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Timestamp: 2018-04-19 11:28:23+00:00
Document Index: 86652963

Matched Legal Cases: ['§1', '§1', '§1', '§2', '§3', '§3', '§3', '§4', '§1', '§2', '§2', '§2', '§2', '§2', '§2', '§2', '§3', '§1', '§2', '§2', '§2', '§2', '§3', '§4', '§5', 'art.23', 'art.41', 'art.105', 'art. 4', 'art. 4', 'art 4', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 109', 'art. 105', 'art. 105', 'art. 20', 'art. 19', 'art. 31', 'art. 4', 'art. 5', 'art. 32', 'art. 2', 'art. 1', 'art. 97', 'art. 4', 'art. 107', 'art.5', 'art.4', 'art.5', 'art.6']

Tesi di laurea in diritto pubblico dell'Economia, a/a 1999/2000, Università degli studi di Parma, professor Giorgio Cugurra
L’evoluzione storica della Banca d’Italia
§1-Breve excursus storico
§1.1- Tabella cronologica delle principali tappe verso l’unione monetaria
§1.2- Qualche spiegazione
§2-L’attuale posizione della Banca d’Italia
§3-Il sistema Europeo di banche centrali
§3.1- La struttura
§3.2- Le competenze residuali delle Banche Centrali Nazionali
§4- Sulla legittimazione democratica delle decisioni del Sistema Europeo di Banche Centrali
§1- La struttura della Banca d’Italia e le problematiche connesse alla medesima struttura
§2-Il nuovo assetto funzionale della Banca d’Italia dopo la nascita del Sistema Europeo di Banche Centrali
§2.1- La funzione monetaria
§2.2- La funzione valutaria
§2.3- La funzione di vigilanza
§2.3.1- I poteri informativi ed ispettivi
§2.3.2- I poteri regolamentari
§2.3.3- I poteri autorizzativi
§3-I rapporti della Banca d’Italia con il Comitato Interministeriale Credito e Risparmio. Brevi cenni sulle problematiche connesse alla nozione di Comitato Interministeriale
Sul concetto di Autorità Indipendente e sulla qualificabilità come tale della Banca d’Italia
§1-Premessa
§2- L’idea di Autorità Indipendente
§2.1- Le caratteristiche distintive delle Autorità Indipendenti
§2.2- Le motivazione della posizione della Autorità Indipendenti al di fuori del Potere Esecutivo
§2.3- Un indice di riconoscibilità per la determinazione di tali Autorità: la Neutralità
§3-La valutazione di tali Autorità alla Luce di un’altra impostazione dottrinaria
§4-La Banca d’Italia e la sua configurabilità come Autorità Indipendente nel nostro ordinamento giuridico alla luce dell’indice di riconoscibilità della Neutralità
A)…Segue: ovvero la definibilità della Banca d’Italia come Autorità Indipendente
§5-Uno sguardo d’insieme relativamente all’esperienza degli Stati Uniti d’America e agli altri esempi provenienti dagli Ordinamenti Giuridici degli Stati Membri dell’Unione Monetaria
L’argomento di questo scritto riguarda la Banca d’Italia, nella sua possibile qualificabilità come Autorità Indipendente; non si può certo affermare che questo sia un argomento sul quale pochi hanno scritto, dato che molta illustre dottrina ha sviluppato profonde valutazioni. L’interesse per quest’argomento sorge dal fatto che la Banca si è sempre posta, all’interno dell’Ordinamento Giuridico Italiano in una posizione particolare: posizione dovuta soprattutto alla titolarità di poteri di particolare intensità, si pensi alla titolarità della Funzione Monetaria la cui principale forma d’estrinsecazione era rappresentata dalla titolarità del potere di emettere moneta che ”è attributo indefettibile della sovranità”, come da tutti sicuramente riconosciuto.
Dopo la nascita della Banca Centrale Europea e del Sistema di Banche Centrali Europee, nascita che ha determinato il trasferimento di tali competenze a queste Istituzioni sopranazionali, la Banca d’Italia si pone ancora in una posizione di particolare forza in relazione alle competenze residuatele. Mi riferisco, cioè, al settore della vigilanza del settore creditizio, ambito operativo in cui essa ancora svolge le sue funzioni ordinarie.
Sommario: 1-Breve excursus storico. 1.1-Tabella cronologica delle principali tappe verso l’Unione Monetaria. 1.2- Qualche spiegazione. 2-L’attuale posizione della Banca d’Italia. 3-Il Sistema Europeo di Banche Centrali. 3.1-La struttura. 3.2- Le competenze residuali delle Banche centrali nazionali. 4- Sulla legittimazione democratica delle decisioni del Sistema Europeo di Banche Centrali.
1 : BREVE EXCURS STORICO.
La Banca d’Italia, com’è strutturata oggi, è il risultato di un processo di modificazione strutturale che prende origine dall’unità d’Italia per arrivare fino ad oggi con la costituzione dello SBCE. Si possono così individuare nello sviluppo storico e giuridico della BI quattro aspetti che possiamo così determinare: 1) la BI come istituto d’emissione; 2) la BI come banca dello Stato; 3) la BI come banca delle banche; 4) la BI come istituto di diritto pubblico.
La Banca d’Italia viene istituita nel 1893 in seguito alla fusione tra la banca nazionale toscana , la banca toscana di credito e la banca del Regno fusione regolata dalla convenzione approvata dal Ministero del Tesoro il 18 gennaio 1893, con legge n. 449/1893. Secondo il dettato di questo provvedimento, la BI si configura come una normale società anonima dotata di un capitale sociale nominale di trecento milioni di lire suddiviso in quote di 1000£ l’una, di cui solo duecentodieci milioni versati in ragione di settecento lire per azione. Da questo momento la BI si differenziava dalle altre banche perché essa poteva emettere banconote aventi valore legale (privilegio, questo, che avrebbe condiviso con il Banco di Napoli e con il Banco di Sicilia fino al 1926). Grazie a questa facoltà la BI verrà ad assumere una posizione progressivamente di maggior peso sia nel sistema bancario sia in quello monetario per tutto l’ordinamento, ed è proprio in relazione a queste competenze che, nel linguaggio comune, la banca che emette denaro e la banca centrale sono considerate un termine sinonimo. In realtà i due termini sono piuttosto diversi e simboleggiano due fasi storiche e giuridiche distinte: con il concetto di banca emittente si fa ordinariamente riferimento ad una banca ordinaria cui è concesso il potere di emettere banconote aventi valore legale, mentre quando si parla di banca centrale si fa riferimento ad un soggetto, risultato del processo d’unificazione tra i vari istituti d’emissione, il quale, oltre ad esercitare in regime di monopolio (per ovvie ragioni) l’emissione di banconote aventi valore legale, svolge anche un’attività di consulenza economico-finanziaria per il governo ed un’attività di controllo della circolazione monetaria. Come poc’anzi detto, nel1926 con il R.d.l. 812, alla Banca d’Italia fu attribuito il monopolio dell’emissione, ma si deve in ogni caso ricordare che la Banca d’Italia si trovava in una posizione di superiorità rispetto agli altri due istituti d’emissione, giacché ad essa fu assegnata in via esclusiva la gestione del servizio di tesoreria provinciale dello Stato in tutto il Paese. Il nuovo compito, attribuito alla BI, di cassiere dello Stato, fa evolvere la stessa in una banca centrale e, proprio per il carattere di stretta connessione che intercorre tra l’istituto che provvede al pagamento delle spese straordinarie dello Stato -come tali non coperte dal prelievo fiscale- e l’istituto emittente, in qualche modo si può vedere tale attribuzione come una sorta di contropartita della possibilità di emettere banconote in posizione di privilegio e del servizio di tesoreria. E’ del tutto chiaro che questa funzione di banca dello stato assume una sempre maggiore importanza man mano che aumentano i compiti degli Stati e quindi anche ne aumenta il fabbisogno finanziario. La disciplina legislativa delle attività della BI ha portato a far assumere alla BI la veste di una moderna banca centrale, imponendole di non operare con la clientela privata (art.23 legge bancaria ed art.41 n1 dello statuto) con la conseguenza di diventare un soggetto non concorrente con gli altri istituti di credito, ma di porsi piuttosto come un soggetto che esercita l’attività creditrice esclusivamente nei confronti degli altri istituti di credito.
1.1 : TABELLA CRONOLOGICA DELLE PRINCIPALI TAPPE VERSO L’UNIONE MONETARIA.
1944 accordi di Bretton Woods;
Maggio 1950 Istituzione dell’Unione europea dei Pagamenti;
Aprile 1951 Trattato C.E.C.A.;
Giugno 1955 Risoluzione di Messina: si annuncia l’obbiettivo di creare un mercato comune, istituzioni comuni e armonizzazione delle politiche sociali;
Maggio 1957 Sottoscrizione del Trattato di Roma, istitutivo della Comunità Economica Europea;
Dicembre 1958 Ritorno alla convertibilità delle monete europee per le transazioni correnti;
1964 Istituzione del Comitato dei Governatori della Banche Centrali dei Paesi CEE;
Dicembre 1969 I Capi di Stato e di Governo dei paesi CEE affidano ad un gruppo di lavoro, presieduto da P. Werner, la predisposizione di un progetto per raggiungere l’unione economica e monetaria;
Ottobre 1970 Presentazione del Piano Werner, approvato l’anno successivo dal Consiglio Europeo;
Agosto 1971 Dichiarazione di inconvertibilità del dollaro USA in oro;
Marzo 1972 Fondazione del cosiddetto Serpente monetario europeo;
Marzo 1973 Abbandono definitivo del sistema di cambi fissi delineato con gli accordi di Bretton Woods;
Aprile 1973 Costituzione del FECOM(fondo europeo di cooperazione monetaria);
Marzo 1975 Creazione dell’Unità di Conto Europea, come paniere di quantità fisse delle valute CEE;
Aprile 1978 Il Presidente francese V.Giscard d’Estaing e il Cancelliere tedesco H.Schmidt propongono la creazione del Sistema Monetario Europeo(SME);
Marzo 1979 Lo SME diventa operativo e l’ECU(european currency unit)sostituisce l’UCE;
Febbraio 1986 Viene siglato l’Atto Unico Europeo con il quale è stabilita la scadenza del 1992 per il completamento del mercato unico europeo;
Giugno 1988 Il consiglio Europeo decide di istituire il Comitato Delors;
Aprile 1989 Il comitato Delors presenta il suo rapporto;
Dicembre 1989 Il Consiglio europeo decide di convocare una conferenza intergovernativa sul tema dell’Unione Monetaria europea;
Febbraio 1992 Viene firmato il trattato di Maastricht;
Giugno 1992 Presentato per l’approvazione con un referendum, la Danimarca vota contro la ratifica del Trattato stesso;
Settembre 1992 1° Crisi SME: Italia e Regno Unito abbandonano gli accordi di cambio; le monete di Irlanda,Portogallo e Spagna vengono svalutate a più riprese;
Gennaio 1993 Il Mercato Unico Europeo: libera circolazione dei capitali, delle merci, delle persone e dei servizi;
Agosto 1993 2° Crisi SME: i margini dell’accordo di cambio contenuti nello SME sono allargati dal 2.25% al 15%;
Novembre 1993 il Trattato di Maastricht entra ufficialmente in vigore;
Gennaio 1994 Inizia ad operare L’Istituto Monetario Europeo;
Dicembre 1995 Il Consiglio Europeo battezza con il nome di “EURO” la moneta unica europea;
Novembre 1996 La lira italiana rientra ufficialmente nello SME;
Giugno 1997 Il consiglio Europeo approva formalmente il Patto di Stabilità e di Crescita;
Maggio 1998 Il Consiglio Europeo decide il passaggio alla Moneta Unica, a partire dal primo di Gennaio del 1999, per 11 Paesi che sono:Austria, Belgio, Finlandia, Francia, Germania, Irlanda, Italia, Lussemburgo, Paesi Bassi, Portogallo, Spagna.
