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Timestamp: 2020-01-19 19:08:24+00:00
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Auditoria Interna Na Area de Beneficios Do Regime Geral de Previdencia Social | Auditoria Interna | Aposentadoria
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Ante Projecto de Auditoria sobre as rubricas de compras de bens e serviços e dividas a pagr
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JOS JORGE ALMEIDA PIMENTA AUDITORIA INTERNA NA REA DE BENEFCIOS DO REGIME GERAL DE PREVIDNCIA SOCIAL A AUDITORIA INTERNA DO INSS
EM BUSCA DE NOVOS CAMINHOS: MUDANA DE FOCO, MODELO DE ATUAO E CAPACITAO Monografia apresentada Universidade Gama Filho como requisito parcial para obteno do ttulo de Especialista em Gesto Previdenciria. Orientador: Professor Rogrio Gonalves de Castro Salvador - Bahia 2009
JOS JORGE ALMEIDA PIMENTA
AUDITORIA INTERNA NA REA DE BENEFCIOS DO REGIME GERAL DE PREVIDNCIA SOCIAL A AUDITORIA INTERNA DO INSS EM BUSCA DE NOVOS CAMINHOS: MUDANA DE FOCO, MODELO DE ATUAO E CAPACITAO Monografia julgada e aprovada em julho de 2009, como requisito parcial para obteno do ttulo de Especialista em Gesto Previdenciria, Universidade Gama Filho. Professor Orientador: Rogrio Gonalves de Castro
Salvador- Bahia 2009
Dedico este trabalho monogrfico: A minha esposa Ana Jara de Jesus Pimenta, o amor da minha vida, sem ela nenhum sonho seria possvel ou valeria a pena. A minhas filhas Larissa e Milena, s quais dedico, tambm, minha existncia. AGRADECIMENTOS
Primeiramente, agradeo a Deus, nosso criador, por ter me concedido a vida e a imensa fora de vontade de vencer e enveredar por novos caminhos; Presidncia e Diviso de Recursos Humanos do INSS, pela concesso da bolsa de estudos, sem a qual no seria possvel o meu ingresso neste curso de especializao; Aos Tutores, os Professores Robson Gonalves de Castro, Sandra Brant, Denise Werneck de Paiva, Rogrio de Moraes Silva, Rogrio Alvarenga e Jos Alceu de Oliveira, pelo total apoio a mim prestado durante todo o curso e Ao Orientador da Monografia, Professor Rogrio Gonalves de Castro, pelos ensinamentos indispensveis elaborao deste trabalho.
"H um tempo em que preciso abandonar as roupas usadas, j que tm a forma do nosso corpo, e esquecer os nossos caminhos que nos levam sempre aos mesmos lugares. o tempo da travessia e, se no ousarmos faz-la, teremos ficado, para sempre, margem de ns mesmos" FERNANDO PESSOA RESUMO O presente trabalho traz os resultados de uma anlise sobre os organismos que atuam na rea de controle interno na estrutura do Ministrio da Previdncia Social ? MPS, sobretudo do Instituto Nacional do Seguro Social ? INSS, rgo de gesto e operacionalizao do sistema de previdncia social pblica no Brasil, com especial destaque para o Sistema de Auditoria Interna do INSS, criado no inicio da dcada de 1990. Descreve-se aqui toda a trajetria do rgo, explicando as necessidades de mudana para que se mantenha um controle eficaz sobre a concesso de benefcios previdencirios e procura demonstrar, para o leitor, atravs do estudo de caso e pesquisa bibliogrfica, aspectos negativos, positivos e relevantes, como tambm dados concretos que podem ser utilizados na composio de diretrizes estratgicas pela direo central da autarquia. Foi dado destaque para a Auditoria Interna do INSS, por ser considerado o mais importante mecanismo de controle da instituio e sua forte atuao na rea fim da organizao, com base nas diretrizes impostas em nvel estratgico, na tentativa de mitigar riscos, coibir irregularidades (erros e fraudes), fortalecer a gesto, racionalizar as aes de controle, bem como prestar apoio aos demais rgos ligados ao Controle Interno.
Palavras chave: Previdncia Social; INSS; Auditoria Interna; Controle Interno; Setor Pblico. ABSTRACT This work brings the results of an analysis of the agencies that operate in the internal control structure in the Ministrio da Previdncia Social - MPS, especially the Instituto Nacional do Seguro Social - INSS, agency management and operation of the system of public welfare in Brazil, with special emphasis on the System of Internal Audit of the INSS, established at the beginning of the 1990s. This is here the whole trajectory of the agency, explaining the need for change to keep an effective control on the granting of benefits and aims to show to the reader through the case study and literature search, negative, positive and relevant aspects, but concrete data that can be used in the formulation of guidelines for the strategic direction of the central municipality either. Emphasis was given to Internal Audit of the INSS, being considered the most important mechanism of control of the institution and its strong performance in view of the organization, based on the guidelines imposed on strategic level, in an attempt to mitigate risks, curb irregularities (errors and fraud), to strengthen
management, to rationalize the actions of control and support to other organs related to Internal Control. Key words: Welfare, Social Security, Internal Audit, Internal Control, Public Sector. 1 INTRODUO Em face da preocupao com a melhoria do desempenho das instituies pblicas federais, o Governo Brasileiro tem intensificado seus esforos para alcanar patamares crescentes de excelncia na sua misso de assegurar a efetiva e regular gesto dos recursos pblicos, em benefcio da sociedade. Um aspecto da maior relevncia nesse processo a capacitao das auditorias internas da administrao indireta. Diante da "crise de imagem" pela qual a Previdncia Social Brasileira vem passando e da escassez de recursos, a alternativa que se apresenta a inovao gerencial. Considerando-se que atualmente o paradigma da administrao emergente est focado no compromisso com o desempenho, faz-se necessria a prtica das vrias modalidades de controle interno no mbito das instituies pblicas federais. Desta forma, torna-se imperioso o conhecimento nessa rea e a conscincia de que referida funo estratgica para o novo modelo de gesto perseguido pelo Instituto Nacional do Seguro Social (INSS). Busca-se com este trabalho esgotar os temas auditoria interna e controle interno como uma viso de qualidade e servio no mbito do INSS, bem como espelhar a situao atual em que se encontra a gesto da previdncia social brasileira no tocante ao cumprimento das normas institucionais e aos resultados obtidos, o que traduz-se, respectivamente, em conformidade e desempenho. Portanto, a justificativa deste trabalho consiste na premissa de que o sistema de auditoria interna do INSS de suma importncia para a administrao da autarquia por permitir a avaliao da eficincia e a eficcia dos controles empregados na aplicao dos recursos pblicos. A auditoria interna, alm da funo de avaliao, estabelece procedimentos capazes de corrigir o processo decisrio, indicando quando e onde deve-se intervir para que o planejamento estratgico possa seguir o seu curso, a funo de consultoria. Em suma, a concluso desta pesquisa bibliogrfica ir contribuir para a gesto do INSS, na medida em que possibilita uma viso mais transparente da estrutura organizacional dos rgos que compem o sistema de controle interno do Ministrio da Previdncia Social, em especial a Auditoria Interna do INSS. O tema no nasceu ao acaso. Este trabalho acadmico insere-se no contexto do Curso de Ps-Graduao, Especializao Latu Sensu, oferecido pela Universidade Gama Filho, constituindo sua formulao pr-requisito obteno do ttulo de "Especialista em Gesto Previdenciria". 1.1 O OBJETIVO DO ESTUDO
O presente trabalho traz os resultados de uma anlise sobre os organismos institudos para atuar na rea de auditoria e controle interno da estrutura do Ministrio da Previdncia Social ? MPS e do Instituto Nacional do Seguro Social ? INSS, autarquia federal responsvel pela gesto e operacionalizao do sistema de previdncia social pblica no Brasil. O objetivo principal demonstrar, atravs de pesquisa bibliogrfica, alguns conceitos, aspectos positivos e negativos, assim como os dados obtidos que podem, inclusive, ser utilizados na composio das diretrizes estratgicas da organizao previdenciria. Foi dado destaque para a Auditoria Interna do INSS e particularmente sua atuao na rea fim da organizao, que consiste no reconhecimento do direito a benefcios e a manuteno destes que, com base nas diretrizes impostas em nvel estratgico, busca mitigar riscos, coibir irregularidades (erros e fraudes), fortalecer a gesto, racionalizar as aes, processos e fluxos, bem como aferir a eficincia e eficcia dos demais rgos ligados ao Controle Interno. 1.2 A RELEVNCIA No passado bem recente, a atuao da auditoria interna do INSS esteve associada a aspectos punitivos caractersticos da funo da antiga Inspetoria Geral da Previdncia Social - IGPS. Aliado a esse aspecto, as atividades de auditoria, desenvolvidas desde o incio da dcada de 1990 , eram voltadas para a correo, melhor dizendo, foram adotadas poucas aes detectivas e nenhuma ao preventiva. As atividades auditoriais, sobretudo as levadas a efeito na rea fim, sempre foram demandadas por denncias de fraude ou erro perpetrado na concesso e manuteno do benefcio previdencirio, quando a situao de no conformidade j havia acontecido ou, na melhor das hipteses, estava acontecendo. No entanto, conforme colocao feita por CAIRES & MACHADO (2009, p.1), "a evoluo histrica mundial vem mostrando que a auditoria interna tem um objetivo bem mais amplo e um carter preventivo de assessoramento Gesto". Esta abordagem justifica-se pelo fato de que o modelo de auditoria que tem-se buscado objetiva identificar oportunidades de melhoria em todos os setores e unidades do INSS e na execuo do plano de ao, recomendando medidas cuja implementao agregue valor ao desempenho da ao pblica. Mais ainda, demonstrar que o controle de qualidade essencial para a consolidao da metodologia utilizada nos trabalhos de auditoria, cuja adoo no mbito do INSS est sendo incentivada pelo Governo Brasileiro 1.3 A ESTRUTURA DO TRABALHO A metodologia de construo do presente trabalho monogrfico teve fulcro, fundamentalmente, na pesquisa bibliogrfica, mas foi realizada, tambm, uma pesquisa nos dados estatsticos disponibilizados no portal da internet do Ministrio da Previdncia Social, mais precisamente, na pgina do Anurio Estatstico da Previdncia Social (AEPS), onde est disponibilizada uma ferramenta para uso do pblico em geral, que d acesso a uma importante base de dados histricos do Ministrio, sob o ttulo "AEPS INFOLOGO". Como dito, feita uma anlise crtica de mecanismos de controle institudos no
Ministrio da Previdncia Social e INSS, com vistas a prover o leitor do conhecimento necessrio e suficiente relevncia do controle sobre a gesto pblica, objetivando construir um juzo de valor acerca da sua efetividade. O tema excessivamente complexo e abrangente o que demandou a limitao do escopo, por esta razo restringimo-nos a examinar o mais relevante mecanismo de aferio dos controles internos, existente na atualidade, a auditoria interna.
