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Timestamp: 2018-05-24 22:01:52+00:00
Document Index: 99637528

Matched Legal Cases: ['art. 32', 'art. 32', 'art. 23', 'art. 3', 'art. 6', 'art. 4', 'art. 6', 'art. 8']

Cembrani Fabio, Direttore Unità Operativa di Medicina Legale, Azienda provinciale per i Servizi sanitari di Trento - PDF
Cembrani Fabio, Direttore Unità Operativa di Medicina Legale, Azienda provinciale per i Servizi sanitari di Trento
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1 Cembrani Fabio, Direttore Unità Operativa di Medicina Legale, Azienda provinciale per i Servizi sanitari di Trento Proposta di (ri)-vitalizzazione in invalidità civile 1. Introduzione Ci dovrà pur essere una ragione per la quale, nella pur straordinaria produzione bibliografica italiana, non sono riuscito a reperire nessun contributo scientifico che -come obiettivo dichiarato- si propone la formulazione di una proposta per (ri)- vitalizzare l istituto giuridico dell invalidità civile. Mi chiedo se ciò sia un caso o una felice opportunità per percorrere sentieri non ancora esplorati sul piano dell elaborazione dottrinale che ci danno modo di articolare una discussione (non solo teoretica) in cui tutti i professionisti devono essere fattivamente coinvolti con l intento di adeguare i nostri comportamenti e le nostre azioni professionali alle mutate istanze della società; ed ancora mi chiedo se, in questa direzione, la mia riflessione potrà fornire un utile stimolo sul piano pratico e se sono io la persona più adatta per dare quella svolta alla Medicina Legale pubblica che gli Organizzatori del Convegno hanno voluto suggerire quando hanno pensato all opportunità di una nostra proposta per (ri)-vitalizzare l istituto giuridico dell invalidità civile. Non sono in grado, ovviamente, di rispondere compiutamente a questi quesiti e sono consapevole riguardo le difficoltà con cui dovrò cimentarmi nel percorrere l insolito sentiero sul quale voglio incamminarmi per dar voce, fuori dal coro, ad una proposta di lavoro che sia effettivamente in grado di superare le profonde criticità della medicina legale pubblica italiana: criticità che dobbiamo saper riconoscere se, effettivamente, vogliamo mettere in atto gli opportuni correttivi ad un sistema che può e deve- essere (ri)-vitalizzato dal nostro interno con opportune azioni di governo in attesa di quella riforma strutturale del welfare che, pur essendo stata più volte anticipata dal Legislatore, è stata fin qui costantemente rinviata Preliminarmente mi devo, tuttavia, soffermare nell analisi di due specifiche difficoltà che caratterizzano la prima parte del sentiero che voglio percorrere e la cui soluzione mi sembra del tutto pregiudiziale al proseguimento del cammino: la prima è quella di confrontarmi con il lessico per comprendere quali siano i significati (la polisemia) veicolati dalla parola (ri)-vitalizzazione che, come dicevo, appare per la prima volta nel campo dell elaborazione dottrinale; la seconda è quella, invece, di provare a (ri)-orientare la gerarchia dei molti ed eterogenei problemi che i Servizi di Medicina Legale del Servizio sanitario nazionale hanno nella prassi a partire da uno di essi, sulla base di un preventivo accordo che dovremmo possibilmente raggiungere. 2. La polisemia della parola (ri)-vitalizzazione La prima area di criticità che devo affrontare è, come accennavo, quella di confrontarmi con il lessico provando a compitare i significati della parola (ri)- vitalizzazione (derivato di (ri)-vitalizzare) secondo il contesto in cui essi si presentano nell uso della nostra lingua; ciò per verificare se il vocabolo abbia o meno una stabilità lessicale tale da giustificarne il suo ingresso nel nostro etimo 1
2 corrente pur in assenza di qualsivoglia patrocinio dottrinale e se ci sia, ancora, un principio (o un idea madre ) in grado di organizzarla in un ordine diverso da quello utilizzato nella pratica linguistica. Certo, il significato più naturale che possiamo attribuire alla parola (ri)- vitalizzare è quello che procede dalla derivazione della stessa a partire da vitalizzare (derivato di vitale) attraverso il prefisso ri. La parola vitale è un aggettivo (dal latino vitalis, derivato di vita) che esprime, secondo il vocabolario della Lingua italiana (Dizionario Devoto-Oli, ), i seguenti diversi significati: 1. pertinente alla vita sul piano organico e funzionale (lo spirito vitale, la linfa vitale di una pianta, il nutrimento vitale); 2. indispensabile alla vita (l aria e l acqua sono vitali per l uomo); 3. di organismo, che ha capacità di vivere sul piano della funzionalità organica (è nato vivo e vitale); 4. rispondente alle funzioni assegnate, efficiente, produttivo (istituzioni non più vitali). Parimenti, la parola (ri)-vitalizzare assume in sè, secondo lo stesso vocabolario, i seguenti diversi significati: 1. rendere nuovamente vitale, rigenerare, rinfrancare, rinvigorire (es. rivitalizzare l organismo); 2. ridare vita, attualità a quanto era abbandonato da tempo (es. rivitalizzare una tradizione popolare); 3. riportare a condizioni di efficienza, di dinamismo (es. ri-vitalizzare un azienda o un settore industriale). La parola vitale e la parola (ri)-vitalizzare esprimono, dunque, significati alquanto diversi che sembrano generarsi, per passaggi successivi, sulla spinta del non detto delle diverse definizioni e di un gioco di scarti non sempre di immediata evidenza, con regole che non sono né arbitrarie né, tanto meno, disordinate; regole che stabilizzano la sequenza dei significati derivati sotto l egida di una o più idee madri che ci consentono di porre in ordine gerarchico i livelli della sua costituzione, non importa se con un sistema di derivazione lineare o di derivazione ad albero. Queste idee-madri, nel caso della parola (ri)-vitalizzare, mi sembra possano essere ridotte a tre: 1. rendere nuovamente vitale; 2. ridare vita a quanto abbandonato; 3. riportare a condizioni di efficienza e di dinamismo. Quest ultima idea segna lo sganciamento della parola (ri)-vitalizzare rispetto alla parola vitalizzare: l innovazione concettuale di tutta evidenza e di straordinaria portata- è espressa non solo dall azione ma anche dalla sua coscienza finalizzata a riportare in condizioni di efficienza e di dinamismo un qualcosa o un qualcuno che non lo è più o che non lo è mai stato. Questa innovazione concettuale estende il significato originale della parola vitale circoscritto per lo più ad una caratteristica biologica (ciò che è indispensabile per la vita e/o ciò che ha capacità di vivere) ad una azione o ad un contesto di azioni pensate e realizzate rispetto allo scopo dichiarato di rendere efficiente e dinamico un qualcosa o un qualcuno che ha bisogno di ciò; traducendo il tutto in senso filosofico essa identifica, pertanto, lo slancio vitale della filosofia bergsoniana e, più opportunamente, quel connotato che informa il principio dell azione umana responsabile tracciato dal pensiero di molti filosofi moderni (Emanuel Levinas, Hannah Arendt, Paul Ricoeur e Hans Jonas). 3. (Ri)-orientare la gerarchia dei problemi della prassi valutativa Se dunque il processo di (ri)-vitalizzazione dell istituto giuridico dell invalidità civile di cui mi accingo a formulare una proposta sottende, in primis, la nostra 2
