Source: https://lagen.nu/dom/mod/2004:78
Timestamp: 2020-07-16 01:47:31+00:00
Document Index: 16487044

Matched Legal Cases: ['MÖD 2004', 'MÖD 2004', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', '§ 1', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'in dubio', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen\n']

MÖD 2004:78 | lagen.nu
MÖD 2004:78
Miljösanktionsavgift-----Ett bolag påfördes miljösanktionsavgift för att ha bedrivit täktverksamhet utan tillstånd. Bolaget invände att arbetena skett inom ramen för verksamhet som tillståndsgivits enligt ellagen, varför tillstånd enligt miljöbalken därutöver inte krävdes, alternativt att det var fråga om husbehovstäkt eftersom uttaget material använts till att bygga vägar m.m. till nytta för berörda fastighetsägare. Miljööverdomstolen fann dock att förutsättningar att ta ut avgift förelåg och att varje ingrepp i naturen som gjorts var att bedöma som en separat verksamhet. I målet var även fråga om beviskrav.
Växjö tingsrätts, miljödomstolen, dom 2003–04–22 i mål nr M 244–02,
se bilaga
NCC AB Anläggningar, 556034–5174, Box 175, 351 02 VÄXJÖ
Advokaten AL
Länsstyrelsen i Kronobergs län, 351 86 VÄXJÖ
Miljösanktionsavgifter för täktverksamhet
MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSLUT
Med ändring av miljödomstolens dom fastställer Miljööverdomstolen miljösanktionsavgiften för täktverksamheten på
S 1:1 till 31 000 kr
H 1:2 till 42 250 kr
E 1:8 till 34 900 kr
T 1:23 till 84 700 kr
K 1:18 till 84 400 kr
B 1:2 till 90 630 kr eller
sammanlagt trehundrasextiosjutusenåttahundraåttio (367 880) kr.
NCC AB (bolaget) har i första hand yrkat att Miljööverdomstolen skall undanröja länsstyrelsens beslut om miljösanktionsavgift.
Bolaget har i andra hand yrkat att Miljööverdomstolen skall ändra domen så att miljösanktionsavgift inte skall utgå för uttag som skett inom ledningsgatan eller som endast avsett att tillgodose fastighetsägarens eget behov. I vart fall skall endast en avgift per fastighet utgå.
PARTERNAS TALAN
Miljödomstolens dom gör inte skillnad mellan de uttag av morän som skett inom gatan och de som skett utanför. Frågan är principiellt viktig och tar sikte på vilket slags åtgärd som enligt 2 kap. 1 § ellagen får utföras för ledningens byggande enligt denna lag.
Arbeten inom ledningsgatan
Rätten enligt 2 kap. 1 § ellagen att utföra ”schaktning, skogsavverkning eller liknande arbeten för att bereda väg för ledningen” måste förstås så att samtliga de arbeten som fordras för ledningens byggande har tillståndsgivits genom koncessionsbeslutet, även sådana som kan påverka naturmiljön eller annars kan kräva samråd eller tillstånd. Naturligtvis inkluderas även uttag av morän inom ledningsgatan i det som tillståndsgivits.
Innebörden i 2 kap. 1 § borde vara att ledningsägaren skall få utföra alla de åtgärder som faktiskt behövs för att bygga och bereda plats för ledningen. Avsikten är att bestämmelsen skall vara funktionell och onödiggöra ytterligare administrativa åtgärder och tillståndsprövningar. För detta talar bl.a. att skyndsamma åtgärder är påkallade.
Vid prövningen enligt ellagen tillgodoses miljöintresset genom krav på miljökonsekvensbeskrivning och genom att bl.a. 2–4 kap.miljöbalken tillämpas. Länsstyrelsen kan inom ramen för koncessionsärendet kräva särskilda villkor. Allmänna intressen kan även tillgodoses genom villkor enligt 2 kap. 11 § ellagen till skydd för bl.a. naturvårdsintressen. Någon dubbelprövning skedde inte heller enligt den tidigare gällande lagen 1902:71 innefattande vissa bestämmelser om elektriska anläggningar. Uttalandet i prop. 1997/98:90, s. 203, att miljöbalken gäller parallellt med bl.a. ellagen, innebär inte nödvändigtvis att det skall ske en dubbelprövning utan, såsom i en koncessionsprövning enligt ellagen, att miljöbalkens regler skall tillämpas vid själva prövningen.
En följd av ledningskoncessionen är att markanvändningen ändras och att ledningsrättsområdet övergår från, oftast, skogsmark till ledningsgata. Detta ”tagande ur bruk” av marken sker på samma sätt som när skogsmark enligt 3 § skogsvårdslagen övergår till annan användning. Alla förpliktelser enligt skogsvårdslagen upphör i sådant fall. På samma sätt bör fastställandet av koncessionen medföra att förpliktelser rörande naturvård också upphör och att de försiktighetsmått och den tillståndsplikt som påkallas i vanliga fall skall regleras genom särskilda villkor i koncessionen (2 kap. 11 § ellagen).
Inom miljö- och fastighetsrätten jämställs normalt fastighetsägare och innehavare av särskild rätt till fastigheten. Såväl arrenderätt som ledningsrätt är exklusiva nyttjanderätter där syftet är att bereda möjlighet till verksamhet på fastigheten. Av förarbetena till naturvårdslagen och miljöbalken framgår inte att uttrycket ”för markinnehavarens husbehov” skulle utesluta sådana rättighetshavares behov för den aktuella fastigheten. Från naturvårdssynpunkt är det inte någon skillnad mellan de aktuella fallen och fallet att en fastighetsägare själv tar ut materialet. Det som anförts för restriktivitet vad avser husbehovstäkt är t.ex. att ett företags verksamhet skulle kunna medföra ”omfattande täkter som allvarligt skadar naturmiljön” (Jonzon/Delin m.fl., s. 141). I de aktuella fallen är det fråga om blygsamma uttag.
Skogsbolags sidouttag av grus som används för skogsbilvägar har i förarbetena till naturvårdslagen bedömts som husbehov (prop. 1964:148, s. 75). Uttagen inom ramen för det aktuella projektet kan jämföras med detta.
Arbeten utanför ledningsgatan
Metoden att komma fram hos enskilda fastighetsägare genom att ge dem förmåner i form av vägar och vändplatser m.m. har tillämpats genomgående under lång tid. Entreprenörens arbetsinsats utgör förmånen. Man använder alltid fastighetsägarens eget material. Länsstyrelsen har haft full insyn i verksamheten. Eftersom materialet används för markägarens behov och på samma fastighet ligger det närmast till hands att anse uttagen som husbehovsuttag. Vid samtliga platser är det endera en markägares befintliga väg som förbättrats eller en väg som anlagts till markägarens nytta.
I detta fall har vägar anlagts eller förbättrats genom fastighetsägarnas skogsbestånd i sträckningar som är direkt långsökta från bolagets synpunkt och som åsamkat bolaget kostnader. Fastighetsägaren har anvisat sträckning och material varefter bolaget byggt åt fastighetsägaren. Det är ingen skillnad jämfört med att fastighetsägaren själv byggt vägen eller anlitat entreprenör.
Bolaget har inget incitament att på eget bevåg bygga påkostade grusvägar. Bolagets intresse är att bygga väg närmaste sträckan och av ris och träflis, med en livslängd av c:a fyra månader. Beroende på den brist i markåtkomsthandlingen som förelegat mellan ledningsägaren och fastighetsägaren har den senare kunnat ställa krav beträffande vägar av helt annat slag.
I underlaget till miljödomstolens dom finns vissa uttalanden från markägare efter frågor från länsstyrelsen. Markägarna har i de flesta fall varit oroliga för att själva få stå till svars för eventuella överträdelser. Därför har inte hela bilden av nyttan framgått i länsstyrelsens redogörelser. Påståenden om att markägaren inte skulle ha byggt vägen själv vid denna tidpunkt är inte anmärkningsvärda. I detta fall har de fått utförandet utan kostnad, vilket de självklart inte motsatt sig.
Precisionen i utredningen – uttagens storlek
Länsstyrelsens utredning saknar den precision som krävs i straffrättsliga sammanhang. Vid besiktningen har täkterna varit endera ingenfyllda eller vattenfyllda och kvantitetsuppgifterna utgår från gissningar från fastighetsägarens sida. Material har med största sannolikhet tagits ut efter att NCC avslutat sin aktivitet. Genomgående används begrepp som ca, ungefär etc. Eftersom tariffen utgår från kvantitet måste precisionen vara långt bättre för att avgift skall påföras.
Det är under alla omständigheter orimligt att myndigheten skall kunna schablonisera på det sätt som gjorts och hänföra all användning av morän till bolagets verksamhet när det inte är visat att något material utanför ledningsområdet använts för bolagets behov. Det är sannolikt högst hälften av de påstådda mängderna som faktiskt uttagits av NCC. Om avgift skall påföras måste bedömda mängder ändras. Bolaget accepterar i så fall att halva kvantiteten ligger till grund för avgiften.
Antalet avgifter
Den situation som förevarit på fastigheten B 1:2 där material tagits i olika gropar skall betraktas som endast en avgiftssituation (jfr Miljööverdom
stolens dom 2001–05–03 i mål M 7128–00). Genom att tariffen är kvantitetsrelaterad och då det inte är fråga om var för sig självständiga uttag skall detta anses utgöra tillräcklig sanktion för den eventuella överträdelsen.
De straffprocessuella momenten
Av fastlagd praxis framgår att Miljööverdomstolen har ställt höga krav på beslutsmyndigheten vad avser de straffprocessuella momenten i miljösanktionsavgiftsinstrumentet. Det gäller såväl definierandet av själva gärningen som dokumentation och kvantifiering av densamma. Gärningar som inte omedelbart och uppenbart framstår som överträdelser skall inte bli föremål för miljösanktionsavgift. I korthet har miljödomstolen i detta mål:
• bortsett från svårigheten att definiera den aktuella gärningen och hur denna oklarhet måste bedömas från straffprocessuell synpunkt,
• tagit miste såväl beträffande bevisbördans placering som beträffande kravet på utredande av gärningens art och omfattning,
• underlåtit att ta ställning till skillnaden mellan uttag inom koncessionsområdet respektive utanför detta samt beträffande åtgärder som inte i första hand utgjort täkt utan vändplatser och lindragningsplatser,
• underlåtit att ta ställning till skillnaden mellan uttag för väg till själva stolpplatsen och åtgärder för väg som ostridigt varit för enbart markägarens egna syften,
• bortsett från de rättigheter som följer av ett beslut om koncession enligt ellagen.
Myndigheternas yttranden i Miljööverdomstolen klarlägger inte rättsläget.
I Naturvårdsverkets allmänna råd NFS 2000:10 (s. 22–25) beträffande miljösanktionsavgifter anges att det i stort sett inte skall finnas utrymme för prövning av gärningarnas art i avgiftsfall. Gärningarna skall vara så uppenbara att prövning inte behövs. Detta kan knappast sägas vara fallet här. Den legalitetsprincip som gäller på straffrättens område skall gälla även beträffande miljösanktionsavgifter.
