Source: https://radalegislacyjna.gov.pl/dokumenty/opinia-z-27-wrzesnia-2019-r-o-projekcie-ustawy-o-kuratorskiej-sluzbie-sadowej-ud-358-z
Timestamp: 2020-05-27 00:08:42+00:00
Document Index: 120307079

Matched Legal Cases: ['art. 118', 'art. 123', 'art. 124', 'art. 134', 'art. 135', 'art. 177', 'art. 1', 'art. 42', 'de lege ferenda', 'art. 42', 'art. 42', 'art. 42', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 4', 'art. 40', 'art. 61', 'art. 40', 'art. 43', 'art. 91', 'art. 43', 'art. 91', 'art. 43', 'art. 32', 'art. 45', 'art. 34', 'art. 34', 'art. 45', 'art. 23', 'art. 9', 'art. 4', 'art. 3', 'art. 31', 'art. 4', 'art. 12', 'art. 12', 'art. 37', 'art. 37', 'art. 38', 'art. 37', 'art. 38', 'art. 37', 'art. 38', 'art. 38', 'art. 43', 'art. 43', 'art. 43', 'art. 43', 'art. 43', 'art. 56', 'art. 56', 'art. 56', 'art. 57', 'art. 58', 'art. 57', 'art. 57', 'art. 58', 'art. 58', 'art. 61', 'art. 39', 'art. 58', 'art. 56', 'art. 57', 'art. 58', 'art. 64', 'art. 23', 'art. 23', 'art. 91', 'art. 42', 'art. 91', 'art. 42', 'art. 91', 'art. 109', 'art. 91', 'art. 45', 'art. 45', 'art. 91', 'art. 93', 'art. 91', 'art. 91', 'art. 93', 'art. 99', 'art. 36', 'art. 91', 'art. 5', 'art. 43', 'art. 157', 'art. 212', 'art. 216', 'art. 217', 'art. 43', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 114', 'art. 66', 'art. 114', 'art. 114', 'art. 112', 'art. 65', 'art. 119', 'art. 6054', 'art. 60515', 'art. 60515', 'art. 57', 'art. 62', 'art. 63', 'art. 63', 'art. 63', 'art. 175', 'art. 5', 'art. 120', 'art. 5', 'art. 43', 'art. 91', 'art. 175', 'art. 114', 'art. 276', 'art. 97', 'art. 1']

Opinia z 27 września 2019 r. o projekcie ustawy o kuratorskiej służbie sądowej (UD 358) z dnia 31 maja 2019 r. | Rada Legislacyjna przy Prezesie Rady Ministrów
Opinia z 27 września 2019 r. o projekcie ustawy o kuratorskiej służbie sądowej (UD 358) z dnia 31 maja 2019 r.
Rada Legislacyjna 2019-09-27
RL-033-28/19
Opinia o projekcie ustawy o kuratorskiej służbie sądowej (UD 358)
Przedmiotem niniejszej opinii jest projekt ustawy o kuratorskiej służbie sądowej (UD 358), dalej: „Projekt”, w wersji z 31 maja 2019 r.[1], przygotowany przez Ministra Sprawiedliwości i przedstawiony Radzie Legislacyjnej do zaopiniowania przez Prezesa Rządowego Centrum Legislacji.
2. Charakterystyka ogólna celów i treści Projektu
Projekt liczy 135 artykułów, przy czym od art. 118 do art. 123 znajdują się przepisy zmieniające (rozdział 7), zaś od art. 124 do 133 przepisy przejściowe i dostosowujące (rozdział 8), natomiast od art. 134 do 135 przepisy końcowe (rozdział 9).
Projekt ma wejść w życie 1 stycznia 2020 r. (art. 135 Projektu). Z dniem wejścia w życie Projektu traci moc ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o kuratorach sądowych[2]. Ustawa ta liczy 107 artykułów. Projekt jest więc aktem bardziej rozbudowanym pod względem ilości przepisów.
Projektodawca w Uzasadnieniu[3] wskazał, że praktyka stosowania u.k.s. „wskazuje na liczne niedostatki, a tym samym na konieczność wprowadzenia obszernych zmian legislacyjnych. Ich przyczyną jest również występująca w szeregu obszernych regulacji nieadekwatność przyjętych rozwiązań w stosunku do obecnych potrzeb działania służby kuratorskiej, tudzież potrzeba wprowadzenia spójnych z modelem funkcjonowania sądów powszechnych określonym w u.s.p. – rozwiązań ustrojowych (status kuratorów zawodowych sensu largo, w tym kwestia ustalania wynagrodzeń kuratorów zawodowych, podległość służbowa, nadzór, delegowanie/przeniesienie do innego zespołu lub sądu w innej miejscowości, postępowanie dyscyplinarne, zasady przystępowania do egzaminu wstępnego na aplikację kuratorską, zasady prowadzenia aplikacji, działanie komisji egzaminacyjnej do spraw egzaminu zawodowego i inne), a także pozycją Ministra Sprawiedliwości wobec sądów powszechnych (nadzór ministra nad sądową służbą kuratorską, zasady delegowania kuratorów zawodowych do Ministerstwa Sprawiedliwości, przenoszenie i zamiana „etatów” między sądami lub zespołami oraz inne kwestie)” (s. 5). Projektodawca podkreślił, że „chodzi również o zmiany ustaw regulujących funkcjonowanie kurateli sądowej ze względu na potrzebę dodania nieznanych dotychczas uprawnień (lub zastrzeżonych dotychczas dla sądu na etapie postępowania wykonawczego w sprawach karnych i wykroczeniowych), tzn. zmian wynikających z przyjętej w nowej ustawie rozwiązań, a tym samym przeniesienia decyzji w sprawach nienależących stricte do wymiaru sprawiedliwości, w znaczeniu o którym mowa w art. 177 Konstytucji RP i art. 1 § 2 u.s.p., z dotychczasowej właściwości sądów powszechnych do właściwości kuratorów zawodowych jako organów ww. postępowania wykonawczego”. Zaznaczono także, że zachodzi potrzeba „wprowadzenia adekwatnych rozwiązań na gruncie k.p.c.”, co zdaniem Projektodawcy związane jest ze „wzmocnieniem pozycji kuratora rodzinnego” (s. 6). W Uzasadnieniu do Projektu przyjęto również, że „potrzeba wprowadzenia istotnych zmian do obecnie obowiązującej ustawy o kuratorach sądowych” (s. 6) płynie z opracowań Instytutu Wymiaru Sprawiedliwości, interpelacji kierowanych do Ministerstwa Sprawiedliwości, czy też wystąpień Najwyższej Izby Kontroli. Projektodawca wskazał również (s. 6 Uzasadnienia), że aktywność legislacyjna odnosząca się do kuratorów sądowych uzasadniona jest koniecznością uwzględnienia wyroków Trybunału Konstytucyjnego z 16 grudnia 2014 r. (sygn. akt U 2/14) oraz z dnia 5 października 2017 r. (sygn. akt Kp 4/15). Dostrzeżono także niespójność między art. 42 u.k.s. a § 23 ust. 1 regulaminu urzędowania sądów powszechnych (s. 6 Uzasadnienia), co również uzasadniać ma opracowanie nowej ustawy. Przemawiać za tym mają także „postulaty de lege ferenda formułowane przez przedstawicieli kuratorów zawodowych, środowiska sędziów oraz autorów komentarzy (piśmiennictwo)” (s. 6 Uzasadnienia). Finalnie Projektodawca wskazał, że „Mając powyższe na uwadze, a przede wszystkim zamierzenie poważnej przebudowy kuratorskiej służby sądowej, co wynika z zakresu proponowanych zmian stanowiących materię ustawową, należy uznać, że nie jest możliwe osiągnięcie wskazanych celów poprzez kolejną, obszerną nowelizację obecnie obowiązującej ustawy o kuratorach sądowych” (s. 6 Uzasadnienia).
Z Uzasadnienia do Projektu (s. 5 – 6) wynika zatem, że Projektodawca uznał, że potrzeba przygotowania (a w konsekwencji uchwalenia) nowej ustawy dotyczącej kuratorów sądowych wynika z:
mankamentów obecnie obowiązującej ustawy (określonych w Uzasadnieniu jako „niedostatki”),
nieadekwatności przyjętych rozwiązań w stosunku do obecnych potrzeb działania służby kuratorskiej,
potrzeby zapewniania spójnych z modelem funkcjonowania sądów powszechnych określonym w u.s.p. rozwiązań ustrojowych,
konieczności właściwego uwzględnienia pozycji Ministra Sprawiedliwości względem sądów powszechnych,
konieczności uwzględniania orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego,
niespójności między przepisami u.k.s. a regulaminem sądów powszechnych,
konieczności wprowadzenia zmian dotyczących postępowania wykonawczego w sprawach karnych i wykroczeniowych,
wzmocnienia pozycji kuratora rodzinnego,
opracowań Instytutu Wymiaru Sprawiedliwości, interpelacji kierowanych do Ministra Sprawiedliwości, wystąpień Najwyższej Izby Kontroli, postulatów formułowanych przez kuratorów zawodowych, sędziów, przedstawicieli środowiska naukowego.
