Source: http://hj.tribunalconstitucional.es/es-ES/Resolucion/Show/22715
Timestamp: 2019-11-13 01:59:34
Document Index: 303311577

Matched Legal Cases: ['artículo 36', 'artículo 71', 'Artículo 140', 'Artículo 148', 'Artículo 149', 'Artículo 4', 'Artículo 61', 'Artículo 66', 'Artículo 67', 'Artículo 9', 'Artículo 9', 'Artículo 11', 'Artículo 115', 'Artículo 127', 'Artículo 127', 'Artículo 22', 'Artículo 22', 'Artículo 35', 'Artículo 36', 'Artículo 36', 'Artículo 71', 'Artículo 6', 'Artículo 6', 'Artículo 26', 'Artículo 28', 'Artículo 38', 'Artículo 40']

Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 6/2012
SENTENCIA 6/2012, de 18 de enero
ECLI:ES:TC:2012:6
4. Por providencia de 21 de julio de 1998, la Sección Cuarta del Tribunal acordó admitir a trámite el presente conflicto; dar traslado de la demanda y documentos presentados al Gobierno de la Diputación General de Aragón por conducto de su Presidente, con el fin de que formulase las alegaciones que estimara procedentes en el plazo de veinte días; comunicar la incoación del conflicto a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, a los efectos previstos en el art. 61.2 LOTC; publicar la incoación del conflicto en los boletines oficiales del Estado, y de Aragón, y en el “Diario Oficial de la Generalitat de Cataluña”.
Por su parte, el Letrado de la Comunidad Autónoma de Aragón sostiene que el conflicto planteado por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña carece de relevancia constitucional ya que versa sobre cuestiones fácticas y de legalidad ordinaria relativas al ejercicio del derecho de retracto que deben ser resueltas por los Tribunales ordinarios, señalando que la Generalitat ha recurrido también en la vía contencioso-administrativa las órdenes impugnadas en el presente conflicto. En consecuencia, dado que la controversia planteada en este proceso no discute las competencias de la Comunidad Autónoma de Aragón, sino el concreto ejercicio de las mismas, propone que el Tribunal declare su falta de jurisdicción [art. 4.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC)]. En todo caso, la representación de la Comunidad Autónoma de Aragón afirma que el ejercicio del derecho de retracto sobre los bienes objeto de litigio, que a su juicio sí constituyen bienes de interés cultural, forma parte de las competencias de ejecución en materia de patrimonio histórico asumidas por la Comunidad Autónoma [art. 36.1 g) del Estatuto de Automía de Aragón (EAAr)], que después de la reforma llevada a cabo por la Ley Orgánica 5/1996, de 30 de diciembre, ostenta con carácter exclusivo (art. 35.1.33 EAAr), y por ello interesa subsidiariamente que se declare a dicha Comunidad titular de la competencia controvertida.
Es muy cierto que, como señala el Gobierno de Aragón, en el presente caso subyace un conflicto de legalidad ordinaria que se refiere, en primer lugar, a la naturaleza de los bienes procedentes del Monasterio de Sigena que fueron adquiridos por la Generalitat. Así, la Diputación General de Aragón defiende que los bienes adquiridos por la Generalitat de Cataluña son bienes de interés público, ya que la declaración del Monasterio de Sigena como monumento nacional abarca no sólo al inmueble sino a todas sus partes integrantes. Del mismo modo, la Diputación General de Aragón considera que la enajenación de estos bienes muebles no se ha realizado de acuerdo con lo establecido en el art. 38.1 de la Ley del patrimonio histórico español, ya que la comunidad de religiosas de Sigena no la notificó ni a la Administración del Estado ni a la Diputación de Aragón a fin de que pudieran ejercer el derecho de tanteo, ni fue tampoco publicada en el “Diario Oficial de la Generalitat de Cataluña”. Y de lo anterior concluye que, siendo los bienes parte integrante del Monasterio de Sigena, el ejercicio del derecho de retracto corresponde a la Diputación General de Aragón. Frente a lo anterior la Generalitat opone que la declaración del Monasterio de Sigena como bien de interés cultural se refería únicamente a diversas partes de la edificación y no aludía a otros elementos, por lo que los bienes enajenados no son bienes de interés cultural, sin que resulte necesario que la Diputación General de Aragón pueda ejercer el retracto previsto en la Ley del patrimonio histórico español. Por lo demás, la Generalitat recuerda que los bienes en cuestión se encontraban en Cataluña desde antes del año 1970 depositados en museos y que su adquisición por la Generalitat se hizo a instancias de las religiosas de la Orden de San Juan de Jerusalén.
3. Ahora bien, en el escrito de demanda se puntualiza que la petición formulada al Tribunal no es la determinación de la titularidad de dichos bienes sino la declaración de que la potestad administrativa de tutela sobre patrimonio histórico corresponde a la Generalitat, como efectivamente se hace en el petitum de la demanda (“en mérito de todo lo expuesto, previo los trámites legales oportunos, dicte Sentencia por la que declare que la competencia controvertida corresponde a la Generalitat de Cataluña y la consiguiente nulidad de las referidas Órdenes”). Desde este punto de vista, procede considerar si el presente asunto que enjuiciamos plantea un conflicto competencial que merezca de nuestra consideración.
Más recientemente, la STC 44/2007, de 1 de marzo, FJ 3, tras realizar la síntesis de nuestra jurisprudencia, ha señalado que “el conflicto positivo de competencia es un proceso configurado no sólo al servicio de la reivindicación competencial y, consiguientemente, de la declaración de la titularidad de la competencia ejercitada y manifestada en el acto o disposición objeto de la controversia, sino que también posibilita la defensa de las competencias propias frente a aquellos actos y disposiciones de otros entes que menoscaban o interfieren el legítimo ejercicio de dichas competencias, entendiendo por tal tanto lo que atañe a la titularidad de las mismas como lo que afecta o incide en su legítimo y pacífico ejercicio. Dicho de otro modo, existirá el vicio de incompetencia que constituye el objeto propio del conflicto positivo de competencia bien si la parte actora reclama para sí la competencia ejercida por otro o bien si, en su caso, discrepa de la forma en que el titular de una competencia la ha ejercido, extralimitándose y lesionando, perturbando o desconociendo al ejercitarla el ámbito de atribuciones constitucionales de quien plantea el conflicto”.
