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Timestamp: 2018-01-19 14:57:44+00:00
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O FOMENTO AOS MEIOS ALTERNATIVOS DE COMPOSIÇÃO DE CONFLITOS NOS JUDICIÁRIOS BRASILEIRO E ESPANHOL E A CONSOLIDAÇÃO DESTA POLÍTICA NO TEXTO DO NOVO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL
Sandro Luis Brito Novais
Francisco José Mendes Vasconcelos
O artigo trata do fomento aos meios alternativos de composição de conflitos nos judiciários brasileiro e espanhol e sobre a consolidação desta política no texto do novo código de processo civil. A abordagem utilizada no trabalho leva em conta que a arbitragem, a mediação e a conciliação, sem lugar a dúvidas, significam possibilidades de ampliação do conceito de Justiça.
Palavras-chave: Meios alternativos de composição de conflitos; Judiciários brasileiro e espanhol; Código de processo civil.
ENCOURAGE THE ALTERNATIVE MEANS OF CONFLICT IN COMPOSITION JUDICIARY BRAZILIAN AND SPANISH AND CONSOLIDATION OF THIS POLICY IN THE NEW TEXT OF CIVIL PROCEDURE CODE
The article deals with the promotion of alternative means of resolution of conflicts in the Brazilian judicial and Spanish and on the consolidation of this policy in the text of the new civil procedure code. The approach used in this work takes into account that arbitration, mediation and conciliation, without doubt, mean expansion possibilities of the concept of justice.
Keywords: Alternative means of alternative dispute resolution; Brazilian and Spanish judiciary; Code of Civil Procedure.
Ademais da demora, outro fator que aponta para a necessidade de adoção de outros métodos de resolução dos conflitos é a economicidade. No mais das vezes, o que se percebe é o comprometimento das estruturas humana e física e, ainda, de recursos públicos em processos judiciais, situação que poderia perfeitamente ser contornada se os meios alternativos de resolução de conflitos fossem mais utilizados.
Afigura-se, então, como algo inexorável dotar a estrutura jurídica pátria de meios que possibilitem uma resposta – rápida, adequada ao critério de economicidade e a padrão de cidadania – aos conflitos, tendo em vista a superação da chamada “crise do processo”.
A arbitragem, a mediação e a conciliação, sem lugar a dúvidas, significam possibilidades de ampliação do conceito de Justiça – para mais além do contido no procedimento judicial[1] –. Devendo-se destacar que, especificamente quanto à mediação e à conciliação, tais meios alternativos de resolução de conflitos constituem uma via na qual o intuito de satisfação do desejo substitui a aplicação coercitiva e estranha de uma sanção legal[2].
Tendo como ponto de partida a avaliação do contexto atual dos Judiciários brasileiro e espanhol, que demonstra aborrotamento destes, este artigo propõe-se a analisar a utilização dos meios alternativos de solução de conflitos como instrumentos de desafogo da via jurisdicional e de aplicação eficiente das verbas públicas, transitando pelas normas de incentivo às vias alternativas de solução de controvérsias nos estados mencionados, para arrematar com a avaliação do fomento à mediação e à conciliação no texto do Novo Código de Processo Civil (Lei 13.105/2015 – NCPC).
Ressalta-se que se decantou, em sede de estudo comparado, pela abordagem dos cenários hispânico e brasileiro devido às estatísticas nada animadoras divulgadas pelos Poderes Judiciários dos dois estados quanto à eficiência jurisdicional de ambos.
1 O CONTEXTO DE ABARROTAMENTO DAS VIAS JURISDICIONAIS NO BRASIL E EM ESPANHA
Não é de hoje que sabe que o sistema judicial mundial não logra dar respostas rápidas à sociedade. O problema da lentidão do Judiciário é tão antigo que, na China do Século VII, o Imperador Hang Hsi – estranhamente – determinou que as pessoas que apresentassem demandas ante os tribunais fossem tratadas da pior forma possível, a fim de que, deste modo, fosse suscitado desencanto quanto à ideia de litigar judicialmente, evitando que os procedimentos se multiplicassem[3].
