Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2006-00139-de-abril-19-de-2007?documento=jurcol&contexto=jurcol_7599204231aef034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-08-26 03:35:52
Document Index: 263886687

Matched Legal Cases: ['artículo 36', 'artículo 1', 'artículo 136', 'artículo 143', 'artículo 139', 'artículo 164', 'artículo 136', 'artículo 325', 'artículo 95', 'artículo 136', 'artículo 136', 'artículo 136', 'artículo 95', 'artículo 254', 'artículo 95', 'artículo 254', 'artículo 103', 'artículo 139', 'artículo 97', 'artículo 97', 'artículo 137', 'artículo 235', 'artículo 137', 'artículo 137', 'artículo 108', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 223', 'artículo 228', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 171', 'artículo 171', 'artículo 171', 'artículo 171', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 171', 'artículo 649', 'artículo 21', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 171', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 2']

﻿ SENTENCIA 2006-00139 DE ABRIL 19 DE 2007
SENTENCIA 2006-00139 DE 19 DE ABRIL DE 2007
CONTENIDO:ELECCIÓN A LA CÁMARA POR LA CIRCUNSCRIPCIÓN ESPECIAL INDÍGENA. LA PERTENENCIA A UN PARTIDO O MOVIMIENTO POLÍTICO NO INDÍGENA NO IMPLICA LA PÉRDIDA DE LA REPRESENTATIVIDAD DE LOS INTERESES INDÍGENAS, LA CUAL SE GARANTIZA CON EL CUMPLIMIENTO DE LOS REQUISITOS SEÑALADOS EN LA LEY COMO CALIDADES PARA SER ELEGIDO EN REPRESENTACIÓN DE LAS COMUNIDADES INDÍGENAS, ESTO ES, POR HABER EJERCIDO UN CARGO DE AUTORIDAD TRADICIONAL EN SU RESPECTIVA COMUNIDAD O HABER SIDO LÍDER DE UNA ORGANIZACIÓN INDÍGENA.
TEMAS ESPECÍFICOS:CIRCUNSCRIPCIÓN ELECTORAL DE COMUNIDAD INDÍGENA, COMUNIDAD INDÍGENA, REPRESENTACIÓN DE COMUNIDAD INDÍGENA EN EL SENADO, CANDIDATO DE COMUNIDAD INDÍGENA, PARTICIPACIÓN DEMOCRÁTICA DE COMUNIDAD INDÍGENA, JURISDICCIÓN INDÍGENA, AUTONOMÍA POLÍTICA DEL PUEBLO INDÍGENA, TERRITORIO INDÍGENA, AUTORIDAD INDÍGENA, CABILDO INDÍGENA, MUNICIPIO INDÍGENA, GOBIERNO DE LA ENTIDAD TERRITORIAL INDÍGENA
Sentencia 2006-00139 de abril 19 de 2007
Radicaciones: 11001-03-28-000-2006-00137-00 y 11001-03-28-000-2006-00139-00
Expedientes: 4078 y 4080
Actor: Carlos Mario Isaza Serrano y otro
Según lo dispuesto en los artículos 128, numeral 3º, del Código Contencioso Administrativo —modificado por el artículo 36 de la Ley 446 de 1998— y 13 del Acuerdo 58 del 15 de septiembre de 1999 —modificado por el artículo 1º del Acuerdo 55 del 5 de agosto de 2003— la Sección Quinta del Consejo de Estado es competente para conocer de los procesos electorales de la referencia, promovidos para obtener la nulidad del acto que declaró la elección de la señora Orsinia Patricia Polanco Jusayú como Representante a la Cámara por la circunscripción especial de comunidades indígenas para el período 2006 a 2010, contenido en la Resolución 847 de 2006 del Consejo Nacional Electoral.
Antes de resolver los cargos propuestos en cada una de las demandas acumuladas, son pertinentes algunas aclaraciones sobre determinadas cuestiones procesales previas que a continuación se precisan.
Primera cuestión procesal previa. De la caducidad de la acción.
En el proceso promovido mediante demanda presentada por el señor Carlos Mario Isaza Serrano (proceso 4078), la impugnadora de esa demanda, señora Karen Yalena Cantillo Martínez, con apoyo en lo dispuesto en el inciso segundo del numeral 12 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo propuso la excepción de caducidad de la acción, “debido a que la demanda de la referencia se presentó con treinta y cinco (35) días de posterioridad a la entrega de la credencial demandada en este proceso”.
Igual excepción propuso en el trámite de la demanda presentada por el señor Misael Antonio Herrera Contreras (proceso 4080), en el cual también intervino como impugnadora de la demanda.
Finalmente, en la oportunidad para alegar de conclusión, la caducidad de la acción también fue cuestión señalada por uno de los apoderados de la demandada, aquel que actuó en el proceso promovido con ocasión de la demanda presentada por el señor Carlos Mario Isaza Serrano (proceso 4078).
A fin de resolver la cuestión planteada, se recuerda que en el trámite del proceso 4080 esta Sala tuvo oportunidad de pronunciarse sobre el aspecto cuestionado, en el sentido de señalar la falta de certeza que para ese momento se presentaba acerca de si, para la época en que el señor Misael Antonio Herrera Contreras presentó la demanda, se había superado o no, el término de caducidad de la acción por él ejercida.
Ciertamente, mediante auto del 10 de agosto de 2006, esta Sala revocó el proferido el 19 de julio de 2006, mediante el cual se había dispuesto el rechazo de plano de la demanda presentada por el señor Misael Antonio Herrera Contreras, por caducidad de la acción. En esa oportunidad, se sostuvo:
“La Sala no comparte los argumentos que fueron expuestos en la aludida providencia, porque no existe el sustento probatorio adecuado que los respalde. En efecto, revisado el contenido de la Resolución 847 de 24 de mayo de 2006, no se advierte constancia alguna sobre la notificación en estrados de dicho acto, pues únicamente en la parte final se lee “Dado en Bogotá D.C. a 25 de mayo de 2006”, mientras que en la parte inicial de la resolución se advierte que data del día 24 del mismo mes y año, por tanto, de allí no era factible deducir la fecha de la notificación.
Tampoco se evidencia que la declaratoria de elección contenida en la resolución aludida se hubiere efectuado y notificado en audiencia pública celebrada el 25 de mayo de 2006, pues tal circunstancia no está demostrada en el presente proceso y no puede inferirse, tal como se hizo.
Por tal razón, ante la duda sobre la fecha en que se produjo la notificación del acto demandado, es necesario acudir a los medios procesales pertinentes para definir aquella situación.
En efecto, para poder rechazar la demanda por caducidad se debe tener certeza de la fecha en que fue notificada la resolución mediante la cual se declaró la elección; hecho que resulta indispensable para poder determinar en definitiva si la acción fue ejercida en tiempo o no.
En el expediente obra en fotocopia simple al folio 25, certificación suscrita por el subsecretario deI Consejo Nacional Electoral, en la que hace constar que la Resolución 847 de 24 de mayo de 2006, quedó ejecutoriada el 8 de junio de 2006, fecha en la cual se notificó por estrados en audiencia pública realizada en el auditorio de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
Lo anterior evidencia, que la demanda carece de un defecto formal que debió ser corregido, previo aI estudio de admisión y verificación sobre la caducidad de la acción y, por lo tanto, no era procedente rechazar el libelo por caducidad sino inadmitirse, es decir que al no existir certeza sobre la fecha en que se produjo la notificación de la resolución cuestionada, lo procedente era, en aplicación del artículo 143 del Código Contencioso Administrativo, en armonía con el artículo 139 del mismo código, ordenar al actor que corrigiera la demanda, concediendo el término legal para que allegara la correspondiente constancia de notificación de dicho acto”.
Fue así como el demandante Misael Antonio Herrera Contreras, mediante escrito presentado el 23 de agosto de 2006, esto es, dentro del término de ejecutoria del auto del 10 de agosto anterior, allegó copia autenticada de la certificación sobre notificación y ejecutoria del acto acusado.
Ello permitió que, por auto proferido por esta Sala el 31 de agosto siguiente (en el que, además, se resolvió sobre la solicitud de suspensión provisional de los efectos del acto acusado), se admitiera la demanda, luego de concluirse que “la demanda se formuló antes de operar la caducidad de la acción (CCA, art. 136, num. 12), pues habiéndose notificado el acto de elección demandado el 8 de junio de 2006, la demanda se radicó en la secretaría de la sección el 11 de julio del mismo año, último día que se tenía para accionar, lo cual fue así determinado por los demás consejeros de la Sala, quienes revocaron el auto del 10 de agosto de 2006 que había rechazado la demanda por caducidad de la acción”.
Ahora bien, el concepto rendido por la señora procuradora delegada sugiere que lo manifestado por esta Sala mediante auto proferido el 10 de agosto de 2006 dentro del proceso 4080 (que revocó la providencia que había dispuesto el rechazo de plano de la demanda, por caducidad de la acción) impide un nuevo pronunciamiento sobre la caducidad de la acción, como el pretendido en este estado del proceso por la interviniente Karen Yalena Cantillo Martínez y el apoderado de la demandada.
Al respecto, la Sala considera que si bien es cierto que la caducidad de la acción es asunto que corresponde definir al fallador al momento de admitir la demanda correspondiente y que, de conformidad con lo previsto en el artículo 164 del Código Contencioso Administrativo, en los procesos contencioso administrativos no hay lugar a proponer y tramitar excepciones previas, ocurre que, tampoco hay duda de que las irregularidades procesales que tienen ese carácter deben analizarse como impedimentos procesales, bien por petición de parte o de manera oficiosa, incluso, al momento de fallar el fondo del asunto.
En otras palabras, como en el proceso, contencioso administrativo los hechos constitutivos de excepciones previas no pueden ser resueltos a través de trámite incidental, tales hechos deben examinarse como irregularidades procesales, pues, independientemente de que sean planteados por el demandado o declarados oficiosamente por el juzgador, corresponden, en muchos casos, a presupuestos procesales de inexcusable observancia, en cuanto determinan la viabilidad del trámite de que se trate.
Así las cosas, en atención a que la excepción de caducidad de la acción propuesta por la interviniente Karen Yalena Cantillo Martínez y el alegato que en ese mismo sentido hizo uno de los apoderados de la demandada plantean un asunto cuyo análisis como presupuesto procesal es procedente, la Sala entra a ocuparse de tal análisis, como primera cuestión procesal previa al estudio de fondo.
La caducidad es el fenómeno procesal que se presenta como consecuencia del vencimiento del término fijado en la ley para entablar la demanda en ejercicio de una determinada acción. Se trata, por tanto, de una figura eminentemente objetiva que determina la oportunidad para intentar la acción, pues, sin consideración a circunstancia subjetiva alguna y aun en contra de la voluntad del titular del derecho de acción, el mero paso del tiempo condiciona el ejercicio de ese derecho.
La caducidad de las acciones en materia contencioso administrativa se justifica por la necesidad de “poner un límite al derecho de los administrados de discutir la legalidad de las actuaciones de la administración o de reclamar su responsabilidad patrimonial, brindando de esta manera la certeza necesaria a sus decisiones y a su situación ante determinado evento litigioso” (1) .
Es claro que el término de caducidad empieza a correr después de que el acto ha sido dado a conocer, pues cualquier reparo que surja contra el mismo supone el conocimiento de la decisión, habida cuenta de que, en términos generales, no es posible censurar lo que no se conoce.
Bajo ese entendido, el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo regula la caducidad de las acciones y, en relación con la acción de nulidad de carácter electoral, el numeral 12 de ese mismo artículo prevé lo siguiente:
“ART. 136.—Caducidad de las acciones. (...).
12. La acción electoral caducará en veinte (20) días, contados a partir del día siguiente a aquel en el cual se notifique legalmente el acto por medio del cual se declara la elección o se haya expedido el nombramiento de cuya nulidad se trata.
Frente a los actos de confirmación, el término de caducidad de la acción se contará a partir del día siguiente a la fecha en la cual se confirme la designación o el nombramiento”.
