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Timestamp: 2018-09-26 15:17:18+00:00
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L’accès du rapporteur public au projet de décision du conseiller rapporteur n’est pas contraire au droit à un procès équitable : un revirement de jurisprudence qui ne dit pas son nom ? (CEDH 4 juin 2013 « François Marc-Antoine c/ France »)
Par une décision d’irrecevabilité (req. n° 54984/09), la Cour Européenne des Droits de l’Homme vient de valider la pratique contentieuse qui consiste à transmettre au rapporteur public (ex-commissaire du gouvernement, membre de la juridiction administrative) le projet de décision du conseiller rapporteur en écartant le moyen soulevé par le requérant qui faisait valoir la violation, par cette pratique, de l’article 6 de la Convention Européenne des Droits de l’Homme relatif au droit à un procès équitable.
Dans cette affaire, le requérant, lui-même magistrat de l’ordre administratif, sollicitait l’application de la théorie des apparences afin que le rapporteur public soit considéré comme une partie disposant d’informations auxquelles le requérant n’a pas accès, rompant de ce fait l’égalité des armes.
Un tel moyen avait toutes les chances de prospérer puisque la Cour Européenne des Droits de l’Homme, par un arrêt de Grande Chambre de 1998 rendu à l’égard de l’avocat général près la Cour de Cassation (pouvant être perçu comme l’homologue judiciaire du rapporteur public), avait condamné la France au motif que la transmission au seul avocat général du rapport et du projet d’arrêt du conseiller rapporteur « ne s’accorde pas avec les exigences du procès équitable » et viole l’article 6 de la Convention (CEDH 31 mars 1998 « Reinhardt et Slimane-Kaïd c/ France », req. n° 23043/93 et 22921/93). A la suite de cette décision, l’avocat général n’eut dès lors plus accès au projet d’arrêt et ne participa plus à la conférence préparatoire à l’audience.
Toutefois, par sa décision du 4 juin 2013, la Cour ne l’a pas entendu ainsi en considérant que le projet de décision du conseiller rapporteur, qui est un magistrat de la formation de jugement chargé d’instruire le dossier, n’est « pas une pièce produite par une partie (…) susceptible d’influencer la décision juridictionnelle, mais (…) un élément établi au sein de la juridiction dans le cadre du processus d’élaboration de la décision finale. Partant, un tel document de travail interne à la formation de jugement, couvert par le secret, ne saurait être soumis au principe du contradictoire ».
Elle poursuit en précisant qu’en outre, « (…) le requérant ne démontre pas en quoi le rapporteur public serait susceptible d’être qualifié d’adversaire ou de partie dans la procédure, condition préalable pour être à même d’alléguer une rupture de l’égalité des armes ».
Ce faisant, la juridiction européenne s’éloigne de (pour ne pas dire « revient sur ») la position qu’elle avait prise dans l’arrêt « Kress c/ France » (CEDH Grande Chambre 7 juin 2001, req. n° 39594/98). En effet, dans cette célèbre affaire, la Cour avait expressément jugé, en application de la théorie des apparences, que le commissaire du gouvernement pouvait être légitimement considéré par les parties comme prenant fait et cause pour l’une d’entre elles, la conduisant à condamner la France du fait de la participation du commissaire du gouvernement au délibéré.
Toutefois, en prenant un arrêt d’irrecevabilité, la Cour ne semble pas assumer ce qui peut être perçu comme un véritable revirement de jurisprudence.
La juridiction européenne se contente de mettre en avant le fait qu’elle a particulièrement été sensible aux arguments du gouvernement français, relayés par l’ordre des avocats au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation, ainsi que par le Conseil National des Barreaux, qui rappelaient de concert que le rapporteur public, en exposant publiquement, en toute indépendance, pour chaque affaire inscrite au rôle, son appréciation sur les circonstances de fait et les règles de droit applicables et en proposant une solution au litige, « joue un rôle crucial pour la cohérence de la jurisprudence et la qualité de la prise de décision », ce que personne ne reviendrait remettre en cause.
