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Timestamp: 2018-03-25 00:07:07+00:00
Document Index: 198084951

Matched Legal Cases: ["l'article 55", 'art. 25', 'art. 25', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', "l'article 22", 'ATF ', 'arrêt ', 'art. 302', 'art. 48', 'art. 5', 'art. 28', 'art. 23', 'art. 58', "l'article 24", 'ATF ', "l'article 49", 'art. 49', "l'article 292", "l'article 292", "l'article 292", "l'article 61", "l'article 30", "l'article 292", "l'article 292", 'ATF ', 'art. 292', 'art. 27', 'art. 38', 'art. 31', 'art. 4', 'art. 6', "l'article 10", "l'article 1", 'art. 4', "l'article 2", "l'article 10", 'art. 4', 'art. 1', 'art. 3', 'art. 55', "l'article 6", 'art. 55', 'art. 11', "l'article 37", "l'article 37", "l'article 9", "l'article 10", 'art. 12', "l'article 7", 'art. 1', 'art. 10', 'arrêt ', 'art. 60', 'art. 12', 'art. 49', "l'article 10", 'art. 5', 'art. 50', 'art. 50', 'art. 50', "l'article 10", "l'article 50", "l'article 321", "l'article 33", 'art. 31']

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TÂCHES DE POLICE COMMUNALE MANUEL
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1 Editeur Direction de la police et des affaires militaires du canton de Berne En collaboration avec l'association bernoise des polices locales (ABPL) et l'association des communes bernoises (ACB) TÂCHES DE POLICE COMMUNALE MANUEL Deuxième édition revue et augmentée Martin Buchli et Nadja Stettler, avocats Berne, octobre 2011
2 Tâches de police communale II Sommaire Sommaire... II Mention légale...iii Bibliographie...III Introduction et délimitations... 1 PARTIE GENERALE... 2 I. LE TERME DE "POLICE"... 2 II. TACHES DE POLICE... 4 III. REPARTITION DES COMPETENCES ENTRE LE CANTON ET LES COMMUNES...14 IV. RESPONSABILITE FINANCIERE...26 V. DELEGATION DE TACHES DE POLICE A DES TIERS...28 PARTIE SPECIALE...33 A. ACTIVITES COMMUNALES REGIES PAR LA LPOL...33 I. POLICE DE SECURITE...33 II. POLICE ROUTIERE...50 III. POLICE JUDICIAIRE...61 B. POLICE ADMINISTRATIVE...64 I. USAGE DU DOMAINE PUBLIC...64 II. POLICE INDUSTRIELLE, DENREES ALIMENTAIRES ET POLICE SANITAIRE...76 III. POLICE DES CONSTRUCTIONS IV. PROTECTION DE LA NATURE, DE L'ENVIRONNEMENT ET DES ANIMAUX V. CHOSE TROUVEE VI. ARMES, SUBSTANCES EXPLOSIBLES ET PIECES D'ARTIFICE VII. SEPULTURE Table des matières Abréviations Bases légales fédérales Bases légales cantonales Index des termes utilisés
3 Tâches de police communale III Mention légale Le présent manuel prend en considération la situation juridique et les débats politiques jusqu'à fin février Il est prévu de le mettre à jour régulièrement. Les propositions de solutions exposées dans le présent manuel sont conformes à l'opinion juridique des services et organisations impliquées dans la rédaction dudit manuel. Celui-ci prend également en compte les décisions du Tribunal administratif cantonal et les arrêts du Tribunal fédéral. La Direction de la police et des affaires militaires ne saurait toutefois garantir que les solutions proposées dans ce manuel résistent, dans le cas particulier, à un examen judiciaire. Bibliographie Arn Daniel, et al. (éd.), Kommentar zum Gemeindegesetz des Kantons Bern, Berne 1999 Haas Adrian, Staats- und verwaltungsrechtliche Probleme bei der Regelung des Parkierens von Motorfahrzeugen auf öffentlichem und privatem Grund, insbesondere im Kanton Bern, Berne 1994 Häfelin Ulrich / Müller Georg / Uhlmann Felix, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6 e éd., Zurich et St-Gall 2010 Jaag Tobias, Gemeingebrauch und Sondernutzung öffentlicher Sachen, ZBl 93/1992 p. 145 ss Jaag Tobias / Lienhard Andreas / Tschannen Pierre, Ausgewählte Gebiete des Bundesverwaltungsrechts, 7 e éd., Bâle 2009 Kälin Walter / Bolz Urs (éd.), Handbuch des bernischen Verfassungsrechts, Berne 1995 Müller Markus / Feller Reto (éd.), Bernisches Verwaltungsrecht, Berne 2008 Müller Markus / Wyssmann Ursula, Polizeiliche Videoüberwachung, in JAB 12/2005, p. 529 ss Reinhard Hans, Allgemeines Polizeirecht, Berne/Stuttgart/Vienne 1993 Tschannen Pierre / Zimmerli Ulrich / Müller Markus, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2 e éd., Berne 2005 Wyssmann Ursula, Nutzungskonflikte im öffentlichen Raum, dargestellt am Beispiel des Bahnhofs Bern, thèse BE 2009
4 Tâches de police communale 1 Introduction et délimitations Le maintien de la sécurité et de l'ordre publics compte au nombre des missions prioritaires de l'etat. Outre la Confédération et les cantons, les communes y participent également de multiples façons. Dans l'exécution des tâches de police, force est de constater que les communes s'appuient sur des bases légales disséminées dans de nombreux textes, intervenant tantôt en application de dispositions de droit fédéral ou cantonal, tantôt sur la base de normes qu'elles ont elles-mêmes définies. Face à ce cadre légal, qui manque pour le moins de visibilité, les polices communales peinent souvent à réagir de manière et en temps opportuns sur le terrain. Se posent aussi des questions de répartition et de délimitation des compétences par rapport à d'autres services de l'etat. C'est dans ce contexte, et sous l'égide de la Direction de la police et des affaires militaires, qu'a été réalisé le manuel de police communale, dont voici la deuxième édition. Proposer des ébauches de solutions à des questions concrètes et pertinentes, tel est l'objet de ce manuel. Son but: dresser, pour des situations-types prévisibles, un inventaire des tâches de police dont l'exécution incombe aux communes, sans avoir à recourir à l'aide d'experts. Dans le contexte décrit, il s'est avéré difficile de délimiter la matière sur laquelle il convenait de travailler. S'en tenir aux tâches énumérées dans la loi sur la police revenait à occulter des aspects essentiels des problématiques auxquelles sont confrontées les communes. De même, c'eût été sortir du cadre de ce manuel que d'embrasser tous les domaines d'activité de la police administrative. C'est pourquoi, il a été jugé préférable d'opter pour une démarche pragmatique qui, d'une part, réponde aux besoins réels des organes de police des communes et, d'autre part, anticipe les problèmes. La première partie fait un tour d'horizon général des bases légales régissant l'exécution des tâches de police. La deuxième partie se penche plus spécifiquement sur les différents secteurs de police, en distinguant entre tâches prévues par la législation sur la police et tâches de police administrative. Cette deuxième catégorie recouvre, pour l'essentiel, les activités qui sont d'ordinaire celles de la police administrative communale, mais aussi des domaines d'intervention clés, qui impliquent d'autres acteurs politiques. L'impasse a été faite sur le chapitre du contrôle des habitants. Enfin, les aspects concernant la police des constructions ne sont abordés que de manière sommaire, l'objectif étant de saisir les situations atypiques. Le présent manuel se réfère au cadre juridique tel qu'il se présente après l'unification des corps de police, la réforme de l'administration décentralisée et l'introduction du Code de procédure pénale suisse. La présente édition tient compte en outre des éléments acquis après une expérience d'une année dans le cadre de la police unifiée. Le présent manuel se conçoit comme un instrument de travail à l'usage des polices communales. En tant que tel, il est important qu'il réponde aux besoins des utilisateurs. C'est pourquoi il sera périodiquement actualisé pour tenir compte des nouvelles donnes, qu'il s'agisse de modifications de loi ou de nouvelles problématiques qui émergeront. Cette deuxième mouture tient compte du cadre légal et jurisprudentiel à fin février 2011.