La tabella presentata necessita di alcune spiegazioni; queste troveranno lo spazio necessario nel paragrafo 1.1 dove verranno indicati quelli che sono gli aspetti più interessanti.
1.2 - QUALCHE SPIEGAZIONE
Già nel Trattato di Roma possiamo scorgere dei movimenti prodromici del processo di creazione dell’Unione Monetaria perché nell’art.105 del medesimo Trattato si prevedeva l’istituzione di un COMITATO MONETARIO a carattere meramente CONSULTIVO “per promuovere il coordinamento delle politiche degli Stati membri nel campo monetario”. Il punto interessante è certamente il fatto che si trattava di un organismo la cui debolezza di azione era congenita, data la sua funzione meramente consultiva(senza la previsione di alcun obbligo di consultazione per le istituzioni europee e per gli organi competenti degli Stati membri).
2 - ATTUALE POSIZIONE DELLA BANCA D’ITALIA
Lo sviluppo storico e politico che è stato delineato impone di prendere in considerazione il nuovo organismo in cui la Banca d’Italia si trova ad operare .
Il Trattato di Maastricht ha risolto alla radice i problemi emersi nei precedenti tentativi di cooperazione monetaria attraverso il ricorso ad uno strumento monetario unico, l’Euro, ed una ISTITUZIONE cui è deputata la politica monetaria, cioè la Banca Centrale Europea.
Sul modello Nord-Americano,paese in cui circola un’unica moneta e la politica monetaria è decisa dalla Federal Riserve, così nell’area Euro la politica monetaria è affidata necessariamente ala Banca Centrale Europea mentre le politiche di bilancio, industriali, finanziarie etc. vengono lasciate alla competenza ed agli interventi delle singole Banche Centrali locali; questo permette di adottare le politiche che più si adattano alle realtà locali.
3 - IL SISTEMA EUROPEO DI BANCHE CENTRALI
L’atto di nascita della Banca centrale Europea può essere identificato nell’ art. 4 A del Trattato di Maastricht quando dice che “Sono istituiti,secondo le procedure previste dal presente Trattato un Sistema Europeo di Banche Centrali ed una Banca Centrale Europea, che agiscono nei limiti dei poteri loro conferiti dal presente Trattato e dallo Statuto del S.E.B.C. e della B.C.E. allegati allo stesso”.
Di questo sistema fanno parte oltre alle singole banche centrali nazionali la stessa Banca centrale Europea, che nel Trattato di Maastricht, assume la configurazione tipica nell’assetto istituzionale dell’Unione Europea. Secondo il disposto dell’art. 4A di cui sopra, viene infatti menzionata tra le istituzioni della Comunità Europea (Parlamento Europeo, Consiglio, Commissione, Corte di Giustizia e Corte dei Conti) ed il Trattato le riconosce personalità giuridica e secondo lo Statuto del S.E.B.C. le è attribuita anche la più ampia capacità di agire per il raggiungimento delle sue finalità istituzionali.
Sotto l’aspetto giuridico-formale, la B.C.E. è un’Istituzione Comunitaria quindi ad essa si applicano le norme del Trattato relative alle Istituzioni perché dobbiamo considerare l’art 4 A del Trattato di Maastricht come la naturale evoluzione storica e giuridica del precedente art. 4 nel quale vengono indicate quali sono le Istituzioni Europee; pur se i suoi atti non possono essere considerati atti provenienti dagli organi politici della comunità, tuttavia gli atti della B.C.E. (Regolamenti, decisioni e raccomandazioni) saranno sottoposti al controllo di legittimità della Corte di Giustizia come gli omologhi atti comunitari.E’ interessante valutare un altro aspetto dell’organizzazione della struttura del S.E.B.C. che in qualche modo sembra contraddire questa pretesa di autonomia ed indipendenza del Sistema: ovvero che l’intervento della politica nelle scelte di politica monetaria della B.C.E. è pur sempre presente perché la nomina dei vertici della stessa B.C.E. è lasciata agli accordi politici tra i Governi dei paesi membri. Quello che risulta particolarmente evidente è il quadro giuridico di assoluta indipendenza ed autonomia della Banca rispetto a qualsiasi decisione delle Istituzioni Europee; ricalcando, in qualche modo, il modello che regola in Germania i rapporti tra Esecutivo e BundesBank secondo il quale nessun atto del governo può interferire con le scelte di politica economica adottate dalla banca stessa.
E’ dunque ben chiaro che la Banca Centrale Europea può configurarsi come una Istituzione al pari delle Istituzioni menzionate nell’art. 4 del trattato di Maastricht.
L’aver configurato la B.C.E. come una Istituzione Europea e tenendo conto dell’elevato grado di indipendenza ed autonomia di cui gode tale istituzione e soprattutto il fatto che i componenti non sono eletti ma sono cosiddetti tecnici, potrebbe creare dei problemi di legittimazione democratica delle decisioni della Banca; tuttavia a questa obbiezione si può rispondere che il suo atto di nascita garantisce comunque il rispetto del principio di legalità perché sia il Trattato di Maastricht, che ne configura le finalità, sia lo Statuto ad esso allegato, che ne stabilisce le modalità operative, sono stati ratificati o direttamente dai cittadini dei singoli Stati membri, attraverso procedure di approvazione diretta, oppure attraverso leggi statali licenziate dai rispettivi organi legislativi.
A sostegno dell’affermazione precedentemente scritta possiamo ricordare l’art. 109 A, par. 2b dove viene affermato che la nomina del presidente e dei membri del comitato esecutivo coinvolge necessariamente anche l’Autorità Politica. Si può ricordare, inoltre, come sia prevista tanto la partecipazione del Presidente del Consiglio dei Ministri finanziari dei Paesi Membri, cui è attribuito il potere di presentare mozioni, quanto quella di un membro della Commissione Europea, pur senza diritto di voto, alle sedute del Consiglio Direttivo della BCE, quanto la partecipazione del presidente della BCE alle sedute della Commissione.
La Banca Centrale è inoltre tenuta alla presentazione al Parlamento Europeo,al Consiglio europeo nonché a quello dei Ministri Europei di relazioni annuali, oltre che alla Commissione di relazioni sull’attività del Sistema Europeo di Banche Centrali e sulla Politica Monetaria attuata ed in corso.
Come è stato possibile appurare, se è vero che l’azione della banca centrale è del tutto indipendente ed autonoma dalle influenze politiche,ciò nonostante è altresì vero che sono stati approntati dei complessi obblighi di trasparenza che permettono la più completa conoscibilità dell’azione della Banca stessa.
Sin dalla bozza del Progetto DELORS risultava evidente che l’indipendenza e l’autonomia della Banca e del Sistema, nei confronti degli Stati Membri e delle Autorità Comunitarie, era una caratteristica imprescindibile ed intriseca all’ idea del raggiungimento dell’Unione Monetaria.
Tra i numerosi studi effettuati sul Progetto, quello che ha sviluppato il Professor J.U.LOUIS ha portato alla luce alcuni aspetti importanti: in questo studio si afferma che l’indipendenza e l’autonomia della Banca e del Sistema sono state effettivamente garantite sia sotto il profilo istituzionale, con l’attribuzione della personalità giuridica, sia materiale, con l’attribuzione di specifiche competenze decisionali, sia personali, con le norme relative al proprio personale, sia finanziario, con l’attribuzione di proprie risorse patrimoniali.
3.1 - LA STRUTTURA
La banca centrale europea e le singole banche centrali nazionali (esattamente 11 che hanno adottato l’Euro e 4 che ancora non l’hanno fatto) compongono il Sistema Europeo di Banche Centrali.
Non dotato di personalità giuridica di cui, invece, risulta dotata la Banca Centrale Europea e le singole Banche centrali nazionali, il S.E.B.C. è guidato dagli stessi organi direttivi della banca centrale.
Si può notare come la struttura presenti un intreccio piuttosto profondo tra la centralità delle decisioni, da un lato e decentramento operativo dall’altro; sono piuttosto chiare ed evidenti le analogie con strutture analoghe presenti nei sistemi federali esistenti ma altrettanto chiare ed evidenti ne sono le ragioni di differenziazione rispetto ai medesimi.
Il S.E.B.C. presenta dunque la caratteristica di avere al vertice un unico organo decisionale che attua un ampio decentramento operativo; ma quali sono le attività che vengono decentrate tutte quelle funzioni di analisi e di supporto operativo alle decisioni prese in sede centrale. Diciamo innanzitutto che tale decentramento operativo permette di assicurare un esigenza di parità tra le banche facenti parte del Sistema soprattutto perché è specificamente stabilito che ogni operazione decisa a livello centrale deve poi essere distribuita per la sua attuazione a tutte le banche centrali nazionali.
La scelta effettuata di assicurare un completo decentramento operativo di decisione a monte centralizzate ha posto di fronte una serie di problemi fino ad ora mai si erano presentati e risolti in modo innovativo. Vediamo come sono stati risolti questi problemi.
3.2 - LE COMPETENZE RESIDUALI DELLE BANCHE CENTRALI NAZIONALI.
4 - SULLA LEGITTIMAZIONE DEMOCRATICA DELLE DECISIONI DEL S.E.B.C.
Se da un punto di vista giuridico gli atti della Banca e quelli del Sistema sono sottoposti ad un controllo di legittimità da parte della Corte di Giustizia Europea, che ne garantisce la legalità, un problema diverso e forse in qualche modo “falso” è dato dalla cosiddetta “RESPONSABILIZZAZIONE DEMOCRATICA del SISTEMA”.
A sostegno di questa necessità sono state previste forme di collegamento tra il Sistema e le Istituzioni, ma sono peraltro MERE FORME di INFORMAZIONE e parlare di Responsabilizzazione democratica per queste Istituzioni, parrebbe incongruo vista la natura delle funzioni che esse sono chiamate a svolgere.