2 FUNDAMENTOS TERICOS 2.1 ANLISE CONCEITUAL 2.1.1 Auditoria Interna Segundo o Manual de Auditoria Interna do INSS, aprovado por ato da Presidncia da Autarquia , a auditoria interna definida da seguinte forma: A Auditoria Interna do Instituto Nacional do Seguro Social - INSS, instrumento gerencial da alta administrao da Instituio, tem como atividade principal a avaliao da efetividade da execuo dos programas de governo e o desempenho das reas meio e fim da autarquia, em relao s atribuies, normas e procedimentos definidos para as mesmas, visando colaborar para a maximizao dos resultados a serem alcanados, em termos de eficincia, eficcia, regularidade e economicidade, podendo at mesmo desenvolver, de forma subsidiria, parcerias e pesquisas externas relacionadas com a sua misso, dentro dos limites de competncia e abrangncia de atuao, legalmente estabelecidos. Inobstante o conceito de auditoria interna ser bastante definido e at coincidente, na sua essncia, entre os autores pesquisados, fazendo-se uma adaptao para o sistema de auditoria interna da administrao pblica, com uma viso mais generalista, poder-se-ia conceitua-la como uma atividade independente e objetiva que presta servios de avaliao e de consultoria tendo como objetivo agregar valor e melhorar as operaes de uma organizao. Ainda segundo a pesquisa bibliogrfica efetivada, a auditoria interna objetiva auxiliar a organizao a alcanar seus objetivos adotando uma abordagem sistemtica e disciplinada para a avaliao e melhoria da eficcia dos seus processos, inclusive da gesto de riscos, dos controles internos e de governana corporativa. Registre-se que apesar de ser exercida por servidores pblicos federais lotados na prpria Autarquia, trata-se de uma atividade independente que atua na avaliao dos atos e fatos (conformidade), sempre objetivando a melhoria dos servios prestados ao cliente cidado, atravs da dinmica dos processos e fluxos (desempenho).
Em relao independncia das auditorias, a Resoluo CFC n. 1034/2005, no seu item 1.2.2.9 disciplina que: A entidade de auditoria e os membros da equipe responsabilidade de manter-se independentes, levando em que exercem suas atividades, as ameaas salvaguardas disponveis para eliminar as ameaas ou aceitvel. de auditoria tm a em conta o contexto independncia e as reduzi-las a um nvel [sic]
Assim, pode-se inferir que a independncia da auditoria interna condio sine quae non para que exista credibilidade em suas aes, pois, sem credibilidade no h razo para a auditoria interna existir. importante para a independncia da auditoria interna que a gesto no influencie no desempenho de suas funes. O auditor interno no deve ser impelido a executar, modificar ou abster-se de realizar determinadas auditorias, nem tampouco retirar ou alterar constataes, concluses e recomendaes. Admite-se, contudo, que certa interao entre a auditoria e o gestor recomendvel em determinadas reas, mas, a primeira deve assegurar-se de que ao desenvolver atividade de consultoria no estar assumindo qualquer compromisso explcito ou implcito que impea o exerccio independente de sua competncia regimental. 2.1.2 Atividade de Avaliao
O conceito de avaliao muito vasto e depende muito do enfoque. No caso das atividades de auditoria interna, a definio pode subdividir-se em dois aspectos: avaliao de desempenho e avaliao de conformidade. Sobre o primeiro aspecto define-se como a identificao e mensurao das aes e resultados da instituio em determinado perodo. Pode-se afirmar que a avaliao de desempenho tem como objetivo diagnosticar e analisar a desenvoltura de um determinado setor ou rgo quanto aos aspectos de economicidade, eficincia e eficcia. No que diz respeito avaliao de conformidade a atividade que garante que um produto, processo ou servio est de acordo com as normas ou regulamentos previamente estabelecidos, busca-se a certeza de que o produto, processo ou servio est em conformidade com requisitos especificados, sem tornar-se um nus para a rotina operacional da entidade auditada. Em suma, a Avaliao de Conformidade proporciona ao contribuinte, confiana no Regime Geral de Previdncia Social (RGPS). 2.1.3 Atividade de Consultoria
Consiste em uma atividade de aconselhamento e servios relacionados gesto, cuja natureza e amplitude sejam com ele acordados e que se destinem a adicionar valor e melhorar o cotidiano operacional da organizao. A caracterstica mais evidente da consultoria ser uma atividade, demandada pela gesto e destina-se identificao de problemas ligados organizao, polticas pblicas, mtodos e rotinas, com o intuito de serem recomendadas prticas adequadas. Conseqentemente, em razo das diferenas presentes nas aes de consultoria em relao s de auditoria, segundo Citadini (1999),
cabvel resguardar-se os princpios de independncia e segregao de funes que devem envolver as atividades de quem audita e de quem assessora, fazendo, nessa condio, recomendaes resultantes de prvia investigao, e implantando as alteraes e modificaes propostas. Ainda perseguindo as citaes, at mais antigas, do mesmo autor tem-se que: "Auditar verificar, fiscalizar, enquanto a consultoria aponta caminhos, indica atos de boa gesto para melhor resultado ou lucro, e quase sempre precede o ato do gestor" (CITADINI, 1997. p. 02). 2.1.4 Gesto de Riscos
O gerenciamento de riscos consiste na administrao dos eventos, ou da expectativa destes, que so capazes de impedir que uma organizao melhore seu desempenho e obtenha resultados positivos. Riscos so elementos incertos (expectativas) que atuam diretamente no planejamento estratgico e nos cenrios das entidades trazendo conseqncias indesejveis. Enfim, o processo de gerenciamento de riscos o mapeamento das situaes que possam influir negativamente na consecuo dos objetivos de uma organizao e propicia a indicao das reas e das atividades de maior risco, de forma a permitir um melhor direcionamento da ao da auditoria e dos gestores. A gesto de riscos busca, tambm, a reduo dos impactos, caso eles venham a se materializar, ou seja, vai alm da avaliao das probabilidades de perda, promove a mitigao dos riscos ao longo do tempo. Para gerenciar riscos, executam-se aes que minimizam seus impactos, aprimorando assim o sistema de controle interno da instituio. Este gerenciamento visa o aumento do valor para os produtos e servios prestados pela Previdncia Social. 2.1.5 Controle Interno
Controle Interno na Administrao Pblica consiste em um conjunto de procedimentos coordenados, aplicados internamente para proteger o patrimnio da instituio, abrangendo aspectos ligados eficincia e eficcia, obedincia s normas e verificao da exatido de dados em sistemas de informaes. A abordagem do tema muito antiga, mas a modernizao do sistema de controle interno, na Administrao Pblica, torna-se mais evidente com a Reforma Administrativa, introduzida pela Constituio de 1967 e regulamentada atravs do Decreto Lei n. 200, de 20 de fevereiro do mesmo ano. Os objetivos principais do Controle Interno so: ? Assegurar eficcia, eficincia e economicidade na administrao quando da aplicao dos recursos pblicos; ? Evitar desvios, perdas e desperdcios; ? Garantir o cumprimento das normas tcnicas, administrativas e legais; ? Identificar erros, fraudes e seus agentes; ? Preservar a integridade patrimonial e ? Propiciar informaes para a tomada de decises.
