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Timestamp: 2017-03-24 10:07:12+00:00
Document Index: 165435591

Matched Legal Cases: ['art. 192', 'art. 192', 'art. 192', 'art. 192', 'sentenza ', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 16', 'art. 16', 'art. 2409', 'art. 15', 'art. 192']

ANAC: Proposte di Linee Guida affidamenti diretti nei confronti di proprie società in house Decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50
ANAC: Affidamenti società in house. Chiarimenti sull’applicazione dell’art. 192 del Codice dei contratti ANAC FOIA LINEE GUIDA accesso civico generalizzato e obblighi di pubblicazione dlgs. 97/2016. ANAC: Linee guida su affidamento servizi ingegneria e architettura e sul Responsabile unico del procedimento. " />
ANAC: Affidamenti società in house. Chiarimenti sull’applicazione dell’art. 192 del Codice dei contratti ANAC FOIA LINEE GUIDA accesso civico generalizzato e obblighi di pubblicazione dlgs. 97/2016. ANAC: Linee guida su affidamento servizi ingegneria e architettura e sul Responsabile unico del procedimento. "/>
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Scritto il: gennaio 13, 2017
In: Amministrativa, Diritto Ambientale, Dottrina, Enti Locali e P.A., Europea, Giurisprudenza
Sono on line le proposte di Linee Guida per l’iscrizione nell’Elenco delle amministrazioni aggiudicatrici e degli enti aggiudicatori che operano mediante affidamenti diretti nei confronti di proprie società in house previsto dall’art. 192 del Decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50
Deliberate dal Consiglio dell’Autorità il 28 dicembre scorso le “le Linee Guida per l’iscrizione nell’Elenco delle amministrazioni aggiudicatrici e degli enti aggiudicatori che operano mediante affidamenti diretti nei confronti di proprie società in house previsto dall’art. 192 del Decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50” (Codice degli Appalti dei Servizi delle Forniture e delle Concessioni). Il Consiglio ha ritenuto di acquisire, prima dell’approvazione del documento definitivo, il parere del Consiglio di Stato, della Commissione VIII – Lavori pubblici, comunicazioni del Senato della Repubblica e della Commissione VIII – Ambiente, Territorio e Lavori Pubblici della Camera dei Deputati.
IL QUADRO NORMATIVO E GIURISPRUDENZIALE DI RIFERIMENTO L’in house providing è un istituto di origine pretoria. Pertanto, preliminarmente alla ricostruzione del contesto normativo di riferimento, si ritiene necessario richiamare sinteticamente i principali passi dell’evoluzione giurisprudenziale di tale istituto, con particolare riferimento alle pronunce della Corte di giustizia dell’Unione europea. Successivamente, si darà conto delle innovazioni apportate dalle ultime direttive europee di settore, per poi illustrare come tali novità siano state trasposte nel nuovo codice degli appalti di cui al d.lgs. n. 50/2016.
La giurisprudenza comunitaria e nazionale in tema di i n house providing
Con l’espressione «in house providing» si fa riferimento all’affidamento da parte di un ente pubblico di un appalto o di una concessione in favore di una società controllata dall’ente medesimo, senza ricorso alle procedure di evidenza pubblica, in virtù della peculiare relazione intercorrente tra l’ente pubblico e il soggetto affidatario, per cui quest’ultimo – nonostante sia una persona giuridicamente distinta – può essere qualificato come una «derivazione» o una longa manus dell’amministrazione. Si tratta di un istituto creato dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea. In particolare, la giurisprudenza ha riconosciuto la legittimità dell’affidamento diretto (senza gara) di appalti e
concessioni tutte le volte in cui l’organismo affidatario, ancorché dotato di autonoma personalità giuridica, presenti connotazioni tali da giustificare la sua equiparazione a un «ufficio interno» dell’amministrazione affidante. In tali casi, il rapporto tra i due enti (affidante e affidatario) è solo apparentemente un rapporto intersoggettivo, configurandosi di fatto come un rapporto di delegazione interorganica. Conseguentemente, la Corte ha ritenuto che in presenza di tale relazione – di cui ha precisato presupporti e limiti – non si configura un ricorso delle amministrazioni al mercato finalizzato all’approvvigionamento di beni o servizi (outsourcing) ma una forma di «autoproduzione» di quei beni o servizi mediante strumenti propri (in house). L’autoproduzione, escludendo la concorrenza per il mercato e un rapporto contrattuale in senso stretto tra due soggetti distinti, giustifica la sottrazione di tali affidamenti alle regole dell’evidenza pubblica senza che ciò comporti una violazione dei principi del Trattato. La Corte, a partire dalla nota sentenza sul caso Teckal S.r.l. (18 novembre 1999, causa C-107/98), ha individuato due condizioni, poi costantemente ribadite con le pronunce successive, che devono essere presenti per poter legittimamente sostenere la ricorrenza di un rapporto di in house tra l’ente affidante e l’ente affidatario (e, quindi, l’affidamento senza gara):
Ne consegue che l’in house ricorre se l’organismo affidatario si trova in condizioni di soggezione nei confronti dell’ente affidante che è in grado di determinarne le scelte e se è sotto l’influenza dominante dell’ente.
