Source: http://asocex.es/consideraciones-acerca-de-la-funcion-fiscalizadora-de-los-ocex-a-raiz-de-la-sentencia-no-6602011-de-la-seccion-3a-de-la-audiencia-provincial-de-malaga
Timestamp: 2020-04-03 04:17:18
Document Index: 317752107

Matched Legal Cases: ['artículo 136', 'artículo 2', 'artículo 22', 'Artículo 1', 'artículo 32', 'artículo 90', 'artículo 136', 'artículo 9', 'artículo 44', 'artículo 21', 'artículo 32', 'artículo 4', 'artículo 13', 'artículo 25', 'artículo 22', 'artículo 5', 'artículo 4', 'artículo 41', 'artículo 9', 'artículo 14', 'artículo 87']

Consideraciones acerca de la función fiscalizadora de los OCEX a raíz de la Sentencia Nº 660/2011 de la Sección 3ª de la Audiencia Provincial de Málaga | Asociación de Órganos de Control Externo Autonómicos
Home » 56 » Consideraciones acerca de la función fiscalizadora de los OCEX a raíz de la Sentencia Nº 660/2011 de la Sección 3ª de la Audiencia Provincial de Málaga	»
Consideraciones acerca de la función fiscalizadora de los OCEX a raíz de la Sentencia Nº 660/2011 de la Sección 3ª de la Audiencia Provincial de Málaga.
La actividad de las Instituciones de Control Externo de las Finanzas Públicas tiene una serie de cuestiones que surgen repetidamente. Entre otras la más destacable probablemente sea la de la posición de los órganos de control externo frente al ente fiscalizado, cuestión esta que, lejos de ser un debate baldío, tiene importante consecuencias prácticas. Además la actividad de control es cuestionada por las diferentes noticias que acerca de contratos públicos se van conociendo.
The activity of the External Public Finance Audit Institutions sector has a number of issues that arise repeatedly. Among others, the most notable feature is probably the position of the Audit Institutions with regard to the auditee, an issue that, far from being a debate wasteland, has important practical consequences. In addition the control activity is questioned by the different news about public procurements are known.
Naturaleza de la auditoría pública; Fines del control externo; El interés del ente fiscalizado; Objeto y causa de los contratos públicos.
Nature of public audit, external audit Purposes; audited entity’s interest, object and cause of the public contracts.
La Sentencia Nº 660/2011 de la Sección 3ª de la Audiencia Provincial de Málaga del caso conocido periodísticamente por el apellido de uno de los condenados, es una de esas sentencias que contempla una pluralidad de cuestiones relacionadas con el control externo de la actividad económico financiera de los entes que forman el Sector Público. Analiza estas cuestiones porque ,entre los hechos que describe, se encuentra una fiscalización del Tribunal de Cuentas a un Ayuntamiento. Porque ¡sí!, el control externo existe y tiene consecuencias en la vida de las personas, alguna de las cuales puede ser, incluso, de orden penal.
A lo largo de su texto se tratan múltiples asuntos, muchos de ellos interesantes para especialistas en otros ámbitos, pero dentro del control externo dos son las grandes áreas sobre las que la sentencia incide de forma especial: El procedimiento de fiscalización, cuyos fines son coincidentes con los de la entidad fiscalizada y nunca contrapuestos; y la necesaria justificación de los contratos que realizan las administraciones públicas.
Estas cuestiones se plantean a los órganos de control externo (OCEX) de una forma recurrente en los trabajos de fiscalización. De la misma forma que decimos que lo evidente no necesita explicación, las prácticas más habituales de nuestro trabajo pueden parecernos obvias. Sin embargo en cualquier momento alguien puede afirmar lo contrario y entonces se plantea el gran acertijo. ¿Cómo probar que es de día cuando te lo preguntan por escrito?. Además, los que ejercemos la fiscalización mediante técnicas de auditoría trabajamos muchas veces con otras personas que no tienen experiencia o conocimientos en estas áreas, lo cual les lleva a plantear diferentes cuestiones, tal vez para algunos sabidas, pero para otros dudosas.
