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Sentenza n. C‑554/13 del 11 giugno 2015 Corte di Giustizia UE - Tutto Stranieri
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Rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare – Nozione di “pericolo per l’ordine pubblico” – Condizioni in cui gli Stati membri possono astenersi dal concedere un periodo per la partenza volontaria o concederne uno inferiore a sette giorni
11 giugno 2015 (*)
«Rinvio pregiudiziale – Spazio di libertà, sicurezza e giustizia – Direttiva 2008/115/CE – Rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare – Articolo 7, paragrafo 4 – Nozione di “pericolo per l’ordine pubblico” – Condizioni in cui gli Stati membri possono astenersi dal concedere un periodo per la partenza volontaria o concederne uno inferiore a sette giorni»
Nella causa C‑554/13,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, dal Raad van State (Paesi Bassi), con decisione del 23 ottobre 2013, pervenuta in cancelleria il 28 ottobre 2013, nei procedimenti Z. Zh.
Staatssecretaris voor Veiligheid en Justitie
I. O.,
1 La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’articolo 7, paragrafo 4, della direttiva 2008/115/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 dicembre 2008, recante norme e procedure comuni applicabili negli Stati membri al rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare (GU L 348, pag. 98).
2 Tale domanda è stata presentata nell’ambito di due controversie, l’una fra il sig. Zh., cittadino di un paese terzo, e il Minister voor Immigratie en Asiel (ministro competente per l’Immigrazione e l’Asilo), a cui è succeduto lo Staatssecretaris voor Veiligheid en Justitie (segretario di Stato per la Sicurezza e la Giustizia) (in prosieguo, congiuntamente: lo «Staatssecretaris»), l’altra fra lo Staatssecretaris e il sig. O., cittadino di un paese terzo, relativamente alle decisioni con cui si rifiutava di concedere ai suddetti cittadini un periodo per la partenza volontaria e si ingiungeva loro di lasciare senza indugio il territorio dell’Unione europea.
3 I considerando 2, 6, 10, 11 e 24 della direttiva 2008/115 sono così redatti:
«(2) Il Consiglio europeo di Bruxelles del 4 e 5 novembre 2004 ha sollecitato l’istituzione di un’efficace politica in materia di allontanamento e rimpatrio basata su norme comuni affinché le persone siano rimpatriate in maniera umana e nel pieno rispetto dei loro diritti fondamentali e della loro dignità. (…)
(6) È opportuno che gli Stati membri provvedano a porre fine al soggiorno irregolare dei cittadini di paesi terzi secondo una procedura equa e trasparente. In conformità dei principi generali del diritto dell’Unione europea, le decisioni ai sensi della presente direttiva dovrebbero essere adottate caso per caso e tenendo conto di criteri obiettivi, non limitandosi quindi a prendere in considerazione il semplice fatto del soggiorno irregolare. Quando utilizzano modelli uniformi per le decisioni connesse al rimpatrio, vale a dire le decisioni di rimpatrio e, ove emesse, le decisioni di divieto d’ingresso e le decisioni di allontanamento, gli Stati membri dovrebbero rispettare tale principio e osservare pienamente tutte le disposizioni applicabili della presente direttiva. (…)
(10) Se non vi è motivo di ritenere che ciò possa compromettere la finalità della procedura di rimpatrio, si dovrebbe preferire il rimpatrio volontario al rimpatrio forzato e concedere un termine per la partenza volontaria. Si dovrebbe prevedere una proroga del periodo per la partenza volontaria allorché lo si ritenga necessario in ragione delle circostanze specifiche del caso individuale. (…)
(24) La presente direttiva rispetta i diritti fondamentali e osserva i principi sanciti in particolare dalla carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea».
5 L’articolo 2, paragrafo 1, della medesima direttiva così dispone:
«La presente direttiva si applica ai cittadini di paesi terzi il cui soggiorno nel territorio di uno Stato membro è irregolare».
6 Ai sensi dell’articolo 3 della citata direttiva:
«Ai fini della presente direttiva si intende per: (…)
4) “decisione di rimpatrio”: decisione o atto amministrativo o giudiziario che attesti o dichiari l’irregolarità del soggiorno di un cittadino di paesi terzi e imponga o attesti l’obbligo di rimpatrio; (…)
8) “partenza volontaria”: l’adempimento dell’obbligo di rimpatrio entro il termine fissato a tale scopo nella decisione di rimpatrio; (…)».
7 L’articolo 4 della direttiva in parola, intitolato «Disposizioni più favorevoli», al suo paragrafo 3 dispone quanto segue:
8 L’articolo 5 della direttiva 2008/115, rubricato «Non-refoulement, interesse superiore del bambino, vita familiare e condizioni di salute», è così formulato:
9 L’articolo 6, paragrafi 1 e 2, della direttiva in parola, prevede quanto segue:
2. Un cittadino di un paese terzo il cui soggiorno nel territorio di uno Stato membro è irregolare e che è in possesso di un permesso di soggiorno valido o di un’altra autorizzazione che conferisca il diritto di soggiornare rilasciati da un altro Stato membro deve recarsi immediatamente nel territorio di quest’ultimo. In caso di mancata osservanza di questa prescrizione da parte del cittadino di un paese terzo interessato ovvero qualora motivi di ordine pubblico o di sicurezza nazionale impongano la sua immediata partenza, si applica il paragrafo 1».
10 L’articolo 7 della stessa direttiva così recita:
11 Ai sensi dell’articolo 12, paragrafo 1, parte iniziale e lettera d), della legge del 2000 sugli stranieri (Vreemdelingenwet 2000), nella versione applicabile ai fatti delle controversie principali (in prosieguo: la «legge sugli stranieri»), allo straniero che, al suo arrivo, abbia soddisfatto gli obblighi ai quali è soggetta una persona all’atto dell’attraversamento delle frontiere, è consentito soggiornare nei Paesi Bassi, per un periodo da fissarsi con provvedimento amministrativo generale nella misura in cui egli non costituisca un rischio per l’ordine pubblico o la sicurezza nazionale.
