Source: http://www.assemblee-nationale.fr/12/budget/plf2006/a2573-07.asp
Timestamp: 2019-08-25 05:09:08+00:00
Document Index: 138926433

Matched Legal Cases: ["l'article 7", "l'article 2", "l'article 3", "l'article 3", 'art, 45', "l'article 15"]

N° 2573-07 - Avis présenté au nom de la commission des lois sur le projet de loi de finances pour 2006 (n° 2540), tome VII : Sécurité (M. Gérard Léonard)
PAR M. GÉRARD LÉONARD,
Voir le numéro : 2568 (annexe 30).
À cette date, 71 % des réponses concernant la police nationale et 100 % des réponses concernant la gendarmerie nationale étaient parvenues au rapporteur.
Globalement, le rapporteur a pu disposer des réponses au questionnaire dans de bonnes conditions et a pu obtenir les informations complémentaires dont il avait besoin. Il tient donc ici à renouveler ses remerciements aux services du ministère de l'intérieur et du ministère de la défense pour l'ampleur du travail accompli.
I. - LA LOLF CONSACRE LA NOUVELLE ARCHITECTURE DE LA SÉCURITÉ INTÉRIEURE MISE EN œUVRE DEPUIS L'ADOPTION DE LA LOPSI EN 2002 7
A. UNE MISSION INTERMINISTÉRIELLE REGROUPANT LES CRÉDITS
DE LA POLICE ET DE LA GENDARMERIE NATIONALES 7
1. Une meilleure lisibilité des moyens consacrés à la politique de sécurité de l'État 7
a) le choix de la mission interministérielle 7
b) une recherche de rapprochement des objectifs et des indicateurs 8
c) des choix différents pour les budgets opérationnels de programme (bop) 13
2. Un regret : le choix fait par le ministère de la Défense de ne pas inscrire les crédits destinés à l'informatique et à l'immobilier dans la mission interministérielle 15
a) un choix contestable 16
b) un choix dangereux pour la gendarmerie 17
B. UN AFFICHAGE BUDGÉTAIRE QUI EST LE REFLET D'UN RAPPROCHEMENT RÉEL SUR LE TERRAIN 18
1. Un commandement opérationnel unique 18
2. Une répartition géographique plus cohérente 18
3. Une mise en commun croissante des moyens 20
4. Le développement de la coopération opérationnelle 22
II. - LES CRÉDITS DE LA MISSION SÉCURITÉ PERMETTENT LE FINANCEMENT DES OBJECTIFS ET DES PRIORITÉS FIXÉS PAR LA LOPSI EN 2002 23
A. L'EXÉCUTION TRÈS SATISFAISANTE DE LA PROGRAMMATION FINANCIÈRE
DE LA LOPSI DANS LA POLICE NATIONALE 23
1. Une programmation exécutée conformément aux objectifs 23
2. Une dotation satisfaisante du programme police nationale 26
B. UN EFFORT DE RATTRAPAGE RÉEL DANS LA GENDARMERIE NATIONALE 28
1. Une programmation dont le respect exigera probablement une année de plus
que prévu 28
2. Un réel effort de rattrapage en 2006 pour la gendarmerie nationale 30
III. - UNE POLITIQUE DE SÉCURITÉ DE PLUS EN PLUS COHÉRENTE ET EFFICACE 32
A. LES ORIENTATIONS FIXÉES PAR LA LOPSI SONT FIDÈLEMENT RESPECTÉES 32
1. La priorité mise sur le renforcement des effectifs déployés sur la voie publique 33
2. Un nouvel équilibre entre police de proximité et action judiciaire 35
3. La définition de priorités claires 36
B. LES RÉSULTATS SONT INCONTESTABLES 38
1. La poursuite de la baisse de la délinquance globale 38
2. Une évolution confortée par la prise en compte d'autres indicateurs plus fins 39
3. Des résultats toujours meilleurs pour la délinquance de voie publique,
toujours inquiétants en ce qui concerne les violences 40
C. L'EFFORT DE RÉNOVATION DE LA SÉCURITÉ INTÉRIEURE DOIT
ÊTRE POURSUIVI 54
1. Améliorer encore la présence des forces de l'ordre sur la voie publique 54
2. Mieux prendre en compte les « usagers » des services de police et de gendarmerie 56
3. Mener une réflexion sur l'architecture territoriale adaptée à la sécurité publique 56
DÉPLACEMENTS EFFECTUÉS PAR LE RAPPORTEUR 69
PERSONNES ET ORGANISATIONS ENTENDUES PAR LE RAPPORTEUR 71
La discussion du projet de loi de finances pour 2006 constitue un grand moment pour tous ceux qui croient au concept de sécurité intérieure. En effet, grâce à la mise en œuvre, pour la première fois cette année, de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 (lolf), il a été possible de regrouper dans une même mission interministérielle les dotations attribuées à la police nationale et à la gendarmerie nationale.
Cela fait déjà de nombreuses années que votre rapporteur souhaitait privilégier une approche pragmatique en la matière plutôt que de participer à un débat souvent stérile sur l'éventuelle fusion des deux forces de sécurité intérieure. En effet, l'important était de permettre de disposer, sur l'ensemble du territoire, de forces de sécurité adaptées aux besoins de la population, ce qui exigeait l'unicité du commandement, la cohérence de la politique de sécurité intérieure et une gestion beaucoup plus coordonnée des moyens des uns et des autres.
Ainsi, la discussion budgétaire commune à laquelle nous allons assister est comme un parachèvement de la nouvelle organisation de la sécurité intérieure mise en place en 2002, notamment avec l'adoption de la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (lopsi). En effet, votre rapporteur estime que ce rapprochement est aujourd'hui acquis, même si toutes les résistances n'ont pas pu être emportées, comme le montre le caractère incomplet du programme « gendarmerie nationale » où ne figurent ni les crédits immobiliers ni les crédits informatiques qui ont été inscrits au sein de la mission défense. Mais, ces résistances ont si peu de justification qu'elles ne tiendront probablement pas longtemps. Cette conviction est forgée par les nombreuses discussions que votre rapporteur a eues avec des gendarmes de tous les grades qui, dans leur quasi-totalité, ont compris la logique du rapprochement entre la Police et la Gendarmerie.
Une fois encore, la Nation consacrera en 2006 des sommes significatives aux services de police et de gendarmerie, en cohérence avec les objectifs ambitieux qui leur ont été attribués en matière de lutte contre la délinquance. Ainsi, le budget 2006 permet de poursuivre la mise en œuvre de la lopsi dans de bonnes conditions, qu'il s'agisse de son volet « programmation » comme de son volet « orientation ». En effet, par rapport à une année 2005 déjà généreuse, le total des crédits de la mission Sécurité atteindra 15,372 milliards d'euros en autorisations d'engagement, soit une hausse de 8,67 %, et 14,668 milliards d'euros en crédits de paiements, soit une hausse de 3,25 %.
L'effort financier considérable consacré à la sécurité dans un contexte budgétaire difficile ne doit cependant pas faire oublier que les augmentations budgétaires ne sont pas éternelles. Après la phase de remise à niveau budgétaire, les forces de police et de gendarmerie devront donc apprendre à fonctionner avec des moyens qui n'augmenteront plus au même rythme. Or, la demande de sécurité restera forte, ce qui les contraindra à optimiser les ressources dont elles disposent et à privilégier une approche plus qualitative que quantitative.
I. - LA LOLF CONSACRE LA NOUVELLE ARCHITECTURE DE LA SÉCURITÉ INTÉRIEURE MISE EN œUVRE DEPUIS L'ADOPTION DE LA LOPSI EN 2002
A. UNE MISSION INTERMINISTÉRIELLE REGROUPANT LES CRÉDITS DE LA POLICE ET DE LA GENDARMERIE NATIONALES
1. Une meilleure lisibilité des moyens consacrés à la politique de sécurité de l'État
a) le choix de la mission interministérielle
Le choix fait de regrouper les crédits de la police nationale et ceux de la gendarmerie nationale dans une même mission interministérielle « sécurité » avait été salué l'an dernier par votre rapporteur. En effet, la finalité de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 (lolf) consistait bien à passer d'une logique de moyens, où les crédits sont attribués en fonction de la nature de la dépense, à une logique fondée sur les politiques publiques.
Or, est-il besoin d'insister sur le fait que la sécurité, qui est l'une des premières préoccupations des Français, constitue une politique publique dont les finalités sont clairement identifiables et dont les citoyens sont en droit d'attendre des résultats ? Ainsi, correspondant si bien à la philosophie de la lolf, il était inévitable que les dernières réticences s'estompent pour permettre la mise en place d'une mission « sécurité », qui constitue l'une des huit missions interministérielles du budget de l'État, sur un total de 32 missions.
La loi de finances pour 2006 étant la première en « format lolf », elle permet de constater la valeur ajoutée réelle d'une réforme, qui a parfois pu paraître quelque peu technocratique, et la justesse des choix faits pour le périmètre de la mission sécurité. D'un point de vue très concret, le changement est en effet considérable :
- pour la lisibilité de l'action publique et son contrôle parlementaire : les budgets consacrés aux forces de sécurité intérieure, police et gendarmerie, sont désormais discutés et votés au cours d'un même débat au Parlement : cela permet d'avoir une vue d'ensemble de la politique de sécurité de la France ;
- en termes de choix de politique publique : les parlementaires peuvent réaliser de véritables choix éclairés puisqu'ils autorisent le volume global des dépenses consacrées à la politique de sécurité, soit 14,67 milliards d'euros en crédits de paiement et 15,37 milliards d'euros en autorisations d'engagement. En contrepartie, les parlementaires pourront contrôler la réalisation des objectifs fixés pour les deux programmes de la mission grâce aux indicateurs mis en place : cela signifie que les débats porteront désormais sur le rapport coût/efficacité de la politique de sécurité, plutôt que sur le volume des dépenses catégorie par catégorie. Ainsi, un « bon budget » sera celui qui permettra de réaliser ses objectifs au moindre coût, alors que jusqu'ici on ne qualifiait un budget de bon que s'il était en augmentation.
b) une recherche de rapprochement des objectifs et des indicateurs
La mise en place d'une mission interministérielle était donc justifiée par le fait que « l'action de la gendarmerie et celle de la police concourent à la même politique publique de lutte contre l'insécurité », comme le faisait remarquer la Cour des comptes dans ses analyses de février 2005 sur « l'avant pap (1) » sécurité. En conséquence, la Cour souhaitait « davantage de cohérence dans la présentation des objectifs et des indicateurs », ce qui rejoignait les critiques faites par la mission d'information de la commission des finances.
En effet, les premières propositions de la Police et la Gendarmerie faisaient apparaître des divergences sensibles dans le choix des objectifs et des indicateurs, y compris pour des actions semblables, alors même que les missions des deux forces de sécurité intérieure ne divergent qu'à la marge (en ce qui concerne les missions militaires propres de la gendarmerie, et la politique de police des étrangers qui relève principalement, mais pas uniquement, de la police nationale). Face à ces critiques, la Direction générale de la police nationale et la Direction générale de la gendarmerie nationale ont mis en place un groupe de travail commun qui a permis de prendre en compte ces critiques et d'aboutir, en dehors des actions spécifiques, à une harmonisation à 100 % des objectifs et à 81 % des indicateurs.
Comme le montre le tableau ci-dessous, ce travail a permis de dégager des objectifs et des indicateurs qui devraient permettre d'évaluer de façon pertinente l'efficacité des services de police et de gendarmerie et donc, objectif final de la nouvelle architecture budgétaire, l'emploi optimal des crédits destinés à la sécurité.
En revanche, ce travail de rapprochement n'a pas permis de conférer une identité aux actions qui composent chaque mission. Certes, il est normal, comme on l'a dit, que la police et la gendarmerie identifient chacune une action spécifique pour ce qui concerne des missions propres (missions militaires et police des étrangers), mais il est regrettable que les deux forces de sécurité appréhendent différemment leurs missions d'ordre et de sécurité publique. En dépit des observations, formulées notamment par votre rapporteur dans son avis sur le projet de loi de finances pour 2005, la gendarmerie n'est pas revenue sur son choix de regrouper dans une même action ses missions d'ordre et de sécurité publiques, alors même qu'elle parvient parfaitement à distinguer des objectifs spécifiques pour ces deux missions.
ACTIONS, OBJECTIFS, INDICATEURS DES PROGRAMMES « POLICE NATIONALE » ET « GENDARMERIE NATIONALE »
Indicateurs (19)
Indicateurs (21)
Axe 11 : Ordre public et protection de la souveraineté
Taux d'emploi des EGM en "ordre public"
Taux d'emploi des CRS en "ordre public"
Taux d'emploi des EGM en "sécurité générale"
Taux d'emploi des CRS en "sécurité générale"
Nombre moyen annuel de jours de déplacement par EGM
Indice de disponibilité des forces de MO
Axe 12 : Sécurité et paix publiques
Adapter la présence sur la voie publique aux besoins de la population et à la délinquance
Évolution de l'efficacité de la surveillance générale sur la délinquance de voie publique
Assurer et garantir un même niveau de sécurité dans tous les espaces
Taux d'interventions réalisées dans un délai supérieur à 2 fois le délai moyen
Part l'activité réalisée à l'extérieur des locaux de l'unité
Part de l'activité réalisée à l'extérieur des locaux du service
Taux de dépistage positif de produits stupéfiants
Nombre d'infractions vitesse relevées par contrôle automatisé embarqué par heure de fonctionnement
Nombre d'infractions vitesse relevées hors contrôle automatisé embarqué par heure personnel de contrôle
Améliorer le taux d'élucidation
Taux d'élucidation des grandes catégories de la délinquance et de l'indicateur de la violence contre les personnes
Taux d'élucidation de la délinquance de voie publique
Optimiser l'emploi des moyens et des personnels
Pourcentage de réalisation des objectifs de formation fixés par la LPM
Taux de réalisation des formations institutionnelles prioritaires
Pourcentage du montant de l'action 6 par rapport au montant total du programme
Coût moyen d'un étranger placé en CRA police
Contribuer, pour ce qui relève de la police nationale, à l'amélioration des reconduites à la frontière
Taux d'annulation des procédures par le JLD
Nombre d'interpellations d'aidants
Améliorer la lutte contre l'immigration irrégulière organisée
Assurer des missions militaires de protection et de contrôle
Part de l'activité consacrée aux missions de protection et de contrôle
Contribuer à l'action civile et militaire de la France à l'étranger
Nombre de jours-gendarmes projetés en OPEX
c) des choix différents pour les budgets opérationnels de programme (bop)
En préalable, il faut rappeler que la gestion et la mise en œuvre de chaque programme sont déléguées par le responsable de programme aux responsables d'unités opérationnelles dans le cadre des budgets opérationnels de programme (bop). Le choix du niveau de ventilation des bop est donc décisif puisqu'il s'agira de celui où les choix de gestion, et donc les éventuels arbitrages permis par la « fongibilité asymétrique des crédits », seront réalisés. En conséquence, dans la mesure où l'objectif de la lolf est de donner plus de souplesse aux gestionnaires en contrepartie d'une évaluation de leurs résultats, il est fortement souhaitable que les bop soient délégués à un niveau opérationnel, afin qu'il soit réellement possible pour le gestionnaire de rendre compte de l'efficacité de son action, mesurée par la réalisation des objectifs et des indicateurs du programme.
Dans la police nationale, pour assurer la gestion et le pilotage de la performance du programme, et retracer les activités des services, treize budgets opérationnels de programme (bop) ont été créés (un 14e bop, dit « potentiel de régulation », est également prévu dans un cadre technique de gestion).
Cinq bop nationaux ou centraux regroupent les services par type de mission :
- les services de commandement et de soutien ;
- les services compétents en matière de sécurité, de paix et d'ordre publics ;
- les services de renseignement ;
- la police judiciaire et la coopération judiciaire internationale ;
- la police aux frontières.
Sept bop positionnés au niveau des zones de défense regroupent les services territoriaux généralistes ou spécialisés. Ces bop comprennent la sécurité publique, les renseignements généraux, la police aux frontières et les compagnies républicaines de sécurité. Les secrétariats généraux pour l'administration de la police, services de soutien dans chaque zone, contribuent à l'administration des ressources humaines, des finances et de la logistique. Enfin, un bop est consacré aux services de police de l'outre-mer.
Si le choix des bop centraux correspond bien à des niveaux opérationnels, ce qui permettra une évaluation des résultats, tel n'est pas le cas pour les bop déconcentrés, au niveau des zones de défense. En effet, ce niveau de gestion ne correspond pas à un niveau de mise en œuvre opérationnelle des moyens, justifiant la raison pour laquelle votre rapporteur avait préconisé l'an dernier des bop départementaux. De fait, si un préfet ou un directeur départemental de la sécurité publique sont tenus de veiller au respect des objectifs dans leur département, par exemple en matière de délinquance globale, de sécurité routière ou de reconduite des étrangers en situation irrégulière à la frontière, tel n'est pas le cas des préfets de zone de défense ou des secrétaires généraux pour l'administration de la police. Or, la culture de l'évaluation, qui est au cœur de la réforme budgétaire, veut que le niveau de gestion soit également le niveau opérationnel afin que l'allocation des moyens dépende des réalités du terrain.
Votre rapporteur est par ailleurs conscient que le niveau départemental peut également être critiqué, du fait de son caractère parfois artificiel et pas toujours adapté à la réalité de la délinquance, comme on peut le constater, par exemple, en Île-de-France. Ainsi, il serait parfaitement légitime qu'une réflexion soit lancée sur le niveau territorial opérationnel adéquat dans la police nationale, qui n'est effectivement peut-être pas le département, mais votre rapporteur persiste à penser que c'est au niveau opérationnel, quel qu'il soit, que doivent être déléguées les responsabilités budgétaires.