Ahora bien, tratándose de actos declarativos de elección popular —distintos de los actos de confirmación, que es la hipótesis a la cual se refiere el segundo inciso de la norma transcrita— se entiende que el mencionado término de caducidad de veinte días comienza a correr al día hábil siguiente al de la notificación en estrados del acto, comoquiera que los actos que declaran una elección popular son decisiones que deben adoptarse y darse a conocer en audiencia pública, por así disponerlo el principio de publicidad del escrutinio (Cód. Elec., art. 1º), al final del cual deben emitirse.
Ciertamente, la notificación en estrados es el medio de publicidad propio de las decisiones adoptadas en audiencia pública, al tenor de lo dispuesto en el artículo 325 del Código de Procedimiento Civil, según el cual “las providencias que se dicten en el curso de las audiencias y diligencias, se considerarán notificadas el día en que estas se celebren, aunque no hayan concurrido las partes”.
Ahora bien, para efectos de determinar el término de caducidad de la acción de nulidad de carácter electoral que contra esa clase de elecciones se promueva, la fecha de notificación en estrados es extremo que se toma como punto de partida de ese término de caducidad, siempre y cuando se tenga certeza sobre tal fecha, pues es obvio que solo así podrá determinarse el momento preciso en que la elección fue puesta en conocimiento.
Pero ocurre que, sin perjuicio de lo anterior, adicionalmente debe tenerse en cuenta que nada se opone a que, con independencia de la notificación en estrados, la publicidad del acto de declaratoria de elección popular se haya logrado por la vía de la posterior publicación de ese acto, caso en el cual el término de caducidad que se analiza comienza a correr desde la fecha de tal publicación.
Esta última precisión obedece a que la expresión final del parágrafo del artículo 95 del Decreto 2150 de 1995, según el cual “Los actos administrativos de carácter particular y concreto surtirán sus efectos a partir de su notificación y no será necesaria su publicación” (resalta la Sala), fue declarada condicionalmente exequible por la Corte Constitucional “en el entendido de que los actos administrativos de carácter subjetivo de las autoridades del orden nacional, y especialmente aquellos a los que se refiere el numeral 12 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, cuya acción de nulidad tiene caducidad, se publicarán debidamente en el Diario Oficial o en otro medio oficial destinado para el efecto” (2) .
Esa interpretación condicionada reconoce que los actos administrativos que declaran una elección, a los cuales se refiere el numeral 12 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, si bien afectan el interés particular del elegido, también involucran una decisión de interés general que, por tanto, requiere ser publicada, pues solo así se garantiza que la generalidad de ciudadanos legitimados para controvertir la elección, pueda hacerlo.
En efecto, “los actos administrativos particulares (...) conforme al Código Contencioso Administrativo se notifican personalmente (arts. 44 y ss.), para satisfacer los dos objetivos que se persiguen con la publicidad a saber, determinar la fecha de entrada en vigencia de sus decisiones, como también garantizar y facilitar que los ciudadanos legitimados para hacerlo puedan oponerse a ellas mediante los recursos y trámites legales; pero tratándose de actos electorales, que pueden ser controvertidos por cualquier ciudadano con el uso de la acción pública, la mera notificación no satisface este segundo objetivo, por lo que es necesario activar el mecanismo de la publicación, a partir de la cual se presumen conocidos por todos y quedan sometidos a la censura de la comunidad mediante el ejercicio de la acción de nulidad electoral, dentro del término de veinte días, vencido el cual opera la caducidad” (3) .
Con fundamento en las anteriores consideraciones, examinar si, en este caso, la demanda se interpuso dentro del término de caducidad de que trata el numeral 12 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo. Para ello, se determinará, en primer lugar, el momento a partir del cual comenzó a correr ese término en el caso concreto.
Ocurre que el Consejo Nacional Electoral dio comienzo, en audiencia pública, al escrutinio de la votación para elegir representante a la cámara por la circunscripción especial de comunidades indígenas para el período de 2006 a 2010 (nums. 1º y 2º del cap. de hechos de la Res. 847/2006 del CNE, fls. 18 al 20, Exp. 4080). Posteriormente, una vez finalizó la audiencia pública de escrutinio, se emitió el acto de declaratoria de elección, en el cual se consignó que “la determinación adoptada en la presente resolución se notificará en estrados y contra esta no procede recurso alguno” (CNE, Res. 847/2006, art. 2º, fls. 18 al 20, Exp. 4078 y 15 a 17, Exp. 4080).
Según se precisó en su momento, del contenido de la resolución contentiva del acto de declaración acusado no es posible determinar la fecha de emisión de esa resolución, pues, mientras que ese acto se titula “Resolución 847 de 2006 (mayo 24) Por medio de la cual se declara la elección del Representante a la cámara de las comunidades indígenas, dentro de la circunscripción especial nacional”, ocurre que finaliza con la expresión “Dado en Bogotá, D.C., a 25 de mayo de 2006”.
No obstante, esa falta de precisión que se predica de la fecha de emisión del acto de declaratoria de elección (mayo 24 ó 25 de 2006) no se presenta respecto de la fecha en que tuvo lugar la audiencia pública en que se notificó en estrados tal elección (jun. 8/2006), según se explica a continuación.
En cumplimiento de lo dispuesto en el numeral segundo de la Resolución 847 de 2006 del Consejo Nacional Electoral, según el cual, “la determinación adoptada en la presente resolución se notificará en estrados”, sucedió que el 8 de junio de 2006, en audiencia pública llevada a cabo en el auditorio de la Registraduría Nacional del Estado Civil, tuvo lugar la notificación en estrados del acto de declaratoria de elección de la señora Orsinia Patricia Polanco Jusayú como Representante a la Cámara por la circunscripción especial de comunidades indígenas para el período 2006 a 2010.
Esta última información se desprende de lo consignado en la constancia de notificación y ejecutoria del acto acusado expedida por el subsecretario del Consejo Nacional Electoral el 22 de junio de 2006, la cual fue aportada, en copia autenticada, a uno de los expedientes acumulados (fl. 35, Exp. 4080), en cumplimiento de la orden que en ese sentido se impuso al demandante de ese proceso.
A juicio de esta Sala y contrario a lo planteado por la interviniente Karen Yalena Cantillo Martínez al impugnar la demanda presentada por el demandante Misael Antonio Herrera Contreras, de los elementos de juicio que obran en el expediente acumulado no surge razón válida que permita restar credibilidad a la constancia de notificación y ejecutoria del acto acusado que, en copia autenticada, se aportó al expediente.
En efecto, nada se opone a que, como se desprende de lo consignado en tal certificación y en el acto de declaratoria de elección no hubiera tenido lugar en la audiencia pública en que tal acto definitivo se emitió, sino en una celebrada con posterioridad, con el fin de garantizar que la generalidad de ciudadanos legitimados para controvertir la elección —no únicamente los presentes en el desarrollo del escrutinio—, pudiera hacerlo.
Tal procedimiento, además de encontrar respaldo en lo dispuesto en el artículo 95 del Decreto 2150 de 1995, en cuanto garantiza la publicidad que exige la interpretación constitucional de ese precepto para los actos administrativos susceptibles de demanda por la vía de la acción de nulidad de carácter electoral, resulta acorde con la orden de notificación en audiencia pública posterior que, por el tiempo verbal utilizado en el numeral 2º del acto de declaratoria de elección acusado, se entiende emitida al disponerse que “la determinación adoptada en la presente resolución se notificará en estrados” (resalta la Sala).
Por tanto, estima la Sala que la constancia de notificación y ejecutoria del acto acusado expedida por el subsecretario del Consejo Nacional Electoral el 22 de junio de 2006 no resulta contradictora, como lo sostiene la interviniente Karen Yalena Cantillo Martínez, sino, antes bien, armónica con lo consignado en la Resolución 847 de 2006 del Consejo Nacional Electoral, pues, independientemente de la fecha de la audiencia pública en que esa resolución fue emitida (mayo 24 ó 25 de 2006), nada se oponía a que la publicidad de lo allí decidido se lograra mediante notificación en estrados en audiencia pública celebrada posteriormente con esa única finalidad, tal como se dispuso en el segundo numeral de esa resolución y aparece certificado en tal constancia.
Ahora bien, se recuerda que la defensa alegó en su momento que en este caso no es posible valorar como prueba la constancia de notificación y ejecutoria del acto acusado. De un lado, porque la copia de ese documento que se aportó al proceso 4078 aparece sin autenticar y, de otro, porque igual ocurrió con la copia que se allegó en el proceso 4080, pues la que allí aparece debidamente autenticada se trajo de manera extemporánea, esto es, cuando ya se había superado el término de caducidad de la acción.
Al respecto, la Sala responde que la constancia de notificación y ejecutoria del acto acusado, aportada en copia autenticada por el demandante Misael Antonio Herrera Contreras (fl. 35, Exp. 4080), bien puede tenerse como prueba en este proceso, pues la oportunidad de su arribo al expediente no puede examinarse a la luz de la norma general de oportunidad para que el demandante presente pruebas (CCA, art. 137, num. 5º), sino de conformidad con el término concedido para corregir la demanda (art. 232, ibíd.), en la forma señalada en el auto de esta Sala del 10 de agosto de 2006. Y, comoquiera que, la copia autenticada de esa certificación se allegó al expediente dentro del término de ejecutoria de esa providencia, es evidente que el aporte de tal prueba fue oportuno y, por tanto, no es posible dejar de valorarla por la razón que aduce la defensa.
De otra parte, si bien es cierto que la constancia de notificación y ejecutoria del acto acusado que aparece en el proceso 4078 aparece en copia simple y que, por tanto, no puede valorarse como prueba al tenor de lo dispuesto en el artículo 254 del Código de Procedimiento Civil, tal situación obligaría a considerar —en el evento de no haberse decretado la acumulación y, por ende, la comunidad de pruebas— que el demandante de ese proceso no logró demostrar la fecha en la cual tuvo lugar la publicidad ordenada en el numeral segundo de la Resolución 847 de 2006 del Consejo Nacional Electoral. Y, bajo ese entendido, habría que concluir que no habiéndose demostrado la publicidad del acto de declaratoria de elección acusado, esto es, no establecida la fecha a partir de la cual comenzó a correr el término de caducidad de la acción de nulidad de carácter electoral, no es posible concluir en la configuración de ese fenómeno impeditivo del ejercicio del derecho de acción.
Sin embargo, no hay duda de que en esta oportunidad se pudo establecer, con total certeza, la fecha en que el acto de declaratoria de elección acusado recibió la publicidad necesaria para presumir que esa decisión fue conocida por todos los legitimados para impugnar su legalidad, pues la publicidad en audiencia pública que tuvo lugar el 8 de junio de 2006 se ajusta a la finalidad pretendida por el artículo 95 del Decreto 2150 de 1995, según la interpretación constitucional del mismo en relación con los actos administrativos susceptibles de demanda por la vía de la acción de nulidad de carácter electoral.
Así las cosas, comoquiera que en el expediente aparece demostrado que el jueves 8 de junio de 2006, el acto de declaratoria de elección acusado fue publicado en audiencia pública, es evidente que el término de caducidad de veinte días hábiles corrió desde el viernes 9 de junio hasta el martes 11 de julio de 2006. Y como los demandantes Carlos Mario Isaza Serrano (proceso 4078) y Misael Antonio Herrera Contreras presentaron sus respectivas demandas el 11 de julio de 2006, es fácil concluir que para ese momento no se encontraba vencido el término que la ley otorgó para ejercer la acción de nulidad de carácter electoral.
Por tanto, es del caso declarar no probada la excepción de caducidad, propuesta por la interviniente Karen Yalena Cantillo Martínez y, al alegar de conclusión, por uno de los apoderados de la demandada.
Segunda cuestión procesal previa. Anexo de copia debidamente autenticada del acto demandado.
Al momento de alegar de conclusión, el apoderado de la demandada que actuó en el proceso promovido mediante demanda que presentó el señor Carlos Mario Isaza Serrano (proceso 4080), sostuvo que el acto de declaratoria de elección acusado no se aportó, en ninguno de los expedientes acumulados, en copia debidamente autenticada.
