Source: http://hj.tribunalconstitucional.es/es/Resolucion/Show/21654
Timestamp: 2020-06-04 02:35:24
Document Index: 84850053

Matched Legal Cases: ['artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 3', 'Artículo 3', 'Artículo 3', 'Artículo 40', 'Artículo 130', 'Artículo 131', 'Artículo 138', 'Artículo 149', 'Artículo 38', 'Artículo 38', 'Artículo 67', 'Artículo 73']

Sistema HJ - Resolución: AUTO 71/2008
AUTO 71/2008, de 26 de febrero
ECLI:ES:TC:2008:71A
Pleno. Auto 71/2008, de 26 de febrero de 2008. Cuestión de inconstitucionalidad 8638-2006. Inadmite a trámite por infundada la cuestión de inconstitucionalidad 8638-2006, planteada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en relación con el artículo 3.4.2, letra a) del Real Decreto-ley 16/1977, de 25 de febrero, por el que se regulan los juegos de suerte, envite o azar y apuestas, en la redacción de las Leyes 5/1990, 12/1996 y 65/1997, que fija la cuantía de la tasa que grava las máquinas tipo “B”.
1. El día 15 de septiembre de 2006 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal Constitucional un escrito de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, al que se acompaña, junto con el testimonio del correspondiente procedimiento, el Auto de la referida Sala de 19 de julio de 2006, mediante el que se acuerda elevar a este Tribunal cuestión de inconstitucionalidad en relación con el artículo tercero, apartado cuarto, núm. dos, letra a), del Real Decreto-ley 16/1977, de 25 de febrero, por el que se regulan los aspectos penales, administrativos y fiscales de los juegos de suerte, envite o azar y apuestas, en la redacción dada al mismo por los arts. 38.2.1 de la Ley 5/1990, de 29 de junio; 67.2 de la Ley 12/1996, de 30 de diciembre; y 73.5 de la Ley 65/1997, de 30 de diciembre; dado que dicho precepto pudiera ser contrario a los arts. 1.1, 9.3, 14, 31.1, 33, 38, 40.1 y 130.1, todos ellos de la CE.
a) Las entidades Codere Tarragona, S.A., Codere Barcelona, S.A, y Codere Lleida, S.A, tras presentar en plazo las autoliquidaciones trimestrales de la tasa fiscal sobre los juegos de suerte, envite o azar, por las máquinas recreativas tipo “B” o recreativas con premio explotadas en los ejercicios 1992 a 1998, ambos inclusive, el 13 de enero de 1999 solicitaron en la Delegación Territorial del Departamento de Economía y Finanzas de la Generalidad de Cataluña la devolución de los ingresos realizados en concepto de dicha tasa (un total de 2.090.301, 47 euros, 12.314.166, 45 euros y 2.926.630,85 euros, respectivamente) al considerar que la misma infringía varios preceptos constitucionales. Contra la denegación de dichas solicitudes las citadas sociedades presentaron reclamaciones económico-administrativas, que fueron desestimadas por resoluciones de fecha 14 de junio de 2001 del Tribunal Económico- Administrativo Regional de Cataluña.
b) Frente a las citadas resoluciones del Tribunal Económico-Administrativo Regional de Cataluña, Codere Tarragona, S.A., Codere Barcelona, S.A, y Codere Lleida, S.A., interpusieron recursos contencioso-administrativos ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (que fueron acumulados), con fundamento, en esencia, en la inconstitucionalidad del artículo tercero, apartado cuarto, del Real Decreto-ley 16/1977, de 25 de febrero, en las sucesivas redacciones dadas a dicho precepto por los arts. 38.2.1 de la Ley 5/1990 (tasas de los ejercicios 1992 a 1996), 67.2 de la Ley 12/1996 (tasa del ejercicio 1997), y 73.5 de la Ley 65/1997 (tasa del ejercicio 1998). En particular, las sociedades recurrentes sostenían que dicho precepto vulneraba los principios de justicia tributaria (art. 1.1 CE), interdicción de la arbitrariedad (art. 9.3 CE), capacidad económica (art. 31.1 CE), igualdad (arts. 14 y 31.1 CE), progresividad (art. 31.1 CE) y no confiscatoriedad (art. 31.1 CE), así como el derecho a la propiedad privada (art. 33 CE) y la libertad de empresa (art. 38 CE), razón por la cual interesaban de la Sala el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad sobre el artículo tercero, apartado cuarto, del Real Decreto-ley 16/1977, en las sucesivas redacciones dadas por Leyes antes mencionadas. Admitido y tramitado el recurso, y una vez conclusos los autos, el día 6 de junio de 2006 la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó providencia en la que, de conformidad con el art. 35.2 LOTC, con suspensión del término del plazo para dictar sentencia, se acordó oír a las partes y al Ministerio Fiscal, por término de diez días, para que alegasen lo que estimaran oportuno “sobre la pertinencia de plantear cuestión de inconstitucionalidad del apartado a) del número dos del artículo 3.4 del Real Decreto-ley 16/1977, de 25 de febrero, según la redacción dada al mismo por los artículos 38.2.1 de la Ley 5/1990, de 29 de junio; 67.2 de la Ley 12/1996, de 30 de noviembre; y 73.5 de la Ley 65/1997, de 30 de diciembre; por inconstitucionalidad de la cuantía de la tasa de juego exigida durante los ejercicios 1992 a 1998, al poder contravenir los artículos 1.1 (justicia como valor superior del Ordenamiento jurídico), 9.3 (principio de interdicción de la arbitrariedad), 14 (principio de igualdad), 31.1 (principio de progresividad y prohibición de alcance confiscatorio del sistema tributario justo), 33 (derecho a la propiedad privada), 38 (reconocimiento de la libertad de empresa), 40.1 (condiciones favorables para el progreso económico) y 130.1 (modernización y desarrollo de todos los sectores económicos) de la Constitución española”.
