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Timestamp: 2016-10-27 18:46:06+00:00
Document Index: 208385146

Matched Legal Cases: ['art. 82', 'art. 83', 'art. 89', 'art. 105', 'art. 105', 'art. 97', 'art. 95', 'art. 105', 'ATF ', 'art. 97', 'art. 105', 'ATF ', 'art. 21', 'art. 21', 'art. 21', 'ATF ', 'art. 21', 'ATF ', 'art. 21', 'art. 26', 'art. 36', 'ATF ', 'art. 29', 'ATF ', 'art. 29', 'ATF ', 'art. 106', 'ATF ', 'art. 21', 'art. 21', 'art. 21', 'art. 21', 'art. 26', 'art. 21', 'art. 106', 'art. 66']

1C_307/2014 (07.04.2015)
1C_307/2014 � � Arr�t du 7 avril 2015
A.________, repr�sent�e par Me Laurent Maire, avocat,
Interruption de la proc�dure de changement d'affectation d'une parcelle,
recours contre l'arr�t du Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public, du 15 mai 2014.
A.________ est propri�taire depuis 2007 de la parcelle n� 241 de la Commune de Founex, situ�e le long de la route de C�ligny, � la sortie du village de Founex. D'une surface de 7'086 m2, cette parcelle est colloqu�e en zone agricole selon le plan des zones de la commune de Founex approuv� par le Conseil d'Etat le 22 ao�t 1979. Elle est �gale-ment inventori�e dans les surfaces d'assolement de la commune. Elle comporte trois b�timents d'habitation avec garage, deux couverts et un dernier b�timent dont l'affectation n'est pas pr�cis�e. Ces construc-tions n'ont apparemment jamais eu d'usage agricole depuis le 1er juillet 1972 au moins. La parcelle pr�cit�e est s�par�e de la zone de village de la commune de Founex par les parcelles nos 872 et 1426. Elle est contigu�, au nord et nord-est, � la parcelle n� 240 colloqu�e en zone d'activit�s �questres selon le plan partiel d'affectation "En Peudex" (PPA "En Peudex"), approuv� par le Chef du D�partement cantonal de l'�conomie, le 31 juillet 2009.
Un examen de l'opportunit� de modifier la planification communale dans le sens d'un classement de la parcelle n� 241 en zone � b�tir a �t� entrepris. En 2010, la Municipalit� de Founex, favorable � ce changement d'affectation, informait A.________ que la d�marche �tait en cours. Le 24 mars 2011, la Municipalit� indiquait � la propri�taire que le projet de changement d'affectation avait d� �tre mis en sus-pens, compte tenu de l'adaptation survenue en d�cembre 2011 du plan directeur cantonal. Le 24 ao�t 2012, le Service cantonal du d�veloppement territorial (SDT) a approuv� le bilan des r�serves � b�tir pour la Commune de Founex. Il en ressort qu'en mati�re de zone constructible, la commune dispose d'une surcapacit� d'accueil par rapport aux besoins d�mographiques: ses besoins futurs correspon-dent � 291 nouveaux habitants (ce qui �quivaut � une augmentation de la population 2008 de 15 %), alors qu'elle dispose d'une capacit� d'accueil de 1347 nouveaux habitants.
Par d�cision du 25 janvier 2013, la Municipalit� de Founex a inform� A.________ qu'elle mettait fin � la proc�dure de classement en zone villa de sa parcelle, compte tenu du caract�re surdimensionn� des zones � b�tir de la commune et de l'impossibilit� subs�quente que le canton accepte la modification pr�vue. Saisie d'un recours de A.________, la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal a confirm� cette d�cision par arr�t du 15 mai 2014.
