Source: http://www.suin.gov.co/viewDocument.asp?id=30020068
Timestamp: 2020-08-04 10:30:41
Document Index: 340773816

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C-146 de 2015
200Corte ConstitucionalCorte Constitucional20030020068CC-SENTENCIAC146201507/04/2015CC-SENTENCIA_C_146__2015_07/04/2015300200662015Referencia: Expediente D-10425 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 78 (parcial) de la Ley 1437 de 2011 “Por el cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. Demandante: Erney Alejandro Tacha Rojas Magistrado Ponente: JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Erney Alejandro Tacha RojasCONSTITUCIONALIDADJorge Ignacio Pretelt ChaljunbDemanda de inconstitucionalidad contra el artículo 78 (parcial) de la Ley 1437 de 2011 “Por el cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.D-10425Sala Plena de la Corte ConstitucionalIdentificadores20030064845true1140149original30064871Identificadores
Norma demandada: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 78 (parcial) de la Ley 1437 de 2011 “Por el cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
Artículo 78. Rechazo del recurso.Si el escrito con el cual se formula el recurso no se presenta con los requisitos previstos en los numerales 1, 2 y 4 del artículo anterior, el funcionario competente deberá rechazarlo. Contra el rechazo del recurso de apelación procederá el de queja”.
Explica que la expresión “4” del artículo 78, exige a quien presenta el recurso de apelación “indicar el nombre y la dirección del recurrente, así como la dirección electrónica si desea ser notificado por este medio” (artículo 77), y en caso de no hacerlo, la consecuencia es el rechazo in limine del recurso.
Afirma que el fragmento acusado vulnera el derecho al acceso a la administración de justicia (artículo 229) y en consecuencia el debido proceso (artículo 29), porque exigirle al recurrente que preste su nombre y dirección so pena de rechazo resulta excesivo y contrario a la razonabilidad. Sobre este aspecto, señala que debe tenerse en cuenta que la propia administración ya puede tener esta información, pues para iniciar una actuación administrativa respecto de cualquier persona se hace indispensable que la entidad posea una dirección de notificación para que pueda ser vinculada legalmente al proceso.
Manifiesta que la exigencia del nombre y la dirección de notificación dentro de un recurso es un mero requisito formal que se puede subsanar dentro de un proceso judicial, por lo cual se trata de una consecuencia que el proceso contencioso administrativo no contempla siendo menos gravosa. Por lo anterior, aduce que este requisito constituye un obstáculo en vez de una necesidad para poder controvertir los actos de la administración.
Expresa que el efecto práctico de esta norma, además de repetir una dirección de notificación que ya tiene el sistema judicial, podría hacer que se desconozcan garantías constitucionales, pues se impediría el agotamiento de los recursos de la vía gubernativa y con ello no se podría acudir a la vía judicial.
A continuación el demandante hace referencia al juicio de razonabilidad intermedio como herramienta de evaluación de la legitimidad del requisito exigido para la presentación del recurso. Al respecto aduce que conforme a las actas de discusión de la Gaceta del Congreso puede advertir que el fin del Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo es el de simplificar y racionalizar los trámites, por tanto, “el legislador debió también dejar como un requisito no obligatorio del recurrente dar o no una dirección, luego esta medida no es conducente en la medida en que para alcanzar el fin de la norma, no es necesario imponer un carga adicional, un requisito innecesario como condición para que una persona pueda controvertir los actos administrativos”.
Finalmente, considera que “si la persona presenta su recurso en debida forma, dentro del término legal, pero por algún motivo olvida indicar su dirección, y por este motivo se rechaza, nos encontramos frente a un requisito excesivo, exagerado, irrazonable y desproporcionado que limita injustificadamente la posibilidad de personas para acudir a la administración pública. Pero aún más desproporcionada resulta la sanción de rechazo estimada en la norma demandada, siendo que una dirección dentro de n recursos (sic) es un mero requisito formal, que obra como un obstáculo y no como una necesidad para controvertir una (sic) acto administrativo”.
Presidencia del Consejo de Estado
2.2 CUESTIONES PREVIAS
En la sentencia C-1052 de 2001[2], la Corte precisó las características que debe reunir el concepto de violación formulado por el demandante. De acuerdo con este fallo, las razones presentadas por el actor deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentesysuficientes.
