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Timestamp: 2020-01-20 17:01:47
Document Index: 34900940

Matched Legal Cases: ['artículo 86', 'artículo 170', 'artículo 150', 'artículo 150', 'artículo 106', 'artículo 86', 'artículo 170', 'artículo 26', 'artículo 2', 'artículo 150', 'artículo 150', 'artículo 106']

Irekia Eusko Jaurlaritza - Gobierno Vasco :: Disposición BOPV 201805561
Disposición 201805561
Materias: ORGANISMOS AUTONOMOS; CUENTAS GENERALES; AUDITORIA DE CUENTAS; CONTROL FISCAL; APROBACION; OSAKIDETZA
Nº orden: 201805561
El Pleno del Tribunal Vasco de Cuentas Públicas en sesión celebrada el día 28 de junio de 2018, ha adoptado el siguiente
Aprobar con carácter definitivo el informe «Ente Público de Derecho Privado Osakidetza-Servicio vasco de salud, 2016», que figura como anexo al presente Acuerdo.
Vitoria-Gasteiz, a 28 de junio de 2018.
ENTE PÚBLICO DE DERECHO PRIVADO OSAKIDETZA-SERVICIO VASCO DE SALUD, 2016
HU: Hospital Universitario.
INSALUD: Instituto Nacional de la Salud.
El TVCP/HKEE conforme a lo establecido en la Ley 1/1988 que lo regula y a su Programa Anual de Trabajo, ha realizado el informe de fiscalización de las Cuentas Anuales del Ente Público de Derecho Privado Osakidetza-Servicio vasco de salud (en adelante, Osakidetza) correspondiente al ejercicio 2016.
Además se ha fiscalizado Osatek, SA, sociedad pública de la que Osakidetza posee el 100% del capital social.
Por otra parte, hemos revisado los papeles de trabajo que soportan los informes de auditoría de las cuentas anuales y los de cumplimiento presupuestario y de legalidad de Osakidetza y Osatek, SA efectuados por firmas externas. Asimismo, hemos revisado los informes sobre el cumplimiento de la normativa legal aplicable realizados por la Oficina de Control Económico del Gobierno Vasco.
Osakidetza, adscrita al Departamento de Salud de la CAPV, y competente en materia de sanidad, tiene personalidad jurídica propia y goza de plena capacidad de obrar para la provisión de servicios sanitarios mediante las organizaciones de servicios públicos dependientes del mismo, sin personalidad jurídica pero con autonomía de gestión.
A 31 de diciembre de 2016, además de la Organización Central, Emergencias y el Centro Vasco de Transfusiones y Tejidos Humanos, hay 13 organizaciones de servicios integradas «OSI», 3 organizaciones de salud mental y 2 hospitales:
– Generales: OSI Araba, Donostialdea, Bilbao Basurto y Ezkerraldea-Cruces.
– Comarcales: OSI Rioja Alavesa, Debagoiena, Bidasoa, Goierri-Alto Urola, Debabarrena, Barrualde-Galdakao, Baracaldo-Sestao y la Red de Salud Mental de Bizkaia, Araba y Gipuzkoa.
– De Larga Estancia: Gorliz, Santa Marina y Leza (en OSI Rioja Alavesa).
– Atención Primaria: OSI Tolosaldea y Uribe.
1.– Las organizaciones de servicios de Osakidetza han tramitado como contratos menores, adquisiciones de productos o suministros de bienes muebles en las que se ha fraccionado el objeto del contrato, incumpliendo los principios de publicidad y concurrencia (artículo 86 TRLCSP), según se deduce de los informes de control de la OCE sobre la adecuación de este tipo de contratos a la legislación aplicable. Respecto del suministro de medicamentos, esta deficiencia se ha detectado en adquisiciones por 8,7 millones de euros de los 21,9 millones de euros analizados, es decir 39,9% y del resto de suministros, en adquisiciones de productos homogéneos, por 82,9 millones de euros de los 105 millones de euros analizados, es decir el 78,9% de las mismas.
