Source: http://www.ambientediritto.it/dottrina/dottrina%202003/Propriet%C3%A0_edilizia_urbanistica.htm
Timestamp: 2014-07-30 07:01:56+00:00
Document Index: 185890254

Matched Legal Cases: ['art. 11', 'art. 220', 'art. 31', 'art. 10', 'art. 3', 'art. 42', 'art.\n17', 'art. 21', 'art. 11', 'art. 13', 'art. 7', 'art. 2', 'art. 4', 'art. 872', 'art. 15', 'art. 8', 'art. 31']

Propriet� edilizia, diritto urbanistico e facolt� di edificare. Una antologia di orientamenti. Di Guido Alpa, Mario Bessone, Andrea Fusaro - Ambiente Diritto
PROPRIETA� EDILIZIA,DIRITTO URBANISTICO E FACOLTA� DI EDIFICARE. UNA ANTOLOGIA DI ORIENTAMENTI.(*)
GUIDO ALPA, MARIO BESSONE, ANDREA FUSARO In apertura di discorso sar� utile ricordare la nozione che di urbanistica offre Paolo Stella Richter nella monografia Profili funzionali dell�urbanistica, Milano, 1984, che qui in breve sintesi si richiama.
All�inizio degli anni Sessanta l�esplosione ricostruttiva del dopoguerra aveva portato la questione urbanistica all�attenzione dell�opinione pubblica; la dottrina aveva iniziato a frequentare i grandi temi, quali la natura del PRG. Furono avanzati progetti di riforma, ma i tempi non erano maturi. Mancava un�adeguata elaborazione scientifica come dimostra la l. 10/1977. Intervenne un progressivo ampliamento del concetto di urbanistica: l�evoluzione � generalmente colta attraverso il nodo proprietario, che tuttavia � se � quello fondamentale nella pianificazione urbanistica � � purtroppo irrisolto. Inoltre �il concreto contenuto dei singoli diritti di propriet� interessati dalla pianificazione non � che l�effetto o meglio uno degli effetti, della pianificazione stessa�: lo studio dei riflessi di questa ultima sulla propriet� non esaurisce lo studio di urbanistica. Occorre, quindi, evitare di identificare l�urbanistica con il regime della propriet� immobiliare.
La teorica della funzione sociale, oltre a non esprimere tutto il campo dell�urbanistica, non si risolve nella tematica della destinazione d�uso della propriet� immobiliare, coinvolgendo anche i rapporti soggettivi dell�equo rapporto sociale. Quindi non bisogna identificare l�urbanistica con il problema della funzione sociale.
La pianificazione urbanistica viene spiegata come una fattispecie procedimentale di atti di potere pubblico collegati a cascata per incidere sulle stesse situazioni, mantenendone una coordinazione. Questa concezione non corrisponde alla realt� effettuale, n� descrive quella normativa. Gli strumenti urbanistici non hanno questa identit� di funzione. Occorre enuclare principi ordinatori, muovendo dalla critica della visione dominante, mentre va escluso il ricorso al concetto di fattispecie procedimentale:i vari strumenti urbanistici sono per lo pi� eventuali, n� vi � tra loro un ordine temporale necessario. Il piano di lottizzazione ha assunto un ruolo alternativo rispetto al piano particolareggiato, di cui avrebbe dovuto costituire strumento attuativo. Va inoltre esclusa la concezione di pianificazione a cascata: il ruolo centrale non spetta allo Stato n� alla Regione, ma al Comune (cos� gi� Mazzarolli, I piani regolatori urbanistici nella teoria giuridica della pianificazione, Padova, 1962, 520 il quale tuttavia si � spinto a configurare un ordinamento settoriale al cui vertice � il Comune cui appartengono i proprietari delle aree. Dissente Stella Richter, poich� ritiene oggetto dell�urbanistica il territorio piuttosto che l�attivit� dei costruttori). Inoltre � falsa la convinzione dell'inderogabilit� delle previsioni del piano sovraordinato da quello sottordinato: basti pensare a licenze in deroga; immediata operativit� dei vincoli specifici del PRG. La legislazione pi� vicina evidenzia due esigenze: - derogare allo strumento generale in occasione dell�approvazione di uno attuativo; - svincolarsi dalle scelte pianificatrici, in occasione della localizzazione di una nuova opera pubblica.
