Source: https://suprema-corte.vlex.com.mx/vid/697221413
Timestamp: 2020-02-26 06:29:15
Document Index: 366209748

Matched Legal Cases: ['artículo 86', 'artículo 16', 'artículo 9', 'artículo 78', 'artículo 119', 'artículo 14', 'artículo 119', 'artículo 115', 'artículo 16', 'artículo 74', 'artículo 9', 'artículo 119', 'artículo 119', 'artículo 78', 'artículo 78', 'artículo 119', 'artículo 5', 'artículo 62', 'artículo 154', 'artículo 28', 'artículo 119', 'artículo 115', 'artículo 115', 'artículo 157', 'artículo 115', 'artículo 119', 'artículo 115', 'artículo 78', 'artículo 78', 'artículo 8', 'artículo 115', 'artículo 115', 'artículo 115', 'artículo 115', 'artículo 115', 'artículo 115', 'artículo 157', 'artículo 115', 'artículo 107', 'artículo 115', 'artículo 117', 'artículo 79', 'artículo 8', 'artículo 9', 'artículo 115', 'artículo 8', 'artículo 9', 'artículo 78', 'artículo 78', 'artículo 74', 'artículo 117', 'artículo 117', 'artículo 115', 'artículo 117', 'artículo 117', 'artículo 115', 'artículo 117', 'artículo 119', 'artículo 78', 'artículo 117', 'artículo 117', 'artículo 117', 'artículo 115', 'artículo 115', 'artículo 115', 'artículo 107', 'artículo 117', 'artículo 117', 'artículo 117', 'artículo 8', 'artículo 115', 'artículo 117', 'artículo 107', 'artículo 117', 'artículo 117', 'artículo 78', 'artículo 117', 'artículo 107', 'artículo 5', 'artículo 78', 'artículo 117', 'artículo 117', 'Artículo 117', 'artículo 117', 'artículo 115', 'artículo 117', 'artículo 115', 'artículo 115', 'artículo 117', 'artículo 6', 'artículo 42', 'Artículo 42', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 9', 'artículo 115', 'artículo 8', 'artículo 11', 'artículo 35', 'artículo 8', 'artículo 10', 'artículo 10', 'artículo 154', 'artículo 8', 'Artículo 1', 'artículo 65', 'Artículo 2', 'Artículo 3', 'artículo 2', 'Artículo 6', 'Artículo 8', 'Artículo 9', 'artículo 2', 'Artículo 12', 'Artículo 14', 'Artículo 16', 'Artículo 17', 'artículo 117', 'Artículo 48', 'Artículo 49', 'Artículo 157', 'Artículo 158', 'Artículo 9', 'Artículo 8', 'artículo 11', 'Artículo 10']

Ejecutoria num. 1a./J. 88/2017 (10a.) de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala - Jurisprudencia - VLEX 697221413
Número de Resolución: 1a./J. 88/2017 (10a.)
Localizacion: Décima Época. Primera Sala. Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 47, Octubre de 2017, Tomo I, página 193.
DEUDA PÚBLICA MUNICIPAL. EL PRESIDENTE Y EL SÍNDICO DEL MUNICIPIO DE SUSTICACÁN, ZACATECAS, CARECEN DE FACULTADES PARA SUSCRIBIR PAGARÉS CON LA FINALIDAD DE GARANTIZAR EL PAGO DE ESTÍMULOS A LOS INTEGRANTES DEL AYUNTAMIENTO.
DEUDA PÚBLICA MUNICIPAL. EXIGENCIAS PARA SU CONTRATACIÓN.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2133/2015. MUNICIPIO DE SUSTICACÁN, ZACATECAS. 2 DE MARZO DE 2016. CINCO VOTOS DE LOS MINISTROS A.Z. LELO DE LARREA, J.R.C.D., J.M.P.R., N.L.P.H.Y.A.G.O.M.. PONENTE: N.L.P.H.. SECRETARIO: D.Á.T..
10. PRIMERO.-Competencia. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer del presente recurso de revisión, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 107, fracción IX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 81, fracción II y 96 de la vigente Ley de Amparo y 21, fracción XI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, y puntos primero y tercero del Acuerdo General Número 5/2013, del Pleno de este Máximo Tribunal. Lo anterior, toda vez que el recurso fue interpuesto en contra de una sentencia de amparo directo en materia civil, dictada por un Tribunal Colegiado de Circuito, la cual corresponde a la especialidad de esta Sala.
11. SEGUNDO.-Legitimación. La promovente del presente recurso de revisión es J.R.T., en su carácter de síndico del Municipio de Susticacán, Zacatecas, carácter que se encuentra acreditado en el auto de admisión del juicio de amparo, por lo que está legitimada para ello.
12. TERCERO.-Oportunidad. Conforme al artículo 86 de la Ley de Amparo, el recurso de revisión en amparo directo se interpondrá por conducto del Tribunal Colegiado de Circuito que haya dictado la resolución recurrida, dentro del plazo de diez días.
13. La sentencia impugnada se notificó por lista a la parte quejosa el veintisiete de marzo de dos mil quince (foja 95 del juicio de amparo directo), dicha notificación surtió efectos el treinta del mismo mes y año; por lo tanto, el término de diez días transcurrió del treinta y uno de marzo al dieciséis de abril de dos mil quince, sin contar los días veintiocho, veintinueve de marzo, uno, dos tres, cuatro, cinco, once y doce de abril del mismo año, inhábiles en términos de los artículos 19 de la Ley de Amparo y 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.
14. El escrito se presentó el catorce de abril de dos mil quince en el Tribunal Colegiado del Vigésimo Tercer Circuito (foja 4 del amparo directo en revisión); en consecuencia, el presente recurso de revisión se interpuso en tiempo.
15. CUARTO.-Antecedentes. Previo a determinar la procedencia del presente recurso, es necesario establecer el panorama de los hechos a partir de los antecedentes del caso.
I.J. ejecutivo mercantil
16. ********** ejerció la acción cambiaria directa en contra del Municipio de Susticacán, Zacatecas, representado por la síndico municipal J.R.T., por el pago de $********** (**********, **********), por concepto de suerte principal amparada en el pagaré otorgado el doce de septiembre de dos mil trece, en favor del endosante **********; el pago del interés moratorio convencional en razón del 10% mensual, a partir de la fecha en que la parte demandada incurrió en mora, hasta el total pago de la suerte principal; y los gastos y costas por consecuencia del trámite del juicio.
17. El Juzgado Segundo de Primera Instancia y de lo Familiar del Distrito Judicial de Jerez de G.S., Zacatecas, admitió la demanda y la radicó con el número **********.
18. El seis de noviembre de dos mil catorce, el J. de primera instancia determinó declarar procedente la vía ejecutiva mercantil ejercida en contra del Municipio demandado, condenándolo al pago de $********** (**********, **********), por concepto de suerte principal, amparada en el pagaré base de la acción; así como al pago de los intereses moratorios sobre el saldo insoluto de dicha cantidad, en razón del 3% mensual, a partir de que la parte demandada incurrió en mora; y al pago de los gastos y costas.
II. Amparo directo
19. Inconforme con la resolución anterior, la síndico del Municipio de Susticacán, Zacatecas (parte demandada), promovió juicio de amparo directo, del cual tocó conocer al Tribunal Colegiado del Vigésimo Tercer Circuito. El asunto se remitió para su resolución al Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Primera Región.
20. En la demanda de amparo se formularon los siguientes conceptos de violación:
21. Primero. La sentencia reclamada vulneró en perjuicio de su representada la garantía de seguridad jurídica, prevista en el artículo 16 constitucional, por no estar debidamente fundada ni motivada, ya que el J. responsable consideró que la acción ejecutiva mercantil fue procedente en contra de una entidad pública.
22. Lo anterior, toda vez que, al contestar la demanda, se opuso como excepción que una entidad pública (un Ayuntamiento Municipal), no podía ser demandada en un juicio ejecutivo mercantil, porque no era sujeto de derecho privado, es decir, no contaba con facultades para suscribir y aceptar títulos de crédito, como en el que se apoyó la acción ejecutiva mercantil.
23. Refirió que los Ayuntamientos carecen de facultades para obligarse cambiariamente con un particular, sino únicamente bajo las modalidades, formas y términos que establecen las leyes aplicables.
24. Al contestar la demanda, invocó de manera equivocada el texto del artículo 9o., fracción II, de la Constitución Política del Estado de Zacatecas, sin embargo, quiso referirse al numeral 119, fracción II, de esa Constitución; en este sentido, alegó que si el J. de primera instancia hubiera revisado de manera acuciosa y pormenorizada dicha disposición, ello le hubiera permitido entender que no era posible que un Ayuntamiento Municipal quedara facultado para obligarse cambiariamente y más aún, para comprometer a otra administración municipal que no fuera la que se encontraba en funciones.
25. Argumentó que el J. responsable atendió la excepción bajo un criterio propio y subjetivo, puesto que lo apoyó únicamente en la norma citada, sin utilizar ningún elemento de interpretación jurisprudencial; de ahí que la sentencia reclamada, dice, careció de la debida motivación y fundamentación.
26. Por otra parte, adujo que el artículo 78 de la Ley Orgánica del Municipio (sic) no establece ninguna facultad al síndico que le permita obligar cambiariamente al Municipio, ya que la fracción II establece que el síndico podrá suscribir, en unión con el presidente municipal, actos, contratos y convenios que tengan por objeto la obtención de empréstitos y demás operaciones de deuda pública, en los términos de la ley de la materia. De ahí que, en el caso específico, no se contrajo deuda pública, porque el origen del asunto fue la suscripción de un pagaré a un particular que no constituyó ningún empréstito, porque ésta es una figura que tiene que ver con el derecho administrativo, pues para ello, es necesario que se cumplan con ciertos lineamientos que establecen las leyes aplicables.
27. Refirió que el síndico, en unión con el presidente municipal, pueden suscribir actos o convenios que signifiquen la obtención de empréstitos y demás operaciones de deuda pública, pero no estaban facultados para suscribir y aceptar un pagaré que en forma alguna constituyó un empréstito o alguna otra operación que implicara deuda pública; sin embargo, la responsable se pronunció de una manera superficial y sin abundar en los elementos que tenían que ver con el derecho administrativo y sin dejar de lado los que tienen naturaleza jurídica en el derecho privado.
28. De igual forma, alegó que la responsable no tomó en cuenta lo dispuesto en la fracción II del artículo 119 de la Constitución Estatal, en el sentido de que se requería el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros del Ayuntamiento, para dictar resoluciones administrativas que afectaran el patrimonio inmobiliario municipal o para celebrar actos o convenios que comprometieran al Municipio por un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento.
29. Lo anterior, puesto que un Ayuntamiento Municipal únicamente podrá contraer deuda pública cumpliendo con los lineamientos del artículo señalado, pero no refiere que podrá contraer deuda privada. De ahí que los requisitos de validez del título de crédito en que se basó la acción original, no se encontraban reunidos, ya que un Ayuntamiento no puede suscribir o aceptar ese tipo de títulos de crédito, por no estar contemplada esa hipótesis en legislación alguna.
30. En consecuencia, refirió que la persona o personas que suscribieron y aceptaron el documento, no estaban legitimados en la ley para hacerlo, pues las consecuencias jurídicas que aparejan a un título de crédito, como lo son, en caso de su ejecución, el secuestro y embargo de bienes propiedad del deudor, no son inherentes a las entidades públicas, ya que afecta a un Ayuntamiento, en sus bienes y perjudica el interés público, pues los bienes embargados y enviados a remate judicial, perjudicarían aún más al Municipio demandado, debido a que le impedirían cumplir con las funciones públicas inherentes al mismo.
31. Segundo. La representante de la municipalidad quejosa alegó que se violó en perjuicio de ésta el derecho al debido proceso, previsto en el segundo párrafo del artículo 14 constitucional, porque el J. responsable no valoró adecuadamente el título de crédito base de la acción, conforme a los requisitos que la ley les impone a ese tipo de documentos. Lo anterior, pues no tomó en cuenta que opuso en vía de excepción el hecho de que la autoridad demandada no pudo haber sido quien firmó el pagaré, sobre todo, porque se conceptualizó en los mismos términos un acuerdo de Cabildo con un dictamen administrativo que en derecho administrativo, son figuras jurídicas diferentes.
32. Consideró que el J. responsable debió observar más allá del acuerdo de Cabildo y no quedarse con la impresión de que tal acto era suficiente para que ello legitimara al presidente y al síndico municipal para obligar al Ayuntamiento más allá del plazo constitucional correspondiente, sino que debió analizar la figura de la resolución administrativa a que se refiere la segunda parte de la fracción II del artículo 119 de la Constitución Estatal.
33. De ahí que, adujo, fue equivocada la valoración que se hizo del título de crédito base de la acción, pues su estudio fue somero, acotado y de ninguna manera acucioso o atendiendo a lo deducido en la demanda y en la contestación a la misma.
34. Tercero. Alegó que existió una infracción al texto del artículo 115, fracción II, inciso b), de la Constitución General, porque la responsable no tomó en cuenta que si el Ayuntamiento suscribió y aceptó pagarés, no obró conforme a derecho, pues si bien los pagarés habían surtido efectos, ello no significó que quienes los suscribieron y aceptaron en su momento, estaban en lo correcto, dado que de dicha disposición constitucional no se advierte que se faculte al Ayuntamiento para que sus funcionarios puedan suscribir y aceptar títulos de crédito que lo comprometan, tanto en su patrimonio, como más allá del término de la gestión de quienes en ese momento lo integraban.
III. Sentencia del Tribunal Colegiado
35. El Tribunal Colegiado del conocimiento en ejecutoria de doce de marzo de dos mil quince negó el amparo solicitado; al respecto, calificó de infundados por una parte e inoperantes por otra, los conceptos de violación expresados por la ahora quejosa.
36. El órgano colegiado estableció que la sentencia reclamada no vulneró el artículo 16 constitucional, al considerar que la misma sí estaba debidamente fundada y motivada, ya que el J. responsable, una vez que analizó las excepciones que hizo valer al contestar la demanda, consideró que la acción ejecutiva mercantil, fue procedente a la luz de las disposiciones que regulan las facultades del presidente municipal y síndico, previstas en la Ley Orgánica del Municipio vigente en el Estado de Zacatecas y de la Constitución Estatal.
37. Consideró que el J. responsable analizó su excepción y estableció que el presidente municipal y el síndico, sí estaban facultados para suscribir el pagaré base de la acción en el juicio, de conformidad con lo establecido en el artículo 74, fracciones VIII y XII, así como el 78, fracción I, de la Ley Orgánica del Municipio.
38. Que al ser el síndico quien ejerce la representación jurídica del Ayuntamiento en todo tipo de juicios, por ello está facultado para autorizar los gastos de la administración pública municipal, así como vigilar el manejo y aplicación de los recursos, de conformidad con el presupuesto correspondiente. Es decir, que no se podía desconocer el carácter de las personas que suscribieron el documento, ya que eran los servidores públicos señalados por la Ley Orgánica del Municipio para librar cualquier tipo de orden de pago y que su actuar se derivó de una sesión de Cabildo, celebrada bajo los lineamientos señalados por la Constitución Política del Estado de Zacatecas y la Ley Orgánica del Municipio vigente.
