Source: http://www.avcp.it/portal/public/classic/AttivitaAutorita/AttiDellAutorita/_Atto?ca=5899
Timestamp: 2017-03-28 21:35:18+00:00
Document Index: 3194756

Matched Legal Cases: ['art. 13', 'art. 106', 'art. 3', 'art. 106', 'art. 5', 'art. 107', 'art. 21', 'art. 106', 'art. 13', 'sentenza ', 'art. 13', 'art. 13', 'sentenza ', 'art. 325', 'art. 29', 'art. 29', 'art. 29']

Fascicolo n. 2661/2012 Oggetto: contratti per servizi bancari stipulati dall’Irfis-Finsicilia Finanziaria per lo Sviluppo della Sicilia s.p.a.
2) L’avvio del procedimento istruttorio e le risultanze comunicate alle parti In ragione delle questioni giuridiche e delle criticità emerse, è stato avviato un procedimento istruttorio, al fine di valutare la legittimità delle operazioni di trasferimento di fondi, acquisendo tutta la documentazione relativa ai contratti de quo ed ulteriori chiarimenti da parte dell’Istituto procedente. Con nota acquisita al n. 17275 del protocollo generale dell’AVCP in data 14 febbraio 2013, l’Istituto ha esposto le proprie argomentazioni, allegando a supporto delle stesse un ulteriore parere legale, nel quale si conclude che l’IRFIS deve essere inclusa nel novero delle imprese pubbliche, nonostante la soggezione all’influenza dominante della Regione, in quanto svolge la propria attività con metodo economico ed assunzione del rischio di impresa. Ferma restando - proprio in ragione delle predette considerazioni - la non applicabilità del codice di contratti nei riguardi dell’IRFIS, nel parere si ribadisce che, in ogni caso, gli affidamenti contestati non sono sottoposti ai vincoli procedurali di cui al d.lgs. n. 163/06, trattandosi di appalti di servizi di valore inferiore ad € 40.000.
Con nota prot. n. 48962 del 27 maggio 2013, in ottemperanza a quanto deliberato dal Consiglio dell’AVCP nell’adunanza del 23-24 aprile 2013, sono state comunicate all’IRFIS Finsicilia le risultanze dell’istruttoria. In particolare, quanto alla natura giuridica dell’IRFIS è stato evidenziato che poiché non è contestato che l’Istituto beneficia di affidamenti diretti concernenti la gestione di fondi pubblici a sostegno delle imprese locali, al fine di garantirne la legittimità, è necessario che sia certa la sussistenza dei requisiti propri delle società in-house (controllo analogo e svolgimento prevalente dell’attività con la Regione); inoltre, in ottemperanza alle prescrizioni di cui all’art. 13 del d. l. n. 223/2006 la società non può svolgere prestazioni a favore di altri soggetti pubblici o privati, né in affidamento diretto né con gara, ma trattandosi di società che opera nel settore dell’intermediazione finanziaria prevista dal testo unico di cui al d.lgs. 1° settembre 1993, n. 385 è invece consentita, per espressa previsione normativa, la partecipazione ad altre società o enti. Diversamente, secondo uno dei pareri legali prodotti da IRFIS, l’oggetto sociale lascerebbe trasparire “al di là di una proclamata esclusività in favore dell’ente controllante, un ampliamento dell’oggetto sociale e dei soggetti destinatari dei servizi e, dunque, l’acquisizione di una vocazione commerciale tale da compromettere il controllo analogo”. Pertanto, si è rappresentato che ove fosse accertato che - al pari degli altri intermediari finanziari, iscritti all'elenco generale ex art. 106 TUB presenti nel mercato dei servizi in questione che certamente può ritenersi concorrenziale - l’IRFIS svolge la propria attività con metodo economico, per finalità di lucro ed assumendo in proprio il rischio di impresa, occorrerà anche concludere che l’affidamento diretto di servizi da parte della Regione Sicilia non è legittimo.
