Source: http://apps.procuraduria.gov.co/gd/docs/sc401_13.html
Timestamp: 2019-12-06 10:11:06
Document Index: 246180918

Matched Legal Cases: ['artículo 209', 'artículo 209', 'artículo 29', 'artículo 59', 'artículo 29', 'artículo 59', 'artículo 59', 'artículo 162', 'artículo 177', 'artículo 177', 'artículo 179', 'artículo 29', 'artículo 13', 'artículo 57', 'artículo 162', 'artículo 177', 'artículo 29', 'artículo 209', 'artículo 29', 'artículo 31', 'artículo 59', 'artículo 59', 'artículo 59', 'artículo 59', 'artículo 59', 'artículo 29', 'artículo 59']

Guía Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación [C-401_2013]
PRACTICA DE PRUEBAS EN SEGUNDA INSTANCIA EN PROCESO DISCIPLINARIO VERBAL, BIEN SEA DE OFICIO O COMO CONSECUENCIA DE LA REVOCACION DEL AUTO QUE LAS NIEGA-Configura una limitación razonable y proporcionada que no vulnera los derechos de defensa y de contradicción
MEDIDA DE RESOLVER RECURSO DE APELACION DEL AUTO QUE NIEGA LA PRACTICA DE PRUEBAS, UNA VEZ PROFERIDO FALLO DE PRIMERA INSTANCIA DEL PROCESO VERBAL DISCIPLINARIO-Materialización de principios en concordancia con el artículo 209 de la Constitución Política
La medida de resolver el recurso de apelación del auto que negó la práctica de pruebas, una vez proferido el fallo de primera instancia del proceso verbal disciplinario, es constitucional porque: (i) el juez de primera instancia tiene la autonomía judicial suficiente para fallar con base en las pruebas que considere conducentes, pertinentes o relevantes, mediante auto motivado; (ii) el derecho de defensa del disciplinado – en el trámite del proceso en primera instancia – no se limita a que le sean aceptadas sus pruebas, pues también puede presentarse acompañado de un abogado, presentar descargos expresando libremente las razones por las cuales considera que no es responsable de la conducta que se le atribuye, controvertir las pruebas obrantes dentro del proceso, intervenir en todas las etapas del proceso, presentar alegatos de conclusión, recurrir el auto que niega pruebas y la sentencia de primera instancia; (iii) el recurso de apelación si va a tener una segunda instancia imparcial, la cual resolverá el asunto planteado; y (iv) con todo, el disciplinado cuenta con la jurisdicción contenciosa administrativa para cuestionar la validez jurídica del acto administrativo que resolvió su investigación disciplinaria. Con todo lo anterior, el legislador consigue el fin buscado con la implementación del proceso verbal disciplinario, materializando los principios de celeridad, concentración, eficiencia, economía procesal, entre otros, en concordancia con el artículo 209 Constitucional.
IMPARCIALIDAD DEL JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA EN PROCESO DISCIPLINARIO VERBAL-No se pierde con el hecho de permitírsele decretar pruebas de oficio
Para la Corte, la imparcialidad del juez de segunda instancia en el proceso disciplinario verbal, no se pierde con el hecho de permitírsele decretar pruebas de oficio. Una interpretación conforme al artículo 29, 31 y 230 de la Constitución conduce a afirmar que la posibilidad de decretar pruebas de oficio por el director del proceso de segunda instancia, se explica por el deber que tiene todo juez, en un Estado Social de Derecho, de buscar la verdad procesal. Mas aun cuando el disciplinado tiene la posibilidad de controvertir dichas pruebas, acorde con lo establecido en el inciso 6º del artículo 59 de la Ley 1474 de 2011, el cual establece “En caso de revocarse la decisión que negó la práctica de pruebas, el ad quem las decretará y practicara. También podrá decretar de oficio las que estime necesarias para resolver el fondo del asunto, debiendo garantizar el derecho de contradicción.”
DECRETO DE PRUEBAS DE OFICIO EN SEGUNDA INSTANCIA EN PROCESO VERBAL DISCIPLINARIO-Exequibilidad
Para la Corte, la imparcialidad del juez de segunda instancia en el proceso disciplinario verbal, no se pierde con el hecho de permitírsele decretar pruebas de oficio. Una interpretación conforme al artículo 29, 31 y 230 de la Constitución conduce a afirmar que la posibilidad de decretar pruebas de oficio por el director del proceso de segunda instancia, se explica por el deber que tiene todo juez, en un Estado Social de Derecho, de buscar la verdad procesal. Mas aun cuando el disciplinado tiene la posibilidad de controvertir dichas pruebas, acorde con lo establecido en el inciso 6º del artículo 59 de la Ley 1474 de 2011, el cual establece “En caso de revocarse la decisión que negó la práctica de pruebas, el ad quem las decretará y practicara. También podrá decretar de oficio las que estime necesarias para resolver el fondo del asunto, debiendo garantizar el derecho de contradicción.” Por lo anterior, la Corte Constitucional declara la exequibilidad del inciso 6º del artículo 59 de la Ley 1474 de 2011, por el cargo analizado.
ESTATUTO ANTICORRUPCION-Contexto normativo
ESTATUTO ANTICORRUPCION-Objetivos
El proceso verbal disciplinario desarrollado en la Ley 734 de 2002 (Código Disciplinario Único), modificado por la Ley 1474 de 2011, cuenta con sus etapas diseñadas para establecer la responsabilidad de los infractores del régimen disciplinario, en las que se destacan las facultades de la persona disciplinada para hacer valer las garantías que integran su derecho al debido proceso. Primera instancia: i) Citación a audiencia. Una vez se ha calificado el proceso a seguir, el funcionario competente, mediante auto motivado, ordena adelantar el proceso verbal y citar a audiencia al posible responsable. Este auto solo puede ser expedido cuando se cumplen los requisitos previstos en el artículo 162 del CDU, es decir, cuando esté objetivamente demostrada la falta y exista prueba que comprometa la responsabilidad del investigado. El contenido de este auto deberá ajustarse a lo dispuesto en el artículo 177 del mismo ordenamiento. ii) Audiencia. En desarrollo del principio de oralidad, el proceso verbal disciplinario se efectúa en audiencia, que se debe iniciar mínimo cinco (5) días después de la notificación de la citación y máximo quince (15) días contados a partir de esa notificación. En esta, la persona disciplinada cuenta con varias garantías tendientes a lograr la efectividad de su derecho de defensa: (i) puede asistir sola o acompañada de abogado; (ii) puede dar su propia versión de los hechos; y (iii) puede aportar y solicitar pruebas. iii) Práctica de pruebas. Las pruebas son practicadas en la misma diligencia dentro del término de tres (3) días. A fin de garantizar los derechos al debido proceso y de defensa del disciplinado, la norma dispone que si no fuera posible practicar las pruebas en dicho término, se suspenderá la audiencia por el término máximo de cinco (5) días; y que la negativa a decretar y practicar pruebas por inconducentes, impertinentes o superfluas, debe ser motivada. Proceden los recursos de reposición y apelación. Reposición: El director del proceso debe decidir sobre lo planteado en el recurso de reposición, de manera oral y motivada. Apelación: Debe presentarse y sustentarse verbalmente en la misma audiencia, una vez proferido y notificado el fallo en estrados. Su otorgamiento se decide de manera inmediata. iv) Intervención del disciplinado o investigado y su apoderado. Con el propósito de garantizar el derecho de defensa del sujeto disciplinado, el artículo 177 del CDU prevé la facultad de intervenir en cualquier etapa del proceso y de presentar alegatos de conclusión, para lo cual el director del proceso podrá ordenar un receso, el cual será mínimo de tres (3) días y máximo de diez (10) días. v) Decisión. Concluidas las intervenciones, se procede a adoptar la decisión en forma verbal y motivada. El director del proceso puede suspender su adopción por el término de dos días. La decisión, finalmente, deberá ser notificada en estrados y queda ejecutoriada a la terminación de la misma, si no es recurrida, según lo dispone el artículo 179 del CDU. Procede el recurso de apelación. Segunda instancia: i) Resolver auto que negó las pruebas. En caso de revocarse la decisión que negó la práctica de pruebas, el ad quem las decretará y practicará. También podrá decretar de oficio las que estime necesarias para resolver el fondo del asunto, debiendo garantizar el derecho de contradicción. ii) Alegatos de conclusión. Antes de proferir el fallo que decide el recurso de apelación, las partes pueden presentar alegatos de conclusión, para lo cual disponen del término de traslado de dos (2) días, contados a partir del día siguiente al de la notificación por estado, que es de un día. ii) Alegatos de conclusión. Antes de proferir el fallo que decide el recurso de apelación, las partes pueden presentar alegatos de conclusión, para lo cual disponen del término de traslado de dos (2) días, contados a partir del día siguiente al de la notificación por estado, que es de un día.
