Source: http://www.assemblee-nationale.fr/budget/plf2001/b2624-07.asp
Timestamp: 2019-08-21 07:32:30+00:00
Document Index: 318342447

Matched Legal Cases: ["l'article 33", "l'article 226", "l'article 4", 'arrêt ', "l'article 58", "l'article 18", "l'article 10", "l'article 40", "l'article 80"]

2624-07 Rapport de M. Michel Suchod (commission des finances) sur le projet de loi de finances pour 2001 : Aménagement du territoire et environnement ; environnement
I.- LES CRÉDITS DE L'ENVIRONNEMENT POUR 2001 6
A.- UNE POLITIQUE INTERNATIONALE DYNAMIQUE 7
B.- LES CRÉDITS CONSACRÉS AU SOUTIEN DES POLITIQUES GOUVERNEMENTALES 8
1.- La consolidation du ministère 9
2.- Le renforcement des moyens logistiques et des missions de sensibilisation 10
3.- La politique d'information, de sensibilisation et d'éducation dans le domaine de l'environnement 12
C.- LES CRÉDITS CONSACRÉS À LA PROTECTION DE LA NATURE, DES SITES ET DES PAYSAGES 13
1.- Le fonds de gestion des milieux naturels 13
2.- La mise en _uvre du réseau Natura 2000 15
3.- Le développement du réseau d'espaces naturels 18
4.- La protection de la faune et de la flore 20
a) Les grands axes de la politique de protection 20
b) La réintroduction de l'ours et du loup 21
c) Le cas de la Caulerpa taxifolia 23
D.- LES CRÉDITS CONSACRÉS À LA PROTECTION DE L'EAU ET DES MILIEUX AQUATIQUES 25
1.- La mise en _uvre du plan Loire, grandeur nature 27
2.- Le fonds national de solidarité pour l'eau 28
E.- LES CRÉDITS CONSACRÉS À LA PRÉVENTION DES POLLUTIONS ET DES RISQUES 33
1.- L'irrationnelle exécution des crédits de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie 34
2.- La lutte contre la pollution de l'air 35
3.- Les déchets ménagers 37
4.- L'Institut national de l'environnement industriel et des risques 38
II.- L'AN II DE LA FISCALITÉ ÉCOLOGIQUE 40
A.- PREMIER BILAN DE L'INSTITUTION DE LA TGAP 40
1.- Le dispositif initial 40
2.- L'extension du dispositif 42
a) Le contrôle des installations classées 42
b) La pollution des eaux 43
c) Le recouvrement de la TGAP applicable aux eaux 45
B.- L'INFLUENCE DES TRAVAUX COMMUNAUTAIRES 45
C.- LES CONSOMMATIONS D'ÉNERGIE D'ENTREPRISES 47
III.- L'EXÉCUTION DES CRÉDITS DE 1999 48
A.- L'ÉVOLUTION DEPUIS 1996 48
B.- L'EXERCICE 1999 49
1.- L'évolution des crédits disponibles 49
2.- La loi de finances rectificative 50
3.- Les transferts 50
4.- La consommation des crédits 52
Les crédits de l'environnement pour 2001 présentent incontestablement deux volets positifs : le renforcement des moyens du ministère et la prise de conscience croissante de la nécessité de lutter contre la pollution par la voie fiscale.
En premier lieu, le projet poursuit le renforcement des effectifs mis à la disposition du ministère de l'Environnement, tant en ce qui concerne ses structures que ses moyens d'intervention. Après avoir déjà été fortement accrus cette année, les effectifs de ses services continueront à progresser à la fois en administration centrale - afin de renforcer l'outil d'analyse et d'évaluation des politiques publiques - et dans les services déconcentrés. Ils pourraient néanmoins être plus importants dans les services chargés de la surveillance des installations classées.
En second lieu, les dispositions futures du projet de loi de finances rectificative accroissent toutes les potentialités de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP). À l'élargissement de son champ d'application, s'ajoute, en effet, la mise en _uvre d'une fiscalité sur l'énergie.
En revanche, votre Rapporteur spécial ne peut se satisfaire des modes de gestion de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME), ne serait-ce qu'au regard des dotations qu'elle a reçues après la création de la TGAP.
La progression des crédits est seulement optique, car l'ADEME est dans l'incapacité d'en gérer l'allocation. Il en résulte une contradiction entre les dotations dont elle dispose, susceptibles de financer de nombreuses actions, et la réalisation des actions sur le terrain. L'exercice 2001 devra être l'occasion de réfléchir à une réforme du fonctionnement de l'Agence, dont nul, pour le reste, ne contestera le rôle éminent.
I.- LES CRÉDITS DE L'ENVIRONNEMENT POUR 2001
Le projet de budget pour 2001 s'inscrit dans un contexte politique où les questions d'environnement présentent un caractère de gravité et d'urgence pour nos concitoyens. Les atteintes au domaine forestier, la marée noire et les constats répétés de dégazage des cuves des navires pétroliers ont, certes, des incidences directes sur les dotations. Mais la réforme de la fiscalité de l'environnement laisse augurer d'une politique plus volontariste, plus axée qu'auparavant sur la prévention.
Notre pays doit également respecter les engagements internationaux auxquels il a souscrit, qu'il s'agisse de la lutte contre l'effet de serre et les émissions de gaz dérivés du carbone (dioxyde ou monoxyde de carbone, méthane) qui étaient au c_ur de la conférence de Kyoto, réunie sous l'égide de l'ONU du 1er au 10 décembre 1997, ou qu'il s'agisse de la politique communautaire.
KYOTO, UNE CONFÉRENCE TOUJOURS D'ACTUALITÉ
Depuis le début de l'ère industrielle, la température a augmenté de 0,5°C. Au rythme actuel, les températures pourraient augmenter en un siècle à un rythme 10 à 15 fois plus rapide qu'au cours des 10.000 dernières années.
La hausse de la température pourrait être de 1 à 3,5°C d'ici 2100, voire de 5°C .
Or, une différence de 5°C en plus ou en moins est comparable aux situations qui ont provoqué les grands bouleversements climatiques de l'histoire.
Chaque année, les humains rejettent quelque 7 milliards de tonnes de dioxyde de carbone (CO2) supplémentaires, lesquelles viennent rejoindre le couvercle de vapeur d'eau et de gaz à l'origine de l'effet de serre.
L'Union européenne a appelé ses États membres à réduire les émissions de gaz nocifs. La France s'est ainsi vue attribuer un objectif de stabilisation de ses émissions d'ici 2010, en raison de l'importance de son parc nucléaire.
Pendant longtemps, notre pays s'est opposé à toute mesure autoritaire, notamment fiscale, à l'encontre des émissions de gaz, considérant que son parc nucléaire constituait en soi un moyen de lutte contre l'effet de serre. Mais, sous l'impulsion du Gouvernement, la France a décidé de mettre en place une politique plus dynamique avec la priorité aux transports collectifs, le reboisement (avec 30.000 hectares de forêt chaque année d'ici 2005), un bilan thermique des logements et l'instauration en 1999 de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP). L'ensemble de ces mesures est la marque d'une politique cohérente, qui doit être poursuivie.
A.- UNE POLITIQUE INTERNATIONALE DYNAMIQUE
Le projet de budget pour 2001 s'inscrit dans le cadre d'une action internationale volontariste, dont le point d'orgue est constitué par les orientations de la présidence française de l'Union européenne. Trois priorités auront guidé l'action de la France dans le domaine de l'environnement. :
- Réussir la conférence de La Haye sur la lutte contre le changement climatique et les émissions de gaz à effet de serre.
La première priorité de la présidence française en matière d'environnement sera de réussir la conférence de La Haye à la fin du mois de novembre prochain. Dans cette perspective, la France a accueilli, en septembre dernier, la réunion des organes subsidiaires de la Convention Climat. La préparation des positions de l'Union pour la Conférence de La Haye aura été l'un des points importants du Conseil des ministres de l'environnement du 10 octobre et le thème unique de celui du 7 novembre. Pour permettre l'entrée en vigueur du Protocole de Kyoto, il faudrait qu'il soit rapidement ratifié par un nombre suffisant d'États et que, conformément aux orientations déjà définies par l'Union européenne, l'accord soit satisfaisant en matière de performance environnementale. Ceci impliquera également de veiller à associer le mieux possible les pays en développement.
- Améliorer la coopération internationale
La deuxième priorité de la présidence française en matière d'environnement est de relancer la réflexion sur la coopération mondiale dans ce secteur et sur la création d'une Organisation mondiale de l'Environnement. En effet, les questions d'environnement sont souvent traitées par les différentes instances internationales selon leurs propres priorités, leur mode de fonctionnement, et ce, malgré les améliorations apportées au rôle et à la mise en _uvre du Programme des Nations Unies pour l'Environnement (PNUE). De fait, le droit international de l'environnement n'a pas encore la force souhaitée : les dispositifs de sanctions pour le non-respect des obligations souscrites par les États sont encore difficiles à appliquer.
En outre, une nouvelle dimension du problème est apparue avec la création de l'Organisation Mondiale du Commerce (OMC) et de son organe de règlement des différends. La crainte que des conventions environnementales ayant des incidences commerciales soient remises en question devant l'OMC n'est donc pas négligeable.
- Faire avancer les grandes politiques communautaires de l'environnement
La troisième grande priorité est de faire progresser, voire aboutir, quelques grandes politiques communautaires relevant du Conseil Environnement, sans oublier la nécessité de porter des débats politiques sur des sujets d'actualité importants. La directive-cadre sur l'eau, les organismes génétiquement modifiés (OGM), la responsabilité environnementale, la qualité de l'air, la lutte contre le bruit et le traitement des déchets sont autant de sujets qui devraient donner lieu à des décisions communes lors du Conseil européen de décembre 2000.
Après les fortes augmentations intervenues en 1999 et 2000, le budget de l'environnement augmentera en apparence à nouveau sensiblement en 2001. Les crédits passeront de 4,30 milliards à 4,69 milliards de francs, soit une progression de 10,2 %. Par ailleurs, les autorisations de programme passeront de 3,09 à 2,99 milliards de francs, soit une quasi stabilisation.
Toutefois, l'augmentation des crédits résulte d'un effet d'optique et provient principalement de l'intégration du budget de l'Institut de protection et de sûreté nucléaire (ISPN). A périmètre constant, le budget est en diminution, même si les agrégats qui composent le c_ur de la politique (protection de la nature et des paysages, littoral ...) progressent d'environ 11 %.
B.- LES CRÉDITS CONSACRÉS AU SOUTIEN DES POLITIQUES GOUVERNEMENTALES
Au sein du budget, l'agrégat « soutien aux politiques environnementales » regroupe les moyens de l'administration du ministère de l'environnement (administration centrale, directions régionales de l'environnement et services déconcentrés en ce qui concerne l'inspection des installations classées industrielles), les moyens consacrés à la coopération internationale et à la connaissance de l'environnement, ainsi que les crédits de recherche. Atteignant 1,22 milliard de francs, les crédits de paiement augmentent de près de 22,8 %, en raison de 227 millions de francs de mesures nouvelles. Les autorisations de programme diminuent de 1 %, après avoir diminué de 8 % dans la loi de finances pour 2000.
Total dépenses ordinaires + crédits de paiement
Source : lois de finances initiales et projet de loi de finances pour 2001.
