Source: http://docplayer.pl/1183629-Uzasadnienie-do-projektu-ustawy-o-systemie-handlu-uprawnieniami-do-emisji-gazow-cieplarnianych.html
Timestamp: 2018-02-23 13:09:25+00:00
Document Index: 102022872

Matched Legal Cases: ['art. 2', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 192', 'art. 193', 'art. 18', 'art. 3', 'art. 74', 'art. 13', 'art. 9', 'art. 9', 'Art. 50', 'art. 50', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 10', 'art. 10', 'art. 10', 'art. 10', 'art. 22', 'art. 22', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 267', 'art. 3', 'art.291', 'art. 10', 'art. 34', 'art. 24', 'art. 37', 'art. 63', 'art. 10', 'art. 10']

UZASADNIENIE do projektu ustawy o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych - PDF
Download "UZASADNIENIE do projektu ustawy o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych"
1 UZASADNIENIE do projektu ustawy o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych Założenia i cel projektowanej ustawy W dniu 1 stycznia 2005 r. rozpoczął działanie w Unii Europejskiej system handlu uprawnieniami do emisji utworzony na mocy przepisów dyrektywy 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r. ustanawiającej system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniającej dyrektywę Rady 96/61/WE. Wprowadzony tą dyrektywą mechanizm ekonomiczny, jakim jest systemem handlu uprawnieniami do emisji, stanowi jeden z najważniejszych instrumentów polityki Unii Europejskiej w dziedzinie ochrony klimatu. System handlu uprawnieniami do emisji, zwany dalej systemem zapewnia ograniczenie wielkości emisji gazów cieplarnianych w sposób ekonomicznie efektywny. Doświadczenia zebrane na przestrzeni pięciu lat funkcjonowania systemu i obowiązywania ustawy z dnia 22 grudnia 2004 r. o handlu uprawnieniami do emisji do powietrza gazów cieplarnianych i innych substancji (Dz. U. Nr 284, poz z późn. zm.) wykazały konieczność doprecyzowania przepisów w zakresie implementacji dyrektywy 2003/87/WE. Warto także dodać, iż prace nad projektem ustawy o wspólnotowym systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych rozpoczęte w roku 2008 zostały wstrzymane decyzją sekretarza KERM z uwagi na konieczność wspólnego procedowania z projektem ustawy o systemie bilansowania i rozliczania wielkości emisji dwutlenku siarki (SO 2 ) i tlenków azotu (NO X ) dla dużych źródeł spalania. Wynikało to z konieczności zapewnienia transpozycji art. 2 ust. 5 i ust. 7 Dyrektywy 2001/80/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2001 r. w sprawie ograniczenia emisji niektórych zanieczyszczeń do powietrza z dużych obiektów energetycznego spalania oraz załącznika XII, część 13, lit. D, sekcja 2 Traktatu o Przystąpieniu. Ponadto ze względu na obowiązek implementowania tzw. dyrektywy lotniczej (2008/101/WE zmieniającej dyrektywę 2003/87/WE w celu uwzględnienia działalności lotniczej w systemie handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie) zaistniała konieczność włączenia do zakresu projektu ustawy nowych zagadnień, a tym samym wydłużenia procesu opracowania projektu ustawy, regulacje dotyczą bowiem operatorów statków powietrznych nie tylko polskich ale i pochodzących z UE oraz innych państw. Celem projektu ustawy jest osiągnięcie jednoznacznej interpretacji przepisów poprzez ich doprecyzowanie. Ponadto projekt ustawy tworzy transparentne regulacje, które w szczególności dotyczą: zakwalifikowania instalacji do objęcia systemem, zasad rozporządzania uprawnieniami do emisji, stworzenie efektywnego systemu sankcji zabezpieczających wykonywanie obowiązków wynikających z ustawy, zasad zbywania uprawnień do emisji w drodze aukcji, włączenia do systemu operacji lotniczych wykonywanych przez operatorów statków powietrznych. Projekt ustawy ma także na celu transpozycję przepisów dyrektywy 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r. ustanawiającej system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniającej dyrektywę Rady 96/61/WE (Dz. Urz. UE L 275 z , str. 32; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 7, str. 631) wraz ze zmianami opublikowanymi w następujących dyrektywach: 1
2 nr 2004/101/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 października 2004 r. zmieniającej dyrektywę 2003/87/WE ustanawiającą system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie, z uwzględnieniem mechanizmów projektowych Protokołu z Kioto (Dz. Urz. UE L 338 z , str. 18); nr 2008/101/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 19 listopada 2008 r. zmieniającej dyrektywę 2003/87/WE w celu uwzględnienia działalności lotniczej w systemie handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie (Dz. Urz. UE L 8 z , str. 3); nr 2009/29/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 kwietnia 2009 r. zmieniającej dyrektywę 2003/87/WE w celu usprawnienia i rozszerzenia wspólnotowego systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (Dz. Urz. UE L 140 z , str. 63) w zakresie dotyczącym art. 1 pkt 10 i pkt 13. Projekt ustawy zapewni wykonanie następujących decyzji: decyzję Parlamentu Europejskiego i Rady nr 280/2004/WE z dnia 11 lutego 2004 r. dotyczącą mechanizmu monitorowania emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz wykonania Protokołu z Kioto (Dz. Urz. UE L 49 z , s. 1; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 8, str. 57); decyzję Komisji nr 2005/166/WE z dnia 10 lutego 2005 r. ustanawiającą zasady wykonania decyzji Parlamentu Europejskiego i Rady 280/2004/WE dotyczącej mechanizmu monitorowania emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie i wykonania Protokołu z Kioto (Dz. Urz. UE L 55 z , str. 57); decyzję Komisji nr 2006/780/WE z dnia 13 listopada 2006 r. w sprawie zapobiegania podwójnemu liczeniu redukcji emisji gazów cieplarnianych w ramach wspólnotowego systemu handlu uprawnieniami do emisji zgodnie z dyrektywą 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w przypadku projektów realizowanych w ramach Protokołu z Kioto (Dz. Urz. UE L 316 z , str. 12); decyzję Komisji nr 2007/589/WE z dnia 18 lipca 2007 r. ustanawiającą wytyczne dotyczące monitorowania i sprawozdawczości w zakresie emisji gazów cieplarnianych zgodnie z dyrektywą 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz. Urz. UE L 229 z , str. 1), zmienianą decyzją Komisji nr 2009/339/WE z dnia 16 kwietnia 2009 r. zmieniającą decyzję 2007/589/WE w zakresie włączenia wytycznych dotyczących monitorowania i sprawozdawczości w odniesieniu do emisji oraz danych dotyczących tonokilometrów związanych z działalnością lotniczą (Dz. Urz. UE L 103 z , str.10) oraz decyzją nr 2010/345/UEz dnia 8 czerwca 2010 r. zmieniającą decyzję 2007/589/WE w celu uwzględnienia wytycznych dotyczących monitorowania i sprawozdawczości w zakresie emisji gazów cieplarnianych w związku z wychwytywaniem, transportem i geologicznym składowaniem dwutlenku węgla (Dz. Urz. UE L 155 z , str. 34); decyzja Komisji nr 2009/450/WE z dnia 8 czerwca 2009 r. w sprawie szczegółowej interpretacji rodzajów działalności lotniczej wymienionych w załączniku I do dyrektywy 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz. Urz. UE L 149 z dnia str.69); decyzja Komisji nr 2009/450/WE z dnia 8 czerwca 2009 r. w sprawie szczegółowej interpretacji rodzajów działalności lotniczej wymienionych w załączniku I do dyrektywy 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz. Urz. UE L 149 z dnia str.69). W zakresie swojej regulacji projekt ustawy umożliwia wykonanie: rozporządzenia Komisji (WE) nr 2216/2004 z dnia 21 grudnia 2004 r. w sprawie standaryzowanego i zabezpieczonego systemu rejestrów stosownie do dyrektywy 2
3 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz decyzji nr 280/2004/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz. Urz. UE L 386 z , str. 1) zmienionego rozporządzeniem Komisji (WE) nr 916/2007 z dnia 31 lipca 2007 r. zmieniającym rozporządzenie Komisji (WE) nr 2216/2004 w sprawie ujednoliconego i zabezpieczonego systemu rejestrów stosownie do dyrektywy 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz decyzji nr 280/2004/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz. Urz. UE L 200 z , str. 5); rozporządzenia Komisji nr 994/2008 z dnia 8 października 2008 r. w sprawie znormalizowanego i zabezpieczonego systemu rejestrów zgodnie z dyrektywą 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz decyzją nr 280/2004/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz. Urz. UE L 271 z , str. 3); rozporządzenie Komisji nr 748/2009 z dnia 5 sierpnia 2009 r. w sprawie wykazu operatorów statków powietrznych, którzy wykonywali działalność lotniczą wymienioną w załączniku I do dyrektywy 2003/87/WE poczynając od dnia 1 stycznia 2006 r. ze wskazaniem administrującego państwa członkowskiego dla każdego operatora statków powietrznych (Dz. Urz. UE L 219 z , str. 1) zmienionego rozporządzeniem Komisji (UE) nr 82/2010 z dnia 28 stycznia 2010 r. zmieniającym rozporządzenie (WE) nr 748/2009 w sprawie wykazu operatorów statków powietrznych, którzy wykonywali działalność lotniczą wymienioną w załączniku I do dyrektywy 2003/87/WE poczynając od dnia 1 stycznia 2006 r. ze wskazaniem administrującego państwa członkowskiego dla każdego operatora statków powietrznych (Dz. Urz. UE L 25 z , str. 12). Projekt ustawy zmienia następujące ustawy: z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2007 r. Nr 44, poz. 287 z późn. zm.); z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa (Dz. U. r. Nr 106, poz. 493); z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U r. Nr 25 poz. 150 z późn. zm.); z dnia 29 czerwca 2007 r. o zasadach pokrywania kosztów powstałych u wytwórców w związku z przedterminowym rozwiązaniem umów długoterminowych sprzedaży mocy i energii elektrycznej (Dz. U. z 2007 r. Nr 130, poz. 905, z późn. zm.); z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz z późn. zm.); z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji (Dz. U. Nr 130, poz z późn. zm). Podstawę prawną funkcjonowania systemu handlu uprawnieniami do emisji stanowi ustawa z dnia 22 grudnia 2004 r. o handlu uprawnieniami do emisji do powietrza gazów cieplarnianych i innych substancji wraz z aktami wykonawczymi, która implementuje dyrektywę 2003/87/WE, dyrektywę 2004/101/WE, oraz ustawa z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji. Projekt ustawy przewiduje jedynie częściowe wdrożenie dyrektywy 2009/29/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 kwietnia 2009 r. zmieniającej dyrektywę 2003/87/WE w celu usprawnienia i rozszerzenia wspólnotowego systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych, nie zawiera uregulowań uwzględniających zjawisko ucieczki emisji czy derogacji dla energetyki. Do projektu nie wprowadzono także wszystkich zasad charakteryzujących okres rozliczeniowy Częściowa transpozycja przepisów Unii Europejskiej związana jest z brakiem opracowanych przez Komisję szczegółowych regulacji 3
