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Timestamp: 2017-11-24 01:58:57
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modificacion ley coactiva y revision judicial | Blog de Armando Mendoza Ugarte
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Procedimiento de ejecución coactiva y revisión judicial
* Publicado en la revista Actualidad Jurídica del mes de octubre de 2014.
Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento de Ejecución Coactiva, Ley N° 26979, aprobado mediante Decreto Supremo N° 018-2008-JUS (06/12/2008): artículo 23°.
La Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva[1] (en adelante LPEC) fue modificada sustancialmente en enero del año 2004, mediante la Ley N° 28165. Antes de esa fecha, y con todas sus limitaciones, la LPEC guardaba cierta coherencia y era consecuente con sus fines: favorecer la ejecución forzada de obligaciones y garantizar un debido proceso a los administrados. Esta doble finalidad se logró mediante el simple expediente de tomar prestada la parte pertinente del Código Tributario de 1996 (referida al procedimiento de cobranza coactiva) y agregar garantías y salvaguardas a favor del contribuyente. Empero —visto en retrospectiva— ésta fue una virtud, antes que un defecto. La LPEC no sólo permitió ordenar la actividad administrativa de los gobiernos locales sino que también otorgó un aceptable grado de eficacia al procedimiento de ejecución coactiva, sin descuidar la defensa del administrado.
Sin embargo, la Ley N° 28165 introdujo como causal de suspensión la simple interposición de una demanda de revisión judicial del procedimiento. A partir de ese momento, la ley destinada a servir el interés público sirve al interés privado y permite evitar con facilidad el cumplimiento de obligaciones de Derecho público.
En el presente trabajo intentaremos describir los excesos y consecuencias de una norma que ha sancionado la crisis del sistema local de ejecución coactiva y ha condenado a la pasividad a la Administración.
I. Autotutela, interés público y procedimiento de ejecución coactiva
El procedimiento de ejecución coactiva consiste en un conjunto de reglas que regulan la actuación de la Administración al momento de ejecutar de manera forzosa un acto administrativo que contiene una obligación de dar, hacer o no hacer a cargo de un particular.
Ahora bien, si la Administración puede ejecutar de manera forzada un acto administrativo es debido a que cuenta con una potestad de autotutela. Es decir, cuenta con “el privilegio excepcional de poder resolver sus propias situaciones jurídicas mediante el simple recurso de declarar su propio derecho e imponerlo a su vez a los particulares de manera directa y sin necesidad de intermediación judicial alguna”.[2] En virtud de tal potestad, la Administración puede dictar su propio derecho (v.g. determinar una deuda tributaria o imponer una multa) y ejecutarlo si es que existe tal necesidad (v.g. mediante un procedimiento de ejecución coactiva). Para tal cometido no es necesario que la Administración requiera el permiso o la autorización del Poder Judicial y tampoco necesita contar con el consentimiento del administrado. La Administración se basta a sí misma y por tal razón puede cautelar sus propias situaciones jurídicas. Como es fácil apreciar, la Administración cuenta con una facultad de carácter extraordinario y exorbitante, puesto que a ningún particular o sujeto de derecho se le otorga el privilegio de eximirse de recurrir a los tribunales.
Por supuesto, si la Administración cuenta con una facultad de tal naturaleza es debido a su deber de cautela y protección del interés público. La Administración se encuentra al servicio del interés público y es en procura de la defensa de tal interés donde se encuentra el fundamento material de la autotutela, “en una razón de expeditividad y eficacia en la gestión de los servicios y asuntos públicos que tiene confiada la Administración”.[3] Y esto es así porque, por lo menos en sistemas como el nuestro, “esta gestión no sería factible si la Administración tuviese que impetrar de los Tribunales por las vías comunes, propias de la vida civil, asistencia para imponer sus pretensiones o derechos cada vez que un administrado se opusiese a los mismos”.[4] La Administración, llamada a defender los intereses de la sociedad en su conjunto, debe contar con las armas que posibiliten tal cometido ya que “si el poder administrativo debe resultar vencedor en la confrontación poder administrativo/poder privado, no es porque éste sea de naturaleza superior, sino porque persigue la realización del interés público”.[5]
En síntesis, mediante el procedimiento de ejecución coactiva la Administración podrá ejecutar de manera forzosa sus decisiones en forma directa y pese a la oposición de los administrados debido a la prevalencia del interés público sobre el privado. En nuestro caso, si la ley permite que mediante un procedimiento de ejecución se recauden tributos es porque tales ingresos servirán para atender las necesidades públicas (salud, educación, seguridad, etc.). No puede quedar en manos del particular decidir si debe tributar o no ya que, en tal caso, el Estado no podría cumplir con sus fines esenciales.