O controle interno princpio basilar da administrao pblica, de tal forma que a inexistncia dessa funo ou sua ineficcia tm reflexos diretos e negativos, com mesma intensidade, nas funes de organizao, planejamento e execuo. Como efeito pode-se ter a frustrao parcial ou total dos objetivos estratgicos. Vale lembrar que assim como o sucesso e o bom desempenho esto fundamentalmente ligados eficincia do controle interno, os resultados indesejveis na administrao pblica, ou mesmo em entidades privadas, tm sempre como responsveis as falhas de controle. 2.1.6 Governana Corporativa
Atribui-se o termo governana corporativa ao mtodo pelo qual a instituio dirigida e monitorada. No caso da Previdncia Social, envolve-se a o relacionamento entre o cliente cidado, a gesto estratgica e ttica, alm dos rgos de controle interno e externo. As boas prticas de governana corporativa tm por finalidade conferir instituio confiabilidade em suas contas e aes, atravs de seus quatro pilares que so: transparncia, eqidade, prestao de contas e responsabilidade corporativa. Segundo Zorzo (2007, p.1), "A implantao, nos rgos pblicos, de sistemas adequados de informao, controle, avaliao e elaborao de relatrios torna mais fcil o cumprimento da obrigao de prestar contas". Traando-se um paralelo, pode-se dizer que a governana corporativa estabelece princpios de controle interno, polticas pblicas e diretrizes da Previdncia Social, sempre com a preocupao de maior conformidade, transparncia e proteo dos contribuintes que dependem dos resultados e do equilbrio atuarial do Regime Geral de Previdncia Social (RGPS). J na teoria econmica tradicional, a governana corporativa surge a partir do fenmeno da separao entre a propriedade e a gesto, os chamados "conflitos de agncia", pois os interesses daquele que administra nem sempre esto alinhados com os de seu titular. Sob o prisma da Previdncia Social Brasileira, a preocupao maior criar mecanismos eficientes para garantir que o comportamento da autarquia esteja alinhado com o interesse dos contribuintes. 2.2 ATRIBUIES REGIMENTAIS
A auditoria do setor pblico brasileiro viabilizada pelo Congresso Nacional, com o auxlio do TCU e pelo sistema de controle interno dos Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio. As atribuies e competncias da Auditoria Interna do INSS esto elencadas nos artigos 25 a 32 do Regimento Interno do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), aprovado pela Portaria Ministerial n. 26 de 19 de janeiro de 2007, nestes artigos, esto disciplinadas as atribuies regimentais da Auditoria Geral, Diviso de Auditoria em Sistemas e Projetos, Coordenao de Planejamento e Avaliao, Servio de Assuntos Estratgicos, Diviso de Controle e Padronizao de Procedimentos, Servio de Atendimento aos rgos de Controle Externo, Coordenaes Gerais de Auditoria em Benefcios e em Gesto Interna e, por fim, das Divises de Auditoria em Benefcios e Benefcios por Incapacidade e em Gesto Interna, ver Organograma no ANEXO I.
2.2.1 Competncias da auditoria segundo o artigo 25 do Regimento Interno: Compete Auditoria Geral: planejar, acompanhar e controlar o desenvolvimento de auditorias preventivas e corretivas, identificando e avaliando riscos, recomendando aes preventivas e corretivas aos rgos e unidades descentralizadas, em consonncia com o modelo de gesto por resultados; subsidiar o Presidente e os Diretores com informaes sobre as auditorias e seus resultados, para o aperfeioamento de procedimentos de auditoria e de gesto do INSS; subsidiar a Diretoria de Atendimento na proposio de padres, sistemas e mtodos de avaliao e acompanhamento da qualidade e produtividade das atividades do INSS, bem assim nas aes voltadas para a modernizao administrativa institucional; propor ao Presidente, em articulao com a Coordenao-Geral de Tecnologia da Informao, planos, programas e metas de inovao tecnolgica em processos e sistemas utilizados pelo INSS; avaliar os controles internos da gesto quanto sua eficcia, eficincia, efetividade e economicidade, resguardando os interesses do INSS; encaminhar Corregedoria-Geral solicitao de apurao de responsabilidade, quando em sua atividade se evidenciar irregularidade passvel de exame sob o aspecto disciplinar, indicando com clareza o fato irregular; obter em fontes externas informaes para confirmar a fidedignidade das evidncias obtidas internamente; acompanhar e avaliar a eficcia das atividades conduzidas no INSS, para o planejamento, execuo e aperfeioamento de operaes integradas com outros rgos da Administrao Pblica, assim como propor, quando necessrio, medidas corretivas; acompanhar a execuo do Plano de Ao do INSS e solicitar aes efetivas das reas para o seu devido cumprimento; analisar e encaminhar ao Presidente demonstrativos e relatrios de prestao de contas do INSS; encaminhar ao Presidente proposta de estruturao e localizao das Auditorias Regionais e produzir conhecimentos sobre vulnerabilidades e atos ilcitos relativos rea de atuao do INSS, mediante a utilizao de tcnicas de pesquisas e anlises; elaborar o Planejamento Anual de Atividade de Auditoria Interna ? PAAAI para submeter ao Presidente e executar o Plano de Auditoria. 2.2.2 Competncias da auditoria segundo o artigo 26 do Regimento Interno: Compete Diviso de Auditoria em Sistemas e Projetos assessorar o AuditorGeral em assuntos pertinentes segurana em tecnologia da informao; assessorar as Coordenaes-Gerais de Auditoria, com informaes de tecnologia da informao que possam auxiliar no planejamento de aes de auditoria, interagindo, para isso, com a Coordenao-Geral de Tecnologia da Informao; assessorar tecnicamente as Coordenaes-Gerais de Auditoria na execuo de suas aes de auditoria que envolva sistemas informatizados e projetos de tecnologia da informao, a fim de garantir a integridade, confidencialidade e disponibilidade das informaes previdencirias; executar auditorias preventivas e corretivas, avaliar os riscos e recomendar aes preventivas e corretivas nos sistemas corporativos em desenvolvimento e produo, assim como em projetos, em consonncia com o modelo de gesto por resultados e de aprimoramento continuado da qualidade dos servios; avaliar e supervisionar o cumprimento das recomendaes decorrentes das
aes de auditoria em sistemas e projetos; e propor ao Auditor-Geral o encaminhamento Corregedoria-Geral de solicitao de apurao de responsabilidades, quando em sua atividade se evidenciar irregularidade passvel de exame sob o aspecto disciplinar. 2.2.3 Competncias da auditoria segundo o artigo 27 do Regimento Interno: Compete Coordenao de Planejamento e Avaliao assessorar o AuditorGeral na elaborao e acompanhamento do Planejamento Anual de Atividade de Auditoria Interna (PAAAI); no planejamento de aes que propiciem a consecuo dos propsitos inerentes s diretrizes e metas institucionais da Auditoria; no desenvolvimento de metodologias e instrumentos de acompanhamento e avaliao das polticas, programas, projetos e demais atividades de auditoria; promover a gesto do conhecimento, a interlocuo de polticas e a cooperao tcnica em gesto pblica com rgos, entidades, poderes e esferas federativas; planejar e coordenar aes relativas obteno e anlise de dados destinados a prevenir, coibir, inibir e reprimir os atos ilcitos relativos rea de atuao do INSS; planejar, de acordo com as diretrizes emanadas pelo Auditor-Geral e pelas Coordenaes Gerais de Auditoria em Benefcios e Gesto Interna, as aes de prestao de informaes relativas s demandas e recomendaes dos rgos de controle externo do Governo Federal e coordenar a normatizao e a uniformizao dos procedimentos no mbito da Auditoria. 2.2.4 Competncias da auditoria segundo o artigo 28 do Regimento Interno: Compete ao Servio de Assuntos Estratgicos avaliar os dados solicitados aos rgos internos e externos, para efeito de produo de informaes gerenciais estratgicas e gerenciar as demandas de prospeco de dados, assim como sua execuo, durante a realizao de aes de auditorias ordinrias e extraordinrias, quando necessrio. 2.2.5 Competncias da auditoria segundo o artigo 29 do Regimento Interno: Compete Diviso de Controle e Padronizao de Procedimentos orientar a uniformizao de procedimentos na aplicao da legislao nas aes do mbito de sua Diviso; elaborar, propor e manter a documentao dos atos normativos e supervisionar, de acordo com as diretrizes emanadas pela Coordenao de Planejamento e Avaliao, as aes de prestao de informaes relativas s demandas e recomendaes dos rgos de controle externo do Governo Federal.