4 umożliwiających określenie np. przydziału liczby uprawnień do emisji, przydział uprawnień z wspólnotowej rezerwy. Dlatego ustawa ta stanowi jedynie środek o charakterze tymczasowym do czasu opracowania przepisów zapewniających pełną transpozycję dyrektywy 2009/29/WE, które będą stanowiły odrębną regulację i które będą obowiązywały od 2013 r. Projekt niniejszej ustawy będzie regulował funkcjonowanie systemu handlu w obecnie trwającym okresie rozliczeniowym, które w wielu kwestiach zasadniczo różni się od zasad funkcjonowania systemu w przyszłych ośmioletnich okresach. Z tych względów wprowadzenie w jednym akcie prawnym odrębnych regulacji dotyczących kolejnych okresów rozliczeniowych spowodowałoby znaczne utrudnienia. Przepisy szczegółowe Projekt ustawy określa zasady funkcjonowania systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, które wynikają z prawnych regulacji zawartych w dyrektywie 2003/87/WE dotyczących działania systemu handlu uprawnieniami do emisji. Jednakże w związku z wejściem w życie Traktatu z Lizbony, a tym samym likwidacją Wspólnoty Europejskiej, zgodnie z art. 1 akapit 3 Traktatu o Unii Europejskiej dla projektu ustawy postanowiono przyjąć tytuł: o systemie handlu uprawnieniami do emisji. Projektowana ustawa uchyli ustawę z dnia 22 grudnia 2004 r. o handlu uprawnieniami do emisji do powietrza gazów cieplarnianych i innych substancji. Zakres regulacji W rozdziale pierwszym projektu ustawy określono przedmiotowy i podmiotowy zakres wprowadzanej regulacji. Zakres przedmiotowy systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych, zwany dalej systemem, obejmuje: 1) instalacje, które ze względu na rodzaj i skalę prowadzonej w nich działalności, powodują emisję gazów cieplarnianych, 2) operacje lotnicze wykonywane przez operatora statku powietrznego, które rozpoczynają się lub kończą na terytorium państwa członkowskiego Unii Europejskiej. Wykaz rodzajów działalności i rodzajów instalacji spełniających przesłanki objęcia systemem, a także wartości progowych odniesionych do zdolności produkcyjnych, określono dla okresu rozliczeniowego w tabeli nr 1, a dla okresu zaczynającego się od dnia 1 stycznia 2013 r. określono w tabeli nr 2 załącznika do ustawy. Wykaz stanowi podstawę do zakwalifikowania określonych instalacji w ramy systemu. W obecnie obowiązującym porządku prawnym rodzaje działalności i rodzaje instalacji są określane w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 27 lipca 2009 r. w sprawie rodzajów instalacji objętych wspólnotowym systemem handlu uprawnieniami do emisji (Dz. U. Nr 136 poz.1120). Zmiana sposobu transpozycji załącznika 1 dyrektywy 2003/87/WE do prawa krajowego wynika z potrzeby określenia w treści ustawy szczegółowego jej zakresu przedmiotowego. Ustawa wprowadza do systemu operacje lotnicze wykonywane przez operatora statku powietrznego, które rozpoczynają się lub kończą na terytorium państwa członkowskiego Unii Europejskiej, w tym jednak przypadku określenie zakresu przedmiotowego nastąpiło poprzez sformułowanie, wzorem Dyrektywy 2008/101/WE katalogu negatywnych przesłanek co do rodzajów wykonywanych operacji, których wystąpienie powoduje wyłączenie operacji spod zakresu obowiązywania ustawy.. Spod regulacji projektowanej ustawy zostały wyłączone instalacje wykorzystywane do celów badawczych, testowych lub rozwojowych. W materii ustawowej znalazło się również wskazanie gazów cieplarnianych objętych systemem 4
5 w poszczególnych okresach rozliczeniowych, współczynników ocieplenia wykorzystywanych do porównania wielkości udziału poszczególnych gazów cieplarnianych w powstawaniu globalnego ocieplenia oraz wyraża wielkość wpływu cząsteczki danego gazu na pochłanianie promieniowania długofalowego Ziemi w stosunku do pochłaniania tego promieniowania przez cząsteczkę dwutlenku węgla (CO 2 ). Z uwagi na tak zakreślony zakres przedmiotowy ustawy jej przepisy stosuje się wobec prowadzących instalacje objęte systemem oraz operatorów statków powietrznych, wobec których RP pełni rolę tzw. administrującego państwa członkowskiego w rozumieniu Dyrektywy 2008/101/WE i jednocześnie posiadają stosowne koncesje na podjęcie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu lotniczego lub certyfikaty upoważniające operatora statku powietrznego do wykonywania działalności gospodarczej przy użyciu statków powietrznych, a w przypadku przewoźników będących przedsiębiorcami zagranicznymi z państwa członkowskiego UE stosowne upoważnienie wydawane na podstawie art. 192a Prawa lotniczego, natomiast w przypadku obcych przewoźników lotniczych odpowiednie zezwolenie wydawane na podstawie art. 193 tej ustawy. Wykaz operatorów statków powietrznych, wobec których RP pełni rolę tzw. administrującego państwa członkowskiego jest ustalany na mocy rozporządzenia Komisji wydawanego w związku z art. 18a ust. 3 Dyrektywy (dotychczas wydano na tej podstawie Rozporządzenie Komisji nr 748/2009 z dnia 5 sierpnia 2009 r. w sprawie wykazu operatorów statków powietrznych, którzy wykonywali działalność lotniczą wymienioną w załączniku I do dyrektywy 2003/87/WE poczynając od dnia 1 stycznia 2006 r. ze wskazaniem administrującego państwa członkowskiego dla każdego operatora statków powietrznych (Dz. Urz. UE L 219 z , str. 1), które zostało zmienione rozporządzeniem Komisji (UE) nr 82/2010 z dnia 28 stycznia 2010 r. zmieniającym rozporządzenie (WE) nr 748/2009 w sprawie wykazu operatorów statków powietrznych, którzy wykonywali działalność lotniczą wymienioną w załączniku I do dyrektywy 2003/87/WE poczynając od dnia 1 stycznia 2006 r. ze wskazaniem administrującego państwa członkowskiego dla każdego operatora statków powietrznych (Dz. Urz. UE L 25 z , str. 12). Słowniczek znajdujący się w rozdziale I projektu ustawy wprowadza nowe pojęcia w stosunku do obecnie obowiązującej ustawy np.: pojęcie operatora statku powietrznego, operacji lotniczej. Ponadto projekt ustawy zawiera odwołania do pojęć zdefiniowanych w innych aktach prawnych np.: 1) ekwiwalent, jednostka poświadczonej redukcji emisji, jednostka przyznanej emisji, jednostka redukcji emisji, projekt wspólnych wdrożeń w rozumieniu ustawy z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji; 2) instalacja, prowadzący instalację, tytuł prawny w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, z późn. zm.); 3) statek powietrzny w rozumieniu ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz. U. z 2006 r. Nr 100, poz.696, z późn. zm.). Wprowadzenie nowych pojęć wynika przede wszystkim z obowiązku implementacji dyrektywy nr 2008/101/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 19 listopada 2008 r. zmieniającej dyrektywę 2003/87/WE w celu uwzględnienia działalności lotniczej w systemie handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie. Odwołanie się do pojęć zdefiniowanych w innych aktach prawnych ma zapewnić ich jednolitą interpretację, a co się z tym wiąże wykluczyć wszelkie rozbieżności, jakie mogą powstać w związku ze znaczeniem niektórych pojęć ustalonym na gruncie aktów prawnych, które w pośredni sposób wpływają na funkcjonowanie systemu handlu uprawnieniami do emisji. Do słowniczka zostały także przeniesione pojęcia zdefiniowane w uchylanej ustawy z dnia 22 grudnia 2004 r. o handlu uprawnieniami do emisji do powietrza gazów cieplarnianych i innych substancji co ma 5
