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Timestamp: 2018-11-18 08:20:11+00:00
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TITRE II – LA CONTESTATION DE LA DÉCISION JURIDICTIONNELLE
Deux catégories de recours. Peu ou prou, le contentieux administratif emprunte la même terminologie que celle retenue en procédure civile. On ne saurait cependant considérer les deux procédures comme équivalentes. Des différences existent, qui justifient que l’on insiste sur l’autonomie du contentieux administratif. En témoigne le recours en cassation, qui est ouvert sans texte devant le Conseil d’Etat (CE, Ass., 7 févr. 1947, D’Aillières, requête numéro 79128, Rec., p. 50 ; RDP 1947, p. 68, concl. R. Odent et note M. Waline). Si l’on veut opérer une classification des recours en contentieux administratif, l’on peut distinguer les voies de recours ordinaires (CHAPITRE I) et le voies de recours spéciales (CHAPITRE II).
Chapitre I – Les voies de recours ordinaires
Même le juge étant faillible… Le crédit devant être reconnu aux décisions de justice ne doit pas confiner à l’aveuglement. Une juridiction, même statuant en formation collégiale, peut rendre une décision entachée d’irrégularité, en raison d’un manquement d’ordre procédural ou d’une erreur d’appréciation. Les voies de réformation ordinaires, qui n’ont au demeurant rien de spécifique au contentieux administratif, et qui ont chacune leur finalité propre, participent de cette considération. En principe, l’appel (Section 1) autorise, lorsqu’il est possible de l’exercer, un rejugement de l’affaire. La cassation (Section 2), dont l’exercice est toujours permis, garantit que la décision rendue en dernier ressort n’est entachée d’aucune illégalité.
Section 1 – L’appel
Le caractère facultatif du double degré de juridiction. L’appel est la voie de recours ordinaire organisée contre les décisions juridictionnelles rendues en premier ressort. L’intérêt de l’appel n’est pas négligeable, qui permet, sans pour autant la suspendre en principe, le contrôle de la régularité de la décision juridictionnelle rendue en premier ressort et autorise, toutes les fois où celle-ci est régulière, un rejugement de l’affaire pouvant éventuellement conduire à la réformation de cette décision (Sous-section 2). L’intérêt de l’appel ne conduit cependant pas à sa généralisation en contentieux administratif. Rien, d’une part, n’en prescrit juridiquement l’existence. Ni la Constitution (Cons. const., décision numéro 2004-491 DC du 12 février 2004, Loi complétant de statut d’autonomie de la Polynésie française, Rec. Cons. const., p. 60) ni autre texte de rang législatif n’exige un double degré de juridiction, pas plus que la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales, l’article 6 §1 restant indifférent à cette question (CE, 9 févr. 2000, Comparois, requête numéro 185667, Rec., p. 38) et l’article 2 du protocole n° 7 limitant cette contrainte du double degré de juridiction au seul champ – ce qui est déjà important – des sanctions. Il ne s’agit pas même d’un principe général du droit, en sorte que le pouvoir réglementaire peut distraire certains contentieux du champ de l’appel (CE, 17 déc. 2003, Meyet et a, requête numéro 258253). Certaines considérations tirées de la bonne administration de la justice justifient même que le double degré de juridiction puisse être exclu, soit que l’importance limitée de certains litiges ne mérite pas qu’un appel soit examiné au prix d’un encombrement supplémentaire des juridictions, soit que l’importance accrue du litige justifie qu’il prenne définitivement fin dans les meilleurs délais. C’est donc, ici encore, un juste équilibre entre les garanties accordées au justiciable et celles accordées à l’intérêt général que le contentieux administratif s’emploie à trouver. L’on comprend encore que, et pour les mêmes raisons, lorsqu’il existe, les conditions d’exercice de l’appel soient encadrées (Sous-section 1).
Sous-section 1 – Les conditions de l’appel
Etendue des conditions. L’exercice de l’appel principal doit satisfaire un certain de nombre de conditions (§ 1). Un sort particulier doit être réservé aux contre-appels (§ 2).
§ 1 : L’appel principal
Des conditions d’admission classiques. L’appel doit être dirigé devant la juridiction compétente (I) contre une décision juridictionnelle susceptible d’appel (II) et satisfaire aux autres et néanmoins classiques conditions de recevabilité (III).
I. La compétence en appel
L’importance accrue, en appel, des règles de compétence. Contrairement à ce qui prévaut en première instance, la compétence d’appel s’apprécie nécessairement au jour où les juges de premier ressort se sont prononcés, indépendamment de la modification ultérieure des règles de compétence (CE, 28 juill. 1993, Département de l’Allier c. Boivin, requête numéro 123857, Rec., T., p. 863). Il n’en demeure pas moins que, au regard de la pluralité de juridictions d’appel qui caractérise le contentieux administratif, les questions, d’ordre public, de la compétence matérielle (A) et territoriale (B) d’appel peuvent être épineuses.
A. La compétence en raison de la matière
En fonction de qui a jugé. La compétence est réglée différemment suivant que l’appel est dirigé contre un jugement rendu par un tribunal administratif (1) ou par une autre juridiction (2).
1. L’appel contre les jugements rendus par les tribunaux administratifs
La compétence de principe des cours administratives d’appel. Suivant l’article L. 321-1 du code de justice administrative, « les cours administratives d’appel connaissent des jugements rendus en premier ressort par les tribunaux administratifs ». Conformément à l’article R. 322-1 du code de justice administrative, la cour territorialement compétente est celle dans le ressort de laquelle le tribunal à son siège. Cette compétence territoriale est d’ordre public (CJA, art. R. 322-2).
Les compétences par exception du Conseil d’Etat. L’article L. 321-1 du code de justice administrative réserve des hypothèses de dérogation au principe, le Conseil d’Etat pouvant être compétent lorsque l’intérêt d’une bonne administration de la justice le commande. Il en va ainsi, d’une part, en matière de référé liberté (CJA, art. L. 523-1 al. 2) et en matière de déféré préfectoral dirigé contre l’acte d’une collectivité territoriale qui menacerait une liberté publique ou individuelle (CJA, art. L. 554-3) ou de suspension des délibérations des conseils d’arrondissement sur contestations des maires des villes de Paris, Marseille et Lyon (CJA, art. L. 554-9). Il en va ainsi, d’autre part, s’agissant des litiges relatifs aux élections municipales et cantonales (CJA, art. R. 321-1). La nécessité d’une décision définitive rapide explique ici la compétence du Conseil d’Etat en appel. L’exception s’étend à l’élection des organes exécutifs et des bureaux des assemblées autant qu’à l’élection des représentants aux établissements de coopération intercommunale et interdépartementale (CE, 20 juin 1990, Philippe, requête numéro 109618, Rec., p. 166). Est encore de la compétence du Conseil d’Etat en appel le contentieux de la démission d’office des élus locaux (CE, 23 juill. 2010, Merigot, requête numéro 338499 ; AJDA 2010, p. 2053, note M. Verpeaux).
Plénitude de compétence. Le principe est bien encore celui de la plénitude de compétence du juge d’appel. En application de l’article R. 312-3 du code de justice administrative, le tribunal administratif compétent pour connaître de la demande principale l’est encore pour connaître de « toute demande accessoire, incidente ou reconventionnelle ressortissant à la compétence des tribunaux administratifs ; il est également compétent pour connaître des exceptions relevant de la compétence d’une juridiction administrative ». Compte tenu de l’effet dévolutif de l’appel (infra), le juge d’appel est compétent pour connaître de l’ensemble du litige porté devant la juridiction de première instance et donc tout autant compétent que le juge de première instance pour connaître de l’ensemble de ces demandes.
Le règlement des cas d’incompétence. Lorsqu’elle survient, l’incompétence matérielle ou territoriale de la cour administrative d’appel est sans gravité : sauf l’hypothèse du désistement dont elle est tenue de donner acte (CE, 10 mai 1996, Epoux Gorron, requête numéro 174277, Rec., T., p. 1091), la juridiction indûment saisie est tenue à une obligation de transmission de la requête vers le Conseil d’Etat (CJA, art. R. 351-2) ou vers la cour administrative d’appel territorialement compétente (CJA, art. R. 351-3). Une précision toutefois : lorsque le jugement attaqué émane d’un tribunal administratif du ressort de la cour administrative d’appel saisie, alors que le Conseil d’Etat était compétent en premier et dernier ressort, la cour administrative d’appel n’a pas d’autre choix que de statuer sur l’appel interjeté (CE, ord. prés. sect., 25 mai 1998, Ministre de l’Emploi et de la Solidarité c. Maillot, requête numéro 196498).
Les hypothèses de connexité. Le code de justice administrative s’emploie à neutraliser les règles de compétence toutes les fois où celles-ci conduiraient à morceler un contentieux qui, eu égard à la connexité des demandes, doit trouver à être réglé par une seule juridiction. L’article R. 344-1 du code de justice administrative dispose ainsi que « la cour administrative d’appel saisie d’une demande relevant de sa compétence territoriale est également compétente pour connaître d’une demande connexe à la précédente et relevant normalement de la compétence territoriale d’une autre cour ». En cas de simultanéité de saisines de deux cours administratives d’appel de demandes distinctes mais connexes, il appartient alors au président de la section du contentieux du Conseil d’Etat, saisi par les présidents des cours intéressées (CJA, art. R. 344-2) de se prononcer sur l’existence d’un lien de connexité et de déterminer la juridiction compétente pour connaître de la demande (CJA, art. R. 344-3).
2. L’appel contre les décisions rendues par les autres juridictions administratives
La compétence de principe du Conseil d’Etat ? Conformément à l’article L. 321-2 du code de justice administrative, le Conseil d’Etat connaît en principe des appels formés contre les décisions rendues en premier ressort par les juridictions administratives autres que les tribunaux administratifs.
C’est ainsi encore que le Conseil d’Etat est compétent pour connaître des sentences arbitrales relatives à des litiges nés de l’exécution ou de la rupture de marchés publics, lesquels relèvent d’un régime administratif d’ordre public, impliquant le contrôle de leur conformité aux règles impératives du droit public français (CE, 19 avr. 2013, Syndicat mixte des aéroports de Charente, requête numéro 352750, Rec., p. 102). Sans doute le Conseil d’Etat n’est-il pas compétent pour statuer la validité d’une sentence rendue par une juridiction siégeant à l’étranger. En toute hypothèse cependant – et bien que cela ne concerne plus la question de l’appel – le Conseil d’Etat se reconnait compétent pour statuer sur la demande d’exequatur de la sentence (CE, 19 avr. 2013, Syndicat mixte des aéroports de Charente, requête numéro 352750, préc.).
C’est ainsi encore que certaines des juridictions administratives spécialisées peuvent voir leurs décisions jugées en appel par le Conseil d’Etat. Mais cette compétence est loin d’être systématique aujourd’hui, au point que l’on peut s’interroger sur le principe et l’exception. En effet, la plupart des décisions rendues par les juridictions administratives spécialisées est aujourd’hui de la compétence d’une juridiction d’appel autre que le Conseil d’Etat. C’est le cas, par exemple, des jugements rendus par les sections disciplinaires des universités qui peuvent être portés en appel devant le Conseil national de l’enseignement supérieur et de la recherche (C. éduc., art. L. 232-2 et L. 712-4), les juridictions des ordres médicaux, connus par les chambres disciplinaires nationales, ou encore la commission départementale de l’aide sociale dont le contentieux en appel relève de la Commission centrale d’aide sociale (CASF, art. L. 134-1).
Une répartition des compétences d’ordre public. Les décisions rendues par les juridictions spécialisées étant dévolues en appel à une juridiction en principe unique, la question de la compétence territoriale n’intéresse finalement ici que celle des cours administratives d’appel. L’article R. 322-1 du code de justice administrative dispose à cet égard que la cour administrative d’appel territorialement compétente pour connaître d’un appel formé contre un jugement d’un tribunal administratif est celle dans le ressort de laquelle ce tribunal a son siège. Il en résulte, et au regard de l’article R. 221-7 du code de justice administrative, que :
la cour administrative d’appel de Bordeaux est compétente pour connaître des jugements rendus par les tribunaux administratifs de Bordeaux, Limoges, Pau, Poitiers, Toulouse, la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique, la Réunion, Mayotte, Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon ;
la cour administrative de Douai est compétente pour connaître des jugements rendus par les tribunaux administratifs d’Amiens, Lille et Rouen ;
la cour administrative d’appel de Lyon est compétente pour connaître des jugements rendus par les tribunaux administratifs de Clermont-Ferrand, Dijon, Grenoble et Lyon ;
la cour administrative d’appel de Marseille est compétente pour connaître des jugements rendus par les tribunaux administratifs de Bastia, Marseille, Montpellier, Nice, Nîmes et Toulon ;
la cour administrative d’appel de Nancy est compétente pour connaître des jugements rendus par les tribunaux administratifs de Besançon, Châlons-en-Champagne, Nancy et Strasbourg ;
la cour administrative d’appel de Nantes est compétente pour connaître des jugements rendus par les tribunaux administratifs de Caen, Nantes, Orléans et Rennes ;
la cour administrative d’appel de Paris est compétente pour connaître des jugements rendus par les tribunaux administratifs de Melun, Paris, Wallis-et-Futuna, Nouvelle-Calédonie et Polynésie française ;
la cour administrative d’appel de Versailles est compétente pour connaître des jugements rendus par les tribunaux administratifs de Cergy-Pontoise, Montreuil et Versailles.
La règle est d’ordre public (CJA, art. R. 322-2), ce qui signifie que la cour indûment saisie devra relever d’office son incompétence et un arrêt rendu par une cour administrative territorialement incompétente sera annulé en cassation.
II. Les décisions susceptibles d’appel
Pas d’appel sans texte. Le double degré de juridiction n’étant pas même un principe général de procédure (CE, 6 juin 1949, Faveret, requête numéro 98261, Rec., p. 288), l’appel n’est ouvert contre une décision juridictionnelle que pour autant qu’un texte le prévoie expressément, et le principe se déploie différemment suivant que l’on se situe dans le champ de la juridiction administrative générale (A) ou dans celui des juridictions administratives spécialisées (B).
A. Au sein de la juridiction administrative générale
Le champ de l’appel défini en creux. A rebours de l’idée suivant laquelle le double degré de juridiction n’est pas le principe, le code de justice administrative est ainsi rédigé que le champ des hypothèses d’appel s’observe en creux. En effet, le principe est bien celui de l’appel (1), lequel est néanmoins assorti d’un certain nombre d’exceptions (2).
