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Timestamp: 2020-07-14 16:06:56
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La intervención administrativa en el uso industrial de subproductos y materias primas secundarias ante a jurisdição dos novos direitos - Núm. 22, Septiembre 2011 - Medio Ambiente & Derecho. Revista electrónica de derecho ambiental - Libros y Revistas - VLEX 459205254
Cargo: Profesor Titular de Derecho Administrativo. Universidad de la Rioja
I. 1. Consideración preliminar sobre el objeto y sentido de este trabajo
I. 2. De la insatisfactoria experiencia de las bolsas de residuos a la búsqueda de instrumentos más efectivos para asegurar el "cierre del ciclo"
II. Condiciones materiales: la caracterización de las sustancias controvertidas
II. 1. El concepto de residuo
II. 2. El concepto de subproducto
II. 3. El concepto de materias primas secundarias
II. 4. El reconocimiento por la Administración de subproductos y materias primas secundarias
III. Condiciones funcionales: caracterización de las operaciones a realizar con las sustancias en cuestión
III. 1. La jerarquía de opciones en materia de residuos: la prioridad de la valorización frente a la eliminación
III. 2. Reutilización y uso de subproductos y materias primas secundarias
IV. Régimen de intervención de la valorización de residuos
IV. 1. Situación actual: las dispensas de autorización para el tratamiento de residuos no peligrosos on site
IV. 2. Perspectivas: la posibilidad de dispensa de autorización para la valorización de residuos off site
V. Régimen de intervención del uso de subproductos y materias primas secundarias
V. 1. Seguridad industrial
V. 2. Superposición de otros controles e intervención ambiental
I 1. Consideración preliminar sobre el objeto y sentido de este trabajo
Desde sus orígenes en la década de los setenta del pasado siglo, el sector de los residuos ha ido experimentando importantes cambios que han deparado un marco normativo muy denso, ramificado e inestable. A partir de las bases jurídicas y de los principios, objetivos y criterios de la política comunitaria de protección del medio ambiente establecidos en los Tratados, el Derecho comunitario de los residuos se vertebra en torno a una norma central, que es la Directiva-marco, con la que se vinculan tanto disposiciones específicas -en las que predomina un enfoque material, centrado en la regulación de concretas tipologías de residuos- como otras disposiciones complementarias -en las que predomina un enfoque funcional, centrado en la regulación de diversas operaciones de gestión-.
Con respeto a principios como el de primacía y a las demás reglas que rigen las relaciones entre el Derecho comunitario y los ordenamientos jurídicos nacionales, en España la legislación del sector adopta esa misma estructura desde la Ley 10/1998, de 21 de abril, de residuos (en adelante, LR). Es ésta la norma central con la que están vinculadas las disposiciones internas que han ido procediendo a la transposición de las Directivas específicas y complementarias así como otras que el Gobierno de la Nación ha dictado en uso de su facultad de adoptar medidas nacionales de mayor protección ambiental. Por lo general, estas normas estatales tienen carácter básico y, de conformidad con el reparto constitucional de competencias en materia de protección del medio ambiente, las Comunidades Autónomas pueden proceder a su desarrollo normativo para garantizar en su territorio niveles adicionales de protección.
En sustancia, el contenido de esta regulación habilita a las Administraciones Públicas autonómicas y locales para intervenir tanto en la fase de producción de residuos como en la fase de su gestión. La intensidad de esa intervención pública varía en función de criterios diversos entre los que se encuentran la tipología de los residuos (aspecto material) y la naturaleza de las operaciones que con ellos se realizan (aspecto funcional). La experiencia demuestra que la multiplicidad de las combinaciones posibles entre los aspectos materiales y funcionales acaba concediendo un inusitado protagonismo jurídico a cuestiones meramente conceptuales que, sin embargo, adquieren una relevancia práctica indiscutible. Para no caer en las continuas trampas que tiende "la jerga del residuo" se exige que todos los operadores utilicemos con prudencia un amplio conjunto de tecnicismos que requieren del intérprete el máximo rigor.
Sin pretender ahora ni siquiera explorar todos los recovecos que esconde tan frondoso bosque conceptual, este estudio surge de la preocupación ante las fórmulas que se están barajando para acoger en el ordenamiento interno problemáticas novedades comunitarias en ambos planos. En el plano material, centraremos nuestra atención en las dos nociones alternativas al concepto jurídico de "residuo" que han adquirido carta de naturaleza y que son las de "subproducto" y "materia prima secundaria". La reivindicación de distingos conceptuales tan matizados pudo verse en su momento vinculada al deseo nada velado de eludir la muy intervencionista normativa sobre residuos. Pero una vez consagrados en el Diario Oficial de la Unión Europea, habrá que asumir su reconocimiento hasta sus últimas consecuencias lo que conduce a valorar críticamente los ajustes que se proponen, ya en el plano funcional, para el régimen de intervención pública al que haya de someterse la "reutilización" o el "uso" de esas sustancias que no son residuos. Para ser coherentes, no parece que tenga mucho sentido diseñar un nuevo régimen de intervención paralelo al de la gestión de los residuos. De lo que se trata es de superar, una vez más, enfoques sectoriales y descubrir, a la luz del principio de integración, las vías que permiten garantizar que estas operaciones sirven realmente para la reincorporación de materiales en los ciclos económicos y evitar que eludan las exigencias generales del Derecho ambiental.
I 2. De la insatisfactoria experiencia de las bolsas de residuos a la búsqueda de instrumentos más efectivos para asegurar el "cierre del ciclo"
Como antecedente de las cuestiones que aquí vamos a abordar, conviene recordar que la Ley 20/1986, de 14 de mayo, básica de residuos tóxicos y peligrosos, contenía un precepto que decía lo siguiente: "los poderes públicos podrán establecer o fomentar la creación de bolsas de Gestión de Residuos como centros de información de datos relativos a las materias primas contenidas en los residuos tóxicos y peligrosos susceptibles de su aprovechamiento posterior por terceros" (artículo 12 LBRTP). En la práctica, las bolsas de residuos industriales existentes desde entonces en España han sido las organizadas por las Cámaras Oficiales de Comercio, al amparo de la Ley 3/1993, de 22 de marzo, que les atribuye, entre otras funciones, la creación y administración de "bolsas de subcontratación".
A este respecto, en el año 1998 se producen dos movimientos un tanto contradictorios. A escala interna, la LR deroga la LBRTP y, por lo que ahora importa, omite cualquier referencia expresa a las bolsas de residuos que desde entonces deben entenderse comprendidas, en su caso, en la expresión más genérica de "estructuras de comercialización de residuos valorizables y de los productos de ellos obtenidos". El Gobierno quedaba habilitado para establecer ayudas para la "mejora" de estas "estructuras" [artículo 26.1.a) LR]. Pocos meses después, sin embargo, las bolsas de residuos adquieren expreso reconocimiento en la política comunitaria del sector. En efecto; la Comunicación de la Comisión de 22 de julio de 1998, Competitividad de las empresas de reciclado [COM (98) 463 final] alude a la "institución de bolsas de residuos reciclables y materias primas recicladas" como una de las medidas contempladas para propiciar el desarrollo del mercado y su transparencia. Este documento partía de la base de que "la industria del reciclado" se enfrentaba "a una demanda insuficiente, a estructuras de mercado frágiles y poco competitivas y a una competencia desmesurada de las materias primas ´vírgenes´". Para estimular las actividades en este sector definía además otras medidas en los ámbitos de la normalización industrial y de la innovación así como "medidas reglamentarias" con la evolución posterior que se irá viendo.
A finales del año 2008, el Consejo de Ministros aprobó el vigente Plan Nacional Integrado de Residuos (PNIR). En él sólo encontramos una referencia muy marginal a las bolsas de residuos. Aparece en su apartado 12, que se dedica a los residuos de la construcción y demolición, y más concretamente, en la "medida" relativa a la "creación de mecanismos para la casación de oferta y demanda de residuos y otros materiales reutilizables o valorizables en construcción, en particular las bolsas de excedentes de tierras y piedras limpias no contaminadas". Salvo en ese caso, las fórmulas empleadas son del tipo "promover mecanismos que permitan poner en contacto a poseedores de los residuos de la industria extractiva (en particular de los históricos) con empresas que puedan reciclarlos o valorizarlos" (apartado 16 PNIR) o "creación e impulso a los mercados de materiales reciclables procedentes de los residuos industriales no peligrosos" (apartado 17 PNIR).
En general, los instrumentos de planificación se muestran poco seguros acerca de la posición que las bolsas de residuos hayan de ocupar en la estrategia política de lucha contra los residuos. A decir verdad, estas vacilaciones no son sino el reflejo del debate que la cuestión suscita en los propios sectores más directamente afectados. En medios empresariales se constata que las bolsas de subproductos -que en la práctica se limitan a un intercambio pasivo de información y adolecen de importantes limitaciones tanto por razones coyunturales como estructurales- no han resultado efectivas para el fin que se persigue. Pero el fin no debería ser otro que lograr avances hacia un desarrollo sostenible mediante la reintegración de los recursos en los ciclos económicos y, en particular, en los procesos productivos. Es la "economía circular", en expresión utilizada, al evocar la experiencia en China, por la Estrategia Temática sobre la prevención y el reciclado de residuos; Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo y al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones, [COM(2005) 666 final], que además lleva por antetítulo "[U]n paso adelante en el consumo sostenible de recursos". O, si se prefiere, el "círculo virtuoso" al que aspira, para "crear más valor con menos recursos", la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones, de 25 de junio de 2008, relativa al Plan de Acción sobre Consumo y Producción Sostenibles y una Política Industrial Sostenible [COM(2008) 397 final - no publicada en el Diario Oficial].
