Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-1168-de-noviembre-6-de-2001?documento=jurcol&contexto=jurcol_75992041c47df034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-01-21 10:22:49
Document Index: 140401820

Matched Legal Cases: ['artículo 241', 'artículo 2', 'artículo 355', 'artículo 355', 'artículo 355', 'artículo 355', 'artículo 355', 'artículo 133', 'artículo 355', 'artículo 355', 'artículo 18', 'artículo 68', 'artículo 9', 'artículo 59', 'artículo 283', 'artículo 68', 'artículo 68', 'artículo 9', 'artículo 68', 'artículo 68', 'artículo 76', 'artículo 355', 'artículo 355', 'artículo 150', 'artículo 347', 'artículo 350', 'artículo 209', 'artículo 2']

﻿ SENTENCIA C-1168 DE NOVIEMBRE 6 DE 2001
SENTENCIA C-1168 DE 06 DE NOVIEMBRE DE 2001
CONTENIDO:PARTIDAS DE DESARROLLO REGIONAL EN LA LEY DE PRESUPUESTO. REQUISITOS PARA QUE NO SE CONSIDEREN AUXILIOS PARLAMENTARIOS DISFRAZADOS. SE DECLARAN EXEQUIBLES LAS PARTIDAS ACUSADAS DE LOS ARTÍCULOS 2 Y 3 DE LA LEY 628 DE 2000, POR LA CUAL SE DECRETA EL PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL Y LEY DE APROPIACIONES PARA LA VIGENCIA FISCAL DE 1 DE ENERO AL 31 DE DICIEMBRE DE 2001, POR LOS CARGOS ESTUDIADOS, Y EN LOS TÉRMINOS DEL CONDICIONAMIENTO PRECISADO EN EL FUNDAMENTO 33 DE LA PRESENTE SENTENCIA.
TEMAS ESPECÍFICOS:LEY ANUAL DEL PRESUPUESTO
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:364 DE ABRIL DE 2002, PÁG.835
Sentencia C-1168 de noviembre 6 de 2001
SENTENCIA NÚMERO C-1168 DE 2001
PARTIDAS DE DESARROLLO REGIONAL EN LA LEY DE PRESUPUESTO
REQUISITOS PARA QUE NO SE CONSIDEREN AUXILIOS PARLAMENTARIOS DISFRAZADOS
Ref.: Expediente D-3432
Actor: Álvaro Uribe Vélez
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 2º y 3º de la Ley 628 de 2000, “por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2001”.
Bogotá, D.C., seis de noviembre de dos mil uno.
EXTRACTOS: « II. Texto objeto de revisión
Debido a su extensión, no se transcribe la norma acusada, para lo cual se remite al Diario Oficial 44.272 del 27 de diciembre de 2000.
1. Conforme al artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad de los artículos 2º y 3º de la Ley 628 de 2000, ya que se trata de una demanda de inconstitucionalidad en contra de una norma que hace parte de una ley de la República.
2. En reciente oportunidad, esta Corte se pronunció sobre uno de los artículos demandados en el presente caso. En efecto, la Sentencia C-1064 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y Jaime Córdoba Triviño, declaró la exequibilidad condicionada del artículo 2º de la Ley 628 de 2000. Esa sentencia limitó expresamente el alcance del fallo. En efecto, el fundamento 6.2 de la parte motiva precisó que “la exequibilidad de la norma se refiere exclusivamente a los cargos analizados en la presente sentencia sobre las partidas destinadas a cubrir el aumento salarial de los servidores públicos por ella cobijados”. Ahora bien, los cargos de la presente demanda son distintos a los estudiados por la Corte en la mencionada sentencia, puesto que se refieren a la vulneración de la prohibición constitucional de los auxilios parlamentarios. Por consiguiente, no ha operado la cosa juzgada constitucional.
4. En numerosas oportunidades, esta Corte ha señalado que si bien la acción de inconstitucionalidad es pública y no está sometida a formalidades especiales, sin embargo los demandantes tienen unas cargas mínimas que cumplir para que la Corte pueda pronunciarse de fondo. En particular, corresponde a los actores precisar con claridad la disposición acusada y formular una acusación susceptible de ser debatida “mediante el trámite propio del control constitucional abstracto, lo cual implica que el demandante debe formular un cargo concreto, de naturaleza constitucional, contra una norma legal” (1) . Y esta Corte ha precisado que el actor no cumple ese requisito “si se limita a efectuar una formulación vaga, abstracta y global de los motivos de inconstitucionalidad, sin acusar específicamente la disposición, pues su omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad” (2) .
La anterior doctrina parecería implicar que en el presente caso, la Corte debe inhibirse de pronunciarse fondo, por cuanto el demandante se limitó a atacar genéricamente los artículos 2º y 3º de la ley de presupuesto, que apropian y detallan todos los gastos autorizados para el año fiscal de 2001, pero el actor no indicó cuáles eran las partidas concretas que estaba acusando. Ahora bien, esos artículos de la ley del presupuesto contienen un gran número de partidas. Resulta entonces difícil para la Corte determinar contra cuál de ellas se dirige el cargo del demandante, por lo cual podría pensarse que el ciudadano no cumplió adecuadamente con el requisito de señalar cuál era la disposición efectivamente acusada.
5. A pesar de lo anterior, la Corte considera que es procedente un pronunciamiento de fondo pues la demanda es idónea. Así, el demandante atacó las disposiciones que correspondía impugnar, pues si el cargo es que el Congreso aprobó auxilios parlamentarios en el presupuesto, las disposiciones a ser acusadas eran los artículos 2º y 3º de la Ley 628 de 2000, que contienen las apropiaciones y los gastos autorizados. Es cierto que el demandante no indicó cuál de las partidas allí incluidas adolecía de tal vicio. Pero el actor precisó que atacaba esos artículos en cuanto ellos contenían esas partidas viciadas. Y de otro lado, el mismo demandante solicitó las pruebas que consideró pertinentes para que en el propio proceso constitucional se pudiera determinar cuáles eran las mencionadas partidas.
Ahora bien, esta Corte practicó las pruebas solicitadas por el actor, así como otras que juzgó pertinentes, y de esa manera pudo identificar cuáles son las partidas que ataca el demandante. En efecto, en la respuesta al cuestionario formulado por el magistrado sustanciador, el Viceministro de Hacienda y el director de presupuesto nacional aclararon que durante el trámite del presupuesto, los congresistas realizaron gestiones para conseguir que el ejecutivo apoyara presupuestalmente a sus regiones, procurando incrementar la inversión social. Y que como consecuencia de esa situación, el Ministro de Hacienda envió la comunicación 001026 del 17 de octubre de 2000 al Senado de la República, con el “propósito de que se sometiera a consideración del honorable Congreso de la República un incremento en el presupuesto de algunos recursos para inversión social regional, mediante traslados presupuestales”. Las partidas complementarias que se incluyeron en el presupuesto fueron expresamente mencionadas por estos funcionarios y fueron reseñadas en el punto III.1. de esta sentencia. Ahora bien, la Corte constata que esas partidas corresponden a 300.000 millones de pesos, que es la suma mencionada por el demandante. En tales circunstancias, la Corte concluye que las partidas que el actor ataca, por considerar que son formas encubiertas de auxilios parlamentarios, son precisamente aquellas que fueron indicadas por las respuestas del señor Viceministro de Hacienda y del director de presupuesto, y que ya fueron reseñadas en el punto III.1. de la presente sentencia.
El problema material bajo revisión
6. Según el actor y algunos de los intervinientes, las partidas acusadas son inconstitucionales, por cuanto establecen cupos indicativos que pueden ser manejados discrecionalmente por los congresistas, y son entonces verdaderos auxilios parlamentarios, prohibidos por la Carta (C.P., art. 355). Además, según su parecer, esas apropiaciones afectan la independencia del Congreso, pues el ejecutivo influye indebidamente en las votaciones y deliberaciones legislativas, y vulneran el principio de igualdad, ya que confieren a los actuales parlamentarios una ventaja sobre sus contendientes, en la medida en que les permite utilizar esos recursos públicos para favorecer su reelección. Por el contrario, varios intervinientes consideran que esas partidas se ajustan a la Carta, pues la Constitución autoriza a los congresistas a gestionar partidas presupuestales, siempre y cuando éstas cuenten con la aprobación del Ministro de Hacienda, tal y como sucedió en el presente caso. Y advierten además que las partidas aprobadas no son de libre disposición de los parlamentarios ni para su beneficio personal y político, sino que están encaminadas al desarrollo regional, y deben ser ejecutadas por las entidades territoriales respectivas, de acuerdo a las normas pertinentes del estatuto orgánico del presupuesto.
La prohibición de los auxilios y la lucha contra los vicios de la política colombiana
7. El artículo 355 prohíbe terminantemente que cualquier rama u órgano del poder decrete auxilios o donaciones a favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado.
Una primera interpretación de esta disposición parece llevar a la conclusión de que ella únicamente prohíbe que las autoridades estatales, por pura liberalidad, entreguen, sin contraprestación alguna, recursos públicos a los particulares. Y efectivamente, la mayor parte de los casos en que esta Corte ha debido estudiar si una norma legal desconoce o no esa prohibición constitucional han estado relacionados con disposiciones que transferían a particulares recursos públicos. En esos eventos, esta corporación ha examinado si esas cesiones gratuitas configuraban o no auxilios o donaciones constitucionalmente prohibidos. Así, por no citar sino algunos ejemplos, la Corte ha concluido que el aporte del Estado a una fundación de carácter mixto, constituye un auxilio o donación, y no puede realizarse (Sent. C-372/94, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa). Igualmente ha señalado esta corporación que la prohibición de los auxilios no impide al Estado apoyar económicamente a las víctimas de calamidades y desastres naturales, dada su situación de debilidad manifiesta y en atención a los principios constitucionales de solidaridad e igualdad (Sent. C-375/94, M.P. Antonio Barrera Carbonell).