II. La revisión judicial como causal de suspensión del procedimiento de ejecución coactiva
En la actualidad, el razonamiento expuesto sólo constituye una declaración de principios antes que una realidad, ya que el artículo 23° de la LPEC introduce como causal de suspensión la interposición de una demanda de revisión judicial.[6]
En virtud de esta disposición, el particular puede obtener la inmediata suspensión de un procedimiento de ejecución coactiva si es que interpone una demanda de revisión judicial ante el Poder Judicial. No confundir. No se exige un pronunciamiento judicial (sentencia) ni tampoco el dictado de una medida cautelar dentro o fuera del proceso. En verdad, ni siquiera se exige que la demanda interpuesta se encuentre admitida a trámite (auto admisorio). Para ser claros, sólo se requiere la constancia de recepción de la demanda presentada ante la mesa de partes del Poder Judicial para suspender un procedimiento de ejecución coactiva. Interpuesta la demanda, basta solicitar la suspensión del procedimiento al ejecutor coactivo, acompañando una copia de la demanda, para que dicho funcionario se encuentre obligado por ley a ordenar la suspensión.
Como se puede apreciar, la incorporación de la revisión judicial como causal de suspensión del procedimiento ha consagrado la posibilidad increíble de obtenerse la suspensión de un procedimiento de ejecución a sola voluntad del administrado. La situación descrita no es reciente. Data de muchos años atrás y ha suscitado diversas críticas;[7] y, por supuesto, ha dañado gravemente el principio de autoridad, con el consiguiente perjuicio para la sociedad. Como ejemplo puede mencionarse lo que ocurrió en su momento con el transporte público. La LPEC permitió a los conductores actuar con impunidad ya que no importaba cuántas multas se les impusiera, bastaba interponer una demanda de revisión judicial para suspender la cobranza y de este modo podían continuar ejerciendo su descontrolada actividad, con el consiguiente perjuicio para el ordenamiento urbano y para la integridad física de los usuarios. Es decir, la conducta socialmente dañina era protegida por el propio Estado llamado a combatirla.
Pero el daño no se limitó a las multas de tránsito. Lo mismo ocurrió en el caso del control urbano. Establecimientos comerciales que no contaban con licencia o afectaban gravemente la salud o la seguridad pública eran clausurados por la autoridad municipal, pero seguían operando gracias a la interposición de una demanda de revisión judicial. Idéntica situación se presentó en el caso de obras y construcciones que no contaban con licencia y que fueron edificadas merced a la interposición de una demanda de revisión judicial.
Estos hechos motivaron la expedición de las leyes N° 30076[8] y N° 30185[9] por lo que, en la actualidad, ya no es posible utilizar la revisión judicial para estos casos. Sin embargo, esta anómala situación continúa y persiste en el caso de las deudas tributarias y multas no tributarias, cuya cobranza corresponde a los gobiernos locales y a entidades distintas a la Superintendencia Nacional de Aduanas y Administración Tributaria (en adelante SUNAT). En la actualidad no sólo existe un abuso de la revisión judicial sino que esta condenable práctica ha reducido el sistema de ejecución coactiva local a un conjunto de normas inoperantes.
III. La revisión judicial permanente
Como es sencillo suponer, la revisión judicial fue mal utilizada desde un inicio: el deudor que no deseaba honrar su deuda se limitaba a interponer una demanda de revisión judicial para evitar la cobranza. Por supuesto, los que con mayor frecuencia mal utilizan este mecanismo de defensa son los grandes deudores; por lo que, en parte por interés fiscal y en parte por evitar que se propague una conducta nociva, la Administración les dedicó mayor atención. De esta manera, se inició una sorda batalla entre la Administración y los contribuyentes que hacían uso de este recurso, la que ha concluido con la aplastante derrota de la primera y la instauración de una patología que, a falta de mejor término, hemos denominado revisión judicial permanente; es decir, el uso ilimitado e indefinido de demandas de revisión judicial para impedir una acción de cobranza coactiva.
