Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-23565-de-julio-27-de-2005?documento=jurcol&contexto=jurcol_759920420ff8f034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2020-07-08 04:36:18
Document Index: 219467382

Matched Legal Cases: ['artículo 68', 'artículo 1081', 'artículo 1077', 'artículo 66', 'artículo 90', 'artículo 66', 'artículo 510', 'artículo 306', 'artículo 509', 'artículo 140', 'artículo 509', 'artículo 170', 'artículo 170', 'artículo 267', 'artículo 32', 'artículo 87', 'artículo 75', 'Artículo 136', 'artículo 170', 'artículo 509', 'artículo 509', 'artículo 1081', 'artículo 1081', 'artículo 509', 'artículo 268', 'artículo 1046', 'artículo 268', 'artículo 268', 'artículo 268', 'artículo 1046', 'artículo 25', 'artículo 41', 'artículo 1046', 'artículo 1046']

﻿ SENTENCIA 23565 DE JULIO 27 DE 2005
SENTENCIA 23565 DE 27 DE JULIO DE 2005
CONTENIDO:ACTO ADMINISTRATIVO COMO TÍTULO EJECUTIVO. EN EL PROCESO NO SE CONTROVIERTE LA LEGALIDAD DE DICHO ACTO. PROCESO EJECUTIVO DE ENTIDAD ESTATAL CONTRA ASEGURADORA. CASOS EN QUE LA ENTIDAD PÚBLICA NO ESTÁ OBLIGADA A APORTAR EL ORIGINAL DE LA PÓLIZA.
TEMAS ESPECÍFICOS:LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO, TÍTULO EJECUTIVO, ACTO ADMINISTRATIVO DE EJECUCIÓN
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:407 DE NOVIEMBRE DE 2005, PÁG.1555
Sentencia 23565 de julio 27 de 2005
Sentencia del Consejo de Estado de 2005 Julio 27
Rad.: 2500023260001996135701 (23565)
Temas: Contrato de seguro. Póliza.
Actor: Empresa Colombiana de Petróleos, Ecopetrol.
Demandado: XXX S.A. y compañía de seguros XXX S.A.
Asunto: Acción ejecutiva-Apelación sentencia
Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la compañía de seguros XXX S.A., en su calidad de parte ejecutada, contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 12 de marzo de 2002, la cual habrá de modificarse.
Mediante la sentencia recurrida se declararon no probadas las excepciones propuestas y se ordenó seguir adelante con la ejecución.
1. Mediante escrito presentado el 31 de agosto de 1995, Ecopetrol formuló demanda ejecutiva contra la sociedad XXX S.A. y contra la compañía de seguros XXX S.A. Pidió que se librara mandamiento de pago a cargo del primer ejecutado por la suma de $ 415.624.805, y a cargo de la entidad aseguradora por la suma de $ 53.525.523.28, por concepto del saldo a favor resultante de la Resolución 16 de 1992, por medio de la cual se declaró la ocurrencia de un siniestro, consistente en “la rotura de una tubería debido a defectos de soldadura y a que el cruce subfluvial no fue construido con estricta sujeción a los criterios de diseño y de interventoría.”
2. Como título de recaudo ejecutivo, el demandante presentó los siguientes documentos:
— Copia auténtica de la Resolución 16, proferida por Ecopetrol el 25 de marzo de 1992, por medio de la cual se declaró la ocurrencia de un siniestro.
— Copia auténtica de la Resolución 28, proferida por Ecopetrol el 3 de mayo de 1993, por medio de la cual se decidieron los recursos de reposición interpuestos contra la Resolución 16 de 1992.
— Copia auténtica del acta de notificación personal de la Resolución 28 de 1993, al representante legal de Ecopetrol y al apoderado general de la compañía de seguros XXX S.A.
— Copia auténtica del contrato XXX celebrado entre Ecopetrol y la sociedad XXX S.A.
— Copia auténtica del otrosí 1 al contrato XXX.
— Copia auténtica del contrato adicional 2 al contrato XXX.
— Copia auténtica del contrato adicional 3 al contrato XXX.
— Copia auténtica del contrato adicional 4 al contrato XXX.
— Copia auténtica del contrato adicional 5 al contrato XXX.
— Copia auténtica del contrato adicional 6 al contrato XXX.
— Copia auténtica de la póliza de cumplimiento XXX, expedida por seguros XXX, tomador construcciones XXX S.A. y asegurado Empresa Colombiana de Petróleos, Ecopetrol, con el fin de garantizar la estabilidad de la obra según contrato XXX, por la suma de $ 53.525.523.28 (valor asegurado).
