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Timestamp: 2017-07-28 18:51:39+00:00
Document Index: 13767641

Matched Legal Cases: ['art. 76', 'art. 60', 'art. 76', 'art. 76', 'art. 79', 'art. 79', 'art. 1321', 'art. 52', 'art. 76', 'art. 40']

La conservazione dell’attestazione Soa in caso di cessione di ramo di azienda. di Daniela Dell'Oro
La conservazione dell’attestazione Soa in caso di cessione di ramo di azienda.
Cons. Stato, Adunanza Plenaria, 3 luglio 2017 n. 3
di Daniela Dell'Oro L’art. 76, comma 11, del D.P.R. n. 207/2010 deve essere interpretato nel senso che la cessione del ramo d’azienda non comporta automaticamente la perdita della qualificazione, occorrendo procedere a una valutazione in concreto dell’atto di cessione, da condursi sulla base degli scopi perseguiti dalle parti e dell’oggetto del trasferimento.
In senso conforme: Cons. Stato, sez. V, 18 ottobre 2016, n. 4347 e n. 4348, Cons. Stato, sez. III, 9 gennaio 2017, n. 30, Cons. Stato, sez. V, n. 5706 del 17 dicembre 2015, Cons. Stato, Ad. plen., 20 luglio 2015, n. 8, Corte costituzionale, sentenze n. 139 del 1982, n. 333 del 1991, n. 41 del 1999, n. 225 del 2008, n. 139 e 265 del 2010, n. 231 e 164 del 2011, n. 172 del 2012.
In senso difforme: Cons. Stato, sez. IV, 29 febbraio 2016, n. 811, n. 812 e n. 813, Cons. Stato, sez. III, 12 novembre 2014, n. 5573, Cons. Stato, sez. III, 7 maggio 2015, n. 2296.
Il Collegio ricostruisce i due orientamenti contrapposti in relazione all’automaticità o meno della perdita della qualificazione SOA in caso di cessione del ramo d’azienda e distingue tra:
a) la tesi formalistica dell’automatismo, ancorata al principio del consenso traslativo ed alla concezione astratta della causa contrattuale, secondo cui, il cedente perde automaticamente le qualificazioni, ancorché resti “per avventura” in dotazione di requisiti sufficienti per una determinata qualificazione, poiché ciò non lo esonera dal chiedere a una Società Organismo di Attestazione l’attestazione di qualificazione, che costituisce condizione necessaria e sufficiente per la dimostrazione dell’esistenza dei requisiti di capacità tecnica e finanziaria ai fini dell’affidamento di lavori pubblici (a norma dell’art. 60, comma 2, d.P.R. n. 207/2010). Secondo questo orientamento non riveste alcun rilievo la conferma ex post dei requisiti operati dalla SOA in sede di verifica triennale, in quanto non potrebbe avere un effetto sanante in ragione dell’effetto traslativo della cessione. Inoltre, l’importanza e l’entità del compendio ceduto non potrebbe essere accertata mediante verifica ex post, bensì dovrebbe essere necessariamente sottoposta a specifica valutazione ex ante da parte della SOA (applicando il procedimento ex art. 76, comma 11, del D.P.R. n. 207/2010).
b) la tesi sostanzialistica, fondandosi su un approccio concreto al contenuto negoziale e sulla vincolatività della conferma dell’attestazione SOA, reputa ammissibile la verifica in concreto della entità dei beni e rapporti trasferiti con il negozio traslativo per accertare se di vero e proprio trasferimento di ramo di azienda si sia trattato o non piuttosto di trasferimento di singoli cespiti e riconnette alla verifica triennale positiva di validità della attestazione SOA, successiva al negozio traslativo, la attestazione della sua perdurante validità, senza soluzione di continuità (con esclusione dell’effetto di una rinnovazione ex nunc della validità del precedente certificato). Pertanto deve escludersi che ogni trasferimento di ramo aziendale comporti comunque l’automatica decadenza dalla titolarità delle attestazioni SOA anche se il cedente non perde la consistenza che gli ha consentito di ottenerne il rilascio, come poi accertato in sede di verifica triennale.
La tesi sostanzialistica dell’Adunanza plenaria.