A través del derecho administrativo sancionador se pretende garantizar la preservación y restauración del ordenamiento jurídico, mediante la imposición de una sanción que no sólo repruebe sino que también prevenga la realización de todas aquellas conductas contrarias al mismo. Se trata, en esencia, de un poder de sanción ejercido por las autoridades administrativas que opera ante el incumplimiento de los distintos mandatos que las normas jurídicas imponen a los administrados y aún a las mismas autoridades públicas.
La Corte ha establecido que el derecho disciplinario es una rama esencial en el funcionamiento de la organización estatal, pues se encuentra orientado a regular el comportamiento disciplinario de su personal, fijando los deberes y obligaciones de quienes lo integran, limitando el alcance de sus derechos y funciones, consagrando prohibiciones y previendo un estricto régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses, que al ser desconocidos, involucran, si es del caso, la existencia de una falta disciplinaria, de sus correspondientes sanciones y de los procedimientos constituidos para aplicarlas. La finalidad del derecho disciplinario es la de salvaguardar la obediencia, la disciplina, la rectitud y la eficiencia de los servidores públicos.
El derecho disciplinario como parte del derecho punitivo del Estado, se caracteriza por su aproximación al derecho penal delictivo, por lo tanto el ejercicio de ius puniendi debe someterse, inicialmente, a los mismos principios y reglas constitutivos del derecho del Estado a sancionar. En relación con esta conexidad, esta Corporación ha precisado que: Según esta interpretación, el derecho disciplinario es una modalidad del derecho penal, y en su aplicación debe observarse las mismas garantías y los mismos principios que informan el derecho penal. La naturaleza esencialmente sancionatoria de ambos derechos hace que las garantías del derecho más general (el penal) sean aplicables también a ese otro derecho, más especializado pero igualmente sancionatorio, que es el derecho disciplinario. Tanto el derecho penal como el administrativo disciplinario emplean las penas como el principal mecanismo de coacción represiva. Todos los principios y garantías propias del derecho penal se predican también del disciplinario.
DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Sujeto a principios de legalidad, tipicidad y reserva de ley que orientan el debido proceso
PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA DISCIPLINARIA-Doble garantía
El principio de reserva de ley se manifiesta en la obligación del Estado de someter el desarrollo de determinadas materias o de ciertos asuntos jurídicos necesariamente a la ley, o al menos, a tener como fundamento la preexistencia de la misma. Así lo reconoce expresamente el artículo 29 del Texto Superior, cuando establece que nadie podrá ser juzgado sino “conforme” a leyes preexistentes al acto que se le imputa. Precisamente, la doctrina al referirse a los principios de legalidad y reserva de ley, en el ámbito del derecho sancionatorio, ha sostenido que: “Se da satisfacción suficiente al principio de legalidad y a esos otros principios del derecho penal, en el sentido con que los reconoce la Constitución de los Estados constitucionales, cuando la figura delictiva y su sanción pueden referirse a una ley , aunque ellas estén contenidas en otra fuente jurídica). Además de la terminación de la figura delictiva y de su sanción en forma legal, existe la posibilidad de que sólo el hecho o su sanción se funden inmediatamente en una ley o que ambos se apoyen en una fuente jurídica sublegal, pero conforme a la ley. Desde esta perspectiva, en materia disciplinaria, la jurisprudencia de esta Corporación ha establecido que la consagración de los comportamientos reprochables disciplinariamente, así como las sanciones, los criterios para su fijación y los procedimientos para adelantar su imposición, corresponden a una materia que compete desarrollar de manera exclusiva a la ley, tanto en sentido formal como material.
PRINCIPIO DE TIPICIDAD EN MATERIA DISCIPLINARIA-Exigencias
Exige que la norma creadora de las infracciones y de las sanciones, debe describir clara, expresa e inequívocamente las conductas que pueden ser sancionadas y el contenido material de las infracciones, así como la correlación entre unas y otras. En esta medida, la Corte ha admitido que mediante el principio de tipicidad se desarrolla el principio fundamental nullum crimen, nulla poena sine lege, es decir, la abstracta descripción que tipifica el legislador con su correspondiente sanción, debe ser de tal claridad que permita que su destinatario conozca exactamente la conducta punitiva; en principio se debe evitar pues la indeterminación para no caer en una decisión subjetiva y arbitraria.
PRINCIPIO DE TIPICIDAD EN MATERIA DISCIPLINARIA-Menor rigurosidad y mayor flexibilidad que en derecho penal
Aunque el principio de tipicidad forme parte de las garantías estructurales del debido proceso en los procedimientos disciplinarios, no es demandable en dicho campo el mismo grado de rigurosidad que se exige en materia penal. En efecto, la naturaleza de las conductas reprimidas, los bienes jurídicos involucrados, la teleología de las facultades sancionatorias, los sujetos disciplinables y los efectos jurídicos que se producen frente a la comunidad, hacen que la tipicidad en materia disciplinaria admita -en principio- cierta flexibilidad.
PRINCIPIO DE TIPICIDAD EN DERECHO SANCIONATORIO DISCIPLINARIO Y DERECHO PENAL DELICTIVO-Diferencias
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DISCIPLINARIA-Jurisprudencia constitucional
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DISCIPLINARIA-Alcance/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE FORMAS Y TERMINOS PROCESALES-Límites
LEGISLADOR-Competencia para consagrar recursos
De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corte, el test leve, en principio, corresponde aplicar cuando se enjuician medidas que versan exclusivamente sobre materias 1) económicas, 2) tributarias o 3) de política internacional, sin que ello signifique que el contenido de una norma conduzca inevitablemente a un test leve; 4) cuando está de por medio una competencia específica definida por la Constitución en cabeza de un órgano constitucional; 5) cuando se trata del análisis de una normatividad preconstitucional derogada que aún surte efectos en el presente; y 6) cuando del contexto normativo del artículo demandado no se aprecie prima facie una amenaza para el derecho en cuestión.
El test intermedio ha sido empleado por la Corte para analizar la razonabilidad de una medida legislativa, en especial 1) cuando la medida puede afectar el goce de un derecho constitucional no fundamental, o 2) cuando existe un indicio de arbitrariedad que se refleja en la afectación grave de la libre competencia y 3) cuando la medida prime facie genera serias dudas respecto de la afectación del goce de un derecho fundamental.
TEST ESTRICTO DE RAZONABILIDAD-Alcance/TEST ESTRICTO DE RAZONABILIDAD-Casos en que se aplica
El test estricto ha sido aplicado en los siguientes casos 1) cuando está de por medio una clasificación sospechosa como las enumeradas en forma no taxativa a manera de prohibiciones de discriminación en el inciso 1º del artículo 13 de la Constitución; 2) cuando la medida recae principalmente en personas en condiciones de debilidad manifiesta, grupos marginados o discriminados, sectores sin acceso efectivo a la toma de decisiones o minorías insulares y discretas; 3) cuando la medida prima facie afecta el goce de un derecho constitucional fundamental; 4) cuando se examina una medida que crea un privilegio.
DOBLE INSTANCIA-Garantía aplicable en el derecho sancionador
En esta medida, el principio de la doble instancia se convierte en una garantía constitucional que informa el ejercicio del ius puniendi del Estado en todas sus manifestaciones, no sólo cuando se trata de la aplicación del derecho penal por los órganos judiciales sino también en el derecho administrativo sancionatorio y, específicamente, en tratándose del desarrollo y práctica del derecho disciplinario.