Para una mayor ilustración detallamos las diversas modalidades mediante las cuales se expresa esta práctica:
1. La simple pero determinante suspensión del procedimiento
Ya indicamos que la interposición de una demanda de revisión judicial conlleva como principal efecto la suspensión del procedimiento. Pero, además, la suspensión determina también el levantamiento de cualquier embargo trabado sobre los bienes del obligado, conforme ya lo ha resuelto el Tribunal Fiscal:
“Que en consecuencia, al haber presentado la quejosa demanda de revisión judicial el 3 de enero de 2012 ante la Corte Superior de Justicia del Callao, según se aprecia a fojas 3 a 8, la Administración estaba obligada a suspender, entre otros, los procedimientos de ejecución coactiva seguidos con Expedientes N° 16781-2011-CC a 16790-2011-CC y a levantar las medidas cautelares trabadas en su contra, por lo que procede declarar fundada la queja presentada, debiendo aquella proceder a suspender los referidos procedimientos y levantar las medidas cautelares trabadas, notificando con arreglo a ley las respectivas resoluciones coactivas a la quejosa.”[10]
Esto ha sido aprovechado por los deudores de mala fe sometidos a un proceso de cobranza, quienes no dudan en interponer una demanda de revisión judicial pese a no contar con fundamentos y a sabiendas de sus nulas o escasas posibilidades de éxito.
Los defensores de la revisión judicial señalan que, en todo caso, la suspensión del procedimiento no es definitiva ya que la misma ley prevé su reinicio. Esta afirmación es cierta, pero prescinde de un dato de la realidad. En efecto, el numeral 23.4 del artículo 23° de la LPEC[11] señala que transcurridos sesenta días hábiles de interpuesta una demanda de revisión judicial sin un pronunciamiento judicial y sin que el deudor otorgue garantías, corresponderá reiniciar el procedimiento de ejecución. Claro está, salvo excepciones, nadie otorga tales garantías y, por tal motivo, la Administración reinicia el procedimiento. Sin embargo, la situación ya no es la misma: en el ínterin el deudor ha transferido sus bienes (en la mayoría de los casos mediante una conveniente simulación) o los ha ocultado, por lo que al momento de trabarse nuevamente embargo éste resulta infructuoso debido a que no existen bienes o resultan insuficientes para cubrir la deuda. En pocas palabras, el acreedor ha sido burlado.
2. La sucesiva e ilimitada interposición de demandas de revisión judicial
Se podría decir que, en todo caso, la interposición de una demanda de revisión judicial es solo un placebo, ya que transcurridos sesenta días hábiles deberá reiniciarse el procedimiento de ejecución coactiva y, mal que bien, la Administración nuevamente podrá ejercer su facultad de coacción. Pero tal suposición es incorrecta. Ocurre que en la actualidad, obtenida la suspensión del procedimiento en mérito de una demanda de revisión judicial, los deudores ni siquiera se preocupan en ocultarse o transferir sus bienes. Transcurridos sesenta días hábiles, y ya reiniciado el procedimiento de ejecución, el deudor interpone una segunda demanda de revisión judicial, logrando suspender nuevamente el procedimiento. Se dirá que ya interpuesta una demanda de revisión judicial no es posible interponer una nueva demanda sobre los mismos hechos, pero ocurre que el problema se desenvuelve en dos planos distintos: el judicial y el administrativo.
