Source: http://www.wallonie-en-ligne.net/Wallonie_Politique/1995-CIFE_Wallonie-Region_Europe/1995_CIFE08_Cerexhe_Etienne.htm
Timestamp: 2017-10-22 19:22:12+00:00
Document Index: 178225179

Matched Legal Cases: ["l'article 1", "l'article 1", "l'article 4", "l'article 134", "l'article 99", "l'article 54", "l'article 131", 'art. 129']

La Wallonie, une région en Europe - Etienne Cerexhe
La protection des minorités - (1995)
Professeur extraordinaire à l'Université catholique de Louvain et à la Faculté de Droit de Namur
1. Problématique des minorités
Suivant la définition du Professeur Capotorti dans le rapport qu'il présentait en 1978 devant la sous-commission des Nations-Unies pour la prévention de la discrimination et pour la protection des minorités, les minorités sont des groupes numériquement inférieurs au reste de la population d'un Etat, dans une position d'infériorité, dont les membres – qui possèdent la nationalité de l'Etat – présentent des caractéristiques ethniques, religieuses ou linguistiques qui diffèrent de celles du reste de la population et montrent, plus implicitement, un esprit de solidarité destiné à préserver leur culture, traditions, religion, ou langue.
Deux critères, l'un d'ordre matériel et l'autre d'ordre psychologique, permettent d'identifier ainsi les minorités.
Le premier de nature objective implique que les minorités se trouvent, en raison de caractères qui les distinguent objectivement du reste de la population – appartenance ethnique, religieuse, linguistique ou culturelle –, dans une position d'infériorité par rapport à un groupe dominant.
Le deuxième d'ordre psychologique suppose l'existence entre les membres d'un groupe d'une "conscience de minorité" qui en assure la cohésion et l'identité. Un groupe ne devient une minorité qu'à partir du moment où il a conscience de l'être.
Le critère quantitatif apparaît donc comme un facteur déterminant du concept de minorités. Mais il n'est pas absolu. L'histoire a révélé que des majorités numériques pouvaient constituer sociologiquement et politiquement des minorités.
S'il y a différents types de minorités (ethniques, religieuses, culturelles, linguistiques), la problématique des minorités peut être influencée par un certain nombre de variables.
Il y a d'abord le territoire. Il y a des minorités qui sont concentrées dans un territoire déterminé, d'autres qui se trouvent dispersées. Ces dernières n'auront jamais les mêmes droits que les premières.
Il y a ensuite le degré d'attachement. On peut partager avec d'autres certains caractères communs sans en avoir la perception, sans pour autant assumer des engagements au nom de cette identité commune.
Le régime politique peut également constituer un élément qui influence la manière dont sont appréhendées les minorités.
Enfin les médias peuvent jouer un rôle important dans la prise de conscience par les minorités de leur identité.
La réponse à la problématique des minorités est triple : l'assimilation, le fédéralisme, ou une approche conventionnelle.
Elle implique la disparition des minorités par une assimilation à la majorité.
Lorsque, en Belgique, on a élaboré un système de protection des minorités, c'est-à-dire des facilités en matière administrative et d'enseignement au bénéfice des francophones installés en territoire flamand, ce système pour les néerlandophones était essentiellement transitoire. Il devait aboutir à l'assimilation des francophones.
b. L'approche conventionnelle
La deuxième formule consiste à rechercher une solution aux problèmes des minorités à travers des conventions internationales, bilatérales ou multilatérales qui, soit se limitent à reconnaître des droits individuels aux minorités, soit s'efforcent d'organiser les pouvoirs de l'Etat en tenant compte de celles-ci.
c. Le fédéralisme
La troisième réponse à la protection des minorités réside dans la structure fédérale de l'Etat, qui permet de concilier le principe de l'unité avec les exigences de la diversité.
2. La protection des minorités au plan international
Si, au niveau de la doctrine, on s'est efforcé de définir le concept de minorité, on n'y est pas arrivé sur le plan des conventions internationales.
