Source: http://kraken.slv.cz/1As141/2011
Timestamp: 2018-06-17 22:47:45+00:00
Document Index: 12605830

Matched Legal Cases: ['soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 2', '§ 15', 'Soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 2', '§ 78', '§ 90', '§ 5', '§ 45', '§ 2', '§ 2', 'soud ', '§ 2', '§ 2', 'soud ', 'soud ', '§ 2', 'soud ', '§ 2', '§ 139', 'soud ', '§ 2', '§ 17', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 2', 'soud ', '§ 2', '§ 5', '§ 45', 'soud ', '§ 2', 'soud ', '§ 45', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 16', 'soud ', 'soud ', '§ 16', 'soud ', '§ 2', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 110', 'soud ', 'soud ', '§ 110']

1As141/2011
1 As 141/2011-67
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedkynì JUDr. Lenky Kaniové a soudcù JUDr. Marie ®i¹kové a JUDr. Josefa Baxy v právní vìci ¾alobce T. H., zastoupeného JUDr. Milanem ©vábem, advokátem se sídlem námìstí Míru 48, Svitavy, proti ¾alovanému Celnímu øeditelství Hradec Králové, se sídlem Bohuslava Martinù 1672/8a, Hradec Králové, o ¾alobì proti rozhodnutí ¾alovaného ze dne 19. 8. 2010, sp. zn. 1442/2009-1164-021, è. j. 11466/2010-060100-21, v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alobce proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 14. 10. 2011, è. j. 30 Af 35/2010-28,
Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 14. 10. 2011, è. j. 30 Af 35/2010-28, s e z r u ¹ u j e a vìc s e v r a c í tomuto soudu k dal¹ímu øízení.
[1] ®alobce dne 23. 2. 2009 podal na Celní úøad Svitavy (dále té¾ celní úøad ) ¾ádost o informace podle zákona è. 106/1999 Sb., o svobodném pøístupu k informacím. ®alobce se dotazoval:
v bodech 1.-7. ¾ádosti-zda u jím uvedených osob byla za dobu trvání jejich slu¾ebního pomìru k Celní správì ÈR do urèitého data ovìøována psychologem bezpeènostního sboru èi jiným psychologem jejich du¹evní, respektive osobnostní zpùsobilost ke slu¾bì;
v bodì 8. ¾ádosti-kolik písemných rozhodnutí bylo celním úøadem v letech 2004 a¾ 2008 vydáno v celním øízení, ve správním øízení, v daòovém øízení a v øízení ve vìcech slu¾ebního pomìru v rozporu se závaznými právními pøedpisy. Za kritérium pro odpovìï na polo¾enou otázku pova¾oval, kolik písemných rozhodnutí celních orgánù za uvedená období bylo zru¹eno samotnými celními orgány v rámci øízení
o øádném nebo mimoøádném opravném prostøedku a dále pravomocnými rozsudky správních soudù èi Ústavního soudu. Informace po¾adoval v èlenìní: rok, poèet vydaných protiprávních rozhodnutí v pøíslu¹ném druhu správního øízení a identifikaci celníka, respektive celníkù zodpovìdných za vydání protiprávního rozhodnutí;
v bodì 9. ¾ádosti-na èástky pokut ulo¾ených protiprávnì písemnými rozhodnutími celního úøadu v letech 2004-2008 a èástky cla, danì z pøidané hodnoty a spotøební danì protiprávnì vymìøených celním úøadem v tìchto letech. Za kritérium pro urèení protiprávnosti opìt oznaèil to, ¾e daná rozhodnutí byla zru¹ena v rámci øízení o øádném nebo mimoøádném opravném prostøedku a dále pravomocnými rozsudky správních soudù èi Ústavního soudu. Informace po¾adoval v èlenìní: rok, èástka protiprávnì ulo¾ených pokut, danì z pøidané hodnoty, spotøební danì nebo cla s pøiøazením pøíslu¹né èástky ke jménu a pøíjmení konkrétního celníka zodpovìdného za vydání protiprávního rozhodnutí;
v bodì 10. ¾ádosti-na informace o celkové èástce cla, danì z pøidané hodnoty a spotøební danì, je¾ nebyla celním úøadem za roky 2001-2005 vybrána v dùsledku uplynutí zákonné prekluzivní lhùty pro domìøení. Informace po¾adoval v èlenìní: rok/èástka pøíslu¹ného druhu dávky.
[2] Celní úøad nejprve ¾ádost ve v¹ech bodech odmítl a ¾alovaný následné odvolání ¾alobce zamítl, av¹ak krajský soud rozsudkem ze dne 30. 3. 2010, è. j. 30 Ca 50/2009-36, rozhodnutí ¾alovaného zru¹il a vìc mu vrátil k dal¹ímu øízení s tím, ¾e ve vztahu k bodùm 8.-10. ¾ádosti bylo rozhodnutí nepøezkoumatelné pro nedostatek dùvodù. Ve vztahu k bodùm 1.-7. ¾ádosti krajský soud urèil, ¾e je povinností celního úøadu po¾adované informace poskytnout. Celní úøad následnì poskytl po¾adované informace ohlednì psychologických posudkù pøedmìtných celníkù, av¹ak ve vztahu k informacím po¾adovaným pod body 8.-10. ¾ádosti setrval na svém stanovisku, podle nìj¾ by musel vytvoøit zcela novou informaci, aby mohl ¾ádosti v dané èásti vyhovìt. ®alobcovu ¾ádost v této èásti tedy odmítl s poukazem na § 2 odst. 4 a § 15 odst. 1 uvedeného zákona. ®alovaný poté rozhodnutí celního úøadu zru¹il a vìc mu vrátil k novému projednání s tím, ¾e je nutné uvedené závìry podrobnìji odùvodnit, co¾ celní úøad uèinil rozhodnutím ze dne 30. 6. 2010. ®alovaný následnì zamítl odvolání ¾alobce v záhlaví specifikovaným rozhodnutím, které napadl ¾alobce ¾alobou u krajského soudu. Soud ¾alobu zamítl v záhlaví vymezeným rozsudkem, který nyní ¾alobce (dále té¾ stì¾ovatel ) napadá kasaèní stí¾ností.