1.- La consolidation du ministère
L'augmentation des crédits permettra d'abord de renforcer les capacités d'expertise et d'intervention du ministère, tant en ce qui concerne l'administration centrale que les services déconcentrés :
- 103 emplois budgétaires sont créés au bénéfice de l'administration centrale (+ 22,1 millions de francs). Ils sont destinés à renforcer la direction des études économiques et de l'évaluation environnementale et le service de contrôle financier. Ces créations permettront également de résorber l'emploi précaire ;
- 165 emplois sont créés au sein des directions régionales de l'environnement (+ 22,5 millions de francs) et 5 pour renforcer les effectifs de l'inspection des installations classées (+ 8,8 millions de francs). Ce dernier chiffre est faible, si l'on considère l'importance que revêt le contrôle desdites installations.
LE MINISTÈRE DE L'ENVIRONNEMENT ET LES EMPLOIS JEUNES
Dans le domaine de l'eau, 225 agents contractuels à durée indéterminée ont été embauchés dans les six agences de bassin pour susciter la création de 8.000 emplois jeunes. Fin juin 2000, 3.937 postes ont fait l'objet de conventions d'aide par les agences. Cette aide porte sur l'accompagnement des jeunes, leur formation, la réalisation d'outils pédagogiques, le salaire.
Au niveau régional, les directions de l'environnement participent aux travaux des plateformes régionales de professionnalisation, chargée de définir les nouvelles filières et d'assurer une fonction d'appui permanent aux porteurs de projets, qu'il s'agisse de formation des jeunes ou de professionnalisation des emplois en vue de leur pérennisation.
Pour renforcer cette action, le ministère fournit un soutien financier (175.000 francs par région et par an) dans les régions où un dispositif spécifique est mis en place. L'objectif est d'apporter un appui aux structures chargées de suivre les dossiers environnement au niveau régional et de mettre en réseau les acteurs de l'environnement. Au total, huit régions ont été retenues : quatre en 1999 et quatre autres en 2000.
Le ministère continue d'apporter un soutien financier aux principaux signataires d'accords cadres pour les aider à contribuer, dans leur domaine de compétence, au développement de nouvelles activités et à leur pérennisation. Les subventions correspondantes (900.000 francs au total) sont en cours de délégation. Ce financement est complété par les crédits du ministère de l'emploi et de la solidarité (crédits promotion de l'emploi) ciblés sur l'ingénierie du montage de projet. En 2001, les financements devraient être plus orientés sur la professionnalisation et la pérennisation des emplois.
20.462 jeunes avaient été embauchés au 30 juin dernier, soit 13,6 % du total des emplois jeunes (hors Éducation nationale et Intérieur). Ce chiffre place le secteur en seconde position nationale dans la réalisation du programme. Les employeurs sont à 70 % des collectivités territoriales et à 23 % des associations et fondations. La réflexion sur la pérennisation des emplois s'oriente différemment dans chacun de ces réseaux : dans les collectivités elles-mêmes, il s'agit de faire évoluer des métiers, alors que dans le monde associatif de l'environnement, il faudra promouvoir l'emploi salarié, qui était à un niveau quantitatif très marginal avant cette opération.
2.- Le renforcement des moyens logistiques et des missions de sensibilisation
Les crédits de fonctionnement courant augmentent (154,4 millions de francs en 2000 et 166,5 millions de francs pour 2001) : cette augmentation de 7,7 % permettra de financer des dépenses d'informatique, de formation, de communication et de logistique, afin de mieux diffuser les données environnementales vers les personnels de l'administration, mais aussi vers l'ensemble des citoyens, via l'internet. L'objectif est également de mettre en place les logiciels de gestion dans les services déconcentrés.
Un pôle de formation propre au ministère et à ses établissements publics sera créé en 2001 : l'Institut de Formation de l'Environnement. Il bénéficie de 10 créations d'emplois et de 8 millions de francs de mesures nouvelles pour garantir la qualité du service public de l'environnement.
Votre Rapporteur spécial souligne en outre que l'année 2001 sera celle du centenaire de la loi de 1901 sur les associations. Le Premier ministre, lors de la clôture des assises de février 1999 a annoncé son intention de prendre des mesures de soutien et de relance de la vie associative. Par ailleurs, Mme Dominique Voynet a décidé en 1998 de doubler progressivement le nombre de postes FONJEP placés dans les associations de protection de l'environnement, qui était alors de 110. Ce nombre est passé à 140 en 1999, à 170 en 2000. Une augmentation de 44 nouveaux postes permet de solder cet engagement, portant l'effectif global à 224. Une mesure nouvelle à hauteur de 2 millions de francs répond à cet objectif.
Enfin, la direction des études économiques et de l'évaluation environnementale a été créée dans le cadre de la réorganisation de l'administration centrale du ministère chargé de l'environnement (décret n°2000-426 du 19 mai 2000). Elle contribue à la prise en compte de l'environnement dans l'élaboration des politiques publiques, notamment en matière d'aménagement et d'équipement du territoire et de gestion de l'espace, de politique agricole, de santé publique, de politique de transport, d'infrastructure et d'urbanisme, d'énergie, de statistiques et de fiscalité. Elle répond à quatre missions.
· elle évalue l'impact des facteurs environnementaux sur la santé publique : à ce titre, une mesure nouvelle de 20 millions de francs est inscrite sur le budget du ministère en 2001 pour assurer le fonctionnement de la nouvelle Agence française de sécurité sanitaire, en complément de 17 millions de francs inscrits sur le budget du ministère en charge de la santé. Cette agence répond au besoin de développer les capacités et la cohérence de l'expertise sur les impacts des facteurs de l'environnement sur la santé ;
· en liaison avec le ministère chargé de la recherche, elle contribue à l'élaboration de la politique scientifique en matière d'environnement et définit les programmes de recherche soutenus par le ministère ;
· elle veille à l'amélioration de la connaissance de l'environnement. A ce titre, l'Institut français de l'environnement (IFEN) voit son budget augmenter de 15 % pour atteindre 44,9 millions de francs en 2001, ce qui permettra la création de 8 postes supplémentaires.
· enfin, elle assure le suivi de la mise en _uvre des contrats de plan État-région dans le domaine de l'environnement. Une mesure nouvelle de 6 millions de francs permettra de financer les chartes environnementales et la mise en place sur le territoire français d'un réseau de vélo routes et de voies vertes.
3.- La politique d'information, de sensibilisation et d'éducation dans le domaine de l'environnement
L'effort d'information, de sensibilisation et d'éducation des citoyens continue d'être soutenu, afin de les rendre responsables de la bonne gestion de l'environnement, et d'éveiller leur conscience écologique. Cet effort se traduit par des campagnes de communication auprès du grand public, en partenariat avec des collectivités locales ou des entreprises, des actions spécifiques vers les jeunes, la présence des pouvoirs publics parmi les professionnels (salons spécialisés). Ces actions sont partagées entre les services centraux et les services déconcentrés (dans ce dernier cas, les crédits sont délégués aux préfets de région).
Les campagnes de sensibilisation sont axées sur les domaines suivants :
· pour le grand public, édition de plaquettes d'information et de sensibilisation, mise en ligne régulière des principales informations sur le site internet du ministère, dont le lectorat est actuellement en forte croissance ;
· contribution à l'opération « nouveaux services - emplois-jeunes » du gouvernement ;
· opération « En ville, sans ma voiture ? », le 22 septembre dernier.
C.- LES CRÉDITS CONSACRÉS À LA PROTECTION DE LA NATURE, DES SITES ET DES PAYSAGES
Les crédits inscrits dans cet agrégat s'ordonnent autour de trois axes majeurs : d'une part, l'amélioration de la connaissance (par l'élaboration et l'actualisation des inventaires et des atlas), d'autre part, la conservation, la gestion et le suivi du patrimoine naturel et des paysages, enfin, le renforcement de la prise en compte de l'environnement dans le processus d'aménagement et d'équipement du territoire.
Après la forte croissance constatée l'année dernière, les crédits de paiement de cet agrégat diminuent de 3,8 % pour 2001 pour atteindre 719,7 millions de francs. Mais cette diminution provient du transfert, d'une partie des missions vers la direction des études économiques. Les moyens sont affectés principalement au renforcement des crédits du Fonds de gestion des milieux naturels, au développement du réseau d'espaces naturels protégés et à la politique de préservation des sites et paysages à l'environnement urbain. Quant aux autorisations de programme, elles subissent une réfaction de 8,3 %.
1.- Le fonds de gestion des milieux naturels
Aux termes de l'article 33 de la loi du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire, le Fonds de gestion des milieux naturels (FGMN) contribue au financement des projets d'intérêt collectif concourant à la protection et à la réhabilitation des milieux et des habitats naturels. De plus, sa mise en _uvre prend en compte les orientations du futur schéma des services collectifs des espaces naturels et ruraux.
Le FGMN assure le financement de la politique de préservation des milieux naturels et de la diversité biologique relevant principalement des mesures de gestion contractuelles. Il s'agit, sur la base des orientations du schéma des espaces naturels et ruraux et en partenariat avec les collectivités locales, le monde associatif et l'Union européenne, d'actualiser et de pérenniser les inventaires de diversité biologique, de modéliser, par types d'habitat, les règles de gestion ; de gérer sur ces bases les habitats et les territoires ; d'effectuer des travaux de génie écologique ; de soutenir, dans un cadre conventionnel, les propriétaires et les exploitants qui, d'une part apportent leur concours à la préservation des milieux naturels dans le réseau Natura 2000 ou, d'autre part, subissent un handicap économique du fait de la présence de certaines espèces protégées ; enfin, d'assurer le suivi écologique des espaces et des espèces en développant la capacité d'expertise des services déconcentrés.
Doté en 2000 de 241,8 millions de francs, le FGMN reçoit, avec le projet de loi de finances pour 2001, 233,2 millions de francs, soit une diminution de 3,4 %.
Cette baisse des dotations du FGMN tient compte du processus de négociation en cours pour la mise en _uvre des crédits. C'est seulement à partir de 2002 que les contrats de gestion avec les propriétaires de sites feront l'objet d'incitations financières en volume important.
Les crédits du FGMN dans le cadre du projet de loi de finances pour 2001 sont affectés aux actions suivantes :
· la poursuite de la mise en _uvre du réseau Natura 2000, notamment pour l'élaboration des documents d'objectifs et le soutien sur une base contractuelle, des activités menées par les propriétaires et les exploitants dans les sites du réseau. Il s'agit d'accompagner la reconnaissance, dans le cadre de la procédure Natura 2000, des sites d'importance communautaire que la France a adressés à la Commission européenne (109 millions de francs) ;
· l'amélioration des connaissances de la diversité biologique des écosystèmes forestiers pour assurer une gestion conservatoire appropriée en liaison avec les intérêts de la sylviculture (4,2 millions de francs) ;
· les moyens alloués aux parcs naturels régionaux et à ceux dont la charte sera renouvelée (56,49 millions de francs) ;
· le développement du programme de conservation des espèces sauvages (30 millions de francs) et du réseau des conservatoires botaniques nationaux (6,8 millions de francs) ;
· la capacité donnée aux services extérieurs du ministère d'obtenir des expertises techniques qui les aident à prendre les décisions en matière d'environnement (10 millions de francs) ;
· la réalisation des programmes d'intérêt communautaire bénéficiant d'un financement européen (10,21 millions de francs) ;
· l'adoption en milieu agricole de mesures soucieuses de respecter l'environnement (mesures agri-environnementales) action à laquelle 4,54 millions de francs sont consacrés.