La soumission de l’essentiel du contentieux administratif au double degré de juridiction. L’article R. 811-1 al. 1er du code de justice administrative dispose que « toute partie présente dans une instance devant le tribunal administratif ou qui y a été régulièrement appelée (…) peut interjeter appel contre toute décision juridictionnelle rendue dans cette instance ». Il n’y a pas lieu ici de distinguer entre les jugements au fond et les jugements avant dire droit. Il n’y a pas davantage à distinguer les jugements rendus au principal et les ordonnances rendues par les juges des référés. Il n’y a pas à exclure les ordonnances de tri du champ de l’appel (par ex., CE, 30 sept. 2010, SAS Sifru, requête numéro 329825, Rec., T., pp. 921 et 929). Il convient en revanche d’insister sur le fait que seules les décisions juridictionnelles peuvent être susceptibles d’appel. Sont dès lors exclues de cette faculté les simples mesures d’administration de la justice dont on rappellera qu’il s’agit de mesures ne tranchant aucune contestation et qui ne sont pas revêtues de l’autorité de la chose jugée (CE, 21 févr. 1968, Ordre des avocats près la cour d’appel de Paris, requête numéro 68615, Rec., p. 123, concl. L. Dutheillet de Lamothe). Sont donc insusceptibles d’appel, notamment, les décisions rendues sur les demandes de récusation (CJA, art. R. 721-9), les ordonnances de renvoi à une autre juridiction (CJA, art. R. 351-6), les ordonnances d’allocation provisionnelle à l’expert (CJA, art. R. 621-12), les transmissions au Conseil d’Etat de demandes d’avis contentieux (CE, 7 juill. 2000, Polyclinique les Fleurs, requête numéro 199323), ou encore la décision de dispense d’instruction (CE, 14 déc. 2005, Der Agobian, requête numéro 285647, préc.). En revanche, en tant qu’il peut signifier une méconnaissance par le juge de l’étendue de sa compétence, l’acte par lequel le greffe d’un tribunal administratif raye une affaire de ses registres est susceptible d’appel (CAA Marseille, 12 déc. 2014, Association Avenir d’Alet, requête numéro 14MA03525).
Pour certaines ordonnances. L’appel est écarté pour les ordonnances de tri prises sur le fondement des articles R. 222-1 et L. 522-3 du code de justice administrative. L’appel est encore exclu pour les ordonnances rendues en référés suspension, mesures-utiles, et réexamen (CJA, art. L. 523-1), précontractuel (CJA, art. R. 551-6) et contractuel (CJA, art. R. 551-10).
La liste de l’article R. 811-1 du code de justice administrative. Là où il renvoyait aux hypothèses dans lesquelles il était statué par un juge unique, l’article R. 811-1 du code de justice administratives, dans sa rédaction issue du décret n° 2015-233 du 27 février 2015 relatif au Tribunal des conflits et aux questions préjudicielles, énumère à présent les contentieux échappant au double degré de juridiction.
Il s’agit des litiges :
relatifs aux prestations, allocations ou droits attribués au titre de l’aide ou de l’action sociale, du logement ou en faveur des travailleurs privés d’emploi ;
relevant des contentieux sociaux mentionnés à l’article R. 772-5 du code de justice administrative, et le contentieux du droit au logement défini à l’article R. 778-1 ;
en matière de consultation et de communication de documents administratifs ou d’archives publiques ;
relatifs aux refus de concours de la force publique pour exécuter une décision de justice ;
relatifs aux impôts locaux et à la contribution à l’audiovisuel public, à l’exception des litiges relatifs à la contribution économique territoriale, le Conseil d’Etat ayant en outre exclu de ce champ les litiges relatifs à la redevance d’archéologie préventive (CE, 23 déc. 2010, Ministre de l’Ecologie, du Développement durable et de l’Aménagement durables c. SCI des Vernes, requête numéro 307984, Rec., T., p. 697) ;
relatifs aux requêtes contestant les décisions prises en matière fiscale sur des demandes de remise gracieuse ;
relatifs au permis de conduire ;
en matière de pensions ;
dont le montant des indemnités demandées est inférieur à 10 000 euros, ce qui inclue les demandes demandes que le requérant n’a pas chiffrées en première instance, et pour lesquelles il n’a pas sollicité une expertise afin d’établir le montant du préjudice dont il demandait l’indemnisation (CE, Sect., 5 mai 2006, Bisson, requête numéro numéro 280223, Rec., p. 231 ; AJDA 2006, p. 1368, chron. C. Landais et F. Lenica ; RFDA 2006. 1137, concl. D. Chauvaux ; CE, 28 mars 2011, Chambre régionale des métiers de Champagne-Ardenne, requêtes numéros 312658 et 319927, Rec., T., pp. 850 et 993).
Par exception à l’exception… L’article R. 811-1 al. 3 du code de justice administrative réserve cependant l’hypothèse où, par dérogation, les demandes indemnitaires dont le montant est inférieur à 10 000 euros présentent un lien de connexité avec un litige susceptible lui-même d’appel (par ex., CE, 27 juill. 2005, Vivarelli, requête numéro 264992, Rec., T., p. 804). Par ailleurs, suivant la même disposition, peuvent également être portés devant un second degré de juridiction les jugements rendus en matière de taxe foncière lorsqu’ils se prononcent sur des conclusions relatives à la taxe professionnelle, à la demande du même contribuable, et que les deux impositions reposent, en tout ou partie, sur la valeur des mêmes biens appréciée la même année. Un litige contractuel est susceptible d’appel quel que soit son montant, car les conclusions qui demandent la condamnation d’une partie au règlement de sommes dues en vertu d’un contrat ne revêtent pas un caractère indemnitaire au sens de l’article R. 222-13 du code de justice administrative (CE, 8 juin 2011, Sté Ateliers de constructions métalliques Gibard, requête numéro 331982, Rec., T., p. 885).
En contentieux de l’urbanisme. Issu du décret n° 2013-879 du 1er octobre 2013 relatif au contentieux de l’urbanisme, l’article R. 811-1-1 du code de justice administrative dispose que les jugements rendus par les tribunaux administratifs contre les permis de construire ou de démolir un bâtiment à usage principal d’habitation ou contre les permis d’aménager un lotissement lorsque le bâtiment ou le lotissement est implanté en tout ou partie sur le territoire d’une des communes mentionnées à l’article 232 du code général des impôts et son décret d’application, le sont en premier et dernier ressort. Le principe vaut également en matière de déféré préfectoral (CE 29 déc. 2014, SCI Mica, requête numéro 375744, Rec., T., pp. 537, 587 et 909). Les dispositions de l’article R. 811-1-1 du code de justice administrative ne vont pas jusqu’à s’appliquer aux jugements statuant sur des recours contre les refus de délivrer ces autorisations (CE, 25 nov. 2015, Commune de Montreuil et SCI La Capsulerie, requêtes numéros 390370 et 390371, Rec., T.).
B. Au sein des juridictions administratives spécialisées
L’application du principe. Compte tenu de ce qu’un texte doit prévoir la faculté de relever appel d’une décision juridictionnelle, et parce qu’il n’existe pas un corpus de règles codifiées propre aux juridictions spécialisées, il n’est pas surprenant que les décisions prononcées par les juridictions spécialisées, lorsqu’elles sont uniques, puissent être de premier et dernier ressort. C’est ainsi que, par exemple, les décisions juridictionnelles rendues par la cour de discipline budgétaire et financière (CJF, art. L. 311-1) ou la chambre de discipline des conseils en propriété industrielle (C. propr. intell., art. R. 422-56 et s.) ne sont susceptibles que d’un recours en cassation. Le principe n’est cependant pas absolu et certaines juridictions spécialisées statuent en premier ressort.
III. Les autres conditions de recevabilité de l’appel
Très classiquement. Aux conditions tenant à l’appelant (A), s’ajoutent celles tenant à l’appel (B).
A. Les conditions tenant à l’appelant
Deux ou trois conditions. L’appel doit être exercé par une personne ayant qualité (1) et intérêt (2) à faire appel. En certaines hypothèses, il doit être représenté (3).
1. La qualité pour faire appel
La continuation, en principe, du débat contentieux initial. L’appel doit se comprendre comme la faculté reconnue aux parties d’obtenir de la juridiction qu’elle reconsidère la décision rendue en première instance. L’on comprend aisément, dans ces conditions, que l’appel ne soit en principe (a) ouvert qu’aux parties à l’instance initiale. Mais, comme souvent, ce principe est assorti d’exceptions (b).
L’appel est réservé aux parties de première instance. Suivant l’article R. 811-1 al. 1er du code de justice administrative, « toute partie présente dans une instance devant le tribunal administratif ou qui y a été régulièrement appelée, alors même qu’elle n’aurait produit aucune défense, peut interjeter appel contre toute décision juridictionnelle rendue dans cette instance ». En principe donc, l’appel ne peut être interjeté que par les personnes ayant eu la qualité de parties en première instance. Une difficulté peut ici intervenir en cas de jonction d’affaires. Dans cette hypothèse, chaque partie ne peut faire appel que du fond du jugement le concernant (CE, 5 juill. 1995, Sté Cie Financière de la Beauce, requête numéro 138734, Rec., T., p. 1002). Il n’y a en revanche pas lieu de distinguer suivant que le jugement a été rendu contradictoirement ou par défaut : la circonstance qu’une des parties n’ait produit aucune défense en première instance ne fait pas obstacle à ce qu’elle saisisse le juge d’appel.
L’exclusion de l’appel pour les tiers à la première instance. Une personne restée totalement tierce à la première instance n’a pas d’intérêt à faire appel, alors même qu’elle aurait dû être présente dans l’instance (CE, 15 oct. 1990, Ministre de l’Equipement et du Logement c. Papin-Bricaud, requête numéro 102669). Ceci n’exclut pas pour elle toute faculté d’obtenir du juge qu’il reconsidère la décision rendue. Il lui appartient seulement d’opter pour la tierce opposition, à la condition toutefois que le jugement préjudicie à ses droits (CJA, art. R. 832-1).
En certaines matières. Par exception, l’appel peut être ouvert aux tiers à l’instance initiale. Ainsi, en matière électorale, toute personne intéressée peut faire appel d’une décision d’annulation ou de modification des résultats d’un scrutin (CE, 26 déc. 1896, Elections municipales de Bessons, Rec., p. 879). Ainsi encore, si son action tend à l’aggravation d’une sanction prononcée par les conseils régionaux statuant en matière disciplinaire, le ministre chargé de la santé publique a qualité pour faire appel devant la section disciplinaire du Conseil national de l’ordre des médecins des décisions rendues, conformément à l’article L. 4122-3 du code de la santé publique, et ce alors même qu’il n’était pas l’auteur de la saisine en première instance (CE, 4 oct. 1991, Milhaud, requête numéro 103045, Rec., p. 320).
Le cas des intervenants volontaires en première instance. L’intervenant en premier ressort a qualité pour interjeter appel du jugement rendu dont le dispositif est contraire aux conclusions de son intervention, lorsqu’il aurait eu qualité pour être demandeur ou défendeur en première instance, c’est-à-dire pour introduire lui-même le recours ou pour former tierce-opposition contre le jugement faisant droit au recours (CE, Sect., 9 janv. 1959, de Harenne, requête numéro 41383, Rec., p. 24 ; CE, 23 févr. 2011, SNC Lidl, requête numéro 322924, Rec., T., p. 1104). Ces solutions ne se limitent pas aux cas d’intervention volontaire. Elles valent également pour les appelés en cause pour observations : la personne invitée par le tribunal administratif à présenter des observations n’a pas qualité pour interjeter appel, sauf si elle aurait eu qualité pour former tierce opposition contre le jugement à intervenir (CE, 26 janv. 2011, Association de défense contre la déviation au nord de Maisse et Commune de Courdimanche-sur-Essonne, requête numéro 307317, Rec., T., p. 1110). Dans l’hypothèse où l’intervenant n’est pas recevable à faire appel, il lui loisible – mais encore faut-il qu’un appel soit interjeté – d’intervenir à nouveau en appel (CE, 12 oct. 1977, Préfet des Hauts-de-Seine c. Leclerc, requête numéro 01366, Rec., T., p. 929).
2. L’intérêt à faire appel
Les conditions de l’intérêt à faire appel. L’intérêt à faire appel s’apprécie au regard du dispositif du jugement litigieux. La notion d’intérêt à faire appel ne saurait se confondre avec celle d’intérêt à agir : il ne s’agit plus de faire obstacle à ce que certains ne plaident par procureur ; il s’agit – la préoccupation n’en est pas moins légitime – de prémunir les juridictions du « fol appel ». L’appel doit présenter un caractère suffisant d’utilité. Ainsi, n’est pas recevable à faire appel celui qui a obtenu entièrement satisfaction en première instance (CE, Sect., 28 janv. 1966, Sté « La Purfina française », requête numéro 60273, Rec., p. 68) ni celui qui se limite à contester les motifs et non le dispositif du jugement (CE, Sect., 21 oct. 1988, Sté d’aménagement des marais de Noirmoutiers, requête numéro 76319, Rec., p. 373). N’est pas plus susceptible d’appel l’annulation de certaines dispositions d’un arrêté municipal retirées par la commune entre la clôture de l’instruction et le jugement (CE, 27 mars 1976, Commune de Bouc-Bel-Air, requête numéro 97163, Rec., T., p. 754).
Les cas d’acquiescement au jugement ou de renonciation à interjeter appel. Un cas de figure particulier doit encore être évoqué ici : celui où, en raison son acquiescement au jugement de première instance ou de sa renonciation à exercer son droit à interjeter appel, l’appelant n’est plus recevable à saisir le juge d’appel. Cette hypothèse ne peut, en réalité, se rencontrer que dans le contentieux de la pleine juridiction intégrale. En excès de pouvoir comme en pleine juridiction de légalité, en effet, pas plus qu’elles n’ont la possibilité de renoncer conventionnellement au droit d’exercer un recours en annulation (CE, 13 févr. 1948, Louarn, requête numéro 85152, Rec., p. 79 ; CE, 17 mai 1999, Commune de Montreuil-sous-Bois, requête numéro 191292) ni de renoncer au bénéfice de la chose jugée (CE, Sect., 13 juill. 1967, Ecole privée de filles de Pradelles, requête numéro 70777, Rec., p. 339; RDP 1968, p. 187, concl. A. Bernard), pas plus les parties ne peuvent renoncer au droit qu’elles tiennent des textes de faire appel d’un jugement qui leur est défavorable.