Agissant par la voie du recours en mati�re de droit public, A.________ demande au Tribunal f�d�ral de r�former l'arr�t cantonal en ce sens que la parcelle n� 241 de la commune de Founex est colloqu�e en zone � b�tir, subsidiairement, en ce sens que la d�cision du 25 janvier 2013 est annul�e et qu'il est enjoint � la commune de Founex "de poursuivre imm�diatement la proc�dure visant � colloquer la parcelle n� 241 en zone � b�tir". Plus subsidiairement encore, la recourante conclut � l'annulation de l'arr�t cantonal et au renvoi de la cause � la cour cantonale pour nouvelle instruction dans le sens des consid�rants. La cour cantonale renonce � se d�terminer et se r�f�re aux consid�rants de son arr�t. Consult�, le SDT rel�ve qu'il n'a jamais d� se prononcer formellement sur un �ventuel changement d'affectation de la parcelle n� 241, mais pr�cise qu'il n'aurait pas pu entrer en mati�re. La commune se d�termine et conclut au rejet du recours. L'Office f�d�ral du d�veloppement territorial observe que l'arr�t attaqu� ne pr�te pas le flanc � la critique. La recourante r�plique et maintient ses conclusions.
Le recours est dirig� contre un arr�t final rendu derni�re instance cantonale annulant un plan partiel d'affectation. Le recours est d�s lors en principe recevable comme recours en mati�re de droit public selon les art. 82 ss LTF et 34 al. 1 LAT (RS 700), aucune des exceptions pr�vues � l'art. 83 LTF n'�tant r�alis�e. La recourante est particuli�rement touch�e par l'arr�t attaqu�: celui-ci confirme en effet la d�cision interrompant le processus de changement d'affectation de la parcelle dont elle est propri�taire. Elle dispose d�s lors de la qualit� pour recourir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF.
La conclusion principale de la recourante tend � la r�forme de l'arr�t attaqu� en ce sens que sa parcelle est class�e en zone � b�tir. Or, la d�cision litigieuse initiale est une d�cision de la municipalit�, qui met fin � la proc�dure de changement d'affectation de la parcelle, dans le cadre d'une r�vision partielle du plan d'affectation communal. Il ne s'agit pas d'une d�cision d'adoption d'un plan d'affectation classant la parcelle en zone agricole, ni d'un refus de classement en zone � b�tir, qui interviendrait � l'issue d'une proc�dure compl�te de planification et qui serait prise par les autorit�s comp�tentes - en l'occurrence canton et organe l�gislatif communal - en la mati�re. Aussi, � supposer que les motifs pour lesquels la proc�dure a �t� interrompue soient jug�s infond�s dans le cadre du pr�sent recours, il ne serait pas possible, � ce stade, de prononcer le classement de la parcelle en zone � b�tir. En effet, le processus de changement d'affectation n'avait pas �t� men� � son terme et les autorit�s comp�tentes n'ont jamais rendu de d�cision formelle � cet �gard. La d�cision litigieuse et l'arr�t attaqu�, qui, seuls, circonscrivent l'objet du litige, ne portent que sur l'�
interruption�du processus de planification partielle. En r�sum�, il ne ressortit pas de l'objet du litige de savoir si la parcelle n� 241 doit �tre affect�e en zone � b�tir, mais uniquement de savoir si la proc�dure de planification partielle doit �tre poursuivie. Par cons�quent, la conclusion principale de la recourante tendant au classement de sa parcelle en zone � b�tir est irrecevable.
La recourante demande que l'�tat de fait soit rectifi� et compl�t� sur plusieurs points.
2.1.�Le Tribunal f�d�ral statue en principe sur la base des faits �tablis par l'autorit� pr�c�dente (art. 105 al. 1 LTF), sous r�serve des cas pr�vus � l'art. 105 al. 2 LTF. Selon l'art. 97 LTF, il ne peut s'en �carter que si les constatations de ladite autorit� ont �t� �tablies en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF ou de fa�on manifestement inexacte (art. 105 al. 2 LTF), c'est-�-dire arbitraire (ATF 137 I 58 consid. 4.1.2 p. 62; 137 III 226 consid. 4.2 p. 234; 136 II 304 consid. 2.4 p. 314) et pour autant que la correction du vice soit susceptible d'influer sur le sort de la cause. Si le recourant entend se pr�valoir de constatations de faits diff�rentes de celles de l'autorit� pr�c�dente (cf. art. 97 al. 1 LTF), il doit expliquer de mani�re circonstanci�e en quoi les conditions d'une exception pr�vue par l'art. 105 al. 2 LTF seraient r�alis�es. A d�faut, il n'est pas possible de tenir compte d'un �tat de fait divergent de celui retenu dans l'acte attaqu�. En particulier, le Tribunal f�d�ral n'entre pas en mati�re sur des critiques de type appellatoire portant sur l'�tat de fait ou sur l'appr�ciation des preuves (ATF 137 II 353 consid. 5.1 p. 356; 136 II 101 consid. 3 p. 104 et les arr�ts cit�s).