L’Adunanza plenaria condivide la tesi sostanzialistica, sulla base dei seguenti argomenti, di tipo:
A) Letterale:
A.1.) l’art. 76 d.P.R. n. 207/2010:
- al comma 9 disciplina le operazioni che comportino il trasferimento dell’azienda o di un suo ramo, fissando la regola secondo cui il nuovo soggetto può utilizzare i requisiti di qualificazione dei soggetti da cui ha preso vita; in tal caso il passaggio dei requisiti in capo all’acquirente è un corollario, oltre che del trasferimento d’azienda, della successione soggettiva, mentre, nell’ipotesi di affitto d’azienda (almeno) triennale, la ratio di tale effetto è nella continuità della gestione aziendale;
- al comma 10 disciplina la sola ipotesi di cessione dell’intera azienda, o di un suo ramo, “pura”, ponendo a capo del soggetto che richiede l’attestazione a seguito del trasferimento (quindi il cessionario) un onere probatorio qualificato;
- al comma 11, al primo periodo, disciplina il rilascio dell’attestazione al nuovo soggetto che intenda avvalersi dei requisiti di qualificazione in caso di cessione dell’azienda o di un suo ramo, stabilendo che compete alla SOA accertare quali requisiti sono trasferiti al cessionario con l’atto di cessione. Ciò esclude alcun automatismo in proposito, e dal lato del cedente e da quello del cessionario: infatti, se un contratto traslativo non produce ipso iure l’acquisto del diritto in capo all’avente causa, non può produrre ipso iure la sua perdita in capo al dante causa, dato che è logicamente impossibile dissociare i due effetti, (salve le ipotesi in cui, in realtà, l’effetto traslativo non opera secondo la configurazione tipica). Nella fattispecie in esame, infatti, l’efficacia traslativa tipica riguarda l’azienda e non le qualificazioni, poiché le parti non hanno inteso necessariamente disporre contestualmente al trasferimento aziendale il trasferimento dei requisiti di qualificazione ed in ogni caso l’effetto traslativo dei requisiti è condizionato ad ulteriori elementi estranei alla volontà delle parti.
- al comma 11, al secondo periodo, disciplina la stessa ipotesi dal lato inverso, prevedendo che il cedente possa domandare una nuova attestazione esclusivamente sulla base dei requisiti acquisiti successivamente alla cessione. La richiesta di nuova attestazione si riferisce ai “requisiti oggetto di trasferimento”, quindi presuppone – e non già implica – che tali requisiti siano stati trasferiti: la disposizione non stabilisce (neppure implicitamente) la perdita delle qualificazioni come effetto della cessione aziendale, ma prevede l’ipotesi in cui tale perdita si sia verificata.
B) Logico-sistematico
La tesi formalistica ravvisa nella stipulazione del contratto di cessione la pietra tombale sulla qualificazione per il cedente: il consenso al trasferimento del ramo d’azienda implicherebbe il trasferimento – e dunque la perdita – della qualificazione. E, ancorché si ammette che l’impresa cedente possa mantenere i requisiti sostanziali, si nega che possa conservare la correlata qualificazione, la quale sarebbe persa ipso iure all’atto del trasferimento aziendale.
L’assunto risulta doppiamente infondato per la Plenaria.
In primo luogo si viola il principio logico di identità.
I requisiti di qualificazione contemplati dall’art. 79, comma 1 del DPR n. 207/2010 dipendono dalle risorse aziendali, ma non coincidono con esse: un conto è un bene patrimoniale (qual è l’azienda), altro sono i requisiti di qualificazione. Quand’anche si volesse ritenere che le categorie del diritto commerciale siano recepite passivamente dal diritto amministrativo che le richiami, resta che nella fattispecie in esame non vi è ad esse alcun richiamo, atteso che la citata disposizione del regolamento sui contratti pubblici individua come requisiti speciali di qualificazione i seguenti: a) adeguata capacità economica e finanziaria; b) adeguata idoneità tecnica e organizzativa; c) adeguata dotazione di attrezzature tecniche; d) adeguato organico medio annuo, tutti dotati di autonomia concettuale, che i commi successivi dell’art. 79 articolano con riferimento a una pluralità di indici per ciascuna voce.