Por estas plagas, a preocupação com a celeridade do trâmite processual tem sido assunto recorrente. Tanto que a teor da Emenda Constitucional número 45, de 30 de dezembro de 2004, a Constituição Federal de 1988, em seu artigo 5º, inciso LXXVIII, garantiu a todos, nos âmbitos judicial e administrativo, a duração razoável do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação.
No contexto brasileiro, a saturação do Judiciário é percebida pelo senso geral e resta consignada no Relatório Justiça em Número (ano 2014)[4], o qual concluiu que o primerio grau de jurisdição é o mais sobrecarregado do Poder Judiciário, e aquele que presta serviços mais aquém da qualidade esperada.
Arremata, de forma preocupante, dito anuário, ao detectar que diante de uma capacidade produtiva anual de apenas 27% da demanda (casos novos + acervo) imposta à sua apreciação, para dar vazão ao estoque de processos na primeira instância, seria necessário cessar a distribuição por quase 4 anos e, nesse período, baixar anualmente o mesmo número de processos de 2013.
Em Espanha, o número de assuntos resolvidos pelo Poder Judiciário, em 2014 – último ano disponível na divulgação de estatísticas pelo Conselho Geral do Poder Judiciário espanhol – foi de 8.786.800. O volume de resoluções foi 1% (um por cento) menor que o registrado em 2013 e revela diminuição do índice pelo quarto ano seguido. Pese a isso o fato de a taxa de a litigiosidade naquele país ter aumentado em 1% (um por cento) quanto ao ano 2013, ainda que a população tenha registrado, no mesmo período, diminuição em 0,8% (zero vírgula oito por cento)[5].
Revela-se imprescindível, portanto, assumir uma nova cultura de administração judicial, a qual reserve aos juízes o conhecimento de questões verdadeiramente relevantes e insolúveis por outras vias, pois a tônica no contexto jurisdicional ibero-americano é de abarrotamento e, por conseguinte, descontentamento das populações quanto às respostas às demandas, ou, mais precisamente, quanto à ausência destas.
Conscientes da necessidade de adotar formas alternativas de resolução de conflitos, os chefes de Estado e de Governo de vários países, entre os quais Brasil e Espanha, firmaram, em março de 1997, na Venezuela, a Declaração de Margarita[6], na qual enfatizam a necessidade de garantir de maneira eficaz o acesso à Justiça, reconhecendo a importância de promover a utilização de mecanismos alternativos de resolução de conflitos, além de apregoar cooperação entre os Estados signatários no intuito de reformar as políticas judiciais.
Admitindo retardo na adoção de vias alternativas de solução de conflitos, o Ministério da Justiça espanhol, na nota de imprensa datada de 27 de novembro de 2012, assentou que “la experiencia europea, es positiva y guarda relación con el menor volumen de litigiosidad que tienen otros países comparados con España. Francia, que con 19 millones de habitantes más tiene 3 millones de expedientes judiciales al año menos, es precisamente uno de los países donde más profundamente se ha implantado la mediación. Es llamativo que España haya vivido hasta ahora al margen de la mediación pese a los informes del Consejo de Europa, en los que se pone de manifiesto el escaso desarrollo en nuestro país y se compara la situación con la de Turquía, Georgia, Armenia y Andorra”[7].
Não por acaso, mais recentemente, Brasil e Espanha, certamente tocados pelo descompasso e atraso em relação a outros países, que lograram estabelecer alternativas ao Judiciário antes e com maior eficiência, tentam recuperar terreno quanto ao fomento de meios alternativos de resolução de conflitos, legislando e estabelecendo políticas no sentido de fazer com que o direito à tutela judicial efetiva seja real.
2 A UTILIZAÇÃO DOS MEIOS ALTERNATIVOS DE RESOLUÇÃO DE CONFLITOS COMO EXERCÍCIO DE CIDADANIA
É de se salientar que o exercício da mediação e conciliação, em específico, consolida experiência construtora de cidadania, pois nestas a resolução se dá por obra das partes interessadas que consentem o sacrifício total ou parcial de seus próprios interesses (autocomposição) em benefício do interesse coletivo, tendo em vista os princípios da supremacia do interesse público e da economia processual.