Posteriormente, la Sentencia C-506 de 1994, M.P. Fabio Morón Díaz. Precisó el alcance de la anterior evolución jurisprudencial y señaló que la interdicción de los auxilios no impide que el Estado ofrezca incentivos económicos y colabore con los particulares en la creación de personas jurídicas dedicadas a la investigación y a la actividad científica y tecnológica, pues el estímulo a esas actividades es un cometido constitucional de las autoridades (C.P., arts. 71, 69) (3) . Por el contrario, la jurisprudencia ha indicado que la financiación de becas con los recursos provenientes de la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación es un auxilio constitucionalmente prohibido, ya que se traduce en una donación en favor de un particular y puede dar lugar al resurgimiento de la práctica abolida de los auxilios (Sent. C-520/94, M.P. Hernando Herrera Vergara).
(3) En el mismo sentido, ver la Sentencia C-316 de 1995, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
A partir de estos, y otros casos similares, la Corte ha elaborado una doctrina consistente y reiterada sobre el alcance de la prohibición de transferir recursos públicos a particulares, sin contraprestación alguna. Esta corporación ha concluido que dichas transferencias son un auxilio y se encuentran prohibidas, salvo si esas cesiones gratuitas tienen sustento en principios y derechos constitucionales, pues en tal caso “no se trata de una donación prohibida por la Carta sino, por el contrario, del cumplimiento de deberes constitucionales atribuidos al Estado” (4) . Estas transferencias deben entonces contar con un “fundamento constitucional expreso”, como ocurre, por ejemplo, con la “actividad de fomento de la investigación y de la actividad científica y tecnológica”, tal y como lo precisó la Sentencia C-506 de 1994, M.P. Fabio Morón Díaz. Y este criterio fue reiterado por la Sentencia C-671 de 1999, M.P. Alfredo Beltrán Sierra, que resumió los precedentes jurisprudenciales sobre el alcance del artículo 355 de la Carta en relación con la transferencia de recursos públicos a particulares.
(4) Sentencia C-251 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero. En el mismo sentido, ver Sentencia C-254 de 1996, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
8. El análisis precedente parece mostrar que las partidas acusadas no desconocen la prohibición de los auxilios y las donaciones a personas privadas. En efecto, conforme al tenor literal del artículo 355 de la Carta y a las anteriores referencias jurisprudenciales, la Constitución únicamente estaría prohibiendo que las autoridades entregaran, sin contraprestación alguna, recursos públicos a los particulares. Ahora bien, las partidas cuestionadas no establecen cesiones gratuitas sino que apropian dineros para inversiones públicas, como la construcción, mejoramiento y mantenimiento de infraestructura para el desarrollo regional (sección 1301, cuenta 111 y 113) o el mejoramiento y/o reposición de la infraestructura vial existente (sección 2205, cuenta 113).
9. Habría entonces que concluir que el cargo del demandante carece de todo sustento, ya que dichas partidas no implican cesiones gratuitas de recursos públicos. Sin embargo, una interpretación sistemática del alcance de la prohibición de los auxilios y donaciones (C.P., art. 355), así como del alcance de los principios de legalidad y planeación del gasto, muestran que la situación es más compleja. En efecto, tal y como esta Corte lo ha destacado desde sus primeras sentencias sobre el tema (5) , un estudio de los antecedentes en la asamblea constituyente de esta prohibición de los auxilios y donaciones, muestra que ella tenía objetivos y finalidades políticas más amplias. Así, es evidente que esa interdicción se explica por el efecto corruptor que sobre la política colombiana tuvieron los llamados “auxilios parlamentarios”, que fueron considerados una práctica “viciosa tanto por pervertir las instituciones democráticas como por alimentar ilegítimas destinaciones de los fondos del erario” (6) . Esto es claro en el debate constituyente (7) , y por ello la Corte ha destacado siempre que la prohibición de los auxilios y donaciones tiene finalidades que trascienden la simple protección del erario público: busca también depurar las costumbres políticas y fortalecer la deliberación democrática y la participación ciudadana, al liberarla de las influencias indebidas derivadas de las prácticas clientelistas asociadas a los auxilios parlamentarios. Así, la Sentencia C-372 de 1994, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, explicaba al respecto:
(5) Ver, por ejemplo, las sentencias C-3472 de 1994, C-375 de 1994, C-506 de 1994, C-520 de 1994 y C-254 de 1996.
(6) Corte Constitucional. Sentencia C-254 de 1996, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, fundamento 6.
(7) Ver la exposición de motivos de dicha prohibición en Asamblea Nacional Constituyente. Gaceta Constitucional 77 del 2 de mayo de 1991, pág. 11.
“En cuanto a los motivos —conviene reiterarlo—, se encuentran, en primer lugar, los evidentes efectos nocivos que suscitó una mala interpretación de la filosofía inspiradora de la reforma de 1968 que, en lugar de fortalecer la justicia social como norma directriz del gasto público, hizo que éste careciera de un control de ejecución. En segundo lugar, los recursos públicos asignados a la entidad privada se estaban manejando con un criterio que no siempre coincidía con los planes y programas de desarrollo, desconociendo así la obligación de procurar el bienestar común, la consolidación de un orden justo y la prevalencia del interés general. Finalmente, la línea determinante en la distribución de recursos no era, propiamente, la justicia, sino la liberalidad; es decir, no había un criterio de dar a cada cual según sus necesidades y de acuerdo con un plan basado en el interés general, sino que se destinaban los bienes del Estado de conformidad con la voluntad subjetiva y algunas veces arbitraria del individuo facultado para ello. En cuanto al fin que busca la norma superior que erradica los denominados “auxilios parlamentarios” (C.P., art. 355), es claro que se procura que exista un control previo y posterior al destino y ejecución de los dineros públicos destinados a la realización de actividades conjuntas de interés público o social, siendo esa la razón de ser del contrato que se estipula en el inciso segundo del artículo superior en comento”.
Por su parte, la Sentencia C-254 de 1996, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, al sintetizar los lineamientos básicos sobre el sentido y alcance de la prohibición constitucional de los auxilios, señaló al respecto:
“De lo expuesto puede concluirse: 1. La prohibición de los auxilios y donaciones, es la respuesta al abuso derivado de la antigua práctica de los “auxilios parlamentarios”, y en buena medida explica su alcance. 2. La prohibición de los auxilios y donaciones, no significa la extinción de la función benéfica del Estado, la cual puede cumplirse a través de la contratación con entidades privadas sin ánimo de lucro y reconocida idoneidad. 3. El auxilio o donación, materia de la prohibición, se caracterizan por la existencia de una erogación fiscal en favor de un particular sin que ella tenga sustento en ninguna contraprestación a su cargo. Igualmente, corresponden a estas categorías, las transferencias a particulares, que no estén precedidas de un control sobre los recursos o que éste no pueda realizarse con posterioridad a la asignación. Finalmente, se califican de esta manera, las prácticas que por los elementos que incorporen, puedan tener la virtualidad de revivir la proscrita figura de los auxilios. 4. Por vía negativa, no se consideran auxilios o donaciones, las transferencias presupuestales que se hacen a entidades descentralizadas. 5. No se estima que se viole el artículo 355 de la Constitución Política, cuando el Estado otorga subsidios, estímulos económicos, ayudas o incentivos, en razón del cumplimiento de deberes o principios de origen constitucional que describen actividades públicas irrenunciables” (negrillas no originales).
Finalmente, la Sentencia C-671 de 1999, M.P. Alfredo Beltrán Sierra, reiteró al respecto:
“Dada la desviación que en algunos casos se hizo de dineros oficiales aparentemente destinados a atender con ellos el fomento de entidades de derecho privado para fines altruistas o para la solución de necesidades vigentes de las pequeñas comunidades regionales, la Asamblea Constitucional que expidió la Carta Política de 1991, previo análisis de la anómala situación existente (G.C. 77, mayo 20/91, pág. 11), en el artículo 355, decidió prohibir a “las ramas u órganos del poder público” el decreto de “auxilios o donaciones a favor de personas naturales” o jurídicas de derecho privado”. Al propio tiempo, la norma citada autorizó al gobierno, así como a las autoridades departamentales, distritales y municipales la celebración de contratos con entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad para impulsar “programas y actividades de interés público acordes con el plan nacional y los planes seccionales de desarrollo, contratos en cuya ejecución se utilizarán, en cada caso, “recursos de los respectivos presupuestos”, todo sujeto a la reglamentación que sobre el particular expida el Gobierno Nacional”.
