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Timestamp: 2019-12-06 10:22:45
Document Index: 320730533

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Sentencia nº 341 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 5 de Mayo de 2016 - Jurisprudencia - VLEX 637924749
Número de Expediente: 16-0396
Mediante escrito presentado el 21 de abril de 2016, el ciudadano N.M.M., actuando en su carácter de Presidente de la República Bolivariana de Venezuela, de conformidad con lo previsto en el artículo 214 del Texto Fundamental, solicitó a esta Sala Constitucional pronunciamiento sobre la constitucionalidad de la Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, sancionada por la Asamblea Nacional en sesión ordinaria del 7 de abril de 2016, remitida al Jefe de Estado a los fines previstos en el artículo 213 de la Constitución el día 11 de abril de 2016, tal como se evidencia de Oficio N° ANL.994/16, suscrito por el Presidente de la Asamblea Nacional. Dicha solicitud obedece a las dudas razonables que sobre la constitucionalidad de la referida ley, tiene el Jefe del Estado.
El 21 de abril de 2016, se dio cuenta en Sala y se designó ponente al Magistrado A.D.R..
En esta fecha se acordó asumir el asunto como ponencia conjunta de todas las magistradas y todos los magistrados que componen esta Sala Constitucional quienes, con tal carácter, suscriben la presente decisión.
El Presidente de la República planteó ante esta Sala sus dudas acerca de la conformidad a derecho de la Ley de Reforma Parcial de la Ley del Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, sobre la base de los argumentos que se transcriben a continuación:
Que el Proyecto de Reforma Parcial de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia fue presentado al pleno de la Asamblea Nacional para su discusión y posterior aprobación por iniciativa de una parte de la bancada opositora de dicho cuerpo legislativo; no obstante, surge en quien suscribe serias dudas acerca de la competencia de los integrantes de la Asamblea Nacional para presentar proyectos de Ley al Parlamento y con ello dar inicio al procedimiento de elaboración de las leyes previsto en nuestra Constitución; toda vez que, a nuestro entender, tal competencia es exclusiva y excluyente del Tribunal Supremo de Justicia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 204 constitucional .
Que en Venezuela puede ser definida la iniciativa legislativa, como el impulso proveniente de los Poderes Públicos y de los propios ciudadanos, requerido constitucionalmente para comenzar el procedimiento legislativo, también podría ser definida como la fase necesaria para pasar a la fase constitucional del procedimiento legislativo, como es la discusión y posteriormente la sanción; esto implica la realización de un acto por los titulares expresamente señalados en la Constitución, que naturalmente obliga a la Asamblea Nacional a discutir el proyecto de ley en que se ve materializada la iniciativa, sin que ello signifique que necesariamente dicho proyecto deba ser aprobado; pues la iniciativa legislativa es sólo una fase del procedimiento legislativo y aunque forma parte de la potestad legislativa, esta última la posee la Asamblea Nacional, sin embargo, el Poder Legislativo no podría negarse nunca a recibir y discutir un proyecto de Ley presentado por los actores expresamente indicados en el artículo 204 constitucional.
Que es necesario destacar que la iniciativa legislativa aparece regulada en el artículo 204 constitucional, de tal manera que constituye una verdadera reserva constitucional a los poderes allí señalados, para que presenten ante el Asamblea Nacional el proyecto de Ley, cuando éste se trate de leyes relativas a la organización y procedimientos judiciales, a los órganos que lo integran, y a la materia de su competencia según sea el Poder que lo presente.
Que hasta la simple interpretación gramatical del artículo 204 constitucional despeja cualquier duda sobre la intención del constituyente. El texto corrido, con el sentido que debe darse a las palabras es el siguiente:
La iniciativa de las leyes corresponde al Tribunal Supremo de Justicia cuando se trate de leyes relativas a la organización y procedimiento judiciales; al Poder Ciudadano cuando se trate de leyes relativas a los órganos que lo integran; y al Poder Electoral cuando se trate de leyes relativas a la materia electoral
Que ello puede afirmarse sobre la base de la redacción dada en la respectiva sesión de la Asamblea Constituyente del jueves 4 de noviembre de 1999, donde se aprobó el texto sin la enumeración y las comas que luego fueron colocadas por la Comisión de Estilo. El artículo original, señalado como 226, fue el siguiente:
“Artículo 226.- Las iniciativas de las leyes corresponde al Ejecutivo Nacional, a la Comisión Delegada y a las comisiones permanentes, a los miembros de la Asamblea Nacional, en número no menor de tres, al Tribunal Supremo de Justicia cuando se trate de leyes relativas a la organización y procedimientos judiciales, al Poder Ciudadano cuando se trate de leyes relativas a los órganos que integran, al Poder Electoral cuando se trate de leyes relativas a la materia electoral. A los electores cuando se trate de un número no menor del 0,1 por ciento de los inscritos en el Registro Electoral Permanente, y al C.L.E. cuando se trate de leyes relativas a los estados.”.
Que tanto de la lectura del artículo original, como del artículo con la redacción final, vigente, se coligen tres claras condiciones relativas a tres Poderes específicos (Judicial, Ciudadano y Electoral) y no se denota otra intención del constituyente que la de separar dichos supuestos del ejercicio genérico de la iniciativa legislativa.
Que los numerales de la norma bajo estudio revelan que a todos los órganos enumerados en el mismo, se les confiere una titularidad totalmente restringida por el contenido de las respectivas leyes que pueden ser iniciadas por ellos. Por tanto, no cabe duda de que el Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Plena, está facultado para presentar proyectos de leyes en materia de organización judicial, tales como, la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, la Ley Orgánica del Poder Judicial, y en materia de procedimientos judiciales, como por ejemplo las leyes procesales civiles, laborales y penales, las leyes de las jurisdicciones contencioso electoral, contencioso administrativa y constitucionalmente; igualmente, el Poder Electoral, a través del C.N.E., está facultado para presentar los proyectos de ley en materia electoral, y al Poder Ciudadano, por órgano del C.M.R. le corresponde la iniciativa en leyes, como la propia del Poder Ciudadano, y las leyes orgánicas del Ministerio Público, de la Contraloría General de la República y de la Defensoría del Pueblo.
Que la redacción del mencionado artículo 204 constitucional no deja dudas sobre la distinción que el constituyente del 1999 quiso establecer entre las materias que pudieran ser objeto de iniciativa legislativa cuya potestad corresponde al Poder Judicial (numeral 4), al Poder Ciudadano (numeral 5) y al Poder Electoral (numeral 6). Diferenciación ésta que tiene evidencia adicional en el numeral 8 del mismo artículo, referido a la iniciativa legislativa respecto de leyes de los estados.
Que las aludidas distinciones obedecen a la distribución del Poder Público establecida en el artículo 136 constitucional, bajo la tesis de la separación atenuada de poderes, de vasto desarrollo doctrinario y jurisprudencial mundial.
Que la intención que el constituyente ha dado a los numerales 4, 5 y 6 del artículo 204, no puede ser traducida como una fórmula más o una forma adicional de iniciativa de las leyes en materias relativas a la organización y procedimientos judiciales, a la organización del Poder Ciudadano, o a la materia electoral, pues tal interpretación llevaría a concluir que no eran necesarios dichos numerales.
Que si la iniciativa legislativa respecto de dichas materias pudiera ser ejercida de las mismas formas indicadas en el resto de los numerales del artículo 204 (excepto de la especialísima contenida en el numeral 8), perderían sentido los numerales 3, 4 y 5 (e incluso el 8) pues, como puede verse, el carácter de categorización escogido por el constituyente es el subjetivo, enumerando a qué sujeto (o sujetos) corresponde la iniciativa legislativa, e indicando un claro carácter adicional, de fundamento material, al referirse a las leyes en materias de los Poderes Judicial, Ciudadano y Electoral.
Que la Constitución de 1999 efectuó una reserva material a los órganos competentes análogos a dichas materias, precisamente en observancia de la separación de poderes y en respeto de la potestad de cada Poder de establecer su organización y ejercer su gobierno.
Que obviar tal circunstancia, traería consigo una consecuencia catastrófica para el ejercicio del Poder Público Nacional, que pudiera inducir a una pugna entre poderes sobre la base de las cualidades y atribuciones que la Constitución ha otorgado a cada uno. ¿Pudiera, por ejemplo, el Poder Electoral regular los mecanismos de votación y decisión de la Asamblea Nacional preestablecidos en su Reglamento Interior y de Debates? ¿O el Poder Ejecutivo regular con un reglamento de la Ley Orgánica de la Administración Pública la actuación de la Asamblea Nacional en el ejercicio de la iniciativa legislativa, o los mecanismos de consulta?.