2.2.6 Competncias da auditoria segundo o artigo 30 do Regimento Interno: Compete ao Servio de Atendimento aos rgos de Controle Externo, de acordo com as diretrizes emanadas do Auditor-Geral e das CoordenaesGerais de Auditoria em Benefcios e Auditoria em Gesto Interna e da
Coordenao de Planejamento e Avaliao, distribuir, supervisionar e prestar informaes relativas s demandas e recomendaes dos rgos de controle externo do Governo Federal. 2.2.7 Competncias da auditoria segundo o artigo 31 do Regimento Interno: Compete s Coordenaes-Gerais de Auditoria em Benefcios e em Gesto Interna, gerenciar as atividades relacionadas s suas reas de atuao de auditorias preventivas e corretivas, avaliar os riscos e recomendar aes preventivas e corretivas aos rgos e unidades descentralizadas, em consonncia com o modelo de gesto por resultados e de aprimoramento continuado da qualidade dos servios; de aes de auditoria nas respectivas Divises das Auditorias Regionais; avaliar os controles internos da gesto quanto a sua eficcia, eficincia e efetividade, resguardando os interesses da Instituio; requisitar diligncias, informaes, processos e documentos necessrios ao desempenho de suas atividades; supervisionar a implementao das recomendaes emanadas da Auditoria Interna e dos rgos de controle externo; propor ao Auditor-Geral polticas e diretrizes de atuao preventiva e corretiva em consonncia com o modelo de gesto por resultados; cooperao tcnica e intercmbio com rgos de controle interno e externo; avaliar os resultados das diretrizes gerais estabelecidas para o desenvolvimento de planos, programas e metas da Presidncia; recomendar aos dirigentes a absteno, reviso, suspenso e correo de atos e encaminhar Corregedoria-Geral solicitao de apurao de responsabilidades quando em sua atividade se evidenciar irregularidade passvel de exame sob o aspecto disciplinar. Coordenao-Geral de Auditoria em Gesto Interna compete, ainda, avaliar e emitir parecer sobre a prestao de contas anual e tomada de contas especial. 2.2.8 Competncias da auditoria segundo o artigo 32 do Regimento Interno: Compete s Divises de Auditoria em Benefcios e Benefcios por Incapacidade e em Gesto Interna exercer as atividades determinadas por suas respectivas Coordenaes-Gerais. 2.3 MENO DO TCU EM ACRDO
O Tribunal de Contas da Unio (TCU), na condio de rgo de controle externo da Administrao Pblica Federal, realizou uma auditoria operacional no mbito do INSS, mais precisamente na rea de Benefcios de Prestao Continuada (BPC ), cujo Relatrio de Auditoria foi publicado atravs do Acrdo 668/2009, prolatado na Sesso Plenria de 08/04/2009. No subitem 2.2.2 do citado relatrio, os Auditores daquele Tribunal de Contas mencionam a Auditoria Interna do INSS, conforme transcrevemos a seguir: Compete a auditoria geral, entre outros, planejar, acompanhar e controlar o desenvolvimento de auditorias preventivas e corretivas, inclusive nos rgos e unidades descentralizadas, previstas no Plano de Ao Global, em consonncia com o modelo de gesto por resultados.
Em relao sua atuao, anualmente formulado o Plano Anual de Atividades de Auditoria Interna (PAINT). Nesse plano, o tema BPC concorre com os demais temas de relevncia do INSS. Aps realizao de anlise de risco, o tema BPC no vem sendo considerado relativamente relevante para ser includo na reviso bienal instituda pelos Decretos n.s 1.444/1995 e 6.214/2007, em seus artigos 37 e 42, respectivamente. A auditoria geral e suas projees regionais podem atuar em temas relacionados ao BPC quando so detectas necessidades de interveno, geralmente provenientes de anlises de risco prvias. Outra possibilidade de interveno decorre de comunicaes de possveis irregularidades ou denncias relacionadas a esse benefcio. A auditoria geral est iniciando importante participao na realizao de cruzamento de dados com a finalidade de detectar irregularidade nos critrios de elegibilidade dos benefcios administrados pelo INSS. Para tanto vem efetuando contatos com outros rgos de outras esferas governamentais no sentido de firmar acordos de cooperao tcnica para troca de informaes. Cabe destacar que a auditoria geral trabalha com software, prprio para a anlise de bases de dados, possuindo em seus quadros servidores qualificados para o trabalho. Conforme Ofcio n 677/INSS/GAPRE, a auditoria geral e as auditorias regionais possuem em conjunto 381 servidores. O quadro de pessoal composto por tcnicos de seguro social investidos na atribuio de auditores internos. No existe, desta forma, a carreira de Auditoria Previdenciria, sendo o trabalho de auditoria realizado por contadores, administradores e outros profissionais requisitados de outras reas do INSS. Como ser demonstrado neste relatrio, h necessidade de fortalecer o sistema de controle de erros e fraudes e benefcios sociais gerenciados pelo INSS, considerando o benefcio potencial decorrente do aperfeioamento dos mecanismos de deteco de pagamentos indevidos. Para finalizar, destaca-se que a auditoria geral contribuiu consideravelmente para a presente auditoria com o fornecimento de informaes relevantes sobre os processos de concesso e reviso de benefcios, inclusive prestando esclarecimentos sobre denncias de pagamento de benefcios para processos com situao de suspenso ou cessado no sistema REVBPC. Esses esclarecimentos enriqueceram consideravelmente os achados da presente auditoria. (Acrdo TCU 668, 2009). No mesmo relatrio, o subitem 2.2.4.1 menciona as atribuies da Assessoria de Pesquisas Estratgicas e Gesto de Riscos (APE-GR) e o subitem 2.2.4.2 descreve as atividades da Ouvidoria Geral da Previdncia Social. 2.4 CDIGO DE TICA
No se pode falar de auditoria sem falar de tica, pois toda ao de auditoria deve ser embasada no compromisso e na competncia. Segundo o Institute of Internal Auditors (IIA) (2006), "Um cdigo de tica necessrio e apropriado para a profisso de auditoria interna, alicerada como est na confiana depositada em sua avaliao objetiva relacionada gesto de riscos, controle e governana corporativa". Todo homem possui um senso tico. A tica um elemento fundamental na
produo da realidade social. A sociedade classifica o comportamento humano sob a tica do certo e do errado, do bem e do mal. Esta forma de classificao tem sempre relao com as matrizes culturais que prevalecem em determinadas sociedades e contextos histricos. Profissionais de auditoria precisam seguir normas relacionadas aos valores morais, no basta seguir as normas tcnicas, estamos falando tambm de tica. Os auditores internos so responsveis no s perante a administrao, mas tambm perante os clientes que utilizam os produtos e servios da instituio. O cliente cidado confia no tanto auditor, individualmente, quanto na profisso de auditor, logo suas atitudes devem conduzir-se de modo a justificar essa confiana. Via de regra, o Cdigo de tica dos profissionais de auditoria, prev o embasamento em quatro princpios bsicos: 2.4.1 INTEGRIDADE: A integridade dos Auditores Internos fornece a base para a confiabilidade atribuda a seus julgamentos. Os profissionais devem executar seus trabalhos com honestidade, diligncia e responsabilidade; devem observar a lei e divulgar informaes exigidas pela lei e a profisso; no devem, de forma consciente, fazer parte de qualquer atividade ilegal ou envolver-se em atos que resultem em descrdito para a profisso de auditor interno ou para a organizao; devem respeitar e contribuir para que sejam atingidos os objetivos legtimos e ticos da organizao. 2.4.2 OBJETIVIDADE: Os auditores internos devem fornecer uma avaliao equilibrada de todas as circunstncias relevantes no sendo influenciados de forma indevida por interesses; devem demonstrar, para a formulao de julgamentos, alto grau de objetividade profissional na coleta, avaliao, comunicao de informaes sobre a atividade ou processo objeto de exame. No devem participar de qualquer atividade ou relacionamento que possa prejudicar ou que, presumivelmente, prejudicaria sua avaliao imparcial. Esta participao inclui aquelas atividades ou relacionamentos que podem configurar conflitos com os interesses da organizao; no devem aceitar qualquer coisa que possa prejudicar ou que, presumivelmente, prejudicaria seu julgamento profissional; devem divulgar todos os fatos materiais de seu conhecimento que, caso no sejam divulgados, podem distorcer o relatrio apresentado sobre as atividades objeto da reviso. 2.4.3 CONFIDENCIALIDADE: Devem ser respeitados, pelo auditor, o valor e a propriedade das informaes a que tm acesso e no divulg-las sem a autorizao apropriada, a no ser em caso de obrigao legal ou profissional de assim procederem. Devem ser prudentes no uso e proteo das informaes obtidas no desempenho de suas funes; no devem utilizar informaes para qualquer vantagem pessoal ou de qualquer outra maneira contrria lei ou que resulte em detrimento dos legtimos e ticos objetivos da organizao. 2.4.4 COMPETNCIA: Os auditores internos devem aplicar conhecimento, habilidade e experincia necessrios execuo dos servios de auditoria interna. Devem executar somente aqueles servios para os quais possuam o conhecimento, habilidades e experincia necessrios; devem executar os
servios de auditoria interna em conformidade com as normas de auditoria; devem melhorar de forma contnua o seu conhecimento tcnico, a eficcia e qualidade de seus servios. 2.5 ASPECTO COMPORTAMENTAL
O efeito psicolgico provocado por uma ao de auditoria exige cautela por parte dos executores, a depender do caso, a auditoria pode at apresentar aspectos negativos. O auditor deve ser suficientemente hbil para conviver com o pessoal da unidade auditada, evitando o conceito comum que se firmou, de que a auditoria objetiva apenas descobrir fraudes. Ao contrrio, deve-se procurar esclarecer que, modernamente, no se pode mais encarar o assunto por este prisma. Contudo, a fraude, no pode ser excluda dos propsitos de exame do auditor. No mundo atual, com a decadncia dos princpios ticos e a pobreza moral que domina a administrao pblica, impossvel dissociar a auditoria interna deste propsito, ou seja, a auditoria no pode sonegar sua contribuio na descoberta da desonestidade contra o patrimnio pblico. Escndalos sucessivos ocorrem requerendo o trabalho srio e competente dos auditores, inclusive, para a apurao de responsabilidades. Ainda que as punies muitas vezes no ocorram, dever tico do auditor, quando solicitado, localizar e apurar os indcios de irregularidade. Desta forma pode-se inferir que um trabalho de auditoria que no tenha como objetivo a descoberta de irregularidades no tem, tambm, competncia para atestar a regularidade. No seu carter de exame e censura dos registros da administrao pblica, a auditoria insurge-se como rgo fiscalizador e orientador, razo pela qual no pode colocar em planos inferiores o problema da descoberta e da preveno contra fraudes.
