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Timestamp: 2019-07-17 12:36:38
Document Index: 230662916

Matched Legal Cases: ['artículo 34', 'artículo 161', 'artículo 30', 'artículo 149', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 9', 'artículo 10', 'artículo 11', 'artículo 12', 'artículo 14', 'artículo 15', 'artículo 16', 'artículo 17', 'artículo 21', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 149', 'artículo 49', 'artículo 49', 'artículo 368', 'artículo 36', 'artículo 22', 'artículo 81', 'artículo 22', 'artículo 149', 'artículo 149', 'artículo 149', 'artículo 149', 'artículo 36', 'artículo 1', 'artículo 7', 'artículo 15', 'artículo 23', 'artículo 22', 'artículo 20']

BOE.es - Documento BOE-A-2018-606
Documento BOE-A-2018-606
«BOE» núm. 15, de 17 de enero de 2018, páginas 6869 a 6880 (12 págs.)
BOE-A-2018-606
El objeto de la Ley es la regulación de las normas generales para la constitución, organización y funcionamiento de los clubes de consumidores de cannabis, tanto en su carácter lúdico como por sus efectos paliativos de determinadas dolencias. La exposición de motivos de la Ley, refiere su ámbito a las conductas consideradas atípicas por la jurisprudencia y, ya en su articulado, dice que los socios deberán acreditar ser consumidores (art. 15) y, en el caso de los fundadores, habituales (art. 7). La Ley prevé que serán socios honoríficos las personas que hayan contribuido al «estudio, investigación o desarrollo del cannabis» (art. 16) y contempla socios «activistas» (art. 17) que colaboran en la «normalización» del cannabis. También prevé el abastecimiento en el club de cannabis sativa para su consumo fuera del club.
El Consejo de Estado entendió que la ley impugnada favorece el consumo del cannabis pues, si bien lo intenta enmarcar en actividades de prevención (art. 8) y evitación de su uso abusivo (art. 12), la existencia de socios honoríficos y activistas revela que incide en su posible «promoción» y «desarrollo». La Ley también regula la dispensación (art. 22 y 23) y las cualidades del cannabis que dispensarán los clubes (art. 20).
2. Por providencia de 14 de abril de 2015 el Pleno de este Tribunal, a propuesta de la Sección Tercera, acordó admitir a trámite el recurso y dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el artículo 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado, al Gobierno de Navarra y a su Parlamento, por conducto de sus Presidentes, al objeto de que, en el plazo de quince días, pudieran personarse en el procedimiento y formular alegaciones. Se acordó, asimismo, tener por invocado por el Presidente del Gobierno el artículo 161.2 CE, lo que, su tenor y conforme al artículo 30 LOTC, produce la suspensión de la vigencia y aplicación de la Ley impugnada desde la fecha de interposición del recurso (16 de marzo de 2015) para las partes del proceso y desde el día en que aparezca publicada la suspensión en el «Boletín Oficial del Estado» para los terceros, ordenándose la comunicación de la suspensión a los Presidentes del Gobierno y del Parlamento de Navarra, así como publicar la incoación del recurso en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Boletín Oficial de Navarra».
Como se ha expuesto en los antecedentes, la parte recurrente impugna los referidos preceptos por considerar que invaden las competencias estatales en materia de sanidad, legislación penal y seguridad pública (apartados 16, 6 y 29 del artículo 149.1 CE); por su parte, el Parlamento de Navarra defiende la constitucionalidad de la Ley argumentando que ésta no regula el consumo, dispensación y abastecimiento de cannabis, como entiende el Estado, sino únicamente el funcionamiento de los clubes de cannabis, por lo que tiene amparo en la competencia navarra en materia de asociaciones (art. 44.19 de la Ley Orgánica de reintegración y amejoramiento del régimen foral de Navarra: LORAFNA).