Zdaniem Projektodawcy wskazane okoliczności przemawiają za przygotowaniem (i w konsekwencji uchwaleniem) nowej ustawy dotyczącej kuratorów sądowych, przy czym z Uzasadnienia do Projektu wyraźnie wynika, że celem Projektu jest „poważna przebudowa kuratorskiej służby sądowej” (s. 6), a zakres owej przebudowy wynikać ma „z zakresu proponowanych zmian stanowiących materię ustawową” (s. 6).
Potrzeba przygotowania (i uchwalenia) nowej ustawy nie została wykazana przez Projektodawcę w przekonujący i akceptowalny sposób. Co istotne, sam Projektodawca zaznaczył (s. 6), że opracowania Instytutu Wymiaru Sprawiedliwości wskazują na potrzebę wprowadzenia istotnych zmian do obecnie obowiązującej ustawy z 27 lipca 2001 r. o kuratorach sądowych. Również z przywołanych w Uzasadnieniu do Projektu orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie wynika potrzeba opracowania nowej ustawy dotyczącej kuratorów sądowych, nie negują one bowiem dotychczasowego modelu ustrojowego odnoszącego się do kuratorskiej służby sądowej. Nie uzasadnia tego również dostrzeżona sprzeczność między art. 42 u.k.s. a regulaminem urzędowania sądów powszechnych. Taka sprzeczność powinna być bowiem rozwiązana – na gruncie normatywnym – poprzez dostosowanie przepisów aktu podustawowego do treści ustawy i bynajmniej nie wymaga zasadniczej, fundamentalnej zmiany polegającej na uchwaleniu nowej ustawy. Na marginesie należy wskazać, że Minister Sprawiedliwości wydał rozporządzenie z dnia 18 czerwca 2019 r. Regulamin urzędowania sądów powszechnych[4], co nastąpiło już po przedłożeniu opiniowanego Projektu. Skoro dostrzeżono (w Ministerstwie Sprawiedliwości) niezgodność miedzy przepisami art. 42 u.k.s. a § 23 obecnie już nieobowiązującego regulaminu urzędowania sądów powszechnych (który został zastąpiony regulaminem z 18 czerwca 2019 r.), to podczas przygotowywania nowego regulaminu urzędowania sądów powszechnych uzasadnione było wyeliminowanie tej sprzeczności i wprowadzenie rozwiązania spójnego, z tym które znane jest u.k.s. Analiza treści § 18 regulaminu z 18 czerwca 2019 r. wskazuje na to, że nie usunięto wskazanej sprzeczności między art. 42 u.k.s., a regulaminem urzędowania sądów powszechnych. Z całą pewnością nie uzasadnia to jednak – samo przez się – konieczności opracowania nowej ustawy dotyczącej kuratorów sądowych.
Również inne argumenty – wskazane przez Projektodawcę – nie przemawiają za stanowiskiem, iż niezbędne jest przygotowanie (i uchwalenie) nowej ustawy dotyczącej kuratorów sądowych. Dostrzeżone „niedostatki” obecnie obowiązującej ustawy, czy też niedostosowanie jej rozwiązań w stosunku do obecnych potrzeb działania służby kuratorskiej, same w sobie także nie uzasadniają przygotowania (i uchwalenia) nowej ustawy. Projekt nie zawiera rozwiązań przekonujących, że Projektodawca przygotował „poważną przebudowę kuratorskiej służby sądowej”, albowiem propozycje zmian mieszczą się w dotychczasowym modelu ustrojowym odnoszącym się do kuratorskiej służby sądowej. Proponowane w Projekcie inne rozwiązania niż obecnie obowiązujące nie mają charakteru fundamentalnego w tym rozumieniu, że odstępują od dotychczasowej pozycji ustrojowej kuratora sądowego i kuratorskiej służby sądowej, podporządkowują go nadzorowi ze strony innych organów niż w obecnym stanie prawnym, czy też w zasadniczy sposób zmieniają sam model wykonywania jego obowiązków. Proponowane zmiany nie stanowią zatem żadnej „poważnej przebudowy służby kuratorskiej”, lecz wprowadzają inne rozwiązania niż obecnie obowiązujące, ale w ramach dotychczasowego modelu tej służby. Za powyższym przemawia przede wszystkim, takie samo ujęcie, jak w obecnie obowiązującym stanie prawnym: funkcji kuratorów sądowych (art. 1 ust. 2 Projektu i art. 1 u.k.s.); podziału kuratorów sądowych (art. 2 Projektu i art. 2 u.k.s.); określenie miejsca wykonywania zadań przez kuratora sądowego (art. 3 Projektu i art. 3 u.k.s.) oraz modelowe powiązanie kuratorów sądowych z systemem wymiaru sprawiedliwości (z sądem okręgowym i sądem rejonowym).
Rada Legislacyjna nie neguje potrzeby przygotowania (i uchwalenia) nowej ustawy dotyczącej kuratorskiej służby sądowej. Aby jednak było to zasadne (a przez to racjonalne), niezbędne jest przyjęcie innych rozwiązań modelowych niż obecnie obowiązujące. W przeciwnym wypadku wystarczająca jest nowelizacja obecnie obowiązującej ustawy. Dobrze, że w Ministerstwie Sprawiedliwości pochylono się nad problematyką dotyczącą kuratorskiej służby sądowej, a prace nad Projektem są doskonałą okazją do oceny dotychczasowego modelu organizacyjnego i funkcjonowania tej służby. W przypadku dostrzeżenia potrzeby zmiany tego modelu, zasadne jest przygotowanie Projektu, który taki nowy model wprowadzi. Modyfikacja istniejącego modelu, nawet zasadnicza, ale niepodważająca jego istoty, może mieć miejsce w ramach nowelizacji obecnie obowiązującej ustawy. Nie jest taką modyfikacją zaproponowany w Projekcie podział kompetencji między prezesa sądu okręgowego i prezesa sądu rejonowego w związku z określeniem właściwości sądu rejonowego jako obszaru wykonywania zadań przez kuratora sądowego (s. 7 Uzasadnienia). Jest to bowiem zmiana w ramach istniejącego modelu, w ramach którego zarówno prezes sądu okręgowego (np. art. 4 u.k.s.), jak i prezes sądu rejonowego (np. art. 40 ust. 1 u.k.s.), posiadają określone kompetencje. Projekt zmienia zakres tych kompetencji, rozszerzając kompetencje prezesa sądu rejonowego (np. art. 61 ust. 1 Projektu – powoływanie i odwoływanie kierownika zespołu kuratorskiej służby sądowej; obecnie taka kompetencja przysługuje prezesowi sądu okręgowego – art. 40 ust. 1 u.k.s.), niemniej jednak odbywa się to w ramach tego samego modelu ustrojowego kuratorskiej służby sądowej. Zmiana w tym zakresie nie może zatem oznaczać konieczności przygotowania (i uchwalenia) nowej ustawy dotyczącej kuratorów sądowych.