Que la Constitución separó la potestad de ejercer la iniciativa legislativa, de la función legislativa de la Asamblea Nacional por lo que esta reserva constitucional a los Poderes Públicos establece un deber para el Poder Legislativo de discutir el proyecto de ley presentado por estos actores establecidos en los numerales 4, 5 y 6 del artículo 204 constitucional. En el caso de que la Asamblea Nacional incumpla este deber constitucional, entonces se desencadena una consecuencia que transforma la iniciativa legislativa es una verdadera técnica de democracia directa, pues el proyecto se someterá a referendo aprobatorio de conformidad con la ley.
Que lo expuesto conlleva a concluir que la asignación de la iniciativa legislativa de las materias relativas a la organización y procedimientos judiciales, a la organización del Poder Ciudadano, o a la materia electoral, a los Poderes Judicial, Ciudadano, y Electoral, respectivamente, tiene un carácter excluyente.
Que tanto la oportunidad de la elaboración o reforma de una Ley en dichas materias como los aspectos que deben regularse, eliminarse o reformarse, corresponden a los Poderes que ejercen potestades en esas materias. Así, la Asamblea Nacional participa del proceso de formación a través del debate político que se genera en su seno, y mediante la incorporación de la ciudadanía y el Poder Ejecutivo Nacional de conformidad con los mecanismos descritos en la propia Constitución.
Que es esa metodología de construcción de leyes en las mencionadas materias lo que garantiza la separación de Poderes transversal al texto constitucional y el ejercicio de la potestad legislativa de la Asamblea Nacional, en un equilibrio perfecto que impide que el Poder Legislativo se apropie del resto de los Poderes Públicos, imponiendo desde allí posiciones políticas para favorecer a determinadas corrientes de la vida nacional.
Que, por tanto, la inconstitucionalidad del proyecto de Ley deviene de la circunstancia de que no se siguió el procedimiento constitucionalmente establecido para la formación de las leyes, lo cual vicia de nulidad absoluta todo el proceso y por ende el resultado del mismo.
Que resulta evidente y así lo ha establecido nuestro ordenamiento jurídico, que todo acto dictado en contravención de derechos y garantías constitucionales es nulo y al dictarse una actuación en contravención con el procedimiento legalmente establecido se entra en franca contradicción con la garantía al debido proceso establecida en el artículo 49 de nuestra Carta Magna.
La norma objeto de la solicitud de pronunciamiento sobre su constitucionalidad planteada por el Presidente de la República está referida a la Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, la cual fue sancionada por la Asamblea Nacional el 7 de abril de 2016 y remitida al Presidente de la República a los fines de su promulgación, la cual es del tenor siguiente:
Una de las tareas fundamentales del Poder Judicial es la garantía jurisdiccional de la Constitución. Todos los órganos del poder público deben respetarla, pero los jueces o juezas tienen especialmente encomendada la protección jurisdiccional de la Constitución frente a cualquier intento de desconocerla o vulnerarla. Corresponde, pues, a todos los jueces o juezas de la República asegurar la integridad de la Constitución (art. 334 constitucional), de modo que todos los órganos jurisdiccionales, en el ámbito de sus competencias, están llamados a velar por la observancia de la normatividad constitucional, con ocasión del conocimiento de acciones o recursos ordinarios o de mecanismos específicos del Derecho Procesal Constitucional. Una mención particular merecen los instrumentos procesales orientados a ofrecer una tutela judicial reforzada de los derechos humanos o de algunos de ellos, como el amparo constitucional o el habeas data, respectivamente. El Tribunal Supremo de Justicia desempeña un papel principal en el cumplimiento de ese cometido, ya que representa el último grado jurisdiccional en los distintos órdenes competenciales y debe garantizar “la supremacía y efectividad de las normas y principios constitucionales” (art. 335 de la Constitución). Aunque esta es una misión general del Tribunal Supremo de Justicia, su Sala Constitucional ostenta la primacía en la interpretación de la Constitución, hasta el punto de fijar criterios o precedentes vinculantes para las otras Salas de este Tribunal y para los demás tribunales de la República. Las atribuciones de la Sala Constitucional repercuten sobre todas las instituciones del Estado. Ella no solo ejerce con exclusividad la jurisdicción constitucional, referida al control concentrado de constitucionalidad de las leyes u otros actos de igual rango normativo, sino que cuenta también con facultades dirigidas a procurar la recta interpretación de la Constitución por los distintos órganos jurisdiccionales y el adecuado funcionamiento de los procesos constitucionales.
La importancia de esta tarea jurisdiccional, tal como se ha perfilado a causa de la evolución jurisprudencial y legislativa, y el propósito de lograr que la Sala Constitucional, al desempeñarla, impacte en mayor medida en el orden jurídico, fundamentan la ampliación del número de Magistrados o Magistradas de esta Sala que la presente Ley propugna. Esta aspiración a optimizar el funcionamiento de la Sala Constitucional obedece a la finalidad última de alcanzar una garantía judicial de la Constitución motorizada por dicha Sala que propenda a la salvaguarda del Estado de Derecho, de los pesos y contrapesos institucionales y de los derechos humanos. Lo cual se inserta en el contexto de un constitucionalismo multinivel y de la expansión de la protección internacional de los derechos humanos, que está exigiendo a los Tribunales, Cortes o Salas Constitucionales respuestas referidas a las interacciones entre el orden internacional y el orden nacional en la tutela de tales derechos, vinculadas a su vez al diálogo jurisdiccional y al control de convencionalidad.
El desarrollo de la jurisprudencia de la Sala Constitucional relativa a las facultades que esta ostenta para la interpretación y garantía de la Constitución respalda igualmente la decisión que esta Ley pretende adoptar.
Al dictarse la Constitución, la Sala Constitucional fue vislumbrada en la Exposición de Motivos del Texto Constitucional como una suerte de Tribunal o Corte Constitucional dentro del Tribunal Supremo de Justicia, desde el punto de vista funcional. Así lo afirmaba la Exposición de Motivos:
‘Ante la Asamblea Nacional Constituyente se presentaron algunas propuestas con el objeto de crear una Corte o Tribunal Federal Constitucional, en lugar de una Sala Constitucional en el Tribunal Supremo de Justicia. No obstante, prevaleció por consenso esta última tesis. Sin embargo, la Constitución en el Capítulo referido a la ‘Garantía de esta Constitución’, dota a la Sala Constitucional del carácter y de las competencias que tiene en derecho comparado cualquier Corte o Tribunal Constitucional. Por ello se indica que el Tribunal Supremo de Justicia garantizará la supremacía y efectividad de las normas y principios constitucionales; será el máximo y último interprete de la Constitución y velará por su uniforme interpretación y aplicación, cualidad y potestades que únicamente posee en Sala Constitucional dado que ésta ejerce con exclusividad el control concentrado de la constitucionalidad’.
Esta aseveración no ponía de manifiesto con exactitud las funciones de ese órgano jurisdiccional al momento de su instauración por la Constitución, pero sí se corresponde en buena medida con la evolución de la jurisprudencia constitucional y con las atribuciones que por esa vía ha adquirido la Sala Constitucional, las cuales actualmente se encuentran formuladas en la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.
La trascendencia y extensión de las facultades que hoy posee la Sala Constitucional justifican plenamente la ampliación del número de sus Magistrados o Magistradas que recoge esta Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia. Esto se aviene adicionalmente con la singular posición que, de acuerdo con la Constitución y en términos funcionales, esta Sala ocupa dentro del Tribunal Supremo de Justicia.
Es conveniente recordar que la Constitución de 1999 –a diferencia de la Constitución de 1961- establece expresamente las Salas que componen el Tribunal Supremo de Justicia, cuya integración y competencias serán determinadas por su ‘ley orgánica’ (art. 262 de la Constitución): Plena, Constitucional, Político Administrativa, Electoral, de Casación Civil, de Casación Penal y de Casación Social. Se deja, pues, a la ley orgánica respectiva la determinación del número de Magistrados o Magistradas de cada Sala. En relación con la Sala Constitucional, tanto el Decreto sobre el Régimen de Transición del Poder Público, emitido por la Asamblea Nacional Constituyente, como la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de justicia del 2004 pusieron de relieve la singularidad de la Sala Constitucional respecto de las demás Salas, en lo que respecta al número de sus miembros.