6 zapewnić spójność siatki pojęciowej pomiędzy projektowaną ustawą i aktem prawnym, który ustawa zastępuje. Szczególnego wyjaśnienia wymaga definicja emisji. Dyrektywa 2003/87/WE definiuje emisję jako czynność uwolnienia gazów cieplarnianych, natomiast w projektowanej ustawie emisja jest definiowana, jako ładunek substancji wprowadzanych do powietrza. Potrzeba odejścia od ścisłego przeniesienia normy Dyrektywy wynika stąd, że w świetle ustawy z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji (Dz. U. Nr 130, poz z późn. zm.) system uprawnieniami do emisji stanowi część systemu zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji ustanowionym na gruncie tej ustawy. Dlatego też wystąpiła potrzeba posłużenia się znaczeniem pojęcia emisji zbliżonym do pojęcia wprowadzonego na gruncie ustawy z 2009 r. Potrzeba stworzenia spójnej siatki pojęciowej pomiędzy projektowaną ustawą a ustawą o systemie zarządzania emisjami wynika również z faktu posługiwania się w obszarze systemu handlu uprawnieniami do emisji pojęciami zdefiniowanymi na potrzeby szerokiego systemu zarządzania emisjami. Chodzi tu o pojęcia jednostek poświadczonej redukcji emisji i jednostek redukcji emisji, które w myśl prawa UE mogą zostać wykorzystane do rozliczenia wielkości emisji w systemie. Należy jednocześnie podkreślić, że sposób zapewnienia w projektowanej ustawie transpozycji pojęcia emisji, którym posługuje się Dyrektywa 2003/87/WE nie jest wadliwy. Pojęcie emisji należy rozumieć w łączności z innymi przepisami ustawy np. określającymi zakres przedmiotowej regulacji (rodzaje instalacji i operacji lotniczych objętych systemem). Wynika stąd, że jedynie emisje będące następstwem eksploatacji określonych ustawą rodzajów instalacji lub wykonywania określonych rodzajów operacji lotniczych wchodzą w zakres przedmiotowej regulacji. Takie znaczenie pojęcia emisji zdaje się realizować znaczenie pojęcia emisji przyjętą w art. 3 pkt b) Dyrektywy 2003/87/WE. Z uwagi na potrzebę zapewnienia efektywnego sprawowania nadzoru nad funkcjonowaniem systemu proponuje się powierzenie Ministrowi Środowiska funkcji organu wyższego stopnia w stosunku do innych podmiotów wykonujących zadania publiczne na mocy ustawy. Kompetencję do wydawania zezwoleń na uczestnictwo w systemie ustawa powierza organom samorządu terytorialnego (marszałkowi i staroście), tak jak ma to miejsce w obowiązującym stanie prawnym. Minister właściwy do spraw środowiska będzie pełnił rolę organu wyższego stopnia w sprawach rozstrzyganych przez te organy. Przepis ten jest wyrazem rezygnacji z dotychczas utrwalonego porządku co do właściwości instancyjnej w sprawach z zakresu handlu uprawnieniami do emisji. Organem wyższego stopnia w stosunku do decyzji wydawanych przez starostów jest wojewoda. W związku z proponowaną zmianą nie powstaje jednak potrzeba uregulowania statusu pracowników, zatrudnionych w urzędach wojewódzkich w związku z pełnieniem przez wojewodę funkcji organu wyższego stopnia, z uwagi na to, że na mocy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (Dz. U. Nr 175 poz. 1462, z późn. zm.) zadania wojewodów przeniesiono na marszałków. W urzędach wojewódzkich nie są zatrudnieni pracownicy rozpatrujący odwołania w sprawach rozstrzyganych na podstawie ustawy z dnia 22 grudnia 2004 r. o handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych i innych substancji. Ponieważ większość instalacji uczestniczących w systemie posiada ważne zezwolenia na udział w systemie, przewiduje się, że właściwe organy będą zobowiązane do weryfikacji wydanych decyzji jedynie w przypadku potrzeby dokonania zmian w sposobie monitorowania wielkości emisji lub dokonania zmian w instalacji lub wydania nowych zezwoleń tzw. instalacjom nowym. Uczynienie Ministra Środowiska organem odwoławczym wpłynie pozytywnie na spójną praktykę stosowania prawa w dziedzinie handlu uprawnieniami do emisji. 6
7 Administrowanie systemem Projekt ustawy powierza Ministrowi Środowiska sprawowanie nadzoru nad funkcjonowaniem systemu handlu uprawnieniami do emisji. Nadzór rozumiany jako kontrola i możliwość władczego oddziaływania ma zapewnić spójne funkcjonowanie całego systemu. Ponadto projekt ustawy powierza administrowanie systemem Krajowemu ośrodkowi bilansowania i zarządzania emisjami (KOBIZE), który został utworzony na mocy przepisów ustawy z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji. Krajowy ośrodek przejmuje zadania Krajowego Administratora Systemu Handlu Uprawnieniami do Emisji (KASHUE) powołanego na mocy ustawy z dnia 22 grudnia 2004 r. o handlu uprawnieniami do emisji do powietrza gazów cieplarnianych i innych substancji, a wyznaczonego rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 13 września 2005 r. w sprawie wyznaczenia Krajowego Administratora Systemu Handlu Uprawnieniami do Emisji (Dz. U. Nr 188, poz. 1562). Na gruncie ustawy z 2009 r. do pełnienia zadań Krajowego ośrodka został powołany Instytut Ochrony Środowiska w Warszawie. Instytut został także wyznaczony mocą przywołanego w poprzednim akapicie rozporządzenia do pełnienia zadań Krajowego Administratora Systemu Handlu Uprawnieniami do Emisji. Projekt ustawy (a także projekt ustawy o systemie bilansowania i rozliczania wielkości emisji dwutlenku siarki (S02) i tlenków azotu (NOx)) pod względem zawartej w nich materii mają charakter komplementarny w stosunku do regulacji przyjętych w ustawie o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji precyzując zasady funkcjonowania pozostałych elementów systemu zarządzania emisjami (tj. systemu bilansowania i rozliczania wielkości emisji dwutlenku siarki (S02) i tlenków azotu (NOx) dla dużych źródeł spalania oraz systemu handlu uprawnieniami do emisji). Realizacja zadań publicznych w obszarze poszczególnych elementów systemu zarządzania emisjami powinna być powiązana w warstwie instytucjonalnej poprzez powierzenie tych zadań jednemu podmiotowi - Krajowemu Ośrodkowi. Brak takiej konsolidacji instytucjonalnej z całą pewnością utrudniłby skuteczne i sprawne funkcjonowanie systemu zarządzania emisjami. Projektowana ustawa jest podporządkowana celowi takiego właśnie zespolenia na poziomie instytucjonalnym całej wiązki zadań publicznych należących do systemu zarządzania emisjami w Polsce. Środki nadzoru wykonywanego przez Ministra Środowiska nad funkcjonowaniem systemu zarządzania emisjami w tym systemu handlu uprawnieniami do emisji zostały zaprojektowane w ustawie o systemie zarządzania emisjami z 2009 r. Krajowy ośrodek opracowuje i przekazuje Ministrowi Środowiska sprawozdanie finansoworzeczowe z wykonywania ustawowych zadań. Ponadto nadzór nad Instytutem jako jednostką badawczo-rozwojową sprawuje Minister Środowiska na zasadach określonych w rozdziale 5 ustawy z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo rozwojowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 159, poz.993). Środki nadzoru dotyczące kontroli wydatkowania środków przeznaczonych na realizację zadań KOBIZE przewidziane na zasadach porozumień trójstronnych dotyczących finansowania KOBIZE ze środków NFOŚiGW, których stroną jest Minister Środowiska. W ramach ww. porozumień Instytut Ochrony Środowiska zobowiązany jest do przeprowadzenia corocznego audytu finansowego, sporządzania rocznych sprawozdań z realizacji zadań finansowanych ze środków NFOSiGW, udzielania wyjaśnień dotyczących sposobu realizacji porozumienia oraz poddania się kontroli ze strony Funduszu lub Ministra Środowiska dotyczącej sposobu wykorzystania środków przekazanych na realizację zadań. W razie uchybień co do określonego umową zakresu zadań Instytut może zostać zobowiązany do usunięcia uchybień w określonym terminie, a w przypadku, gdy uchybienie dotyczy przeznaczenia środków na realizację zadań innych niż zadania KOBIZE Instytut zostanie zobowiązany do zwrotu nienależnie wydatkowanych środków wraz z odsetkami naliczanymi jak od zaległości podatkowych. 7
8 Projektowana ustawa dokonuje rozszerzenia zakresu zadań Krajowego ośrodka o zadania związane z administrowaniem systemem handlu uprawnieniami do emisji. Rozszerzenie to nastąpi w trybie zmiany ustawy z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji. Uprawnienia do emisji są utrzymywane w Krajowym Rejestrze Jednostek Kioto i uprawnień do emisji ustanowionym na mocy ustawy z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji. W ten sposób w prawie krajowym znajdzie odzwierciedlenie instytucja skonsolidowanego rejestru, w którym utrzymywane są wszystkie rodzaje jednostek powstających w wyniku stosowania mechanizmów Protokołu z Kioto oraz uprawnienia do emisji, które stanowią kwalifikowaną formę jednostek przyznanej emisji (AAUs). Uprawnienia do emisji powstają z konwersji jednostek przyznanej emisji i są rozdzielane podmiotom uczestniczącym w systemie handlu uprawnieniami do emisji. Uprawnienia do emisji (występujące w obrocie pomiędzy uczestnikami wspólnotowego systemu handlu) są częścią bilansu jednostek Kioto. Projekt ustawy wprowadza obowiązek ponoszenia opłat związanych z otwieraniem i utrzymywaniem rachunków w rejestrze. Opłaty te ponosiliby prowadzący instalacje, operatorzy statków powietrznych oraz wszyscy posiadacze tzw. osobistych rachunków posiadania tworzonych bez związku z prowadzeniem instalacji lub wykonywaniem operacji lotniczych objętych systemie handlu. Polska skorzystała w ten sposób z możliwości wskazywanych przez Komisję Europejską, która tworząc przepisy regulujące zasady funkcjonowania systemu zalecała państwom członkowskim podejmowanie takich środków, które pozwolą na finansowanie administrowania systemu. Dodatkowo na możliwość pobierania opłat związanych z otwieraniem i utrzymywaniem rachunków wskazuje art. 74 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2216/2004 z dnia 21 grudnia 2004 r. w sprawie standaryzowanego i zabezpieczonego systemu rejestrów stosownie do dyrektywy 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz decyzji nr 280/2004/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz. Urz. UE L 386 z , str. 1). Kalkulacja wysokości opłaty była oparta na analizie kosztów utrzymania i obsługi rachunków w rejestrze w tym: zapewnienie wsparcia technicznego dla posiadaczy rachunków (helpdesk) i związane z tym koszty rozmów telefonicznych (około 1000 zł miesięcznie); zapewnienia bezpieczeństwa transakcji. Od września w związku z zaleceniami KE i UNFCCC (podjętymi po atakach hakerów na systemy rejestrowe Państw Członkowskich na początku 2010 r.) wprowadza się dodatkowy czynnik zabezpieczający, w postaci powiadomień smsowych (przy każdej próbie logowania na rachunek, przy każdym transferze uprawnień z rachunku, potwierdzenie każdego transferu uprawnień, umorzenia uprawnień) koszt obsługi takiej dodatkowej funkcji to około 1500 zł rocznie powiadomień smsowych (nowego, zalecanego przez KE elementu systemu bezpieczeństwa transakcji); ponoszenia kosztów związanych z opłatami licencyjnymi z tytułu aktywowania w rejestrach nowych funkcjonalności wymuszonych zmianami prawa - rozporządzenia rejestrowego, a w bieżącym roku koszt jaki w zw. z tym poniesiono wyniósł euro. Koszt ten ma charakter dodatkowy w stosunku do standardowej stawki opłaty licencyjnej; wysyłką haseł dostępowych do rachunków w rejestrze przesyłki te muszą być odpowiednio zabezpieczone (koszt przesyłek pocztowych), oraz koszt certyfikatów do zabezpieczenia systemu i innych. 8
