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Timestamp: 2019-05-26 23:48:31
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Matched Legal Cases: ['artículo 1', 'artículo 2', 'artículo 1907', 'artículo 1907', 'artículo 3', 'artículo 21', 'artículo 4', 'artículo 5', 'artículo 5', 'artículo 22', 'artículo 1', 'artículo 2', 'artículo 3', 'artículo 6', 'artículo 41', 'artículo 174', 'artículo 3', 'artículo 2', 'artículo 22', 'artículo 22', 'artículo 4', 'artículo 8', 'artículo 5', 'artículo 6', 'artículo 7', 'artículo 5', 'artículo 6', 'artículo 8', 'artículo 5', 'ARTÍCULO 6', 'artículo 498', 'artículo 9', 'artículo 346', 'artículo 10', 'artículo 11', 'artículo 13', 'artículo 13', 'artículo 6', 'artículo 18', 'artículo 12', 'artículo 13', 'artículo 14', 'artículo 15', 'artículo 12', 'artículo 16', 'artículo 1775', 'artículo 17', 'artículo 18', 'artículo 19', 'artículo 20', 'artículo 11', 'artículo 21', 'artículo 7', 'artículo 22', 'artículo 6', 'artículo 1775', 'artículo 141', 'artículo 34', 'artículo 58', 'artículo 34', 'artículo 99', 'artículo 99', 'artículo 99', 'artículo 100', 'artículo 76', 'artículo 99', 'artículo 76', 'artículo 99', 'artículo 12', 'artículo 99', 'Artículo 90', 'Artículo 94', 'Artículo 498', 'Artículo 6']

LA TEMATICA DE LA EXTINCION DE DOMINIO
Ref. Información Periodística. El Decreto de Necesidad y Urgencia 62/2019 y un Somero Análisis del Instituto de Extinción de Dominio en la Legislación Comparada. Aspecto Genérico de la Aplicación de los Decretos de Necesidad y Urgencia. Reflexión Final.
I.- INFORMACION PERIODISTICA:
En el Artículo de Opinión, publicado en el matutino “CLARIN” del jueves 24 de enero de 2019, página 11, bajo el título “EL DECRETO NO ES UNA HERRAMIENTA SOLIDA PARA RECUPERAR EL DINERO”, se discurre acerca de la factibilidad jurídica del Decreto de Necesidad y Urgencia (en adelante DNU) 62/2019, para el logro de la finalidad que motivó su dictado (1).
El epígrafe conforma una opinión adversa del articulista que, como pie de marcha, destaca que la normativa escinde el proceso penal de la extinción de dominio sin alcanzar el objetivo puesto en mira con el dictado de la norma, toda vez que el núcleo de la figura convocante se halla íntimamente relacionada con la transgresión incurrida.
A ello, indica la nota, se añade la puesta en crisis de principios constitucionales, configurados por el derecho de propiedad y la presunción de inocencia.
A lo “supra” expuesto, agrega el articulista, que se activa dicho régimen de extinción de dominio mediante “un simple dictado de una medida cautelar”, o sea, sin que se haya pronunciado sentencia definitiva sobre el sustrato sustancial del asunto en tratamiento.
A ello, aduna la nota que, más allá de lo auspicioso de la puesta en práctica de protocolos tendientes a recuperar el dinero mal habido, se torna menester la utilización de herramientas sólidas que permitan aventar todo tipo de duda en torno al procedimiento seguido.
Esto último se sustenta -más allá de que corresponde observar mecanismos ortodoxos- en que los afectados por el dictado del DNU 62/2019 “no van a dejar pasar la oportunidad de señalar las debilidades que tiene la norma”.
Es por ello, se acota en la nota, que hubiera resultado preferible continuar con el debate en el ámbito del Poder Legislativo (en adelante PLN).
Reflexiona el articulista que no corresponde utilizar a los DNU para forzar la voluntad del PLN.
Se hace mención acerca de que el DNU 62/2019 incorpora como una herramienta novedosa el denominado régimen de colaboración. El mismo implica que aquel que “aporte información relevante” para recuperar bienes provenientes de actividades ilícitas, podrá beneficiarse con hasta el 10% del monto recuperado. Dicho criterio se encuentra en sintonía con “los modelos más avanzados de justicia”, mencionándose en la nota que sería positivo que este elemento sea incorporado al debate a efectuarse ante el PLN.
Finalmente, señala el articulista, es esencial que, a los efectos de la lucha contra la corrupción, se lleve a cabo un plan integral que implique la coordinación de las acciones efectuadas por los diversos estamentos abocados a esa tarea.
Al respecto, añade el autor WORTMAN JOFRE, que están siendo mal utilizadas las variadas herramientas que brinda el proceso penal.
En esta tesitura, señala los institutos de la acción civil y la persona civilmente demandada en el ámbito adjetivo de la pretensión punitiva, cuya finalidad es, precisamente, la reparación del perjuicio civil producido por el delito.
II.- EL DNU 62/2019 Y UN SOMERO ANALISIS SOBRE Y UN SOMERO ANALISIS DEL INSTITUTO DE EXTINCION DE DOMINIO EN LA LEGISLACION COMPARADA:
En lo fundamental, la normativa en trato arranca (artículo 1°) con la mención de la aprobación del REGIMEN PROCESAL DE LA ACCION CIVIL DE EXTINCION DE DOMINIO que, como Anexo I, forma parte integrante del presente.
