Source: http://www.assemblee-nationale.fr/11/rapports/r2044.asp
Timestamp: 2020-06-05 04:02:22+00:00
Document Index: 81513853

Matched Legal Cases: ["l'article 2", "l'article 2", "l'article 3", "l'article 4", "l'article 5", "l'article 2", "l'article 3", "l'article 3"]

2044 - Rapport de M. Jean Vila (commission des finances, de l'économie générale et du plan) sur la proposition de loi (n° 1851) de M. Robert Hue relative à la constitution d'une commission de contrôle nationale et décentralisée des fonds publics accordés aux entreprises. N° 2044 - Rapport de M. Jean Vila sur la proposition de loi de M. Robert HUE relative à la constitution d'une commission de contrôle nationale et décentralisée des fonds publics accordés aux entreprises (1851)
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 21 décembre 1999.
AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN (1) SUR LA
PROPOSITION DE LOI (n° 1851) de M. ROBERT HUE relative à la constitution d'une commission de contrôle nationale et décentralisée des fonds publics accordés aux entreprises.
PAR M. Jean VILA,
I.- UNE SITUATION TOTALEMENT INSATISFAISANTE 7
A.- UN MAQUIS DE PROCÉDURES INEXTRICABLE 7
B.- UNE ÉVALUATION ET UN CONTRÔLE LACUNAIRES 8
II.- LA CRÉATION D'UN INSTRUMENT NATIONAL D'ANALYSE ET DE CONTRÔLE EST DONC INDISPENSABLE 11
En septembre dernier, la presse nationale annonçait la probable fermeture des usines lorraines du conglomérat sud-coréen Daewoo. Malgré le démenti officiel du groupe, l'inquiétude légitime des 1.200 salariés concernés n'est pas retombée. Surtout qu'à l'inquiétude s'ajoute la colère, lorsque l'on se souvient que Daewoo a bénéficié, lors de son implantation dans cette région sinistrée par la crise de la sidérurgie, d'importantes aides publiques en provenance de l'État, de la région et même de l'Europe, pour un total dépassant vraisemblablement 400 millions de francs. Le cas Daewoo n'est pas unique puisque, toujours en Lorraine, JVC avait bénéficié de 30 millions de francs d'aides pour finalement fermer son usine et délocaliser sa production de matériel hi-fi en Ecosse. De même en 1998, Panasonic a fermé son usine de magnétoscopes pour en transférer la production en Allemagne, après avoir perçu 8 millions de francs d'aides publiques.
Autre exemple : comme le rappelait L'Expansion, dans son numéro du 10 au 23 juin 1999, la société IBM annonçait en avril dernier la suppression de 1.150 emplois dans son usine de Corbeil (soit 42 % de l'effectif de celle-ci), alors qu'elle avait bénéficié au cours des trois années précédentes de 81 millions de francs d'aides versées par l'État et la région Ile-de-France, ainsi que d'une diminution de sa taxe professionnelle.
Le cynisme de tels « chasseurs de primes » peut d'autant plus s'épanouir que le système d'octroi des aides publiques aux entreprises souffre d'une opacité et d'un cloisonnement excessifs et ne fait l'objet que d'un contrôle extrêmement lacunaire, comme l'a montré le récent rapport de la commission d'enquête sur certaines pratiques des groupes nationaux et multinationaux industriels, de services et financiers et leurs conséquences sur l'emploi et l'aménagement du territoire(1).
C'est dans cet esprit que notre collègue Robert Hue et l'ensemble des membres du groupe communiste ont déposé la présente proposition de loi tendant à la création d'une commission de contrôle nationale et décentralisée des fonds publics accordés aux entreprises. Cette commission aurait pour mission d'évaluer l'efficacité et de contrôler l'utilisation des aides publiques octroyées, sous quelque forme que ce soit, aux entreprises.