2.– En el expediente de suministro y obras de adecuación de dos angiógrafos digitales biplanos para diversos centros, adjudicado por 2 millones de euros, no se justifica adecuadamente la existencia de una imperiosa urgencia, resultante de acontecimientos imprevisibles para el órgano de contratación en base a la cual se ha adjudicado por procedimiento negociado sin publicidad. La aplicación de este procedimiento es de interpretación restrictiva y supone una excepción a los principios básicos de la contratación pública (artículo 170.e) TRLCSP) (expediente 41).
En opinión de este Tribunal, excepto por los incumplimientos que se detallan en los párrafos 1 y 2 anteriores, Osakidetza ha cumplido razonablemente en el ejercicio 2016 la normativa legal que regula su actividad económico-financiera.
1.– El balance de situación no recoge los complementos de jubilación del personal estatutario sanitario no facultativo procedente del Insalud, del personal funcionario del Patronato Antituberculoso y de determinado personal del Hospital de Basurto cuya jubilación fue anterior al 31 de diciembre de 1994. Para el registro de estas obligaciones, Osakidetza sigue principalmente un criterio de caja y ha imputado como gasto en 2016 los 6,8 millones de euros abonados en el ejercicio.
De acuerdo con el marco normativo de información financiera aplicable, los pasivos por complementos de pensiones y otros similares deben cuantificarse mediante estudios actuariales y registrarse según el principio de devengo. Osakidetza, aunque dispone de un estudio actuarial realizado por expertos independientes, que cuantifica sus pasivos actuariales a 31 de diciembre de 2016 en 99 millones de euros, no ha registrado la correspondiente provisión.
En opinión de este Tribunal, excepto por los efectos de la salvedad descrita en el párrafo 1, las Cuentas Anuales de Osakidetza expresan en todos los aspectos significativos la actividad económica del ejercicio 2016, la imagen fiel del patrimonio, la situación financiera al 31 de diciembre de 2016, los resultados de sus operaciones y de sus flujos de efectivo correspondientes al ejercicio anual terminado en dicha fecha, de conformidad con el marco normativo de información financiera que resulta de aplicación y, en particular, con los principios y criterios contables contenidos en el mismo.
Sin que afecte a nuestra opinión, a la fecha de emisión de este informe se ha conocido la Sentencia n.º 225/2018 de 9 de mayo del TSJPV, del recurso de apelación contra la sentencia 246/2017, de 28 de septiembre, en relación con las convocatorias de desarrollo profesional aprobadas por resoluciones 1930 y 1931 de 29 de diciembre de 2011 y resolución 558/2014, de 8 de mayo, por la que se suspendieron las convocatorias ordinaria y extraordinaria de las resoluciones antes citadas. «Contra dicha sentencia, Osakidetza ha presentado recurso de casación con fecha 28 de junio de 2018».
En opinión de este Tribunal, Osatek, SA ha cumplido razonablemente en el ejercicio 2016 la normativa legal que regula su actividad económico-financiera.
En opinión de este Tribunal, las Cuentas Anuales de Osatek, SA expresan en todos los aspectos significativos la actividad económica del ejercicio 2016, la imagen fiel del patrimonio, la situación financiera al 31 de diciembre de 2016, los resultados de sus operaciones y de sus flujos de efectivo correspondientes al ejercicio anual terminado en dicha fecha, de conformidad con el marco normativo de información financiera que resulta de aplicación y, en particular, con los principios y criterios contables contenidos en el mismo.
El total de plantilla estructural de las 21 organizaciones vigentes en 2016 asciende a 26.494 puestos. La OCE ha analizado las retribuciones de 307 trabajadores fijos e interinos de un total de 6.564 puestos existentes en 6 de ellas, que supone un 4,7%, y 31 expedientes de personal estatutario de carácter eventual, destacando las siguientes deficiencias:
– En 9 expedientes se han superado las limitaciones temporales de 2 años para las comisiones de servicios y en 18 las de un año para las funciones de superior categoría.