En su artículo 2°, sustituye el artículo 1907 del CODIGO CIVIL Y COMERCIAL DE LA NACION (en adelante CCYC). La norma derogada del anterior Código Civil mediante el DNU 62/2019, rezaba “EXTINCION. Sin perjuicio de los medios de extinción de todos los derechos patrimoniales y de los especiales de los derechos reales, éstos se extinguen, por la destrucción total de la cosa si la ley no autoriza su reconstrucción, por su abandono, por la consolidación en los derechos reales sobre cosa ajena”
El actual artículo 1907 del CCYC, con la reforma introducida por el DNU 62/2019, precisa: “EXTINCION. Sin perjuicio de los medios de extinción de todos los derechos patrimoniales y de los especiales de los derechos reales, éstos se extinguen, por la destrucción total de la cosa si la ley no autoriza su reconstrucción, por su abandono por la consolidación en los derechos reales sobre cosa ajena y por sentencia judicial que así lo disponga en un proceso de extinción de dominio”
Asimismo, en el artículo 3° del DNU 62/2019 se incorpora como inciso 4° del artículo 21 de la ley 24.522 y modificatorias (ley de CONCURSOS) el que reza “Los procesos de extinción de dominio.”
También, el artículo 4° del DNU en análisis, incorpora como último párrafo del artículo 5° de la ley 27.148 y su modificatoria “La legitimación activa del Ministerio Público Fiscal de la Nación (en adelante MPF) en el régimen de extinción de dominio a favor del Estado Nacional (en adelante EN) queda incluida entre sus funciones.”
El artículo 5° del DNU 62/2019 incorpora como inciso h) del primer párrafo del artículo 22 de la ley 27.148 “Procuraduría de extinción de dominio a favor del EN.”
A su turno, el ANEXO I de la norma en estudio, bajo el epígrafe “REGIMEN PROCESAL DELA ACCION CIVIL DE EXTINCION DE DOMINIO”, prescribe en el artículo 1°, sobre su naturaleza, que la acción civil de extinción de dominio procede respecto de cualquier derecho, principal o accesorio, sobre los bienes descriptos en el presente régimen y, la extinción de dominio se declara mediante un procedimiento autónomo e independiente de cualquier otro proceso judicial, no pudiendo acumularse a ninguna pretensión
En orden a la competencia, el artículo 2° de dicho Anexo determina la de la Justicia Federal competente en materia civil y comercial, estableciéndose que en la Ciudad de Buenos Aires entenderá la Justicia Nacional en lo Civil y Comercial Federal. Agrega el segundo apartado que será competente el juez del domicilio del demandado o el magistrado del lugar donde se encuentren ubicados los bienes, según elección de la parte actora. Si existieren bienes ubicados en distintas jurisdicciones, la actora podrá actuar en todas o en alguna de ellas.
En el artículo 3° del Anexo en estudio se dispone que la Procuración General de la Nación contará con una PROCURADURIA de extinción de dominio a favor del EN. La misma estará investida de facultades para llevar a cabo investigaciones de oficio y colaborar en la identificación y localización de bienes que pudieren provenir de los siguientes delitos (los enumera el artículo 6° del Anexo I): a) Los previstos en los artículos 5°, 6°, 7°, 8°, 10°, 23, 24 y 29 bis de la ley 23.737 y sus modificatorias;
b) Los previstos en los artículos 866 y 867 del Código Aduanero (ley 22.415 y modificatorias);
c) Los delitos agravados por el artículo 41 quinquies del Código Penal de la Nación (en adelante CP);
d) Los previstos en los artículos 125, 125 bis, 126, 127, 128 primer párrafo, 142 bis, 145 bis, 145 ter, 146 y 170 del CP;
e) El previsto en el artículo 174 inciso 5° del CP, siempre y cuando la investigación impute a un funcionario público que tenía a su cargo el cuidado y/o manejo de bienes públicos;
f) Los previstos en los artículos 256 a 261, 263 cuando los bienes no pertenezcan a particulares, 264 a 268, 269 y 277 a 279 del CP;
g) Los previstos en los artículos 300 bis, 303, 304 y 306 del CP, siempre que el hecho ilícito penal precedente fuera alguno de los enumerados en este artículo;
h) Los previstos en los artículos 210 y 210 bis del CP, siempre y cuando los delitos que se le atribuyen a la asociación ilícita sean alguno o varios de los detallados precedentemente.
Retomando el hilo del artículo 3° del Anexo I del DNU 62/2019, interesa destacar que la “supra” aludida PROCURADURIA, junto con los fiscales competentes, en consonancia a lo establecido en el artículo 2°, deberán presentar las demandas e impulsar las acciones de extinción de dominio emergentes del presente régimen.
Así, el Procurador General de la Nación, de acuerdo al artículo 22, segundo párrafo de la ley 27.148 y modificatorias, determinará el funcionamiento de la PROCURADURIA de Extinción de Dominio a favor del EN y establecerá los criterios que orienten el inicio y selectividad de las acciones de extinción de dominio de acuerdo a la significación económica de los bienes, el grado de afectación al interés público y los objetivos que direccionen el accionar del MPF.