3. Afirmó el ejecutante como fundamentos de hecho, en síntesis los siguientes:
i) Que el ejecutante y la sociedad construcciones XXX S.A. celebraron el contrato XXX, con el objeto de diseñar, construir e instalar 4 cruces subfluviales en el Río Magdalena.
ii) Que en el contrato se consagró la obligación del contratista de constituir una póliza de garantía de estabilidad de obra, por lo que aportó la póliza XXX, expedida por la compañía de seguros XXX, por la suma de $ 53.525.523.28, que correspondía al 50% del valor final de la obra.
iii) Que en 1990 ocurrió un siniestro consistente en la rotura de una tubería por defectos de soldadura, el cual fue comunicado a la sociedad contratista y a la compañía aseguradora.
iv) Que Ecopetrol profirió la Resolución 16 de 1992, por medio de la cual declaró la ocurrencia del siniestro amparado con la póliza XXX, ordenó hacerla efectiva, y determinó que los daños causados por la sociedad contratista ascendían a la suma de $ 415.624.805.
v) Que los ejecutados interpusieron recurso de reposición contra dicha decisión, la cual fue confirmada mediante Resolución 28 de 1993, la que quedó debidamente ejecutoriada el 5 de septiembre de 1993.
vi) Que la sociedad XXX S.A. presentó demanda contractual ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca con el fin de que se declarara la nulidad de estas resoluciones.
4. El a quo ordenó la corrección de la demanda al considerar que no se habían aportado ni la copia del contrato XXX y sus adicionales, ni copia de la póliza XXX, las cuales fueron oportunamente allegadas por el ejecutante.
5. El 19 de octubre de 1995, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca libró mandamiento de pago por los valores reclamados por el ejecutante.
6. En el trámite de notificaciones, no se logró la notificación personal de la sociedad contratista, por esta razón y después de realizar su emplazamiento se le nombró curador ad litem para que ejerciera su representación dentro del proceso.
7. La aseguradora formuló las siguientes excepciones de fondo:
— Ausencia de título ejecutivo: manifestó que con fundamento en el artículo 68 del Código Contencioso Administrativo, las pólizas de seguro prestan mérito ejecutivo, pero en este evento solamente se aportó una copia simple de la carátula de la póliza, por lo que deberá declararse la ausencia del título ejecutivo.
— Prescripción: sostuvo que de acuerdo con el artículo 1081 del Código de Comercio, el término de prescripción para las acciones que se derivan del contrato de seguro es de 2 años para la ordinaria y de 5 para la extraordinaria, contados a partir del momento en que se tuvo conocimiento del siniestro. Que desde este momento, la administración tiene 2 años para conformar el título ejecutivo y de no ser así no podrá exigirse su cobro ejecutivo. Que en este caso, el siniestro ocurrió el 2 de noviembre de 1990 y el acto administrativo quedó en firme el 5 de septiembre de 1993, tres años más tarde a su ocurrencia, y momento a partir del cual el acto administrativo se hace exigible.
— No haberse demostrado la cuantía de la pérdida: dijo el ejecutante que de conformidad con el artículo 1077 del Código Comercio el asegurado debe demostrar la cuantía del siniestro, lo que en este evento no ocurrió, afirmación que fundamentó en los siguientes términos:
“De lo anterior es conciente Ecopetrol toda vez que en la Resolución 28 de 1993 dijo con claridad meridiana lo siguiente: la discriminación de los citados valores será objeto de la reclamación que se reclamara ante la compañía aseguradora o ante las autoridades jurisdiccionales si es necesario acudir a ellas ...”.
— Ausencia de amparo: consideró que la póliza expedida por la aseguradora amparaba los riesgos provenientes de la ejecución deficiente del contrato pero no de hechos ajenos o causas extrañas. El siniestro se configuró por los efectos erosivos del Río Magdalena lo que no se encontraba amparado por la póliza XXX.
— Violación del derecho de defensa y del debido proceso: consideró que en la investigación y estudios realizados para expedir la Resolución 16 de 1992, por medio de la cual se declaró la existencia del siniestro, no se tuvo en cuenta a ninguno de los dos ejecutados, vulnerando así el derecho de defensa y el debido proceso.
8. El ejecutante se pronunció sobre las excepciones propuestas y consideró que en el expediente obra prueba de los documentos que conforman el título ejecutivo complejo, esto es, del contrato celebrado entre las partes, de las resoluciones 16 y 18 y de la póliza de seguro XXX.
En cuanto a la prescripción, sostuvo que el título ejecutivo se configuró dentro de los dos años que establece la norma del Código de Comercio, puesto que la resolución que declaró la ocurrencia del siniestro se profirió el 25 de marzo de 1992 y este ocurrió el 2 de noviembre de 1990.
Frente a la cuantía de la pérdida consideró que esta se encuentra debidamente acreditada en las resoluciones 16 y 18, las cuales fueron debidamente notificadas y se encuentran en firme.
Manifestó, que la causa directa de la ocurrencia del siniestro fue la deficiencia en la ejecución del contrato para cuyo objeto fue constituida la póliza de seguro.
Afirmó, que la causal de violación del derecho de defensa y del debido proceso se dirige a atacar la validez del acto administrativo, lo que no puede ser objeto de debate dentro del proceso ejecutivo. Sin embargo, manifestó que los ejecutados tuvieron la oportunidad ante la administración de dar las explicaciones necesarias sobre la ocurrencia del siniestro, sin resultar satisfactorias, lo que conllevó a la expedición de la Resolución 16 de 1992.
