Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2009-00115-de-junio-20-de-2013?documento=jurcol&contexto=jurcol_e1431c841a460140e0430a0101510140&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-04-22 10:40:43
Document Index: 190437836

Matched Legal Cases: ['artículo 1', 'artículo 48', 'artículo 338', 'artículo 338', 'artículo 2', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 16', 'artículo 16', 'artículo 11', 'artículo 16', 'artículo 27', 'artículo 11', 'artículo 11', 'artículo 16', 'artículo 11', 'artículo 16', 'artículo 27', 'artículo 16', 'artículo 27', 'artículo 1', 'artículo 338']

﻿ Sentencia 2009-00115 de junio 20 de 2013
SENTENCIA 2009-00115 DE 20 DE JUNIO DE 2013
CONTENIDO:LIQUIDACIÓN DE CONTRIBUCIÓN ESPECIAL PARA LOS PRESTADORES DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS. LA TARIFA MÁXIMA DE LA CONTRIBUCIÓN NO PODRÁ SER SUPERIOR AL UNO POR CIENTO (1%) DEL VALOR DE LOS GASTOS DE FUNCIONAMIENTO, ASOCIADOS AL SERVICIO SOMETIDO A REGULACIÓN, DE LA ENTIDAD CONTRIBUYENTE EN EL AÑO ANTERIOR A AQUEL EN EL QUE SE HAGA EL COBRO, DE ACUERDO CON LOS ESTADOS FINANCIEROS PUESTOS A DISPOSICIÓN DE LA SUPERINTENDENCIA Y DE LAS COMISIONES, CADA UNA DE LAS CUALES E INDEPENDIENTEMENTE Y CON BASE EN SU ESTUDIO FIJARÁN LA TARIFA CORRESPONDIENTE. PARA LA LIQUIDACIÓN DE DICHA CONTRIBUCIÓN SE DEBEN EXCLUIR LOS GASTOS DE FUNCIONAMIENTO, ES DECIR, AQUELLOS ASOCIADOS AL SERVICIO SOMETIDO A REGULACIÓN DE LA ENTIDAD CONTRIBUYENTE.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, SERVICIOS PÚBLICOS, EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS, CONTRIBUCIONES PARA LOS SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS, GASTOS DE LA EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS
Sentencia 2009-00115 de junio 20 de 2013
Rad.: 23001-23-31-000-2009-00115-01 [19033]
Demandante: María Margarita Monterroza Yee
Demandada: Municipio de San Andrés de Sotavento
Asunto: Impuesto de alumbrado público - 2005.
Corresponde a la Sala determinar la legalidad del Acuerdo 15 de 2005, expedido por el Concejo Municipal de San Andrés de Sotavento,
“Por medio del cual se reglamenta la prestación del servicio de alumbrado público en el municipio, se establecen los elementos del impuesto, definiendo los sujetos, la base gravable, el hecho generador, se fija el valor del impuesto a aplicar en el municipio de San Andrés de Sotavento y se confiere una autorización y se dictan otras disposiciones sobre la materia”.
En los términos del recurso de apelación, corresponde analizar si el Concejo Municipal de San Andrés de Sotavento podía establecer la base gravable del impuesto de alumbrado público a partir de la clasificación por actividades económicas y estratos.
En consecuencia, y en vista del concepto emitido por el Ministerio Público, se examinará la validez del acto acusado en cuanto a los hechos generadores allí descritos, para el impuesto de alumbrado público en el Municipio de San Andrés de Sotavento.
El impuesto de alumbrado público fue contemplado en la Ley 97 de 1913 que autorizó la creación del mismo en el entonces municipio de Bogotá. Posteriormente, la Ley 84 de 1915 hizo extensiva dicha autorización a todos los municipios del país.
Sobre los alcances de las citadas leyes, esta Sala hizo un análisis en los siguientes términos:
“...esta sección, en sentencia del 9 de julio del 2009(5), modificó la línea jurisprudencial que venía aplicando en materia de facultad impositiva de las entidades territoriales, a propósito de la demanda de nulidad contra el Acuerdo Municipal 627 de 2006, por el cual el Concejo de Manizales estableció el impuesto al teléfono destinado a la seguridad ciudadana en dicho territorio.
