Source: http://bidok.uibk.ac.at/library/imp-79-schartmann-alternativen.html
Timestamp: 2020-02-25 19:43:57
Document Index: 127598552

Matched Legal Cases: ['Art. 27', '§ 53', '§ 2', '§ 99', '§ 61', '§ 60', '§ 61', '§ 18', '§ 27']

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Alternativen zur WfbM im Lichte des Bundesteilhabegesetzes
Was kommt auf die Träger der Eingliederungshilfe zu?
Schlagwörter: Recht, Arbeit, UN-Konvention, Teilhabe
Releaseinfo: Erschienen in: impulse, Magazin der Bundesgemeinschaft für Unterstützte Beschäftigung, Nr. 79/2016, S. 20-24, Schwerpunkt: Bundesteilhabegesetz impulse (79/2016) impulse (79/2016)
Copyright: © Dieter Schartmann 2016
Mit dem geplanten Bundesteilhabegesetz (BTHG) legt die Bundesregierung umfassende Vorschläge zu Neuregelungen der Rehabilitation und Teilhabe von Menschen mit Behinderungen vor. Ein zentrales Anliegen ist es dabei, die UN-Behindertenrechtskonvention umzusetzen, die Sozialhilfe aus dem Fürsorgerecht herauszulösen und in ein modernes Teilhaberecht zu überführen sowie die permanent steigenden Kosten in der Eingliederungshilfe zu dämpfen, um damit die Ausgabendynamik zu bremsen. Die Teilhabe am Arbeitsleben von Menschen mit Behinderungen stellt einen wichtigen Schwerpunkt im BTHG dar. Mit Ratifizierung der UN- Behindertenrechtskonvention (UN-BRK) verpflichten sich die Vertragsstaaten, das gleiche Recht von Menschen mit Behinderungen auf Arbeit anzuerkennen. „Dies beinhaltet das Recht auf die Möglichkeit, den Lebensunterhalt durch Arbeit zu verdienen, die in einem offenen, integrativen und für Menschen mit Behinderungen zugänglichen Arbeitsmarkt und Arbeitsumfeld frei gewählt oder angenommen wird.“ (Art. 27 UN-BRK)[1]
Der Hauptbeschäftigungsort für Menschen mit einer so bezeichneten wesentlichen Behinderung im Sinne des derzeitig gültigen § 53 SGB XII (in Verbindung mit § 2 SGB IX) – im § 99 SGB IX-RegE als erhebliche Teilhabeeinschränkung bezeichnet – stellt die Werkstatt für behinderte Menschen (WfbM) dar. Die Zahl der Beschäftigten in den WfbM ist in den letzten Jahren kontinuierlich gestiegen und wird prognostisch weiterhin ansteigen. Laut dem Benchmarking-Bericht der Bundesarbeitsgemeinschaft der überörtlichen Sozialhilfeträger (BAGüS) sind im Jahr 2014 im Arbeitsbereich der WfbM bundesweit rund 270.000 Menschen beschäftigt, eine Steigerung allein gegenüber dem vorherigen Jahr um 1,7 %. Rund 75% der Beschäftigten weisen eine sogenannte geistige Behinderung auf, etwa 20% primär eine sogenannte psychische Behinderung.[2]
Die Beschäftigung in einer WfbM bietet auf der einen Seite die Gelegenheit zur Teilhabe am Arbeitsleben für einen Personenkreis, der ohne dieses Angebot unter den derzeitigen rechtlichen und marktwirtschaftlichen Gegebenheiten nicht oder kaum am Arbeitsleben teilhaben könnte. Auf der anderen Seite stehen WfbM vor allem wegen des ihnen zugeschriebenen segregierenden Charakters deutlich in der Kritik: in den abschließenden Bemerkungen des ersten Staatenberichts für Deutschland des UN-Fachausschusses äußert sich dieser im Jahr 2015 „besorgt über den Umstand, dass segregierte Behindertenwerkstätten weder auf den Übergang zum allgemeinen Arbeitsmarkt vorbereiten noch diesen Übergang fördern“ (Vereinte Nationen 2015, S. 9)[3] und empfiehlt dem Vertragsstaat Deutschland, „durch entsprechende Vorschriften wirksam einen inklusiven, mit dem Übereinkommen in Einklang stehenden Arbeitsmarkt zu schaffen, durch [ ], (b) die schrittweise Abschaffung der Behindertenwerkstätten durch sofort durchsetzbare Ausstiegsstrategien und Zeitpläne sowie durch Anreize für die Beschäftigung bei öffentlichen und privaten Arbeitgebern im allgemeinen Arbeitsmarkt“.[4]