c) Notificada dicha resolución, el Abogado del Estado evacuó el trámite conferido mediante escrito presentado el 13 de junio de 2006, en el que se oponía al planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad con fundamento en los razonamientos esgrimidos por la Sentencia de 24 de abril de 2006 dictada por la propia Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, resolución que, recogiendo el criterio de la STS de 25 de noviembre de 2000, dictada en interés de ley, declaraba ajustada a Derecho la cuota fija de la tasa fiscal sobre juegos de suerte, envite o azar. Por su parte, el Fiscal presentó escrito el 16 de junio de 2006 en el que estimaba que no procedía el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad porque el art. tercero, apartado cuarto, del Real Decreto-ley 16/1977, no incurre en la arbitrariedad proscrita por el art. 9.3 CE, ni vulnera los principios de no confiscatoriedad y capacidad económica establecidos en el art. 31.1 CE, ni, en fin, desconoce el derecho de propiedad garantizado en el art. 33 CE. También el Abogado de la Generalidad, en su escrito presentado el 26 de junio de 2006, mantuvo la improcedencia de plantear la cuestión al considerar que el precepto impugnado respeta los arts. 1.1, 9.3, 14, 31.1, 33, 38, 40.1 y 130.1, todos ellos de la CE. Finalmente, la representación procesal de Codere Tarragona, S.A, Codere Barcelona, S.A, y Codere Lleida, S.A., mediante escrito presentado el 26 de junio de 2006, con apoyo en los mismos razonamientos expuestos en el escrito de demanda contencioso- administrativa, suplicaba se dictara Auto elevando a este Tribunal cuestión de inconstitucionalidad sobre el apartado a) del número dos del art. 3.4 del Real Decreto-ley 16/1977, en la redacción dada al mismo por los arts. 38.2.1 de la Ley 5/1990, 67.2 de la Ley 12/1996 y 73.5 de la Ley 65/1997.
3. Mediante Auto de 19 de julio de 2006, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña acordó elevar a este Tribunal cuestión de inconstitucionalidad en relación con el art. tercero, apartado cuarto, núm. dos, letra a), del Real Decreto-ley 16/1977, de 25 de febrero, por el que se regulan los aspectos penales, administrativos y fiscales de los juegos de suerte, envite o azar y apuestas, en la redacción dada al mismo por los arts. 38.2.1 de la Ley 5/1990, de 29 de junio; 67.2 de la Ley 12/1996, de 30 de diciembre; y 73.5 de la Ley 65/1997, de 30 de diciembre; dado que dicho precepto pudiera ser contrario a los arts. 1.1, 9.3, 14, 31.1, 33, 38, 40.1 y 130.1, todos ellos de la CE. En la fundamentación jurídica del Auto se razona, en esencia, en los siguientes términos:
a) Tras señalar el objeto de los recursos contencioso-administrativos núms. 1138-2001, 1148-2001 y 1149-2001 acumulados, expresar que dichos recursos se fundamentan en la inconstitucionalidad de la cuantía de la tasa de juego establecida en el apartado a) del número dos del artículo tercero, apartado cuarto, del Real Decreto-ley 16/1977, según la redacción dada al mismo por los arts. 38.2.1 de la Ley 5/1990, 67.2 de la Ley 12/1996 y 73.5 de la Ley 65/1997, y transcribir este último precepto, la Sala comienza poniendo de manifiesto que no ofrece problemas el juicio de relevancia que exigen los arts. 163 CE y 35.1 LOTC, dado que en los citados recursos se cuestiona la legalidad de las autoliquidaciones presentadas en concepto de la mencionada tasa en los ejercicios 1992 a 1998 con fundamento precisamente en la inconstitucionalidad del precepto legal cuestionado.
b) Seguidamente, la Sala cuestionante, después de expresar las razones por las que entiende que la duda de constitucionalidad que se plantea no ha sido resuelta, ni por Sentencias dictadas por la propia Sala o por el Tribunal Supremo, como sostienen la representación procesal de la Generalidad y el Abogado del Estado, ni por la STC 173/1996, de 31 de octubre (en la medida en que dicha Sentencia se limitó a declarar la inconstitucionalidad del gravamen complementario de la tasa fiscal del juego aplicable en el año 1990, creado por el apartado 2 del art. 38.2 de la Ley 5/1990, de 29 de junio, por vulneración del principio de seguridad jurídica, sin examinar el resto de las dudas de constitucionalidad planteadas también en relación con la tasa), destaca que la llamada tasa del juego no es realmente una tasa, esto es, una contraprestación por la actividad administrativa de autorización de las máquinas recreativas, sino, como habrían señalado este Tribunal Constitucional y la Sala Tercera del Tribunal Supremo, un impuesto con finalidad extrafiscal que recae sobre el ejercicio de la actividad empresarial de explotación de dichas máquinas.