Esiste un terzo profilo critico: i vari tipi di piano non hanno identica natura, funzione, oggetto, destinatari (stessa critica mossa in teoria generale alla teoria gradualistica della scuola di Vienna: il passaggio dal generale al particolare non avviene necessariamente nell�ambito della medesima funzione. Atteso che non tutti gli strumenti urbanistici hanno la medesima funzione, neppure hanno la stessa natura giuridica, cosicch� questo non pu� essere assunto come criterio di classificazione. Il problema della natura giuridica dei piani regolatori deve essere risolto caso per caso sulla base del diritto positivo. Criterio classificatorio pu�, invece, essere la funzione, con l�avvertenza che essa pu� non essere una sola: frequente l�inserimento nei PRG di prescrizioni puntuali.
Per determinare l�estensione del concetto di urbanistica, occorre muovere da acquisizioni ormai definitive: estensione dello strumento urbanistico generale all�intero territorio comunale; la generalit� degli interessi relativi all�utilizzazione del territorio coinvolti dalla pianificazione urbanistica (il Consiglio di Stato ha legittimato le previsioni in tema di cave da parte dei PRG). Allo sganciamento dei PRG dallo stretto riferimento al nucleo abitativo si correla una disciplina riguardante parti inedificate e inedificabili del territorio in funzione della tutela dei fattori anche diversi dall�attivit� edilizia; compresa la classificazione a verde agricolo (vd. art. 11 l. 1187/1968). L�evoluzione dell�apertura del PRG ad ogni tipo di interesse si completa con il recepimento della connessione con la tutela del paesaggio: l. 382/78 d.P.R. 616/77; ne risulta una competenza delle Regioni a imporre controlli su interventi rilevanti per l�ambiente e il territorio anche ove non importino trasformazioni edilizie e urbanistiche (Sorace, in Barbera e Bassanini (a cura di), I nuovi poteri delle regioni e delle enti locali, Bologna, 1978, p. 435). Quest�attribuzione alle regioni ha importato necessit� di equilibrismi.
Si registra un intreccio tra l�assetto del territorio e altri profili, per es. tra la localizzazione di OO.PP. ed i finanziamenti: questo dimostra che non pu� essere classificata come urbanistica ogni attivit� che presenti interferenze con il territorio. L�ampia nozione di urbanistica del d.P.R. 616/77 deve essere per� considerata valutabile solo nelle specifico ambito; cosicch� rimane da individuare l�elemento caratteristico e unificante, ricercandolo dal punto di vista della tecnica di intervento nel territorio, strumenti ed effetti. Queste le possibili finalit� dell�intervento pubblico sul territorio:
1. conservazione di un valore gi� insito: es. tutela del patrimonio storico e ambientale.
Effetti: la preclusione di ogni intervento;
2. assicurare la realizzazione di un impianto/servizio utile per la collettivit�;
3. vigilare affinch� l�attivit� in cui si concreta l�uso o la trasformazione del territorio non pregiudichi la libera e piena utilizzazione delle altre parti: problematiche di immissioni, perdita della luce o della veduta, tutte le diseconomie esterne in genere.
