Source: http://www.projectfinancing-giurisprudenza.it/tribunale_amministrativo_regionale_puglia_-_bari_s-2.html
Timestamp: 2019-02-20 10:20:37+00:00
Document Index: 11315892

Matched Legal Cases: ['art. 37', 'art. 3', 'art. 98', 'art. 99', 'art. 98', 'art. 37', 'art. 18', 'art. 37', 'art. 37', 'art. 99', 'art. 98', 'art. 99', 'art. 3', 'art. 37', 'art. 37', 'art. 18', 'art. 19', 'art. 14', 'art. 37', 'art. 37', 'art. 37', 'art. 37', 'art. 98', 'art. 99', 'art. 99', 'art. 98', 'art. 99', 'art. 98', 'art. 13', 'art. 98', 'art. 37']

Tribunale Amministrativo Regionale PUGLIA - Bari Sezione 1 - Sentenza del 5 aprile 2006, n. 1117 - Testo integrale
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia - Sezione Prima
sul ricorso n. 895 del 2005 proposto dall'Impresa Ed. Co. S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avv. Lu. D'Am. ed elettivamente domiciliata presso lo stesso in Ba. alla piazza G. Ga., 23,
il Comune di Tr., in persona del Sindaco pro tempore, rappresentata e difesa dall'avv. Ge. No. ed elettivamente domiciliato presso lo stesso in Ba. alla via De Ro., 16,
della Impresa Edile Ca. Vi., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti An. Ro. e Do. Re. ed elettivamente domiciliata presso la prima in Ba. alla via Da. Al., 25,
con l'intervento ad adiuvandum
del CODACONS ONLUS (Coordinamento delle Associazioni per la Tutela dell'Ambiente e per la Difesa dei Diritti degli Utenti e dei Consumatori), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv.ti Al. Am. e Vi. Tr. ed elettivamente domiciliato presso il primo in Ba. alla via Q. Se., 241,
- della deliberazione di G.M. nr. 31 del 3.3.2005, avente ad oggetto "Project financing - Costruzione di loculi cimiteriali: recepimento delle risultanze della Commissione";
- della nota comunale prot. nr. 7055 del 22.3.2005, successivamente pervenuta, recante comunicazione dell'avvenuta adozione del citato provvedimento;
- di tutti gli atti ai predetti presupposti, connessi e/o conseguenti e, in particolare, del verbale (unico) della Commissione di valutazione relativo alle sedute del 21-22-23 e 24 febbraio 2005 e dell'allegato schema di "Analisi delle proposte";
- ove occorra, dell'avviso pubblico in data 31.5.2004 e della non conosciuta delibera di C.C. nr. 13 del 13.5.2004.
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell'Amministrazione intimata e della controinteressata, nonché l'atto di intervento ad adiuvandum del CODACONS ONLUS;
Visto, in particolare, il ricorso incidentale depositato dalla controinteressata Impresa Edile Ca. Vi.;
Visti, altresì, i motivi aggiunti depositati dalla ricorrente in data 21.2.2006, con i quali è stato chiesto l'annullamento:
- della deliberazione di G.M. nr. 116 del 20.9.2005, ad oggetto "dichiarazione pubblico interesse a norma dell'art. 37-bis legge nr. 109/94 della proposta relativa alla costruzione di loculi cimiteriali presentata dalla impresa Ca. e approvazione progetto preliminare";
- di tutti gli atti ai predetti presupposti, connessi e/o conseguenti ancorché non conosciuti e, in particolare, del verbale delle operazioni della Commissione di valutazione in data 2.9.2005.
Relatore, all'udienza pubblica del 22.3.2006, il Referendario, dott. Raffaele Greco;
Uditi l'avv. Lu. D'Am. per la ricorrente, l'avv. Ge. No. per l'Amministrazione, l'avv. An. Ro. per la controinteressata e l'avv. Br. Fl., in sostituzione dell'avv. Vi. Tr., per l'interveniente ad adiuvandum;
Con avviso pubblico del 31 maggio 2004, il Comune di Tr. ha avviato la procedura di scelta del promotore per la "Costruzione di loculi cimiteriali" mediante project financing ai sensi degli artt. 37 bis e segg. legge 11.2.1994, nr. 109, giusta quanto stabilito con precedente deliberazione consiliare nr. 13 del 13.5.2004.
Nelle sedute del 21, 22, 23 e 24 febbraio 2005, la Commissione nominata per la valutazione delle proposte, deputata alla valutazione delle cinque proposte pervenute -fra cui quella dell'odierna ricorrente, Impresa Ed. Co. S.r.l.-, è pervenuta alla conclusione che "a fronte dell'analisi dell'allegato schema si evince come la proposta meglio articolata pervenuta sia quella dell'Impresa Ca.", come risultante dal verbale delle operazioni e dall'allegato schema illustrativo denominato "Analisi delle proposte".
Tali risultanze istruttorie sono state poi recepite dall'Amministrazione, che, con deliberazione di Giunta nr. 31/05, ha preso atto del verbale della Commissione facendone proprio il contenuto.
A fronte di tali atti e provvedimenti l'Impresa Ed. Co. S.r.l. è insorta con ricorso notificato il 23 maggio 2005, depositato il 3 giugno 2005, deducendo i seguenti profili di illegittimità:
Violazione ed erronea applicazione degli artt. 37 bis e segg. L. nr. 109/94, anche in relazione all'avviso pubblico; Violazione dell'art. 3, L. nr. 241/90; Eccesso per carente istruttoria; Difetto assoluto di motivazione, erroneità nei presupposti; Illogicità; Contraddittorietà: la Commissione di valutazione ha omesso ogni valutazione in ordine alla fattibilità delle proposte presentate sotto il profilo costruttivo, urbanistico ed ambientale, nonché della qualità progettuale, della funzionalità, della fruibilità dell'opera, dell'accessibilità al pubblico, del rendimento, del costo di gestione e di manutenzione, della durata della concessione, dei tempi di ultimazione dei lavori della concessione, delle tariffe da applicare, della metodologia di aggiornamento delle stesse, del valore economico e finanziario del piano e del contenuto della bozza, nonché in ordine all'assenza di elementi ostativi alla realizzazione delle opere, limitandosi a redigere un sintetico schema illustrativo dei contenuti delle singole proposte, indicando esclusivamente gli importi relativi alle voci di costo totale delle opere, unitario per loculi e ossari all'utenza, all'utile per il Comune, al costo dei servizi all'utenza, alla durata della concessione, al tempo di realizzazione delle opere, senza procedere ad alcuna valutazione del merito delle singole proposte, e quindi omettendone del tutto l'esame comparativo; inoltre, appare insufficiente la motivazione sulla base della quale la proposta dell'Impresa Ca. è stata ritenuta "meglio articolata", non essendo dirimente il rilievo secondo cui detta proposta "tiene conto delle esigenze generali del Comune sia in ordine alla manutenzione e al ripristino della parte vecchia del Cimitero che alla realizzazione dei nuovi loculi ed ossari", in quanto nell'avviso pubblico non era per nulla contemplato alcun intervento sul cimitero esistente, ed avendo pertanto la Commissione valutato lavori -peraltro non meglio precisati- per tale intervento per un costo di ben Euro 153.750,00, non richiesti dal bando; ancora, infondato è l'ulteriore rilievo secondo cui la proposta Ca. prevederebbe "la creazione di un'area a parcheggio per i visitatori", emergendo dagli atti che detta proposta prevede la realizzazione di un parcheggio di 1500 mq, mentre quella della ricorrente prevede un parcheggio di ben 3000 mq, sicché non si comprende il perché della preferenza accordata alla prima, tanto più che in seguito la Commissione ha "suggerito" all'Impresa Ca. di procedere ad ampliamento di tale area parcheggio a non meno di 2000 mq; infine, generico è il giudizio secondo cui nella proposta Ca. "i servizi relativi alla gestione ordinaria sembrano, nel complesso, garantiti", a fronte del quale la Commissione, attraverso pretesi "suggerimenti" finalizzati al miglioramento del servizio, ha consentito all'Impresa Ca. di integrare delle vere e proprie carenze progettuali, emergendo dalla documentazione tecnica che la sua proposta: a) prevedeva costi aggiuntivi per l'utenza relativi alla fornitura di materiali (accessori in bronzo) che erano invece previsti nella proposta dell'odierna ricorrente senza oneri aggiuntivi per l'utenza; b) non prevedeva né il servizio di inumazione né quello di esumazione, previsti invece nel progetto della ricorrente; c) non prevedeva il servizio di tumulazione nel loculo, né quello in ossario, né quello in cinerario, previsti invece dalla ricorrente; d) non prevedeva un servizio di raccolta riveniente dai portafiori e relativo scarico, previsti invece dalla ricorrente;
