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El concepto de seguridad estratégica del Estado ¿Una salida al laberinto argentino en materia de seguridad y defensa?
17 abril, 2011 26 abril, 2011 by adminNo Comments
Autor: Ing. Ricardo Runza
País: Argentina (Buenos Aires, marzo de 2011)
Datos Biográficos del Autor: Ingeniero Aeronáutico, Master en Dirección de Empresas, Magíster en Defensa Nacional, Capitán retirado de la Fuerza Aérea Argentina.
“La política es tener una idea clara de lo que debe hacerse desde el Estado en un Nación”,
Este trabajo trata sobre la necesidad ineludible de encontrarle una salida al laberinto en que se encuentra el Estado argentino en materia de seguridad y la dirigencia política argentina en su dilema “seguridad” versus “defensa”. Hoy en día, de acuerdo a mi criterio profesional, en una situación con severos síntomas de Estado fallido.
En este ensayo se intenta primero dar un pantallazo teórico que permita un acercamiento al lector a la posición desde donde se tratará de abordar este tema. Luego, a partir de este marco conceptual, se hace una descripción del modelo de seguridad argentino y su actual situación. Finalmente, se explica porque el concepto de seguridad estratégica es la mejor opción para salir del laberinto cultural y conceptual, en que se ha encerrado la política argentina y gran parte de su mundo académico, en materia de seguridad -en general- y en la disyuntiva seguridad y defensa -en particular-.
Un acercamiento al tema propuesto desde la perspectiva conceptual
Para poder llegar a comprender mejor el enfoque del problema que analiza este trabajo es necesario realizar un acercamiento al tema propuesto desde la perspectiva conceptual.
Dice el General (R) Evergisto DE VERGARA:
“Los matices asociados con los conceptos y aplicación de los términos de seguridad y defensa son numerosos, tanto en los ámbitos nacionales como internacionales. No sería una exageración decir que es fascinante ver como estos dos términos son aplicados, invocados, manipulados, acomodados a las ideologías, retorcidos o a veces hasta ignorados según las conveniencias e intereses abiertos o encubiertos.”[1]
Agrega este prestigioso militar argentino:
“Podríamos recurrir a varios diccionarios, y obtendríamos definiciones similares, vale decir, parecidas pero no iguales. En esencia, seguridad significa condición de seguro, libre de riesgos y/o amenazas, peligros, daños y en el caso de existir, estar en condiciones de defenderse con altas probabilidades de éxito. Por su parte, defensa es la/s acción/es llevada/s a cabo para protegerse de tales riesgos, amenazas, peligros y daños.”[2]
Es decir, que DE VERGARA considera que:
“Mientras la seguridad es una condición, la defensa es una acción propia del componente armado del poder nacional. Ambos conceptos se enlazan con el desarrollo, puesto que para poder desarrollarse, se necesita una condición de seguridad, y una acción de defensa si fuera necesario.”[3]
Pero DE VERGARA cae en el error de interpretar que la acción no es del Estado y todos sus componentes (de acuerdo a los riesgos, amenazas, peligros y daños para protegerse y lograr la condición de seguridad anhelada) sino propia de las fuerzas armadas. Por este motivo, se hace necesario agregar claridad al debate, en base a un profundo análisis que permita salir del laberinto conceptual en que han quedado encerrados estos conceptos y -en especial- la acción propia del Estado argentino en esta materia.
Por eso, ya en el año 2006, junto a Marcelo ACUÑA dábamos a conocer que era necesario superar el viejo orden que había sido superado por las circunstancias y diseñar las bases de una nueva organización.
En ese entonces, decíamos que la defensa debía estar relacionada con un concepto más amplio:
“(…) el de “seguridad estratégica del Estado”, en el marco del cual la defensa o “seguridad militar” se entiende no como el elemento rector de esa seguridad, sino como tan solo un componente interpar más, como otro subsistema del sistema de seguridad que debe tener un Estado, tal como ocurre -en el mismo sentido- por ejemplo: con el subsistema de “seguridad interior”.[4]
“Bajo esta apreciación, la defensa (entendida en los términos que hace la actual legislación vigente en el país) no es necesariamente el elemento principal de la “seguridad estratégica” de un Estado, pues la importancia de sus componentes y el peso que ellos puedan tener en el contexto político dependen de la magnitud y naturaleza de las amenazas a enfrentar y por ende de la clase de respuesta que es necesario instrumentar desde el Estado para mitigarlas o neutralizarlas. Un país puede, por ejemplo, ser más vulnerable a amenazas provenientes de la especulación financiera que a amenazas de orden militar. En ese caso, el principal elemento de “seguridad estratégica” de ese Estado no será su componente de defensa. A ese Estado le resultaría mucho más importante contar con un instrumento moderno, ágil y flexible de contralor financiero dentro de su subsistema de “seguridad interior” que un poderoso instrumento militar dentro de su subsistema de defensa o “seguridad militar”.”[5]
También, ya alertábamos allí que:
“No debe confundirse el concepto de “seguridad estratégica del Estado” con el concepto de “doctrina de seguridad nacional”.”[6]
Por ello, entre otras cosas, primero, es necesario clarificar la diferencia entre una doctrina y una estructura.
Una doctrina es una sistematización de principios para la acción y una estructura es la arquitectura orgánica funcional sobre la cual esa doctrina es operada por un líder o un conductor o un comandante.
Entonces, una doctrina militar es una sistematización de algunos de los principios de la teoría de la guerra, para orientar al comandante en la conducción de sus fuerzas de acuerdo a los principios que se han tomado como rectores de su acción. Por eso, existen diferentes doctrinas de defensa, tales como: la doctrina de defensa no provocativa o la doctrina de defensa ofensiva y muchísimas otras más, de acuerdo a los principios de la guerra que hayan sido tomados en cuenta.[7]
Para ayudar a una mejor comprensión de lo antes dicho, estos conceptos también se aplican en otros planos, por ejemplo en el económico, donde una doctrina económica es también entendida como una sistematización de algunos de los principios de la economía para orientar al conductor económico en la conducción de los organismos pertinentes de un Estado de acuerdo a los principios que se han tomado como rectores de su acción. Por eso existen diferentes doctrinas económicas (unas más proteccionistas, otras más liberales, otras más focalizadas en lo monetario otras más en el desarrollo productivo) que le dan una determinada impronta al accionar de los organismos estatales encargados de llevar a cabo la acción económica de un Estado cuando un decisor del más alto nivel ejecutivo decide aplicar una u otra doctrina a su gestión.
Es decir, una doctrina cualquiera está relacionada en la definición de un “como” y una estructura en la definición de un “que”.
Esta es la diferencia conceptual existente más importante entre lo que se entiende técnicamente por doctrina de seguridad nacional y la seguridad nacional o estratégica de un Estado.[8]
Por ello, el cuerpo doctrinario de una fuerza o de una agencia estatal cualquiera está conformado por leyes, reglamentos, manuales, directivas e instrucciones que determinan los principios que se adoptan para la concepción, conducción y empleo de ese instrumento del Estado en un caso concreto y que se extiende, por ejemplo: en el caso de una fuerza de defensa para asegurar un eficaz empleo de su estructura de fuerza en operaciones específicas, conjuntas y combinadas en un conflicto bélico; pero también para una fuerza de seguridad o para un ente o una agencia o una dirección cualquiera perteneciente a la organización de un Estado para asegurar un eficaz empleo de su estructura organizacional en operaciones específicas, conjuntas y combinadas en el ámbito de la acción que les corresponda.
Entender adecuadamente esto significa poder comprender las características weberianas del Estado moderno y su funcionamiento sistémico.[9]
Lo segundo que es necesario iluminar para el debate académico técnico y profesional es el concepto de seguridad, desde la perspectiva política.
En este sentido, la seguridad es la política pública que tiende a prevenir, responder y mitigar los riesgos y amenazas naturales o antrópicos (es decir, aquellos ocasionados por la naturaleza o por el hombre) a la vida y los bienes de la comunidad internacional, del Estado o de la sociedad de una nación o de una parte colectiva de ella y de los individuos que componen una sociedad humana.
Esta definición implica que este concepto debe ser interpretado y entendido intelectualmente sobre tres ejes de análisis, es decir:
desde el objeto a quien se pretende dar seguridad,
desde el origen de la amenaza o riesgo a enfrentar y
desde la acción a desarrollar.
Por ello, cuando se habla de seguridad se lo debe hacer enfocándolo desde sus tres dimensiones constitutivas, es decir: desde la seguridad internacional, la seguridad nacional o estratégica del Estado y la seguridad pública. A su vez, cada una de ellas debe visualizarse desde las dos dimensiones que tiene el origen de las amenazas y riesgos a enfrentar, es decir: natural o antrópico (humano); y al mismo tiempo, cada una de ellas debe analizarse desde las tres dimensiones de la acción política que tiene un Estado, es decir: desde la prevención, la respuesta y la mitigación.
Si se ha comprendido lo antes explicado, entonces puede entenderse que:
La política de seguridad internacional es la política pública que tiende a prevenir, responder y mitigar los riesgos y amenazas naturales o antrópicos a la vida (entendida como supervivencia o mantenimiento del estatus quo) y bienes de la comunidad internacional en su conjunto o de aquella conformada por dos o más Estados.
La política de seguridad estratégica de un Estado es la política pública que tiende a prevenir, responder y mitigar los riesgos y amenazas naturales o antrópicos a la vida (entendida como supervivencia o mantenimiento del estatus quo) y bienes de un Estado o de la sociedad de una nación o de una parte colectiva de ella; y
La política de seguridad pública es la política pública que tiende a prevenir, responder y mitigar los riesgos y amenazas naturales o antrópicos a la vida y bienes de los individuos que integran una sociedad.
Ahora bien, en todo el mundo desarrollado, hoy en día y de manera unánime, se entiende que la seguridad estratégica de un Estado está compuesta por la seguridad institucional (muchas veces y en algunos casos denominada también seguridad democrática), la defensa y la seguridad interior.
Esta división con que frecuentemente se presenta la seguridad estratégica de un Estado deviene de dos factores a tener en cuenta: el tipo de amenaza o riesgo a enfrentar y el tipo de instrumento a utilizar para prevenir, responder y mitigar de forma proporcional.
Entonces, desde esta perspectiva:
Una política pública de seguridad institucional de un Estado es aquella que tiende a prevenir, responder y mitigar los riesgos y amenazas que atentan contra la vida (supervivencia o mantenimiento del estatus quo) del régimen institucional de un Estado y que requiere el uso exclusivo (para prevenirlas, responderlas o mitigarlas) de las instituciones políticas de ese Estado, de los partidos políticos y los líderes políticos de una sociedad.
Una política pública de defensa es aquella que tiende a prevenir, responder y mitigar los riesgos y amenazas que atentan contra la vida y bienes del Estado y que requieren el uso exclusivo de la fuerza militar de ese Estado, como expresión de su máxima fuerza o poder en forma consecuente con la proporcionalidad de la amenaza y riesgo a enfrentar.
Una política pública de seguridad interior es aquella que tiende a prevenir, responder y mitigar los riesgos y amenazas que atentan contra la vida y bienes del Estado y que requieren el uso exclusivo de fuerzas de seguridad intermedias o policiales o de otros entes, agencias y poderes estatales en forma consecuente con la proporcionalidad de la amenaza y riesgo a enfrentar.
Para lograr una mejor comprensión de estos conceptos, veamos en los cuadros siguientes cual es el esquema de organismos que normalmente se utilizan para prevenir, responder y mitigar algunas amenazas y riesgos en materia de seguridad internacional, seguridad estratégica del Estado y seguridad pública.
El Cuadro 1 muestra cuales son usualmente los organismos que intervienen para prevenir, responder y mitigar amenazas y riesgos de origen natural tales como tsunamis, pandemias ocasionadas por mutaciones biológicas naturales, tornados, terremotos, meteoritos, etc.
Como puede observarse existe una multiplicidad de diferentes organismos públicos que puede intervenir en situaciones como la ejemplificada, de acuerdo a la dimensión internacional, nacional o local que se trate. Esto da una idea de lo que significa diseñar una política pública en seguridad y como ésta puede adquirir mayor grado de complejidad a medida que las amenazas y riesgos, en este caso de origen natural, son de mayor virulencia y escala.