Projektodawca wskazał, że „Podstawowym celem niniejszego projektu jest poprawa organizacji i funkcjonowania kuratorskiej służby sądowej. Zaproponowane zmiany służą podkreśleniu istotnej roli służby kuratorskiej w systemie wymiaru sprawiedliwości i ukształtowaniu właściwego statusu kuratora sądowego, odpowiadającego charakterowi wykonywanych przez niego zadań oraz jego kompetencjom” (s. 7 Uzasadnienia). Tak określony cel wprowadzenia zmian legislacyjnych jest jak najbardziej właściwy, należy bowiem wzmocnić zdecydowanie pozycję kuratora sądowego, podkreślając jego istotną rolę w ramach szeroko rozumianego wymiaru sprawiedliwości, tak aby efektywniej mógł on wykonywać swoje obowiązki. Realizacja tego celu nie oznacza jednak sama w sobie konieczności przygotowania (i uchwalenia) nowej ustawy dotyczącej kuratorów sądowych. W pełni akceptując wskazany powyżej cel należy wskazać, że Projekt nie służy jednak jego realizacji, albowiem proponowane rozwiązania nie wzmacniają pozycji kuratora sądowego, nie czynią jego pracy bardziej stabilną, a w efekcie nie mogą wpłynąć motywująco na kuratorów sądowych, nie prowadzą one zatem do „ukształtowania właściwego statusu kuratora sądowego”, przez co należy rozumieć zasadnicze wzmocnienie jego pozycji zawodowej. Dla przykładu należy wskazać, że art. 43 ust. 1 pkt 5 Projektu przewiduje, że stosunek pracy z kuratorem zawodowym rozwiązuje się bez wypowiedzenia z jego winy w razie rażącego i oczywistego naruszenia obowiązków służbowych kuratora zawodowego. Jednocześnie oczywiste i rażące naruszenie obowiązków kuratora zawodowego stanowi podstawę odpowiedzialności dyscyplinarnej kuratora zawodowego (art. 91 ust. 1 Projektu). Rozwiązanie przyjęte w art. 43 ust. 1 pkt 5 Projektu pozwala na rozwiązanie stosunku pracy z kuratorem zawodowym z jego winy bez oczekiwania na wyniki postępowania dyscyplinarnego. W ten sposób nie tylko antycypuje się ewentualne ustalenia w ramach takiego postępowania, ale przede wszystkim wyciąga daleko idące konsekwencje prawne wobec kuratora sądowego zanim we właściwym trybie kwestia jego odpowiedzialności dyscyplinarnej zostanie rozstrzygnięta. Oczywiste jest przy tym, że przysługujące kuratorowi zawodowemu domniemanie niewinności (które dotyczy każdego rodzaju odpowiedzialności represyjnej – w tym dyscyplinarnej) zostaje naruszone, do czasu bowiem jego obalenia w sposób zgodny z ustawą nie może ponosić on takich konsekwencji, jak w przypadku stwierdzenia – we właściwym trybie – zaistnienia czynu uzasadniającego przypisanie winy. Skoro zdecydowano się na poddanie kuratora zawodowego reżimowi odpowiedzialności dyscyplinarnej (art. 91 ust. 1 Projektu), to należało konsekwentnie przyjąć, że dopiero w wyniku poczynionych w jej ramach ustaleń możliwe jest zakończenie stosunku pracy z kuratorem zawodowym, a nie tworzyć samoistną (samodzielną) podstawę do rozwiązania takiego stosunku. Podkreślić należy, że w obecnym stanie prawnym takiej podstawy rozwiązania stosunku pracy bez wypowiedzenia z winy kuratora zawodowego, jak ta z art. 43 ust. 1 pkt 5 Projektu, nie ma (arg. ex art. 32 u.k.s.). Tym samym status kuratora zawodowego nie tylko nie ulega wzmocnieniu, ale wręcz zostaje on w istotny sposób zmodyfikowany na jego niekorzyść. Za powyższą tezą przemawia również proponowane brzmienie art. 45 ust. 1 – 3 Projektu. Przepisy te dotyczą przeniesienia kuratora zawodowego. W obecnym stanie prawnym art. 34 ust. 4 u.k.s. wyraźnie stanowi, że niedopuszczalne jest przeniesienie bez zgody kuratora, do sądu mającego siedzibę w innej miejscowości, kobiety w ciąży lub osoby sprawującej opiekę nad dzieckiem w wieku do 14 lat, a także w wypadkach, gdy stoją temu na przeszkodzie ważne względy osobiste lub rodzinne kuratora. Projekt takiego przepisu nie zawiera albowiem przewiduje on zakaz („niedopuszczalne jest”) delegowania do innego sądu w innej miejscowości, w tym samym okręgu sądowym, a przeniesienie i delegowanie to zupełnie inne rozwiązania prawne, co wyraźnie wynika z Projektu. Tym samym Projektodawca odstąpił od rozwiązania, że niedopuszczalne jest przeniesienie kuratora bez jego zgody do sądu mającego siedzibę w innej miejscowości, gdy stoją temu na przeszkodzie ważne względy osobiste lub rodzinne kuratora (art. 34 ust. 4 u.k.s.). Projekt dopuszcza możliwość przeniesienia kuratora „nawet bez jego zgody” (art. 45 ust. 1 i 2 Projektu), co oznacza że odstąpiono od wskazanego powyżej rozwiązania gwarancyjnego dla kuratora zawodowego. W takich warunkach nie można uznać, że Projekt służy właściwemu ukształtowaniu właściwego statusu kuratora zawodowego. Droga do tego nie prowadzi bowiem poprzez przyjęcie rozwiązań destabilizujących jego pozycję zawodową i ograniczających jego prawa. W ten sposób nie poprawi się również funkcjonowania kuratorskiej służby sądowej, bo poprzez ograniczenia i restrykcje nie zbuduje się służby zaangażowanej w wykonywane obowiązki. Aby to uczynić, kuratorzy zawodowi dysponować muszą gwarancjami odnoszącymi się do stabilności ich służby, a te zostały im w Projekcie w istotny sposób odebrane.
II. Szczegółowe uwagi do propozycji zawartych w Projekcie
Projektodawca proponuje, aby kuratorowi zawodowemu przysługiwał ryczał w wysokości 10 % kwoty bazowej za obecność przy kontaktach rodziców z dziećmi, ustalonych przez sąd opiekuńczy (art. 23 ust. 8 pkt 3 Projektu). Przepis w odniesieniu do obecnie obowiązującego znacząco obniża ryczałt przy niejednokrotnie skomplikowanej czynności, np. kontaktach orzeczonych na kilka godzin i w dni wolne od pracy. Nie uwzględnia ewentualnych wydatków związanych z zakupem przez kuratora biletu do kina, bądź filharmonii, gdy rodzic podczas kontaktu zabiera dziecko do takich miejsc, a może się to zdarzyć kilkakrotnie w miesiącu. Z punktu widzenia wykonywania obowiązków przez kuratora zawodowego są to bardzo istotne kwestie, a skoro celem Projektu jest „poprawa organizacji i funkcjonowania kuratorskiej służby sądowej”, to kwestia ta powinna być rozwiązana tak, aby kurator zawodowy mógł w optymalny sposób realizować swoje obowiązki.
Rada Legislacyjna dostrzega także potrzebę zmian niektórych z proponowanych rozwiązań zawartych w projekcie opiniowanej ustawy dotyczących statusu pracowniczego zawodowych kuratorów sądowych. Projekt zakłada, że zawodowi kuratorzy sądowi – podobnie jak dotychczas – pozostawać będą w zatrudnieniu pracowniczym, a ich stosunki pracy będą nawiązywane na podstawie mianowania. Oznacza to, że projektowana ustawa w części regulującej prawa i obowiązki pracownicze kuratorów sądowych będzie zaliczana – zgodnie z art. 9 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy[5] – do prawa pracy. Konieczne jest zatem, by propozycje przepisów z tego zakresu zawarte w Projekcie odpowiadały w sensie konstrukcyjnym rozwiązaniom ogólnego prawa pracy. Ponieważ w projekcie znalazły się propozycje nowych unormowań, które nie spełniają tego warunku, Rada Legislacyjna stwierdza, że zachodzi potrzeba ich istotnej modyfikacji. Chodzi tu w szczególności o:
a) zmianę formuły pracodawcy kuratorów zawodowych. Zgodnie z projektowanym art. 4 ust. 2 „Pracodawcą kuratora zawodowego jest prezes sądu rejonowego, który podejmuje wobec niego pozostałe czynności z zakresu stosunku pracy (…)”. Propozycja ta nie jest zharmonizowana z koncepcją pracodawcy wynikającą z brzmienia art. 3 k.p. W świetle tego przepisu pracodawcą może być jednostka organizacyjna (choćby nie posiadała osobowości prawnej) albo osoba fizyczna, jeśli zatrudnia pracowników. Prezes sądu rejonowego jest organem tego sądu, nie wykonuje czynności prawnych wobec kuratorów we własnym imieniu, lecz w imieniu sądu. Jest zatem osobą reprezentującą pracodawcę w rozumieniu art. 31 k.p. Dlatego przyjąć należy, że pracodawcą dla kuratorów zawodowych jest sąd rejonowy, natomiast czynności ze stosunku pracy w imieniu pracodawcy wykonuje prezes sądu rejonowego (i prezes sądu okręgowego w zakresie wynikającym z art. 4 ust. 1 Projektu).
b) usunięcie wątpliwości dotyczącej charakteru prawnego stosunku zatrudnienia zawodowych kuratorów sądowych. Z jednej strony zdaje się nie ulegać wątpliwości, że zawodowi kuratorzy sądowi pozostają w zatrudnieniu pracowniczym. W projekcie wielokrotnie mowa jest o stosunku pracy, w jakim oni pozostają. Jednak w art. 12 ust. 1 Projektu mowa jest o stosunku służbowym – w sprawach dotyczących tego stosunku kurator wnosi żądania, wystąpienia i zażalenia tylko w drodze służbowej. Z treści tego artykułu wynika, że kurator pozostaje w stosunku służbowym. Nie wiadomo więc, czy zgodnie z wolą Projektodawcy kurator zawodowy pozostaje w dwóch odrębnych stosunkach prawnych – w stosunku służbowym i w stosunku pracy, a jeśli tak, to jaka jest między nimi relacja. Być może jednak mamy tu do czynienia z jednym stosunkiem prawnym, raz nazywanym stosunkiem służbowym, a raz – stosunkiem pracy. Nie jest też wykluczone, że w art. 12 ust. 1 Projektu chodzi wyłącznie o sprawy związane z wykonywaniem praw i obowiązków publicznych, a więc takich, które wynikają ze statusu kuratora jako organu, a nie praw i obowiązków pracowniczych. Bez względu na intencje Projektodawcy warto tę kwestię doprecyzować.