2.2.�La recourante entend �tablir n'avoir jamais pu consulter les documents urbanistiques et n'avoir pas �t� tenue inform�e des d�veloppements de cette affaire jusqu'au prononc� de la d�cision querell�e. Selon elle, savoir dans quelle mesure elle a pu faire valoir son point de vue est d�terminant sous l'angle de l'art. 21 al. 2 LAT (RS 700). Toutefois, ainsi qu'on le verra ci-dessous, elle ne se pr�vaut dans ce cadre d'aucun changement de circonstances qui justifierait le r�examen ponctuel de l'affectation de sa parcelle, son argumentation portant uniquement sur la pertinence m�me d'un changement d'affectation. Elle ne d�montre ainsi pas en quoi cet �l�ment serait susceptible d'influer sur le sort de la cause.
La recourante expose par ailleurs qu'elle avait express�ment pris une conclusion subsidiaire tendant � ce que le dossier soit retourn� � la Municipalit� avec ordre d'initier formellement une proc�dure de r�vision du plan g�n�ral d'affectation. Or, l'arr�t attaqu� prend acte de cette conclusion (arr�t attaqu�, consid. E, p. 3), de sorte que les faits n'ont pas � �tre compl�t�s sur ce point. Dans ce contexte, la recourante souhaite voir prises en consid�ration les correspondances, figurant au dossier, par lesquelles elle exposait ignorer l'affectation de sa parcelle au moment de l'achat, ainsi qu'une chronologie au dossier dont il ressortirait qu'elle a "demand� r�guli�rement � ce que le probl�me pos� par la construction hors zone � b�tir soit r�gl� au plus vite". Elle fait en effet valoir qu'il serait pertinent "de tenir compte de sa r�action" dans le cadre de la pes�e des int�r�ts li�e � la restriction de son droit de propri�t�. On ne d�c�le toutefois pas en quoi cet �l�ment serait d�cisif et la recourante ne l'explique pas, de sorte que l'�tat de fait ne sera pas modifi� sur ce point non plus.
3.1.�La question de savoir si une modification de la planification communale s'impose est r�gl�e par l'art. 21 al. 2 LAT, � teneur duquel, lorsque les circonstances se sont sensiblement modifi�es, les plans d'affectation feront l'objet des adaptations n�cessaires. L'art. 21 al. 2 LAT tend � assurer � la planification une certaine stabilit�, sans laquelle les plans d'am�nagement ne peuvent remplir leur fonction. La stabilit� des plans est un aspect du principe, plus g�n�ral, de la s�curit� du droit, qui doit permettre aux propri�taires fonciers, comme aux autorit�s charg�es de mettre en oeuvre la planification, de compter sur la p�rennit� des plans d'affectation. Ceux-ci doivent toutefois �tre r�vis�s lorsque les circonstances d�terminantes se sont modifi�es depuis leur adoption (ATF 128 I 190 consid. 4.2 p. 198 et les arr�ts cit�s).
L'art. 21 al. 2 LAT pr�voit un examen en deux �tapes, ce qui est plus explicite dans les versions allemande et italienne ("�
so werden die Nutzungspl�ne �berpr�ft und n�tigenfalls angepasst�"; "�
i piani d'utilizzazione sono riesaminati e, se necessario, adattati�") : en premier lieu, il convient de d�terminer si les circonstances ont �volu� de fa�on � ce qu'il faille r�viser le plan d'affectation; l'adaptation proprement dite du plan se fait dans un second temps (ATF 140 II 25 consid. 3 p. 29). Conform�ment � la jurisprudence, cette seconde �tape, � savoir l'examen de la n�cessit� ou de l'opportunit� d'adapter le plan, �quivaut � soupeser les divers int�r�ts en pr�sence (�
ibidem, consid. 3.1).
