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Timestamp: 2019-06-25 02:48:40+00:00
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PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA PROCEDIMENTALIZAÇÃO DA ATIVIDADE ADMNISTRATIVA
1. Enquadramento geral. Conceito, fases e tipologia
Os princípios gerais do direito da atividade administrativa, hoje constitucionalizados e expressamente referidos no Código do Procedimento Administrativo, aplicam-se a todo o tipo de intervenção (que não apenas a limitadora da atuação privada), e a toda a atividade material da Administração pública, inclusive à Administração constitutiva, de prestação, ligada quer à política económica incentivadora, fomentadora, quer à política social e ao domínio ambiental, do ordenamento do território e do urbanismo. E, desde logo, à atividade de apoio às instituições sem fim lucrativo, sejam associativas sejam fundacionais ou outras, reconhecidas de utilidade pública, designadamente na forma de instituições de solidariedade social, sendo o seu conhecimento importante no relacionamento destas com a Administração estadual.
Hoje, a Administração pública portuguesa, na sua atuação e no que concerne ao princípio da procedimentalização, obedece a um conjunto de normas que se encontram ou codificadas no código do procedimento administrativo, de procedimento administrativo comum, ou em diplomas materiais, com procedimentos administrativos especiais, em que aquele também se aplica supletivamente.
Foi o aumento exponencial das tarefas de que a Administração Pública cada vez mais é incumbida pelo legislador nos mais diversos sectores da vida da comunidade e o avança num processo, embora inacabado, de construção do Estado de Direito, que face, à necessidade de potenciar a sua eficiência quer a de melhor garantir a participação dos cidadãos nas decisões que lhes digam respeito e a defesa dos seus direito e interesses com proteção jurídica, levaram à elaboração desta regulação do procedimento administrativo em geral.
Comecemos por situar o enquadramento constitucional do funcionamento e atividade exercida pela Administração Pública. Quais as normas que dela tratam? Quais os temas que mereceram do legislador constitucional a consagração na Lei Fundamental? E porquê?
A Constituição, em termos que aparecem repetidos no artigo 4.º do Código do Procedimento Administrativo, diz, no n.º 1 do seu artigo 266.º, que “A Administração Pública visa a prossecução do interesse público, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos”. Devidamente interpretada, não pode deixar de se concluir que esta norma justifica a existência da Administração Pública em termos instrumentais (ad manus trahere: para servir o interesse público) e, simultaneamente, impõe um princípio macrolimitador da sua atuação, o do “respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos», que, claramente, destaca de todos os outros, ao dar-lhe o mesmo estatuto sistemático, inultrapassavelmente copulado.
Deste modo, exige uma conceção existencial intrinsecamente interligada (não concebe o interesse público sem o respeito pelos direitos e interesses dos administrados) e em termos quase isónomos (iso, igual e nomos, norma), na medida em que, por um lado, não deixa de referir primeiro o do interesse público, mas, por outro, coloca o do respeito pelos direitos ao mesmo nível deste e não dos outros princípios fundamentais, enunciados no n.º2 do mesmo artigo, que considera meras aplicações ao serviço destes (de ambos: diretamente, do respeito casuístico pelos direitos e interesses em presença com proteção jurídica e, indiretamente, do interesse público, pois a imposição do respeito pelos direitos e interesses dos administrados não se limita a encabeçar a enunciação dois princípios em geral referidos no n.º 2, mas vem antes e interligado ao do interesse público). Portanto, esta norma constitucional sobre o tema, que implica uma interpretação que aponta para o prosseguimento do interesse público no respeito dos direitos subjetivos e interesses legalmente protegidos, não está colocada numa perspetiva puramente competencial, porque este enquadramento teleológico no plano orgânico e, portanto, ratio existenciais da Administração Pública, envolve e legitima toda a sua atuação, mesmo em gestão privada (mera questão de meio para atingir o fim), quer se trate de atos jurídicos, quer de operações materiais, enformando assim a própria densificação do princípio da legalidade, base e baliza da sua atuação em todos os domínio e sob qualquer tipo de intervenção (princípio da legalidade positiva).
Os valores e os interesses sociais, qualificados pelo legislador como públicos ou que o legislador habilitou a Administração a prosseguir, mesmo que se esteja no âmbito do exercício discricionário do poder administrativo (em que este tem uma maior margem de conformação das soluções face às circunstâncias concretas), devem ser executados dentro de balizas que implicam a limitação da atuação da Administração em face da obrigatória ponderação das decisões a tomar, ou seja, da procura da realização mais adequada do interesse público, tendo presente todos os interesses envolvidos (princípio da justiça, princípio da justa ponderação dos interesses relevantes (decorrente da cláusula do Estado de Direito); igualdade, boa fé, imparcialidade, interdição de excesso (de modo a atingir o interesse público sem sacrifícios desnecessários ou desproporcionados dos interesses dos particulares, titulares de posições materiais legalmente protegidas), etc.. E isto, quer estas posições jurídicas se traduzam em direitos subjetivos, em que a pretensão da posição traduz um interesse específico num determinado bem (coisa, conduta ou utilidade), previsto na norma legal criada para o proteger diretamente, em termos que lhe atribuam o poder de exigir da Administração Pública condutas em conformidade com ele, pois ele está dentro das condições legais vinculadas à sua satisfação, quer ainda quando estas posições traduzam “só» interesses legalmente protegidos de que um particular é titular, quando a norma o faz beneficiar de uma tutela ou proteção jurídica indireta, na medida em que se por um lado a norma invocada a favor da existência de tal interesse, tutela diretamente interesses e não a sua própria posição jurídica concreta envolvida na decisão a tomar, por isto mesmo também lhe são conferidos poderes jurídicos instrumentais que lhe permitem, caso se realize o interesse público pretendido, ver reflexamente satisfeito o seu próprio interesse. Não podendo exigir diretamente da Administração a conduta que realiza o seu interesse, pode exigir que ela respeite a legalidade em ordem à realização prevista do interesse público, quando tal for o meio adequado a poder esperar também do seu interesse próprio. Estamos aqui por algo que devemos entender abranger todas as posições jurídicas dos particulares merecedoras de proteção, todas as situações de vantagem derivadas do ordenamento jurídico, que não apenas as protegidas individualmente por uma dada norma, como as inseridas em relações jurídicas poligonais ou multipolares (v.g. interesses na fixação de planos urbanísticos, interesses ambientais, etc.), que colocam certas pessoas em situações diferentes da generalidade dos administrados, de modo a merecer especial proteção, dado estarem ligadas a interesses públicos latentes, serem titulares de interesses difusos. Impõe-se também a ponderação dos interesses de certos círculos de cidadãos, cujos interesses ou direitos podem não estar especialmente personalizados, mas que merecem acolhimento (e devem mesmo contar com a atribuição ao cidadão uti cives de meios de defesa preventiva ou sucessiva, do tipo procedimental e jurisdicional), na medida em que traduz a incorporação em cada um dos indivíduos desse círculo de interesses comunitários a preservar. Deve-se ao artigo 267.º, n.º 4 da Constituição (anterior artigo 268.º, n.º 3), a obrigação imposta ao legislador para disciplinar o processamento da atividade administrativa, apontando-se aí como sua finalidade o assegurar a racionalização dos meios a utilizar pelos serviços e a participação dos cidadãos na formação das decisões que lhes interessam.
No direito procedimental da atividade administrativa, o legislador vem aplicar, dando exequibilidade e em geral desenvolvendo, normas ou princípios constitucionais, tornando efetiva a orientação e imposição da norma fundamental (sem prejuízo de em certos domínios dever ter-se presente certas regras do direito procedimental comunitário, que também tem relevância), tendo como finalidade a ponderação devida da pretensão, no seu iter e no conteúdo da decisão administrativa final, fixando o desenvolvimento das várias fases da sua prossecução em termos que garantam a certeza sobre as motivações e a imposição e verificação dos prazos, em ordem à tomada de decisões da Administração, consubstanciadoras quer de atos administrativos e regulamentos quer de contratos ou operações materiais, e, ainda, o enquadramento da iniciativa de revisão das decisões, a requerimento dos interessados ou a título oficioso, e exercício de poderes modificativos ou não, nesse âmbito da Administração.
No direito procedimental da atividade administrativa, o legislador vem aplicar, dando exequibilidade e em geral desenvolvendo, normas ou princípios constitucionais, tornando efetiva a orientação e imposição da norma fundamental (sem prejuízo de em certos domínios dever ter-se presente certas regras do direito procedimental unionista europeu, que também tem relevância[1]), tendo como finalidade a ponderação devida da pretensão, no seu iter e no conteúdo da decisão administrativa final, fixando o desenvolvimento das várias fases da sua prossecução em termos que garantam a certeza sobre as motivações e a imposição e verificação dos prazos, em ordem à tomada de decisões da Administração, consubstanciadoras quer de atos administrativos e regulamentos quer de contratos ou operações materiais, e, ainda, o enquadramento da iniciativa de revisão das decisões, a requerimento dos interessados ou a título oficioso, e exercício de poderes modificativos ou não, nesse âmbito da Administração.
