Source: https://dre.tretas.org/dre/3502134/acordao-do-tribunal-constitucional-420-2018-de-17-de-outubro
Timestamp: 2020-06-06 05:32:22+00:00
Document Index: 115632726

Matched Legal Cases: ['artigo 278', 'artigo 2', 'artigo 6', 'artigo 2', 'artigo 6', 'artigo 5', 'artigo 2', 'artigo 6', 'artigo 1', 'artigo 1', 'artigo 5', 'artigo 2', 'artigo 6', 'artigo 5', 'artigo 4', 'artigo 67', 'artigo 2', 'artigo 2', 'artigo 6', 'artigo 67', 'artigo 67', 'artigo 67', 'artigo 165', 'artigo 67', 'artigo 2', 'artigo 6', 'artigo 54', 'artigo 2', 'artigo 6', 'artigo 2', 'artigo 6', 'artigo 2', 'artigo 6', 'artigo 5', 'artigo 2', 'artigo 6', 'artigo 5', 'artigo 6', 'artigo 2', 'artigo 6', 'artigo 12', 'artigo 5', 'artigo 2', 'artigo 6', 'artigo 5', 'artigo 5', 'artigo 1', 'artigo 1', 'artigo 1', 'artigo 5', 'artigo 2', 'artigo 6', 'artigo 2', 'artigo 5', 'artigo 1', 'artigo 3', 'artigo 5', 'artigo 4', 'artigo 5', 'artigo 67', 'artigo 23', 'artigo 4', 'artigo 1', 'artigo 8', 'artigo 168', 'artigo 21', 'artigo 21', 'artigo 40', 'artigo 112', 'artigo 227', 'artigo 37', 'artigo 40', 'artigo 5', 'artigo 67', 'artigo 37', 'artigo 40', 'artigo 165', 'artigo 6', 'artigo 235', 'artigo 235', 'artigo 3', 'artigo 237', 'artigo 235', 'artigo 237', 'artigo 235', 'artigo 165', 'artigo 168', 'artigo 165', 'artigo 165', 'artigo 9', 'artigo 2', 'artigo 6', 'artigo 165', 'artigo 227', 'artigo 228', 'artigo 7', 'artigo 6']

Acórdão do Tribunal Constitucional 420/2018
Acórdão do Tribunal Constitucional 420/2018, de 17 de Outubro
Fonte: Diário da República n.º 200/2018, Série I de 2018-10-17.
Processo 731 2018
1 - O Representante da República para a Região Autónoma da Madeira, por requerimento entrado no Tribunal Constitucional em 19 de julho de 2018, vem, ao abrigo do disposto no artigo 278.º, n.os 2 e 3, da Constituição da República Portuguesa, submeter à apreciação do Tribunal Constitucional, em processo de fiscalização preventiva da constitucionalidade, a norma do artigo 2.º do decreto legislativo regional intitulado «Estatuto Social do Bombeiro da Região Autónoma da Madeira», na parte em que modifica a redação do artigo 6.º do Decreto Legislativo Regional 21/2010/M, de 20 de agosto, alterado pelo Decreto Legislativo Regional 12/2016/M, de 10 de março (doravante Decreto), aprovado pela Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira (ALRAM), em sessão plenária do dia 5 de julho de 2018, o qual lhe foi enviado para assinatura como decreto legislativo regional e recebido no dia 13 de julho de 2018.
2 - O preceito que o requerente submete à apreciação do Tribunal Constitucional - artigo 2.º do Decreto na parte em que modifica o artigo 6.º Decreto Legislativo Regional 21/2010/M, de 20 de agosto, alterado pelo Decreto Legislativo Regional 12/2016/M, de 10 de março - tem o seguinte teor:
Os artigos 4.º e 6.º do Decreto Legislativo Regional 21/2010/M, de 20 de agosto, alterado pelo Decreto Legislativo Regional 12/2016/M, de 10 de março, que adapta à Região Autónoma da Madeira o Decreto-Lei 241/2007, de 21 de junho, alterado pela Lei 48/2009, de 4 de agosto e pelo Decreto-Lei 249/2012, de 21 de novembro, que define o regime jurídico aplicável aos bombeiros portugueses no território continental, passam a ter a seguinte redação:
Aos direitos definidos no artigo 5.º do Decreto-Lei 241/2007, de 21 de junho, na sua atual redação, é aditado o direito às tarifas sociais na água e eletricidade, de forma direta e inegável, relativamente aos bombeiros do quadro de ativos."»
Os fundamentos apresentados no pedido para sustentar a inconstitucionalidade orgânica do artigo impugnado, por ausência de competência legislativa regional, em violação dos referidos artigos da Constituição, são os seguintes, articulados entre I - Enquadramento (n.os 1 a 17) e II[I] - Da inconstitucionalidade orgânica do artigo 2.º do Decreto, na parte em que altera a redação do artigo 6.º do Decreto Legislativo Regional 21/2010/M, de 20 de agosto, alterado pelo Decreto Legislativo Regional 12/2016/M, de 10 de agosto (n.os 18 a 36):
1 - O Decreto-Lei 241/2007, de 21 de junho, alterado pela Lei 48/2009, de 4 de agosto, e pelo Decreto-Lei 249/2012, de 21 de novembro, define o regime jurídico aplicável aos bombeiros portugueses no território continental.
2 - Com a alteração introduzida pela Lei 48/2009, de 4 de agosto, foi alargado às Regiões Autónomas o âmbito de aplicação do Decreto-Lei 241/2007, de 21 de junho, que passou a determinar, nos termos do artigo 1.º, o seguinte: "o presente decreto-lei define o regime jurídico aplicável aos bombeiros portugueses no território nacional, sem prejuízo das competências dos órgãos de governo próprio das regiões autónomas."
3 - A modificação introduzida pela Lei 48/2009, de 4 de agosto salvaguardou também, através do seu artigo 1.º-A, a integração dos bombeiros das Regiões Autónomas no recenseamento nacional dos bombeiros portugueses, regulado pelo Decreto-Lei 49/2008, de 14 de março.
4 - O regime jurídico aplicável aos bombeiros portugueses no território continental foi mais tarde adaptado à Região Autónoma da Madeira pelo Decreto Legislativo Regional 21/2010/M, de 20 de agosto, alterado pelo Decreto Legislativo Regional 12/2016/M, de 10 de março.
5 - O artigo 5.º do Decreto-Lei 241/2007, de 21 de junho, alterado pela Lei 48/2009, de 4 de agosto, e pelo Decreto-Lei 249/2012, de 21 de novembro, estabelece os direitos dos bombeiros dos quadros de comando e de ativos.
6 - A proposta de Decreto Legislativo Regional (doravante Decreto) em análise aprova o "Estatuto Social do Bombeiro da Região Autónoma da Madeira" e procede à segunda alteração ao Decreto Legislativo Regional 21/2010/M, de 20 de agosto.
7 - O artigo 2.º do Decreto, na parte em que altera a redação do artigo 6.º do mencionado Decreto Legislativo Regional 21/2010/M, de 20 de agosto, dispõe da seguinte forma:
Aos direitos definidos no artigo 5.º do Decreto-Lei 241/2007, de 21 de junho, na sua actual redacção, é aditado o direito às tarifas sociais na água e eletricidade, de forma direta e inegável, relativamente aos bombeiros do quadro de ativos".