Al tiempo, precisó que la competencia municipal en materia impositiva no es ilimitada ni puede excederse al punto de establecer tributos ex novo, pues la facultad creadora está atribuida al Congreso. Por tanto, sólo a partir del establecimiento legal del impuesto, los entes territoriales pueden establecer los elementos de la obligación tributaria cuando la ley creadora no los ha fijado directamente.
De manera categórica, este último fallo precisó: “...creado el tributo o autorizada su implantación por parte de la ley, en el evento de que ésta no se haya ocupado de definir todos los presupuestos objetivos del gravamen y por ende del señalamiento de los elementos esenciales de identificación y cuantificación, corresponde directamente a las respectivas corporaciones de elección popular, efectuar las previsiones sobre el particular”... y, “Teniendo en cuenta que la obligación tributaria tiene como finalidad el pago de una suma de dinero, ésta debe ser fijada en referencia a una dimensión ínsita en el hecho imponible, que se derive de él, o que se relacione con éste” .
Desde esta perspectiva, tampoco resulta jurídicamente viable aceptar la inaplicación del artículo 1º, lit, d) de la Ley 97 de 1913 en el caso concreto ni, menos aún, declarar la nulidad del Acuerdo Municipal demandado por fundamentarse en aquel(6), como lo hizo el a quo. Es así, porque la autoridad encargada de guardar la integridad y supremacía de la Constitución e interpretar con autoridad sus disposiciones (C.P. art. 241), en sentencia que hizo tránsito a cosa juzgada constitucional conforme con el numeral 1º del artículo 48 de la Ley 270 de 1996 —Estatutaria de la Administración de Justicia—, descartó la violación del principio de legalidad tributaria emanado del artículo 338 de la Carta Política frente al argumento de que la norma que se solicita inaplicar no distinguía expresamente todos y cada uno de los elementos del impuesto de alumbrado público cuya creación autorizó”(7).
Y en sentencia del 22 de marzo de 2012, se había precisado:
“El criterio más reciente de esta Sección se enmarca dentro de un escenario en el que se privilegia la autonomía de las entidades territoriales.
En efecto, la Sala ha entendido que la autonomía política auténtica es el derecho de las comunidades locales a darse normas jurídicas con un criterio político propio. Eso implica que las entidades territoriales, departamentos, municipios y distritos, no sólo están ahí para ejecutar las leyes, pues, en materia de impuestos, el constituyente quiso fortalecer la autonomía fiscal o tributaria de esas entidades territoriales.
Sin embargo, el principio de autonomía política de las comunidades locales tiene que ser interpretado siempre en armonía con el principio de reserva de ley, esto es, con el principio tradicional del unitarismo en cuanto a que debe existir un solo centro de producción normativa: el Congreso de la República. Pero, ello, con criterios de ponderación, es pertinente concluir que la ley puede convivir con normas expedidas por las asambleas y por los concejos, pues, en materia de impuestos, se cumpliría a cabalidad el principio de reserva de ley, entendido en sentido amplio, en cuanto que sólo los órganos de representación popular pueden establecer impuestos.
Lo anterior, por cuanto si se trata de impuestos de estirpe o naturaleza local, la ley no puede copar todos los espacios de la competencia propia de las asambleas o del concejo. Eso es lo que se conoce como el principio de no vaciamiento de competencias, principio que debe guiar la labor legislativa del congreso. De ese modo, una vez autorizado el impuesto territorial, corresponde a la autoridad local fijar los elementos del tributo.
En síntesis, en la sentencia del 25 de marzo de 2010 se privilegió la competencia normativa de los concejos municipales, esto es, se privilegió la autonomía política de los municipios en cuanto que se anuló una norma del gobierno nacional que por vía de reglamento pretendía sustituir esa competencia.
