Source: http://laadministracionaldia.inap.es/noticia.asp?id=1504625
Timestamp: 2019-05-21 09:43:16
Document Index: 55740591

Matched Legal Cases: ['artículo 129', 'artículo 130', 'artículo 130', 'artículo 117', 'artículo 103', 'artículo 103', 'artículo 106', 'artículo 106', 'artículo 108', 'artículo 136', 'artículo 77', 'artículo 110', 'artículo 103', 'artículo 106', 'artículo 109', 'artículo 114']

GARCÍA DE ENTERRÍA y FERNÁNDEZ dividen la autotutela administrativa en declarativa y ejecutiva, estableciendo un paralelismo con las dos fases homónimas del proceso judicial. La autotutela declarativa modifica la realidad jurídica de manera inmediata; le otorga a la Administración un poder de decir el Derecho similar al que ostentan los órganos jurisdiccionales cuando ejercen la jurisdicción(2). Por su parte, la autotutela ejecutiva permite a la Administración trasladar esas declaraciones a la realidad fáctica frente a la resistencia de los afectados.
Los mismos GARCÍA DE ENTERRÍA y FERNÁNDEZ explican que la autotutela administrativa hunde sus raíces en el Antiguo Régimen, en concreto en la distinción entre asuntos gubernativos y jurisdiccionales, y en la exención de las solemnes y despaciosas formas judiciales tradicionales de la que se beneficiaban los primeros(4). La Revolución Francesa, con su peculiar concepción del principio de separación de poderes, consolidó la exención de la Administración cuando actúa como Poder público del control de los tribunales ordinarios, dando lugar a la creación de una jurisdicción administrativa de carácter puramente revisor y en un primer momento retenida por la propia Administración, conforme al principio de que juger l'administration, cest encore administrer(5). No es posible en esta sede exponer la evolución que la jurisdicción administrativa ha experimentado a lo largo de estos últimos dos siglos en los países dotados de regímenes administrativos de inspiración francesa, pero a los efectos que aquí interesan baste señalar que, aun cuando, tal como sucede en el caso español, el control jurisdiccional de la actuación administrativa se haya judicializado por completo, la característica básica de este modelo, que consiste en que la Administración actúa con fuerza jurídicamente vinculante de manera unilateral e imperativa y el control jurisdiccional interviene a posteriori, se mantiene inalterada.
Reiteradamente hemos declarado que el privilegio de autotutela atribuido a la Administración Pública no es contrario a la Constitución, sino que engarza con el principio de eficacia enunciado en el art. 103 de la C.E. (SSTC 22/1984, 238/1992, 148/1993, 78/1996), y que la ejecutividad de sus actos en términos generales y abstractos tampoco puede estimarse como incompatible con el art. 24.1 de la C.E. (SSTC 66/1984, 341/1993, 78/1996; AATC 265/1985, 458/1988, 930/1988, 1095/1988, 220/1991, 116/1995), pero sin que tal prerrogativa pueda primar sobre el contenido de los derechos y libertades de los ciudadanos (SSTC 22/1984, 171/1997). Ahora bien, del art. 106.1 de la Constitución se deriva que la actuación administrativa está sometida al control de legalidad de los Tribunales, y el art. 117.3 atribuye a éstos no sólo la potestad de juzgar sino además la de ejecutar lo juzgado. De modo que si los particulares acuden ante éstos para impugnar los actos de la Administración y, en su caso, para que decidan sobre la ejecutividad o suspensión de los mismos, el derecho de los ciudadanos a la tutela judicial efectiva garantizado en el art. 24.1 implica que los órganos judiciales se deban pronunciar sobre ambos aspectos, con independencia del sentido concreto de la decisión. Por lo que se refiere a la ejecutividad o suspensión de los actos, ya en la STC 66/1984 se declaró que el derecho a la tutela se satisface facilitando que la ejecución pueda ser sometida a la decisión de un Tribunal y que éste, con la información y contradicción que resulte menester, resuelva sobre la suspensión, declaración ésta reiterada en posteriores resoluciones (SSTC 76/1992, 238/1992, 148/1993, 341/1993, 78/1996; AATC 265/1985, 604/1986, 458/1988, 930/1988, 1095/1988, 116/1995). Y en sentido similar se afirmó que la protección de los Tribunales del orden contencioso-administrativo incluye la facultad de suspender cautelarmente los actos de ejecución en los términos que resulten precisos para garantizar la tutela judicial de los derechos implicados (AATC 371/1991, 85/1992).