Dans la gendarmerie nationale, la situation est quelque peu paradoxale. En effet, la réflexion sur le niveau opérationnel adéquat y a été menée et a conduit à la suppression des légions de gendarmerie et à la régionalisation. En conséquence, il semblait assez logique que la Gendarmerie fasse le choix de bop régionaux. D'ailleurs, dans une réponse fournie à votre rapporteur, la Direction générale de la gendarmerie nationale reconnaît la pertinence qu'aurait eue ce choix :
« La réorganisation territoriale de la gendarmerie mise en œuvre à compter du 1er juillet 2005 fait de la région de gendarmerie un échelon opérationnel, en charge par ailleurs de la gestion du soutien de proximité et d'une partie des ressources humaines. Aussi, tant la notion de bop que celle d'unité opérationnelle cadrent bien, en première approche, avec cette organisation territoriale et la déconcentration des responsabilités.
L'action quotidienne de la gendarmerie s'inscrit de plus en plus dans un cadre interministériel. La déconcentration des responsabilités et la globalisation des crédits doivent permettre au commandant de région d'adapter efficacement aux spécificités locales les directives nationales en matière de sécurité intérieure.
Ce sont ces raisons, auxquelles il convient d'ajouter la volonté de s'intégrer dans le mouvement de déconcentration général au sein de l'administration, qui ont amené la gendarmerie à envisager en un premier temps d'opter pour des bop déconcentrés ».
Cependant, il s'est avéré que la mise en place de bop régionaux se heurtait à des difficultés de gestion, à l'absence d'outils de calibrage des effectifs et de la masse salariale et aux spécificités du circuit de la « dépense militaire ». La gendarmerie a donc finalement fait le choix d'un bop unique, ce qui revient finalement à ne pas avoir de bop, et à se priver par conséquent d'un outil efficace de responsabilisation des gestionnaires de terrain. Votre rapporteur souhaiterait donc que la gendarmerie nationale se donne pour objectif à moyen terme de dépasser les obstacles techniques à la régionalisation des bop, dont elle reconnaît elle-même la pertinence. De la sorte, elle compléterait la très importante réforme effectuée avec la régionalisation.
Au total, dans la police comme dans la gendarmerie, les crédits globaux ne seront pas attribués aux acteurs opérationnels, puisque c'est un échelon gestionnaire qui a été privilégié dans l'architecture des bop. Cependant, dans la mesure où la mise en œuvre de la lopsi contraint largement les choix à faire en matière de personnel ou d'équipement, dont les niveaux sont programmés sur plusieurs années, la « fongibilité asymétrique » prévue par la lolf ne pourrait en effet pas être réellement utilisée. Cela n'empêche pas votre rapporteur de souhaiter qu'une réflexion soit menée sur le niveau adéquat de délégation des crédits, qui doit correspondre à un niveau de responsabilité opérationnelle.
2. Un regret : le choix fait par le ministère de la Défense de ne pas inscrire les crédits destinés à l'informatique et à l'immobilier dans la mission interministérielle
Si la création d'une mission interministérielle offre une meilleure visibilité de la politique en faveur de la sécurité intérieure, sa mise en œuvre n'a pas permis de regrouper l'ensemble des crédits concourant à la politique de l'État en matière de sécurité. En effet, si un effort a été fait pour inscrire l'ensemble des personnels participant à cette politique dans le périmètre des programmes de la police (2) et de la gendarmerie, s'il en a été de même pour le fonctionnement courant et les matériels, la situation est contrastée en matière d'immobilier et d'informatique :
- la police nationale a fait l'effort d'intégrer ces crédits à son programme, alors qu'ils étaient jusque là attribués à des services dépendant du secrétariat général (3),
- en sens inverse, le ministère de la défense a fait le choix d'extraire ces crédits, qui figuraient pourtant auparavant au sein de l'agrégat budgétaire « Gendarmerie nationale » et étaient gérés par la direction générale de la gendarmerie nationale. Ainsi, la politique immobilière et informatique de la gendarmerie relève désormais du programme « soutien de la politique de défense » de la mission « Défense ».
a) un choix contestable
Votre rapporteur regrette bien évidemment cette décision paradoxale au moment où se met en place une culture de la responsabilité budgétaire fondée sur des objectifs identifiables et évaluables, au détriment d'une pratique centrée sur l'allocation des moyens en fonction de la nature de la dépense. Le ministère de la défense a indiqué que ce choix était une conséquence de la stratégie ministérielle de réforme de ce ministère, qui repose notamment sur la création d'un service d'infrastructure unique de la défense, pour donner une plus grande cohérence à la politique d'infrastructure et permettre une optimisation de la gestion des crédits. Votre rapporteur souhaiterait faire quelques remarques à ce sujet :
- il est vrai que la lolf n'interdit pas, même si elle ne l'encourage pas du tout, la constitution de programmes supports. En effet, il est parfois impossible d'identifier les dépenses de structure concourant à telle ou telle politique. Mais, tel n'est pas le cas pour les crédits immobiliers et informatiques de la gendarmerie, dont le ministère de la défense ne nie en aucune façon qu'ils sont parfaitement identifiables. De plus, un programme support ne peut être admissible que s'il concourt effectivement au soutien logistique et administratif des autres programmes de la mission à laquelle il appartient. Or, dans le cas du programme « soutien de la politique de la défense », celui-ci se trouve être non seulement le « support » des autres programmes de la mission Défense, ce qui est logique, mais aussi du programme gendarmerie, qui relève pourtant d'une autre mission, la mission interministérielle Sécurité. On rappellera que l'article 7 de la lolf dispose qu'« une mission comprend un ensemble de programmes concourant à une politique publique définie », tel n'est pas le cas de la mission Défense dont l'un des programmes concourt non seulement à la politique de défense de la France, mais aussi à sa politique de sécurité. Cette situation ne permet pas d'appréhender dans sa globalité cette politique.
En effet, considérer que les crédits immobiliers et informatiques ne relèvent pas de la politique de sécurité mais de la gestion globale du ministère de la défense est une idée qui provoque une totale incompréhension sur le terrain. Comme le disait à votre rapporteur, le commandant d'un groupement de gendarmerie départementale, « l'immobilier, c'est l'opérationnel » : en effet, la capacité de la gendarmerie à répondre à la délinquance rapidement et sur tout le territoire dépend de la qualité de ses infrastructures immobilières et de sa capacité à loger ses militaires à proximité de la brigade ;
- par ailleurs, le choix d'une gestion centralisée de l'ensemble des crédits d'infrastructure relevant du ministère de la défense par le secrétariat général pour l'administration est une mesure de gestion tout à fait justifiable, mais qui pouvait passer par d'autres moyens. En effet, le système de la délégation de gestion permet aux responsables de programme de déléguer auprès d'un autre service la gestion de certains crédits, afin d'avoir une stratégie globale au sein d'un ministère sans remettre en cause la répartition des crédits en fonction de leur finalité. Ainsi, il est prévu que le Directeur général de la police nationale déléguera respectivement à la direction de l'évaluation de la performance et des affaires financières et immobilières (depafi) et à la direction des systèmes d'information et de communication (dsic) les politiques de la police nationale en matière immobilière et informatique.
b) un choix dangereux pour la gendarmerie
Au delà des questions de présentation budgétaire, le périmètre restreint choisi pour le programme Gendarmerie nationale n'est pas sans risque pour la réalisation des objectifs assignés à celle-ci :
- tout d'abord, ce périmètre limité réduit considérablement la marge de manœuvre des gestionnaires du programme Gendarmerie nationale. En effet, si les sommes en jeu s'élèvent à 603 millions d'euros en 2006 (4), soit quand même près de 10 % des crédits de l'ancien agrégat « gendarmerie », leur impact réel sur la manœuvrabilité budgétaire sera bien plus important : en retranchant les dépenses de personnel, dont l'inertie est très forte, ces crédits correspondent à 42 % des dépenses. Dans un tel contexte, il sera difficile d'apprécier le rapport coût/efficacité de la gendarmerie dans la mesure où la responsabilisation des gestionnaires sera limitée ;
- par ailleurs, le schéma choisi fait naître une inquiétude sur la réalisation des projets immobiliers et informatiques de la gendarmerie, qui est d'autant plus légitime que ces deux secteurs connaissent manifestement un certain retard, comme le montrent tant les rapports d'évaluation de la lopsi que les visites de votre rapporteur sur le terrain. En effet, il faut rappeler que les crédits d'un programme sont désormais fongibles, le responsable de programme peut donc discrétionnairement répartir cette dotation. Ainsi, les chiffres communiqués à votre rapporteur concernant la politique immobilière et informatique de la gendarmerie sont purement indicatifs, et rien ne garantit qu'ils seront effectivement utilisés à cette fin. Par ailleurs, une éventuelle sous-consommation de ces crédits ne permettrait pas le financement d'autres priorités de la gendarmerie, mais resterait au sein du ministère de la défense. Compte tenu de la différence entre la parfaite exécution de la loi de programmation militaire et l'exécution perfectible de la lopsi par le ministère de la défense, on peut en effet craindre que la réalisation des projets immobiliers et informatiques de la gendarmerie ne soit pénalisée car concurrencée par d'autres projets que le ministère de la défense jugerait plus prioritaires.
Pour autant, votre rapporteur ne souhaiterait pas que ses modestes critiques relatives au périmètre de la mission sécurité fassent oublier l'essentiel, à savoir une architecture budgétaire beaucoup plus lisible de la sécurité intérieure. Il faut saluer l'utilisation d'un des grands atouts de la lolf qui est de permettre le rapprochement de crédits relevant de différents ministères mais qui participent à une même politique. En effet, votre rapporteur n'a jamais été de ceux qui préconisaient le rattachement de la gendarmerie au ministère de l'intérieur, étant avant tout guidé par le pragmatisme et le souci de l'efficacité. L'important est en effet de disposer d'une politique unique de la sécurité, claire, identifiable et évaluable, quelle que soit la nature du statut, civil ou militaire, des hommes et des femmes qui mettent en œuvre cette politique.
B. UN AFFICHAGE BUDGÉTAIRE QUI EST LE REFLET D'UN RAPPROCHEMENT RÉEL SUR LE TERRAIN
1. Un commandement opérationnel unique
La cohérence de la politique de sécurité intérieure exigeait une simplification de la chaîne de commandement opérationnel sur les forces de l'ordre :
- au niveau national, cette exigence rappelée par la lopsi a trouvé une traduction concrète dès la publication du décret du 15 mai 2002 relatif aux attributions du ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales : il lui donne l'autorité d'emploi sur les services de la gendarmerie nationale pour l'exercice des missions de sécurité intérieure. Cette attribution a été confirmée par le décret du 16 juin 2005 fixant les attributions du ministre d'État, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire. Pour ce qu'il a pu en juger au cours de ses auditions et de ses visites, votre rapporteur considère que les frontières administratives ne sont plus un obstacle à la définition d'une politique de sécurité cohérente, la Direction générale de la gendarmerie nationale étant parfaitement associée au dispositif central de pilotage ;
- au niveau local, les compétences traditionnelles du préfet en matière de sécurité intérieure ont été confortées par l'article 2 de la loi pour la sécurité intérieure du 18 mars 2003 qui dispose que « le préfet assure la coordination de l'ensemble du dispositif de sécurité intérieure, sans préjudice des compétences de l'autorité judiciaire ». Il est impossible dans le cadre de cet avis de chercher à faire une évaluation du fonctionnement de la chaîne de commandement au niveau local, et notamment de l'effectivité des pouvoirs du préfet sur la gendarmerie. En effet, les situations locales sont toutes différentes et il est clair que peuvent persister, ici ou là, inertie et poids des habitudes. Mais, dans l'ensemble, le sentiment de votre rapporteur est que le préfet coordonne de façon efficace les forces de police et de gendarmerie, et que ces dernières sont attentives à mettre en œuvre les directives du préfet.
2. Une répartition géographique plus cohérente
Le redéploiement des zones de compétence entre la police et la gendarmerie était un impératif afin d'adapter la carte des circonscriptions à la réalité de la délinquance. Sa nécessité était d'ailleurs inscrite dans la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité de janvier 1995 : ce constat avait ensuite été réaffirmé dans le rapport remis par nos anciens collègues Roland Carraz et Jean-Jacques Hyest au Premier ministre en 1998, mais auquel aucune suite n'avait été donnée.
La loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure fait de nouveau du redéploiement police/gendarmerie une priorité en indiquant que l'objectif est de « parvenir à un redéploiement rationnel et équilibré, d'une part, entre les zones de compétence de la police nationale et de la gendarmerie nationale, d'autre part, au sein même de celles-ci ».
Trois années après le vote de la loi, nous pouvons constater que le programme de transferts de compétences a été entièrement réalisé en métropole. Il n'était pourtant pas simple à opérer si l'on en juge par son ampleur : 65 départements concernés, 217 communes (représentant 970 000 habitants) transférées en zone police, 115 communes (pour 783 000 habitants) passant en zone gendarmerie. Conformément aux objectifs, le plan est aujourd'hui entièrement réalisé. La dernière opération, dans les Côtes d'Armor, a été effectuée le 1er septembre dernier, avec la fermeture du commissariat de Guingamp au profit de la gendarmerie, et l'extension de la circonscription de sécurité publique de Saint-Brieuc.
Parallèlement à ce redéploiement entre les zones de compétence des deux forces de sécurité intérieure, l'adaptation de la carte des circonscriptions de sécurité à l'évolution de la délinquance est aussi passée par la mise en place, dans la gendarmerie, des communautés de brigade. Leur mise en œuvre a pour objectif d'améliorer la qualité du service de la gendarmerie et de privilégier l'activité opérationnelle. Le service des petites unités est amélioré grâce à la mutualisation des moyens de plusieurs unités limitrophes. Les brigades territoriales qui disposent d'une circonscription cohérente et d'effectifs permettant leur fonctionnement autonome sont conservées en tant qu'unités élémentaires. À l'opposé, les brigades qui ne disposent pas d'un effectif suffisant pour apporter à la population un service convenable en mode de fonctionnement autonome sont rassemblées au sein de communautés de brigades. Ce dispositif permet de concilier la nécessité de disposer d'un maillage territorial dense et de permettre aux brigades ainsi réunies de disposer d'une taille critique, en dessous de laquelle il semble assez illusoire de pouvoir lutter contre la délinquance, la nuit par exemple. Dans certains départements visités par votre rapporteur, la division par deux ou trois des unités de base, passées par exemple en Moselle de 62 à 27, a permis une augmentation de 10 à 20 % du temps consacré aux missions de surveillance générale.
Au 15 juillet 2005, le bilan de la mise en œuvre des communautés de brigades est le suivant : 92 dispositifs départementaux comptent désormais 1 068 communautés de brigades et 654 brigades autonomes. Au-delà de l'aspect qualitatif, il faut également saluer la façon dont ce mouvement s'est déroulé : les maires concernés ont compris que la « perte » de leur brigade de plein exercice était largement compensée par une amélioration sensible du service apporté. Quant aux gendarmes, ils sont également gagnants car les conditions de travail dans des structures trop petites n'étant pas optimales, ils préfèrent se retrouver dans des unités plus importantes.
3. Une mise en commun croissante des moyens
Afin de rendre l'indispensable rapprochement entre la police et la gendarmerie réellement visible sur le terrain, mais également afin d'opérer des synergies et de réaliser des économies d'échelle, de gros efforts ont été faits dans la voie d'une meilleure utilisation de leurs moyens. En effet, la légitimité de chacune des deux forces de sécurité intérieure ne justifie en rien certains doublons totalement inutiles.
Dans le domaine de la police technique et scientifique, la coexistence d'outils et de fichiers distincts pour la police et la gendarmerie est non seulement coûteuse mais porteuse d'inefficacité. Il serait ainsi souhaitable de disposer uniquement de fichiers communs, utilisables uniformément par les policiers et les gendarmes. Cependant, dans la mesure où le poids du passé est ce qu'il est, il a parfois fallu créer des passerelles entre les systèmes d'information des deux forces de sécurité. Ainsi, au total, plusieurs cas de figure peuvent être distingués :
- la coexistence de deux systèmes d'information totalement indépendants, comme c'est le cas en matière de documentation criminelle, avec le stic (système de traitement des infractions constatées) pour la police et judex pour la gendarmerie. Il est clair que l'objectif est de tendre vers un système national de recherche criminelle (snrc) qui serait une base commune à la police et à la gendarmerie. Cela est d'autant plus important que les décisions prises, notamment par deux instructions conjointes des deux directeurs généraux en date du 19 janvier 2005, pour permettre un accès réciproque des policiers et des gendarmes au système de recherche criminelle qu'ils ne gèrent pas, se heurtent bien souvent à des obstacles techniques ;
- des fichiers ou bases de documentation communs à la police et à la gendarmerie : ceux-ci peuvent d'ailleurs être rattachés à la Police nationale (fnaeg (5), salvac (6)), comme à la gendarmerie nationale (cnaip (7)). Pour autant, l'accès à ces bases est ouvert à la Police, comme à la Gendarmerie, qui doivent également les alimenter. De plus, le fonctionnement de ces systèmes d'information est généralement assuré par des personnels issus de la police et de la gendarmerie. Parfois, une réparation des tâches est opérée, c'est par exemple le cas pour le fnaeg, dont le traitement automatisé est assuré par la Police, alors que la gendarmerie est chargée de la conservation des scellés.
La mise en commun des moyens logistiques est également une priorité affichée par les deux directions générales. Dans un contexte budgétaire contraint, il est en effet indispensable de rechercher toutes les sources possibles d'économie. Or, les besoins matériels de la Police et de la Gendarmerie sont pour l'essentiel identiques, ce qui justifie un effort de mutualisation.
C'est ainsi qu'a été revitalisé le conseil de l'équipement et de la logistique (cel) dont la composition du conseil a été actualisée par l'arrêté du 10 mars 2004. Les réunions plénières se tiennent semestriellement et permettent de définir les orientations de la coopération logistique et d'établir le bilan des actions conduites. La présidence du cel est confiée au directeur de l'administration de la police nationale jusqu'au 24 mars 2006.