[3] Krajský soud v odùvodnìní napadeného rozsudku konstatoval, ¾e je zøejmé, ¾e povinný subjekt nemá informace po¾adované pod body 8.-10. ¾ádosti bez dal¹ího k dispozici. Povinný subjekt sice disponuje zdrojovými informacemi (tj. zejména rozhodnutími orgánù celní správy), z nich¾ by ¾alobcem po¾adované informace bylo mo¾no zjistit. To v¹ak není mo¾né pomocí jednoduché operace, která by spoèívala toliko v mechanickém shromá¾dìní a následném uzpùsobení informací k pøedání. Krajský soud vzal za prokázané, ¾e povinný subjekt nemá k dispozici poèítaèovou evidenci nebo databázi, která by obsahovala a umo¾nila vyhledat ¾alobcem po¾adované informace nebo i jejich èásti. Celní úøad by proto musel prostudovat v¹echna rozhodnutí a správní spisy z pøedmìtného období a následnì zpracovat a vyhodnotit informace v nich obsa¾ené. V øadì pøípadù toti¾ rozhodnutí povinného subjektu byla zru¹ena, av¹ak z jiného dùvodu, ne¾ ¾e by byla protiprávnì vydaná. O evidenci takových rozhodnutí v¹ak ¾alobci ne¹lo, toho zajímala pouze ta rozhodnutí, v nich¾ povinný subjekt, laicky øeèeno, pochybil . Ke stejnému závìru dospìl soud i ohlednì informací po¾adovaných pod bodem 10.
¾ádosti. I v tomto pøípadì by celní orgány musely provést fyzickou kontrolu celních prohlá¹ení a u ka¾dého z nich vyhodnotit a ovìøit deklarovanou celní hodnotu, správnost sazebního zaøazení zbo¾í a pùvodu zbo¾í. O pouhém mechanickém shroma¾ïování vyhledaných dat tedy nemù¾e být øeè. Právì v nutnosti provést tyto èinnosti, které pøesahují rámec formálního vyhledávání a shroma¾ïování existujících informací, spatøoval krajský soud urèitou pøidanou hodnotu , kterou by poskytnutí ¾alobcem po¾adovaných informací vy¾adovalo.
[4] Krajský soud nepøisvìdèil ani ¾alobcovì námitce, podle ní¾ povinnost evidovat informace v jím po¾adované struktuøe nepøímo vyplývá ze zákona è. 361/2003 Sb., o slu¾ebním pomìru pøíslu¹níkù bezpeènostních sborù (dále jen zákon o slu¾ebním pomìru) a z Organizaèního øádu Celní správy (dále jen organizaèní øád ). Pro øádný výkon zde uvedených povinností není tøeba evidence ¾alobcem po¾adovaných informací, lze si pøedstavit jiné zpùsoby evidence, které budou vhodné a dostaèující.
[5] Krajský soud tedy uzavøel, ¾e ¾alobcem po¾adované informace jsou nové informace ve smyslu § 2 odst. 4 zákona o svobodném pøístupu k informacím a odmítnutím ¾ádosti o jejich poskytnutí postupoval celní úøad v souladu se zákonem. Zákonodárce pøitom zakotvením uvedené výjimky v zákonì o svobodném pøístupu k informacím pøisoudil z hlediska proporcionality zájmù v této otázce vìt¹í váhu ochranì povinného subjektu pøed nepøimìøenou zátì¾í, kterou by pro nìj vytváøení nových informací znamenalo, pøed právem ¾adatele na poskytnutí takových informací. Postup zákonodárce byl zároveò v souladu s èl. 17 Listiny, podle nìj¾ jsou státní orgány a orgány územní samosprávy povinny poskytovat informace o své èinnosti pøimìøeným zpùsobem.
[6] Stì¾ovatel v kasaèní stí¾nosti namítl, ¾e podstatný pro posouzení sporu je charakter po¾adovaných informací. Jedná se o informace z pùsobnosti povinného subjektu, které musí mít povinný subjekt k dispozici. Správní orgán je zákonem zavázán reflektovat zpìtnou vazbu vycházející z rozhodování jemu nadøízeného správního orgánu, respektive z rozhodování správních soudù. Odkázal pøitom na § 78 odst. 5 s. ø. s. a na § 90 odst. 1 písm. b) zákona è. 500/2004 Sb., správního øádu. Dále poukázal na povinnosti, které celníkùm slu¾ebnì zaøazeným u daného celního úøadu, pøípadnì pøíslu¹ným slu¾ebním funkcionáøùm odpovìdným za jeho èinnost plynou z § 5 zákona è. 185/2004 Sb., o Celní správì Èeské republiky (dále jen zákon o celní správì ). Uvedení celníci jsou povinni vykonávat svou èinnost v souladu s pøíslu¹nými ustanoveními relevantních procesních pøedpisù, v souladu s § 45 zákona o slu¾ebním pomìru, se slu¾ebním slibem a s organizaèním øádem. Stì¾ovatel v dané souvislosti rovnì¾ uvedl, ¾e znalosti veøejnosti o (ne)zákonnosti rozhodovací èinnosti orgánù celní správy jsou nezbytné pro zhodnocení výsledkù její èinnosti. Veøejnost má legitimní oprávnìní znát kvalitu a dùsledky rozhodovací èinnosti orgánù veøejné správy. Právì informace o mno¾ství nezákonných rozhodnutí dotèeného správního orgánu a jejich dùsledcích by dle stì¾ovatelova názoru umo¾nila veøejnosti smysluplnì vyhodnotit pùsobení povinného subjektu a podílet se na úèinné kontrole jeho èinnosti.