Dicha PROCURADURIA estará facultada para requerir información a todas las áreas del EN y a entidades públicas y privadas, las cuales, bajo ningún motivo, podrán negarse a brindarla.
En esta tónica, mediante requerimiento del MPF, el juez competente deberá levantar el secreto fiscal, bancario, bursátil o el emergente del artículo 22 de la ley 25.246 y modificatorias y primer párrafo de la ley 27.260.
Corresponde poner de manifiesto que, para el cumplimiento de sus funciones, la PROCURADURIA podrá conformar equipos de investigación juntamente con organismos locales, internacionales y/o de otros países, como, asimismo, requerir y/o prestar colaboración internacional de acuerdo a las normativas, convenios y pactos vigentes.
El artículo 4° del Anexo convocante dispone -en referencia a las partes- que en la oportunidad precisada en el artículo 8° del mismo, el MPF podrá demandar a cualquier persona humana o jurídica que ostente la tenencia, posesión, titularidad o cualquier otro derecho sobre el bien objeto de la acción de extinción de dominio, esté o no imputada en la investigación penal.
En dicha dinámica, el MPF impulsará la citación como tercero de intervención obligada (artículos 90 (2) y 94 (3) del CODIGO PROCESAL CIVIL Y COMERCIAL DE LA NACION (en adelante CPCCN), a la Procuración del Tesoro de la Nación y a toda otra persona que ostente un derecho sobre los bienes objeto de la demanda que pudiere ser afectada merced a la acción de extinción de dominio.
En lo atinente a los bienes incluidos en el presente régimen, el artículo 5° del Anexo I del DNU 62/2019 estatuye que estarán sujetos a aquel los bienes incorporados al patrimonio del demandado con posterioridad a la fecha de presunta comisión del delito investigado que, en virtud de no corresponder razonablemente a los ingresos de quien lo detentare como tenedor, poseedor, o titular de dominio, o, representar un incremento patrimonial injustificado, posibiliten considerar que provienen, directa o indirectamente, de alguno de los delitos precisados en el artículo 6° de este Anexo, cuya enumeración se efectuó “supra”.
El artículo 7° del Anexo abordado se refiere a la facultad de la PROCURADURIA DE EXTINCION DE DOMINIO de requerir al fiscal interviniente que solicite el dictado de medidas cautelares cuando de los informes recabados se desprenda que un bien proviene, directa o indirectamente, en función a la catalogación casuística efectuada en el artículo 5°, de alguno de los delitos encuestados en el artículo 6° de aquel.
El artículo 8° del Anexo en trato, bajo el título “DEMANDA. OBJETO”, estatuye que el dictado de medidas cautelares sobre alguno de los bienes enumerados en el artículo 5°, en relación a los delitos especificados EN EL ARTÍCULO 6°, habilita la promoción de una demanda respecto a aquellos, debiéndose adjuntar a la pretensión pertinente la documentación respaldatoria.
Dicha acción tramitará de conformidad con lo dispuesto en el artículo 498 del CPCCN (4), con excepción del plazo para contestar la demanda, que será de quince días.
A su turno, el artículo 9° del Anexo I del DNU 62/2019 se aboca al tema de la “EXCEPCION PREVIA”, precisando que solo será admisible, como de previo y especial pronunciamiento, en los términos del artículo 346 del CPCCN, la acreditación de que el bien o derecho objeto de la demanda se incorporó al patrimonio del demandado con anterioridad a la fecha de presunta comisión del delito investigado, cuando esta última circunstancia fuere manifiesta. Si no concurriere esta última circunstancia, el juez se abocará al tratamiento de dicha excepción en la oportunidad del dictado de la sentencia definitiva.
En el artículo 10 del Anexo se aborda la cuestión probatoria, explicitándose que la parte demandada tiene la carga de probar que los bienes y derechos objeto de la acción de extinción de dominio se incorporaron a su patrimonio con anterioridad a la fecha de presunta comisión del delito investigado., o, el origen lícito de los fondos para su adquisición. Se excluye la prueba confesional y se establece que los medios admisibles de prueba serán los establecidos en el CPCCN. Además, en lo pertinente, se aplicará la Sección 8° del Capítulo V, del Título II del Libro Segundo del CPCCN (5).
Como dato relevante se destaca en el último párrafo de este artículo que los representantes del MPF podrán propender a alcanzar acuerdos de extinción de dominio, si los activos involucrados resultaren adecuados para compensar el detrimento del EN o el daño ocasionado, debiendo someterse dichos acuerdos a la homologación judicial y ostentarán efecto de cosa juzgada.