Et il démontre ensuite que ces dispositions visent à favoriser la « rationalisation de la carte de l’intercommunalité ». Il s’agit par exemple d’éviter des enclaves, c’est-à-dire des communes situés au cœur d’un EPCI mais n’y appartenant pas, ce qui peut occasionner des coûts supplémentaires lorsque ces intercommunalités mettent en commun leurs compétences en matière d’eau (( On peut imaginer le cas d’un réseau de canalisation devant traverser une commune ne faisant pas partie de l’EPCI. )) ou de transport des déchets. Il souligne également que le maire peut être entendu par la commission départementale de la coopération intercommunale.
On peut néanmoins se demander si ces dispositions, et particulièrement celles de l’article 60 qui peuvent parfois forcer des communes à rejoindre un EPCI choisi par le préfet alors qu’elles avaient déjà entamé les démarches pour adhérer à l’EPCI de leur choix ((	C’est le cas des communes de Ventiseri et Chisa, intervenantes sur la QPC n° 2013-303, intégrées contre leur gré à la Communauté de communes du Fium’orbo alors qu’elles avaient entamés les démarches pour rejoindre la Communauté de communes de la Côte de Nacres, située en Corse du Sud.)), est réellement de nature à renforcer la coopération des communes.
L’application dans le temps de la domanialité publique virtuelle et du CGPPP
CE 8 avril 2013 ATLALR req. n° 363738 : à publier au Rec. CE
Par un considérant de principe d’une densité remarquable, le Conseil d’Etat précise l’articulation entre les règles anciennement identifiées par la jurisprudence pour qualifier l’appartenance d’un bien au domaine public et les règles établies par le code général de la propriété des personnes publiques (CGPPP) adopté le 1er juillet 2006, en s’attachant notamment à expliciter l’application dans le temps du concept de la domanialité publique virtuelle.
Le Conseil d’Etat a déjà eu l’occasion de préciser que l’analyse à une date antérieure au 1er juillet 2006 de l’appartenance de biens au domaine public se fait selon les principes jurisprudentiels qui présidaient le sujet avant l’adoption du CGPPP, sans que l’adoption de celui-ci ne puisse remettre en question les situations nées de l’application de ces principes ((	CE 3 octobre 2012 Commune de Port-Vendres, req. n° 353915 : mentionné aux tables du Rec. CE. )). En conséquence, la Haute juridiction a considéré qu’un bien affecté à un service public et ayant fait l’objet d’un aménagement « spécial » avant le 1er juillet 2006 a été incorporé au domaine public en application des anciennes règles jurisprudentielles, sans que l’adoption ultérieure du CGPPP et la nouvelle exigence d’un aménagement « indispensable » au lieu d’un aménagement « spécial » ne puisse remettre en cause cette appartenance.