Questo è, secondo alcuni, un falso problema perché, come poco sopra affermato, se è vero che la B.C.E. ed il S.E.B.C sono dotati di una forte autonomia ed indipendenza, è anche vero che : in primo luogo si ribadisce che l’atto di nascita delle stesse nonché tutti i passaggi prodromici che dal 1957 hanno portato alla nascita dell’Unione Monetaria sono stati ratificati con leggi nazionali licenziate dai rispettivi Parlamenti Nazionali oppure con forme di democrazia diretta e quindi si può dire senza dubbio che esse stesse godono di un elevato grado di legittimità democratica; in secondo luogo che sono stati previsti obblighi di trasparenza che devono essere rispettati da queste Istituzioni; in terzo luogo che per la nomina dei vertici della Banca è necessario l’ intervento dei Governi degli Stati membri.
Accanto a posizioni come quella appena riportata, se ne possono trovare altre che sono,ovviamente, di segno opposto; l’economista F. MODIGLIANI sostiene che i problemi de responsabilizzazione democratica del sistema ci sono e si possono individuare nel testo dell’art. 105 del Trattato di Maastricht laddove vengono “GERARCHICAMENTE’ individuati i compiti spettanti alla B.C.E.
L’art. 105 afferma che compito primario della Banca è quello di “mantenere il livello dei prezzi” quindi esplicare una funzione di barriera contro l’avanzamento dell’ inflazione e che solo dopo aver raggiunto tali obbiettivi, la Banca potrà dedicarsi agli altri ed in particolare alla lotta contro la disoccupazione; questa rigida predeterminazione di compiti non giova a garantire la responsabilizzazione del Sistema perché ,cosi facendo, la Banca risulta del tutto staccata dalla realtà economica locale ed altresì risulta essere paralizzata da troppo potere(in quanto, come sappiamo, essa ,per le sue decisioni ed operatività,è del tutto indipendente dagli organi politici sia comunitari che nazionali).
Sommario: 1-La struttura della Banca d’Italia e le problematiche connesse alla medesima struttura. 2-Il nuovo assetto funzionale della Banca d’Italia dopo la nascita del Sistema Europeo di Banche Centrali e della Banca Centrale Europea. 2.1-La funzione Monetaria. 2.2-La funzione Valutaria. 2.3-La funzione di vigilanza. 2.3.1-I poteri Informativi ed Ispettivi. 2.3.2- Il potere Regolamentare. 2.3.3-I poteri Autorizzativi. 3- I rapporti della Banca d’Italia con il Comitato Interministeriale Credito e Risparmio. Brevi cenni sulle problematiche connesse con la nozione di Comitato Interministeriale
1 - LA STRUTTURA DELLA BANCA D’ITALIA E LE PROBLEMATICHE CONNESSE ALLA MEDESIMA STRUTTURA
Come abbiamo potuto notare nel primo paragrafo del precedente capitolo, la Banca d’Italia si è trasformata da una società anonima ad un Istituto di Diritto pubblico “ ai fini della tutela del pubblico credito e della continuità d’indirizzo dell’istituto d’emissione” (art. 20 della legge bancaria del 1936); tuttavia a questa mutazione giuridica non corrisponde una modificazione della struttura organizzativa della Banca stessa.
E’ fuor di dubbio che, attualmente nel nostro ordinamento giuridico, la Banca d’Italia si configuri come un Istituto di Diritto Pubblico; alcuni autori hanno sostenuto che la Banca d’Italia fosse qualificabile come Organo dello Stato altri come Ente Strumentale, taluni come Ente Autonomo. Tutte le affermazioni teoriche che hanno portato alle definizioni di cui prima, costituiscono il punto d’arrivo di ragionamenti che traggono spunto da due opinioni diverse; la prima posizione esalta l’aspetto privatistico, sì da renderla estranea alle pressioni politiche, la seconda, invece, ne rimarca il carattere pubblicistico perché è comunque ravvisabile, se non un controllo, un dovere di adeguamento da parte della Banca, per tutte le sue funzioni, alle linee guida di politica economica generale elaborate dai tradizionali organi della rappresentanza politica. Tuttavia, secondo la legislazione che concerne direttamente la Banca stessa, vi sono caratteristiche che la riportano ad una dimensione societaria. L’affermazione in questione è supportata da alcune disposizioni legislative direttamente riferibili alla Banca, ma anche dalle regole determinate dallo Statuto; per esempio la Banca d’Italia non detiene la titolarità di un patrimonio (come tutti gli enti pubblici) bensì di un capitale sociale suddiviso in quote nominative possedute da Casse di risparmio, Istituti di credito di diritto pubblico e banche di Interesse nazionale, Istituti di Assicurazione. A temperare, in qualche modo, questo carattere “societario” della struttura giuridica della Banca d’Italia è, peraltro, previsto un vincolo all’alienabilità delle quote in primo luogo in relazione agli acquirenti, che devono essere soggetti legittimati a possederle ed in seconda battuta in relazione al preventivo consenso del Consiglio Superiore. Va, poi, notato come l’esclusione del capitale privato dalla partecipazione al capitale della Banca d’Italia conferma il carattere associativo dell’Istituto. La profonda commistione di caratteristiche diverse nell’organizzazione della Banca, la possiamo notare anche nella sua struttura interna; infatti, organi della Banca d’Italia sono:
2)Il consiglio superiore ai cui 13 membri nominati dall’Assemblea, cui si aggiunge il Governatore, che lo presiede, spetta l’Amministrazione Generale della Banca.
3)Il comitato del Consiglio superiore composto dal Governatore e da quattro membri nominati annualmente dal Consiglio Superiore, con funzioni consultive e di amministrazione attiva demandategli dal Consiglio Superiore o dal Governatore.
4)Il Direttorio, composto dal Governatore, dal direttore Generale e da due Vicedirettori Generali, cui è attribuita la direzione dell’Istituto in linea con le indicazioni fissate dal Consiglio Superiore, dal Comitato e dal Governatore.
5)Il Governatore, vero organo di vertice dell’organizzazione.
Come per tutte le società per azioni sussiste il diritto, per i partecipanti, ad ottenere un rendiconto annuale sulla base di un bilancio da sottoporre all’approvazione dell’assemblea generale. Il mantenimento della forma privata di organizzazione interna e di gestione ne conferma la dimensione imprenditoriale che ne caratterizza fondamentalmente la natura dell’Istituto. Se, poi, aggiungiamo che la Banca d’Italia risulta del tutto priva di forme di sovvenzione finanziaria statale, è evidente che essa conforma la sua attività al rispetto del criterio di Economicità, inteso come necessità di raggiungere la parità tra costi e ricavi. Allo stesso tempo, però, l’art. 19 dello Statuto prevede che la nomina e la revoca del Governatore( con una delibera conforme da parte del Consiglio Superiore della Banca) debbano essere approvate con Decreto del Presidente della Repubblica su proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri di concerto con in Ministro del Tesoro sentito il Consiglio dei Ministri.
E’ possibile rilevare che il Governatore (l’abbiamo definito Organo di Vertice) si pone in una posizione di rilevante autonomia rispetto all’Organizzazione Interna e questo è altresì confermato dalla particolare procedura prevista per la sua nomina oltre che, naturalmente, da quel che concerne la sua operatività; ora, però, è opportuno cercare di individuare chi sia realmente depositario del potere di designazione di questo organo di vertice, giacché nel procedimento di nomina confluiscono interventi di soggetti diversi.
Sulla base di quanto appena affermato, si potrebbe affermare che il potere di designazione spetti per intero al Consiglio Superiore, mentre l’intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri e del Ministro del Tesoro configurerebbe una sorta di ratifica formale, di atto di assenso, un atto di gradimento che non può produrre alcuna forma di intervento decisionale.
L’autonomia del Governatore trova ulteriore rafforzamento nel carattere di monocraticità dell’organo e nella provenienza interna dei Governatori. La posizione di autonomia del governatore nei confronti del potere politico è altresì riaffermata dal procedura di revoca, procedura per la quale è necessario l’intervento del Consiglio Superiore nonché dalla durata della sua carica. In particolare si possono trarre delle motivazioni a sostegno dell’autonomia della sua posizione anche dalle norme relative a previsioni di incompatibilità previste dallo Statuto della Banca stessa; questa posizioni di incompatibilità operano su due fronti: da un punto di vista interno, tutto il personale della Banca è escluso dalla partecipazione ad altri istituti di credito, non è concesso di esercitare attività commerciali o compiere operazioni di borsa né essere Amministratori o Sindaci di società; da un punto di vista esterno, è previsto che Senatori, Deputati e quanti svolgano un attività politica non possano far parte dei consigli della Banca.
2 - IL NUOVO ASSETTO FUNZIONALE DELLA BANCA D’ITALIA DOPO LA NASCITA DEL SISTEMA EUROPEO DI BANCHE CENTRALI E DELLA BANCA CENTRALE EUROPEA.
Come già approfonditamente spiegato nel capitolo precedente, la nascita e la piena operatività della Banca centrale Europea ha prodotto una profonda mutazione delle funzioni della Banca d’Italia.
L’irrompere, in ultima battuta, sulla scena dell’Istituzione B.C.E., ma precedentemente, lo svolgersi storico degli eventi che hanno portato alla creazione dell’Unione Monetaria, hanno avuto la conseguenza di produrre una progressiva mutazione delle funzioni della Banca stessa.
2.1 - LA FUNZIONE MONETARIA
2)Il potere di emissione della Moneta
Alcuni autori hanno ritenuto di poter fondare una concettualizzazione della Banca stessa come autorità indipendente, soprattutto argomentando che in quest’ambito la Banca stessa godrebbe di una capacità di sviluppare un opera di indirizzo politico senza alcuna forma di ingerenza di carattere politico da parte di alcun organo dello Stato; questo perché l’averle affidato la titolarità di un potere di così rilevanti implicanze vale a collocarla: ”Nel cuore della potenza politica dello Stato”.
Le attribuzioni di cui è stato fatto cenno, cioè la fissazione del tasso ufficiale di sconto nonché tutte le decisioni di politica monetaria, sono state tutte affidate alla Banca Centrale Europea, che ne ha, ora, la competenza decisionale ed al S.E.B.C., cui è stata attribuita una competenza operativa, in una visione di decentramento operativo di decisioni a monte centralizzate.
In questa situazione, nuovissima, la Banca d’Italia opera come longa manus, come strumento operativo, sul campo, delle decisioni prese dal Consiglio Direttivo della Banca Centrale Europea; essa non è più “arbiter” unico delle decisioni attinenti alla funzione monetaria. Conseguenza diretta ed evidente è che la configurabilità della Banca d’Italia come Autorità Indipendente proprio perché dotata di tali attribuzioni monetarie che le permettevano di attuare un indirizzo politico, al riparo da ingerenze di altri organi dello Stato, comincia a vacillare. Non è certo il caso di arrivare alla conclusione, drastica, di escluderne la configurabilità; forse questa può essere ravvisata sotto un ‘altro aspetto funzionale della stessa Banca.
