Source: https://www.kho.fi/sv/index/paatoksia/muitapaatoksia/muupaatos/1447077726681.html
Timestamp: 2019-08-24 07:07:43+00:00
Document Index: 1524567

Matched Legal Cases: ['§ 3', '§ 1', '§ 3', '§ 3', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', '§ 3', 'domstolen ', 'domstolen ', '§ 3', 'domstolen ', '§ 3', '§ 3', 'domstolen ', '§ 3', '§ 2', 'domstolen ', '§ 3', 'domstolen ', 'domstolen ']

Annat beslut 3207/2015 - Korkein hallinto-oikeus
Framsida » Beslut » Andra beslut » Muupaatos » Annat beslut 3207/2015
Annat beslut 3207/2015
Besvär som gäller inrättande av naturskyddsområde (Korsnäs)
Liggarnummer: 3207
Diarienummer: 1903/1/14
ECLI: ECLI:FI:KHO:2015:T3207
Vasa förvaltningsdomstols beslut 29.4.2014 nr 14/0226/3
Närings-, trafik- och miljöcentralen i Södra Österbotten (NTM-centralen) har med sitt beslut 5.4.2011 nr EPOELY/2435/07.01/2010 med stöd av 24 § 3 mom. i naturvårdslagen utan markägarens ansökan eller samtycke inrättat ett naturskyddsområde på lägenheten Samfällt vattenområde 1:0 i Samfällda vattenområden benämnda by i Korsnäs kommun, i enlighet med det på kartbilagan till beslutet utmärkta området. Området, vars areal är cirka 372 hektar, ingår i nätverket Natura 2000 Närpes skärgård, FI0800135 och i strandskyddsprogrammet Kaldonskär–Södra Björkön RSO 100056. Största delen av landområdena omfattas även av naturskyddsreservationer (SL-1) i strandgeneralplanen.
4. Vidtaga andra åtgärder som kan förändra områdets karaktär eller ofördelaktigt påverka den naturliga växtligheten, faunan eller landskapsbilden.
5. Använda och underhålla befintliga byggnader och byggnadsplatser enligt strandgeneralplan för Korsnäs kommun (Västra Finlands miljöcentrals beslut H238-19.5.2000).
6. Använda strandskogar enligt de råd i god skogsvård som getts av Skogsbrukets utvecklingscentral Tapio.
7. Jaga och fiska enligt jakt- och fiskelagstiftningen.
8. Plocka bär och nyttosvamp.
9. Utföra naturinventeringar och naturvetenskaplig forskning med NTM-centralens tillstånd. Anmälan om dessa ska göras på förhand till markägaren.
10. Uppföra konstruktioner som behövs för att vägleda besökare (t.ex. informationstavlor, eldplatser m.m.) med markägarens medgivande och enligt en plan som har godkänts av NTM-centralen.
11. Bygga konstgjorda bon för stora rovfåglar med markägarens medgivande och NTM-centralens tillstånd.
12. Hålla får på bete samt bygga regnskydd med NTM-centralens anvisningar.
13. Underhålla befintliga farleder och båtplatser samt uppföra sjömärken enligt NTM-centralens anvisningar.
14. Underhålla sådana diken på området som betjänar torrläggningen av omkringliggande marker, med markägarens medgivande och enligt en plan som har godkänts av NTM-centralen.
15. Utföra nödvändiga åtgärder för att området ska bli mera naturenligt, med markägarens medgivande och enligt en plan som har godkänts av NTM-centralen.
Förvaltningsdomstolens avgörande till den del som det nu är fråga om
Enligt 24 § 1 mom. i naturvårdslagen kan närings-, trafik- och miljöcentralen på markägarens ansökan eller hans samtycke inrätta ett naturskyddsområde. Enligt 2 mom. i samma paragraf ska beslutet om att inrätta ett naturskyddsområde innehålla nödvändiga bestämmelser om skydd av områdets natur och vid behov om dess skötsel. En bestämmelse i beslutet kan även förbjuda eller begränsa rätten att färdas i ett naturskyddsområde eller en del av det, om detta krävs för att bevara djurlivet eller växtlivet. Beslut om att inrätta ett naturskyddsområde får inte meddelas, om inte markägaren och den regionala miljöcentralen har kommit överens om fridlysningsbestämmelserna och om ersättningar som föranleds av fridlysningen.