La prohibición de los auxilios y la desviación de poder en la aprobación de partidas presupuestales
10. El examen precedente muestra que la prohibición de los auxilios y donaciones (C.P., art. 355) tiene finalidades más amplias que evitar la cesión gratuita de recursos públicos; esa disposición busca racionalizar y depurar la política colombiana, a fin de que ésta se encuentre al servicio de los intereses generales (C.P, arts. 1º y 133). Por ello, ese mandato tiene que ser analizado sistemáticamente con otras disposiciones que se encaminan a ese mismo fin. En particular, en relación con el presente caso, la prohibición de los auxilios y donaciones a los particulares debe ser interpretada armónicamente con el artículo 133, que establece que “los miembros de cuerpos colegiados de elección directa representan al pueblo, y deberán actuar consultando la justicia y el bien común”, y ambas disposiciones deben ser armonizadas con los artículos constitucionales que establecen la separación de poderes y protegen la independencia del Congreso y de los congresistas (C.P., arts. 113, 114, 121), y con aquellas disposiciones que intentan fortalecer la democracia participativa y la participación ciudadana (C.P., arts. 1º, 3º y 40). En efecto, la Corte recuerda que los llamados auxilios parlamentarios del anterior régimen constitucional, que son la práctica que intenta proscribir el mandato del artículo 355 de la Carta, no sólo permitieron la dilapidación de considerables recursos públicos sino que también, e igualmente importante, desfiguraron la participación política y erosionaron la independencia del Congreso. Así, la transparencia de los debates electorales fue afectada, pues los congresistas gozaban de los recursos provenientes de los auxilios parlamentarios, que les conferían importantes ventajas frente a sus contendores. Y el ejecutivo contó con un instrumento para influir decisivamente, y en forma indebida, en las decisiones del Congreso, ya que podía manipular votaciones mediante el reparto de auxilios en la ley del presupuesto.
11. Las anteriores consideraciones permiten concluir que el actor acierta en señalar que la prohibición de los auxilios y donaciones (C.P., art. 355) cubre también aquellos casos en que el ejecutivo utiliza la oferta de determinadas partidas presupuestales para limitar la independencia de la deliberación política del Congreso, puesto que, reitera la Corte, uno de los efectos más deletéreos de los llamados auxilios parlamentarios fue precisamente permitir esas injerencias indebidas del gobierno. Así, si el ejecutivo ofrece determinadas partidas presupuestales a ciertos congresistas para obtener su apoyo para determinadas decisiones legislativas, es claro que estamos frente a una práctica inconstitucional, no sólo porque en ese evento el parlamentario ya no estaría votando “consultando la justicia y el bien común” (C.P., art. 133), sino porque se estarían reproduciendo las prácticas de auxilios parlamentarios que la Constitución intenta eliminar. Por ello, esta Corte ha precisado que la prohibición del artículo 355 superior incluye la interdicción de todas aquellas “prácticas que por los elementos que incorporen, puedan tener la virtualidad de revivir la proscrita figura de los auxilios” (Sent. C-254/96).
12. La Corte considera entonces que en estos casos, es relevante la figura de la desviación de poder que, como esta corporación ya lo señaló, no sólo se emplea para evaluar la actuación de las autoridades administrativas sino que también es relevante, mutatis mutandi, en el examen constitucional de las leyes. Así, la Sentencia C-456 de 1998, M.P. Antonio Barrera Carbonell, señaló que es posible “invocar la desviación de poder o de las atribuciones propias del legislador que la Constitución le confiere, como motivo para excluir del ordenamiento jurídico una disposición inconstitucional”. La Corte precisa en la presente ocasión que este control por desviación de poder no puede confundirse con un control sobre la oportunidad y conveniencia de la norma adoptada. En efecto, el control por desviación de poder hace referencia a aquellos casos en donde la autoridad acude a un medio legítimo, como puede ser la expedición de una ley, o la aprobación de unas partidas presupuestales, pero para alcanzar fines ilegítimos, como pueden ser discriminar a unos determinados ciudadanos o perturbar la transparencia de los debates electorales. Es obvio que usualmente esos fines inválidos no quedan formalmente incorporados en la disposición aprobada pero constituyen los móviles reales de la actuación estatal, y por ello la invalidan. Debe entonces la Corte en esos eventos examinar no sólo el contenido formal de la disposición sometida a control sino también los móviles que determinaron su aprobación.
13. Uno de los intervinientes parece objetar la anterior interpretación, pues considera que, debido a la debilidad de los partidos políticos colombianos, la abierta concesión por el gobierno de ciertas partidas a los congresistas, para obtener su apoyo, es una práctica que no es deseable, pero que debe ser aceptada. Explica entonces que de esa manera se evitan otros males que serían más graves, como son el reparto clandestino y desigual de esos mismos dineros a los parlamentarios, o las distorsiones que podrían introducir en el presupuesto los congresistas al competir por los recursos del presupuesto para llevar proyectos a sus regiones, y favorecer a sus coterráneos o enriquecerse. Y todo eso, según el interviniente, deriva del hecho de que en Colombia los partidos y movimientos políticos no operan como organizaciones coherentes sino como asociaciones de políticos regionales, con prioridades puramente locales y muy específicas.
La Corte entiende la racionalidad empírica de la argumentación del interviniente, pero no puede compartir las consecuencias normativas que intenta extraer. Así, según este planteamiento, parece menos grave repartir en forma abierta y equitativa a todos los congresistas partidas regionales, que proceder a una distribución clandestina e inequitativa de asignaciones presupuestales, o provocar la aprobación de presupuestos globalmente irracionales. Y es igualmente razonable pensar que la comprobada debilidad y fragmentación de los partidos y movimientos políticos colombianos puede estimular ese tipo de intercambios entre el gobierno y los parlamentarios. Sin embargo, de lo anterior no se desprende que por esas razones sea constitucional la inclusión en el presupuesto de partidas globales a ser repartidas igualitariamente entre los congresistas, a fin de obtener su apoyo político, por la sencilla razón de que fue voluntad explícita de la Asamblea Constituyente precisamente proscribir este tipo de prácticas. Y precisamente ese fue el sentido básico de la prohibición de cualquier auxilio y donación (C.P., art. 355), de tal importancia para los constituyentes, que fue una de las pocas normas aprobadas antes de la promulgación de la Constitución, por medio de un acto constituyente de vigencia inmediata. Por tal motivo, la Corte considera que a pesar de que existen factores políticos que estimulan esas prácticas, ello no justifica que sean declaradas exequibles, sino que, por el contrario, esa situación fáctica exige esfuerzos consistentes por reformar la política colombiana y los sistemas de representación, a fin de evitar la perpetuación de formas de auxilios, bajo otros nombres pues, como se indicó anteriormente, fue voluntad explícita de la Asamblea Constituyente proscribir del sistema político los auxilios parlamentarios.
14. La Corte concluye entonces que los auxilios no sólo existen cuando los recursos públicos son desviados a personas privadas, sin contraprestación alguna, sino también cuando el gobierno o el Congreso incurren en desvío de poder al aprobar determinadas partidas presupuestales, aunque estén asignadas a entidades oficiales.
La prohibición de auxilios y los principios de legalidad y planeación del gasto
15. La prohibición de los auxilios también se encuentra íntimamente vinculada con los principios de planeación y legalidad del gasto, pues todos ellos pretenden proteger los recursos públicos, a fin de que éstos sean orientados a realizar los cometidos constitucionales y a satisfacer las necesidades de la población (C.P., art. 2º), conforme a las prioridades definidas en el proceso democrático. Entra pues esta corporación a recordar brevemente el alcance de esos principios y su relación con el debate constitucional suscitado por las partidas acusadas.
16. La Carta, con el fin de racionalizar el uso de los recursos públicos que son escasos, y fortalecer la deliberación democrática sobre el desarrollo, otorga una especial importancia a la planeación, pues no sólo señala que obligatoriamente debe existir un plan nacional de desarrollo y de inversiones (C.P., art. 339) sino que además confiere a la ley que contiene ese plan unas características especiales. Así, el plan de inversiones tiene prevalencia sobre las demás leyes y sus mandatos en sí mismos constituyen mecanismos idóneos para su ejecución (C.P., art. 341). Además, el presupuesto anual debe corresponder a los lineamientos señalados en ese plan de desarrollo (C.P., art. 346). Finalmente, y como esta Corte lo ha destacado, la Carta vincula el proceso de planeación con mecanismos democráticos de participación. Esta importancia de la deliberación democrática amplia en la planeación fue reiterada por esta corporación en varias ocasiones. Dijo entonces la Corte:
“El plan, entonces, no es el resultado exclusivo de trabajos técnicos y económicos elaborados en el interior del gobierno, ni tampoco el de las deliberaciones que tienen lugar en las cámaras, sino que incorpora, por mandato constitucional, el concepto y análisis de un foro deliberante y libre que representa a los asociados cuyo interés en el proceso de planeación es incontrovertible en cuanto los afecta de modo directo” (8) .
(8) Sentencia C-15 de 1996, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. Criterio reiterado, entre otras, en la Sentencia C-191 de 1996.
“La Constitución de 1991 quiso hacer explícita la importancia de los planes de desarrollo al establecer la prelación que tendrán las leyes de planes sobre las demás leyes (C.P., art. 341). Estas leyes superiores tendrán además una cualidad muy especial: “constituirán mecanismos idóneos para su ejecución y suplirán los existentes sin la necesidad de expedición de leyes posteriores”. Lo anterior se explica en razón de la naturaleza de los planes que no se presentan generalmente como mandatos sino más bien como descripciones y recomendaciones. De ahí la necesidad de darle a la ley del plan una posibilidad de ser ejecutada inmediatamente, aunque su articulado no esté compuesto de normas en el sentido estricto de la palabra” (9) .
(9) Sentencia C-478 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Criterio reiterado, entre otras, en las sentencias C-15 de 1996 y C-557 de 2000.
17. De otro lado, esta Corte ha señalado, en forma reiterada, que el principio de legalidad del gasto es un importante fundamento de las democracias constitucionales, y en virtud de él, corresponde al Congreso autorizar cómo se deben invertir los dineros del erario público (10) . Ahora bien, un análisis sistemático de la Carta muestra que ese principio se proyecta en diversos momentos y tiene distintos alcances.
(10) Ver, entre otras, las sentencias C-695 de 1996. Fundamentos 9 y ss. y C-192 de 1997. Fundamentos 5 y ss.