El artículo 11 del Anexo se aboca a la sentencia de extinción de dominio. Al respecto, establece que, además de los requisitos previstos en el CPCCN, la sentencia de extinción de dominio deberá contener:
Los fundamentos específicos que motivaron al juzgador acerca de que bienes o derechos, propiedad del o de los demandados, y/o de los terceros citados, se incorporaron sin una causa lícita a su patrimonio;
Si se dispusiere la extinción de dominio, la identificación precisa de los bienes o derechos afectados por la sentencia;
La declaración de extinción de dominio del bien o de los bienes identificados conforme al inciso b) sin contraprestación ni compensación alguna a favor del o de los demandados, así como de sus frutos y productos en caso de resultar aplicable;
Los efectos respecto de los derechos existentes sobre bienes afectados
En caso de que se determine un incremento patrimonial que no pueda desvincularse de un patrimonio constituido en forma previa a los hechos investigados, o que el bien o el derecho haya sido transferido a favor de un tercero de buena fe y a título oneroso, deberá determinar su valor en dinero para su ejecución;
Las medidas de ejecución de la sentencia, conforme los medios previstos por el CPCCN, así como el plazo para la subasta de los bienes, de conformidad con lo establecido en el último párrafo del artículo 13 del presente. El último párrafo del artículo 13 establece que la sentencia que haga lugar a la acción de extinción de dominio deberá ordenar la subasta de los bienes y, una vez deducidos los gastos incurridos para su localización y secuestro, administración y mantenimiento y demás costos procesales, su producido ingresará a rentas generales de la Nación, salvo cuando exista una asignación específica plasmada en las leyes mencionadas en el artículo 6° del presente.
En caso de tratarse de bienes inmuebles y bienes muebles registrables, la notificación a los registros respectivos del cambio de titularidad de los bienes afectados por la sentencia;
El pronunciamiento sobre costas, la regulación de honorarios y la compensación prevista en el artículo 18 de este Anexo, si correspondiere;
En caso de que la sentencia incluya bienes fuera del EN, deberá identificarlos de manera precisa, con el objeto de que la PROCURADURIA proceda a efectuar los trámites de reconocimiento y ejecución de sentencia en la jurisdicción correspondiente, conforme a la legislación aplicable;
En el supuesto de que la sentencia rechace la demanda de extinción de dominio, deberá comunicarse al juez a cargo de la investigación penal en la que oportunamente se dictaron las medidas cautelares, a efectos de que adopte la determinación que estime corresponder.
El artículo 12 del Anexo establece que la sentencia firme hará cosa juzgada respecto de los bienes o derechos involucrados, con independencia de cualquier otra acción judicial.
La sentencia firme de sobreseimiento o absolución dictada en sede penal, fundada en la inexistencia del hecho investigado o que dicho hecho no encuadra en figura legal, obligará al EN a restituir el bien o derecho a su anterior poseedor o titular. Si dicha restitución se tornare imposible, se le entregará a este último su valor equivalente en dinero.
Tocante al destino de los bienes sometidos a la acción de extinción de dominio, el artículo 13 dispone que durante la tramitación del proceso de extinción de dominio, la administración y mantenimiento de los bienes muebles e inmuebles, sometidos a medidas cautelares de desapoderamiento estará a cargo de la Agencia de Administración de Bienes del Estado, que es un organismo descentralizado de la Jefatura de Gabinete de Ministros. En las mismas circunstancias, el dinero en efectivo o depositado en cuentas bancarias a la vista, será transferido a una cuenta especial que devengue intereses a fin de mitigar su depreciación. Los instrumentos fiduciarios con cotización en mercados regulados nacionales o internacionales, serán administrados por el fondo de garantía de sustentabilidad que funciona en la Administración Nacional de Seguridad Social, organismo dependiente del Ministerio de Salud y Desarrollo Social.
También, en el Anexo I del DNU 62/2019, se patentiza la posibilidad de que, a petición del MPF, y con intervención de la autoridad a cargo de la administración de los bienes, el juez ordene la venta anticipada y el producido con sus intereses pasará a constituir el objeto del proceso de extinción de dominio.
Así lo estatuye el artículo 14, en el cual se establece que dicha venta anticipada será factible cuando exista posibilidad de que el bien pudiere desvalorizarse o tuviere riesgo de perecer. Igual temperamento podrá adoptarse cuando la conservación de dichos bienes cautelados genere erogaciones excesivas para el erario público, o, si el afectado manifiesta su consentimiento.
Además, el juez podrá adoptar las medidas que considere adecuadas para evitar que la compra simulada o fraudulenta del bien frustre de desapoderamiento perseguido en el presente régimen.
También, el juez podrá ordenar la destrucción de los bienes cautelados cuando sea necesario u obligatorio dado su naturaleza, representen peligro para el ambiente, la salud o la seguridad pública y/o amenacen su ruina.
El artículo 15 precisa que el Poder Ejecutivo Nacional (en adelante PEN) deberá generar un fondo de garantía con un porcentaje del producido de los bienes enajenados. La finalidad de este fondo de garantía consiste en asumir la retribución dineraria en caso que no resulte factible la devolución del bien o derecho en los términos del artículo 12 del anexo (sobreseimiento y/o absolución por inexistencia del delito o ajenidad del imputado demandado).
La prescripción de la acción de extinción de dominio opera a los veinte años. El plazo comienza a contarse desde la fecha del ingreso de los bienes al patrimonio de los accionados, según lo estatuye el artículo 16 del Anexo I.
En el régimen de extinción de dominio no se aplicará la suspensión de la sentencia civil prevista en el artículo 1775 (artículo 17 del Anexo).