Le domaine automobile, compte tenu des besoins semblables des deux forces de sécurité, constitue un terrain d'expérimentation bien adapté. Il existe d'ailleurs depuis l'année 2000 un protocole d'accord entre les deux institutions. Les formations de la gendarmerie peuvent ainsi recourir aux ateliers du secrétariat général pour l'administration de la police (sgap) afin d'effectuer les contrôles techniques des véhicules, et à l'atelier central automobile de la police nationale à Limoges, afin de réaliser des aménagements pour les véhicules de surveillance prolongée. Le 27 avril 2004, les deux directeurs généraux de la police et la gendarmerie ont signé un protocole d'accord type dans le cadre d'une instruction relative à la mutualisation des équipements d'entretien et de réparation automobile. Cet accord est destiné à mutualiser les outillages spécifiques (valises diagnostic, marbre, cabines de peinture, ponts élévateurs, etc.) et à fournir des prestations spécialisées (contrôles des appareils de levage, missions d'expertise, etc.).
Enfin, il faut rappeler que la police et la gendarmerie sont de plus en plus attentives à passer des marchés communs, que ce soit en matière d'armement ou de moyens de transport. Une telle pratique permet à la fois d'obtenir des prix plus intéressants, en raison du grand nombre d'équipements achetés, et de rapprocher l'équipement des deux forces de sécurité : à titre d'exemple, policiers et gendarmes disposeront désormais de la même arme de poing, le pistolet sig sauer sp 20/22, et utiliseront le même modèle de motocyclette, la yamaha fjr 1 300.
Dans le domaine des moyens de transmission, on sait que la police et la gendarmerie nationales utilisent deux dispositifs différents, acropol pour la première, rubis pour la seconde. Certes, ces deux systèmes ont été conçus sous la norme tetrapol, permettant une interopérabilité au cas par cas, utilisée par exemple dans le cas des gir. Mais, pour permettre un travail en commun au quotidien, la possibilité pour les policiers et les gendarmes de communiquer entre eux partout et tout le temps doit être recherchée : dans la mesure où le réseau acropol est plus récent, il faudra tendre vers sa généralisation pour l'ensemble des moyens de transmission des forces de l'ordre. Une expérimentation est d'ailleurs en cours sur le sgap de Paris avec l'intégration de la gendarmerie mobile et des unités de recherche de la gendarmerie au réseau acropol.
4. Le développement de la coopération opérationnelle
L'unité de la sécurité intérieure doit permettre aux policiers et aux gendarmes de travailler en commun afin de faire naître une culture commune de la sécurité, fondée sur des pratiques semblables forgées au cours d'opérations menées conjointement.
À cet égard, les groupes d'intervention régionaux (gir), même s'ils concernent également d'autres administrations comme la douane ou les services fiscaux, ont été, depuis leur création en 2002, un lieu privilégié d'échange et de travail en commun entre policiers et gendarmes. En effet, les gir sont composés de membres des deux forces de sécurité, notamment au niveau du commandement (mixité entre le chef et son adjoint), bénéficient de moyens matériels fournis par les deux administrations et peuvent d'ailleurs être rattachés aussi bien à une direction régionale ou interrégionale de la police judiciaire, c'est le cas de 19 d'entre eux, qu'à une section de recherches de la gendarmerie (10 gir sont dans ce cas).
Les autres structures au sein desquels policiers et gendarmes peuvent apprendre à travailler ensemble sont les offices centraux de police judiciaire. En effet, ces offices, quel que soit leur service de rattachement, ont une vocation interministérielle et sont généralement composés de policiers et de gendarmes.
Trois ans et demi après l'adoption de la lopsi, le concept de sécurité intérieure a trouvé une réelle consistance, et son évidence s'affirme sur le terrain, que ce soit au sommet, ou dans les unités de base de la police et de la gendarmerie. En effet, les personnels de ces deux institutions apprennent chaque jour à travailler ensemble, à comprendre les spécificités de chacun, avec comme seul objectif d'assurer la sécurité de nos concitoyens. L'organisation différente de la Police et de la Gendarmerie se justifie en raison des différences entre les espaces et les populations dont elles assurent la sécurité. En revanche, lorsque ces différences ne s'expliquent que par le poids des habitudes, elles doivent être remises en cause.
C'est dans cet esprit que la police nationale et la gendarmerie nationale ont respectivement mis en œuvre la réforme des corps et carrières, pour la première, et le plan d'adaptation des grades aux responsabilités exercées (pagre) pour la seconde. Ces deux réformes permettent un repyramidage en sens inverse des deux institutions afin de remédier au sous encadrement de la gendarmerie, qui s'opposait au nombre trop important d'officiers dans la police nationale. Au terme de la réforme, les deux forces de sécurité disposeront ainsi de structures comparables : 9 000 officiers et 1 600 commissaires pour 144 000 policiers, 8 000 officiers pour environ 100 000 gendarmes.
Ainsi, votre rapporteur considère que le débat sur l'existence de deux forces de sécurité est aujourd'hui largement dépassé : la complémentarité et le rapprochement réalisés permettent un véritable pilotage de la politique de sécurité, dont l'efficacité ne dépend pas du statut, civil ou militaire, des personnes qui y concourent.
II. - LES CRÉDITS DE LA MISSION SÉCURITÉ PERMETTENT LE FINANCEMENT DES OBJECTIFS ET DES PRIORITÉS FIXÉS PAR LA LOPSI EN 2002
L'attribution des moyens budgétaires de la police et de la gendarmerie nationales sur l'ensemble de la législature a été fixée, de façon ambitieuse, par la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (lopsi) du 29 août 2002. Or, une malheureuse tradition veut que les objectifs, d'autant plus ambitieux qu'ils ne sont pas juridiquement contraignants, des lois de programmation ne soient généralement pas suivis d'effets concrets lors de l'adoption et de l'exécution des lois de finances successives. À cet égard, votre rapporteur, qui fut en son temps le rapporteur de la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité (lops) de 1995, avait pu constater la mise en œuvre tout à fait insuffisante de cette loi. C'est ainsi avec beaucoup de satisfaction que l'on peut noter que tel n'est pas le cas de la lopsi.
A. L'EXÉCUTION TRÈS SATISFAISANTE DE LA PROGRAMMATION FINANCIÈRE DE LA LOPSI DANS LA POLICE NATIONALE
1. Une programmation exécutée conformément aux objectifs
· En ce qui concerne la police nationale, la lopsi prévoyait, sur la période 2003-2007) :
- un effort exceptionnel en matière de recrutement, avec la création de 6 500 emplois supplémentaires, soit un complément de 1 570 millions d'euros par rapport aux mesures de reconduction ;
- un ambitieux programme d'équipement, notamment dans des domaines aussi essentiels que la protection, l'armement, et les moyens de mobilité des personnels. La lopsi prévoyait aussi une remise à niveau du parc immobilier. Au total, ces mesures « hors personnel » devaient s'élever sur la période à 1 180 millions d'euros.
Ayant dépassé la mi-parcours de la période d'application de la lopsi, il est possible de faire un premier bilan de sa mise en œuvre. Certes, les crédits attribués n'ont pas été annualisés et répartis en tranches annuelles, comme cela a été fait pour la loi de programmation militaire. Cependant, le réalisme budgétaire, ainsi que les délais inhérents à la mise en œuvre du lancement des programmes en matière d'équipement font que la réalisation effective des objectifs chiffrés au bout de la période exige des annuités relativement équilibrées entre elles. Ainsi, à la fin de l'année 2005, troisième année d'application de la lopsi, il est souhaitable d'avoir atteint 60 % des objectifs.
· La lopsi avait donc tout d'abord prévu la création de 6 500 emplois supplémentaires dans la police nationale, soit une moyenne de 1 300 par an. Il est d'ores et déjà possible de dire que cet objectif ambitieux sera respecté. En effet, contrairement à ce qui se produit généralement, la police nationale, qui devait répondre au besoin de renforcer rapidement la sécurité dans notre pays, a fait le choix de procéder à de nombreux recrutements dès les premières années de mise en œuvre de la lopsi. Le tableau ci-dessous montre bien que les différentes lois de finances ont permis une montée en puissance rapide du volet « effectifs » de la lopsi.
CRÉATION D'EMPLOIS DANS LE CADRE DE LA LOPSI
Reste à créer
Plus important encore, les créations annoncées se sont traduites par un renforcement réel des effectifs des secteurs jugés prioritaires par la lopsi. Ainsi, le rapport 2005 sur l'exécution de la lopsi, réalisé par l'Inspection générale de l'administration et le contrôle général des armées, précise que 3 435 emplois supplémentaires ont été effectivement créés sur les deux exercices clos de la lopsi, 2003 et 2004, soit un taux de réalisation effectif de 52,8 % en deux ans, contre 40 % si la charge avait été également équilibrée (8).
Un autre domaine prioritaire de la lopsi était l'acquisition de nouveaux équipements jugés indispensables. À cet égard, 177,3 millions d'euros ont été dépensés en 2003 et 2004 au titre des moyens de fonctionnement des services, ce qui représente un taux de réalisation de 39,75 % des 446 millions d'euros prévus par la lopsi, très proche de l'objectif théorique de 40 %. Au total, en prenant en compte les surcoûts liés aux reconduites à la frontière, et qui ne sont pas ouvertes au titre de la lopsi, 170 millions d'euros resteraient à ouvrir en ce qui concerne les moyens de fonctionnement des services (soit 38,9 % des 437 millions prévus sur 5 ans).
Très concrètement, l'essentiel des grands programmes de renouvellement d'équipement ont été menés à bien, ou sont en voie de l'être : accélération du renouvellement du parc automobile (passé de 29 716 à 31 580 véhicules entre 2002 et 2005, soit une hausse de 6,3 %), achèvement du programme d'acquisition des gilets pare-balles (acquisition au total de 125 640 gilets à port dissimulé), renouvellement de l'arme individuelle (75 800 sig sauer ont d'ores et déjà été acquis, sur un objectif total de 135 000), nouvel uniforme de la police nationale (l'ensemble des personnels devraient être équipés fin 2006), montée en puissance du réseau de transmission acropol (75 % des effectifs couverts fin 2005)...
Enfin, un effort particulier devait être consacré à l'amélioration d'un parc immobilier très dégradé, et parfois même indigne d'un grand pays développé. En conséquence, 375 millions d'euros de crédits de paiement avaient été prévus sur la période 2003-2007 pour financer les investissements immobiliers de la police nationale. Un point très positif concernant l'exécution de la programmation tient dans la montée en puissance immédiate des crédits dans les premières lois de finances suivant la lopsi. Les crédits ouverts en lfi en ap ont augmenté de 56 % passant ainsi de 106,7 millions d'euros en 2002 à plus de 160 millions entre 2003 et 2005. De même, les crédits de paiement, qui avaient doublé entre 2002 et 2003, en atteignant 129,3 millions d'euros, ont encore progressé de 26 % en 2005 jusqu'à 162,5 millions d'euros. La programmation a ainsi été réalisée à hauteur de 45,7 % en deux ans, en dépit des régulations budgétaires intervenues sur ce poste qui n'ont pas permis de consommer l'ensemble des crédits ouverts. Dans ce contexte, l'objectif fixé par la lopsi de mettre en chantier 100 000 mètres carrés par an n'a pas été atteint, le déficit global sur les mises en chantier pour les années 2003, 2004 et 2005 seraient de 108 000 mètres carrés.
Pour autant, les améliorations sur le terrain sont visibles, même si la cible symbolique des 100 000 mètres carrés semble difficile à atteindre : 76 600 mètres carrés devraient être mis en chantier en 2005 et 73 100 livrés. Il est également très important de préciser que ce programme ne concerne pas uniquement des constructions nouvelles, mais aussi un effort exceptionnel en matière d'amélioration des constructions existantes. Ainsi, les réhabilitations lourdes sont passées de 12 530 mètres carrées en 2002 à 52 521 prévus en 2005. Certes, des points noirs subsistent, mais l'amélioration du parc immobilier de la police nationale est une réalité, même s'il faudra être particulièrement vigilant quant à ce que le programme massif de construction de cra (centres de rétention administrative) ne préempte une part trop importante des crédits immobiliers.
Au moment d'entamer la quatrième tranche de la lopsi, le bilan d'étape que nous pouvons faire est bon. Au-delà de la réalisation des objectifs chiffrés, exercice toujours difficile en raison des changements de périmètre, du passage à la lolf, de la difficulté d'identifier les crédits lopsi des autres, un constat s'impose : la police nationale va mieux. Votre rapporteur a en effet constaté, au cours de ses visites et de ses entretiens avec les personnels et leurs représentants syndicaux, un véritable changement d'état d'esprit et une satisfaction quant à la réalisation des promesses tenues.
2. Une dotation satisfaisante du programme police nationale
Le programme « police nationale » est doté, dans le projet de loi de finances pour 2006, de 8,611 milliards d'euros en autorisations d'engagement (en hausse de 8,44 % par rapport à 2005) et de 7,999 milliards d'euros en crédits de paiement, en augmentation de 0,75 %. Compte tenu du passage à la lolf, il est compliqué de comparer les évolutions. De plus, la philosophie de la lolf veut justement que l'on ne se prononce plus sur un budget en fonction de sa hausse ou de sa baisse, mais en fonction de sa capacité à permettre la réalisation des objectifs du programme. Votre rapporteur considère que, dans un contexte budgétaire très contraint, les moyens alloués permettront de mener à bien les principales priorités.
· En premier lieu, le programme police nationale se caractérise par une politique dynamique en matière de personnel. Dans ce domaine, les principales mesures concernent :
- les créations d'emploi, au nombre de 1 300 dans le cadre de la quatrième tranche de la lopsi se répartissant entre 1 190 recrutements supplémentaires de gardiens de la paix, 10 nominations supplémentaires de hauts fonctionnaires, 100 recrutements supplémentaires du cadre administratif technique et scientifique. Le coût total de ces recrutements sera de 36,95 millions d'euros, il aurait probablement pu être moindre si la part des créations d'emploi affecté à des personnels administratifs avait été plus importante. En effet, l'objectif d'augmenter le nombre d'agents sur la voie publique aurait pu également être atteint en diminuant davantage le nombre de gardiens de la paix exerçant des fonctions administratives ;
- la poursuite de la réforme des corps et carrières. Cette réforme, mise en œuvre dans le cadre du protocole d'accord signé le 17 juin 2004 avec les syndicats, se poursuivra en 2006. De l'avis général, cette réforme est un succès puisqu'elle permet, grâce à la déflation des corps de commandement (60 commissaires et 700 officiers de moins sont prévus en 2007), de mieux prendre en compte les spécificités et les contraintes des métiers de la police nationale et de définir officiellement et clairement les fonctionnalités de chacun de corps afin qu'ils trouvent mieux leur place et soient valorisés à leur juste mesure.
LES MESURES PRÉVUES EN 2006 DANS LE CADRE DE LA RÉFORME
DES CORPS ET CARRIÈRES
Le corps d'encadrement et d'application est celui qui bénéficie le plus de mesures de repyramidage :
¬ création de 200 brigadiers majors à l'échelon exceptionnel (0,25 million d'euros) portant ainsi le nombre de brigadiers majors à cet échelon à 350 en 2006 (objectif du protocole) ;
¬ transformation de 2 700 gardiens en 2 700 brigadiers (3,01 millions d'euros) portant ainsi le nombre de brigadiers de 8 500 en 2005 à 11 200 en 2006 (objectif du protocole) ;
¬ pyramidage de 1 000 gardiens à l'échelon exceptionnel (1,34 million d'euros) ;
¬ pyramidage de 50 brigadiers majors en 50 brigadiers majors à statut d'emploi (objectif du protocole) (0,28 million d'euros) ;
¬ transformation de 450 gardiens en 450 brigadiers majors (0,79 million d'euros) portant ainsi leur nombre de 4210 en 2005 à 4660 en 2006 (objectif du protocole).
Le corps de conception et de direction voit ses 2 premiers grades fusionner au 1er janvier 2006 (0,44 million d'euros).
Par ailleurs, la déflation des corps (- 760 emplois) est compensée nombre pour nombre : 553 emplois de gardiens sont créés (15,33 millions d'euros) ainsi que 207 emplois administratifs techniques et scientifiques (6,90 millions d'euros).
· En deuxième lieu, l'enveloppe financière attribuée à la police nationale pour 2006 permettra de poursuivre les programmes concourant à l'amélioration des conditions de travail des policiers. Par rapport à 2005, 38 millions d'euros supplémentaires de crédits de paiements seront ouverts au titre de la lopsi, hors frais de personnel. Ainsi ces dotations « hors titre 2 » augmenteront en 2006 de 3,5 %, ce qui constitue un effort significatif.
Dans ce cadre, l'ensemble des programmes d'équipements prévus dans le cadre de la lopsi pourra être poursuivi à un rythme soutenu (voir plus haut).
· Enfin, il est indispensable pour un budget de permettre le financement des priorités assignées à l'action gouvernementale. Certes, les orientations de la politique de sécurité ont été fixées en 2002 par la lopsi, mais il est nécessaire de pouvoir prendre en compte l'évolution des besoins et des priorités. Ainsi, si la lutte contre l'immigration irrégulière fait partie des orientations de la politique de sécurité fixées par la lopsi, la mise en œuvre d'une politique beaucoup plus ambitieuse dans ce domaine rendait nécessaire des crédits supplémentaires, notamment pour financer l'augmentation des places en centre de rétention administrative (cra). Le ministre d'État a ainsi indiqué, lors de son audition devant la commission des Lois le 18 octobre 2005 que « la lutte contre l'immigration irrégulière, et c'est là un choix politique, bénéficiera de la totalité des moyens nouveaux ».
B. UN EFFORT DE RATTRAPAGE RÉEL DANS LA GENDARMERIE NATIONALE
1. Une programmation dont le respect exigera probablement une année de plus que prévu
· Dans son avis sur la loi de finances pour 2005, votre rapporteur s'était inquiété de l'insuffisance des dotations inscrites pour respecter la programmation prévue par la lopsi. En effet, après trois années de mise en œuvre, il semble que les retards accumulés ne pourront être résorbés dans tous les domaines d'ici fin 2007.