In tema di controllo congiunto (per il quale la dottrina utilizza anche le espressioni di «in house frazionato» o «pluripartecipato»), la giurisprudenza italiana ha chiarito che ciò che rileva non è la configurabilità di un controllo totale e assoluto di ciascun ente pubblico sull’intera società, ma che, in forza di idonei strumenti giuridici, ciascun ente sia in grado di assumere il ruolo di dominus nelle decisioni operative rilevanti circa il frammento di gestione relativo al proprio territorio (in tal senso cfr. T.A.R. Lombardia – Brescia, II, 23.9.2013, n. 780). Ad ogni modo, il controllo della mano pubblica sull’ente affidatario deve essere prima di tutto effettivo.
La prima novità rispetto alle regole fissate dalla giurisprudenza europea riguarda il requisito della partecipazione pubblica totalitaria: sono esclusi, infatti, gli obblighi di evidenza pubblica disciplinati dalle nuove direttive europee non solo in caso di affidamenti a soggetti interamente partecipati dal soggetto pubblico committente ma anche in caso di affidamenti a soggetti che presentano partecipazioni di capitali privati, purché siano osservate le condizioni prescritte dal legislatore
europeo (ossia, che tali partecipazioni private non comportino controllo o potere di veto, che siano prescritte dalle disposizioni legislative nazionali, in conformità dei trattati e che non determino un’influenza determinante sulla persona giuridica controllata).
Le direttive europee forniscono, inoltre, una compiuta definizione del «controllo analogo», nella quale sono recepiti gli ultimi arresti in materia della giurisprudenza della Corte di Giustizia (Corte di Giustizia, Sez. V, 8 maggio 2014, causa C
-15/13).
Al paragrafo 2 della Dir. 2014/24/UE è riconosciuto, inoltre, il cd. «in house verticale invertito» o «in house capovolto», che ricorre quando una persona giuridica controllata, che è un’amministrazione aggiudicatrice, aggiudica un appalto alla propria amministrazione aggiudicatrice controllante. Pertanto, è consentita una sorta di bidirezionalità dell’affidamento in house. Al medesimo paragrafo è prevista anche la legittimità del cd. «in house orizzontale», che ricorre quando una persona giuridica controllata, che è un’amministrazione aggiudicatrice, aggiudica un appalto a un altro soggetto giuridico controllato dalla stessa amministrazione aggiudicatrice, a condizione che nella persona giuridica alla quale viene aggiudicato l’appalto pubblico non vi sia alcuna partecipazione diretta di capitali privati, ad eccezione di forme di partecipazione di capitali privati che non comportano controllo o potere di veto prescritte dalle disposizioni legislative nazionali, in conformità dei trattati, che non esercitano un’influenza determinante sulla persona giuridica controllata. In tal caso, ritorna come nel caso dell’affidamento in house a cascata, la presenza di tre soggetti. Tuttavia tra il soggetto che affida
l’appalto e quello affidatario non sussiste una relazione di in house, nemmeno indiretta o a cascata, ma entrambi sono in relazione in house con un terzo soggetto che esercita il controllo analogo su entrambi.
In particolare, l’art. 5 del Codice , che disciplina i principi comuni in materia di esclusione per appalti, concessioni e accordi tra enti e amministrazioni aggiudicatrici, individua i presupposti al ricorrere dei quali gli affida menti effettuati da un’amministrazione aggiudicatrice o un ente aggiudicatore ad una persona giuridica di diritto pubblico o di diritto privato (c.d. in house «classico» ) sono sottratti all’applicazione del Codice e possono quindi avvenire con affidamento
diretto. I presupposti individuati dalla norma ricalcano quelli previsti a livello europeo:
Con riferimento al requisito dello svolgimento della prevalente attività in favore dell’amministrazione controllante, il Codice – dando attuazione alla direttiva – individua per la prima volta la soglia al di sotto della qua le l’attività svolta dalla società controllata nell’interesse dell’ente affidante non può dirsi prevalente e fornisce indicazioni operative finalizzate alla determinazione della percentuale minima individuata (oltre l’80%). Stabilisce, altresì, che debba essere preso a riferimento il fatturato totale medio o altra misura alternativa basata sull’attività, entrambi riferiti al triennio precedente l’aggiudicazione dell’appalto o della concessione. La norma replica, inoltre, la previsione europea secondo cui, se a causa
della costituzione della società in house in epoca antecedente al triennio o dell’intervenuta riorganizzazione della relativa attività i dati di cui sopra non siano disponibili, è sufficiente la dimostrazione, effettuata sulla base di proiezioni, della credibilità della misura dell’attività.