En el ámbito judicial, es claro que la interposición de una nueva demanda permitirá a la Administración deducir, por ejemplo, una excepción de litis pendencia, con lo cual la segunda demanda deberá ser rechazada. Pero es en el ámbito administrativo donde en realidad se decide la suerte de la Administración y del administrado. Y es aquí donde la interposición de una nueva demanda de revisión judicial determinará la suspensión del procedimiento, conforme ya lo ha señalado el Tribunal Fiscal en la RTF N° 03120-1-2012 de 2 de marzo de 2012:
“Que cabe precisar que el hecho que la quejosa hubiera presentado anteriormente demanda de revisión judicial ante la Corte Superior de Justicia de Lima, no justifica la negativa de la Administración a suspender la cobranza coactiva de conformidad con lo dispuesto en el numeral 23.3 del artículo 23° de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva, por cuanto es el órgano jurisdiccional el encargado de evaluar la procedencia de la demanda, no correspondiendo dicho análisis a la Administración, criterio recogido de las Resoluciones del Tribunal Fiscal N° 06069-2-2010 y 00206-2-2001.”
Conforme a este pronunciamiento, no importa que con anterioridad el deudor haya interpuesto una demanda de revisión judicial. Puede interponer una segunda demanda de revisión judicial y es deber legal del ejecutor coactivo suspender el procedimiento.
Este razonamiento ha sido llevado al extremo y en la actualidad ocurre que los deudores interponen sucesivas demandas de revisión judicial en cada oportunidad que un procedimiento de ejecución coactiva es reiniciado por la Administración. Es decir, se interpone una segunda, tercera, cuarta demanda… y así hasta el infinito. De esta manera, la farsa está completa. Al deudor le bastará interponer demandas sucesiva e ilimitadamente para que, de igual manera, el procedimiento de ejecución se suspenda indefinidamente, con lo cual la Administración ve burlado su crédito.[12]
3. El rechazo in limine de las demandas de revisión judicial
Podría argüirse que, en todo caso, el Poder Judicial tiene la oportunidad de corregir estas distorsiones con motivo de emitir sentencia, pero esto no es posible.
Ocurre que, en la gran generalidad de los casos, las demandas interpuestas son rechazadas in limine debido a que adolecen de defectos formales. Esto impide un pronunciamiento de fondo por parte del Poder Judicial, pero tal imposibilidad carece de interés para el deudor. Su única y real pretensión era suspender el procedimiento de ejecución y esto lo ha logrado con sólo interponer una demanda. La suerte del proceso judicial le es ajena.
Es más, debe indicarse que en la actualidad los deudores presentan demandas de revisión judicial incumpliendo adrede los requisitos formales (v.g. no acompañan tasas judiciales, poderes insuficientes, etc.) a fin de que el Poder Judicial las declare inadmisibles. De esta forma, perdiendo ganan: evitan un pronunciamiento sobre el fondo (que previsiblemente les será desfavorable) y se encuentran en posibilidad de interponer nuevas demandas.
4. La carencia de eficacia de las sentencias y mandatos judiciales
Pero, ¿qué ocurre cuando se admite a trámite una demanda de revisión judicial y existe un pronunciamiento de fondo? En este caso el drama es mayor: puede haberse dictado sentencia en calidad de cosa juzgada a favor de la Administración pero esto es irrelevante: el deudor tiene la posibilidad de interponer una nueva demanda de revisión judicial y obtener la suspensión del procedimiento de ejecución.
Se dirá que en tal caso ya existe una sentencia en calidad de cosa juzgada y por lo tanto el deudor no podrá solicitar la revisión de lo ya discutido con anterioridad. Es probable que este razonamiento sea correcto, pero ocurre que al momento de admitirse la nueva demanda de revisión judicial el Poder Judicial ordena también suspender el procedimiento de ejecución coactiva y levantar los embargos trabados.[13] Puede que finalmente la nueva demanda sea desestimada, pero el daño ya está hecho.