En igual sentido, esta Sección ha pretendido defender la autonomía política en lo fiscal de los municipios cuando ha venido respaldando el cobro del llamado impuesto de teléfono o telefonía y el impuesto de alumbrado público a partir de reconocerles a los municipios el derecho a fijar razonablemente, y dentro de los principios del derecho tributario, todos los elementos del tributo que no fijó la ley que autorizó la creación de esos impuestos, ley que, en efecto, fue extremadamente parca en señalar esos elementos.
En otras palabras, la posición vigente de esta Sección se ha inclinado por reconocer que el artículo 338 de la Carta Política faculta a las asambleas departamentales y a los concejos municipales y distritales a imponer contribuciones fiscales o parafiscales a través de ordenanzas o acuerdos, pero esa facultad está supeditada a la ley.
De la autonomía fiscal de las entidades territoriales para regular el impuesto de alumbrado público. Reiteración jurisprudencial.
Según lo ha entendido esta Sección, la Ley 97 de 1913 fijó como objeto imponible el servicio de alumbrado público. EL hecho generador, por su parte, se ha venido decantando a partir de las leyes 142 y 143, ambas de 1994, que dieron el carácter de servicio público al alumbrado público y han establecido que el cobro del impuesto puede hacerse por parte de los comercializadores de energía eléctrica.
Por igual, para determinar el hecho generador han sido útiles la regulación que, sobre el particular, han proferido autoridades nacionales como la Comisión de Regulación de Energía y Gas, CREG, y el Ministerio de Minas y Energía.
En efecto, el artículo V de la Resolución CREG 043 de 199522, por ejemplo, define el servicio de alumbrado público como “la iluminación de las vías públicas, parques públicos, y demás espacios de libre circulación que no se encuentren a cargo de ninguna persona natural o jurídica de derecho privado o público, diferente del municipio, con el objeto de proporcionar la visibilidad adecuada para el normal desarrollo de las actividades tanto vehiculares como peatonales. También se incluirán los sistemas de semaforización y relojes electrónicos instalados por el municipio. Por vías públicas se entienden los senderos peatonales y públicos, calles y avenidas de tránsito vehicular”.
En similar sentido, el artículo 2º del Decreto 2424 de 2006 definió el servicio de alumbrado público como un “servicio público no domiciliario que se presta con el objeto de proporcionar exclusivamente la iluminación de los bienes de uso público y demás espacios de libre circulación con tránsito vehicular o peatonal, dentro del perímetro urbano y rural de un municipio o Distrito. El servicio de alumbrado público comprende las actividades de suministro de energía al sistema de alumbrado público, la administración, la operación, el mantenimiento, la modernización, la reposición y la expansión del sistema de alumbrado público”.
A partir de las anteriores definiciones, en el último tiempo, la Sección ha considerado que el servicio de alumbrado público es un derecho colectivo que los municipios tienen el deber de suministrar de manera eficiente y oportuna y que, a su vez, la colectividad tiene el deber de contribuir a financiar para garantizar su sostenibilidad y expansión. Es decir, el objeto imponible es el servicio de alumbrado público y, por ende, el hecho que lo genera es el ser usuario potencial, receptor de ese servicio.
Sin embargo, “el contenido económico” inmerso en el hecho generador y la “capacidad contributiva” del potencial usuario no es evidente porque, precisamente, la mayor dificultad que ofrece la regulación del impuesto al servicio de alumbrado público es la cualificación del sujeto pasivo, la determinación del momento en que nace la obligación a su cargo y, por ende, la determinación de la magnitud cuantitativa del hecho generador con la que se pretende sufragar el costo del servicio.
Lo anterior justifica la disparidad de fórmulas que han adoptado los concejos municipales al regular el impuesto al servicio de alumbrado público y por eso, se ha hecho necesario analizar cada caso concreto para verificar que la regulación local tenga una referencia a una dimensión ínsita en el hecho imponible, que se derive de él, o se relacione con éste.