L’arrêt ici commenté poursuit le raisonnement en explicitant l’articulation dans le temps entre la théorie de la domanialité publique virtuelle et l’application des règles du CGPPP. Si l’adoption du CGPPP ne peut pas faire obstacle aux situations nées avant le 1er juillet 2006 de l’application de cette théorie, le juge semble bien affirmer que la rédaction du CGPPP empêche la domanialité publique virtuelle de trouver encore application aux situations nées après le 1er juillet 2006 :
« […] 1. Considérant qu’avant l’entrée en vigueur, le 1er juillet 2006, du code général de la propriété des personnes publiques, l’appartenance d’un bien au domaine public était, sauf si ce bien était directement affecté à l’usage du public, subordonnée à la double condition que le bien ait été affecté au service public et spécialement aménagé en vue du service public auquel il était destiné ; que le fait de prévoir de façon certaine un tel aménagement du bien concerné impliquait que celui-ci était soumis, dès ce moment, aux principes de la domanialité publique ; qu’en l’absence de toute disposition en ce sens, l’entrée en vigueur de ce code n’a pu, par elle-même, avoir pour effet d’entraîner le déclassement de dépendances qui, n’ayant encore fait l’objet d’aucun aménagement, appartenaient antérieurement au domaine public en application de la règle énoncée ci-dessus, alors même qu’en l’absence de réalisation de l’aménagement prévu, elles ne rempliraient pas l’une des conditions fixées depuis le 1er juillet 2006 par l’article L. 2111-1 du code général de la propriété des personnes publiques qui exige, pour qu’un bien affecté au service public constitue une dépendance du domaine public, que ce bien fasse déjà l’objet d’un aménagement indispensable à l’exécution des missions de ce service public […] »
1.	Une approche peu orthodoxe de la théorie de la domanialité publique virtuelle
L’approche de la théorie de la domanialité publique virtuelle que retient cet arrêt n’est pas tout à fait orthodoxe. Rappelons que celle-ci avait pour objet d’appliquer par anticipation les principes protecteurs du domaine public aux dépendances qu’il était projeté, de manière certaine, d’affecter à l’usage direct du public ou à un service public ((	Voir dans un premier temps CE 6 MAI 1985 Association Eurolat, req. n° 41589 : publié au Rec. CE – puis plus explicitement CE avis 31 janvier 1995 n° 356960 :
« […] Un terrain nu appartenant à l’Etat fait partie du domaine public si, antérieurement, il a été affecté à l’usage direct du public ou à un service public moyennant des aménagements spéciaux et n’a pas fait l’objet, postérieurement à sa désaffectation, d’un acte juridique de déclassement.
En dehors de cette hypothèse, l’appartenance d’un terrain nu qui est la propriété d’une personne publique au domaine public ne se concrétise que dans la mesure où ce terrain reçoit une affectation à l’usage direct du public ou à un service public moyennant des aménagements spéciaux. Le fait de prévoir de façon certaine l’une ou l’autre de ces destinations implique cependant que le terrain est soumis dès ce moment aux principes de la domanialité publique. […]»)).
D’une part, ce n’est pas exactement la réalisation certaine de l’aménagement du bien qui entraîne l’application des principes de la domanialité publique, mais l’affectation certaine du bien à l’usage direct du public ou au service public moyennant un aménagement spécial – en tous les cas, aux termes de l’avis rendu le 31 janvier 1995 par le Conseil d’Etat.
D’autre part, la théorie de la domanialité publique virtuelle n’a en principe pas pour effet d’intégrer la dépendance au domaine public (d’où la notion de domanialité publique virtuelle, à défaut pour les biens concernés d’intégrer le domaine public réel) : cette intégration était comprise comme s’effectuant au moment de la réalisation de ce qui était projeté avec certitude, la domanialité publique virtuelle ne régissant que la période séparant la certitude de l’affectation et sa réalisation effective ((	« […] Cette théorie de la domanialité publique virtuelle […] régissait la situation des biens appartenant à des personnes publiques entre le moment où la décision de les affecter à l’usage public ou à des services publics moyennant des aménagements spéciaux a été prise de façon certaine et celui où, une fois les aménagements réalisés, l’affectation devient effective et le bien entre dans le domaine public […] » (Etienne Fatôme et Philippe Terneyre in « Grands avis du Conseil d’Etat », 3ème édition, n°26, p.97, commentaire sous CE avis 31 janvier 1995 n° 356960).)). Il s’agissait d’une application du régime de la domanialité publique par anticipation, avant l’intégration effective du bien au domaine public.