No existen pronunciamientos del Tribunal Fiscal sobre este caso concreto, pero se presume que mantendrá el criterio ya expuesto con anterioridad respecto a que el ejecutor coactivo no puede evaluar la procedencia o improcedencia de una demanda y deberá ordenar la suspensión. Esto debido a que ya en la RTF N° 03275-Q-2014 del 27 de junio de 2014 dejó entrever tal razonamiento.[14]
5. La suspensión indefinida del procedimiento de ejecución coactiva
A todo esto debe agregarse otra anomalía que amenaza con propagarse. Ocurre ahora lo siguiente: ya suspendido el procedimiento de ejecución debido a la interposición de una demanda de revisión judicial, el deudor no aguarda siquiera que el procedimiento se reinicie. Antes del vencimiento del plazo de sesenta días hábiles el deudor interpone una nueva demanda de revisión judicial, con lo cual logra que el procedimiento que ya se encuentra suspendido se mantenga en ese estado indefinidamente. Es decir, de alguna manera, se produce la “re-suspensión” del procedimiento. Lo descrito puede resultar inverosímil, pero ya existen pronunciamientos —a nuestro juicio errados— del Tribunal Fiscal sobre el tema:
“Que de otro lado, si bien la quejosa ha presentado ante la Tercera Sala Contenciosa Administrativa de la Corte Superior de Justicia de Lima una cuarta demanda de revisión judicial contra el mencionado procedimiento de ejecución coactiva seguido con Expediente N° 2012-010193, la que se viene tramitando con el Expediente Judicial N° 04624-2014-0-1801-SP-CA-03, no se aprecia de autos que la Administración haya reiniciado el mencionado procedimiento de ejecución coactiva o trabado alguna medida cautelar en dicho procedimiento, por lo que la suspensión del procedimiento solicitada por la quejosa carece de sustento, dado que como se ha mencionado en los considerandos precedentes éste se encuentra suspendido.
Que sin perjuicio de lo expuesto y a título ilustrativo cabe indicar que el mencionado procedimiento de ejecución coactiva deberá mantenerse suspendido mientras se encuentre en trámite la demanda de revisión judicial seguida con Expediente Judicial N° 04624-2014-01801-SP-CA-03 conforme con las normas antes mencionadas.” [15]
En buena cuenta, esto significa que, en la práctica, el procedimiento de ejecución coactiva se mantendrá suspendido de manera indefinida.
Los problemas hasta aquí expuestos pueden resumirse de la siguiente manera:
a) La interposición de una demanda de revisión judicial es causal de suspensión de un procedimiento de ejecución coactiva, lo que permite al deudor sustraer sus bienes, determinando la ineficacia de la cobranza.
b) En cada oportunidad que se reinicie un procedimiento de ejecución coactiva podrá interponerse una nueva demanda de revisión judicial, lo que determina que el procedimiento deberá suspenderse nuevamente.
c) Se interponen demandas ante el Poder Judicial incumpliendo adrede los requisitos formales, lo que evita un pronunciamiento de fondo.
d) Toda decisión judicial deviene en ineficaz debido a la interposición de una nueva demanda de revisión judicial.
e) Antes de reiniciarse un procedimiento de ejecución coactiva se puede interponer una nueva demanda de revisión judicial, con lo cual se produce la “re-suspensión” del procedimiento.
En conclusión, un deudor puede no cancelar una deuda tributaria y su tranquilidad no se verá perturbada ni su patrimonio sufrirá desmedro. Le bastará interponer sucesivas demandas de revisión judicial para suspender de manera indefinida un procedimiento de ejecución coactiva.
IV. La injustificable existencia de la revisión judicial
El hecho que motivó y justificó la creación de la revisión judicial fue el abuso de las municipalidades en el caso de la imposición y cobranza de multas no tributarias. En realidad, utilizando como herramienta un procedimiento de ejecución coactiva se cometían ilícitos penales. Ocurría que diversas municipalidades distritales imponían millonarias multas a las empresas de servicio público bajo cualquier pretexto (v.g. instalar postes de alumbrado o de telefonía sin autorización municipal). Posteriormente iniciaban un procedimiento de ejecución coactiva y se dictaba una orden de embargo sobre el dinero de la empresa depositado en las entidades bancarias. Acto seguido, y de manera inmediata, el dinero era retirado, sin que la empresa afectada pudiera siquiera oponerse a la ejecución.
Pero si bien el problema era solamente la ejecución de obligaciones dinerarias de carácter no tributario, la solución fue general, permitiéndose que una demanda de revisión judicial suspenda la ejecución de obligaciones tributarias y no tributarias.