10 - No caso da tarifa social de fornecimento de energia eléctrica, esta é aplicada a clientes finais economicamente vulneráveis, e foi aprovada pelo Decreto-Lei 138-A/2010, de 28 de dezembro, alterado pelo Decreto-Lei 172/2014, de 14 de novembro, e teve como objetivo, no âmbito do processo de liberalização do setor energético e de proteção dos consumidores, garantir o acesso a todos os consumidores ao serviço essencial de fornecimento de energia elétrica, independentemente do seu prestador.
11 - De harmonia com o artigo 4.º do Decreto-Lei 138-A/2010, de 28 de dezembro, o financiamento dos custos com a aplicação da tarifa social incide sobre todos os titulares de centros electroprodutores em regime ordinário, na proporção da potência instalada de cada centro electroprodutor.
14 - Foi no uso de autorização legislativa - concedida pelo artigo 67.º da Lei 42/2016, de 28 de dezembro - que o Governo da República aprovou o Decreto-Lei 147/2017, de 5 de dezembro, que estabelece o regime da tarifa social relativa à prestação dos serviços de águas.
15 - No respeito pelo objeto da autorização legislativa, o artigo 2.º do Decreto-Lei 147/2017, de 5 de setembro, procede à definição de clientes finais elegíveis considerando, no n.º 1, que "são elegíveis para beneficiar da tarifa social as pessoas singulares com contrato de fornecimento de serviços de águas e que se encontrem em situação de carência económica" [it. nosso].
Da inconstitucionalidade orgânica do artigo 2.º do Decreto, na parte em que altera a redação do artigo 6.º do mencionado Decreto Legislativo Regional 21/2010/M, de 20 de agosto, alterado pelo Decreto Legislativo Regional 12/2016/M, de 10 de março
18 - O Decreto-Lei 147/2017, de 5 de dezembro, estabelece o regime da tarifa social relativa à prestação dos serviços de águas com base na autorização legislativa concedida pelo artigo 67.º da Lei 42/2016, de 28 de dezembro.
19 - O artigo 67.º da Lei 42/2016, de 28 de dezembro - que previa a autorização legislativa concedida -, dispunha da seguinte forma:
20 - Apesar de o artigo 67.º da Lei 42/2016, de 28 de dezembro, não indicar a específica matéria da reserva relativa da Assembleia da República, prevista na Constituição, ao abrigo da qual foi emitida a autorização legislativa, é inequívoco que a matéria em causa tem implicações no estatuto das autarquias locais e seu regime financeiro, previsto no artigo 165.º, n.º 1, alínea q) da CRP, apesar de não poder excluir-se em absoluto que possam estar em causa outras matérias da competência da Assembleia da República.
32 - Com efeito, no limite, não seria de excluir que pudessem os municípios localizados na Região Autónoma da Madeira utilizar critérios ampliativos para proceder à atribuição desse benefício, possibilidade que a lei lhes confere (pois o Decreto-Lei 147/2017, de 5 de dezembro, tem aplicação na Região).
35 - Reitere-se que a questão nunca seria de eventual violação do sentido e extensão da autorização legislativa vertida no artigo 67.º da Lei 42/2016, de 28 de dezembro - e que, aliás, foi concedida ao Governo da República, não ao legislador regional -, mas de efetiva carência de objeto, equivalente à total ausência de autorização.
Nestes termos, requer-se ao Tribunal Constitucional a apreciação preventiva da constitucionalidade, com os fundamentos expostos, do artigo 2.º do Decreto sub judice, na parte em que modifica a redação do artigo 6.º do mencionado Decreto Legislativo Regional 21/2010/M, de 20 de agosto, alterado pelo Decreto Legislativo Regional 12/2016/M, de 10 de março, por ser organicamente inconstitucional, por ausência de competência legislativa do legislador regional, em violação do disposto nos artigos 165.º, n.º 1, al. q), 227.º, n.º 1, alínea b) e 228.º, n.º 1 da Constituição da República Portuguesa, nos termos expostos.».
4 - A ALRAM, na pronúncia ao abrigo do artigo 54.º da Lei da Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional [Lei 28/82, de 15 de novembro, ou, abreviadamente, a «Lei do Tribunal Constitucional» (LTC)], remetida ao Tribunal e neste dando entrada em 24 de julho de 2018, com registo de entrada no dia seguinte, veio oferecer o merecimento dos autos.
7 - O presente pedido de fiscalização preventiva da constitucionalidade, efetuado pelo Representante da República para a Região Autónoma da Madeira, tem como objeto a norma constante do artigo 2.º do decreto enviado para assinatura como decreto legislativo regional intitulado «Estatuto Social do Bombeiro da Região Autónoma da Madeira», aprovado em sessão plenária no dia 5 de julho de 2018 e recebido no Gabinete respetivo no dia 13 de julho, na parte em que modifica a redação do artigo 6.º do Decreto Legislativo Regional 21/2010/M, de 20 de agosto, alterado pelo Decreto Legislativo Regional 12/2016/M, de 10 de março (adiante designado por DLR n.º 21/2010/M, de 20 de agosto ou, apenas, DLR n.º 21/2010/M), na redação supra transcrita (em I, 2.).
8 - Pese embora o enunciado do pedido (cf., em especial, fl. 9 do mesmo) se reporte à norma do artigo 2.º do decreto em causa, na parte em que modifica a redação do artigo 6.º do DLR n.º 21/2010/M, de 20 de agosto, sem qualquer limitação, afigura-se resultar do Enquadramento constante do pedido (n.os 12. e 13.) e, ainda, dos específicos fundamentos invocados no sentido da inconstitucionalidade orgânica da norma sindicada, que a questão de constitucionalidade se reporta à referida norma do artigo 2.º, na parte em que modifica a redação do artigo 6.º do DLR n.º 21/2010/M, de 20 de agosto e, concretamente, adita aos direitos definidos no artigo 5.º do Decreto-Lei 241/2007, de 21 de junho, o direito às tarifas sociais na água, de forma direta e inegável, relativamente aos bombeiros no quadro de ativos - por apenas neste caso (tarifas sociais na água), contrariamente ao caso de aplicação da tarifa social de fornecimento de energia elétrica, existir, segundo o requerente, intervenção dos municípios.
Deste modo, deve entender-se que o objeto do pedido se reporta à norma sindicada com a delimitação supra enunciada - norma do artigo 2.º do decreto na parte em que, modificando a redação do artigo 6.º ao Decreto Legislativo Regional 21/2010/M, de 20 de agosto, alterado pelo Decreto Legislativo Regional 12/2016/M, de 10 de março, neste se prevê seja aditado aos direitos definidos no artigo 5.º do Decreto-Lei 241/2007, de 21 de junho, o direito às tarifas sociais na água, de forma direta e inegável, relativamente aos bombeiros no quadro de ativos [da Região Autónoma da Madeira (RAM)].
9 - A norma sindicada insere-se em decreto que «cria o Estatuto Social do Bombeiro da Região Autónoma da Madeira e procede à segunda alteração ao Decreto Legislativo Regional 21/2010/M, de 20 de agosto, alterado pelo Decreto Legislativo Regional 12/2016/M, de 10 de março, que adapta à Região Autónoma da Madeira, o Decreto-Lei 241/2007, de 21 de junho, alterado pela Lei 48/2009, de 4 de agosto; pelo Decreto-Lei 249/2012, de 21 de novembro, que define o regime jurídico aplicável aos bombeiros portugueses no território continental.» (cf. Decreto, art. 1.º - Objeto).