Del resto, è da osservare che anche lo stesso art. 5, al comma 3, laddove descrive l’in house invertito, fa riferimento alla «prescrizione» di partecipazione di capitali privati da parte della legislazione nazionale e non alla semplice previsione della partecipazione. Pertanto, si ritiene che anche la previsione di cui al comma 1, dell’art. 5, debba essere interpretata nel senso indicato dalle direttive, non apparendo giustificata una diversa disciplina delle due tipologie di affidamento
in house e viste le previsioni del T.U. sulle società partecipate.
La norma introduce una serie di garanzie finalizzate a controbilanciare la possibilità di procedere ad affidamenti diretti con la previsione di adeguate forme di pubblicità e trasparenza (iscrizione nell’elenco istituito presso l’ANAC e obbligo di pubblicazione e aggiornamento di tutti i dati concernenti l’affidamento), oltre che il rispetto dei principi di economicità ed efficienza (richiedendo la preventiva valutazione di congruità economica dell’offerta dei soggetti in house
in caso di servizi disponibili sul mercato in regime di concorrenza). Con particolare riferimento all’elenco delle amministrazioni aggiudicatrici e degli enti aggiudicatori che operano mediante affidamenti diretti nei confronti di proprie società
in house, la norma in esame prevede che l’iscrizione avvenga a domanda, dopo la verifica della sussistenza dei requisiti che giustificano l’affidamento in house, da effettuarsi secondo modalità e criteri definiti dall’Autorità con proprio atto.
La disposizione precisa altresì che tali società operano in via prevalente con gli enti costituenti o partecipanti o affidanti, salvo quanto previsto dall’art. 16. Detto art. 16, infatti, oltre a prevedere – in conformità al Codice – che oltre l’80% del fatturato delle società in house sia effettuato nello svolgimento dei compiti a esse affidati dall’ente pubblico o dagli enti pubblici soci, fornisce ulteriori indicazioni sulla possibilità di svolgimento della « produzione ulteriore» (per la residua quota inferiore al 20%) stabilendo che tale attività è consentita soltanto a condizione che la stessa permetta di conseguire economie di scala o altri recuperi di efficienza sul complesso dell’attività principale della società. Il mancato rispetto del limite quantitativo descritto non comporta lo scioglimento del rapporto, ma configura una grave irregolarità ai sensi dell’art. 2409 del cod. civ. e dell’art. 15 del T.U. A detta situazione consegue, quindi, la possibilità di denunziare i fatti al tribunale competente da parte de i soci che rappresentano le percentuali del capitale sociale previste dalla norma o dallo statuto, del collegio sindacale, del consiglio di sorveglianza o del comitato per il controllo sulla gestione, nonché, nelle
società che fanno ricorso al mercato del capitale di rischio, del pubblico ministero. All’esito della denuncia, il tribunale può ordinare l’ispezione dell’amministrazione della società oppure, sospendere temporaneamente il procedimento se l’assemblea sostituisce gli amministratori e i sindaci con soggetti di adeguata professionalità, che si attivano senza indugio per accertare se le violazioni sussistono e, incaso positivo, per eliminarle, riferendo al tribunale sugli accertamenti e le attività compiute.
Scritto da: Redazione il 13 gennaio 2017.
ANAC: Affidamenti società in house. Chiarimenti sull’applicazione dell’art. 192 del Codice dei contratti ANAC FOIA LINEE GUIDA accesso civico generalizzato e obblighi di pubblicazione dlgs. 97/2016. ANAC: Linee guida su affidamento servizi ingegneria e architettura e sul Responsabile unico del procedimento. Se la società è fittizia si può procedere al sequestro diretto nei confronti della stessa. Affidamento in house e controllo congiunto Autorità Nazionale Anticorruzione Linee guida n. 2 in attuazione del d. l.vo n. 50/2016, recanti: Offerta economicamente piu’ vantaggiosa. NUOVO CODICE DEGLI APPALTI 2017 con Giurisprudenza, Dottrina, Linee guida A.N.A.C.: inconferibilità e incompatibilità degli incarichi amministrativi approvate, le linee guida. Prevenzione della corruzione: Linee Guida per le imprese che esercitano attività sanitaria. APPALTI: Pubblicate le Linee Guida n. 1 recanti “Indirizzi generali sull’affidamento dei servizi attinenti all’architettura e all’ingegneria” Tweet