Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-88-de-febrero-19-de-2014?documento=jurcol&contexto=jurcol_ff5c0eda3c210298e0430a0101510298&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-01-16 21:04:24
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Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 22', 'ARTÍCULO 22', 'artículo 2', 'artículo 21', 'artículo 22', 'artículo 2', 'artículo 22', 'artículo 22', 'artículo 22', 'artículo 243', 'artículo 172', 'artículo 187', 'artículo 148', 'artículo 119']

﻿ Sentencia C-88 de febrero 19 de 2014
SENTENCIA C-88 DE 19 DE FEBRERO DE 2014
CONTENIDO:CONTROL DE CONSTITUCIONAL RESPECTO DE DISPOSICIONES LEGALES VIGENTE QUE HAN SIDO DECLARADAS INEXEQUIBLES CON EFECTOS DIFERIDOS, POR CARGOS DISTINTOS. EN ESTOS CASOS, LA INCONSTITUCIONALIDAD ES INCUESTIONABLE, PERO ES PROBABLE ESTUDIAR SI EL RETIRO DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO DE LA NORMA DEBE DECRETARSE DE MANERA INMEDIATA, REVOCANDO ASÍ LA MODULACIÓN. FRENTE AL CASO CONCRETO, CONCLUYÓ QUE LA SOLICITUD ERA IMPROCEDENTE Y SE DECLARA INHIBIDA DE EMITIR UN PRONUNCIAMIENTO DE FONDO SOBRE LA CONSTITUCIONALIDAD DE LA EXPRESIÓN “CIUDADANOS”, CONTENIDA EN EL ARTÍCULO 22 DE LA LEY 1437 DE 2011, POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA. Y SE ESTA A LO RESUELTO EN LA SENTENCIA C-818 DE 2011, QUE DECLARÓ INEXEQUIBLE EL ARTÍCULO 22 DE LA LEY 1437 DE 2011, “POR LA CUAL SE EXPIDE EL CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO”, Y QUE DIFIRIÓ LOS EFECTOS DE LA INEXEQUIBILIDAD DECLARADA, HASTA EL 31 DE DICIEMBRE DE 2014.
TEMAS ESPECÍFICOS:CONTROL CONSTITUCIONAL, EXEQUIBILIDAD DE LAS NORMAS, COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL
Sentencia C-88 de febrero 19 de 2014
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 2 (sic) (parcial) de la Ley 1437 de 2011, “por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo de lo Contencioso Administrativo”.
EXTRACTOS. «1.1. Disposición demandada.
ART. 22.—Organización para el trámite interno y decisión de las peticiones. Las autoridades deberán reglamentar la tramitación interna de las peticiones que les corresponda resolver, y la manera de atender las quejas para garantizar el buen funcionamiento de los servicios a su cargo.
1.3. Cargos.
En primer lugar, dado que en la Sentencia C-818 de 2011(4) esta corporación declaró la inexequibilidad de los artículos 13 a 33 la Ley 1437 de 2011, en consideración a que tales disposiciones regularon el derecho de petición de manera integral, estructural y completa sin seguir el procedimiento estatutario exigido en la Carta Política, y en consideración a que en el mismo fallo se ordenó aplazar los efectos de la declaratoria hasta el 31 de diciembre de 2014 para no crear un vacío jurídico que anularía el ejercicio de tal derecho fundamental, la Corte debe determinar si en esta oportunidad hay lugar a un pronunciamiento de fondo, o si por el contrario, se debe estarse a lo resuelto en aquella providencia.
3. La configuración del fenómeno de la cosa juzgada.
3.2. Hasta el momento, este tribunal ha resuelto negativamente el interrogante anterior. Es así como en las sentencias C-957(5), 863(6), 1049(7), 1211 de 2001(8) y C-027 de 2012(9), así como en el Auto 311 de 2001(10), en las que esta corporación se ha enfrentado a hipótesis análogas a la abordada en esta oportunidad, se ha negado la posibilidad de estructurar un nuevo juicio de constitucionalidad, y por el contrario, sistemáticamente ha ordenado estarse a lo resuelto en las sentencias que declaran la inexequibilidad diferida de una ley con fundamento en falencias de orden formal y procedimental, pese a que en la nueva demanda se alegan vicios sustantivos de cuerpos normativos o de preceptos legales que aún permanecen vigentes dentro del ordenamiento jurídico. La Corte ha ido más allá, y ha establecido que esta prohibición opera incluso cuando el fallo inicial que declara la inconstitucionalidad versa sobre un cuerpo normativo como tal, y posteriormente se demanda una o más disposiciones que la integran, en la medida en que lo que se predica del conjunto, también se predica de sus elementos constitutivos(11).