c) Hechas las anteriores aclaraciones, la Sala expone la regulación que ha tenido dicho tributo. En este sentido, comienza destacando que el Real Decreto-ley 16/1977, de 25 de febrero, estableció que el tipo de la tasa del juego aplicable a las máquinas recreativas de cualquier clase era del 20 por 100 de la base imponible, esto es, de las cantidades que los jugadores dedicaran a su participación en los juegos; que el Real Decreto- ley 11/1979, de 20 de julio, además de modificar la base imponible de la tasa —que de las “cantidades jugadas” pasó a ser los “ingresos presuntos que se puedan obtener”—, en su disposición adicional sexta, 7ª, autorizó al Gobierno a fijar una tarifa única por cada máquina, que podría ser modificada por las Leyes de presupuestos y se determinaría en función de los ingresos presuntos que se pudieran obtener de las mismas y de los tipos tributarios establecidos en el Real Decreto-ley 16/1977; y, finalmente, que el Real Decreto-ley 9/1980, de 26 de septiembre, mientras que estableció con carácter general a partir del 1 de enero de 1981 un tipo del 20 por 100 para las máquinas o aparatos aptos para la realización de juegos de azar, aprobó una cuota fija en función de la clasificación de las máquinas, cuota que para las máquinas tipo “B” o recreativas con premio se estableció en 6.000 ptas. anuales por máquina. A juicio de la Sala, la modificación establecida por el Real Decreto-ley 9/1980 “alteró sustancialmente la esencia del tributo” y plantea dudas desde la perspectiva del principio de capacidad económica, porque para que se respete dicho principio es preciso que “este criterio fundamente la estructura del tributo, tanto en lo referente al hecho imponible, como a la base, al tipo o a la cuota”, y esta última quedó establecida en una cantidad fija, determinada en función del tipo de máquina y en atención a los rendimientos “previsibles” que podría generar su explotación, sin ninguna referencia a la capacidad económica de los sujetos llamados a satisfacer la tasa y sin tomar en consideración criterios razonables que permitan clasificar las máquinas, como la población, que se trate o no de una actividad de temporada, o la antigüedad de las mismas.
Para el siguiente ejercicio, el art. 39.2 del Real Decreto-ley 7/1989, de 29 de diciembre, modificó el art. 3.4 del Real Decreto-ley 16/1977, de 25 de febrero, estableciendo en su apartado 2 a) una cuota fija para las máquinas recreativas tipo “B” de 141.750 ptas. Dicho Real Decreto-ley 7/1989, que fue tramitado como proyecto de ley conforme al art. 86.2 CE y por el procedimiento de urgencia, dio lugar a la Ley 5/1990, de 29 de junio, que, además de aumentar la cuota anual hasta la cantidad de 375.000 ptas. anuales por máquina, en su art. 38.2 creó un gravamen complementario, aplicable exclusivamente en el año 1990, cuyo importe ascendía a 233.250 ptas., que fue declarado inconstitucional por la referida STC 173/1996, de 31 de octubre. Según subraya el Auto de planteamiento, dicha elevación de la cuota y el gravamen complementario aprobados por el Real Decreto-ley 7/1989, conforme expresaba la enmienda del Grupo Socialista que propuso dichas medidas, se fundamentaron en los siguientes motivos: en que el “espectacular incremento del gasto en los juegos de suerte, envite o azar en nuestro país, est [aba] generando fenómenos sociales indeseables, cuya creciente intensidad no p[odía] ser ignorada”; en que las empresas dedicadas al juego no estaban “soportando una carga fiscal suficiente que cumpla el doble objetivo de controlar y estimular el control de estas actividades y redistribuir una proporción importante de esa cuota de gasto personal tan importante”, como era el caso de las máquinas del tipo “B”, que, según datos del Ministerio de Interior, generaron unos ingresos de 347.750 millones de ptas., por los que sólo se recaudaron 38.800 como tasa fiscal (un 11,18 por 100); y, finalmente, en que la empresas de juego estaban dirigiendo su actividad preferentemente hacia las máquinas de juego, ya que “se orientan hacia los estratos medios y bajos de la renta personal, constituyendo un riesgo evidente la proliferación de los “minicasinos” y los locales dedicados a este tipo de juegos”. La cuantía de 375.000 ptas. al año por máquina fue mantenida en 1991 por el art. 77 de la Ley 31/1990, de 27 de septiembre, y para 1992 por el art. 83.2 de la Ley 31/1991, de 30 de diciembre.