DOBLE INSTANCIA-Finalidad
La doble instancia tiene múltiples finalidades relacionadas con el derecho de defensa, tales como permitir que la decisión adoptada por una autoridad judicial sea revisada por otro funcionario de la misma naturaleza y más alta jerarquía, ampliar la deliberación del tema y evitar errores judiciales: “Su finalidad es permitir que la decisión adoptada por una autoridad judicial sea revisada por otro funcionario de la misma naturaleza y más alta jerarquía –lo que en principio es indicativo de mayor especialidad en la materia- con el fin de que decisiones contrarias a los intereses de las partes tengan una más amplia deliberación con propósitos de corrección. La doble instancia también está íntimamente relacionada con el principio de la “doble conformidad”, el cual surge del interés superior del Estado de evitar errores judiciales que sacrifiquen no sólo la libertad del ser humano, sino también importantes recursos públicos debido a fallos de la jurisdicción contenciosa que condenan al Estado bajo la doctrina del error jurisdiccional”.
DERECHO DE DEFENSA-Concepto/DERECHO DE DEFENSA-Importancia
Derecho a la defensa, entendido como la oportunidad reconocida a toda persona, en el ámbito de cualquier proceso o actuación judicial o administrativa, de ser oíd[a], de hacer valer las propias razones y argumentos, de controvertir, contradecir y objetar las pruebas en contra y de solicitar la práctica y evaluación de las que se estiman favorables, así como de ejercitar los recursos que la Ley otorga. Esta Corporación ha destacado la importancia del derecho a la defensa en el contexto de las garantías procesales, señalando que con su ejercicio se busca impedir la arbitrariedad de los agentes estatales y evitar la condena injusta, mediante la búsqueda de la verdad, con la activa participación o representación de quien puede ser afectado por las decisiones que se adopten sobre la base de lo actuado
2.3.2. La doble instancia tiene como principio realizar un control de legalidad respecto de las decisiones que profieren sus subalternos, es decir, ésta solo puede basar sus decisiones en la revisión de las actividades procesales que ha realizado el fallador primario y en caso de yerros procesales sancionar con las decisiones propias de la segunda instancia como nulidades y revocatorias de las decisiones. El permitir que el juez de segunda instancia practique pruebas oficiosas, vulnera los derechos de quien esta siendo juzgado al ponerlo en desventaja frente al poder Estatal.
La segunda instancia, vista como una instancia separada, esta plenamente preservada y el disciplinado puede encontrar un criterio nuevo en el examen que se realice.
4.2.2. El derecho de defensa y contradicción que se ejerce a través de la apelación sería inane respecto de la decisión de primera instancia, en el cual se debe agotar, en si mismo, el proceso disciplinario verbal y la definición de la responsabilidad, sin perjuicio de la instancia superior.
3.2. Los cargos presentados en la presente demanda son dos: (i) vulneración al debido proceso porque el momento procesal para resolver la apelación del auto que negó la práctica de pruebas, se debe realizar una vez proferido el fallo de primera instancia; y (ii) vulneración a una segunda instancia imparcial, porque el ad quem está facultado para decretar las pruebas que considere pertinentes, una vez revocado el auto que negó la practica de pruebas en primera instancia.
Es por ello que se deberá modificar los términos de investigación disciplinaria; de prescripción de la acción pública disciplinaria; actualizar el Código Disciplinario Único con decisiones de la Honorable Corte Constitucional sobre los institutos de la revocatoria directa, el traslado de alegatos de conclusión, incorporación de medios materiales de prueba y formas de notificación de las decisiones de cierre de investigación y alegatos previos al fallo, que se erigen en baluartes y garantismo para los intervinientes en el proceso disciplinari.
4.2. El proceso verbal disciplinari.
4.2.1. La Ley 1474 de 2011 introduce modificaciones al Libro Cuarto, Título XI, Procedimientos Especiales, específicamente, a la regulación del procedimiento verbal que se establece en los artículos 175 a 181 del Código Disciplinario Único -CDU
(Ley 734 de 2002), previsto como un trámite abreviado, para aquellos asuntos cuya naturaleza permite un procedimiento más expedito. De acuerdo con el artículo 57 de la Ley 1474 de 2011, son tres las hipótesis bajo las cuales se acude al proceso verbal disciplinari
: (i) cuando hay certeza sobre la ocurrencia de la falta y de la responsabilidad del sujeto disciplinable, independientemente de su gravedad o de la calidad del sujeto disciplinable, porque se trata de una situación de flagrancia o porque existe una confesión; (ii) frente a faltas leves; y (iii) frente a ciertas faltas gravísimas cuando en el curso del proceso ordinario esté demostrada objetivamente la falta y exista prueba que comprometa la responsabilidad del disciplinado.
4.2.2. El proceso verbal disciplinario desarrollado en la Ley 734 de 2002 (Código Disciplinario Único), modificado por la Ley 1474 de 201
, cuenta con sus etapas diseñadas para establecer la responsabilidad de los infractores del régimen disciplinario, en las que se destacan las facultades de la persona disciplinada para hacer valer las garantías que integran su derecho al debido proceso.
i) Citación a audiencia. Una vez se ha calificado el proceso a seguir, el funcionario competent
, mediante auto motivado, ordena adelantar el proceso verbal y citar a audiencia al posible responsable. Este auto solo puede ser expedido cuando se cumplen los requisitos previstos en el artículo 162 del CDU, es decir, cuando esté objetivamente demostrada la falta y exista prueba que comprometa la responsabilidad del investigado. El contenido de este auto deberá ajustarse a lo dispuesto en el artículo 177 del mismo ordenamiento.
5.1.1. A través del derecho administrativo sancionador se pretende garantizar la preservación y restauración del ordenamiento jurídico, mediante la imposición de una sanción que no sólo repruebe sino que también prevenga la realización de todas aquellas conductas contrarias al mismo. Se trata, en esencia, de un poder de sanción ejercido por las autoridades administrativas que opera ante el incumplimiento de los distintos mandatos que las normas jurídicas imponen a los administrados y aún a las mismas autoridades pública.
La Corte ha establecido que el derecho disciplinario es una rama esencial en el funcionamiento de la organización estatal, pues se encuentra orientado a regular el comportamiento disciplinario de su personal, fijando los deberes y obligaciones de quienes lo integran, limitando el alcance de sus derechos y funciones, consagrando prohibiciones y previendo un estricto régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses, que al ser desconocidos, involucran, si es del caso, la existencia de una falta disciplinaria, de sus correspondientes sanciones y de los procedimientos constituidos para aplicarla.
En virtud de lo anterior, resulta indiscutible que la finalidad del derecho disciplinario es la de salvaguardar la obediencia, la disciplina, la rectitud y la eficiencia de los servidores público. Es precisamente allí, en la realización del citado fin, en donde se encuentra el fundamento para la responsabilidad disciplinaria, la cual supone la inobservancia de los deberes funcionales de los servidores públicos o de los particulares que ejercen funciones públicas, en los términos previstos en la Constitución, las leyes y los reglamentos que resulten aplicable.
Según esta interpretación, el derecho disciplinario es una modalidad del derecho penal, y en su aplicación debe observarse las mismas garantías y los mismos principios que informan el derecho penal. La naturaleza esencialmente sancionatoria de ambos derechos hace que las garantías del derecho más general (el penal) sean aplicables también a ese otro derecho, más especializado pero igualmente sancionatorio, que es el derecho disciplinario. Tanto el derecho penal como el administrativo disciplinario emplean las penas como el principal mecanismo de coacción represiva. Todos los principios y garantías propias del derecho penal se predican también del disciplinario. Esta situación ha llevado a considerar que el término derecho penal es impropio (pues existen, como se ve, varios derechos penales) y empieza a hacer carrera la revitalización del término "derecho criminal" para referirse al derecho de los delitos propiamente dichos. (Subrayado por fuera del texto original).
Específicamente, la Corte ha sostenido que el derecho administrativo sancionador como expresión punitiva del Estado, se encuentra sujeto a los principios de legalidad, tipicidad y reserva de ley, que comparte con el proceso pena.
Este principio comprende una doble garantía. La primera, de orden material y de alcance absoluto, conforme a la cual es necesario que existan preceptos jurídicos anteriores (lex previa) que permitan predecir con suficiente grado de certeza (lex certa) aquellas conductas infractoras del correcto funcionamiento de la función pública y las sanciones correspondientes por su realización. La segunda, de carácter formal, relativa a la exigencia y existencia de una norma de rango legal, que convalide el ejercicio de los poderes sancionatorios en manos de la Administració.