Sin embargo, en lo que respecta a las obligaciones tributarias (que constituyen el ingreso más importante de los gobiernos locales) el contribuyente ya cuenta con diversos y eficaces medios de defensa. Basta mencionar la queja, prevista en el artículo 155° del Código Tributario. Este remedio procesal se interpone ante el Tribunal Fiscal y tiene como principal finalidad corregir las actuaciones de la Administración Tributaria y reencauzar el procedimiento. Es decir, la queja y el proceso de revisión judicial tienen el mismo objeto y finalidad, pero la primera no requiere mayor formalidad y se resuelve en un plazo no mayor de veinte días hábiles. Es más, el Tribunal Fiscal tiene la facultad de ordenar temporalmente la suspensión del procedimiento antes de emitir un pronunciamiento. Lo resaltante es que se trata de un tribunal administrativo de reconocida capacidad e independencia, por lo que el contribuyente puede obtener un pronunciamiento conforme a ley; en tal sentido, era innecesario crear otro medio de defensa en materia tributaria.
El Tribunal Constitucional también ha ensayado una defensa y señalado en su momento que la revisión judicial protege el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva del administrado, por lo que al “suspenderse la tramitación del procedimiento de ejecución coactiva se evita que la administración ejecute el patrimonio del administrado, situación que garantiza la efectividad de las decisiones del Poder Judicial” (STC N° 0015-2005-PI/TC).
Empero, este razonamiento desconoce la potestad de autotutela de la Administración y que constituye uno de los pilares de su actuación. En nuestro ordenamiento, la regla general es que el control judicial de los actos de la Administración se realiza con posterioridad a su ejecución y no antes. Es por tal razón que, por ejemplo, la SUNAT ejecuta de manera forzada sus acreencias y la existencia de un posterior proceso contencioso administrativo no suspende el procedimiento de ejecución coactiva. Si el razonamiento del Tribunal Constitucional fuera válido, entonces debe por fuerza concluirse que también los procedimientos de cobranza coactiva iniciados por la SUNAT afectan el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva del administrado; lo que, por supuesto, el Tribunal nunca ha afirmado.
V. Los efectos de una irrefrenable litigiosidad
Como se comprenderá, uno de los organismos más afectados con la revisión judicial es el Poder Judicial. Flaco favor se le ha hecho al encomendársele la revisión de la legalidad de los procedimientos de ejecución. En primer lugar, porque, en el mejor de los casos, los pronunciamientos del Poder Judicial concuerdan con anteriores pronunciamientos del Tribunal Fiscal, lo que obliga a preguntar respecto a la utilidad de los primeros. Y en segundo lugar, porque la revisión judicial constituye una carga gravosa. No existen datos respecto a la cantidad de demandas de revisión que se presentan o que se encuentran en trámite, pero de acuerdo a lo señalado por el propio Poder Judicial, las demandas de revisión judicial han contribuido a la sobrecarga procesal y obligado en su momento a declarar en emergencia las salas especializadas en lo contencioso administrativo.[16]
Otro problema es el económico: ¿cuánto dinero se ha dejado de percibir debido a la irrefrenable litigiosidad? No existen datos al respecto, pero de seguro (si consideramos agregados a nivel nacional), hablamos de cifras de siete u ocho dígitos. Por supuesto, el tesoro administrado por el gobierno nacional permanece incólume. Es la ya débil economía de los gobiernos locales la que se ve mermada, con lo cual se acentúa su deterioro.
La patología que aquí hemos denominado revisión judicial permanente no consiste en una hábil defensa judicial de los administrados que saben sacar partido de los vacíos o defectos de una ley para evitar el pago de una deuda. En realidad, es la natural consecuencia de una norma que antepone el interés privado al interés público y que ha sido concebida para dilatar y entorpecer los procedimientos de ejecución coactiva.
Puede uno preguntarse respecto a los intereses que se esconden detrás de esta ley y la razón por la cual subsiste pese a sus claras y evidentes desventajas, pero responder estas interrogantes escapa a los límites del presente trabajo y es una tarea que le corresponde a la teoría política.
Lo que toca ahora es restituir las cosas al estado anterior a la introducción de la revisión judicial y garantizar un debido proceso a los administrados. En materia tributaria, el Tribunal Fiscal brinda una adecuada protección mediante la queja, pero si esto resulta insuficiente puede mejorarse su trámite o agregarse otras garantías sin necesidad de recurrir a la revisión judicial. En el caso de la cobranza de multas no tributarias el Tribunal Fiscal carece de competencia, por lo que será necesario idear mayores frenos o cortapisas.