O CPA prevê o regime geral do procedimento administrativo, sendo pois de aplicação como norma subsidiária.
O legislador começa por apresentar, no artigo 1.º do CPA, os conceitos de procedimento (sucessão ordenada de atos e formalidades tendentes à formação e manifestação da vontade da Administração Pública ou à sua execução) e processo administrativo conjunto de documentos em que se traduzem os atos e formalidades que integram o procedimento administrativo).
Quanto ao procedimento administrativo geral resolutório, original e derivado, o CPA consagra os seus princípios enformadores e enquadra as sanções jurídicas e seu regime jurídicas, quer para o seu desrespeito, quer em geral para os vários vícios de ilegalidade.
Os aspetos essenciais do iter procedimental administrativo são arrumados em fases e princípios pertinentes: desde a fase inicial (requerimento e apreciação liminar), passando pela instrução normal, audiência prévia, eventual instrução complementar, até à decisão e atos de produção de eficácia, além de regular os temas transfásicos, como o das medidas provisórias e produção antecipada das provas.
Portanto, trata a fase inicial, com o respetivo princípio da unicidade do pedido que não seja alternativo nem subsidiário, que termina com a apreciação liminar, para eventual correção de deficiências instrutórias do requerimento ou na junção inicial de documentos, e respetiva notificação para suprimento (quando não puderem ser supridas oficiosamente); fase da instrução, com respetivos ónus de prova pelo interessado, sem prejuízo do princípio da oficialidade; a fase da elaboração do relatório e projeto de decisão; a audiência pré-decisonal e eventual instrução suplementar para efetivar diligências requeridas pelo destinatário do ato administrativo; a fase resolutória e a fase complementar de produção de eficácia.
Ele consagra os princípios gerais específicos do procedimento, procurando dar uma explicação sobre os princípios referentes aos requisitos do requerimento e do seu suprimento, ou seja, sobre a legitimidade e o requerimento em si, questões prévias para o bom desenrolar do procedimento: regularidade do requerimento, junção de documentos, legitimidade, oportunidade temporal, etc.., como o princípio do carácter escrito, unicidade do pedido (mas vários pedidos deve apresentar-se em requerimento único se forem alternativos ou supletivos), suprimento oficioso das deficiências do pedido, passando pelos referentes à instrução normal e complementar à audiência pré-decisional, assim como os referentes a esta, para terminar com os que dizem respeito à decisão e sua produção de eficácia.
Em geral, destaco os princípios da economia processual, rapidez e eficácia, da celeridade do procedimento, com as obrigações daí decorrentes para os órgãos e os destinatários das decisões: em ordem a evitar a burocracia, com consequente não formalismo das formalidades (com indicação apenas das linhas gerais da marcha e formalidades essenciais ou, pelo menos, simplificação do formalismo - procedimento livre de formalismos rígidos) e interdição de requerimento de diligências dilatórias. E temos, ainda, o princípio da pluralização dos locais e meios de apresentação do pedido.
Enquadra, ainda, a natureza jurídica do prazo, regulando o início e forma da sua contagem. Trata da gratuitidade (dos atos que não impliquem atividade extraordinária dos serviços requerida em proveito predominante dos particulares), admissibilidade das medidas provisórias, assistência às partes e da responsabilidade em geral pela informação deficiente ou errada que seja prestada por escrito ou devida e comunicação aos contrainteressados como forma de consagração dos princípios da participação e do contraditório.
Quanto ao procedimento administrativo geral resolutório, original e derivado, o código do procedimento administrativo consagra os seus princípios enformadores e enquadra as sanções jurídicas e seu regime jurídicas, quer para o seu desrespeito, quer em geral para os vários vícios de ilegalidade.
Quanto ao procedimento administrativo derivado, resultante designadamente de reclamações e recursos administrativos (hierárquicos, próprios e impróprios; ou tutelares; e seus prazos de apresentação e decisão), algo de essencial para a garantia jurídica dos particulares, “a tal ponto que a generalidade dos mais recentes manuais norte-americanos de Direito Administrativo versam quase exclusivamente sobre essa matéria», tal como o novo processo jurisdicional, reconstruído pelo CPTA. Aliás, em geral, disciplina-se não só o procedimento derivado, de reapreciação de ato administrativo anterior, por questões de legalidade ou simplesmente de mérito, passível de provocar uma revogação, anulação ou alteração da decisão administrativa, assim como estes regimes a título oficioso, mesmo que originariamente válidos ou tidos como tais ope legis, por sanação dos primeiros (art.º 167.º e 168.º do C.P.A.).
Os princípios gerais do direito da atividade administrativa, constitucionalizados e expressamente referidos no Código do Procedimento Administrativo, aplicam-se a todo o tipo de intervenção (que não apenas a limitadora da atuação privada) e a toda a atividade material da Administração pública, inclusive à Administração constitutiva, de prestação, ligada quer à política económica incentivadora, fomentadora, quer à política social e ao domínio ambiental, do ordenamento do território e do urbanismo. E, desde logo, à atividade de apoio às instituições sem fim lucrativo, sejam associativas sejam fundacionais ou outras, reconhecidas de utilidade pública, designadamente na forma de instituições de solidariedade social, sendo o seu conhecimento importante no relacionamento destas com a Administração estadual.
Toda a Administração Pública, aqui incluindo em geral quem, independentemente do direito público ou privado da sua criação ou gestão, exerça tarefas da função administrativa, encontra-se submetida ao código de procedimento administrativo (CPA), a menos que haja legislação específica que imponha alguma regra distinta. Mas os princípios gerais da atividade administrativa e as disposições deste Código de procedimento geral que concretizem preceitos constitucionais também são aplicáveis às atuações de caráter meramente técnico ou de gestão privada (n.º3, artigo 2.º)[2].
E estas normas procedimentais respeitantes aos princípios gerais, ao procedimento e à atividade administrativa não são apenas aplicáveis à Administração Pública, mas à conduta de quaisquer entidades, independentemente da sua natureza. Naturalmente, a parte referente órgãos da Administração Pública (artigos 20.º a 52.º) só é aplicável ao funcionamento dos órgãos da Administração Pública[3]. Mas as garantias reconhecidas aos administrados no CPA aplicam-se obrigatoriamente a todos os procedimentos administrativos especiais, devendo a Administração comparar os normativos e dar prevalência aos do CPA face ao resultado global a que chega em cada procedimento em termos que não haja nunca diminuição das mesmas.
2.Regras de aplicação geral nos procedimentos administrativos
2.1.Considerções gerais
O CPA aplica-se a todas as entidades que integram a Administração Pública, incluindo portanto, naturalmente, as entidades administrativas independentes, o que, por exemplo, a Entidade Reguladora da Comunicação não vinha, ilegalmente, tomando em conta na vigência do anterior CPA, afirmando-se dispensada, por exemplo, da audiência pré-decisional.
Por razões de tradição legal, a matéria dos órgãos da Administração Pública, tratada numa perspetiva não procedimental, é incluída no CPA, disciplinando a composição dos órgãos, regras internas de funcionamento, origem e desconcentração de poderes e resolução de conflitos, negativos ou positivos, na sua repartição e das pessoas coletivas ou ministérios a que pertençam (artigo 20.º a 52.º).
A parte referente ao procedimento administrativo (parte III) contém reais alterações face ao CPA anterior. Destaque-se a matéria sobre a relação jurídica procedimental, no qual se procede à identificação dos sujeitos da relação jurídica procedimental, “afirmando-se” o paralelismo entre particulares e Administração enquanto titulares de situações jurídicas subjetivas, desde o regime comum do procedimento e os regimes especiais aplicáveis ao procedimento do regulamento e do ato. Nas “Disposições gerais”, relativas ao regime geral do procedimento administrativo, consagra-se o princípio da adequação procedimental e preveem-se acordos endoprocedimentais e, num âmbito genérico, a instrução por meios eletrónicos, as comunicações por telefax ou por meios eletrónicos e ainda o balcão único eletrónico.
Reequaciona-se a distribuição das tarefas do responsável pela direção do procedimento, que deve ser objeto de notificação aos participantes e comunicação a outras pessoas que o requeiram, caso tenham um interesse legítimo ligado ao procedimento. A ele cabe a decisão final, podendo encarregar um inferior hierárquico da realização de diligências instrutórias específicas. No entanto, o órgão competente para a decisão final tem de delegar num seu subalterno (“inferior hierárquico”) ou membro de órgão colegial ou “agente deste”, o seu poder de direção do procedimento, a menos que exista uma disposição legal, regulamentar ou estatutária em contrário ou se a isso “obviarem” as condições de serviço ou outras razões ponderosas, invocadas fundamentadamente no procedimento concreto ou em diretiva interna respeitante a certos procedimentos (artigo 55.º). Portanto, em princípio o órgão decisor final não dirige de facto o procedimento e se o dirigir fora das situações previstas em norma jurídica, em certas situações excecionais circunscritas fica sujeito a certas cláusulas de salvaguarda da sua ação, designadamente a devida fundamentação das razões porque não delegou (n.º 2, artigo 55.º). Há uma a separação entre a responsabilidade de promover a tramitação do procedimento e a de decidir, o que é tido como a mais idónea para assegurar a imparcialidade do decisor.