Segundo Crepaldi (2009) a auditoria uma das especialidades da contabilidade e o seu surgimento remonta era antes de Cristo, na antiga Sumria e nas provncias romanas, no primeiro sculo depois de Cristo. No Brasil, a auditoria surgiu na poca colonial, quando o auditor era, na realidade, um juiz, pessoa de confiana do rei, designado pela Coroa Portuguesa para conferir o recolhimento de tributos, reprimindo e punindo fraudes. Entretanto o movimento para regulamentao da carreira do auditor iniciou-se em So Paulo, h cerca de 30 anos, atravs do Instituto de Contadores Pblicos do Brasil; a seguir, foram surgindo outras entidades de classe. Atualmente a Controladoria Geral da Unio (CGU), atravs da Secretaria Federal de Controle Interno, avalia o desempenho das auditorias internas dos
rgos da administrao indireta visando comprovar se esto estruturadas de forma adequada, realizando suas funes de acordo com os respectivos planos de trabalho e observando as normas consolidadas, naquilo que lhes forem aplicveis . A Auditoria do INSS foi citada pela primeira vez na estrutura orgnica da autarquia, logo efetivamente criada, com a publicao do Decreto n. 34 de 08 de fevereiro de 1991, que no seu artigo stimo disciplina: Art. 7 A Auditoria, sujeita a orientao normativa, a superviso tcnica e a fiscalizao especfica da Secretaria de Controle Interno do MTPS, nos termos da legislao vigente, compete: I - criar condies indispensveis para assegurar eficcia nos controles interno e externo, procurando garantir regularidade na realizao da receita e da despesa; II - examinar a legislao especfica e normas correlatas, orientando quanto a sua observncia; III - fiscalizar a aplicao de recursos financeiros, valores e guarda de bens do INSS e verificar os respectivos controles internos; IV - verificar a execuo oramentria do FPAS e do INSS; V - executar atividades de auditoria contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial em rgos integrantes da estrutura do INSS; e VI - executar auditorias extraordinrias, de cunho especfico, que venham a ser determinadas pelo Presidente. A partir deste marco, deu-se incio composio do staff com a publicao de uma resoluo da Presidncia do INSS. O ato, que recebeu o nmero 81 INSS/PR, foi datado de 21/01/1992 e disciplinou que: "a designao de servidores para o exerccio de Cargo em Comisso ou Funo Gratificada no Sistema de Auditoria, ser, obrigatoriamente, precedida de formao em processo especfico de Seleo e Treinamento". (RS/INSS/PR 81, 1992, p.1). 3 3.1 A EVOLUO DA FORMA DESENVOLVIMENTO DE ATUAO
O termo auditoria (de origem latina), vem da palavra "audire" e foi utilizado, tambm, pelos ingleses para denominar a tecnologia da reviso "auditing", mas hoje tem sentido mais abrangente. Inicialmente a auditoria limitou-se verificao dos registros contbeis, visando observar se eles eram exatos. A forma antiga confrontava a escrita com as provas do fato e as correspondentes relaes de registro. Com o tempo ampliou-se o campo da auditoria, no obstante muitos ainda a julguem como portadora exclusiva daquele remoto objeto, ou seja, a observao da veracidade e da exatido dos registros. Da a confuso terminolgica que se estabelece, julgando-se que seja ela o mesmo que percia, reviso ou exame de escrita simplesmente. Acompanhando esta evoluo, a Auditoria Interna do INSS passa por profunda mudana saindo de um enfoque tradicional para o foco em riscos e isso vem acarretando alteraes significativas no escopo dos trabalhos. O modelo tradicional baseava-se na correio administrativa, a finalidade era a de inspecionar, detectar e reagir, portanto, a maior parte do tempo era gasto em
testes, validao, reviso e consolidao. A Auditoria Interna com foco em riscos o modelo buscado atualmente. No modelo pr-ativo de auditoria, aplicam-se testes elaborados com base no levantamento de informaes e nos controles que minimizam os riscos relevantes, a finalidade antecipar e prevenir riscos de negcios na origem. Alguns profissionais que operam o Sistema de Auditoria Interna do INSS consideram acertada e necessria a mudana de modelo incluindo-se o novo objetivo, justificando essa posio como decorrncia do aperfeioamento do conceito de ambiente de controle e da difuso da cultura de risco, cuja maior parte do tempo gasto em levantamento e anlise de informaes. A nova abordagem exige uma viso mais ampla e aprofundada dos controles internos, considerando todas as regras utilizadas nos processos administrativos e contbeis. Outra viso que se busca a de Auditoria de Desempenho, neste caso, a nfase dos trabalhos est em uma postura mais comprometida com a produtividade organizacional, os ganhos de eficincia e est voltada para a verificao da qualidade da gesto dos negcios da instituio. O processo de apurao de fraudes, por conseqncia, se afasta gradativamente do mbito das atribuies de uma moderna unidade de auditoria interna, ficando esses trabalhos a cargo de outros setores da autarquia, para soluo, como por exemplo, do Monitoramento Operacional de Benefcios (MOB), da Ouvidoria ou da prpria linha de execuo. Atualmente a Auditoria Interna do INSS busca ter como atividade principal a avaliao da efetividade da execuo dos programas de governo e o desempenho das reas meio (gesto interna) e fim (benefcios) da autarquia, em relao s atribuies, normas e procedimentos definidos. O objetivo, portanto, colaborar para a maximizao dos resultados a serem alcanados, em termos de eficincia, eficcia, regularidade e economicidade, podendo desenvolver, de forma subsidiria, parcerias e pesquisas externas relacionadas com a sua misso, dentro dos limites de competncia e abrangncia de atuao, legalmente estabelecidos. 3.1.1 Legislao Relativa a Auditoria e Controle Interno
Inicia-se a pesquisa da fundamentao legal do tema pela prpria Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988, cuja Seo IX traz os Artigos 70 a 75 que cuidam dos aspectos ligados a Tomada de Contas e Controle Interno. O Artigo 70 preconiza os objetivos dos Controles Interno e Externo com os seguintes termos: Art. 70 - A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas, ser exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. O Artigo 74 estabelece a obrigatoriedade dos poderes da unio manter sistemas de controle interno, vejamos: Art. 74 - Os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero, de forma
integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execuo dos programas de governo e dos oramentos da Unio; II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto eficcia e eficincia, da gesto oramentria, financeira e patrimonial nos rgos e entidades da administrao federal, bem como da aplicao de recursos pblicos por entidades de direito privado; III - exercer o controle das operaes de crdito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da Unio; IV - apoiar o controle externo no exerccio de sua misso institucional. A Medida Provisria nmero 2143-31, editada em 02 de abril de 2001, cria, na estrutura do Poder Executivo, a Corregedoria Geral da Unio, que mais tarde passou a denominar-se Controladoria Geral da Unio (CGU), este organismo tem as seguintes atribuies, conforme o texto oficial: Art. 6o (A) - Corregedoria-Geral da Unio compete assistir direta e imediatamente ao Presidente da Repblica no desempenho de suas atribuies, quanto aos assuntos e providncias que, no mbito do Poder Executivo, sejam atinentes defesa do patrimnio pblico. Quase um ano depois, o Decreto nmero 4.177, datado de 28 de maro de 2002, integrou a Secretaria Federal de Controle Interno (SFC) e a Comisso de Coordenao de Controle Interno (CCCI) estrutura da ento CorregedoriaGeral da Unio. O mesmo Decreto n 4.177 transferiu para a CorregedoriaGeral da Unio a funo de Ouvidoria Geral, at ento vinculada ao Ministrio da Justia. A Lei nmero 10.683, de 28 de maio de 2003, alterou a denominao de Corregedoria para Controladoria Geral da Unio e o Decreto nmero 5.683, de 24 de janeiro de 2006, criou a Secretaria de Preveno da Corrupo e Informaes Estratgicas (SPCI), responsvel por desenvolver mecanismos de preveno corrupo. Assim, a CGU passou a ter a competncia no s de detectar casos de corrupo, mas de antecipar-se a eles, desenvolvendo meios para prevenir a sua ocorrncia. 3.1.2 A Evoluo das Normas Internas