3 personale assunzione di responsabilità, mi chiedo se è possibile (ri)-orientare la gerarchia dei molti ed eterogenei problemi che caratterizzano la nostra prassi a partire da uno di essi, sulla base di un preventivo accordo che dovremmo essere comunque in grado di raggiungere in via preventiva. Scelta, questa, difficile perché i problemi (e le criticità) cui mi riferisco sono in gran parte da ricondurre ad un sistema di sicurezza sociale che deve essere riformato nel suo impianto complessivo perché oramai vecchio e non più al passo con i tempi ed anche perché è sempre più diventato un luogo comune rinviarli al Legislatore, rinunciando a dare ai medesimi una qualche soluzione. Noi, medici legali, abbiamo spesso percorso la strada della critica costruttiva nella speranza di motivare un Legislatore che appare sempre più pigro e rinunciatario e che, sulla spinta di interessi diversi, si è recentemente cimentato in una maldestra semplificazione del sistema (la Legge n. 80 del marzo di quest anno ne è un tipico esempio), senza però quella riforma del suo impianto complessivo sostenuta sulla definizione di criteri univoci effettivamente modulati sull istanza di integrazione dei cittadini disabili. Non mi spingerò su questa strada perché così facendo rinuncerei, ancora una volta, a percorrere il sentiero di quella serena, ancorché profonda, auto-critica che si impone dal nostro interno, del tutto legittima per riconoscere quali sono state le nostre carenze e del tutto pregiudiziale per il futuro della nostra disciplina di cui siamo, comunque, responsabili. Non voglio, evidentemente, non riconoscere la strategia e l importanza del nostro ruolo (ho dedicato gran parte della mia vita professionale a legittimare il ruolo medico-legale rispetto all organizzazione dell igiene pubblica in cui molti di noi sono purtroppo ancora inseriti): dico solo che esso nasconde profonde contraddizioni che dobbiamo riconoscere e dico anche che abbiamo molti problemi che non sempre vogliamo ammettere pubblicamente. E dico, anche, che del tutto sporadiche sono state, fin qui, le voci e le testimonianze che si sono levate in questa direzione, ammettendo ciò che oggi vorrei fosse riconosciuto per dare quella svolta alla medicina legale pubblica che vorrei non fosse più elusa. I pochi studi [16] che sembrano legittimare il nostro operato professionale, in termini ameno di efficienza e di efficacia, vanno in un unica direzione: da quando il sistema di accertamento dell invalidità civile è stato ri-trasferito alle strutture sanitarie pubbliche del Servizio sanitario nazionale, a correzione dell aberrante manovra di militarizzazione dell invalidità civile decisa e voluta dell allora Ministro al Tesoro Onorevole Giuliano Amato, si sarebbe ottenuto il drastico contenimento dei tempi di attesa della visita medica e, pur a fronte del progressivo invecchiamento della popolazione italiana, una sostanziale stabilità nella spesa assistenziale. Mi chiedo, però, a fronte di questi risultati certamente importanti, ricondotti da qualcuno di noi al ruolo svolto, a partire dagli anni 90, dai Servizi di Medicina Legale pubblici, che cosa effettivamente pensano i diversi portatori di interesse (stake-holders) con cui ci confrontiamo nella quotidianità e, soprattutto, i cittadini che afferiscono ai nostri servizi. Nella pur sterminata produzione bibliografica, non ci sono lavori che analizzano il grado di soddisfazione dei cittadini che accedono ai nostri Servizi pur essendo state formulate, da parte nostra, diverse proposte di customer sodisfaction 3
4 anche se, recentemente, nel marzo di quest anno, il Coordinamento nazionale delle Associazioni dei malati cronici ha reso pubblico il 6 Rapporto sulle politiche della cronicità [19] dal quale emerge la percezione di un sistema che è esattamente l opposto di quanto da noi descritto. Questo Rapporto, redatto da 30 Associazioni italiane rappresentative dei malati cronici, dà atto, della situazione della cronicità in Italia, analizzando, dalla parte del cittadino, le carenze del sistema sanitario pubblico. Per noi è di tutto interesse il capitolo del Rapporto che esamina i cosiddetti ostacoli di tipo amministrativo e, più in particolare, il paragrafo che approfondisce i problemi che il malato cronico affronta nel riconoscimento dell invalidità civile e dell handicap; le 30 Rappresentazioni dei malati cronici segnalano, in particolare, che nella totalità dei casi i pazienti sono costretti, quotidianamente, ad affrontare ostacoli di diverso genere per accedere ed ottenere l invalidità civile, l handicap e l indennità di accompagnamento. Preoccupa, evidentemente, il riferimento alla totalità dei casi ed alla quotidianità degli ostacoli incontrati dai malati cronici, ricondotti: 1. ad iter burocratici eccessivamente complessi e lunghi; 2. alle difformità regionali ed alla scarsa preparazione delle Commissioni mediche incaricate di valutare il caso; 3. al mancato aggiornamento del sistema tabellare approvato nel 1992 con le nuove tabelle di valutazione internazionale (ADL e IADL). Senza entrare nel merito di quanto indicato dal punto sub. 3 (resto però alquanto perplesso che le Associazioni rappresentative dei malati cronici identifichino le nuove tabelle di valutazione internazionale nelle ADL e nelle IADL che, diversamente dalla Classificazione internazionale del funzionamento, della disabilità e della salute approvata dall Organizzazione mondiale della Sanità il 22 maggio 2001, sono strumenti di valutazione entrati in uso a partire dagli anni 70), vediamo di analizzare più puntualmente gli altri ostacoli amministrativi di cui si dà atto nel 6 Rapporto sulle politiche della cronicità. Riguardo agli iter burocratici eccessivamente complessi e lunghi, i problemi segnalati dalle 30 Associazioni rappresentative dei malati cronici riguardano: a) la frammentazione dei percorsi e l intervento di troppi soggetti pubblici con una mancanza di integrazione che determina diversi passaggi delle pratiche che non consentono ancora di abbattere i tempi di accertamento e di erogazione delle prestazioni; b) i tempi di attesa eccessivamente lunghi che, in qualche contesto territoriale, superano anche i 9 mesi; c) il mancato accesso alla visita domiciliare che costringe i malati non autosufficienti a trafile inenarrabili ; d) la scarsità di informazioni riguardo alle procedure che contraddistinguono l iter dell accertamento dell invalidità civile e dell handicap; e) le limitazioni nell ottenimento dell indennità di accompagnamento segnalate da 9 delle 30 Associazioni rappresentative dei malati cronici; f) la mancata valutazione della documentazione clinica prodotta dal paziente e la conseguente richiesta di effettuare ulteriori indagini diagnostiche ritenute non necessarie; g) la necessità di dover periodicamente ri-accertare la propria patologia con sospensione dei benefici 4
5 economici (segnalata da 25 delle 30 Associazioni rappresentative dei malati cronici). Riguardo alle difformità regionali ed alla scarsa preparazione delle Commissioni mediche incaricate di valutare il caso, gli ostacoli segnalati nel Rapporto dalle 30 Associazione rappresentative dei malati cronici riguardano: a) la composizione ridotta e la scarsa preparazione delle Commissioni mediche incaricate di valutare il caso (segnalata da 17 delle 30 Associazioni ed in particolare dall Associazione LILA, dall Associazione che rappresenta i malati affetti da artrite reumatoide e da quelli affetti da malattia di Parkinson); b) la mancata armonizzazione dei parametri di valutazione (segnalata da 20 delle 30 Associazioni) con il risultato che, a seconda dei luoghi di residenza, i pazienti afetti dalla stessa patologia hanno un riconoscimento diverso a seconda della discrezionalità degli organi tecnici; c) il mancato riconoscimento dei benefici dell invalidità civile e dell handicap, segnalato da 14 delle 30 Associazioni rappresentative dei malati cronici. Le soluzioni alle macroscopiche dis-funzioni del sistema sono sintetizzate in tre esplicite richieste formulate, all interno del Rapporto, dalle 30 Associazioni rappresentative dei malati cronici: 1. la semplificazione di accesso ai servizi puntando sulla creazione di una rete telematica che garantisca la piena fruibilità dei diritti; 2. la rivisitazione della norma con l intento di superare l attuale frammentazione tra più Enti dell iter amministrativo armonizzando, su tutto il territorio nazionale, la metodologia di accertamento e di riconoscimento dell impairment; 3. l individuazione, attraverso la Conferenza Stato-Regioni, di standard e di indicatori (di sicurezza e di qualità) per una maggiore tutela dei soggetti disabili. Non voglio, qui, dilungarmi sul metodo che ha informato la redazione del 6 Rapporto sulle politiche della cronicità che alimenta quel senso di sospetto e di distacco con cui, spesso, i medici legali si pongono rispetto ai documenti che provengono dai portatori di interesse; credo, tuttavia, sarebbe un gravissimo errore guardare con sufficienza allo spaccato che ne emerge (e che è esattamente il contrario di quel sistema, efficiente ed efficace, che ammettiamolo- abbiamo descritto in maniera auto-referenziata), rinunciando a riflettere, con serenità e sistematicità, sul nostro ruolo ed a (ri)-ordinare la gerarchia dei molti ed eterogenei problemi che abbiamo nella prassi a partire da uno di essi. Personalmente ritengo che l idea-chiave che gerarchizza il groviglio dei nostri problemi è l idea stessa di Medicina legale pubblica o, più opportunamente, il modello entro il quale la nostra Disciplina vorrà sapersi responsabilmente collocare. Questo modello, per la maggior parte di noi, è un modello che, mutuando la nostra posizione nella pratica forense, è di assoluta terzietà rispetto alle parti e di equi-distanza rispetto agli interessi legittimi in gioco; per pochi altri è invece la capacità (e la consapevolezza) di realizzare un azione professionale a più ampio raggio che, trascendendo il modello precedente pur senza rinunciare alla nostra specifica impostazione metodologica, deve essere orientata alla tutela solidaristica della salute che si realizza con un impegno particolarmente attento specie riguardo alle persone più deboli e più fragili. La questione non è marginale come potrebbe apparire, prima facie, ma di tutta evidenza per il futuro della nostra Disciplina di cui, come dicevo, siamo comunque responsabili. 5