Im Regierungsentwurf des Bundesteilhabegesetzes in der Fassung vom 28.06.2016 wird in der Begründung (S. 195) ausgeführt, dass mit dem BTHG die „Leistungen zur Teilhabe am Arbeitsleben personenzentriert weiterentwickelt werden“.[5] Dazu ist vorgesehen, ein „Budget für Arbeit“ (§ 61 SGB IX – RegE) einzuführen sowie es zu ermöglichen, dass Werkstattleistungen auch durch andere Leistungsanbieter (§ 60 SGB IX – RegE) erbracht werden können. Auf diese beiden neuen Regelungen wird im Weiteren eingegangen.[6]
Darüber hinaus sollen durch „präventive Modellvorhaben“ in den Rechtskreisen des SGB II (Grundsicherung für Arbeitssuchende) und des SGB VI (Gesetzliche Rentenversicherung) „neue Wege erprobt werden, um die Erwerbsfähigkeit von Menschen mit (drohender) Behinderungen zu erhalten und so Übergänge in die Eingliederungshilfe zu reduzieren“ (S. 2).[7] Diese Programme sind jeweils mit 100 Mio. € pro Jahr für die Jahre 2018-2020 vorgesehen.
Abbildung 1. Proteste gegen das BTHG am 11.5.2016 in Berlin
Foto: Andi Weiland, www.gesellschaftsbilder.de
[2] BAGüS (2016): Kennzahlenbericht Eingliederungshilfe der überörtlichen Träger der Sozialhilfe, http://www.lwl.org/spur-download/bag/2016-02-02-bericht2014.pdf, zuletzt abgerufen am 14.11.2016
[3] Vereinte Nationen (2015): Abschließende Bemerkungen über den ersten Staatenbericht Deutschlands. Staatenberichtsprüfung. Online verfügbar unter http://www.institut-fuer-menschenrechte.de/fileadmin/user_upload/PDF-Dateien/UN-Dokumente/CRPD_Abschliessende_Bemerkungen_ueber_den_ersten_Staatenbericht_Deutschlands_ENTWURF.pdf, zuletzt geprüft am 14.11.2016
[5] Bundesministerium für Arbeit und Soziales (2016): Gesetzentwurf Bundesteilhabegesetz – BTHG, Bearbeitungsstand 28.06.2016
[6] Weitere diskussionswürdige Aspekte im Zusammenhang mit der Teilhabe am Arbeitsleben (z.B. rund um das Thema „Mindestmaß an verwertbarer Arbeitsleistung“ oder „Leistungsberechtiger Personenkreis“) können hier nicht verfolgt werden.
[7] Bundesministerium für Arbeit und Soziales (2016): Gesetzentwurf Bundesteilhabegesetz – BTHG, Bearbeitungsstand 28.06.2016
Materiell umfasst das Budget für Arbeit zwei Komponenten: einen Lohnkostenzuschuss an den Arbeitgeber und die Unterstützung des Arbeitnehmers am Arbeitsplatz. Der Lohnkostenzuschuss beträgt bis zu 75% des vom Arbeitgeber regelmäßig gezahlten Arbeitsentgeltes[8] – Dauer und Umfang der Leistungen bestimmen sich nach den Umständen des Einzelfalls. Durch Landesrecht kann von dem Prozentsatz nach oben hin abgewichen werden.
Die erforderliche Anleitung und Begleitung am Arbeitsplatz kann nach § 61 Abs. 4 SGB IX-RegE auch von mehreren Leistungsberechtigten gemeinsam in Anspruch genommen werden. Es besteht nach Abs. 5 allerdings keine Verpflichtung des Leistungsträgers, Leistungen zur Beschäftigung bei privaten oder öffentlichen Arbeitgebern zu ermöglichen.
Zu kritisieren ist, dass das Budget für Arbeit nicht auch ein „Budget für Ausbildung“ umfasst. Nach vorliegenden Erfahrungen des Landschaftsverbandes Rheinland gelingt es mit der notwendigen Unterstützung einigen Menschen mit Behinderung, aus dem Arbeitsbereich einer WfbM in ein Ausbildungsverhältnis auf den allgemeinen Arbeitsmarkt zu wechseln – eine Förderung dieser Form des Übergangs ist nach den jetzigen Regelungen mit dem Budget für Arbeit nicht möglich.