I.- UNE SITUATION TOTALEMENT INSATISFAISANTE
A.- UN MAQUIS DE PROCÉDURES INEXTRICABLE
Les mécanismes d'aides aux entreprises se sont multipliés au cours des dernières années et poursuivent des objectifs très variables. Dans son rapport, la commission d'enquête précitée a ainsi recensé les différents dispositifs existant en matière d'aménagement du territoire, d'aide à l'investissement, d'aide à l'emploi, de formation professionnelle, de développement de la recherche et de l'innovation, d'aide à l'exportation...
Autre source de complexité, les aides ne sont plus mises en place seulement au niveau national, puisque les collectivités territoriales ont multiplié leurs interventions économiques. A ces dispositifs internes s'ajoutent évidemment les mécanismes communautaires.
De plus, les aides octroyées aux entreprises empruntent des formes très différentes. A la traditionnelle subvention, s'ajoutent désormais l'avance remboursable, la bonification d'intérêt, la garantie d'emprunt, l'exonération d'impôt, le crédit d'impôt, l'abattement de charges sociales, ainsi qu'un certain nombre d'aides « en nature » (conseil, mise à disposition d'équipements, etc...).
Comme l'écrit M. Daniel Paul dans le rapport de la commission d'enquête, « les aides publiques répondent ainsi à des préoccupations variées, mais légitimes, de l'État et des collectivités locales. Elles représentent des sommes considérables distribuées aux entreprises en fonction de leur situation ou de leurs engagements. Si la décision de les créer, puis de les accorder à telle ou telle entreprise, est le fait des collectivités publiques, ces dernières n'exercent pas de contrainte sur les entreprises pour qu'elles les demandent ou les acceptent : les entreprises qui bénéficient des aides se sont portées candidates ; pour certaines aides à l'investissement émanant des collectivités locales, elles ont même exigé une intervention, faisant de telle subvention par exemple une condition de leur implantation, un élément décisif de leur choix ; il arrive fréquemment qu'elles fassent jouer la concurrence entre plusieurs localisations. Il est donc très difficile d'affirmer, comme le font certains responsables de syndicats patronaux et de nombreux chefs d'entreprise, que les entreprises ne souhaitent pas recevoir d'aides.
« Les dispositifs d'aides sont donc doublement stratifiés, par niveau administratif et par objectif. Ils présentent une grande complexité, source d'une opacité certaine. Cette situation est porteuse d'effets pervers dans la mesure où ils profitent ainsi d'abord à ceux qui ont les moyens de les connaître et d'en maîtriser les méandres, qui ne sont en général pas ceux qui ont besoin d'être soutenus par la puissance publique.
« De plus, si les aides sont initialement conçues pour répondre à un objectif relevant de l'intérêt général, elles profitent à des entreprises qui, légitimement, poursuivent avant tout leurs propres intérêts et leurs propres stratégies. Les dispositifs ne remplissent donc leurs objectifs que si les pouvoirs publics qui les gèrent contrôlent régulièrement leur utilisation afin d'éviter que seule l'entreprise y trouve son bénéfice au détriment de l'intérêt général. »
B.- UNE ÉVALUATION ET UN CONTRÔLE LACUNAIRES
De par l'ampleur des sommes en cause, le chiffre de 170 milliards de francs en 1998 a été avancé sans certitude aucune qu'il soit totalement exhaustif, l'évaluation de l'efficacité des aides distribuées est indispensable. Pourtant, elle apparaît très largement déficiente.
D'une part, il n'est pas sûr que les bénéficiaires des aides soient les entreprises qui en aient le plus besoin. La commission d'enquête a mis en évidence le poids des groupes parmi les bénéficiaires des aides publiques, reléguant les petites et moyennes à la portion congrue. La situation des PME au regard des aides en matière de recherche est, à cet égard, caricaturale : selon un rapport de M. Henri Guillaume sur la technologie et la recherche, trois groupes industriels (Rhône-Poulenc, Thomson et Bull) reçoivent 42 % des aides à la recherche-développement accordées par le ministère de l'industrie. Ce rapport relève d'ailleurs que « les entreprises moyennes sont ignorées par les procédures de soutien à la recherche-développement des ministères ».