El hecho de preguntar no debe ser nunca entendido como una dificultad, sino más bien como una oportunidad de recoger esos planteamientos que para nosotros son claros y exponerlos.
LA NATURALEZA DE LA FUNCIÓN FISCALIZADORA.
Resulta que al final no vamos contra nadie, a pesar de lo que algunos piensan.
Uno de los aspectos que analiza la sentencia es el hecho de que, por parte del Ayuntamiento auditado o por mejor decir, por alguien que decía representar a esa entidad fiscalizada, se interpusieran varios recursos contra la comunicación del inicio de los trabajos de fiscalización. Esta es una cuestión que no pasó desapercibida al Fiscal, que se opuso apoyándose en la normativa que excluye la posibilidad de recurso contra la decisión de iniciar una fiscalización acordada por el órgano constitucional de control externo del ejecutivo. Así se destaca que la función fiscalizadora del Tribunal de Cuentas, a la que se puede asimilar fácilmente la de los demás órganos de control externo autonómicos, tiene por objeto verificar el sometimiento de la actividad económico financiera del sector público a los Principios Constitucionales de legalidad, eficacia y economía, siendo la más importante de las que realiza el Tribunal, cuestión ésta que, a buen seguro, no es pacífica. La normativa es clara: Así el artículo 136 de la Constitución, proclama al Tribunal como Supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del Estado. En la misma dirección se pronuncia el Art. 115 de la Ley de Bases de Régimen Local. Como es bien conocido por todos, esa calidad de Supremo implica que no es el único, puesto que participan de la función fiscalizadora y su naturaleza los órganos de control externo de las Comunidades Autónomas, de acuerdo con la interpretación que de ese término ha venido realizando el Tribunal Constitucional.
La importancia de la función fiscalizadora y su obvio carácter público sirve de base a la sentencia que comentamos para considerar que la interposición de recursos contra las actuaciones fiscalizadoras de los OCEX, constituye una prevaricación inducida por la persona aparentemente contratada como abogado por el Ayuntamiento: Por una parte, se alega la existencia de una primera fiscalización, que era conocida y no suponía obstáculo alguno a la fiscalización ahora acordada; y, por otra, se plantea la prescripción, apreciando el Tribunal que no era un argumento invocable en la fase de fiscalización, sino, en su caso, en la fase de enjuiciamiento.
Ante un nuevo recurso, en este caso de amparo, el Fiscal tuvo otra oportunidad de mostrar su sorpresa, considerando que la Administración no es titular de derechos amparables, como pudieran ser los individuos. En este sentido, la petición de inconstitucionalidad formulada se califica de disparatada, no siendo, además, el Alcalde competente para adoptar tal planeamiento pues no es persona fiscalizable, según el artículo 2 de la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas, que no le incluye.
Esta es una cuestión que consideramos tan obvia que terminamos no dando explicación razonada en nuestra práctica. Asumimos, cuando nos presentamos frente a los entes fiscalizados, que somos o debemos ser “los malos” de la situación, en ocasiones incluso personalizamos nuestra actuación en contra de “alguien” por el devenir, a veces político, a veces periodístico, de los informes aprobados o de las propuestas para realizar determinadas fiscalizaciones. Pues bien, no fiscalizamos a personas -de hecho la aparición de menciones nominativas en los informes es excepcional- sino a entes, organismos, instituciones. Y en ningún caso la fiscalización se dirige “contra” alguien, sino a favor de la legalidad.
De ahí la importancia de la colaboración de las entidades fiscalizadas, y la falta de sentido de una postura tan conocida como humanamente comprensible, según la cual “estamos muy ocupados y vamos a ver cuándo os lo podemos mandar”. La información que se requiere por parte del OCEX no es a favor de éste, sino siempre en el mismo sentido que los intereses de la entidad que se fiscaliza.
Es necesario que seamos conscientes de esta realidad y sus principales transmisores, puesto que si no somos nosotros los primeros en asumirla nunca podremos defenderla.
