Source: http://www.valasztas.hu/hatarozat-megjelenito/-/hatarozat/1019-2018-nvb-hatarozat-
Timestamp: 2019-01-17 20:51:34
Document Index: 5230260

Matched Legal Cases: ['§ 9', 'Kúria ', 'Kúria ', 'Kúria ', '§ 60', '§ 6']

1019/2018. NVB határozat/
1019/2018. számú határozata
„Egyetért e Ön azzal, hogy az Országgyűlés úgy módosítsa a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvényt, hogy választási kampányidőszakban sajtótermékben köztulajdonban álló gazdasági társaság hirdetése ne jelenhessen meg?”
[1] A népszavazásra javasolt kérdést Szervező meghatalmazott útján 2018. július 27-én nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A benyújtás során a népszavazásra javasolt kérdéshez Szervezőt is figyelembe véve 44 választópolgár támogató aláírása került csatolásra, amelyek közül 40 felelt meg az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
[2] Szervező mellékelte a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) NAIH/2018/4522/19/N számú, 2018. július 25-én kelt, az adatkezelés bejelentéséről szóló igazolását.
[6] Jelen népszavazási kezdeményezés a sajtótermékekben megjelenő, köztulajdonban álló gazdasági társaságok hirdetésének tilalmát célozza választási kampányidőszakban.
[8] A választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény (a továbbiakban: Ve.) 139. §-a értelmében a választási kampányidőszak a szavazás napját megelőző 50. naptól a szavazás napján a szavazás befejezéséig tart. Ezen időszak alatt a jelöltek és a jelölő szervezetek a Ve. 2. § (1) bekezdés c) pontjába foglalt esélyegyenlőségének érvényesítése érdekében az állami, illetve az önkormányzati szerveknek tartózkodniuk kell attól, hogy a pártok szabad versengésébe beavatkozzanak.
[9] A köztulajdonban álló gazdasági társaságok takarékosabb működéséről szóló 2009. évi CXXII. törvény 1. §-a (a továbbiakban: Kgtv.) tartalmazza a köztulajdonban álló gazdasági társaság fogalmának definícióját, amely szerint az a gazdasági társaság, amelyben a Magyar Állam, helyi önkormányzat, a helyi önkormányzat jogi személyiséggel rendelkező társulása, többcélú kistérségi társulás, fejlesztési tanács, nemzetiségi önkormányzat, nemzetiségi önkormányzat jogi személyiségű társulása, költségvetési szerv vagy közalapítvány külön-külön vagy együttesen számítva többségi befolyással rendelkezik. A többségi befolyás a törvény értelmezése szerint olyan kapcsolat, amelynek révén a befolyással rendelkező egy jogi személyben a szavazatok több mint ötven százalékával - közvetlenül vagy a jogi személyben szavazati joggal rendelkező más jogi személy (köztes vállalkozás) szavazati jogán keresztül - rendelkezik, azzal, hogy a közvetett módon való rendelkezés meghatározása során a jogi személyben szavazati joggal rendelkező más jogi személyt (köztes vállalkozást) megillető szavazati hányadot meg kell szorozni a befolyással rendelkezőnek a köztes vállalkozásban, illetve vállalkozásokban fennálló szavazati hányadával, ha azonban a köztes vállalkozásban fennálló szavazatainak hányada az ötven százalékot meghaladja, akkor azt egy egészként kell figyelembe venni. A befolyás számításánál nem kell figyelembe venni a huszonöt százalékot el nem érő közvetett befolyást.
[10] A kormányzati szervek által végzett kommunikáció koordinációját a központi kommunikációs hivatal létrehozásával kapcsolatos feladatokról szóló 1500/2014. (IX. 5.) Korm. határozat (a továbbiakban: Korm. hat.) egy központi szervre bízta, amelynek feladata – a Magyar Nemzeti Bank, az önálló szabályozó szervek, valamint az autonóm államigazgatási szervek kivételével – a központi költségvetési szervek, valamint a többségi állami tulajdonban lévő gazdálkodó szervezetek reklám, PR és kommunikációs tevékenységét érinti.
[12] Az Alaptörvény hivatkozott rendelkezése tiltja tehát az olyan országos népszavazás kezdeményezését, amelynek eredményeképp a jogalkotó az országgyűlési képviselők, az európai parlamenti képviselők vagy a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választását szabályozó törvények tartalmának módosítására kényszerülne. A jelen eljárásban tárgyalt kezdeményezés alapján a Bizottság azt vizsgálta, hogy a bevezetni kívánt megjelenési tilalom érinti-e valamely közjogi választásról szóló törvény tartalmát, és így annak módosítása az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés c) pontjába ütközik-e.
[13] Az Alaptörvény rendelkezései alapján az országgyűlési képviselők választásának, a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásának, valamint a helyi és országos nemzetiségi önkormányzatok megválasztásának szabályait sarkalatos törvény határozza meg. E rendelkezéseket a helyi és országos nemzetiségi önkormányzatok kapcsán az Alaptörvény XXIX. cikk (3) bekezdése, az országgyűlési képviselők vonatkozásában a 2. cikk (1) bekezdése, a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek megválasztás tekintetében pedig a 35. cikk (1) bekezdése tartalmazza.