c) projektowaną regulację wygaśnięcia stosunku pracy. W art. 37 ust. 1 Projektu posłużono się formułą wygaśnięcia stosunku pracy także w kontekście wypowiedzenia tego stosunku. Jest to niezgodne z koncepcją wygaśnięcia stosunku pracy na gruncie prawa pracy. Wygaśnięcie stosunku pracy ma miejsce w przypadku zaistnienia zdarzeń prawnych innych niż czynność prawna, z którymi prawo wiąże skutek w postaci ustania stosunku pracy. Dla określenia ustania stosunku pracy w wyniku czynności prawnej używa się pojęcia „rozwiązanie”. Nie ulega wątpliwości, że wypowiedzenie jest czynnością prawną, powinno więc skutkować rozwiązaniem, a nie wygaśnięciem stosunku pracy.
d) projektowaną regulację wypowiedzenia stosunku pracy. Z cytowanym wyżej art. 37 ust. 1 Projektu wiąże się jeszcze jeden istotny problem interpretacyjny. W przepisie tym mowa jest ogólnie o wypowiedzeniu stosunku pracy, gdy tymczasem w kolejnym art. 38 Projektu proponuje się zamieścić rozbudowaną regulację dotyczącą przesłanek uzasadniających wypowiedzenie. Wskazuje się w nim – na zasadzie numerus clausus – cztery takie przesłanki, co zgodne jest z koncepcją wzmożonej stabilizacji zatrudnienia pracowników mianowanych. Formuła taka zastępuje kodeksowy wymóg „uzasadnionego wypowiedzenia”, a przez to zwiększa ochronę tych pracowników przed zwolnieniem z pracy. Jednak zestawienie obok siebie przepisu art. 37 ust. 1 Projektu przewidującego wypowiedzenie (jako wygaśnięcie stosunku pracy) i art. 38 ust. 1 Projektu określającego szczegółowe przesłanki uzasadniające dopuszczalność wypowiedzenia, może sugerować, że w art. 37 ust. 1 sformułowano samodzielną przesłankę zwolnienia kuratora z pracy z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia, niezależnie od przesłanek z art. 38 ust. 1. Jednak w takim razie oznaczałoby to dekonstrukcję wzmożonej stabilizacji stosunku pracy kuratorów zawodowych, a więc wypaczenie istoty stosunków pracy z mianowania. Co więcej sam art. 38 ust. 1 Projektu przy takiej interpretacji traci rację bytu. Dlatego bez wątpienia kwestia wypowiedzenia stosunku pracy kuratorom zawodowym wymaga ponownego przemyślenia i przeformułowania propozycji przepisów.
e) projektowaną regulację rozwiązania stosunku pracy bez wypowiedzenia. W art. 43 Projektu zawarto unormowanie rozwiązania stosunku pracy bez wypowiedzenia. W ust. 1 tego przepisu posłużono się konstrukcją obligatoryjnego rozwiązania stosunku pracy bez wypowiedzenia z winy pracownika. Propozycja ta nasuwa kilka uwag. Po pierwsze sama zasadność zamieszczania takiej regulacji może być kwestionowana, gdyż wszystkie wymienione w art. 43 ust. 1 Projektu przesłanki spełniają warunki uruchomienia reżimu odpowiedzialności dyscyplinarnej, i to właśnie w trybie postepowania dyscyplinarnego powinno następować weryfikowanie ich zaistnienia, a wymierzenie kary dyscyplinarnej wydalenia z pracy skutkować wygaśnięciem stosunku pracy. Tymczasem Projektodawca zdecydował się na dopuszczenie rozwiązania przez prezesa sądu okręgowego stosunku pracy bez wypowiedzenia z winy pracownika niezależnie od reżimu odpowiedzialności dyscyplinarnej, co może budzić wątpliwości. Prowadzi to bowiem do deprecjacji tej odpowiedzialności, gdyż sięgając po art. 43 Projektu można w prostszy i łatwiejszy sposób osiągnąć cel w postaci wyeliminowania pracownika. Trzeba jednak przyznać, że w ostatnich kilkunastu latach podobne regulacje do art. 43 Projektu zamieszczane były w szeregu innych pragmatyk pracowniczych (np. w ustawie z 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej[6]). Po drugie trudno zgodzić się z tym, by kara dyscyplinarna wydalenia ze służby kuratorskiej powodowała konieczność złożenia dodatkowego oświadczenia woli o rozwiązaniu stosunku pracy. Jak wyżej stwierdzono kara taka wiąże się na gruncie innych pragmatyk pracowniczych z wygaśnięciem stosunku pracy, a więc podejmowanie dodatkowej czynności prawnej rozwiązującej stosunek pracy jest wówczas zbędne. Po trzecie zastrzeżenia nasuwa sposób sformułowania zdania wstępnego w art. 43 ust. 1 Projektu, z którego wynika, że rozwiązanie stosunku pracy bez wypowiedzenia z winy pracownika następuje ex lege („Stosunek pracy z kuratorem zawodowym rozwiązuje się…”). Stosunek pracy nie może się sam rozwiązać, gdyż skutek w postaci rozwiązania następuje z mocy czynności prawnej.
Zdaniem Rady Legislacyjnej istnieje potrzeba wyeliminowania z projektowanej ustawy powyższych usterek legislacyjnych, tak by zachować spójność tych regulacji z przepisami ogólnymi prawa pracy, a przez to ułatwić stosowanie w praktyce przepisów „kuratorskiego” prawa pracy.
W Projekcie przyjęto model rozbudowanego nadzoru administracyjnego nad działalnością kuratorów sądowych, który na obszarze właściwości sądu okręgowego sprawuje prezes sądu okręgowego, zaś na obszarze właściwości sądu rejonowego prezes sądu rejonowego (art. 56 ust. 4 Projektu). Żadne argumenty nie przemawiają za tak rozbudowanym nadzorem administracyjnym, zwłaszcza że nie wykazano w Uzasadnieniu Projektu w sposób przekonujący i nie budzący wątpliwości, że dotychczasowy model nadzoru jest wadliwy i nie sprawdza się. Na marginesie należy wskazać, że w Projekcie brakuje precyzyjnego określenia zakresu nadzoru administracyjnego. Zakres nadzoru administracyjnego powinien wynikać z ustawy, która ma określać jego ramy. Zakres nadzoru administracyjnego nie może być uregulowany w rozporządzeniu. O ile w przypadku nadzoru sprawowanego przez kierownika zespołu kuratorskiej służby sądowej i kuratora okręgowego (art. 56 ust. 2 i 3 Projektu) określono, choć nie do końca precyzyjnie, zakres takiego nadzoru, o tyle w przypadku nadzoru administracyjnego zabrakło nawet ogólnego uregulowania jego zakresu. Ma to istotne znaczenie, gdy uwzględni się założenia, które wskazał sam Projektodawca. Takie ujęcie nadzoru administracyjnego kłóci się z założeniem poprawy organizacji i funkcjonowania kuratorskiej służby sądowej. Nieprecyzyjny zakres nadzoru administracyjnego niczemu bowiem nie służy, wprowadzając przy tym niepewność co do jego charakteru i ram prawnych. Mankamentem proponowanego rozwiązania jest również wyraźne uregulowanie, że prezes sądu rejonowego może kontrolować pracę zespołów kuratorskiej służby sądowej (art. 56 ust. 5 Projektu), przy jednoczesnym braku wyraźnego rozwiązania odnoszącego się do możliwej kontroli pracy takiego zespołu przez prezesa sądu okręgowego. Rodzi się zatem pytanie, czy Projektodawca w ogóle taką kontrolę wykluczył? A jeżeli nie wykluczył, to dlaczego wyraźnie przyznał prawo do jej przeprowadzenia jedynie prezesowi sądu rejonowego? Czy wynika z tego samodzielność kontrolna prezesa sądu rejonowego w odniesieniu do poszczególnych zespołów kuratorskiej służby sądowej? Już sam fakt, że możliwe jest sformułowanie takich wątpliwości oznacza, że projektowane rozwiązanie jest po prostu wadliwe, nie powinno ono bowiem pozostawiać marginesu niepewności. Wskazać również należy, że przyjęcie możliwości prowadzenia nadzoru przez prezesa sądu okręgowego i rejonowego może prowadzić do sytuacji, w której dojdzie do zbiegu czynności nadzorczych. Projekt w ogóle takiej sytuacji nie reguluje, co rodzi kolejne wątpliwości, a mianowicie, czy w ogóle możliwa jest sytuacja kumulacji czynności nadzorczych. Skądinąd zastanawiające jest to, czemu taka kumulacja miałaby służyć, przy czym Projektodawca nie przytacza żadnych przekonujących argumentów na rzecz wprowadzenia takiego „hybrydowego” nadzoru administracyjnego nad działalnością kuratorów sądowych, w szczególności nie wskazuje na mankamenty obecnych regulacji w tym zakresie.