[7] Stì¾ovatel dále poukázal na to, ¾e z nyní veøejnì dostupných materiálù informace tohoto charakteru nelze vyèíst (odkázal na výroèní zprávy o èinnosti Celní správy Èeské republiky s tím, ¾e obsahují napø. údaje o celkovì vymìøených èástkách daní, ov¹em ji¾ bez zpìtné vazby ve vý¹e popsaném smyslu). Výklad § 2 odst. 4 zákona o svobodném pøístupu k informacím by v pøedmìtném pøípadì mìl vyrovnávat handicap veøejnosti ve vztahu k celním úøadùm coby povinným subjektùm v právním re¾imu pøístupu k informacím. Tento handicap plyne jednak z toho, ¾e celní správa je coby bezpeènostní sbor se slu¾ební subordinací veøejnosti znaènì uzavøený systém, jednak ze zásadnì neveøejného charakteru øízení, o jejich¾ výsledcích chce být stì¾ovatel v po¾adované formì informován.
[8] Dle stì¾ovatele tak není rozhodné, zda povinný subjekt má k dispozici tyto informace jako takové (ve struktuøe po¾adované stì¾ovatelem), èi zda má k dispozici pouze zdrojové informace, nacházející se mimo ucelené, souhrnné evidence. Správní orgán je toti¾ povinen je ve struktuøe po¾adované stì¾ovatelem mít, jinak by nebyl s to zajistit plnìní jemu zákonem ulo¾ených povinností. Výklad provedený krajským soudem pøitom umo¾òuje povinnému subjektu unikat legitimní obèanské kontrole svou neèinností, tj. tím, ¾e prostì nepovede evidenci o svých nezákonných správních rozhodnutích. Takový výklad je podle stì¾ovatele v rozporu se smyslem a úèelem zákona o svobodném pøístupu k informacím a s ústavní kautelou zakotvenou v èl. 17 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen Listina ).
[9] ®alovaný ve vyjádøení ke kasaèní stí¾nosti uvedl, ¾e pøijetí stì¾ovatelovy argumentace by fakticky popøelo úmysl zákonodárce vyvá¾it individuální a veøejný zájem uzákonìním omezení obecného práva na informace, které ani stì¾ovatelem citovaná Listina nechápe jako bezbøehé , ale stanovuje princip pøimìøenosti pøi poskytování informací podle zákona. Právì na tuto otázku se soustøedil krajský soud, který v souladu se zákonem i doktrinálním výkladem oznaèil stì¾ovatelùv po¾adavek za nepøimìøený.
[10] K po¾adavku stì¾ovatele na poskytnutí informací ve vìcech prekluze cla (bod 10. ¾ádosti) ¾alovaný dodal, ¾e není jasné, kde by si mìl povinný subjekt takové informace opatøit. Uplynula-li lhùta dle èl. 221 odst. 3 naøízení Rady (EHS) è. 2913/1992 ze dne 12. øíjna 1992, kterým se vydává celní kodex Spoleèenství (dále jen celní kodex ), sdìlení cla dlu¾níkovi se neprovede a o tìchto èástkách se jako o nìjakém pøípadném nedoplatku neúètuje. Povinný subjekt tedy nemá za po¾adovaná období ani zdrojové informace, pøièem¾ pro období pøed 1. 5. 2005 byla právní úprava v celních pøedpisech a postupy celních orgánù obdobné.
[12] Celní úøad odmítl poskytnout stì¾ovatelem po¾adované informace s poukazem na § 2 odst. 4 zákona o svobodném pøístupu k informacím, podle nìj¾ se povinnost poskytovat informace podle uvedeného zákona netýká dotazù na názory, budoucí rozhodnutí a vytváøení nových informací. Po¾adované informace oznaèil za nové informace ve smyslu citovaného ustanovení. Nejvy¹¹í správní soud pova¾oval za vhodné nejprve uèinit v obecné rovinì nìkolik poznámek k výkladu uvedené zákonné výluky z práva na informace (viz èást IV.A. ní¾e), aby mohl následnì posoudit námitky stì¾ovatele, ¾e aplikace této výluky nebyla na místì v nynìj¹ím pøípadì. Pøitom rozli¹oval otázky, zda by sestavení stì¾ovatelem po¾adovaných evidencí znamenalo nutnost vytvoøit nové informace (IV.B.) a zda bylo povinností celního úøadu takové evidence vést (IV.C.).
IV.A. Pojem vytváøení nových informací dle § 2 odst. 4 zákona o svobodném pøístupu k informacím
[13] Stì¾ovatel v kasaèní stí¾nosti namítá, ¾e výklad § 2 odst. 4 zákona o svobodném pøístupu k informacím, který zaujal v posuzovaném rozsudku krajský soud, je v rozporu se smyslem a úèelem uvedeného zákona a s ústavní kautelou zakotvenou v èl. 17 odst. 1 Listiny.