9. Posteriormente, XXX S.A. formuló las mismas excepciones y argumentos que la aseguradora, aunque propuso además la excepción de prescripción de la acción cambiaria directa.
10. El 12 de marzo de 2002, el a quo profirió sentencia en la que declaró no probadas las excepciones propuestas y ordenó continuar con la ejecución.
Consideró, que en el caso concreto se conformó correctamente el título ejecutivo complejo, con la póliza XXX y con las resoluciones 16 y 18.
En cuanto a la prescripción, afirmó que la resolución que declaró la ocurrencia del siniestro se profirió dentro del término de los dos años siguientes a la fecha en que se conoció su ocurrencia, por lo que no operó la prescripción.
Frente a la violación al debido proceso y al derecho de defensa, manifestó que dichas apreciaciones se dirigen a atacar la validez del acto administrativo, asunto que ya había sido objeto de debate en otro proceso, donde se desestimaron las pretensiones de la demanda.
Para el a quo la ausencia de amparo y de demostrar la cuantía de la pérdida, no configuran una excepción sino una simple defensa, que solamente podrían ser ventilados en un proceso donde se debata la nulidad de los actos administrativos.
11. La aseguradora ejecutada interpuso recurso de apelación contra esta sentencia, utilizando las mismas alegaciones presentadas para sustentar las excepciones.
A su vez, Ecopetrol presentó alegatos de conclusión en los que reafirmó lo esgrimido en el traslado de las excepciones propuestas.
12. El Ministerio Público consideró que el título ejecutivo complejo se encuentra debidamente conformado y que las excepciones propuestas carecen de prosperidad, pero solicitó la terminación del proceso frente a la sociedad XXX S.A.
Consideró, que no debe confundirse la prescripción del derecho que emana del contrato de seguro (C. Co, art. 1081), que hace alusión al plazo que tiene el asegurado para reclamar la efectividad del seguro, con el término de prescripción de la acción ejecutiva regulado por el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo.
Afirmó, que en este caso la administración declaró con la Resolución 16 la ocurrencia del siniestro, dentro del término de los dos años que establece el Código de Comercio.
Sin embargo, sostuvo que la acción ejecutiva prescribió frente a la sociedad XXX S.A., puesto que la notificación del mandamiento de pago solo se logró con posterioridad a los 120 días que establece el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil, sin que se haya interrumpido el término de prescripción, y momento para el cual ya habían transcurrido los 5 años que establece el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo.
1. La improcedencia, dentro del proceso ejecutivo que tiene como título de recaudo ejecutivo un acto administrativo, de excepciones a través de las cuales se enjuicia su legalidad.
En auto de 5 de marzo de 1998, expediente 14367, se sostuvo:
“Para la Sala el mandamiento ejecutivo apelado debe ser confirmado por cuanto los documentos presentados como recaudo ejecutivo, al menos formalmente evidencian la existencia de una obligación clara expresa y exigible en favor del departamento de Casanare y en contra de XXX seguros S.A.; sin que sea el auto de mandamiento de pago la oportunidad procesal para definir aspectos relacionados con la legalidad del título, los cuales son materia de definición en la sentencia”.
Posteriormente, en providencia de 13 de septiembre de 2001, expediente 17952, la sección se refirió con claridad a la posibilidad de discutir dentro de los procesos ejecutivos adelantados ante esta jurisdicción la legalidad del acto administrativo presentado como título de recaudo ejecutivo, con el argumento de que con la atribución de competencia para conocer de esos procesos ejecutivos al mismo juez que conocía de la revisión de legalidad de los actos administrativos que eventualmente pudieran tener el valor de títulos ejecutivos, desaparecía la división del conocimiento judicial frente al juicio ordinario y frente al proceso ejecutivo, situación que en aquella oportunidad condujo a las siguientes conclusiones:
“Es por lo mismo que la jurisdicción ordinaria en los procesos de ejecución no conocía de las excepciones de validez del “acto administrativo o del contrato” del Estado, salvo que tratándose de este último tuviera la naturaleza jurídica de privado de la administración y no contuviera cláusula de caducidad. Pero esta división del conocimiento judicial desapareció con el advenimiento de la Ley 80 de 1993 (1) (1) Sentencia proferida el día 24 de agosto de 2000. Exp. 11.318 Actor: XXX. .
“Si una persona, pública o privada —natural o jurídica— tiene a su cargo una deuda derivada de un contrato estatal de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativa, reconocida en un acto administrativo o en un contrato o con otros documentos, si considera que cualquiera de estos actos jurídicos no es válido puede ejercitar, dentro del término de caducidad, la acción ordinaria.
Si la misma persona no ha demandado esos actos por la vía ordinaria, y es demandada por vía de ejecución, siempre que no haya caducado figurativamente la acción ordinaria, puede proponer como excepción de mérito de invalidez de esos actos en el proceso de ejecución.