La Banca d’Italia è ancora titolare in via esclusiva della gestione del servizio di tesoreria provinciale dello Stato, cioè di eseguire e ricevere i pagamenti per conto dello Stato e che ci permette di affermare che la Banca é la Banca dello Stato. Non è solo per quest’aspetto che siamo legittimati a dire che si viene sviluppando un rapporto ben preciso tra la Banca e lo Stato: essa, infatti, continua a svolgere la funzione di “Prestatore di ultima Istanza delle Imprese Bancarie”, operando come Banca delle Banche. Si è detto prima che anche in questo è ravvisabile un’incidenza nei rapporti STATO-BANCA e lo possiamo motivare affermando che se la Banca d’Italia non svolgesse questa funzione potrebbe esporre lo Stato ad una situazione di pericolo tale da non consentirgli di garantire la stabilità e al solvibilità del sistema finanziario nel suo complesso.
2.2 - LA FUNZIONE VALUTARIA
Una nozione di funzione valutaria può essere data dicendo che, allorquando si tratti di difendere lo Stato da attacchi alla sua struttura economica, le Autorità Pubbliche che ne hanno le attribuzioni possono intervenire sul mercato dei cambi vendendo, o comprando, la valuta nazionale contro un estera, a seconda che si voglia contenerne, o sostenerne, il valore. Funzione, questa, che presuppone la necessità di riserve di valuta e di oro che possano essere utilizzate dalla banca centrale per i fini di cui è stata fatto cenno. Con la nascita del S.E.B.C. questa funzione è stata affidata proprio alla Banca Centrale Europea, che svolge tale funzione allo stesso modo in cui opera nel campo della politica monetaria,cioè attuando un decentramento operativo di decisioni a monte centralizzate.
L’attuale strutturazione del sistema prevede che dell’ammontare totale delle riserve, una parte sia attribuita direttamente alla banca centrale ed una parte sia attribuita alla disponibilità delle singole Banche Centrali Nazionali.
A questo proposito, vigono sistemi diversi per la gestione delle riserve mantenute presso la B.C.E. e di quelle mantenute presso le singole B.C.N.: infatti per quelle mantenute presso la B.C.E. vale un sistema di rigido controllo, configurandosi, in via d’immagine, un rapporto del tutto simile a quello che intercorre tra il proprietario del capitale finanziario( la B.C.E.) ed i gestori dello stesso(le singole B.C.N.) che gestiscono un ammontare di riserve corrispondente a quanto inizialmente versato. Viceversa per quelle che rimangono in dotazione alle singole B.C.N., il controllo della B.C.E. é molto meno rigido; la regola è che la gestione da parte delle singole B.C.N. delle riserve è fatta”in coerenza con le politiche monetarie e del cambio della comunità”(art. 31, par. 2 statuto della S.E.B.C.); sono, inoltre, previsti per garantire questo obblighi di informazione e meccanismi di autorizzazione. Quanto poc’anzi affermato, costituisce il punto di arrivo di un processo che si è, come visto, sviluppato in numerose tappe.
Nell’analisi di questa funzione dobbiamo ricordare l’importanza dell’intervento dell’Ufficio Italiano Cambi (U.I.C.) nonché del Comitato Interministeriale Credito e Risparmio (C.I.C.R.).Il primo ha operato, per lo meno fino all’entrata in vigore della normativa sulla libera circolazione dei capitali nei paesi aderenti all’Unione, come “cambia valute necessario”data la sua funzione di contraente indispensabile nella vendita/acquisto di moneta e di strumenti di pagamento sull’estero di tal che aveva, in conseguenza, poteri di controllo sulle operazioni di flusso della moneta italiana.
Al secondo spettavano poteri di alta vigilanza sul sistema valutario, in funzione dall’articolo 1 del D.L.C.P.S. n° 691 del 1947,( potere riaffermato nell’articolo 2 del T.U. bancario, eliminando qualsiasi riferimento alla materia valutaria; ragione per cui ad esso competono questi poteri solo in materia di credito e tutela del risparmio); in seguito alla libera circolazione intraeuropea dei capitali, conseguenza dell’abbattimento dei confini per la creazione del mercato unico, queste due istituzioni hanno perso le loro attribuzioni in tale campo per vederle attribuire, in un primo tempo alla banca centrale, che così svincolata da ogni indirizzo politico, questo in relazione allo svolgimento dei poteri di alta vigilanza spettanti al C.I.C.R., finiva essa stessa per costruirsi un indirizzo politico, potendola pertanto collocare nell’ambito delle Autorità Indipendenti, per poi arrivare ai noti mutamenti strutturali relativi al Governo della moneta.
2.3 - LA FUNZIONE DI VIGILANZA
La ripartizione delle attribuzioni della Banca d’Italia risulta giocoforza mutata in conseguenza dell’entrata in funzione del S.E.B.C., per cui , a buona ragione, si può affermare che l’unica delle funzioni storicamente attribuite alla competenza diretta della Banca e ad essa rimasta sia rappresentata dalla Funzione di vigilanza; sarà su quest’aspetto che approfondirò la mia analisi cercando di valutare se sia possibile ancora parlare di A.I. nei confronti della Banca solo in relazione alla sua attuale competenza. Questa precisazione è dovuta alla considerazione che molti autori hanno ritenuto di poterla qualificare come tale solo in relazione alle sue precedenti funzioni Monetarie e Valutarie.
L’articolo 4 del T.U. delle leggi in materia bancaria e creditizia fissa le funzioni della Banca d’Italia in tale ambito operativo; nella sua funzione di Vigilanza, la Banca centrale svolge una serie di attività che vanno dalla formulazione al Comitato Interministeriale Credito e Risparmio di proposte per le delibere affidategli in materia di disciplina e vigilanza bancaria, emana regolamenti, impartisce istruzioni, adotta provvedimenti di carattere particolare, esercita poteri autorizzativi, informativi ed ispettivi.
Prima di addentrarci in un esame più approfondito delle forme in cui si esplica tale funzione, pare opportuno delimitare i confini di questa attività soprattutto valutando se per il loro esercizio sia necessario l’intervento di altri soggetti giuridici operanti nel settore.
L’intervento del nuovo Testo Unico si è inserito nell’alveo creato dalla vecchia legge Bancaria, attuando una specificazione dei criteri di controllo sul sistema e caratterizzando tutta la normativa dall’opzione per la cosiddetta “Vigilanza Prudenziale”(espressione che delinea un modus operandi basato prevalentemente su un controllo regolamentare degli equilibri tecnici delle banche e sulla sussistenza negli esponenti aziendali dei requisiti di onorabilità e professionalità, opzione che risulta recepita dal testo in materia creditizia dalla seconda Direttiva C.E.E.) piuttosto che per la cosiddetta “Vigilanza Strutturale”( orientata prevalentemente verso interventi sulla struttura del sistema creditizio).
Pur nella forma prudenziale anche il nuovo corpus normativo,che si inserisce nell’alveo del vecchio impianto normativo, ha mantenuto una notevole forma di controllo sul sistema dato che si è considerato opportuno non ridurre gli strumenti di vigilanza, quanto piuttosto procedere ad una loro razionalizzazione.
L’intervento di altri soggetti giuridici si concretizza nelle attribuzioni del C.I.C.R.( l’analisi dei rapporti tra le due entità sarà oggetto di analisi nel terzo paragrafo di questo capitolo); il D.L.C.P.S. n°691 del 1947 aveva affidato a tale organo un potere di alta vigilanza, oltre che in materia monetaria e valutaria( oggi escluse), anche in materia di tutela del risparmio e di esercizio della funzione creditizia ed aveva disposto che le funzioni del cessato Ispettorato per la difesa del risparmio e per l’esercizio del credito fossero attribuiti alla Banca d’Italia.
In quest’ottica se non si poteva parlare di un vero e proprio rapporto gerarchico, tuttavia i rapporti potevano essere ben delineati pensando alla sussistenza di un rapporto di direzione: infatti non potendo il Comitato impartire ordini precisi alla Banca oppure sostituirsi alla Banca nell’esercizio delle sue funzioni, tuttavia tale organo poteva esercitare un potere di direzione nel momento deliberativo delle regole che poi avrebbero gestito tutto il complesso sistema bancario .
Con l’entrata in vigore del nuovo corpus normativo bancario le cose appaiono mutate; anche se l’articolo 2 prevede ancora il potere di alta vigilanza in capo al Comitato, è pur vero che i due centri di potere si pongono in posizione di pariteticità, forse addirittura potendosi in qualche modo determinare una sorta di prevalenza “materiale”della banca sul Comitato; questo lo si può dedurre da una serie di disposizioni che attribuiscono alla Banca il potere di proposta per la maggior parte dei provvedimenti che il C.I.C.R. adotta in materia creditizia e finanziaria( art. 4 T.U. 385 del 1993) insieme alle disposizioni che prescrivono che alle riunioni del Comitato debba partecipare anche il Governatore, con funzioni meramente consultive, oltre alla considerazione che il Comitato per l’esercizio della sua funzione deve avvalersi della struttura della Banca. Struttura, dunque, nella quale si configurano intrecci e ripartizioni di competenze che bene sono giustificate dall’esistenza di un mercato concorrenziale piuttosto che amministrato( quale era quello che scaturiva dalla impostazione delle leggi bancarie del 1936-1938), la cui presenza male accetta autorità di provenienza governativa per loro natura recettive e riproduttive di decisioni politiche mentre risultano necessarie autorità tecniche di vigilanza che intervengano a correggere possibili distorsioni del mercato. Prima di procedere all’esame dei vari tipi di poteri esercitati dal complesso Banca d’Italia-C.I.C.R., appare opportuno ricordare che il Testo Unico del 1993, principale fonte normativa di riferimento,è profondamente intriso di riferimenti alla disciplina unitaria comunitaria in materia di credito e lo stesso articolo 6 prevede:”…le autorità creditizie esercitano i poteri loro attribuiti in armonia con le disposizioni comunitarie. Applicano i regolamenti e le decisioni della Comunità Europea e provvedono in merito alle raccomandazioni in materia creditizia e finanziaria”. Anche se questa norma appare più di principio che altro, è possibile ravvisare, in qualche modo, “l’intentio di autorizzare un opera di coordinamento e di adeguamento dell’intera disciplina vigente, sì da porre il fondamento di un nuovo diritto comunitario bancario”.
Riferendoci al T.U., troviamo agli artt. 7, 7°comma e 69 riaffermata una intenzione di forte collaborazione tra Autorità di Vigilanza; in questi articoli si prevede la disciplina della scambio di informazioni tra la Banca d’Italia e le Autorità di vigilanza degli altri paesi UE, sempre però nel rispetto del principio del Home country control, espressione con la quale si vuol significare: attribuzione dei poteri di vigilanza all’autorità del paese dove si trovi la casa madre.
In prima battuta va per altro ricordato che questo complesso di norme i riferisce non solo alle Banche tradizionalmente intese ma anche agli intermediari finanziari ed ai gruppi bancari, configurando, dunque, un ampliamento generale dell’ambito di efficacia della disciplina bancaria rispetto a quanto regolato dalle leggi bancarie del periodo fascista.