Foram já dados passos significativos aquando da adaptação à Região Autónoma da Madeira, do mencionado diploma, adaptando-se às entidades públicas regionais as atribuições e competências nele imputadas às diversas entidades nacionais, a fim de o tornar exequível e permitir que os bombeiros da região possam aceder ao conjunto de direitos e regalias consagrado no Decreto-Lei 241/2007, de 21 de junho.
Sublinhando-se que o Decreto visa diferenciar o tratamento concedido aos bombeiros madeirenses no acesso aos direitos e regalias consagrados no Decreto-Lei 241/2007, de 21 de junho (já antes adaptado à região autónoma pelo DLR n.º 21/2010/M, alterado pelo DLR n.º 12/2016/M, de 10 de março) -, que define o regime jurídico aplicável aos bombeiros portugueses no território nacional, sem prejuízo das competências dos órgãos de governo próprio das regiões autónomas (cf. art. 1.º) -, adaptando-os à especificidade insular a que aqueles se encontram sujeitos, as alterações dele constante visam criar o referido «Estatuto Social do Bombeiro da RAM» e, para o efeito, conceder novos benefícios de tarifas sociais - e, assim, além do mais, o direito a tarifas sociais na água consagrado pelo artigo 6.º, na redação introduzida proposta pelo Decreto.
O Decreto em causa, por via do artigo 2.º, na parte em que altera o artigo 6.º do DLR n.º 21/2010/M (que passa a artigo 12.º), vem precisamente «aditar» «Aos direitos definidos no artigo 5.º do Decreto-Lei 241/2007, de 21 de junho [...]» (na sua redação atual) um outro - «o direito às tarifas sociais na água e na eletricidade, de forma direta e inegável, relativamente aos bombeiros do quadro de ativos».
A norma sindicada nos presentes autos apresenta, assim, uma conexão direta com o regime aprovado pelo DLR n.º 21/2010/M, no qual se pretende seja inserida, bem como com o quadro mais vasto do regime jurídico aplicável aos bombeiros portugueses no território nacional, aprovado pelo Decreto-Lei 241/2007, de 21 de junho, que esteve na base (cf. art. 1.º, na redação da Lei 48/2009, de 4 de agosto) da aprovação do referido DLR n.º 21/2010/M - de cujo regime e respetiva evolução se dá conta de seguida, ainda que de modo breve, começando pelo último.
10 - A norma em causa do Decreto - artigo 2.º, na parte em que altera o artigo 6.º do DLR n.º 21/2010/M - estabelece uma conexão expressa com o artigo 5.º do regime jurídico constante do Decreto-Lei 241/2007, de 21 de junho, na sua atual redação (tal como alterado pela Lei 48/2009, de 4 de agosto, pelo Decreto-Lei 249/2012, de 21 de novembro e, ainda, pela Lei 38/2017, de 2 de junho) - na medida em que, reitere-se, adita «Aos direitos definidos no artigo 5.º do Decreto-Lei 241/2007, de 21 de junho, na sua atual redação [...]» (direitos dos bombeiros dos quadros de comando e ativo), relativamente aos bombeiros do quadro de ativos da RAM, «o direito às tarifas sociais na água e eletricidade, de forma direta e inegável».
O mencionado Decreto-Lei 241/2007, de 21 de junho, na sua versão originária, veio definir «o regime jurídico aplicável aos bombeiros portugueses no território continental» (cf. artigo 1.º - Objeto) visando, segundo o respetivo preâmbulo, instituir uma reforma do que se convencionou chamar de «estatuto social» dos bombeiros e, assim, em especial, «criar um regime jurídico dos bombeiros portugueses que determine direitos e deveres, defina as regalias a que têm acesso e as condições em que esse acesso se concretiza, determine as responsabilidades do Estado e das autarquias locais perante cada uma das obrigações resultantes e clarifique as responsabilidades do Fundo de Proteção Social do Bombeiro [...]».
O diploma em causa foi posteriormente alterado pela Lei 48/2009, de 4 de agosto, a qual, relevando especialmente para o caso dos presentes autos: i) alterou a redação do artigo 1.º (Objeto) passando a prever que o diploma em causa «define o regime jurídico aplicável aos bombeiros portugueses no território nacional, sem prejuízo das competências dos órgãos próprios de governo das regiões autónomas» [itálico acrescentado]; ii) aditou um novo artigo 1.º-A sobre Recenseamento Nacional dos Bombeiros Portugueses (RNBP), segundo o qual o mesmo, regulado pelo Decreto-Lei 49/2008, de 14 de março, «inclui também os bombeiros das regiões autónomas, cujos recenseamentos são efetuados pelos serviços regionais competentes e integram a base de dados nacional» (n.º 1), prevendo ainda que os serviços regionais competentes articulam, na medida do necessário, com os serviços do RNBP as ações e os procedimentos adequados à implementação da lei (n.º 2).
O diploma em análise foi ainda objeto de alteração, após o decurso de um período de cerca de cinco anos sobre a sua vigência, pelo Decreto-Lei 249/2012, de 21 de novembro (que o republicou em anexo), visando «proceder a alguns reajustamentos no sentido, fundamentalmente, de uma mais eficaz proteção social do bombeiro e da harmonização das carreiras dos bombeiros voluntários» - introduzindo, além do mais, algumas alterações no preceito dedicado aos «direitos», aditando ao mesmo os novos números 3 e 4, segundo os quais os bombeiros que integram os quadros de reserva e honra e os elementos pertencentes à carreira de bombeiro especialista, respetivamente, beneficiam dos direitos previstos em algumas das alíneas do n.º 1 do artigo 5.º (cf. artigo 2.º do Decreto-Lei 249/2012). Por fim, a Lei 38/2007, de 2 de junho, aditou ao Decreto-Lei 241/2007, de 21 de junho, os artigos 26.º-A e 26.º-B em matéria de regime excecional de dispensa de serviço - alteração que não releva para o caso dos autos.
Resulta da evolução indicada que o Decreto-Lei 241/2007, de 21 de junho, na sua redação atual, define o regime jurídico aplicável aos bombeiros portugueses no território nacional, sem prejuízo das competências dos órgãos de governo próprio das regiões autónomas (art. 1.º). E, para além das disposições gerais (arts. 1.º, 1.º-A e 2.º), prevê, no Capítulo II com a epígrafe «Os bombeiros», além das demais Secções (Secção II - Segurança Social, Secção III - Assistência e Secção IV - Regime de seguros) uma Secção I dedicada aos «deveres, direitos e regalias dos bombeiros». Ora, é precisamente neste Capítulo e Secção que se insere o artigo identificado no artigo 6.º do DLR n.º 21/2010/M, na redação conferida pela norma (artigo 2.º do Decreto) ora sindicada - o artigo 5.º, com a epígrafe «Direitos» (dos bombeiros dos quadros de comando e ativo), em que se elenca um conjunto de «direitos» [alíneas a) a j) do n.º 1], sem prejuízo de outros que resultem de outras leis ou de regulamentos aplicáveis, nomeadamente de esquemas de incentivos ao voluntariado (n.º 2). No mais, o diploma em causa regula a «Atividade operacional» (Capítulo III, arts. 26.º a 31.º), a «Estrutura de comando e carreiras» (Capítulo IV, arts. 32.º a 36.º), o «Regime Disciplinar» (Capítulo V, arts. 37.º a 42.º), a «Identificação e fardamento» (Capítulo VI, arts. 43.º e 44.º) e, por fim, «Disposições transitórias e finais» (arts. 45.º a 51.º).