La Sala considera que los cargos formulados por el accionante cumplen con la carga argumentativa necesaria para satisfacer las exigencias legales y jurisprudenciales, en relación con (i) la trasgresión del derecho al debido proceso –artículo 29-, en la medida en que indica que resulta excesivo el rechazo del recurso por omitirse datos que ya deben ser conocidos por la administración, y (ii) el desconocimiento del acceso a la administración de justicia –artículo 228-, en razón a que lo exigido en el contenido atacado otorga mayor relevancia a una mera formalidad y no al derecho sustancial, resultando una restricción irrazonable al derecho a acceder a la administración para que reevalúe su decisión. Conforme a ello, la Sala considera que sí existen razones claras, ciertas, específicas y suficientes para generar una duda de constitucionalidad sobre la norma que invoca.
Examen de la procedencia de la integración de la unidad normativa
El demandante considera que la expresión “4” del artículo 78 de la Ley 1437 de 2011 desconoce los artículos 29 y 228 de la Constitución, por las siguientes razones: (i) exigirle al recurrente que preste su nombre y dirección so pena de rechazo, es una consecuencia excesiva, exagerada, irrazonable y desproporcionada que limita injustificadamente la posibilidad de personas para acudir a la administración pública, (ii) la exigencia del nombre y dirección de notificación dentro de un recurso es un mero requisito formal que se puede subsanar dentro de un proceso judicial, y en ese orden, esta exigencia es un requisito innecesario como condición para que una persona pueda controvertir los actos administrativos y (iii) resulta desproporcionada la sanción de rechazo estimada en la norma demandada, cuando de omite la dirección y el domicilio del recurrente, toda vez que obra como un obstáculo y no como una necesidad para controvertir un acto administrativo.
La demanda es apoyada por la Universidad Militar Nueva Granada, el Instituto Colombiano de Derecho Procesal y la Universidad Libre, para quienes el rechazo de un recurso por no tener la dirección y el domicilio del recurrente, lo consideran inconstitucional. En resumen, estos intervinientes formulan que (i) la consecuencia contemplada en el artículo 78 de rechazar un recurso por omitirse la dirección y el domicilio del interesado, desconoce las etapas y piezas procesales surtidas en el trámite ante la administración, dentro de las cuales la identificación de los sujetos involucrados en la actuación ya ha debido surtirse, (ii) aunado a lo anterior, el requisito exigido es de naturaleza formal, lo que significa, igual que en otros procedimientos, que puede ser saneado y no implicar una consecuencia tan gravosa como el rechazo, (iii) la sanción de rechazo impuesta al recurrente resulta excesiva, desproporcionada y constituye una barrera legal que desconoce los derechos al acceso a la administración de justicia y el debido proceso y (iv) la administración cuenta con herramientas establecidas en la ley para notificar en debida forma al interesado del acto administrativo que se ataca.
Por el contrario, la Universidad Santo Tomás y la Presidencia del Consejo de Estado, se oponen a los cargos pues consideran que (i) el legislador cuenta con una amplia libertad de configuración legislativa, lo que implica que tiene la facultad para definir los recursos y medios de defensa en cada uno de los procesos según su naturaleza, (ii) el requisito establecido en el artículo 77 y su consecuencia de ser rechazado al omitirlo –artículo 78-, tiene sentido en la medida en que pretende evitar indebidas notificaciones o dilatación en los procesos, (iii) identificar a la persona que recurre un acto administrativo garantiza la seguridad jurídica en la relación entre el Estado y el ciudadano, (iv) exigir la dirección del recurrente no es una carga excesiva, toda vez que pretende que la información dada sea actualizada y precisa, y así garantizar el acceso a la administración, como los derechos a la contradicción y a la defensa de la persona que está cuestionando la manifestación del Estado, (v) el requisito establecido por el legislador es razonable, en la medida en que hay trámites que se inician de oficio por la administración y cuyos efectos pueden involucrar múltiples sujetos, quienes sólo se verán vinculados al trámite al momento de la interposición del recurso, y finalmente, (vi) lo que pretende la norma es propender por la efectividad de los derechos al debido proceso y el acceso a la administración, pues al suministrar el recurrente su nombre y su dirección, la administración estará en condiciones de cumplir con el deber de notificarle las decisiones que adopte sobre los recursos presentados, y aquél podrá atacarlas oportunamente.