d) Para examinar la constitucionalidad de la cuantía del tributo cuestionado, la Sala considera que debe partirse de la premisa de que éste no constituye una tasa, sino un impuesto con finalidad extrafiscal que recae sobre el ejercicio de las actividades empresariales que explotan dichas máquinas. Esto sentado, la Sala señala que, conforme a la doctrina establecida por este Tribunal Constitucional, aunque cabe la existencia de tributos con fines no fiscales, éstos no puede perseguir “objetivos más o menos moralizantes”, sino únicamente los derivados de los arts. 40.1 y 130.1 CE, y deben siempre respetar los principios de capacidad económica (cita, a este respecto, la STC 37/1987), de igualdad en la contribución a los gastos del Estado (STC 255/2004), y, en general, los contenidos en el art. 31.1 CE, precepto que establece “auténtico mandato jurídico” (SSTC 182/1997, 137/2003 y 189/2005) que debe respetar la legislación financiera y tributaria.
e) Comenzando por el análisis, desde la perspectiva de la interdicción de la arbitrariedad que establece el art. 9.3 CE, de la cuantía de la tasa de juego que ha gravado las máquinas recreativas tipo “B” de 1992 a 1998, tras sintetizar la doctrina de este Tribunal sobre los supuestos en que puede calificarse una norma como arbitraria, la Sala concluye que la cuantía de la tasa del juego durante el citado período para las máquinas tipo “B” puede calificarse como arbitraria por varios motivos. A su juicio, el primer indicio de arbitrariedad, se aprecia en el aumento “irracional” del 300 por 100 que ha experimentado la tasa en sólo siete años —pasando de 125.000 ptas. por máquina en 1983 a 375.000 ptas. en 1990 (a 450.000 ptas., si se tiene en cuenta el recargo autonómico, lo que eleva el aumento a un 350 por 100)— y del 440 por 100 en catorce años —de 125.000 en 1983 a 547.200 en 1997—, aumento que se habría producido sin relación alguna con los resultados económicos de las empresas explotadoras, dado que dichos importes han girado, supuestamente, sobre sus “ingresos previsibles”.
f) A continuación la Sala expone las razones por las que entiende que el precepto cuestionado vulnera el principio de capacidad económica reconocido en el art. 31.1 CE. A este respecto, comienza recordando que el art. tercero, apartado cuarto, del Real Decreto-ley 16/1977 fijaba para las máquinas recreativas “B” un tipo del 20 por 100 de la base imponible, y que fue el Real Decreto-ley 9/1980 el que modificó dicho precepto estableciendo una cantidad fija por año y máquina, alterando de este modo la esencia del tributo: mientras que el hecho imponible de las tasas —señala— se vincula a una actividad o servicio de la Administración, el de los impuestos, como señala la STC 296/1994, está relacionado con negocios, actos o hechos que ponen de manifiesto la capacidad económica del sujeto pasivo. Y, para la Sala, resulta cuestionable que respete el principio de capacidad contributiva en el establecimiento de los tributos la exigencia de una cuota fija determinada en función del tipo de máquina y en atención a los rendimientos “previsibles” que podría generar su explotación.
En definitiva, para la Sala cuestionante, de los datos ofrecidos en la demanda contencioso- administrativa se desprende que la tasa del juego “excede de los beneficios netos que obtienen las empresas explotadoras de las máquinas recreativas, una vez analizados los costes empresariales de explotación”, por lo que la norma cuestionada vulnera el principio de capacidad económica recogido en el art. 31.1 CE.
g) Seguidamente, la Sala expone los motivos que le llevan a concluir que la norma cuestionada infringe asimismo el principio de igualdad establecido en los arts. 14 y 31.1 CE. Con este fin, comienza señalando que las SSTC 36/1999 y 200/1999 eludieron pronunciarse sobre la posible existencia de la vulneración del principio de igualdad alegada por los demandantes de amparo porque la discriminación denunciada no se produciría por razones de índole subjetiva, únicas a las que se refiere el art. 14 CE, sino por razones objetivas contrarias al art. 31.1 CE.
h) El último de los principios del art. 31.1 CE que la Sala cuestionante entiende vulnerados es el de no confiscatoriedad, que considera un límite objetivo frente a la utilización del tributo como instrumento para sancionar las conductas, radicando la distinción entre sanción pecuniaria y prestación tributaria en la inexistencia de conducta antijurídica en el sujeto que viene obligado a cumplir la prestación tributaria.
i) Una vez expresados los motivos por los que considera que la norma cuestionada vulnera la prohibición de confiscatoriedad establecida en el art. 31.1 CE, la Sala, después de reiterar que la tasa de juego puede vulnerar el derecho de propiedad reconocido en el art. 33 CE (porque “la corrección de supuestos excesos en la práctica del juego nunca puede llevarse a cabo obligando al cierre de las empresas que lo explotan, si no es a través de la correspondiente expropiación e indemnización”), explica las razones por las que puede infringir asimismo el derecho a la libertad de empresa en el marco de la economía de mercado garantizado en el art. 38 CE. A juicio de la Sala, este derecho debe ser interpretado poniéndolo en conexión con los arts. 128 y 131 CE (cita las SSTC 37/1981, FJ 2; 111/1983, FJ 10, y 225/1993, FJ 3), y viene a implicar, en esencia, el derecho a iniciar y sostener una actividad empresarial (SSTC 83/1984, FJ 3) y hacerlo en libre competencia (SSTC 88/1986, FJ 4; y 135/1992, FJ 8), todo lo cual exige, entre otras cosas, la defensa de los empresarios contra las prácticas, acuerdos, conductas o actuaciones atentatorias de esa libertad (STC 71/1982, FJ 15) y viene a establecer los límites dentro de los que necesariamente han de moverse los Poderes constituidos al adoptar medidas que incidan sobre el sistema económico de nuestra sociedad (STC 37/1981).