En pos de ese objetivo, y de cara al futuro, se han depositado muchas esperanzas en la transposición de la nueva Directiva Marco 2008/98/CE, de 19 de noviembre de 2008, sobre los residuos (en adelante, NDM). Esta Directiva había de ser incorporada al ordenamiento jurídico español antes del 12 de diciembre de 2010. El Gobierno ha presentado con posterioridad a esa fecha el Proyecto de Ley de residuos y suelos contaminados (en adelante, PLRSC) que, por el momento, prosigue su tramitación en las Cortes Generales (Boletín Oficial de las Cortes Generales-Congreso de los Diputados, IX Legislatura, de 11 de marzo de 2011, Serie A, núm. 114-1).
La NDM se propone, ciertamente, aclarar conceptos clave (como los de residuo, subproducto, residuo peligroso o eliminación) y reforzar las medidas de prevención pero también introducir un enfoque "ciclo de vida" de los productos, reforzar el valor económico de los residuos y favorecer la valorización y la utilización de materiales valorizados (Considerando 8 de la Exposición de Motivos NDM). Y todo ello para "transformar la UE en una sociedad del reciclado" que trate, por una parte, de "evitar la generación de residuos" y que, por otra, "utilice los residuos como un recurso" (Considerando 28 de la Exposición de Motivos NDM). Así pues, y aún con todas las cautelas semánticas que han de adoptarse en un sector normativo caracterizado, como veremos, por una elevadísima complejidad conceptual, gana protagonismo cualquier posibilidad que, superando el circuito ordinario en que los residuos industriales acaban en una instalación autorizada de gestión, permita la configuración de un cierto mercado en el que unas empresas ofrecen los residuos y subproductos industriales que generan y otras empresas, sin necesidad de ostentar la condición de gestores autorizados de residuos, los adquieren para incorporarlos en sus procesos de producción.
Entendido de esta forma, es obvio que son factores tecnológicos y económicos los que dan -o quitan- sentido a mercados de esas características. El Derecho, y más concretamente, el Derecho público, juega aquí un papel instrumental orientado a la tutela de los intereses generales concernidos. Desde estas premisas, este trabajo se propone poner de manifiesto que tales mercados son jurídicamente viables siempre que respeten una serie de condiciones materiales (infra II) y funcionales (infra III) que remiten a técnicas de intervención pública diferentes según se trate de la valorización de residuos (infra IV) o del uso de subproductos y materias primas secundarias (infra V).
II Condiciones materiales: la caracterización de las sustancias controvertidas
El concepto jurídico de residuo siempre ha sido controvertido. Ya bajo la vigencia de la primera Directiva Marco de 1975 empiezan a suscitarse conflictos que acaban llegando al Tribunal de Justicia Europeo. Con sentencias que arrancan en el año 1990, el Tribunal de Luxemburgo ha ido forjando una jurisprudencia en la que el de residuo deja de ser un concepto normativo para convertirse, en buena medida, en un concepto judicial (SANTAMARÍA ARINAS, 2004). Con ello no se solventan todos los problemas y, de hecho, las demás instituciones comunitarias siguen reclamándose unas a otras, todavía en el siglo XXI, que se aclare "la distinción entre residuos y no residuos" (buena muestra de ellos son los considerandos 2, 3 y 4 de la NDM, donde se mencionan las exhortaciones en este sentido del VI Programa y las posiciones mantenidas al respecto por la Comisión, el Parlamento y el Consejo en torno a la Estrategia Temática para la prevención y el reciclado de residuos). Pero el caso es que, al hilo de aquellos pronunciamientos (que reseñamos al final de este trabajo en un Anexo jurisprudencial), no sólo se planteó el debate acerca de la distinción entre "producto" y "residuo" sino también entre "residuo de producción" y "subproducto" para acabar dando carta de naturaleza con esta última noción a "un residuo de producción que no es residuo" (infra II.2). En otra derivación, el Tribunal también se ha visto compelido a ofrecer criterios para determinar cuándo un residuo deja de serlo surgiendo, en ese contexto, la noción de las denominadas "materias primas secundarias" (infra II.3). A consecuencia de todo ello, queda por determinar quién procede a la caracterización de estas sustancias como residuo, como subproducto o como materia prima secundaria (infra II.4).
II 1. El concepto de residuo
El artículo 3.1 NDM establece que son residuos las "sustancias u objetos de los cuales su poseedor se desprenda o tenga la intención o la obligación de desprenderse" [la definición que ofrece el artículo 3.a) PLRSC opta por cambiar el verbo "desprenderse" por el verbo "desechar"]. Subproductos y materias primas secundarias no son residuos. Pero eso no debe hacernos olvidar que, además, hay determinados materiales que, pese a tener la consideración de residuos. quedan excluidos del ámbito de aplicación del sector normativo de los residuos. Los residuos excluidos aparecen encuadrados en dos grandes grupos:
- En el primero se encuentran, entre otros, los efluentes gaseosos, los residuos radiactivos, los explosivos desclasificados, los inmuebles y, en ciertas condiciones, la biomasa (artículo 2.1 NDM). En relación con este primer bloque, la Sentencia del Tribunal de Justicia Europeo de 22 de diciembre de 2008 estableció que "toda disposición de Derecho interno que limite de una manera general el alcance de las obligaciones impuestas por la Directiva marco más allá de lo que autoriza dicho artículo 2.1, ignora necesariamente el campo de aplicación de esta directiva, atentando así contra la eficacia del artículo 174 (hoy 191) TCE" e incurre, por tanto, en incumplimiento del Derecho Comunitario. Doctrina a tener en cuenta para valorar el contenido del artículo 2.1 PLRSC.
- En el segundo grupo de exclusiones aparecen las aguas residuales, los subproductos animales, los cadáveres de animales y los recursos mineros (artículo 2.2 NDM y artículo 2.2 PLRSC). En estos casos, la exclusión es sólo parcial, "en la medida en que ya está cubierto por otra normativa comunitaria" (énfasis añadido). Esto se interpreta en el sentido de que las lagunas que pudieran existir en aquella normativa específica han de integrarse aplicando las disposiciones generales de la NDM.
Por lo demás, dentro del ámbito material así delimitado, hay determinadas clases de residuos que, aún compartiendo en lo sustancial el régimen común, ofrecen ciertas peculiaridades que pretenden atenderse, como ya hemos señalado, mediante disposiciones específicas. Es el caso, por ejemplo, de los residuos peligrosos que tradicionalmente vienen sometidos a un régimen de intervención pública más intenso. Pero, por lo que ahora importa, no todos los residuos industriales se reputan peligrosos. Una clasificación tópica distingue dentro de ellos hasta tres tipos: residuos industriales peligrosos, residuos industriales no peligrosos y residuos industriales no peligrosos asimilables a residuos urbanos.
Estas tipologías de residuos industriales suelen distinguirse, a su vez, de los residuos con legislación específica (AAUU, VFU, NFU, RAEE, RCD, PCB, lodos de EDAR, etc). En la medida en que los residuos industriales puedan entenderse englobados en los Sistemas Integrados de Gestión previstos para algunos de esos residuos específicos y también para los residuos de envases, en este trabajo no nos ocuparemos de ellos. Pero resulta oportuno observar que, en relación con varias de estas fracciones, hay disposiciones que atienden al "cierre del ciclo" por lo que puede decirse que, al menos desde el punto de vista jurídico, en esos casos ya están organizados "mercados" específicos. Sin ocultar las dificultades de aplicación práctica a las que se enfrentan, valgan como referencia las normas reguladoras de los aceites usados y de los residuos de la construcción y demolición (ARENAS CABELLO, 2010).
De la toma en consideración de estas normas a la luz de lo hasta aquí expuesto se desprende que no resulta viable pretender organizar un mercado único e indiscriminado de residuos industriales. Más bien parece conveniente empezar por identificar en la planificación autonómica las fracciones de residuos industriales con el potencial económico y tecnológico necesario para llegar a constituir el objeto de mercados diversificados.
II 2. El concepto de subproducto
Los ecos de aquel debate judicial sobre el concepto de residuo están presentes en algunos ordenamientos nacionales que, como el italiano, rara vez se han reputado conformes con el Derecho comunitario (POMINI, 2008). En España, la legislación estatal del sector no contempla la noción de subproductos que sí está presente, en cambio, y es obligado recalcarlo, en la Ley 21/1992, de 16 de julio, de industria (en adelante LI). La normativa autonómica tampoco la usaba expresamente pero, en ciertos casos, sí se ha atrevido a establecer que determinados residuos de producción "no tendrán la condición de residuo" (por ejemplo, artículo 4 de la Ley 10/2000, de 12 de diciembre, de residuos de la Comunidad Valenciana1; artículo 4.1.1 de la Ley 5/2003, de 20 de marzo, de residuos de la Comunidad de Madrid2 o, más recientemente, artículo 4.1 de la Ley 10/2008, de 3 de noviembre, de residuos de Galicia3). Hasta donde sabemos, estas previsiones autonómicas no han sido nunca impugnadas. Pero, más que su contraste con la normativa comunitaria y estatal que regía cuando se dictaron, interesa dar cuenta de los últimos avances registrados al respecto.
En este sentido, hay que dejar constancia, en primer lugar, de la Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo, de 21 de febrero de 2007, interpretativa sobre residuos y subproductos [COM(2007)59 final]. Conviene aclarar desde el principio que este documento carece de valor normativo aunque ello no le priva de interés práctico. La mayor parte de su contenido no es original, pues se limita a resumir -eso sí, de forma muy didáctica- los criterios que ha ido deparando la jurisprudencia del Tribunal. Sin embargo, aporta algunas claves para poder comprender como es debido la aplicación de tales criterios. De hecho, "para mejorar la seguridad jurídica de la legislación en materia de residuos y facilitar la comprensión y aplicación de la definición de estos últimos, la presente Comunicación pretende, por un lado, orientar a las autoridades competentes al decidir, caso por caso, si un material determinado es o no residuo, y, por otro, informar a los operadores económicos sobre la manera en que deben adoptarse estas decisiones" (énfasis añadido).