[14] Nejvy¹¹í správní soud k této námitce pøednì uvádí, ¾e danou zákonnou výluku nelze samu o sobì pova¾ovat za rozpornou s ústavnì garantovaným právem na informace. Podle èl. 17 odst. 5 Listiny jsou státní orgány a orgány územní samosprávy povinny pøimìøeným zpùsobem poskytovat informace o své èinnosti. Podmínky a provedení stanoví zákon. Právo na informace tedy není bezbøehé , zákonodárce je oprávnìn jejich poskytování omezit, pokud pøitom dostojí testu ústavnosti, tj. kritériím úèelnosti, potøebnosti a pøimìøenosti. Nejvy¹¹í správní soud pøitom souhlasí s krajským soudem, ¾e zákonodárce pøi pøijímání zákona è. 61/2006 Sb., kterým bylo do zákona o svobodném pøístupu k informacím pøidáno ustanovení § 2 odst. 4, tìmto kritériím dostál. Sledoval z ústavního hlediska legitimní cíl, a to vyvá¾it právo jednotlivcù na poskytování informací veøejným zájmem na ochranì povinných subjektù pøed nepøimìøenou zátì¾í, kterou by pro nì znamenalo vytváøení zcela nových informací, k jejich¾ tvorbì èi evidenci nejsou jinak povinny. Zákonodárcem zvolené øe¹ení lze rovnì¾ pova¾ovat za potøebné a pøimìøené, by» s jistými výhradami. Pojem vytváøení nových informací je natolik neurèitý, ¾e je tøeba pøi jeho aplikaci ze strany povinných subjektù peèlivì dbát o to, aby byl vykládán ústavnì konformním zpùsobem, tedy zpùsobem, který nebude nepøimìøenì zu¾ovat rozsah ústavnì zaruèeného práva na informace.
[15] Obdobnì ji¾ ostatnì Nejvy¹¹í správní soud judikoval napø. v rozsudcích ze dne 17. 6. 2010, è. j. 1 As 28/2010-86, nebo ze dne 19. 10. 2011, è. j. 1 As 107/2011-70 (v¹echna zde uvádìná rozhodnutí Nejvy¹¹ího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz). Zde konstatoval, ¾e § 2 odst. 4 zákona o svobodném pøístupu k informacím je tøeba vykládat dle jeho (z ústavního hlediska legitimního) úèelu, jím¾ je bránit povinné subjekty pøed tím, aby se na nì ¾adatelé v re¾imu uvedeného zákona obraceli s ¾ádostmi o zaujetí stanoviska v blí¾e specifikované vìci, provedení právního výkladu, vytvoøení èi obstarání nové informace, jí¾ povinný subjekt nedisponuje a není povinen jí disponovat apod.
[16] Dále je tedy tøeba blí¾e specifikovat, jak je nutno pojmu vytváøení nových informací rozumìt.
[17] Z dùvodové zprávy k zákonu è. 61/2006 Sb. lze vyèíst, ¾e povinný subjekt je povinen poskytovat pouze ty informace, které se vztahují k jeho pùsobnosti, a které má nebo by mìl mít k dispozici. Naopak re¾im zákona o svobodném pøístupu k informacím nestanovuje povinnost nové informace vytváøet èi vyjadøovat názory povinného subjektu k urèité problematice. Toto ustanovení nemá v ¾ádném pøípadì slou¾it k nepøimìøenému zu¾ování práva na informace, má pouze zamezit ¾ádostem o informace mimo sféru zákona-zvlá¹tì èasté jsou v této souvislosti ¾ádosti o právní analýzy, hodnocení èi zpracování smluv a podání-k vypracovávání takových materiálù nemù¾e být povinný subjekt nucen na základì své informaèní povinnosti, nebo» taková úprava by byla zcela proti pùvodnímu smyslu tohoto institutu. Pokud má být taková povinnost stanovena, musí tak uèinit zvlá¹tní zákon samostatnou úpravou (napø. § 139 zákona è. 500/2004 Sb.). Naopak, pokud ji¾ povinný subjekt urèitý dokument vypracoval a má tedy informace k dispozici, je povinen ji poskytnout. Podobnì nebrání toto ustanovení vyhovìt ¾ádostem o výtahy z databází èi èásti dokumentù.
[18] Podpùrnì lze odkázat rovnì¾ na smìrnici Evropského parlamentu a Rady 2003/98/ES ze dne 17. listopadu 2003 o opakovaném pou¾ití informací veøejného sektoru (kterou vý¹e citovaná novela implementovala do zákona o svobodném pøístupu k informacím). Smìrnice v èl. 13 úvodních ustanovení stanoví, ¾e subjekty veøejného sektoru by mìly ¾ádosti o výtahy z existujících dokumentù posuzovat pøíznivì, pøedstavuje-li schválení takové ¾ádosti pouze jednoduchou operaci. Subjekty veøejného sektoru by v¹ak nemìly být povinny poskytovat výtahy z dokumentù, pokud to pøedstavuje nepøimìøené úsilí.
[19] Na základì uvedeného Nejvy¹¹í správní soud konstatuje, ¾e prvotním pøedpokladem pro odmítnutí ¾ádosti o informace s tím, ¾e by ¹lo o vytvoøení nových informací, je logicky skuteènost, ¾e povinný subjekt danými informacemi v po¾adovaném tvaru dosud nedisponuje. Dal¹ím dùle¾itým pøedpokladem je to, ¾e povinný subjekt nemá povinnost pøedmìtnými informacemi disponovat. I v pøípadì, ¾e by poskytnutí po¾adovaných informací pro správní orgán objektivnì pøedstavovalo nutnost vytvoøit novou informaci, tedy mù¾e nastat situace, v ní¾ správní orgán nebude oprávnìn poskytnutí takových informací odepøít. Nerespektováním povinnosti evidovat po¾adované informace se nemù¾e zbavit své povinnosti pøedmìtné informaci poskytovat; vytváøením takových informací by pouze napravoval své døívìj¹í pochybení.