Cette absence de définition n'a rien d'anormal en droit international, où il n'est pas rare qu'on élabore des normes sur un objet dont la définition exacte reste imprécise. La diversité des situations peut justifier qu'on n'ait pas tenté de définir d'une manière générale la notion de minorité, ce qui permet des applications souples et diversifiées.
On examinera d'abord comment, au niveau mondial, on s'est efforcé d'assurer la protection des minorités, pour analyser ensuite ce qui a été réalisé au niveau européen.
Déjà dans les travaux de la Société des Nations apparaît le principe du droit des peuples à disposer d'eux-mêmes mais avec certaines nuances, en ce sens qu'il ne s'agit que de garantir "certains droits" à "certaines nationalités". Il ne s'agit nullement de mettre en oeuvre le droit de tous les peuples de disposer d'eux-mêmes. Ni les traités de paix, ni le Pacte de la Société des Nations n'invoquent ce droit, pas plus que la Société des Nations ne reconnaît sous quelque forme que ce soit le droit à la sécession.
La création des Nations-Unies en 1949 va dans une certaine mesure infléchir la politique suivie par la Société des Nations, en inscrivant la protection des minorités dans une vision plus universaliste mais en la faisant en grande partie – au début du moins – relever de la problématique des droits de l'homme.
Quels sont, au niveau de l'organisation des Nations-Unies, les textes les plus importants (1)?
1. Il y a d'abord la Déclaration universelle des Droits de l'Homme du 10 décembre 1948 qui ne fait pas allusion aux minorités. Elle consacre l'apogée des droits individuels faisant largement écho au principe de non-discrimination inscrit à l'article 1, paragraphe 3, de la Charte du 26 juin 1945 qui précise que figure parmi les buts et les principes des Nations-Unies la coopération internationale en résolvant des problèmes internationaux d'ordre économique, social, intellectuel, humanitaire et en encourageant les respects des Droits de l'Homme et des libertés fondamentales pour tous sans distinction de race, de sexe, de langue ou de religion.
L'article 2, paragraphe 2, de la Déclaration universelle des Droits de l'Homme dispose dans le même sens que chacun peut se prévaloir de tous les droits et de toutes les libertés proclamées dans la présente déclaration, sans distinction aucune, notamment de race, de couleur, de sexe, de religion, d'opinion politique ou de toute autre opinion, d'origine nationale ou sociale, de fortune, de naissance ou de toute autre situation.
2. Un deuxième texte mérite une attention particulière, c'est le Pacte international, relatif aux droits civils et politiques du 16 décembre 1966. L'article 27 stipule que dans les Etats où il existe des minorités ethniques, religieuses ou linguistiques, les personnes appartenant à ces minorités ne peuvent être privées du droit d'avoir en commun, avec les autres membres de leur groupe, leur propre vie culturelle, de professer, de pratiquer leur propre religion ou d'employer leur propre langue.
On constate l'accent mis sur les personnes appartenant à des minorités, qui se voient reconnaître la possibilité d'exercer leurs droits en commun, avec les autres membres de leur groupe.
3. Ensuite, on retiendra la Convention internationale sur l'élimination de toutes les formes de discrimination raciale du 21 décembre 1965.
4. On citera également le Pacte relatif aux droits économiques, sociaux et culturels du 16 décembre 1966.
5. Enfin, dernier texte, la Déclaration sur le droit des personnes appartenant à des minorités nationales ou ethniques, linguistiques et religieuses adoptée par l'Assemblée générale des Nations-Unies le 18 décembre 1992. Cette Déclaration confirme le principe de non-discrimination. Toutefois l'article 1er – et c'est la première fois – affirme que l'existence et l'identité des minorités sont dignes d'être protégées et favorisées par l'Etat, qui est appelé ainsi à prendre des mesures appropriées, législatives ou autres.
L'article 2, paragraphes 2 et 3, traite du droit des personnes appartenant à des minorités de participer pleinement à la vie culturelle, religieuse, sociale, économique et publique et de prendre une part effective aux décisions à l'échelle nationale ou régionale concernant le groupe auquel elles appartiennent.