On aurait légitimement pu croire qu’à défaut, et notamment en cas d’abandon de l’affectation envisagée pourtant avec certitude (mais qui sait jamais ce que l’avenir lui réserve…), le bien devait être considéré comme n’ayant finalement jamais intégré le domaine public ((	Néanmoins, la doctrine soulignait que la jurisprudence du Conseil d’Etat ne donnait pas de réponse à cette question : « […] Et que se passera-t-il si, comme elle en a le droit et parfois l’obligation, la collectivité en cause abandonne le projet ou encore si celui-ci est censuré par le juge ? […] » (Yves Gaudemet in « Droit administratif des biens », LGDJ 12ème édition).)).
Mais le Conseil d’Etat juge au contraire qu’avant le 1er juillet 2006, le fait de prévoir de façon certaine un aménagement spécial du bien concerné l’intégrait immédiatement au domaine public.
Concrètement, cela signifie en principe que toutes les dépendances immobilières appartenant à des personnes publiques et qui ont fait l’objet, avant le 1er juillet 2006, d’une décision les affectant avec certitude à l’usage direct du public ou à un service public sous réserve d’un aménagement spécial, font partie intégrante du domaine public, indépendamment du fait que l’affectation soit ou non devenue effective.
C’est précisément le cas en l’espèce, puisque l’Etat avait acquis des parcelles en vue de la réalisation de travaux autoroutiers, pour finalement abandonner le projet dans cette configuration : les parcelles en question n’ont finalement jamais été utilisées pour l’affectation en vue de laquelle elles ont été acquises. Les quelques mois qu’a duré leur affectation « certaine » à ce service public ont suffi à les intégrer au domaine public de l’Etat – et cette intégration n’est pas susceptible d’être remise en question par l’adoption du CGPPP, ainsi qu’il avait déjà été jugé.
A défaut de désaffectation et d’un acte de déclassement, le bien est donc considéré comme relevant toujours du domaine public.
2.	L’abandon pour l’avenir de la théorie de la domanialité publique virtuelle
Au-delà de cette application de la théorie de la domanialité publique virtuelle à une situation née avant le 1er juillet 2006, le considérant de l’arrêt commenté affirme que sous l’empire du CGPPP, celle-ci ne trouvera plus à s’appliquer.
Si les auteurs du CGPPP l’ont présenté comme excluant que la domanialité publique virtuelle puisse encore trouver application ((	Rapport au Président de la République relatif à l’ordonnance n° 2006-460 du 21 avril 2006 relative à la partie législative du code général de la propriété des personnes publiques : « […] En termes de définitions générales, celle du domaine public immobilier est fondée sur les critères jurisprudentiels de l’affectation d’un bien à l’usage direct du public ou au service public pourvu qu’en ce dernier cas, ce bien fasse l’objet d’un aménagement indispensable à la mission de service public. L’existence d’un simple aménagement spécial n’est ainsi plus suffisante pour caractériser la nature domaniale d’un bien. Il s’agit de proposer une définition qui réduit le périmètre de la domanialité publique. C’est désormais la réalisation certaine et effective d’un aménagement indispensable pour concrétiser l’affectation d’un immeuble au service public, qui déterminera de façon objective l’application à ce bien du régime de la domanialité publique. De la sorte, cette définition prive d’effet la théorie de la domanialité publique virtuelle. […] »)), une doctrine éclairée attendait la confirmation par le juge de l’abandon d’une théorie élaborée par lui-même, en estimant que le texte du CGPPP ne suffisait pas à affirmer sans hésitation une telle position ((	Voir en ce sens très explicitement Etienne Fatôme et Philippe Terneyre in « Grands avis du Conseil d’Etat », 3ème édition, n°26, p.97, commentaire sous CE avis 31 janvier 1995 n° 356960 – voir également Philippe Yolka CG3P, édition Litec note sous l’article L. 2111-2 : « […] L’article L. 2111-1 du CG3P évoque simplement des biens faisant « l’objet d’un aménagement indispensable ». Or, l’abandon de la référence à l’aménagement spécial n’expédie pas ipso facto la domanialité anticipée aux oubliettes. Une chose est la nature d’un aménagement, une autre la chronologie de son exécution : le texte ne dit rien d’une réalisation future. […] »
Par l’arrêt commenté, la Haute juridiction consacre la lecture de l’article L. 2111-1 du CGPPP que ses auteurs retenaient : le juge considère qu’en exigeant que le bien affecté à un service public fasse « déjà » l’objet d’un aménagement indispensable, ce texte exclut que les affectations « certaines » mais non encore réalisées puissent avoir une incidence sur l’appartenance du bien au domaine public.