Si la misma persona fue demandada ejecutivamente, después de que accionó por la vía ordinaria contra la presunción de validez del acto o contrato, que integran con otros documentos el título de ejecución, puede proponer también en el proceso ejecutivo como excepciones, entre otros, la nulidad del acto administrativo con el cual integra título ejecutivo, y si triunfa en esa proposición de nulidad, la sentencia en firme del ejecutivo que declara la prosperidad de la excepción de nulidad, podrá darla a conocer en el juicio ordinario para que con base en ella se declare probado el hecho exceptivo de cosa juzgada, respecto de la pretensión de nulidad (CPC., art. 512)”.
Igualmente se fundó la sentencia en el artículo 510 del Código de Procedimiento Civil que dispone el momento para dictar sentencia en el proceso ejecutivo y la consecuencia que se deriva de la prosperidad de alguna de las excepciones, esto es, que el juez:
“... se abstendrá de fallar sobre las demás, pero en este caso el superior deberá cumplir lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 306”;
Y en la afirmación de que:
“... el Código de Procedimiento Civil en otros artículos señala que la sentencia deberá tener decisión expresa no solo sobre las pretensiones sino sobre las excepciones respecto de las cuales proceda resolver ...”.
Aserto que llevó a concluir que:
“la sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones y con las excepciones que aparezcan probadas (arts. 304 y 305)”.
En cuanto a la limitación que para la proposición de excepciones trae el artículo 509 del Código de Procedimiento Civil, se entendió en la tesis que ahora se recoge, que no era aplicable para cuando el título de recaudo ejecutivo estaba representado en un acto administrativo. Se señaló en lo pertinente:
“... Por eso es que cuando el título ejecutivo es de origen judicial solo admite como excepciones los hechos posteriores mencionados, o que lo enerven parcial o totalmente, o “la de nulidad en los casos que contemplan los numerales 7º y 9º del artículo 140, y de la pérdida de la cosa debida” (art. 509). Además otros artículos del Código de Procedimiento Civil señalan que respecto a títulos ejecutivos no judiciales caben otras excepciones, entre los cuales se destacan los números 510 y 511 que aluden a la excepción de beneficio de inventario y beneficio de excusión.
Las anteriores referencias legales, jurisprudenciales y doctrinarias son orientadoras para concluir que las excepciones de fondo pueden ser otras distintas a las previstas en el artículo 509 del Código de Procedimiento Civil salvo que se trate de título ejecutivo judicial (sentencia o laudo de condena u otra judicial) y 4. que las excepciones de nulidad del acto o contrato pueden proponerse en los juicios ejecutivos, en los términos legales ya vistos, explicados doctrinaria y jurisprudencialmente (2) (2) Véase en sentido similar providencias dictadas el día 13 de septiembre de 2001: sentencia en el proceso 17952 (departamento de Casanare vs. Jairo Guillermo Alarcón Africano y Latinoamericana de seguros) y auto en el proceso 19704 (dpto de Risaralda vs. seguros Alfa S.A). .
c) Resulta claro, de una parte, que los actos administrativos contractuales o los contratos que contienen créditos o deudas pueden ser atacados dentro del plazo legal por vía de acción ante esta jurisdicción, por regla general y, de otra parte, que esos mismos actos pueden ser excepcionados en su legalidad por la vía de la ejecución de conformidad con lo dispuesto en el numeral 2º del artículo 170 del Código de Procedimiento Civil (CCA., arts. 306 ibídem y 170).
Cuando se proponga la excepción de nulidad del acto o contrato dentro del proceso ejecutivo habrá lugar a analizarla siempre y cuando al momento de su proposición no haya transcurrido, como ya se dijo, el término de caducidad para impugnar el respectivo acto o contrato” (3) (3) Lo anterior fue reiterado en providencias 19704 y 19874 de septiembre 3 de 2001. .
La tesis fue reiterada en varias oportunidades, recientemente en providencia de 4 de noviembre de 2004 (4) (4) Sección Tercera, expediente 24350. , también por mayoría se decidió la improcedencia de la suspensión del proceso ejecutivo por prejudicialidad, cuando se ha iniciado un proceso ordinario en el que se ventile la legalidad del acto administrativo presentado como recaudo ejecutivo no ostenta la calidad de providencia que conlleva ejecución, la que se reservó para las decisiones judiciales.
Luego se negó la suspensión del proceso por prejudicialidad, cuando se tramitaba un proceso ordinario en el que se cuestionaba la legalidad del acto administrativo presentado como título de recaudo ejecutivo, con fundamento en los siguientes argumentos:
“Se llega a esta conclusión porque el artículo 170 del Código de Procedimiento Civil señala las circunstancias en que procede la suspensión del proceso, pero, el numeral 2º de la norma enseña que tratándose de procesos ejecutivos este no se suspenderá porque exista un proceso ordinario iniciado antes o después de aquel, que verse sobre la validez o la autenticidad del título ejecutivo, si en este es procedente alegar los mismos hechos como excepción.
