Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-1143-de-noviembre-17-de-2004-sentencia?documento=jurcol&contexto=jurcol_75992041fceff034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-08-17 05:09:41
Document Index: 20810237

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﻿ SENTENCIA C-1143 DE NOVIEMBRE 17 DE 2004
SENTENCIA C-1143 DE 17 DE NOVIEMBRE DE 2004
CONTENIDO:DETERMINACIÓN DE REGÍMENES PRESTACIONALES ESPECIALES PARA LOS MIEMBROS DE LAS FUERZAS MILITARES Y DE LA POLICÍA NACIONAL. SE DECLARA LA EXEQUIBILIDAD DE LOS ARTÍCULOS 163 DEL DECRETO 1211 DE 1990, 144 DEL DECRETO 1212 DE 1990, 104 DEL DECRETO 121398 Y 100 DEL DECRETO 1214 DE 1990, POR EL CARGO ANALIZADO EN ESTA SENTENCIA.
TEMAS ESPECÍFICOS:RÉGIMEN PENSIONAL DE LAS FUERZAS MILITARES, RÉGIMEN PENSIONAL DE LA POLICÍA NACIONAL
Sentencia C-1143 de noviembre 17 de 2004
Sentencia C-1143 de 2004
Ref.: Expediente D-5268
Demandante: Ricardo Silva Betancourt.
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 163 del Decreto 1211 de 1990, 144 del Decreto 1212 de 1990, 104 del Decreto 1213 de 1990, 98 y 100 del Decreto 1214 de 1990.
Bogotá, D.C., diecisiete de noviembre de dos mil cuatro.
A continuación se transcribe el texto de las normas demandadas, publicadas en el Diario Oficial 39.406 de 8 de junio de 1990.
“DECRETO 1211 DE 1990
Por el cual se reforma el estatuto del personal de oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares.
ART. 163.—Asignación de retiro. Durante la vigencia del presente estatuto, los oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares que sean retirados del servicio activo después de quince (15) años, por llamamiento a calificar servicios o por voluntad del gobierno o de los comandos de fuerza, según el caso, o por sobrepasar la edad máxima correspondiente al grado, o por disminución de la capacidad sicofísica, o por incapacidad profesional, o por inasistencia al servicio por más de cinco (5) días sin tener causa justificada, o por conducta deficiente, y los que se retiren a solicitud propia después de veinte (20) años de servicio, tendrán derecho a partir de la fecha en que terminen los tres (3) meses de alta, a que por la caja de retiro de las Fuerzas Militares se les pague una asignación mensual de retiro equivalente al cincuenta por ciento (50%) del monto de las partidas de que trata el artículo 158 de este estatuto, por los quince (15) primeros años de servicio y un cuatro por ciento (4%) más por cada año que exceda a los quince (15), sin que el total sobrepase del ochenta y cinco (85%) del mismo monto.
PAR. 1º—La asignación de retiro de los oficiales y suboficiales que durante la vigencia de este estatuto se retiren con treinta (30) o más años de servicio, será equivalente al noventa y cinco por ciento (95%) de las partidas fijadas en el artículo 158, liquidadas en la forma prevista en este mismo decreto.
PAR. 2º—Los oficiales y suboficiales retirados antes del 17 de diciembre de 1968, con treinta (30) o más años de servicio, continuarán percibiendo la asignación de retiro reajustada al noventa y cinco por ciento (95%) de las partidas que se incluyeron en cada caso para la respectiva asignación.
Por el cual se reforma el estatuto del personal y suboficiales de la Policía Nacional.
ART. 144.—Asignación de retiro. Durante la vigencia del presente estatuto, los oficiales y suboficiales de la Policía Nacional que sean retirados del servicio activo después de quince (15) años, por llamamiento a calificar servicios, o por mala conducta, o por no asistir al servicio por más de cinco (5) días sin causa justificada, o por voluntad del gobierno o de la dirección general de la Policía Nacional, o por sobrepasar la edad máxima correspondiente al grado, o por disminución de la capacidad sicofísica, o por incapacidad profesional, o por conducta deficiente y los que se retiren o sean separados con más de veinte (20) años de servicio, tendrán derecho a partir de la fecha en que terminen los tres (3) meses de alta, a que por la caja de sueldos de retiro de la Policía Nacional se les pague una asignación mensual de retiro equivalente al cincuenta por ciento (50%) del monto de las partidas de que trata el artículo 140 de este estatuto, por los quince (15) primeros años de servicio y un cuatro por ciento (4%) más por cada año que exceda a los quince (15), sin que el total sobrepase del ochenta y cinco por ciento (85%) de los haberes de actividad.
PAR. 1º—La asignación de retiro de los oficiales y suboficiales que durante la vigencia de este estatuto se retiren con treinta (30) o más años de servicio, será equivalente al noventa y cinco (95%) de las partidas fijadas en el artículo 140, liquidadas en la forma prevista en este decreto.
