Source: http://kraken.slv.cz/4Ads49/2008
Timestamp: 2018-06-20 17:44:33+00:00
Document Index: 20041195

Matched Legal Cases: ['soud ', '§ 94', '§ 31', '§ 94', '§ 14', '§ 31', '§ 94', '§ 19', '§ 70', '§ 31', '§ 31', '§ 3', '§ 32', '§ 33', '§ 46', '§ 31', '§ 31', '§ 31', '§ 94', '§ 31', '§ 94', 'soud ', '§ 48', 'soud ', 'soud ', '§ 31', '§ 70', '§ 46', '§ 65', '§ 31', '§ 2', 'soud ', '§ 31', 'soud ', 'soud ', '§ 46', '§ 46', '§ 65', '§ 68', '§ 70', '§ 31', '§ 31', '§ 94', '§ 31', 'soud ', '§ 31', '§ 65', '§ 103', '§ 31', '§ 65', '§ 14', '§ 27', '§ 65', 'soud ', '§ 65', '§ 67', '§ 65', 'ÚS 233/02 ', 'soud ', 'soud ', 'ÚS 600/99 ', 'soud ', 'soud ', '§ 31', '§ 94', '§ 94', 'soud ', '§ 48', 'soud ', '§ 2', '§ 31', '§ 70', 'soud ', '§ 46', '§ 31', '§ 65', 'soud ', '§ 31', '§ 14', '§ 27', '§ 94', 'soud ', '§ 103', 'soud ', '§ 31', '§ 31', '§ 94', '§ 14', 'soud ', '§ 30', '§ 31', '§ 94', '§ 94', '§ 31', '§ 31', '§ 31', '§ 14', 'soud ', 'soud ', '§ 31', 'soud ', '§ 14', '§ 31', '§ 94', 'soud ', '§ 31', '§ 94', '§ 47', '§ 4', '§ 94', '§ 31', '§ 14', '§ 14', 'soud ', '§ 46', 'soud ', '§ 65', '§ 70', '§ 65', '§ 4', 'soud ', 'Soud ', '§ 48', 'soud ', '§ 94', '§ 94', 'soud ', '§ 65', 'Soud ', 'soud ', '§ 9', '§ 14', '§ 47', '§ 31', '§ 12', '§ 14', '§ 14', '§ 70', '§ 14', 'soud ', '§ 94', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 110', 'soud ', '§ 110', 'soud ']

4Ads49/2008
4 Ads 49/2008-73
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedkynì JUDr. Dagmar Nygrínové a soudcù JUDr. Marie Turkové a JUDr. Petra Prùchy v právní vìci ¾alobkynì: R. D., zast. Mgr. Luïkem ©ikolou, advokátem, se sídlem Dvoøákova 13, Brno, proti ¾alovanému: Ministerstvo zdravotnictví, se sídlem Palackého nám. 4, Praha 2, v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alobkynì proti usnesení Mìstského soudu v Praze ze dne 26. 9. 2007, è. j. 12 Ca 40/2006-39,
Usnesení Mìstského soudu v Praze ze dne 26. 9. 2007, è. j. 12 Ca 40/2006-39, s e z r u ¹ u j e a vìc s e v r a c í tomuto soudu k dal¹ímu øízení.
Kasaèní stí¾ností podanou v zákonné lhùtì se ¾alobkynì jako stì¾ovatelka domáhá zru¹ení shora oznaèeného usnesení Mìstského soudu v Praze, kterým byla odmítnuta její ¾aloba proti sdìlení Ministerstva zdravotnictví ze dne 22. 6. 2005, è. j. HEM-301-27.5.05-19168, jím¾ bylo k odvolání ¾alobkynì (a dal¹ích fyzických osob) proti sdìlení Krajské hygienické stanice Moravskoslezského kraje (dále jen správní orgán prvního stupnì ), potvrzeno stanovisko správního orgánu prvního stupnì, ¾e s ohledem na § 94 odst. 2 zákona è. 258/2000 Sb., o ochranì veøejného zdraví a o zmìnì nìkterých souvisejících zákonù, nemù¾e být ¾alobkynì úèastníkem øízení o povolení èasovì omezené výjimky k provozování nadlimitnì hluèné silnice I/48 Dobrá-Dolní ®ukov, vedeného podle § 31 odst. 1 zákona è. 258/2001 Sb., o ochranì veøejného zdraví.
®alovaný ve svém rozhodnutí konstatoval, ¾e § 94 odst. 2 zákona o ochranì veøejného zdraví je speciálním ustanovením vùèi § 14 odst. 1 správního øádu, nebo» je v nìm konstruováno odli¹né pojetí postavení úèastníka øízení podle § 31 zákona o ochranì veøejného zdraví. Ustanovení § 94 odst. 2 tohoto zákona výslovnì stanoví, ¾e úèastníkem pøedmìtného øízení je pouze navrhovatel. Podle ¾alovaného tato skuteènost musí být bez dal¹ího respektována, a to i tam, kde by jinak platila obecná zásada správního øádu, podle které má správní orgán povinnost vydat rozhodnutí o tom, zda osoba prohla¹ující se za úèastníka øízení takovým úèastníkem je èi není. Vydání správního rozhodnutí o tom, ¾e jiná osoba ne¾ navrhovatel není úèastníkem øízení by se tak stalo duplicitním se zákonnou úpravou a proto správní orgán prvního stupnì pøi respektování právní úpravy nevydal správní rozhodnutí o tom, ¾e ¾alobkynì a ostatní ¾adatelé o úèastenství v øízení nejsou úèastníky tohoto øízení, ale pouze jim tuto skuteènost sdìlil dopisem. Pøípis ¾alobkynì oznaèený jako odvolání tak podle ¾alovaného s ohledem na § 19 odst. 2 správního øádu odvoláním být nemù¾e, nebo» odvolání lze podat pouze do øádnì vydaného správního rozhodnutí a správní orgán prvního stupnì ¾ádné rozhodnutí ohlednì úèastenství nevydal, nebo» mu zákon takovou kompetenci nesvìøil.