Dichas órdenes deben considerarse “disposiciones” emanadas de la autoridad de otra Comunidad (art. 63.1 LOTC en relación con los arts. 61.2 y 62 LOTC) impugnables en vía de conflicto constitucional pues según una consolidada jurisprudencia “lo importante a estos efectos no es tanto la naturaleza o la forma del acto como la real existencia de una controversia o disputa ante un evidente ejercicio de competencias supuestamente lesivo del orden constitucional” (por todas, STC 101/1995, de 20 de junio, FJ 6). Y ello porque lo esencial para utilizar la vía del conflicto positivo de competencia “no es la naturaleza del acto que se discuta en el mismo, sino … la afirmación por un ente de poseer una competencia … frente a otro ente al que se le niega poseerla” (SSTC 143/1985, de 24 de octubre, FJ 3; 137/1989, de 20 de junio, FJ 2).
Por otra parte, también hemos declarado que la existencia o inexistencia de la supuesta vulneración del orden de competencias “no se halla subordinada a la eficacia real del acto que la ocasione, sino a la conexión necesaria entre el acto y el ejercicio de una competencia, cuya titularidad reclama para sí el promotor del proceso constitucional” (STC 137/1989, de 20 de julio, FJ 2). En este sentido, las órdenes impugnadas por las que se acuerda ejercitar el derecho de retracto legal sobre los mencionados bienes constituyen efectivamente un ejercicio de la competencia de ejecución en materia de patrimonio histórico asumida por la Comunidad Autónoma de Aragón [art. 36.1 g) EAAr, posteriormente art. 35.1.33 EAAr], tal como admite el Letrado de dicha Comunidad en sus alegaciones. Ello es así porque la decisión de ejercitar tal derecho es un acto formal de la Comunidad Autónoma, que realiza como tal de conformidad con el art. 38 de la Ley del patrimonio histórico español y los arts. 40, 41 y 42 del Real Decreto 111/1986, de 10 de enero, según reza el fundamento jurídico segundo de la Orden de 8 de agosto de 1997. Los preceptos citados contemplan la posibilidad de retracto de determinados bienes culturales por parte de “los demás organismos competentes para la ejecución de esta Ley” (art. 38.4 de la Ley del patrimonio histórico español), entre los que figuran aquellos que “en cada Comunidad Autónoma tengan a su cargo la protección del Patrimonio Histórico” [art. 6 a) de la misma ley], en este caso el Consejero de Educación y Cultura de la Diputación General de Aragón. La Generalitat de Cataluña también entiende que mediante las órdenes impugnadas el Gobierno de Aragón habría ejercido las potestades inherentes a la tutela administrativa sobre el patrimonio artístico, si bien fuera de los límites competenciales y legales fijados en el bloque de la constitucionalidad.
5. Descartado el óbice procesal planteado, procede resolver el conflicto positivo de competencia que nos ha sido planteado. Para hacerlo debemos examinar el sistema constitucional de distribución de competencias en materia de patrimonio histórico, pues como señalamos en la temprana Sentencia 143/1985, de 24 de octubre, FJ 6, y en otras muchas posteriores, “el conflicto positivo de competencias es un proceso constitucional singular y específico del que debe conocer este Tribunal en exclusiva, para dirimir la titularidad de las competencias que dos entes pretenden poseer uno frente a otro”.
Nuestro estudio, pues, ha de partir de la consideración del sistema constitucional de distribución de competencias en materia de patrimonio histórico, incluso el vigente en este momento, pues “la normativa estatal a tener en cuenta como elemento de referencia para el enjuiciamiento de las normas autonómicas en procesos constitucionales en los que se controla la eventual existencia de excesos competenciales ha de ser la vigente en el momento de adoptarse la decisión por parte de este Tribunal sobre la regularidad constitucional de los preceptos recurridos (SSTC 28/1997, de 13 de febrero, FJ 2; 170/1989, de 19 de octubre, FJ 3, y todas las reseñadas en esta última resolución). Resulta por ello evidente que ha de servir de marco de enjuiciamiento en este proceso el ius superveniens representado por la legislación básica del Estado vigente en este momento” (STC 1/2003, de 16 de enero, FJ 9).
La Constitución Española, además de imponer a los poderes públicos la obligación de conservar y promover “el enriquecimiento del patrimonio histórico, cultural y artístico de los pueblos de España y de los bienes que lo integran, cualquiera que sea su régimen jurídico y su titularidad” (art. 46 CE), estableció el régimen de distribución competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia de patrimonio histórico y cultural. Según éste el Estado, tiene competencia exclusiva sobre: a) la “defensa del patrimonio cultural, artístico y monumental español contra la exportación y la expoliación” y b) “los museos, bibliotecas y archivos de titularidad estatal, sin perjuicio de su gestión por parte de las Comunidades Autónomas” (art. 149.1.28 CE). El núcleo de competencias en materia de patrimonio histórico y cultural corresponde, por consiguiente, a las Comunidades Autónomas (art. 148.1.16 CE).