39. El Tribunal Colegiado de Circuito consideró que el juzgador analizó la excepción en los términos en que fue planteada, ya que expuso los fundamentos legales en que se apoyó para resolver que los suscriptores del pagaré sí tenían facultades para realizar dicho acto.
40. Señaló que aun cuando, al contestar la demanda, la parte quejosa invocó de manera equivocada el texto del artículo 9o., fracción II, de la Constitución Política del Estado de Zacatecas, lo cierto fue que el J. de primera instancia analizó su argumento a la luz del numeral 119, fracción II, de esa Constitución; dado que advirtió que de dicho precepto no se desprendía que el Ayuntamiento no podía obligarse cambiariamente, sino que se advertía que el Ayuntamiento es el órgano supremo de gobierno del Municipio y que está investido de personalidad jurídica y plena capacidad para manejar su patrimonio.
41. El Tribunal Colegiado estableció que el órgano de gobierno estaba facultado para adquirir y poseer los bienes necesarios para la prestación de los servicios públicos conforme lo determine la ley, así como tenía la facultad de decidir, previa autorización de la Legislatura en los casos y condiciones que señale la ley, sobre la afectación, uso y destino de sus bienes, los cuales podría enajenar cuando así lo justifique el interés público y quede debidamente documentado en el dictamen respectivo.
42. Señaló que la suscripción del pagaré base de la acción, emitido para garantizar el pago del bono de regidores que resolvió cubrir el Cabildo, no se ajustó al supuesto jurídico previsto en la fracción II del artículo 119 de la Constitución Estatal, porque es un acto jurídico que no versa sobre la afectación, uso y destino de los bienes municipales o su enajenación.
43. Refirió que de dicho precepto se desprendía que se requiere el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros del Ayuntamiento, para dictar resoluciones administrativas que afecten el patrimonio inmobiliario municipal o para celebrar actos o convenios que comprometan al Municipio por un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento; así como estaba facultado para administrar libremente su hacienda.
44. En ese sentido, señaló que el artículo 119 de la Constitución Estatal no establece la prohibición para el organismo de obligarse cambiariamente, por el contrario, al ser un ente que está investido de personalidad jurídica y plena capacidad para manejar su patrimonio, estaba constitucionalmente facultado para expedir títulos de crédito, como el pagaré base de la acción, pues, de otra manera, no podría ejercer libremente el manejo de su hacienda; desde luego, señaló que el ejercicio de esa facultad estaba limitado a que se reunieran los requisitos que el propio texto legal y la Ley Orgánica del Municipio.
45. El Tribunal Colegiado argumentó que el hecho de que el J. responsable analizara las excepciones alegadas, a la luz de las normas legales que invocó en la sentencia reclamada, sin utilizar ningún elemento de interpretación jurisprudencial, no lo tornó carente de motivación y fundamentación, pues expresó los preceptos legales en que se apoyó para resolver como lo hizo, adecuando sus argumentos a los numerales que invocó.
46. Por otra parte, consideró que no le asistió razón, cuando afirmó que el artículo 78 de la Ley Orgánica del Municipio no establece expresamente ninguna facultad al síndico que le permita obligar cambiariamente al Municipio, ya que la fracción II de la norma jurídica, sólo establece que el síndico podrá suscribir, en unión con el presidente municipal, actos, contratos y convenios que tengan por objeto la obtención de empréstitos y demás operaciones de deuda pública, en los términos de la ley de la materia.
47. Señaló que, como lo resolvió el J. responsable, el artículo 78, fracción II, de la Ley Orgánica del Municipio, sí faculta al síndico en conjunto con el presidente municipal para contraer deuda pública, como lo fue el pasivo que acordó el Cabildo para pagar el bono de regidores que dio origen al pagaré base de la acción. De ahí que no le asistió la razón al Ayuntamiento quejoso, pues el hecho de que la disposición transcrita no disponga expresamente que el síndico, en unión con el presidente municipal, pueden suscribir y aceptar un pagaré, no limita de manera alguna que celebren este tipo de actos jurídicos que no constituyen un empréstito, pero sí son otras operaciones de deuda pública, en la medida que constituyen un pasivo para el Municipio, los cuales prevé dicho numeral.
48. Por otra parte, consideró que el J. de primera instancia sí tomó en cuenta lo dispuesto en la fracción II del artículo 119 de la Constitución Estatal, en el sentido de que requería el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros del Ayuntamiento, para dictar resoluciones administrativas que afecten el patrimonio inmobiliario municipal o para celebrar actos o convenios que comprometan al Municipio por un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento.
49. Advirtió que la autoridad responsable consideró que sí era factible y permisible, "heredar" pasivos a la nueva administración municipal, siempre y cuando fuera con aprobación de las dos terceras partes del Cabildo, incluso, fundó su determinación sobre la existencia de pasivos, en el texto de los artículos 164 y 173, fracción IV, de la Ley Orgánica del Municipio vigente en la entidad federativa.
50. Precisó que el adeudo provenía de una sesión de Cabildo, celebrada bajo las condiciones impuestas por la norma positiva, que obraba en copia certificada y que fue ofrecida por el propio Ayuntamiento demandado, habiendo el quórum suficiente para sesionar, en donde en el punto primero se hizo constar que se encontraban presentes doce de los once integrantes del Ayuntamiento, tomándose por unanimidad, entre otros acuerdos, que con base a la gestión realizada, así como el desempeño de cada una de las comisiones que se le asignó a los miembros, se estableció otorgar el equivalente a dos meses y medio de su dieta, como estímulo, el cual, quedaría registrado como pasivo, por lo que se firmaría un pagaré por cada integrante, con la finalidad de garantizar el pasivo.
51. De igual manera, refirió que se estableció una fecha para que se hiciera efectivo el estímulo por parte del Ayuntamiento entrante, fijando como fecha el quince de noviembre de dos mil trece y, de no ser así, se generaría un 10% de interés.
52. Sobre la base de lo anterior, señaló que el J. responsable resolvió, con apego a derecho, que los requisitos de validez del título de crédito en que se basó la acción, sí se encontraban reunidos, ya que no se requeríaque existiera una disposición legal que previera que el Ayuntamiento estaba facultado para la suscripción y aceptación de títulos de crédito, puesto que bastaba que la ley facultara al síndico para suscribir, en unión con el presidente municipal, actos, contratos y convenios que tuvieran por objeto la obtención de empréstitos y demás operaciones de deuda pública, para que la obligación contenida en el pagaré se tuviera como legalmente contraída.
53. En consecuencia, estimó que, conforme al texto del artículo 5 de la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito, el pagaré era suficiente para ejercer el derecho literal en él consignado, puesto que las personas que suscribieron y aceptaron el documento, sí estaban legitimadas en la ley para hacerlo, esto es, en su carácter de presidente y síndico municipales del Ayuntamiento de Susticacán, Zacatecas.
54. En cuanto al concepto de violación donde la parte quejosa señaló que la sentencia reclamada no estaba fundada y motivada, porque no se tomaron en cuenta las consecuencias jurídicas que traía aparejadas un título de crédito, como lo eran, en caso de su ejecución, el secuestro y embargo de bienes propiedad del deudor a fin de garantizar el pago, lo cual no era congruente con las actividades inherentes a las entidades públicas, ya que perjudicaba el interés público, debido a que le impedirían cumplir con sus funciones; el Tribunal Colegiado de Circuito lo desestimó por inoperante, dado que en la sentencia reclamada, en relación con ello, refirió que el J. expuso que el embargo, per se, no constituía un elemento propio de la acción ejercida por el actor en el juicio; de manera que su omisión o defecto no daría lugar a declarar la improcedencia de la acción cambiaria en la vía ejecutiva planteada.
55. Además, señaló que el J. responsable expuso que, en caso de demostrarse que lo embargado debía ser excluido por disposición legal, se podía, a través de diversos mecanismos, asegurar el pago del adeudo contraído por la demandada.
56. Adicionalmente, el órgano colegiado estimó correcto que el juzgador precisara que el Municipio también tiene bienes muebles e inmuebles de carácter privado, es decir, que no cualquier persona puede usar o aprovechar, sino que son única y exclusivamente del dominio y uso del Municipio, tal como ocurrió con los objetos embargados el veinticinco de marzo de dos mil catorce, bienes que, estableció el juzgador responsable, son privados, y que, al no ser inmuebles en términos del artículo 62 del Código Civil del Estado, sí eran susceptibles de embargo, sin intervención o autorización alguna de la Legislatura.
57. Refirió que era inaplicable lo dispuesto por el artículo 154 de la Ley Orgánica del Municipio, en relación con el artículo 28 de la Ley del Patrimonio del Estado y Municipios, para el Estado de Zacatecas, puesto que el embargo es una institución jurídica diversa a la enajenación, compraventa, permuta o donación. Así, advirtió que, contra esas manifestaciones, el Ayuntamiento no expresó conceptos de violación, por lo que continuaría rigiendo el sentido del fallo reclamado.
58. Calificó de inoperante el argumento señalado con el número dos, pues refirió que el J. no hizo la similitud entre las figuras jurídicas a las que aludió el quejoso; máxime que el juzgador sí se pronunció en relación con el artículo 119, fracciones II y III, de la Constitución Estatal.
59. El Tribunal Colegiado de Circuito consideró que no pasaba inadvertido que el quejoso sostuviera que era equivocada la valoración que se hizo del documento o título de crédito base de la acción, pues señaló que nunca se elaboró conforme a derecho, tomando en cuenta que su estudio fue somero y acotado, y de ninguna manera acucioso y atendiendo a lo deducido en la demanda y la contestación a la misma, pero el juzgador sí atendió a las excepciones formuladas por la parte demandada y consideró que el documento cumplía con los requisitos que establece la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito; también advirtió que el Ayuntamiento quejoso no explicó por qué consideró que el estudio realizado por el juzgador fuera somero y acotado, lo que lo condujo a declarar su inoperancia, por constituir meras afirmaciones dogmáticas.
60. En cuanto al motivo de disenso señalado con el número tres, lo desestimó por inoperante, dado que advirtió que esos argumentos no formaron parte de la litis del juicio natural, es decir, las excepciones planteadas, al contestar la demanda, no versaron sobre tal cuestión, de manera que el J. responsable no estaba obligado a pronunciarse al respecto.
61. Señaló que no pasaba inadvertido que, al contestar la demanda, el Ayuntamiento argumentó que sí suscribió y aceptó pagarés, y si bien esos pagarés ya habían surtido efectos, porque con base en ellos se habían deducido cobros judiciales, no significaba que quien los suscribió y aceptó en su momento, estaba en lo correcto; así como señaló que la autoridad responsable dijo que atendía, pero lo hizo de manera incorrecta, dado que no fue materia de análisis el texto del artículo 115 de la Constitución Federal.
62. Sin embargo, advirtió que del contenido del escrito de contestación de demanda, observó que el Ayuntamiento quejoso, si bien se refirió a que los bienes inmuebles de los Municipios no podían gravarse ni enajenarse, sino mediante autorización previa de la Legislatura del Estado, tal afirmación no implicaba que el juzgador tuviera que analizar lo dispuesto en el artículo 115 constitucional, habida cuenta que el argumento de la excepción formulada, estaba encaminado a reforzar lo establecido en el numeral 119, fracción II, de la Constitución Estatal, pues el Ayuntamiento no precisó ninguna de las ocho fracciones que lo conforman.
63. Lo anterior, porque el J. responsable analizó dicha cuestión, al señalar que no pasaba inadvertido que la demandada adujera en su escrito de contestación, que la aprobación del bono referido, por comprender al presupuesto municipal, debió ser aprobado por la Legislatura del Estado, lo cual estimó que no fue acertado, porque el Ayuntamiento tiene libertad en el ejercicio de su presupuesto; tanto que una vez aprobado podía modificarlo y que el otorgamiento del bono final a los regidores de la administración 2010-2013, no encuadraba en alguno de los supuestos referidos en el artículo 157 de la Ley Orgánica del Municipio vigente, para solicitar la intervención y aprobación de la Legislatura del Estado, pues no se solicitó un empréstito (crédito), no se enajenaron bienes, no se dieron en arrendamiento inmuebles, no se hicieron contratos de obra, ni se cambió el destino de los inmuebles dedicados a dar un servicio público o al común.
64. Finalmente, calificó de inoperante el argumento relativo a que no obró prueba alguna que facultara al Ayuntamiento para que sus funcionarios pudieran suscribir y aceptar títulos de crédito, en términos del artículo 115, fracción I, inciso b), de la Constitución Federal, para que se pudiera comprometer al Ayuntamiento demandado, tanto en su patrimonio, como más allá del término de la gestión de quienes en ese momento lo integraban. Lo anterior, porque ese argumento no fue esgrimido ante el J. responsable y porque el acuerdo tomado por el Cabildo, en sesión de doce de septiembre de dos mil trece, constituyó en sí mismo una resolución, que fue tomada habiendo el quórum suficiente para sesionar, en donde en el punto uno se hizo constar que se encontraban presentes doce de los once integrantes del Ayuntamiento como lo resolvió el J. responsable.
65. QUINTO.-Agravios. Los agravios expresados por la parte recurrente se resumen en los siguientes:
66. Primero. El Tribunal Colegiado de Circuito indebidamente dejó de aplicar lo previsto en el artículo 119, fracción II, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Zacatecas.
67. Considera que no se dio contestación, ni se realizó argumento alguno, respecto a si se podía comprometer al Municipio en los términos en que se hizo, dejándose de aplicar el artículo 115, fracción II, inciso c), de la Constitución, al no tomar en consideración lo establecido por el mismo, al no haberse obtenido la resolución para suscribir y aceptar títulos de crédito por parte de la Legislatura del Estado.
68. Señala que se dio valor fundamental a lo previsto por el artículo 78, fracción II, de la Ley Orgánica del Municipio, bajo el argumento de que tal precepto sí faculta al síndico municipal para suscribir títulos de crédito, dejando de lado la supremacía de leyes.
69. Aduce que en el artículo 78 de la Ley Orgánica del Municipio no se establece facultad alguna, por virtud de la cual, el síndico municipal pueda obligar cambiariamente al Municipio, pues si bien la fracción segunda de dicho numeral establece que el síndico, en unión con el presidente municipal, puede suscribir actos, contratos y convenios que tengan por objeto la obtención de empréstitos y demás operaciones de deuda pública, ello no implica que el síndico, en unión con el presidente municipal, puedan suscribir pagarés. Aunado a que el pagaré de origen no constituye un empréstito o alguna otra operación que implique contraer deuda pública.
70. Segundo. Señala que se violó en su perjuicio el derecho humano al debido proceso, mediante la inaplicación de los citados artículos 119, fracción II, de la Constitución del Estado Libre y Soberano de Zacatecas, y 115, fracción II, inciso b), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, bajo el argumento de que dichos artículos no se vinculan con el artículo 8o. de la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito.
71. Argumenta que era necesaria la existencia de una resolución administrativa, en términos de lo dispuesto por el artículo 115, fracción II, inciso b), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para que se pudiera comprometer al Municipio demandado.
