Source: https://www.studiocataldi.it/articoli/12738-i-controlli-interni-negli-enti-locali.asp
Timestamp: 2020-08-13 06:29:22+00:00
Document Index: 75252012

Matched Legal Cases: ['art. 147', 'art. 147', 'art. 147', 'art. 3', 'art. 147', 'art. 141', 'art. 3', 'art. 147', 'art. 147', 'art. 81', 'art. 147', 'art. 239']

Justowin | 02 dic 2012
dei Comuni di Sorico - Gera Lario - Mantello
A seguito dell'emanazione del D.L. 10.10.2012 n. 174, "Disposizioni urgenti in materia di finanza e funzionamento degli enti territoriali, nonché ulteriori disposizioni in favore delle zone terremotate nel maggio 2012" è stato integralmente rivisto il sistema dei controlli interni.
Il sistema previgente era disciplinato dall'art. 147 del D. Lgs. n. 267/2000 (TUEL) il quale, a sua volta, riprendeva, in parte, il disposto del D. Lgs. n. 286/1999, "Riordino e potenziamento dei meccanismi e strumenti di monitoraggio e valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati dell'attività svolta dalle amministrazioni pubbliche" alle cui disposizioni gli enti locali avevano la facoltà di adeguare la propria organizzazione; il sistema disciplinato dall'art. 147 del TUEL prevedeva:
I controlli interni devono essere organizzati, da ciascun ente, in osservanza al principio di separazione tra funzione di indirizzo e compiti di gestione. Recita, infatti, il nuovo art. 147 comma 4 del TUEL: "Nell'ambito della loro autonomia normativa e organizzativa, gli enti locali disciplinano il sistema dei controlli interni secondo il principio della distinzione tra funzioni di indirizzo e compiti di gestione, anche in deroga agli altri principi di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286, e successive modificazioni."
Va segnalato, infine, come l'art. 3 comma 2 del D.L. n. 174/2012 fissa anche la tempistica per adeguarsi alla riforma, prevedendo che "gli strumenti e le modalita' di controllo interno di cui al comma 1, lettera d), (art. 147 e seg.) sono definiti con regolamento adottato dal Consiglio…". Si impone, quindi, agli enti locali di approvare in Consiglio Comunale, entro il 10 gennaio 2013, un regolamento disciplinante il sistema di controlli interni e di darne formale comunicazione al Prefetto ed alla sezione regionale di controllo della Corte dei Conti; detta norma prevede, inoltre, che in caso di inadempienza il Prefetto inviterà l'ente, che non abbia provveduto, ad adempiere entro il termine di 60 giorni. Decorso inutilmente anche questo termine, il Prefetto darà avvio al procedimento di scioglimento del Consiglio Comunale per gravi e persistenti violazioni di legge ex art. 141 lett. a) del TUEL.
Come accennato, con l'emanazione del D.L. 174/2012 del 10 ottobre 2012 il legislatore è intervenuto nuovamente sul tema dei controlli interni agli enti locali. Una materia che, da qualche decennio a questa parte, risulta essere oggetto di attenzioni e di interventi normativi, volti a disegnare la "geometria variabile" di tali controlli.
Proprio l'art. 3 (intitolato "Rafforzamento dei controlli interni degli enti locali") del predetto Decreto riscrive il sistema dei controlli interni, tanto preventivi quanto successivi sugli atti degli enti locali, prevedendone un loro massiccio rafforzamento e anticipando norme che erano già nelle progettate modifiche del Codice delle autonomie locali.
? una fase preventiva, come evidenziato dal primo comma dell'art. 147-bis del Tuel, a mente del quale "Il controllo di regolarità amministrativa e contabile è assicurato, nella fase preventiva della formazione dell'atto, da ogni responsabile di servizio ed è esercitato attraverso il rilascio del parere di regolarità tecnica attestante la regolarità e la correttezza dell'azione amministrativa. E' inoltre effettuato dal responsabile del servizio finanziario ed è esercitato attraverso il rilascio del parere di regolarità contabile e del visto attestante la copertura finanziaria."
