Source: https://webgate.ec.europa.eu/fpfis/cms/farnet/es/faq
Timestamp: 2019-05-27 07:02:46
Document Index: 238098156

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FAQs | Asuntos Marítimos e Pesca – FARNET
Estas respuestas se han elaborado en contestación a las preguntas planteadas por agentes implicados en la aplicación del Eje prioritario 4 del Fondo Europeo de Pesca (FEP). Las presentes orientaciones no sustituyen a los textos legislativos básicos. Las interpretaciones que aquí ofrecemos se establecen sin perjuicio de cualquier posible decisión de la Comisión Europea o de cualquier posible sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, que es el único competente para formular dictámenes jurídicos sobre la validez y la interpretación de actos adoptados por las instituciones de la Unión Europea.
EJE 4: GENERAL
¿Pueden los FLAG apoyar proyectos cuyo beneficiario (promotor del proyecto) tenga su sede fuera de la zona de dicho FLAG?
En el Reglamento del Fondo Europeo de Pesca (FEP) no se estipula dónde debe tener la sede un beneficiario de las ayudas del Eje 4. En el apartado 4 del artículo 45 se dispone que "Las operaciones que deban llevarse a cabo con arreglo a la estrategia de desarrollo local serán seleccionadas por el grupo y deberán corresponder a las medidas (subvencionables) contempladas en el artículo 44". No obstante, los beneficios de un proyecto apoyado por un FLAG deben recaer en la zona de pesca y contribuir al desarrollo sostenible o a la mejora de la calidad de vida de la zona (artículo 43).
Por ese motivo, y sin perjuicio de lo dispuesto en otras normas nacionales, los beneficiarios (promotores) de un proyecto pueden tener su sede fuera de la zona, siempre y cuando sus proyectos cumplan los criterios antes mencionados. Así, cabría señalar, por ejemplo, el caso de la financiación de canales de distribución de las capturas locales de pesca en mercados cercanos o bien de proyectos de cooperación en los que el socio principal tiene su sede en otra zona de pesca.
¿Cómo se aplica el eje 4?
Veintiún países van a aplicar este nuevo eje prioritario, y se espera que entre todos ellos seleccionen a unos 200 GALP.
A todos estos GALP seleccionados se les asignarán fondos del eje 4 para que apoyen la implantación de sus estrategias de desarrollo local. El dinero se utilizará tanto para apoyar proyectos iniciados por los propios GALP, como proyectos concebidos y llevados a cabo por actores locales de los sectores público, privado, asociativo y del voluntariado.
Se fomentará el aprendizaje mutuo entre los GALP por medio de la cooperación y el intercambio interregional y transnacional, objetivo al que prestará su ayuda y asistencia la Unidad de Apoyo FARNET.
¿Cuáles son las ventajas específicas de la utilización del Eje 4? ¿Existen acciones que se pueden llevar a cabo mediante el Eje 4 que no se pueden emprender a través de otros programas o fondos como LEADER o el FEDER?
En los Reglamentos relativos a todos los fondos de la UE se dispone que es preciso que haya orientaciones claras y transparentes para impedir la duplicación y la doble financiación. La «línea de separación» entre los distintos fondos se ha definido para cada país en el programa operativo.
De hecho, muchas de las acciones recogidas en el Eje 4, a priori, se podrían financiar mediante otros programas como LEADER o a través de fondos como el FEDER. La principal ventaja del Eje 4 se deriva de integrar distintas acciones en una estrategia local y movilizar a los agentes locales por medio de una asociación, ambas concebidas para satisfacer las necesidades específicas de las zonas de pesca. Constituye una herramienta específica y un método para abordar estas necesidades y para crear verdadero valor añadido en las zonas de pesca implicadas.
¿Qué tipo de medidas pueden optar a las ayudas del eje 4, y quiénes se pueden beneficiar de ellas?
El eje 4 del FEP proporciona ayuda para el desarrollo sostenible de las zonas pesqueras. Más en concreto el eje apoya iniciativas destinadas a aportar un valor añadido a los productos de la pesca, así como medidas para fomentar la diversificación económica, particularmente en áreas que, como el turismo, el ocio, la alimentación y la energía renovable, explotan los recursos locales. También se apoyan otras medidas encaminadas a mejorar la calidad de vida de las zonas afectadas por el declive de las actividades pesqueras, como proyectos de infraestructuras a pequeña escala, protección medioambiental, y formación y desarrollo de capacidades para las comunidades locales.
¿Cuáles son las principales características del eje 4?
Cinco elementos clave caracterizan el enfoque promovido en el marco del eje 4:
1. Enfoque territorial y local: los fondos se concentran en las zonas pesqueras que más los necesitan, y las acciones apoyadas tienen por objetivo satisfacer las diferentes necesidades de dichas zonas.
2. Estrategias integradas: las estrategias de desarrollo local garantizan que las acciones llevadas a cabo se refuercen entre sí, aprovechando las ventajas y oportunidades únicas que ofrece cada zona de pesca, y abordando igualmente los puntos débiles y amenazas que caracterizan a cada una de ellas.
3. Participación y partenariado: la estrategia moviliza los conocimientos, la energía y los recursos de los agentes locales de los sectores público, privado, asociativo y del voluntariado, que se reúnen para formar el Grupo de Acción Local de Pesca (GALP). Los GALP facilitan la toma de decisiones a nivel local sobre las prioridades estratégicas y el uso de recursos para implantar la estrategia.
4. Innovación local: la estrategia busca explotar nuevos mercados, nuevos productos y nuevas formas de trabajar, tanto en el sector pesquero como en otros sectores locales.
5. Colaboración y cooperación: las zonas y comunidades pesqueras aprenden unas de otras y encuentran aliados para reforzar su posición en la economía global.
¿Cómo responde el eje 4 a estos desafíos?
La Comisión Europea reconoce que estos asuntos tan complejos y de tan rápida evolución que afectan a las zonas y las comunidades pesqueras, no se pueden tratar únicamente con las políticas e instrumentos tradicionales. La Comisión cree, al revés, que debido a la diversidad de zonas pesqueras y de problemas a los que éstas se enfrentan, la ayuda debería orientarse hacia un enfoque de desarrollo local integrado, centrado alrededor de una estrategia territorial y adaptado a la situación local. En el marco del eje 4, por tanto, el diseño y la aplicación de la estrategia de desarrollo local se hace de la manera más descentralizada posible, dando preferencia a la participación de los socios privados sobre el terreno y a un enfoque «ascendente».
¿Por qué necesitamos el eje 4?
Las zonas costeras cubren el 40 % del territorio de la UE, y contienen un 43 % de su población. En ellas se encuentran, además, algunos de los núcleos de crecimiento económico más competitivos de Europa, así como lugares muy demandados para construir nuevos centros de ocio y desarrollos residenciales. Todo ello ejerce una enorme presión sobre el entorno natural y las actividades tradicionales como la pesca.
Las zonas costeras más remotas y otras zonas (como lagos, estanques y estuarios de río) que son altamente dependientes de la pesca, también se enfrentan a retos significativos. La reestructuración de los sectores de la pesca y la acuicultura, la evolución de los mercados mundiales, la reducción de los recursos pesqueros y la necesidad de explotar los recursos naturales y el medio ambiente de una forma sostenible son factores todos que están afectando cada vez más a la viabilidad de las comunidades que viven estas zonas.
PRESUPUESTOS ADECUADOS PARA EL EJE 4
¿Se pueden considerar las acciones emprendidas por grupos comunitarios (ONG, organizaciones sociales, asociaciones ciudadanas, etc.) como acciones del sector privado?
Sí. Muchas de las zonas de pesca más vulnerables carecen del capital físico, humano y social necesario para atraer inversiones privadas. En estos casos, las iniciativas de la sociedad civil de índole más social y medioambiental pueden convertirse en impulsores fundamentales de un cambio a más largo plazo, logrando que estas zonas sean menos dependientes de las ayudas públicas. Este tipo de acciones son muy viables en las estrategias de las zonas de pesca y deben favorecerse.
En los casos en que se hagan inevitables presupuestos reducidos para los Grupos de Acción Local de Pesca, ¿cómo pueden abordar los GALP la cuestión de la masa crítica?