La première explication de cette difficulté à respecter la programmation tient au caractère particulièrement ambitieux de cette dernière, dont l'objectif était de permettre une remise à niveau, après de longues années de disette budgétaire. La lopsi prévoyait ainsi des créations d'emploi et une remise à niveau en matière d'équipement et d'investissement pour la gendarmerie nationale plus importantes que pour la police nationale :
- 7000 militaires supplémentaires devaient être embauchés entre 2003 et 2007, contre 6 500 postes dans la police, soit un coût de 1 130 millions d'euros, auquel il faut ajouter 700 millions d'euros pour le « rebasage budgétaire » réalisé pour tenir compte des dotations insuffisantes des années précédentes ;
- 2 850 millions d'euros devaient être consacrés à des programmes d'équipements complémentaires par rapport à ceux prévus dans le cadre de la loi de programmation militaire 2003-2008, soit 100 millions d'euros de plus que l'enveloppe « police ». Un effort particulièrement vigoureux devait notamment être fait pour moderniser un parc immobilier vétuste (475 millions d'euros prévus).
· En ce qui concerne les effectifs, la gendarmerie avait fait le choix d'une montée en puissance progressive des créations d'emploi. Or, si 1 200 emplois ont été effectivement créés en 2003 et 2004, non seulement la montée en puissance envisagée en 2005 n'a pas eu lieu, mais il y a même eu décélération du rythme envisagé avec seulement 700 créations d'emplois. En trois ans, seuls 44 % des emplois prévus ont donc été créés, ce qui va donc exiger un effort très important sur les deux dernières années de la programmation, avec 2 000 emplois en 2006 et 1 900 en 2007. Ainsi, le volet « effectifs » de la lopsi, même si c'est au prix d'un coup d'accélérateur vigoureux, devrait être respecté.
En revanche, il semble presque impossible que les crédits relatifs à l'équipement et à l'investissement puissent être consommés dans leur intégralité sur la période 2003 à 2007. En effet, sur les trois premières années, le retard est patent non seulement pour les crédits de paiement - 308 millions d'euros dépensés sur 1 020 millions, soit 30 % - mais également pour les autorisations de programme - 396 millions d'euros engagées sur 1 020 millions, soit 39 % . Ce double retard, en cp comme ap, signifie qu'il n'est pas uniquement lié aux décalages inhérents à tout programme d'équipements, dont la montée en puissance ne peut être que progressive, les autorisations de programme devant être ouvertes préalablement à la consommation des crédits de paiement.
Dans ce contexte, la gendarmerie nationale a dû faire des choix. Ainsi, les programmes d'équipement des personnels et des unités relatifs à la sécurité des personnels et à leurs capacités opérationnelles immédiates (gilets pare-balles à port discret, nouveau pistolet automatique, nouvelle tenue, communauté de brigades) sont quasiment réalisés selon le rythme initialement prévu lors des travaux de programmation. Votre rapporteur tient à souligner ce progrès, qui était indispensable pour permettre à la gendarmerie de retrouver la plénitude de ses capacités opérationnelles. Sur ce point, la satisfaction est réelle dans les unités de la gendarmerie, de la « mobile » comme de la « départementale ».
Le programme de renouvellement de l'arme individuelle du gendarme, le sig pro 20/22 comme dans la police nationale, est ainsi en bonne voie, et même en avance sur la programmation initiale, puisque fin 2005, 89 992 armes auront été commandées et 69 300 livrées, sur un total revu à la baisse de 110 000 armes. L'ensemble des gendarmes sera donc équipé d'ici la fin de l'année prochaine d'une arme moderne, qui semble donner toute satisfaction à ses premiers utilisateurs. Par ailleurs, comme dans la police nationale, les acquisitions de gilets pare-balles se sont faites à un rythme très soutenu : les unités de la gendarmerie départementale et de la gendarmerie mobile sont toutes équipées depuis fin 2003, les réservistes commençant à l'être depuis 2004. Enfin, la nouvelle tenue du gendarme, bien plus adaptée à l'intervention, commence à arriver dans les brigades. À la fin de l'année 2005, 100 000 tenues, sur un total de 124 375, auront été commandées, et 90 000 devraient avoir été livrées. 2006 sera donc probablement l'année où ce changement sera visible par la population, qui ne manquera pas de remarquer la disparition du képi, remplacé par la casquette...
Pour autant, il est un domaine où l'insatisfaction est générale et pèse sur le moral des gendarmes : l'état du parc immobilier. Cette question est d'autant plus sensible qu'elle concerne les gendarmes, tant dans leur vie professionnelle que dans leur vie privée, puisque la vétusté et l'inadaptation de nombreux locaux touchent à la fois ceux affectés au service et ceux destinés au logement des militaires et de leur famille. La très grande insuffisance des dotations budgétaires dans ce domaine a une incidence directe sur le terrain, comme votre rapporteur a pu le constater. En outre, sur cette question, l'espoir que la lopsi avait fait naître était grand, à la hauteur de l'importance du problème.
La lopsi prévoyait que 95 millions d'euros de crédits de paiement seraient annuellement consacrés à l'immobilier : sur les deux premiers exercices clos, les crédits se sont montés à 56 millions en 2003 et 55 millions en 2004. Ce retard a été accentué en 2005 ; il s'élève sur 3 ans à 170 millions d'euros. Ainsi, 75 % de l'enveloppe devrait être ouverte sur les deux dernières années de la programmation, ce qui semble totalement impossible à réaliser.
Cependant, votre rapporteur voudrait souligner que les responsables de la gendarmerie nationale sont parfaitement conscients de cette situation qu'ils ne cherchent pas à dissimuler. Peut-être faudrait-il prendre en compte la réalité et accepter d'allonger d'une année la durée de programmation, en harmonisant ainsi les durées de programmation de la lopsi et de la lpm. Il sera alors probablement nécessaire d'adopter une disposition législative afin de permettre la prorogation pour une année supplémentaire de l'article 3 de la lopsi qui permet un assouplissement de la gestion immobilière. En effet, les possibilités offertes par cette disposition (marchés de conception-réalisation-maintenance, location avec option d'achat, recours au crédit-bail, incitation à la participation financière des collectivités territoriales...) permettent d'accélérer la mise en œuvre des projets immobiliers et sont, de ce fait, indispensables à l'amélioration du parc immobilier de la gendarmerie. Ainsi, afin d'utiliser efficacement d'éventuels crédits lopsi au cours de l'année 2008, il sera nécessaire de pouvoir continuer à utiliser le régime juridique dérogatoire de l'article 3.
L'APPLICATION DE LA LOPSI DANS LA GENDARMERIE NATIONALE
Mesure 2003-2005
Impact des mesures 2003 à 2005 jusqu'en 2007
Impact des mesures 2006 jusqu'en 2007
RCS et Fonctionnement
- AP ou AE
2. Un réel effort de rattrapage en 2006 pour la gendarmerie nationale
Compte tenu des retards accumulés dans l'application de la lopsi dans la gendarmerie nationale, votre rapporteur est particulièrement satisfait des dotations prévues pour 2006, qui permettent d'envisager un véritable rattrapage. Les crédits du programme « gendarmerie nationale », lesquels n'intègrent pas, rappelons-le, les crédits immobiliers et informatiques, s'élèveront en 2006 à 6,761 milliards d'euros en autorisations d'engagement (en hausse de 8,97 %) et à 6,669 milliards d'euros en crédits de paiement, soit une hausse de 6,47 %.
· Dans le domaine du personnel, le budget 2006 est ainsi particulièrement dynamique puisque l'ensemble des dépenses du titre 2 augmentera de 6,56 %. Cet effort sera tout d'abord consacré à une accélération sensible des créations d'emplois dans le cadre de la lopsi : en effet, 2 000 postes de gendarmes seront créés, contre 1 600 prévues pour cette annuité dans la programmation. Cela permettra de compenser en partie le faible rythme observé en 2005 (700 créations contre 1 400 initialement prévues). La répartition des créations d'emploi envisagées est la suivante : 56 officiers de gendarmerie, 26 officiers du corps technique et administratif de la gendarmerie, 1 835 sous-officiers de gendarmerie, 83 sous-officiers du corps de soutien technique et administratif de la gendarmerie. Ces créations sont accompagnées, comme en 2005, d'une budgétisation des effectifs en demi-année, ce qui autorise en fait un accroissement de 1 000 équivalents temps plein (etp). Cette mesure a un coût de 51,4 millions d'euros (36 millions d'euros de rémunérations et charges sociales et 15,4 millions d'euros de fonctionnement).
Cet effort est d'autant plus remarquable qu'il s'accompagne de la poursuite de la mise en œuvre du plan d'adaptation des grades aux responsabilités exercées (pagre), alors que le choix avait été fait en 2005 de privilégier ce dernier à l'application stricte de la lopsi. Le pagre est effectivement une réforme de grande ampleur qui va permettre à la fois une meilleure adaptation de la gendarmerie à l'évolution de ses missions et une revalorisation de la condition statutaire de nombreux gendarmes : le succès du pagre est donc nécessaire tant en termes de management et d'organisation que comme élément de politique sociale. En effet, le pagre permettra d'améliorer le taux d'encadrement de la gendarmerie nationale, de valoriser les déroulements de carrière des militaires et de rapprocher la structuration hiérarchique de celle de la police nationale. Cette réforme, reflet de celle des corps et carrières de la police nationale, est fondamentale pour la reconnaissance du rôle et du travail des gendarmes, elle est ainsi très bien ressentie par l'ensemble des personnels.
Pour 2005, les mesures de repyramidage ont été les suivantes : 1 000 emplois de sous-officier sont transformés en emplois d'officier ; en outre 1 208 emplois de sous-officier subalterne sont transformés en emplois de sous-officier supérieur. En 2006, 1 656 emplois de sous-officier subalterne (gendarme et maréchal des logis-chefs) sont transformés en 750 emplois d'officier et 906 emplois de sous-officier supérieur, pour un coût global de 15,4 millions d'euros. La cible pour 2012 est de 5 000 officiers supplémentaires, par rapport à 2003, au titre du pagre.
· Comme dans la police nationale, les crédits de fonctionnement et d'investissement (hors titre 2) augmenteront sensiblement en 2006, de 5,33 % en crédits de paiement. Comme nous l'avons vu précédemment, ces crédits permettront notamment d'achever les grands programmes d'équipement des unités, notamment dans le domaine de la sécurité.
Par ailleurs, outre les crédits inscrits dans le programme « gendarmerie nationale », il nous faut prendre en compte les crédits inscrits au sein du programme « soutien des forces » de la mission défense. D'après les informations données à votre rapporteur, ces crédits devraient permettre également un début de rattrapage du retard accumulé dans ces domaines stratégiques pour l'avenir de la gendarmerie que sont l'immobilier et l'informatique. Au sein de ce programme, les crédits destinés à la gendarmerie devraient s'élever à 603 millions d'euros :
- 396 millions d'euros pour les loyers de la gendarmerie ;
- 200 millions d'euros pour les crédits d'infrastructure immobilière, en hausse de 74 % par rapport à la dotation de 2005 (115 millions d'euros), ce qui sera cependant insuffisant pour rattraper le retard accumulé dans le cadre du programme de réhabilitation du parc immobilier prévu par la lopsi.
- 7 millions d'euros pour la politique d'informatique générale.
En matière d'investissement, l'année 2006 devrait donc être celle du début du rattrapage, que ce soit par rapport aux objectifs envisagés comme par rapport à la police nationale. Cependant, seule comptera l'exécution de ces engagements. Or, comme ces crédits figurent au sein du programme « soutien des forces » de la mission défense, leur montant est purement indicatif et ils pourront être attribués à d'autres dépenses d'infrastructure du ministère de la défense, en application du nouveau principe de fongibilité des crédits. Votre rapporteur sera donc particulièrement attentif à veiller à la réalisation effective du programme immobilier prévu et qui a fait naître de très fortes attentes auprès des gendarmes.
III. - UNE POLITIQUE DE SÉCURITÉ DE PLUS EN PLUS COHÉRENTE ET EFFICACE
La nouvelle philosophie budgétaire repose sur la culture de l'évaluation. Au-delà des aspects quantitatifs, il est donc essentiel de s'interroger sur l'efficacité opérationnelle des services, et donc sur leur capacité à mettre en œuvre les objectifs qui leur ont été assignés. Dans le domaine de la sécurité, ce travail est facilité par l'existence de la lopsi qui définit clairement les orientations de cette politique sur la période 2003-2007.
A. LES ORIENTATIONS FIXÉES PAR LA LOPSI SONT FIDÈLEMENT RESPECTÉES
La première orientation de la nouvelle politique de sécurité a bien sûr consisté dans le rapprochement sans précédent entre la police et la gendarmerie, dont votre rapporteur a déjà montré la réussite et l'efficacité. Mais la lopsi avait aussi pour objectif de rendre les forces de sécurité plus opérationnelles et mieux adaptées aux évolutions de la délinquance, afin de mettre fin à l'augmentation continue de celle-ci depuis 1997.
1. La priorité mise sur le renforcement des effectifs déployés sur la voie publique
Pour faire face à l'augmentation de la délinquance, la première des priorités fut de mieux mobiliser les forces de l'ordre sur leurs missions de sécurité publique.
· La lopsi prévoyait ainsi le renforcement des effectifs destinés aux taches de sécurité publique, notamment en mettant un terme à l'emploi des policiers et des gendarmes dans des fonctions non directement liées à la sécurité. En effet, l'efficacité des forces de police et de gendarmerie repose sur leur concentration sur leurs missions de sécurité générale, qui ne doivent pas être pénalisées par l'exercice d'autres missions. C'est dans cette optique que de nombreux emplois ont été créés dans le corps des personnels administratifs, techniques et scientifiques afin de remplir des fonctions trop souvent menées par des fonctionnaires dits « actifs », au détriment de la présence de ces derniers sur la voie publique. L'objectif de la lopsi dans la police nationale était de transformer en cinq ans 1 000 emplois d'actifs occupant des fonctions administratives en emplois techniques, administratifs ou scientifiques, afin de dégager des ressources supplémentaires pour l'action de terrain : sur les deux premiers exercices clos de la programmation, 368 postes budgétaires ont d'ores et déjà été ainsi transformés.
L'accroissement de l'activité des services sur le terrain passe également par une meilleure organisation du travail dans les commissariats et les brigades de gendarmerie. Dans cette optique, des outils d'aide au management se développent, telle la main courante informatisée dans la police nationale, qui intègre un test d'emploi des personnels (tep). Cet outil permet aux personnels d'encadrement de connaître précisément la part respective des différentes missions effectuées par les fonctionnaires d'un service et donc d'opérer les réorientations nécessaires en fonction des priorités définies.
La lopsi prévoyait également le développement de l'externalisation et le désengagement de la police et de la gendarmerie de certaines missions (gardes statiques, transfèrement...). Dans ces domaines, le bilan est contrasté. En matière d'externalisation, les réalisations restent modestes mais commencent à se développer, par exemple en matière d'entretien du parc automobile de la police nationale (11 % des « heures fonctionnaires » ont fait l'objet d'une externalisation) ou d'entretien du casernement de la gendarmerie (5 000 jours gendarmes d'activité ont pu être ainsi gagnés en 2004). En ce qui concerne, les gardes statiques, une nouvelle organisation des missions de surveillance des lieux sensibles et des personnels a permis de diminuer en 2004 de 9,6 % les heures consacrées par les effectifs de la sécurité publique à ces missions. En revanche, les transfèrements et extractions de détenus réalisées par la police et la gendarmerie continuent d'augmenter, le ministère de la justice n'étant pas en mesure d'assumer ces missions.
· Le renforcement de la présence des forces de l'ordre devait également reposer sur une réforme en profondeur de la doctrine d'utilisation des forces mobiles. Que ce soit dans la gendarmerie mobile ou dans les crs, celle-ci a été menée à bien, permettant de dégager des moyens importants, et très appréciables, pour accomplir des missions de sécurisation.
L'instruction du 30 octobre 2002 commune à l'emploi des forces mobiles de la police et de la gendarmerie nationale est venue préciser les modalités d'emploi de ces forces en précisant le principe de la déconcentration de la gestion opérationnelle des forces mobiles au niveau des zones de défense, alors que leur emploi était jusque-là entièrement centralisé. Par ailleurs, rompant avec la priorité accordée à l'ordre public, la nouvelle doctrine a pour but de lutter plus efficacement contre la délinquance et l'insécurité. Il est d'ores et déjà possible de faire un premier bilan très satisfaisant de cette réforme :
- en termes budgétaires, les économies réalisées grâce à la zonalisation sont substantielles, celle-ci permettant une diminution des coûts de fonctionnement liés aux déplacements des unités (en baisse de 3,8 millions d'euros pour les crs en 2004, soit - 14,8 %) et une réduction des heures supplémentaires et indemnités journalières d'absence temporaire, l'ijat (en baisse de 4,5 millions d'euros en 2004, soit - 9,3 %),
- en termes de participation aux missions de sécurisation : concernant les crs, en moyenne nationale, 20,42 unités/jour ont été consacrées à ce type de mission en 2003, avec une augmentation de 10,8 % du nombre de procédures établies par rapport à 2002 (181 433 en 2003 pour 163 858 en 2002). En 2004, 22,57 unités/jour ont été affectées à ces missions de sécurisation et de lutte contre les violences urbaines et 192 192 procédures ont été établies. Quant aux escadrons de gendarmerie mobile, ce sont l'équivalent de 16 egm qui ont été déployés en moyenne quotidienne en 2003, et 19 egm en 2004 pour ce type de missions.