A este respecto, la Comisión aclara que "en el vocabulario empresarial, pueden denominarse subproductos, coproductos, productos intermedios o productos no básicos" pero "ninguno de estos términos tiene significado en la legislación ambiental comunitaria, es decir", añade, "los productos y los subproductos tienen el mismo estatus: los materiales son simplemente residuos o no residuos". Por lo demás, "que un material no sea residuo no significa que quede completamente al margen del sistema de protección del medio ambiente previsto en el Derecho comunitario" ejemplificando con su sometimiento, cuando proceda, al Reglamento REACH4 (LASAGABASTER HERRARTE, 2010).
La Comunicación también pretendía ayudar "a armonizar la interpretación de estas disposiciones en la UE". Pero, para ello, entiende que "unas directrices resultan más adecuadas que la inclusión de una definición de subproducto en la Directiva marco sobre residuos". Ésta era una directriz, ciertamente no vinculante, para las propias instituciones comunitarias. Al aprobar la NDM de 2008, el Parlamento Europeo y el Consejo no han acogido todas las pautas marcadas por la Comisión e incluso se ha separado en determinados aspectos de la doctrina sentada por el Tribunal (SERRANO PAREDES, 2009). Pero en el punto que ahora importa, lo cierto es que la NDM ha renunciado a establecer una definición del concepto de subproducto. Para comprobarlo basta repasar las veinte definiciones que de otros tantos conceptos ofrece el artículo 3 NDM.
En definitiva, el tratamiento que el artículo 5 NDM dispensa ahora a los subproductos no es el de una definición al uso. En realidad, este precepto establece "condiciones" para adoptar "medidas" que, en fin, determinen "los criterios que deberán cumplir las sustancias u objetos específicos para ser considerados como subproductos y no como residuos". Las "condiciones" están ya fijadas, conforme a la jurisprudencia del Tribunal salvo en matices, en el artículo 5.1 NDM y sobre ellas todavía hemos de volver más adelante. Pero las "medidas", con sus "criterios" específicos, tendrá que dictarlas la Comisión Europea asistida por un Comité (artículos 5.2 y 39.2 NDM)5.
No parece que se atengan a estos planteamientos normas autonómicas más cercanas en el tiempo como, por ejemplo, la Ley 5/2010, de 23 de junio, de prevención y calidad ambiental de la Comunidad Autónoma de Extremadur6. Y es dudoso que, con esos mismos parámetros, resulte adecuado remitir la determinación de los subproductos a Orden Ministerial, como acaba proponiendo la enrevesada redacción del artículo 4.2 PLRSC7.
II 3. El concepto de materias primas secundarias
En Derecho español, encontramos una tardía definición de "materias primas secundarias" en el artículo 2.b) del Real Decreto 508/2007, de 20 de abril, por el que se regula el suministro de información sobre emisiones del Reglamento E-PRTR y de las autorizaciones ambientales integradas. Se entiende allí por tales -sin que se sepa muy bien a qué efectos, como no sea el de excluirlos de las obligaciones de suministro de información que pesan sobre residuos-, los "materiales distintos de las materias primas y que proceden de un proceso de transformación primaria o son el resultado de un proceso de producción, utilización o consumo, de forma tal que es posible su uso directo en un proceso de producción". También se define el concepto de "transformación primaria" o "primera transformación" entendiendo por tal "aquélla que está producida a partir de materias primas procedentes de los recursos naturales, teniendo en cuenta que la definición se refiere a todo el ciclo de producción a partir de la materia prima natural, siempre que no se utilicen materias primas secundarias" [artículo 2.a) del mismo Real Decreto].
En honor a la verdad, la Directiva marco de residuos, en sus versiones anteriores, ya aludía a la obtención de "materias primas secundarias" como objetivo de la valorización [artículo 3.1.b).i) DM]. Pero ni las definía ni las regulaba. En el contexto del debate jurisprudencial arriba indicado, con la noción de "materia prima secundaria" se viene aludiendo a materiales que dejan de ser residuos y que pueden utilizarse como sustituto de alguna materia prima. Este planteamiento derivó en la búsqueda de criterios para determinar el momento exacto en que un residuo deja de serlo, tarea que el Tribunal afrontó mostrando "una prudencia extrema" (DE SADELEER, 2005, 35). Sus cautelas se manifestaban tanto al exigir una "valorización completa" como al advertir que incluso esa "valorización completa" es uno de los elementos a tomar en cuenta pero no es determinante por sí sólo para entender que la transformación del residuo en materia prima secundaria se ha consumado. Insiste en esta misma tesis la más reciente STJ de 22 de diciembre de 2008 (60).
Curiosamente, en la NDM no hemos encontrado ninguna referencia expresa a las "materias primas secundarias" pero está muy extendida la impresión de que de ellas se ocupa, bien que de forma implícita, el artículo 6 NDM, que regula el "fin de la condición de residuo". También aquí se ofrecen "condiciones" para la adopción de "medidas" que fijen "criterios específicos" para que un determinado residuo, tras su valorización, deje de serlo. Las "condiciones" están ya establecidas en el artículo 6.1 NDM. Las "medidas" tendrán que especificar el tipo de residuo al que se aplicarán los correspondientes "criterios específicos" y éstos "incluirán valores límite para las sustancias contaminantes cuando sea necesario" pero, en todo caso, tendrán que ser adoptadas por la Comisión asistida por el Comité (artículo 6.2 NDM).
Si comparamos estas previsiones con las relativas a los subproductos, encontramos dos notables particularidades. La primera consiste en que ya se adelanta una lista de residuos para los que la Comisión ha de elaborar, necesariamente, "criterios de fin de la condición de residuo": áridos, papel, vidrio, metal, neumáticos y textiles (artículo 6.2 in fine NDM). Y la segunda es que, mientras tanto, "los Estados miembros podrán decidir caso por caso si un determinado residuo ha dejado de serlo" (énfasis añadido). Podrán hacerlo, se precisa, "teniendo en cuenta la jurisprudencia aplicable". Pero, si lo hacen, deberán notificar dichas decisiones a la Comisión de conformidad con la Directiva 98/34/CE, de 22 de junio (artículo 6.4 NDM).
En la normativa estatal, ya con anterioridad, "los áridos reciclados obtenidos como producto de una operación de valorización de residuos de construcción y demolición deberán cumplir los requisitos técnicos y legales para el uso a que se destinen" (artículo 8.4 RCD) y "no se exigirá autorización de gestor de residuos para el uso de aquellos materiales obtenidos en una operación de valorización de residuos de construcción y demolición que no posean la calificación jurídica de residuo y cumplan los requisitos técnicos y legales para el uso al que se destinen" [artículo 13.1.b) RCD]. Ya con alcance general, el artículo 5 PLRSC pretende abordar el "fin de la condición de residuo" remitiendo también, al igual que en el caso de los subproductos, a Orden Ministerial8.
II 4. El reconocimiento por la Administración de subproductos y materias primas secundarias
El repaso hasta aquí realizado conduce a concluir que las instituciones comunitarias se reservan la facultad de restringir, sea mediante exclusiones, mediante neologismos o mediante cualquier otra técnica equivalente, el concepto amplio de residuo. Dicho de otro modo, el Derecho comunitario no permite a los Estados miembros -ni, en nuestro caso, a las Comunidades Autónomas- operaciones conceptuales de alcance general que tengan como efecto reducir el ámbito de aplicación material de la Directiva sobre residuos. Desde la óptica del Derecho interno, se ha dicho que no es tanto un problema de "conformidad" de las definiciones nacionales con las comunitarias como un auténtico problema de "legitimidad" de tales definiciones internas, que difícilmente resisten el contraste con el principio según el cual en la clasificación como residuo o no de un bien no se puede prescindir de una valoración caso por caso (POMINI, 2008, 379).
Desde la óptica del Derecho español, la situación puede describirse entonces negando que las autoridades internas disfruten de potestades reguladoras sobre este concreto particular (con lo cual, por cierto, queda fuera de lugar interrogarse acerca del posible efecto directo vertical de estos preceptos de la NDM por falta de transposición nacional en plazo). Para el cumplimiento de sus obligaciones de Derecho comunitario en este punto -que consisten en la aplicación caso por caso de la regulación comunitaria- sólo pueden ejercitar potestades de ejecución que no dan lugar a normas sino a actos administrativos. Son actos ("decisiones", en terminología comunitaria) que se adoptan en el seno de concretos procedimientos administrativos (como podría ser, por ejemplo, un expediente sancionador o los que se inician mediante la solicitud de una determinada autorización). Puestas así las cosas, lo ideal sería anticipar al máximo el pronunciamiento al respecto de la Administración competente. De hecho, nada impide que en el control preventivo al que estén sometidas las instalaciones que van a producir residuos o, preferiblemente, en el otorgamiento o renovación de la autorización ambiental integrada que las englobe, el órgano ambiental autonómico identifique plenamente, conforme a las mejores técnicas disponibles, no sólo los residuos sino también, si es posible, los subproductos y aún las materias primas secundarias que van a derivar del proceso productivo o que van a poder introducirse en él (artículo 22.1 LPCIC).