5.1.2.2. El principio de reserva de ley se manifiesta en la obligación del Estado de someter el desarrollo de determinadas materias o de ciertos asuntos jurídicos necesariamente a la ley, o al menos, a tener como fundamento la preexistencia de la misma. Así lo reconoce expresamente el artículo 29 del Texto Superior, cuando establece que nadie podrá ser juzgado sino “conforme” a leyes preexistentes al acto que se le imputa. Precisamente, la doctrina al referirse a los principios de legalidad y reserva de ley, en el ámbito del derecho sancionatorio, ha sostenido que: “Se da satisfacción suficiente al principio de legalidad y a esos otros principios del derecho penal, en el sentido con que los reconoce la Constitución de los Estados constitucionales, cuando la figura delictiva y su sanción pueden referirse a una ley (...), aunque ellas estén contenidas en otra fuente jurídica (...). Además de la terminación de la figura delictiva y de su sanción en forma legal, existe la posibilidad de que sólo el hecho o su sanción se funden inmediatamente en una ley o que ambos se apoyen en una fuente jurídica sublegal, pero conforme a la ley.
Desde esta perspectiva, en materia disciplinaria, la jurisprudencia de esta Corporación ha establecido que la consagración de los comportamientos reprochables disciplinariamente, así como las sanciones, los criterios para su fijación y los procedimientos para adelantar su imposición, corresponden a una materia que compete desarrollar de manera exclusiva a la ley, tanto en sentido formal como materia.
5.1.2.3. El principio de tipicidad, es una garantía del debido proceso disciplinario, porque exige que la norma creadora de las infracciones y de las sanciones, debe describir clara, expresa e inequívocamente las conductas que pueden ser sancionadas y el contenido material de las infracciones, así como la correlación entre unas y otras. En esta medida, la Corte ha admitido que mediante el principio de tipicidad “se desarrolla el principio fundamental 'nullum crimen, nulla poena sine lege', es decir, la abstracta descripción que tipifica el legislador con su correspondiente sanción, debe ser de tal claridad que permita que su destinatario conozca exactamente la conducta punitiva; en principio se debe evitar pues la indeterminación para no caer en una decisión subjetiva y arbitraria.
5.1.3. Sin embargo, en la Sentencia C-244 de 1996 esta Corporación admitido la existencia de una singularidad en cada uno de sus procedimientos (penal, correccional, contravencional o disciplinario), en respuesta a la naturaleza de los ilícitos y de sus sanciones, así como a la mayor intervención de las sanciones administrativas sobre las penales en el ordenamiento jurídic. Entonces, si bien es cierto el derecho disciplinario y el penal son especies del derecho punitivo, también lo es que tales disciplinas presentan claras diferencias.
La jurisprudencia de la Cort, ha reconocido que entre los regímenes sancionatorios administrativos y el derecho penal delictivo existen características específicas que exigen tratamientos diferenciales, tales como:
5.1.3.2. En el derecho disciplinario y en el derecho penal delictivo se protegen intereses distinto. En el proceso disciplinario contra servidores estatales se juzga el comportamiento de éstos frente a normas administrativas de carácter ético destinadas a proteger la eficiencia, eficacia y moralidad de la administración pública; en el proceso penal las normas buscan preservar bienes sociales más amplios.
Estas diferencias radican, principalmente, en que: (i) el fallador es el juez disciplinario en un caso y el juez penal en otro; (ii) el sujeto es considerado de diferente manera: en un caso por su condición de servidor público, en el otro como posible agente de un hecho punitivo; (iii) la finalidad del proceso es parcialmente disímil: la buena marcha y el buen nombre de un lado y el bien jurídico de tutela contra el peligro del daño social en el otro; (iv) el rigor procesal es diferente: en el primero por tratarse de un proceso administrativo que no afecta la libertad del investigado y que tiene control contencioso administrativo, en el segundo por tratarse de un proceso judicial; (v) el tipo de sanción es diferente: en el primero inhabilidad, desvinculación, destitución, remoción, suspensión, multa, amonestación, todo en razón de la función pública, en el segundo pena privativa de la libertad, multas o penas accesoria.
Se trata de una garantía posterior, que brinda la posibilidad de cuestionar la validez jurídica de la decisión administrativa, mediante la jurisdicción contenciosa administrativ
, la cual si bien no cumple la función de tercera instancia, sirve para verificar que la prueba recaudada en el tramite disciplinario, se haya ajustado a las garantías constitucionales y legales, es decir, la acción de nulidad resulta ser un momento propicio para la exclusión de la prueba producida con violación al debido proceso, o sea, para aquella en cuya práctica se han trasgredido los principios básicos rectores de esa actividad fundamental para el ejercicio del derecho de defensa.
La Corporación ha sostenido en diversos pronunciamientos que en materia disciplinari, la revisión de legalidad de estas decisiones dadas las prerrogativas procesales propias de ese procedimiento, no debe repetir el debate agotado ante la autoridad administrativa competente. Dicho de otra manera, el juicio que se abre con la acción de nulidad y restablecimiento, no es una simple extensión del trámite disciplinario, sino que es funcionalmente distinto. El control de legalidad y constitucionalidad de los actos de la administración que la Constitución ha confiado a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, implica una especialidad y depuración del debate, pues dicho control no puede convertirse en un nuevo examen de la prueba, como si se tratara de una tercera instancia.
Corresponde entonces a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, entre otras cosas, verificar que la prueba recaudada en el trámite disciplinario se haya ajustado a las garantías constitucionales básicas, es decir, la acción de nulidad resulta ser un momento propicio para la exclusión de la prueba, a condición de que dicha prueba sea manifiestamente ilícita o producida con violación al debido proceso o de las garantías fundamentales, o sea, aquella en cuya práctica se han trasgredido los principios rectores de esa actividad imprescindible para el ejercicio del derecho de defens.
5.3. La potestad de configuración del Legislador en materia de procedimientos en el régimen disciplinario y los límites constitucionales para su ejercici.
5.3.2. Mientras el Legislador no ignore, obstruya o contraríe las garantías básicas previstas por la Constitución, goza de discreción para establecer las formas propias de cada juicio, entendidas éstas como “el conjunto de reglas señaladas en la Ley que, según la naturaleza del proceso, determinan los trámites que deben surtirse ante las diversas instancias judiciales o administrativas”
. Así, es extensa la doctrina constitucional que ha reiterado que, conforme con lo establecido en los artículos 29, 150 y 228 de la Constitución, son amplias las facultades del legislador para fijar tales formalidades procesales. En desarrollo de esta potestad, el legislador puede fijar nuevos procedimiento, determinar la naturaleza de actuaciones judiciale
, eliminar etapas procesale, requerir la intervención estatal o particular en el curso de las actuaciones judiciale
, imponer cargas procesale
o establecer plazos para el ejercicio del derecho de acceso a la administración de justici
. De tal manera que, por regla general, la determinación de los sujetos procesales y de los momentos en que ellos pueden intervenir en los procesos judiciales o disciplinarios, hace parte de la libertad de configuración normativa del legislador que debe responder a las necesidades de la política legislativa, para lo cual evalúa la conveniencia y oportunidad de los mecanismos o instrumentos procesales, con el fin de hacer efectivos los derechos, libertades ciudadanas y las garantías públicas respecto de ello
5.3.3. Como se mencionó en el numeral 5.1., el derecho disciplinario regula el ejercicio de la potestad disciplinaria del Estado, esto es, “la facultad que hace parte del poder sancionador del Estado, en virtud de la cual aquél está legitimado para tipificar las faltas disciplinarias en que pueden incurrir los servidores públicos y los particulares que cumplen funciones públicas y las sanciones correspondientes. El sustento de la imputación disciplinaria radica en la necesidad de hacer efectivos tanto los principios de la función administrativa, señalados en el artículo 209 constitucional: moralidad, eficiencia, celeridad, igualdad, economía, imparcialidad y publicidad, como los fines estatales a que apuntan aquellos, los cuales, a su vez, determinan el ejercicio de la función pública.