W Projekcie prawidłowo przyjęto, że kuratora okręgowego powołuje Minister Sprawiedliwości (art. 57 ust. 1). To formalnie wzmacnia pozycję kuratora okręgowego, stwarza też Ministrowi Sprawiedliwości właściwe możliwości nadzoru nad kuratorami, zwłaszcza ze względu na treść art. 58 ust. 1 Projektu. Kadencyjność kuratora okręgowego została prawidłowo ukształtowana (art. 57 ust. 2 Projektu). Wymogi, które spełnić musi kandydat na kuratora okręgowego są racjonalne (art. 57 ust. 6 Projektu). Problem polega jednak na tym, że Projekt zasadniczo ogranicza kompetencje kuratora okręgowego, co stanowi odstępstwo od dotychczasowego rozwiązania modelowego. Projektodawca nie uzasadnił w przekonujący sposób, dlaczego należy ograniczyć kompetencje kuratora okręgowego. W tym zakresie nie przedstawiono żadnych racjonalnych argumentów. Uzasadnieniem do wprowadzenia takiego rozwiązania byłoby udowodnienie tezy, że dotychczasowe rozwiązania odnoszące się do kompetencji kuratora okręgowego są dysfunkcjonalne i nie służą właściwej realizacji zadań przez kuratorską służbę sądową. Takich argumentów nie przedstawiono. Tym samym propozycja ograniczenia kompetencji kuratora okręgowego, jako że nie znajduje żadnego uzasadnienia, musi być zakwestionowana.
Zadania kuratora okręgowego zostały ukształtowane w sposób właściwy, racjonalny (art. 58 ust. 2 Projektu). Przyjęte rozwiązanie nie koresponduje jednak z ograniczeniem kompetencji kuratora okręgowego. Z jednej strony odpowiada on za prawidłowe funkcjonowanie kuratorskiej służby sądowej w okręgu (art. 58 ust. 2 pkt 1 Projektu), a z drugiej rozszerzenie kompetencji prezesa sądu rejonowego w zasadzie ogranicza wpływ kuratora okręgowego na funkcjonowanie kuratorskiej służby sądowej w okręgu, nie służąc przy tym jednolitości praktyki kuratorskiej. Takie rozwiązanie z pewnością nie wpłynie pozytywnie na funkcjonowanie kuratorskiej służby sądowej.
Wątpliwość budzi art. 61 ust. 1 Projektu, który stanowi, że kierownika zespołu kuratorskiej służby sądowej powołuje i odwołuje prezes sądu rejonowego, na wniosek lub po zasięgnięciu opinii kuratora okręgowego. W obecnym stanie prawnym kompetencja ta przysługuje prezesowi sądu okręgowego, który realizuje ją na wniosek kuratora okręgowego, po zasięgnięciu opinii prezesa sądu rejonowego (art. 39 ust. 1 u.k.s.). Po pierwsze zatem projekt odbiera kompetencję w tym zakresie prezesowi sądu okręgowego i przekazuje ją prezesowi sądu rejonowego, po drugie zaś umożliwia podjęcie decyzji przez prezesa sądu rejonowego bez wniosku kuratora okręgowego, a jedynie po zasięgnięciu jego opinii. To zatem prezes sądu rejonowego będzie – po wejściu w życie Projektu – powoływał i odwoływał kierownika zespołu kuratorskiej służby sądowej według swego uznania, jedynie po zasięgnięciu opinii kuratora okręgowego. Kurator okręgowy straci zatem w istocie wpływ na to, kto będzie kierownikiem zespołu kuratorskiej służby sądowej, ale jednocześnie nadal to kurator okręgowy odpowiedzialny będzie za prawidłowe funkcjonowanie kuratorskiej służby sądowej w okręgu (art. 58 ust. 2 pkt 1 Projektu), co przy pozbawieniu go wpływu na obsadę funkcji kierownika zespołu kuratorskiej służby sądowej, czyni możliwość wykonywania tego zadania iluzorycznym. Jednocześnie należy wskazać, że wzmocnienie pozycji prezesa sądu rejonowego i przyznanie mu prawa decydowania o obsadzie wskazanej funkcji nie znajduje żadnego uzasadnienia merytorycznego, zwłaszcza gdy uwzględni się fakt, że kuratorska służba sądowa funkcjonuje na obszarze właściwości sądu okręgowego (art. 56 ust. 1 Projektu). Ponadto, skoro wzmocniono pozycję kuratora okręgowego poprzez przyjęcie, że jest on powoływany i odwoływany przez Ministra Sprawiedliwości (art. 57 ust.1 Projektu) i przyjęto, że jest on odpowiedzialny za funkcjonowanie kuratorskiej służby sądowej (art. 58 ust. 2 pkt 1 Projektu), to pozbawienie go wpływu na obsadę funkcji kierownika zespołu kuratorskiej służby sądowej kłóci się z wynikającą z samego Projektu strukturą kuratorskiej służby sądowej. Rozwiązanie przyjęte w Projekcie nie jest spójne, z jednej strony formalnie wzmocniono pozycję kuratora okręgowego, ale z drugiej pozbawiono go istotnej kompetencji, bez której realizacja jego zadań staje się fikcją. Wskazać przy tym należy, że nie przedstawiono żadnych rzetelnych i przekonujących argumentów, przemawiających za przeniesieniem kompetencji we wskazanym zakresie z prezesa sądu okręgowego na prezesa sądu rejonowego, w szczególności nie wykazano, że dotychczasowy podział kompetencji w tym zakresie nie służy sprawności funkcjonowania kuratorskiej służby sądowej.
Wątpliwość budzi ujęcie dodatku za pracę terenową. Przepis art. 64 ust. 1 pkt 2 Projektu stanowi, że kierownik zespołu określa wysokość dodatku za pracę terenową, ale wysokość takiego dodatku dla kuratora zawodowego została określona w sposób sztywny w samej ustawie (art. 23 ust. 6 Projektu) – 50 % kwoty bazowej, nie ma zatem podstawy, aby w tym zakresie podejmowana była jakakolwiek decyzja przez kierownika zespołu. Za powyższym przemawia również brak kryteriów (przesłanek) jej podejmowania, co dodatkowo wzmacnia tezę, że w tym przypadku nie dochodzi do określenia wysokości takiego dodatku, jego wysokość wynika bowiem z samej ustawy. Wątpliwości budzi przy tym już samo ujęcie dodatku za pracę terenową (art. 23 ust. 6 Projektu). Dodatek za taką pracę powinien być dodatkiem za wykonywanie pracy w terenie, natomiast czym innym powinien być zwrot kosztów związanych z faktycznym przebywaniem kuratora w terenie i wykonywaniem obowiązków (np. koszty związane z dojazdem do miejsca wykonywania czynności). Projekt powinien zawierać w tym zakresie wyraźne rozwiązania, których brakuje.
Projektodawca nie odniósł się do kwestii dyżurów kuratorów zawodowych w sądach rejonowych. Brak tego zapisu może spowodować, iż prezesi sądów rejonowych mogą w sposób dowolny określać dyżur kuratora zawodowego. Brakuje przepisów, które określiłyby tryb i sposób kształtowania takich dyżurów. Z pewnością nie służy to ukształtowaniu właściwej pozycji zawodowej kuratora zawodowego.
Projekt zawiera obszerne regulacje dotyczące odpowiedzialności dyscyplinarnej kuratora zawodowego i aplikanta kuratorskiego za przewinienia służbowe (Rozdział 6, art. 91 – 117 Projektu). Oceniając przedłożone przez Projektodawcę propozycje na wstępie trzeba podkreślić, że odpowiedzialność dyscyplinarna jest odpowiedzialnością o charakterze represyjnym i została zaliczona do szeroko rozumianej odpowiedzialności karnej[7]. Do jej istoty należy stosowanie określonych środków represyjnych na podstawie indywidualnej, jednostkowej winy sprawcy[8]. W związku z tym, gwarancje wynikające z zasady legalizmu, wyrażonej w art. 42 ust. 1 Konstytucji RP, dotyczą nie tylko ściśle karnej odpowiedzialności, której główne instytucje zostały ustanowione w części ogólnej Kodeksu karnego[9], ale wszystkich rodzajów odpowiedzialności represyjnej, w tym również odpowiedzialności dyscyplinarnej[10]. Oceniając przepisy Projektu należy mieć na względzie m.in. nakaz określoności deliktu dyscyplinarnego.