Sentado esto, provoca una cierta extrañeza que la NDM reconozca expresamente estas potestades ejecutivas de las autoridades internas, como hemos visto, respecto de las denominadas materias primas secundarias y no haga lo propio respecto de los subproductos. Pero también sabemos que, para la Comisión, esas subdistinciones carecen de relevancia: lo que importa, desde el plano material, es saber si operamos con productos o con residuos.
III Condiciones funcionales: caracterización de las operaciones a realizar con las sustancias en cuestión
III 1. La jerarquía de opciones en materia de residuos: la prioridad de la valorización frente a la eliminación
Si operamos con residuos, las posibilidades funcionales vienen condicionadas por la tradicional jerarquía de opciones que, por cierto, ha resultado diversificada por la NDM. Presidida siempre por la prevención, tal jerarquía señala un orden de prioridades que, dentro de las operaciones de gestión -que presuponen la recogida y el transporte cuando no también el almacenamiento temporal-, viene dando preferencia como destino final a la valorización frente a la eliminación. La escala ahora distingue cinco niveles que se ordenan del siguiente modo: prevención, preparación para la reutilización, reciclado, otro tipo de valorización y eliminación (artículo 4.1 NDM y, en igual sentido, artículo 8 PLRSC). Estos conceptos, y otros conexos, reciben su correspondiente definición en los apartados que van del 9 al 19 del artículo 3 NDM y no merecerían nuestra atención en este momento si no fuera porque han introducido varias novedades de interés respecto de la regulación anterior.
En concreto, por "reutilización" se entiende "cualquier operación mediante la cual productos o componentes que no sean residuos se utilizan de nuevo con la misma finalidad para la que fueron concebidos" [artículos 3.13 NDM y 3.p) PLRSC].
Sin embargo, la "preparación para la reutilización" es una operación de valorización que consiste "en la comprobación, limpieza o reparación, mediante la cual productos o componentes de productos que se hayan convertido en residuos se preparan para que puedan reutilizarse sin ninguna otra transformación previa" [artículos 3.16 NDM y 3.s) PLRSC].
Además de eso, en la "valorización" se incluye "cualquier operación cuyo resultado principal sea que el residuo sirva a una finalidad útil al sustituir a otros materiales que de otro modo se habrían utilizado para cumplir una función particular, o que el residuo sea preparado para cumplir esa función en la instalación o en la economía en general" (artículo 3.15 NDM, que remite a la lista no exhaustiva de operaciones de valorización del Anexo II, cuyo apartado R12 recoge, por cierto, el "intercambio de residuos para someterlos a cualquiera de las operaciones enumeradas entre R1 y R11". En la nota relativa a este punto se aclara que "si no hay otro código R apropiado, pueden quedar incluidas aquí las operaciones iniciales previas a la valorización, incluido el tratamiento previo, tales como, entre otras, el desmontaje, la clasificación, la trituración, la compactación, la paletización, el secado, la fragmentación, el acondicionamiento, el reenvasado, la separación, la combinación o la mezcla, previas a cualquiera de las operaciones enumeradas de R1 a R11"). En el mismo sentido, artículo 3.r) y Anexo II PLRSC.
La "eliminación", en fin, se define como "cualquier operación que no sea la valorización, incluso cuando la operación tenga como consecuencia secundaria el aprovechamiento de sustancias o energía" (artículo 3.19 NDM, que remite a la lista no exhaustiva de operaciones de eliminación del Anexo I). Entre ellas se incluye la incineración (D10 y D11) aunque ésta puede ser valorización si es de residuos sólidos urbanos y supera determinados umbrales de eficiencia energética (conforme a la fórmula matemática que ofrece ahora la nota a R1 del Anexo II). En el mismo sentido, artículo 3.v) y Anexo I PLRSC.
Resta considerar que, dentro del concepto de gestión, se aísla ahora el concepto de "tratamiento" entendiendo por tal un subconjunto que engloba "las operaciones de valorización o eliminación, incluida la preparación anterior a la valorización o eliminación" (artículos 3.14 NDM y 3.q) PLRSC).
En este contexto, es sumamente relevante la regla según la cual, desde 1998, "todo residuo potencialmente reciclable o valorizable deberá ser destinado a estos fines, evitando su eliminación en todos los casos posibles" (artículo 11.2 LR). Pero hay que reconocer que no se ha avanzado lo suficiente para asegurar en la práctica la obligada prioridad de la valorización sobre la eliminación. El PNIR de 2008 apunta al estudio de un gravamen de vertido para residuos peligrosos que sean valorizables. En lo demás, se conforma con perseguir el cumplimiento de compromisos todavía pendientes para la efectiva aplicación del Real Decreto 1481/2001, de 27 de diciembre, por el que se regula la eliminación de residuos mediante depósito en vertedero y, más concretamente, de sus previsiones económico-financieras. A este respecto, hay que recordar que el artículo 11 de dicho Reglamento establece los criterios que desde el año 2001 debían inspirar la formación de precios y tarifas de vertido (costes de establecimiento y explotación, gastos derivados de fianzas y seguros y costes estimados del plazo de garantía) tanto en vertederos públicos como privados. En relación con ello, su Disposición Adicional Segunda daba un plazo de un año para que el Gobierno, en colaboración con las Comunidades Autónomas, propusiera "un modelo para la cuantificación de la cantidad a exigir por la eliminación de residuos mediante depósito en vertedero controlado". Y añade: "la anterior cantidad, de acuerdo con el artículo 11, deberá incorporar la totalidad de los costes de dicha actividad de gestión, tendrá un carácter progresivo en función de la cantidad de residuos depositada en vertedero por cada generador y desincentivará la eliminación del residuo frente a otras alternativas prioritarias de reutilización, reciclaje o valorización9".
Es de reconocer, sin embargo, que vencido con creces aquel plazo -y al margen de algunas experiencias autonómicas en las que se aprecia un desigual protagonismo del anunciado carácter progresivo- estas importantes previsiones no se han cumplido. Pero es muy importante que se cumplan para estimular en la práctica los mercados de la valorización.
III 2. Reutilización y uso de subproductos y materias primas secundarias
Como se desprende de las definiciones comunitarias que han quedado expuestas en el apartado anterior, la reutilización no está comprendida dentro del tratamiento. Esto comporta ventajas administrativas pero, como hemos visto, para que pueda hablarse de reutilización tienen que darse dos requisitos acumulados. El primero, de carácter material, consiste en que operamos con productos o componentes que no son residuos. Esto es algo que se cumple tanto en el caso de subproductos como en el de materias primas secundarias. Pero el segundo requisito, de carácter funcional, consiste en que esos materiales se utilizan de nuevo "con la misma finalidad para la que fueron concebidos". Si la finalidad fuera distinta, no podríamos hablar, en propiedad, de reutilización sino, como veremos, de "utilización" o de "uso". En cualquier caso, el régimen jurídico de esta reutilización sería el mismo que veremos para el uso industrial de materiales que no son residuos (infra V).
Cabe adelantar que el uso de estos materiales en procesos industriales queda amparado, en principio, por la libertad de empresa. Pero ha de respetar, como mínimo, las prohibiciones que en la fabricación de productos se imponen tanto desde la normativa sanitaria como desde la normativa de industria así como las limitaciones a la presencia de metales pesados y otras sustancias peligrosas en determinados bienes de consumo (como envases, automóviles, aparatos eléctricos y electrónicos, pilas y acumuladores o aceites industriales) que, al servicio del principio de prevención, imponen la mayor parte de las normas específicas del sector de los residuos (SANTAMARÍA ARINAS, 2007, 127-131). Esta superposición de normas y de los correspondientes controles industriales, sanitarios y ambientales obliga a intensificar esfuerzos para alcanzar una coordinación muy estrecha entre las Administraciones -y aún los órganos- competentes, cuando menos, en las tres materias concernidas.
IV Régimen de intervención de la valorización de residuos
El régimen jurídico de intervención administrativa de la gestión de residuos se ha flexibilizado con la NDM. Para comprobarlo, vamos a comparar en este apartado la situación actual, que deriva de la normativa estatal básica y autonómica en vigor, con las posibilidades que a corto plazo se abren a estos efectos con la NDM.
IV 1. Situación actual: las dispensas de autorización para el tratamiento de residuos no peligrosos on site
En el régimen jurídico de la gestión de residuos concurren tres planos diferentes que son el relativo al estatuto jurídico del gestor, el relativo a las operaciones de gestión y el relativo a las instalaciones de gestión. La LR no tiene en cuenta debidamente estos tres planos y contiene una regulación de las autorizaciones de gestión de residuos que por su excesiva rigidez venía suscitando dificultades de aplicación (SANTAMARÍA ARINAS, 2007, 143-214). De conformidad con los artículos 13, 14 y 15 LR, el régimen de intervención de la gestión de residuos quedaba muy abierto para su concreción por las Comunidades Autónomas. Esa regulación autonómica, sin embargo, debía ser revisada para su acomodación a las modificaciones introducidas en la normativa estatal con ocasión de la transposición de la Directiva de servicios (artículo 32 de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre y Real Decreto 367/2010, de 26 de marzo, de modificación de diversos reglamentos del área de medio ambiente para su adaptación a las Leyes 12009 y 25/2009). Las principales novedades introducidas en la LR consisten en la previsión de un Registro de producción y gestión de residuos que será compartido y único para todo el territorio español (artículo 6 bis LR y Disposición Transitoria Única del Real Decreto 367/2010); en la simplificación, mediante su integración, de los controles sobre operaciones e instalaciones de gestión de residuos y en la limitación del margen de actuación de que disponían las Comunidades Autónomas para completar el cuadro de autorizaciones y comunicaciones (SANTAMARÍA ARINAS, 2010, 477-479; PERNÁS GARCÍA, 2010). De hecho, el planteamiento básico queda ahora del siguiente modo:
- Como regla general, requieren autorización autonómica las actividades e instalaciones de valorización y eliminación de residuos (artículo 13.1 LR). Excepcionalmente, las Comunidades Autónomas pueden dispensar de esas autorizaciones a los establecimientos o empresas que se ocupen de la valorización o de la eliminación de sus propios residuos no peligrosos en los centros de producción (artículo 14.1 LR).