PAR. 2º—Los oficiales y suboficiales retirados antes del 17 de diciembre de 1968 con treinta (30) o más años de servicio, continuarán percibiendo la asignación de retiro reajustada al noventa y cinco (95%) de las partidas que se incluyeron en cada caso para la respectiva asignación.
DECRETO 1213 DE 1990
Por el cual se reforma el estatuto de personal de agentes de la Policía Nacional.
ART. 104.—Asignación de retiro. Durante la vigencia del presente estatuto, los agentes de la Policía Nacional que sean retirados del servicio activo después de quince (15) años, por disposición de la dirección general, o por sobrepasar la edad máxima correspondiente a su categoría, o por mala conducta comprobada, o por disminución de la capacidad sicofísica, o por inasistencia al servicio y los que se retiren a solicitud propia después de los veinte (20) años de servicio, tendrán derecho a partir de la fecha en que terminen los tres (3) meses de alta, a que por la caja de sueldos de retiro de la Policía Nacional se les pague una asignación mensual de retiro equivalente a un cincuenta por ciento (50%) del monto de las partidas de que trata el artículo 100 de este estatuto, por los quince (15) primeros años de servicio y un cuatro por ciento (4%) más por cada año que exceda de los quince (15) sin que el total sobrepase del ochenta y cinco por ciento (85%) de los haberes de actividad.
PAR. 1º—La asignación de retiro de los agentes que durante la vigencia de este estatuto se retiren con treinta (30) o más años de servicio, será equivalente al noventa y cinco por ciento (95%) de las partidas fijadas en el artículo 100, liquidadas en la forma prevista en este mismo decreto.
PAR. 2º—Los agentes retirados antes del 17 de diciembre de 1968 con treinta (30) o más años de servicio, continuarán percibiendo la asignación de retiro reajustada al noventa y cinco por ciento (95%) de las partidas que se incluyeron en cada caso para la respectiva asignación.
Por el cual se reforma el estatuto y el régimen prestacional civil del Ministerio de Defensa y la Policía Nacional.
ART. 98.—Pensión de jubilación por tiempo continuo. El empleado público del Ministerio de Defensa y de la Policía Nacional que acredite veinte (20) años de servicio continuo a estas, incluido el servicio militar obligatorio, hasta por veinticuatro (24) meses, prestado en cualquier tiempo, tendrá derecho a partir de la fecha de su retiro, a que por el tesoro público se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del último salario devengado, cualquiera que sea su edad, tomando como base las partidas señaladas en el artículo 103 de este decreto.
PAR.—Para los reconocimientos que se hagan a partir de la vigencia del presente decreto, se entiende por tiempo continuo, aquel que no haya tenido interrupciones superiores a quince (15) días corridos, excepto cuando se trate del servicio militar.
ART. 100.—Pensión de aportes. A partir de la vigencia del presente decreto, conforme al artículo 7º de la Ley 71 de 1988, los empleados públicos del Ministerio de Defensa y de la Policía Nacional que acrediten veinte (20) años de aportes sufragados en cualquier tiempo y acumulados en una o varias de las entidades de previsión social o de las que hagan sus veces, del orden nacional, departamental, municipal, intendencial, comisarial o distrital y en el Instituto de Seguros Sociales, tendrán derecho a una pensión de jubilación siempre que cumplan sesenta (60) años de edad o más si es varón y cincuenta y cinco (55) años o más si es mujer.
PAR.—Para el reconocimiento de la pensión de que trata este artículo, a las personas que a la fecha de vigencia del presente decreto, tengan diez (10) o más años de afiliación a una o varias de las entidades y cincuenta (50) años o más de edad si es varón o cuarenta y cinco (45) años o más si es mujer, continuarán aplicándose las normas de los regímenes actuales vigentes”.
2. El problema jurídico-constitucional que se plantea.
2.1. En términos generales la inconformidad que se expone por el ciudadano Ricardo Silva Betancourt, se refiere a lo que él considera el reconocimiento de privilegios y dádivas a favor de los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional por el solo hecho del retiro de servicio, sin que para los demás servidores que laboran para el Estado se reconozca algún pago por ese concepto. A su juicio todos los colombianos sin excepción deben estar cobijados por el mismo régimen de retiro, sin que de esa situación se puedan derivar privilegios ni prerrogativas.
Por otra parte, considera que constitucionalmente nada justifica que los civiles al servicio del Ministerio de Defensa tengan un régimen pensional diferente a la generalidad de los servidores públicos, como lo consagran los artículos 98 y 100 del Decreto 1214 de 1990.
2.2. Tanto el Ministerio de Defensa Nacional como la Procuraduría General de la Nación, encuentran que los planteamientos aducidos por el demandante no pueden ser aceptados por esta corporación, pues la Constitución Política reconoce de manera expresa la existencia de regímenes prestacionales especiales para los miembros de la fuerza pública, circunstancia que ha sido desarrollada ampliamente por la jurisprudencia constitucional, la cual citan in extenso.