Projektodawca proponuje, aby za przewinienie dyscyplinarne (obok „oczywistego i rażącego naruszenia obowiązków”) było również uznane zachowanie stanowiące „naruszenie powagi lub godności służby kuratorskiej” (art. 91 ust. 1 Projektu). Opisując znamiona deliktu w drugiej części przepisu Projektodawca posłużył się zwrotem nieostrym, który może być różnie interpretowany, w tym w sposób rozszerzający. Wyrażenie „naruszenie powagi lub godności służby kuratorskiej” nie pozwala na wyznaczenie treści i zakresu normy wymaganego postępowania w sposób precyzyjny i pewny dla jej adresatów. Dodatkowo, konsekwencje tego mogą być dotkliwe, nawet włącznie z wydaleniem ze służby kuratorskiej. Z tego względu treść przepisu narusza zasady gwarancyjne wywodzone z art. 42 ust. 1 Konstytucji RP, gdyż nie spełnia kryteriów określoności wymaganej dla ponoszenia odpowiedzialności o charakterze represyjnym.
Wśród kar dyscyplinarnych znalazło się obniżenie wynagrodzenia zasadniczego kuratora zawodowego o 5% – 50% na okres od 6 miesięcy do 2 lat (art. 91 ust. 2 pkt 3 Projektu). Takie samo rozwiązanie występuje w art. 109 § 1 pkt 2a ustawy z 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych[11]. Kara dyscyplinarna obniżenia wynagrodzenia zasadniczego jest znana również innym regulacjom pracowniczym, lecz z ograniczeniem w górnej granicy do 25% (np. wobec urzędników służby cywilnej[12] i nauczycieli akademickich[13]) czy do 20% (np. wobec pracowników Najwyższej Izby Kontroli[14]).
O ile sama sankcja oraz jej dolna granica (5% wynagrodzenia zasadniczego) nie budzą zastrzeżeń, to orzeczenie kary w górnej granicy (50%) może doprowadzić do konsekwencji finansowych bardzo dotkliwych dla kuratora i jego rodziny, nieporównywalnych z tymi, które mogą dotknąć sędziego sadu powszechnego. Skutki takie wynikają z dużego zróżnicowania poziomu wynagrodzeń sędziów oraz kuratorów, co przekłada się na nominalne kwoty wynagrodzenia miesięcznego dla obu grup zawodowych, pozostałe po odjęciu 50%. W przypadku kuratorów zawodowych orzeczenie tej kary dyscyplinarnej w górnej granicy może nawet prowadzić do obniżenia wynagrodzenia zasadniczego poniżej poziomu wyznaczonego przepisami dotyczącymi ustalania minimalnej kwoty miesięcznego wynagrodzenia.
Jedną z kar dyscyplinarnych w Projekcie jest „przeniesienie” kuratora do innego miejsca służbowego (art. 91 ust. 2 pkt 5). Tak samo jest nazwane w art. 45 Projektu „przeniesienie” kuratora do innego zespołu kuratorskiej służby sądowej, zarówno w tym samym sądzie (ust. 1), jak też w innej miejscowości w tym samym okręgu (ust. 2) lub nawet do innego okręgu (ust. 3). Ta druga instytucja stanowi przejaw racjonalnie prowadzonej polityki kadrowej i nie ma związku z odpowiedzialnością dyscyplinarną kuratora. Postulować należy wprowadzenie odmiennej terminologii, pozwalającej na rozróżnienie – na płaszczyźnie językowej – obu instytucji, tak aby skorzystanie z uprawnienia określonego w art. 45 ust. 1-3 Projektu nie stało się stygmatyzujące i nie było utożsamiane z karaniem dyscyplinarnym. Jest to tym bardziej zasadne, że ta forma „przeniesienia” może nastąpić w każdym czasie i bez zgody kuratora. Na marginesie należy wskazać, że o ile sama instytucja „przeniesienia” nie budzi wątpliwości, o tyle jej ujęcie w Projekcie musi budzić zastrzeżenia. Zdaniem Rady Legislacyjnej zbyt ogólnie ujęto podstawy (przesłanki) „przeniesienia”, co nie spełnia wymogu określoności, jak również nie zapewnia odpowiednich gwarancji kuratorowi zawodowemu.
Niespójne są przepisy art. 91 ust. 3 pkt 2 Projektu i art. 93 ust. 5 pkt 2 Projektu w zakresie wymaganych kwalifikacji do pełnienia funkcji członka sądu dyscyplinarnego. Zgodnie z pierwszym z nich utratę prawa do pełnienia funkcji członka sądu dyscyplinarnego pierwszej instancji, rzecznika dyscyplinarnego i jego zastępcy przez okres 5 lat powoduje wymierzenie kar wymienionych w art. 91 ust. 2 pkt 2-5 Projektu: nagany, obniżenia wynagrodzenia zasadniczego, usunięcia z zajmowanego stanowiska, przeniesienia do innego miejsca służbowego i wydalenia ze służby kuratorskiej. Przepis ten pomija karę upomnienia (art. 91 ust. 2 pkt 1 Projektu). Tymczasem drugi z wymienionych przepisów Projektu (art. 93 ust. 5 pkt 2) stanowi, iż kadencja członka sądu dyscyplinarnego pierwszej instancji wygasa przed jej upływem w przypadku ukarania kuratora zawodowego karą dyscyplinarną. Nie różnicuje on znaczenia żadnej z kar i wymienione w nim konsekwencje wiąże również z upomnieniem.
Każde wszczęcie postępowania dyscyplinarnego skutkuje obowiązkiem wystąpienia przez rzecznika dyscyplinarnego do prezesa sądu okręgowego o zawieszenie kuratora w pełnieniu obowiązków służbowych (art. 99 ust. 4 Projektu). W takim przypadku prezes sądu okręgowego może również z urzędu zawiesić kuratora (art. 36 ust. 1 Projektu). Wydaje się, że obligatoryjny tryb wystąpienia o zawieszenie kuratora w pełnieniu obowiązków jest rozwiązaniem zbyt daleko idącym. Nie pozwala na ocenę wagi zarzutów i podjęcie przez rzecznika dyscyplinarnego stosownej – uwzględniającej charakter i rangę zarzutów – decyzji, np. w razie stwierdzenia, że przewinienie dyscyplinarne jest „mniejszej wagi” (art. 91 ust. 8 Projektu). Ten automatyzm w działaniu rzecznika dyscyplinarnego będzie dotkliwy dla kuratora, gdyż może skutkować obniżeniem wysokości wynagrodzenia w okresie zawieszenia w granicach aż od 25% do 50%. Nie można przy tym wykluczyć, że rozwiązanie to – przez składanie nieuzasadnionych skarg na kuratorów – będzie wykorzystywane jako element szantażu lub celem wyeliminowania osób sumiennie wykonujących swoje obowiązki.
Niespójne są warunki, jakie powinna spełniać osoba mianowana kuratorem zawodowym (art. 5 ust. 1 pkt 3 Projektu) z przesłankami rozwiązania bez wypowiedzenia stosunku pracy z kuratorem zawodowym z jego winy (art. 43 ust. 1 pkt 1 Projektu). Niejednolity jest stosunek Projektodawcy do oceny popełnienia przestępstwa ściganego z oskarżenia prywatnego (np. lekki uszczerbek na zdrowiu osoby najbliższej – art. 157 § 4 KK, zniesławienie – art. 212 § 4 KK, zniewaga – art. 216 § 5 KK, naruszenie nietykalności cielesnej – art. 217 § 3 KK) jako kwalifikacji wymaganej dla wykonywania obowiązków kuratora. Prawomocne skazanie za jedno z wymienionych przestępstw prywatnoskargowych nie daje podstaw do rozwiązania stosunku pracy bez wypowiedzenia, gdyż zgodnie z art. 43 ust. 1 pkt 1 Projektu może to nastąpić jedynie w razie „prawomocnego skazania za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub za umyślne przestępstwo skarbowe”. Jednakże, stosownie do treści art. 5 ust. 1 pkt 3 Projektu, skazanie prawomocnym wyrokiem za każde umyślne przestępstwo (zatem – również przestępstwo ścigane z oskarżenia prywatnego) wyklucza z kręgu osób, które mogą być mianowane kuratorem zawodowym. Te niespójności wzmacnia dodatkowo treść art. 5 ust. 1 pkt 4 Projektu, który pozwala na przyjęcie do służby kuratorskiej osoby, przeciwko której jest prowadzone postępowanie o przestępstwo ścigane z oskarżenia prywatnego.
Projektodawca wprowadza ogólne odesłanie w art. 114 Projektu, przesądzając, że w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 6 „Odpowiedzialność dyscyplinarna” stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego oraz rozdziałów I-III Kodeksu karnego. O ile odpowiednie stosowanie Kodeksu postępowania karnego w postępowaniu dyscyplinarnym reguluje już obecnie obowiązująca u.k.s. w art. 66, to odesłanie do wybranej grupy przepisów części ogólnej Kodeksu karnego jest nowością. Nie oznacza to jednak, że w aktualnym stanie prawnym została wyłączona całkowicie możliwość odwołania się do regulacji przyjętych w części ogólnej Kodeksu karnego. Jest to możliwe na zasadach analogii[15]. Nie jest odosobnione w literaturze stwierdzenie A. Bojańczyka, który dopuszcza stosowanie części ogólnej Kodeksu karnego „odpowiednio do innych ustaw przewidujących odpowiedzialność prawną analogiczną do odpowiedzialności karnej, jeżeli ustawy te nie wyłączają wyraźnie stosowania przepisów części ogólnej KK i nie regulują pewnych kwestii w sposób odrębny i zupełny”[16]. Pogląd ten w pełni należy odnieść do postępowania dyscyplinarnego.