11 - Foi na sequência das alterações ao Decreto-Lei 241/2007, de 21 de junho, resultantes da Lei 48/2009, de 4 de agosto, que foi aprovado o Decreto Legislativo Regional 21/2010/M, de 20 de agosto, que visou adaptar à Região Autónoma da Madeira o Decreto-Lei 48/2009, de 4 de agosto, com a redação introduzida por aquela Lei (cf. artigo 1.º), a qual, como atrás mencionado, alargou às regiões autónomas o âmbito de aplicação daquele decreto-lei e previu a integração dos bombeiros das regiões autónomas no RNBP. Deste modo o DLR n.º 21/2010/M, como decorre do preâmbulo respetivo, adaptou à RAM o referido diploma, reportando às entidades públicas regionais competentes as atribuições e competências nele imputadas às diversas entidades nacionais, a fim de o tornar exequível na RAM, por forma a que os bombeiros da mesma possam aceder ao conjunto de direitos e regalias consagrados no regime jurídico aplicável aos bombeiros portugueses (no território nacional, na redação recorrente da Lei 48/2009, de 4 de agosto).
O DLR n.º 21/2010/M, de 20 de agosto, foi posteriormente alterado (e republicado) pelo DLR n.º 12/2016/M, de 10 de março, visando adaptar aquele às alterações entretanto introduzidas no Decreto-Lei 241/2007, de 21 de junho, pelo Decreto-Lei 249/2012, de 21 de novembro, já referido, sobretudo prevendo adaptações de natureza orgânica e, ainda, criar uma norma que vise a imediata aplicação ao espaço regional dos normativos regulamentares de âmbito nacional, sem prejuízo de a RAM poder exercer as suas prerrogativas quanto à respetiva adaptação ou aprovação de regulamentação própria (cf. artigos 2.º, que altera os artigos 1.º a 4.º do DLR n.º 21/2010/M, e artigo 3.º, que revogou o artigo 5.º da versão originária do DLR n.º 21/2010/M - passando o regime em matéria de regulamentação a estar previsto no artigo 4.º do mesmo).
Com efeito, e para além da expressa referência feita pela norma sindicada ao Decreto-Lei 241/2007, de 21 de junho e ao seu artigo 5.º (com a epígrafe «Direitos»), a concreta matéria sobre que incide o «direito aditado» por aquela norma - «o direito às tarifas sociais na água [e eletricidade], de forma direta e inegável» - apresenta, numa visão sistémica, conexão necessária com o regime legal de atribuição de tarifa social para a prestação dos serviços de águas (tarifa social).
13 - Ora, o regime de atribuição de tarifa social para a prestação dos serviços de águas (tarifa social) foi estabelecido pelo Decreto-Lei 147/2017, de 5 de dezembro, o qual foi aprovado - como referido no pedido - ao abrigo da autorização legislativa conferida ao Governo pelo artigo 67.º da Lei do Orçamento do Estado (LOE) para 2017 («Autorização legislativa no âmbito da tarifa social para fornecimento dos serviços de águas»), cujo objeto e sentido e extensão assim foram definidos:
14.1 - Por um lado, as competências cometidas aos municípios pelo Decreto-Lei 147/2017, de 5 de dezembro, são exercidas nos termos das pertinentes disposições previstas no Regime Jurídico das Autarquias Locais (RJAL), aprovado pela Lei 75/2013, de 12 de setembro, alterada, em ultimo lugar, pela Lei 42/2016, de 28 de dezembro (que estabelece o regime jurídico das autarquias locais, aprova o estatuto das entidades intermunicipais, estabelece o regime jurídico da transferência de competências do Estado para as autarquias locais e para as entidades intermunicipais e aprova o regime jurídico do associativismo), em especial, e para além das disposições gerais aplicáveis, as disposições respeitantes ao Município, enquanto categoria de autarquia local prevista na Constituição (art. 236.º, n.os 1 e 2), e aos seus órgãos representativos - assembleia municipal e câmara municipal (cf. art. 5.º, n.º 2, e arts. 23.º e ss. do RJAL).
Tenha-se presente que a atividade de abastecimento público de água compreende a captação, o tratamento, a elevação, o transporte, o armazenamento, a distribuição e a utilização da água. A complexidade e diversidade das tarefas associadas à atividade de abastecimento público de água é usualmente dissociada nos designados sistemas em alta, respeitantes às tarefas a montante da rede de distribuição, fazendo a ligação do meio hídrico ao sistema em baixa. Por sua vez, os sistemas em baixa integram as tarefas que permitem fornecer aos consumidores o serviço de abastecimento de água. Os sistemas em alta e em baixa podem ser integrados quando a ligação entre a captação dos recursos hídricos e o fornecimento ao consumidor é assegurada pelo mesmo sistema. Tais tarefas têm sido cometidas quer a sistemas municipais, quer a sistemas multimunicipais de abastecimento de água, tendo as grandes linhas de evolução da regulação dos sistemas municipais e multimunicipais de abastecimento de água (e de saneamento) sido já assinaladas no Acórdão 707/2017 (cf., em especial, n.os 11.1 a 11.5 e 12.).
É incontestável que os municípios possuem competências em matéria de abastecimento de água e de saneamento, de acordo com o disposto no artigo 23.º, n.º 2, alínea k), da Lei 75/2013, de 12 de setembro, que aprova o regime jurídico das autarquias locais (e já a possuíam, como vimos, ao abrigo da Lei 159/99, de 14 de setembro, e do Decreto-Lei 100/84, de 29 de março). Na verdade, até à entrada em vigor do Decreto-Lei 379/93 (aprovado na sequência do Decreto-Lei 372/93, de 29 de outubro), que criou os primeiros sistemas multimunicipais, os setores em questão estavam, quase sem exceção, inteiramente integrados na esfera dos municípios (cf. 11.1., supra).
18 - Os sistemas multimunicipais foram criados tendo em vista, justamente, a prossecução dos interesses coletivos supra citados, que, dado o nível de investimento exigido, muito dificilmente poderiam ser prosseguidos ao nível municipal. Tal exigência de necessidade de um investimento predominante a efetuar pelo Estado constava, aliás, do artigo 4.º, n.º 2, da Lei 46/77, na redação que lhe foi dada pelo Decreto-Lei 372/93, e manteve-se no artigo 1.º, n.º 2, da Lei 88-A/97. De facto, como afirmam VITAL MOREIRA/FERNANDA PAULA OLIVEIRA, ob. cit., pp. 38 e s., a figura dos sistemas multimunicipais "visou dar ao Estado a responsabilidade pela criação de grandes infraestruturas de captação, tratamento e transporte de água, de recolha, tratamento e valorização de resíduos sólidos e líquidos urbanos, no âmbito de vários municípios. Trata-se de tarefas que ultrapassam muitas vezes a capacidade mesmo dos maiores municípios, que exigem soluções territorialmente integradas, mais vastas do que as dos municípios, e que afetam fortemente o ambiente e a qualidade de vida de vastas populações sobretudo nas regiões de maior densidade populacional".