Por su parte, la apoderada del Ministerio de Defensa encuentra que frente al artículo 144 del Decreto Ley 1212 de 1990, existe un pronunciamiento de esta corporación, razón por la cual solicita la declaración de la cosa juzgada constitucional. Conforme a lo anterior, la Corte empezará por establecer si como lo plantea la representante de la entidad interviniente, frente a la norma aludida ha operado o no la cosa juzgada constitucional.
3. Aspecto procesal previo: la existencia de una posible cosa juzgada constitucional.
En la Sentencia C-980 de 2002, magistrado ponente, Manuel José Cepeda Espinosa, se examinó una demanda ciudadana contra el artículo 144 del Decreto Ley 1212 de 1990, que consagra la asignación de retiro de los oficiales y suboficiales de la Policía Nacional. En esa oportunidad el cargo esencial fue la presunta diferencia de trato existente entre los mencionados miembros de la Policía Nacional y el personal civil del Ministerio de Defensa y la Policía Nacional, establecido en el Decreto 1214 de 1990. Para el demandante, la asignación de retiro de los oficiales y suboficiales de la Policía Nacional, de conformidad con el artículo 144 en cuestión, será del 70%, “[l]o cual constituye un trato inequitativo respecto de los empleados públicos del Ministerio de Defensa y de la Policía Nacional que acrediten una vinculación de por lo menos 20 años, pues según el artículo 98 del Decreto Ley 1214 de 1990 tienen derecho a que se les pague una pensión mensual vitalicia equivalente al 75% del último salario devengado”. Es decir, el actor consideraba que “[l]a diferencia porcentual del cinco por ciento (5%) menos para los oficiales y suboficiales que prestan sus servicios al Ministerio de Defensa Nacional durante veinte (20) años de servicio, es una desigualdad de trato que establece el artículo 144 del Decreto Ley 1212 de 1990”.
La Corte Constitucional encontró que el artículo 144 del Decreto Ley 1212 de 1990 era exequible, porque “[l]os tratos diferenciales entre el régimen prestacional de los miembros civiles del Ministerio de Defensa y la Policía Nacional contemplado en el Decreto Ley 1214 de 1990, por un lado, y el régimen de oficiales y suboficiales de la Policía Nacional contemplado en el Decreto Ley 1212 de 1990, por otro lado, no constituyen una discriminación, por cuanto regulan situaciones de hecho diferentes que ameritan constitucionalmente un tratamiento legislativo distinto”.
De lo expuesto precedentemente, se puede concluir que los cargos aducidos en esa oportunidad difieren de los planteados en esta demanda, pues como se señaló, en el caso sub examineel demandante acusa esa disposición por considerarla discriminatoria en relación con la generalidad de los servidores públicos, razón por la cual no ha operado la cosa juzgada constitucional.
Definido lo anterior entra la Corte al análisis de la demanda, a fin de determinar si el reconocimiento prestacional a que se refieren las disposiciones acusadas violan el principio de igualdad en relación con los demás servidores que laboran para el Estado. Para ello, la Corte recordara la doctrina constitucional sobre la posibilidad de la existencia de regímenes prestacionales especiales.
4. La Constitución Política autoriza al legislador para la determinación de regímenes prestacionales especiales para los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional.
4.1. La Asamblea Nacional Constituyente concibió la seguridad social como un servicio público fundado en la relación Estado-ciudadano, en el cual se brindara protección a toda la población, mediante la adopción de un modelo contributivo y solidario. Así, se elevó a rango constitucional la seguridad social como un derecho irrenunciable de todos los habitantes y un servicio público a cargo del Estado con sujeción a los principios de universalidad, eficiencia y solidaridad, en los términos establecidos por la ley (C.P., art. 48).
Cuando se trata de menores la Constitución consagra la seguridad social como un derecho fundamental, que debe ser prestado en forma gratuita en todas las instituciones que reciben aportes del Estado, entratándose de niños menores de un año que carecen de cualquier clase de protección o seguridad social (C.P., arts. 44 y 50). En el caso de los trabajadores, el artículo 53 de la Carta Política encomendó al Congreso la expedición del estatuto del trabajo bajo una serie de principios mínimos fundamentales, entre los cuales está el de garantizar la seguridad social.
Para hacer efectiva la garantía constitucional a que nos venimos refiriendo, el Congreso de la República expidió la Ley 100 de 1993 como un régimen general e integral de seguridad social para los habitantes del territorio nacional, conformado por el sistema de pensiones, de seguridad social en salud, el sistema de riesgos profesionales y el sistema de servicios sociales complementarios, la cual fue reformada en algunas de sus disposiciones por la Ley 797 de 2003.
4.2. La Constitución Política dadas las particularidades de ciertos grupos humanos y la especialísima función que desarrollan, admitió la existencia de regímenes especiales de seguridad social y, en tal virtud consagró en los artículos 217 y 218 del estatuto fundamental la facultad del legislador para determinar regímenes especiales de carrera, prestacionales y disciplinarios tanto para los miembros de las Fuerzas Militares como de la Policía Nacional. Así mismo, el artículo 150, numeral 19, literal e), atribuye al Congreso de la República la atribución de fijar el régimen salarial de los empleados públicos, de los miembros del Congreso y de la fuerza pública.