3. La représentation de l’appelant
Le principe : le ministère d’avocat. Conformément à l’article R. 811-7 du code de justice administrative, « les appels ainsi que les mémoires déposés devant la cour administrative d’appel doivent être présentés, à peine d’irrecevabilité, par l’un des mandataires mentionnés à l’article R. 431-2 ». Il s’agit d’une hypothèse d’irrecevabilité régularisable. Mais la juridiction ne sera tenue d’inviter à la régularisation que pour autant que la notification du jugement n’ait pas fait mention d’une telle obligation (CE, 13 déc. 2005, Sté civile des canadiens, requête numéro 261718, Rec., T., p. 1018), ce qui est le cas lorsque la notification du jugement s’est bornée à reproduire l’énoncé de l’article R. 811-7 du code de justice administrative (CE, 27 févr. 2006, Casseron, requête numéro 269589). On rappellera encore que le juge n’est pas tenu d’attendre l’expiration du délai d’appel pour rejeter la requête comme irrecevable (CE, 17 déc. 2013, Mme Bois, requête numéro 363690, Rec., T., pp. 756, 757 et 802) et que, suivant l’article R. 612-1 du code de justice administrative, la juridiction ne peut rejeter une requête entachée d’une irrecevabilité susceptible d’être couverte en cours d’instance qu’après avoir invité l’auteur de la requête à la régulariser, et la fin de non recevoir opposée par la partie adverse ne peut tenir lieu d’invitation à régulariser, en sorte qu’elle ne permet pas le rejet de la requête par voie d’ordonnance (CE, 14 oct. 2015, M. et Mme G., requête numéro 374850, Rec., T.).
Les cas de dispense. Sont néanmoins dispensés de ministère d’avocat : les requêtes dirigées contre les décisions des tribunaux administratifs statuant sur les recours pour excès de pouvoir formés par les fonctionnaires ou agents de l’Etat et des autres personnes ou collectivités publiques, ainsi que par les agents ou employés de la Banque de France contre les actes relatifs à leur situation personnelle ; les litiges en matière de contraventions de grande voirie. Dans ces cas, et dans tous autres où le ministère d’avocat n’est pas obligatoire, l’appelant peut néanmoins avoir recours à un mandataire mentionné à l’article R. 431-2 ou à une association agréée au titre de l’article L. 252-1 du code rural et de la pêche maritime dès lors que les conditions posées à l’article L. 252-5 du même code sont réunies (CJA, art. R. 811-8).
S’agissant de l’Etat. L’Etat est toujours dispensé de ministère d’avocat en appel, l’action étant alors exercée par le ministre intéressé, lequel peut déléguer sa signature afin de représenter l’Etat (CJA, art. R. 811-10). Par ailleurs, l’Etat est représenté par le préfet, en matière d’entrée et séjour des étrangers en France ; d’expulsion des ressortissants étrangers ; de mise en jeu de la responsabilité de l’Etat du fait des dommages causés par les attroupements et rassemblements ; d’agrément et armement des agents de police municipale ; d’exercice des activités de surveillance, de gardiennage ou de transport de fonds ; de réglementation des armes ; d’exercice de l’activité de conducteur et de la profession d’exploitant de taxi ; de police des débits de boisson ; d’hospitalisation sous contrainte ; de mise en demeure de quitter les lieux en application de l’article 9 de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l’accueil et à l’habitat des gens du voyage (CJA, art. R. 811-10-1). Par dérogation toujours à l’article R. 811-10, « le trésorier-payeur général présente les mémoires et observations devant la cour administrative d’appel en réponse aux requêtes relatives au recouvrement des impôts directs et taxes assimilées dont le recouvrement est assuré par les comptables du Trésor, des amendes et condamnations pécuniaires, et des créances de l’Etat étrangères à l’impôt et au domaine » (CJA, art. R. 811-10-2), et le directeur général du Centre national de gestion des praticiens hospitaliers et des personnels de direction de la fonction publique hospitalière présente devant la cour administrative d’appel les mémoires et observations produits au nom de l’Etat, lorsque le litige est né d’une décision prise par le directeur (CJA, art. R. 811-10-3).
B. Les conditions tenant à l’appel
Deux conditions. L’appelant doit, au risque d’être irrecevable, apporter un soin particulier à la motivation de sa requête (2) qu’il doit introduire dans le délai d’appel (1).
1. Le délai d’appel
Le principe. Le litige a déjà été jugé une première fois et il importe que le jugement ne puisse éternellement être susceptible d’annulation ou de réformation. L’exercice de l’appel doit nécessairement être encadré dans le temps. Conformément à l’article R. 811-2 du code de justice administrative, le délai d’appel est, sauf disposition contraire, de deux mois – il s’agit d’un délai franc (CE, 19 avr. 2000, Mothero, requête numéro 200043, Rec., T. p. 934) – à compter de la notification (al. 1er), de la signification (al. 2) ou, même si la pratique reste rare, de la notification en la forme administrative (CJA, art. R. 611-4) sous réserve de la transmission immédiate du récépissé ou du procès-verbal de délivrance de la notification au greffe (CAA Paris, 1er févr. 1994, Rabreau, requête numéro 92PA00174), du jugement aux parties. Le décret n° 2012-1437 du 21 décembre 2012 relatif aux communications électroniques devant le Conseil d’Etat, les cours administratives d’appel et les tribunaux administratifs, prévoit que la décision peut également être notifiée par voie électronique (CJA, art. R. 751-4). Le délai commence alors à courir à compter de la consultation de la notification. A défaut de consultation dans les 8 jours à compter de la transmission, le délai d’appel commence alors à courir. Aucun autre procédé qui aurait pour conséquence de porter la décision à la connaissance des parties n’est susceptible de faire courir le délai (CE, 21 févr. 1992, Bastard, requête numéro 78320). Au surplus, la notification de la décision doit être adressée aux parties elles-mêmes et non à leurs éventuels mandataires (CE, 14 juin 2000, Commune de Staffelfelden, requête numéro 184722, Rec., p. 227 ; CJEG 2000, p. 473, concl. C. Bergeal) ni à leurs représentants légaux (pour une notification faite au domicile du gérant de l’entreprise requérante en première instance : CE, Sect., 11 juill. 1998, SCI 1, rue de la Fraternité, requête numéro 52639, Rec., p. 296). Suivant la même logique, une partie incarcérée doit recevoir notification en mains propres, la notification ne pouvant être considérée comme accomplie par la seule remise à l’administration pénitentiaire (CE, 8 juin 2011, Farinotti, requête numéro 330051, Rec., T., p. 1105). Il convient d’ajouter que le point de départ du délai opposable à une partie est celui de la notification qui lui a été faite, indépendamment de la date à laquelle la ou les autres parties ont eu notification en ce qui les concerne (CE, 26 nov. 2007, Sté Il Palazzo, requête numéro 288085). En outre, et cela ne surprendra pas davantage, la notification doit être complète, et ne fait pas courir le délai la seule notification des visas et du jugement de première instance (CE, 3 avr. 2002, Caisse primaire d’assurance maladie de la Seine-Saint-Denis, requête numéro 223712, Rec., T., p. 898). En cas de pluralité de notifications à une même personne, le délai se déclenche à compter de la première d’entre celles régulières (CE, 25 janv. 1967, Endewell, requête numéro 65323, Rec., p. 39).
En matière de contravention de grande voirie. Par dérogation à ce qui précède, en matière de contravention de grande voirie, le délai de recours ne commence à courir qu’à compter d’une notification en la forme administrative accomplie par l’autorité de poursuite ou par acte d’huissier (CJA, art. L. 774-6).
La notification des voies et délais de recours. A la différence du contentieux de première instance, le déclenchement du délai d’appel ne suppose pas la notification des voies et délais de recours contre la décision juridictionnelle (CE, Ass., 5 avr. 1996, Syndicats des avocats de France, requête numéro 116594, Rec., p. 118 ; RFDA 1996, p. 1195, concl. J.-C. Bonichot). Toutefois, dans une telle hypothèse, le délai de deux mois, qui est le délai de droit commun, s’applique y compris si le délai de recours était, en l’espèce, inférieur (CJA, art. R. 811-3). Suivant la même logique, l’erreur dans la notification du délai de recours profite aux destinataires de la notification (CE, Sect., 26 mars 1993, Mlle Bourgeois, requête numéro 117557, Rec., p. 86, concl. J. Arrighi de Casanova). Le libéralisme du juge a ses limites, la notification des voies et délais de recours l’emportant sur toute autre indication. Ainsi, une mauvaise information relative aux délais de recours communiquée à l’appelant par le greffe, « pour regrettable qu’elle soit », ne fait pas obstacle à la tardiveté de l’appel, le cas échéant (CE, 16 avr. 2010, Mme Gadras-Feron, requête numéro 322216, Rec., T. p. 930).
L’appel contre les jugements avant dire droit. Par dérogation à la règle précédemment explicitée, « le délai d’appel contre un jugement avant-dire-droit, qu’il tranche ou non une question au principal, court jusqu’à l’expiration du délai d’appel contre le jugement qui règle définitivement le fond du litige » (CJA, art. R. 811-6). Dans le silence des textes, toutefois, l’appel commence à courir à compter de la notification de la décision avant dire droit (CE, Sect., 10 avr. 1964, Raboni, requête numéro 57044, Rec., p. 214 ; AJDA 1964, p. 295, chron. J. Fourré et M. Puybasset ; RDP 1964, p. 1204, note M. Waline).
Les délais raccourcis. Le délai d’appel peut être plus court. Par exemple, en matière de référé liberté, le délai est de 15 jours par application de l’article L. 523-1 du code de justice administrative ; en matière électorale, le délai est d’un mois pour ce qui concerne les élections municipales et départementales en application des articles R. 116 et R. 123 du code électoral ; en matière d’obligation de quitter le territoire et de reconduite à la frontière, le délai est également d’un mois aux termes de l’article R. 776-9 du code de justice administrative.
Les délais rallongés. Le délai d’appel peut également être plus long. Ainsi, le ministre des finances dispose d’un délai d’appel pouvant aller, suivant les circonstances de l’espèce, de deux à quatre mois en matière fiscale, conformément à l’article R. 200-18 du livre des procédures fiscales.
L’application à l’appel des délais de distance. Suivant l’article R. 811-5 du code de justice administrative, les délais de distance organisés à l’article R. 421-7 sont applicables à l’appel (par ex., CE, Sect., 5 mai 1995, Chacot, requête numéro 145925, Rec., p. 199) et, en application de l’article R. 811-4 du code, « à Mayotte, en Polynésie française, dans les îles Wallis et Futuna et en Nouvelle-Calédonie, le délai d’appel de deux mois est porté à trois mois ».
L’effet d’une demande d’aide juridictionnelle. A la condition que celle-ci ait été présentée durant ce délai, une demande d’aide juridictionnelle interrompt le délai d’appel (CE, 13 juill. 1965, Dlle Maudet, requête numéro 57652, Rec., p. 461 ; CE, 26 juill. 2006, Sté générale de la Ferme, requête numéro 285622). Ce délai peut être plusieurs fois interrompu lorsque l’avocat désigné par le bureau d’aide juridictionnelle a refusé de défendre les intérêts de l’appelant (CE, 8 févr. 1999, Tafani, requête numéro 196045).
2. La motivation de la requête
L’exigence d’une motivation distincte de la requête en appel. On peut bien souscrire à cette considération suivant laquelle le double degré de juridiction, « lorsqu’il existe, ne doit pas être conçu par les justiciables comme une loterie qui offrirait une double chance avec le même bulletin » (C. Bergeal, concl. sur CE, Sect., 11 juin 1999, Office public d’habitations à loyer modéré de la Ville de Caen, RFDA 2000, p. 335) et admettre, par conséquent, que la motivation de la requête appel repose sur des règles qui lui son propres. Il en résulte fort logiquement une obligation de motivation de la requête d’appel distincte de celle de première instance. Reste à déterminer ce qu’il convient d’entendre par motivation distincte. Le contentieux administratif retenait initialement la notion de moyen d’appel (CE, Sect., 11 juin 1999, Office public d’habitations à loyer modéré de la Ville de Caen, requêtes numéros 173972 à 173974, Rec., p. 178 ; RFDA 2000, p. 331, concl. C. Bergeal), dont la délimitation n’a pas été sans poser des difficultés. En effet, si elle a conduit à écarter les simples reproductions de la requête de première instance, les changements apportés à l’entête ne faisant pas illusion (CE, 24 mars 2004, Riff, requêtes numéros 252129 à 252131), il était cependant difficile de tracer plus précisément les contours de la notion. Les juridictions se sont montrées hésitantes et, surtout, plus ou moins exigeantes, certaines allant même jusqu’à exclure la reproduction des mêmes moyens suivant une formulation différente. Mais, plus encore, la recevabilité de l’appel dépendait de ce qu’il eût été fait référence à la motivation du jugement litigieux. Or, surtout en pleine juridiction, cette exigence conduisait à obscurcir la différence entre appel et cassation. En outre, une telle exigence jurisprudentielle pouvait constituer un piège pour les appelants n’ayant pas jugé utile, comme les textes pouvaient les y fonder, de recourir à un avocat (la question peut même se poser de l’aptitude de certains avocats à éviter l’écueil…). Il est donc heureux que la jurisprudence ait évolué. Désormais, il importe seulement qu’il existe une différence de rédaction entre la requête de première instance et la requête d’appel (CE, 27 juin 2005, Mahdi, requête numéro 259446, Rec., p. 257 ; CE, 27 juin 2005, Sté « Les techniques de communication », requête numéro 263754, Rec., p. 1068, concl. D. Chauvaux). La reproduction littérale de la première dans la seconde ne sera donc pas admise, le juge d’appel se montrant guère plus sévère… On précisera toutefois que, admise aujourd’hui, la motivation équivalente à celle de la requête de première instance autorise le juge d’appel à statuer par adoption de motifs (CE, 30 déc. 2011, Gourhand, requête numéro 332915). Par ailleurs, lorsque l’appelant indique reprendre ses moyens de première instance sans les exposer ni joindre la requête adressée à la juridiction de premier ressort, la juridiction d’appel ne commet pas d’irrégularité en ne répondant pas à ces moyens (CE, 12 févr. 2014, M. de Latour, requête numéro 352878, Rec., T., p. 808, 816 et 826).
§ 2 : Les contre-appels
L’existence possible de contre-appels. L’exercice d’un ou de plusieurs appels principaux n’est pas le seul cas de figure concevable. Dans certaines hypothèses, un intimé peut réagir en cours d’instance et prendre l’initiative d’une action, liée à l’appel principal, et tendant à son tour à influer sur l’issue du litige porté devant le juge d’appel. Les contre-appels sont de deux types : l’appel incident (I) et l’appel provoqué (II).