Na celebração de acordos endoprocedimentais (artigo 57.º) permite-se que os sujeitos da relação jurídico-procedimental convencionem os termos do procedimento que caibam no âmbito da discricionariedade procedimental ou o próprio conteúdo da decisão a tomar a final, dentro dos limites em que esta possibilidade seria legalmente admitida. Têm naturalmente caráter jurídico os vínculos criados na contratação endoprocedimental, e há uma possível participação em termos de contradição de pretensões por parte de particulares detentores de interesses nas relações jurídico-administrativas multipolares ou poligonais. Podem, designadamente, acordar na organização de audiências orais para o exercício do contraditório entre os interessados que pretendam uma certa decisão e aqueles que se lhe oponham. E, a todo o tempo, durante o procedimento, o órgão decisor final e os interessados também podem acordar, no todo ou em parte, o conteúdo discricionário do ato administrativo a praticar no termo do procedimento.
Neste âmbito, o responsável pela direção do procedimento e outros órgãos participantes na instrução, quer ele tenha sido instaurado por iniciativa pública quer dos interessados particulares, também podem proceder a diligências adequadas que se revelem necessárias para a preparação de uma decisão legal e justa, mesmo que as matérias destas não tenham sido mencionadas nos requerimentos ou nas respostas dos interessados[4].
O responsável e todos os órgãos intervenientes devem imprimir diligentemente um “andamento rápido e eficaz” do procedimento, em ordem a uma tomada de decisão dentro de “prazo razoável”[5], mesmo que não haja prazo legalmente fixado. Todos os intervenientes devendo cooperar entre si e usar de boa-fé procedimental, com o objetivo da “fixação rigorosa dos pressupostos de decisão” e para a “obtenção de decisões legais e justas”[6].
As normas sobre a relação jurídica procedimental tratam dos sujeitos do procedimento, dos interessados no procedimento e das garantias de imparcialidade[7]. Os sujeitos numa perspetiva procedimental, colocando os particulares e todos os titulares de direito privado em defesa de interesses difusos, enquanto titulares de situações jurídicas subjetivas, em paralelo com a Administração.
Qualificam-se os sujeitos da relação jurídica procedimental. No tocante aos sujeitos públicos, parte-se do elenco de órgãos constantes do artigo 2.º e apuram-se, de entre esse panorama global, aqueles que sejam detentores de competência para a tomada de decisões e ou para a prática de atos preparatórios no âmbito do procedimento administrativo.
Mantem-se designação de “interessados” (na relação jurídica procedimental),para todos quantos se posicionem perante os sujeitos públicos da relação jurídica procedimental, desde que, identificados como sujeitos de situações jurídicas procedimentais (envolvido na matéria a decidir, posição substantiva), sejam simultaneamente interventores formais no procedimento, por sua iniciativa ou da Administração (n.º 2 do artigo 65.º).
Explicita-se como uma das modalidades das relações jurídicas procedimentais, as relações procedimentais entre órgãos da Administração Pública, seja como defensores de tarefas públicas seja como titulares ou defensores de situações jurídicas conformadas através do exercício de poderes ativos (alínea d) do n.º 1 do artigo 65.º e no n.º 4 do artigo 68.º), que são considerados “interessados” na relação jurídico-procedimental.
Reconfigura-se, para além do âmbito restrito da realização de diligências de prova, o auxílio administrativo (artigo 66.º), estabelecendo-se pressupostos inspirados na lei alemã do procedimento administrativo (n.º 1 do artigo 5.). Prevê-se a situação de recusa do auxílio administrativo solicitado ou de dilação excessiva na sua prestação. Sem uma solução para o efeito, o auxílio administrativo não passaria de uma intenção piedosa, remetendo-se a sua disciplina para a competência decisória definida no domínio dos conflitos de jurisdição e de competência. Estabelecem-se as garantias de confidencialidade informativa documental na fase endoprocedimental nos termos iguais aos do regime de acesso aos documentos administrativos (n.º2, artigo 66.º).
Explicita-se a admissibilidade de as associações com caráter político ou sindical poderem proceder à defesa de interesses coletivos e à defesa coletiva de interesses individuais, no âmbito do seu objetivo institucional. Com efeito, deixa de se impedir a sua legitimidade nas situações com esse caracter, sendo certo que era inconstitucional a recusa da legitimidade das associações sindicais para iniciarem procedimentos ou neles intervirem, tanto em defesa de interesses coletivos como em defesa coletiva de interesses individuais dos seus representados (artigo 68.º). Define-se em termos mais precisos a legitimidade para a participação popular procedimental supletiva. (n.º 3, artigo 68.º).Harmoniza-se o âmbito material dos interesses difusos (n.º 2, artigo 68.º) com às respetivas qualificações constitucionais (alínea a), n.º 2, o artigo 53.º CRP e n.º 2, artigo 9.º CPTA.
O CPA trata do direito à informação endoprocedimental (artigos 82.º a 85.º), dos prazos e sua contagem (artigos 86.º a 88.º), das regras sobre a extinção do procedimento (artigos 93.º a 95.º) e do regime das medidas provisórias (artigos 89.º e 90.º) e dos pareceres (artigos 91.º e 92.º).
2.2. Regime das conferências procedimentais
Quanto à conferência procedimental (conferência entre órgãos dos vários serviços)[8], quando tenha lugar, é uma verdadeira fase do procedimento administrativo, com relevo e características próprias. Temos dois tipos diferentes de conferências procedimentais, a conferência deliberativa para o exercício comum de competências e a conferência para o seu exercício coordenado (n.º 1 do artigo 77.º).
A conferência deliberativa realiza o exercício conjunto de poderes através de uma só decisão, um único ato complexo, substituindo no seu conteúdo os vários atos cujos efeitos típicos integra (n.º 3, enquanto na conferência de coordenação, os titulares dos órgãos participantes exercem cada um de per si as suas próprias competências, embora em termos conjugados, articulados, emitindo formalmente, embora em resultado dessa conferencia, os atos correspondentes à competência de cada um e com a normal aplicação da disciplina própria do ato instituidor. Há a possibilidade da realização de conferências procedimentais no âmbito de cada tipo de procedimento a depender de previsão específica em lei ou regulamento, ou de contrato interadministrativo a celebrar entre entidades públicas autónomas (n.º 1 do artigo 78.º). Tudo, sem prejuízo de se consagrar um regime diretamente aplicável às conferências procedimentais, com regras sobre os poderes, deveres e ónus dos órgãos participantes (artigos 79.º a 81.º) e sobre a audiência dos interessados e a eventual realização de audiência pública (artigo 80.º). Requerida a conferencia por um ou mais interessados, o órgão competente para o efeito fica obrigado a convocá-la (n.º 2 do artigo 79.º).
2.3. Regime dos pareceres instrutórios do procedimento
No que concerne às espécies de pareceres, que devem ser sempre fundamentados e enunciar de modo expresso “conclusões” claras sobre todas as questões formuladas na consulta, uns são exigidos por lei (obrigatórios), outros não o são (facultativos), uns devem ser respeitados pelo decisor final (vinculativos, pois as suas “conclusões”, mesmo que não exatamente os seus fundamentos, têm de ser seguidas na decisão, traduzindo um fenómeno de codecisão), outros visam apenas apoiar no esclarecimento factual, técnico, científico e jurídico, sendo o decisor livre de os seguir ou não (não vinculativos). O princípio geral que lhes é aplicável é o de que os pareceres normativamente exigidos são obrigatórios mas não vinculativos, a menos que a própria noma que o impõe comine a sua vinculatividade.
Logo que, perante a marcha do procedimento, o responsável pela direção do procedimento considerar que estão reunidos os pressupostos para solicitar um ou vários pareceres obrigatórios, deve solicitar a sua emissão e se, sendo vários e possível, em simultâneo.
Eles devem ser emitidos, se não existir disposição especial, no prazo de 30 dias, se o responsável pela direção do procedimento não fixar, fundamentadamente, um prazo diferente, designadamente por razoes de urgência, mas esta fixação nem deve processar-se em menos de 15 nem em mais de 45 dias. O desrespeito da sua emissão no prazo legal devido ou fixado, não implica necessariamente a paragem do iter normal do procedimento, pois se nenhuma disposição legal expressa obrigar a esperar por essa emissão, o procedimento pode prosseguir e terminar sem o parecer ou, se rececionado posteriormente, sem ser tomado em conta. A eventual ilegalidade da decisão só o poderá ser por desrespeito na normação jurídica aplicável em si, mesmo que pudesse ser evitada aplicando ainda o parecer superveniente ao fim do prazo, mas nunca com base no desrespeito do parecer enquanto tal.