In sintesi, delle due l’una: se l’IRFIS rispetta i requisiti necessari per qualificarsi come società in house della Regione Sicilia, allora del tutto legittimamente può beneficiare degli affidamenti diretti disposti in suo favore; ove si acceda, invece, alla diversa tesi prospettata nel parere legale prodotto dall’istituto, secondo cui siamo in presenza di un’impresa pubblica che opera sul mercato ne discenderebbe l’illegittimità degli affidamenti diretti ricevuti dalla Regione, oltre all’obbligo per quest’ultima di motivare debitamente in ordine alla sussistenza in capo alla società partecipata dello svolgimento di attività strettamente connesse e necessarie al perseguimento delle proprie finalità specifiche o alla produzione di servizi di interesse generale, secondo quanto previsto dall’art. 3 commi 27 e 28 della l. n. 244/2007 2. In merito ai contratti sottoscritti da IRFIS, si è, altresì, concluso che si tratta tipici contratti bancari di conto corrente e di deposito a termine, aventi ad oggetto servizi rientranti nell’allegato IIA del codice dei contratti, soggetti pertanto, alle regole dell’evidenza pubblica. Inoltre, si è rilevato che emergono delle difficoltà, ove si intenda calcolarne il valore, ai fini dell’esatta individuazione da parte della stazione appaltante degli obblighi procedurali, ai quali ottemperare in conformità al d.lgs. n. 163/06. La problematica era già stata prospettata dall’AVCP con riferimento ai servizi di tesoreria; sebbene si tratti di servizi differenti da quelli più articolati svolti dal tesoriere, anche nel caso in esame emerge la necessità di una corretta stima del valore dei contratti; pertanto, deve ritenersi che ai fini della determinazione dell’importo si debba tener conto anche dell’utilità concernente la disponibilità di ingenti somme di denaro; di talché, anche nelle ipotesi di gratuità o di commissioni a carico dell’ente affidatario di valore inferiore alle soglie di rilevanza comunitarie, a garanzia della concorrenzialità tra gli operatori del mercato bancario, il contratto dovrebbe essere considerato di valore indeterminabile, con conseguente applicazione delle regole che governano l’affidamento di servizi di importo superiore alle soglie comunitarie.
In particolare, con riferimento alla natura giuridica della società, ha precisato che non viene messa in discussione la natura di società in house dell'lRFlS nello svolgimento di quelle attività di pubblico interesse ad essa direttamente affidate dalla Regione Siciliana. Tuttavia, si sostiene che la Società non potrebbe ritenersi obbligata a seguire le procedure ad evidenza pubblica in tutti i casi in cui si trovi a dover interloquire con operatori economici di un mercato liberalizzato come quello bancario. Sul punto, si richiama il caso di Poste ltaliane spa, la quale opera come soggetto privato se affida appalti per servizi finanziari (liberalizzati), mentre è ancora tenuta al rispetto del Codice dei Contratti Pubblici nell'affidamento di servizi postali in senso stretto. Per quanto concerne il valore dei contratti oggetto di affidamento, si ribadisce che, prescindendo dalla natura giuridica dell'lRFlS l'operazione posta in essere dalla medesima Società non potrebbe ritenersi assoggettabile all'obbligo di gara, trattandosi di un appalto di servizi di valore inferiore a euro 40.000, comunque sotto la soglia di rilevanza comunitaria. In seguito alla comunicazione delle risultanze istruttorie anche l’Assessorato all’Economia della Regione Siciliana, ha prospettato le proprie controdeduzioni con memoria acquisita dal protocollo generale al n. 89716 in data 25.09.2013. La Regione Siciliana ha condiviso le considerazioni e le argomentazioni dedotte dall’IRFIS, ritenendo in ragione delle stesse superate le perplessità espresse dal precedente Assessore. Nello specifico, è stata confermata la tesi della natura di società in house dell’IRFIS, pur evidenziandone anche l’ulteriore natura di intermediario finanziario soggetto alla vigilanza della Banca d’Italia. Al contempo, la Regione ha espresso l’intento di mantenere la duplice natura di IRFIS anche mediante l’attuazione del piano industriale nell’ambito della quale si intende rivisitare lo Statuto societario, in conformità con altre società finanziarie a prevalente partecipazione pubblica, quale Cassa Depositi e Prestiti. Infatti, secondo quanto prospettato dalla Regione, nell’ambito dello svolgimento delle attività di natura privatistica, quale intermediario finanziario ex art. 106 e 107 TUB, IRFIS non sarebbe “obbligata al rispetto della disciplina di cui al d.lgs. 163/03 al pari di altre istituzioni quali Cassa Depositi e Prestiti e Poste Italiane spa che operano sia come soggetto privato se affidano