®alobkynì podala proti rozhodnutí ¾alovaného u Mìstského soudu v Praze ¾alobu, v ní¾ namítala, ¾e rozhodnutí ¾alovaného o jejím úèastenství v øízení nemù¾e být toliko rozhodnutím, jím¾ se pouze upravuje vedení øízení pøed správním orgánem ve smyslu § 70 písm. a) zákona è. 150/2002 Sb., soudního øádu správního (dále jen s. ø. s. ). Rozhodnutí, kterým je odòato samotné právo ingerovat do øízení, se jednoznaènì dotýká práv tohoto subjektu, implikuje hmotnìprávní dùsledky v jeho právním postavení a nejde proto o rozhodnutí pouze procesní povahy. ®alobkynì v této souvislosti odkázala na rozhodnutí Vrchního soudu v Praze sp. zn. 6 A 24/97 a konstatovala, ¾e podle názoru doktríny i podle judikatury nelze z absence zákonem pøedpokládané formy dovozovat samotnou neexistenci správního rozhodnutí. ®alobkynì je toho názoru, ¾e mìla právo se úèastnit správního øízení o udìlení povolení podle § 31 odst. 1 zákona o ochranì veøejného zdraví, proto¾e v tomto øízení byla dotèena její práva. Postup správních orgánù obou stupòù, které ji úèast v øízení neumo¾nily, je sice co do formálního výkladu zákona pochopitelný, av¹ak odporuje ústavnímu poøádku. Poukázala na skuteènost, ¾e je majitelkou obytného domu sousedícího s pozemní komunikací, která je zdrojem nadlimitního hluku a vibrací, co¾ zasahuje do jejího právního a faktického postavení, nebo» v dùsledku hluku dochází ke sní¾ení hodnoty její nemovitosti a také k negativním zdravotním následkùm (¾alobkynì podrobnì rozebrala, jakým zpùsobem hluk pùsobí na zdravotní stav obyvatel). Podle ¾alobkynì je nepochybné, ¾e rozhodnutím o doèasném povolení provozu nadlimitního zdroje hluku a vibrací podle § 31 odst. 1 zákona o ochranì veøejného zdraví budou pøímo dotèena její práva a právem chránìné zájmy, a to vlastnická a jiná majetková práva chránìná èl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen Listina ), vèetnì práva na pokojné u¾ívání majetku chránìného v èl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvì o ochranì lidských práv a základních svobod, práva na ochranu zdraví chránìného èl. 31 Listiny a èl. 12 Mezinárodního paktu o hospodáøských, sociálních a kulturních právech) a práva na pøíznivé ¾ivotní prostøedí (èl. 35 Listiny). Vzhledem k tomu, ¾e v pøedmìtném øízení byla pøímo dotèena práva a právem chránìné zájmy ¾alobkynì, mìlo jí být pøiznáno postavení úèastníka tohoto øízení. Podle ¾alobkynì bylo rozhodnutím ¾alovaného zkráceno pøedev¹ím její právo na spravedlivý proces podle èl. 38 odst. 2 Listiny, podle nìho¾ má ka¾dý právo, aby jeho vìc byla projednána tak, aby se mohl vyjádøit ke v¹em provádìným dùkazùm, jako¾ i práva podle èl. 37 odst. 3 Listiny, podle nìho¾ jsou si v¹ichni úèastníci v øízení rovni. ®alobkynì je pøesvìdèena o tom, ¾e byla zkrácena také na svém vlastnickém právu, právu na ochranu zdraví a právu na pøíznivé ¾ivotní prostøedí. V dùsledku toho, ¾e tato svá práva nemohla efektivnì hájit v øízení pøed správním orgánem, do¹lo ke zkrácení na právech, je¾ by jí pøíslu¹ela podle § 3 odst. 1 a¾ 4, § 32, § 33 a § 46 správního øádu. Na uvedené argumentaci podle ¾alobkynì nic nemìní ani to, ¾e jí zùstává právo ¾alovat a¾ koneèné rozhodnutí vydané na základì § 31 odst. 1 zákona o ochranì veøejného zdraví, v souvislosti s èím¾ poukázala na skuteènost, ¾e osoba stojící mimo správní øízení nemá záruku, ¾e se dozví o tom, ¾e je vedeno øízení podle § 31 odst. 1 zákona o ochranì veøejného zdraví a ¾e bylo vydáno rozhodnutí. ®alobkynì se domnívá, ¾e úprava okruhu úèastníkù øízení o udìlení povolení podle § 31 odst. 1 ve spojení s § 94 odst. 2 zákona o ochranì veøejného zdraví je neústavní, nebo» odporuje vý¹e uvedeným ústavním garancím, kdy¾ bere správnímu orgánu mo¾nost, aby jako s úèastníkem øízení zacházel té¾ s osobou, která mù¾e být rozhodnutím vydávaným v øízení o výjimce z hlukových limitù dotèena ve svých právech a to i v právech ústavnì chránìných. Na podporu svých tvrzení ¾alobkynì poukázala na nález Ústavního soudu ze dne 26. 4. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 21/04, a dodala, ¾e podle èl. 11 odst. 1 Listiny má vlastnické právo v¹ech vlastníkù stejný zákonný obsah a ochranu a není tedy mo¾né zvýhodòovat vlastníka nadlimitního zdroje hluku nad vlastníkem hlukem posti¾ené nemovitosti tím, ¾e by vlastníku dotèené nemovitosti ve správním øízení vùbec nebylo umo¾nìno hájit svá práva. Pokud tedy úprava úèastenství v øízení o udìlení povolení k èasovì omezenému provozování nadlimitního zdroje hluku podle zákona o ochranì veøejného zdraví preferuje ochranu práv jedné skupiny vlastníkù pøed právy ostatních vlastníkù, nemù¾e se jednat o úpravu ústavnì konformní. ®alobkynì tak dospìla k závìru ¾e právní úprava úèastenství v øízení o povolování výjimek podle § 31 odst. 1 zákona o ochranì veøejného zdraví ve spojení s § 94 odst. 2 tého¾ zákona je neústavní a navrhla, aby mìstský soud podle èl. 95 odst. 2 Ústavy ve spojení s § 48 odst. 1 písm. a) s. ø. s. øízení pøeru¹il a vìc pøedlo¾il ústavnímu soudu k rozhodnutí. Navrhla rovnì¾, aby mìstský soud rozhodnutí ¾alovaného zru¹il, vìc mu vrátil k dal¹ímu øízení a ulo¾il ¾alovanému povinnost nahradit ¾alobkyni náklady øízení.