Nel nostro ordinamento la soluzione di tutti questi problemi � sempre stato ritenuta compito dei pubblici poteri, stante la limitatezza del divieto degli atti emulativi, e ci� diversamente dagli USA ove le doctrine delle nuisance hanno strettamente connesso la propriet� immobiliare con la responsabilit� civile (A. Gambaro), quindi proteggendo la propriet� contro il pubblico potere rispetto a una propriet� proclamata assoluta;
4. atti di pianificazione territoriale, volti a creare economie esterne. In questo ambito si cerca di differenziare i ruoli di varie parti del territorio, secondo una �relazionabilit� delle varie destinazioni�. L�urbanistica pu� allora definirsi come la �scienza che studia [�] il modo [�] di ottimizzare lo sfruttamento di quel bene essenziale di ogni collettivit� che � il proprio territorio�: dunque vi rientrano i punti (3) e (4), non i punti (1) e (2). Peraltro riferirsi al territorio non significa che i singoli immobili trovino la loro regolamentazione nella disciplina urbanistica. Sono reperibili indicazioni legislative circa il concetto di urbanistica: da notare il divario tra enunciazioni di apertura e disciplina dettate sia nella l. 1150/1942 sia nella l. 10/1977. Posto a parte ha il d.P.R. 616/77 cosicch� non ci si pu� arrestare all�idea della concentrazione di poteri in capo alla Regione. Oggetto dell�urbanistica � il territorio nel suo complesso; finalit� � l�ottimizzazione dell�uso o non uso. Risultano alcuni problemi:
1. discrezionalit� insita negli atti: la funzione urbanistica di un�area non preesiste, ma � creata dall�autorit�, e mancano limiti intrinseci relativi alle caratteristiche della zona e dell�area. Compito dell�autorit� amministrativa � creare in questo modo nuovi valori;
2. coesistenza di scelte settoriali e scelte urbanistiche: � fondamentale il rapporto tra le due;
3. corretta ripartizione tra soggetti pubblici delle attribuzioni relative all�assetto del territorio: la concentrazione in uso solo soggetto previene i conflitti, ma trova limite nell�eterogenit� delle due diverse scelte;
4. capacit� di adattamento a esigenze future; criteri seguiti: imposizione degli standard massimi in difetto di una pianificazione specifica; divieto di modificazione definitiva del territorio finch� non siano stati delineati i modi del suo utilizzo; principi di pianificazione aperta secondo cui per le zone a utilizzazione differita il piano deve indicare risultati complessivi/servizi, piuttosto che le modificazioni.
� possibile identificare di conseguenza quattro funzioni:
1. precettiva
2. gestoria
3. di controllo
4. sanzionatoria
La prima si scinde ulteriormente in
a) disciplina delle attivit� modificative del territorio;
b) disciplina dell�esercizio della funzione di pianificazione.
Momento centrale della prima � la funzione pianificatoria. Da cogliere la diversit� tra pianificazione �del territorio� non conformativo della propriet�, e pianificazione conformativa della propriet�, a seconda che vengano solo individuati gli usi nell�insieme allocabili in una zona, oppure siano determinate le destinazioni d�uso della varie aree.
I.A) S�impone il coordinamento tra gli atti di disciplina urbanistica e quelli volti a soddisfare interessi specifici inerenti all�uso del territorio; � criticabile la tendenza a ricomprendere nell�urbanistica tutte le scelte che influenzano l�uso del territorio (vd. Torregrossa, La casa pu� diventare ufficio, Riv. giur. edil., 82, 1, 717 secondo cui �va escluso a priori che qualunque comportamento umano, solo perch� suscettibile di incidere su interessi lato sensu urbanistici, sia perci� solo soggetto alla regolamentazione urbanistica�, cfr. Cons. Stato 525/182), solo gli interventi dei pubblici poteri indirizzati alla disciplina dell�assetto del territorio.
Il criterio diverso � la finalit� ultima: l�assetto del territorio nel suo complesso. Nella tutela degli interessi del settore pu� condizionarsi la stessa pianificazione urbanistica, come accade quando il provvedimento ha valenza dichiarativa di caratteristiche intrinseche al bene, ma l�intervento urbanistico si prefigge il coordinamento delle possibili destinazioni delle aree.
La funzione di salvaguardia del territorio non pianificato prende corpo nelle regole da osservare fino a quando sia approvato un PRG con un contenuto sufficientemente concreto; si tratta di un insieme di atti normativi e atti amministrativi. Tre le finalit�:
a) risoluzione delle pi� gravi diseconomie;
b) salvaguardia delle compromissioni dell�assetto definitivo;
c) individuazione di un contenuto minimo della propriet� fondiaria per commisurare l�indennizzo.