Esta postura no es nueva ni desconocida jurisprudencialmente, y se ha aplicado en situaciones bien diferentes. Así, la naturaleza y fines del procedimiento de fiscalización impiden que la entidad fiscalizada pueda resistirse jurídicamente a su ejercicio, sin que esa imposibilidad de recurso pudiera ser objeto de reparo pues es jurídicamente admisible. Así, según sentencias del Tribunal Constitucional 129/1995, 123/1996 y 197/1998, no es criticable el hecho de que no existan recursos a favor de un ente público frente a la actuación de otro ente público cuando dicha actuación se limita a una función de control de legalidad, puesto que no es posible apreciar en las actuaciones de fiscalización de los órganos de control externo intereses distintos o contrapuestos a los de la entidad pública fiscalizada.
La separación de los intereses de los cuentadantes y de la entidad fiscalizada llega, en el caso que nos ocupa, al punto de cuestionar la representatividad que pudiera tener el presunto letrado del ente fiscalizado que presentó los recursos, ya que no había aportado a los autos el acuerdo del P
leno municipal que lo designara a tal efecto, conforme al artículo 22 de la Ley de Bases de Régimen Local.
Es claro que los intereses de la entidad fiscalizada no pueden confundirse con los intereses de los cuentadantes, por cuanto no sólo son diferentes sino, incluso, en ocasiones, contrapuestos. Todo ello pone de relieve lo anómalo de que un abogado, que decía actuar en nombre de un Ayuntamiento, aunque no lo acreditara, formulara pretensiones contrarias al interés de esa entidad y que claramente pretendían beneficiar a quienes ostentaban intereses contrapuestos. El Ayuntamiento es el gran beneficiario del proceso fiscalizador, por cuanto, a través del mismo, lo que se trata es precisamente de comprobar si sus recursos han sido gestionados de acuerdo con los principios de legalidad, eficacia y eficiencia.
Así la Sentencia señala que “en el supuesto en que sea la propia ley, y no la autoridad judicial que la aplica, la que impida al ente público acudir a la jurisdicción para pretender la nulidad o revocación de un acto adoptado por otro Ente público, no siempre podrá hablarse de indefensión; pues si éste ejerce funciones de control de la legalidad de determinados actos de los Entes públicos, realizando una tarea estrictamente objetiva y ajena a toda controversia de intereses, en tales supuestos la decisión de estos órganos públicos, garantes de la legalidad de los actos de otros órganos igualmente públicos, no compromete ni incide en el interés legítimo de estos últimos, dado que en modo alguno puede sostenerse que el ordenamiento jurídico reconozca un interés público para llevar a cabo una actividad pública que es calificada de contraria a la legalidad por órganos especialmente encargados por la ley de su control. Por tanto, en tales casos, la falta de recurso jurisdiccional frente a estos actos de control no menoscaba el derecho a la tutela judicial del poder público cuya actuación es revisada por el órgano de garantía, pues del art. 24.1 CE no cabe extraer un genérico mandato al legislador que le obligue a atribuir a los poderes públicos derecho a acceder a la jurisdicción para defender su actuación frente a lo resuelto por el órgano llamado a cumplir la exclusiva función de garantizar la legalidad (STC 197/1988).”
Normativamente esta cuestión no encuentra un acomodo directo e inmediato, y de ahí la importancia de la aplicación del derecho que plantea la Sentencia. En todo caso, valga como ejemplo de la naturaleza y sujetos a los que se dirige la actuación fiscalizadora el Artículo 1 de la Ley 2/2002, reguladora del Consejo de Cuentas de Castilla y León, según la cual esta Institución realiza funciones de fiscalización externa de la gestión económica, financiera y contable del sector público de la Comunidad Autónoma y demás entes públicos de Castilla y León. Declaraciones en este mismo sentido se encuentran en los primeros artículos de las diferentes Leyes reguladoras de los órganos autonómicos de control externo, siempre apuntando a la fiscalización de los entes públicos y no a las personas que en un determinado momento se encuentren en ellos.