Ocurre que la demanda presentada por el señor Carlos Mario Isaza Serrano (proceso 4078) fue acompañada con copia de la Resolución 847 de 2006 del Consejo Nacional Electoral. Tal copia aparece sellada en todos sus folios con la inscripción que en tinta original señala “Consejo Nacional Electoral fiel copia del original” y en el reverso del último de ellos aparece, además, firma y sello de autenticación, en tinta original (fls. 18 a 20). Igual inscripción se lee en el sello que aparece en todos los folios de la copia que se aportó con la demanda presentada por el señor Misael Antonio Herrera Contreras (proceso 4080), no así la firma y sello de autenticación, que no se dejaron consignados en esta copia (fls. 15 a 17).
De manera que, contrario a lo sostenido por la defensa, la copia aportada por el demandante Carlos Mario Isaza Serrano (fls. 18 a 20, proceso 4078) satisface las exigencias de ley para ser valorada con el mismo mérito probatorio del documento original, comoquiera que se ubica en la primera de las hipótesis que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 254 del Código de Procedimiento Civil, así lo permite, pues se entiende que se trata de una copia emitida bajo autorización del funcionario responsable de la oficina donde reposa el original.
La firma completa acompañada de antefirma, es deber que exige el artículo 103 del Código de Procedimiento Civil —invocado como sustento de la censura—, exclusivamente, de los funcionarios y empleados judiciales en todos sus actos. No se aplica, por tanto, para la autenticación de copias que autoricen servidores públicos distintos, como es la que se analiza en este caso.
Es claro, entonces, que la demanda presentada por el señor Carlos Mario Isaza Serrano cumplió con la formalidad que, en punto a los anexos del libelo, prevé el artículo 139 del Código Contencioso Administrativo, lo cual es suficiente para concluir que en el expediente acumulado obra copia autenticada del acto administrativo acusado.
En esta forma, como no fue demostrado el reparo planteado por uno de los apoderados de la demandada, es del caso concluir en la falta de prosperidad de la excepción de inepta demanda que, por razón de ese reparo, se entiende propuesta (CPC, art. 97, num. 7º) contra las acumuladas en este trámite.
Tercera cuestión procesal previa. De la excepción de pleito pendiente.
La interviniente Karen Yalena Cantillo Martínez propuso la excepción de pleito pendiente, que considera configurada con ocasión de la solicitud de tutela que se formuló contra el Consejo Nacional Electoral a fin de que se revise la legalidad de la candidatura, de la elección y de la credencial de la señora Orsinia Patricia Polanco Jusayú como Representante a la Cámara por la circunscripción especial para comunidades indígenas para el período 2006 a 2010.
Al respecto, se observa que al tenor dispuesto en el numeral 10 del artículo 97 del Código de Procedimiento Civil, para que el pleito pendiente pueda existir se requiere: a) Que exista otro proceso en curso; b) Que las partes sean unas mismas; c) Que las pretensiones sean idénticas; y d) Que por ser la misma causa, estén soportadas en iguales hechos.
Pero ocurre que ninguno de tales supuestos fue demostrado en esta oportunidad, comoquiera que la excepcionante aportó como prueba un documento que carece de mérito probatorio alguno.
En efecto, la excepcionante se limitó a aportar copia simple del oficio 4661 dirigido el 4 de julio de 2006 por el secretario de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca al secretario de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, remitiendo el expediente de tutela radicado bajo el número 2006-2093, “contentivo de la solicitud de tutela elevada por Alianza Social Indígena a través de apoderado contra Registraduría Nacional del Estado Civil y Consejo Nacional Electoral”, advirtiendo la impugnación del fallo proferido en esa actuación (fl. 78).
Además de lo anterior, ocurre que, aun otorgándole a esa copia informal el mérito probatorio del documento original, lo cierto es que en el trámite de la solicitud de tutela que allí se reseña advierte la existencia de partes distintas a las que actúan en este proceso acumulado.
Por tanto, no es posible concluir en la demostración de la existencia, en este caso, de “pleito pendiente entre las mismas partes y por el mismo asunto”, según lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 97 del Código de Procedimiento Civil.
Cuarta cuestión procesal previa. De los límites de la coadyuvancia.
Ocurre que, según se indicó en los antecedentes de esta providencia, la demanda presentada por el señor Carlos Mario Isaza Serrano fue coadyuvada por el señor Misael Antonio Herrera Contreras, demandante del proceso acumulado al anterior, para, además de aportar algunas precisiones conceptuales sobre los fundamentos del primer cargo propuesto por el demandante del proceso 4078, agregar un nuevo motivo que, en su criterio, permite concluir en la nulidad del acto de declaratoria de elección acusado.
El nuevo motivo aducido se planteó por el coadyuvante al sostener que la elección acusada “atenta flagrantemente el orden constitucional y legal por cuanto viola el régimen de incompatibilidad configurada en doble militancia de partidos políticos”, concretamente, lo dispuesto en los artículos 107, 108 y 176 de la Constitución Política; 1º, 2º, 3º y 4º de la Ley 974 de 2005; y 7º y 39 de los estatutos del Partido Polo Democrático Alternativo. En ese sentido, explicó que el desconocimiento de esas disposiciones se presenta en esta oportunidad por razón del aval dado a la demandada por un partido político que, a juicio del coadyuvante, no se encuentra sometido al régimen propio y excluyente de la circunscripción especial indígena para la cual ella fue elegida.
Al respecto, la Sala considera que la intervención adhesiva del señor Misael Antonio Herrera Contreras no podía superar los estrictos términos fácticos de los cargos planteados en la demanda que dijo coadyuvar, al punto de pretender agregar a estos un nuevo y diferente reparo de legalidad, apoyado en supuestos fácticos y jurídicos claramente ajenos a los señalados en la demanda.
Ello es así, en razón de los alcances que en materia procesal se otorgan, de una parte, a la demanda y, de otra, a la posibilidad de coadyuvarla. Además, porque, considerar lo contrario conduciría al desconocimiento de determinadas reglas procesales y del derecho de defensa del demandado en esta clase de procesos.
En cuanto a lo primero se recuerda que los numerales 3º y 4º del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo exigen de la demanda que se dirija contra un acto administrativo, la indicación precisa de los hechos u omisiones que sirvan de fundamento a la acción, lo mismo que las normas superiores que se consideran infringidas y el concepto de su violación. Ese requisito formal señala al juez el marco del litigo que le corresponde resolver, en punto a los supuestos de hecho y de derecho que le servirán de referente para el control de legalidad del acto administrativo demandado, de modo que esa confrontación esté delimitada por dicho marco de juzgamiento. En otras palabras, al pretender la nulidad de un acto administrativo es necesario que el demandante indique los hechos u omisiones de los cuales deriva la violación del ordenamiento jurídico y cite las normas jurídicas que estima vulneradas, pues unos y otras no solo sirven de fundamento de su pretensión, sino que demarcan la decisión que le corresponde adoptar al juez, en cuanto que el control de legalidad se limita al análisis de tales fundamentos.
En relación con lo segundo, para la Sala es claro que la posibilidad de que trata el artículo 235 del Código Contencioso Administrativo, según el cual “En los procesos electorales cualquier persona puede pedir que se la tenga como parte para prohijar en oponerse a las peticiones de la demanda”, debe interpretarse de manera armónica con los efectos procesales de las exigencias formales de los numerales 3º y 4º del artículo 137 ibídem, a los que se hizo referencia. En consecuencia, debe entenderse que el coadyuvante no está autorizado para introducirle adiciones a la demanda que impliquen el señalamiento de cargos diferentes a los allí planteados, pues, además de que la ley no lo autoriza de modo expreso, entender lo contrario restaría eficacia procesal a las exigencias formales de los numerales 3º y 4º del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo, lo mismo que a las normas sobre caducidad de la acción a las cuales debe someterse la demanda y, en términos generales, al desarrollo normal de las etapas procesales subsiguientes a la integración del contradictorio, diseñadas bajo ese entendimiento.
Finalmente, como resultado de lo dicho en precedencia, se tiene que si la determinación del marco del litigio por la parte demandante, está reservada a la demanda y a su corrección, los cargos que se formulen en oportunidad diferente por esa parte o por los coadyuvantes no podrán analizarse. De lo contrario se afectaría el derecho de defensa del demandado, quien no conoció de los nuevos cargos por la vía procesal y en la oportunidad debida.
De manera que, por las razones anteriormente anotadas, no resulta aceptable y, por tanto, no será objeto de análisis, la censura planteada por el coadyuvante Misael Antonio Herrera Contreras que excede el marco fáctico y jurídico de la demanda cuyas pretensiones dijo prohijar.
Precisado lo anterior, se ocupa la Sala de examinar cada uno de los cargos propuestos en las demandas acumuladas contra el acto de declaratoria de elección de la señora Orsinia Patricia Polanco Jusayú como Representante a la Cámara por la circunscripción especial de comunidades indígenas.
Primer cargo. Del aval recibido por un partido político no indígena.
Los demandantes solicitan la nulidad del acto que declaró la elección de la señora Orsinia Patricia Polanco Jusayú como Representante a la Cámara por la circunscripción especial de comunidades indígenas para el período 2006 a 2010, por el hecho de que la candidatura de la elegida no fue avalada por un partido o movimiento político de origen indígena, sino que lo fue por el Partido Polo Democrático Alternativo, el cual consideran un partido político ajeno a los intereses de los pueblos indígenas y que, por lo tanto, no los representa.
El aval con apoyo en el cual se inscribió la candidatura de la elegida vulnera, a juicio de los demandantes, lo dispuesto en los artículos 1º, 2º, 7º, 13, 40, 93, 108 y 176 de la Constitución Política, pues, en su criterio, las candidaturas que se postulen por Ias circunscripciones especiales solo pueden ser avaladas por los partidos, movimientos o grupos que efectivamente representen las minorías a favor de las cuales se crearon tales circunscripciones, en este caso, por alguna de las organizaciones políticas indígenas legalmente constituidas, máxime si se tiene en cuenta que, de conformidad con el novedoso régimen de bancadas, la actuación de los congresistas debe someterse a los intereses del partido o movimiento por el cual son elegidos.
A su turno, los apoderados de la demandada y la impugnadora de la demanda sostuvieron que el hecho de que la elegida hubiera sido postulada por el Partido Polo Democrático Alternativo no es motivo válido para concluir en la nulidad pretendida, pues, tal como lo ha entendido la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la pertenencia a un partido o movimiento político no indígena no implica la pérdida de la representatividad de los intereses indígenas, la cual se garantiza con el cumplimiento de los requisitos señalados en la ley como calidades para ser elegido en representación de las comunidades indígenas (sents. C-169/2001 y T-778/2005).
Al respecto, la Sala advierte que, efectivamente, la señora Orsinia Patricia Polanco Jusayú inscribió su candidatura y fue elegida como Representante a la Cámara por la circunscripción especial de comunidades indígenas para el período 2006 a 2010, con el aval que recibió del Partido Polo Democrático Alternativo. Así se desprende de la copia del aval que aparece en el expediente en los siguientes términos:
“Aval
Samuel Moreno Rojas, identificado con la cédula de ciudadanía (...), en calidad de Presidente del Partido Polo Democrático Alternativo —PDA—, según Resolución 32 de fecha 25 de enero de 2005 y personería jurídica reconocida mediante Resolución 4426 de julio 24 de 2003, proferida por el Consejo Nacional Electoral, debidamente autorizado de conformidad con la ley y sus estatutos,
Avala e inscribe:
La lista uninominal a la Cámara de Representantes por la circunscripción especial nacional indígena período 2006-2010, integrada por los siguientes ciudadanos en el presente orden:
Nº Nombre Cédula
203 Orsinia Patricia Polanco Jusayú 56.069.685 de Uribia-Guajira”
Dicho aval hizo parte de los documentos anexos al formulario de inscripción de candidatura a la Cámara de Representantes por la circunscripción especial de comunidades indígenas, denominado formulario E-6CI, presentado el 7 de febrero de 2006, en el que aparece registrada la inscripción de la candidatura de la señora Orsinia Patricia Polanco Jusayú (fls. 128 a 132, proceso 4078).