De la relación de expedientes analizados se han detectado las siguientes incidencias:
– En 11 expedientes, 3 de obras, 4 de servicios y 4 de suministros, adjudicados por 7,1 millones de euros, el criterio precio se puntúa con una fórmula que asegura puntos, incluso cuándo la oferta iguala el tipo de licitación, lo que desvirtúa este criterio e influye en la proporción porcentual a valorar mediante criterios por juicio valor (artículo 150 TRLCSP) (expedientes 35,48,49,50,51,57,69,70,74,75,77).
– En 16 expedientes, 2 de obras, 5 de servicios, 7 de suministros y 2 mixtos de suministros y obras, adjudicados por 33,2 millones de euros, se establecen límites o umbrales en la valoración de las ofertas económicas, más allá de los cuales se desincentiva presentar bajas adicionales, dificultando seleccionar una oferta más ventajosa (expedientes 36,37,39,40,41,44,52,53,54,58,59,60,64,65,71,72).
– En 3 expedientes, 1 de obras y 2 de servicios, adjudicados por 4 millones de euros, el desarrollo de los criterios de valoración de las ofertas, cuya cuantificación depende de un juicio de valor, es insuficiente en los Pliegos (artículo 150 TRLCSP) (expedientes 52, 62, 73).
– En 14 expedientes, 4 de servicios y 10 de suministros, adjudicados por 40 millones de euros, las modificaciones previstas no cumplen los requisitos, salvo el límite cuantitativo, de ser previsibles de forma clara, precisa, inequívoca, con concreción y verificables objetivamente (artículo 106 TRLCSP) (expedientes 37, 38, 40, 50,51, 52, 54, 56, 66, 67, 68, 72,74, 77).
– En 2 expedientes, 1 de obras y 1 de servicios, adjudicados por 968 miles de euros, el informe de valoración de los criterios sometidos a juicios de valor no se presenta de forma motivada (artículos 150 y 151.4 TRLCSP) (expedientes 73,75).
Por otra parte, en la revisión de los informes de control realizados por la OCE, se ha detectado el fraccionamiento en la adquisición de productos homogéneos, sin solicitud de ofertas, en compras por 7,3 millones de euros de los 71,8 millones de euros analizados, es decir el 10,2% de las mismas.
Asimismo, de las inversiones tramitadas como contrato menor, en 13 organizaciones de servicios y un coste total de 4,4 millones de euros, se ha detectado que en 3 centros de dichas organizaciones y por 842.487 euros, se ha fraccionado el objeto del contrato, no respetando los procedimientos de contratación legalmente establecidos. Del total, el 75% es en la cuenta «Maquinaria de uso clínico».
En relación con la información requerida por la Ley 31/2014, de 3 de diciembre que modifica la Disposición Adicional 3.ª de la Ley 15/2010, de 5 de julio, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales, así como por lo dispuesto en la Ley 11/2013, de 26 de julio, de medidas de apoyo al emprendedor y de estímulo del crecimiento y de la creación de empleo, el importe de 894 millones de euros pagados a proveedores en el año 2016 ha superado en una media de 8 días, el plazo legal de 30. Respecto del importe de 110 millones de euros pendientes de pago a 31 de diciembre de 2016, no ha superado el plazo legal antes citado.
III.2.1.– Presupuesto y modificaciones.
– El importe del presupuesto de gastos de personal de 2016, al igual que en ejercicios anteriores, no se adecua a las necesidades reales de la Sociedad, lo que supone la aprobación a cierre del ejercicio de una modificación presupuestaria de 2,4 millones de euros, transfiriendo gasto de funcionamiento presupuestado inicialmente en exceso a gasto de personal. Se recomienda que se presupuesten correctamente los gastos de personal, así como la plantilla presupuestaria, adecuando la misma a las necesidades reales derivadas de las encomiendas de gestión en vigor en 2016.
III.2.2.– Gastos de personal.
