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Timestamp: 2019-04-19 18:26:14
Document Index: 237413478

Matched Legal Cases: ['§ 17', '§ 16', '§ 48', '§ 16', '§ 16', 'Art. 98', '§ 33', '§ 34', '§ 54', '§ 1', '§ 3']

177/03...
VfGBbg: 177/03 Beschluss vom: 21.04.2005 S-Nr.: 1536
Zitiervorschlag: VerfGBbg, Beschluss vom 21. April 2005 - VfGBbg 177/03 -, https://verfassungsgericht.brandenburg.de
VfGBbg 177/03
Gemeinde Mildenberg,
vertreten durch das Amt „Zehdenick und Gemeinden“,
Falkenthaler Chaussee 1,
hier: Eingemeindung der Gemeinde Mildenberg (Amt „Zehdenick und Gemeinden“) in die Stadt Zehdenick
durch die Verfassungsrichter Weisberg-Schwarz, Prof. Dawin, Prof. Dr. Dombert, Havemann, Dr. Jegutidse und Dr. Knippel
Die Beschwerdeführerin, eine bisher dem Amt „Zehdenick und Gemeinden“ angehörende Gemeinde, wehrt sich gegen ihre Auflösung durch Eingliederung in die Stadt Zehdenick.
1. Die Beschwerdeführerin liegt ca. 5 km westlich des Zentrums der Stadt Zehdenick im Landkreis Oberhavel. Sie grenzt im Westen an die Gemeinde Badingen, die ebenfalls dem Amt „Zehdenick und Gemeinden“ angehörte, im übrigen ist sie vom Gebiet der Stadt Zehdenick umgeben. Drei Gemeinden des Amtes gliederten sich vertraglich zum 31. Dezember 2001, zwei weitere zum 26. Oktober 2003 in die Stadt Zehdenick ein. Danach lebten von den etwa 15.200 Einwohnern des Amtes ca. 11.600 in Zehdenick und ca. 810 im Gebiet der Beschwerdeführerin. Der Bereich ist durch die Havel bzw. den Voßkanal und größere Waldgebiete geprägt.
2. Anfang Mai 2002 versandte das Ministerium des Innern Anhörungsunterlagen für eine Anhörung der Beschwerdeführerin zu der beabsichtigten kommunalen Neugliederung mit der Gelegenheit zur Stellungnahme. In den ersten beiden Maiwochen wurden auch die Anhörungsunterlagen für die Anhörung der Bevölkerung an den Landrat des Landkreises Oberhavel versandt. Für die Anhörung der Bürger stand ein Monat zur Verfügung. Die Anhörung sollte vor dem Ende der Gemeindeanhörung abgeschlossen sein.
3. Im September/Oktober desselben Jahres brachte die Landesregierung sechs Gesetzentwürfe zur landesweiten Gemeindegebietsreform in den Landtag ein. § 17 des Entwurfes zum Fünften Gesetz zur landesweiten Gemeindegebietsreform betreffend die Landkreise Barnim, Märkisch-Oderland, Oberhavel, Ostprignitz-Ruppin, Prignitz, Uckermark (5. GemGebRefGBbg) sah die Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Stadt Zehdenick vor. Der Innenausschuß des Landtages, an den die Gesetzentwürfe nach der ersten Lesung verwiesen worden waren, führte am 23. Oktober 2002 vorab eine Anhörung zu grundsätzlichen Fragen durch. Zur Anhörung der Beschwerdeführerin vor dem Innenausschuß am 09. Januar 2003 wurde deren ehrenamtlicher Bürgermeister geladen. Das Gesetz wurde sodann im Frühjahr 2003 vom Landtag verabschiedet. Der lediglich in der Paragraphenzählung geänderte § 16 des 5. GemGebRefGBbg vom 24. März 2003 (GVBl. I S. 82), am Tag der landesweiten Kommunalwahlen (26. Oktober 2003) in Kraft getreten (s. § 48 Satz 1 des 5. GemGebRefGBbg), lautet:
Die Beschwerdeführerin hat am 16. Juni 2003 kommunale Verfassungsbeschwerde erhoben. Sie macht geltend, ihre Eingliederung in die Stadt Zehdenick sei schon deshalb verfassungswidrig, weil weder die Bevölkerung des unmittelbar betroffenen Gebietes noch sie selbst (als Gemeinde) ordnungsgemäß angehört worden seien. Die Anhörungsfehler seien „absolute Nichtigkeitsgründe“. Auf Fragen der Kausalität komme es nicht an. Daß sich von 302 Gemeinden, die der Gesetzgeber aufzulösen versucht habe, 250 mit kommunalen Verfassungsbeschwerden dagegen zu Wehr setzten, sei bereits „ernstes Indiz für die verfassungswidrige Gewalt der gesetzlichen Regelung“. Es fehle an dem Nachweis, daß die Beschwerdeführerin ungeeignet sei, den Anforderungen moderner Selbstverwaltung zu entsprechen. Der Abwägungsvorgang sei fehlerhaft.