3.2.�L'usage non agricole de la parcelle remonte au moins � 1972, de sorte qu'il n'a pas chang� depuis l'adoption du plan d'affectation. Le caract�re b�ti des parcelles environnantes - except� celles soumises au PPA "En Peudex" - , en tant qu'il r�sulte pr�cis�ment de l'adoption du plan d'affectation, ne constitue pas non plus une �volution d�cisive des circonstances (cf. arr�t 1C_268/2013 du 25 septembre 2013 consid. 5). S'agissant des r�gles du droit f�d�ral, on peut pr�sumer que les dispositions de la LAT, non entr�e en vigueur, mais d�j� adopt�e, avaient �t� prises en consid�ration lors de l'approbation du plan d'affectation en 1979 (ce, quand bien m�me les zones � b�tir avaient �t� largement surdimensionn�es par rapport aux prescriptions du droit f�d�ral). Quant au plan partiel d'affectation "En Peudex" r�gissant le secteur voisin et adopt� en 2009, il n'est pas d�cisif: comme l'a relev� la cour cantonale, il a principalement pour vocation d'�tre une zone �questre, ce qui est sans rapport avec un �ventuel classement de la parcelle litigieuse en zone constructible; la recourante ne d�montre pas que les quelques b�timents existants destin�s aux logements et activit�s - pour lesquels les possibilit�s de transformations et d'agrandissement sont fortement limit�es par des exigences de respect de p�rim�tres, gabarits et caract�re - ont �t� �rig�s nouvellement depuis l'adoption du PGA en 1979. En r�sum�, en d�pit du caract�re relativement ancien du plan, aucune circonstance locale n'impose de r�vision. Quant aux circonstances plus g�n�rales, � savoir la modification du plan directeur cantonal et le recensement des surfaces agricoles utiles, comme l'a relev� la cour cantonale, elles ne vont pr�cis�ment pas dans le sens de nouvelles affectations ponctuelles en zone � b�tir.
A ce stade, c'est � tort que la recourante se plaint de l'absence de prise en consid�ration de ses int�r�ts priv�s. En effet, au niveau du premier examen d�coulant de l'art. 21 al. 2 LAT, les �ventuels int�r�ts priv�s de la propri�taire dont il convient de tenir compte sont ceux qui constitueraient un changement sensible de circonstances justifiant un r�examen du plan. La recourante n'en a fait valoir aucun � ce titre, mais fait uniquement valoir son int�r�t au classement en zone � b�tir, ce qui n'est pas pertinent en l'esp�ce.
Faute de changement sensible des circonstances affectant la parcelle litigieuse, la cour cantonale a confirm� � juste titre l'interruption d'un processus ponctuel de changement d'affectation, et renvoy� la recourante � faire valoir ses droits dans la proc�dure de r�vision g�n�rale du plan d'affectation, dont la commune a annonc� qu'elle interviendrait d'ici � 2018.
La recourante fait valoir la garantie de son droit de propri�t�. On comprend de son argumentation qu'elle s'en pr�vaut � deux titres. D'une part, la garantie de la propri�t� lui donnerait droit � la r�vision du plan. Ce grief n'aurait au demeurant pas �t� trait� dans l'arr�t attaqu�, ce qui constituerait une violation de son droit d'�tre entendue. D'autre part, en l'absence d'int�r�t public au maintien de la parcelle litigieuse en zone agricole, la garantie de la propri�t� imposerait une affectation en zone � b�tir.
4.1.�La garantie de la propri�t� ancr�e � l'art. 26 al. 1 Cst. n'est pas absolue. Comme tout droit fondamental, elle peut �tre restreinte aux conditions fix�es � l'art. 36 Cst. La restriction doit ainsi reposer sur une base l�gale, �tre justifi�e par un int�r�t public et respecter le principe de la proportionnalit� (ATF 140 I 168 et les r�f. cit�es).