Dentro de ese marco constitucional, la Ley 100 de 1993 estableció en el artículo 279 unas excepciones al sistema integral de seguridad social y, en ese sentido expresó en la citada disposición: “[E]l sistema integral de seguridad social contenido en la presente ley no se aplica a los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, ni al personal regido por el Decreto-Ley 1214 de 1990, con excepción de aquel que se vincule a partir de la vigencia de la presente ley, ni a los miembros no remunerados de las corporaciones públicas...”. Esa norma legal ha sido objeto de varias demandas de inconstitucionalidad que han impuesto a la Corte el análisis de si la existencia de sistemas prestacionales especiales distintos al régimen general de seguridad social, desconoce el derecho a la igualdad que consagra el artículo 13 de la Constitución Política.
En ese sentido, esta corporación ha reconocido invariablemente la facultad constitucional del legislador para consagrar regímenes especiales para determinado grupo de personas siempre y cuando se encuentren dirigidos a la protección de bienes constitucionalmente reconocidos y no resulten discriminatorios(1). En ese orden de ideas, se ha expresado por la Corte sobre ese punto:
“El respeto por los derechos adquiridos reviste aún mayor fuerza entratándose de derechos laborales, pues el trabajo y la seguridad social gozan de una especial protección por parte de la Carta. Por este motivo, es razonable excluir del régimen general de seguridad social a aquellos sectores de trabajadores y pensionados que, gracias a sus reivindicaciones laborales, han obtenido beneficios mayores a los mínimos constitucional y legalmente protegidos en el régimen general.
Por las razones anteriores la Corte considera que el establecimiento de regímenes pensionales especiales, como aquellos señalados en el artículo 279 de la Ley 100, que garanticen en relación con el régimen pensional, un nivel de protección igual o superior, resultan conformes a la Constitución, comoquiera que el tratamiento diferenciado lejos de ser discriminatorio, favorece a los trabajadores a los que cobija. Pero si se determina que al permitir la vigencia de regímenes especiales, se perpetúa un tratamiento inequitativo y menos favorable para un grupo determinado de trabajadores, frente al que se otorga a la generalidad del sector, y que el tratamiento dispar no es razonable, se configuraría un trato discriminatorio en abierta contradicción con el artículo 13 de la Carta”(2) .
Siguiendo esa línea jurisprudencial, la Corte al examinar las exclusiones al régimen general de seguridad social a que se refiere el artículo 279 de la Ley 100, concretamente la inaplicabilidad del sistema de seguridad social a los miembros de la fuerza pública, concluyó que dicha exclusión encuentra un doble sustento constitucional, pues por una parte se pretende el amparo de los derechos adquiridos de los miembros de las Fuerzas Militares, Policía Nacional y personal civil, contemplados en los decretos 1211, 1212 y 1214 de 1990; y, por la otra, porque los regímenes especiales encuentran expreso sustento constitucional no solo en los artículos 217 y 218 del estatuto fundamental (3), sino también en el artículo 123 superior que establece la diversidad de vínculos jurídicos que se presentan en el desarrollo de la función pública, como por ejemplo, los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado, y que, como lo señaló la Corte “en mayor o menor medida, con sujeción a lo previsto en el artículo 150-19 del mismo estatuto superior, permite al legislador regular de diversa manera el régimen salarial, prestacional y de seguridad social de dichos servidores”(4) .
4.3. Para la Corte es claro entonces que los regímenes prestacionales especiales, como lo ha establecido la jurisprudencia de esta corporación no violan per se el principio de igualdad, pues “Por el contrario cuando existen situaciones fácticas diferentes que ameritan tratamientos diferenciados, el legislador puede razonablemente regularlas de manera diferente”(5).
Ahora bien, el actor ataca las disposiciones acusadas por considerar que violan la igualdad respecto de los demás servidores del Estado, pues a su juicio se conceden unos privilegios para los miembros de las Fuerzas Militares, de la Policía Nacional y de los civiles al servicio del Ministerio de Defensa, que no encuentran un fin constitucional pues crean discriminaciones en relación con todos los colombianos que prestan servicios al Estado. Considera el demandante que todos los servidores públicos deben tener el mismo sistema de retiro del servicio, sin que puedan existir ventajas para algunos como lo establecen las normas demandadas, ni se pueda establecer un régimen diferente para los civiles que laboran en el Ministerio de Defensa.