Por su parte, el Ministerio de Justicia y del Derecho y la Universidad de Caldas, solicitan a la Corte declararse inhibida para conocer de fondo los cargos de la demanda, en razón a que (i) el objeto de la demanda es una proposición jurídica incompleta, toda vez que el número “4” no es una expresión sino un número que no tiene sentido regulador propio y (ii) no cumple con los requisitos establecidos en el numeral 3 del artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, en la medida en que los cargos carecen de especificidad y suficiencia, al omitirse el análisis sistémico con el artículo 77 el cual está inescindiblemente ligado al contenido de la proposición que se ataca. Igualmente, advierten que la argumentación formulada por el actor es imprecisa y abstracta y no tiene la capacidad suficiente para generar una duda sobre la constitucionalidad de la norma acusada debido a la falta de integración de la proposición jurídica en su totalidad.
Finalmente, el Ministerio Público, solicitó la exequibilidad condicionada de la disposición atacada. Esta posición también la comparte la Universidad de Caldas, quien lo propuso de manera subsidiaria a la inhibición. En síntesis, proponen que la exigencia de indicar dirección y nombre del recurrente, bajo riesgo de ser rechazado el recurso por su omisión, es inconstitucional y desproporcionada por ser violatoria del derecho a la defensa y al acceso a la administración de justicia, en aquellos eventos en los que está información ya se encuentre en la correspondiente actuación procesal, y por tanto, la administración tenga conocimiento de ella. Así, consideran que a pesar de que es una exigencia razonable y no proporcional en algunos casos, la norma bajo estudio concentra la efectividad del recurso en una mera formalidad, omitiendo el principio constitucional de la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal.
En este contexto, corresponde a la Sala determinar si rechazar un recurso contra un acto administrativo, por omitirse el nombre y la dirección del recurrente, contraría los derechos al debido proceso (artículo 29 CP) y a la administración de justicia (artículo 228 CP).
EL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO EN EL MARCO DE LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL
LA LIBERTAD DE CONFIGURACIÓN DEL LEGISLADOR EN MATERIA DE ESTABLECIMIENTO DE PROCEDIMIENTOS
Reiteradamente la jurisprudencia constitucional ha afirmado que en razón de la cláusula general de competencia a que se refieren los numerales 1° y 2° del artículo 150 de la Constitución, al legislador le corresponde regular los procedimientos judiciales y administrativos, especialmente todo lo relacionado con la competencia de los funcionarios, los recursos, los términos, el régimen probatorio, cuantías, entre otros. En estos términos, la Corte ha señalado que en virtud de su potestad legislativa en materia de procedimientos, el legislador puede “(…) regular y definir[16] entre los múltiples aspectos de su resorte legislativo, algunos de los siguientes elementos procesales: (i) el establecimiento de los recursos y medios de defensa que pueden intentar los administrados contra los actos que profieren las autoridades, -esto es, los recursos de reposición, apelación, u otros -, así como los requisitos y las condiciones de procedencia de los mismos.[17](ii) Las etapas procesales y los términos y formalidades que se deben cumplir en cada uno de los procesos. (iii) La radicación de competencias en una determinada autoridad judicial, siempre y cuando el constituyente no se haya ocupado de asignarla de manera explícita en la Carta.[18] (iv) Los medios de prueba[19] y (v) los deberes, obligaciones y cargas procesales de las partes, del juez y aún de los terceros intervinientes, sea para asegurar la celeridad y eficacia del trámite, o para proteger a las partes o intervinientes, o para prevenir daños o perjuicios en unos u otros procesos.[20]”. (Énfasis de la Sala)
Sin embargo, esta potestad no es absoluta, pues se encuentra limitada por las garantías constitucionales y debe ejercerse de acuerdo con la naturaleza de la acción o recurso respectivo[21], y los principios de proporcionalidad y razonabilidad, a fin de asegurar el ejercicio pleno de los derechos de acceso a la administración de justicia y debido proceso, entre otros. Específicamente, ha dicho la jurisprudencia que el legislador debe garantizar, en todos los procesos judiciales y administrativos, las garantías constitucionales. En este sentido ha expresado:
De la misma manera, la Corte ha considerado que también la libertad de configuración del Congreso "(…) puede limitarse cuando éste, en su actividad legislativa, impide el desarrollo y desempeño cabales de una entidad de rango constitucional, a través de las limitaciones que le impone o de omisiones en su regulación. Pero, obviamente, esta causal solamente puede operar en casos excepcionales, cuando se trata de aspectos relacionados íntimamente con la tarea que le ha fijado la Carta a la institución. Si se aceptara lo contrario se estaría desvirtuando el principio de la libertad de configuración política del legislador."[24]
Frente al establecimiento de las condiciones para acceder a un determinado recurso o instancia, la Corporación ha reconocido un amplio margen de libertad del legislador.[30] Sin embargo ha establecido igualmente ciertos parámetros que deben ser observados para que las condiciones contempladas en la ley no desconozcan principios y garantías constitucionales. En efecto, en la sentencia C-742 de 1999[31] la Sala Plena de la Corte Constitucional afirmó que a través de los recursos dispuestos en la ley se pretende asegurar el derecho a la defensa de los administrados ante actuaciones y decisiones de la misma administración[32], y en esa medida, ante el conflicto que se presenta entre los principios de celeridad y eficacia de los procesos, el legislador debe evaluar un equilibrio en observancia del derecho a la defensa y contradicción[33].