§ 16 des Fünften Gemeindegebietsreformgesetzes Brandenburg verletzt die Beschwerdeführerin in ihren verfassungsmäßigen Rechten und ist deshalb nichtig.
Der Landtag Brandenburg, die Landesregierung, der Städte- und Gemeindebund Brandenburg und die Stadt Zehdenick hatten Gelegenheit zur Stellungnahme. Der Bürgermeister der Stadt Zehdenick teilte im Dezember 2004 mit, daß der Ortsbeirat des Ortsteils Mildenberg der Stadt Zehdenick die Stadtverordneten beauftragt habe, die „Klage des Ortsteils Mildenberg gegen die Zwangseingemeindung“ zurückzunehmen.
Die kommunale Verfassungsbeschwerde ist nach wie vor anhängig. Der aus drei Personen bestehende Ortsbeirat des Ortsteils Mildenberg der Stadt Zehdenick ist nicht mit der Gemeindevertretung der Beschwerdeführerin identisch und nicht für diese im vorliegenden Verfahren handlungsbefugt (vgl. Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Beschluß vom 27. Mai 2004 - VfGBbg 283/03 - [Mehrow]).
Die nur teilweise zulässige kommunale Verfassungsbeschwerde bleibt ohne Erfolg.
1. Die kommunale Verfassungsbeschwerde ist insofern unzulässig, als sie sich, wie die Verfahrensbevollmächtigte der Beschwerdeführerin zu gleichartigen kommunalen Verfassungsbeschwerden anderer Gemeinden des bisherigen Amtes Nauen-Land klargestellt hat, auch gegen die (hier in § 16 Abs. 2 des 5. GemGebRefGBbg bestimmte) Auflösung des bisherigen Amtes sowie zugleich gegen die Eingliederung der anderen Gemeinden des früheren Amtes „Zehdenick und Gemeinden“ in die Stadt Zehdenick richtet. Insoweit ist die Beschwerdeführerin nicht beschwerdebefugt. Eine amtsangehörige Gemeinde kann nach der Rechtsprechung des Landesverfassungsgerichtes, die entsprechend der (bloßen) verwaltungsmäßigen Hilfsfunktion des - wie immer zustandegekommenen bisherigen - Amtes für jedwede spätere Änderung der Amtszuordnung zu gelten hat, lediglich beanspruchen, daß ihr überhaupt eine geeignete (Amts-)Verwaltung, nicht aber, daß sie ihr in der bisherigen Form und in dem bisherigen Zuschnitt zur Verfügung steht (Beschluß vom 16. Mai 2002 - VfGBbg 57/01 -, LKV 2002, 515 sowie Urteil vom 29. August 2002 - VfGBbg 34/01 - [Kreuzbruch], LVerfGE Suppl. Bbg. zu Bd. 13, S. 116 = LKV 2002, 573, 574). Soweit sich die kommunale Verfassungsbeschwerde einer amtsangehörigen Gemeinde als begründet erweist und sie (folglich) als amtsangehörige Gemeinde fortbesteht, hat das Land dafür zu sorgen, daß ihr eine Verwaltung – durch Zuordnung zu einem Amt oder Bildung eines neuen Amtes, notfalls auch unter Wiederbelebung der früheren Amtsmodelle 2 oder 3 - zur Verfügung steht. Je nach Art der dann getroffenen Regelung, die also gegebenenfalls abzuwarten bleibt, mag Anlaß für eine darauf bezogene gerichtliche Überprüfung bestehen. Festhalten an dem einmal gefundenen Zuschnitt der Amtsverwaltung kann die einzelne Gemeinde das Land aber grundsätzlich nicht. Auch soweit sich die Beschwerdeführerin gegen die Zuordnung der anderen bislang amtsangehörigen Gemeinden wendet, sind Gesichtspunkte für eine Beschwer nicht ersichtlich.