Ne discende che il consenso traslativo avente ad oggetto un ramo d’azienda non può automaticamente estendersi alle qualificazioni, né vi è alcuna norma in tal senso.
Ciò è coerente con la previsione secondo cui le SOA accertano quali requisiti di cui all’articolo 79 sono trasferiti al cessionario con l’atto di cessione. Per la definizione di contratto di cui all’art. 1321 c.c., il rapporto giuridico costituito non può che comprendere tutte le posizioni che sono oggetto del negozio (e ciò vale in particolare per i negozi traslativi, in cui opera un meccanismo derivativo-costitutivo): quindi, se il cessionario può non acquistare taluni requisiti, il cedente può non perderli.
In secondo luogo la tesi formalistica postula che la qualificazione del negozio di cessione debba farsi sulla base della causa in astratto, considerando esclusivamente la funzione socio-economica del modello negoziale adottato per concludere che il trasferimento d’azienda implichi il trasferimento – e dunque la perdita in capo al cedente – dei requisiti di qualificazione, ancorché, in concreto, il negozio non persegua siffatto scopo.
La teoria della causa in astratto, però, è stata superata non solo in dottrina, ma anche in giurisprudenza, in favore della teoria della causa in concreto, quale sintesi degli interessi reali delle parti. Con la conseguenza che è fuori luogo sostenere che la cessione dei beni aziendali comporti di per sé il trasferimento delle qualificazioni, occorrendo considerare quale sia l’interesse pratico sotteso all’operazione e il suo effettivo contenuto e se l’eventuale interesse pratico possa realizzarsi senza il concorso di elementi esterni al contratto, come nel caso gli adempimenti ulteriori di competenza SOA.
C) Teleologico
Sotto il profilo funzionale, l’Adunanza plenaria richiama il principio di continuità secondo cui le qualificazioni richieste dal bando debbono essere possedute dai concorrenti non solo al momento della scadenza del termine per la presentazione delle offerte, ma anche in ogni successiva fase del procedimento di evidenza pubblica e per tutta la durata dell’appalto, senza soluzione di continuità, principio che costituisce al tempo stesso fondamento e limite degli oneri posti all’impresa partecipante a una gara di appalto in materia di documentazione del perdurante possesso dei requisiti di qualificazione.
Infatti - pur nel rispetto del principio del favor partecipationis - la verifica del possesso, da parte del soggetto concorrente (ancor prima che aggiudicatario), dei requisiti di partecipazione alla gara deve ritenersi immanente all’intero procedimento di evidenza pubblica, a prescindere dalla indicazione, da parte del legislatore, di specifiche fasi espressamente dedicate alla verifica stessa: proprio perché la verifica può avvenire in tutti i momenti della procedura (a tutela dell’interesse costante dell’Amministrazione ad interloquire con operatori in via permanente affidabili, capaci e qualificati), allora in qualsiasi momento della stessa deve ritenersi richiesto il costante possesso dei detti requisiti di ammissione.
Ciò a garanzia della permanenza della serietà e della volontà dell’impresa di presentare un’offerta credibile e dunque della sicurezza per la stazione appaltante dell’instaurazione di un rapporto con un soggetto, che, dalla candidatura in sede di gara fino all’adempimento dell’obbligazione contrattuale, sia provvisto di tutti i requisiti (di ordine generale e tecnico-economico-professionale) necessari per contrattare con la P.A.
Ne discende che se la normativa intende garantire l’effettivo possesso dei requisiti di qualificazione non può contraddittoriamente fissare una presunzione di perdita dei requisiti in virtù della cessione di un ramo d’azienda. La perdita automatica delle qualificazioni disegnerebbe, infatti, una presunzione assoluta, che, oltre a non essere esplicitata dalla legge, si porrebbe in conflitto con la giurisprudenza costituzionale in materia, la quale ha affermato il principio generale secondo cui «le presunzioni assolute, specie quando limitano un diritto fondamentale della persona, violano il principio di eguaglianza, se sono arbitrarie e irrazionali, cioè se non rispondono a dati di esperienza generalizzati, riassunti nella formula dell’id quod plerumque accidit. In particolare, l’irragionevolezza della presunzione assoluta si coglie tutte le volte in cui sia agevole formulare ipotesi di accadimenti reali contrari alla generalizzazione posta a base della presunzione stessa».