En conclusión, la Sala observa que la jurisprudencia ha dado un amplio margen de configuración al legislador para legislar acerca de los procedimientos, etapas, recursos y trámites que deben observarse en los procesos de los diferentes ámbitos ante las autoridades estatales. No obstante, el legislador debe obrar conforme a los principios de razonabilidad y proporcionalidad en la definición de las formas y que permita la realización material de los derechos y del principio de la primacía del derecho sustancial sobre las formas. Así pues, a pesar de que el derecho al acceso a la administración de justicia no es un derecho absoluto e ilimitado, sus límites legales deben observar los principios constitucionales para evitar hacer ilusorios los recursos.
EXAMEN DE CONSTITUCIONALIDAD DE LA EXPRESIÓN “4” DEL ARTÍCULO 78 DE LA LEY 1437 DE 2011
En esta oportunidad, la Sala le corresponde examinar la constitucionalidad de la consecuencia jurídica que establece la ley –el rechazo del recurso- por la omisión del recurrente de indicar su nombre, dirección o correo electrónico donde desea ser notificado. Específicamente, se debe determinar si rechazar un recurso contra un acto administrativo, por omitirse el nombre y la dirección del recurrente, contraría los derechos al debido proceso (artículo 29 CP) y a la administración de justicia (artículo 228 CP).
Así pues, debe adelantarse que a la luz de las consideraciones previamente expuestas, teniendo en cuenta los cargos formulados y las intervenciones allegadas dentro del proceso, la Sala concluye que la exigencia de incluir dentro del recurso presentado el nombre, dirección o correo electrónico del recurrente, es razonable. Sin embargo la consecuencia que se deriva por su omisión –el rechazo del recurso-, resulta desproporcionada en los casos en los que la administración ha tenido previamente conocimiento de los datos del recurrente. Lo anterior se sustenta en el siguiente análisis.
Cabe recordar que el acceso a la administración de justicia es un derecho fundamental que se materializa a través del establecimiento legal de recursos adecuados y efectivos que garanticen al ciudadano acercarse a las autoridades para solucionar una controversia, o bien, poder atacar una decisión judicial o actuación administrativa que le resulta desfavorable. Del mismo modo, de la efectividad de los recursos que se ejerciten depende igualmente el derecho al debido proceso, y en ese orden, las herramientas que disponga el ordenamiento jurídico para acceder a la justicia no pueden ser meramente formales sino que deben ser realmente efectivas. En palabras de esta Corporación:
Descendiendo al estudio de inconstitucionalidad del número “4” del artículo 78 y su contenido dispuesto en el artículo 77, conforme a los cargos formulados, la Sala observa que al revisar los antecedentes de la Ley 1437 de 2011, desde la publicación del Proyecto de Ley No. 198 de 2009 en Senado (Gaceta del Congreso 1.173 del 17 de noviembre de 2009), hasta su aprobación en Comisión Primera Constitucional del Senado de la República (Gaceta del Congreso No. 42 del 15 de febrero de 2010), el artículo 78 del proyecto de ley, contemplaba como causales de rechazo de los recursos presentados ante la administración, cualquier insuficiencia de las causales expuestas en el artículo 77, es decir, si el recurrente omitía (1) interponer el recurso fuera del plazo legal, (2) sustentar concretamente los motivos de la inconformidad, (3) solicitar o aportar las pruebas que se pretendan hacer valer o (4) indicar el nombre y la dirección del recurrente, el recurso sería rechazado[42]. Sin embargo, posteriormente el artículo 78 establece como únicas causales cuya omisión genera el rechazo las establecidas en los numerales 1, 2 y 4, y es así como hasta el final de los debates en el Congreso la disposición queda consagrada, sin que se dé un debate sobre las modificaciones mencionadas en el cuerpo legislativo.