[14] A fent említett közjogi választások lebonyolításának eljárásjogi szabályait a Ve. tartalmazza. Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés c) pontja nem tesz különbséget a választásra vonatkozó szabályok között, kiemelve akár az anyagi, akár az eljárási, vagy bármilyen más szabálycsoportot. A „választásáról szóló törvény” fogalma felöleli az érintett választástípus megtartására, lebonyolítására alkalmazandó törvényi szabályozás teljességét, függetlenül az ezzel érintett törvények számától, illetve azok címétől. Az érintett választástípusokra vonatkozó anyagi jogszabályokat tartalmazó törvények címe ugyanis többnyire a választástípus megjelölése mellett tartalmazza a „választásáról szóló törvény” megjelölést. Ez azonban nem jelenti azt, hogy az alaptörvényi fogalomba csak az anyagi szabályozást tartalmazó törvények tartoznak bele, hiszen az Alaptörvény megfogalmazásának való megfelelést nem a törvények címének, hanem tartalmának vizsgálata alapján lehet megállapítani. Ennek megfelelően a felsorolt választások eljárási szabályait tartalmazó Ve. is választásról szóló törvény, hiszen az egyes közjogi testületek tagjainak megválasztására vonatkozó eljárási szabályokat tartalmazza, amelyek nélkül nem lehetne választást tartani.
[15] Fentieket igazolja a Ve. úgynevezett sarkalatossági záradéka, amely utal az Alaptörvénynek az egyes választástípusokra vonatkozó sarkalatos szabályozási kört meghatározó rendelkezéseire. Az Alaptörvény XXIX. cikk (3) bekezdése, 2. cikk (1) bekezdése és 35. cikk (1) bekezdése alapján sarkalatosnak minősül – a Ve. 354. § (1) bekezdés értelmében, az ott meghatározott szakaszok kivételével – a Ve. Általános része (I-XII. fejezet), valamint az 1-6. melléklete. A kivételek között nevesített. 3. § 9a. pont, 146. § a) pont, 147-147/F. §, és 74. alcím az Alaptörvény IX. cikk (3) bekezdése alapján is sarkalatosnak minősül. A Ve. 354. §-a továbbá sarkalatosnak minősíti az országgyűlési képviselők választására, a helyi önkormányzati és polgármesterek választására, valamint a nemzetiségi önkormányzati képviselők választására vonatkozó XIII-XV. különös részi fejezeteket is. A sarkalatosság kimondásán túl az Alaptörvény XXIX. cikk (3) bekezdésére, 2. cikk (1) bekezdésére és 35. cikk (1) bekezdésére utaló törvényi rendelkezések egyúttal azt is deklarálják, hogy a Ve. az Alaptörvény szerinti értelemben a nemzetiségi önkormányzati képviselők, az országgyűlési képviselők, illetve a helyi önkormányzati képviselők választásáról szóló törvénynek minősül.
[16] Mindezekre tekintettel a Nemzeti Választási Bizottság – utalva a 96/2017. számú NVB határozatára is – rögzíti, hogy az olyan népszavazási kérdés, amelynek tárgyában megtartandó népszavazás érvényessége és eredményessége esetén az Országgyűlésnek a Ve.-t kellene módosítani, az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés c) pontjába ütközik, ezért az nem hitelesíthető.
[17] A kérdés kifejezetten a Ve. módosítására kívánja kötelezni az Országgyűlést, és az abból származó jogalkotási kötelezettség egyértelműen a választási kampány szabályait tartalmazó Általános rész VIII. fejezete rendelkezéseinek módosítását tenné szükségessé. Ahhoz, hogy jelen kezdeményezés célba érjen, a Ve. általános részi rendelkezéseinek olyan kiegészítésére lenne szükség, amely a közjogi választásokhoz kapcsolódó választási kampányidőszakokban tiltaná meg köztulajdonban álló gazdasági társaságok hirdetéseinek megjelenését.
[18] Mivel a kérdés kifejezetten a Ve. tartalmának módosítására kötelezi az Országgyűlést, ennél fogva pedig a kezdeményezés összeütközésbe kerül az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés c) pontjában megfogalmazott tilalommal, ezért a kérdés népszavazásra nem bocsátható.
[19] Az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerint „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles”. A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
[20] A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
[21] A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), mely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet, nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
[22] A Kúria Knk.VII.37.371/2017/2. számú határozatában az egyértelműség vonatkozásában arra mutatott rá továbbá, hogy a választópolgárnak tudatában kell lennie, hogy mi a népszavazási kérdés valódi tartalma, annak milyen tényleges hatása lehet, és az esetlegesen eredményes népszavazást követően a kérdéshez kapcsolódó jogviszonyok hogyan változhatnak.