5 Tâches de police communale 2 PARTIE GENERALE I. LE TERME DE "POLICE" Ce premier chapitre s'attache à expliciter quand et dans quelle mesure l'exercice d'attributions de l'etat suppose l'intervention de la "police". A l'analyse, il apparaît que ce terme n'est pas univoque, désignant tantôt un organe d'etat, tantôt une activité. On distingue ainsi entre police aux sens institutionnel et fonctionnel du terme. La première étape consistera donc à préciser ces deux acceptions, avant de se pencher plus spécifiquement sur l'usage de la dénomination "police" dans le contexte communal. 1. La police en tant qu'organe (acception institutionnelle) Dans son acception institutionnelle ou organisationnelle, ce terme désigne la structure et l'architecture des organes de police (cf. Reinhard p. 26). Il s'entend du corps de police et donc de la Police cantonale. A noter que la police administrative, qui regroupe notamment la police industrielle et la police des constructions, n'en fait pas partie (cf. pour plus de précisions Tschannen/Zimmerli p. 462). Cette définition ne doit cependant pas occulter ce qu'est réellement la police: un organe faisant partie intégrante de l'administration centrale, solidement imbriqué dans une structure hiérarchique et subordonné (pour ce qui est du canton de Berne) au Conseil-exécutif et au directeur de la police et des affaires militaires. N'étant pas une unité organisationnelle indépendante, la police n'a pas de marge d'autonomie. C'est en effet à la politique qu'il revient de définir l'importance de ses ressources et ses activités prioritaires. Dans les faits, la politique ne s'efface que lorsqu'il est question des aspects techniques et tactiques des interventions. 2. La police en tant qu'activité administrative (acception fonctionnelle) Dans son acception fonctionnelle ou matérielle, ce terme désigne l'ensemble des activités étatiques visant à prévenir les menaces contre la sécurité et l'ordre publics ou à les rétablir lorsqu'ils sont perturbés (cf. Reinhard p. 7). Au sens fonctionnel du terme, "police" s'entend donc de l'intervention de la Police cantonale en l'occurrence, il y a confusion entre acceptions fonctionnelle et institutionnelle du terme, mais aussi d'autres acteurs de l'administration qui, outre des tâches de police, accomplissent d'autres missions d'intérêt public. Dans son acception fonctionnelle, le terme "police" fait appel aux notions de menace, de trouble et de biens de police et donc explicitement à celle d'intérêt au maintien de la sécurité et de l'ordre publics. La menace, au sens du droit de police, s'entend d'un état de fait qui, s'il n'est pas empêché, est de nature à porter atteinte à l'ordre et à la sécurité publics. Il y a trouble lorsque l'atteinte s'est effectivement produite (cf. Reinhard p. 105). Dans son acception fonctionnelle du terme, la notion de police est donc d'autant plus difficile à cerner et à délimiter qu'elle fait intervenir d'autres notions. Ce constat est particulièrement vrai pour les secteurs administratifs assumant des tâches policières et non policières.
6 Tâches de police communale 3 3. Utilisation de la notion de "police" dans le contexte communal L'utilisation, par les communes et les tiers, de la dénomination "police" (dans l'acception institutionnelle du terme) est interdite conformément à l'article 55b LPol. C'est pourquoi la LPol parle d'"organes de police des communes" et non de police communale lorsqu'il est question de missions de police communale. Le terme "police communale", employé naguère essentiellement dans son acception institutionnelle, est caduc. Dorénavant, il s'entendra des activités de maintien de la sécurité et de l'ordre publics, autrement dit, des tâches de police communale. La LPol ne contient plus de dispositions organisationnelles régissant l'accomplissement des tâches de police dans les communes. Le conseil communal est donc, au niveau des communes, la plus haute autorité de police (art. 25, al. 2 LCo; lire aussi, sur ce point, Müller Stefan, Kommentar Gemeindegesetz, note 15 à l'art. 25). En conclusion: ce sont ses activités et non sa dénomination qui font d'une autorité ou d'une unité administrative l'"organe de police communal". Le conseil communal, au même titre que toute autre unité administrative, peut donc agir en cette qualité. Toutefois, si elle est retenue, la dénomination "police" devra impérativement être précisée (p. ex. police industrielle, police des marchés, police des constructions). Peu importe, à cet égard, que l'autorité en question accomplisse en parallèle d'autres missions d'intérêt public. Pour les communes comptant une unité administrative particulière affectée à des tâches de police administrative, il est recommandé de nommer cette unité "Police administrative".