Las disposiciones que se alegan como desconocidas por el hecho señalado son las que se transcriben a continuación:
De la Constitución Política:
“ART. 1º—Colombia es un Estado social de derecho organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la Integran y en la prevalencia del interés general”.
“ART. 93.—Los tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción, prevalecen en el orden interno. Los derechos y deberes consagrados en esta Carta, se interpretarán de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia”.
“ART. 108.—(Modificado art. 2º del A.L. 1/2003). El Consejo Nacional Electoral reconocerá personería jurídica a los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos. Estos podrán obtenerlas con votación no inferior al dos por ciento (2%) de los votos emitidos válidamente en el territorio nacional en elecciones de Cámara de Representantes o Senado. Las perderán si no consiguen ese porcentaje en las elecciones de las mismas corporaciones públicas. Se exceptúa el régimen excepcional que se estatuya en la ley para las circunscripciones de minorías, en las cuales bastará haber obtenido representación en el Congreso.
“ART. 176.—(Modificado por el art. 1º del A.L. 3/2005). La Cámara de Representantes se elegirá en circunscripciones territoriales, circunscripciones especiales y una circunscripción internacional.
PAR. TRANS.—El Congreso de la República reglamentará la circunscripción internacional a más tardar el 15 de diciembre de 2005, caso contrario, lo hará el Gobierno Nacional dentro de los quince (15) días siguientes a esa fecha; incluirá entre otros temas: inscripción de candidatos, inscripción de ciudadanos habilitados para votar en el exterior, mecanismos para promover la participación y realización del escrutinio de votos a través de los consulados y financiación estatal para visitas al exterior por parte del representante elegido”.
De la Ley 21 de 1991, “Por medio de la cual se aprueba el Convenio 169 sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes, adoptado por la 76ª reunión de la Conferencia General de la OIT, Ginebra 1989”.
1. Los pueblos interesados deberán tener el derecho de decidir sus propias prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que este afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural. Además, dichos pueblos deberán participar en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directamente.
Para la Sala es evidente que ninguna de las normas que se invocan en la demanda contempla como causal de nulidad del acto de declaratoria de elección el supuesto fáctico planteado por los demandantes, esto es, que la elección de un representante a la cámara por la circunscripción especial de comunidades indígenas no recaiga sobre un candidato avalado por un partido, movimiento o grupo que efectivamente represente los intereses indígenas.
En efecto, si bien es cierto que la facultad de inscribir candidaturas a elecciones es potestad exclusiva de determinados actores políticos a los cuales el constituyente confió el encauzamiento de la voluntad popular en esa materia, ocurre que esa potestad no fue limitada en el sentido planteado por los demandantes. En realidad, ninguna norma del ordenamiento obliga a que solamente los partidos, movimientos o grupos de origen o de naturaleza indígena sean quienes postulen listas o candidatos por la circunscripción especial de comunidades indígenas.
La representatividad de los derechos e intereses de las comunidades indígenas que se pretende del ciudadano interesado en ocupar la curul asignada a esa minoría étnica es cuestión que se entiende garantizada con el cumplimiento de las especiales calidades que, con idéntico alcance, exigen la Constitución y la ley para ser elegido senador o representante a la cámara por la circunscripción especial de comunidades indígenas, esto es, por “haber ejercido un cargo de autoridad tradicional en su respectiva comunidad o haber sido líder de una organización indígena”.
Por tanto, la aludida representatividad es condición que no se desvirtúa por el mero hecho de que el candidato a la circunscripción especial de comunidades indígenas pertenezca y sea apoyado en su aspiración política por un partido, movimiento o grupo no indígena, pues, se insiste, ni la Constitución ni la ley, fijan al candidato una exigencia en ese sentido.
Sobre el particular, se pronunció la Corte Constitucional en los siguientes términos (4) :
“Sobre el tema de las condiciones impuestas por la ley a quienes aspiren a participar como candidatos en las elecciones, el artículo 108 de la Constitución dispone lo siguiente: a) por una parte, los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, podrán inscribir candidatos sin requisito adicional alguno; y b) en el caso de movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos que quieran postular aspirantes, “la ley podrá establecer requisitos para garantizar la seriedad de las inscripciones de candidatos”. Es decir que, en principio, el legislador solo puede señalar las condiciones que deben cumplir los candidatos que se presenten con el respaldo de movimientos sociales o grupos de ciudadanos, y no las que deben llenar quienes se postulen con el respaldo de un partido o movimiento político con personería jurídica, a quienes no se podrán imponer requisitos ulteriores.
De conformidad con lo dispuesto en la Sentencia C-089 de 1994, arriba citada, los requisitos impuestos por la ley a los candidatos deben caracterizarse por ser razonables, y por no obstaculizar de manera inconveniente el ejercicio de los derechos políticos; y esa razonabilidad, se debe evaluar de conformidad con los “mínimos históricamente sostenibles en un momento dado”, es decir, con las circunstancias concretas que inciden sobre la participación real de los grupos representados en un punto determinado de la historia”.
En similar sentido, esa misma corporación se pronunció recientemente (5) :
“El hacer parte de un movimiento o partido político significa que se comparte una cierta visión política, como lo contempla el anterior artículo. Pero esa definición política no significa que lo único que una persona represente sea ese partido o movimiento político. Así existen muchas calidades personales, como por ejemplo el género, que responden a identidades sociales o culturales que tienen un efecto de representación adicional.
El hecho de que una persona no pertenezca a una determinada lista indígena no significa que pierda la representación de su pueblo ya que la identidad cultural no depende de la pertenencia a una persona jurídica o a un partido político pues la identidad cultural es un fenómeno real y material que es lo que cuenta desde el punto de vista constitucional. Como se expuso en el apartado 4.1 de esta providencia la identidad cultural es la conciencia que se tiene de compartir ciertas creaciones, instituciones y comportamientos colectivos de un determinado grupo humano al cual se pertenece y que tiene una cosmovisión distinta y específica.
En este contexto, la representación de las comunidades indígenas no desaparece como consecuencia de la pertenencia a un partido o movimiento político ya que el criterio para establecer la proyección del derecho a la identidad cultural en este ámbito depende de si se es o no parte de una comunidad indígena, es decir, de las calidades de la persona y de su vínculo con una comunidad indígena determinada”.
Así las cosas, la ausencia de fundamento jurídico del cargo permite, sin más, desestimar la pretensión de nulidad que con apoyo en él se formuló.
En esta forma, el primer cargo no prospera.
Segundo cargo. De la alegada ausencia de calidades de la elegida.
En criterio de los demandantes, la señora Orsinia Patricia Polanco Jusayú no satisface las calidades exigidas en eI artículo 2º de la Ley 649 de 2001 para ser elegida Representante a la Cámara por la circunscripción especial de comunidades indígenas, pues, según plantearon, la elegida no ha ejercido un cargo de autoridad tradicional, ni ha sido líder de una organización indígena.
Agregaron que la certificación que, para demostrar esas calidades, fue allegada por la elegida al momento de inscribir su candidatura, no constituye prueba de esa exigencia, pues, además de que, de su contenido no se desprende que aquella, efectivamente, ejerció un cargo de autoridad tradicional o fue líder de una organización indígena en los términos de las definiciones legales, ocurre que, contrario a lo que expresamente dispone el artículo 2º de la Ley 649 de 2001, se trata de una constancia expedida por una autoridad tradicional y no por una organización indígena.
En relación con esto último, sostuvieron que los conceptos de autoridad tradicional, comunidad indígena y organización indígena no son asimilables, por así concluirse de: i) las definiciones contenidas en los decretos 1088 de 1993 y 2164 de 1995 y la Ley 89 de 1890; ii) el propósito del legislador al radicar, en cabeza de los más altos jerarcas indígenas y no de cualquier miembro de la comunidad indígena, la representación que es propia de las comunidades indígenas —colectiva y no individualmente consideradas— en la Cámara de Representantes; iii) lo sostenido por la Corte Constitucional al examinar la constitucionalidad del proyecto de ley que se convirtió en la Ley 649 de 2001; y iv) los usos y costumbres de la comunidad indígena a la que pertenece la elegida, pues en su interior es verificable la existencia de organizaciones indígenas.
A su turno, los apoderados de la demandada y quien actuó como impugnadora de cada una de las demandas acumuladas señalaron que la elegida sí ostenta la calidad de líder de una organización indígena, en su caso, de la comunidad indígena wayuu de Petsuapá, por haber ejercido cargos que implicaron el liderazgo que exige la ley, el cual no se agota, en el caso de la comunidad indígena wayuu, en el ejercicio como autoridad tradicional (v.gr. palabreros, peaches, entre otros).
Afirmaron también que la calidad de líder de la elegida fue acreditada por ella al momento de inscribir su candidatura mediante certificación que expidió quien tiene la representación de la comunidad a la que pertenece, esto es, la autoridad tradicional de la comunidad indígena wayuu de Petsuapá, y que tal constancia fue objeto de refrendación en el Ministerio del Interior y de Justicia, lo que le da el carácter de documento público.
En ese sentido, explicaron que el concepto de organización indígena no se agota en las definiciones contenidas en los decretos 1088 de 1993 y 2164 de 1995, sino que, además de las asociaciones de autoridades indígenas y los cabildos indígenas, también abarca el concepto de comunidad indígena, por las razones siguientes: i) la comunidad indígena y la autoridad tradicional que la representa son susceptibles de registro en el Ministerio del Interior y de Justicia, requisito esencial para la refrendación que exige el artículo 2º de la Ley 649 de 2001, tal como ocurrió en este caso, pues de lo contrario no se habría expedido tal certificación; ii) no reconocer el carácter de organización a la comunidad indígena es tanto como desconocer la colectividad a favor de la cual se creó la circunscripción especial correspondiente, es decir, el núcleo esencial de la noción y, por ende, desconocer la diversidad étnica y cultural de la Nación colombiana al exigir una determinada forma organizativa que no en todos los casos se ajusta a los usos y costumbres de una colectividad particular; iii) en numerosas providencias la Corte Constitucional ha reconocido la naturaleza de organización que les asiste a las comunidades indígenas; y iv) los usos y costumbres de la comunidad indígena a la que pertenece la elegida permiten a las mujeres el ejercicio del poder político.
En esta forma, corresponde a la Sala analizar si, como lo plantean los demandantes, el acto de elección acusado debe anularse por encontrarse demostrado que la señora Orsinia Patricia Polanco Jusayú no acreditó ninguna de las calidades que alternativamente señala el artículo 2º de la Ley 649 de 2001 para ser elegida Representante a la Cámara por la circunscripción especial de comunidades indígenas, con lo cual se configuraría la causal de nulidad de que trata el artículo 223, numeral 5º, del Código Contencioso Administrativo, invocado en una de las demandas acumuladas, que prevé lo siguiente:
En este punto es necesario aclarar que las calidades son las condiciones, cualidades o atributos que debe poseer una persona para ser elegido y desempeñar un cargo, tales como la edad, profesión, experiencia, nacionalidad, residencia, entre otras.
Se trata, entonces, de un concepto diferente al de las inhabilidades, que son impedimentos de origen político, ético o moral para ser elegido o nombrado en determinado cargo, pero que provienen de circunstancias externas, tales como el parentesco, los antecedentes, el ejercicio de algunas actividades, la celebración de contratos, que estando demostrados pueden causar la nulidad de la elección o nombramiento según el artículo 228 del Código Contencioso Administrativo.
Precisado lo anterior, se tiene que las calidades para ser elegido representante a la cámara por la circunscripción especial de comunidades indígenas las prevé el artículo 2º de la Ley 649 de 2001, en los siguientes términos:
“ART. 2º—Candidatos de las comunidades indígenas. Los candidatos de las comunidades indígenas que aspiren a ser elegidos a la Cámara de Representantes por esta circunscripción deberán haber ejercido un cargo de autoridad tradicional en su respectiva comunidad o haber sido líder de una organización indígena, calidad que se acreditará mediante certificado de la respectiva organización refrendado por el Ministerio del Interior”.