1. Die nach der Landesverfassung geltenden Anhörungserfordernisse sind eingehalten worden. Im Hinblick auf die insoweit von der Verfahrensbevollmächtigten der Beschwerdeführerin in einer Vielzahl von Verfahren im wesentlichen gleichlautend vorgebrachten Einwände wird auf die ständige Rechtsprechung des Verfassungsgerichtes (vgl. u.a. Urteil vom 18. Dezember 2003 - VfGBbg 101/03 - und zuletzt ausführlich Beschluß vom 16. September 2004 - VfGBbg 118/03 - www.verfassungsgericht.brandenburg.de) verwiesen.
2. Die Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Stadt Zehdenick bleibt auch in der Sache selbst im Einklang mit der Landesverfassung.
b) In Anwendung dieser Grundsätze hat sich hier der Gesetzgeber fehlerfrei auf den Standpunkt gestellt, daß für die Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Stadt Zehdenick Gründe des öffentlichen Wohls vorliegen, und auf dieser Grundlage eine verfassungsrechtlich nicht zu beanstandende Regelung getroffen. Im einzelnen:
Der Gesetzgeber hat als maßgeblichen Grund für die Auflösung des Amtes „Zehdenick und Gemeinden“ und die Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Stadt Zehdenick angeführt, nach dem Leitbild seien im äußeren Entwicklungsraum bei Vorliegen von „Zentralort-Umland-Verflechtungen“ amtsfreie Gemeinden zu bilden. Solche Verflechtungen seien u.a. regelmäßig bei Grundzentren mit Teilfunktionen eines Mittelzentrums (LT-Drucksache 3/5020, S. 36 zu 2 a) bb) des Leitbildes und S. 359) gegeben. Zur Beantwortung der Frage, ob ein derartiges Grundzentrum vorliegt, bezieht sich der Gesetzgeber nicht entscheidend auf Raumordnungspläne. Vielmehr hat er die zentralen Funktionen und gegenwärtigen Verflechtungen, auf die er abstellt, selbst ermittelt. Die hiernach interessierenden örtlichen Verhältnisse einschließlich der finanziellen Situation sind in den Gesetzesunterlagen zutreffend angesprochen (s. die Beschreibung der Gemeinden und der Stadt Zehdenick im „Neugliederungssachverhalt“ in LT-Drucksache 3/5020, S. 355 ff.).