Länsstyrelsen anför att oundvikliga materialuttag inte skall anses tillståndspliktiga, såsom schaktning för stolpfundament. Sådana schaktningar torde också omfattas av 2 kap. 1 § ellagen. De täkter och ingrepp som är skilda från själva fundamentet och som inte erfordras för själva ledningsutrymmet omfattas inte av koncessionen.
Grunden för bedömningen av frågan om husbehov är huruvida det utbrutna materialet används för fastighetens egna behov. Det kan knappast anses vara fallet här.
Länsstyrelsen har inhämtat uppgifter från fastighetsägarna i syfte att klarlägga sakläget så långt möjligt. Precisionen i utredningen är tillräcklig för att konstatera att täkt har skett och att de bedömningar som gjorts redan har ”nerjusterats” med hänsyn till osäkerheten. Om Miljööverdomstolen inte godtar utredningen bör avgift påföras utifrån bolagets medgivande om att hälften av den angivna mängden faktiskt uttagits av bolaget.
REMISSMYNDIGHETERNA
Ellagen och miljöbalken gäller parallellt. Ellagen innehåller inte några bestämmelser som begränsar miljöbalkens tillämpningsområde och det finns inte några bestämmelser i miljöbalken som innebär att tillståndsplikten i 12 kap. 1 § miljöbalken inte gäller om en verksamhet eller åtgärd varit föremål för en koncessionsprövning enligt ellagen.
2 kap. 1 § 1 st. ellagen tillkom i början av 1980-talet. Syftet var att förhindra att vissa förberedelseåtgärder föregrep koncessionsprövningen, såsom upphuggning av kraftledningsgator i skogsmark, schaktningsarbeten och stolprensning. Genom lagändringen kom även dessa åtgärder att omfattas av lagens ansvarsbestämmelser.
Det bör inte ses om en husbehovstäkt om det utbrutna materialet används som ersättning för tjänster, avyttras eller på annat sätt utnyttjas kommersiellt (Prövning av täkter; Handbok med allmänna råd 2003:1, s. 14). Av förarbetena till naturvårdslagen framgår att med husbehovstäkt avses i första hand den förbrukning som behövs för att sköta en jordbruks- eller skogsfastighet (prop. 1964:148, s. 75). I rättspraxis har dock reglerna om husbehovstäkt ansetts omfatta alla slags fastigheter. Det avgörande har bedömts vara att det utbrutna materialet används inom fastigheten och för dess eget behov, att materialet inte är för avsalu eller på annat sätt har utnyttjats kommersiellt. Detta är rättsläget även efter miljöbalkens ikraftträdande.
Uttag av material av markinnehavaren inom fastigheten för fastighetens behov, såsom exempelvis uttag till vägbygge för skogsskötsel har ansetts ingå i begreppet husbehovsuttag (prop. 1997/98:45, del 1, s. 378). I detta fall har dock syftet med det uttagna materialet varit att kunna nå ledningsgatan och ledningsstolparna. Uttaget har därför skett för bolagets egen näringsverksamhet. Det förhållande att även fastighetsägaren haft viss nytta av vägdragningen, som en följdeffekt, gör inte att uttaget kan betraktas som en husbehovstäkt. Uttag inom ledningsområdet skall med avseende på frågan om husbehov bedömas på samma sätt som uttag utanför detta område.
En markinnehavare är inte nödvändigtvis fastighetsägaren utan det kan vara någon som med nyttjanderätt brukar marken. Begreppet nyttjanderätt bör i detta sammanhang tolkas restriktivt. Nyttjanderätten bör främst syfta till att bruka marken som skogs- och jordbruksfastighet, exempelvis som arrenderätt för jordbruksverksamhet.
MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSKÄL
Som miljödomstolen konstaterat gäller miljöbalken och ellagen parallellt. Det förhållandet att det skett en prövning enligt ellagen innebär inte någon begränsning av den tillståndsplikt för täktverksamhet som gäller enlig 12 kap 1 § miljöbalken.
Det material som bolaget tagit ut har använts för att nå ledningsgatan eller ledningsstolparna. Ett sådant uttag kan inte anses ingå i begreppet hushållstäkt som utgör ett undantag från kravet på tillståndsplikt enligt 12 kap 1 § miljöbalken. Det förhållandet att fastighetsägarna må ha haft en viss nytta av uttaget förändrar inte situationen.
Miljööverdomstolen finner således lika med miljödomstolen att täktuttagen har utgjort sådan verksamhet som omfattas av tillståndsplikten i 12 kap 1 § miljöbalken. Uttagen har skett i bolagets näringsverksamhet. Objektiva förutsättningar att ta ut avgift föreligger därmed och det kan inte heller anses uppenbart oskäligt att avgifterna tas ut.
Miljödomstolen har ansett att varje enskilt ingrepp i naturen skall ses som en separat verksamhet och att följaktligen miljösanktionsavgift skall påföras för varje uttag. Någon omständighet eller något förhållande som skulle tala mot detta har inte framkommit i Miljööverdomstolen. Miljööverdomstolen ansluter sig därför till miljödomstolens bedömning.
Det är inte helt klart hur stora kvantiteter som bolaget har tagit ut vid varje täkt. På grund härav och med hänsyn till legalitetsprincipen bör avgifternas storlek bestämmas med en viss säkerhetsmarginal. Miljööverdomstolen anser att hälften av den av länsstyrelsen uppskattade uttagsmängden skall läggas till grund för beräkningen av avgiftens storlek.
Domen får enligt 23 kap. 8 § miljöbalken inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättslagmannen Ulf Bjällås, hovrättsrådet Roland
Halvorsen, referent, t.f. hovrättsassessorn Paul Magnusson och adjungerande ledamoten Gabriel Michanek.
VÄXJÖ TINGSRÄTTS, MILJÖDOMSTOLEN, DOM
NCC AB Anläggningar, Box 175, 351 02 VÄXJÖ
Ombud: advokaten AL
Länsstyrelsen i Kronobergs läns beslut den 22 maj 2002, dnr 233-2686-02, se bilaga 1
Miljösanktionsavgifter för täktverksamheter
Miljödomstolen avslår överklagandet. Länsstyrelsens beslut om miljösanktionsavgifter för otillåten täktverksamhet står därmed fast.
Länsstyrelsen i Kronobergs län konstaterade vid besiktningar under hösten 2001 att NCC AB bedrivit täktverksamhet på ett antal platser i samband med byggnationen av kraftledningen mellan Alvesta och Hemsjö år 2000.
Länsstyrelsen beslutade den 22 maj 2002 att NCC AB skulle betala miljösanktionsavgifter om ett sammanlagt belopp på 541 760 kronor med anledning av att bolaget utan att föreskrivet tillstånd har meddelats enligt 12 kap. 1 § miljöbalken utfört täkt av grus och morän på fastigheterna X 1:1 (37 000 kronor), X 1:2 (65 500 kronor), X 1:8 (44 800 kronor), X 1:23 (144 400 kronor), X 1:18 (143 800 kronor) och X 1:2 (106 260 kronor i Alvesta och Tingsryds kommuner.
NCC AB Anläggningar (bolaget) har överklagat Länsstyrelsens beslut och hos Miljödomstolen yrkat att domstolen upphäver beslutet om miljösanktionsavgift och att ingen miljösanktionsavgift skall utgå. Skulle Miljödomstolen finna att det föreligger skäl att påföra bolaget miljösanktionsavgift skall ej mer än en miljösanktionsavgift per fastighet påföras. De beslutade beloppen skall då jämkas med hänsyn till osäkerheten i mätningen av uttaget material.
Till stöd för överklagandet har bolaget åberopat vad som anförts i skriftväxlingen vid handläggningen hos Länsstyrelsen. Bolaget har där anfört bl.a. följande.
Tillståndsplikten för husbehovstäkter
Tillvägagångssättet att med fastighetsägarens samtycke utnyttja dennes antingen befintliga husbehovstäkter eller att i samråd med fastighetsägaren ta upp en ny husbehovstäkt har praktiserats i anslutning till såväl större som mindre anläggningsprojekt under mycket lång tid. Tidigare har förfarandet inte föranlett några åtgärder från myndigheternas sida. I förevarande fall har emellertid Länsstyrelsen valt att ingripa med stöd av miljöbalken.
Gränsdragningen mellan kommersiella täkter och husbehovstäkter
Enligt bolaget innebär användningen av begreppet markinnehavare i lagtexten att även andra innehavares än ägarens husbehov ger möjlighet att utföra täkt utan att tillståndskrav enligt miljöbalken uppkommer. På de aktuella fastigheterna har anlagda vägar, vid sidan av att vara fastighetens ägare till gagn, även tjänat syftet att möjliggöra för ledningsrättsinnehavaren, Svenska kraftnät, att uppföra en 400 kilovoltsledning mellan Alvesta och Hemsjö. Ledningsrätt enligt ledningsrättslagen är en mycket stark form av nyttjanderätt till en fastighet. Av 12 § ledningsrättslagen framgår att fastighetsägare är skyldig att avstå utrymme till förmån för ledningsrättsinnehavaren. Till den del på fastigheten utbrutet material använts och vägar anlagts på sådant utrymme, företrädesvis i ledningsgatan, får anläggandet anses ha skett även i ledningsrättsinnehavarens intresse och för dennes husbehov. Sammantaget har det utbrutna materialet använts inom fastigheten för dess eget behov.
I och med att täktverksamheten på de berörda fastigheterna skett dels för fastighetsägarens och dels för ledningsrättsinnehavarens behov på fastigheten föreligger enligt bolagets mening husbehovstäkt. Då de utbrutna volymerna ur respektive täkt inte i något fall överstiger de gränser för tillståndsplikt som anges i förordningen om täkter och anmälan för samråd, kan inte olaga täkt anses föreligga. Mot den bakgrunden saknas skäl att ålägga bolaget att betala miljösanktionsavgift.
Verksamhetsutövarbegreppet
Uttrycket verksamhetsutövare förekommer på flera ställen i miljöbalken men någon legaldefinition finns inte. Att definiera vad begreppet innebär har överlämnats åt rätts-tillämpningen. Enligt kommentaren till 9 kap. 6 § miljöbalken ger bestämmelsen uttryck för att den som är överordnat ansvarig för en verksamhet också, vid sidan av den som faktiskt bedriver verksamheten, är att betrakta som verksamhetsutövare och därmed bör kunna ges ett offentligrättsligt ansvar för miljöskyddsåtgärder. I det förevarande fallet finns högst upp i "verksamhetsutövarhierarkin" Svenska kraftnät som ledningsrättsinnehavare och beställare av anläggningsarbetena. Av allmänna bestämmelser ABT 94 för totalentreprenader 1 kap. 12 § framgår att om inte annat föreskrivs i övriga kontraktshandlingar skall beställaren ombesörja och bekosta sådana tillstånd och anmälningar för entreprenadens utförande som erfordras. Därnäst finns företaget Betonmast, som är totalentreprenör. Det är enligt samma bestämmelse totalentreprenörens skyldighet att därutöver ombesörja erforderliga tillstånd och anmälningar. Mot den bakgrunden anser bolaget att såväl beställaren som totalentreprenören kan lastas för att anmälningar eller ansökan om dispens i förekommande fall inte har gjorts. I enlighet med det resonemang som förts ovan menar bolaget att såväl Betonmast som Svenska Kraftnät kan anses som verksamhetsutövare i förevarande fall.