Por el contrario, en nuestro Ordenamiento jurídico se mantienen manifestaciones de la autotutela administrativa que van más allá de lo que exigiría su fundamentación en el principio de eficacia de la actuación de la Administración y que constituyen lo que GARCÍA DE ENTERRÍA y FERNÁNDEZ denominan la autotutela en segunda potencia o reduplicativa(9).
Así, cabe resaltar que la nueva regulación de la tutela cautelar en el proceso contencioso-administrativo supera la limitación de las medidas solicitables a la suspensión del acto o disposición impugnada, en consonancia con la configuración actual de este proceso, que abandona la tradicional concepción meramente revisora del mismo. El legislador opta, en el artículo 129, apartado primero, de la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa, por un numerus apertus de medidas cautelares (cuantas medidas aseguren la efectividad de la sentencia), lo que supone un cambio radical con respecto tanto a la regulación anterior de la tutela cautelar en el proceso contencioso-administrativo como a la que sigue en vigor para el ámbito administrativo en la Ley 30/1992.
Además, la redacción de los requisitos que se exigen para poder obtener la tutela cautelar se modifica profundamente. En el régimen general, el fumus boni iuris no se toma en consideración, ni siquiera a través de la alusión a los supuestos de nulidad de pleno derecho, y el periculum in mora se caracteriza de una manera muy diferente a la tradicional: ya no se habla de perjuicios de imposible o difícil reparación, sino de que la ejecución del acto o la aplicación de la disposición pudieran hacer perder su finalidad legítima al recurso (artículo 130, apartado primero, de la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa). A este requisito se le une el de la ponderación de los intereses involucrados, que se enuncia de una manera un tanto redundante; el apartado primero del artículo 130 impone en positivo la previa valoración circunstanciada de todos los intereses en conflicto para poder acordar la tutela cautelar y el apartado segundo añade en negativo que la medida cautelar podrá denegarse cuando de ésta pudiera seguirse perturbación grave de los intereses generales o de tercero que el Juez o Tribunal ponderará en forma circunstanciada.
Es evidente que la clave de este régimen de tutela cautelar se halla en dos puntos íntimamente relacionados: la interpretación que se dé a la fórmula relativa a que la ejecución del acto o la aplicación de la disposición pudieran hacer perder su finalidad legítima al recurso y la manera en que se lleve a cabo la ponderación del interés del administrado que pide la medida cautelar con el interés público en la continuación de la actuación administrativa representado por la Administración demandada. Pues bien, puede constatarse en la jurisprudencia contencioso-administrativa una clara tendencia no sólo a seguir aplicando los criterios hermenéuticos desarrollados bajo la legislación anterior, sino incluso el tenor literal de ésta, obviando por completo las modificaciones normativas producidas(18). Resoluciones recientes de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Supremo siguen diciendo que el interesado en obtener la suspensión tiene la carga de probar adecuadamente qué daños y perjuicios de reparación imposible o difícil concurren en el caso para acordar la suspensión sin que sea suficiente una mera invocación genérica (sentencias de 29 de abril de 2009, dictada en el recurso de casación núm. 2832/2007, fundamento jurídico octavo, y 14 de abril de 2011, recurso de casación núm. 3967/2010, fundamento jurídico sexto, las cuales citan, a su vez, un auto de la Sala de 7 de febrero de 2008), a lo que añaden que no todo perjuicio económico derivado de la posibilidad de dejar sin efecto la ejecución del acto lleva consigo la necesidad de adoptar la medida cautelar por cuanto deben ponderarse los perjuicios que, desde el punto de la vista de la eficacia administrativa, ocasionaría la dilación en llevar a efecto los acuerdos adoptados.
De la misma forma, esta jurisprudencia mantiene la invocación de la nulidad de pleno derecho como supuesto en el que cabe valorar la concurrencia del fumus boni iuris y, en cuanto a la ponderación de los intereses involucrados, se queda en consideraciones de todo punto genéricas, que dejan al arbitrio del juzgador su determinación en el caso concreto (en cuanto a la ponderación de intereses se hace necesario una adecuada conjunción entre el interés público y el privado a la hora de resolver sobre la adopción de la medida cautelar con la necesaria exposición argumentativa acerca de la prevalencia de los intereses generales..., así como cuando hubiere intereses públicos confrontados... resolviendo según el grado en que el interés público esté en juego, con especial mención a la finalización ejemplarizante y de prevención general de determinadas medidas como las multas).