No caso de parecer vinculativo, o prosseguimento do procedimento sem ele não é automática, dada a importância especial da posição da entidade consultada na decisão final. Exige-se um duplo pedido para pronúncia consultiva. No caso de o parecer obrigatório ser vinculativo e não ter sido emitido no prazo devido, a decisão final não pode ser tomada de imediato. A decisão final só pode ser proferida, sem a prévia emissão dele, desde que o responsável pela direção do procedimento tenha, no prazo de 10 dias após a ocorrência do silêncio irregular, interpelado previamente o órgão competente para o emitir, sem que este o tenha feito no prazo de 20 dias a contar dessa interpelação. Se o não fizer formalmente, o procedimento fica parado a aguardar o parecer, podendo em certas situações implicar uma dilação passível de responsabilização por danos, pelo que o órgão decisor deve avançar com a interpelação.
2.4. Direito procedimental sobre os regulamentos. Audiência dos interessados e consulta pública
O procedimento dos regulamentos é objeto de significativa regulação específica[9], tratando dos requisitos da publicitação (artigo 98.º) e da exigência de uma nota justificativa do projeto de regulamento, com ponderação obrigatória dos custos e benefícios das medidas adotadas (artigo 99.º).
Os regulamentos administrativos são normas jurídicas gerais e abstratas resultantes do exercício de poderes jurídico-administrativos que visam produzir efeitos jurídicos externos.
A emissão de regulamentos depende sempre de lei habilitante. A sua legalidade depende da indicação expressa das leis que visam regulamentar (regulamentos dependentes) ou das leis que definem a competência subjetiva e objetiva da entidade para a sua emissão (regulamentos materialmente autónomos, regulamentos resultantes de poderes de entidades autónomas ou independentes de natureza funcional para a realização das respetivas atribuições e competências, ou seja, regulamentos que “visam introduzir uma disciplina jurídica inovadora no âmbito das atribuições das entidades que os emitam”).
O CPA também exige uma norma habilitante para Comunicações de órgãos da Administração Pública que venham prever, de modo orientador, certos padrões de conduta na vida em sociedade, mesmo que com designações variadas (diretiva, recomendação, instruções, código de conduta, manual de boas práticas, etc.)[10].
Introduz-se o regime substantivo dos regulamentos administrativos[11]. Dá o conceito de regulamento, regula a habilitação legal para a sua emissão e a disciplina das relações entre regulamentos, trata da invalidade e seu regime, consagrando a regra geral de que a invalidade do regulamento, quando não referida à forma ou ao procedimento em si, é invocável a todo o tempo e por qualquer interessado (artigo 144.º). E trata das consequências da omissão de um regulamento de cuja aprovação esteja dependente a aplicação de uma lei. Assim como regula a disciplina da sua revogação. Os regulamentos de execução não podem ser objeto de revogação sem que a matéria seja objeto de nova regulamentação, sob pena da continuação da vigência de normas regulamentares do diploma revogado das quais dependa a aplicabilidade da lei exequenda (artigo 146.º).
Se a exequibilidade de um ato legislativo depender da emissão de um regulamento de aplicação, o prazo para a sua emissão é, no silêncio da lei, de 90 dias. No caso deste regulamento dependente não ter sido emitido no prazo devido, os interessados “diretamente prejudicados” por essa falta podem recorrer à via jurisdicional, sem prejuízo de requererem a emissão devida ao órgão competente na matéria.
Os efeitos dos regulamentos não podem reportar-se a data anterior àquela a que se reporta a lei habilitante. Mas mais do que isso, se impuserem deveres, encargos, ónus, sujeições ou sanções, que causem prejuízos ou restrinjam direitos ou interesses legalmente protegidos, ou afetem as condições do seu exercício, também não podem sequer ter eficácia retroativa.
Os regulamentos não produzem efeitos sem prévia publicação no Diário da República. Tal no impede que ela se efetive “também” em publicação oficial operada na entidade pública, na Internet e no sítio institucional da entidade em causa. E entram em vigor na data neles prevista ou, nada dizendo, no quinto dia após a sua publicação.
Entre os regulamentos governamentais existe uma ordem de prevalência. Em termos de hierarquia normativa e face a eventuais antinomias, os regulamentos governamentais, no domínio das atribuições concorrentes do Estado, das regiões autónomas e das autarquias locais, prevalecem sobre os regulamentos regionais e autárquicos e das demais entidades dotadas de autonomia regulamentar, tal como regulamentos municipais prevalecem sobre os regulamentos das freguesias, tudo se os regulamentos subalternos não configurarem normas especiais. No caso de regulamentos governamentais, os Decretos Regulamentares prevalecem sobre todos os outros. A seguir vêm as Resoluções de Conselho de Ministros com conteúdo normativo, Portarias e, finalmente, os Despachos.
Os regulamentos sujeitos a termo ou condição resolutiva caducam com a verificação destes. Os de execução caducam com a revogação das leis que regulamentam, a menos que sejam ou contenham normas compatíveis com a nova lei a regulamentar, enquanto não houver uma nova regulamentação.
A competência para revogar regulamentos cabe naturalmente aos próprios órgãos competentes para a sua emissão, os quais também podem interpretá-los, alterá-los ou suspende-los. O que nunca podem, nem eles nem as entidades que os devam picar, derrogar normas suas através de atos administrativos de caráter individual e concreto (princípio da inderrogabilidade singular dos regulamentos). Os regulamentos revogatórios devem fazer menção expressa das normas revogadas. No entanto, não podem ser revogados regulamentos necessários à execução de leis em vigor ou de direito da União Europeia sem que a matéria seja simultaneamente objeto de nova regulamentação, para evitar retirar vigência real ao cumprimento destas leis e atos jurídicos supranacionais, sob pena de, disponham o que dispuserem sobre revogações, se considerarem em vigor, para todos os efeitos, até ao início da vigência do novo regulamento, todas as suas normas regulamentares revogadas de que dependa a aplicabilidade da lei ou norma supranacional exequenda.
Tratando-se de regulamento que contenha disposições que afetem de modo direto e imediato direitos ou interesses legalmente protegidos dos cidadãos, o responsável pela direção do procedimento submete o projeto de regulamento por um prazo razoável, nunca inferior a 30 dias, a audiência dos interessados que, como tal, se tenham constituído no procedimento para dizerem o que se lhes oferecer.
A audiência dos interessados pode ser escrita ou oral e processa-se, salvo quanto aos prazos, nos termos desta fase no procedimento decisório (artigos 122.º e 123.º).
O responsável pela direção do procedimento pode dispensar, fundamentadamente, a audiência quando a emissão do regulamento seja urgente, razoavelmente se possa prever que a diligência comprometa a execução ou a utilidade do regulamento, o número de interessados seja de tal forma elevado que a audiência se torne incompatível, caso em que se deve proceder a consulta pública ou se os interessados já se tiverem pronunciado no procedimento sobre as questões em que se fundamenta a decisão.
A realização da audiência suspende a contagem dos prazos do procedimento administrativo.
Nos casos de excessivo número de interessados ou de a natureza da matéria justificar tal medida, o órgão competente deve submeter o projeto de regulamento a consulta pública, para recolha de sugestões[12]. Os interessados devem dirigir, por escrito, as suas sugestões ao órgão com competência regulamentar, no prazo de 30 dias, a contar da data da publicação do projeto de regulamento. No preâmbulo do regulamento, tem de ser feita a menção de o projeto ter sido objeto de consulta pública, quando tenha sido o caso.
2.5. Regime das decisões administrativas. Conceito de ato administrativo. Situações de comunicação prévia. Aposição de cláusulas acessórias. Menções obrigatórias
A produção de certos efeitos jurídico-administrativos depende em geral da emissão pela Administração pública de uma decisão nesse sentido. Mas a lei pode dispensar um procedimento decisório através da regulação da técnica de comunicação prévia, o que é corrente em certas matérias, designadamente no direito urbanístico.
Cabe ao legislador fixar a disciplina dos procedimentos para a emissão dos atos administrativos[13]. A disciplina geral, global ou supletiva quando a legislação material não regular o tema ou não o regular cabalmente, encontra-se no CPA.
O atual Código veio inovar em relação ao anterior CPA no que respeita ao regime aplicável ao conteúdo, forma e perfeição da sua notificação e à forma de apresentação dos requerimentos, simplifica-se o regime da instrução do procedimento e altera-se o regime dos prazos para a decisão e consequências do seu desrespeito.
Adequa-se o conceito de ato administrativo ao seu regime substantivo e procedimental, introduzindo-se a referência à sua aptidão para produzir efeitos externos, situando-se o seu âmbito atual com a eliminação da referência ao elemento orgânico da autoria (artigo 148.º).
Quanto a cláusulas acessórias, disciplinam-se as condições de validade da sua aposição e consagra-se a cláusula de “reserva» típica das decisões de direito público (artigo 149.º).
Para efeitos procedimentais, atos administrativos são as decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta.
A lei pode prever que a produção de determinados efeitos jurídico-administrativos e o seu aproveitamento pelo interessado não dependa da emissão de um ato administrativo procedimentalizado, mas resulte, de forma imediata, da mera comunicação prévia pelo interessado do preenchimento dos correspondentes pressupostos legais e regulamentares.
A lei também pode estabelecer um regime de comunicação prévia com prazo, determinando que a comunicação prévia do interessado só produza os efeitos visados se o órgão competente não se pronunciar em sentido contrário dentro de determinado prazo.
