Source: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=64402
Timestamp: 2018-02-18 18:08:02
Document Index: 48682835

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 66', 'artículo 112', 'Artículo 112', 'Artículo 66', 'Artículo 112', 'Artículo 116', 'Artículo 13', 'Artículo 112', 'Artículo 66', 'Artículo 345', 'Artículo 345', 'Artículo 66', 'Artículo 112', 'Artículo 66', 'Artículo 112', 'Artículo 112', 'Artículo 66', 'Artículo 112', 'Artículo 112', 'Artículo 110', 'Artículo 66', 'Artículo 112', 'Artículo 112', 'Artículo 112', 'Artículo 112']

Sentencia C-224 de 2013 Corte Constitucional
Fecha de Expedición: 18/04/2013
SENTENCIA C-224 DE 2013
La calificación del cobro coactivo como una actividad jurisdiccional o como una actividad administrativa, ha sido objeto de una amplia controversia.// En primer lugar, los criterios "clásicos" de diferenciación entre la función judicial y la administrativa han perdido progresivamente su validez, y las fronteras entre una y otra se han desdibujado paulatinamente en la medida en que la estructura y el funcionamiento de los Estado se ha tornado más complejo. En este contexto, una amplia gama de actividades y procedimientos estatales se encuentran en una especie de "zona de penumbra" entre administración y jurisdicción, entremezclándose elementos de una y otra categoría; así por ejemplo, suele presentarse una "procedimentalización formal" de la actividad administrativa, que la asemeja cada vez más a la que se surte en los estrados judiciales: ordenación de actos dirigida a la adopción de una decisión final, fases y etapas del procedimiento, amplio reconocimiento del principio de contradicción, entre otros; de igual modo, la exigencia de una justificación "reforzada" de las determinaciones de la administración pública, especialmente en materia sancionatoria, pone en evidencia su parentesco y afinidad con las funciones judiciales; asimismo, los trámites llevados a cabo por instancias administrativas versan sobre asuntos y materias que anteriormente estaban asignadas a los jueces, como imposición de sanciones, resolución de controversias entre particulares, definición o restricción de derechos, o ejecución de créditos en favor de la administración pública. Así las cosas, los criterios tradicionales de diferenciación entre la función judicial y la administrativa tienen hoy en día una utilidad muy marginal: la idea de que la decisión judicial es el resultado de la aplicación de la ley al caso particular mientras que la actividad administrativa es esencialmente discrecional; la idea de que las providencias judiciales están precedidas de procedimientos altamente formalizados, mientras que los actos administrativos no tienen este componente; la idea de que la función jurisdiccional tiene los atributos de imparcialidad, independencia e inamovilidad, que no necesariamente se predican de la administrativa; y la idea de que las decisiones judiciales tienen efectos definitivos y fuerza de cosa juzgada.// Por otro lado, la naturaleza del cobro coactivo ha sido ampliamente discutida, hasta el punto de que no existe al momento una tesis dominante en la comunidad jurídica. En esta Corporación, por ejemplo, ha prevalecido la tesis de que su ejercicio envuelve la realización de actividades administrativa, por cuanto no están encaminadas a la definición y resolución definitiva de controversias, sino únicamente a la ejecución y materialización de los actos de la propio administración pública; con fundamento en esta consideración ha concluido que las determinaciones pueden ser atacadas por vía de tutela sin tener que cumplir los requisitos del amparo contra providencias judiciales, que las decisiones pueden ser controvertidas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, que la ejecución de impuestos se sujeta al control judiciales, o que particulares pueden realizar directamente el remate de los bienes objeto de cobro (sentencias T-628 de 2008, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; T-604 de 2005, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; T-396 de 2005, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-939 de 2003, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; C-798 de 2003; C-776 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-919 de 2002, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; C-649 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett; C-558 de 2001, M.P. Jaime Araujo Rentería; C-1515 de 2000; T-445 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero; en el Consejo de Estado, por el contrario, se han sostenido diversas tesis en esta materia: así, en la Sección Cuarta, por ejemplo, ha prevalecido la idea de que se trata de una actuación administrativa, mientras que en las demás salas se han sostenido ambas teorías.
REGLAS DE PROCEDENCIA DE LA LABOR INTERPRETATIVA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Jurisprudencia constitucional/PRINCIPIO DE INTERPRETACIÓN DEL EFECTO UTIL-Aplicación
INTEGRACIÓN DE UNIDAD NORMATIVA-Jurisprudencia constitucional/INTEGRACIÓN NORMATIVA-Aplicación
en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, profiere la presente sentencia con fundamento en las siguientes consideraciones:
"Ley 1480 de 2011
ARTÍCULO 66. APODERADOS ESPECIALES. De conformidad con el artículo 112 de la Ley 6ª de 1992, facúltese a la autoridad competente para contratar apoderados que realicen el cobro coactivo, caso en el cual los honorarios serán del 10% del monto recaudado por el apoderado, honorarios que estarán a cargo y serán pagados por el Tesoro Nacional".
Por una parte, porque al habilitar a los abogados externos de las entidades estatales para realizar el cobro coactivo respecto de las multas impuestas por la violación del Estatuto del Consumidor1,transfiere a los particulares competencias privativas e indelegables del Estado, que tienen una naturaleza jurisdiccional, y que implican el ejercicio de prerrogativas exorbitantes de la administración pública.