Una de las fórmulas que han adoptado, y que ha respaldado la Sección en el último tiempo, los concejos municipales es la de asociar el servicio de alumbrado público con el servicio domiciliario de energía eléctrica porque el alumbrado público forma parte del Sistema interconectado Nacional y comparte con el servicio público domiciliario de energía eléctrica, el sistema de transmisión nacional y los sistemas de distribución.
Bajo estos presupuestos, el sujeto pasivo del impuesto, el nacimiento de la obligación tributaria (causación) y la magnitud del impuesto (base gravable y tarifa) coinciden con el usuario del servicio público domiciliario de energía eléctrica, con la facturación que se le formula a ese usuario y con la cantidad de kv que consume”(8).
De las sentencias reseñadas se deduce que las entidades territoriales tienen un amplio grado de autonomía para determinar los elementos del impuesto de alumbrado público.
Ahora bien, en el caso concreto, la demandante planteó el cargo de nulidad bajo la premisa de que solamente el legislador puede establecer el elemento diferenciador de la obligación tributaria, que denomina como hecho generador.
Como se desprende de la lectura de la jurisprudencia recién citada, el objeto imponible, en el impuesto de alumbrado público, es la prestación de dicho servicio, y el hecho generador es el ser usuario potencial, como receptor del mismo.
Definido lo anterior, observa la Sala que en el acto acusado se definieron varios hechos generadores, así:
“ART. 1º—Reglamentar el impuesto para el servicio de Alumbrado Público Municipal de recuperación de los costos del servicio bajo el siguiente marco general:
3. Hechos generadores. 1. De fijación y cobro del impuesto lo constituye la prestación del servicio de alumbrado público en el municipio según términos definidos por la Resolución CREG-043 de 1995. 2. De pago del impuesto de alumbrado público lo constituye la propiedad, posesión, tenencia o uso de predio o predios, o el desarrollo de alguna o algunas de las actividades económicas aquí definidas, en el área geográfica del municipio de San Andrés de Sotavento”.
Si, como ya se dijo, el hecho generador, en el impuesto de alumbrado público, lo constituye el ser usuario potencial del servicio, no se observa contradicción alguna con la definición dada en el acto acusado. Aunque lo dice con otras palabras, en el fondo es la misma definición. Primero, dice el acto que hecho generador es la prestación del servicio de alumbrado público en el municipio, para luego añadir que el hecho generador es la propiedad, posesión, tenencia o uso de predios, o el desarrollo de alguna de las actividades allí descritas. Se debe anotar que todas esas actividades o condiciones no son más que indicadores de la potencialidad de ser usuario del servicio. La propiedad de predio o predios, la posesión, uso o tenencia de los mismos, y el desarrollo de actividades en el territorio municipal, son, en efecto, manifestaciones del uso del servicio de alumbrado, con lo cual es posible armonizar el acto acusado con los parámetros señalados en la jurisprudencia sobre la definición del hecho generador en el impuesto de alumbrado público.
Es evidente que existe una relación estrecha entre el hecho generador y la esencia del tributo. En efecto, como lo señaló el a quo, el hecho generador es el núcleo esencial del impuesto. Pero no es tan estrecha la relación entre los indicadores de capacidad económica y la esencia del tributo, ya que, tal como se indicó en las sentencias citadas, los concejos municipales pueden acudir a diversos hechos económicos que sirvan para determinar ese elemento. El estrato socio económico, la actividad desarrollada, el consumo de energía eléctrica, etc.
En consecuencia, el numeral 3 del artículo 1º del acuerdo acusado debe entenderse en el sentido de que allí solamente se está haciendo una descripción del hecho generador, que no riñe con la esencia y naturaleza del impuesto de alumbrado público, en los términos señalados en las sentencias ya citadas.
En cuanto al numeral 4 del artículo 1º del acuerdo acusado, que se refiere a la base gravable, dice dicho numeral:
“4. Base gravable. Es el criterio sobre el cual se determina el valor a pagar por los sujetos pasivos y se define en este acuerdo en razón de la estratificación socio-económica vigente en el municipio, o según el consumo de energía eléctrica o según la actividad económica específica desarrollada en el predio. Siempre atendiendo los principios de economía, suficiencia y progresividad”.