Tan solo en materia de planeamiento estratégico y táctico, hay que tener en cuenta que éstos deben hacerse por triplicado, en el sentido que se debe diseñar un plan para prevenir, otro para responder y otro para mitigar. Esto también permite inferir que la seguridad requiere de un alto perfil técnico y de una mirada absolutamente multiprofesional.
A medida que un Estado esté diseñado orgánico y funcionalmente con parámetros de baja calidad y con pobres criterios de eficiencia, las vulnerabilidades a los que se someterá serán mayores.
Frente a este tipo de amenazas y riesgos el facilismo, la desidia, la improvisación y las conductas irresponsables no tienen cabida para ser eficientes y exitosos para minimizarlas o anularlas.
Mientras tanto, el Cuadro 2 muestra específicamente los organismos que usualmente intervienen ante las clásicas amenazas y riesgos antrópicos de orden bélico que por supuesto sólo tienen cabida en el orden internacional y nacional, ya que a la seguridad pública no le implica responsabilidades directas propias, salvo las de apoyo a las fuerzas armadas nacionales en los casos que corresponda.
Como se ve aquí también la dimensión del esfuerzo de planeamiento estratégico y operativo debe realizarse tripartidamente, es decir teniendo en cuenta la prevención, la respuesta y la mitigación, con organismos y carteras ministeriales ejecutivas diferentes para llevar a cabo la acción del Estado.
Quizás, como el poder del Estado para enfrentar este tipo de amenazas y riesgos está más concentrado, este accionar estatal específico, conjunto o combinado es mucho más fácil de ejecutarlo que en el caso antes analizado ya que el nivel y cantidad de coordinaciones puede ser mucho menor y la toma de decisiones normalmente tiene una gran centralización en manos de muy pocos decisores.
El Cuadro 3 muestra lo mismo que los anteriores para el caso de amenazas y riesgos antrópicos del tipo tal como el terrorismo. Como puede inferirse, la complejidad es mayor que en el caso anterior.
Entonces, frente a amenazas y riesgos no tradicionales (tales como: los movimientos financieros especulativos, la introducción intencionada de plagas, las inmigraciones masivas, las insurgencias armadas, el narcotráfico, el terrorismo y la sobre explotación de recursos naturales, etc.) la complejidad del planeamiento estratégico y operativo de la seguridad adquiere dimensiones muy importantes y cuando una parte orgánica y funcional del Estado no se encuentra a la altura de las exigencias, las vulnerabilidades aumentan y repercuten directamente en la capacidad de prevención, respuesta o mitigación que ese Estado debe tener.
Esto implica que dependiendo del tipo de amenaza y riesgo a enfrentar existen diferentes partes constitutivas del Estado que poseen diferentes responsabilidades y recursos (humanos, materiales y financieros) para llevar a cabo la acción y si no se posee la visión adecuada (desde lo general a lo particular) ni el sistema de planeamiento, programación y presupuesto acorde a las exigencias, el fracaso está asegurado.
Por eso es muy importante destacar la diferencia que existe entre seguridad interior y seguridad pública, porque mientras una tiene por objeto dar seguridad al Estado o a la sociedad en su conjunto o a una parte de ella como un todo, la otra tiene por objeto dar seguridad a los individuos y esto influye notablemente en los modos como debe estructurarse la acción estatal y los recursos a emplear.
Si bien las fuerzas policiales son instrumentos natos de seguridad pública son también elementos estatales con importantes funciones y recursos que pueden ser utilizados en la seguridad interior o cuyo uso puede coadyuvar al trabajo coordinado y planeado con otros instrumentos estatales de seguridad interior. Esto también sucede con las fuerzas armadas de un país que si bien son instrumentos natos de defensa, son también elementos estatales con importantes funciones y recursos que pueden ser utilizados en la seguridad interior y de hecho así lo hacen con medios aéreos y navales, por ejemplo, para el control del espacio aéreo y marítimo de un país.
Dadas estas dos situaciones, que generalmente traen pujas y conflictos de intereses internos en la organización estatal, se hace indispensable tener la suficiente claridad conceptual, estratégica y operativa en materia de seguridad para evitar superposiciones, duplicidades e inconvenientes de coordinación que solo crean vulnerabilidades en el Estado y facilidades para el crecimiento de la virulencia y la escala de las amenazas y riesgos a enfrentar.
Esto debe tenerse muy en cuenta porque tiene incidencia directa en el diseño adecuado de las misiones, responsabilidades y tareas de toda la estructura organizativa de un Estado y es fundamental para el diseño orgánico funcional correctamente balanceado del mismo y la asignación adecuada y equilibrada de recursos humanos, materiales y financieros a cada parte constitutiva para evitar vulnerabilidades y fallas de todo tipo.
Si una fuerza militar necesita, para que se diseñe adecuadamente su estructura de fuerza, las tareas militares consecuentes de las misiones militares a cumplir que devienen de la definición de los objetivos de política exterior, seguridad y -por supuesto- de defensa que se pretendan alcanzar, lo mismo ocurre (con los mismos interrogantes y esquema lógico de diseño como el aquí planteado) con cualquier otro tipo de fuerza, agencia o ente del Estado que posea incumbencias en la seguridad estratégica del mismo. Ver cuadro 4.
Entonces, definir objetivos y metas de seguridad internacional, objetivos y metas de seguridad estratégica del Estado (con sus respectivos objetivos y metas de seguridad institucional, de defensa y de seguridad interior) como así también objetivos y metas de seguridad pública es fundamental para poder minimizar vulnerabilidades y fallas estructurales, estratégicas y operativas.
En el Cuadro 5 puede verse de manera gráfica las superficies que representan, de manera subjetiva, para cada objetivo típico de seguridad estratégica de un Estado aquí ejemplificado, el grado de responsabilidad para cada instrumento constitutivo de un Estado. Comprender cabalmente esto evita la militarización o la policialización de la seguridad y ayuda a encontrar el mejor balance posible y la mejor asignación de responsabilidades y recursos para lograr una mayor excelencia en el servicio que debe brindar un Estado.
Por otro lado, este grafico permite tomar conciencia que las amenazas y riesgos de tipo antrópico de carácter no tradicional son las más complejas de resolver con eficiencia y además las que más ponen a prueba el diseño de un Estado para enfrentarlas porque atraviesan al mismo de manera transversal afectando numerosos instrumentos de prevención, respuesta y mitigación que requieren coordinaciones muy afinadas y que pueden estar muy expuestos al intento inteligente de quienes quieran minimizar su poder de acción específico, conjunto o combinado. (Ver Cuadro 6).
Finalmente, el último elemento sobre el cual es necesario dar claridad conceptual en este debate es sobre cuando una amenaza o riesgo estratégico afecta la seguridad de un Estado o de una sociedad o de una parte colectiva de ella y cuando una de éstas afecta sólo a individuos.
Este dilema es de fácil respuesta cuando aquellas amenazas y riesgos naturales o antrópicos tienen consecuencias masivas, fácilmente palpables como tal es el caso de catástrofes naturales o de conflictos bélicos interestatales, pero se hace más difícil de contestar cuando estas amenazas y riesgos son de un perfil antrópico cuya virulencia y escala son los únicos elementos que permiten diferenciar el objetivo final que persiguen inteligentemente sus autores.
En ese sentido, si el crimen puede calificarse en no organizado y organizado en pequeña, mediana y gran escala, podría inferirse que las dos primeras categorías indudablemente persiguen como objetivo final al individuo y no al Estado, configurando claramente un problema a resolver por los instrumentos de seguridad pública que cuente ese Estado. Pero las dos últimas si bien afectan a los individuos, su magnitud también afecta usualmente a una parte colectiva de la sociedad y al Estado mismo y esto ya no sólo requiere la intervención de los instrumentos de seguridad pública de un Estado sino -fundamentalmente- los instrumentos de seguridad estratégica, en particular de sus instrumentos de seguridad interior, generándose una situación de grises que dificulta usualmente la toma de decisiones y que sólo una correcta visión del problema, una clara interpretación de los instrumentos disponibles que tiene ese Estado y un adecuado planeamiento estratégico para la orientación de la acción permiten una salida al decisor hacia resultados eficientes y proporcionales con la magnitud de la amenaza y riesgo a enfrentar.
Esta es la situación típica que presenta ciertas amenazas y riesgos estratégicos tales como el crimen organizado y el narcotráfico que ponen a prueba el diseño de la arquitectura de prevención, respuesta y mitigación que tiene un Estado para enfrentarlos, a los efectos de minimizar o neutralizar su accionar sobre el Estado mismo, sobre la sociedad y los individuos.
Cabe destacar que este trabajo académico no pretende responder cuando una amenaza o riesgo estratégico es un problema de seguridad pública y cuando uno de seguridad estratégica del Estado, pero si alertar: que este dilema es fundamental que se resuelva, en cada caso a enfrentar, para determinar estratégicamente en la cúspide de toda organización de un Estado, el grado de proporcionalidad de la fuerza estatal a emplear con el sistema de seguridad que ese Estado disponga y; que esto, también condiciona: el nivel de participación de cada instrumento según sus incumbencias, responsabilidades y recursos asignados y la complejidad del planeamiento y la ejecución específica, conjunta o combinada de la acción.
La estructura de base sobre el cual se asienta el modelo argentino de seguridad
El modelo argentino en materia de seguridad es atípico, único en el mundo, porque a pesar que muchos de sus ideólogos hicieron ingentes esfuerzos por exportar el mismo a otros países, en especial de Latinoamérica, ningún Estado nacional lo ha adoptado y en algunos casos sólo se tomó de él el sano criterio de separación instrumental de no utilizar fuerzas armadas en el ámbito de la seguridad pública que, por otro lado, no es ningún invento argentino, ya que éste es un paradigma de larga data utilizado en los principales países desarrollados.
Pero para analizar el modelo argentino de seguridad es necesario ver, primero, la arquitectura de diseño del Estado argentino; porque una cosa que, durante años, se ha mantenido confusa e ignorada por la política argentina y por la academia que se dedica a estos temas es que toda estructura estatal que se disponga para planear o ejecutar una determinada política pública descansa sobre una estructura o arquitectura de base que es la que constituye y configura ese Estado sobre el cual se llevará a cabo esa política pública.
Esto implica que toda estructura o sistema de seguridad, de salud, de educación, etc. descansa sobre una estructura de base, sobre un cimiento, que es la arquitectura de configuración y diseño del propio Estado.
Esta arquitectura de base es la que determina qué tipo de Estado se posee, bajo que régimen político funciona, bajo qué régimen orgánico funcional está configurado, cuantas jurisdicciones lo componen, como se interrelacionan sus componentes y cuan sustentables son éstos en el orden político, económico, social y administrativo, entre otras cosas.
Esto implica, por ejemplo, que una estructura de seguridad o de salud o de educación no son iguales: en los Estados federales que en los Estados unitarios, en los Estados con regímenes republicanos que en los no republicanos, en los Estados con un tipo determinado de régimen orgánico funcional que en aquellos que dispongan de otro, en los Estados con pocas jurisdicciones estatales que en los que tienen muchas, en los Estados con alta calidad de interrelación entre sus componentes que en aquellos que tengan baja calidad y en los Estados cuyos componentes jurisdiccionales (provincias y municipios) son sustentables en el orden político, económico, social y administrativo que en los Estados con falencias en este orden.
Este es un error muy común, especialmente cuando se compara instrumentos de seguridad de un Estado con otro sin tener en cuenta la arquitectura de base de los Estados que son objetos de comparación o cuando se intenta encontrar paradigmas comunes entre modelos diferentes de seguridad o cuando se da recomendaciones de políticas públicas y proponer procesos de modernización con parámetros característicos de fuerzas diseñadas bajo un modelo de diseño anglosajón (propio de Estados federales) a fuerzas diseñadas bajo un modelo de diseño del tipo napoleónico (propio de Estados unitarios) y viceversa.
Por ello, para comprender el modelo argentino de seguridad y las críticas que en este trabajo aquí se le hace es necesario definir que se entiende por Estado argentino.