"Su ogni proposta di deliberazione sottoposta alla Giunta e al Consiglio che non sia mero atto di indirizzo deve essere richiesto il parere, in ordine alla sola regolarità tecnica, del responsabile del servizio interessato e, qualora comporti riflessi diretti o indiretti sulla situazione economico-finanziaria o sul patrimonio dell'ente, del responsabile di ragioneria in ordine alla regolarità contabile. I pareri sono inseriti nella deliberazione. 2. Nel caso in cui l'ente non abbia i responsabili dei servizi, il parere è espresso dal segretario dell'ente, in relazione alle sue competenze. 3. I soggetti di cui al comma 1 rispondono in via amministrativa e contabile dei pareri espressi. 4. Ove la Giunta o il Consiglio non intendano conformarsi ai pareri di cui al presente articolo, devono darne adeguata motivazione nel testo della deliberazione.»
- il controllo preventivo è riferito a tutti "gli atti", dunque atti amministrativi "tipici", a cominciare dalle determinazioni.
Con riferimento agli "altri atti amministrativi", il tenore letterale sembrerebbe suggerire che il controllo successivo vada esercitato non solo sugli atti tipici indicati nella norma stessa ma anche su quelli non legati a spese, come ad esempio permessi di costruire, licenze, permessi etc.
- individuare puntualmente i soggetti in grado di adottare tecniche "motivate" di campionamento e di seguire correttamente i principi della revisione; a tal proposito si evidenzia come i revisori dei conti, ed in parte anche i responsabili dei servizi finanziari, possono rispondere a questi requisiti, tenendo conto del percorso di studi e formazione seguiti. In questo senso sarà possibile dare alla norma un contenuto non meramente formale ma una sua concreta applicazione, rispettandone il principio ispiratore.
? La terza e ultima fase riguarda la comunicazione a soggetti terzi degli esiti del controllo, finalizzata a realizzare un controllo "diffuso".
Più precisamente il nuovo art. 147-bis comma 3 prevede che "le risultanze del controllo … sono trasmesse periodicamente, a cura del segretario, ai responsabili dei servizi, ai revisori dei conti e agli organi di valutazione dei risultati dei dipendenti, come documenti utili per la valutazione, e al consiglio comunale".
"2-bis. L'incarico di responsabile del servizio finanziario di cui all'articolo 153, comma 4, può essere revocato esclusivamente in caso di gravi irregolarità riscontrate nell'esercizio delle funzioni assegnate. La revoca è disposta con Ordinanza del legale rappresentante dell'Ente, previo parere obbligatorio del Ministero dell'interno e del Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato»;
"Il responsabile del servizio finanziario, di ragioneria o qualificazione corrispondente, è preposto alla verifica di veridicità delle previsioni di entrata e di compatibilità delle previsioni di spesa, avanzate dai vari servizi, da iscriversi nel bilancio annuale o pluriennale ed alla verifica periodica dello stato di accertamento delle entrate e di impegno delle spese e più in generale alla salvaguardia degli equilibri finanziari complessivi della gestione e dei vincoli di finanza pubblica. Nell'esercizio di tali funzioni il responsabile del servizio finanziario agisce in autonomia nei limiti di quanto disposto dai principi finanziari e contabili, dalle norme ordinamentali e dai vincoli di finanza pubblica e tenuto conto degli indirizzi della Ragioneria Generale dello Stato applicabili agli enti locali in materia di programmazione e gestione delle risorse pubbliche."
Il tutto dovrà avvenire nel rispetto delle norme disciplinanti il concorso degli enti locali al raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica ed in attuazione dell'art. 81 della Costituzione (che ha introdotto - nella Carta Costituzionale - il principio del pareggio di bilancio).
La disciplina del controllo di gestione è ancora rinvenibile negli artt. 196 e seguenti del TUEL, a cui il D.L. n. 174/2012 non ha apportato sostanziali modifiche. L'unica novità, solo formale, è che il nuovo articolo 147 del TUEL esplicita diversamente, ed in modo più corretto, l'oggetto di tale tipologia di controllo, ovvero non solo la verifica del "rapporto tra costi e risultati" ma anche quello "tra obiettivi e azioni realizzate, nonché tra risorse impiegate e risultati".
Tuttavia è doveroso ricordare che, a mente del terzo comma del nuovo art. 147-quinquies del TUEL, essi sono tenuti ad effettuare il controllo sugli equilibri finanziari, il quale implica "anche la valutazione degli effetti che si determinano per il bilancio finanziario dell'ente in relazione all'andamento economico-finanziario degli organismi gestionali esterni". Al di la del fatto che è difficile comprendere se con organismi gestionali esterni si intendono anche le società, appare difficile immaginare che proprio queste ultime siano totalmente escluse dall'attività di controllo dell'ente locale socio, almeno dal punto di vista della valutazione degli effetti che il loro andamento gestionale può comportare per il bilancio finanziario dell'ente.