Além do mais, manteve-se sempre a coexistência dos sistemas multimunicipais com os sistemas municipais, da titularidade dos municípios (no sentido de que "a criação de sistemas multimunicipais teria de respeitar a coabitação com os sistemas municipais", cf. FERNANDA MAÇÃS, "As parcerias Estado/autarquias locais: breves considerações sobre o novo modelo de gestão de serviços municipais de águas e resíduos", in Revista de Contratos Públicos, n.º 3, 2011, p. 75). Os municípios são, em princípio, os únicos utilizadores dos sistemas multimunicipais, que só excecionalmente se ligam diretamente a outras pessoas, singulares ou coletivas, públicas ou privadas (no caso específico do sistema multimunicipal do Baixo Mondego-Bairrada, cf. o artigo 8.º do Decreto-Lei 172/2004). Deste modo, os munícipes ligam-se, por via de regra, aos sistemas municipais.[...]»
Vigoram atualmente neste domínio o regime de exploração e gestão dos sistemas multimunicipais de captação, tratamento e distribuição de água para consumo público, de recolha, tratamento e rejeição de efluentes e de recolha e tratamento de resíduos sólidos (aprovado pelo Decreto-Lei 92/2013, de 11 de julho, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei 72/2016, de 4 de novembro) e o regime jurídico dos serviços municipais de abastecimento público de água, de saneamento de águas residuais urbanas e de gestão de resíduos urbanos, aprovado pelo Decreto-Lei 194/2009, de 20 de agosto, na versão atual conferida pela Lei 12/2014, de 6 de março.
Na Região Autónoma da Madeira, foi criada, pelo Decreto Legislativo Regional 17/2014/M, de 16 de dezembro, alterado pelo DLR n.º 38/2016/M, de 17 de agosto (com a regulamentação da Portaria Regional n.º 56/2014, de 23 de maio), a ARM - Águas e Resíduos da Madeira, S. A., empresa de capitais exclusivamente públicos que tem por objeto a exploração e a gestão do sistema multimunicipal de águas e de resíduos da Região Autónoma da Madeira, que, para além da gestão do sistema de abastecimento público de água em alta, presta serviços de abastecimento de água em baixa nos cinco municípios aderentes da Região (Câmara de Lobos, Machico, Porto Santo, Ribeira Brava e Santana). Nos demais seis municípios madeirenses, o fornecimento de água aos consumidores é assegurado por sistemas municipais de abastecimento de água - não ficando por isso estes últimos subtraídos ao âmbito de aplicação do «quadro legal de nível nacional» consagrado pelo Decreto-Lei 147/2017, de 5 de dezembro.
14.2 - Além disso, há que considerar igualmente o disposto na Lei 73/2013, de 3 de setembro, alterada em último lugar pela Lei 114/2017, de 29 de dezembro (que estabelece o regime financeiro das autarquias locais e das comunidades intermunicipais), aprovada segundo o procedimento consagrado no n.º 4, parte final, do artigo 168.º da Constituição (votação na especialidade pelo Plenário) - e sem prejuízo da sujeição do sector local aos princípios consagrados na Lei de Enquadramento Orçamental (Lei 151/2015, de 11 de setembro), que expressamente o refiram (art. 3.º, n.º 1) - em especial os princípios fundamentais (nomeadamente os da estabilidade orçamental, da autonomia financeira e da coordenação entre finanças locais e finanças do Estado), as disposições aplicáveis em matéria de receitas e despesas dos municípios [cf. em particular, quanto às receitas, os arts. 14.º, alínea e) e 21.º, em especial n.os 1 e 3, alíneas a) e b) - abastecimento público de água e saneamento de águas residuais, respetivamente] e as regras orçamentais (cf. arts. 40.º e ss., em especial 40.º, n.º 1, e 42.º).
Isto, sem prejuízo de o poder de definição das tarifas no sector da água dever observar certos princípios e limites (cf. artigo 21.º, números 4 e 5, do supra referido regime financeiro das autarquias locais e das comunidades intermunicipais), decorrentes, designadamente, da Lei da Água (Lei 58/2005, de 29 de dezembro) e densificados no regime económico e financeiro dos recursos hídricos (aprovado pelo Decreto-Lei 97/2008, de 11 de junho e alterado, em último lugar, pelo Decreto-Lei 46/2017, de 3 de maio), nomeadamente os princípios do valor social, da dimensão ambiental e do valor económico da água, explicitados no preâmbulo do diploma («Entre os princípios que agora norteiam a gestão dos recursos hídricos nacionais contam-se o princípio do valor social da água, pelo qual se reconhece que ela constitui um bem de consumo ao qual todos devem ter acesso para satisfação das suas necessidades elementares, o princípio da dimensão ambiental da água, pelo qual se reconhece que esta constitui um ativo ambiental que exige a proteção capaz de lhe garantir um aproveitamento sustentável, e o princípio do valor económico da água, pelo qual se reconhece que a água, constituindo um recurso escasso, deve ter uma utilização eficiente, confrontando-se o utilizador da água com os custos e benefícios que lhe são inerentes») e da sujeição, no domínio tarifário, à atividade reguladora e fiscalizadora do Estado (cf. artigo 21.º, n.º 6, da Lei 73/2013, de 3 de setembro), exercida pela Entidade Reguladora dos Serviços de Águas e Resíduos - ERSAR [como decorre do anteriormente citado «regime jurídico dos serviços municipais de abastecimento público de água, de saneamento de águas residuais e de gestão de resíduos urbanos», aprovado pelo Decreto-Lei 194/2009, de 20 de agosto (em especial, artigos 11.º, 11.º-A e 11.º-B, na versão introduzida pela Lei 12/2014, de 6 de março)].
15 - Por último, na economia do pedido do requerente, é de considerar igualmente o teor do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira (EPARAM), aprovado pela Lei 13/91, de 5 de junho (com as alterações introduzidas pelas Leis 130/99, de 21 de agosto e 12/2000, de 21 de junho), cujo artigo 40.º, que dispõe sobre «Matérias de interesse específico» é expressamente invocado pelo requerente (cf. n.os 26-27) para afastar a existência de habilitação expressa e específica para a ALRAM legislar sobre tarifas sociais da água. Isto já que o Decreto em que se insere a norma sindicada é decretado pela ALRAM ao abrigo das disposições conjugadas do n.º 4 do artigo 112.º e da alínea a) do n.º 1 do artigo 227.º da Constituição e, ainda, da alínea c) do n.º 1 do artigo 37.º e da cláusula geral da alínea vv) do artigo 40.º do EPARAM - dispondo estas últimas, respetivamente, que compete à Assembleia Legislativa Regional, no exercício de funções legislativas «Legislar, com respeito pelos princípios gerais das leis gerais da República, em matérias de interesse específico para a Região que não estejam reservadas à competência própria dos órgãos de soberania» e que constitui matéria de interesse específico, designadamente, «vv) Outras matérias que respeitem exclusivamente à Região ou que nela assumam particular configuração».
Ora, não se afigurando a norma sindicada exequível por si própria, nem estabelecendo na sua letra qualquer programa de concretização a desenvolver posteriormente, há que considerar, numa outra leitura da norma, que a mesma estabelece conexões com regimes jurídicos pré-existentes - seja com o regime jurídico aplicável aos bombeiros no território nacional, seja, em especial, com o regime jurídico de atribuição de tarifa social para a prestação dos serviços de águas (tarifa social). Deste modo, prevendo a norma - cuja teleologia respeita, em primeira linha, ao específico «estatuto social» dos bombeiros da RAM -, o aditamento (aos direitos dos bombeiros da RAM já resultantes do regime geral) do direito à tarifa social na água, não pode a determinação do seu sentido deixar de ser efetuada, no quadro do sistema jurídico, à luz do regime legal aplicável em matéria de atribuição de tarifa social para a prestação dos serviços de águas - isto é o «quadro legal de nível nacional» relativo ao acesso à tarifa social para a prestação dos serviços de água, aplicável em todos os municípios, assegurando «o acesso de todos os consumidores a nível nacional» (cf. preâmbulo do Decreto-Lei 147/2017, de 5 de dezembro) e, nessa medida, das atribuições e competências pelo mesmo conferidas aos municípios (e a todos os municípios).