72. SEXTO.-Análisis de la procedencia del recurso. Los artículos 107, fracción IX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 81, fracción II, de la Ley de Amparo establecen que el recurso de revisión en amparo directo es procedente cuando se decida sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una norma general, cuando se establece la interpretación directa de un precepto constitucional o de los derechos humanos establecidos en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano es Parte, o bien, si en dichas sentencias se omite el estudio de tales cuestiones, a pesar de haber sido planteadas.
73. A partir de esas premisas, para que el amparo directo en revisión sea procedente, es necesario que se cumplan los requisitos siguientes:
a) Que el Tribunal Colegiado resuelva sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una norma general, o se establezca la interpretación directa de un precepto de la Constitución o de los derechos humanos establecidos en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea Parte, o bien, si en dichas sentencias se omite el estudio de las cuestiones antes mencionadas, cuando se hubieren planteado en la demanda de amparo; y,
b) Que el problema de constitucionalidad entraña la fijación de un criterio de importancia y trascendencia.
74. Al respecto, el punto primero del Acuerdo General Número 9/2015, emitido por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que establece las bases generales para la procedencia y tramitación de los recursos de revisión en amparo directo, señala:
"Primero. El recurso de revisión contra las sentencias que en materia de amparo directo pronuncien los Tribunales Colegiados de Circuito es procedente, en términos de lo previsto en los artículos 107, fracción IX, constitucional y 81, fracción II, de la Ley de Amparo, si se reúnen los supuestos siguientes:
75. En términos del punto segundo del acuerdo mencionado, se entenderá que la resolución de un amparo directo en revisión permite fijar un criterio de importancia y trascendencia, cuando habiéndose surtido los requisitos del inciso a) anterior, se advierta que aquélla dará lugar a un pronunciamiento novedoso o de relevancia para el orden jurídico nacional.
76. Adicionalmente, también se considerará que la resolución de un amparo directo en revisión permite fijar un criterio de importancia y trascendencia, cuando lo decidido en la sentencia recurrida pueda implicar el desconocimiento de un criterio sostenido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación relacionado con alguna cuestión propiamente constitucional, por haberse resuelto en contra de dicho criterio o se hubiere omitido su aplicación.
77. En el caso, la cuestión propiamente constitucional se encuentra acreditada, en virtud de que en la demanda de amparo el recurrente planteó la interpretación directa del artículo 115, fracción II, inciso b), de la Constitución Federal:
"En este apartado se hace valer una infracción al texto del artículo 115, fracción II, inciso b), de la Constitución General de la República, lo cual, como norma suprema que es, debió ser considerada en la sentencia que se impugna, como base para pronunciarse a las acciones y excepciones contenidas en el proceso de origen, pero ello no se hizo por la responsable, ocasionando con ello un quebranto al derecho fundamental que le asiste a mi representada, y lo cual, se procurará explicar a continuación, una vez que se transcriba, en lo que nos interesa, la norma constitucional que se estima infringida:
"Si el inciso b) de la fracción señalada exige que haya una votación sustancialmente mayoritaria para que el Ayuntamiento pueda tomar ciertas decisiones y así ejecutar ciertos actos, también es verdad que tal porción normativa constitucional no entraña un asunto menor, sino que tras esa norma queda la disposición del patrimonio municipal, que en el caso se describe como inmueble, pero también queda encuadrado el mueble, sobre todo cuando este último es necesario para el ejercicio del servicio público que nos presta tal Ayuntamiento. El caso es que el precitado inciso b), del que nos venimos ocupando, es claro cuando dispone que ‘habrán de tomarse resoluciones’ para dos cuestiones, a saber: 1. Cuando se pretenda afectar el patrimonio inmueble del Ayuntamiento y 2. Cuando se pretendan celebrar convenios o actos que comprometan al Ayuntamiento más allá de la duración del encargo. Luego entonces, el precepto constitucional, se insiste, no está abordando asuntos menores, sino trascendentes y de importancia para la vida jurídica del Ayuntamiento, y ello, en forma alguna, puede ampararse en simples acuerdos de Cabildo, sino que se dispone, por la norma constitucional, que haya resoluciones, lo que significa que esos actos no sólo cuenten con la anuencia de la mayoría o unanimidad de los integrantes del Ayuntamiento, sino que se requiere que se resuelva en base a resultados, considerandos y puntos resolutivos, para que tales resoluciones cumplan con los requisitos que para que ese tipo de actos imponen las Constituciones Federal y Local que se analizan en esta petición de amparo."
78. Ante esta solicitud, el Tribunal Colegiado de Circuito se pronunció por la inoperancia, de acuerdo a lo siguiente:
"En un diverso orden de ideas, también resulta inoperante el concepto de violación, en que el Ayuntamiento quejoso afirma que existe una infracción al texto del artículo 115, fracción II, inciso b), de la Constitución General de la República, lo cual, como N.S. que es, debió ser considerada, en la sentencia que se impugna, como base para pronunciarse sobre las acciones y excepciones contenidas en el proceso de origen, pero la responsable no lo hizo.
"Lo anterior, porque, según dice el peticionario de amparo, el J. responsable, no toma en cuenta que el precepto constitucional en comento, si bien exige que haya una votación sustancialmente mayoritaria para que el Ayuntamiento pueda tomar ciertas decisiones y así ejecutar ciertos actos, también es verdad que tras de esa norma queda la disposición del patrimonio municipal, que en el caso se describe como inmueble, pero también queda encuadrado el mueble, sobre todo cuando este último es necesario para el ejercicio del servicio público que presta tal Ayuntamiento; y que, por esa razón, en forma alguna, puede ampararse en simples acuerdos de Cabildo, sino que se debe emitir una resolución, lo que significa que esos actos no sólo cuenten con la anuencia de la mayoría o unanimidad de los integrantes del Ayuntamiento, sino que se requiere que se resuelva en base a resultados, considerandos y puntos resolutivos, para que cumplan con los requisitos que para ese tipo de actos imponen las Constituciones Federal y Local que se analizan en esta petición de amparo.
"Cierto, la inoperancia anunciada radica en que estos argumentos no formaron parte de la litis del juicio natural, es decir, las excepciones planteadas, al contestar la demanda, no versaron sobre tal cuestión; de manera que el J. responsable no estaba obligado a pronunciarse al respecto.
"Esta determinación, no pasa inadvertido que, al contestar la demanda, argumentó que si el Ayuntamiento suscribió y aceptó pagarés, no obró conforme a derecho, y si bien esos pagarés, al momento han surtido efectos, porque en base a ellos se han deducido cobros judiciales, no significa que quien los suscribió y aceptó en su momento, estaba en lo correcto; argumento que la autoridad responsable dijo que atendía, pero lo hizo de manera incorrecta, dado que no fue materia de análisis el texto del artículo 115 de la Constitución Federal.
"Sin embargo, del contenido del escrito de contestación a la demanda, se observa que el Ayuntamiento quejoso, si bien se refirió a que los bienes inmuebles de los Municipios no podrán gravarse ni enajenarse, sino mediante autorización previa de la Legislatura del Estado, criterio que, según dijo, fue acogido por el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, tal afirmación no implicaba que el juzgador tuviera que analizar lo dispuesto en este último dispositivo constitucional, habida cuenta que el argumento de la excepción formulada, estaba encaminado a reforzar lo establecido en el numeral 119, fracción II, de la Constitución Estatal, tan es así que el Ayuntamiento no precisó ninguna de las ocho fracciones que lo conforman.
"Debido a lo anterior, y tomando en cuenta que el J. responsable analizó dicha cuestión, al señalar que no pasaba inadvertido que la demandada, adujo en su escrito de contestación, que la aprobación del bono referido, por comprender al presupuesto municipal, debió ser aprobado por la Legislatura del Estado, lo cual estimó que no era acertado, porque el Ayuntamiento tiene liberalidad en el ejercicio de su presupuesto, tanto así, que una vez aprobado puede modificarlo, y que el otorgamiento del bono final a los regidores de la administración 2010-2013, no encuadra en alguno de los supuestos referidos en el artículo 157 de la Ley Orgánica del Municipio vigente, para solicitar la intervención y aprobación de la Legislatura del Estado, pues no se solicitó un empréstito (crédito), no se enajenó bienes, no se dio en arrendamiento inmuebles, no se hicieron contratos de obra, ni se cambió el destino de los inmuebles dedicados a dar un servicio público o al común."
79. De conformidad conlo anterior, se advierte la procedencia del recurso, puesto que el Tribunal Colegiado declaró inoperante el concepto de violación en el cual se planteó la interpretación directa del artículo 115, fracción II, inciso b), de la Constitución Federal; de ahí que, aun cuando el estudio implica analizar la apreciación del órgano colegiado sobre tal calificativa, dicho aspecto está vinculado directamente a la materia de constitucionalidad. Sirve de apoyo a lo anterior, la jurisprudencia del Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, con rubro y texto:
"REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. PROCEDE CUANDO EL TRIBUNAL COLEGIADO OMITE REALIZAR EL ANÁLISIS DE LA CUESTIÓN DE CONSTITUCIONALIDAD PLANTEADA EN LA DEMANDA POR CALIFICAR DE INOPERANTE, INSUFICIENTE O INATENDIBLE EL CONCEPTO DE VIOLACIÓN RELATIVO.-De conformidad con lo dispuesto en los artículos 107, fracción IX constitucional, 83, fracción V, 91, fracción I y 93 de la Ley de Amparo, y 10, fracción III, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, como órgano terminal en materia de constitucionalidad de leyes, está facultada para conocer del recurso de revisión contra sentencias que en amparo directo pronuncien los Tribunales Colegiados de Circuito, cuando en la demanda de amparo se haya planteado la inconstitucionalidad de una ley o la interpretación directa de un precepto de la Constitución, que pudiera derivar en un criterio de importancia y trascendencia, y en la resolución se haya omitido su estudio. Esta última hipótesis incluye el supuesto en el que el motivo de la falta de estudio del concepto de violación, en el que se efectuó un planteamiento de constitucionalidad derivó de la calificativa de inoperancia, insuficiencia o ineficacia efectuada por el órgano colegiado, porque aun cuando previo al estudio del planteamiento de constitucionalidad se tuviera que analizar una cuestión de legalidad -como es lo fundado o infundado de la apreciación del órgano colegiado-, lo cierto es que ello conlleva a un estudio que puede trascender directa o indirectamente a la materia de constitucionalidad introducida en los conceptos de violación. Así, una cuestión técnica no podría limitar la potestad otorgada a este Alto Tribunal por el artículo 107, fracción IX, de la Carta Magna para analizar las cuestiones de constitucionalidad que pudieran derivar en un criterio de importancia y trascendencia."(8)
80. Asimismo, se actualiza este primer supuesto, atendiendo a la causa de pedir, pues el recurrente no obstante que omitiera invocar diverso precepto al artículo 115, fracción II, inciso b), de la Constitución Federal, desde su demanda de amparo realizó planteamientos expresos que involucraban y hacían necesario el análisis del artículo 117, fracción VIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Lo anterior encuentra apoyo en la jurisprudencia P./J. 48/96, del Tribunal Pleno, que dice:
"AGRAVIOS EN LA REVISIÓN. LA FALTA DE CITA DE LOS PRECEPTOS CONSTITUCIONALES O LEGALES VIOLADOS, NO ES SUFICIENTE PARA DESESTIMARLOS.-La evolución interpretativa y legislativa de las disposiciones que rigen en el juicio de amparo, conducen a que, haciendo una interpretación extensiva del artículo 79 de la Ley de Amparo, esta Suprema Corte considere que en las materias en que no opera la suplencia de la queja, la omisión de citar en los agravios el precepto constitucional o legal que se considere violado, no basta para desestimar aquéllos, si en los motivos de inconformidad se expresan argumentos lógico jurídicos suficientes que tiendan a evidenciar la ilegalidad de la resolución reclamada, pues ello es suficiente para proceder a su análisis."(9)
81. Incluso, el propio Tribunal Colegiado de Circuito realizó una interpretación de aquel magno precepto. En efecto, en el juicio ejecutivo mercantil, el recurrente planteó como excepción la prevista en la fracción II del artículo 8o. de la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito; asimismo, señaló, dentro de sus argumentos, como excepción lo siguiente:
"... ninguno de los que aparecen presuntamente suscribiendo y aceptando el título basal de la acción, pudieron o tuvieron facultades legales para obligar al H. Ayuntamiento que represento, y es por ello que la parte actora queda afectada, al ejercitar la acción, por razones que tienen que ver con que el H. Ayuntamiento que represento, no pudo haber firmado el documento mencionado, pues, el mismo se trata de un ente jurídico, cuyos bienes son inembargables, inalienables e imprescriptibles, lo cual se rige por la Ley Orgánica del Municipio del Estado de Zacatecas, lo que hace improcedente la acción ejercitada; así como también se carece de derecho para demandar al mismo como se hizo por parte de la actora, toda vez que del texto del artículo 9o., fracción II, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Zacatecas, establece que: los bienes inmuebles propiedad de los Estados y los Municipios no podrán gravarse ni enajenarse, sino con autorización previa de la Legislatura del Estado, criterio el cual es acogido por el texto del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Es por ello que la acción ejercida en contra del H. Ayuntamiento de Susticacán, Zacatecas, resulta improcedente."
"... no es una actividad de derecho privado, en el caso de las administraciones públicas, el que se firmen pagarés al contentillo del funcionario en turno, sino que hay requisitos y trámites que cumplimentar, pues primeramente se requiere la autorización del señor gobernador, así como de la Legislatura del Estado de Zacatecas, y como la actora no justifica en forma alguna haber cumplido con los requisitos legales y constitucionales necesarios para hacer efectivo el documento base de la acción, la misma, sencillamente no procede. ..."
82. La autoridad responsable determinó que estos argumentos no se encontraban previstos en las hipótesis contempladas en el artículo 8o. de la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito y, por ende, no se les podía conceder el carácter de "excepción", ya que el juicio tenía su origen en un título de crédito y ello impedía que se estudiaran cuestiones ajenas a las establecidas en el precepto legal citado; además, que de ninguno de los fundamentos legales invocados por la demandada (artículos 9o., fracción II, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Zacatecas y 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos) se desprendía alguna cuestión trascendental que hiciera improcedente el trámite de un juicio ejecutivo mercantil en contra de la hoy demandada.
83. Sobre la base anterior, el hoy recurrente señaló en su primer concepto de violación:
"... cuando se contestó la demanda del juicio ejecutivo mercantil de origen, opuso como excepción que una entidad pública, en el caso, un Ayuntamiento Municipal, no podía ser demandado en juicio ejecutivo mercantil, porque no es sujeto de derecho privado, en este caso, como lo es el que se cuente con facultades para suscribir y aceptar títulos de crédito, como los que apoyan la acción ejecutiva mercantil origen de este asunto. Para el efecto, aclara el quejoso, dijo que los Ayuntamientos, como tales, carecen de facultades para obligarse, en el caso, cambiariamente, con un particular, sino es con las modalidades, formas y términos que establecen las leyes aplicables. Aclara que si bien, al contestar demanda, se invocó, de manera equivocada, el texto del artículo 9o., fracción II, de la Constitución Política del Estado de Zacatecas, lo cierto es que esta parte quiso referirse al numeral 119, fracción II, de esa Constitución. El Municipio quejoso insiste en que si es revisada de manera acuciosa y pormenorizada la disposición transcrita, permite entender que no es posible que un Ayuntamiento Municipal quede facultado para obligarse cambiariamente, y más aún, para comprometer a otra administración municipal que no sea la que se encuentre en funciones, si no es bajo los lineamientos que tal precepto señala. ...