12 Secondo l’articolo 61, paragrafo 1, della menzionata legge, lo straniero che non si trovi, o non si trovi più, in situazione di soggiorno regolare deve lasciare i Paesi Bassi di propria iniziativa entro il termine previsto all’articolo 62 di detta legge.
13 Ai sensi dell’articolo 62, paragrafo 1, della legge succitata, lo straniero, dopo che nei suoi confronti sia stata emessa la decisione di rimpatrio, deve lasciare i Paesi Bassi di propria iniziativa entro quattro settimane. Tale disposizione è stata adottata al fine di trasporre in diritto olandese l’articolo 7, paragrafo 1, della direttiva 2008/115.
14 Ai sensi dell’articolo 62, paragrafo 2, della legge in parola, lo Staatssecretaris può ridurre il termine applicabile ad uno straniero di cui al paragrafo 1, oppure, in deroga al paragrafo 1 del menzionato articolo, stabilire che uno straniero deve lasciare i Paesi Bassi immediatamente qualora:
a. sussista un rischio che lo straniero si sottragga ai controlli;
b. sia stata respinta la domanda dello straniero di concessione di un permesso di soggiorno o di proroga della durata di validità di un permesso di soggiorno in quanto manifestamente infondata o a causa della presentazione di dati inesatti o incompleti;
c. lo straniero costituisca un pericolo per l’ordine pubblico, la pubblica sicurezza o la sicurezza nazionale.
15 L’articolo 62, paragrafo 2, della legge sugli stranieri è stata adottato per trasporre in diritto olandese l’articolo 7, paragrafo 4, della direttiva 2008/115.
16 Ai sensi dell’articolo 62a, paragrafo 1, della legge sugli stranieri, lo Staatssecretaris comunica per iscritto allo straniero, che non sia cittadino dell’Unione, il quale non si trovi più in situazione di soggiorno regolare, l’obbligo di lasciare i Paesi Bassi di propria iniziativa e il termine entro cui egli deve adempiere detto obbligo.
17 Con decorrenza dal 9 febbraio 2012, il paragrafo A3/3 della circolare del 2000 sugli stranieri (Vreemdelingencirculaire 2000; in prosieguo: la «circolare sugli stranieri») dispone che, sulla base dell’articolo 62, paragrafo 2, della legge sugli stranieri, il termine per la partenza può essere abbreviato, o non concesso, se lo straniero costituisce un pericolo per l’ordine pubblico, la pubblica sicurezza o la sicurezza nazionale. Ai sensi del suddetto paragrafo A3/3, chiunque sia sospettato o condannato in relazione ad un fatto punibile come delitto in diritto nazionale è ritenuto costituire un pericolo per l’ordine pubblico. Anche l’accettazione di una transazione in relazione ad un delitto è considerata come un pericolo per l’ordine pubblico. Un sospetto deve poter essere confermato dal capo della polizia.
I fatti relativi al sig. Zh.
18 Il sig. Zh., cittadino di un paese terzo, è stato fermato l’8 giugno 2011 all’aeroporto di Schiphol (Paesi Bassi), mentre era in transito verso il Canada, poiché viaggiava con un documento di viaggio falso. Con sentenza del politierechter te Haarlem (giudice monocratico con competenza penale circoscritta di Haarlem) del 21 giugno 2011 egli è stato condannato, in base all’articolo 231, paragrafo 2, del Codice penale olandese (Wetboek van Strafrecht), ad una pena detentiva di due mesi per il possesso di un documento di viaggio che sapeva essere stato falsificato. Con decisione del 4 agosto 2011 lo Staatssecretaris ha ingiunto al sig. Zh. di lasciare immediatamente il territorio dell’Unione europea. Dopo aver scontato detta pena detentiva, il 5 agosto 2011, il sig. Zh., ai sensi dell’articolo 59, paragrafo 1, parte iniziale e lettera a), della legge sugli stranieri, è stato posto in stato di trattenimento ai fini dell’allontanamento.
19 Con decisione del 2 settembre 2011 lo Staatsecretaris ha respinto l’opposizione presentata dal sig. Zh. avverso la decisione di rimpatrio del 4 agosto 2011, basandosi sulla circostanza che il reato da lui commesso imponeva di non concedergli alcun periodo per la partenza volontaria. Con sentenza dell’8 novembre 2011 il Rechtbank ‘s-Gravenhage (Tribunale distrettuale dell’Aia) ha dichiarato infondato il ricorso proposto dall’interessato contro la citata decisione.
20 A parere del Rechtbank ‘s-Gravenhage, considerando che il sig. Zh. soggiornava in modo irregolare nel territorio uno Stato membro, che non aveva legami con cittadini dell’Unione e che inoltre era stato condannato ad una pena detentiva di due mesi per il possesso di un documento di viaggio che sapeva essere stato falsificato, lo Staatssecretaris aveva potuto legittimamente considerare che l’interessato costituiva un pericolo per l’ordine pubblico ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 4, della direttiva 2008/115. Il Rechtbank ‘s-Gravenhage, pur facendo presente che tale constatazione non era idonea ad esimere lo Staatssecretaris dall’obbligo di illustrare i motivi per cui al sig. Zh. non era stato concesso un periodo per la partenza volontaria, ha nondimeno ritenuto che le circostanze addotte da quest’ultimo non giustificavano che lo Staatssecretaris si discostasse dal principio per il quale non viene concesso un periodo per la partenza volontaria se sussiste un pericolo per l’ordine pubblico.
21 Il sig. Zh. ha proposto appello avverso la sentenza del Rechtbank ‘s-Gravenhage dinanzi al Raad van State (Consiglio di Stato).
22 Stante la sua espulsione, la misura di trattenimento applicata al sig. Zh è stata sospesa il 14 dicembre 2011.
I fatti relativi al sig. O.