®alovaný ve vyjádøení k ¾alobì uvedl, ¾e procesní podmínky vyplývající z 65 odst. 1 s. ø. s., za nich¾ soud mù¾e ve vìci jednat, nebyly naplnìny. V napadeném sdìlení, je¾ ¾alobkynì nesprávnì oznaèuje jako rozhodnutí, ¾alovaný, podle svého pøesvìdèení, nerozhodoval o jejím veøejném subjektivním právu, opøeném o obecnì závazný právní pøedpis. Úkon ¾alovaného je toliko odpovìdí na podání ¾alobkynì, které vzdor oznaèení nemohl obsahovì posoudit jako odvolání podané proti pøípisu správního orgánu prvního stupnì, kterým tento orgán pouze ¾alobkyni vyrozumìl, ¾e není úèastnicí øízení vedeného podle § 31 zákona o ochranì veøejného zdraví. Pøedmìtné vyrozumìní nemìlo formu rozhodnutí, nebo» by se jednalo o duplicitu se zákonnou úpravou, která úèastenství v dané vìci ji¾ upravila, tudí¾ lex specialis neumo¾noval správnímu orgánu o ní jakkoliv rozhodnout. ®alovaný vyjádøil názor, ¾e ¾alobou napadeným úkonem nebylo zalo¾eno, zmìnìno, zru¹eno nebo závaznì urèeno právo nebo povinnost, a proto jím ¾alobkynì nemohla být zkrácena na svých právech. Pøedmìtný úkon tedy nemá faktickou povahu meritorního rozhodnutí, nezalo¾il ¾ádné hmotnìprávní úèinky a vztahuje se na nìj tudí¾ kompetenèní výluka ve smyslu § 70 s. ø. s. Z tohoto dùvodu ¾alovaný navrhl odmítnutí ¾aloby podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ø. s. Aktivní legitimaci k podání ¾aloby nelze podle ¾alovaného dovozovat ani z § 65 odst. 2 s. ø. s. Ohlednì posouzení úèastenství ¾alobkynì v dané vìci odkazuje ¾alovaný na obsah svého rozhodnutí. K námitce protiústavnosti øízení o povolení èasovì omezeného provozování nadlimitního zdroje hluku uvedl, ¾e v øízení podle § 31 odst. 1 zákona o ochranì veøejného zdraví se nejedná o realizaci subjektivních práv ¾alobkynì, která by jí podle tohoto veøejnoprávního pøedpisu nále¾ela. Úèastenství v takovém øízení nemù¾e být zalo¾eno ani zájmem, který má ¾alobkynì z dùvodu jejích soukromých práv, nebo» pouhý zájem platnou normou veøejného práva nechránìný, nemù¾e zalo¾it po¾adovaná procesní práva. Orgán ochrany veøejného zdraví je zákonem vybaven k rozhodování toliko v zájmu veøejném, nikoli k ochranì subjektivního oprávnìní soukromé osoby. Jeho ochrana má ryze obecný charakter a nemù¾e se vztáhnout ke konkrétnímu zájmu soukromoprávnímu. S ohledem na tyto skuteènosti ¾alovaný namítal, ¾e ¾alobkyní tvrzené zkrácení na jejích právech, formulované v ¾alobì, se týká práv soukromoprávního charakteru a ochrany tìchto práv se nemù¾e ¾alobkynì domáhat ve správním soudnictví, které ve smyslu § 2 s. ø. s. poskytuje ochranu pouze subjektivním veøejným právùm. ®alovaný navrhl, aby mìstský soud odmítl návrh ¾alobkynì na pøedlo¾ení vìci Ústavnímu soudu, nebo» legislativní øe¹ení úèastenství v øízení o povolení podle § 31 odst. 1 zákona o ochranì veøejného zdraví je ústavnì konformní. V této souvislosti ¾alovaný poukázal na rozhodnutí sp. zn. 7 A 56/2002, v nìm¾ Nejvy¹¹í správního soud vyslovil, ¾e zú¾ení úèastenství v nìkterých druzích správního øízení neznamená zkrácení tøetích osob v jejich právech na ochranu majetku, zdraví èi pøíznivého
¾ivotního prostøedí, nebo» je pouze tøeba, aby se tìchto práv domáhaly jinými prostøedky právními i mimoprávními, které právní øád Èeské republiky umo¾òuje èi akceptuje.
Mìstský soud v Praze usnesením ze dne 26. 9. 2007, è. j. 12 Ca 40/2006-39, ¾alobu odmítl podle § 46 odst. 1 písm. d) a rozhodl, ¾e ¾ádný z úèastníkù nemá právo na náhradu nákladù øízení. Poukázal na znìní § 46 odst. 1 písm. d), § 65 odst. 1 a 2, § 68 písm. e), § 70 písm. a) s. ø. s. a konstatoval, ¾e ¾alovaný napadeným úkonem nerozhodoval o veøejném subjektivním právu ¾alobkynì opøeném o obecnì závazný právní pøedpis, kdy¾ tímto úkonem byla ¾alobkynì pouze vyrozumìna, ¾e není úèastníkem øízení, vedeném podle § 31 zákona o ochranì veøejného zdraví, nebo» s ohledem na ustanovení § 31 a § 94 odst. 2 tého¾ zákona by se podle názoru soudu jednalo pouze o konstatování zákonné úpravy, která úèastenství v dané vìci ji¾ upravila. Z této zákonné úpravy je podle mìstského soudu zøejmé, ¾e ¾alobkynì nebyla a nemohla být úèastníkem správního øízení, jeho¾ výsledkem je vydání rozhodnutí o udìlení povolení podle § 31 cit. zákona. Mìstský soud nepøisvìdèil názoru ¾alobkynì, ¾e by ustanovením § 31 a 94 odst. 2 zákona o ochranì veøejného zdraví byla zkrácena její základní práva èi svobody tím, ¾e by byla (tato ustanovení) v rozporu s ústavním poøádkem Èeské republiky. Konstatoval, ¾e v daném pøípadì zákonodárce pøi tvorbì zákona o ochranì veøejného zdraví vyu¾il mo¾nost omezit okruh úèastníkù øízení jen na navrhovatele, èím¾ v dùsledku § 65 s. ø. s. prakticky znemo¾nil tøetím osobám domáhat se soudní kontroly pøípadných rozhodnutí; není zde v¹ak dùvod pova¾ovat takové zákonné ustanovení za protiústavní.
Ve vèas podané kasaèní stí¾nosti se ¾alobkynì (dále jen stì¾ovatelka ) dovolává dùvodu uvedeného v § 103 odst. 1 písm. e) s. ø. s., který spatøuje v nesprávném posouzení právní otázky soudem v pøedcházejícím øízení (úèastenství stì¾ovatelky ve správním øízení a posouzení její aktivní ¾alobní legitimace). Domnívá se, ¾e ¾alobou napadenými rozhodnutími správních orgánù ochrany veøejného zdraví byla zkrácena na svém právu na ochranu pøed hlukem, jako¾to souèásti práva na ochranu zdraví (èlánek 31 Listiny), právu na ochranu výkonu vlastnického práva (èl. 11 Listiny, èlánek 1 Dodatkového protokolu k evropské Úmluvì o ochranì lidských práv a základních svobod), právu na ochranu soukromého a rodinného ¾ivota (èlánek 10 odst. 2 Listiny a èlánek 8 Evropské úmluvy o ochranì lidských práv a základních svobod) a právu na pøíznivé ¾ivotní prostøedí. Podle stì¾ovatelky je právo na ochranu pøed hlukem jejím veøejným subjektivním právem, proti jeho¾ poru¹ení rozhodnutím správního orgánu podle § 31 odst. 1 zákona o ochranì veøejného zdraví se mù¾e domáhat ochrany postupem podle § 65 a násl. s. ø. s. Namítá rovnì¾ zásah do svého práva na soudní ochranu, resp. spravedlivý proces ve smyslu èlánku 36 odst. 2 Listiny a má za to, ¾e je rozhodnutím o povolení èasovì omezeného provozování nadlimitního zdroje hluku pøímo dotèena ve svých právech ve smyslu § 14 odst. 1 správního øádu z roku 1967, resp. § 27 odst. 2 zákona è. 500/2004 Sb., správní øád, tak i § 65 odst. 1 s. ø. s. Stì¾ovatelka je pøesvìdèena, ¾e napadené rozhodnutí mìstského soudu je v rozporu s principem materiálního právního státu. K tomu poukázala na nálezy Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 51/06, Pl ÚS 7/2000, I. ÚS 521/06, II. ÚS 228/04, a na rozhodnutí Nejvy¹¹ího správního soudu (è. j. 1 Ao 1/2006-74, sp. zn. 2 As 64/2005, 4 As 75/2006), týkající se zásahù do veøejných subjektivních práv fyzických a právnických osob, jako¾ i na rozhodnutí roz¹íøeného senátu ze dne 23. 