Violazione ed erronea applicazione, sotto altro profilo, degli artt. 37 bis e segg. L. nr. 109/94; Violazione dei principi di economicità ed efficacia dell'azione amministrativa; Eccesso di potere per carente istruttoria; Motivazione incongrua; Illogicità; Contraddittorietà: l'Amministrazione risulta aver effettuato la scelta del promotore privilegiando interessi ed aspetti di natura economica, che nulla hanno a che fare con l'interesse primario, che è quello di erogare i servizi cimiteriali alla comunità mediante la gestione da parte di un privato, che consenta a quest'ultimo la remunerazione del capitale investito per la realizzazione dell'opera senza costi esorbitanti a carico dell'utenza, come dimostrato dal rilievo operato dalla Commissione secondo cui la proposta Ca. garantirebbe "un utile al Comune attraverso l'attribuzione di una somma di Euro 300,00 per ogni loculo assegnato": infatti, il costo all'utenza per loculo risultante dalla proposta prescelta è pari a Euro 1750,00, ben maggiore degli Euro 1500,00 di cui alla proposta della ricorrente, ma anche degli Euro 1549,37 che costituiscono l'attuale prezzo di acquisto di un loculo, dovendosi poi aggiungere a detto costo quelli accessori di Euro 400,00 per gli elementi in bronzo; inoltre, anche per gli ossari la proposta Ca. prevede un costo per l'utenza pari ad Euro 600,00, a fronte di Euro 200,00 richiesti dalla ricorrente ed Euro 188,50 costituenti l'attuale costo;
Violazione dell'art. 98 D.P.R. nr. 554/99, anche in relazione alla lex specialis del procedimento concorsuale; Violazione del principio del divieto di disapplicazione dei bandi; Violazione dei principi in materia di procedure concorsuali; Violazione dei principi di trasparenza e correttezza dell'azione amministrativa; Violazione del principio di par condicio tra i concorrenti; Eccesso di potere per erronea presupposizione, illogicità e contraddittorietà: malgrado l'avviso pubblico prescrivesse che i soggetti proponenti dovessero essere in possesso dei requisiti di cui agli artt. 98 e 99 del D.P.R. 21.12.1999, nr. 554, e sebbene l'Impresa Edile Ca. avesse fornito dichiarazione attestante il possesso dei soli requisiti di cui all'art. 99, limitandosi altresì ad obbligarsi a dimostrare, singolarmente o in A.T.I. con altri soggetti, il possesso di quelli di cui all'art. 98 "prima dell'indizione della gara di cui all'art. 37-quater e successive modifiche ed integrazioni e di garantire idoneamente tale successivo adempimento", la Commissione ha egualmente ammesso alla gara la suddetta impresa; peraltro, risultava per tabulas il mancato possesso dei requisiti, in quanto essa era titolare di attestazione SOA per la categoria OG1 pari ad Euro 2.582.284,00, notevolmente inferiore al costo dell'opera da realizzare, mentre la ricorrente è titolare di qualificazione SOA per la categoria OG1 in classifica VIII (illimitata);
Violazione degli artt. 37 bis e segg. L. nr. 109/94; Violazione dei principi in materia di project financing; Violazione dei principi di trasparenza e correttezza dell'azione amministrativa; Violazione del giusto procedimento; Eccesso di potere per erronea presupposizione, disparità di trattamento, illogicità e contraddittorietà; Sviamento: l'Amministrazione, nell'avviso pubblico, si era limitata ad invitare i soggetti interessati a formulare proposte per la "costruzione di loculi cimiteriali", omettendo ogni più precisa determinazione dei parametri di giudizio dei vari profili delle proposte medesime, ed in tal modo rendendo non verificabile il rispetto dei criteri di trasparenza e par condicio che avrebbero dovuto comunque governare la scelta del promotore.
La ricorrente ha pertanto chiesto l'annullamento degli atti impugnati, previa sospensione della loro efficacia.
L'Amministrazione intimata e la controinteressata Impresa Edile Ca. Vi. si sono costituite il 10 giugno 2005, chiedendo entrambe in maniera generica il rigetto del ricorso e dell'istanza cautelare.
In data 20 giugno 2005, la controinteressata ha poi depositato articolata memoria difensiva, con la quale ha controdedotto analiticamente alle censure articolate in ricorso, assumendone l'infondatezza; nella stessa data, ha altresì depositato ricorso incidentale, notificato il 16 giugno 2005, con il quale ha impugnato la delibera di G.M. nr. 31 del 3.3.2005 nonché l'avviso pubblico del 31.5.2004, sulla base dei seguenti motivi:
Violazione ed erronea applicazione del combinato disposto di cui agli artt. 37 bis e 37 ter della L. 11.2.1994, nr. 109, e s.m.i.; Violazione dell'art. 18 D.P.R. nr. 554 del 21.12.1999; Eccesso di potere per erronea presupposizione e carente istruttoria: la proposta della ricorrente principale avrebbe dovuto essere esclusa dalla scelta in quanto non completa: infatti, quanto al progetto preliminare, la tavola 3 conteneva una previsione non rispondente allo stato attuale dei luoghi; nello studio di fattibilità veniva prevista, con relativi costi, la realizzazione di opere di "sistemazione aree per campi di inumazione, compreso la cordonatura di delimitazione ed arrivo impianto elettrico", che sono in realtà già da tempo esistenti; in ogni caso, anche dopo l'integrazione richiesta dall'Amministrazione, la proposta de qua risultava carente dello studio di prefattibilità ambientale, della relazione illustrativa, della relazione tecnica e del calcolo sommario della spesa, elaborati fondamentali ai fini della completezza della proposta; dalla disposta esclusione della ricorrente principale, ad avviso della ricorrente incidentale, avrebbe dovuto derivare l'inammissibilità del gravame introduttivo per difetto d'interesse;
Violazione ed erronea applicazione degli artt. 98-99 del D.P.R. nr. 554/99 in relazione all'art. 37 bis L. nr. 109/94 e s.m.i.: la prescrizione del bando che richiedeva da parte dei proponenti la dimostrazione del possesso dei requisiti di cui agli artt. 98 e 99 D.P.R. nr. 554/99 non poteva essere interpretata nel senso prospettato nel ricorso principale, giacché ai fini della presentazione delle proposte di cui all'art. 37 bis L. nr. 109/94 è espressamente richiesto il possesso dei soli requisiti di cui all'art. 99 (comprovati dalla odierna controinteressata), mentre quelli di cui all'art. 98 devono sussistere in capo al promotore solo "al fine di ottenere l'affidamento della concessione" (art. 99, co. III)), e quindi in un momento successivo alla scelta del promotore: diversamente interpretandola, la prescrizione della lex specialis sarebbe illegittima per contrasto con le disposizioni innanzi richiamate.