Quant à l'article 4, paragraphe 2, il prévoit l'obligation pour les Etats de créer les conditions favorables pour que les minorités puissent vivre leur culture.
A travers ces actes internationaux, on constate qu'est affirmé le principe de l'interdiction de discriminations de personnes appartenant à des minorités, son contrôle étant assuré grâce aux mécanismes généralement prévus en matière de Droits de l'Homme.
Par contre, aucun des instruments internationaux n'accorde aux minorités des droits subjectifs, ni n'attribue aux minorités la personnalité juridique. A la différence du principe de non discrimination, l'octroi de droits spéciaux aux minorités comme telles est loin de faire l'objet d'un consensus et, lorsque, dans certains textes, des mesures spéciales sont prévues en faveur des minorités, c'est généralement sous la forme d'obligations à la charge des Etats, dont le caractère contraignant est parfois limité, sans reconnaissance de droits au bénéfice des minorités.
Pourtant une évolution se dessine : de plus en plus, on considère que la jouissance effective des Droits de l'Homme suppose que la collectivité elle-même soit investie de certains droits.
L'Europe n'est que la juxtaposition d'une multitude de minorités, qui traduisent la diversité des langues, des origines, des idéologies, le tout accentué par une grande mobilité des frontières.
La réduction des minorités a souvent inspiré les Etats, soucieux, dans le cadre notamment de l'Etat-nation, d'une certaine homogénéité nationale.
Si, aujourd'hui, au niveau européen, la diversité est considérée comme une richesse, on comprend que les minorités voient dans la construction de l'Europe la seule voie pour assurer leur épanouissement.
Abstraction faite des accords bilatéraux, trois organisations européennes ont été progressivement amenées à se pencher sur la problématique des minorités : le Conseil de l'Europe, l'Union européenne et la Conférence pour la Sécurité et la Coopération en Europe.
Comme au niveau mondial, l'approche s'est d'abord effectuée dans le contexte de la protection des Droits de l'Homme. C'est donc le principe d'égalité qui a inspiré les premiers textes en matière de protection des minorités.
Dans le cadre du Conseil de l'Europe, on a considéré que la Convention européenne de sauvegarde des Droits de l'Homme pouvait être une réponse au problème de la protection des minorités.
De même, dans le cadre de la Conférence sur la Sécurité et la Coopération en Europe, la Charte de Paris du 21 novembre 1990 aborde le problème des minorités dans le point intitulé Droits de l'Homme, démocratie et Etat de droit avec l'affirmation que l'identité ethnique, culturelle, linguistique et religieuse des minorités nationales sera protégée et que les personnes appartenant à ces minorités nationales ont le droit de préserver, d'exprimer et de développer cette identité sans aucune discrimination et en toute égalité devant la loi.
Par la suite, on a abordé d'une manière plus globale la question des minorités s'efforçant de reconnaître leur existence dans leur dimension culturelle, linguistique ou politique.
Ainsi dans le cadre de l'Union européenne, le Parlement européen a adopté plusieurs résolutions en vue de défendre le patrimoine culturel et les droits des minorités.
Dans le cadre du Conseil de l'Europe, on ne peut passer sous silence la Charte européenne des langues régionales et minoritaires du 5 novembre 1992.
Enfin, dans le cadre de la Conférence sur la Sécurité et la Coopération en Europe, on mentionnera le document de Vienne du 15 janvier 1989, qui prévoit que les Etats assurent qu'ils veilleront à ce que les personnes, appartenant à des minorités nationales ou aux cultures régionales sur leur territoire, soient en mesure de conserver ou de développer leur propre culture sur tous les aspects.
Mais l'acte le plus important est, sans aucun doute, la Convention-cadre du Conseil de l'Europe pour la protection des minorités nationales. Adoptée le 10 novembre 1994, c'est le premier texte de droit international qui reconnaît les minorités en tant que telles.
On voit ainsi apparaître, à côté du soucis de protection des minorités, à travers les Droits de l'Homme, la volonté de protéger également une identité collective.
Mais, en ne définissant pas les minorités, la Convention laisse à chaque Etat le soin de déterminer quelles sont ses minorités, c'est-à-dire celles qui seront protégées.