6 A favore del primo modello và certamente la nostra secolare tradizione culturale e la nostra specifica formazione universitaria che è stata particolarmente attenta ad orientarci verso quello stile che, nella prassi forense, è garanzia del livello di terzietà tra gli interessi in gioco ed a supporto tecnico dell autorità giudicante; autorità che resta, in tale contesto, non solo il mandante della nostra azione professionale ma chi la condiziona (con la formulazione di espliciti quesiti che circoscrivono il campo ed il nostro raggio d azione), dunque il nostro destinatario principale ed il nostro interesse prevalente che, per fini di natura esclusivamente processuale, finisce con lo scotomizzare gli altri interessi espressi dalle parti in gioco, spesso legittimi ancorché tra loro costantemente contrastanti. Il secondo modello non trova, invece, esplicito riferimento nella nostra tradizione e nella nostra formazione universitaria; chi di noi lo sostiene a fondamento della prassi sà perfettamente che il paradigma fondante è del tutto recente anche se l idea madre che lo anima è da ricondurre a quanto previsto dalla legge n. 833/1978, istitutiva del Servizio sanitario nazionale: legge che, con grandissima lungimiranza e, se vogliamo, con straordinario coraggio, ha riconosciuto alla medicina legale pubblica parità di rango rispetto alla cura, alla riabilitazione ed alla prevenzione, ponendola tra le articolazioni fondamentali del Servizio sanitario nazionale a garanzia del principio generale sancito dall art. 32 della nostra Carta costituzionale. Di questo principio informatore abbiamo saputo cogliere però solo alcune sfaccettature. Ci siamo battuti con forza, per molti anni e diciamolo pure con alterne fortune, per l istituzione dei Servizi di Medicina Legale e per sottrarre ai Colleghi igienisti competenze che riteniamo pertinenti con la nostra sfera di operatività; ma forse, non abbiamo connotato con la medesima forza quel viraggio di stile rispetto al passato che si imponeva per caratterizzarci e non siamo riusciti a dare un volto nuovo alla nostra Disciplina non tanto rispetto al sapere quanto, invero, ai modi ed ai valori che devono contraddistinguere le nostre azioni professionali. Sottolineo un adagio che ho già formulato alcuni anni fa, in occasione del Convegno nazionale svoltosi a Ferrara nel 2004, discutendo riguardo all esegesi interpretativa dell handicap in situazione (con connotazione) di gravità [7]. A me sembra che la strada su cui dobbiamo incamminarci non è più quella della terzietà e che è del tutto necessario imboccare, non abdicando al nostro sapere ed alla nostra impostazione metodologica, una strada nuova, (ri)-umanizzando -per così dire- il nostro sapere che, incline a quelle che sono le esigenze di giustizia della pratica forense, non ha ancora acquistato piena dimestichezza con il territorio e con le esigenze di salute delle persone, che ha esasperato il tecnicismo orientato a produrre operazioni (non prestazioni) esponendoci al rischio di operare senza fare e di fungere, a seconda delle circostanze storiche, da ammortizzatori sociali e/o da contenitori della spesa pubblica ed a porre in secondo ordine la tutela solidaristica della salute ed i bisogni che esprimono i soggetti più deboli e fragili. Il connotato che, a mio modo di vedere, non abbiamo ancora acquisito e che è fondamentale per un sapere pratico quale è il nostro è la libertà: il medico legale che accetta di consegnarsi ad una razionalità puramente tecnica e che usa le norme senza saperle interpretare correttamente nell interesse di salute delle persone è come se accettasse di operare attraverso condotte pre-ordinate, come le lavatrici attraverso i programmi pre-impostati di lavaggio. 6
7 Qualunque scienza non è un insieme di nozioni acquisite, un formulario ma è una lingua: un insieme, cioè, di forme e di regole che vivono nel tempo, in un certo tempo, per una massa parlante, anche in funzione della sua comprensibilità (readibility). La scienza -e la medicina legale non può assolutamente essere avulsa da questo processo- deve essere, dunque, una cultura che si occupa del reale, è un linguaggio che non fotocopia il reale così come è oppure passivamente ma raccorda la realtà al nostro modo di pensarla, di comprenderla e di interpretarla; ed è un nostro preciso dovere il rappresentare -interpretandole e non usandole- le norme e le regole, assumendoci la responsabilità di utilizzarle, con equità e giustizia (non carità) sociale, nell interesse prioritario di chi accede motivatamente ai nostri Servizi se il nostro statuto ontologico, condiviso dal contesto sociale entro cui collochiamo e che ci legittima, è quello di essere dei professionisti che operano perseguendo la tutela solidaristica della salute nell interesse, costituzionalmente garantito (art. 32), del singolo e dell intera collettività. Se, questo, è il nuovo paradigma che deve saper animare la Medicina Legale pubblica e sul quale è auspicabile convergano anche le sinergie del mondo accademico che prepara i futuri professionisti mi sembra che esso, contestualmente, funga da volano per (ri)-orientare le gerarchie dei molti problemi, motivandoci a collocarci al loro interno in maniera del tutto nuova, con rinnovato interesse e con quello slancio vitale con il quale abbiamo caratterizzato l idea-madre della parola (ri)-vitalizzare: parola assunta nel suo straordinario significato di pianificare, responsabilmente, un insieme di azioni a sostegno dello scopo di rendere efficiente e dinamico un qualcosa che non lo è più o che non lo è mai stato e che, nel nostro caso, è rappresentato dall istituto giuridico dell invalidità civile. 4. Le azioni di governo clinico per (ri)-vitalizzare l istituto giuridico dell invalidità civile Mi chiedo se le difficoltà che stanno incontrando i Servizi di Medicina Legale del Servizio sanitario nazionale siano un fatto isolato e se le stesse da ricondurre ad un problema di mezzi ((le disponibilità scientifiche e le disponibilità economiche) o ad un problema di modi (i valori e la personalizzazione della cura) e mi chiedo, ancora, se per (ri)-vitalizzare l istituto giuridico dell invalidità civile e gli altri settori di nostra pertinenza, rendendoli più efficienti e dinamici, dobbiamo percorrere strade nuove o servirci di esperienze collaudate, già sperimentate in altre branche del sapere medico. A me pare che le nostre attuali difficoltà sono un aspetto della crisi, più generale, che stà attraversando la medicina pubblica di tutti i Paesi industrializzati, indipendentemente dalle forme ordinamentali dei sistemi sanitari, provocata dalla cultura della globalità, dai condizionamenti imposti dai vincoli economici, dal ripensamento dei fondamenti (e dell identità) della scientificità medica e, soprattutto, dalle profonde trasformazioni sociali che hanno messo in discussione lo statuto ontologico del malato: malato che, oggi, non è più l oggetto passivo della medicina ma il soggetto che, attivamente e consapevolmente, aziona tutti i determinanti sociali che gli garantiscono di esercitare i suoi diritti tra cui quello di personalità, di libertà di scelta e di salute. 7
