décentralisation.
La question du principe même de la décentralisation du revenu minimum d'insertion a, tout d'abord, été évoquée.
Il m'apparaît nécessaire, au regard des questions cruciales qui ont été posées, notamment la perspective évoquée d'un éventuel retour à la situation originelle, c'est-à-dire avant la décentralisation du revenu minimum d'insertion opérée par la loi du 18 décembre 2003, de rappeler très brièvement les raisons majeures qui ont conduit, en 2003, le Premier ministre, M. Jean-Pierre Raffarin, et le Gouvernement à confier aux départements la gestion et le pilotage du RMI.
Avant la décentralisation, le RMI, filet de sécurité créé, à l'époque, pour 450 000 de nos compatriotes - nous n'échapperons pas à une réflexion visant à comparer la situation d'alors et celle d'aujourd'hui - était géré dans une architecture institutionnelle complexe : l'allocation était financée par l'État, l'insertion était largement financée par le département et copilotée par l'État et le département.
Il est bon de rappeler que l'insertion est le principe même du RMI.
Le législateur a décidé, en 2003, de confier à un acteur et financeur unique la responsabilité des deux volets de la prestation, l'allocation et l'insertion.
Il a ainsi suivi, monsieur Retailleau, la logique de bloc de compétences qui est celle de la décentralisation depuis ses débuts, en 1982. Il a mis fin au copilotage, propice à la dilution des responsabilités, et qui était une manière, en fait, de ne pas assumer les responsabilités - j'ai, à titre personnel, mais comme chacun, ici, sans doute, le souvenir de commissions locales d'insertion qui semblaient ne pas prendre leurs responsabilités - comme il l'a fait pour d'autres dispositifs, que ce soit le fonds de solidarité logement ou le fonds d'aide aux jeunes.
Il a conforté la fonction de chef de file de l'action sociale des départements. Souvenons-nous des débats sur le rôle et la place de chef de file que nous avons eus dans cette enceinte à l'occasion d'autres textes, notamment en matière d'aménagement du territoire !
Il a voulu remédier ainsi aux lacunes de l'insertion, en la confiant à un acteur pleinement responsable. Vous avez raison, monsieur de Raincourt, quand vous évoquez la responsabilité des départements en ce qui concerne l'insertion.
Ces lacunes étaient reconnues par tous. Elles avaient, d'ailleurs, été relevées dans le rapport de votre commission des affaires sociales : manque de pilotage au niveau local, faiblesse tant qualitative que quantitative des contrats d'insertion, grande variabilité des taux d'insertion, qui pouvaient fluctuer de un à vingt selon les départements, tant les réalités économiques et sociales étaient contrastées, faiblesse des résultats en matière de retour à l'emploi, même pendant les périodes de forte croissance, à trois ou quatre points par an.
Ces constats, monsieur Fischer, vous les partagiez en 2003, si j'en crois la lecture des débats d'alors : vous estimiez que le rapport de M. Bernard Seillier illustrait la parfaite connaissance qu'il avait du sujet, dont avait déjà témoigné son rapport sur la loi d'orientation contre l'exclusion.
La loi n'a pas donné aux conseils généraux que des responsabilités. Elle leur a aussi donné, monsieur Domeizel, les marges de manoeuvre nécessaires à leur exercice.
Pour ce qui concerne l'allocation, elle a mis gratuitement à leur disposition le réseau des CAF, les caisses d'allocations familiales, et des CMSA, les caisses de mutualité sociale agricole, pour un niveau de service égal à celui qui existait à la date du transfert.
Le transfert n'a donné lieu à aucune rupture dans la continuité du versement de l'allocation. Le rapport remis en 2005 par M. Mercier au nom de l'Observatoire de la décentralisation, a souligné le caractère « globalement satisfaisant » des relations entre les départements et les CAF.
Pour l'insertion, la loi a donné aux départements une totale autonomie, dans le plus grand respect de leur libre administration : libre choix des partenaires, liberté d'organisation en interne, libre programmation des actions d'insertion, présidence du conseil départemental d'insertion et des commissions locales d'insertion, enfin, libre définition de l'organisation et du périmètre des commissions locales d'insertion.
En outre, la loi de décentralisation, suivie par le plan de cohésion sociale, a donné aux conseils généraux de nouveaux instruments de retour à l'emploi : le contrat d'avenir - j'y reviendrai dans un instant, pour évoquer le cas de la Seine-Saint-Denis, dont Mme Assassi a parlé tout à l'heure - et le CI-RMA.
Je me permets de noter au passage que le CI-RMA est, selon moi, un outil qu'il faut développer davantage, à l'exemple de ce qui se fait dans l'Yonne ou dans le Rhône. Plusieurs départements permettent ainsi à un bon nombre de ceux qui bénéficient du RMA d'entrer de manière durable dans l'emploi au travers de contrats de travail qui se transforment en réels contrats à durée indéterminée.
Contrairement aux contrats emploi-solidarité, qui les précédait, ces contrats sont non contingentés : les conseils généraux peuvent en disposer librement. La récente loi sur le retour à l'emploi, qui a supprimé la condition d'ancienneté de plus de six mois dans le RMI, en facilitera l'usage.