Circa (a) si consideri come il PRG fosse eccezionale fino al 1942 quando la l. 1150 ha previsto la possibilit� per ogni comune di dotarsene; prima vi erano i piani di ampliamento della l. 2359/1865 sull�espropriazione solo per i Comuni con un numero di abitanti superiore ai 10.000 e potevano �riguardare unicamente l�apertura o la rettificazione delle vie all�interno dell�abitato�, e i piani generali delle grandi citt�, per il resto valevano regolamenti edilizi e c.c.. Oggi non tutto il territorio italiano � riguardato dal PRG (circa 70%) e la disciplina prepiano � ancora esistente, ma la sua funzione � diversa, � divenuta di salvaguardia delle future scelte pianificatorie. Non le limitazioni amministrative della propriet� privata (Fragola, Teoria delle limitazioni al diritto di propriet�, Milano, 1910; Vignocchi, Limitazioni amministrative, Enciclopedia del diritto, XXIV) quali regole per l�assetto del territorio, ma conservazione del territorio per future scelte del piano. Questa esigenza esisteva anche prima, e veniva soddisfatta mediante un utilizzo distorto dei regolamenti edilizi, e veniva negata laddove fosse bens� conforme agli strumenti in vigore, ma contrastasse con i progetti dell�ente: il Cons. Stato dichiar� illegittima questa prassi, ma la Cassazione la legittim� (vd. A. Gambaro) secondo una logica comprensibile ma non condivisibile. S. Richter critica la pretesa irrisarcibilit� delle lesioni degli interessi legittimi. L�obbligo di licenza fu imposto: dall�art. 220 t.u. sanitario 1265/1934 per i progetti rilevanti circa la salubrit�; dall�art. 31 l. 1150/1942 per tutti i centri abitati per zone di espansione; dall�art. 10 l. 765/1952 con riferimento al PRG non approvato ma gi� adottato; con la l. 765/1967 art. 3 le misure di salvaguardia sono divenute obbligatorie cosicch� la delibera comunale di adozione del PRG acquista efficacia esterna.
Al di fuori di questa legislazione e del rifiuto della licenza edilizia, il sistema ha trovato le difficolt� insite nella nozione di propriet� immobiliare liberamente e illimitatamente trasformabile, salvo atti limitativi e rapporti di vicinato nel c.c. e nei regolamenti edilizi. Quando la situazione esplose occorsero le leggi speciali di approvazione dei PRG nelle principali citt� con cui si vietarono le lottizzazioni edilizie fuori dai limiti del PRG senza il permesso comunale.
L�obbligo generalizzato di licenza edilizia fu affermato solo con la l. 765/1967: fino ad allora fuori dai centri abitati vi era assoluta libert�. Il divieto di lottizzazione era rivolto a controllare almeno gli insediamenti pi� cospicui nelle situazioni di non obbligo di licenza. La l. 765/1965 completa anche la disciplina della lottizzazione:
a) accollo al privato dei costi di urbanizzazione;
b) strumento attuativo del PRG, alternativo al piano particolareggiato; c) divieto di lottizzazione ante PRG; d) opere di urbanizzazione necessario presupposto di ogni costruzione; e) introdotti limiti massimi di edificazione nelle zone mancanti del PRG. Vi � necessit� di lottizzazione per le zone vergini che sono diverse dalle zone dotate di opere di urbanizzazione primaria ex l. 847/1964; in questa seconda ipotesi manca ancora la fisionomia dell�insediamento complessivo, e con il piano di lottizzazione si opera la dislocazione delle opere di urbanizzazione; se esse non esistono in fatto, ma risultano gi� determinate da uno strumento urbanistico, � sufficiente assicurarsi circa la loro futura realizzazione o da parte del Comune nel successivo triennio, o da parte dei privati tramite l�atto di obbligo.
