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Timestamp: 2017-12-13 19:27:48+00:00
Document Index: 23863060

Matched Legal Cases: ['art. 101', 'art. 104', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 101', 'art. 104', 'art. 313', 'sentenza ', 'art. 104', 'art. 101', 'art. 107', 'sentenza ', 'art. 104', 'art. 101', 'sentenza ', 'art. 108', 'art. 104', 'art. 107', 'sentenza ', 'art. 107', 'sentenza ', 'art. 110', 'sentenza ', 'art. 10', 'art. 22', 'art. 17', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 3', 'art. 7', 'art. 8', 'art. 3', 'art. 68', 'sentenza ', 'art. 10', 'art. 107', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 28', 'sentenza ', 'art. 28', 'sentenza ', 'art. 104', 'art. 108', 'art. 102', 'art. 53', 'art. 28', 'art. 28', 'art. 98', 'art. 28', 'art. 28', 'art. 3', 'art. 28', 'art. 28', 'art. 23', 'art. 22', 'art. 28', 'art. 28', 'art. 55', 'art. 4', 'art. 106', 'art. 106', 'art. 103', 'art. 108', 'art. 108', 'art. 100', 'art. 108', 'art. 100', 'art. 8', 'art. 8', 'art. 8', 'sentenza ', 'art. 101', 'art. 108', 'art. 106', 'art. 107', 'art. 7', 'art. 105', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 104', 'art. 107', 'art. 105', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 313', 'art. 110', 'sentenza ', 'art. 104', 'art. 104', 'art. 104', 'art. 104', 'art. 108', 'art. 104', 'art. 108', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 104', 'sentenza ', 'art.104', 'art. 110', 'art. 105', 'art. 110', 'art. 107', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 105', 'art. 11', 'art. 110', 'art. 11', 'art. 11', 'art. 105', 'art. 17', 'art. 11', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 22', 'art. 22']

marzo 2015 INDICE 1. L autonomia ed indipendenza, come endiadi o come espressione di concetti autonomi: artt. 101 e 104 Cost. - PDF
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1 L autonomia e indipendenza della magistratura ed il Consiglio superiore della magistratura nella giurisprudenza costituzionale a cura di C. Celentano marzo 2015 INDICE 1. L autonomia ed indipendenza, come endiadi o come espressione di concetti autonomi: artt. 101 e 104 Cost. - definizione con riferimento alla riserva di legge in materia di ordinamento giudiziario ed alla garanzia del concorso 2.- Il Consiglio superiore della magistratura come garanzia dell autonomia della magistratura nella sua posizione di ordine autonomo Il consiglio superiore della magistratura: il sistema elettorale 2.2. I rapporti tra C.s.m. e Ministro della giustizia 2.3. La sindacabilità delle deliberazioni consiliari in sede giurisdizionale 3.- Autonomia, indipendenza e trattamento economico della magistratura nonché dei magistrati del Consiglio di Stato, della Corte dei conti, della Giustizia militare: disciplina Autonomia, indipendenza e trattamento economico della magistratura nonché dei magistrati del Consiglio di Stato, della Corte dei conti, della Giustizia militare: la giurisprudenza costituzionale.
2 SOMMARIO: 1. L autonomia ed indipendenza, come endiadi o come espressione di concetti autonomi: artt. 101 e 104 Cost.; 1.1. con riferimento alla riserva di legge in materia di ordinamento giudiziario ed alla garanzia del concorso; 2. Il Consiglio Superiore della magistratura come garanzia dell autonomia della magistratura nella sua posizione di ordine autonomo; 2.1. Il Consiglio superiore della magistratura: il sistema elettorale; 2.2. I rapporti tra il C.S.M. e il Ministro della giustizia; 2.3. La sindacabilità delle deliberazioni consiliari in sede giurisdizionale; 3. Autonomia, indipendenza e trattamento economico della magistratura nonché dei magistrati del Consiglio di Stato, della Corte dei conti, della Giustizia militare: disciplina; 3.1. Autonomia, indipendenza e trattamento economico della magistratura nonché dei magistrati del Consiglio di Stato, della Corte dei conti, della Giustizia militare: la giurisprudenza costituzionale. 1. L autonomia ed indipendenza, come endiadi o come espressione di concetti autonomi: artt. 101 e 104 Cost. - definizione La Corte costituzionale, nell interpretare il combinato degli artt. 101 e 104 Cost., ha, fin dagli albori della propria giurisprudenza, affermato che l art. 101, enunciando il principio della indipendenza del singolo giudice, ha inteso indicare che il magistrato nell esercizio della sua funzione non ha altro vincolo che quello della legge. In tale contesto l art. 104, intende, invece, porre il principio della indipendenza della organizzazione giudiziaria nel suo complesso, nel senso che l ordine della magistratura non deve dipendere da altro potere e deve esso disporre per ciò che riguarda il suo stato 1. Nello stesso solco si pongono anche la sentenza n. 8 del 1962 e la sentenza n. 91 del 1964, nelle quali, valutando l autonomia ed indipendenza di sezioni specializzate nei confronti di organi amministrativi, la Corte precisava che gli artt. 101, 102, 104 e 111, della Costituzione, garantiscono la libertà e l indipendenza del giudice, nel senso di vincolare la sua attività alla legge e solo alla legge, in modo che egli sia chiamato ad applicarla senza interferenze od interventi al di fuori di essa, che possano incidere sulla formazione del suo libero convincimento, precisando tuttavia che la Costituzione non esclude affatto la possibilità che il legislatore emani norme le quali, senza incidere su quei principi, valgano a regolare l attività degli organi giurisdizionali, dettando disposizioni che il giudice è tenuto ad applicare nell esercizio delle sue funzioni. Ciò perché (sentenza 16 aprile 1959, n. 22) la 1 SENTENZA n. 22 del 1959: Invero l art. 101 ( il giudice è soggetto soltanto alla legge ), enunciando il principio della indipendenza del singolo giudice, ha inteso indicare che il magistrato nell esercizio della sua funzione non ha altro vincolo che quello della legge. L art. 104, infine, ( la magistratura costituisce un ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere ) pone il principio della indipendenza della organizzazione giudiziaria nel suo complesso, nel senso che, come risulta dai lavori preparatori della Costituzione, l ordine della magistratura non deve dipendere da altro potere e deve esso disporre per ciò che riguarda il suo stato, come personale ecc. Pertanto è da escludere che l indipendenza e l autonomia della magistratura possano essere menomate dall autorizzazione a procedere prescritta dall art. 313, terzo comma, del Codice penale in quanto l autorizzazione stessa non opera, come si è visto, sul modo in cui il giudice deve esercitare la propria funzione.
3 magistratura non perde la sua autonomia solo perché la legge determina una modalità di esercizio dell azione al fine di rispettare un interesse dell Amministrazione 2. Successivamente la giurisprudenza costituzionale ha precisato l assunto in termini decisamente più complessi. La sentenza n. 142 del 1973 si preoccupò di rilevare che il principio di cui al primo comma dell art. 104, sistematicamente inquadrato nel contesto delle altre disposizioni della sezione I del titolo IV, non si esauriva in una mera ripetizione del principio dell indipendenza dei giudici di cui all art. 101, secondo comma, Cost.. Piuttosto l ordine giudiziario, nel suo duplice aspetto di complesso di uffici e di ordo personarum, si trovava in sé ad essere garantito attraverso la menzione della sua autonomia, distinta sì dalla sua indipendenza, ma in stretta connessione con questa. La parola, utilizzata in senso generico e non tecnico, stava appunto a significare una disciplina diversificata che la Costituzione voleva fosse riservata ai magistrati, sia garantendo loro direttamente l inamovibilità, nei sensi e alle condizioni di cui all art. 107, comma primo, sia sottraendoli ad ogni dipendenza da organi del potere esecutivo 3. 2 SENTENZA n. 8 del 1962: Anche infondata è l altra questione, che involge le censure di incostituzionalità riferite agli artt. 101, 102, 104 e 111 della Costituzione, censure che si possono ricondurre sotto il profilo della pretesa violazione della libertà e indipendenza della Magistratura nell esercizio della funzione giurisdizionale. Sostanzialmente si lamenta che l obbligatorietà dell applicazione della percentuale fissata dalle Commissioni finirebbe col porre le Sezioni specializzate dei Tribunali, organi giurisdizionali, in una posizione di dipendenza rispetto ad un organo amministrativo, riducendo l ambito della libera pronunzia giurisdizionale alle eventuali questioni marginali, di contorno a quella veramente sostanziale in materia di riduzione del canone, cioè la fissazione concreta della misura della riduzione. Ora le norme costituzionali, di cui si lamenta la violazione, garantiscono la libertà e l indipendenza del giudice, nel senso di vincolare la sua attività alla legge e solo alla legge, in modo che egli sia chiamato ad applicarla senza interferenze od interventi al di fuori di essa, che possano incidere sulla formazione del suo libero convincimento; ma la Costituzione non esclude affatto la possibilità che il legislatore emani norme le quali, senza incidere su quei principi, valgano a regolare l attività degli organi giurisdizionali, dettando disposizioni che il giudice è tenuto ad applicare nell esercizio delle sue funzioni. Non sembra, quindi, che possa essere sollevata questione di legittimità costituzionale sull intervento del legislatore che determini in misura fissa la percentuale di riduzione di canoni di affitto SENTENZA n. 91 del 1964: Non è esatto nemmeno che l imposizione di un onere processuale di natura fiscale fa del giudice un organo dell Amministrazione tributaria e lede quindi l indipendenza della Magistratura. L indipendenza è garantita dalla Costituzione all organizzazione giudiziaria nel suo complesso (sentenza 16 aprile 1959, n. 22); e questa non perde la sua autonomia solo perché la legge determina una modalità di esercizio dell azione al fine di rispettare un interesse dell Amministrazione tributaria. Il giudice, quando l onere non è osservato, sospende il processo in obbedienza ad una norma che gliene attribuisce il potere in quanto giudice, e quindi per una autorità che la legge gli conferisce nel quadro della funzione che egli svolge come organo della tutela giurisdizionale, non nell esercizio di una funzione spettante a quell Amministrazione. Nella legge in esame v è tanto riguardo all indipendenza del giudice che nessuna sanzione penale a carico di lui è prevista per il caso in cui omette di sospendere di provvedere sulle domande della parte, essendo una pena pecuniaria statuita soltanto per il cancelliere che riceve documenti ed atti relativi al processo senza accertarsi dell adempimento dell onere Non è fondato neanche l assunto che la norma nega alla parte il diritto all accertamento giurisdizionale. 3 SENTENZA n. 142 del 1973: Ma i termini della questione, così come viene ora prospettata, sono più complessi. Da un lato, infatti, il principio del primo comma dell art. 104, specie se sistematicamente inquadrato nel contesto delle altre disposizioni della sezione I del titolo IV, alle quali non per nulla globalmente si richiamano le ordinanze, non si esaurisce in una mera ripetizione del principio dell indipendenza dei giudici di cui all art. 101, secondo comma (pur comprendente anche questo aspetto); d altro lato, se ben si guarda, l impostazione comune a tutte le ordinanze si basa sulla premessa di una identità di ratio tra il caso del vilipendio della Corte costituzionale, deciso con la sentenza n. 15 del 1969, ed il caso dell autorizzazione per vilipendio dell ordine giudiziario.