Así, en la Sentencia C-027 de 2012, la Corte ordenó estarse a lo resuelto en la Sentencia C-366 de 2011, que declaró inexequible la Ley 1382 de 2010 (que modificó el Código de Minas) con fundamento en que su expedición no estuvo precedida de la consulta previa a las comunidades indígenas, aunque en razón de la orden de diferimiento de dos años consagrado en el mismo fallo, el referido cuerpo normativo se encontraba vigente al momento del nuevo pronunciamiento judicial, y aunque la nueva demanda se ponía de presente una falencia distinta a la omisión de la consulta previa. Lo mismo ocurrió en las sentencias C-957 C-853, C-1049 y C-1211 de 2001, así como en el Auto 311 de 2001, cuando la Corte ordenó estarse a lo resuelto en la Sentencia C-737 de 2011(12), que a su vez había declarado la inexequibilidad diferida de la Ley 619 de 2000(13), por haber vulnerado los principios de unidad de materia e identidad flexible.
Para justificar esta solución, la Corte ha sostenido dos tipos de argumentos. Por un lado, se ha sostenido que como el fallo judicial se sustenta en vicios de orden procedimental, en estricto sentido el cuerpo normativo declarado inconstitucional nunca surgió a la vida jurídica, y sobre disposiciones inexistentes no es viable el control abstracto de constitucionalidad. Dicho de otro modo, en la medida en que la regularidad en el procedimiento de expedición de una ley es una condición necesaria para que esta se incorpore al orden jurídico, cuando mediante una sentencia de inexequibilidad se ha determinado una falencia procedimental insalvable, propiamente lo que se ha establecido es que no existen ninguna ley que pueda ser controlada y retirada del ordenamiento(14).
El segundo argumento, en cambio, se apoya en la tesis sobre los efectos de cosa juzgada del fallo que declara la inexequibilidad diferida de una ley o de una disposición legal en particular. En este sentido, en la mayor parte de las providencias señaladas anteriormente se ha descartado el examen de constitucionalidad sobre la base de que el fenómeno aludido excluye automáticamente un nuevo juicio de constitucionalidad. Aunque normalmente la Corte se ha limitado a invocar genéricamente el principio de la cosa juzgada, y a derivar de allí la imposibilidad de un nuevo pronunciamiento judicial(15), en otras ocasiones ha proporcionado explicaciones adicionales, referidas específicamente a la hipótesis propuesta.
En este sentido, se ha señalado que una nueva revisión podría amenazar la integridad del fallo inicial, pues si declara la exequibilidad del precepto que anteriormente fue considerado inconstitucional, se quebrantaría la declaratoria de inexequibilidad; y si declara la inexequibilidad sin diferir los efectos en los mismos términos de la providencia original, también desobedecería la orden de aplazamiento. En otras palabras, como la decisión sobre la inexequibilidad diferida de la ley o de un precepto legal es inamovible en virtud del principio de cosa juzgada, no podría ser modificada posteriormente, ni para declararla exequible, ni para ordenar su retiro inmediato del ordenamiento jurídico, anticipando los efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad(16).
3.3. Coincidiendo con las apreciaciones y el planteamiento de la Procuraduría General de la Nación, la Corte encuentra que resulta imperioso modificar este precedente que descarta el control constitucional respecto de disposiciones legales vigentes que han sido declaradas inexequibles con efectos diferidos con fundamento en un vicio de forma o procedimiento, cuando el nuevo cuestionamiento se refiere a deficiencias de orden sustantivo. Esta necesidad se explica porque la regla jurisprudencial anterior resulta manifiestamente incompatible con el sistema de valores y principios que irradia la Carta Política, mientras que la solución propuesta, en cambio, superaría esta deficiencia(17).
Por lo demás, este entendimiento de los vicios procedimentales y de los efectos jurídicos de la declaratoria de inexequibilidad, no se compadece plenamente con los principios orientan (sic) el control constitucional. En atención al principio democrático, existe una presunción general de legitimidad y de validez de los actos normativos emanados de los órganos de producción normativa que tienen un origen democrático, y en particular, del órgano legislativo. De esta presunción se derivan varias consecuencias: (i) por un lado, el desconocimiento de la validez de tales actos es excepcional; (ii) como consecuencia de lo anterior, el juicio de constitucionalidad debe estructurarse únicamente en relación con las acusaciones que tengan la potencialidad de desvirtuar esta presunción, y que por este motivo, pongan en evidencia una disconformidad insalvable entre el precepto legal y el ordenamiento superior; (iii) finalmente, una vez verificada la oposición entre la disposición objeto de control y las normas de rango constitucional, por regla general la declaración judicial correspondiente tiene efectos hacia el futuro, y en principio no afecta las situaciones consolidadas al amparo de la ley, cuando esta se presumía válida.
