Source: http://www.suin.gov.co/viewDocument.asp?id=20025671
Timestamp: 2020-08-13 20:06:14
Document Index: 247044522

Matched Legal Cases: ['artículo 135', 'artículo 4', 'artículo 4', 'artículo 85', 'artículo 4', 'artículo 135', 'artículo 2', 'artículo 135', 'artículo 135', 'artículo 4', 'artículo 4', 'artículo 85', 'artículo 4', 'artículo 135', 'artículo 2', 'ARTÍCULO 135', 'artículo 2', 'artículo 29', 'artículo 229', 'artículo 135', 'artículo 135', 'artículo 135', 'artículo 4', 'artículo 85', 'artículo 4', 'artículo 22', 'artículo 46', 'artículo 241', 'artículo 46', 'artículo 4', 'artículo 135', 'Artículo 135', 'artículo 135', 'artículo 135', 'artículo 135', 'Artículo 237', 'Artículo 237']

C-415 de 2012
200Corte ConstitucionalCorte Constitucional20020025671CC-SENTENCIAC415201206/06/2012CC-SENTENCIA_C_415__2012_06/06/2012200256712012Sentencia C-415/12 (Bogotá D.C., junio 6 de 2012) FACULTAD CONFERIDA AL CONSEJO DE ESTADO PARA REALIZAR CONTROL ABSTRACTO DE CONSTITUCIONALIDAD DE FORMA INTEGRAL DE DECRETOS GENERALES DICTADOS POR EL GOBIERNO NACIONAL- Resulta acorde con el principio de supremacía constitucional y no vulnera el debido proceso ni el derecho de acceso a la administración de justicia El parágrafo del artículo 135 de la Ley 1437 de 2011, no viola el preámbulo ni los artículos 2, 29 y 229 de la Constitución. Por el contrario, al preceptuar que el Consejo de Estado en los juicios de nulidad por inconstitucionalidad no estará limitado para proferir su decisión a los cargos formulados en la demanda y que, en consecuencia podrá fundar la declaración de nulidad por inconstitucionalidad en la violación de cualquier norma constitucional, al igual que podrá pronunciarse en la sentencia sobre las normas, que a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras demandadas que declare nulas por inconstitucionales, está reafirmando los principios superiores de supremacía e integridad de la Carta Fundamental, consagrados en los artículos 4 y 241 de la Constitución y el principio de configuración normativa del legislador en materia de acciones y procesos (art. 150 C.P.). POTESTAD JURISDICCIONAL DE CONTROL CONSTITUCIONAL A CARGO DEL CONSEJO DE ESTADO- Alcance SUPREMACIA DE LA CONSTITUCION POLITICA- Principio estructural del orden jurídico La supremacía de la Constitución Política sobre el resto de prescripciones del sistema de derecho nacional, es un principio estructurante del orden jurídico: el conjunto de prescripciones que integran el derecho positivo, se ordena en un sistema normativo, en virtud de la unidad y coherencia que le imprimen los valores, principios y reglas establecidas en la Constitución. En otras palabras, el orden jurídico de la sociedad política se estructura a partir de la Carta Fundamental. Por eso, ha dicho la Corte: "La posición de supremacía de la Constitución - ha dicho esta Corporación - sobre las restantes normas que integran el orden jurídico, estriba en que aquélla determina la estructura básica del Estado, instituye los órganos a través de los cuales se ejerce la autoridad pública, atribuye competencias para dictar normas, ejecutarlas y decidir conforme a ellas las controversias y litigios que se susciten en la sociedad, y al efectuar todo esto, funda el orden jurídico mismo del Estado". SUPREMACIA CONSTITUCIONAL- Noción La noción de supremacía constitucional parte de la naturaleza normativa de la Constitución, que se revela en el carácter de fuente primaria del ordenamiento jurídico. En tal sentido, el artículo 4 de la Constitución Política indica: "La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales". Así, la naturaleza normativa del orden constitucional es la clave de la sujeción del orden jurídico restante a sus disposiciones, en virtud del carácter vinculante que tienen sus reglas. Tal condición normativa y prevalente de las normas constitucionales, la sitúan en el orden jurídico como fuente primera del sistema de derecho interno, comenzando por la validez misma de las normas infraconstitucionales cuyas formas y procedimientos de producción se hallan regulados en la propia Constitución. De ahí que la Corte haya expresado: La Constitución se erige en el marco supremo y último para determinar tanto la pertenencia al orden jurídico como la validez de cualquier norma, regla o decisión que formulen o profieran los órganos por ella instaurados. El conjunto de los actos de los órganos constituidos -Congreso, Ejecutivo y jueces- se identifica con referencia a la Constitución y no se reconoce como derecho si desconoce sus criterios de validez. La Constitución como lex superior precisa y regula las formas y métodos de producción de las normas que integran el ordenamiento y es por ello "fuente de fuentes", norma normarum. Estas características de supremacía y de máxima regla de reconocimiento del orden jurídico propias de la Constitución, se expresan inequívocamente en el texto del artículo 4". SUPREMACIA NORMATIVA DE LA CARTA POLITICA- Concepto es definitorio del Estado Social y constitucional de Derecho El concepto de supremacía normativa de la Carta Política es definitorio del Estado Social y constitucional de Derecho. En virtud de la fuerza normativa de la Constitución, las autoridades no solo se hallan sometidas al derecho positivo presidido por la norma superior, en el ejercicio de sus competencias; también para la realización efectiva de los derechos subjetivos consagrados