Por eso, aquí se lo entiende como una mega organización compuesta por un Estado nacional, veintitrés Estados provinciales, un Estado municipal autónomo y unos dos mil Estados municipales y comunales; cada uno de ellos, con sus tres poderes (ejecutivo, legislativo y judicial) para los tres primeros tipos de Estados constitutivos y con sus dos poderes (ejecutivo y legislativo) para el restante.
Entendida esta definición, puede ser comprendida la magnitud cuantitativa de este Estado y su complejidad; como así también las consecuencias que pudiera ocasionar cualquier falla de coordinación y de diseño orgánico y funcional que se posea, en cualquiera de sus partes constitutivas, para que su modelo de seguridad pueda ser aceptable en relación a las amenazas y riesgos que debe enfrentar y su capacidad disponible real de prevención, respuesta y mitigación.
Ahora bien, el Estado argentino llega a su actual y compleja constitución cuantitativa de jurisdicciones estatales a través de un proceso histórico que comienza en 1810 y que tiene una serie de hitos en los cuales cada jurisdicción actual va tomando forma como parte de un proceso de fraccionamiento territorial que respondió más a cuestiones de coyuntura de corto plazo y de orden localista que a la búsqueda de excelencia y sustentabilidad demográfica, económica, social y política de largo plazo para beneficio de la nación toda.[10]
Pero, la sustentabilidad política, económica, social y demográfica de las provincias, municipios y comunas es como la argamasa del cimiento que conforma la arquitectura de base del Estado argentino. Sin sustentabilidad no hay política pública que se pueda ejecutar con eficiencia en el lugar donde debe realizarse. Cuando esa sustentabilidad es escasa o de mala calidad las vulnerabilidades de las partes constitutivas de un Estado se acrecientan y con ello, el peligro de las amenazas y riesgos a la seguridad estratégica del Estado y también a la seguridad pública.
Veamos un ejemplo concreto. No se puede pregonar y menos aún diseñar un modelo de seguridad pública mediante fuerzas policiales organizadas como policías comunales o metropolitanas si los municipios y comunas no tienen capacidad de alistarlas y sostenerlas. Si el poder financiero que puede hacerlo no concuerda con el poder de dependencia orgánica y funcional de estas fuerzas o si éste se encuentra a cientos o miles de kilómetros de distancia donde se producen los hechos que son necesarios prevenir, responder y mitigar. Esto es así, porque técnicamente -entre otras cosas- los controles huntingtonianos son endebles o de baja calidad o imposibles de llevarse a cabo en una situación como la planteada.[11]
Ahora bien, si el adecuado equilibrio demográfico permite un desarrollo armónico y sostenible en un país, la alta concentración de población en una determinada zona urbana genera más propensión a la ocurrencia de situaciones criminales en ese emplazamiento humano.
En este sentido, el especialista argentino Diego GORGAL afirma que la evolución de la actividad criminal puede agruparse en tres factores, según su naturaleza y modo de operar sobre el nivel del delito:
1) “El Factor socioeconómico: los incentivos La literatura ha comprobado que los ciclos económicos, el desempleo en grupos vulnerables (hombres jóvenes de nivel socioeconómico bajo) y –fundamentalmente- la desigualdad social son variables fuertemente asociadas a aumentos o disminuciones en el nivel agregado de delito. Estas variables obran como incentivos o desincentivos de la actividad criminal.
2) El Factor demográfico y socio-cultural La literatura complementaria a los estudios de economía del crimen ha permitido identificar variables que no eran consideradas por el sesgo simplificador y volcado a lo cuantificable del enfoque económico. Dentro de este factor se ubican variables que operan como incentivos –grado de urbanización y cantidad de hombres jóvenes- y variables que obran como barreras de ingreso a la actividad criminal: familia, escuela y comunidad.
3) El Factor institucional: los riesgos y los costos El Estado (…) al intervenir, desde la perspectiva de la economía del crimen, está imponiendo riesgos y costos al accionar criminal. En efecto, un individuo incentivado a cometer delitos (factor socioeconómico y demográfico), y sobre el que existen frágiles barreras de ingreso a la actividad criminal (factor socio-cultural), para operar deberá sortear los riesgos (policía) y costos (justicia y cárcel) que impone el Estado al proteger los derechos de los ciudadanos.
A mayor eficacia en el funcionamiento de cada una de estas instituciones, mayores riesgos y costos impondrá el Estado a quienes desarrollan comportamientos delictivos, entonces, mayor será la disuasión. Por el contrario, un funcionamiento poco eficaz de estas instituciones redunda en un riesgo y costo bajo para el delincuente, por lo tanto, será más fácil o menos costoso serlo.”[12]
Desde este punto de vista, la Argentina presenta un cuadro muy anómalo porque casi el 50% de su población se encuentra concentrada en lo que se denomina el Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA), una zona geográfica en la cual se da un desarrollo humano compacto pero que se encuentra artificialmente dividida en un conglomerado de jurisdicciones políticas compuesto por una ciudad autónoma con un estatus de una cuasi provincia y veinticuatro jurisdicciones municipales o partidos pertenecientes a la Provincia de Buenos Aires que constituyen en sí mismos una inviabilidad congénita, una barrera estructural a todo modelo de organización y gestión de políticas públicas que se pretenda construir de manera exitosa sobre esta área geográfica.
Por otro lado, el resto de la población argentina se distribuye en tres metrópolis urbanas asentadas en las ciudades de Córdoba, Rosario y Mendoza, en un grupo de ciudades medianas y pequeñas, generalmente capitales de provincias, y en un inmenso conglomerado de pequeñas comunas y municipios menores, cuya mayor concentración se da en las Provincias de Buenos Aires, Córdoba y Santa Fe, mientras que el resto del territorio argentino es casi una especie de desierto demográfico.
Sobre esta realidad poblacional y de inconsistencias políticas y jurisdiccionales se encuentra la estructura que sostiene el sistema de seguridad argentino.
Ahora bien, si este es uno de los aspectos que marca la realidad estructural de la Argentina, la sustentabilidad económica de cada uno de los componentes estatales del Estado argentino que surge de esa realidad demográfica, de ese desarrollo humano asentado en una determinada zona geográfica, resulta determinante para poder observar el cimiento sobre el cual se apoya el modelo argentino de seguridad.
Lamentablemente, esta sustentabilidad económica es variada pero mayormente pobre, si se lo mira desde la óptica jurisdiccional, porque sólo en algunas pocas metrópolis existe la sustentabilidad fiscal suficiente para llevar a cabo un modelo de seguridad pública de forma descentralizada conforme a un régimen federal de gobierno, salvo que se lleve a cabo una reestructuración de todo el Estado argentino de cara a dar sustentabilidad a las provincias y municipios que lo constituyen y un proceso de desarrollo económico muy fuerte en todo el interior argentino que promueva la desconcentración poblacional del AMBA por medio de un proceso de inmigración inducida, conjuntamente con otras medidas que no son objeto de estudio en este trabajo académico.[13]
Pero el Estado argentino, además de sus falencias estructurales, en materia de sustentabilidad económica de sus jurisdicciones constitutivas, posee un régimen de funcionamiento particular entre su Estado nacional y sus Estados provinciales y municipal autónomo de la ciudad de Buenos Aires, porque si bien formalmente éste es federal, en realidad es unitario, más bien podría decirse una especie híbrida entre unitario y federal. Una ambigüedad. Este fenómeno también ocurre con el régimen de funcionamiento entre los Estados provinciales y sus Estados municipales y comunales.
Esta situación tiene cabida también con los poderes de los Estados que conforman el Estado argentino porque si bien formalmente son independientes, en realidad, los poderes legislativos y judiciales muestran una alta dependencia del poder ejecutivo (nacional, provincial o municipal, según corresponda) y especialmente de quien ejerce transitoriamente -o más bien podría decirse casi permanentemente- el poder político en cada jurisdicción municipal, provincial o nacional, de acuerdo a los usos y costumbres vigentes en la elite política argentina.
Dice, por ejemplo, el Intendente del Partido Bonaerense de Malvinas Argentinas, Mario ISHII, en un reportaje hecho por el Diario La Nación:
-Periodista: “debe ser complicado moverse con libertad, dada la dependencia del distrito con respecto a los fondos nacionales y provinciales…”
-“Digamos que sin los esfuerzos de la Nación y de la provincia no tendrían que habernos dividido con los Municipios de San Miguel y Malvinas Argentinas”[14]
Estas palabras de uno de los intendentes denominados “barones del conurbano bonaerense” es la representación cabal de la situación estructural que sufre este país. Sus palabras reflejan la falta de sustentabilidad de los municipios y cuáles son los verdaderos mecanismos de coordinación que rigen el real régimen de funcionamiento del Estado argentino y sus componentes provinciales y municipales.
Esto se debe porque en realidad, existe un régimen de funcionamiento de tipo feudal basado en la “alianza de vasallaje” es decir en el pacto mediante el cual una persona -el vasallo o sirviente-, se somete a otra -su Señor-, quien le brinda protección y le reconoce un “beneficio” (más tarde llamado “feudo”) a cambio de lealtad y contribuciones.
En Argentina la palabra feudalismo no es una metáfora. El empleado se debe a su gremio, el desempleado a sus punteros políticos para recibir un subsidio o una dádiva, los punteros a sus intendentes, los intendentes a los gobernadores y los gobernadores al poder central. Sin esta “alianza de vasallaje” el puntero no cuenta con recursos; el Intendente no recibe la partida presupuestaria, el Gobernador encuentra dificultades para la obra pública. Sin este pacto de servidumbre nadie resulta “investido” para integrar una lista electoral, la “protección” es retirada, el “beneficio” (feudo) no es concedido.
El Estado argentino entero está sometido a este nefasto régimen, no republicano, antifederal y contrario a su Constitución Nacional originaria donde legisladores, Intendentes y Gobernadores se deben más al Señor que los ha investido y los protege que a su pueblo que los vota y que -a su vez- lo arrastra a una inmadurez cívica y económica en una espiral constante que acentúa la decadencia de la sociedad argentina.
Este régimen de funcionamiento informal del Estado argentino deviene del otro pilar sobre el cual descansa toda estructura de seguridad, de salud, de educación, etc. que posee un Estado cualquiera que es la cultura (es decir, los valores e ideas) de su elite política y de su sociedad.
Al respecto, un destacado investigador de las ciencias políticas, Ronald INGLEHART, sostiene que la cultura da forma a las instituciones democráticas, en especial la correlación existente entre los valores de supervivencia y los valores de autoexpresión de una sociedad.
Por ello, la cultura actual de la sociedad argentina permite este tipo de régimen de funcionamiento en el Estado argentino por sobre cualquier formalidad existente (Constitución Nacional, leyes, tratados internacionales, etc.), sus anomalías conceptuales y sus fallas estructurales.
Además, INGLEHART dice que:
“Las sociedades que ponen énfasis en los valores de supervivencia muestran niveles relativamente bajos de bienestar subjetivo, exhiben condiciones de salud relativamente deficientes, tienen bajos niveles de confianza interpersonal, son relativamente intolerantes con los que no pertenecen al grupo, demuestran un bajo nivel de apoyo a la igualdad de sexos, enfatizan los valores materialistas, tienen niveles relativamente altos de fe en la ciencia y la tecnología, exhiben niveles relativamente bajos de activismo ambiental y son relativamente favorables a los gobiernos autoritarios. Las sociedades que enfatizan los valores de autoexpresión tienden a exhibir preferencias opuestas en todos estos tópicos (…) las sociedades que enfatizan los valores de autoexpresión tienen muchas más probabilidades de ser democracias estables que las que enfatizan los valores de supervivencia.”[15]
Y el mencionado profesor considera que:
“El desarrollo económico parece causar cambios culturales graduales que hacen más probable que los públicos masivos deseen instituciones democráticas y las apoyen más una vez que están establecidas. Esta transformación no es fácil ni automática (…) Aunque las sociedades ricas tienen más probabilidades de ser democrática que las pobres, la riqueza en sí no trae automáticamente democracia”[16]
Como la sociedad argentina no es homogénea, estos valores de autoexpresión y de supervivencia son diferentes, inclusive dentro de las áreas urbanas que presentan más sofisticación y síntomas de ser parte de una sociedad post industrial, como lo es la ciudad de Buenos Aires. Esto sucede porque en estos conglomerados humanos, a su vez conviven porciones con valores de sociedad industrial y otras (más pobres y marginales) con valores de sociedad agraria, haciendo que los reclamos de mejor institucionalización, mayor calidad en las políticas públicas que brinda el Estado, menor autoritarismo en las altas esferas del poder, más prácticas políticas de mayor calidad y un mayor acercamiento a comportamientos civilizados modernos sean, por ahora, no suficientes para exigir cambios profundos y duraderos en ese sentido.[17]
En materia de seguridad, esta heterogeneidad encuentra sustento ideológico, básicamente, en dos posiciones que son antagónicas y generan tensiones en la sociedad, especialmente cuando una de ellas toma preeminencia sobre la otra, en la elite política dominante, en contraste con las creencias y valores que sostienen ciertas mayorías de esa sociedad.