Votre rapporteur a pu constater que les unités de base de la police et de la gendarmerie appréciaient la contribution très importante que les forces mobiles peuvent apporter pour les aider en matière de sécurité publique, et notamment pour mener à bien des missions parmi les plus difficiles, c'est-à-dire la lutte contre les violences urbaines, et les interventions nocturnes. De plus, en raison de leur adaptabilité liée à leur mobilité, crs et gendarmes mobiles permettent une réponse très rapide à des événements ponctuels et, plus globalement, aux évolutions de la délinquance. Leur appui est notamment très apprécié en été dans les zones connaissant une forte augmentation de la population à une période où le format des unités est généralement réduit.
Cet excellent bilan de la réforme des forces mobiles explique probablement pourquoi le ministre de l'intérieur a décidé de les mettre en première ligne dans la lutte contre les violences urbaines. Il a ainsi décidé d'affecter de façon permanente un minimum de 17 compagnies républicaines de sécurité, en renfort de la sécurité publique dans 17 agglomérations qui connaissent des violences urbaines. Elles travailleront en rotation mais sur des périodes longues, en renfort de la sécurité publique. Un dispositif voisin est prévu dans la gendarmerie mobile, avec une affectation en permanence de 7 egm à la lutte contre les violences urbaines.
Les capacités d'adaptation et de disponibilité des forces mobiles sont ainsi un atout qu'il faut prendre en compte dans l'inévitable débat sur leur format. En effet, beaucoup estimaient celui-ci disproportionné lorsque ces forces étaient principalement affectées à des missions d'ordre public, même si la nécessité d'une mobilisation massive d'effectifs dans ce domaine peut s'avérer un atout en cas de troubles particulièrement graves. Or, dans la mesure où les crs et les gendarmes mobiles ont su apporter une contribution significative aux missions de sécurisation, il n'est pas certain que la réduction de leur format au profit de la sécurité publique apporterait une réelle plus-value. En tout cas, ce débat est légitime, mais il n'est pas clos.
2. Un nouvel équilibre entre police de proximité et action judiciaire
Une véritable police de proximité est une police aux services des citoyens, c'est-à-dire à même d'assurer sa sécurité : son efficacité ne doit donc pas être évaluée au nombre d'implantations de la police et de la gendarmerie, mais à la présence effective des forces de l'ordre pour lutter contre la criminalité. Ainsi, le renforcement de l'action judiciaire n'a pas été réalisé au détriment de la police de proximité mais au bénéfice d'une véritable sécurité de proximité. Il fallait en effet mettre fin à une situation où l'on considérait que l'action judiciaire était avant tout le domaine d'action de la police judiciaire, service noble par excellence car chargé des affaires les plus médiatiques. À l'inverse, la sécurité publique, chargée de la « police de proximité » avait l'image d'une force s'occupant de prévenir la délinquance, plutôt que de la réprimer. Ainsi, la sécurité publique, au plus proche de la délinquance et des préoccupations quotidiennes de la population devait être revalorisée et réorientée vers l'action judiciaire, avec la mise en œuvre d'une véritable réponse pénale à la délinquance « de proximité ». Pour cela, les mêmes agents doivent être capables de faire preuve de polyvalence et de passer d'une mission à une autre, en conciliant présence visible et interpellation des délinquants.
Depuis 2002, la police de proximité a donc été réformée afin d'apporter davantage de « sécurité de proximité », en développant les capacités d'investigation et la présence aux heures les plus sensibles, en particulier la nuit. C'est pourquoi un rééquilibrage du dispositif de la sécurité publique, privilégiant les principes de mutualisation et de mobilité des moyens au travers de la fusion ou la suppression de secteurs, a été engagé depuis la fin 2002. En effet, un trop grand nombre d'implantations immobilières, comme cela pouvait également être observé dans la gendarmerie avant la création des communautés de brigades, implique un trop grand nombre de personnels chargés des missions d'accueil et de secrétariat par rapport à ceux qui sont effectivement présents sur la voie publique.
Les modalités d'application ont été consacrées par l'instruction ministérielle du 24 octobre 2002 relative à l'adaptation de l'action des services territoriaux de la sécurité publique au renforcement de la lutte contre les violences urbaines et la délinquance : il s'agit ainsi de concilier la présence dans les secteurs et l'investigation de terrain, de développer l'initiative opérationnelle et le traitement judiciaire, et de renforcer la présence nocturne des effectifs, grâce à un nouveau champ d'autonomie décisionnelle et de souplesse d'organisation offert aux chefs de service. Ce schéma est conforté par la nouvelle instruction sur l'organisation des circonscriptions de sécurité publique du 15 décembre 2004, abrogeant la précédente du 22 décembre 2000.
Par ailleurs, la réponse pénale des services de police de proximité a été rendue plus facile à mettre en œuvre par l'augmentation de plus de 25 % du nombre d'officiers de police judiciaire entre 2002 et 2005 (25 000 opj en septembre 2005). Cependant, l'efficacité des nouveaux outils organisationnels et juridiques dépend de la volonté et de la capacité de l'encadrement à les utiliser et à mobiliser leurs troupes. Lors de ses déplacements, votre rapporteur a en effet constaté que si la définition d'un cap clair à l'action de l'ensemble des services de police était une condition nécessaire à la réussite, celle-ci dépendait aussi des modalités de mise en œuvre, qui ont globalement permis de développer considérablement la réponse pénale à la délinquance quotidienne.
La réorientation de la police de proximité s'est également traduite par une augmentation des moyens destinés à l'action judiciaire. L'extension de la compétence territoriale des officiers de police judiciaire à l'ensemble du département conduit à la transformation de 43 services ou unités d'investigations et de recherches en sûretés départementales dans la police nationale. Par ailleurs, les moyens spécifiques de la Police judiciaire ont également été considérablement renforcés : ses effectifs sont ainsi passés de 4 293 à 4 898 entre 2002 et 2005, soit une hausse de 14 % en trois ans.
Dans la gendarmerie nationale, un effort important a également été consacré au renforcement de l'action judiciaire. Les sections de recherches (sr) ont vu leurs effectifs passer de 864 à 1 122 personnels entre 2001 et 2004, permettant d'envisager en 2007 l'existence de brigades de recherche dans la quasi-totalité des 359 compagnies de métropole (seules 10 ayant un format très réduit n'en seraient pas dotées). Au plan opérationnel, l'accent est mis depuis 2002 sur la coordination opérationnelle des brigades territoriales et des formations spécialisées, notamment les pelotons de surveillance et d'intervention de la gendarmerie (psig), dans la droite ligne de la réforme de la police de proximité.
3. La définition de priorités claires
La réduction de la délinquance qui touche la population au quotidien est donc au centre de la nouvelle politique de sécurité mise en place depuis 2002. Pour autant, la lopsi a également insisté sur la nécessité d'une réponse spécifique à certains types de délinquance exigeant une réponse particulière.
La lutte contre l'économie souterraine et les différentes formes de délinquance organisée a conduit à la mise en place des gir (groupements d'intervention régionaux) par une circulaire interministérielle du 22 mai 2002 : 288 fonctionnaires et militaires y travaillent à plein temps et peuvent bénéficier du concours de près de 1 400 « personnes-ressources » venant de la police et de la gendarmerie nationales, des douanes, des services fiscaux, des directions départementales du travail et de l'emploi ainsi que de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes.
LE BILAN DES GIR : QUELQUES CHIFFRES
L'ensemble des GIR de métropole a participé, au 30 juin 2005, à 1 588 opérations, permettant l'interpellation et le placement en garde à vue de 12 162 personnes dont 3 205 ont fait l'objet d'un mandat de dépôt. Ces résultats concernent principalement des affaires de trafic de stupéfiants, travail dissimulé, escroqueries, atteintes aux biens (cambriolages, vols et recels) et trafic de véhicules volés.
1 333 armes ont été saisies, ainsi que 1 148 voitures, 4,730 tonnes de résine de cannabis ou dérivés, 92,5 kilos d'héroïne et cocaïne, 49 443 comprimés d'ecstasy, 12,2 tonnes de tabac de contrebande, et plus de 22 millions d'euros provenant de ces différents trafics.
Outre les qualifications pénales retenues, les actions des GIR ont permis d'initier 1 149 enquêtes douanières et 2 244 signalements ou propositions de vérifications fiscales. Il convient de noter que les autres procédures administratives connaissent un rythme croissant, notamment dans les domaines du code du travail (1 612 infractions constatées) et du code de la consommation (1 056 infractions relevées).
La lutte contre le terrorisme fait aussi logiquement partie des priorités de la politique de sécurité intérieure, ce qui a permis de faire repartir à la hausse les effectifs des services de renseignement, qui avaient connu une certaine déflation après la fin de la guerre froide. La lopsi avait ainsi prévu la création de 300 postes dans le domaine de la lutte contre le terrorisme, objectif déjà quasiment atteint au bout de deux années de programmation. En outre, l'augmentation des effectifs de la dst et des Renseignements généraux s'accompagne d'une ambitieuse réforme visant à mieux utiliser les ressources existantes au service de la lutte contre le terrorisme :
- la direction centrale des renseignements généraux voit ses objectifs prioritaires réorientés autour de la lutte contre les terrorismes, de la lutte contre les dérives urbaines et de l'adaptation de la mission d'observation générale à l'évolution de la société pour mieux anticiper les menaces (instruction ministérielle du 15 juillet 2004). Pour mener à bien ce recentrage, le nouveau directeur central, M. Pascal Mailhos, a par ailleurs mis en œuvre une ambitieuse réforme des méthodes de travail visant à faire des rg un véritable service de renseignement intérieur, utilisant les outils et les méthodes de ce type de service (documents classifiés, fin de l'utilisation des « notes blanches », sécurisation des locaux, mobilité obligatoire des directeurs départementaux...) ;
- un rapprochement est engagé entre les deux services de renseignement intérieur que constituent la dcrg et la dst, sans aller, dans un premier temps, jusqu'à la fusion. Afin de concrétiser ce rapprochement et de permettre aux équipes de mieux travailler en commun, les deux services, ainsi que la Division nationale anti-terroriste (dnat) de la pj déménageront sur un site commun, vraisemblablement dès le premier trimestre 2006, situé à Levallois-Perret dans les Hauts-de-Seine.
Un effort exceptionnel a également été consacré depuis 2002 à la lutte contre l'insécurité routière. On ne rappellera ici que pour mémoire que cette politique s'est traduite par un renforcement des contrôles, et notamment le développement du contrôle automatisé de la vitesse et par l'affectation de moyens supplémentaires aux forces de police et de gendarmerie chargées de la sécurité routière.
B. LES RÉSULTATS SONT INCONTESTABLES
La mise en œuvre des nouveaux principes de la sécurité intérieure fixés par la lopsi a permis un retournement significatif de l'évolution de la délinquance. En effet, 2005 constitue la quatrième année consécutive de baisse : celle-ci est donc une donnée structurelle, comme semblait l'être, en sens inverse, la hausse continue de la délinquance sur la période 1997-2002.
1. La poursuite de la baisse de la délinquance globale
Au cours des dix dernières années, le nombre de crimes et délits constatés par les services de police et les unités de gendarmerie a progressé de + 4,37 % (soit 160 122 faits supplémentaires). Ce résultat marque la fin d'une période où se sont succédé trois évolutions différentes : une première évolution à la baisse pour la période 1995 à 1997 avec une évolution globale de - 4,69 % (respectivement, - 2,88 % en 1996 et - 1,86 % en 1997) suivie d'une seconde période de 1998 à 2002 caractérisée par une augmentation de la criminalité de + 15,38 % et enfin l'amorce d'une baisse dans une troisième période 2003 à 2004, avec une évolution globale de - 3,76 %.
Au cours de l'année 2004, la criminalité globale s'est caractérisée par une diminution en nombre de 149 252 faits et en pourcentage de - 3,76 % (dont - 2,71 % pour la police nationale et - 6,34 % pour la gendarmerie nationale). Ce résultat conforte l'inversion de tendance de l'évolution de la délinquance enregistrée en 2003 (- 3,38 %), après les fortes progressions enregistrées en 2000 (+ 5,72 % avec 203 985 faits supplémentaires) et en 2001 (+ 7,69 % avec 289 943 faits supplémentaires) et une stagnation en 2002 (+ 1,28 % avec 52 090 faits supplémentaires). En trois ans, la délinquance globale a donc diminué de 8,5 %.
LA CRIMINALITÉ GLOBALE
1995 : - 6,47 %
1996 : - 2,88 %
3 559 617
1997 : - 1,86 %
3 493 442
1998 : + 2,06 %
1999 : + 0,07 %
2000 : + 5,72 %
2001 : + 7,69 %
2002 : + 1,28 %
2003 : - 3,38%
2004 : - 3,76 %
1995-2004 : +1,42%
+ 160 122 faits
+ 0,07 point
Au 1er semestre 2005, avec 1 884 311 crimes et délits constatés par les services de police et les unités de gendarmerie en France métropolitaine, la criminalité globale a connu une baisse de - 2,20 % (soit - 42 422 faits par rapport au premier semestre 2004).
2. Une évolution confortée par la prise en compte d'autres indicateurs plus fins
L'indicateur « faits constatés » existant, il faut se féliciter de son évolution à la baisse, d'autant que son ancienneté fait qu'il rend possible des comparaisons dans le temps. Pour autant, cela ne signifie pas que votre rapporteur surestime son importance, dont la pertinence dépend de l'association à d'autres indicateurs.
· Le premier de ces indicateurs est le taux d'élucidation des crimes et délits par les forces de police et de gendarmerie. En effet, si ce taux augmente parallèlement à la baisse du nombre de faits constatés, cela invite à penser que cette baisse n'est pas artificielle, mais réellement liée à l'action des services. L'amélioration du taux d'élucidation est par ailleurs un élément essentiel de la politique de lutte contre l'impunité, fondée sur la mise en œuvre d'une réponse pénale systématique en cas de crime ou de délit.
Or, ce taux connaît une augmentation constante et significative. Au premier semestre 2005, parmi les 1 884 311 faits constatés, 33,04 % ont été élucidés par la police et la gendarmerie (soit 622 530 faits élucidés). Le taux d'élucidation au 1er semestre 2004 était de 31,52 %, il était de 28,8 % en 2003 et de 26,3 % en 2002. Dans les zones de gendarmerie, l'élucidation augmente (+2,5 % en 2004) alors même que le taux d'élucidation y est traditionnellement correct, 38,7 % en 2004. Dans la police nationale, dont le taux d'élucidation avait atteint des niveaux tout à fait insuffisants, autour de 22 à 23 % durant la législature précédente, celui-ci s'est spectaculairement redressé : il a atteint 29,15 % en 2004 et devrait enfin atteindre la barre des 30 % en 2005.
· Un autre élément à prendre en compte pour avoir une vue d'ensemble de l'efficacité des services de police et de gendarmerie dans la lutte contre la délinquance réside dans la part des faits révélés par l'action des services. En effet, se focaliser sur le nombre de crimes et de délits pourrait inciter les forces de l'ordre à ne pas développer une action d'initiative, laquelle a pour conséquence immédiate une augmentation automatique de la délinquance constatée. Or, au contraire, la baisse de cette dernière s'est accompagnée d'une hausse du nombre de faits révélés par l'action des services de 60 000 faits en trois ans (+23,5 %), et notamment de 8,6 % en 2004 dans la police comme dans la gendarmerie.
Un grand avantage de cet agrégat est qu'il permet non seulement une évaluation globale de l'efficacité des services de police et de gendarmerie, mais constitue également un outil très utile pour l'encadrement au plus près du terrain. En effet, au cours de ses missions, votre rapporteur a été frappé par l'importance que les policiers et les gendarmes donnaient à leurs résultats obtenus sur ce critère, car ils ont l'impression d'exercer sur lui une réelle incidence, ce qui n'est pas toujours le cas pour les faits constatés, dont les variations peuvent parfois être erratiques au niveau local. Il serait d'ailleurs intéressant d'utiliser à l'avenir cet agrégat parmi les indicateurs de performance des programmes « police nationale » et « gendarmerie nationale », ce qui n'est pas le cas actuellement.
· Enfin, votre rapporteur est conscient que l'on ne saurait appréhender uniquement l'évolution de la délinquance et de l'efficacité des services de police et de gendarmerie uniquement par une approche quantitative et statistique. Il faut clairement développer d'autres approches prenant davantage en compte des enquêtes de victimisation, des enquêtes d'opinion, des sources extérieures aux services de police et de gendarmerie. C'est dans cet esprit que Nicolas Sarkozy a créé en 2003 l'Observatoire national de la délinquance (ond) présidé par Alain Bauer. L'ond a rendu en mars 2005 un premier rapport annuel, très dense et riche en informations, qui constituera à l'avenir une base pour analyser de façon plus globale les évolutions de la délinquance.
3. Des résultats toujours meilleurs pour la délinquance de voie publique, toujours inquiétants en ce qui concerne les violences
Au sein des quatre catégories des crimes et délits, la baisse enregistrée est notamment liée à la diminution des vols y compris les recels (- 5,04 %) et des infractions économiques et financières (- 2,90 %). À l'inverse les deux autres catégories d'infractions sont orientées à la hausse, les crimes et délits contre les personnes (+ 3,30 %) et les autres infractions dont stupéfiants (+ 2,94 %).
1ers semestres
1. Vols (y compris recels)
1 071 933
2. Infractions économiques et financières
3. Crimes et délits contre les personnes
4. Autres infractions dont stupéfiants
477 627
1 926 733
1 884 311
· Les vols, qui rassemblent près de 56,89 % des crimes et délits, enregistrent une baisse de - 5,04 % (soit 56 906 faits de moins). Cette tendance globale résulte essentiellement des baisses affectant les vols liés à l'automobile et aux deux roues à moteur (- 10,22 %, soit 44 549 faits de moins), les cambriolages (- 9,13 %, soit 17 510 faits de moins), les vols avec violences (- 1,81 %, soit 1 059 faits de moins), les autres vols au préjudice d'établissements publics ou privés (- 4,91 %, soit 2 137 faits de moins). À l'inverse, les autres vols simples au préjudice de particuliers connaissent une hausse de + 2,63 % (soit 8 563 faits supplémentaires).