Este traslado de competencias desconoce los fines del Estado (Art. 2 C.P.), el derecho al debido proceso (Art. 29) y la prohibición para los particulares de ejercer funciones jurisdiccionales (Art. 116 C.P.), así como para las autoridades, de ejercer funciones distintas a las atribuidas expresamente en la Carta Política y la ley (arts. 6 y 121 C.P.). Esta limitación constitucional para transferir las competencias relativas al cobro coactivo a los sujetos de derecho privado fue puesta de presente en las Sentencia C-666 de 20002, cuando con ocasión del examen de constitucionalidad del Artículo 112 de la Ley 6ª de 1992, la Corte definió las fronteras de dicho traslado funcional. A juicio de la actora, todos estos lineamientos fueron pasados por alto en la norma impugnada.
Por otra parte, la medida legislativa atacada afecta la integridad de los recursos públicos, en tres sentidos: primero, porque se establece una remuneración excesiva para el apoderado judicial, que genera un "desfalco" al patrimonio del Estado; segundo, porque consagra una renta de destinación específica incompatible con el principio de unidad de caja; y finalmente, porque la amplitud de las facultades con las que se reviste a los particulares en esta materia, los habilita para disponer libre e irresponsablemente del dinero público, a través de figuras como la remisión o la prescripción.
Con fundamento en las consideraciones anteriores, la peticionaria plantea, como pretensión principal, la declaratoria de inexequibilidad del Artículo 66 (parcial) de la Ley 1480 de 2011y, como pretensión subsidiaria, la declaratoria de constitucionalidad condicionada, en la que se afirme la posibilidad de controvertir judicialmente las decisiones adoptadas en el marco de los procesos de ejecución coactiva3.
*Admitir la demanda.
*Correr traslado de la misma al Procurador General de la Nación, para la presentación del correspondiente concepto.
*Fijar en lista la disposición acusada, para las respectivas intervenciones ciudadanas.
*Comunicar la iniciación del proceso a la Presidencia de la República, al Congreso de la República, al Ministerio del Interior, al Ministerio de Justicia y del Derecho, a la Dirección de Aduanas de Impuestos Nacionales, a la Superintendencia de Industria y Comercio, a la Superintendencia Financiera y a la Contraloría General de la República.
*Invitar a los decanos de las facultes de Derecho de las universidades Pontificia Universidad Javeriana, del Rosario, Externado de Colombia, Instituto Colombiano de Derecho Procesal y a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, para que emitiesen concepto técnico sobre la constitucionalidad de la disposición demandada.
3. Intervenciones4
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Senado de la República y la Presidencia de la República solicitan un fallo inhibitorio, sobre la base de tres tipos de falencias de la demanda5:
Así, por un lado, el cargo de la demandante se sustentó en la tesis de la existencia de una prohibición constitucional tácita para que los particulares ejerzan el cobro coactivo, que según su parecer, fue puesta en evidencia en la Sentencia C-666 de 2000; no obstante, este falló versó, no sobre la habilitación a los particulares para adelantar el cobro coactivo, que es el problema que se aborda en esta ocasión, sino sobre la facultad de los organismos vinculados de la administración pública para adelantar directamente este procedimiento, sin la mediación judicial; en tal sentido, la Corte declaró la exequibilidad condicionada de la expresión "vinculadas" contenida en el Artículo 112 de la Ley 6ª de 1999, pero aclarando que estas entidades únicamente pueden realizar la ejecución con respecto a los créditos obtenidos en desarrollo de actividades administrativas; en este caso, en cambio, se cuestiona la autorización para que esta competencia pueda ser asumida por abogados externos. Esto significa que en aquella ocasión la Corte no solo se pronunció sobre una disposición distinta a la impugnada en esta oportunidad, sino que, además, su decisión y sus consideraciones versaron sobre problemas jurídicos diferentes.
3.2. Intervenciones que solicitan la declaratoria de exequibilidad simple (Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Superintendencia de Industria y Comercio, Ministerio de Justicia y del Derecho, Superintendencia Financiera, DIAN, Presidencia de la República, Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, Academia Colombiana de Jurisprudencia6).
*En primer lugar, el cobro coactivo tiene una naturaleza administrativa que, como tal, puede ser adelantado por particulares.
En efecto, la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo) no solo calificó expresamente la naturaleza de este procedimiento y sustituyó la expresión "jurisdicción coactiva" por la de "cobro coactivo", sino que además dispuso que las determinaciones que se adopten allí pueden ser controvertidas por la vía judicial, hipótesis que sólo es posible si tales actos son de índole administrativa y no jurisdiccional.
*En segundo lugar, la habilitación controvertida se enmarca dentro de los límites explícitos e implícitos para el otorgamiento de funciones públicas a los particulares7.
*En tercer lugar, incluso si se asume la tesis de que el cobro coactivo implica el ejercicio de funciones jurisdiccionales, la norma impugnada tiene pleno respaldo en la preceptiva constitucional, ya que tanto el Artículo 116 de la Carta Política como el Artículo 13 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, habilitan expresamente a los particulares para ejercer funciones jurisdiccionales, siempre que no se refiera a la instrucción o juzgamiento en materia penal.
*En cuarto lugar, la disposición atacada se sustenta directa y expresamente en el Artículo 112 de la Ley 6ª de 1992, cuya constitucionalidad nunca ha sido desvirtuada. Esta norma faculta a las entidades públicas del orden nacional para realizar el cobro coactivo de sus acreencias a través de sus propios funcionarios, o a través de abogados externos. De esta manera, la norma demandada se limita a dar aplicación a este precepto legal, permitiendo que las Superintendencias de Industria y Comercio y Financiera, y las alcaldías, adelanten la ejecución a través de la segunda de las modalidades allí previstas.