23 Il sig. O., cittadino di un paese terzo, è entrato nei Paesi Bassi con un visto per soggiorno breve della durata di 21 giorni. Il 23 novembre 2011 il sig. O è stato fermato in forza degli articoli 300, paragrafo 1, e 304, paragrafo 1, del Codice penale olandese, sospettato di maltrattamenti in famiglia nei confronti di una donna. Con decisione del 24 novembre 2011 lo Staatssecretaris ha ingiunto al sig. O. di lasciare immediatamente il territorio dell’Unione. Il medesimo giorno l’interessato è stato posto in stato di trattenimento.
24 Con decisione del 17 gennaio 2012 lo Staatssecretaris ha respinto in quanto irricevibile, in via principale, e infondata, in subordine, l’opposizione presentata dal sig. O. avverso la decisione del 24 novembre 2011. Lo Staatssecretaris si è basato sul fatto che il sig. O. era stato fermato il 23 novembre 2011 in forza degli articoli 300, paragrafo 1, e 304, paragrafo 1, del Codice penale olandese, in quanto sospettato di maltrattamenti in famiglia nei confronti di una donna. Lo Staatssecretaris ha pertanto considerato che il sig. O. costituiva un pericolo per l’ordine pubblico ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 4, della direttiva 2008/115, e che, per tale motivo, non poteva essergli concesso un periodo per la partenza volontaria.
25 Con ordinanza del 1° febbraio 2012 il voorzieningenrechter van de Rechtbank ‘s‑Gravenhage (giudice dei provvedimenti d’urgenza del Tribunale dell’Aia) ha dichiarato fondato il ricorso presentato dal sig. O. avverso la decisione dello Staatssecretaris del 17 gennaio 2012, annullando la stessa e invitando lo Staatssecretaris ad adottare una nuova decisione che tenesse conto di quanto indicato nella menzionata ordinanza. In particolare, detto giudice, in primo luogo, ha considerato che il sig. O. aveva interesse ad una decisione sull’opposizione presentata e che lo Staatssecretaris ingiustamente aveva dichiarato irricevibile l’opposizione in parola. In secondo luogo, il menzionato giudice ha constatato la mancanza di linee guida generali relative alla riduzione di un periodo per la partenza volontaria nell’interesse dell’ordine pubblico e ha ritenuto che lo Staatssecretaris non avesse adeguatamente spiegato perché il sig. O. costituisse un pericolo per l’ordine pubblico. Ad avviso del giudice in parola, infatti, il verbale in cui era indicato, in sostanza, che il sig. O. era stato fermato per maltrattamenti, non era sufficiente a dimostrare che per ragioni di ordine pubblico non poteva essergli concesso un periodo per la partenza volontaria. Al riguardo il Rechtbank ‘s‑Gravenhage ha inoltre tenuto conto del fatto che lo Staatssecretaris non disponeva di alcun documento che suffragasse i maltrattamenti addebitati al sig. O.
26 Lo Staatssecretaris ha proposto appello avverso detta ordinanza del voorzieningenrechter van de Rechtbank ‘s-Gravenhage dinanzi al Raad van State.
27 Stante la sua espulsione, la misura di trattenimento applicata al sig. O. è stata sospesa il 23 febbraio 2012.
28 Il giudice del rinvio ha riunito i procedimenti relativi ai sigg. Zh. e O. nell’udienza tenutasi dinanzi al suddetto giudice il 10 luglio 2013.
29 Tale giudice osserva che la direttiva 2008/115 non contiene alcuna definizione della nozione di «pericolo per l’ordine pubblico», di cui all’articolo 7, paragrafo 4, della menzionata direttiva, e aggiunge che la genesi della succitata nozione non fornisce indicazioni sulla sua portata. Esso fa presente che, in quanto la disposizione in discussione non contiene peraltro alcun espresso richiamo al diritto degli Stati membri, detta nozione dovrebbe ricevere, secondo costante giurisprudenza della Corte (v., in particolare, sentenze Ekro, 327/82, EU:C:1984:11, punto 11, e Brouwer, C‑355/11, EU:C:2012:353, punto 36), un’interpretazione autonoma e uniforme, conforme al senso abituale della stessa nozione nel linguaggio corrente e che tenga conto del contesto in cui è utilizzata e degli scopi perseguiti dalla normativa di cui essa fa parte.
30 Dai suesposti rilievi il giudice del rinvio deduce che, contrariamente a quanto fatto valere dallo Staatssecretaris, gli Stati membri non sono liberi di dare alla nozione di «pericolo per l’ordine pubblico», di cui all’articolo 7, paragrafo 4, della direttiva 2008/115, un contenuto totalmente proprio, esclusivamente basato sulla normativa nazionale.
31 Detto giudice osserva che, sulla base dell’articolo 27, paragrafo 1, della direttiva 2004/38/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2004, relativa al diritto dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, che modifica il regolamento (CEE) n. 1612/68 ed abroga le direttive 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE (GU L 158, pag. 77, e rettifiche in GU 2004, L 229, pag. 35, GU 2007, L 204, pag. 28, e GU 2014, L 305, pag. 116), dell’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva 2003/109/CE del Consiglio, del 25 novembre 2003, relativa allo status dei cittadini di paesi terzi che siano soggiornanti di lungo periodo (GU 2004, L 16, pag. 44) e dell’articolo 6, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2003/86/CE del Consiglio, del 22 settembre 2003, relativa al diritto al ricongiungimento familiare (GU L 251, pag. 12), uno Stato membro può, per ragioni di ordine pubblico, limitare la libertà di circolazione e di soggiorno di un cittadino dell’Unione o di un suo familiare, negare lo status di soggiornante di lungo periodo, respingere una domanda di ingresso e soggiorno di un familiare di un cittadino dell’Unione e revocare o rifiutare di rinnovare il permesso di soggiorno di tale familiare. Il giudice in parola rileva tuttavia che la nozione di «motivi di ordine pubblico» viene interpretata diversamente in ciascuna delle menzionate direttive, giacché gli elementi che uno Stato membro è tenuto a prendere in considerazione nella propria valutazione di tale nozione variano.
