Source: http://aedon.mulino.it/archivio/2006/1/osservatorio_costituzionale/232.htm
Timestamp: 2019-03-20 20:08:37+00:00
Document Index: 46080596

Matched Legal Cases: ['art. 117', 'art. 118', 'art. 117', 'art. 3', 'art. 40', 'art. 50', 'art. 23', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 50', 'art. 9', 'art. 24', 'art. 7', 'art. 873', 'art. 40', 'art. 40', 'art. 41', 'art. 9', 'art. 23', 'art. 49', 'art. 41', 'art. 9', 'art. 50', 'art. 40', 'art. 117', 'art. 118', 'art. 50', 'art. 117', 'sentenza ', 'art. 117', 'art. 117', 'art. 117', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 50', 'art. 127', 'sentenza ']

Sentenza 8-16 giugno 2005, n. 232
composta dai signori: Piero Alberto Capotosti (Presidente); Guido Neppi Modona; Annibale Marini; Franco Bile; Giovanni Maria Flick; Francesco Amirante; Ugo De Siervo; Romano Vaccarella; Paolo Maddalena; Alfio Finocchiaro; Alfonso Quaranta; Franco Gallo;
1. Con ricorso notificato il 24 giugno 2004 e depositato il 2 luglio 2004, il Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato questioni di legittimità costituzionale degli artt. 40 - in relazione all'art. 117, secondo comma, lettera s), e all'art. 118, terzo comma, della Costituzione - e 50, comma 8, lettera c) - in relazione all'art. 117, commi secondo, lettera l), terzo e sesto, nonché all'art. 3 della Costituzione - della legge della regione Veneto 23 aprile 2004, n. 11 (Norme per il governo del territorio). Tale legge, rileva il ricorrente, detta norme per il governo del territorio, definendo, in particolare, le competenze degli enti territoriali, le regole per l'uso dei suoli, i diversi livelli e strumenti di pianificazione, le forme di coordinamento e integrazione delle informazioni, i procedimenti.
In particolare l'art. 40 prevede che il Piano di assetto del territorio (Pat), previa analisi dei manufatti e degli spazi liberi esistenti nei centri storici, determini - anche relativamente alle ville venete di cui alla pubblicazione dell'apposito istituto regionale "Ville venete-catalogo e atlante del Veneto", nonché agli edifici e complessi di valore monumentale e testimoniale - le categorie in cui gli stessi debbono essere raggruppati per le loro caratteristiche tipologiche, attribuendo in tal modo specifici valori di tutela e, quindi, individuando per ciascuna categoria gli interventi e le destinazioni d'uso ammissibili. La norma prevede, inoltre, che il Piano degli interventi (Pi) attribuisca a ciascun manufatto le caratteristiche tipologiche di riferimento tra quelle determinate dal Pat, nonché la corrispondente categoria di intervento edilizio.
Quanto all'art. 50, comma 8, della legge regionale di cui si tratta, il ricorrente rileva che l'art. 23 della legge regionale 27 giugno 1985, n. 61 (Norme per l'assetto e l'uso del territorio), dopo aver stabilito al sesto comma che "le distanze minime tra fabbricati sono quelle di cui all'art. 9 del d.m. 2 aprile 1968 n. 1444 del ministro dei Lavori pubblici", prevedeva, all'ultimo comma, in corrispondenza con lo stesso ultimo comma dell'art. 9 del d.m. citato, che minori distanze tra fabbricati potessero essere ammesse nei casi di gruppi di edifici oggetto di piani urbanistici attuativi planivolumetrici o per interventi puntuali disciplinati dal Piano regolatore generale. Tale ultimo comma è stato sostituito dall'art. 50, comma 8, dell'impugnata legge regionale che, alla lettera c), prevede anche la possibilità che i Piani regolatori generali definiscano distanze minori di quelle stabilite nell'art. 9 del menzionato d.m. n. 1444 del 1968, "nelle zone territoriali omogenee b e c1, qualora, fermo restando per le nuove costruzioni il rispetto delle distanze dal confine previste dal piano regolatore generale che comunque non possono essere inferiori a cinque metri, gli edifici esistenti antistanti a quelli da costruire siano stati realizzati legittimamente ad una distanza dal confine inferiore". Secondo quanto si desume dall'art. 24, primo e secondo comma, della legge regionale n. 61 del 1985, in relazione all'art. 7 del d.m. n. 1444 del 1968, la zona b concerne le parti del territorio totalmente o parzialmente edificate diverse dagli agglomerati urbani che rivestono carattere storico, artistico o di particolare pregio ambientale (e si considerano parzialmente edificate le zone in cui la superficie coperta degli edifici esistenti non sia inferiore al 12,5% della superficie fondiaria della zona e nelle quali la densità territoriale sia superiore ad 1,5 mc/mq), mentre la zona c1 riguarda le parti del territorio destinate a nuovi complessi insediativi e nelle quali il limite della superficie coperta dagli edifici esistenti non deve essere inferiore al 7,5% della superficie fondiaria della zona e la densità territoriale non deve essere inferiore a 0,50 mc/mq. Il d.m. prevede per tali zone la distanza minima assoluta di dieci metri, nonché, per la zona c, tra pareti finestrate di edifici antistanti, la distanza minima pari all'altezza del fabbricato più alto.