Dentro del diseño constitucional del Tribunal Supremo de Justicia destacan además las competencias asignadas a la Sala Constitucional. Al respecto la Constitución dispone, en su artículo 266, que corresponde a la Sala Constitucional: ‘1. Ejercer la jurisdicción constitucional conforme al Título VIII de esta Constitución’. El alcance de la jurisdicción constitucional reservada a esta Sala se precisa en el artículo 334, último párrafo, de la Constitución: ‘Corresponde exclusivamente a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia como jurisdicción constitucional, declarar la nulidad de las leyes y demás actos de los órganos que ejercen el Poder Público dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución o que tengan rango de ley, cuando colidan con aquella’. Esta competencia exclusiva no agota, sin embargo, el ámbito de las facultades de la Sala Constitucional.
La Constitución otorgó a la Sala Constitucional las siguientes atribuciones, algunas de las cuales sobrepasan los linderos de la jurisdicción constitucional definida en el último párrafo del artículo 334:
1. Declarar la nulidad total o parcial de las leyes nacionales y demás actos con rango de ley de la Asamblea Nacional que colidan con esta Constitución.
7. Declarar la inconstitucionalidad de las omisiones del poder legislativo municipal, estadal o nacional, cuando haya dejado de dictar las normas o medidas indispensables para garantizar el cumplimiento de esta Constitución, o las haya dictado en forma incompleta; y establecer el plazo y, de ser necesario, los lineamientos de su corrección.
9. Dirimir las controversias constitucionales que se susciten entre cualquiera de los órganos del Poder Público.
11. Las demás que establezcan esta Constitución y la ley (art. 336).
2. Declarar la nulidad total o parcial de las Constituciones y leyes estadales, de las ordenanzas municipales y demás actos de los cuerpos deliberantes de los Estados y Municipios que sean dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución de la República y que colidan con ella.
3. Declarar la nulidad total o parcial de los actos con rango de ley que sean dictados por el Ejecutivo Nacional, que colidan con la Constitución de la República.
6. Revisar, en todo caso, aun de oficio, la constitucionalidad de los decretos que declaren estados de excepción que sean dictados por el Presidente o Presidenta de la República.
7. Declarar la inconstitucionalidad de las omisiones del Poder Legislativo Municipal, Estadal o Nacional, cuando haya dejado de dictar las normas o medidas indispensables para garantizar el cumplimiento con la Constitución de la República, o las haya dictado en forma incompleta, así como las omisiones de cualquiera de los órganos del Poder Público Nacional, Estadal o Municipal, y establecer el plazo y, si fuera necesario, los lineamientos o las medidas para su corrección.
13. Resolver los conflictos de cualquier naturaleza que puedan suscitarse entre las Salas que integran el Tribunal Supremo de Justicia o entre los funcionarios o funcionarias del propio Tribunal, con motivo de sus funciones.
14. Determinar, antes de su promulgación, la constitucionalidad del carácter orgánico de las leyes que sean sancionadas por la Asamblea Nacional, o de los decretos con Rango, Valor y Fuerza de ley que sean dictados por el Presidente o Presidenta de la República en C.d.M..
15. Conocer la solicitud que formule el Presidente o Presidenta de la República, en el lapso de diez días que tiene para promulgar la misma, acerca de la inconstitucionalidad de una ley que sea sancionada por la Asamblea Nacional o de algunos de sus artículos, de conformidad con el artículo 214 de la Constitución de la República.
16. Avocar las causas en las que se presuma violación al orden público constitucional, tanto de las otras Salas como de los demás tribunales de la República, siempre que no haya recaído sentencia definitivamente firme.
18. Conocer en única instancia las demandas de amparo constitucional que sean interpuestas contra los altos funcionarios públicos o altas funcionarias públicas nacionales de rango constitucional.
19. Conocer las apelaciones contra las sentencias que recaigan en los procesos de amparo constitucional autónomo que sean dictadas por los juzgados superiores de la República, salvo contra las de los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo.
20. Conocer las demandas de amparo constitucional autónomo contra las decisiones que dicten, en última instancia, los juzgados superiores de la República, salvo de las que se incoen contra las de los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo.
21. Conocer las demandas y las pretensiones de amparo para la protección de intereses difusos o colectivos cuando la controversia tenga trascendencia nacional, salvo lo que disponen leyes especiales y las pretensiones que, por su naturaleza, correspondan al contencioso de los servicios públicos o al contencioso electoral.
22. Conocer de las demandas de amparo contra los actos, actuaciones y omisiones del C.N.E., de la Junta Electoral Nacional, de la Comisión de Registro Civil y Electoral, de la Comisión de Participación Política y Financiamiento, así como los demás órganos subalternos y subordinados del Poder Electoral.
23. Las demás que establezcan la Constitución de la República y las leyes.
Entre las competencias adicionales a las constitucionalmente conferidas a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, resaltan las siguientes: revisar las sentencias definitivamente firmes que sean dictadas por los Tribunales de la República, distintas a las proferidas en procesos de amparo o en ejercicio del control difuso de la constitucionalidad; revisar las sentencias dictadas por las otras Salas del Tribunal Supremo de Justicia; resolver los conflictos de cualquier naturaleza que puedan suscitarse entre las Salas que integran el Tribunal Supremo de Justicia; avocar las causas en las que se presuma violación al orden público constitucional, que cursen en otras Salas o en los demás tribunales de la República; conocer de acciones de amparo, en ciertos supuestos, o de demandas para la protección de intereses difusos o colectivos, en determinadas circunstancias, según lo establecido en el artículo 25 citado, o de las demandas de interpretación de normas y principios que integran el sistema constitucional.
Ciertamente, estamos ante una de las jurisdicciones constitucionales más amplias y complejas, pudiendo sostenerse que la Sala Constitucional se ha perfilado funcionalmente aunque no orgánicamente como una especie de tribunal constitucional dentro del Tribunal Supremo de Justicia, capaz de controlar las decisiones de las demás Salas por motivos de inconstitucionalidad. Esto refuerza la fundamentación de la ampliación del número de integrantes de dicha Sala que esta Ley propone.
En este sentido, es importante revisar la integración de otros órganos de la jurisdicción constitucional en el Derecho Comparado, que aunque poseen competencias mucho menores que las de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, pueden servir de marco referencial. Este es el número de Jueces o Juezas, Magistrados o Magistradas de algunas Cortes o Tribunales Constitucionales: en España, doce (12); en República Dominicana, trece (13); en Portugal, trece (13); en Austria, catorce (14); en Italia, quince (15); en Polonia, quince (15); en Rusia, diecinueve (19); en Alemania, dieciséis (16). La Suprema Corte de Justicia de México, que ejerce limitadamente la jurisdicción constitucional, está integrada por once (11) Jueces o Juezas (Ministros o Ministras); y la antigua Corte Suprema de Justicia, bajo la Constitución de 1961, ejercía la jurisdicción constitucional en Sala Plena integrada por quince (15) Magistrados o Magistradas, aunque estos debían ocuparse también de los asuntos propios de la Sala específica a la que pertenecían.
Es preciso advertir que ninguno de estos tribunales o cortes en el Derecho Comparado tiene asignadas las extensas, diversas y complejas competencias que ostenta la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia de Venezuela, ni por tanto la carga de trabajo correspondiente. De allí también la justificación de esta Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, que propone ampliar los integrantes de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia de Venezuela de siete (7) a quince (15) Magistrados o Magistradas. Algunos Tribunales o C.C. tienen un número de integrantes inferior, pero el que se recoge en esta Ley se mantiene dentro de las referencias de Derecho Comparado y guarda relación con la magnitud de las atribuciones de nuestra Sala Constitucional, las cuales, por otra parte, desbordan con creces los linderos competenciales de otras Salas Constitucionales. Ello está en consonancia además con la exigente misión que esa Sala Constitucional fortalecida debe asumir, según lo antes expuesto.
Con fundamento en lo expuesto, se propone esta modificación legislativa referida a la integración de la Sala Constitucional, quedando pendiente la aprobación del régimen procesal definitivo aplicable a las acciones o recursos que se intenten ante dicha Sala, lo cual ha sido regulado provisionalmente en la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia y será tratado luego en la Ley Orgánica de la Jurisdicción Constitucional.