Als grundsätzlich wesentliche Elemente einer ausgeprägten Zentralort-Umland-Verflechtung finden sich außer dem Zahlenverhältnis von zuletzt ca. 11.600 Einwohnern der bisherigen Stadt Zehdenick gegenüber nur etwa 810 Einwohnern der unmittelbar benachbarten Beschwerdeführerin in Zehdenick drei Grundschulen, eine Gesamtschule, eine Realschule, ein Oberstufenzentrum, eine Förderschule für geistig Behinderte, vier Kindertagesstätten, drei Horte, 15 Arztpraxen, drei Pflegeeinrichtungen (Seniorenheim, Seniorenzentrum und Wohnstätte für geistig behinderte Erwachsene) sowie ausgeprägte Dienstleistungs- und Einzelhandelsangebote. Zehdenick verfügt auch über mehrere Industrieansiedlungen (u.a. Hebelwerk, Holzverarbeitung, Tief- und Verkehrsbau) sowie 20 landwirtschaftliche Betriebe mit einer gebietsübergreifenden Bewirtschaftung zu allen bislang amtsangehörigen Gemeinden. Außerdem besteht eine gute Verbindung der Beschwerdeführerin mittels Öffentlichen Personennahverkehrs zu dem ca. 5 km entfernten Kern der Stadt sowie zum Bahnhof. Der Gesetzgeber hat gesehen, daß die Beschwerdeführerin über eine Grundschule und eine Kindertagesstätte verfügt, während die Schüler der höheren Klassen überwiegend Schulen in Zehdenick und im übrigen in Gransee besuchen. Darüber hinaus brauchte der Gesetzgeber nicht festzustellen, wie viele Bewohner der Beschwerdeführerin wie oft die in Zehdenick vorgehaltenen anderen öffentlichen Einrichtungen sowie Dienstleistungen nutzen. Es liegt auf der Hand, daß solche Angebote von Bewohnern aus dem näheren Umland in Anspruch genommen werden. Schon wegen der Existenz dieser Einrichtungen in Anzahl und Vielfalt in Zehdenick ist die Einstufung der Stadt als Grundzentrum mit Teilfunktionen eines Mittelzentrums nachvollziehbar.
Darüber hinaus kommt es nicht darauf an, ob vom Gesetzgeber sämtliche tatsächlichen Momente in allen Einzelheiten richtig erfaßt und gewürdigt worden sind. Ins Gewicht fällt vielmehr nur, ob er die für die Durchführung des gewählten Leitbildes bestimmenden Elemente in ihrem wesentlichen Gehalt richtig erkannt und daraus sachgerechte Folgerungen gezogen hat. Nur wenn die Richtigkeit einer die Entscheidung tragenden Tatsache bestritten und es möglich ist, daß bei Zugrundelegung der behaupteten abweichenden Situation die Neugliederung anders ausgefallen wäre, besteht eine Nachprüfungspflicht für das Verfassungsgericht (vgl. SächsVerfGH, LVerfGE 10, 375, 398 „[mit-]entscheidend“; VerfGH NW, Urteil vom 6. Dezember 1975 - VerfGH 39/74 -, UA S. 25; StGH BW, NJW 1975, 1205, 1213). Derartige Tatsachen hat die Beschwerdeführerin indes nicht mitgeteilt.
bb) Dem Gesetzgeber stehen im Sinne von Art. 98 Abs. 1 LV Gründe des öffentlichen Wohls zur Seite. Er beruft sich ausweislich der Gesetzesbegründung und der Beschlußempfehlung des Innenausschusses für die Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Stadt Zehdenick wesentlich auf die Notwendigkeit, die brandenburgische Gemeindestruktur im Umland regionaler Zentren des äußeren Entwicklungsraums zu ändern (vgl. 2. a) bb) des Leitbildes, LT-Drucksache 3/5020, S. 23 f.).
Daß die Behebung von Strukturproblemen im Stadtumland ein Grund des öffentlichen Wohls ist, der eine kommunale Neugliederung zu rechtfertigen vermag, hat das Landesverfassungsgericht bereits in seinen Urteilen vom 18. Dezember 2003 - VfGBbg 101/03 - und - VfGBbg 97/03 - (in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung anderer Landesverfassungsgerichte, s. etwa SächsVerfGH SächsVBl 1999, 236, 239; ThürVerfGH NVwZ-RR 1997, 639, 643) entschieden. Auch im Schrifttum wird dies grundsätzlich nicht in Zweifel gezogen (s. etwa Hoppe/Stüer, DVBl 1992, 641, 642 f.; v. Unruh/Thieme/Scheuner, Die Grundlagen der kommunalen Gebietsreform, 1981, S. 116, 118 f.). Das Stadt-Umland-Verhältnis wirft eine Reihe schwieriger Abklärungs- und Koordinationsfragen auf. Planung und Betrieb öffentlicher Einrichtungen - Kindergärten und -krippen, Schulen (einschließlich weiterführender Schulen), Horte, Sportstätten, Bibliotheken, Schwimmbäder, Feuerwehren, Kultureinrichtungen - erfordern Abstimmung und Absprache. Auch für Tourismusentwicklung, Infrastrukturausbau, Wirtschaftsförderung, Abfall- und Abwasserbeseitigung sowie Trinkwasserversorgung empfiehlt sich ein gemeinsames Handeln.