4 Non tanto viene, allora, in considerazione l indipendenza del giudice, nell esercizio delle sue funzioni, che, del resto, dev essere assicurata dalla legge anche ai giudici speciali, come risulta dall art. 108, secondo comma, Cost., sebbene a questi non si estendano affatto le attribuzioni del Consiglio superiore, quanto piuttosto la posizione che all ordine giudiziario, nel suo duplice aspetto di complesso di uffici e di ordo personarum, risulta costituzionalmente garantita attraverso la menzione della sua autonomia, cui allude, distintamente dalla indipendenza ma in stretta connessione con questa, la dizione letterale dell art. 104, primo comma. La parola è qui usata in senso generico e non tecnico, a indicare la disciplina diversificata che la Costituzione riserva, e vuole sia riservata, per quanto attiene allo stato giuridico dei magistrati dell ordine giudiziario, sia garantendo loro direttamente l inamovibilità, nei sensi e alle condizioni di cui all art. 107, comma primo, sia sottraendoli, anche per quel che concerne tutte le vicende del predetto stato, ad ogni dipendenza da organi del potere esecutivo. Strumento essenziale di siffatta autonomia, e quindi della stessa indipendenza dei magistrati nell esercizio delle loro funzioni, che essa è istituzionalmente rivolta a rafforzare, sono le competenze attribuite al Consiglio superiore dagli artt. 105, 106 e 107 Cost., nelle quali deve rientrare ogni provvedimento che direttamente o indirettamente possa menomarla. 5.- Ciò premesso, è da soggiungere che la posizione dell ordine giudiziario nel sistema è tuttavia diversa da quella della Corte costituzionale, qual è stata precisata nella menzionata sentenza n. 15 del 1969, e non sussiste perciò quell identità di ratio che, secondo l assunto delle ordinanze, dovrebbe condurre a identiche conclusioni quanto alla spettanza del potere di concedere l autorizzazione a procedere, puramente e semplicemente sostituendosi alla Corte, immediatamente offesa dal reato, cui si riferiva l anzidetta sentenza, il Consiglio superiore della magistratura, allorché il vilipendio sia invece diretto contro l ordine giudiziario. Per prima cosa, è da dire che, a differenza dalla Corte costituzionale (e dalle Camere), l ordine giudiziario non è un collegio, né comunque un organo singolo, anche se complesso, idoneo a porsi come titolare di un interesse pubblico differenziato e specializzato, ad un tempo leso dal vilipendio e suscettibile di ricevere un danno maggiore della stessa offesa dallo svolgimento di un processo a carico dei responsabili del reato. Nelle ipotesi delle Assemblee legislative e della Corte costituzionale, invece, vi ha perfetta e piena coincidenza tra l organo al quale l offesa è rivolta e l organo al quale spetta - a maggior tutela della propria indipendenza, anche colta nelle sue manifestazioni esteriori - la valutazione dell opportunità politica di consentire o meno il proseguimento dell azione penale. Né può affermarsi, come si assume, che il Consiglio superiore rappresenti, in senso tecnico, l ordine giudiziario, di guisa che, attraverso di esso, se ne realizzi immediatamente il cosiddetto autogoverno (espressione, anche questa, da accogliersi piuttosto in senso figurato che in una rigorosa accezione giuridica): con la conseguenza che, esercitando il potere autorizzativo in questione, esso verrebbe ad agire in luogo, per conto ed in nome dell ordine giudiziario medesimo. La composizione mista dell organo, solo in parte - anche se prevalente - formato mediante elezione da parte dei magistrati, e per altra parte, invece, da membri eletti dal Parlamento (tra i quali dev essere scelto il Vicepresidente), oltre che da membri di diritto, tra cui il Capo dello Stato, che lo presiede, si oppone chiaramente ad una simile raffigurazione. Al più - e questa stessa definizione, com è noto, è controversa in dottrina-potrebbe parlarsi di organo a composizione parzialmente rappresentativa; ma è certo comunque, ed è argomento decisivo, che la presenza nel Consiglio di membri non tratti dall ordine giudiziario e la particolare disciplina costituzionalmente dettata quanto alla presidenza di esso rispondono all esigenza (che fu avvertita dai costituenti) di evitare che l ordine giudiziario abbia a porsi come un corpo separato. Sono stati predisposti, perciò, accorgimenti idonei ad attuarne e mantenerne una costante saldatura con l apparato unitario dello Stato, pur senza intaccarne le proclamate e garantite autonomia e indipendenza. A questo medesimo fine sono rivolte le disposizioni del testo costituzionale e della legge di attuazione del 24 marzo 1958, n. 195, che stabiliscono gli opportuni raccordi tra Consiglio superiore e Ministro per la giustizia, il quale ultimo rimane l unico organo politicamente responsabile davanti al Parlamento, secondo i principi, di quanto attiene all organizzazione della giustizia ed al suo funzionamento (sent. n. 168 del 1963). Ed infatti, in forza dell art. 107, secondo comma, Cost., spetta al Ministro la facoltà di promuovere l azione disciplinare nei confronti dei magistrati (facoltà che la legge del 1958 ha esteso anche al Procuratore generale presso la Corte di cassazione, nella sua qualità di pubblico ministero presso la sezione disciplinare del Consiglio superiore); ciò che giustifica, come ebbe a ritenere questa Corte con la citata sentenza n. 168 del 1963, che alle ulteriori attribuzioni demandate allo stesso Ministro dal successivo art. 110, con cernenti l organizzazione e il funzionamento dei servizi relativi alla giustizia, non possa darsi un interpretazione restrittiva, dovendovisi includere sia l organizzazione degli uffici nella loro efficienza numerica, con l assegnazione dei magistrati in base alle piante organiche, sia il funzionamento dei medesimi in relazione all attività e al comportamento dei magistrati che vi sono addetti. In forza poi della citata legge del 1958, spetta altresì al Ministro - non illegittimamente, stando a quanto deciso in detta sentenza - la facoltà di richiedere al Consiglio, e senza intaccarne l autonoma iniziativa nelle materie di sua competenza, di deliberare in ordine ai provvedimenti di cui all art. 10 n. 1 (assunzioni, assegnazioni di sedi e di funzioni, trasferimenti e promozioni, e quanto altro inerisce allo stato dei magistrati).
5 Ancora in questo contesto, la Corte costituzionale, affrontando il tema della delegabilità delle funzioni di pubblico ministero nel giudizio pretorile ad ufficiali di polizia giudiziaria ha poi precisato ulteriormente che la connotazione della magistratura quale ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere non escludeva l ammissibilità del conferimento a persone estranee di compiti attinenti all amministrazione della giustizia, perché il P.M. delegato agiva con piena autonomia, e la qualità di ufficiale di polizia giudiziaria non rendeva lo stesso per ciò solo subordinato al potere esecutivo cui appartiene, in quanto il rapporto con i superiori riguarda l attività di ufficiale di polizia giudiziaria e non quella di P.M., sicché nessuna minaccia alla indipendenza poteva derivare da tale rapporto (non fondatezza della questione di legittimità costituzionale - in riferimento agli artt. 112, 107, ultimo comma, e 76 Cost. - degli artt. 72 r.d. 30 gennaio 1941, n. 12 nel testo modificato dall art. 22 d.p.r. 22 settembre 1988, n. 449, e 162, secondo comma, d.lgs. 28 luglio 1989, n. 271) 4. Spetta inoltre al Ministro di dare esecuzione, in generale, alle deliberazioni del Consiglio, le quali - a norma dell art. 17 della legge più volte ricordata, ed eccezion fatta per le decisioni della sezione disciplinare - prendono la forma di decreti del Presidente della Repubblica o di decreti ministeriali: soggetti, gli uni come gli altri, al controllo preventivo della Corte dei conti e ad eventuale ricorso al Consiglio di Stato in sede giurisdizionale. Anche qui, non illegittimamente, come ebbe a giudicare questa Corte con la sentenza più volte richiamata, non essendo la magistratura avulsa dall ordinamento generale dello Stato ed avendo tali provvedimenti carattere sostanzialmente amministrativo (si veda anche la successiva sentenza n. 44 del 1968). 6.- Da quanto fin qui detto, risulta, dunque, confermata l assenza di vere analogie strutturali tra ordine giudiziario e Corte costituzionale, come pure l impossibilità di supplirvi ricorrendo al concetto di una integrale rappresentanza di quello da parte del Consiglio superiore. Ma anche sotto molteplici altri aspetti, a taluno dei quali si è già accennato di passaggio, la posizione costituzionale dell ordine giudiziario differisce da quella della Corte (e delle Camere, cui questa - sotto il profilo che qui interessa - è da assimilare). Per la Corte, nessuna ingerenza, diretta o indiretta, è riconosciuta (né sarebbe ammissibile) ad alcun altro organo, sia per quel che ne concerne il funzionamento, sia per quel che più strettamente attiene allo status dei suoi componenti. Tutte le sue deliberazioni sono sottratte assolutamente a qualsiasi forma di controllo e di impugnativa. Ad essa è conferita la più larga autonomia regolamentare e finanziaria; esclusivamente di fronte ad essa può verificarsi una responsabilità dei giudici nell ipotesi dell art. 3 della legge costituzionale n. 1 del 1948 (in relazione all art. 7 della legge cost. n. 1 del 1953). E spetta soltanto alla Corte deliberare sulla rimozione dei giudici per sopravvenuta incapacità fisica o civile nonché deliberarne la decadenza dalla carica, ove ricorra il caso di cui all art. 8 della legge costituzionale n. 1 del Ai giudici costituzionali, inoltre, si estendono, in forza dello specifico ed espresso rinvio fatto dall art. 3 della legge costituzionale n. 1 del 1948 all art. 68 Cost., le immunità proprie dei membri del Parlamento. A proposito delle quali, non è fuori luogo rammentare che tra gli argomenti che indussero questa Corte, nella sentenza n. 15 del 1969, a ritenere che il potere di dare l autorizzazione a procedere contro i responsabili di vilipendio della Corte doveva appartenere alla medesima, considerevole rilievo ebbe quello tratto dalla sostanziale affinità tra le valutazioni politiche cui tale autorizzazione e, per sua natura, subordinata con quelle che la Corte è chiamata ad operare allorché si tratti di dare o negare l autorizzazione a procedere nei confronti dei suoi membri, a carico dei quali sia aperto o stia per aprirsi un procedimento penale. Siffatto complesso di guarentigie, che non trovano riscontro alcuno in quelle dell ordine giudiziario, si ricollega alle supreme funzioni di tutela della legalità costituzionale, ad ogni livello, che la Corte è chiamata ad assolvere, ed alle quali la sent. n. 15 del 1969 ebbe a fare espresso riferimento. 7.- Non c è nulla, dunque, nella posizione costituzionale dell ordine giudiziario e nel modo in cui sono regolati i suoi rapporti con il Consiglio superiore, che imponga una deroga al principio generale, secondo cui il Ministro per la giustizia è l organo tecnicamente qualificato e politicamente idoneo a presiedere alle relazioni tra il Governo e l Amministrazione della giustizia, esplicando a tal fine il potere di dare o rifiutare le autorizzazioni a procedere, nonché di fare istanza e richiesta di procedimento nei casi previsti dalla legge. Nulla vieta d altronde che, con riferimento all ipotesi di vilipendio dell ordine giudiziario, lo stesso Ministro possa, nella sua prudente discrezionalità, richiedere, ove lo reputi necessario in particolari casi, un parere del Consiglio superiore (non vincolante) a norma dell art. 10, penultimo comma, della legge del SENTENZA n. 333 del 1990: Ad escludere la dedotta violazione dell art. 107 della Costituzione, fondata sul rilievo che il P.M. delegato non godrebbe delle garanzie di autonomia e di indipendenza di cui godono i