Los Estados miembros que han asignado presupuestos reducidos a los GALP y no los pueden incrementar de las formas indicadas anteriormente, pueden intentar reducir los correspondientes efectos negativos de las siguientes formas:
• En primer lugar, la estrategia para el Eje 4 se debe establecer y aplicar de forma que sea parte de una estrategia integrada más amplia para el territorio, financiada a través de distintas fuentes. Esta financiación puede incluir distintos recursos internos, el resto de ejes del FEP, el programa LEADER, o fondos como el FEADER, el FEDER o el FSE. En algunos casos el Eje 4 se puede centrar en las medidas no técnicas y de recursos humanos destinadas a generar las ideas y los proyectos que permitan posteriormente captar fondos externos al eje.
• En segundo lugar, los GALP pueden tratar de compartir los recursos humanos, los servicios y las instalaciones de organizaciones locales ya existentes en funcionamiento (sobre todo, pero no únicamente, grupos LEADER), para de ese modo generar economías de escala.
Ambos planteamientos, sin embargo, entrañan el riesgo de que el valor añadido específico del Eje 4 quede diluido y absorbido por estrategias y organizaciones que no tienen el mismo grado de implicación con las zonas y comunidades pesqueras. Los Estados miembros que apliquen este enfoque deben asegurarse de haber establecido las garantías y condiciones adecuadas para evitar que esto suceda.
¿Existe el riesgo de que los presupuestos para los GALP sean demasiado grandes?
Existen algunos riesgos asociados a presupuestos que sean desproporcionadamente grandes en relación al tamaño de la zona, a su experiencia en desarrollo local y a su disponibilidad para acometer proyectos locales. La necesidad ineludible de asignar el presupuesto y el gasto puede interferir tanto en el tipo de proyecto, como en los promotores de los proyectos y en sus beneficiarios. Si el presupuesto es muy alto, existe un riesgo importante de que, para alcanzar los objetivos presupuestarios, los recursos se desvíen hacia proyectos de infraestructura pública más ambiciosos que no tengan apenas relación con la estrategia del Eje 4.
Un factor clave en este aspecto es que los proyectos de abajo arriba que conforman una estrategia de desarrollo local normalmente necesitan tiempo para madurar. Esto se cumple especialmente en el caso de proyectos basados en los sectores comunitario y privado, que de acuerdo con el Reglamento del FEP (artículo 45.4) se espera que representen la mayoría de las operaciones.
En la fase de selección, uno de los criterios de evaluación de las estrategias de los GALP debería ser, por tanto, que las acciones y recursos previstos sean realistas y proporcionados a las necesidades y a la capacidad de la zona para absorberlos, principalmente en lo que respecta a la viabilidad para conseguir el mínimo de cofinanciación privada necesaria para algunos proyectos.
¿Qué medidas se podrían tomar para evitar los problemas derivados de estas reducidas asignaciones presupuestarias?
Debido a esta circunstancia, la Comisión Europea recomienda a los Estados miembros reducir el número de GALP previstos o bien transferir fondos adicionales al Eje 4 para garantizar que el presupuesto de cada grupo permita financiar una estrategia de desarrollo local viable. Otra solución a estas limitaciones sería una mayor cofinanciación pública por parte de los Estados.
¿Cómo afecta la cuantía del presupuesto asignado a los grupos respecto a la capacidad organizativa necesaria para la ejecución de la estrategia local?
La ejecución de cualquier estrategia local requiere una organización que gestione y ponga en práctica sus acciones. Para ser eficaz, esta organización debe contar con una capacidad administrativa y financiera sólida. El Reglamento del FEP, de manera general, limita la proporción del presupuesto que un GALP puede destinar a gastos de funcionamiento al 10% del presupuesto público total asignado a la zona de pesca (artículo 44.5). Es difícil reducir esta proporción en la medida en que existe una serie de costes de recursos humanos y financieros fijos o imprescindibles asociados a la ejecución de las estrategias que son comunes a todos los grupos.
Por tanto, en el caso de presupuestos muy reducidos, los costes administrativos suelen resultar desproporcionados en comparación con los recursos disponibles. Los GALP con un presupuesto muy reducido no tendrán capacidad para afrontar los recursos humanos necesarios para una administración eficaz, menos aún si se trata de funciones estratégicas más avanzadas como el desarrollo de comunidades, la asesoría de empresas o la formación. En este caso, resultará fundamental asociarse con algún otro organismo local existente (grupo LEADER, agencia de desarrollo regional, etc.) para poder repartir la carga de los costes administrativos y beneficiarse de su experiencia (véase más adelante). Si esto no es posible, el límite del 10% se podría superar, en cualquier caso, siempre que así se especifique en el programa operativo.
¿Existe un presupuesto mínimo recomendado para los GALP en la aplicación del Eje 4?
En el Reglamento del Fondo Europeo de Pesca (FEP) no se especifica un presupuesto mínimo para los Grupos de Acción Local de Pesca (GALP) en cuanto al cumplimiento del Eje 4. Sin embargo, sí se estipula que los territorios cubiertos por los GALP deberán reunir una «masa crítica suficiente en términos de recursos humanos, financieros y económicos para servir de base a una estrategia de desarrollo local viable» (artículo 45.3). Esta estrategia de desarrollo local debe basarse en la interacción entre los agentes, los sectores y las actividades y debe suponer algo más que «un mero conjunto de operaciones o una yuxtaposición de medidas sectoriales» (artículo 24 del Reglamento por el que se establecen las disposiciones de aplicación). Dicho de otra forma, el objetivo del Eje 4 es aplicar una estrategia de desarrollo local auténtica e integrada, y no un único proyecto ni un conjunto de proyectos en un solo sector, incluido el de la pesca, ni tampoco la suma de proyectos individuales de diversos sectores.
Otras experiencias anteriores en programas similares como LEADER demuestran que es difícil lograr el cumplimiento de este tipo de estrategias con un presupuesto público total por grupo inferior a dos millones de euros para el periodo completo de programación (con cofinanciación pública nacional y del FEP). Si esta cifra es inferior a un millón de euros, podría suceder que las actividades de los GALP se redujesen básicamente a medidas no técnicas o de financiación de ingresos y proyectos piloto en un número limitado de campos.
¿Cuál es el significado de la siguiente frase del Reglamento relativo al Fondo Europeo de Pesca: “La mayoría de las operaciones estará dirigida por el sector privado” (apartado 4 del artículo 45)? ¿Significa esto que la mayoría de los proyectos que cuentan con el apoyo del FLAG está dirigida por el sector privado o podría esto extenderse a la mayoría del presupuesto?
En el Reglamento se dispone claramente que la mayoría de las operaciones debe estar dirigida por el sector privado. Esto significa que más del 50% de los proyectos que cuentan con el apoyo del Grupo de Acción Local de Pesca debe asignarse a los representantes del sector privado, que actúan como directores del proyecto, aunque esto no signifique que la mayoría del presupuesto proceda del sector privado. En la práctica, supone que más de la mitad de los contratos de concesión de ayudas debe estar firmada por los representantes del sector privado (incluidas las ONG y la sociedad civil).
Uno de los propósitos del Eje 4 es fomentar las iniciativas ascendentes del sector privado y potenciar al máximo la financiación privada. Por lo tanto, es preciso investigar y promover modos que permitan incrementar las contribuciones financieras privadas, lo cual puede hacerse, por ejemplo, utilizando el compromiso de los inversores privados locales de contribuir a la financiación de la estrategia local como uno de los criterios de selección del FLAG.
CRITERIOS DE SELECCIÓN DE LAS ZONAS DE PESCA
¿El planteamiento ascendente no contradice la preselección de zonas a nivel regional o de Estados miembros?
La preselección de zonas puede afectar a la capacidad de los FLAG de adaptar sus zonas y estrategias a las realidades locales. Sin embargo, es importante ser realista y garantizar que dichas zonas cuenten con suficiente masa crítica, y la estrategia con suficientes recursos, para alcanzar sus objetivos.
Una solución habitual a esta situación consiste en definir en sentido amplio determinados tipos prioritarios de zonas subvencionables, pero permitiendo a los FLAG adaptar los límites de dichas zonas en función del análisis ascendente y de la estrategia que estén desarrollando.
¿Es necesario que la zona sea continua?
No; no existe una obligación de continuidad geográfica, pero sí tiene que haber cierta coherencia entre las distintas partes que conforman el GALP. Esta coherencia se puede definir en cuanto a su implicación común en algunas actividades o respecto a algunas amenazas u oportunidades comunes, y no necesariamente en cuanto a la continuidad física.
Experiencias anteriores, por ejemplo las derivadas de la iniciativa LEADER, demuestran que la falta de continuidad puede dificultar mucho el desarrollo y la ejecución de una estrategia y de una asociación eficaces. Por tanto, sin constituir una obligación, la continuidad geográfica puede ser un factor determinante del éxito.