Cuestión muy diferente, y que en ocasiones puede llegar a empañar una adecuada visión, son las responsabilidades de carácter administrativo, contable o penal, que puedan deducirse de las actuaciones fiscalizadoras. Estos casos sí que se relacionan con personas concretas, pero son procedimientos separados y que no deben llevarnos a confusión, aunque plantean un interesante momento de unión: Por ejemplo, de acuerdo con los artículos 31 y siguientes del Reglamento de organización y funcionamiento del Consejo de Cuentas, cuando en el ejercicio de su función fiscalizadora el Consejo conozca la existencia de algún indicio razonable de responsabilidad (contable, penal), acordará su puesta en conocimiento del Tribunal de Cuentas o del Ministerio Fiscal. En este caso, por mucho que el sujeto de la fiscalización sea un ente público, las personas físicas toman todo el protagonismo.
LA NATURALEZA DE LA FUNCIÓN FISCALIZADORA DE LOS ÓRGANOS DE CONTROL EXTERNO.
La entrometida Ley de Procedimiento administrativo.
Siguiendo con el planteamiento de aclarar todo lo que siempre quisimos saber y nunca nos atrevimos a preguntar de la actividad de los órganos de control externo, tenemos la repetida cuestión de si nuestros informes son o no actos administrativos, lo que para algunos conllevaría el sometimiento de nuestro trabajo a la Ley de procedimiento administrativo, Ley 30/1992. Ya el 3 de marzo de 2000, el Tribunal Supremo dictó auto en el que se inadmitía el recurso interpuesto contra la iniciación de un procedimiento de fiscalización, al estimar que el contenido del artículo 32.1 de la Ley 7/1988, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, le hacía inviable, por cuanto excluye del régimen de los recursos administrativos a los actos fiscalizadores del Tribunal de Cuentas que, por su propia esencia y naturaleza, se emiten como comisionado del Parlamento, que es su único destinatario y receptor tal y como contempla la normativa. Hemos de tener en cuenta, no obstante, que los ciudadanos, que conforman la opinión pública, deben ser también destinatarios, en todo caso, de los informes de los órganos de control externo.
Ilustraba esta decisión con una explicación sobre la misión del Tribunal de Cuentas, al decir: “Es notorio que el Tribunal de Cuentas tiene atribuidos dos órdenes de funciones: la fiscalizadora y la jurisdiccional. A través de la primera comprueba el sometimiento de la actividad económica y financiera del sector público a los principios de legalidad, eficiencia y economía (Art. 9º-1 de su Ley Orgánica de 12 de mayo de 1982), exponiendo su resultado a las Cortes Generales por medio de informes o memorias, ordinarias o extraordinarias, mociones y notas. En el desempeño de esta actividad no ejerce ninguna clase de jurisdicción, ni tampoco realiza propiamente una función administrativa desde el momento que actúa por exclusivo mandato e interés del Parlamento, a quien rinde el resultado de su fiscalización, manteniendo una dependencia directa del Poder Legislativo.”
En la sentencia que nos ocupa, el envío del informe para alegaciones dio motivo al abogado siempre presente en esta causa para insistir en su pretensión de que se le reconociera por el órgano de control como representante del Ayuntamiento y, en nombre de la corporación, dirigió una solicitud de prórroga del plazo concedido para formular las alegaciones. De nuevo su pretendida mediación fue rechazada de forma tajante.
Es necesario abundar en que los órganos de control externo son Instituciones reconocidas en los Estatutos de Autonomía de las distintas Comunidades Autónomas –como ejemplo tenemos el artículo 90 del estatuto de autonomía de Castilla y León- y, en concreto, el de ámbito nacional es un órgano constitucional regulado en el artículo 136 de la Constitución Española, que lo define como el Supremo órgano fiscalizador, con independencia de su propia jurisdicción, de las cuentas y de la gestión económica del Estado, así como del sector p&uacute
;blico. La función fiscalizadora debe entenderse como aquella potestad encaminada a verificar si los recursos de las entidades públicas han sido gestionados por los responsables de las mismas conforme a los principios de legalidad, eficiencia y economía, de acuerdo con el artículo 9 de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas. Esta configuración otorga una especial naturaleza jurídica a los actos emanados de los órganos de control externo en el ejercicio de su función fiscalizadora, que queda fuera del ámbito de la legislación reguladora del procedimiento administrativo, como ha señalado el auto del Tribunal Supremo de 3 de marzo de 2000 antes mencionado.