Bolaget har därutöver anfört följande.
Lagstiftarens avsikt med miljösanktionsavgifterna
I förarbetena till miljöbalken har det resonerats kring att skapa ett styrmedel som, jämfört med tidigare, inte enbart skall uppnå en vinsteliminerande effekt utan i stället en styrande effekt. Dock har departementschefen angivit att beträffande mindre allvarliga överträdelser, kan den vinsteliminering som uppnås genom avgiften vara fullt tillräcklig (SOU 1993:103, s. 600). Det har också betonats att det strikta ansvar som skall gälla, för rättssäkerheten kräver att det är fråga om solklara överträdelser där det är lämpligt att påföra en avgift av det schablonartade slag som miljösanktionsavgiften innebär. I utredningen anförde departementschefen t.o.m. att inte de administrativa myndigheterna skulle handha de fall där det fanns utrymme för bedömningar av mer skönsmässig art (aa s. 600). I de fallen skulle myndigheten endast kunna ta initiativet till ett avgiftsärende som då skulle prövas av domstol.
Som konstruktionen kommit att bli, och så som avgiften hittills hanterats i domstol, står det nu klart att det endast är sådana fall där det är uppenbart utom all tvivel att en viss gärning har begåtts innebärande en överträdelse av lag, villkor eller tillståndsplikt, för att miljösanktionsavgift skall kunna påföras. De fall där det finns utrymme för bedömningar av skönsmässig art skall helt vara förbehållna eventuell straffrättslig prövning. Avgift skall endast påföras i sådana fall då vårdslöshet eller uppsåt kan presumeras genom den aktuella gärningen (SOU 1996:103 s. 602). Efter att ha följt upp hanteringen av miljösanktionsavgiftsinstitutet har miljöbalkskommittén i sitt betänkande (SOU 2002:50 s. 236) uttalat "Systemet för miljösanktionsavgifter bygger på enkelhet, tydlighet, schablonisering och snabb handläggning. Med hänsyn härtill bör miljösanktionsavgifter endast förekomma för överträdelser som är lätta att konstatera och som inte bygger på några bedömningar behöver göras."
Överträdelserna som skall kunna bli föremål för miljösanktionsavgift skall således vara så uppenbara att frågan om ev. bevisning normalt inte skall aktualiseras. Miljöbalkskommittén har också uttalat i sitt betänkande (SOU 2002:50, s. 223) att vid en bedömning enligt den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna skulle med alla sannolikhet miljösanktionsavgifterna bedömas som anklagelse om brott och således ett straffrättsligt instrument. Då miljösanktionsavgifterna därmed i huvudsak utgör straffrättsliga instrument skall bevisbördan, där så krävs, åvila myndigheten i enlighet med "in dubio pro reo" och vad som i övrigt gäller för andra mål än ansökningsmål (PHL Miljöprocess del II, s. 348 350). Bevisbörderegeln i 2 kap.
1 § miljöbalken skall enligt departementschefen inte gälla vid skadestånd eller brott, och således inte i dessa mål. Ett strikt ansvar förutsätter av rättssäkerhetsskäl också att myndigheten har bördan att styrka sina påståenden.
Det är klarlagt i praxis att den legalitetsprincip som gäller på straffrättens område (se bl.a. prop 1993/94:130 s. 14) skall gälla även beträffande miljösanktionsavgifter (Svea hovrätts dom den 13 maj 2002 i mål M 768 01). Man har i målet uttalat att "Den enskildes skyldigheter måste vara så klart angivna att ingen tveksamhet råder om vilket handlande som utlöser ansvar."
Många av de gärningar som anges i förordningen om miljösanktionsavgifter är också av det slag där någon oklarhet inte behöver föreligga. Ett bra exempel är underlåtelse att inge miljörapport eller journal där så krävs där ingen tveksamhet kan föreligga om vare sig gärningens art eller förenlighet med lag.
Situationen i detta mål
Den aktuella sanktionsformen är ny och länsstyrelsens handläggning av ärendet belyser de tillämpningssvårigheter som fortfarande finns. I ett flertal fall har miljödomstolarna och miljööverdomstolen upphävt eller ändrat tillsynsmyndigheternas beslut, ofta på grund av att det inte varit uppenbart att den aktuella gärningen inneburit överträdelse. Det är bolagets uppfattning att länsstyrelsen i den aktuella prövningen gjort en rad misstag.
I det nu aktuella målet är det bl.a. fråga om uttag av moränmaterial för anläggande av vägar för markägarnas egen nytta på deras egna fastigheter. Bolaget påstår att det är fråga om husbehovstäkt, vilket länsstyrelsen på ovissa grunder inte har hörsammat. Här har uppstått såväl rätts som bevisfrågor av det slag som definitivt inte var lagstiftarens avsikt skall kunna föreligga vid påförande av miljösanktionsavgift.
Entreprenaduppdrag
Affärsverket svenska kraftnät (Svk) erhöll i oktober 1999 koncession enligt ellagen för anläggande av starkströmsledning 400 kV Alvesta Hemsjö. På samma stolpar skulle också anbringas en 130 kV ledning som ersättning för en befintlig Sydkrafts 130 kV ledning och i ungefärligen samma sträckning som den tidigare ledningen. Svk har efter upphandling av entreprenaden att bygga ut linjen, träffat avtal med Betonmast A/S (Betonmast) om totalentreprenad. Bolaget har såsom underentreprenör (generalentreprenad) åt Betonmast haft i uppdrag att anlägga betongfundament till kraftledningsstolparna på linjen, på vilka Betonmast därefter skulle anlägga själva kraftledningsstolparna. I bolagets uppdrag har också ingått att i förekommande fall ordna framkomlighet för anläggandet av fundamenten och i vissa fall plats för resande av stolpen.
Ledningens sträckning och utförande har prövats enligt ellagen och varje stolpläge har utförligt redovisats i miljökonsekvensutredningen. Stolptyp och stolplägen har således fastställts i koncessionsärendet. Beslutet om ledningskoncession har givit ledningsägaren rätt att såväl anlägga som bibehålla ledning i den beslutade sträckningen. Enligt uppgift från Svk har detta i praktiken alltid inneburit en rätt att inom ledningsgatan vidtaga alla för anläggandet nödvändiga åtgärder. Till detta hör självklart att ordna framkomlighet till stolpplatsen.
När väl koncession beviljats är det som regel angeläget för ledningsägaren att få ledningen på plats fort. Det finns stora ekonomiska intressen i elleveranserna och varje dag utan ledning innebär ekonomiska bortfall. Då ledningen i detta fall skulle ersätta Sydkrafts befintliga 130 kV ledning, skulle Sydkrafts gamla ledning tas ur drift under bygget. Sydkrafts driftsavbrott kostade Svk enorma pengar och dessutom hade Sydkraft enligt avtal med Svk, vid en viss tidpunkt haft rätt att slå på strömmen på sin befintliga ledning även om entreprenaden inte var klar.
För beställaren, Svk, har tidsfaktorn därmed kommit att bli mycket central i de avtal som upprättats med entreprenörerna. Således har i både avtalet mellan Svk och Betonmast samt mellan Betonmast och bolaget höga avtalsviten avtalats i händelse av försening. Enligt praxis är avtalsvitet 1/2 procent av entreprenadsumman per påbörjad vecka. I relationen mellan Svk och Betonmast hade avtalsvitet i stället bestämts till en procent per påbörjad vecka, med en maximering till 10 % av entreprenadsumman.
I händelse av att man vid utförandet av entreprenaden hade överskridit den tid då Sydkrafts ledning enligt avtal skulle tas ur bruk förelåg ingen begränsning i ersättningsskyldighet, vilken i princip hade kunnat överstiga entreprenadsumman. Då hade det varit fråga om ekonomisk katastrof för inblandade parter.
De aktuella vitessummorna var av det slag att det snabbt är fråga om miljonbelopp i händelse av försening och dessutom risker därutöver. Den allenarådande strävan var således att kunna utföra arbetet fort och utan diskussion.
Utgångspunkt för bolagets åtgärder
De stränga tidskraven i uppdraget har självklart inneburit att bolaget i anbudsgivningen bl.a. kalkylerat med att göra väg till stolpplatserna med kortaste och rakaste sträckning samt att material anskaffas genom egen försorg. Detta framgår bl.a. av svar till Betonmast på deras anbudsförfrågan. Av detta dokument framgår också att man avsett att i största utsträckning begränsa sig till vägar i den utsträckning som behövts för de egna arbetena.
Då bolagets behov av vägen endast föreligger en mycket kort period är det gynnsammaste alternativet att anlägga väg med träflisbeläggning eller ris. Såväl flis som ris är lätt att hantera och billigt att anskaffa. Livslängden av en sådan väg är dock inte mer än kanske fyra månader. För de fall där grus eller moränmaterial skulle kunna behövas hade bolaget kalkylerat med att kunna köpa in detta. Detta gäller för bl.a. platser med dålig bärighet.
Inför det aktuella uppdraget har Svk informerat bolaget om att det har rätt att ta väg över markägarnas fastigheter samt att de tillfullo förfogar över marken i ledningsrättsområdet, d.v.s. ledningsgatan, för alla arbeten som är nödvändiga för stolpfundamentens anläggande. Svk upplyste också, för det fall att fastighetsägaren inte släpper fram bolaget skulle Svk träda in och lösa tvisten.
Bolaget hade inte skäl att ifrågasätta dessa besked från Svk. Sedermera har det visat sig att de markupplåtelseavtal som Svk träffat med markägarna inte alls ger den rätt att ta väg som Svk påstått. I stället har det i avtalets punkt 1 d stadgats att "Fastighetsägaren medger ledningsägaren rätt att i erforderlig omfattning äga tillträde till egendomen för ledningens anläggande samt för tillsyn, underhåll, ombyggnad och reparation av densamma, varvid ledningsägaren har att, i den mån detta kan ske utan väsentlig olägenhet, iaktta av fastighetsägaren givna instruktioner beträffande rätten att ta väg."