3. 2005, è. j. 6 A 25/2002-42, ve kterém Nejvy¹¹í správní soud mimo jiné vyslovil, ¾e § 65 odst. 1 s. ø. s. nelze opøít jen o doslovný jazykový výklad, ale vylo¾it jej podle jeho smyslu a úèelu. Namítá, ¾e vý¹e uvedené správní akty jsou rozhodnutími ve smyslu § 67 odst. 1 zákona è. 500/2004 Sb., a § 65 odst. 1 s. ø. s. Rozhodnutí správního orgánu je toti¾ tøeba posuzovat v materiálním, nikoliv formálním smyslu. Rozhodnutím je proto ka¾dý akt správního orgánu, kterým se zakládají mìní nebo ru¹í práva nebo povinnosti fyzických èi právnických osob bez ohledu na to, zda je takový akt jako rozhodnutí oznaèen èi nikoliv. Také zde stì¾ovatelka odkazuje na judikaturu, konkrétnì na usnesení Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 233/02 ( v nìm¾ Ústavní soud zaujal názor, ¾e pojem rozhodnutí je oznaèením technickým a je tøeba k nìmu pøistupovat z hlediska jeho obsahu a nikoliv formy. Není rozhodující, jak správní orgán svùj akt oznaèil nebo pøípadnì vìc vyøídil toliko neformálním pøípisem v domnìní, ¾e není jeho povinností vydat rozhodnutí v urèité procesní formì; i takový akt mù¾e být podroben soudnímu pøezkumu). Odkazuje na rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu sp. zn. 4 As 75/2006, v nìm¾ je zastáván tentý¾ názor. Stì¾ovatelka je toho názoru, ¾e otázka úèastenství ve správním øízení musí být øe¹ena formou správního rozhodnutí, nikoliv pouhým pøípisem nebo sdìlením. Pokud se urèitá osoba domáhá úèastenství ve správním øízení, musí být z dùvodu právní jistoty o skuteènosti, ¾e správní orgán jí odmítá postavení úèastníka øízení pøiznat, vyrozumìna správním aktem ve formì procesního rozhodnutí. K tomuto závìru dospìl Ústavní soud v nálezu sp. zn. I. ÚS 600/99 a podobnì se vyjádøil Nejvy¹¹í správní soud v rozhodnutí sp. zn. 5 As 33/2007. Stì¾ovatelka nesouhlasí se zpùsobem, jakým se mìstský soud vypoøádal s jejím návrhem na pøeru¹ení øízení a pøedlo¾ení vìci Ústavnímu soudu s odùvodnìním, ¾e stávající právní úprava úèastenství v øízení o povolování výjimek podle § 31 odst. 1 ve spojení s § 94 odst. 2 zákona o ochranì veøejného zdraví není v rozporu s ústavním poøádkem. Stì¾ovatelka má i nadále za to, ¾e § 94 odst. 2 zákona o ochranì veøejného zdraví je s ohledem na èl. 36 odst. 2 Listiny v rozporu s ústavním poøádkem a navrhuje proto aby Nejvy¹¹í správní soud podle èl. 95 odst. 2 Ústavy ve spojení s § 48 odst. 1 písm. a) s. ø. s. øízení pøeru¹il a pøedlo¾il vìc Ústavnímu soudu k rozhodnutí. S ohledem na vý¹e uvedené stì¾ovatelka èiní koneèný návrh, aby Nejvy¹¹í správní soud napadené usnesení Mìstského soudu v Praze zru¹il a vìc mu vrátil k dal¹ímu øízení.
®alovaný ve vyjádøení ke kasaèní stí¾nosti uvedl, ¾e správním úkonem vydaným dne 22. 6. 2005, který stì¾ovatelka chybnì oznaèuje za rozhodnutí, nerozhodoval o jejím veøejném subjektivním právu ve smyslu § 2 s. ø. s. Jednalo se toliko o odpovìï na podání, které pøes své oznaèení nemohl ¾alovaný posoudit jako odvolání stì¾ovatelky podané do sdìlení správního orgánu prvního stupnì, jím¾ tento orgán stì¾ovatelku toliko vyrozumìl, ¾e není úèastníkem øízení podle § 31 odst. 1 zákona o ochranì veøejného zdraví. Pøedmìtné sdìlení nemìlo formu rozhodnutí, nebo» úèastenství v tomto øízení je jednoznaènì upraveno v zákonì o ochranì veøejného zdraví a jakékoli rozhodování o této otázce by pøedstavovalo pouze duplicitu s pøedmìtnou právní úpravou, nebo» by nemohlo mít jiný výsledek, ne¾ jaký ji¾ pøedtím stanovil zákon, kterým je správní orgán vázán. Tato právní úprava tedy neumo¾òovala správním orgánùm o této otázce znovu rozhodovat. Pøedmìtný správní úkon tedy nemìl a ani nemohl mít povahu meritorního rozhodnutí, nerozhodovalo se jím o právech ani povinnostech stì¾ovatelky, nezasahovalo do hmotnìprávní sféry stì¾ovatelky ani jejích procesních práv, a proto je podle ¾alovaného takový úkon ve smyslu § 70 písm. a) s. ø. s. ze soudního pøezkumu vylouèen; mìstský soud po právu ¾alobu podle § 46 odst. 1 písm. d) odmítl. ®alovaný upozornil na rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu sp. zn. 7 A 56/2002, který se podle jeho názoru týkal obdobné situace jako v pøedmìtné vìci, kdy úèastníkem øízení podle § 31 odst. 1 zákona o ochranì veøejného zdraví je pouze ¾adatel. Toto omezení úèastenství, které ve spojení s § 65 s. ø. s. zamezuje mo¾nosti tøetích osob domáhat se soudní kontroly takového rozhodnutí, není v rozporu s èl. 36 Listiny základních práv a svobod. Také Ústavní soud se ve svém usnesení sp. zn. IV. 208/96, ztoto¾nil s výkladem soudù a orgánù státní správy ohlednì úèastenství s dùrazem na to, ¾e vymezuje-li zvlá¹tní zákon výslovnì okruh úèastníkù øízení, je tøeba vyjít z tohoto vymezení, nebo» opaèná interpretace by popírala smysl takového vymezení úèastníka øízení ve speciálním zákonì, pøièem¾ uvedený výklad nijak nevyboèuje z ústavnì daných mezí a nelze pøisvìdèit, ¾e by do¹lo k poru¹ení èl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Jestli¾e tedy zákon o ochranì veøejného zdraví upravuje okruh úèastníkù øízení podle § 31 odst. 1 tohoto zákona jinak, nelze podle ¾alovaného na toto øízení vztáhnout úpravu úèastníkù øízení podle § 14 správního øádu z roku 1967, resp. § 27 zákona è. 500/2004 Sb. (nového správního øádu), která má pouze podpùrný charakter a platí o ní s ohledem na § 94 odst. 1 zákona o ochranì veøejného zdraví vztah mezi zvlá¹tní úpravou zákona a obecnými pøedpisy o správním øízení, v pomìru obecného a zvlá¹tního. ®alovaný s ohledem na vý¹e uvedené dovozuje, ¾e pokud úèastenství plyne pøímo ze zákona, musí být bez dal¹ího respektováno, a to i v té èásti, kde by jinak platila obecná zásada správního øádu, ¾e pokud dojde správní orgán k závìru, ¾e osoba, která o sobì prohla¹uje, ¾e je úèastníkem øízení, jím není, musí o tom bezodkladnì rozhodnout správním rozhodnutím. Za daného legislativního stavu má ¾alovaný za to, ¾e správní orgán nemù¾e rozhodnout o skuteènosti, kterou stanoví zákon. Z tohoto dùvodu nevydal správní orgán prvního stupnì rozhodnutí o tom, ¾e stì¾ovatelka není úèastníkem øízení, ale tuto skuteènost jí pouze sdìlil dopisem. S ohledem na shora uvedené ¾alovaný navrhuje, aby Nejvy¹¹í správní soud kasaèní stí¾nost zamítl.