Nas situações de comunicação prévia com prazo, a ausência de pronúncia do órgão competente não dá origem a um ato de deferimento tácito, mas habilita o interessado a desenvolver a atividade pretendida, sem prejuízo dos poderes de fiscalização da Administração e da possibilidade de esta utilizar os meios adequados à defesa da legalidade (artigo 134.º).
Os atos administrativos podem ser sujeitos, pelo seu autor, mediante decisão fundamentada, a condição, termo, modo ou reserva, desde que estes não sejam contrários à lei ou ao fim a que o ato se destina, tenham relação direta com o conteúdo principal do ato e respeitem os princípios jurídicos aplicáveis, designadamente o princípio da proporcionalidade. A aposição de cláusulas acessórias a atos administrativos de conteúdo vinculado não é admissível se a lei não o previr expressamente, a menos que tenha como objetivo assegurar a verificação futura de pressupostos legais ainda não preenchidos no momento da prática do ato.
Os atos administrativos devem ser praticados por escrito, desde que outra forma não seja prevista por lei ou imposta pela natureza e circunstâncias do ato.
A forma escrita só é obrigatória para os atos dos órgãos colegiais quando a lei expressamente a determinar, mas esses atos devem ser sempre consignados em ata, sem o que não produzem efeitos.
Sem prejuízo de outras referências especialmente exigidas por lei, devem constar do ato: a indicação da autoridade que o pratica e a menção da delegação ou subdelegação de poderes, quando exista; a identificação adequada do destinatário ou destinatários; a enunciação dos factos ou atos que lhe deram origem, quando relevantes; a fundamentação, quando exigível; o conteúdo ou o sentido da decisão e o respetivo objeto; a data em que é praticado; a assinatura do autor do ato ou do presidente do órgão colegial que o emana. Estas menções devem ser enunciadas de forma clara, de modo a poderem determinar-se de forma inequívoca o seu sentido e alcance e os efeitos jurídicos do ato administrativo.
2.6. Dever e requisitos de fundamentação do ato administrativo
Para além dos casos em que a lei especialmente o exija, devem ser fundamentados os atos administrativos que, total ou parcialmente: Neguem, extingam, restrinjam ou afetem por qualquer modo direitos ou interesses legalmente protegidos, ou imponham ou agravem deveres, encargos, ónus, sujeições ou sanções; Decidam reclamação ou recurso; Decidam em contrário de pretensão ou oposição formulada por interessado, ou de parecer, informação ou proposta oficial; Decidam de modo diferente da prática habitualmente seguida na resolução de casos semelhantes, ou na interpretação e aplicação dos mesmos princípios ou preceitos legais; Impliquem declaração de nulidade, anulação, revogação, modificação ou suspensão de ato administrativo anterior.
Salvo disposição legal em contrário, não carecem de ser fundamentados os atos de homologação de deliberações tomadas por júris, bem como as ordens dadas pelos superiores hierárquicos aos seus subalternos em matéria de serviço e com a forma legal.
A fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituem, neste caso, parte integrante do respetivo ato.
Equivale à falta de fundamentação a adoção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do ato.
Na resolução de assuntos da mesma natureza, pode utilizar-se qualquer meio mecânico que reproduza os fundamentos das decisões, desde que tal não envolva diminuição das garantias dos interessados.
Quanto atos orais, a sua fundamentação dos atos orais, que não constem de ata e cuja fundamentação se imponha legalmente (n.º 1 do artigo 152.º), deve efetivar-se, a requerimento dos interessados e para efeitos de impugnação, ser reduzida a escrito e ser-lhes comunicada integralmente, no prazo de 10 dias. Mas o não exercício, pelos interessados, da faculdade de o requerer não interfere com os efeitos invalidantes da falta de fundamentação do ato.
2.7. Regra geral sobre a eficácia do ato administrativo
O ato administrativo produz os seus efeitos desde a data em que é praticado, salvo nos casos em que a lei ou o próprio ato lhe atribuam eficácia retroativa, diferida ou condicionada.
O ato considera-se praticado quando seja emitida uma decisão que identifique o autor e indique o destinatário, se for o caso, e o objeto a que se refere o seu conteúdo.
Têm eficácia direta retroativa os atos administrativos que se limitem a interpretar atos anteriores e a que a lei atribua efeito retroativo. Fora destes casos, o autor do ato administrativo só pode atribuir-lhe eficácia retroativa se a retroatividade for favorável para os interessados e não lesar direitos ou interesses legalmente protegidos de terceiros, desde que à data a que se pretende fazer remontar a eficácia do ato já existissem os pressupostos justificativos dos efeitos a produzir; se estiverem em causa decisões revogatórias de atos administrativos tomadas por órgãos ou agentes que os praticaram, na sequência de reclamação ou recurso hierárquico; se isso for devido para dar cumprimento a deveres, encargos, ónus ou sujeições constituídos no passado, designadamente em execução de decisões dos tribunais ou na sequência de anulação administrativa, e não envolva a imposição de deveres, a aplicação de sanções, ou a restrição de direitos ou interesses legalmente protegidos e, finalmente, se a lei o permitir ou o impuser.
Têm eficácia diferida ou condicionada os atos administrativos sujeitos a aprovação ou a referendo; se os seus efeitos ficarem dependentes de condição ou termo suspensivos ou, pela natureza do ato ou por disposição legal, dependerem de trâmite procedimental ou da verificação de qualquer requisito que não respeite à validade do próprio ato.
A publicação dos atos administrativos só é obrigatória quando exigida por lei. A falta de publicação do ato, quando legalmente exigida, implica a sua ineficácia. Quando a lei impuser a publicação do ato, mas não regular os respetivos termos, deve a mesma ser feita no Diário da República ou na publicação oficial da entidade pública, e na Internet, no sítio institucional da entidade em causa, no prazo de 30 dias, e conter todas as menções legalmente obrigatórias (n.º 1, artigo 151.º).
2.8.Direito de audiência prévia o processo decisório
Sem prejuízo do regime de dispensa de audiência dos interessados (artigo 124.º), os interessados têm o direito de ser ouvidos no procedimento antes de ser tomada a decisão final, devendo ser informados, nomeadamente, sobre o sentido provável desta. No exercício do direito de audiência, os interessados podem pronunciar-se sobre todas as questões com interesse para a decisão, em matéria de facto e de direito, bem como requerer diligências complementares e juntar documentos.
A realização da audiência suspende a contagem de prazos em todos os procedimentos administrativos.
Para este efeito, o órgão responsável pela direção do procedimento determina, em cada caso, se a audiência se processa por forma escrita ou oral e manda notificar os interessados para, em prazo não inferior a 10 dias, dizerem o que se lhes oferecer.
A notificação fornece o projeto de decisão e outros elementos necessários para que os interessados possam conhecer todos os aspetos relevantes para a decisão, em matéria de facto e de direito, indicando também as horas e o local onde o processo pode ser consultado.
No caso de haver sítio na Internet da entidade em causa onde o processo possa ser consultado, a notificação referida no número anterior deve incluir a indicação do mesmo para efeitos de o processo poder também ser consultado pelos interessados pela via eletrónica.
Quando o órgão responsável pela direção do procedimento opte pela realização de audiência oral, esta realiza-se presencialmente, podendo ter lugar por teleconferência, quando tal se justifique e existam os meios necessários para o efeito.
A falta de comparência do interessado não constitui motivo de adiamento da audiência, mas, se for apresentada justificação da falta até ao momento fixado para a audiência, deve proceder-se ao adiamento desta.
No caso de se verificar o adiamento a que se refere o número anterior, o órgão responsável pela direção do procedimento deve tentar chegar a acordo com o interessado sobre a nova data da audiência, que, em qualquer caso, se deve realizar dentro dos 20 dias seguintes.
Da audiência é lavrada ata da qual consta o extrato das alegações feitas pelo interessado, podendo este juntar alegações escritas, durante a diligência ou posteriormente.
2.9. Dispensa de audiência dos interessados, formas e prazo de resolução do procedimento e sua eficácia. Tutela administrativa e jurisdicional
O responsável pela direção do procedimento pode não proceder à audiência dos interessados quando a decisão seja urgente, os interessados tiverem solicitado o adiamento (n.º 2, artigo 12.º) e, por facto imputável a eles, não tenha sido possível fixar-se nova data (n.º3, artigo 123.º), seja razoavelmente de prever que a diligência possa comprometer a execução ou a utilidade da decisão; d) O número de interessados a ouvir seja de tal forma elevado que a audiência se torne impraticável, devendo nesse caso proceder-se a consulta pública, quando possível, pela forma mais adequada; e) Os interessados já se tiverem pronunciado no procedimento sobre as questões que importem à decisão e sobre as provas produzidas; f) Os elementos constantes do procedimento conduzirem a uma decisão inteiramente favorável aos interessados. Nestas situações, a decisão final deve indicar as razões da não realização da audiência. Após a audiência, podem ser efetuadas, oficiosamente ou a pedido dos interessados, as diligências complementares que se mostrem convenientes.