Denna skyldighet, att iaktta av fastighetsägaren givna instruktioner, innebär en väsentlig avvikelse från de besked som lämnats av Svk och i praktiken att markägarna har kunnat diktera villkoren för vägbyggandet. Inte minst då tidsfaktorn var av avgörande betydelse uppstod en utpressningsliknande situation för bolaget. Konsekvensen blev att bolaget, för att komma fram tillräckligt fort, har fått lyda markägarnas önskemål i den utsträckning det inte varit direkt orimligt.
Husbehovstäkt
Enligt 12 kap 1 § miljöbalken får en markinnehavare vidta täktåtgärder för sitt husbehov utan tillstånd, om inte annat följer av att området särskilt skyddats eller tillståndsplikt föreligger. Enligt motiven (prop. 1964:148 s.75) skall det röra sig om den förbrukning som krävs för skötseln av en jordbruks eller skogsfastighet. Vid grustäkt för byggande av samfälld väg skall sådan mängd som svarar mot fastighetens delaktighet i vägen få anses tillgodose fastighetens husbehov. Gränsen anges i sådant fall till de kvantiteter då likvid utgår från andra fastigheter. Motivuttalandena visar att det därmed ingalunda är en absolut avgränsning för grus som används på annan fastighet, även om detta brukar vara en ledstjärna.
I Miljöbalken, en kommentar (BB, m.fl.) s. 2:5 läggs tonvikten i avvägningen på att inte uttagen sker kommersiellt, för avsalu. I övrigt refereras där också till motivuttalanden och rättsfall där man trots att man varit i gränszonen av vad som kan vara husbehovstäkt, ändå bedömt dessa välvilligt. Exemplen rör ett skogsbolags grus som används för skogsbilvägar på andra delar av sina domäner (prop. 1997/98:45 s. 378), samt en tomtägarförening från vars fastighet delägarna använt grus för eget behov (RÅ 1993, ref. 4).
Även efter införandet av en möjlighet till tillståndsplikt för husbehovstäkt är det fortfarande ett normalförfarande för en skogsbruksfastighet att ta eget material till skogsbilvägar och vändplaner m.m. Tillståndsplikt för husbehovstäkt har inte införts någonstans i Sverige ännu. Inga naturvårdsrestriktioner föreligger på de aktuella platserna. På de aktuella platserna har det således varit i princip fritt fram för husbehovstäkt då de inte i något fall utgjort sådant arbetsföretag som kunnat ändra naturmiljön. I de fall där det funnits påbörjad täkt på fastigheten har denna utnyttjats. I de fall där sådan inte funnits har markägaren anvisat den plats där han sannolikt själv hade påbörjat husbehovsuttag vid nästa behovstillfälle.
I de aktuella fallen kunde åtgärderna och uttagen mycket väl ha gjorts av markägaren själv. I de fall då skogsbilväg anläggs av markägaren anlitas ofta entreprenör för utförandet. Med länsstyrelsens betraktelsesätt skulle även i de fallen kunna föreligga en överträdelse av tillståndsplikt genom att materialet inte tas ut av markägaren själv. Självklart skulle ett sådant synsätt leda till orimliga konsekvenser.
Nu har emellertid markägaren i stället utnyttjat bolagets trångmål och tidsbrist och tillskansat sig den fördelen att man låtit bolaget bygga vägarna. Bolaget har dock inte förfogat över materialet utan endast utgjort markägarnas förlängda arm vid anläggandet av de aktuella vägarna, på samma sätt som om markägaren på vanligt sätt skulle ha anlitat en entreprenör för utförande av skogsbilvägar.
Förhandlingen med markägarna
Då bolaget velat ta väg fram till stolpplatsen har markägarna oftast krävt att vägen till stolpen skulle gå via markägarnas skogsbestånd och gärna med skogsbilvägsstandard, detta för att maximera markägarens nytta. Vägarna har därmed blivit både längre och av betydligt högre standard än vad som behövts för bolagets egna anläggningsåtgärder. I den diskussion som ofta uppstod med markägarna om vad som var rimligt eller orimligt har markägarna, som argument och för att förmå bolaget att bygga längre sträckor, anvisat sitt eget material som tillgängligt för vägbygget. Således är täkternas lokalisering vald av markägarna. I samband härmed har Svk genom sin man på platsen, LT, framfört att det är ett vedertaget förfarande att markägarna då låter sådana arbeten ske med sitt eget material och att så har skett vid i princip varje ledningsprojekt.
I uppskattningsvis 80 % av fallen har det vid vägbyggen åt markägarna varit fråga om förbättring eller iståndsättande av befintliga vägar eller s.k. skotarspår. Det är således fråga om vägsträckning som markägaren använt sig av tidigare och har behov av i skogsbruket och där det kan presumeras en nytta för markägaren.
Det är viktigt att bemärka att det helt och hållet är markägarnas ställningstagande som har medfört att deras material kommit att användas. Hade de inte haft särskilda önskemål om vägsträckning och också anvisat materialet hade aldrig frågan om att använda material från fastigheterna aktualiserats.
För bolagets del har det ekonomiska utfallet av de tidsödande diskussionerna med markägarna och de förlängda vägarna blivit dåligt. Kostnaden för fördröjning, arbete och maskiner för de meråtgärder som de längre vägsträckningarna och den högre standarden inneburit, överstiger mångfalt den nytta som har förelegat av att delvis markägarnas material använts. Hade bolaget fått gå kortaste vägen med bästa utförande av vägen hade kostnaderna blivit avsevärt lägre än vad som nu blev fallet. Värdet av det uttagna materialet är i sammanhanget obetydligt.
Som exempel kan det noteras att det sammanlagda värdet av det material som är aktuellt i detta mål uppgår till högst 11 392 (ton) à 3 kr, dvs. ca 35.000 kr. Detta skall jämföras med de kostnader som försening skulle medföra för bolaget, dvs. hundratusentals kronor per påbörjad vecka.
Det är därmed uppenbart att något egentligt incitament för bolaget att ta markägarnas grus inte har funnits utan snarast ett incitament att inte inlåta sig med markägaren alls.
Det kan tilläggas att det, som även framgår av länsstyrelsens besiktningsredogörelser, är fråga om morän som uttagits. Inte på någon fastighet har så stora kvantiteter uttagits så att det överstiger vad som är tillåtet för husbehov.
Förfogandet över grus och morän
Bolaget har inte haft någon rätt, vare sig formellt eller genom avtal, att ta material hos markägarna utanför ledningsgatan. Det är t.o.m. så att markägarna varit informerade skriftligen om att bolaget inte ägt en sådan rätt. Denna information har de erhållit i brev från sitt juridiska ombud PBO . Frågan har också avhandlats på ett byggmöte.
I den relation som förelegat mellan bolaget och markägarna vid de vidlyftiga vägbyggena har egentligen bolaget inte utfört uppdrag åt Betonmast eller Svk utan åt markägaren. Endast på markägarens direktiv hade det aktuella materialet kunnat användas och endast på markägarens direktiv hade de aktuella vägsträckningarna kommit till stånd. Inte i något fall har markägare krävt eller fått ersättning för det aktuella materialet av bolaget eller Svk, vilket tydligt visar att materialet använts för markägarens räkning och nytta. Annars vore det självklart och måste presumeras att markägarna skulle ha krävt ersättning, precis som för all annan skada och intrång. Hur vägfrågan hanterats på de aktuella fastigheterna framgår av redogörelse från LJ.
Nyttan av vägarna kan bl.a. identifieras genom den valda vägsträckningen. Oftast har man från markägarens sida anvisat befintlig väg eller befintligt skotarspår. Sträckningen har då anvisats av markägaren för att vägen skall vara till nytta i skogsbruket. På detta sätt har markägaren för framtiden kunnat få kortare väg för skogstransporterna och därmed högre ersättning för avverkad skog och lägre kostnader för skogsvårdsåtgärder. För bolaget har den aktuella sträckningen varit en olägenhet, genom den stora arbets och maskinkostnad som den medfört.
Sträckningen som sådan har i dessa fall inte egentligen varit till gagn för Svk eller Betonmast heller.
Nyttan kan också identifieras genom vägarnas standard. Bolaget har oftast inte behov av annat än flisväg med kort livslängd. För Betonmast har nyttan varit något större då man har använt större maskiner än bolaget och åtgärder som tagit något längre tid. För Svk har vägen inneburit att man har framkomlighet till stolparna för överskådlig tid för underhåll, besiktning och reparationer m.m., vilket ofta sker med bil. För markägaren slutligen har vägarna blivit till gagn i skogsbruket, genom att de håller standard för reguljära skogstransporter, vilket har inneburit en värdehöjande åtgärd för fastigheten för mycket lång tid framåt. Nyttan är således utan tvekan främst markägarens.
Ett exempel på detta är på fastigheten X 1:2 där bolaget förbättrat en befintlig väg och byggt en vändplan åt markägaren, men för egen del byggt en risväg från vändplanen till stolpen.
I sitt beslut har länsstyrelsen skrivit att uttagen har skett med markägarnas samtycke. Denna beskrivning av förloppet är felaktig. Själva initiativet till uttagen har legat hos markägarna. Att markägarna inte oreserverat förklarat detta för länsstyrelsen beror enligt uppgift från deras förhandlare på att de varit oroliga för att själva drabbas av någon form av straff eller sanktion. Vid bedömandet av de aktuella uttagens karaktär måste man således även beakta
att bolaget inte bestämt sitt anbud med hänsyn till möjlighet att ta material hos markägarna,
att bolaget inte har haft rätt att ta material hos markägarna, att bolaget inte haft behov av att ta material till vägbyggen,
att bolaget inte i något fall avkrävts eller erbjudits vederlag för materialet,
att markägaren bestämt vägsträckningen och det nästan uteslutande avser befintliga sträckningar, samt
att bolaget genom vägarnas anläggande, trots att man använt markägarens material, åsamkats en merkostnad och inte en vinst.
De rättssubjekt som förfogat över materialet och som direkt orsakat att materialet tagits ut är således aktuella markinnehavare, vilket i detta fall är de markägare som anvisat gruset till bolaget. Då materialet i princip uteslutande använts för åtgärder för markägarens nytta på deras egna fastigheter är det inte fråga om annat än husbehovstäkt. Därmed föreligger inte sådana åtgärder för vilka tillstånd krävs. Grund för påförande av miljösanktionsavgift föreligger därmed inte.
Vad gäller uttagens karaktär så brister länsstyrelsens resonemang i flera avseenden. Under alla omständigheter skulle länsstyrelsen, med aktuell ståndpunkt, gjort en bedömning av vilken del av materialet som i så fall använts till markägarens nytta och inte. Oklart kan då också vara om det skall göras olika bedömningar beträffande material som använts inom och utanför ledningsgatan. Det är absolut inte möjligt att göra som länsstyrelsen gjort i det aktuella fallet, dvs. anse att hela nyttan av allt material skall tillskrivas bolaget. Oklarheterna i sig borde vara tillräckliga för att inte miljösanktionsavgift skall kunna påföras bolaget och resonemanget har också bärighet vad avser avgiftsunderlaget; kvantiteten uttaget material.