32 Il giudice del rinvio nota, inoltre, che l’obiettivo, il contesto e la formulazione letterale delle succitate direttive sono sostanzialmente diversi dall’obiettivo, dal contesto e dalla formulazione letterale della direttiva 2008/115. Mentre, infatti, le direttive 2004/38, 2003/109 e 2003/86 vertono sul soggiorno regolare nell’Unione di suoi cittadini e dei loro familiari, nonché dei soggiornanti di lungo periodo e dei loro familiari, la direttiva 2008/115 concerne il rimpatrio di cittadini di paesi terzi in situazione di soggiorno irregolare nel territorio di uno degli Stati membri dell’Unione. La mancata concessione di un periodo per la partenza volontaria a cittadini di un paese terzo, il cui soggiorno irregolare nel territorio di uno Stato membro sia già stato accertato, costituisce, a parere del giudice di cui trattasi, una misura meno restrittiva rispetto ad una decisione di rifiuto, limitazione o revoca del soggiorno regolare nel territorio di uno Stato membro sulla base delle direttive 2004/38, 2003/109 e 2003/86.
33 Il giudice del rinvio considera quindi che, tenuto conto delle differenze sostanziali sussistenti fra le tre menzionate direttive, da un lato, e la direttiva 2008/115, dall’altro, l’interpretazione della nozione di ordine pubblico ai sensi delle direttive 2004/38, 2003/109 e 2003/86 non dovrebbe essere assunta quale base dell’interpretazione della nozione di ordine pubblico ai sensi della direttiva in discussione nei procedimenti principali.
34 In particolare, detto giudice ritiene che la nozione di «pericolo per l’ordine pubblico», di cui all’articolo 7, paragrafo 4, della direttiva 2008/115, possa essere interpretata in senso più ampio rispetto alla nozione di «motivi di ordine pubblico» di cui alle direttive 2004/38, 2003/109 e 2003/86, con la conseguenza che il semplice sospetto che un cittadino di un paese terzo abbia commesso un fatto punibile come delitto in diritto nazionale sarebbe sufficiente per stabilire che detto cittadino costituisce un «pericolo per l’ordine pubblico» ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 4, della direttiva 2008/115. Tuttavia, in considerazione dei dubbi che nutre a tale proposito, il giudice in parola chiede alla Corte se detta disposizione debba essere interpretata in tal modo o se sia necessaria la pronuncia di una condanna definitiva a carico della persona interessata.
35 Il giudice del rinvio si chiede del pari quali circostanze, diverse dal fatto che un cittadino di un paese terzo sia sospettato di aver commesso un fatto punibile come delitto in diritto nazionale o sia stato condannato per tale delitto, debbano essere prese in considerazione dall’autorità nazionale quando valuta se siffatto cittadino costituisca un pericolo per l’ordine pubblico ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 4, della direttiva 2008/115.
36 In proposito detto giudice precisa che, quando è stato sentito nel contesto del trattenimento ai fini dell’allontanamento, il sig. Zh. ha dichiarato che era in transito verso il Canada e di non avere mai avuto l’intenzione di soggiornare nel territorio del Regno dei Paesi Bassi. Quanto al sig. O., questi avrebbe fatto valere, nell’ambito del suo ricorso, che, ingiustamente, non sarebbe stata operata una ponderazione individuale degli interessi in gioco relativamente alla questione della sussistenza di un pericolo per l’ordine pubblico. Il giudice in parola è del parere che dalla sentenza El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268), dalla direttiva 2008/115, e dalle direttive 2003/109 e 2003/86 potrebbe eventualmente essere dedotto che gli Stati membri devono prendere in considerazione circostanze quali la gravità e la natura del fatto punibile come delitto in diritto nazionale, il tempo trascorso dalla commissione di tale fatto e l’intenzione dell’interessato di lasciare il territorio dell’Unione.
37 Secondo il giudice in parola l’esito delle controversie dinanzi ad esso pendenti dipende quindi dall’interpretazione dell’articolo 7, paragrafo 4, della direttiva 2008/115.
38 In siffatte circostanze il Raad van State Stato ha deciso di sospendere il processo e di sottoporre alla Corte le questioni pregiudiziali seguenti:
«1) Se un cittadino di un paese terzo, che soggiorna illegalmente nel territorio di uno Stato membro, costituisca un pericolo per l’ordine pubblico, ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 4, della [direttiva 2008/115], già in quanto sia sospettato di aver commesso un fatto punibile come delitto in diritto nazionale, o se a tal fine sia necessario che egli sia stato condannato dal giudice penale per aver commesso tale delitto e, in questo caso, se detta condanna deve anche essere inappellabile.
2) Se, per accertare se un cittadino di un paese terzo, il quale soggiorna illegalmente nel territorio di uno Stato membro, costituisce un pericolo per l’ordine pubblico ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 4, della [direttiva 2008/115], oltre ad un sospetto o a una condanna, siano rilevanti anche fatti e circostanze diversi, quali la gravità e la natura del fatto punibile come delitto in diritto nazionale, il decorso del tempo e l’intenzione dell’interessato.
3) Se i fatti e le circostanze della fattispecie che sono rilevanti al fine della valutazione di cui alla seconda questione svolgano un ruolo anche ai fini della possibilità, offerta dall’articolo 7, paragrafo 4, della [direttiva 2008/115], nell’eventualità in cui l’interessato costituisca un pericolo per l’ordine pubblico ai sensi di tale paragrafo, di poter scegliere tra, da un lato, il rifiuto di concedere un periodo per la partenza volontaria, e, dall’altro lato, la concessione di un periodo per la partenza volontaria inferiore a sette giorni».
Sulle questioni pregiudiziali – Sulla prima questione
39 Con la prima questione il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 7, paragrafo 4, della direttiva 2008/115, debba essere interpretato nel senso che osta ad una prassi nazionale secondo cui si ritiene che il cittadino di un paese terzo che soggiorni in modo irregolare nel territorio di uno Stato membro costituisca un pericolo per l’ordine pubblico ai sensi della menzionata disposizione soltanto perché sospettato di avere commesso un fatto punibile come delitto in diritto nazionale o per aver subito una condanna penale. Il giudice in parola chiede inoltre, nel caso in cui si considerasse necessaria una condanna penale, se la stessa debba essere divenuta definitiva.