En la STC 17/1991, de 31 de enero, que resolvió los recursos de inconstitucionalidad interpuestos frente a la Ley 16/1985, de 25 de junio, del patrimonio histórico español, deducidos por el Consejo Ejecutivo de la Generalitat de Cataluña, la Junta de Galicia, el Gobierno Vasco y el Parlamento de Cataluña, nos referimos a este régimen. Allí, en fundamentos que ahora resumimos, dijimos que los distintos Estatutos de Autonomía de las Comunidades recurrentes asumen competencias exclusivas en materia de patrimonio histórico, artístico, monumental y arqueológico y en archivos, bibliotecas y museos que no sean de titularidad estatal, y destacamos que esa atribución de competencia en la materia “se extiende a todo el patrimonio histórico, artístico, monumental, arqueológico y científico, puesto que sólo se atribuye expresamente al Estado en cuanto a la defensa contra la exportación y la expoliación o a los museos, bibliotecas, y archivos de su titularidad (art. 149.1.28).” (FJ 2). Lo anterior no ha de implicar, sin embargo, que “la eventual afectación de intereses generales o la concurrencia de otros títulos competenciales del Estado en materia determinada no deban también tenerse presentes como límites que habrá que ponderar en cada caso concreto (así los títulos que resultan, v. gr. de los números 6 y 8 del art. 149.1)” (FJ 3).
Este marco normativo ha sido refrendado por el art. 127.1 del vigente Estatuto de 2006 (Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña), el cual añade que, “en todo caso”, esta competencia comprende “el patrimonio cultural”, que, a su vez, incluye “en todo caso: Primero. La regulación y la ejecución de medidas destinadas a garantizar el enriquecimiento y la difusión del patrimonio cultural de Cataluña y a facilitar su acceso. Segundo. La inspección, inventario y restauración del patrimonio arquitectónico, arqueológico, científico, técnico, histórico, artístico, etnológico y cultural en general. Tercero. El establecimiento del régimen jurídico de las actuaciones sobre bienes muebles e inmuebles integrantes del patrimonio cultural de Cataluña y la determinación del régimen jurídico de los bienes inmuebles, así como la declaración y la gestión de estos bienes con la excepción de aquéllos que sean de la titularidad del Estado. Cuarto. La protección del patrimonio cultural de Cataluña, que incluye la conservación, la reparación, el régimen de vigilancia y el control de los bienes, sin perjuicio de la competencia estatal para la defensa de los bienes integrantes de este patrimonio contra la exportación y la expoliación”.
Por lo que se refiere a la competencia en materia de cultura asumida por la Comunidad Autónoma de Aragón, debemos indicar que en el artículo 36 de la redacción original de su Estatuto (Ley Orgánica 8/1982, de 10 de agosto) la Comunidad Autónoma de Aragón asume, en el marco de la legislación básica del Estado, la función de ejecución y desarrollo legislativo en materia de: patrimonio cultural, histórico, artístico, monumental, arqueológico, arquitectónico de interés para la Comunidad Autónoma” [art. 36.1 g)]. La reforma estatutaria efectuada por la Ley Orgánica 6/1994, de 24 de marzo, no alteró esta caracterización de la competencia estatutaria en la materia (art. 36.Uno.3). Sí lo hizo, en cambio, la reforma operada por la Ley Orgánica 5/1996, de 30 de diciembre, que incorporó el art. 35.1.33 EAAr que atribuye a la Comunidad Autónoma la competencia exclusiva sobre “patrimonio cultural, histórico, artístico, monumental, arqueológico, arquitectónico y científico de interés para la Comunidad Autónoma”.
Finalmente, la Ley Orgánica 5/2007, de 20 de abril, de reforma del Estatuto de Autonomía de Aragón, establece en su artículo 71.45 que corresponde a la Comunidad Autónoma la competencia exclusiva en la materia “patrimonio cultural, histórico, artístico, monumental, arqueológico, arquitectónico, científico y cualquier otro de interés para la Comunidad Autónoma, en especial las políticas necesarias encaminadas a recuperar el patrimonio aragonés que se encuentre ubicado fuera del territorio de Aragón”. Su art. 22, por otra parte, recoge entre los principios rectores de las políticas públicas, el principio de patrimonio cultural, según el cual “1. Los poderes públicos aragoneses promoverán la conservación, conocimiento y difusión del patrimonio cultural, histórico y artístico de Aragón, su recuperación y enriquecimiento. 2. En particular, los poderes públicos aragoneses desarrollarán las actuaciones necesarias para hacer realidad el regreso a Aragón de todos los bienes integrantes de su patrimonio cultural, histórico y artístico que se encuentran fuera de su territorio”.
En ejercicio de la señalada competencia exclusiva, las Comunidades Autónomas han aprobado leyes sobre el patrimonio cultural. Así, la Ley 9/1993 del patrimonio cultural catalán (“Diario Oficial de la Generalitat de Cataluña” de 11 de octubre) y la Ley 3/1999 del patrimonio cultural aragonés (“Boletín Oficial de Aragón” de 29 de marzo), junto a las que debe mencionarse la Ley 16/1985, del Patrimonio histórico español (“Boletín Oficial del Estado” de 29 de junio).
6. En el presente caso, por tanto, nos hallamos ante dos Comunidades Autónomas que poseen competencia exclusiva en materia de protección de patrimonio histórico y cultural. Ambas Comunidades Autónomas ejercen dicha competencia respecto de unos determinados bienes procedentes del Monasterio de Sigena que habían sido trasladados a Cataluña por su propietaria (Orden de San Juan de Jerusalén), de tal modo que, mientras que el Gobierno de la Generalitat de Cataluña, estando éstos ya en su territorio procedió en 1983 y 1992 a su adquisición, y ha actuado desde entonces a favor de su protección; el Gobierno de Aragón ejerció respecto de ellos el derecho de retracto como un modo para procurar el retorno de los mismos a su territorio. Por tanto aquí el elemento determinante del presente conflicto positivo de competencia radica en que cada parte actúa con la legitimidad constitucional que les confiere la norma estatutaria propia a tenor de los títulos competenciales que cada una de ellas tiene atribuidos. Así, mientras el Gobierno de la Generalitat de Cataluña ha actuado respecto de unos bienes que estaban ya en su territorio procediendo a su adquisición y actuando a favor de su protección ex art. 127 EAC, el Gobierno de Aragón ejerció respecto de ellos el derecho de retracto como un modo para procurar el retorno de los mismos a su territorio. Así lo hizo en el ejercicio de su competencia exclusiva sobre “patrimonio cultural, histórico, artístico, monumental, arqueológico, arquitectónico, científico y cualquier otro de interés para la Comunidad Autónoma”, que comporta la adopción de “las políticas necesarias encaminadas a recuperar el patrimonio aragonés que se encuentre ubicado fuera del territorio de Aragón” (arts. 71.45 y 22.2 EAAr).