– El concepto de complemento de productividad ha supuesto en 2016 un gasto de 3,4 millones de euros, es decir el 31,98% del importe de sueldos y salarios. La cifra de exploraciones informadas a partir de la cual se percibe el complemento, 1.599 en el caso de los radiólogos y 10 por turno para el resto de personal directo, no ha sido actualizada desde 2001 a pesar de las mayores prestaciones y efectividad de los equipos utilizados, aspecto este que debe tenerse en cuenta tal y como se reguló en el sistema de retribuciones aprobado en 2001. La media de exploraciones informadas de radiólogos en 2016 ha sido de 3.093 y la del resto de personal directo de 18 por turno, por lo que se recomienda actualizar las cifras antes citadas y ajustar el cálculo del incentivo por productividad a las cifras medias reales.
– Respecto de las retribuciones abonadas en 2016, se mantienen los aspectos detectados en el informe de fiscalización de 2015 referentes a la diferencia del importe pagado por cada exploración a los Jefes territoriales respecto del resto de radiólogos, la inadecuación del salario base de una radióloga a las tablas del convenio y el abono como retribución fija, de un complemento de producción anual del 2% del salario base al personal técnico, que supone en la práctica, la percepción de una retribución fija que superaría la establecida en las tablas retributivas vigentes.
– El convenio de Osatek incluye ciertas mejoras de carácter cualitativo y cuantitativo en el concepto «Antigüedad» así como en algunos pluses, respecto de lo aplicable para la Administración General e Institucional de la CAE y Osakidetza en particular. Sería recomendable homogeneizar en la medida de lo posible los conceptos de nómina y en general las condiciones del Convenio en vigor, firmado en 2007.
– Existen a 31 de diciembre de 2016 contratos temporales que se han prorrogado en el tiempo por circunstancias de la producción, que desvirtúan el tipo de contrato inicial. Además la concatenación de contratos temporales puede devenir en una relación indefinida no fija, hasta cobertura reglamentaria del puesto, que actualmente no existe en la plantilla estructural de la Sociedad.
– No se ha licitado expediente de contratación para la suscripción de 3 pólizas de seguros que han supuesto un gasto de 70.438 euros, tramitadas como contrato menor y que se podían haber licitado por lotes.
ALEGACIONES A LOS RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN DE OSAKIDETZA-SERVICIO VASCO DE SALUD Y OSATEK CORRESPONDIENTE AL EJERCICIO 2016
Al objeto de dar respuesta a los Resultados de la Fiscalización de Osakidetza-Servicio vasco de salud y Osatek, SA correspondiente a 2016, se presentan en este informe las alegaciones y justificaciones que las citadas entidades han tenido a bien realizar en orden al asunto de referencia y que han sido centralizadas por la Oficina de Control Económico.
1.– Las organizaciones de servicios de Osakidetza han tramitado como contratos menores, adquisiciones de productos o suministros de bienes muebles en las que se ha fraccionado el objeto del contrato, incumpliendo los principios de publicidad y concurrencia (artículo 86 TRLCSP), según se deduce de los informes de control de la OCE sobre la adecuación de este tipo de contratos a la legislación aplicable. Respecto del suministro de medicamentos, esta deficiencia se ha detectado en adquisiciones por 8,7 millones de euros de los 21,9 millones de euros analizados, es decir 39,9% y del resto de suministros, en adquisiciones de productos homogéneos, por 82,9 millones de euros de los 105 millones s de euros analizados, es decir el 78,9% de las mismas.
La alegación figura más adelante en el apartado A.4 - Contratos Menores.
2.– En el expediente de suministro y obras de adecuación de dos angiógrafos digitales biplanos para diversos centros, adjudicado por 2 millones de euros, no se justifica adecuadamente existencia de una imperiosa urgencia, resultante de acontecimientos imprevisibles para el órgano de contratación en base a la cual se ha adjudicado por el procedimiento negociado sin publicidad. La aplicación de este procedimiento es de interpretación restrictiva, y supone una excepción a los principios básicos de la contratación pública (artículo 170.e) TRLCSP) (expediente 41).
En el supuesto analizado la urgencia resultante acontece de un acontecimiento imprevisible para el órgano de contratación, y no imputable al mismo, y viene derivado de:
– equipos que de ninguna manera podían quedarse sin uso por las graves repercusiones en la actividad asistencial y organizativa.