Esta labor de reforma es imperativa. No se trata en este caso de un debate de ideas respecto al papel de la Administración o si debe existir una mayor o menor intervención administrativa. Se trata de un tema ético y de eficacia de la actuación estatal. La Administración puede no funcionar adecuadamente e inclusive puede abusar de su poder y convertirse en un temible Leviatán, pero esto nos obliga a reformarla y no a destruirla. Porque si optamos por la inoperancia de la Administración, ella no estará cuando se la necesite. Y entonces, como temía Hobbes, el hombre se convertirá en lobo del hombre.
[1] La ley resulta de aplicación sólo para los procedimientos de ejecución coactiva que deben llevar a cabo los gobiernos locales y entidades distintas a la Superintendencia Nacional de Aduanas y Administración Tributaria. En el caso de esta última institución, resulta de aplicación el Código Tributario, cuerpo legal que regula los procedimientos de cobranza coactiva.
[2] MENDOZA UGARTE, Armando. La ejecución coactiva. Comentarios al Texto Único Ordenado de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva. Línea Negra Editores, Lima, 2009, pp. 32-33.
[3] GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón. Curso de Derecho Administrativo. Civitas, Madrid, 1986, Tomo I, p. 475.
[4] Ibídem, Tomo I, p. 475.
[5] BADELL MADRID, Rafael. La ejecución administrativa de los actos administrativos. En el portal electrónico: www.badellgrau.com.
[6] Texto Único Ordenado de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva.
Artículo 23.- Revisión judicial del procedimiento.
El procedimiento de ejecución coactiva puede ser sometido a un proceso que tenga por objeto exclusivamente la revisión judicial de la legalidad y cumplimiento de las normas previstas para su iniciación y trámite para efectos de lo cual resultan de aplicación las disposiciones que se detallan a continuación:
23.3 La sola presentación de la demanda de revisión judicial suspenderá automáticamente la tramitación del procedimiento de ejecución coactiva hasta la emisión del correspondiente pronunciamiento de la Corte Superior, siendo de aplicación lo previsto en el artículo 16, numeral 16.5 de la presente Ley.
[7] MENDOZA UGARTE, Armando, op. cit., pp. 513-525. Nuestras opiniones pueden ser revisadas en el blog: http://blog.pucp.edu.pe/blog/blogdearmandomendozaugarte.
[8] Ley N° 30076 del 19 de agosto de 2013.
Undécima Disposición Complementaria Final. Revisión judicial en casos de accidentes de tránsito.
No es de aplicación a los casos de imposición de papeletas de tránsito lo previsto en el numeral 23.3 del artículo 23° de la Ley 26979, Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva. En estos casos, la presentación de la demanda de revisión judicial no suspende la ejecución de los cobros coactivos por aplicación de papeletas de tránsito, salvo mandato judicial.
[9] Ley N° 30185 del 6 de mayo de 2014.
Modifícase el numeral 23.3 del artículo 23 de la Ley 26979, Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva, modificado por la Ley 28165, Ley que Modifica e Incorpora Diversos Artículos de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva, en los términos siguientes:
“Artículo 23.
23.3 La sola presentación de la demanda de revisión judicial suspenderá automáticamente la tramitación del procedimiento de ejecución coactiva, únicamente en los casos de actos administrativos que contengan obligaciones de dar, hasta la emisión del correspondiente pronunciamiento de la Corte Superior, siendo de aplicación lo previsto en el artículo 16, numeral 16.5 de la presente Ley (…).”
[10] RTF N° 2627-8-2012 del 22 de febrero de 2012. Se trata de una jurisprudencia invariable del Tribunal Fiscal y que data de hace muchos años.
[11] Texto Único Ordenado de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva.
23.4 La Corte Superior deberá emitir pronunciamiento sobre la demanda de revisión por el solo mérito de los documentos presentados, sin perjuicio de lo establecido en el numeral 23.2.