2.- La mise en _uvre du réseau Natura 2000
Le réseau Natura 2000 est un réseau écologique européen destiné à préserver la biodiversité, en assurant le maintien, dans un état de conservation favorable, des habitats naturels et des habitats d'espèces de faunes et de flore d'intérêt communautaire. Le réseau Natura 2000 est composé des sites relevant des directives européennes « oiseaux » et « habitats », datant respectivement de 1979 et 1992. Il s'agit de promouvoir une gestion adaptée de ces habitats tout en tenant compte des exigences économiques, sociales et culturelles ainsi que des particularités régionales et locales. Ainsi, le réseau Natura 2000 n'a pas pour objet de faire des « sanctuaires de nature » où toute activité humaine serait proscrite : il n'y a donc pas d'interdiction a priori et générale de la chasse dans les zones « Natura 2000 ».
Chaque État membre doit réaliser un inventaire des sites visés par ces directives, puis envoyer ses propositions à la Commission européenne. La liste des sites d'importance communautaire sera établie par celle-ci en accord avec les États membres, afin de constituer un réseau cohérent. Les États membres désigneront alors officiellement leurs sites, cette dernière phase s'étalant jusqu'en 2004.
Entre 1995 et 1998, l'application de la directive a connu bien des vicissitudes en France. Pourtant, les inventaires préalables, coordonnés par la DIREN et le Muséum National d'histoire naturelle, ont été achevés au début de 1996. Ils avaient conduit à identifier 1.316 sites répondant aux critères de la directive. Mais, une première phase de consultations élargies a provoqué un fort mouvement d'opposition orchestré par les représentants des propriétaires privés (forestiers en particulier), des chasseurs et d'une partie du monde agricole. Puis, le gouvernement de M. Alain Juppé a bloqué l'ensemble des concertations et des travaux en cours, de juillet 1996 à mars 1997.
Le processus de mise en place du réseau Natura 2000 a été relancé par Mme Dominique Voynet en août 1997. Un comité national de suivi a été créé qui regroupe notamment des représentants d'élus, des propriétaires et des usagers de la nature. Des groupes de travail thématiques issus de ce comité sont chargés d'apporter des précisions sur certaines notions comme par exemple la notion de « perturbation », la notion de « détérioration » ainsi que sur l'évaluation des coûts de gestion des futurs sites Natura 2000.
Afin d'éviter que la France ne soit condamnée, la ministre a, par circulaire en date du 11 août 1997, demandé aux préfets d'établir une première liste de sites dont la transmission ne pose a priori pas de problème. Les préfets disposaient de deux mois pour établir cette liste, alors que le décret du 5 mai 1995 prévoit que le délai de consultation des différents acteurs locaux est d'au moins quatre mois. C'est pour cette raison que le Conseil d'État a annulé les trois premières listes (répertoriant 535 sites au total) transmises à la Commission européenne. Cette décision n'aura, dans les faits, aucune conséquence, puisque les listes ultérieures (qui reprennent ces sites initiaux) ont été établies en respectant les dispositions du décret de 1995.
L'établissement de la liste nationale des sites Natura 2000 est en cours d'achèvement. Depuis les premières propositions transmises à l'automne 1997, cinq autres envois successifs ont été réalisés en 1998 et 1999, portant la proposition française à 1.029 sites couvrant environ 2,7 millions d'hectares de superficie terrestre (soit 4,9 % du territoire).
Selon le décret du 5 mai 1995, le processus qui conduit de l'inventaire des sites à la proposition par la France à la Commission européenne de la liste des sites susceptibles d'être reconnus d'importance communautaire, prévoit des consultations locales, tout particulièrement des élus locaux et ceux de secteurs économiques et professionnels ainsi que des consultations nationales avec les autres ministères.
Au-delà de ces consultations officielles, les préfets ont élargi les discussions et ils associent au processus les élus, les représentants des propriétaires, les agriculteurs, les sylviculteurs, les chasseurs et les représentants des autres acteurs économiques et sociaux, ainsi que les associations de protection de la nature.
La concertation se poursuit désormais sur la gestion de chaque site dans le cadre de comités locaux de pilotage chargés d'élaborer le document d'objectifs associant tous les interlocuteurs concernés.
Le retard qu'avait pris la France dans l'envoi de ses propositions à la Commission a conduit celle-ci à engager une procédure d'infraction en manquement au titre de l'article 226 du Traité. Bien que des transmissions successives aient été faites durant la procédure précontentieuse, la Commission a estimé que la France n'avait pas satisfait à ses obligations en n'ayant pas présenté une liste nationale complète de ses propositions dans les délais impartis et comme exigé par l'article 4 de la directive. Elle a saisi la Cour de justice des Communautés européennes en juin 1999, dont l'arrêt est attendu. Des procédures semblables sont engagées à l'encontre d'autres États membres.
Le tableau ci-dessous dresse l'état des transmissions des États membres. Au 17 mars 2000, elles concernaient 10.250 sites pour une superficie de l'ordre de 361.000 km2, soit 11,2 % de la superficie de l'Union européenne.
Nombre de sites proposés
Superficie totale correspondante (km2)
% du territoire national concerné
(terre + mer)
3.- Le développement du réseau d'espaces naturels
Les objectifs de la politique des parcs nationaux sont définis dans l'exposé des motifs de la loi du 22 juillet 1960. Il s'agit de :
- protéger le patrimoine naturel ;
- mettre à la disposition de tous, et plus particulièrement des citadins, les richesses ainsi préservées ;
- contribuer au développement économique, social et culturel des territoires où ils sont implantés.
La France dispose de sept parcs :
- la Vanoise, créé en 1963. Superficie : 52.839 hectares en zone parc, 145.000 hectares en zone périphérique ;
- Port-Cros, créé en 1963. Superficie : 694 hectares de zones terrestres, 1.800 hectares de superficie marine ;
- les Pyrénées, créé en 1967. Superficie : 45.707 hectares en zone parc, 206.352 hectares en zone périphérique ;
- les Cévennes, créé en 1970. Superficie : 91.279 hectares en zone parc, 229.726 hectares en zone périphérique ;
- le Mercantour, créé en 1979. Superficie : 68.500 hectares en zone parc, 136.500 hectares en zone périphérique ;
- la Guadeloupe, créé en 1989. Superficie : 17.300 hectares en zone parc, 12.200 hectares en zone périphérique.
Le ministère travaille actuellement sur trois projets :
Le Parc national marin de Corse, qui concernerait une superficie marine de 100.000 hectares et littorale de 40.000 hectares entre Piana et Calvi, a fait l'objet d'un avant-projet qui a donné lieu, en 1996, à de premières délibérations favorables des collectivités locales et des chambres consulaires, du Conseil national de la protection de la nature en février 1997 et du comité interministériel des parcs nationaux en mai 1997. Le dossier a été pris en considération par le Premier ministre par arrêté du 18 septembre 1997. Un chargé de mission a été nommé en février 1997 et un comité de pilotage a été mis en place en octobre de la même année. Les travaux de ce comité et du chargé de mission ont permis de soumettre le projet de décret de création du parc à l'enquête publique, en mai 2000.
Le Parc national de la mer d'Iroise, lancé en 1990, est moins avancé. En mai 1991, le préfet a confié au parc naturel régional d'Armorique la réalisation d'une étude de faisabilité terminée en 1993 et mis en place un comité de pilotage mais, faute de moyens, le projet ne progressait pas. Le Premier ministre a décidé d'engager la procédure de création en octobre 1995 et un chargé de mission a été mis en place en septembre 1996. Le document d'intention a été présenté au début de l'année 2000.
Le Parc national de la forêt tropicale de Guyane constitue une priorité depuis l'engagement sur la diversité biologique pris par la France à la Conférence de Rio de 1992. Cette idée de parc national faisait suite aux nombreuses études qui, depuis plus de vingt ans, avaient démontré l'intérêt scientifique et la richesse biologique exceptionnelle de la forêt guyanaise et avaient conclu à l'intérêt de mettre en place un système de protection adapté. En octobre 1994, avaient été arrêtées les grandes lignes d'un premier projet dont la délimitation territoriale était affinée en décembre 1995. A la suite de concertations avec l'ensemble des partenaires locaux, un deuxième projet est en cours d'élaboration depuis 1997. Il a été transmis aux élus au début de 1999. Cependant, il semble que la région ait opté pour une logique d'attente, considérant éventuel le projet de parc comme un élément du débat en cours sur l'évolution éventuelle du statut de la Guyane. Le projet n'a donc pas avancé.
Inscrits aux chapitres 36-41 et 67-41, les crédits de paiement en faveur des parcs nationaux s'élèvent à 194 millions de francs.
Les crédits consacrés au Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres seront en légère diminution, passant de 149 à 121,8 millions de francs en dépenses ordinaires et crédits de paiement. La diminution des crédits n'obère cependant pas la création de six emplois, portant l'effectif de l'établissement à 52 personnes en 2001. Ce mouvement devrait se poursuivre au cours des prochaines années en liaison avec l'accroissement du patrimoine du Conservatoire. Les autorisations de programme sont en hausse de 20 millions de francs. Elles intègrent notamment en 2001 l'inscription de la dotation du Comité interministériel d'aménagement du territoire pour 10 millions de francs, destinés à la poursuite des opérations exceptionnelles liées à la marée noire et aux tempêtes de 1999.
4.- La protection de la faune et de la flore
La France a signé en juin 1992 la convention-cadre de Rio sur la diversité biologique. Elle l'a ratifiée le 1er juillet 1994. En la ratifiant, elle s'est, comme les autres États parties, engagée à mettre en place une politique de conservation de la diversité biologique sous la forme d'une stratégie nationale, comprenant notamment la conservation in situ et ex situ des espèces de la faune et de la flore sauvages.
Le « programme d'action pour la faune et la flore », publié en 1996, affiche cette stratégie nationale pour plus de 100 espèces sauvages. Ce document, qui souligne l'importance de la France à l'échelle européenne et même mondiale pour sa richesse faunistique et floristique, met aussi en lumière les fortes menaces qui pèsent sur ce patrimoine. Sur 534 espèces de vertébrés par exemple, 109 sont menacées - dont 38 en danger - alors que huit espèces de vertébrés ont disparu depuis 1850. Les groupes de mammifères les plus menacés sont les chauves-souris, les cétacés, les carnivores. Les amphibiens sont encore plus menacés que les mammifères.
Le ministère de l'Aménagement du territoire et de l'Environnement, en collaboration avec de nombreux partenaires, doit mettre en _uvre des plans d'actions pour les espèces ou groupes d'espèces en danger, conformément à la stratégie affichée dans le cadre de la convention de Rio.
En 2001, il est prévu de développer de façon significative les actions engagées pour la préservation de la diversité biologique et pour la conservation du patrimoine naturel dans le cadre, notamment, du fonds de gestion des milieux naturels (FGMN).
La politique de conservation de la faune et de la flore bénéficie également de mesures de protection et de gestion des habitats, qu'elles soient du domaine réglementaire (parcs nationaux, réserves naturelles, arrêtés de biotope, réserves de chasse et de faune sauvage), relèvent de politiques d'acquisitions foncières ou soient du domaine contractuel (notamment les périmètres d'actions agri-environnementales et les zones du réseau Natura 2000). Les efforts seront poursuivis pour que la mise en _uvre de ce réseau permette la conservation des espèces animales et végétales les plus remarquables et les plus sensibles et pour que la politique agricole commune - ainsi qu'au plan national, les futurs contrats territoriaux d'exploitation - permettent d'intégrer la conservation de la faune et de la flore sauvages.
b) La réintroduction de l'ours et du loup
Ainsi que l'indique non sans humour le ministère de l'environnement, « les trois ours réintroduits en Haute-Garonne en 1996 et 1997 dans le cadre d'un programme franco-espagnol ont naturellement ignoré les frontières administratives et fréquentent également l'Ariège, les Hautes Pyrénées, la Catalogne et l'Aragon et font depuis 1999 des incursions en Pyrénées Orientales et Atlantiques ». Le préfet de la région Midi-Pyrénées avait, dès février 1995, informé de ce programme les élus susceptibles d'être concernés dans ces trois départements.