40 Nel caso di specie, dalle informazioni fornite dal governo dei Paesi Bassi in udienza risulta che, alla data dei fatti di cui ai procedimenti principali, la prassi dello Staatssecretaris consisteva nel seguire la linea di condotta ormai sostanzialmente espressa nella circolare sugli stranieri, la quale prevede, come emerge dal punto 17 della presente sentenza, che qualunque sospetto confermato dal capo della polizia o qualunque condanna relativa ad un fatto punibile come delitto in diritto nazionale sono considerati come un pericolo per l’ordine pubblico.
41 È d’uopo, innanzitutto, porre in rilievo che la nozione di «pericolo per l’ordine pubblico» non compare fra quelle definite all’articolo 3 della direttiva 2008/115, e nemmeno è definita da altre disposizioni della medesima direttiva.
42 Per giurisprudenza costante, la determinazione del significato e della portata dei termini per i quali il diritto dell’Unione non fornisce alcuna definizione va operata conformemente al loro senso abituale nel linguaggio corrente, tenendo conto al contempo del contesto in cui essi sono utilizzati e degli scopi perseguiti dalla normativa di cui essi fanno parte. Qualora tali termini ricorrano nell’ambito di una disposizione che costituisce una deroga ad un principio, essi devono essere letti in modo che tale disposizione possa essere interpretata restrittivamente. Inoltre, il preambolo di un atto dell’Unione è idoneo a precisare il contenuto dello stesso (v., in tal senso, sentenza Wallentin‑Hermann, C‑549/07, EU:C:2008:771, punto 17 e giurisprudenza ivi citata).
43 Si deve pertanto rilevare in primis che, al capo II, intitolato «Fine del soggiorno irregolare», la direttiva 2008/115 fissa le condizioni in cui il soggiorno irregolare dei cittadini di paesi terzi che si trovano nel territorio di uno Stato membro giunge al termine. Le disposizioni relative alla partenza volontaria di tali cittadini, enunciate all’articolo 7 della menzionata direttiva, seguono direttamente quelle relative alla decisione di rimpatrio, esposte all’articolo 6.
44 Come discende dal considerando 10 della direttiva 2008/115, va accordata priorità, salvo eccezioni, all’esecuzione volontaria dell’obbligo derivante dalla decisione di rimpatrio, ove l’articolo 7, paragrafo, 1, della direttiva in parola, dispone che detta decisione fissa per la partenza volontaria un periodo congruo di durata compresa tra sette e trenta giorni (v. sentenza El Dridi, C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, punto 36).
45 In base all’articolo 7, paragrafo 2, della direttiva 2008/115, gli Stati membri prorogano, ove necessario, il periodo per la partenza volontaria per un periodo congruo, tenendo conto delle circostanze specifiche del caso individuale, quali la durata del soggiorno, l’esistenza di bambini che frequentano la scuola e l’esistenza di altri legami familiari e sociali.
46 L’articolo 7, paragrafo 4, della menzionata direttiva, prevede che solo in circostanze particolari, quali la sussistenza di un pericolo per l’ordine pubblico, gli Stati membri possono concedere un termine per la partenza volontaria inferiore a sette giorni o addirittura non accordare alcun termine (v., in tal senso, sentenza El Dridi, C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, punto 37). Come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 43 delle sue conclusioni, per potersi avvalere della deroga prevista nella citata disposizione stante la sussistenza di un pericolo per l’ordine pubblico, uno Stato membro deve essere in grado di dimostrare che la persona interessata costituisce effettivamente un siffatto pericolo.
47 Inoltre, prevedendo che gli Stati membri sono, in linea di principio, tenuti a concedere un periodo per la partenza volontaria ai cittadini di paesi terzi in situazione di soggiorno irregolare, l’articolo 7 della direttiva 2008/115 si propone, segnatamente, di garantire il rispetto dei diritti fondamentali di tali cittadini al momento dell’attuazione di una decisione di rimpatrio adottata a titolo dell’articolo 6 della direttiva in parola. Difatti, a norma dell’articolo 79, paragrafo 2, TFUE, l’obiettivo perseguito da tale direttiva, come discende dai considerando 2 e 11 della medesima, è l’istituzione di un’efficace politica in materia di allontanamento e rimpatrio basata su norme e garanzie giuridiche comuni affinché le persone siano rimpatriate in maniera umana e nel pieno rispetto dei loro diritti fondamentali e della loro dignità (v. sentenza Mahdi, C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320, punto 38).
48 Ne risulta che, se è vero che gli Stati membri restano sostanzialmente liberi di determinare le esigenze di ordine pubblico, conformemente alle loro esigenze nazionali – che possono variare da uno Stato membro all’altro e da un’epoca all’altra –, resta il fatto che, nel contesto dell’Unione, specie laddove autorizzino una deroga a un obbligo concepito allo scopo di garantire il rispetto dei diritti fondamentali dei cittadini di paesi terzi al momento del loro allontanamento dall’Unione, tali esigenze devono essere intese in senso restrittivo, di guisa che la loro portata non può essere determinata unilateralmente da ciascuno Stato membro senza il controllo delle istituzioni dell’Unione (v., per analogia, sentenza Gaydarov, C‑430/10, EU:C:2011:749, punto 32 e giurisprudenza ivi citata).
49 Infine, in base al considerando 6 della direttiva 2008/115, è opportuno che gli Stati membri provvedano a porre fine al soggiorno irregolare dei cittadini di paesi terzi secondo una procedura equa e trasparente. Detto considerando indica del pari che, in conformità dei principi generali del diritto dell’Unione, le decisioni ai sensi della direttiva in parola dovrebbero essere adottate caso per caso e tenendo conto di criteri obiettivi, non limitandosi, quindi, a prendere in considerazione il semplice fatto del soggiorno irregolare (v. sentenza Mahdi, C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320, punto 40). In particolare, come già dichiarato dalla Corte, il rispetto del principio di proporzionalità deve essere garantito nel corso di tutte le fasi della procedura di rimpatrio stabilita dalla succitata direttiva, compresa la fase relativa alla decisione di rimpatrio, nel cui contesto lo Stato membro interessato deve pronunciarsi sulla concessione di un periodo per la partenza volontaria a titolo dell’articolo 7 della stessa direttiva (v., in tal senso, sentenza El Dridi, C‑61/11 PPU, EU:C:2011:68, punto 41).