6 Nella sentenza n. 385 del 1996 si è ulteriormente affermato che gli articoli 101, 102, 104 e 108 della Costituzione non consentono di ritenere assicurato al giudice uno status di assoluta irresponsabilità, pur quando si tratti di esercizio delle sue funzioni riconducibili alla più rigorosa e stretta nozione di giurisdizione. Questo principio è stato affermato più volte dalla Corte, sin dalla sentenza n. 2 del 1968, in sede di interpretazione dell art. 28 della Costituzione, relativamente alla disciplina della responsabilità civile dei magistrati contenuta negli allora vigenti articoli 55 e 74 del codice di procedura civile. La responsabilità, secondo le leggi penali, civili e amministrative, ivi compresa quella a carico dei funzionari e i dipendenti dello Stato per gli atti compiuti in violazione di diritti, riguardava anche gli appartenenti all ordine giudiziario e l autonomia e l indipendenza della magistratura e del giudice non l avrebbero posta al di là dello Stato, quasi legibus soluta. Nella sentenza n. 18 del 1989, il medesimo principio era stato ribadito relativamente tanto alla diretta responsabilità verso i terzi danneggiati in caso di reato, quanto alla soggezione all azione di rivalsa dello Stato. In tali pronunce viene affermato con fermezza che il magistrato deve essere indipendente da poteri e da interessi estranei alla giurisdizione, ma è soggetto alla legge : alla Costituzione innanzi tutto, che sancisce, ad un tempo, il principio d indipendenza (artt. 101, 104 e 108) e quello di responsabilità (art. 28) al fine di assicurare che la posizione super partes del magistrato non sia mai disgiunta dal corretto esercizio della sua alta funzione. Da ciò ne deriva, quindi, la conciliabilità in linea di principio dell indipendenza della funzione giudiziaria con la responsabilità nel suo esercizio, non solo con quella civile, oltre che penale, ma anche amministrativa, nelle sue diverse forme 5. giudici, a parte la considerazione che nel nuovo processo penale è sancita la qualità di parte del P.M., per quanto a tutela dell interesse generale all osservanza della legge, valgono le considerazioni svolte in passato da questa Corte. Si è affermato (sentenza Corte cost. n. 123 del 1970) che il principio sancito dall art. 104, comma primo, della Costituzione, secondo cui la magistratura costituisce un ordine autonomo ed indipendente da ogni altro potere non esclude l ammissibilità del conferimento a persone estranee all ordine giudiziario di compiti attinenti all amministrazione della giustizia (art. 108, secondo comma, in relazione all art. 102, secondo comma, della Costituzione). Non essendo le persone di volta in volta chiamate a rappresentare il P.M., inquadrate nell organizzazione giurisdizionale né inserite nell ordine giudiziario, è ovvio che non possono trovare applicazione le disposizioni che concernono i magistrati professionali. Peraltro, la delega del P.M. non crea alcun rapporto di dipendenza né col delegante, in quanto anche il P.M. delegato agisce con piena autonomia, secondo il disposto dell art. 53 c.p.p., attuativo della direttiva n. 68, tanto più che la delega non è revocabile se non in casi determinati, così come è per il P.M. magistrato. Inoltre, la qualità di ufficiale di polizia giudiziaria non rende il P.M. delegato dipendente dal potere esecutivo cui egli appartiene in quanto il rapporto con i superiori riguarda l attività di ufficiale di polizia giudiziaria e non quella di P.M., sicché nessuna minaccia alla indipendenza può venire dalle autorità gerarchicamente sovraordinate. 5 SENTENZA n. 385 del 1996: E, se tale conciliabilità esiste in relazione agli atti di esercizio della funzione giurisdizionale in senso stretto, per i quali l esigenza di garanzia dell indipendenza e dell insindacabilità è massima, a maggior ragione deve valere in relazione ad atti come quello che ha dato origine all iniziativa della Corte dei conti sulla quale è sorto il presente conflitto. Indipendentemente dalla qualificazione secondo i numerosi schemi teorici proposti per afferrare concettualmente l essenza della giurisdizione, è evidente infatti che, per poter attrarre il provvedimento di liquidazione dei compensi spettanti ai periti, consulenti tecnici, interpreti e traduttori nell area della funzione giurisdizionale, occorre adottare di questa una definizione assai larga. Le predette considerazioni confermano nella convinzione che le richiamate disposizioni dettate dalla Costituzione a garanzia dell indipendenza e dell insindacabilità della funzione giurisdizionale non si oppongono di per sé alla possibilità che la legge preveda casi e forme di responsabilità per atti giudiziari del tipo qui in questione. Ond é che nemmeno per questa via è possibile ricavare un confine definito dalla Costituzione, che
7 giustifichi la drastica affermazione che alla Corte dei conti è sempre preclusa - si ribadisce: preclusa per ragioni di costituzionalità - la giurisdizione sulla responsabilità dei magistrati per danno erariale. SENTENZA n. 2 del 1968: Si è sollevata questione di legittimità costituzionale degli artt. 55 e 74 del Codice di procedura civile, che limitano al dolo, alla frode e alla concussione (e all omissione di atti d ufficio) la responsabilità personale dei magistrati: se ne denuncia il contrasto con l art. 28 della Costituzione poiché, a differenza da questo, escluderebbero in ogni caso la responsabilità civile dello Stato per i danni derivanti ai privati da atti colposi del giudice. La questione è infondata. In verità l art. 28, dicendo responsabili della violazione di diritti soggettivi tanto i funzionari e i dipendenti quanto lo Stato, ha ad oggetto l attività, oltreché degli uffici amministrativi, di quelli giudiziari. Che si riferisca solo ai primi, è opinione dell Avvocatura, ma la Corte non può accoglierla. L autonomia e l indipendenza della magistratura e del giudice ovviamente non pongono l una al di là dello Stato, quasi legibus soluta, né l altro fuori dall organizzazione statale. Il magistrato è e deve essere indipendente da poteri e da interessi estranei alla giurisdizione; ma questa è funzione statale ed i giudici, esercitandola, svolgono attività abituale al servizio dello Stato: tanto che la Costituzione (art. 98) li ricorda insieme ai pubblici impiegati e son numerose le leggi che, scritte per questi, valgono anche per quelli. In effetti proprio l art. 28, come risulta da affermazioni ripetute lungo il suo procedimento formativo, ha inteso estendere a quanti agiscano per lo Stato quella responsabilità personale che prima era espressamente prevista solo per alcuni di loro (giudici, cancellieri, conservatori di registri immobiliari). Con il che si sono venuti ad accomunare gli uni e gli altri in una stessa proposizione normativa, affermandosi un principio valevole per tutti coloro che, sia pure magistrati, svolgano attività statale: un principio generale che da una parte li rende personalmente responsabili, ma dall altra non esclude, poiché la norma rinvia alle leggi ordinarie, che codesta responsabilità sia disciplinata variamente per categorie o per situazioni. Appunto la singolarità della funzione giurisdizionale, la natura dei provvedimenti giudiziali, la stessa posizione, super partes del magistrato possono suggerire, come hanno suggerito ante litteram, condizioni e limiti alla sua responsabilità; ma non sono tali da legittimarne, per ipotesi, una negazione totale, che violerebbe apertamente quel principio o peccherebbe di irragionevolezza sia di per sè (art. 28) sia nel confronto con l imputabilità dei pubblici impiegati (D. P. R. 10 gennaio 1957, n. 3, e art. 3 della Costituzione). 2.- Analogo discorso va fatto per la responsabilità dello Stato. Essa s accompagna a quella dei funzionari e dei dipendenti nell art. 28 della Costituzione e nei principi della legislazione ordinaria: dimodoché una legge, che negasse al cittadino danneggiato dal giudice qualunque pretesa verso l amministrazione statale, sarebbe contraria a giustizia in un ordinamento, che, anche a livello costituzionale, dà azione almeno alle vittime dell attività amministrativa. Ciò è come dire che, in ipotesi, gli artt. 55 e 74 del Codice di procedura civile, se nei riguardi dello Stato non accordassero mai al terzo l azione di risarcimento, violerebbero sicuramente l art. 28: né il vuoto di tutela sarebbe colmato dalla legislazione relativa agli errori giudiziari, che copre un area diversa e si fonda su presupposti differenti. Tuttavia, nella realtà, gli artt. 55 e 74 del Codice di procedura civile non contrastano alla norma costituzionale proprio perché il loro apparente silenzio, malgrado un diverso indirizzo interpretativo, non significa esclusione della responsabilità dello Stato. Per il D.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3 (artt. 22 e 23) l impiegato risponde solo entro i limiti del dolo e della colpa grave; eppure ciò non ha precluso alla giurisprudenza di riconoscere la responsabilità statale al di là della colpa grave o addirittura della colpa: lo ha consentito perché l art. 23 e lo stesso art. 22, non richiamandola per questi casi, neanche la negano. Analogamente, nemmeno le norme impugnate contengono un precetto che escluda del tutto la responsabilità dello Stato. Questa esclusione totale potrebbe ricavarsi semmai, non dagli artt. 55 e 74 del Codice di procedura civile, ma da altre norme o principi dell ordinamento. Sta di fatto però che, proprio in virtù dell art. 28 della Costituzione, là dove è responsabile il funzionario o dipendente, lo sarà negli stessi limiti lo Stato (art. 28: In tali casi la responsabilità civile si estende allo Stato ): e, poiché questo è il modello sul quale occorre ormai interpretare le due norme denunciate, in esse dovrà leggersi anche la responsabilità dello Stato per gli atti e le omissioni di cui risponde il giudice nell esercizio del suo ministero (cit. art. 55). Quanto alle altre violazioni di diritti soggettivi, cioè ai danni cagionati dal giudice per colpa grave o lieve o senza colpa, il diritto al risarcimento nei riguardi dello Stato non trova garanzia nel precetto costituzionale; ma niente impedisce alla giurisprudenza di trarlo eventualmente da norme o principi contenuti in leggi ordinarie (se esistono).