L�innovazione della l. 765/1967 sancisce il principio fondamentale circa la priorit� della scelta pubblica rispetto a quella privata su tutto il territorio, innovandone la struttura, se lo stesso �non sia stato ancora oggetto di sufficiente specifica pianificazione dei pubblici poteri�. Al tempo stesso questa regola racchiude �il canone per l�individuazione del limite dei poteri pubblici sul territorio, che solo in via del tutto eccezionale si estendono sino alla scelta delle caratteristiche del progetto della singola costruzione, riservata invece dal sistema al proprietario interessato�; postulato quest�ultimo fondato sulla ritenuta vincolativit� del potere di rilascio della concessione edilizia quale strumento di mero controllo dell�esistente disciplina urbanistica di zona. Ed ancora sul moderno concetto di lottizzazione come vero e proprio piano urbanistico. Altra innovazione della l. 765/1967 furono gli standard: speciali in quanto rivolti agli organi della pianificazione; generali in quanto rivolti ai proprietari e fissano un massimo di edificabilit� ante pianificazione.
Quindi con la l. 765/1967:
� � stata dettata una disciplina per l�intero territorio nazionale;
� si tratta di una disciplina funzionale alla futura pianificazione;
� il PRG non pu� pi� considerarsi diretto a limitare una propriet� tendenzialmente illimitata.
Circa il contenuto minimo garantito dell�art. 42 c.c., la Corte Costituzionale ha dato risposta positiva, operando per� una scelta solo in senso indeterminato e negativo.
C. Cost. 92/1982 ha sancito l�efficacia limitata dei vincoli urbanistici.
Da rimarcare il carattere provvisorio e strumentale della funzione della salvaguardia,
che peraltro rientra nell�urbanistica, a differenza dalla funzione di conservazione
che � definitiva e opera in relazione alla mancanza di una pianificazione.
I.B) Nell�ambito delle attivit� precettive vi � poi la disciplina dell�esercizio del potere
di pianificazione urbanistica. La normativa prevede sempre maggiori strumenti procedimentali
di partecipazione degli interessati. L�ampiezza della discrezionalit� della
pianificazione urbanistica non consente predeterminazioni tali da imporre un meccanismo
di perequazione tra i proprietari, cosicch� non rimane che perseguire l�indifferenza
della propriet� privata rispetto alle scelte urbanistiche; che per� � un�utopia.
Due gli strumenti: - standard per l�elaborazione di piani; - individuazione delle linee
di distribuzione degli interventi nel territorio. Gli standard speciali sono previsti dall�art.
17 VIII e IX c. l. 765/1967; nel 1968 esistevano gi� in tutto il territorio nazionale,
a differenza dei piani territoriali di coordinamento introdotti gi� dalla l. 1150/1942,
ma inattuati. Nel nostro sistema i vari piani non hanno contenuto rigorosamente tipizzato. Il piano territoriale di coordinamento contiene direttive per i comuni, ed �
inidoneo a costituire vincoli con effetti immediati sulla propriet� privata; � rivolto piuttosto
a consentire che nell�elaborazione dello strumento urbanistico il comune possa
tenere conto dei riflessi di opere statali su tutti gli aspetti socio-economici.
Sono estranei all�urbanistica i vincoli con finalit� specifiche che nel conflitto con
quelli urbanistici prevalgono (vd. art. 21, co. 2� l. 1089/1939), cosicch� lo strumento
successivo deve rispettarli (artt. 7 e 10 l. 1150/1942).
Numerose le leggi regionali di disciplina dei piani territoriali: in questi piani regionali
si cumulano la funzione di programmazione della futura attivit� urbanistica,
e la funzione di diretta disciplina di alcuni aspetti del territorio.
Il piano territoriale � inidoneo ad attuare il raccordo tra il momento economico
e quello urbanistico: riaffiora la crisi della costruzione graduale e generalizzata della
pianificazione. A livello regionale il piano deve mantenere natura di indirizzo e
coordinamento, senza imporre vincoli e zonizzazioni (cfr. G. Morbidelli, La disciplina
del territorio tra Stato e Regioni, Milano, 1974, p. 131).