El artículo 18 del Anexo I determina que el MPF podrá desarrollar programas de colaboración a efectos del aporte de información sobre las investigaciones que realice la PROCURADURIA DE EXTINCION DE DOMINIO. Se podrá aplicar una compensación al informante que no podrá exceder del 10% del valor de los bienes recuperados cuyo dominio se declare extinguido, manteniéndose bajo reserva la identidad del informante.
La acción de extinción de dominio procede aun cuando los benes involucrados en el régimen de extinción de dominio se hallen vinculados, mediante cualquier mecanismo jurídico, a otro proceso (artículo 19 del Anexo I).
El artículo 20 del anexo precisa -bajo el rótulo “INOPONIBILIDAD”- que ningún acto jurídico realizado sobre los bienes involucrados con este régimen será oponible al respectivo proceso. Ello, con la salvedad de aquellos realizados a favor de terceros de buena fe y a título oneroso, como lo establece el inciso e) del artículo 11.
El artículo 21 determina como disposición transitoria que la Procuración General de la Nación deberá realizar un relevamiento exhaustivo de las causas penales en trámite a los efectos del artículo 7° del Anexo, dentro de los sesenta días contados a partir de la entrada en vigencia del presente régimen.
A su vez, el artículo 22 prescribe que el MPF deberá dar cuenta de la aplicación del presente régimen a la Comisión Bicameral Permanente en adelante CBP) del PLN, prevista en el artículo 6° de la ley 27.148 y modificatorias (6).
De modo tal que en el marco del DNU 62/2019, la extinción de dominio se hace efectiva mediante una acción real que opera sobre bienes provenientes de delitos. Ello es consecuencia -dentro de los caracteres del derecho de propiedad- del concepto que esta última no implica prerrogativas absolutas para su titular, sino que debe privilegiarse su función social, es decir, debe tener injerencia el interés público.
Consecuentemente, se incorpora al CCYC una nueva restricción por intermedio de una novedosa acción real autónoma.
El instituto de la extinción de dominio apunta a que el titular registral resulte privado de la propiedad por causa emanada de su título, en este caso por el motivo de que la adquisición del bien reconoce en su génesis la comisión de un delito.
La motivación de la incorporación del instituto en la órbita del fuero civil, obedece a la circunstancia de que esta acción de revocación del dominio pueda promoverse con independencia del proceso penal, no resultando de aplicación obligatoria lo dispuesto en el artículo 1775 del CCYC.
Esta acción de extinción de dominio se direcciona contra los bienes y no contra las personas, motivo por el cual fenece la incidencia del testaferro. Ello, determina que corresponda demostrar la relación jurídica entre el titular de dominio aparente y el propietario real del bien en cuestión.
La regulación del régimen de extinción de dominio se ejerce sobre el bien. Ello, pues su regulación se lleva a cabo como una acción real. Esta última, opera en orden al origen de los bienes y ostenta independencia respecto a la tramitación de la acción penal.
Así las cosas, como el desapoderamiento respecto al bien, se efectúa mediante una acción real, la problemática de la carga de la prueba resultará más favorable al EN. Ello, pues, el titular sedicente deberá afrontar la carga de demostrar el origen lícito del dinero con el cual adquirió el bien cuestionado.
A ello cuadra añadir que el carácter civil de la acción de extinción de dominio, evita que se torne imprescindible la presencia del imputado en este proceso, con lo cual, se supera el denominado principio de personalidad de la pena. La importancia de soslayar dicho instituto, estriba en que el mismo obstaría a la extinción en el supuesto de fallecimiento del imputado (7).
Además, la acción civil de extinción de dominio puede proseguir respecto a los herederos de quien cometió el ilícito. Además, permite avanzar naturalmente sobre personas jurídicas (artículo 141 del CCYC). A esto último, cuadra añadir que, de patentizarse este supuesto, el EN cuenta con mayores posibilidades de identificar bienes en el exterior.
En el derecho comparado, tal como ilustra el excelente trabajo del autor Horacio F. CARUSO, que se utiliza como hilo conductor para este tópico, también se implementó el sistema de la acción civil, según se hará somera referencia “infra”.
En esa tónica, la Constitución de Colombia expresa en el artículo 34 que se prohíben las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación.
Empero, señala el artículo 58 de dicha Constitución que “No obstante. Por sentencia judicial se declara extinguido el dominio sobre bienes adquiridos en perjuicio del tesoro público o con grave deterioro de la moral social”
De allí se desprende que la propiedad es una función social, lo cual implica obligaciones. Le resulta inherente, por ejemplo, una función ecológica.
El precepto plasmado en el artículo 34 de la Constitución Colombiana, significa que, aunque en apariencia, una propiedad mueble o inmueble se encuentre registralmente reconociendo la titularidad a determinada persona, tal carácter no llegó realmente a radicarse si dicho bien fue adquirido mediante enriquecimiento ilícito o con grave deterioro de la moral social que plasma dicha Constitución o con lesión del patrimonio estatal (8).
Relata el autor CARUSO que, cuando la Corte Suprema de Colombia efectuó un análisis de la figura, concluyó que: 1) No se trata de una pena pues, en estos supuestos, se habría conformado una verdadera confiscación; 2) No se trata de un proceso de carácter penal; 3) Es una acción de índole patrimonial; 4) Implica una acción cuyo objeto es el bien mismo.