GORGAL al respecto entiende que:
“Los enfoques tradicionales en materia de seguridad –y que actualmente siguen operando sobre los decisores políticos se podrían agrupar en dos grandes grupos. Por un lado, existe una escuela vinculada con sectores ideológicos progresistas que consideran que el “hombre es bueno por naturaleza”, y “la sociedad es la que lo corrompe”. De allí que –prescriben- la manera que el Estado debe combatir la delincuencia es mediante reformas sociales y económicas que reduzcan la pobreza y el desempleo, factores que consideran causantes de los comportamientos delictivos. El delincuente no es victimario sino víctima de esta situación. De allí que esta escuela -“garantista”- tiende a proscribir el uso de la potestad penal. La otra escuela en materia de seguridad –periodísticamente conocida con el nombre de “mano dura”- considera al delito una conducta desviada propia de determinados individuos, por lo que recurren exclusivamente a la legislación penal como expediente idóneo para solucionar el problema de la inseguridad. Y cuando dicho problema se agrava proponen el incremento de las penas previstas en el Código Penal, o la ampliación del margen de discrecionalidad en el uso de facultades procesales por parte de las fuerzas de seguridad y policiales, o la militarización –sea en el plano comunicacional, sea en el plano operacional- de la política de seguridad. En líneas generales descansa en una visión exclusivamente jurídica del problema: con leyes severas y facultades procesales amplias se resolvería la cuestión.”[18]
En la actualidad, la mayoría de la elite política argentina aparenta poseer ideas muy afines a la escuela garantista mencionada por Diego GORGAL y esto genera, desde el poder mismo, una especie de “relativismo del delito y de la delincuencia” que afecta directamente a la seguridad pública e indirectamente a la seguridad estratégica del Estado cuando la escala del delito adquiere capacidad de daño al Estado mismo o a la sociedad toda o a una parte colectiva de ella.
Por ello, en una editorial del Diario LA NACION se afirma que:
“Detrás de la ola de incongruencias, vandalismos y desórdenes que están destruyendo día tras día la capacidad de convivencia de los argentinos asoma una razón de fondo que debería preocuparnos a todos: el creciente relativismo moral que prevalece en ciertos influyentes y estratégicos sectores de la vida nacional.”[19]
Y se señala que:
“Con frecuencia nos detenemos a señalar las deficiencias del orden legal y político imperante y de las conductas que lo distorsionan o pervierten, pero no nos dedicamos lo suficiente a examinar la ausencia o la debilidad de esos mínimos controles interiores de carácter moral sin los cuales ningún sistema jurídico formal puede funcionar razonable y armoniosamente en ninguna parte del mundo.”[20]
Y además se sostiene que:
“Los gravísimos márgenes de inseguridad y la sombría ola de criminalidad que está soportando actualmente la sociedad argentina tienen vinculación también con el relativismo moral imperante, sobre todo cuando el delito adquiere la forma de una oscura propensión a la violencia y a la destrucción perversa y gratuita de seres absolutamente indefensos.”[21]
En consecuencia, este relativismo socava la autoridad propia del Estado y su capacidad de acción.
Por ello, Mariano GRONDONA dice que:
“En las sociedades racionales, el poder reside en la ley. Cuando se ha establecido la supremacía de la ley, la sociedad funciona según la racionalidad atribuida al cosmos -la ley natural- por los filósofos de la modernidad (por ejemplo: Locke, Hume, Kant). En las sociedades rechazantes, la autoridad del príncipe, del caudillo o del Estado es similar a la de un Dios irascible e impredecible. No se espera que las personas se adapten a los dictados conocidos, lógicos y permanentes de la ley; más bien, deben intentar adivinar el deseo arbitrario de los que tienen poder; tal es la inestabilidad inherente de esas sociedades.”[22]
Pero el relativismo moral y la inestabilidad inherente de una sociedad permiten, entre otras cosas, el surgimiento y desarrollo de la corrupción que, en general, muestra dos caras: una, en la que la sociedad no puede poner punto final a un argumento que alude a la degradación de las leyes, constituyendo una amenaza concreta a la seguridad estratégica de un Estado (especialmente, cuando su envergadura es de gran escala, como es en el caso argentino, afectando directamente su seguridad institucional) y; por otro, el perfil que se va formando con las percepciones individuales que recogen encuestas y comparaciones internacionales que generan conductas como la que presenta hoy en día la sociedad argentina.
Dice al respecto Natalio BOTANA:
“Este último aspecto es digno de mención. En el Índice de Percepción de la Corrupción del año 2010, que prepara Transparencia Internacional (una organización civil que reclama el estricto cumplimiento de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción), la Argentina está ubicada en una suerte de suburbio del planeta en esta materia, debajo de los 100 primeros países sobre un total de 178. En una escala que, de menor a mayor corrupción, va del 10 al 0, la Argentina marca 2,9 puntos cuando Chile tiene 7,2; Uruguay, 6,9, y Costa Rica, 5,3. Brasil (3,7), Colombia y Perú (ambos con 3,5) gozan de una mejor valoración que la que los argentinos se adjudican a ellos mismos.”[23]
Por ello, BOTANA se pregunta, en relación a los últimos escándalos de corrupción que tomaron conocimiento público:
“(…) si estos episodios no evocan el título del capítulo XVIII del los Discursos… de Maquiavelo. ¿En qué medida, en efecto, se puede “conservar un gobierno libre en un Estado corrupto”? No hay por qué aceptar en un todo esta hipótesis tan temible -sería, obviamente, un error de interpretación-, pero las tormentas que estallan en esta atmósfera cívica perturbada por la intolerancia no prenuncian tiempos más despejados. Nuestra democracia cruje porque no terminamos de aceptar el valor de los frenos y contrapesos aplicados al gobierno emanado de la soberanía del pueblo. Tenemos una democracia de grandes fines liberacionistas, envuelta en retóricas que bajan línea al enemigo con el aparato de la propaganda oficial, y carecemos de una democracia de medios institucionales capaz de albergar a todos, amigos o adversarios, en un sentimiento compartido de seguridad individual y colectiva. Para eso están las leyes que aquí no se cumplen.”[24]
Visto los pilares reales sobre los que descansa el actual modelo de seguridad argentino, vamos a entenderlo ahora en función de los conceptos aquí desarrollados.
El modelo argentino de seguridad
El modelo argentino de seguridad visto desde la perspectiva conceptual antes desarrollada es uno que no integra, en su diseño, un sistema de seguridad internacional propia del Estado argentino para ser utilizado combinadamente con otros países o con la comunidad internacional o para generar una política específica. No posee una conformación sistémica, desde la perspectiva de la seguridad estratégica del Estado aquí planteada. No considera a la defensa ni a la seguridad institucional del Estado como parte del mismo y sólo se integra a partir de la seguridad interior, sin distinguirla de la seguridad pública. Es decir, que el modelo de seguridad del Estado argentino es una expresión reducida, integrada por un único sistema de seguridad interior, en donde la seguridad pública es absorbida y entendida como un sinónimo de ésta.
Esto no deviene de una mirada parcial o carente de objetividad, sino que surge de quienes defienden este modelo, por ejemplo, Gustavo COLAS, en este momento, Secretario de la Comisión de Seguridad Interior y Narcotráfico del Honorable Senado de la República Argentina, quien dice:
“(…) el sistema de seguridad pública en la Argentina, se estructura a partir de una clara definición y diferenciación entre la seguridad pública o ciudadana -seguridad interna, conforme la ley- y la defensa nacional.”[25]
Por eso la definición y diferenciación antes mencionada hace que los pilares legales que sostienen el modelo argentino de seguridad sean las leyes nacionales 23.554 de Defensa Nacional, 24.059 de Seguridad Interior y 25.520 de Inteligencia Nacional. Pero la ley 24.059 de Seguridad Interior es el principal pilar del modelo; dado que ella establece las bases jurídicas, orgánicas y funcionales del sistema de planificación, coordinación, control y apoyo del esfuerzo nacional de policía tendiente a garantizar la seguridad interior, mientras que las dos leyes restantes sólo la complementan.
Esto es lo que provoca, técnicamente, la llamada policialización del modelo argentino de seguridad; dado que el artículo 2° de la ley de seguridad interior define a la seguridad interior como: “la situación de hecho basada en el derecho en la cual se encuentran resguardadas la libertad, la vida y el patrimonio de los habitantes, sus derechos y garantías y la plena vigencia de las instituciones del sistema representativo, republicano y federal que establece la Constitución Nacional”, y su artículo 3° prescribe que tales objetivos se alcanzan a través del “empleo de los elementos humanos y materiales de todas las fuerzas policiales y de seguridad de la Nación”.
Esto hace que la seguridad interior en este modelo sea vista como sólo una cuestión de seguridad pública o ciudadana, con un perfil orientado a proteger la vida y bienes de los individuos sin considerar al Estado o a la sociedad toda o a una parte colectiva de ella como un objeto a dar seguridad; es decir, sin considerar que la seguridad interior es parte de la seguridad estratégica del Estado.
Por otro lado, este modelo, al mismo tiempo y erróneamente, policializa la seguridad institucional del país desvirtuando los instrumentos que son necesarios aplicar (como una especie de degradación no buscada de la “política” pero que constituye una degradación de ella) ya que la seguridad institucional de un país no se alcanza nunca con policías sino con políticos e instituciones políticas partidarias y estatales. No haber entendido esto en los 70 llevó a la sociedad argentina a los nefastos sucesos que ocurrieron y este modelo de seguridad muestra que no se supo que aprender correctamente de ellos.
Si bien es adecuado pensar que la seguridad pública constituye una materia a cuya consecución y preservación deben concurrir, en el marco de sus respectivas competencias, los Estados nacional y provinciales, la confusión conceptual de creer que la seguridad pública y la seguridad interior son la misma cosa lleva a que, en la ley de seguridad interior, en su artículo 5°, se establezca que “La seguridad interior, de conformidad con los principios derivados de la organización constitucional, se encuentra reglada mediante leyes nacionales y provinciales referidas a la materia, con vigencia en cada jurisdicción y por la presente ley, que tendrá carácter de convenio, en cuanto a la acción coordinada interjurisdiccional con aquellas provincias que adhieran a la misma.”. Obviándose, nada más y nada menos que en todos los países desarrollados la seguridad interior es una responsabilidad exclusiva de los Estados nacionales mientras que la seguridad pública, una compartida entre los Estados nacional, provinciales y municipales, especialmente en los Estados con régimen orgánico y funcional del tipo federal. A pesar de este error conceptual, todas las provincias argentinas han adherido a esta ley.
No obstante, este sistema de seguridad interior está integrado, conforme al artículo 7° de la ley antes mencionada, por: el Presidente de la Nación; los gobernadores de las provincias; el Congreso Nacional; los ministros del Interior, de Defensa y de Justicia; la Policía Federal, la Policía de Seguridad Aeroportuaria y las policías provinciales; la Gendarmería Nacional y la Prefectura Naval Argentina.
Como puede observarse, existen organismos con competencias en materia de seguridad que la ley no integró en el sistema de seguridad interior, tales como la Policía Aduanera, la Dirección General de Aduanas, la Dirección General de Migraciones, la Unidad de Información Financiera y muchos otros más que se encuentran bajo otras carteras ministeriales del Poder Ejecutivo del Estado nacional argentino.
Esto ocurre porque desde un inicio se partió de una visión equivocada y sesgada de la seguridad que no contempló, entre cosas, el dinamismo de las amenazas y riesgos estratégicos, y se terminó adoptando un perfil estático y lento que sólo le resta capacidad de acción al Estado argentino y que hoy en día casi toda la sociedad argentina lo percibe y también una parte importante de la comunidad internacional.