a) La Ley Foral 24/2014 impugnada, en su exposición de motivos, explica que «pretende insertar en la legislación actual a los colectivos de usuarios de cannabis en Navarra … aportando seguridad jurídica … beneficiándose de esta manera la protección de la salud pública». Destaca que «[u]na de las sustancias más consumidas actualmente en Navarra es el cannabis sativa, tanto en su carácter lúdico como por sus efectos paliativos de determinadas dolencias», y menciona que aunque «se encuentra incluido en la lista I de la Convención única sobre Estupefacientes de las Naciones Unidas, sometida a fiscalización internacional», es considerado «sustancia que no causa grave daño a la salud». El preámbulo legal sigue relatando los supuestos en que la posesión o consumo de cannabis están tipificados como delito o infracción administrativa, y expone la jurisprudencia que considera atípicos algunos supuestos de consumo compartido y de abastecimiento para el propio consumo. En este contexto, dice, nacen los clubes de consumidores de cannabis, como asociaciones sin ánimo de lucro cuya constitución regula la Ley, sujetos a la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, del derecho de asociación (Ley Orgánica 1/2002), que deben respetar la jurisprudencia mencionada.
A partir del preámbulo que se acaba de resumir, el artículo 1 de la Ley 24/2014, dice que su objeto es «establecer las normas generales para la constitución, organización y funcionamiento de los clubes de personas consumidoras de cannabis». La Ley consta de tres capítulos. El capítulo I, sobre «Disposiciones Generales», tras el artículo 1, contiene otros cuatro preceptos que limitan su ámbito de aplicación a la Comunidad Foral, vuelven a invocar la Ley Orgánica 1/2002, dejan a salvo las competencias de las entidades locales y contemplan la relación de los clubes con las Administraciones públicas. El capítulo II (arts. 6-9) con la rúbrica «Constitución de los clubes de personas consumidoras de cannabis», vuelve a remitirse a la Ley Orgánica 1/2002 y, tras decir (art. 7) que los socios fundadores deberán ser consumidores habituales de cannabis antes del inicio de actividad del club, dispone (art. 8) que, entre los fines de los clubes, al menos deberán constar los de ofrecer a los integrantes formación en prevención de riesgos e información; el control del consumo y la sustancia; facilitar el consumo propio y trabajar por la disminución del mercado ilícito de cannabis. El artículo 9 establece algunas normas sobre los locales de los clubes, que deben cumplir las ordenanzas municipales. El capítulo III de la Ley lleva la rúbrica «organización y funcionamiento». En el artículo 10 se dice que los clubes se organizarán internamente por lo dispuesto en la Ley Orgánica 1/2002, sus estatutos y su régimen interno. En el artículo 11 establece la obligación de cumplir las normas sanitarias y de seguridad. El artículo 12 dice que los clubes deben llevar a cabo actividades para evitar el consumo abusivo y facilitar el uso responsable del cannabis. El artículo 14 establece la obligación de elaborar un registro de integrantes del club. El artículo 15 dice que podrán ser socios los consumidores mayores de edad que acrediten serlo antes de la solicitud de ingreso. El artículo 16 regula los socios honoríficos, considerados tales por su aportación al estudio, investigación o desarrollo del cannabis. El artículo 17 se refiere a los socios activistas que colaboran en labores de normalización del cannabis. Los socios deben cumplir las leyes y normas de funcionamiento (art. 18); recibirán formación en prevención de riesgos asociados al consumo de cannabis (art. 19) y asumen los deberes de consumo responsable y evitación de la promoción del consumo (art. 22). Los clubes procurarán que los socios consuman una sustancia lo más orgánica posible debiendo someterse a los controles sanitarios que se establezcan (art. 20) reiterando el artículo 21 el derecho de los socios a estar informados sobre el cannabis y sus riesgos. Los socios solo podrán retirar la cantidad de cannabis o sus derivados o extractos que establezca la asociación por persona y día (art. 23) y se comprometen a no hacer un uso irresponsable de las sustancias adquiridas en el club (art. 22). La Ley termina con dos disposiciones adicionales sobre relación de los clubes con las Administraciones.
b) Por lo que respecta a la calificación jurídica del cannabis, se hace necesario partir de la Convención única de Naciones Unidas sobre estupefacientes de 1961, citada, como se ha visto, en la exposición de motivos de la Ley Foral 24/2014. Esta Convención consagra en su preámbulo la preocupación de los firmantes por la salud física y moral de la humanidad y reconoce la toxicomanía como un peligro social y económico, al mismo tiempo que asume que el uso médico de los estupefacientes continuará siendo indispensable. A partir de estas premisas, la Convención incluye varios listados de sustancias estupefacientes sujetas a distintos niveles de fiscalización. En concreto, el cannabis sativa y su resina, se incluyen en las listas I y IV, caracterizada la segunda, según dice el artículo 2.5 a), por medidas de control adicionales «en vista de las propiedades particularmente peligrosas de los estupefacientes de que se trata».