En consecuencia, en un procedimiento fiscalizador no puede admitirse la personación prevista en los artículos 55 y siguientes de la Ley de Funcionamiento del Tribunal, exclusivamente, para los procedimientos jurisdiccionales de exigencia de responsabilidad contable.
Esto es bastante claro si se tiene en cuenta que el artículo 44 de la precitada Ley dispone que las actuaciones practicadas se habrán de poner de manifiesto a la Entidad fiscalizada a través de sus legítimos representantes, representación que en el presente supuesto ostentaba el Alcalde-Presidente del Ayuntamiento, de conformidad con el artículo 21 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local. Y son ellos, y sólo ellos, los que pueden presentar alegaciones a los informes.
NO SE RELACIONA CON EL CONTROL EXTERNO QUIEN QUIERE.
Sólo quien debe.
Asistimos, especialmente en el ámbito local, a una externalización de funciones, muchas de ellas de gestión, pero incluso algunas de control. Esta situación ya ha sido analizada y criticada en diferentes informes de los órganos de control externo, y no es objeto de este artículo. Pero la experiencia nos dice que se intenta, por parte de algunos titulares de entes fiscalizados, desviar la responsabilidad y las relaciones con los órganos de control hacia esas empresas privadas externas. “La contabilidad se lleva en la Asesoría XXX”. “Los contratos los tramitan en YYY y no tenemos aquí la documentación, habla con ellos”.
Es obvio que en el transcurso de los trabajos de fiscalización podemos recabar información de diferentes fuentes, pero no lo es menos que debe ser el ente fiscalizado el que se haga responsable de esa información y de facilitarla, de acuerdo con los requerimientos del órgano de control.
En la sentencia que analizamos se nos narra cómo por parte del órgano de control se anunció mediante oficio el desplazamiento al Ayuntamiento del equipo de fiscalización, con objeto de obtener información que permitiera planificar las actuaciones de la fiscalización y elaborar las directrices técnicas. Además se avisaba de que se dieran las órdenes oportunas para que el personal al servicio del Ayuntamiento y de las sociedades mercantiles participadas prestara la mayor colaboración al equipo, y facilitara, cuando fueran requeridos, cuantos documentos, registros, libros, estados y antecedentes fueran precisos para el cumplimiento de los objetivos de la fiscalización. Hasta aquí es algo normal en todo proceso de fiscalización. Lo que viene a continuación, por desgracia, también.
Por parte del entonces Alcalde del Ayuntamiento se sugirió la posibilidad de que su hija actuara como interlocutora ante el órgano de control externo para la fiscalización. La propuesta fue rechazada en base a que la citada ni ostentaba cargo electo ni era funcionaria municipal y que su cometido se reducía a ser secretaria personal del Alcalde, es decir, a ser personal eventual.
Pero esto no terminó aquí. En la primera visita de fiscalización se personó en el Ayuntamiento el equipo de trabajo. A la vista de los recursos interpuestos en los meses precedentes, y en previsión de que se obstaculizara la función fiscalizadora y hubiera necesidad de levantar acta de ello, formaban también parte de la comitiva personal de la asesoría jurídica. En el comité de recepción no se encontraba el Alcalde, sino el Alcalde accidental del Ayuntamiento, quien recibió a los miembros del Equipo de Fiscalización. Junto a él se encontraba el omnipresente abogado -que no pudo acreditar que fuera contratado por el Ayuntamiento- el secretario, el interventor y dos concejales.
Al inicio del acto, el susodicho abogado tomó la palabra, en nombre de la corporación municipal, y comenzó a formular de nuevo los argumentos que, a su parecer, impedían la fiscalización, y que había expuesto por escrito en sus recursos. Su discurso fue interrumpido por el Jefe del equipo, para comunicarle que no le reconocía como interlocutor válido de la entidad fiscalizada, pues consideraba un requisito imprescindible que dicha función fuera realizada por autoridad, cargo electo o funcionario de la corporación, condiciones que no concurrían en el letrado.