Antalet avgifter och avgifternas storlek
Skulle Rätten trots vad ovan anförts finna att avgiftsskyldighet till någon del föreligger, måste Rätten beakta följande.
På fastigheten X 1:2 har länsstyrelsen för arbetena på fastigheten bedömt att det rör sig om tre avgiftsgrundande gärningar. Denna tolkning överensstämmer inte med den praxis som Miljööverdomstolen fastslagit härvidlag.
I Svea hovrätts mål M 7128 00 hade underinstanserna genom sin tolkning av ordalagen funnit att en näringsidkare skulle påföras flera avgifter för en viss överträdelse som skett vid mer än ett tillfälle. Av förarbetena till miljöbalken framgår dock att syftet med att ta ut miljösanktionsavgifter är att öka den allmänna noggrannheten vid bedrivandet av näringsverksamhet genom ett effektivt sanktionssystem. Det är frågan om en schabloniserad administrativ avgift och någon hänsyn skall således inte tas till graden eller omfattningen av överträdelsen i det enskilda fallet. Överträdelsens allvar och betydelsen av den bestämmelse som överträtts har redan beaktats av regeringen vid bestämmande av avgiftsbeloppens storlek (prop. 1997/98:45, Del 1, s. 539). Miljööverdomstolen fann med stöd härav att det inte förelåg laga grund för påförande av mer än en avgift.
Beträffande fastigheten X 1:2 har material visserligen tagits ut på mer än ett ställe. Syftet med uttagen har dock varit för samma ändamål och det har skett i ett sammanhang. Det saknas anledning att i detta mål göra en annan bedömning av gärningen än i det åberopade målet och därmed saknas skäl att bedöma uttaget från X 1:2 som mer än en gärning från avgiftssynpunkt.
Omfattningen av uttagen
Bolaget kan inte heller vitsorda de kvantitetsuppgifter som legat till grund för avgiftens påförande. Av länsstyrelsens besiktningsutlåtanden framgår att man inte har gjort några egentliga uppmätningar utan att man gjort rena okuläruppskattningar. Uppskattningen har skett då groparna ibland varit delvis återfyllda med annat material eller vatten. Måttangivelserna är i sig mycket oprecisa och i något fall sker beräkningen med utgångspunkt från markägares ungefärliga bedömningar. Vid tidpunkten för besiktningen kan det inte heller uteslutas att även ytterligare uttag skett ur de öppna täkterna.
Med hänvisning till vad som nedan anges om hur man i praxis (Umeå tingsrätt, mål M 59 01 samt M 99 01) hanterat mätosäkerhet av det aktuella slaget kan det konstateras att det inte går att lägga de aktuella angivelserna till grund för avgiftens bestämmande. I ett av angivna mål hade man ändå anlitat Metria för att göra beräkningar, vilka beräkningar ändå inte ansågs tillräckligt precisa.
Skulle avgiftsskyldighet bli aktuell kan bolaget inte vitsorda sammanlagt mer än halva de kvantiteter som legat till grund för besluten.
Jämförelse med praxis i övrigt
Det är bolagets uppfattning att den diskrepans som föreligger i uppfattning och den uppenbara oklarhet som föreligger vad avser uttagens beskaffenhet och hur dessa skall bedömas enligt lag, är betydelsefull i detta mål. Oklarheten företer stora likheter med den i det ovan anförda rättsfallet från Miljööverdomstolen där det också var oklart om räckvidden av ett begrepp. Det är bolagets uppfattning att det, med stöd av Miljööverdomstolens bedömning, därmed inte heller i detta fall föreligger grund för påförande av miljösanktionsavgift.
Även i miljödomstolen vid Umeå tingsrätt har ett liknande mål avgjorts, (Miljödomstolens vid Umeå tingsrätt dom 15 februari 2002 i mål nr M 95 01) där det förelåg osäkerhet om vilken mängd grus som uttagits ur en grustäkt. Den osäkerhet om de faktiska förhållandena som förelåg i detta mål medförde att miljödomstolen upphävde beslutet om miljösanktionsavgift.
Verksamhet i ledningsgatan
Verkan av koncessionsbeslutet
Ärenden som omfattas av koncessionsprövning enligt ellagen tillståndsprövas inte enligt miljöbalken, utan delar av miljöbalken beaktas istället vid koncessionsprövningen. Prövningen omfattar (ellagen 2 kap 1 §) byggande och användande av ledningen och det anges också att till byggandet hör "schaktning, skogsavverkning eller liknande åtgärder för att bereda plats för ledningen ".
Miljöintresset tillgodoses genom att det ställs krav på miljökonsekvensbeskrivning och skyldighet att beakta hänsynsregler m.m. i prövningen. Som framgår av ellagen 2 kap. 8 a § skall prövningen av nätkoncessionen omfatta ett flertal tillämpningar av miljöbalken (24 kap, 5 kap 3 § och 16 kap 5 §), vilka prövningar inte skall ske därefter. Ytterligare kan de allmänna intressena tillgodoses genom villkor som kan ställas enligt 11 § ellagen till skydd för bl.a. naturvårdsintressen. I Lag 1902:71 innefattande vissa bestämmelser om elektriska anläggningar, har en i princip likadan fördelning av miljöprövningen skett, vilket innebär att det före 1999 inte heller skulle ske någon dubbelprövning av de aktuella frågorna.
Ledningen har således prövats enligt ellagen där regeringen slutligt fastställt utförande och sträckning. I prövningen ingår en miljökonsekvensbeskrivning som detaljerat anger vad som skall utföras och vilken påverkan på miljön som kan uppkomma. Detta omfattar även ingrepp i våtmarker och skyddsvärda biotoper. På samma sätt som exempelvis vid en prövning enligt väglagen måste prövningen anses medföra att frågor som dispens från strandskydd m.m. anses prövade genom, tillståndsbeslutet.
Frågan om vad som skall prövas efter koncessionsärendet kan uppkomma även hos lantmäterimyndigheten. Ledningsrättslagen 6 10 §§ innehåller regler om vad som skall beaktas av allmänna och enskilda intressen vid upplåtelse av ledningsrätt. Bestämmelsen i 11 § ledningsrättslagen anger dock att vad som angivits i koncessionsbeslut skall lända till efterrättelse utan hinder av 6 10 §§. Även detta visar att någon ytterligare prövning av eventuella konflikter med allmänna eller enskilda intressen inte skall ske efter koncessionsprövningen.
Beträffande linjen Alvesta Hemsjö har länsstyrelsen dessutom tagit del av miljökonsekvensbeskrivningen och har haft möjlighet att yttra sig över ingrepp i våtmarker eller konflikter med andra naturvårdsintressen, vilket dock inte skett.
Vad som ovan redovisats klargör dels att ledningsägaren genom själva koncessionsbeslutet har rätt att i ledningsgatan utföra alla de arbeten som krävs för ledningens framdragande, dels att prövning av eventuella motstående allmänna intressen har skett redan genom koncessionsprövningen.
Arbete på och i anslutning till stolpplatser
Med hänvisning till vad som sägs i Kommentaren till Miljöbalken (BB m.fl. s. 12:4) anges där att definitionen av täkt innebär att material som borttages för att bereda plats för annan verksamhet inte räknas som täkt. Sådan schakt eller markplanering m.m. som kan ha skett för att tillskapa förutsättning för ledning och stolpar utgör inte täkt oavsett vad det uttagna materialet använts till.
Någon grund för att påföra miljösanktionsavgift för åtgärder vidtagna i ledningsgatan kan således inte föreligga.
Sammantaget
Bolaget är av den bestämda uppfattningen att uttagen av moränmaterial inte är tillståndspliktiga. Bolaget menar också att redan det faktum att frågan är oklar är tillräckligt för att inte miljösanktionsavgift skall kunna påföras.
Skulle Rätten bedöma att avgiftsskyldighet kan föreligga kan endast högst sex avgifter påföras och den avgiftsgrundande kvantiteten bestämmas till halva den påstådda mängden.
Oskälighet
I förarbetena har det mycket knapphändigt beskrivits vad som skall kunna utgöra rekvisitet "oskäligt" avseende miljösanktionsavgifter. Det har exemplifierats på ett sätt som tyder på att man avsett att sådana omständigheter skall föreligga som ligger utanför verksamhetsutövarens kontroll. I nyligen avdömda mål har emellertid tillämpningsmöjligheten visat sig vara vidare än så. I Miljödomstolens vid Vänersborgs tingsrätt dom 2001 02 08 i mål M 286 00 gjorde rätten en bedömning av ev. oskälighet som mer hade med allmänna oskälighetsresonemang att göra, då verksamhetsutövaren i det aktuella fallet hade råkat begära anstånd hos fel myndighet. Detta visar att bestämmelsen kan ha en större räckvidd än vad som förarbetsuttalandet kan ge sken av.
Med hänvisning till de besked som lämnats av Svk inför uppdraget och vid byggmöten och de bristande besked eller anvisningar som lämnats av Länsstyrelsen, samt Svk:s agerande under pågående anläggningsarbeten samt markägarnas agerande är det inte skäligt att bolaget, som helt saknat egenintresse i de aktuella gärningarna, skall påföras miljösanktionsavgifter för de aktuella gärningarna. I detta fall måste man också se till miljösanktionsavgiftens tanke som bl.a. är att ta bort den eventuella morot som kan föreligga att begå en viss överträdelse. Här har inget intresse alls förelegat från bolagets sida utan endast intressen från andra parter, utan vars agerande bolaget aldrig hade utfört de aktuella gärningarna. Ingen fördel har heller uppkommit utan endast nackdelar. Skulle således Rätten finna att avgiftsskyldighet i något fall kan föreligga för bolaget är det med hänsyn till omständigheterna inte skäligt att påföra avgift.
Länsstyrelsen i Kronobergs län har vidhållit det överklagade beslutet och anfört följande.
Bolaget har åberopat delar av förarbeten till miljöbalken vari resonemang har förts om miljösanktionsinstitutet och vid vilka typfall av gärningar eller överträdelser som detta institut bör användas. Miljösanktionsavgifter är schabloniserade administrativa avgifter som skall påföras så snart en överträdelse objektivt kan konstateras.
Genom besiktningar och fotodokumentation har Länsstyrelsen gjort klart att en överträdelse förelegat i minst den omfattning som anges i det överklagade beslutet. Länsstyrelsen anser att det är uppenbart att det inte rör sig om husbehovstäkt. Således kräver verksamheten tillstånd av Länsstyrelsen enligt 12 kap. 1 § miljöbalken. Om en verksamhet som är tillståndspliktig påbörjas utan erforderligt tillstånd skall en särskild avgift (miljösanktionsavgift) betalas enligt 30 kap. I § miljöbalken. Länsstyrelsen bör därmed anses ha fullgjort de beviskrav som åvilar myndigheten vad gäller att objektivt kunna konstatera att en överträdelse ägt rum.