9 wymiany sprzętu serwerów rejestrowych. (w ubiegłym roku koszt wymiany serwerów wyniósł zł.) oraz ponoszeniem opłat za kolokację serwerów miesięcznie Reasumując opłaty w zaproponowanych w projekcie ustawy wysokościach 100 i 25 euro pokrywają tylko koszty związane z prowadzeniem rachunku, natomiast pozostałe koszty wynikające z działania i zabezpieczenia Krajowego rejestru pokrywane są ze środków przeznaczonych na finansowanie systemu. Projekt ustawy wprowadza także zasadę swobodnego rozporządzania uprawnieniami do emisji. Zasada ta ma zapewnić zarówno swobodę w przenoszeniu uprawnień pomiędzy instalacjami stanowiącymi własność jednego podmiotu, jak również umożliwić swobodny obrót uprawnieniami do emisji. Zgodnie z założeniami dyrektywy 2003/87/WE, rozporządzanie uprawnieniami do emisji powinno być niczym nieograniczonym prawem posiadacza tych jednostek. Warunkiem uczestniczenia w obrocie uprawnieniami do emisji jest posiadanie rachunku w Krajowym Rejestrze Jednostek Kioto lub rejestrze innych państw członkowskich. Projekt dopuszcza możliwość przenoszenia uprawnień do emisji pomiędzy okresami rozliczeniowymi (wprowadzając mechanizm bankingu uprawnień, o którym mowa w art. 13 Dyrektywy 2003/87/WE). Uprawnienia do emisji, które nie zostały wykorzystane w danym okresie rozliczeniowym zstępuje się uprawnieniami do emisji ważnymi w następnym okresie rozliczeniowym. Projektowane rozwiązanie ma zapewnić prowadzącym instalacje efektywne wykorzystywanie przyznanych uprawnień do emisji, a także zapewnia zwiększenie puli dostępnych uprawnień do emisji w kolejnym okresie rozliczeniowym.. Rozdział uprawnień do emisji Projekt ustawy gwarantuję, iż rozdział uprawnień do emisji pomiędzy prowadzących instalacje w okresie rozliczeniowym będzie odbywał się w oparciu o dotychczasowe zasady. Jednym z zadań Krajowego ośrodka jest opracowanie projektu krajowego plan rozdziału uprawnień do emisji. Przyjęta dla Krajowego planu forma rozporządzenia jest najwłaściwszym rozwiązaniem, z uwagi na to, że akt rozdziału uprawnień do emisji jakiego dokonuje Państwo w krajowym planie kształtuje sytuację prawną jednostek prowadzących instalacje uczestniczące w systemie. Należy zauważyć, że wszystkie plany rozdziału uprawnień do emisji przyjmowane od początku funkcjonowania systemu miały formę rozporządzenia Rady Ministrów. Jednocześnie wymagania procesu legislacyjnego stosowane przy przyjmowaniu rozporządzeń zapewniają w przypadku uchwalania rozporządzenia w sprawie przyjęcia Krajowego planu przejrzystość metodologii rozdziału uprawnień, a także umożliwić zainteresowanym podmiotom udział w konsultacjach oraz zgłaszanie uwag. Projekt krajowego planu przygotowuje się na podstawie informacji przekazywanych przez prowadzących instalacje. Zebrane informacje stanowią podstawę do zdefiniowania rzeczywistych potrzeb poszczególnych sektorów przemysłu. Projekt krajowego planu jest udostępniany w ramach konsultacji społecznych aby zapewnić wszystkim zainteresowanym podmiotom możliwość zapoznania się z jego treścią oraz zgłoszenia uwag i wniosków. Po zakończeniu konsultacji oraz po dokonaniu uzgodnienia z członkami Rady Ministrów projekt Krajowego planu jest notyfikowany Komisji Europejskiej. Po zaakceptowaniu przez Komisję Europejską, Rada Ministrów przyjmuje krajowy plan na okres rozliczeniowy r. w drodze rozporządzenia. Ugruntowaną praktyką Komisji jest żądanie, by projekty aktów prawnych były notyfikowane Komisji na takim etapie krajowej procedury legislacyjnej, aby uznać je za ostateczne (nie można było wprowadzić do nich zmian przed ewentualnymi zmianami wynikającymi z uwag Komisji). Ma to wykluczyć sytuacje, w których projekt aktu zostaje notyfikowany Komisji, a następnie, w trakcie badania go przez Komisję, państwo wprowadza do niego kolejne 9
10 zmiany. Skutkuje to koniecznością przedstawienia Komisji nowej wersji projektu do przeprowadzenia oceny. W związku z powyższym w polskiej praktyce legislacyjnej przyjęto, że projekty aktów prawnych, które wymagają akceptacji Rady Ministrów, są notyfikowane Komisji po ich zaakceptowaniu przez Radę Ministrów. Procedura notyfikacji krajowego planu rozdziału uprawnień ma swoje źródło w przepisach Dyrektywy 2003/87/WE. Zgodnie z art. 9 ust. 1 dyrektywy 2003/87/WE: każde państwo członkowskie opracowuje krajowy plan przydziałów wskazujący całkowitą ilość pozwoleń, które ma zamiar rozdzielić w odniesieniu do tego okresu oraz sposób w jaki proponuje je rozdzielić, a następnie zgodnie z art. 9 ust. 3 dyrektywy 2003/87/WE notyfikuje go Komisji. Zgodnie z przyjętymi założeniami, Krajowy plan określa: 1) całkowitą liczbę uprawnień do emisji przeznaczonych do rozdziału w danym okresie rozliczeniowym; 2) całkowitą liczbę uprawnień do emisji dla poszczególnych rodzajów instalacji objętych systemem; 3) wykaz instalacji wraz z przyznaną im liczbą uprawnień do emisji na poszczególne lata okresu rozliczeniowego; 4) liczbę uprawnień do emisji, jakie w okresie rozliczeniowym będą stanowić krajową rezerwę uprawnień do emisji dla instalacji nowych i tych, w których dokonano zmiany w instalacji; 5) liczbę lub procentowy udział jednostek poświadczonej redukcji emisji i jednostek redukcji emisji, które prowadzący instalację może wykorzystać do rozliczenia rocznej wielkości emisji oraz sposób wykorzystania tych jednostek w okresie rozliczeniowym; 6) liczbę uprawnień do emisji, które stanowią rezerwę dla zatwierdzonych projektów wspólnych wdrożeń, które wywołają obniżenie emisji dwutlenku węgla (CO 2 ) w instalacjach objętych systemem. Ponadto w świetle decyzji KE z dnia 19 kwietnia 2010 r. dotyczącej krajowego planu rozdziału uprawnień do emisji gazów cieplarnianych zgłoszonego przez Polskę dnia 8 kwietnia 2010 r. zgodnie z dyrektywą 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w ramach rezerwy na instalacje nowe należało uwzględnić dodatkową rezerwę dla instalacji istniejących zidentyfikowanych na późniejszym etapie i na projekty wspólnych wdrożeń projekty JI. Propozycja utworzenia przez Polskę takiej rezerwy została zaakceptowana we wspomnianej decyzji Komisji. Projektowana ustawa wprowadza również regulacje dotyczące procedury przekazywania uprawnień do emisji na rachunki podmiotów realizujących projekty wspólnych wdrożeń (projekty JI), dla których została utworzona rezerwa na zatwierdzone projekty JI. Chodzi tu o szczególną kategorię projektów JI, które wpływają na obniżenie emisji z instalacji objętych systemem. Projektowane przepisy stanowią w tym względzie uzupełnienie wymagań formalnych przyjętych na gruncie ustawy z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji. Art. 50 tej ustawy wprowadza uwarunkowania formalne co do przekazywania jednostek redukcji emisji podmiotom realizującym projekty wspólnych wdrożeń o charakterze uniwersalnym. Potrzeba stworzenia na gruncie projektowanej ustawy uzupełniających uregulowań została spowodowana tym, że w świetle Decyzji KE z dnia 13 listopada 2006 r. w sprawie zapobiegania podwójnemu liczeniu redukcji emisji gazów cieplarnianych w ramach wspólnotowego systemu handlu uprawnieniami do emisji zgodnie z dyrektywą 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w przypadku projektów realizowanych w ramach protokołu z Kioto, państwa członkowskie zostały zobligowane do podjęcia określonych działań w kierunku zapobiegania efektowi tzw. podwójnego liczenia, polegającego na tym, że zmniejszenie emisji CO2 w instalacji należącej do systemu handlu na skutek realizacji projektu JI nie znajdowałoby 10
11 odzwierciedlenia w wielkości przydziału uprawnień do emisji dla tej instalacji. Stąd Państwa członkowskie zostały zobowiązane do stworzenia specjalnej rezerwy uprawnień do emisji na zatwierdzone projekty JI, które w przypadku wystąpienia efektu redukcji emisji w instalacji objętej systemem byłyby wydawane nie prowadzącemu instalację, a podmiotowi realizującemu projekt. Wydanie uprawnień do emisji z rezerwy na zatwierdzone projekty JI następowałoby na wniosek realizującego projekt z zachowaniem przepisów art. 50 ustawy o systemie zarządzania, z tym, że wniosek taki mógłby zostać złożony najpóźniej do dnia 31 grudnia 2012 r. z uwagi na koniec okresu rozliczeniowego, na który zostaje przyjęty krajowy plan, a w jego ramach wspomniana rezerwa. Projektowana ustawa przewiduje też regulacje dotyczące uwalniania z rezerwy na zatwierdzone projekty JI niewykorzystanych uprawnień do emisji. Potrzeba stworzenia przepisów w tym zakresie została z kolei spowodowana tym, że w przypadku niezrealizowania projektu JI, który miał wpłynąć na redukcję emisji w instalacji objętej systemem lub w przypadku uzyskania w związku z realizacją projektu mniejszych redukcji emisji, niż początkowo zakładane, na koniec okresu rozliczeniowego w rezerwie pozostałyby niewykorzystane uprawnienia do emisji (które podlegałyby umorzeniu). Mechanizm uwalniania uprawnień z rezerwy na zatwierdzone projekty JI ma umożliwić prowadzącym instalacje, które na skutek wymienionych wyżej okoliczności nie osiągnęły zakładanych redukcji uzyskanie dodatkowych uprawnień na pokrycie niedoboru uprawnień do emisji (w związku z nieosiągnięciem redukcji). Niewykorzystane uprawnienia do emisji z rezerwy na zatwierdzone projekty JI będą uwalniane na wniosek prowadzącego instalację kierowany do ministra właściwego do spraw środowiska. Minister