Enfin, lors de sa rencontre du jeudi 9 février avec une délégation de l'Assemblée des départements de France, l'ADF, le Premier ministre a souhaité que, au-delà de cet engagement de l'État, une concertation plus large s'ouvre pour contribuer à la maîtrise des dépenses publiques, à une responsabilité plus grande des départements dans la gestion des compétences qui leur ont été transférées et à une simplification des normes et des procédures.
Un point d'étape a eu lieu aujourd'hui même, à l'occasion d'une réunion entre Jean-Louis Borloo et une délégation de l'ADF, dont vous faisiez partie, monsieur Mercier. Je rappelle que seize propositions, que vous avez synthétisées dans votre intervention, monsieur de Raincourt, avaient été présentées par le Premier ministre.
Sous réserve de l'expression formalisée de la position de l'ADF, quatre ou cinq de ces propositions pourraient faire rapidement l'objet de textes législatifs ou réglementaires, notamment sur le problème des indus, dont vous avez à juste titre souligné l'importance, monsieur de Raincourt. Par ailleurs, sept d'entre elles pourraient donner lieu à des échanges d'informations entre organismes payeurs et organismes décideurs, et être récapitulées dans un texte valorisant les orientations et les bonnes pratiques communément mises en oeuvre dans les conseils généraux.
Quelques autres propositions n'ont pas fait l'unanimité parmi les représentants présents des conseils généraux, notamment celles qui sont relatives à la consultation obligatoire des CLI en cas de sanction ; elles ont donné lieu à débat, y compris ce soir.
Vous avez également évoqué la compensation du transfert : conformément à la Constitution, les départements ont bénéficié, à l'euro près, d'une compensation égale à ce que l'État dépensait au moment du transfert, sous forme de parts de la taxe intérieure sur la consommation des produits pétroliers.
En application de la loi, les départements ont ainsi perçu, au titre de 2004, la somme de 4, 941 milliards d'euros, auxquels se sont ajoutés environ 820 000 euros au titre du RMA. Cependant, le Gouvernement le reconnaît, l'année 2004 a été une année extrêmement difficile. La situation du marché de l'emploi et la réforme de l'assurance chômage, dont je tiens à rappeler, monsieur Fischer, qu'elle a résulté d'une décision des partenaires sociaux et non du Gouvernement, ...
Mais elle a été ratifiée par le Gouvernement !
On entend toujours dire qu'il faut impérativement obtenir l'accord des partenaires sociaux : il ne faudrait donc pas renvoyer sur le seul Gouvernement et sur l'État des responsabilités qui relèvent d'eux !
La situation du marché de l'emploi et la réforme de l'assurance chômage, disais-je, ont entraîné, alors même que les conseils généraux s'appropriaient leur nouvelle compétence, une forte augmentation du nombre des allocataires.
C'est pourquoi le Gouvernement a décidé de prendre à sa charge l'écart entre la compensation constitutionnelle et les dépenses exposées par les départements en 2004. La commission consultative d'évaluation des charges, qui associe paritairement des représentants de l'État et des collectivités locales, a arrêté à l'unanimité, en novembre 2005, un montant de 456 millions d'euros, qui s'ajoute aux 4, 941 milliards d'euros évoqués il y a instant.
Lors du vote de la loi de finances pour 2006, votre assemblée - M. le rapporteur général y a pris toute sa part -a décidé d'apporter un concours supplémentaire de 100 millions d'euros sous la forme d'un « fonds de mobilisation départementale pour l'insertion ».
Enfin, le Premier ministre a annoncé le 9 février que cet effort serait renforcé, à hauteur de 500 millions d'euros par an pendant trois ans. Il a engagé une concertation avec l'ensemble des départements, par l'intermédiaire de l'ADF, sur les modalités de répartition de ces 500 millions d'euros, à mettre certes au débit financier du Gouvernement, monsieur Mercier, mais aussi à son crédit, comme l'a rappelé M. de Raincourt.
M. Michel Mercier. Nous faisons une excellente équipe !
Au-delà du strict respect de la Constitution, le Gouvernement s'attache donc à assurer un financement équilibré du RMI.
Pour lui, la solidarité nationale doit jouer en faveur des départements les plus en difficulté. D'ailleurs, madame Assassi, le président du conseil général de Seine-Saint-Denis a été reçu par Jean-Louis Borloo.
Pour les départements comme le vôtre, qui connaissent des difficultés liées à des causes sociales, économiques et historiques, le plan de cohésion sociale, et notamment le contrat d'avenir, constitue un outil dont le conseil général doit se saisir. Je sais que, en Seine-Saint-Denis, cette réflexion a été engagée, et je tiens à vous assurer que l'ensemble du pôle de cohésion sociale est à la disposition de ce département, comme de tous ceux de métropole et d'outre-mer. J'ai d'ailleurs évoqué la situation de ces derniers aujourd'hui même, à l'Assemblée nationale.