Cependant, la connaissance exacte du phénomène de quasi-exclusion des PME reste parcellaire. En effet, le rapport de la commission d'enquête met en évidence le fait que les groupes ne donnent aucune réelle information chiffrée sur le montant des aides qu'ils reçoivent (« se contentant généralement d'affirmer qu'ils sont insignes ») et s'étonne que « l'administration soit elle-même incapable d'indiquer les montants d'aides publiques accordées aux différents groupes ».
D'autre part, il apparaît que les politiques d'aides, malgré les objectifs affichés, ne parviennent pas à contrecarrer les évolutions dommageables de l'économie mondialisée, quand elles n'aboutissent pas paradoxalement à les faciliter. C'est ainsi que, s'exprimant devant la commission d'enquête, M. Jean-Christophe Le Duigou, membre du Conseil économique et social et responsable du secteur économique de la CGT, expliquait : « l'expérience des différents plans textiles est très illustrative puisque nombre d'aides semblent avoir eu pour conséquence davantage de faciliter les délocalisations que de les empêcher. (En effet, ces aides) ont été octroyées dans une finalité d'emploi, mais ont servi pour l'essentiel à accroître les disponibilités financières des groupes qui s'en sont servis pour d'une part se convertir dans la distribution - c'est le cas du textile des Vosges - et d'un autre côté, pour transférer la production dans des pays méditerranéens voire en Extrême-Orient ».
Cette absence d'évaluation de l'efficacité des aides distribuées résulte avant tout d'une déficience du contrôle des conditions réelles de leur utilisation. Cette déficience est relevée par l'ensemble des rapports qui se sont intéressés aux aides publiques, dans quelque domaine que ce soit.
Récemment, l'Inspection générale des finances, dans un rapport cité par L'Expansion, jugeait que « la culture du contrôle et du suivi n'est pas dominante à la DATAR ». De même, dans son rapport public pour 1997, la Cour des comptes relevait que « les services déconcentrés (du ministère du travail) suivent mal l'exécution des plans sociaux ». Sur ce dossier des plans sociaux, la commission d'enquête faisait à son tour apparaître que « l'exemple des mesures d'accompagnement des plans sociaux montre ainsi que non seulement certains groupes abusent des dispositifs, mais qu'en plus, ils ne se pressent guère pour payer à l'État la part qu'ils lui doivent et ne respectent pas toujours les engagements qu'ils ont pris. Cela reflète à la fois la mauvaise volonté des entreprises et un réel manque de suivi de la part des services de l'État. »
Ce manque de contrôle s'explique avant tout par la prolifération des mécanismes d'aides et des organismes distributeurs. « L'hétérogénéité des formes que prennent ces aides et des objectifs qu'elles poursuivent, la diversité des services chargés de leur gestion rendent impossible la mise en place d'un système de contrôle unifié. Chaque service ou organisme agit donc comme il l'entend » écrit M. Daniel Paul dans le rapport de la commission d'enquête. Mais, il trouve aussi sa source dans l'attitude de services qui, par inertie ou manque de curiosité, n'ont pas le réflexe d'aller chercher les informations nécessaires existantes là où elles se trouvent. Comme le relevait la commission d'enquête, l'absence de prise en compte de la réalité des groupes en tant que tels résulte, certes de la difficulté de cerner avec certitude leur périmètre, mais aussi de la non-utilisation des informations disponibles, notamment auprès de la Banque de France. « Il apparaît ainsi que seule la direction à l'action régionale et aux petites et moyennes entreprises, particulièrement vigilante sur ces questions, met en _uvre de réels moyens pour distinguer une PME d'une filiale de groupe. Elle est en effet la seule à utiliser les informations dont dispose la Banque de France » précise le rapport.