Esto muestra ya dos aspectos diferenciados del principio de legalidad pues, como esta Corte lo ha destacado, “en general las erogaciones no sólo deben ser previamente decretadas por la ley (C.P., art. 346) sino que, además. Deben ser apropiadas por la ley de presupuesto (C.P., art. 345) para poder ser efectivamente realizadas” (11) . Esto significa que, en primer término, el principio de legalidad opera previamente a la aprobación del presupuesto, pues en la ley anual sólo pueden ser incorporadas partidas que correspondan a gastos decretados en ley previa, salvo las excepciones previstas por la propia Carta, a saber, (i) un crédito judicialmente reconocido, o gastos propuestos por el gobierno para (ii) atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o (iii) al servicio de la deuda, o (iv) destinados a dar cumplimiento al plan nacional de desarrollo.
(11) Sentencia C-685 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero, fundamento 9.
18. En segundo término, el principio de legalidad explica también la llamada fuerza jurídica restrictiva del presupuesto en materia de gastos, según la cual, las apropiaciones efectuadas por el Congreso por medio de esta ley son autorizaciones legislativas limitativas de la posibilidad de gasto gubernamental, de suerte que las autoridades no pueden hacer erogaciones distintas a las previstas en la ley de apropiaciones. Esta fuerza restrictiva del presupuesto, tal y como esta Corte lo ha señalado, opera en tres dimensiones: (i) en el campo temporal, pues las erogaciones deben hacerse en el período fiscal respectivo; (ii) a nivel cuantitativo, pues las apropiaciones son las cifras máximas que se pueden erogar; y, (iii) finalmente, en el campo sustantivo o material, pues la ley no sólo señala cuánto se puede gastar sino en qué se deben emplear los fondos públicos (12) .
(12) Ver Sentencia C-685 de 1996, fundamento 10.
Por ello, tal y como lo ha señalado esta Corte, una obvia consecuencia de la legalidad del gasto es el llamado principio de “especialización”, según el cual, el gobierno no puede utilizar una partida de gasto aprobada por el Congreso para una finalidad distinta de aquella para la cual ésta fue apropiada. Así, el artículo 18 del Decreto 111 de 1996 o estatuto orgánico del presupuesto especifica los alcances del principio de especialización y establece que “las apropiaciones deben referirse en cada órgano de la administración a su objeto y funciones, y se ejecutarán estrictamente conforme al fin para el cual fueron programadas”. Y no podía ser de otra forma “pues poca eficacia tendría el principio de legalidad si, una vez aprobado el presupuesto, el gobierno pudiera variar a su arbitrio los montos de las partidas o la destinación de las mismas” (13) .
(13) Sentencia C-685 de 1996, fundamento 10.
19. Finalmente, el principio de legalidad se proyecta también en el campo de la ejecución presupuestal, pues corresponde al gobierno y a las otras autoridades ordenadores del gasto, ejecutar, esto es, comprometer efectivamente las correspondientes partidas hasta los montos máximos aprobados por el Congreso y conforme a los dictados de la ley anual de presupuesto (C.P., art. 189, ord. 20). Este principio de legalidad en la ejecución presupuestal tiene consecuencias en distintos ámbitos, como puede ser la realización de proyectos y programas de inversión. Así, el artículo 68 del estatuto orgánico presupuestal (D. 111/96) establece que no podrá ser ejecutado ningún programa o proyecto que haga parte del presupuesto general de la Nación hasta tanto se encuentre evaluado por el órgano competente y registrado en el Banco Nacional de Proyectos de Inversión, que, conforme al artículo 9º de ese mismo estatuto, es un “conjunto de actividades seleccionadas como viables, previamente evaluadas social, técnica, económicamente y registradas y sistematizadas en el Departamento Nacional de Planeación”.
Por ello esta Corte, en sentencias anteriores, había señalado que ciertos mecanismos financieros para que la Nación estimule el desarrollo regional, como la cofinanciación, son compatibles con la Carta, pero siempre y cuando respeten los principios de planeación y legalidad del gasto. Así, la Sentencia C-685 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero, declaró la inexequibilidad del artículo 59 de la Ley 224 de 1995, que autorizaba al gobierno para que a través del decreto de liquidación, y previo concepto del Departamento Nacional de Planeación, efectuara traslados presupuestales entre distintos fondos cofinanciación, a fin de atender las demandas que se requieren en los diferentes proyectos de inversión social regional. La Corte concluyó que ese mecanismo desconocía el principio de legalidad y especialización del gasto, pues permitía que el gobierno modificara las erogaciones apropiadas por el Congreso en la ley de presupuesto, al transferir partidas de una entidad a otra. Dijo entonces la Corte:
“El mecanismo de cofinanciación encuentra amplio sustento constitucional en la fórmula territorial misma del Estado colombiano, que es una república unitaria, descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales (C.P., art. 1º). En efecto, la cofinanciación articula los principios de unidad y autonomía del ordenamiento territorial, al mismo tiempo que desarrolla los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, en los cuales se funda el reparto de competencias entre los distintos niveles territoriales (C.P., art. 288). Sin embargo, la constitucionalidad prima facie del mecanismo de la cofinanciación no significa que cualquier regulación de la misma sea legítima, pues es obvio que ésta debe adecuarse a la Carta, y en particular a los principios y reglas constitucionales que gobiernan el proceso presupuestal y el reparto de competencias entre el gobierno y el Congreso en este campo. Y en este caso es claro que la norma impugnada violó tales principios y reglas pues desconoció los principios de legalidad y especialización del gasto, al permitir que el gobierno efectúe, por medio del decreto de liquidación, traslados presupuestales entre gastos de inversión y fondos de cofinanciación”.
21. Una vez delimitado el alcance de la prohibición de los auxilios y donaciones, y sus vínculos con la desviación de poder y los principios de planeación y legalidad del gasto, entra entonces la Corte a examinar si las partidas acusadas vulneran o no esos mandatos constitucionales.
Las partidas acusadas y la prohibición de los auxilios
22. Como lo muestran las respuestas suministradas por el Ministerio de Hacienda, las partidas demandadas fueron incorporadas al presupuesto por gestiones y solicitudes de los propios parlamentarios, con el fin de fortalecer el desarrollo regional. Esta práctica no suscita mayores interrogantes constitucionales. De un lado, una de las finalidades de la dirección general de la economía por el Estado es precisamente promover el desarrollo armónico de las regiones (C.P., art. 334), por lo cual resulta razonable que el presupuesto incorpore partidas para estimular ese desarrollo regional. De otro lado, como bien lo destacan varios intervinientes, la Carta autoriza que el Congreso aumente partidas del proyecto presentado por el gobierno, o incorpore nuevas apropiaciones, siempre que cuente con la aceptación del Ministro de Hacienda (C.P., art. 351). Es pues posible que los congresistas realicen gestiones para lograr la aprobación de ese tipo de partidas, siempre y cuando su actividad no esté orientada por intereses individuales sino a satisfacer las necesidades de los habitantes del territorio que ellos representan. Y es que no se puede olvidar que los congresistas, si bien deben votar consultando el bien común, también son responsables políticamente frente a sus lectores (C.P., art. 133). Por ello la Sentencia C-497 de 1994, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, declaró la constitucionalidad del ordinal 6º del artículo 283 del reglamento del Congreso, según el cual los congresistas no violan el régimen de incompatibilidades si adelantan “acciones ante el gobierno en orden a satisfacer las necesidades de los habitantes de sus circunscripciones electorales”. La Corte justificó entonces esa decisión en los siguientes términos:
Por consiguiente, la Corte no encuentra ningún vicio de inconstitucionalidad en el hecho de que esas partidas hayan sido incorporadas al presupuesto en virtud de peticiones realizadas por los propios congresistas, ya que no sólo la Carta prevé expresamente esa posibilidad (C.P., art. 351) sino que, además, ese tipo de solicitudes se encuentra ligado a la naturaleza representativa del órgano legislativo.
23. De otro lado, un examen del contenido de esas apropiaciones no permite inferir que ellas autoricen directamente un desvío de recursos hacia particulares, ni que sean partidas de libre disposición por parte de los congresistas. Si así fuera, es obvio que las partidas serían inconstitucionales, por desconocer el principio de legalidad del gasto, la fuerza restrictiva del presupuesto y la prohibición de los auxilios y donaciones (C.P., arts. 345, 347 y 355). Es entonces claro que esas partidas de desarrollo regional se sujetan al principio de legalidad del gasto, y por ello no son de libre disposición de los congresistas, ni son cupos indicativos a ser asignados a los distintos parlamentarios.
Además, si esas asignaciones pretenden estimular el desarrollo regional armónico (C.P., art. 334), es obvio que la distribución de esos dineros debe hacerse con base en criterios de equidad entre las regiones. Esto no significa obviamente que deba existir un reparto idéntico de recursos entre las distintas entidades territoriales sino que la distribución de los dineros para proyectos y programas entre las regiones consulte criterios objetivos de reparto, que tengan relevancia constitucional, como pueden ser, entre otros, la población y la pobreza relativa (C.P., art. 356) o la existencia de necesidades insatisfechas en salud, educación, saneamiento ambiental o agua potable (C.P., art. 366).
