Source: https://www.bverwg.de/161216U8C5.16.0
Timestamp: 2020-01-26 06:06:42
Document Index: 271031783

Matched Legal Cases: ['§ 33', 'Art. 74', '§ 33', '§ 4', '§ 8', '§ 3', '§ 4', '§ 6', '§ 130', '§ 43', '§ 43', 'Art. 74', '§ 33', 'Art. 74', '§ 30', '§ 33', '§ 33', '§ 34', '§ 3', '§ 4', '§ 137']

BVerwG 8 C 5.16 , Urteil vom 16. Dezember 2016 | Bundesverwaltungsgericht
BVerwG 8 C 5.16 , Urteil vom 16. Dezember 2016
BVerwG 8 C 5.16ECLI:DE:BVerwG:2016:161216U8C5.16.0
BVerwG, Urteil vom 16.12.2016 - 8 C 5.16 [ECLI:DE:BVerwG:2016:161216U8C5.16.0]
BVerwG 8 C 5.16
VG Berlin - 05.07.2013 - AZ: VG 4 K 26.13
OVG Berlin-Brandenburg - 12.01.2016 - AZ: OVG 1 B 19.13
1 Die Klägerin wendet sich gegen gesetzliche Regelungen des Landes Berlin, die den Betrieb ihrer Spielhallen in der ... Chaussee ... in Berlin negativ betreffen.
2 Für diese Spielhallen waren ihr am 10. Januar 2002 bzw. am 26. Mai 2008 Erlaubnisse nach § 33i Gewerbeordnung (GewO) erteilt worden. Nachdem Kontrollen Verstöße gegen die zulässige Höchstzahl an Geräten und Anforderungen an deren Aufstellung ergeben hatten und die Geschäftsführerin der Klägerin zum Erlass eines Bußgeldbescheides angehört worden war, hat die Klägerin Klage auf Feststellung erhoben, dass sie in beiden Spielhallen zur Aufstellung von bis zu zwölf Spielgeräten selbst bei Verabreichung von Speisen und alkoholfreien Getränken sowie in Zweiergruppen berechtigt sei. Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 5. Juli 2013 als unzulässig, soweit wegen der Verstöße zwischenzeitlich Bußgeldbescheide ergangen waren, und im Übrigen als unbegründet abgewiesen.
3 Mit Beschluss vom 12. Januar 2016 hat das Oberverwaltungsgericht die hiergegen eingelegte Berufung zurückgewiesen. Die Feststellungsklage sei zulässig, aber unbegründet. Das Land Berlin sei nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG zum Erlass der angegriffenen Bestimmungen befugt gewesen. Diese schränkten die Berufsausübungsfreiheit zum Zwecke der Bekämpfung und Prävention von Spielsucht in verhältnismäßiger Weise ein. Die Annahme des Gesetzgebers, durch Reduzierung von Geldspielgeräten in Spielhallen würden Spielanreize verringert, sei nicht offensichtlich fehlsam. Die von der Klägerin befürchteten Umsatzeinbußen seien wegen der hohen Bedeutung des Schutzgutes der Suchtprävention hinzunehmen. Die 24-monatige Übergangsfrist zur Einhaltung der abgesenkten Gerätehöchstzahlen sei angemessen. Die angegriffenen Regelungen benachteiligten die Klägerin weder gleichheitswidrig gegenüber Gaststätten oder der Spielbank Berlin noch verletzten sie ihr Grundrecht auf Eigentum. Sie seien auch nicht wegen Verstoßes gegen die Informationspflicht gegenüber der Europäischen Kommission nach der Richtlinie 98/34/EG unanwendbar, da sie keine technischen Vorschriften darstellten.
4 Zur Begründung ihrer am 15. Februar 2016 hiergegen eingelegten Revision macht die Klägerin geltend, die von ihr angegriffenen Regelungen seien formell und materiell verfassungswidrig. Den Ländern komme insoweit keine Gesetzgebungskompetenz zu. Durch die Föderalismusreform 2006 sei ihnen mit dem "Recht der Spielhallen" im Wege der normativen Rezeption lediglich die Zuständigkeit für den eingeschränkten Regelungsbereich des § 33i GewO übertragen worden. Regelungen über die Anzahl und Aufstellung von Spielgeräten seien dem Spielgeräterecht zuzuordnen, für das der Bund weiterhin regelungsbefugt sei. Die Einschränkungen griffen in verfassungswidriger Weise in die Berufsfreiheit, die Eigentumsfreiheit der Klägerin und in das Gleichbehandlungsgebot ein. Sie stellten Spielhallen ohne hinreichenden Grund schlechter als Gaststätten mit Spielautomaten und als Spielbanken, in denen eine ungleich höhere Anzahl zudem gefährlicherer Automaten aufgestellt sei. Im Zusammenwirken mit anderen Vorschriften wie den Mindestabstandsgeboten, der Sperrzeitenregelung und der Vergnügungsteuer gefährdeten sie die wirtschaftliche Existenz von Spielhallenbetreibern. Die zweijährige Übergangsfrist für ihre Einhaltung sei unzureichend. Außerdem sei das Spielhallengesetz wegen einer Verletzung der Notifizierungspflicht aus der Richtlinie 98/34/EG unanwendbar.