Ahora bien. Para evaluar los efectos y consecuencias jurídicas del principio de cosa juzgada en este escenario concreto, debe tenerse en cuenta la naturaleza y el objeto específico de los procesos de constitucionalidad, y en particular, el hecho de que los juicios de validez que allí se efectúan, se estructuran siempre a la luz de uno o más hipotéticos vicios que han sido puestos de presente por el demandante y los intervinientes que coadyuvan sus pretensiones, cuando el control se activa por una demanda de inconstitucionalidad, o por la propia Corte y por quienes han intervenido en el proceso, cuando la revisión es oficiosa. En cualquier caso, la evaluación efectuada por esta corporación es siempre relacional, en el sentido de que está inescindiblemente vinculada a una o más acusaciones o posibles inconstitucionalidades, y como consecuencia de ello, los efectos de cosa juzgada de las decisiones judiciales que determinan la exequibilidad o la inexequibilidad de una disposición o de un cuerpo normativo, debe entenderse en función de tales acusaciones(18).
Lo mismo acontece con la orden de diferimiento. Cuando el aplazamiento se mantiene en la nueva sentencia, por obvias razones no habría ninguna afectación del principio de cosa juzgada. Y cuando ocurre lo contrario, es decir, cuando la Corte verifica la inconstitucionalidad de la norma por un vicio material y ordena el retiro inmediato de la disposición del orden jurídico, tampoco habría una afectación del referido principio; en efecto, la inexequibilidad diferida se produce en escenarios excepcionales en los que una vez ponderada la dimensión del vicio procedimental frente a los perjuicios que provoca el retiro automático de la norma del sistema jurídico, se concluye que, en términos constitucionales, el daño provocado por el vacío legal sería muy superior a vigencia temporal del precepto(19); como esta ponderación que efectúa la Corte se produce en relación con el vicio procedimental que fue identificado en el proceso, la determinación judicial debe enmarcase dentro tal falencia, y por tanto, una nueva ponderación, efectuada a la luz de otro vicio, tampoco lesionaría el principio de cosa juzgada.
Es esto lo que explica que el mismo artículo 21 del Decreto 2067 de 1991 establezca expresamente que “las sentencias que profiera la Corte Constitucional tendrán el valor de cosa juzgada constitucional y son de obligatorio cumplimiento para toda las autoridades y los particulares. La declaratoria de constitucionalidad de una norma impugnada por vicios de formales no obsta para que ésta sea demandada posteriormente por razones de fondo” (resaltado por fuera de texto). En estos términos, el propio ordenamiento jurídico reconoce la diferencia constitucionalmente relevante entre los vicios de una y otra naturaleza, y dispone que el control constitucional no se agota con la revisión formal y procedimental.
En efecto, el actor sostiene que como el artículo 22 de la Ley 1437 de 2011 solo habilita a los ciudadanos para presentar peticiones a las autoridades públicas, se vulnera el derecho a la igualdad y el derecho de petición de las personas que no tienen condición de ciudadanos, y que por esta vía, desconoce los artículos 13 y 23 del texto constitucional. No obstante, el precepto demandado tiene un alcance sustancialmente distinto del supuesto por el actor, en la medida en que se limita a establecer que “cuando diez (10) o más ciudadanos formulen peticiones de información análogas, la administración podrá dar una única respuesta que publicará en un diario de amplia circulación, la pondrá en su página web y entregará copias de la misma a quienes la soliciten”.
4.4. Por este motivo, la Corte concluye que no es viable un pronunciamiento de fondo, comoquiera que, en estricto sentido, no existe ningún cargo o acusación específica respecto de la cual se puede determinar su prosperidad.
5.1. El ciudadano Andrioli Cubides Fontecha demandó la expresión “ciudadanos” contenida en el artículo 2 (sic) de la Ley 1437 de 2011, que habilita a la administración pública para dar una respuesta y una comunicación conjunta a las peticiones de información análogas presentadas por diez o más ciudadanos. A juicio del actor, en la medida en que la norma únicamente faculta a los ciudadanos para presentar solicitudes a la administración, y no a todas las personas, desconoce tanto el derecho de petición como el derecho a la igualdad, en contravía de los artículos 23 y 13 del ordenamiento superior.