24. Ahora bien, los artículos acusados, y las asignaciones identificadas no establecen que exista una libre disposición de esos dineros por los congresistas o que los correspondientes proyectos de inversión deban ser asignados conforme a sus orientaciones. En efecto, las partidas señalan cuál debe ser la destinación de las inversiones, como pueden ser la construcción y mantenimiento de infraestructura de desarrollo regional, o la construcción de obras de desarrollo regional rural a nivel nacional, o la construcción, adecuación y puesta en funcionamiento de escenarios deportivos. Y, en todo caso, el estatuto orgánico del presupuesto regula el desarrollo de las mencionadas inversiones. Así, conforme al artículo 68 del Decreto 111 de 1996, los proyectos que aspiran a ser financiados con esas partidas deben formularse y ser evaluados por una entidad del orden nacional que sea responsable del proyecto, con sujeción a la metodología general o específica que avale el Banco Nacional de Programas y Proyectos, BPIN, de conformidad con el sector al cual se refiera el proyecto. Igualmente, esa misma disposición establece que en los casos de cofinanciación, los proyectos podrán ser presentados por la “iniciativa directa de cualquier ciudadano, avalados por las entidades territoriales, ante los órganos cofinanciadores o a través de aquellas”. Esto significa que cualquier ciudadano, incluyendo obviamente a los eventuales candidatos a acceder a las corporaciones representativas, pueden presentar esos proyectos.
25. Todo lo anterior muestra entonces que los congresistas no cuentan con discrecionalidad para definir la destinación de los dineros apropiados, contrariamente a lo sostenido por el demandante, pues esas partidas deben sujetarse a las normas orgánicas que regulan la ejecución del presupuesto y a los principios constitucionales de planeación y legalidad del gasto. Igualmente, la ejecución de esas partidas y la asignación de los proyectos específicos debe consultar criterios de equidad entre las entidades territoriales, a fin de promover un desarrollo regional armónico (C.P., art. 334).
Esa sujeción a esos principios implica que, conforme al artículo 68 del estatuto orgánico del presupuesto, los proyectos y programas que piensan ser financiados con esas partidas deben haber sido decretados en ley previa antes de que sea aprobada la correspondiente ley de presupuesto. Estos proyectos que hayan sido decretados en la ley previa no requieren de su inscripción específica en el (sic) ya que, conforme al artículo 9º del estatuto orgánico del presupuesto (D. 111/96), “los proyectos de inversión para el apoyo regional autorizados por la ley formarán parte del Banco Nacional de Programas y Proyectos”. Por su parte, aquellos proyectos y programas destinados financiados con las partidas acusadas, que pretendan dar cumplimiento al plan de desarrollo, y que no hayan sido decretadas en ley previa, deberán estar registrados en el Banco de Proyectos con anterioridad a la expedición de la ley del presupuesto, como lo ordena el mencionado artículo 68 del estatuto orgánico del presupuesto. Así, es cierto que esa disposición orgánica hace referencia a la fase de ejecución del presupuesto, por lo cual podría entenderse que no condiciona la validez de la aprobación de esas apropiaciones. Sin embargo, la fuerza de los principios constitucionales de planeación y legalidad del gasto, conforme a los cuales debe ser interpretada esa regulación orgánica, implican que ese registro de los programas o proyectos debe ser previo a la aprobación de las apropiaciones en la ley de presupuesto, por las siguientes dos razones: de un lado, porque si se permitiera un registro posterior, entonces el Congreso estaría aprobando partidas indeterminadas, cuyo contenido sería llenado posteriormente por las autoridades administrativas encargadas de ejecutar el presupuesto, lo cual vulnera el principio de legalidad del gasto y la fuerza restrictiva del presupuesto (C.P., arts. 345, 346 y 347). De otro lado, el registro de los proyectos en el banco de proyectos, previamente a la aprobación de las partidas, es un mecanismo mínimo de planeación del gasto, pues no tiene sentido que el Congreso apropie dineros para el desarrollo regional sin que exista un registro de determinados programas y proyectos que justifiquen la asignación de esos dineros.
La posible desviación de poder en la aprobación de las partidas
26. El examen precedente parece mostrar que las partidas acusadas no establecen auxilios, pues no es cierto que esas normas transfieran gratuitamente recursos públicos a personas privadas ni que consagren dineros que pueden ser libremente destinados por los congresistas aciertos gastos. ¿Significa lo anterior que el cargo del actor carece de sustento y que esas disposiciones deben ser declaradas exequibles por no vulnerar la prohibición de los auxilios? La respuesta no es tan evidente, no sólo porque será necesario condicionar su alcance, a fin de que respeten los principios de planeación y legalidad del gasto (Cf. infra fundamento 31), sino además porque es necesario que esta corporación examine si, conforme a los criterios señalados en los fundamentos anteriores de esta sentencia (Cf. Supra fundamentos 10 y ss.), pudo haber una desviación de poder que determine que esas asignaciones presupuestales, aparentemente legítimas, sean en realidad auxilios parlamentarios constitucionalmente prohibidos. Entra pues la Corte a examinar este punto.
27. La Sentencia C-456 de 1998, M.P. Antonio Barrera Carbonell, en donde esta corporación reconoció la relevancia de la desviación de poder en materia constitucional, estableció ciertos criterios que distinguen la aplicación de esa figura en el control constitucional de las leyes, y que son relevantes en la discusión del presente caso. En particular, la Corte destacó ciertos aspectos sustantivos y probatorios que debían ser tenidos en cuenta.
Y, desde el punto de vista procesal y probatorio, la sentencia indicó que, a diferencia del derecho administrativo, esa figura no puede “invocarse en forma autónoma para pretender la declaración de inconstitucionalidad de una norma; se requiere, por consiguiente, que se alegue y se demuestre por el demandante, en cada caso, que la finalidad perseguida por el legislador es contraria a las normas que en concreto recogen los valores, los principios, los derechos, los deberes y los fines constitucionales”. Esto significa que el examen de una eventual desviación de poder en el proceso legislativo remite a elementos empíricos complejos pues no es fácil determinar cuáles fueron las razones que movieron a los congresistas a aprobar una determinada disposición legal. Por ello, en virtud del principio de la primacía de la realidad sobre la forma (C.P., art. 228), es necesario que la Corte adelante “un control de constitucionalidad integral que abarque lo formal y lo material”, pues el juez constitucional debe buscar “la verdad real y, por consiguiente, el establecimiento y declaración de la voluntad auténtica del legislador en cuanto a la finalidad de la ley, y cuando encuentre que ésta no se adecua a los preceptos de la Constitución deberá expulsar del ordenamiento jurídico las respectivas normas”. Sin embargo, en virtud del principio de buena fe y la presunción de constitucionalidad de las leyes, “la existencia de la ilegitimidad de los fines debe evaluarse de manera estricta en cada caso concreto”, y para ello deberán tomarse en cuenta “las pruebas que surjan de su trámite legislativo y las que se decreten y practiquen a instancias del actor o de oficio por la Corte”. Y en particular, señaló esa sentencia, “no le corresponde a la Corte, presumir la ilegitimidad en los fines”.
28. Con base en los anteriores criterios, esta corporación no sólo practicó las pruebas solicitadas por el actor sino que oficiosamente decretó otras que consideró pertinentes, y adelantó un estudio lo más detallado posible del proceso de aprobación del presupuesto, y en especial de las partidas impugnadas.
Igualmente, es claro que algunos congresistas consideraron que esas partidas configuraban auxilios encubiertos, y que estaban destinadas a lograr el apoyo de los parlamentarios en ciertas votaciones en el Congreso que interesaban al gobierno. Así lo entendió el Senador Javier Ramírez, quien, en la sesión del 17 de octubre de 2000 (14) , manifestó al respecto:
(14) Ver las intervenciones de estos congresistas en Gaceta del Congreso del 30 de octubre de 2000, Nº 433, págs. 41 y ss.
Igualmente, la senadora Ingrid Betancourt consideró que esas partidas intentaban “legalizar una práctica corrupta que a Dios gracias fue condenada y rechazada y eliminada de nuestra Constitución de 1991, pero que ahora nos la quieren volver a reeditar con una nueva vestimenta ética y de tecnócratas cuando detrás lo que hay es un afán por pasar un presupuesto y un afán por lograr que se apruebe una reforma tributaria a todas luces inconveniente para el país”.
Finalmente, en su declaración juramentada ante esta Corte, el ex presidente, periodista y ciudadano Alfonso López Michelsen, expresamente señaló que no le cabía duda de que la aprobación de esas partidas había influido en el cambio de opinión de ciertos parlamentarios en relación con algunos proyectos de ley y de reforma constitucional que estaban en curso en el Congreso, y que eran de interés del actual gobierno.
29. Los anteriores elementos fácticos sugieren que la aprobación de las partidas acusadas pudo ser expresión de alguna forma de desviación de poder, en la medida en que pudieron estar orientadas a que el gobierno lograra el apoyo a algunas de sus iniciativas. Sin embargo, de otro lado, el gobierno negó que esas apropiaciones tuvieran tal sentido. En efecto, el Ministro de Hacienda defendió explícitamente esas partidas y la intervención de los congresistas en su aprobación, pero negó que se tratara de revivir los auxilios pertinentes o de influenciar las votaciones en el Congreso. Así, en la sesión plenaria del 17 de octubre de 2000 (15) , el señor Ministro de Hacienda manifestó que los auxilios parlamentarios durante la vigencia de la anterior Constitución “fueron diseñadas de forma tal que esos auxilios iban a unos fondos privados y ahí comenzó la corrupción de esos auxilios parlamentarios, porque esos fondos privados los utilizaban muchos congresistas para robarse la plata, porque ellos ejecutaban esos recursos”. Y por ello, añadió el ministro, “nadie honorable senador, ha mencionado, ha hablado de revivir auxilios parlamentarios”. Según su parecer, el problema deriva de una indebida comprensión de la función de los congresistas, como representantes políticos, que ha llevado a estigmatizar “que un representante legítimo elegido por el pueblo sugiera o gestione alguna inversión para sus propias regiones” y por ello, lo que ha pasado es que “acuden por debajo de la mesa a las negociaciones clandestinas, a hacer arreglos aquí allí y qué ha sucedido, que el ejecutivo se aprovecha de esta clandestinidad para comenzar a decir usted me ayuda y yo lo ayudo y ahí es donde se genera la corrupción”. Concluyó entonces el ministro:
(15) Ver su intervención en Gaceta del Congreso del 30 de octubre de 2000, Nº 433, págs. 49 y ss.