Ainsi, sous l’empire des nouvelles règles du CGPPP, l’affectation « certaine » des parcelles de l’Etat à la réalisation des travaux autoroutiers n’aurait pas permis de les intégrer au domaine public : seule leur réalisation effective aurait permis de considérer les critères de l’article L. 2111-1 du CGPPP remplis.
Cette décision clarifie au moins à compter du 1er juillet 2006 les critères d’identification du domaine public, tout en réservant aux situations antérieures une application particulière de la domanialité publique virtuelle.
La jurisprudence administrative, peu nombreuse sur la question de la qualification des dispositifs, considérait traditionnellement que, dès lors que le dispositif était apposé sur le bâtiment ou le terrain d’assiette du bâtiment où est exercée l’activité, ce dernier devait être qualifié d’enseigne et non de préenseigne ((	Voir en ce sens : TA Toulouse 20 décembre 2001 société Blafind c. commune de Blagnac, req. n° 98423 et TA Versailles 12 avril 199 société Sayag Electronic c. commune de Maison Laffitte, req. n° 904099 et 904100.)).
Le juge du « référé-liberté » peut être compétent pour faire cesser une voie de fait
CE 23 janvier 2013 commune de Chirongui, req. n° 365262, publié au recueil Lebon
Dans le cadre des opérations de régularisation foncière du département de Mayotte, Mme B. a sollicité la reconnaissance de son droit de propriété sur une parcelle située sur le territoire de la commune de Chirongui qu’elle occupait depuis plusieurs années.
Par une délibération du 22 novembre 2010, le conseil général a approuvé cette régularisation, faisant ainsi de Mme B. la propriétaire de cette parcelle qui appartenait jusqu’alors au domaine privé de la commune.
Or, en dépit de cette régularisation, la commune de Chirongui a entrepris au cours du mois de novembre 2012 des travaux sur ce terrain en vue de réaliser un lotissement à caractère social.
Mme B. a alors saisi le juge du « référé-liberté » du tribunal administratif de Mamoudzou, sur le fondement de l’article L. 521-2 du code de justice administrative, d’une demande tendant à faire cesser immédiatement les travaux commencés sur sa parcelle.
Par une ordonnance du 29 décembre 2012, le premier juge a estimé que la commune avait porté une atteinte grave et manifestement illicite au droit de propriété de la requérante et lui a donc enjoint de cesser immédiatement les travaux entrepris sur cette parcelle.
La commune a alors saisi le juge des référés du Conseil d’Etat d’un appel contre cette ordonnance. Selon elle, l’engagement des travaux se justifiait par une délibération en date du 10 mai 2012 par laquelle le conseil général, d’une part, lui cédait des terrains pour réaliser l’opération et, d’autre part, prévoyait que les personnes ayant bénéficié de l’opération de régularisation foncière dans cette zone devraient bénéficier automatiquement de lots dans le lotissement.
Le juge des référés du Conseil d’Etat, après avoir relevé que la parcelle litigieuse n’était pas au nombre de celles cédées par le département à la commune pour réaliser l’opération et que Mme B. n’avait pas donné son accord pour bénéficier d’un lot du lotissement en échange de la réalisation des travaux, confirme que la commune avait porté au droit de propriété de Mme B. une atteinte grave et manifestement illégale.