Asimismo, la ley prevé que la conducción del sistema y la coordinación de las diversas fuerzas federales y de éstas con los cuerpos policiales provinciales es ejercida por el Ministerio del Interior con un órgano específico a su cargo, la Secretaría de Seguridad Interior. Cabe destacar, que hasta hace poco ejercía esta función el Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos y ahora lo hace un ministerio específico recientemente creado: el Ministerio de Seguridad.
En tal carácter, el artículo 8° de la ley de seguridad interior, otorga al Ministro competente las siguientes facultades:
1) Formular las políticas correspondientes, la doctrina y conducir las acciones tendientes a garantizar un adecuado nivel de seguridad interior.
2) Dirigir y coordinar la actividad de los órganos de información e inteligencia de las instituciones policiales y de seguridad.
3) Entender en la organización, doctrina, despliegue, capacitación y equipamiento de las fuerzas.
4) Disponer de elementos de los cuerpos policiales y fuerzas de seguridad del Estado nacional, a través de los jefes de los respectivos cuerpos y fuerzas.
Y además el artículo 9° crea el Consejo de Seguridad Interior, con la función de asesorar al ministro del área en la elaboración de las políticas y de los planes correspondientes y en la ejecución de las acciones tendientes a garantizar un adecuado nivel de seguridad interior. Este órgano tiene a su cargo la coordinación de los distintos niveles jurisdiccionales de actuación.
De acuerdo a esta ley, el Consejo de Seguridad Interior está integrado en carácter de miembros permanentes por:
a) El ministro de Seguridad, ahora, en calidad de presidente;
d) El secretario de Seguridad Interior;
e) Los titulares de la Policía Federal, Policía de Seguridad Aeroportuaria, Prefectura Naval y Gendarmería Nacional; y
f) cinco jefes de policías provinciales, que rotarán anualmente.
La ley, también contempla la participación de miembros no permanentes, tales como el Ministro de Defensa; el titular del Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas y los jefes de policía provinciales no designados para integrar el Consejo en forma permanente. Los gobernadores de provincia que así lo solicitaren pueden participar en las reuniones del Consejo, al igual que los legisladores nacionales integrantes de las Comisiones de Seguridad Interior de ambas Cámaras. Finalmente, se establece que pueden ser llamados a participar con fines de asesoramiento, todos aquellos funcionarios públicos nacionales y provinciales y personalidades cuya concurrencia resulte de interés.
Cabe destacar que este Consejo tiene su correlato a nivel provincial en los Consejos provinciales de Complementación para la Seguridad Interior. Estos constituyen órganos coordinados por los ministros del área de las respectivas provincias y cada uno de ellos está integrado por el responsable provincial del área de seguridad y las máximas autoridades de las fuerzas de seguridad y policiales federales con asiento en la provincia.
Otro órgano que conforma el sistema de acuerdo a esta ley es la Dirección Nacional de Política Criminal, que ejerce la dirección funcional y coordinación de la actividad de los órganos de información e inteligencia de las fuerzas policiales y de seguridad federales, y de los existentes a nivel provincial de acuerdo a los convenios que se celebren. Este organismo es una especie de INDEC (Instituto Nacional de Estadísticas y Censo) del crimen y -hoy en día- un sujeto pausible de las malas prácticas que se realizan en materia estadística.
Como puede observarse, este modelo está diseñado sin contemplar la participación del Poder Judicial, ni siquiera en el Consejo de Seguridad Interior. No se tiene en cuenta amenazas y riesgos (sus diferencias tipológicas, en naturales o antrópicas) y menos aún se tiene en cuenta niveles de planeamiento y de acción diferenciados por prevención, respuesta y mitigación.
Este modelo básicamente coordina la actuación de los dos cuerpos policiales federales: la Policía Federal y la Policía de Seguridad Aeroportuaria, y las dos fuerzas nacionales de seguridad: la Gendarmería Nacional y la Prefectura Naval. Por ello, el artículo 19 de la ley de seguridad interior establece la obligatoria cooperación y actuación supletoria entre las distintas fuerzas policiales y de seguridad, facultando a sus efectivos a actuar en jurisdicción atribuida a otras en persecución de delincuentes, sospechosos de delitos e infractores o para la realización de diligencias urgentes relacionadas con su función, cuando esté comprometido el éxito de la investigación, debiendo darse inmediato conocimiento al Ministerio del que dependen y a la fuerza titular de la jurisdicción.
En este modelo de seguridad, los integrantes de las fuerzas se consideran en servicio permanente, debiendo ejercer sus funciones de acuerdo a un principio de adecuación de los medios a emplear en cada caso, procurando fundamentalmente la preservación de la vida y la integridad física de las personas que deban constituir objeto de su accionar. Los cuerpos policiales y fuerzas de seguridad deben incorporar a sus reglamentos las recomendaciones del Código de Ética Profesional para funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, establecido por la Asamblea General de las Naciones Unidas.
Una de las cuestiones que no considera este modelo es que los sistemas y fuerzas de seguridad pública requieren diferentes parámetros (de diseño de fuerzas y régimen de funcionamiento orgánico funcional) que los sistemas y fuerzas de seguridad interior, muy especialmente, en aquellos Estados con regímenes federales. La experiencia internacional comparada da amplias muestras de esto, por supuesto absolutamente ignorado por el modelo argentino de seguridad.
Por otro lado, este modelo contempla que ante graves situaciones que vulneren la seguridad pública o la plena vigencia de las instituciones o en situación de desastre, a requerimiento del gobernador de la provincia donde los hechos tuvieren lugar, se puede disponer de los cuerpos policiales y fuerzas de seguridad del Estado Nacional, para lo cual, en el ámbito del Consejo de Seguridad Interior se constituye un Comité de Crisis, co-presidido por el Ministerio de Seguridad y el Gobernador de la provincia afectada, e integrado por los jefes de las fuerzas de seguridad y policiales que tuvieran acción en el hecho en particular.
En ese caso, el Comité de Crisis podrá delegar en un funcionario nacional o provincial de jerarquía no inferior a subsecretario nacional o ministro provincial la supervisión operacional local de los cuerpos policiales y fuerzas de seguridad a empeñarse en operaciones de seguridad interior. Si fuera necesario un grado de acción conjunta mayor al de colaboración, coordinación de operaciones simultáneas o relaciones de apoyo, el Comité de Crisis designará a cargo de las operaciones conjuntas de seguridad a un jefe perteneciente a uno de los cuerpos policiales o fuerzas de seguridad del Estado nacional intervinientes, al que se subordinarán los elementos de los restantes cuerpos policiales y fuerzas de seguridad nacionales y provinciales participantes en la operación.
Como consecuencia del marco legal que lo sustenta, este modelo se basa en la separación exacerbada dentro del Estado nacional de los elementos estatales de seguridad bajo diferentes carteras ejecutivas, sin planeamiento centralizado y sin inteligencia centralizada, con elementos coordinadores insuficientes y de escasa calidad sistémica entre poderes, ministerios, agencias, direcciones, oficinas y fuerzas nacionales, provinciales y municipales.
Este modelo no considera a la defensa como parte de la seguridad estratégica del Estado argentino. La excluye de toda responsabilidad ante amenazas y riesgos no clausewitzianos y le asigna un rol a las fuerzas armadas de apoyo a las fuerzas de seguridad sólo en ciertos casos, bajo ciertas circunstancias, en pos de alcanzar el objetivo de desmilitarizar la seguridad, de eliminar a los militares de los problemas de la seguridad interior y pública o de neutralizarlos como consecuencia de lo que ellos hicieron en el pasado.
Si bien el criterio de no utilizar fuerzas armadas en la seguridad pública es considerado sano y atinado, desde el punto de vista técnico profesional, puesto que es también concordante con lo que ocurre en los países desarrollados que son paradigmas modernos en materia de seguridad, la exacerbación que presenta el caso argentino lo hace único y esto es perfectamente visible y claro cuando se observa cual ha sido el comportamiento de todas las gestiones de la administración pública nacional en materia de control del espacio aéreo y de las costas y mares adyacentes. La precariedad del control y de la interceptación de vectores aéreos o marítimos intrusos o ilegales durante estas últimas décadas es una prueba irrefutable de esta observación.
De la lectura del marco legal descripto, surge que este modelo es a claras uno de orden táctico, no estratégico, concebido desde las operaciones a realizar y no desde el tipo de amenazas y riesgos a enfrentar. Es un modelo que adolece, desde su concepción, de un diseño de mecanismos claros en materia de prevención, respuesta y mitigación de amenazas y riesgos estratégicos. Es un modelo de tipo reactivo; por ello, el Estado argentino posee grandes falencias en materia de prevención, carece de mecanismos de mitigación y sólo posee cierto grado de respuesta porque es lo único disponible que tiene desde su diseño orgánico funcional.
Estas características se acentúan cuando se analiza las fuerzas policiales y de seguridad que lo componen y los órganos existentes en el Estado nacional con competencia en la materia no tenidos en cuenta en el diseño del sistema de seguridad argentino.
En este artículo sólo se realizará un análisis conceptual de las fuerzas de seguridad y policiales nacionales, sin adentrarse en mayores detalles, puesto que esto ameritaría un estudio mucho más complejo que escapa del objeto de este trabajo académico.[26]
Por ello, el marco normativo fundamental del modelo de seguridad argentino se complementa además con las leyes que dieron origen a las fuerzas del Estado nacional y las leyes provinciales y municipales de los Estados provinciales y municipales que conforman este sistema.
En ese sentido, se destaca, a nivel nacional, el Decreto 333/56, que es la Ley Orgánica de la Policía Federal Argentina, la ley 18.398 que es la ley Orgánica de la Prefectura Naval y la ley 19.349 que es la ley orgánica de la Gendarmería Nacional Argentina (tres normas que han sido dictadas durante gobiernos de facto), la ley 26.102, que crea la Policía de Seguridad Aeroportuaria (durante el Gobierno nacional de Néstor KIRCHNER) y la Ley 18.711, que regula las funciones y jurisdicciones de las fuerzas de seguridad y cuerpos policiales, estableciendo, básicamente, la jurisdicción de la Gendarmería Nacional en zonas fronterizas, la de la Prefectura Naval Argentina en el litoral marítimo, fluvial, lacustre y otras vías navegables y espacios portuarios y de la Policía de Seguridad Aeroportuaria en aeropuertos y aeródromos. Por su parte, a la Policía Federal se le asigna una jurisdicción residual, donde no la tenga expresamente asignada otra fuerza, además de la que le corresponde en la Capital Federal. Esta ley establece que cualquiera de ellas podrá actuar como auxiliar de la justicia en cualquier jurisdicción.
Este ordenamiento legal implica que tres de las fuerzas nacionales tienen competencias típicas de seguridad interior, tal como es entendido conceptualmente en este trabajo, y una de ellas, la Policía Federal, competencias duales en materia de seguridad interior y seguridad pública.
Pero además de estas leyes nacionales, existen las leyes provinciales que establecen principalmente el sistema de seguridad pública de la provincia, las orgánicas de las policías provinciales y la adhesión provincial al sistema de seguridad interior aquí visto, entre las cuales destacamos, por ejemplo, para la Provincia de Buenos Aires, la ley provincial 12.154, que estableció el sistema de seguridad pública provincial, la ley provincial 12.294, en la cual esta provincia se adhirió al sistema nacional de seguridad interior y la ley provincial 13.482, que unificó las normas de organización de las policías de la Provincia de Buenos Aires.[27]
Visto la existencia de veintitrés provincias y la ciudad autónoma de Buenos Aires, es fácil comprender la magnitud y la enorme complejidad que representa todo este marco normativo.
Otra norma que complementa también las antes descriptas es la ley nacional 26.288, que dispuso que “el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires ejercerá las funciones y facultades de seguridad en todas las materias no federales. El Gobierno nacional las seguirá ejerciendo hasta tanto aquel ejercicio sea efectivamente asumido por el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires” y entonces permitió que el gobierno de la ciudad autónoma de Buenos Aires dictara la ley metropolitana 2.894 que dispuso la creación de su propia fuerza policial, la Policía Metropolitana, es decir, la última fuerza policial creada hasta este momento y que se adhirió al sistema de seguridad interior vigente en el país.