wydaje w tej sprawie decyzję po zasięgnięciu opinii Krajowego ośrodka. Wymóg zasięgania opinii Krajowego ośrodka jest uzasadniony tym, że do jego zadań, na gruncie nowelizowanej ustawy o systemie zarządzania emisjami ma należeć monitorowanie realizacji projektów wspólnych wdrożeń. Prowadzący instalacje, które zostaną objęte systemem od dnia 1 stycznia 2013 r., przekazują do Krajowego ośrodka informacje o wielkości emisji za lata , Przekazane przez Krajowy ośrodek informacje minister właściwy do spraw środowiska nie później niż do końca 2010 r., przekazuje Komisji Europejskiej. Zabieg ten umożliwi realizację postanowień art. 9a ust. 2 dyrektywy 2009/29/WE. Informacje, o których mowa w niniejszym akapicie, zebrane ze wszystkich państw członkowskich zostaną przez Komisję wykorzystane do obliczenia całkowitej puli uprawnień do emisji, jaka będzie dostępna w kolejnym okresie rozliczeniowym w całej Unii Europejskiej. Z uwagi na to, że przewidziane prawem UE terminy wykonywania pewnych obowiązków wyczerpały się zanim ustawa implementująca dyrektywę 2009/29/WE w tym zakresie wejdzie w życie w projektowanej ustawie zrezygnowano z ich przenoszenia.. Polska dopełniła obowiązku przekazania informacji w określonym w Dyrektywie terminie, stąd obowiązek określony w art. 9a Dyrektywy 2003/87/WE został wykonany przed wejściem w życie ustawy (KOBIZE przekazał te dane MS 21 czerwca 2010 r., a MŚ wysłało do KE pismem z dnia 5 lipca 2010 r.). Zastosowany w ustawie zabieg ma jedynie na celu wykazanie dopełnienia przez Polskę obowiązku implementacji przepisu prawa unijnego (art. 9a zmienionej dyrektywy 2003/87/WE). Warto także dodać, że orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości wskazuje sytuacje, w których postanowienia Dyrektyw mogą znaleźć bezpośrednie zastosowanie. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, jeżeli przepisy dyrektywy wydają się być odnośnie ich treści bezwarunkowe i wystarczająco precyzyjne, jednostka może polegać na treści takich przepisów. Jak wspomniano projektowana ustawa dokonuje włączenia do systemu handlu uprawnieniami do emisji operacji lotniczych, które rozpoczynają się lub kończą na terytorium państwa członkowskiego Unii Europejskiej. Zgodnie z harmonogramem Dyrektywy operatorzy statków powietrznych od początku 2010 r. mają obowiązek monitorowania emisji i 11
12 liczby tonokilometrów pochodzących z operacji lotniczych. Należy jednak zauważyć, że pomimo braku implementacji Dyrektywy 2008/101/WE operatorzy statków powietrznych zostali powiadomieni o nałożonych na nich obowiązkach wynikających z aktów przepisów prawa UE. Minister Środowiska otrzymuje wnioski o zatwierdzenie planów monitorowania wielkości emisji i liczby tonokilometrów. Obecnie trwa merytoryczno-techniczna ocena planów monitorowania emisji rocznych i tonokilometrów dla operatorów statków powietrznych, sporządzanych zgodnie z przepisami decyzji Komisji nr 2009/33/WE z dnia 16 kwietnia 2009 r. zmieniającej decyzję 2007/589/WE w zakresie włączenia wytycznych dotyczących monitorowania i sprawozdawczości w odniesieniu do emisji oraz danych dotyczących tonokilometrów związanych z działalnością lotniczą. Z uwagi na przyjęcie na gruncie Dyrektywy 2009/29/WE odmiennych zasad przydziału uprawnień do emisji w kolejnym okresie rozliczeniowym oraz konieczność wykonania przez Państwa członkowskie określonych czynności związanych z określeniem wielkości nieodpłatnych przydziałów uprawnień na okres jeszcze w czasie trwania bieżącego okresu rozliczeniowego projektowana ustawa tworzy podstawy prawne do podejmowania tych czynności. W okresie rozliczeniowym rozpoczynającym się od 1 stycznia 2013 r. będą obowiązywały ujednolicone w całej UE zasady przydziału nieodpłatnych uprawnień do emisji dla wszystkich instalacji objętych systemem - określone zgodnie z przepisami wykonawczymi wydanymi przez Komisję Europejską na podstawie art. 10a dyrektywy 2003/87/WE. W wykazie instalacji powinny się znaleźć także te instalacje wytwarzające energię elektryczną, którym w trybie derogacji przewidzianej w art. 10c Dyrektywy zostaną przyznane nieodpłatne uprawnienia do emisji. Państwa członkowskie mają obowiązek sporządzenia wykazu wszystkich instalacji objętych w kolejnym okresie rozliczeniowym systemem wraz z przyznaną im liczbą uprawnień do emisji i notyfikowania go Komisji Europejskiej najpóźniej do dnia 30 września 2011 r. Komisja jednak zastrzega sobie prawo zgłoszenia zastrzeżeń co do wpisania do wykazu określonych instalacji. Ustawa realizuje założenie, że projekt wykazu instalacji objętych systemem zostanie przygotowany przez dwa podmioty: Krajowy ośrodek w zakresie instalacji objętych systemem oraz ilości uprawnień, które zostaną przyznane tym instalacjom, z wyłączeniem instalacji wytwarzających energię elektryczną, natomiast minister właściwy do spraw środowiska działając w porozumieniu z Ministrem właściwym do spraw gospodarki opracuje projekt wykazu obejmującego instalacje wytwarzające energię elektryczną, którym na zasadach określonych w art. 10c Dyrektywy zostaną przyznane przejściowo nieodpłatne uprawnienia do emisji. Krajowy ośrodek projekt wykazu przekazuje ministrowi właściwemu do spraw środowiska, który oba wykazy uzgadnia z członkami Rady Ministrów. Powierzenie ministrowi do spraw środowiska zadania polegającego na opracowaniu projektu wykazu dla instalacji wytwarzających energię elektryczną związane jest z koniecznością zapewnienia realizacji tego zadania w ścisłej współpracy z resortem gospodarki, do którego należą sprawy energetyki i bezpieczeństwa energetycznego. Należy zauważyć, że dokument ten będzie miał kluczowe znaczenie dla sektora energetycznego. Nowa dyrektywa przyjmuje założenie, że wytwórcy energii w kolejnym okresie rozliczeniowym będą zasadniczo zmuszeni do zakupu całego wolumenu uprawnień do emisji na rynku. Derogacja przewidziana w art. 10c ma stworzyć podstawę przedłużenia możliwości nieodpłatnego przyznawania uprawnień instalacjom sektora elektroenergetycznego przez kolejnych 8 lat. Wykazy są przyjmowane przez Radę Ministrów w drodze rozporządzenia. Rada Ministrów bierze pod uwagę ewentualne zastrzeżenia zgłoszone przez Komisję Europejską. W kolejnym rozdziale projektu ustawy znalazły się przepisy dotyczące przyznawania uprawnień do emisji dla operatorów statków powietrznych i prowadzących instalacje. 12
13 Przydział uprawnień do emisji operatorom statków powietrznych Podobnie, jak w przypadku prowadzących instalację również operatorom statków powietrznych przyznaje się uprawnienia do emisji, jednakże na odmiennych zasadach. Postępowanie w sprawie przyznania uprawnień do emisji operatorowi statku powietrznego składa się z trzech głównych etapów: 1) złożenie przez operatora wniosku do ministra właściwego do spraw środowiska, który zgromadzone wnioski przekazuje Komisji Europejskiej; 2) w rezultacie ich analizy, Komisja Europejska wydaje decyzję skierowaną do państw członkowskich, określającą informacje i dane służące obliczeniu wielkości przydziałów uprawnień do emisji, w szczególności ustala ona wzorzec porównawczy, wykorzystywany do obliczenia indywidualnych przydziałów uprawnień do emisji; 3) w oparciu o wspomnianą decyzję, minister właściwy do spraw środowiska oblicza i publikuje w Biuletynie Informacji Publicznej informacje o całkowitej liczbie uprawnień do emisji przyznanych na okres rozliczeniowy operatorowi statku powietrznego oraz o liczbie uprawnień do emisji przyznanych na każdy rok okresu rozliczeniowego. Wedle przedstawionego schematu działania przebiega zarówno postępowanie zmierzające do przyznania uprawnień do emisji z góry na cały okres rozliczeniowy, jak i na część okresu, już w jego trakcie, tzn. ze specjalnej rezerwy. W tej ostatniej sytuacji przydział ma charakter jednorazowy, a więc postępowanie odbywa się tylko raz na poziomie całej UE i następuje w trzecim roku okresu rozliczeniowego. Poza wspomnianymi już podobieństwami, wprowadzone tryby postępowania są zbliżone do siebie pod kilkoma innymi aspektami. Uruchamiane są na wniosek operatora statku powietrznego, który musi spełniać określone wymagania formalne. Jeżeli minister właściwy do spraw środowiska stwierdzi, że wniosek nie czyni zadość określonym wymaganiom w tym zakresie wzywa operatora do usunięcia braków, pod rygorem pozostawianie wniosku bez rozpatrzenia. Z żądaniem przyznania uprawnień związany jest obowiązek uiszczenia tzw. opłaty rejestracyjnej w wysokości stanowiącej równowartość 100 euro, w przeliczeniu na złote polskie, która stanowi przychód budżetu państwa. Po zakończeniu postępowania, uprawnienia do emisji przyznane operatorom statków powietrznych są przekazywane na ich rachunki w rejestrze zasadniczo do dnia 28 lutego każdego roku. Zasygnalizowana już wcześniej różnica pomiędzy omawianymi rodzajami trybów, sprowadza się do materialnych przesłanek przyznania uprawnień do emisji. Podczas gdy pierwszy tryb stosuje się do operatorów już wykonujących operacje lotnicze przed rozpoczęciem okresu rozliczeniowego (które będą nadal odbywać się w jego toku), to drugi tryb (specjalnej rezerwy) obejmuje przypadki podjęcia wykonywania operacji lotniczych po rozpoczęciu okresu rozliczeniowego, oraz odpowiedniego wzrostu liczby tonokilometrów w odniesieniu do operatorów, którym już przyznano uprawnienia do emisji w ramach trybu pierwszego. Dokładniej rzecz biorąc, zasoby uprawnień do emisji zgromadzone w specjalnej rezerwie przeznaczone są dla takiego operatora statku powietrznego, który spełnia jeden z poniższych warunków: 1) rozpoczął wykonywanie operacji lotniczych objętych systemem po zakończeniu roku monitorowania, o którym mowa w art. 22 ust. 4 pkt 2, o ile nie stanowi to kontynuacji operacji lotniczych wykonywanych uprzednio przez innego operatora statku powietrznego; albo 2) średnioroczny wzrost liczby tonokilometrów pomiędzy rokiem monitorowania, o którym mowa w art. 22 ust. 4 pkt 2, a drugim rokiem okresu rozliczeniowego wynosi ponad 18%, pod warunkiem, że nie jest on następstwem operacji lotniczych wykonywanych uprzednio przez innego operatora statku powietrznego. W tym kontekście warto podkreślić, że specjalna rezerwa pełni identyczną funkcję, jak krajowa rezerwa uprawnień do emisji dla prowadzących instalacje chodzi o zapewnienie dostępu do uprawnień do emisji dla operatorów, którzy dopiero w trakcie okresu rozliczeniowego stali się uczestnikami systemu handlu uprawnieniami do emisji, a także dla 13