II) Funzione pianificatoria significa conformazione del territorio: Stella Richter
contesta il preteso principio generale della pluralit� dei piani e della loro graduazione
L�art. 11, co. 2� l. 1150/1942 era oggetto di interpretazioni contrastanti: sino a fine
anni Cinquanta prevaleva la tesi per cui da essi per i proprietari derivassero solo interessi
legittimi, salvo per prescrizioni integrative del c.c. (vd. D�Angelo in Riv. giur. edil.,
61,10,3); successivamente si � consolidata la visione della diretta rilevanza delle prescrizioni
specifiche (Cons. Stato, V, 14.3.1959, 163). Le regioni vanno individuate nelle
trasformazioni del dopoguerra: di qui la necessit� sia di anticipare gli effetti del PRG,
sia di contemplare tutte le possibili utilizzazioni del territorio, e contemplare sia le destinazioni
imminenti sia quelle del tutto future. A quest�ultimo proposito vengono studiate
tecniche pianificatorie elastiche, di obiettivi e non di mezzi. Ecco che coesistono
prescrizioni specifiche, e altre generiche: il PRG perde la configurazione unitaria, e
viene meno la contrapposizione tra strumento generale e strumento di attuazione. Infine,
risulta definitivamente superata la problematica circa la natura dei piani, trattandosi
di indagare sulle singole prescrizioni, e riconoscere natura attributiva di diritti
soggettivi alle prescrizioni specifiche e vincolanti anche nei rapporti tra privati (quali
distanze minime, prescrizioni di zona circa l�altezza massima di fabbricati) in quanto
conformativi del contenuto del diritto di propriet� nei confronti di tutti i consociati;
e invece carattere attributivo di interessi legittimi alle prescrizioni generiche, ove manca
l�effetto conformative appunto perch� non � ancora specificato l�uso che di quell�area
dovr� farsi nell�ambito della destinazione solo globalmente definita (invece Giannini, Diritto amministrativo, Milano, 1970, II, p. 1232, identifica nell�effetto conformativo
della propriet� l�incidenza tipica del PRG): conformazione del territorio, non della
propriet�. La zonizzazione come �scelta della funzione globalmente attribuita a ciascuna
parte sufficientemente ampia del territorio� diviene il canone cui dovranno attenersi
gli atti del comune, dai quali soltanto scaturir� l�uso di ogni area. Potr� trattarsi
di zonizzazione aperta ove sia determinato solo il tipo di destinazione con una
certa densit�, oppure precisa, con indicazione della tipologia di edifici, distribuzione,
distanze, volumetrie, altezza: ma questo maggiore o minore grado di specificit� delle
prescrizioni di zona non rileva per la natura di pianificazione del territorio oppure
della propriet�, essendo invece decisiva la mancata determinazione della sorte della
singola area. Anche nella pianificazione territoriale abbiamo atti da cui scaturiscono
solo interessi legittimi. La funzione propria dei PRG � conformativa del territorio, non
della propriet�; nel momento successivo, di pianificazione conformativa della propriet�,
manca la dimensione territoriale. A questa centralit� della pianificazione non
conformativa corrisponde la non sostituibilit� dello strumento generale da parte di
uno attuativo: la gerarchia � tra prescrizioni, non tra atti di pianificazione.