Néanmoins, si l’atteinte grave et manifestement illégale est incontestable, il n’est pas exclu en l’espèce que l’administration ait également commis une voie de fait relevant de la compétence du juge judiciaire puisque que l’engagement des travaux semble manifestement insusceptible de se rattacher au pouvoir appartenant à l’autorité administrative[1].
Dès lors, dans une telle hypothèse, le juge du “référé-liberté” devrait logiquement se déclarer incompétent puisqu’il n’est chargé de sauvegarder les libertés fondamentales auxquelles une personne publique porte atteinte que lorsque cette dernière agit “dans l’exercice d’un de ses pouvoirs”[2].
Pourtant, de manière très audacieuse, le Conseil d’Etat énonce pour la première fois le considérant de principe suivant:
« Considérant que, sous réserve que la condition d’urgence soit remplie, il appartient au juge administratif des référés, saisi sur le fondement de l’article L. 521-2 du code de justice administrative, d’enjoindre à l’administration de faire cesser une atteinte grave et manifestement illégale au droit de propriété, lequel a le caractère d’une liberté fondamentale, quand bien même cette atteinte aurait le caractère d’une voie de fait ».
Ainsi, sous réserve que la condition d’urgence soit remplie, un requérant peut toujours saisir le juge administratif du « référé-liberté » pour faire cesser une atteinte à une liberté fondamentale causée par l’administration, la circonstance que cette dernière ait agi ou non dans l’exercice d’un de ses pouvoirs étant indifférente.
Au cas présent, dans la mesure où la satisfaction de la condition de l’urgence n’est pas contestée, le Conseil d’Etat confirme donc l’injonction prononcée à l’encontre de la commune.
Si cette nouvelle position jurisprudentielle peut paraître très discutable d’un point de vue juridique, elle nous paraît néanmoins se justifier par la volonté de simplifier au maximum l’accès au juge à des requérants dont la sauvegarde d’une liberté fondamentale est menacée.
[1] Selon le Tribunal des conflits, il n’y a « voie de fait, justifiant par exception au principe de séparation des autorités administratives et judiciaires la compétence des juridictions de l’ordre judiciaire, que dans la mesure où l’Administration soit a procédé à l’exécution forcée, dans des conditions irrégulières, d’une décision régulière, portant une atteinte grave au droit de propriété ou à une liberté fondamentale, soit a pris une décision ayant l’un ou l’autre de ces effets, à la condition toutefois que cette décision soit elle-même manifestement insusceptible d’être rattachée à un pouvoir appartenant à l’autorité administrative» (T. confl. 19 janv. 2004, Sté CLPK Aircraft Funding c./ Aéroport de Paris, req. no 3386).
[2] CJA Art. L. 521-2.
L’adoption définitive par le Parlement du projet de loi sur le logement social
Projet de loi définitif adopté par le Parlement le 9 octobre 2012
Adopté en première lecture par l’Assemblée nationale le 26 septembre dernier (http://www.adden-leblog.com/?p=2610), le projet de loi sur le logement social vient d’être définitivement adopté par le Parlement après un passage en commission mixte paritaire.
Les mesures clés du projet de loi, à savoir la mise à disposition du foncier de l’Etat, parfois gratuitement, via un mécanisme de décote ainsi que le relèvement du seuil minimal de logements sociaux de 20 à 25 % sont ainsi entérinées.
Le texte définitif va même plus loin et renforce les obligations en matière de construction de logements sociaux en y soumettant des communes qui n’étaient jusqu’alors pas concernées par le dispositif.
► des communes de plus de 15 000 habitants n’appartenant pas à une agglomération ou à un EPCI de plus de 50 000 habitants dont la population a crû dans des conditions et sur une durée qui sera fixée par décret ;
► des communes dont la population est comprise entre 1 500 et 3 500 habitants hors Ile de France et où les logements sociaux représentent moins de 10 % des résidences principales.
Le texte a été déféré au Conseil constitutionnel par les élus de l’opposition le 11 octobre.