Según el tribunal, la determinación de la base gravable con fundamento en actividades relacionadas con el uso del suelo o por la actividad económica desarrollada en el predio, no se ajusta a derecho, ya que dichas actividades, (el tribunal se refirió específicamente a la de distribución y comercialización de gas natural), no guardan relación con el alumbrado público.
La Sala reitera que, en vista del silencio de la ley sobre este aspecto del tributo, para la determinación de la base gravable en el impuesto de alumbrado las entidades territoriales pueden acudir a diversas fórmulas. La finalidad de la fórmula que se utilice no puede ser otra que la determinación de la capacidad económica del contribuyente y no hay motivo para negar que se acuda a la estratificación socio-económica, al consumo de energía eléctrica domiciliaria y al desarrollo de actividades económicas en los predios.
Principios de igualdad, equidad y progresividad
Según la demandante, el hecho de que en los sectores industrial y comercial se hubiera fijado como monto del impuesto la suma de 3.2 salarios mínimos legales mensuales, para los contribuyentes pertenecientes al rango 6, constituye un tratamiento desigual no justificado, ya que esa tarifa no depende ni del estrato ni del consumo de energía. También dijo que a otras personas que son propietarias o poseedoras de inmuebles y que también desarrollan actividades industriales o comerciales, se les aplica otra tarifa.
El tribunal anuló la parte pertinente del Acuerdo 15, con fundamento en que la tarifa de 3.2 salarios mínimos legales mensuales es un factor tarifario que no guarda relación con el alumbrado público ni con sus actividades afines.
La Sala observa que en el acuerdo acusado se fijaron las tarifas del impuesto de alumbrado público de la siguiente manera:
Para el sector residencial, se hizo una escala progresiva, según el estrato socio económico a que pertenezca cada predio, y a cada estrato se le asignó una suma fija en pesos.
Para los sectores industrial, comercial y de servicios, se establecieron seis rangos, así:
Rango Descripción Tarifa
1 Consumo de energía entre 1 y 5.000 Kv. 10% del consumo
2 Consumo de energía entre 5.0001 y 15.000 Kv. 8% del consumo
3 Consumo de energía mayor a 15.000 Kv. 6% del consumo
4 Contribuyentes que desarrollen las siguientes actividades:
— Apuestas permanentes.
— Comercialización derivados líquidos del petróleo.
— Producción, distribución o comercialización de señal de televisión. 0.3 smmlv
5 Contribuyentes que desarrollen las siguientes actividades:
— Telefonía local y larga distancia.
— Distribución y comercialización de agua potable. 1.5 smmlv
6 Contribuyentes que desarrollen las siguientes actividades:
— Telefonía móvil (comercialización, retransmisión y/o enlaces).
— Distribución y comercialización de gas natural por redes.
— Actividades financieras.
— Distribución y comercialización de energía eléctrica.
— Conducción por ducto de petróleo y sus derivados.
— Recepción, retransmisión y amplificación de señal de radio o comunicaciones.
— Recepción, retransmisión o amplificación de señal de televisión abierta. 3.2 smmlv
La Sala considera que la fijación de las tarifas del impuesto de alumbrado público, en la forma señalada, no desconoce los principios de equidad y progresividad ni es violatoria del derecho a la igualdad.
El hecho de que a algunas empresas se les aplique una tarifa que depende del consumo de energía eléctrica y proporcionalmente a dicho consumo y que a otras se les cobre una suma fija, encuentra justificación en el hecho de que estás últimas desarrollan unas actividades económicas específicas descritas en el mismo acuerdo. Es válido que se tome como referente de la capacidad contributiva, el desarrollo de una actividad industrial o comercial.
En cuanto al argumento expuesto en la sentencia del tribunal, según el cual debe acreditarse que el factor tarifario guarda relación con el alumbrado público o con sus actividades afines, la Sala debe reiterar que ello no es así. Basta con que los hechos económicos que se tienen en cuenta para estimar la capacidad contributiva sean objetivos y comprobables.