8 Una crisi generale e profonda, dunque, determinata, nella società occidentale, non solo dalle contingenze (emergenze) di ordine economico ma anche dall attuale ripensamento dell idea di scientificità medica: non tanto riguardo alle conoscenze ma, soprattutto, alle loro relazioni con altri tipi di conoscenza (e di epistemologia) che riguardano le scienze umane, quelle sociali, quelle linguistiche, quelle eticomorali e, più in generale, tutte quelle scienze che, pur non riguardando la natura biologica del malato, la condizionano e la caratterizzano. All interno di questa crisi generale, trasversale a tutti i settori della medicina, si impone, anche per la nostra Disciplina, un deciso cambio di rotta orientato a dar significato ed identità alla nostra azione professionale che -lo ricordavo discutendo del paradigma di riferimento entro il quale vogliamo collocarci- deve essere garante della tutela costituzionale del bene-salute attraverso un azione professionale orientata, prioritariamente, ai valori ed alla persona, sinergica agli interventi di cura, di prevenzione e di riabilitazione. Se questa necessità sarà condivisa si impone, tuttavia, l altra questione: su quale strada dovrà avvenire questo cambiamento radicale di rotta? Percorrendo strade nuove che portano verso continenti non ancora conosciuti? O, invece, percorrendo le stesse rotte che altri settori della medicina, coinvolti nella nostra stessa crisi, hanno già provando a percorrere nel contesto di quelle azioni di miglioramento continuo della qualità che vanno, oggi, sotto il nome di governo clinico (o di Clinical governance) 1? Personalmente credo che quest ultima sia la strada sulla quale anche noi, medici-legali, dobbiamo incamminarci se vogliamo, effettivamente, (ri)-vitalizzare i settori di nostra pertinenza portandoli, attraverso azioni strutturate e coerenti, in condizioni di efficienza e di dinamismo. Con una sola attenzione! La Clinical governance non è una moda effimera ma uno strumento di lavoro complesso, scomponibile in una serie di elementi costitutivi (la formazione continua, la trasparenza, la verifica clinica, la gestione del rischio, la verifica clinica, la ricerca e lo sviluppo), che ci educa all esercizio continuo della responsabilità del miglioramento del servizio erogato a salvaguardia di alti standard assistenziali, con il coinvolgimento di tutti i portatori di interesse: i professionisti sanitari, gli amministratori, i pazienti e le loro Associazioni rappresentative. Come tale, è uno strumento di lavoro che richiede costanza e tenacia e non già un qualcosa da utilizzare saltuariamente o per un periodo circoscritto. 1 La Clinical Governance è un sistema organico di interventi proposto, per la prima volta dal National Health Service Trust britannico nel 1997 nell intento di riequilibrare il dissesto del Servizio sanitario inglese e la sfiducia dei cittadini nei confronti delle strutture sanitarie pubbliche (mosse dagli insuccessi nelle diagnosi di tumore osseo alla Royal Orthopaedic Hospital di Birmingham e nella terapia cardi-ochirurgia pediatrica alla Royal Infirmare di Bristol) con l intento di assicurare gli obiettivi della cura e di intraprendere, contestualmente, le azioni volte a realizzare il miglioramento continuo dell assistenza sanitaria. Molte sono state le definizioni di Clinical Governance anche se, probabilmente, la più felice è quella fornita, nel 1998, da Scaly e Donaldon: gli Autori la identificano nei riferimenti entro i quali le Organizzazioni sono responsabili del miglioramento continuo della qualità dei loro servizi e della salvaguardia di alti livelli di assistenza. 8
9 Dobbiamo essere consapevoli di questo se vogliamo, effettivamente, orientare in questa direzione quel cambio di rotta che si impone anche per la nostra Disciplina del cui destino siamo responsabili e se vogliamo, in particolare, (ri)- vitalizzare i settori di nostra pertinenza che soffrono, ancora, della mancanza di un progetto generale orientato al miglioramento della qualità e dell assenza (o del mancato riconoscimento) di standard minimi che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale. Vediamo ora di capire come gli elementi costitutivi della Clinical governance possono essere applicati alla nostra attività valutativa e, alla luce della mia personale esperienza, su quali linee di intervento i nostri programmi di miglioramento continuo della qualità potranno essere attivati, nell intento di (ri)- vitalizzare, responsabilmente, l istituto giuridico dell invalidità civile. 4.1 La trasparenza (la visione condivisa) Se le azioni della Clinical governance si realizzano nell esercizio della responsabilità per il miglioramento continuo della qualità dei servizi erogati e nella salvaguardia di alti standard assistenziali, le azioni che devono supportare la trasparenza (o la visione condivisa) delle nostre azioni professionali dovranno essere specificatamente orientate lungo almeno tre direttrici: 1. l individuazione delle procedure che definiscono il chi fa, il che cosa fa ed il come lo fa all interno delle nostre Organizzazioni; 2. la predisposizione di un progetto informativo adeguato, specificatamente orientato alle persone che afferiscono ai nostri Servizi; 3. la cura dei rapporti con tutti i portatori di interesse (stake-holders). Definire (preferibilmente per iscritto) le procedure di un organizzazione complessa quale è la nostra non significa solo definire il chi fa, il che cosa fa ed il come lo fa ma, anche, rivedere sistematicamente il nostro assetto organizzativo nell intento di modificare i nostri stili e comportamenti stereotipati, superando gli ardui scogli della tradizione storica che si esplicitano nel noto adagio Perché modificare: si è sempre fatto così. Nel mio contesto organizzativo ciò è avvenuto per una fortuita coincidenza: uno tra gli obiettivi del Budget 2000 era quello di definire per iscritto le procedure di ogni singolo percorso assistenziale nell ottica dell accreditamento istituzionale. Coerentemente a ciò sono state riviste tutte le fasi dei processi e sono state definite, per ciascun percorso assistenziale, le procedure che devono essere seguite dall Organizzazione in relazione agli adempimenti di natura amministrativa (preliminari, contestuali e successivi ad ogni visita medica) ed agli adempimenti di natura tecnico-sanitaria, tenuto conto di due variabili: da una parte il rispetto delle norme di settore e, dall altra, ponendosi nell ottica di semplificare l accesso del cittadino al servizio. Non è certo questa la sede per presentare il documento nel suo complesso, che è stato aggiornato nel 2003, anche se, limitatamente al settore dell invalidità civile, voglio riassumerne gli elementi di rilievo in riferimento: sub. a) al contesto organizzativo in cui sono effettuate le visite mediche; sub. b) alla metodologia valutativa. 9
10 Riguardo al contesto organizzativo, le regole generali che sovra-intendono la nostra Organizzazione e che costituiscono standard di erogazione del servizio, attengono: 1. la gestione informatizzata di tutte le fasi del processo, ivi compresa la redazione del Modello A/San, fatta eccezione per la compilazione ancora manuale della cartella clinica personale; 2. l organizzazione distrettualizzata delle visite mediche (oltre il 50% delle medesime sono realizzate in sedi di lavoro periferiche diverse da quella centrale) in ambulatori decorosi, facilmente raggiungibili e, con una sola eccezione, sbarrierati sotto il profilo architettonico; 3. l organizzazione, codificata, delle visite mediche effettuate al domicilio della persona nel caso di intrasportabilità della medesima a mezzo ambulanza e delle visite mediche per le quali si rende necessaria una priorità di risposta (per il pericolo di vita della persona stessa), coerentemente a quanto previsto dalla Giunta provinciale di Trento nel ; 4. l attività di front-office svolta dal personale amministrativo della Unità Operativa di Medicina Legale e dei Distretti sanitari; 5. la scansione temporalizzata degli appuntamenti per la visita medica fissati a distanza di 35 m l uno dell altro; 6. i tempi dedicati a ciascuna visita medica (35 m ), effettuata da un unico medico, per mettere la persona a suo agio e per effettuare un accurato esame clinico; 7. la trasmissione celere del Modello A/SAN. La metodologia valutativa, recependo la proposta presentata, qualche anno fa, da CARLINI e BACCI [2], è stata scandita nelle seguenti fasi operative che, al pari delle precedenti, costituiscono altrettanti standard di erogazione del servizio: 1. acquisizione della documentazione sanitaria ed amministrativa contenuta nel fascicolo preparato dal personale amministrativo; 2. effettuazione della visita medica correlata dall esame della documentazione clinica prodotta dalla persona; 3. formulazione dell epicrisi medico-legale, privilegiando gli aspetti funzionali rispetto alla diagnosi clinica; 4. verifica del requisito della permanenza dello stato invalidante ed utilizzo, appropriato, dello strumento della revisione medica disposta solo nei casi in cui è ragionevole attendersi, rispetto a quanto accertato, una modificazione dello stato di salute della persona; 2 Il riferimento è alla deliberazione n. 386 approvata dalla Giunta provinciale di Trento il 21 febbraio 2003 con la quale è stato attivato il processo di ri-organizzazione dell attività valutativa, attraverso: a) il trasferimento, ai Distretti sanitari, dell attività di valutazione dell invalidità civile in prima istanza nei riguardi di soggetti anziani ultra-65enni, fermo restando il ruolo di coordinamento e di governo affidato alla Unità Operativa di Medicina Legale; b) la disciplina dei percorsi per i quali, in relazione alle condizioni di salute della persona, si rende necessaria la priorità di risposta, ovverosia l effettuazione della visita medica al domicilio della persona entro il termine massimo di 30 giorni (ridotti a 15 giorni a partire dall ) dalla presentazione della domanda amministrativa. 10