El territorio cubierto por un GALP también puede cruzar límites administrativos municipales, provinciales o regionales existentes. Esto puede facilitar la definición de zonas que cuenten con una masa crítica y con coherencia de carácter económico, social o físico. Sin embargo, una vez más, el GALP debe sopesar estas ventajas frente a las complicaciones adicionales que puede suponer el trato con muchos entes administrativos.
¿Cuál es el tamaño más adecuado de las zonas de pesca?
El Reglamento del FEP permite bastante flexibilidad tanto en el tamaño como en la definición de las zonas de pesca. En este Reglamento se dispone que «las zonas de pesca serán de tamaño limitado y, como norma general, serán más pequeñas que las de nivel NUTS 3» (artículo 43.3). Además, «La ayuda debería centrarse de forma prioritaria en zonas con una baja densidad de población, con actividades pesqueras en declive o con pequeños municipios dedicados a la pesca» (artículo 43.4).
Dentro de estos límites no existe una norma «válida para todos», por lo que los Estados miembros serán los responsables de decidir sobre las zonas más adecuadas. Es importante señalar que en el Reglamento se estipula más adelante que «El territorio cubierto por un grupo deberá guardar cierta coherencia y reunir una masa crítica suficiente en términos de recursos humanos, financieros y económicos para servir de base a una estrategia de desarrollo local viable» (artículo 45.3).
Dicho de otra forma, el tamaño de la zona y sus límites deben ser los adecuados para los objetivos de la estrategia que establezca la asociación local, es decir, ni tan grandes que hagan que los efectos del Eje 4 se diluyan ni tan pequeñas que no resulten viables.
¿Es conveniente realizar una selección previa de tipos de zonas de pesca antes de iniciar el procedimiento de selección de los Grupos de Acción Local de Pesca (FLAG)?
El Reglamento relativo al Fondo Europeo de Pesca (FEP) otorga a los Estados miembros amplia libertad al elegir el método aplicable en sus países respectivos. No obstante, el método elegido debe ser conforme a lo dispuesto en los apartados 3 y 4 del artículo 43 del mencionado Reglamento, en los que se estipulan los criterios sobre las zonas de pesca a tenor del Eje prioritario 4. Los Estados miembros tienen libertad para variar el alcance de las zonas de pesca mediante la inclusión de criterios adicionales. Ahora bien, en el artículo 22 del Reglamento de aplicación del FEP también se dispone que los procedimientos y los criterios para seleccionar las zonas de pesca deben especificarse en los programas operativos, de modo que tales criterios faciliten una selección objetiva y transparente de las zonas.
El método adoptado puede variar en los países de la Unión Europea, pero en todos los casos son aplicables las condiciones generales estipuladas en el Reglamento relativo al FEP:
• Algunos países utilizan criterios adicionales para preseleccionar tipos específicos de zonas subvencionables más necesitadas con anterioridad al inicio del procedimiento de selección de los FLAG.
• Otros países utilizan sólo los criterios establecidos por el FEP y algunos de ellos poseen un procedimiento totalmente abierto en virtud del cual todo el país es subvencionable y son los propios FLAG quienes proponen los límites de su zona de intervención.
Existen aspectos positivos y negativos asociados a todos los métodos posibles. Por ejemplo, si todo el país o toda la costa es subvencionable, los propios Grupos pueden proponer zonas que correspondan a enfoques “ascendentes”, que podrían ser más coherentes desde un punto de vista económico, social o geográfico. Sin embargo, se corre el peligro de elegir demasiadas zonas o que éstas sean demasiado grandes, por lo cual el presupuesto correspondiente al Eje 4 pierde parte de su eficacia. En este caso, la búsqueda de zonas prioritarias puede ayudar a evitar la pérdida de tiempo por grupos potenciales para los que no existe un presupuesto suficiente. Ello también evita que muchos grupos ejerzan presión política para distribuir el presupuesto de forma demasiado diluida; por este motivo, muchos países han elegido tal opción.
CÓMO CONSTITUIR ASOCIACIONES EFICACES
¿Puede una organización ser miembro de un FLAG si su sede social está fuera de la zona de dicho FLAG?
En el artículo 45 del Reglamento del Fondo Europeo de Pesca (FEP) se estipula que el Eje 4 será implementado por "entidades o grupos locales (en lo sucesivo denominados "el grupo") que representen a interlocutores públicos y privados procedentes de los distintos sectores socioeconómicos locales…". Pese a que se entiende que la mayor parte de los interlocutores del grupo tendrá su sede en la zona de pesca, algunos sectores socioeconómicos locales pueden estar representados por una organización cuya sede esté fuera de la zona del FLAG, como, por ejemplo, determinadas asociaciones locales de pesca, de reparación de redes, o de mujeres, cuyos afiliados trabajan en el territorio del FLAG, pero también en territorios adyacentes. Por lo tanto, aunque la sede social de la entidad esté fuera del territorio del FLAG, su afiliación al grupo podría seguir considerándose importante e incluso esencial. Lo mismo podría ocurrir en el caso de centros de investigación cercanos cuya labor afecte a la zona, o bien de algunos agentes públicos cuya área de intervención incluya el territorio del FLAG, aunque su ámbito sea mucho mayor. Al igual que sucede con todos sus miembros, los grupos deben justificar la contribución de cada uno de sus afiliados a la asociación. A la hora de seleccionar los grupos, la autoridad de gestión tiene en cuenta la composición de la asociación, así como la estrategia de desarrollo local.
¿Cómo deberían estar constituidas las asociaciones?
El Reglamento de aplicación del FEP estipula que "en la asociación participarán, incluso en la toma de decisiones, los representantes del sector de la pesca y de otros sectores socioeconómicos locales relevantes" (artículo 23). En lo que se refiere a la representación de las distintas partes interesadas en la asociación no se aportan cifras exactas, precisamente por la propia filosofía del Eje 4, según la cual la composición de una asociación debe adaptarse a las circunstancias locales. No existe una ‘solución única’, pues depende de las peculiaridades de cada zona, aunque sus miembros deberán tener acceso a una capacidad adecuada, desde el punto de vista administrativo y financiero, para administrar la ayuda y garantizar que las operaciones se lleven a buen término.
Con todo, pueden deducirse del Reglamento los siguientes principios orientativos:
• En primer lugar, el Reglamento determina que más de la mitad de las operaciones deben ser emprendidas por el sector privado, compromiso que debe quedar reflejado preferentemente en la composición de la asociación. De este modo, municipios locales y organismos del sector público serán elementos esenciales de la asociación, sin ostentar una posición dominante. El sector privado (incluido el pesquero) y las organizaciones de la sociedad civil deben estar representadas en igualdad de condiciones que el sector público.
• En segundo lugar, los representantes del sector pesquero constituyen un componente obligatorio, y en muchos casos fundamental, de la asociación; no obstante, la esencia de la asociación consiste en forjar alianzas locales y en movilizar la ayuda en torno a objetivos comunes, con decisiones tomadas en base a una negociación real entre las partes colaboradoras. Así pues, es fundamental que un único grupo de participantes no detente más del 50% de los votos. En la medida de lo posible, la composición de la asociación deberá reflejar la estructura socioeconómica de la zona de pesca.
¿Qué tipo de sistema de toma de decisiones debe establecer el FLAG?
El sistema de toma de decisiones que utilice el FLAG variará en función de los contextos nacional y local. Algunas organizaciones utilizan sistemas basados en el principio «un miembro, un voto» y persiguen generalmente la unanimidad. En otros casos, los votos son proporcionales al peso relativo de los socios en la comunidad y se utiliza más el voto mayoritario.
Es importante que la comunidad local pueda comprobar que el sistema sea justo, transparente y eficaz, y que existen garantías para evitar influencias políticas, financieras o personales indebidas.
Otro aspecto que debe definirse claramente es la división de responsabilidades entre los socios elegidos y el personal a tiempo completo. El criterio general es que el personal sea responsable de la evaluación del proyecto (comprobando la competencia técnica, el cumplimiento de los requisitos, la viabilidad, etc.) y que los socios se encarguen de adoptar las decisiones en función de las recomendaciones recibidas del equipo técnico.
¿Cómo deben seleccionar las asociaciones los proyectos locales?