Se o responsável pela direção do procedimento não é o órgão competente para a decisão final, cabe-lhe elaborar um relatório enunciando o pedido do interessado, resumindo o conteúdo de todo o procedimento (designadamente, sendo o caso, a justificação da dispensa da audiência dos interessados, e uma proposta de decisão, em que sintetiza as razões de facto e de direito que a fundamentam.
O procedimento decisório pode terminar ou pela prática de um ato administrativo ou, se a lei ou da natureza das relações a estabelecer não o impedirem, pela celebração de um contrato.
2.10. Dever de decisão. Prazos decisórios. Eficácia dos atos. Caducidade de procedimentos. Deferimento tácito
Os procedimentos de iniciativa particular devem ser decididos no prazo de 90 dias (se outro não decorrer da lei), podendo, em circunstâncias excecionais, ser prorrogado (com a devida notificação ao interessado), por um ou mais períodos, até ao limite máximo de 90 dias pelo responsável pela direção do procedimento, com autorização do órgão competente para a decisão final se as duas funções não forem desempenhadas pelo mesmo órgão. A decisão de prorrogação é pelo responsável pela direção do procedimento.
O prazo conta-se, na falta de disposição especial, desde a data de entrada do requerimento ou petição no serviço administrativo. Mas uma lei, que imponha formalidades especiais para a fase preparatória da decisão, pode fixar prazo diferente para a sua conclusão, contando-se então este prazo do termo do prazo fixado para a conclusão dessas formalidades.
Face ao regime de prazos, a sua inobservância tem de ser justificada pelo órgão responsável dentro dos 10 dias seguintes ao termo dos mesmos prazos (para permitir quer o eventual apuramento de responsabilidade disciplinar, quer a análise da eventual responsabilização da Administração face a danos provocados por excesso de incumprimento nesta matéria). A falta, no prazo legal, de decisão final sobre pretensão dirigida a órgão administrativo competente constitui incumprimento do dever de decisão, conferindo ao interessado a possibilidade de utilizar os meios de tutela administrativa e jurisdicional adequados (exceto se, face a data da ultima apreciação de um pedido igual ou deficiência na aplicação do uso de meios eletrónicos, não existir dever de resolução do assunto: n.º 2 do artigo 13.º e 14.º).
Os procedimentos de iniciativa oficiosa, passíveis de conduzir à emissão de uma decisão com efeitos desfavoráveis para os interessados caducam, na ausência de decisão, no prazo de 180 dias.
Face ao silêncio da Administração, nas situações em que não cumpre o dever de decidir, só existe deferimento tácito quando uma norma legal ou regulamentar cominar que a ausência de notificação da decisão final sobre requerimento dirigido a órgão competente e dentro do prazo legal tenha esse valor. Neste caso, há deferimento tácito se a notificação do ato não for expedida até ao primeiro dia útil seguinte ao termo do prazo da decisão. Mas o prazo legal de produção de deferimento tácito suspende-se se o procedimento estiver parado por motivo imputável ao interessado e só se interrompe com a notificação de decisão expressa.
Se a prática de um ato administrativo, em situação de tutela integrativa a pior (autorização pré-decisional) ou a posteriori (aprovação da decisão tomada) de um outro órgão da Administração Pública ou de outra entidade no exercício de poderes públicos, prescinde-se destas exigências tutelares se o órgão que as solicitou tiver interpelado sem resultado o órgão competente para as emitir, efetuada decorridos 10 dias a contar do termo do prazo para a autorização ou aprovação. Neste caso, o órgão competente fica com mais 20 dias a partir da interpelação para exercer os seus poderes.
Na decisão final, o órgão competente deve resolver todas as questões pertinentes suscitadas durante o procedimento e que não hajam sido decididas em momento anterior.
Em matéria de eficácia do ato administrativo, o CPA estabelece as situações em causa, designadamente sobre a produção diferida ou condicionada dos efeitos (artigos 155.º e 157.º), sobre a diferença entre publicidade e publicação (artigo 158.º) e sobre a garantia da inoponibilidade aos destinatários de atos constitutivos de deveres ou outras situações jurídicas passivas sem prévia notificação (artigo 160.º).
2.11. Margens de execução coerciva pela Administração dos atos administrativos
O CPA refere-se ao regime comum aplicável aos procedimentos administrativos que visam a obtenção, por meios coercivos, do cumprimento de obrigações pecuniárias, da entrega de coisa certa, da prestação de factos ou do respeito por ações ou omissões em cumprimento de limitações impostas por atos administrativos. Mas não se preveem a no Código os meios de execução, com a salvaguarda do regime aplicável à execução coerciva de obrigações pecuniárias, em que se estipula que, na falta de pagamento voluntário no prazo fixado, se segue o processo de execução fiscal regulado no direito processual tributário (n.º 2 do artigo 176.º e 179.º).
Quanto ao regime da execução dos atos administrativos, consagra-se o princípio de que a execução coerciva dos atos administrativos só pode ser realizada pela Administração nos casos expressamente previstos na lei ou em situações de urgente necessidade pública, devidamente fundamentada (artigo 176.º). Na execução dos atos administrativos, deve ser respeitado o princípio da proporcionalidade, desde logo na sua vertente da necessidade escolhendo, entre os vários meios que garantem a realização integral dos objetivos, aqueles que envolvam menos prejuízo para os direitos e interesses dos particulares. A coação direta sobre indivíduos, se permitida por lei, não pode ultrapassar limites que impliquem o desrespeito de direitos fundamentais e em geral da dignidade humana. Em geral, a adoção de medidas policiais de coação direta para execução de obrigações diretamente decorrentes do quadro normativo aplicável ficou remetida para legislação própria.
Se não for admitida a execução coerciva pela via administrativa, procede-se à execução por via jurisdicional. Com efeito, sempre que, nos termos da legislação aplicável, a satisfação de obrigações ou o respeito por limitações decorrentes de atos administrativos não possam ser imposto coercivamente pela Administração, esta pode solicitar a execução ao tribunal administrativo competente aplicando-se o direito processual nos tribunais administrativos.
Os órgãos da Administração Pública não podem praticar qualquer ato jurídico ou operação material de execução sem terem praticado previamente o ato administrativo exequendo. Explicita-se que, salvo em estado de necessidade, os procedimentos de execução têm início com a emissão de uma decisão autónoma devidamente fundamentada de proceder à execução e exige-se que seja associada a esta decisão o conteúdo e os termos da execução; a função de interpelação ao cumprimento, associada à notificação da decisão de proceder à execução, implica a sua efetivação conjunta com a notificação do ato exequendo (artigo 177.º). A notificação desta decisão de execução, que pode ser feita conjuntamente com a notificação do ato administrativo exequendo, deve enunciar um “prazo razoável” para o cumprimento da obrigação.
No que concerne ao regime das garantias dos executados, os executados podem apresentar sua impugnação administrativa e contenciosa quer dos atos administrativos e operações materiais de execução ilegais quer também a referente a vícios próprios da decisão de proceder à execução administrativa ou de outros atos administrativos praticados no âmbito do procedimento de execução, tal como podem requerer a suspensão contenciosa dos seus efeitos.
O caso de execução por obrigações pecuniárias, o órgão competente desencadeia o processo com o envio de uma certidão, que tem valor de título executivo, juntamente com o processo administrativo, ao Serviço competente da Administração tributária. Enquanto tramitam os procedimentos de execução de obrigações pecuniárias só são aplicáveis as garantias constantes do direito processual tributário, desde logo a oposição, mesmo que com integração de vertentes declarativas, mas não podendo o executado recorrer a embargos administrativos ou judiciais em relação à execução coerciva de atos administrativos.
Em geral, os executados podem propor ações administrativas comuns e requerer providências cautelares para prevenir a adoção de operações materiais de execução ou promover a remoção das suas consequências, quando tais operações sejam ilegais, por serem adotadas em cumprimento de decisão nula de proceder à execução (inexistência prévia de decisão administrativa exequenda), inexistência de emissão ou notificação ao executado da decisão de proceder à execução e processamento da execução em desconformidade com o conteúdo e os termos determinados na decisão de proceder à execução, com os princípios da proporcionalidade (que, v.g., exige o uso apenas de meios que, garantindo a realização integral dos objetivos em causa, envolvam o menor prejuízo para os direitos e interesses dos executados) ou com inobservância dos direitos fundamentais e desrespeito pela dignidade da pessoa humana.
No caso de o obrigado não entregar a coisa devida, a Administração procede às diligências que forem necessárias para tomar posse administrativa da mesma. E no caso de falta de cumprimento de prestação de facto fungível dentro do prazo fixado, pode determinar que a execução seja realizada diretamente ou por intermédio de terceiro, ficando, neste caso, todas as despesas, incluindo indemnizações e sanções pecuniárias, por conta do obrigado, podendo a Administração cobrar tais despesas com recurso ao procedimento que cabe à execução de prestações pecuniárias.