II.- LA CRÉATION D'UN INSTRUMENT NATIONAL D'ANALYSE ET DE CONTRÔLE EST DONC INDISPENSABLE
Parce que le système d'aides publiques est devenu en France « proliférant et incontrôlé », la commission d'enquête sur les pratiques des groupes a placé en tête de ses propositions le renforcement des instruments d'analyse nationaux et des instruments de contrôle institutionnels.
C'est dans cet esprit que notre collègue Robert Hue et l'ensemble des membres du groupe communiste et apparentés ont déposé la présente proposition de loi relative à la constitution d'une commission de contrôle nationale et décentralisée des fonds publics accordés aux entreprises.
Cette proposition de loi propose donc la création d'une commission nationale (article premier) et de « délégations régionales » dans chaque région (article 3).
Comme l'explique l'exposé des motifs, les missions de ces organismes, telles qu'elles sont décrites dans l'article 2, sont triples :
- « assurer la lisibilité et la transparence du système d'aides publiques aux entreprises (puisqu'il) est aujourd'hui indispensable de dresser un état de l'ensemble des aides aux entreprises en France »,
- « assurer un suivi détaillé, concret et régulier de l'utilisation des aides (car il importe) de faire converger le travail des différents organismes et de renforcer les moyens d'enquête sur l'utilisation des aides publiques »,
- « renseigner et alerter les pouvoirs publics sur l'impact réel, en termes d'emploi et de formation, des flux financiers publics au bénéfice des entreprises », « de proposer des modifications, des suppressions, des suspensions, voire des remboursements des aides, en fonction des résultats en termes d'emplois » et « d'émettre des recommandations sur les critères d'attribution, sur les conditions d'utilisation et sur les façons d'améliorer l'efficacité sociale des aides ».
L'article 2 précise, en outre, que la commission nationale présente un « rapport annuel sur l'utilisation des fonds publics accordés aux entreprises, leurs résultats et l'appréciation de leurs modalités d'octroi, ainsi que des recommandations aux plans national et de chaque région ».
L'article 3 décrit la composition de la commission nationale et celle, analogue, des délégations régionales. Il s'agit d'associer dans une même instance l'ensemble des partenaires, qu'il s'agisse d'élus, de représentants de l'État, des organisations syndicales représentatives, des associations de chômeurs, des organisations patronales et de personnalités qualifiées issues de la Cour des comptes, de la Commission bancaire et de la Banque de France. Cette représentation très large est destinée à significativement renforcer la capacité d'expertise de la commission nationale et de ses délégations régionales.
L'article 4 précise les modalités de saisine de la commission nationale. Outre une saisine par ses membres, elle peut être saisie par de multiples personnalités ou organismes : comités d'entreprise (ou délégués du personnel en cas d'absence de comité d'entreprise), organisations syndicales, représentants de l'État, dirigeants d'entreprise, parlementaires, maires ou présidents d'un conseil régional ou d'un conseil général.
L'article 5 prévoit que, pour accomplir sa mission, la commission nationale reçoit communication de tous renseignements utiles auprès des institutions ou organismes gestionnaires ou distributeurs d'aides. Tout document de service doit lui être communiqué si elle en fait la demande. De plus, cet article autorise la commission nationale à recourir à l'assistance de « tous les organismes ou institutions locaux, régionaux et nationaux qui disposent d'un pouvoir d'information susceptible de l'éclairer sur la situation réelle des entreprises concernées ».
La Commission s'est réunie le 22 décembre 1999 pour examiner la proposition de loi de M. Robert Hue relative à la constitution d'une commission de contrôle nationale et décentralisée des fonds publics accordés aux entreprises.
Après que votre rapporteur eût présenté les grandes lignes de son rapport, plusieurs commissaires sont intervenus dans la discussion générale.