La introducción de los Juzgados de lo contencioso-administrativo vino acompañada de una novedad procedimental de gran calado: para aprovechar la flexibilidad que ofrecían los nuevos órganos, se reguló en la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativo de 1998 un procedimiento abreviado caracterizado por su oralidad, frente al tradicional carácter eminentemente escrito del proceso contencioso-administrativo. Dicho procedimiento se aplica a los asuntos de menor cuantía económica, así como a los que versan sobre determinadas materias, como las de personal, y combina la sumariedad con la referida oralidad: el proceso se inicia directamente mediante demanda y no mediante el clásico escrito de interposición, y sin más trámites que la reclamación del expediente a la Administración se pasa ya a la vista, en la que se llevan a cabo todas las actuaciones procesales, incluida la prueba. Terminada la vista, se dicta la sentencia en un plazo teórico de diez días(20).
Con el artículo 117, apartado tercero, de la Constitución, que señala que el ejercicio de la potestad jurisdiccional en todo tipo de procesos, juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado, corresponde exclusivamente a los Juzgados y Tribunales determinados por las leyes, según las normas de competencia y procedimiento que las mismas establecen, se puso fin a otro de los privilegios de la Administración ante la Justicia, el que le permitía ejecutar las sentencia dictadas contra ella misma, que tenía el mismo fundamento que tradicionalmente se invocaba para justificar la autotutela administrativa, es decir, el principio de separación de poderes. Así, de la previsión del artículo 103 de la Ley reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa de 1956 según la cual la ejecución de las sentencias corresponderá al órgano que hubiere dictado el acto o la disposición objeto del recurso, se ha pasado a la proclamación en el artículo 103, apartado primero, de la Ley vigente de que la potestad de hacer ejecutar las sentencias y demás resoluciones judiciales corresponde exclusivamente a los Juzgados y Tribunales de este orden jurisdiccional, y su ejercicio compete al que haya conocido del asunto en primera o única instancia(21).
Para las sentencias que condenan a la Administración al pago de cantidad líquida, sólo se contempla el incremento en dos puntos del interés legal que se devenga desde la notificación de la sentencia, y eso si el órgano judicial apreciase falta de diligencia en el cumplimiento (artículo 106, apartado tercero, de la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa), así como la posibilidad de compensar créditos (artículo 106, apartado sexto), a pesar de que tanto la jurisprudencia del Tribunal Constitucional como la legislación de patrimonio de las Administraciones públicas permiten el embargo de bienes patrimoniales de aquéllas(22).
Para las sentencias de condena a realizar una determinada actividad o a dictar un acto, el artículo 108, apartado primero, establece, por una parte, la posibilidad de ejecutar la sentencia a través de los propios medios del órgano jurisdiccional o requiriendo la colaboración de las autoridades y agentes de la Administración condenada o, en su defecto, de otras Administraciones públicas, y, por otra, la de adoptar las medidas necesarias para que el fallo adquiera la eficacia que sería inherente al acto omitido, entre las que se incluye la ejecución subsidiaria con cargo a la Administración condenada. Ahora bien, no parece que los órganos jurisdiccionales dispongan de medios propios para la ejecución forzosa de sentencias de condena en los términos previstos por ese precepto ni para encargar la ejecución subsidiaria a costa de la Administración, y tampoco se consagra con la claridad que sería deseable la figura, que existe en otros Ordenamientos jurídicos como el italiano, del comisario ad acta(23).
No se puede ocultar que, a pesar de estas mejoras, el diseño del recurso especial en materia de contratación dista de ser satisfactorio. Entre otras cosas, no es muy afortunado el que en la Administración general del Estado el órgano encargado de su conocimiento y resolución reciba la denominación de Tribunal administrativo central de recursos contractuales, cuando es evidente que no es un órgano jurisdiccional, sino administrativo, por mucha independencia funcional que tenga reconocida, o que no se haya previsto el plazo máximo para notificar la resolución a efectos de la aplicación de la normativa del silencio administrativo. Tampoco resulta muy tranquilizador que la regulación de las medidas provisionales se ciña exclusivamente a los aspectos procedimentales, sin hacer alusión alguna a la cuestión capital de los requisitos que deben concurrir para que se pueda otorgar la tutela cautelar, pues esto podría llevar a una aplicación supletoria de los criterios tradicionales recogidos en la Ley 30/1992.
En primer lugar, tendría que quedar perfectamente claro que, cuando la vigente Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa formula el periculum in mora diciendo que la ejecución del acto o la aplicación de la disposición pudieran hacer perder su finalidad legítima al recurso, está haciendo referencia a la posibilidad de que el privilegio de la autotutela ejecutiva de que goza la Administración genere situaciones materialmente irreversibles, no a que las consecuencias dañosas de esa actuación sean de imposible o difícil reparación, porque es evidente que la reparación de los daños mediante una indemnización siempre resulta posible y, partiendo de esa base, difícilmente se otorgará la tutela cautelar(26).