2.12. Regime dos contratos administrativos
Há de novo uma enunciação de preceitos sobre contratos da Administração Pública (capítulo III, parte IV), onde (face à existência do Código dos Contratos Públicos, que regula com pormenor o regime dos procedimentos administrativos de formação das principais espécies de contratos públicos e o regime substantivo comum dos contratos administrativos), apenas se sintetize, mediante remissão, o sistema das fontes disciplinadoras dos aspetos estruturais dos regimes, tanto no plano procedimental como substantivo, aplicáveis aos contratos celebrados pela Administração Pública. Este regime de contratação pública regulado no Código dos Contratos Públicos não aplica à formação de todos os contratos administrativos, e por isso estatuiu-se que, na ausência de lei própria, se aplica à formação destes o regime geral do procedimento administrativo (n.º 3 do artigo 201.º).
No âmbito dos contratos sujeitos a um regime de direito privado, os órgãos da Administração Pública têm de aplicar todas as normas do Código do Procedimento Administrativo que concretizem preceitos constitucionais, designadamente os princípios gerais da atividade administrativa.
Se a lei ou da natureza das relações a estabelecer não o impedirem, para prosseguir as suas atribuições ou fins, os órgãos da Administração Pública podem celebrar quaisquer contratos administrativos, sejam “contratos administrativos” (assim classificados no Código dos Contratos Públicos ou em legislação especial), sujeitos quer a um regime substantivo de direito administrativo, sejam contratos submetidos a um regime de direito privado. A formação dos contratos cujo conteúdo abranja prestações que estejam ou sejam suscetíveis de estar submetidas à concorrência de mercado, fica sujeito ao regime do Código dos Contratos Públicos ou em lei especial, enquanto a formação dos contratos de direito privado fica especialmente sujeita aos princípios da transparência, igualdade e concorrência. Na ausência de lei própria, a formação dos contratos administrativos segue o regime geral do procedimento administrativo previsto no CPA com as adaptações que sejam necessárias. E as relações contratuais administrativas são disciplinadas ou pelo Código dos Contratos Públicos ou por lei especial, neste caso sem prejuízo da aplicação subsidiária do Código quando os tipos dos contratos não afastem as razões justificativas da sua disciplina. Além disso, os órgãos da Administração Pública nos contratos sujeitos a um regime de direito privado devem respeitar as normas do CPA que concretizam preceitos constitucionais e os princípios gerais da atividade administrativa.
3.1.Fase inicial e da apreciação liminar. Local de apresentação. Erro sobre o órgão competente para apresentação do requerimento. Suprimento de deficiências
O procedimento e o processo que dele dá constância iniciam-se com um requerimento dos interessados (a menos que a lei admita um pedido verbal). É, pois, formulado por escrito, enunciando a designação do órgão administrativo competente para tomar a decisão e, após a indicação (nome, domicílio e, se possível, números de identificação civil e fiscal), expõe os factos que fundamental o pedido e, se possível, também os fundamentos de direito; a indicação do pedido de modo claro e preciso; data e assinatura (do requerente ou de outrem a seu rogo, se o mesmo não souber ou não puder assinar); se preferir, a indicação de outro domicílio que escolha para aí ser notificado; indicação do número de telefax ou telefone ou identificação de caixa postal eletrónica (n.º 1, artigo 63.º). Num só requerimento apenas se pode efetivar mais de um pedido se entre eles existir alguma conexão e, se a lei nada disser em contrário, também podem ser formuladas, num só requerimento, pretensões correspondentes a uma pluralidade de pessoas desde que tenham idênticos conteúdo e fundamentos ou, de qualquer modo, sejam “substancialmente similares”.
3.2.Local de apresentação dos requerimentos. Registo de apresentação de requerimentos
Em princípio, qualquer requerimento deve ser apresentado nos serviços dos órgãos aos quais se dirige, exceto, sendo dirigidos aos órgãos centrais da Administração, quando os interessados residam na área da competência de órgãos periféricos desta, onde podem ser apresentados nos seus serviços desconcentrados (ou nos gabinetes de apoio aos representantes da República nas regiões autónomas ou nos serviços das representações diplomáticas ou consulares sediadas no país em que residam ou os interessados se encontrem, no momento). Estes requerimentos são depois remetidos aos órgãos competentes pelo registo do correio ou por via eletrónica, no prazo de três dias após o seu recebimento, com a indicação da data em que este se verificou.
Os requerimentos podem ser apresentados através da entrega nos serviços (valendo como data da apresentação a da respetiva entrega), remessa pelo correio (sob registo postal, valendo como data da apresentação a da efetivação desse registo), através de telefax ou transmissão eletrónica de dados (valendo como data da apresentação a do termo da expedição), envio por transmissão eletrónica de dados, em qualquer dia e independentemente da hora da abertura e do encerramento dos serviços, observando o formato definido, para cada caso, no sítio institucional da entidade pública (valendo como data da apresentação, a da expedição) ou por formulação verbal, se a lei admitir essa forma de apresentação, sendo lavrado um termo contendo as menções necessárias (n.º 1, artigo 102.º), que e datado e assinado pelo requerente e pelo agente que recebe o pedido.
A Administração pode estabelecer modelos e sistemas normalizados de requerimentos, disponibilizando aos interessados os formulários. Mas, neste caso, os requerentes podem juntar os elementos que considerem convenientes para precisar ou completar os dados do modelo, que têm de ser tomados em conta.
A apresentação de requerimentos, qualquer que seja o modo por que se efetue, é sempre objeto de registo, que menciona o respetivo número de ordem, a data, o objeto do requerimento, o número de documentos juntos e o nome do requerente.
Os requerimentos são registados segundo a ordem da sua apresentação, considerando-se simultaneamente apresentados os recebidos pelo correio na mesma distribuição. O registo é anotado nos requerimentos, mediante a menção do respetivo número e data. Nos serviços que disponibilizem meios eletrónicos de comunicação, o registo da apresentação dos requerimentos deve fazer-se por via eletrónica. Os interessados podem exigir recibo comprovativo da entrega dos requerimentos apresentados. O recibo pode ser passado em duplicado ou em fotocópia do requerimento que o requerente apresente para esse fim. O registo eletrónico emite automaticamente um recibo comprovativo da entrega dos requerimentos apresentados por transmissão eletrónica de dados, contendo a indicação da data e hora da apresentação e o número de registo. Esta disciplina aplica-se a todos os escritos apresentados pelos interessados (exposições, reclamações, respostas e outros escritos semelhantes apresentados pelos interessados), com as devidas adaptações.
No caso de deficiência do requerimento inicial (incumprimento do artigo 102.º CPA), o requerente é convidado a suprir as deficiências existentes, a menos que os órgãos e agentes administrativos as possam suprir oficiosamente, evitando que os interessados sofram prejuízos por virtude de simples irregularidades ou de mera imperfeição na formulação dos seus pedidos. Mas são liminarmente rejeitados os requerimentos não identificados e aqueles cujo pedido seja ininteligível. Face a questões que prejudiquem o desenvolvimento normal do procedimento, serão ponderadas as suas implicações, devendo o órgão competente para a decisão final, logo que estejam apurados os elementos necessários, conhecer questão que prejudique o desenvolvimento normal do procedimento ou impeça a tomada de decisão sobre o seu objeto e, nomeadamente, as questões sobre caducidade do direito que se pretende exercer, ilegitimidade dos requerentes, extemporaneidade do pedido e incompetência do órgão administrativo. Neste caso, se for apresentada uma petição ou em geral um requerimento para a prática de um ato administrativo ou regulamento ou, no seu decurso do procedimento em causa, ou, para desencadear um procedimento administrativo derivado (reclamação ou recurso) a um órgão que não seja o competente para o efeito, o documento, uma vez recebido, é emendado nessa parte e enviado oficiosamente ao órgão titular da competência, dando-se do facto conhecimento ao particular. Nestes casos, vale como data da apresentação inicial do requerimento para efeitos da sua tempestividade, a data da apresentação a titular de órgão errado.
3.3. Fase da instrução. Factos sujeitos a prova. Produção antecipada de prova
O ónus da prova dos factos alegados cabe aos interessados, o que não dispensa o responsável pela direção do procedimento de os procurar esclarecer ou comprovar. Com efeito, o responsável pela direção do procedimento tem de procurar averiguar todos os factos cujo conhecimento seja adequado e necessário à tomada de uma decisão legal e justa dentro de prazo razoável, podendo recorrer a todos os meios de prova admitidos em direito. Não se exige a comprovação nem a alegação de factos notórios e dos factos de que o responsável pela direção do procedimento tenha conhecimento em virtude do exercício das suas funções, devendo este fazer constar do procedimento todos os factos por si conhecidos nessas condições.
Quando os elementos de prova dos factos estiverem em poder da Administração, este ónus dos interessados considera-se satisfeito se ele proceder à sua correta identificação.
Face ao princípio da verdade material que rege o procedimento, a todo o tempo os interessados podem fazer juntar ao processo documentos e pareceres, tal como requerer diligências de prova que sejam úteis para o esclarecimento da factualidade com interesse para a decisão.
Em país estrangeiro, se for necessário juntar documento aí emitido, e a lei que rege a produção da forma especial desse documento for a lei do Estado de emissão, a suficiência dessa forma especial deve ser aferida por equiparação funcional à forma exigida pela lei nacional.