M. Gérard Bapt a indiqué que les préoccupations exprimées par la présente proposition de loi correspondaient à celles qui l'avaient conduit à rédiger un rapport pour l'Office parlementaire d'évaluation des politiques publiques et à présenter un rapport sur l'efficacité des aides à l'emploi dans le cadre de la mission d'évaluation et de contrôle (MEC). Il a donc estimé opportune la création d'un organisme national chargé d'une mission permanente d'évaluation et de proposition. Il a jugé nécessaire d'améliorer un dispositif qui, en l'état, présente quelques lourdeurs, relatives, notamment, au caractère décentralisé du mécanisme d'évaluation et à la composition de la commission nationale, dont les moyens de fonctionnement ne sont pas précisés. Il lui semble qu'ils devraient être du seul ressort du ministère chargé de l'emploi, sans qu'il soit besoin de faire intervenir des représentants de trois ministères, comme l'envisage la proposition. Le groupe socialiste se prononce en faveur de cette proposition, tout en soulignant la nécessité de mener un travail sur ce texte, en concertation avec son auteur, jusqu'à son examen en séance publique.
Reprenant une formule de M. Alain Bocquet, que ce dernier a employée dans un autre contexte, M. Didier Migaud, Rapporteur général, s'est déclaré hostile en principe mais conjoncturellement favorable à cette proposition. Il reconnaît que l'inspiration de ce texte est compréhensible mais il souligne qu'il pose le problème de la multiplication de comités dessaisissant la souveraineté nationale de son pouvoir de contrôle. Or celui-ci doit être assuré par les élus de la Nation, les rapporteurs spéciaux étant dotés des pouvoirs nécessaires. La multiplication des organismes de contrôle se traduit par un affaiblissement du régime parlementaire. Cette opposition de principe est pourtant modérée, en l'espèce, par le constat actuel d'une insuffisance de contrôle et des moyens dont dispose l'Assemblée nationale pour assurer cette tâche. La commission qu'il est proposé de créer présente, de plus, l'avantage d'associer d'autres structures au contrôle des aides publiques. Il a donc exprimé un avis favorable à la proposition, tout en demandant que soit menée une réflexion globale sur le problème du dessaisissement du Parlement.
Article premier : création d'une commission nationale de contrôle :
La Commission a adopté un amendement de votre rapporteur proposant une nouvelle rédaction globale de l'article premier. Celui-ci pose désormais le principe de la création d'une commission nationale des aides publiques aux entreprises, définissant son champ de compétence (les aides publiques de l'État ou de ses établissements publics, ainsi que les aides financées par des crédits communautaires) et sa mission (évaluer les impacts économiques et sociaux des aides publiques et contrôler leur utilisation).
Article 2 : rôle de la commission nationale de contrôle :
La Commission a adopté un amendement de votre rapporteur proposant une nouvelle rédaction globale de l'article 2, qui précise désormais la composition de la commission nationale.
Article 3 : composition de la commission nationale et création de délégations régionales :
La Commission a adopté un amendement de votre rapporteur proposant une nouvelle rédaction globale de l'article 3. Celui-ci énumère désormais les prérogatives de la commission nationale, prévoit qu'elle est obligatoirement consultée pour la mise en place d'un nouveau dispositif d'aide et qu'elle peut se saisir du dossier individuel d'une entreprise bénéficiaire, et précise les procédures et moyens dont elle dispose pour remplir sa mission : investigations sur pièces et sur place, large droit d'accès à tous documents utiles, recours à des experts de son choix, possibilité de saisir la Cour des comptes ou les inspections générales des ministères... En outre, la commission établit un rapport annuel qui est rendu public.
Article 4 : saisine de la commission nationale :
Après une intervention de M. Pierre Méhaignerie regrettant la création de structures supplémentaires, la Commission a adopté un amendement de votre rapporteur proposant une nouvelle rédaction globale de l'article 4. Celui-ci prévoit désormais la création, dans chaque région, de commissions régionales des aides publiques chargées d'évaluer et de contrôler les aides distribuées par les collectivités territoriales et leurs établissements publics. La composition et les prérogatives des commissions régionales sont étroitement inspirées de celles de la commission nationale.
Article 5 : pouvoirs d'investigation de la commission nationale :
La Commission a adopté un amendement de votre rapporteur proposant une nouvelle rédaction globale de l'article 5, celui-ci renvoyant désormais à un décret en Conseil d'État le soin de déterminer les conditions d'application du texte.