Esta finalidad principal de la presente Ley, que amplía a quince (15) el número de Magistrados de la Sala Constitucional, por las razones aducidas, está acompañada de otro propósito, de carácter procedimental, consistente en subsanar una insuficiencia de la vigente Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, la cual no contempla la participación procesal de la Asamblea Nacional con ocasión de la controversia que se suscita cuando el Presidente o Presidenta de la República solicita a la Sala Constitucional pronunciarse sobre la constitucionalidad de una ley sancionada por la Asamblea Nacional, antes de su promulgación. Por eso se incluyen normas destinadas a preservar mínimamente, dentro de un procedimiento necesariamente abreviado en virtud del plazo de quince días fijado por el artículo 214 de la Constitución, las garantías constitucionales del debido proceso, para que el órgano autor del acto cuestionado y sujeto a revisión constitucional, como es la Asamblea Nacional, pueda intervenir expresando los alegatos, motivos y razones por los cuales estima que la ley es constitucional, al no contener los vicios denunciados por el Presidente o Presidenta de la República.
Finalmente, con el objeto de garantizar la pronta implementación de la reforma legislativa, esta Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia crea una nueva Disposición Final, conforme a la cual dentro de los treinta días continuos siguientes a la entrada en vigor de la presente Ley, la Asamblea Nacional activará el procedimiento público para la designación de los integrantes del Comité de Postulaciones Judiciales, y al culminar este procedimiento, con la juramentación de sus miembros, será sustituido el Comité de Postulaciones Judiciales designado por la Asamblea Nacional el 30 de septiembre de 2014, actualmente inoperante a causa de las numerosas vacantes que ha sufrido.
Conviene, por último, observar que la Ley que presentamos no requiere ser admitido (sic) previamente con una votación calificada. La Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia es una ley orgánica por calificación constitucional, a cuyos efectos, de conformidad con el artículo 203 constitucional, el proyecto respectivo no requiere ser previamente admitido por el voto calificado de las dos terceras partes de los y las integrantes presentes de la Asamblea Nacional antes de iniciarse su discusión; así como tampoco se exige esta votación para la modificación de las leyes orgánicas por calificación constitucional. No sólo la jurisprudencia constitucional venezolana confirma esta interpretación sino también la propia práctica constitucional de la Asamblea Nacional. En efecto, en la sentencia dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 26 de enero de 2004 (Vestalia Sampedro de Araujo y otros: interpretación del artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela), dicho Tribunal estableció el siguiente criterio con relación a la mayoría parlamentaria requerida para la aprobación y modificación de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia:
Con base en los argumentos expuestos, esta Sala Constitucional reitera que, conforme al artículo 203 de la Constitución vigente, no es necesario el voto favorable de las dos terceras partes de los integrantes de la Asamblea Nacional para dar inicio a la discusión de los proyectos de leyes orgánicas investidas de tal carácter por calificación constitucional que pretendan modificar leyes orgánicas vigentes, entre los que se encuentra el proyecto de Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, y, advertido el silencio en la norma contenida en el referido artículo 203, respecto de la mayoría parlamentaria requerida para la sanción de cualquier ley orgánica, esté o no investida con tal carácter por la Constitución de 1999, declara que, de acuerdo con lo establecido en los artículos 209 de la N.F. y 120 del Reglamento Interior y de Debates de la Asamblea Nacional, cuya última reforma fue publicada en Gaceta Oﬁcial Extraordinario, n° 5.667,del 10.10.03, será necesaria la mayoría absoluta de los integrantes de la Asamblea Nacional presentes en la respectiva sesión para la sanción de las leyes orgánicas contempladas en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, cualquiera sea su categoría. Así se decide. (Resaltados y subrayados añadidos).
En ese mismo sentido apunta la práctica parlamentaria con relación a la aprobación y modificación de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia: tanto la aprobación de esta Ley en el año 2004, con la cual se reemplazó la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia (G.O. No. 37.942 de 20 de mayo de 2004), como la modificación de dicha Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia por la nueva Ley (G.O. No. 39.483 de 9 de agosto de 2010), se llevaron a cabo por mayoría simple (mayoría absoluta de los Diputados o Diputadas presentes). Esta misma mayoría fue suficiente para la aprobación de la Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.
PRIMERO: Se modifica el artículo 8, en la forma siguiente:
Artículo 8. Integración La Sala Constitucional estará integrada por quince Magistrados o Magistradas y las demás Salas por cinco Magistrados o Magistradas. Cada una de las Salas tendrá un Secretario o Secretaria y un o una Alguacil.
SEGUNDO: Se modifica el artículo 145, en la forma siguiente:
Artículo 145. En las causas en las que no se requiera sustanciación, la Sala decidirá en un lapso de treinta días de despacho contados a partir del día en que se dé cuenta del recibo de las actuaciones, salvo lo que preceptúan la Constitución de la República y leyes especiales. No requerirán sustanciación las causas a que se refieren los numerales 5, 6, 10, 11, 12, 13, y 14 del artículo 25 de esta Ley. Queda a salvo la facultad de la Sala Constitucional de dictar autos para mejor proveer y fijar audiencia si lo estima pertinente.
TERCERO: Se crea un nuevo artículo que pasa a ser el artículo 146 en la forma siguiente:
Solicitudes de declaración de inconstitucionalidad presentadas
Artículo 146. Cuando la Sala Constitucional reciba alguna solicitud formulada por el Presidente o Presidenta de la República con base en el artículo 214 de la Constitución, la admitirá si se corresponde con lo establecido en esa disposición constitucional, dentro de los tres días continuos siguientes a su presentación, y en el auto de admisión ordenará la citación de la Asamblea Nacional, por cualquiera de los medios contemplados en el artículo 91 de esta Ley. Podrá ordenar igualmente la notificación de otros órganos de rango constitucional, según el contenido de la ley sancionada. Dentro de los diez días continuos siguientes a la citación de la Asamblea Nacional, la Sala Constitucional deberá fijar una audiencia pública, para que el Presidente o Presidenta de la República, o quien ejerza su representación, exponga sus consideraciones sobre la inconstitucionalidad de la ley sancionada o de algunos de sus preceptos y la Asamblea Nacional pueda aducir sus argumentos en favor de la constitucionalidad de la ley. Se permitirá que intervengan en la audiencia los otros órganos de rango constitucional que hubieran sido notificados. En la audiencia podrán presentarse pruebas, según el tema de la controversia. La Sala Constitucional decidirá dentro del plazo previsto en el artículo 214 de la Constitución. Si no lo hace dentro de este plazo, no podrá pronunciarse sobre la solicitud presentada y el Presidente o Presidenta de la República deberá promulgar la ley dentro de los cinco días siguientes al vencimiento de dicho lapso. Cuando la Sala Constitucional decida que la ley sancionada es en parte inconstitucional, la Asamblea Nacional suprimirá o modificará las disposiciones inconstitucionales, en atención a lo declarado en la sentencia respectiva, con el voto favorable de la mayoría absoluta de los Diputados o Diputadas presentes, y remitirá luego la ley al Presidente o Presidenta de la República para su promulgación. La Asamblea podrá igualmente levantar la sanción de la ley, con esta misma mayoría de votos, si estima que en virtud de la inconstitucionalidad parcial declarada la ley no podrá alcanzar los fines para los que fue concebida.
CUARTO: Se crea una nueva Disposición Final que pasa a ser la Disposición Final Segunda en los siguientes términos:
Segunda. Dentro de los treinta días continuos siguientes a la entrada en vigor de la presente Ley, la Asamblea Nacional activará el procedimiento público para la designación de los integrantes del Comité de Postulaciones Judiciales, el cual sustituirá al Comité de Postulaciones Judiciales designado por la Asamblea Nacional el 30 de septiembre de 2014. Dentro de los quince días continuos contados a partir de la juramentación de sus miembros, el Comité de Postulaciones Judiciales iniciará el proceso de selección de los candidatos o candidatas para los nuevos cargos de Magistrados o Magistradas de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia. Se elegirán ocho nuevos Magistrados o Magistradas en la Sala Constitucional, con igual número de suplentes.
QUINTO: Se crea una nueva Disposición Final que pasa a ser la Disposición Final Tercera en los siguientes:
Tercera. A partir de la entrada en vigor de la presente Ley se entenderá que la mayoría absoluta, a los efectos de esta Ley Orgánica y del Reglamento Interno del Tribunal Supremo de Justicia, es la mitad más uno de los Magistrados y Magistradas que integren la Sala Plena, o las otras Salas que lo componen, o que estén presentes en la reunión respectiva, según lo establecido en la disposición correspondiente.
SEXTO: De conformidad con el artículo 5 de la Ley de Publicaciones Oficiales, imprímase íntegramente en un solo texto la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.522 del 1 de octubre de 2010, con las reformas aquí sancionadas, y en el correspondiente texto íntegro corríjanse la numeración del articulado y el orden de las Disposiciones Finales y sustitúyanse las firmas, fechas y demás datos de sanción y promulgación de la Ley reformada.