L'ours brun était encore présent en Haute-Garonne et dans l'ouest de l'Ariège au début des années 1980. Le maintien, voire la restauration de la diversité biologique de notre pays répond aussi bien à une demande souvent forte de la majorité de la population qu'au souci du respect des engagements européens ou internationaux de la France. L'ours brun fait partie des espèces dont la régression est reprochée aux pouvoirs publics et dont la sauvegarde est souhaitée par la majorité de l'opinion.
Des expériences étrangères, tout comme celle du Béarn, montrent que la cohabitation de l'homme et de certaines de ses activités avec la présence d'ours est possible, moyennant certaines précautions. Les ours réintroduits ont néanmoins provoqué des dommages dans les troupeaux : en 1999, 110 bêtes et 11 ruches ont fait l'objet d'indemnisations. Les dommages ont donné lieu à des compensations financières versées aux éleveurs.
Malgré les efforts entrepris pour améliorer l'acceptation des ours par les populations locales, les dégâts causés par les ours en 1999 et en 2000 en Ariège dans un secteur qu'ils ne fréquentaient pas jusqu'à présent ont entraîné un fort rejet local qui s'est traduit par le vote par les deux assemblées en termes identiques d'un amendement demandant le retrait des ours introduits dans les Pyrénées, lors de l'examen de la loi n° 2000-698, du 26 juillet 2000 relative à la chasse. Si cet amendement a été supprimé par le Conseil constitutionnel pour un motif de procédure, le ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement s'est engagé à réaliser un débat public concernant le programme de réintroduction tout en renforçant les actions de prévention des dégâts causés par les ours. Un audit du programme sera réalisé au cours des prochains mois, afin de rédiger un plan d'action pour les ours des Pyrénées, qui sera soumis à débat public.
Pour ce qui concerne le loup, on notera qu'il a fait sa réapparition naturelle en France en 1992 dans le parc national du Mercantour, en provenance d'Italie. Depuis lors, il poursuit son expansion vers le Nord des Alpes. C'est une espèce protégée depuis 1994, en application de la convention de Berne et de la directive Habitat Faune Flore.
Le loup a constitué un révélateur de la fragilité d'un élevage ovin subissant de nombreux handicaps et aléas naturels que les différentes aides publiques compensent difficilement. Or, cet élevage constitue, dans de vastes territoires, la dernière activité économique pérenne assurant un entretien de l'espace. Dès 1993, un plan d'action a été mis en place par le ministère chargé de l'environnement avec l'appui du parc national du Mercantour. Il a permis d'observer le comportement des loups, de mettre en place un dispositif d'indemnisation des attaques sur les troupeaux et de développer des pratiques pastorales permettant de réduire la prédation (enclos mobiles, cabanes d'alpage...). Ces premières mesures ont été reprises et amplifiées dans le cadre d'un programme cofinancé par le ministère chargé de l'environnement et la Communauté européenne, de 1997 à 1999 pour un montant de 8 millions de francs. Les objectifs de ce programme étaient d'accompagner le retour du loup dans les Alpes du Sud en améliorant la connaissance sur l'espèce, et de mettre en place des mesures en faveur du pastoralisme : compensation des dommages, mise en place de chiens de protection, de parcs de contention la nuit et mise à disposition de bergers auxiliaires, pour améliorer la garde nocturne des troupeaux.
Les dégâts imputables au loup en 1998 et 1999 étaient les suivants, pour une population dont les effectifs étaient estimés en 1999 à une trentaine d'individus.
Hors décrochement
1.483.240
2.088.500
c) Le cas de la Caulerpa taxifolia
Caulerpa taxifolia est une algue tropicale qui se développe sur tous les substrats (roche, sable, vase, herbiers) entre 1 et 30 mètres de profondeur. Elle a également été repérée à des profondeurs plus grandes (jusqu'à près de 100 mètres) mais à une densité plus faible. Cette algue s'adapte à toutes les conditions du milieu (dans les ports et dans les eaux éloignées de toutes sources de pollution). Elle est susceptible de résister trois mois à des températures basses (10°), ce qui la distingue des autres caulerpa tropicales.
L'algue se propage par simple bouturage et étouffe, par recouvrement, les autres algues et les nombreux herbiers de posidonie. Or, ces derniers sont des lieux privilégiés pour l'alimentation ou la reproduction de nombreuses espèces de poissons. Globalement, dans les écosystèmes typiques de la Méditerranée envahis par l'algue, on assiste donc à une baisse de la biodiversité. Ce phénomène explique le surnom d'« algue tueuse » qui est parfois donné à la caulerpa taxifolia, notamment dans les médias.
L'apparition de l'algue en Méditerranée, où elle a été repérée pour la première fois en 1984, a suscité une longue polémique scientifique sur ses origines et donc un débat sur les responsabilités. La thèse de l'introduction accidentelle par rejet de l'aquarium de Monaco est la plus vraisemblable.
Mais pendant la polémique, la prolifération a continué. D'un mètre carré en 1984, l'algue couvre aujourd'hui plus de 4.600 hectares de la Grèce à l'Espagne, l'essentiel se situant cependant entre Gênes et Toulon.
C'est cette rapidité de prolifération qui inquiète et qui a conduit les scientifiques à renoncer à l'idée d'une éradication totale pour se concentrer sur les moyens de lutter contre sa progression.
La voie « naturelle » semble fermée. En effet, l'algue contient des toxines qui la protègent des poissons brouteurs. L'utilisation d'espèces particulières de limaces est étudiée, mais il existe une certaine réticence, au nom du principe de précaution, à utiliser une telle solution.
Plusieurs autres solutions techniques ont été envisagées et, parfois, testées. C'est le cas, en septembre dernier, d'une solution cuivrée (au large de Saint-Mandrier dans le Var) ou d'un procédé fondé sur l'électrolyse du cuivre (à La Croix-Valmer dans les Alpes maritimes). En Croatie, des bâches de plastique noir sont étendues sur l'algue afin d'arrêter la photosynthèse.
Reste l'arrachage systématique par des plongeurs. Solution empirique, longue et fastidieuse, mais à laquelle semble prêtes les fédérations et organisations professionnelles de plongeurs, si le ministère de la Jeunesse et des Sports leur donne des directives précises. Cette solution sera efficace si la zone à traiter ne dépasse pas quelques mètres carrés et plus difficile sur les zones de plus grande étendue. Mais, c'est la seule disponible, la seule qui ne présente aucun risque au plan écologique : elle pourrait donc être retenue pour contenir la prolifération de l'algue et traiter les zones nouvellement colonisées. Il importe donc que la ministère de l'Environnement se rapproche du ministère de la Jeunesse et des Sports pour conduire les actions nécessaires.
Face à la prolifération de l'algue, les pouvoirs publics ne sont pas restés totalement inactifs.
Une réglementation destinée à limiter l'expansion de cette algue est en vigueur depuis l'arrêté interministériel du 4 mars 1993. Ses dispositions ont été prorogées par les arrêtés du 2 mars 1998 et du 9 mars 1999. L'homme étant réputé être le principal vecteur de prolifération de l'algue, ces règlements visent à encadrer des pratiques qui favorisent sa dissémination en tout temps et sur tout le territoire métropolitain. La vente, l'achat, l'utilisation et le rejet en mer de tout ou partie des spécimens de Caulerpa taxifolia sont interdits, le ramassage et le transport sont soumis à l'autorisation préalable du préfet.
Pour l'ensemble des actions de protection de la nature, les crédits sont reconduits à leur niveau de 2000, soit 42 millions de francs.
D.- LES CRÉDITS CONSACRÉS À LA PROTECTION DE L'EAU ET DES MILIEUX AQUATIQUES
Les crédits budgétaires passent de 264 millions de francs en 2000 à 278,7 millions de francs pour 2001, les autorisations de programme passant de 196,2 millions de francs à 238,4 millions de francs. Le budget pour 2001 donne la priorité à la prévention des inondations d'origine fluviale.
Les crédits budgétaires seront complétés en 2001 grâce aux crédits inscrits dans un compte spécial du Trésor. Il s'agit d'une section, baptisée « Fonds national de solidarité pour l'eau », au sein du « Fonds national de l'eau ». Cette section est issue d'une concertation avec les comités de bassin. Elle est gérée par le ministère de l'Environnement.
En 2001, cette section sera dotée, comme en 2000, de 500 millions de francs versés par les agences de l'eau, soit donc un montant double de celui des deux fonds de concours (110 et 140 millions de francs) auxquels elle s'est substituée. Elle financera les actions assurées par ces anciens fonds de concours ainsi que des actions totalement nouvelles :
· péréquation interbassins à hauteur de 43 % ;
· solidarité nationale (économies d'eau dans l'habitat social, restauration des milieux aquatiques anciennement pollués), à hauteur de 20 % ;
· connaissance de l'eau et des milieux aquatiques ;
· actions d'intérêt commun aux bassins à hauteur de 5 % ;
· fonctionnement des instances de concertation relatives à la politique de l'eau à hauteur de 1 %.
ÉVOLUTION DES CRÉDITS CONSACRÉS À LA POLITIQUE DE L'EAU
1.- La mise en _uvre du plan Loire, grandeur nature
La réalisation du plan Loire était évaluée en 1994 à 1,8 milliard de francs, sur lesquels près de 700 millions de francs de crédits devaient être apportés. Compte tenu de l'urgence des travaux de mise en sécurité, une part importante a été réalisée de 1994 à 1999. Ainsi, pendant cette période, près de 687 millions de francs ont été engagés par l'État dont 31 millions de francs sur le budget du ministère de l'agriculture et 656 millions de francs sur le budget de l'environnement (dont 56 millions de francs en 1999).
Le Gouvernement a décidé d'articuler la poursuite du plan avec les contrats de plan conclus avec les régions en proposant que le plan Loire constitue une partie spécifique dans chacun des contrats de plan État-Région concernés. Globalement, 705 millions de francs ont été réservés par l'État pour les sept années 2000 à 2006, marquant sa volonté de s'engager au-delà de ce qu'il avait prévu en 1994.
L'État propose de porter son effort durant la deuxième phase du plan Loire :
- sur la restauration de la qualité des eaux et des milieux naturels aquatiques des vallées ligériennes pour laquelle il engagera 145 millions de francs ;
- sur la mise en valeur touristique et culturelle et la promotion des vallées pour lesquelles sera engagé un programme interministériel de 220 millions de francs de crédits faisant intervenir conjointement les budgets de l'environnement (30 millions de francs), de l'aménagement du territoire (40 millions de francs) et ceux des transports, du tourisme et de la culture (150 millions de francs).
Le contenu de ce programme est en cours de finalisation, en concertation entre l'État et les régions. Sur les 420 millions de francs prévus au budget de l'environnement pour les années 2000 à 2006, 43 millions de francs ont d'ores et déjà été mobilisés sur le budget de l'environnement pour l'année 2000 pour les actions liées à la prévention des inondations. Environ 4,5 millions de francs ont également été mobilisés pour le FNSE au titre du volet consacré à la restauration des milieux aquatiques.
Le budget de l'environnement pour l'année 2001 a été établi sur l'hypothèse d'un engagement de 60 millions de francs au titre du Plan Loire, dont 44 millions de francs sur les actions liées à la prévention des inondations.