La potestad disciplinaria se encuentra regida por los principios que regulan el poder sancionatorio del Estado, y su aplicación supone la estricta observancia de las bases que regulan el derecho sancionador, tales como el principio de legalidad, reserva de ley y tipicidad, “con las matizaciones impuestas por su específica naturaleza. Siendo el derecho disciplinario una de las manifestaciones del ius puniendi, como derecho administrativo sancionatorio, el ejercicio del poder sancionador del Estado exige la garantía del debido proceso en tales actuaciones administrativas, tal como lo ordena el artículo 29 superior.
5.3.5. A pesar del amplio margen de configuración otorgado al legislador en materia de procedimientos, la jurisprudencia constitucional también ha destacado que tal facultad no es absoluta en la medida en que existen limitaciones que surgen de la propia Constitución. Al respecto, la Corte ha determinado que el Legislador, al diseñar los procedimientos judiciales y administrativos, no puede desconocer las garantías fundamentales y debe proceder de acuerdo con criterios de proporcionalidad y razonabilidad, con el propósito de asegurar el pleno ejercicio del derecho de acceso a la administración de justici. Concretamente, el Legislador debe garantizar en todos los procesos judiciales los derechos de defensa, de contradicción, de imparcialidad del juez, de primacía de lo sustancial sobre lo adjetivo o procedimental, de juez natural, de publicidad de las actuaciones y los otros que conforman la noción de debido proces
5.3.6. En la sentencia C-310 de 199, se señaló que uno de los límites más importantes a la libertad de configuración del Legislador radica en el respeto al debido proceso en materia disciplinaria. En este sentido, como elementos constitutivos de la garantía del debido proceso en materia disciplinaria, se han señalado, entre otros: “(i) el principio de legalidad de la falta y de la sanción disciplinaria, (ii) el principio de publicidad, (iii) el derecho de defensa y especialmente el derecho de contradicción y de controversia de la prueba, (iv) el principio de la doble instancia, (v) la presunción de inocencia, (vi) el principio de imparcialidad, (vii) el principio de non bis in idem, (viii) el principio de cosa juzgada y (ix) la prohibición de la reformatio in pejus
b) Es parte importante del debido proceso administrativo el establecimiento de recursos contra las decisiones de la administración e igualmente lo relativo al trámite y a los efectos en que se conceden dichos recursos; por consiguiente, esta materia no tiene rango constitucional, su regulación le corresponde al legislador, aun cuando su competencia debe ser ejercida con arreglo a criterios de razonabilidad, proporcionalidad y finalidad.
“a. La potestad conferida al legislador para establecer los diversos regímenes sancionatorios, se encuentra vinculada a los fines constitucionales del estado y limitada por el respeto a los derechos fundamentales de la person.
b. Si bien ha admitido la Corte que el control de constitucionalidad en materia disciplinaria resulta de una intensidad menor que en materia pena, al determinar la gravedad de las falta y la intensidad de las sanciones, el legislador debe orientarse por criterios de proporcionalidad y razonabilidad y, especialmente por los principios de lesividad y necesidad.
c. Dentro de los márgenes señalados, el legislador se encuentra facultado para: “(i) tipificar (…) las faltas disciplinarias en que puedan incurrir los servidores públicos, su grado de intensidad y las sanciones correspondientes, y (ii) establecer el conjunto de enunciados normativos de orden procesal que regulen la facultad constitucional otorgada a la administración pública para imponer sanciones a todos los servidores que con sus acciones u omisiones, transgredan las normas de conducta relativas al correcto desempeño de las funciones asignadas., así como (iii) establecer las causales de extinción de la acción o de la sanción penal o disciplinaria.
La sentencia C-183 de 2007, manifestó que esta potestad de configuración del legislador en materia de procedimientos “(…) debe ser ejercida sin desconocer los principios y valores constitucionales, la vigencia de los derechos fundamentales de los ciudadanos y los principios de razonabilidad proporcionalida y prevalencia del derecho sustancial sobre lo adjetivo (Art. 228 C.P.), que se constituyen en límites al ejercicio legítimo de tales competencias”
“El legislador dispone de un amplio margen de discrecionalidad para regular los procesos judiciales, esto es para determinar el procedimiento, las actuaciones, acciones y demás aspectos que se originen en el derecho sustancia. Todo ello dentro de los límites que fije la Constitución (art. 4º).
En atención a referentes Superiores como los señalados, la Corte tiene establecido que la legitimidad de las normas procesales y el desarrollo del derecho al debido proceso están dados por su proporcionalidad y razonabilidad frente al fin para el cual fueron concebidas. Por ende, “la violación del debido proceso ocurriría no sólo bajo el presupuesto de la omisión de la respectiva regla procesal o de la ineficacia de la misma para alcanzar el propósito para el cual fue diseñada, sino especialmente en el evento de que ésta aparezca excesiva y desproporcionada frente al resultado que se pretende obtener con su utilización.
5.4.1. De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corte, el test leve, en principio, corresponde aplicar cuando se enjuician medidas que versan exclusivamente sobre materias 1) económicas, 2) tributarias o 3) de política internacional, sin que ello signifique que el contenido de una norma conduzca inevitablemente a un test leve; 4) cuando está de por medio una competencia específica definida por la Constitución en cabeza de un órgano constitucional; 5) cuando se trata del análisis de una normatividad preconstitucional derogada que aún surte efectos en el presente; y 6) cuando del contexto normativo del artículo demandado no se aprecie prima facie una amenaza para el derecho en cuestió.
5.4.2. El test intermedio ha sido empleado por la Corte para analizar la razonabilidad de una medida legislativa, en especial 1) cuando la medida puede afectar el goce de un derecho constitucional no fundamental, o 2) cuando existe un indicio de arbitrariedad que se refleja en la afectación grave de la libre competencia y 3) cuando la medida prime facie genera serias dudas respecto de la afectación del goce de un derecho fundamenta
Específicamente en relación con la doble instancia, esta Corporació ha señalado que esta garantía es aplicable por regla general en el derecho sancionador, especialmente en el derecho disciplinario:
La doble instancia es una garantía que se desprende del derecho de defens
, el cual, a su vez, hace parte del debido proces
. En esta medida, el principio de la doble instancia se convierte en una garantía constitucional que informa el ejercicio del ius puniendi del Estado en todas sus manifestaciones, no sólo cuando se trata de la aplicación del derecho penal por los órganos judiciales, sino también en el derecho sancionatori.
“Es, entonces, indudable que en el origen de la institución de la doble instancia subyacen los derechos de impugnación y de contradicción. En efecto, la garantía del derecho de impugnación y la posibilidad de controvertir una decisión, exigen la presencia de una estructura jerárquica que permita la participación de una autoridad independiente, imparcial y de distinta categoría en la revisión de una actuación previa, sea porque los interesados interpusieron el recurso de apelación o resulte forzosa la consulta.
La doble instancia tiene múltiples finalidades relacionadas con el derecho de defensa, tales como permitir que la decisión adoptada por una autoridad judicial sea revisada por otro funcionario de la misma naturaleza y más alta jerarquía, ampliar la deliberación del tema y evitar errores judiciale:
5.3.6. Una de las principales garantías del debido proceso, es el derecho a la defensa, entendido como la oportunidad reconocida a toda persona, en el ámbito de cualquier proceso o actuación judicial o administrativa, “de ser oíd[a], de hacer valer las propias razones y argumentos, de controvertir, contradecir y objetar las pruebas en contra y de solicitar la práctica y evaluación de las que se estiman favorables, así como de ejercitar los recursos que la Ley otorga. Esta Corporación ha destacado la importancia del derecho a la defensa en el contexto de las garantías procesales, señalando que con su ejercicio se busca “impedir la arbitrariedad de los agentes estatales y evitar la condena injusta, mediante la búsqueda de la verdad, con la activa participación o representación de quien puede ser afectado por las decisiones que se adopten sobre la base de lo actuado.” Acorde con ello, ha reconocido igualmente que el derecho de defensa es una garantía del debido proceso de aplicación general y universal, que “constituyen un presupuesto para la realización de la justicia como valor superior del ordenamiento jurídico.