Al recaer la acción sobre una cosa adquirida se trata de una acción real.
Se hace abstracción de la sanción que pueda recaer en el proceso penal sobre una persona por haber incurrido en la conducta ilícita que propende a la instauración del proceso de extinción de dominio.
Consustancial con lo “supra” expuesto, debe recordarse que dicho régimen de extinción de dominio no es una acción de tipo penal; transita por carril separado de esta última; le resultan inoponibles los efectos de la prejudicialidad; constituye una acción patrimonial que reconoce como objeto el bien en sí mismo; persigue a la cosa, lo cual le confiere plena virtualidad de acción real.
En similar tesitura, la Constitución Mexicana prohíbe la confiscación de bienes. Empero, bajo la denominación “aplicación”, prescribe que “La aplicación total o parcial de los bienes de una persona hecha por la autoridad judicial para el pago de la responsabilidad civil resultante de la comisión de un delito o para el pago de impuestos o multas. Tampoco se considera confiscación el decomiso que ordene la autoridad judicial de los bienes, en el caso del enriquecimiento ilícito…. por delitos previstos como de delincuencia organizada….respecto de los cuales éste se conduzca como dueño, si no acredita la legítima procedencia de dichos bienes.”
En síntesis, para el ordenamiento jurídico mexicano las características de la extinción de dominio son las siguientes: 1) No es una pena; 2) No implica un procedimiento de carácter penal; 3) Se trata de una acción de tipo patrimonial; 4) Dicha acción reconoce como objeto el bien en sí mismo y no al sujeto titular de dicho bien, y, 5) El proceso recae sobre la cosa, por lo cual su naturaleza el real.
En torno a los derechos de terceros de buena fe, los mismo son respetados en aras al criterio de que este régimen de extinción de dominio conforma una acción real, patrimonial y jurisdiccional, que se lleva a cabo en un proceso ante un juez. En dicho proceso deben respetarse todas las garantías del debido proceso como, asimismo, todos los derechos de los terceros de buena fe.
En orden al aspecto probatorio, se instituye el principio de inversión de la carga de la prueba.
En los Estados Unidos de Norteamérica se estatuye un sistema de decomiso civil en paralelo con su similar de decomiso penal. Ello, con sustento en raíces históricas y culturales.
Por su parte, en Italia, alcanza conque se patenticen indicios de que un sujeto pertenece a una organización criminal para que el ente estatal libre medidas cautelares afectantes de sus propiedades, y, paralelamente, le promueva un proceso para que demuestre la procedencia lícita de las mismas (9).
En orden a lo “supra” reseñado puede concluirse que existe semejanza entre el sistema pergeñado en el DNU 62/2019 y las legislaciones de Colombia y México.
Y, además, que los distintos Estados Nacionales se hallan empeñados en el recupero de los bienes habidos mediante mecanismos ilícitos por la delincuencia organizada.
En todos los casos se invierte la carga de la prueba en orden a la demostración de que los bienes en cuestión fueron adquiridos de manera lícita.
III.- ASPECTOS GENERICOS DE LA APLICACIÓN DE LOS DNU:
La aplicación de los DNU por parte del PEN configura un mecanismo que, desde antaño, ha sido utilizado -sin distinción de banderías políticas- por parte de dicho estamento, incrementándose con llamativa asiduidad desde la década de 1980 en adelante.
Lógicamente, que su uso debe estar en sintonía con diversos requisitos que impone al PEN la CN.
Al respecto, se torna conspicuamente esclarecedor un enjundioso trabajo efectuado por el autor Bernardo SARAVIA FRIAS, que oficiará como hilo conductor en este ítem (10).
La reforma de la CN del año 1994 consagra taxativamente a los DNU en el inciso 3° del artículo 99. A partir de la década de 1990 la CSJN exteriorizó un temperamento variable. Aceptó su instauración en “PERALTA” (Fallos: 313:1513) y en “MASSA” (Fallos: 329:5913), modificando esa tesitura en “ASOCIACION ARGENTINA DE COMPAÑIAS DE SEGURO” (Fallos: 338:1048), en donde restringió al máximo su uso, con especial hincapié en el principio de división de poderes.
Sin embargo, utilizando un criterio connotado de absoluta neutralidad, cuadra sostener que se trata de un dispositivo legal cuya adecuación a los lineamientos de tipo constitucional resultará heterónomo del temperamento prudencial según el cual se lo aplique.
Cualquier profundización axiológica debe tener siempre presente que dicho instituto ha sido consagrado en la CN.
Si bien el primer párrafo del inciso 3° del artículo 99 de la CN veda, bajo pena de nulidad absoluta e insanable, al PEN la facultad de emitir normas inherentes al PLN, en el segundo párrafo establece que solamente, cuando circunstancias excepcionales hicieren imposible seguir trámites ordinarios previstos por la CN a los efectos de la sanción de las leyes, con exclusión de normas relativas a materia penal, tributaria, electoral o de régimen de los partidos políticos, podrá dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, que serán decididos en acuerdo general de ministros que deberán refrendarlos con el jefe de gabinete de ministros.