Los FLAG deben establecer unos criterios claros, transparentes y objetivos y unos procedimientos claros para la selección de proyectos locales. En general, los proyectos seleccionados deberían servir como ejemplo que motive a los agentes locales a adoptar nuevas iniciativas, además de contribuir a la estrategia local. Esto sólo se producirá si los agentes locales comprueban que los proyectos se han elegido según un procedimiento fiable y justo que haya sido debatido y acordado entre los socios que los representan. El procedimiento y los criterios de selección deben exponerse en documentos que se encuentren a disposición pública.
Los procedimientos y criterios concretos variarán considerablemente en función de los contextos nacional y local y de la naturaleza de los proyectos. Algunos proyectos estratégicos o colectivos (por ejemplo, un museo marítimo) los iniciarán y pondrán en práctica los propios FLAG. En otros casos, los FLAG publicarán convocatorias periódicas o abiertas solicitando propuestas de posibles beneficiarios locales.
¿Qué grado de responsabilidad se puede delegar a los FLAG?
En virtud del Reglamento, la responsabilidad que las autoridades de gestión deleguen a los FLAG debe garantizar que:
a) El grupo deberá «proponer y aplicar una estrategia de desarrollo local integrado basado en un planteamiento ascendente» (artículo 45.2) y
b) «Las operaciones que deban llevarse a cabo con arreglo a la estrategia de desarrollo local serán seleccionadas por el grupo» (artículo 45.4).
Aunque la autoridad de gestión debe acordar la estrategia y comprobar la admisibilidad de las acciones locales, la responsabilidad de tomar la iniciativa en ambos casos debe recaer claramente en el ámbito local.
Mientras se respeten estos principios básicos, los Estados miembros gozan de bastante flexibilidad sobre la forma en la que delegan otras funciones. Por ejemplo, un caso extremo es el de algunos Estados miembros que transfieren los fondos del Eje 4 directamente a los grupos, que se hacen responsables de las certificaciones y del pago a los beneficiarios. En el otro extremo, tanto los fondos como las funciones de certificación y de pago se pueden mantener en el ámbito nacional, regional o provincial.
La decisión sobre qué funciones concretas delegar depende de la capacidad administrativa de los socios locales de los FLAG y de la rapidez y eficacia de las jerarquías superiores de la administración a efectos de hacer llegar los pagos a los beneficiarios finales. Ambas capacidades varían considerablemente según los países. Si un Estado miembro subdelega más funciones a los FLAG debe asegurarse de que éstos cuentan con los recursos humanos y financieros necesarios para llevarlas a cabo. Si, por el contrario, el pago a los beneficiarios se efectúa por otra entidad (por ejemplo, una agencia nacional o regional), los sistemas para verificar la idoneidad deben racionalizarse para evitar la duplicación de controles.
¿Cuál debería ser la estructura jurídica de los GALP? ¿Cuál es la mejor manera de garantizar una administración eficaz y evitar el exceso de burocracia y costes innecesarios?
La estructura jurídica de los GALP puede variar mucho en función de la tradición administrativa y del marco legal de cada país. En algunos países, los GALP son asociaciones civiles, mientras que en otros son sociedades privadas o públicas sin ánimo de lucro. En otros lugares, las asociaciones de los GALP no tienen una entidad legal independiente, sino que forman parte de organizaciones de desarrollo local ya existentes, pero con una separación clara del resto de actividades en cuanto a la estrategia, al proceso de toma de decisiones y a la contabilidad del Eje 4.
Cualquiera que sea el régimen elegido en cada país, es fundamental asegurarse de que el GALP cuente con el personal cualificado y los sistemas de dirección necesarios para garantizar una gestión financiera y administrativa eficaz. El artículo 23.2 del Reglamento por el que se establecen las disposiciones de aplicación del Reglamento relativo al Fondo Europeo de Pesca permite dos formas de lograrlo. Una de las vías es nombrar a un socio cualificado como responsable administrativo y financiero encargado de la administración del GALP. La otra es crear una entidad jurídica independiente la cual garantice que colectivamente tiene la capacidad administrativa necesaria para la gestión del proyecto.
En ambos casos, los GALP deben mantener la flexibilidad necesaria para adaptar la estrategia a las circunstancias locales. Una de las claves del éxito del Eje 4 es que las asociaciones deben ser capaces de responder con más rapidez y mayor eficacia a las necesidades locales que otros métodos más tradicionales. Si el GALP simplemente se convierte en un nivel más dentro de la jerarquía administrativa, entonces gran parte del valor añadido se perderá y todo el enfoque se pondrá en tela de juicio.
¿Se pueden seleccionar previamente los proyectos que se llevarán a cabo en una zona y presentarlos como parte de la estrategia local en la solicitud del GALP?
En general, no. El FLAG debería seleccionar las acciones u operaciones individuales financiadas por el Eje 4 a través de procedimientos y criterios de selección abiertos y transparentes. Los habitantes de las zonas locales de pesca deberían tener la opción de presentar sus solicitudes en igualdad de condiciones una vez que se haya aprobado la estrategia. Durante la fase de planificación de la estrategia es normal debatir ejemplos y tipos de proyecto, pero no se deberían preseleccionar proyectos concretos antes de haberse aprobado el GALP.
Una excepción a esta norma general se produce cuando el GALP proponga determinados proyectos colectivos estratégicos dentro de la estrategia general a fin de alcanzar los objetivos; en estos casos, los proyectos sí se aprueban junto a la propia estrategia.
¿En qué medida se pueden utilizar los recursos disponibles para asistencia técnica a fin de ayudar a la aplicación del Eje 4?
Dada la falta de experiencia de muchos de los agentes que participan en el Eje 4 en cuanto a desarrollo territorial local integrado, la utilización de la asistencia técnica nacional (Eje 5) no sólo es aconsejable sino que, de hecho, es fundamental para lograr el éxito. La Comisión recomienda encarecidamente que la asistencia técnica para el Eje 4 se preste lo más rápidamente posible en los ámbitos nacional o regional. Por ejemplo, esta asistencia se puede utilizar para suministrar directamente apoyo experto para la creación de capacidades necesarias, constituyendo de hecho una ayuda directa para el establecimiento de la asociación, el compromiso de la comunidad y las estrategias de la zona.
En países con un número relativamente alto de grupos, la asistencia técnica debería utilizarse para suministrar recursos a una red de GALP dentro del Eje 4 que colabore con la Unidad de Apoyo FARNET. Este aspecto se especifica en los programas operativos y debería llevarse a la práctica con la mayor rapidez.
¿Cómo pueden ayudar los Estados miembros a los GALP a desarrollar sus estrategias? ¿Qué clase de capacidades deben crearse?
La preparación de las estrategias por parte de los GALP y los procesos derivados de su desarrollo deben considerarse como una de las mayores aportaciones hechas por el Eje 4. Su valor real no radica tanto en los aspectos técnicos de la estrategia, sino en el hecho de que éstas se hayan debatido y elaborado a través de un enfoque ascendente, con la participación de todos los grupos principales interesados de la zona desde el principio del proceso.
Las estrategias no deberían considerarse un simple trámite para obtener un volumen limitado de financiación, sino más bien los cimientos de un proceso sostenible de desarrollo local que va más allá del periodo de programación, tanto respecto al tiempo como al alcance. En este sentido, una de las inversiones más valiosas que el Eje 4 puede aportar es formar a la comunidad y crear las capacidades necesarias para actuar.
Los Estados miembros parecen estar siguiendo dos tipos principales de procesos de creación de las capacidades necesarias. Aquellos Estados que cuentan con una red bien desarrollada de agentes de desarrollo local con experiencia, por lo general han publicado una convocatoria de una sola fase para solicitar propuestas para las zonas, los grupos y las estrategias. El apoyo a esta capacidad ya existente se presta a través de reuniones informativas, campañas, sitios web, manuales explicativos, sesiones de formación y apoyo de expertos en el ámbito local. Un ejemplo de este tipo de planteamiento es el ofrecido por Francia .
Muchos países con menos experiencia en estrategias integradas de desarrollo local han optado por organizar un proceso de selección en dos fases. Este proceso conlleva la elaboración de una lista de zonas y grupos potenciales que se preseleccionan en función de una convocatoria bastante flexible de manifestaciones de interés. Los grupos seleccionados de esta forma se convierten después en beneficiarios a través de un programa de formación, asesoría y apoyo técnico que les ayuda a constituir la asociación y a desarrollar la estrategia. Un ejemplo de este tipo de planteamiento es el ofrecido por Estonia.
¿Qué significa masa crítica?