constitucionalmente, ante dichas autoridades pueden los ciudadanos exigir la realización efectiva de los derechos constitucionales, algunos de los cuales son de "aplicación inmediata" -al tenor del artículo 85 constitucional-, merced, precisamente, a su fuerza normativa vinculante. De este modo, la supremacía normativa de las normas constitucionales se erige en un principio clave para la concreción del catálogo de derechos fundamentales y la efectividad de los demás derechos consagrados en la Carta Fundamental. CONTROL JUDICIAL DE CONSTITUCIONALIDAD- Garantía de la supremacía de la Constitución La supremacía normativa de la Constitución, tiene como su principal garantía la existencia del control de constitucionalidad, a cargo de determinados órganos del poder judicial. En principio, todos los poderes públicos deben velar porque la producción del derecho se ajuste a las reglas formales y contenidos materiales del orden constitucional, del mismo modo que sus actuaciones concretas. Así, los actos del gobierno, la actuación de las autoridades administrativas -y de algunos particulares en casos especiales-, las mismas decisiones de los jueces y los actos de legislación, se hallan dominados por el principio de supremacía de la Constitución y sujetos a diversos tipos de exámenes de constitucionalidad de los mismos, en unos casos a través de mecanismos de control concreto de la constitucionalidad de las actuaciones públicas -por vía de acción o excepción- y en otros eventos mediante modalidades de control abstracto de los actos legislativos, las leyes y otras normas generales -por vía de acción o por ministerio de la Constitución- . PODER JUDICIAL DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD ABSTRACTO- Titularidad La titularidad del poder judicial de control de constitucionalidad abstracto, ha sido radicado en cabeza de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. En la primera, respecto de normas constitucionales, legales, decretos a los que la Constitución les asigna fuerza de ley, y otros actos con contenido material de ley o que forman parte del trámite legislativo. Al Consejo de Estado, en relación con "decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional". Con tal sistema de control judicial se busca que en la expedición de las normas que integran el ordenamiento jurídico, se respete la jerarquía de la Carta Fundamental, como norma de normas, de modo que en todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplique las disposiciones constitucionales, tal como lo preceptúa el artículo 4° constitucional. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD ABSTRACTO- Integralidad Este control de constitucionalidad a cargo de la Corte Constitucional, ha reiterado esta Corporación, debe ser ejercido en forma integral, puesto que el juez constitucional está habilitado para confrontar los preceptos demandados con el conjunto de disposiciones que conforman la Carta Política y no sólo con aquellas que han sido citadas como infringidas en la correspondiente demanda. Al respecto, dice la Corte: De este modo, si por razón de su naturaleza jurídica, algunos de los actos normativos sometidos al juicio de constitucionalidad, ven condicionada su legitimidad al cumplimiento de ciertos requisitos cuya inobservancia puede generar vicios de procedimiento o de competencia, la Corte está en la obligación de abordar el estudio de tales aspectos, aun cuando no hayan sido propuesto en la demanda ni tampoco hubieren sido alegados por aquellos sujetos que se encuentran habilitados para intervenir en el proceso. CORTE CONSTITUCIONAL- Potestad de examinar la constitucionalidad de una norma demandada frente a la totalidad del ordenamiento superior y no solo respecto de la disposición constitucional específicamente invocada POTESTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN ACTUACIONES PROCESALES Y ADMINISTRATIVAS-Jurisprudencia constitucional CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD INTEGRAL A CARGO DEL CONSEJO DE ESTADO- Jurisprudencia constitucional/ CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD INTEGRAL A CARGO DEL CONSEJO DE ESTADO- Alcance Al reglamentar el ejercicio de la nulidad por inconstitucionalidad, el artículo 135 de la Ley 1437 de 2011, ha previsto en el parágrafo demandado que el Consejo de Estado, en este tipo de procesos, no estará limitado para proferir su decisión a los cargos formulados en la demanda y que, en consecuencia, podrá fundar la tal declaración en la violación directa de cualquier norma constitucional. De esta forma, el Legislador no ha hecho cosa distinta que consagrar normativamente lo que es una doctrina constitucional con plena vigencia: el ejercicio del control constitucional abstracto de manera integral, tal como quedó expuesta en los párrafos precedentes. Por este aspecto, entonces, no se advierte transgresión del preámbulo y del artículo 2 constitucional, puesto que la disposición demandada tiene sólido fundamento en los artículos 4, 237.2 y 241 de la Constitución, que consagran la supremacía e integridad de la Carta Fundamental. Por el contrario, puede argumentarse que el parágrafo acusado, al fortalecer los poderes y atribuciones del Consejo de Estado como juez constitucional, en aras de garantizar y preservar la supremacía constitucional, lo que logra es consolidar la prevalencia de los fines esenciales del Estado, previstos en