Source: https://e-kurs.si/komentar/ureditev-upravnega-spora-po-zus-1/
Timestamp: 2020-02-29 01:39:25+00:00
Document Index: 471600

Matched Legal Cases: ['sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'Sodišče ', 'Sodišče ', 'Sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ']

Ureditev upravnega spora po ZUS-1 – e-KURS
13Sodno varstvo v upravnem sporu ureja v letu 2006 sprejet ZUS-1 (Ur. l. 105/06), ki je začel veljati 1. 1. 2007 in tako nadomestil prejšnji ZUS (Ur. l. 50/97). Razlogi za novi zakon so bili številni, zato je ZUS-1 v primerjavi z ZUS opredelil kar nekaj ključnih novosti oziroma sprememb, zlasti definicijo posamičnega upravnega akta in s tem omejitev nabora izpodbijanih aktov v upravnem sporu (v mejah z Ustavo zagotovljenega sistema generalne klavzule) s poudarkom na aktu posega (praviloma prvostopenjski upravni odločbi) in le izjemoma procesnih aktih. Nadalje je ZUS-1 določil glede na ZUS druge udeležence postopka, omejitev dostopa do pritožbe in skrb za razumno dolgo odločanje. Tako so se odpravila pred letom 2007 večkratna podvajanja možnosti sodnega varstva, saj je lahko nekdo v zvezi z istim predmetom postopka sprožil odločanja o več sporih, npr. glede matične upravne zadeve in še kršitve pravice do odločanja brez nepotrebnega odlašanja, ob tem pa so se vodili tudi postopki z izrednimi pravnimi sredstvi po ZUP. Pri zakonski regulaciji je seveda treba tehtati med različnimi zasledovanimi vrednotami. Zato se (lahko) predvsem pri prizadevanju za čim večjo učinkovitost zakonske ureditve sodnega nadzora nad akti uprave pojavi paradoks, saj je učinkovitost tega sodnega varstva odvisna tako od zahtev po hitrosti postopkov, kot tudi od zahteve po intenzivnosti presoje aktov ali dejanj oblasti. Navedeni zahtevi pa nista komplementarni. Vendar že obstoj institucije upravnega spora (po Ustavi in zakonu) sam po sebi deluje preventivno, utrjuje zakonitost in razvija čut odgovornosti uradnih oseb ter z odločitvami prispeva k jasnosti pri razumevanju splošnih pravnih norm (Kerševan, s. 642–645). To je doseženo kljub omejitvi varstva po ZUS-1 v primerjavi z drugim odstavkom 157. člena le na akte (in ne na dejanja) oblasti, saj pri dejanjih prizadeti vloži tožbo neposredno na temelju Ustave (Zalar, s. 39).
14Na temelju ustavnosodne presoje v zadevah U-I-147/08 in Up-1547/08 o stroških postopka po 25. členu ZUS-1 pa je bil zakon leta 2010 že noveliran (gl. 18., 28., 36. in 83. člen ZUS-1). Poleg odprave neustavnosti v zvezi s stroški postopka je novela drugače določila vstop oziroma legitimacijo predstavnika javnega interesa v postopek (tj. državni pravobranilec na predlog državnega pravobranilstva ali odvetnik ali oseba s pogoji za okrožnega sodnika, ki ga določi vlada, in lahko vloži tožbo v dveh mesecih od vročitve upravnega akta stranki).
15ZUS-1 določa pojem posamičnega upravnega akta (ožje glede na 157. člen) po sistemu generalne klavzule in ne enumeracije, na temelju koncepta subjektivnega spora, pri čemer vsebuje pozitivno in negativno definicijo upravnih aktov oziroma drugih aktov, zoper katere se lahko vloži tožba (2., 3., 5. člen in drugi členi ZUS-1). Po pozitivni definiciji se v upravnem sporu odloča o zakonitosti oziroma drugih vprašanjih v naslednjih aktih: dokončni upravni akti; posamični akti, upravni akti ali materialni akti, s katerimi se poseže v ustavne pravice in svoboščine; akti, ki imajo obliko predpisa splošnega akta, vendar vsebinsko urejajo posamična pravna razmerja; molk organa, ki naj bi izdal dokončni akt; akti, ki so z nezakonitostjo dela uprave povzročili tožniku škodo; določeni volilni akti; spori med javnopravnimi subjekti (država, občine, nosilci javnih pooblastil); kompetenčni spori med upravnim sodiščem in drugimi sodišči. Po nasprotni, negativni definiciji med upravne akte, ki so predmet upravnega spora, izrecno ne sodijo: akti, ki jih nosilci vej