"En ese sentido, dice que el J. responsable atendió la excepción bajo un criterio propio y subjetivo, puesto que no está apoyado más que en la misma norma que se transcribe y sin utilizar ningún elemento de interpretación jurisprudencial, por lo que estima que la sentencia reclamada carece de la motivación y fundamentación adecuadas. También, considera, que el artículo 78 de la Ley Orgánica del Municipio, expresamente no se establece ninguna facultad al síndico que le permita obligar cambiariamente al Municipio, ya que la fracción segunda de la citada norma jurídica, establece que el síndico podrá suscribir, en unión con el presidente municipal, actos, contratos y convenios que tengan por objeto la obtención de empréstitos y demás operaciones de deuda pública, en los términos de la ley de la materia. Sin embargo, en el caso, no se contrajo deuda pública, porque el origen del asunto es la suscripción de un pagaré a un particular que no constituyó ningún empréstito, porque ésta es una figura que tiene que ver con el derecho administrativo, ya que para ello, y como bien lo señala el precepto que se analiza, es necesario que se cumplan con ciertos lineamientos que establecen las leyes aplicables."
84. Como se advierte de lo anterior, el primer concepto de violación se dividió en dos partes, por un lado, la aclaración de que se había invocado erróneamente el contenido de la disposición constitucional local y, por otro, el planteamiento -vía juicio de amparo-, de que los funcionarios no contaban con atribuciones para obligar al Municipio a través de un pagaré, al no tratarse de deuda pública y que no constituía un empréstito, señalando que era necesario que se cumplieran con los lineamientos previstos en las leyes aplicables, como es el artículo 78, fracción II, de la Ley Orgánica del Municipio:
"I. Autorizar los gastos de la administración pública municipal, así como vigilar el manejo y aplicación de los recursos, de conformidad con el presupuesto correspondiente;
"II. Suscribir, en unión con el presidente municipal, actos, contratos y convenios que tengan por objeto la obtención de empréstitos y demás operaciones de deuda pública, en los términos de la ley de la materia; ..."
85. El Tribunal Colegiado consideró infundados e inoperantes estos señalamientos, por lo siguiente:
"... es de señalar que contrariamente a lo que afirma el Ayuntamiento quejoso, si bien, cuando se contestó la demanda del juicio ejecutivo mercantil de origen, opuso como excepción que una entidad pública, en el caso, un Ayuntamiento Municipal, no podía ser demandado en juicio ejecutivo mercantil, porque no es sujeto de derecho privado, en este caso, como lo es el que se cuente con facultades para suscribir y aceptar títulos de crédito como los que apoyan la acción ejecutiva mercantil origen de este asunto.
"También lo es que el J. responsable analizó su excepción y estableció que el presidente municipal y el síndico, sí estaban facultados para suscribir el pagaré base de la acción en el juicio, de conformidad con lo establecido en el artículo 74, fracciones VIII y XII, así como el 78, fracción I, de la Ley Orgánica del Municipio, que prevén que el presidente municipal es el ejecutor de las determinaciones del Ayuntamiento (como la resolución de pagar al actor el bono a regidores), y deberá vigilar que el ejercicio de los recursos públicos municipales se haga con estricto apego al presupuesto de egresos, así como a sus modificaciones aprobadas por el Cabildo; así como autorizar las órdenes de pago a la Tesorería Municipal, que sea conforme al presupuesto, firmándolas mancomunadamente con el síndico.
"Además, el juzgado estableció que el síndico es quien ejerce la representación jurídica del Ayuntamiento en todo tipo de juicios, y también está facultado para autorizar los gastos de la administración pública municipal, así como vigilar el manejo y aplicación de los recursos, de conformidad con el presupuesto correspondiente.
"Es decir, que no podía desconocerse el carácter de las personas que suscribieron el documento, ya que eran los servidores públicos señalados por la Ley Orgánica del Municipio para librar cualquier tipo de orden de pago y que su actuar se derivó de una sesión de Cabildo, celebrada bajo los lineamientos señalados por la Constitución Política del Estado de Zacatecas y la Ley Orgánica del Municipio vigente
"En este orden de ideas, el juzgador analizó la excepción en los términos en que fue planteada, ya que expuso los fundamentos legales en que se apoyó para resolver que los suscriptores del pagaré sí tenían facultades para realizar dicho acto."
86. Planteamientos que se vinculan directamente con el artículo 117 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el cual se transcribe en su texto vigente al momento de la emisión de los pagarés y la sentencia impugnada:
87. Esto es así, pues debemos tener en cuenta que la parte quejosa es un Municipio, cuyas facultades se encuentran definidas directamente por la Constitución Federal, y las leyes que los regulan parten de sus principios y bases generales, las cuales resultan plenamente obligatorias y no pueden ser alteradas.
88. Es de aplicación a lo anterior, la siguiente jurisprudencia del Tribunal Pleno:
"BASES GENERALES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MUNICIPAL. LOS MUNICIPIOS NO PUEDEN ALTERAR SU CONTENIDO, SO PRETEXTO DE REGULAR CUESTIONES PARTICULARES.-Si bien es cierto que las bases generales de la administración pública municipal constituyen un catálogo de normas esenciales tendentes a proporcionar un marco normativo homogéneo que asegure el funcionamiento regular de los Ayuntamientos, pero sin permitir a las Legislaturas Locales intervenir en las cuestiones propias y específicas de cada Municipio, también lo es que la facultad reglamentaria municipal no es ilimitada, pues los Municipios deben respetar el contenido de dichas bases generales, ya que les resultan plenamente obligatorias en tanto que prevén un marco que les da uniformidad en aspectos fundamentales. Consecuentemente, los Municipios, vía facultad reglamentaria, no pueden alterar el contenido de las bases generales de administración, so pretexto de regular cuestiones particulares y específicas, pues hacerlo implicaría desnaturalizar su cometido y alcances, además de que el Municipio interferiría en la esfera competencial de la Legislatura Estatal, a la que constitucionalmente se le ha encomendado la mencionada tarea homogeneizante."(10)
89. Así las cosas, tenemos que en la sentencia recurrida, el Tribunal Colegiado del conocimiento fijó el contenido y alcance, en relación con lo que debe entenderse por empréstito, al establecer que dentro de éste se encuentra el título de crédito que es materia del juicio ejecutivo mercantil, lo que implicaba la necesidad de analizar las bases y facultades que tiene para suscribir deuda pública -ya que esto fue cuestionado por el Ayuntamiento-, sin que pueda disociarse el análisis de la valoración de las disposiciones estatales, en virtud de que dichos conceptos y alcances derivan directamente de la propia Constitución.
90. De ahí que su estudio, y sobre todo su interpretación del concepto "empréstito", involucró la interpretación directa del artículo 117 constitucional, de donde deriva el concepto.
91. Por interpretación directa de la Constitución no debe entenderse sólo aquella realizada expresamente, al citarse o transcribirse el contenido de la norma constitucional a interpretar. Sirve de sustento a lo anterior, la siguiente tesis emitida por esta Primera Sala:
"REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. ES PROCEDENTE CUANDO UN TRIBUNAL COLEGIADO DE CIRCUITO REALIZA UNA INTERPRETACIÓN DE MANERA IMPLÍCITA DE ALGÚN PRECEPTO DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, ADOPTANDO COMO PROPIA LA REALIZADA POR UNA DE LAS PARTES Y DESESTIMANDO LA DE LA CONTRARIA.-Por ‘interpretación directa’ de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para efectos de la procedencia del recurso de revisión en el juicio de amparo directo, no debe entenderse sólo aquella realizada expresamente al citarse y transcribirse el contenido de la norma constitucional a interpretar, sino también la interpretación efectuada de manera implícita al adoptar como propia la realizada por una de las partes en el juicio y desestimando la de la contraria, por considerarla errónea, incluso cuando no se cite ni se transcriba la norma constitucional, ni tampoco se expongan los motivos tomados en consideración para ello. Lo anterior es así, porque de lo contrario se dejaría al arbitrio del tribunal a quo la determinación de si realizó o no una interpretación directa de un precepto constitucional, pues bastaría que su resolución fuera dogmática, aun cuando ésta fuera contraria a alguna de las interpretaciones directas realizada por una de las partes, máxime si de esa interpretación directa de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se desprende la litis a resolver en el juicio de amparo."(11)
92. Por lo anterior, esta Primera Sala considera que en la sentencia de amparo traída a revisión, se omitió llevar a cabo la interpretación directa del artículo 115, fracción II, inciso b), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos -solicitada por la parte recurrente-, asimismo, interpretó directamente el artículo 117, fracción VIII, de la misma -en su texto aplicable-; de ahí que se actualice el primero de los presupuestos necesarios para la procedencia del amparo directo en revisión.
93. Ahora bien, a fin de determinar si se cumple también con el segundo requisito, se debe constatar que el asunto plantee un problema de constitucionalidad que entrañe la fijación de un criterio jurídico de importancia y trascendencia, entendiéndose que un asunto es importante cuando de los planteamientos contenidos a manera de conceptos de violación se advierta que los argumentos son excepcionales o extraordinarios, esto es, de especial interés; y que será trascendente cuando se aprecie la probabilidad de que la resolución que se pronuncie establezca un criterio que tenga efectos sobresalientes en la materia de constitucionalidad.
94. Requisitos que en el presente caso se surten, toda vez que los planteamientos de la quejosa revisten el carácter de importancia, al versar sobre la imposibilidad que tienen los síndicos y presidentes municipales de celebrar convenios o cualquier acto jurídico, con el fin de garantizar obligaciones, para un periodo mayor al de su gestión.
95. El tema del financiamiento del Estado adquiere una importancia superlativa en el ejercicio del poder público, porque las deudas que pesan sobre las finanzas del Estado, genéricamente entendido, comprometen el crédito público (como concepto de solvencia moral y económica que del Estado tienen los terceros); comprometen hacia el futuro los recursos públicos que han de destinarse para su pago o garantía, afectándose también las cargasque se dejan a las generaciones futuras; trascienden, por supuesto, al ámbito decisorio de la aplicación o destino de los ingresos del Estado, e imprimen un rumbo importante al destino de las cosas públicas.
96. De igual manera, se surte el requisito de trascendencia, ya que se fijará un criterio que tenga efectos sobresalientes en la materia de constitucionalidad, toda vez que se determinará si los síndicos y/o presidentes municipales, al contraer obligaciones para un fin diverso a la inversión pública productiva, en nombre del Municipio, mediante la firma de pagarés, violan lo establecido en el artículo 117, fracción VIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
97. SÉPTIMO.-Estudio de fondo. Justificada la procedencia del amparo directo en revisión, corresponde analizar los agravios hechos valer por J.R.T., en su carácter de síndico del Ayuntamiento del Municipio de Susticacán, Zacatecas.
98. La parte recurrente refiere que el Tribunal Colegiado, al analizar los conceptos de violación en contra de la desestimación de las excepciones planteadas a la acción cambiaría, en específico, respecto de que los funcionarios municipales no contaban con facultades para suscribir y aceptar el título de crédito en nombre del Municipio, omitió considerar la solicitud de interpretación directa del artículo 115, fracción II, inciso b), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
99. Asimismo, en atención a la causa de pedir, al sostener que los funcionarios municipales no podían obligar cambiariamente al Ayuntamiento, aunado a que el pagaré de origen no constituía un empréstito o alguna otra operación que implicara contraer deuda pública, controvierte la determinación del Tribunal Colegiado respecto al concepto "empréstito", que se encuentra inmerso dentro de la interpretación del artículo 117, fracción VIII, constitucional.
100. Sostuvo que opuso como excepción a la acción cambiaria directa, el artículo 119, fracción II, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Zacatecas.
101. Argumenta que del contenido del artículo 78 de la Ley Orgánica del Municipio, no se desprende ninguna facultad otorgada al síndico municipal, que le permita obligar, cambiariamente, al propio Municipio. En el mismo sentido, aduce que no se contrajo deuda pública, toda vez que el origen del presente asunto es un pagaré suscrito a favor de un particular, que no constituyó ningún empréstito ni otra operación que implicara deuda pública, porque es ésta una figura que tiene que ver con el derecho administrativo.
102. En este orden, se iniciará el estudio en relación con el artículo 117, fracción VIII, de la Constitución Federal, pues es el que contienen las bases directamente aplicables al sistema de financiamiento de los Gobiernos Estatales y Municipales, cuyo texto, al momento de los actos impugnados, establecía:
"Los Estados y los Municipios no podrán contraer obligaciones o empréstitos sino cuando se destinen a inversiones públicas productivas, inclusive los que contraigan organismos descentralizados y empresas públicas, conforme a las bases que establezcan las Legislaturas en una ley y por los conceptos y hasta por los montos que las mismas fijen anualmente en los respectivos presupuestos. Los ejecutivos informarán de su ejercicio al rendir la cuenta pública. ..."
103. Esta Primera Sala, al resolver el amparo directo en revisión **********, por mayoría de cuatro votos, en contra del emitido por el Ministro J.R.C.D., determinó que la suscripción de títulos de crédito como pagarés, sí puede catalogarse como deuda pública:
"Finalmente, en la acción de inconstitucionalidad 163/2007, el Tribunal Pleno destacó que el artículo 117, fracción VIII, de la Constitución Federal contiene el marco directamente aplicable al tema de financiamiento de los Gobiernos Estatales y Municipales.
"Se dijo que tal disposición, por razones históricas y de técnica normativa, prevé tanto reglas de carácter prohibitivo, como de orden facultativo de ejercicio obligatorio y potestativo, las cuales se traducen, a juicio del Pleno, en cuatro premisas: a) la prohibición de obtener financiamiento extranjero; b) la exigencia de que el financiamiento se destine para inversiones públicas productivas; c) que el régimen de deuda de los Estados o Municipio se entiende aplicable a su administración descentralizada, y d) que para la adquisición de obligaciones o empréstitos, debe atenderse a un esquema de coparticipación legislativo-ejecutivo.
"Respecto a este último contenido normativo, el Tribunal Pleno argumentó que cuando se habla de ‘obligaciones’ o ‘empréstitos’ en el Texto Constitucional, no se debe atender a sus definiciones en el ámbito civil o mercantil. Para la Suprema Corte, la Constitución da a ambos conceptos el mismo tratamiento y tiene como intención abarcar cualquier obligación o empréstito civil, mercantil, cambiario o de cualquier otra índole bajo los cuales el crédito público puede ser comprometido directa o indirectamente.