Este último, personalmente y dentro de los diez días, someterá la medida a consideración de la CBP, cuya composición deberá respetar las proporciones de las representaciones políticas de cada cámara. Esta comisión elevará su despacho en un plazo de diez días al plenario de cada cámara para su expreso tratamiento que será considerado por ambas cámaras. Luego, se sancionará una ley especial, con la totalidad de las mayorías absolutas de los miembros de cada cámara, que regulará el tratamiento y los alcances de la intervención del Congreso.
Este artículo 99 inciso 3° debe conjugarse con el artículo 100 inciso 13 de la CN, en orden a que el jefe de gabinete de ministros someterá personalmente y dentro de los diez días estos DNU a consideración de la CBP.
Tocante a los presupuestos de procedencia de los DNU, en primer término, cuadra señalar que el texto “supra” reseñado alude a circunstancias excepcionales, y, luego, enuncia los motivos que le dan denominación al dispositivo “necesidad u urgencia”.
Destaca el autor CORNEJO FRIAS que resulta común efectuar una aplicación analógica del artículo 76 de la CN y de la tesis de la emergencia. Ello condujo a concluir que: a) sólo se podrá utilizar el DNU ante circunstancias de fuerza mayor, como, por ejemplo, instancias bélicas o desastres naturales que obsten a la reunión del Congreso y el traslado de los legisladores a la Capital Federal, o ante el receso del PLN, y, b) sólo se habilitaría la implementación de los DNU ante situaciones de emergencia. Sin embargo, tal interpretación ha deformado el texto de la CN.
Ello es así por cuanto “necesidad y urgencia” no es “emergencia”. Si el constituyente de 1994 hubiere tenido la intención de utilizar para la procedencia de los DNU el requisito más estricto y limitado de “emergencia”, así lo hubiera hecho (11).
Además, lo subitáneo no se puede regular. Si el constituyente sólo hubiera aludido al supuesto de guerra, desastres naturales o intervenciones en gobiernos provinciales, no se habría incluido el inciso 3° del artículo 99 en la CN, o bien, habría circunscripto la procedencia de los DNU al artículo 76 de dicha Carta Magna.
Consecuentemente, la idea que debe prevalecer al respecto es que se torna indiferente que el Congreso este en receso o que los legisladores estén imposibilitados de viajar a la sede del mismo.
Lo que exige una respuesta urgente, es lo perentorio del asunto, que, por esa razón, precisa de una respuesta urgente y no resulta factible aguardar la demora natural del Congreso.
Para esto último se utiliza el régimen de control ulterior donde participan la CBP y las dos cámaras del PLN. Estamentos, estos, que ostentan plena y absoluta potestad a efectos de revocar el DNU, e, incluso, derogarlo mediante una ley posterior.
De modo tal que el DNU bien utilizado puede considerarse un mecanismo auspicioso. Lo pernicioso no es su uso, sino su abuso.
Así las cosas, el procedimiento que instaura la CN mediante los DNU tiene como protagonistas a los dos poderes políticos del EN. Al PEN la norma le confiere la facultad de instar, dado su condición de poder activo y de acción permanente. Luego, el PLN, merced a una triple secuencia de control, lleva a cabo su función de aprobar o enervar el DNU. De manera tal que sólo se presenta una alteración en el orden temporal.
En lo concerniente al principio de legalidad, el DNU debe emitirse respetando los cinco pilares republicanos que son: transparencia, publicidad, división de poderes, control y responsabilidad, a lo cual cuadra adunar que debe estar adecuadamente motivado (12).
A lo hasta aquí expuesto corresponde agregar que si se respetan los parámetros adecuados que tornan constitucionalmente viable el dictado de los DNU, la división de poderes no resultará diezmada pues, bajo la visualización de una realidad dinámica, prácticamente fugaz, el diálogo institucional instaurado por el inciso 3° del artículo 99 de la CN a instancias del PEN, refuerza la armonía y sincronización de los poderes.
Se trata de estamentos políticos dialogando a través de un mecanismo complejo, donde el PEN insta ante una situación de necesidad y urgencia y el PLN detenta el control y expresa la última palabra.
Debe insistirse en que la CN no se refiere a condiciones de rigurosa excepcionalidad para que se torne procedente la emisión de un DNU.
Concluye el enjundioso artículo del autor SARAVIA FRIAS destacando que “La democracia es una aventura en libertad, donde se juega a la prueba y al error; debe aspirar a un funcionamiento arquitectónico, de construcción y no a uno agonal, de enfrentamiento, respetando y dando lugar a la participación del que piensa distinto. Es así como debe entenderse el funcionamiento de los DNU. Como mecanismo que promueve el diálogo entre los poderes políticos del Estado, despojando de una vez la presunción de que uno va a actuar de mala fe, violando por las dudas la ley para sacar una ventaja impropia (13).
En este aspecto, en consonancia con lo “supra” expuesto, aparece como adecuado sostener que el DNU 62/2019 sobre el régimen de extinción de dominio ostenta las siguientes características: 1) desde un horizonte sustancial, supera con absoluta amplitud cualquier objeción a su estructura material. Ello es así, habida cuenta que cumple acabadamente con los más exigentes estándares constitucionales y se otorgan plenas garantías a los accionados afectados para volverlos a su estatus jurídico anterior en el supuesto que a su respecto se dictare sobreseimiento o absolución, con sustento en inexistencia del delito o que el mismo no fue cometido por el imputado demandado (artículo 12 segundo párrafo del Anexo I).