Cabe destacar que, en general, todas estas fuerzas nacionales y provinciales están configuradas bajo un diseño de fuerzas del tipo napoleónico, típico de Estados con regímenes orgánico funcionales del tipo unitario, excepto la Policía de Seguridad Aeroportuaria que constituye un caso único en el mundo que no responde a ningún modelo policial existente producto de la creatividad ingeniosa de sus precursores [28] y la Policía Metropolitana creada bajo el modelo de fuerza anglosajón, típico de Estados con régimen de tipo federal.[29]
Por este motivo, las fuerzas de seguridad y policiales nacionales y provinciales responden a un patrón de diseño orgánico funcional basado en las siguientes características:
Modelo reactivo: espera que los hechos ocurran para intervenir con un sistema de paradas fijo y Sistema 911 con respuestas rápidas a la emergencia.
Estructura burocrática, con concentración de poder en la cúspide.
Sistema de gestión centralizado (command and control)
Estructura y Cultura organizacional con carácter para-militar.
Sistema de control con asuntos internos
Énfasis en los procedimientos, en donde toda operación debe ser predeterminada y predecible y el rol del suboficial es el de ejecutar mientras que el rol del oficial es supervisar.
Sistema de patrullajes motorizados y recorridos aleatorios.
Rol preventivo de la Policía mediante arrestos.
Rol del efectivo es similar al del trabajador de factoría, simplemente ejecuta operaciones predeterminadas. No hay margen discrecional.
Rol de la comunidad que prefijado como el objeto a controlar
Sistema de capacitación estático
Indicador de evaluación de desempeño es la cantidad de arrestos
Sistema de premios basados en el coraje y el riesgo
Función de la Policía es la de reprimir el delito
Con parámetros de diseño de fuerza como los descriptos precedentemente es entendible porque el modelo argentino de seguridad no contempla mecanismos adecuados de prevención, respuesta y mitigación, en los términos conceptuales aquí planteados y porque este modelo es eminentemente táctico y carente de análisis y planeamiento estratégico.[30]
Por otro lado, es lógico pensar que con patrones de diseño bajo modelos de tipo napoleónicos, caracterizados por una organización del tipo vertical, la vulnerabilidad de estas fuerzas a la corrupción y a la ilegalidad es importante y la sospecha constante las ha llevado a la mayoría de ellas a la pérdida de lo que Rafael AJANGIZ llama los nuevos modos de legitimización de una fuerza.[31]
Resulta claro entonces que la falta de una correcta visión para entender adecuadamente la seguridad y sus componentes ha llevado a errores estructurales muy importantes en el diseño de todo el sistema hoy vigente en la Argentina lo que permite explicar las falencias del Estado argentino en seguridad internacional, seguridad estratégica del Estado y seguridad pública.[32]
Para tomar una idea de la magnitud del modelo argentino de seguridad, la Tabla siguiente muestra la cantidad de efectivos policiales que contaba el Estado argentino al año 2004.
Si esta situación la comparamos con la Tabla siguiente que representa el caso brasileño, podrá entenderse fácilmente que las fuerzas de seguridad pública y de seguridad interior del Estado argentino no tienen problemas de orden cuantitativo, sino más bien de orden cualitativo, de diseño de fuerzas, de diseño orgánico funcional del sistema integral de seguridad, de planeamiento estratégico y tecnología aplicada. Mientras en Brasil, el índice de habitantes por policía es de 329, para el año 2002, en Argentina ese índice es de 241 si se toma sólo las policiales provinciales al año 2004 y de 162 si se considera las fuerzas de seguridad nacionales en ese año fiscal. Esto implica que el Estado argentino posee más efectivos policiales y de seguridad por habitantes que el Estado brasileño.
Al respecto, Diego GORGAL dice:
“De allí que los problemas de seguridad [en la Argentina] sean, principalmente, problemas de gestión del sistema de seguridad (eficacia y eficiente), antes que jurídico-penales. La forma de medir la eficacia del funcionamiento de las instituciones es mediante la probabilidad de arresto (Policía), la probabilidad de sentencia (Justicia) y la probabilidad de condena (Justicia y Servicio Penitenciario).”
Por ello, este especialista afirma que:
“Distintos estudios han demostrado que un modelo eficiente de seguridad urbana requiere el eficaz funcionamiento de los tres componentes del factor institucional: policía, justicia y servicio penitenciario. Una reforma policial que incremente la probabilidad de arresto, pero sin un funcionamiento rápido de la justicia ni una infraestructura carcelaria que contenga el incremento de condenados es un reforma que nada afectará en el nivel de delitos, es decir, está destinada al fracaso, tal lo ocurrido en la provincia de Buenos Aires.”
“(…) bajo el actual sistema de seguridad, un incremento en la dotación de recursos económicos y humanos no reducirá el delito, dado que las ineficiencias estructurales sobre las que se monta el sistema atentan contra su eficacia y hacen insostenibles los resultados que puedan obtenerse al comienzo1. No importa cual sea la política, las ineficiencias estructurales del sistema atentan con el cumplimiento de sus metas. De allí la necesidad de un sistema eficiente de seguridad urbana.”
Cabe destacar, que este trabajo no trata la situación específica del Poder Judicial en el Estado argentino ni de los sistemas de mitigación de amenazas y riesgos a la seguridad (tales como los que se usan para el delito y la reparación a sus víctimas) ni de los sistemas de control políticos, parlamentarios y ciudadanos porque indudablemente el tratamiento de estos temas es de tal complejidad que supera el alcance de este artículo, pero sí pretende poner en evidencia: que el vigente modelo argentino de seguridad no tiene en cuenta estos poderes nacionales y provinciales ni estos sistemas esenciales en cualquier modelo de seguridad de un Estado y que la situación existente en materia de seguridad en el país luce como la de un Estado fallido.
Por ello, Carlos ESCUDE señala que la situación actual del Estado argentino es tan vulnerable que:
“(…) podemos estar frente a una indicación del deterioro de la autoridad del Estado, que es uno de los elementos del síndrome que define a un “Estado fallido”. Aunque el fenómeno se atribuya a la “corrupción”, si ésta alcanza una magnitud que resulta autodestructiva para la inserción internacional del país, estamos frente a una falta de control sobre variables macro que denota el colapso incipiente del Estado mismo.”[33]
Y ese colapso lo ejemplifica en algunos casos tales como:
“(…) La llamada “aduana paralela”, los atentados contra la Embajada de Israel y la AMIA, y la obstrucción de la justicia en sus investigaciones, el descontrol en la Triple Frontera, el manejo sospechoso y la relativa autonomía frente al poder central de la SIDE y las policías Federal y provinciales, las prácticas cuestionables en la Dirección de Migraciones, el sospechoso fracaso de tres administraciones en la contratación de un DNI confiable (clave para que el pasaporte tecnológicamente avanzado también sea confiable), el lavado de dinero, y los déficit y bonos provinciales (…)”[34]
Y además señala:
“Para mayor claridad conceptual, es útil aclarar que aunque ciertas “autonomías” de agencias del Estado (como las de los servicios de seguridad) ocasionalmente han sido administradas centralmente para aumentar perversamente la gobernabilidad (como en el caso del Proceso, 1976-83), cuando el descontrol llega al punto de que dichas agencias son cómplices de actos de terrorismo en gran escala o su encubrimiento (como en el caso de los atentados de 1992 y 1994), se convierten en una manifestación grave de la pérdida de la gobernabilidad y de la involución hacia el síndrome del Estado fallido.”[35]
Finalmente, se destaca que este modelo muestra un nivel de atraso considerable cuando se lo compara con otros modelos en vigencia en otros países y frente a los cambios que se están produciendo, en la actualidad, en materia de seguridad en los Estados de los principales países desarrollados. Por ejemplo, si tomamos el caso británico, el Investigador principal de seguridad y defensa del Real Instituto Elcano de España, Félix ARTEAGA, señala que:
“El gobierno laborista británico hizo pública en 2008 su primera Estrategia de Seguridad Nacional, The National Security Strategy of the United Kingdom: Security in an Interdependent World, que actualizó en 2009 en Security for the Next Generation, mientras que aplazó la revisión estratégica de la Defensa hasta 2010 (la anterior databa de 1998 y el último Libro Blanco se hizo público en 2004). El nuevo gobierno de coalición conservadora-liberal demócrata publicó una nueva estrategia de seguridad, A Strong Britain in an Age of Uncertainty: the National Security Strategy, el 18 de octubre de 2010 seguida de una Revisión Estratégica de Seguridad y Defensa al día siguiente. Tradicionalmente, los gobiernos británicos tratan las cuestiones de defensa y seguridad como cuestiones de Estado y sus documentos son bastante continuistas, salvo las lógicas variaciones debido a los cambios del contexto estratégico y de la ideología partidista. Sin embargo, esta vez los cambios han sido mayores de lo esperado debido a la gravedad de la dificultad económica y a una interpretación pretérita de la seguridad nacional.”[36]
Este especialista español además destaca que:
“La nueva Estrategia del gobierno de coalición [británico] coincide con las anteriores en mantener el concepto de seguridad nacional y las políticas tradicionales -no hay una política de seguridad nueva que compita con las tradicionales- y en que se necesita un sistema para guiar, integrar y supervisar esas políticas. Pero el nuevo gobierno ha recuperado el instinto de potencia global y la nueva Estrategia ha vuelto a poner el foco en el Estado, el poder nacional y la influencia británica en el mundo, una interpretación del concepto de seguridad nacional más parecido al de EEUU y Francia que al del anterior gobierno laborista.”[37]
Como puede observarse, el modelo británico guarda concordancia con los conceptos teóricos aquí vertidos, dado que posee un componente de seguridad internacional, otro de seguridad estratégica de su Estado y otro de seguridad pública, todos integrados por un sistema que guía, integra y supervisa cada una de esas políticas públicas y sus componentes, en contraposición con el actual modelo argentino de seguridad.
Pero a medida que el colapso del modelo argentino se hace más evidente y sus fallas inocultables, algunos especialistas argentinos, que han defendido a ultranza este modelo, comienzan a promover algunos cambios. Por ejemplo, José Manuel UGARTE, para proponer una nueva política pública en seguridad pública, ahora, toma algunos elementos de modelos muy diferentes al modelo argentino de seguridad, tal como es, por ejemplo, el modelo chileno, pero manteniendo los errores técnicos conceptuales que se han señalado en este trabajo; dado que, por un lado, destaca que:
“En Chile, la Estrategia Nacional de Seguridad Pública 2006-2010 surgió en 2007 (sic) procurando poner en marcha un accionar coordinado con ejes en Institucionalidad, Información, Prevención, Control y Sanción, Rehabilitación y Asistencia a Víctimas de delitos (…), generándose un Sistema Integrado de Seguridad Pública en el que se coordinan vertical y horizontalmente las iniciativas en materia de seguridad pública, desarrollándose instancias de monitoreo, control y evaluación de la aplicación de la Estrategia, promoviéndose además la colaboración público-privada y la participación ciudadana en la materia.”[38]
Y por otro, se pregunta:
“¿Por qué en Argentina -que fue el primer país latinoamericano en implementar, con la Ley N° 24.059 de Seguridad Interior, un ámbito de conducción política y formulación de políticas públicas en seguridad interior- no se ha elaborado y puesto en marcha un plan equivalente?”[39]
Encontrando como única explicación para esta peculiar circunstancia la existencia de algunos factores, tales como: “la resistencia a reconocer la magnitud del problema; a extremos personalismos, formación de capillas, falta de suficiente rigor técnico, y búsqueda desproporcionada de protagonismo político y personal, en quienes procuraron enfrentar el problema; la sujeción casi exclusiva a la coyuntura política; y la negativa a invertir los esfuerzos personales y recursos económicos que supone la confección y puesta en marcha de una política integral en materia de seguridad pública.”