50 Di conseguenza, occorre considerare che uno Stato membro è tenuto a valutare la nozione di «pericolo per l’ordine pubblico», ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 4, della direttiva 2008/115, caso per caso, al fine di verificare se il comportamento personale del cittadino di un paese terzo interessato costituisca un pericolo reale e attuale per l’ordine pubblico. Lo Stato membro che, per la constatazione di un siffatto pericolo, si basi su una prassi generale o su una qualsiasi presunzione senza che venga tenuto debitamente conto del comportamento personale del cittadino e del pericolo che tale comportamento rappresenta per l’ordine pubblico, trascura l’esigenza di un esame individuale del caso in discussione e contravviene al principio di proporzionalità. Ne risulta che la circostanza che un cittadino di un paese terzo sia sospettato di aver commesso un fatto punibile come delitto nel diritto nazionale o abbia subito una condanna penale per un fatto del genere non può, di per sé, giustificare che detto cittadino sia considerato un pericolo per l’ordine pubblico ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 4, della direttiva 2008/115.
51 È d’uopo, tuttavia, precisare che uno Stato membro può constatare la sussistenza di un pericolo per l’ordine pubblico in presenza di una condanna penale, anche quando la medesima non sia divenuta definitiva, allorché tale condanna, unitamente ad altre circostanze relative alla situazione della persona interessata, giustifichi una siffatta constatazione. La circostanza che una condanna penale non abbia acquisito carattere definitivo non osta quindi a che uno Stato membro possa avvalersi della deroga prevista all’articolo 7, paragrafo 4, della direttiva 2008/115. Difatti, come osservato dall’avvocato generale al paragrafo 65 delle sue conclusioni, per un requisito del genere non si trova riscontro alcuno nella formulazione letterale della succitata direttiva, ed esso sarebbe contrario allo scopo perseguito dall’articolo 7 di quest’ultima, consistente nello stabilire uno specifico limite di tempo per la partenza volontaria, giacché il termine previsto a tal fine rischierebbe di essere superato in numerosi casi a causa della durata dei procedimenti giudiziari nazionali.
52 Inoltre, il semplice sospetto che un cittadino di un paese terzo abbia commesso un fatto punibile come delitto in diritto nazionale può, unitamente ad altri elementi relativi al caso particolare, fondare una constatazione di pericolo per l’ordine pubblico ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 4, della direttiva 2008/115, poiché, come discende dal punto 48 della presente sentenza, gli Stati membri restano sostanzialmente liberi di determinare le esigenze della nozione di ordine pubblico, conformemente alle loro necessità nazionali, e in quanto né l’articolo 7 della menzionata direttiva né altre disposizioni della stessa consentono di considerare che una condanna penale sia necessaria a tale riguardo.
53 Di conseguenza, nella fattispecie, spetta al giudice del rinvio verificare se, come sembra emergere dal fascicolo di cui dispone la Corte, le valutazioni dello Staatssecretaris nei casi dei sigg. Zh. e O., secondo cui ognuno di questi ultimi rappresentava un pericolo per l’ordine pubblico dei Paesi Bassi, erano basate, nel caso del sig. Zh., unicamente sul motivo che egli era stato condannato per aver commesso un fatto punibile come delitto in diritto olandese e, nel caso del sig. O., unicamente sul motivo che questi era sospettato di avere commesso un fatto del genere.
54 Alla luce delle suesposte considerazioni si deve rispondere alla prima questione dichiarando che l’articolo 7, paragrafo 4, della direttiva 2008/115 deve essere interpretato nel senso che osta ad una prassi nazionale secondo cui si ritiene che il cittadino di un paese terzo che soggiorni in modo irregolare nel territorio di uno Stato membro costituisca un pericolo per l’ordine pubblico ai sensi della menzionata disposizione soltanto perché sospettato di avere commesso un fatto punibile come delitto in diritto nazionale o per aver subito una condanna penale per un fatto del genere.
55 Con la seconda questione il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 7, paragrafo 4, della direttiva 2008/115 debba essere interpretato nel senso che, nel caso di un cittadino di un paese terzo in situazione di soggiorno irregolare nel territorio di uno Stato membro che sia sospettato di aver commesso un fatto punibile come delitto in diritto nazionale o abbia subito una condanna penale per un fatto del genere, altri elementi, quali la gravità e la natura del fatto in parola, il tempo trascorso dalla sua commissione, nonché la circostanza che detto cittadino fosse in procinto di lasciare il territorio dello Stato membro di cui trattasi quando è stato fermato dalle autorità nazionali, possano essere rilevanti nel valutare se siffatto cittadino costituisca un pericolo per l’ordine pubblico ai sensi della menzionata disposizione.
56 Occorre innanzitutto porre in evidenza che gli elementi rilevanti al fine di determinare la sussistenza di un pericolo per l’ordine pubblico ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 4, della direttiva 2008/115 non sono sostanzialmente i medesimi elementi rilevanti per valutare la sussistenza di un rischio di fuga ai sensi della citata disposizione, in quanto la nozione «rischio di fuga» è distinta da quella di «pericolo per l’ordine pubblico» (sulla nozione di «rischio di fuga» ai sensi della menzionata disposizione, v., in particolare, sentenza Mahdi, C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320, punti da 65 a 74).
57 Inoltre, come risulta dal punto 50 della presente sentenza, in sede di valutazione della nozione di «pericolo per l’ordine pubblico» ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 4, della direttiva 2008/115, è d’uopo procedere ad una valutazione caso per caso per verificare se il comportamento personale del cittadino interessato costituisca un pericolo reale e attuale per l’ordine pubblico dello Stato membro di cui trattasi.