La Commission a ensuite adopté la proposition de loi ainsi modifiée et vous demande d'émettre un vote favorable à l'adoption du texte figurant ci-après.
Il est créé une commission nationale des aides publiques aux entreprises, chargée d'évaluer les impacts économiques et sociaux, quantitatifs et qualitatifs, et de contrôler l'utilisation des aides publiques de toute nature accordées aux entreprises par l'État ou ses établissements publics, afin d'en améliorer l'efficacité pour l'emploi et la formation professionnelle.
La commission nationale est également compétente pour évaluer et contrôler l'utilisation des aides mises en place à l'aide de crédits de l'Union européenne.
- de députés et sénateurs désignés par leur assemblée respective,
- de représentants de l'État,
- de représentants des organisations syndicales de salariés représentatives au plan national,
- de représentants des organisations d'employeurs les plus représentatives au plan national,
- de représentants des associations de chômeurs,
Outre sa mission générale de contrôle, la commission nationale est consultée lors de l'institution de tout nouveau dispositif national d'aides publiques aux entreprises.
Elle peut également émettre des avis sur des dossiers particuliers, en ce qui concerne l'attribution, le versement ou l'utilisation d'une aide accordée à une entreprise déterminée. Elle se prononce en fonction de l'évolution de l'emploi dans l'entreprise considérée, des engagements formulés par le chef d'entreprise pour bénéficier de l'aide et des objectifs avancés par les salariés et leurs organisations représentatives. Dans ce cas, elle peut se saisir elle-même ou être saisie par l'une des organisations habilitées à désigner un représentant en son sein, un comité d'entreprise, ou à défaut un délégué du personnel, une entreprise, un parlementaire, un maire ou le président d'un conseil général ou d'un conseil régional.
Les membres de la commission nationale exercent leur mission sur pièces et sur place. Tous les renseignements de nature à faciliter leur mission doivent leur être transmis tant par les services ou établissements gestionnaires des aides publiques que par les entreprises bénéficiaires. Ils sont habilités à se faire communiquer tous documents, à l'exception de ceux touchant à un secret protégé par la loi.
Pour la réalisation d'études, la commission peut faire appel à des personnes ou à des organismes choisis par elle en fonction de leurs compétences.
Elle peut, en outre, saisir la Cour des comptes ou l'inspection générale d'un ministère gestionnaire d'aides publiques de toutes enquêtes relatives aux aides publiques aux entreprises.
La commission nationale établit chaque année un rapport transmis au Parlement et qui est rendu public.
Il est également créé, dans chaque région, une commission régionale des aides publiques chargée d'évaluer les impacts économiques et sociaux, quantitatifs et qualitatifs, et de contrôler l'utilisation des aides publiques de toute nature accordées aux entreprises par les collectivités territoriales ou leurs établissements publics, afin de soutenir l'emploi et d'améliorer la formation professionnelle.
La composition des commissions régionales est analogue à celle de la commission nationale telle qu'elle est définie à l'article 2, sous réserve du remplacement des députés et sénateurs par des représentants des différentes catégories de collectivités territoriales.
Les collectivités territoriales peuvent saisir les commissions régionales pour émettre un avis sur tout dispositif nouveau d'aides publiques dont elles envisagent la mise en place.
Les dispositions des deuxième, troisième et quatrième alinéas de l'article 3 sont applicables aux commissions régionales. Elles peuvent, en outre, saisir la chambre régionale des comptes de toute enquête relative aux aides publiques aux entreprises.
Les observations des commissions régionales sont annexées au rapport de la commission nationale prévu par le dernier alinéa de l'article 3.
Les conditions d'application de la présente loi sont déterminées par décret en Conseil d'Etat.
() « Face aux grands groupes : quelle politique pour l'emploi et les territoires ? » Documents d'information de l'Assemblée nationale (n° 1667, juin 1999)