16.1 - Numa (primeira) interpretação, a partir do enunciado literal da norma, em todos os seus segmentos, parece poder retirar-se com um mínimo de certeza que: i) é «aditado» um novo direito aos direitos (dos bombeiros) previstos no artigo 5.º do Decreto-Lei 241/2007, de 21 de junho, que aprovou o regime jurídico aplicável aos bombeiros portugueses no território nacional; ii) este «novo» direito assim aditado respeita a matéria que se prende com o acesso à tarifa social para a prestação dos serviços de água (tarifa social) - e prevista no Decreto-Lei 147/2017, de 5 de dezembro; iii) ao aditar o direito em causa ao elenco dos direitos dos bombeiros, estabelece como critério ou pressuposto da concessão desse benefício a qualidade de bombeiro do quadro de ativos da RAM; iv) ao estabelecer como critério exclusivo dessa concessão aquela qualidade de bombeiro da RAM, sem consideração de qualquer outro critério de elegibilidade para a atribuição do mesmo, vem, ao menos implicitamente, estipular um «novo» critério de elegibilidade face aos previstos no regime legal de atribuição de tarifa social para a prestação dos serviços de águas estabelecido pelo referido Decreto-Lei 147/2017; v) ao prever o «aditamento» do direito em causa (direito à tarifas sociais na água) «de forma direta e inegável» parece impor a atribuição desse direito de modo obrigatório e automático, por mero efeito de ato legislativo, com todas as consequências - desde logo as competenciais e em matéria de financiamento previstas no quadro legal de nível nacional instituído pelo Decreto-Lei 147/2017, de 5 de dezembro.
Tanto basta para se concluir igualmente, também nesta outra interpretação da norma sindicada, pela afetação por esta da composição de interesses (nacional e locais) subjacente ao regime geral - que terá justificado a aprovação de um regime uniforme para todo o território nacional e todos os municípios mediante autorização legislativa da AR - e, assim, pela afetação do espaço de autonomia dos municípios, seja decisória, seja financeira, no que respeita à assunção de despesas e livre disposição das suas receitas a prossecução dos seus fins. Com efeito, as razões justificativas da necessidade de uma autorização legislativa para a aprovação pelo Governo do regime geral nacional constante do Decreto-Lei 147/2017 impõem-se do mesmo modo, estando em causa a modificação do universo dos beneficiários possíveis de tal regime - ainda que destinada a produzir efeitos apenas numa região autónoma - por via da necessária integração dos bombeiros do quadro de ativos, antes não contemplados enquanto tais.
Alega o requerente, em síntese, após o enquadramento do pedido e menção aos regimes legais implicados (cf. 1 a 17), que: apesar de a autorização legislativa prevista no artigo 67.º da LOE para 2017, com base na qual foi aprovado o Decreto-Lei 147/2017, que estabelece o regime da tarifa social relativa às prestação dos serviços de água, não indicar a matéria de reserva relativa da AR em causa, é inequívoco que a mesma tem implicações no estatuto das autarquias locais e seu regime financeiro, não podendo excluir-se que possam estar em causa outras matérias integradas de reserva relativa da AR (cf. 18-20); os termos de tal autorização preveem que o financiamento daquela tarifa social é suportada pelos municípios e os procedimentos a este respeito implicam competências dos órgãos do município (cf. 20); tratando-se de matéria relativamente reservada à AR, o Governo e a Assembleia Legislativa da RAM apenas poderiam legislar sobre a mesma mediante autorização (cf. 20); a ALRAM exerce a sua competência legislativa nos termos dos artigos 227.º e 228.º da Constituição e do artigo 37.º, n.º 1, do EPARAM (cf. 22-25); não se descortina uma autorização expressa e específica sobre a matéria em causa no artigo 40.º do EPARAM que enuncia as matérias de competência legislativa própria da RAM (cf. 26-27); no caso não pode ser concedida autorização legislativa à ALRAM por força dos artigos 227, n.º 1, alínea b), na parte em que exclui a alínea q) do n.º 1 do artigo 165.º, todos da Constituição, não podendo por isso a ALRAM legislar sobre a matéria (cf. 28-29 e 30); em causa está não só um critério ampliativo das situações de atribuição de tarifa social que, segundo a lei, os municípios poderiam utilizar, mas também a oneração pelo legislador regional dos municípios madeirenses com o encargo financeiro decorrente do novo direito atribuído aos bombeiros, e desse modo implicando o exercício das competências dos órgãos dos municípios, assim bulindo com o estatuto de todos os municípios da RAM (cf. 31-34); a atribuição e regime do direito em causa têm implicações nucleares no estatuto e regime financeiro das autarquias locais, inexistindo a possibilidade de ser concedida autorização legislativa (cf. 35-36).
O princípio da autonomia local (cujas fontes não se esgotam no quadro jurídico-constitucional) encontra, assim, na Constituição o acolhimento devido a um princípio fundamental que se revela em diversas vertentes, como, aliás, reconhecido na jurisprudência constitucional que se tem pronunciado sobre a garantia constitucional da autonomia do poder local. Assim, no Acórdão 494/2015, em que se reafirma que «[a] autonomia local é um dos pilares fundamentais em que assenta a organização territorial da República Portuguesa, tal como resulta do artigo 6.º, n.º 1, da Constituição.», pode ler-se:
9 - O artigo 235.º da Constituição estabelece que a "organização democrática do Estado compreende a existência de autarquias locais", que são "pessoas coletivas territoriais dotadas de órgãos representativos, que visam a prossecução de interesses próprios das populações respetivas". Esta norma constitucional garante e impõe a existência de autarquias locais em todo o país e "tem um sentido de garantia institucional, assegurando a existência de administração local autárquica autónoma" (Acórdão 296/2013, n.º 12).
As autarquias locais são mais que "mera administração autónoma do Estado", uma vez que "concorrem, pela própria existência, para a organização democrática do Estado. Justificadas que são pelos valores da liberdade e da participação, as autarquias conformam um 'âmbito de democracia' (Ruiz Miguel), num sistema que conta precisamente com o princípio básico de que toda a pessoa tem direito de participar na adoção das decisões coletivas que a afetam" (cf. Acórdão 432/93, n.º 1.2., cf. também Acórdão 296/2013, n.º 13, e o Acórdão 109/2015, n.º 10). Nesse contexto, JOSÉ DE MELO ALEXANDRINO, define autarquia local como "a forma específica de organização territorial, na qual uma comunidade de residentes numa circunscrição territorial juridicamente delimitada dentro do território do Estado prossegue interesses locais, através do exercício de poderes públicos autónomos", acentuando o Autor um conjunto de ideias das quais destacamos "o relevo e a inafastável feição política dos entes locais" e "um certo grau de imediatividade dos poderes públicos (dado pelo autogoverno inerente à legitimidade e representatividade democráticas dos órgãos), mas também a independência relativamente a orientações ou poderes condicionantes externos, nomeadamente estatais" ("Direito das Autarquias Locais", in Tratado de Direito Administrativo Especial, vol. IV, Almedina, 2010, pp. 111-112).