Con fundamento en estas disposiciones, la jurisprudencia de esta Corte ha sostenido que la finalidad de la potestad disciplinaria es “asegurar el cumplimiento de los principios que regulan el ejercicio de la función pública, como lo son los de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad (C.P. art. 209), que por tanto la responsabilidad disciplinaria tiene un claro fundamento constitucional, el derecho disciplinario reviste un carácter autónomo e independient, y que constituye una modalidad del derecho administrativo sancionador en el ejercicio del ius puniendi del Estado.
El derecho disciplinario encuentra su justificación constitucional en el logro de los objetivos constitucionales y legales de la función pública, en razón a que “todos los servidores públicos deben propender por el logro del objetivo principal para el cual fueron nombrados, esto es, servir al Estado y a la comunidad en general con estricta sujeción a lo dispuesto en la Constitución, la ley y el reglamento (C.P. arts. 6° y 122). De donde resulta que cualquier funcionario del Estado, puede verse sometido a un proceso de responsabilidad pública de índole disciplinaria, no sólo cuando en su desempeño vulnera el ordenamiento superior y legal vigente, sino también cuando incurre en omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones (C.P. art. 6° y 123”
El proceso verbal disciplinario, regulado por la Ley 734 de 2002, y modificado por la Ley 1474 de 2011, fue creado para asuntos cuya naturaleza permiten un procedimiento mas expedito. Solo es procedente iniciar dicho proceso, cuando se de una de las tres hipótesis contempladas en dicha ley, estos es, (i) cuando hay certeza sobre la ocurrencia de la falta y de la responsabilidad del sujeto disciplinable – flagrancia o confesión –; (ii) frente a faltas leves; y (iii) frente a ciertas faltas gravísimas cuando en el proceso ordinario esta demostrada objetivamente la falta y exista prueba que comprometa la responsabilidad del disciplinado.
Con todo, el fin buscado por la medida (admitir que se profiera sentencia de primera instancia, sin antes resolver el recurso de apelación interpuesto contra el auto que negó el decreto y práctica de pruebas), propugna por el desarrollo de los principios rectores de concentración del proceso, cumplida justicia, celeridad eficiencia, propios del proceso verbal disciplinario, el cual como se dijo tiene fundamento constitucional. En la sentencia C-315 de 2012 donde se analizó una demanda contra la ley 1474 de 2011, la Corte Constitucional consideró que “agilizar el proceso disciplinario e impedir dilaciones injustificadas a lo largo de este tipo de procesos, se enmarca dentro de la finalidad legítima de buscar la eficiencia en materia disciplinaria”, basándose en “la exposición de motivos y en la ponencia para primer debate al Proyecto de ley número 142 de 2010 Senado, “por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública”.
El principio de pertinencia y conducencia e idoneidad de la prueba, constituye una limitación a la libertad de la presentación de la prueba y están relacionados con los denominados requisitos intrínsecos del acto probatorio, pues de no se así, al proceso concurrirían toda suerte de pruebas que al final no sería mucho lo que aporten para el esclarecimiento de los hechos, atentando con ello, con la economía procesa.
Al respecto, la Corte Constitucional reconoce un amplio margen de autonomía de los funcionarios judiciales, para decidir sobre el decreto de las pruebas que estime pertinentes, conducentes y relevantes para determinar los hechos que son objeto de juzgamient. El juez esta revestido de competencia para definir si esas pruebas solicitadas son pertinentes, conducentes y procedentes, y si en realidad, considerados, evaluados y ponderados los elementos de juicio de los que dispone, ellos contribuyen al esclarecimiento de los hechos y a la definición acerca de la responsabilidad disciplinaria del procesado. Por ello, es posible que niegue alguna o algunas de tales pruebas, si estima fundadamente que los requisitos legales no se cumplen o que en el proceso respectivo no tienen lugar.
Esto porque a pesar de no obtener el pronunciamiento del juez de segunda instancia, respecto de las pruebas negadas, él tiene a su alcance con otros mecanismos de defensa. En el proceso verbal los sujetos procesales cuentan con las siguientes garantías: i) conocer previamente a la audiencia, la acusación para con ellos preparar su defensa; ii) un término para presentar descargos; iii) solicitar pruebas y controvertir las existentes; iv) están habilitados para interponer recursos (artículos 175 a 180 de la Ley 734 de 2002, modificados por artículos 57 a 59 de la Ley 1474 de 2011; v) pueden presentar alegatos de conclusión; vi) pueden recurrir la sentencia de primera instancia; vii) pueden controvertir las pruebas que el juez de segunda instancia decrete; y viii) finalmente, puede presentar, nuevamente, alegatos de conclusión.
Los artículos 229 y 230 de la Carta garantizan el derecho de todas las personas para acceder a la administración de justicia y obtener una sentencia de acuerdo con la ley y la Constitución. Con esto, la Carta encomendó la función de administrar justicia fundamentalmente a los jueces y, excepcionalmente, a ciertas autoridades públicas y a los particulares. Para la Corte, la búsqueda y realización de la justicia es una función primordial para el Estado de Derecho y estructural en el Estado Social y Democrátic.
Según Devis Echandía “para que triunfe la verdad, para que obtenga el fin de interés público del proceso y no sea éste una aventura incierta cuyo resultado dependa de la habilidad de los abogados litigantes, es indispensable que, además de la libre apreciación de las pruebas, el juez siempre disponga de facultades inquisitivas para allegar las que, conforme su leal saber y entender, considere conveniente al esclarecimiento de los hechos que las partes alegan (afirman o niegan). Solo así se obtendrá la igualdad de las partes en el proceso y la verdadera democracia en la justicia–”
6.2. La no vulneración del artículo 31 de la Constitució.
Para preservar el debido proceso y, en especial, el principio de la doble instancia, resulta exigible, como condición esencial, la imparcialidad del superior jerárquico. En efecto, es indispensable que el criterio del fallador que revisa la decisión adoptada en primera instancia, se encuentre libre de cualquier prejuicio, atadura o prevención que le impida juzgar o proceder autónomamente y, por lo tanto, evaluar si la determinación sujeta a control, real y efectivamente se fundamentó en consideraciones fácticas y jurídicas pertinentes, suficientes y adecuadas al caso en concret
. Acorde con Jairo Parra Quijano, “la imparcialidad se logra si se establece con objetividad la verdad y la justicia. Luego es fácil entender que en determinados casos el juez podrá decretar prueba de oficio para cumplir con este principio que en el mejor de los sentidos contamina toda interpretación”
A juicio de la Corte, en el caso concreto, el decretar pruebas de oficio no solo no desvirtúa el principio de imparcialidad del juez, sino que aboga por una defensa en igualdad de condiciones de las partes. Para Devis Echandía “esa facultad inquisitiva probatoria se otorga principalmente como una defensa indispensable a las partes pobres y débiles del proceso, cuyos abogados puedan incurrir en olvidos, inactividades y hasta connivencias dolosas; pero también para los casos en que tales situaciones se presenten en los abogados de la parte rica o poderosa. Es una facultad fundamentalmente orientada a suplir los errores, olvidos, inactividades y dolos de los apoderados, en razón del interés público que existe en que la sentencia sea verdaderamente justa de acuerdo con la realidad de los hechos y no con la simple apariencia que presenta una prueba incompleta–”
(ii) El fin constitucional de lograr la verdad procesal, hace procedente la práctica de pruebas de oficio de parte del juez que esta evaluando la conducta disciplinaria, sin que con ello se afecte la imparcialidad del fallador.
A LA SENTENCIA C-401/13
Con el respeto acostumbrado a las sentencias adoptadas por la Corte, manifiesto mi salvamento de voto frente a lo decidido por la Sala Plena en el fallo C-401 del 3 de julio de 2013 (M.P. Mauricio González Cuervo), en la cual la Corte declaro exequibles, por los cargos analizados, los incisos 2° y 6° del artículo 59 de la Ley 1474 de 2011 “por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública”. Esto a partir de los argumentos siguientes.