Podle ustanovení § 103 odst. 1 písm. e) s. ø. s., lze kasaèní stí¾nost podat pouze z dùvodù tvrzené nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu nebo o zastavení øízení.
Ze shora uvedeného je patrno, ¾e sporným v posuzované vìci je pøedev¹ím to, zda je sdìlení (rozhodnutí) ¾alovaného pøezkoumatelné ve správním soudnictví èi nikoliv a zda tedy mìstský soud postupoval správnì, kdy¾ ¾alobu odmítl.
Z obsahu správního spisu vyplývá, ¾e Øeditelství silnic a dálnic ÈR podalo dne 16. 9. 2004 ¾ádost podle § 31 odst. 1 zákona o ochranì veøejného zdraví, o povolení èasovì omezené výjimky z pøekraèování hygienických limitù hluku na silnici I/48 ul. Frýdecká, Dolní ®ukov na území Moravskoslezského kraje , která byla správnímu orgánu prvního stupnì doruèena dne 29. 9. 2004. Tímto dnem tedy bylo zahájeno øízení podle 31 odst. 1 zákona o ochranì veøejného zdraví, do kterého se nìkolik fyzických osob, vèetnì ¾alobkynì, pøihlásilo s tím, ¾e jsou v postavení úèastníkù øízení. Dopisem ze dne 13. 12. 2004 reagoval správní orgán prvního stupnì na písemnou výzvu tìchto fyzických osob k seznámení se v¹emi úkony øízení nejprve kladnì, poté pøípisem ze dne 10. 3. 2005 sdìlil zástupci tìchto osob (Mgr. Martinu Fadrnému), ¾e § 31 odst. 1 a § 94 odst. 2 zákona o ochranì veøejného zdraví vyluèuje aplikaci § 14 správního øádu a proto osobám jím zastoupeným nelze pøiznat statut úèastníka pøedmìtného správního øízení.
Pøi posouzení otázky, zda sdìlení správních orgánù jsou v posuzované vìci rozhodnutími pøezkoumatelnými ve správním soudnictví èi nikoli, vycházel Nejvy¹¹í správní soud z následujících skuteèností:
Ustanovení § 30 odst. 1 zákona o ochranì veøejného zdraví stanoví osobì, která pou¾ívá, popøípadì provozuje stroje a zaøízení, které jsou zdrojem hluku nebo vibrací, provozovateli leti¹tì, vlastníku dráhy a provozovateli dal¹ích objektù, jejich¾ provozem vzniká hluk, povinnost technickými, organizaèními a dal¹ími opatøeními v rozsahu stanoveném tímto zákonem a provádìcím právním pøedpisem zajistit, aby hluk nepøekraèoval hygienické limity upravené provádìcím právním pøedpisem pro chránìný venkovní prostor, chránìné vnitøní prostory staveb a chránìné venkovní prostory staveb a aby bylo zabránìno nadlimitnímu pøenosu vibrací na fyzické osoby. Na toto ustanovení navazuje § 31 odst. 1 tého¾ zákona, podle kterého pokud pøi pou¾ívání, popøípadì provozu zdroje hluku nebo vibrací, s výjimkou leti¹», nelze z vá¾ných dùvodù hygienické limity dodr¾et, mù¾e osoba zdroj hluku nebo vibrací provozovat jen na základì povolení vydaného na návrh této osoby pøíslu¹ným orgánem ochrany veøejného zdraví. Orgán ochrany veøejného zdraví èasovì omezené povolení vydá, jestli¾e osoba proká¾e, ¾e hluk nebo vibrace budou omezeny na rozumnì dosa¾itelnou míru. Rozumnì dosa¾itelnou mírou se rozumí pomìr mezi náklady na protihluková nebo antivibraèní opatøení a jejich pøínosem ke sní¾ení hlukové nebo vibraèní zátì¾e fyzických osob stanovený i s ohledem na poèet fyzických osob exponovaných nadlimitnímu hluku nebo vibracím.
Podle § 94 odst. 1 zákona o ochranì veøejného zdraví se na rozhodování podle tohoto zákona vztahuje správní øád, nestanoví-li tento zákon jinak. Podle § 94 odst. 2 cit. zákona je úèastníkem øízení podle § 31 odst. 1 tého¾ zákona pouze navrhovatel. V øízení o ¾ádosti o povolení èasovì omezeného pøekraèování hygienických limitù hluku na pozemní komunikaci vedeném podle § 31 odst. 1 zákona o ochranì veøejného zdraví se tedy uplatní správní øád, pokud zákon o ochranì veøejného zdraví nestanoví jinak.
Stì¾ovatelka ji¾ ve správním øízení a stejnì tak poté v soudním øízení namítala, ¾e jí nále¾elo postavení úèastníka v øízení podle § 31 odst. 1 zákona o ochranì veøejného zdraví, jeliko¾ rozhodnutím o povolení vydaném v tomto øízení se zasahuje do jejích práv. Namítala také, ¾e pøedmìtné pøípisy správních orgánù je tøeba pova¾ovat za správní rozhodnutí. Podstatné v dané vìci je to, ¾e øízení probíhalo je¹tì za úèinnosti správního øádu z roku 1967, podle jeho¾ § 14 odst. 1 je úèastníkem øízení ten, o jeho¾ právech, právem chránìných zájmech nebo povinnostech má být v øízení jednáno nebo jeho¾ práva, právem chránìné zájmy nebo povinnosti mohou být rozhodnutím pøímo dotèeny; úèastníkem øízení je i ten, kdo tvrdí, ¾e mù¾e být rozhodnutím ve svých právech, právem chránìných zájmech nebo povinnostech pøímo dotèen, a to a¾ do doby, ne¾ se proká¾e opak.