Por tal motivo, para declarar la inconstitucionalidad del Artículo 66 de la Ley 1480 de 2011, habría que declarar previamente la del aludido precepto de la Ley 6ª de 1992, lo cual no cabría hacer en esta oportunidad, "(…) pues se vulneraría el debido proceso, al pretermitirse todos los pasos procesales en orden a una declaración de inexequibilidad de esa norma, sobre regulaciones de ella que aún no han sido objeto de control constitucional"8. Como tal declaratoria aún no se ha producido, mal puede estructurarse un juicio de constitucionalidad en contra de la medida legislativa, que es tan solo una aplicación de una normativa general que se presume ajustada al ordenamiento superior.
*Contrariamente a lo sostenido por la actora, en la Sentencia C-666 de 2000 no se excluyó la posibilidad de que las autoridades públicas gestionen la cobranza a través de apoderados externos, sino que únicamente se señaló que los organismos vinculados de la administración pública no pueden adelantarla con respecto a las acreencias generadas en desarrollo de actividades equivalentes a las desplegadas por los particulares.
*Las acusaciones de la peticionaria parten de una confusión sobre la naturaleza jurídica, el alcance y los efectos del mandato con fundamento en el cual actúan los abogados externos encargados de gestionar la cobranza, pues en estas hipótesis se actúa en nombre y representación, y por cuenta y riesgo de la entidad estatal. En otras palabras, cuando se ejerce la jurisdicción coactiva a través de apoderados, la institución pública no se desprende de su potestad de cobro, sino que la misma se materializa con la mediación de contratistas que actúan en su nombre y representación.
*La intervención de los particulares no despoja al Estado de su facultad para vigilar y controlar su actividad, ni tampoco les autoriza a actuar arbitrariamente o por fuera del marco constitucional y legal. Por el contrario, se trata de un procedimiento reglado, sujeto a las garantías y exigencias del debido proceso9, y al control permanente por parte de la administración pública10.
Finalmente, con respecto a la acusación sobre la vulneración del principio de unidad de caja, se afirma que los valores obtenidos por los apoderados de la entidad no tienen una destinación específica, ni siquiera para hacer efectiva la retribución de los abogados que los recaudaron. En otras palabras, el establecimiento de una "cuota de éxito" del 10% del dinero recaudado no habilita a los abogados para retener o descontar directamente esta suma de dinero para satisfacer su crédito, sino que, por el contrario, toda ésta ingresa al Presupuesto General de la Nación y sólo posteriormente se hace efectivo el pago de los honorarios con cargo al Tesoro Nacional. Esto significa que la previsión legal no desconoce el principio de unidad de caja previsto en el Artículo 345 del ordenamiento superior.
*En primer lugar, debe entenderse que los abogados externos únicamente pueden intervenir en la fase de instrumentación y proyección de documentos, más no en la de decisión, en la que se ejecutan los actos de cobro propiamente dicho11. La razón de tal limitación es que aunque en principio las funciones administrativas pueden ser ejercidas por particulares, dicho traslado no puede vaciar de contenido las competencias de las entidades, ni puede traducirse en una sustitución de la administración pública.
*La actividad desplegada por los particulares debe ser controlada, supervisada y vigilada por las entidades públicas, pues en todo caso la responsabilidad por la gestión de cobro se encuentra radicada en el Estado.
*La intervención de los abogados externos debe tener fundamento en un contrato de prestación de servicios, y no en un acto de delegación.
*Mientras según el Artículo 345 de la Carta Política no puede haber gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales o por los concejos distritales o municipales, la norma demandada ordena el pago directo de los honorarios a los abogados, prescindiendo de esta exigencia procedimental.
*La medida interfiere con los procesos de contratación de las entidades estatales, e impide el pago directo con cargo a su respectivo presupuesto.
*La disposición establece un particular y complejo sistema de pago, en el que el apoderado debe recaudar el dinero, entregarlo y posteriormente realizar los trámites para que su crédito sea reconocido en el presupuesto, "lo que evidencia que a más de ser eventualmente violatorio de la Constitución, este aparte de la norma acusada carece del más elemental sentido práctico".
*La jurisdicción coactiva implica el ejercicio de funciones materialmente jurisdiccionales, que en principio están atribuidas exclusivamente a las autoridades judiciales, y que excepcionalmente se asignan a la administración pública, pero nunca a los particulares. Por ello, una autorización semejante "implica trasladar una prerrogativa (…) que constituye un privilegio exorbitante, a una persona que no tiene la condición de autoridad administrativa".
*Aunque excepcionalmente los particulares pueden realizar funciones judiciales, tal facultad no se extiende a la ejecución de las providencias o de las obligaciones que consten de manera clara, expresa y exigible en títulos, como ocurre en este caso específico.
*Adicionalmente, el que la remuneración del apoderado se establezca en función del dinero recaudado, afecta su imparcialidad en el correspondiente procedimiento, y pone en peligro los derechos del ejecutado.
Por las razones expuestas, la Procuraduría solicita la declaratoria de inexequibilidad del Artículo 66 de la Ley 1480 de 2011, y de la expresión "o podrá contratar apoderados especiales que sean abogados titulados", contenida en el Artículo 112 de la Ley 6ª de 1992.
*Frente al primer punto, se establecerá si la autorización legal desconoce las limitaciones constitucionales para el ejercicio de funciones públicas por particulares, especialmente a partir de los lineamientos señalados en la Sentencia C-666 de 200012.
*Con respecto a los honorarios de los abogados externos, equivalente a una cuota de éxito del 10%, se determinará si se afecta el principio de imparcialidad cuando la remuneración se establece en función exclusiva del dinero recaudado13, y si tal medida desconoce el principio de unidad de caja, así como las competencias constitucionales de las corporaciones públicas de aprobar todo gasto público.