- Las operaciones de gestión de residuos no peligrosos distintas de la valorización o eliminación requieren ahora siempre comunicación e inscripción registral (artículo 15 LR).
IV 2. Perspectivas: la posibilidad de dispensa de autorización para la valorización de residuos off site
Pero estas novedades no llegan todavía hasta donde ahora permite la NDM. El artículo 23.1 NDM requiere autorización administrativa previa para el tratamiento (que, como hemos visto, incluye valorización y eliminación). Sin embargo, altera notablemente el régimen de las dispensas puesto que los Estados miembros no sólo pueden eximir de autorización la eliminación on site de residuos no peligrosos sino también la valorización, incluso off site, de cualquier tipo de residuos (artículo 24 NDM). Para poder hacer efectivas estas exenciones, los Estados miembros han de establecer, para cada tipo de actividad, "normas generales" -aquí sí- que especifiquen tipos y cantidades de residuos así como los métodos de tratamiento que deban emplearse (artículo 25.1 NDM). Además, establecerán "condiciones específicas para las exenciones aplicables a residuos peligrosos" (artículo 25.2 NDM).
Como puede apreciarse, de este modo se flexibiliza al máximo el régimen de intervención sobre la valorización de residuos, que puede quedar sometida a simple comunicación e inscripción registral (artículo 26 NDM, que alude expresamente a la reducción "de las cargas administrativas"), incluso aunque opere sobre residuos peligrosos. En esta última hipótesis, el régimen de comunicación habría de acoplarse con las reglas sustantivas específicas que imponen la prohibición de mezclas y las obligaciones de envasado y etiquetado de residuos peligrosos (artículos 17, 18 y 19 NDM). Pero, desde el punto de vista formal, lo único que se añade es que los traslados de residuos peligrosos han de ir acompañados de un "documento de identificación" (artículo 19.2 NDM) y que las empresas que recojan, transporten y traten residuos peligrosos han de llevar el registro cronológico previsto en el artículo 35 NDM.
Así pues; la transposición de la NDM podría aprovechar esta oportunidad que se le brinda para, por decirlo de alguna manera, "liberalizar" ampliamente la valorización de determinados residuos industriales10. Si lo hiciera, debería reparar también en las conexiones de esta opción con el actual régimen de las autorizaciones de instalaciones de gestión de residuos. Ésta es la clave para que una empresa industrial pueda recoger, transportar e incluso valorizar residuos mediante simple comunicación sin tener que asumir el estatus de gestor autorizado de residuos. En la actualidad, de todos modos, sólo las instalaciones para la valorización de residuos peligrosos de una capacidad de más de 10 toneladas por día están sometidas, por ese motivo, a autorización ambiental integrada (punto 5.1 del Anejo I de la LPCIC) y sólo ellas están obligadas a suministrar periódicamente la información requerida por el ya citado Real Decreto 508/2007 (E-PRTR).
V Régimen de intervención del uso de subproductos y materias primas secundarias
Aunque desde el plano material tienden a remarcarse sus diferencias, lo cierto es que desde el plano funcional cabe apreciar una fuerte aproximación en el régimen jurídico aplicable tanto a los subproductos como a las materias primas secundarias.
V 1. Seguridad industrial
La caracterización que de los subproductos hace la NDM parte de su configuración como sustancias u objetos que se producen como parte integrante de un proceso de producción que pueden utilizarse directamente sin tener que someterse a una transformación ulterior distinta de la práctica industrial normal. Se requiere además que esa utilización ulterior sea segura, en el sentido de cierta y no meramente hipotética, y también que ese uso ulterior sea legal (artículo 5 NDM). El requisito final de que el "uso ulterior es legal" significa que el subproducto "cumple todos los requisitos pertinentes para la aplicación específica relativos a los productos y a la protección del medio ambiente y de la salud y no producirá impactos generales adversos para el medio ambiente o la salud humana" [artículo 5.1.d) NDM].
Por su parte, la primera de las condiciones que debe reunir un residuo sometido a valoración para dejar de serlo es que se convierta en un material que "se usa normalmente para finalidades específicas" [artículo 6.1.a) NDM]. También se requiere que exista "un mercado o una demanda para dicha sustancia u objeto" [artículo 6.1.b) NDM], que satisfaga los requisitos técnicos para las finalidades específicas y que cumpla la legislación existente y las normas aplicables a los productos [artículo 6.1.c) NDM] así como que su uso no genere impactos adversos globales para el medio ambiente o la salud [artículo 6.1.d) NDM].
De esta caracterización se desprende que la normativa comunitaria relativa a los subproductos y a las denominadas materias primas secundarias identifica el plano funcional con la noción de "uso" o "utilización". El uso de estos materiales no es ni reutilización ni tratamiento en el sentido de la NDM. Por tanto, el régimen jurídico de su intervención tampoco es el de la valorización ni el de eliminación de residuos. En el marco comunitario -hoy definido por el Reglamento (CE) n.º 765/2008 del Parlamento Europeo y el Consejo, de 9 de julio de 2008, por el que se establecen los requisitos de acreditación y vigilancia de mercado relativos a la comercialización de los productos y por el que se deroga el Reglamento (CEE) n.º 339/93-, puede decirse que en España es más bien el propio del uso de "productos" y, en concreto, el establecido en materia de seguridad industrial (artículo 3.3 LI y su normativa de desarrollo).
En efecto; la seguridad industrial tiene por objeto "la prevención y limitación de riesgos, así como la protección contra accidentes y siniestros capaces de producir daños o perjuicios a las personas, flora, fauna, bienes o al medio ambiente, derivados de la actividad industrial o de la utilización, funcionamiento y mantenimiento de las instalaciones o equipos y de la producción, uso o consumo, almacenamiento o desecho de los productos industriales (artículos 9 y siguientes LI). Se trata de un régimen ampliamente liberalizado, donde la exigencia de autorizaciones industriales es la excepción (artículo 4 LI y Ley 25/2009). Son los Reglamentos de Seguridad los que han de establecer, entre otras cosas, "las condiciones de seguridad o requisitos de seguridad que según su objeto deben reunir las instalaciones, los equipos, los procesos, los productos industriales y su utilización, así como los procedimientos técnicos de evaluación de su conformidad con las referidas condiciones o requisitos" (artículo 12.1.b) LI). Evaluación de conformidad, pues, también de "productos", que por lo general se confía a organismos de control acreditados (artículos 15, 16 y 17 LI).
Es aquí donde adquieren sentido los "criterios específicos" comunitarios con los requisitos técnicos que se anuncian para áridos, papel, vidrio, metal, neumáticos y textiles (artículo 6.2 NDM) pero también otros "criterios de calidad" para el compost y el digestato procedente de biorresiduos (artículo 22 NDM). En España, el artículo 18 LR habilita al Gobierno para establecer los "requisitos" de los "productos de la valorización", con "especificación de las exigencias de calidad y las tecnologías a emplear, las cuales podrán ser modificadas teniendo en cuenta las tecnologías menos contaminantes". Y así, por ejemplo, ya se han establecido especificaciones técnicas para el producto resultante de la regeneración de aceites usados (artículo 9 RAU). A medio camino se queda la regulación de los residuos de la construcción que se limita a recoger la cautela de que los "áridos reciclados" deberán cumplir "los requisitos técnicos y legales para el uso a que se destinen" (artículo 8.4 RCD), si bien tales requisitos hay que buscarlos fuera de la norma, previsiblemente en el ámbito del Código Técnico de la Edificación o en los pliegos de prescripciones técnicas para la ejecución de obras públicas.
Pero en este frente no sólo cabe esperar a la aparición de nuevos criterios específicos. Si se quiere, nada impide emprender una revisión generalizada de reglamentos de seguridad que, sin haberse adaptado a las mejores tecnologías disponibles, puedan estar todavía impidiendo o limitando indebidamente el uso industrial de los productos que nos ocupan. En todo caso, y en términos generales, puede decirse que la verificación del cumplimiento de los requisitos de seguridad industrial y la eventual exigencia de responsabilidades por este motivo corresponden, primariamente, a los órganos administrativos competentes en materia de industria.
V 2. Superposición de otros controles e intervención ambiental
Sobre este sustrato mínimo pueden superponerse exigencias que atienden a otros fines (como las relativas a la calidad industrial o a la seguridad e higiene en el trabajo). Pero también regímenes de intervención más estrictos atendiendo a las características de concretos productos (por ejemplo, por aplicación del Reglamento REACH11). La verificación del cumplimiento de estos otros requisitos y la eventual exigencia de responsabilidades corresponden en estos casos, sin perjuicio de las atribuciones de los órganos competentes en materia de industria, a la Administración laboral o sanitaria.
Pero esto no significa que la Administración ambiental no tenga ninguna atribución en esta materia. En la hipótesis común de que los materiales procedentes de una industria pretendan utilizarse en otra no habrá, es cierto, una intervención ambiental generalizada (ni siquiera mediante la exigencia de comunicación) porque, en rigor, no estamos hablando ni de recogida ni de transporte ni de almacenamiento de residuos ni tampoco de instalaciones de gestión de residuos. Sin embargo, la incorporación de esos materiales en el proceso productivo puede conllevar alteraciones técnicas con repercusión en el condicionado de las autorizaciones ambientales de que disponga la empresa receptora.