En principio, cabe únicamente la suspensión del proceso por prejudicialidad, cuando la cuestión debatida en el segundo proceso no puede ventilarse conjuntamente con la debatida en el primer proceso y la sentencia que se va a dictar en uno de los juicios influya necesariamente en el otro, con la restricción prevista por la norma para los procesos ejecutivos.
Para la doctrina nacional la previsión contenida en dicha norma puso fin a una muy frecuente maniobra de iniciar procesos ordinarios para tratar de paralizar el de ejecución sobre la base de circunstancias que se han debido alegar como excepción en este último, por lo tanto es indiferente que la existencia del proceso ordinario sea anterior o posterior a la iniciación del de ejecución, porque en cualquier caso es deber de la demandada en la ejecución proponer los hechos pertinentes como excepción, con el objeto de que el asunto se debata y se decida por la vía propia de la ejecución.
En estos casos el juez de la ejecución está impedido para suspender el proceso y paralizar la decisión en espera del fallo del proceso ordinario, pues esos aspectos han debido ser alegados como excepción.
Aún en el caso de que con posterioridad al proceso ordinario se inicie la ejecución y en el primero de ellos se hubiere pedido la nulidad del título, debe proponer como excepción la nulidad del título ejecutivo y como se estarían debatiendo las mismas circunstancias en dos procesos que no admiten acumulación, la prejudicialidad operara del proceso ejecutivo al ordinario que será el que deberá suspenderse mientras se deciden las excepciones dentro del proceso ejecutivo, solución que se impone con el objeto de evitar que se profieran providencia contradictorias.
Bajo esta premisa, la Sala respalda la decisión del tribunal, pues, en oportunidades anteriores ya se había pronunciado en este sentido concluyendo que no procede la suspensión del proceso en estos casos si el ejecutado tuvo la oportunidad de alegar la nulidad del acto administrativo que constituye la base del recaudo ejecutivo como excepción”.
En el trámite de los procesos ejecutivos ante esta jurisdicción, se aplica el Código de Procedimiento Civil, por remisión en los términos del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo, ante la falta de normativa sobre el tema en el Código Contencioso Administrativo, además de que la Ley 446 de 1998 (5) (5) A través del artículo 32 de la Ley 446 de 1998, se adicionó el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, norma que se ocupa de la acción relativa a controversias contractuales, entre otros aspectos, para señalar que “en los procesos ejecutivos derivados de condenas impuestas por la jurisdicción contencioso administrativa se aplicará la regulación del proceso ejecutivo singular de mayor cuantía contenida en el Código de Procedimiento Civil”. La interpretación sistemática de esta disposición ubicada en la acción relativa a controversias contractuales, con el artículo 75 de la Ley 80 de 1993, que asignó a la jurisdicción contencioso administrativa la competencia para conocer de los procesos de ejecución derivados de los contratos estatales, permite concluir que ese también es el trámite a seguir cuando el ejecutivo proviene directamente del contrato estatal, aunque no medie sentencia de condena. .
“Carácter ejecutivo y ejecutorio de los actos administrativos. Salvo norma expresa en contrario, los actos que queden en firme al concluir el procedimiento administrativo serán suficientes, por sí mismos, para que la administración pueda ejecutar de inmediato los actos necesarios para su cumplimiento. La firmeza de tales actos es indispensable para la ejecución contra la voluntad de los interesados”.
“Pérdida de fuerza ejecutoria. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción contencioso administrativo, pero perderán su fuerza ejecutoria en los siguientes casos:
5. Cuando pierden su vigencia”.
También previó el legislador los términos para intentar tales acciones, sin que el mismo supere dos años, como quiera que para la primera señaló uno de cuatro meses contados a partir del día siguiente a la notificación, comunicación, publicación o ejecución del acto, mientras que para la segunda señaló un plazo de dos años, contados desde diferentes momentos, según que se trate de contrato sometido o no a liquidación (6) ( 6) Artículo 136 del Código Contencioso Administrativo numerales 2º y 10. .
Igualmente el trámite de excepciones que discutan la legalidad del título de recaudo ejecutivo, desnaturaliza el proceso ejecutivo que solo busca obtener coercitivamente del deudor, el pago a favor del acreedor, de una obligación sobre cuya claridad, expresión y exigibilidad, no existe duda alguna. El trámite de excepciones en el proceso ejecutivo no permite convertirlo en un proceso ordinario, en el cual se discuta la legalidad del título.
Para cuando existen dudas sobre la legalidad del título el legislador previó su cuestionamiento a través del juicio ordinario que corresponde y la suspensión del proceso ejecutivo por prejudicialidad, conforme lo indica el artículo 170 numeral 2º del Código de Procedimiento Civil, norma que dispone:
“El juez decretará la suspensión del proceso:
2. Cuando la sentencia que deba dictarse en un proceso, dependa de lo que deba decidirse en otro proceso civil que verse sobre cuestión que no sea procedente resolver en el primero, o de un acto administrativo de alcance particular cuya nulidad esté pendiente del resultado de un proceso contencioso administrativo, salvo lo dispuesto en los códigos Civil y de Comercio y en cualquier otra ley.