Ebenso zu kritisieren ist, dass keine Versicherungspflicht in der Arbeitslosenversicherung besteht. Somit bleiben Menschen mit Behinderungen Leistungen verwehrt, die Menschen ohne Behinderungen bei einer Tätigkeit auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt in Anspruch nehmen können (z.B. Weiterbildungsmaßnahmen nach dem SGB III).
[8] Höchstens jedoch 40% der monatlichen Bezugsgröße nach § 18 Abs. 1 SGB IV
Eine Verpflichtung des Leistungsträgers, Leistungen durch andere Leistungsanbieter zu ermöglichen, besteht allerdings nicht. Das „Rückkehrrecht“, welches leistungsberechtigten Menschen mit Behinderungen ermöglicht, nach einer Tätigkeit auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt in eine WfbM zurückzukehren (z.B. bei Verlust des Arbeitsplatzes), gilt uneingeschränkt auch, wenn die Leistung bei einem anderen Leistungsanbieter erbracht worden ist. Die Regelungen zu den anderen Leistungsanbietern sollen ebenfalls zum 01.01.2018 in Kraft treten.
„Mit dem Budget für Arbeit sind neben der finanziellen Unterstützung des Arbeitgebers keine Beratungsleistungen an den Arbeitgeber vorgesehen. Diese sind aber dringend erforderlich.“
Im Folgenden werden Fragestellungen herausgearbeitet, die bei der Umsetzung der gesetzlichen Regelungen auf die künftigen Träger der Eingliederungshilfe zukommen werden.
Das Budget für Arbeit ermöglicht einen Lohnkostenzuschuss an den Arbeitgeber. Dauer und Umfang bestimmen sich nach den Umständen des Einzelfalls. Dies ist auf der einen Seite zu begrüßen, weil es die notwendige Flexibilität für dieses Instrument mitbringt. Auf der anderen Seite erfordert dies auch Richtlinien zu erlassen, nach denen das Verwaltungshandeln nachvollziehbar und vergleichbar wird. Woran orientiert man sich bei der Bemessung des Umfangs des Budgets? Welche Kriterien werden dafür zugrunde gelegt? Wie kann die behinderungsbedingte „Leistungsminderung“ (so der Ausdruck im Regierungsentwurf) so gemessen werden, dass diese in einen Geldbetrag überführt werden kann? Ähnliche Fragen sind für die Dauer der Leistungsgewährung zu stellen. Ist das Budget für Arbeit auch als unbefristete Dauerleistung denkbar, weil die behinderungs- bedingte „Leistungsminderung“ ja nicht einfach so verschwindet, sondern eben auch dauerhaft ist? Private und öffentliche Arbeitgeber wünschen sich aller Erfahrung nach in ihrer Personalpolitik verlässliche Planungsgrundlagen – auf eine kurzfristige Förderung mit unsicherer Perspektive werden sie sich ungern einlassen.
Zu berücksichtigen ist in diesem Zusammenhang, dass auch das Integrationsamt bereits jetzt als begleitende Hilfe im Arbeitsleben dauerhaft Zuschüsse an Arbeitgeber im Rahmen der Leistungen bei außergewöhnlichen Belastungen (§ 27 SchwbAV) zahlt.[9] Es darf keine Konkurrenzsituation zwischen dem Integrationsamt und dem künftigen Träger der Eingliederungshilfe um die Arbeitsplätze bei Arbeitgebern des allgemeinen Arbeitsmarktes entstehen, die dann ggfs. über die unterschiedlichen Höhen der Förderleistungen entschieden werden.
In diesem Zusammenhang ist festzustellen, dass mit dem Budget für Arbeit neben der finanziellen Unterstützung des Arbeitgebers keine Beratungsleistungen an den Arbeitgeber vorgesehen sind. Diese sind aber dringend erforderlich, um den Arbeitgeber bei der Beschäftigung von Menschen mit Behinderungen zu unterstützen. Hier muss ein Weg gefunden werden, dies sicherzustellen.