“Ahí es donde se genera el chantaje, por eso lo que yo estoy proponiendo simple y llanamente es que saquemos esa discusión de ese cajón clandestino y lo pongamos por encima de la mesa, para que se enfrente a todo el país todos los congresistas como todos los ciudadanos, como los alcaldes, como los gobernadores, como las juntas de acción comunal puedan decir miren yo quisiera que en mi región se pudieran financiar estos proyectos y el gobierno dentro de unos criterios totalmente transparentes de equidad, de descentralización, aquí están inclusive los criterios que para los famosos fondos de cofinanciación se habían señalado, interés local, concurrencia o complementariedad, universalidad, ejecución descentralizada, priorización de política, uniformidad de procedimientos que estén técnicamente sustentados, que formen parte de un plan de desarrollo, tengan participación comunitaria, que respeten la autonomía territorial, podríamos inclusive añadirles criterios adicionales y el gobierno teniendo en cuenta esos criterios puede tener en cuenta o no las sugerencias de los congresistas o de las juntas de acción comunal o de inclusive de los propios ciudadanos que también tienen derecho.
Nadie está proponiendo que los parlamentarios tengan algún tipo de injerencia en la contratación, todo lo contrario, lo que quisiéramos es que se estableciera una veeduría especial y todavía más severa, para que esos recursos efectivamente lleguen a donde están destinados, yo quería honorables representantes señor presidente hacer esta aclaración porque la verdad es que la forma como ha sido tergiversado este planteamiento, que lo único que buscaba francamente era erradicar un foco de corrupción ahora resulta pues que yo estoy proponiendo que se instaure nuevamente la corrupción en el país, eso no lo tolero, eso no lo acepto y por eso señor presidente yo quería con su venia, hacer esta aclaración ante ustedes y ante el país, muchas gracias”.
30. El anterior examen probatorio muestra que existen algunos elementos fácticos que sugieren que pudo haber alguna forma de desviación de poder en la aprobación de las partidas acusadas, pues podrían estar destinadas a influir ilegítimamente en el sentido del voto de los congresistas. Pero igualmente hay otros aspectos que sugieren que esas partidas podían tener finalidades constitucionalmente aceptables, como es el desarrollo de las regiones, conforme a solicitudes públicas y transparentes de los miembros del Congreso y de la ciudadanía. En tales circunstancias, la Corte recuerda que, conforme a los criterios desarrollados en la Sentencia C-456 de 1998, el examen de una eventual desviación de poder no puede olvidar el principio de buena fe y la presunción de constitucionalidad de las leyes, por lo cual “la existencia de la ilegitimidad de los fines debe evaluarse de manera estricta en cada caso concreto”. Y por ello, esta corporación señaló con claridad que “no le corresponde a la Corte, presumir la ilegitimidad en los fines, ni indagar de oficio sus posibles causas o motivos, pues corresponde al actor no solamente alegarlos, sino probarlos ” (negrillas no originales).
31. Sin embargo, la Corte precisa que, conforme la doctrina desarrollada en la presente sentencia, la anterior declaración de exequibilidad de las asignaciones acusadas no excluye que en otros casos, en donde los elementos fácticos permitan concluir que existió una desviación de poder, puedan ser retiradas del ordenamiento, por esa razón, determinadas partidas presupuestales.
32. Igualmente, es claro que la doctrina desarrollada en la presente sentencia no sólo se aplica para la aprobación de las partidas sino que también se proyecta durante la ejecución misma del presupuesto. Esto significa que también pueden ser atacadas por desviación de poder las actuaciones de las autoridades competentes que definan concretamente cuáles son las inversiones que serán realizadas con base en esas partidas. Y para que ese control sea eficaz, la Corte considera que, en virtud de los principios de moralidad, imparcialidad y publicidad de la actuación administrativa (C.P., art. 209), es deber de esas autoridades explicar, por medio de un acto administrativo motivado y sujeto a control ante la jurisdicción administrativa, por qué es escogido un determinado proyecto de inversión y no otro, a fin de que esas definiciones se realicen con criterios objetivos y sin ninguna forma de favoritismo político (16) . Y esa motivación supone que la autoridad encargada de aprobar un proyecto específico indique claramente entre otras cosas, cuáles fueron las personas o entidades que solicitaron los dineros, cuáles fueron los criterios de distribución regional que fueron utilizados y cuáles fueron las razones objetivas que llevaron a preferir un determinado proyecto frente a otro.
(16) Sobre la necesidad de motivar los actos administrativos, para asegurar un control judicial efectivo, ver, entre otras, las sentencias C-192 de 1997, SU-250 de 1998, C-734 de 2000 y C-442 de 2001.
Conclusiones y condicionamientos
33. El anterior estudio jurídico lleva a la Corte a concluir que las partidas acusadas de los artículos 2º y 3º de la Ley 628 de 2000 no vulneran en sí mismas la Constitución, ya que constituyen legítimas partidas de desarrollo regional y no configuran entonces auxilios parlamentarios. Sin embargo, ese mismo análisis ha puesto en evidencia también que esas partidas, para poder ser ejecutadas, tienen que realmente promover el desarrollo armónico de las regiones (C.P., art. 334), ajustarse a los principios de planeación y legalidad del gasto (C.P., arts. 339, 345 y 346), y no deben constituir instrumentos de desviación de poder. Por esa razón, es necesario que esta Corte condicione la constitucionalidad de esas apropiaciones, en los siguientes términos:
De un lado, en virtud de los principios de moralidad, imparcialidad y publicidad de la actuación administrativa (C.P., art. 209), es deber de las autoridades encargadas de aprobar los proyectos concretos de inversión explicar y motivar por qué es escogido un determinado proyecto de inversión y no otro, a fin de que esas definiciones se realicen con criterios objetivos y sin ninguna forma de favoritismo político. En particular, en caso de que existan sobre un mismo asunto de interés regional varios proyectos registrados, para decidir a cuál se atiende con los recursos públicos provenientes de tales partidas, se hará una evaluación objetiva y se escogerá, en forma motivada, aquél que conforme a esa evaluación deba tener prelación, según se explicó en el fundamento 32 de esta sentencia.
De otro lado, en virtud del principio de legalidad del gasto, esas partidas son apropiaciones para la inversión y el desarrollo regional, y en ningún momento constituyen cupos de los congresistas, de los cuales ellos pueden disponer libremente o condicionar su orientación, ya que esos cupos individuales están terminantemente prohibidos por la Constitución, según lo señalado en el fundamento 20 de esta sentencia.
En tercer término, en virtud del principio de igualdad y del deber del Estado de promover el desarrollo armónico de las regiones (C.P., arts. 13 y 334), los programas y proyectos financiados con esas partidas deben ser distribuidos en forma equitativa entre las entidades territoriales, con base en criterios que tengan relevancia constitucional, conforme a lo explicado en el fundamento 23 de esta sentencia.
En cuarto término, en desarrollo del principio de legalidad del gasto y de las normas orgánicas presupuestales, los proyectos y programas con cargo a tales partidas deben haber sido decretados previamente por la ley con anterioridad a la expedición de la ley de presupuesto, para esta caso, la Ley 628 de 2000. Y en caso de que esos proyectos y programas pretendan dar cumplimiento al plan de desarrollo, y no hayan sido decretadas en ley previa, dichos proyectos y programas deberán estar registrados en el banco de proyectos en forma previa a la apropiación de las partidas respectivas en la ley del presupuesto, según lo establecido en el artículo 68 del Decreto 111 de 1996, como se explicó en el fundamento 25 de esta sentencia.
Finalmente, los proyectos que aspiran a ser financiados con esas partidas deben formularse y ser evaluados por una entidad del orden nacional que sea responsable del proyecto, con sujeción a la metodología general o específica que avale el Banco Nacional de Programas y Proyectos, BPIN, y debe existir un registro público de todos los proyectos para conocimiento general de la ciudadanía.
En efecto, puede afirmarse que desde la reforma constitucional de 1945 el país ha venido empeñado en un proceso orientado, por una parte, a la racionalización del gasto público y, por otra, a la depuración de las costumbres políticas. Aspecto central del problema que se pretendía resolver habían sido los llamados auxilios parlamentarios, figura que, precisamente, había contribuido, en distintas modalidades y bajo diferentes denominaciones, tanto al desorden en el gasto público, al despilfarro de los recursos del Estado y a la corrupción en el manejo de los mismos, como a la deformación del sistema político por el afianzamiento de las prácticas clientelistas y la injerencia de los recursos públicos en los procesos electorales.
Y frente a ese esfuerzo reiterado y desgastante, siempre, los beneficiarios del status quo habían encontrado, por la puerta de atrás, la manera de mantener, contra la voluntad de la Nación las prácticas que se han tratado de proscribir. Por eso resulta tan sorprendente la decisión de la cual nos apartamos. En ella el supremo guardián de la Constitución cierra la vista frente a las numerosas disposiciones de la Carta en las cuales el constituyente de 1991 estableció los mecanismos orientados a evitar los auxilios, para afirmar, por el contrario que en nada se opone a la Constitución la posibilidad de que sobre unas partidas globales del orden de los 300.000 millones de pesos, previstas en el presupuesto por iniciativa de los propios parlamentarios, sean esos mismos parlamentarios quienes sugieran a las entidades gubernamentales en cuyos presupuestos figuran los recursos cuál habrá de ser el destino de los mismos.