Nejvy¹¹í správní soud pøi posouzení dané vìci vycházel mimo jiné z nálezu Ústavního soudu ze dne 30. 10. 2001, sp. zn. I ÚS 600/99, v nìm¾ Ústavní soud konstatoval, ¾e k tomu, aby mìl urèitý subjekt postavení úèastníka øízení, postaèí pouhý (hmotnìprávní) pøedpoklad existence jeho práv, právem chránìných zájmù nebo povinností, o kterém bude teprve jednáno ("jeho¾ práva, právem chránìné zájmy nebo povinnosti mohou být rozhodnutím pøímo dotèeny") nebo dokonce tvrzení, "¾e mù¾e být rozhodnutím ve svých ... pøímo dotèen, a to do doby ne¾ se proká¾e opak". V posléze uvedeném pøípadì tedy správní øád pøiznává postavení úèastníka øízení urèitému subjektu do té doby, ne¾ se v prùbìhu øízení proká¾e opak. Odborná literatura k tomuto pøípadu, tj. k tøetí definici úèastníka, dodává, ¾e "opak tvrzení takové osoby, tj. skuteènost, ¾e tato osoba nemù¾e být rozhodnutím pøímo dotèena ve svých právních pomìrech, by musel být podlo¾en silou procesního rozhodnutí správního orgánu (dùkazní bøemeno nese správní orgán)" a uvádí, ¾e "vychází evidentnì z procesního pojetí úèastníka". Otázku, které subjekty splòují podmínky pro pøiznání postavení úèastníka øízení (a pøípadnì tak upøesòovat jejich okruh), je tedy správní orgán povinen zkoumat v prùbìhu celého øízení. Stì¾ovatelka se ve správním øízení domáhala postavení úèastníka øízení podle § 31 odst. 1 zákona o ochranì veøejného zdraví. Pøedmìtem sporu tedy není meritorní rozhodnutí o povolení pøedmìtného èasovì omezeného provozování nadlimitního zdroje hluku, ale jde zde pouze o posouzení postavení stì¾ovatelky ve správním øízení pøedcházejícím vydání meritorního rozhodnutí. Nejvy¹¹í správní soud má za to, ¾e v pøípadì stì¾ovatelky do¹lo k naplnìní dikce § 14 odst. 1 správního øádu vìty za støedníkem, nebo» stì¾ovatelka tvrdila, ¾e mù¾e být rozhodnutím dotèena na svých právech a správní orgán tak byl povinen vydat rozhodnutí, ve kterém by se s námitkami stì¾ovatelky, týkajících se jejího postavení jako úèastníka øízení v pøedmìtném øízení vypoøádal. Místo toho v¹ak správní orgány na ¾ádost stì¾ovatelky o pøiznání postavení úèastníka øízení reagovaly pøípisy, ve kterých stì¾ovatelce sdìlily, ¾e s ohledem na úpravu obsa¾enou v zákonì o ochranì veøejného zdraví (§ 31 odst. 1 a § 94 odst. 2) nemù¾e být úèastníkem øízení. Nejvy¹¹í správní soud tak má s ohledem na vý¹e uvedené za to, ¾e na sdìlení ¾alovaného je tøeba nahlí¾et a pova¾ovat je za materiální rozhodnutí o úèastenství stì¾ovatelky (to samé platí pro sdìlení správního orgánu prvního stupnì), nebo» v nìm stì¾ovatelce sdìlil, ¾e s ohledem na znìní § 31 odst. 1 a § 94 odst. 2 zákona o ochranì veøejného zdraví nemù¾e být úèastníkem øízení o povolení èasovì omezeného pøekraèování hygienických limitù hluku na pozemní komunikaci. Sdìlení správních orgánù obou stupòù je tedy tøeba pova¾ovat za materiální správní rozhodnutí, ve kterých správní orgány stì¾ovatelce nepøiznaly postavení úèastníka v øízení, pøièem¾ v tìchto sdìleních uvedly, z jakého dùvodu stì¾ovatelce postavení úèastníka v øízení nelze pøiznat. Ze sdìlení (správních rozhodnutí) jasnì vyplývá zpùsob, jakým správní orgány se ¾ádostí stì¾ovatelky, jí¾ se domáhala úèastenství v pøedmìtném øízení nalo¾ily. Není pøitom rozhodující, ¾e ¾alovaný vìc vyøídil neformálním pøípisem a ¾e jeho rozhodnutí neobsahuje v¹echny formální nále¾itosti rozhodnutí, uvedené v § 47 správního øádu. I takový právní akt toti¾ mù¾e být podroben soudnímu pøezkumu ve správním soudnictví, nebo» se materiálnì jednalo o správní rozhodnutí pøezkoumatelné podle ust. § 4 odst. 1 písm. a) s. ø. s., které autoritativnì zasáhlo do právní sféry stì¾ovatelky, a které bylo ¾alovaným vydáno, i kdy¾ nebylo takto formálnì oznaèeno.
Jestli¾e § 94 odst. 2 zákona o ochranì veøejného zdraví výslovnì stanoví, ¾e úèastníkem øízení podle § 31 odst. 1 tohoto zákona je pouze navrhovatel (navrhovatelem a tedy jediným úèastníkem øízení je v pøedmìtné vìci Øeditelství silnic a dálnic ÈR), nezbývá ne¾ konstatovat, ¾e závìr správních orgánù o tom, ¾e zákon o ochranì veøejného zdraví brání tomu, aby kdokoliv dal¹í byl úèastníkem tohoto øízení je v souladu se zákonem (zákon o ochranì veøejného zdraví urèuje výslovnì, kdo je jediným úèastníkem øízení, a-a contrario-tak vyluèuje kohokoli jiného, aby takové postavení mìl). To v¹ak neznamená, ¾e by správní orgány nebyly povinny vydat rozhodnutí o nepøiznání postavení úèastníka øízení ve smyslu § 14 odst. 1 správního øádu. Tomu, ¾e správní orgány byly povinny rozhodnutí o úèastenství stì¾ovatelky v øízení vydat nasvìdèuje jednak samotné ustanovení § 14 odst. 1 správního øádu (argumentace k tomuto ustanovení byla uvedena vý¹e) a dále pak také význam, je¾ má pro fyzickou (právnickou) osobu pøiznání èi nepøiznání postavení úèastníka v øízení. Postavení osoby jako úèastníka øízení toti¾ subjektu dává vedle nìkterých povinností i významná práva s øízením spjatá, díky nim¾ mù¾e výsledek øízení nikoli nevýznamným zpùsobem ovlivnit. Sem patøí zejména právo navrhovat dùkazy, pøedkládat stanoviska, seznamovat se prostøednictvím nahlí¾ení do spisu s jeho obsahem jako¾to podkladem pro koneèné rozhodnutí, právo dozvìdìt se o úkonech v øízení uèinìných èi plánovaných a v neposlední øadì také právo podat proti správnímu rozhodnutí opravný prostøedek. Právì existence tìchto významných procesních oprávnìní je urèující pro zvlá¹tní charakter a postavení úèastníkù øízení v porovnání s jinými osobami, a proto také stanovení okruhu úèastníkù øízení je nyní, coby jeden z nejdùle¾itìj¹ích úkonù správního orgánu, podrobeno instanèní kontrole. Pokud by v¹ak správní orgán vùbec v øízení nezji¹»oval a nevymezil okruh úèastníkù a nejednal s nimi, ¹lo by o dùvod pro zru¹ení rozhodnutí kterým bylo takové øízení zavr¹eno (srov. rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 21. 3. 2007, è. j. 2 As 53/2006-79, publikovaný pod è. 1217/2007 Sb. NSS). Souèasnì v¹ak platí, ¾e ka¾dý si musí ve správním øízení støe¾it svá práva postupem správního orgánu èi jeho rozhodnutím dotèená a má-li za to, ¾e byl jako úèastník øízení opomenut, musí tuto námitku uplatnit (to platí nejen pro øízení správní, ale i pro pøípadné øízení pøed správním soudem).