2.- Le fonds national de solidarité pour l'eau
Les moyens consacrés à la politique de l'eau ne se limiteront donc pas, l'année prochaine, au seul budget du ministère de l'Environnement. En effet, l'article 58 de la loi de finances pour 2000 a institué un prélèvement de solidarité sur l'eau et a apporté un certain nombre de modifications au compte d'affectation spécial n° 902-00 « Fonds national de développement des adductions d'eau » (FNDAE). Le fonctionnement et les modalités d'assainissement du FNDAE n'ont pas été modifiés.
Le FNSE est, quant à lui, alimenté par le produit du prélèvement de solidarité pour l'eau versé par les agences de l'eau dont le montant est déterminé chaque année en loi de finances. En 2000, le FNDAE a représenté 958 millions de francs et le FNSE 500 millions de francs, pour un total de 1.458 millions de francs. Pour 2001, il est proposé que le niveau du prélèvement abondant le FNSE soit identique à celui de 2000 pour chacune des agences, soit un montant de 500 millions de francs. Ce montant sera complété par la perception de recettes diverses à hauteur de 12 millions de francs, provenant de participations relatives au programme Saône-Rhin et aux réseaux d'hydrométrie.
Les actions financées par le fonds seront, comme en 2000, consacrées essentiellement à la connaissance, aux études et aux données patrimoniales sur l'eau, à la remise en état du milieu anciennement dégradé, à la réduction des pollutions dues à l'usage excessif de pesticides, à la restauration des rivières et des zones humides, à l'assainissement outre-mer et aux économies d'eau dans l'habitat social.
La nomenclature du fonds est, en outre, simplifiée. Des mesures de clarification des dépenses relevant du budget général et du fonds conduisent à faire financer par ce dernier les comités de bassin, les études de planification et les futurs offices de l'eau dans les DOM, la subvention de fonctionnement versée à l'office international de l'eau, les plans migrateurs et le programme de restauration de l'étang de Berre.
PROJET D'AFFECTATION DU FNSE EN 2001
Péréquation métropole
1- Restauration des rivières et des zones d'expansion des crues
2- Restauration des zones humides
3- Économies d'eau dans l'habitat collectif social
4- Après mines Lorraine
5- Boues toxiques Nord-Pas-de-Calais / sédiments pollués
6- Plan migrateur
7- Étang de Berre
1- Assainissement DOM TOM
2- Offices de l'eau DOM
3- Comités de bassin DOM
4- SDAGE DOM
Connaissance et maîtrise des données patrimoniales sur l'eau,
la pêche et les milieux aquatiques
1- Moyens techniques du CSP
2- Études locales de connaissance, de l'eau, de la pêche et des milieux aquatiques
3- Recueil et valorisation des données - équipement des réseaux de mesure - conventions d'études aux établissements publics de l'État
Actions de sensibilisation et de promotion du domaine de l'eau
1- Actions interbassins
2-OIEau - subvention de fonctionnement
Opérations « pollutions diffuses »
1- Pollutions diffuses - programme pesticides bassin versant Bretagne
2- Programme de couverture hivernale des sols
Source : ministère de l'Environnement.
Votre Rapporteur spécial rappellera que l'article 18 de la première partie du projet de loi de finances pour 2001 a modifié le régime du prélèvement de solidarité pour l'eau affecté au compte « Fonds national de l'eau ».
Les recettes attendues (500 millions de francs) ont vocation à rééquilibrer les moyens entre les six agences de bassin.
Votre Rapporteur spécial reprendra la remarque de M. Didier Migaud, Rapporteur général, sur la situation financière des agences de l'eau, évoqué par notre collègue, M. Yves Tavernier, dans son rapport sur la taxe générale sur les activités polluantes et la politique de l'eau.
Les fonds de roulement des agences de l'eau, qui représentent en quelque sorte leurs excédents, ont eu tendance à augmenter fortement en 1997 :
« Le poids des dotations aux fonds de roulement [s'élève à] 1,3 milliard de francs, soit 11 % des recettes annuelles, [ce] qui permet effectivement de s'interroger sur l'aisance financière des agences, qui sont des établissements publics dont l'objet n'est pas de « faire des bénéfices » ; en deux ans, de 1995 à 1997, les dotations aux fonds de roulement ont doublé (elles n'étaient « que » de 681 millions de francs en 1995) () ».
En 1998, l'augmentation nette du fonds de roulement a été de 664,6 millions de francs.
Comme l'indique le tableau ci-après, l'augmentation du fonds de roulement de l'ensemble des six agences de l'eau en 1999 progresserait de 3,6 %.
PRÉSENTATION SIMPLIFIÉE DES COMPTES CONSOLIDÉS DES AGENCES EN 1999
Intérêt des avances
Augmentation nette des fonds de roulement
11.530,2
(1) Les totaux ne correspondent pas exactement à la somme des rubriques compte tenu des simplifications opérées.
1.757,77
Il est regrettable que les agences de l'eau prennent désormais prétexte de ce prélèvement pour diminuer leurs aides aux programmes mis en _uvre par les collectivités locales.
Le comité consultatif du FNSE a été créé par le décret n° 2000-953 du 22 septembre 2000. Il est composé de deux représentants de chacun des comités de bassin situés en France métropolitaine, de représentants des ministères concernés, des six directeurs régionaux de l'environnement et de personnalités qualifiées (dont notamment des représentants de l'Association des maires de France, de l'Assemblée des départements de France, des associations nationales de consommateurs et des associations agréées de protection de la nature).
Ce comité « émet un avis sur le projet de programmation annuelle des crédits du Fonds national de solidarité pour l'eau et sur le bilan annuel de l'utilisation de ces crédits ».
L'affectation des crédits de la section B du compte n° 902-00 en 2000 est retracée dans le tableau ci-dessous.
ÉVOLUTION D'AFFECTATION DES DÉPENSES DU FNSE EN 2000
LA PÉRÉQUATION INTER-BASSINS
1 - Restauration des rivières et des zones d'expansion des crues
2 - Réduction des pollutions diffuses
3 - Restauration des zones humides
LA SOLIDARITE NATIONALE DANS LE DOMAINE DE L'EAU
1 - Incitation aux économies d'eau dans l'habitat collectif social
2 - Assainissement dans les DOM-TOM
3 - Bassin minier de Lorraine
4 - Reconquête de la qualité des canaux pollués du Nord-Pas-de-Calais
LA CONNAISSANCE DE L'EAU, DE LA PECHE ET DES MILIEUX AQUATIQUE
1 - Données, mesures et contrôles de la pêche et des milieux aquatiques
2 - Données, mesures et contrôles en matière d'eau
LES ACTIONS D'INTERET COMMUN AUX BASSINS
1 - Actions inter-bassins
2 - Fonctionnement de la Mission inter-Agences et de l'inspection inter-agences
INSTANCES DE CONCERTATION RELATIVES A LA POLITIQUE DE L'EAU
500 millions de francs,
soit 76,22 millions d'euros
E.- LES CRÉDITS CONSACRÉS À LA PRÉVENTION DES POLLUTIONS ET DES RISQUES
Les crédits de paiement consacrés à cette action s'élèveront à 2,470 milliards de francs, en progression de 7,8 %. Les autorisations de programme, quant à elles, passent de 2,382 milliards de francs à 2,22 milliards de francs. Une grande partie des crédits de cet agrégat transitent par l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) et les établissements publics dans le domaine de la protection et de la sûreté nucléaire.
2.382,3
2.220,8
1.- L'irrationnelle exécution des crédits de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie
Au cours du 1er semestre 2000, l'Inspection générale des finances a procédé à un audit approfondi de l'organisation de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME), de ses modalités de gestion et de son efficacité au regard des missions qui lui sont confiées par les pouvoirs publics. Cet audit a mis en évidence la nécessité de mettre rapidement en _uvre une rénovation complète des procédures de gestion et de contrôle de l'établissement, notamment en ce qui concerne :
· la mise en place de « tableaux de bord » permettant le suivi des programmes opérationnel ;
· la constitution de portefeuilles prévisionnels d'opérations ;
· la fongibilité des ressources ;
· l'amélioration des circuits d'engagement et de paiement ;
· la mise en _uvre d'une comptabilité analytique ;
· la définition de règles de passation des marchés ;
· et le développement des outils d'évaluation (audit interne et externe).
En d'autres termes, la gestion de l'ADEME exige une réforme sérieuse. Les parlementaires, qui sont souvent élus locaux, constatent sur le terrain les difficultés croissantes pour obtenir les crédits que l'Agence est censée accorder.
De telles difficultés sont d'autant plus inadmissibles que l'ADEME disposera pour 2001 de 1,95 milliard de francs (à comparer à 2,22 milliards en 2000) en autorisations de programme. Mais l'on notera que les crédits de paiement du titre VI s'élèveront à 491 millions, alors qu'ils s'établissaient à 1,71 milliard en 2000. Cette diminution est due à un ajustement à un rythme réaliste d'exécution des crédits.
L'ADEME a bénéficié en 1999, puis en 2000, d'une dotation de 500 millions versée par l'État, sans être en mesure de la consommer. Il faut s'attendre pour l'exercice 2002 à de massifs reports de crédits, à moins qu'une réforme des procédures de l'Agence intervienne durant l'année 2001.
2.- La lutte contre la pollution de l'air
Les moyens affectés à la lutte contre la pollution de l'air visent à appliquer la loi sur l'air. 215 millions de francs sont ainsi consacrés à la mise en _uvre de cette loi et l'utilisation rationnelle de l'énergie. Les crédits sont ainsi répartis pour 2001 :
· chapitre 34-98 - articles 60 et 70 : 14 millions de francs pour la réalisation d'études préalables à l'élaboration des plans prévus par la loi et la mise en _uvre d'actions de communication ;
· chapitre 44-10 - articles 80 et 90 : 70 millions de francs d'aide au fonctionnement des associations de gestion des réseaux de surveillance de la qualité de l'air et de la banque de données sur la qualité de l'air. Cette augmentation de 15 millions de francs par rapport à l'année précédente est justifiée par les besoins dans le domaine de la surveillance de la pollution atmosphérique : extension de la surveillance, tant sur le plan géographique qu'en ce qui concerne les paramètres suivis, notamment pour mieux contrôler les polluants qui présentent les risques sanitaires les plus importants, prévision de la qualité de l'air, assurance de la qualité des mesures ;
· chapitre 57-20 - article 50 : 56 millions de francs d'études et travaux divers, dans le domaine de la pollution de l'air ;
· chapitre 67-30 - article 70 : 75,35 millions de francs pour la surveillance de la pollution atmosphérique (équipement par l'intermédiaire de l'ADEME).
La loi sur l'air rend obligatoire la réalisation de plans des déplacements urbains dans les périmètres de transports urbains (PDU) des 58 agglomérations de plus de 100.000 habitants. Le PDU vise à garantir durablement un équilibre entre liberté de déplacement et préservation de la santé et de l'environnement. Ses principales orientations portent sur :
· la diminution du trafic automobile, avec en parallèle un développement des transports collectifs ;
· un aménagement du réseau principal de voirie d'agglomération pour l'affecter aux différents modes de transport ;
· l'organisation du stationnement ;
· les transports et la livraison de marchandises ;
· l'encouragement pour les entreprises et les collectivités publiques à favoriser le transport de leur personnel par les transports en commun ou le covoiturage.
A l'exclusion du PDU de la région Ile-de-France, dont la maîtrise d'ouvrage est dévolue à l'État, l'élaboration du plan relève de la responsabilité de l'autorité locale compétente pour l'organisation des transports urbains.