7 Tâches de police communale 4 II. TACHES DE POLICE Ce deuxième chapitre passe en revue les dispositions régissant l'accomplissement des missions de police. Les considérations qui suivent s'appliquent aussi bien aux missions prévues par la LPol (partie spéciale A) qu'aux activités de police administrative (partie spéciale B). 1. But: assurer le maintien de la sécurité et de l'ordre publics La sauvegarde des biens de police, tel est l'objet de l'accomplissement des tâches de police. Ceux-ci se résument également sous le terme générique d'ordre et de sécurité publics. A noter qu'il est ici fait référence à la notion de police dans son acception fonctionnelle du terme (cf. I. 2.). Toute activité destinée à assurer le maintien de la sécurité et de l'ordre publics peut ainsi être qualifiée d'activité de police. Quant à savoir ce que désigne la sécurité et l'ordre publics, les définitions varient en fonction des sources (Reinhard p. 59 ss, Tschannen/Zimmerli/Müller p. 494 ss, Häfelin/Müller/ Uhlmann p. 522 s.). En substance, on peut dire que ce terme fait appel aux notions suivantes: le caractère inviolable du droit objectif (c'est-à-dire de l'ordre juridique en tant que tel), la protection des biens juridiques privés (la vie, la santé, la liberté, la propriété, l'honneur, etc.) et publics (la propriété, la réputation de l'etat et de ses symboles, mais aussi l'administration de la justice), de même que les normes présidant au bon déroulement de la vie communautaire (ordre public). Dans les faits, les biens de police sont largement fonction des normes et des évolutions sociales. L'ordre public peut donc parfaitement englober des règles morales et sociales, notamment des règles élémentaires de bienséance. Toutefois, s'il n'y a pas manquement à une règle de bonne conduite explicite, la prudence sera de mise pour qualifier un fait d'atteinte à l'ordre public. Le Tribunal fédéral s'est jusqu'ici rarement prononcé sur la question, mais deux arrêts récents semblent montrer qu'il s'appuie sur une définition extensive: il a en effet considéré qu'il y avait bel et bien trouble de l'ordre public dans le cas d'un regroupement d'alcooliques en gare de Berne (ATF 132 I 49) et dans celui de mendiants exerçant en ville de Genève (ATF 134 I 124). Exemples de distinctions délicates Qu'un marginal séjourne dans un lieu fréquenté par des touristes ne porte pas, en soi, atteinte à l'ordre public. On peut cependant admettre qu'il y a atteinte s'il les interpelle de manière agressive ou leur barre ostensiblement le chemin. La situation des mendiants pose problème. La jurisprudence du Tribunal fédéral admet qu'il y a atteinte à l'ordre public même s'il n'y a pas d'atteinte concrète à la sécurité publique. Toutefois, si une commune n'a pas traité clairement le cas de la mendicité dans son règlement, un mendiant qui ne fait pas preuve d'agressivité ou même attend passivement un don éventuel sans empêcher la circulation ne pourra pas être expulsé. La formation de groupes, surtout de groupes consommant de l'alcool, est souvent délicate à régler. Le Tribunal fédéral a certes considéré, ici aussi, que le seuil à partir duquel il y a trouble de l'ordre public devait être placé relativement bas. Ceci ne confère toutefois pas à la commune la compétence générale de disperser systématiquement tout groupement de ce genre. Le critère est l'existence d'un trouble concret pour des tiers; on peut penser à des bouteilles brisées éparses. Mais si les membres de tels groupes utilisent les bancs publics des parcs pour y boire de l'alcool, la chose doit être tolérée. Il convient de se concentrer sur les perturbateurs; si des mesures sont prises, elles doivent viser les fauteurs de troubles, et non les personnes intégrées au groupe mais se comportant de manière correcte.
8 Tâches de police communale 5 De même, les réunions d'extrême gauche ou d'extrême droite ne constituent pas, en soi, une atteinte à l'ordre public. Lire aussi, à ce sujet, les directives à suivre en cas de manifestations de mouvements extrémistes, ISCB 5/551.1/6.1 Extrémisme de droite; recommandations de la police aux propriétaires de locaux. Pour plus de précisions, cf. Fritz Gygi, Zum Polizeibegriff, in Mélanges Fritz Gygi, p. 305 ss (dont les explications gardent toute leur pertinence). 2. Principes régissant les interventions de police Les interventions de police sont régies par un ensemble de principes destinés à garantir, d'une part, le bon fonctionnement des organes de police (clause générale de police et principe de l'opportunité) et, d'autre part, le recours pertinent aux mesures de police (principe du "perturbateur", principe de proportionnalité). a. Clause générale de police Un acte administratif constitue un acte juridique, et doit donc se fonder sur une base légale suffisante. Ce principe dit de la légalité s'applique aux actes de police au même titre qu'aux autres actes administratifs. S'agissant des interventions de police, toutefois, sachant qu'elles empiètent parfois lourdement sur les droits des citoyens, il importe qu'elles soient démocratiquement légitimées par des dispositions claires et inscrites dans la loi (ou dans un règlement communal). Reste qu'il est impossible d'anticiper tous les dangers possibles et les mesures propres à les écarter. C'est dans cette logique que le Tribunal fédéral estime licites les interventions de police non fondées sur une base légale "lorsque et dans la mesure où elles visent à protéger l'ordre public ou des intérêts juridiques fondamentaux de l'etat ou de particuliers contre des menaces imminentes qu'il n'est pas possible, au vu des circonstances, d'écarter autrement que par des mesures non expressément prévues par la loi" (ATF 126 I 112 consid. 4b p. 118, en allemand uniquement). C'est cette prérogative permettant d'intervenir en l'absence de base légale formelle que le droit administratif n'accorde qu'aux organes de police que désigne la clause générale de police. Dans les cas susmentionnés, cette clause s'applique à titre subrogatif, en lieu et place d'une base légale formelle. Inscrite à l'article 22 LPol, la clause générale de police constitue, dans le canton de Berne, une disposition de droit positif. Mais cette disposition est incomplète au vu des nouvelles décisions rendues par la Cour européenne des droits de l'homme (jugement du 8 octobre 2009 en la c. Gsell contre Suisse, 12675/05) et par le Tribunal fédéral (ATF 2C_166/2009 du 30 novembre 2009). Selon cette jurisprudence, les organes de police peuvent édicter des ordonnances urgentes pour autant que cinq conditions soient réunies (pour plus de précisions sur ce point, cf. Tschannen/Zimmerli/Müller p. 517 s. ainsi que Mohler Markus, Die polizeiliche Generalklausel vom EGMR anerkannt und deren Anwendbarkeit begrenzt, in Jusletter du 11 janvier 2010): 1. enjeu portant sur des biens de police (cf. II. 1.), 2. nécessité d'écarter une menace grave et imminente ou de faire cesser un trouble grave constaté, 3. caractère urgent de l'intervention, 4. inexistence de mesures adéquates prévues par la loi, 5. danger qui peut être considéré comme atypique et imprévisible (la clause général de police doit s'appliquer dans les situations exceptionnelles, et non là où le législateur ne s'est pas prononcé).