En el Reglamento relativo al Fondo Europeo de Pesca el concepto de «masa crítica» se aplica al territorio cubierto por el GALP. Este territorio «deberá guardar cierta coherencia y reunir una masa crítica suficiente en términos de recursos humanos, financieros y económicos para servir de base a una estrategia de desarrollo local viable» (artículo 45.3).
Dicho de otra forma, la masa crítica se refiere básicamente a la relación entre el tamaño de la zona (en términos físicos, económicos y de población) y los recursos disponibles para el GALP a través del Eje 4 (tanto financieros como humanos). La prueba concluyente es que tanto la zona como los recursos disponibles a través del Eje 4 tienen que ser suficientes para servir de base a una estrategia de desarrollo local viable. Es necesario que exista una «masa crítica» suficiente para lograr lo que se propone en la estrategia de forma realista.
Si la zona es demasiado pequeña, es probable que resulte difícil encontrar los recursos privados, el capital humano y la experiencia para llevar a cabo la estrategia. Si por el contrario, la zona es demasiado grande, es probable que el efecto del Eje 4 resulte insignificante en relación con los problemas de la zona.
¿Pueden ser subvencionables las contribuciones «en especie» realizadas por los beneficiarios de conformidad con el Eje 4?
En el apartado 2 del artículo 55 del Reglamento 1198/2006 relativo al Fondo Europeo de Pesca (FEP) se estipula que las contribuciones en especie, los gastos de depreciación y los gastos generales podrán ser tratados como gastos realizados por los beneficiarios, siempre y cuando lo permitan las normas nacionales en materia de subvencionabilidad.
Por lo general, los beneficiarios del Eje 4 son agentes locales, muchos de los cuales (incluidos los propios FLAG) pueden tener dificultad para acceder a fuentes de financiación a causa de su reducida escala, de la naturaleza de la organización a la que pertenecen, de las propias necesidades que su proyecto trata de satisfacer o de otras exigencias o compromisos respecto a sus recursos financieros. La crisis financiera ha reducido enormemente muchas fuentes de financiación, lo cual está influyendo negativamente en la posibilidad de que muchos promotores de proyectos puedan acceder a la financiación. Cuando se exige a los promotores de proyectos que aporten cierta cantidad de «fondos propios (complementarios)» a los proyectos financiados en virtud del Eje 4, puede que no tengan capacidad para realizar toda esa contribución en dinero en efectivo (esto es, en forma de gasto que pueda ser documentado).
Una solución posible para los beneficiarios del Eje 4 es que las autoridades de gestión permitan que una parte de su contribución se haga en especie. Por contribución en especie se entiende el hecho de que un tercero ponga a disposición gratuita del beneficiario un producto físico, un activo material o un servicio. Por consiguiente, una contribución en especie no supone un coste para el beneficiario ni se registra en su contabilidad. Es preciso saber que la utilización del personal retribuido del beneficiario no constituye una contribución en especie, ya que la remuneración de este personal implica un coste para el beneficiario.
En el apartado 2 del artículo 55 del Reglamento sobre el FEP se exige también el cumplimiento de las siguientes condiciones respecto a las contribuciones en especie:
- Que se demuestre el gasto cubierto por tales contribuciones mediante documentos contables con valor probatorio equivalente al de las facturas.
- Que esa contribución no suponga un beneficio financiero neto para el beneficiario (no se puede obtener dinero en efectivo de una contribución en especie). Esto significa, por ejemplo, que un proyecto con un presupuesto total de 100 euros, de los cuales 60 se aportan mediante contribuciones en especie, y con una intensidad de ayuda del 50%, no podría obtener 50 euros, sino sólo 40, en forma de contribución pública.
Asimismo, es preciso tener en cuenta que las normas de aplicación dispuestas en el Reglamento financiero (artículo 172) estipulan que si el producto físico/activo material representa un coste financiado por un tercero, el valor de la contribución en especie no puede ser superior a los costes realmente incurridos y debidamente justificados en documentos contables del tercero; si el producto físico/activo material no representa un coste para un tercero, el valor de la contribución en especie no puede superar a los costes generalmente aceptados en el mercado de que se trate (por ejemplo, en el caso de trabajadores voluntarios). Además, el valor de esa contribución debe fijarse en el momento de aprobación de la subvención y no podrá ser revalorada en una fase posterior. Por último, excluye que las contribuciones inmobiliarias (por ejemplo, la aportación de espacio de oficinas) puedan ser consideradas costes subvencionables.
Se recomienda a las autoridades del programa que proporcionen a los beneficiarios directrices claras y explícitas en las que se especifiquen los tipos de costes que pueden ser cubiertos mediante contribuciones en especie, las mencionadas restricciones a tales contribuciones, los documentos justificativos admitidos y el formato exigido para la comunicación de esos costes por los beneficiarios o los FLAG, así como los límites relativos a la cantidad máxima de contribución en especie que las autoridades de gestión del programa decidan establecer.
En particular, esas directrices deben requerir que:
- El beneficiario demuestre porqué está justificado y es apropiado aportar una contribución en especie, porqué esta contribución es claramente adicional y porqué genera beneficios reales al proyecto que de otra manera no hubieran podido lograrse.
- El cálculo del valor de la contribución en especie esté plenamente justificado en la solicitud o en el presupuesto del proyecto.
- El importe final de la subvención dependa de que el beneficiario aporte pruebas de que la contribución en especie declarada se ha entregado efectivamente (en función de la naturaleza de la contribución, podrían incluirse fichas de control de horas que demuestren la contribución de los trabajadores voluntarios, facturas o declaraciones de gasto por terceros, fotografías de actos en los que se muestren los equipos disponibles, etc.).
¿Pueden las acciones que mencionan el origen geográfico de los productos locales recibir apoyo del Eje 4?
El artículo 40.2 del Reglamento del FEP núm. 1198/2006 dispone que “Las acciones no podrán … hacer referencia a países o zonas geográficas específicas, excepto en el caso de productos reconocidos de conformidad con el Reglamento (CE) núm. 510/2006 del Consejo…”. A tenor de lo anterior, salvo en los casos en que se haya otorgado una Indicación Geográfica Protegida (IGP) o una Denominación de Origen Protegida (DOP) al producto local, no podrá utilizarse el FEP para financiar acciones de promoción que indiquen el origen geográfico del producto.
No obstante, el FEP sí puede apoyar la creación de dichas etiquetas oficiales, así como el desarrollo y la promoción de productos locales, siempre y cuando no financie actividades que afecten directamente a la concepción o al uso de una referencia geográfica específica. Por ejemplo, el FEP puede apoyar la investigación requerida para realizar certificaciones de calidad, mejoras en la producción o la presentación de productos, estudios de mercado, etc.
Asimismo, es preciso señalar que puede mencionarse al promotor del proyecto, a condición de que sólo se haga con objeto de identificar a la entidad responsable de dicho proyecto. Además, en el caso de algunos productos, la mención de la zona de captura constituye una obligación exigida por la legislación en materia de mercados de la UE (Reglamento del Consejo (CE) núm. 104/2000).
¿Puede el Eje 4 cubrir estudios de viabilidad / estudios de mercado?
El Eje 4 sólo puede cubrir estudios acordes con la estrategia de desarrollo local y que estén relacionados o formen parte de un proyecto concreto dentro de dicha estrategia.
Existen dos posibilidades: si el organismo responsable de la toma de decisiones del FLAG decide apoyar un estudio determinado, el mismo se convierte en un proyecto concreto del Eje 4, que será encargado a una de las entidades colaboradoras o bien a una tercera parte. Si el personal del FLAG se hiciese cargo del estudio, este será cubierto por los costes de explotación del grupo.
Si determinado estudio resultase de interés para el programa operativo, podrá ser financiado en general por el Eje 5 (asistencia técnica de los Estados miembros).
¿Pueden las medidas del artículo 44 (1) sección (i) – adquirir competencias y facilitar la preparación y aplicación de estrategias – ser aplicadas exclusivamente por los grupos, o pueden los Estados miembros aportar sus propias medidas fuera del presupuesto asignado a los grupos?
Según el artículo 44 (1) (i), todas las medidas objeto de apoyo englobadas en esta sección sólo pueden ser ejecutadas como parte de la estrategia de desarrollo local, es decir, exclusivamente por los grupos. Por consiguiente, las operaciones relacionadas con la creación de un grupo y estrategia local individual (como pueden ser los costes administrativos de la constitución del grupo o el coste de la ayuda de los expertos para la concepción de la estrategia) pueden considerarse admisibles dentro del Eje 4. Sin embargo, sólo los grupos que resulten seleccionados verán en la práctica la admisibilidad de estos costes de acuerdo con el Eje 4, como parte de la estrategia de desarrollo local.