Por eso, este especialista insta a que:
“Urge, en consecuencia, formular y poner en marcha un Programa Nacional Integral de Seguridad Pública.”[40]
“Dicho Programa no puede constituir, como es obvio, reproducción de los ya realizados en países limítrofes, dado que debe tener en cuenta las peculiaridades de Argentina en materia de seguridad pública, tanto respecto de la situación que debe enfrentar, como de las fortalezas y debilidades del Sistema Nacional de Seguridad Interior previsto en la Ley N° 24.059.”[41]
Algunas consecuencias de las fallas del modelo argentino de seguridad
El modelo argentino de seguridad posee enormes vulnerabilidades que son apreciables cuando las amenazas y riesgos que enfrenta el Estado argentino adquieren mayor virulencia y escala. Esto permite explicar porque en sus inicios, el modelo parecía funcionar y en el presente parece fallar estructuralmente porque frente a amenazas y riesgos antrópicos de pequeña escala y poca violencia, es decir, cuando es llevado a cabo por el crimen no organizado o por el crimen organizado de pequeña escala, el modelo parece responder, pero ante la primera amenaza llevada a cabo, por ejemplo, por una organización criminal internacional (es decir, por el crimen organizado de gran escala) como fueron los atentados terroristas llevados a cabo en territorio argentino en los 90 el modelo colapsa y este hecho irrefutable es una prueba contundente de lo aquí afirmado.
Este colapso también puede apreciarse cuando las amenazas y los riesgos son provocados por el narcotráfico de mediana y gran escala. Mientras la Argentina era sólo un país de tránsito del comercio ilegal de drogas y el consumo local de estupefacientes uno de pequeña escala, el modelo -en cierta manera- funcionaba, no prevenía suficientemente, ni mitigaba pero respondía. La prevención si bien era mínima o casi inexistente, era aceptable por la pequeña escala de las amenazas y riesgos a enfrentar y si bien no existía mitigación, el daño era tan pequeño en la sociedad que la necesidad de mitigación no era percibida. Hoy en día, éste no es el cuadro de situación y las carencias se hacen más visibles y las falencias se hacen más notables especialmente para las víctimas de esta amenaza, es decir: los ciudadanos afectados, una parte importante y vulnerable de la sociedad y el Estado mismo a medida que el narcotráfico financia y controla algunos de sus estamentos políticos y orgánicos.
Otro elemento que hace ver las fallas estructurales del Estado argentino en esta materia son las amenazas y riesgos estratégicos de orden económico y financiero, es decir: las migraciones clandestinas, el contrabando agravado de gran escala y fundamentalmente el lavado de dinero que en combinación con la corrupción generan una situación descontrolada y preocupante. En estos casos, las fallas de coordinación entre los tres poderes del Estado nacional, las agencias, direcciones y órganos del ejecutivo nacional con responsabilidades en estos asuntos quedan en evidencia y los reclamos internacionales en materia de lavado de dinero, contrabando y uso ilegal de marcas comerciales son un claro ejemplo de lo aquí afirmado.
Ahora bien, si el modelo presenta los problemas estructurales mencionados precedentemente, es necesario tener en cuenta que parte de su explicación deviene necesariamente del modelo orgánico funcional del propio Estado argentino que si bien es del tipo republicano y federal, en realidad es uno de orden híbrido del tipo seudo-unitario. Esta condición de funcionamiento (agravada por la reforma constitucional de 1994) es importantísima tenerla en cuenta, porque permite explicar los problemas de diseño existentes y los porque de los modelos de diseño de fuerza de orden federal de tipo napoleónico que cuenta la República Argentina. También permite explicar los problemas crónicos que presentan las agencias y entes federales de orden no policial ni militar que tienen incumbencia en materia de seguridad de acuerdo a las amenazas y riesgos estratégicos a enfrentar.
Si tenemos en cuenta lo antes dicho y además el modelo de organización y funcionamiento de las provincias argentinas, que es también del tipo unitario con sistemas de seguridad pública bajo modelos de diseño napoleónicos, con sistemas de comando y control excesivamente centralizados, con baja calidad de control ciudadano y político en términos Hungtintonianos, con grandes y diversas áreas geográficas a cubrir con su servicio público (inclusive, algunas con importantes zonas urbanas y metropolitanas) que se transforman en enormes espacios vacíos sin presencia del Estado, la magnitud del problema estructural a analizar adquiere una dimensión de complejidad y dificultad enorme.
Sólo para ejemplificar las falencias estructurales en materia de seguridad pública de orden provincial tomemos un delito como el robo de automóviles de alta gama en la ciudad de Buenos Aires, los cuales son intercambiados por droga en Bolivia o en Paraguay, pero para llegar a estos destinos, las bandas delictivas tienen que transportar estos vehículos por miles de kilómetros, atravesar las jurisdicciones municipales y provinciales de la Capital Federal, de la Provincia de Buenos Aires, de la Provincia de Santa Fe, de la Provincia de Chaco, de la Provincia de Formosa y/o de la Provincia de Salta, cruzar impunemente la frontera y consumar el hecho delictivo en otro país limítrofe. Esto implica fallas estructurales en la Policía Federal, en la Gendarmería Nacional, en la Prefectura Naval, en el sistema de inteligencia todo y en especial en la Dirección Nacional de Inteligencia Criminal, en la Policía Metropolitana y en las Policías Provinciales de estos cinco Estados provinciales. Este tipo de delito muestra a claras la situación de Estado fallido que presenta el Estado argentino en una amenaza y riesgo a la seguridad pública concreta llevada a cabo por bandas criminales de pequeña escala, con posibilidades de potenciar su capacidad de daño.
Como afirmamos anteriormente, el modelo argentino de seguridad posee una pobre performance en materia de seguridad internacional ya que la elaboración y ejecución de esta política pública queda relegada en algunos organismos secundarios de la Cancillería, dependientes actualmente de la Subsecretaría de Política Exterior, que son la Dirección de Seguridad Internacional, Asuntos Nucleares y Espaciales, el Representante Especial para Asuntos de Terrorismo y Delitos Conexos y la Dirección General de Asuntos Internacionales de Drogas, sin ningún tipo de planificación estratégica coordinada desde el Consejo de Seguridad Interior o del ministerio responsable y -a veces- hasta independiente de las acciones de las carteras nacionales con organismos con incumbencias en materia de seguridad no reconocidas en las leyes marco de este sistema. Esto también está descoordinado con las acciones que lleva el Ministerio de Defensa con sus fuerzas armadas desplegadas en algunas misiones de paz, sin objetivos claros y sin que se sepa públicamente a cuales intereses nacionales específicos ellas coadyuvan. Esto también ocurre con la excelente iniciativa del batallón combinado con las fuerzas armadas chilenas, que hasta el momento sólo parece un interesante proyecto.
También como decíamos anteriormente, este modelo tampoco contempla ninguna acción para amenazas y riesgos de origen natural. Por lo tanto, la pobre estructura en materia de prevención, respuesta y mitigación que posee el Estado argentino queda reducida a una minúscula Dirección Nacional de Protección Civil dependiente del Ministerio del Interior y un protocolo de planeamiento y ejecución de la acción con los Estados provinciales y municipales con enormes vulnerabilidades y fallas, que se ponen de manifiesto en todas las situaciones de emergencias de diferente escala que han ocurrido en estos últimos años, casi sin excepción, tales por ejemplo: el último incendio de pastizales en la zona del delta del Paraná a 80km de la Capital Federal, las últimas inundaciones en la provincia de Santiago del Estero, el alud en la ciudad de Tartagal en la provincia de Salta o el reciente incendio forestal en Lago Puelo en el sur patagónico.
Finalmente es muy importante destacar que NO hay seguridad pública o ciudadana posible si no se tiene una política de seguridad estratégica para el Estado y NO hay seguridad estratégica posible si desde ese Estado no se posee una política de seguridad internacional claramente definida y confiable para con otros actores de la comunidad internacional. La amenaza del narcotráfico brinda un excelente ejemplo para entender este concepto.
En la Argentina, muchos años han pasado desde 1983, es decir desde la restauración del régimen democrático para la conducción política del país. Los días de los golpes militares ante cualquier crisis política parecen que han quedado definitivamente atrás. La desconfianza entre militares y políticos ha mermado. La mayoría de la corporación política argentina ha madurado en cuanto a sus responsabilidades atingentes a la conducción del Estado y el poder militar, en los términos como el existente entre las décadas del 30 al 80, objetivamente, no existe más.
Si bien los partidos políticos, en las últimas décadas, han dado claros ejemplos de desmesura e insensatez, se puede percibir que hay algunas nuevas ideas y valores en ciertas franjas de la sociedad argentina, más proclives hacia el respeto a la libertad, a la pluralidad democrática, a la economía de mercado y a la organización republicana del poder, aunque aún subsisten importantes nichos, principalmente en la política y en el sindicalismo, muy propensos a las viejas ideologías que fueron derrotadas en la Segunda Guerra Mundial y en la Guerra Fría y que no tienen vigencia alguna en la civilización occidental de estos tiempos.
Si bien estos nichos, hoy en día, ostentan mucho poder (aunque muestran lentamente algunos signos de descomposición y fraccionamiento) se puede observar que gran parte de la sociedad argentina (urbana y rural) no comparte la mayoría de sus valores e ideas, aunque asume -hasta ahora- una actitud social del tipo laissez fair con ciertos raptos de aparente reacción en los momentos electorales del país, que -en los últimos años- ha dado muestras acabadas en contra de aquellos que persisten en su perpetuidad en el poder o contra el autoritarismo abusivo en materia tributaria, aunque todavía no se ha manifestado con fuerza y claridad en el campo de las ideas.
Este proceso social y cultural se encuentra en pleno desarrollo, pero su tendencia ya se puede percibir hacia el futuro, aunque lenta y sin el suficiente dinamismo, por ahora. Sin embargo, hay algunos sectores de la elite política argentina que empiezan a comprender este fenómeno y tratan de adaptar, confusamente, su mensaje a los reclamos que surgen de este proceso. Estos cambios sociales también se manifiestan en el campo de la seguridad.
Gran parte de la sociedad presiente que el Estado argentino posee fuertes características de un Estado fallido en esta materia. Hay un reclamo cada vez más creciente por contar con eficiencia y eficacia estatal (a niveles ejecutivos, legislativos y judiciales) sin saber cómo hacerlo, especialmente contra el narcotráfico y los delitos que atentan contra la vida y bienes de los individuos, pero también contra aquellos que vergonzosamente no tienen resolución como los ataques terroristas sufridos por la comunidad argentina en los 90 o por la corrupción generalizada que hace estragos a todo nivel y presenta una impunidad escandalosa, pocas veces visto en un país que integra grupos de elite dentro de la comunidad internacional como el G20.
Al mismo tiempo, existe una sensación que gran parte de lo hecho hasta ahora en materia de seguridad posee errores de concepción e instrumentación. No hay una claridad conceptual en la sociedad, tampoco académicos y especialistas que traigan ideas claras en esta materia y quienes fueron los paladines de la actual concepción argentina en materia de defensa y seguridad hoy no tienen más que fracasos que demuestran sus errores.
Por ahora, la confusión y la declamación sin sustento técnico verdadero es el común denominador de todas las opciones políticas existentes en la Argentina, en materia de seguridad.
Palabras como seguridad ciudadana, seguridad pública, seguridad interior, seguridad institucional, defensa, seguridad estratégica y seguridad internacional tienen diversos significados, en la Argentina, tanto para quien las emite como para quien las recepta. Ellas se han convertido, para la mayoría de la elite política argentina, en objetos de rito ideológico que representan diferentes conceptos e ideas dependiendo de quién las dice y como las dice, generándose con ello: un campo fértil que facilita el incremento de las amenazas y riesgos a la seguridad de todo tipo y; una acción estatal propia de un Estado fallido que a su vez provoca un efecto de tipo espiral que agrava paulatinamente el incremento mencionado y el accionar de estas amenazas y riesgos sobre los individuos, la sociedad y el propio Estado.
Por ese motivo, ni policialización ni militarización. Estado weberiano. Ese es el mensaje que pretende dejar este trabajo académico que busca mostrar una vía de equilibrio técnico (que hoy no existe en el sistema argentino de seguridad) para que produzca resultados eficientes y exitosos para el bien común de la sociedad argentina.