III) Funzione di gestione del territorio. Originariamente il PRG era privo di una dimensione
temporale, sganciato da ogni ipotesi di sviluppo economico, e si concretava
nel solo disegno fisico della zonizzazione: oggi mira a superarla anche a seguito
dell�evoluzione normativa. Nella l. 1942 il piano riguardava solo la crescita edilizia
delle citt�: atteso che le opere di urbanizzazione erano realizzate a cura e spese del
comune, e la destinazione abitativa era spontaneamente attuata, la zonizzazione era
solo architettonica, e non anche funzionale come � avvenuto sino a vent�anni fa. La
situazione muta a seguito dell�allargamento dei compiti dell�urbanistica, quando si
ritiene necessario passare a una considerazione globale del territorio. Gli istituti attraverso i quali si attua questa funzione di gestione sono di due tipi: A) atti strutturalmente
analoghi ai piani particolareggiati per� finalizzati a quelle utilizzazioni di
aree che i privati non avrebbero interesse ad attuare (il piano di lottizzazione con
cui il comune pu� accollare ai privati l�onere delle opere di urbanizzazione; PEEP;
PIIP; i piani di recupero). In questa direzione per l�edilizia abitativa il comune si limita
alla funzione conformativa della propriet�, eliminando l�onere della realizzazione
delle opere di urbanizzazione; e recupera la pianificazione settoriale. Cos� il
comune preserva la conservazione di varie destinazioni d�uso, mantenendo l�equilibrio
territoriale predeterminato in sede di pianificazione.
B) Introduzione della disciplina temporale della pianificazione dapprima attraverso
alcune norme di attuazione del PRG, poi con norme regionali; quindi con i programmi
pluriennali di attuazione ex art. 13 l. 10/1977: �una remora alla realizzazione di edifici
abitativi o di uffici privati pu� essere posta solamente per le esigenze di equilibrio
territoriale [�] non certo per finalit� di natura economica o di mercato�.
� irreversibile l�evoluzione dell�urbanistica che �da mero insieme coordinato di
previsioni di destinazione d�uso distribuite sul territorio � ormai divenuta anche partecipazione
e controllo attivi alla fase dell�attuazione [�] sopratutto nel momento
di realizzazione di infrastrutture e di servizi�.
IV) Funzione di conformazione della propriet�: � propria di strumenti attuativi,
nonch� di quelle prescrizioni degli strumenti generali sufficientemente specifiche
in ordine alla destinazione d�uso delle singole aree. Non � tale la concessione di costruzioni, salvi i casi eccezionali dei poteri di deroga previsti dal PRG/regolamento
edilizio (gi� Cass. 18.7.1961, 1746, Riv. giur. edil., 61, I, 395 circa l�incidenza tra privati
della concessione in deroga).
La questione costituzionale riguarda solo le prescrizioni a carattere conformativo che
imprimono destinazioni diverse agli edifici e alla agricoltura, e trae origine dall�affermazione
della C. Cost. 55/1968 della necessit� di indennizzo per le espropriazioni sostanziali;
contestata dalla dottrina (Giannini, Basi costituzionali del diritto privato, in Pol.
dir., 1971, p. 443) ma che ha costretto il legislatore a prevedere l�efficacia non maggiore
di cinque anni per i vincoli di inedificabilit� finalizzate all�espropriazione, con
l�art. 7 bis l.urb. introdotto dall�art. 2, l. 19.11.1968, n. 1189. Successive modifiche legislative pur modeste hanno tuttavia variato i termini del dibattito: la l. 765/67 ha introdotto
limiti massimi di edificabilit� pur in difetto dello strumento urbanistico, cosicch�
la pianificazione conformativa �aveva perso il ruolo di strumento per
l�imposizione di limitazioni a una preesistente facolt� edificatoria�; poi la l. 10/1977
art. 4/u.c. ha escluso l�edificabilit� dei centri abitati senza strumento urbanistico generale;
e al di fuori dei centri l�ha limitata molto, subordinandola comunque alla
preesistenza di opere di urbanizzazione mancando le quali l�edificabilit� � preclusa.
La C. Cost. 55/1968 ha fatto riferimento al contenuto attuale del diritto alla propriet�
quale definito nel presente momento storico dal legislatore ordinario, ulteriormente
precisando non essere dovuto indennizzo per le limitazioni imposte in modo generale:
quindi il vincolo impeditivo dell�edificazione imposto dal PRG non pu� dirsi
sopprimere una facolt� preesistente; pu� semmai dirsi il contrario.