cc) Zur Bewältigung dieser Strukturfragen ist die Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Stadt Zehdenick nicht offensichtlich ungeeignet. Das Landesverfassungsgericht vermag nicht zu erkennen, daß das Ziel einer Bereinigung der Strukturprobleme im Zehdenicker Stadt-Umland-Bereich durch die Zusammenführung in einem einheitlichen Aufgaben- und Verwaltungsraum eindeutig verfehlt würde.
dd) Die Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Stadt Zehdenick ist auch nicht unverhältnismäßig.
So lassen sich die hier in Frage stehenden Stadt-Umland-Probleme entgegen der Einschätzung der Beschwerdeführerin nicht etwa ebenso gut durch interkommunale Zusammenarbeit bewältigen. Interkommunale Zusammenarbeit, in welcher Form auch immer (in Gestalt von Zweck- oder Planungsverbänden, Arbeitsgemeinschaften oder Kapitalgesellschaften oder durch öffentlich-rechtliche Kooperationsverträge), kann typischerweise jeweils nur in Teilbereichen wirken. Sie wirft zudem ihrerseits Abstimmungs- und Kooperations- sowie Rechts- und Personalfragen auf. Im Vergleich zu einer gemeindlichen Neuordnung ist die interkommunale Zusammenarbeit schwächer und instabiler.
Zu der Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Stadt Zehdenick gibt es auch im übrigen keine zur Erreichung des gesetzgeberischen Ziels ebenso geeignete Alternative. Der Gesetzgeber hat die damit verbundenen Vor- und Nachteile in nicht zu beanstandender Weise gegeneinander abgewogen und ist zu einem verfassungsrechtlich vertretbaren Ergebnis gelangt.
Vorliegend besitzen indes nach der vertretbaren Abwägung des Gesetzgebers die für die Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Stadt Zehdenick sprechenden Gründe das größere Gewicht. Dem Gesetzgeber war die Bedeutung der kommunalen Selbstverwaltung gegenwärtig. Er hat die Belange der Einwohner durchaus im Blick gehabt und sich damit, ablesbar insbesondere aus der amtlichen Begründung des Gesetzentwurfs (s. LT-Drucksache 3/5020, S. 351 ff., 361 f.; s. auch S. 73 ff., 84 ff.), auseinandergesetzt. Auf der anderen Seite hat er jedoch als gegenläufige Belange in zulässiger und vertretbarer Weise außer der Bereinigung der Stadt-Umland-Probleme im Raum Zehdenick namentlich die Steigerung der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit der Verwaltung durch die Zusammenführung in einer einheitlichen Kommune sowie Gesichtspunkte der Raumordnung in seine Abwägung eingestellt und ihnen die größere Bedeutung beigemessen.