8 1.1.- con riferimento alla riserva di legge in materia di ordinamento giudiziario ed alla garanzia del concorso Anche sotto questo secondo profilo la giurisprudenza della Corte ha evidenziato come la riserva di legge in materia di ordinamento giudiziario è posta a garanzia dell indipendenza della magistratura (sent. n. 72 del 1991); indipendenza che costituisce valore centrale per uno Stato di diritto, sicché l eventuale difetto di presidi a sua difesa può ridondare in vizio di incostituzionalità (sent. n. 6 del 1970); indipendenza che è assicurata in generale, ma anche con specifico riferimento al giudice onorario, dalle competenze del Consiglio superiore della magistratura, sicché anche per la nomina dei giudici di pace è in generale prevista la previa deliberazione dello stesso (art. 4 legge n. 374/91). É stato tuttavia precisato, con riferimento a magistrati della Corte del conti, che la regola secondo cui che le nomine dei magistrati abbiano luogo per concorso non è di per sé una norma di garanzia d indipendenza del titolare di un ufficio, sibbene d idoneità a ricoprire l ufficio. Nell ambito del sistema delineato dalle norme contenute nel titolo IV sezione I della Carta costituzionale, la nomina per concorso, che pur in quest ambito patisce eccezioni, concorre a rafforzare e a integrare l indipendenza dei magistrati. Tuttavia, siffatto sistema riguarda soltanto la Magistratura ordinaria, come risulta evidente dalle norme contenute nell invocato art. 106 e negli articoli, che lo precedono e lo seguono, 104, 105, 107, 109, 111, che definiscono la magistratura ordinaria un ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere, e istituiscono e regolano, a garanzia di codesta autonomia e indipendenza, il Consiglio superiore della Magistratura. Sebbene la Costituzione definisca la Corte dei conti un organo ausiliario del Governo nel senso, deve ritenersi, che essa contribuisca ad assicurare il rispetto del principio di legalità nell amministrazione, è vero che la stessa Costituzione affida alla Corte dei conti la tutela giurisdizionale di diritti soggettivi e di interessi legittimi, configurandola, così, anche come un organo di giurisdizione Il Tribunale di Bologna, a quanto pare, sospetta anche dell autorizzazione ministeriale, che, secondo gli articoli 56 e 74 del Codice di procedura civile, è necessaria per l esercizio dell azione nei confronti del giudice; ma l autorizzazione non occorrerebbe se la domanda di risarcimento fosse rivolta allo Stato: di modo che su questo punto un giudizio di costituzionalità sarebbe irrilevante in una causa nella quale si contende sulla responsabilità dello Stato e non su quella del giudice. 6 SENTENZA n. 1 del 1967: La regola che le nomine dei magistrati abbiano luogo per concorso non è di per sé una norma di garanzia d indipendenza del titolare di un ufficio, sibbene d idoneità a ricoprire l ufficio. Può ritenersi, tuttavia, che nell ambito di un sistema, quale quello delineato dalle norme contenute nel titolo IV sezione I della Carta costituzionale, la nomina per concorso, che pur in quest ambito patisce eccezioni, concorra a rafforzare e a integrare l indipendenza dei magistrati. Senonché, codesto sistema riguarda soltanto la Magistratura ordinaria, come risulta evidente dalle norme contenute nell invocato art. 106 e negli articoli, che lo precedono e lo seguono, 104, 105, 107, 109, 111, che definiscono la magistratura ordinaria un ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere, e istituiscono e regolano, a garanzia di codesta autonomia e indipendenza, il Consiglio superiore della Magistratura. Né vale richiamare il fatto che in questo medesimo titolo si trovi l art. 103, il secondo comma del quale dichiara che la Corte dei conti ha giurisdizione nelle materie di contabilità pubblica e nelle altre specificate dalla legge, perché questa disposizione, che trova giustamente il suo posto dove si definisce e regola tutto l ordinamento giurisdizionale, non è sufficiente a ricondurre la Corte dei conti nell ambito della magistratura ordinaria e delle norme di garanzia che questa riguardano La difesa del resistente ha sostenuto che, nel presente giudizio, non viene in considerazione nemmeno la norma dell art. 108, secondo comma, che affida alla legge (riserva di legge assoluta) di assicurare l indipendenza dei giudici delle giurisdizioni speciali, per il motivo che la Corte dei conti non può essere annoverata tra questa. Ora, è vero che la Costituzione definisce la Corte dei conti un organo ausiliario del Governo nel senso, deve ritenersi, che essa contribuisce ad assicurare il rispetto del principio di legalità nell amministrazione, ma è vero altresì che la stessa
9 Il valore dell autonomia ed indipendenza non è, quindi, vulnerato dalla nomina di un giudice da parte dell esecutivo (sent. n. 177 del 1973, n. 1 del 1967), ma occorre che il suo status non ne sia condizionato e che non si determini una situazione di soggezione formale o sostanziale ad altri soggetti (sent. n. 135 del 1982), non dovendo il giudice avere timore di alcun pregiudizio o aspettativa di alcun vantaggio per la sua attività (sent. n. 60 del 1969). In particolare - ravvisando un vulnus all indipendenza della magistratura - la Corte ha dichiarato l illegittimità costituzionale: della norma che prevedeva il potere di proposta del Ministro dell agricoltura e foreste per la designazione del Commissario agli usi civici (sent. n. 398 del 1989); della disposizione che contemplava, la possibilità di riconferma nell incarico dei componenti delle Commissioni comunali di prima istanza per i tributi locali nominati dal Consiglio comunale (sent. n. 281 del 1989); della norma che prevedeva la riconferma ad opera della giunta regionale dei membri del consiglio di giustizia amministrativa della regione siciliana (sent. n. 25 del 1976). Analoghe dichiarazioni di incostituzionalità hanno riguardato il comandante di porto (sent. n. 121 del 1970), l intendente di finanza (sent. n. 60 del 1969), i Costituzione affida alla Corte dei conti la tutela giurisdizionale di diritti soggettivi e di interessi legittimi, configurandola, cosi, anche come un organo di giurisdizione. Quale delle funzioni attribuite alla Corte sia prevalente e debba caratterizzare l Istituto è questione che non occorre risolvere in questa sede, essendo sufficiente constatare che anche la Carta costituzionale parla di giurisdizione della Corte dei conti, considerandola, tuttavia, a parte tra le giurisdizioni speciali, come si ricava dalla VI disposizione transitoria, la quale, disponendo la revisione degli organi speciali di giurisdizione, ne esclude le giurisdizioni del Consiglio di Stato, della Corte dei conti e dei tribunali militari. Non occorre, peraltro, affrontare questa questione direttamente nel presente giudizio, giacché la disposizione generale del secondo comma dell art. 108 compare, come disposizione particolare per la Corte dei conti e con una speciale accentuazione, nell ultimo comma dell art. 100, secondo il quale la legge assicura l indipendenza dei due Istituti (Consiglio di Stato e Corte dei conti) e dei loro componenti di fronte al Governo. Si può ritenere, perciò, che la questione sollevata nei confronti dell art. 108 sia assorbita dall altra proposta nei confronti del l art. 100 o che faccia tutt uno con questa. Nemmeno in questi termini la questione è fondata. Una volta escluso, infatti, che la nomina per concorso debba necessariamente intervenire per assicurare l indipendenza dei magistrati delle giurisdizioni speciali, per le quali, anzi, la provvista dell ufficio in modi diversi e con procedimenti diversi da quelli del concorso può essere necessaria, o quanto meno opportuna, per il raggiungimento delle finalità loro assegnate (com è evidente nel caso della Corte dei conti, non potendosi negare l opportunità di acquisire all Istituto esperienze maturate nell ambito dell amministrazione attiva), resta da vedere se le disposizioni impugnate siano tali da minare l indipendenza dei consiglieri della Corte dei conti. Ma ciò non può dirsi, e per quel che si è osservato di sopra e sarà osservato più avanti, e soprattutto perché la norma dell art. 8 del T. U. citato stabilisce una valida garanzia di indipendenza, disponendo che i consiglieri della Corte dei conti non possano essere revocati, né collocati a riposo di ufficio, né allontanati in qualsiasi altro modo senza il parere conforme di una commissione composta dai Presidenti e dai vice Presidenti dei due rami del Parlamento Del resto, la medesima ordinanza e la difesa dei ricorrenti non sembrano insistere su questo punto dell indipendenza dei consiglieri, ma piuttosto sull altro dell indipendenza dell Istituto, che la nomina di una parte dei suoi componenti da parte del Governo comprometterebbe. La questione non è fondata nemmeno sotto questo profilo. Anche a non voler accogliere la tesi del resistente, che può apparire semplicistica, giusta la quale l indipendenza del corpo sia una sola cosa con l indipendenza dei suoi membri, è evidente che l indipendenza dell Istituto deve ricercarsi nei modi in cui esso svolge le sue funzioni, non già in quelli coi quali si provvede a regolare la nomina dei suoi membri. Basta richiamare in questa sede le norme che regolano lo svolgimento dell attività di controllo e di quella giurisdizionale della Corte dei conti, perché risulti evidente come l attività dell Istituto si svolga libera da ogni intervento estraneo, in piena indipendenza, e senza possibilità di ingerenza da parte del Governo. Né può obiettarsi, come fa l ordinanza, che la mancanza di una precisa normativa delle nomine governative invalidi la garanzia disposta dal citato art. 8 del T. U. I modi nei quali la nomina avviene riguardano l atto di nomina ed esauriscono in questo ogni loro effetto. Una volta che la nomina sia avvenuta, cessa ogni vincolo che eventualmente sussista tra il Governo che nomina e la persona che viene nominata, a null altro tenuta se non all obbedienza alla legge: e subentra la garanzia dell art. 8 che non si può davvero affermare perda di efficacia per le particolarità dell atto di nomina che necessariamente la precede.