Enligt 24 § 3 mom. kan närings-, trafik- och miljöcentralen utan markägarens ansökan eller samtycke inrätta ett naturskyddsområde även i ett privatägt område, om detta ingår i ett naturskyddsprogram som statsrådet godkänt. Fridlysningsbestämmelserna får inte utan markägarens samtycke begränsa markanvändningen mer än vad som följer av det skyddsprogram i vilket området ingår. Markägaren och kommunen ska ges tillfälle att bli hörda innan beslutet meddelas.
Enligt 44 § i förvaltningslagen skall av ett skriftligt beslut tydligt framgå motiveringen för beslutet och en specificerad uppgift om vad en part är berättigad eller förpliktad till eller hur ärendet annars avgjorts.
NTM-centralen har 16.2.2009 gett ett förslag på fridlysning av området till delägarna i Harrström–Taklax m.fl. byars samfälligheter. Vid delägarstämman 24.4.2009 beslöt man att förkasta förslaget enhälligt, i huvudsak på grund av att man inte kunde komma överens om ersättningen för det fredade området.
Eftersom markägaren och NTM-centralen inte har kunnat komma överens om hur skyddet ska genomföras har NTM-centralen med stöd av 24 § 3 mom. i naturvårdslagen fattat ett beslut om att inrätta ett naturskyddsområde utan markägarens ansökan eller samtycke.
Området som har fridlysts ingår i nätverket Natura 2000, Närpes skärgård, FI0800135 och i det nationella strandskyddsprogrammet Kaldonskär–Södra Björkön RSO 100056. Största delen av landområdena omfattas även av naturskyddsreservationer (SL-1) i strandgeneralplanen. Området hör till Natura naturtypen boreala skär och småöar i Östersjön samt boreala strandängar av Östersjötyp, som är en prioriterad naturtyp. Längs Harvungsöns västra strand förekommer ställvis naturtypen annuell vegetation på driftsvallar (naturtyp 1210). Inom områdets vattendel finns undervattensnaturtypen undervattensrev (naturtyp 1170) och på de grunda undervattensreven på mindre än 2 meters djup, som representeras främst av stora flyttblock längs stränderna, dominerar främst ettåriga trådalger.
Ändringssökanden har hänvisat till högsta förvaltningsdomstolens beslut 2010:63, enligt vilket fridlysningsbestämmelserna i ett beslut om inrättande av ett naturskyddsområde vid förverkligande av nätverket Natura 2000 inte kan formuleras otillräckliga i det avseende som habitatdirektivet förutsätter till exempel på den grunden att markägaren inte ger sitt samtycke till fridlysningsbestämmelser som uppfyller skyddsnivån. Förvaltningsdomstolen konstaterar att nämnda beslut av högsta förvaltningsdomstolen avser inrättande av ett naturskyddsområde för förverkligande av nätverket Natura 2000 med markägarens samtycke och gäller således inte situationen i detta ärende, där det är fråga om ett inrättande av ett naturskyddsområde för förverkligande av strandskyddsprogrammet utan markägarens ansökan eller samtycke.
Målsättningen med programmet är att bibehålla de områden som ingår i det i obebyggt och naturligt tillstånd. Avsikten är att naturskyddsområden ska inrättas i strandskyddsområdena. Det är meningen att allemansrätten tryggas och att dessa rättigheter enbart behöver begränsas om skyddet av hotade arter eller sällsynta arter så kräver. Detsamma gäller områden som är exceptionellt värdefulla i fråga om artrikedom och individantal, såsom vissa fågelskär, och områden med vegetationstyper som är ytterst känsliga för slitage. Fiske och jakt är tänkbara i naturskyddsområdena under förutsättning att detta inte står i strid med behovet av särskilt skydd av arterna. Skogar i privatägd mark inom strandskyddsområdena ska behandlas enligt de rekommendationer som centralskogsnämnderna Tapio och Skogskultur har gett om behandlingen av strandskogar.
Förvaltningsdomstolen anser att fridlysningsbestämmelserna är tillräckligt noggranna för att trygga målsättningen med skyddet. Enligt strandskyddsprogrammet ska skogar i privatägd mark inom strandskyddsområdena behandlas enligt de rekommendationer som centralskogsnämnderna Tapio och Skogskultur, numera Skogsbrukets utvecklingscentral Tapio, har gett om behandlingen av strandskogar. Dessa rekommendationer uppdateras vid behov. NTM-centralen har inte i detta ärende, där det är fråga om inrättande av ett naturskyddsområde för förverkligande av strandskyddsprogrammet utan markägarens ansökan eller samtycke, kunnat ge fridlysningsbestämmelser i strid med nämnda rekommendationer.