Der Gesetzgeber durfte seiner Entscheidung auch zugrundelegen, daß die Strukturaussage 2. d) bb) seines Leitbildes für den Regelfall anstrebt, daß Gemeinden nur innerhalb der Grenzen der bestehenden Ämter zusammengeschlossen werden und daß es daher konsequent und leitbildgerecht ist, sämtliche Gemeinden des bisherigen Amtes „Zehdenick und Gemeinden“ zu vereinigen, also unter Einbeziehung auch der Beschwerdeführerin, nachdem ein Abweichungsfall, ähnlich den in 2. d) bb) Satz 2 des Leitbildes angeführten Beispielen (zur Stärkung der Zentralorte nach Landesentwicklungsplan I bzw. nach den Regionalplänen sowie zur Schaffung von Verwaltungseinheiten annähernd gleicher Leistungskraft geboten), nicht ersichtlich ist (vgl. u.a. VfGBbg, Beschluß vom 24. Juni 2004 - 148/03 - [Altglietzen], S. 24 f. des EA; aber zur Nichtanwendbarkeit dieser Leitbildregelung, wenn das bisherige Amt durch das Gesetz ohnehin amtsgebietsüberschreitend neugegliedert wird: VfGBbg Beschlüsse vom 27. Mai 2004 - 63/03 und 138/03 [Herzsprung, Königsberg], S. 18 EA). Es ist von Verfassungs wegen nichts dagegen zu erinnern, wenn der Gesetzgeber unter Meidung einer aufwendigen Vermögensauseinandersetzung (vgl. § 33 Abs. 1 Satz 4, § 34 des 5. GemGebRefGBBg) an ein regelmäßig seit Jahren stattfindendes Zusammenwirken von Gemeinden eines Amtes anknüpft und eine Fortführung der Gemeinschaft in Gestalt der amtsfreien Gemeinde präferiert, soweit - wie hier - keine besonderen Umstände stärker für eine (gegebenenfalls nur partiell) die bisherigen Amtsgrenzen überschreitende Lösung sprechen. Auch die Beschwerdeführerin hat keine solche Alternativlösung bevorzugt und geltend gemacht.
Der Gesetzgeber hat die Problematik der Verlagerung der Finanz- und Planungshoheit gesehen und demgegenüber dem Vorteil der Bündelung der finanziellen Möglichkeiten infolge der Neugliederung im Verbund der Gesamtabwägung und mit Blick auf gestärkte Instrumente der Ortschaftsverfassung (§§ 54 - 54 e GO) sowie die Pflicht einer jeden Gemeinde und Stadt, für das soziale, kulturelle und wirtschaftliche Wohl aller ihrer Einwohner, für eine harmonische Gestaltung der Gemeindeentwicklung, zu sorgen (vgl. u.a. § 1 Abs. 2 Sätze 2 und 3, § 3 Abs. 2 GO), in vertretbarer Weise höheres Gewicht zuerkannt (vgl. LT-Drucksache 3/5020, S. 88 f.). Daß in der Vergangenheit im Amt gelegentlich Interessen der Stadt Zehdenick mit denen der Beschwerdeführerin kollidierten, brauchte der Gesetzgeber nicht als unvermeidbare und nachhaltige Belastung anzusehen.
Verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden ist schließlich auch, wie der Gesetzgeber den geäußerten Willen der Bevölkerung gewichtet hat. Die aus der Anhörung der Bevölkerung der Beschwerdeführerin, der Stadt Zehdenick und der weiteren bisher amtsangehörigen Gemeinden resultierenden Stellungnahmen und Ergebnisse von Bürgerbefragungen und -entscheiden (vgl. LT-Drucksache 3/5020, S. 351 ff.) zur beabsichtigten Neugliederung lagen im Landtag vor und sind damit in das Gesetzgebungsverfahren eingeflossen. An das sich daraus ergebende Stimmungsbild ist der Gesetzgeber aber nicht gebunden. Das Ergebnis der Anhörung der Bevölkerung stellt vielmehr nur ein Merkmal unter weiteren Gesichtspunkten dar, die für die Ermittlung der Gründe des öffentlichen Wohles und damit für die Abwägungsentscheidung des Gesetzgebers von Bedeutung sind. Bei einer allgemeinen Gebietsreform geht es eben auch darum, größere Räume neu zu gliedern, so daß nicht nur örtliche Gegebenheiten - wie etwa die Akzeptanz des Vorhabens bei den Bürgern der einzelnen Gemeinde - ins Gewicht fallen. Hiervon ausgehend hat sich der Landtag in den Grenzen seiner Entscheidungsfreiheit bewegt, als er nicht dem Ergebnis der Anhörung der Bevölkerung gefolgt ist, sondern den für die Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Stadt Zehdenick sprechenden Umständen, dem Ziel der Schaffung eines einheitlichen Lebens-, Arbeits- und Wirtschaftsraumes im Umfeld brandenburgischer Städte, auch hier das höhere Gewicht beigemessen hat.