Por eso, este trabajo intenta mostrar las fallas conceptuales y estructurales que posee el actual modelo argentino de seguridad y tiene además por objeto señalar sólo un nuevo camino técnico desde lo conceptual, tratando de que se tome conciencia que el Estado argentino no tiene frente a sí el desafió de un simple cambio de sistema en una determinada política pública, sino el desafío de resolver sus inconsistencias e insolvencias estructurales que son el cimiento sobre el cual funciona todo modelo de seguridad pública. En palabras más simples, este artículo intenta hacer ver que el problema a resolver no es sólo una cuestión de paredes rajadas, en una casa con síntomas de caerse abajo, sino una de cimientos que son necesarios reconstruir y que no se puede ocultar más.
Al mismo tiempo, este trabajo persigue como meta constituirse en una herramienta para generar un debate constructivo que permita superar las diferencias, ya que, las consecuencias de esta situación, lo sufren los ciudadanos y la sociedad argentina toda, pero también, de manera indirecta, la comunidad internacional que es también victima de las amenazas y riesgos a la seguridad que se generan o se transmiten por los síntomas de Estado fallido que presenta, hoy en día, en esta materia, el Estado argentino.
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[1] DE VERGARA, Evergisto “Diferencias conceptuales entre seguridad y defensa”, Mimeo, IEEBA, Buenos Aires, Febrero de 2009. http://www.ieeba.com.ar/colaboraciones2/Las%20diferencias.pdf
[4] ACUÑA, M. & RUNZA, R. Hacia la Modernización del Sistema de Defensa Argentino, Editorial Altamira, Buenos Aires, 2006.
[7] Muchos especialistas no entienden a la defensa no provocativa o a la seguridad defensiva como una doctrina o como una visión estratégica. Hay una cierta resistencia cultural a aceptar este concepto en Sudamérica. Ver, por ejemplo, el artículo del general De Vergara antes citado.
[8] Mayores detalles al respecto pueden obtenerse en: DE VERGARA, Evergisto “Los planes estratégicos y la seguridad militarizante”, Mimeo, IEEBA, Buenos Aires, 2008.
[9] Para ampliar sobre este punto se sugiere al lector ver: GALBRAITH, Jay R., Designing Complex Organizations. Reading, Mass. Addison-Wesley, 1973; MINTZBERG, Henry, Diseño de Organizaciones Eficientes, El Ateneo, Buenos Aires, 1997 y; WEBER, Max, Que es la Burocracia, Ediciones Coyoacan, México, 2001.
[10] El general DE VERGARA hace una muy interesante descripción de este proceso en: DE VERGARA, Evergisto, “La integración del territorio nacional argentino”, Mimeo, IEEBA, Buenos Aires, 2006.
http://www.ieeba.com.ar/docu/La%20integracion%20del%20territorio%20nacional%20argentino%201810-2006.pdf Para ampliar en la búsqueda de más detalles históricos sobre este tema en particular se recomienda ver: FLORIA, Carlos A. & GARCIA BELSUNSE, César A., Historia de los Argentinos, Editorial Larousse Argentina, Buenos Aires, 2001.
[11] Para ampliar acerca del control ciudadano y el control político que debe existir sobre las fuerzas o entes de un Estado abocados a la seguridad se sugiere ver: HUNTINGTON, Samuel El soldado y el Estado, Circulo Militar, Buenos Aires, 1964.
[12] GORGAL, Diego, “Modelos eficientes de seguridad urbana” artículo publicado por la Fundación Atlas para una sociedad libre, Buenos Aires, 2002.
http://cdi.mecon.gov.ar/biblio/docelec/fundatlas/polpub4.pdf
[13] Para ampliar acerca de la sustentabilidad municipal se sugiere ver: IERAL, “Una metodología para medir la competitividad de ciudades Iberoamericanas”, documento de investigación, Año 29, Edición, Nro. 53, Rosario, 2009. http://www.ieral.org/images_db/noticias_archivos/3597-333025812.pdf . Para ver la situación descriptiva de la conformación jurisdiccional de los municipios argentinos, ver: ITUBURU, Mónica S. Municipios Argentinos. Potestades y Restricciones para un Nuevo Modelo de Gestión Local. INAP. 2da Edición. http://www.sgp.gov.ar/contenidos/inap/publicaciones/docs/otros/municipiosarg.pdf Para ampliar acerca de las inconsistencias del sistema de municipios y comunas de una provincia argentina, por ejemplo, la Provincia de Córdoba, se sugiere ver: GARZON, Juan Manuel Garzón y BERNIELL, María Lucila, “¿Cómo promover una reforma político institucional sin morir en el intento?: El caso de la regionalización de la provincia de Córdoba”, ponencia presentada en el Seminario “Los Desafíos del Buen Gobierno”, evento organizado por el CLAD, la ASAP, el MINISTERIO DE ECONOMÍA y el BANCO MUNDIAL, Buenos Aires, 29 de noviembre al 2 de diciembre de 2004.
[14] Diario LA NACION, “Obras y clientelismo para ganar votos”, Sección Política, Buenos Aires, Edición del 12 de abril de 2009, Pág. 12 de la edición impresa.
[15] INGLEHART, Ronald “Cultura y democracia”, en HUNTINGTON, Samuel & HARRISON, Lawrence E., La Cultura es lo que Importa, Editorial Planeta, Buenos Aires, 2001, Págs. 131 a 151.
[17] Para ampliar acerca del debate antropológico se sugiere leer el Capítulo III de HUNTINGTON, Samuel & HARRISON, Lawrence E., Opt. Cit.
[18] GORGAL, Diego, Opt. Cit.
[19] Diario LA NACION, “El relativismo moral que nos rodea”, Editorial I, Sección Opinión, Buenos Aires, Edición del 14 de noviembre de 2009. http://www.lanacion.com.ar/1199252-el-relativismo-moral-que-nos-rodea
[22] GRONDONA, Mariano, “Una tipología cultural del desarrollo económico” en HUNTINGTON, Samuel & HARRISON, Lawrence E., Opt. Cit.
[23] BOTANA, Natalio “Corrupciones del Poder”, en Diario La Nación, Sección Opinión, Buenos Aires, Edición del 06 de abril de 2011. http://www.lanacion.com.ar/1363187-corrupciones-del-poder?utm_source=newsletter&utm_medium=titulares&utm_campaign=NLOpi
[25] COLAS, Gustavo “Sistema de Seguridad Pública en la Argentina”, Mimeo, Buenos Aires, 2011.
http://www.oas.org/dsp/Parlamentarios/Seminario/Argentina/Seguridad_Interior_Argentina.pdf
[26] Para obtener una mayor precisión y detalles históricos y constitutivos de las fuerzas de seguridad y policiales nacionales del Estado argentino, inclusive de la Policía Aduanera y la Policía de Establecimientos Navales se recomienda ver: GARIBALDI, Daniel, La Seguridad Interior y sus Ausencias, Editorial El Aleph, Buenos Aires, 2004.
[27] Estas normas establecieron: 1) la competencia definitiva del estado provincial en materia de seguridad pública, y particularmente del gobernador de la provincia. Asimismo, dispone que el Sistema de Seguridad Pública Provincial estará compuesto por el gobernador de la provincia; su poder legislativo; su poder judicial; el Sistema Penitenciario Bonaerense; el Sistema de Instituciones de Menores; el Patronato de Liberados; el Sistema de Defensa Civil; sus policías; los foros municipales y vecinales de seguridad; los defensores municipales de la seguridad y los intendentes municipales. Pero al mismo tiempo, estas disposiciones introducen dos elementos nuevos en la concepción de la seguridad. Por un lado, involucran ya directamente a los gobiernos locales en el tema; y por otro, establecen mecanismos de participación ciudadana (los foros y el Defensor Municipal de la Seguridad), cuya aplicación efectiva corrió distintas suertes dependiendo de la situación de cada uno de los partidos y de la concepción política de los intendentes en gobierno de los mismos; 2) la división de la fuerza de seguridad provincial en cuatro policías autónomas agrupadas de la siguiente forma: las policías de seguridad (comprende las policías de seguridad de distrito, las policías de seguridad comunales, la Policía de Seguridad Vial, la Policía de Seguridad de Custodia de Objetivos Fijos, Personas y Traslados de Detenidos, la Policía de Seguridad Buenos Aires 2, la Policía de Seguridad Siniestral, la Policía de Seguridad de Servicios y Operaciones Aéreas); las policías de investigaciones (comprende las policías de investigaciones en función judicial, las policías de investigaciones de delitos complejos, las policías de investigaciones del tráfico de drogas ilícitas, la policía científica y el registro de antecedentes); las policías de información; formación y capacitación policial (comprende el Instituto de Formación Policial, Centro de Altos Estudios Policiales y centros de entrenamiento); y la policía de comunicaciones. Para ampliar ver: PALAZZOLO, Pablo, “Gobiernos locales y seguridad pública. Olavarría un caso práctico en la Argentina”, en Revista Latinoamericana de Seguridad Ciudadana. No. 4, FLACSO Sede Ecuador, Quito, Mayo 2008, pp. 121-134.
[28] Para ampliar sobre la Policía de Seguridad Aeroportuaria, se sugiere ver: RUNZA, Ricardo, “Policía de Seguridad Aeroportuaria. ¿Continuidad o Cambio?”, Mimeo, IEEBA, Buenos Aires, 2004. http://www.ieeba.com.ar/COLABORACIONES%20I/La%20nueva%20Politica.pdf.pdf
[29] Mayor información sobre el diseño orgánico funcional, perfil profesional y modos de actuación de la Policía Metropolitana puede obtenerse desde la mirada que tiene su actual jefe, Eugenio BURZACO, en http://www.eugenioburzaco.com/contenido_317.htm
[30] Para ampliar sobre los modelos de diseño de fuerza policial que se usan actualmente se recomienda ver: MONTBRUN, Alberto, “Policía y Seguridad Pública. Modelos en marcha” artículo publicado en LA LEY, Gran Cuyo, Año VI, N° 1, Febrero 2002.
[31] Para ampliar acerca del efecto de la corrupción en los cuerpos de policías del Estado argentino, se sugiere ver: OLIVEIRA, Alicia & TISCORNIA, Sofía “Estructura y Prácticas de las Policías en Argentina. Las Redes de Ilegalidad”, Documentos de Trabajo, CELS, Buenos Aires, 1997. Por otro lado, el sociólogo español Rafael AJANGIZ sostiene para el caso de las fuerzas armadas, pero perfectamente extensible a las fuerzas de seguridad y policiales que existen tres tipos de legitimización de estas fuerzas ante la sociedad: la legitimidad tradicional, la legitimidad profesional y la legitimidad democrática. AJANGIZ, Rafael “Servicio Militar Obligatorio en el siglo XXI, CIS 196, Editorial Siglo Veintiuno de España Editores, Madrid, 2003.
[32] Para conocer un estudio detallado acerca del modelo de seguridad pública de una provincia argentina y su fuerza policial, por ejemplo, la Provincia de Córdoba, se sugiere ver: RUNZA, Ricardo, “Bases para la reforma del Sistema de Seguridad Pública de la Provincia de Córdoba (con proyecto de ley)”, Mimeo, IEEBA, Buenos Aires, 2005.
[33] ESCUDE, Carlos “La muerte de la política exterior: el callejón sin salida de un Estado parasitario”, FUNDACION ATLAS, Buenos Aires, 2004. El contenido de este artículo puede leerse en: http://cdi.mecon.gov.ar/biblio/docelec/fundatlas/polpub21.pdf
[36] ARTEAGA, Félix, “La Estrategia de Seguridad Nacional del Reino Unido y la Revisión Estratégica de Seguridad y Defensa de 2010”, Instituto Real Elcano, Madrid, 2110. Los documentos oficiales británicos mencionados están disponibles en: http://www.statewatch.org/news/2010/oct/uk-national-security-strategy-2008.pdf; en http://www.computerweekly.com/blogs/read-all-about-it/NationalSecurityStrategy2009v2.pdf y en http://www.cabinetoffice.gov.uk.
[38] UGARTE, José Manuel, “Bases para una política pública de seguridad pública en La Argentina” publicado digitalmente el 18 de junio de 2006 en: http://www.escenariosalternativos.org/default.asp?seccion=coyuntura1&subseccion=coyuntura1&nota=3825
2011/04, Noticias, Revista AAinteligencia digitalamenazas antrópicas, ARGENTINA, Estado fallido, estrategia, Ricardo Runza, seguridad pública
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