Ante esta situación, en la reunión se llegó al acuerdo de que las relaciones de los integrantes del equipo de fiscalización con el Ayuntamiento y con las sociedades municipales, para la entrega de la documentación que se solicitase, se canalizarían formalmente a través de dos coordinadores y se designó al efecto a dos empleados del Ayuntamiento.
Es cierto que la participación de terceros debe ser tenida en cuenta como fuente de evidencia, pero no lo es menos que esas intervenciones no pueden llevar a atribuirles la representación del ente fiscalizado, porque, como hemos visto, no necesita que nadie le defienda.
En consecuencia, en un procedimiento fiscalizador no puede admitirse la representación regulada en el artículo 32 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
LA AUSENCIA DE CAUSA EN LOS CONTRATOS.
Va a ser verdad que la administración no puede contratar lo que quiera y como quiera.
Nos estamos encontrando con noticias en la prensa, desgraciadamente demasiado a menudo, en las que aparecen determinados contratos realizados por entidades más o menos públicas, pero siempre con dinero público, en los que los objetos contractuales son, cuando menos, sorprendentes para la actividad de los entes contratantes, por mucho que la amplitud de la administración haya sido objeto de una expansión creciente. Los órganos de control externo debemos ser conscientes de que frente a la máxima de que “el papel lo aguanta todo”, la legislación tiene ya establecidos los argumentos necesarios para hacer las preguntas clave: ¿Por qué esto es necesario?. ¿Por qué no se puede hacer con medios propios?.
La libertad de pactos para que la Administración contrate y gaste dinero público no es absoluta. Ya el artículo 4 de la Ley 13/1995, de Contratos de las Administraciones Públicas, y del Real Decreto Legislativo 2/2000, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, establecía que: “La Administración podrá concertar los contratos, pactos y condiciones que tenga por conveniente siempre que no sean contrarios al interés público, al ordenamiento jurídico o a los principios de buena administración y deberá cumplirlos a tenor de los mismos, sin perjuicio de las prerrogativas establecidas por la legislación básica en favor de aquélla.” En el artículo 13 de ambas normas (Ley 13/1995 y RDLeg. 2/2000) también se disponía que el objeto de los contratos que realice la Administración “deberá ser determinado y su necesidad para los fines del servicio público correspondiente se justificará en el expediente de contratación.”
En el vigente Texto refundido de la Ley de contratos del sector público (RDL 3/2011), lo mismo que en la brevemente vigente ley 30/2007, se repite de nuevo el límite expuesto en su artículo 25.1 y se reitera en su artículo 22.1 que los contratos administrativos tienen que ser necesarios e idóneos: “Los entes, organismos y entidades del sector público no podrán celebrar otros contratos que aquéllos que sean necesarios para el cumplimiento y realización de sus fines institucionales. A tal efecto, la naturaleza y extensión de las necesidades que pretenden cubrirse mediante el contrato proyectado, así como la idoneidad de su objeto y contenido para satisfacerlas, deben ser determinadas con precisión, dejando constancia de ello en la documentación preparatoria, antes de iniciar el procedimiento encaminado a su adjudicación.”
Dentro de esta limitación general debe entenderse la libertad de contratación de los Ayuntamientos a la que se refiere el artículo 5 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local: “Para el cumplimiento de sus fines y en el ámbito de sus respectivas competencias, las Entidades locales, de acuerdo con la Constitución y las leyes, tendrán plena capacidad jurídica para adquirir, poseer, reivindicar, permutar, gravar o enajenar toda clase de bienes, celebrar contratos, establecer y explotar obras o servicios públicos, obligarse, interponer los recursos establecidos y ejercitar las acciones previstas en las leyes.”