Alguns aspectos ligados a controles internos da Previdncia Social foram citados no antigo Regulamento de Benefcios da Previdncia Social (RBPS), aprovado pelo Decreto nmero 83080, de 24 de janeiro de 1979. Entretanto, referido ato no trata da questo como "controle interno" nem "auditoria interna", mas to somente reporta-se ao aspecto revisional e corretivo, conforme se verifica no Artigo 382, a saber: Art. 382 - Quando o INPS, ao rever a concesso do benefcio, concluir pela sua ilegalidade, deve promover a sua suspenso e, se houver deciso originria de JRPS, submeter o processo ao CRPS. Pargrafo nico. No caso de reviso de benefcio j concedido que no tenha
sido objeto de recurso, o INPS deve abrir ao beneficirio prazo para recorrer a JRPS. Nos dias atuais, o Regulamento da Previdncia Social (RPS) vigente, aprovado pelo Decreto nmero 3048, de 06 de maio de 1999, da mesma forma, no se reporta funo da auditoria interna, conforme descrita pela constituio e preceitos cientficos que tratam do assunto. A meno feita no atual regulamento a seguinte: Art. 179 - O Ministrio da Previdncia e Assistncia Social e o Instituto Nacional do Seguro Social mantero programa permanente de reviso da concesso e da manuteno dos benefcios da previdncia social, a fim de apurar irregularidades e falhas existentes. Assim, as normas internas sempre direcionaram as aes da Auditoria do INSS (relativamente a benefcios) para a correo e a reviso, conforme se depreende de atos como a Ordem de Servio Conjunta nmero 001, datada de 05 de setembro de 1991. Este ato traz no seu item 1 o seguinte: Havendo indcio de irregularidade em processo de benefcio, competir aos rgos locais do INSS (Agncias ou Postos de Benefcios), diligenciar junto a Empresas, Prefeituras, Cartrios, Juntas Comerciais, Bancos e outros, visando a comprovao dos fatos. Entretanto, logo na seqncia, no sub-item 1.1, a instruo orienta que: "Ocorrendo dificuldades fundamentadas, poder-se- recorrer Auditoria Estadual [...]". Nas instrues editadas em seguida detalhado todo o rito processual que a auditoria interna teria que desenvolver, como, por exemplo, a Ordem de Servio de nmero 43 datada de 27 de maro de 1996, que trata na alnea C do anexo "da operacionalizao da apurao de irregularidades pela auditoria", sendo que no item 5 disciplina o seguinte: Quando do recebimento do processo com indcios/comprovao de irregularidade (erro administrativo ou fraude) pela Auditoria-Geral ou por suas Projees Estaduais, devidamente instrudo pela GRSS/PSS, convocar o segurado/beneficirio e outros, por ofcio [...] Dessa forma, diante do disciplinamento contido nos atos normativos da autarquia, foram demandados, inicialmente, para a auditoria de benefcios os seguintes aspectos: ? A anlise dos processos concessrios de benefcios, individualmente; ? A identificao e comprovao material da irregularidade; ? A formalizao do devido processo legal; ? A suspenso, cessao ou cancelamento de benefcios; ? O levantamento de valores pagos indevidamente e ? Os relatrios individuais com encaminhamentos para cobrana e, a depender do caso, para a Procuradoria e Corregedoria. Considerando que as unidades de atendimento do INSS no dispunham (como
no dispem) de recursos tcnicos e materiais para todas estas demandas, as instrues normativas sempre conduziram a Auditoria Interna do INSS, na rea de benefcios, para aes revisionais e executivas. Esta situao perdurou como objetivo principal da auditoria at a edio da Resoluo INSS de nmero 108 em 10 de dezembro de 2002. 3.1.3 Os Resultados da Consultoria Externa
Por fora de um acordo de cooperao, estabelecido entre o Ministrio da Previdncia Social (MPS) e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), foi financiado o Programa de Apoio Modernizao da Gesto do Sistema de Previdncia Social (ProPREV), em cujo projeto estava prevista a modernizao da Auditoria Interna do INSS. Para tanto, foi contratada a Empresa KPMG Auditores Independentes, que prestou consultoria nesta rea. Ao final dos trabalhos da consultoria contratada, foi emitido um relatrio cuja finalidade seria a de "assegurar as condies necessrias para um planejamento estruturado das aes de auditoria, elaborado por intermdio de metodologias, processos e recursos tecnolgicos e de informaes, as quais permitiro a adoo de trabalhos pr-ativos, focados em preveno de problemas" (Resoluo INSS/DC 108, 2002, p.1); No seu relatrio, a KPMG Auditores Independentes, conclui, dentre outros aspectos que: A abordagem atual de auditoria est desenhada no Manual de Auditoria Interna, mas no foi implementada com consistncia e no foi bem disseminada com as equipes de Auditoria Interna. Em adio, as metodologias existentes precisam ser aperfeioadas para que possam garantir um enfoque no processo, assim como eficcia e eficincia, com a finalidade de possibilitar que a Auditoria Interna seja pr-ativa, ao invs de reativa. Os consultores argumentam, ainda, que limitaes na compreenso das funes e responsabilidades da auditoria interna, perante a gesto do INSS "so tambm um ponto crtico". E este aspecto pode impactar na possibilidade da auditoria acessar recursos e investimentos da instituio. Segundo o relatrio da consultoria "a Auditoria Interna precisa mostrar ativamente como isto pode adicionar valor ao INSS" (KPMG, 2000, p. 74). 3.1.4 Classificao das Auditorias (tipos e formas)
Segundo o Manual de Auditoria Interna do INSS, editado e aprovado em 2006, as aes de auditoria podem ser classificadas da seguinte forma: 3.1.4.1 Quanto composio:
Direta: Trata-se das atividades de auditoria executadas diretamente por servidores da Auditoria do INSS: I - centralizada ? executada exclusivamente por servidores em exerccio na Auditoria Geral; II - descentralizada ? executada exclusivamente por servidores em exerccio nas Auditorias Regionais; III - integrada ? executada conjuntamente por servidores em exerccio na
Indireta: Trata-se das atividades de auditoria executadas com a participao de servidores no lotados na Auditoria Geral e nas Auditorias Regionais, que desempenham atividades de auditoria em quaisquer instituies da Administrao Pblica Federal ou entidade privada: I ? compartilhada ? coordenada pela Auditoria do INSS com o auxlio de rgos/instituies pblicas ou privadas; II - terceirizada ? executada por instituies privadas, ou seja, pelas denominadas empresas de auditoria externa. Simplificada: Trata-se das atividades de auditoria realizadas, por servidores em exerccio na Auditoria do INSS, sobre informaes obtidas por meio de exame de processos e por meio eletrnico, especfico das unidades ou entidades federais, cujo custo-benefcio no justifica o deslocamento de uma equipe para o rgo. Essa forma de execuo de auditoria pressupe a utilizao de indicadores de desempenho que fundamentam a opinio do agente executor das aes de controle. 3.1.4.2 Quanto Previsibilidade:
Ordinrias: Realizadas conforme as diretrizes traadas no Plano Anual de Atividades de Auditoria Interna ? PAAAI, inclusive as ordinrias de Risco Local. Extraordinrias: Aquelas que, pelo carter incomum, urgente ou relevante, extrapolam o planejamento, so realizadas mediante determinao de autoridade competente e originam-se de denncias, solicitaes de rgos internos e externos, ou ainda de fatos derivados de outras aes de auditoria. 3.1.4.3 Quanto amplitude:
De Prospeco/Verificao: Ao com objetivo especfico e execuo simplificada. Tem por finalidade: ? A pr-auditoria; ? Subsidiar o planejamento de auditagens futuras; ? A observao de aspectos gerais de gesto e de execuo do ente auditado e sua conformidade com as diretrizes traadas pela administrao; ? A soluo de pendncias/recomendaes de aes anteriores. Parcial: Ao com objetivos especficos e execuo circunstanciada, de: ? Verificao de processos e procedimentos em setores especficos do ente auditado; ? Apurao direcionada de indcios de no-conformidade com as normas e/ou diretrizes traadas pela Administrao; ? Qualquer atividade coordenada de auditoria, voltada para procedimentos, setores ou reas especficas de uma unidade, com carter informativo, preventivo ou corretivo. 3.1.4.4 Tipos de Auditoria