11 5. valutazione medico-legale dell impairment lavorativo e, nei soggetti ultra- 65enni, delle difficoltà persistenti a svolgere i compiti e le funzioni proprie dell età utilizzando apposite scale di valutazione multi-dimensionale approvate dalla Giunta provinciale di Trento; 6. formulazione dei giudizi medico-legali cosiddetti accessori, ancorché obbligatori per legge (potenzialità lavorative). Le peculiarità che caratterizzano il nostro attuale assetto organizzativo e che costituiscono, come ricordavo, standard di qualità del servizio riguardano l utilizzo sistematico della cartella clinica personale e l utilizzo, nel caso di soggetti anziani ultra-65enni, a completamento dell esame clinico, dei test di valutazione multidimensionale che la Giunta provinciale di Trento ha approvato, nel 1999, quali strumenti per graduarne le difficoltà persistenti. La cartella clinica personale viene utilizzata, nel nostro contesto organizzativo, dal 1998 anche se la proposta iniziale, dopo aver sperimentato sul campo la tenuta dello strumento, è stata, nel tempo, ripetutamente modificata e semplificata; essa è stata predisposta utilizzando i diversi settori che compongono la cartella clinica tradizionale (parte anagrafica, raccolta dell anamnesi e dell esame clinico mirato) adattate in funzione della necessità di formulare un epicrisi medico-legale orientata in senso dinamico-funzionale e di esprimere un giudizio valutativo. Nel caso di persone anziane ultra-65enni l esame clinico viene integrato, come ricordavo, con le scale di valutazione multi-dimensionale approvate dalla Giunta provinciale di Trento con l atto deliberativo n dd. 9 aprile 1999 ( Indirizzi per la valutazione dello stato di invalidità civile nei riguardi dei soggetti ultra- 65enni ), rappresentate [13]: a) dall indice di Barthel-mobilità per la valutazione della mobilità (deambulazione, passaggi posturali e capacità di salire/scendere le scale); b) dall indice di Barthel-ADL per la valutazione degli atti quotidiani della vita (identificati nell alimentazione, nella vestizione, nel bagno, nella cura del corpo, nella continenza urinaria e fecale e nell utilizzo del WC); c) dal Mini mental state (MMS) per la valutazione delle funzioni cognitive. L indice di Barthel-mobilità, nella versione richiamata nell atto deliberativo, esplora tre funzioni riconducibili alla mobilità (il trasferimento sedia-letto, la deambulazione e la capacità di percorrere le scale) ad ognuna delle quali corrispondono items pre-definiti (in numero di 3 o di 4 a seconda delle funzioni esplorate) con punteggi numerici altrettanto pre-definiti: Trasferimento sedia-letto: - indipendente (15 punti) - minima assistenza o supervisione (10 punti) - capace di sedersi ma necessita di massima assistenza al trasferimento (5 punti) - dipendente (0 punti) Deambulazione: - indipendente, può usale ausilio ad eccezione del girello (15 punti) - con aiuto (o girello) per almeno 50 passi (10 punti) - Indipendente con carrozzina o in grado di compiere pochi passi con aiuto o con ausili (5 punti) - dipendente (0 punti) 11
12 Salita scale: indipendente (10 punti) necessita di aiuto o supervisione (5 punti) Non è in grado (0) A seconda della combinazione dei punteggi ottenuti si ottengono le tre seguenti classi di difficoltà persistenti nella funzione deambulatoria: 1. punteggio di Barthel mobilità da 30 a 40 (persona autonoma nella deambulazione); 2. punteggio di Barthel mobilità da 15 a 25 (persona assistita nella deambulazione); 3. punteggio di Barthel mobilità da 0 a 10 (persona dipendente nella deambulazione). L indice di Barthel-ADL, nella versione semplificata adottata dalla Giunta provinciale di Trento nello stesso atto deliberativo, indaga, a sua volta, le seguenti 7 funzioni ad ognuna delle quali corrispondono items pre-definiti a cui corrispondono punteggi varabili (da 0 a 15) in relazione al progressivo grado di dipendenza della persona negli atti quotidiani della vita: 1. alimentazione; 2. bagno; 3. cura del corpo; 4. abbigliamento; 5. controllo dell alvo; 6. controllo della minzione. 7. trasferimento ed uso del WC. A seconda della combinazione dei punteggi ottenuti si ottengono le tre seguenti classi di difficoltà persistenti negli atti quotidiani della vita: 1. punteggio di Barthel-ADL da 50 a 80 (persona autonoma negli atti quotidiani della vita); 2. punteggio di Barthel-ADL da 15 a 45 (persona parzialmente dipendente negli atti quotidiani della vita); 3. punteggio di Barthel-ADL da 0 a 10 (persona totalmente dipendente negli atti quotidiani della vita). Il Mini mental state, nella sua versione originale proposta, nel 1975, da FOLSTEIN e Coll. e come tale adottato dalla Giunta provinciale di Trento nello stesso atto deliberativo, indaga, con la somministrazione di alcune domande e l effettuazione di qualche test di performance, le seguenti aree della sfera cognitiva attraverso una griglia di analisi pre-definita cui corrispondono i punteggi che, sommati, tenuto conto di alcuni fattori correttivi determinati dall età della persona e dal grado di scolarità della stessa, danno un valore massimo di 30 (normalità): 1. orientamento temporale ed orientamento spaziale (10 semplici domande somministrate); 2. capacità di registrazione (si nominano tre oggetti, si chiede alla persona esaminata di ripeterli uno alla volta e tutti e tre si contano il numero di tentativi effettuati e si assegna 1 punto per ogni riposta esatta); 12
13 3. capacità di attenzione e di calcolo (sottrarre 7 a 100 fino a 5 risposte assegnando 1 punto per ogni risposta esatta; in alternativa si chiede di compitare la parola mondo o la parla carne al contrario); 4. capacità di rievocazione (si chiede alla persona esaminata di ripetere i nomi dei tre oggetti precedentemente registrati e si assegna 1 punto per ogni risposta esatta); 5. capacità di linguaggio (si chiede alla persona esaminata di nominare la matita e l orologio, di ripetere una piccola frase, di eseguire un ordine in tre parti, di scrivere una frase, di copiare un disegno geometrico e di leggere ed eseguire un messaggio comunicato per iscritto). Sia il contesto organizzativo sia la metodologia valutativa definita nelle nostre procedure organizzative costituiscono standard di qualità che connotano i modi di erogazione del servizio e non già semplici misure organizzative che individuano, più genericamente, il chi fa ed il che cosa fa : modi di erogazione che, necessariamente, devono essere orientati ai valori ed al rispetto della persona senza trascurare l attività di miglioramento continuo e di controllo della qualità del servizio erogato che si avvalgono, come avrò modo di evidenziare nel paragrafo 4.3, dell analisi, a campione, di un numero, annualmente pre-definito, di cartelle cliniche personali. Anche riguardo alle azioni finalizzate ad informare (responsabilizzandolo) il cittadino che afferisce ai nostri servizi ed a migliorare i rapporti con tutti i soggetti portatori di interesse (stake-holders), le nostre azioni devono essere strutturate in maniera sinergica e del tutto coerente: non è, infatti, possibile migliorare l informazione con l obiettivo di responsabilizzare il cittadino rendendolo edotto sì dei suoi diritti ma anche dei vincoli fissati dalle normative di settore senza strutturare, al contempo, un piano di intervento rivolto a tutti i soggetti portatori di interesse con l intento di favorire la nascita di quella rete territoriale, tanto auspicata ma dalla quale, troppo spesso, ci vogliamo ancora estraniare. Sono consapevole che questo è un campo del tutto ostico ed oltremodo difficile e conosco stimati Colleghi che, sfiduciati, hanno oramai rinunciato