Finalmente, resulta incomprensible que no se exija como regla general el segundo requisito de la tutela cautelar común, es decir, el fumus boni iuris o apariencia de buen derecho(28).
En realidad, en la vigente Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa hay un régimen paralelo de tutela cautelar, aplicable cuando el recurso se dirige contra la inactividad material o la vía de hecho, en el que no se pide el periculum in mora, pero sí la ponderación de intereses y el fumus boni iuris, que, además, se formula de manera invertida: dice el artículo 136, apartado primero, de la Ley que, en los casos mencionados, la medida cautelar se adoptará salvo que se aprecie con evidencia que no se dan las situaciones previstas en dichos artículos o la medida ocasione una perturbación grave de los intereses generales o de tercero, que el Juez ponderará en forma circunstanciada. Otra peculiaridad de este régimen es que las medidas cautelares se pueden solicitar antes de la interposición del recurso. Sin embargo, no parece conveniente que esta configuración de la tutela cautelar se convirtiese en la general, porque, como se ha dicho, omite la exigencia del periculum in mora y mantiene la ponderación de intereses.
Por último, los medios alternativos de resolución de conflictos de carácter intraprocesal están contemplados en el artículo 77 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa, cuyo apartado primero prevé que en los procedimientos en primera o única instancia, el Juez o Tribunal, de oficio o a solicitud de parte, una vez formuladas la demanda y la contestación, podrá someter a la consideración de las partes el reconocimiento de hechos o documentos, así como la posibilidad de alcanzar un acuerdo que ponga fin a la controversia, cuando el juicio se promueva sobre materias susceptibles de transacción y, en particular, cuando verse sobre estimación de cantidad. Este precepto regula en realidad la posibilidad de una transacción para poner fin al litigio, pues a continuación señala que los representantes de las Administraciones públicas demandadas necesitarán la autorización oportuna para llevar a efecto la transacción, con arreglo a las normas que regulan la disposición de la acción por parte de los mismos, pero con la particularidad de que le asigna al juez o tribunal el papel de conciliador. De hecho, el apartado segundo añade que el intento de conciliación no suspenderá el curso de las actuaciones salvo que todas las partes personadas lo solicitasen y podrá producirse en cualquier momento anterior al día en que el pleito haya sido declarado concluso para sentencia. Justamente aquí radica el principio defecto de esta previsión legal, porque no parece muy previsible que los jueces y no digamos ya los órganos jurisdiccionales colegiados vayan a asumir por iniciativa propia ese papel de conciliadores entre las partes del proceso sobre una base tan genérica e inconcreta como la que ofrece el artículo comentado(37).
Es imposible defender que esta situación responda a los niveles elevados de tutela judicial efectiva esperables en un Estado de Derecho consolidado y avanzado. Por eso resulta imprescindible una limitación del alcance de la autotutela administrativa. Como ya se ha expuesto en este trabajo, en la actualidad los únicos supuestos en que la actuación administrativa requiere una intervención judicial previa que la legitime son aquéllos en los que se ven afectados los derechos fundamentales de la sección 1.ª del capítulo II del título I de la Constitución. Hay, sin embargo, al menos otro supuesto en el que debería considerarse la introducción de esa intervención judicial previa para evitar un exceso en los poderes conferidos a la Administración, que no se justifican suficientemente con la invocación del principio constitucional de eficacia. Se trata de la acumulación que se produce entre la autotutela ejecutiva y la posibilidad de que la Administración sancione el incumplimiento por los administrados de las obligaciones impuestas por los actos que ella misma dicta, y que GARCÍA DE ENTERRÍA y FERNÁNDEZ caracterizan como uno de los ejemplos de la llamada autotela reduplicativa o en segunda potencia.
En efecto, si la Administración puede por su propia autoridad imponer el cumplimiento forzoso de los actos que dicta, debería ser una instancia ajena e independiente a ella la que sancionase ese incumplimiento. O bien, si se quisiese mantener inalterado el régimen puramente administrativo de esas sanciones, la ejecución forzosa de los actos administrativos debería ser sometida a una intervención judicial previa. De esas dos opciones, parece más adecuada la primera, porque abriría la puerta a judicializar una parte de las infracciones administrativas y a corregir una situación que resiste difícilmente una explicación racional: el que la doctrina del Tribunal Constitucional afirme la identidad de naturaleza jurídica de sanciones penales y administrativas y declare aplicables todos los principios y garantías propios de las primeras a las segundas, pero al mismo tiempo admita matices en esa aplicación que, en la práctica, los desvirtúan casi por completo.