De manera que para ser elegido representante a la cámara por la circunscripción especial de comunidades, además de ser ciudadano colombiano en ejercicio y tener más de 25 años de edad en la fecha de la elección (L. 649/2001, art. 8º, requisitos generales), se requiere pertenecer a una comunidad indígena y acreditar, mediante certificado de la respectiva organización refrendado por el Ministerio del Interior (hoy, Ministerio del Interior y de Justicia) una cualquiera de las siguientes calidades:
1. Haber ejercido un cargo de autoridad tradicional en su respectiva comunidad, o
2. Haber sido líder de una organización indígena.
De la lectura de la disposición transcrita se deduce que las expresiones “cargo de autoridad tradicional” y “líder de una organización indígena” son conceptos que no fueron definidos por el legislador.
Es necesario, entonces, precisar tales conceptos, en cuanto se trata de las calidades que, en criterio de los demandantes, no pueden predicarse de la demandada.
1. Del sentido y alcance de las expresiones “cargo de autoridad tradicional” y “líder de una organización indígena”.
Sea lo primero anotar que en las memorias de los debates que recibió el proyecto de ley que finalmente se convirtió en la Ley 649 de 2001 no aparece precisión alguna sobre el sentido y alcance de las expresiones “cargo de autoridad tradicional” y “líder de una organización indígena”.
La anotada falencia encuentra explicación por la finalidad que persiguió el legislador de 2001, la cual, a juicio de esta Sala, no fue otra que la de fijar, para el caso del representante a la cámara por la circunscripción especial de comunidades indígenas, las mismas calidades que las previstas por el constituyente de 1991 para ser elegido senador por esa misma circunscripción electoral.
En efecto, la redacción del artículo 2º de la Ley 649 de 2001 es la misma que el constituyente de 1991 adoptó en el último inciso del artículo 171 superior para referirse a las calidades de quien aspire a ser elegido senador por la circunscripción especial de comunidades indígenas. Se recuerda que la norma del artículo 171 constitucional dispone que “Los representantes de las comunidades indígenas que aspiren a integrar el Senado de la República, deberán haber ejercido un cargo de autoridad tradicional en su respectiva comunidad o haber sido líder de una organización indígena, calidad que se acreditará mediante certificado de la respectiva organización, refrendado por el Ministro de Gobierno” (resalta la Sala).
Pero ocurre que una precisión sobre el sentido y alcance de las expresiones “cargo de autoridad tradicional” y “líder de una organización indígena”, tampoco surge de las actas de la Asamblea Nacional Constituyente, pues allí no aparece constancia alguna en ese sentido.
No obstante, tales actas dan cuenta de que la finalidad del constituyente, al exigir tales calidades, fue la de que solo determinados miembros de las comunidades indígenas pudieran ostentar la representación de los indígenas en el Senado. Ciertamente, así surge del recuento siguiente:
Ocurrió que al interior de la Comisión Tercera de la Asamblea Nacional Constituyente ningún acuerdo se logró sobre el texto que definiría la conformación del Senado y de la Cámara de Representantes y, por tanto, sobre lo relacionado con la circunscripción especial de comunidades indígenas, habida cuenta de la discusión que allí surgió sobre el modelo monocameralista o bicameralista bajo el cual se diseñaría el nuevo Congreso de la República (6) .
La circunscripción especial de comunidades indígenas fue tema que empezó a discutirse el 28 de mayo de 1991, en desarrollo del primer debate en plenaria, cuando los constituyentes Francisco Rojas Birry, Lorenzo Muelas Hurtado y Alfonso Peña Chepe presentaron una propuesta aditiva sobre la circunscripción electoral especial para grupos étnicos, en los siguientes términos: “Habrá una circunscripción electoral especial para indígenas, los cuales elegirán sus representantes a las corporaciones de elección popular con cada número de votos igual a la mitad del último residuo con que se obtuvo curul en la respectiva corporación. La ley reglamentará la circunscripción especial para las comunidades raizales del archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina y para las comunidades negras rurales que históricamente han desarrollado prácticas correspondientes a su identidad cultural ancestral. Para ser elegido en esta circunscripción especial, solo se requerirá pertenecer a una comunidad indígena y haber sido dirigente de una organización indígena” (7) (resalta la Sala). Fue así como el 11 de junio de 1991, al cabo del primer debate en plenaria, la creación de la circunscripción especial de las comunidades indígenas se aprobó, tanto en Senado, como en cámara, aunque, en esta oportunidad, sin ningún condicionamiento en punto a las calidades para ser elegido por tal circunscripción especia (8) .
En el marco del segundo debate del articulado de la Constitución Política de Colombia, el 28 de junio de 1991 los constituyentes Francisco Rojas Birry, Darío Antonio Mejía Agudelo, Jaime Fajardo Landaeta, Lorenzo Muelas Hurtado y Aída Yolanda Abella Esquivel, entre otros, presentaron una proposición sustitutiva del siguiente tenor: “La circunscripción electoral para la elección de senadores por las comunidades indígenas se regirá por el sistema de cuociente electoral. Los representantes de las comunidades indígenas que aspiren a integrar el Senado de la República deberán haber ejercido un cargo de autoridad tradicional en su respectiva comunidad o haber sido líder de una organización indígena, calidad que se acreditará mediante certificado de la respectiva organización, refrendado por el Ministro de Gobierno” (9) (resalta la Sala).
Según consta en el acta de sesión plenaria del 28 de junio de 1991, la presidencia de la asamblea indicó que la proposición así planteada “se trata de un artículo nuevo o parágrafo y no de una sustitutiva” y ocurrió que, sometida a discusión la proposición en cuestión, la misma fue aprobada como parágrafo del artículo previamente aprobado sobre composición del Senado de la República (10) . Fue así como se aprobó el texto que, actualmente, corresponde al artículo 171 de la Constitución Política (11) .
De manera que, a pesar de que los antecedentes del artículo 171 constitucional y del artículo 2º de la Ley 649 de 2001 no dan cuenta del sentido y alcance de las expresiones “cargo de autoridad tradicional” y “líder de una organización indígena”, es claro que la finalidad que inspiró tales normas fue la de exigir, a quienes quieren representar en el Congreso a los pueblos indígenas, ciertas calidades que solo son predicables de determinados miembros de esas comunidades y que implican una especial condición que convierte a su titular en una figura destacable de la comunidad indígena de la que hace parte.
En ese sentido se pronunció la Corte Constitucional al revisar la constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria que finalmente se convirtió en la Ley 649 de 2001 (12) :
“3.4.1. Candidatos de las comunidades indígenas.
Dispone el artículo 2º del proyecto que “los candidatos de las comunidades indígenas que aspiren a ser elegidos a la Cámara de Representantes por esta circunscripción deberán haber ejercido un cargo de autoridad tradicional o haber sido líder de una organización indígena, calidad que se acreditará mediante certificado de la respectiva organización refrendado por el Ministerio del Interior”. En criterio de los ciudadanos que intervinieron en representación de la dirección general de asuntos indígenas del Ministerio del Interior, estos requisitos no son adecuados, puesto que, en sus propios términos, “se debe tener en cuenta prioritariamente la calidad de indígena, la de autoridad tradicional o hacer parte de un cabildo y no el carácter de líder de una organización indígena, que su ejercicio esté solamente vinculado a su comunidad o pueblo a través de la figura del cabildo y/o de reconocimiento de su comunidad a quien le corresponde acreditar dicha calidad, dado que de conformidad con el Decreto 2150 de 1995 las organizaciones indígenas se registran ante las cámaras de comercio y la Dirección General de Asuntos Indígenas solo lleva el registro de asociaciones y cabildos de que trata el Decreto 1088 de 1993”.
Sobre el particular, observa la Corte que el artículo en comento consagra requisitos idénticos a los que contempla el inciso quinto del artículo 171 de la Constitución, para quienes aspiren a ser elegidos senadores por la circunscripción especial indígena que allí se consagra. Estos requisitos, además de ser razonables —por estar orientados hacia la selección de quien mejor conozca los intereses y problemas de las comunidades indígenas colombianas—, son los que más concuerdan con el principio de igualdad, puesto que no sería justificable la imposición de condiciones diferentes para los senadores y los representantes indígenas, siendo que ambos actúan en pro de las comunidades aborígenes del país y, para esos efectos, no existe una diferencia significativa entre las dos cámaras legislativas. No son recibo, entonces, los argumentos del interviniente, mucho menos cuando pretende controvertir una función que fue asignada directamente por la Carta al Ministerio del Interior (la de refrendar los certificados expedidos por las organizaciones indígenas sobre la calidad de líder de quien se postule como candidato a elecciones), con base en argumentos que se derivan de lo dispuesto en actos administrativos como los decretos que se citan. Por lo mismo, se desechará el cargo, y el artículo revisado será declarado exequible” (resalta la Sala).
En esa misma providencia, la Corte destacó la mayor exigencia con que el legislador determinó las calidades para ser elegido representante a la cámara por la circunscripción especial de comunidades indígenas, respecto de las previstas para ser elegido representante a la cámara por la circunscripción especial de comunidades, justificándola por el desarrollado proceso organizativo de las comunidades indígenas. Dijo la Corte en la sentencia antes citada:
“Se observa, de entrada, que estos requisitos son mucho menos exigentes que los que se establecen para los candidatos de las comunidades indígenas, puesto que mientras estos requieren haber ocupado un cargo de autoridad tradicional o haber sido líderes de una organización, los candidatos por las comunidades negras solo deberán acreditar su calidad de miembros del grupo, y contar con el aval de una organización. Se pregunta la Corte, entonces, si ello resulta lesivo de la igualdad; interrogante cuya respuesta debe ser negativa, puesto que, si se hace uso de los criterios de razonabilidad histórica arriba citados, se observará que el proceso organizativo de las comunidades negras, más allá del ámbito local o regional, se halla apenas en sus primeras fases, contrario a lo que ocurre con los indígenas, que ya cuentan con una sólida organización a nivel nacional y departamental. Es decir, la consagración de estos requisitos, más flexibles, constituye un reconocimiento de la realidad específica de los grupos negros, y por lo mismo, resulta acorde con la Carta” (resalta la Sala).
Precisado lo anterior, para efectos de la definición que se pretende, será necesario acudir al sentido natural que las expresiones “cargo de autoridad tradicional” y “líder de una organización indígena” tienen en el lenguaje ordinario o usualmente utilizado en el contexto al cual se aplican.
En ese orden de ideas, en lo que atañe al primero de esos conceptos no puede dejarse de lado que la sociología entiende por “autoridad tradicional” aquella forma de dominación legítima que se basa en el principio de la costumbre, que tiene lugar cuando las subordinados consideran que las órdenes de los superiores son justificadas porque esa fue siempre la manera como se hicieron las cosas (13) .
Fue así como, trasladando esa genérica noción al campo de las comunidades indígenas, el Decreto 2164 de 1995, “por el cual se reglamenta parcialmente el capítulo XIV de la Ley 160 de 1994 en lo relacionado con la dotación y titulación de tierras a Ias comunidades indígenas para la constitución, reestructuración, ampliación y saneamiento de los resguardos indígenas en el territorio nacional”, definió, para los fines exclusivos de ese secreto, lo que debe entenderse por autoridad tradicional, así:
“Autoridad tradicional. Las autoridades tradicionales son los miembros de una comunidad indígena que ejercen, dentro de la estructura propia de la respectiva cultura, un poder de organización, gobierno, gestión o control social.
Para los efectos de este decreto, las autoridades tradicionales de las comunidades indígenas tienen, frente al lncora, la misma representación y atribuciones que corresponde a los cabildos indígenas”.
De acuerdo con lo anterior, entiende la Sala que la calidad de autoridad tradicional indígena es aquella que se predica del miembro de la comunidad indígena que, de acuerdo con los usos y costumbres de la misma, ejerce legítimamente sobre ella un poder de organización, gobierno, gestión o control social.