Por lo que, se entiende que la tramitación por el procedimiento de imperiosa urgencia cumple con todos los requisitos establecidos legalmente, y además, queda garantizados los principios de concurrencia mediante la invitación a todas las empresas del sector que podían participar a este tipo de suministro.
A este respecto procede indicar que la duración de los nombramientos temporales e interinos así como las comisiones de servicios o promociones internas temporales, etc. tienen como fundamento atender a las necesidades que se plantean en las organizaciones de servicios con el fin de dar una prestación sanitaria de calidad y adecuada a la demanda, y se realizan por el tiempo necesario para mantener la actividad de los servicios, y hasta tanto se lleve a cabo la cobertura reglamentaria de los puestos por los procedimientos establecidos al efecto, ajustándose a la legislación vigente.
En este sentido hay sentencias que se han pronunciado en los términos que defiende Osakidetza, entre ellas la Sentencia n.º 90/08 del Juzgado de lo contenciosos Administrativo n.º 2 de Vitoria), que textualmente señala:
«En contra de lo alegado por la parte demandante, el artículo 26.3 de la Ley 6/1989, de 6 de julio, de la Función Pública Vasca, no resulta aplicable a las convocatorias del Ente Público de Derecho Privado Osakidetza-Servicio vasco de salud. La Ley 6/89, de 6 de julio, de la Función Pública Vasca, siguió en su artículo 2 el mismo esquema de la Ley 30/84, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, excluyendo de su ámbito de aplicación al personal sanitario, y disponiendo en el número 3 de dicho precepto que en aplicación de dicha Ley podrán dictarse normas específicas para adecuarlas a las peculiaridades del personal sanitario. Sin embargo, la Disposición Adicional Duodécima establece que el personal estatutario de la Seguridad Social «se regirá por la legislación específica que, conforme a las previsiones contenidas en la Ley 14/86, de 25 de abril, y en el marco de los principios señalados en esta, se establezca mediante ley del Parlamento Vasco. Hasta tanto, el referido personal se regirá por lo dispuesto en los Títulos II, IV, V y VI de esta Ley, y disposiciones básicas contenidas en sus respectivos Estatutos». El reenvío que efectúa la disposición duodécima de la LFPV a la regulación contenida en su Título II tiene un marcado carácter de derecho intemporal y de provisionalidad hasta el dictado de la «legislación específica».
Pues bien, dicha legislación específica ya fue dictada mediante la publicación de la Ley 8/97, de 26 de junio, de Ordenación Sanitaria de Euskadi (BOPV de 21 de julio de 1997). Con posterioridad ha sido dictada la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del Estatuto Marco del personal estatutario de los servicios de salud, que resulta también aplicable en el País Vasco respecto de aquellos aspectos que supongan legislación básica....».
Dentro de dicho proceso se han definido indicadores, tanto a nivel global de Osakidetza como a nivel de organizaciones de servicios. Estos indicadores son analizados en la Dirección General, en el Comité y por cada una de las organizaciones. Los indicadores son enviados a las organizaciones de servicios trimestralmente, para su análisis, justificación y para la toma de medidas que consideren oportunas, con el fin de proceder a su corrección e implantar mejoras que eviten que se produzcan, siendo el objeto último de estos indicadores que cada organización de servicios compruebe que se está pagando correctamente y que se paga por la actividad realmente realizada.
– En 16 expedientes, 2 de obras, 5 de servicios, 7 de suministros y 2 mixtos de suministros y obras, adjudicados por 33,2 millones de euros, se establecen límites o umbrales en la valoración de las ofertas económicas, más allá de los cuales se desincentiva presentar bajas adicionales, dificultando seleccionar una oferta más ventajosa (expedientes 36, 37, 39, 40, 41, 44, 52, 53, 54, 58, 59, 60, 64, 65, 71, 72).
El criterio precio es ordinario en todas las licitaciones, al entenderse que es consustancial al propio concepto de «oferta económicamente más ventajosa».