· Les infractions économiques et financières connaissent un recul de - 2,90 % (soit 4 759 faits de moins), elles représentent 8,45 % de l'ensemble des crimes et délits constatés.
Cette tendance est générée par la forte baisse de - 15,26 % (soit 8 119 faits de moins) affectant les falsifications, usages de chèques volés, ainsi que les falsifications et usages de cartes de crédit de - 2,49 % (soit 620 faits de moins).Les infractions à la législation sur les chèques sont en baisse de - 5,41 %, soit 253 faits de moins. À l'inverse, sont en augmentation les escroqueries et abus de confiance (+ 4,21 %, soit + 2 844 faits) et les faux en écriture publique et authentique (+ 23,27 %, soit + 168 faits).
· Les crimes et délits contre les personnes restent un facteur important de préoccupation, car ils restent orientés à la hausse (+ 3,30 %, soit + 5 615 faits).
L'augmentation enregistrée par cette catégorie d'infraction résulte principalement de la délinquance du quotidien : à savoir les coups et blessures volontaires (+ 5,24 %, soit + 3 610 faits), les menaces ou chantages (+ 4,01 %, soit + 1 429 faits) et les atteintes à la dignité et à la personnalité (+ 14,17, soit - 1 551 faits).
Les infractions contre la famille et l'enfant progressent de + 2,10 %, soit + 547 faits. Ce résultat est principalement imputable aux violences, mauvais traitements et abandons d'enfant (+ 9,36 %, soit + 545 faits). Il est à noter la baisse des homicides (- 4,36 %, soit - 21 faits) et des tentatives d'homicides ( en baisse de 3,19 %, avec 18 faits de moins).
· Les autres infractions dont celles portant sur les stupéfiants, qui représentent un quart du total des infractions constatées, progressent de + 2,94 %, soit 13 628 faits supplémentaires.
L'orientation globale à la hausse de cette catégorie résulte principalement des infractions à la législation sur les stupéfiants (+ 8,79 %, soit + 6 143 faits), des délits à la police des étrangers (+ 20,33 %, soit + 6 565 faits) et des violences à dépositaires de l'autorité (+ 4,25 %, soit + 463 faits). L'augmentation de cette catégorie doit donc être interprétée avec prudence car elle concerne principalement des crimes et délits révélés par l'action des services. À cet égard, les chiffres constatés en matière de stupéfiants ou d'infractions à la police des étrangers sont le signe d'une réponse efficace des services aux priorités données par le Gouvernement dans ces domaines.
À l'inverse, sont orientés à la baisse : les incendies volontaires contre les biens publics (- 2,77 %, soit - 73 faits) et ceux contre les biens privés (- 0,65 %, soit - 101 faits) ainsi que les autres destructions et dégradations de biens privés (- 0,45 %, soit - 400 faits).
· L'agrégat de la délinquance de voie publique regroupe les infractions qu'une présence policière efficace sur la voie publique est susceptible de faire diminuer (les vols à main armée, les vols avec violences, les vols à la tire, les cambriolages, les vols d'automobiles et de véhicules de transport avec fret, les vols d'accessoires automobiles, les vols de véhicules motorisés à deux roues, les vols à la roulotte et les destructions et dégradations autres que les incendies et attentats).
En 2004, avec 1 929 636 faits constatés, la délinquance de voie publique enregistrée par les services de police et les unités de gendarmerie confirme le fort recul enregistré en 2003 (- 8,98 %) avec une baisse de - 8,45 % soit 178 050 faits de moins par rapport à l'année 2003. Elle représente 50,44 % (contre 53,03 % en 2003) du total des crimes et délits enregistrés par les services de police et de gendarmerie en France métropolitaine.
DONNÉES STATISTIQUES RELATIVES AUX EFFECTIFS DE POLICE
ET A LA SITUATION DE LA DÉLINQUANCE
DANS LES CIRCONSCRIPTIONS DE SÉCURITÉ PUBLIQUE EN 2004
Circonscriptions (1)
criminalité pour 1 000
d'élucidation (%)
TERGNIER LA FERE
GUILHERAND GRANGES création en janvier 2005
fermée 09/2004
fermée 01/2005
ALES LA GRAND'COMBE
fermée 01/2004
fusion avec Firminy 01/2005
fusion avec Saint Chamond 01/2005
fusion avec Briey 01/2005
fermée 02/2004
fusion avec Hagondange 01/2005
DENAIN ESCAUDAIN
SOMAIN PECQUENCOURT
création en septembre 2004
WITTENHEIM-KINGERSHEIM
DDSP 77
321,05%
création en janvier 2004
LA GARENNE COLOMBES création en janvier 2004
DDSP 92
DDSP 93
DDSP 95
PORT DES GALETS OUEST
SAINT BENOIT EST
(1) Sauf en ce qui concerne l'Île de France où les structures départementales sont quantitativement très importantes, les effectifs à vocation départementale des ddsp (cdi) sont inclus parmi ceux de la circonscription du chef-lieu du département.
(2) Base : recensement 1999.
(3) Effectifs des quatre corps de la police nationale (y compris les agents administratifs techniques et scientifiques) au 1er janvier 2004, hors adjoints de sécurité.
DONNÉES STATISTIQUES RELATIVES AUX EFFECTIFS DE GENDARMERIE ET À LA SITUATION DE LA DÉLINQUANCE DANS LES DÉPARTEMENTS EN 2005
Nb. Habitants pour
1 gendarme
449 084
573 995
764 447
333 043
592 796
315 040
(1) Population dans le ressort territorial des brigades de gendarmerie départementale. Base : recensement : 1999
(2) Département sans brigade départementale de gendarmerie. Les effectifs de gendarmerie n'y effectuent que des missions de police judiciaire.
C. L'EFFORT DE RÉNOVATION DE LA SÉCURITÉ INTÉRIEURE DOIT ÊTRE POURSUIVI
En réponse à une question de votre rapporteur, M. Nicolas Sarkozy, ministre d'État, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, a déclaré, lors de son audition devant la commission des Lois le 18 octobre dernier, qu'il ne pouvait « envisager son action en 2005 de la même manière qu'en 2002. À cette époque, les forces de police et de gendarmerie étaient démobilisées, désorientées et manquaient de moyens. En 2005, elles sont mieux équipées, plus nombreuses et fortement soutenues. L'action du ministère doit donc être plus qualitative que quantitative ». En effet, après quatre années de résultats positifs, il pourrait être tentant de relâcher l'effort et de se satisfaire de la situation actuelle. Cela serait compter sans les évolutions et mutations constantes de la délinquance qui exigent une mobilisation et une adaptation constantes des forces de l'ordre.
Le secteur de la sécurité intérieure a bénéficié d'un effort budgétaire considérable depuis 2002 dans le cadre de la lopsi. Compte tenu de l'état des finances publiques, il serait illusoire de penser que les taux d'évolution connus ces dernières années seront reconduits au même rythme. Ayant rattrapé leurs retards en termes de moyens, la police et la gendarmerie devront s'atteler à une amélioration qualitative de leur action, afin de continuer à apporter un service chaque année meilleur à la population.
1. Améliorer encore la présence des forces de l'ordre sur la voie publique
· La police et la gendarmerie nationales ont bénéficié de renforts d'effectifs très importants dans le cadre de la lopsi. Pour autant, la présence policière n'est pas toujours en adéquation suffisante avec la réalité de la délinquance. En dépit des efforts menés depuis 2002, la part des effectifs d'une brigade territoriale de la gendarmerie ou d'un commissariat de la sécurité publique présents sur la voie publique, doit encore être améliorée, et cela est encore plus vrai aux heures où la délinquance est la plus forte, c'est-à-dire en soirée et en début de nuit. Pour cela, l'encadrement doit utiliser les outils à sa disposition - la main courante informatique dans la police et l'application « commandement du service » dans la gendarmerie - pour adapter les effectifs en fonction des besoins. Si nécessaire, il ne faut pas hésiter, par exemple, à réduire les effectifs en matinée afin d'étoffer les équipes de soirée et de nuit et s'adapter ainsi aux horaires de la délinquance. Sans surprise, votre rapporteur a pu observer que les unités qui avaient pu consacrer davantage d'effectifs sur les créneaux horaires prioritaires obtenaient d'excellents résultats.
Cette évolution demandée aux forces de l'ordre ne sera évidemment pas sans conséquences pour les personnels car il est certain que le service sur la voie publique est plus stressant et fatigant que le travail au sein des commissariats et des brigades, surtout le travail nocturne. Mais, votre rapporteur a le sentiment que les policiers et les gendarmes sont parfaitement conscients de leurs responsabilités et de l'attente de la Nation à leur égard. Ils savent par ailleurs que le grand effort dont ils ont bénéficié dans le cadre de la lopsi et de l'amélioration de leurs carrières, par l'intermédiaire de la réforme des corps et carrière et du pagre, était un signe de confiance dans leurs capacités d'adaptation. Pour la réussite de cette nouvelle étape de la réforme de la sécurité, la responsabilité pesant sur l'encadrement des unités sera fondamentale : c'est aux commissaires et officiers de savoir motiver leurs hommes, d'organiser le travail de façon rationnelle et équitable, de prendre en compte les réalités du terrain. Il s'agira probablement d'une révolution culturelle pour certains, dans la ligne de la philosophie de la lolf fondée sur la responsabilisation et la culture du résultat, réforme qui doit trouver une concrétisation visible sur le terrain, et ne pas rester une préoccupation des administrations centrales uniquement.
· L'adaptation des moyens de la sécurité publique passera aussi par d'autres biais : par l'association, comme nous l'avons déjà vu, des forces mobiles aux missions de sécurisation, mais aussi par une utilisation plus importante du potentiel de la réserve et une prise en compte du rôle des adjoints de sécurité :
- s'agissant de la réserve, votre rapporteur a pu constater un très grand degré de satisfaction quant à son utilité, notamment pour faire face à des pics d'activité, ou pour remplir des missions accomplies par des fonctionnaires ou militaires titulaires au détriment de la présence sur la voie publique (procuration de vote, éducation routière...). Dans la gendarmerie nationale, la loi de programmation militaire a permis une montée en puissance de la réserve opérationnelle dont les effets sont évaluables sur le terrain où les gendarmes réservistes jouent un rôle d'appoint précieux. Dans la police nationale, la situation est quelque peu différente dans la mesure où la création de la réserve civile par la loi du 18 mars 2003 est très récente. De plus, les budgets qui y sont consacrés sont modestes (3 millions euros en 2005) et parfois victimes de la régulation budgétaire : cela est d'autant plus dommage que tous les candidats, qui doivent être d'anciens fonctionnaires actifs de la police nationale, ne peuvent être effectivement utilisés, en dépit de l'existence de besoins ;
- l'apport des adjoints de sécurité (ads) ne doit pas être négligé car ceux-ci sont insérés au sein du dispositif général de sécurité publique. Ainsi la baisse de leur nombre pèse nécessairement sur l'organisation du service et donc sur la présence des forces de l'ordre sur la voie publique, même si on ne saurait comparer la contribution d'un ads en matière de lutte contre la délinquance avec celle d'un policier titulaire, spécialement formé à cette mission. L'effectif des ads est passé de 15 700 en 2001 (dont 11 700 affectés à la sécurité publique) à 10 300 en 2005 (dont 7 600 en sécurité publique). De plus, il faut préciser que le dispositif ads est un moyen de diversifier utilement le recrutement dans la police nationale par l'intermédiaire de l'accès aux concours de la police nationale, avec notamment la création d'un concours spécifique de gardiens de la paix. Pour toutes ces raisons, il serait souhaitable de mettre un terme à la déflation du nombre des ads. Dans la gendarmerie nationale, la situation est différente puisque le nombre de gendarmes adjoints volontaires est stabilisé aux alentours de 15 000 depuis 2002.
2. Mieux prendre en compte les « usagers » des services de police et de gendarmerie
Selon votre rapporteur, le grand défi auquel les forces de police et de gendarmerie vont être confrontées à l'avenir sera la prise en compte dans les meilleures conditions des publics qui s'adressent à ces administrations. Compte tenu des capacités d'adaptation et de réformes dont elles ont su faire preuve, nul doute qu'elles y parviendront.
Bien trop souvent, les forces de l'ordre sont victimes de calomnie, de mise en cause de la déontologie de leurs personnels, voire d'une accusation de multiplication des bavures. Ces insinuations sont tout à fait exagérées et doivent être combattues, d'autant que ces corps font l'objet d'un contrôle très strict, sans équivalent dans les autres administrations. Si les fonctionnaires de police et les militaires de la gendarmerie ne se comportent pas mal avec le public, ce n'est pas pour autant que leur comportement vis-à-vis de celui-ci est irréprochable en terme de qualité du service.
L'enjeu est finalement davantage un renforcement du « discernement » des fonctionnaires, plus qu'un problème de déontologie : ils doivent être en mesure d'adopter toujours une attitude calme et mesurée, même quand la tension est palpable. La formation est bien évidemment essentielle dans ce domaine et il semble qu'elle soit souvent trop théorique, trop éloignée des difficultés concrètes indiscutables auxquelles se heurtent les forces de l'ordre. Au risque de se répéter, votre rapporteur considère que, dans ce domaine encore, le rôle de l'encadrement est fondamental. De nombreux fonctionnaires rencontrés partagent cet avis et sont conscients d'un certain éloignement avec la population.
S'agissant des victimes, une prise en compte spécifique se met en place dans la plupart des commissariats et des gendarmeries, avec un recours de plus en plus systématique aux travailleurs sociaux et aux psychologues. Mais l'accueil du public et les relations avec la population doivent également être améliorés : policiers et gendarmes ne doivent pas être craints mais respectés, voire admirés.
3. Mener une réflexion sur l'architecture territoriale adaptée à la sécurité publique
La répartition territoriale des forces de police et de gendarmerie est un élément essentiel de leur adaptation aux évolutions de la criminalité. En effet, si les circonscriptions de base sont trop petites, la capacité d'action des services de sécurité est réduite, comme l'a montré l'exemple des brigades territoriales les plus petites de la gendarmerie départementale, avant la mise en place des communautés de brigade. À l'inverse, des circonscriptions trop grandes rendent difficiles une appréhension fine des réalités du terrain : la « zonalisation » de l'emploi des forces mobiles, jusque-là centralisé, a ainsi permis d'accroître considérablement les capacités opérationnelles de celles-ci. La question du niveau adéquat de mise en œuvre opérationnelle des moyens de la police et de la gendarmerie est donc une question décisive en matière d'efficacité.
Dans ces conditions, il sera particulièrement intéressant de faire le bilan de la réorganisation de la chaîne du commandement territorial de la gendarmerie nationale, intervenue le 1er juillet 2005. Elle consiste à supprimer un échelon territorial de commandement. Ainsi, la chaîne hiérarchique comprise entre la direction générale de la gendarmerie nationale et le groupement de gendarmerie départementale est réduite à un seul niveau : la région de gendarmerie (périmètre de la région administrative) alors que les anciennes « légions » disparaissent. Les responsabilités opérationnelles, d'administration, de gestion, d'évaluation et de contrôle, assumées jusqu'alors à deux échelons différents, sont désormais exercées au seul niveau de la région. Lorsqu'elle est implantée au siège de la zone de défense, cette dernière dispose d'attributions particulières en matière de coordination de l'action des unités de gendarmerie départementale et d'emploi des forces de gendarmerie mobile. Cela permet à la gendarmerie d'afficher une organisation plus cohérente, adaptée à ses missions de renseignement, de police judiciaire, de sécurité et de paix publiques, civiles et militaires, notamment en cas de crise, en relation avec le préfet de zone. Comme nous l'avons montré, la « régionalisation » de la gendarmerie n'a cependant pas conduit à confier aux régions de gendarmerie la gestion des bop, même s'il est admis que ce niveau n'est pas seulement un échelon de gestion, mais aussi opérationnel.
En fonction des enseignements tirés de l'expérience de la gendarmerie, une réflexion sur le niveau opérationnel pertinent devra également être menée dans la police nationale. En effet, le mouvement de dépassement des frontières administratives, qui a par exemple pris la forme de l'extension de la compétence territoriale des opj, doit être poursuivi. La délinquance n'a en effet pas de frontières et les limites administratives lui sont généralement inadaptées, d'autant que celle-ci est de plus en plus itinérante et mobile. On sait par exemple que plus de 60 % des personnes interpellées à Paris n'y résident pas, ce qui limite forcément la capacité de la préfecture de police de Paris à lutter contre la délinquance.
Un domaine qui souffre particulièrement des délimitations administratives est celui de la police des transports. L'inefficacité résultant de l'impossibilité de mener une action au niveau du réseau dans son ensemble a d'ailleurs conduit, en Île-de-France, à la mise en place d'un service régional de police des transports (srpt), dont votre Rapporteur a pu visiter les installations. Créé en octobre 2003, le srpt est rattaché à la Direction de la police urbaine de proximité de la pp, il assure le commandement opérationnel de la sécurité sur l'ensemble des réseaux ferrés de la région, ce qui permet de dépasser les obstacles liés à l'absence de commandement opérationnel du préfet de police sur les ddsp de la petite et de la grande couronne. Le dispositif mis en place et l'unicité du commandement permettent ainsi une réorientation immédiate et réactive des effectifs en fonction des événements, et permet de suivre les délinquants tout au long de leurs trajets. Après avoir permis de maîtriser la délinquance sur les réseaux ferrés d'Île-de-France en 2004, la mise en œuvre du srpt a permis, sur les huit premiers mois de 2005, une baisse de 9 % de la délinquance sur les réseaux ferrés parisiens, et de 7,5 % au plan régional.