C'est pourquoi le Gouvernement a proposé que les critères de répartition soient ouverts à la concertation autour de trois axes, ce qui peut faire débat. Sur les sujets de la péréquation, de l'effort d'insertion et du développement de l'accompagnement personnalisé, l'approche des uns et des autres - y compris ceux qui rédigent en commun des rapports
Vous avez enfin évoqué la nécessaire évaluation de la décentralisation, qui permet de regarder vers l'avenir. Nous entendons bien qu'elle soit assurée dans la plus totale transparence.
Depuis maintenant plus de deux ans, tout montre que les départements utilisent pleinement les marges de manoeuvre que leur a données la loi.
Certains ont fait un effort important de relance des allocataires, avec qui leurs services avaient perdu le contact. Il faudra d'ailleurs que l'on réfléchisse à des croisements de fichiers. En effet, certaines situations ne sont pas acceptables, y compris au sein des départements, de l'UNEDIC ou d'un certain nombre d'organismes gestionnaires de caisses de retraite ; une certaine confusion règne dans la gestion des dossiers d'allocataires.
D'autres départements ont fait un effort important de réorganisation et de développement de leurs moyens humains.
D'autres encore ont engagé une concertation approfondie avec l'ensemble de leurs partenaires pour élaborer un programme départemental d'insertion.
Il est tout à fait conforme à l'esprit de la décentralisation que les initiatives prises par les départements soient diverses. Mais il importe à tous qu'elles soient connues, évaluées, et que celles qui obtiennent les meilleurs résultats puissent servir de référence de bonne pratique. C'est pourquoi la loi du 18 décembre 2003, dans son article 50 portant décentralisation du RMI, a prévu son évaluation, à travers un rapport qui « présentera notamment le bilan de l'insertion sociale et professionnelle des bénéficiaires du RMI ». Le Gouvernement n'a nulle crainte concernant les résultats de cette évaluation. Ce sera l'occasion de faire le point.
Dans un esprit de transparence, le Gouvernement a proposé à l'ADF de conduire cette évaluation en étroite concertation avec elle, ce qu'elle a accepté : les départements seront donc pleinement associés au processus d'évaluation, dont les résultats seront connus à la fin de l'année et communiqués au Parlement, conformément à la loi.
Tout cela montre que la décentralisation ne conduit pas à une dégradation des services proposés aux allocataires. Elle est, au contraire, porteuse d'un développement des initiatives locales et d'un renforcement des partenariats qui ne peut que leur être profitable.
C'est la raison pour laquelle ce débat me semblait fort utile : il a constitué l'occasion pour le Gouvernement de faire le point avec la Haute Assemblée sur un sujet essentiel, celui de la solidarité avec nos concitoyens les plus exclus au travers du revenu minimum d'insertion.
J'ai reçu de M. le président de l'Assemblée nationale une proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, sur l'accès des jeunes à la vie active en entreprise.
La proposition de loi sera imprimée sous le n° 310, distribuée et renvoyée à la commission des affaires sociales, sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le règlement.
J'ai reçu de M. Michel Thiollière un rapport fait au nom de la commission des affaires culturelles sur le projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, après déclaration d'urgence, relatif au droit d'auteur et aux droits voisins dans la société de l'information (n° 269, 2005-2006).
Le rapport sera imprimé sous le n° 308 et distribué.
J'ai reçu de M. Alain Gournac un rapport fait au nom de la commission des affaires sociales sur la proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, sur l'accès des jeunes à la vie active en entreprise (n° 310, 2005-2006).
Le rapport sera imprimé sous le n° 311 et distribué.
J'ai reçu de M. Alain Milon un rapport d'information fait au nom de la commission des affaires sociales sur l'état d'application de la loi n° 2004-800 du 6 août 2004 relative à la bioéthique.
Le rapport d'information sera imprimé sous le n° 309 et distribué.
J'ai reçu de M. Jean Arthuis un rapport d'information fait au nom de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation sur la mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). Le rapport d'information sera imprimé sous le n° 312 et distribué.
J'ai reçu de M. Philippe Marini un rapport d'information fait au nom de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation, sur l'exécution de la loi de finances pour 2005.
Le rapport d'information sera imprimé sous le n° 313 et distribué.
J'ai reçu de M. Philippe Marini un rapport d'information fait au nom de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation, sur le programme de stabilité 2007 2009.
Le rapport d'information sera imprimé sous le n° 314 et distribué.
Voici quel sera l'ordre du jour de la prochaine séance publique, précédemment fixée à aujourd'hui, jeudi 13 avril 2006 :
1. Discussion de la proposition de loi (n° 310, 2005-2006), adopté par l'Assemblée nationale, sur l'accès des jeunes à la vie active en entreprise ;
Rapport (n° 311, 2005-2006) fait par M. Alain Gournac, au nom de la commission des affaires sociales ;
Délai limite pour les inscriptions de parole dans la discussion générale : jeudi 13 avril 2006 à neuf heures ;
Délai limite pour le dépôt des amendements : Ouverture de la discussion générale ;
A quinze heures et, éventuellement, le soir ;
2. Questions d'actualité au Gouvernement ;
La séance est levée le jeudi 13 avril 2006, à zéro heure vingt-cinq.