A ce jour, 10 autorités organisatrices seulement ont approuvé leur plan de déplacements urbains : Bordeaux, Grenoble, Lille, Lyon, Nancy, Orléans, Rouen, Saint-Étienne, Strasbourg et Troyes. 28 autres ont délibéré sur leur projet de plan, celui-ci étant donc actuellement en consultation auprès des personnes publiques, en enquête publique ou en attente d'approbation après l'enquête. L'enquête publique est achevée ou en cours pour 12 agglomérations. Les travaux du PDU d'Ile-de-France se poursuivent : l'enquête publique a eu lieu du 2 juin au 13 juillet 2000. Une approbation du PDU régional est prévue d'ici la fin 2000.
Après la validation de leur diagnostic, une vingtaine d'agglomérations arrêteront prochainement, ou avant la fin de l'année, leur projet de PDU (Amiens, Le Havre, Aix-en-Provence, Étang de Berre, Maubeuge...).
Une enquête réalisée récemment en concertation avec le groupement des autorités responsables des transports et le centre d'étude sur les réseaux, les transports, l'urbanisme et les constructions publiques indique que 36 agglomérations se situent au niveau de la phase de concertation et d'approbation, 13 au stade de l'élaboration des scénarios ou du projet, et 9 au stade de lancement de la démarche ou de la constitution des structures de travail.
3.- Les déchets ménagers
Outre les actions traditionnelles de plans d'élimination des déchets, l'État intervient de manière croissante pour supprimer les décharges non réglementaires.
On rappellera que la « décharge brute communale » est constituée par toute décharge de résidus urbains directement exploitée par une collectivité ou laissée par elle à la disposition de ses administrés, alors qu'elle ne fait pas l'objet d'une autorisation préfectorale au titre de la législation sur les installations classées pour la protection de l'environnement. Le précédent inventaire national des décharges brutes a été réalisé en 1995. Il a été procédé à son actualisation en 1998. Une étude destinée à effectuer un recensement complet a été commandée à l'ADEME. Le résultat de cette étude est prévu pour le début 2001.
La lutte contre l'abandon sauvage de déchets par des particuliers relève de la compétence des collectivités locales, comme le précise la loi du 15 juillet 1975 relative à la récupération des matériaux et à l'élimination des déchets. Parmi les actions de l'État, on peut citer la promotion menée en faveur des déchetteries, qui permettent en permanence un dépôt sélectif des déchets par les particuliers. Il faut également noter l'arrêté du 9 septembre 1997 relatif aux décharges existantes et aux nouvelles installations de stockage de déchets ménagers et assimilés. Cet arrêté fixe précisément les normes à respecter pour l'aménagement, l'exploitation d'un centre de stockage de déchets.
L'obligation de constitution de garanties financières pour les installations de stockage de déchets existantes est entrée en vigueur depuis le 14 juin 1999. Cette obligation porte sur toutes les installations de stockage, y compris pour les installations non autorisées. La dernière circulaire du 23 avril 1999 relative aux garanties financières pour les installations de stockage de déchets a précisé la procédure à appliquer pour imposer la constitution de garanties financières à ce type de décharges.
Le ministère chargé de l'Environnement a demandé le 10 novembre 1997, par voie de circulaire, l'introduction dans les plans départementaux d'élimination des déchets ménagers et assimilés d'un volet spécifique « recensement et résorption des décharges brutes ». Ce volet devra notamment comporter un inventaire précis du nombre de décharges brutes ainsi que la planification de leur mise en conformité ou de leur fermeture. La circulaire du 28 avril 1998 sur les plans d'élimination des déchets ménagers et assimilés insiste à nouveau sur la nécessité d'appliquer la réglementation en vigueur de façon rigoureuse et en particulier de mener une action déterminée pour la résorption des décharges brutes.
Les collectivités qui engagent des actions de résorption de décharges brutes peuvent être aidées financièrement par l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME). Celle-ci propose depuis 1995 de soutenir financièrement les départements qui développent des politiques volontaristes de participation à de telles opérations. Afin de bénéficier de ces aides, 82 conseils généraux ont contractualisé ou étaient en cours de contractualisation avec l'ADEME à la fin de l'année 1998. A ce jour, la quasi-totalité des départements est concernée par ce type de contractualisation.
4.- L'Institut national de l'environnement industriel et des risques
L'Institut national de l'environnement industriel et des risques (INERIS) est un établissement public à caractère industriel et commercial créé par décret du 7 décembre 1990. Il est placé sous la tutelle du ministre chargé de l'Environnement. L'INERIS a reçu pour mission de réaliser des études et des recherches permettant de prévenir les risques que les activités économiques font peser sur la santé et la sécurité des personnes et des biens ainsi que sur l'environnement.
Sur la base du rapport demandé par la ministre de l'Environnement, l'INERIS a entrepris d'élaborer, en concertation avec ses autorités de tutelle, un contrat pluriannuel d'objectifs, et a commencé à mettre en _uvre, à partir de mai 1999, un projet d'entreprise intitulé « INERIS 2002 ». S'étant ainsi engagé dans une réorganisation en profondeur, l'institut poursuit désormais quatre objectifs :
· accroître son effort de recherche et développer son intégration dans les réseaux de coopération scientifique, afin de conforter sa place parmi les pôles d'excellence au niveau européen dans le domaine de l'évaluation des risques, et de la sécurité environnementale ;
· renforcer sa capacité d'expertise et d'appui technique auprès des pouvoirs publics, pour tout ce qui a trait au domaine de la sécurité environnementale, notamment dans ses aspects sanitaires. Le développement de l'INERIS comme pôle de compétences en écotoxicologie se poursuit également, afin de renforcer la présence française dans les programmes européens d'évaluation des risques liés aux substances chimiques ;
· développer les transferts de compétences vers les entreprises et plus particulièrement les PMI, à travers des programmes de valorisation des résultats scientifiques et techniques et par l'extension de l'offre d'expertise de référence, de formation et de conseil ;
· développer les transferts de compétence vers les entreprises et, plus particulièrement les PMI, à travers des programmes de valorisation des résultats scientifiques et techniques et par l'extension de l'offre d'expertise de référence, de formation et de conseil.
Par ailleurs, l'INERIS a mis à la disposition des pouvoirs publics ses capacités d'expertise à l'occasion de plusieurs événements présentant des risques potentiels ou avérés pour la santé de l'homme et l'état des écosystèmes. Ainsi, après le naufrage de l'Erika en décembre 1999, l'institut a procédé à l'évaluation des risques sanitaires et écologiques liés au nettoyage des côtes par les professionnels et les bénévoles. L'INERIS et l'IFREMER doivent à présent étudier l'impact à plus long terme des composants du fioul mêlés aux sédiments.
En janvier 2000, une pollution du Danube, causée par des ruptures de digues retenant des eaux utilisées pour le traitement de minerais, a mobilisé la communauté scientifique internationale. Dépêché en mission sur les lieux à la demande des pouvoirs publics français, puis dans le cadre d'une mission de l'Union européenne, l'INERIS a pu contribuer à l'analyse des impacts prévisibles, et a ainsi participé à l'émergence d'une capacité européenne d'expertise d'urgence en matière de sécurité civile.
Le projet de budget pour 2001 confirme la volonté des pouvoirs publics de faire de l'INERIS un expert de référence dans ses domaines de compétences. Par rapport à 2000, la dotation en crédits de fonctionnement attribuée à l'institut progressera de 16 millions de francs, et la dotation d'équipement de 17 millions de francs.
II.- L'AN II DE LA FISCALITÉ ÉCOLOGIQUE
En instituant la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) qui se substituait à cinq taxes existantes, le législateur avait souhaité un élargissement ultérieur de son assiette. En effet, en application du principe pollueur-payeur, l'introduction de la TGAP poursuit d'abord un objet écologique : par la détermination de son assiette et de ses taux, elle vise à orienter les comportements des agents économiques et de dissuader, par un effet-prix, ceux qui présentent le plus de risque pour l'environnement. Cette logique environnementale est à l'origine de l'extension, en 2000, de la TGAP à de nouveaux domaines : les lessives et les produits adoucissants, les grains minéraux naturels, les produits antiparasitaires à usage agricole et les installations classées.
L'an 2000 a également été l'année de mise en _uvre de ce que les théoriciens de la fiscalité écologique appellent « le second dividende ». Celui-ci est macroéconomique : le produit de la fiscalité écologique est utilisé pour réduire d'autres impositions, en premier lieu celles qui pèsent sur le travail. C'est ainsi que le produit de la TGAP ne constituera plus, en 2000, une recette du budget de l'État mais sera affecté à la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale.
La troisième étape de cette réforme se situe dans le contexte de la mise en _uvre des engagements pris à Kyoto en matière de lutte contre le changement climatique et de la relance de la politique de maîtrise de l'énergie. Elle consiste en l'instauration d'une taxe sur les consommations intermédiaires d'énergie des entreprises. Cette taxe devrait rentrer en vigueur au 1er janvier 2001.
A.- PREMIER BILAN DE L'INSTITUTION DE LA TGAP
1.- Le dispositif initial
La TGAP instituée au 1er janvier 1999 est venue se substituer aux cinq taxes jusqu'alors perçues par l'ADEME, à savoir :
La taxe parafiscale sur la pollution atmosphérique :
La taxe parafiscale sur la pollution atmosphérique a été instaurée par le décret du 7 juin 1985 pour une période de cinq ans renouvelable. L'assiette de cette taxe est la quantité de pollution émise dans l'air. Elle porte notamment sur les composés volatils, l'oxyde de soufre et autres composés soufrés, le protoxyde d'azote et l'acide chlorhydrique. Elle concerne les installations d'incinération d'ordures ménagères de capacité supérieure à trois tonnes par heure, les installations de combustion supérieures à 20 mégawatts ainsi que les installations rejetant plus de 150 tonnes par an de certains polluants.
Le taux de la taxe était, avant l'entrée en vigueur de la réforme, de 180 francs par tonne de polluants émis. Le montant du produit de cette taxe dû au titre de 1998 s'élevait à 173 millions de francs.
Jusqu'à l'entrée en vigueur de la TGAP, le produit de cette taxe était affecté à des aides à la lutte contre la pollution atmosphérique (aides aux entreprises s'équipant en système d'épuration de leurs rejets atmosphériques, aux agglomérations qui s'équipent en réseaux de surveillance de la qualité de l'air).
La taxe parafiscales sur les huiles de base :
La taxe parafiscale sur les huiles de base a été instituée pour aider le développement de la collecte, du traitement et de l'élimination des huiles usagées. Elle concernait les huiles de base (lubrifiantes et autres) qu'elles soient produites sur place ou importées.
Son taux était de 150 francs par tonne et son montant était entièrement affecté au soutien des actions de collecte, d'élimination et à des opérations d'information.
Le montant du produit de la taxe dû au titre de 1998 s'élevait à 111 millions de francs
La taxe d'atténuation des nuisances sonores :
Instituée par le décret n° 94-503 du 20 juin 1994, la taxe pour l'atténuation des nuisances sonores était versée par les compagnies aériennes à l'occasion de tout décollage d'appareils dont la masse maximale au décollage dépassait deux tonnes.
Le produit de cette taxe, dont le montant dû au titre de 1998 s'élevait à 67 millions de francs, était affecté à l'aide à la réalisation de travaux de lutte contre les nuisances sonores des riverains des aéroports.
La taxe sur le stockage des déchets ménagers :
Instaurée en 1992 cette taxe concernait toutes les installations de stockage et de décharge de déchets ménagers et assimilés, y compris les déchets industriels banals. Elle venait en appui de la loi du 13 juillet 1992 sur les déchets, qui s'est fixé comme objectifs l'interdiction de décharges à partir de 2002, à l'exception des déchets ultimes.