oblasti izdajajo za izvrševanje v Ustavi določenih pristojnosti; akti, ki jih vlada ali predsednik republike ali uprava izdajajo v okviru politične diskrecije (npr. imenovanje državnega sekretarja); akti, ki ne posegajo v pravico ali pravno korist tožnika; akti, za katere področni zakon določa drugo obliko sodnega nadzora (velja predvsem za upravne odločbe v okviru socialnih zavarovanj, kjer je predviden socialni spor); akti, ki ne morejo biti predmet upravnosodne presoje, ker odločitev ni preverljiva po objektivnih kriterijih – razen v primeru, če so del javnopravnega odločanja. Poleg pozitivne in negativne definicije ZUS-1 določa še dve specialni pravili glede aktov, ki se izpodbijajo v upravnem sporu. Tako se lahko vloži tožba tudi zoper sklep, če se z njim postopek konča ali se postopek ustavi ali pa se obnovi. Kot predmet izpodbijanja se šteje tudi posebna oblika molka organa, če organ v treh letih od začetka upravnega postopka ni izdal dokončnega upravnega akta. Nasploh je definicija posamičnega upravnega akta po 2. členu ZUS-1 podana po kumulativnih formalnem in materialnem kriteriju, po katerih je predmet izpodbijanja v upravnem sporu akt, ki ga izda državni organ, organ lokalne skupnosti oziroma nosilec javnega pooblastila, vsebuje pa vsebinsko odločitev o materialnopravno odločeni pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje tega akta, in je utemeljen na normi javnega prava, ki organ pooblašča za enostransko, oblastveno in posamično določanje v javnem interesu (Kerševan, s. 660). Sodna praksa je na tej podlagi razvila stališče, da se pod pojmom (meritornega) posamičnega upravnega akta razume tudi npr. sklep o stroških in denarnih kaznih ter izvršilni sklepi, izdani v upravnem postopku. Ti akti so namreč kljub formi akta (sklep, ne odločba) in izdaji med postopkom (ne ob zaključku postopka) meritornega značaja in posegajo v pravni položaj posamezne stranke. Upravni spor pa ni dopusten, če stranka, ki je imela možnost vložiti pritožbo ali drugo redno pravno sredstvo zoper upravni akt, tega ni vložila ali ga je vložila prepozno ali umaknila oziroma se mu odpovedala. Opustitev oziroma zamudo pravne možnosti, pritožbe, zakon sankcionira z izgubo pravice do upravnega spora, razen če bi tožnik navedel razloge, ki bi neizpodbitno dokazovali, da mu je bila vložitev pritožbe ali vrnitve v prejšnje stanje po 103. členu ZUP onemogočena.
16Kot določa že 157. člen, v upravnem sporu odloča sodišče. Na prvi stopnji odloča praviloma po ZUS-1 Upravno sodišče, izjemoma Vrhovno sodišče, kadar se v upravnem sporu izpodbija volilne akte in odloča o kompetenčnih sporih med upravnimi in drugimi sodišči. Sicer je Vrhovno sodišče v upravnem sporu drugostopenjski organ. Praviloma se odloča v kasacijskem upravnem sporu, izjemoma sodišče odloči vsebinsko namesto upravnega organa v sporu polne jurisdikcije po 65. členu ZUS-1 (npr. ob molku upravnega organa druge stopnje, izdaji odločbe v nasprotju z usmeritvami sodišča, ob posegu v ustavne pravice). Glede strank ZUS-1 določa, da ima vsak upravni spor vsaj dve stranki z nasprotnim interesom: a) tožnika, tj. prizadeta stranka iz upravnega postopka in b) toženca, tj. državo ali občino ali nosilca javnega pooblastila (ni pa več pri aktih države in občin kot po ZUS toženec organ kot izdajatelj izpodbijanega akta, ta po ZUS-1 toženca zgolj zastopa). Stranke lahko same vložijo pritožbo ne glede na kvalificiranost, za vložitev pravnih sredstev pa so legitimirani le odvetniki oziroma osebe z opravljenim pravniškim državnim izpitom (OdlUS XVII, 88, U-I-69/07,r. l. 119/08, 12. in 13. točka). Poleg teh dveh nujnih strank v sporu sta lahko udeleženi še dve neobvezni: prizadeta oseba (po ZUP stranski udeleženec), ki vstopi v postopek, če bi ji odprava ali sprememba izpodbijanega akta povzročila neposredno škodo, in državni pravobranilec ali druga oseba, ki jo pooblasti vlada.