(2). Como señala Santiago MUÑOZ MACHADO, la autotutela (¡qué duda cabe, teniendo en cuenta su significación institucional!), sitúa a la Administración, al menos provisionalmente, en el lugar de los tribunales (aunque F. BENVENUTTI niega que se trate de una función verdaderamente jurisdiccional porque, al menos desde el plano formal, no lo es) (Tratado de Derecho administrativo y Derecho público general, I, segunda edición, Iustel, Madrid, 2006, pág. 619.
(7). Decía el artículo 110, apartado segundo, de la Ley de procedimiento administrativo de 1958 que sin embargo, podrán ser anulados de oficio por la propia Administración los actos declarativos de derechos cuando concurran las siguientes circunstancias: a) Que dichos actos infrinjan manifiestamente la Ley y, en tal sentido, lo haya dictaminado el Consejo de Estado. b) Que no hayan transcurrido cuatro años desde que fueron adoptados.
(8). Según la redacción original del artículo 103, apartado primero, de la Ley 30/1992, podrán ser anulados por la Administración, a iniciativa propia o a solicitud del interesado, previo dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma si lo hubiere, los actos declarativos de derechos cuando concurran las siguientes circunstancias: a) Que dichos actos infrinjan gravemente normas de rango legal o reglamentario. b) Que el procedimiento de revisión se inicie antes de transcurridos cuatro años desde que fueron dictados.
(11). Para un análisis de la regulación actual de las medidas cautelares en el procedimiento administrativo, puede acudirse a María Nieves DE LA SERNA BILBAO, Las medidas cautelares, Documentación Administrativa, núm. 254-255, 1999, págs. 179 y sigs.
(13). Sobre esta cuestión, véase Silvia DÍEZ SASTRE, Culpa vs. Ilegalidad: de nuevo sobre el fundamento de la responsabilidad por acto administrativo, Revista Española de Administración Pública, núm. 153, 2012, págs. 63 y sigs.
(14). Sobre estas novedades de la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa de 1998, véanse, con carácter general, Miguel SÁNCHEZ MORÓN, El objeto del recurso contencioso-administrativo, Comentarios a la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa, directores Jesús Leguina Villa y Miguel Sánchez Morón, 2ª edición, Lex Nova, Valladolid, 2001, págs. 159 y sigs., y Francisco GARCÍA GÓMEZ DE MERCADO, Alcance actual del control judicial de la actividad de la Administración. (Ámbito, objeto y eficacia del recurso contencioso-administrativo), Comares, Granada, 2001, págs. 177 y sigs.
(15). Señalan GARCÍA DE ENTERRÍA y FERNÁNDEZ a este respecto que la admisión de un recurso dirigido directamente contra la inactividad material de la Administración es una de las mejores novedades de la LJ de 1998. Hasta ahora sólo la larga vía de convertir la inactividad material en inactividad formal, mediante la técnica del silencio administrativo, con la carga de impugnar éste para conseguir una sentencia anulatoria, con cuya ulterior y laboriosa ejecución podría, eventualmente, conseguirse una condena de hacer a la Administración, además tarada de la inexistencia de vías eficaces para imponer la efectiva ejecución de sentencias, había hecho de las situaciones de inactividad de la Administración, como notó tempranamente Alejandro NIETO, uno de los ámbitos más notoriamente desprotegidos de la justicia administrativa, lo cual resultaba especialmente grave en una situación generalizada de <<Administración prestacional>> u obligada legalmente a efectuar pretaciones y servicios en favor de los ciudadanos (Curso de Derecho Administrativo, II, duodécima edición, Civitas-Thomson Reuters, Cizur Menor, 2011, pág. 651).
(16). No obstante, como sagazmente señala SÁNCHEZ MORÓN, el hecho de que no exista plazo alguno para formular el requerimiento pone en manos del perjudicado la determinación del momento en que desee interponer el recurso, siempre que se mantenga la situación de vía de hecho. Puede parecer un cierto contrasentido (y de hecho hay una contradicción evidente con la brevedad del plazo cuando no hay requerimiento), pero es lógico que mientras la actuación combatida dure, el afectado pueda pretender su cese (El objeto del recurso contencioso-administrativo, Comentarios a la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa, cit., pág. 220).