*Por último, se definirá si se vulnera la autonomía contractual y presupuestal de las entidades públicas cuando el pago de los honorarios se hace a través y con cargo al Tesoro Nacional14.
Tal como se indicó anteriormente, la norma impugnada suscita varios problemas hermenéuticos15.A juicio de la Contraloría General de la República y de la Superintendencia Financiera, la disposición debe ser entendida en el sentido de que los particulares únicamente pueden intervenir en la fase de instrumentación y proyección de documentos, más no en la etapa decisoria de los procesos de cobro coactivo. Por el contrario, la peticionaria y los demás intervinientes suponen que el precepto se refiere a la totalidad del procedimiento, y sobre esta base se estructuran los cargos de la demanda. Por tal motivo, existen al menos dos interpretaciones posibles: una restrictiva, acogida por las aludidas entidades, y una amplia, defendida implícitamente en la demanda, en el escrito de corrección y en las demás intervenciones.
Pese a que por regla general el juicio de constitucionalidad se limita a definir la compatibilidad entre el precepto demandado y el ordenamiento superior16, en esta oportunidad es preciso que previamente a tal juicio, esta Corporación avance en la definición del contenido y alcance del Artículo 66 de la Ley 1480 de 2011, circunstancia que se explica por dos razones: Por un lado, para evitar que el fallo recaiga sobre un sentido inadmisible de la norma en cuestión, y por esta vía, para asegurar la eficacia de la providencia. Y por otro lado, porque como en este caso la acusación de la actora se estructura en torno a uno de los posibles sentidos del precepto, el tipo de examen y los resultados del mismo varían en función del significado que se atribuya a la disposición, de modo que la labor hermenéutica resulta imprescindible para efectuar el control.
El sentido asignado a la norma por la Contraloría General de la Nación y por la Superintendencia Financiera se ampara en el entendimiento dominante en la comunidad jurídica y, particularmente, en el que se desprende de amplia jurisprudencia del Consejo de Estado, conforme a la cual, como no es posible vaciar de contenido las competencias de los órganos del Estado, y como el cobro coactivo involucra el ejercicio de prerrogativas excepcionales de la administración para realizar la cobranza directamente y sin la mediación judicial, los particulares no pueden adelantar la totalidad del procedimiento ni adoptar decisiones en nombre de la administración, sino únicamente intervenir en la fase persuasiva, y posteriormente en la instrumentación y proyección de documentos17. Así mismo, en sede administrativa se ha procedido conforme a esta interpretación18.
En segundo lugar, la interpretación que propone la demandante es razonable y plausible, por lo que tiene sentido realizar el juicio de constitucionalidad a la luz de ésta última, porque a pesar de que no coincide con la apreciación general de los operadores jurídicos, y a pesar de que los antecedentes legislativos no ofrecen elementos de juicio para resolver la cuestión planteada19, otros criterios y herramientas hermenéuticas justifican tal comprensión, tal como se indica a continuación.
*Por un lado, dentro de una interpretación literal se colige que la habilitación comprende todos los actos que integran la ejecución. En la medida en que la norma se refiere genéricamente al cobro coactivo, sin distinguir fases o etapas, ni tipos de actos a los cuales se circunscribe la intervención del abogado, y en la medida en que los operadores jurídicos no pueden hacer distinciones donde el derecho positivo no las hace, debe concluirse que el legislador facultó a los particulares para adelantar todo el procedimiento.
Adicionalmente, no puede pasarse por alto que la cobranza propiamente dicha se materializa con los actos decisorios que libran mandamiento de pago, resuelven las excepciones, ordenan y aprueban el embargo y remate de bienes, y autorizan los eventuales acuerdos de pago entre los deudores y la administración20;en este contexto, el entendimiento dominante conduce al resultado paradójico de negar el contenido de la norma, pues mientras el precepto faculta a los particulares para realizar el cobro coactivo, aquel les impide ejercer esta actividad.
*Por otro lado, la conclusión anterior concuerda con una interpretación sistemática y finalista.
En efecto, en virtud del principio hermenéutico del efecto útil, debe seleccionarse aquel significado que produzca efectos jurídicos, y descartarse aquellos otros que no produzcan consecuencias o que carezcan de trascendencia jurídica. En el caso concreto, la disposición acusada se refiere expresamente a los "apoderados", expresión que alude a los contratos de mandato con representación, en los que el abogado actúa en nombre, por cuenta y en representación de la respectiva entidad estatal. Pues bien, la mera gestión administrativa de apoyo a la sustanciación del cobro coactivo no requiere de ningún acto de apoderamiento, pues en estas hipótesis la labor del particular se limitaría a la organización de la documentación y a la preparación de los actos que posteriormente serán suscritos directamente por la entidad estatal. Es decir, este entendimiento restrictivo es incompatible con el principio hermenéutico del efecto útil, pues dejaría sin efectos los actos de apoderamiento previstos normativamente. En definitiva, mientras la disposición acusada pretendía otorgar amplias facultades a los particulares para que adelantaran la totalidad del cobro, el entendimiento del Consejo de Estado le resta toda eficacia, al limitar su intervención a una gestión meramente accesoria que no corresponde a la cobranza como tal, y para la cual no se requiere ningún acto de apoderamiento específico, como lo contempla la regla en cuestión.
Para la Corte en este caso hay lugar a la integración normativa entre los dos preceptos21, por cuanto la coincidencia material entre ellos hace necesario un pronunciamiento judicial unificado, para asegurar la eficacia del fallo.