4. Mediante providencia de 22 de mayo de 2007, la Sección Cuarta de este Tribunal acordó, a los efectos que determina el art. 37.1 LOTC, oír al Fiscal General del Estado para que, en el plazo de diez días, alegase lo que considerara conveniente acerca de la admisibilidad de la cuestión de inconstitucionalidad, por si fuese notoriamente infundada.
5. El Fiscal General del Estado evacuó el trámite conferido mediante escrito registrado el día 18 de junio de 2007, interesando la inadmisión de la cuestión de inconstitucionalidad por entender que resulta notoriamente infundada.
6. En fecha 12 de diciembre de 2006, con arreglo a lo dispuesto en el art. 80 LOTC, en relación con el art. 219.6ª, 13ª y 16ª LOPJ, don Eugeni Gay Montalvo formalizó su abstención en el proceso al haber sido en su día Abogado, Asesor y Letrado de diversas empresas que desarrollaban su actividad en las máquinas de juego tipo “B”. Por Auto de 22 de enero de 2008 el Pleno del Tribunal acordó no estimar la abstención de don Eugeni Gay Montalvo en la presente cuestión de inconstitucionalidad.
1. La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, por medio de Auto de 19 de julio de 2006, plantea cuestión de inconstitucionalidad en relación con el artículo tercero, apartado cuarto, núm. dos, letra a), del Real Decreto-ley 16/1977, de 25 de febrero, por el que se regulan los aspectos penales, administrativos y fiscales de los juegos de suerte, envite o azar y apuestas, en la redacción dada al mismo por los arts. 38.2.1 de la Ley 5/1990, de 29 de junio; 67.2 de la Ley 12/1996, de 30 de diciembre; y 73.5 de la Ley 65/1997, de 30 de diciembre; dado que dicho precepto pudiera ser contrario a los arts. 1.1, 9.3, 14, 31.1, 33, 38, 40.1 y 130.1, todos ellos de la CE.
2. Planteada así la cuestión, el examen de la misma requiere comenzar recordando, una vez más, siquiera brevemente, que el art. 37.1 LOTC habilita a este Tribunal a rechazar, en trámite de admisión, mediante Auto y sin otra audiencia que la del Fiscal General del Estado, la cuestión de inconstitucionalidad cuando faltaren las condiciones procesales requeridas o cuando la cuestión planteada fuere notoriamente infundada.
3. La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña considera que la norma cuestionada desconoce el valor justicia que proclaman el art. 1.1 CE y —en relación al sistema tributario— el art. 31.1 CE, e incurre en la arbitrariedad proscrita por el art. 9.3 CE, porque ha determinado que la tasa que grava las máquinas recreativas tipo “B” haya experimentado un extraordinario aumento desde 1983 a 1997 (un 440 por 100 en catorce años), sin que la justificación ofrecida por el legislador pueda considerarse razonable. En particular, entiende la Sala que ni es cierto que, tal y como afirmaba la exposición de motivos del Real Decreto-ley 8/1982, de 30 de abril, como consecuencia del tratamiento fiscal tan beneficioso que tenían dichas máquinas éstas hubieran experimentado un desarrollo desmesurado en detrimento de otras modalidades de juego fiscalmente más controladas (los datos de algunos de los años comprendidos entre 1987 a 1998 ofrecidos por el Ministerio del Interior y la Comisión Nacional del Juego pondrían de manifiesto “una estabilización del equilibrio entre lo gastado en unas u otras modalidades de juego” y un claro retroceso del sector privado del juego); ni es correcto afirmar, como hacía la enmienda número cinco del Grupo Socialista que dio lugar a las medidas adoptadas en la Ley 5/1990, de 29 de junio, que durante el citado período se hubiera producido un “espectacular incremento del gasto” en las máquinas tipo “B” y que éstas hubieran generado para las empresas explotadoras unos ingresos de 347.750 millones de pesetas (esta sería la “recaudación bruta”, no el “beneficio neto”), por los que se recaudaron 38.800 como tasa fiscal (lo que correspondía legalmente recaudar eran 43.875 millones); ni, en fin, las “consideraciones ético-sociales” a las que aludía la citada exposición de motivos o los “fenómenos sociales indeseables” (que no vienen respaldados por estudios científicos solventes) citados por la mencionada enmienda pueden justificar los incrementos de la tasa del juego, no sólo porque los tributos extrafiscales únicamente pueden tener las finalidades económicas o sociales mencionadas en los arts. 40.1 y 130.1 de la CE (nunca “finalidades de orden moralizante”), sino también porque, de existir, esos fenómenos indeseables se darían asimismo en los Juegos públicos, y estos han aumentado en cifras mucho mayores, son objeto de publicidad y se benefician de un tratamiento fiscal privilegiado en el impuesto sobre la renta de las personas físicas.