(17). Son múltiples los estudios publicados por la doctrina administrativista, y también procesalista, sobre el nuevo régimen de medidas cautelares introducido por la vigente Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa. Sin ánimo de exhaustividad, puede citarse la obra colectiva monográfica Medidas cautelares en la Jurisdicción contencioso-administrativa, director Manuel Campos Sánchez-Bordona, Consejo General del Poder Judicial, Madrid, 1999, y los estudios de Vicente GIMENO SENDRA, El nuevo sistema de medidas cautelares en la LJCA de 1998, El Derecho administrativo en el umbral del siglo XXI. Homenaje al Prof. Dr. D. Ramón Martín Mateo, coordinador Francisco Sosa Wagner, tomo II, Tirant Lo Blanch, Valencia, 2000, págs. 2249-2279, Carmen CHINCHILLA MARÍN, La tutela cautela, Comentarios a la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa, directores Jesús Leguina Villa y Miguel Sánchez Morón, 2ª edición, Lex Nova, Valladolid, 2001, págs. 583-640, Santiago GONZÁLEZ-VARA IBÁÑEZ, Medidas cautelares y jurisdicción contencioso-administrativa, Revista de Derecho Procesal, núms. 1-3, 2001, págs. 199-233, y Jaime RODRÍGUEZ ARANA, Las medidas cautelares en la jurisdicción contencioso-administrativa en España, Revista Aragonesa de Administración Pública, núm. 28, 2006, págs. 127-151.
(18). Esto ya lo anticipó en la doctrina científica Manuel REBOLLO PUIG, sosteniendo que probablemente, esta enigmática fórmula se interpretará en un sentido muy semejante a la de los perjuicios de imposible o difícil reparación pues son esos perjuicios irreparables o difícilmente reparables los que hacen perder su finalidad legítima al recurso. Además ésa ha sido la línea general del Tribunal Constitucional al aplicar el precepto similar de su Ley Orgánica y ello marcará la interpretación por los Jueces y Tribunales del art. 130.1 LJCA (Las medidas cautelares en la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa de 1998, ponencia presentada en unas jornadas sobre La reforma de la Justicia administrativa en Italia y en España celebradas en Palermo (Italia), del 15 al 17 de marzo de 2001, pág. 6, consultada en www.iustel.com el 8 de octubre de 2014).
(22). Señala Luis ORTEGA ÁLVAREZ que el propio Tribunal Constitucional [en la sentencia 166/1998, de 15 de julio] aporta la forma concreta en que cabe la ejecución sobre los bienes patrimoniales, previendo que el particular acreedor acuda al inventario de bienes que están obligados a llevar los entes públicos y procediendo a una individualización y selección de los bienes al momento de instar el embargo. Es cierto que el artículo 106 LJ no habilita expresamente al juez a proceder directamente al embargo, pero llegados al punto del transcurso del período de ejecución voluntaria de la sentencia condenatoria al pago de cantidad, se abre para el particular la posibilidad de acudir al trámite de incidentes del artículo 109 LJ solicitando al juez el embargo de los bienes patrimoniales señalados como medio para llevar a cabo la ejecución frustrada (La ejecución de sentencias, Comentarios a la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa, directores Jesús Leguina Villa y Miguel Sánchez Morón, 2ª edición, Lex Nova, Valladolid, 2001, pág. 521).
(23). El artículo 114, apartado cuarto, del vigente Código italiano del proceso administrativo, aprobado por el Decreto legislativo de 2 de julio de 2010, núm. 104, atribuye a los tribunales de la Jurisdicción administrativa en sede de ejecución forzosa la facultad de determinar el contenido de un acto administrativo o emanar el mismo en lugar de la Administración; declarar la nulidad de los actos que violen o eludan la sentencia, o bien su ineficacia si la sentencia todavía no es firme; nombrar un comisario ad acta; y condenar al resistente al pago de una cantidad de dinero a solicitud de la otra parte por cada violación o inobservancia sucesiva de la sentencia, o por cada retraso en la ejecución de la misma. Para un análisis de las dificultades que plantearía aplicar estas técnicas en España con la legislación vigente, véase ORTEGA ÁLVAREZ, La ejecución de sentencias, Comentarios a la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa, cit., págs. 516 y sigs.
(24). Hace notar al respecto MARTÍN DELGADO que los medios indirectos de ejecución son, en principio, menos eficaces, porque persiguen el cumplimiento del fallo sólo indirectamente, a través de la aplicación de una medida de presión sobre la voluntad administrativa; sin embargo, precisamente por ser de carácter indirecto, pueden ayudar a la ejecución de la sentencia sin necesidad de hacer uso de una medida más grave, como es el poder de sustitución, lo cual puede resultar de mayor utilidad (e, incluso, eficacia) en determinados casos (Función jurisdiccional y ejecución de sentencias en lo contencioso-administrativo. Hacia un sistema de ejecución objetivo normalizado, cit., pág. 183).