14 tych, których działalność polegająca na realizowaniu operacji lotniczych rozwinęła się, poprzez wzrost średniorocznej liczby tonokilometrów z tych operacji. Specjalną rezerwą nie dysponuje samodzielnie dane państwo członkowskie, lecz jest ona wspólna dla całej UE i zarządza nią przede wszystkim Komisja Europejska, zaś kompetencje władz państwowych dotyczące przyznawania uprawnień z tej rezerwy, są w dużej mierze czysto wykonawcze, o czym szerzej będzie mowa niżej. Za zastosowaniem przez ministra właściwego do spraw środowiska formy działania, jaką jest czynność materialno-techniczna, przemawiają przepisy zawarte w dyrektywie 2008/101/WE. Zgodnie z art. 3e ust. 4 i art. 3f ust. 7 państwa członkowskie obliczają i publikują liczbę uprawnień do emisji dla każdego operatora statku powietrznego. Jednakże państwo członkowskie jest związane postanowieniami zawartymi w decyzjach Komisji Europejskiej, a zwłaszcza wzorcem porównawczym, wydawanych w związku z przydziałem uprawnień do emisji, co w konsekwencji oznacza brak swobody państwa członkowskiego przy ustalaniu przydziału uprawnień do emisji dla operatora statku powietrznego. Biorąc powyższe pod uwagę, wyżej wskazana forma działania ministra właściwego do spraw środowiska jest w pełni uzasadniona. Zgodnie z art. 3 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) czynności materialno techniczne podlegają kontroli sądu administracyjnego. W każdym przypadku, gdy operator statku powietrznego uzna, że czynność obliczenia liczby uprawnień do emisji narusza prawo, może skierować do Ministra Środowiska, w terminie 14 dni od dnia, w którym dowiedziała się o podjęciu czynności, żądanie usunięcia naruszenia prawa, a jeśli okaże się ono nieskuteczne, może następnie wnieść skargę do właściwego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Operator statku powietrznego nie będzie mógł zaskarżyć do sądu administracyjnego, samego wzoru obliczania liczby uprawnień do emisji, ponieważ określiła go Komisja Europejska ale poprawność przeprowadzonych przez Ministra Środowiska obliczeń rachunkowych. Pomimo tego, że metoda obliczania wielkości przydziału uprawnień do emisji dla operatorów statków powietrznych jest podyktowana przepisami dyrektywy 2008/101/WE i państwo członkowskie nie dysponuje w tym względzie istotną swobodą, to fakt ten nie wyklucza możliwości kwestionowania tej metody przez operatora na drodze sądowej. W razie zaskarżenia omawianej czynności ministra właściwego do spraw środowiska opierającej się na tej metodzie obliczenia przydziału do sądu administracyjnego, sąd rozpoznający skargę może zwrócić się z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o ocenę ważności bądź dokonanie wykładni przepisów dyrektywy 2008/101/WE, które regulują zagadnienia metody obliczania wielkości przydziału uprawnień do emisji (art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej). Rozstrzygnięcie Trybunału wiąże sąd krajowy i dlatego może wpłynąć na wynik kontroli sądowo-administracyjnej zaskarżonej czynności ministra właściwego do spraw środowiska. Dla operatorów statków powietrznych zasady sprzedaży uprawnień do emisji w drodze aukcji reguluje rozporządzenie Komisji Europejskiej, wydane w związku z art. 3d ust. 3 dyrektywy 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającej system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniającej dyrektywę Rady 96/61/WE. Rozporządzenie to zostanie wydane i zacznie obowiązywać przed wejściem w życie projektu ustawy. Z tego względu można odwołać się bezpośrednio do wskazanego rozporządzenia. Projekt ustawy zawiera także regulację dotyczącą szczegółowych zasad przyznawania uprawnień do emisji dla instalacji. Uprawnienia do emisji są przyznawane każdej instalacji objętej systemem na poszczególne lata okresu rozliczeniowego. Uprawnienia są przyznawane w krajowym planie, a dla instalacji nowych lub w przypadku dokonania zmiany w instalacji uprawnienia do emisji są przyznawane w zezwoleniu. Ustawa modyfikuje zasady wnoszenia opłaty za wprowadzanie dwutlenku węgla do powietrza. Dotychczasowe zasady wnoszenia opłat przyjęte w ustawie z dnia 22 grudnia 14
15 2004 r., zakładają, że prowadzący instalację, któremu przyznano uprawnienia do emisji uiszcza opłatę w wysokości równej iloczynowi uprawnień do emisji przyznanych na pierwszy rok okresu rozliczeniowego i jednostkowej stawki opłaty za wprowadzanie do powietrza substancji, na których emisję prowadzący instalację uzyskał uprawnienia, określonej w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art.291 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. Tak sformułowany zakres obowiązku opłatowego nie pozwala na pobieranie opłat w związku z przyznaniem uprawnień do emisji w kolejnych latach okresu rozliczeniowego, choćby byłyby to uprawnienia przyznane po raz pierwszy prowadzącemu instalację w danym okresie rozliczeniowym (przydział uprawnień w zezwoleniu instalacjom nowym i instalacjom, w których dokonano zmiany). Proponowana regulacja ma zachować zasadę ponoszenia opłat w związku z przyznaniem uprawnień instalacji na pierwszy rok okresu rozliczeniowego jednak rozszerza ten obowiązek na uprawnienia przyznane na pierwszy rok uczestnictwa instalacji w systemie (w przypadku instalacji nowych) oraz uprawnienia przyznane na pierwszy rok w zezwoleniu w przypadku zmiany w instalacji. Sposób obliczenia wysokości należnej opłaty nie uległ zmianie. Prowadzący instalacje samodzielnie dokonują obliczenia wysokości opłaty mnożąc liczbę uprawnień do emisji przez jednostkową stawkę opłaty za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, dotyczącej dwutlenku węgla (CO 2 ) obowiązująca w roku poprzednim, z tym zastrzeżeniem, że w przypadku instalacji nowych lub zmienianych określenie wysokości należnej opłaty następuje w decyzji właściwego organu. Analogicznie jak w przypadku ustawy z 2004 r. przyjęto założenie, że prowadzący instalację, który uiścił opłatę za wprowadzanie CO2 do powietrza, na którego emisję uzyskał uprawnienia do emisji, nie ponosi w tym roku okresu rozliczeniowego opłat za emisję tej ilości dwutlenku węgla na zasadach określonych w przepisach Prawa ochrony środowiska. Należy dodać, że prowadzący instalacje, którzy wnieśli opłatę po wejściu w życie rozporządzenia Rady Ministrów ws. KPRU na lata , nie będą ponosili ponownie opłaty na zasadach określonych w projektowanej ustawie. Projektowana ustawa nie nakłada analogicznych opłat na operatorów lotniczych, zgodnie z założeniami leżącym u podstaw decyzji Unii Europejskiej o włączeniu lotnictwa do wspólnotowego systemu handlu uprawnieniami do emisji, wyrażonej ostatecznie w dyrektywie 2008/101/WE. Włączenie do systemu operacji lotniczych jest podstawowym i jedynym mechanizmem ograniczania emisji gazów cieplarnianych w tym sektorze na terytorium Unii Europejskiej. W punkcie 6 Komunikatu Komisji Europejskiej z r. pt. Ograniczenie wpływu lotnictwa na zmiany klimatyczne (COM (2005) 459 końcowy) opowiedziano się wyraźnie za przyjęciem wariantu rozszerzenia systemu handlu uprawnieniami do emisji (EU ETS) na sektor lotniczy z jednoczesnym odrzuceniem opcji podatków oraz opłat z tytułu emisji dwutlenku węgla. Działanie to nie narazi Polski na negatywne reakcje oraz kroki prawne ze strony krajów trzecich, będące konsekwencją naruszenia postanowień rezolucji Zgromadzenia ICAO A36-22 z 2007 r., która wzywa państwa do powstrzymania się od jednostronnego wprowadzania opłat za emisje gazów cieplarnianych (załącznik L punkt 1 lit. a) rezolucji). Ponadto ustanowienie opłaty wprowadziłoby poważne ryzyko reperkusji ze strony Komisji Europejskiej oraz innych państw członkowskich względem Polski, gdyż powodowałoby dodatkowe pogorszenie skomplikowanej sytuacji międzynarodowej Unii Europejskiej względem państw trzecich będących stronami Konwencji o międzynarodowym lotnictwie cywilnym, wynikające z negatywnej oceny ze strony niektórych państw trzecich wdrożenia wspólnotowego systemu handlu emisjami (EU ETS) wbrew postanowieniem wyżej wymienionej rezolucji. Kolejny rozdział projektu ustawy zawiera regulacje dotyczące sposobu przeprowadzania aukcji uprawnień do emisji. Warto także zaznaczyć, że od roku 2013 państwa członkowskie są zobowiązane sprzedawać na aukcji wszystkie uprawnienia do emisji, które nie zostaną 15