La Corte encuentra que el argumento de inconstitucionalidad planteado por el demandante carece por completo de sustento constitucional. En efecto, en múltiples oportunidades la jurisprudencia ha reconocido la validez constitucional de la existencia de regímenes especiales como se ha expresado en esta sentencia. Para desvirtuar la acusación que se examina en esta oportunidad, la Corte reiterará su doctrina constitucional sobre el tema en cuestión y, para ello, traerá a colación la Sentencia C-888 de 2002, magistrado ponente Manuel José Cepeda Espinosa, en la cual la Sala Plena encontró que el tratamiento diferente entre el régimen prestacional de los miembros civiles al servicio del Ministerio de Defensa y la Policía Nacional, contemplado en el Decreto 1214 de 1990, y el régimen de oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares, no constituyen una discriminación pues regulan situaciones de hecho distintas que ameritan constitucionalmente un tratamiento legislativo diferente. Expresó la Corte en la sentencia citada como fundamento de su decisión lo siguiente:
“Para la Sala Plena de la Corte Constitucional no es posible realizar el primer grupo de comparaciones propuestas por la demandante, por cuanto se trata de dos regímenes diversos que se ocupan de supuestos de hecho evidentemente disímiles y por lo tanto justifican tratos propios en cada caso. Varios son los argumentos que sustentan esta posición.
La Ley 66 del 11 de diciembre de 1989 “por la cual se reviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias pro tempore para reformar los estatutos y el régimen prestacional del personal de oficiales, suboficiales, agentes y civiles del Ministerio de Defensa, las Fuerzas Militares y la Policía Nacional; y establece el régimen de la vigilancia privada”, en su artículo 1º, concedió facultades extraordinarias al Presidente por el término de seis meses para reformar los estatutos del personal de oficiales, suboficiales y agentes de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, en las siguientes materias: disposiciones preliminares; jerarquía; clasificación, escalafón, ingreso, formación y ascenso; administración de personal; asignaciones, subsidios, primas, dotaciones y descuentos, traslados, comisiones, pasajes, viáticos y licencias; suspensión, retiro, separación y reincorporación; régimen general de prestaciones sociales; reservas, normas para los alumnos de las escuelas de formación; trámite para reconocimientos prestacionales y disposiciones varias.
En ejercicio de las facultades concedidas, el gobierno expidió varios decretos, entre los que se encontraban el Decreto Ley 1211 de 1990 “Por el cual se reforma el estatuto del personal de oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares” y el Decreto 1214 de 1990 “Por el cual se reforma el estatuto y régimen prestacional del personal civil del Ministerio de Defensa y la Policía Nacional”.
4.1. La primera razón que evidencia las diferencias de supuestos que se regulan, es que cada uno de los regímenes fue abordado en un decreto independiente. Pero este hecho, por sí solo, no es suficiente para demostrar que en efecto se trata de situaciones claramente diferentes. Para ello es necesario tener en cuenta otras razones.
4.2. La segunda razón es que mientras el régimen de oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares es especial por disposición del propio constituyente, no ocurre lo mismo con el régimen del personal civil en cuestión. En efecto, el artículo 217 de la Constitución, luego de indicar que “la Nación tendrá para su defensa unas Fuerzas Militares permanentes constituidas por el Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea”, y que la principal finalidad de estas es “la defensa de la soberanía, la independencia, la integridad del territorio nacional y del orden constitucional”, señala explícitamente que la ley determinará “el régimen especial de carrera, prestacional y disciplinario, que les es propio”. No ocurre lo mismo con el personal civil del Ministerio de Defensa y de la Policía Nacional.
4.3. Ahora bien, por su parte la Ley 100 de 1993, en la cual se establece el régimen prestacional general para todas las personas, contempla una serie de exclusiones dentro de las cuales se incluyó los dos regímenes en cuestión en los siguientes términos,
“ART. 279.—El sistema integral de seguridad social contenido en la presente ley no se aplica a los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, ni al personal regido por el Decreto-Ley 1214 de 1990, con excepción de aquel que se vincule a partir de la vigencia de la presente ley, ni a los miembros no remunerados de las corporaciones públicas.
La tercera razón para considerar que se trata de regímenes especiales incomparables, entonces, es que el propio legislador así lo determinó. En efecto, el tenor literal de la norma transcrita marca una diferencia tajante entre el régimen de los miembros de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional por un lado, y el personal regido por el Decreto 1214 de 1990, por otro, es decir, el personal civil del Ministerio de Defensa y de la Policía Nacional. Pero no solo se trata de una cuestión gramatical. Las razones para excluir del régimen general de la Ley 100 de 1993 a uno y otro grupo son diferentes y, en consecuencia, los efectos normativos en uno y otro caso también son distintos.
Mientras que a los primeros se les excluye del régimen general por mandato constitucional, a los segundos se les excluye para únicamente salvaguardar los derechos adquiridos. Es decir, mientras que todos los miembros de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional quedan excluidos total y definitivamente del régimen prestacional general, sin importar cuándo se vincularon a la institución, en el caso del personal civil del Ministerio de Defensa y la Policía Nacional solo se excluyó a aquellas personas que al momento de ser expedida la Ley 100 de 1993, se encontraban cobijados por el Decreto Ley 1214 de 1990.