Serán, entonces, los usos y costumbres de la comunidad indígena en particular, los elementos de juicio que definirán, en cada caso concreto, qué miembro de esa colectividad ejerce un cargo de autoridad tradicional. Ciertamente, cada pueblo indígena tiene sus propias figuras de autoridad, reconocidas como legítimas de acuerdo con sus propias tradiciones.
Ahora bien, para comprender el sentido y alcance de la expresión “líder de una organización indígena”, es necesario conocer el significado de cada uno de los conceptos que la integran.
Bajo ese entendido, de acuerdo con el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española (14) , la expresión “líder de una organización” da cuenta de una “persona a la que un grupo sigue reconociéndola como jefe u orientadora” (líder), en este caso, “una asociación de personas regulada por un conjunto de normas en función de determinados fines” (organización). En otras palabras, el líder de una organización es aquella persona que es reconocida como jefe u orientadora de un grupo o asociación de personas constituido para determinados fines y sometido a unas determinadas reglas.
Precisado así el sentido común y corriente de ese primer componente de la expresión objeto de estudio, esto es, la noción de “líder de una organización”, es necesario descender en el análisis para precisar la noción de “organización indígena”.
Al respecto, los demandantes plantean que con tal denominación solo es posible identificar a aquellas organizaciones indígenas expresamente reconocidas como tales en la legislación nacional. Y, para concluir en ese sentido, traen a colación las siguientes figuras: el cabildo (L. 89/1890 y D. 2164/95), las asociaciones de cabildos (D. 1088/93) y las asociaciones de autoridades tradicionales indígenas (D. 1088/93); todas ellas definidas por la ley como entidades públicas de carácter especial. Así mismo, se refieren a las organizaciones de naturaleza privada, sometidas a la legislación civil y/o comercial aplicable.
Esta Sala considera equivocado ese razonamiento, según se desprende de las consideraciones que se exponen a continuación, a partir de las cuales es posible precisar el sentido correcto de la expresión “líder de una organización indígena”, contenida en el numeral 2º del artículo 649 de 2001.
En primer término, considera la Sala que la tesis propuesta por los demandantes desconoce la naturaleza de organización indígena que eventualmente podría predicarse da las asociaciones de indígenas constituidas y reguladas, de modo preponderante, por los usos y costumbres de un determinado pueblo indígena.
Se desconocerían así diversas normas constitucionales que imponen al Estado, por su carácter pluralista, el deber de proteger la diversidad étnica y cultural de la Nación colombiana (arts. 1º, 7º, 8º y 72), lo mismo que aquellas que lo obligan a respetar el principio de autodeterminación de los pueblos (art. 9º) y a garantizar la igualdad y dignidad de todas las culturas (art. 70). Ciertamente, la Constitución Política reconoce expresamente que un individuo puede desarrollar diferentes lazos de pertenencia por razones étnicas y culturales y que tales relaciones, en sus distintas manifestaciones, merecen protección y respeto, máxime si se advierte que dicha adscripción constituye el marco referencial de una particular visión del mundo y de la propia identidad.
En ese sentido, es destacable el reconocimiento de las formas organizativas propias que hace el artículo 21 del Decreto 2164 de 1995 al referirse al manejo y administración de los resguardos indígenas, en los términos que a continuación subraya la Sala:
“ART. 21.—Naturaleza jurídica. Los resguardos indígenas son propiedad colectiva de las comunidades indígenas a favor de las cuales se constituyen y conforme a los artículos 63 y 329 de la Constitución Política, tienen el carácter de inalienables, imprescriptibles e inembargables.
Los resguardos son una institución legal y sociopolítica de carácter especial, conformada por una o más comunidades indígenas, que con un título de propiedad colectiva que goza de las garantías de la propiedad privada, poseen su territorio y se rigen para el manejo de este y su vida interna por una organización autónoma amparada por el fuero indígena y su sistema normativo propio.
PAR.—Los integrantes de comunidad indígena del resguardo no podrán enajenar a cualquier título, arrendar por cuenta propia o hipotecar los terrenos que constituyen el resguardo”.
En este punto conviene destacar que el artículo 2º del Decreto 2001 de 1988 —derogado por el Decreto 2164 de 1995— entendía por resguardo indígena “una institución legal y sociopolítica de carácter especial, conformada por una comunidad o parcialidad indígena, que con un título de propiedad comunitaria, posee su territorio y se rige para el manejo de este y de su vida interna por una organización ajustada al fuero indígena o a sus pautas tradiciones culturales” (resalta la Sala).
Ahora bien, siendo claro que al Estado le corresponde reconocer las diferencias y garantizar la protección de los derechos de las personas que pertenecen a grupos culturales específicos, surge evidente su deber de evitar la imposición de alguna particular concepción del mundo, entre ellas, la de la cultura mayoritaria, pues ese reconocimiento y protección no pueden traducirse en una negación del pluralismo cultural (C.P., art. 1º) o en el rompimiento de la igualdad que debe existir entre todas las culturas (art. 70, ibíd.).
Por tanto, el hecho de que la ley exija que las calidades para ser elegido representante a la cámara por la circunscripción especial de comunidades indígenas deban acreditarse “mediante certificado de la respectiva organización refrendado por el Ministerio del Interior” (L. 649/2001, art. 2º), no puede interpretarse en el sentido de que tal refrendación solo opera respecto de aquellas asociaciones de indígenas reconocidas como organizaciones indígenas por las normas generales de la República a las cuales se encuentran sometidas (cabildos, asociaciones de cabildos o de autoridades tradicionales indígenas o asociaciones de naturaleza privada).
Ciertamente, el deber de reconocimiento y protección de la diversidad étnica y cultural de la Nación colombiana impone una conclusión contraria. Por consiguiente, el registro que se encuentra a cargo de la dirección de étnias del Ministerio del Interior y de Justicia, esto es, el “registro de las autoridades tradicionales indígenas reconocidas por la respectiva comunidad, las asociaciones de autoridades indígenas, los consejos comunitarios y las organizaciones de base de comunidades negras” (D. 200/2003, art. 16, num. 5º, modificado D. 4331/2005, art. 2º) debe garantizar que ese ministerio pueda certificar la naturaleza de organización indígena que eventualmente pudiera predicarse de una asociación de indígenas constituida y regida, de manera preponderante, según los usos y costumbres de un determinado pueblo indígena.
No existe, entonces, justificación que permita sostener válidamente que el registro a cargo de la dirección de étnias del Ministerio del Interior y de Justicia excluye la posibilidad de que ese ministerio refrende la naturaleza de organización indígena que pudiera predicarse de una “organización autónoma amparada por el fuero indígena y su sistema normativo propio”.
Con todo, concluye la Sala que la expresión “líder de una organización indígena”, designa a aquella persona que es reconocida como jefe u orientadora de un grupo o asociación de personas indígenas, bien sea que se trate de una entidad pública de carácter especial (cabildo, asociaciones de cabildos y asociaciones de autoridades tradicionales indígenas), o de una organización de naturaleza privada sometida a la legislación civil y/o comercial de la República, o de una organización indígena reconocida como tal por el sistema normativo propio.
Precisado lo anterior, corresponde a la Sala verificar si la señora Orsinia Patricia Polanco Jusayú, para la época en que fue elegida Representante a la Cámara por la circunscripción especial de comunidades indígenas, ostentaba alguna de las calidades que, para ocupar esa curul, disyuntivamente exige el artículo 2º de la Ley 649 de 2001, esto es, “haber ejercido un cargo de autoridad tradicional en su respectiva comunidad o haber sido líder de una organización indígena”.
Al respecto, obra en el expediente copia autenticada de los siguientes documentos:
1. Certificación expedida por la señora Elodia Jusayú Fernández, en calidad de “autoridad tradicional de la comunidad indígena de Petsuapá, ubicada en el municipio de Uribia, departamento de La Guajira”, en la cual se hace constar lo siguiente (fl. 48, proceso 4078 y fl. 19 y 87, proceso 4080):
“Que Orsinia Patricia Polanco Jusayú, identificada con la cédula de ciudadanía 56.069.685 de Uribia-La Guajira, indígena perteneciente al clan Jusayú de la étnia wayú, es miembro y persona reconocida como líder de nuestra comunidad desde 1994, la cual ha sido promotora del desarrollo comunitario, realizando actividades comunitarias, sociales, culturales y académicas en beneficio de la comunidad y resaltando nuestra identidad cultural a nivel nacional e internacional.
Se expide la presente a solicitud verbal de la interesada, con destino a la dirección de étnias del Ministerio del Interior y de Justicia, a los treinta y un (31) días del mes de enero de 2006, en Uribia-La Guajira”.
2. Oficio dirigido por la señora Orsinia Patricia Polanco Jusayú a la directora de étnias del Ministerio del Interior y de Justicia, solicitando lo siguiente (fl. 47, proceso 4078 y fls. 20 y 86, proceso 4080):
“Es menester, solicitar respetuosamente de usted, se sirva expedir el aval a mi certificación como líder indígena de la autoridad tradicional de la comunidad wayuu Petsuapá de la zona del resguardo de alta y media Guajira.
De la cual he representado sus intereses en la Gobernación del departamento de la Guajira, en la secretaría de asuntos indígenas, en la administración del Dr. (...), como promotora de desarrollo comunitario y a nivel nacional desempeñándome como docente de lengua wayuu en la Universidad Nacional de Colombia, promoviendo nuestra lengua y nuestros valores, usos y costumbres.
Este escrito tiene como objetivo cumplir con lo dispuesto por la Ley 649 de 2001, respecto de los requisitos establecidos para la de inscripción de mi candidatura a la Cámara de Representantes en la circunscripción nacional especial indígena”.
3. Oficio dirigido el 31 de enero de 2006 por la señora Elodia Jusayú Fernández, en calidad de “Autoridad tradicional comunidad de Petsuapá”, a la directora de étnias del Ministerio del Interior y de Justicia, en la cual se le comunica lo siguiente (fl. 46, proceso 4078 y fls. 21 y 85, proceso 4080):
“Me permito manifestar a usted que la comunidad de Petsuapá ubicada en el municipio de Uribia-La Guajira, autoriza a la señorita Orsinia Patricia Polanco Jusayú, identificada con la cédula de ciudadanía 56.069.685 de Uribia-La Guajira, quien es indígena, miembro de esta comunidad y perteneciente al clan Jusayú de la étnia wayuu, para que se postule como aspirante a la Cámara de Representantes por la circunscripción nacional especial indígena.
Lo anterior en cumplimiento del artículo 2º de la Ley 649 de 2001.
La presente se expide con destino a la oficina de étnias del Ministerio del Interior y de Justicia a los treinta y un (31) días del mes de enero de 2006 en Uribia-La Guajira”.
4. Refrendación otorgada por la directora de étnias del Ministerio del Interior y de Justicia el 2 de febrero de 2006, en los siguientes términos (fl. 45, proceso 4078 y fls. 18 y 88, proceso 4080):
“En cumplimiento a la Resolución 144 del 26 de enero de 2006, mediante la cual el viceministro del Interior doctor Luis Hernando Angarita Figueredo, encargado de las funciones del despacho del Ministerio del Interior y de Justicia, delegó la refrendación de las certificaciones de los candidatos por la circunscripción especial indígena, a la doctora Josefina Araújo Baute, directora de étnias; en consecuencia:
Refrenda la siguiente certificación
La señora Elodia Jusayú Fernández, autoridad tradicional de la comunidad de Petsuapá, certifica que la señora Orsinia Patricia Polanco Jusayú identificada con la cédula de ciudadanía 56.069.685 de Uribia-Guajira, pertenece al clan Jusayú, reconocida como líder de esa comunidad desde 1994, ha sido promotora de desarrollo comunitario, realizando actividades comunitarias, sociales, culturales y académicas en beneficio de la comunidad y resaltando nuestra identidad cultural a nivel nacional e internacional.
La presente se expide a solicitud de la señora Orsinia Patricia Polanco Jusayú, para el cumplimiento de los requisitos de inscripción como candidata a la Cámara de Representantes por la circunscripción especial indígena”.