el precitado canon constitucional. Es más, la jurisprudencia constitucional ya había aceptado de tiempo atrás, esta facultad conferida al Consejo de Estado, cuando consideró, en la sentencia C-197 de 1999, que "tratándose de derechos fundamentales de aplicación inmediata, el juez administrativo a efecto de asegurar su vigencia y goce efectivos debe aplicar la correspondiente norma constitucional, en forma oficiosa, así la demanda no la haya invocado expresamente". CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD INTEGRAL A CARGO DEL CONSEJO DE ESTADO- No excede la potestad de configuración del legislador /CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD INTEGRAL A CARGO DEL CONSEJO DE ESTADO- Es legítima, razonable y proporcionada y no contraría los principios o valores superiores de la Carta Fundamental No se advierte que el precepto acusado, exceda la potestad de configuración del legislador. La regulación que ha hecho de la acción de nulidad por inconstitucionalidad radicada en cabeza del Consejo de Estado, es legítima, razonable y proporcionada, y en modo alguno contraria a principios o valores superiores de la Carta Fundamental. Al ejercer su amplia libertad de configuración normativa, el Legislador ha buscado radicar en cabeza del Consejo de Estado, una facultad similar a la que ya había conferido a la Corte Constitucional, fortaleciendo de esta manera el control constitucional y, por ende, los mecanismos y procesos a través de los cuales se busca garantizar la supremacía de la Carta Fundamental. JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD- No es exacto hablar de partes en el sentido en que este término se aplica en otra clase de procesos contenciosos NORMA ACUSADA SOBRE NO LIMITACION DEL CONSEJO DE ESTADO PARA PROFERIR SU DECISION A LOS CARGOS FORMULADOS EN LA DEMANDA- No genera desigualdad procesal entre las partes en desmedro de la administración pública, ni violaciones al debido proceso o a los derechos de defensa y contradicción/ JUICIO DE INCONSTITUCIONALIDAD-No está dirigido contra la administración sino contra el acto de carácter general, impersonal y abstracto que aquella expidió, en defensa del orden jurídico presidido por la Constitución/ NORMA ACUSADA SOBRE NO LIMITACION DEL CONSEJO DE ESTADO PARA PROFERIR SU DECISION A LOS CARGOS FORMULADOS EN LA DEMANDA- Contiene una facultad que el Legislador ha radicado en cabeza del Consejo de Estado para reforzar los mecanismos de control constitucional que garantizan la integridad y supremacía de la Carta Fundamental NORMA ACUSADA CONTRA EL PARAGRAFO SOBRE NO LIMITACION DEL CONSEJO DE ESTADO PARA PROFERIR SU DECISION A LOS CARGOS FORMULADOS EN LA DEMANDA- No se advierte violación al derecho de acceso a la administración de justicia JUSTICIA ROGADA- Concepto/ CONTROL CONSTITUCIONAL- No es meramente rogado sino integral/ CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD- Integral En relación con el postulado de la "justicia rogada", entendido como la carga procesal que debe asumir el accionante cuando demanda un acto administrativo, que lo obliga a citar las normas violadas y explicar el concepto de la violación -que para el accionante se estaría también desconociendo en el precepto acusado-, ya esta Corporación ha reiterado que el control constitucional no es meramente rogado sino integral, manifestando: " La Corte no puede ignorar la presencia de ese vicio en la formación de la disposición acusada, incluso si éste no fue señalado por el actor ni por ninguno de los intervinientes, por cuanto el control constitucional de las leyes no es rogado sino integral, ya que corresponde a esta Corporación estudiar las normas impugnadas frente a la totalidad de los preceptos de la Constitución, y no únicamente en relación con las disposiciones constitucionales señaladas por el actor". CONTROL CONSTITUCIONAL CONFERIDO AL CONSEJO DE ESTADO -Otorga la facultad de aplicar el principio de unidad normativa PRINCIPIO DE UNIDAD NORMATIVA -Aplicación Para determinar la procedencia de la unidad normativa esta Sala pasará a recordar la doctrina de esta Corporación respecto de la integración de unidad normativa, la cual sólo procede en tres hipótesis y de manera excepcional: (i) en primer lugar, en el caso cuando se demanda una disposición que no tiene un contenido normativo claro y unívoco, razón por la cual resulta necesario integrar su contenido normativo con el de otra disposición que no fue acusada, a fin de completar el enunciado normativo demandado y evitar así una decisión inhibitoria; (ii) en segundo lugar, cuando el enunciado normativo demandado se encuentra reproducido en otras normas del ordenamiento que no fueron demandadas, a fin de evitar que el fallo de constitucionalidad resulte inane; y (iii) cuando la disposición demandada se encuentra íntima o intrínsecamente vinculada o relacionada con otra disposición, respecto de la cual se yerguen serias sospechas de constitucionalidad. Así y respecto de este último requisito esta Corte ha establecido que éste requiere a su vez la verificación de dos requisitos: (i) en primer lugar, la existencia de una estrecha e íntima relación entre la norma demandada y algunas otras disposiciones no demandadas, con las cuales formaría una unidad normativa; y (ii) que respecto de las disposiciones no demandadas emerjan a primera vista serias dudas o cuestionamientos respecto de su constitucionalidad.