4.4. La cuarta y última razón para considerar que los regímenes especiales en cuestión no son comparables, es que explícitamente la jurisprudencia constitucional así lo ha considerado. En la Sentencia C-665 de 1996 (M.P. Herrando Herrera Vergara) en la que la Corte estudió la constitucionalidad de un aparte del primer inciso del artículo 279 de la Ley 100 de 1993, se dijo al respecto,
“(...) el precepto impugnado, contrario a lo que sostiene el actor, no hace cosa distinta que reconocer la voluntad del constituyente, diferenciando dos situaciones, que no constituyen en manera alguna discriminación: de una parte, la del personal que se había vinculado al Ministerio de Defensa, la Policía Nacional y la Justicia Penal Militar antes de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993, para quienes se mantendrán las disposiciones especiales en materia de seguridad social y en especial, el previsto en el Decreto-Ley 1214 de 1990, cuyos derechos adquiridos deben ser respetados y garantizados, y de la otra, el personal de las mismas instituciones que se vinculó a partir de la vigencia de la citada ley, a quienes se les aplica el sistema integral de seguridad social consagrado en la Ley 100 de 1993, y que por consiguiente no gozan de derechos adquiridos, razón por la cual es procedente, dada la fecha de su vinculación, aplicarles el sistema integral de seguridad social consagrado en la Ley 100 de 1993.
Es conveniente precisar, adicionalmente, que en ningún caso puede asimilarse al personal civil de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, con los miembros activos de estas instituciones. En este sentido, el legislador habilitado constitucionalmente para ello, dispuso de conformidad con los preceptos de orden superior —arts. 217 y 218—, un régimen prestacional diferente para los miembros de las Fuerzas Militares, la Policía Nacional y el personal civil de las mismas (D. 1211, 1212 y 1214/90), dada la naturaleza del servicio que cada uno desempeña”.
4.5. Por lo tanto, es preciso concluir que los tratos diferenciales que establezcan entre sí el régimen prestacional de los miembros civiles del Ministerio de Defensa y la Policía Nacional contemplado en el Decreto Ley 1214 de 1990, por un lado, y el régimen de oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares contemplado en el Decreto Ley 1211 de 1990, por otro lado, no constituyen tratos discriminatorios, por cuanto regulan situaciones de hecho claramente diferentes que ameritan tratos distintos. No se trata pues, de grupos de personas semejantes, sino evidentemente diversas. Por lo tanto, el legislador podía legítimamente darles un tratamiento diferente. Por consiguiente la Corte declarará exequibles los artículos 159 del Decreto Ley 1211 de 1990 y 46 del Decreto Ley 1214 de 1990”.
4.4. Las consideraciones expuestas en la jurisprudencia citada a lo largo de esta sentencia resultan plenamente aplicables al asunto que se examina, y bastan para concluir que las normas acusadas son exequibles, pues el legislador se encuentra constitucionalmente habilitado para expedir un régimen prestacional, de carrera y disciplinario especial para los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional y, en ese orden de ideas no se viola la Constitución por el hecho de que la ley consagre como una prestación las asignaciones de retiro a que se refieren los decretos 1211, 1212 y 1213 de 1990. De ello no puede predicarse como lo hace el demandante, un trato discriminatorio respecto de los demás servidores al servicio del Estado, a quienes se les aplica el régimen general de seguridad social consagrado en las leyes 100 de 1993 y 797 de 2003. Se trata de regímenes que no admiten comparación pues regulan situaciones distintas que ameritan tratos diversos.
Precisamente, esa diversidad en el tratamiento prestacional de los miembros de la fuerza pública, como lo ha manifestado la Corte, tiene su fundamento en las riesgosas funciones que desarrollan y que los exponen en todo momento a situaciones de peligro y, que a su vez, cumplen con la finalidad constitucional de compensar en parte el desgaste físico y mental que implica ese estado latente de inseguridad al que se encuentran sometidos quienes hacen parte de la fuerza pública y sus familias. En ese sentido se sostuvo por este Tribunal Constitucional lo siguiente:
“En efecto, durante su carrera se verá en diferentes situaciones de peligro que, de acuerdo con su formación, deberá y podrá afrontar en mayor o menor medida. Es claro que según se encuentre o no en cumplimiento de un acto propio del servicio, o en el frente combatiendo con el enemigo, ya sean estos grupos alzados en armas o en conflicto internacional, el riesgo de perder la vida es mayor en unos casos que en otros. De igual manera si el tiempo al servicio de la institución castrense es mayor, el riesgo y el peligro a que se ha visto enfrentado ese militar y su familia es mayor, lo que se traduce en una regla consistente en que entre más tiempo de servicio, el riesgo que ha debido soportar es mayor.
Así las cosas, teniendo en cuenta las distintas actividades desde el punto de vista funcional o material que cumplen los miembros de las Fuerzas Militares, y dado que dentro de su deber profesional se encuentra el de arriesgar la vida, para la Corte es razonable y por lo tanto se justifica un trato diferenciado, a efectos de reconocer una pensión o compensación, según la muerte sea en combate, en misión del servicio o en simple actividad”(6) .