10 tribunali amministrativi per il contenzioso elettorale (sent. n. 49 del 1968); l integrazione del collegio giudicante con giornalisti nominati dal Consiglio dell ordine (sent. n. 11 del 1968). 2.- Il Consiglio superiore della magistratura come garanzia dell autonomia della magistratura nella sua posizione di ordine autonomo La Corte ha definito l istituzione del Consiglio superiore della magistratura, con la sentenza n. 44 del 1968 in cui è affermato che: l istituzione del Consiglio superiore della magistratura ha corrisposto all intento di rendere effettiva, fornendola di apposita garanzia costituzionale, l autonomia della magistratura, così da collocarla nella posizione di [ordine autonomo ed indipendente da ogni altro potere], e conseguentemente sottrarla ad interventi suscettibili di turbarne comunque l imparzialità e di compromettere l applicazione del principio consacrato nell art. 101, secondo cui i giudici sono soggetti solo alla legge. Si è così provveduto (ad integrazione e rafforzamento delle altre garanzie costituzionali di indi pendenza, quali risultano dalla riserva di legge (art. 108), dall assunzione dei magistrati, in via normale, mediante pubblico concorso (art. 106), dall inamovibilità (art. 107) a concentrare ogni provvedimento relativo al reclutamento e allo stato degli appartenenti all ordine nella competenza assoluta ed esclusiva di un organo che, mentre realizza una particolare forma di autonomia, pel fatto di essere espresso in prevalenza dallo stesso corpo giudiziario, è poi presieduto dal Capo dello Stato, in considerazione della qualità che questi riveste di potere neutro e di garante della Costituzione, ed è altresì fornito di una serie di guarentigie corrispondenti al rango spettantegli, nella misura necessaria a preservarlo da influenze che, incidendo direttamente sulla propria autonomia, potrebbero indirettamente ripercuotersi sull altra affidata alla sua tutela. Non è rilevante, al fine che qui interessa della determinazione dell ambito di insindacabilità dei suoi atti, stabilire la natura del rapporto sussistente fra il Consiglio superiore della magistratura e la magistratura, per precisare se esso sia da considerare organo di questa e quindi parte dell ordine giudiziario, o invece organo a sé stante, o addirittura distinto potere. Mentre non è contestabile la diversità oggettiva delle funzioni rispettivamente esercitate: giurisdizionali le une, amministrative le altre (non apparendo dubbia l appartenenza a quest ultima categoria delle misure disposte nei casi concreti, in applicazione delle norme relative all assunzione ed alla carriera dei magistrati), non incontra poi difficoltà ammettere che le rispettive attività possono rimanere assoggettate a differenti trattamenti. Un simile approccio interpretativo è stato poi rafforzato attraverso una successiva premessa teorica: quella secondo cui il regolare e corretto svolgimento delle funzioni giudiziarie e il prestigio della magistratura investono il momento della concretizzazione dell ordinamento attraverso la giurisdizione, vale a dire l applicazione imparziale e indipendente della legge. Si tratta, secondo la Corte, di beni i quali, affidati alle cure del Consiglio superiore della magistratura, non riguardano soltanto l ordine giudiziario, riduttivamente inteso come corporazione professionale, ma appartengono alla generalità dei
11 soggetti e, come del resto la stessa indipendenza della magistratura, costituiscono presidio dei diritti dei cittadini 7. Dalle decisioni della Corte è possibile, poi, anzitutto ricavare che tutti i poteri attribuiti al C.S.M. riguardano esclusivamente i magistrati ordinari e gli organi giudiziari ordinari, in virtù di un collegamento istituzionale di questi con quello» che, nel «lucido disegno del costituente», assume il valore di sicuro indice di riconoscimento della giurisdizione ordinaria 8. Il C.S.M. non è inoltre annoverabile fra gli organi giurisdizionali - fatta eccezione per la sezione disciplinare e tale assunto comporta che gli atti di quell organo «possono dar vita ad una prassi, ma non producono alcun diritto vivente», non essendo l organo neppure titolare di autocrinia o autodichia. Peraltro il giudice delle leggi, confermando l inesistenza di un diritto vivente determinato dalle prassi consiliari, ha più volte stigmatizzato che tali prassi possano essere estremamente mutevoli e che i criteri di riferimento talora possano non essere «univoci ed organici» 9. 7 SENTENZA n. 497 del 2000, che ha dichiarato l illegittimità costituzionale dell articolo 34, secondo comma, del regio decreto legislativo 31 maggio 1946, n. 511 (Guarentigie della magistratura), nella parte in cui esclude che il magistrato sottoposto a procedimento disciplinare possa farsi assistere da un avvocato. 8 SENTENZA n. 4 del 1986: sembra irrefutabile l affermazione che pietra angolare di questo è il C.S.M. Per espresso dettato della Costituzione (artt ), sono riservati al Consiglio superiore tutti i poteri in ordine allo status di tutti i magistrati ordinari, siano giudicanti o requirenti, collegiali o monocratici, professionali od onorari. Ed in coerenza con l attribuzione della totalità dei poteri sui singoli magistrati si deve riconoscere che spetta ad esso di deliberare anche i provvedimenti riflettenti gli organi giudiziari, oltre che il pubblico ministero (art. 7 regio decreto 30 gennaio 1941, n. 12, recante l ordinamento giudiziario ): basti ricordare il potere di approvare le tabelle annuali relative alla composizione degli uffici giudiziari costituiti in più sezioni (artt. 7 cit., 91 regio decreto 14 dicembre 1865, n. 2641, recante regolamento generale giudiziario, e 39, terzo comma, regio decreto n. 12 del 1941), ed il potere di promuovere inchieste sugli uffici giudiziari - sia pure, almeno allo stato, attraverso l ispettorato presso il Ministero della giustizia -, quando ricorrano esigenze relative all esercizio delle funzioni ad esso attribuite (artt. 8 legge 24 marzo 1958, n. 195, recante norme sulla costituzione e sul funzionamento del C.S.M., e 40 d.p.r. 16 settembre 1958, n. 916, recante disposizioni di attuazione e di coordinamento della predetta legge). La constatazione che tali poteri possono e devono essere esercitati esclusivamente dal C.S.M., ed esclusivamente sui magistrati ordinari e sugli organi giudiziari ordinari, rivela l esistenza di un collegamento istituzionale di questi con quello. Ma allora questo rapporto, se può e deve correre, secondo il preciso e lucido disegno del costituente, solo fra magistrati ed organi giudiziari ordinari, da un lato, e C.S.M., dall altro, assume il valore di sicuro indice di riconoscimento della giurisdizione ordinaria. Esso consente, insomma, di affermare che appartengono alla giurisdizione ordinaria gli organi giusdicenti riconducibili al Consiglio superiore della magistratura. 9 SENTENZA n. 4 del 1986: É ben vero che il Consiglio superiore si è sforzato di reagire a questo tipo di conseguenze ed ha rivendicato l effettivo esercizio dei compiti che la Costituzione gli riserva: emanando dapprima la citata circolare del 13 maggio 1977, impugnata dal ricorrente nel giudizio a quo, ed approvando successivamente - nella seduta del 4 marzo di quest anno - nuove disposizioni in tema di conferimento di uffici direttivi, di tramutamenti e di assegnazione per conferimento di funzioni. Entrambi gli atti hanno cercato e cercano cioè di reintrodurre, quanto alla stessa applicazione della legge n. 831 del 1973, il criterio che tutti gli incarichi direttivi e tutte le funzioni particolari, equiparate a quelle di magistrato di cassazione, siano conferiti valutando le attitudini ed il merito dei vari aspiranti (oltre che il loro stato di salute e di famiglia), anziché tener presente la sola anzianità; ed a tale logica s informano -sia pure in termini alquanto sommari- anche i criteri concernenti le assegnazioni alla Corte di cassazione od alla Procura generale presso la Corte medesima. Ma vari ordini di ragioni concorrono a far ritenere che questi dati non siano risolutivi. In primo luogo, le circolari del Consiglio superiore possono dar vita ad una prassi, ma non producono alcun diritto vivente, che vincoli la Corte nel l interpretazione delle norme impugnate. In secondo luogo, la prassi in questione appare comunque mutevole e non si presta ad escludere che lo stesso Consiglio modifichi gli orientamenti in atto. In
12 La giurisprudenza costituzionale si è, comunque, più approfonditamente occupata in primo luogo della natura e dei limiti dei provvedimenti previsti dall art. 105 Cost. riguardanti i magistrati ordinari - esercitino essi funzioni giudicanti o requirenti -, che rientrano nelle competenze del Consiglio Superiore della Magistratura, anche se sono adottati nella forma del decreto del Capo dello Stato controfirmato dal Ministro ovvero, nei casi stabiliti dalla legge, del decreto del Ministro (ex plurimis, sentenza n. 168 del 1963). Sotto questo profilo, la Corte ha più volte ribadito quanto affermato nella sentenza n. 142 del 1973, secondo cui l autonomia dell ordine giudiziario, cui fa riferimento l art. 104, primo comma, Cost., indica... la disciplina diversificata che la Costituzione riserva, e vuole sia riservata, per quanto attiene allo stato giuridico dei magistrati dell ordine giudiziario, sia garantendo loro direttamente l inamovibilità, nei sensi e alle condizioni di cui all art. 107, comma primo, sia sottraendoli, anche per quel che concerne tutte le vicende del predetto stato, ad ogni dipendenza da organi del potere esecutivo. Strumento essenziale di siffatta autonomia, e quindi della stessa indipendenza dei magistrati nell esercizio delle loro funzioni, che essa è istituzionalmente rivolta a rafforzare, sono le competenze attribuite al Consiglio superiore dagli artt. 105, 106 e 107 Cost., nelle quali deve rientrare ogni provvedimento che direttamente o indirettamente possa menomarla 10. Sempre sotto questo profilo, poi, la giurisprudenza costituzionale ha affrontato uno dei temi di maggiore interesse riguardanti il C.S.M., ovvero il tema del rapporto tra Consiglio superiore e «magistratura» e del problema se il primo costituisca «espressione unitaria dell Ordine giudiziario», questione che, peraltro, riverbera i suoi effetti sull identificazione del contenuto dei compiti del Consiglio. terzo luogo, i criteri sin qui stabiliti non sono ancora univoci ed organici: sia perché lasciano aperto il problema delle assegnazioni d ufficio, in vista delle quali La circolare del 77 riconosce espressamente la necessità di far ricorso al solo fattore dell anzianità; sia perché si limitano a sottolineare - come si riafferma nella circolare dell 82 - l idoneità specifica dell aspirante a ricoprire, nella sede richiesta, il posto resosi vacante, lasciando pertanto insoluto l aspetto essenziale della questione, rappresentato dal conferimento delle funzioni di consigliere di cassazione. In quarto ed ultimo luogo, resta l ostacolo rappresentato dal testo della legge n. 831 del 1973, chiaramente ed intenzionalmente difforme dal testo della legge n. 570 del 1966, nel duplice richiamo alla sola anzianità, di cui agli artt. 10 e 19, primo comma: ossia nella configurazione di un sistema in cui la nomina implica l esercizio d una qualche funzione spettante ai magistrati di cassazione, che non potrebbe essere indefinitamente precluso ai nominati più anziani, senza violare lo spirito oltre che la lettera di tale disciplina. Da tutto ciò discende, in definitiva, che il Consiglio superiore ha giustamente inteso superare, nei termini or ora descritti, il combinato disposto degli artt. 7 e 10 della legge in esame: giustamente, poiché da quel disposto deriva una lesione del principio costituzionale di buon andamento dell amministrazione della giustizia, considerato con particolare riguardo alle previsioni dell art. 105 Cost. Ma, precisamente in tal senso, si richiede a questo punto che la Corte dichiari l illegittimità costituzionale del disposto stesso, eliminando così la normativa che si frappone all adozione di corretti criteri selettivi da parte del Consiglio. 10 Orientamento poi ribadito dalla sentenza n. 136 del 2011 ai fini dello scrutinio di costituzionalità delle procedure di distacco dei membri nazionali presso l Eurojust. Dal carattere strumentale dei compiti dell Eurojust rispetto all attività delle autorità giudiziarie statali, dalla menzione di «poteri giudiziari» conferibili ai membri nazionali nei rispettivi ambiti territoriali, nonché dal rinvio agli ordinamenti interni per il distacco dei membri nazionali, consegue la necessità di accertare se nelle funzioni attribuite all Eurojust ed ai suoi membri siano rinvenibili quegli elementi che, nell ordinamento costituzionale italiano, consentono di qualificare come giudiziarie - e non amministrative - le funzioni esercitate dal pubblico ministero e giustificano, quindi, la previsione di garanzie di autonomia e di indipendenza; e cioè l esercizio dell azione penale e le attività ad esso preordinate.