Entre los principios de buena administración a los que se refería el artículo 4 de la Ley 13/1995 están incluidas “la obligación que incumbe a la Administración de motivar sus decisiones” (como reconoce el artículo 41 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea) y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (recogida no sólo en el artículo 9.3 de la Constitución española, sino presente en toda nuestra Carta Magna, por ejemplo, en sus artículos 31.2 y 103). Esta prohibición de la arbitrariedad en el ámbito público no tiene excepciones, comprende incluso los antes conocidos como actos políticos, y, como no podía ser de otra forma, también es aplicable al gasto injustificado de fondos públicos en un Ayuntamiento.
La causa principal de los contratos administrativos nunca puede ser el enriquecimiento del adjudicatario, sino el “quehacer útil y oportuno para la causa pública” al que se refería ya la Exposición de Motivos de la Ley de Bases de Contratos del Estado del año 1963. En los asuntos que fueron objeto de análisis en el caso a que nos venimos refiriendo nunca se hizo un informe justificativo de su necesidad como era exigible por los principios de economía, eficiencia y eficacia del gasto, y se adjudicaron encargos sin la fase de preparación de un contrato administrativo, con el consiguiente perjuicio para las arcas públicas.
Detrás de muchos de estos contratos, y a la hora de estudiarlos dentro de la actividad de control externo, surgen en muchas ocasiones dudas acerca de si efectivamente existe un enriquecimiento injusto o no. “No hay expediente, pero la fuente/calle/plaza está hecha, así que no hay perjuicio”. Esta visión, en la que se puede caer con relativa facilidad, tiene, sin embargo, un juicio muy acertado dentro de la sentencia comentada.
Así se concluye que se pagó por la realización de unos conceptos cuyo impago en la inmensa mayoría de los casos no hubiera generado enriquecimiento injusto alguno del Ayuntamiento. Por ejemplo, la intervención del ubicuo abogado ante el Tribunal de Cuentas se limitó a intentar obstruir la labor del órgano constitucional y confundir los intereses generales con el de los cuentadantes. La falta de justificación de la necesidad de los encargos, ya comentada, se evidencia también en la nula utilidad de la inmensa mayoría de los conceptos cobrados.
Y es que, además, está la cuestión de los medios propios, la justificación de la imposibilidad de que la administración lleve a cabo el objeto contractual tan primorosamente definido. De hecho, la Sala considera que el Ayuntamiento contaba con funcionarios cualificados para la mayoría de las actuaciones objeto de facturación.
Rematando toda esta serie de despropósitos, ni siquiera se fijó precio cierto por unos trabajos que la Sentencia considera no justificados. El artículo 14.1 de la Ley 13/1995, de Contratos de las Administraciones Públicas (al igual que en el art. 14 del RDLeg. 2/2000) establecía que: “Los contratos tendrán siempre un precio cierto, que se expresará en moneda nacional, (…), y se abonarán al contratista en función de la prestación realmente efectuada y de acuerdo con lo convenido. (…). En todo caso los órganos de contratación cuidarán de que el precio de los contratos sea el adecuado al mercado.” En este mismo sentido se pronuncia la actualmente en vigor Ley 3/2011 en su artículo 87. Ninguna de las previsiones enunciadas se respetaron en las actuaciones enjuiciadas en este proceso.
Con el comentario y análisis de esta Sentencia se ha pretendido recalcar algunas cuestiones fundamentales que el tiempo y la práctica a veces enturbian. El control externo nunca se ejerce contra nadie, contra ninguna persona física, sino que sus fines e intere
ses son comunes con los del ente fiscalizado, sin entrar en juego en ningún momento los intereses de las personas que participaron en la gestión de ese ente. De acuerdo con lo anterior, será con el personal de estructura del ente fiscalizado con el que se relacione la Institución de control, nunca con terceros contratados a estos efectos. Las dos conclusiones anteriores deben entenderse enmarcadas dentro del carácter técnico de nuestros informes, y de la aplicación limitada a nuestro procedimiento de la ley 30/92. Y finalmente, en estos tiempos de recortes, no está de más recordar que la administración debe motivar justificadamente las razones que le impulsan a contratar servicios en el exterior, evaluando sus medios propios.
Esto hasta el día de hoy (febrero 2012), teniendo en cuenta que se ha anunciado recurso contra esta sentencia, cuya resolución, a buen seguro, será de interés.