Los Estados miembros pueden, por su parte, apoyar la adquisición de competencias y la preparación de estrategias a través de medidas independientes dentro del Eje 5, incluido el apoyo para actividades más amplias de concienciación, conferencias, mediadores, etc., pero dicho apoyo deberá estar a disposición de todos los territorios interesados mediante un procedimiento transparente.
¿Qué medidas deben adoptar los Grupos de Acción Local de Pesca (FLAG) para evitar conflictos de intereses derivados de sus procedimientos?
Existirá conflicto de intereses cuando el ejercicio imparcial y objetivo de las funciones de alguien implicado de algún modo en la elaboración, influencia o preparación de acciones que conduzcan a una decisión se vea comprometido por sus propios intereses o por intereses comunes con un beneficiario[1]. En un FLAG existe un riesgo inherente de conflicto de intereses ya que el método depende de asociaciones formadas por agentes locales interesados y por representantes políticos locales que asignan recursos a necesidades definidas localmente. En el Reglamento sobre normas financieras se estipula que deberán adoptarse medidas cuando surja un riesgo de conflicto de intereses, con el fin de excluir del proceso a la persona afectada. Por tanto, los FLAG deben conocer, prever, establecer y aplicar procedimientos firmes y transparentes para gestionar y registrar sus procesos decisorios con objeto de evitar cualquier conflicto real de intereses que pueda surgir.
La importancia de los Grupos de Acción Local de Pesca
El informe especial del Tribunal de Cuentas Europeo sobre la aplicación del enfoque Leader[2] ha puesto de relieve el riesgo de conflicto de intereses derivado de la adopción de decisiones en los FLAG. Así, el Tribunal considera que «dada la naturaleza local de los GAL, uno de los mayores riesgos para la eficiencia, el valor añadido de los programas Leader y la reputación dela UE es el conflicto de intereses, en virtud del cual un promotor de proyecto pueda llegar a influir en la selección del mismo a su favor. El riesgo se incrementa en los GAL que carecen de procedimientos transparentes, objetivos o bien documentados».
El Tribunal hizo hincapié en la necesidad de contar con procedimientos firmes que evidencien y registren los trámites en materia de decisión y selección de proyectos para que sean establecidos, aplicados y documentados a los efectos de demostrar que los GAL «adoptaron decisiones de manera objetiva, sin conflictos de intereses».
Por consiguiente, es fundamental que los FLAG eviten dichas situaciones y que determinen no sólo la manera de adoptar decisiones, sino también cómo se evidencia y registra este proceso de forma convincente y transparente. Se trata de una cuestión de la máxima importancia cuando un socio del FLAG sea el promotor del proyecto.
Procedimientos aplicables a los conflictos de intereses
Los procedimientos de selección de proyectos deben determinar el proceso decisorio y los criterios a aplicar en la toma de decisiones, además de determinar claramente la secuencia de acontecimientos y quiénes están implicados en cada fase del proceso. La utilización de un diagrama de flujos es un práctico método para representar lo anterior con toda claridad.
Es preciso mantener la separación adecuada de responsabilidades entre los distintos elementos del proceso para garantizar la transparencia en la toma de decisiones y evitar posibles conflictos de intereses. Por lo tanto, los FLAG deben describir su procedimiento para evitar conflictos de intereses, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 57 del Reglamento del Consejo núm. 996/2012.
En términos generales, deben observarse, como mínimo, los principios siguientes:
- La presentación de proyectos por miembros del FLAG sólo tendrá lugar cuando redunde en beneficio del territorio y de la ejecución de la estrategia de desarrollo local, y siempre que la participación del socio sea fundamental para la viabilidad o el éxito del proyecto.
- Las partes implicadas en el desarrollo de un proyecto no deben participar de ningún modo en la selección del proyecto.
- El personal sólo debe efectuar evaluaciones técnicas o prestar asesoramiento técnico con respecto a un proyecto.
- Todos los implicados en la evaluación o la selección de proyectos con algún interés en un proyecto (conforme a lo dispuesto en el Reglamento) deben declarar dicho interés y renunciar a toda participación en la consideración por el FLAG del proyecto y en su proceso decisorio, de conformidad con el procedimiento del FLAG para evitar conflictos de intereses.
- Es preciso crear un registro de intereses de los miembros del FLAG en el que conste el tipo de relaciones entre un miembro del comité de selección y un proyecto o cualquier solicitante.
Es recomendable la aplicación de un método «doble», a tenor del cual toda decisión sea analizada al menos por dos personas de forma independiente.
Intervención de la Autoridad de Gestión
Cuando un proyecto pueda plantear un riesgo de conflicto de intereses, los FLAG podrán trasladarlo a la Autoridad de Gestión para que emita un dictamen. La responsabilidad de garantizar la ausencia de dicho conflicto recae exclusivamente en el FLAG.
[1] Artículo 57 del Reglamento (UE, Euratom) núm. 966/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2012, sobre las normas financieras aplicables al presupuesto general de la Unión.
[2] Informe especial núm. 5/2010 del Tribunal de Cuentas Europeo: «Aplicación del enfoque Leader al desarrollo rural».
¿Qué condiciones deben darse para que un Estado miembro pueda permitir que los FLAG superen el límite del 10% fijado para los gastos de funcionamiento?
En el apartado 5 del artículo 44 del Reglamento relativo al Fondo Europeo de Pesca se dispone que los gastos de funcionamiento de los grupos no podrán, por lo general, ser superiores al 10% del presupuesto total asignado a la zona de pesca, pero que «como excepción, los Estados miembros podrán decidir sobrepasar este umbral en casos concretos, particularmente cuando no puedan crearse grupos sobre la base de las actuales organizaciones dotadas de experiencia».
Ahora bien, las condiciones justificativas de los casos en que los FLAG pueden superar el umbral del 10% deben indicarse en el programa operativo (si fuera necesario, mediante la pertinente modificación del programa), a tenor de lo estipulado en el punto 6 del Anexo I del Reglamento (CE) nº 498/2007 por el que se establecen las disposiciones de aplicación del Reglamento relativo al Fondo Europeo de Pesca. El Estado miembro deberá fijar un umbral máximo para los gastos de funcionamiento (por ejemplo, el 25%).
Entre las condiciones según las cuales los Estados miembros puedan considerar necesario que los FLAG superen el límite del 10% de los gastos de funcionamiento destacan las siguientes:
• Cuando un FLAG no se haya creado a partir de una organización ya existente (véase el apartado 5 del artículo 44), de modo que los gastos de funcionamiento no pueden compartirse con otros programas como, por ejemplo, LEADER.
• Cuando se haya asignado a un FLAG un presupuesto relativamente pequeño, de manera que el 10% correspondiente a los gastos de funcionamiento sea insuficiente para la gestión del FLAG.
• Cuando se espere que un FLAG prosiga sus actividades durante el siguiente período y el Estado miembro sólo haya previsto gastos de funcionamiento hasta el término de 2013. Es preciso evitar la falta de fondos entre el actual período de programación y el período 2014-2020, con objeto de garantizar el mantenimiento de la capacidad local. Un incremento del umbral del 10% permitiría desembolsar los gastos de funcionamiento a los FLAG después de 2013.
Es necesario observar que el umbral del 10% sólo afecta a los gastos de funcionamiento. Por ello, como los gastos de animación, por ejemplo los correspondientes a actividades de reforzamiento de capacidades y a otras actividades concebidas para ayudar a los beneficiarios potenciales a poner en marcha nuevas operaciones, no se consideran gastos de funcionamiento, no están sometidos al mismo umbral.
¿Están incluidas en el límite del 10% de los costes administrativos la adquisición de competencias (formación) y la animación de la comunidad?
En el apartado 1 del artículo 44 del Reglamento 1198/2006 relativo al Fondo Europeo de Pesca (FEP) se mencionan los distintos objetivos para los que pueden otorgarse las subvenciones previstas en el Eje 4, entre los que se incluyen los dos siguientes:
(i) adquirir competencias y facilitar la preparación y aplicación de la estrategia de desarrollo local; y
(j) contribuir a sufragar los gastos de funcionamiento de los grupos.