I. L’appel incident
Définition. L’appel incident consiste en une riposte à l’appel principal. Il s’apparente, à certains égards, aux conclusions reconventionnelles que l’on rencontre en première instance. Certains types de contentieux excluent cependant la possibilité d’enregistrer un tel appel. C’est le cas, par exemple, en matière électorale (CE, Sect., 21 oct. 1966, Elections municipales de Chassenard, requête numéro 67188, Rec., p. 563), en matière de contravention de grande voirie (CE, Sect., 5 déc. 1957, Ministre des Travaux publics c. Carthelax et Cico Lazo, requête numéro 21653, Rec., p. 247, concl. C. Lasry) ou, sauf disposition contraire, en matière disciplinaire (CE, Sect., 6 févr. 1981, Lebard, requête numéro 14331, Rec., p. 74, concl. P. Dondoux ; AJDA 1981, p. 350, chron. M.-A. Feffer et F. Tieberghien ; D. 1982, p. 114, note C. Debbasch), sauf si l’action est exercée devant une juridiction spécialisée (CE, Sect., 6 juin 2008, Conseil départemental de l’ordre des chirurgiens-dentistes de Paris c. Banon, requête numéro 283141, Rec., p. 204 ; RFDA 2008, p. 689, concl. J.-P. Thiellay ; RFDA 2008, p. 964, note B. Pacteau ; Dr. adm. août 2008, comm. 118, note F. Melleray). Toutes les fois où il est autorisé, l’appel incident peut être exercé sans condition de délai, principe procédant du souci de la bonne administration de la justice : « la technique de l’appel incident est liée à la considération que, si une partie ne fait pas appel principal contre un jugement qui la satisfait pas entièrement, c’est avec la pensée ou bien à la condition que son adversaire (…) accepte aussi le jugement. Or, s’il fait appel, elle n’en aura généralement connaissance qu’après l’expiration du délai ; de plus, si l’appel incident était assujetti à une condition de délai, il serait aisé d’en empêcher l’exercice en faisant appel à l’extrême fin du délai légal » (R. Chapus, Droit du contentieux administratif, 12ème éd., Paris, Montchrestien, 2008, n° 1349).
Le lien entre l’appel incident et l’appel principal. Lorsque l’appel incident est possible, le lien entre les deux appels est étroit.
En premier lieu, l’appel incident ne peut soulever un litige distinct de l’appel principal. A titre d’exemples, il y a identité de litige, et donc recevabilité de l’appel incident, dans le contentieux de l’annulation quand l’appel principal vise une mesure de reconduite à la frontière alors que l’appel incident du préfet est dirigé contre le jugement en tant qu’il a annulé la décision fixant le pays de destination (CE, 30 nov. 1994, Préfet du Rhône, requête numéro 138725, Rec., T., p. 949). Il y a encore identité de litige, en pleine juridiction, en présence d’un appel principal d’un jugement condamnant à réparer le préjudice né d’un licenciement irrégulier et d’un appel incident tendant au versement des indemnités de préavis et de licenciement (CE, 19 janv. 1983, Ville de Mulhouse, requête numéro 26144, Rec., T., p. 838). On évoquera encore ici, tant la solution ne s’imposait pas d’elle-même, la décision par laquelle le Conseil d’Etat a admis l’unicité de litige en présence de conclusions à fins d’annulation d’un contrat et de conclusions indemnitaires en réparation du préjudice subi par le concurrent évincé (CE, 21 oct. 2015, Sté AGL Services, requête numéro 384787, Rec. ; AJDA 2016, p. 552, note M. Crespy-De Coninck). En revanche, constituent des litiges distincts l’appel principal contestant le jugement annulant un article d’un arrêté préfectoral interdisant la publicité sur le territoire d’un département et l’appel incident dirigé contre deux autres articles de cet arrêté fixant les conditions d’exploitation de dispositifs publicitaires dans certaines communes (CE, 13 oct. 1976, Secrétaire d’État à la culture c. Société publicité routière française, requête numéro 99697, Rec., p. 407). Sont encore des litiges distincts l’appel principal contestant les modalités de calcul des intérêts et l’appel incident contestant le principe de l’indemnité (CE, 27 juin 1979, Ville d’Aix-en-Provence, requête numéro 12212, Rec., T., p. 857).
En second lieu, l’appel incident n’est recevable que pour autant que l’appel principal l’est lui-même (CE, 4 mai 1956, Ville de Chartres, Rec., T., p. 736). En outre, l’appel incident ne sera pas admis si son enregistrement est intervenu postérieurement au donné acte du désistement de l’appelant principal (CE, Sect., 5 mars 1971, Ville de Toulouse c. Roumengou, requête numéro 71834, Rec., p. 196) ou après l’acceptation par l’intimé de ce désistement (CE, Sect., 30 mars 1981, Cie des fours d’incinération-procédé Muller, requête numéro 19668, Rec., p. 176). Mais le lien entre ces deux appels a ses limites. Notamment, le désistement de l’appelant principal ne met pas fin à l’instance, le juge d’appel devant statuer sur l’appel incident (CE, 1er juill. 1931, Ministre des Travaux publics c. Estrade, requêtes numéros 80046, 95003 et 3385, Rec., 714), sauf à ce que l’appelant incident ait accepté le désistement de l’appel principal (CE, Sect., 6 mars 1981, Sté Bastide et cie, requête numéro 18150, Rec., p. 129, concl. D. Labetoulle).
II. L’appel provoqué
Définition. L’appel provoqué – autrement dénommé appel « d’intimé à intimé » – n’est pas une riposte à l’appel principal. Suivant la définition qui en a été donnée par le Conseil d’Etat, il y a appel provoqué « lorsque l’appel principal découvre à un intimé un intérêt nouveau à mettre en cause devant [la juridiction d’appel] l’un quelconque de ses adversaires de l’instance » autre que l’appelant principal (CE, Ass., 9 juin 1972, Sté l’électricité pour la lumière et la force, requête numéro 77814, Rec., p. 428, concl. J. Kahn ; AJDA 1972, p. 416, concl. J. Kahn et chron. D. Labetoulle et P. Cabannes). Cet appel provoqué n’est recevable que dans la mesure où l’appel principal l’est également. Il prospère particulièrement dans le contentieux indemnitaire où il peut s’avérer utile d’obtenir une condamnation solidaire.
L’évolution de l’admission, par le juge, de l’appel provoqué. L’appel provoqué n’a pas toujours reçu les faveurs du Conseil d’Etat. Il était initialement cantonné à deux hypothèses. D’une part, en cas d’action en responsabilité dirigée par la victime contre deux personnes, dont l’une seule aura été condamnée en première instance, la victime devenue intimée en appel ayant alors la faculté d’exercer un appel provoqué contre celle ayant échappé à la condamnation en première instance (CE, 21 janv. 1927, Cie générale des Eaux c. Dame de Zuylen de Nyevelt et ville de Paris, requête numéro 70897, Rec., p. 96). D’autre part, en cas d’action en responsabilité ayant donné lieu à appel en garantie de la part de la personne poursuivie qui obtiendra, par le jugement, son exonération, cette personne pouvant alors, en appel, de nouveau présenter sa défense contre celui qui était son garant en première instance (CE, Sect., 17 nov. 1967, Sté des ateliers Nicou et Cie, requête numéro 60938, Rec., p. 42 ; AJDA 1968, p. 308, concl. A. Dutheillet de Lamothe).
Ce n’est qu’avec sa décision Société d’électricité pour la lumière et la force du 9 juin 1972 que le Conseil d’Etat étendra à l’ensemble du contentieux administratif le principe de l’appel provoqué (CE, Ass., 9 juin 1972, Sté d’électricité pour la lumière et la force, requête numéro 77814, préc.). La jurisprudence montre que l’appel provoqué est recevable toutes les fois où la situation de l’intimé risque d’être aggravée par la décision d’appel (CE, 6 mai 1983, Entreprise Barbé et autres, requête numéro 11882, Rec., T., pp. 785, 788, 838 et 839). Dans le cas contraire, l’appel provoqué sera irrecevable parce que concernant un litige distinct du litige principal (CE, 23 juill. 1993, Marin, requête numéro 118963). Par ailleurs, sans surprendre, la recevabilité d’un appel provoqué dépend de celle de l’appel principal et un appel principal enregistré après l’expiration du délai d’appel ne permet pas de former un appel provoqué (CE, 29 avr. 2009, Sté Arkema, requête numéro 296756).
Sous-section 2 – Les effets de l’appel
Un double effet. L’exercice de l’appel se caractérise par deux effets : l’effet non suspensif (§ 1) et l’effet dévolutif (§ 2).
§ 1 : L’effet non suspensif de l’appel
Le principe de l’effet non suspensif de l’appel. C’est une règle générale de procédure contentieuse applicable en l’absence de texte contraire (CE, 30 juill. 2003, Djelida, requête numéro 256600, Rec., p. 362), confirmée à l’article R. 811-14 du code de justice administrative : l’appel interjeté ne suspend pas, en principe, les effets du jugement de première instance litigieux. Le caractère suspensif de l’appel est toutefois reconnu dans certains contentieux. Tel est le cas, notamment, des appels portés devant le Conseil d’Etat contre l’élection des conseillers municipaux (code élect., art. L. 223 et L. 223-1) ou départementaux (Code élect., L. 250 et L. 250-1). Tel est le cas encore des appels formés contre un certain nombre de sanctions disciplinaires (par ex., pour les sanctions infligées par les conseils régionaux de l’Ordre des médecins : CSP, art. L. 4122-3). Le caractère non suspensif de l’appel en contentieux administratif ne saurait surprendre, tant on ne comprendrait pas en quoi la contestation d’un jugement emporterait un tel effet là où le recours exercé en première instance contre une décision administrative n’est pas, en principe, suspensif.
La faculté d’obtenir la suspension des effets du jugement attaqué. On ne saurait pas plus – et pour les mêmes raisons – se surprendre de la faculté laissée au juge d’appel de suspendre les effets du jugement litigieux jusqu’à ce qu’il soit statué sur l’affaire. Il appartient même à la juridiction saisie d’une demande de sursis à exécution de se prononcer sur celle-ci dans un délai raisonnable (CE, 13 févr. 2012, M. Barellon, requête numéro 346549, Rec., T., p. 908 et 988). Pas moins de trois articles du code de justice administrative règlent la question des hypothèses de sursis à exécution des jugements des tribunaux administratifs.
Le sursis à l’exécution des jugements d’annulation. D’abord, l’article R. 811-15 du code de justice administrative dispose que « lorsqu’il est fait appel d’un jugement de tribunal administratif prononçant l’annulation d’une décision administrative, la juridiction d’appel peut, à la demande de l’appelant, ordonner qu’il soit sursis à l’exécution de ce jugement si les moyens invoqués par l’appelant paraissent, en l’état de l’instruction, sérieux et de nature à justifier, outre l’annulation ou la réformation du jugement attaqué, le rejet des conclusions à fin d’annulation accueillies par ce jugement ». Cette disposition doit être entendue comme s’appliquant aussi bien à un jugement prononçant l’annulation d’un acte unilatéral qu’à un jugement prononçant, sur recours de tiers, l’annulation totale ou partielle d’un contrat ainsi que sa résiliation (CE, 11 mars 2009, Sté Meuse Compost, requête numéro 314788, Rec., T., p. 838). Il appartient au juge avant de se prononcer sur la demande, de prendre également en considération, dans son office, les arguments des parties défenderesses ainsi que les moyens que la juridiction d’appel devra, le échéant, soulever d’office (CE, 26 mars 2014, Commission de protection des eaux de Franche-Comté, requête numéro 370300, Rec., p. 57 ; JCP adm. 2014, 2316, note S. Mérenne). Le moyen sérieux doit se comprendre comme celui permettant de remettre en cause, non seulement le jugement litigieux, mais encore la requête en annulation initiale. Ainsi, le moyen tiré de l’irrégularité externe du jugement d’annulation ne suffit pas à obtenir le sursis à exécution de celui-ci (CE, 6 juill. 2007, Ville de Paris, requête numéro 298032, Rec., T., p. 1006).
Le sursis à l’exécution des jugements portant condamnation pécuniaire. Ensuite, l’article R. 811-16 du code de justice administrative énonce que « lorsqu’il est fait appel par une personne autre que le demandeur en première instance, la juridiction peut, à la demande de l’appelant, ordonner sous réserve des dispositions des articles R. 533-2 et R. 541-6 qu’il soit sursis à l’exécution du jugement déféré si cette exécution risque d’exposer l’appelant à la perte définitive d’une somme qui ne devrait pas rester à sa charge dans le cas où ses conclusions d’appel seraient accueillies ». Trois conditions cumulatives doivent donc être satisfaites : l’appel doit être dirigé contre une condamnation à caractère pécuniaire ; il doit pouvoir aboutir à l’annulation de la condamnation ; la répétition des sommes concernées, en cas de succès de l’appel, doit être compromise. C’est bien le problème de la solvabilité de la partie adverse qui peut se poser (CE, Ass., 1er déc. 1961, Commune de Mirecourt, requête numéro 53178, Rec., p. 677).
Le sursis à exécution « balai ». Enfin, l’article R. 811-17 du code de justice administrative prévoit que « dans les autres cas, le sursis peut être ordonné à la demande du requérant si l’exécution de la décision de première instance attaquée risque d’entraîner des conséquences difficilement réparables et si les moyens énoncés dans la requête paraissent sérieux en l’état de l’instruction ». Il s’agit là d’une disposition destinée à régler l’ensemble des difficultés non envisagées par les articles R. 811-15 et R. 811-16 du code de justice administrative.
L’assouplissement des conditions du sursis à exécution. La terminologie retenue ici n’est pas sans rappeler le régime du sursis à exécution des décisions administratives antérieur à la loi du 30 juin 2000. L’on pourrait croire, à ce titre, que les conditions relatives à la suspension des effets du jugement sont restées plus contraignantes que celles présidant à la suspension des effets d’une décision administrative. Il n’en est rien. A la lecture de la jurisprudence, en dépit des termes différents contenus dans l’article L. 521-1 et R. 811-14 et suivants du code de justice administrative, il ressort clairement que le régime du sursis à exécution des jugements a suivi la même évolution que celui des décisions administratives.
La présentation de la demande de sursis à exécution. La demande de sursis à exécution d’un jugement doit, à peine d’irrecevabilité, être présentée par requête distincte (CJA, art. R. 811-17-1). Le cumul d’actions tendant au sursis à exécution d’un jugement est possible. Etant soumises aux mêmes procédures d’instruction et de jugement et étant susceptibles des mêmes voies de recours, ces actions fondées sur les articles R. 811-15 à R. 811-17 du code de justice administrative peuvent dès lors être présentées dans une requête unique (CE, 19 juin 2006, Monsieur, requête numéro 270472, Rec., T., p. 1040).
Le caractère provisoire du sursis à exécution. Comme il se doit, le sursis à exécution du jugement emporte des effets nécessairement provisoires. Il peut à ce titre y être mis fin à tout moment (CJA, art. R. 811-18).