16 przydzielone to zobowiązanie odnosi się jednak do uprawnień, które będą ważne w III okresie rozliczeniowym. W przepisach projektowanej ustawy przyjęto, że na aukcje zostaną przeznaczone uprawnienia do emisji z puli rezerwy dla instalacji nowych i tych w których dokonano zmiany w instalacji oraz rezerwy przeznaczonej na zatwierdzone projekty wspólnych wdrożeń, które nie zostaną wykorzystane do dnia 31 grudnia 2012 r. Projektowana regulacja dotycząca zbywania uprawnień do emisji w drodze aukcji wynika z prawa państwa członkowskiego wyrażonego w art. 10 dyrektywy 2003/87/WE. Państwo członkowskie może zbyć w drodze aukcji do 10% uprawnień do emisji w pięcioletnim okresie rozliczeniowym, który rozpoczął się z dniem 1 stycznia 2008 r. Jeżeli państwo członkowskie nie skorzysta z tej możliwości i nie wprowadzi mechanizmu aukcyjnego w swoim prawie niewykorzystane uprawnienia do emisji znajdujące się w rezerwach na koniec okresu rozliczeniowego ulegną zgodnie z przepisami dyrektywy 2009/29/WE umorzeniu. Jedynie bowiem uprawnienia, które znajdą się na rachunkach w rejestrze (inny niż rachunek Państwa Członkowskiego) mają zdolność konwersyjną, można je będzie przekształcić na uprawnienia ważne w kolejnym okresie rozliczeniowym. Sprzedaż uprawnień jest jedynym mechanizmem zwiększenia puli uprawnień pozostających do dyspozycji przedsiębiorców w kolejnym okresie rozliczeniowym. Przepisy zawarte w projekcie ustawy odnoszą się do sprzedaży uprawnień ważnych w II okresie rozliczeniowym. Ze względu na pochodzenie uprawnień (niewykorzystane uprawnienia z rezerwy na nowe instalacje i z rezerwy na zatwierdzone projekty JI) należy się spodziewać, że ich ilość przeznaczona do sprzedaży za pośrednictwem aukcji będzie stosunkowo niewielka, aukcja stanowi zatem jedynie ewentualną możliwość rozdysponowania pozostałych w rezerwach uprawnień do emisji. Należy zwrócić uwagę, że przepisy Dyrektywy 2003/87/WE nie narzucają żadnych ram proceduralnych co do sposobu sprzedaży uprawnień z okresu (II okresu), wskazując jedynie górną granicę puli uprawnień, które Państwo Członkowskie może przeznaczyć do sprzedaży w bieżącym okresie rozliczeniowym (10% całkowitego limitu uprawnień określonego w KPRU na dany okres), zatem brak jest prawnego nakazu posługiwania się formułą aukcji uregulowaną w przyszłym Rozporządzeniu aukcyjnym. Przepisy Rozporządzenia odnoszą się wprost jedynie do uprawnień do emisji przeznaczonych dla sektora lotniczego oraz uprawnień III okresu rozliczeniowego (ważnych od 1 stycznia 2013 r.). Dodatkowo wybór ram proceduralnych aukcji na wzór proponowany w rozporządzeniu aukcyjnym jest w chwili prac nad projektem ustawy utrudniony z uwagi na brak ostatecznej wersji Rozporządzenia aukcyjnego (możliwe zmiany co do sposobu, warunków prowadzenia aukcji uprawnień związanych z zmianą projektu Rozporządzenia), trudności w założeniu jednoznacznej deklaracji o wyborze formuły aukcji (lokalnej czy centralnej) bez gruntownej analizy związanych z tym kosztów. Dodatkowo nadanie aukcji uprawnień do emisji pozostałych w krajowej rezerwie ściśle takiego charakteru jaki narzuci przyszłe Rozporządzenie aukcyjne bez jakichkolwiek odstępstw, wynikających z potrzeby posługiwania się uproszczonymi (a w ślad za tym mniej kosztownymi) wymaganiami formalnymi jest w chwili obecnej nieracjonalne kosztowo. Z uwagi na to, że zgodnie z przewidywaniami w krajowej rezerwie na koniec okresu rozliczeniowego pozostanie niewielka ilość uprawnień spełnienie tych wymagań oznacza poniesienie istotnych kosztów, które mogą okazać się niewspółmierne do przychodów z aukcji. Aukcja uprawnień do emisji z II okresu według modelu przyjętego w projektowanym Rozporządzeniu będzie wymagała zastosowania przyjętych takich wymagań formalnych i proceduralnych jak: rozpisanie przetargu na wybór platformy aukcyjnej, 16
17 przymus wyboru giełdy jako dostawcy platformy aukcyjnej 1, tymczasem wg projektowanej ustawy sprzedaż niewielkiej ilości uprawnień z II okresu nie wymaga angażowania giełdy, prowadzenie aukcji przez licytatora, który spełnia warunki określone art. 34, konieczność ustanowienia przez Państwa Członkowskie jednego podmiotu monitorującego proces aukcyjny na wszystkich platformach (art. 24), konieczność wprowadzenia mechanizmów związanych z ochroną rynku przed nadużyciami (art. 37 i nast. Rozporządzenia). Mając powyższe na uwadze nie wydaje się zasadnym wprowadzanie w ustawie rozwiązań znajdujących się w projekcie rozporządzenia o aukcjach przygotowywanego przez Komisję Europejską. W trakcie prac nad projektowanymi zapisami dotyczącymi odpłatnego zbycia uprawnień do emisji wzięto po uwagę wskazówki Komisji Europejskiej przyjmując, że odpowiednią formą sprzedaży powinna być aukcja z nieograniczonym dostępem, zawężenie dostępu do aukcji ograniczałoby swobodę przepływu kapitału, a tym samym byłyby to niezgodne z art. 63 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Podstawowym warunkiem uczestnictwa w aukcji jest posiadanie rachunku w krajowym rejestrze lub innym rejestrze państwa członkowskiego Unii Europejskiej prowadzonym na zasadach określonych w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 2216/2004, a także wniesienie wadium. Krajowy rejestr umożliwia otwarcie rachunku wszystkim podmiotom zainteresowanym nie tylko prowadzącym instalacje czy operatorom statków powietrznych ale również innym podmiotom np. brokerom. W związku z powyższym do uczestnictwa w aukcji są dopuszczone wszelkie potencjalnie zainteresowane podmioty, a zatem dostęp do aukcji będzie nieograniczony i otwarty. Sprawnie funkcjonujący rynek uprawnień do emisji, prostota aukcji oraz niższe koszty organizacji zdecydowały o wykorzystaniu w niniejszym projekcie modelu aukcji statycznej. Ponieważ przedmiotem projektowanej aukcji będą jedynie uprawnienia do emisji, które pozostaną w rezerwie uprawnień do emisji wykorzystane zostaną już istniejące platformy aukcyjne, co ma na celu ograniczenie kosztów organizacji aukcji. Dostawca platformy elektronicznej, na której przeprowadzona zostanie sprzedaż aukcyjna zostanie wybrany w trybie przewidzianym ustawą o zamówieniach publicznych. Ponieważ aukcja będzie dotyczyła wyłącznie kontraktów z natychmiastową dostawą, prowadzącym aukcję nie musi być podmiot posiadający szczególne zezwolenia nadawane przez Komisję Nadzoru Finansowego, w związku z czym przyjęto, że aukcję prowadzić będzie Krajowy ośrodek. Szczegółowe zagadnienia związane z funkcjonowaniem i prowadzeniem aukcji zostaną uregulowane w rozporządzeniu, będą to: sposób ustalania ilości sesji aukcji; wymagania dotyczące rejestracji i identyfikacji uczestników aukcji; sposób wyznaczania ceny rozliczeniowej aukcji; zakres informacji zawartych w ogłoszeniu o aukcji. Projektując rozwiązania ustawowe dotyczące aukcji uprawnień do emisji zdecydowano się na wprowadzenie dwóch mechanizmów, które mają za zadanie zabezpieczać prowadzącego aukcję przed nieoczekiwanymi i niekorzystnymi zachowaniami licytantów. Jednym z nich jest wadium, jako forma zabezpieczenia, w przypadku gdy jeden ze zwycięzców nie uiści w wyznaczonym terminie ceny zakupu. Uwzględniając siłę nabywczą małych emitentów zdecydowano się na określenie wysokości wadium na poziomie 20% szacowanej przez uczestnika wysokości oferty. W intencji prawodawcy wysokość wadium na wskazanym poziomie stanowi właściwe zabezpieczenie przed wycofaniem się oferenta i zaburzeniem prawidłowości aukcji. W celu zapewnienia elastycznego podejścia do kwestii wadium, jako niezbędnego elementu decydującego o możliwości udziału w aukcji, zdecydowano się na 17
18 dopuszczenie kilku różnych form zabezpieczenia: pieniądz, czek potwierdzony przez bank, poręczenie bankowe, gwarancja bankowa, gwarancja ubezpieczeniowa. Sprzedaż uprawnień do emisji będzie się odbywała w czasie sesji aukcyjnych. W przypadku, gdy w czasie danej sesji nie wszystkie uprawnienia do emisji, znajdą nabywcę, zostaną one skierowane do sprzedaży na najbliższej sesji aukcyjnej. W przypadku, gdy nabywców nie znajdą wszystkie uprawnienia przeznaczone do sprzedaży w czasie ostatniej z zaplanowanych sesji aukcyjnych, Krajowy ośrodek może podjąć decyzję o przeprowadzeniu kolejnej rundy sesji aukcyjnej, jednak muszą za tym przemawiać względy ekonomiczne. Przychód ze sprzedaży uprawnień do emisji powinien być wyższy niż koszt przeprowadzenia aukcji. Mechanizm ten powinien zabezpieczyć przed nieproporcjonalnymi kosztami związanymi z organizacją aukcji w stosunku do przychodów, jakie są przewidywane ze sprzedaży uprawnień do emisji w tym trybie. Proponowany format przeprowadzania aukcji aukcja jednej ceny, z jedną rundą licytacji jest najprostszy z punktu widzenia uczestników aukcji, jak również prowadzącego aukcję. Cena rozliczeniowa uprawnień będzie wyznaczana na podstawie przecięcia krzywych popytu i podaży (szczegóły zostaną określone w rozporządzeniu) co oznacza, że wygrywają wszyscy oferenci, którzy złożyli oferty z ceną zakupu powyżej ceny rozliczeniowej, ale nie płacą za uprawnienia zaproponowanej przez siebie ceny, tylko ustaloną cenę rozliczeniową Kolejny rozdział zawiera przepisy dotyczące zasad wydawania zezwoleń. Każdy prowadzący instalację objętą systemem jest obowiązany do uzyskania zezwolenia. Zezwolenie jest wydawane na wniosek prowadzącego instalacje przez organ właściwy do wydania pozwolenia zintegrowanego lub pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza. Zezwolenie wydawane jest na okres nie dłuższy niż 10 lat. Przepisy określają zakres wniosku o wydanie zezwolenia. Nowym rozwiązaniem jest przeniesienie poza zakres wniosku o wydanie zezwolenia wymagań dotyczących monitorowania wielkości emisji. Warunki monitorowania wielkości emisji są przedmiotem planu monitorowania wielkości emisji, który jest dokumentem dołączanym do wniosku o wydanie zezwolenia. Zabieg ten miał dostosować polskie przepisy do wymagań Decyzji Komisji 2007/589/WE z dnia 18 lipca 2007 r. ustanawiającej wytyczne dotyczące monitorowania i sprawozdawczości w zakresie emisji gazów cieplarnianych zgodnie z Dyrektywą 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz. Urz. UE, L 229 z r. str.1). Zgodnie z tą decyzją metodyka monitorowania wielkości emisji stanowi część planu monitorowania i podlega zatwierdzeniu przez właściwe organy. W zezwoleniu właściwy organ zatwierdza plan monitorowania wielkości emisji. Do wniosku o wydanie zezwolenia należy także dołączyć decyzję o pozwoleniu na użytkowanie instalacji lub potwierdzenie dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania instalacji, gdy pozwolenie na użytkowanie nie jest wymagane. Wprowadzenie tego wymogu jest adresowane do instalacji nowych i instalacji, w których dokonano zmiany i jest uzasadnione względami praktycznymi. Warunek ten ma na celu wyeliminowanie możliwości ubiegania się o włączenie do systemu (oraz w konsekwencji przyznanie uprawnień do emisji) instalacjom znajdującym się w trakcie realizacji, lub dopiero planowanym. W praktyce funkcjonowania systemu stosunkowo często zdarzały się przypadki występowania o udzielenie zezwolenia lub zmianę zezwolenia w związku ze zmianą w instalacji w stosunku do przedsięwzięć realizowanych, pomimo istnienia już na gruncie ustawy z 2004 r. wymogu użytkowania instalacji jako przesłanki włączenia jej do systemu. Wymóg dołączenia do wniosku wskazanych dokumentów ma już na etapie wstępnej oceny wniosku wyeliminować przypadki przedwczesnego ubiegania się o udzielenie zezwolenia lub jego zmianę w związku ze zmianą dokonaną w instalacji. W zezwoleniu udzielanym instalacjom nowym lub instalacjom, w której dokonano zmiany właściwy organ określa liczbę przyznanych uprawnień do emisji z krajowej rezerwy, na czas 18