1. La mayoría concluyó la exequibilidad de la regla de derecho según la cual, en el marco de un proceso disciplinario verbal, la apelación contra el auto que niega el decreto de pruebas solo se resolverá por el superior con posterioridad a la notificación del fallo de primera instancia. Para la Corte, esta medida es adecuada para cumplir un fin constitucionalmente valioso, como es la celeridad en los procedimientos disciplinarios, más aun en aquellos que están dirigidos a sancionar actos de corrupción. A su vez, la regla mencionada era proporcional, en tanto el actor tenía a su disposición otros mecanismos diferentes al recurso de apelación, todos ellos dirigidos a cuestionar la negativa del decreto de pruebas, entre ellos el recurso de reposición y el control judicial ante el contencioso administrativo.
2. Contrario a como lo expresó la Sala, considero que en el caso objeto de análisis concurre una afectación desproporcionada del derecho de contradicción y defensa y, por ende, se configura una vulneración del derecho al debido proceso.
En primer lugar, advierto que el efecto práctico de la disposición acusada es que aquellos asuntos que estuviesen sustentados en las pruebas cuya práctica se deniega, en caso de ser finalmente admitidos al trámite, sean conocidos únicamente por el funcionario disciplinario de segunda instancia, en detrimento de la posibilidad que tales asuntos sean analizados y decididos en dos instancias. Esto plantea un inconveniente en mi parecer insalvable, consistente en que en caso que el investigador de primera instancia decida injustificadamente excluir una prueba, no existirá ninguna oportunidad procesal para que conozca de ese medio probatorio, puesto que su análisis solo estará a cargo del funcionario ad quem. Por ende, la norma acusada hace posible que se adelante una actuación disciplinaria arbitraria y carente de control dentro del proceso sancionador, al menos frente a la primera instancia. Del mismo modo, esa eventual arbitrariedad no puede solucionarse a través de los mecanismos explicados en la sentencia, puesto que todo ellos son ex post a la decisión que niega la prueba
Una hipótesis de este carácter afecta el debido proceso, en aras de la maximización de la eficiencia procesal en el trámite disciplinario. Comparto con la mayoría la necesidad de contar con procedimientos céleres para la sanción de las faltas disciplinarias más graves. Sin embargo, ese valor constitucional no puede tener un alcance tal que superponga las etapas procesales, de modo que el servidor público no pueda contar con la garantía mínima que el funcionario que realiza la investigación cuente con todas las pruebas necesarias para definir la responsabilidad en el incumplimiento del deber funcional o, en caso que se considere que la prueba solicitada no es procedente, explique las razones específicas que llevan a esa conclusión, de forma previa a que se adopte la decisión correspondiente.
2. La regla de derecho declarada exequible por la mayoría, de otro lado, cercena injustificadamente una instancia de análisis imparcial de los argumentos que dieron lugar a negar el decreto de pruebas, estudio que solo puede adelantarse por un funcionario distinto a aquel que decidió dicha negativa. A este respecto debe insistirse en que la norma acusada conlleva que la decisión disciplinaria de primera instancia pueda adoptarse sin que se tenga en cuenta la prueba rechazada, pues cualquier decisión sobre su admisibilidad queda irremediablemente diferida a la segunda instancia, la cual no solo está encargada de decidir el recurso, sino de practicar la prueba negada en caso que haya lugar a ello.
Esta circunstancia impide que la prueba tenga efectivo análisis en la primera instancia del trámite y que, a su vez, su negativa sea resuelta por un funcionario imparcial y con efectos materiales respecto de la autoridad que negó la práctica. Así, la solución adoptada por la mayoría es insuficiente, pues tanto la exigencia de una carga argumentativa mínima para negar el decreto de pruebas, así como el recurso de reposición, no son vías que permitan el control imparcial y objetivo de un asunto medular para el proceso disciplinario, como es la definición de las pruebas que habilitan la adscripción de responsabilidad.
3. En suma, advierto que la decisión de la mayoría omite realizar un ejercicio adecuado de ponderación entre la deseable celeridad en los procedimientos y la necesidad de proteger las garantías procesales en el trámite disciplinario, las cuales tienen una mayor jerarquía al hacer parte del derecho sancionador. Si bien, como lo señalé anteriormente, es importante que el ordenamiento jurídico cuente con instrumentos ágiles para la investigación y sanción de faltas disciplinarias, en especial aquellas que afectan gravemente a la administración pública, la eficacia de dichos procesos descansa en su compatibilidad con la Constitución. En el caso analizado, ello se traducía en que ante la hipótesis de la denegación de la práctica de pruebas, fuera posible contar con un recurso de apelación, como sucede en el procedimiento escrito contemplado en el mismo Código Disciplinario Único.
Esta ha sido la posición que incluso, ha sostenido la Sala Plena de la Corte, precisamente respecto de las reglas que contiene el Código mencionado para el procedimiento disciplinario verbal. A ese respecto, se ha puesto de presente que en “… relación con la tensión que puede presentarse entre las distintas garantías que conforman la noción del debido proceso, concretamente, respecto del principio de celeridad que puede entrar en conflicto con la garantía de contradicción probatoria, o con el derecho de defensa, en la medida en que un término breve recorta las posibilidades de controversia probatoria o argumentativa, la jurisprudencia constitucional ha señalado que algunas de las garantías procesales son prevalentes, pero también ha aceptado que otras, como el derecho de defensa y de contradicción, pueden verse limitadas a fin de dar un mayor alcance a intereses públicos legítimos o a otros derechos fundamentales implicados.
Llevada esta regla al caso analizado, advierto que la evaluación de la proporcionalidad de la medida dejó de tener en cuenta que la restricción a la facultad de ejercer el derecho de contradicción, concentrada en la posibilidad de probar aquellos asuntos dirimentes en la definición de la responsabilidad disciplinaria, no era una medida necesaria para otorgar celeridad al proceso verbal. En contrario, del hecho que el legislador haya contemplado dos instancias dentro de dicho procedimiento, se sigue que aquellas reglas que impidan su adecuado funcionamiento resulten desproporcionadas. Además, las razones planteadas en la sentencia no son suficientes para desvirtuar dicho exceso y, en cambio, privilegian por completo la eficiencia del procedimiento sobre la vigencia del plexo de derechos que la Constitución y el precedente de esta Corte confiere al servidor público sujeto de la actuación disciplinaria.
Referencia:. Salvamento de voto a la Sentencia C-401 de 2013. Demanda de inconstitucionalidad contra los incisos 2º y 6º del artículo 59 de la Ley 1474 de 2011 “Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública”.
Con el acostumbrado respeto por las decisiones que adopta esta Corporación, presento los argumentos que me llevan a SALVAR EL VOTO en el asunto de la referencia.
1. El inciso primero del artículo 59 de la Ley 1474 de 2011 incluyó algunas modificaciones en lo concerniente a los recursos que proceden en desarrollo del proceso disciplinario verbal adelantado en contra de los servidores públicos. Dicha disposición consagra, en lo pertinente, que procederá el recurso de apelación en contra del auto que niega pruebas, el cual deberá ser sustentado verbalmente en la audiencia de fallo de primera instancia. A juicio de la demandante, lo anterior vulnera el derecho de defensa del disciplinado en la medida en que el juez de primera instancia no tendrá como sustento para su fallo dichas pruebas.
2. Mediante la sentencia C-401 de 2013 esta corporación declaró exequible el inciso demandado, al considerar que el procedimiento verbal garantiza una mayor eficiencia y celeridad al proceso disciplinario y, por ello, la medida establecida por el legislador -admitir que se profiera sentencia de primera instancia sin antes resolver el recurso de apelación en contra del auto que niega el decreto y práctica de las pruebas-, “propugna por el desarrollo de los principios rectores de concentración del proceso, cumplida justicia, celeridad, eficiencia, propios del proceso verbal disciplinario”.
Señaló, además, el mencionado fallo, que dicho mecanismo resulta idóneo para cumplir con la finalidad propuesta porque, por ejemplo, si el disciplinado interpone el recurso de apelación contra el auto, pero la sentencia de primera instancia le es favorable, “perdería sentido sustentar el recurso de apelación del auto, y con ello ya se justificaría la existencia de la disposición, puesto que no se dilató el proceso a la espera de una decisión en segunda instancia, respecto del auto de pruebas”.