En reiteradas ocasiones nos hemos referido al principio según el cual el territorio es elemento delimitador de los poderes públicos territoriales en el ejercicio de las competencias que les corresponden y, más en concreto, es elemento delimitador de las competencias de las Comunidades Autónomas en su relación con las demás Comunidades y con el Estado (con cita de las SSTC 44/1984, de 27 de marzo; 180/1992, de 16 de noviembre; 118/1996, de 27 de junio; y 132/1996, de 22 de julio), pues hemos indicado también que este principio no puede ser interpretado “en unos términos que impidan a las instancias autonómicas, en el ejercicio de sus propias competencias, adoptar decisiones cuyas consecuencias puedan proyectarse sobre otros lugares del territorio nacional” [SSTC 37/1981, de 16 de noviembre, FJ 1; 150/1990, de 4 de octubre, FJ 5; y 126/2002, de 23 de mayo, FJ 9 a); y 168/2004, de 6 de octubre, FJ 4].
7. Tal sería el caso del ejercicio por la Diputación General de Aragón del derecho de retracto como expresión de “las políticas necesarias encaminadas a recuperar el patrimonio aragonés que se encuentre ubicado fuera del territorio de Aragón” (art. 71.45 EAAr).
Para el Tribunal, es claro que la competencia para ejercer los derechos de tanteo y retracto en los casos de expoliación de bienes muebles integrantes del patrimonio histórico español (art. 33 de la Ley del patrimonio histórico español) así como en los casos en los que “se trate de adquirir bienes muebles para un museo, archivo o biblioteca de titularidad estatal” pertenece al Estado (art. 149.1.28 CE). Por lo demás, el Tribunal recordó que “los derechos de tanteo y retracto pueden ser ejercidos en idénticos términos por los demás organismos competentes para la ejecución de esta Ley (los de cada Comunidad Autónoma según el art. 6)”, según lo establecido en el art. 38.4 de la Ley del patrimonio histórico español, por lo que no pueden entenderse establecidos única o preferentemente a favor del Estado (STC 17/1991 FJ 18).
La posible instauración de los derechos de tanteo y retracto a favor de las Administraciones autonómicas en el marco de una materia sobre la que ejercen competencia exclusiva ha sido refrendada en diversas ocasiones por este Tribunal que ha establecido que nada impide que los derechos de tanteo y retracto “puedan constituirse en favor de las Administraciones públicas para servir finalidades públicas con adecuado respaldo constitucional, siendo en tal caso regulados por la correspondiente legislación administrativa, e insertándose en las competencias de titularidad autonómica cuando las Comunidades Autónomas hayan asumido en sus Estatutos competencias normativas sobre la materia en que dichos derechos reales se incardinan” (SSTC 170/1989 y 102/1995, de 26 de junio). Así, en materia de medio ambiente con finalidad protectora de determinados espacios naturales (SSTC 170/1989 y 156/1995, de 26 de octubre) o en materia de urbanismo y vivienda como un mecanismo o técnica jurídica establecida con la finalidad de combatir el fenómeno de la especulación del suelo.
8. Resulta pues evidente que una de las políticas a emprender por los poderes públicos aragoneses es el procurar “el regreso a Aragón de todos los bienes integrantes de su patrimonio cultural, histórico y artístico que se encuentran fuera de su territorio” como expresamente establecen los artículos 22.2 (donde se enuncia como un principio rector de la política de patrimonio cultural de la Comunidad de Aragón) y 71.45 EEAr (donde la recuperación “del patrimonio aragonés que se encuentre ubicado fuera del territorio de Aragón” se menciona como expresión de la materia “patrimonio cultural, histórico, artístico, monumental, arqueológico, arquitectónico, científico y cualquier otro de interés para la Comunidad Autónoma las políticas necesarias encaminadas a recuperar el patrimonio aragonés que se encuentre ubicado fuera del territorio de Aragón”, competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma de Aragón). Es claro igualmente que, en el desempeño de tales políticas de recuperación de bienes, el Gobierno autonómico podría recurrir al ejercicio de potestades públicas como el retracto u otras que pudieran servir al fin de recuperación del patrimonio.
1. Voto particular que formula la Magistrada doña Elisa Pérez Vera respecto de la Sentencia del Pleno de este Tribunal dictada en el conflicto positivo de competencia núm. 2799-1998, al que se adhiere el Magistrado don Ramón Rodríguez Arribas.
Puedo compartir sin dificultad la doctrina que postula una concepción amplia de los conflictos positivos de competencia en los términos fijados en el fundamento jurídico 3, no así la aplicación que de la misma se hace. En efecto, señala la Sentencia que, “a juicio de la entidad demandante, el exceso de los límites competenciales se habría producido al pretender ejercer el Gobierno de Aragón … el derecho de retracto sobre unos bienes … en los que no concurrían los requisitos legales y fácticos que permiten ejercer tal derecho”, añadiendo que “[e]n el escrito de demanda se puntualiza que la petición formulada a este Tribunal no es la determinación de la titularidad de dichos bienes, sino la declaración de que la potestad administrativa de tutela sobre patrimonio histórico corresponde a la Generalitat en virtud de su Estatuto, como efectivamente se hace en el petitum de la demanda, en el que se solicita la consiguiente nulidad de las órdenes impugnadas por estimar que vulneran el orden competencial” (FJ 4).