Dada, firmada y sellada en el Palacio Federal Legislativo, sede de la Asamblea Nacional, en Caracas, a los siete días del mes de abril de dos mil dieciséis. Año 205° de la Independencia y 157° de la Federación
Cuando el Presidente o Presidenta de la República considere que la ley o alguno de sus artículos es inconstitucional solicitará el pronunciamiento de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de justicia, en el lapso de diez días que tiene para promulgar la misma. El Tribunal Supremo de Justicia decidirá en el término de quince días contados desde el recibo de la comunicación del Presidente o Presidenta de la República. Si el Tribunal negare la inconstitucionalidad invocada o no decidiere en el lapso anterior, el Presidente o Presidenta de la República promulgará la ley dentro de los cinco días siguientes a la decisión del Tribunal o al vencimiento de dicho lapso
Por su parte, el cardinal 15 del artículo 25 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia establece que:
Artículo 25. Son competencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia.
15. Conocer la solicitud que formule el Presidente o Presidenta de la República, en el lapso de diez días que tiene para promulgar la misma, acerca de la inconstitucionalidad de una ley que sea sancionada por la Asamblea Nacional, o de algunos de sus artículos, de conformidad con el artículo 214 de la Constitución de la República.
De igual forma, es importante señalar que esta Sala Constitucional, mediante decisión N° 2817 del 28 de noviembre de 2002 (caso: H.C.F.), ratificada en fallo N° 259 del 31 de marzo de 2016, fijó el sentido y alcance del artículo 214 constitucional, en un Obiter Dictum, en los siguientes términos:
(…) A los fines de la inteligencia correcta del artículo 214 constitucional, la Sala aclara que dicha norma contiene dos supuestos excluyentes el uno del otro.
El primero es que dentro de los diez días siguientes a aquél cuando el Presidente de la República recibió la ley de la Asamblea Nacional, con el fin de promulgarla, previo acuerdo del C.d.M., la devuelva a la Asamblea, a fin de que modifique alguna disposición de la ley, o levante la sanción a toda la ley o parte de ella. Tal petición será acompañada de una exposición motivada que contenga la razón de las modificaciones, las cuales pueden tener base constitucional o legal.
Si el Presidente opta por el otro control, cual es acudir a la Sala Constitucional para que examine la inconstitucionalidad de la ley o algunos de sus artículos, y la Sala decidiere en sentido positivo o negativo, el Ejecutivo obligatoriamente debe promulgar la ley, lo que significa que no puede acudir al primer supuesto, ya que la norma (artículo 214 constitucional) ordena –en este último supuesto- que la ley se promulgue dentro de los cinco días siguientes a la decisión del Tribunal, sin excepción alguna, por lo que el Ejecutivo mal podría incumplir el mandato constitucional y enviar la Ley a la Asamblea Nacional (...)
Ahora bien, visto que la presente solicitud de control preventivo de la constitucionalidad fue planteada el 21 de abril de 2016 por el ciudadano N.M.M., actuando en su carácter de Presidente de la República Bolivariana de Venezuela, de conformidad con lo previsto en el artículo 214 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, con respecto a la Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, sancionada por la Asamblea Nacional el 7 de abril de 2016; esta Sala Constitucional, de acuerdo con lo previsto en el precepto constitucional antes mencionado, le corresponde la competencia para conocer y decidir el presente asunto. Así se declara.
La Sala resuelve sistematizar la motiva en cinco cardinales:
DE LA ATRIBUCIÓN EXCLUSIVA Y EXCLUYENTE DEL TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA PARA LA INICIATIVA LEGISLATIVA EN MATERIA DE ORGANIZACIÓN Y PROCEDIMIENTOS JUDICIALES
El artículo 204 constitucional pauta, en su cardinal 4, que la iniciativa de las leyes corresponde “4. Al Tribunal Supremo de Justicia, cuando se trate de leyes relativas a la organización y procedimientos judiciales” (subrayado nuestro).
Esta previsión constitucional, que en criterio de la Sala es vinculante, se ha ejercido en varias oportunidades y, aun en el caso de que un proyecto de ley vinculado al Poder Judicial o al Sistema de Justicia no haya sido formalmente de iniciativa judicial, se ha aplicado la disposición contemplada en el artículo 211 eiusdem, que exige la consulta en la materia del “magistrado o magistrada del Tribunal Supremo de Justicia a quien éste designe, en representación del Poder Judicial”, para oír su opinión sobre el proyecto de ley que les atañe durante el proceso de discusión y aprobación.
En lo que concierne específicamente a la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de 2004 y a la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de 2010 (la vigente), se cumplió escrupulosamente con lo contemplado en el artículo 204, cardinal 4 de la Constitución.
En efecto, en sesión de Sala Plena de fecha 28 de enero de 2003, se procedió a la consideración como Punto Único, de un anteproyecto de Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, el cual fue ampliamente debatido por los magistrados asistentes. En la reunión, los integrantes de la Plena acordaron remitirlo a la Asamblea Nacional, “anexando las observaciones consignadas por los Magistrados, ello en ejercicio de la iniciativa legislativa que le corresponde en la materia a este Alto Tribunal, de conformidad con lo previsto en el artículo 204 del Texto Constitucional. Sometida la propuesta a la consideración de los presentes, resultó aprobada por quince votos” (subrayado de este fallo).
En relación a la reforma de 2010, la Presidencia del Tribunal informó en la sesión de 18 de marzo de 2009, que le había sido “asignada a este Alto Tribunal de forma directa la propuesta de la reforma”, tomando la iniciativa de asumir la coordinación de este trabajo. En la sesión de fecha 25 de marzo de 2009, se aprobó que participara en la Coordinación de la Reforma de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia una comisión de magistrados (conjuntamente con la Presidencia), designados para esa labor. El 10 de diciembre de 2009, la Presidencia informó que la Sala Constitucional se encontraba trabajando con la Asamblea Nacional en el Proyecto de Ley Orgánica. A tales efectos, se realizaron varias reuniones con abogados especialistas de esta Sala.
En la sesión de la Sala Plena del 28 de abril de 2010, se informó que el proyecto de reforma se encontraba en la página web de la Asamblea Nacional y que podía ser revisado por todos los magistrados que integran el Tribunal, señalándose que el órgano legislativo estaba abierto para recibir cualquier observación.
El 16 de junio de 2010, se informó al Pleno que el Proyecto de Reforma estaba ya en su etapa conclusiva, que fueron tomadas en consideración las recomendaciones del Tribunal Supremo de Justicia, aunque las observaciones de la Directora de la Defensa Pública habían sido enviadas a destiempo, pero que la Procuraduría General de la República había informado que las mismas habían sido “resueltas” en el texto aprobado en la Comisión pertinente.
Terminado el trabajo legislativo, en el cual fue efectivamente aplicado lo dispuesto en el artículo 211 constitucional en lo atinente a la consulta permanente del Tribunal Supremo de Justicia, a través de sus representantes, en el proceso de formación de la ley, el proyecto fue definitivamente aprobado, por lo cual la Presidencia dio las instrucciones pertinentes para que se distribuyera “a todos los Magistrados, un ejemplar encuadernado de la novísima Ley Orgánica de[l] Tribunal Supremo de Justicia”, tal como consta del acta de la sesión de Sala Plena de fecha 11 de agosto de 2010.
El conocimiento sobre las sesiones de Sala Plena que demuestran que en 2004 y 2010 la iniciativa partió del Tribunal Supremo de Justicia, tiene lugar por la integración simultánea de los magistrados y magistradas en Sala Constitucional y en Sala Plena, lo cual está además debidamente corroborado por las actas de las sesiones antes referidas, aprobadas por los integrantes de esta última Sala.
Dentro de este contexto, esta Sala advierte que el Constituyente de 1999 ratificó en la materia lo que disponía la Carta de 1961, en su artículo 165, cardinal 4, que a la letra establecía:
Artículo 165. La iniciativa de las leyes corresponde:
4.- A la Corte Suprema de Justicia, cuando se trate de leyes relativas a la organización y procedimiento judiciales (…).
En definitiva, la iniciativa legislativa en materia de organización y procedimientos judiciales corresponde de manera exclusiva y excluyente al Tribunal Supremo de Justicia (artículo 204, cardinal 4).
Ahora bien, adicional al obligatorio cumplimiento del artículo 204, cardinal 4, constitucional, es por igual y en todo caso un requisito imprescindible oír la opinión del Tribunal en el proceso de formación de la ley, según el aludido artículo 211 eiusdem, como efectivamente ocurrió con la actual ley.