Fiske och jakt är tillåtet under förutsättning att det inte står i strid med behovet av särskilt skydd av arterna. Det har inte framkommit något sådant i ärendet att någon art skulle vara i behov av sådant särskilt skydd som skulle innebära att jakt och fiske på området borde begränsas mera än vad som stadgas i fiske- och jaktlagen.
Det fredade området hör till området för strandskyddsprogrammet. Förvaltningsdomstolen konstaterar att NTM-centralen i detta ärende, som gäller förverkligande av strandskyddsprogrammet, inte i skyddsområdet kunnat ta med sådana områden som hör till nätverket Natura 2000, men som inte hör till området för strandskyddsprogrammet.
NTM-centralens beslut strider inte mot förvaltningslagen. Av beslutet framgår tillräckligt tydligt hur ärendet avgjorts och vad en part är berättigad eller förpliktad till.
Ärendet har i förvaltningsdomstolen avgjorts av ledamöter Johan Hagman, Riitta Fränti och Päivi Jokela. Föredragande Mia Koski-Träskvik.
Av NTM-centralens beslut framgår inte skälen till det beslut med vilket naturskyddsområdet inrättats eller vad en part är berättigad eller förpliktad till. Fredningsbestämmelserna är juridiskt oklara och säkrar inte bevarandemålen för området. Vasa förvaltningsdomstols beslut är bristfälligt, eftersom förvaltningsdomstolen inte alls motiverar sig när den påstår att beslutet att inrätta naturskyddsområdet motsvarar bestämmelserna i förvaltningslagen. Förvaltningsdomstolen har en felaktig tolkning av ändamålet med beslutet att inrätta naturskyddsområdet.
Området är fredat såväl av den anledningen att det hör till ett i habitatdirektivet och fågeldirektivet avsett Natura-område som därför att det omfattas av strandskyddsprogrammet. Med de naturskyddsmetoder som NTM-centralen har valt att använda sig av har centralen varken klarat av att säkra de naturvärden på områden som ska skyddas eller nå de mål som enligt beslutet har varit anledningen till att naturskyddsområdet har inrättats.
NTM-centralens avsikt har varit att beslutet också ska vara ett medel att nå bevarandemålen för Natura-området. Stöd för denna uppfattning finner man i beslutets hänvisning till Natura-området och de värden som ska bevaras där. I sitt beslut konstaterar NTM-centralen också att inrättandet av ett naturskyddsområde på området är nödvändigt för att att uppnå en gynnsam bevarandestatus för naturtyperna i nätverket Natura 2000. Om man anser att man med detta beslut inte har lyckats nå bevarandemålen för Natura-området, borde NTM-centralen genast fatta ett nytt överlappande eller ersättande fredningsbeslut, som ska motsvara bestämmelserna i 68 § i naturvårdslagen.
I detta fall, där tvång är nödvändigt, kunde målsättningarna för att genom naturvård skydda naturen ha nåtts tillräckligt väl genom att att man löst in markområdena och eventuellt också de grunda vattenområdena samt fredat vattenområdet utan markägarens samtycke. Enligt strandskyddsprogrammet kan man begränsa jakten och till och med rätten att färdas på området, om de arter som förekommer där kräver det, och genom inlösen kan man åstadkomma en gynnsam bevarandestatus också för skogiga naturtyper. Nu har man valt det alternativ som varit enklast för myndigheterna, men med detta alternativ har man inte lyckats skapa ett skydd som skulle motsvara syftet med att området skyddas, så som föreskrivs i 68 § i naturvårdslagen. Beslutet står entydigt i strid med bestämmelserna i nämnda paragraf och i habitatdirektivet.
Fredningsbeslutet tillåter en skogshantering som äventyrar den primärt skyddade naturtypen Naturliga primärskogar vid landhöjningskuster (9030), som förekommer på Naturaområdet Närpes skärgård. En obruten serie av denna naturtyp är en akut hotad naturtyp och internationellt en av Finlands ansvarsnaturtyper.
I datablanketten för Natura-området i fråga uppräknas 21 av arterna i bilaga 1 till fågeldirektivet. Dessutom uppräknas i datablanketten 21 flyttfågelarter som inte nämns i direktivets bilaga 1, men som regelbundet förekommer på området och vilkas livsmiljö ska skyddas med hänsyn till vad som konstateras i artikel 4.2 i fågeldirektivet. I datablanketten uppräknas också 41 andra viktiga fågelarter som förekommer på området.