9 Tâches de police communale 6 Le dernier point pose problème dans la pratique, puisque les points non réglés par le législateur induisent souvent des conséquences pour les organes de police. Dans son arrêt 2C_166/2009 du 30 novembre 2009, le Tribunal fédéral précise que ce point n'est pas pertinent lorsque la vie et l'intégrité corporelle sont mises en danger. Il convient donc de prendre en compte des dommages concernant d'autres biens de police dommages causés à l'environnement par exemple lorsqu'il ne s'agit pas d'une situation atypique et qu'aucune base légale ne justifie une intervention. Exemples Un ruisseau en crue menace d'inonder le centre d'un village et le sous-sol de nombreuses bâtisses. L'organe de police compétent de la commune (le conseil communal, à moins que le règlement communal n'en dispose autrement) décide de dévier son cours en amont du village dans le champ d'un agriculteur, sans pouvoir pour autant s'appuyer sur une base légale. Dans un village de montagne, une activité de sport extrême a fait de nombreux blessés. Suite à cet incident, le conseil communal décide d'interdire l'exercice de cette activité sur le territoire de la commune. Lors d'une visite officielle, un chef d'etat étranger séjourne dans une ville du Seeland. Pour pouvoir assurer la sécurité (et respecter les exigences fixées par les autorités fédérales), il est impératif de fermer pour quelques heures tous les commerces et les restaurants de la grand-rue. Une telle fermeture ne repose sur aucune base légale du droit du commerce et de l'industrie, mais elle se justifie sur la base de la clause générale de police. b. Principe de l'opportunité Le principe de l'opportunité régit l'ensemble du droit de police. Ainsi, face à une menace à l'ordre et à la sécurité publics, les organes de police compétents ne sont pas tenus d'intervenir quel qu'en soit le prix: ils disposent d'une certaine marge d'appréciation (cf. notamment Reinhard p. 170), non seulement sur la question de savoir si une intervention s'impose ou non (décision de principe), mais aussi sur les modalités de l'intervention (décision sur les moyens). Cela étant, la latitude dont ils disposent ne doit en aucun cas conduire à négliger la mission de sécurité qui leur est dévolue, ni à justifier un manque de détermination dans l'application du droit. En d'autres termes, le principe de l'opportunité n'a pas pour effet de libérer les organes de police de leurs missions. Au contraire, il doit permettre, en tenant dûment compte des circonstances, de définir des priorités quant à l'affectation des ressources, autrement dit de définir l'ordre des priorités (Reinhard p. 173). Il n'y aura ainsi pas lieu d'intervenir lorsque d'autres missions sont prioritaires, ni en présence d'une atteinte mineure à l'ordre public. Exemples Dans une petite commune, un citoyen appelle, à 21h30, le maire (désigné responsable de la police communale dans le règlement communal), en lui indiquant qu'il voit de la lumière chez l'épicier du village et que des clients s'y trouvent encore. S'il est vrai que l'horaire réglementaire est dépassé, il appartient au maire de juger s'il est opportun d'ordonner la fermeture immédiate de l'épicerie. A cet égard, il faut distinguer entre marge d'intervention et obligation de dénoncer pour infraction à une disposition du droit du commerce et de l'industrie (voir partie générale, III. 4. b.). Des conducteurs décident de passer la nuit dans leur caravane sur un parking public, en dépit de l'interdiction de faire du camping décrétée par la commune. L'autorité communale
10 Tâches de police communale 7 compétente ne s'y oppose pas, les intéressés leur assurant qu'ils ne perturberont pas le repos nocturne et qu'ils poursuivront leur route de bonne heure le lendemain matin. Le principe de l'opportunité cesse de s'appliquer lorsqu'on quitte le cadre de la prévention des menaces d'ordre général et qu'on envisage le domaine des poursuites pénales. En présence d'une infraction, il n'y a, par principe, plus de marge d'appréciation (Reinhard p. 170). Ainsi, lorsque l'organe de police communale constate, dans l'exercice de ses fonctions, des faits punissables dans un domaine relevant de la compétence communale, la commune est tenue de les dénoncer (cf. art. 302 CPP, en relation avec l'art. 48 LiCPM; pour la dénonciation, cf. ci-après partie générale III. 4. b.). c. Principe de proportionnalité Toute activité administrative est soumise au principe de proportionnalité (art. 5, al. 2 Cst.; cf. aussi art. 28, al. 3 ConstC). Les interventions de police ne dérogent pas à cette règle (art. 23 LPol). Concrètement, celles-ci doivent répondre à trois critères. L'intervention doit être apte à assurer la protection des biens de police en péril. La question à se poser est: la mesure envisagée permettra-t-elle d'écarter la menace ou, en cas de trouble avéré, de rétablir la sécurité et l'ordre publics? Exemples Admettons que le conseil communal, se fondant sur une disposition du règlement communal, interdise les promenades à cheval sur certains chemins ruraux: cette mesure permettra effectivement de prévenir les dommages et souillures sur les chemins en question. Supposons qu'une commune décide de soumettre la mendicité à autorisation, pensant pouvoir régler ainsi le problème de la mendicité agressive. Cette mesure ne règlera probablement pas le cas; elle n'est sans doute pas apte à faire cesser le trouble de l'ordre public. L'intervention doit être nécessaire. La question à se poser est: une mesure moins restrictive permettrait-elle également d'atteindre l'objectif recherché? Exemples Lorsque de nombreux élèves d'une classe souffrent d'une maladie hautement contagieuse, la fermeture temporaire de cette classe sur recommandation du service médical scolaire répond à une nécessité. Une mesure moins restrictive ne serait pas envisageable en l'espèce. Il en va autrement lorsque le conseil communal rejette la demande d'un émetteur de cartes de crédit d'installer un panneau publicitaire au motif que celui-ci a troublé l'ordre public le mois précédent en distribuant des tracts publicitaires. Une mesure moins restrictive consisterait à assortir cette autorisation d'une condition, par exemple que l'émetteur s'abstienne de distribuer des tracts ou que l'organisateur se charge de rétablir l'ordre public en cas de troubles. L'intervention doit être raisonnable. La question à se poser est: le rapport entre préjudice causé et résultat escompté est-il raisonnable?
11 Tâches de police communale 8 Exemples Interdire l'équitation est une mesure proportionnée au but poursuivi, à savoir, prévenir les dommages et souillures sur les chemins ruraux. De même, la fermeture temporaire d'une classe constitue une mesure proportionnée à l'intérêt qu'il y a à vouloir empêcher la propagation d'une maladie dans une école. Tel n'est pas le cas d'une mesure qui consisterait à interdire une grande manifestation organisée, chaque année, par un mouvement politique, même si celle-ci donne habituellement lieu à des actes de vandalisme (graffitis peints sur des façades, etc.). Une mesure d'interdiction serait, sans aucun doute, apte à éviter les dommages; elle pourrait même être jugée nécessaire au vu de l'expérience acquise au fil des années. Mais restreindre la liberté d'expression politique constitue un préjudice plus grave que les dommages matériels pouvant survenir en marge d'une manifestation. Il faut assortir l'autorisation de charges strictes et exiger des organisateurs un comportement de collaboration dans la poursuite des infractions commises en marge de la manifestation. En cas de dommages très importants, il est indiqué de mettre un terme à la manifestation. Quant au caractère proportionné des mesures de police, il s'apprécie ex ante, les circonstances déterminantes étant celles qui prévalent au moment de la prise de décision. Il faut se souvenir, à cet égard, que la police intervient souvent dans l'urgence et qu'on ne peut donc exiger qu'elle passe en revue toutes les options envisageables avant d'intervenir. A contrario, lorsqu'elle n'intervient pas dans l'urgence, elle tiendra dûment compte de tous les intérêts de police et privés en jeu. Ce constat s'applique tout particulièrement à la police administrative, où les rapports de droit font l'objet de décisions motivées. Le principe de proportionnalité apparaît aussi comme un garde-fou contre des interventions préventives trop musclées. Exemples Lorsqu'un problème de stationnement de véhicules se pose dans une commune, ce problème ne justifie pas la mise à la fourrière immédiate de tous les véhicules mal stationnés. Le principe de proportionnalité s'applique également à la perception d'amendes: pour des contraventions mineures, on veillera à ce que le montant de l'amende infligée ne soit pas excessif. Ainsi, si le non-respect de la pause de midi entraîne, selon le règlement de police communale, une amende pouvant aller jusqu'à 5000 francs (cf. art. 58, al. 2 LCo), une amende de 30 à 50 francs sera raisonnable. La liste des amendes énumérées dans les annexes de l'oao constitue un point de comparaison. d. Principe du "perturbateur" Découlant du principe de proportionnalité, ce principe est inscrit à l'article 24 LPol. Il vise à garantir que l'action de la police sera dirigée contre l'auteur de l'infraction. Est donc responsable à l'égard de la police celui qui menace ou trouble directement la sécurité et l'ordre publics, soit par son comportement, soit par le truchement d'un objet dont il est propriétaire. Le principe de la cause immédiate permet d'assurer que l'action sera bien ciblée sur l'auteur du trouble et non sur un tiers qui le subit lui-même. Le droit de police distingue trois types de "perturbateurs". Le perturbateur par comportement qui, de par son propre comportement ou par celui de tiers placés sous sa responsabilité est à l'origine de la menace ou du trouble. Il n'y a pas nécessairement faute.