Por ejemplo, si ésta dispone de una autorización ambiental integrada, deberá cerciorarse de que los cambios derivados de la sustitución de materias primas o del proceso productivo no implican incumplimiento de las condiciones de funcionamiento establecidas porque esa conducta está tipificada como infracción que puede catalogarse como grave o muy grave [artículos 31.2.b) y 31.3.b) LPCIC]. Ello exige poner en conocimiento de la Administración ambiental las modificaciones necesarias para que ésta valore si tienen carácter sustancial a los efectos del artículo 10 LPCIC. Y, si la tienen, procederá la solicitud de una nueva autorización que sólo podrá otorgarse si las novedades del proyecto se encuentran amparadas por la mejor tecnología disponible (artículos 7 y 22.1 LPCIC). Bien es verdad que, si tal amparo tecnológico existe, el órgano ambiental competente podrá exigir su implantación con ocasión de la correspondiente renovación (artículo 25 LPCIC) e, incluso, por razones de seguridad o para reducir significativamente las emisiones, podrá proceder a la modificación de oficio de la autorización ambiental integrada antes del vencimiento de su plazo de eficacia (artículo 26 LPCIC). Va de suyo que a la Administración ambiental corresponde igualmente la exigencia de las responsabilidades que concurran por aplicación de la normativa citada y también, en su caso, de la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de responsabilidad medioambiental.
El sector normativo de los residuos se encuentra una vez más en un momento de transición. El Derecho comunitario de los residuos se ha actualizado mediante la Directiva 2008/98/CEE (NDM), que introduce en la regulación preexistente cambios relevantes. El legislador estatal debía haber procedido a la transposición de la NDM antes del 12 de diciembre de 2010 pero todavía sigue su tramitación el Proyecto de Ley que conllevará la derogación de la vigente Ley 10/1998, de 21 de abril, de residuos (LR). Lógicamente, los ordenamientos autonómicos tendrán que adaptarse a los cambios que resulten. De todos modos, la mayoría de las propuestas que se derivan de este estudio reivindican, más que nuevas normas, ajustes en la aplicación de las ya existentes.
El Derecho comunitario de los residuos no permite que las autoridades nacionales limiten mediante normas generales el ámbito material del concepto de residuo. Los Estados -y, en el caso español, las Comunidades Autónomas- sólo están habilitados en este concreto punto para ejercer potestades ejecutivas mediante las que, aplicando criterios de origen comunitario para distinguir entre productos y residuos, adoptan decisiones administrativas "caso por caso". En consecuencia, una normativa interna que alterase la definición del concepto de residuo, que incrementase las clases de residuos excluidas del sector o que aportase definiciones de otros conceptos conexos como los de "subproductos" o "materias primas secundarias" se arriesgaría a tener que afrontar, llegado el caso, un procedimiento por incumplimiento del Derecho comunitario. Por lo demás, en el ejercicio de las potestades no reguladoras que corresponden válidamente a las Administraciones autonómicas se requiere una coordinación muy estrecha entre los órganos competentes en materia de protección del medio ambiente y los órganos competentes en materia de seguridad industrial.
Es lícito que los planes autonómicos de residuos contengan, junto a la prioridad de la prevención, previsiones sobre el "cierre del ciclo" que respalden la pretensión de fortalecer mercados vinculados a la valorización de residuos y a otras formas de reincorporación de los recursos en la actividad económica; particularmente, en los procesos de producción industrial. A grandes rasgos, puede decirse que son medidas acertadas pero también que su aplicación práctica encuentra dificultades derivadas de su carácter excesivamente genérico. La experiencia de los mercados jurídicamente ya organizados mediante normas específicas estatales demuestra que no puede aspirarse a fórmulas indiscriminadas. Para poder avanzar en este campo, los planes autonómicos deberían comenzar por identificar los residuos industriales generados en su ámbito que cuentan con el potencial tecnológico y económico necesario para sustentar mercados específicos, diversificados y viables.
Entre tanto, la expansión de esos mercados puede beneficiarse, en primer lugar, de una flexibilización del régimen de intervención administrativa de las actividades de valorización de residuos. En la actualidad, una empresa que pretenda valorizar residuos procedentes de otra necesita obtener la condición de gestor autorizado de residuos con todo lo que ello implica. La reforma de la LR de 2009 ha venido a simplificar un poco el panorama al clarificar las relaciones entre las autorizaciones de gestor y las autorizaciones de las instalaciones de gestión. Sin embargo, la NDM permite ir mucho más allá puesto que habilita para dispensar de autorización toda operación de valorización de cualquier tipo de residuo. De este modo, una industria podría valorizar residuos -incluso peligrosos- de otra mediante simple comunicación previa. Para que esta posibilidad llegue a materializarse se requieren, aquí sí, "normas generales" internas que especifiquen tipos y cantidades de residuos así como los métodos de tratamiento que deban emplearse. Con todo, el legislador estatal muestra prudencia al aprovechar esta oportunidad que se le brinda en la transposición de la NDM. De prosperar la inicial redacción del artículo 27.1 del Proyecto de Ley de residuos y suelos contaminados, se impedirá que el legislador autonómico concrete las condiciones específicas de tales dispensas para la valorización de residuos industriales peligrosos.
Los mercados de los que hablamos pueden potenciarse, en segundo lugar, aplicando debidamente los conceptos comunitarios de subproductos y materias primas secundarias. A efectos prácticos, la diferencia entre unos y otras radica en que los subproductos no adquieren en ningún momento la condición de residuo mientras que las materias primas secundarias proceden de residuos que, tras una valorización completa, dejan de serlo. En consecuencia, ambas nociones tienen en común, en el plano material, que no son residuos sino productos y, en el plano funcional, que, como tales, no están destinados a operaciones de gestión sometidas a la normativa de residuos sino a su utilización ulterior, por ejemplo, en procesos industriales. Desde este punto de vista, la utilización de estos productos se rige por lo dispuesto en materia de seguridad industrial. Así, y sin perjuicio de los criterios específicos que sólo la Comisión Europea puede adoptar, han de existir Reglamentos de Seguridad que establezcan las condiciones que permitan la evaluación de conformidad de esos productos por organismos de control autorizados. Pero en este frente no sólo cabe esperar a la aparición de nuevos criterios específicos. Siempre es posible una revisión generalizada de reglamentos de seguridad que, sin haberse adaptado a las mejores tecnologías disponibles, puedan estar todavía impidiendo o limitando indebidamente el uso industrial de los productos que nos ocupan. En última instancia, la intervención administrativa de estas operaciones de utilización corresponde, esencialmente, a los órganos competentes en materia de seguridad industrial.
Lo anterior debe entenderse sin perjuicio de otros controles concurrentes que procedan, por ejemplo, de la Administración sanitaria si los productos en cuestión tienen la condición de sustancias peligrosas en aplicación del Reglamento REACH. O de la Administración laboral, si entrañan riesgos para la seguridad e higiene en el trabajo. Por su parte, la Administración ambiental también puede tener un papel que jugar aunque no es el de controlar los movimientos de esos productos porque, se insiste, no son residuos. En realidad, la intervención ambiental sobre la utilización industrial de estos productos no está justificada por la normativa sectorial de residuos sino por las conexiones de ese uso con las exigencias preventivas que a las instalaciones industriales pueda imponer la normativa general de protección del medio ambiente y, en su caso, el régimen de la autorización ambiental integrada. En este sentido, para dar seguridad jurídica y evitar sorpresas desagradables, nada impide que en el otorgamiento o en la renovación de la autorización ambiental integrada el órgano ambiental competente identifique plenamente, con arreglo a las mejores técnicas disponibles, no sólo los residuos sino también los subproductos y aún las materias primas secundarias que van a derivar del proceso productivo o que van a poder introducirse en él.
Al hilo de lo anterior, y desde el punto de vista empresarial, la incorporación de esos materiales en el proceso productivo puede conllevar alteraciones técnicas con repercusión en el condicionado de las autorizaciones ambientales de que disponga la empresa receptora. En tal caso, el titular de la instalación deberá cerciorarse de que los cambios derivados de la sustitución de materias primas o del proceso productivo no implican incumplimiento de las condiciones de funcionamiento establecidas en la autorización ambiental de que disponga. Para no arriesgarse a una eventual exigencia de responsabilidades por ese motivo, el titular de la instalación debe poner en conocimiento de la Administración ambiental las modificaciones necesarias para que ésta valore si tienen o no el carácter de sustanciales a los efectos oportunos. Por consiguiente, tampoco en este campo parecen precisas innovaciones normativas. Bastaría con introducir los ajustes administrativos oportunos en la praxis habitual de aplicación de las técnicas preventivas de intervención ambiental.
Hasta aquí nos hemos ocupado del régimen de policía administrativa que se manifiesta a través de técnicas diversas según se trate de valorización de residuos o de utilización de subproductos y materias primas secundarias. Resta añadir, aunque no profundizaremos en ello, que las Administraciones Públicas, naturalmente, no sólo cuentan con esas potestades de vigilancia sino que también disponen de otras modalidades de intervención que les permiten propiciar las condiciones necesarias para favorecer los mercados de estos materiales.