En lo que concierne a la Ley objeto de análisis se observa que, por una parte, no se acató la exigencia contenida en el artículo 204.4, referido a la iniciativa legislativa “cuando se trate de leyes relativas a la organización y procedimientos judiciales”. Y por la otra, de forma desconsiderada, se pretendió cumplir con la previsión contenida en el artículo 211 constitucional de manera irregular, irrespetuosa y con evidente fraude a la Constitución.
Respecto de este último supuesto constitucional, se hace preciso señalar que el artículo 211 exige una intervención útil, efectiva y obligatoria durante el “procedimiento de discusión y aprobación de los proyectos de leyes”, que incluye el derecho de palabra del “magistrado o magistrada del Tribunal Supremo de Justicia a quien éste designe en representación del Poder Judicial”; sin embargo, la Presidenta de la Comisión de Política Interior se dirigió mediante oficio, el día 4 de abril de 2016 en horas de la tarde a este Tribunal, para que respondiera un cuestionario exiguo e irrelevante (para saber si, como en una encuesta, se está de acuerdo con el proyecto) a más tardar el día 5 de abril de 2016. En primer lugar, esta Sala precisa que tal proceder no se compadece ni con la letra ni con el espíritu del artículo 211 constitucional y, en todo caso, ha debido solicitarse con la debida antelación que la Sala Plena designara el magistrado (o magistrada) al cual alude la citada disposición a fin de que realizara las observaciones pertinentes, dado que ni la Presidenta ni los demás integrantes de esta Sala Constitucional pueden adelantar opinión alguna sobre la propuesta de ley, por corresponder a la misma el control previo y posterior contemplado en el texto fundamental.
Esta solicitud de respuesta a la encuesta también fue remitida al ciudadano Silio S.P., en su condición de Director Ejecutivo de la Magistratura, el día 4 de abril de 2016 (recibida a la 1:46 pm), aunque no esté expresamente requerida en el precitado artículo 211 constitucional, quizá con el propósito de evidenciar la “amplitud” de la “consulta pública” realizada. Una vez más, se reitera su irrelevancia, impertinencia y alejamiento del propósito del constituyente en la materia, amén de tratarse de una conducta irrespetuosa y fraudulenta a la Constitución.
De otro lado, esta Sala aclara que el criterio contenido en el fallo de fecha 27 de septiembre de 2000 (expediente N° 00-2163), caso: E.G., en amparo contra la Reforma del Código Orgánico Procesal Penal, no es aplicable al caso de autos, pues aun cuando en efecto, se ha admitido supra que en alguna oportunidad esta iniciativa judicial no se ha concretado, cuando la ley se ha referido a la organización del m.T. (o del Consejo de la Judicatura, bajo el régimen constitucional de 1961), se ha cumplido con dicha prescripción. Asimismo, el fallo señalado está referido a un momento histórico y jurídico excepcional enmarcado en el régimen de transición constitucional, por lo cual no se le podía aplicar (ni le era exigible) a la Comisión Legislativa Nacional, los principios y pautas para la legislación ordinaria contenidos en el Texto Fundamental para la Asamblea Nacional.
En el mismo sentido, en sentencia número 9 del 1 de marzo de 2016, esta Sala Constitucional aclaró que: “(…) por su parte, el legislador, de manera correcta y pertinente, sancionó en 2010 una Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia (cuya iniciativa legislativa corresponde al Poder Judicial de forma exclusiva y excluyente, de conformidad con el artículo 204 numeral 3 de la Constitución) (…)” (subrayado del presente fallo).
En suma, la ley sometida a la valoración constitucional de esta Sala no cumplió con el presupuesto constitucional de la iniciativa legislativa que corresponde a este m.T. de la República, ni tampoco fue solicitada su intervención, la cual es imprescindible para el procedimiento de discusión y aprobación; por lo tanto, la misma desde un punto de vista constitucional resulta totalmente írrita. Así se decide.
DE LA VOTACIÓN CALIFICADA PARA MODIFICAR UNA LEY ORGÁNICA
La pretensión de modificar una ley orgánica dictada bajo la vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela requiere, en criterio de esta Sala, de la votación calificada contemplada en el primer aparte del artículo 203 constitucional.
En efecto, este acápite estipula que: “Todo proyecto de ley orgánica, salvo aquel que esta Constitución califique como tal, será previamente admitido por la Asamblea Nacional, por el voto de las dos terceras partes de los o las integrantes presentes antes de iniciarse la discusión del respectivo proyecto de ley. Esta votación calificada se aplicará también para la modificación de las leyes orgánicas” (subrayado nuestro).
Si se observa con detenimiento dicho párrafo, se advierte con claridad que el Constituyente no distinguió entre los distintos tipos de ley orgánica que prevé el artículo 203, a propósito de una eventual modificación.
Al respecto, esta Sala Constitucional en su sentencia N° 2573 del 16 de octubre de 2002 (Ley Orgánica contra la Corrupción), acoge parcialmente en su motiva lo que se expone en este fallo, en los siguientes términos: “Otra cuestión relevante es que la votación que exigía la Constitución de 1961, requerida para la sanción de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, es inferior a la que en la actualidad gobierna para la sanción de esa categoría de Ley, esto es, las dos terceras partes de los integrantes de la Cámara para el momento de iniciarse su discusión, como en efecto se constata de la copia certificada del acto de la sesión acompañada a los autos, de lo que se sigue que el actual proyecto de Ley, objeto de la presente solicitud, cuenta con una mayoría calificada, es decir superior, a la requerida para la sanción de la Ley cuya derogatoria se pretende, de manera que, estima esta Sala que se cumple en el caso de autos con el requisito contenido en la parte in fine del primer aparte del artículo 203 de la Constitución, según el cual: ‘[E]sta votación calificada se aplicará también para la modificación de las leyes orgánicas’, de suerte que se verifica tal supuesto, de carácter necesario para modificar aquella, por aplicación inmediata de la norma, no obstante su rango de orgánica conforme a la derogada Constitución” (subrayado del presente fallo).
Ciertamente, esta Sala Constitucional dictó el fallo N° 34 del 26-01-2004, que negó la necesidad del voto calificado para la sanción de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de 2004. Se estima que dicha sentencia es acorde con la realidad constitucional que se planteaba para ese momento y en relación al aludido texto legal.
En conclusión, esta Sala reitera que, tal como lo exige el Constituyente, se requiere la mayoría calificada de las dos terceras partes de los integrantes presentes de la Asamblea Nacional, antes de la discusión del respectivo proyecto de ley, cuando se trate el mismo de una modificación de una ley orgánica, sea cual fuere su tipo o modalidad, según lo contemplado en el artículo 203 constitucional. Así se decide.
DE LA “RAZONABILIDAD” REQUERIDA Y DE LA AUSENCIA DE JUSTIFICACIÓN LÓGICA PARA EL INCREMENTO DE MAGISTRADOS DEL TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA
El artículo 262 constitucional estableció las Salas con las cuales funcionaría el Tribunal Supremo de Justicia, pero no su integración, a pesar de que en el debate constituyente se había aprobado, en la primera discusión, que cada Sala (salvo lógicamente la Plena) estaría integrada por tres (3) magistrados, lo cual se modificó en segunda discusión en cuanto a la Sala Constitucional, que se llevó a cinco (5) magistrados. En todo caso, la Asamblea Nacional Constituyente al hacer las designaciones provisionales de magistrados el 22-12-1999, nombró tres (3) magistrados en cada Sala con excepción de la Sala Constitucional donde designó cinco (5) magistrados.
De tal manera, que la Constitución encomendó a la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia determinar la integración definitiva de las Salas, en el mencionado artículo 262.
El legislador de 2004, sustentado en el criterio del “volumen de trabajo de las Salas”, dotó a la Sala Constitucional de siete (7) magistrados y a cada una de las otras Salas de cinco (5) integrantes.
La Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de 2010 ratificó dicha integración, por lo cual el número total de magistrados es de treinta y dos (32).
Ahora bien, la determinación del número de magistrados debe guiarse por principios de racionalidad y de razonabilidad.
El texto “Terminología Jurídica Venezolana de E.C.B. (Caracas. Ediciones Libra, C.A. 2011), distingue la “ratio legis”: “razón o espíritu informador de una ley que el juez y el intérprete deben tener en cuenta al tratar de aplicarla a los casos concretos o al estudiar su alcance”; de la “ratio iuris”, que es “la razón deducida del derecho objetivo y que por reflejar el espíritu o tendencia del ordenamiento jurídico puede ser invocada para la solución de un caso concreto no previsto claramente por la norma legal” (Pág. 696) (subrayado nuestro).