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVOD8820CONSTITUCIONALIDADFernando Yepes Gómezcontra el parágrafo del artículo 135 de la ley 1437 de 2011 "Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo".Identificadores20020025672true41897Versión original20025672Identificadores
Norma demandada: contra el parágrafo del artículo 135 de la ley 1437 de 2011 "Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo".
La supremacía de la Constitución Política sobre el resto de prescripciones del sistema de derecho nacional, es un principio estructurante del orden jurídico: el conjunto de prescripciones que integran el derecho positivo, se ordena en un sistema normativo, en virtud de la unidad y coherencia que le imprimen los valores, principios y reglas establecidas en la Constitución. En otras palabras, el orden jurídico de la sociedad política se estructura a partir de la Carta Fundamental. Por eso, ha dicho la Corte: "La posición de supremacía de la Constitución - ha dicho esta Corporación - sobre las restantes normas que integran el orden jurídico, estriba en que aquélla determina la estructura básica del Estado, instituye los órganos a través de los cuales se ejerce la autoridad pública, atribuye competencias para dictar normas, ejecutarlas y decidir conforme a ellas las controversias y litigios que se susciten en la sociedad, y al efectuar todo esto, funda el orden jurídico mismo del Estado".
La noción de supremacía constitucional parte de la naturaleza normativa de la Constitución, que se revela en el carácter de fuente primaria del ordenamiento jurídico. En tal sentido, el artículo 4 de la Constitución Política indica: "La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales". Así, la naturaleza normativa del orden constitucional es la clave de la sujeción del orden jurídico restante a sus disposiciones, en virtud del carácter vinculante que tienen sus reglas. Tal condición normativa y prevalente de las normas constitucionales, la sitúan en el orden jurídico como fuente primera del sistema de derecho interno, comenzando por la validez misma de las normas infraconstitucionales cuyas formas y procedimientos de producción se hallan regulados en la propia Constitución. De ahí que la Corte haya expresado: La Constitución se erige en el marco supremo y último para determinar tanto la pertenencia al orden jurídico como la validez de cualquier norma, regla o decisión que formulen o profieran los órganos por ella instaurados. El conjunto de los actos de los órganos constituidos -Congreso, Ejecutivo y jueces- se identifica con referencia a la Constitución y no se reconoce como derecho si desconoce sus criterios de validez. La Constitución como lex superior precisa y regula las formas y métodos de producción de las normas que integran el ordenamiento y es por ello "fuente de fuentes", norma normarum. Estas características de supremacía y de máxima regla de reconocimiento del orden jurídico propias de la Constitución, se expresan inequívocamente en el texto del artículo 4".
El concepto de supremacía normativa de la Carta Política es definitorio del Estado Social y constitucional de Derecho. En virtud de la fuerza normativa de la Constitución, las autoridades no solo se hallan sometidas al derecho positivo presidido por la norma superior, en el ejercicio de sus competencias; también para la realización efectiva de los derechos subjetivos consagrados constitucionalmente, ante dichas autoridades pueden los ciudadanos exigir la realización efectiva de los derechos constitucionales, algunos de los cuales son de "aplicación inmediata" -al tenor del artículo 85 constitucional-, merced, precisamente, a su fuerza normativa vinculante. De este modo, la supremacía normativa de las normas constitucionales se erige en un principio clave para la concreción del catálogo de derechos fundamentales y la efectividad de los demás derechos consagrados en la Carta Fundamental.
La titularidad del poder judicial de control de constitucionalidad abstracto, ha sido radicado en cabeza de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. En la primera, respecto de normas constitucionales, legales, decretos a los que la Constitución les asigna fuerza de ley, y otros actos con contenido material de ley o que forman parte del trámite legislativo. Al Consejo de Estado, en relación con "decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional". Con tal sistema de control judicial se busca que en la expedición de las normas que integran el ordenamiento jurídico, se respete la jerarquía de la Carta Fundamental, como norma de normas, de modo que en todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplique las disposiciones constitucionales, tal como lo preceptúa el artículo 4° constitucional.
Este control de constitucionalidad a cargo de la Corte Constitucional, ha reiterado esta Corporación, debe ser ejercido en forma integral, puestoque el juez constitucional está habilitado para confrontar los preceptos demandados con el conjunto de disposiciones que conforman la Carta Política y no sólo con aquellas que han sido citadas como infringidas en la correspondiente demanda. Al respecto, dice la Corte: De este modo, si por razón de su naturaleza jurídica, algunos de los actos normativos sometidos al juicio de constitucionalidad, ven condicionada su legitimidad al cumplimiento de ciertos requisitos cuya inobservancia puede generar vicios de procedimiento o de competencia, la Corte está en la obligación de abordar el estudio de tales aspectos, aun cuando no hayan sido propuesto en la demanda ni tampoco hubieren sido alegados por aquellos sujetos que se encuentran habilitados para intervenir en el proceso.