En efecto; las operaciones encaminadas a la valorización empresarial de residuos y a la utilización industrial de subproductos y materias primas secundarias que cumplan los requisitos técnicos establecidos pueden fomentarse mediante ayudas públicas [artículos 25 y 26.1.a) LR, con los límites que imponen las Directrices de 1 de abril de 2008 sobre ayudas estatales en favor del medio ambiente y el Reglamento 800/2008, de 6 de agosto, que declara determinadas categorías de ayuda compatibles con el mercado común en aplicación de los artículos 87 y 88 del Tratado (Reglamento general de exención por categorías)]. De hecho, en la práctica existen programas de subvenciones a los que podrían acogerse iniciativas de este tipo. Con todo, no estaría de más proceder a una revisión de las bases que rigen esas convocatorias por si fuera necesario resaltar más los incentivos para la realización de estudios o la ejecución de proyectos empresariales para la adquisición de activos de ecoinnovación o la puesta en marcha de proyectos de ecoinnovación. Por otra parte, el sector público también puede estimular la demanda de estos materiales mediante la integración de esta variable en los procedimientos de contratación pública (artículo 11.1 NDM)12. Al amparo de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de contratos del sector público, la vía más eficaz para hacerlo es la revisión generalizada de los pliegos de contratación utilizados por las Administraciones Públicas y, en particular, la incorporación en los pliegos de prescripciones técnicas de cláusulas específicas que primen a los contratistas que ofrezcan bienes y servicios vinculados con el "cierre del ciclo". Finalmente, las Administraciones Públicas también pueden intervenir directamente para estimular la oferta de estos materiales. Tanto el Derecho comunitario [artículos 15.1 y 28.4.a) NDM] como la legislación básica estatal (artículo 12.3 LR) prestan apoyo jurídico para la implantación de servicios públicos de gestión de determinados residuos industriales y de devolución al mercado de los productos resultantes de su valorización. Naturalmente, cualquier decisión en este sentido debería basarse en el más completo conocimiento de la realidad industrial respectiva. Pero lo que quiere decirse es que, de apreciarse su viabilidad económica, es perfectamente factible, en términos jurídicos, organizar la recogida, el transporte, el almacenamiento y la valorización de ciertos residuos industriales en régimen de servicio público. Si finalmente se optara por ello, cabría elegir entre muy diversos modelos de organización y entre muy distintas formas de gestión del servicio para contribuir efectivamente al intercambio deseado, para devolver al mercado los materiales resultantes de la valorización y, en definitiva, para avanzar hacia la más eficiente utilización de los recursos naturales mediante su continua reintegración en los procesos productivos.
- STJ de 28 de marzo de 1990 (C-206/88 y 207/88); Vessoso y Zanetti: prejudicial: concepto de residuo: no excluye reutilización económica. No presupone intención de excluir reutilización económica por terceras personas.
- STJ de 28 de marzo de 1990 (C-359/88); Zanetti y otros: prejudicial: concepto de residuo: definición nacional que excluya sustancias y objetos susceptibles de reutilización económica no es compatible con las Directivas.
- STJ de 10 de mayo de 1995 (C-422/92): incumplimiento por Alemania Directiva-marco (concepto de residuo) y Directiva tóxicos (programas) pero no de Directiva traslados.
- STJ de 25 de junio de 1997 (C-304/94, C-330/94, C-342/94 y C-224/95), Tombessi y otros;: el concepto de residuo no excluye la reutilización económica, aunque los materiales de que se trate puedan ser objeto de transacción o de cotización en listas comerciales públicas o privadas.
- STJ de 18 de diciembre de 1997 (C-129/96); Inter-Environnement Wallonie: concepto de residuo: la integración, directa o indirecta, en un proceso de producción industrial tampoco excluye.
- STJ de 25 de junio de 1998 (C-192/96); Beside BV: concepto de residuos municipales en Reglamento de traslados. Concepto de almacenamiento en Directiva-marco. Devolución de residuos al Estado de expedición.
- STJ de 15 de junio de 2000 (C-418/97 y C-419/97); ARCO: concepto de residuo: acción de "desprenderse" y Anexo II.B DM. Doctrina de los indicios para que las autoridades nacionales distingan entre residuo y residuo de producción.
- STJ de 22 de junio de 2000 (C-318/98); Fornassar y otros: concepto de residuo peligroso. Lista europea y art. 4 Directiva peligrosos: no impide a los Estados miembros calificar otros distintos. La determinación del origen de un residuo no constituye un requisito necesario para clasificarlo como peligroso.
- STJ de 15 de enero de 2002 (C-196/2001); incumplimiento por Luxemburgo Directiva-marco: incorporación del CER: circular ministerial que, además, introduce una nomenclatura exclusivamente luxemburguesa que difiere del CER.
- STJ de 27 de febrero de 2002 (C-6/00); Abfall Service: traslado de escorias y cenizas procedentes de incineradora en Austria para depósito en una mina abandonada en Alemania. Objeciones: facultades de las autoridades competentes de expedición y de destino. ¿Valorización o eliminación?: apreciación en cada caso; criterio: "cumplir una función útil, sustituyendo el uso de otros materiales que hubieran debido emplearse para desempeñar este cometido".
- STJ de 18 de abril de 2002, (C-9/00); Palin Granit Oy: concepto de residuo. El propio Tribunal comienza a aplicar la "doctrina de los indicios": la ganga minera es residuo.
- STJ de 19 de junio de 2003 (C-444/00), Mayer Parry: precisión del vínculo entre DM y Directiva envases: lex especialis. Concepto de reciclado y fin de la condición de residuo.
- STJ de 11 de septiembre de 2003 (C-1146/01), Avesta Polarit Chrome Oy: concepto de residuo y ámbito de aplicación (art. 2.1.b DM). La ganga minera puede no ser considerada residuo en determinadas circunstancias.
-ATJ de 15 de enero de 2004 (C-235/02) Saetti y Frediani: concepto de residuo. El coque del petróleo no es residuo.
-STJ de 29 de abril de 2004 (C-194/01), Comisión contra Austria, incumplimiento. Concepto. CER y Lista de residuos peligrosos.
-STJ de 7 de septiembre de 2004 (C-1/03), Van de Walle: conceptos de "residuo", "productor de residuos" y de "poseedor de residuos". Con ocasión de una fuga en una gasolinera, "los hidrocarburos vertidos de manera no dolosa y que causan la contaminación de la tierra y las aguas subterráneas son residuos" y "lo mismo cabe decir respecto a la tierra contaminada por hidrocarburos, incluso en el supuesto de que esta tierra no haya sido excavada".
- STJ de 11 de noviembre de 2004 (C-457/02), Niselli: conceptos de residuo y residuo de producción o de consumo que puede ser reutilizado. Criterios generales de distinción (chatarra).
-ATJ de 28 de enero de 2005 (C-208/04), Inter-Environnement II: concepto de residuo. El artículo 1.a) DM "se opone a que los Estados creen una nueva categoría de materias no comprendidas ni en la categoría de residuos ni en la de productos, cuando esta nueva categoría de materias pueda contener sustancias u objetos que puedan responder a la definición del concepto de «residuo» establecida en dicha disposición".
- STJ de 8 de septiembre de 2005 (C-416/02), Comisión contra España. Instalación porcina en Almería. Incumplimiento Directivas aguas residuales urbanas y nitratos. Pero no de las Directivas de residuos. Concepto de residuo: el estiércol no es residuo. Los cadáveres de animales sí, pero están excluidos del ámbito de aplicación de la Directiva-marco al estar cubiertos por otra legislación comunitaria (Directiva 90/667 y Reglamento 1774/2002).
- STJ de 8 de septiembre de 2005 (C-121/03), Comisión contra España. Instalaciones porcinas en Gerona. Incumplimiento Directivas EIA y calidad de las aguas para consumo humano. Pero no de las Directivas de residuos. Concepto de residuo: igual que la anterior.
- STJ de 1 de marzo de 2007 (asunto C-176/05) KVZ retec: prejudicial: Reglamento de traslados y harinas animales. Concepto de residuo: los cadáveres de animales son residuos pero quedan fuera de este sector normativo.
- STJ de 10 de mayo de 2007, (asunto C-252/05) Thames Water Utilities: concepto de residuo y fugas de la red de alcantarillado.
- STJ de 18 de diciembre de 2007 (asunto C-194/05), concepto de residuo: incumplimiento por Italia de la DM porque sus normas internas "excluyeron del ámbito de aplicación de la normativa nacional sobre residuos la tierra y las piedras procedentes de excavaciones y destinadas a ser efectivamente reutilizadas en operaciones de explanación, terraplenado, relleno y como áridos, a excepción de las procedentes de sitios contaminados o en rehabilitación con una concentración de contaminantes superior a los límites admisibles establecidos en la normativa vigente".
- STJ de 18 de diciembre de 2007 (asunto C-195/05), concepto de residuo: incumplimiento por Italia de la DM "al haber adoptado orientaciones operativas aplicables en todo el territorio nacional", mediante una Circular del Ministerio de Medio Ambiente "que aporta aclaraciones sobre la interpretación de la definición del concepto de residuo", y mediante un Comunicado del Ministerio de Sanidad "que contiene las directrices relativas a la disciplina higiénico-sanitaria en lo referente a la utilización, en la alimentación animal, de materiales y subproductos procedentes del ciclo productivo y comercial de la industria agroalimentaria, dirigidas a excluir del ámbito de aplicación de la normativa sobre residuos los desechos alimentarios procedentes de la industria agroalimentaria destinados a la producción de piensos". Incumplimiento, igualmente, al haber excluido del ámbito de aplicación de la normativa sobre residuos", en este caso por Ley, "los residuos procedentes de preparaciones culinarias de todo tipo de alimentos sólidos, cocidos y crudos, no incluidos en el circuito de distribución de alimentos, destinados a los establecimientos de acogida de animales de compañía".
- STJ de 18 de diciembre de 2007 (asunto C-263/05), concepto de residuo: incumplimiento por Italia de la DM al haber excluido, "por un lado, las sustancias, materiales o bienes destinados a las operaciones de eliminación o de valorización no mencionadas expresamente en los anexos B y C" de cierto Decreto y, "por otro lado, las sustancias o materiales que son residuos de producción y de los que el poseedor tenga la intención o la obligación de desprenderse cuando puedan ser y sean reutilizados en un ciclo de producción o de consumo sin ser sometidos a tratamiento previo y sin causar daños al medio ambiente, o tras haber sido sometidos a un tratamiento previo cuando no se trata de una de las operaciones de valorización enumeradas en el anexo C de ese mismo Decreto".