Vad gäller gränsdragningen mellan vad som är att anses som en kommersiell täkt och vad som är att anse som en husbehovstäkt har i miljöbalkens förarbeten (prop. 1997/98:45, del 2, s. 145) hänvisats till den bedömning som gjorts av Regeringsrätten i rättsfallet RÅ 1993 ref. 4. Rättsfallet gällde uttag av grus på en stor fastighet tillhörig en tomtägareförening. På fastigheten fanns bl.a. ett vägnät om cirka fem kilometer och en vattentäkt. Regeringsrätten fann det ostridigt att grus från den aktuella täkten inte använts för annat ändamål än vägunderhåll, förbättring av vattentäkt o. dyl. på fastigheten. Regeringsrätten uttalade följande. Avgörande för om täkten skett för husbehov är om det utbrutna materialet använts inom fastigheten för dess eget behov och inte för avsalu. I förevarande fall får det anses stå klart att det utbrutna gruset inte sålts eller på annat sätt utnyttjats kommersiellt samt att de utbrutna volymerna, som inte varit onormalt stora, av föreningen som markinnehavare använts inom fastigheten för det behov av grus som funnits på fastigheterna.
Det avgörande för gränsdragningen är således syftet med uttagen. Bolaget har inte utfört täktverksamhet som entreprenör åt markägarna för att för deras räkning förbättra fastigheterna eller annars utföra arbeten på fastigheterna som sådana. Bolaget har utfört täktverksamhet för att kunna fullgöra ett anläggningsarbete, d.v.s. som ett led i fullgörandet av avtal med Svenska Kraftnät AB. Det är således fråga om ett kommersiellt utnyttjande av materialtillgång som inte är knutet till fastigheten. Att fastighetsägarna i vissa fall kan antas ha nytta av de gjorda förbättringarna av vägar bör inte förändra denna bedömning eftersom detta inte varit syftet med verksamheten, utan endast utgör en sidoeffekt av denna. Därmed kan den av bolaget utförda täktverksamheten inte anses vara gjord för husbehov. Att arbetet skulle utföras fort och helst utan diskussion är inget skäl att inte söka tillstånd.
Bolaget anser att bristande besked och anvisningar har lämnats av Länsstyrelsen, men under arbetets gång med anläggningsarbetena har bolaget varit i kontakt med Länsstyrelsen gällande olaga täktverksamhet på fastigheten X 2:3 i Alvesta kommun. Bolaget ålades då i ett beslut daterat den 29 maj 2000 att betala miljösanktionsavgift eftersom verksamheten saknade tillstånd.
I den av bolaget åberopade Miljööverdomstolsdomen av den 3 maj 2001 (mål nr M 7128 00) var fråga om att en kommun påfört två miljösanktionsavgifter för samma flytgödselanläggning på den grunden att det rörde sig om två olika flytgödselbehållare. Av Miljööverdomstolens dom framgår att endast en miljösanktionsavgift kan påföras för en överträdelse som anges i 30 kap. 1 § miljöbalken.
Den grundprincip som slås fast i Miljööverdomstolens dom, d.v.s. att en överträdelse leder till en sanktionsavgift och att därför en och samma överträdelse inte kan leda till två avgifter, har tillämpats av Länsstyrelsen i det överklagade beslutet. De överträdelser som det här är fråga om är otillåtna täktverksamheter. Varje påbörjad otillåten täktverksamhet bör således ses som en överträdelse och leda till en avgift. Verksamhetsbegreppet är generellt i miljöbalken. I förarbetena (prop. 1997/98:45, del 2, s. 150) anges bl.a. följande. "Begreppet verksamhet används enhetligt i balkens regler och i samrådsparagrafen innefattar begreppet självfallet det som i naturvårdslagen avses med arbetsföretag". Vidare anges i förarbetena (s. 150) att kraven på tillstånd för kommersiella täkter är desamma i miljöbalkens 12 kap. som i naturvårdslagen. Någon materiell förändring vad gäller täkttillstånd är således inte avsedd med miljöbalken. Ett arbetsföretag och således även en verksamhet är ett visst ingrepp i naturen. Av äldre rättspraxis (se t.ex. RÅ 1983 2:84) framgår att det avgörande för om det föreligger ett arbetsföretag är om det har skett en förändring av naturmiljön. Länsstyrelsen har i det överklagade beslutet funnit att det rört sig om åtta olika ingrepp i naturen och därför åtta olika otillåtna täktverksamheter. Följaktligen har Länsstyrelsen beslutat om åtta avgifter. Att det på fastigheten X 1:2 varit fråga om uttag för samma ändamål och i ett sammanhang bör därför inte ändra denna bedömning.
Oklarhet i mätningar
I fråga om uttagsmängder har Länsstyrelsen gjort så noggranna beräkningar som möjligt utifrån de geologiska kunskaper som Länsstyrelsen innehar och med hjälp av markägarens vittnesbörd. Genom Länsstyrelsens mätningar har det klarlagts att uttag av material har skett minst till de uppgivna mängderna, då beräkningarna i samtliga fall skett i underkant.
Koncession
Att ett koncessionsbeslut erhållits innebär att schaktning får ske i ledningsgatan, men då endast i syfte att bereda plats för ledningen. Beslutet medför ej att miljöbalkens regelsystem inte ska användas. Tillstånd till täktverksamhet måste sökas även om koncession erhållits, då en koncession inte kan ersätta ett täkttillstånd.
Ellagen och miljöbalken gäller parallellt, vilket innebär att den som bedriver verksamhet enligt ellagen är skyldig att iaktta miljöbalken innefattande dess bestämmelser om täkttillstånd.
NCC AB Anläggningar har genmält och anfört följande.
Miljösanktionsavgiftens tillämplighet
Länsstyrelsen medger att miljösanktionsavgifterna skall vara förbehållna fall där man objektivt kan konstatera en överträdelse. Vad som av Länsstyrelsen då avses är oklart. Vad lagstiftaren och de rättsliga instanser som prövat sanktionsformen menar är dock glasklart. Det skall vara förbehållet sådana fall där man inte ens behöver fundera över om en överträdelse har begåtts. Varje form av tveksamhet över gärningens karaktär av överträdelse innebär i praktiken att miljösanktionsavgift inte kan påföras. Här skall beviskravet vara lika starkt som vid en straffrättslig prövning men utan utrymme för frågeställningar kring den subjektiva sidan eller gärningens art.
I de allmänna råd NFS 2000:10 (Handbok 2001:1 "Handläggning av ärenden om miljösanktionsavgift s. 24 25) som utarbetats av Naturvårdsverket till hjälp för myndigheternas handläggning, uttrycker man det på följande sätt.
"De överträdelser som preciseras i tariffer i bilagan till förordningen (1998:950) om miljösanktionsavgifter (FMSA) är i huvudsak sådana som är lätta att konstatera. Hela systemet bygger på att tarifferna är utformade så att överträdelserna är väl definierade och att avgifternas storlek klart framgår för varje överträdelse. Med tanke på avgiftssystemets schablonartade karaktär och att bestämmelserna är betungande för den enskilde, följer av den s. k. legalitetsprincipen att tarifferna måste tillämpas strikt."
Vidare anges också i allmänna råd till FMSA (allmänna råd till bilagan) att
"Skulle i något fall en överträdelse ligga nära men inte helt täckas av beskrivningen i bilagan bör miljösanktionsavgift inte påföras. Avgift bör även underlåtas, om det har kommit invändningar som inte kan lämnas utan avseende och det inte finns motbevisning som styrker att en överträdelse har skett."
I handboken görs också en hänvisning till artikel 6.2 i Europakonventionen varvid man också anger att den som är anklagad för brott har rätt att betraktas som oskyldig till dess att hans eller hennes skuld lagligen har fastställts. Denna s.k. oskuldspresumtion skall enligt handboken (s. 22) i ett miljösanktionsavgiftsärende få till följd att varje tveksamhet skall tolkas till den tilltalades fördel.
Den aktuella gärningen
Myndigheten har påstått att det i detta fall föreligger en tillståndspliktig verksamhet i form av täktverksamhet. I själva verket är det inte alls visat att så är fallet. Som tidigare redovisats finns det goda skäl att anse hela uttaget eller i vart fall större delen att såväl ligga inom ramen för den koncession enligt ellagen som föreligger för ledningen som också utgörande husbehovstäkt. Länsstyrelsen har fortfarande inte gått i svaromål i den del som avser frågan om synsättet på uttag inom eller utanför ledningsgata samt uttag för markägarens eget ändamål på egna fastigheten. Inte heller har Länsstyrelsen ens bemött den för övrigt korrekta uppgiften att det på flertalet håll faktiskt har skett uttag för vägar som faktiskt inte skulle ha anlagts om inte markägaren haft specifika önskemål. Att så är fallet vinner också stöd av den skrift som ingivits från fastighetsägarnas ombud till polismyndigheten i Växjö.
Till övervägande del har bolaget agerat som entreprenör åt markägarna i det att de som motprestation för att komma fram faktiskt har byggt väg i av markägaren anvisad kvalitet och sträckning.
Länsstyrelsens påstående att det är "uppenbart" att det rör sig om tillståndspliktig täktverksamhet kan därmed lämnas utan avseende. Redan det faktum att Länsstyrelsen i huvuddelen av sin inlaga tvingas att argumentera för det "uppenbara" visar att det inte på något sätt är uppenbart.
Som den aktuella sanktionsformen är avsedd att tillämpas skall också varje tveksamhet om huruvida ett husbehovsuttag föreligger eller inte tolkas till den tilltalades fördel.
X 2:3
I det fall, fastigheten X 2:3, som omnämns av Länsstyrelsen, togs material på en fastighet och användes på en annan fastighet. Fallet är därför inte alls jämförbart med de fall som nu är aktuella. Förfarandet påtalades även av Svenska kraftnät på ett byggmöte såsom ett fall som inte var i linje med det brukliga förfarandet. Enligt bolagets uppfattning var det korrekt att miljösanktionsavgift skulle påföras i det fallet, eftersom inte materialet användes på samma fastighet där det togs ut. Att Länsstyrelsen inte kan se skillnad på Smörhöga fallet och de fall som nu är aktuella visar också att man missförstått sammanhanget.
Beviskravet
När det gäller bevisningen i ärendet så är den inte av det slag som man skall kunna kräva i ett straffrättsligt sammanhang. Markägarnas vittnesbörd i de aktuella fallen kan med fog sättas i fråga då det har visat sig att vissa tillfrågade markägare inte vill kännas vid vissa av de uppgifter som man påstås ha lämnat till Länsstyrelsen. Dessutom kan markägarnas uppgifter varken tillmätas den precision eller säkerhet som krävs i ett straffrättsligt sammanhang. Någon bevisupptagning i form av godkända förhörsprotokoll eller promemorior finns inte heller.