Auditoria de Gesto: Objetiva a certificao da regularidade das contas e a verificao da execuo de contratos, convnios, acordos ou ajustes; da probidade na aplicao dos recursos pblicos e na guarda ou administrao de valores e outros bens da Unio ou a ela confiados e, principalmente, avaliar os aspectos de eficincia, eficcia, economicidade e regularidade dos atos administrativos praticados pelos gestores. Auditoria Operacional: Atua nas reas inter-relacionadas do rgo/entidade, avaliando a eficcia dos seus resultados em relao aos recursos materiais, humanos e tecnolgicos disponveis, bem como a economicidade e eficincia dos controles internos existentes para a gesto dos recursos pblicos. Sua filosofia de abordagem dos fatos de apoio, pela avaliao do atendimento s diretrizes e normas, bem assim pela apresentao de sugestes para seu aprimoramento. Auditoria de Programas: Objetiva acompanhar, examinar e avaliar a execuo de programas e projetos governamentais especficos, bem como a aplicao de recursos descentralizados, compreendendo entre outros, os seguintes aspectos: ? Anlise da realizao fsico-financeira em face dos objetivos e metas estabelecidos; ? Anlise dos demonstrativos e dos relatrios de acompanhamento produzidos com vistas avaliao dos resultados alcanados e a eficcia gerencial; ? Verificao da documentao instrutiva e comprobatria, quanto propriedade dos gastos realizados; e ? Anlise de adequao dos instrumentos de gesto, ou seja, contratos, convnios, acordos, ajustes e outros congneres, para consecuo dos planos, programas, projetos e atividades desenvolvidas pelo gestor, inclusive quanto legalidade e diretrizes estabelecidas. Auditoria Contbil: a tcnica que, utilizada no exame dos registros e documentos e na coleta de informaes e confirmaes, mediante procedimentos especficos, pertinentes ao controle do patrimnio de um rgo ou entidade, objetiva obter elementos comprobatrios suficientes que permitam opinar se os registros contbeis foram efetuados de acordo com os princpios fundamentais de contabilidade e se as demonstraes deles originrias refletem, adequadamente, a situao econmico-financeira do patrimnio, os resultados do perodo administrativo examinado e as demais situaes nelas demonstradas. Auditoria de Sistema: Objetiva assegurar a adequao, privacidade dos dados e informaes oriundas dos sistemas eletrnicos de processamento de dados, observando as diretrizes estabelecidas e a legislao especfica. Auditoria de Qualidade: Tem por finalidade verificar, a partir do exame e projees dos processos e resultados, a preocupao por parte do ente auditado relativa a no-aceitao de erro, melhoria contnua, satisfao do cliente e adoo de processos voltados para resultados. Em suma, objetiva emitir juzo quanto aderncia do auditado aos princpios da qualidade.
Em suas aes, o auditor interno aplica o conjunto de tcnicas selecionadas de acordo com sua habilidade, juzo e prudncia. Priorizam-se as tcnicas mais efetivas, eficientes e econmicas, conforme as circunstncias. Deve-se ter em mente que a natureza, a extenso e a profundidade dos procedimentos de auditoria a serem empregados dependem do nvel de investigao e da qualidade da prova a ser obtida. As tcnicas so, portanto, escolhidas durante a fase de planejamento da auditoria e utilizadas com a finalidade de obter a evidncia necessria, para fundamentar as concluses e opinies do auditor sobre o assunto em exame. A finalidade da ao auditorial colher evidncias suficientes e competentes para fundamentar a formulao de recomendaes e a manifestao da opinio do auditor sobre o trabalho realizado. Conforme os modelos mais tradicionais de auditorias, as de conformidade (ou compliance), bem como descreve o Manual de Auditoria Interna do INSS editado em 2006, as tcnicas mais comuns so: ENTREVISTA ANLISE CONFERNCIA CIRCULARIZAO EXAME CONFRONTO INSPEO OBSERVAO CORTE RASTREAMENTO MONTAGEM (escrita DE (ou DOS DE (ou (ou DE conferncia ou oral) DOCUMENTAL CLCULOS externa) REGISTROS INFORMAES FSICA cut-off) inqurito) CENRIOS
Nos dias atuais fala-se muito da relevncia das Auditorias de Natureza Operacional (ANOp), focadas no desempenho e nos resultados das organizaes. As tcnicas so diferentemente classificadas e nomeadas, conforme alguns exemplos citados a seguir: ANLISE SWOT - Tcnica de auditoria destinada ao diagnstico institucional (ambiente interno e externo), o termo SWOT deriva das palavras em idioma ingls: Strengths, Weaknesses, Opportunities e Threats, respectivamente: foras, fraquezas, oportunidades e ameaas. Segundo Grazziotin (2008) a tcnica SWOT serve como guia ao auditor interno sobre o objeto da auditoria de natureza operacional e o ambiente no qual est inserida a organizao ou a unidade organizacional. ANLISE DE STAKEHOLDERS ? Consiste na anlise de atores intervenientes ou interessados no processo e tem como objetivo oferecer equipe da auditoria interna subsdios para a identificao dos atores envolvidos, dos seus interesses e do modo como esses interesses afetam o risco e o desempenho organizacional, explicitando e lidando com impactos, benefcios e conflitos. A anlise de stakeholders ajuda na identificao da forma apropriada de
participao de todas as partes envolvidas com a organizao, , portanto, uma ferramenta de grande utilidade nas auditorias de desempenho. MAPA DE PROCESSO ? Esta tcnica de auditoria fornece uma representao grfica das operaes em anlise, evidenciando a seqncia de atividades, os agentes envolvidos, os prazos e o fluxo de documentos, de modo a permitir a identificao das oportunidades para racionalizao e aperfeioamento de processos de trabalho na organizao. O mapa de processo til, ainda, para identificar pontos fortes do processo de trabalho, passveis de serem reproduzidos ou adaptados a outros processos de uma mesma organizao ou de organizaes diferentes, disseminando boas prticas. O emprego da tcnica de mapa de processo, em uma auditoria de natureza operacional pertinente quando se deseja obter melhorias no desempenho da unidade auditada, com nfase nos processos de trabalho. RECI - A anlise RECI (ou matriz de responsabilidades) uma tcnica de auditoria utilizada para identificar quem Responsvel pelas atividades desenvolvidas, quem as Executa, quem Consultado e quem Informado, no mbito de uma instituio ou em relao a um programa de governo integrante de uma poltica pblica. As iniciais RECI representam papis claramente definidos: R: quem responsvel (quem detm a responsabilidade final, com poder de veto: pessoa que arcar com o nus pelo eventual insucesso); E: quem executa (quem encarregado de desenvolver a atividade, aquele ou aqueles responsveis pela implementao); C: quem consultado (aquele que deve ser consultado antes que as decises ou aes sejam implementadas); I: quem informado (aquele que deve ser informado depois que a deciso ou ao for implementada). A anlise RECI considerada uma importante ferramenta de auditoria, podendo ser aplicada de forma isolada ou conjuntamente com outras tcnicas de diagnstico. Segundo Grazziotin (2008), quando empregada como ferramenta complementar de diagnstico, pode servir para confirmar problemas identificados inicialmente com outras tcnicas de anlise. 3.2 A AUDITORIA INTERNA DO INSS
Com a edio do Decreto no 5.870, datado de 8 de agosto de 2006, que aprovou a Estrutura Regimental do INSS, houve a readequao da estrutura organizacional da Auditoria, em vista das necessidades regionais, com a criao das projees no Rio de Janeiro, Salvador e Manaus. Atualmente o sistema de auditoria do INSS possui o formato estrutural ilustrado no organograma que compe o ANEXO I. 3.2.1 A Composio e o Desenvolvimento Profissional do Staff