a qualsivoglia azione correttiva nei confronti di un sistema che ne siamo tutti consapevoli- è alimentato da interessi alquanto diversi (e non sempre dichiarati), che, purtroppo, alimentano la sfiducia del cittadino in ragione dell (in)-coerenza informativa che regna incontrastata: ciò che per il medico di medicina generale o per l addetto di un Patronato o di una Associazione rappresentativa degli invalidi è un diritto sembra essere, spesso, svilito dai nostri Servizi, come dimostrano i dati forniti nel 6 Rapporto sulle politiche della cronicità in Italia nella parte in cui si lamentano, da parte di 14 delle 30 Associazioni rappresentative dei malati cronici, le limitazioni nell ottenimento dell indennità di accompagnamento e dell handicap. E, ciò, è paradossale per almeno due ordini di ragioni. La prima è la situazione di legalità in cui sono convinto lavorino i nostri Servizi che riconoscono e/o negano i diritti azionati dal cittadino nel rispetto di norme che non sono sempre lo sappiamo- chiare; la seconda è che il sospetto si insinua nel cittadino che afferisce ai nostri Servizi e dunque- nel soggetto cui le nostre azioni professionali sono, in primis, rivolte. Questi paradossi, fonte spesso di quell ampia sfiducia che si coglie nei nostri confronti se vogliamo essere onesti sul piano intellettuale, ci devono motivare a 13
14 strutturare le più idonee azioni correttive nei confronti di un sistema a maglie che deve essere guidato e coordinato dai nostri Servizi, con una regia sapiente ancorché poco appariscente; allenandoci, dunque, ad una responsabilità che non può non considerare tutti i portatori di interesse alla stregua di partner, attenti e responsabili, di un sistema che ha assoluta necessità di essere reso coerente nell interesse del cittadino, pur nel rispetto dei ruoli che ciascuno ricopre al suo interno. In questa direzione la nostra linea di condotta deve essere particolarmente attenta e deve realizzarsi, come è avvenuto nella nostra organizzazione, attraverso le seguenti azioni: 1. predisposizione di una Guida ragionata che possa fungere, per tutti i medici di medicina generale e gli specialisti ambulatoriali, da utile supporto non solo nella redazione della certificazione medica che il cittadino allega a sostegno della domanda amministrativa ma anche per comprendere quali sono i vincoli normativi dell istituto giuridico dell invalidità civile e la metodologia valutativa che dobbiamo utilizzare; 2. inserimento, all interno della Carta dei Servizi e nel sito aziendale, di alcune brevi schede riassuntive destinate al cittadino che individuano le modalità di accesso al servizio e di erogazione del medesimo; 3. formazione costante di tutti i medici di medicina generale e degli specialisti ambulatoriali, con lo strumento della formazione continua in medicina e, se possibile, d intesa con l Ordine dei Medici chirurghi e degli Odontoiatri; 4. realizzazione, con cadenza annuale, di un piano di attività specificatamente destinato a tutti i soggetti portatori di interesse a supporto della trasparenza organizzativa e della messa in rete dei servizi. Quest ultima attività risulta del tutto strategica se vogliamo realmente (ri)- vitalizzare l istituto giuridico dell invalidità civile in termini di efficacia, di efficienza e di appropriatezza ed ha portato, nel nostro contesto territoriale, ai seguenti risultati concreti da quando, nel nostro Budget, si è voluto inserire, tra gli obiettivi annuali, il miglioramento della comunicazione con gli stake-holders: a) realizzazione di incontri periodici, con larga partecipazione di tutti i soggetti portatori di interesse, finalizzati a rendere conto degli impegni assunti nei piani annuali di attività, degli eventuali problemi incontrati in corso d anno e dei risultati raggiunti non solo in termini di indicatori di performance; b) semplificazione dei moduli di domanda da utilizzare nella presentazione della domanda di riconoscimento dell invalidità civile, della cecità civile, del sordomutismo e dell handicap; c) predisposizione di una breve nota informativa che viene allegata al modello A/SAN nella quale si esplicitano al cittadino i relativi diritti ed i successivi percorsi che Egli deve seguire per l attivazione degli stessi; d) stesura di una convenzione con la Provincia autonoma di Trento finalizzata a realizzare la costituzione di punti informativi per consigliare ed orientare il cittadino e per rendere più efficace, anche con lo strumento della formazione continua, il ruolo di chi lavora all interno degli 11 sportelli periferici di assistenza e di informazione al pubblico della medesima; 14
15 e) realizzazione (nel corso di questo mese) di due corsi di formazione, destinati agli operatori degli Enti di Patronato ed al personale delle Associazioni rappresentative degli invalidi (A.N.M.I.C., E.N.S. ed U.I.C.), progettati con il duplice obiettivo di garantire l accesso appropriato ai servizi e, soprattutto, la coerenza delle informazioni fornite al soggetto disabile. 4.2 L efficacia e l efficienza dell intervento assistenziale Molto si discute oggi riguardo all efficacia ed all efficienza di qualsivoglia intervento assistenziale interpretate, rispettivamente, come la capacità di fornire una prassi medica appropriata e di elevata qualità nei risultati, razionalizzando, nel contempo, la spesa pubblica. In quest ampio dibattito, sorto a margine del processo di aziendalizzazione del Servizio sanitario nazionale che ha coinciso con l introduzione di logiche economico-produttive ed economico-gestionali nell organizzazione e gestione dei servizi sanitari, poco abbiamo partecipato non tanto sul versante dell elaborazione dottrinale quanto per le esperienze concrete che abbiamo saputo realizzare all interno dei nostri Servizi. Eppure il tema è anche per noi di tutto rilievo: la Medicina legale non può ritenersi estranea a quel processo sistematico di revisione organizzativa oggi in corso che, nel tentativo di armonizzare le diverse istanze in gioco (quella clinica di offrire il massimo beneficio al singolo paziente, quella dell organizzazione di razionalizzare l utilizzo delle risorse in campo sanitario e quella sociale di ottenere una maggiore partecipazione e controllo sull impiego delle medesime), sempre più focalizza la sua attenzione sull adagio quali sono le cose giuste da fare piuttosto che sul fare bene le cose. Non è questa la sede per entrare nel dettaglio di quest ampio dibattito che ci porterebbe all evidence ed al paradigma della medicina basata sulle prove di efficacia introdotto, nel 1992, da un gruppo di Ricercatori per dare significato alla necessità di sostenere tutte le azioni cliniche su solide evidenze quantitative derivate da una ricerca epidemiologica di buona qualità. Pur tuttavia la nostra attenzione non può non andare ad alcuni tra gli strumenti di lavoro proposti che ci consentono di restare al passo con i tempi e di modulare le nostre azioni professionali su quella razionalità documentata che si oppone alla anarchia, all improvvisazione o ad altre logiche propagandate come buone a priori: mi riferisco allo strumento delle linee-guida ed al sistema degli indicatori clinici che, anche per il nostro ambito di attività, rappresentano formidabili baluardi strategici per (ri)-vitalizzare l ambito valutativo di nostra pertinenza. Riguardo alle linee-guida si impongono alcune precisazioni preliminari per sgombrare il campo da equivoci di fondo che spesso si colgono in tale contento. Una prima precisazione è di natura propriamente semantica ed è finalizzata a comprendere che cosa esse effettivamente siano e quale siano le differenze tra queste ed i protocolli; una seconda precisazione sarà invece di natura applicativa a sostegno dell idea che le linee-guida in ambito medico legale sono del tutto necessarie, che le stesse integrano e non sostituiscono il sistema tabellare e che le medesime hanno una loro intrinseca appropriatezza nella misura in cui sono in grado di colmare le ampie incertezze dell attuale sistema valutativo, forti delle 15