En nuestro derecho interno, la adaptación a la Convención de Naciones Unidas de 1961, se llevó a cabo por la Ley 17/1967, de 8 de abril, por la que se actualizaron, con este fin, las normas vigentes sobre estupefacientes (Ley 17/1967). La Ley ya destacaba en el preámbulo la preocupación «fundamentalmente sanitaria» ocasionada por el abuso de las sustancias estupefacientes. En el artículo 2.1, dice que, a sus efectos: «se consideran estupefacientes las sustancias naturales o sintéticas incluidas en las listas I y II de las anexas al Convenio Único de mil novecientos sesenta y uno de las Naciones Unidas, sobre estupefacientes y las demás que adquieran tal consideración en el ámbito internacional, con arreglo a dicho Convenio y en el ámbito nacional por el procedimiento que reglamentariamente se establezca». El artículo 2.2 añade que «tendrán la consideración de artículos o géneros prohibidos los estupefacientes incluidos o que se incluyan en lo sucesivo en la IV de las listas anexas al citado Convenio, que en consecuencia no podrán ser objeto de producción, fabricación, tráfico, posesión o uso, con excepción de las cantidades necesarias para la investigación médica y científica». A continuación, diversos preceptos de la Ley 17/1967 (arts. 8, 12, 15, 19 y 22) prohíben (salvo excepciones para usos concretos, con previa autorización administrativa), el cultivo, producción, fabricación, comercio, dispensación y consumo de las sustancias estupefacientes en general. Más recientemente, mediante Real Decreto 1194/2011, de 19 de agosto, se estableció el procedimiento previsto en el artículo 2.1 de la Ley 17/1967 para la consideración como estupefacientes de sustancias en el ámbito nacional.
Por su parte, el Real Decreto Legislativo 1/2015, de 24 de julio, por el que se aprobó el texto refundido de la Ley de garantías y uso racional de los medicamentos y productos sanitarios, dentro de su título II, rubricado «de los medicamentos», capítulo V «garantías sanitarias de los medicamentos especiales», dice (art. 49) que «1. Las sustancias psicoactivas incluidas en las listas anexas a la Convención Única de 1961 sobre estupefacientes y al Convenio de 1971 sobre sustancias psicotrópicas, así como los medicamentos que las contengan, se regirán por esta ley y por su normativa específica» y: «2. Se someterán dichas sustancias a restricciones derivadas de las obligaciones adquiridas ante la Organización de Naciones Unidas en la lucha contra el tráfico ilícito de sustancias estupefacientes y psicotrópicas». Según la disposición final primera Real Decreto Legislativo 1/2015, el título II se dicta por el Estado al amparo de la competencia sobre legislación de productos farmacéuticos del artículo 149.1.16 CE. El tenor del artículo 49 Real Decreto Legislativo 1/2015 es, en todo caso, idéntico al del artículo 49 de la Ley 29/2006, de 26 de julio, de garantías y uso racional de los medicamentos y productos sanitarios que el Real Decreto Legislativo 1/2015 vino a derogar.
Finalmente, en el ámbito de la Unión Europea, la Decisión marco 2004/757/JAI del Consejo, de 25 de octubre de 2004, relativa al establecimiento de disposiciones mínimas de los elementos constitutivos de delitos y las penas aplicables en el ámbito del tráfico ilícito de drogas, considera como tales, todas las sustancias contempladas, tanto en la Convención de Naciones Unidas sobre estupefacientes de 1961, como en el Convenio de Viena sobre sustancias psicotrópicas de 1971 e impone a los Estados miembros, la adopción de las medidas necesarias para garantizar la punibilidad de conductas como la producción, fabricación, extracción, oferta, distribución, venta, transporte, exportación e importación así como, en el caso de la planta del cannabis y otras, el cultivo. La Decisión se funda (considerando 3) en la necesidad de adoptar normas mínimas sobre los elementos constitutivos de los delitos de tráfico de drogas que permitan un enfoque común de la Unión Europea en la lucha contra dicho tráfico. En el considerando 4, precisa que el principio de subsidiariedad, exige que la Unión se centre en los delitos más graves de tráfico de drogas, por lo que excluye de su ámbito el consumo personal, si bien, ello «no constituye una orientación del Consejo sobre el modo en que los Estados miembros deben abordar estos casos en sus legislaciones nacionales».