13 Nella citata sentenza n. 44 la Corte non sembra aver inteso prendere una posizione specifica, benché abbia sottolineato che la sua soluzione richiede di accertare se «esso sia da considerare organo di questa e quindi parte dell ordine giudiziario, o invece organo a sé stante, o addirittura distinto potere». Procedendo da questo approccio problematico, la Corte, con la sentenza n. 142 del 1973, resa nello scrutinare la legittimità costituzionale dell attribuzione del potere di autorizzazione a procedere per il reato di vilipendio all ordine giudiziario (art. 313, c.p.), ha escluso «che il Consiglio superiore rappresenti, in senso tecnico, l ordine giudiziario», ovvero che realizzi «il cosiddetto autogoverno (espressione, anche questa, da accogliersi piuttosto in senso figurato che in una rigorosa accezione giuridica)» 11. I giudici costituzionali hanno negato che il C.S.M. eserciti funzioni di rappresentatività dell ordine giudiziario, valorizzando a tal fine la «composizione mista dell organo», il quale «solo in parte - anche se prevalente - [é] formato mediante elezione da parte dei magistrati, e per altra parte, invece, da membri eletti dal Parlamento (tra i quali deve essere scelto il Vicepresidente), oltre che da membri di diritto, tra cui il Capo dello Stato, che lo presiede». La «composizione parzialmente rappresentativa» dell organo è stata infatti bilanciata dalla presenza «di membri non tratti dall ordine giudiziario» e dalla «particolare disciplina costituzionalmente dettata quanto alla presidenza» proprio allo scopo di soddisfare la «esigenza (che fu avvertita dai costituenti) di evitare che l ordine giudiziario abbia a porsi come un corpo separato» 12. Questo scopo è stato realizzato mediante «accorgimenti idonei ad attuarne e mantenerne una costante saldatura con l apparato unitario dello Stato, pur senza intaccarne le proclamate e garantite autonomia e indipendenza» 13, tra i quali assumono sicura importanza: i «raccordi tra Consiglio superiore e Ministro per la giustizia» («unico organo politicamente responsabile davanti al Parlamento (...) di quanto attiene all organizzazione della giustizia ed al suo funzionamento)» 14 ; la titolarità dell azione disciplinare in capo al Guardasigilli; un interpretazione dell art. 110 Cost., che comprende «sia l organizzazione degli uffici nella loro efficienza numerica, con l assegnazione dei magistrati in base alle piante organiche, sia il funzionamento dei medesimi in relazione all attività e al comportamento dei magistrati che vi sono addetti» 15. Inoltre, secondo la Corte, la rappresentatività della magistratura da parte del C.S.M. è messa in crisi anche dalla considerazione che, nella logica del disegno costituzionale, il Consiglio deve essere appunto «garantito nella propria indipendenza» anche «nei rapporti con l ordine giudiziario», con il quale appunto non si identifica. Indipendentemente dalla natura della relazione tra C.S.M. e magistratura, il primo - fatta eccezione per quella particolare articolazione costituita dalla sezione disciplinare, sulla cui 11 In seguito, in senso conforme, Corte cost., 14 gennaio 1974, n. 5; 30 gennaio 1974, n. 20; 13 febbraio 1974, n Corte cost., 18 luglio 1973, n. 142; analogamente, Corte cost., 14 gennaio 1974, n. 5; 30 gennaio 1974, n. 20; 13 febbraio 1974, n Corte cost., 18 luglio 1973, n Corte cost., 18 luglio 1973, n. 142, cit., espressamente richiamando Corte cost., 23 dicembre 1963, n. 168; cfr. anche Corte cost., 14 gennaio 1974, n. 5; 30 gennaio 1974, n. 20; 13 febbraio 1974, n SENTENZA n. 142 del 1973, e n. 168 del 1963.
14 configurazione influisce, però, un assetto di matrice precostituzionale 16 - non ha comunque né «l indole» né possiede la «struttura» di organo giurisdizionale, rimanendo in ogni caso chiara la «diversità oggettiva delle funzioni rispettivamente esercitate: giurisdizionali le une, amministrative le altre (non apparendo dubbia l appartenenza a quest ultima categoria delle misure disposte nei casi concreti, in applicazione delle norme relative all assunzione ed alla carriera dei magistrati)», cosicché non incontra «difficoltà ammettere che le rispettive attività possono rimanere assoggettate a differenti trattamenti» Il consiglio superiore della magistratura: il sistema elettorale La giurisprudenza costituzionale ha enunciato il nucleo dei principi fondamentali che governano la disciplina delle modalità dell elezione, della composizione e dell organizzazione del C.S.M. In particolare, con riguardo alla legge elettorale, la Corte ha precisato che essa non riguarda «sostanzialmente materia costituzionale, sia per l organo cui si riferisce, sia per le disposizioni che formano oggetto della legge stessa, attinenti cioè all ordinamento giudiziario». Il principio appare coerente con un interpretazione che nega la configurabilità delle norme sull ordinamento giudiziario come norme rinforzate, «avendo la Costituente eliminata la statuizione in questo senso che era stata inserita nel progetto, e così consentito al legislatore di effettuarla con norme particolari a ciascuna di esse» 18. Tale considerazione riverbera i suoi effetti in ordine al procedimento di approvazione della legge elettorale e conforta il convincimento che la materia è «riservata alla discrezionalità del legislatore ordinario, in virtù di un principio riferibile anche al C.s.m.», nel rispetto dei principi puntualmente indicati. Tra questi va anzitutto annoverato quello che impone di evitare che l organo sia esposto «alla eventualità, anche soltanto teorica, di paralisi di funzionamento», ferma un ampia discrezionalità in ordine alla conformazione del sistema elettorale. Al riguardo, particolare interesse ha la sentenza che ha giudicato ammissibile una proposta di referendum diretta a superare il «voto di lista e la conseguente attribuzione dei seggi in base a quozienti e cifre elettorali riferiti alle liste», in favore della proclamazione degli «eletti in base al maggior numero di voti ottenuti da ciascuno di essi», in quanto essa, indipendentemente da ogni considerazione sull esistenza o meno del carattere manipolativo del quesito, costituiva una sorta di legittimazione ex ante del sistema realizzato dalla legge 28 marzo 2002, n. 44. L art. 104, quarto comma, Cost., disponendo che i componenti espressi dai magistrati professionali «sono scelti tra gli appartenenti alle varie categorie», stabilisce un criterio coerente con l inesistenza di un assetto gerarchico della magistratura, senza imporre che, nella composizione dell organo, debba essere realizzata la parità della rappresentanza delle differenti categorie. Il legislatore può attribuire prevalenza ad una di queste categorie - la cui identificazione deve essere operata dalle norme di ordinamento giudiziario, purché 16 per riferimenti, L. Salvato, Consiglio superiore della magistratura e sezione disciplinare: le relazioni pericolose (nota a Cass., SS.UU., 8 febbraio 2001, n. 50), in Giust. civ., 2001, I, SENTENZA n. 44 del SENTENZA n. 76 del 1961
15 l attribuzione di un peso diverso ad una delle componenti sia giustificata da ragioni inerenti ai compiti, al ruolo, alla conformazione delle medesime e sia rispettato il principio che impone la partecipazione alle deliberazioni delle differenti componenti. La Corte, in passato, ha quindi giudicato non illegittima la prevalenza dei magistrati di cassazione, in quanto ragionevolmente fondata sulla «qualificazione di coloro che compongono l anzidetta categoria» e sulla «maggiore esperienza dei magistrati di cassazione, derivante dalle funzioni alle quali essi pervengono a seguito delle selezioni prevedute dalla legge, e dal prestigio che coerentemente spetta» agli stessi 19. Tuttavia, nella stessa giurisprudenza della Corte si coglie in nuce una considerazione che mina la persuasività di siffatto principio. Il riferimento è all affermazione con la quale i giudici hanno rigettato «il dubbio che l accennata composizione dell organo possa esercitare una qualche influenza sulle sue deliberazioni», osservando che «ad un tale inconveniente, se mai sussistesse, ovvierebbe la funzione equilibratrice, che, in seno al collegio, viene esercitata dai componenti, non magistrati, eletti dal Parlamento, fra i quali é scelto il vicepresidente». Infatti, l inconveniente non può ritenersi così superato per la considerazione che, a ragione della sua provenienza, la componente non togata evidentemente non può supplire all eventuale difetto di rappresentanza di una delle categorie dei magistrati professionali. La composizione del Consiglio superiore rende legittimo il sistema «della votazione per categorie, in corrispondenza con l eleggibilità, pure per categorie, stabilita» dall art. 104 Cost.. Tale sistema non impedisce che i magistrati siano posti in grado di esprimere il voto in condizioni di perfetta parità fra loro, risultando in tal modo garantita l omogeneità della composizione dell organo rispetto all eletto. La distinzione per categorie in riferimento esclusivamente all elettorato passivo giustifica, altresì, l applicabilità degli stessi «criteri di ripartizione (...) per la formazione dei collegi elettorali», in quanto «la rispondenza fra questi e le condizioni di eleggibilità (...) non può ritenersi ingiustificata (...) dato lo speciale carattere dell organo elettivo, preposto dalla Costituzione al governo della Magistratura e per garantirne l indipendenza». La formulazione dell art. 104, quarto comma, Cost., non permette di ritenere che la norma «non richiederebbe nulla più che l eleggibilità di tutti i magistrati in seno al Consiglio superiore, quali che siano le categorie di appartenenza», ovvero imporrebbe «l elezione nell ambito delle varie categorie, indipendentemente da qualunque riserva di posti». Se la norma esclude in partenza qualsiasi categorizzazione, quanto ad entrambi gli aspetti, attivo e passivo, dell elettorato, tuttavia essa impone di distinguere i magistrati di cui si compone il Consiglio superiore tenendoli distinti per categorie. Ferma l inderogabilità della distinzione degli eleggibili per categorie, spetta tuttavia alla discrezionalità del legislatore ordinario stabilire quali e quante esse siano, salva la necessità di tenere conto del «nesso esistente fra le varie categorie, indicate nel quarto comma dell art. 104 Cost., e le classificazioni dei magistrati configurate dalle leggi che concorrono a formare la normativa sull ordinamento giudiziario». Questo nesso e la costituzionalizzazione delle funzioni di cassazione, agli effetti della valida composizione del Consiglio superiore (e della sua sezione disciplinare), impongono l assegnazione dei posti riservati ai magistrati di cassazione a coloro che abbiano conseguito la rispettiva nomina, benché spetti al legislatore 19 SENTENZA n. 168 del 1963