Debe tenerse en cuenta que, todo el tiempo, el esfuerzo ha estado orientado a erradicar los auxilios como modalidad de asignación del gasto público que permite su politización, independientemente de que en la práctica ella se dé o no se dé. Esto es, se pueden concebir determinadas maneras de distribuir el gasto público que en sí mismas no sean reprochables pero que, sin embargo, entrañan un riesgo de politización. Y eso es, precisamente lo que el constituyente ha tratado de prevenir. Se trata de excluir del sistema presupuestal esa posibilidad de politización en la asignación del gasto. Para ello se ha trabajado en el diseño de un sistema alternativo de distribución de los recursos públicos que obedezca a criterios de transparencia, planeación y participación.
Por esa razón, en Colombia se ha venido construyendo, en sucesivas reformas constitucionales, un complejo sistema de planeación, programación presupuestal y control, que a la vez que permita dar respuesta a las necesidades de desarrollo regional que en su momento explicaron el surgimiento de los llamados auxilios parlamentarios, evítase los vicios que esta figura evidenció mientras mantuvo su vigencia.
Para explicar el alcance de nuestra posición estimamos necesario hacer, en primer lugar, un recuento de los antecedentes sobre los auxilios parlamentarios y del esfuerzo cumplido para erradicarlos, para examinar después los mecanismos de asignación del gasto que, de manera alternativa, se han previsto en la Constitución. Dentro de ese contexto se analizarán en concreto las partidas acusadas para ver si ellas encajan en el concepto de auxilios y en tal caso, cuáles son las disposiciones del ordenamiento superior que resultan vulneradas.
Para el efecto los congresistas, constitucionalmente habilitados para ello, promovían innumerables iniciativas legislativas de gasto público, destinadas a financiar obras en sus respectivas regiones y que con frecuencia se resolvían bajo la modalidad de auxilios para entidades públicas o privadas. Esta última posibilidad encontraba amparo en la disposición constitucional según la cual el Congreso podía expedir leyes para “fomentar las empresas útiles o benéficas dignas de estímulo y apoyo…” (Constitución de 1886, art. 76, num. 18).
Tal situación había dado lugar a un gran desorden en el manejo de los recursos públicos y al derroche de los mismos, al punto que en 1944 el entonces Ministro de Gobierno Alberto Lleras Camargo expresaba que para combatir tales desorden y derroche, “[d]esde los tiempos de la misión Kemmerer se viene luchando por imponer el orden en la hacienda pública, al elaborar el presupuesto, al gastar los fondos, al controlarlos” (1) .
(1) Citado en aspectos de la Política presupuestal en Colombia, Juan Guillermo Serna (compilador). Ministerio de Hacienda, 1987, Aparte tomado de “Hacienda pública”, Juan Camilo Restrepo, U. Externado de Colombia, Bogotá, 1992.
Resulta particularmente ilustrativo destacar cómo el Ministro Lleras Camargo señalaba que la legislación que inicialmente se había adoptado para combatir los mencionados problemas fue luego silenciosamente desmantelada por congresos y gobiernos (2) .
Dentro del mismo propósito de racionalización y control se incluyó como ordinal 4º del artículo 76 de la Carta la función del Congreso de “[f]ijar los planes y programas a que debe someterse el fomento de la economía nacional, y los planes y programas de todas las obras públicas que hayan de emprenderse o continuarse”. Se trataba de someter a un proceso de planeación la desordenada distribución del gasto público.
Sobre estas reformas se insistió en el año de 1968, cuando mediante una nueva reforma a la Carta se avanzó tanto en la depuración del concepto de planeación como en la pretensión de restringir la iniciativa parlamentaria en materia de gasto público. Particularmente importante era la fuerza restrictiva sobre el gasto que se asignaba al plan de desarrollo, el cual determinaba la ley de presupuesto en cuanto a las apropiaciones.
Por otra parte, se mantuvo la norma sobre fomento de empresas útiles y benéficas a cuyo amparo era posible, tal como en su momento lo expresó la Corte Suprema de Justicia, expedir leyes de gasto público no cobijadas por la restricción de iniciativa y tampoco vinculadas a los planes de desarrollo (3) .
(3) Sentencia de la Corte Suprema de Justicia de 20 de enero de 1971. Citada en Hernando Yepes Arcila, La reforma constitucional de 1968 y el Régimen político colombiano, Imprenta Departamental de Caldas, Manizales, 1974, pág. 185.
En su tenor literal el artículo 355 se mostró insuficiente frente a nuevas modalidades de distribución del gasto público que, aunque en principio no resultan contrarias al texto de la norma, sí contradicen su espíritu, en la medida en que, en realidad, no son cosa distinta que reedición de la práctica de los auxilios.
Ante esas pretensiones, la Corte Constitucional, en varias ocasiones se había encargado de precisar el alcance del artículo 355 para señalar que el mismo comprenden también esas modalidades que si bien no comportan donación a personas privadas, sí implican aprovechamiento político de recursos públicos.
De manera general, y como resultado del análisis de las formas y modalidades que los auxilios han tomado a lo largo de nuestra historia, los mismos pueden caracterizarse de la siguiente manera:
— Son partidas de gasto del presupuesto nacional cuya destinación se fija de manera subjetiva por los congresistas con el propósito de atender necesidades de sus respectivas regiones. No se afecta esta caracterización cuando, formalmente, la fijación del destino de las partidas se atribuye a entidades gubernamentales, en la medida en que tal destino pueda, de manera indirecta, ser determinado por los congresistas. Resulta a este propósito ilustrativo señalar cómo en su intervención el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, concluye que la ejecución de las partidas acusadas “…es de competencia y responsabilidad exclusiva de los representantes legales…” de las entidades nacionales en cuyos presupuestos figuran y de las entidades territoriales con quienes suscriban convenios para el efecto. Esas competencia y responsabilidad exclusivas sobre la destinación de unas partidas globales son las que permiten que las mismas se utilicen con criterio político y se asimilen, por consiguiente, al concepto de auxilios, en la medida en que el proceso puede, de manera informal, sujetarse a la decisión parlamentaria, mediante a la asignación de cupos o cualquier forma de negociación política que tenga por objeto fijar el destino específico de las partidas.
En otros casos, además de las consecuencias nocivas presentes en la institución misma de los auxilios, la inversión de los recursos públicos no se cumple de manera eficiente, los mismos se desvían de su destino original y con frecuencia son objeto de apropiación privada.
La anterior diferenciación es la que ha permitido a algunos afirmar que los auxilios sólo son tales y están prohibidos, en cuanto exterioricen los anteriores elementos de ilicitud. Y que mientras ello no ocurra estamos en presencia de la posibilidad, admisible a la luz de la Constitución, de que los congresistas intercedan por sus regiones para obtener la asignación de partidas con destino a la satisfacción de necesidades regionales. Sin embargo, la razón de nuestro disentimiento reside en la consideración de que la Constitución proscribió los auxilios como modalidad de distribución del presupuesto, independientemente de que se pueda establecer o no la efectiva presencia de elementos ilícitos. Y en la de que por virtud de esa prohibición, todo auxilio deviene en ilícito.
— Atomización y desorden en el gasto público.
Cuando el gasto se asigna de manera subjetiva por los parlamentarios, el mismo no obedece a un orden de prioridades, no hay criterios objetivos para la selección de las inversiones o los destinatarios, entre los varios igualmente habilitados para el efecto. Aun cuando la inversión de los recursos sólo pueda hacerse en proyectos que hayan sido decretados por ley previa o que estén registrados en el Banco de Proyectos de Inversión, la determinación de los destinos específicos, así como de las cuantías, se deja al criterio subjetivo del congresista.
— Distorsión de la democracia representativa
— Utilización del presupuesto público con fines electorales
— Desigualdad política
Aun cuando las partidas se manejen con un criterio impecable de servicio público, generan desigualdad en el proceso electoral entre quien entrega e inaugura obras con recursos públicos pero que se entregan a nombre propio y quien carece de esa posibilidad.
— Desde 1945 se adoptó la decisión de restringir la iniciativa de los congresistas en materia de gasto público y presupuesto. Había sido claro que los congresistas sucumbían con facilidad a la tentación de determinar el gasto por consideraciones político electorales y la determinación, en gran medida tiene correspondencia en la consagración de la no reelección de los funcionarios de elección popular que tiene responsabilidad en la ejecución del gasto, que contrasta con la posibilidad de reelección indefinida de los congresistas.
— Planeación. Se estableció la necesidad de que la ejecución de los recursos públicos obedezca a un criterio de planeación que permita identificar las prioridades y asignar de manera adecuada los recursos.
— Participación. Como componente de la planeación se incorporó la participación ciudadana, de manera que la asignación de los recursos se haga con transparencia, mediante procedimientos públicos, abiertos al escrutinio de todos.
— Presupuesto. El presupuesto debe guardar correspondencia con la planeación participativa. Su aprobación corresponde al Congreso, el cual debe sujetarse, entre otros, a los principios de universalidad, por virtud del cual, todos los gastos deben figurar en el presupuesto y especialidad, que impone que la distribución de los recursos guarde armonía con el objeto de las entidades a las cuales los mismos se asignan.
— Desarrollo regional. Se ha avanzado en el diseño de un sistema que permita el adecuado reparto de responsabilidades y recursos entre la Nación y las entidades territoriales, a través de la institución del situado fiscal, las transferencias a los municipios y la identificación de las responsabilidades estatales en los distintos niveles de la administración.
— Se eliminó la posibilidad de las partidas de iniciativa parlamentaria para fomento de obras útiles o benéficas y se prohibió de manera expresa la posibilidad de que por cualquier rama del poder se decreten auxilios en favor de personas privadas.