Al reglamentar el ejercicio de la nulidad por inconstitucionalidad, el artículo 135 de la Ley 1437 de 2011, ha previsto en el parágrafo demandado que el Consejo de Estado, en este tipo de procesos, no estará limitado para proferir su decisión a los cargos formulados en la demanda y que, en consecuencia, podrá fundar la tal declaración en la violación directa de cualquier norma constitucional. De esta forma, el Legislador no ha hecho cosa distinta que consagrar normativamente lo que es una doctrina constitucional con plena vigencia: el ejercicio del control constitucional abstracto de manera integral, tal como quedó expuesta en los párrafos precedentes. Por este aspecto, entonces, no se advierte transgresión del preámbulo y del artículo 2 constitucional, puesto que la disposición demandada tiene sólido fundamento en los artículos 4, 237.2 y 241 de la Constitución, que consagran la supremacía e integridad de la Carta Fundamental. Por el contrario, puede argumentarse que el parágrafo acusado, al fortalecer los poderes y atribuciones del Consejo de Estado como juez constitucional, en aras de garantizar y preservar la supremacía constitucional, lo que logra es consolidar la prevalencia de los fines esenciales del Estado, previstos en el precitado canon constitucional. Es más, la jurisprudencia constitucional ya había aceptado de tiempo atrás, esta facultad conferida al Consejo de Estado, cuando consideró, en la sentencia C-197 de 1999, que "tratándose de derechos fundamentales de aplicación inmediata, el juez administrativo a efecto de asegurar su vigencia y goce efectivos debe aplicar la correspondiente norma constitucional, en forma oficiosa, así la demanda no la haya invocado expresamente".
NORMA ACUSADA SOBRE NO LIMITACION DEL CONSEJO DE ESTADO PARA PROFERIR SU DECISION A LOS CARGOS FORMULADOS EN LA DEMANDA-No genera desigualdad procesal entre las partes en desmedro de la administración pública, ni violaciones al debido proceso o a los derechos de defensa y contradicción/JUICIO DE INCONSTITUCIONALIDAD-No está dirigido contra la administración sino contra el acto de carácter general, impersonal y abstracto que aquella expidió, en defensa del orden jurídico presidido por la Constitución/NORMA ACUSADA SOBRE NO LIMITACION DEL CONSEJO DE ESTADO PARA PROFERIR SU DECISION A LOS CARGOS FORMULADOS EN LA DEMANDA-Contiene una facultad que el Legislador ha radicado en cabeza del Consejo de Estado para reforzar los mecanismos de control constitucional que garantizan la integridad y supremacía de la Carta Fundamental
NORMA ACUSADA CONTRA EL PARAGRAFO SOBRE NO LIMITACION DEL CONSEJO DE ESTADO PARA PROFERIR SU DECISION A LOS CARGOS FORMULADOS EN LA DEMANDA-No se advierte violación al derecho de acceso a la administración de justicia
En relación con el postulado de la "justicia rogada", entendido como la carga procesal que debe asumir el accionante cuando demanda un acto administrativo, que lo obliga a citar las normas violadas y explicar el concepto de la violación -que para el accionante se estaría también desconociendo en el precepto acusado-, ya esta Corporación ha reiterado que el control constitucional no es meramente rogado sino integral, manifestando: " La Corte no puede ignorar la presencia de ese vicio en la formación de la disposición acusada, incluso si éste no fue señalado por el actor ni por ninguno de los intervinientes, por cuanto el control constitucional de las leyes no es rogado sino integral, ya que corresponde a esta Corporación estudiar las normas impugnadas frente a la totalidad de los preceptos de la Constitución, y no únicamente en relación con las disposiciones constitucionales señaladas por el actor".
ARTÍCULO 135.NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD. Los ciudadanos podrán, en cualquier tiempo, solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional, cuya revisión no corresponda a la Corte Constitucional en los términos de los artículos 237 y 241 de la Constitución Política, por infracción directa de la Constitución.
2.2.1. Para el accionante, la norma demandada viola los siguientes artículos de la Constitución: el preámbulo y el artículo 2,"en lo relativo a la garantía de la efectividad de los principios", el artículo 29, "en el respeto al debido proceso, al derecho de defensa y contradicción" y el artículo 229, que consagra "el derecho de acceso a la administración de justicia".
4.2. Agrega que en los juicios de constitucionalidad,"en rigor, no hay partes procesales y, por tanto, carece de sentido hablar de equilibrio entre las mismas. En este contexto, la administración no es la parte demandada, ya que lo que se demanda es la nulidad por inconstitucionalidad de un acto administrativo".
4.4. En consecuencia, afirma"que al partir de un supuesto teórico equivocado el actor y atribuir al juicio de nulidad por inconstitucionalidad, características que no le corresponden, los cargos de la demanda no encuentran soporte en la realidad, dado que la norma demandada se limita a regular la práctica que es propia de los tribunales constitucionales en desarrollo del principio de supremacía de la Constitución".