17Tožba se vloži v 30 dneh od vročitve akta, ki se izpodbija. Ne ovira izvršitve upravnega akta (odločbe ali sklepa), zoper katerega je vložena, če ta do vložitve tožbe še ni izvršen. Če izvršljiva odločba še ni bila izvršena do vložitve tožbe oziroma do odločitve sodišča v upravnem sporu, ima sodišče pooblastilo, da na zahtevo tožnika zadrži izvršitev dokončnega upravnega akta, tako da izda začasno odredbo (32. člen ZUS-1). Tožnik v upravnem sporu izpodbija upravni ali drug posamičen akt s tem, da zagotavlja njegovo nezakonitost. Zato od sodišča zahteva, da v mejah tožbenega zahtevka odloči o pravici, obveznosti ali pravni koristi tožnika, o zahtevi, da se mu vrnejo vzete stvari oziroma o tem, da se mu povrne škoda, ki je nastala z izvršitvijo izpodbijanega upravnega akta. S svojo odločbo lahko sodišče tožbo zavrže, če niso navedene procesne predpostavke; zavrne jo, če je neutemeljena; ji ugodi in izpodbijano odločbo odpravi in vrne v ponovno odločanje toženi stranki ali pa meritorno odloči o pravici ali obveznosti ali pravni koristi sami (64. in 65. člen ZUS-1). Sodišče razišče oziroma preizkusi dejansko stanje v okviru tožbenih navedb (20. člen ZUS-1). To pomeni, da se izpodbija samo tisto, kar tožnik zatrjuje v tožbi. Samo če ugotovi, da je upravni akt ničen, ga izreče za ničnega ne glede na tožbene navedbe, ker pazi na ničnost po uradni dolžnosti. V upravnem sporu velja prepoved reformacije in peius. Sodišče pa nasprotno ni vezano na dokazne predloge strank v okviru tožbenega zahtevka in lahko izvede vse dokaze, ki lahko prispevajo k razjasnitvi zadeve (Jerovšek in Kovač, s. 267). Dokaze lahko izvaja na obravnavi tako, da samo ugotovi dejansko stanje ob primerni uporabi ZPP. Sodišče sme akt odpraviti in samo meritorno odločiti o zadevi, če mu narava stvari dopušča in dajejo podatki postopka za to zanesljivo podlago ali če je na glavni obravnavi samo ugotovilo dejansko stanje, še zlasti pa: če bi odprava izpodbijanega upravnega akta in novi postopek pri pristojnem organu prizadela tožniku težko popravljivo škodo; če izda pristojni organ potem, ko je bil upravni akt odpravljen, nov upravni akt, ki je v nasprotju s pravnim mnenjem sodišča ali z njegovimi stališči, ki se nanašajo na postopek; kadar pristojni organ novega upravnega akta ne izda v tridesetih dneh po odpravi upravnega akta oziroma v roku, ki ga določi sodišče in tega ne stori niti na posebno zahtevo stranke v naslednjih sedmih dneh, če stranka s tožbo zahteva od sodišča, da odloči o pravici, obveznosti ali pravni koristi in je to zaradi narave pravice oziroma varstva ustavne pravice potrebno; ali če sodišče ugotovi nezakonit poseg v ustavne pravice in prepove nadaljevanje takega stanja (66. člen ZUS-1). Zoper sodbo, ki jo izda upravno sodišče, je dovoljena pritožba le v dveh primerih (73. člen ZUS-1): če je sodišče samo ugotovilo drugačno dejansko stanje, kot ga je ugotovila tožena stranka ter je na tej podlagi spremenilo izpodbijani upravni akt, in če je sodišče odločilo o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika. Zakon opredeljujeta tudi dve izredni pravni sredstvi: obnovo postopka in revizijo.
18ZUP pravice do upravnega spora neposredno ne ureja, vendar določa možnost njene realizacije v nadaljevanju postopka s sprožitvijo upravnega spora zoper dokončni posamični akt upravnega organa (npr. v 215. členu ZUP). za upravni spor je bistvena določba ZUP o dokončnosti, ker je dokončnost akta procesna predpostavka za vložitev tožbe po ZUS-1. Dokončnost upravnega akta nastopi po 224. členu ZUP potem, ko je upravni postopek končan, kar pomeni izčrpanost pritožbe pred pristojno upravno oblastjo. Upravni akt je dokončen tudi, ko se vroči stranki, če pritožba ni dovoljena; ko poteče rok za pritožbo, če pritožba ni bila vložena ali je bila zamujena; ko se stranki vroči odločba, s katero se pritožba zavrže ali zavrne; če se stranka odpove pravici do pritožbe (novela z uporabo od 2008). Pogoj za sprožitev upravnega spora je torej po ZUS-1 in ZUP izčrpanje redne pravne poti, ki je predpisana po zakonu, v nasprotnem primeru sodišče tožbo zavrže. ZUP določa tudi izredno pravno sredstvo v povezavi z upravnim sporom, tj. odpravo oziroma spremembo odločbe v zvezi z upravnim sporom (273. člen) kot obliko poravnave med strankama v sporu.
Craig/Ziller, Administrative Law in the Anglo-American Tradition in The Continental System of Administrative Legality, v: Peters/Pierre (ur.), Handbook of Public Administration, London 2005;
Jerovšek, v: Šturm (ur.), Komentar Ustave RS, 2002, s. 1054–1071;
Kerševan/Zalar, v: Breznik/Kerševan (red.), Zakon o upravnem sporu (ZUS-1) s komentarjem, Ljubljana 2008, s. 30–57;
Ude et al., Pravdni postopek: zakon s komentarjem, Ljubljana 2005–2010.