Fåglarnas livsmiljö kan tryggas och förbättras på det sätt som förutsätts i fågeldirektivet endast genom att tillräckligt stora områden fredas från jakt eller genom att rätt valda fredningstider införs.
Inga jaktbegränsningar har införts på området, trots att det i beslutet konstateras att området är viktigt både som häcknings-, födo- och rastplats för fåglar. NTM-centralen konstaterar i sitt beslut att jakt på området inte medför betydande skada på fågelbestånden, men påståendet grundar sig inte på utredningar och motiveras inte.
Med sitt beslut har NTM-centralen fredat endast de områden av fastigheten som omfattas av strandskyddsprogrammet. Inte ens dessa har dock fredats helt och man har försummat att ta med delar som hör till nätverket Natura 2000 och som är viktiga med hänsyn till naturskyddet. Det grunda vattenområdet Ugglekall ingår i nätverket Natura 2000 och omfattas också av strandskyddsprogrammet, men har inte fredats. Det kan vara en viktig födo- och/eller rastplats för fåglar och det kunde vara motiverat att begränsa jakten där. NTM-centralen har motiverat sitt avgörande med de begränsningar som enligt naturvårdslagen gäller på Natura-områden. Bestämmelserna i 65 och 66 § i naturvårdslagen reglerar endast åtgärder som förutsätter avgöranden av myndigheter. En hänvisning till bestämmelserna i den nationella naturvårdslagstiftningen eller till att åtgärder vidtas först när ett uppenbart hot visat sig är inte en tillräcklig skyddsåtgärd för att det skydd som ska gälla på ett Natura-område ska bli verklighet. Skadlig inverkan på de skyddade naturtyper och arter borde ha förhindrats genom bestämmelser i skyddsbeslutet, så som förutsätts i 68 § i naturvårdslagen.
I sitt beslut har förvaltningsdomstolen ansett att inrättandet av ett naturskyddsområde enligt 24 § 3 mom. i naturvårdslagen har gjorts endast för att verkställa strandskyddsprogrammet. Därför har förvaltningsdomstolen inte bedömt huruvida beslutet täcker skyddsmålen för nätverket Natura 2000 tillräckligt väl. Föreningen anser dock att NTM-centralen genom sitt beslut tydligt har strävat efter att verkställa nätverket Natura 2000.
I förvaltningsdomstolen har det överklagade beslutets laglighet bedömts. Enligt föreningen borde NTM-centralen till vissa delar ha låtit bli att fatta beslutet och tillgripit ett annat förfarande. Att skyddsmålen för nätverket Natura 2000 skulle uppnås bättre på något annat sätt än genom att inrätta ett privat skyddsområde betyder inte att beslutet enligt 24 § 3 mom. i naturvårdslagen är lagstridigt. Enligt NTM-centralens uppfattning har förvaltningsdomstolen således gått till väga på rätt sätt när den bedömt beslutet enbart utifrån verkställandet av strandskyddsprogrammet.
Harrström–Taklax m.fl. byars samfällighet har i sin förklaring med anledning av besvären och NTM-centralens utlåtande ansett att föreningen inte är sakägare i ärendet och även i övrigt bestridit föreningens yrkanden.
NTM-centralen/Västra Finlands miljöcentral har tidigare med frivilliga medel fredat eller för statens räkning förvärvat delar av tiotals olika fastigheter i västra delen av Harvungön. Det har varit fråga om områden som hör till Natura-nätverket och omfattas av strandskyddsprogrammet. Harvungön har dock veterligen varit ett område där det varit särskilt svårt att genomföra naturskydd. Man har länge tvistat om hur gränserna för strandskyddsprogrammet och nätverket Natura 2000 ska dras där och man har också tidigare fredat områden på Harvungön utan markägarnas samtycke. Enligt alla tidigare beslut som berört ön har skogshantering varit helt förbjuden. Med stöd av 24 § 3 mom. i naturvårdslagen har Västra Finlands miljöcentral utan markägarens samtycke 12.1.2007 för 16 fastigheter i västra delen av ön fattat ett beslut enligt vilket det är förbjudet att avverka skog på ön eller göra ingrepp i skogens naturliga utveckling.