Pondo em realce a problemática da destinação dos recursos públicos, tomando-se, v.g., como questão de fundo a matéria relacionada aos litígios de consumo, tem-se que estes se caracterizam pela desproporção entre o volume económico da causa e o custo de sua solução judicial[8]. E tal, deixa claro que a intervenção judicial na resolução de conflitos de consumo não é, a priori, recomendável.
Interessante notar que a utilização massiva dos meios alternativos de solução de conflitos poderá até mesmo dinamizar o ramo empresarial, concedendo-lhe maior competitividade através da criação de um cenário de segurança jurídica quanto a permitir que as empresas não precisem despender tanto tempo e recursos na via judicial, aguardando o deslinde de causas, por vezes, estratégicas para os interesses empresariais.
Vem-se despendendo muitos recursos econômicos no incremento dos meios materiais e subjetivos na esfera jurisdicional, sem que esta venha a funcionar a contento. Ressalte-se, que não se trata apenas de tentar reduzir custos na administração do Judiciário, mas se obter uma melhor utilização dos recursos públicos, para garantir que a intervenção dos magistrados se dê apenas onde seja realmente necessário, e isto, mais que política de administração judicial, é dever cidadão de zelar pela coisa pública.
3 REGULAMENTAÇÃO BRASILEIRA ACERCA DE MEIOS ALTERNATIVOS DE SOLUÇÃO DE CONFLITOS
Perscrutando o fomento à utilização dos meios alternativos de solução de conflitos na linha cronológica das vigências, tendo como ponto de partida o estabelecimento da atual ordem constitucional, tem-se que a Constituição Federal de 1988 inseriu entre suas disposições a que indica que “O Estado promoverá na forma da lei a defesa do consumidor” (Artigo 5º, XXXII).
O Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), em seu artigo 48, rematou, determinando que o “Congresso Nacional, dentro de 120 dias da promulgação da Constituição, elaborará o código de defesa do consumidor”.
Ante as disposições constitucionais mencionadas, foi promulgado o Código Brasileiro de Proteção do Consumidor (Lei nº 8.078, de 1990). Este, em seu artigo 5º, II e IV, definiu como instrumento, entre outros, para a execução da política nacional de relações de consumo, a criação de um Ministério Público específico em matéria de consumo e, ainda, de Juizados Especiais para a solução de litígios de consumo.
Não constitui exagero atribuir aos Ministérios Públicos consumeristas o status de pilar básico da aplicação da política nacional de proteção ao consumidor, já que a partir destes tiveram origem os Programas Estaduais e Municipais de Proteção e Defesa do Consumidor, os DECON’s e PROCON’s, que têm prestado relevantes serviços, notadamente às populações de baixa renda.
Quanto aos Juizados Especiais, outro marco da política nacional de harmonização das relações de consumo, tem-se que são regulados pelas Leis nº 9.099, de 1995 (âmbito estadual), e nº 10.259, de 2001 (âmbito federal). Na linha de incentivo às vias alternativas, a Lei 9.099/95 (artigo 21) determina que todo procedimento submetido aos Juizados Especiais brasileiros seja composto por uma audiência prévia de conciliação, na qual o mediador, que pode ser um leigo o um juiz, deverá obrigatoriamente tentar a autocomposição.
Em 1996, entrou em vigor a Lei 9.307, que versa sobre a arbitragem, estabelecendo, entre outras diretrizes, que a administração pública direta ou indireta poderá utilizar-se da arbitragem para dirimir conflitos relativos a direitos patrimoniais disponíveis. Referido diploma normativo foi alterado pela Lei 13.129, de 2015, que, entre outras providências, ampliou o âmbito de aplicação da via arbitral.
Regulada por lei específica, a arbitragem também figura no texto do Novo Código de Processo Civil, sendo este esmiuçado em apartado próprio, mais adiante. Não obstante, é de se reservar espaço para destacar o esforço integrador do legislador infraconstitucional, ao determinar que competirá ao árbitro ou ao tribunal arbitral, no início do procedimento, tentar a conciliação das partes (Lei 9.099/95, artigo 21, § 4º).