appalti per servizi bancari e finanziari e come soggetto pubblico – tenuto quindi al rispetto del codice dei contratti pubblici – qualora operino rispettivamente come erogatore di mutui per gli enti locali o come concessionaria del servizio postale”. In data 8 ottobre 2013, è stata acquisita al n. 95233 del protocollo generale dell’AVCP, una memoria integrativa dell’Irfis, con la quale oltre a ribadirsi le considerazioni già formulate nei precedenti atti – anche alla luce di quanto esposto dalla Regione Sicilia nella proprio atto - si è chiesto all’AVCP un congruo rinvio per consentire alla Regione di adottate una soluzione simile a quella prescelta da Cassa Depositi e Prestiti; per CDP, società finanziaria a prevalente capitale pubblico, l’art. 5 del D.L. 269/2003, convertito, con modificazioni, dalla Iegge n. 326/2003 prevede una distinzione tra la gestione separata, assoggettata al potere di indirizzo del Ministero dell'Economia e delle Finanze ed alla vigilanza di una commissione parlamentare, e le ulteriori attività di intermediario finanziario di cui all’art. 107 TUB, da svolgere nel mercato liberalizzato, come ogni altro operatore economico privato. Inoltre, la Regione Siciliana aveva annunciato di volersi avvalere dei propri poteri normativi primari, per disciplinare in via legislativa il doppio ruolo dell’IRFIS. 4) Modifiche normative e statutarie adottate Infine, con nota acquisita dal protocollo generale dell’AVCP al n. 3889 in data 13 gennaio 2014, la difesa dell’Istituto ha riferito che, in data 18 dicembre 2013, l’Assemblea Regionale Siciliana ha approvato il disegno di legge n. 566-Stralcio I recante “Norme in materia di IRFIS - FinSicilia S.p.A. - Modifiche alla legge regionale 21 dicembre 1973, n. 50”. La legge introduce una disciplina ad hoc in forza della quale l’Irfis Finsicilia S.p.A. “è assoggettata, in quanto iscritta all’elenco generale ed all’elenco speciale degli intermediari finanziari e sino al mantenimento di tale iscrizione, alle disposizioni del titolo V del Testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia ed esercita la propria attività economica in conformità alla disciplina vigente per gli intermediari finanziari”. Al contempo, è previsto che “Nell'esercizio delle sue funzioni, "IRFIS - FinSicilia S.p.A." contribuisce alla realizzazione di misure di sviluppo del settore produttivo e creditizio della Sicilia. A tal fine, "IRFIS-FinSicilia S.p.A." può svolgere compiti affidati dalla Regione, con le modalità previste dalla normativa vigente e coerentemente con quanto previsto dallo statuto della società”. Per garantire la massima trasparenza dell'attività di cui al comma 2, "IRFIS - FinSicilia S.p.A.", anche mediante apposita modifica statutaria, costituisce un sistema separato ai soli fini contabili ed organizzativi, la cui gestione è uniformata a criteri di trasparenza e di salvaguardia dell'equilibrio economico”.
- svolgere attività ausiliarie e accessorie a quelle sopra citate e partecipare nell'interesse del socio pubblico, a Società di gestione del risparmio prestare consulenza ed assistenza in materia di struttura finanziaria, di strategia industriale e di questioni connesse, nonché consulenza e servizi nel campo delle concentrazioni e del rilievo di imprese; - promuovere e sostenere anche in nome e per conto della Regione Siciliana operazioni di project financing e di investimenti nel settore sociale;
Tuttavia, all’art. 21 dello Statuto resta la disciplina sul controllo analogo, in base alla quale “La società, in quanto Capogruppo, per la gestione in regime di affidamento diretto di attività e servizi per conto della Regione Siciliana alle società partecipate da Irfis - Finsicilia si adopererà affinché le società affidatarie siano soggette ad un controllo funzionale, gestionale e finanziario analogo a quello esercitato dalla Regione Siciliana sui propri servizi, che si esplica attraverso la conformazione delle attività di programmazione, di gestione e rendicontazione, alle direttive impartite dalla medesima”. In buona sostanza, come già preannunciato nelle proprie difese, la regione Sicilia ha, dunque, condiviso le considerazioni e le argomentazioni dell’IRFIS, ritenendo superate le perplessità espresse nell’esposto presentato all’AVCP dal precedente Assessore; sicché, con le modifiche normative introdotte, ha inteso chiarire che l’IRFIS ha natura di intermediario finanziario ex art. 106 e 107 TUB, che opera nel settore al pari degli altri operatori ed è soggetto alla vigilanza della Banca d’Italia; al contempo, in quanto sottoposta alla direzione della Regione può gestire fondi in nome e per conto di quest’ultima e svolgere altre attività da essa assegnata, all’uopo costituendo gestioni separate.