5. Formulario de inscripción de candidatura a la Cámara de Representantes por la circunscripción especial de comunidades indígenas, denominado formulario E-6CI, presentado el 7 de febrero de 2006, en el que aparece registrada la inscripción de la candidatura de la señora Orsinia Patricia Polanco Jusayú por el Partido Polo Democrático Alternativo. Dentro de los anexos de ese formulario aparece la refrendación antes descrita (fls. 128 a 132, proceso 4078).
Se encuentra probado, entonces, que, al momento de inscribir su candidatura a la Cámara de Representantes por la circunscripción especial de comunidades indígenas, la demandada aportó un certificado, posteriormente refrendado por la dirección de étnias del Ministerio del Interior y de Justicia, expedido por quien se identificó como autoridad tradicional de la comunidad indígena wayuu de Petsuapá, en el cual se dejó constancia de que la señora Orsinia Patricia Polanco Jusayú es “reconocida como líder de nuestra comunidad desde 1994, la cual ha sido promotora del desarrollo comunitario, realizando actividades comunitarias, sociales, culturales y académicas en beneficio la comunidad y resaltando nuestra identidad cultural a nivel nacional e internacional”.
Ahora bien, los reparos que los demandantes dirigen contra el certificado expedido por quien se identificó como autoridad tradicional de la comunidad indígena wayuu de Petsuapá, esto es, Ias razones por las cuales consideran que ese documento no logra acreditar ninguna de las calidades que, disyuntivamente, exige la ley para ser elegido representante a la cámara por la circunscripción especial de comunidades indígenas, son las siguientes: i) se trata de una constancia que no fue expedida por el representante de una organización indígena y ii) de su contenido no se desprende que la elegida, efectivamente, ejerció un cargo de autoridad tradicional o fue líder de una organización indígena.
A continuación, la Sala se ocupa de analizar cada una de esas censuras.
2.1. Expedición del documento de acreditación por quien no tiene la representación de una organización indígena.
Se encuentra demostrado que el certificado aportado por la elegida al momento de inscribir su candidatura fue expedido por la señora Elodia Jusayú Fernández, quien se identificó como autoridad tradicional de la comunidad indígena wayuu de Petsuapá. También aparece probado que tal calidad fue corroborada por la dirección de étnias del Ministerio del Interior y de Justicia, no solamente por la refrendación dada a ese certificado, sino, posteriormente y de modo expreso, por lo informado mediante los oficios 24732 del 12 de octubre de 2006 (fl. 90, proceso 4080) y 28478 del 20 de noviembre siguiente (fl. 176, proceso 4078), ambos de la subdirectora de asuntos indígenas, pues en ellos se precisó que la señora Elodia Jusayú Fernández aparece registrada en la dirección de étnias como autoridad tradicional de la comunidad indígena wayuu de Petsuapá ubicada en el municipio de Uribia.
Se recuerda que, en términos del artículo 2º de la Ley 649 de 2001, para acreditar el ejercicio de un cargo de autoridad tradicional indígena o el desempeño como líder de una organización indígena es necesario contar con un “certificado de la respectiva organización refrendado por el Ministerio del Interior”, en ese sentido.
Tal exigencia es interpretada por los demandantes bajo el entendido de que el certificado en cuestión solo puede expedirlo una organización indígena, concretamente, el representante de una organización indígena, y no una autoridad tradicional, dado que esta figura, a lo sumo, representa a la comunidad indígena que la reconoce como tal, pero, en modo alguno puede actuar como representante de una organización indígena.
Al respecto, la Sala considera que, sin que sea necesario examinar la correspondencia que, en sentido estricto, pudiera predicarse de los conceptos “comunidad indígena” y “organización indígena”, es claro que cuando la norma exige que el certificado en cuestión sea expedido por “la respectiva organización” se refiere a aquella autoridad o ente con la capacidad para acreditar, de manera válida, que un determinado miembro de la comunidad indígena ejerció un cargo de autoridad tradicional o se desempeñó como líder de una organización indígena. En otras palabras, el certificado exigido para la acreditación del ejercicio de uno cualquiera de esos cargos debe expedirlo “la respectiva organización”, entendiendo por tal la autoridad o ente con capacidad para emitir, válidamente, una constancia en ese sentido.
Adicionalmente, debe tratarse de una autoridad o ente cuyos actos de certificación puedan ser refrendados por el Ministerio del Interior y de Justicia, pues al tenor del artículo 2º de la Ley 649 de 2001 el “certificado de la respectiva organización” debe ser “refrendado por el Ministerio del Interior” (hoy, Ministerio del Interior y de Justicia).
En ese orden de ideas, el hecho de que la certificación de que trata el artículo 2º de la Ley 649 de 2001 la hubiera emitido una autoridad tradicional, no constituye argumento suficiente para concluir que esa constancia fue expedida por una autoridad carente de la capacidad para ello, tal como lo plantean los demandantes. Ello es así, al menos, por dos razones.
De un lado, porque bien puede suceder que una determinada autoridad tradicional, de acuerdo con los usos y costumbres de la respectiva comunidad indígena, sea quien represente a la autoridad o al ente con la capacidad necesaria para certificar, de manera válida, que determinado miembro de la comunidad ejerció un cargo de autoridad tradicional o se desempeñó como líder de una organización indígena. En ese sentido, la Sala advierte que, en este caso, no aparece demostrado que, para la época en que se expidió la constancia cuestionada, la señora Elodia Jusayú Fernández, en su condición de autoridad tradicional de la comunidad indígena wayuu de Petsuapá ubicada en el municipio de Uribia, no ostentara la capacidad necesaria para representar a “la respectiva organización” con la capacidad suficiente para certificar que algún miembro de esa comunidad ejerció un cargo de autoridad tradicional o se desempeñó como líder de una organización indígena.
Y, de otro lado, porque las certificaciones que expidan las autoridades tradicionales son susceptibles de refrendación por el Ministerio del Interior y de Justicia, pues se recuerda que a la dirección de étnias de ese ministerio le corresponde “llevar el registro de las, autoridades tradicionales indígenas reconocidas por la respectiva comunidad” (D. 200/2003, art. 16, num. 5º, modificado por el D. 4331/2005, art. 2º). Al respecto, la Sala destaca que, en este caso, pudo demostrarse que la señora Elodia Jusayú Fernández aparece registrada en la dirección de étnias como autoridad tradicional de la comunidad indígena wayuu de Petsuapá ubicada en el municipio de Uribia, según lo informado por la subdirectora de asuntos indígenas de esa dirección mediante oficios 24732 del 12 de octubre de 2006 (fl. 90, proceso 4080) y 28478 del 20 de noviembre siguiente (fl. 176, proceso 4078).
En esta forma, el primer cuestionamiento dirigido contra el documento de acreditación de calidades de la entones candidata Orsinia Patricia Polanco Jusayú, no prospera.
2.2. El documento de acreditación no da cuenta de que la elegida ejerció un cargo de autoridad tradicional, ni de que se desempeñó como líder de una organización indígena.
La segunda razón por la cual los demandantes cuestionan el certificado aportado por la elegida al momento de inscribir su candidatura consiste en alegar que del contenido de ese documento no se desprende que la señora Orsinia Patricia Polanco Jusayú, efectivamente, hubiera ejercido un cargo de autoridad tradicional o hubiera sido líder de una organización indígena.
Se recuerda que, según se precisó antes, en este caso aparece probado que, al momento de inscribir su candidatura, la elegida aportó un certificado expedido por la autoridad tradicional de la comunidad indígena wayuu de Petsuapá ubicada en el municipio de Uribia, en el cual aparece la constancia de que la demandada es “reconocida como líder de nuestra comunidad desde 1994, la cual ha sido promotora del desarrollo comunitario, realizando actividades comunitarias, sociales, culturales y académicas en beneficio de la comunidad y resaltando nuestra identidad cultural a nivel nacional e internacional”.
Tal constancia y lo consignado por la autoridad tradicional y la propia demandada al solicitar la refrendación de esa certificación, dan cuenta de que los miembros de la comunidad indígena wayuu de Petsuapá reconocen como líder de esa colectividad a la señora Orsinia Patricia Polanco Jusayú, por haber ejercido como servidora pública en el cargo de promotora de desarrollo comunitario, lo que le permitió, de un lado, realizar actividades comunitarias, sociales, culturales y académicas en beneficio de la comunidad y, de otro, resaltar la identidad cultural wayuu, a nivel nacional e internacional.
Es evidente que la certificación cuestionada no acredita el ejercicio de un cargo de autoridad tradicional. En efecto, además de que ello no surge del tenor literal de ese documento, lo cierto es que el lugar destacado que, según ese documento, ocupa la demandada en la comunidad indígena wayuu de Petsuapá no es situación que se concluya por razón del poder de organización, gobierno, gestión o control social que ella hubiera obtenido según los usos y costumbres de esa comunidad, sino que surge por una circunstancia distinta.
El interrogante que surge es aquel que exige determinar si del contenido del certificado expedido por la autoridad tradicional de la comunidad indígena wayuu de Petsuapá puede concluirse que la señora Orsinia Patricia Polanco Jusayú fue líder de una organización indígena.
Ciertamente, según se precisó al comienzo de estas consideraciones, para ser elegido representante a la cámara por la circunscripción especial de comunidades se requiere pertenecer a una comunidad indígena y acreditar, mediante certificado de la respectiva organización refrendado por el Ministerio del Interior y de Justicia, una cualquiera de las siguientes calidades: i) haber ejercido un cargo de autoridad tradicional en su respectiva comunidad, o ii) haber sido líder de una organización indígena. Por tanto, descartándose que la certificación aportada por la elegida al momento de inscribir su candidatura tuviera como finalidad acreditar la primera de esas condiciones, es necesario examinar si, en realidad, constituye prueba de la segunda.
Además, la respuesta de la defensa al respecto fue clara en señalar que la calidad que la elegida manifiesta ostentar y, por lo tanto, haber acreditado en su oportunidad, es, precisamente, la de líder de una organización indígena y no la de autoridad tradicional indígena. En efecto, los apoderados de la demandada señalaron que esta es líder de una organización indígena, concretamente, de la comunidad indígena wayuu de Petsuapá, por haber ejercido cargos que implicaron ese liderazgo, el cual, según plantean, en el caso de la comunidad indígena wayuu no se agota en el ejercicio como autoridad tradicional.
Pues bien, para resolver el interrogante planteado es del caso recordar que, tal como se precisó en esta misma providencia, la calidad de líder de una organización indígena se predica de quien es reconocido como jefe u orientador de un grupo o asociación de personas indígenas constituida para determinados fines y sometido a unas determinadas reglas, bien sea que se trate de una entidad pública de carácter especial (cabildo, asociaciones de cabildos y asociaciones de autoridades tradicionales indígenas), o de una organización de naturaleza privada sometida a la legislación civil y/o comercial de la República, o de una organización indígena reconocida como tal por un sistema normativo propio.
En este caso, el liderazgo que la comunidad indígena wayuu de Petsuapá reconoce en la señora Orsinia Patricia Polanco Jusayú, surge por razón de su desempeño como promotora de desarrollo comunitario desde el año 1994, según aparece certificado por la autoridad tradicional de esa comunidad, al decir que la elegida es “persona reconocida como líder de nuestra comunidad desde 1994, la cual ha sido promotora del desarrollo comunitario, realizando actividades comunitarias, sociales, culturales y académicas en beneficio de la comunidad y resaltando nuestra identidad cultural a nivel nacional e internacional”. En otras palabras, los miembros de la comunidad indígena wayuu de Petsuapá reconocen como líder de esa colectividad a la señora Orsinia Patricia Polanco Jusayú, por cuanto, al haber ejercido como promotora de desarrollo comunitario, realizó actividades comunitarias, sociales, culturales y académicas en beneficio de la comunidad y resaltó la identidad cultural wayuu, a nivel nacional e internacional.