No obstante, el proceso ejecutivo no se suspenderá porque exista un proceso ordinario iniciado antes o después de aquel, que verse sobre la validez o la autenticidad del título ejecutivo, si en este es procedente alegar los mismos hechos como excepción”.
En el caso concreto, cabe precisar que el título ejecutivo está conformado, frente al contratista por un acto administrativo mediante el cual se declaró la ocurrencia de un siniestro en el contrato de obra XXX, y frente a la compañía aseguradora por este acto administrativo y por la póliza de cumplimiento XXX, por lo que solamente podían proponerse las excepciones de fondo que consagró el Código de Procedimiento Civil en el artículo 509: pago, compensación, confusión, novación, remisión, prescripción, transacción provenientes de hechos posteriores al nacimiento del acto administrativo, la nulidad por indebida representación de las partes o por falta de práctica en legal forma de la notificación a personas determinadas, o del emplazamiento de quienes deban ser citados al proceso. Cualquier cuestionamiento sobre su legalidad, escapa a la órbita de este proceso ejecutivo.
En este orden de ideas, la Sala se abstendrá de pronunciarse sobre las siguientes excepciones: no haber demostrado la cuantía de la pérdida, ausencia de amparo, violación del derecho de defensa y del debido proceso y prescripción por cuanto todas ellas constituyen un ataque contra la legalidad de los actos administrativos presentados como título de recaudo ejecutivo, cuyo enjuiciamiento debió hacerse a través de la acción ordinaria establecida para el efecto, esto es la de nulidad y restablecimiento del derecho, o la contractual.
Cabe precisar, que la aseguradora ejecutada propuso la excepción de prescripción, la que en principio podría entenderse como procedente en los procesos ejecutivos en los cuales el título ejecutivo está conformado por un acto administrativo, conforme lo autoriza el artículo 509 del Código de Procedimiento Civil. No obstante, la fundamentación que la sustenta, impide cualquier consideración sobre los argumentos que la estructuran, habida consideración al hecho de que todos confluyen en el cuestionamiento de legalidad del acto administrativo que junto con la póliza, forman el título presentado como recaudo ejecutivo.
En efecto, para sustentar la excepción, en síntesis afirma la aseguradora que ya se había presentado la prescripción establecida en el artículo 1081 del Código de Comercio, para cuando el acto administrativo a través del cual se declaró la ocurrencia del siniestro quedó en firme, lo cual sucedió el 5 de septiembre de 1993, esto es, más de dos años después de ocurrido el siniestro.
Con el propósito de argumentar la excepción citó el siguiente aparte de la Sentencia R-187 de 9 de marzo de 1991, de esta corporación:
“De manera que si el título ejecutivo no se conforma dentro de los dos años señalados por la norma primeramente citada, no será viable el cobro ejecutivo por jurisdicción coactiva de la obligación derivada del contrato de seguro, en razón a que el derecho y la obligación ya se encuentran prescritos, asunto este materia de cuestionamiento o controversia dentro del control de legalidad del acto administrativo así expedido, mas no de la excepción de prescripción de la acción en el proceso ejecutivo”.
Se revela así que lo pretendido por la aseguradora al proponer la excepción de prescripción, es cuestionar la legalidad del acto administrativo que declaró la ocurrencia del siniestro de incumplimiento, con fundamento en el hecho de que se profirió por fuera de tiempo, dado que su firmeza data de fecha posterior al vencimiento del término establecido en el artículo 1081 del Código de Comercio, para la prescripción ordinaria de las acciones derivadas del contrato de seguro.
Cabe precisar, que la prescripción pasible de ser opuesta como excepción en los términos del artículo 509 del Código de Procedimiento Civil, es aquella que enerva la eficacia del título ejecutivo, y que opera por el transcurso del lapso del tiempo señalado en la ley, frente a la obligación contenida en él, afectando su eficacia, y no en relación con los hechos que dieron origen al nacimiento del título, esto es al acto administrativo por el cual está constituido, y que afecta su validez.
3. Como ya se anotó en los antecedentes de esta providencia, con miras a integrar el título ejecutivo, el ejecutante presentó copia auténtica de las resoluciones 16 de 25 de marzo de 1992 y 28 de 3 de mayo de 1993, a través de las cuales en su orden, se declaró la ocurrencia del siniestro de estabilidad de la obra amparado con la póliza de cumplimiento XXX y se ordenó hacerla efectiva, y se confirmó lo así decidido. Igualmente allegó en copia auténtica la referida póliza de cumplimiento.
Ha sido jurisprudencia reiterada de esta Sala, la necesidad de aportar el original de la póliza de seguro, cuando esta forma parte del título ejecutivo y es la entidad pública contratante quien inicia el proceso de ejecución.