§ 2 : L’effet dévolutif de l’appel
Définition de l’effet dévolutif. Par l’effet dévolutif de l’appel, la juridiction d’appel est saisie des éléments de fait et de droit portés devant le juge de première instance et il lui appartient de trancher une seconde fois le litige, dans la limite toutefois des conclusions adressées au juge d’appel. Si le principe est bien celui de l’effet dévolutif (I), il s’accompagne d’une exception : l’évocation (II).
I. Le principe de l’effet dévolutif de l’appel
Le cadre de l’effet dévolutif. L’effet dévolutif de l’appel est « l’expression même du double degré de juridiction » (M. Deguergue, « Le double degré de juridiction », AJDA 2006, p. 1308). La faculté de rejugement dévolue au juge d’appel trouve ses limites, contenues dans l’adage : « il n’est dévolu qu’autant qu’il est jugé ; il n’est dévolu qu’autant qu’il a été appelé ». Il en résulte une série de conséquences logiques : d’abord, un appelant ne saurait contester autre chose que le jugement litigieux ; ensuite, l’appelant ne contestant que la régularité du jugement litigieux ne saurait obtenir la réformation de celui-ci ; enfin, l’appelant ne demandant que la réformation du jugement ne saurait obtenir l’annulation du jugement rendu en première instance.
Du maintien nécessaire du jugement de première instance. L’effet dévolutif de l’appel suppose que le jugement de première instance ne soit pas annulé d’office ou à la demande de l’appelant. En cas d’annulation, en effet, il ne saurait être question de rejugement de l’affaire. Lorsque le jugement est censuré, la juridiction d’appel doit, en principe, renvoyer l’affaire devant la juridiction de première instance afin qu’un jugement intervienne régulièrement. Il s’agit ici de sauvegarder le double degré de juridiction.
Les conclusions recevables en appel. Parce qu’il s’agit d’un second degré de jugement, le juge d’appel ne saurait être saisi de conclusions nouvelles. Ainsi, les conclusions principales – ce qui évincent les conclusions à fins d’injonction, en tant qu’il s’agit de conclusions accessoires (CE, 10 oct. 2012, Office public de l’habitat de Châtillon c. Mme Hamet, requête numéro 347128) – doivent avoir été soumises au juge de première instance, à peine d’irrecevabilité. Sont ainsi irrecevables les conclusions dirigées contre une personne autre que celle mise en cause en première instance (CE, 6 févr. 1957, Pourrey, RDP 1957, p. 554), qui demandent pour la première fois l’annulation (CE, 23 janv. 1970, Epoux Neel, requête numéro 68324, Rec., p. 44, concl. J. Baudouin) ou qui réclament pour la première fois l’indemnisation d’un préjudice (CE, 1er oct. 1990, Bourreil, requête numéro 77030, Rec., p. 262 ; AJDA 1990, p. 864, chron. E. Honorat et R. Schwartz). Doit également être considérée comme une demande nouvelle le chiffrage des conclusions pour la première fois en appel (CE, 23 avr. 2003, Petit, requête numéro 233365, Rec., p. 174) sauf à ce que le juge de première instance n’ait pas invité le requérant à régulariser sa requête (CE, 6 janv. 1989, Guerrault, requête numéro 79873, Rec., p. 1). Doit encore être considérée comme une demande nouvelle l’aggravation en appel de conclusions présentées en première instance, sauf en cas d’aggravation du préjudice (CE, 14 mai 1956, Ville de Paris et Urbach, requêtes numéros 15872 et 17188, Rec., p. 207), d’apparition de préjudices procédant de la même cause (CE, 17 févr. 1978, Commune de Saint-Nicolas d’Aliermont, requête numéro 01702, Rec., p. 93), ou encore, en cas de dommage continu, de la survenance de préjudices supplémentaires entre les deux instances (CE, Sect., 8 juill. 1998, Département de l’Isère, requête numéro 132302, Rec., p. 308 ; AJDA 1998, p. 797, chron. F. Raynaud et P. Fombeur ; RDP 1998, p. 1225, concl. J.-D. Combrexelle). En revanche, ne doivent pas être considérées comme nouvelles en appel, les conclusions portant sur des éléments de rémunération différents de ceux initialement invoqués mais présentant un lien suffisant avec la demande initiale (CE, 21 mars 2011, Commune des Saintes-Maries-de-la-Mer, requête numéro 339062, Rec., T., p. 1094).
Les moyens recevables en appel. Compte tenu de l’effet dévolutif de l’appel, le débat contentieux doit être considéré comme cristallisé, et ce à compter de l’expiration du délai de recours de première instance. Il en résulte que le juge d’appel ne peut connaître de moyens procédant d’une cause juridique nouvelle (CE, Sect., 26 juin 1959, Syndicat algérien de l’éducation surveillée, requête numéro 38299, Rec., p. 399, concl. J. Fournier ; AJDA 1959, p. 157, chron. M. Combarnous et J.-M. Galabert). On doit cependant réserver ici deux hypothèses.
D’une part, et inévitablement, les conclusions tendant à l’annulation du jugement de première instance sont recevables. C’est ainsi que l’appelant peut contester la régularité externe de la décision. A ce titre, le moyen tiré de l’omission d’une mention devant figurer sur la décision peut être soulevé par l’appelant (par ex., l’omission de certains visas : CE, 18 juin 1969, Giaume, requête numéro 69666, Rec., p. 321). Un vice affectant la procédure qui a présidé à l’adoption de la décision peut encore être invoqué (par ex., pour une entorse au principe du contradictoire : CE, Sect., 22 mai 1981, Dlle Bloc’h, requête numéro 15397, Rec., p. 236), à la condition cependant que l’appelant n’ait pas pu utilement discuter ces vices de procédure devant la juridiction de première instance (par ex., pour les irrégularités affectant une mesure d’instruction : CE, 19 mai 1983, Policardo, requête numéro 31820, Rec., p. 839). Une composition irrégulière de la formation de jugement peut également motiver la requête d’appel (CE, Ass., 16 déc. 1955, Dame Bourokba, requête numéro 36478, Rec., p. 590), sans toutefois que le défaut de récusation au cours de l’instance initiale n’exerce une influence sur la recevabilité du moyen (CE, Sect., 12 oct. 2009, Petit, requête numéro 311641, Rec., p. 367, concl. M. Guyomar).
D’autre part, l’appelant peut contester la régularité interne de la décision, celle-ci pouvant notamment avoir été rendue infra petita (CE, 21 juill. 1972, Cts Brocas, requête numéro 81121, Rec., p. 590) ou ultra petita, hypothèse dans laquelle le jugement est entaché d’une erreur de droit (CE, 8 nov. 1968, Commune de Mounes-Prohencoux, requête numéro 68823, Rec., p. 563), celle-ci pouvant encore avoir été rendue en retenant un moyen inopérant (CE, 3 août 2011, Mme Béatrice Craeye, requête numéro 326754, Rec., T., pp. 876 et 1095).
Bien évidemment, les moyens procédant de ces deux causes juridiques doivent être soulevés dans le délai d’appel. Si l’on excepte l’hypothèse de la régularité du jugement, les moyens ne sont recevables que pour autant qu’ils procèdent d’une cause juridique ouverte en première instance. Ainsi, dans le contentieux de l’excès de pouvoir, il n’est pas loisible à l’appelant de mettre en cause, pour la première fois en appel, la légalité externe (CE, Ass., 23 avr. 1965, Veuve Ducroux, requête numéro 60721, Rec., p. 231 ; RDP 1965, p. 1148, concl. J.-M. Galabert) ou la légalité interne (CE, Sect., 30 oct. 1970, Deboise, requêtes numéros 79147 et 79148, Rec., p. 630) de la décision administrative litigieuse. Ainsi encore, en pleine juridiction, et toujours par exemple, l’appelant peut soulever à tout moment des moyens relatifs à l’exécution d’un même contrat, ces moyens procédant de la même cause juridique (CE, 16 déc. 2015, Sté Ruiz, requête numéro 373509, Rec.). Il est encore possible à l’appelant d’invoquer la garantie de parfait achèvement là où il avait initialement invoqué la responsabilité contractuelle des constructeurs (CE, 9 juill. 2010, Commune de Lorry-lès-Metz, requête numéro 310032, Rec., T., p. 854) ; RDI 2011, p. 172, obs. B. Delaunay). Il en va différemment, pour les mêmes raisons, lorsque la demande reposant sur la responsabilité décennale succède à celle reposant sur la responsabilité contractuelle, ou inversement (CE, 19 mai 1976, Sté Sainrapt et Brice, requête numéro 94863, Rec., p. 263). En matière électorale, et parce que chaque grief doit être vu comme une cause juridique autonome, le Conseil d’Etat juge que les griefs, qui ne sont pas d’ordre public, n’ayant pas été soulevés en première instance ou n’ayant pas été repris en appel avant l’expiration du délai d’appel, sont irrecevables en appel (CE, 21 oct. 2009, Elections municipales de Cannes, requête numéro 322287, Rec., p. 398).
Par exception. La prohibition en appel des moyens procédant d’une cause juridique nouvelle cède lorsque le moyen est d’ordre public. Pour rappel, il pourra par exemple s’agir, en excès de pouvoir, de l’incompétence de l’auteur de l’acte litigieux (CE, 15 févr. 1961, Alfred-Joseph, requête numéro 45572, Rec., p. 114), de l’erreur sur le champ d’application de la loi (CE, Sect., 30 avr. 1976, Lacorne, requête numéro 95995, Rec., p. 224), de la rétroactivité de l’acte administratif (CE, 6 mai 1983, Coz, requête numéro 36858, Rec., p. 175), de l’inexistence juridique de l’acte (CE, Ass., 15 mai 1981, Maurice, requête numéro 33041, Rec., p. 221), de la méconnaissance de l’autorité absolue de la chose jugée (CE, 26 nov. 1997, Laulhere et Guerrier, requête numéro 157069). En pleine juridiction, la responsabilité sans faute pourra être invoquée pour la première fois en appel (CE, Sect., 24 juin 1961, Chevalier, requête numéro 46136, Rec., p. 431). La nullité d’un contrat est également d’ordre public (CE, 6 mai 1985, Association Eurolat et Crédit Foncier de France, requêtes numéros 41589 et 41699, Rec., p. 141 ; RFDA 1986, concl. B. Genevois), autant que l’incompétence de l’autorité ayant opposé la prescription quadriennale (CE, 17 mai 1974, Herque, requête numéro 86173). L’on doit encore souligner le libéralisme de la juridiction administrative qui tire les conséquences logiques de son activité juridictionnelle. Ainsi, lorsque la juridiction a constaté, en première instance, la nullité du contrat dans le cadre d’un litige engagé sur le terrain de la responsabilité contractuelle, l’appelant est recevable à fonder sa demande, pour la première fois en appel, mais dans le délai d’appel (CE, 9 déc. 2011, Commune d’Alès, requête numéro 342283, Rec., T., p. 1026), sur le terrain de l’enrichissement sans cause (CE, 20 oct. 2000, Sté Citécâble Est, requête numéro 196553, Rec., p. 457 ; RFDA 2001, p. 359, concl. H. Savoie) ou de la responsabilité quasi-délictuelle (CAA Marseille, 7 juill. 2008, Assistance publique des hôpitaux de Marseille, requête numéro 06MA00792).
La décision du juge d’appel. Lorsque le jugement est régulier, la juridiction d’appel peut alors s’emparer du litige. Trois possibilités s’offrent alors à elle. D’abord, la juridiction d’appel peut confirmer le jugement en tous points, en adoptant les motifs retenus par les premiers juges (par ex., CE, 25 nov. 1983, Elections municipales de Jau-Dignac-et-Loirac, requête numéro 51352, Rec., p. 463), par substitution de motifs (CE, Sect., 11 oct. 1963, Ponson et a., requête numéro 51112, Rec., p. 479) ou par substitution de bases légales (CE, 17 sept. 1999, Sté Cannon Immobilière, requête numéro 167265, Rec., p. 972). Ensuite, la juridiction d’appel peut réformer en partie le jugement. Enfin, la juridiction d’appel peut adopter une décision dont le sens sera diamétralement opposé à celui de la décision rendue en premier ressort. Mais la juridiction d’appel doit épuiser sa compétence. Ainsi, est entachée d’irrégularité une décision de la Cour des comptes qui, après avoir infirmé un jugement de décharge, a renvoyé à la chambre régionale le jugement des comptes (CE, 27 juill. 2009, Maugery, requêtes numéros 313555 et 313556, Rec., T., p. 920).
La prohibition de la reformo in pejus. La faculté pour la juridiction d’appel de réformer une décision juridictionnelle ne saurait, en principe, avoir pour effet d’aggraver la peine de la partie condamnée en première instance si l’appel émane de cette seule partie. La règle s’impose dans le contentieux des contraventions de grande voirie (CE, 11 juin 1909, Colman, requêtes numéros 24908 et 26675, Rec., p. 567), de l’aide sociale (CE, 19 déc. 1973, Capomazza, requête numéro 90002, Rec., T., p. 901), des décisions rendues par les juridictions ordinales, qu’il s’agisse par exemple de l’ordre des pharmaciens (CE, 19 févr. 1964, Plainemaison, requête numéro 59193, Rec., p. 117), des chirurgiens-dentistes (CE, Sect., 6 févr. 1981, Lebard, requête numéro 14331, préc.), des architectes (CE, 14 mars 1994, Yousri, requête numéro 115915, Rec., T., p. 1166), ou encore des géomètres-experts (CE, 6 juin 1984, SCI Minet-Lechêne-Guerenneur, requête numéro 41610, Rec., T., p. 726). La même règle préside aux appels formés contre les condamnations à des dommages-intérêts (CE, Sect., 4 mai 1973, Entreprise Matière, requête numéro 78110, Rec., p. 324) et contre les sanctions disciplinaires (CE, 17 juill. 2013, Dioum, requête numéro 362481, Rec., p. 223 ; RFDA 2013, p. 1143, concl. R. Keller).
II. Les hypothèses d’évocation
La dérogation au double degré de juridiction. L’effet dévolutif de l’appel ne doit pas être confondu avec l’évocation, laquelle tient lieu d’exception au principe. Par souci de régler le litige une première fois et dans les meilleurs délais, la juridiction saisie en appel peut déroger au double degré de juridiction et évoquer l’affaire. Elle statue alors comme une juridiction de premier et dernier ressort.
Les conditions de l’évocation. Deux conditions cumulatives doivent être satisfaites pour que l’évocation soit possible.