Przepis art. 114 Projektu expressis verbis przesądza, że w sprawach nieuregulowanych należy do postępowania dyscyplinarnego stosować odpowiednio przepisy rozdziałów I-III Kodeksu karnego. Równocześnie jednak, nakazuje postawić pytanie o dopuszczalność odwołania się do pozostałych regulacji części ogólnej Kodeksu karnego, zawierających m.in. rozwiązania dotyczące zasad i dyrektyw wymiaru kary oraz definicje ustawowe, które mogą być użyteczne w postępowaniu dyscyplinarnym. O ile w aktualnym stanie prawnym, jak wcześniej zostało to już zaznaczone, istnieje możliwość uwzględnienia tych przepisów na zasadach analogii, to po wejściu w życie art. 114 Projektu należałoby przyjąć, że ustawodawca świadomie wyłączył ich stosowanie, dopuszczając jedynie przepisy zawarte w rozdziałach I-III Kodeksu karnego. Takie rozwiązanie nie wydaje się racjonalne.
Ponownie należy rozważyć propozycję wyłączenia stosowania sądowej kontroli orzeczeń sądów dyscyplinarnych. Przepis art. 112 ust. 7 Projektu stanowi, iż od orzeczenia sądu odwoławczego rozpoznającego sprawę dyscyplinarną nie przysługuje kasacja. Ponadto, została wyeliminowana przysługująca aktualnie stronom możliwość odwołania od orzeczenia sądu dyscyplinarnego drugiej instancji do Sądu Apelacyjnego w Warszawie w terminie 30 dni od doręczenia orzeczenia z uzasadnieniem (art. 65 ust. 2 u.k.s.). Podane w Uzasadnieniu motywy takiego rozwiązania („postępowanie dyscyplinarne cechuje nieuzasadniona przewlekłość w fazie postępowania odwoławczego”, s. 85) nie są wystarczające dla wyłączenia kontroli sądowej.
Projektodawca zamierza dodać w ustawie z 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego[17] w części pierwszej w księdze drugiej w tytule II w dziale II nowy rozdział 4 „Postępowanie wykonawcze w sprawach rodzinnych i opiekuńczych” (art. 119 Projektu). W Uzasadnieniu wskazano, że „konieczne jest ustanowienie kuratora rodzinnego organem wykonawczym, tak aby miał rzeczywiste możliwości w procesie odbudowy lub uzdrawianiu relacji rodzic – dziecko oraz relacji rodzinnych. Dodatkowo (…) do jego zadań należeć miałoby m.in. podejmowanie działań o charakterze profilaktyczno-wychowawczym, prowadzenie w kuratorskim ośrodku zajęć z dziećmi, w szczególności profilaktycznych, socjoterapeutycznych i edukacyjnych oraz działanie podnoszące kompetencje wychowawcze jego rodziców, łącznie z nadaniem kuratorowi uprawnienia do wejścia do mieszkania i innych pomieszczeń, w których przebywają dziecko i osoby, wobec których ustanowiony jest nadzór w celu ustalenia aktualnej sytuacji osób, których postępowanie dotyczy”(s. 100).
Na pozytywną ocenę zasługuje wprowadzenie przepisów wykonawczych dotyczących kontaktu rodzica z dzieckiem, w tym określających obowiązki i uprawnienia kuratora. Zgodnie z projektowanym art. 6054 k.p.c., nie tylko sąd, ale również kurator sądowy może żądać od uczestników postępowania złożenia wyjaśnień oraz zasięgać od organów administracji publicznej, organów wykonujących zadania z zakresu administracji publicznej, samorządu zawodowego, instytucji i organizacji społecznych, które statutowo zajmują się opieką, wychowaniem, resocjalizacją i świadczeniem pomocy w środowisku otwartym, jak również innych instytucji i osób, informacji niezbędnych do prowadzenia postępowania wykonawczego. Zgodnie z treścią projektowanego art. 60515 § 2 k.p.c., kurator sądowy, któremu zlecono obecność przy kontaktach, stawia się w określonym terminie i miejscu oraz obecny jest przez cały czas trwania kontaktu, który jest niezbędny do prawidłowego wykonania orzeczenia, w szczególności przy rozpoczęciu lub zakończeniu spotkania. Według art. 60515 § 3 k.p.c., kurator sądowy obecny przy kontaktach czuwa nad realizacją orzeczenia sądu lub ugody zawartej przed sądem w zakresie terminów, czasu i miejsca spotkania oraz ustalonego sposobu kontaktów. Nie uregulowano jednak kwestii szczegółowych związanych z postępowaniem wykonawczym, takich jak sposób kontroli kontaktu rodzica z dzieckiem w razie przemieszczania się, zakres ingerencji w przebieg kontaktu w razie nieodpowiedniego zachowania rodzica, czy dokładne określenie miejsca i czasu trwania kontaktu. Te zagadnienia nadal pozostaną domeną praktyki sądowej, co jednak nie powinno mieć miejsca.
Projektowane zmiany w ustawach o charakterze penalnym[18] zmierzają do przyznania kuratorowi zawodowemu nowych uprawnień w zakresie modyfikowania wykonywania kary ograniczenia wolności, w postaci: wydania decyzji dotyczącej zmiany miejsca pobytu skazanego (art. 57 § 1a K.k.w.), odroczenia i odwołania odroczenia kary (art. 62 § 1 i 3 K.k.w.), udzielenia przerwy w odbywaniu kary (art. 63 K.k.w.). Sądowy kurator zawodowy mógłby również zmienić formę obowiązku wykonywania pracy na cele społeczne (art. 63a § 1 K.k.w.) oraz ustalić rozliczenie godzin nieodpłatnej, kontrolowanej pracy na cele społeczne w innych okresach niż miesięczny (art. 63b § 1 K.k.w.).
Rozwiązanie to może wydawać się atrakcyjne i przynoszące pozytywne efekty w postaci uproszczenia procesu podejmowania decyzji w takich sprawach i odciążenia sądów. Wpisuje się też we współczesne postrzeganie kar wolnościowych i środków probacyjnych. Jak wskazano w Uzasadnieniu, kary te „w przypadku wielu czynów stanowią racjonalną alternatywę dla bezwzględnego pozbawienia wolności. Eksponuje się również znaczenie nowoczesnej, profesjonalnej probacji, w której sądowy kurator zawodowy powinien być najważniejszym podmiotem uprawnionym do prowadzenia oddziaływań resocjalizacyjnych” (s. 103). Mając to na względzie Projektodawca ocenia, że „dotychczasowe unormowania dotyczące wykonywania obowiązków kuratorów sądowych jak i przyznanych kuratorom sądowym kompetencji, należy uznać za nieodpowiednie, albowiem nie stwarzają odpowiednich do potrzeb warunków do optymalnego wykonywania nałożonych na kuratorów zadań (…) Sądowy kurator zawodowy i kierownik zespołu kuratorskiej służby sądowej to osoby o szczególnej pozycji ustrojowej, posiadające wysokie kwalifikacje, a także duże doświadczenie w pracy ze skazanymi. Te przymioty sprawiają, że w toku postępowania wykonawczego ich kompetencje mogą zostać wykorzystane w sposób bardziej optymalny z punktu widzenia wymiaru sprawiedliwości, w którym niektóre z technicznych kwestii wynikających z prawomocnego orzeczenia skazującego podlegać mogą niewielkim modyfikacjom uwzględniających bieżące okoliczności dotyczącego osoby skazanego” (Uzasadnienie, s. 103-104).
Chociaż rozwiązania te – co należy podkreślić – dotyczą jedynie kary ograniczenia wolności, a nie sankcji izolacyjnych, wydaje się, że idą zbyt daleko, przyznając kuratorom zawodowym uprawnienia do modyfikowania wykonywania orzeczonych kar. Przyznanie sądowym kuratorom zawodowym prawa do wydawania decyzji w ramach postępowania wykonawczego, dotyczących sytuacji prawnej skazanego budzi zasadniczą wątpliwość co do zgodności z Konstytucją. Sądowy kurator zawodowy nie może podejmować decyzji w przedmiocie odroczenia (i odwołania odroczenia) lub przerwy w wykonywaniu kary ograniczenia wolności, jak również ingerować w wykonywanie kary ograniczenia wolności, decyzje w tym zakresie mieszczą się bowiem w zakresie sprawowania wymiaru sprawiedliwości, a ten zastrzeżony jest dla sądu. W tym zakresie Projekt sprzeczny jest z Konstytucją RP z 2 kwietnia 1997 r. (art. 175 ust. 1). Rozwiązanie to jest wątpliwe również z tego względu, że Projekt nie wymaga od kuratora sądowego posiadania wykształcenia prawniczego. Kuratorem może zostać bowiem osoba, która uzyskała tytuł magistra z zakresu nauk pedagogicznych, psychologicznych, socjologicznych, administracyjnych lub prawnych (art. 5 ust. 1 pkt 6 Projektu).