En esta providencia se precisarán los términos de esa exigencia, al considerar que no en todos los casos existe fundamento legal para exigir a la entidad pública que ejecuta con fundamento en un acto administrativo a través del cual declaró la ocurrencia de un siniestro amparado en una póliza de seguro, que aporte el original de tal póliza.
La jurisprudencia vigente se erige en las siguientes consideraciones:
“No obstante, la Sala considera necesario revocar la decisión del a quo, pues no era procedente, como se explicará a continuación, librar mandamiento de pago con base en la copia auténtica de la póliza de seguro.
El artículo 268 del Código de Procedimiento Civil establece que los documentos privados deben ser aportados por las partes en original, cuando los mismos se encuentren en su poder. Es decir que si se pretende hacer valer, dentro del proceso, un documento privado y el mismo se encuentra en poder del interesado, debe ser aportado en original”.
“Adicionalmente, el artículo mencionado, permite aportar esa clase de documentos, en copia, cuando “el original no se encuentre en poder de quien los aporta”, evento en el cual, “para que la copia preste mérito probatorio será necesario que su autenticidad haya sido certificada por notario o secretario de oficina judicial, o que haya sido reconocida expresamente por la parte contraria o demostrada mediante cotejo”.
“En el caso concreto, la parte ejecutante aportó copia auténtica de la póliza de seguros expedida por XXX, en esa medida puede afirmarse que se trata de un documento privado. Ahora bien, de acuerdo con el artículo 1046 del Código de Comercio, el asegurador debe dar el original de la póliza al tomador.
En estas circunstancias, si el tomador quiere iniciar un proceso ejecutivo en contra del asegurador, debe aportar el original de la póliza de seguro, que está en su poder; de lo contrario, resulta imposible librar mandamiento de pago, pues no es aplicable la excepción que establece la norma dado que, como se dijo, se requiere que el original no se encuentre en poder de quien los aporta, lo que en este caso no tiene explicación.
En este sentido se había pronunciado la corporación en otras oportunidades:
En cuanto al mérito probatorio de documentos privados preceptúa el artículo 268 del Código de Procedimiento Civil que las partes deben aportar el original de los documentos privados, cuando estuvieren en su poder. En el caso del contrato de seguro la póliza debe ser firmada por el asegurador y entregarse su original al tomador (C. Co., art. 1046) como quiera que en este caso no se presentan las excepciones que contempla el artículo 268 del estatuto procedimental civil, que permite su aportación en copia cuando el documento se ha protocolizado, cuando forma parte de otro proceso del cual no puede ser desglosado o el original no se encuentra en poder de quien tiene que aportarlo, resulta entonces evidente que la mencionada fotocopia que integra el título ejecutivo y soporta el mandamiento ejecutivo carece de eficacia probatoria, por lo que habrá de revocarse este último” (7) (7) Consejo de Estado, Sección Cuarta, Providencia del 16 de noviembre de 1990, exp. 2817. (negrillas).
“Así las cosas, es claro que, para iniciar un proceso ejecutivo, con base en un contrato de seguro, es necesario aportar, entre otros, el original de la póliza correspondiente.
Dado que en este caso, póliza única de seguro de cumplimiento en favor de entidades estatales, expedida por XXX seguros S.A., en la cual se amparan cumplimiento, cláusula penal, anticipo y salarios, con sus correspondientes modificaciones (fls. 34 al 41) que hace parte del título ejecutivo, no fue aportada en original, la Sala considera necesario revocar la decisión de primera instancia y, en su lugar, negar el mandamiento de pago solicitado contra XXX seguros S.A.” (8) (8) Sección Tercera, auto de 30 de septiembre de 2004, expediente 17.244. En este mismo sentido expediente 27248 auto de 2 de febrero de 2005. .
En esta oportunidad se precisa que para cuando el título ejecutivo está constituido por el acto administrativo a través del cual se declara la ocurrencia del siniestro amparado en una póliza de seguro, la entidad estatal ejecutante solo está obligada a presentar el original de la póliza para integrar el título ejecutivo, cuando ha actuado como tomadora en el contrato de seguro, o cuando el ejecutado demuestra que el original de la póliza está en poder de esta.
El artículo 268 del Código de Procedimiento Civil regula la forma en que deben ser aportados al proceso los documentos privados, calidad que ostenta la póliza en la que se plasma el contrato de seguro, y consagra que deberá anexarse el original cuando se encuentre en poder de la parte que lo aporta, y de no ser así podrá aportarse en copia auténtica.
A su vez, el artículo 1046 del Código de Comercio establece en materia del contrato de seguros, que con fines probatorios la aseguradora deberá entregar al tomador el original de la póliza, lo que lleva a concluir que en el evento de que el tomador quiera iniciar un proceso ejecutivo con fundamento en la póliza de seguro deberá aportar el original que se encuentra en su poder (CPC., art. 268).