Es decir, una cosa es la razón deducida del derecho positivo –la integración de las Salas corresponde al legislador- y otra la racionalidad o razonabilidad de una prescripción normativa, de acuerdo a la lógica, espíritu o tendencia del ordenamiento jurídico.
En consecuencia, en el caso de que el Constituyente no haya estipulado expresamente la integración de las Salas del Tribunal Supremo de Justicia (lo cual ocurre con el texto de 1999), el legislador debe acudir a una “rational basis” para suplirlo o desarrollarlo, lo que es lo mismo, debe realizar “un fundamento razonable. Es decir, un fundamento o motivo que razonablemente cabe atribuir a una ley” (idem).
Para ello debemos recurrir a la razón jurídica, que si no se encuentra en el Derecho positivo (en este caso, en la Constitución) –ratio legis-, debemos buscarla en los principios generales del ordenamiento vigente –ratio iuris- (Guillermo CABANELLAS. Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual. Buenos Aires. Editorial Heliasta, S.R.L. 1998. Págs. 16-21).
De tal manera que, en la materia, el legislador debe ser razonable, es decir, ajustado a la razón, moderado y racional, sin exageración ni abuso.
El legislador de 2004 aplicó una solución razonable, conforme con la experiencia vivida entre 2000 y 2004, en cuanto a los requerimientos que la población hacía de los servicios del Tribunal Supremo de Justicia; e incrementó moderadamente y de manera igualitaria entre las Salas, el número de magistrados.
Pero aumentar de una manera desmesurada los magistrados de una Sala en particular, atentaría contra uno de los Poderes que integra la organización jurídico-política adoptada por el pueblo venezolano al votar de manera aprobativa la nueva Constitución.
En efecto, el injustificado incremento de los magistrados de la Sala Constitucional viola los principios de autonomía e independencia del Poder Judicial (artículos 136, 137, 253 y 267), de supremacía constitucional (artículo 7), de protección judicial del texto fundamental (artículo 335) y el principio democrático (artículo 2 y 6), todos expresamente contenidos en la Constitución vigente. Es preciso, además, observar que siendo la Sala Constitucional otra Sala más integrante del Tribunal Supremo de Justicia, y no un Tribunal Constitucional autónomo, el desproporcionado aumento de sus integrantes rompería el equilibrio de la Sala Plena, ya que sobrerepresentaría una Sala en detrimento de las otras y podría incidir en la resolución de las competencias propias de esta última Sala, como lo son, entre otras, el Gobierno y la Administración del Poder Judicial.
Por otra parte, la Exposición de Motivos de la ley sancionada justifica el incremento del número de integrantes de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, por la trascendencia y el número de atribuciones que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela le asigna a la Sala y la expansión de la protección internacional de los derechos humanos, que exige respuestas a este tipo de órganos en materia de control de convencionalidad.
Al respecto, debe advertirse que la Sala Constitucional, con el número de magistrados que hoy la integran, tiene estadísticas que revelan claramente la suficiencia y capacidad de sus miembros para ejercer las atribuciones y competencias que constitucional, legal y jurisprudencialmente le han sido asignadas.
A título de ejemplo, podemos referir las siguientes estadísticas debidamente avaladas por la Secretaría de la Sala:
Causas Ingresadas a la Sala Constitucional Años 2013 al 2015:
Materias A-2013 A-2014 A-2015
Acción de Amparo 460 506 484
Acción de Amparo en Apelación 231 221 235
Acción de amparo en consulta 2 1 2
Conflicto de autoridades 1 0 0
Conflicto de competencia 40 50 41
Constitucionalidad de Leyes Orgánicas 3 8 14
Control de convencionalidad 0 0 1
Controversia constitucional 0 1 0
Demanda de Habeas Data 4 3 5
Demanda de Intereses Colectivos y Difusos 5 38 19
Demanda por Tacha de Falsedad 1 0 0
Desaplicación de Normas por Control Difuso 23 16 13
Rec. de Colisión 0 1 4
Rec. de Hecho 4 2 7
Rec. de Incostitucionalidad por Omisión 4 4 0
Rec. de Interpretación 19 10 23
Rec. de Nulidad 25 28 50
Recurso contencioso electoral 10 0 0
Solicitud de Avocamiento 19 15 18
Solicitud de Revisión 383 465 545
TOTALES: 1.234 1.369 1.461
Publicaciones realizadas de la Sala Constitucional Años 2013 al 2015:
Acción de Amparo 688 715 656
Acción de Amparo en apelación 359 314 242
Acción de Amparo en consulta 1 0 4
Conflicto de Competencia 62 58 44
Controversia constitucional 1 1 0
Constitucionalidad de Leyes Orgánicas 3 7 21
Demanda de Habeas Data 11 5 3
Demanda por intereses Colectivos y Difusos 17 35 30
Demanda por tacha de falsedad 0 1 0
Desaplicación de Normas por Control Difuso 42 34 17
Rec. Contencioso electoral 14 0 0
Rec. de Colisión 5 5 4
Rec. de Hecho 4 4 5
Rec. De Inconstitucionalidad por omisión 5 4 5
Rec. de Interpretación 32 11 20
Rec. de Nulidad 98 71 76
Rec. De Queja 1 0 0
Solicitud de Avocamiento 30 25 22
Solicitud de habeas corpus 1 0 0
Solicitud de Revisión 459 575 613
TOTALES: 1.834 1.865 1.763
Como puede advertirse de los dos cuadros anteriores, en los últimos tres (3) años sus publicaciones han sido superiores a las causas ingresadas en el mismo período.
Tabla comparativa de publicaciones entre las diferentes Salas del Tribunal Supremo de Justicia:
Salas A-2013 A-2014 A-2015
Sala Plena 86 80 116
Sala Constitucional 1.834 1.865 1.763
Sala Político Administrativa 1.511 1.752 1.484
Sala Electoral 191 232 261
Sala de Casación Civil 810 897 900
Sala de Casación Penal 524 475 812
Sala de Casación Social 1.479 2.258 1.312
(Fuente: Informe Anual del Tribunal Supremo de Justicia)
Como se observa del cuadro precedente, la Sala Constitucional ha liderado globalmente durante los tres (3) años anteriores la producción de sentencias en relación al resto de las Salas que integran este m.T..
Por lo tanto, no es pertinente el incremento desmesurado e ilógico del número de magistrados (más del doble), sino también el aumento de gastos en materia de personal profesional calificado, de funcionarios administrativos y demás trabajadores, sin previsión presupuestaria; además de la necesaria y previa adecuación de áreas físicas, dentro del marco de una situación excepcional que ha conducido a un decreto de estado emergencia económica, el cual sigue vigente. De tal manera, que la justificación asomada en la Exposición de Motivos no está debidamente soportada ni económica ni racionalmente, no existiendo una estimación de la incidencia o impacto presupuestario debidamente sustentado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 103 del Reglamento Interior y de Debates de la Asamblea Nacional.
La impertinencia del incremento de los magistrados se hace aún más evidente cuando se advierte que las causas ingresadas y publicadas en los últimos tres (3) años ha sido inferior a los asuntos ingresados y resueltos entre los años 2000 y 2004, ambos inclusive, como se observa del cuadro que se transcribe a continuación, suministrado por la Secretaría de la Sala:
Causas Ingresadas y Decisiones publicadas de los años 2000 al 2004
Causas Ingresadas Decisiones publicadas
Año-2000 3.315 1.621
Año-2001 2.916 2.749
Año-2002 3.254 3.352
Año-2003 3.294 3.746
Año-2004 3.360 3.257
Como puede observarse, de todos los cuadros contenidos en el presente cardinal de la motiva, el número de causas en la Sala ha disminuido en los últimos años, por lo cual es absolutamente injustificable la pretensión contenida en la ley sancionada sometida a análisis, de incrementar sus magistrados.