c) El panorama legislativo anterior debe necesariamente completarse con una referencia a las normas penales y administrativas a las que alude la misma Ley Foral 24/2014 en su exposición de motivos. Así, el artículo 368 del Código penal, allí citado, dentro de los delitos contra la salud pública, castiga con pena de prisión de tres a seis años a: «los que ejecuten actos de cultivo, elaboración o tráfico, o de otro modo promuevan, favorezcan o faciliten el consumo ilegal de drogas tóxicas, estupefacientes o sustancias psicotrópicas, o las posean con aquellos fines». Por su parte, la Ley de protección de la seguridad ciudadana actualmente vigente es la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, que en su artículo 36, tipifica como infracciones graves el consumo o tenencia ilícitos de drogas tóxicas, estupefacientes o sustancias psicotrópicas en lugares públicos (número 16); el traslado de personas para facilitarles el acceso a estas sustancias que no sea delito (número 17); el cultivo en lugares visibles al público que no constituya infracción penal (número 18) y la tolerancia del consumo ilegal o tráfico en locales o establecimientos públicos (número 19).
Comenzando por el título competencial invocado por el Parlamento de Navarra, en las SSTC 133/2006 y 135/2006 relativas, respectivamente, a la Ley Orgánica 1/2002, impugnada por el Parlamento de Cataluña y la Ley catalana 7/1997, de asociaciones, recurrida por el Estado, recordamos el contenido de la competencia autonómica sobre asociaciones. Para ello, partimos de la base de que esta competencia se ejerce sobre una materia cuyo núcleo es el derecho fundamental proclamado en el artículo 22 CE cuyos elementos esenciales se definen, a tenor del artículo 81 CE, por el Estado mediante Ley Orgánica. En esas mismas Sentencias explicamos que las asociaciones no se mencionan como título competencial específico en ninguno de los apartados de los artículos 148 y 149 CE, de manera que sólo se contemplan formalmente como tales a partir de los distintos Estatutos de Autonomía de Comunidades que, como Navarra, ostentan competencia exclusiva sobre determinadas asociaciones, y de otras que ostentan sólo competencia ejecutiva de la legislación estatal en la materia. En los pronunciamientos citados ya dijimos que «[l]a calificación de esta competencia autonómica como exclusiva no puede interpretarse como un total desapoderamiento del Estado, pues además de estar condicionada por la normativa de carácter orgánico dictada en desarrollo del artículo 22 CE, el artículo 149.1 CE otorga al Estado títulos competenciales que tienen una notable incidencia sobre las asociaciones» y, además: «la calificación jurídica y el alcance de las competencias de las Comunidades Autónomas no puede hacerse derivar únicamente de una lectura aislada de la denominación que reciben en los textos estatutarios, sino de una interpretación sistemática de todo el bloque de la constitucionalidad» pues, como también dijo la STC 173/1998, al resolver el recurso del Presidente del Gobierno contra varios artículos de la Ley vasca 3/1988, de asociaciones, FJ 6, «al precisar el alcance de la competencia autonómica, debe tenerse en cuenta que en las asociaciones objeto de la competencia autonómica existen elementos de muy diversa índole, civiles, administrativos, procesales, fiscales e incluso penales, sobre los que el Estado tiene títulos competenciales que deben hacerse compatibles con el título exclusivo atribuido a la Comunidad Autónoma.»