"En palabras del Pleno, ‘los términos «obligación» y «empréstito», en el terreno del crédito público y para efectos constitucionales, no pueden entenderse como ni limitarse a la connotación que estos términos tienen o pudieran tener en el terreno estrictamente civil o mercantil ... lo que importa en el terreno constitucional cuando se habla de deuda pública de los Estados, es que se refiere a toda aquella operación de la que resulta el ingreso de recursos por financiamiento al Estado y un correlativo egreso de recursos públicos para solventar prestaciones que resulten relacionadas.’(12)
"Por lo tanto, cuando un Municipio vaya a adquirir cualquier tipo de obligación crediticia que le genere un ingreso, debe atenerse a las pautas establecidas por el Congreso Local. Sobre este punto, el Tribunal Pleno fue muy enfático en especificar que las competencias del Poder Legislativo se desdoblan en las siguientes facultades: a) aprobar la asunción del crédito; b) autorizar los conceptos del crédito; c) la facultad de autorizar el monto o el monto máximo del crédito; d) legislar en materia de ingresos públicos, que es en donde se verá reflejado el crédito (como ingreso del Estado), y e) en el caso de los Congresos Estatales, de aprobar los presupuestos de egresos, que es donde se preverá qué ingresos se destinarán para los pagos y/o contraprestaciones que resulten a cargo del Estado con motivo del financiamiento.
"Así las cosas, por lo que hace a los Municipios, el Congreso del Estado ‘está en aptitud constitucional plena para decidir cuáles y qué tanto de sus ingresos de un determinado ejercicio presupuestal -que es anual- autoriza captar en vía de crédito y para qué conceptos quedan autorizados esos ingresos. Lo que, como se ve, no es lo mismo que los créditos que lleguen a asumir sean o tengan que ser íntegramente pagaderos en un año.’(13)
"Ahora bien, con base en lo relatado hasta esta instancia, esta Primera Sala concluye que, de acuerdo a la interpretación que se le ha dado al artículo 117, fracción VIII, de la Constitución Federal, cualquier obligación crediticia impuesta a un Municipio, incluida la suscripción de un pagaré, debe concebirse como un ingreso que actualiza la obligación del respectivo orden municipal para atenerse a las reglas establecidas al respecto por el Congreso Estatal.
"La libre administración hacendaria reconocida en el artículo 115, fracción IV, constitucional no juega, pues un factor determinante en la adquisición de una deuda por parte del Municipio. Tal como se destacó, al preverse reglas específicas en la Constitución para las obligaciones o empréstitos municipales, la respuesta sobre cuáles casos y bajo cuáles supuestos puede un Ayuntamiento adquirir y administrar un ingreso diferente a los géneros establecidos en la propia fracción IV del artículo 115, es de carácter estrictamente legal.
"De otra manera, las obligaciones (incluidas las de carácter mercantil) o empréstitos, son ingresos municipales no sujetos de manera exclusiva al principio constitucional de libre administración hacendaria; en consecuencia, los procedimientos que se deberán seguir para adquirir la deuda o los montos máximos de endeudamiento serán establecidos en una ley.
"En esta línea de argumentación, se tiene que en la sentencia del recurso de apelación, la Primera Sala Mixta del Supremo Tribunal de Justicia del Estado de Sonora revocó el fallo emitido por el J. Primero de Instancia y declaró que se acreditaban las excepciones de ‘falta de legitimación’ o ‘falta de representación o poder bastante de quienes suscribieron los títulos de crédito’, pues de acuerdo a la normatividad vigente, el presidente municipal y tesorero del Ayuntamiento de B.J., Estado de Sonora, necesitaban autorización del Congreso del Estado para suscribir válidamente los títulos de crédito.
"Para ello, citaron lo resuelto en la mencionada acción de inconstitucionalidad 163/2007 y los artículos 1, 2, fracción II, 3, fracciones V, VII y IX, 4, fracciones I y IV, 6, fracciones I y II, 7, 11, fracción II, 18 y 20 de la Ley de Deuda Pública y 1, 4, 61, fracción IV, inciso i), 62 y 63 de la Ley de Gobierno y Administración Municipal, ambas del Estado de Sonora.
"En la demanda de amparo, los quejosos argumentaron que se había realizado una interpretación errónea de tales preceptos legales, pues no todo crédito de un Municipio debe considerarse como deuda pública a la que se le apliquen las reglas establecidas en la Ley de Deuda Pública del Estado de Sonora; si ello sucediera, se vulneraría el principio de autonomía municipal previsto en el artículo 115 constitucional.
"A su juicio, la suscripción de los pagarés por parte del Municipio se llevó a cabo en funciones de derecho privado bajo la posibilidad de contratación privada prevista en los artículos 1, 19 y 76 de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas para el Estado de Sonora. Por ende, la deuda pública, desde su punto de vista, se actualiza únicamente cuando el Municipio requiera garantía del Estado para afrontar sus obligaciones crediticias.
"Esta Primera Sala considera como infundados tales conceptos de violación. A diferencia de sus razonamientos, y tal como se ha venido recalcando a lo largo de esta sentencia, el principio de libre administración hacendaria tiene una aplicación restringida cuando se trata de obligaciones o empréstitos de los Municipios, entendidos éstos como cualquier ingreso de origen civil, mercantil, financiero, cambiario o de cualquier otra índole que aumente los recursos económicos del orden municipal y que tengan un correlativo en el presupuesto de egresos. En el caso concreto, es evidente que la suscripción de dos pagarés produjo un ingreso adicional al Municipio que deberá ser saldado a cargo de la hacienda municipal.
"Esta definición de obligaciones o empréstitos deriva de la multicitada acción de inconstitucionalidad 163/2007. Si bien este asunto no tuvo como objeto la interpretación de todas las normas de la Ley de Deuda Pública del Estado de Sonora, el Tribunal Pleno conceptualizó de manera abstracta el significado de los términos ‘obligaciones’ o ‘empréstitos’ previstos en el artículo 107, fracción VIII, de la Constitución Federal, por lo cual es un precedente directamente aplicable para la resolución del recurso que nos ocupa.
"En esa tónica, dado que precisamente la fracción VIII del artículo 117 constitucional faculta a las Legislaturas Locales para establecer legalmente las bases, montos y conceptos de las obligaciones o empréstitos de los Municipios, se considera que, tal como lo analizó la Sala del Tribunal Superior del Estado, el procedimiento para que un Ayuntamiento pueda o no suscribir un título de crédito deberá regularse en la legislación local correspondiente, tomando como base el esquema de coparticipación legislativo-ejecutivo en materia de endeudamiento. Será la normatividad secundaria respectiva, respetando los lineamientos del citado precepto constitucional, la que defina los montos máximos y conceptos para contraer deuda pública municipal, así como los procedimientos o requisitos adicionales para adquirirla, como por ejemplo, la aprobación específica de determinados tipos de empréstitos por parte del Congreso Local, al margen de lo que en la Ley de Ingresos Municipal se haya autorizado previamente algún monto de deuda.
"Por ende, en contraposición a los alegatos de los quejosos, la Sala del Tribunal Superior de Justicia estuvo en lo correcto, al resolver el asunto con base en la Ley de Deuda Pública y en la Ley de Gobierno y Administración Municipal, ambas del Estado de Sonora, pues, se insiste, adecuadamente llegó a la conclusión que la suscripción de los títulos de créditos debía catalogarse como deuda pública, en atención al artículo 117, fracción VIII, de la Constitución Federal y, por ende, tenía que cumplirse con los requisitos de la legislación secundaria sobre la materia. ..."
104. Si bien esta Primera Sala estimó que un pagaré debe concebirse como un empréstito, lo resuelto partió de los lineamientos establecidos en la acción de inconstitucionalidad **********, emitida por el Tribunal Pleno, en donde, al interpretar el artículo 117, fracción VIII, de la Constitución Federal, se determinaron cuatro contenidos normativos, en el tema de financiamiento de los Gobiernos Estatales y Municipales:
1. La prohibición de obtener endeudamiento externo.
2. La posibilidad de acceder a financiamiento sujeto a una exigencia de destino necesario: inversiones públicas productivas.
3. El principio de concentración o unidad de las finanzas estatales.
4. Un esquema de coparticipación legislativo-ejecutivo en materia de endeudamiento local.
105. En este orden de ideas, el Tribunal Colegiado coincide con esta Primera Sala, en cuanto a que un título de crédito, como pudiera ser un pagaré, puede constituir un empréstito; sin embargo, su pronunciamiento, al declarar infundados e inoperantes los conceptos de violación, no tomó en consideración los elementos que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha interpretado del artículo constitucional, como se advierte de la sentencia impugnada:
"... es de señalar que, contrariamente a lo que afirma el Ayuntamiento quejoso, si bien, cuando se contestó la demanda del juicio ejecutivo mercantil de origen, opuso como excepción que una entidad pública, en el caso, un Ayuntamiento Municipal, no podía ser demandado en juicio ejecutivo mercantil, porque no es sujeto de derecho privado, en este caso, como lo es el que se cuente con facultades para suscribir y aceptar títulos de crédito, como los que apoyan la acción ejecutiva mercantil origen de este asunto.
"Es decir, que no podía desconocerse el carácter de las personas que suscribieron el documento, ya que eran los servidores públicos señalados por la Ley Orgánica del Municipio para librar cualquier tipo de orden de pago y que su actuar se derivó de una sesión de Cabildo, celebrada bajo los lineamientos señalados por la Constitución Política del Estado de Zacatecas y Ley Orgánica del Municipio vigente
106. Se aprecia de lo anterior, que el Tribunal Colegiado estimó que los funcionarios estaban facultados para suscribir pagarés en términos de los artículos 74 y 78 de la Ley Orgánica del Municipio del Estado de Zacatecas, y que no se había combatido la determinación de la responsable, en cuanto a que los artículos de la Constitución Federal no se ubicaban en alguna de las excepciones que permite oponer el artículo 8o. de la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito en los juicios mercantiles.
107. Sobre ese punto, es importante mencionar que el Municipio es un ente jurídico colectivo de derecho público, regido por lo que establece su marco jurídico, esto es, la Constitución de la República, la particular de cada entidad, la Ley Orgánica Municipal de cada uno de los Estados de la Federación, así como las leyes y reglamentos federales, estatales y municipales.(14) Al ser el Municipio un ente colectivo, el Estado le reconoce atributos como: capacidad, patrimonio, denominación, domicilio y nacionalidad; además, posee dos atributos que la identifican como institución sui géneris en el sistema jurídico mexicano: la libertad y la autonomía.(15)
108. Si bien es cierto que el principio de libre administración hacendaria municipal se encuentra reconocido en el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, lo cual significa que el Municipio tiene una libertad para el manejo de hacienda pública; para el caso de contratación de deuda pública, el artículo 117, fracción VIII, constitucional establece una prohibición, salvo el cumplimiento de las exigencias ya referidas.
109. Así, el análisis de los conceptos de violación y agravios impacta dentro de las cuestiones propiamente constitucionales que se abordan en el amparo directo en revisión, pues la afectación al Municipio quejoso deriva de ella; esto es así, ya que, en caso de prevalecer, implicaría una contravención a la interpretación directa del precepto constitucional, tal y como se desprende de la siguiente jurisprudencia de la Segunda Sala, cuyo criterio se comparte:
"REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. DENTRO DE LAS CUESTIONES PROPIAMENTE CONSTITUCIONALES MATERIA DE ESTE RECURSO SE ENCUENTRA LA INTERPRETACIÓN REALIZADA POR LA AUTORIDAD RESPONSABLE O EL TRIBUNAL COLEGIADO DE CIRCUITO DE LA NORMA GENERAL CUYA CONSTITUCIONALIDAD SE IMPUGNA, AL RESOLVER CUESTIONES DE LEGALIDAD. La circunstancia de que con base en el artículo 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, este Alto Tribunal sea el máximo intérprete del Texto Fundamental, no implica que tenga alguna vinculación con la interpretación realizada por los órganos del Estado, incluidos los tribunales ordinarios y los de amparo, lo cual constituye el fundamento constitucional para determinar en última instancia sobre la constitucionalidad o no de la disposición jurídica objeto de control. Así, los pronunciamientos de esta naturaleza encuentran especial sentido en la labor jurisdiccional unificadora de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, destacando al respecto, que dentro de las cuestionespropiamente constitucionales que son materia del recurso de revisión en amparo directo se encuentra la relativa a la interpretación de la autoridad responsable o del Tribunal Colegiado de Circuito de la norma general cuya constitucionalidad se impugna, ya que para determinar si ésta es o no contraria a la Constitución, es preciso que previamente se conozca el significado de dicha norma."(16)
110. En esa medida, la determinación deviene contraria al Texto Constitucional, toda vez que el referido Tribunal Colegiado deja de atender el contenido del artículo 117, fracción VIII, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
111. Como se explicó, el marco constitucional directamente aplicable al tema del financiamiento, contenido en el artículo referido, se puede identificar en varios apartados, mismos que son los siguientes:
A. La prohibición de obtener endeudamiento externo. Esta prohibición está prevista en el párrafo primero de la citada fracción VIII en comento. Conforme a ésta, se prohíbe a los Estados y Municipios a recibir financiamiento de entidades o personas extranjeras (acreedor o acreditante); en moneda extranjera (independiente de quién funja como acreditante); o cuyo lugar de pago sea el extranjero (con independencia de la nacionalidad de la partes o la moneda en que se pacte la operación).
B. La exigencia de destino necesario del financiamiento. El Constituyente, al normar la facultad de los Estados de acceder a financiamiento, si bien expresamente estableció que éstos podrían acceder a financiamiento, fue muy claro en dejar expedita y circunscrita esta posibilidad a aquellos casos en que el financiamiento fuese destinado para inversiones públicas productivas. Así, el acceder a financiamiento sería constitucionalmente válido sólo de darse esa aplicación a los recursos.
C. El principio de unidad o concentración de las finanzas estatales. Quedó establecido constitucionalmente que el régimen atinente a la deuda que adquiera el Estado sería aplicable a la administración descentralizada.
D. Un esquema de coparticipación legislativo-ejecutivo en materia de endeudamiento. Se estableció un marco de facultades compartidas en la materia entre los Ejecutivos y el Poder Legislativo Estatal, conforme al cual, se definieron facultades, tanto de ejercicio potestativo, como de ejercicio obligatorio para ambos, y procesos de necesaria colaboración y corresponsabilidad.
112. Asimismo, es de señalar que el hecho de que en el citado artículo constitucional se haga referencia a "obligaciones o empréstitos", es una forma nominativa, a través de la cual, se manifiesta que la Constitución pretende regular cualquier estructura o figura jurídica que comprometa el crédito público, sin importar la forma, complejidad o denominación bajo la cual se materialice.
113. En esa medida, los términos "obligación" y "empréstito", en el terreno del crédito público, y para efectos constitucionales, no pueden entenderse, ni limitarse a la connotación que estos términos tienen o pudieran tener en el terreno estrictamente civil o mercantil. Es decir, lo que importa en el terreno constitucional, cuando se habla de deuda pública de los Estados, es que se refiere a toda aquella operación de la que resulta el ingreso de recursos por financiamiento al Estado y un correlativo egreso de recursos públicos para solventar prestaciones que resulten relacionadas.