Le norme degli strumenti urbanistici che prescrivono le distanze tra le costruzioni - o come spazio tra le medesime o come distacco dal confine - in forza del rinvio contenuto nell'art. 873 del codice civile, hanno carattere integrativo delle norme dello stesso codice, in quanto concorrono alla stessa configurazione del diritto di proprietà, disciplinando i rapporti di vicinato, assicurando un'equità nell'utilizzazione edilizia dei suoli privati ed attribuendo il diritto reciproco al loro rispetto.
2. Si è costituita la regione Veneto chiedendo, anche in una memoria depositata in prossimità dell'udienza, la declaratoria di infondatezza delle questioni.
Quanto alla questione relativa all'art. 40 della legge regionale n. 11 del 2004, la regione sostiene la palese erroneità del presupposto da cui muove, rappresentato dalla pretesa invasività da parte della disposizione censurata dell'ambito normativo della tutela dei beni culturali, riservato allo Stato, mentre essa - al pari di altre analoghe disposizioni contenute nella previgente disciplina urbanistica regionale veneta, di cui alla legge n. 61 del 1985 - è espressione della potestà legislativa regionale concorrente in materia di governo del territorio, nel cui ambito rientrano pure le misure volte alla salvaguardia e tutela, sotto il profilo urbanistico, degli immobili che rivestono anche un valore storico e culturale, secondo i principi fondamentali dettati dalla legge 17 agosto 1942, n. 1150. L'art. 40 di cui si tratta, infatti, si limita a prevedere l'adozione di misure tipiche di questo quadro normativo che sono perfettamente compatibili con gli strumenti eventualmente adottati dallo Stato nell'ambito della tutela dei beni culturali, essendo pacifico che, in caso di conflitto, la tutela statale prevale sulle previsioni urbanistiche locali.
Per quel che si riferisce al profilo di censura secondo cui, anche volendo ascrivere la disposizione impugnata alla materia del governo del territorio, essa sarebbe comunque in contrasto con il principio fondamentale ricavabile in materia dall'art. 41-quinquies della legge n. 1150 del 1942 circa l'inderogabilità dei limiti di distanza stabiliti nell'interesse pubblico, la regione osserva che, dalla lettura complessiva del ricorso, si desume che il vero principio che si considera violato è quello della inderogabilità dei limiti di distanza fissati dall'art. 9 del d.m. 2 aprile 1968, n. 1444. Ora, a parte che la disposizione impugnata ha avuto effetto solo transitorio - in quanto l'art. 23 della legge n. 61 del 1985, da essa modificato, è stato abrogato a decorrere dal 23 ottobre 2004 dall'art. 49 della medesima legge regionale n. 11 del 2004 - la regione rileva che il principio, di cui al citato art. 41-quinquies della legge n. 1150 del 1942, è stato rispettato, mentre i limiti di distanza fissati dall'art. 9 del d.m. n. 1444 del 1968 non sono vincolanti per le regioni in quanto contenuti in un atto regolamentare e non in una legge statale. Peraltro, la regione Veneto anche nella legge n. 11 del 2004 ha scelto di conformare sostanzialmente la propria legislazione urbanistica all'intero corpus normativo statale previgente, ivi comprese le disposizioni di cui al citato d.m., prevedendo solo limitati e specifici casi in cui possono ammettersi distanze inferiori a quelle indicate dal suddetto decreto. Tra questi casi rientra anche quello contemplato nella disposizione censurata che presuppone una variante urbanistica e la sussistenza di precise condizioni restrittive.
3. E' intervenuto, con atto depositato il 5 agosto 2004, il signor A. C., specificando di intervenire nel "ricorso per conflitto di attribuzioni" con riferimento all'impugnativa dell'art. 50, comma 8, della legge della regione Veneto n. 11 del 2004, e concludendo per la declaratoria d'illegittimità della norma in argomento "siccome inconferente con le disposizione approvate e comunque esulante dalla competenza legislativa regionale".
1. Il Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato questione di legittimità costituzionale di alcune disposizioni della legge della regione Veneto 23 aprile 2004, n. 11 (Norme per il governo del territorio), in particolare ha impugnato l'art. 40, in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera s), ed all'art. 118, terzo comma, Cost., nonché l'art. 50, comma 8, lettera c), in riferimento agli articoli 3, 117, commi secondo, lettera l), terzo e sesto della Costituzione.