(25). Sobre los antecedentes de estas innovaciones normativas, véanse los estudios de Susana DE LA SIERRA, Las <<medidas cautelares>> en la contratación pública. A propósito de la sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de 15 de mayo de 2003 y la subsiguiente reforma de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, Revista de Administración Pública, núm. 164, 2004, págs. 211-230, y Luis Ángel BALLESTEROS MOFFA, Comentario a la Ley 34/2010, de 5 de agosto, de modificación de las Ley de contratación pública en materia de recursos, y de la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa, Justicia Administrativa, núm. 50, 2011, págs. 25-45.
(26). En palabras de GARCÍA DE ENTERRÍA y FERNÁNDEZ, es muy difícil que el recurso contencioso-administrativo, un típico recurso ex post facto, pierda su finalidad en ningún caso (a diferencia del recurso de amparo de donde la fórmula se ha tomado), mucho menos, claro está, cuando se argumenta, como no es infrecuente que se haga, con la posibilidad de indemnización en el supuesto de que el recurso sea finalmente estimado. Sólo falta ya añadir que la Administración es siempre solvente y puede hacer frente a la indemnización que eventualmente se acuerde para que el regreso a un pasado que creímos haber dejado atrás sea completo. Resulta paradójico que la nueva LJ esté produciendo esos efectos, contra los principios que vimos que proclama su Exposición de Motivos, así contra la tendencia uniforme del Derecho comparado (Leyes francesa e italiana del año 2000) (Curso de Derecho Administrativo, II, duodécima edición, cit., págs. 664-665).
(27). Añaden GARCÍA DE ENTERRÍA y FERNÁNDEZ que carece de fundamento erigir en presupuesto de la medida a adoptar la ponderación de los <<intereses en conflicto>>, de modo que haya que denegarla cuando la medida cautelar pueda causar <<perturbación grave de los intereses generales o de tercero>>. Obtener una medida cautelar es fruto de un derecho fundamental, como hemos visto que el Tribunal Constitucional ha declarado y, por tanto, no pueden oponerse a su efectividad la invocación de meros intereses, ni de los generales que la Administración siempre invocará como gestor típico que es de los mismos (art. 103.1 de la Constitución) ni, menos aún, de un tercero. A un derecho fundamental sólo podrá oponerse otros derecho fundamental, no ningún interés, exactamente como ocurrirá en la Sentencia de fondo, que ha de dictarse conforme al <<imperio de la Ley>> (art. 117.1 de la Constitución) y no intentando ponderar los intereses respectivos de las partes (Curso de Derecho Administrativo, II, duodécima edición, cit., pág. 664). En la misma línea, véase el fundamentado estudio de Juan Antonio HERNÁNDEZ CORCHETE Medidas cautelares en lo contencioso administrativo y Constitución. Una propuesta para un debate aún abierto, Cuadernos de Derecho Público, núm. 10, 2000, es especial págs. 85-86.
(28). Siguiendo de nuevo a GARCÍA DE ENTERRÍA y FERNÁNDEZ, el verdadero criterio no está ahí, sino en la doctrina del fumus boni iuris (que el propio Tribunal Constitucional aplica, como el Tribunal de Justicia de las Comunidades), unida al elemento del periculum in mora: sólo son protegibles por medidas cautelares aquellos procesos que acreditan que la temeridad está en la Administración que ha forzado al recurso y que está abusando, por consiguiente, de su privilegio de ejecutoriedad y, por lo tanto, del proceso mismo, lo que obliga a una evaluación siquiera sea incompleta, de la justificación de las respectivas posiciones enfrentadas; si de este análisis resulta la fuerte apariencia de buen derecho del demandante y la correlativa falta de fundamento serio por parte de la Administración, que ha forzado el proceso, abusando de su privilegio de autotutela, entonces, si el perjuicio del retraso en llegar a la sentencia definitiva es también patente, la medida cautelar debe ser acordada (Curso de Derecho Administrativo, II, duodécima edición, cit., pág. 665).
(29). Para un panorama comparado de la cuestión, véase Alfonso MASUCCI, El procedimiento de mediación como medio alternativo de resolución de litigios en el Derecho administrativo. Esbozo de las experiencias francesa, alemana e inglesa, Revista de Administración Pública, núm. 178, 2009, págs. 9 y sigs.