58 Sebbene sia vero che l’articolo 7, paragrafo 4, della direttiva 2008/115 non è formulato in modo identico in tutte le versioni linguistiche, poiché alcune utilizzano il termine «pericolo», mentre altre impiegano il termine «rischio», occorre, in ogni caso, tenuto conto del senso abituale dei termini «pericolo» e «rischio» nel linguaggio corrente, e alla luce del contesto in cui essi sono utilizzati e degli scopi perseguiti dalla normativa di cui essi fanno parte, quali menzionati ai punti da 43 a 49 della presente sentenza, intendere siffatti termini nel senso di minaccia.
59 Peraltro, una valutazione specifica sotto il profilo degli interessi inerenti alla tutela dell’ordine pubblico ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 4, della direttiva 2008/115 non coincide necessariamente con le valutazioni che stanno alla base di una condanna penale (v., per analogia, sentenza Bouchereau, 30/77, EU:C:1977:172, punto 27).
60 In siffatto contesto si deve considerare che la nozione di «pericolo per l’ordine pubblico», quale prevista all’articolo 7, paragrafo 4, della menzionata direttiva, presuppone, in ogni caso, oltre alla perturbazione dell’ordine sociale insita in qualsiasi infrazione della legge, l’esistenza di una minaccia reale, attuale e sufficientemente grave nei confronti di un interesse fondamentale della società (v., per analogia, sentenza Gaydarov, C‑430/10, EU:C:2011:749, punto 33 e giurisprudenza ivi citata).
61 Ne consegue che, nell’ambito di una valutazione della nozione di cui trattasi, è rilevante qualsiasi elemento di fatto o di diritto relativo alla situazione del cittadino interessato di un paese terzo idoneo a chiarire se il comportamento personale del medesimo costituisca siffatta minaccia.
62 Di conseguenza, nel caso di un cittadino che è sospettato di aver commesso un fatto punibile come delitto in diritto nazionale o ha subito una condanna penale per un fatto del genere, rientrano nel novero degli elementi rilevanti al riguardo la gravità e la natura del fatto in parola e il tempo trascorso dalla sua commissione.
63 Peraltro, nella fattispecie, dal fascicolo trasmesso alla Corte risulta che il sig. Zh., quando è stato fermato dalle autorità olandesi, era in transito verso il Canada. La circostanza che fosse in procinto di lasciare il territorio del Regno dei Paesi Bassi quando è stato fermato può essere rilevante al fine di determinare se questi, nel momento in cui la decisione di rimpatrio è stata adottata nei suoi confronti, costituisse un pericolo per l’ordine pubblico dello Stato membro in parola, circostanza che spetta al giudice del rinvio verificare. A tale riguardo, incombe a quest’ultimo la valutazione di ogni elemento fattuale e, in particolare, la valutazione del peso da attribuire alla menzionata circostanza nel contesto della controversia dinanzi ad esso pendente.
64 Nel caso del sig. O., dalla domanda di pronuncia pregiudiziale risulta che lo Staatssecretaris non disponeva di alcun documento che suffragasse i maltrattamenti contestati all’interessato. Siffatta circostanza è rilevante al fine di valutare se l’interessato costituisse un pericolo per l’ordine pubblico ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 4, della direttiva 2008/115, giacché detta circostanza attiene alla fondatezza del sospetto relativo al fatto contestato al sig. O. e in quanto essa, di conseguenza, è idonea a chiarire se il suo comportamento personale costituisse un pericolo per l’ordine pubblico dei Paesi Bassi nel momento in cui la decisione di rimpatrio è stata adottata nei suoi confronti.
65 Alla luce delle suesposte considerazioni si deve rispondere alla seconda questione dichiarando l’articolo 7, paragrafo 4, della direttiva 2008/115, deve essere interpretato nel senso che, nel caso di un cittadino di un paese terzo in situazione di soggiorno irregolare nel territorio di uno Stato membro che sia sospettato di aver commesso un fatto punibile come delitto in diritto nazionale o che abbia subito una condanna penale per un fatto del genere, altri elementi, quali la gravità e la natura del fatto, il tempo trascorso dalla sua commissione, nonché la circostanza che detto cittadino fosse in procinto di lasciare il territorio dello Stato membro di cui trattasi quando è stato fermato dalle autorità nazionali, possono essere rilevanti nel valutare se tale cittadino costituisca un pericolo per l’ordine pubblico ai sensi della menzionata disposizione. Nell’ambito di siffatta valutazione è del pari rilevante, eventualmente, qualsiasi elemento attinente alla fondatezza del sospetto del delitto contestato al cittadino interessato di un paese terzo.
66 Con la terza questione il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 7, paragrafo 4, della direttiva 2008/115 debba essere interpretato nel senso che il ricorso alla possibilità, offerta dalla disposizione in parola, di astenersi dal concedere un periodo per la partenza volontaria quando il cittadino di un paese terzo costituisce un pericolo per l’ordine pubblico richieda un nuovo esame degli elementi che sono già stati esaminati per constatare la sussistenza di siffatto pericolo.
67 Nella fattispecie il governo dei Paesi Bassi spiega che, in pratica, la constatazione di un pericolo per l’ordine pubblico costituisce, come regola generale, un motivo per le autorità nazionali competenti per non concedere al cittadino interessato un periodo per la partenza volontaria, ma che le menzionate autorità possono discostarsi da tale regola qualora le circostanze particolari del caso lo giustifichino, situazione in cui è allora concesso un termine di 28 giorni.
68 Occorre, innanzitutto, far notare che l’articolo 7, paragrafo 4, della direttiva 2008/115 prevede che gli Stati membri «possono astenersi dal concedere un periodo per la partenza volontaria o concederne uno inferiore a sette giorni», senza tuttavia precisare in che modo detta scelta debba essere effettuata.