19 od daty wydania zezwolenia do końca okresu rozliczeniowego. W przypadku, gdy krajowa rezerwa uprawnień do emisji zostanie wyczerpana, prowadzącym instalacje nie przysługuje roszczenie o naprawienie szkody wynikłej z niewydania uprawnień do emisji. Wyłączenie prawa ubiegania się o odszkodowanie w związku z brakiem możliwości zapewnienia przez organy państwa nieodpłatnych uprawnień do emisji wynika stąd, że pula rezerwy uprawnień do emisji jest ograniczona, ustawa nie przewiduje możliwości zasilania jej w inny sposób jak poprzez kierowanie do niej uprawnień pochodzących z przydziałów zaplanowanych dla zlikwidowanych instalacji, które nie zostały im wydane (ustawa nie przewiduje natomiast możliwości stosowania tzw. korekt ex-post związanych z odbieraniem instalacjom niewykorzystanych w danym roku części przydziałów, decyzja Komisji Europejskiej z 19 kwietnia 2010 r. dodatkowo ograniczyła zasób rezerwy dla instalacji nowych poprzez wprowadzenie wymogu utworzenia w jej ramach rezerwy na planowane projekty JI). Dlatego też w sytuacji dużego zapotrzebowania na uprawnienia może powstać ryzyko wyczerpania rezerwy i wystąpienia po stronie prowadzących instalacje szkód wynikłych z niewydania uprawnień lub późniejszego ich wydania, za które SP nie powinien ponosić odpowiedzialności. W projekcie znalazł się także katalog przypadków, w których prowadzący instalacje jest zobowiązany do zmiany zezwolenia. Konieczność doprecyzowania przesłanek do dokonania zmian zezwolenia wynika po części z regulacji Komisji dotyczących przepisów określających sposób monitorowania wielkości emisji, a po części jest wynikiem doświadczeń zebranych na podstawie obowiązującej ustawy, która takiego katalogu przesłanek nie przewiduje. Wielu uczestników systemu realizuje sposób monitorowania wielkości emisji ustalony w oparciu o nieobowiązujące przepisy prawne, w sytuacji, gdy od 2007 r. na poziomie prawa unijnego i od 2008 r. w prawie wewnętrznym obowiązują inne normy w tym zakresie. Regulacje dotyczące przesłanek zmiany zezwolenia uzupełniają przepisy przejściowe nakazujące prowadzącym instalacje posiadającym ważne zezwolenia na uczestnictwo w systemie, wystąpienie z wnioskiem o zmianę zezwoleń w zakresie sposobu monitorowania wielkości emisji w ciągu 30 dni od wejścia ustawy w życie. Przepisy projektu ustawy wskazują ponadto na termin w jakim należy wystąpić do organu właściwego z wnioskiem o zmianę zezwolenia. Termin 30 dni zdaniem ustawodawców jest wystarczającym do poprawnego opracowania przez prowadzącego instalacje wniosku o zmianę zezwolenia. W kolejnych artykułach zostały zawarte przepisy dotyczące określenia zasad postępowania w przypadku: podziału instalacji, zbycia instalacji oraz przypadku, gdy instalacja przestała spełniać przesłanki uczestnictwa w systemie. W przypadku zbycia instalacji nabywca jest zobowiązany do zawiadomienia Krajowego ośrodka o zaistniałym fakcie w ciągu 14 dni od nabycia instalacji. Jednocześnie nabywca musi wystąpić do właściwego organu o zmianę zezwolenia, w zakresie zmiany prowadzącego instalację. W przypadku podziału instalacji objętej systemem każda z powstałych instalacji musi posiadać zezwolenie, jeżeli wszystkie z powstałych instalacji spełniają przesłanki uczestnictwa w systemie. Prowadzący te instalacje występują z wnioskiem o zmianę lub o nowe zezwolenie do organu właściwego w terminie 21 dni od dnia podziału. W tej sytuacji powstaje również potrzeba określenia liczby uprawnień do emisji, jakimi będą dysponowały utworzone w wyniku podziału instalacje. Przyjęto założenie, że kluczowe znaczenie będzie miała w tym względzie wola prowadzących instalacje powstałe w wyniku podziału. Na podstawie oświadczenia złożonego przez prowadzących instalacje, organ określi w zezwoleniach liczbę uprawnień do emisji przyznanych instalacjom na czas do końca okresu rozliczeniowego. Ustawa zastrzega jednak, że łączna liczba uprawnień do emisji przyznanych instalacjom powstałym w wyniku podziału nie może być większa od liczby uprawnień do emisji przyznanych instalacji przed jej podziałem. 19
20 Niezmiernie ważną zmianą w stosunku do obowiązujących przepisów jest wprowadzenie przepisów regulujących sposób wykorzystania uprawnień pozostałych po likwidowanych instalacjach (instalacjach, które przestały spełniać przesłanki uczestnictwa w systemie). Przyjęto założenie, że jeżeli instalacja przestała spełniać przesłanki objęcia systemem, uprawnienia do emisji przyznane jej w krajowym planie lub zezwoleniu niewydane na rachunek prowadzącego tą instalację zasilają krajową rezerwę. Ustawa odnosi się również do zezwoleń wydanych tym instalacjom. Organ właściwy do wydania zezwolenia stwierdza w tym przypadku wygaśnięcie zezwolenia udzielonego instalacji. Precyzyjne uregulowanie powyższych zagadnień zdaniem ustawodawcy jest warunkiem właściwego wypełniania obowiązku rozliczania wielkości emisji, eliminowania z obrotu prawnego bezprzedmiotowych decyzji administracyjnych oraz umożliwia zasilanie krajowej rezerwy uprawnień dodatkowymi uprawnieniami do emisji. Również w projekcie ustawy znalazła się także regulacja dotycząca sposobu wydawania zezwoleń podmiotom podejmującym realizację instalacji, które będą wytwarzały energię elektryczną przeznaczoną do sprzedaży osobom trzecim. Potrzeba stworzenia lex specialis w stosunku do ogólnych zasad wydawania zezwoleń wynika stąd, że w ślad za przyjętą przez Komisję Europejską interpretacją dotyczącą przesłanek przydziału nieodpłatnych uprawnień do emisji instalacjom sektora elektroenergetycznego w kolejnym okresie rozliczeniowym przydział nieodpłatnych uprawnień na zasadach określonych w art. 10c Dyrektywy 2003/87/WE, będą mogły uzyskać jedynie te spośród instalacji, których proces inwestycyjny został fizycznie rozpoczęty przed dniem 31 grudnia 2008 r., które posiadają zezwolenia na uczestnictwo w systemie. Aby zatem umożliwić wszystkim podmiotom realizującym inwestycje, które zostaną ujęte w krajowym planie inwestycyjnym, w rozumieniu przepisów art. 10c Dyrektywy 2003/87/WE, uzyskanie nieodpłatnych uprawnień do emisji projektowana regulacja zakłada możliwość ubiegania się, przez te podmioty na etapie realizacji inwestycji o zezwolenie na udział w systemie handlu uprawnieniami do emisji. Założenie to stanowi odstępstwo od ogólnej zasady, iż do systemu handlu może zostać włączona instalacja oddana do użytkowania. Zezwolenie udzielane podmiotom realizującym inwestycje w zakresie wytwarzania energii nie będzie uwzględniało przydziału uprawnień do emisji z uwagi na to, że do dnia oddania do użytkowania instalacja nie będzie prowadziła produkcji, a w ślad za tym nie będzie powodowała emisji gazów cieplarnianych. Przesłanką wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia będzie faktyczne rozpoczęcie procesu inwestycyjnego, związanego z podjęciem realizacji instalacji. Za dzień faktycznego rozpoczęcia procesu inwestycyjnego uznaje się dzień, jaki nastąpił przed dniem 31 grudnia 2008 r., w którym rozpoczęto budowę, poprzez podjęcie prac przygotowawczych na terenie budowy. Warto także podkreślić, iż pojęcie: prac przygotowawczych powinno być rozumiane w sposób narzucony przez przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 poz. 414 z późn. zm.). Wydanie zezwolenia na uczestnictwo w systemie będzie następowało w oparciu o przepisy dotyczące wydawania zezwoleń dla instalacji istniejących. Przydział uprawnień dla tego rodzaju instalacji zostanie dokonany na wniosek prowadzącego instalację, który w terminie 14 dni od rozpoczęcia eksploatacji ma wystąpić do właściwego organu o zmianę w tym zakresie wydanego wcześniej zezwolenia. W kolejnym rozdziale zostały uregulowane odrębnie zasady dotyczące określenia warunków monitorowania emisji przez operatorów statków powietrznych i prowadzących instalacje oraz część wspólna przepisów. Operatorzy statków powietrznych składają do ministra właściwego do spraw środowiska wniosek o zatwierdzenie planu monitorowania wielkości emisji i planu monitorowania liczby tonokilometrów. Na podstawie planu monitorowania liczby tonokilometrów operator statku powietrznego przygotowuje raport dotyczący liczby tonokilometrów pochodzących z operacji lotniczych, który będzie stanowił podstawę wniosku o przydział nieodpłatnych uprawnień do emisji. Raport dotyczący liczby tonokilometrów przygotowuje się raz na cały okres rozliczeniowy. Na podstawie planu monitorowania wielkości emisji operator statku powietrznego przygotowuje raport i na jego podstawie corocznie rozlicza wielkość emisji pochodząca z operacji lotniczych. Raport z 20