Cette taxe s'appliquait à tous les exploitants de décharges publiques ou privées, sauf les décharges internes des entreprises, et à tous les déchets ménagers et assimilés. Le montant du produit de la taxe dû au titre de 1998 s'était élevé à 895 millions de francs.
La taxe sur le traitement et le stockage des déchets industriels et spéciaux :
Cette taxe s'appliquait depuis 1995 sur les quantités de déchets industriels spéciaux réceptionnés dans les centres collectifs de traitement.
Tout comme la taxe sur le stockage, elle avait pour but de venir en application de la loi du 13 juillet 1992 relative à l'élimination des déchets, en favorisant la réduction de la production de déchets et en donnant les moyens de financer des actions spécifiques. Ainsi le produit de la taxe, soit 99 millions de francs au titre de 1998, était affecté au traitement et à la réhabilitation des sites industriels pollués.
Depuis le 1er janvier 1999, le produit de ces taxes n'est plus affecté au budget de l'ADEME qui perçoit désormais une dotation budgétaire. De ce fait les missions de cet organisme ne sont plus liées au niveau de ses ressources fiscales et peuvent dès lors répondre aux objectifs de politiques publiques fixés.
DOTATIONS DU MINISTÈRE DE L'ENVIRONNEMENT À L'ADEME
2.221,3
2.- L'extension du dispositif
a) Le contrôle des installations classées
La loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 a étendu le champ de la TGAP au secteur des installations classées pour la protection de l'environnement. Celle-ci a remplacé, d'une part la taxe unique à laquelle étaient assujettis les établissements classés lorsqu'ils déposaient un dossier d'autorisation (recette annuelle de l'ordre de 22 millions de francs en 1999), et d'autre part la redevance annuelle à laquelle étaient assujettis les établissements les plus importants. En 1999, environ 8.400 établissements étaient soumis à cette redevance annuelle, pour un montant de l'ordre de 68 millions de francs.
b) La pollution des eaux
Trois domaines ont été concernés par l'extension de la TGAP :
La mise à la consommation et la livraison sur le marché intérieur des préparations pour lessives et produits adoucissants et assouplissants pour linge
La mise en _uvre de la TGAP sur les phosphates a pour objectif de favoriser l'utilisation des lessives sans phosphates, afin de lutter contre le phénomène d'eutrophisation des rivières. Les détergents et les produits savonniers contenant des phosphates représentent une production de 1,5 million de tonnes par an. Le phosphore issu des eaux urbaines provient à la fois des rejets humains et de l'utilisation de lessives par les ménages
TAUX DE LA TGAP SUR LES PRODUITS PHOSPHATÉS
Lessive sans phosphate ou dont la teneur en phosphates est inférieur à 5 % du poids
Lessive dont la teneur en phosphates est comprise entre 5 % inclus et 30 % inclus du poids
Lessive dont la teneur en phosphates est supérieur à 30 % du poids
La mise à la consommation et livraison sur le marché intérieur des produits antiparasitaires à usage agricole et des produits assimilés
En 1995, la production française de pesticides était de 84.000 tonnes de matières actives, dont une majorité de fongicides (50,7 %) suivis par les herbicides (32,6 %) et par les insecticides (8,4 %).
Les agriculteurs ont fortement recours à ces produits destinés à protéger la plante cultivée, notamment dans les zones de monocultures. Leur consommation a atteint près de 13 milliards de francs en 1997. 66 % des surfaces en blé (4,3 millions d'hectares en 1994) reçoivent au moins deux traitements d'herbicides (contre 47% en 1986). Dans le milieu agricole, selon la mutualité sociale agricole, 50 à 80 personnes sont indemnisées chaque année pour une maladie liée à l'utilisation des pesticides.
A ce jour, on ne dispose encore que d'une information partielle concernant la présence de pesticides dans les eaux superficielles et souterraines, et sur ses conséquences sur les milieux et la santé. Cependant, deux rapports de l'IFEN de 1998 et 2000 mettent clairement en évidence une présence générale en quantité excessive dans les eaux de ces substances chimiques.
Afin d'en limiter l'utilisation, la taxe sur les produits phytosanitaires est assise sur le poids net des substances jugées dangereuses qui entrent dans la composition de ces produits. La taxe est modulée selon 7 catégories qui dépendent de leurs niveaux de nocivité pour l'homme et les milieux naturels. Le produit de la taxe est estimé à 300 millions de francs.
Son taux est fixé comme suit :
Quotité en francs
Substances classées dangereuses présentes dans les produits antiparasitaires
La mise à la consommation et livraison sur le marché intérieur des grains minéraux naturels.
L'extraction des granulats a des impacts environnementaux, tels que la destruction de milieux naturels, la transformation des paysages. Elle peut conduire à une modification du régime des eaux lorsque les granulats extraits sont d'origine alluvionnaire (aggravation des risques d'inondations, par exemple).
L'extraction des granulats est soumise à une réglementation de plus en plus contraignante, car liée à l'épuisement des sites alluviaux. Cette situation a entraîné une croissance des granulats de concassage. Ainsi la part des granulats alluviaux s'est réduite de 70 % en 1970 à moins de 48 % en 1997.
Le secteur du bâtiment n'est pas le plus gros consommateur de granulats. Sa part relative représente, en 1998, environ 23 % du total et demeure stable. En effet, plus de la moitié de la consommation nationale est utilisée dans la construction et la réparation de routes, autoroutes et autres voiries. Le solde est utilisé pour d'autres travaux de génie civil.
La taxe instaurée sur l'extraction des granulats a pour but de réduire les impacts environnementaux de cette activité. En effet, l'extraction des granulats est susceptible de détruire des milieux naturels et de transformer les paysages. Elle peut également aggraver les risques de pollution de l'eau. La TGAP a donc pour but de rééquilibrer le prix relatif entre les différents granulats pour encourager l'emploi des matériaux renouvelables.
La taxe est de 0,60 francs par tonne de granulat. Le produit attendu est évalué à 200 millions de francs.
c) Le recouvrement de la TGAP applicable aux eaux
La présente analyse concerne le rendement de la TGAP de janvier à mai 2000. Compte tenu des décalages de perception de la taxe par rapport aux déclarations faites aux services des douanes, une telle prévision comporte une marge d'erreur, qui pourra être corrigée en avril 2001 :
- TGAP « préparation pour lessive »: 450 millions de francs pour une prévision initiale de 500 millions de francs (284 millions de francs en 8 mois) ;
- TGAP « grains minéraux naturels » ou « granulats » : 90 millions de francs pour une prévision initiale de 20 millions de francs (57 millions de francs en 8 mois) ;
- TGAP « produits antiparasitaires »: 100 millions de francs pour une prévision initiale de 30 francs (59 millions de francs en 8 mois), en rappelant que certaines sociétés se sont livrées à une véritable évasion fiscale en accélérant les mises sur le marché de produits à la fin de 1999.
B.- L'INFLUENCE DES TRAVAUX COMMUNAUTAIRES
Sur l'initiative conjointe des anciens commissaires Mario Monti (marché intérieur) et Ritt Bjeregaard (environnement), et répondant à un mandat du Conseil ECOFIN de mars 1996, la Commission européenne a approuvé, le 12 mars 1997, une proposition de directive du Conseil « restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques ».
La proposition de directive vise à élargir progressivement en trois étapes (janvier 1998, 2000, et 2002) le système communautaire des taux, avec un minimum de taxation (aujourd'hui limités aux seules huiles minérales) à tous les produits énergétiques, c'est-à-dire également au gaz naturel, à l'électricité et au charbon. Le nouveau régime remplacerait le régime actuel d'accises applicables aux huiles minérales (pétrole et produits dérivés).
La Commission vise notamment à créer un marché intérieur de l'énergie. C'est la raison pour laquelle elle propose de soumettre à des minima comparables des produits économiquement substituables, qu'il s'agisse de combustibles fossiles ou de l'électricité. En outre, selon la Commission, l'entrée en vigueur de cette proposition devrait donner aux États membres des marges de man_uvre pour abaisser la fiscalité pesant sur le travail
Les discussions sur la taxation de l'énergie durent maintenant depuis plus de trois ans, mais elles ont peu avancé à cause de l'opposition de l'Espagne et des pays du fonds de cohésion. Ces pays ont une fiscalité sur l'énergie plus basse que dans le reste de l'Union et ils refusent toute harmonisation qui les obligerait à relever leurs taxes. Par ailleurs, le Royaume-Uni rejette toute idée de taxe supplémentaire sur les ménages.
La France souhaite que les discussions communautaires aboutissent dans les meilleurs délais à l'adoption d'une directive. Elle est favorable à une harmonisation fiscale plus poussée et plus large dans le domaine des accises sur les produits énergétiques, notamment pour des raisons de bon fonctionnement du marché intérieur, et de prise en compte des pressions sur l'environnement (lutte contre l'effet de serre, maîtrise de l'énergie). En référence au mémorandum du Gouvernement français sur le projet de directive restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques, du 16 avril 1999, la France souhaite étendre le champ de taxation de la directive à de nouveaux combustibles (charbon, gaz naturel) ainsi qu'à l'électricité, quel que soit son mode de production. La France est également favorable au relèvement des minima communautaires d'ores et déjà applicables aux huiles minérales. Pour renforcer la contribution de la directive à la lutte contre l'effet de serre, elle défend en outre l'idée d'une fixation de minima communautaires applicables aux combustibles qui tienne compte de leurs émissions de dioxyde de carbone (CO2). De même, la France souhaite que la taxation de l'électricité (taxation des « extrants ») prenne en compte les pollutions induites par la production de l'électricité.
La multiplication récente d'initiatives européennes en vue de la mise en place de taxes nationales sur l'énergie est un élément très encourageant. L'extension de la TGAP, en France, aux consommations intermédiaires d'énergie, s'inscrit dans ce contexte.
C.- LES CONSOMMATIONS D'ÉNERGIE D'ENTREPRISES
Sur les quinze pays de l'Union européenne, huit ont mis en place ou annoncé le lancement de taxes sur les émissions de dioxyde de carbone (CO2). Le Gouvernement a confirmé son intention d'étendre dès 2001 la TGAP aux consommations d'énergie des entreprises.
La TGAP étendue concernera toutes les entreprises, à l'exception des plus petites, des agriculteurs, des pêcheurs et des sylviculteurs, et devrait rapporter environ 4 milliards de francs. Elle sera présentée au sein du projet de loi de finances rectificative pour 2000 et contiendra un volet social, qui servira au financement des 35 heures.
Pour répondre à la fois à ses objectifs environnementaux -incitation à une moindre consommation d'énergie- et aux contraintes économiques, à savoir éviter les distorsions de concurrence, le dispositif retenu est complexe. En 2001, la TGAP étendue s'appliquera aux entreprises qui consomment plus de 100 tonnes d'équivalent pétrole (TEP) par an, soit, selon le ministère des finances, 44.000 d'entre elles environ sur les 2,8 millions d'entreprises que compte la France. En règle générale, les artisans, les entreprises du secteur tertiaire de moins de 20 employés (un employé de bureau consomme de 2 à 3 TEP par an) et les petites industries devraient être exonérées de taxe.
En revanche, un hôtelier, un commerçant d'une certaine taille, un grand bureau d'avocats entreront dans le champ de la TGAP. Celle-ci a été calculée sur la base d'un taux de 260 francs par tonne d'équivalent carbone, ce qui correspond à la moitié du prix de référence qui pourrait dominer les échanges de droits d'émission en 2010, selon les anticipations des économistes.
III.- L'EXÉCUTION DES CRÉDITS DE 1999
L'exécution des crédits consacrés à l'environnement a confirmé la progression globale des dotations.