16 molte esperienze nazionali e trans-nazionali codificate nelle numerose Guide esistenti per la valutazione del danno alla persona. Iniziamo con le precisazioni di natura terminologica indicando che cosa è un protocollo e che cosa è una linea guida. Il termine protocollo 3 identifica, in senso generale, uno schema di comportamento (diagnostico, terapeutico o valutativo) pre-definito o, più opportunamente, individuato a priori: dunque, una sequenza di comportamenti standardizzati che definiscono, per alcune circostanze, una prassi pre-impostata la cui violazione è, evidentemente, fonte di responsabilità giuridica. Il termine linea-guida identifica, invece, una raccomandazione di comportamento prodotta attraverso un processo di ricerca sistematica allo scopo di assistere medici e pazienti nel decidere quali siano le modalità di assistenza più appropriate [15 e 21]: come tale, la produzione di una linea-guida è un processo lungo e complesso, guidato da organismi che godono di ampia credibilità rispetto alla professione medica, orientato a valutare criticamente le evidenze cliniche disponibili in relazione soprattutto ai risultati (agli outcam) per orientare responsabilmente la prassi professionale ancorché in maniera indicativa e non cogente. A fronte delle incertezze legate all individuazione del soggetto istituzionale competente ad emanare, nel nostro Paese, linee-guida, esistono molteplici esperienze condotte da numerosi soggetti istituzionali (Agenzie regionali, Ordini professionali Società scientifiche, ecc.) che, sulla scia di esperienze trans-nazionali, hanno prodotto documenti di estremo interesse codificati, comunemente, sotto il nome di linee-guida: in questo processo poco attiva è stata la nostra disciplina anche se, sulla spinta delle diverse iniziative prodotte dal Coordinamento dei medici legali delle Aziende sanitarie, molte sono state le esperienze presentate sottoforma di proposte operative in ambito valutativo che, in qualche fortunato caso, hanno assunto la forma di una linea-guida sostenuta su un processo di revisione sistematica della letteratura. Esiste, poi, una seconda area problematica in riferimento alle linee-guida per l attività di nostra pertinenza a sostegno dell idea della loro necessità in ambito medico legale: le stesse integrano e non sostituiscono il sistema tabellare (che assume per noi il rigore di un vero e proprio protocollo) e la loro intrinseca appropriatezza è proporzionale alla misura in cui esse sono in grado di colmare le ampie incertezze (o zone grigie ) dell attuale sistema valutativo e la difficoltà di utilizzare al meglio il criterio analogico che soffre, evidentemente, di una grandissima area di soggettività. Se dunque- assumiano il sistema tabellare enunciato dal Decreto legislativo 23 novembre 1988, n. 509 e reso esecutivo dal Decreto del Ministero della Sanità 5 3 Questo termine compare in alcune norme approvate nel nostro Paese ed in particolare nel Decreto del Presidente della Repubblica 13 agosto 1981 (art. 23) e nella Legge 23 dicembre 1996, n. 662 che detta le misure di razionalizzazione della finanza pubblica: quest ultima norma individua, in particolare, i soggetti coinvolti nella individuazione dei relativi percorsi assistenziali ( il ministro della Sanità che si avvale dell Istituto superiore di sanità, sentite le Federazioni nazionali dell ordine dei medici e degli odontoiatri e le Società scientifiche interessate ed acquisito il parere del Consiglio superiore di sanità) e fissa il carattere coercitivo dei percorsi in ambito locale e le misure da adottare in caso di mancato rispetto dei protocolli, ivi comprese le sanzioni a carico del sanitario che si discosti dal percorso diagnostico-terapeutico senza giustificati motivi. 16
17 febbraio 1992 alla stregua di un vero e proprio protocollo di valutazione è chiaro che le zone grigie che esso individua sono ampie e di tutta evidenza: mi riferisco, a solo titolo di esempio, alla valutazione delle patologie neoplastiche e delle malattie artro-reumatiche ed alla valutazione delle difficoltà persistenti a svolgere i compiti e le funzioni proprie dell età che, ovviamente, non può essere ancorata alla misura dell impairment lavorativo come suggerito dall inopinata circolare emanata dal Dipartimento della Prevenzione del Ministero della Sanità del 27 luglio 1998 (prot. n. DPV.4/H-F1/643) 4. Su queste ampie zone di incertezza che minano la nostra credibilità istituzionale è del tutto necessario intervenire direttamente attraverso l individuazione di esplicite linee-guida per la valutazione medico-legale come è avvenuto nel nostro contesto organizzativo dove sono state gradualmente prodotte: 1. linee-guida per la valutazione delle difficoltà persistenti a svolgere i compiti e le funzioni proprie dell età nei soggetti infra-18enni anche i fini della concessione dell indennità di accompagnamento; 2. linee-guida per la valutazione delle patologie arto-reumatiche; 3. linee-guida per la valutazione delle patologie neoplastiche; 4. linee-guida per la valutazione delle menomazioni concorrenti e/o coesistenti anche ai fini della concessione dell indennità di accompagnamento; 5. linee-guida per la valutazione della demenza. 4 Nella Circolare si affronta la questione delle difficoltà persistenti in una maniera del tutto incoerente rispetto all ampia elaborazione dottrinale, anche se con l obiettivo di dichiarato di semplificare il lavoro delle commissioni di accertamento e di risolvere gli ampi problemi prodotti dal venir meno della percentualizzazione dell impairment lavorativo nei soggetti anziani ultra- 65enni e che, per la frammentarietà delle norme, erano all origine di ampie difficoltà sia nel campo della fornitura di protesi e/o di ausili sia nel campo dell esenzione dalla quota di partecipazione alla spesa farmaceutica ed a quella sanitaria. La richiamata circolare interpretativa, nel tentativo di porre rimedio ai problemi creati (o sfuggiti) dallo stesso Legislatore, ha compiuto un operazione del tutto fuorviante che, nella sua apparente semplicità, ha prodotto aspetti del tutto devastanti sul piano della corretta interpretazione delle norme che disciplinano l istituto dell invalidità civile e di altre norme di settore; mi riferisco, in particolare, alla normativa riguardo all handicap che, sul piano interpretativo, ha sofferto dei negativi condizionamenti creati dai corto-circuiti interpretativi prodotti dalla circolare ministeriale del 1998 che, a ben osservare, hanno finito con il confondere l impairment lavorativo con i compiti ed le funzioni proprie dell età e la super-invalidità (l indennità di accompagnamento) con l handicap in situazione (con connotazione) di gravità di cui all art. 3, comma 3, della Legge n. 104/1992. Essa ha, in particolare, graduato le difficoltà persistenti di cui all art. 6 del Decreto legislativo n, 509/1988 su tre livelli (identificati con l aggettivo di lieve, medio-grave e grave ), dedotti, o sulla base degli atti o procedendo ad una nuova visita medica, in riferimento alla misura percentuale dell impairment lavorativo: si ritiene che i diversi livelli e gradi di difficoltà possano essere ricondotti a tre classi: difficoltà lievi, corrispondenti a invalidità comprese tra il 33,3% ed il 66,6% (da ½ a 2/3), ai fini della fruizione della assistenza protesica (art. 4, comma 2, del D.M. 28 dicembre 1992); difficoltà medio-gravi, corrispondenti a invalidità comprese tra il 66,6% ed il 99%, ai fini della esenzione dalla partecipazione al costo delle prestazioni sanitarie (art. 6 del D.M. 1 febbraio 1991, e successive modifiche); difficoltà gravi, corrispondenti ad invalidità pari al 100%, ai fini della esenzione dal pagamento della quota fissa sulla ricetta (art. 8, comma 16, della legge n. 537/1993 e successive modificazioni)