"Facultad de cobro coactivo para las entidades nacionales. De conformidad con los artículos 68 y 79 del Código Contencioso Administrativo, las entidades públicas del orden nacional como Ministerios, Departamentos Administrativos, organismos adscritos y vinculados, la Contraloría General de la república, la Procuraduría General de la Nación y la Registraduría Nacional del Estado Civil, tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivos los créditos exigibles a favor de las mencionadas entidades y de la Nación. Para este efecto la respectiva autoridad competente, otorgará poderes a funcionarios abogados de cada entidad o podrá contratar apoderados especiales que sean abogados titulados".
Por su parte, el precepto demandado faculta "a la autoridad pública competente para contratar apoderados que realicen el cobro coactivo, caso en el cual los honorarios serán del 10% del monto recaudado por el apoderado, honorarios que estarán a cargo y serán pagados por el Tesoro Nacional".
De este modo, ambos preceptos facultan a la Superintendencia de Industria y Comercio y a la Superintendencia Financiera para contratar abogados externos encargados de adelantar los procedimientos de ejecución coactiva. La norma no demandada contiene una permisión genérica y abstracta, y esta última una permisión específica respecto de dos entidades concretas22.
De acuerdo con las consideraciones anteriores, se procederá a conformar la unidad normativa, por lo que la Corte se pronunciará no solo sobre la disposición demandada por el peticionario, sino también sobre el fragmento del Artículo 112 de la Ley 6ª de 1992 según el cual la autoridad competente "podrá contratar apoderados especiales que sean abogados titulados".
Independientemente de que la competencia de cobro coactivo sea calificada como administrativa o jurisdiccional, cuestión que históricamente ha dado lugar a un amplio debate que aún no ha concluido satisfactoriamente, y frente al cual no existe una respuesta definitiva y concluyente a partir de la cual se pueda estructurar el juicio de constitucionalidad de las normas examinadas23, lo cierto es que la transferencia funcional no satisface las condiciones que para este efecto ha previsto el ordenamiento superior, y que han sido sistematizadas en la jurisprudencia de esta Corporación.
Por un lado, la aludida sentencia se pronunció exclusivamente sobre la constitucionalidad de la expresión "y vinculados" contenida en el Artículo 112 de la Ley 6ª de 1992, y no sobre la facultad de las autoridades para contratar abogados externos. La Corte declaró la exequibilidad del aparte demandado, "en el entendido de que la autorización legal para ejercer el poder coactivo se refiere exclusivamente al cobro o recaudación de recursos provenientes de funciones netamente administrativas confiadas por el legislador de modo expreso a los entes vinculados, siempre que en la misma norma legal correspondiente se autorice la función de ejecución coactiva y se determinen las condiciones de su ejercicio, únicamente en cuanto a los aludidos recursos. Bajo cualquiera otra interpretación, los mencionados vocablos se declaran inexequibles".
De acuerdo con esto, la ratio decidendi de la sentencia es la regla según la cual la jurisdicción coactiva, por entrañar un privilegio para el recaudo simplificado de los créditos, únicamente puede recaer sobre créditos obtenidos en desarrollo de actividades administrativas. Como puede observarse, esta regla jurisprudencial es autónoma y distinta de la facultad de las entidades estatales para contratar abogados externos encargados de la cobranza. En otras palabras, el precedente se refiere a las condiciones del cobro coactivo, mientras que la disposición acusada alude a uno de los mecanismos para su realización, habilitando a algunas autoridades públicas para "externalizarlo".
No obstante lo anterior, la Corte encuentra que la autorización contenida en el Artículo 66 de la Ley 1480 de 2011 y en el Artículo 112 de la Ley 6ª de 1992 para que las entidades estatales "externalicen" la cobranza de los créditos a su favor, desconoce las limitaciones constitucionales para el ejercicio de funciones públicas por los particulares24. Esto se explica porque, por un lado, se vacían de contenido las competencias de las autoridades públicas, y porque por otro lado, la transferencia versa sobre una función que sólo puede ser ejercida por las propias agencias gubernamentales, en cuanto les ha sido atribuida en su condición del tales.
SEGUNDO.- DECLARAR LA INEXEQUIBILIDAD del fragmento del Artículo 112 de la Ley 6ª de 1992 que dispone que "o podrá contratar apoderados especiales que sean abogados titulados".
Para la Corporación: "En este escenario los sujetos de derecho privado podrían ofrecer apoyo logístico, técnico y administrativo a las entidades estatales, pero éstas conservarían la facultad decisoria que concreta el cobro, y en ella se radicaría la responsabilidad por las actuaciones realizadas en el marco de este procedimiento".
Comparto esta decisión, pero aclaro el voto porque a mi juicio la Corte ha debido definir con claridad si el cobro coactivo entraña una función jurisdiccional. La mayoría de la Sala dijo que la Corte debía abstenerse de responder esa cuestión, sobre la base de que históricamente "ha dado lugar a un amplio debate que aún no ha concluido satisfactoriamente". Parecía entonces que la Corte no se iba a decantar por ninguna de las posiciones del debate. No obstante, a continuación, la propia sentencia dijo que las normas controladas debían declararse inexequibles porque si la propia administración no puede efectuar de forma directa el cobro coactivo, y tiene por tanto que delegar esta tarea en los particulares, entonces este "procedimiento debe retornar a su agente natural, es decir, a la judicatura", con lo cual luego parece reconocer que en realidad el cobro coactivo sí es entonces jurisdiccional. Así, la Corte no deja claro si el cobro coactivo es, y en qué medida, un ejercicio de jurisdicción. Lo cual, a su vez, impide determinar si lo inconstitucional es la autorización para una transferencia incluso integral del cobro coactivo a los particulares, o si lo que es contrario a la Carta es cualquier clase, así sea singular e individualizada, de transferencia de funciones de esta naturaleza a los particulares, debido precisamente a su carácter jurisdiccional. La defensa adecuada de la Constitución pedía mayor claridad en este punto pero, como no se ofreció, aclaré el voto con la intención de que en el futuro se defina con nitidez.