II.FUNDAMENTO DE LA DECISIÓN
2.1.2. Los enunciados demandados forman el parágrafo único del artículo 135 del nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, intitulado"Nulidad por Inconstitucionalidad". Esta norma faculta a todo ciudadano para solicitar la nulidad de determinados decretos o actos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional o por otras entidades u organismos constitucionalmente señalados -cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional[2]-, "por infracción directa de la Constitución", por sí o a través de representante y en cualquier tiempo.
2.1.3. A su vez, el artículo 135 se encuentra en la Ley 1437 de 2011, ubicada en la Parte Segunda de dicho Código, que se ocupa de laOrganización de la Jurisdicción de lo Contencioso-Administrativo y de sus funciones jurisdiccional y consultiva, integrando el Título III que regula los "Medios de Control".
2.1.4. A tono con la línea doctrinaria dominante de la teoría del proceso judicial, el Consejo de Estado, al ejercer la iniciativa legislativa como autor del proyecto de ley[3], propuso superar la denominación de acciones con que tradicionalmente se alude a la acción de nulidad, de nulidad y restablecimiento del derecho, de nulidad electoral, de reparación directa, de repetición, de pérdida de investidura, a las acciones populares y de grupo y a las contractuales y de cumplimiento, y así hizo el Legislador, acogiendo la propuesta del órgano judicial. En efecto, la Ley 1437/11 alude a tales mecanismos de acceso a la justicia contencioso administrativa como "medios de control" a la actuación de la administración, superando la reiterada confusión del concepto de acción -como derecho subjetivo de acceso a la justicia- con el de pretensión -como el contenido de la acción-. Así, en ejercicio del derecho de acción, cualquier ciudadano puede elevar ante el Consejo de Estado la pretensión de nulidad por inconstitucionalidad de los actos jurídicos indicados en el artículo 135, que considere violatorios de la Constitución Política.
"La posición desupremacía de la Constitución - ha dicho esta Corporación - sobre las restantes normas que integran el orden jurídico, estriba en que aquélla determina la estructura básica del Estado, instituye los órganos a través de los cuales se ejerce la autoridad pública, atribuye competencias para dictar normas, ejecutarlas y decidir conforme a ellas las controversias y litigios que se susciten en la sociedad, y al efectuar todo esto, funda el orden jurídico mismo del Estado"[4]. (negrilla en texto original)
3.1.2. La noción de supremacía constitucional parte de la naturaleza normativa de la Constitución, que se revela en el carácter de fuente primaria del ordenamiento jurídico. En tal sentido, el artículo 4 de la Constitución Política indica:"La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales". Así, la naturaleza normativa del orden constitucional es la clave de la sujeción del orden jurídico restante a sus disposiciones, en virtud del carácter vinculante que tienen sus reglas. Tal condición normativa y prevalente de las normas constitucionales, la sitúan en el orden jurídico como fuente primera del sistema de derecho interno, comenzando por la validez misma de las normas infraconstitucionales cuyas formas y procedimientos de producción se hallan regulados en la propia Constitución. De ahí que la Corte haya expresado:
3.1.3. También el concepto de supremacía normativa de la Carta Política es definitorio del Estado Social y constitucional de Derecho. En virtud de la fuerza normativa de la Constitución, las autoridades no solo se hallan sometidas al derecho positivo presidido por la norma superior, en el ejercicio de sus competencias; también para la realización efectiva de los derechos subjetivos consagrados constitucionalmente, ante dichas autoridades pueden los ciudadanos exigir la realización efectiva de los derechos constitucionales, algunos de los cuales son de"aplicación inmediata" -al tenor del artículo 85 constitucional-, merced, precisamente, a su fuerza normativa vinculante. De este modo, la supremacía normativa de las normas constitucionales se erige en un principio clave para la concreción del catálogo de derechos fundamentales y la efectividad de los demás derechos consagrados en la Carta Fundamental. En tal sentido, ha considerado la Corte:
Dicho de otro modo: la Constitución es norma fundante en una dimensión tanto axiológica (v. gr. establece principios, derechos fundamentales y pautas interpretativas), como instrumental (proporciona los mecanismos para lograr armonía y coherencia en la aplicación de la Constitución), y en ese orden de ideas, el principio de supremacía da cabida a la consagración de garantías fundamentales como fines prioritarios del Estado, y el establecimiento de controles de todo el ordenamiento y de una jurisdicción especial encargada de velar por su integridad."[5]( negrilla dentro del texto).