[20] V pøípadì splnìní uvedených základních pøedpokladù je dále nutno nalézt vhodné rozhranièení mezi situacemi, v nich¾ pùjde toliko o vyhledání a uspoøádání ji¾ existujících informací do podoby, v ní¾ je mo¾né je ¾adateli pøedat, a situacemi, v nich¾ by sestavení po¾adovaných informací ji¾ pøedstavovalo vytvoøení nové informace . Toto rozhranièení je klíèové i pro posouzení nynìj¹ího pøípadu, nebo» celní úøad pøipou¹tí, ¾e minimálnì k èásti po¾adovaných informací disponuje podkladovými informacemi, na jejich¾ základì by bylo mo¾no evidence v podobì po¾adované stì¾ovatelem sestavit.
[21] Je pøitom zøejmé, ¾e nalézt nìjaké exaktní obecné kritérium nelze, v¾dy bude zále¾et na konkrétních okolnostech dané vìci. Lze se v¹ak pokusit alespoò o stanovení urèitých bli¾¹ích vodítek pro povinné subjekty. Dùvodová zpráva k zákonu è. 61/2006 Sb. uvádí na jedné stranì pøíklady ¾ádostí o prosté výtahy z databází èi èásti dokumentù (jejich¾ poskytnutí nemù¾e být s poukazem na § 2 odst. 4 zákona o svobodném pøístupu k informacím odpíráno), na druhé stranì ¾ádosti o právní analýzy, hodnocení èi zpracování smluv a podání (jejich¾ zpracování by ji¾ pøedstavovalo vytváøení nových informací ). Vý¹e citovaná smìrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/98/ES abstraktnìji rozli¹uje mezi situacemi, kdy výtahy z existujících dokumentù pøedstavují pouze jednoduchou operaci , a pøípady, kdy pøedstavují nepøimìøené úsilí . Jako ký¾ené kritérium se tedy nabízí rozli¹ování mezi pøípady, kdy je povinný subjekt schopen po¾adované informace sestavit ze zdrojových informací, kterými disponuje, v zásadì mechanickým zpùsobem, a situacemi, v nich¾ sestavení po¾adované informace pøekraèuje rámec takových jednoduchých úkonù. K obdobným závìrùm dospìli také autoøi komentáøe k zákonu o svobodném pøístupu k informacím (Furek, A.-Rothanzl, L.: Zákon o svobodném pøístupu k informacím. Komentáø. 2010, Praha: Linde, str. 60-61), podle nich¾ rozli¹ení obou kategorií musí být hledáno v míøe intelektuální nároènosti èinnosti, která by byla nutná pro pøípravu odpovìdi na ¾ádost. Jinak øeèeno o vytváøení nové informace pùjde pouze tehdy, jestli¾e k vytvoøení odpovìdi na ¾ádost nestaèí pouhé mechanické vyhledání a shromá¾dìní údajù, které má povinný subjekt k dispozici a které jsou ¾adatelem poptávány, ale jestli¾e je nezbytné s tìmito údaji provádìt dal¹í zpracovávání nad rámec prostého vtìlení do odpovìdi na ¾ádost.
[22] Nutno v¹ak zároveò zdùraznit, ¾e pøi rozli¹ování situací, kdy se je¹tì jedná o vyhledání (shromá¾dìní) po¾adovaných informací a jejich uzpùsobení pro poskytnutí ¾adateli, a kdy ji¾ pùjde o vytvoøení nové informace, nelze vycházet toliko z pracnosti, èi doby, která by byla potøebná pro pøípravu odpovìdi na ¾ádost (shromá¾dìní informací). Tyto faktory zákon zohledòuje institutem mimoøádnì rozsáhlého vyhledání informací (§ 17 odst. 1 zákona o svobodném pøístupu k informacím). Povinný subjekt pak není oprávnìn bez dal¹ího odmítnout po¾adované informace poskytnout, mù¾e v¹ak po ¾adateli o informace chtít úhradu za takové mimoøádnì rozsáhlé vyhledání.
[23] V tomto se tedy závìry Nejvy¹¹ího správního soudu a krajského soudu (který v podstatì dospìl ke stejnému testu ) neli¹í.
IV.B. Potøeba vytváøet nové informace v posuzovaném pøípadì
[24] Krajský soud v odùvodnìní svého rozhodnutí konstatoval, ¾e správním orgánùm uvìøil, ¾e informacemi ve formì po¾adované stì¾ovatelem objektivnì nedisponují. V tomto bodì stì¾ovatel v kasaèní stí¾nosti závìry krajského soudu nenapadá, ty ji¾ proto nejsou pøedmìtem sporu mezi stranami. Je tak tøeba odpovìdìt na otázku, zda by k sestavení stì¾ovatelem po¾adované evidence bylo nutno vytvoøit nové informace.