Si bien en las sentencias C-957, 863, 1049 y 1211 de 2001, y C-027 de 2012, así como en el Auto 311 de 2001, la Corte se abstuvo de pronunciarse sobre la constitucionalidad de normas declaradas inexequibles previamente, pero que se encontraban vigentes en virtud de la orden de diferimiento de la declaratoria, la Corte encuentra necesario revisar y replantear este precedente, por las siguientes razones: (i) En primer lugar, esta postura se sustentó en la tesis de que las disposiciones declaradas inexequibles por razones de orden procedimental, en estricto sentido nunca nacieron a la vida jurídica, y por tanto, no son susceptibles de revisión judicial; esta tesis, sin embargo, es inadmisible porque contraviene el principio de presunción de validez del sistema jurídico y las reglas sobre los efectos temporales de los fallos de constitucionalidad; (ii) En segundo lugar, el precedente cuestionado otorga al principio de cosa juzgada un alcance del que carece, al prescindir de la consideración de que las sentencias que declaran la inexequibilidad de un precepto legal o de un cuerpo normativo, hacen tránsito a cosa juzgada únicamente respecto de los cargos por los cuales se han pronunciado; (iii) Finalmente, abstenerse de ejercer el control constitucional de normas actualmente vigentes, como ocurre en la hipótesis propuesta, podría afectar la supremacía de la Carta Política dentro del orden jurídico, el deber de la Corte de velar por su integridad, así como las competencias que le fueron asignadas en función de este rol.
5.3. Aunque en principio la existencia de la Sentencia C-818 de 2011 no descarta de plano un pronunciamiento de fondo, en esta oportunidad no es viable un nuevo juicio de constitucionalidad, en la medida en que los cargos de la demanda se amparan en un entendimiento manifiestamente inadecuado de la disposición impugnada. En efecto, la presunta afectación de los derechos de petición y a la igualdad se producen, a juicio del peticionario, porque el artículo 22 de la Ley 1437 de 2011 únicamente habilita a los ciudadanos a presentar peticiones, y no a todas las personas; sin embargo, comoquiera que la norma impugnada no tiene un contenido semejante, y se limita a regular un aspecto accesorio del derecho de petición, relacionado con la posibilidad de dar una respuesta y una comunicación conjunta a las peticiones análogas presentadas por diez o más ciudadanos, y comoquiera que esta regla opera, no en beneficio de tales ciudadanos, sino de la propia administración pública, las acusaciones presentadas no permiten la estructuración de un juicio de constitucionalidad.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia y en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
1. ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-818 de 2011, que declaró inexequible el artículo 22 de la Ley 1437 de 2011, “por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, y que difirió los efectos de la inexequibilidad declarada, hasta el 31 de diciembre de 2014.
2. INHIBIRSE de emitir un pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad de la expresión “ciudadanos”, contenida en el artículo 22 de la Ley 1437 de 2011, por ineptitud sustantiva de la demanda.
(4) M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
(5) M. P. Jaime Araújo Rentería.
(7) M. P. Álvaro Tafur Galvis.
(8) M. P. Rodrigo Escobar Gil.
(9) M. P. Juan Carlos Henao Pérez.
(10) M. P. Jaime Araújo Rentería.
(11) En este sentido, en el Auto A-311 de 2011 se indició lo siguiente: “Si la Corte ya juzgó desde el punto de vista constitucional la Ley 619 de 2000 y la declaró inexequible en su integridad, mal podría ahora admitir nuevas demandas contra cada una de las disposiciones que la conforman, así el vicio hubiere sido de carácter formal, pues es apenas obvio que la inconstitucionalidad, como lo señaló expresamente la Corte en la Sentencia C-737 de 2001 cubrió todas las disposiciones que conforman dicho ordenamiento. Pretender lo contrario sería no sólo desconocer la naturaleza misma de la cosa juzgada constitucional, que convierte la sentencia en intocable e inmutable, sino también infringir el artículo 243 del estatuto superior que así lo dispone y el principio de seguridad jurídica” (resaltado por fuera de texto).
(12) M. P. Eduardo Montealegre Lynett.
(13) Ley que estableció el régimen de regalías petroleras.
(14) En el Auto A-311 de 2001 se recogió el referido argumento en los siguientes términos: “ Cuando una ley es declarada inexequible, por vicio de procedimiento en su formación, en realidad la voluntad del legislador no se ha formado nunca, o no ha surgido válidamente a la vida jurídica y en consecuencia no es ni siquiera necesario examinar si es inexequible por razones de fondo; la inexequibilidad por razones de fondo, presupone que la norma ha sido expedida de conformidad con el procedimiento que la propia Constitución exige para que surja válidamente al orden jurídico”.