As autarquias locais têm como objetivo constitucionalmente traçado a prossecução de interesses próprios das populações respetivas (artigo 235.º, n.º 2). Também segundo o artigo 3.º, n.º 1, da Carta Europeia da Autonomia Local, "o princípio da autonomia local pressupõe e exige, entre outros, o direito e a capacidade de as autarquias regulamentarem e gerirem, nos termos da lei, sob a sua responsabilidade e no interesse das respetivas populações, uma parte importante dos assuntos públicos" (Acórdão 296/2013, n.º 14). Entende JOSÉ DE MELO ALEXANDRINO que a garantia institucional da autonomia local, "na fórmula consagrada pelo Tribunal Constitucional federal alemão", é "uma garantia institucional de todas as atribuições enraizadas na comunidade local ou a ela especificamente referidas e que a mesma seja capaz de levar a cabo de forma autónoma e sob a sua responsabilidade própria" (ob. cit., pp. 83-84). Nas palavras do Acórdão 432/93, (n.º 1.2. e 1.3.), esses interesses próprios das populações:
O espaço incomprimível da autonomia é, pois, o dos assuntos próprios do círculo local, e 'assuntos próprios do círculo local são apenas aquelas tarefas que têm a sua raíz na comunidade local ou que têm uma relação específica com a comunidade local e que por esta comunidade podem ser tratados de modo autónomo e com responsabilidade própria (...und von dieser örtlichen Gemeinschaft eigenverantwortlich und selbständig bewältigt werden können)' (Sentença do Tribunal Constitucional alemão n.º 15, de 30 de Julho de 1958, in Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts, 8.º volume, pág. 134; cf., no mesmo sentido, Parecer 3/82 da Comissão Constitucional in Pareceres da Comissão Constitucional, 18.º volume, pág. 151).
10 - A prossecução dos interesses próprios das populações locais pelas autarquias tem que ser conjugada com a prossecução do interesse nacional pelo Estado. De facto, como o Tribunal Constitucional já afirmou, "como as autarquias locais integram a administração autónoma, existe entre elas e o Estado uma pura relação de supraordenação-infraordenação, dirigida à coordenação de interesses distintos (os interesses nacionais, por um lado, e os interesses locais, por outro), e não uma relação de supremacia-subordinação que fosse dirigida à realização de um único e mesmo interesse - o interesse nacional, que, assim, se sobrepusesse aos interesses locais" (Acórdão 379/96, n.º 5.3.). Como nota ANDRÉ FOLQUE, quando "a autonomia municipal postula interesses próprios e quando se fala na concorrência da dimensão nacional com a dimensão local, isso não corresponde a uma sobreposição de atribuições. De outro modo, seria preterida a esfera de interesses próprios (art. 235.º, n.º 2)" (A tutela administrativa nas relações entre o Estado e os Municípios, Coimbra Editora, 2004, pp. 130-131).
Sendo certo que "as atribuições e a organização das autarquias locais, bem como a competência dos seus órgãos, serão reguladas por lei" (artigo 237.º, n.º 1, da Constituição), é nesse contexto que o legislador deve balancear a prossecução de interesses locais e do interesse nacional ou supralocal, gozando de uma vasta margem de autonomia. No entanto, ao desempenhar essa tarefa, "o legislador não pode pôr em causa o núcleo essencial da autonomia local; tem antes que orientar-se pelo princípio da descentralização administrativa e reconhecer às autarquias locais um conjunto de atribuições próprias (e aos seus órgãos um conjunto de competências) que lhes permitam satisfazer os interesses próprios (privativos) das respetivas comunidades locais" (Acórdão 379/96, n.º 5.2., e Acórdão 329/99, n.º 5.4.).
E, mais à frente, com especial enfoque na autonomia patrimonial e financeira, continua o Acórdão 494/15:
«17 - Como já se teve oportunidade de referir, a autonomia local, constitucionalmente garantida, visa "a prossecução de interesses próprios das populações respetivas" (artigo 235.º, n.º 2, da Constituição). É nesse contexto que a lei define as atribuições das autarquias (artigo 237.º, n.º 1), em domínios, áreas ou matérias determinadas, como o ordenamento do território, o ambiente, a cultura, a ação social, a proteção civil ou a educação (cf. os artigos 7.º e 23.º do Regime Jurídico das Autarquias Locais, aprovado em anexo à Lei 75/2013, de 12 de setembro). Paralelamente, a Constituição consagra dimensões ou elementos constitutivos da autonomia, decorrentes do princípio da autonomia local, que garantem que o desempenho pelas autarquias, como entes democráticos locais, das suas atribuições não se encontra indevidamente condicionado pelo Governo (a autonomia orçamental, regulamentar, ou de pessoal). A existência de órgãos das autarquias com legitimidade democrática direta - que são eleitos pela população local e perante esta responsáveis - seria incompatível com a sujeição da sua organização ou funcionamento a uma qualquer relação de hierarquia ou sujeição a tutela de mérito pela administração do Estado. Caso contrário, os titulares do poder local poderiam ser politicamente responsabilizados por opções que não foram por si livremente tomadas.
Encontrando-se a autonomia local, tal como consagrada na Constituição, funcionalmente ligada à prossecução dos interesses próprios das populações (artigo 235.º, n.º 2), também os elementos dessa autonomia, onde se insere a autonomia em matéria de pessoal, são instrumentais face às atribuições das autarquias e essenciais para a sua prossecução. Um desses elementos, a autonomia financeira das autarquias locais, já foi "pacificamente reconhecida como um pressuposto da autonomia local", sem a qual "não há condições para uma efetiva autonomia", pelo Tribunal Constitucional (Acórdão 631/99, n.º 5). Como se afirma no Acórdão 398/2013, n.º 3, ainda quanto à proteção constitucional da autonomia financeira das autarquias locais:
18.3 - Especificamente quanto à reserva relativa de competência legislativa respeitante ao estatuto das autarquias locais constante da alínea q) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, a determinação do seu conteúdo e alcance foi já objeto da jurisprudência constitucional, incluindo no segmento que respeita às finanças locais, no âmbito da análise de diversas questões de inconstitucionalidade orgânica, em sede de fiscalização sucessiva e preventiva, seja em relação a normas de decreto-lei (Acórdão 452/87, Acórdão 329/99, Acórdão 674/95, Acórdão 39/17 ou Acórdão 288/2004), seja a normas de decreto aprovado por assembleia legislativa de região autónoma para ser assinado como decreto legislativo regional (Acórdão 4/2000 e Acórdão 415/2005).