12 Tâches de police communale 9 Exemples Une commune constate que le propriétaire d'une maison individuelle incinère des ordures ménagères dans son jardin: elle lui ordonne de cesser cette pratique. Un villageois, sortant d'une auberge en état d'ébriété, perturbe tout le voisinage: l'organe de police communale l'invite à faire silence et lui propose de le raccompagner chez lui. Le perturbateur par situation, qui est le maître, légal ou de fait, du site ou de l'objet à l'origine du trouble. Exemples Le propriétaire d'un hangar où des substances chimiques hautement explosives sont mal entreposées. Le locataire d'un appartement équipé de conduites de gaz défaillantes. Le perturbateur par instigation qui, de par son comportement, incite des tiers à menacer ou à porter atteinte à des biens de police pour son compte. Exemples Suite à la mise en place d'une opération "soupe populaire" (destinée à des personnes droguées), le quartier avoisinant connaît un problème d'insalubrités croissant, notamment de seringues dispersées dans la nature. Si l'exploitant ne menace pas directement des biens de police, son initiative est à l'origine de ce désordre. Il peut dès lors faire l'objet de poursuites. Une prostituée de rue risque de nuire à la tranquillité d'un quartier résidentiel de par sa clientèle motorisée (ATF 99 I a 504). Une société sportive qui ne prend pas de mesures pour endiguer le comportement de hooligans dans les rangs de ses propres fans devient un perturbateur de la sécurité et de l'ordre publics. Il n'est pas rare que la police ait à faire à plusieurs perturbateurs simultanément. Il lui appartient alors d'apprécier sur lequel d'entre eux cibler son intervention, l'objectif étant d'écarter la menace ou le trouble constaté le plus efficacement possible et donc de privilégier l'efficience dans le choix des mesures. Celles-ci ne doivent en aucun cas s'inscrire dans une logique répressive. e. Principes régissant les interventions de police: exemple commenté Etat de fait A., un activiste de gauche, monte un stand sur la place de la gare de la commune de Y. pour distribuer des tracts exhortant les électeurs à se détourner des partis bourgeois au scrutin communal la semaine suivante. Tracts que de nombreux passants jettent ostensiblement par terre sitôt lus. Conformément au règlement de police communale, l'établissement de stands sur la voie publique est soumis à autorisation, autorisation qu'a. n'a pas sollicitée. La distribution de tracts politiques, en revanche, ne requiert par d'autorisation au regard de la législation communale. Le maire, tenu, en vertu du règlement de police, de prendre les dispositions nécessaires pour garantir l'usage normal de la voie publique, ordonne le démontage immédiat du stand et interdit la distribution de tracts.
13 Tâches de police communale 10 Clause générale de police Il n'est pas nécessaire de recourir à la clause générale de police, l'intervention du maire reposant sur une base légale suffisante. Principe de l'opportunité En l'espèce, aucun bien de police majeur n'est menacé. Le maire dispose donc d'un large pouvoir discrétionnaire pour décider d'intervenir ou non. En l'occurrence, il aurait également pu s'en dispenser. Principe du perturbateur Dans le cas présent, l'ordre public est troublé à plus d'un titre: premièrement, le stand de A. monté sans autorisation; deuxièmement, les tracts jetés par terre par les passants. A., tout comme les passants à l'origine du désordre, peuvent être qualifiés de perturbateurs par comportement. A. est, en outre, le perturbateur par instigation des tracts jetés et donc des déchets laissés sur la voie publique. Sachant son tract provocateur, il prend consciemment le risque de causer du désordre. Le maire peut donc parfaitement agir contre A. à la fois pour établissement d'un stand sans autorisation et pour désordre sur la voie publique. Principe de proportionnalité En l'occurrence, la mesure prise exiger le démontage et interdire la distribution est apte à rétablir l'ordre public. Une mesure moins restrictive aurait consisté à déplacer le stand au bord de la place de la gare. Reste que l'intéressé n'a (même dans ce cas) pas obtenu l'autorisation requise. S'agissant des tracts, aucune mesure moins restrictive n'est envisageable, puisque imposer une distribution sélective des tracts irait à l'encontre de l'objectif poursuivi par l'activiste. Le critère de la nécessité est donc également rempli. Dans l'appréciation des intérêts en jeu, il y a lieu de tenir compte de la liberté d'expression dont jouit A. Son action est délibérément provocatrice. Si l'on ne saurait interdire la distribution de tracts, ordonner le démontage du stand est, en revanche, parfaitement admissible, puisque A. était censé solliciter préalablement une autorisation. 3. Modalités d'exécution des tâches de police a. Répression et prévention Les organes de police interviennent d'abord à titre répressif lorsqu'est constatée une atteinte à un bien de police. L'objectif: faire cesser les troubles et dommages causés et rétablir l'ordre public (Tschannen/Zimmerli p. 499). Dans le contexte répressif, la question de la compétence ne pose en général pas problème: elle appartient en principe à la police en uniforme et donc à la Police cantonale. La commune est quant à elle compétente pour la police administrative, dont l'instrument type est la décision au sens de l'article 49 LPJA. Cette activité peut également revêtir un aspect répressif. Exemples d'actions répressives Notification d'une décision de remise en état en cas de construction non autorisée Fermeture d'une scène ouverte de la drogue Evacuation d'un véhicule en stationnement illicite Mais la police intervient aussi à titre préventif, c'est-à-dire pour protéger les biens de police de menaces et d'atteintes (Tschannen/Zimmerli/Müller p. 500). Dans le contexte préventif, la question de la compétence est plus problématique. En présence d'une menace concrète et imminente contre un bien de police, l'intervention de la Police cantonale sera souvent indiquée, eu égard à l'urgence de la situation. S'il n'y a pas urgence, les organes de polices du canton et des communes auront intérêt à s'entendre et à coordonner leurs actions.