- STJ de 24 de junio de 2008 (C-188/07), Commune de Mesquer: concepto de residuo en relación con daños causados por naufragio del petrolero Erika. El fuelóleo pesado vendido como combustible, no es un residuo toda vez que se explota o se comercializa en condiciones económicamente ventajosas y que puede ser efectivamente utilizada como combustible sin necesidad de una operación previa de transformación. Pero "los hidrocarburos vertidos accidentalmente en el mar a raíz de un naufragio, mezclados con agua y con sedimentos, y que se desplazan a la deriva a lo largo de las costas de un Estado miembro hasta quedar depositados en éstas, constituyen residuos, toda vez que ya no pueden ser explotados ni comercializados sin una operación previa de transformación". A efectos de la aplicación del artículo 15 DM, se puede considerar que el vendedor de los hidrocarburos y fletador del buque es el productor de dichos residuos si "ha contribuido al riesgo de que se produzca la contaminación ocasionada por el naufragio, en particular si no adoptó las medidas adecuadas para evitar tales hechos, como las relativas a la elección del buque". Y ello con independencia de las limitaciones que establecen los Convenios internacionales sobre responsabilidad por hidrocarburos.
- STJ (Sala Segunda) de 4 de diciembre de 2008 (C-317/07), Lahti Energia Oy, concepto de residuo en DI: sólido y líquido, no gaseoso. Complejo térmico: fábrica de gas mediante pirólisis de residuos, es coincineración; central eléctrica (carbón y gas), no es incineración.
- STJ de 22 de diciembre de 2008 (C-283/07), concepto de residuo: incumplimiento por Italia de la DM por excluir del ámbito de aplicación de la normativa de residuos determinados desechos destinados a ser utilizados en actividades siderúrgicas y metalúrgicas y el combustible derivado de residuos de alta calidad (CDR-Q).
- STJ de 8 de septiembre de 2009 (C-411/06), desestima el recurso de anulación interpuesto por la Comisión contra Parlamento y Consejo en relación con la base jurídica del Reglamento de traslados de 2006: predomina la política ambiental frente a la comercial.
- STJ de 25 de febrero de 2010 (C-209/09), Latí Energia II, una central productora de energía que utilice como combustible complementario, junto a los combustibles fósiles utilizados de manera preponderante en su actividad de producción, un gas obtenido en una fábrica mediante tratamiento térmico de residuos deberá calificarse, conjuntamente con esa fábrica, de «instalación de coincineración» en el sentido del artículo 3, punto 5, de la Directiva 2000/76 cuando dicho gas no haya sido purificado en el recinto de esa fábrica.
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[1] "No tendrán la consideración de residuo los objetos o sustancias residuales de un proceso de producción, transformación o consumo que no tengan modificadas sus propiedades y características originales y que se utilicen de forma directa como producto o materia prima, sin someterse previamente a una operación de valorización o eliminación y sin poner en peligro la salud humana ni causar perjuicios al medio ambiente".
[2] "No tendrán la consideración de residuos aquellos materiales, objetos o sustancias usados cuyo destino sea la reutilización" ni tampoco los que "se obtienen en un proceso productivo del que no son el objeto principal, que pueden ser directamente utilizados como materia prima en el mismo u otro proceso productivo sin someterse a transformaciones previas".
[3] "No tendrán la condición de residuo:
- los materiales objetos o sustancias que se obtengan tras la valoración de los residuos que se incorporan al ciclo productivo".
[4] Reglamento (CE) nº 1907/2006 del Parlamento Europeo y del Cvonsejo, de 18 de diciembre de 2006, relativo al registro, la evaluación, la autoirización y la restricción de las sustancias y preparados peligrosos (REACH), por el que se crea la Agencia Europea de Sustancias y Preparados Químicos, se modifica la Directiva 1999/45 y se derogan el Reglamento (CEE) número 793/93 del Consejo y el Reglamento (CEE) número 1488/94 de la Comisión así como la Directiva 76/769/CEE del Consejo y las Directivas 91/155/CEE, 93/67/CEE, 93/105/CEE y 2000/21/CE.
[5] En sus versiones previas, la Propuesta de NDM resultaba aún más rígida pues otorgaba a la Comisión un plazo de dos años para presentar un "propuesta legislativa" que había de incluir un anexo que, a su vez, ofreciera una "lista de las sustancias y/o objetos a clasificar como subproductos". Agregaba que esta lista debía ser fácilmente accesible a los operadores económicos y a los ciudadanos (por ejemplo, a través de internet).
[6] Su exposición de motivos dice lo siguiente: "la ley incorpora, con ánimo de reflejar la evolución jurisprudencial del concepto de residuo, los llamados subproductos y materias primas secundarias, definiéndolos y excluyéndolos del régimen jurídico aplicable a los residuos y manifestando una clara coherencia con el principio de reducción en la generación de residuos. Quedan así fuera del ámbito de aplicación de la norma los residuos de producción o extracción cuya reutilización es segura, sin transformación previa y sin solución de continuidad del proceso de producción y cuyo uso posterior es legal; y las sustancias u objetos que han dejado de ser residuos tras someterse a una o varias operaciones de valorización completas y que, como consecuencia de lo anterior, han adquirido las mismas propiedades y características que una materia prima originaria, respectivamente".
[7] Este precepto dice lo siguiente: "1. Una sustancia u objeto, resultante de un proceso de producción, cuya finalidad primaria no sea la producción de esa sustancia u objeto, puede ser considerada como subproducto y no como residuo definido en el artículo 3, apartado a), cuando se cumplan las siguientes condiciones:
La Comisión de coordinación en materia de residuos evaluará la consideración de estas sustancias u objetos como subproductos, teniendo en cuenta lo establecido en su caso al respecto para el ámbito de la Unión Europea, y propondrá su aprobación al Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino que dictará la orden ministerial correspondiente".
[8] El artículo 5 PLRSC dice lo siguiente: "1. Por orden del Ministro de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino se podrán establecer los criterios específicos que determinados tipos de residuos, que hayan sido sometidos a una operación de valorización, incluido el reciclado, deberán cumplir para que puedan dejar de ser considerados como tales, a los efectos de lo dispuesto en esta ley y siempre que se cumplan las siguientes condiciones:
En la elaboración de esta orden se tendrá en cuenta lo establecido en su caso por la Unión Europea, la jurisprudencia aplicable, los eventuales impactos ambientales nocivos del material resultante, cuando sea necesario, la procedencia de incluir valores límite para las sustancias contaminantes, así como el informe que elabore la Comisión de coordinación en materia de residuos.
Las sustancias u objetos afectados por los apartados anteriores y por sus normas de desarrollo, serán computados como residuos reciclados y valorizados a los efectos del cumplimiento de los objetivos en materia de reciclado y valorización cuando se cumplan los criterios de valorización y reciclado previstos en dichas normas".
[9] Téngase en cuenta que, precisamente a efectos de la aplicación de ese precepto, la Disposición Final 1ª RCD ha procedido a modificar el artículo 8.1.b.10º RV. A falta de la oportuna corrección de errores, la nueva redacción no resulta del todo comprensible pero, a primera vista, va en la línea de especificar que el "análisis económico" de los proyectos de vertedero ha de prever un sistema de tarifas que desincentive el depósito de residuos de construcción y demolición. Si esto es así, estamos ante una modificación injustificada pues se limita a exigir para este tipo de residuos algo que ya podía deducirse con alcance general de la regulación anterior.
[10] El artículo 27.1 PLRSC se queda a medio camino pues mantiene que "podrán quedar exentas de autorización las entidades o empresas que lleven a cabo la eliminación de sus propios residuos no peligrosos en el lugar de producción o que valoricen residuos no peligrosos".
[11] En España, la norma más reciente al respecto es el Real Decreto 717/2010, de 28 de mayo, por el que se modifican el Real Decreto 363/1995, de 10 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento sobre clasificación, envasado y etiquetado de sustancias peligrosas y el Real Decreto 255/2003, de 28 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento sobre clasificación, envasado y etiquetado de preparados peligrosos.
[12] En el ordenamiento jurídico español vigente, además de las genéricas previsiones contenidas en el artículo 26.2 LR y en la Disposición Adicional Tercera de la LERE, el Reglamento estatal de neumáticos fuera de uso no sólo ofrece una genérica admonición para que las Administraciones Públicas promuevan el uso de materiales reciclados procedentes de neumáticos sino que además precisa que han de impulsar "el recauchutado de neumáticos de los vehículos de titularidad pública cuando ello sea técnicamente posible" (Disposición Adicional Segunda RNFU). En el concreto sector de los residuos de construcción y demolición, se especifica que "en la contratación pública se fomentará la menor generación de residuos de construcción y demolición, así como la utilización en las unidades de obra de áridos y otros productos procedentes de la valorización de residuos" (apartado 3 de la DA Segunda RCD). Ya "en el ámbito de la AGE y sus organismos públicos, las prescripciones técnicas de los contratos se definirán, en la medida de lo posible, teniendo en cuenta la menor generación de RCDs. Asimismo, los órganos de contratación, al determinar los criterios que hayan de servir de base para la valoración de la oferta más ventajosa, procurarán tener en consideración las medidas sobre prevención y para la reutilización o reciclado de los RCDs, así como la utilización en las unidades de obra de áridos y otros productos procedentes de valorización de residuos" (apartado 4 de la DA Segunda RCD).