De igual forma, consideró que la medida es proporcionada por cuanto: (i) el juez de primera instancia es autónomo para decidir sobre el decreto de las pruebas que considere pertinentes, conducentes y relevantes; (ii) dicha decisión debe ser motivada; y (iii) aun cuando el juez de primera instancia haya desestimado algunas pruebas y fallado con las que consideró suficientes y necesarias, ello no evita que en segunda instancia “al desatarse el recurso de apelación contra el auto, el ad quem, también en el ámbito de su competencia y con la autonomía judicial con que cuenta, decida revocarlo y practicar las pruebas por el disciplinado solicitadas”.
Respecto del derecho de defensa, explicó que el disciplinado puede recurrir el auto que niega pruebas así como la sentencia de primera instancia, e incluso cuenta con la jurisdicción contencioso administrativa como garantía posterior para cuestionar la validez jurídica del acto administrativo que resolvió su investigación disciplinaria.
3. Por otro lado, el inciso 6 del mismo artículo 59 demandado permite que, en caso de revocarse la decisión que negó la práctica de pruebas, el juez de segunda instancia las decrete y practique. Asimismo, prevé la posibilidad de que el ad quem decrete de oficio las pruebas que sean necesarias para resolver el fondo del asunto. A juicio de la demandante, permitir que el juez de segunda instancia practique pruebas de oficio hace que este pierda objetividad y que el proceso se convierta en uno de única instancia.
En la referida sentencia C-401 de 2013 la mayoría de la Sala Plena consideró que el solo hecho de permitirle al juez de segunda instancia decretar pruebas de oficio no hace que se pierda su imparcialidad. A juicio de la Corte, al interpretar el inciso demandado a la luz de los artículos 29, 31 y 230 de la Constitución se concluye que la posibilidad consagrada en la norma demandada encuentra justificación en el deber que tiene todo juez de buscar la verdad procesal, mas aun cuando el disciplinado tiene la posibilidad de controvertir dichas pruebas.
4. Las razones por las cuales disiento de la decisión que adoptó la mayoría de la Sala, radican en que la argumentación previamente reseñada no soluciona el debate sobre la razonabilidad y proporcionalidad de la medida impuesta por el legislador en desarrollo de los procesos verbales disciplinarios, con lo cual termina desconociendo valores, principios y derechos como el debido proceso, la doble instancia y el derecho de defensa.
4.1. En primer lugar, es claro que el artículo 59 demandado pretende agilizar el proceso disciplinario y con ello garantizar el principio de celeridad en virtud del cual “la administración de justicia debe ser pronta, cumplida y eficaz en la solución de fondo de los asuntos que se sometan a su conocimiento” .
En ese sentido, debo manifestar que no desconozco la importancia de la celeridad y la eficiencia que deben caracterizar los procedimientos verbales (finalidad de la medida impuesta por el legislador en la norma demandada), ni la potestad de configuración que tiene el legislador en materia de procedimiento disciplinario, máxime atendiendo a la demora judicial que actualmente se presenta.
4.2. No obstante, en la sentencia de la cual ahora me aparto se incluyó como justificación sobre la idoneidad para alcanzar la finalidad previamente expuesta lo siguiente: “el mecanismo regulado por el legislador es conducente para agilizar el proceso porque, a manera de ejemplo, si el disciplinado interpone el recurso de apelación contra el auto, pero la sentencia de primera instancia le es favorable a él, perdería sentido sustentar el recurso de apelación del auto, y con ello ya se justificaría la existencia de la disposición, puesto que no se dilató el proceso a la espera de una decisión en segunda instancia, respecto del auto de pruebas”.
Considero que la idoneidad de la disposición demandada no puede justificarse en el resultado (favorable o desfavorable al disciplinado) del proceso verbal disciplinario. Cualquier método introducido por el legislador para dar celeridad a los trámites procesales debe estar encaminado a garantizar el debido proceso, el principio de la doble instancia y el derecho de defensa sin que ello dependa de la conclusión final a la que llegue el funcionario que conoce o llegare a conocer del asunto, toda vez que el objetivo principal es finalmente lograr un orden justo.
Esta corporación ha señalado que uno de los fines por los cuales fue promulgada la Constitución de 1991 es el de garantizar un orden social justo, que implica la materialización de los derechos de todas las personas que habitan en el territorio colombiano . Precisamente, una de las formas de garantizar el orden social justo es a través del cumplimiento del deber de los jueces, en el desarrollo de los procesos judiciales o administrativos, de encontrar la verdad procesal independientemente del resultado o la decisión definitiva -ya sea la sentencia favorable o una condenatoria-.
La misma sentencia que ahora es objeto de discernimiento, al analizar lo concerniente a la imparcialidad del juez, sostuvo que, desde la perspectiva constitucional, solo puede realizarse la justicia material cuando el proceso se dirige a encontrar la verdad fáctica o, por lo menos, cuando la decisión judicial se acerca a ella, en tanto la aproximación a la verdad es un fin, un principio y un derecho constitucional que se impone a las autoridades y a los particulares que se encuentran en el proceso. Por lo mismo, no es razonable supeditar la justificación de un límite impuesto por el legislador al desuso del mismo -ante la hipótesis de una sentencia favorable al disciplinado-, cuando no debe ser esta la dirección del legislativo al regular o modificar determinado asunto.
4.3. Ahora, en cuanto a la proporcionalidad, la mayoría de la Sala consideró que el juez de primera instancia es autónomo para decidir sobre el decreto de las pruebas que considere pertinentes, conducentes y relevantes -decisión que debe ser motivada-; y que aun cuando haya desestimado algunas pruebas ello no evita que en segunda instancia el ad quem, al resolver el recurso de apelación, también en el ámbito de su competencia y autonomía judicial, decida revocarlo y practicar las pruebas solicitadas inicialmente.
Además de ello reconoció que a pesar de no obtener pronunciamiento del juez de segunda instancia, respecto de las pruebas negadas, el disciplinado tiene a su alcance otros mecanismos de defensa como: “i) conocer previamente a la audiencia, la acusación para con ellos preparar su defensa; ii) un término para presentar descargos; iii) solicitar pruebas y controvertir las existentes; iv) están habilitados para interponer recursos ; v) pueden presentar alegatos de conclusión; vi) pueden recurrir la sentencia de primera instancia; vii) pueden controvertir las pruebas que el juez de segunda instancia decrete; y viii) finalmente, puede presentar, nuevamente, alegatos de conclusión”.
Sobre el particular, debo señalar que precisamente, uno de los límites más importantes a la potestad de configuración legislativa se sustenta en el respeto del debido proceso en materia disciplinaria y, por ello, es deber del legislador orientarse por los criterios de razonabilidad y proporcionalidad. Como manifestación de la garantía del debido proceso se encuentra el derecho de defensa y la garantía del principio de doble instancia.
De acuerdo con la jurisprudencia de esta corporación la doble instancia, consagrada en los artículos 29, 31 y 86 de la Carta, reviste especial relevancia en el ordenamiento jurídico colombiano por cuanto su protección “garantiza una recta administración de justicia, con un debate mayor y menores posibilidades de error judicial al permitir que la decisión adoptada por una autoridad judicial sea revisada por una autoridad independiente, imparcial y de distinta categoría” .
Resulta evidente la limitación a la que está sujeta el disciplinado en el ejercicio de tales derechos, en la medida en que se está pretermitiendo una instancia, teniendo en cuenta además que sobre el decreto y práctica de las pruebas debe llevarse a cabo el debate de contradicción en la instancia que está definiendo dicha situación jurídica, sin perjuicio de la decisión que se profiera en segunda instancia o las acciones posteriores a esta.
5. Con todo, resulta irrazonable y desproporcionado limitar los derechos de defensa y contradicción en aras de garantizar la celeridad del proceso verbal disciplinario, en la medida en que se cercena para el disciplinado la posibilidad de controvertir, en primera instancia, la decisión que niega el decreto o práctica de ciertas pruebas - afectando así el derecho fundamental de defensa y de contradicción probatoria contenido en el artículo 29 de la Constitución-. Asimismo, con la medida del artículo 59 demandado se están dejando de lado otros principios orientadores de la administración de justicia, se cercena uno de los fines esenciales del Estado como lo es asegurar la vigencia de un orden justo y limita el uno de los contenidos básicos de todo proceso, ya sea judicial o administrativo, como lo es la obligación del juez de llegar a la verdad procesal.
En los anteriores términos dejo constancia de mi desacuerdo con la postura de la mayoría de la Sala.