14 Tâches de police communale 11 Exemples d'actions préventives Barrage d'un chemin de rive suite à de violentes intempéries Pose de panneaux invitant les conducteurs à redoubler de vigilance à la rentrée des écoles b. Décisions de police Les rapports de droit entre les organes de l'etat et les citoyens se matérialisent typiquement par une décision (art. 49, al. 1 LPJA). La décision est même la norme dans le domaine de la police administrative. Dans le droit de police, toutefois, ce principe souffre de nombreuses exceptions, notamment lorsqu'il faut intervenir dans l'urgence pour écarter un danger: le recours direct à des mesures de police n'est pas chose rare pour la police de sécurité notamment ("actes matériels"). Ce qui n'exclut pas que celle-ci rende également des décisions. Il est important de distinguer entre décision de police et intervention de police, ne serait-ce que sous l'angle de la protection juridique: en effet, si la décision est susceptible de recours (la compétence en la matière sera fonction de l'objet concerné), il n'existe pas de protection juridique contre les "actes matériels". En revanche, il est possible d'invoquer la responsabilité de l'etat en cas de dommage consécutif à une mesure de police jugée abusive. L'insoumission à une décision de l'autorité (enjoignant l'intéressé de faire ou de s'abstenir de faire quelque chose) peut être passible d'une peine conformément à l'article 292 CP. Le service administratif compétent doit alors dénoncer le destinataire de la décision au service de juges d'instruction compétent. La disposition de l'article 292 CP revêt, toutefois, un caractère subsidiaire. Elle ne s'appliquera pas s'il existe une autre norme pénale prévoyant une sanction précise en cas d'insubordination. Le caractère subsidiaire ne porte cependant pas sur les moyens d'exécution du droit administratif, à savoir l'exécution par substitution. S'il est vrai que la doctrine professe une certaine retenue dans l'application des sanctions visées à l'article 292 CP en présence d'autres moyens d'exécution, pour l'heure, la jurisprudence du Tribunal fédéral va rigoureusement dans le sens de la répression lorsque la décision est raisonnée et légitime de par son contenu. Exemples Le fait d'incinérer des ordures ménagères dans son jardin est constitutif de l'infraction visée à l'article 61, alinéa 1, lettre i en relation avec l'article 30c LPE. En application du principe de la subsidiarité, l'injonction de l'autorité communale de cesser cette pratique ne peut, de surcroît, faire l'objet d'un avis comminatoire selon l'article 292 CP. A l'inverse, il n'y a pas subsidiarité lorsque l'autorité communale convoque un maître d'ouvrage devant le conseil communal sous peine des sanctions visées à l'article 292 CP, en vue de l'interroger sur ses projets de construction. Si l'édification d'ouvrages sans permis de construire ou non conformes au permis initial est certes passible de sanctions, celles-ci ne s'appliqueront pas dans l'hypothèse où le maître d'ouvrage ne donne pas suite à la convocation (l'objet de la convocation étant d'obtenir des précisions). Le principe de la légalité des délits et des peines consacré par les articles 1 CP, 31, alinéa 1 Cst. et 7, chiffre 1 de la Convention du 4 novembre 1950 de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH; RS 0.101) implique que la décision enjoignant de faire ou de s'abstenir de faire quelque chose doit être suffisamment claire (ATF 124 IV 297). Pour le destinataire, il est en effet essentiel de comprendre comment il est censé se comporter ou, plus précisément, ce qu'il est invité à faire ou à ne pas faire.
15 Tâches de police communale 12 Exemples Les autorités communales invitent, sous peine de sanctions, le propriétaire d'une maison individuelle à déneiger son toit, de sorte à ne pas mettre en danger les piétons devant son domicile. L'action exigée est ici clairement définie. Outre des sanctions, les autorités communales peuvent menacer de procéder à l'exécution par substitution si l'intéressé n'obtempère pas. Un mendiant est enjoint, sous peine de sanctions, de cesser d'entraver l'usage normal de l'espace public. Dans le cas présent, l'injonction formulée manque de clarté. En effet, elle ne permet pas à son destinataire de distinguer les comportements admissibles de ceux passibles de sanctions. Pour plus de précisions, cf. Riedo Christoph, in Niggli/Wiprächtiger (éd.) Basler Kommentar Strafgesetzbuch II (Art StGB), art. 292, p ss, Bâle/Genève/Munich c. Mesures de police La particularité des interventions de police réside dans l'application des mesures. La loi sur la police dresse, à cet égard, un catalogue des mesures policières autorisées (cf. art. 27 ss). Précisons que l'application desdites mesures relève exclusivement de la compétence de la Police cantonale, hormis pour la clause habilitant les organes de police à pénétrer dans un immeuble privé (art. 38 LPol) et celle qui concerne la garde de personnes mineures (art. 31 LPol). L'énumération faite par la LPol est limitative pour ce qui est de la police de sécurité et de la police routière. Les mesures de police judiciaire sont régies par les articles 196 et suivants CPP; comme ces mesures relèvent exclusivement de la Police cantonale, elle ne peuvent être prises par les organes de police des communes. L'article 218 CPP précise néanmoins que des particuliers ont le droit d'arrêter provisoirement une personne dans le cas où l'aide de la police (ici la Police cantonale) ne peut être obtenue à temps et qu'il y a flagrant délit ou appel au concours de la population. Ce droit de procéder à une arrestation existe aussi pour les organes de police des communes. Le Concordat du 15 novembre 2007 instituant des mesures contre la violence lors de manifestations sportives (RSB , annexe) a procédé à une extension des mesures policières classiques, en instituant l'interdiction de périmètre (art. 4) et l'obligation de se présenter à la police (art. 6). Mais l'ordonnance portant introduction du concordat (RSB ) confie pour ces mesures la compétence exclusive à la Police cantonale; les communes ne sont donc pas concernées. La LPol laisse en revanche une certaine marge de manœuvre pour les mesures de police administrative. Elle peut aussi se compléter par d'autres mesures figurant dans des lois cantonales spéciales et des règlements communaux (cf. III. 6.). La LHR, par exemple, prévoit dans son article 23, alinéa 2, que les organes de police des communes doivent pouvoir accéder à tout moment à tous les locaux de l'établissement et consulter les livres, si cela est nécessaire pour l'accomplissement de leurs tâches (cf. à cet égard les points particuliers traités dans la partie spéciale). Les mesures de contrainte régies par le droit des étrangers vont encore plus loin; les articles 73 à 82 LEtr prévoient en effet la rétention, l'assignation d'un lieu de résidence, l'interdiction de pénétrer dans une région déterminée, la détention en phase préparatoire, la détention en vue du renvoi ou de l'expulsion, et la détention pour insoumission. Selon l'article 10, alinéa 1 LiLFAE, en relation avec l'article 1 OiLFAE, le Service des migrations de l'office de la population et des migrations de la POM est compétent pour exécuter la législation sur les étrangers, et les communes n'ont en principe compétence que pour certaines tâches administratives (art. 4 LiLFAE). Mais selon l'article 2, alinéa 1 OiLFAE, en relation avec l'article 10, alinéa 2 LiLFAE, les villes de Berne, Bienne et Thoune disposent de leur propre autorité de police des étrangers, avec des
16 Tâches de police communale 13 compétences en matière de mesures de contrainte relevant du droit des étrangers. Hormis ces unités administratives, l'immense majorité des communes n'est pas concernée par les mesures de contrainte relevant du droit des étrangers. 4. Statut de la police en uniforme Le port de l'uniforme n'est pas l'élément déterminant pour qualifier une personne d'organe de police. Reste qu'il est prescrit pour l'accomplissement de certaines tâches de police. Ainsi, les agents ne sont-ils habilités à percevoir des amendes d'ordre sur la route que s'ils portent l'uniforme de service (art. 4 LAO). Cette disposition s'applique sans restriction à la perception des amendes d'ordre sur la voie publique. S'agissant des véhicules en stationnement, la commune peut être habilitée par la POM, par contrat, à faire percevoir des amendes d'ordre par des personnes identifiables comme telles et justifiant d'une formation adéquate (art. 1, al. 2 et 3 OCAO en relation avec l'art. 3 OPol). Le port de l'uniforme est, en principe, obligatoire pour les interventions de la Police cantonale (art. 55a, al. 1 LPol). Conformément à l'article 6, alinéa 3 LPol, les membres de la Police cantonale sont identifiables à leur uniforme ou se font connaître en présentant leur carte de légitimation. Dans cette logique, il est interdit au personnel des communes et aux tiers de porter un uniforme que l'on puisse confondre avec celui de la Police cantonale (art. 55a, al. 2 LPol). Ce risque de confusion est réel, car on ne saurait attendre des citoyens qu'ils sachent discerner les uniformes au-delà des distinctions notoires. Dans le même ordre d'idée, l'utilisation de la dénomination "police" pour désigner des organes communaux de police est interdite. En revanche, il n'y a pas risque de confusion avec les uniformes des corps de sapeurs-pompiers communaux et des agents de sociétés de sécurité privées du type Securitas. 5. L'exigence d'une formation aux activités policières La Police cantonale prend en charge le volet exécution lorsque les mesures policières exigent une formation spécifique (art. 11 LPol). Par formation spécifique, on entend la formation aux activités policières, comprenant tous les aspects en rapport avec le monopole des pouvoirs de police. Ce principe ne s'applique pas aux domaines d'activité relevant de la police fédérale, pour lesquels il appartient à la Confédération de décider de la formation requise.