Il faut, d’une part, que la décision rendue en premier ressort ait été entachée d’une irrégularité externe. C’est le cas, d’abord, lorsque la juridiction de premier ressort s’est déclarée à tort compétente (CE, Sect., 28 févr. 1958, Caisse primaire de Sécurité sociale d’Ille-et-Vilaine, requête numéro 40275, Rec., p. 137) ou incompétente (CE, 12 janv. 1987, Ville de la Ferte-Bernard, requête numéro 39452, Rec., T., p. 903). C’est le cas, ensuite, des irrecevabilités opposées à tort par les juges en première instance à la requête (CE, 12 juin 1998, Lemaire, requête numéro 157642, Rec., p. 229) à l’exclusion de celles opposées aux moyens (CE, Sect., 16 mai 2003, Mlle Maltseva, requête numéro 242875, Rec., p. 230 ; AJDA 2003, p. 1154, chron. F. Donnat et D. Casas). C’est le cas, enfin, lorsque la procédure suivie en première instance a été entachée d’une quelconque irrégularité (par ex., CE, 19 mai 1983, Policardo, requête numéro 31820, préc.) ou que le juge de premier ressort a méconnu son office, par exemple en prononçant un non-lieu à tort (CE, 10 nov. 1989, Moutardier, requête numéro 75422, Rec., 152), en soulevant d’office un moyen qui n’était pas d’ordre public (CE, 18 déc. 1991, Jelmoni, requête numéro 104761, Rec., p. 452) ou en omettant de soulever d’office un moyen d’ordre public (CE, 13 oct. 1997, Ricoup, requête numéro 125918, Rec., T., p. 1037).
Il faut, d’autre part, que la juridiction d’appel ait été saisie de conclusions tendant à ce qu’il soit statué sur le fond (CE, Ass., 24 juin 1960, SARL Frampar, requête numéro 42289, Rec., p. 412), cette condition étant écartée en matière disciplinaire (CE, 21 févr. 1973, Bonello, requête numéro 76331, Rec., p. 173).
Entre faculté, obligation et interdiction d’évoquer. Pour peu que les conditions requises soient remplies, le juge d’appel a la simple faculté d’évoquer l’affaire (CE, Sect., 11 févr. 2005, Commune de Meudon, requête numéro 258102, Rec., p. 55 ; AJDA 2005, p. 660, chron. C. Landais et F. Lenica ; RFDA 2005, p. 760, concl. I. de Silva) et il lui est normalement possible de renvoyer l’affaire devant la juridiction de premier ressort. Le principe de la liberté conférée au juge d’appel est assorti d’exceptions de deux ordres. En premier lieu, il existe des hypothèses – rares – dans lesquelles le juge a l’obligation d’évoquer. C’est le cas notamment en matière de contravention de grande voirie (CE, 14 juin 1967, Nouveau syndicat intercommunal de la vallée d’Orge, requête numéro 62609, Rec., T., p. 905). C’est le cas encore en matière électorale dès lors que le délai imparti à la juridiction de premier ressort pour statuer est expiré (CE, 19 janv. 1972, Elections municipales de Dolancourt, requête numéro 83209, Rec., p. 62). En second lieu, il existe des hypothèses où l’évocation n’est pas permise. Il n’est ainsi pas possible à la juridiction d’appel d’évoquer l’affaire lorsque la juridiction ayant statué en premier ressort était territorialement incompétente (CE, 17 déc. 1990, Ministre de l’Economie, des Finances et du Budget, requête numéro 118494).
Les conséquences toutes relatives de l’évocation. Le juge statuant sur évocation se comporte comme un juge de premier et dernier ressort. Cependant, les conséquences de l’évocation ne doivent pas être exagérées. L’évocation ne conduit pas à gommer les règles présidant au double degré de juridiction. Ainsi, dans le cadre des contraventions de grande voirie, l’annulation du jugement n’a pas pour effet de priver celui-ci de son effet interruptif de prescription de l’action publique (CAA Paris, 27 nov. 2008, Wagner, requête numéro 06PA02533, Rec., T., p. 737 ; AJDA 2009, p. 421, concl. B. Bachini ; RDI 2009, p. 543, note P. Caille). De manière encore plus édifiante, le Conseil d’Etat a pu juger que les conclusions présentées pour la première fois en cause d’appel sont irrecevables, alors même que le juge d’appel statue sur le litige par la voie de l’évocation (CE, 21 mars 2011, SCI Les Thermes marins, requête numéro 332281, Rec., p. 135). Dans le contentieux disciplinaire, l’appel interjeté par la seule personne condamnée en première instance ne peut conduire à l’aggravation de la sanction, y compris en cas d’évocation (CE, 17 juill. 2013, Dioum, requête numéro 362481, préc.).
Section 2 – La cassation
Un droit nécessairement encadré. L’article L. 821-1 du code de justice administrative dispose que « les arrêts rendus par les cours administratives d’appel et, de manière générale, toutes les décisions rendues en dernier ressort par les juridictions administratives peuvent être déférés au Conseil d’Etat par la voie du recours en cassation », le Conseil d’Etat étant le seul juge de cassation (CJA, art. L. 331-1). Plus largement, il s’agit là d’un principe général de procédure (CE, Ass., 7 févr. 1947, D’Aillières, requête numéro 79128, Rec., p. 50 ; RDP 1947, p. 68, concl. R. Odent et note M. Waline). Il ne saurait en être réellement autrement, le droit de se pourvoir en cassation étant considéré comme découlant du droit à un recours effectif tel que garanti par l’article 16 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen (Cons. const., décision numéro 2013-314 QPC du 14 juin 2013, M. Jeremy F., Rec. Cons. const., p. 824). La loi du 31 décembre 1987 l’ayant dessaisi de sa compétence de juge d’appel de principe, le Conseil d’Etat doit d’abord être vu aujourd’hui comme le juge de cassation. Mais il s’agit là, et pour des raisons encore historiques, d’un juge de cassation original qui, s’il se rapproche progressivement de son homologue judiciaire, n’en reste pas moins encore différent. Les conditions d’admission (Sous-section 1) autant que les conséquences (Sous-section 2) du pourvoi en cassation, en contentieux administratif, en témoignent.
Sous-section 1 – Les conditions d’admission du pourvoi en cassation
La cassation étant une instance sérieuse… L’admission du pourvoi en cassation suppose, comme toute action juridictionnelle, qu’il soit recevable (§ 1). La volonté de limiter le flux des requêtes portées devant le Conseil d’Etat et – les considérations sont liées – le souci de concentrer les efforts du juge de cassation sur les affaires méritant de s’y attarder expliquent qu’une procédure préalable d’admission des pourvois en cassation ait été instituée (§ 2).
Les décisions susceptibles de pourvois. Seules les décisions juridictionnelles rendues en dernier ressort peuvent faire l’objet d’un recours en cassation. Il en va ainsi, non seulement des décisions statuant au principal et sur le fond, mais également des décisions avant dire droit (par ex., CE, Sect., 5 juill. 1991, Sté de fait Couderc, requête numéro 109605, Rec., p. 273), des ordonnances rendues en référé suspension et en référé mesures utiles (CJA, art. R. 523-1), précontractuel (CJA, art. R. 551-6) et contractuel (CJA, art. R. 551-10), des ordonnances rendues en appel en tous référés par le président des cours administratives d’appel. Il en va encore des ordonnances de tri prises sur le fondement de l’article R. 222-1 et L. 521-3 du code de justice administrative.
Ne sont pas susceptibles de pourvoi en cassation les mesures d’administration de la justice non détachables de la procédure dans laquelle elles sont prises. Tel est le cas, par exemple, de la décision du président de la formation de jugement ordonnant le huis clos (CE, 26 juill. 1996, Ezelin, requête numéro 164157, Rec., p. 305). Ces décisions pourront seulement être discutées devant le juge de cassation à l’occasion du pourvoi dirigé contre la décision juridictionnelle rendue à l’issue de la procédure dans laquelle elles s’inscrivent.
Le délai pour se pourvoir. En cassation comme en excès de pouvoir, le délai pour se pourvoir importe à un double titre. D’une part, il est prescrit à peine d’irrecevabilité du pourvoi. L’intervention formée en cassation par les personnes qui avaient intérêt pour se pourvoir ne saurait contourner efficacement la règle des délais (CE, 19 mars 2003, Conseil supérieur de l’ordre des experts-comptables, requête numéro 239590, Rec., T., p. 959). D’autre part, l’expiration de ce délai emporte cristallisation du débat contentieux, les causes juridiques devant avoir été ouvertes et les moyens qui n’en procèdent pas ne pouvant plus être soulevés, sauf l’hypothèse des moyens d’ordre public (CE, Sect., 20 févr. 1953, Sté Intercopie, requête numéro 9772, Rec., p. 88). En principe, le pourvoi en cassation doit être introduit dans les deux mois suivant la notification de la décision juridictionnelle (CJA, art. R. 821-1 al. 1er). Un texte peut prévoir un délai plus court, la notification devant alors le mentionner, à défaut de quoi le délai est porté à deux mois (CJA, art. R. 821-1 al. 2).
Deux précisions s’imposent ici :
d’une part, il importe que la décision ne soit plus susceptible d’opposition ou de tierce opposition (CE, Sect., 21 juin 1949, SA Entreprise Aichinger, Rec., p. 305) car, dans pareille hypothèse, le pourvoi serait irrecevable, sauf à ce que le délai d’opposition ou de tierce opposition expire, ce qui a pour effet de régulariser le pourvoi (CE, Sect., 20 nov. 1992, Joseph, requête numéro 114667, Rec., p. 417 ; AJDA 1993, p. 130, concl. J. Arrighi de Casanova) ;
d’autre part, par dérogation à ce qui précède, le recours en cassation contre une décision avant dire droit, qu’elle tranche ou non une question au principal, court jusqu’à l’expiration du délai de recours en cassation contre la décision réglant définitivement le fond du litige (CJA, art. R. 821-1-1).
L’auteur du pourvoi. Seules les parties en cause (CE, Sect., 6 févr. 1931, Syndicat normand de la filature du coton et a., requêtes numéros 99352 et 99353, Rec., p. 154) et les intervenants (CE, 3 juill. 2000, Syndicat des pharmaciens du Nord, requête numéro 196259, Rec., T., p. 1194) lors de l’instance ayant donné lieu à la décision rendue en dernier ressort ont qualité pour se pourvoir en cassation. Les autres personnes qui ont un intérêt à obtenir l’annulation de la décision juridictionnelle conservent la possibilité de former tierce opposition, y compris celles qui n’ont pas eu la qualité de parties à l’appel parce que n’ayant pas été régulièrement mises en cause dans cette instance (CE, 16 mars 2016, M. B., requête numéro 378675, Rec.). Les juridictions de premier ressort n’ont pas qualité pour se pourvoir contre la décision d’infirmation rendue en appel (CE, Sect., 10 févr. 1950, Conseil régional de l’Ordre des pharmaciens de la 18e région sanitaire, requête numéro 91792, Rec., 98), ni l’un des membres de la juridiction ayant rendu la décision (CE, 4 mai 1917, Manguin, requête numéro 55778, Rec., p. 349), à l’exception notable des décisions rendues par les sections disciplinaires des conseils académiques des universités (CE, 17 janv. 1992, Université de Dijon, requêtes numéros 68756 et 68757, Rec., p. 24).
L’intérêt pour se pourvoir. L’auteur du pourvoi doit encore avoir intérêt à se pourvoir, étant précisé que l’intérêt s’apprécie par rapport au dispositif de la décision juridictionnelle contestée. L’auteur du pourvoi n’est pas recevable à critiquer les motifs retenus par la décision (CE, 7 juin 1950, Rougier, requêtes numéros 92058 et 94387, Rec., p. 347), sauf s’ils constituent le soutien nécessaire du dispositif lui faisant grief (CE, 26 nov. 1958, Lot, requêtes numéros 31245 et 41253, Rec., p. 588 ; AJDA 1958, II, p. 464, concl. G. Braibant). Le principe ne surprendra pas, les parties ayant eu pleine satisfaction ne peuvent se pourvoir (CE, 29 avr. 1960, Bouvier Lapierre, requête numéro 49592, Rec., p. 288). Ainsi, une décision de non-lieu ne fait pas grief (CE, 26 nov. 1958, Lot, requêtes numéros 31245 et 41253, préc.). Le Conseil d’Etat a cependant considéré que le défendeur a intérêt à se pourvoir contre un arrêt rejetant les conclusions du demandeur comme étant portées devant un ordre de juridiction incompétent pour en connaître (CE, Sect., 17 juill. 2009, Ministre de l’Economie, des Finances et de l’Industrie c. Becker, requête numéro 288559, Rec., p. 283 ; AJDA 2009, p. 2407, concl. J.-F. Thiellay). En revanche, doit être considéré comme ayant obtenu satisfaction le demandeur dont l’appel a conduit à l’annulation du jugement et celui-ci ne peut, dès lors, se pourvoir contre le refus de la juridiction d’appel d’évoquer l’affaire (CE, 1er mars 2013, Lablanchetais, requête numéro 352152, Rec., T., p. 804).
La représentation de l’auteur du pourvoi. Le ministère d’un avocat au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation est obligatoire en cassation, à l’exception des pourvois présentés au nom de l’Etat par les ministres (CE, 7 juin 1961, Ministre des Armées c. Bernard, requête numéro 52444, Rec., T., p. 1132) et de ceux dirigés contre les décisions de la commission centrale d’aide sociale et des juridictions de pension (CJA, art. R. 821-3). Suivant que la notification de la décision rendue en dernier ressort mentionnait ou non cette obligation, le greffe sera tenu d’inviter à régulariser ou non le défaut de ministère d’avocat au Conseil d’Etat (CE, 29 déc. 2004, Theureau, requête numéro 272320, Rec., T., p. 638).
§ 2 : La procédure préalable d’admission des pourvois en cassation
Le filtrage des pourvois. Aux termes de l’article L. 822-1 du code de justice administrative, « le pourvoi en cassation devant le Conseil d’Etat fait l’objet d’une procédure préalable d’admission. L’admission est refusée par décision juridictionnelle si le pourvoi est irrecevable ou n’est fondé sur aucun moyen sérieux ». La procédure d’admission a été mise en place par la loi du 31 décembre 1987. Il s’agit d’un filtre contre lequel la Cour européenne des droits de l’Homme ne trouve rien à redire (CEDH, SA Immeuble Groupe Kosser c. France, affaire numéro 38748/97). Cette procédure s’applique à l’ensemble des pourvois en cassation (par ex., CE, 28 juill. 1999, Plessier, requête numéro 199227).