4.5. Para el demandante resulta un privilegio desproporcionado el hecho de que se pague a los miembros de la fuerza pública por el retiro del servicio, pues según entiende los artículos 53, 48 y 136 de la Carta Política, regulan la pensión como un componente de la seguridad social o derecho de orden prestacional, pero no como un pago por retiro. Al respecto, es necesario precisar que la naturaleza prestacional de la asignación de retiro consagrada en los artículos cuestionados de los decretos leyes 1211, 1212 y 1213 de 1990, fue claramente explicada por esta corporación en reciente sentencia, en la cual se señaló que se trata de una prestación social asimilable a la pensión de vejez y que goza de cierto grado de especialidad, en requisitos, dada la naturaleza especial del servicio y de las funciones que cumplen los servidores públicos a quienes se les reconoce.
En efecto, se dijo en esa oportunidad:
“Un análisis histórico permite demostrar su naturaleza prestacional. Así, el artículo 112 del Decreto 501 de 1955, es inequívoco en establecer a la asignación mensual de retiro dentro del catálogo de prestaciones sociales a que tienen derecho los oficiales o suboficiales de la fuerza pública(7). En idéntico sentido, se reitera la naturaleza prestacional de dicha asignación, en los artículos 101 y subsiguientes del Decreto 3071 de 1968.
Por otra parte, la doctrina viviente a partir de la interpretación sistemática de los decretos-leyes 1211, 1212, 1213 y 1214 de 1990, ha reconocido la incompatibilidad de la asignación de retiro y de las otras pensiones militares, como prestaciones fundamentales del régimen especial de los miembros de la fuerza pública.
Dicha incompatibilidad se origina en la prohibición constitucional de conceder más de una asignación que provenga del tesoro público, cuya causa o fuente de reconocimiento sea la misma, es decir, en este caso, la prestación del servicio militar durante largos períodos de tiempo(8). Por ello, no es cierto como lo sostiene la accionante que se trate de un beneficio adicional desproporcionado e irracional. Por el contrario, se trata de una prestación susceptible de reconocimiento por el retiro del servicio activo (al igual que la pensión de vejez) y que, por su propia naturaleza, es incompatible con otras pensiones militares. Lo anterior, no es óbice para que se reconozcan pensiones de jubilación e invalidez provenientes de otras entidades de derecho público, siempre que se causen en diferente tiempo, provengan de distinta causa y tengan un objeto no asimilable.
La Sala Plena hace suyos los planteamientos de la doctrina más autorizada sobre la materia, la cual ha sostenido que:
“(...) 1.3. Compatibilidad de la asignación de retiro. Estableció el legislador extraordinario la compatibilidad de las asignaciones de retiro y pensiones militares con los sueldos provenientes del desempeño de empleos públicos y con las pensiones de jubilación e invalidez provenientes de entidades de derecho público. Los incisos 1º y 3º del artículo 175 del Decreto 1211 de 1990, señalan:
“Las asignaciones de retiro y pensiones militares se pagarán por mensualidades vencidas durante la vida del agraciado y son compatibles con los sueldos provenientes del desempeño de empleos públicos, incluidos los correspondientes a la actividad militar por movilización o llamamiento colectivo al servicio.
Las asignaciones de retiro y las pensiones militares son compatibles con las pensiones de jubilación e invalidez provenientes de entidades del derecho público””.
Dicha compatibilidad constituye una excepción a la prohibición contenida en el artículo 128 de la Carta Política, según la cual “nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley”. Y dentro de las asignaciones exceptuadas de tal prohibición, la Ley 4ª de 1992, señala:
“b) Las percibidas por el personal con asignación de retiro o pensión militar o policial de la fuerza pública” (art. 19).
A contrario sensu, no son compatibles entre sí las prestaciones causadas por servicios militares, tal es el caso de las asignaciones de retiro y las pensiones militares, las cuales tampoco son reajustables por servicios prestados a entidades de derecho público; son igualmente incompatibles con las pensiones de invalidez o de retiro por vejez, pudiendo el interesado optar por la más favorable (art. 175, inc. 2º).
Al estudiar la tacha de inconstitucionalidad del inciso segundo citado, la Corte Suprema de Justicia en la Sentencia 134 de 1991, expresó:
“Se trata de una cuestión laboral de prestaciones sociales, que como antes se ha dicho, está deferida al legislador.
Esta misma competencia tiene su arraigo en el artículo 64 de la Constitución Nacional 1886 (hoy, C.N., art. 128 (1991)), con la posibilidad de que sea el legislador quien establezca excepciones, cual es cabalmente la consagrada en el mismo artículo 175 que hace compatible la asignación de retiro o la pensión de jubilación con los sueldos provenientes del desempeño de empleos públicos (inc. 1º)”.
El alcance de la compatibilidad de las asignaciones de retiro y las pensiones militares con pensiones de jubilación o de invalidez de entidades de derecho público, implica que se causen con tiempos diferentes de servicio, pues, no es posible con un mismo tiempo obtener dos prestaciones que tienen idéntica causa y objeto. Tal sería el caso de acumular los 15 años de servicio mínimo para tener derecho a la asignación de retiro, con cinco años de servicio en una entidad de derecho público para optar por la pensión de jubilación; si el beneficiario pretende hacer valer el tiempo servido como militar deberá sustituir la asignación de retiro o la pensión militar por la pensión de jubilación de la entidad oficial.