Länsstyrelsens påstående om att man avsett "i vart fall" eller "minst" de angivna mängderna framgår inte alls av Länsstyrelsens protokoll utan framstår som en ren efterhandskonstruktion. I protokollen används genomgående angivelser som "ungefär" och "c:a", vilket säkerligen också är det mått och den precision som Länsstyrelsen använt.
Den aktuella sanktionsformen ger myndigheten långtgående möjligheter att utreda de gärningar som begåtts. Man har även möjlighet att anlita kronofogdemyndighet eller särskild expertis för att bedöma gärningen. Därför ställs det också stora krav på den utredning som skall ligga till grund för ett avgiftsärende. Av de allmänna råden (Handboken s. 76) framgår att myndigheten noga bör ange ett mått som helt klart framgår av utredningen och om det mått som anges är ett "i vart fall" mått skall detta uttryckligen anges. Att Länsstyrelsen ens i något fall skulle ha beräknat i underkant framgår inte av protokollens lydelse.
Vad Länsstyrelsen i stället gjort är att lämna en uppgift som är oprecis till sin art och bygger på osäkra bedömningar. De ytterligare felkällor som finns, att markägare själv eller annan entreprenör kan ha tagit ut material efter att bolaget lämnat platsen, måste också beaktas. Om rena påståenden av aktuellt slag kunna ligga till grund för avgiftens storlek, skulle det innebära att bolaget i detta fall skulle vara rättslöst.
Flera gärningar
Att en gärning är uppdelad i delmoment som ex. att material vid samma tillfälle är uttaget på mer än ett ställe, skall inte beträffande täkt behöva innebära att man ålägges mer än en grundavgift. Huvudsyftet med en upprepad grundavgift är att sanktionera upprepade förseelser. Omfattningen, om vilket det egentligen är fråga i detta fall, regleras sedan genom det kvantitetstillägg som utgår därutöver. Bolaget kan inte finna att det därvidlag skulle vara någon skillnad på det angivna rättsfallet och det i målet aktuella fallet. Länsstyrelsen har inte visat varför, om avgift alls skall utgå, mer än en avgift skall påföras.
I kommentaren till 12 kap.miljöbalken (B m.fl. s. 12:6) anges i fråga om kvantitet och distinktion mellan olika täkter: "Öppnas flera husbehovstäkter på samma bruksenhet kan det finnas anledning att beakta vad som tas ut på dessa täkter tillsammans, i varje fall om de ligger nära varandra." Detta talar för att man skall se det som endast en täktverksamhet och inte flera.
Även vid tillståndsgiven täkt torde verksamhetsutövaren inom samma täktområde kunna ta ut material på flera ställen. Inte heller då anses mer än en tillståndspliktig verksamhet föreligga.
Länsstyrelsen har inte heller visat fog för sin ståndpunkt i denna del.
Förarbetena till ellagen och den tidigare lagstiftningen är knapphändiga. Man får bedöma lagens räckvidd och innehåll med utgångspunkt från vad som anges i lagen, hur detta har uppfattats av och hanteras av de aktörer som skall utnyttja tillstånden samt tillståndsmyndigheten själv. Att miljöbalken gäller parallellt med ellagen hindrar inte att delar av prövningarna sker inom ramen för koncessionsärendet, på samma sätt som när man bygger väg eller järnväg. Ellagen i sig har inte förändrats genom miljöbalkens tillkomst.
Energimyndigheten har vid förfrågan genom juristen HO uppgivit att deras tolkning av ellagens 2 kap I § och formuleringen "schaktning, skogsavverkning eller liknande åtgärder för att bereda plats för ledningen" är att alla åtgärder som krävs för att anlägga ledningen inkluderas i tillståndet. Myndigheten skall sedan enligt 2 kap. 11 § efter remissförfarandet ange de villkor till förmån för bl.a. allmänna intressen som är påkallade. I sådana fall kan enligt HO miljöbalkens regler beaktas i koncessionsärendet. Ärendet kräver ju en fullständig MKB.
Även hos Svenska kraftnät är man av uppfattningen att också materialuttag som krävs för ledningens anläggande inryms i det tillstånd som lämnats av koncessionsmyndigheten. Så har detta fungerat på varje tidigare ledningsbygge. Betonas skall att varken avgränsningen av husbehovstäkt eller koncessionsbeslutets rättsverkan har ändrats genom miljöbalkens tillkomst, varför det förhållande som tidigare rått bör vara detsamma som i dag.
Länsstyrelsens tolkning av ellagen kan inte rimligtvis vinna företräde framför den tolkning som görs av de myndigheter och statliga verk som tillämpar lagen i sin myndighetsutövning och verksamhet. Skulle någon tveksamhet råda om vad dessa bestämmelser i lagen innebär är det bolagets uppfattning att yttrande från energimyndigheten bör inhämtas innan ärendet avgörs.
Adressatfrågan
Till vad som tidigare anförts kan också tilläggas att parterna i entreprenaden utfört slutbesiktning av arbetena tillsammans med Svenska kraftnät. Varken Betonmast eller Svenska kraftnät har därvid rest någon anmärkning mot eventuella överträdelser av lag eller andra bestämmelser. Detta innebär att man i princip därmed vidgått att arbetet utförts enligt den givna instruktionen. Således kan det även sättas i fråga om bolaget i alla delar är rätt adressat för åtgärderna.
Sammantaget vidhålles vad som framförts tidigare i ärendet. Länsstyrelsen har inte i sin handläggning insett de krav som bör ställas på handläggning och utredning i ärenden om miljösanktionsavgift och att det är fråga om ett i princip straffrättsligt instrument. Detta har lett till att man angripit en gärning som man inte har kunnat vare sig verifiera, definiera eller kvantifiera. Länsstyrelsen har inte visat att det har skett tillståndspliktig täktverksamhet, varför inte miljösanktionsavgift skall kunna påföras.
Länsstyrelsen i Kronobergs län har vidhållit sin inställning i målen och har inte något ytterligare att tillägga.
Miljödomstolen vill inledningsvis framhålla följande. Ellagen (1997:857) och miljöbalken gäller parallellt. Ellagen innehåller inte några bestämmelser som begränsar miljöbalkens tillämpningsområde. Det finns heller inte några bestämmelser i miljöbalken som innebär att tillståndsplikten i 12 kap. 1 § i balken inte gäller om en verksamhet eller åtgärd varit föremål för en koncessionsprövning enligt ellagen. Som framgår av 12 kap. 1§ görs undantag från tillståndsplikten, förutom för husbehov, endast för de i tredje stycket angivna fallen.
Av 30 kap 1 § första stycket p. 1 miljöbalken följer att miljösanktionsavgift skall betalas av en näringsidkare som vid bedrivandet av näringsverksamhet åsidosätter föreskrifter som har meddelats med stöd av balken. Föreskrifter om de överträdelser för vilka miljösanktionsavgift skall betalas och om avgiftens storlek för olika överträdelser har meddelats i förordningen (1998:950) om miljösanktionsavgifter.
Med näringsidkare avses var och en som yrkesmässigt bedriver verksamhet av ekonomisk art oavsett om verksamheten är inriktad på ekonomisk vinst eller inte. Näringsverksamhet är sådan verksamhet som bedrivs av en näringsidkare. Det är endast överträdelser som näringsidkaren gör sig skyldig till i sin verksamhet som kan föranleda miljösanktionsavgift (prop. 1997/98:45, Del 2, s. 314).
I 12 kap. 1 § första stycket miljöbalken stadgas att det krävs tillstånd för täkt av berg, sten, grus, sand, lera, torv eller andra jordarter. För husbehov får dock markinnehavare vidta sådana åtgärder utan tillstånd.
Av punkten 3.1 i bilagan till förordningen om miljösanktionsavgifter framgår att näringsidkare som vid bedrivande av näringsverksamhet utan att föreskrivet tillstånd har meddelats utför täkt enligt 12 kap. 1 § miljöbalken, skall betala en miljösanktionsavgift om 25 000 kronor + 30 kronor per ton utbrutet material.
Det är i målet ostridigt att det är bolaget som entreprenör som i samband med byggandet av kraftledningen mellan Alvesta och Hemsjö bedrivit den aktuella täktverksamheten i anslutning till ledningsgatan. Miljödomstolen anser därför att bolaget är en sådan näringsidkare som kan vara adressat för ett föreläggande om miljösanktionsavgift på grund av en överträdelse av tillståndsplikten för täkt enligt 12 kap. 1 § miljöbalken.
Beträffande den av bolaget bedrivna täktverksamheten kan av handlingarna i målet noteras följande. Länsstyrelsen konstaterade vid besiktningar under hösten 2001 att bolaget bedrivit täktverksamhet på ett antal platser i samband med byggnationen av kraftledningen mellan Alvesta och Hemsjö år 2000. Av Länsstyrelsens anteckningar från gjorda besiktningar framgår bl.a. följande (punkterna 1-6 nedan).
1. Fastigheten X 1:8
Täkten ligger längs en skogsväg i ledningsgatan. Vid besiktningen uppgav markägaren att en husbehovstäkt var belägen där material nu tagits och att täkten nu således vidgats. Materialet har använts av bolaget, i huvudsak till att förbättra vägar som leder till två stolpar på fastigheten. Enligt markägaren var också syftet att använda en del av materialet till uppfyllning vid en stolpe och han tror att en liten del använts till detta. Stolpen står på en platå som består av morän. Förbättringen av vägarna hade markägaren inte planerat att utföra själv, men han är nöjd med resultatet. Markägaren kunde inte ange hur mycket material som ytterligare tagits från den befintliga täkten. Länsstyrelsen beräknade volymen för den nya täkten till ca 330 m3, motsvarande ca 660 ton. Miljösanktionsavgiften blir då 25 000 + 30×660=44 800 kronor.
2. Fastigheten X 1:18
Ca 200 meter från ledningsgatan är en täkt belägen. Dåvarande markägaren uppgav att materialet uteslutande använts till den väg som är anlagd på fastigheten. Vägen skulle i sinom tid ändå ha byggts för framtida skogsbruk, men syftet i dagsläget är att nå ledningen. Vägen är knappt 1 km och ca 4 m bred. Länsstyrelsen har beräknat volymen uttagbart material till 1 980 m3, vilket motsvarar 3 960 ton. Miljösanktionsavgiften blir då 25 000+30×3960=143 800 kronor.
3. Fastigheten X 1:23
Kraftledningen går över Rubbatorpsmossen. På mossen har vägar byggts för att nå fyra av stolparna. Vägarna är ungefär 50 m långa och uppbyggda ca 0,5 meter. Dessutom har mindre traktorvägar byggts ut på fastigheten. En ny väg har även anlagts på intilliggande fastigheten X 1:10. Vägen är ca 400 m lång, varav ca 100 m av vägens sträckning motsvaras av en traktorväg som nu förbättrats. Resterande längd är nyanlagd. Materialet till samtliga vägar har bolaget tagit från en täkt på fastigheten ca 100 m från ledningsgatan. I täktens norra del finns en nyanlagd väg som ansluter till den väg som går ut på mossen till en stolpe. Markägaren uppgav att hon själv inte planerat att förbättra vägarna, men att hon är nöjd med det som gjorts. De vägar som går ut på mossen, anser hon sig dock inte ha någon användning för. Volymen på täkten är ca 1 440 m3. Volymen av det material som tagits bort där vägen nu går är ca 550 m3. Sammanlagt motsvarar detta ungefär 4 000 ton. Miljösanktionsavgiften blir då 25 000+30×3980=144 400 kronor.