En todo caso, en cuanto al contenido material de la competencia autonómica sobre asociaciones, en las mismas SSTC 133/2006 y 135/2006, de reiterada cita, repetimos lo ya dicho en la STC 173/1998, FJ 5, para no circunscribirlo sólo a los aspectos administrativos de las asociaciones, es decir «sus relaciones de fomento, policía y sanción con los poderes públicos», sino extenderlo también al «régimen jurídico de las mismas tanto en su vertiente externa, es decir, la relativa a su participación en el tráfico jurídico –constitución, adquisición de personalidad jurídica, capacidad jurídica y de obrar, régimen de responsabilidad, extinción y disolución–, como en su vertiente interna –organización, funcionamiento interno y derechos y deberes de los asociados».
Respecto a los títulos competenciales esgrimidos por el Abogado del Estado, éste invoca acumulativamente en su escrito, en los términos ya expuestos, por este orden, los títulos de los apartados 16, 6 y 29 del artículo 149.1. CE, que se refieren, respectivamente, a la competencia estatal en materia de legislación sobre productos farmacéuticos, legislación penal y seguridad pública. A partir de aquí, debemos aplicar nuestra doctrina según la cual «ante la posible concurrencia de dos títulos competenciales del Estado procede, en principio, identificar un título prevalente que, por regla general, es el más específico», si bien, no cabe descartar, «pues así lo hemos admitido ocasionalmente (entre otras, SSTC 81/2012, de 18 de abril, y 120/2012, de 5 de junio), que, en función de la naturaleza de los títulos concurrentes o del contenido de la regulación, quepa entender que diversos títulos competenciales confluyen o incluso se solapan y son, por tanto, indistinta o simultáneamente invocables por el Estado» (STC 26/2016, FJ 6).
A la hora de identificar el título competencial estatal más específico en el sentido indicado, se ha de considerar que la premisa del recurso es la afirmación de que la Ley Foral 24/2014, en realidad regula el consumo, abastecimiento y dispensación de cannabis en Navarra. Partiendo de este enfoque –que, por ser el del recurrente, es el que hemos de resolver– la calificación jurídica del cannabis como estupefaciente sometido al Real Decreto Legislativo 1/2015 y a la Ley 17/1967 a los que ya nos hemos referido, podría fundamentarse en el artículo 149.1.16 CE, en cuanto atribuye al Estado competencia exclusiva sobre la legislación de productos farmacéuticos. En las SSTC 211/2014, FJ 3; 6/2015, FJ 2, y 33/2017, FJ 5, recordamos que el título competencial relativo a la legislación sobre productos farmacéuticos tiene por objeto «la ordenación de los medicamentos en cuanto ‘sustancias’ cuya fabricación y comercialización está sometida –a través de las correspondientes actividades de evaluación, registro, autorización, inspección y vigilancia– al control de los poderes públicos, en orden a garantizar los derechos de los pacientes y usuarios que los consumen (STC 98/2004, de 25 de mayo, FJ 5)». Sin embargo, no puede desconocerse que el cannabis no es, en sentido estricto, un fármaco o medicamento, sino una sustancia que, calificada como estupefaciente, contiene elementos o principios activos susceptibles de aplicación terapéutica.
Consecuencia de lo anterior, hemos necesariamente de considerar los otros dos títulos competenciales invocados por el Estado (legislación penal y seguridad pública ex art. 149.1.6 y 29 CE). En virtud del primero, hemos declarado (SSTC 142/1988 y 162/1996) que, siendo la legislación penal competencia exclusiva del Estado, las Comunidades Autónomas no pueden prever concretos delitos ni sus correspondientes penas. En las SSTC 120/1998, FJ 4; 162/1996, FJ 4, y 142/1988, FJ 7, dijimos que «incurriría en la tacha de invadir la competencia exclusiva del Estado sobre legislación penal el precepto de la legislación autonómica que tipificase de manera efectiva y concreta algún supuesto de responsabilidad penal» así como el «precepto autonómico que reproducía y ampliaba un tipo penal, por cuanto aquél ‘merece ser calificado por sus contenidos como ‘legislación penal’, puesto que se trata de la configuración de un tipo..., ámbito material este que el art. 149.1.6 de la Constitución reserva a la competencia exclusiva del Estado y que, por tanto, está vedado al legislador autonómico». Respecto al artículo 149.1.29 CE, hemos afirmado (STC 184/2016) que «la ‘seguridad pública se refiere a la actividad dirigida a la protección de personas y bienes (seguridad en sentido estricto) y al mantenimiento de la tranquilidad u orden ciudadanos’; aunque no se limita a regular ‘las actuaciones específicas de la llamada Policía de seguridad’, pues incluye ‘un conjunto plural y diversificado de actuaciones, distintas por su naturaleza y contenido, aunque orientadas a una misma finalidad tuitiva del bien jurídico así definido’ (STC 235/2001, de 13 de diciembre, FJ 6, y las allí citadas». El hecho de que el cannabis sea un estupefaciente justifica las restricciones a que están sometidos su fabricación, venta y consumo. Con apoyo en los artículos 43.2 y 149.1.16 y 29 CE, la normativa estatal ha establecido restricciones y sanciones respecto de su utilización. Así, en el ámbito administrativo, la Ley Orgánica 4/2015, de protección de la seguridad ciudadana, tipifica en su artículo 36.16, 18 y 19 determinadas infracciones graves relacionadas con la tenencia, cultivo y consumo de estupefacientes.