Así pues, la competencia reivindicada por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña es la referida a la protección de su patrimonio cultural (hoy recogida en el art. 127.1 EAC), sin que en su demanda planteando el conflicto de competencia se cuestione que el ejercicio por el Gobierno de Aragón del derecho de retracto se realiza en ejecución de la competencia autonómica en materia de patrimonio histórico [art. 36.1 g), posteriormente art. 35.1.33 EAAr], al amparo de lo dispuesto en el art. 38.4 de la Ley del patrimonio histórico español (Ley 16/1985, de 25 de junio), a la que se refiere la STC 17/1991, de 31 de enero, cuando afirma que “los derechos de tanteo y retracto pueden ser ejercidos en idénticos términos por los demás organismos competentes para la ejecución de esta Ley (los de cada Comunidad Autónoma según el art. 6)” (FJ 18). En la actualidad, además, el EAAr, en la reforma introducida por la Ley Orgánica 5/2007, de 20 de abril, incluye entre las competencias exclusivas “respetando lo dispuesto en los artículos 140 y 149.1 de la Constitución”, la competencia sobre el patrimonio cultural en sentido amplio y “en especial las políticas necesarias encaminadas a recuperar el patrimonio aragonés que se encuentre ubicado fuera del territorio de Aragón” (art. 71.45), que se corresponde con el principio rector de las políticas públicas contenido en el art. 22 del propio Estatuto.
En suma, aunque las competencias de Aragón y Cataluña coinciden materialmente sobre unos mismos bienes (los procedentes del Monasterio de Sigena sito en Aragón, adquiridos por la Generalitat de Cataluña), los títulos competenciales que se pretenden ejercer por cada una de ellas son heterogéneos: si Cataluña alega la competencia para proteger el patrimonio, Aragón pretende la recuperación o regreso de ese mismo patrimonio situado fuera de su territorio. En tales circunstancias, en ausencia de mecanismos de cooperación entre Comunidades, el ejercicio por Aragón de la acción de retracto en los términos fijados por el legislador estatal hubiera debido permitir a los Tribunales ordinarios dar una respuesta jurídica a pretensiones que, desde el punto de vista competencial, encuentran perfecto acomodo en los respectivos Estatutos de Autonomía. Como dijimos ante una situación en la que también se planteaba el ejercicio de competencias autonómicas parcialmente heterogéneas, “[e]s innegable que a fin de cuentas existe un conflicto o controversia entre las dos Comunidades Autónomas, pero que no es ni puede ser de naturaleza competencial desde su perspectiva constitucional” (STC 195/2001, de 4 de octubre, FJ 3), por lo que también en el supuesto considerado nuestro fallo hubiera debido de ser de inadmisión por falta de jurisdicción de este Tribunal.
Desde esta perspectiva mi apartamiento de la Sentencia se refiere tanto al criterio de solución, como al procedimiento seguido. Y es que, la Sentencia que analiza las órdenes del Consejero de Educación y Cultura de la Diputación General de Aragón, que están en el origen de la controversia, para llegar a la conclusión de que se trata de “disposiciones” impugnables en vía de conflicto constitucional, (FJ 4), hace después un análisis de las competencias autonómicas en abstracto, sin ponerlas en relación con las órdenes controvertidas. Ahora bien, resulta claro que las órdenes en cuestión (las “disposiciones” impugnadas) en cuanto medidas de ejecución de una competencia autonómica, no pueden merecer reproche autónomo alguno, ya que habría que formularlo también respecto del precepto estatutario del que trae causa. Pero para llegar a tal conclusión el procedimiento debería haberse tramitado, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 67 LOTC, “en la forma prevista para el recurso de inconstitucionalidad”, puesto que no cabe duda de que “la competencia controvertida h[a] sido atribuida por una Ley o norma con rango de Ley”, que en este caso es, nada menos que la cabecera del ordenamiento autonómico. Ello hubiera permitido a este Tribunal conocer la posición del Abogado del Estado (no olvidemos que estamos ante unas normas incluidas en un Estatuto de Autonomía proclamado en una ley orgánica) al respecto, así como la de las instancias autonómicas no sólo sobre el ejercicio del derecho de retracto sino también sobre el alcance de las competencias asumidas en el Estatuto de Autonomía.
Al no haberlo hecho así, el criterio de solución adoptado me resulta inasumible tanto en sí mismo como en sus consecuencias. En sí mismo, porque al “concluir que en el presente caso prevalece la competencia que corresponde a Cataluña, a cuyo cuidado –y como resultado de las más diversas circunstancias— se hallan los bienes relacionados en las órdenes dictadas por el Consejero de Educación y Cultura de la Diputación General de Aragón” (FJ 8), se está afirmando sin matices el criterio de la territorialidad como delimitador de las competencias autonómicas. Pese a ello, previamente, en el fundamento jurídico 6, se rechaza el argumento utilizado por la Generalitat de Cataluña sobre la pretendida extraterritorialidad en el ejercicio de sus competencias por Aragón, recordando que es doctrina de este Tribunal que el principio de la territorialidad no puede ser interpretado “en unos términos que impidan a las instancias autonómicas, en el ejercicio de sus propias competencias, adoptar decisiones cuyas consecuencia puedan proyectarse sobre otros lugares del territorio nacional [SSTC 37/1981, de 16 de noviembre, FJ 1; 150/1990, de 4 de octubre, FJ 5; 126/2002, de 23 de mayo, FJ 9 a); 168/2004, de 6 de octubre, FJ 4)]”. Resulta cuando menos sorprendente que reconociendo en teoría que una Comunidad Autónoma pueda ejercer acciones en relación con bienes situados fuera de su territorio, afirmemos sin ambages que “al ejercer su competencia sobre patrimonio histórico sobre los bienes que se hallan en su territorio —con independencia de cuál sea el origen de los mismos—, Cataluña viene cumpliendo la señalada función de preservación del patrimonio histórico y artístico de España, y resulta constitucionalmente congruente desde esta perspectiva … que los mismos permanezcan en la Comunidad Autónoma en que se encuentran” (FJ 8). Afirmaciones sobre una realidad fáctica que hubieran debido quedar extra muros de nuestro pronunciamiento y que se hacen, además, sin delimitar el alcance de la competencia aragonesa que, insisto, hubiera debido hacerse tramitando el conflicto como recurso.