Quant aux droits garantis par la Convention, certains le sont déjà par application de la Convention européenne de sauvegarde des Droits de l'Homme; d'autres sont nouveaux, notamment ceux qui se situent dans le domaine de la langue et de la culture.
Constituant une Convention-cadre, les engagements des Etats sont conçus en termes généraux. Mais on trouve également dans la Convention des dispositions relatives à l'existence même des minorités. L'article 15 prévoit notamment que les parties s'engagent à créer les conditions nécessaires à la participation effective des personnes appartenant à des minorités nationales, à la vie culturelle, sociale et économique, ainsi qu'aux affaires publiques...
3. La protection des minorités en Belgique
La Belgique est un Etat fédéral composé historiquement de deux communautés sociologiques : les francophones et les Flamands. Dans un Etat fédéral, la Constitution doit traiter de manière égale les entités fédérées. Elles sont en Belgique au nombre de six : trois Régions et trois Communautés. Mais deux entités fédérées se trouvent en situation de minorité, la Région de Bruxelles-Capitale et la Communauté germanophone, et ce à un triple point de vue.
L'une et l'autre ne disposent pas de ce que l'on appelle l'autonomie constitutive. Cela signifie qu'elles n'ont pas la possibilité sur certains points de s'auto-organiser.
Ensuite, en vertu de l'article 134 de la Constitution, la Région de Bruxelles-Capitale s'est vu conférer un pouvoir normatif différent de celui des autres Régions, puisqu'elle édicte des ordonnances et non des décrets.
Enfin, la Communauté germanophone, contrairement aux autres entités fédérées, est organisée par une loi ordinaire.
Mais la Constitution belge garantit également les droits et libertés des citoyens. Elle veille à ce que ceux-ci ne soient pas traités de manière discriminatoire, ce qui l'amène à prendre en compte l'existence de minorités. Celles-ci sont de trois types : minorités institutionnelles, idéologiques et linguistiques. Comment la Constitution belge rend-elle compte de l'existence de ces minorités ? Quel type de protection a-t-elle organisé ? La constitution de la Belgique en un Etat fédéral est déjà une réponse à l'existence dans notre pays de différentes communautés. Mais il faut aller plus loin et examiner suivant quel type de procédures on a assuré la protection des différentes minorités. A cet égard, on ne traitera que des mécanismes institutionnels laissant de côté les procédures juridictionnelles.
a. Les minorités institutionnelles
Au niveau de l'Etat belge, il y a historiquement et sociologiquement deux grandes communautés, les Flamands et les francophones. Ces communautés ne sont pas représentées d'une manière égale : la communauté flamande est majoritaire et la communauté française minoritaire.
On a cependant veillé à ce qu'une logique bipolaire structure toutes les institutions fédérales de l'Etat belge, assurant ainsi la protection de la minorité francophone. Comment l'a-t-on réalisée ?
1. D'abord, le Conseil des ministres, qui est véritablement l'organe moteur du fonctionnement de l'Etat – et ce dans la plupart des démocraties parlementaires –, est constitué sur une base paritaire. En vertu de l'article 99 de la Constitution, le Premier ministre éventuellement excepté, le Conseil des ministres compte autant de ministres d'expression française que de ministres d'expression néerlandaise.
Il faut cependant constater que, à côté des ministres, il peut y avoir des secrétaires d'Etat et que le principe de la parité n'existe pas à leur égard.
2. Ensuite, il y a dans notre Constitution le système dit de la sonnette d'alarme.
Pour bien en comprendre la portée, il faut savoir que les parlementaires, aussi bien de la Chambre que du Sénat, sont divisés en groupes linguistiques, c'est-à-dire qu'ils appartiennent nécessairement soit au groupe francophone, soit au groupe néerlandophone.