Además, esta Sala debe advertir que en su sentencia N° 269 de 21 de abril de 2016, que está referida a la demanda de nulidad por razones de inconstitucionalidad intentada por el ciudadano J.C.C. y otros contra la Reforma Parcial del Reglamento de Interior y de Debates de la Asamblea Nacional, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 6.014 Extraordinario del 23 de diciembre de 2010; acordó “(…) que el informe sobre el impacto e incidencia presupuestaria y económica, o en todo caso, el informe de la Dirección de Asesoría Económica y Financiera de la Asamblea Nacional que debe acompañar a todo proyecto de ley, a que se refiere el numeral 3 del artículo 103 del Reglamento Interior y de Debates de la Asamblea Nacional, son requisitos esenciales y obligatorios sin los cuales no se puede discutir un proyecto de ley, y que los mismos, en previsión de los artículos 208, 311, 312, 313 y 314 de la Constitución, deben consultarse con carácter obligatorio por la Asamblea Nacional –a través de su Directiva- al Ejecutivo Nacional- por vía del Vicepresidente Ejecutivo- a los fines de determinar su viabilidad económica, aun los sancionados para la fecha de publicación del presente fallo, en aras de preservar los principios de eficiencia, solvencia, transparencia, responsabilidad y equilibrio fiscal del régimen fiscal de la República, tomando en consideración las limitaciones financieras del país, el nivel prudente del tamaño de la economía y la condición de excepcionalidad económica decretada por el Ejecutivo Nacional (…)”. Esta exigencia fue ratificada por la Sala en su fallo número 327 de fecha 28 de abril de 2016, para motivar la nulidad parcial de la Ley de Bono para Alimentos y Medicinas a Pensionados y Jubilados.
Finalmente, no se evidencia de los recaudos acompañados a la ley, las consultas contempladas en el artículo 101 eiusdem, con las exigencias allí contempladas. En resumen, la reforma propuesta debe ser razonable y congruente con el ordenamiento jurídico constitucional. A esos efectos, ninguna Sala debe ser “hipertrofiada” sin fundamento lógico y sin tomar en cuenta las condiciones humanas y materiales para su efectiva implementación. Así se declara.
DE LA INCONSTITUCIONALIDAD DEL TRÁMITE PROCEDIMENTAL PARA SUSTANCIAR LA SOLICITUD CONTENIDA EN EL TERCER APARTE DEL ARTÍCULO 214 DE LA CONSTITUCIÓN
En la ley bajo análisis se modifica el artículo 145 de la Ley para excluir de las causas no sujetas a sustanciación, la contemplada en el artículo 25 cardinal 15 eiusdem. Es decir, para establecer un trámite procedimental no previsto en el artículo 214 de la Constitución, cuando el Presidente de la República solicite a la Sala Constitucional su pronunciamiento sobre la presunta inconstitucionalidad de una ley sancionada o de alguna de sus disposiciones.
Esta modificación es abiertamente inconstitucional, pues agrega un procedimiento no previsto por el Constituyente de 1999 (ni tampoco por el de 1961 –artículo 173 constitucional, último aparte-), en un asunto de mero derecho.
En el proyecto de Reforma se crea, además, un nuevo artículo, con el número 146, que crea el procedimiento aludido en el ordinal anterior, a todas luces inconstitucional. Pero además, en la misma disposición –in fine-, condiciona el cumplimiento de una sentencia que declare la inconstitucionalidad parcial de la norma cuestionada, al voto favorable de la mayoría absoluta de los diputados o diputadas presentes, con lo cual violenta el carácter vinculante de las decisiones de la Sala Constitucional contenido en los artículos 334 y 335 del texto fundamental.
Las disposiciones finales segunda y tercera de la Ley en estudio, en la medida en que las modificaciones propuestas a los artículos 8 y 145 y la creación del artículo 146 son inconstitucionales; deviene inexistente y sin ninguna aplicabilidad, al igual que el ordinal SEXTO, que alude a la aprobación y publicación de esta propuesta de reforma. Así se decide.
Finalmente, además de las violaciones constitucionales objetivas que la Sala ha analizado en las páginas anteriores; es preciso señalar que del texto de las normas propuestas debe advertirse con claridad un vicio, igualmente inconstitucional: la desviación de poder.
En tal sentido, el artículo 139 de la Carta Fundamental pauta que “el ejercicio del Poder Público acarrea responsabilidad por abuso o desviación de poder o por violación de esta Constitución o de la ley” (subrayado de este fallo).
Dicho vicio originalmente se le atribuía con exclusividad a la Administración Pública (Poder Ejecutivo), quedando formulado en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (artículo 12), en los siguientes términos: “Aun cuando una disposición legal o reglamentaria deje alguna medida o providencia a juicio de la autoridad competente, dicha medida o providencia deberá mantener la debida proporcionalidad y adecuación con el supuesto de hecho y con los fines de la norma, y cumplir los trámites, requisitos y formalidades necesarios para su validez y eficacia” (subrayado de este fallo).
Es decir, que aun tratándose el acto de una manifestación de su competencia normativa, debe adecuarse a los fines previstos por el Constituyente o legislador, además de seguir el iter procedimental pautado para ello.
En la Constitución de 1999, este vicio está referido, como se indicó supra, en el artículo 139 y puede manifestarse en el accionar de cualquiera de los órganos del Poder Público. De tal manera, que hay desviación de poder cuando el funcionario u órgano “que tiene competencia para tomar una decisión en una situación de hecho concreta, efectivamente decide, pero no para cumplir los fines previstos en la norma, sino para otros distintos” (E.C.B.. Ibídem; pág.272).
Es evidente que el objetivo de la Asamblea Nacional al incrementar el número de magistrados de la Sala Constitucional a quince (15) persigue no el “optimizar” el funcionamiento de la Sala en el ejercicio de sus múltiples atribuciones (lo cual no tiene sustento en la realidad como se advierte de las estadísticas que demuestran el óptimo funcionamiento de la Sala Constitucional, así como su productividad), sino copar de nuevos integrantes esta instancia judicial para entorpecer la labor de la máxima instancia de protección de la Constitución, con fines claramente políticos.
Debe advertirse que el hecho de que el constituyente le haya asignado al alto cargo de magistrado del Tribunal Supremo de Justicia el período más largo entre todos los funcionarios de designación o de elección (doce [12] años), así como los requerimientos y exigencias para su postulación y selección, evidencian su propósito de apartarlos de los eventuales cambios en la correlación de fuerzas políticas-partidistas en el seno de la Asamblea Nacional, cuyo período es de cinco (5) años. Es decir, que hay una objetiva voluntad constitucional de no someter la integración del m.T.d.E., a los vaivenes y cambios de los poderes intrínsecamente políticos. En este sentido, la citada sentencia número 9/2016 estableció que los magistrados son los “(…) funcionarios que ostentan el período constitucional más amplio de todos: doce -12- años (art. 264 Constitucional) siguiendo la tradición constitucional en ese sentido; soportada en la necesidad y en el imperativo de no someter a este árbitro del Estado y de la sociedad, a los cambios en la correlación de fuerzas a lo interno del Parlamento: Ente esencialmente político; para no incidir negativamente en la independencia e imparcialidad de aquél y, sobre todo, en el mantenimiento del Estado Constitucional de Derecho (…)”.
Asimismo, la creación de un trámite procedimental para “sustanciar” la solicitud de declaración de inconstitucionalidad presentada por el Presidente de la República (artículo 214 constitucional), no persigue subsanar una insuficiencia del Texto Fundamental ni de la vigente Ley Orgánica en caso de controversia entre el Poder Ejecutivo y la Asamblea Nacional; sino introducir un trámite inconstitucional dentro de una modalidad de control previo que, por su naturaleza, es de mero derecho.
Dicho trámite no es solo “contra natura”, sino que persigue subliminalmente dificultar el pronunciamiento oportuno de la Sala para que transcurra el lapso perentorio que el Constituyente dispone, introduciendo el análisis de admisibilidad, una audiencia constitucional y hasta la posibilidad de “presentar pruebas, según el tema de controversia”.
No es necesario extenderse más sobre este punto, ya desarrollado en las páginas que anteceden. Por lo tanto, a manera de conclusión, debe insistirse en que las intenciones subyacentes al proyecto configuran una evidente desviación de poder, que añade otro vicio de inconstitucionalidad a los ya advertidos, vicio que ha sido ya señalado por esta Sala en sus sentencias números 259 del 31 de marzo de 2016 (caso: constitucionalidad de Ley de Reforma Parcial del Decreto N° 2.179 con Rango, Valor y Fuerza de la Ley de Reforma Parcial de la Ley del Banco Central de Venezuela) y 264 del 11 de abril de 2016 (caso: Ley de Amnistía y Reconciliación Nacional); y así se declara.
Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, que declara la inconstitucionalidad de la Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, sancionada por la Asamblea Nacional en sesión ordinaria del 7 de abril de 2016
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 05 días del mes de mayo dos mil dieciséis. Años: 206º de la Independencia y 157º de la Federación.
Las Magistradas y los Magistrados
Exp. N° 16-0396