3. De menor entidad, aunque no por ello de menor importancia, es mi objeción a que la Sentencia realice pronunciamientos que considero que exceden el ámbito de la jurisdicción constitucional, al interpretar instituciones legalmente configuradas cuyo alcance y significado corresponde en exclusiva a los órganos de la jurisdicción ordinaria, ex art. 117 CE. Así ocurre, en particular, cuando la Sentencia de la que disiento se adentra en la consideración del retracto afirmando que “la función que cumple el retracto en la legislación del patrimonio histórico es garantizar la protección de los bienes de esta naturaleza desde el entendimiento de que en determinadas ocasiones esta protección se va a realizar mejor en manos de la Administración. He aquí la finalidad de la atribución a las Comunidades Autónomas de la facultad de retracto, facultad que, de darse las circunstancias que precisaran de la actuación de preservación y protección del patrimonio, podrán, sin duda, ejercitarla frente a los particulares y frente a otras Administraciones públicas” (FJ 7).
2. Voto particular que formula el Magistrado don Francisco José Hernando Santiago a la Sentencia que resuelve el conflicto positivo de competencia núm. 2799-1998, al que se adhiere el Magistrado don Francisco Pérez de los Cobos Orihuel.
Como con detalle se expone en la Sentencia, la Comunidad Autónoma de Aragón ha intentado ejercer un derecho de adquisición preferente sobre ciertos bienes que en su día formaron parte del Monasterio de Sigena y que actualmente se encuentran en Cataluña. Ocurre que ambas Comunidades Autónomas pretenden la titularidad de los bienes controvertidos, si bien en virtud de títulos competenciales heterogéneos: mientras que el Gobierno de la Generalitat de Cataluña invoca su competencia para la protección de bienes que están en su territorio (art 127 EAC) tras haber procedido a su adquisición, por su parte el Gobierno de Aragón aduce su competencia exclusiva sobre “patrimonio cultural, histórico, artístico, monumental, arqueológico, arquitectónico, científico y cualquier otro de interés para la Comunidad Autónoma”, que comporta la adopción de “las políticas necesarias encaminadas a recuperar el patrimonio aragonés que se encuentre ubicado fuera del territorio de Aragón” (arts. 71.45 y 22.2 EAAr).
Por ello, cuando la controversia se reduce a discutir el ejercicio concreto de las competencias en relación a supuestos específicos, no es a la jurisdicción de este Tribunal Constitucional a la que corresponde su resolución, puesto que el conflicto positivo de competencia no constituye el cauce procesal idóneo cuando admitiéndose que el ente frente al que se interpone el conflicto ha ejercido una competencia de la que es sin duda titular, se alega, sin embargo, que el ejercicio de la misma infringe por otros motivos el ordenamiento jurídico, con la consecuencia de que tal infracción obstaculiza o dificulta el normal desempeño de las atribuciones que el promotor del conflicto ostenta en virtud de las normas constitucionales, estatutarias o legales. Y ello aunque las vulneraciones del ordenamiento que se invoquen en la demanda se refieran también genéricamente a normas o principios constitucionales o, de manera más específica, a los principios generales que informan las relaciones entre el Estado y las Comunidades Autónomas, pero no en concreto a las normas sobre distribución de competencias incluidas en el bloque de la constitucionalidad (STC 120/1992, de 21 de septiembre, FJ 5). Como ya hemos tenido ocasión de señalar, “este tipo de pretensiones, no obstante su trascendencia para el normal funcionamiento del Estado de las Autonomías, puede tener su acomodo en otros cauces procesales, singularmente en el recurso contencioso-administrativo, sin olvidar que también los órganos jurisdiccionales que han de resolver aquéllas se encuentran vinculados por las normas y principios constitucionales. No es posible, en cambio, residenciarlas ante esta jurisdicción sin forzar el contenido y la finalidad de los preceptos legales que regulan el conflicto positivo de competencia y sin desvirtuar, por tanto, el sentido y encaje constitucional de este especifico proceso constitucional” (ATC 886/1988, de 5 de julio, FJ 1).
Esto es lo que entiendo que ocurre en el presente caso, en el que no estamos, en realidad, ante un problema de definición de los límites de las respectivas competencias autonómicas, sino de verificación de su ejercicio concreto. Esto explica que la demanda conflictual se sustente en argumentos de legalidad ordinaria, tales como objetar que los bienes en litigio ostenten la condición de “bienes de interés cultural”, de acuerdo con la legislación pasada (Real Orden de 28 de marzo de 1923, que declaró monumento nacional al Real Monasterio de Sigena) y vigente (art. 26 y disposición adicional primera de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del patrimonio histórico español); o rechazar que tales bienes puedan ser objeto de la acción de retracto por parte de la Comunidad Autónoma de Aragón por no concurrir los presupuestos objetivos exigidos por la legislación en materia de patrimonio histórico (art. 38.4 de la Ley del patrimonio histórico español y art. 40 Real Decreto 111/1986, de 10 de enero); o negar la posibilidad de retracto de bienes histórico-artísticos entre Comunidades Autónomas sobre bienes adquiridos a instituciones eclesiásticas (art. 28 y disposición transitoria quinta de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del patrimonio histórico español).