Como dito no captulo anterior, a composio do quadro de profissionais de auditoria interna, teve incio com a publicao de uma Resoluo da Presidncia do Instituto sob o nmero 81, datada de 21/01/1992. Referido ato disciplinou a designao de servidores do quadro permanente do INSS para o exerccio de cargo no sistema de auditoria, obrigando a formao em processo especfico de seleo e treinamento. Na oportunidade foram selecionados e empossados, nos cargos de Supervisores de Controle Interno, algumas centenas de servidores do quadro permanente do INSS. Partindo-se da premissa de que auditores internos precisam aperfeioar seus conhecimentos, capacidades e outras competncias mediante um desenvolvimento profissional contnuo, a capacitao do profissional de auditoria do INSS deveria ser obtida pela freqncia a cursos e programas de formao interna, o que no ocorreu de forma sistemtica na dcada de 1990. Nos dias atuais a instituio busca encorajar e patrocinar eventos de capacitao para auditores internos estabelecendo um mnimo de horas trabalhadas para a realizao de treinamentos. O ideal que os profissionais possuam, coletivamente, os conhecimentos e dominem as tcnicas e as matrias essenciais prtica de auditoria na instituio. Conseqentemente, no se espera que o auditor interno tenha conhecimento equivalente a um policial ou profissional da Assessoria de Pesquisas Estratgicas (APE), cuja responsabilidade seja a deteco e a investigao de prticas fraudulentas. Mesmo porque, os procedimentos de auditoria interna, por si s, mesmo quando executados com zelo profissional, no so suficientes para garantir que a fraude ser detectada. 3.2.2 Alguns Dados Estatsticos
Atuando como principal mecanismo de controle interno do INSS, o sistema de auditoria desenvolve suas atividades desde o ano de 1993, com foco no aspecto corretivo e revisional at o final do ano de 2002; passando a atuar de maneira mais pr-ativa e tcnica a partir da edio da Resoluo nmero 108, em 10 de dezembro de 2002, que instituiu o "Novo Modelo de Auditoria Interna do INSS". Com o intuito de estabelecer-se um paralelo entre as mudanas propostas pelo Novo Modelo de Auditoria e os resultados vivenciados, analisamos os dados divulgados nos Anurios Estatsticos da Previdncia Social (AEPS) que foram ilustrados atravs de grficos conforme mostra-se a seguir: 3.2.2.1 O grfico I demonstra a quantidade de irregularidades detectadas pela auditoria em benefcios previdencirios, tanto na concesso quanto na manuteno dos mesmos. Como se pode notar, ocorre um crescimento deste quantitativo atingindo o pico em 1998, ano atpico marcado por uma ao macro da auditoria geral do INSS levada a efeito no Estado do Rio de Janeiro. Na seqncia dos anos, observa-se uma queda do quantitativo at o ano de 2006, retomando o crescimento no ano de 2007 quando o Ministrio da Previdncia Social (MPS) deliberou a criao de plos de aes revisionais envolvendo, conjuntamente, a auditoria interna e as gerncias executivas com vistas a eliminar o passivo de benefcios irregulares, da o aumento do
quantitativo. A queda entre os anos de 1999 e 2006 coincidente (contudo no se pode afirmar que existe correlao) com a extino do cargo de Supervisor de Controle Interno dos profissionais da auditoria e a instituio do Novo Modelo de Auditoria no final do ano de 2002. GRFICO I
IRREGULARIDADES EM BENEFCIOS DETECTADAS PELA AUDITORIA ENTRE OS ANOS DE 1994 E 2007 Fonte: AEPS
3.2.2.2 O grfico II, a seguir, demonstra o quantitativo de unidades do INSS que foram auditadas entre os anos de 1994 e 2007, tendo como aspecto digno de nota o pico alcanado no ano de 2003. Atribui-se a este aumento de setores auditados a drstica reduo do tempo gasto com as aes de auditoria, a partir do novo modelo institudo em 2002, ou seja, a reduo da carga horria despendida com as aes possibilitou a auditoria interna "pulverizar" suas aes em grande quantidade de unidades do INSS naquele exerccio. Os anos seguintes (2004 a 2007) foram marcados por treinamentos e execuo de programas nacionais de auditoria, previstos no Plano Anual de Auditoria Interna (PAINT). GRFICO LOCALIDADES Fonte: AUDITADAS ENTRE OS ANOS DE 1994 E II 2007 AEPS
3.2.2.3 O grfico III, a seguir, demonstra o quantitativo de recomendaes formuladas pela auditoria interna na rea de benefcios, j na fase metodolgica atual. GRAFICO RECOMENDAES Fonte: FORMULADAS ENTRE 2005 E III 2008 AEPS
Tendo-se como premissa que a superviso das atividades ligadas aos controles internos compete administrao, torna-se imperioso, portanto, preservar-lhe o funcionamento eficiente. No entanto, o tamanho e a complexidade dos diversos organismos estatais tm dificultado, muitas vezes at impossibilitado, a superviso direta de todas as operaes por parte dos dirigentes superiores, obrigando-os a delegar parte dessas funes a outros profissionais, no caso, a auditoria interna. Esta, com a devida independncia, coleta dados estratgicos, analisa-os e coloca disposio da direo as informaes finais sobre o comportamento operacional da entidade. O choque procedimental no mbito da auditoria interna do INSS, caracterizado pela adoo do novo modelo, ressalta a necessidade de se pensar no controle da administrao da Previdncia Social com uma viso de sistema, j que, cada vez mais a instituio assume procedimentos anteriormente reservados apenas iniciativa privada. Nota-se uma tendncia da Administrao Pblica, de um modo geral, adoo de uma metodologia de gesto mais gerencial e essa nova concepo de gesto administrativa, prope a adoo de um novo modelo de auditoria interna. Em suma, correto afirmar que, nos dias atuais, o objetivo da auditoria interna governamental avaliar e assessorar a gesto no desempenho efetivo de suas funes e na obteno de resultados nas operaes, sem interferncia, entretanto, no nvel estratgico nem no campo das polticas pblicas do Governo Federal. No caso do INSS, a unidade de auditoria interna deve promover avaliaes contnuas sobre os controles internos da organizao previdenciria, com o uso de tcnicas e ferramentas adequadas, no intuito de verificar se os objetivos organizacionais e gerenciais esto sendo atingidos com economicidade, eficincia, eficcia, efetividade e eqidade tendo em mente que os recursos financeiros, materiais, humanos e tecnolgicos, nem sempre so fartos na administrao pblica.
Por fim, considera-se que o objetivo da presente pesquisa, que foi o de apresentar noes, a evoluo procedimental e os instrumentos do planejamento e das atividades da Auditoria Interna do INSS, foi atingido. Devese partir do princpio de que uma ao de auditoria deve ser precedida de um planejamento adequado e sem o qual, corre-se o risco de no contribuir para o desempenho e obteno de resultados da organizao, dentro de suas atribuies.
A apresentao inicial de conceitos e de definies legais sobre auditoria e controle interno, bem como do embasamento normativo, das competncias e atividades das unidades de auditoria interna da instituio previdenciria, permitiu a formao de uma base necessria compreenso das particularidades do rgo. Considera-se incipiente o estgio de desenvolvimento da auditoria interna no mbito da administrao indireta federal, tendo em vista que a legislao que obrigou a implantao das unidades recente, entretanto, diante da complexidade envolvida nas atividades de auditoria interna, destaca-se a importncia da autonomia tcnica das unidades, dispondo de recursos humanos, tecnolgicos e materiais para um pleno cumprimento de sua misso!
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SIGLAS AUDGER AUDITORIA GERAL STADM SERVIO TCNICO ADMINISTRATIVO CGABEN COORDENAO GERAL DE AUDITORIA EM BENEFICIOS DAUDEN DIVISO DE AUDITORIA EM BENEFCIOS E BENEFCIOS POR INCAPACIDADE CGAGIN COORDENAO GERAL DE AUDITORIA EM GESTO INTERNA DAGIN DIVISO DE AUDITORIA EM GESTO INTERNA DASP DIVISO DE AUDITORIA EM SISTEMAS E PROJETOS CPLAV COORDENAO DE PLANEJAMENTO E AVALIAO SAEST SERVIO DE ASSUNTOS ESTRATGICOS DCPP DIVISO DE CONTROLE E PADRONIZAO DE PROCEDIMENTOS SAOCE SERVIO DE ATENDIMENTO AOS RGOS DE CONTROLE EXTERNO AUDREG AUDITORIA REGIONAL AUDFLO AUDITORIA REGIONAL FLORIANPOLIS AUDSP AUDITORIA REGIONAL SO PAULO AUDBH AUDITORIA REGIONAL BELO HORIZONTE AUDRJ AUDITORIA REGIONAL RIO DE JANEIRO AUDSAL AUDITORIA REGIONAL SALVADOR AUDREC AUDITORIA REGIONAL RECIFE AUDMAN AUDITORIA REGIONAL MANAUS AUDBSB AUDITORIA REGIONAL BRASLIA Leia mais em: http://www.webartigos.com/artigos/auditoria-interna-naarea-de-beneficios-do-regime-geral-de-previdenciasocial/66386/#ixzz2SVlWxrKD
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