A lo expuesto cuadra añadir que el tenor del DNU 62/2019 se halla en sintonía con los regímenes instaurados en la legislación comparada, según se expuso “supra”.
2) del punto de vista procesal, tampoco puede objetarse el DNU 62/2019, pues es facultad del PLN, en ejercicio de su rol controlante, asumir una tesitura contraria a su ratificación, pudiendo, inclusive, derogarlo mediante una ley posterior.
No obsta a dicha orientación lo decidido por la CSJN en “CONSUMIDORES ARGENTINOS SA c/ EN – PEN- Decreto 558/02-SS- Ley 20.091” del 19/05/2010, pues allí, el cimero Tribunal, en lo sustancial, refirió que en dicha especie no había existido las circunstancias fácticas emergentes del artículo 99 inciso 3° de la CN, al no exteriorizarse una decisión de tipo coyuntural destinada a paliar una situación excepcional en el sector, sino que, al contrario, las modificaciones introducidas revistieron el carácter de normas permanentes modificatorias de las leyes dictadas por el PLN.
De modo tal que el único reparo que podría interponerse sería la puesta en práctica de un oportunismo político, dado que se está transitando un año electoral.
Sin embargo, la reticencia del PLN en sancionar el proyecto de ley, también obedece a un marcado subjetivismo de orden político, pues se deja trasuntar la idea de que la finalidad de la implementación del régimen de extinción de dominio apunta, pura y exclusivamente, a la problemática de la hipotética corrupción, eventualmente incurrida por ex funcionarios públicos.
Si efectivamente, en la intención del dictado del DNU 62/2019, primara ese pseudo criterio reduccionista, tal circunstancia implicaría una grave distorsión que podría llegar a enervar la eficacia de la normativa en análisis.
Sucede que, el volumen económico de los bienes que se podrían decomisar por las actividades del crimen organizado (narcotráfico, trata de personas, contrabando agravado etcétera), llegaría a superar ampliamente la cuantificación del derivado del fenómeno de la corrupción.
Por ello, si la renuencia en sancionar la ley, que finalmente se frustró, sólo tuvo en cuenta una presunta animosidad contra ex funcionarios, tal temperamento adolece de sustento suficiente.
WORTMAN JOFRE, Hugo “EL DECRETO NO ES UNA HERRAMIENTA SOLIDA PARA RECUPERAR EL DINERO”, Artículo publicado en la página 11 del diario “CLARIN” del 24 de enero de 2019;
Artículo 90 del CPCCN: “Podrá intervenir en un juicio pendiente en calidad de parte, cualquiera fuere la etapa o la instancia en que éste se encontrare, quien:
Artículo 94 del CPCCN: “El actor en el escrito de demanda, y el demandado dentro del plazo para oponer excepciones previas o para contestar la demanda, según la naturaleza del juicio, podrán solicitar la citación de aquél a cuyo respecto consideraren que la controversia es común. La citación se hará en la forma dispuesta por los artículos 339 y siguientes.”
Artículo 498 del CPCCN: “En los casos en que se promoviese juicio sumarísimo, presentada la demanda, el juez, teniendo en cuenta la naturaleza de la cuestión y la prueba ofrecida, resolverá de oficio y como primera providencia si correspondiese que la controversia se sustancie por esta clase de proceso. Si así lo decidiese, el trámite se ajustará a lo establecido para el proceso ordinario, con estas modificaciones:
6) Sólo serán apelables la sentencia definitiva y las providencias que decreten o denieguen medidas precautorias. La apelación se concederá en relación, en efecto devolutivo, salvo cuando el cumplimiento de la sentencia pudiese ocasionar un perjuicio irreparable en cuyo caso se otorgará en efecto suspensivo.”
La Sección 8° del Capítulo V, del Título II, del Libro Segundo del CPCCN trata sobre la conclusión de la causa para definitiva.
Artículo 6° ley 27.148: “Relaciones con el Poder Legislativo. En oportunidad de la inauguración del período de sesiones ordinarias del Congreso Nacional, el Procurador General de la Nación remitirá a la Comisión Bicameral, cuya composición y funciones fijará el Congreso Nacional, un informe detallado de lo actuado por los órganos bajo su competencia, el cual deberá contener una evaluación del trabajo realizado en el ejercicio, un análisis sobre la eficiencia del servicio y propuestas concretas sobre las modificaciones o mejoras legislativas que éste requiera.
CARUSO, Horacio F. “EXTINCION DE DOMINIO”, Artículo publicado en LA LEY ON LINE, cita ON LINE AR/DOC/1195/2015;
CARUSO, Horacio F. Artículo citado;
(10) SARAVIA FRIAS, Bernardo “LOS DECRETOS DE NECESIDAD Y URGENCIA”, Artículo publicado en LA LEY 2018-B-990, en fecha 17/04/2018, cita ON LINE AR/DOC/729/2018;
(11) SARAVIA FRIAS, Bernardo, Artículo citado, página 3;
(12) SARAVIA FRIAS, Artículo citado, página 4;
(13) SARAVIA FRIAS, Artículo citado, página 5;