Genom att hänvisa till målen för strandskyddsprogrammet har Västra Finlands miljöcentral på grannfastigheten till den fastighet som beslutet avser med stöd av 24 § 3 mom. i naturvårdslagen kunnat fatta ett sådant beslut om inrättande av naturskyddsområde som tryggar områdets skogliga bevarandemål även till den del som de hör till nätverket Natura 2000. Den strandskog som det är fråga om är till sin naturtyp, landskapsbild och biogeografi så värdefull att den även med hänsyn till strandskyddsprogrammet borde skyddas helt och lämnas orörd. I motiveringen till beslutet nämns också områdets naturenliga framtida utveckling och förbättring av förhållandena för naturtypen i fråga. Markägarna överklagade även detta beslut, men förvaltningsdomstolen ansåg beslutet vara lagligt.
Enligt 61 § 3 mom. i naturvårdslagen har sådana registrerade lokala och regionala sammanslutningar vars syfte är att främja naturvården eller miljövården besvärsrätt, utom i ärenden som gäller ersättning och ärenden som gäller undantagslov enligt 31 § och 48 § 2 mom. i naturvårdslagen. Med hänsyn till detta och vad som anförts i samfällighetens förklaring konstaterar högsta förvaltningsdomstolen att Finlands naturskyddsförbunds Österbottens distrikt rf har rätt att överklaga det beslut om inrättande av ett naturskyddsområde som det är fråga om i detta ärende.
Det naturskyddsområde som inrättats med NTM-centralens beslut är till arealen cirka 372 hektar. Området består av de sydvästra, västra, nordvästra och norra stränderna av Harvungön samt vattenområdena vid dessa stränder och av små öar, kobbar och grynnor. Största delen av arealen utgörs av vattenområde. Området omfattas av det nationella strandskyddsprogrammet (Kaldonskär–Södra Björkön) och hör till nätverket Natura 2000 (Närpes skärgård).
När naturskyddsområdet har inrättats med stöd av 24 § 3 mom. i naturvårdslagen har det inte varit möjligt att utan markägarens samtycke i beslutet ta in fredningsbestämmelser som begränsar markanvändningen mer än vad som följer av det skyddsprogram i vilket området ingår. Oberoende av beslutet och beslutets fredningsbestämmelser är nyttjanderätten på området fortfarande begränsad på det sätt som i 10 kap. i naturvårdslagen föreskrivs för områden som hör till nätverket Natura 2000. Högsta förvaltningsdomstolen konstaterar också att enligt den bestämmelse i 64 a § i naturvårdslagen som har trätt i kraft 1.2.2015 får de naturvärden som utgör grunden för skydd av ett område som hör till nätverket Natura 2000 inte betydligt försämras, oberoende av om det är fråga om tillståndspliktiga åtgärder eller inte. Om man på ett område som hör till nätverket Natura 2000 inte lyckas åstadkomma ett skydd som motsvarar bevarandemålen, ska myndigheterna vidta ytterligare åtgärder och vid behov använda andra medel än de som bestämmelserna i 24 § i naturvårdslagen erbjuder för att bevarandemålen ska nås.
Föreningen har i högsta förvaltningsdomstolen påpekat att det väster om naturvårdsområdet finns ett grunt vattenområde, Ugglekall, som omfattas av strandskyddsprogrammet och hör till nätverket Natura 2000. Enligt föreningen kan Ugglekall vara en viktig födo- och rastplats för flyttfåglar, varför det kan vara motiverat att begränsa jakten där. Området är beläget på ett annat samfällt vattenområde än det nu inrättade 372 hektar stora naturskyddsområdet. Förutsättningarna för att inrätta naturskyddsområdet uppfylls utan att Ugglekall-området ingår i området. NTM-centralen har således inom ramen för sin prövningsrätt kunnat avgränsa det område som ska ingå i naturskyddsområdet på ett sådant sätt att detta vattenområde lämnats utanför. Ugglekall-området omfattas fortfarande av strandskyddsprogrammet och är ett område som hör till nätverket Natura 2000. På områden som hör till nätverket är nyttjanderätten fortfarande begränsad på det sätt som i 10 kap. i naturvårdslagen föreskrivs för områden som hör till nätverket Natura 2000.
Ärendet har avgjorts av förvaltningsråden Riitta Mutikainen, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä, Liisa Heikkilä och Janne Aer. Ärendets föredragande Liisa Selvenius-Hurme.