2. Le due questioni devono essere distintamente esaminate in quanto attengono a differenti materie e comportano uno scrutinio alla luce di parametri in parte diversi.
La tutela dei beni culturali, inclusa nel secondo comma dell'art. 117 Cost. sotto la lettera s) tra quelle di competenze legislativa esclusiva dello Stato, è materia che condivide con altre alcune peculiarità. Essa ha un proprio ambito materiale, ma nel contempo contiene l'indicazione di una finalità da perseguire in ogni campo in cui possano venire in rilievo beni culturali. Essa costituisce anche una materia-attività, come questa Corte l'ha già definita (v. sentenza n. 26 del 2004), condividendo alcune caratteristiche con la tutela dell'ambiente, non a caso ricompresa sotto la stessa lettera s) del secondo comma dell'art. 117 della Costituzione. In entrambe assume rilievo il profilo teleologico della disciplina.
In tale ordine di idee questa Corte ha affermato che "la tutela dell'ambiente, più che una materia in senso stretto, rappresenta un compito nell'esercizio del quale lo Stato conserva il potere di dettare standard di protezione uniformi validi in tutte le regioni e non derogabili da queste; e che ciò non esclude affatto la possibilità che leggi regionali, emanate nell'esercizio della potestà concorrente di cui all'art. 117, terzo comma, della Costituzione o di quella residuale di cui all'art. 117, quarto comma, possano assumere tra i propri scopi anche finalità di tutela ambientale" (v. sentenza n. 307 del 2003, paragrafo 5 del Considerato in diritto, nonché sentenze n. 407 del 2002, n. 222 del 2003 e n. 62 del 2005). D'altra parte, mentre non è discutibile che i beni immobili di valore culturale caratterizzano e qualificano l'ambiente - specie dei centri storici cui la norma impugnata si riferisce - ha rilievo l'attribuzione della valorizzazione dei beni culturali alla competenza concorrente di Stato e regioni.
La legge regionale non stabilisce nuovi criteri di identificazione dei beni culturali ai fini del regime proprio di questi nell'ambito dell'ordinamento statale, bensì prevede che nella disciplina del governo del territorio - e quindi per quanto concerne le peculiarità di questa - si tenga conto non soltanto dei beni culturali identificati secondo la normativa statale, ma eventualmente anche di altri, purché però essi si trovino a far parte di un territorio avente una propria conformazione e una propria storia (v. sentenza n. 94 del 2003).
3. Riguardo all'altra questione, concernente l'art. 50, comma 8, lettera c), della stessa legge della regione Veneto n. 11 del 2004, va rilevata preliminarmente l'inammissibilità dell'intervento spiegato, limitatamente ad essa e peraltro tardivamente, dal signor A. C. E', infatti, principio consolidato nella giurisprudenza di questa Corte che, nei giudizi di legittimità costituzionale delle leggi promossi in via di azione ai sensi dell'art. 127 Cost. e degli artt. 31 e seguenti della legge 11 marzo 1953, n. 87, non è ammesso l'intervento di soggetti privi delle attribuzioni legislative in contestazione (v., da ultimo, sentenze n. 338 del 2003, n. 166 del 2004, n. 378 del 2004 nonché ordinanza n. 20 del 2005 e ordinanza allegata alla sentenza n. 150 del 2005).
4. Nel merito, la questione è fondata.
La disciplina delle distanze fra costruzioni ha la sua collocazione anzitutto nella Sezione VI del Capo II del Titolo II del Libro III del Codice civile, intitolata appunto "Delle distanze nelle costruzioni, piantagioni e scavi, e dei muri, fossi e siepi interposti tra fondi". Tale disciplina, ed in particolare quella degli articoli 873 e 875 che viene qui in più specifico rilievo, attiene in via primaria e diretta ai rapporti tra proprietari di fondi finitimi. In caso di sua violazione, la tutela dei diritti su di essa fondati, assicurata davanti al giudice ordinario, può essere suscettibile di esecuzione in forma specifica. Non si può pertanto dubitare che la disciplina delle distanze, per quanto concerne i rapporti suindicati, rientri nella materia dell'ordinamento civile, di competenza legislativa esclusiva dello Stato.
Tuttavia, poiché i fabbricati insistono su di un territorio che può avere rispetto ad altri - per ragioni naturali e storiche - specifiche caratteristiche, la disciplina che li riguarda - ed in particolare quella dei loro rapporti nel territorio stesso - esorbita dai limiti propri dei rapporti interprivati e tocca anche interessi pubblici. Ed è per l'influenza che le peculiarità dei diversi insediamenti possono avere che lo stesso Codice civile, ancor prima della Costituzione, ha attribuito rilievo ai regolamenti locali, in un'epoca in cui unica fonte di normativa primaria era lo Stato.