As despesas resultantes das diligências de prova são suportadas pelos interessados que as tiverem requerido, embora, em caso de insuficiência económica, a Administração deva isentar, total ou parcialmente, o interessado do pagamento das taxas ou das despesas do procedimento.
O responsável pela direção do procedimento pode determinar aos interessados a prestação de informações, a apresentação de documentos ou coisas, a sujeição a inspeções e a colaboração noutros meios de prova. É legítima a recusa a estas determinações, quando a obediência às mesmas envolver a violação de sigilo profissional ou segredo comercial ou industrial, implicar o esclarecimento de factos cuja revelação esteja proibida ou dispensada por lei, importar a revelação de factos puníveis, praticados pelo próprio interessado, pelo seu cônjuge ou por seu ascendente ou descendente, irmão ou afim nos mesmos graus, for suscetível de causar dano moral ou material ao próprio interessado ou a alguma das mesmas pessoas.
A prestação de informações ou a apresentação de provas pelos interessados faz-se por escrito, podendo também ser feita oralmente, quando tal seja admitido, nos termos e condições que para o efeito forem fixados. Caso o interessado não resida no município da sede do órgão responsável pela direção do procedimento, a prestação verbal de informações ou a apresentação de provas pode ter lugar através de órgão ou serviço com sede no município do seu domicílio, determinado pelo órgão responsável pela direção do procedimento, a menos se o interessado preferir comparecer perante este. Para o efeito os interessados são devidamente notificados. Quando as informações, documentos ou atos solicitados ao interessado sejam necessários à apreciação do pedido por ele formulado, não deve ser dado seguimento ao procedimento, disso se notificando o particular.
A falta de cumprimento da notificação será livremente apreciada para efeitos de prova, consoante as circunstâncias do caso, nunca o órgão administrativo ficando dispensando de procurar averiguar os factos alegados, nem de proferir uma decisão.
Se os interessados regularmente notificados para a prestação verbal de informações ou apresentação de provas não derem cumprimento à notificação, a Administração pública se entender que as circunstancias não aconselham a prescindir da prática do ato, procederá a nova notificação.
A possibilidade de produção antecipada de prova existe, desde que haja justo receio de vir a tornar-se impossível ou de difícil realização a produção de qualquer prova com interesse para a decisão. Cabendo ao órgão competente, oficiosamente ou a pedido fundamentado dos interessados, proceder à recolha antecipada. Essa antecipação pode ter lugar antes da instauração ou já no decorrer do procedimento.
3.4. Regime de medidas provisórias. Fundamentação e caducidade automática
O órgão competente para tomar a decisão final, se considerar que, sem medidas provisórias, pode existir justo receio de se constituir uma situação de facto consumado ou de ocorrerem prejuízos de difícil reparação para os interesses públicos ou privados, devidamente ponderados e fundamentados, pode, oficiosamente ou a requerimento dos interessados, ordenar (ou alterar, se já vigentes) quaisquer medidas provisórias que se mostrem necessárias em qualquer fase do procedimento, desde que os danos que resultariam da medida não se revelem superiores aqueles que se pretendam evitar com a sua adoção. Esta decisão de ordenar ou de alterar qualquer medida provisória não carece de audiência prévia, deve ser fundamentada e fixar prazo para a sua vigência. A revogação dessas medidas provisórias também deve ser fundamentada. E os atos administrativos que ordenem (ou alterem em termos mais gravosos) medidas provisórias são passíveis de impugnação junto dos tribunais administrativos.
As medidas provisórias, se a lei sobre uma dada matéria nada disser em termos diferentes, caducam logo que seja proferida decisão definitiva no procedimento, termine o prazo fixado para as mesmas ou a sua prorrogação ou, logo que terminado prazo legal para a tomada de decisão final ou logo que decorram 180 dias após à instauração do procedimento sem que tenha sido proferida decisão final.
3.5. Regime de prazos. Contagem. Dilação
É de 10 dias o prazo previsto no CPA quer para os particulares requererem ou praticarem quaisquer atos, promoverem diligências, responderem sobre assuntos em que devam pronunciar-se ou para exercerem outros poderes no procedimento, quer para a prática de decisões por parte dos órgãos administrativos. Este prazo inicia-se, independentemente de quaisquer formalidades. Mas não se inclui na contagem nem o dia em que ocorra o evento a partir do qual o prazo começa a correr nem o dia de termo do prazo se ele coincidir com um dia em que o serviço (perante o qual deva ser praticado) não esteja aberto ao público (concedida tolerância de ponto, total ou parcial). Neste caso, em que o serviço não funcione normalmente, o prazo termina no primeiro dia útil seguinte. Para o cômputo do prazo, não se conta, os dias de sábado, domingo e feriado (suspende-se a contagem do prazo), a menos que os prazos sejam legalmente fixados em mais de seis meses, em que já se incluem os sábados, domingos e feriados. Qualquer referência normativa a um prazo de 24 ou de 48 horas, é tida como sendo um prazo de um ou de dois dias.
No que diz respeito a dilações (que nunca se aplicam em relação a atos e a formalidades que sejam praticados através de meios eletrónicos), se os interessados residirem ou, mesmo, se se encontrarem fora do continente e neste se localize o serviço onde o procedimento decorre ou se o procedimento estiver a correr em serviço localizado numa Região Autónoma e os interessados residirem ou se encontrarem noutra ilha da mesma Região Autónoma, na outra Região Autónoma ou no continente ou em serviços localizados nas regiões autónomas, os prazos fixados na lei, ou já tomam em conta essa circunstância, ou então só se iniciam depois de decorridos cinco dias se os interessados residirem ou se encontrarem no território das regiões autónomas, 15 dias se os interessados residirem ou se encontrarem em país estrangeiro europeu e 30 dias se a notificação tiver sido efetuada por edital ou se os interessados residirem em país estrangeiro fora da Europa.
De qualquer maneira, há sempre uma dilação autónoma de 30 dias para o caso de notificações que não estejam traduzidas na língua de interessado estrangeiro ou numa outra língua que este entenda sem constrangimentos excessivos.
[1] Vide, v.g., Isaac, Ruy –Manual de Derecho Comunitária General. 2.ª ed., Barcelona: Ariel,1992, p.121 e ss.; CONDESSO, F. -«Os Fundamentos da Programação Comunitária». In Direito do Ambiente. Coimbra: Almedina, 2001, p.282.
[2] O atual Código de Procedimento Administrativo (Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro) traduz a influência de algumas lições da doutrina e da jurisprudência portuguesas e ainda do direito comparado (da Alemanha, Itália, Espanha, União Europeia, etc.). Ele procura ultrapassar certa desconformidade do CPA de 1991 com as alterações posteriores entretanto trazidas ao texto constitucional e ao direito ordinário, desde logo pelo CPTA, e realizar novas exigências colocadas ao exercício da função administrativa, assim como situar-se face a alterações do quadro em ela se exerce hoje, por força da lei e do direito da União Europeia, introduzindo modificações significativas em certos institutos jurídicos, tais como o regulamento e o ato administrativo. Em causa, poderão estar transformações sobre o modo de funcionamento futuro da Administração Pública nas suas relações com os cidadãos, tendo presente desde logo a realização e regime das conferências procedimentais. Realce-se também a explicitação quer do dever de boa gestão, quer da responsabilização pelo incumprimento de prazos e os códigos de conduta.
[3] Artigo 3.º Impugnações administrativas necessárias
Artigo 4.º Conferências procedimentais
2 - No âmbito do SIR, compete à entidade coordenadora, nos termos, prazos e condições previstos no artigo 22.º desse regime, promover a convocação das entidades públicas que devam pronunciar-se sobre o pedido de autorização prévia para a instalação de estabelecimento industrial para a conferência mencionada no n.º 5 do artigo 77.º do Código: a) Por sua iniciativa;
[4] Artigo 59.º. Na instrução devem ser preferencialmente utilizados meios eletrónicos, nos termos do artigo 61.º. Sobre comunicações por telefax, telefone ou meios eletrónicos (serviço público de caixa postal eletrónica: prévio consentimento dos interessados particulares, prestado por escrito) e sobre o funcionamento de balcões eletrónicos, tratam respetivamente os artigos 63.º e 62.º. O artigo 64.º disciplina a documentação das diligências e atos necessários a garantir a integridade do processo administrativo.
[5] Artigo 59.º.
[6] Artigo 60.º.
[7] Artigos 65.º a 76.º.
[8] O capítulo III («Da conferência procedimental») do título I da parte III abrange os artigos 77.º a 81.º
[9] Título II, parte III.
[10] Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro, Artigo 5.º (Boas práticas administrativas):
2 - O guia referido no número anterior tem caráter orientador e enuncia padrões de conduta a assumir pela Administração Pública
[11] Capítulo I da parte IV.
[12] Para o efeito, deve proceder à sua publicação na 2.ª série do Diário da República ou na publicação oficial da entidade pública, e na Internet, no sítio institucional da entidade em causa, com a visibilidade adequada à sua compreensão.
[13] Título III, parte III e capítulo II, parte IV.