[25] Podrobný rozbor toho, co by bylo nutné uèinit, aby bylo mo¾né stì¾ovateli vyhovìt a poskytnout mu evidence v po¾adované struktuøe, obsahuje zejména rozhodnutí celního úøadu ze dne 30. 6. 2010. K bodu 8. ¾ádosti stì¾ovatele se správní orgán samostatnì vyjádøil k rozhodnutím, která èiní v celním øízení, ve správním øízení, v daòovém øízení a v øízení o vìcech slu¾ebního pomìru. Napøíklad k rozhodnutím v celním øízení uvedl, ¾e rozhodnutí o propu¹tìní zbo¾í do celního re¾imu jsou sice uchovávána v databázích celní správy, z tìch v¹ak není mo¾né zjistit, z jakých dùvodù do¹lo k jejich pøípadnému zru¹ení. K jejich zru¹ení pøitom mù¾e dojít i z jiných dùvodù, ne¾ na základì pou¾ití øádných èi mimoøádných opravných prostøedkù. Tato celní prohlá¹ení toti¾ mohou být ru¹ena, respektive zmìnìna i na základì ¾ádosti deklaranta (mù¾e tak docházet k opravì a zru¹ení platnosti celního prohlá¹ení pøed propu¹tìním do navr¾eného re¾imu, k opravì údajù v písemném celním prohlá¹ení pøijatém celním úøadem, ke zru¹ení platnosti pøijatého celního prohlá¹ení po propu¹tìní zbo¾í do navr¾eného celního re¾imu atd.). Bylo by tedy nutné provést kontrolu v¹ech zápisù do pou¾ívaných aplikací s cílem zjistit, zda u daného celního prohlá¹ení nedo¹lo ke zmìnì údajù. Následnì by mìlo dojít k vyhledání konkrétního èísla jednacího ze spisového protokolu, aby bylo mo¾né zjistit, z jakého dùvodu do¹lo ke zmìnì. Uvedeným zpùsobem by muselo být zkontrolováno více ne¾ 64 000 rozhodnutí, kterými bylo celním úøadem v letech 2004-2008 zbo¾í propu¹tìno do navrhovaného dovozního èi vývozního re¾imu. Co se týèe dal¹ích typù rozhodnutí èinìných v celním øízení (která celní úøad vydával ka¾doroènì v øádech tisícù), jediným zpùsobem, jak zjistit po¾adované údaje, je fyzické vyhledání ve spisovém protokolu v¹ech pøíslu¹níkù, kteøí rozhodnutí v celním øízení zpracovávají. K identifikaci celníkù zodpovìdných za protiprávní rozhodnutí celní úøad poukázal na to, ¾e projednávající celník nenese ve v¹ech pøípadech osobní odpovìdnost za správnost údajù uvedených v celním prohlá¹ení. Odpovídá pouze za údaje a úkony, které v rámci celního øízení kontroloval èi provádìl. Za správnost údajù v celním prohlá¹ení primárnì zodpovídá deklarant, pøièem¾ celní úøad neovìøuje v¹echna celní prohlá¹ení.
[26] Obdobnì podrobnì odùvodnil celní úøad nároènost vyhledávání informací po¾adovaných stì¾ovatelem ve vztahu k rozhodnutím, která èiní ve správním øízení, v daòovém øízení a v øízení o vìcech slu¾ebního pomìru. Také v tìchto pøípadech by poskytnutí informací v praxi zpravidla vy¾adovalo nutnost fyzického dohledávání ve velkém mno¾ství rozhodnutí. ®ádné evidence, ucelené seznamy nebo databáze celní úøad nevede ani k informacím po¾adovaným pod body 9. a 10. ¾ádosti. Údaje o èástkách pokut, cel, danì z pøidané hodnoty a spotøebních daních za roky 2004-2008 a zru¹ených na základì opravných prostøedkù, stejnì jako údaje o èástkách cla, danì z pøidané hodnoty a spotøební danì, které nebyly vybrány v dùsledku uplynutí prekluzivní lhùty pro domìøení za roky 2001-2005, vèetnì údajù o zodpovìdných celnících, by tak bylo rovnì¾ mo¾né zjistit pouze fyzickým vyhledáním a provedením kontroly celních prohlá¹ení a dal¹ích rozhodnutí vydaných celním úøadem.
[27] Nejvy¹¹í správní soud nepova¾uje za nutné celé odùvodnìní podané povinným subjektem detailnì reprodukovat (vý¹e struènì shrnutý rozbor je celním úøadem podaný na celkem patnácti stranách), a to i s ohledem na skuteènost, ¾e stì¾ovatel jeho vìcnou správnost v kasaèní stí¾nosti nikterak nezpochybòuje. Co se týèe právního hodnocení tìchto úkonù, Nejvy¹¹í správní soud nemá (ve shodì s ¾alovaným a krajským soudem) pochyby o tom, ¾e obstarání informací ve formì po¾adované stì¾ovatelem nelze pova¾ovat za pouhou jednoduchou operaci . Rozhodnou skuteèností pøitom není mimoøádné mno¾ství podkladù, z nich¾ by bylo nutné pøi zpracování ¾ádosti stì¾ovatele vycházet (jak bylo uvedeno vý¹e, tato skuteènost nemù¾e vést k odmítnutí poskytnout informaci dle § 2 odst. 4 zákona o svobodném pøístupu k informacím). Dùvodem uvedeného hodnocení je zejména to, ¾e mnohé z po¾adovaných informací nelze získat pouhou mechanickou kontrolou jednotlivých rozhodnutí èi správních spisù, ale prostudováním a následným zpracováním a vyhodnocením informací v rozhodnutích èi správních spisech obsa¾ených.
IV.C. Povinnost celního úøadu vést po¾adované evidence
[28] Dále se Nejvy¹¹í správní soud zabýval otázkou, zda bylo povinností celního úøadu vést stì¾ovatelem po¾adované evidence. Jak toti¾ plyne z vý¹e uvedených závìrù (srov. bod [19] rozsudku), v pøípadì kladné odpovìdi na tuto otázku by nebylo mo¾né odepøít poskytnutí po¾adovaných informací s poukazem na § 2 odst. 4 zákona o svobodném pøístupu k informacím, by» by objektivnì bylo nutné je novì vytvoøit.
[29] Stì¾ovatel v kasaèní stí¾nosti-struènì øeèeno-namítá, ¾e poskytnutí pøedmìtných informací je nezbytné pro kontrolu celních orgánù veøejností. Povinný subjekt by dle nìj nemìl mít mo¾nost unikat legitimní obèanské kontrole svou neèinností (tj. rezignováním na vedení evidencí, které by takovou kontrolu umo¾nily).