Para el contrato estatal la Ley 80 de 1993 exigió al contratista amparar su cumplimiento, exigencia que erigió en requisito para la ejecución del contrato. En el artículo 25 numeral 19 dispuso:
“El contratista prestará garantía única que avalará el cumplimiento de las obligaciones surgidas del contrato, la cual se mantendrá vigente durante su vida y liquidación y se ajustará a los límites, existencia y extensión del riesgo amparado. Igualmente, los proponentes prestarán garantía de seriedad de los ofrecimientos hechos.
Las garantías no serán obligatorias en los contratos de empréstito, interadministrativos y en los de seguros”.
Así mismo, el artículo 41 de la misma ley consagró como requisito para la ejecución del contrato la aprobación de la garantía única de cumplimiento por parte de la entidad pública, aprobación que por corresponder a una decisión unilateral de la administración que produce efectos jurídicos, se plasma en un acto administrativo.
De las normas mencionadas se puede concluir:
1. El tomador de la póliza de seguro de cumplimiento del contrato estatal, es el contratista y el beneficiario es la entidad pública.
2. En los términos del artículo 1046 del Código de Comercio, quien recibe el original de la póliza es el contratista.
3. La entidad pública es la encargada de la aprobación de la póliza de cumplimiento del contrato estatal, para que este pueda ejecutarse. La aprobación implica la constatación sobre el original de la póliza, de la existencia del contrato de seguro, para que el contrato amparado pueda ejecutarse, sin que exista norma que señale que la administración debe conservar el original de la póliza.
La ausencia de norma que lleve a inferir que el original de la póliza que ampara el cumplimiento del contrato estatal, deba ser conservada por la entidad pública contratante, impide imponerle la carga de aportar siempre el original de la póliza, tal exigencia se basa en suposiciones de que el contratista le entregó el original para que lo conservara, por contera no resulta jurídicamente admisible sancionarla con la declaración de inexistencia del título ejecutivo simplemente por haber aportado una copia auténtica de la póliza. Lo anterior, sin perjuicio de lo que puedan pactar las partes en el contrato en ejercicio de la autonomía de la voluntad.
Ahora bien, en el evento de que el ejecutado excepcione la inexistencia del título con fundamento en el hecho de que la entidad debió aportar el original de la póliza y no una copia auténtica de la misma, correrá con la carga de demostrar que el original se encuentra en poder de la entidad pública.
Cabe precisar, que estas consideraciones solo son válidas respecto de pólizas en las que la entidad estatal no ostenta la calidad de tomadora porque en ese evento se presumirá que tiene el original de la póliza en sus archivos, con fundamento en el artículo 1046 del Código de Comercio.
En el caso concreto, se allega como título de recaudo ejecutivo copia auténtica del acto administrativo que declaró la ocurrencia del siniestro y copia auténtica de la póliza de seguro XXX (fl. 36 Cdno. pruebas).
A su vez, la aseguradora y la sociedad ejecutada excepcionaron la inexistencia del título ejecutivo al considerar que la entidad debió aportar el original de la póliza.
En relación con el amparo de cumplimiento del contrato XXX, en su cláusula décima primera se consagró:
“Garantías. El contratista deberá constituir y entregar las siguientes garantías mediante pólizas expedidas a favor de Ecopetrol por una entidad bancaria o compañía de seguros legalmente establecidas en Colombia, ajustadas a la póliza matriz aprobada por la Superintendencia Bancaria y cuyos anexos sean aprobados por Ecopetrol ...”.
En este caso, encuentra la Sala que las partes estipularon expresamente no solo la constitución de la garantía sino su entrega a la entidad contratante, por lo que puede determinarse, con fundamento en el contrato y en el principio de buena fe, que este se ejecutó tal y como lo pactaron, que en este evento sí se encontraba este original en su poder por lo que debió aportarlo como título de recaudo ejecutivo contra la compañía aseguradora ejecutada (CPC., art. 268).
Si bien la inexistencia del título ejecutivo no puede ser alegada a través de excepción cuando el título está constituido por una providencia que conlleve ejecución, uno de los requisitos cuyo cumplimiento debe observar el juez al momento de dictar la sentencia que ordena seguir adelante la ejecución, lo es la existencia del título base del recaudo ejecutivo. De observar que no existe tal título no es viable dictar sentencia en tal sentido, y en cambio debe ordenarse la terminación del proceso, como se hará en este caso en relación con la compañía aseguradora.
En cambio se mantendrá la decisión del a quo en cuanto dispuso continuar con la ejecución contra el contratista, puesto que este punto no fue materia de apelación, y la inexistencia de título ejecutivo se declarará solo frente a la póliza de seguro allegada como título de recaudo ejecutivo contra la compañía aseguradora.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Tercera,
Modifícase la sentencia apelada, esto es, aquella proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, el 12 de marzo de 2002, la cual quedará así:
1. Se ordena seguir adelante la ejecución en contra de la sociedad XXX S. A.
2. Declárese las inexistencia de título ejecutivo en contra de la aseguradora XXX S.A.
3. Declárese terminado el proceso frente al ejecutado seguros XXX S.A.