16 fissarne il numero, non avendo invece rilievo la categoria dei magistrati di cassazione con ufficio direttivo. Un analoga riserva non è configurabile, invece, per le altre categorie delle progressioni in carriere, spettando altresì al legislatore ordinario di riconsiderare l intera categorizzazione della componente togata del Consiglio, avendo diversamente conformato la progressione in carriera, adempiendo peraltro all invito della Corte a «dare infine una piena attuazione alla settima disposizione transitoria costituzionale, là dove si preannuncia la nuova legge sull ordinamento giudiziario in conformità con la Costituzione». Dalla imprescindibilità della distinzione degli eleggibili - confortata dai lavori preparatori e costantemente rispettata dalla legislazione ordinaria in materia di elezioni C.s.m. - deriva che la componente togata del Consiglio superiore non possa essere integralmente eletta mediante un puro e semplice sistema di liste concorrenti, che non permetta di attribuire distinto rilievo alla articolazione per categorie. Peraltro, la Corte si dimostra consapevole che questa articolazione possa anche in ipotesi determinare una «rappresentanza di interessi», contrastante «con il carattere unitario dell organo», ma siffatto rischio è ritenuto accettabile, sostenendo trattarsi di una differenziazione derivante «direttamente dallo stesso precetto costituzionale, che, per la scelta dei magistrati, alle varie categorie espressamente si riferisce». L articolazione per categorie non contrasta con la concezione secondo la quale il Consiglio costituisce organo di «garanzia dell indipendenza di tutta la magistratura, senza che i suoi componenti magistrati possano considerarsi come veri e propri rappresentanti delle categorie di appartenenza» ed è, altresì, coerente con la necessità di assicurare un ragionevole contributo delle esperienze significative in occasione delle deliberazioni riguardanti «caratteristiche e situazioni proprie delle singole partizioni dell ordine in questione: dalle assegnazioni e dalle promozioni (per non dire delle stesse sanzioni disciplinari), fino alle proposte ed ai pareri sull ordinamento giudiziario e sulla amministrazione della giustizia» Sulla possibilità di esportare il modello della magistratura ordinaria agli organi di garanzia delle giurisdizioni speciali: Sentenza n. 16 del 2011: il medesimo giudice ritiene di dover scartare le due soluzioni estreme al problema delle garanzie istituzionali di indipendenza dei giudici delle giurisdizioni speciali, imposta al legislatore come finalità indefettibile dall art. 108, secondo comma, Cost. La prima è quella della integrale estensione, agli organi di garanzia (impropriamente detti organi di autogoverno ) delle suddette giurisdizioni, del modello previsto dall art. 104 Cost. per la magistratura ordinaria. La seconda è quella di ritenere del tutto priva di vincoli finalistici la riserva di legge contenuta nel citato art. 108, secondo comma, Cost. Tale impostazione è condivisibile, nel senso della necessità che un organo di garanzia debba comunque esserci, come affermato da questa Corte, sul presupposto che <<l indipendenza è [... forma mentale, costume, coscienza d un entità professionale>>, ma <<in mancanza di adeguate, sostanziali garanzie, essa [... degrada a velleitaria aspirazione>> (sentenza n. 266 del 1988). La necessaria presenza di organi di garanzia è peraltro riconosciuta dallo stesso legislatore ordinario, che ha istituito tali organi per tutte le giurisdizioni speciali. Allo stesso modo occorre riconoscere che degli organi suddetti debbono necessariamente far parte sia componenti eletti dai giudici delle singole magistrature, sia componenti esterni di nomina parlamentare, nel bilanciamento degli interessi, costituzionalmente tutelati, ad evitare tanto la dipendenza dei giudici dal potere politico, quanto la chiusura degli stessi in caste autoreferenziali. Nel rispetto del principio costituzionale di cui sopra, il rapporto numerico tra membri togati e membri laici, di nomina parlamentare, può essere variamente fissato dal legislatore. Secondo il rimettente, sarebbe sufficiente che questa Corte, con una sentenza additiva, elevasse il numero dei componenti eletti dai magistrati della Corte dei conti <<quanto meno>> di una unità. Da questa espressione si deduce tuttavia che lo stesso giudice a quo considera l aumento di una unità della componente togata elettiva come una delle possibilità utili per conseguire il fine auspicato, ma non l unica, giacché si potrebbe ritenere maggiormente adeguato un rapporto numerico diverso, sulla base di scelte di maggiore o minore vicinanza al modello stabilito dall art. 104 Cost. per la magistratura ordinaria. Il petitum è formulato pertanto in modo da lasciare alla Corte costituzionale la scelta tra una soluzione minimale ed altre soluzioni ipotizzabili, tutte
17 2.2. I rapporti tra C.s.m. e Ministro della giustizia Il tema della delimitazione delle sfere di attribuzioni tra C.s.m. e Ministro della giustizia è questione sulla quale la Corte costituzionale ben presto è stata chiamata ad intervenire. La sentenza n. 22 del 1959 aveva in un primo tempo offerto al tema un interpretazione estremamente estensiva, basata sull osservazione secondo cui l art.104 Cost., «pone il principio della indipendenza della organizzazione giudiziaria nel suo complesso, nel senso che, come risulta dai lavori preparatori della Costituzione, l ordine della magistratura non deve dipendere da altro potere e deve esso disporre per ciò che riguarda il suo stato, come personale ecc.». Siffatta conformazione avrebbe potuto indurre ad ipotizzare che, anche nella materia dell organizzazione giudiziaria, tali principi avessero un più ampio contenuto di quello successivamente riconosciuto. Successivamente, tuttavia, una simile prospettiva risultò smentita attraverso il rifiuto di una interpretazione restrittiva dell art. 110 Cost., escludendo che si fosse autorizzati a ritenere che i servizi e l organizzazione, il cui funzionamento spetta al Ministro, fossero soltanto quelli inerenti al personale delle cancellerie e segreterie, agli ufficiali giudiziari, alle circoscrizioni giudiziarie, ai locali, all arredamento dei medesimi, ed, in genere, a tutti i mezzi necessari per l esercizio delle funzioni giudiziarie. L autonomia riconosciuta al Consiglio superiore, nelle materie indicate nell art. 105 Cost., dunque, non determinava una netta separazione di compiti fra il Ministro ed il C.S.M. «come si verificherebbe se, a quest ultimo, fosse riconosciuta (il che non é, come risulta chiaro dai lavori preparatori) un autonomia integrale, compresa quella finanziaria, riguardante l ordine giudiziario». In questo senso, i giudici delle leggi precisavano che l autonomia in tale contesto vuole dire che il potere esecutivo non può intervenire nelle deliberazioni concernenti lo status dei magistrati, ma non esclude che, «fra i due organi, nel rispetto delle competenze a ciascuno attribuite, possa sussistere un rapporto di collaborazione: il quale importa che i servizi, affidati al guardasigilli dall art. 110 della Costituzione, non sono limitati a quelli sopra accennati, ma, vi si comprendono altresì, sia l organizzazione degli uffici nella loro efficienza numerica, con l assegnazione dei magistrati in base alle piante organiche, sia il funzionamento dei medesimi in relazione all attività e al comportamento dei magistrati che vi sono addetti». Siffatta ricostruzione era sorretta sia dalla riconosciuta titolarità dell azione disciplinare in capo al Ministro (art. 107, secondo comma, Cost.), sia dalla considerazione che le attribuzioni e gli oneri finanziari che vi si ricollegano impegnano la responsabilità politica ritenute idonee a rimuovere il denunciato vizio di legittimità costituzionale. Questa Corte ha già chiarito - proprio con riguardo alla composizione di un organo di garanzia di una giurisdizione speciale - che l incertezza del petitum rende inammissibile la questione (sentenza n. 67 del 1984). Nel caso de quo viene chiesto un intervento non limitato ad una pura affermazione di principio, come sostenuto dalla difesa dell Associazione Magistrati della Corte dei conti, ma esteso alla individuazione di un concreto rapporto numerico, di cui si indica, con formula dubitativa, la soglia minima, mediante l espressione <<quanto meno>>, che implica logicamente la preferibilità, secondo il rimettente, di altri rapporti, che vedessero una presenza più elevata di membri togati elettivi, in una prospettiva di maggior rafforzamento dell indipendenza dei magistrati della Corte dei conti.