Pese embora a diversidade de teor das normas sindicadas, da jurisprudência proferida por este Tribunal, quer na vigência da reserva em matéria de estatuto das autarquias locais contida na alínea s) do n.º 1 do artigo 168.º da Constituição (Acórdãos n.os 329/99, 4.1 e 674/95, n.º 5), quer já depois da revisão constitucional de 1997, de acordo com a qual a reserva em causa passou a estar contida na alínea q) do n.º 1 do artigo 165.º [Acórdão 415/2005 (cf. II, B., 10.) e Acórdão 39/17, II, B), 12. e ss. em especial 13.] resulta, quanto à apreciação da questão da inconstitucionalidade orgânica por violação da reserva prevista nas referidas alíneas do n.º 1 do artigo 165.º, que estatuto das autarquias locais respeita desde logo à respetiva organização, atribuições e competência dos seus órgãos (Acórdãos n.º 329/99 e n.º 415/2005) e à estrutura dos seus serviços e regime do respetivo funcionalismo (Acórdão 674/95). Na síntese do Acórdão 39/2017 [cf. II, B), n.º 13]:
19.1 - Para responder à questão de constitucionalidade colocada afigura-se determinante, por forma a apreciar o efeito da norma sindicada sobre o estatuto dos municípios, ter em consideração a configuração dos poderes destes, tal como decorrem do regime de atribuição de tarifa social para a prestação dos serviços de águas, estabelecido pelo Decreto-Lei 147/2017, de 5 de dezembro, que atrás já se abordou (supra, 13.).
Recorde-se que a norma ora sindicada, numa primeira interpretação, - ao «aditar» o direito (dos bombeiros das RAM) às tarifas sociais na água «de forma direta e inegável» -, quanto aos municípios da RAM, interfere (senão retirando, ao menos comprimindo) em dois dos poderes essenciais cometidos pelo Decreto-Lei 147/2017, de 5 de dezembro, aos municípios (e a todos os municípios), mesmo a montante da questão dos efeitos financeiros da adesão e atribuição da tarifa social em causa: o poder de aderir, a título voluntário, ao regime em causa e o poder de definir outros critérios de referência, para além dos definidos por lei para a atribuição da tarifa social (ainda que não possam ser mais restritivos do que os legalmente previstos. Isto porque, por um lado, segundo a mesma interpretação, o aditamento do direito «de forma direta e inegável» implicaria a preclusão do exercício da competência de adesão voluntária ao regime de tarifa social mediante deliberação do órgão competente (assembleia municipal, sob proposta da câmara municipal territorialmente competentes) - porque é compelido a «aderir» para atribuir, pelo menos, o «direito» concedido «de forma direta e inegável» previsto na norma sindicada; e, por outro lado, por via da fixação de um «novo» critério de determinação do âmbito subjetivo de aplicação (a qualidade de bombeiro na RAM) do direito «aditado» (direito à tarifa social na água), interferiria com o poder de livre decisão quanto aos critérios de referência para a atribuição da tarifa social. Isto, ainda que se possam considerar intocados outros poderes cometidos aos municípios aderentes previstos no Decreto-Lei 147/2017, de 5 de dezembro - como sejam os poderes de decisão sobre a modalidade da tarifa social a atribuir (redução ou isenção), a estipulação de limites (consumo máximo), ou as condições de que depende a atribuição não automática da tarifa social em causa.
Assim, a norma em causa, afetando recursos financeiros e receitas próprias dos municípios da RAM a uma finalidade extrinsecamente determinada pelo legislador regional, e em moldes que se afastam dos previstos no regime aprovado pelo Decreto-Lei 147/2017, de 5 de dezembro, projeta os efeitos da concessão do direito nela previsto sobre a esfera jurídico-financeira dos municípios da RAM.
Idêntica conclusão se alcança a partir da uma outra interpretação da norma sindicada atrás enunciada. Isto porque, mesmo admitindo-se que se mantém intocado o traço essencial do regime geral aprovado pelo Decreto-Lei 147/2017, de 5 de dezembro, respeitante ao carácter voluntário da adesão ao regime da tarifa social da água por parte dos municípios - e o traço de regime respeitante à determinação de outros critérios de referência para além dos consagrados por aquele diploma -, ainda se verifica uma imposição, em relação aos municípios, uma vez deliberada a adesão voluntária àquele regime, no sentido de atribuírem a tarifa social na água aos bombeiros da RAM - suportando o respetivo custo - e exclusivamente em razão dessa qualidade. Trata-se, pois, igualmente, de uma alteração à configuração do regime geral em causa fixado pelo legislador para todo o território nacional - aprovado mediante decreto-lei autorizado por a matéria respeitar ao estatuto das autarquias locais - com incidência sobre o espaço de autonomia dos municípios, seja decisória, seja financeira.
Refira-se, por último, que o exposto e a conclusão alcançada quanto à questão de constitucionalidade não é infirmado pelo disposto no regime vigente em matéria de sistema multimunicipal de águas (e resíduos) da RAM, a que já se aludiu, segundo o qual ao mesmo podem aderir - e aderiram já cinco - municípios da RAM e a concedente, tendo em conta a prossecução de missões de interesse público aí previstas, pode atribuir reduções e isenções de taxas (cf. art. 12.º, n.º 3, do regime e Bases da Concessão, Base XV, n.º 1). Por um lado, ainda que se possa admitir que os (cinco) municípios aderentes àquele sistema multimunicipal de águas da RAM se encontrem, por força dos traços do regime de concessão aprovado, fora do campo de aplicação do regime aprovado pelo Decreto-Lei 147/2017, de 5 de dezembro (e não obstante o disposto no artigo 9.º do mesmo quanto à adaptação de formas de apoio existentes correspondentes à tarifa social para a prestação de serviços de águas), a questão de constitucionalidade em causa não deixa de respeitar, pelo menos, aos demais (seis) municípios da RAM que podem voluntariamente aderir ao regime (nacional) de atribuição de tarifa social para a prestação de serviços de águas.
20 - Pelos fundamentos expostos, o Tribunal decide pronunciar-se pela inconstitucionalidade da norma constante do artigo 2.º do decreto legislativo regional intitulado «Estatuto Social do Bombeiro da Região Autónoma da Madeira», na parte em que modifica a redação do artigo 6.º do Decreto Legislativo Regional 21/2010/M, de 20 de agosto, alterado pelo Decreto Legislativo Regional 12/2016/M, de 10 de março, aprovado pela Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira, em sessão plenária do dia 5 de julho de 2018, com a delimitação supra enunciada em II, B), 8., que foi enviado ao Representante da República para a Região Autónoma da Madeira para assinatura como decreto legislativo regional, por violação da alínea q) do n.º 1 do artigo 165.º, da alínea a) do n.º 1 do artigo 227.º e do n.º 1 do artigo 228.º, todos da Constituição da República Portuguesa.
Extracto do Diário da República original: https://dre.tretas.org/dre/3502134.dre.pdf .
1999-12-28 - Acórdão 631/99 - Tribunal Constitucional
Declara, com força obrigatória geral, a ilegalidade - por violação do principio fundamental contido no artigo 7º, nº 1 da Lei 42/98, de 6 de Agosto - na norma do artigo 6º , nº 2 do Decreto Legislativo Regional 19-A/98/A, de 31 de Dezembro.
2014-03-06 - Lei 12/2014 - Assembleia da República
Procede à alteração (segunda alteração) do Decreto-Lei n.º 194/2009, de 20 de agosto, que estabelece o regime jurídico dos serviços municipais de abastecimento público de água, de saneamento de águas residuais urbanas e de gestão de resíduos urbanos, modificando os regimes de faturação e contraordenacional.
2014-12-16 - Decreto Legislativo Regional 17/2014/M - Região Autónoma da Madeira - Assembleia Legislativa
Reestrutura o sector público empresarial regional na área da gestão das águas e dos resíduos, mediante a fusão das empresas concessionárias e a criação de um único sistema multimunicipal na Região Autónoma da Madeira
2017-05-03 - Decreto-Lei 46/2017 - Ambiente
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