S ohledem na vý¹e uvedené je zøejmé, ¾e mìstský soud nepostupoval správnì, kdy¾ ¾alobu podle § 46 odst. 1 písm. d) odmítl a pøípis ¾alovaného oznaèil za pouhé konstatování zákonné úpravy, ve kterém ¾alovaný nerozhodoval o veøejném subjektivním právu ¾alobkynì.
Nejvy¹¹í správní soud k tomu dodává, ¾e právo na pøístup k soudu je jednou ze základních komponent práva na spravedlivý proces, garantovaného jak mezinárodními smlouvami, tak i vnitrostátním ústavním právem. Na ústavní úrovni má pro správní soudnictví klíèový význam èl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, podle nìho¾ ten, kdo tvrdí, ¾e byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veøejné správy, mù¾e se obrátit na soud, aby pøezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci soudu v¹ak nesmí být vylouèeno pøezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny. Citovaný èlánek je sice oproti souèasným standardùm soudní ochrany formulován ú¾eji (z judikatury Evropského soudu pro lidská práva k èl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochranì lidských práv a základních svobod dále vyplývá po¾adavek plné jurisdikce; krom toho se správní soudnictví dnes ji¾ neomezuje toliko na pøezkum rozhodnutí, ale poskytuje rovnì¾ ochranu pøed neèinností i pøed nezákonnými zásahy); právo na pøístup k soudu ve vìcech správního soudnictví z nìj v¹ak beze v¹í pochybnosti vyplývá. Pravomoc správních soudù je podle tohoto èlánku zalo¾ena na generální klauzuli: pøezkoumat lze ka¾dé rozhodnutí správního orgánu, leda¾e by je ze soudního pøezkumu výslovnì vylouèil zákon (u rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod v¹ak ¾ádná zákonná kompetenèní výluka mo¾ná není).
Právo na soudní pøezkum ka¾dého rozhodnutí správního orgánu (leda¾e by bylo zákonem výslovnì vylouèeno), je tedy jedním z veøejných subjektivních práv explicitnì zaruèených Listinou. Dopadá na nì i pøíkaz ústavodárce obsa¾ený v èl. 4 odst. 4 Listiny, aby pøi pou¾ívání ustanovení o mezích základních práv a svobod bylo ¹etøeno jejich podstaty a smyslu, a aby taková omezení nebyla zneu¾ívána k jiným úèelùm, ne¾ pro které byla stanovena. Mezemi práva na pøístup k soudu jsou mj. kompetenèní výluky: proto pøi jejich pou¾ívání je nutno v¾dy klást otázku, proè zákon urèitou kompetenèní výluku obsahuje, a respektovat její smysl; nepøípustný je zejména formalistický výklad, dovolávající se textu zákona proti jeho skuteènému smyslu. Z ústavních interpretaèních pravidel zároveò plyne, ¾e v pochybnostech o tom, zda ¾alobci svìdèí právo na pøístup k soudu èi nikoliv, je nezbytné pøiklonit se k výkladu svìdèícímu ve prospìch výkonu tohoto práva.
Také s ohledem na tato interpretaèní východiska se podle názoru Nejvy¹¹ího správního soudu nelze ztoto¾nit se závìrem, ¾e stì¾ovatelka brojící proti rozhodnutí správního orgánu o jejím úèastenství v øízení není legitimována k ¾alobì, a to pro údajnou absenci rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 èi 2 s. ø. s., tj. pro kompetenèní výluku vyplývající z § 70 písm. a) s. ø. s. Rozhodnutí ve vìci úèastenství subjektu ve správním øízení toti¾ rozhodnutím správního orgánu nepochybnì je a na této skuteènosti nic nemìní to, ¾e jej správní orgán vyhotovil ve formì pøípisu.
Pojem rozhodnutí vymezuje pro øízení o ¾alobì § 65 odst. 1 s. ø. s., podle nìho¾ se jedná o úkon správního orgánu [viz § 4 odst. 1 písm. a) s. ø. s.], jím¾ se zakládají, mìní, ru¹í nebo závaznì urèují práva nebo povinnosti ¾alobce. Rozhodnutí je tedy vymezeno materiálními znaky; je proto nevýznamné, zda je úkon správního orgánu jako rozhodnutí výslovnì oznaèen a zda má zákonem pøedepsanou formu èi nikoliv (posléze uvedená otázka je relevantní a¾ pøi posuzování merita).
Koncepce citovaného ustanovení vy¾aduje, aby interpret u ka¾dého jednotlivého úkonu správního orgánu zkoumal, jaké právo vlastnì napadený úkon zalo¾il, zmìnil, zru¹il èi závaznì urèil. Je nasnadì, ¾e u øady správních aktù, které soudy ji¾ dnes bì¾nì pøezkoumávají, by pøi striktním doslovném výkladu tohoto ustanovení nebylo mo¾no ¾ádné takové subjektivní právo nalézt. Tato situace mù¾e nastat typicky tam, kde správní orgán rozhoduje o ¾ádosti úèastníka øízení o vydání konstitutivního rozhodnutí: pokud ¾ádosti vyhoví, jeho konstitutivní rozhodnutí je z hlediska hmotného práva zároveò právní skuteèností, tj. teprve jím je zalo¾eno subjektivní hmotné právo, ov¹em naproti tomu jestli¾e ¾ádosti nevyhoví (zamítne ji), nemá takové zamítavé rozhodnutí z hlediska hmotného práva pravotvornou povahu, tedy ¾ádné subjektivní právo nebylo zalo¾eno, zmìnìno, zru¹eno nebo závaznì urèeno. Je ov¹em zjevné, ¾e i takové rozhodnutí se právní sféry ¾adatele dotýká, a to zcela zásadním zpùsobem.
Rozhodnutí o ¾ádosti o pøiznání postavení úèastníka øízení-a» ji¾ kladné èi záporné-se bezesporu právní sféry ¾adatele dotýká: pokud správní orgán jeho ¾ádosti vyhoví, ¾adatel bude moci uplatòovat v øízení v¹echna práva úèastníka øízení, a ovlivnit tak samotný výsledek pøedmìtného správní øízení; jestli¾e ¾ádosti nevyhoví, úèastník takovou mo¾nost mít nebude.