L’analisi del dato funzionale si deve condurre anche in relazione ai profili di diritto UE, atteso che la tesi formalistica o della discontinuità si pone in tensione con il principio di proporzionalità, con il diritto della concorrenza e con le libertà economiche garantite dal Trattato sul funzionamento UE.
La regola secondo cui ogni trasferimento aziendale, ancorché minimo, genera di per sé la perdita delle qualificazioni, con effetti anche sulle gare in corso, per importi di gran lunga superiori al valore dei beni trasferiti, sarebbe una misura eccessiva, anche alla luce della presunzione di idoneità di cui all’art. 52, commi 3 e 4 della direttiva 2004/18/CE; idonea ad alterare lo svolgimento delle competizioni, implicando l’esclusione dell’impresa cedente dalla gara, ancorché i requisiti di qualificazione non siano stati effettivamente persi; e si tradurrebbe in una restrizione indiretta alla libertà di stabilimento, alla libertà di circolazione dei capitali, alla libera prestazione di servizi.
Le conclusioni tratte dall’Adunanza plenaria
- l’art. 76, comma 11, del D.P.R. n. 207/2010 deve essere interpretato nel senso che la cessione del ramo d’azienda non comporta automaticamente la perdita della qualificazione, occorrendo procedere a una valutazione in concreto dell’atto di cessione, da condursi sulla base degli scopi perseguiti dalle parti e dell’oggetto del trasferimento;
- in ipotesi di cessione di un ramo d’azienda, l’accertamento positivo effettuato dalla SOA, su richiesta o in sede di verifica periodica, in ordine al mantenimento dei requisiti di qualificazione da parte dell’impresa cedente, comporta la conservazione dell’attestazione da parte della stessa senza soluzione di continuità.
Se nessun automatismo decadenziale è previsto nel caso di cessione del ramo d’azienda, il problema di stabilire l’efficacia (ex nunc o ex tunc) della positiva verifica posteriore operata dalla SOA assume diverso significato.
La verifica operata dall’organismo attestatore ha un’efficacia probatoria e non già sostanziale, atteso che:
Gli atti di accertamento hanno, quindi, intrinseca valenza retroattiva, perché dichiarano una realtà giuridica preesistente: postulare l’efficacia ex nunc della verifica positiva da parte dell’organismo SOA sarebbe in contrasto con la sua natura e porterebbe a ritenere, paradossalmente, che l’attestazione, pur valida, non sia utile a conservare senza soluzione di continuità la qualificazione, ammettendosi dunque una sorta di (anomalo) effetto intermittente.
Sul tema delle conseguenze della cessione di un ramo d’azienda sull’attestazione dell’impresa cedente, in particolare nell’ipotesi in cui detta cessione non abbia determinato la perdita dei requisiti di qualificazione, il Collegio precisa che tale situazione va accertata dal soggetto competente a verificare la sussistenza dei requisiti, tanto in sede di verifica periodica, quanto in sede di verifica straordinaria. La verifica straordinaria potrà essere attivata dalla SOA su segnalazione dell’ANAC ovvero, nel caso cui la cessione avvenga in corso di gara, su istanza della stazione appaltante (cui la cessione dev’essere tempestivamente comunicata) o delle altre imprese partecipanti alla gara.
A conferma dell’impostazione adottata, l’Adunanza plenaria richiama l’art. 40, comma 9 ter, del d.lgs. n. 163/2006 ed il ruolo di vigilanza dell’ANAC nei casi in cui la SOA confermi il possesso della qualificazione, in quanto concorre a confutare una delle ragioni dell’orientamento formalistico, cioè la pretesa funzione della regola dell’automatismo di contrastare meccanismi di elusione della normativa anticorruzione: infatti, il potere di intervento dell’Autorità neutralizza il rischio che l’impresa cedente continui a operare sulla base di un’illegittima (o mancata) conferma dell’attestazione da parte della SOA.