Pues bien, a la luz de nuestra doctrina, resulta claro que ninguna de las razones en las que el Auto de planteamiento funda la arbitrariedad de la norma cuestionada puede ser acogida. A este respecto, conviene comenzar señalando que este Tribunal ya ha tenido la ocasión de pronunciarse sobre las razones aducidas en la exposición de motivos del Real Decreto-ley 8/1982 y en la enmienda núm. 5 del Grupo Socialista (que dio lugar a las medidas incluidas en la Ley 5/1990) para incrementar la tasa fiscal del juego, y no ha alcanzado las mismas conclusiones que la Sala que plantea la cuestión. En efecto, debe subrayarse, en primer lugar, que, como se reconoce en el propio Auto de planteamiento, en la STC 126/1987, de 16 de julio, estimamos que el aumento de las cuotas fijas de la tasa fiscal establecido en la disposición adicional sexta, 3, de la Ley 5/1983, aparecía justificado “por la necesidad de adecuar dichas cuotas al tipo normal de gravamen que soportan otras modalidades de juego” (FJ 4). En dicha Sentencia, en efecto, después de afirmar, con fundamento en la exposición de motivos del Real Decreto-ley 8/1982, que la disposición cuestionada obedecía “al intento de adecuar la presión tributaria del sector en cuestión al resto de las modalidades de juego, a fin de lograr una mayor justicia tributaria y aminorar las distorsiones que venían produciéndose entre ellas y que, a su vez, estaban afectando negativamente a la recaudación total procedente del juego”, concluíamos que se trataba de una norma que “respond[ía] a la finalidad, constitucionalmente respaldada, de una mayor justicia tributaria” (FJ 13). Por su parte, en la STC 173/1996, de 31 de octubre, aun cuando consideramos que las razones expuestas en la citada enmienda del Grupo Socialista no justificaban el establecimiento en el art. 38.2.2 de la Ley 5/1990 de un “gravamen complementario de la tasa fiscal sobre los juegos de suerte, envite o azar” con efectos retroactivos, no apreciamos obstáculo alguno en que pudieran fundamentar un incremento de las cuantías de la mencionada tasa. Así, respecto de la finalidad de evitar los “fenómenos sociales indeseables” (tales como “ludopatías, cambios en los comportamientos, tensiones familiares”) y la reorientación de las empresas del juego hacia las máquinas recreativas, sin duda partiendo de que son constitucionalmente válidos los objetivos que “respondan principalmente a criterios económicos o sociales orientados al cumplimiento de fines o a la satisfacción de intereses públicos que la Constitución preconiza o garantiza” [SSTC 37/1987, de 26 de marzo, FJ 13, y 134/1996, de 22 de julio, FJ 6 b)], estimamos conveniente “aclarar que, desde una perspectiva constitucional, nada cab[ía] oponer, ni a los objetivos que pretend[ía]n alcanzarse, ni a la utilización de la tasa sobre el juego, no sólo como instrumento recaudatorio, sino también como medio para la consecución de tales fines extrafiscales” [FJ 5 c)], y que aunque ninguna relación podían guardar “con el aumento de la cuota a satisfacer en el año 1990 mediante la creación del gravamen complementario”, las “razones de naturaleza económica y social expuestas en la motivación de la citada enmienda, podr[i]án servir para justificar el incremento de las cuotas fijas a aplicar en años sucesivos” [FJ 5 c)]; y en relación con la alegada desigualdad de tributación entre las máquinas recreativas y las restantes manifestaciones del juego señalamos que el legislador siempre podía haber remediado semejante discriminación “con la adopción de medidas respetuosas con la seguridad jurídica”. No siendo arbitrario ni irracional el aumento de las cuotas de la tasa que grava las máquinas recreativas tipo “B” operado por el Decreto-ley 8/1982 y la Ley 5/1990 resultaba improcedente “un análisis a fondo de todas las [demás] motivaciones posibles de la norma y de todas sus eventuales consecuencias” (STC 47/2005, de 3 de marzo, FJ 7).
4. También carece manifiestamente de contenido constitucional la denunciada vulneración del principio de igualdad (arts. 14 y 31.1 CE). A juicio de la Sala que plantea la cuestión, dicha vulneración se produciría porque, exigiendo el citado principio, en conexión con el de progresividad (art. 31.1 CE), que se graven de forma igual los supuestos expresivos de la misma capacidad económica y de manera diferente las distintas manifestaciones riqueza, pese a que, como reconoce el propio Ministerio de Hacienda, la recaudación que se obtiene de unas y otras máquinas es muy diversa incluso en el mismo municipio, la norma cuestionada establece una cuota única en función de los ingresos presuntos para todas las máquinas. Trato discriminatorio que, además, carecería de justificación razonable, dado que, desde la aprobación de la Orden del Ministerio del Interior de 8 de junio de 1989, las máquinas recreativas tipo “B” deben incorporar obligatoriamente contadores de monedas que, entre otros datos, permiten conocer la recaudación bruta obtenida por máquina.