69 Inoltre, come già dichiarato dalla Corte, dal diritto di essere ascoltato prima dell’adozione di una decisione di rimpatrio discende l’obbligo per le autorità nazionali competenti di consentire all’interessato di esprimere il proprio punto di vista circa le modalità del suo rimpatrio, ossia il termine per la partenza e il carattere volontario o coercitivo del rimpatrio (v. sentenza Boudjlida, C‑249/13, EU:C:2014:2431, punto 51). Peraltro, come risulta dai considerando 2, 6, 11 e 24 della direttiva 2008/115, nonché dall’articolo 5 della stessa, in conformità dei principi generali di diritto dell’Unione, incluso il principio di proporzionalità, le decisioni ai sensi della menzionata direttiva devono essere adottate caso per caso e tenendo debitamente conto dei diritti fondamentali della persona interessata.
70 Da quanto precede risulta che uno Stato membro non può astenersi in modo automatico, per via normativa o nella prassi, dal concedere un periodo per la partenza volontaria nel caso in cui la persona interessata costituisca un pericolo per l’ordine pubblico. Il corretto esercizio della possibilità a tal fine prevista all’articolo 7, paragrafo 4, della direttiva 2008/115, richiede di verificare caso per caso se la mancata concessione di tale periodo sia compatibile con i diritti fondamentali della persona di cui trattasi.
71 Spetta al giudice del rinvio esaminare in che misura la procedura di rimpatrio in vigore nei Paesi Bassi sia conforme ai requisiti esposti al precedente punto della presente sentenza.
72 Infine, sebbene, come risulta dal punto 47 della presente sentenza, gli Stati membri siano, in via di principio, tenuti a concedere un periodo per la partenza volontaria ai cittadini di paesi terzi oggetto di una decisione di rimpatrio adottata a titolo dell’articolo 6 della direttiva 2008/115, al fine di garantire il rispetto dei diritti fondamentali di tali cittadini al momento dell’attuazione di una decisione siffatta, nondimeno dalla formulazione letterale dell’articolo 7, paragrafo 4, della menzionata direttiva e dalla ratio del suddetto articolo discende che la deroga prevista a detto paragrafo 4 è parimenti finalizzata a consentire allo Stato membro interessato di provvedere al rispetto del proprio ordine pubblico.
73 Di conseguenza, quando si accerti, sulla base dell’esame i cui requisiti sono stati precisati nell’ambito della prima e della seconda questione pregiudiziale, che l’interessato costituisce un pericolo reale e attuale per l’ordine pubblico, l’articolo 7, paragrafo 4, della direttiva 2008/115 prevede la possibilità di astenersi dal concedere all’interessato un periodo per la partenza volontaria. Tale facoltà è la conseguenza della sussistenza di siffatto pericolo e può quindi, fermo restando il rispetto dei principi generali del diritto dell’Unione e dei diritti fondamentali dell’interessato, essere utilizzata dallo Stato membro interessato, senza che sia necessario effettuare un nuovo esame degli elementi che sono stati considerati rilevanti per la constatazione della sussistenza di tale pericolo.
74 Ciò posto, lo Stato membro interessato è libero di tenere conto dei menzionati elementi, i quali possono segnatamente essere rilevanti quando detto Stato membro valuti se si debba concedere un periodo per la partenza volontaria inferiore a sette giorni.
75 Alla luce delle suesposte considerazioni occorre rispondere alla terza questione dichiarando che l’articolo 7, paragrafo 4, della direttiva 2008/115 deve essere interpretato nel senso che il ricorso alla possibilità, offerta dalla disposizione in parola, di astenersi dal concedere un periodo per la partenza volontaria quando il cittadino di un paese terzo costituisce un pericolo per l’ordine pubblico non richiede un nuovo esame degli elementi che sono già stati esaminati per constatare la sussistenza di siffatto pericolo. Qualsiasi normativa o prassi di uno Stato membro in materia deve tuttavia garantire che sia verificato caso per caso se la mancata concessione di un periodo per la partenza volontaria sia compatibile con i diritti fondamentali di tale cittadino.
1) L’articolo 7, paragrafo 4, della direttiva 2008/115/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 dicembre 2008, recante norme e procedure comuni applicabili negli Stati membri al rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare, deve essere interpretato nel senso che osta ad una prassi nazionale secondo cui si ritiene che il cittadino di un paese terzo che soggiorni in modo irregolare nel territorio di uno Stato membro costituisca un pericolo per l’ordine pubblico ai sensi della menzionata disposizione soltanto perché sospettato di avere commesso un fatto punibile come delitto in diritto nazionale o per aver subito una condanna penale per un fatto del genere.
2) L’articolo 7, paragrafo 4, della direttiva 2008/115 deve essere interpretato nel senso che, nel caso di un cittadino di un paese terzo in situazione di soggiorno irregolare nel territorio di uno Stato membro che sia sospettato di aver commesso un fatto punibile come delitto in diritto nazionale o che abbia subito una condanna penale per un fatto del genere, altri elementi, quali la gravità e la natura del fatto, il tempo trascorso dalla sua commissione, nonché la circostanza che detto cittadino fosse in procinto di lasciare il territorio dello Stato membro di cui trattasi quando è stato fermato dalle autorità nazionali, possono essere rilevanti nel valutare se tale cittadino costituisca un pericolo per l’ordine pubblico ai sensi della menzionata disposizione. Nell’ambito di siffatta valutazione è del pari rilevante, eventualmente, qualsiasi elemento attinente alla fondatezza del sospetto del delitto contestato al cittadino interessato di un paese terzo.
3) L’articolo 7, paragrafo 4, della direttiva 2008/115 deve essere interpretato nel senso che il ricorso alla possibilità, offerta dalla disposizione in parola, di astenersi dal concedere un periodo per la partenza volontaria quando il cittadino di un paese terzo costituisce un pericolo per l’ordine pubblico non richiede un nuovo esame degli elementi che sono già stati esaminati per constatare la sussistenza di siffatto pericolo. Qualsiasi normativa o prassi di uno Stato membro in materia deve tuttavia garantire che sia verificato caso per caso se la mancata concessione di un periodo per la partenza volontaria sia compatibile con i diritti fondamentali di tale cittadino.
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