Questa dilatazione della nozione di operatori del credito impone, come risulta dal testo unico, che:
siano individuate a livello legislativo le finalità della vigilanza;
siano applicati ai procedimenti instaurati nell’esercizio della attività medesima i principi della trasparenza amministrativa;
Sull’individuazione a livello legislativo della finalità, l’articolo 5 riporta testualmente:”…avendo riguardo alla sana e prudente gestione dei soggetti vigilati, alla stabilità complessiva, all’efficienza e alla competitività del sistema finanziario nonché all’osservanza delle disposizioni in materia creditizia”.
A guardare alla vecchia legge bancaria, in questa non erano predeterminate le finalità che dovevano essere poi desunte per via interpretativa né era indicata la distinzione tra le competenze spettanti alla Banca d’Italia in materia di vigilanza e di politica monetaria, mentre l’articolo 5 lo fa.
Il legislatore, prevedendo che la Banca d’Italia, nello svolgimento della sua attività di controllo, sia tenuta, ex articolo 4 T.U. bancario, a rendere pubblici previamente i principi ed i criteri cui è improntata la sua operatività nell’attività di vigilanza, a stabilire i termini per provvedere, a motivare le proprie decisioni, a pubblicare i propri provvedimenti a carattere generale, a rendere conto annualmente del proprio operato mediante la pubblicazione di una relazione sullo stato della vigilanza ha voluto, in qualche modo, porre un temperamento agli ampi margini di discrezionalità che permeano tutta l’attività della Banca d’Italia come autorità di vigilanza, soprattutto se si pensa che cardine di tutto il sistema dei controlli è dato dal principio della sana e prudente gestione dei soggetti vigilati, principio piuttosto generale che lascia ampi margini di manovra a chi deve darne attuazione. Questo può essere lo spunto per portare l’analisi su un configurazione della Banca stessa come A.I. in una visione diversa da quella tradizionalmente operata.
In ogni caso, per riprender quanto appena affermato, bisogna dire che numerose sono le disposizioni sparse nel corpo del T.U. che riferiscono l’importanza del principio di cui è parola nell’articolo 5, la sana e prudente gestione dei soggetti vigilati: possiamo per esempio ricordare l’articolo 14, 2° comma in tema di autorizzazioni all’esercizio dell’attività bancaria, l’articolo 19, 3° e 7° comma in tema di autorizzazioni ad acquisizioni di azioni o di quote di banche, l’articolo 20, 2° comma in materia di eventuali sospensioni del diritto di voto nei confronti di soci di banche che partecipino ad un accordo per l’esercizio del diritto di voto oppure, con molta rilevanza nell’attuale panorama bancario, l’articolo 56, 2° comma in materia di autorizzazioni alle operazioni di fusione e/o acquisizione cui prendano parte banche; sono tutte norme, queste, che incidono su materie piuttosto rilevanti se non altro perché vengono ad operare pienamente nella tutela della concorrenza e del mercato e che devono rispettare dei parametri di trasparenza tali da permettere di raggiungere la finalità di cui all’art. 5 impedendo che l’azione della Banca si configuri come troppo discrezionale (in un senso di permettere che l’azione possa non essere motivata dalla tutela degli interessi pubblici alla libera concorrenza nel mercato delle attività bancarie).
Il terzo comma dell’articolo 4 del T.U. reca l’ulteriore novità del nuovo corpus normativo: si dispone, cioè, l’applicabilità ai procedimenti posti in essere dalla banca dei principi, in quanto compatibili, della trasparenza amministrativa; l’articolo presenta una particolarità nel senso che “… si intendono attribuiti al Governatore della Banca d’Italia i poteri per l’adozione degli atti amministrativi generali previsti da dette disposizioni”. Particolarità non di poco conto in relazione alla quale la più importante dottrina ha emesso un giudizio negativo. La critica che viene mossa è la seguente: nella realtà delle cose, più che un applicazione dei principi di trasparenza amministrativa si è voluta una completa sottrazione di tale funzionalità all’influenza di detti principi; in particolare, secondo detta dottrina, si sarebbe dovuto procedere, anziché ad un mero rinvio di compatibilità, ad una precisa indicazione delle procedure nonché, cosa ancora più importante, si sarebbero dovute indicare le eventuali deroghe al sistema.
Altro punto di discrasia è quello che si può notare se si analizza l’articolo 9 del T.U. dove si stabilisce che avverso i provvedimenti adottati dalla Banca è dato reclamo al Comitato Interministeriale Credito e Risparmio con una legittimazione attiva generalizzata( chiunque vi abbia interesse) entro 30 giorni dalla data di pubblicazione o di comunicazione del provvedimento.Tale articolo, però, altro non fa che confermare l’impostazione per cui si configura una sorta di omogeneità tra il soggetto controllato e quello che svolge il controllo. Mi spiego meglio: se poniamo l’attenzione sul C.I.C.R vediamo che, in primo luogo, alle riunioni del Comitato deve partecipare il Governatore della Banca( anche se in funzione consultiva), in secondo luogo, il comitato deva servirsi, per la sua operatività, del personale e degli strumenti approntati dalla Banca d’Italia quindi è possibile ravvisare non solo una sostanziale omogeneità ma addirittura una posizione egemonica della Banca sul Comitato, così da esporre il sistema ad un rischio di sovrapposizione dell’ente controllato sull’ente controllore.
E’ su questi aspetti che nel capitolo successivo verrà posta l’attenzione, per giustificare la qualificazione della Banca come Autorità Indipendente soprattutto dopo che le tradizionali funzioni attribuite alla Banca, attraverso le quali se affermava la natura di A.I., sono state trasferite, come noto, ad Organismi sopranazionali.
2.3.1 - I POTERI INFORMATIVI ED ISPETTIVI
Quest’insieme di poteri rappresentano il primo nucleo degli strumenti attraverso cui si concretizza l’attività di vigilanza, previsti all’articolo 51 del T.U. bancario e permettono all’autorità di vigilanza di intervenire sia a livello di attività bancaria tradizionale sia di attività finanziaria esercitata dagli intermediari finanziari.
Il loro oggetto riguarda tutta quell’attività di informativa che contiene le segnalazioni richieste per arrivare alle comunicazioni di possesso o di variazione del possesso di partecipazioni qualificate in Banche, società finanziarie che siano a capo di banche, società di intermediazione finanziaria ecc.; essi rappresentano la materializzazione di un obbligo di comunicazione che insiste su tutti i soggetti operanti sia in funzione di verifica sia di integrazione dei dati comunicati.
2.3.2 - I POTERI REGOLAMENTARI
Questo complesso normativo, che costituisce il nucleo della cd.”VIGILANZA PRUDENZIALE” permette alla Banca d ‘Italia, in conformità alle deliberazioni del C.I.C.R., di emettere regolamenti aventi ad oggetto:
1)Adeguatezza patrimoniale;
2)Contenimento del rischio nelle sue diverse configurazioni;
3)Partecipazioni detenibili;
4)Organizzazione amministrativa, contabile ed i sistemi di controllo interni;
Questo ambito di operatività, pur potendo sembrare molto ristretto, permette alla Banca d’Italia di esercitare poteri molto ampi entro i quali è possibile ricondurre quelli indicati ex art. 32 della vecchia legge bancaria nonché parte di quelli indicati negli articoli 33 e 35 medesima legge rappresentando :“un robusto elemento di continuità fra il vecchio ed il nuovo che corre sul filo dell’amministrativizzazione”
Se la configurabilità della Banca d’Italia come Autorità Indipendente risulta dato risultante da una interpretazione dottrinaria approfonditamente spiegata nel corso del III° capitolo di questo scritto, anche se ora in modo diverso da come si era tradizionalmente proceduto( dato il trasferimento ad un organismo sopranazionale delle funzioni attraverso cui precedentemente la si configurava come tale), come tale risulta dotata di una potestà regolamentare come per tutte le altre autorità presenti nel nostro ordinamento giuridico; il problema si pone, come del resto per tutte le altre A.I., per quel che riguarda il fondamento giuridico di tale potestà, soprattutto per quel che riguarda la Banca d’Italia, la quale se formalmente esclusa dal vertice organizzativo dei settori Economico-Finanziari dello Stato, di fatto è depositaria di un potere e di un’autorevolezza ben superiori a quanto si possa scorgere dai testi legislativi di riferimento.
Abbiamo precedentemente notato come la Vigilanza regolamentare si sviluppi e quali siano gli organi che vengono interessati; questa, secondo una dottrina particolarmente efficace, raggruppa istituti diversi, coinvolgendo sia l’intero corpo dei poteri amministrativi( attribuiti non solo alla Banca d’Italia, ma all’insieme delle autorità creditizie) sia i vari e numerosi casi in cui la legge permette alla Banca d’Italia di emettere disposizioni di carattere generale ed astratto.
1)Disposizioni(o provvedimenti)di carattere generale adottati dalla B.I. in conformità a delibere del C.IC.R. a loro volta emesse sulla base di proposte provenienti dalla Banca stessa (cfr. artt.12, 5°e 6° comma, 17, 38, 49, 53 d. legisl.385 del 1993);
2)Regolamenti emanati dalla B.I.” nei casi ammessi dalla legge”( cfr. artt. 12, 7° comma, 20, 117, 8°comma del medesimo decreto);
Questa è una posizione che, partendo dal presupposto di qualificare la banca come Autorità indipendente, colloca gli atti regolamentari da questa adottati fra quelle fonti secondarie che si pongono in relazione alla legge in rapporto di competenza; viceversa se, come alcuni ritengono, si afferma che gli atti normativi di riferimento , anziché essere liberi, sono ATTI-RISULTATO dell’esercizio di un potere delegato nel quale non è dato trovare alcun conferimento in questa direzione , non solo gli atti della Banca ma anche quelli di Consob, del C.I.C.R. sarebbero privi di un’idonea base giuridica.
2.3.3 - I POTERI AUTORIZZATIVI
3 - I RAPPORTI DELLA BANCA D’ITALIA CON IL COMITATO INTERMINISTERIALE CREDITO E RISPARMIO. BREVI CENNI SULLE PROBLEMATICHE CONNESSE CON LA NOZIONE DI COMITATO INTERMINISTERIALE
Si è spesso accennato, nelle pagine precedenti, ai rapporti tra la Banca d’Italia e il Comitato Interministeriale Credito e Risparmio, rapporti che attualmente, dopo il trasferimento della titolarità di funzioni monetarie e valutarie a favore del S.E.B.C. e della B.C.E., si trovano ad incidere esclusivamente nell’alveo della vigilanza sul mercato del credito; sono rapporti che si esplicano in modo molto particolare, dato che pur nella sua qualità di Comitato Interministeriale, inteso come centro di potere intermedio tra il Governo ed il Parlamento, la sua azione perde di efficacia e di effettività a favore, invece, di un esaltazione del ruolo della Banca d’Italia. Posizione, questa, che rispecchia pienamente l’opinione per cui tra il Comitato e la Banca non si possa configurare un rapporto di gerarchia, quanto piuttosto di generica direzione, di alta vigilanza: ciò importa una serie di problemi, di cui è già stato fatto cenno, che riguardano la discrasia tra le funzioni tecniche che competerebbero al Comitato e l’oggettiva impossibilità per lo stesso comitato di darvi corso in maniera autonoma per la preponderante influenza che la Banca d’Italia esercita, soprattutto perché per esempio il Comitato emette le sue deliberazioni su proposta della Banca stessa, il Comitato per svolgere la sua attività deve avvalersi della struttura della Banca d’Italia.