Ähnliches ist bezüglich der erforderlichen Anleitung und Unterstützung am Arbeitsplatz zu fragen. Es ist nicht nur zu begrüßen, sondern aus Sicht eines Arbeitgebers geradezu notwendig, dass diese Leistung auch von mehreren Leistungsberechtigen gemeinsam in Anspruch genommen werden kann (das sog. „poolen“). Einem Arbeitgeber wäre es sicherlich nur schwerlich zuzumuten, wenn für unterschiedliche Leistungsberechtigte verschiedene Leistungsanbieter – auch nur vorübergehend – im Betrieb präsent wären. Dies kann möglicherweise auch eine Einschränkung des Wunsch- und Wahlrechts des Menschen mit Behinderung mit sich bringen. Hier ist eine Abwägung zwischen prinzipiell berechtigten Interessen vorzunehmen. Zusätzlich ist problemverschärfend zu beachten, dass Betriebe nicht nur in Bezug auf das Budget für Arbeit, sondern auch im Rahmen ihrer Beschäftigungspflicht von schwerbehinderten Menschen mit Leistungserbringern (in der Regel Integrationsfachdiensten) zusammenarbeiten. Ein Lösungsansatz im Interesse der Arbeitgeber könnte in der gemeinsamen Beauftragung der Integrationsfachdienste liegen, die von ihrer Aufgabenstellung her als leistungsträgerübergreifender Fachdienst im Betrieb die Anleitung und Unterstützung bündeln könnten.
„Wichtig ist, dass sich die Klärung der offenen Fragen immer wieder an den Vorgaben der UN-BRK messen lassen muss.“
[9] Ebenso wie die Agentur für Arbeit oder die Rentenversicherung einen - allerdings zeitlich befristeten – Lohnkostenzuschuss zahlen kann.
Andere Anbieter können ihr Angebot auf den Berufsbildungs- oder den Arbeitsbereich oder Teile davon beschränken. Bedeutet das, dass Menschen mit Behinderungen die Leistungsanteile, die sie nicht bei anderen Leistungsanbietern in Anspruch nehmen, dann bei einer WfbM in Anspruch nehmen können? Oder sogar bei einem Dritten Leistungsanbieter? Würde dies dann bedeuten, dass die Leistungen modularisiert erbracht werden können? Und wie würden diese dann verpreislicht werden?
Wie soll die Mitwirkung der Menschen mit Behinderungen bei anderen Leistungsanbietern geregelt werden? Im Rahmen der parlamentarischen Beratungen ist zwar auf die Kritik reagiert worden, dass Menschen mit Behinderungen bei einer Beschäftigung bei „anderen Leistungsanbietern“ über gar keine Selbstvertretung verfügen; nunmehr ist vorgesehen, dass bei mehr als fünf Wahlberechtigten eine Selbstvertretung gewählt werden kann. Es wird jedoch keine Aussage darüber getroffen, wie die Mitbestimmungs- und Mitwirkungsrechte bei „anderen Leistungsanbietern“ umgesetzt werden sollen, wenn fünf oder weniger Wahlberechtigte bei einem „anderen Leistungsanbieter“ beschäftigt sind.
Darüber hinaus ist zu erwarten, dass sich durch die „anderen Leistungsanbieter“ ein „neuer Markt“ entwickeln wird. Dies ist selbstverständlich zu begrüßen, wenn das Wunsch- und Wahlrecht des Menschen mit Behinderungen durch die Schaffung von Wahlalternativen gestärkt wird. Es ist jedoch streng darauf zu achten, dass diese neuen Angebote nicht ausschließlich auf der Basis einer marktwirtschaftlichen Logik unter einer ökonomischen Perspektive umgesetzt werden, sondern sich an qualitativen Aspekten orientieren.
Der Beitrag ist eine überarbeitete Fassung des Fachbeitrags D56-2016 im Diskussionsforum Reha- und Teilhaberecht, www.reha-recht.de
Abbildung 2. Dr. Dieter Schartmann
ist Leiter des medizinisch-psychosozialen Fachdienstes im Landschaftsverband Rheinland
Telefon: 0221 809-6881, Telefax: 0221 8284-1630
Dieter Schartmann: Alternativen zur WfbM im Lichte des Bundesteilhabegesetzes. Was kommt auf die Träger der Eingliederungshilfe zu?, Erschienen in: impulse, Magazin der Bundesgemeinschaft für Unterstützte Beschäftigung, Nr. 79/2016, S. 20-24, Schwerpunkt: Bundesteilhabegesetz.