17 Tâches de police communale 14 III. REPARTITION DES COMPETENCES ENTRE LE CANTON ET LES COMMUNES 1. Bases régissant la répartition des tâches a. Constitution cantonale En vertu de l'article 37 ConstC, le canton et les communes doivent conjointement veiller à la sécurité et à l'ordre public. L'attribution au canton et aux communes de tâches et de compétences policières est donc inscrite dans la constitution. Mais cette obligation commune énoncée à l'article 37 ConstC ne signifie pas pour autant que les communes et le canton peuvent établir indépendamment les uns des autres des règles de droit ou qu'ils aient une liberté totale en matière d'action policière. Si, au vu de la disposition constitutionnelle cantonale en question, les communes sont habilitées à légiférer dans le domaine du droit de police matériel, il leur est en revanche interdit d'édicter des dispositions dans un domaine de la sécurité et de l'ordre publics déjà régi de manière exhaustive par le droit cantonal. Soulignons que la législation peut également être exhaustive dans le cas où le canton renonce sciemment à limiter une activité, au motif qu'elle ne doit pas l'être. Cf. pour l'ensemble Müller/Wyssmann, p. 531 s. La ConstC ne donne à ce niveau aucune précision sur la répartition effective des tâches entre le canton et les communes. C'est par conséquent la législation cantonale qui doit définir la répartition précise des tâches au sein du canton. b. Loi sur la police La répartition concrète des tâches de police entre le canton et les communes est définie dans la législation, et plus précisément dans la LPol. Ainsi, aux termes de l'article 9 LPol, la police communale accomplit sur le territoire communal les tâches de la police de sécurité et de la police routière (cf. partie spéciale, section A). Les communes sont donc responsables de l'accomplissement de ces tâches. Pour ce faire, elles sont tenues de prononcer des décisions de principe. Enfin, en application de l'article 10 LPol, les communes sont tenues de fournir l'entraide administrative et l'assistance à l'exécution (cf. pt 5 ci-après). L'article 10a LPol dresse une liste de tâches relevant de la compétence exclusive des communes, qui doivent assurer l'administration et l'exploitation de leur domaine public; l'octroi d'autorisations communales diverses, en particulier pour les manifestations et les affaires relevant à la fois de la police administrative et de la compétence de la commune; la réglementation des inhumations et des cimetières, pour autant qu'elle ne concerne pas des questions de police sanitaire. La Police cantonale dispose d'une compétence dite subsidiaire en matière de police de sécurité et de police routière. C'est elle qui a la charge de l'exécution de toutes les tâches de police de sécurité et de police routière lorsque les mesures policières exigent une formation spécifique (cf. partie générale, pt II. 2.). Les grandes communes peuvent par ailleurs conclure avec la Direction de la police et des affaires militaires un contrat où seront définies les tâches qui lui sont confiées (art. 12a LPol). Enfin, toutes les tâches de police judiciaire relèvent de la compétence de la Police cantonale, conformément à l'article 7 LPol (cf. aussi art. 1, al. 1, lit. d et art. 10, al. 2 LPol).
18 Tâches de police communale 15 Selon l'arrêt (JAB 2007, p. 441 ss) prononcé le 2 avril 2007 par le Tribunal administratif du canton de Berne, l'action de la Police cantonale lors de l'exécution de tâches policières relevant du domaine de compétence des communes (dans le cas concerné, il s'agissait d'un contrat de transfert de tâches entre le canton de Berne et la ville de Thoune) doit être qualifiée d'action administrative communale. Cette précision s'avère notamment importante en rapport avec la protection juridique (cf. art. 60 ss LPJA). c. Actes législatifs spéciaux relevant du droit administratif L'essentiel des tâches de police administrative est régi par des actes législatifs spéciaux relevant du droit administratif (cf. pt I.2. sur l'acception fonctionnelle du terme de police). Etant donné que le terme "police" est rarement utilisé dans ces textes qui par ailleurs n'explicitent pas le bien à protéger, force est de reconnaître que les contours de la police administrative sont flous. Mais avec le temps s'est constituée dans le canton de Berne une connaissance plus ou moins vaste des normes du droit administratif particulier qui se rapportent d'un point de vue matériel aux questions de police. La plupart du temps, de telles normes de police administrative sont couplées avec les dispositions pénales qui fixent la sanction réprimant la violation de ces normes. Dans le domaine de la police administrative, il n'est pas possible de faire des affirmations générales sur la répartition des compétences entre le canton et les communes. C'est pourquoi le présent manuel présentera ci-après la répartition des compétences de manière systématique, domaine par domaine. 2. Importance et conséquence de la compétence subsidiaire de la police Dans son article 5, la LPol prévoit un principe de subsidiarité des compétences en matière de police, selon lequel les organes de police n'entrent en action que si aucune autre autorité n'est compétente ou si l'autorité compétente n'est pas en mesure d'agir à temps, le but étant d'éviter les conflits sur le plan des compétences. Le principe de subsidiarité s'applique à la Police cantonale, même si le texte de loi fait également mention des organes de police des communes. Tant qu'une unité administrative, communale ou cantonale, s'estime compétente pour agir dans une situation donnée et que le danger lié à cette dernière ne nécessite pas d'intervention directe, la Police cantonale n'est en principe pas habilitée à intervenir. Toutefois, étant donné que la Police cantonale détient le monopole en matière de pouvoirs de police, le principe de la subsidiarité et donc de la compétence de la Police cantonale s'appliquera dès lors que le danger sera immédiat. Dans le domaine de la limitation directe des risques, on peut donc en général considérer que c'est la Police cantonale et non une unité administrative qui sera appelée en intervention. De manière simplifiée, on peut dire que dans les cas où un rapport juridique est réglé sur la base d'une décision écrite, c'est une autorité administrative ordinaire qui est compétente. S'il est nécessaire d'agir immédiatement au moyen de mesures de police et qu'une décision écrite ne suffit probablement pas à remédier à la situation c'est en général la Police cantonale qui est compétente (Ivo Schwegler, Polizeirecht, in Markus Müller / Reto Feller [éd.], Bernisches Verwaltungsrecht, Berne 2008, p. 251).