L’examen du pourvoi. A compter de son enregistrement, le pourvoi est affecté à une chambre par le président de la section du contentieux (CJA, art. R. 822-1). Si l’instruction a commencé en raison d’une méprise quant à la nature du recours intenté, il n’est alors plus possible de revenir à la procédure préalable d’admission (CE, 29 janv. 2007, Batteau, requête numéro 284113, Rec., T., p. 1048 ; CE, 4 avr. 2016, M. B., requête numéro 394900, Rec., T.). En dehors de ce cas de figure, la procédure préalable d’admission est mise en œuvre, étant précisé que sur le fondement de l’article R. 822-5 du code de justice administrative, le président de la chambre peut, par ordonnance :
donner acte des désistements intervenus avant l’admission du pourvoi et des désistements d’office ;
constater le non-lieu à statuer ;
rejeter le pourvoi en raison de l’irrecevabilité manifeste non susceptible d’être couverte en cours d’instance ou pour défaut d’avocat ;
rejeter le pourvoi pour défaut de moyen sérieux, lorsque le pourvoi relève d’une série qui, sans appeler une nouvelle appréciation ou qualification des faits, présente à juger en droit des questions identiques à celles que le Conseil d’État statuant au contentieux a déjà tranchées ;
rejeter le pourvoi qui ne soulève que des moyens irrecevables, inopérants ou dépourvus des précisions permettant d’en apprécier le bien-fondé, des moyens de régularité dénués de fondement et des moyens revenant à contester l’appréciation des faits à laquelle se sont souverainement livrés les juges du fond.
Réserve faite de ces hypothèses, il appartient au président de la chambre de décider de la suite à donner. Ainsi, s’il apparaît que l’admission du pourvoi peut être refusée, le président de la chambre transmet le dossier au rapporteur public en vue de son inscription au rôle, le requérant ou son mandataire étant alors averti du jour de la séance (CJA, art. R. 822-2, al. 1er). Dans le cas contraire, le président de la chambre décide qu’il sera procédé à l’instruction du pourvoi dans les conditions ordinaires (CJA, art. R. 822 al. 2). Il convient de souligner que l’article R. 771-17 du code de justice administrative prévoit expressément que, lorsqu’une question prioritaire de constitutionnalité est posée à l’appui d’un pourvoi, le Conseil d’Etat est, dans ce cas, libre des modalités d’examen des moyens de cassation et de la question prioritaire de constitutionnalité. Il peut, dans pareille hypothèse, statuer sur la question prioritaire de constitutionnalité sans statuer préalablement sur l’admission (CE, 2 mars 2011, Sté Soutiran et Cie, requête numéro 342099, Rec., T., p. 1109).
La formation de jugement. L’admission est examinée en formation de jugement par la chambre chargée de l’instruction. Celle-ci peut refuser l’admission, sa décision étant alors notifiée au requérant ou à son mandataire et susceptible des seuls recours en révision et en rectification d’erreur matérielle (CJA, art. R. 822-3 al. 1er). La chambre peut également admettre le pourvoi. L’instruction de l’affaire commence alors, dans les formes ordinaires (CJA, art. R. 822-3 al. 2). On précisera encore que l’admission peut n’être que partielle (par ex., CE, 15 févr. 2012, Commune de Castres, requête numéro 351752).
Sous-section 2 – Les conséquences de l’admission du pourvoi en cassation
Le caractère non suspensif du pourvoi. Comme l’appel, le pourvoi en cassation ne suspend pas les effets de la décision juridictionnelle attaquée. Mais comme en appel également, il peut être sursis, même partiellement (CE, 28 mars 2007, Mme Lajoie et a., requête numéro 299286, Rec., T., p. 1006) à son exécution, à la demande de l’auteur du pourvoi (CJA, art. R. 821-5). Les conclusions en ce sens doivent, à peine d’irrecevabilité, être présentées par requête distincte et accompagnée d’une copie du pourvoi (CJA, art. R. 821-5-1). La formation de jugement pourra donner satisfaction au demandeur si la décision juridictionnelle risque d’entraîner des conséquences difficilement réparables et si les moyens invoqués paraissent, en l’état de l’instruction, sérieux et de nature à justifier, outre l’annulation de la décision juridictionnelle rendue en dernier ressort, l’infirmation de la solution retenue par les juges du fond (CJA, art. R. 821-5). Lorsque la décision objet d’un pourvoi a rejeté des conclusions tendant à l’annulation pour excès de pouvoir d’une décision administrative, le sursis à exécution ne pourra être prononcé que pour autant que le rejet a modifié la situation de droit ou de fait du requérant (CE, 16 juin 2008, Kerogant, requête numéro 304503, Rec., p. 225).
Le déroulement de l’instruction. Bien que l’on se situe en cassation, la procédure ne retient aucun trait d’originalité. Une fois admis, le pourvoi fait l’objet d’une instruction durant laquelle les moyens seront examinés contradictoirement (§ 1) étant précisé que, bien que l’on se situe dans le contentieux de l’annulation, les pourvois incidents (CE, 3 mai 1967, Commissaire du gouvernement près la Commission des dommages de guerre de Paris c. Sté Luterma-français, requête numéro 68690, Rec., p. 186) et les pourvois provoqués (CE, 19 avr. 1991, SARL Cartigny, requête numéro 109322, Rec., p. 163, concl. G. Le Chatelier ; RFDA 1991, p. 957, concl. G. Le Chatelier) sont recevables suivant les mêmes règles que celles connues en appel. A l’issue de l’instruction, le juge de cassation rendra sa décision (§ 2).
§ 1 : Les moyens
L’inopérance des moyens nouveaux. La cassation n’est pas un second ni un troisième degré de juridiction. Il importe donc que, dans son office, le juge de cassation statue au vu des éléments de fait et de droit portés à la connaissance des juges du fond. Pendant longtemps, la jurisprudence posait donc le principe de l’irrecevabilité des moyens nouveaux contenus dans le recours en cassation (CE, 27 juin 1919, Viallat et fils, requête numéro 65751, Rec., p. 561 ; CE, 15 déc. 1965, Ville de Calais, requête numéro 65944, Rec., p. 692 ; CE, 26 janv. 1994, Panas, requête numéro 118900, Rec., p. 32). En droit positif, de tels moyens sont considérés comme inopérants (CE, 24 nov. 2010, Commune de Lyon, requête numéro 325195, Rec., T., p. 932). Ce principe est opposable autant au demandeur qu’au défendeur devant les juges du fond, celui-ci ne pouvant en cassation se prévaloir d’un moyen qu’il n’aurait pas soulevé en appel (CE, Sect., 6 déc. 1974, Ministre des Anciens combattants et Victimes de Guerre c. Rondot, requête numéro 95428, Rec., p. 618) ou dont le juge n’aurait pas eu à connaître en conséquence de l’effet dévolutif de l’appel (CE, Sect., 18 mars 1994, Caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés c. Cohen, requête numéro 107231, Rec., p. 149). Prolongement logique de ce qui précède, les pièces nouvelles seront également écartées (CE, 4 mars 1964, Mellinger, requête numéro 5348, Rec., p. 157). Il n’y a là rien de contraire aux stipulations de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales (CEDH, 16 févr. 2012, Tourisme d’affaires c. France, affaire numéro 17814/10).
Les moyens d’ordre public. En cassation comme ailleurs, les moyens d’ordre public peuvent être soulevés d’office par la juridiction (CE, 21 oct. 1959, Korsec, requête numéro 39618, Rec., p. 533), à la double condition que la requête soit recevable (CE, 15 mai 2012, Sté du Bourdeau c. Commune de Crégy-les-Meaux, requête numéro 331362) et que le moyen ait été invoqué devant les juges du fond (CE, 15 avr. 1996, Devoto, requête numéro 143556, Rec., T., p. 1130).
Les moyens nés de la décision attaquée. Le recours en cassation vise à l’annulation de la décision rendue en dernier ressort par les juges du fond. On comprend, dans ces conditions, que les moyens nés de la décision (CE, Sect., 14 mars 1975, Rousseau, requête numéro 91756, Rec., p. 195 ; RDP 1975, p. 823, concl. P. Dondoux), ou révélés par elle (CE, Ass., 4 mars 1955, Athias, requête numéro 22819, Rec., p. 129 ; RDP 1955, p. 745, concl. A. Jacomet), soient opérants. Encore faut-il, réserve faite de l’hypothèse de la question de l’impartialité d’un membre de la juridiction (CE, Sect., 12 oct. 2009, Petit, requête numéro 311641, Rec., p. 367, concl. M. Guyomar), que l’auteur du pourvoi ait contesté les irrégularités devant la juridiction du fond toutes les fois où il en a eu la possibilité. Dans le cas contraire, le moyen ne sera pas admis par le Conseil d’Etat. On précisera encore que le requérant qui, par suite d’informations erronées portées sur la notification du jugement rendu en premier et dernier ressort, a formé un appel motivé devant la cour administrative d’appel, doit être régardé comme ayant régulièrement formé un pourvoi en cassation et il est recevable à développer tout moyen de moyen de cassation devant le Conseil d’Etat jusqu’à la clôture de l’instruction (CE, 30 avr. 2009, M. Bouvier d’Yvoire, requête numéro 316389, Rec., p. 178).
La jurisprudence Intercopie. C’est en cassation que la jurisprudence relative à l’ouverture des causes juridiques et à la cristallisation du débat contentieux a été appliquée, pour la première fois, au contentieux de l’annulation (CE, Sect., 20 févr. 1953, Sté Intercopie, requête numéro 9772, Rec., p. 88). Il existe deux causes juridiques distinctes : la régularité externe (I) et la régularité interne (II) de la décision.
I. La régularité externe de la décision
Des cas d’ouverture connus. La régularité externe de la décision en cassation embrasse les mêmes cas d’ouverture que ceux déjà observés en matière de recours pour excès de pouvoir. Il s’agit de l’incompétence de la juridiction (A), du vice de procédure (B) et du vice de forme (C) entachant la décision juridictionnelle rendue en dernier ressort.
A. L’incompétence de la juridiction
Un moyen d’ordre public. L’on connaît l’attachement du juge administratif aux règles de compétence et on ne sera pas surpris de ce que l’incompétence de la juridiction du fond soit au nombre des moyens pouvant être soulevés à l’encontre de la décision juridictionnelle attaquée. C’est – on ne s’en surprendra pas plus – un moyen d’ordre public en cassation (CE, Sect., 31 mai 1963, Kraemer, requête numéro 55600, Rec., p. 337). Il est remarquable que, alors qu’il s’agit d’une erreur de droit en excès de pouvoir (CE, 21 oct. 2005, Préfet de la Seine-et-Marne, requête numéro 274904), l’incompétence négative est un cas effectif d’incompétence en cassation, que la juridiction du fond ait, par exemple, décliné à tort sa compétence (CE, 8 févr. 1985, Caisse primaire centrale d’assurance-maladie de la région parisienne, requête numéro 31561, Rec., p. 30) ou n’ait pas épuisé celle-ci (CE, Sect., 19 nov. 1999, Ministre du Budget c. SARL Occases, requête numéro 184318, Rec., p. 360).
B. Le vice de procédure
La composition irrégulière de la juridiction. Même si l’auteur du pourvoi n’a pas jugé utile de demander la récusation d’un membre de la juridiction du fond (CE, Sect., 12 oct. 2009, Petit, requête numéro 311641, préc.), la composition irrégulière de la juridiction est au nombre des moyens pouvant être soulevés en cassation. Il s’agit au demeurant d’un moyen d’ordre public (CE, 19 mai 1961, Gianotti, requête numéro 40930, Rec., p. 346).
L’atteinte au principe de la contradiction. L’importance du principe du contradictoire n’a pas besoin d’être rappelée ici. Il est normal que le juge de cassation s’assure que la décision n’ait pas été rendue au fond au mépris de ce principe. Peuvent ainsi entraîner l’annulation de la décision des juges du fond, par exemple, la décision rendue à la suite d’une dispense d’instruction, et défavorable au défendeur (CE, Ass., 5 avr. 1996, Syndicats des avocats de France, requête numéro 116594, Rec., p. 118 ; RFDA 1996, p. 1195, concl. J.-C. Bonichot), la communication non complète, par la juridiction, des productions de la partie adverse (CE, 18 avr. 1969, Fondation « Santé des Etudiants de France », requêtes numéros 74019 à 74023, Rec., p. 217), le délai insuffisant laissé à une partie pour répliquer utilement (CE, Sect., 13 janv. 1988, Abina, requête numéro 65856, Rec., p. 5 ; AJDA 1988, p. 225, concl. O. Schrameck), la non communication du sens des conclusions du rapporteur public avant l’audience (CE, 5 mai 2006, Daubernard, requête numéro 265039, Rec., T., p. 1004).
L’entorse au principe de la publicité des audiences. Une audience qui ne se serait pas tenue publiquement ou qui serait réputée – ce qui revient juridiquement au même – ne pas s’être tenue publiquement en l’absence de visa en ce sens dans la décision (CE, 16 nov. 2009, Ministre de l’Immigration, de l’Intégration, de l’Identité nationale et du développement solidaire c. Cimade et autres, requête numéro 328826, Rec., T., p. 839), est irrégulière et entache la décision des juges du fond d’irrégularité de nature à justifier son annulation. Puisque cette faculté est donnée par les textes au président de la formation de jugement, le huis clos peut avoir été décidé. Mais alors le juge de cassation de vérifier la pertinence de recourir à cette faculté (CE, 21 oct. 2009, Catalano, requête numéro 312928, Rec., T., p. 921).
C. Le vice de forme
La régularité formelle de l’acte. La décision rendue par la juridiction du fond doit comprendre un ensemble de mentions, pour les raisons que l’on sait (supra), et ce qui ne figure pas sur la minute de la décision est réputé ne pas avoir eu lieu. Une décision ne visant pas un texte dont il est fait application est irrégulière parce que réputée rendue sans que toutes les bases légales pertinentes aient été prises en considération (CJA, art. R. 741-2), à moins que les motifs de la décision en reproduisent expressément le contenu (CE, 27 juin 2005, Commune de Chambéry, requête numéro 264667 ; BJDU 2005, p. 298, concl. J.-H. Stahl). La minute d’une décision n’indiquant pas la production d’une note en délibéré traduit également un manquement au principe suivant lequel le juge doit répondre à l’ensemble de l’argumentation des parties (CE, 24 mars 1978, Commune de Saint-Brévin-les-Pins, requête numéro 01445, Rec., T., p. 916), qui ne préjudicie qu’à la partie l’ayant produite et qui peut seule soulever ce moyen (CE, 2 déc. 2015, M. V, requête numéro 382641, Rec., T.). Sans doute l’instruction peut-elle établir, en cassation, que l’omission traduit une erreur purement matérielle qui ne justifie pas l’annulation de la décision (CE, 14 oct. 2011, Sté Ocreal, requête numéro 323257, Rec., T., p. 1108) mais il faut se méfier du degré d’exigence – pour ne pas dire de sévérité – du juge de cassation dans l’examen des preuves produites.