(15) Este es el caso de la Sentencia C-863 de 2001, en la que únicamente se anotó que en la Sentencia C-737 de 2001 la Corte declaró la inexequibilidad de la ley demandada nuevamente, y que, “dado que en esta oportunidad también se acusa dicho ordenamiento, la Corte ordenará estarse a lo resuelto en el fallo citado, pues ha operado el fenómeno procesal de la cosa juzgada constitucional que impide a la Corte volver sobre lo decidido”. Por su parte, en la Sentencia C-957 de 2011 se anota que “ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, que impide a la Corte volver sobre lo decidido. Ante esta circunstancia, solo procede ordenar estarse a lo resuelto en el fallo”. En el mismo sentido se encuentran las sentencias (sic) C-1049 de 2001.
(16) En la Sentencia C-027 de 2012 se expresó este argumento en los siguientes términos: “Se subraya que como la ley fue declarada inexequible en aquella oportunidad, dicha declaratoria implica de manera ineludible, que la Ley 1382 de 2010 desaparecerá de nuestro ordenamiento jurídico, una vez transcurra el plazo fijado por la Corte, decisión que no puede ser modificada en pronunciamiento posterior, bien sea para declararla exequible o para disponer un efecto inmediato de inexequibilidad, revocando la decisión de diferir los efectos de la sentencia”.
(17) Sobre las condiciones para los cambios de jurisprudencia y para apartarse del precedente judicial, cfr. las siguientes sentencias: C-634 de 2011, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva (declarando la exequibilidad condicionada del art. 10 de la L. 1437/2011, en el que, a partir del reconocimiento de la fuerza vinculante del precedente judicial, ordena a las autoridades atender a las reglas jurisprudenciales definidas por el Consejo de Estado en las sentencias de unificación que definan el sentido y alcance de los actos normativos a ser aplicados por los operadores jurídicos; la Corte aclara que tal vinculación opera sin perjuicio del deber de acatar la interpretación del ordenamiento superior definido por esa misma corporación, y sin perjuicio de la fuerza vinculante de las sentencias de constitucionalidad abstracta); Sentencia C-710 de 2005, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra (declarando la exequibilidad del artículo 172.7 de la Ley 100 de 1993, en la medida en que reproduce el contenido normativo del artículo 187 de la Ley 100 de 1993, declarado exequible previamente en la Sentencia C-542 de 1998, en lo referente a las competencias del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud para la definición del régimen de pagos compartidos); C-1121 de 2005, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto (ordenando estarse a lo resuelto en la Sentencia C-224 de 1996, que declaró la exequibilidad del inciso final del artículo 148 de la Ley 734 de 2002, que asigna algunas funciones jurisdiccionales a la Procuraduría, para que se puedan dictar medidas tendientes a asegurar y practicar pruebas en el proceso disciplinario); Sentencia C-795 de 2004, M. P. Rodrigo Uprimny Yepes (ordenando estarse a lo resuelto en la Sentencia C-305 de 2004, que declaró la inexequibilidad del artículo 119 de la Ley 812 de 2003, sobre la integración de Corpoamazonía); Sentencia C-311 de 2002, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa (ordenando estarse a los resuelto en la Sentencia C-739 de 2000, y distinguiendo entre la obligatoriedad del precedente judicial y los efectos del fenómeno de la cosa juzgada).
(18) Esto ocurre incluso cuando el control constitucional es integral, pues en estos casos se presume que la revisión ha operado respecto de todos los vicios posibles.
(19) Sobre el fundamento y las condiciones para diferir los efectos de una declaratoria de inexequibilidad, cfr. las sentencias C-221 de 1997, M. P. Alejandro Martínez Caballero; C-700 de 1999, M. P. José Gregorio Hernández Galindo; C-1541 de 2000, M. P. Carlos Gaviria Díaz; C-141 de 2001, M. P. Alejandro Martínez Caballero; C-442 de 2001, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-620 de 2001, M. P. Jaime Araújo Rentería; C-852 de 2005, M. P. Rodrigo Escobar Gil; C-366 de 2011, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva; C-737 de 2001, M. P. Eduardo Montealegre Lynett; C-720 de 2007, M. P. Catalina Botero Marino; C-252 de 2010, M. P. Jorge Iván Palacio; C-366 de 2011, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva; y C-818 de 2011, M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.