Si la Corte Superior no emite resolución al término de los sesenta (60) días hábiles desde la presentación de la demanda, se mantendrá la suspensión del procedimiento de ejecución coactiva, inclusive durante el trámite del recurso de apelación ante la Corte Suprema a que se refiere el numeral 23.8, siempre que el demandante a su elección, presente en el proceso póliza de caución, carta fianza irrevocable, incondicional y de ejecución inmediata, emitida por un Banco local de primer orden a nombre de la entidad acreedora por el importe de la obligación renovable cada seis (6) meses; o efectúe la consignación del monto exigido ante el Banco de la Nación, a nombre de la Corte Superior de Justicia. La ejecución de la póliza de caución, carta fianza o la entrega al Ejecutor Coactivo de los fondos consignados sólo procederá cuando medie orden judicial expresa.
[12] Un ejemplo concreto de lo descrito puede apreciarse siguiendo las RTF N° 20076-11-2011, 8254-3-2012, 12845-4-2012, 6769-3-2013 y 3275-Q-2014. El expediente coactivo N° 2011-001820 materia de sucesivas quejas ha sido objeto de siete revisiones judiciales y de igual número de suspensiones. Y la cuenta sigue.
[13] Por ejemplo, mediante sentencia REV. JUD. N° 3757-2010 la Corte Suprema confirma la sentencia emitida por la Segunda Sala Contenciosa Administrativa que declara improcedente una demanda de revisión judicial. Reiniciado el procedimiento, el contribuyente interpone una nueva demanda de revisión judicial ante la Primera Sala Contenciosa Administrativa, la que admite a trámite la demanda y nuevamente ordena la suspensión del procedimiento coactivo (expediente judicial N° 02288-2014-0-1801-SP-CA-01).
[14] Se trata de un procedimiento de ejecución coactiva suspendido por haberse interpuesto una demanda de revisión judicial. Transcurridos sesenta días, el Poder Judicial emite un auto y ordena levantar la suspensión y reiniciar la cobranza coactiva, pero el contribuyente interpone una nueva demanda de revisión judicial. Interpuesta una queja el Tribunal Fiscal consideró lo siguiente:
“Que ahora bien (…) la quejosa interpuso una nueva demanda de revisión judicial contra los procedimientos de ejecución coactiva materia de autos, ante la Tercera Sala Contenciosa Administrativa de la Corte Superior de Justicia de Lima, el que se viene tramitando con Expediente N° 02979-2014-0-1801-SP-CA-03, por lo que la Administración está obligada a suspender los procedimientos coactivos (…), de conformidad con los artículos 16° y 23° de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva, aún cuando aquélla hubiera presentado anteriormente demandas de revisión judicial, por cuanto es el órgano jurisdiccional el encargado de evaluar la procedencia de la demanda, criterio recogido por este Tribunal en la Resolución N° 20428-8-2011.”
[15] RTF N° 4442-Q-2014 del 5 de setiembre de 2014. En igual sentido la RTF N° 08207-3-2013 del 20 de mayo de 2013. En este caso el Tribunal Fiscal ordenó suspender el procedimiento de ejecución en mérito a haberse interpuesto una nueva demanda de revisión judicial. Al hacerle notar la Administración que ya el procedimiento se encontraba suspendido por una demanda de revisión judicial anterior, el Tribunal señaló: “Que sin perjuicio de lo expuesto, a título ilustrativo, debe señalarse que de haberse suspendido los procedimientos coactivos materia de la referida queja con anterioridad a la emisión de la aludida resolución [se refiere a la resolución del Tribunal Fiscal que ordenó la suspensión] ya no existiría necesidad de que el ejecutor coactiva disponga nuevamente su suspensión, debiendo únicamente mantenerse en aquel estado, según corresponda.”
[16] Poder Judicial. Proyecto de ley N° 1525/2012 remitido al Congreso de la República mediante Oficio N° 5518-2012-SG-CS-PJ del 18 de setiembre de 2012. En este mismo documento se ha señalado que si bien es deseable proteger los derechos de los ciudadanos, no se puede “hacer uso de los mecanismos legales vigentes de forma abusiva con el solo objeto de beneficiarse con los defectos de la ley” y con el único propósito de “paralizar las ejecuciones coactivas, pese a que los impugnantes saben del poco o nulo éxito que tendrán.”
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Revista Análisis Tributario
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