Ma mentre la potest� conformativa del territorio produce effetti a tempo indeterminato,
� soggetta a limiti quella conformativa di propriet� cui vengono fatte risalire
�le indicazioni di piano regolatore generale, nella parte in cui incidono su beni
determinati�.
Questa diversit� non ha a che vedere con quella posta dall�art. 872 co. 2� c.c. tra
norme edilizie integrative e non del c.c.. Si critica alla differenza imperniata sulla
�natura dell'interesse tutelato� seguita dalla Cassazione: per Stella Richter la differenza
attiene al contenuto qualitativo della riparazione, non alla qualificazione della
pretesa. La diversit� tra prescrizioni conformative del territorio oppure della propriet�
corrisponde alla distinzione tra interesse legittimo e diritto soggettivo.
V) Funzione di controllo dell�uso del suolo.
La regola � quella del controllo preventivo sulla conformit� dei progetti alla disciplina
urbanistica della zona, cui si affianca la vigilanza del sindaco sul territorio.
Mancando un controllo della corretta esecuzione del progetto al momento dell�ultimazione
dei lavori si � cercato di utilizzare a questo fine il certificato di abitabilit�
previsto dal t.u. 1265/1934: prassi avversata dal Cons. di Stato, ma oggi forse legittimata
dall�art. 15/XII l. 10/1977.
Con la l. 1967 si � completata l�estensione del controllo preventivo a tutto il territorio;
poi � iniziata la fase opposta della sottrazione attraverso il silenzio � assenso,
con la l. 94/1982. Nel 1983 il CNEL ha proposto la soppressione del controllo preventivo.
Stella Richter critica, ma sottolinea come la concessione edilizia abbia perso
ogni elemento di discrezionalit�, e sia ormai chiaro che non � attributiva di facolt�:
vd. C. Cost. 5.5.1983, n. 127 secondo cui la concessione edilizia �non �
attributiva di nuovi diritti, ma presuppone facolt� preesistenti�, conformemente a
quanto indicato da C. Cost. 5/1980. E talvolta l�autorizzazione � atto dovuto: art. 8
l. 94/1982. In ogni caso il comune non ha discrezionalit� sull��an� (Cass. 28.6.1948,
1014): solo discrezionalit� tecnica, e non amministrativa.
Sussiste una pluralit� di soluzioni rispettose della disciplina urbanistica, e la scelta
tra esse � sottratta al potere pubblico essendo invece affidata al privato. Nel senso
che il comune potr� bens� determinare in modo specifico il risultato ultimo della
trasformazione immobiliare, ma dovr� farlo attraverso gli strumenti conformativi
della propriet�: la delibera di comparto edificatorio, il piano particolareggiato, il
piano di recupero. Non altro, �nel senso che appare incompatibile con la distanza
temporale tra la sua adozione e l�attuazione delle relative previsioni l�inserimento
di specificazioni costruttive di dettaglio in un piano regolatore generale�. Inoltre
�per disciplinare in modo specifico come dovr� essere realizzata la singola costruzione,
occorre un interesse pubblico in tal senso, il quale a sua volta non potr� dirsi
esistente che nelle zone di particolare rilievo ambientale, epper� all�interno del
gi� costruito di interesse storico e artistico�.
Quindi la disciplina di dettaglio degli edifici da costruire � �affidata al potere pubblico
in casi del tutto eccezionali e sempre a opera dell�organo titolare della potest�
conformativa della propriet� (cio� il consiglio comunale), non a opera dell�organo
titolare della potest� di controllo (sindaco) e in sede di rilascio della
concessione di costruzione (fa eccezione la cosiddetta concessione in deroga�)�:
ne sono conferma gli artt. 4 co. 1� e 15 co. 2� l. 10/1977, nonch� l�art. 31/uc l.
1150/1942 come interpretato dalla giurisprudenza secondo cui attraverso le �modalit�
esecutive� della concessione edilizia non possono imporsi obblighi ulteriori
rispetto a quelli ricavabili dagli strumenti urbanistici e dal regolamento edilizio.
Quindi l�atto del sindaco � vincolato non perch� non rimangano scelte da e