1 A la luz de los artículos 61 y 62 de la Ley 1480 de 2011, estas entidades son las superintendencias de Industria y Comercio y Financiera, y los alcaldes.
3 Este parece ser el sentido de la pretensión subsidiaria de corrección de la demanda, cuando solicita modular los efectos de la aplicación de la norma, en los siguientes términos: "esto es juez competente en el caso de demandar los actos emitidos por el particular ante los jueces de la República".
4 La individualización de cada una de las intervenciones se encuentra en el Anexo 1 de esta sentencia.
5 El Senado de la República tiene como pretensión única el fallo inhibitorio. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Presidencia de la República, en cambio, solicitan la inhibición como pretensión principal, y en subsidio, la declaratoria de exequibilidad.
6 La Academia Colombiana de Jurisprudencia únicamente sostiene que el precepto demandado no puede ser declarado inconstitucionalidad con respecto a la habilitación a los particulares para adelantar el cobro coactivo, pero sí con respecto al sistema de remuneración fijado en la norma, el cual, a su juicio, sí es contrarios a la Carta Política por afectar el principio democrático.
7 A juicio de la Presidencia, tales límites fueron establecidos y sistematizados en la Sentencia C-866 de 1999, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
8 Argumento expuesto por la Academia Colombiana de Jurisprudencia.
9 Estas consideraciones se fundamentan en la Sentencia T-445 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
10 A juicio de los intervinientes, este control al que esta llamado la administración pública se sustenta en el Artículo 110 de la Ley 489 de 1998.
11 Esta posición se sustenta en la sentencia del Consejo de Estado del 8 de junio de 2011, C.P. Enrique Gil Botero, Rad. 2004-00540-01.
13 Aunque este cargo no fue formulado por la accionante sino por la Procuraduría General de la Nación, la Corte avoca su examen, teniendo en cuenta que según reiterada jurisprudencia, cuando se evidencia que una demanda presenta al menos un cargo apto capaz de suscitar un juicio de constitucionalidad, la Corte adquiere la competencia para examinar integralmente el precepto acusado, incluso por aspectos no tratados expresamente en la demanda. Al respecto cfr. las sentencias C-543 de 1998, M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-387 de 1997, M.P. Fabio Morón Díaz; C-531 de 1995, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
14 Este cargo fue planteado por la Academia Colombiana de Jurisprudencia.
15 Existen otras dudas que no corresponde resolver a esta Corte como tribunal constitucional: (i) Primero, se encuentra un problema de integración normativa: por un lado, la Ley 1480 de 2011 faculta a las entidades encargadas de imponer multas por la violación del Estatuto del Consumidor, para adelantar la ejecución coactiva mediante particulares, es decir, a la Superintendencia de Industria y Comercio, a la Superintendencia Financiera, y a los municipios. Por otro lado, sin embargo, la Ley 1380 de 2010 prohíbe a las entidades territoriales contratar a los particulares para este efecto. De aplicarse el criterio temporal de resolución de antinomias, habría que concluir que los municipios pueden materializar la cobranza de estos créditos específicos mediante abogados externos; la aplicación del criterio de especialidad, en cambio, es más problemático: la Ley 1480 de 2011 es especial en el sentido de que no se refiere al cobro de todas las acreencias de las agencias estatales, sino únicamente a aquellas que provienen de la imposición de multas por la violación del Estatuto del Consumidor; por su parte, la Ley 1380 de 2010 es especial en el sentido de que se refiere únicamente a las entidades territoriales. Adicionalmente, ni normativa ni jurisprudencial o doctrinalmente se ha resuelto el conflicto entre los criterios de especialidad y temporalidad.// Otra duda se refiere al objeto de los procedimientos contemplados en el Artículo 66 dela Ley 1480 de 2011. En efecto, esta norma permite a los abogados externos realizar la cobranza de las multas impuestas por la violación del Estatuto del Consumidor, sin precisar si se refiere indistintamente a las impuestas en ejercicio de las funciones jurisdiccionales en el marco de la acción de protección al consumidor y a las impuestas en desarrollo de sus funciones administrativas, o si se refiere únicamente a estas últimas. A partir de una interpretación literal de la norma podría concluirse que se refiere indistintamente a los dos tipos de sanciones. No obstante, a partir de una interpretación sistemática, y particularmente a partir del argumento sedes materia, podría arribarse a la conclusión contraria, en la medida en que la habilitación legal se encuentra dentro del capítulo denominado "Otras actuaciones administrativas". // No obstante, dado que la definición de estos problemas no tiene incidencia directa en el presente juicio de constitucionalidad, la Corte se abstendrá de absolver estas cuestiones.