Al riguardo, occorre rilevare, tuttavia, che la copertura normativa – mediante la legge regionale di nuova emanazione - e la separazione gestionale, organizzativa e contabile delle diverse attività (ossia quelle affidate dalla Regione e quelle svolte quale società finanziaria iscritta nei relativi albi T.U.B.) non appaiono idonee a superare le criticità correlate alla coesistenza in un medesimo soggetto giuridico della duplice natura di impresa pubblica e di società in-house, ciò in ragione della incompatibilità delle due fattispecie. Detta incompatibilità è stata sancita dal legislatore nazionale che, con l’art. 13 del d.l. n. 223/06 ha inteso, appunto, escludere la coesistenza di attività amministrativa di natura finale o strumentale per conto di una pubblica amministrazione e attività di impresa seppur pubblica, in quanto, come evidenziato dalla Corte Costituzionale, “(…..) L'una e l'altra possono essere svolte attraverso società di capitali, ma le condizioni di svolgimento sono diverse” 3. Sicchè, la disciplina relativa alle società delle amministrazioni regionali e locali introdotta con il c.d. decreto Bersani è rivolta “a separare le due sfere di attività per evitare che un soggetto, che svolge attività amministrativa, eserciti allo stesso tempo attività d'impresa, beneficiando dei privilegi dei quali esso può godere in quanto pubblica amministrazione” 4 . In questo modo, sempre secondo la Corte Costituzionale, “Non è negata né limitata la libertà di iniziativa economica degli enti territoriali, ma è imposto loro di esercitarla distintamente dalle proprie funzioni amministrative, rimediando a una frequente commistione, che il legislatore statale ha reputato distorsiva della concorrenza” 5 . Anche la giurisprudenza amministrativa, si è espressa sul punto evidenziando che “…le ragioni per le quali la società strumentale rappresenta una turbativa del libero giuoco della concorrenza consistono nel rischio che si creino particolari situazioni di privilegio per alcune imprese, quando queste ultime usufruiscano, sostanzialmente, di un aiuto di Stato, vale a dire di una provvidenza economica pubblica atta a diminuirne o coprirne i costi. Il privilegio economico non necessariamente si concretizza nel contributo o sussidio diretto o nell'agevolazione fiscale o contributiva, ma anche garantendo una posizione di mercato avvantaggiata rispetto alle altre imprese. Invero, una posizione di vantaggio non sempre si realizza introducendo limiti e condizioni alla partecipazione delle imprese concorrenti, ma anche garantendo ad un’impresa una partecipazione certa al mercato cui appartiene, garantendo, in sostanza, l'acquisizione sicura di contratti il cui provento sia in grado di coprire, se non tutte, la maggior parte delle spese generali; in sintesi: un minimo garantito (ecco il senso delle limitazioni ad operare sul mercato di imprese strumentali agli enti costituenti). Né occorre che ciò determini profitto, purché l'impresa consegua da tali contratti quanto è sufficiente a garantire e mantenere l'apparato aziendale. (…) L'impresa beneficiaria di questa sorta di minimo garantito, infatti, è competitiva non solo nelle gare pubbliche, ma anche rispetto ai committenti privati, sicché, in definitiva, un tale sistema diviene in sé assai più pericoloso e distorcente di una semplice elusione del sistema delle gare” (Consiglio di Stato, sez. V, n. 6527/2010).