Mais recentemente, em específico no ano de 2015, entrou em vigor a Lei 13.140, que dispõe sobre a mediação entre particulares como meio de solução de controvérsias. Sob os auspícios da sociedade civil e com o apoio do Conselho Nacional de Justiça (CNJ)[9], a norma prevê a criação de centros judiciários de solução de conflitos, responsáveis pelas sessões e audiências de conciliação e mediação, e pelo desenvolvimento de programas de estímulo à autocomposição.
4 OS MEIOS ALTERNATIVOS DE SOLUÇÃO DE CONFLITOS NO NOVO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL BRASILEIRO
Em diálogo com a Carta Magna de 1988, o novo Código de Processo Civil (Lei 13.105/2015 – NCPC) operou uma mudança de paradigma em torno das normas adjetivas contemporâneas, sedimentando estas em novos cânones, entre eles o preconizado no art. 4º do NCPC, o qual estabelece que as partes têm direito a obter em prazo razoável a solução integral do mérito, incluída a atividade satisfativa.
É dizer, o cidadão, ao acorrer ao Judiciário, pretendendo o julgamento de uma lide, deverá obter prestação jurisdicional célere, em prazo razoavelmente curto, respeitados os direitos e garantias processuais e constitucionais, inclusive no que toca à atividade satisfativa (v.g., o cumprimento forçoso de uma obrigação, quando concedida a tutela específica).
Como o juízo, para funcionar, não depende apenas da figura do magistrado – é preciso contar com outros profissionais, que irão auxiliar ou secretariar nos labores de jurisdição –, o tema relativo aos auxiliares da justiça não poderia ficar, como de fato não ficou, imune ao esforço sistematizador do legislador infraconstitucional.
De tal modo, à lista de auxiliares que já constava do rol do art. 139 do CPC/1973 (o escrivão, o oficial de justiça, o perito, o depositário, o administrador e o intérprete), foram adicionados os conciliadores e mediadores judiciais, conforme a redação do art. 149 do NCPC. O incremento obedece, portanto, ao padrão de celeridade que é impresso, como visto acima, pela sinergia entre os dispositivos constitucionais e neoprocessuais.
Na senda da coesão delineada nos parágrafos antecedentes, o novo Código de Processo Civil, em seus albores, especificamente em seu artigo 3º, parágrafo terceiro, trouxe a indicação de que a conciliação, a mediação e outros métodos de solução consensual de conflitos deverão ser estimulados, inclusive no curso do processo judicial.
Na esteira, o NCPC trata da arbitragem nos dizeres de seus artigos 1º, § 1º, que permite a arbitragem, na forma legal; 188, inc. IV, que ratifica o sigilo estabelecido no procedimento arbitral, quando houver; no 260, inc. IV, § 3º, que estabelece requisitos para a carta arbitral; no 337, inc. X e §§ 5º e 6º, que preveem a convenção de arbitragem como matéria de exceção; no 359, que reforça a necessidade de se tentar conciliar as partes litigantes, independentemente de ter sido empregada anteriormente a arbitragem; no 485, que reaviva a exceção prevista no 337; no 1.012, que inquina efeito suspensivo à apelação que julgue procedente o pedido de instituição de arbitragem; e no 1.015, que acata agravo de instrumento contra interlocutória que rejeita alegação de convenção de arbitragem.
Ainda na linha do estímulo preconizado em seu artigo 3º, parágrafo terceiro, o NCPC (art. 139, inciso V) traz à lume a necessidade de promoção a qualquer tempo, pelo juiz, da autocomposição, preferencialmente com o auxílio de mediadores e conciliadores judiciais.
Em coerência com o fomento da utilização da mediação e da conciliação pronunciado nos artigos ut supra, o novel Código de Processo Civil instituiu a necessidade de os Tribunais criarem centro judiciários de solução de conflitos, o que já foi providenciado na maioria dos Tribunais de Justiça (TJs) e dos Tribunais Regionais Federais (TRFs), encaminhando-se a iniciativa agora rumo à Justiça do Trabalho.
5 REGULAMENTAÇÃO ESPANHOLA ACERCA DE MEIOS ALTERNATIVOS DE SOLUÇÃO DE CONFLITOS
Nos derradeiros anos do regime franquista, especificamente em maio de 1972, a Assembleia Consultiva do Conselho de Europa aprovou a denominada “Carta de proteção do consumidor”, em resumo, acordo que tinha duplo destinatário: os Estados membros e os consumidores das nações respectivas[10].