[23] A népszavazási kérdéssel Szervező célja vélhetően annak megakadályozása, hogy választási kampányban köztulajdonban álló gazdasági társaság hirdető tevékenysége ráépüljön egy jelöltére, jelölő szervezetére, ezzel indokolatlan előnybe hozva azt. A kérdés megfogalmazása azonban nem csak az esetleges politikai üzenetet is hordozó hirdetésre, tájékoztatásra terjed ki, hanem valamennyi, a gazdasági társaság által közzéteendő tájékoztató tartalomra.
[24] A köztulajdonban álló gazdasági társaságok kommunikációs tevékenységük során számos eszközt tudnak használni, így pl. a politikai reklámot, társadalmi célú reklámot, kiadványt, sajtótermékekben közzétett hirdetést, plakátot, stb.. Ebbéli tevékenységük választási kampányhoz nem köthető és jellemzően a direkt politikai tartalmú üzenetektől mentes.
[25] A „hirdetés” jogszabályban nem definiált fogalma azonban felvet olyan egyértelműségi problémát, amely a kérdés hitelesítésének akadályát képezi.
[26] A hirdetés tárgykörének tág értelmezése alapján a fogalomba beleérthető az összes gazdasági társaság által bármilyen célból közzétett hirdetés, figyelemfelhívás, tájékoztatás. Ha az értelmezés során a Ve. 146. §-ában meghatározott, politikai hirdetés fogalmát tekintjük kiinduló pontnak, amely az előbbitől egy jóval szűkebb körű meghatározás, hirdetésnek kizárólag a jelöltet, jelölő szervezetet népszerűsítő ellenérték fejében sajtótermékben vagy filmszínházban közzétett tartalmat kell tekinteni. A hirdetés fogalmának ezen többféle értelmezése egészen eltérő eredményre vezethet, mivel a tág értelmezés esetén a tilalom a kommunikáció lényegesen nagyobb körét érinti, mint a Ve. analógiáján alapuló értelmezés. A népszavazási kérdésből azonban nem derül ki az abban foglalt hirdetés-fogalom pontos tartalma.
[27] A hirdetés fogalmának tágabb értelmezése esetén egy érvényes és eredményes népszavazás a köztulajdonú gazdasági társaságok hirdetéseinek, tájékoztatásainak tilalmát jelentené a sajtótermékekben, a választási kampányidőszakban. A hirdetések tartalmától függetlenül, a kezdeményezés szerinti általános korlátozással azonban olyan hirdetések, tájékoztatások is a tilalom hatálya alá kerülnének, amelyeknek nincs közük a választáshoz, hanem azok a lakosság politikától független, közérdekű információval való ellátását szolgálják, így például tájékoztató kampányok hirdetése, vagy akár álláshirdetések közzététele is. A Bizottság álláspontja szerint ilyen értelmezés mellett a kérdés megtévesztő a választópolgárok számára, mert azt a téves képzetet kelti, hogy jelen kezdeményezés támogatása a politikai tartalmú üzenetekről hozott döntés, miközben a közérdekű, közcélú kommunikáció egészét érinti.
[28] A Nemzeti Választási Bizottság utal továbbá arra is, hogy a törvényi definíció alapján a népszavazási kérdéssel érintett alanyi kör meglehetősen szerteágazó, ezres nagyságrendet érint és abba egy-egy helyi önkormányzat által alapított kis gazdasági társaság éppúgy beletartozik, mint egy több ezer munkavállalót alkalmazó óriási közműszolgáltató cég. Az alanyi kör ilyen jellegű kiterjedtsége révén a választópolgár számára nem átlátható, hogy pontosan hány és milyen típusú gazdasági társaság vonatkozásában kell döntést hoznia, és hogy annak eredményeképpen kiket is zár ki a választási kampány időszakában a sajtótermékekben való hirdetés lehetőségétől.
[29] A Nemzeti Választási Bizottság és a Kúria gyakorlatában következetesen az egyértelműség sérelmére ható körülményként értékeli, ha a kérdés megtévesztő tartalma miatt a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz, illetve, hogy döntése valójában milyen következménnyel jár. (Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.133/2016/4., és Knk.VII.37.997/2016/4. számú határozat). Mindezek alapján a népszavazáshoz való jog jelen kérdésben tartott országos népszavazás esetén is – tudatos döntés hiányában – csak formálisan érvényesülhetne, amely kizárja kérdés egyértelműségét.
[30] A fentiekben kifejtettek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a Szervező által benyújtott népszavazási kérdés az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített egyértelműség követelményét sem teljesíti.
[31] Mindezekre tekintettel a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy jelen országos népszavazásra javasolt kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés c) pontja szerinti tiltott tárgykört érinti, valamint sérti az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt népszavazási egyértelműség követelményét is, ezért annak hitelesítését az Nsztv. 11. §-ában foglalt jogkörében eljárva megtagadta.
[32] A határozat az Alaptörvény XXIX. cikkén, a 2. cikk (1) bekezdésén, a 8. cikk (3) bekezdés c) pontján és a 35. cikk (1) bekezdésén, a Ve. 139. §-án és 146. §-án, az Nsztv. 9. § (1) bekezdésén és 11. §-án, a Kgtv. 1. §-án, az Mttv. 203. § 60. pontján, az Smtv. 1. § 6. pontján, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a Ve. 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.