A.- L'ÉVOLUTION DEPUIS 1996
Les tableaux ci-après permettent de constater le rapport entre les crédits votés et les crédits ouverts, tant en autorisations de programme qu'en crédits de paiement.
2.368,8
1.146,5
3.956,7
4.269,2
L'on constate que le budget du ministère de l'Environnement est fortement affecté par les diverses mesures intervenues en cours d'exercice, de sorte que le montant des dotations s'écarte sensiblement des crédits ouverts en loi de finances initiale.
Au total, le budget de l'Environnement représente environ 0,3 % du budget civil de l'État. La progression du budget voté pour 1999 s'explique par l'accroissement des moyens du ministère, désormais appelé à être un ministère de plein exercice. A périmètre constant, en effet, l'accroissement ne serait que de 16 %. Mais il atteint de plus fortes proportions en raison de deux mesures : une dotation de 500 millions de francs dont les deux tiers sont affectés à l'ADEME, aux fins de relancer la politique française en matière de maîtrise de l'énergie et de développement des énergies renouvelables ; en second lieu, l'inscription à hauteur de 1.435 millions de francs, d'une dotation nouvelle, qui traduit la création de la taxe générale sur les activités polluantes.
Parallèlement, les moyens en personnel du ministère ont été notablement accrus, passant de 2.412 en 1998 à 2.551 en 1999, soit 139 emplois budgétaires représentant une augmentation de 5,7 %. 29 emplois budgétaires ont ainsi été créés au bénéfice de l'administration centrale, 89 pour les services extérieurs et 22 pour l'inspection des installations classées.
B.- L'EXERCICE 1999
En 1999, les dotations mises à la disposition du ministère de l'Environnement ont sensiblement dépassé les crédits ouverts en loi de finances initiale. Globalement, le taux de consommation des crédits s'établit à 91 % pour le titre III, 97 % pour le titre IV, 52 % pour le titre V et 50 % pour le titre VI.
Au total, les crédits disponibles sont passés de 2,406 milliards de francs en loi de finances initiale à 2,964 milliards de francs, soit une augmentation de 23 %.
ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE PAIEMENT DISPONIBLES EN 1999
2.580,6
4.932,9
Source : contrôle financier près le ministère de l'Équipement.
S'agissant des autorisations de programme, les dotations ouvertes ont atteint 2,739 milliards de franc, dépassant de 7,8 % les dotations ouvertes en loi de finances initiale. Le titre V a été consommé à hauteur de 86 %, le titre VI ayant atteint 97 %.
ÉVOLUTION DES AUTORISATIONS DE PROGRAMME EN 1999
2.365,8
2.- La loi de finances rectificative
La loi de finances rectificative pour 1999 (JO du 31 décembre 1999) a concerné les opérations suivantes :
- chapitre 37-02 : 4,8 millions de francs pour le paiement des sommes dues à l'Office national de la chasse, au titre des frais qu'il engage pour le compte de l'État lors de l'organisation matérielle de l'examen du permis de chasser :
- chapitre 44-10 : 11 millions de francs pour le remboursement des frais de gestion des objecteurs de conscience aux organismes qui les accueillent ; 3,18 millions de francs répartis entre les différentes directions du ministère pour subventionner des associations environnementales et pour aider les réseaux de surveillance de la qualité de l'air ; 0,5 million de francs destiné au financement du parc naturel du Morvan ;
- chapitre 67-20 : 22 millions de francs pour le financement du plan décennal de prévention des risques naturels arrêté par le comité interministériel du 24 janvier 1994. Par contraction avec les annulations supportées par ce chapitre, l'ouverture effective a été ramenée à 16,16 millions de francs.
3.- Les transferts
Les transferts en provenance d'autres budgets ont été les suivants :
- inscription du montant des cotisations maladies dues par l'État employeur sur le budget de chacun des ministères : 27,98 millions de francs en provenance des charges communes sur le chapitre 33-90 ;
- contribution à l'organisation de la conférence de la décennie internationale de la prévention des catastrophes naturelles du ministère de l'Intérieur et de la décentralisation : 0,10 million de francs sur le chapitre 34-10 ; du ministère de l'Agriculture : 0,10 million de francs sur le chapitre 44-10 ; du ministère de l'Éducation nationale, de la recherche et de la technologie, 0,50 million de francs sur le chapitre 44-10 ;
- contribution du budget de l'Industrie aux actions du ministère dans les domaines de l'énergie et des matières premières : 20 millions de francs sur le chapitre 67-30 en vue d'opérations visant à la dépollution des sols ;
- contribution du budget de l'outre-mer aux actions du ministère en vue de la protection des récifs coralliens : 0,40 million de francs en autorisations de programme et crédits de paiement sur le chapitre 67-20.
Les transferts vers d'autres budgets ont concerné :
- la gestion des effectifs par d'autres départements ministériels : 1.334 agents relevant de statuts du ministère de l'Équipement, des transports et du logement ; 428 agents relevant de statuts du ministère de l'Agriculture et de la pêche ; 4 agents relevant du statut du ministère de l'Emploi et de la solidarité ; 785 agents relevant de statuts du ministère de l'Économie, des finances et de l'industrie ;
- la contribution aux dépenses de fonctionnement des directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement : 17,86 millions de francs du chapitre 34-94 vers le ministère de l'Économie, des finances et de l'industrie.
En dépenses en capital, les transferts concernent :
- les crédits attribués par le ministère au fonds interministériel pour la ville à partir du chapitre 67-20 : 2 millions de francs en autorisations de programme et crédits de paiement ;
- la quote-part annuelle due au ministère de l'Équipement dans le cadre du projet de construction du pôle des administrations techniques de l'État en région Limousin : 0,25 million de francs en autorisations de programme et 0,05 million de francs en crédits de paiement à partir du 57-91.
4.- La consommation des crédits
La comparaison des crédits ouverts en lois de finances initiales aux crédits réellement disponibles appelle les remarques suivantes :
- pour les dépenses de personnel, le faible montant des crédits réellement disponibles par rapport aux crédits ouverts en lois de finances initiales s'explique par le transfert chaque année, en gestion, des crédits de personnel aux ministères de l'Équipement, de l'Agriculture, de la Santé et de l'Industrie d'où proviennent les agents du ministère de l'Environnement. Les crédits restants concernent les vacations et l'action sociale qui sont gérées directement.
- pour le reste des dépenses de fonctionnement, sur 1999, les crédits réellement disponibles sont légèrement supérieurs aux crédits ouverts en loi de finances initiales. La hausse s'explique par l'arrivée en cours de gestion de 149 millions de francs de fonds de concours. Ces crédits arrivent cependant assez tard dans l'année (80,68 millions de francs au cours du dernier trimestre en 1999), ce qui rend leur utilisation plus difficile et entraîne d'importants reports. On note en effet qu'une part non négligeable de ces rattachements de fonds de concours n'a pas encore eu lieu sur le premier semestre 2000 ;
- pour les dépenses en capital, il existe, en effet, sur 1999 et sur le premier semestre 2000, un écart entre les crédits de paiement ouverts en lois de finances initiales et les crédits de paiement réellement disponibles, ces derniers étant nettement supérieurs. Cet écart s'explique par l'arrivée tardive de fonds de concours (165 millions de francs dont 85 millions de francs pour le dernier semestre 1999) et par l'existence de reports. Ces derniers concernent essentiellement des dépenses ordonnancées dont le règlement n'a pu aboutir avant la fin de gestion.
Les taux de consommation des chapitres 67-20 et 67-30 s'expliquent de la façon suivante :
- pour le chapitre 67-20 (Protection de la nature et de l'environnement), le taux de crédits (autorisations de programme) engagé est de 87 % et celui de crédits (crédits de paiement) mandaté est de 51 %.
Les crédits de l'article 10 (qualité de la vie) ont été engagés à 100 % mais certaines actions de coopération internationale n'ont pu être menées à terme et ordonnancées avant la fin de l'année.
Sur l'article 40 (Prévention des pollutions et des risques), une somme de 15 millions de francs avait été prévue en loi de finances rectificative pour financer une action de prévention contre le bruit des transports terrestres. Cette ouverture n'a pu se faire pour des raisons techniques. Cette somme a donc été réunie par redéploiement interne, mais ces crédits destinés à un programme qui doit démarrer en 2000 n'ont pas été engagés en 1999.
Sur l'article 80 (Fonds de la recherche scientifique), il s'agit de crédits d'études pour lesquels le mandatement est conditionné à l'avancement des travaux des laboratoires de recherche. Or, malgré de nombreuses relances des services du ministère, les laboratoires n'ont pas fait parvenir leurs travaux assez tôt pour permettre un paiement sur des crédits de 1999.
- pour le chapitre 67-30 (ADEME), le montant des crédits de paiement a été inscrit en loi de finances initiale au niveau correspondant aux recettes attendues des taxes parafiscales, auxquelles la TGAP a été substituée, et qui, auparavant, étaient versées à l'ADEME. La décision ayant été prise de mettre en place, en gestion, les crédits de paiement correspondant au strict besoin de l'établissement, il en résulte un fort taux de report constaté, dès lors que les interventions de l'ADEME intéressent des opérations d'investissement pluriannuel.
Lors de sa séance du 24 octobre 2000, votre commission des Finances, de l'Économie générale et du Plan a examiné les crédits de l'Environnement.
Après l'exposé de votre Rapporteur spécial, M. Alain Rodet a fait part de son étonnement devant la lenteur de l'exécution des crédits qui transitent par l'ADEME et s'est interrogé sur la transparence de la gestion de cette agence.
M. Jean-Louis Idiart et M. Augustin Bonrepaux ont souhaité que la directive NATURA 2000 soit transcrite en droit français, de manière spécifique, par la loi, afin qu'il y ait un débat au Parlement sur ce sujet.
Mme Nicole Bricq a souligné que l'écotaxe abondant la TGAP reviendra dans la compétence de la commission des Finances, puisque son montant ne doit plus figurer dans la loi de financement de la sécurité sociale. L'exécution des crédits transitant par l'ADEME ne constitue pas une question nouvelle. Il faudrait que la commission des Finances examine plus en détail les mécanismes d'ordonnancement et de liquidation de cet établissement public. On doit enfin regretter la très faible progression des effectifs de l'inspection des installations classées et s'interroger sur la participation du ministère de l'Industrie à cette activité.
M. Yves Deniaud a jugé qu'il n'y avait pas d'adéquation entre, d'une part les fonds pour la prévention des risques, notamment des inondations, et d'autre part les plans de prévention des risques, qui ne sont pas accompagnés des moyens financiers permettant de leur donner une réalité. L'administration s'en sert pour interdire des constructions dans des zones qui ont fait l'objet de catastrophes naturelles, cette attitude entraînant une chute de la valeur du patrimoine immobilier des particuliers. Il faudrait en conséquence lier ces plans à des dotations correspondantes.
En réponse aux intervenants, votre Rapporteur spécial, a indiqué que la gestion au coup par coup des crédits de l'ADEME n'était pas orthodoxe et qu'il allait se pencher sur une amélioration de son système de paiement. Il est indispensable que l'Assemblée soit associée à la transposition de la directive Natura 2000. Il faut regretter la faiblesse des effectifs d'inspection des installations classées. Le fonctionnement des plans de prévention des risques laisse à désirer : ils préviennent des risques constatés et sont utilisés comme une précaution pour l'administration. De ce fait, ils peuvent, en effet, avoir des conséquences patrimoniales importantes.
Votre Commission a ensuite adopté, sur proposition de votre Rapporteur spécial, les crédits de l'environnement pour 2001 et vous demande d'émettre un vote favorable à leur adoption.
() Rapport Assemblée nationale (n° 1807).