La motivation. L’exigence d’une motivation suffisante de la décision rendue au fond procède de deux considérations : d’une part, cette motivation atteste que la décision a été rendue au vu de l’ensemble des éléments de fait et de droit pertinents, d’autre part, elle permet « au Conseil d’Etat d’être à même d’exercer son contrôle de légalité » (CE, Ass., 20 févr. 1948, Dubois, requête numéro 83045, Rec., p. 87). Si les juges du fond doivent également prendre garde à ne pas commettre de contradiction de motifs (CE, 8 juill. 1983, Association gestionnaire de l’école Violet, requête numéro 31170, Rec., p. 305), ni de contradiction entre les motifs et le dispositif (CE, 12 avr. 1995, SCI Elisa, requête numéro 147167, Rec., T., p. 1006), le problème n’est plus cependant ici un problème de motivation mais une question de raisonnement et de tels moyens relèveront, le cas échéant, de la régularité interne de la décision. La rigueur du Conseil d’Etat a ses limites. Ainsi n’est-il pas besoin aux juges du fond de motiver le rejet des moyens inopérants (CE, Sect., 25 mars 1960, Boileau, requête numéro 35805, Rec., p. 234). Ainsi encore est-il possible aux juges du fond, mais par exception, de recourir à des motivations stéréotypées. Tel est le cas, notamment, lorsque le juge d’appel a adopté les motifs retenus par les premiers juges, lorsque la motivation de première instance suffit à répondre au moyen de l’appelant (CE, 27 juin 2005, Consorts Godinat, requête numéro 267597, Rec., T., p. 1070). Ceci ne choquera pas. Plus discutable est la relative mansuétude du Conseil d’Etat à l’égard des motivations lapidaires des ordonnances de rejet en référé suspension, les juges des référés se contentant souvent d’énoncer qu’aucun des moyens ne fait naître un doute sérieux quant à la légalité de la décision. Il n’y a pouratnt pas là, pour le juge de cassation, insuffisance de motivation (CE, 14 mars 2001, Mme Aalilouch, requête numéro 230268, Rec., p. 128).
II. La régularité interne de la décision
Du bien-fondé de la décision attaquée. Il est pour le moins souhaitable qu’une décision juridictionnelle ne soit pas entachée d’une erreur de droit, qu’il s’agisse notamment de la rétention de la règle de droit applicable, son champ d’application, ou encore son interprétation (A). Il est tout aussi important que la décision rendue par les juges du fond repose sur des faits exacts et faisant l’objet d’une juste qualification juridique (B). Ce sont là les cas d’ouverture du recours en cassation au titre de la régularité interne de la décision juridictionnelle, dont on soulignera d’ailleurs qu’ils sont apparus plus tardivement que ceux relevant de la régularité externe (CE, 20 juin 1913, Tery, requête numéro 41854, Rec., p. 736, concl. L. Corneille). L’idée prédominait jusqu’alors que les décisions juridictionnelles étaient moins suspectes d’erreurs juridiques que ne pouvaient l’être les décisions administratives. C’était une autre époque…
L’exclusion du détournement de pouvoir des juges du fond comme cas d’ouverture. Il serait concevable que la moralité de la juridiction administrative soit contrôlée au même titre que celle de l’administration. Il n’en est rien : de jurisprudence constante, le moyen tiré du détournement de pouvoir – il faut là ajouter le détournement de procédure – commis par les juges du fond est irrecevable (CE, Sect., 6 mars 1953, Abbé Giloteaux, requête numéro 91913, Rec., p. 117, concl. J. Chardeau).
A. L’erreur de droit
Le champ d’application de la règle de droit. Il s’agit, ici encore, d’un moyen d’ordre public. Deux hypothèses d’erreur dans le champ d’application de la règle de droit peuvent survenir. C’est le cas, en premier lieu, lorsque les juges du fond ont fait application d’une règle qui ne trouvait pas à s’appliquer au litige qui leur était soumis (CE, Sect., 24 janv. 1992, ANIFOM c. Aknin et ANIFOM c. Scotto d’Abusco, requête numéro 117562, Rec., p. 37). C’est le cas, en second lieu, lorsque les juges du fond n’ont pas fait application d’une règle qui aurait dû être retenue (CE, 5 déc. 2005, Shingara Mann Singh, requête numéro 278133, Rec., p. 545 ; AJDA 2006, p. 211, concl. D. Chauvaux).
L’interprétation de la règle de droit. L’interprétation de la règle de droit influe sur son application. La décision des juges du fond peut ainsi être entachée d’une erreur de droit pour avoir mal interprété les implications de la Constitution (CE, Sect., 14 mars 1975, Rousseau, requête numéro 91756, préc.), d’une loi (CE, 18 févr. 1994, Lacote, requête numéro 135397 ; AJDA 1994, p. 220, concl. M. Denis-Linton), d’un règlement (CE, 25 sept. 2009, Torre, requête numéro 301909, Rec., T., p. 922), d’une convention internationale (CE, 30 déc. 2011, M. A., requête numéro 343252) ou d’une disposition du droit de l’Union européenne (CE, 9 nov. 1994, Sté des saumons Pierre Chevance, requête numéro 136761, Rec., p. 251), mais encore d’une jurisprudence, administrative (CE, 16 févr. 2004, De Witasse Thezy, requête numéro 219516, Rec., p. 79), constitutionnelle (CE, 7 déc. 2015, Ministre délégué chargé du budget c. Sté Frutas y Hortalizas Murcia SL, requête numéro 368227, Rec.) ou de l’Union européenne (CE, 23 nov. 2015, SCI JM5 SAR, requête numéro 375055).
La méconnaissance de leur office par les juges du fond. Les juridictions sont tenues de se conformer à l’autorité de la chose jugée par les juridictions non seulement administratives (CE, 22 juill. 1953, Ministre des pensions c. Pauly, requête numéro 11999, Rec., T., p. 733) mais également pénales (CE, Sect., 12 juill. 1929, Vesin, requête numéro 81701, Rec., p. 716, concl. R. Latournerie). Par delà, les juges du fond doivent soulever d’office tout moyen d’ordre public et commet une erreur de droit la juridiction qui omet de le faire (CE, 15 avr. 2011, Neveu, requête numéro 320073, Rec., p. 200).
B. L’erreur sur les faits
L’exactitude matérielle des faits. Le Conseil d’Etat accepte de contrôler, dans son office de juge de cassation, la réalité et l’exactitude matérielle des faits (CE, 9 août 1924, Sté Henri et Maurice Farman, requête numéro 76823, Rec., p. 829), dans la limite cependant des pièces qui ont été examinées par les juges du fond (CE, 4 mars 1964, Mellinger, requête numéro 5348, Rec., p. 157). Tout ceci est logique et on doit l’approuver, qui diffère de la jurisprudence judiciaire (Cass. réun., 2 févr. 1808, S. 1808, 1, p. 183). En effet, la finalité d’un tel contrôle est de s’assurer que le raisonnement emprunté par le juge n’a pas été faussé par la rétention de faits matériellement inexacts.
L’appréciation et la qualification juridique des faits. La qualification juridique des faits est également contrôlée en cassation (CE, Sect., 2 févr. 1945, Moineau, requête numéro 76127, Rec., p. 27). Généralement, il s’agit d’un contrôle normal. Un tel contrôle ne doit cependant pas achopper sur le principe suivant lequel les juges du fond apprécient souverainement les faits (CE, 2 févr. 1945, Moineau, requête numéro 76127, préc.). Le contrôle en cassation ne peut conduire à l’invalidation de cette appréciation, sauf l’hypothèse de la dénaturation (par ex., CE, Ass., 4 janv. 1952, Docteur Simon, requête numéro 9329, Rec., p. 13, concl. M. Letourneur ; CE, 10 juin 2015, Sté Les Hauts de Martignas, requête numéro 380810). Les contours de l’appréciation souveraine des faits par rapport à la qualification juridique ne sont pas toujours aisés à tracer. Si l’on veut illustrer la différence : relève de la qualification juridique des faits la question de savoir si une perfusion sanguine est un acte de laboratoire ou un acte médical (CE, 7 oct. 1960, Moy, requête numéro 47373, Rec., p. 523) mais relève de l’appréciation des faits la question de savoir si une personne a agi sciemment ou non (CE, 4 juin 1958, Auzerais, requête numéro 33715, Rec., p. 309). On inclinera volontiers à penser ici que l’appréciation souveraine des juges du fond est une notion fonctionnelle qui permet au Conseil d’Etat d’exercer ou non, suivant les cas, son contrôle sur l’appréciation des faits portée par les juges du fond par le truchement du contrôle de la qualification juridique.
§ 2 : La décision du juge de cassation
Suivant le sens de la décision… La décision du juge de cassation n’emporte évidemment pas les mêmes conséquences suivant qu’elle rejette le pourvoi (I) ou qu’elle annule la décision litigieuse (II).
I. Le rejet du pourvoi
La régularité du jugement. Il n’y a rien de plus normal que de rejeter le recours qui ne repose sur aucun moyen de nature à fonder l’annulation de la décision juridictionnelle litigieuse, que les moyens soulevés aient été irrecevables, inopérants, ou non fondés.
La sauvegarde du jugement. Bien qu’entaché d’irrégularités, la décision peut ne pas être annulée. Tel est le cas dans deux hypothèses. D’une part, la décision peut reposer sur des motifs qui, bien que irréguliers, n’en sont pas moins surabondants (CE, 2 avr. 1954, Vitte, requête numéro 95634, Rec., p. 215) ou qui peuvent être écartés sans que le dispositif ne perde toute justification régulière, que ce soit en excès de pouvoir (CE, Sect., 22 avr. 2005, Commune du Barcarès, requête numéro 257877, Rec., p. 170, concl. J.-H. Stahl ; RFDA 2005, p. 557, concl. J.-H. Stahl ; AJDA 2005, p. 1621, chron. C. Landais et F. Lenica), en pleine juridiction fiscale de l’assiette (CE, 26 déc. 2008, Min. du Budget, des Comptes publics et de la Fonction publique c. SCI Mirabeau, requête numéro 308039) ou du recouvrement (CE 5 mai 2010, Ministre de l’Economie, des Finances et de l’Industrie c. Mme Bachet, requête numéro 293915, Rec., T., p. 752), ou encore en référé précontractuel (CE, 8 août 2008, Centre hospitalier Edmond-Garcin, requête numéro 309652, Rec., T., p. 857). D’autre part, le rejet du pourvoi peut intervenir à la suite d’une substitution de motifs, à la double condition cependant qu’il ne constitue pas un moyen nouveau et que sa rétention n’exige l’appréciation d’aucune circonstance de fait (CE, 9 janv. 1929, Poiré, requête numéro 589, Rec., p. 38).
II. L’annulation de la décision
La cassation sans renvoi. En certaines espèces, la décision de cassation se suffit à elle-même. Tel est le cas lorsque la juridiction du fond avait à tort admis la compétence de l’ordre administratif (CE, 24 févr. 1995, Commune de Cilaos et Cie préservatrice foncière, requête numéro 125424), déclaré la requête recevable (CE, 4 déc. 2009, Ministre de la Défense, requête numéro 306663) ou refusé de prononcer un non-lieu (CE, 17 déc. 2014, Ministre de l’Ecologie, du Développement durable et de l’Energie, requête numéro 364779, Rec., T., p. 803). Tel est encore le cas, et toujours par exemple, lorsque le tribunal administratif a prononcé la décharge de la totalité des cotisations de taxe foncière auxquelles la société a été assujettie, alors que celle-ci n’avait contesté ces cotisations que dans une certaine limite (CE, 6 janv. 2016, SCI Sofimel, requête numéro 386235). Une fois le Conseil d’Etat intervenu, il ne reste plus rien à juger. La cassation intervient alors sans renvoi.
Le règlement de l’affaire au fond. L’article L. 821-2 du code de justice administrative autorise également le Conseil d’Etat à régler l’affaire au fond si l’intérêt d’une bonne administration de la justice le justifie. Il s’agit même d’une obligation pour lui si l’affaire fait l’objet d’un second pourvoi. En cas de règlement de l’affaire au fond, le Conseil d’Etat se substitue, suivant les cas, au juge d’appel ou au juge statuant en premier et dernier ressort. Mais en statuant en tant que juge d’appel, il peut être conduit à annuler le jugement objet de l’appel et, par évocation, devenir le juge de première instance. La bonne administration de la justice y gagne en limitant la durée de rejugement de l’affaire, mais seulement dans cette mesure, le double degré de juridiction étant écorné…
En cas de renvoi. Conformément à l’article L. 821-2 du code de justice administrative, en cas d’annulation de la décision litigieuse, le Conseil d’Etat a la faculté de renvoyer l’affaire. C’est même devenu la tendance naturelle, le Conseil d’Etat répugnant à présent à régler le litige au fond. Le renvoi à la juridiction d’appel est régulier, quand bien même la juridiction de première instance n’aurait pas statué au fond de la demande (CE, 23 nov. 2011, Destal, requête numéro 352628). L’affaire peut, en premier lieu, être renvoyée devant la même juridiction, sauf impossibilité tenant à la nature de la juridiction. L’affaire peut, en second lieu, être renvoyée devant une autre juridiction de même nature. En cas de renvoi, la juridiction chargée de statuer de nouveau sur le fond reste saisie de l’ensemble des moyens soulevés depuis le début de la procédure à l’exception de ceux qui ont été expressément abandonnés (CE, 25 mars 2013, Ministre du Budget, des Comptes publics et de la Réforme de l’État, porte-parole du gouvernement c. Amar, requête numéro 351822, Rec., T., p. 788). Toutefois, rien n’impose à la juridiction de renvoi de répondre aux moyens d’appel présentés en cassation dans l’hypothèse où le Conseil d’État déciderait de faire usage de la faculté de régler l’affaire au fond (CE, 29 oct. 2013, M. Jeannin, requête numéro 348682, Rec., T., p. 808), ni de prendre en considération les moyens que l’auteur du pourvoi a implicitement abandonnés en ne reprenant, en prévision d’une annulation de l’arrêt suivie d’un règlement au fond, que certains des moyens qu’il avait présentés devant les juges du fond, sans se référer pour le surplus à ses autres moyens de première instance et d’appel (CE, 13 févr. 2013, Ministre du Budget, de la Fonction publique et de la Réforme de l’État c. Barlow, requête numéro 342085, Rec., T., p. 801).
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Pascal Caille, ' Contentieux administratif– Troisième Partie– Titre II– Chapitre I, Chapitre I: Les voies de recours ordinaires ' : Revue générale du droit on line, 2017, numéro 29254 (www.revuegeneraledudroit.eu/?p=29254)