Úvaha Mìstského soudu v Praze o tom, ¾e správní orgán pøípisem, kterým (s ohledem na právní úpravu, která fyzické èi právnické osobì nepøiznává postavení úèastníka øízení), nepøiznal stì¾ovatelce postavení úèastníka øízení, nerozhoduje o veøejném subjektivním právu a tento pøípis tak není správním rozhodnutím, je v podmínkách materiálního právního státu neudr¾itelná. I s ohledem na význam postavení úèastníka øízení a právní jistotu osob, je¾ se tohoto postavení ve správním øízení domáhá, je toti¾ v¾dy tøeba, aby se správní soud touto otázkou zabýval. Soud se v¾dy musí zabývat tím, zda správní orgán rozhodl o pøiznání postavení úèastníka v øízení v souladu se zákonem, jinými slovy zda právní normu správnì aplikoval a zda øízení pøedcházející vydání napadeného rozhodnutí probìhlo v souladu se zákonem, tj. zda v nìm byla respektována v¹echna procesní práva ¾alobce.
K návrhu stì¾ovatelky na pøeru¹ení øízení podle § 48 odst. 1 písm. a) s. ø. s. a pøedlo¾ení vìci Ústavnímu soudu, Nejvy¹¹í správní soud konstatuje, ¾e ustanovení § 94 odst. 2 zákona o ochranì veøejného zdraví nepova¾uje za protiústavní. Pøi posouzení námitky stì¾ovatelky, ¾e ustanovení § 94 odst. 2 zákona o ochranì veøejného zdraví je s ohledem na èl. 36 odst. 2 Listiny v rozporu s ústavním poøádkem vycházel Nejvy¹¹í správní soud z usnesení tohoto soudu ze dne 2. 12. 2003, è. j. 7 A 56/2002-54, v nìm¾ konstatoval, ¾e pokud zákonodárce vyu¾il pøi tvorbì zákona mo¾nosti omezit okruh úèastníkù jen na ¾adatele, èím¾ v dùsledku § 65 s. ø. s. prakticky zamezil mo¾nost tøetím osobám domáhat se soudní kontroly takového rozhodnutí; není zde proto dùvod pova¾ovat takové zákonné ustanovení za neústavní. Soud tu musí pøestat na tom, ¾e taková výluka je ústavnì mo¾ná, a nikdo jiný ne¾ ¾adatel k ¾alobì legitimován není. Ke shodnému závìru do¹el i Vrchní soud v Praze ve svém rozhodnutí ze dne 7. 12. 2000, è. j. 6 A 90/2000-19, a rozhodnutí ze dne 20. 5. 2002, è. j. 5 A 175/2000-24. Ve vìci sp. zn. 7 A 56/2002 se jednalo o pøípad, ve kterém se ¾alobce domáhal doruèení a zru¹ení rozhodnutí Státního úøadu pro jadernou bezpeènost, kterým povolil ¾adateli etapu aktivní vyzkou¹ení-fyzikální spou¹tìní 2. bloku JE T. , a to podle § 9 odst. 1 písm. c) zákona è. 18/1997 Sb., o mírovém vyu¾ívání jaderné energie a ionizujícího záøení (atomový zákon) a o zmìnì nìkterých zákonù (dále jen atomový zákon ). Podle vìty druhé § 14 odst. 1 atomového zákona je ¾adatel jediným úèastníkem øízení, pøièem¾ podle § 47 odst. 1 tého¾ zákona se v øízení o vydání povolení postupuje podle obecných právních pøedpisù (správního øádu), pokud atomový zákon nestanoví jinak. Z vý¹e uvedeného je zøejmé, ¾e vymezení úèastníkù a právních pøedpisù podle nich¾ se má postupovat ve správním øízení o vydání povolení podle atomového zákona a v øízení o povolení èasovì omezeného pøekraèování hygienických limitù hluku podle § 31 odst. 1 zákona o ochranì veøejného zdraví je obdobná (jediným úèastníkem øízení je ¾adatel, resp. navrhovatel, postupuje se podle pøíslu¹ného zákona, pøièem¾ podpùrnì se pou¾ije správní øád).
K otázce ústavnosti právní úpravy obsa¾ené ve zvlá¹tním právním pøedpisu, zu¾ujícím úèastenství v øízení oproti obecné právní úpravì (správnímu øádu) se ji¾ vyjádøil také Ústavní soud, který v usnesení ze dne 2. 6. 1997, sp. zn. IV. ÚS 208/96, vyslovil, ¾e stanovení okruhu úèastníkù øízení je vìcí výkladu § 12 odst. 1 zákona è. 63/1991 Sb., v platném znìní, podle nìho¾ "úèastníkem øízení je soutì¾itel, o jeho¾ právech a povinnostech stanovených tímto zákonem má být v øízení rozhodnuto". Tato formulace, a to na rozdíl od úpravy pùvodní, vyluèuje, aby za úèastníka øízení byl pova¾ován i ten, jeho¾ práva, právem chránìné zájmy nebo povinnosti mohou být rozhodnutím dotèeny, nebo dokonce ten, kdo pouze tvrdí,¾e mù¾e být rozhodnutím pøímo dotèen ve svých právech, právem chránìných zájmech nebo povinnostech, a to a¾ do doby, ne¾ se proká¾e opak. Opaèná interpretace by toti¾ popírala smysl vymezení úèastníka øízení v zákonì o ochranì hospodáøské soutì¾e, který je zákonem speciálním. Stanovení úèastníkù správního øízení na základì aplikace jak § 14 zákona è. 71/1967, tak na základì ustanovení o úèastnících správního øízení, obsa¾eného ve zvlá¹tním pøedpise, v praxi sice pøichází v úvahu, ov¹em ve zcela jiných situacích, jako pøíklad lze uvést situace, kdy vedle úèastníkù správního øízení podle § 14 odst. 1 zákona è. 71/1967 Sb. budou jako úèastníci správního øízení vystupovat i jiné subjekty, o nich¾ tak stanoví zvlá¹tní pøedpis (napø. na základì ustanovení § 70 odst. 2 zákona è. 114/1992 Sb., o ochranì pøírody a krajiny, které stanoví, za jakých podmínek je úèastníkem øízení obèanské sdru¾ení, a to "vedle" úèastníkù øízení, jejich¾ okruh vyplývá z § 14 odst. 1 správního øádu). Nejvy¹¹í správní soud tak nespatøuje ¾ádný dùvod, proè by se mìl od vý¹e uvedené argumentace odchýlit a pova¾ovat § 94 odst. 2 zákona o ochranì veøejného zdraví za protiústavní.
V návaznosti na uvedené Nejvy¹¹í správní soud konstatuje, ¾e Mìstský soud v Praze uvá¾il chybnì, pokládal-li napadené správní rozhodnutí za vylouèené z pøezkumu ve správním soudnictví. Nejvy¹¹í správní soud proto rozhodnutí Mìstského soudu v Praze podle § 110 odst. 1 s. ø. s. zru¹il a vìc vrátil tomuto soudu k dal¹ímu øízení. V dal¹ím øízení se tak bude muset mìstský soud ¾alobou vìcnì zabývat a pøi svém rozhodování bude vázán právním názorem vysloveným Nejvy¹¹ím správním soudem v tomto rozsudku (§ 110 odst. 3 s. ø. s.).
V novém rozhodnutí Mìstský soud v Praze rozhodne rovnì¾ o náhradì nákladù øízení o kasaèní stí¾nosti.