Por otro lado, en el apartado 5 de ese mismo artículo se estipula que «Los gastos de funcionamiento de los grupos no podrán, como norma general, ser superiores al 10% del presupuesto total asignado a la zona de pesca». No obstante, las Autoridades de Gestión pueden decidir sobrepasar este umbral en casos concretos, particularmente cuando no puedan crearse grupos sobre la base de las actuales organizaciones, lo cual deberá justificarse en el programa operativo.
Ello significa que las actividades vinculadas a la adquisición de competencias (p. ej., formación) o a la animación de la comunidad (reuniones informativas, planificación estratégica participativa, retribución a los responsables del desarrollo de proyectos, etc.), incluso cuando se llevan a cabo por el FLAG, no se incluyen en el objetivo (j), sino en el objetivo (i), por lo cual no se ven afectadas por el límite del 10% aplicable a los gastos de funcionamiento. Dentro de estos últimos se incluyen los gastos relacionados con los costes operativos (administrativos), los costes de personal (retribuciones, gastos de desplazamiento), los costes asociados a las relaciones públicas y al trabajo en red, etc.
En el Anexo II del Reglamento relativo al Fondo Europeo de Pesca se definen cuatro grupos en cuanto a la intensidad de la ayuda. ¿Existen orientaciones para determinar en cuál de los cuatro grupos deben clasificarse las operaciones conformes al Eje 4 (según lo dispuesto en el artículo 44)?
En virtud de lo establecido en el apartado a) del Anexo II del Reglamento relativo al Fondo Europeo de Pesca, las medidas del Eje 4 según se definen en el artículo 44 de este Reglamento pueden aplicarse a todos los grupos de intensidad de la ayuda.
Ahora bien, este apartado debe tomarse en consideración junto con el apartado b) del Anexo II que deja bien claro que la autoridad de gestión es responsable de determinar la intensidad de la ayuda que aplica a las medidas subvencionables para el desarrollo sostenible de las zonas de pesca.
Con ese propósito, la autoridad de gestión debe tener en cuenta los criterios siguientes, según lo estipulado en el apartado b) del Anexo II:
Interés colectivo frente a interés individual.
Beneficiarios colectivos frente a beneficiarios individuales (organizaciones de productores u organizaciones que representan al sector).
Acceso público a los resultados de la operación frente a propiedad y control privados.
Participación financiera de organismos colectivos e instituciones de investigación.
Estas consideraciones deben servir de pauta para orientar a la autoridad de gestión en su decisión sobre el grado de contribución pública aplicable a operaciones o a tipos de operaciones. Como regla general, podría afirmarse que las operaciones o tipos de operaciones capaces de promover un mejor logro de los objetivos del Eje 4 deberían recibir mayor volumen de ayuda pública.
No obstante, este criterio sólo debe aplicarse a las medidas dispuestas en el artículo 44. En lo que atañe a las medidas definidas por otros ejes del Fondo Europeo de Pesca y que se aplican de conformidad con estrategias de desarrollo local, deben respetarse las intensidades de la ayuda estipuladas en el Anexo II para tales medidas. Por ejemplo, deben aplicarse las intensidades de la ayuda del Grupo 4 a las inversiones productivas en acuicultura o en transformación y comercialización.
Costes de explotación: ¿puede superarse el límite del 10%? ¿Cómo se calcula el límite del 10% de los costes de explotación del grupo? ¿Están financiados los costes de explotación al 100% por fondos públicos?
El reglamento del FEP estipula que los costes de explotación de los grupos no pueden superar, por regla general, el 10% del presupuesto total asignado a las zonas de pesca (artículo 44.5).
Esto significa, en primer lugar, que pueden hacerse excepciones. Los Estados miembros, por ejemplo, pueden decidir superar este límite, especialmente cuando no puedan establecerse los grupos en base a organizaciones con experiencia ya existentes. Este aspecto debe justificarse en el programa operativo.
En segundo lugar, el cálculo de dicho límite del 10% se realiza en función del presupuesto total local asignado a la zona de pesca, por ejemplo, el dinero público (FEP y nacional) asignado a un grupo para la aplicación de una estrategia de desarrollo local (véase punto 7.5.3 del Vademécum). Esto significa que el cálculo no tiene en cuenta la cofinanciación privada.
Los costes de explotación están financiados al 100% por fondos públicos, de modo que entrarían en el grupo 1 (intensidad de la ayuda: 100%) del anexo II del reglamento del FEP.
¿Puede la autoridad de gestión efectuar un pago de prefinanciación al Grupo de Acción Local de Pesca (FLAG)? Como ello representa un gasto todavía no certificado, ¿se considera dicha prefinanciación dinero proveniente del Fondo Europeo de Pesca (FEP) o bien ayuda estatal?
Con el propósito de animar a los proponentes de proyectos a emprender las actividades derivadas de tales proyectos inmediatamente después de ser aprobados, las autoridades de gestión de algunos Estados miembros utilizan los pagos de prefinanciación recibidos de la Comisión Europea (en virtud de lo dispuesto en el artículo 81 del Reglamento relativo al FEP) para desembolsar anticipos a los beneficiarios. Esos anticipos no pueden certificarse como gastos contraidos, ya que el apartado 1 del artículo 78 del susodicho Reglamento estipula que sólo los gastos que hayan sido realmente pagados por los beneficiarios son subvencionables a los efectos del FEP. Lo anterior es de aplicación, por analogía, a los pagos de prefinanciación a los Grupos de Acción Local de Pesca (FLAG).
¿Pueden los Grupos de Acción Local de Pesca (FLAG) seguir seleccionando proyectos después del año 2013?
La fecha límite de subvencionabilidad es el 31 de diciembre de 2015, lo cual significa que es posible seguir seleccionando proyectos después del año 2013, aunque todos deberán estar completamente finalizados (ejecutados, certificados y pagados) antes del 31 de diciembre de 2015.
COORDINACIÓN CON OTROS PROGRAMAS Y EJES FEP ELIGIBILIDAD
¿Pueden llevarse a cabo proyectos conforme al Eje 4 que también sean subvencionables en virtud de otros ejes?
Los Grupos de Acción Local de Pesca (FLAG) pueden ser muy útiles a la hora de ayudar a los promotores de proyectos de su zona a acceder a fondos procedentes de otros ejes del Fondo Europeo de Pesca (FEP) brindándoles apoyo en la preparación de sus solicitudes.
El Eje 4 debe utilizarse para apoyar la aplicación de estrategias de desarrollo local cuyo objeto sea el desarrollo socioeconómico de más alcance de una zona de pesca. Las asignaciones provenientes del Eje 4 son limitadas, por lo cual este Eje debe concentrarse en alcanzar su objetivo prioritario y sólo financiar medidas subvencionables conforme a los otros ejes cuando se adecue a la estrategia de desarrollo local.
Si el análisis de debilidades, amenazas, fortalezas y oportunidades (DAFO) y la estrategia de una zona específica indican que algunas de las medidas de los ejes son útiles para el logro de los objetivos de la estrategia local, entonces podrían incorporarse. Como eso supondría que las operaciones correspondientes a esas medidas fuesen aprobadas por el FLAG como uno de sus proyectos y estarían cubiertas por el presupuesto del Grupo, deberá hacerse una clara referencia a la estrategia que justifique la utilización del Eje 4. En tales casos, deben respetarse todas las normas y condiciones estipuladas en el Reglamento sobre el FEP en cuanto a esos ejes y medidas (véase el apartado 3 del artículo 44).
¿Qué sinergias pueden existir entre las estrategias del Eje 4 aplicadas por los FLAG y otras políticas y medidas en la zona?
Uno de los objetivos primordiales del Eje 4 es establecer estrategias locales integradas que satisfagan las necesidades de las zonas de pesca. Por lo tanto, esas estrategias deben tomar en consideración y buscar sinergias con las medidas aplicadas por otros ejes del FEP, por otros programas como Leader y por iniciativas financiadas mediante otras fuentes de fondos europeos. Las operaciones financiadas por el Eje 4 deberían complementar y, siempre que sea posible, procurar valor añadido a esas otras iniciativas, así como evitar la duplicación de acciones financiadas por otras fuentes.
Cuando la zona de un FLAG coincida con la zona de un Grupo de Acción Local del programa Leader, la estrategia local deberá contener una sección sobre la complementariedad y las sinergias.
De hecho, el Eje 4 puede ser fundamental a la hora de contribuir a establecer una estrategia que ofrezca un único marco coherente para todas las operaciones llevadas a cabo en zonas de pesca. La asociación del Grupo de Acción Local de Pesca puede crear el mecanismo de gobernanza que logre integrarlas en la práctica.