16 Las reglas sobre la procedencia de la labor interpretativa de la Corte en el marco de las acciones de inconstitucionalidad abstracta se encuentran en la Sentencia C-893 de 2012, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
17 Al respecto, el Consejo de Estado ha sostenido lo siguiente: "Así las cosas, la función administrativa de cobro coactivo se concreta mediante un procedimiento que se divide en dos etapas: una de ‘preparación, instrumentación o de proyección de documentos, constituido por las actuaciones previas, concomitantes o posteriores que deben surtirse como ‘presupuesto de la potestad de ejecución que se radica en cabeza del Estado’, y otra de ‘decisión, representada por los actos de cobro coactivo, en sentido propio. Las funciones administrativas relacionadas con el cobro coactivo, en sentido propio’. Por esta razón, la sala en anterior oportunidad señaló que precisamente son algunas actuaciones de instrumentación aquellas que pueden atribuirse, bajo el entendimiento de que la Administración en estos supuestos no puede perder en un momento alguno la regulación, control, vigilancia y orientación de la función confiada; cuestión que no ocurre con el cobro propiamente dicho, pues se trata del ejercicio mismo de prerrogativas de poder, específicamente de la capacidad de coacción reconocida a la administración por el ordenamiento jurídico. En consecuencia, no puede ser confiado a particulares: la expedición del mandamiento de pago, el decreto de embargo o secuestro, notificación, decisión de excepciones, celebración de acuerdos de pago, investigación de bienes de deudores, etc. En cuanto a las actuaciones de instrumentación, se ha admitido por la jurisprudencia la posibilidad de colaboración de los particulares. Por consiguiente, tampoco es jurídicamente posible que se entregue el ejercicio total de funciones administrativas, toda vez que esto implicará que la competencia de la autoridad se vacíe completamente (…) admitir, en gracia de discusión, que un privado asuma la materialidad de la totalidad de las fases de instrucción y cobro coactivo en estricto sentido, conlleva a asegurar que el ordenamiento jurídico admite que éste ocupe complemente el lugar de la autoridad". Consejo de Estado - Sección Tercera, sentencia del 8 de junio de 2011, C.P. Enrique Gil Botero, rad. 00540-01-(AP) // En el mismo sentido se encuentran las siguientes sentencias: Consejo de Estado, - Sección Tercera, sentencia del 17 de mayo de 2007, C.P. Ramiro Saavedra Becerra, rad. AP-00369, exp. 8464-05; Consejo de Estado – Sección Tercera, sentencia del 30 de agosto de 2006, M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, rad. 14807-01, exp. 15323.
18 A modo de ejemplo, en diversas ocasiones el Ministerio de Hacienda y Crédito Público ha fijado estos estándares. En concepto rendido a la Comisión de Regulación de Energía y Gas, sostuvo lo siguiente: "Está prohibida la contratación de las actuaciones que hacen parte del procedimiento administrativo de cobro coactivo en sus fases persuasiva y coactiva, que correspondan a la expedición de los actos administrativos que la conforman (…) Las funciones administrativas relacionadas con el cobro coactivo que consistan en actividades de instrumentación del proceso y proyección de documentos, pueden ser atribuidas a particulares con la condición de que la administración conserve la regulación, control, vigilancia y orientación de la función (…) reiteramos, en punto de cobro coactivo, que no puede ser objeto de atribución a los particulares, mediante cualquier tipo de contrato, convenio, ni en particular a través del convenio de que tratan los artículos 110 y 111 de la ley 489 de 1998, la expedición misma de todos los actos que conforman dicho procedimiento, ni la etapa de investigación de bienes, y en general cuando tal atribución implique un vaciamiento de la competencia que está asignada exclusivamente al funcionario"Concepto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público a la Comisión de Energía y Gas, rad. 1-2010-039300. Documento disponible en: http://www.andesco.org.co/site/assets/media/camara/financiera/Doctrina/Concepto%20DAF%20Recaudo%20Alumbrado%20Publico%20por%20ESP.pdf. Último acceso: 16 de enero de 2013.
19 Una revisión del proceso de aprobación legislativa demuestra que el artículo demandado, tal como se encuentra actualmente en la Ley 1480 de 2011, no sufrió ninguna alteración durante el respectivo trámite, y que además no fue objeto de discusión y debate específico. Al respecto cfr. las siguientes gacetas: 839/10 (primer debate en Cámara), 1102/10 (segundo debate en Cámara), 352/11 (primer debate en Senado), 399(11 (segundo debate en Senado), 347 y 371 de 2011 (aprobación en plenaria de la Cámara), 684/11 (aprobación en plenaria del Senado), 1011/11 (texto aprobado en plenaria de Cámara), 602/11 (texto aprobado en plenaria de Senado), y 622 y 776 de 2011 (informes de conciliación).
20 En este sentido, el Consejo de Estado ha dicho lo siguiente: "En términos generales, las características o eventos principales del cobro coactivo, desde su inicio hasta la satisfacción de la acreencia, son. El funcionario competente produce el mandamiento de pago, por medio del cual se ordena al contribuyente la cancelación de las obligaciones pendientes, más los intereses respectivos. La administración se halla facultada para adelantar las investigaciones sobre los bienes del deudor (…) La administración puede decretar las medidas de embargo y secuestro preventivo. El deudor (…) deberá pagar o presentar las excepciones correspondientes. En caso de que no se pague, no se propongan las excepciones, o las excepciones propuestas sean rechazadas, se ordenará el remate de los bienes embargados. El remate de los bienes, como etapa final del cobro coactivo, tendrá lugar una vez el avalúo correspondiente esté en firme, y terminará con el remate efectivo de los bienes, o con la adjudicación de los mismos a la administración. La celebración de acuerdos de pago entre la administración y el deudor, en cualquier momento del proceso, dará lugar a la suspensión del procedimiento". Consejo de Estado - Sección Tercera, sentencia del 17 de mayo de 2007, exp. 00369-01-AP, C.P. Ramiro Saavedra Becerra.