Sul concetto di autorità indipendente e sulla qualificabilità come tale della Banca d’Italia.
Sommario: 1-Premessa. 2- L’idea di Autorità Indipendente. 2.1- Le caratteristiche delle Autorità Indipendenti. 2.2- Le motivazioni della posizione al di fuori del potere esecutivo delle Autorità Indipendenti. 2.3- Un indice di riconoscibilità per la determinazione di tali Autorità: la Neutralità. 3- La valutazione di tali Autorità alla luce di un’altra impostazione dottrinaria. 4- La Banca d’Italia e la sua qualificabilità come Autorità indipendente nel nostro Ordinamento giuridico, alla luce dell’indice di riconoscibilità della neutralità. -A) Segue…. 5- Uno sguardo d’insieme relativamente alle esperienze degli Stati Uniti d’America ed agli altri esempi provenienti dagli ordinamenti giuridici degli Stati Membri dell’Unione Europea.
2 - L’IDEA DI AUTORITA’ INDIPENDENTE.
In prima istanza, appare opportuno rilevare che le finalità per cui sono state create le Autorità Indipendenti in qualsiasi ordinamento giuridico che si prenda in esame, appaiono essere di natura giustiziale: cioè fornire protezione a categorie di interessi, generalmente collettivi o diffusi, sottoposti alle influenze di poteri forti; un esempio paradigmatico in proposito è quello della tutela degli interessi dei consumatori e dei produttori verso le grandi concentrazioni monopolistiche, oppure della tutela degli interessi dei risparmiatori e degli investitori nei confronti delle società quotate in borsa; oppure, in relazione alla Banca d’Italia, la tutela dell’interesse collettivo alla stabilità e alla solvibilità del sistema creditizio interno.
Ultimo, ma non certo meno importante aspetto, è quello per cui esse, dalle leggi istitutive, hanno ricevuto un insieme composito di funzioni che non sono mai qualificabili come funzioni di gestione ma di controllo, regolazione, sanzione; un insieme di funzioni che usualmente sono ripartite fra i diversi poteri dello Stato.
Se, poi, prendiamo in considerazione l’esperienza Anglosassone, a fianco delle tradizionali funzioni amministrative (di autorizzazione, di vigilanza) troviamo funzioni cd "quasi-legislative" (o di normazione secondaria) oltre a funzioni di soluzione di controversie e di decisione, definite altresì “quasi-judicial”; proseguendo in questo breve accenno, possiamo affermare che la commistione di funzioni eterogenee, di regola affidate ai diversi poteri dello Stato, è tipica e ben evidente nelle independent agencies statunitensi, mentre negli ordinamenti giuridici europei risulta meno intensa.
Quello che si vuole dire è che di fronte ad una nozione di Autorità Indipendenti, è abbastanza facile sostenere che non è possibile parlare di unitarietà della nozione perché troppi sono gli elementi di diversità tra i vari tipi appartenenti a questo genere; per fini generali, potrebbe essere detto che esse si risolvono in un regime derogatorio rispetto al tradizionale modello di pubblica amministrazione. Questa è, però, un’affermazione che non può essere accettata perché, così facendo, si verrebbe a togliere rilevanza ad una nuova forma di estrinsecazione della Pubblica Amministrazione .
E’opinione comune nella dottrina che questa tendenza sia dovuta al fatto che il nostro legislatore attribuisce il nomen "Autorità" anche ad organismi che, in luogo di essere indipendenti ed autonomi, si pongono in condizione di subordinazione e dipendenza rispetto al Governo ed alla Pubblica Amministrazione; ciò porta con sé l’evidentissimo rischio di un logoramento e di un ampliamento esagerato della nozione con l’unico risultato certo di annullarne il concetto.
Quello che invece potrebbe risultare utile sarebbe di indicare un nucleo concettuale unitario di Amministrazione Indipendente che in qualche modo serva da indice di riconoscibiltà per le medesime Autorità; secondo attenta dottrina questo minimo comune denominatore sarebbe costituito da due elementi:
B)L’adesione di questi nuovo organi agli interessi emergenti della società.
Partendo dalla considerazione che le Autorità Indipendenti non perseguirebbero la cura di interessi pubblici o collettivi, piuttosto operando in posizione di terzietà, esse qualificherebbero fattispecie concrete sulla base di specifiche normative per arrivare all’emissione di pronunce o misure sanzionatorie, ordinatorie, risarcitorie o ripristinatorie; quindi per questa via la natura di queste autorità sarebbe quasi giurisdizionale, facendosi riferimento a quanto accade nell’ordinamento statunitense con le Independent Agencies , dove la funzione decisoria e “quasi-judicial” risulta ben evidente.
Secondo un altra corrente dottrinaria, si può affermare che esse costituirebbero organi appartenenti all’esecutivo che svolgono funzioni amministrative( e per questa via realizzando interessi pubblici) anche se in modi particolari e diversi dal tradizionale modus operandi della P.A., con un elevato tasso di imparzialità.
Va comunque rilevato che tali A.I. perseguendo fini di pubblico interesse, anche se questi del tutto specifici, operano come organi amministrativi nell’esercizio di poteri amministrativi e normativi: e questo si può vedere nelle funzioni regolamentari dove le Autorità esprimono potestà che sono espressione di autonomia normativa oltre che nell’esercizio delle funzioni strettamente amministrative dove esplicano poteri di discrezionalità tecnica o amministrativa.
Quanto all’indipendenza di tali autorità, non si può certo affermare che si tratta di un elevato grado di indipendenza costituzionale riconosciuto agli enti territoriali, alla Corte dei Conti o al Consiglio di Stato; piuttosto è una forma di indipendenza che deriva dal fatto che tali autorità godono di competenza tecnica, nei loro campi di attività, molto approfondita che permette loro di operare, per attuare le loro finalità istituzionali, nel modo migliore possibile allo scopo di assicurare tutela agli interessi emergenti dalla collettività.
2.1 - LE CARATTERISTICHE DISTINTIVE DELLE AUTORITA’ INDIPENDENTI.
Abbiamo visto che esse nascono per dare una risposta alle nuove esigenze della collettività e per una progressiva sfiducia nello Stato con la particolarità che esse promanano dallo stesso Stato nel quale sta venendo a mancare la fiducia da parte dei cittadini; è per questo motivo che la dottrina ha, per loro, coniato definizioni del tipo”Amministrazioni Indipendenti ad alto tasso di imparzialità” oppure di “Organismi Super Partes”. La definizione più corrente è quella di Autorità Amministrative Indipendenti, alle quali è consentito di operare al riparo da influenze interne ed esterne, in particolare dall’indirizzo politico governativo.
1)La costituzione dei nuovi organismi avviene sempre per atto legislativo con la partecipazione delle opposizioni.
2)La nomina dei singoli componenti che guidano l’istituzione avviene per atto pubblico; sono previste forme di incompatibilità particolarmente severe.
3)La selezione del personale avviene sempre per concorso pubblico.
Ancora, guardando agli atti emessi da questi soggetti essi sono immediatamente impugnabili davanti al Tribunale Amministrativo Regionale(se amministrativi) con la conseguenza che, essendo atti di diritto pubblico, sono espressione di una potestà giuridica pubblica, quindi provengono da un’Autorità Pubblica ovvero rappresentano la concretizzazione di un potere di imperio. Quello che però ci rivela il loro carattere pubblicistico é il potere di svolgere indagini, ispezioni, richiesta di notizie alle PP.AA oltre alla possibilità, per alcune di queste autorità, di emettere sanzioni pecuniarie( A questo proposto si possono prendere in considerazione gli artt. 14,15 e 19 della legge del 1990 sull’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato; altresì esplicativo di questo potere è l’art. 2, nn. 8 e18, lett. c, della legge n°481 del 1995 sull’Autorità di regolamentazione dei servizi di pubblica utilità).
Tutto questo affermato, se è vero che ci porta a determinare il collegamento di questi soggetti ad interessi pubblici, è altresì evidente che per tutti i soggetti appartenenti a questa categoria mancano gli elementi che sono fondamentali per stabilire i collegamenti con lo Stato.
In primo luogo, per nessuno di questi soggetti è previsto che siano sottoposti a forme di assoggettamento e forme di controlli atti a consentire ai pubblici poteri un intervento correttivo sulla loro attività; in seconda istanza, salvo che per la CONSOB (cfr art. 1, u.c., legge 281 del 1985)sono previste forme di controllo eccezionale rappresentato dallo scioglimento degli organi con possibilità di nomina di un Amministratore Straordinario.
In particolare, se è vero che nella nostra Costituzione sono previsti numerosi organismi indipendenti, è altresì vero che le Autorità in questione presentano profili di accentuata indipendenza non solo nei confronti dello Stato come Ente Pubblico ma anche, e soprattutto, nei confronti della totalità dei soggetti indistintamente; indipendenza che, giova ricordarlo, nasce non dall’interesse dello Stato alla continuità, bensì da istanze che provengono dal basso oppure da altra origine; il potere delle Autorità indipendenti di disapplicare la normativa interna a favore di quella comunitaria ne costituisce una conferma.
1)Le Autorità Indipendenti godono di forme di indipendenza più accentuate rispetto a quelle garantite agli altri organi indipendenti e questo ne rende difficoltosa una loro classificazione entro i poteri dello Stato.
2)Le Autorità Indipendenti, pur essendo fortemente svincolate dal Governo, nei cui confronti in ragione delle proprie competenze gli sottraggono via via attribuzioni, lo sono altresì dal Parlamento. Infatti, anche se la loro indipendenza è frutto di una decisione legislativa, tuttavia questo non determina alcuna forma di loro sudditanza all’organo legislativo; esse, lungi dal sottostare al Parlamento, ne condividono l’indirizzo politico, si affiancano all’attività del Parlamento acuendo , in tal modo, la presa di distanza dallo Stato -Apparato.
2.2 - LE MOTIVAZIONI DELLA POSIZIONE AL DI FUORI DEL POTERE ESECUTIVO DELLE AUTORITA’INDIPENDENTI.
La tendenza a staccare queste autorità dall’alveo del potere esecutivo si può già ravvisare negli artt. 97 e 98 della Costituzione, laddove si afferma che la Pubblica Amministrazione si ispira al principio della separazione della politica dall’amministrazione. Tendenza che già aveva avuto le sue prime manifestazioni ai tempi dell’unificazione e che aveva trovato strenui assertori in quelli che intravedevano i pericoli che si sarebbero concretati in caso di ingerenze della politica nell’amministrazione.