¿Qué clase de organizaciones pueden presentar proyectos de cooperación?
El Reglamento del Fondo Europeo de Pesca (FEP) estipula que las ayudas al desarrollo sostenible de las zonas de pesca pueden otorgarse con el fin de "promover la cooperación interregional y transnacional entre grupos de las zonas de pesca, principalmente a través de la creación de redes y la difusión de buenas prácticas" (artículo 44.1h), de modo que no se restringe la clase de entidad o persona que puede dirigir o participar en proyectos de cooperación en nombre de una zona de pesca en concreto.
Por consiguiente, cualquier promotor (beneficiario de proyectos) puede llevar a cabo proyectos de cooperación, a condición de que el proyecto sea conforme a la estrategia de desarrollo local del FLAG y de que sea la zona de pesca quien se beneficie. Si bien muchos proyectos de cooperación son llevados a cabo por los propios FLAG, es posible que en algunos casos el FLAG considere a otra organización mejor preparada para dirigir o participar en un proyecto de cooperación específico.
¿Es posible considerar actividades como la transferencia de experiencias y el aprendizaje entre FLAG como proyectos de cooperación? Y en caso afirmativo, ¿cómo deberían ser financiadas?
En los primeros años de aplicación del Eje 4, se espera que los grupos ocupen sus actividades principalmente con el establecimiento de sus asociaciones y la ejecución de sus primeras acciones locales. El despegue definitivo de proyectos de cooperación temáticos totalmente desarrollados puede demorarse cierto tiempo.
Sin embargo, actividades como las visitas de estudio estructuradas o el intercambio de personal, el hermanamiento u otras formas de apoyo interpares pueden considerarse como “proyectos de cooperación”, en la medida en que contribuyan al desarrollo de capacidades de los FLAG y sean acordes con la estrategia local. No debe pretenderse que los grupos cubran estos gastos con sus costes de explotación, ya que los mismos están limitados al 10% de la respectiva asignación económica.
El artículo 44 (1) (h) del Reglamento del FEP determina que la ayuda para el desarrollo sostenible de las zonas de pesca puede ser concedida para la promoción de la cooperación interregional y transnacional entre grupos en las zonas de pesca, principalmente mediante creación de redes y difusión de las mejores prácticas1. Según esto, deberá incentivarse el traspaso de conocimientos de los grupos más experimentados a los demás con la cobertura de los costes relevantes (incluidas las acciones de hermanamiento establecidas por los grupos locales) en el marco del Eje 4. Además, las autoridades de gestión podrían decidir igualmente la asignación a los FLAG de fondos procedentes del Eje 5.
1 Léase en este contexto el Vademécum (punto 7.5.1), en virtud del cual la cooperación debe incluir la ejecución de un “proyecto conjunto” (mejor que un simple “intercambio de experiencias”), lo que significa que el desarrollo de capacidades, la creación de redes de comunicación y la difusión de buenas prácticas deben formarse en torno a un proyecto conjunto (con objetivos, actividades y un calendario bien determinados) en el que participen al menos dos FLAG.
¿Cómo financiar las actividades para la promoción de la cooperación interregional y transnacional?
Estas actividades pueden ser financiadas tanto por medio del Eje 4 como del Eje 5.
En el caso del Eje 4, el artículo 44 (1) (h) plantea acciones de dos tipos:
(1) cooperación interregional y transnacional entre grupos;
(2) trabajo en red entre grupos y difusión de buenas prácticas. El trabajo en red del Eje 4 se refiere a las actividades de interconexión en red entre un número limitado de grupos, mientras que las redes nacionales reciben apoyo del Eje 5, como se explica más abajo.
En virtud del Eje 4, hay dos posibilidades de financiación para ambos tipos de acción (1 y 2):
(A) con el presupuesto manejado por los grupos (que debe distinguirse claramente del presupuesto para la estrategia de desarrollo local) en los casos en que las autoridades de gestión hayan decidido descentralizar la cooperación o el trabajo en red de los FLAG, o bien
(B) con parte del presupuesto del Eje 4 manejado por las autoridades de gestión cuando estas hayan decidido centralizar la administración del presupuesto de cooperación/trabajo en red y asignarlo a los FLAG a través de licitaciones.
En lo que respecta al Eje 5, se solicita su utilización por los Estados miembros para el establecimiento de UNA red nacional que englobe a todos los grupos del país. Dicha red nacional será la principal contrapartida de la red de la UE (FARNET), pero también deberá encargarse de otras tareas, a saber:
- la preparación de programas de formación para los grupos que se encuentren en proceso de formación;
- la recopilación, análisis y difusión de información a nivel nacional sobre buenas prácticas que sean transferibles.
El Eje 5 también puede servir para prestarse la asistencia técnica destinada al establecimiento previo de proyectos de cooperación; véase "¿Cómo debe prestarse la asistencia técnica al establecimiento previo de proyectos de cooperación?" en www.farnet.eu
¿Pueden los Grupos de Acción Local de Pesca (FLAG) cooperar con Grupos de Acción Local del programa Leader y con otros grupos similares?
El Reglamento relativo al Fondo Europeo de Pesca (FEP) dispone que el apoyo al desarrollo sostenible de las zonas de pesca podrá destinarse a «promover la cooperación interregional y transnacional entre grupos en las zonas de pesca, principalmente a través del establecimiento de redes y la difusión de buenas prácticas» (subapartado h del apartado 1 del artículo 44).
En ese mismo Reglamento (apartados 3 y 4 del artículo 43) simplemente se estipula que las zonas de pesca serán de tamaño limitado y, como norma general, serán más pequeñas que las de nivel NUTS 3. La ayuda debería centrarse de forma prioritaria en zonas con baja densidad de población, con actividades pesqueras en declive o con pequeños municipios dedicados a la pesca. Además, las zonas deberán ser suficientemente coherentes desde el punto de vista geográfico, económico y social.
Por lo tanto, en virtud del Reglamento se entiende que el Eje 4 debe apoyar la cooperación entre esos tipos de zonas de pesca, lo cual significa que, siempre que se demuestre que es necesario, los Grupos de Acción Local de Pesca financiados conforme al Eje 4 pueden cooperar con grupos «del Eje 4 ó similares a los del programa Leader» en zonas de pesca que cumplan las condiciones antes mencionadas, aunque no hayan sido realmente seleccionados para el Eje 4.
En esos casos, el Eje 4 sólo financiaría las acciones correspondientes a los grupos y las zonas que hayan sido realmente seleccionados por el programa.
¿Cómo debe prestarse la asistencia técnica al establecimiento previo de proyectos de cooperación?
Cuando el presupuesto de cooperación correspondiente al Eje 4 haya sido asignado al grupo junto con el presupuesto de la estrategia de desarrollo local, es probable que las ideas en materia de cooperación no se hayan elaborado detalladamente. Por consiguiente, puede que sea necesario establecer una fase preparatoria que será financiada mediante esa asignación (100% de fondos públicos). Los Estados miembros siempre pueden prestar asistencia técnica adicional en virtud del Eje prioritario 5.
En el caso de que el presupuesto de cooperación sea administrado centralmente y se asigne independientemente a través de convocatorias de licitación específicas, es probable que los proyectos presentados para financiación tengan que estar plenamente desarrollados. Para contribuir a la preparación de esos proyectos, los Estados miembros pueden prever el otorgamiento de ayudas específicas (100% públicas) al amparo del Eje 5.
¿Cuál es la intensidad de la ayuda a los proyectos de cooperación?
Es recomendable que las fases preparatorias de la cooperación sean tratadas como cualquier otro proyecto improductivo y financiadas en su totalidad con ayuda pública (procedente de la Unión Europea y de fuentes nacionales, regionales o locales).
Cuando la cooperación haya llegado a la fase efectiva de aplicación, se aplicarán las normas ordinarias correspondientes a la intensidad de la ayuda en función del tipo de operación que se lleve a cabo:
• Los proyectos de cooperación deberán financiarse al 100% mediante ayudas públicas si se trata de proyectos improductivos (véase el Grupo 1 del Anexo II del Reglamento relativo al FEP).
• Si en un proyecto de cooperación participa el sector privado y existen inversiones productivas, la intensidad de la ayuda correspondiente (inferior al 100%) deberá definirse conforme a la naturaleza del proyecto (véase el Grupo 3 ó el Grupo 4 del Anexo II del Reglamento relativo al FEP).