18 del ministro, come esponente del Governo, verso il Parlamento, per l esercizio dei poteri che gli competono (sentenza n. 168 del 1963) 21. Tale connotazione delle attribuzioni ha condotto, quindi, la Corte ad escludere che la facoltà del Ministro di segnalare al C.S.M. determinate esigenze e di richiedere l adozione dei relativi provvedimenti sia lesiva dell autonomia del Consiglio superiore, poiché esso resta comunque libero nelle sue determinazioni, potendosi al contrario ritenere illegittima soltanto la configurazione della richiesta del Ministro quale elemento determinante rispetto alla attività del Consiglio superiore, nelle materie di sua competenza. Nella medesima ottica, anche la necessità del recepimento dei provvedimenti consiliari in d.p.r. o in d.m. viene giustificata dalla circostanza che la magistratura non è «avulsa dall ordinamento generale dello Stato» ed «ai magistrati, salve le garanzie per l indipendenza, sono applicabili i principi fondamentali dell ordinamento medesimo», ai quali il legislatore costituente non ha derogato «essendosi affermato, nella relazione al progetto, che, con le norme intese a garantire l indipendenza della Magistratura, non si intendeva stabilire una forma piena di autogoverno». S Successivamente, oltre alle ordinanze n. 5 del 1974, n. 20 del 1974, v. anche: SENTENZA n. 379 del 1992: Le garanzie costituzionali predisposte per la tutela dello status d indipendenza dei magistrati e dell ordine giudiziario ricomprendono nel proprio ambito di applicazione - come è stato già affermato da questa Corte (v. sentenza n. 72 del 1991) - anche la nomina dei magistrati negli uffici direttivi. E, invero, il conferimento di tali uffici, non soltanto incide sullo status dei magistrati, poiché concorre a connotare la loro posizione nell ambito dell ordinamento giudiziario attraverso la titolarità di poteri specifici concernenti, fra l altro, le proposte di formazione delle tabelle, l assegnazione degli affari e, in genere, la amministrazione della giurisdizione, ma comporta altresì una connessione con l assegnazione delle funzioni e il trasferimento dei giudici, che, a norma dell art. 105 della Costituzione, spettano in via esclusiva al Consiglio superiore della magistratura. Ciò non toglie, tuttavia, che nell attuale assetto ordinamentale, la direzione degli uffici giudiziari attenga anche all amministrazione dei servizi giudiziari, amministrazione che, come questa Corte ha già precisato (v. sentt. nn. 168 del 1963 e 142 del 1973), non concerne semplicemente i mezzi (locali, arredi, personale ausiliario, etc.) necessari per l esercizio delle funzioni giudiziarie, ma riguarda altresì sia l organizzazione degli uffici nella loro efficienza numerica, con l assegnazione dei magistrati in base alle piante organiche, sia il funzionamento dei medesimi in relazione all attività e al comportamento dei magistrati che vi sono addetti. In considerazione di questo suo oggetto specifico e dell indubbia incidenza oggettivamente esercitata sullo status dei magistrati, il conferimento degli uffici direttivi attraverso la deliberazione del Consiglio superiore su proposta della commissione competente, formulata a seguito della partecipazione del Ministro della giustizia, rappresenta un bilanciamento non irragionevole dei valori costituzionali contenuti negli artt. 105 e 110 della Costituzione e, in particolare, del principio affermato da questa Corte (v. sent. n. 168 del 1963), secondo il quale, se l autonomia della magistratura esclude ogni intervento determinante del potere esecutivo nelle deliberazioni concernenti lo status dei magistrati, non impedisce, tuttavia, che tra Consiglio superiore della magistratura e Ministro della giustizia, nel rispetto delle competenze a ciascuno attribuite, sussista un rapporto di collaborazione. Tutto ciò comporta che il concerto previsto dall art. 11, terzo comma, della legge n. 195 del 1958 non costituisce soltanto un elemento essenziale del procedimento, legislativamente determinato, circa il conferimento degli uffici direttivi, ma rappresenta anche una congrua soluzione procedimentale prescelta dal legislatore in attuazione della funzione assegnata dall art. 110 della Costituzione al Ministro della giustizia relativa all organizzazione e al funzionamento dei servizi giudiziari. 6.- Il conflitto di attribuzioni in esame è dovuto, in larga misura, al diverso significato che le parti assegnano alla nozione di concerto contenuta nel ricordato art. 11, terzo comma, della legge n. 195 del Sebbene non si possa dubitare che consista in un modulo procedimentale volto al coordinamento di una pluralità di interessi, spesso eterogenei e imputabili ad autorità distinte, il concerto dà luogo nel diritto pubblico a una molteplicità di figure alla quale è in ogni caso estranea la connotazione del parere. Allo stato attuale della legislazione deve pertanto escludersi che l art. 11, terzo comma, possa essere interpretato nel senso di riferirsi semplicemente a un parere non vincolante che il Ministro della giustizia deve esprimere nei confronti della proposta formulata dalla commissione per il conferimento degli incarichi direttivi.
19 I provvedimenti emanati dal Consiglio superiore, ai sensi dell art. 105 Cost., di «carattere sostanzialmente amministrativo», devono assumere quella «forma che, sulla base dei principi fondamentali del sistema, é prescritta per i provvedimenti del genere» e «nei confronti dei loro destinatari e dei terzi esplicano effetti solo dalla data di emanazione dei decreti», presidenziali o ministeriali. Il principio, è stato tuttavia diversamente modulato affermando che l art. 17 della legge n. 195 del 1958 impone «al Ministro della giustizia, in sede di proposta, e al Presidente della Repubblica, in sede di emanazione, un vincolo di legittimità consistente nel dovere di conferire al decreto presidenziale un contenuto decisionale identico a quello adottato dalla correlativa deliberazione del Consiglio superiore», «a meno che il sub-procedimento costituente la fase dell iniziativa e quella della deliberazione manchi di un elemento essenziale, necessario per il perfezionamento della fattispecie procedimentale o del suo atto conclusivo». Successivamente è stato osservato come quest ultima affermazione nascondesse il rischio di un controllo del Ministro potenzialmente lesivo dell autonomia del C.S.M., ovvero ad uno svuotamento delle sue attribuzioni, soprattutto in tutti quei casi in cui il provvedimento era suscettibile di invadere più sfere di competenza e, in particolare nel caso relativo della nomina dei magistrati agli incarichi direttivi. In tale ambito la Corte ha attenuato il carattere doveroso dell attività di emanazione del provvedimento nel caso della nomina agli uffici direttivi (art. 11, terzo comma, legge n. 195 del 1958), riconoscendo nel concerto del Ministro della giustizia sulla proposta della Commissione consiliare per il conferimento degli uffici direttivi «un elemento essenziale del procedimento», in quanto necessariamente relativo all esercizio di attribuzioni sia del C.s.m., sia del Ministro 22. La giurisprudenza costituzionale, ha dunque ricostruito il concerto come un elemento essenziale ed indefettibile del procedimento, in grado esso stesso di bilanciare, da un lato, l esigenza di garantire l autonomia e l indipendenza della magistratura, dall altro, di assicurare che l organizzazione degli uffici sia garantita attraverso «un modulo procedimentale volto al coordinamento di una pluralità di interessi, spesso eterogenei e imputabili ad autorità distinte». L autonomia del C.S.M. risulta nello stesso tempo garantita dal fatto che l interlocuzione con il Ministro non determina l espressione di un parere vincolante - inconciliabile con la necessità di evitare «interventi ministeriali di carattere determinante» -, evitando allo stesso tempo che le attribuzioni del Ministro si riducessero a mero flatus vocis. Si tratta, dunque, di un mero «un vincolo di metodo», che onera C.S.M. e Ministro del dovere di «porre in essere una discussione e un confronto realmente orientati al superiore interesse pubblico di operare - a seguito di un esame effettivo ed obiettivo, dialetticamente 22 Ciò in quanto la direzione degli uffici giudiziari attiene anche all amministrazione dei servizi giudiziari, Corte cost., SENTENZA n. 379 del 1992: «amministrazione che, come questa Corte ha già precisato (v. sentt. nn. 168 del 1963 e 142 del 1973), non concerne semplicemente i mezzi (locali, arredi, personale ausiliario, etc.) necessari per l esercizio delle funzioni giudiziarie, ma riguarda altresì sia l organizzazione degli uffici nella loro efficienza numerica, con l assegnazione dei magistrati in base alle piante organiche, sia il funzionamento dei medesimi in relazione all attività e al comportamento dei magistrati che vi sono addetti».
20 svolto, di tutti gli elementi ai fini della copertura di quel determinato incarico direttivo - la scelta più idonea». Il concerto sottintende, quindi, «un attività di concertazione finalizzata alla formulazione di una proposta comune», che impone alla «Commissione del Consiglio superiore competente a formulare le proposte di conferimento degli incarichi direttivi», di non «inoltrare le proprie designazioni al plenum del Consiglio medesimo se non dopo aver svolto una seria e approfondita opera di concertazione diretta al fine sopra indicato». La relativa attività deve in definitiva essere svolta nel pieno rispetto del principio costituzionale di leale cooperazione, che impone un proficuo scambio di notizie e dati tra Commissione e Ministro - non condizionata da una preventiva valutazione del plenum in grado, di per sé sola, di privare di contenuto l intervento del Ministro - in vista della realizzazione della soluzione migliore, spettando in ogni caso al plenum la deliberazione finale, ma con il dovere di motivare adeguatamente la propria scelta anche in riferimento alle valutazioni e alle argomentazioni formulate in sede di proposta 23. Siffatta procedimentalizzazione dell interlocuzione imposta dai principi della correttezza nei rapporti reciproci e del rispetto sostanziale dell altrui autonomo ruolo costituzionale è stata ribadita e rafforzata dalla sentenza n. 380 del Il combinato disposto degli artt. 11, terzo comma, e 17 della legge 24 marzo 1958, n. 195 è stato interpretato in conformità con i principi di cui agli artt. 105 e 110 della Costituzione. Nella consapevolezza della pluralità di vincoli e di doveri sia per il CSM sia per il Ministro della giustizia, veniva disegnato un sistema di precise attribuzioni di autonome sfere di competenza, collegate da un metodo procedimentale basato sulla leale collaborazione. Partendo dalla considerazione secondo cui sussiste un vincolo consistente nel dovere di conferire al decreto un contenuto identico a quello adottato dalla correlativa delibera finale del Consiglio superiore della magistratura, perché, evidentemente anche il conferimento degli uffici direttivi incide sullo status di magistrato, trattandosi di assegnazione ad un ufficio, nonché di un trasferimento e di promozione, l intervento ministeriale non avrebbe potuto consistere in alcun modo in interventi suscettibili di limitare la piena autonomia del CSM. Il Ministro della giustizia deve dare corso al procedimento, non essendo investito di particolari poteri di rinvio o di riesame, ricadendo su di lui il dovere di adottare l atto di propria competenza, cioè la proposta di decreto e il relativo seguito. Ciò, salvo il caso in cui il sub-procedimento costituito dalla fase della iniziativa e della deliberazione del CSM manchi di un elemento essenziale, necessario per il perfezionamento della fattispecie procedimentale o del suo atto conclusivo (sentenza n. 379 del 1992). 23 SENTENZA n. 379 del 1992, in relazione alla quale il contrasto era originato dalla previsione dell art. 22 del regolamento interno del C.s.m., in virtù del quale la Commissione per gli incarichi direttivi inviava al plenum l elenco degli aspiranti e le conseguenti motivate conclusioni, sulle quali il plenum esprimeva il proprio avviso e soltanto all esito il Ministro della giustizia era chiamato ad esprimere un concerto, condizionato dalla circostanza che l Adunanza plenaria, in buona sostanza, si era già pronunziata. L art. 22 del regolamento interno fu modificato prevedendo il concerto tra la Commissione e l inoltro della proposta al plenum, ma la modifica non valse a impedire il conflitto, poiché il Consiglio la ritenne inapplicabile ai conferimenti degli incarichi direttivi in corso allorché essa fosse già stata deliberata.