Así lo ha reiterado la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en fallos de 18 de agosto de 1977, radicación 1831; 25 de abril de 1991, radicación 979, 20 de mayo de 1991, radicación 1211 y 27 de noviembre de 1995, radicación 7253 (...)”(9).
Conforme a lo anterior, no existe duda alguna en relación con la naturaleza prestacional de la asignación de retiro. Adicionalmente, es indiscutible que dicha prestación cumple un fin constitucional determinado, pues conforme a lo expuesto, tiene como objetivo principal beneficiar a los miembros de la fuerza pública, con un tratamiento diferencial encaminado a mejorar sus condiciones económicas por la ejecución de una función pública que envuelve un riesgo inminente para sus vidas y las de sus familiares”(10).
4.6. Finalmente, el Decreto 1214 de 1990 consagra en las normas demandadas la pensión de jubilación y la pensión por aportes para el personal civil del Ministerio de Defensa y la Policía Nacional, una vez cumplan los requisitos a que se refieren los artículos 98 y 100 acusados, pero solamente cobija a aquellas personas que se incorporaron con anterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993, como lo dispone el artículo 279 de esa normatividad, artículo este que fue declarado exequible por esta Corte, en aras de proteger los derechos adquiridos de quienes se encontraban en esa particular situación, como quedó visto en esta sentencia. Ello se traduce en que los civiles que laboran para el servicio de esas entidades, vinculados con posterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993 no cuentan con un régimen especial, sino que por el contrario, se encuentran sujetos a la normatividad general del régimen de seguridad social, aplicable a todos los servidores del Estado.
Declarar EXEQUIBLES los artículos 163 del Decreto 1211 de 1990; 144 del Decreto 1212 de 1990; 104 del Decreto 1213 de 1990; 98 y 100 del Decreto 1214 de 1990, por el cargo analizado en esta sentencia.
(1) Sentencia C-461 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
(2) Sentencia C-461 de 1995, ya citada. En esa oportunidad la Corte declaró la exequibilidad de los apartes del inciso segundo del artículo 279 de la Ley 100 de 1993, que excluían de ese régimen general a “los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, creado por la Ley 91 de 1989”.
(3) Sentencia C-665 de 1996, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
(4) Cfr. C-956 de 2001, C-432 de 2004.
(5) Sentencia C-980 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
(6) Sentencia C-101 de 2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
(7) Dispone el citado decreto: “Título quinto. De las prestaciones en actividad, retiro, por separación, por incapacidad e invalidez, por muerte, por desaparición y cautiverio (...). ART. 112.—Los oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares que sean retirados del servicio activo después de quince (15) años por voluntad del gobierno o de los comandos de fuerza, según el caso, por sobrepasar la edad máxima correspondiente al grado, por incapacidad relativa y permanente, por incapacidad profesional o por conducta deficiente, o a solicitud propia después de los veinte (20) años, tendrán derecho a participar de la fecha en que terminen los tres (3) meses de alta, a que por la caja de retiro de las Fuerzas Milites(sic) se les pague una asignación mensual de retiro equivalente a (...)”.
(8) Al respecto, el artículo 128 de la Constitución establece que: “Nadie podrá (...) recibir más de una asignación que provenga del tesoro público (...), salvo los casos expresamente determinados por la ley (...)”.
(9) Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, consejero ponente César Hoyos Salazar, sentencia del 23 de septiembre de 1998, radicación 1143. Igualmente, dicha incompatibilidad es reconocida por el Decreto 2070 de 2003, en su artículo 36. Al respecto, la citada norma dispone que: “Compatibilidad de la asignación de retiro y pensiones. Las asignaciones de retiro y pensiones previstas en el presente decreto, son compatibles con los sueldos provenientes del desempeño de empleos públicos, incluidos los correspondientes a la actividad militar o policial, por movilización o llamamiento colectivo al servicio y con las pensiones de jubilación e invalidez provenientes de entidades de derecho público.
Las asignaciones de retiro y las pensiones de que trata el presente decreto, son incompatibles entre sí y no son reajustables por servicios prestados a entidades de derecho público, pero el interesado puede optar por la más favorable”.
(10) Sentencia C-432 de 2004. M.P. Rodrigo Escobar Gil. En esa oportunidad la Corte declaró la inconstitucionalidad de la totalidad del Decreto Ley 2070 de 2003 y el numeral 3º del artículo 17 de la Ley 797 de 2003, por vulnerar la reserva de ley marco prevista en el artículo 150, numeral 19, literal e) de la Constitución, al conferir facultades extraordinarias para regular el régimen prestacional especial e los miembros de la fuerza pública, contra expresa prohibición constitucional prevista en el numeral 10 de esa disposición superior.