2. La Sentencia, una vez afirmada la competencia del Tribunal para dirimir el conflicto, incorpora la ratio decidendi en su último párrafo, en el que se apuntan razones diversas cuya incidencia real en la decisión no resulta nítida. Así, junto a “la funcionalidad general del territorio en el entramado de distribución de competencias operado por la Constitución, los Estatutos de Autonomía y demás leyes integradas en el bloque de la constitucionalidad” y el estar “ante la concurrencia de competencias en un mismo espacio físico”, también se traen a colación otras razones como “la falta de recurso a las técnicas de colaboración entre Comunidades Autónomas” o a que “Cataluña venga cumpliendo la función de preservación del patrimonio histórico y artístico de España” y a que los bienes sobre los que versa la controversia “están en adecuadas condiciones de conservación en Cataluña”.
En cualquier caso, parece que la ratio decidendi estriba en la idea de que el principio de territorialidad avoca a que los bienes controvertidos han de permanecer en la Comunidad Autónoma en la que se actualmente se encuentran. Pero la invocación del principio de territorialidad, sin más aditamento, resulta insuficiente pues, como la propia Sentencia reconoce en su fundamento jurídico 6 “este principio no puede ser interpretado en unos términos que impidan a las instancias autonómicas, en el ejercicio de sus propias competencias, adoptar decisiones cuyas consecuencias puedan proyectarse sobre otros lugares del territorio nacional”.
Efectivamente, como recordó la STC 31/2010, de 28 de junio (FJ 63) al resolver sobre la constitucionalidad del art. 115 del Estatuto de Cataluña —referido al alcance territorial y los efectos de las competencias estatutarias— “la unidad política, jurídica, económica y social de España impide su división en compartimentos estancos y, en consecuencia, la privación a las Comunidades Autónomas de la posibilidad de actuar cuando sus actos pudieran originar consecuencias más allá de sus límites territoriales equivaldría necesariamente a privarlas, pura y simplemente de toda capacidad de actuación (STC 37/1981, de 16 de noviembre, FJ 1)”.
Por tanto, hubiera sido deseable que la decisión del conflicto viniera sustentada en una exposición argumental que, más allá de resolver el concreto destino de los bienes controvertidos, supusiera una verdadera delimitación competencial —como exige el art. 66 LOTC— pues es obvio que si la adopción de medidas de ejecución “encaminadas a recuperar el patrimonio aragonés que se encuentre ubicado fuera del territorio de Aragón” (arts. 71.45 y 22.2 EAAr) tiene como límite constitucional el que los bienes reclamados (“con independencia de cuál sea el origen de los mismos” se dice en el mencionado último párrafo) no se encuentren fuera de su territorio, en tal caso la previsión del Estatuto aragonés deviene en vacía o no tiene otro alcance, al menos respecto de bienes que se encuentren en posesión de instituciones públicas de Cataluña, que el recurso a las técnicas de colaboración entre Comunidades Autónomas.
Tipo y número de registro Conflicto positivo de competencia 2799-1998
Interpuesto por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña en relación con las órdenes del Consejero de Educación y Cultura de la Diputación General de Aragón de 8 de agosto de 1997 y 10 de febrero de 1998, relativas al ejercicio del derecho de retracto respecto de determinados bienes procedentes del Monasterio de Sigena.
La Generalitat de Cataluña impugna que el Gobierno aragonés haya ejercido el derecho de retracto sobre unos bienes histórico-artísticos para encargarse de su conservación. A raíz de un incendio que tuvo lugar en 1936, los bienes, originarios del Monasterio de Sigena, sito en Aragón, fueron trasladados por su propietaria, la Orden de San Juan de Jerusalén, a Cataluña, donde la Generalitat procedió a su adquisición en 1983 y, desde 1993, a su protección.
El Tribunal declara prevalente la competencia de la Generalitat. En este caso, el orden constitucional establecido por el bloque de constitucionalidad atribuye a las dos Comunidades Autónomas la competencia exclusiva en materia de protección de patrimonio histórico y cultural, de forma que el ejercicio del derecho de retracto por parte del Gobierno de Aragón condicionaría el ejercicio e invadiría las competencias que estatutariamente tiene asumidas la Generalitat para garantizar la protección de los bienes controvertidos. Por ello, el Tribunal concluye que ese ejercicio del derecho de retracto que pretendía ejecutar el Gobierno aragonés para recuperar el patrimonio ubicado fuera de su territorio supone un ejercicio extralimitado de una competencia con menoscabo para la Generalitat de Cataluña, a quien corresponde ejercer la competencia sobre bienes culturales que, con independencia del lugar de origen, se hallan en su territorio en adecuadas condiciones de conservación.
Así, el Tribunal rechaza su pretendida falta de jurisdicción y entiende que el conflicto de competencia es el cauce adecuado para resolver la controversia planteada. Según su doctrina, existe vicio de incompetencia no sólo si la parte actora reclama una competencia propia que es ejercida por otro sin ser titular de la misma, sino también si el demandante alega que otro titular de una misma competencia la ha ejercido extralimitándose y lesionando su ámbito de atribuciones.
Ante la concurrencia de competencias en un mismo espacio físico y la falta de recurso a las técnicas de colaboración entre Comunidades Autónomas, prevalece la competencia que corresponde a Cataluña sobre los bienes procedentes del Monasterio de Sigena que se hallan en su territorio —con independencia de cuál sea el origen de los mismos—, al venir cumpliendo con la función de su preservación, resultando constitucionalmente congruente, desde esta perspectiva, que los mismos permanezcan en dicha Comunidad Autónoma [FJ 8].
El recurso al derecho de retracto como instrumento de la política de recuperación del patrimonio cultural de las Administraciones autonómicas ubicado fuera de su territorio cumple la función de garantizar la protección de los bienes de esta naturaleza desde el entendimiento de que en determinadas ocasiones esta protección se va a realizar mejor en manos de dichas Administraciones, facultad que podrán ejercitar frente a los particulares y frente a otras Administraciones públicas (SSTC 170/1989, 156/1995) [FFJJ 7, 8].