Tel qu'il est garanti par l'art. 29 al. 2 Cst., le droit d'�tre entendu comprend notamment le devoir, pour l'autorit�, de motiver sa d�cision, afin que le justiciable puisse la comprendre, la contester utilement s'il y a lieu et exercer son droit de recours � bon escient. Pour r�pondre � ces exigences, l'autorit� doit mentionner, au moins bri�vement, les motifs qui l'ont guid�e et sur lesquels elle a fond� sa d�cision, de mani�re � ce que l'int�ress� puisse se rendre compte de la port�e de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause (ATF 138 IV 81 consid. 2.2 p. 84; 134 I 83 consid. 4.1 p. 88 et les r�f�rences). La motivation peut �tre implicite et r�sulter des diff�rents consid�rants de la d�cision (arr�ts 2C_23/2009 du 25 mai 2009 consid. 3.1, publi� in RDAF 2009 II p. 434; 5A_878/2012 du 26 ao�t 2013 consid. 3.1; 1C_246/2013 du 4 juin 2013 consid. 2.1). Une autorit� se rend coupable d'un d�ni de justice formel prohib� par l'art. 29 al. 2 Cst. si elle omet de se prononcer sur des griefs qui pr�sentent une certaine pertinence ou de prendre en consid�ration des all�gu�s et arguments importants pour la d�cision � rendre (cf. ATF 138 V 125 consid. 2.1 p. 127; 133 III 235 consid. 5.2 p. 248; 126 I 97 consid. 2b p. 102).
Les griefs de violation des droits fondamentaux sont soumis � des exigences de motivation accrues (art. 106 al. 2 LTF). La partie recourante doit alors mentionner les principes constitutionnels qui n'auraient pas �t� respect�s et expliquer de mani�re claire et pr�cise en quoi ces principes auraient �t� viol�s (ATF 136 II 489 consid. 2.8 p. 494).
4.2.�La recourante se r�f�re � la doctrine pour se pr�valoir d'un droit � la r�vision du plan fond� sur la seule garantie de la propri�t�, "ind�pendamment de tout changement de circonstances" au sens de l'art. 21 al. 2 LAT. Elle sort toutefois les passages cit�s de leur contexte. Tant les auteurs cit�s que les arr�ts auxquels ceux-ci se r�f�rent font d�couler de la garantie de la propri�t� la�
titularit��du droit de demander l'examen de la r�vision d'un plan. Or, il n'est pas contest� en l'esp�ce que la recourante fait partie des personnes habilit�es � requ�rir un examen de la planification en vigueur. Seules ont �t� d�ni�es en l'esp�ce par la Municipalit�, puis par la cour cantonale, les conditions mat�rielles � la modification du plan d'affectation de l'art. 21 al. 2 LAT. Or, ces conditions sont imp�ratives et la garantie de la propri�t� n'a pas pour effet de les outrepasser sans autre examen.
La violation du droit d'�tre entendue d�nonc�e par la recourante � cet �gard est ainsi sans pertinence. De mani�re implicite, la cour cantonale a consid�r� � bon droit que la garantie de la propri�t� donnait � la recourante le droit de se pr�valoir de l'art. 21 al. 2 LAT. En revanche, les premiers juges �taient fond�s � ne pas examiner un pr�tendu droit � la r�vision imm�diate du plan d'affectation ind�pendamment des conditions de l'art. 21 al. 2 LAT, vu que telle n'est pas la port�e de la garantie de la propri�t�. Comme dans son recours devant le Tribunal f�d�ral, la recourante a invoqu� de mani�re confuse des griefs dirig�s � la fois contre le refus de poursuivre la proc�dure de changement d'affectation de sa parcelle et contre le bien-fond� du maintien de cette parcelle en zone agricole, ce qui ne ressortit pas de l'objet du litige (cf. consid. 1). Dans cette mesure, la cour cantonale pouvait ne se prononcer que sur les premiers types de griefs, seuls pertinents pour l'issue de la cause.