Con base en lo anterior, el legislador bajo su libertad de configuración, estableció una serie de requisitos que deben ser tenidos en cuenta para presentar debidamente los recursos contra cualquier acto administrativo (artículo 77), y de la misma forma, otorgó a la autoridad administrativa competente a rechazar aquellos recursos que no cumplan con tres de estas condiciones, entre las que se encuentra la falta de nombre y domicilio del recurrente (artículo 78).
Sin embargo, es claro que el legislador, debe observar que las cargas que se imponen no sean desproporcionales y vuelvan nugatorio el acceso a la administración y a la justicia. Con base en ello, cabe resaltar que el requisito del nombre y el domicilio del recurrente es una exigencia, que a pesar de ser formal, está debidamente fundamentada y resulta ser razonable, pues en casos en los que no se presenta el recurso debidamente, omitiéndose el nombre y la dirección o el correo electrónico, la autoridad administrativa no tiene cómo notificar, pues no conoce el titular de la actuación, y exige por tanto, mayores actividades procesales que generan un desgaste mayor.
No obstante lo anterior, no se puede ignorar que hay casos en los que la administración, desde que actúa de oficio y emite un acto administrativo particular y concreto, del que sabe claramente su destinatario, ya ha tenido conocimiento del nombre y domicilio de aquél para su debida notificación, y por tanto, resulta desproporcionado que por una omisión formal del recurrente, se le rechace de plano el recurso. En estas hipótesis, la Sala encuentra que el rechazo sí es una consecuencia desproporcionada que en nada atiende a los principios de celeridad, economía procesal y eficiencia de los trámites ante la administración, y que además, como se hizo evidente líneas arriba, tampoco respeta la oportunidad de la propia administración de reevaluar sus propios actos antes de ir a la vía jurisdiccional. En esa medida, la jurisprudencia constitucional considera que la competencia normativa del legislador resulta acorde con la Constitución, siempre y cuando, obre conforme a los principios de razonabilidad y proporcionalidad en la definición de las formas y que permita la realización material de los derechos y del principio de la primacía del derecho sustancial sobre las formas. En efecto, los requisitos de actuación y particularidades que exija cada proceso deben estar dirigidas a asegurar la prevalencia del derecho sustancial, el principio de la eficacia de los derechos y la protección judicial efectiva. En palabras de la propia Corte, “[d]e allí, que sean entendidas como constitucionales justamente, las normas procesales que tienen “como propósito garantizar la efectividad de los derechos” y su eficacia material, y que además propenden por la optimización de los medios de defensa de las personas”[47].
En resumen, la Sala concluye que el requisito establecido en la ley, en cuanto a presentar el recurso con el nombre y domicilio, es razonable y proporcional, pues responde inicialmente a una carga procesal que, bajo la óptica de la libre configuración legislativa, resulta necesaria. Aunado a esta premisa, la Sala considera que el rechazo del recurso por omitirse la identificación del recurrente es una consecuencia proporcional, que por demás, puede ser reconsiderada a través del recurso de queja. No obstante, en los casos en los que la administración ya ha tenido conocimiento de la persona involucrada en el acto administrativo recurrido, y ésta omite su identificación, la administración no podrá denegar de plano el recurso, dado que en estas situaciones el rechazo es un resultado irrazonable.
Exequible la expresión ... (" En el entendido que, en los casos en los que la administración haya conocido previamente el nombre y la dirección del recurrente, no podrá rechazar el recurso." ) Artículo 78 LEY_1437_2011_18/01/2011