Infine, sembra utile sottolineare che nella sentenza in esame, il Consiglio di Stato ha anche escluso la possibilità di superare il divieto posto dall’art. 13 del d. l. Bersani, mediante lo scorporo delle attività non consentite agli enti strumentali e l’affidamento delle stesse ad una società controllata; infatti, “la partecipazione al confronto concorrenziale mediante una partecipata (nel caso di specie al 100%) consente alla controllante di essere attiva sul mercato, ed il fatto che ciò avvenga formalmente mediante un soggetto distinto costituisce un’evidente elusione del dettato normativo”. Sicchè, se come testualmente sancito dal legislatore non è permesso alle società strumentali di regioni ed enti locali svolgere al contempo attività d’impresa sui mercati, devono anche ritenersi preclusi tutti i comportamenti diretti ad eludere tale divieto. In particolare, non può ammettersi l’esercizio di attività d’impresa attraverso società controllate da società strumentali 6 . Pertanto, poiché le società affidatarie di un ruolo strumentale, inteso sia come produzione di servizi, che come esercizio di funzioni ex lege (condizione che potrebbe essere riferibile al caso di specie), devono avere un oggetto sociale esclusivo 7 , si deve ritenere che lo statuto dell’IRFIS non possa legittimamente includere la possibilità di svolgere altre attività rivolte al mercato e comunque diverse quelle affidate dalla Regione ed attraverso le quali “contribuisce alla realizzazione di misure di sviluppo del settore produttivo e creditizio della Sicilia”. Sotto altro profilo, si evidenzia anche che la natura strumentale della società e la conseguente possibilità di essere destinataria di affidamenti diretti da parte della Regione differenziano IRFIS da Cassa Depositi e Prestiti, la quale pur essendo, a sua volta, una società pubblica, tuttavia non rientra nel novero di quelle strumentali alle quali è applicabile l’art. 13 del d. l. n. 223/2006 8 .
Quanto ai criteri da applicarsi per il calcolo dell’importo dei contratti bancari, si è già fatto riferimento alle criticità prospettate dall’AVCP con riferimento ai servizi di tesoreria per i quali le stazioni appaltanti che bandiscono gare pubbliche molto spesso indicano nel bando un importo nullo, quando non siano previste delle commissioni a carico della PA; al riguardo, sono stati svolti degli approfondimenti, interpellando l’ABI (Associazione Bancaria Italiana), la quale ha concordato nel ritenere che “…il valore del contratto risiede in variegati elementi di cui beneficia l’operatore economico……”, per cui anche nelle ipotesi di gratuità “esso deve essere considerato indeterminabile ma non nullo; ciò, con tutte le conseguenze normative che da tale definizione di valore derivano (cfr. nota ABI acquisita al prot. dell’AVCP al n. 104916 il 20 ottobre 2011). Orbene, è di tutta evidenza che i servizi bancari oggetto dei contratti in esame sono differenti da quelli più articolati svolti dal tesoriere, concernenti il complesso di operazioni legate alla gestione finanziaria di un ente e comprendenti la riscossione delle entrate, il pagamento delle spese e la custodia dei titoli e dei valori. Deve anche evidenziarsi che, diversamente da quanto concluso per il caso di specie, da tempo i servizi di tesoreria sono stati qualificati dalla giurisprudenza come concessione di servizi; da ultimo, si è pronunciato il Consiglio di Stato con sentenza n. 3377 del 6 giugno 2011, nella quale si ricorda che “In questo senso, si è espressa anche la Corte di Cassazione, con la decisione n. 8113/09, ove viene precisato che “come reiteratamente affermato da queste Sezioni Unite (sentenze n. 13453/91, n. 874/99, n. 9648/2001) il contratto di tesoreria.….va qualificato in termini di rapporto concessorio, e non di appalto di servizi.….avendo ad oggetto la gestione del servizio di tesoreria comunale implicante, ai sensi del T.U. della Legge Comunale e Provinciale, approvato con R.D. 3 marzo 1934, n. 383, art. 325, il conferimento di funzioni pubblicistiche quali il maneggio del denaro pubblico e il controllo sulla regolarità dei mandati e prospetti di pagamento, nonché sul rispetto dei limiti degli stanziamenti in bilancio”.