21 Una sistematización de los estándares jurisprudenciales sobre la unidad normativa puede verse en la Sentencia C-105 de 2013, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
22 Sin perjuicio de lo anterior, existen también algunas diferencias específicas en los siguientes sentidos: (i) Mientras el Artículo 112 de la Ley 6ª de 1992 permite el cobro coactivo como tal, la norma demandada no contiene una autorización semejante, pues se supone que las entidades estatales cuentan con tal facultad (ii) En cuanto a los sujetos habilitados para realizar la ejecución, mientras el Artículo 112 de la Ley 6ª de 1992 faculta tanto a los funcionarios de la propia entidad y como a los particulares que actúan como apoderados, el precepto acusado se refiere exclusivamente a esta última hipótesis. Lo anterior no significa que el cobro por la violación del Estatuto del Consumidor se deba canalizar necesariamente a través de abogados externos, pues en virtud de la preceptiva general y del Artículo 112 de la Ley 6ª de 1992, subsiste la facultad para que el representante legal de la entidad o su delegado, o los propios funcionarios de la autoridad, adelanten la ejecución. (iii) Mientras el Artículo 112 de la Ley 6ª de 1992 confiere esta facultad a las entidades del orden nacional, el precepto demandado se circunscribe a las autoridades encargadas de imponer sanciones por la violación del Estatuto del Consumidor, es decir, a la Superintendencia de Industria y Comercio, la Superintendencia Financiera y los alcaldes (iv) Mientras la norma general se abstiene de definir el sistema de remuneración, el precepto acusado establece el monto y la forma de pago de los honorarios del abogado externo.
23 En efecto, la calificación del cobro coactivo como una actividad jurisdiccional o como una actividad administrativa, ha sido objeto de una amplia controversia.// En primer lugar, los criterios "clásicos" de diferenciación entre la función judicial y la administrativa han perdido progresivamente su validez, y las fronteras entre una y otra se han desdibujado paulatinamente en la medida en que la estructura y el funcionamiento de los Estado se ha tornado más complejo. En este contexto, una amplia gama de actividades y procedimientos estatales se encuentran en una especie de "zona de penumbra" entre administración y jurisdicción, entremezclándose elementos de una y otra categoría; así por ejemplo, suele presentarse una "procedimentalización formal" de la actividad administrativa, que la asemeja cada vez más a la que se surte en los estrados judiciales: ordenación de actos dirigida a la adopción de una decisión final, fases y etapas del procedimiento, amplio reconocimiento del principio de contradicción, entre otros; de igual modo, la exigencia de una justificación "reforzada" de las determinaciones de la administración pública, especialmente en materia sancionatoria, pone en evidencia su parentesco y afinidad con las funciones judiciales; asimismo, los trámites llevados a cabo por instancias administrativas versan sobre asuntos y materias que anteriormente estaban asignadas a los jueces, como imposición de sanciones, resolución de controversias entre particulares, definición o restricción de derechos, o ejecución de créditos en favor de la administración pública. Así las cosas, los criterios tradicionales de diferenciación entre la función judicial y la administrativa tienen hoy en día una utilidad muy marginal: la idea de que la decisión judicial es el resultado de la aplicación de la ley al caso particular mientras que la actividad administrativa es esencialmente discrecional; la idea de que las providencias judiciales están precedidas de procedimientos altamente formalizados, mientras que los actos administrativos no tienen este componente; la idea de que la función jurisdiccional tiene los atributos de imparcialidad, independencia e inamovilidad, que no necesariamente se predican de la administrativa; y la idea de que las decisiones judiciales tienen efectos definitivos y fuerza de cosa juzgada.// Por otro lado, la naturaleza del cobro coactivo ha sido ampliamente discutida, hasta el punto de que no existe al momento una tesis dominante en la comunidad jurídica. En esta Corporación, por ejemplo, ha prevalecido la tesis de que su ejercicio envuelve la realización de actividades administrativa, por cuanto no están encaminadas a la definición y resolución definitiva de controversias, sino únicamente a la ejecución y materialización de los actos de la propio administración pública; con fundamento en esta consideración ha concluido que las determinaciones pueden ser atacadas por vía de tutela sin tener que cumplir los requisitos del amparo contra providencias judiciales, que las decisiones pueden ser controvertidas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, que la ejecución de impuestos se sujeta al control judiciales, o que particulares pueden realizar directamente el remate de los bienes objeto de cobro (sentencias T-628 de 2008, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; T-604 de 2005, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; T-396 de 2005, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-939 de 2003, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; C-798 de 2003; C-776 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-919 de 2002, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; C-649 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett; C-558 de 2001, M.P. Jaime Araujo Rentería; C-1515 de 2000; T-445 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero; en el Consejo de Estado, por el contrario, se han sostenido diversas tesis en esta materia: así, en la Sección Cuarta, por ejemplo, ha prevalecido la idea de que se trata de una actuación administrativa, mientras que en las demás salas se han sostenido ambas teorías.//
24 En efecto, aunque el texto constitucional permite expresamente el ejercicio de funciones públicas por particulares (Art. 123 y 210), y aunque consagra una serie de principios que reconocen y promueven la intervención directa de la ciudadanía en los asuntos públicos (arts. 1, 26, 40, 41, 52 y 78), y aunque los artículos 110 y 111 de la Ley 489 de 1998 facultan a los sujetos de derecho privado para ejercer actividades administrativas, en la Sentencia C-866 de 1999, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, la Corte aclaró que esta habilitación general tiene cuatro tipo de limitaciones: (i) No puede recaer sobre funciones relativas a la jefatura de Estado y a la jefatura de gobierno; (ii) No puede ejercerse respecto de las atribuciones que según definición constitucional, son exclusivas de las autoridades públicas; (iii) únicamente se pueden trasladar funciones propias de la entidad estatal, y no las que corresponden a otras agencias estatales; (iv) no se pueden vaciar de contenido las atribuciones de la autoridad pública.