18 Se il sistema delle linee-guida è un sistema che và implementato e diffuso all interno della nostra comunità scientifica, il sistema degli indicatori clinici è ancora poco conosciuto e del tutto sporadicamente applicato nei nostri contesti organizzativi. L indicatore è, anzitutto, uno strumento di misura, costituito da un numeratore e da un denominatore, utilizzato come guida per monitorare, valutare e migliorare la qualità delle cure, dei servizi di supporto e delle funzioni organizzative che influenzano gli esiti delle nostre azioni professionali anche in termini di qualità percepita e per il confronto con altre organizzazioni. Pur essendoci molti modi per classificare e descrivere gli indicatori, il più semplice è quello che li distingue in tre categorie [1]: 1. gli indicatori di struttura che descrivono il tipo e l ammontare delle risorse utilizzate da un sistema sanitario nell erogazione dei servivi; 2. gli indicatori di processo che garantiscono il raggiungimento degli obiettivi di un programma o di un servizio; 3. gli indicatori di esito che misurano; a) il miglioramento dello stato di salute di chi è direttamente o indirettamente coinvolto nell assistenza sanitaria e che, a sua volta, può essere ricondotto alla persona, alla collettività, al comportamento ed al grado di soddisfazione della persona; b) altri indicatori di esito non legati direttamente al cliente/paziente. Interpretato dal nostro angolo di visione, il problema degli indicatori clinici è duplice: la costruzione di un indicatore utilizzando, di norma, i nostri dati storici (non si trovano, purtroppo, in letteratura indicatori clinici che possiamo applicare al ostro ambito di attività) e, in secondo luogo, la misurazione periodica dell indicatore ed il suo confronto, se possibile, con analoghi indicatori di altre Organizzazioni sanitarie simili alla nostra. La costruzione di un indicatore risulta, peraltro, secondaria alla scelta che dobbiamo fare se impegnarci o meno nella misurazione della performance: scelta, questa, del tutto strategica se si vuole percorrere la strada del miglioramento continuo della qualità e della erogazione di alti standard assistenziali e se vogliamo percorrere quel cambio di rotta che può (ri)-vitalizzare dal nostro interno l istituto giuridico dell invalidità civile. Ed è, questa, una scelta che non può essere uni-laterale ma che deve essere condivisa da tutta l Organizzazione: misurare significa mettersi alla prova ed andare in questa direzione significa superare quella logica diffusa dell autoreferenzialità che sostiene un modo di essere autoritario e non già autorevole. Mi rendo conto che questo processo è arduo ed irto di difficoltà ma ciò che possiamo fare in questa direzione è straordinario specie se saremmo in grado di collegare il miglioramento della qualità agli indicatori clinici e di misurare, soprattutto, gli indicatori di esito prodotti dalle nostre azioni professionali: gli unici in grado di misurare il miglioramento, diretto o indiretto, prodotto dal nostro intervento professionale sullo stato di salute della persona, inteso secondo le coordinate ripetutamente espresse dall Organizzazione mondiale della sanità (benessere fisico, psichico e sociale). 18
19 Molti sono, dunque, gli indicatori clinici che possiamo adottare nella nostra organizzazione e sui quali non voglio ulteriormente soffermarmi pur desiderando ricordare quali sono state le tappe che, nel nostro contesto organizzativo, ci hanno consentito di identificare un indicatore di esito per misurare, con periodicità annuale, il numero delle indennità di accompagnamento. Nome dell indicatore: numero di riconoscimenti del diritto a beneficiare dell indennità di accompagnamento relativo ai soggetti che, annualmente, presentano domanda per il riconoscimento della invalidità civile e che sono visitati dagli organi a ciò abilitati dalla Legge provinciale n. 7/1998. Riferimenti bibliografici: non sono state reperite specifici riferimenti bibliografici, ma scarne indicazioni sulla necessità che siano i medici legali e non già altri professionisti i soggetti abilitati ad esprimere i giudizi valutativi in punto di indennità di accompagnamento accanto a dati statistici sul numero complessivo di indennità di accompagnamento concesse nel nostro Paese e dati statistici sul numero complessivo di indennità di accompagnamento erogate nella Provincia autonoma di Trento 5. Numeratore: soggetti di tutte le età riconosciuti annualmente nel diritto a percepire l indennità di accompagnamento. Fonte dei dati del numeratore: due sono le fonti che ci consentono l acquisizione del dato. L archivio (denominato AML) di gestione informatizzata dell accertamento dell invalidità civile utilizzato dall Unità Operativa di Medicina Legale e l archivio in essere presso la struttura (l Agenzia per l assistenza e la previdenza integrativa di Trento) che, nella Provincia autonoma di Trento, è l erogatrice diretta delle prestazioni economiche. Denominatore: popolazione residente in Provincia autonoma di Trento 5 MARTELLONI (2002) ha evidenziato il ruolo positivo esercitato dai medici legali nel dare soluzione all aumento vertiginoso degli invalidi civili e conseguentemente delle spese in prestazioni economiche: nel 1990 l incremento della spesa sociale relativa agli invalidi civili è salita, in Italia, del 1200% rispetto al 1981, mentre nel 1998 è salita del solo 25% rispetto al Lo stesso MARTELLONI (2003) ricorda che i soggetti in Italia riconosciuti invalidi civili ed aventi diritto alla indennità di accompagnamento sono, nel 1996, , con uno scostamento dello 0,02% rispetto al Il rapporto conclusivo elaborato dalla Commissione di indagine sui risultati dell attività di verifica della permanenza in ambito di invalidità civile (2000) evidenzia che il numero dei beneficiari dei trattamenti economici concessi a favore degli invalidi civili, dei ciechi civili e dei sordomuti assomma, al 31 dicembre 1999, a ed il numero delle prestazioni a (tenuto conto dei casi di doppia prestazione: pensione più indennità di accompagnamento), con una variazione media annua dell 1,94% e, rispettivamente, dell 1,79%. Nel volume elaborato dalla Provincia autonoma di Trento Il fondo per la non autosufficienza (2003) si evidenzia, infine, che il numero degli invalidi civili residenti nella Provincia autonoma di Trento è di 9524 unità (219 di età compresa tra i 0 ed i 17 anni, 1905 di età compresa tra 18 e 64 anni e 7400 di età superiore ai 65 anni), rappresentando essi l 1,98% sul totale della popolazione (riferita al ). 19
20 Fonte dei dati del numeratore: dati dell ultimo censimento, riferito alla popolazione residente in Trentino al ( abitanti). Ambito applicativo: governo clinico dell accertamento medico-legale dell invalidità civile orientato alla situazione attuale e proiettato alla situazione organizzativa futura che, in tale ambito di attività, vede coinvolti molti professionisti (almeno 11 rispetto a 4), non specialisti nella disciplina, operanti nei Distretti Sanitari. Frequenza e periodicità della rilevazione: annuale. 4.3 La formazione permanente e la verifica clinica (audit clinico) Questi due distinti strumenti della Clinical Governance saranno esaminati congiuntamente per una felice evenienza di recente introduzione in quell ampio panorama che si identifica oramai nell acronimo E.C.M. (sistema dell Educazione continua in medicina) introdotto, nel nostro Paese, nel 2001: la possibilità di organizzare, oltre alla formazione residenziale ed alla formazione a distanza, programmi di formazione sul campo (FSC), ovverosia un attività di controllo, di riflessione, di super-visione e di ricerca specificatamente mirati al miglioramento della qualità a partire dalla nostra pratica professionale e dai problemi che caratterizzano la prassi valutativa. L esperienza che abbiamo maturato nel nostro contesto organizzativo, nel biennio , servirà a chiarire meglio la questione nei suoi aspetti praticoapplicativi. Preliminarmente devo però dare atto del particolare contesto organizzativo che ha reso possibile attivare, con lo strumento della formazione sul campo (FSC), la formazione del personale medico adibito alla valutazione medico-legale dell invalidità civile: contesto organizzativo che risulta condizionato dalla deliberazione n. 386 approvata dalla Giunta provinciale di Trento il 21 febbraio 2003 con la quale, in buona sostanza, sono stati posti in carico a Colleghi igienisti dei Distretti sanitari gli accertamenti medico-legali dell invalidità civile in 1^ istanza relativamente ai soli soggetti anziani ultra-65enni ed è stato definito il ruolo di coordinamento, di indirizzo, di governo e di formazione in capo alla Unità Operativa di Medicina Legale alla quale competono, inoltre, tutti gli altri accertamenti sanitari ed i ricorsi amministrativi presentati alla Commissione sanitaria di 2^ istanza [ ]. Questo processo di (ri)-organizzazione dell attività valutativa propedeutica al riconoscimento della invalidità civile voluto dalla Giunta provinciale di Trento nel dichiarato obiettivo di semplificare l iter assistenziale in carico al cittadino è stato sostenuto, sul piano formativo, sia con la formazione residenziale che con quella sul campo, con l obiettivo di: 1. curare la formazione e l aggiornamento del personale medico dei Distretti sanitari assegnato a questo ambito di attività; 2. curare la formazione e l aggiornamento del personale medico della Unità Operativa di Medicina Legale nella funzione di coordinamento, di indirizzo e di governo; 3. facilitare il cambiamento organizzativo che, come tutte le trasformazioni radicali dell organizzazione, è stato un processo del tutto complesso, 20