3.2.2. La titularidad del poder judicial de control de constitucionalidad abstracto, ha sido radicado en cabeza de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. En la primera, respecto de normas constitucionales, legales, decretos a los que la Constitución les asigna fuerza de ley[7], y otros actos con contenido material de ley o que forman parte del trámite legislativo[8]. Al Consejo de Estado, en relación con "decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional"[9]. Con tal sistema de control judicial se busca que en la expedición de las normas que integran el ordenamiento jurídico, se respete la jerarquía de la Carta Fundamental, como norma de normas, de modo que en todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplique las disposiciones constitucionales, tal como lo preceptúa el artículo 4° constitucional. [10]
3.2.3. En el marco de esta jurisdicción especial que la Constitución ha establecido para la preservación de su integridad y supremacía, el Legislador ha previsto la posibilidad de que los ciudadanos, en ejercicio del derecho de acción, formulen ante el Consejo de Estado la pretensión de nulidad por inconstitucionalidad de decretos gubernamentales, debido a la infracción directa de la Constitución. La Ley 1437/11 así lo regula en el artículo demandado, como uno de los "medios de control" allí previstos para la preservación del orden jurídico y la efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución. Así, el Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo oficia como juez de constitucionalidad en modalidad de control abstracto -además de la atribución como juez de tutela-, completando el sistema de control de la supremacía e integridad de la Carta Política Fundamental que el Constituyente de 1991 confió a la Corte Constitucional, como cabeza de esta jurisdicción especial. Por tal razón, la Corte ha afirmado:
"El Constituyente de 1991 - ha dicho esta Corte - optó por un modelo de control constitucional que la jurisprudencia ha llamado difuso funcional. En este esquema concurre, por un lado, la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, como órganos encargados del control abstracto de constitucionalidad y, por el otro, todos los jueces y corporaciones que deben decidir las acciones de tutela o resolver acciones y recursos previstos para garantizar los derechos constitucionales o al hacer uso de la excepción de inconstitucionalidad en los casos concretos sometidos a su consideración".[11]
De este modo, si por razón de su naturaleza jurídica, algunos de los actos normativos sometidos al juicio de constitucionalidad, ven condicionada su legitimidad al cumplimiento de ciertos requisitos cuya inobservancia puede generar vicios de procedimiento o de competencia, la Corte está en la obligación de abordar el estudio de tales aspectos, aun cuando no hayan sido propuesto en la demanda ni tampoco hubieren sido alegados por aquellos sujetos que se encuentran habilitados para intervenir en el proceso." [12]
3.3.2. Precisando aún más las características distintivas de este control integral de la Constitución, y haciendo referencia a las normas que lo consagran , esta Corte ha manifestado que, de " conformidad con lo prescrito en el artículo 22 del Decreto 2067 de 1991, que contiene el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que se surten ante la Corte Constitucional, esta Corporación al ejercer el control constitucional debe confrontar el texto acusado con la totalidad de los preceptos de la Carta Política, pudiendo fundar su decisión en la violación de cualquiera norma constitucional, así ésta no hubiere sido invocada en el curso del proceso. En este sentido también se orienta el mandato del artículo 46 de la Ley 270 de 1996 -Estatutaria de la Administración de Justicia- según el cual "En desarrollo del artículo 241 de la Constitución Política, la Corte Constitucional deberá confrontar las disposiciones sometidas a su control con la totalidad de los preceptos de la Constitución"[13]. El artículo 46 de la Ley 270 de 1996, antes citado, que establece para la Corte Constitucional la atribución de confrontar las disposiciones sometidas a su control con la totalidad de los preceptos de la Constitución, fue declarado exequible, mediante sentencia C- 037 de 1996. En ese fallo, dijo esta Corporación:
"A través de la norma bajo examen se busca que la Corte, en caso de encontrar que un determinado canon constitucional ha sido violado por una norma legal, o que, por el contrario, él sirve para declarar su exequibilidad, entoncespueda fundarse la sentencia en ese precepto, así éste no haya sido invocado por el demandante. Lo anterior no significa, y en esos términos lo entiende la Corporación, que en todos los casos la Corte deba realizar un análisis de la totalidad del texto de la Carta frente a la disposición legal que se estudia, pues - se reitera- lo que se busca es la posibilidad de invocar argumentos adicionales sustentados en otras normas fundamentales que servirán para adoptar una mejor decisión."[14]
3.5.6. Cuando el parágrafo demandado expresa que el Consejo de Estado no estará limitado para proferir su decisión a los cargos formulados en la demanda, tampoco se está"generando una desigualdad procesal entre las partes", en desmedro de la administración pública, ni violaciones al debido proceso (art.29 CP), o a los derechos de defensa y contradicción, del modo sostenido por el demandante. Como antes se dijo, el juicio por inconstitucionalidad no está dirigido contra la administración sino contra el acto de carácter general, impersonal y abstracto que aquélla expidió, en defensa del orden jurídico presidido por la Constitución, y que se estima viola normas superiores de rango constitucional. Lo que el parágrafo demandado contiene, es una facultad que el Legislador, en su amplio poder de configuración normativa de las disposiciones que gobiernan los procesos, ha radicado en cabeza del Consejo de Estado para reforzar los mecanismos de control constitucional que garantizan la integridad y supremacía de la Carta Fundamental.