Cet exemple n'est certes pas nécessairement transposable du fait du caractère spécifique des réseaux de transport. Cependant, il montre que le dépassement des frontières administratives est parfois justifié pour mobiliser les forces nécessaires et assurer un commandement opérationnel à un niveau adéquat. La question qui se pose alors est celle de la définition de ce niveau, qui doit être celui de la responsabilité opérationnelle. En Île-de-France, la continuité urbaine tend à faire naître des doutes quant à la pertinence de l'échelon départemental comme niveau opérationnel de la sécurité publique. Mais, tel n'est probablement pas le cas partout en France. En tout état de cause, comme nous l'avons déjà montré, une véritable réforme du management de la police nationale exigera d'attribuer à un même niveau organisationnel, quel qu'il soit, la responsabilité opérationnelle et la gestion des effectifs et des moyens. Sans cela, il sera difficile d'exiger une véritable responsabilisation des échelons déconcentrés en fonction de leurs résultats.
Lors de sa réunion du 18 octobre 2005, la Commission a procédé à l'audition de M. Nicolas Sarkozy, ministre d'État, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, et de M. Brice Hortefeux, ministre délégué aux collectivités territoriales, sur les crédits des missions « Sécurité », « Sécurité civile », « Administration générale et territoriale de l'État » et « Relations avec les collectivités territoriales » pour 2006.
S'agissant de la mission sécurité, M. Nicolas Sarkozy, ministre d'État, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, a indiqué que 2006 sera la quatrième année d'application de la LOPSI. Certains doutaient de la réalisation effective de cette loi de programmation. Sans doute auront-ils l'honnêteté de reconnaître qu'ils s'étaient trompés...
Pour atteindre les objectifs de performance qui lui sont assignés, le programme « Police nationale » disposera de 8,6 milliards d'euros en autorisations d'engagement et de 8 milliards d'euros en crédits de paiement. Les moyens de fonctionnement, d'intervention et d'investissement sont en progression sensible, à 1,110 milliard d'euros en crédits de paiement. À périmètre constant, cela représente une hausse de 3,5 %, soit 38 millions d'euros.
La lutte contre l'immigration irrégulière, et c'est là un choix politique, bénéficiera de la totalité des moyens nouveaux, lesquels contribueront notamment à financer l'augmentation du nombre de places en centres de rétention administrative, l'accroissement du nombre des reconduites à la frontière, ainsi que d'autres dépenses concourant à la maîtrise de l'immigration, en particulier les visas biométriques. Ces derniers revêtent une importance particulière, dans la mesure où le séjour irrégulier sur le territoire est rendu possible par les visas de tourisme. Les intéressés entrent en France avec un visa de trois mois, s'y installent, après quoi ils perdent la mémoire ainsi que leurs papiers. Le visa biométrique permet de leur rendre la mémoire en même temps que leurs papiers...
Les grands programmes LOPSI d'amélioration de l'équipement et de la protection des fonctionnaires seront poursuivis. À la fin de l'année 2006, la Police nationale détiendra 105 800 pistolets Sig-Sauer, et près de 80 % des policiers en seront dotés. Le taux de 100 % sera atteint dès 2007. D'autre part, 45 500 nouvelles tenues d'uniforme seront achetées en 2006, et toutes les commandes seront achevées pour équiper l'ensemble des fonctionnaires.
Le saut technologique qui a été mis en œuvre se traduira de façon concrète par l'arrivée de 500 caméras embarquées dans les véhicules de police, complétant les 100 systèmes déjà en place en octobre 2005. D'ici deux ou trois ans, la totalité des véhicules d'intervention nocturne devront en être dotés. Les fonctionnaires intervenant porteront également une caméra miniaturisée. Ces caméras permettent de rassembler des preuves judiciaires irréfutables. Or, la relative inefficacité de la lutte contre les violences urbaines s'explique d'abord et avant tout par la difficulté de constituer des preuves judiciaires. C'est bien cette absence de preuves qui a conduit, par exemple, la cour d'assises des Pyrénées-Atlantiques à acquitter récemment les huit jeunes de la cité de l'Ousse-des-Bois, à Pau, qui avaient incendié au cocktail Molotov un commissariat de quartier le 27 septembre 2003. À l'inverse, les caméras permettent de protéger les fonctionnaires quand ils se retrouvent en position d'accusés. S'agissant de la police aux frontières (PAF), par exemple, aucune polémique n'a eu lieu sur le thème des « brutalités policières » depuis que tous les embarquements sont filmés.
Est également prévue l'acquisition de 1 000 pistolets à impulsion électrique, qui permettent aux policiers de disposer d'armes dont ils peuvent se servir, car non létales. Les armes létales ne sont pas adaptées aux violences auxquelles la police doit faire face. Le policier qui a été récemment victime, à Bastia, d'un véritable lynchage a fait preuve d'un courage proprement héroïque en décidant de ne pas faire usage de son arme à feu. S'il avait été doté d'un pistolet à impulsion électrique, il aurait pu s'en servir sans provoquer de drame. Les armes non létales permettent de sortir de l'alternative entre l'intervention de policiers en très grand nombre et l'absence d'intervention. En outre, certaines d'entre elles sont accompagnées d'une carte à puce permettant de retracer les conditions de l'intervention.
La modernisation technologique se traduira aussi par la poursuite du déploiement du système de transmission ACROPOL dans une trentaine de nouveaux départements, pour un coût de 65 millions d'euros. À la fin de l'année 2006, plus de 90 % des policiers utiliseront ACROPOL.
Les crédits immobiliers seront maintenus à un niveau très élevé : 331 millions d'euros en autorisation d'engagement et 140 millions d'euros en crédit de paiement. Cela permettra la poursuite des grands projets immobiliers de Lille et de Lyon, la mise en chantier des commissariats de Château-Thierry, Meyzieu, Montereau-Fault-Yonne et Voiron, ainsi que la création d'un pôle immobilier « renseignement » à Levallois-Perret, regroupant la DST, les Renseignements généraux et la DNAT. Ce dernier projet constituera une première étape de la nécessaire harmonisation de l'activité de ces trois structures.
S'agissant des personnels, 1 300 recrutements supplémentaires auront lieu dans la police nationale. Ainsi à l'issue de la quatrième année d'application de la LOPSI, ce sont bien, comme prévu, 80 % des 6 500 recrutements supplémentaires qui auront été réalisés.
Le budget 2006 assure le financement de la troisième tranche de la réforme des corps et carrières, pour un total de 59 millions d'euros.
Contrairement au budget de la police, qui est regroupé en un seul programme, le budget de la gendarmerie est retracé au sein de deux programmes distincts : le programme « Gendarmerie nationale », doté de 6,7 milliards d'euros en crédits de paiement, placés sous la responsabilité du directeur général de la gendarmerie nationale ; le programme « Soutien de la politique de défense », d'un montant de 600 millions d'euros, soit tous les crédits immobiliers et l'informatique de gestion de la gendarmerie, placés sous la responsabilité du secrétaire général pour l'administration du ministère de la défense. Il serait souhaitable que cette situation soit corrigée : celui qui emploie la gendarmerie devrait pouvoir gérer la totalité du budget qui lui est consacré. Le fait que les gendarmes soient des militaires n'empêche pas qu'ils soient mis à la disposition d'un ministère civil. La brigade de sapeurs-pompiers de Paris est entièrement composée de militaires, ce qui ne l'empêche pas d'être sous l'autorité unique du ministre de l'intérieur.
En 2006, 2 000 recrutements de gendarmes supplémentaires seront réalisés, permettant d'atteindre près de 73 % des effectifs supplémentaires prévus par la LOPSI, soit une proportion légèrement inférieure à celle qui aura été réalisée s'agissant des effectifs de police. La raison en est que la gendarmerie n'est pas prioritaire lorsque les créations d'effectifs doivent être réparties entre elle et les trois autres armes.
Par effet « miroir » de la réforme des corps et carrières de la police, un plan d'adaptation des grades aux responsabilités exercées (PAGRE) a été mis en place sur la période 2005-2012. Comme pour la police, il s'agit de reconnaître à leur juste niveau les fonctions assumées par les militaires de la gendarmerie et de renforcer l'encadrement de cette institution pour la rendre plus efficace. En 2006, la dynamique initiée en 2005 sera poursuivie : 750 postes de sous-officiers seront transformés en postes d'officiers et 906 postes de gendarmes en postes de gradés.
En termes de renouvellement, de modernisation et d'équipements nouveaux, le budget 2006 permettra d'acquérir 24 500 nouvelles tenues et 12 000 pistolets automatiques Sig-Sauer, de poursuivre le renouvellement du parc automobile des groupements de gendarmerie départementale, la modernisation du réseau de communications Rubis et le déploiement du réseau tactique Corail. Il est important que tous les policiers et gendarmes sortant des écoles aient reçu une formation au Tonfa.
Par ailleurs, le budget 2006 permet à la gendarmerie de retrouver une capacité d'investissement qu'elle avait perdue en 2004 et 2005, notamment dans le domaine de l'immobilier. La tension précédemment constatée sur les loyers et qui a posé tant de problèmes au niveau local devrait être allégée. En outre, la gendarmerie va contribuer à la construction de places nouvelles en centres de rétention administrative, ce qui est essentiel pour le succès de la nouvelle politique de l'immigration.
La répartition du budget de la gendarmerie en deux programmes pose la question des moyens de pilotage qui sont donnés au directeur général de la gendarmerie nationale. En effet, hors rémunérations, environ 40 % des moyens de la gendarmerie ne sont pas placés sous sa responsabilité. La gestion de ces deux programmes devra, bien entendu, passer par un dialogue permanent entre les deux responsables de programme. Il n'en demeure pas moins que les choses seraient plus simples si le DGGN avait l'intégralité du budget de la gendarmerie sous sa responsabilité, comme c'est le cas pour le DGPN avec le budget de la police.
Trois objectifs stratégiques ont été ajoutés, communs à la police et à la gendarmerie. Ils synthétisent l'objectif général de sécurité et de protection des personnes et des biens et reflètent de manière transversale l'ensemble des actions des deux programmes. Ces trois objectifs sont les suivants : réduire la délinquance générale ; réduire la délinquance de voie publique ; réduire le nombre d'accidents, de tués et de blessés sur les routes.
Les objectifs chiffrés correspondants ont été fixés pour 2006 à un niveau ambitieux afin d'ancrer dans la durée les résultats déjà obtenus : pour la cinquième année consécutive, le nombre de crimes et délits constatés en zone police comme en zone gendarmerie doit baisser ; la délinquance de voie publique doit encore reculer ; le taux d'élucidation des faits constatés par la police, qui a été porté de 23,9 % en 2002 à 29,2 % en 2004, doit encore progresser en 2006. La gendarmerie devra atteindre un taux de 39,5 %, contre 38,7 % en 2004.
S'agissant des violences à la personne, les plus graves diminuent. Celles qui augmentent sont les violences intra-familiales. Que cet accroissement traduise un développement réel de ce phénomène ou qu'il témoigne d'une plus grande sensibilisation à ce type de violences, il importe de donner à la police les moyens adaptés lui permettant d'intervenir dans les familles. Dans chaque département, des équipes seront prochainement constituées, qui seront spécifiquement dédiées à ces interventions. D'autre part, des modifications législatives doivent être introduites, car la législation existante est telle qu'une femme battue par son mari en pleine nuit n'a d'autre solution que de quitter le domicile.
En ce qui concerne les violences urbaines, 17 compagnies républicaines de sécurité et 7 escadrons de gendarmerie mobile seront mobilisés dans les quartiers les plus difficiles, et aux heures les plus difficiles. Il est souhaitable que les interventions des forces de l'ordre soient effectuées par petites équipes. D'autre part, la vidéosurveillance doit être développée, afin de s'adapter aux nouvelles formes de l'économie souterraine.
La lutte contre l'immigration illégale sera encore renforcée, avec un objectif de 25 000 éloignements d'étrangers en situation irrégulière. Un effort particulier devra être consenti dans les départements et territoires d'outre-mer. La situation est explosive à Mayotte, où les immigrés clandestins représentent 30 % de la population. Elle est très difficile en Guyane, mauvaise à la Martinique et médiocre à la Guadeloupe.
Après avoir souligné que le regroupement des crédits de la police et de la gendarmerie dans une même mission constituait une avancée notable, M. Gérard Léonard, rapporteur pour avis des crédits de la mission sécurité, a déploré que le programme « Gendarmerie » n'inclue pas les crédits immobiliers et l'informatique. Il a souhaité connaître les initiatives que le ministre d'État comptait prendre afin de mutualiser et d'optimiser les moyens de la police et de la gendarmerie.
Il a salué la poursuite de la baisse de la délinquance, d'autant que celle-ci s'accompagne d'une hausse du taux d'élucidation et d'une hausse des crimes et délits dont la constatation relève de l'initiative des services. Pour autant, un phénomène inquiète qui est la hausse des violences urbaines. Il a souhaité connaître le point de vue du ministre d'État sur les moyens de mieux appréhender la réalité de ce phénomène et de mieux le combattre, au-delà des dispositions importantes de la proposition de loi relative au traitement de la récidive des infractions pénales récemment adoptée en deuxième lecture par l'Assemblée.
S'agissant des violences familiales, il a rappelé que, s'inspirant d'une pratique expérimentée à Douai, la Commission avait adopté un amendement à ce même texte, visant à ce que l'auteur des faits puisse être soustrait du foyer conjugal pour être placé en garde à vue, ou en foyer, afin que la victime demeure à son domicile. Adopté par l'Assemblée lors de son examen en deuxième lecture, cet amendement est devenu l'article 15 quater A du texte transmis au Sénat le 14 octobre dernier.
Après avoir souligné que les moyens de la sécurité publique devaient s'adapter en fonction de l'évolution de la délinquance, notamment par l'accroissement de la présence nocturne et une plus grande utilisation des forces mobiles en matière de sécurisation, le rapporteur pour avis a déploré que certains aient pu présenter la réforme de la police de proximité comme une volonté de privilégier le travail d'enquête et la sanction par rapport à la présence sur le terrain, alors qu'il s'agit de deux impératifs qui ne peuvent aller l'un sans l'autre. Afin d'assurer cette présence indispensable sur le terrain, il est nécessaire de porter le nombre d'adjoints de sécurité à un niveau optimal. La question qui se pose est de savoir si ce niveau a été atteint ou si des évolutions sont envisagées.
S'agissant des exigences de déontologie, il a souligné qu'il était de l'intérêt même des forces de sécurité de les respecter de façon scrupuleuse. Même si elle ne relève pas à proprement parler de la déontologie, la question de l'accueil du public est essentielle. À cet égard, la situation sur le terrain est très contrastée et le rapporteur a souhaité savoir si de nouvelles impulsions seront données en la matière.
En réponse au rapporteur pour avis, le ministre d'État a souligné qu'il ne pouvait envisager son action en 2005 de la même manière qu'en 2002. À cette époque, les forces de police et de gendarmerie étaient démobilisées, désorientées et manquaient de moyens. En 2005, elles sont mieux équipées, plus nombreuses et fortement soutenues. L'action du ministère doit donc être plus qualitative que quantitative.
Il importe de responsabiliser davantage les cadres, en leur permettant d'engager les moyens selon la réalité du terrain et non seulement en fonction du contenu des circulaires. La nouveauté de cette approche ne saurait être sous-estimée, car elle peut d'une certaine façon être perçue comme inquiétante par certains responsables hiérarchiques.
Il est essentiel, en outre, que les forces de sécurité soient présentes sur le terrain aux heures où sont commis le plus grand nombre de délits. C'est pourquoi la main courante informatisée sera un outil essentiel d'aide à la décision. C'est aussi pourquoi un certain nombre d'implantations immobilières devront être fermées.
En troisième lieu, une plus grande coopération entre la police et la gendarmerie est nécessaire. Il importe de rapprocher tant les fichiers - dont l'utilité ne saurait être remise en cause - que les formations.
Dans les 333 brigades anti-criminalité, 37 % des effectifs sont exclusivement employés dans des activités nocturnes. C'est dans ce sens qu'il faut aller. Car si la police ne procède pas à des interpellations, la question se pose de savoir à quoi elle sert. Il est en outre souhaitable que les policiers et les gendarmes soient assez respectés pour qu'il leur soit possible d'intervenir par équipes de deux ou trois. C'est pourquoi il convient que l'agression d'un policier ou d'un gendarme soit sanctionnée de manière exemplaire. Récemment un individu a été condamné à deux ans de prison pour avoir donné un coup de pied à un magistrat dans une salle d'audience. Des condamnations, même inférieures de moitié, seraient souhaitables pour sanctionner les agressions contre un policier ou un gendarme.
S'agissant de la déontologie, 2 563 policiers ont fait l'objet de sanctions en 2004. Aucun corps de l'État n'est aussi surveillé que la police, et les sanctions contre les fonctionnaires fautifs ne sont nulle part aussi sévères. C'est la contrepartie du soutien qu'il convient d'apporter aux forces de sécurité dans l'exercice de leurs fonctions. C'est d'ailleurs la raison pour laquelle les récentes déclarations du président de l'Union syndicale des magistrats n'ont aucune espèce de crédibilité.
S'agissant des autres questions évoquées par le rapporteur pour avis, le Gouvernement tiendra le plus grand compte de ses recommandations, qui sont fondées sur une très grande connaissance du terrain, un très grand attachement aux forces de l'ordre et au ministère de l'intérieur. Celui-ci a besoin de ses compétences et de son soutien.
(...)Après les réponses des ministres aux rapporteurs pour avis, plusieurs commissaires sont intervenus.
M. Michel Hunault a estimé que l'État ne disposait pas actuellement des outils nécessaires pour lutter contre la criminalité organisée sur une base internationale et contre les filières d'immigration clandestine (...).
S'agissant de la grande criminalité, le ministre d'État a jugé qu'un trop grand nombre de structures avaient été créées, s'agissant notamment des offices centraux de police judiciaire.
Il a jugé, enfin, en citant en exemple la coopération entre l'Espagne et la France, que les résultats de la coopération bilatérale étaient satisfaisants, contrairement à la coopération multilatérale. La police européenne ne peut pas être efficace s'il n'y a pas de parquet européen. La mutualisation des services entre les Vingt-Cinq est extrêmement difficile.