Nótese, entonces, que el liderazgo que la elegida ostenta en su comunidad surge por los méritos que los miembros de la comunidad indígena wayuu de Petsuapá reconocen en ella por los resultados de su gestión como promotora de desarrollo comunitario. Y, a juicio de esta Sala, tal reconocimiento social permite considerarla como jefe u orientadora de un grupo o asociación de personas indígenas, en este caso, de la comunidad indígena a la cual pertenece, la comunidad indígena wayuu de Petsuapá.
El liderazgo, jefatura o superioridad certificada en este caso, esto es, la que se logra por el público y generalizado reconocimiento que se hace de un miembro de un pueblo indígena que, de manera notable, ha venido promoviendo la cultura de una determinada colectividad indígena, en nada se opone, antes bien, se ajusta a la noción de líder de una organización indígena a la cual acudió el constituyente de 1991 en el artículo 171 constitucional y reiteró el legislador en el artículo 2º de la Ley 649 de 2001, esto es, a la calidad de jefe u orientador de un grupo o asociación de personas indígenas, pues, de acuerdo con los usos y costumbres del respectivo pueblo indígena, tal calidad puede ser resultado de ese reconocimiento.
Refuerza esa conclusión el hecho de que las pruebas oportunamente recaudadas dan cuenta de que la señora Orsinia Patricia Polanco Jusayú se ha destacado por promover y resaltar la cultura wayuu en diferentes escenarios, incluso, ante varias organizaciones indígenas.
1. Certificación expedida el 18 de diciembre de 1998 por el presidente de la Organización Nacional Indígena de Colombia, ONIC, en la que hace constar que la señora Orsinia Patricia Polanco Jusayú “permaneció en el Colegio Claretiano de la localidad de Bosa, en la ciudad de Santafé de Bogotá, D.C., con motivo de la realización del V Congreso Nacional Indígena de Colombia, participando como delegada fraternal en representación de la comunidad Petsuapá de Uribia-Guajira, durante los días del 13 al 18 de diciembre de 1998” (fl. 89, proceso 4078).
2. Certificaciones expedidas el 4 de agosto de 2006 en las que se hace constar —todas en idénticos términos— que la señora Orsinia Polanco Jusayú es “reconocida en este municipio y en todo el departamento de La Guajira coma líder de nuestro pueblo wayuu, liderando proyectos locales, nacionales e internacionales, en beneficios de los pueblos indígenas. Como profesional colabora y nos asesora en múltiples proyectos sociales, comunitarios, y académicos, siendo de vital importancia su aporte en la solución de controversias, al interior de las organizaciones wayuu”. Tales constancias aparecen suscritas por quienes se identificaron como representantes legales de las asociaciones de autoridades tradicionales indígenas wayuu denominadas Jararajewali de Jazainmou; Aneswakuipa de Kauwamana; Jimot de Kerraliamana; Wallajirawa de la zona de San Martín; Painwa de la zona de Kalaisirra; Amuliajirrawa del corregimiento de Irraipa; lpoulia de Urraichi; y Kamuchesain. Igualmente, aparece que una de ellas fue suscrita por quien se identificó como representante legal de la Asociación Juvenil Wayalerray Woumain “Levantemos nuestra tierra” (fls. 91 a 99, proceso 4078 y fl. 8, proceso 4080).
3. Certificación expedida el 14 de septiembre de 2006 por quien se identificó como autoridad tradicional de la comunidad indígena wayuu de Arashouri, en la que se hace constar que la señora Orsinia Patricia Polanco Jusayú es “reconocida en este municipio y en todo el departamento de La Guajira como líder de nuestro pueblo wayuu, como profesional colabora y nos asesora en múltiples proyectos sociales, comunitarios, y académicos (...) reconozco a esta joven wayuu como líder que sirve de intérprete y ejemplo para la comunidad en general. De igual manera nos ha venido representando ante las entidades gubernamentales y no gubernamentales siendo de gran importancia estos aportes a las diferentes organizaciones indígenas” (fl. 51, proceso 4080).
4. Certificación expedida el 14 de septiembre de 2006 por quien se identificó como representante legal de la Asociación Tradicional wayuu de Cauchirumana, en la que se hace constar que la señora Orsinia Patricia Polanco Jusayú es líder “por demostrar su trabajo y su colaboración con la comunidad wayuu a la cual pertenece y las aledañas a su departamento y demás grupos étnicos de Colombia (...) quien de manera ad honores nos ha venido representando ante la comunidad colombiana” (fl. 54, proceso 4080).
5. Certificación expedida el 14 de septiembre de 2006 por quien se identificó como autoridad tradicional de la comunidad indígena wayuu de Taparachón, en la que se hace constar que la señora Orsinia Patricia Polanco Jusayú es “reconocida entre nosotros los indígenas wayuu como una mujer líder emprendedora y luchadora por la defensa de los intereses de los indígenas. Es una persona amable, sencilla, honesta y sobre todo grata en nuestro medio, a través de sus enseñanzas como pedagoga e indígena ha mantenido firme sus usos y costumbres dándolos a conocer por todo lo ancho y largo del territorio nacional, lo cual la hace ser una persona valiosa para sus semejantes” (fl. 55, proceso 4080).
6. Certificación expedida el 14 de septiembre de 2006 por quien se identificó como autoridad tradicional de la comunidad indígena wayuu de Aramachón, en la que se hace constar que la señora Orsinia Patricia Polanco Jusayú es “reconocida entre nosotros los indígenas wayuu como una mujer líder emprendedora y luchadora por la defensa de los intereses de los indígenas. Es un ejemplo de superación lo que le permite ser modelo de otros semejantes ya que a través de su formación como pedagoga en etnoeducación permite transmitir desde otro medio las enseñanzas recibidas de sus ancestros, lo cual, resalta su liderazgo ante cualquier instancia gubernamental” (fl. 61, proceso 4080).
7. Certificación expedida el 14 de septiembre de 2006 por quien se identificó como autoridad tradicional de la comunidad indígena wayuu de Parashijuna, en la que se hace constar que la señora Orsinia Patricia Polanco Jusayú es “reconocida entre nosotros los indígenas wayuu como una mujer líder emprendedora y luchadora por la defensa de los intereses de los indígenas (...) doy fe de que esta joven es una líder natural que quiere lo mejor para su semejantes y seres queridos, de igual forma se ha preparado como persona y como profesional y con ello ha permitido que muchos problemas que se presenten en nuestros medios se resuelvan” (fl. 64, proceso 4080).
8. Certificación expedida el 14 de septiembre de 2006 por quien se identificó como autoridad tradicional de la comunidad indígena wayuu de Taiwachón, en la que se hace constar que la señora Orsinia Patricia Polanco Jusayú es “reconocida entre nosotros los indígenas wayuu como una mujer líder emprendedora y luchadora por la defensa de los intereses de los indígenas. Es una persona amable, sencilla, honesta y sobre todo grata en nuestro medio, como profesional colabora y asesora en múltiples proyectos en procura del bienestar de sus semejantes, brindándonos mecanismos de solución a los múltiples problemas que presentamos en nuestros territorios ancestrales y que en una medida conlleva a mantener la paz de todos aportando su granito de arena a través de sus enseñanzas como pedagoga e indígena” (fl. 67, proceso 4080).
9. Testimonio rendido por la señora Otilia Velásquez Epieyú, quien se identificó como representante legal de la asociación denominada Wallajirawa y sostuvo que reconoce a la demandada como líder de la comunidad indígena wayuu de Petsuapá por cuanto “es una mujer que no solamente ve por su comunidad sino por todos los wayuu de otras comunidades de diferentes castas” (fls. 168 y 169, proceso 4078).
10. Testimonio rendido por la señora Cecilia Efrosina Jusayú, quien se identificó como representante legal de la asociación denominada Aneswakuipa y sostuvo que reconoce a la demandada como líder de la comunidad indígena wayuu de Petsuapá por cuanto “ella trabajaba por su comunidad cuando estaba ahí” (fls. 170 y 171, proceso 4078).
11. Testimonio rendido por la señora Rosamira Epinayú Abshana, quien se identificó como representante legal de la asociación denominada Jimot de Kerraliamana y sostuvo que reconoce a la demandada como líder de la comunidad indígena wayuu de Petsuapá por cuanto “ella es nacida y crecida en esta comunidad, y es líder de esa comunidad, ella es líder wayuu y pertenece a la casta Jusayú y su tote es la culebra cazadora que es el casiguano” (fls. 172 y 173, proceso 4078).
12. Testimonio rendido por el señor Sergio Enrique Kohen Epieyú, quien se identificó como representante legal de la asociación denominada Kaliwaya Arashouri y sostuvo que la demandada es líder de la comunidad indígena wayuu de Petsuapá por cuanto “desde temprana edad se le lanzó en la cultura wayuu como majayu de oro, se lanzó desde muy temprana edad por su conocimiento de su cultura y representa toda la tradición de la mujer wayuu, ella ha ayudado a resolver muchos problemas en la secretaría de asuntos indígenas” (fls. 141 y 142, proceso 4080).
No hay duda, entonces, de que la señora Orsinia Patricia Polanco Jusayú es una destacada miembro de la comunidad indígena wayuu de Petsuapá por su notable labor de promoción de la cultura wayuu; destacada gestión que le ha permitido ser reconocida como líder del grupo o asociación de indígenas que conforma esa comunidad indígena.
Por tanto, la superioridad que la demandada ostenta al interior de la comunidad indígena wayuu de Petsuapá —lograda por el generalizado reconocimiento de su gestión de promoción de la cultura wayuu— permite concluir que, contrario a lo planteado por los demandantes, al momento de la elección acusada la señora Orsinia Patricia Polanco Jusayú sí ostentaba una de las calidades que, disyuntivamente, exige el artículo 2º de la Ley 649 de 2001 para ser elegido como Representante a la Cámara por la circunscripción especial de comunidades indígenas, concretamente, la condición de haber sido líder de una organización indígena.
Entonces, como quiera que en este caso se satisface la calidad que para ser elegida se requería de la señora Orsinia Patricia Polanco Jusayú, no es del caso concluir en el desconocimiento de los requisitos de elegibilidad establecidos en el artículo 2º de la Ley 649 de 2001.
En esta forma, la Sala denegará las pretensiones de las demandas acumuladas.
1. No prosperan las excepciones de caducidad de la acción, inepta demanda y pleito pendiente.
3. En firme esta sentencia y previas las comunidades del caso archívese el expediente.
(1) Auto del 17 de febrero de 2005, expediente 26905 de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
(2) Sentencia C-646 de 2000.
(3) Sentencia del 24 de octubre de 2002, expediente 2833 de la Sección Quinta del Consejo de Estado.
(4) Sentencia C-169 de 2001.
(5) Sentencia T-778 de 2005.
(6) Articulado definitivo aprobado por la Comisión Tercera de la Asamblea Nacional Constituyente, Gaceta Constitucional 83 del 27 de mayo de 1991. Informe-ponencia para primer debate en plenaria, Gaceta Constitucional 79 del 22 de mayo de 1991.
(7) Actas de sesión plenaria del 28 y del 29 de mayo de 1991, publicadas en las gacetas constitucionales 117 del 24 de julio y 120 del 21 de agosto de 1991.
(8) Acta de sesión plenaria del 11 de junio de 1991, Gaceta Constitucional 131 del 23 de octubre de 1991. Artículos de la Constitución Política de Colombia aprobados en primer debate, Gaceta Constitucional 109 del 27 de junio de 1991. Codificación del articulado de la Constitución de Colombia para segundo debate, Gaceta Constitucional 113 del 5 de julio de 1991.
(9) Acta de sesión plenaria del 28 de junio de 1991, Gaceta Constitucional 142 del 21 de diciembre de 1991.
(11) Promulgación en la Gaceta Constitucional 114 del 7 de julio de 1991. Texto corregido en las gacetas constitucionales 116 del 20 de julio y 127 del 10 de octubre de 1991.
(12) Sentencia C-169 de 2001.
(13) Max Weber, Economía y Sociedad: esbozo de sociología comprensiva. FCE, segunda edición, 1997.
(14) Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española. Vigésima segunda edición, octubre de 2001, publicada en la página web wwvv.rae.es.