El esquema permite que se atomice el gasto. Si hay partidas globales de desarrollo regional que habrán de distribuirse en todo el territorio nacional para la atención de proyectos varios no identificados, lo más probable es que las mismas no se canalicen hacia proyectos de dimensión significativa sino hacia pequeñas obras aisladas. Si bien no se trata de negar la posibilidad de que los congresistas realicen actividades de gestión para obtener la canalización de recursos del presupuesto nacional hacia sus regiones, lo cierto es que aun en ese caso deben actuar de manera que se consulte el interés general, como cuando, incluso de manera colectiva, todos los congresistas de una región, promuevan verdaderos proyectos de desarrollo regional. Por el contrario, con frecuencia, el interés del congresista, y las partidas que se aprobaron permiten realizarlo, es el de distribuir los cupos que se le asignen entre distintas regiones, en pequeñas obras e inversiones, en función de su interés electoral. Un puente aquí, una escuelita allá, veinte subsidios de vivienda para esta vereda, etc. No responde a un plan, a un orden de prioridades, ni a un criterio objetivo de selección.
Normas constitucionales que resultan violadas
De acuerdo con el artículo 150 numeral 11 de la Constitución, el presupuesto debe aprobarse por el Congreso de la República, lo cual implica un debate público y abierto sobre sus distintos componentes. Se viola esta norma cuando se aprueban partidas globales en cuantía significativa, porque el Congreso no aprueba ni la destinación, ni la distribución regional, ni el proyecto al que habrán de destinarse. Dichos aspectos quedan librados a la discrecionalidad de las entidades gubernamentales en cuyos presupuestos figuran las partidas.
Del mismo modo, se desconoce el artículo 347 superior, conforme al cual “[e]I proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva”. Y ello es así porque, para que en términos presupuestales, pueda hablarse de gasto, el mismo debe corresponder a un objeto específico. En este caso se aprueban partidas cuyo objeto no define la ley sino que se deja a la administración que sería la que determinaría el gasto.
Aparte de los casos en los cuales la Constitución directamente establece la manera como habrá de hacerse la distribución de los recursos entre la Nación y las entidades territoriales, corresponde al Congreso hacer la distribución territorial del gasto. En particular cuando se trata de gasto social de acuerdo con el artículo 350 de la Constitución, las partidas de gasto público social que deberá contener la ley de apropiaciones, la distribución territorial de las mismas se hará teniendo en cuenta el número de personas con necesidades básicas insatisfechas, la población, y la eficiencia fiscal y administrativa.
Las partidas globales aprobadas permiten que el gasto se distribuya por el gobierno, con criterio político y a instancia de los congresistas.
De acuerdo con los artículos 339, 366 y 346 de la Constitución, las partidas que se incorporan al presupuesto nacional deben corresponder a un plan de inversiones públicas y a los recursos financieros que decida destinar el Estado para cumplirlo. Las partidas globales aprobadas no corresponden a ningún plan de inversiones públicas en la medida en que ellas, se introdujeron en el debate parlamentario, a instancia de los congresistas y sin soporte en un determinado plan programa de inversión, y, una vez aprobadas, escapan al mecanismo de planeación en la ejecución del gasto, el cual es reemplazado por la discrecionalidad administrativa.
Magistrados: Alfredo Beltrán Sierra—Rodrigo Escobar Gil—Clara Inés Vargas Hernández .
EXTRACTOS: «Aclaro mi voto para resaltar las razones por las cuales comparto esta sentencia, no porque me separe de sus consideraciones:
2. La Corte ponderó elementos de juicio fácticos muy valiosos, pero consideró que éstos eran insuficientes para demostrar que en la aprobación de unas normas abstractas cuyo texto es idéntico al de las otras normas también contenidas en la ley anual de presupuesto, hubo desviación de poder de legislador. Sin embargo, los elementos de juicio aportados por el ex presidente Alfonso López Michelsen y otros intervinientes, así como el contexto real apreciado por la Corte, sí fueron suficientes para comprobar la necesidad de impedir que en la ejecución de las partidas, éstas operen como auxilios disfrazados, cupos indicativos o medios ilegítimos de financiación electoral.
De aceptarse que las partidas demandadas sean ejecutadas de esa manera, se desnaturalizaría la función de representación política que esta sentencia defiende, habida cuenta del lugar cardinal que ocupa la institución del Congreso de la República en la Constitución como foro de deliberación pública para la adopción de las principales decisiones que interesan a la Nación entera.
La primera alternativa —declarar inexequible todo el presupuesto de gastos— hubiera sido un traumático saludo a la bandera. Habría sido traumático porque declarar inconstitucional todos los gastos autorizados en la ley de presupuesto paralizaría al Estado en sus diferentes ámbitos y castigaría cualquier gasto, aún aquel efectuado dentro del respeto a la Constitución y la ley, en beneficio de los habitantes de cualquier lugar del país, como el gasto público social en salud, educación y otros sectores.
Además de traumática, la primera alternativa sería inocua para impedir el renacimiento de los auxilios porque la ley de presupuesto es anual de tal manera que cada año se repetiría la misma situación y, además, porque el problema con los llamados auxilios disfrazados reside en que cualquier partida del presupuesto, aparentemente legal, puede ser en realidad gastada mediante prácticas contrarias a la Carta. Esto es lo que la Constitución excluye para que ni el disfraz de ahora ni el disfraz del futuro logre que se evada la tajante prohibición establecida por el constituyente.
La segunda alternativa —introducir condiciones estrictas al gasto público regional— protege de manera más eficaz la Constitución en la medida en que remueve, hoy y en el futuro, cualquier ropaje por sofisticado que éste sea. En efecto, los condicionamientos introducidos en esta sentencia, como el que exige que los proyectos a financiar hayan sido registrados antes de la aprobación de la ley de presupuesto demandada, impiden que un miembro del Congreso decida en qué proyectos concretos se debe ejecutar el presupuesto. La decisión sobre ejecución del gasto es de los funcionarios de las entidades administrativas y del Departamento Nacional de Planeación. Estos funcionarios del ejecutivo deben prevenir la desviación del destino de los recursos a fines distintos a financiar un proyecto que, con base en criterios técnicos y objetivos, sea conveniente para la comunidad, no para intereses políticos coyunturales. Para que los ciudadanos sepan no sólo en qué se invirtieron los recursos públicos, sino cómo se estableció que un determinado proyecto era prioritario por ser de interés público, no de interés particular, debe haber un registro público de la presentación, discusión, aprobación y ejecución de estos proyectos. Además, en la motivación del acto administrativo que apruebe la ejecución de un proyecto de inversión financiado con estas partidas, debe indicarse “cuáles fueron las personas o entidades que solicitaron los dineros”, entre otros aspectos que buscan evitar la desviación de poder en la ejecución del presupuesto y promover la transparencia, la imparcialidad y la eficiencia de la función pública (artículo 209 de la Constitución). Obviamente, por ser el registro público y el acto administrativo igualmente público, cualquier ciudadano puede acceder a él de manera oportuna y efectiva.
4. En virtud de este fallo, la Constitución responde a las realidades cambiantes. La Corte, aplicando la tesis de la desviación de poder —es decir, de la utilización del poder para fines contrarios a derecho y al interés público— estimó que si bien las partidas presupuestales, en la forma en que fueron redactadas, no son per se inconstitucionales, sí plantean un problema al momento de su aplicación real ya que existe un peligro claro y presente de desviación de dichas partidas para fines ilegítimos, peligro que de concretarse, representaría una vulneración de la Constitución. Esto es compatible con el artículo 2º de la Carta que dice que uno de los fines de las autoridades es garantizar la efectividad real de los principios, derechos y deberes constitucionales.
Para terminar, estimo importante que la Corte haya subrayado la función de representación política de los miembros del Congreso. En una democracia las decisiones sobre inversión no son exclusivamente técnicas, sino ante todo políticas, en la medida en que determinan la asignación de recursos escasos y fijan prioridades entre opciones de política pública alternativas. Por eso, dijo la Corte sobre la inclusión de partidas en la ley anual de presupuesto:
“Es pues posible que los congresistas realicen gestiones para lograr la aprobación de ese tipo de partidas, siempre y cuando su actividad no esté orientada por intereses individuales sino a satisfacer las necesidades de los habitantes del territorio que ellos representan. Y es que no se puede olvidar que los congresistas, si bien deben votar consultando el bien común, también son responsables políticamente frente a sus electores (C.P., art. 133)”.
Tal responsabilidad política justifica que el presupuesto nacional no sea expedido por decreto presidencial, sino por medio de una ley aprobada por el Congreso. La función de un congresista es representar ciudadanos de carne y hueso, así como ideas y programas. Para ello, la Constitución fortaleció al Congreso como institución y exigió que las decisiones básicas sobre las prioridades de inversión fueran tomadas por éste. En el momento de la deliberación parlamentaria los miembros del Congreso ejercen dicha función de representación política. El ejecutivo debe respetar la autonomía del Congreso al aprobar la ley anual de presupuesto, así como los miembros del Congreso no pueden buscar que en la ejecución de las partidas presupuestales se distorsionen las decisiones públicas que el propio Congreso aprobó, ni se pierdan los fines de interés público que le imprimen legitimidad a sus determinaciones. La colaboración armónica entre las ramas del poder público no pasa necesariamente por la confusión de las funciones legislativa y ejecutiva sino que supone el respeto de la órbita de competencias de cada órgano, así como de su independencia. La democracia se fortalece con la deliberación pública entre los representantes del pueblo y se debilita con las decisiones adoptadas al margen del escrutinio de los ciudadanos».