114. Debe precisarse que no serán materia de análisis los contenidos normativos identificados bajo los puntos primero y tercero, por devenir inaplicables en la especie.
115. En efecto, la prohibición de obtener endeudamiento externo, encuentra su fundamento en el párrafo primero de la fracción VIII del artículo 117 constitucional e impide a los Estados y Municipios recibir financiamiento de entidades o personas extranjeras (acreedor o acreditante); en moneda extranjera (independiente de quién funja como acreditante); o cuyo lugar de pago sea el extranjero (con independencia de la nacionalidad de la partes o la moneda en que se pacte la operación), por lo que si el objeto del juicio ejecutivo mercantil que dio origen al juicio de amparo que ahora se revisa es un título de crédito signado por autoridades municipales que se trató de ejecutar bajo el imperio y jurisdicción de tribunales nacionales, es claro que este requisito no resulta aplicable al caso en concreto.
116. Por lo que toca al principio de unidad o concentración de las finanzas estatales, que se refiere medularmente a que el régimen atinente a la deuda que adquiera el Estado sería aplicable también a la administración descentralizada, no concibe cabida en el asunto que ahora se resuelve, puesto que tal principio acoge a la administración pública como un todo, a efecto de que no se excluya a la administración paraestatal de las actividades, máxime de los financiamientos, del Poder Ejecutivo y, por ende, del Estado mismo. Cuestión que no resulta de interés al análisis del juicio de amparo que se revisa, puesto que, como se ha venido precisando, fueron autoridades del orden municipal del gobierno las que suscribieron el título de crédito, al que se ha hecho referencia con antelación, y no así autoridades estatales o federales.
117. Así las cosas, el análisis a emprender por esta Primera Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación se acota a determinar si es que el pagaré reclamado en el juicio de origen, aunque pudiera llegarse a considerar como empréstito y, por ende, catalogarse como deuda pública, tal como cuenta la doctrina de este Alto Tribunal, cumple con el resto de los requisitos delineados jurisprudencialmente; es decir, si está destinado a una inversión pública productiva y si su suscripción respetó el esquema de coparticipación legislativo-ejecutivo en materia de endeudamiento local.
118. Ahora bien, la exigencia de destino necesario del financiamiento corresponde a la voluntad del Constituyente, al normar la facultad de los Estados de acceder a financiamiento, y si bien expresamente estableció que éstos podrían acceder a financiamiento, fue muy claro en dejar expedita y circunscrita esta posibilidad a aquellos casos en que el financiamiento fuese destinado para inversiones públicas productivas. Así, el acceder a financiamiento sería constitucionalmente válido sólo de darse esa aplicación a los recursos, cuestión que debe relacionarse con el concepto del esquema de coparticipación legislativo-ejecutivo en materia de endeudamiento en el que se estableció un marco de facultades compartidas en la materia entre los Ejecutivos y el Poder Legislativo Estatal, conforme al cual, se definieron facultades, tanto de ejercicio potestativo, como de ejercicio obligatorio para ambos, y procesos de necesaria colaboración y corresponsabilidad.
119. De conformidad con el artículo 78, fracción II, de la Ley Orgánica del Municipio, los síndicos se encuentran facultados para suscribir, en unión del presidente municipal, actos que tengan por objeto la obtención de empréstitos, lo que debe interpretarse en conjunto con lo dispuesto en el artículo 117, fracción VIII, párrafo segundo, de la Constitución, aplicable al caso, pues, como ya se mencionó, prescribe que aquéllos deben destinarse a inversiones públicas productivas.
120. Esclarece, en este sentido, la exposición de motivos que presentó el presidente de la República a la consideración del Congreso de la Unión, mediante la cual, se proponía la reforma constitucional (aplicable en la especie). De esta forma, se aprecia que la referida reforma tenía como objeto fortalecer las haciendas estatales y atender la problemática que el anterior texto constitucional estaba presentado, para poder impulsar el desarrollo regional. Por eso, se flexibilizaban las condiciones en que era permitido a los Estados acceder a financiamiento; pero, al mismo tiempo, se buscaba que el ahora más accesible crédito público fuese ejercido disciplinada, prudente y responsablemente.
121. Se afirmó, en cierta parte de la exposición mencionada, que el propósito de la reforma se manifiesta en las modificaciones al segundo párrafo del artículo 107 constitucional, a fin de ampliar la materia a la que podrán destinarse los empréstitos y otras obligaciones crediticias susceptibles de ser contraídas por Estados y Municipios, con el propósito de fijar las bases de un ejercicio razonable de estas facultades y se proponía que el destino del crédito público estatal y municipal sea la realización de inversiones públicas productivas, con lo cual, se comprendería la situación actual de efectuar, prioritariamente, obras que generen directamente ingresos, y se abrirá la posibilidad de afectarlos a otras obras productivas y al financiamiento de servicios públicos, siempre que en forma indirecta o mediata se generen recursos públicos.
122. Lo anterior se desprende también de la Ley de Deuda Pública para el Estado y los Municipios de Zacatecas, en donde su artículo 5, fracción XIV, define a la inversión pública productiva como:
"XIV. Inversión pública productiva: Se entiende por inversión pública productiva, la ejecución de obras públicas, acciones, adquisiciones o manufactura de bienes y prestación de servicios públicos, el mejoramiento de las condiciones, estructura o perfil de la deuda pública vigente o de la que se pretenda contraer o a cualquier otra finalidad de interés público o social, incluyendo el finiquito de los contratos de prestación de servicios multianuales, siempre que puedan producir directa o indirectamente, un ingreso para el Estado de Zacatecas o sus Municipios, incluyendo además, las acciones que se destinen para apoyar el gasto público en materia de educación, salud, asistencia, comunicaciones, desarrollo regional, industria, comercio; tecnologías de la información, cuidado del medio ambiente, fomento agropecuario, turismo, seguridad pública y combate a la pobreza, que fomenten el crecimiento económico y la equidad social; así como, para cubrir un déficit imprevisto en la hacienda pública del Estado o de los Municipios, o bien, aquellas acciones que permitan hacer frente a cualquier calamidad o desastre natural."
123. Ahora bien, aplicando el precepto constitucional referido a la presente hipótesis, tenemos como resultado que la interpretación realizada, por parte del Tribunal Colegiado de Circuito, deviene incorrecta, ya que si bien, de conformidad con el artículo 78, fracción II, de la Ley Orgánica del Municipio, los síndicos se encuentran facultados para suscribir, en unión del presidente municipal, actos que tengan por objeto la obtención de empréstitos, éstos deben, de conformidad con el contenido del artículo 117, fracción VIII, párrafo segundo, de la Constitución, destinarse a inversiones públicas productivas, tal y como quedó previamente referido en el apartado 2 y no a estímulos de los integrantes del Ayuntamiento Municipal.
124. Se afirma lo anterior, ya que del "Acta No. 74 Ordinaria", levantada con motivo de la sesión celebrada por el Ayuntamiento Municipal de Susticacán, Zacatecas, se desprende que el pagaré suscrito por los entonces presidente municipal y síndico del referido Municipio, fue para garantizar el pago del estímulo que se otorgó cada integrante del Ayuntamiento, tal y como se aprecia de la siguiente transcripción:
"En base a su gestión realizada así como el desempeño de cada una de las comisiones que se asignó a cada uno de los miembros, se toma el acuerdo para que el acuerdo (sic) que se estableció (sic) de recibir el equivalente a dos meses y medio de su dieta, como estimulo (sic), el cual quedara (sic) registrado como pasivo, por lo que se firmara (sic) un pagare (sic) por cada integrante, esto con la finalidad de garantizar el pasivo, asimismo se hace mención que la cantidad que se ha fijado no corresponde siquiera al 50% que se autorizó el Ayuntamiento anterior. De igual manera se establece una fecha para que sea efectivo tal estimulo por parte del Ayuntamiento entrante. Fijado el próximo 15 de noviembre del año 2013, y de no ser así éste generará un 10% de interés."
125. Por lo anterior, esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación arriba a la conclusión de que la determinación del Tribunal Colegiado de Circuito deviene contraria al Texto Constitucional, ya que no atiende a lo que ha sostenido este Alto Tribunal en relación con la interpretación directa del numeral 117, fracción VIII, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda vez que el pagaré no fue suscrito con la finalidad de contraer una obligación o empréstito para destinarlo a una inversión pública productiva, pues garantizar el pago de un estímulo de cada uno de los integrantes del Ayuntamiento del Municipio de Susticacán, Zacatecas, para el periodo dos mil diez/dos mil trece por su desempeño, lo que de ninguna manera puede catalogarse como una inversión que produzca o tienda a producir directa o indirectamente ingresos para el Municipio.
126. Esto es, se signó únicamente para garantizar el pago de un estímulo de cada uno de los integrantes del Ayuntamiento del Municipio de Susticacán, Zacatecas, para el periodo dos mil diez/dos mil trece, cuestiones que se circunscriben al ámbito de la relación laboral; máxime que genera pasivos y no activos, aunque fuesen contingentes o indirectos en el caudal municipal.
127. Tampoco se advierte facultad alguna en la Ley Orgánica del Municipio para que, bajo tal concepto -garantía del pago de estímulos-, los síndicos o el presidente municipal obliguen al Ayuntamiento y a la correlativa deuda pública, a que con la suscripción de pagarés se cubran prestaciones de los servidores de tal órgano de gobierno, contrariando el esquema de participación ejecutiva y legislativa, al que se hizo referencia en el punto 4.
128. Al respecto, esta Primera Sala, también al resolver el amparo directo en revisión **********, estableció que el artículo 117, fracción VIII, de la Constitución Federal, exige que cualquier obligación crediticia impuesta a un Municipio, incluida la suscripción de un pagaré, debe concebirse como un ingreso que actualiza la obligación del respectivo orden municipal para atenerse a las reglas establecidas al respecto por el Congreso Estatal:
"Por ende, para dar contestación a los argumentos de los quejosos; en específico, a la posibilidad de que los representantes del Municipio de B.J., Estado de Sonora, estuvieran facultados para suscribir dos títulos de crédito, esta Primera Sala se limitará a realizar un análisis de los artículos 115, fracción IV y 117, fracción VIII, de la Constitución Federal y a detallar la interpretación que sobre los mismos ha tomado el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, pues el contenido del resto de las normas constitucionales invocadas no guarda en estricto sentido relación con la materia del juicio de amparo.
"El texto vigente de las referidas normas constitucionales, al emitirse los pagarés, era el que sigue:
"‘Artículo 117.’ (se transcribe)
"Como se ha venido recalcando a lo largo de la presente sentencia, los aludidos preceptos constitucionales establecen, por un lado, las facultades de los órdenes municipales para administrar libremente su hacienda conforme a ciertos lineamientos y limitaciones a cargo del Poder Legislativo Estatal y, por el otro, la prohibición de los Estados y Municipios para contraer cierto tipo de empréstitos u obligaciones y la competencia del Congreso Local para regular sus conceptos y montos en una ley.
"Los precedentes más importantes de esta Suprema Corte sobre estas normas constitucionales, son las controversias constitucionales 10/2008 y 26/2008 y la acción de inconstitucionalidad 163/2007, falladas por el Tribunal Pleno, respectivamente, el veintinueve de enero de dos mil nueve, el trece de octubre de dos mil ocho y el diecisiete de noviembre de dos mil nueve.
"En la primera controversia constitucional, el Tribunal Pleno detalló que el artículo 117, fracción VIII, de la Constitución Federal ‘prohíbe expresamente a los Municipios contraer obligaciones o empréstitos, salvo que se destinen a inversiones públicas productivas, lo que implica que los Municipios pueden contraer deuda, pero ello deberá hacerlo conforme a las bases que establezcan las Legislaturas Locales’, por lo que, ‘si bien mediante la libre administración hacendaria, el Municipio determina el destino de sus recursos, en los casos en que éste decida contraer obligaciones o empréstitos, está obligado a observar los lineamientos que al efecto determine el Congreso del Estado.’
"Se recalcó que si de acuerdo a la normatividad local la deuda pública se constituye por las obligaciones directas y contingentes derivadas de empréstitos o créditos a cargo de los Gobiernos Municipales, ‘resulta lógico que se requiera de la aprobación del Congreso del Estado cuando se trate de la contratación de empréstitos u obligaciones y la celebración de contratos de colaboración público privada cuando, en términos de la legislación aplicable, impliquen obligaciones que constituyan deuda pública y afectaren como fuente o garantía de pago, o en cualquier otra forma, los ingresos del Municipio o, en su caso, los derechos al cobro derivados de los mismos.’
"En la segunda controversia constitucional citada, el Tribunal Pleno sostuvo que la hacienda municipal está conformada por una multiplicidad de recursos económicos. Al respecto, se señaló que el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, detalla alguno de estos recursos y establece el principio de libre administración hacendaria, pero que tal precepto debe interpretarse de manera sistemática, pues no todos los conceptos que integran la hacienda municipal están sujetos a dicho principio.
"Por ejemplo, el ‘artículo 117, fracción VIII, de la Constitución Federal establece el principio de reserva de ley respecto de las bases de los empréstitos, asimismo, prevé que los conceptos y montos de la contratación de financiamiento por los Municipios deberán ser determinados por el presupuesto que se apruebe anualmente’, entendiendo este último concepto no como el presupuesto de egresos emitido por el orden municipal, sino como la ley de ingresos que expide la Legislatura Local.
"Así, los ingresos que puede obtener un Municipio pueden ser tanto tributarios, como los impuestos, contribuciones especiales y derechos; como no tributarios, tales como los productos, aprovechamientos, participaciones y empréstitos. No obstante, respecto a estos últimos, su regulación constitucional se lleva a cabo de dos formas: ‘en el establecimiento de las bases generales de contratación de financiamiento que deben establecerse en una ley ... por otra parte, en el establecimiento anual de los montos y conceptos de los empréstitos en la ley de ingresos municipal, conforme a la parte final del párrafo referido.’
"En esa línea, el Tribunal Pleno determinó que si bien existe el principio de libre administración hacendaria, la adquisición de empréstitos como recurso de la hacienda municipal no es de absoluta libre disposición por parte del Ayuntamiento; por el contrario, al existir una regulación constitucional específica ‘los empréstitos no [son] compatibles con el principio de libre administración, pues la limitación en los conceptos y montos implica que no pueden manejar, aplicar y priorizar libremente los recursos obtenidos por este medio.’
"Se dijo que tal disposición, por razones históricas y de técnica normativa, prevé tanto reglas de carácter prohibitivo como de orden facultativo de ejercicioobligatorio y potestativo, las cuales se traducen, a juicio del Pleno, en cuatro premisas: a) la prohibición de obtener financiamiento extranjero; b) la exigencia de que el financiamiento se destine para inversiones públicas productivas; c) que el régimen de deuda de los Estados o Municipio se entiende aplicable a su administración descentralizada, y d) que para la adquisición de obligaciones o empréstitos, debe atenderse a un esquema de coparticipación legislativo-ejecutivo.