Após a morte de Franco e com a dissolução das Cortes Franquistas, a Constituição espanhola de 1978, em seu artigo 51, estabeleceu que “los poderes públicos garantizarán la defensa de los consumidores y usuarios”, e assim foi aprovada a Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios (LGDCU), nº 26/1984.
A referência, acima, à Lei Geral de Defesa dos Consumidores de Espanha, brota em função de tal diploma legal, visando “satisfacer la necesidad, tanto de consumidores como de empresarios, de resolver reclamaciones de aquéllos a través de mecanismos extrajudiciales simples, rápidos, eficaces y sin mayores costes[11]”, elegeu a via arbitral, em seu artigo 31, como meio de resolução dos conflitos de consumo.
Portanto, a partir do ano de 1993, com a entrada em vigor do Real Decreto n.º 636, que regula a arbitragem de consumo, inicia-se a implantação do Sistema Arbitral de Consumo em todo o território espanhol, bem como sua consolidação como instrumento de resolução de conflitos entre consumidores e empresários[12].
Enfileirando as colunas de sustentação da arbitragem de consumo em Espanha, a Ley 60/2003, de 23 de dezembro, também aborda o tema da arbitragem no contexto hispânico, valendo salientar o teor de seu artículo 2.1, que delimita que “son susceptibles de arbitraje las controversias sobre materias de libre disposición conforme a derecho”.
A mediação de consumo em Espanha carecia de una regulamentação específica. À falta desta, o Real Decreto 231/2008 previa, no seu artigo 38, que “se intentará mediar para que las partes alcancen un acuerdo que ponga fin al conflicto”. A mediação aparecia, pois, de forma tímida no mencionado texto legal, que silenciava quanto a maiores indicações sobre o assunto.
Quatro anos depois, Espanha passou a deter norma específica, a Ley 5, de 06 de julho de 2012, que regula a mediação em assuntos civis e mercantis. Procederam à citada lei de mediação espanhola dois decretos reais, os quais criaram o Registro de Mediadores e Instituições de Mediação, fixaram a formação específica que necessitam ter os mediadores e, ainda, estabeleceram a mediação através de meios eletrônicos.
Conforme previsto pela Ley 5/2012, a mediação e a conciliação estarão restritas, inicialmente, aos âmbitos Civil e Mercantil. A escolha recaiu nestes por se achar que compõem o cenário mais natural e melhor conducente à mudança de posturas, necessária para a evolução rumo à maior utilização dos meios alternativos de resolução de conflitos. Contudo, augura-se estender a aplicação das vias alternativas aos contextos Penal e Contencioso-administrativo.
As estatísticas dos Judiciários espanhol e brasileiro proporcionam a certeza de que já não é mais possível centrar unicamente a resolução de conflitos na via estatal. O quadro delineado pela auto-análise é desalentador e deixa uma sensação de incômodo quanto à possibilidade de superar as deficiências na prestação da tutela jurisdicional.
O problema da falta de celeridade é agravado pelo da má aplicação dos recursos públicos e, ainda, cria travas que se alastram por toda a sociedade, inclusive pela cadeia produtiva, vez que os litígios sem solução à vista também se fazem presentes no ramo empresarial, engessando-o.
A via alternativa da arbitragem, muito usada no território espanhol, notadamente na proteção ao consumidor, não tem sido muito dinfundida no panorama nacional, atravessando dificuldades para se firmar. Conciliação e mediação podem avançar, pois, no hiato deixado pela jurisdição estatal e pela arbitragem, despontando como meios alternativos bastante adaptados à vocação comunicativa do povo brasileiro; A nossa verve insinua uma paisagem naturalmente adequada ao desenvolvimento de uma cultura que agregue os conciliadores e mediadores à rotina solucionadora de controvérsias.