[30] Z ustanovení, kterých se stì¾ovatel v dané souvislosti dovolává, lze odkázat zejména na § 5 odst. 4 písm. h) zákona o celní správì, podle nìj¾ celní úøad vede evidenci o kontrolovaném zbo¾í a vede dal¹í evidence a statistiky a spravuje informaèní systémy nezbytné pro plnìní svých úkolù . Podle § 45 odst. 2 písm. a) a d) zákona o slu¾ebním pomìru je vedoucí pracovník povinen hodnotit výkon slu¾by podøízených pøíslu¹níkù a vyvozovat dùsledky z poru¹ení slu¾ebních povinností. Podle èl. 6 odst. 3 Organizaèního øádu Celní správy mají v¹ichni slu¾ební funkcionáøi povinnost prùbì¾nì analyzovat stav v øízené oblasti, aplikovat úèinné kontrolní mechanismy provìøující bezchybný výkon celní správy a navrhovat provedení potøebných opatøení.
[31] Nejvy¹¹í správní soud je pøesvìdèen, ¾e mezi evidence èi statistiky ve smyslu vý¹e citovaného ustanovení zákona o celní správì je nutno zaøadit i evidence týkající se rozhodnutí celního úøadu zru¹ených pro nezákonnost a kvality výkonu slu¾by konkrétních pøíslu¹níkù celní správy. Lze si jen stì¾í pøedstavit, jak by mohla být èinnost celního úøadu v souladu s nìkterými ze základních zásad tzv. dobré správy, jako je zásada legality èi zásada pøedvídatelnosti rozhodování správního orgánu a legitimního oèekávání úèastníkù správního øízení (§ 2 správního øádu), kdyby celní úøad nijak nereflektoval zpìtnou vazbu , je¾ mu poskytují rozhodnutí nadøízených správních orgánù a soudù. Stejnì tak si lze tì¾ko pøedstavit, jak by vedoucí pracovníci celního úøadu mohli hodnotit výkon slu¾by podøízených pøíslu¹níkù, vyvozovat dùsledky z poru¹ení slu¾ebních povinností, èi aplikovat úèinné kontrolní mechanismy provìøující bezchybný výkon celní správy a navrhovat provedení potøebných opatøení, ani¾ by jakkoliv evidovali relevantní údaje o jednotlivých zamìstnancích, vèetnì jejich pøípadných pochybeních.
[32] Krajský soud k tomu v napadeném rozsudku uvedl, ¾e pro øádný výkon povinností dle § 45 odst. 2 písm. a) a d) zákona o slu¾ebním pomìru a èl. 6 odst. 3 organizaèního øádu není tøeba vést evidenci v stì¾ovatelem po¾adované struktuøe. Dle krajského soudu si lze pøedstavit i jiné zpùsoby evidence, které budou vhodné a dostaèující. Odkázal pøitom na vyjádøení ¾alovaného, podle nìj¾ zásadní rozhodnutí správních orgánù vy¹¹ích stupòù a soudù, která mají obecný význam, jsou evidována v systému TaxTest a nacházejí odezvu v metodických pokynech ústøedních orgánù celní správy.
[33] Takové vypoøádání dané otázky v¹ak Nejvy¹¹í správní soud pova¾uje za nedostateèné. Odkaz na metodické pokyny a na systém TaxTest, v nìm¾ mají být evidována rozhodnutí, která mají pro celní správu obecnìj¹í význam, pokrývá pouze èást nastínìné problematiky. Zcela zde absentuje reflexe kvality výkonu slu¾by konkrétních pøíslu¹níkù celní správy. To byl pøitom klíèový aspekt stì¾ovatelovy ¾ádosti o informace. S krajským soudem lze souhlasit, ¾e nelze dovodit povinnost celního úøadu vést evidence pøesnì v podobì a struktuøe vy¾adované stì¾ovatelem. Tzn. ve formì, z ní¾ je zjistitelný pøesný poèet v¹ech protiprávních rozhodnutí , za jejich¾ vydání jsou zodpovìdní konkrétní pracovníci celního úøadu, pøesné èástky v¹ech protiprávnì ulo¾ených pokut, cel, daní z pøidané hodnoty a spotøebních daní, opìt s pøiøazením konkrétního odpovìdného celníka atd. Ale, jak implicitnì pøipou¹tí i krajský soud, urèité evidenèní povinnosti v tomto smìru celní úøad bezpochyby má.
[34] Krajský soud se tedy nemìl spokojit s vágním konstatováním, podle nìj¾ si lze pøedstavit i jiné ne¾ stì¾ovatelem pøedestøené zpùsoby evidence pøedmìtných informací, které budou dostateèné. Má-li správní orgán zákonem stanovenou povinnost vést evidence (èi statistiky) tak, aby mohl øádnì plnit své povinnosti, aby jeho vedoucí pracovníci mohli hodnotit výkon slu¾ebnì podøízených pøíslu¹níkù, vyvozovat dùsledky z poru¹ení slu¾ebních povinností atd., pak se mìl krajský soud podrobnìji zabývat otázkou, jak konkrétnì, tj. jakým materiálním obsahem jsou tyto povinnosti naplòovány. Mìl pøitom posoudit, zda v tomto ohledu obstojí dùvody uvádìné správním orgánem. Pokud by dospìl k závìru, ¾e je rozhodnutí ¾alovaného ve vztahu k dané otázce nepøezkoumatelné pro nedostatek dùvodù, mìl si uèinit úvahu, zda je na místì rozhodnutí ¾alovaného zru¹it a vìc mu vrátit k dal¹ímu øízení, nebo pøistoupit k doplnìní skutkových zji¹tìní a pøípadnì sám rozhodnout postupem podle § 16 odst. 4 zákona o svobodném pøístupu k informacím a naøídit povinnému subjektu poskytnout po¾adované informace, pøípadnì i v èásteèném rozsahu (k uvedenému ustanovení viz napø. rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 24. 3. 2010, è. j. 1 As 8/2010-65).