La procédure de la sonnette d'alarme permet, en vue d'harmoniser les rapports entre communautés et de garantir les droits des minorités que, lors de la discussion d'une proposition ou d'un projet de loi, une motion motivée signée par les trois quarts au moins des membres d'un des groupes linguistiques et introduite après le dépôt du rapport et avant le vote en séance publique déclare que les dispositions d'un projet ou d'une proposition de loi qu'elle désigne sont de nature à porter atteinte aux relations entre les communautés. C'est l'article 54 de la Constitution.
La conséquence de cette motion est de suspendre la procédure parlementaire et de déférer le problème au Conseil des ministres, dont on rappellera qu'il est paritaire, qui dans les trente jours émet un avis motivé et invite la Chambre saisie à se prononcer soit sur cet avis, soit sur le projet ou la proposition éventuellement amendée.
Si, au niveau du Conseil des ministres, un accord ne se dessine pas, c'est la crise politique.
3. Il y a enfin les lois à majorité spéciale. Normalement les lois sont adoptées à la majorité. Toutefois, dans certaines matières particulièrement délicates, la Constitution exige une très large adhésion nationale, c'est-à-dire une majorité renforcée. Ces lois sont qualifiées de lois à majorité spéciale; elles supposent, pour leur adoption, la majorité des suffrages dans chaque groupe linguistique et les deux tiers des suffrages dans l'assemblée, la majorité des membres de chaque groupe linguistique étant présente.
On ajoutera que la Cour d'arbitrage, qui est la juridiction constitutionnelle, est également organisée sur une base paritaire, moitié de néerlandophones et moitié de francophones.
b. Les minorités idéologiques
Outre le clivage linguistique, la Belgique est traversée par un important clivage idéologique qui oppose les catholiques et les laïcs. Si leur rapport de force est relativement équilibré au niveau fédéral, il en va tout autrement au sein des deux communautés historiques, les Flamands étant majoritairement catholiques et les francophones majoritairement laïcs. La fédéralisation du pays a donc fait apparaître des minorités idéologiques; les laïcs au nord et les catholiques au sud.
La Constitution rend explicitement compte de ces minorités. L'article 11 dispose que la loi et le décret garantissent notamment les droits et libertés des minorités idéologiques et philosophiques. Quant à l'article 131, il charge le législateur fédéral d'arrêter les mesures en vue de prévenir toute discrimination pour des raisons idéologiques et philosophiques.
Les minorités idéologiques sont protégées par deux mécanismes instaurés en application des articles 11 et 131 de la Constitution : il s'agit du pacte culturel et de la sonnette d'alarme idéologique.
1. Le pacte culturel
La loi relative au pacte culturel ne vise pas spécifiquement la protection des minorités mais plutôt la représentation équilibrée des différentes tendances idéologiques et philosophiques dans le domaine culturel. Pour ce faire, il répartit les mandats, les moyens et les influences entre les différentes tendances en fonction de leur représentativité. La répartition proportionnelle des mandats concerne les organes consultatifs établis en matière de politique culturelle et les organes de gestion et services culturels; les moyens concernent les subsides et les infrastructures mis à la disposition des activités culturelles. Afin d'assurer le respect des dispositions du pacte culturel, une commission nationale du pacte est instituée. La commission reçoit toutes plaintes contre les infractions aux dispositions de la loi introduites par toute partie qui fait preuve d'intérêt ou qui estime avoir subi un préjudice. Elle est composée sur une base paritaire, les membres étant élus par les Conseils de communauté sur la base d'une représentation proportionnelle des groupes politiques composant les Conseils. Elle instruit les plaintes dont elle est saisie et s'efforce d'obtenir une conciliation. A défaut de conciliation, la commission émet en séance publique un avis motivé sur le fondement de la plainte accompagné le cas échéant d'une recommandation à l'autorité intéressée, lui demandant soit de constater la nullité de la décision prise, soit de prendre toute mesure nécessaire pour assurer le respect des dispositions de la loi. L'avis est notifié à la partie plaignante, à l'autorité à charge de laquelle plainte a été déposée ainsi qu'éventuellement aux autorités investies d'un pouvoir de tutelle et dans tous les cas au ministre de la Culture compétent.