Pero tampoco cabe considerar implicado el derecho a la igualdad del art. 31.1 CE, lo que sucede siempre que se denuncia “que, sin justificación objetiva y razonable, índices de capacidad económica idénticos son objeto de un gravamen diverso” (STC 54/2006, de 27 de febrero, FJ 6). En efecto, la Sala no fundamenta la presunta infracción del principio de igualdad del art. 31.1 CE “en el diferente tratamiento que, desde la perspectiva del deber de contribuir, atribuye el legislador a idénticas manifestaciones de riqueza” (STC 57/2005, de 14 de marzo, FJ 3), sino en la circunstancia de que la norma cuestionada grava con la misma cuota fija a máquinas recreativas que obtienen diferentes rendimientos, esto es, porque trata de forma igual supuestos diversos. De este modo, es evidente que el órgano judicial no plantea otra cosa que la existencia de lo que hemos venido denominando como “discriminación por indiferenciación”; y, conforme a reiterada doctrina de este Tribunal, el principio constitucional de igualdad no consagra “un derecho a la desigualdad de trato, ni ampara la falta de distinción entre supuestos desiguales, por lo que no existe ningún derecho subjetivo al trato normativo desigual” [STC 69/2007, de 16 de abril, FJ 4, en relación con el principio de igualdad del art. 14 CE; en el mismo sentido, SSTC 117/2006, de 24 de abril, FJ 2 c); 257/2005, de 24 de octubre, FJ 4; 231/2005, de 26 de septiembre, FJ 5; 104/2005, de 9 de mayo, FJ 3; 156/2003, de 15 de septiembre, FJ 3; 88/2001, de 2 de abril, FJ 3; 21/2001, de 29 de enero, FJ 2; 181/2000, de 29 de junio, FJ 11; 36/1999, de 22 de marzo, FJ 4; 211/1996, de 17 de diciembre, FJ 4, y 308/1994, de 21 de noviembre, FJ 5]. Doctrina esta que, formulada en la mayoría de nuestros pronunciamientos en relación con la igualdad del art. 14 CE, hemos extendido también implícitamente a la igualdad del art. 31.1 CE. Así lo hicimos, en efecto, en la STC 55/1998, de 16 de marzo, cuando, frente al mismo reproche de discriminación por indiferenciación que se hacía a la tasa fiscal que grava las máquinas recreativas tipo “B”, tras dejar claro que las alegaciones del recurrente debían entenderse referidas, “todo lo más, al principio de capacidad contributiva y al específico contenido del principio de igualdad en materia tributaria”, concluíamos que no procedía otorgar el amparo pretendido porque “el fondo de la argumentación del recurrente t[endía] a sustentar una imposible pretensión a que se ampar [ara] su derecho a la desigualdad” (FJ 3); y también en la STC 36/1999, de 22 de marzo, en la que, esta vez en relación con el gravamen complementario para 1991 de la citada tasa, después de puntualizar que la desigualdad denunciada debía enmarcarse, en su caso, en el art. 31.1 CE (FJ 3), rechazamos que pudiera vulnerarse el principio de igualdad por existir un “tratamiento tributario indiferenciado para todas las máquinas recreativas del tipo B, pese a que la explotación de éstas genera rendimientos diversos en función de la Comunidad Autónoma, el Municipio o el local donde se instalen”, al no amparar dicho principio contra la falta de distinción entre supuestos desiguales (FJ 4).
5. No mayor fundamento constitucional tiene la denunciada infracción del principio de capacidad económica establecido en el art. 31.1 CE. Como ha quedado expuesto detalladamente en los antecedentes, partiendo de que la llamada tasa de juego constituye en realidad un impuesto con finalidad extrafiscal, y de que el principio de capacidad económica resulta también exigible en esta clase de tributos, son varios los argumentos que conducen a la Sala de lo Contencioso-Administrativo a concluir que la norma cuestionada vulnera dicho principio. En primer lugar, porque establece una cuota fija para cada tipo de máquina en atención a los rendimientos previsibles que podrían generar su explotación, sin tener en cuenta la verdadera capacidad económica de los sujetos pasivos de la tasa, pese a que, como se ha dicho, los mecanismos técnicos de que disponen dichas máquinas permiten establecer un sistema de estimación directa de las bases. En segundo lugar, porque la cuantía que en concepto de la tasa cuestionada debieron satisfacer las empresas titulares de máquinas tipo “B” durante los ejercicios 1992 a 1997 fue superior a la del beneficio neto que obtuvieron en su explotación, lo que determinó que el número de dichas máquinas se redujera drásticamente (de 330.000 en 1990 se pasó a 200.000 en 1991 y a 222.767 en 1998). En tercer lugar, porque al aumentar sustancialmente la cuantía de la tasa en 1990 se ignoró que los empresarios explotadores de las máquinas debían soportar otros gravámenes (el impuesto sobre la renta de las personas físicas o el impuesto sobre sociedades, la anterior licencia fiscal de actividades comerciales e industriales, el impuesto sobre el valor añadido y el recargo autonómico del 20 por 100 fijado por la Ley 2/1987, del Parlamento de Cataluña) y un porcentaje de amortización muy superior al de otras actividades relacionadas con el juego. En cuarto lugar, porque se produce una doble imposición al gravar a los empresarios de las máquinas recreativas durante los ejercicios 1992 a 1998 por un mismo hecho imponible —la obtención de renta por la explotación de las máquinas recreativas— con la tasa fiscal sobre el juego y el impuesto sobre sociedades. Y, finalmente, porque la tasa cuestionada, siendo un tributo de finalidad extrafiscal, no tiene su fundamento en la planificación de la política económica o en la programación del gasto público, únicas finalidades extrafiscales que legitimarían constitucionalmente un tributo.