4.3.�L'atteinte au droit de propri�t� de la personne propri�taire de la parcelle n� 241 du fait d'une affectation en zone agricole remonte � la planification de 1979. La pr�sente proc�dure portant uniquement sur le bien-fond� de l'interruption du processus de r�vision ponctuelle de cette affectation, le contr�le du respect de la garantie de la propri�t� est limit� aux effets de cette seule mesure. Cela revient en r�alit� � examiner si le renvoi � la planification g�n�rale ult�rieure est admissible sous l'angle de l'art. 26 Cst.
Aussi, contrairement � ce que pr�tend la recourante, la cour cantonale n'a pas err� lorsqu'elle a trait� de la garantie de la propri�t� "s�par�ment de la pes�e des int�r�ts en pr�sence". En effet, ainsi qu'on l'a vu, la cour cantonale n'a recens� les int�r�ts en pr�sence que pour savoir si une modification des circonstances justifiait de poursuivre une proc�dure de changement d'affectation ponctuelle. Constatant que tel n'�tait pas le cas, elle n'est pas all�e plus loin dans l'application de l'art. 21 al. 2 LAT - car elle n'avait pas � le faire - et n'a pas soupes� les int�r�ts en pr�sence pour d�terminer si le terrain devait �tre affect� en zone � b�tir.
L'�volution des circonstances n'impose pas un changement d'affectation ponctuel de la parcelle de la recourante, mais en revanche une r�vision globale du plan d'affectation. Selon la recourante, cette r�vision devrait intervenir sans d�lai. Elle �choue toutefois � d�montrer qu'elle aurait requis ou fait valoir la n�cessit� d'une r�vision globale aupr�s de la Commune. Il est donc douteux que la cour cantonale aurait pu imposer une telle proc�dure, sur laquelle aucune autorit� administrative ne s'�tait prononc�e pr�alablement. Cela �tant, il r�sulte de l'arr�t attaqu� et des prises de position des autorit�s concern�es qu'une r�vision g�n�rale de la planification communale devrait quoi qu'il en soit intervenir d'ici � 2018. Vu l'ampleur de la r�vision dont l'objectif sera notamment de r�duire la zone � b�tir consid�rablement surdimensionn�e, le nombre de parcelles concern�es par un �ventuel changement d'affectation, la complexit� subs�quente des travaux et �tudes pr�paratoires ainsi que des �ventuels pourparlers et s�ances de discussions publiques pr�alables, une telle �ch�ance n'appara�t pas d�raisonnable.
En d�pit des exigences de l'art. 106 al. 2 LTF, la recourante ne d�montre pas en quoi cette �ch�ance porterait atteinte de mani�re inadmissible � son droit de propri�t�. Elle se borne � faire valoir l'absence d'int�r�t public au maintien de l'affectation de sa parcelle en zone agricole. Or, il existe un int�r�t public certain � proc�der � une r�vision g�n�rale du plan d'affectation qui soit conforme aux prescriptions du droit f�d�ral sur le redimensionnement des zones � b�tir, ce qui implique un processus mesur� et r�fl�chi. Aussi, � supposer qu'il n'existe plus aucun int�r�t public au maintien de la parcelle litigieuse en zone agricole - ce qui est douteux vu sa situation non contigu� � la zone de village et, plus g�n�ralement, vu l'ampleur du surdimensionnement de la zone � b�tir -, rien ne justifie un �ch�ancier plus court pour une telle proc�dure. Le grief d'atteinte � la garantie de la propri�t� est d�s lors mal fond�.
Sur le vu des consid�rants qui pr�c�dent, le recours doit �tre rejet� et l'arr�t cantonal confirm�. La recourante, qui succombe, supportera les frais de la pr�sente proc�dure (art. 66 al. 1 LTF).
Le pr�sent arr�t est communiqu� aux mandataires de la recourante et de la Municipalit� de Founex, au Service du d�veloppement territorial du canton de Vaud, au Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public, et � l'Office f�d�ral du d�veloppement territorial.