Zasadniczym mankamentem Projektu jest istotna nowelizacja w zakresie trzech kodyfikacji (Kodeks karny, Kodeks wykroczeń, Kodeks karny wykonawczy), co wynika z art. 120 – 122 Projektu. Projekt wkracza w materię kodeksową, co już samo w sobie budzi wątpliwości, inny jest bowiem tryb legislacyjny rozpatrywania projektów kodeksów. Ponadto, nie powinno się aktem o charakterze ustrojowym, odnoszącym się do kuratorów sądowych, odbierać kompetencję sądom i przekazywać ją organowi pozasądowemu, odstępując od ukształtowanych rozwiązań w tym zakresie. W ten sposób narusza się spójność modelu postępowania wykonawczego. Ewentualne zmiany w ramach tego modelu powinny nastąpić poprzez nowelizację k.k.w. lub opracowanie nowego k.k.w., przy zastrzeżeniu bezwzględnego przestrzegania założenia, że żaden organ nie może przejmować kompetencji zastrzeżonej dla sądów i ingerować w działalność wymiaru sprawiedliwości, nawet jeżeli mogłoby to finalnie przyspieszyć bieg postępowania.
III. Strona formalna Projektu
Pożądane byłoby prawidłowe przyporządkowanie kierunków studiów, których ukończenie jest wymagane od kuratora zawodowego (art. 5 ust. 1 pkt 6 Projektu) – zgodnie z klasyfikacją dziedzin nauki i dyscyplin naukowych, przyjętą w rozporządzeniu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 20 września 2018 r. w sprawie dziedzin nauki i dyscyplin naukowych oraz dyscyplin artystycznych[19]. Projektodawca wymienia kolejno: nauki pedagogiczne, psychologiczne, socjologiczne, administracyjne oraz prawne, a aktualna klasyfikacja posługuje się następującymi nazwami dyscyplin – odpowiednio: pedagogika, psychologia, nauki socjologiczne, nauki o polityce i administracji oraz nauki prawne (wszystkie w dziedzinie nauk społecznych).
Dobrą cechą legislatora jest konsekwencja terminologiczna i posługiwanie się w całym tekście aktu przyjętymi zwrotami. Ujednolicenia wymaga dookreślenie naruszenia obowiązków służbowych kuratora, w jednym miejscu opisane jako „rażące i oczywiste” (art. 43 ust. 1 pkt 5 Projektu), a w innym „oczywiste i rażące” (art. 91 ust. 1 Projektu).
Doceniając podjęcie prac dotyczących przepisów odnoszących się do kuratorów sądowych Rada Legislacyjna wskazuje, że Projekt zawiera mankamenty, które powodują, że Projektodawca powinien ponownie pochylić się nad swym przedłożeniem, jak również nad jego uzasadnieniem. Rada Legislacyjna nie neguje potrzeby opracowania projektu nowej ustawy dotyczącej kuratorów sądowych, ale Projektodawca w takim przypadku powinien wykazać w sposób niebudzący wątpliwości, że wynika to z przyjęcia innego modelu tej służby niż obecnie obowiązujący. Tylko bowiem w takim przypadku zasadne jest przygotowanie (i uchwalenie) nowej ustawy. Zasadne jest kontynuowanie dalszych prac nad przedłożonym projektem, celem stworzenia nowego, optymalnego modelu organizacji i funkcjonowania kuratorskiej służby sądowej. Pozytywnie należy ocenić formalne wzmocnienie pozycji kuratora okręgowego, zakres jego działania, zakres zadań kierownika zespołu kuratorskiej służby sądowej. Rada Legislacyjna podziela pogląd, że należy wzmocnić pozycję kuratora sądowego, co powinno mieć miejsce przede wszystkim poprzez zwiększenie zakresu gwarancji przysługujących kuratorom zawodowym. Wpłynie to z pewnością motywująco na sposób wykonywania przez nich obowiązków służbowych. Projektodawca powinien przedstawić spójną koncepcję struktury organizacyjnej kuratorskiej służby sądowej, która służyć będzie efektywnemu wykonywaniu zadań przez kuratorów sądowych. Zaproponowany nowy podział kompetencji między prezesa sądu okręgowego i prezesa sądu rejonowego oraz kuratora okręgowego nie jest racjonalny, deprecjonuje kuratora okręgowego, jak również bez żadnego uzasadnienia ogranicza uprawnienia prezesa sądu okręgowego. Wzmocnienie pozycji prezesa sądu rejonowego względem kuratorskiej służby sądowej nie zostało przekonująco uzasadnione i jako takie musi zostać zakwestionowane. Struktura organizacyjna kuratorskiej służby sądowej powinna być jasna i przejrzysta, a przede wszystkim nie może być wewnętrznie sprzeczna. Nie jest możliwe przyznanie sądowym kuratorom zawodowym prawa do decydowania o udzieleniu przerwy (oraz o jej odwołaniu), czy też o odroczeniu wykonania kary ograniczenia wolności, jak również podejmowania decyzji odnośnie do jej wykonywania. Jest to materia, która należy do wyłącznej kompetencji sądu (art. 175 ust. 1 Konstytucji RP).
Na podstawie projektu opinii przygotowanej przez dra hab. Czesława Kłaka, prof. KPSW, i dra hab. Krzysztofa Wiaka, prof. KUL, Rada Legislacyjna przyjęła na posiedzeniu w dniu 27 września 2019 r.
[1] Tekst na stronie: https://legislacja.rcl.gov.pl/docs//2/12321964/12599118/12599119/dokumen....
[2] Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o kuratorach sądowych (Dz. U. z 2018, poz. 1014 z późn. zm., t.j., dalej: u.k.s.).
[3] Tekst na stronie: https://legislacja.rcl.gov.pl/docs//2/12321964/12599106/12599107/dokumen....
[4] Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 18 czerwca 2019 r. Regulamin urzędowania sądów powszechnych (Dz. U. 2019, poz. 1141).
[5] Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz. U. 2019, poz. 1040 z późn. zm., t.j., dalej: k.p.).
[6]Dz. U. z 2017, poz. 1889 z późn. zm, t.j.
[7] Zob. K. Wiak, w: A. Grześkowiak, K. Wiak (red.), Kodeks karny. Komentarz, Warszawa 2019, s. 805.
[8] Zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 4 lipca 2002 r., P 12/01, OTK-A 2002, Nr 4, poz. 50.
[9] Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. z 2018 r., poz. 1600 z późn. zm., t.j.).
[10] Zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z 3 listopada 2004 r. (K 18/03, OTK-A 2004, Nr 10, poz. 103), z 19 marca 2007 r. (K 47/05, OTK-A 2007, Nr 7, poz. 27) i z 11 kwietnia 2012 r. (II KK 254/11, OSNKW 2012, Nr 10, poz. 99).
[11] Ustawa z 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 52 z późn. zm., t.j.).
[12] Zob. art. 114 ust. 1 pkt 4 ustawy z 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej.
[13] Zob. art. 276 ust. 1 pkt 3 ustawy z 20 lipca 2018 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U. z 2018 r., poz. 1668 z późn. zm.).
[14] Zob. art. 97a ust. 2 pkt 4 ustawy z 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz.U. z 2019 r., poz. 489 z późn. zm., t.j.).
[15] Zob. wyrok SN z 31 stycznia 2007 r., II KK 144/06, Legalis; J. Raglewski, w: Kodeks karny. Część ogólna, t. 1, Komentarz do art. 1-116, red. A. Zoll, Kraków 2007, s. 1254.
[16] A. Bojańczyk, Z problematyki relacji między odpowiedzialnością dyscyplinarną a karną (na przykładzie odpowiedzialności dyscyplinarnej zawodów prawniczych), PiP 2004, Nr 9, s. 30–31.
[17] Ustawa z 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2019 r., poz. 1460, t.j., dalej: k.p.c.).
[18] Nowelizacją mają zostać objęte: Kodeks karny, ustawa z 20 maja 1971 r. – Kodeks wykroczeń (Dz.U. z 2019 r., poz. 821, t.j.) oraz ustawa z 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny wykonawczy (Dz.U. z 2019 r., poz. 676 z późn. zm., t.j., dalej: k.k.w.).
[19] Rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 20 września 2018 r. w sprawie dziedzin nauki i dyscyplin naukowych oraz dyscyplin artystycznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 1818).