4. Fastigheten X 1:2
På fastigheten har material tagits vid 3 stolpar. Materialet är grusig morän och det har använts av bolaget till vägar som leder till 4 stolpar på fastighen. Den nordligaste av stolparna står lågt söder om Skärsjön. Området var tidigare högre och till stolpen har en väg byggts som delvis skär ner i slänten mot stolpen. Vägen är en fortsättning på en gammal väg och är ca 150 meter. Volymen för det material som tagits bort är ca 80 m3, vilket motsvarar 160 ton. Under ledningen längs med vägen har 3 gropar grävts i den sten- och blockrika marken. De tre groparnas volym motsvarar omkring 165 ton. Även till stolpen som står längre söderut har en väg anlagts. Vägen är ca 80 m och går vinkelrätt mot en gammal väg. I korsningen har morän tagits ur en mindre höjd och använts till vägen. Volymen är ca 116 m3, vilket motsvarar ungefär 230 ton. Vid den sydligaste stolpen har moränmassor tagits bort från en höjd och använts till den nyanlagda vägen som leder till stolpen. Vägen är ca 120 m lång. Volymen är ca 225 m3, vilket motsvarar ungefär 450 ton. Till den fjärde stolpen på fastigheten går en knappt 100 m lång väg som är nyanlagd. Material till vägen kommer enligt markägarna från täkterna på fastigheten. Sammanlagt har omkring 450 meter nya vägar anlagts. Materialet till dem har hämtats i ledningsgatan och den totala mängden är omkring 1 000 ton. Områdena som är sänkta kring stolparna är inte medtagna i volymberäkningarna, då uppgifterna om deras storlek är mycket osäkra. Syftet med vägarna är att nå stolparna. De hade inte byggts av markägarna med nuvarande sträckning, men de anser sig kunna ha viss användning för dem. Länsstyrelsen har beräknat miljösanktionsavgiften på totalt 1042 ton med en sammanlagd avgift på 106 260 kronor.
5. Fastigheterna X 1:2 och X 1:1
På fastigheten X 1:2 är en täkt belägen i ledningsgatan. Täkten är i genomsnitt ca 1 meter djup, 30 meter lång och 25 meter bred, vilket ger en volym av ca 675 m3 eller 1 350 ton. Materialet som använts av bolaget är grusig morän. Nordost om täkten står en stolpe till vilken en väg är byggd. Vägen är drygt 200 meter lång. Stolpen och vägen ligger på fastigheten X 1:34, men har samma ägare som X 1:2. Miljösanktionsavgiften har beräknats till 65 500 kronor. Även fastigheten X 1:1 har samma ägare och där har materialet också använts av bolaget för att bygga en väg till två stolpar. Vägen är omkring 400 meter. Vägen till de två stolparna går igenom en kulle bestående av grusig sand. Volymen sand som tagits bort är ca 250 m3, vilket motsvarar ca 400 ton. Miljösanktionsavgiften har beräknats till 37 000 kronor.
Miljödomstolen konstaterar att bolaget har som entreprenör haft i uppdrag att anlägga betongfundament till kraftledningsstolparna och i förekommande fall ordna framkomlighet för anläggande av fundamenten och i vissa fall plats för resande av stolpen. Det på fastigheterna uttagna täktmaterialet har använts för detta ändamål. Uttagen har skett för bolagets egen näringsverksamhet. Att bolaget har varit underentreprenör åt Betonmast ändrar inte denna bedömning. Att markägarna, som en följdeffekt, kan få viss fortsatt nytta av anlagda vägar innebär inte att täktuttagen kan ses som husbehovstäkt. För att husbehovstäkt skall föreligga förutsätts att det är markinnehavarens behov av täkt-material på den egna fastigheten eller brukningsenheten som tillgodoses.
Miljödomstolen finner därför att täktuttagen har utgjort sådan tillståndspliktig kommersiell täktverksamhet som avses i 12 kap. 1 § miljöbalken.
Mot bakgrund härav och då miljösanktionsavgift enligt 30 kap. 1 § tredje stycket miljöbalken skall tas ut även om överträdelsen inte har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet, föreligger de objektiva förutsättningarna för påförande av miljösanktionsavgift.
För att miljösanktionsavgift inte skall betalas när förutsättningarna därför - som i detta fall - är uppfyllda, krävs det enligt 30 kap. 1 § tredje stycket miljöbalken att det skall vara uppenbart oskäligt att så sker. Som exempel har i förarbetena angetts att överutsläpp skett till följd av att en felaktig kemikalie har levererats, vilket har varit omöjligt att kontrollera, eller att ett ämne har ingått som inte framgår av innehållsförteckningen (prop. 1997/98:45, Del 2, s. 315). Det skall således vara fråga om förhållanden som typiskt sett legat utanför näringsidkarens rimliga möjlighet att kontrollera. Vad bolaget anfört innebär inte att det har varit uppenbart oskäligt att påföra bolaget miljösanktionsavgift.
I frågorna om bolaget kan påföras mer än en miljösanktionsavgift per fastighet och om de beslutade beloppen skall jämkas med hänsyn till osäkerhet i mätningen av uttaget material vill miljödomstolen anföra följande.
Miljööverdomstolen har i avgörande den 3 maj 2001 (Mål nr M 7128-00) uttalat följande angående en invändning att ett bolag endast kan påföras en avgift för hela dess verksamhet eller att tillämpad bestämmelses innebörd inte ger utrymme för påförande av mer än en miljösanktionsavgift.
"Med verksamhet avses enligt Miljööverdomstolens mening - såsom är fallet i lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor - självfallet inte ett företags eller en koncerns hela verksamhet, som kan vara spridd på många olika platser, utan endast verksamheten på en plats (jfr prop. 1998/99:64, s. 37). Detta innebär att miljösanktionsavgift i princip kan tas ut för varje separat verksamhet eller anläggning på vilken en näringsidkare bedriver verksamhet. --- Av förarbetena till miljöbalken framgår att syftet med att ta ut miljösanktionsavgifter är att öka den allmänna noggrannheten vid bedrivandet av näringsverksamhet genom ett effektivt sanktionssystem (prop. 1997/98:45, Del 1, s. 533ff och Del 2, s. 314ff). Det är fråga om en schabloniserad administrativ avgift som skall påföras så snart en överträdelse objektivt kan konstateras. Någon hänsyn skall således inte tas till graden eller omfattningen av överträdelsen i det enskilda fallet. Överträdelsens allvar och betydelsen av den bestämmelse som överträtts har redan beaktats av regeringen vid bestämmande av avgiftsbeloppens storlek (prop. 1997/98:45, Del 1, s. 539)."
Länsstyrelsen har till grund för sitt beslut utgått från att det rör sig om åtta olika ingrepp i naturen och därmed åtta otillåtna täktverksamheter. Länsstyrelsen har därför påfört bolaget totalt åtta miljösanktionsavgifter, varav tre avgifter hänförs till fastigheten X 1:2. Bolaget har vitsordat att det har tagits ut material på mer än ett ställe på fastigheten X1:2, men invänt att det har varit för samma ändamål och skett i ett sammanhang.
Av Länsstyrelsens utredning, som består av anteckningar, karta och fotografier, framgår att bolaget tagit ut material på åtminstone tre platser på X 1:2. Två av uttagen ligger ca 200 meter från varandra, medan det tredje uttaget ligger drygt 600 meter från de två förstnämnda.
Miljödomstolen anser att när det gäller täktverksamhet blir varje enskilt ingrepp i naturen att anse som en separat verksamhet. Det saknar därför enligt domstolen betydelse att täkterna är belägna på samma fastighet, uttagits för samma ändamål och utförts tidsmässigt i ett sammanhang. Miljödomstolen finner således att täktuttagen på X 1:2 utgör tre separata täktverksamheter. Länsstyrelsen har därför haft fog för att påföra bolaget tre miljösanktionsavgifter för de tre uttagen på fastigheten X 1:2.
Vid beräkning av miljösanktionsavgift för otillåten täktverksamhet tas även hänsyn till mängden utbrutet material i täkten. Länsstyrelsen har beräknat mängden utbrutet material till totalt 11 392 ton för de täkter som nu är aktuella i målet. Länsstyrelsen har uppgett att i fråga om uttagsmängder har Länsstyrelsen gjort så noggranna beräkningar som möjligt utifrån de geologiska kunskaper som Länsstyrelsen innehar och med hjälp av markägarnas vittnesbörd. Enligt Länsstyrelsen har det genom deras mätningar klarlagts att uttag av material har skett minst till de uppgivna mängderna, då beräkningarna i samtliga fall skett i underkant. Bolaget kan inte vitsorda sammanlagt mer än hälften av de kvantiteter som legat till grund för de påförda avgifterna. Bolaget anser att Länsstyrelsen inte har gjort några egentliga uppmätningar utan endast rena okuläruppskattningar. Måttangivelserna är i sig mycket oprecisa och i något fall sker beräkningen med utgångspunkt från markägares ungefärliga bedömningar. Vid tidpunkten för besiktningen kan det enligt bolaget inte heller uteslutas att även ytterligare uttag skett ur de öppna täkterna.
Miljödomstolen anser att Länsstyrelsens beräkningar av uttagens storlek är sådana att de kan läggas till grund för bestämmandet av uttagens storlek. Bolaget har inte företett egna journaler eller annan dokumentation över den egna uppskattningen över mängden uttaget material från de olika täkterna. Miljödomstolen finner därför att de av Länsstyrelsen beräknade materialmängderna skall användas för bestämmande av miljösanktionsavgifternas storlek. Dessa skall bestämmas på sätt Länsstyrelsen gjort.
Miljödomstolen finner således att överklagandet skall avslås och Länsstyrelsens beslut stå fast.
HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga 2 (prövningstillstånd krävs)
Överklagande senast den 13 maj 2003.
Klas Bergenstråhle Bertil Varenius
I detta avgörande har deltagit rådmannen Klas Bergenstråhle, ordförande, och miljörådet Bertil Varenius. Föredragande har varit Kenneth Pettersson.
Miljööverdomstolen
M3798-03
12 kap. 1 § och 30 kap. 1 §miljöbalken (1998:808)
2 kap. 1 § ellagen (1997:857)
Grustäkt
Ledningsgata
Ledningskoncession
Ledningsstolpe
Legalitetsprincipen
Tillståndsplikt