La competencia para ejercer los derechos de tanteo y retracto en casos de expoliación de bienes muebles integrantes del patrimonio histórico español, así como de adquisición de bienes muebles para museos, archivos o bibliotecas de titularidad estatal, pertenece al Estado, ex art. 149.1.28 CE, pudiendo constituirse dichos derechos en favor de las Comunidades Autónomas cuando estas hayan asumido en sus Estatutos competencias normativas sobre la materia en la que se incardinan (SSTC 170/1989, 17/1991) [FJ 7].
El principio según el cual el territorio es elemento delimitador de las competencias de las Comunidades Autónomas en su relación con las demás Comunidades y con el Estado, no puede ser interpretado en unos términos que impidan a las instancias autonómicas, en el ejercicio de sus propias competencias, adoptar decisiones cuyas consecuencias puedan proyectarse sobre otros lugares del territorio nacional (SSTC 37/1981, 168/2004) [FJ 6].
En el ámbito procesal propio de los conflictos constitucionales de competencia cabe tanto la reivindicación de la competencia como la denuncia de los excesos en el ejercicio de una competencia ajena, siempre que ese exceso vulnere el sistema de distribución de competencias diseñado en el bloque de la constitucionalidad (SSTC 243/1993, 87/1997) [FFJJ 3, 4].
El conflicto positivo de competencia promovido por la Generalitat de Cataluña encaja en las previsiones de los arts. 59, 61 y 63.1 LOTC, ya que lo esencial para utilizar dicha vía no es la naturaleza o la forma del acto objeto del mismo sino la real existencia de una controversia ante un evidente ejercicio de competencias supuestamente lesivo del orden constitucional (SSTC 143/1985, 137/1989) [FJ 3].
Doctrina sobre el objeto y límites del conflicto positivo de competencia (SSTC 243/1993, 44/2007) [FFJJ 3, 4].
Doctrina sobre el ius superveniens en los conflictos positivos de competencia en materia de patrimonio histórico y cultural (SSTC 28/1997, 1/2003) [FJ 5].
Orden del Consejero de Educación y Cultura de la Diputación General de Aragón, de 8 de agosto de 1997. Derecho de retracto sobre determinados bienes
Orden del Consejero de Educación y Cultura de la Diputación General de Aragón, de 10 de febrero de 1998. Derecho de retracto sobre determinados bienes adquiridos por la Generalidad de Cataluña
Real Orden de 28 de marzo de 1923. Declaración monumento nacional el Real Monasterio de Sijena
Artículo 140, VP I
Artículo 148.1.16, f. 5
Artículo 149.1.28, ff. 5, 7
Artículo 4.1, VP II
Artículo 61.2, f. 4
Artículos 62 a 67, f. 3
Artículo 66, VP II
Artículo 67, VP I
Artículo 9.5, ff. 1, 3 a 5
Artículo 9.6, ff. 1, 3 a 5
Artículo 11.7, f. 1
Artículo 115, VP II
Artículo 127, ff. 6, 8, VP II
Artículo 127.1, VP I
Artículo 22 (redactado por la Ley Orgánica 5/1996, de 30 de diciembre), f. 5, VP I
Artículo 22.2 (redactado por la Ley Orgánica 5/1996, de 30 de diciembre), ff. 6, 8, VP II
Artículo 35.1.33 (redactado por la Ley Orgánica 5/1996, de 30 de diciembre), ff. 1, 3 a 5, VP I
Artículo 36.1 g) (redactado por la Ley Orgánica 5/1996, de 30 de diciembre), ff. 1, 3 a 5, VP I
Artículo 36.1.3 (redactado por la Ley Orgánica 5/1996, de 30 de diciembre), f. 5
Artículo 71.45 (redactado por la Ley Orgánica 5/1996, de 30 de diciembre), ff. 5 a 8, VP I, VP II
En general, ff. 2, 5, 7, VP I
Artículo 6, f. 7, VP I
Artículo 6 a), f. 4
Artículo 26, f. 2, VP II
Artículo 28, ff. 1, 2, VP II
Artículo 38.4, ff. 2, 4, 7, VP II
Disposición adicional primera, f. 2, VP II
Disposición transitoria quinta, f. 2, VP II
Real Decreto 111/1986, de 10 de enero. Desarrolla parcialmente la Ley 16/1985, de 25 de junio, del patrimonio histórico español
Artículo 40, ff. 2, 4, VP II
Ley de las Cortes de Aragón 3/1999, de 10 de marzo. Patrimonio cultural aragonés
En general, ff. 3 a 8, VP I, VP II
Ámbito territorial autonómicoÁmbito territorial autonómico, ff. 1, 2, 6, VP I
Atribución de competencias ratione materiaeAtribución de competencias ratione materiae, f. 1
Competencias de las Comunidades AutónomasCompetencias de las Comunidades Autónomas, ff. 1, 2, 3, 4, 6, VP I
Competencias en materia de patrimonio histórico y culturalCompetencias en materia de patrimonio histórico y cultural, f. 5
Concurrencia de competencias sobre el mismo espacio físicoConcurrencia de competencias sobre el mismo espacio físico, ff. 3 a 6, 8, VP II
Conflictos positivos de competenciaConflictos positivos de competencia, ff. 3, 5
Ejercicio de competenciasEjercicio de competencias, ff. 1, 3, 4
Ius superveniensIus superveniens, f. 5
Jurisdicción constitucionalJurisdicción constitucional, f. 2, VP I, VP II
Objeto idóneoObjeto idóneo, f. 3
Competencia para la declaración de bienes de interés culturalCompetencia para la declaración de bienes de interés cultural, f. 2
Derecho de retractoDerecho de retracto, f. 7
Derecho de tanteoDerecho de tanteo, f. 7
ExpoliaciónExpoliación, ff. 5, 7
Patrimonio culturalPatrimonio cultural, ff. 1 a 8
Patrimonio históricoPatrimonio histórico, ff. 3, 4, 5
Protección del patrimonio históricoProtección del patrimonio histórico, f. 5
Cuestión de legalidad ordinariaCuestión de legalidad ordinaria, f. 2, VP I, VP II