3.5.8. En relación con el postulado de la"justicia rogada", entendido como la carga procesal que debe asumir el accionante cuando demanda un acto administrativo, que lo obliga a citar las normas violadas y explicar el concepto de la violación -que para el accionante se estaría también desconociendo en el precepto acusado-, ya esta Corporación ha reiterado que el control constitucional no es meramente rogado sino integral, manifestando: " La Corte no puede ignorar la presencia de ese vicio en la formación de la disposición acusada, incluso si éste no fue señalado por el actor ni por ninguno de los intervinientes, por cuanto el control constitucional de las leyes no es rogado sino integral, ya que corresponde a esta Corporación estudiar las normas impugnadas frente a la totalidad de los preceptos de la Constitución, y no únicamente en relación con las disposiciones constitucionales señaladas por el actor".[15]
Aquí también resulta aplicable lo expresado por el Presidente del Consejo de Estado en su escrito de intervención en este proceso, cuando afirma que es evidente que este postulado "de justicia rogada","debe ceder frente a la obligación, a cargo del Juez Contencioso Administrativo, de hacer cumplir el principio de supremacía de la Constitución, pues resulta claro que la eficacia del mandato contenido en el artículo 4 superior no puede quedar supeditada a la formulación de alegaciones por parte de los sujetos intervinientes en un proceso, si la autoridad judicial contrasta la contrariedad entre el acto cuestionado y la Carta Política", citando para el efecto jurisprudencia de esta Corte, donde se manifiesta que "tratándose de derechos fundamentales de aplicación inmediata, el juez administrativo a efecto de asegurar su vigencia y goce efectivos debe aplicar la correspondiente norma constitucional, en forma oficiosa, así la demanda no la haya invocado expresamente".
" Para determinar la procedencia de la unidad normativa esta Sala pasará a recordar la doctrina de esta Corporación respecto de la integración de unidad normativa, la cual sólo procede en tres hipótesis y de manera excepcional: (i) en primer lugar, en el caso cuando se demanda una disposición que no tiene un contenido normativo claro y unívoco, razón por la cual resulta necesario integrar su contenido normativo con el de otra disposición que no fue acusada, a fin de completar el enunciado normativo demandado y evitar así una decisión inhibitoria; (ii) en segundo lugar, cuando el enunciado normativo demandado se encuentra reproducido en otras normas del ordenamiento que no fueron demandadas, a fin de evitar que el fallo de constitucionalidad resulte inane; y (iii) cuando la disposición demandada se encuentra íntima o intrínsecamente vinculada o relacionada con otra disposición, respecto de la cual se yerguen serias sospechas de constitucionalidad. Así y respecto de este último requisito esta Corte ha establecido que éste requiere a su vez la verificación de dos requisitos: (i) en primer lugar, la existencia de una estrecha e íntima relación entre la norma demandada y algunas otras disposiciones no demandadas, con las cuales formaría una unidad normativa; y (ii) que respecto de las disposiciones no demandadas emerjan a primera vista serias dudas o cuestionamientos respecto de su constitucionalidad.[16]
Declarar EXEQUIBLE el parágrafo del artículo 135 de la Ley 1437 de 2011,"por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo", en relación con los cargos analizados en esta sentencia.
Exequible (parágrafo ) Artículo 135 LEY_1437_2011_18/01/2011
El parágrafo del artículo 135 de la Ley 1437 de 2011, "Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo", dispone que en los procesos de nulidad por inconstitucionalidad, el Consejo de Estado no estará limitado para proferir su decisión a los cargos formulados en la demanda y, por tanto, podrá fundar la declaración de nulidad por inconstitucionalidad en la vulneración de cualquier norma superior, pudiéndose pronunciar acerca de disposiciones que, a su consideración, integran unidad normativa con aquellas otras demandas que declare nulas por inconstitucionales. A este respecto si bien la mayoría consideró que, el parágrafo acusado no resultaba contrario a la Constitución, ya que el juez constitucional, sea la Corte o el Consejo de Estado, se encuentra habilitado para confrontar las disposiciones acusadas con el conjunto de normas que integran la Constitución Política y no solo las que el demandante señale como infringidas, estimo que es imperioso enfatizar en la diferencia existente entre los tipos de control de constitucionalidad a cargo de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, dado que el control ejercido por la segunda corporación se enmarca en el ámbito de lo contencioso administrativo, con regulación y características especiales, en tanto que el realizado por el Tribunal Constitucional entra en la competencia del legislador, con sus propias reglas y finalidades, resultando necesario ahondar en la determinación de pautas acerca de la procedencia de la facultad dispositiva del Consejo de Estado para asumir el control constitucional en aras de evitar desbordamientos o la ineficacia del instituto. Algunos de estos presupuestos pueden ser: (i) que la inconstitucionalidad no invocada por el demandante, la haya planteado algún interviniente como requisito para que el Consejo de Estado la pudiera declarar y (ii) que la inconstitucionalidad aparezca flagrante y ostensible, como se exige frente al quebrantamiento normativo requerido para que proceda la suspensión provisional
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 135 de la Ley 1437 de 2011, "Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo."
En el presente asunto se demanda el parágrafo del artículo 135 de la Ley 1437 de 2011, "Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo".
[2]Artículo 237. Son atribuciones del Consejo de Estado: (….)
[3]Artículo 237. Son atribuciones del Consejo de Estado: (…)