[35] Nejvy¹¹í správní soud si je pøitom vìdom toho, ¾e správní soudy nejsou z povahy vìci vybaveny odbornými znalostmi a prostøedky k tomu, aby správním orgánùm pøedepisovaly, jak pøesnì mají vybudovat své vnitøní kontrolní mechanismy. To je spí¹e úkolem nadøízených správních orgánù, v daném pøípadì celních øeditelství a Generálního øeditelství cel. Pokud by se v¹ak krajský soud rozhodl pøistoupit k doplnìní skutkových zji¹tìní ve vìci, pak by mohl napø. vy¾ádat od ¾alovaného vyjádøení (èi provést dokazování výslechem svìdkù z øad slu¾ebních funkcionáøù povinného subjektu) ohlednì toho, jakým zpùsobem jsou dané povinnosti naplòovány. Následnì by mohl, na základì takto zji¹tìných poznatkù, posoudit, zda nelze naplnit smysl stì¾ovatelovy ¾ádosti poskytnutím evidencí, které správní orgány k dispozici mají, a rozhodnutím podle § 16 odst. 4 zákona o svobodném pøístupu k informacím naøídit povinnému subjektu poskytnout po¾adované informace v patøièném rozsahu. Nejvy¹¹í správní soud pova¾uje za stì¾í pøedstavitelné, ¾e by celní úøad nedisponoval vùbec ¾ádným systémem vnitøní kontroly a souvisejícími evidencemi, proto¾e se jedná o nutnou podmínku efektivity fungování ka¾dého orgánu veøejné správy (která v daném pøípadì nalézá odraz ve vý¹e citovaných ustanoveních zákona o slu¾ebním pomìru a zákona o celní správì). Pokud by správní orgán pøece jen deklaroval, ¾e ¾ádné takové evidence nemá k dispozici, pak by krajskému soudu nezbylo, ne¾ naøídit jejich poskytnutí. Správní orgán by sice byl nucen je novì vytvoøit, výluka z povinnosti poskytovat informace dle § 2 odst. 4 cit. zákona by se v¹ak neuplatnila, nebo» by pouze napravoval svou døívìj¹í neèinnost.
[36] Podle judikatury Nejvy¹¹ího správního soudu pøedstavuje právo na informace jednu z právních záruk zákonnosti ve veøejné správì (viz napø. rozsudek ze dne 17. 1. 2008, è. j. 5 As 28/2007-89). Doktrína obdobnì konstatuje, ¾e jedním z hlavních významù subjektivního práva na informace je, ¾e dává obèanùm mo¾nost vykonávat kontrolní funkce ve vztahu k fungování veøejné moci, co¾ pøedstavuje jeden ze základních atributù liberálnì-demokratického státu. Pøièem¾ nejen reálné poskytování informací, ale ji¾ pouhý právní stav umo¾òující v zásadì komukoliv, aby získal informace o èinnosti orgánù veøejné správy, vede k rùstu odpovìdnosti pøi výkonu veøejné moci, ke zvy¹ování její kvality a transparentnosti, èím¾ zároveò pùsobí jako významný (ne-li nejvýznamnìj¹í) preventivní prvek pøedcházející ne¾ádoucím situacím, motivùm a jevùm v politice a veøejné správì ( ) Dostateènì rozsáhlý, jednoduchý a rychlý pøístup veøejnosti k informacím má rovnì¾ pøíznivý vliv na dùvìru obèanù v demokratické instituce a na jejich ochotì podílet se na veøejném ¾ivotì ( ) Naopak situace, kdy ji¾ samotné získávání podkladových informací z veøejné správy èiní obèanùm potí¾e ( ) vedou k poklesu ztoto¾òování se veøejnosti s politickým systémem, k izolacionismu a postupné rezignaci na veøejné dìní. (Korbel, F. Právo na informace. Komentáø. 2005, Praha: Linde, str. 48). Nejvy¹¹í správní soud konstatuje, ¾e v poslední dobì lze v Èeské republice ve zvý¹ené míøe pozorovat, jak dochází k uskuteèòování nastínìné vize poklesu ztoto¾nìní se obèanù s politickým systémem a k dal¹ím souvisejícím negativním jevùm. Lze se pøitom domnívat, ¾e svùj podíl na tom nese i pøesvìdèení nemalé èásti veøejnosti, ¾e ve veøejné správì pøíli¹ nefungují vnitøní kontrolní mechanismy, ¾e není zøejmé, které konkrétní osoby nesou odpovìdnost za jednotlivá pochybení, k nim¾ pøi výkonu veøejné správy dochází apod.
[37] Pøi povìdomí o realitì fungování èeské veøejné správy pova¾uje Nejvy¹¹í správní soud za nezbytné, aby správní soudy svou rozhodovací èinností pøispívaly k maximálnímu naplnìní principu otevøenosti (publicity) veøejné správy, který stojí v základu úpravy práva na informace. Jedinì tak mù¾e právo na informace efektivnì plnit svou vý¹e popsanou kontrolní funkci, a tím i pøispívat ke zvy¹ování kvality výkonu veøejné správy a k rùstu její dùvìryhodnosti v oèích veøejnosti.
[38] Z vý¹e uvedených dùvodù Nejvy¹¹í správní soud napadený rozsudek krajského soudu podle ustanovení § 110 odst. 1 s. ø. s. zru¹il a vìc mu vrátil k dal¹ímu øízení. V tomto øízení je krajský soud vázán právním názorem Nejvy¹¹ího správního soudu, který byl vysloven v odùvodnìní tohoto rozsudku.
[39] O náhradì nákladù øízení o kasaèní stí¾nosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí (§ 110 odst. 3 s. ø. s.).