En el marco de las anteriores precisiones, la Ley Foral 24/2014 no oculta que su finalidad es regular los clubes de cannabis como asociaciones de consumidores de esta sustancia. Ya su propia denominación indica que ello es así puesto que se presenta como ley «reguladora de los colectivos de usuarios de cannabis en Navarra». En consonancia con ello, como ya se ha dicho, el artículo 1 de la Ley anuncia que su objeto es establecer las normas generales para la constitución, organización y funcionamiento de los clubes de «personas consumidoras de cannabis». Esta definición de los componentes de los clubes objeto de la Ley como consumidores o usuarios de cannabis se repite a lo largo de todo el articulado. Como también hemos ya indicado, el artículo 7 precisa a este respecto que «los socios fundadores deberán ser consumidores habituales de cannabis con anterioridad al inicio de la actividad del club» y el artículo 15 extiende esta exigencia al resto de socios de pleno derecho, junto a los cuales, los artículos 16 y 17, contemplan los socios honoríficos y los activistas, que se distinguen, respectivamente, por su «aportación al estudio, investigación o desarrollo del cannabis» y por colaborar «en labores de normalización del cannabis». Si bien la Ley afirma que pretende facilitar el consumo responsable (arts. 12 y 22, y disposición adicional primera) y recoge entre sus fines, la formación en prevención de riesgos derivados del consumo (arts. 8, 19 y 21), ello conlleva, lógicamente, el previo reconocimiento de ese consumo como actividad normal y habitual de los socios. Asimismo, la Ley asume que los clubes faciliten el cannabis a sus socios puesto que en el ya citado artículo 23 afirma que «[l]as personas asociadas no podrán retirar más cantidad de cannabis sativa, o alguno de sus derivados o extractos, por persona y día que la establecida por la asociación, calculada según las medidas de prevención de riesgos y en función de los estándares internacionales», y el artículo 22, párrafo segundo, igualmente mencionado, dispone que los socios asumirán, mediante declaración jurada, «el compromiso de no realizar un uso ilícito o irresponsable de las sustancias adquiridas en el club». El artículo 20 añade que los clubes «procurarán que sus integrantes de pleno derecho accedan a consumir una sustancia lo más orgánica posible y libre de adulteraciones». Todo ello supone pues, ineludiblemente, que se reconoce a los clubes funciones de acopio o adquisición y ulterior distribución de la referida sustancia.
Dada en Madrid, a catorce de diciembre de dos mil diecisiete.–Juan José González Rivas.–Encarnación Roca Trías.–Andrés Ollero Tassara.–Fernando Valdés Dal-Ré.–Santiago Martínez-Vares García.–Juan Antonio Xiol Ríos.–Pedro José González-Trevijano Sánchez.–Antonio Narváez Rodríguez.–Alfredo Montoya Melgar.–Ricardo Enríquez Sancho.–Cándido Conde-Pumpido Tourón.–María Luisa Balaguer Callejón.–Firmado y rubricado.
DICTADA en el Recurso 1534/2015 (Ref. BOE-A-2015-4156).
DECLARA la inconstitucionalidad y nulidad de la Ley Foral 24/2014, de 2 de diciembre (Ref. BOE-A-2014-13626).