"Respecto a este último contenido normativo, el Tribunal Pleno argumentó que cuando se habla de ‘obligaciones’ o ‘empréstitos’ en el texto constitucional, no se debe atender a sus definiciones en el ámbito civil o mercantil. Para la Suprema Corte, la Constitución da a ambos conceptos el mismo tratamiento y tiene como intención abarcar cualquier obligación o empréstito civil, mercantil, cambiario o de cualquier otra índole, bajo los cuales el crédito público puede ser comprometido directa o indirectamente.
"En palabras del Pleno, ‘los términos «obligación» y «empréstito», en el terreno del crédito público y para efectos constitucionales, no pueden entenderse como ni limitarse a la connotación que estos términos tienen o pudieran tener en el terreno estrictamente civil o mercantil ... lo que importa en el terreno constitucional cuando se habla de deuda pública de los Estados, es que se refiere a toda aquella operación de la que resulta el ingreso de recursos por financiamiento al Estado y un correlativo egreso de recursos públicos para solventar prestaciones que resulten relacionadas.’
"Por lo tanto, cuando un Municipio vaya a adquirir cualquier tipo de obligación crediticia que le genere un ingreso, debe atenerse a las pautas establecidas por el Congreso Local. Sobre este punto, el Tribunal Pleno fue muy enfático en especificar que las competencias del Poder Legislativo se desdoblan en las siguientes facultades: a) aprobar la asunción del crédito; b) autorizar los conceptos del crédito; c) la facultad de autorizar el monto o el monto máximo del crédito; d) legislar en materia de ingresos públicos, que es en donde se verá reflejado el crédito (como ingreso del Estado), y e) en el caso de los Congresos Estatales, de aprobar los presupuestos de egresos, que es donde se preverá qué ingresos se destinarán para los pagos y/o contraprestaciones que resulten a cargo del Estado con motivo del financiamiento.’
"Así las cosas, por lo que hace a los Municipios, el Congreso del Estado ‘está en aptitud constitucional plena para decidir cuáles y qué tanto de sus ingresos de un determinado ejercicio presupuestal -que es anual- autoriza captar en vía de crédito y para qué conceptos quedan autorizados esos ingresos. Lo que, como se ve, no es lo mismo que los créditos que lleguen a asumir sean o tengan que ser íntegramente pagaderos en un año.’
"La libre administración hacendaria reconocida en el artículo 115, fracción IV, constitucional, no juega pues un factor determinante en la adquisición de una deuda por parte del Municipio. Tal como se destacó, al preverse reglas específicas en la Constitución para las obligaciones o empréstitos municipales, la respuesta sobre cuáles casos y bajo cuáles supuestos puede un Ayuntamiento adquirir y administrar un ingreso diferente a los géneros establecidos en la propia fracción IV del artículo 115, es de carácter estrictamente legal.
"De otra manera, las obligaciones (incluidas las de carácter mercantil) o empréstitos, son ingresos municipales no sujetos de manera exclusiva al principio constitucional de libre administración hacendaria; en consecuencia, los procedimientos que se deberán seguir para adquirir la deuda o los montos máximos de endeudamiento serán establecidos en una ley."
129. En esa tónica, dado que, precisamente, la fracción VIII del artículo 117 constitucional faculta a las Legislaturas Locales para establecer legalmente las bases, montos y conceptos de las obligaciones o empréstitos de los Municipios, se considera que el procedimiento para que un Ayuntamiento pueda o no suscribir un título de crédito deberá regularse en la legislación local correspondiente, tomando como base el esquema de coparticipación legislativo-ejecutivo en materia de endeudamiento.
130. Será la normatividad secundaria respectiva, respetando los lineamientos del citado precepto constitucional, la que defina los montos máximos y conceptos para contraer deuda pública municipal, así como los procedimientos o requisitos adicionales para adquirirla, como por ejemplo, la aprobación específica de determinados tipos de empréstitos por parte del Congreso Local, al margen de que en la ley de ingresos municipal se haya autorizado previamente algún monto de deuda.
131. Sobre estos aspectos, se tiene que de una interpretación de los artículos 1, 2, fracción II, 3, 5, fracciones III, IV y XIV, 6, 8, fracciones I y III, 9, fracciones I y V, 12, fracciones I, II y III, 14 y 16 de la citada Ley de Deuda Pública del Estado de Zacatecas y sus Municipios,(17) vigente a partir de dos mil once, se advierte que el Congreso Local deberá aprobar los montos máximos de endeudamiento de un Municipio en la ley de ingresos correspondiente y que la suscripción de títulos de crédito son operaciones de financiamiento que dan lugar a un empréstito directo, el cual, a su vez, integra el apartado de deuda pública municipal, definido legalmente como las obligaciones directas, indirectas y contingentes derivadas de empréstitos, créditos y financiamientos, siempre que no contravengan lo dispuesto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en la Constitución Política del Estado.
132. Sin perjuicio de lo establecido por el artículo 6 referido, en donde establece que no se considerará deuda pública estatal o municipal, a las obligaciones directas a corto plazo contratados con la banca de desarrollo o, en su caso, la comercial a corto plazo que se contrate por el Poder Ejecutivo Estatal, así como por los Municipios, para solventar necesidades temporales de flujo de caja, cuyos vencimientos y liquidación se realicen en el mismo periodo constitucional que les corresponde y, por tanto, no se considerarán dentro de los montos anuales de endeudamiento autorizados.
133. Sin prejuzgar respecto a la constitucionalidad del precepto, no se advierte que el Municipio se ubique en el supuesto de que los vencimientos y liquidación se contraten con la banca de desarrollo o comercial en el mismo periodo constitucional que corresponda, pues el crédito no se contrató con banca de desarrollo o comercial y obligó a una administración distinta de quienes suscribieron.
134. Dicho lo anterior, al actualizarse el concepto de deuda pública, la suscripción de un título de crédito debe sujetarse a los montos máximos de endeudamiento asignados al Municipio por el Congreso Local en la ley de ingresos correspondiente y, además, deben seguirse las pautas y lineamientos para llevarlos a cabo.
135. Si bien la Ley de Deuda Pública no establece un procedimiento específico para que los órdenes municipales suscriban un título de crédito, sino que únicamente señala que los montos de endeudamiento adicionales de los concedidos a los Municipios en la ley de ingresos deberán ser aprobados por el Poder Legislativo, en su caso, afectar en garantía o fuente de pago, sus bienes de dominio privado, los derechos e ingresos de las participaciones y/o aportaciones federales que le correspondan al Municipio, de conformidad con la legislación aplicable, así como sus derechos al cobro e ingresos derivados de contribuciones, cuotas, cooperaciones, derechos, productos, aprovechamientos, aportaciones federales o cualesquier otros ingresos federales o locales de los que puedan disponer, de conformidad con la legislación aplicable (artículos 9 y 12), lo cierto es que estas reglas tienen que adminicularse con las competencias de los Ayuntamientos establecidas en la Ley Orgánica del Municipio de Zacatecas.
136. Los artículos 48, 49, fracción XIX, 157 y 158 de esa normatividad de gobierno(18) señalan que el ejercicio de facultades y el cumplimiento de obligaciones de los Ayuntamientos lo realizarán a fin de cumplir cabalmente las atribuciones previstas en la Constitución Federal, Estatal y las leyes que emanen de las mismas, por lo que el Ayuntamiento está facultado para contratar empréstitos, siempre y cuando lo haga en los términos de la Ley de Deuda Pública y como consecuencia de la autorización del Poder Legislativo Local.
137. La última de las normas referidas prevé expresamente que el Ayuntamiento necesita autorización de la Legislatura del Estado para obtener empréstitos que comprometan la hacienda municipal.
138. Tampoco se advierte facultad alguna en la Ley Orgánica del Municipio para que, bajo tal concepto -garantía del pago de estímulos-, los síndicos o el presidente municipal obliguen al Ayuntamiento y a la correlativa deuda pública, a que con la suscripción de pagarés se cubran prestaciones de los servidores de tal órgano de gobierno, contrariando el esquema de participación ejecutiva y legislativa.
139. En esa tónica, esta Primera Sala advierte que el Municipio de Susticacán del Estado de Zacatecas no contaba en ese tiempo con la especificación, por parte del Congreso Local, sobre posibles montos, rubros o conceptos autorizados para la adquisición de algún empréstito, ni tampoco se advierte que haya agotado el procedimiento ante la Legislatura; tal como se desprende, como hecho notorio, de la Ley de Ingresos del respectivo Municipio de 2013, en cuyo artículo 42, se establece:
"Artículo 42. Serán ingresos extraordinarios, aquellos que obtenga el Municipio de Susticacán, Zacatecas, durante el ejercicio fiscal 2013, derivados de empréstitos o créditos que se requieran para destinarse a inversiones públicas productivas o para hacer frente a circunstancias imprevistas por las que haya de realizarse erogaciones extraordinarias, en los términos, bajo las condiciones, características y por los conceptos autorizados por la Honorable Legislatura del Estado de Zacatecas, mediante decreto específico de endeudamiento, publicado en el Periódico Oficial, órgano del Gobierno del Estado de Zacatecas."
140. Ante tal situación, la citada legislación local, interpretada en su conjunto, establece las competencias y reglas que debe seguir un Ayuntamiento para poder adquirir deuda pública, como puede ser la suscripción de un título de crédito; entre las que se encuentra, entonces, la aprobación del respectivo empréstito por el Poder Legislativo, sin que ello pudiera ser convalidado por la permisión del Cabildo Municipal para tal efecto. Si no se llevara a cabo lo anterior, existiría una deuda pública que no pasó por el esquema de coparticipación ejecutivo-legislativo, la cual invariablemente incidiría en el uso del presupuesto público de la población de dicho Municipio.
141. En el caso concreto, el Municipio no actuó en ningún momento en su ámbito de derecho privado, pues la suscripción de un título de crédito, como obligación crediticia, sólo puede actualizarse para inversiones públicas productivas y, por ende, deben seguirse las reglas previstas en la Ley de Deuda Pública del Estado de Sonora (sic) y demás normatividad aplicable.
142. En virtud de lo anterior y toda vez que ni el presidente municipal, ni el síndico del referido Municipio contaban con facultades para suscribir el pagaré, base de la acción, el mismo debe considerarse carente de dicho requisito, mismo que se prevé dentro de la excepción prevista en la fracción III del artículo 8o. de la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito.
143. Es necesario destacar que el Tribunal Colegiado del conocimiento considera que el Texto Constitucional no se subsume dentro de las excepciones y defensas que se encuentran en el artículo 8o. de la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito, por lo que determinó que no debían analizarse los planteamientos; sin embargo, con independencia de que el análisis de los artículos constitucionales en la instancia de amparo implica una verificación independiente del estudio de legalidad, desde la contestación de la demanda, el Municipio de Susticacán, Zacatecas, refirió lo siguiente:
"... ninguno de los que aparecen, presuntamente, suscribiendo y aceptando el título basal de la acción, pudieron o tuvieron facultades legales para obligar al H. Ayuntamiento que represento, y es por ello que la parte actora queda afectada, al ejercitar su acción, por razones que tienen que ver con que el H. Ayuntamiento que represento, no pudo haber firmado el documento mencionado, pues el mismo se trata de un ente jurídico, cuyos bienes son inembargables, inalienables e imprescriptibles, cual se rige por la Ley Orgánica del Municipio del Estado de Zacatecas, lo que hace improcedente la acción ejercitada; así como también se carece de derecho para demandar al mismo como se hizo por parte de la actora, toda vez que el texto del artículo 9o., fracción II, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Zacatecas(19) establece que: los bienes inmuebles propiedad del Estado y de los Municipios no podrán gravarse ni enajenarse, sino con autorización previa de la Legislatura del Estado, criterio el cual es acogido por el texto del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Es por ello que la acción ejercida en contra del H. Ayuntamiento de Susticacán, Zacatecas, resulta improcedente."
144. El representante del Municipio afirmó que quienes suscribieron el pagaré fueron el presidente municipal y el síndico de la administración anterior, quienes estuvieron en el cargo de dos mil diez a dos mil trece, siendo el pagaré suscrito el día doce de septiembre de dos mil trece. Si bien, en su escrito refirió que la excepción hecha valer era la prevista en la fracción II del artículo 8o., de sus argumentos se desprende la referencia a la fracción III del numeral en comento de la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito,(20) la cual versa sobre la falta de representación, de poder bastante o de facultades legales en quien suscribió el título a nombre del demandado, salvo lo dispuesto en el artículo 11.
145. Al respecto, debe señalarse que la contestación de la demanda es un todo, que obliga a analizarla de manera conjunta, eliminando exigencias de expresiones técnicas, bastando la exposición clara de las pretensiones; más aún debe tomarse en cuenta que se ha determinado que ante excepciones que determinan la inexistencia de la relación jurídica base de la acción, comprobados tales hechos, el juzgador debe estimarla, aun de oficio, ya sea invocada o no; de ahí que el señalamiento del Tribunal Colegiado no pueda ser atendido.