2. La sonnette d'alarme idéologique
Elle permet à un quart des membres d'un Conseil de Communauté de déclarer que les dispositions d'un projet ou d'une proposition de décret contiennent une discrimination pour des raisons idéologiques et philosophiques.
Un collège composé des présidents de la Chambre, du Sénat et des Conseils des Communautés française et flamande vérifie la recevabilité de la motion de suspension. Si elle est déclarée recevable, l'examen des dispositions incriminées est suspendu et la motion est déférée aux Chambres fédérales qui statuent sur le fonds. Le mécanisme est original, en ce qu'il confère aux Chambres un certain pouvoir de tutelle sur les Communautés. Un mécanisme identique est organisé pour la Communauté germanophone par les articles 73 à 75 de la loi du 31 décembre 1983 de réformes institutionnelles.
Aucun mécanisme ne protège toutefois les minorités idéologiques et philosophiques au niveau des Régions. Pourtant les politiques menées dans certaines matières régionales font l'objet de tension entre les différentes tendances idéologiques. Toutefois, en ce qui concerne la Communauté flamande, étant donné l'absorption de la Région par la Communauté, on peut penser que le mécanisme de la sonnette d'alarme jouerait au niveau du Conseil de la Communauté flamande pour toutes les matières, étant donné qu'il s'agit d'un mécanisme de type institutionnel fonctionnant au sein des conseils de communauté, quelle que soit la matière et non un mécanisme de type matériel attaché à l'exercice de compétences. Il faut en conclure que, lorsque les Conseils régionaux wallons ou bruxellois exerceront certaines compétences de la Communauté française, la sonnette d'alarme pourrait partiellement tomber en désuétude du côté francophone.
3. Les minorités linguistiques
A côté des Régions et des Communautés qui constituent des collectivités politiques, le territoire de la Belgique est divisé en régions linguistiques, c'est-à-dire en régions où l'utilisation des langues en matière administrative, d'enseignement et judiciaire est organisée par la loi ou le décret : il y a quatre régions linguistiques : la Région flamande où seule l'emploi de la langue flamande est autorisé, la Région wallonne où seule l'emploi de la langue française est autorisé, la Région germanophone où seul l'emploi de la langue allemande est autorisé et la Région bilingue de Bruxelles-Capitale où les deux langues, le français et le flamand, sont sur pied d'égalité. On a donc, en principe, réalisé l'homogénéité au niveau linguistique.
Il y a cependant des minorités, d'une part dans la Région de Bruxelles-Capitale où les Flamands sont minoritaires par rapport aux francophones, d'autre part dans une série de communes ou une minorité de la population – dans certains cas c'est une majorité – a comme langue véhiculaire une langue autre que la langue officielle de la région.
La Constitution est muette quant à l'existence de ces minorités linguistiques si l'on excepte le "bétonnage" des facilités au profit des communes périphériques et des communes de la frontière linguistique (art. 129, par. 2.).
Comment a-t-on assuré la protection de ces minorités ?
Dans la Région bilingue de Bruxelles-Capitale, la minorité flamande de Bruxelles est protégée au sein de la Région de Bruxelles-Capitale. La loi spéciale du 12 janvier 1989, relative aux institutions bruxelloises, a, en effet, reproduit au profit des Flamands de Bruxelles les mécanismes qui, au niveau fédéral, permettent l'égalité des deux communautés historiques, à savoir essentiellement la parité au sein du gouvernement régional et la sonnette d'alarme au sein du Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale.
Quant aux minorités qui existent dans certaines communes, la loi leur a reconnu certaines facilités en matière d'emploi des langues, en matière administrative, judiciaire et dans l'enseignement.
(1) Voir également :
la Convention pour la répression du crime de génocide du 9 décembre 1948;
la Convention concernant la lutte contre la discrimination dans le domaine de l'enseignement du 14 décembre 1960;
la Convention de l'OIT concernant la discrimination en matière d'emploi et de profession du 26 juin 1957;
la convention relative aux droits de l'enfant du 30 novembre 1989.
Etienne Cerexhe, La protection des minorités, dans La Wallonie, une région en Europe, CIFE-IJD, 1997