Evidenziato, infatti, che nel caso trattato veniva in rilievo un’utilità contendibile sul mercato, il TAR ha ricordato anche che “Già in passato, del resto, il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, nella decisione n. 144/2002, aveva affermato che ad una simile conclusione dovesse pervenirsi pur in assenza di un corrispettivo pecuniario a carico dell’ente pubblico……..dove il profitto per l’istituto di credito non è dato certamente dalla percezione di un eventuale corrispettivo in denaro a carico dell’ente affidatario del servizio, ma inerisce invece alle possibilità indotte di gestione di rilevanti flussi finanziari, di acquisizione delle disponibilità delle giacenze di cassa e di reinvestimento delle stesse all’interno del mercato finanziario”. Pertanto, se “il discrimen della rilevanza pubblica è dato, dunque, dalla circostanza che il contratto servizio sia tale “da suscitare l’interesse concorrenziale delle imprese”, deve presumersi che nel caso di specie, l’interesse degli istituti bancari che operano sul mercato sia suscitato non tanto dalle esigue commissioni dovute dall’affidatario, quanto piuttosto dalla consistenza delle somme di cui potrà essere acquisita la disponibilità.
In base quanto prospettato nelle difese delle parti, i precedenti giurisprudenziali appena richiamati sarebbero irrilevanti e non attinenti al caso di specie giacchè riguardanti i servizi di tesoreria, per i quali la più recente giurisprudenza del Consiglio di Stato ha affermato che costituiscono, in via generale un servizio gratuito. Inoltre - sempre in base a quanto prospettato nelle memorie difensive dell’IRFIS - ove si volesse aderire alla tesi secondo la quale, ai fini della determinazione del valore, si debba tener conto non solo delle commissioni, ma anche dell'utilità derivante dalla disponibilità di ingenti somme di denaro, allora dovrebbe ritenersi che tale interpretazione vada estesa a tutti i servizi di cui all'art. 29, commi 1 e 2, lett. a) del D. Lgs. n. 163/2006; così, diversamente da quanto previsto dall’art. 29 del codice dei contratti, per gli appalti pubblici di servizi assicurativi il valore non sarebbe individuabile solo sulla base del premio da pagare, bensì anche in ragione del massimale assicurato, per gli appalti riguardanti la progettazione il valore non sarebbe determinabile solo in base agli onorari o alle commissioni da pagare, ma altresì in relazione al valore dell'opera oggetto della progettazione. Si tratta, a ben vedere, di considerazioni non condivisibili, in quanto l’esigenza di non considerare le sole commissioni – così come indicato nell’art. 29 – vale solo nel caso dei contratti di deposito bancario, per i quali viene in rilievo la necessità di tener conto anche dell’utilità derivante dalla disponibilità di ingenti somme di denaro; mentre, in tutti gli altri casi citati (servizi assicurativi, di progettazione), certamente non vi è alcun ulteriore beneficio per l’appaltatore, se non il corrispettivo percepito. Quanto alla pronunce giurisprudenziali sopra citate, è di tutta evidenza che si tratti di precedenti rilevanti per la risoluzione della fattispecie qui in esame, non solo in quanto riferiti ad una operazione concernente la sottoscrizione di un contratto di conto corrente per il deposito delle liquidità di un fondo regionale siciliano, ma anche perché il giudice amministrativo ha trattato – in modo condivisibile - il tema del vantaggio economico derivante dalla disponibilità delle somme in deposito. Pertanto, pur in assenza di più chiare pronunce in tal senso da parte della giurisprudenza, per servizi bancari come quelli esaminati nel caso di specie, deve ritenersi che ai fini della determinazione dell’importo si debba tener conto anche dell’utilità concernente la disponibilità di ingenti somme di denaro; di tal che, anche nelle ipotesi di gratuità o di commissioni a carico dell’ente affidatario di valore inferiore alle soglie di rilevanza comunitarie, si ritiene che, a garanzia della concorrenzialità tra gli operatori del mercato bancario, il contratto debba essere considerato di valore indeterminabile, con conseguente applicazione delle regole che governano l’affidamento di servizi di importo superiore alle soglie comunitarie.
Il Presidente Raffaele Cantone Depositato presso la Segreteria del Consiglio in data 10 settembre 2014