146. Sirve de apoyo a lo anterior, las siguientes tesis que se invocan a continuación con su rubro y texto:
"EXCEPCIONES, PROCEDENCIA DE LAS.-Aunque el apelante haya admitido que la excepción había sido mal denominada, esto no era motivo suficiente para estimar que no le afectara la resolución del inferior en cuanto, sin atender a la naturaleza de la excepción realmente planteada, se atuvo a examinar otra, por el simple hecho de que se había usado una denominación equivocada al oponerla; y la obligación del superior de corregir el error del J. a quo, se tenía que reconocer aun cuando estimara inaplicable el artículo 35 del Código de Procedimientos Civiles de 1884, porque dentro del sistema procesal mantenido por la legislación mercantil, en coincidencia con el sistema procesal mantenido por la legislación civil, ha quedado eliminada la exigencia de expresiones técnicas, bastando para que las acciones y las excepciones procedan en juicio, que se expongan con claridad los hechos en que se apoyan las pretensiones del actor o aquellos en que se apoyen las defensas del demandado."(21)
"TÍTULOS DE CRÉDITO, EXCEPCIONES Y DEFENSAS OPONIBLES A LOS. DEBEN ESTIMARSE AUN DE OFICIO POR EL JUZGADOR.-En las diversas fracciones del artículo 8o. de la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito, se enumeran, en forma limitativa, tanto las defensas como las excepciones que pueden oponerse contra las acciones derivadas de un título de crédito; pero no se determina en cuáles de los casos se trata de excepciones impropias, o defensas, y en cuáles otros, de excepciones propias. Entonces al juzgador corresponde hacer la distinción de unas y otras, de acuerdo con su naturaleza, pues sus consecuencias difieren, desde el punto de vista procesal. La defensa, o excepción en sentido impropio, se funda en hechos que determinan la inexistencia de la relación jurídica base de la acción y, por ende, excluyen ésta, razón por la cual, comprobados tales hechos, el juzgador debe estimarla, aun de oficio, ya sea que la parte a quien beneficie, la haya invocado o no. En cambio, la excepción en sentido propio, se funda en hechos que por sí solos no excluyen la acción, sino que sólo la anulan, y así, para que el J. la tome en cuenta, es necesario que el demandado la haya alegado y probado oportunamente. Ahora bien, en el artículo 10 de la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito, se dispone que el que acepte, certifique, otorgue, gire, emita, endose o por cualquier otro concepto suscriba un título de crédito en nombre de otro, sin poder bastante o sin facultades legales para hacerlo, se obliga personalmente como si hubiera obrado en nombre propio, y si paga, adquiere los mismos derechos que corresponderían al representante aparente. Entonces, en estos casos, el único obligado es quien intervino en el acto; y no habiendo nacido una relación jurídica de la que resulten obligaciones a cargo del representado aparente, éste carece de legitimación pasiva para ser demandado, no ha nacido alguna acción en su contra; y si se le demanda, y no se defiende, de todas maneras, el juzgador está obligado a hacer valer la circunstancia de que se trata, por referirse a un presupuesto procesal necesario para el ejercicio de la acción."(22)
147. En ese sentido, deben dejarse a salvo los derechos de los actores para hacer valerlos en la vía y forma que corresponda, pues la determinación no implica que los suscriptores del título de crédito puedan quedar obligados, en lo individual, en virtud del artículo 10 de la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito, que dispone que el que acepte, certifique, otorgue, gire, emita, endose o por cualquier otro concepto suscriba un título de crédito en nombre de otro, sin poder bastante o sin facultades para hacerlo, se obliga personalmente como si hubiera obrado en nombre propio:(23)
"JUICIO EJECUTIVO MERCANTIL. EN ATENCIÓN A SU NATURALEZA, NO PROCEDE LLAMAR A TERCEROS INTERESADOS, A FIN DE QUE SE INTEGREN A LA LITIS Y LA SENTENCIA QUE SE DICTE LES PARE PERJUICIO.-Si bien es cierto que los artículos 1094, fracción VI y 1203 del Código de Comercio, reformados mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 24 de mayo de 1996, que prevén la figura jurídica del tercero llamado a juicio se localizan en su libro quinto, título primero, capítulos VIII y XII, respectivamente, que se refieren a las disposiciones generales de los juicios mercantiles, específicamente a los capítulos de la competencia y excepciones procesales y reglas generales sobre la prueba, también lo es que no son aplicables al juicio ejecutivo, ya que de los artículos 1391 a 1414 del Código de Comercio y 8o., 151 y 154 de la Ley General de Títulos y Operaciones deCrédito, se desprende que dicho juicio es un procedimiento con características y particularidades propias. En ese sentido, de aceptarse que en esa clase de juicios pueda llamarse a terceras personas para que se integren a la litis a fin de que la sentencia que se dicte les pare perjuicio, es indudable que se desvirtuaría su naturaleza, porque de sus propias características se advierte que es un juicio de ejecución basado en un título preconstituido con pleno valor probatorio, y por ello no es un juicio de conocimiento al cual deben ser llamadas todas las personas que tengan interés en el mismo o la sentencia que se dicte les pueda parar perjuicio, a fin de que aleguen lo que a su derecho convenga, aunado a lo anterior, aunque dichos terceros quedaran sujetos a los términos previstos para el procedimiento ejecutivo, es un hecho conocido que entre más personas intervengan, más se prolongará el procedimiento, pues necesariamente habrá que notificarles, concederles términos a cada una para que ofrezcan pruebas, formulen alegatos o interpongan los recursos que estimen procedentes, además, de que con tal llamamiento, prácticamente se estaría derogando el artículo 154 de la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito, ya que cuando el último tenedor de un documento ejercite la acción cambiaria sólo en contra de uno de los obligados, éste tendría el derecho de llamar a juicio a todos los demás, a fin de que se integren a la litis y la sentencia que se dicte les pare perjuicio, con lo que se nulifica el derecho del último tenedor de ejercitar la acción cambiaria directa sólo contra uno de ellos, así como las demás disposiciones que establecen la acción cambiaria de regreso, que es una característica propia de los juicios ejecutivos mercantiles."(24)
148. OCTAVO.-Efectos. De acuerdo a lo anterior, lo procedente es revocar la sentencia recurrida y conceder el amparo para el efecto de que la autoridad responsable deje insubsistente la sentencia reclamada y, en su lugar, emita otra en la que considere actualizada la excepción prevista en la fracción III del artículo 8o. de la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito, opuesta por el Ayuntamiento demandado, en el sentido de que ni el presidente ni el síndico municipales contaban con facultades para suscribir el pagaré en representación del Ayuntamiento; con base en ello, resuelva lo conducente en el caso concreto.
SEGUNDO.-La Justicia de la Unión ampara y protege al Municipio quejoso.
Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los Ministros A.Z.L. de Larrea, J.R.C.D., J.M.P.R., N.L.P.H. (ponente) y el presidente A.G.O.M..
8. Tesis P./J. 26/2009, S.J. de la Federación y su Gaceta, Novena Época, registro digital: 167180, Pleno, T.X., mayo de 2009, página 6, jurisprudencia (común).
9. Tesis P./J. 48/96, S.J. de la Federación y su Gaceta, Novena Época, registro digital: 200062, Pleno, Tomo IV, agosto de 1996, página 5, jurisprudencia (común).
10. Tesis P./J. 55/2008, S.J. de la Federación y su Gaceta, Novena Época, registro digital: 169548, Pleno, Tomo XXVII, junio de 2008, página 745, jurisprudencia (constitucional).
11. Tesis 1a. CXI/2005, S.J. de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Primera Sala, Tomo XXII, octubre de 2005, página 704, tesis aislada (común).
12. Sentencia de la acción de inconstitucionalidad 163/2007, página 105.
13. I., hoja 115.
14. L.S., E., Derecho Municipal Mexicano, Editorial Porrúa y Universidad Anáhuac México Norte, Segunda Edición, México, 2012, p. 104 y 105.
15. Ibíd., p. 101.
16. Tesis 2a./J. 55/2014 (10a.), Gaceta del S.J. de la Federación, Décima Época, Segunda Sala, Libro 6, Tomo II, mayo de 2014, página 804, jurisprudencia (común) «y S.J. de la Federación del viernes 23 de mayo de 2014 a las 10:06 horas».
17. "Artículo 1. Esta ley es de orden público y de carácter general, reglamentaria de la fracción XIV del artículo 65 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Zacatecas. Tiene por objeto establecer las bases y requisitos para la concertación y contratación de empréstitos y créditos o emisión de valores; así como la administración, gestión, refinanciamiento, reestructuración, registro y control de los recursos provenientes de las operaciones señaladas, que en su conjunto constituyen la deuda pública del Estado de Zacatecas y sus Municipios."
"Artículo 2. La deuda pública está constituida por las obligaciones directas, indirectas y contingentes derivadas de empréstitos, créditos y financiamientos, siempre que no contravengan lo dispuesto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la Constitución Política del Estado, a cargo de las siguientes entidades públicas:
"II. Los Municipios; ..."
"Artículo 3. Las obligaciones crediticias que contraigan las entidades públicas enumeradas en el artículo 2 de esta ley, podrán derivar de:
"I. La suscripción o emisión de títulos de crédito;
"II. La emisión y colocación de valores, títulos de crédito, obligaciones bursátiles y valores afines o de cualquier otro documento pagadero a plazos, y
"III. Los pasivos contingentes relacionados con los actos mencionados en los incisos anteriores."
"III. El Municipio: Los Municipios que se encuentran dentro del territorio del Estado de Zacatecas conforme a su Constitución Política;
"IV. La ley: La Ley de Deuda Pública del Estado de Zacatecas y sus Municipios;
"(Sic) Empréstito: Operación financiera que realizan las entidades públicas a través de la contratación de créditos instrumentados mediante la suscripción de contratos, títulos de crédito o la suscripción o emisión de bonos de deuda, obligaciones bursátiles o valores afines;
"Artículo 6. No constituirá deuda pública estatal o municipal, las obligaciones directas a corto plazo contratados con la banca de desarrollo o, en su caso, la comercial a corto plazo que se contrate por el Poder Ejecutivo Estatal así como por los Municipios, para solventar necesidades temporales de flujo de caja, cuyos vencimientos y liquidación se realicen en el mismo periodo constitucional que les corresponde.
"La secretaría será la única dependencia del Poder Ejecutivo del Estado, facultada para autorizar la contratación de deuda a corto plazo a las dependencias y entidades de la administración pública, a excepción de la contratada por los Municipios.
"Los financiamientos a que se refiere este artículo no se considerarán dentro de los montos anuales de endeudamiento autorizados."
"Artículo 8. Son autoridades en materia de deuda pública, dentro de sus respectivas competencias:
"I. La Legislatura; ...
"III. Los Municipios, por conducto de sus Ayuntamientos; ..."
"Artículo 9. A la Legislatura le corresponde:
"I. Examinar, discutir y aprobar los conceptos, montos y partidas correspondientes a los ingresos derivados de endeudamiento que deberán quedar contemplados en las leyes de ingresos y presupuestos de egresos de las entidades públicas, previa comparecencia que los responsables de las finanzas estatal y municipal tengan ante la propia Legislatura, para justificar la solicitud de autorización; ...
"V. Autorizar a las entidades públicas a que se refiere el artículo 2 de esta ley, el ejercicio de montos de obligaciones por deuda pública no previstos o adicionales a los autorizados en la Ley de Ingresos del Estado y en las Leyes de Ingresos de los Municipios que correspondan, que sean necesarios para su financiamiento, mediante reformas a una u otra ley o a través de decretos específicos, cuando se presenten circunstancias económicas extraordinarias que así lo requieran y/o las entidades cuenten con la capacidad de pago para cumplir con las obligaciones derivadas de la deuda que contraerán; ..."
"Artículo 12. A los Municipios les corresponde:
"I.E. y aprobar sus programas de financiamiento anuales dentro de sus presupuestos de egresos, que incluirán todas las operaciones de deuda pública a que se refiere esta ley, remitiéndolos a la Legislatura para su aprobación, conocimiento y registro;
"II. Solicitar a la Legislatura autorización para contratar empréstitos directos adicionales a los que se refiere la fracción anterior y que constituyan deuda pública, en su caso, afectar en garantía o fuente de pago, sus bienes del dominio privado, los derechos e ingresos de las participaciones y/o aportaciones federales que le correspondan al Municipio de conformidad con la legislación aplicable, así como, sus derechos al cobro e ingresos derivados de contribuciones, cuotas, cooperaciones, derechos, productos, aprovechamientos, aportaciones federales o cualesquier otros ingresos federales o locales de los que puedan disponer, de conformidad con la legislación aplicable;
"III. Celebrar en el ámbito de su competencia los contratos, convenios, mandatos, fideicomisos de administración y pago, fideicomisos de garantía, excepto de inmuebles, así como otorgar el instrumento legal idóneo para la obtención de financiamientos, suscribiendo los documentos y títulos de crédito requeridos; así como las operaciones de reestructuración o de conversión de financiamientos adquiridos; ..."
"Artículo 14. Con independencia de que se obtengan créditos cuya aplicación comprenda más de un ejercicio fiscal, en el presupuesto de egresos del Estado y de los Municipios, se deberán prever las asignaciones de recursos derivados de dichos créditos para cada ejercicio."
"Artículo 16. Los financiamientos que se contraten deberán estar incluidos en el programa de financiamiento, estar debidamente soportados en el contrato respectivo y disponible para su revisión por la Legislatura al analizar la cuenta pública.
"Las entidades públicas podrán celebrar operaciones financieras de cobertura, que tiendan a evitar o reducir riesgos económico-financieros derivados de créditos o empréstitos obtenidos con base en la presente ley. Asimismo, para que se lleve a cabo la emisión de valores por parte de las entidades públicas, en forma individual o conjunta, éstas podrán obtener la aprobación de dos instituciones calificadoras de valores, que otorguen una calificación que haga atractiva a los mercados financieros la adquisición de valores."
"Artículo 17. El programa de financiamiento contendrá:
"I. La estimación del financiamiento que requieran las entidades para el ejercicio fiscal de que se trate, y
"II. Todos los elementos de juicio y datos técnicos que justifiquen que el programa se ajuste a lo establecido en el artículo 117, fracción VIII de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y esta ley;
"Los montos de financiamiento que se contraten se sujetarán a lo aprobado por la Legislatura en el programa de financiamiento para el ejercicio fiscal correspondiente."
18. "Artículo 48. Corresponde a los Ayuntamientos el ejercicio de facultades y el cumplimiento de las obligaciones que sean necesarias para conseguir el cabal desempeño de las atribuciones que les confiere la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la particular del Estado y las leyes que emanen de ellas."
"Artículo 49. En los términos de la presente ley, las facultades y atribuciones de los Ayuntamientos son las siguientes:
"XIX. Enviar a la Legislatura por conducto del Ejecutivo del Estado y para su autorización, los proyectos de contratación de empréstitos en los términos de la ley de la materia; ..."
"Artículo 157. Los Ayuntamientos necesitan autorización expresa de la Legislatura para:
"I.O. empréstitos que comprometan la Hacienda Municipal; ..."
"Artículo 158. La solicitud de autorización para contratar de acuerdo con el artículo anterior, se acompañará de las bases sobre las cuales se pretende celebrar el contrato y de los documentos necesarios, sujetándose a lo establecido por la Ley de Deuda Pública, y por este ordenamiento."
19. "Artículo 9o. La ciudad de Zacatecas es la capital del Estado y sede de sus tres poderes, ninguno de los cuales podrá asentarse en otro Municipio sino en forma temporal, por causa grave y mediante decreto aprobado por mayoría calificada de dos tercios de los diputados de la Legislatura."
20. "Artículo 8o. Contra las acciones derivadas de un título de crédito, sólo pueden oponerse las siguientes excepciones y defensas:
"III. Las de falta de representación, de poder bastante o de facultades legales en quien subscribió el título a nombre del demandado, salvo lo dispuesto en al artículo 11. ..."
21. Tesis: S.J. de la Federación, Quinta Época, S.A., Tomo CXVII, Número 3, página 518, tesis aislada (civil).
22. Tesis 482, Sexta Época, Tercera Sala, «A. al S.J. de la Federación 1917-2000», Tomo IV, Civil, P.R. Suprema Corte de Justicia de la Nación, página 326, tesis aislada (civil).
23. "Artículo 10. El que acepte, certifique, otorgue, gire, emita, endose o por cualquier otro concepto suscriba un título de crédito en nombre de otro sin poder bastante o sin facultades legales para hacerlo, se obliga personalmente como si hubiera obrado en nombre propio y, si paga, adquiere los mismos derechos que corresponderían al representado aparente.-La ratificación expresa o tácita de los actos a que se refiere el párrafo anterior, por quien puede legalmente autorizarlos, transfiere al representado aparente, desde la fecha del acto, las obligaciones que de él nazcan.-Es tácita la ratificación que resulte de actos que necesariamente impliquen la aceptación del acto mismo por ratificar o de alguna de sus consecuencias. La ratificación expresa puede hacerse en el mismo título de crédito o en documento diverso."
24. Tesis 1a./J. 96/2004, S.J. de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Primera Sala, Tomo XX, diciembre de 2004, página 226, jurisprudencia (civil).
Sentencia nº SG-JDC-4724-2009-Acuerdo1 DE Sala Regional Guadalajara, 16 de Septiembre de 2009
Sentencia nº SUP-JRC-0052-2009 DE Sala Superior, 19 de Agosto de 2009