5 Die Klägerin beantragt, den Beschluss des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 12. Januar 2016 und das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 5. Juli 2013 zu ändern und festzustellen, 1. dass die Klägerin auch seit dem 2. Juni 2013 dazu berechtigt ist, in ihren beiden Spielhallenobjekten in der ... Chaussee ..., ... Berlin, entgegen § 4 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 8 Abs. 3 Spielhallengesetz Berlin bis zu zwölf Geldspielgeräte mit Gewinnmöglichkeit aufzustellen und 2. dass sie dazu berechtigt ist, in ihren beiden Spielhallenobjekten in der ... Chaussee ..., ... Berlin, Geldspielgeräte in Zweiergruppen gemäß § 3 Abs. 2 Satz 2 SpielV und entgegen § 4 Abs. 2 Satz 3 Spielhallengesetz Berlin aufzustellen sowie ohne Beschränkung der Geräteanzahl nach § 6 Abs. 1 Satz 1 Spielhallengesetz Berlin alkoholfreie Getränke zum Verzehr an Ort und Stelle zu verabreichen.
9 Die zulässige Revision bleibt ohne Erfolg. Der angegriffene Beschluss des Berufungsgerichts nach § 130a VwGO verletzt nicht revisibles Recht.
10 1. Die Feststellungsklage ist nach § 43 Abs. 1 VwGO zulässig. Die Klägerin wendet sich dagegen, mit ihren Spielhallen bereits in Kraft getretenen betriebsbezogenen Einschränkungen zu unterliegen. Damit ist sie an einem gegenwärtigen, feststellungsfähigen Rechtsverhältnis beteiligt. § 43 Abs. 2 VwGO greift insoweit nicht ein, da die Vorschriften bußgeldbewehrt sind und es der Klägerin nicht zuzumuten ist, Sanktionen abzuwarten (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Januar 2010 - 8 C 19.09 - BVerwGE 136, 54 <64>). Ein berechtigtes Interesse der Klägerin an den von ihr begehrten Feststellungen ergibt sich aus ihrem Interesse, Klarheit über die Rechtslage zu erzielen, um wirtschaftliche Dispositionen für ihren Spielhallenbetrieb treffen zu können (vgl. BVerwG, Urteile vom 9. Mai 2001 - 3 C 2.01 - BVerwGE 114, 226 <227> und vom 20. November 2003 - 3 C 44.02 - juris Rn. 22).
Die Reform der Gesetzgebungskompetenzen im Jahre 2006 ging auf die Initiative der Länder zurück, die bundesstaatliche Ordnung kritisch zu überprüfen und den Ländern wieder mehr Kompetenzen zu verschaffen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Januar 2015 - 1 BvR 931/12 - BVerfGE 138, 261 <264>). In der Föderalismuskommission I konnte allerdings zwischen Bund und Ländern kein Konsens darüber hergestellt werden, welche Materien aus dem Kompetenztitel des 'Rechts der Wirtschaft' in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG auf die Länder verlagert werden sollten. Einigkeit bestand lediglich darüber, dass den Ländern Materien übertragen werden sollten, die einen regionalen Bezug aufwiesen und nicht zur Wahrung des einheitlichen Wirtschaftsraums in der Bundeskompetenz verbleiben mussten (vgl. Ergebnisvermerk der 6. Sitzung der Projektgruppe 5 'Regionale Themen' am 29. September 2004, S. 2; Stenografischer Bericht der 9. Sitzung der Kommission am 14. Oktober 2004, S. 231; alle auch nachfolgend genannten Dokumente der Föderalismuskommission I in: Deutscher Bundestag/Bundesrat, Zur Sache 1-2005, Dokumentation der Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung, 2005, CD-ROM). Eine Übertragung der Materie der 'Spielhallen' auf die Länder schlugen erstmals die beiden Vorsitzenden der Föderalismuskommission I in ihren abschließenden Darstellungen und ihrem Vorentwurf eines Beschlussvorschlages vor (vgl. Sprechzettel der Vorsitzenden zur Erweiterten Obleuterunde am 26. November 2004, S. 4 und am 3. Dezember 2004, S. 3; Vorentwurf vom 13. Dezember 2004 für einen Vorschlag der Vorsitzenden, S. 4). Die Reichweite der dort aufgeführten Materie 'Spielhallen' wurde darin nicht erläutert. Die vorhergehenden Arbeitsdokumente der Föderalismuskommission I enthielten weder einen Vorschlag zur Übertragung der späteren Ländermaterie 'Recht der Spielhallen' noch Hinweise für deren Eingrenzung. Das gilt auch für die von der Klägerin und von