Se poniamo l’attenzione sul nostro ordinamento costituzionale, il potere giudiziario è esplicitamente definito indipendente da qualsiasi altro potere: il che rende l’indipendenza di tale ordine sicuramente più netta rispetto all’indipendenza dell’amministrazione rispetto alle ingerenze degli apparati di Governo; il motivo di tale insicurezza sta nel fatto che la nostra Costituzione riconduce l’amministrazione nell’ambito del Governo -essendone il braccio operativo - ma non la prende in considerazione in via diretta oltre al fatto che afferma la responsabilità politica del Ministro davanti al Parlamento per l’attività svolta dal suo Ministero.
Il problema può essere risolto cercando i rimedi che permettano di preservare l’attività amministrativa dalle ingerenze della politica, di cui ovviamente l’attività del Governo risulta impregnata.
Dobbiamo porci delle domande per verificare quali siano le esigenze che impongano la separazione, non solo formale ma operativa, dell’amministrazione nel suo manifestarsi e possiamo trovarne la risposta prendendo in considerazione due esigenze rilevanti:
1)la necessità della stabilità degli apparati amministrativi allo scopo di evitare che sommovimenti politici possano intaccare la continuità della funzione amministrativa.
2)la necessità di dare attuazione ai principi che la nostra carta costituzionale prevede per l’attività dei pubblici uffici: cioè garantire che i pubblici uffici:”siano organizzati…in modo da assicurare l’imparzialità ed il buon andamento”. Il principio dell’imparzialità è volto a far in modo di considerare tutti i cittadini sullo stesso piano, prescindere da qualsivoglia connotato sociale, per cui se l’amministrazione fosse concepita come espressione della politica dominante si porrebbe in grande pericolo; viceversa il principio del buon andamento dell’amministrazione richiede che il personale impiegato risulti dotato di competenze tecniche specifiche che non necessariamente sono in possesso dei politici, dato che l’investitura politica ne prescinde.
A guardare il disegno costituzionale, l’amministrazione tradizionalmente intesa, dovrebbe essere in grado di assicurare, con un elevato grado di imparzialità, compiti specifici, espressione di nuove esigenze della collettività; in realtà questo non è tanto che si è provveduto a attribuirne la competenza ad organismi nuovi, di difficile catalogazione.
Questa dislocazione ha dato adito a numerose posizioni dottrinarie; alcuni autori hanno preso atto del fenomeno limitandosi a farlo rientrare nella manifestazione di una crisi del principio dell’unità dello Stato. Questa corrente dottrinaria, consapevole dei rischi di una siffatta posizione, giunge ad affermare che tali soggetti non dovrebbero essere catalogati negli organi amministrativi, bensì tra gli organi costituzionali.
A questa posizione dottrinaria fa eco, negandola, un’altra che, basandosi sulla disciplina dell’Autorità di regolazione dei servizi di pubblica utilità in materia di energia, sostiene che detta autorità costituirebbe un amministrazione settoriale cui si aggiungerebbe la funzione di garanzia degli interessi degli utenti; si tratta sicuramente di funzioni riconducibili all’amministrazione ma in senso particolare, che ne giustifica l’indipendenza e cioè: per le funzioni di amministrazione, per la soddisfazione di esigenze di carattere tecnico, per la funzione di garanzia di interessi degli utenti, per evitare ogni forma di condizionamento politico sulle determinazioni dell’autorità.
Soprattutto per questo secondo aspetto, si sono levati dubbi di costituzionalità per il fatto dell’ampia delega di poteri normativi conferita a tale autorità e per l’abbandono della regola della responsabilità ministeriale nei confronti del Parlamento; a tutto questo viene data un’agile risposta incentrata sul mantenimento e sul rispetto del principio di responsabilità davanti al Parlamento, nel senso che gli amministratori sono nominati dal Governo e devono contare sul consenso dei due terzi dei componenti delle commissioni permanenti.
A fianco di queste opinioni dottrinarie, si è fatta strada una dottrina che, invece di prendere semplicemente atto della tendenza in atto, pone l’attenzione sulla ricerca di ragioni giustificative della posizione esterna di tali autorità ravvisandone le motivazioni nel fatto che il legislatore ha dovuto affidare le funzioni di tutela di particolari forme di interessi collettivi di rilevanza costituzionale, che richiedono una tutela forte, ad organismi indipendenti dotati di una posizione di terzietà, di forte imparzialità, di evidente neutralità, di esplicita indifferenza verso gli stessi interessi tutelati. Si configura, dunque, una regolazione di quei settori non secondo criteri di ispirazione politica bensì secondo canoni che, oltre ad essere ispirati a criteri tecnici e specialistici, sono espressione di rispetto dei principi di garanzia e di neutralità. Questo risulta essere il punto di arrivo di una valutazione che ha enucleato i caratteri tipici dell’ambito di operatività di queste autorità affermando quanto segue:
1)Esigenza di rispondere a esigenze di particolare tecnicismo e specializzazione, non altrimenti tutelabili dall’amministrazione tradizionalmente intesa.
2)Tendenza di alcuni settori economici all’autosufficienza.
3)Ricerca di organi che non solo rispettassero criteri di competenza specialistica ma anche di imparzialità necessari per fornire tutela a categorie di soggetti esposti a poteri forti.
Il fatto che poi, parlando di Autorità Indipendenti, ci troviamo di fronte ad organismi la cui funzione fondamentale è quella di regolazione e protezione di interessi collettivi in alcuni settori di grande portata sociale, risulta evidente che detta funzione deve essere libera da condizionamenti da parte del potere politico, da un lato, ma anche, dall’altro, dei gruppi di privati permettendo la tutela dei cittadini dallo sfruttamento dei vantaggi derivanti dall’abuso di una posizione dominante.
2.3 - UN INDICE DI RICONOSCIBILITA’ PER LA DETERMINAZIONE DI TALI AUTORITA’: LA NEUTRALITA’.
Risulta evidente che vi è una profonda differenza tra imparzialità e neutralità(spesso, però, i termini vengono sovrapposti); è chiaro che, esplicitando il significato di questi due termini, si può capire che l’imparzialità, caratteristica, ex art. 97 e 98 della Costituzione, dell’amministrazione, è incompatibile con la neutralità; infatti mentre l’idea di neutralità esprime indifferenza rispetto agli interessi in gioco, con l’idea di imparzialità si vuol fare riferimento all’esigenza di comportarsi nei confronti di tutti i cittadini allo stesso modo, senza discriminazioni arbitrarie.
Il motivo di questa creazione deve, invece, essere ricercato nell’attribuzione a questa Autorità di funzioni neutrali, il cui unico scopo è quello di produrre una regolazione, in funzione di arbitraggio e tutela delle posizioni deboli, agli interessi che interferiscono con la sua attività, compresi quelli pubblici, senza alcuna interferenza da parte del potere politico che è portato per sua natura a parteggiare per l’uno piuttosto che per l’altro.
1)Funzioni di amministrazione in senso tradizionale, svolte da soggetti pubblici sott’ordinati alla funzione politica del governo locale o centrale.
2)Funzioni di amministrazione esercitate da organi indipendenti da ogni potere e per questa via autoreferenti poiché privi di rappresentatività politica( per esempio Il Consiglio Superiore della Magistratura).
3)Funzioni neutrali esercitate in posizione di indifferenza rispetto agli interessi concreti, pubblici o privati che siano, attribuite ad organi indipendenti da altri poteri, quindi autoreferenti poiché privi di rappresentatività politica( organi della giurisdizione; Consiglio di Stato in sede consultiva; Corte dei Conti in sede di controllo; la Banca d’Italia, la quale detiene anche funzioni di regolazione e di direzione del credito per cui si avvicina, sia pure in modo del tutto peculiare, alla politica del governo). Così argomentando, il carattere della neutralità è esplicitamente visibile in tutte le Autorità Indipendenti previste dal nostro ordinamento.
Con l’istituzione della Consob e con la sua ristrutturazione (legge n°281/85), dell’Isvap (legge n°576/82), del Garante della Radiodiffusione e dell’editoria( legge n°223/90), del Servizio centrale degli ispettori tributari -(SECIT) (legge n°146/80), del Difensore civico (legge n°142/90), dell’Autorità Garante della concorrenza e del Mercato (legge n°287/90), della Commissione di garanzia sul diritto di sciopero nei servizi pubblici essenziali (legge n°146/90), dell’Autorità per l’informatica (decreto legislativo n°39/93), dell’Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici (legge n°109/95), dell’Autorità per l’energia elettrica ed il gas (legge n°481/95) si sono create le premesse per comprendere che, in una logica di mercato aperto( come è quella in cui nascono le A.I. in funzione di regolazione), vi sono settori, non solo economici, in cui occorre non amministrare, ma regolare; si tratta di settori in cui gli interessi devono essere lasciati liberi nel rispetto di regole comuni da parte di tutti i titolari, siano essi soggetti pubblici o privati. Si tratta di una scelta cui siamo stati spinti dall’entrata in Europa dove il principio della libera concorrenza ha un ruolo di primo piano nel sistema.
3 - LA VALUTAZIONE DI TALI AUTORITA’ ALLA LUCE DI UNA DIVERSA IMPOSTAZIONE DOTTRINARIA.
L’ultimo capoverso del paragrafo precedente, permette di prendere in considerazione il problema della identificabilità di tali Autorità Indipendenti sotto un altro aspetto. E’ chiaro che partendo dall’impostazione precedentemente descritta, ci troveremmo ad accettare un’impostazione liberistica della nostra Costituzione, in conseguenza della quale risulterebbe escluso il bilanciamento dei valori privati con i valori/fini sociali, che, invece, risulta essere elemento intrinseco alla nostra Costituzione.
Se si prende in considerazione quanto è stato stabilito con la nuova disciplina regolatrice della Consob( autorità indipendente per antonomasia), si vede che la partecipazione delle Assemblee alla nomina concretizza la legittimazione di tali Autorità e che, quindi, queste si trovano ad operare in una piena investitura unificante che coinvolge da un punto di vista politico, maggioranza ed opposizione, da un punto di vista istituzionale, Governo e Parlamento. Si spiega questa posizione, con l’affermazione che è la specifica missione di queste Autorità che la richiede: missione non servente, ma sostitutiva, in qualche modo, dei compiti del legislatore(vista l’ampia delega di cui esse godono). Si tratta di compiti che presuppongono l’unità dei soggetti che normalmente ne sono affidatari: Governo, Parlamento, maggioranza ed opposizione.
L’intervento nelle procedure di nomina di queste Autorità degli Organi sopracitati, porta alla conseguenza che tali Autorità si presentano come il frutto di un’unificazione difficile ma necessaria, visto il loro ambito di operatività entro settori, cd. Sensibili, dove la conflittualità è più evidente e dove lo Stato, globalmente, inteso, non sa o non vuole intervenire.
Quello che appare evidente, da una valutazione comparativa delle leggi di riferimento, è che non si é voluta una eliminazione o una neutralizzazione (nel senso indicato nel paragrafo precedente) quanto una razionalizzazione della politica; con ciò non volendo escluderla da questi plessi di potere, anzi cercando di dare alla Pubblica Amministrazione (che della politica è esecutrice) una veste nuova che deve tenere conto di una complessità progressiva della società.