6. En síntesis, entiende la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña que la tasa de juego establecida por la norma cuestionada resulta confiscatoria porque durante los ejercicios 1992 a 1998 el importe de la misma fue “desproporcionado y arbitrario, superior incluso, en algunos casos, a los beneficios obtenidos por la explotación de las máquinas tipo B”. Sin embargo, con independencia de que, como hemos señalado en el fundamento jurídico precedente, esta afirmación contradice los datos que ofrece la propia Sala y los que proporciona el Ministerio del Interior, y el hecho incontrovertible de que existen personas físicas y jurídicas —entre ellas la recurrente en el proceso a quo— que siguen explotando las citadas máquinas (de acuerdo con las cifras oficiales, en 2006 el número de máquinas tipo “B” era de 248.796, y, según los datos del propio Grupo Codere, ese grupo en la actualidad cuenta en España con algo más de 13.300 unidades), conforme a reiterada doctrina de este Tribunal, el principio de no confiscatoriedad que establece el art. 31.1 CE “obliga a no agotar la riqueza imponible —sustrato, base o exigencia de toda imposición— so pretexto del deber de contribuir”, y este efecto sólo se produciría “si mediante la aplicación de las diversas figuras tributarias vigentes se llegara a privar al sujeto pasivo de sus rentas y propiedades, con lo que además se estaría desconociendo, por la vía fiscal indirecta, la garantía prevista en el art. 33.1 de la Constitución” [SSTC 150/1990, de 4 de octubre, FJ 9; 14/1998, de 22 de enero, FJ 11 b), y 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 23]. Y, ni la Sala afirma que se haya producido este resultado, ni, claramente, conforme a los datos que se ofrecen en el propio Auto de planteamiento, puede afirmarse que haya tenido lugar.
7. Finalmente, también son notoriamente infundadas las alegadas vulneraciones de los derechos a la propiedad privada reconocido en el art. 33.1 CE y a la libertad de empresa en el marco de la economía de mercado garantizado en el art. 38 CE. Por lo que se refiere a la primera de las quejas, fundamentada la vulneración del derecho de propiedad en el carácter confiscatorio de la tasa del juego —lo que, se afirma, habría obligado al “cierre de las empresas que lo explotan”—, debemos concluir, como señala el Fiscal General del Estado, en que, una vez rechazado que se haya producido dicho resultado confiscatorio, y a ello se reduce la planteada vulneración del art. 33.1 CE, cae por su propio peso esa vulneración que se denuncia.
8. En consecuencia, y tras el examen de las razones aducidas en el Auto, cabe concluir que esta cuestión de inconstitucionalidad resulta notoriamente infundada, en los términos del art. 37.1 LOTC.
1. Voto particular disidente que formulan los Magistrados don Ramón Rodríguez Arribas y don Manuel Aragón Reyes, al que se adhiere el Magistrado don Eugeni Gay Montalvo, al Auto de inadmisión dictado por el Pleno en la cuestión de inconstitucionalidad núm. 8638-2006.
Tipo y número de registro Cuestión de inconstitucionalidad 8638-2006
Inadmite a trámite por infundada la cuestión de inconstitucionalidad 8638-2006, planteada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en relación con el artículo 3.4.2, letra a) del Real Decreto-ley 16/1977, de 25 de febrero, por el que se regulan los juegos de suerte, envite o azar y apuestas, en la redacción de las Leyes 5/1990, 12/1996 y 65/1997, que fija la cuantía de la tasa que grava las máquinas tipo “B”.
Principio de capacidad económica: tributos. Principio de igualdad: discriminación por indiferenciación; gravamen fiscal. Principio de interdicción de la arbitrariedad: doctrina sobre la arbitrariedad del legislador. Tasas: juegos de azar. Votos particulares: formulado uno.
Artículo 3.4.2 a) (redactado por la Ley 12/1996, de 30 de diciembre)
Artículo 3.4.2 a) (redactado por la Ley 65/1997, de 30 de diciembre)
Artículo 40.1
Artículo 130.1
Artículo 131.1
Artículo 138.1
Artículo 149.1.14
Ley del Parlamento de Cataluña 2/1987, de 5 de enero. Recargo sobre la tasa fiscal estatal que grava las máquinas tragaperras
Artículo 38.2.1
Artículo 38.2.2
Real Decreto 358/1991, de 15 de marzo. Reordena la Organización Nacional de Ciegos Españoles
Artículo 67.2
Artículo 73.5
Arbitrariedad del legisladorArbitrariedad del legislador
Discriminación por indiferenciaciónDiscriminación por indiferenciación
Gravamen fiscalGravamen fiscal
ImpuestosImpuestos
Principio de capacidad económicaPrincipio de capacidad económica
Tasa fiscal sobre el juegoTasa fiscal sobre el juego