Teilen der Literatur als Beleg für eine enge Auslegung in Bezug genommene Stellungnahme des Bundesministeriums für Wirtschaft und Arbeit vom 28. September 2004 zur 'Gewerbeordnung und Handwerksordnung' (PAU-5/0020), in der 'Spielhallen (§ 33i)' erwähnt sind (vgl. ebd. S. 4). Die Stellungnahme des Bundesministeriums sollte auf Bitten der Länder klären, ob der Bund ein Bedürfnis, grundlegende Rahmenbedingungen wirtschaftlicher Betätigung weiterhin bundesgesetzlich zu regeln, für alle Bereiche der Gewerbeordnung sah (vgl. ebd. S. 2), nachdem das Ministerium zuvor die Position der Länder zur Übertragung des gesamten Gewerberechts auf sie umfassend zurückgewiesen hatte (vgl. BMWA, Stellungnahme für die Bereiche u.a. Handwerksrecht und allgemeines Gewerberecht zu: ^Konkretisierung der Länderposition zum 'Recht der Wirtschaft' <Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG> <PAU-3/0002>^, PAU-3/0007 = PAU-5/0006, S. 3 f.). Das Ministerium schlug in der Stellungnahme nicht vor, die Regelung von Spielhallen den Ländern zu übertragen, sondern listete den bestehenden Inhalt der Gewerbeordnung auf. Dem jeweiligen einfachgesetzlichen Regelungsbereich der Vorschriften der §§ 30 bis 38 GewO wurde jeweils in Klammern deren Paragrafenbezeichnung hinzugesetzt, also beispielsweise 'Gewinnspiele und Geldspielgeräte (...) (§§ 33c bis h), Spielhallen (§ 33i), Pfandleiher (§ 34)'. Diese Bestimmungen, so die Stellungnahme, würden zum Teil ergänzt durch ausführliche Verordnungen mit Detailregelungen. Bei einzelnen dieser Bereiche komme eine Verlagerung der Kompetenz auf die Länderebene in Betracht, soweit ein lokaler Bezug vorhanden sei. Allerdings sei den Ländern in diesen Bereichen bereits nach geltendem Recht die materielle Ausgestaltung überlassen (PAU-5/0020 S. 4). Welche Bereiche sich konkret für eine Verlagerung der Kompetenz auf die Länder eigneten, führte das Ministerium nicht aus. In der zuständigen Projektgruppe 5 'Regionale Themen' war zu diesem Zeitpunkt außerdem offen, ob eine etwaige Zuständigkeitsverlagerung auf die Länder einfachgesetzlich oder verfassungsrechtlich erfolgen solle (vgl. den Bericht in der 7. Sitzung der Arbeitsgruppe 'Gesetzgebungskompetenzen und Mitwirkungsrechte' der Föderalismuskommission I, Protokollvermerk vom 6. Oktober 2004 S. 22 f.). Jedenfalls sollte die Verteilung der Kompetenzen im Bereich des Wirtschaftsrechts dem Ansatz der 'örtlichen Radizierung' folgen (vgl. den Ergebnisvermerk der 6. Sitzung der Projektgruppe 5 'Regionale Themen' am 29. September 2004 S. 2). Zur Verabschiedung eines Ergebnisses der Föderalismuskommission kam es nicht mehr, nachdem die Vorsitzenden deren Arbeit für gescheitert erklärten (vgl. Stenografischer Bericht der 11. Sitzung vom 17. Dezember 2004 S. 279 ff.).
16 aaa) Ausgehend von der Feststellung des Berufungsgerichts, dass dem gewerblichen Automatenspiel ein besonders hohes Suchtpotenzial zukommt (BA S. 28 f.), ist die Herabsetzung der zulässigen Höchstzahl von bislang zwölf (vgl. § 3 Abs. 2 Satz 1 SpielV) auf acht Geldspielgeräte in einer Spielhalle (vgl. § 4 Abs. 2 Satz 1, Halbs. 2 SpielhG BE) verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Insoweit hat der Senat in dem genannten Urteil ausgeführt:
17 Das Berufungsgericht ist vorliegend davon ausgegangen, dass die wirtschaftlichen Auswirkungen der Regelung auf die Betriebe der Klägerin von dieser nicht näher substantiiert worden sind und dass Geld- oder Warenspielgeräte durch andere Geräte - etwa Unterhaltungsspielgeräte - ersetzt und dadurch weitere Umsätze generiert werden können (BA S. 24). Dagegen hat die Klägerin keine Verfahrensrügen erhoben, sodass diese Feststellung für das Revisionsgericht bindend ist (§ 137 Abs. 2 VwGO).
23 Auch im Rahmen des vorliegenden Verfahrens ist das Berufungsgericht in tatsächlicher Hinsicht nicht von einer wirtschaftlich erdrosselnden kumulativen Wirkung der landesrechtlichen Einschränkungen für Spielhallen ausgegangen (BA S. 30).