4 - LA BANCA D’ITALIA E LA SUA QUALIFICABILITA’ COME AUTORITA’ INDIPENDENTE NEL NOSTRO ORDINAMENTO GIURIDICO ALLA LUCE DELL’INDICE DI RICONOSCIBILITA’ DELLA NEUTRALITA’.
La Banca d’Italia ha subito profondi mutamenti sia funzionali, con il nuovo testo unico bancario (d.lg. n° 385 del 1°settembre 1993), sia strutturali con la nascita del Sistema Europeo di Banche Centrali e della Banca Centrale Europea per cui delle tradizionali funzioni:1)regolazione del mercato monetario; 2)direzione e vigilanza del sistema creditizio; 3)servizio di tesoreria; 4)emissione di carta moneta; 5)servizio delle stanze di compensazione; 6)attività bancaria le sono rimaste, in via diretta, solo quelle relative alla vigilanza e ed alla direzione del settore creditizio.
La Banca può utilmente accostarsi all’idea di Autorità Indipendente soprattutto in relazione alle sue funzioni residuali ed in funzione di vicende relative alle ristrutturazioni( di cui vedi legge 218 del 30 luglio 1990 e d.lg. n°356 del 20 novembre 1990) nonché alle privatizzazioni (vedi D.L. n.° 332 del 31 maggio 1994, convertito con modificazioni in legge n°474 del 30luglio 1994) tanto che alcuni autori ne hanno definito l’attività come:”funzione essenziale di snodo, di valvola di regolazione e di arbitraggio tra i grandi gruppi nazionali ed esteri”. Per questa via, altri hanno affermato che essa si pone come snodo tra il mercato e l’autorità politica per la possibilità di quest’ultima di avvalersi delle informazioni che la Banca d’Italia, in qualità di regolatrice del sistema creditizio, può offrire dopo averle assunte nell’esercizio della sua attività di “vigilanza sul sistema”. Questo accade perché l’attività istituzionale della vigilanza da parte della Banca, si dilata partendo da una operatività puntuale sino a tracimare in un’attività di sistema, data la direzione della sua attività verso l’ottenimento di un progressivo rafforzamento e lo sviluppo del sistema creditizio e degli intermediari finanziari, attraverso il monitoraggio continuo del sistema per garantire il raggiungimento dello scopo previsto dalla legge,quello di assicurare stabilità, efficienza, concorrenzialità al sistema creditizio nel suo complesso.
Quindi secondo questa tesi, che configura ancora il sistema creditizio come un “ordinamento sezionale non aperto al mercato in cui operavano un numero limitato di operatori che si occupavano di un numero ristretto di operazioni e che, soprattutto, sottostavano alla attività di direzione in senso proprio della Banca d’Italia e del Tesoro” il plesso Banca d’Italia-C.I.C.R.-Ministero del Tesoro rappresenterebbero un’ente-autorità amministrativa ”quasi indipendente” al quale vengono affidate potestà precettive penetranti nei confronti di un numericamente determinato gruppo di operatori (anche se non limitato) riunito obbligatoriamente in un albo.
Quello che, però, insinua dubbi sulla qualificabilità nel senso di Autorità Indipendente della Banca è proprio il permanere dei poteri di cui si è fatto cenno nel periodo precedente; infatti, se queste potestà non fossero presenti non ci sarebbe dubbio su tale inserimento. I poteri in questione, si concretano in forme di ingerenza sulla vita delle imprese che non si possono giustificare se si accoglie la tesi per cui elemento caratterizzante tali Autorità è costituito dalla loro funzione di regolazione in una prospettiva di arbitraggio degli interessi in gioco nel settore cui ciascuna di esse è preposta, in una parola il loro essere neutrali in relazione agli interessi gioco sia nei confronti dei singoli sia nei confronti delle imprese operanti.
E’ un rischio di certo attenuato visto che l’art. 4 del nuovo testo unico prevede che le proposte delle deliberazioni del Comitato di cui ai tit. II e III e all’art. 107, siano formate dalla Banca d’Italia, però questo costituisce un elemento a sfavore della qualificazione ricercata.
La sua non “Neutralità” la si deve invece dedurre dal permanere di poteri di direzione e di controllo che fa intravedere una convivenza tra mercato regolato ed ordinamento sezionale amministrato.
-A) SEGUE …
Ma allora, se definiamo così l’intrinseca natura delle Autorità in questione, come valutare la posizione della Banca d’Italia? Si potrebbe affermare che essa si configura come Autorità Indipendente per vari motivi: il primo è quello per cui alla nomina del Governatore partecipa il Governo (anche se l’intervento questione è considerato più una ratifica che un apporto concreto); il secondo perché nella sua operatività essa procede in stretto contatto con un organo politico (il Comitato Interministeriale Credito e Risparmio).
E’ su questo secondo punto su cui si vuole porre l’attenzione; il fatto che si è sempre detto che la Banca è alla testa di un ordinamento sezionale, ovvero un habitat in cui le imprese ivi operanti si pongono in rapporto di direzione e controllo da parte dei pubblici poteri, il fatto, poi, che in seguito alla nascita del Sistema di Banche Centrali Europee, le siano rimasti i soli poteri di Vigilanza nel settore del credito ed il suo operare non tralasciando l’intervento del C.I.C.R., permette di configurarne la neutralità nel senso di equidistanza dai fini sociali previsti dalla Costituzione ed gli scopi individuali dei singoli; e per fare questo è necessario non creare delle entità staccate dalla realtà politica che rechino con sé l’illusione del ricorso al tecnicismo, quanto piuttosto delle entità neutrali in quanto politiche; e questo lo si può ravvisare nell’operatività della Banca d’Italia che deve operare tenendo conto dell’intervento del Comitato(organo politico) e perché deve operare al fine di raggiungere i fini sociali previsti dalla Costituzione all’articolo 47 nella sua veste non di “orologiaio” quanto piuttosto di Pubblica Amministrazione che opera in veste nuova, coerente con le esigenze della società che non tollera più interventi predefiniti dall’alto, ma definiti, a livello zero, dalle stesse PP.AA operanti man mano che si presentano.
5 - UNO SGUARDO DI INSIEME RELATIVAMENTE ALLE ESPERIENZE DEGLI STATI UNITI D’AMERICA ED AGLI ALTRI ESEMPI PROVENIENTI DAGLI ORDINAMENTI GIURIDICI DEGLI STATI MEMBRI DELL’UNIONE MONETARIA.
Negli Stati Uniti le Independent agencies prendono corpo intorno alla metà del secolo scorso;esse nascono per attuare un processo di regolazione pubblica dell’economia, finalizzato a disciplinare i complicati effetti di un’industrializzazione assai rapida. A titolo di curiosità, la prima ad essere istituita a livello federale fu la Interstate Commerce Commission e viene chiamata a disciplinare l’azione delle compagnie ferroviarie. Essa viene significativamente chiamata :”The poor man’s court” ad indicare che il suo ruolo giustiziale di tutela dei diritti dei soggetti meno forti nel conflitto di interessi che si apre intorno allo sviluppo delle strade ferrate ed per raggiungere il suo scopo istituzionale fu dotata di poteri non solo propriamente amministrativi ma anche regolamentari (rulemaking) e paragiurisdizionali (quasi-judicial).Storicamente, i primi interventi furono molto cauti ed eccessivamente giurisdizionalizzati e questo finì con l’attenuare la spinta di tutela di esigenze più diffuse e considerate come “Public interest”.
Lo sviluppo storico dell’ordinamento giuridico Nord-Americano ha mostrato una grande attenzione alla necessità di queste Agenzie, con una continua applicazione alla realtà economica e giuridica.
Il ruolo giustiziale delle Independent Agencies è chiaro fin, come visto, dalla Interstate Commerce Commission : gli interessi diffusi e collettivi affidati alla protezione della agenzie vengono sistematicamente equiparati al Public interest dall’ordinamento giuridico e se in una prima fase predomina l’expertise tecnica, dall’inizio del ‘900 ad essa si affianca l’indipendenza intesa come larga autonomia dal governo e dai gruppi economici. La numerosità delle agenzie mostra anche la forte relatività dei tratti caratteristici delle stesse che assumono differente intensità a seconda del diverso atteggiarsi della struttura interna delle agencies e del contesto economico ed istituzionale. Questi sono organi pubblici demandati ad assicurare imparzialmente sia il rispetto della concorrenza, sia il soddisfacimento del Public Interest. La peculiarità del sistema sta tutto nella delega di poteri sostanzialmente normativi, ossia nel potere dell’agenzia di combinare e conciliare gli interessi in conflitto senza soggiacere a vincoli legislativamente predeterminati in base, cioè, a semplici parametri di equilibrio. E’ dunque una formula organizzativa che ha il vantaggio della grande flessibilità alle esigenze di settori nuovi o in continua espansione , ma contestualmente il difetto di attribuire ad un unico soggetto un cumulo di poteri veramente ampio.
Nell’ordinamento francese ha avuto notevole sviluppo l’aspetto delle autorités administratives indépendantes; queste autorità, similmente al cliché statunitense, sono nate per finalità di protezione di diritti e di interessi di individui e di gruppi in ambiti in cui gli stessi diritti e gli stessi interessi sono intensamente “minacciati” dalla presenza di poteri forti. Le principali autorità operanti sono: La commission des opérations de bourse(1978); Le Conseil de la concurrence(1978) con funzioni antitrust; La Commission nationale de l’informatique et des libertés(1978); Le Mediateur(1973) un organismo chiamato ad operare contro gli abusi burocratici e molte altre.
In Gran Bretagna, si è registrato un grande sviluppo di queste forme organizzative della P.A., particolarmente dotate di larga Autonomia nei confronti dell’esecutivo. La caratteristica distintiva, però, si può ravvisare nel fatto che l’amministrazione britannica aveva già avuto una lunga tradizione di Amministrazioni Indipendenti o semi-indipendenti dotate di poteri quasi-giudiziali e ricondotte alla categoria degli “Administratives Tribunals” . In una simile struttura amministrativa, risulta essere più forte il ruolo di sostituzione rispetto al giudice e quindi l’applicazione di procedure del tutto simili a quelle giurisdizionali, ovviamente non perfettamente sovrapponibili; tuttavia, i più recenti esempi di Autorità poste in essere sono titolari di potestà amministrative e normative (delegated legislation) del tutto simili alle esperienze statunitensi e francesi: a titolo di esempio, si può ricordare la Monopolies and Mergers Commission, con funzioni Antitrust oppure la Independent Broadcasting Authority.
Raffrontando le varie esperienze, però, si manifestano le differenze che sostanzialmente si possono raggruppare sotto tre ordini di considerazioni.
In terzo luogo, l’aspetto che maggiormente differenzia le Autorità, da una parte all’altra dell’oceano, è che le Agenzie statunitensi sono dotate di poteri più ampi e penetranti di quelli riconosciuti alle omologhe autorità europee; a sostegno di questa affermazione si deve ricordare la tesi, piuttosto diffusa in Francia, per cui le Autorités administratives indépendantes sarebbero dotate di poteri più persuasivi che decisori, esprimendo più autorevole convinzione più che coazione.
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