(32). Como señalan M.ª Silvia VELARDE ARAMAYO y Rafael SASTRE IBARRECHE, en la conciliación el tercero neutral se reúne separadamente con las partes en conflicto, intenta aproximarlas con la finalidad de lograr un acuerdo cómodo de manera amigable y no antagónica; por tanto, el conciliador asume una actitud pasiva, y se limita a facilitar que los interesados lleguen a una solución satisfactoria. En cambio en la mediación el tercero neutral se reúne y asesora a las partes, normalmente en calidad de experto que no sólo escucha sino que además guía a los sujetos involucrados, con vistas a conseguir un acuerdo recíprocamente ventajoso (Mecanismos de heterocomposición de conflictos: del arbitraje a los <<ADR>>, Introducción al Derecho del arbitraje y mediación, coordinadora M.ª Silvia Velarde Aramayo, Ratio Legis, Salamanca, 2006, pás. 17). Sin embargo, hay que hacer notar que además de estos procedimientos clásicos se han ido desarrollando otros que mezclan las características de ambos o incluso de otros procedimientos de resolución de controversias; véase ob. cit., pág. 18, y para los problemas que plantea la distinción entre mediación, conciliación y negociación, págs. 53 y sigs.
(33). Sobre el ámbito del empleo público en particular, véanse los estudios recogidos en el volumen colectivo Mediación para la resolución de conflictos de personal en las Administraciones públicas, Eduardo Gamero Casado y Miguel Rodríguez-Piñero Royo (Coordinadores), Consejo Andaluz de Relaciones Laborales  Mergablum, Sevilla, 2006.
(34). MASUCCI señala al respecto, confrontando entre sí la transacción y la mediación, que en el caso de la transacción, la negociación entre las partes dirigida a la solución del litigio prescinde de cualquier garantía y expone, en consecuencia, la parte más débil a la ley del más fuerte. No garantiza a las partes un conocimiento efectivo de los hechos; no garantiza el desarrollo de la negociación con respeto a las reglas del <<fairness>>. De ello se deriva que un eventual cambio en el equilibrio de fuerzas entre las partes puede dejar en suspenso un acuerdo alcanzado sin el respeto de las debidas garantías durante la negociación. En el caso del procedimiento de mediación, sin embargo, la negociación entre las partes se produce en presencia y bajo la <<regia>> imparcialidad de un tercero (el mediador), el cual, más allá de propiciar la consecución del acuerdo, garantiza durante la negociación el respeto de la objetividad y del fairness en todo el procedimiento, es el garante del respeto de un nivel mínimo de garantías procedimentales. Este respeto mínimo de garantías permite a las partes estar en condiciones de prestar al acuerdo un consenso consciente, informado, espontáneo y no viciado por presiones directas o solapadas a través de otros medios (El procedimiento de mediación como medio alternativo de resolución de litigios en el Derecho administrativo. Esbozo de las experiencias francesa, alemana e inglesa, Revista de Administración Pública, núm. 178, 2009, cit., pág. 35).
(36). Ahora bien, no deja de suscitar dudas que un procedimiento de mediación pueda ser encauzado de manera efectiva por un órgano colegiado o comisión específica, en vez de por un mediador individual; véase Juan ROSA MORENO, Encuadre jurídico-administrativo de la mediación como técnica alternativa de resolución de conflictos, Mediación para la resolución de conflictos de personal en las Administraciones públicas, Eduardo Gamero Casado y Miguel Rodríguez-Piñero Royo (Coordinadores), Consejo Andaluz de Relaciones Laborales  Megablum, Sevilla, 2006, pág. 115. Se trataría, como dice CARBALLO MARTÍNEZ, de una mediación institucional, que el autor define como aquel procedimiento de impugnación mediante el cual los interesados, como consecuencia de una resolución o un acto de trámite que decida directa o indirectamente el fondo del asunto, acuerdan que un órgano colegiado o comisión específica, facilite la solución de la controversia a través de un procedimiento de mediación (La mediación administrativa y el Defensor del Pueblo, cit., pág. 157).
(37). Señala acertadamente CARBALLO MARTÍNEZ que una vez que el legislador ha sugerido en la exposición de motivos de la LJCA la incorporación de distintos mecanismos alternativos a la justicia estatal, habría sido deseable que a esta propuesta enunciativa le hubiera acompañado una clara definición de los términos en que los mismos pudieran haberse articulado en el orden contencioso-administrativo, evitando con ello la creación de lo que en palabras de CHIOVENDA para el proceso civil, denominó como un <<cuerpo sin alma>>, en el que la generalidad y falta de concreción hacen de estos sistemas una mera declaración de intenciones, dada la dificultad de ordenarlos mínimamente en el seno del ordenamiento jurídico procesal (La mediación administrativa y el Defensor del Pueblo, cit., pág. 191).