Violación del artículo 16 del Código de Petróleos
Considera la demandante que el acuerdo acusado es violatorio del artículo 16 del Código de Petróleos (D. 1056/53) ya que dicha norma prohíbe a las entidades territoriales gravar el petróleo o sus derivados, incluido el gas natural.
Sobre el tema, la Sala ya se había pronunciado, así:
“...la Sala considera que el artículo 11 del Acuerdo 101 de 2002 no vulnera el artículo 16 del Código de Petróleos ni el artículo 27 de la Ley 141 de 1994 por las siguientes razones:
— La explotación de recursos naturales no renovables está sometida a una compensación a título de regalía. El artículo 11 del Acuerdo 101 de 2002 no pretende gravar la explotación de recursos naturales no renovables. El impuesto de alumbrado público tiene como objeto imponible el servicio de alumbrado público y como hecho generador, el hecho de ser usuario potencial del servicio. En esa medida, el artículo 11 del Acuerdo 101 de 2002 no vulnera el artículo 16 del Código de Petróleos, pues, no grava la explotación de recursos naturales no renovables ni afecta el ingreso que percibe el Estado por concepto de regalías(9).
- — En consecuencia, el artículo 11 del Acuerdo 101 de 2002, que gravó con el impuesto de alumbrado público a las empresas cuyos oleoductos atraviesan la jurisdicción territorial del municipio de San José de Cúcuta, tampoco vulneran el artículo 16 del Código de Petróleos y el artículo 27 de la Ley 141 de 1994, porque el referente a los oleoductos no tiene como fin gravar el transporte de petróleo sino hacer determinable el sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público, que, se reitera, no grava ninguna de las actividades o bienes a que se refiere el artículo 16 del Código de Petróleos y ni la actividad de explotación de recursos naturales no renovables a que se refiere el artículo 27 de la Ley 141 de 1994.
En ese orden de ideas, el cargo por violación a estas normas, tampoco prospera”(10).
En el caso bajo estudio, el acuerdo acusado fijo la tarifa para aquellas personas dedicadas a la distribución y comercialización de gas natural por redes. Siguiendo la línea trazada por la sentencia recién citada, se desprende que no se trata de un caso en que se esté gravando la actividad de explotación de recursos naturales no renovables.
REVÓCASE la sentencia apelada y en su lugar SE NIEGAN las pretensiones de la demanda.
(5) Expediente 16544, C.P. Martha Teresa Briceño.
(6) Ibídem:
“...Ahora bien, de acuerdo con lo antes expuesto, se advierte que el literal i) del artículo 1º de la Ley 97 de 1913 si bien fue expedido en vigencia de la anterior Constitución no rompe con el principio de autonomía territorial ni de legalidad tributaria de la actual Carta por lo que, al ser analizado desde la óptica de la Constitución de 1991, se puede concluir que no ha perdido aplicabilidad y que, por el contrario, resulta acorde con lo establecido en el artículo 338 íb...
...se advierte que el mencionado artículo de la Ley 97 en concordancia con la Ley 84 de 1915, autoriza a los municipios a crear el impuesto sobre telégrafos y teléfonos urbanos, sobre empresas de luz eléctrica y de gas, por lo que, de acuerdo con la expresa facultad conferida y las claras competencias constitucionales asignadas a los mencionados entes territoriales, éstos pueden determinar directamente, a través de los acuerdos, los demás elementos estructurales del tributo como son: el hecho generador, los sujetos pasivos, la base gravable y la tarifa.”
(7) Sentencia del 15 de noviembre de 2012, expediente 18440, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.
(8) Sentencia del 22 de marzo de 2012, expediente 17817, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.
(9) En la Sentencia C-567 de 1995 se precisó que “Por regalía se ha entendido una contraprestación económica determinada a través de un porcentaje sobre el producto bruto explotado que el Estado exige como propietario de los recursos naturales no renovables.
(10) Sentencia del 11 de marzo de 2010, expediente 16667, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.