Tale considerazione conseguentemente impone un minimo di "consolidamento" dei bilanci anche per i Comuni sotto i 10.000 abitanti.
In particolare viene allargata la gamma degli atti che necessitano "obbligatoriamente" del parere dell'organo di revisione, prevedendo ex novo un'apposita lett. b) all'art. 239, in cui vengono codificati tali casi.
1. Le funzioni del segretario, pur essendo improntate a principi di controllo e garanzia come appena ribadito dalla riforma introdotta col DL 174/2012, non possono tuttavia essere ricondotte ad un ridotto ruolo di semplice "direzione del controllo di regolarità successivo a campione". Peraltro ad ulteriormente rimarcare le discrasie del sistema si evidenzia come gli esiti di tale controllo, secondo quanto statuito dal predetto decreto, debbano essere semplicemente trasmessi ai Responsabili, senza far riferimento ad alcun potere di direttiva, quasi come non spettasse invece proprio al Segretario dare indirizzi e adottare misure perché vengano efficacemente rimosse eventuali problematiche emerse dal controllo. Non serve qui dilungarsi sul ruolo centrale che da sempre tale figura ha rivestito all'interno degli enti locali in termini non solo di coordinamento e sovrintendenza, ma anche di gestione ordinaria, circostanza questa che evidentemente consiglia vivamente il ripristino dell'integrità, imparzialità e indipendenza di tale figura.
2. Di non poco momento appare inoltre essere, nell'ambito dei controlli successivi, il tema del conflitto "controllore/controllato" (nemo iudex in re sua).
"Il controllo di regolarità amministrativa e contabile è inoltre assicurato, nella fase successiva, secondo princìpi generali di revisione aziendale e modalità definite nell'ambito dell'autonomia organizzativa dell'ente, sotto la direzione del segretario, in base alla normativa vigente".
Il rimando operato dalla norma ai principi di revisione aziendale viene inteso in senso generale e a tal fine si rammenta che la materia della revisione contempla alcuni principi "etici" fondamentali, tra cui l'indipendenza del revisore.
"l'organo di indirizzo politico individua, di norma tra i dirigenti amministrativi di ruolo di prima fascia in servizio, il responsabile della prevenzione della corruzione. Negli enti locali, il responsabile della prevenzione della corruzione è individuato, di norma, nel segretario, salva diversa e motivata determinazione."
Andrebbe interpretata in questo senso la facoltà consentita all'organo di governo di individuare previa "diversa e motivata determinazione" una differente figura. Tale possibilità sembra ad esempio riferibile agli enti di maggiore dimensione, ove le funzioni di massima direzione possono essere utilmente articolate, e dove gli enti locali potranno individuare altre figure, quali ad esempio il Vice Segretario Generale.
Proseguendo con le novità introdotte dal ddl anticorruzione, si prevede altresì che i dirigenti, nelle amministrazioni statali, e i segretari comunali, negli enti locali, vengano individuati quali veri e propri "commissari della trasparenza", tenuti sotto la propria responsabilità:
Tuttavia la proposta di recente avanzata dal Ministro Cancellieri, in occasione dell'Assemblea Anci, consistente nel coniugare fiduciarietà delle nomine ed autonomia dei nominati attraverso uno "spoil system meritocratico" in grado di ancorare la nomina a criteri dettagliati di verifica della professionalità effettivamente detenuta, non sembra offrire tutte quelle risposte a una domanda di revisione ab imis dello status dei segretari comunali.
? la possibilità di cadere nell'errore espresso dal brocardo "summum ius summa iniuria". Il corto circuito giurisdizione/amministrazione va evitato già a livello culturale. Una monocultura "giudiziaria", oltre a non offrire grandi prospettive di sviluppo e a condannare ad un esasperato formalismo giuridico, potrebbe infliggere un vulnus, se non immediato e formale almeno in astratto, al classico principio di separazione dei poteri (legislativo, amministrativo, giudiziario) su cui si fonda da secoli lo stato di diritto occidentale;
A tale scopo, una soluzione per uscir fuori dall'empasse, in grado di dribblare tali rischi ed evitare le potenziali distorsioni ed elusioni normative, potrebbe essere proprio quella di "estrarre" la figura dei segretari comunali dalle stesse strutture organizzative degli enti locali affinché, costituendoli in pool o team autonomi, operanti in comprensori ampi magari alle dipendenze dirette delle Prefetture, essi possano svolgere una efficace azione di controllo collaborativo e preventivo.