Nesta linha, o texto do Novo Código de Processo Civil vem a agregar no esforço de mudar os paradigmas sociais, reforçando a noção de que é preciso avançar para mais além da cultura de resolução judicial dos conflitos, instituindo a mediação e conciliação nos âmbitos judicial e extrajudicial, determinando a criação de Centros Judiciários de solução de conflitos e cidadania, preocupando-se inclusive com a formação dos mediadores e conciliadores, os quais deverão cumprir requisito de formação em instituição acreditada pelo CNJ e de acordo com a grade curricular instituída pela Resolução CNJ no 125/2010.
Com efeito, a iniciativa do legislador processual é de se louvar e lança esperança quanto à superação dos problemas atuais, fazendo com que se acredite que a mudança operada nas esferas públicas possa vir a abranger os demais ramos da sociedade, que, mais madura, haverá de assimilar e abraçar a cultura da mediação e da arbitragem.
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[1] WOLKMER, A. C. Pluralismo jurídico – Fundamentos de uma nova cultura no Direito. São Paulo : Alfa omega, 2001, p. 26.
[2] WARAT, L. A. Em nome do acordo. A mediação no Direito. Buenos Aires : Angra Impresiones, 1998. p. 37
[3] Legal Institutions in Manchú China, Van der Sprenkel, 1962, p. 77 apud ANDRIGHI, Fátima Nancy. Formas alternativas de solução de conflitos. Brasília, DF, 2003. Disponível em: <http://bdjur.stj.jus.br//dspace/handle/2011/587>. Acesso em: 27.ABR.2016.
[4] Disponível em: http://www.cnj.jus.br/programas-e-acoes/politica-nacional-de-priorizacao-do-1-grau-de-jurisdicao/dados-estatisticos-priorizacao. Acesso em 30.ABR.2016.
[5] Disponível em: http://www.poderjudicial.es/cgpj/es/Temas/Estadistica-Judicial/Analisis-estadistico/Panoramicas/. Acesso em 30.ABR.2016.
[6] Disponível na URL: http://www.oei.es/viicumbre.htm#JEFES, acesso em 27.ABR.2016.
[7] Disponível na URL: file:///C:/Users/fcrs0952.FCRS/Downloads/DOCUMENTO%20MINIS.%20JUSTICIA%20SOBRE%20MEDIACION%20(1).pdf, acesso em 28.ABR.2016.
[8] ARRIETA BENITO, C. El Sistema Arbitral de Consumo: experiencia y futuro. Palestra na “I Jornada de Consumo de Extremadura", 4 de dezembro de 1996, Extremadura, Cáceres apud Ponencias sobre las I Jornadas de Consumo en Extremadura, Cáceres, Junta de Extremadura, 1996, p. 51.
[9] Conforme divulgado na URL: http://www.cnj.jus.br/noticias/cnj/79761-com-apoio-do-cnj-lei-da-mediacao-e-sancionada-pelo-executivo, acesso em 29.ABR.2016.
[10] GARCÍA-PABLOS, A. 35 millones de consumidos. Madrid: Mateu Cromo, 1975, pp. 127/128.
[11] JUNTA DE ANDALUCÍA, Dirección General de Consumo. Sistema Arbitral de Consumo. Sevilla: Imprenta Trastámara, 2002, p. 5.
[12] Ministerio de Sanidad y Consumo. Sistema Arbitral de Consumo. Madrid: Instituto Nacional de Consumo, 1993, p. 9.
Professor da Unicatólica de Quixadá, Mestre em Direito Privado pela Universidad de La Coruña (Espanha) e Advogado.
Doutor e Mestre em Direito Internacional (UAA), Mestre em Economia (UFC), Especialista em Planejamento educacional (UVA), Direito Penal (ESMP/UECE) e Direito Civil (UCAM), Bacharel em Direito (UFC) e Licenciado em Ciências (UECE), Professor (UNICATÓLICA, FAFOR, FAECE, UNINTER, IBEGM) e advogado.
NOVAIS, Sandro Luis Brito; VASCONCELOS, Francisco José Mendes. O fomento aos meios alternativos de composição de conflitos nos judiciários brasileiro e espanhol e a consolidação desta política no texto do novo código de processo civil. Scientia et Ratio, João Pessoa, Ano I, Número 1, junho 2016. Disponível em <>. Acesso em: