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Timestamp: 2018-03-20 17:50:25+00:00
Document Index: 289650766

Matched Legal Cases: ["l'article 14", 'art. 5', 'art. 5', "l'article 58", "l'article 14", 'art. 25', 'art. 1', "l'article 88", 'art. 89', "l'article 92", "l'article 17", "l'article 16", "l'article 90", "l'article 37", "l'article 68", "l'article 90", "l'article 90", "l'article 9", 'art. 3', 'art. 9', "l'article 90", "l'article 1", "l'article 51", "l'article 12", "l'article 90", "l'article 90", 'art. 35']

Cette affirmation présomptueuse mérite évidemment d'être justifiée et précisée. On sait qu'en matière constitutionnelle, les spécialistes opposent le modèle américain au modèle européen (ou kelsenien) 12. Le modèle américain consiste à permettre à toute juridiction quelle qu'elle soit, et, au sommet, à la Cour suprême des États-Unis, d'accueillir par voie d'exception l'inconstitutionnalité d'une loi dont dépend la solution d'un litige. Mais la Cour suprême n'est pas, à proprement parler, un juge constitutionnel, d'abord parce que la Constitution ne lui confère pas ce droit, ensuite et surtout parce qu'elle ne peut accueillir en droit un recours direct dirigé contre une loi et qu'elle est au sommet d'une hiérarchie juridictionnelle 13.
Au xixe siècle, et notamment en France, il était quelquefois soutenu que, comme aux États-Unis, les tribunaux devaient accueillir l'exception d'inconstitutionnalité contre les lois à l'occasion des litiges portés devant eux 14. M. Jean-Louis Mestre a d'ailleurs montré récemment 15 que, contrairement à ce qui était jusqu'alors soutenu, la Cour de Cassation, à cette époque, acceptait souvent de débattre du problème de la loi inconstitutionnelle.
Le modèle européen est dit kelsénien car c'est Hans Kelsen qui est, à juste titre, considéré comme l'initiateur de la Haute Cour constitutionnelle d'Autriche créée par la Constitution de 1920 16.
Sans vouloir aucunement amoindrir la place de Kelsen dans la formation de la doctrine constitutionnaliste, on doit pourtant dire que le Tribunal suprême de Monaco occupe historiquement la première place car il date de 1911 et a été créé par l'article 14 de la Constitution du 5 janvier 1911 octroyée par le prince souverain Albert 1er. Il avait accédé au trône en 1889. La Principauté était jusque là une monarchie absolue et il avait, dès son avènement, promis une Constitution à ses sujets. Celle-ci fut préparée par des juristes et internationalistes français célèbres, Louis Renault et André Weiss rejoints par Jules Roche, avocat et ancien ministre 17. Dans son titre II, intitulé Les droits publics » (art. 5 à 14), le texte consacre des droits comparables à ceux qui figurent dans la Déclaration de 1789, en insistant aussi sur la question de la nationalité (art. 5). Son article 14 est ainsi rédigé :
Selon l'article 58, le Tribunal comprenait cinq membres nommés par le Prince sur présentation (à raison de deux pour un siège) du Conseil d'État (un siège), du Conseil national (c'est-à-dire de l'assemblée législative) (un siège), de la Cour d'appel (deux sièges) et du Tribunal civil de première instance (un siège) 18.
Il est important de s'interroger sur les origines intellectuelles de cette juridiction. À l'époque, une seule comparaison est possible. Il s'agit du Tribunal d'Empire institué en Autriche-Hongrie par une des lois constitutionnelles du 21 décembre 1867 et une loi du 18 avril 1869. Comme celui de Monaco, il est unique c'est-à-dire qu'il n'est pas placé à la tête d'une hiérarchie juridictionnelle. Il reçoit donc des recours directs qui concernent principalement les conflits entre l'Empire et les États qui en sont membres. Mais il statue aussi directement sur les recours concernant la violation des droits individuels par des actes législatifs ou réglementaires 19. Il coexiste d'ailleurs avec une Cour de Justice administrative qui connaît des recours en annulation des actes administratifs ou, en cassation, des décisions des juridictions administratives. À Monaco, il n'y avait pas en 1911 de juridiction administrative. C'est donc indirectement que le Tribunal suprême aurait pu, à cette époque, accueillir des recours contre les actes administratifs, mais sur la base de moyens d'annulation limités à l'atteinte des droits individuels et aux libertés. En Autriche, les conflits de compétence avec la Cour de Justice administrative étaient réglés par une juridiction mixte composée de membres des deux juridictions sous la présidence du président de la Cour suprême, juridiction supérieure de l'ordre judiciaire 20.
En raison de la guerre, la juridiction monégasque ne fut pas mise en place et elle ne fut installée qu'en 1919, après la conclusion des accords avec la France 21. Le Tribunal rendit sa première décision le 3 avril 1925 22.
De sa création jusqu'à 1958, le Tribunal n'a été que juge constitutionnel ou, plus exactement, il n'a pu statuer que sur les recours ayant pour objet une atteinte aux droits et libertés consacrée par le titre II de la Constitution, dans les conditions prévues à l'article 14. Ceci veut dire qu'il était conduit à avoir une interprétation stricte et ne pouvait accueillir un recours fondé sur la violation d'un droit ne figurant pas dans les articles 5 à 13 (à propos des droits de la défense, TS, 27 nov. 1926, Pavin et autres). En revanche, il admettait pour ce motif, non seulement les recours contre les lois mais aussi les ordonnances souveraines et les actes administratifs 23 et pouvait en prononcer l'annulation (art. 25 de l'ord. du 21 avr. 1911).
Ce texte, qui reprenait des formules bien connues, instituait un système de justice retenue. Mais l'instruction était faite par le Tribunal suprême qui présentait un rapport du Prince. Il ne s'agissait là que d'un régime transitoire car une ordonnance-loi du 4 janvier 1961 décida (art. 1er) que c'est le Tribunal suprême qui statuerait « souverainement » désormais sur les recours 24. La procédure était celle prévue par l'ordonnance du 21 avril 1911.
Cette situation confuse a pris fin avec la Constitution du 17 décembre 1962. Le titre X est consacré à « La Justice » et comprend les articles 88 à 92. Selon l'article 88, le pouvoir judiciaire appartient au Prince qui en délègue le « plein exercice » aux cours et tribunaux. Selon le même texte, l'indépendance des juges est garantie. L'organisation, la compétence, le fonctionnement des tribunaux et le statut des juges sont fixés par la loi. Seul le Tribunal suprême fait l'objet de dispositions constitutionnelles (art. 89 à 92). L'article 90 détermine sa compétence 25. En application de l'article 92, l'ordonnance souveraine du 16 avril 1963 (modifiée dans son dernier état par l'ordonnance du 14 avril 1980) détermine l'organisation et le fonctionnement du Tribunal.
Avant d'examiner les compétences ainsi conférées au Tribunal, on fera une remarque d'ensemble. Ainsi qu'on le voit, il est à la fois juge constitutionnel et juge administratif. Cette particularité, même si elle permet de codifier des textes épars intervenus depuis 1911 et même si elle réalise pour la Principauté une économie de moyens, n'est pourtant pas propre au Tribunal suprême. On la rencontre aujourd'hui à propos du Tribunal constitutionnel fédéral allemand et des cours constitutionnelles des Länder ainsi que de la Cour constitutionnelle autrichienne 26. Dans les deux États cependant, existe, à côté, un système complet de juridiction administrative. Ces situations s'expliquent par l'effet d'une singularité du droit germanique. La compétence de ses juges constitutionnels en matière administrative est limitée (avec des nuances) au contrôle de légalité des règlements administratifs. Ceux-ci « participent de la loi » pour reprendre une expression classique et sont donc des lois matérielles 27. On rappellera que la doctrine et la jurisprudence françaises avaient la même attitude jusqu'au moment où le Conseil d'État a fait prévaloir, à propos des règlements administratifs, le critère organique sur le critère matériel 28.
La seconde décision est celle du 1er février 1994, Association des propriétaires de Monaco 29 bis. Dans un litige comparable au précédent, le Tribunal fait référence au « principe constitutionnel d'égalité de tous devant les charges publiques ». Cette formulation a provoqué les très importantes remarques du doyen Vedel 30 qui souligne, à juste titre, que, si le principe d'égalité devant la loi figure dans l'article 17 de la Constitution, le principe d'égalité devant les charges publiques, même s'il en est dérivé, correspond à une création prétorienne du Tribunal.
3° L'article 90-A-2° ne concerne pas seulement, à propos des lois, les recours en annulation mais aussi les « recours en appréciation de validité et en indemnité ». Pour ce qui est du recours en appréciation de validité son régime est régi par l'article 16 de l'ordonnance modifiée du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal suprême. Selon ce texte, ce recours doit être formé dans les deux mois « de la date à laquelle la décision de la juridiction judiciaire est devenue définitive ». Ainsi, il s'agit d'un recours sur renvoi de l'autorité judiciaire, mais on constate que la Principauté connaît ainsi un régime d'exception d'inconstitutionnalité, procédure que la France n'a encore pu adopter 31. Le régime procédural est identique à celui de l'exception d'illégalité prévue par l'article 90-B-3° 32.
Quant au recours en indemnité, il est encore une des particularités du droit monégasque. Normalement, les recours en indemnité dirigés contre une personne publique ressortissent à la compétence du juge judiciaire (v. 2e partie). Mais la Constitution a institué ce recours très spécifique devant le Tribunal suprême lorsqu'il s'agit de réparer un préjudice résultant d'une loi déclarée non conforme par le Tribunal 33.
L'article 90-A-2° employant l'expression « recours en indemnité ayant pour objet une atteinte aux libertés et droits », il n'est pas nécessaire qu'une loi soit en cause et il suffit que l'atteinte résulte d'un acte matériel d'une autorité publique, c'est-à-dire d'une voie de fait. Ainsi, à Monaco, la voie de fait ne relève pas, comme en France, du juge judiciaire mais du juge constitutionnel 34.
Comme en France, la saisine du Tribunal est donc automatique 35. Le Tribunal suprême a statué sur cette question par décision du 28 octobre 1964 en déclarant certains articles du règlement non conformes, puis le 4 juin 1965 après révision de ces articles 36.
Elles manifestent l'existence d'un pouvoir réglementaire dérivé, car la Constitution monégasque ne connaît pas un pouvoir réglementaire autonome au sens de l'article 37 de la Constitution française. Il n'est pas dit que ces ordonnances sont des actes d'une autorité administrative, mais l'essentiel est qu'elles peuvent être déférées au Tribunal suprême qui peut les annuler 37.
Dans le même ordre d'idées, les ordonnances individuelles (par exemple celles qui concernent des agents publics) peuvent également être déférées au Tribunal 38.
Quant à la seconde partie de la phrase figurant dans l'article 68 de la Constitution, elle concerne les ordonnances nécessaires « pour l'application des traités ou accords internationaux ». Cette formule n'étant pas reprise dans l'article 90-A-1°, on doit, à bon droit, estimer que ces ordonnances ne peuvent être déférées au Tribunal suprême. Au surplus, elles appartiennent à la catégorie des actes de gouvernement. Cette notion est reconnue par le Tribunal selon une jurisprudence proche de celle du Conseil d'État français 39.
La formule est à rapprocher de celle qui figure dans l'article 90-A-2° mais elle est néanmoins différente car l'octroi d'une indemnité est alors liée à la réussite d'un recours en annulation. Normalement, ainsi qu'on l'a déjà dit, le Tribunal ne connaît pas des recours indemnitaires (v. 2e partie). Mais, en matière administrative comme en matière constitutionnelle, il dispose de cette compétence exceptionnelle. En matière administrative, il a même tendance à l'étendre au cas où l'illégalité n'a pas été l'objet du recours mais aurait été constatée par voie d'exception 40.
Cette compétence est identique à celle qui est conférée au Conseil d'État français. On rappellera que celui-ci, depuis les réformes de 1987-1995, est devenu et deviendra encore plus dans l'avenir presque exclusivement un juge de cassation. À ce jour, le Tribunal n'a jamais eu à exercer cette compétence. Mais, en 1960 41, il avait dû se déclarer incompétent, car, à l'époque, aucun texte ne lui permettait de statuer sur un recours dirigé contre la décision d'une juridiction administrative (en l'espèce, la commission administrative contentieuse des travailleurs indépendants). Le texte est donc destiné à combler cette lacune. Cette compétence peut, par exemple, concerner les juridictions ordinales.
Pourtant, il dispose d'une compétence spéciale qui lui est conférée par l'article 9 de la loi du 25 février 1968 sur les élections nationales et communales. Cette compétence est organisée par l'ordonnance du 22 décembre 1969. Elle concerne le recours spécial que le ministre d'État peut exercer devant le Tribunal pour irrégularité du tableau de révision de la liste électorale. Ce recours est un recours pour excès de pouvoir (art. 3 de l'ord. du 22 déc. 1969) qui aboutit à l'annulation des opérations de révision (art. 9) 42.
Le Tribunal suprême n'est pas seulement juge constitutionnel et juge administratif. Selon l'article 90-c de la Constitution, il « statue sur les conflits de compétence juridictionnelle ». Cette compétence lui avait été attribuée par une ordonnance-loi du 9 juillet 1932 mais elle a reçu, en 1962, une consécration constitutionnelle. Ainsi, le Tribunal suprême en dépit de ses compétences au fond, est aussi juge des conflits comme le fut le Conseil d'État français de la fondation à 1848 et de 1852 à 1872. Mais il est intéressant de noter qu'en 1932 le Tribunal suprême n'était pas juge administratif de sorte que, comme l'indiquait d'ailleurs l'article 1er de l'ordonnance, le conflit ne pouvait être élevé devant le juge judiciaire que si l'affaire relevait de « l'autorité administrative », c'est-à-dire était soustraite à tout contrôle juridictionnel 43.
Cette procédure ne s'est pas appliquée depuis 1962. Mais cela n'empêche évidemment pas les parties d'invoquer des problèmes de compétence aussi bien devant les juges judiciaires que devant le Tribunal suprême 44.
L'analyse de ces différences mais aussi des rapprochements qu'elles entraînent nécessairement a été effectuée de façon très remarquable par M. Prosper Weil en 1979 45. Le point de départ du raisonnement est que, en matière administrative, le Tribunal peut statuer sur la base d'une exception et que « au regard du juge de l'excès de pouvoir, la violation de la Constitution n'est en elle-même qu'une variété de violation de la règle de droit ». Si l'on compare, sur ce point, avec la situation en France, le juge administratif peut reconnaître la violation directe de la Constitution par un acte administratif. Mais il s'interdit de le faire si une loi s'interpose entre la Constitution et l'acte administratif. C'est la théorie dite de la « loi-écran » 46. À Monaco, la théorie de la loi-écran n'a pas lieu de s'appliquer puisque le juge administratif est en même temps juge constitutionnel et qu'il peut accueillir une exception d'inconstitutionnalité.
Il est vrai que, dans l'affaire jugée en 1979, le contrôle de constitutionnalité ne s'est pas effectué par rapport au titre III de la Constitution, mais par rapport à l'article 51 qui ne figure pas dans ce titre. C'est alors qu'il faut revenir sur ce renvoi dont on a dit précédemment qu'il était le legs du passé. Un juge constitutionnel tire de sa fonction le pouvoir de déterminer lui-même, par sa jurisprudence, les normes de référence à partir desquelles il exerce son contrôle. Bien entendu, il est nécessaire qu'il justifie l'emploi de ces normes. C'est ce qu'a fait, à propos de l'extension du « bloc de constitutionnalité », le Conseil constitutionnel français à propos des « principes fondamentaux reconnus par les lois de la République » 47. Et c'est ce que fit le Tribunal suprême en tirant du titre III de la Constitution plus que ce qu'une interprétation stricte de ce texte pouvait laisser supposer dans le passé. C'est ainsi qu'il a consacré le principe d'égalité de tous devant les charges publiques 48.
Comme beaucoup d'autres États, Monaco se rattache, en ce qui concerne le contentieux administratif, à ce qu'on appelle les systèmes mixtes. C'est-à-dire que, si le contentieux objectif relève de ce juge spécial qu'est le Tribunal suprême, le contentieux subjectif appartient au juge judiciaire. Il s'agit essentiellement des litiges concernant la responsabilité des personnes publiques et de ceux qui dérivent des marchés et contrats administratifs. Ce partage existe dans de nombreux systèmes juridiques, au premier chef en Allemagne et en Belgique 49.
Dans la Principauté, selon l'article 12 de la loi du 15 juillet 1965 portant organisation judiciaire, « le Tribunal de première instance connaît encore comme juge de droit commun en matière administrative, en premier ressort, de tous les litiges autres que ceux dont la connaissance est expressément attribuée par la Constitution ou la loi au Tribunal suprême ou à une autre juridiction ». Ainsi, dans les litiges mettant en cause la responsabilité de l'État ou d'une autre personne publique du fait d'un acte matériel ainsi que dans ceux qui concernent un contrat, fût-il un contrat administratif, la compétence est celle du juge judiciaire 50.
En matière constitutionnelle, selon l'article 90-a-2°, il statue sur « les (recours)? en indemnité ayant pour objet une atteinte aux libertés et droits consacrés par le titre III de la Constitution et qui ne sont pas visés au paragraphe B du présent article ». C'est à ce propos qu'on a déjà signalé qu'il pouvait se prononcer sur des voies de fait 51.
En matière administrative, selon l'article 90-B-1°, il statue sur l'octroi des indemnités qui « résultent » des recours en annulation. Dans ce cas, l'annulation précède nécessairement l'attribution de l'indemnité et le Tribunal se prononce dans la même décision (art. 35 de l'ord. du 16 avr. 1963) à condition évidemment que le préjudice soit réparable 52. Il s'agit alors d'une situation classique en droit administratif français à propos des relation entre l'illégalité et la faute 53.
La demande d'indemnité doit être liée au recours en annulation. La jurisprudence ajoute qu'elle peut l'être aussi sur la base d'une exception d'illégalité 54. Sinon, le préjudice, s'il est réparable et dû à une faute de l'administration, ne peut donner lieu qu'à une action devant le juge judiciaire, juge de droit commun en matière administrative car le Tribunal ne détient en cette matière qu'une compétence d'attribution.
17. G. Zagrebelsky, " La doctrine··· ", op. cit., p. 69. Cette idée renvoie à la pensée de E. Ehrlich, lié à l'École du droit libre. Cf. E. Ehrlich, I fondamenti della sociologia del diritto, Giuffrè, 1976 (trad. it. de Grundlegung der Soziologie des Rechts, 1913).
20. Cette idée avait déjà été mise en lumière et illustrée par le doyen Escarras, " Sur deux études··· ", op. cit., pp. 18-19. V. également, A. Viala, " L'interprétation du juge dans la hiérarchie des normes et des organes ", Cette revue, n° 6, 1999, p. 91 et s.
33. Th. Di Manno, Le juge constitutionnel···, op. cit., p. 230.
44. En ce sens, X. Philippe, Le contrôle de proportionnalité···, op. cit., p. 176 et s. et p. 433 et s. ; G. Drago, Contentieux constitutionnel français, PUF, 1998, pp. 309-310.