Mme Brigitte Barèges a interrogé le ministre d'État sur la coordination entre les services de sécurité et les services fiscaux. Les dispositions législatives tendant à renforcer la lutte contre l'économie souterraine ne semblent pas suivies d'effet. La police municipale de Montauban relève régulièrement les numéros d'immatriculation de véhicules dont le prix n'est visiblement pas en rapport avec le revenu de leurs propriétaires. Ces relevés n'aboutissent pas à des poursuites.
En réponse à Mme Brigitte Barèges, le ministre d'État a souligné que la collaboration entre les services de sécurité et les services fiscaux s'était heurtée à l'obstacle du secret fiscal, qu'un amendement parlementaire a permis de lever. Les services fiscaux et les services douaniers collaborent aujourd'hui dans le cadre des GIR.
La question de savoir si les parquets engagent toutes les poursuites nécessaires est liée à celle de l'harmonisation de la politique pénale. En matière de délinquance routière, il est un département de l'ouest de la France qui compte trois tribunaux, dont chacun a sa jurisprudence et sa stratégie propres. Il est important que le garde des Sceaux définisse une politique pénale appliquée par tous les parquets (...).
M. Bernard Derosier a, enfin, demandé qui assurera la charge financière de la vidéosurveillance dans les quartiers, à laquelle le ministre d'État s'est déclaré favorable.
En ce qui concerne le financement des équipements de vidéosurveillance, le ministre d'État a jugé qu'il appartenait à chacun de faire un effort. Les grands magasins vont être autorisés à installer des caméras sur le trottoir : cette installation ne sera pas financée par l'État. Les lieux de culte recevront la même autorisation : le financement sera assuré par l'association concernée, en liaison avec les différentes collectivités territoriales.
M. Jean-Pierre Blazy a demandé si cela était compatible avec le respect de la laïcité.
M. Nicolas Sarkozy, ministre d'État, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, a répondu que la laïcité reconnaissait le droit pour chacun de vivre sa religion. Il s'est demandé pourquoi les collectivités territoriales pourraient financer un club de judo et se verraient interdire d'aider les synagogues, les mosquées ou les églises à se protéger. La laïcité n'est pas l'interdiction de prier. Il a précisé que si un maire ne souhaitait pas participer au financement des équipements de vidéosurveillance aux abords des lieux de culte, il en avait parfaitement le droit.
Par contre, d'autres équipements de vidéosurveillance peuvent entrer dans le cadre de la lutte contre les violences urbaines, qui relève, elle, de la responsabilité de l'État, avec lequel les communes peuvent nouer un partenariat. C'est la fonction des contrats locaux de sécurité.
Le ministre d'État a par ailleurs jugé excellente l'initiative prise par le maire de Clichy-la-Garenne de consulter la population de sa ville par un référendum sur l'installation de caméras de vidéosurveillance (...).
M. Christian Vanneste a interrogé le ministre d'État sur les effectifs policiers, en notant que la création de 5 200 postes depuis 2002 exprime une tendance qui ne correspond pas à ce que l'on peut observer localement. Il a constaté, dans le Nord, une baisse de deux tiers du nombre des adjoints de sécurité et de 8 % des effectifs titulaires. Ce contraste peut s'expliquer, soit par une discrimination géographique, soit par un télescopage entre la création des postes et les départs en retraite prématurés.
Il a d'autre part jugé que le développement de la vidéosurveillance devait être la priorité des priorités. La France compte 60 000 caméras, contre plusieurs millions au Royaume-Uni. Le département du Var finance à hauteur de 50 % tous les équipements de vidéosurveillance.
Enfin, il a estimé que le trafic de drogue était difficile à mesurer du fait qu'il ne se traduit pas par des dépôts de plainte. Étant donné les observations qu'il fait sur le terrain, il est peu probable que ce trafic soit en train de reculer.
Au moment de prendre la parole, M. Jean-Pierre Blazy a noté qu'après plus de deux heures et quart d'audition, il était le deuxième membre de l'opposition à intervenir.
M. Nicolas Sarkozy, ministre d'État, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, a indiqué qu'il était prêt à revenir devant la Commission quand elle le souhaiterait.
Le président Philippe Houillon a précisé avoir noté les demandes de prise de parole dans l'ordre où elles se sont manifestées.
M. Jean-Pierre Blazy a déploré que le niveau des effectifs des forces de l'ordre se caractérise par de très grandes disparités entre communes, les départements les plus touchés par les violences urbaines étant souvent les moins bien dotés.
Il a souhaité connaître le montant réel des gels et des annulations de crédits de l'exercice 2005, et savoir si la troisième tranche de la LOPSI a été réalisée du point de vue des effectifs.
Rappelant que le ministre d'État avait annoncé qu'à partir de la définition d'effectifs de référence, des ajustements selon les départements seraient effectués, il a souhaité obtenir des précisions sur le calendrier de ces ajustements.
Il a interrogé le ministre d'État sur le déploiement interne de l'ensemble des personnels en fonction des besoins.
Enfin, s'agissant de l'immobilier, il a demandé si les commissariats prévus pour 2005 seront réellement mis en service, quels seront les critères d'implantation des commissariats prévus pour 2006, et quelles sont les implantations sur le point d'être supprimées.
M. Arnaud Montebourg a souhaité prendre la parole pour aborder la question de l'organisation des débats. Il a souligné que les membres de l'opposition avaient fait preuve d'une grande patience depuis le début de l'audition, aux alentours de dix-sept heures quinze. Il a jugé qu'il était de la responsabilité du président de la Commission d'organiser l'équilibre des débats entre l'opposition et la majorité, ne serait-ce que parce que la teneur des questions posées par celle-là reflète un autre type de rapport au pouvoir exécutif que celles posées par celle-ci. Rappelant sa qualité de vice-président de la Commission, il s'est étonné que le président ne lui ait pas permis de poser une question, alors que seuls deux de ses collègues de l'opposition ont pu s'exprimer jusqu'ici. Il a considéré que, même si le ministre d'État s'était dit prêt à revenir devant la Commission, en vérité il n'en serait rien.
M. Nicolas Sarkozy, ministre d'État, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, a déclaré qu'il ne permettait pas à M. Montebourg de mettre en doute sa parole. Il a insisté sur le fait qu'il respectait le Parlement et répété qu'il reviendrait devant la Commission si celle-ci le lui demandait, et à la date qu'elle souhaiterait.
Le président Philippe Houillon a rappelé tout d'abord que les débats en commission n'étaient pas organisés comme ils peuvent l'être en séance publique, selon une règle de répartition du temps de parole entre groupes, en second lieu qu'il avait donné la parole à tous ceux qui l'avaient demandée, dans l'ordre où ils l'avaient demandée, enfin que le nombre d'intervenants n'avait d'autres limites que celles imposées par les contraintes de l'emploi du temps des ministres. Il a souligné que, dans ces conditions, deux députés, M. Arnaud Montebourg, membre du groupe socialiste, mais également M. Christian Decocq, membre du groupe UMP, s'étaient vu refuser la parole pour s'être manifestés trop tardivement (...)
En réponse à M. Jean-Pierre Blazy, il a rappelé que les violences urbaines n'étaient pas apparues en 2002 et souligné que le Val d'Oise avait connu en 2004 une baisse de 7,42 % de la délinquance, et une baisse de 9,29 % de la délinquance de voie publique. Le taux d'élucidation est passé, dans ce département, de 28 % à 30,5 %. Les effectifs sont passés de 1 971 fonctionnaires à 2 034, soit une augmentation de 3,5 % entre 2002 et 2005. Il faut ajouter à ce chiffre 145 adjoints de sécurité. Le ministre d'État s'est dit en outre prêt à répondre à une invitation de M. Jean-Pierre Blazy à Gonesse.
Il a noté que le nombre de policiers par habitants dans la région parisienne ou dans le Nord est très inférieur à ce qu'il est en Corse, où les effectifs de forces mobiles sont sans doute inutilement élevés. Mais la question du niveau des effectifs doit être appréciée de manière fine. Il vaut mieux recruter trois fonctionnaires en les affectant à une brigade anti-criminalité que six fonctionnaires affectés à des tâches de sécurité publique traditionnelles.
S'agissant des gels et annulations, 37 millions d'euros de crédits de fonctionnement ont été gelés en 2005, dont 17 millions viennent d'être dégelés. Aucun crédit d'équipement n'a été annulé.
Le ministre d'État a également indiqué à M. Jean-Pierre Blazy qu'il lui ferait parvenir une réponse écrite détaillée sur les projets immobiliers.
Après le départ des ministres, la Commission a procédé à l'examen pour avis des crédits des missions « sécurité ».
M. Bernard Derosier, rappelant que le ministre d'État s'était déclaré disposé à revenir devant la Commission si celle-ci le jugeait utile pour poursuivre la discussion, a estimé qu'il n'était envisageable d'émettre un avis sur les crédits qu'après que le débat aura été épuisé.
M. Jean-Pierre Blazy a déploré que les temps de parole accordés n'aient pas été compatibles avec le respect le plus élémentaire des droits de l'opposition.
Le président Philippe Houillon, après avoir rappelé qu'il n'existait pas en commission de répartition des temps de parole entre les groupes à l'instar de celle applicable en séance publique, a souligné de nouveau la disponibilité des ministres et précisé que, en tout état de cause, l'examen à venir du projet de loi relatif à la lutte contre le terrorisme permettrait de poursuivre le dialogue fructueux engagé entre la Commission et le ministre de l'Intérieur.
Conformément aux conclusions de son rapporteur pour avis, M. Gérard Léonard, la commission des Lois a donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « sécurité ».
DÉPLACEMENTS EFFECTUÉS PAR LE RAPPORTEUR
· PARIS (21 septembre 2005)
- Entretien avec MM. Pierre Mutz, préfet de police, préfet de la zone de défense de Paris, Paul-Henri Trollé, directeur du cabinet du Préfet de Police ; Claude d'Harcourt, secrétaire général pour l'administration ; Frédéric Perrin, conseiller technique chargé des affaires de police au cabinet du Préfet de Police ; Eric Le Douaron, directeur de la police urbaine et de proximité ;
- Visite de la salle d'information et de commandement de la Police Urbaine et de Proximité, comprenant le pôle transports (Préfecture de Police)en présence de M. Frédéric Dupuch, sous-directeur de la dpup, en charge du service régional de la police des transports (srpt) ;
- Visite du commissariat du 4e arrondissement. Accueil par le chef de secteur, le commissaire divisionnaire Gibelin et le commissaire Merouze, commissaire du 4e arrondissement. Visite du site et rencontre avec les effectifs ;
- Visite de la salle de commandement du Service régional de police des transports (srpt) à la gare de Lyon. Accueil par le commissaire Felkey, chef du srpt. Visite de la salle, présentation du dispositif, entretien avec les fonctionnaires présents.
· VAUCLUSE (27 septembre 2005)
- Visite des brigades territoriales de gendarmerie de Bollène et de Valréas en présence de M. Thierry Mariani, député, du Lieutenant-colonel Charlot, adjoint au commandant de groupement de la gendarmerie de Vaucluse, Commandant Christian Blanc, chargé des affaires immobilières, du Capitaine Jean-François Auzet, commandant la Compagnie d'Orange, des Majors Hervé Gregoire et Lieutenant Alain Amar, commandants des brigades de Bollène et Valréas.
- Visite du commissariat d'Orange, conduite par le commissaire Antoine Bonillo.
· MEURTHE-ET-MOSELLE (17 octobre 2005)
- État-major de la Gendarmerie : entretien avec le lieutenant-colonel Lejeune, commandant le groupement de gendarmerie et avec les responsables du personnel sous-officier ;
- Hôtel de police de Nancy : entretien avec M. Ponsard-Chareyre, Directeur départemental de la sécurité publique et rencontre avec le personnel ;
- Réunion relative à la réforme des corps et carrières avec des représentants des différentes catégories du personnel de la direction départementale de la sécurité publique ;
- Entretien avec M. Claude Baland, préfet de Meurthe-et-Moselle ;
- Visite de la brigade de gendarmerie de Lunéville en présence du Major Francois, de l'adjudant Schwartz, de la brigade de recherche, de l'adjudant MicheL, commandant le psig et de l'adjudant-chef Albright, de la brigade motorisé ;
- Circonscription de sécurité publique de Lunéville : visite du commissariat et entretiens avec le commandant Finance, le capitaine Ambroise et le lieutenant Schmitt.
· MOSELLE (19 octobre 2005)
- Entretien avec MM. Bernard Hagelsteen, préfet de région ;
- Visite du groupement de gendarmerie de Moselle en présence du colonel Laurent Tavel commandant le groupement de gendarmerie ;
- Présentation de la réforme du commandement territorial par le Général Jean-Marc Pasquereau, commandant en second la Région de Gendarmerie de Lorraine et la Gendarmerie pour la Zone de Défense Est
- Visite de l'Hôtel de police de Metz en présence MM. Thierry Couture, directeur départemental de la sécurité publique de Moselle, et présentation de la chef de la sûreté départementale par le commissaire Franck Dannerolle,
- Présentation des forces mobiles par M. Daniel Ferey, Préfet délégué pour la Sécurité et la Défense, M.Tonnelier, Commissaire Divisionnaire, Directeur Zonal des crs-est et le Général Jean-Marc Pasquereau, pour la gendarmerie mobile.
PERSONNES ET ORGANISATIONS ENTENDUES
· Ministère de l'intérieur :
- MM. Michel Gaudin, directeur général de la police nationale, Joël Fily, directeur de l'administration de la police nationale, Didier Martin, sous-directeur de l'administration générale et des finances, M. Rémi Paolini, conseiller budgétaire du directeur général ;
- M. Jacques Lamotte, directeur central des compagnies républicaines de sécurité ;
- M. Pascal Mailhos, directeur central des renseignements généraux.
· Ministère de la défense :
- Général d'armée Guy Parayre, major général de la gendarmerie nationale, colonel Ridao, chef du bureau planification-programmation-préparation du budget ;
- M. Alexandre Jevakhoff, conseiller auprès du Ministre de la défense, chargé des affaires économiques, financières et administratives, et M. David Sénat, conseiller pour les affaires juridiques et la gendarmerie.
· Organisations syndicales(9) :
- Fédération professionnelle indépendante de la police (fpip): M. Philippe Bitault, secrétaire général.
- Syndicats unsa police conception et direction : M. Alain Corbion, secrétaire général, et snip unsa police pôle province : M. Pierre Cavret.
- Syndicat national indépendant des personnels administratifs et techniques de la police nationale (snipat) : MM. Bernard Meynier, secrétaire général, Georges Knecht et Mme Sylvie Gagu, secrétaires généraux adjoints.
- Synergie officiers : M. Patrice Ribéro, secrétaire général adjoint.
- Syndicat général de la police (sgp) : M. Nicolas Comte, secrétaire général.
- Syndicat national des officiers de police (snop) : M. Dominique Achispon, secrétaire général adjoint, et Mme Chantal Pons-Mesouaki, trésorière nationale.
- Syndicat Alliance : MM. Jean-Luc Garnier, secrétaire général, et Jean-Claude Delage, secrétaire général adjoint
- Syndicat des commissaires de police et des hauts fonctionnaires de la police nationale (schfpn) : MM. Olivier Damien, secrétaire général adjoint, et José Razafindranaly, secrétaire national.
1 () Le PAP, projet annuel de performance, est le document qui remplace l'ancien « bleu » budgétaire. Il regroupe les objectifs et indicateurs de performance associés à chaque programme.
2 () Le programme « police nationale » comprend ainsi tous les agents concourant à son activité : ont été intégrés au plafond d'emplois du programme, notamment les agents du cadre national des préfectures, les ouvriers d'État, les maîtres ouvriers et les agents des services techniques du matériel travaillant dans le ressort des secrétariats généraux pour l'administration de la police (SGAP) ou dans un service de police, ainsi que les agents d'administration centrale affectés en directions centrales. À l'inverse, les agents relevant du statut « police » et concourrant à un autre programme ont été extraits et ajoutés au programme correspondant (exemple : les policiers démineurs ont été affectés à la mission sécurité civile). Il en est de même pour la gendarmerie où les seuls gendarmes et civils participant effectivement au programme gendarmerie nationale ont été intégrés au programme ministériel d'autorisation d'emploi (PMAE) de celui-ci.
3 () Les crédits immobiliers étaient au sein de la direction de l'évaluation de la performance et des affaires financières et immobilières (DEPAFI). Les crédits informatiques et la maintenance ACROPOL étaient au sein de la direction des systèmes d'information et de communication (DSIC).
4 () 396 millions d'euros de loyers, 200 millions d'euros d'infrastructures immobilières, 7 millions de crédits informatiques.
5 () Le fichier national automatisé des empreintes génétiques (FNAEG) géré par la direction centrale de la police judiciaire.
6 () Le système d'analyse des liens de la violence associée aux crimes (SALVAC), rattaché à la direction centrale de la police judiciaire (DCPJ) de la police nationale est une structure transversale de soutien opérationnel des services de la police nationale et des unités de la gendarmerie nationale compétente dans le domaine de la police judiciaire, dans l'analyse et le suivi des phénomènes de criminalité à caractère sériel. Ce centre est co-dirigé par un commandant de police et un officier de gendarmerie.
7 () Centre national d'analyse des images pédopornographiques (CNAIP), rattaché au service technique de recherches judiciaires et de documentation (STRJD) de la gendarmerie nationale, fonctionne à l'image du centre SALVAC avec des personnels de la gendarmerie et de la police nationales. Cette structure permet de centraliser et d'analyser au profit des services d'enquêtes l'ensemble des images à caractère pédopornographique issues des fichiers photos et vidéos saisis ou interceptés sur Internet. Le centre est opérationnel depuis octobre 2003.
8 () Rapport sur l'exécution de la LOPSI, exercice 2004, page 29.
9 () Le Syndicat national des policiers en tenue corps urbains (snpt), contacté, n'a pu être entendu.