19 Tâches de police communale 16 Dans la pratique, une coordination et un accord précoces entre les organes de police du canton et des communes peuvent permettre de prévenir un conflit de compétences pouvant découler du principe de subsidiarité. 3. Marge de manœuvre des communes La Police cantonale fournit les prestations policières de base qui comprend la disponibilité de base et les premiers secours assurés pour la police de sécurité et la police routière ainsi que, dans une moindre mesure, l'entraide administrative et l'assistance à l'exécution aux autorités administratives pour la police de sécurité sans que les communes puissent formuler des prescriptions (Schwegler in Müller/Feller, p. 265). Malgré une faible influence des communes sur la Police cantonale, la collaboration informelle revêt une importance particulière. En pratique, la Police cantonale dépend largement des informations qu'elle reçoit des organes communaux. En outre, de nombreuses interventions sont précédées d'une concertation préalable entre la Police cantonale et la commune. Pour pouvoir imposer des directives à la Police cantonale concernant un problème de sécurité sur son territoire, la commune doit procéder à l'achat des prestations correspondantes. Dans ce cas, l'influence des communes ou les directives relatives à l'intervention de la police sont réglées sous forme de contrat et donc par voie de consensus. La Police cantonale n'est pas tenue de conclure le contrat, si elle estime que les directives de la commune ne sont pas appropriées. Il faut toutefois opérer une distinction claire entre les cas relatifs aux prestations de base et les événements particuliers, pour lesquels les organes décisionnels politiques doivent prendre les décisions stratégiques. Ceci s'applique notamment aux manifestations et rassemblements. Indépendamment de la présence d'un contrat de prestations, les principales décisions stratégiques sont du ressort des communes (en particulier l'ordre de dissiper une manifestation), pour autant que l'événement revête une portée locale et non régionale, cantonale voire intercantonale (art. 12f LPol). L'application opérationnelle de la décision stratégique relève en revanche de la compétence de la Police cantonale. 4. Obligation de coopérer L'article 14 LPol énonce des généralités sur la coopération entre les organes de police du canton et des communes qui, en vertu de l'alinéa 1, se tiennent mutuellement informés de tous les faits susceptibles de toucher à l'accomplissement de leurs tâches. L'alinéa 2 souligne quant à lui la nécessité du dialogue entre ces organes, qui doivent coordonner les mesures à prendre. Cette disposition offre une large marge d'interprétation. En effet, c'est aux organes de police d'estimer si l'importance d'un incident ou d'une information justifie ou non d'en avertir l'autre partie. Il en va de même pour le dialogue: la fréquence des échanges entre les organes de police du canton et des communes ainsi que les modalités de la coordination des mesures dépendent de l'évaluation qu'en font les agents. L'article 14 LPol ne pose aucune obligation en termes d'information, de dialogue ou de coordination. Mais il ne faudrait pas sous-estimer la dimension psychologique de cette disposition: elle inscrit dans la loi l'attachement au partenariat entre le canton et les communes.
20 Tâches de police communale 17 a. Echange d'informations L'échange d'informations entre les organes de police du canton et les communes se fonde avant tout sur la LCPD, pour autant qu'aucune disposition spécifique dans la LPol ou d'autres lois particulières n'existent (art. 49, al. 1 LPol). Au vu de l'article 10 LCPD, il y aura communication de données personnelles à une autre autorité si l'autorité responsable y est obligée ou autorisée par la loi pour accomplir ses tâches, l'autorité qui demande les données personnelles prouve que la loi l'autorise à les traiter et qu'aucune obligation de garder le secret ne s'y oppose, malgré l'incompatibilité des buts, la personne intéressée a donné son accord exprès ou que la communication sert ses intérêts. De telles communications de données sont en principe soumises au principe de proportionnalité (art. 5, al. 3 LCPD). Ainsi, seules les informations pertinentes en l'espèce doivent être communiquées. Exemple Le service d'aide sociale demande le soutien de la police dans le cadre de l'entraide administrative. Pour ce faire, le service d'aide sociale est autorisé à décrire la situation à risque. Aucune information concernant une éventuelle aide demandée ou fournie par le service d'aide sociale ne peut être communiquée. Le transfert des données entre les autorités et la police fait l'objet de dispositions particulières (art. 50, al. 1 LPol). Les autorités de police peuvent se transférer des données personnelles entre elles dans la mesure où la chose est utile à l'accomplissement des tâches de police (art. 50, al. 1 LPol). Ainsi, des informations peuvent être échangées entre les unités organisationnelles au sein des organes de police du canton et au sein des communes ou entre celles des organes de police du canton et les communes. Dans l'optique de l'accomplissement des tâches qui sont celles de la police, les autorités sont habilitées à communiquer des données personnelles aux organes de police du canton et des communes; les obligations particulières de garder le secret sont réservées (cf. art. 50, al. 4 LPol). En ce qui concerne les informations à l'attention des organes de police, il existe donc une obligation générale de communiquer, qui représente une autorisation de communication au sens de l'article 10, alinéa 1, lettre a LCPD. Le but de l'article 50, alinéa 4 LPol est que les autorités administratives soumises au secret professionnel puissent signaler à la police les informations touchant son domaine. Sans cette disposition, les autorités ne seraient pas autorisées à une telle communication issue de leur propre initiative. Voir également les explications concernant l'obligation de dénoncer, ci-dessous au point 4. b. s sur les obligations particulières Le médecin scolaire est soumis à une obligation de garder le secret particulière conformément à l'article 321 CP (secret professionnel), qui s'oppose en principe à la communication spontanée d'informations à l'attention de la police (cf. toutefois le droit de communication aux autorités de poursuite pénale au pt b ci-après). Les personnes impliquées dans l'application ainsi que le contrôle ou la surveillance de l'application des lois sur les assurances sociales, disposition qui s'applique notamment aux bureaux régionaux AVS, doivent, conformément à l'article 33 LPGA, garder le secret envers les tiers et donc aussi envers la police. Si elles apprennent toutefois que les circonstances déterminantes pour l'octroi de prestations se sont modifiées, elles ont l'obligation d'informer l'assureur (art. 31, al. 2 LPGA). Contrairement à l'ancienne loi sur les œuvres sociales, la LASoc actuelle ne prévoit aucun secret professionnel interdisant la communication de données aux organes de police. Le Grand Conseil bernois a cependant décidé de soumettre la LASoc à une révision pour réintroduire de telles dispositions. Toutefois, étant donné que les services soumis à ce secret professionnel sont simultanément autorisés à communiquer des données à des