In data 21 giugno 2005, anche l'Amministrazione resistente ha prodotto memoria, nella quale ha argomentatamente replicato alle censure di parte ricorrente, assumendone l'infondatezza e chiedendo le reiezione del ricorso e dell'istanza cautelare.
Nella medesima data, è stato depositato atto di intervento ad adiuvandum del CODACONS ONLUS, notificato il 20 antecedente, con il quale si è chiesto l'accoglimento del ricorso principale deducendo in particolare:
Violazione ed erronea applicazione degli artt. 37 bis e segg. L. nr. 109/94; Violazione dei principi di economicità ed efficacia dell'azione amministrativa; Eccesso di potere per carente istruttoria, motivazione incongrua, illogicità, contraddittorietà: l'Amministrazione ha confuso la mera convenienza economica con l'interesse pubblico, prescegliendo una proposta comportante una ben maggiore tariffa a carico dell'utenza, per le ragioni analiticamente messe in luce nel ricorso introduttivo.
Alla camera di consiglio del 23 giugno 2005, fissata per l'esame della domanda incidentale di sospensione dei provvedimenti impugnati, questa è stata differita su richiesta di parte ricorrente, per essere abbinata alla trattazione del merito.
Con memoria depositata il 15 dicembre 2005, la controinteressata ha eccepito l'improcedibilità del ricorso per sopravvenuto difetto d'interesse, stante la mancata impugnazione della sopravvenuta deliberazione di G.M. nr. 116 del 20.9.2005, con la quale l'Amministrazione ha individuato nella proposta progettuale dell'Impresa Ca. quella di pubblico interesse, ha approvato il relativo progetto ed ha disposto procedersi ad indire la procedura di gara; inoltre, con riguardo all'intervento del CODACONS ONLUS, la controinteressata ne ha preliminarmente eccepito l'inammissibilità per difetto d'interesse, e nel merito ne ha analiticamente sostenuto l'infondatezza.
In data 21 febbraio 2006, la ricorrente principale ha depositato motivi aggiunti, notificati alle controparti il 7 antecedente, con i quali ha impugnato gli atti sopravvenuti in epigrafe indicati, sulla base, oltre che delle medesime censure di cui al ricorso originario riproposte in via derivata, anche del seguente ulteriore motivo d'impugnazione:
Violazione ed erronea applicazione degli artt. 37 ter e segg. L. nr. 109/94, anche in relazione all'avviso pubblico; Violazione dell'art. 3 L. nr. 241/90; Violazione del principio di par condicio tra i concorrenti; Eccesso di potere per carente istruttoria; Difetto di motivazione, erroneità nei presupposti; Disparità di trattamento, ingiustizia manifesta; Sviamento: nella deliberazione di G.M. nr. 116/05 è contenuta, a sostegno dell'individuazione della proposta Ca. come quella più rispondente al pubblico interesse, una motivazione del tutto nuova rispetto alla determinazioni precedenti, con riferimento ad elementi (maggiore numero di lotti, manutenzione e gestione anche dell'area cimiteriale esistente e relativo miglioramento ai fini dell'integrazione con la parte nuova, realizzazione del parcheggio con accollo di tutti gli oneri relativi, previsione del superamento delle barriere architettoniche, corresponsione al Comune di somme atte a finanziare opere e servizi pubblici) del tutto pretermessi in precedenza; inoltre, l'adozione di detta delibera risulta preceduta da un riesame completo della proposta, sulla scorta dei "suggerimenti" avanzati dall'Amministrazione, che però -contrariamente a quanto assunto dalla stessa Amministrazione- hanno comportato la modifica di parti fondamentali della proposta medesima, esorbitando dai limiti delle modifiche consentite ad iniziativa dell'Amministrazione dopo la scelta del promotore, e risolvendosi in una violazione della par condicio tra i concorrenti; infine, incomprensibile appare il rilievo secondo cui la proposta selezionata consentirebbe il "sostanziale mantenimento dell'attuale costo per l'utenza del servizio", in presenza dei già evidenziati aggravi di costo per loculo.
Oltre a concludere per l'annullamento degli atti impugnati, la ricorrente ha altresì chiesto, in via istruttoria, l'acquisizione di tutti gli atti afferenti la proposta Ca. depositati successivamente alla deliberazione nr. 31/05.
In data 16 marzo 2006, sia l'Amministrazione che la controinteressata hanno depositato nuove memorie di replica ai motivi aggiunti, assumendone l'infondatezza e chiedendone il rigetto unitamente al ricorso originario; inoltre, la controinteressata ha eccepito l'inammissibilità del gravame per mancata impugnazione della nota prot. nr. 10131 del 28.4.2005.
Nella stessa data, anche la ricorrente ha prodotto una nuova memoria, ulteriormente argomentando a sostegno della fondatezza sia del ricorso principale che dei motivi aggiunti, concludendo per l'accoglimento delle proprie doglianze.
Il 21 marzo 2006, la controinteressata ha infine depositato brevi note d'udienza, eccependo l'inammissibilità delle nuove censure contenute nella memoria di parte ricorrente depositata il 16 marzo.
All'udienza del 22 marzo 2006, la causa è stata trattenuta per la decisione.
1. In via del tutto preliminare, il Collegio ritiene di dover dichiarare l'inammissibilità dell'intervento in giudizio del CODACONS ONLUS.
1.1. Ed invero, come correttamente evidenziato dalla controinteressata, gli atti ed i provvedimenti oggetto dell'odierna impugnazione non solo non contengono alcuna determinazione di tariffe a carico della collettività, ma neanche prevedono la fissazione di elementi costitutivi che, in via indiretta, certamente incideranno nella determinazione di siffatte tariffe: è soltanto sulla base di un'interpretazione di essi, elaborata dalla ricorrente e condivisa dall'interveniente, ma contestata dalle parti resistenti, che si assume che la scelta della proposta Ca. operata dall'Amministrazione si risolverà in un aggravio di costi, e quindi in un consistente aumento delle tariffe a carico dell'utenza.
Di conseguenza, l'interesse di cui il CODACONS ONLUS è portatore non subisce alcuna lesione, neanche indiretta, per effetto dei provvedimenti gravati, essendo il relativo pregiudizio soltanto ipotizzato come possibile o probabile.
Se ciò è vero, non può non addivenirsi ad una declaratoria di carenza d'interesse a ricorrere, dovendo tale interesse -come noto- essere concreto ed attuale, e non potendo quindi consistere nel timore di un pregiudizio meramente futuro ed eventuale (cfr. ex multis Cons. Stato, Sez. VI, 6.3.2002, nr. 1371; T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II, 6.9.2005, nr. 6582; T.A.R. Puglia, Bari, Sez. III, 9.6.2004, nr. 2490).
1.2. Ma v'è di più, ché anche a voler ritenere l'attualità dell'interesse posto a sostegno dell'intervento, questo sarebbe inammissibile sotto altro profilo.
E' noto, infatti, che qualora con l'intervento ad adiuvandum si faccia valere un interesse non di fatto e meramente riflesso rispetto a quello azionato col ricorso introduttivo, ma un interesse autonomo, suscettibile di dar luogo a distinta impugnazione, l'intervento deve essere proposto nei termini per l'impugnazione, risolvendosi altrimenti in una non ammissibile elusione della loro perentorietà (cfr. T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II, 17.3.2005, nr. 1932; T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. III, 16.3.2005, nr. 612; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. I, 28.2.2005, nr. 1323).
Ciò premesso, è evidente da un lato che l'interesse azionato dal CODACONS ONLUS -in disparte quanto testé rilevato in ordine alla sua insussistenza in concreto- è in ogni caso un interesse autonomo, e per altro verso che l'atto di intervento risulta notificato tardivamente rispetto alla scadenza del termine entro cui l'interveniente avrebbe potuto (e dovuto) proporre autonoma impugnazione: tale termine, decorrente dall'ultimo giorno di pubblicazione della delibera nr. 31/05, andava a scadere il 23.5.2005, mentre l'atto di intervento è stato notificato solo in data 20.6.2005.
Anche per tale ragione, dunque, va dichiarata l'inammissibilità dell'intervento de quo.
2. Il Collegio ritiene poi che, in ordine logico, vada esaminato prioritariamente il ricorso incidentale proposto dalla controinteressata Impresa Edile Ca., limitatamente alla prima censura, con cui si lamenta l'illegittimità della mancata esclusione dalla gara della ricorrente principale.
Infatti, come evidenziato da consolidata giurisprudenza, laddove l'impugnazione principale abbia ad oggetto l'aggiudicazione di una gara, e col ricorso incidentale si facciano valere profili di possibile esclusione dalla gara stessa del ricorrente principale, occorre dare priorità logica al ricorso incidentale, perché il suo accoglimento determinerebbe il venir meno dell'interesse posto a base del ricorso principale (cfr. T.A.R. Sardegna, 15.4.2004, nr. 500; T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. III, 13.4.2004, nr. 1453; T.A.R. Sicilia, Catania, Sez. I,3.2.2003, nr. 209).
Nella specie, è proprio la ricorrente incidentale a sottolineare che l'eventuale accoglimento del primo motivo del proprio ricorso comporterebbe l'inammissibilità dell'impugnazione principale per difetto d'interesse, comportando l'esclusione della ricorrente principale dalla gara per cui è causa.
La censura, peraltro, è infondata.
Ed invero, parte ricorrente fonda la propria doglianza sul disposto dell'art. 37 bis, comma II ter, L. nr. 109/94, che, nel disciplinare le attività preliminari cui deve procedere l'Amministrazione nella procedura di scelta del promotore per il project financing, prevede fra l'altro che essa debba provvedere "alla verifica della completezza dei documenti presentati e ad eventuale dettagliata richiesta di integrazione".
Nel caso di specie, secondo la ricorrente, la proposta dell'odierna controinteressata avrebbe dovuto essere esclusa per la sua manifesta incompletezza, non venuta meno neanche dopo che l'Amministrazione ne aveva chiesto l'integrazione.
2.1. Il Collegio ritiene che siffatto argomentare sia basato su un'interpretazione della norma sopra citata non coerente con la natura e la ratio del project financing.
Infatti, come evidenziato dalla giurisprudenza in materia, la possibilità di un'integrazione della proposta su richiesta dell'Amministrazione costituisce manifestazione del carattere fortemente "collaborativi" della procedura di scelta del promotore, finalizzata a consentire alla stazione appaltante, con ampia discrezionalità, di individuare la proposta più rispondente all'interesse pubblico: ne consegue, anzi tutto, che non vi è limitazione alle carenza cui l'Amministrazione può ovviare attraverso la menzionata integrazione (cfr. T.A.R. Puglia, Lecce, Sez. II, 1.8.2005, nr. 3884; T.A.R. Sicilia, Palermo, Sez. II,30.6.2004, nr. 1358).
Se questo è vero, se ne desume che ben può l'Amministrazione, se anche l'incompletezza permanga in tutto o in parte anche dopo l'integrazione, provvedere ad ulteriori richieste, configurandosi l'esclusione del proponente come extrema ratio, per il solo caso di carenze non altrimenti colmabili.
2.2. Nel caso di specie, peraltro, il Collegio non ritiene fossero ravvisabili nella proposta della controinteressata profili d'incompletezza di tale gravità.
Infatti, il riferimento alla "completezza dei documenti presentati" del citato comma II ter, ad avviso del Collegio, va strettamente correlato a quanto disposto dal primo comma dello stesso art. 37 bis, il quale, nel disciplinare le modalità ed i contenuti delle proposte presentate dai soggetti "promotori" in questa fase della procedura, così recita: "Le proposte devono contenere uno studio di inquadramento territoriale e ambientale, uno studio di fattibilità, un progetto preliminare, una bozza di convenzione, un piano economico-finanziario asseverato da un istituto di credito, o da società di servizi costituite dall'istituto di credito stesso ed iscritte nell'elenco generale degli intermediari finanziari, ai sensi dell'articolo 106 del testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia, di cui al decreto legislativo 1 settembre 1993, nr. 385, o da una società di revisione ai sensi dell'articolo 1 della legge 23 novembre 1939, nr. 1966, una specificazione delle caratteristiche del servizio e della gestione nonché l'indicazione degli elementi di cui all'articolo 21, comma 2, lettera b), e delle garanzie offerte dal promotore all'amministrazione aggiudicatrice".
Di conseguenza, anche prescindendo dalla maggiore o minore ampiezza dei poteri di integrazione rimessi all'Amministrazione, soltanto la totale mancanza di taluno dei suddetti documenti può determinare "incompletezza" della proposta ai sensi del comma II ter.
Nel caso di specie, invece, la ricorrente incidentale lamenta da un lato una serie di difformità del progetto disciplinare allo stato dei luoghi in essere all'attualità, dall'altro la non conformità dello stesso allo schema di cui all'art. 18 D.P.R. nr. 554/99.
Si tratta, all'evidenza, di carenze che -se anche acclarate- in nessun caso avrebbero potuto comportare l'esclusione de plano della proposta dell'odierna ricorrente, potendo al più essere oggetto di giudizio sfavorevole in sede di valutazione tecnica comparativa sulla convenienza e fattibilità delle proposte.
3. Venendo all'esame del ricorso principale, parte controinteressata ne eccepisce anzi tutto l'inammissibilità per mancata impugnazione della nota prot. nr. 10131 del 28.4.2005, con la quale l'Amministrazione ha invitato l'Impresa Ca. a fornire alcune puntualizzazioni e chiarimenti in ordine al progetto presentato (in effetti, tale nota non risulta gravata neanche coi motivi aggiunti).
L'eccezione è palesemente infondata, atteso l'evidente carattere endoprocedimentale della nota in questione, il cui contenuto e i cui effetti risultano assorbiti dalla successiva delibera nr. 116/05, con cui l'Amministrazione ha preso atto delle modifiche e precisazioni apportate al progetto dall'odierna controinteressata, e che risulta impugnata con i motivi aggiunti.
4. A tale ultimo riguardo, e sempre in via preliminare, va esaminata l'eccezione di improcedibilità del ricorso principale sollevata dalla medesima controinteressata, sul presupposto della mancata tempestiva impugnazione della precitata delibera nr. 116/05.
Detta delibera, invero, è stata impugnata con i motivi aggiunti, dei quali però è necessario verificare la tempestività.
Al riguardo, il Collegio reputa che sia tutt'altro che peregrina l'eccezione sollevata da parte controinteressata.
Infatti, la delibera nr. 116, adottata in data 20.9.2005, risulta pubblicata all'Albo Pretorio del 21 settembre al 5 ottobre successivo, e pertanto il termine per l'impugnazione della stessa -anche a voler considerare il termine ordinario di sessanta giorni, trattandosi di atto eventualmente suscettibile anche di autonoma impugnazione- andava a scadere il 4.12.2005, mentre i motivi aggiunti risultano notificati solo in data 7.2.2006.
Né può parte ricorrente obiettare di aver avuto conoscenza della delibera nr. 116/05 soltanto con il deposito della stessa agli atti del presente giudizio, e che essa avrebbe dovuto esserle individualmente notificata: infatti, pur senza disconoscere l'esistenza di un interesse qualificato del soggetto partecipante alla procedura di scelta del promotore (cfr. T.A.R. Puglia, Bari, Sez. III, 9.7.2004, nr. 2993), è evidente che siffatto interesse non rileva più nella fase successiva all'individuazione del promotore medesimo, allorché l'impresa che ha partecipato alla procedura torna ad essere quisque de populo rispetto ad ogni successiva determinazione dell'Amministrazione.
Né la situazione muta per il solo fatto che essa impresa abbia tempestivamente impugnato il primo atto di individuazione del soggetto promotore.
Pertanto, nel caso di specie la ricorrente aveva l'onere di verificare la tempestiva adozione dell'atto di approvazione del progetto preliminare proposto dal soggetto individuato quale promoter, e di impugnarlo tempestivamente.
La rilevata tardività dei motivi aggiunti ha l'effetto di rendere improcedibile il ricorso principale, non potendo la delibera nr. 116/05 dirsi meramente confermativa degli atti originariamente gravati.
5. Tuttavia, anche a voler prescindere da quanto testé osservato, il Collegio è dell'opinione che il ricorso ed i motivi aggiunti siano in ogni caso infondati nel merito.
Al riguardo, appare opportuna una rapida disamina introduttiva dei fondamenti dell'istituto del project financing, quali risultano dalla disciplina degli artt. 37bis e segg. della L. nr. 109/94, come introdotti dalla L. nr. 415/98, e dalle principali pronunce giurisprudenziali in materia (cfr. in particolare T.A.R. Puglia, Bari, 9.9.2004, nr. 3880; T.A.R. Emilia-Romagna, Bologna, Sez. I, 22.4.2004, nr. 762; T.A.R. Veneto, 22.12.2003, nr. 6266; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. II, 12.12.2003 nr. 3130/04).
L'istituto in oggetto, di derivazione anglosassone, è stato introdotto nel nostro ordinamento al fine di agevolare la realizzazione di opere pubbliche che l'Ente pubblico non sarebbe in grado di eseguire, mediante l'apporto di capitali privati: sua caratteristica essenziale è quella di porre a carico dei soggetti promotori o aggiudicatari, in tutto o in parte, i costi necessari alla progettazione ed esecuzione dei lavori, assicurando loro come unica controprestazione il diritto di gestione funzionale e sfruttamento economico delle opere realizzate.
La normativa sopra richiamata, introdotta nella L. nr. 109/94, ha peraltro disciplinato l'istituto in maniera più scandita ed articolata rispetto allo schema tipico del project financing, prevedendo due fasi logicamente e cronologicamente distinte: una prima, che alcuni commentatori definiscono più propriamente della "promozione di opera pubblica" (artt. 37bis, ter e quater), in cui la P.A., sulla base del progetto presentato da un soggetto promotore, valuta la fattibilità della proposta ed il suo pubblico interesse; ed una seconda fase, del vero e proprio project financing (artt. da 37quinquies a 37nonies), in cui è analiticamente disciplinato il rapporto intercorrente tra la stessa P.A. ed il soggetto aggiudicatario, in regime di concessione ai sensi dell'art. 19 co. II della stessa legge nr. 109/94.
Con specifico riguardo alla prima fase, dopo aver stabilito che le proposte di finanziamento presentate dai promotori possono riguardare soltanto lavori pubblici e di pubblica utilità inseriti nella programmazione triennale di cui all'art. 14 co. II L. nr. 109/94, ovvero negli strumenti formalmente approvati dall'Amministrazione sulla base della normativa vigente (art. 37bis), il legislatore ha analiticamente disciplinato i criteri e le modalità di valutazione delle proposte, prevedendo che "....le amministrazioni aggiudicatici valutano la fattibilità delle proposte presentate sotto il profilo costruttivo, urbanistico ed ambientale, nonché della qualità progettuale, della funzionalità, della fruibilità dell'opera, dell'accessibilità al pubblico, del rendimento, del costo di gestione e di manutenzione, della durata della concessione, dei tempi di ultimazione dei lavori della concessione, delle tariffe da applicare, della metodologia di aggiornamento delle stesse, del valore economico e finanziario del piano e del contenuto della bozza di convenzione, verificano l'assenza di elementi ostativi alla loro realizzazione e, esaminate le proposte stesse anche comparativamente, sentiti i promotori che ne facciano richiesta, provvedono ad individuare quelle che ritengono di pubblico interesse" (art. 37ter, come modif. dalla L. nr. 166/02).
E' dunque evidente che la valutazione dell'Amministrazione si articola a sua volta in una duplice fase: una valutazione di idoneità tecnica della proposta, ed all'esito una valutazione di rispondenza della stessa al pubblico interesse.
La giurisprudenza ha giustamente evidenziato come sia soprattutto in questa seconda fase che massimo è il margine di discrezionalità riservato alla P.A., trattandosi di giudizio coinvolgente la valutazione comparativa degli interessi che essa assume rilevanti in un determinato momento storico (cfr. T.A.R. Puglia, Bari, nr. 2993/04, cit.; T.A.R. Campania, Napoli, nr. 3130/04, cit.).
In definitiva, una proposta pur giudicata idonea e fattibile sotto il profilo tecnico, potrà essere respinta in quanto ritenuta non conforme al pubblico interesse, a seguito della predetta valutazione comparativa.
Ci si è soffermati in particolare sulle questioni relative a questa fase iniziale della procedura di project financing (in senso ampio), perché è proprio nell'ambito di essa che si è addivenuti, nel caso che occupa, all'adozione dei provvedimenti oggetto dell'odierna impugnazione.
6.1. Col primo motivo d'impugnazione, in particolare, la ricorrente lamenta anzi tutto la carenza di una compiuta valutazione comparativa delle proposte presentate, e comunque la mancanza di un'analitica motivazione in ordine alla preferenza accordata alla proposta Ca., sotto tutti i profili elencati dall'art. 37 bis.
Ciò si evincerebbe dal sintetico schema allegato al verbale redatto dalla Commissione di valutazione, nel quale è rinvenibile una mera giustapposizione di importi, oltre tutto per voci tali da non esaurire la valutazione dei profili suindicati, senza alcuna esplicazione delle ragioni che hanno indotto a preferire il progetto presentato dall'odierna controinteressata.
Il Collegio ritiene infondata la censura.
Ed invero, alla luce dei principi sopra richiamati in ordine all'ampiezza della discrezionalità che caratterizza la procedura di scelta del promotore, è jus receptum che la stessa, pur dovendo articolarsi come confronto concorrenziale tra più proposte, non è soggetta, in linea generale, alle regole rigorose di una vera e propria gara, essendo al contrario caratterizzata da maggiore elasticità e libertà da formalismi (cfr. T.A.R. Sicilia, Palermo, nr. 1358/04, cit.).
Da ciò consegue, fra l'altro, che la motivazione posta a base della scelta della proposta non soggiace a rigide formalità, essendo sindacabile in sede giurisdizionale soltanto nei casi di manifesta illogicità e contraddittorietà, oltre che -come è ovvio- in quello di sua totale inesistenza; inoltre, è escluso che tale motivazione debba consistere in una analitica specificazione di motivi per ciascuno dei profili indicati dal primo comma dell'art. 37 bis, ben potendo la stessa risultare da un giudizio unitario e sintetico, che comunque dia conto delle ragioni della preferenza accordata alla proposta prescelta (cfr. T.A.R. Puglia, Bari, nr. 3880/04).
Nel caso di specie, è indubbio che una tale motivazione sintetica vi sia, ricavandosi già dal verbale della Commissione che la proposta Ca. è stata ritenuta "meglio articolata" rispetto alle altre, sulla base di una pluralità di motivi, fra cui la presenza di taluni elementi contenutistici considerati maggiormente rispondenti alla "esigenze generali del Comune" (con riguardo sia alla "realizzazione di nuovi loculi ed ossari" che "alla manutenzione e al ripristino della parte vecchia del Cimitero"), nonché il fatto che essa garantisce "un utile al Comune attraverso l'attribuzione di una somma di Euro 300,00 per ogni loculo assegnato".
Oltre a ciò, lo schema comparativo allegato al verbale della Commissione, contrariamente a quanto assunto da parte ricorrente, contiene una sufficiente sintesi degli elementi economici oggetto di valutazione con riguardo alle varie proposte messe a confronto, ed è più che idoneo a dar conto delle ragioni per le quali, nel suo complesso, l'Amministrazione ha ritenuto da preferire la proposta dell'odierna controinteressata; né in esso si ravvisano evidenti profili di irrazionalità o contraddittorietà.
Peraltro, al di là delle già esaminate doglianze in ordine all'asserita inidoneità di tale schema a tener luogo della motivazione della scelta, la ricorrente non contesta nel merito le cifre considerate e giustapposte dalla Commissione, con la sola parziale eccezione di quanto si dirà subito appresso in ordine a singoli elementi della proposta progettuale della controinteressata: pertanto, il Collegio reputa superfluo procedere ad una ricognizione completa delle singole voci evincibili dal suddetto schema, e si limiterà in prosieguo a soffermarsi sui singoli aspetti oggetto di censura.
6.2. In particolare, parte ricorrente lamenta l'illegittimità del rilievo accordato dall'Amministrazione al fatto che la proposta Ca. contenesse anche un intervento di restauro delle strutture cimiteriali già esistenti: al contrario, poiché tale intervento era estraneo all'avviso pubblico (che concerneva unicamente l'ampliamento del cimitero), lo stesso avrebbe dovuto essere giudicato negativamente, comportando all'evidenza oneri economici ulteriori, non richiesti.
Il Collegio ritiene del tutto privo di pregio siffatto argomentare.
Anzi tutto, alla luce di quanto sopra osservato in ordine alla flessibilità che caratterizza la fase di scelta del promotore, deve ritenersi niente affatto escluso che le proposte presentate presentino arricchimenti ed integrazioni rispetto all'ambito preventivamente delineato dall'Amministrazione, spettando a quest'ultima -come è ovvio- valutarne liberamente la congruità, conferenza e convenienza.
In altri termini, si è in una fase di dialogo competitivo e collaborativo tra l'Amministrazione ed i soggetti aspiranti al ruolo di promotore, nel quale non può esservi una rigida predeterminazione dei limiti precisi dell'opera da realizzare, al di là del vincolo derivante dall'essere essa inserita nella programmazione triennale, essendo rimesse alla discrezionale valutazione dell'interesse pubblico operata dall'Amministrazione le scelte relative ai limiti ed agli sviluppi che le imprese partecipanti ritengono di introdurre all'intervento tracciato in termini generali dall'Amministrazione medesima.
Ma v'è di più, ché nella specie lo stesso avviso pubblico, recependo puntualmente le segnalate caratteristiche essenziali della procedura in oggetto, evidenziava che gli importi e le coordinate tecniche ivi indicati non dovevano essere intesi in maniera restrittiva, non sussistendo "vincoli per il soggetto promotore e preclusione della possibilità di promuovere ipotesi realizzative diverse od integrative".
Di conseguenza, imputet sibi la ricorrente se ha ritenuto di limitare la previsione del proprio progetto ad una generica "manutenzione" del cimitero preesistente, mentre la controinteressata è stata premiata dall'Amministrazione per essersi posta il problema dell'integrazione delle strutture di nuova realizzazione con quelle preesistenti, ai fini della realizzazione di un intervento armonico ed unitario.
6.3. Prive di pregio sono anche le doglianze della ricorrente in ordine alle valutazioni compiute dalla Commissione sulle diverse previsioni progettuali in ordine all'area a parcheggio pertinenziale al cimitero.
Infatti, la ricorrente si limita a censurare di illogicità l'operato della Commissione, che avrebbe incomprensibilmente ritenuto preferibile la proposta della controinteressata, che prevedeva la realizzazione di un parcheggio di soli 1500 mq, laddove quella di essa ricorrente ne contemplava uno di ben 3000 mq; tale illogicità sarebbe vieppiù confermata dall'aver l'Amministrazione, successivamente, suggerito all'Impresa Ca. un ampliamento dell'area a parcheggio almeno fino a 2000 mq.
Risulta invece per tabulas, come evidenziato dall'Amministrazione resistente, che, poiché l'area da adibire a parcheggio non è di proprietà comunale, le imprese proponenti avrebbero dovuto prevedere anche modalità, tempi ed oneri per le relative espropriazioni, cosa che risulta fatta dalla controinteressata, e non invece dall'odierna ricorrente.
A fronte di ciò, la ricorrente si limita a replicare che la mancata indicazione degli oneri espropriativi giammai avrebbe potuto indurre l'Amministrazione a ritenere che questi sarebbero stati a suo carico, dovendo darsi per scontato che gli stessi fossero ricompresi nel piano economico-finanziario allegato al progetto presentato da essa ricorrente.
Il Collegio ritiene che la condotta dell'Amministrazione nella specie sia stata ineccepibile, dovendo le valutazioni sulla fattibilità e convenienza degli interventi proposti essere condotte sulla base della documentazione effettivamente trasmessa dalle imprese, e non di presunzioni o congetture; in altri termini, stante l'evidenziata incompletezza documentale, non può essere contestata la decisione dell'Amministrazione di cautelarsi rispetto a possibili "equivoci" che una previsione, pur avente ad oggetto un parcheggio molto più vasto, avrebbe potuto far sorgere, con effetti deleteri nel momento in cui sarebbero stati attivati gli interventi espropriativi e si sarebbe posto in concreto il problema della sopportazione dei relativi oneri.
6.4. Ancora, non colgono nel segno le censure di parte ricorrente in ordine alla presunta illegittimità dei "suggerimenti" dati dall'Amministrazione alla odierna controinteressata, dopo che la sua proposta era stata individuata come la "meglio articolata".
Detti "suggerimenti" per un verso dimostrerebbero le gravi carenze progettuali che viziavano ab initio la proposta di parte controinteressata, e per altro verso avrebbero comportato violazione della par condicio tra i concorrenti, consentendo all'Impresa Ca. modifiche sostanziali del proprio progetto originario, tali da mutarne incisivamente le caratteristiche.
Tale ultimo argomento viene sviluppato nel secondo dei motivi aggiunti, in cui la ricorrente prende le mosse dalla delibera nr. 116/05, per affermare che questa avrebbe finito per approvare un progetto sostanzialmente diverso da quello su cui si era appuntata l'originaria preferenza della Commissione, come testimoniato dalle numerose e sostanziali modifiche ad esso apportate.
In linea generale, va ancora una volta richiamato quanto più sopra rilevato a proposito della estrema elasticità e informalità che caratterizza la fase di scelta del promoter, in armonia con la natura collaborativa della procedura di project financing.
Ciò premesso, è proprio da tali caratteristiche essenziali della procedura in oggetto che la giurisprudenza prevalente desume la piena ammissibilità di modifiche alla proposta su suggerimento dell'Amministrazione, nella più volte menzionata prospettiva di "dialogo", con la sola limitazione che queste consistano in "correttivi" al progetto, al fine di renderlo più rispondente alle esigenze dell'Amministrazione, e non ne comportino un vero e proprio stravolgimento (cfr. ex plurimis T.A.R. Toscana, Sez. II, 18.7.2002, nr. 1547; T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. III, 2.7.2001, nr. 4729).
Unico limite, sempre secondo il consolidato insegnamento giurisprudenziale, è costituito dalla necessità che quelle modifiche non comportino un mutamento del piano economico-finanziario, che costituisce la vera "cornice" fondamentale della proposta progettuale, e su cui non è dato all'Amministrazione intervenire unilateralmente, pena il mutamento delle condizioni di partenza nelle quali deve essere condotta la valutazione comparativa tra le proposte delle imprese aspiranti al ruolo di promotore (cfr. T.A.R. Emilia-Romagna, Bologna, nr. 762/04, cit.; T.A.R. Calabria, Catanzaro, Sez. I, 20.2.2004, nr. 449).
Fuori luogo, pertanto, è l'insistito richiamo di parte ricorrente ad una presunta violazione della par condicio, dovendosi tener conto di quanto si è già osservato in ordine alla necessaria flessibilità delle regole, pur procedimentalizzate, che presiedono alla fase della scelta del promotore, e non potendo altresì il carattere sostanziale delle variazioni essere inferito meccanicamente da un mero dato quantitativo (quale, ad esempio, il numero delle tavole di progetto sul quale intervengono le modifiche).
Nel caso di specie, le principali tra le modifiche apportate alla proposta Ca. a seguito dell'invito in tal senso formulato dall'Amministrazione riguardano mere integrazioni marginali della stessa, con la previsione dei servizi di inumazione ed esumazione, di tumulazione nel loculetto e di raccolta delle acque provenienti dal portafiori: in ordine ad esse, appare condivisibile il rilievo di parte resistente secondo cui queste non comporterebbero mutamento delle caratteristiche fondamentali del progetto (né la ricorrente riesce a dimostrare in modo convincente il proprio contrario avviso).
Sul punto, va peraltro segnalata l'affermazione, contenuta nella memoria di parte ricorrente depositata il 16.3.2006, secondo cui il progetto da ultimo approvato con la delibera nr. 116/05, invero, sarebbe caratterizzato anche da modifiche al piano economico-finanziario, ciò che confermerebbe gli assunti articolati in ricorso circa l'illegittimità delle ridette modifiche: ciò si ricaverebbe, ad avviso della ricorrente, dalla circostanza che tra gli atti allegati al verbale della Commissione di valutazione del 2.9.2005 (che ha preceduto l'adozione della delibera de qua) risulta nuovamente allegato, oltre ad una quantità di altri documenti, anche il piano economico-finanziario debitamente asseverato.
Al riguardo, va anzi tutto osservato che la ricorrente non chiarisce in alcun modo in che cosa consisterebbero le modifiche al piano a suo dire consentite dall'Amministrazione, limitandosi ad affermare in maniera generica ed indimostrata la loro sussistenza.
Di più, come correttamente eccepito dalla controinteressata, l'eventuale censura in ordine a modifiche al piano è contenuta nella prima volta nella memoria della ricorrente, innanzi citata, nemmeno notificata alle controparti, mentre non formava oggetto dei motivi di ricorso introduttivo né dei motivi aggiunti: in questi, infatti, ci si limitava a censurare l'operato dell'Amministrazione sotto il duplice profilo della asserita violazione della par condicio e delle presunte modifiche sostanziali che avevano investito il progetto sotto l'aspetto tecnico, senza nulla osservare in ordine ad eventuali stravolgimenti del piano finanziario.
Con riguardo a tale profilo, dunque, la censura si appalesa inammissibile, ragion per cui il Collegio reputa superflua anche l'acquisizione della documentazione prodotta dall'Impresa Ca. in epoca successiva alla delibera nr. 31/05, che forma oggetto di apposita istanza istruttoria della ricorrente.
7. Sia col primo che col secondo motivo d'impugnazione, la ricorrente censura il rilievo prevalente, pressoché esclusivo, che l'Amministrazione avrebbe assegnato al criterio dell'utile economico per il Comune, nella valutazione comparativa tra le proposte.
In particolare, col secondo motivo di ricorso si afferma che tale elemento avrebbe assunto un peso preponderante nelle valutazioni della Commissione, ancorché in potenziale contrasto con l'interesse pubblico, al punto da indurre a privilegiare un progetto che, comportando un utile ulteriore per l'Amministrazione di Euro 300,00 per loculo, sarebbe certamente svantaggioso per la comunità, a carico della quale comporterebbe maggiori oneri economici (se non, come testualmente si afferma, un vero e proprio "tributo occulto" a carico di chiunque sia interessato ad acquistare un loculo).
In primis, fermo restando quanto già più volte richiamato in ordine all'ampio margine di discrezionalità che connota la valutazione di rispondenza al pubblico interesse delle proposte presentate, va anzi tutto osservato come nulla di illegittimo vi sia, in astratto, nel privilegiare l'aspetto economico e finanziario rispetto ad altri.
Infatti, rientra nella natura stessa del project financing, siccome tecnica finalizzata a consentire all'Amministrazione la scelta del progetto d'intervento più rispondente al pubblico interesse senza sopportazione di oneri, che in esso l'aspetto finanziario rivesta un rilievo preminente (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 11.7.2002, nr. 3916; T.A.R. Emilia-Romagna, Bologna, nr. 762/04, cit.); al limite, si è affermato in giurisprudenza che non sarebbe inammissibile in astratto nemmeno un giudizio di rispondenza fondato in modo esclusivo sul criterio del "ritorno economico" (cfr. T.A.R. Puglia, Bari, nr. 2993/04).
Ma, quel che più conta, nel caso di specie può pacificamente escludersi che ciò sia avvenuto.
Ed invero, l'argomentazione di parte ricorrente potrebbe trovare accoglimento solo laddove ci si trovasse in presenza di proposte progettuali omogenee, e dunque fosse possibile valutarne la convenienza sotto il profilo economico-finanziario, a parità di condizioni tecniche.
Così non è nella specie, essendo confermati dall'analisi sia pur sommaria della documentazione in atti i rilievi svolti nelle difese dell'Amministrazione resistente, la quale evidenzia come quello dell'utile economico sia stato uno di quelli impiegati per la valutazione comparativa delle proposte, fors'anche quello principale, ma non certo l'unico.
A comprova di ciò, sarebbe già sufficiente richiamare le sostanziali diversità fra le due soluzioni cui fa espresso cenno il verbale della Commissione di valutazione, con riguardo alla previsione degli oneri espropriativi per la realizzazione dell'area parcheggio (presente nella proposta Ca. e non in quella dell'odierna ricorrente), alla previsione del restauro delle strutture preesistenti (anch'essa formulata dall'Impresa Ca., e non dalla ricorrente) ed alla progettazione di un ben maggior numero di nuovi lotti nella proposta dell'odierna controinteressata.
A ciò può aggiungersi quanto ulteriormente rilevato dall'Amministrazione resistente nella delibera nr. 116/05 in ordine alla previsione dell'utilizzo del bronzo in luogo di materiali meno pregiati per gli arredi funebri, alla previsione della copertura dei piani superiori delle edicole funerarie esistenti e di una sala lavaggio ossa, nonché di tre ascensori.
In presenza di tali elementi, il Collegio ritiene inutile ogni ulteriore approfondimento in ordine alla ipotizzabile tariffa finale per singolo loculo (argomento sul quale pure si diffonde l'Amministrazione, per respingere i rilievi di parte ricorrente secondo cui vi sarebbe una forte lievitazione a sfavore della collettività): è evidente, infatti, che le due proposte non appaiono commensurabili sul piano tecnico-realizzativo, e pertanto ogni comparazione sotto il profilo economico e finanziario sarebbe fuorviante.
8. Con il terzo motivo d'impugnazione, la ricorrente lamenta la carenza in capo all'Impresa Ca. dei requisiti di cui all'art. 98 D.P.R. nr. 554/99, in contrasto con la previsione dell'avviso pubblico, che imponeva alle imprese partecipanti il possesso anche di detti requisiti, oltre che di quelli di cui al successivo art. 99.
Al riguardo, il Collegio condivide l'impostazione delle parti resistenti, secondo cui la clausola della lex specialis invocata in ricorso non può che essere interpretata in maniera conforme al disposto delle norme regolamentari in essa richiamate: è infatti il solo art. 99 a fissare i "requisiti del promotore", rinviando al precedente art. 98 (che individua i "requisiti del concessionario") per precisare i requisiti che lo stesso promotore deve possedere "al fine di ottenere l'affidamento della concessione" (comma III).
Di conseguenza, mentre i requisiti ex art. 99 devono essere posseduti (e documentati) dall'impresa fin dall'inizio della fase di scelta del promoter, quelli di cui all'art. 98 è sufficiente siano posseduti, una volta che il promotore sia stato individuato, al momento del conferimento della concessione (cfr. T.A.R. Lazio, Latina, 14.1.2003, nr. 1).
Tale conclusione è in piena armonia con l'orientamento che ritiene non applicabile al caso di project financing il divieto di modifica delle associazioni temporanee sancito dall'art. 13, comma V bis, L. nr. 109/94, ben potendo un soggetto dapprima essere selezionato come promotore e quindi -come si è riservata di fare l'odierna controinteressata- associarsi con altre imprese ai fini del rilascio della concessione (cfr. T.A.R. Umbria, 21.8.2002, nr. 645).
Con riguardo al caso di specie, ogni diversa interpretazione del bando, tale da imporre alle imprese concorrenti il possesso ab initio anche dei requisiti di cui all'art. 98, sarebbe stata in insanabile contrasto con le suindicate disposizioni: sicché la scelta ermeneutica adottata dall'Amministrazione appare pienamente legittima, essendo fra l'altro conforme al criterio generale della massima partecipazione.
I rilievi appena svolti rendono improcedibile per difetto d'interesse il secondo motivo del ricorso incidentale proposto dalla controinteressata, la quale aveva appunto impugnato l'avviso pubblico, ove interpretato nei sensi prospettati da parte ricorrente.
8. Destituito di fondamento è anche il quarto motivo del ricorso principale, con il quale si lamenta l'assenza di precisi criteri di valutazione relativi al peso numerico da assegnare, in sede di valutazione comparativa delle proposte, ai singoli elementi di valutazione ex art. 37 bis L. nr. 109/94.
Sul punto, è sufficiente richiamare quanto già più volte evidenziato circa il carattere informale e discrezionale della valutazione de qua, nonché in ordine alla non necessità di un'analitica motivazione articolata per ciascuno dei profili indicati dalla norma citata, essendo sufficiente una valutazione unitaria e globale che di essi comunque tenga conto.
Ne consegue che, seppur è consentito alla P.A. autolimitarsi prevedendo nella lex specialis ulteriori parametri di valutazione, finanche esplicitati in punteggi numerici, ciò costituisce appunto mera facoltà, e non certamente obbligo per l'Amministrazione (cfr. T.A.R. Puglia, Bari, Sez. I, 9.9.2004, nr. 3879).
In altri termini, l'eventuale scelta dell'Amministrazione di ulteriormente precisare i criteri di valutazione costituisce un quid pluris, che una volta adottato certamente ne vincola l'operato, ma che non esclude affatto la piena sufficienza dei criteri normativi, ai fini della formulazione di quel giudizio sintetico di cui si è detto.
9. Resta da esaminare il primo dei motivi aggiunti, con i quali la ricorrente lamenta la violazione della par condicio con riguardo alle modalità di adozione della delibera nr. 116/05, che conterrebbe una motivazione ulteriore, fondata su una nuova valutazione della Commissione condotta sulla base della nuova documentazione prodotta dalla controinteressata.
Anche tale doglianza è da disattendere.
Per apprezzarne l'infondatezza, invero, è sufficiente muovere dai rilievi che si sono svolti in ordine al carattere collaborativo della procedura di individuazione del promotore nel project financing, ed alla legittimità di un'interlocuzione dell'Amministrazione sulle caratteristiche del progetto proposto, al fine di renderlo più aderente all'interesse pubblico.
Se ciò è vero, non può non conseguirne che le attività poste in essere dal promotore in ottemperanza a tali inviti dell'Amministrazione dovranno necessariamente essere valutate da quest'ultima, al fine di verificare se effettivamente le modifiche apportate alla proposta vadano nel senso auspicato siccome più conforme alle esigenze dell'Ente pubblico.
Pertanto, non vi è nulla di anomalo nel fatto che, all'esito di quei "suggerimenti" e dopo che il promotore li ha fatti propri, l'Amministrazione proceda ad ulteriore valutazione della proposta quale risultante dalle variazioni apportatevi, e neanche nella circostanza che il provvedimento con il quale si approva definitivamente il progetto che verrà posto a base della procedura di project financing -come nel caso di specie- contenga una motivazione più ricca ed estesa rispetto a quella originaria.
Di illegittimità potrebbe parlarsi, al limite, ove tale ultima motivazione entrasse in conflitto con quella che aveva portato all'individuazione della proposta come maggiormente rispondente all'interesse pubblico, ma non laddove essa ne costituisca sviluppo ed esplicitazione.
10. In conclusione, le censure articolate dalla ricorrente si appalesano del tutto infondato, risultando l'operato dell'Amministrazione immune dai profili di illegittimità rappresentati nel ricorso e nei motivi aggiunti.
11. Sussistono giusti motivi per compensare tra le parti le spese di giudizio.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia - Sezione I, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe:
- dichiara inammissibile l'intervento del CODACONS ONLUS;
- respinge il ricorso incidentale proposto dall'Impresa Edile Ca. Vi.;
- respinge il ricorso principale ed i motivi aggiunti.
Così deciso in Bari, nella camera di consiglio del 22.3.2006, con l'intervento dei Magistrati:
Dott. Gennaro Ferrari Presidente
Dott. Vito Mangialardi Consigliere
Dott. Raffaele Greco Referendario, est