En relación al precio se recoge la posibilidad, asumida por los servicios técnicos de diferentes administraciones, de fijar un modelo de valoración del precio que atribuya la puntuación máxima, no a la oferta más baja, sino a la oferta más próxima a la media aritmética de las ofertas económicas, variando la puntuación en proporción inversa al grado de alejamiento respecto de la media en ambos sentidos. La JCCA en su informe 8/97 mantuvo que el artículo 150 TRLCSP no establece reglas concretas para su valoración, si bien permite la aplicación de fórmulas como la señalada cuando figuren expresamente en el pliego.
La asignación de la puntuación del criterio precio debe realizarse mediante sistemas proporcionales, incluidos aquellos en los cuales por debajo de un umbral determinado se entienda que las ofertas no suponen una mejora económica significativa, pues de otra manera se puede abocar a los licitadores a una situación de competencia «irracional».
La Junta Superior de Contratación Administrativa de Valencia, mediante Dictamen 1/2001, de 21 de mayo, sobre el criterio de valoración del precio ofertado en los concursos, concluía afirmando que «deberá cumplirse en todo caso la condición de que ofertas más económicas no pueden recibir una puntuación inferior a la otorgada a ofertas menos económicas»; si bien se admite, acto seguido, que se puedan establecer técnicas de valoración basadas, por ejemplo, en tramos, en índices correctores o cualesquiera otros que sean considerados convenientes por el órgano de contratación, siempre y cuando den como resultado la condición primera.
La Junta Consultiva de Contratación Administrativa de las Islas Baleares, a través del Informe 5/98, de 26 de junio, sobre valoración del precio como criterio de adjudicación en los concursos, señalaba que «el principio imperante es el de puntuar mejor a la oferta menor, cualquiera que sea la forma o fórmulas de efectuarla, con respeto al derecho de audiencia de las ofertas anormalmente bajas».
Por todo lo antepuesto, en consecuencia, se entiende que se da cumplimiento a las citadas premisas.
La eficiencia en lo referente a la economía de la Administración Pública debe realizarse no desde la óptica estricta del precio, sino de la relación calidad precio, que se altera en el caso de asignar todos los puntos a la más barata pues incrementa indebidamente –por mor de la proporcionalidad–, la diferencia existente entre ofertas, lo que puede contaminar el sistema y laminar la puntuación obtenida en otros criterios.
Como se ha indicado, tal opción evita un mayor peso de los criterios objetivos sobre los criterios subjetivos (en este caso precio), por lo que se acota la situación previsible de que los licitadores adopten comportamientos de riesgo, realizando mayores bajas ya que la oferta económica (criterio objetivo principal) aportaría cualitativamente puntuaciones más altas que el resto de los criterios de valoración.
Es más, su propósito es preservar la finalidad de la ponderación prevista, por lo que se entiende resulta acertada su incorporación en un sector tan sensible como el sanitario donde una incorrecta ponderación puede desvirtuar los aspectos técnicos –generalmente lo más determinante de cara a la correcta ejecución de la prestación– y quebrar la necesaria relación calidad/precio, lo que podría provocar un efecto distorsionador de la competencia.
– En 3 expedientes, 1 de obras y 2 de servicios, adjudicados por 4 millones de euros, el desarrollo de los criterios de valoración de las ofertas, cuya cuantificación depende de un juicio de valor, es insuficiente tanto en la Carátula como en los Pliegos (artículo 150 TRLCSP) (expedientes 52, 62, 73).
En los expedientes 52, 62 y 73 los criterios de valoración establecidos en los expedientes reflejan claramente los objetivos específicos cuya satisfacción se pretende puntuar, y hay que resaltar que, la determinación de los métodos de valoración y ponderación de los criterios de adjudicación en los que se va a entrar a valorar las características técnicas se detallan y enumeran de modo que los mismos guarden relación directa con el objeto del contrato y contribuyan a alcanzar un juicio certero a la hora de emitir la Declaración de Oferta más ventajosa. La definición de cada criterio seleccionado indica sin lugar a dudas el contenido del objetivo perseguido. Quedan concretados los elementos que se tendrán en cuenta para esa evaluación cualitativa, describiéndolos en subcriterios y señalando la puntuación que se otorgará a cada señalando la puntuación que se otorgará a cada uno de ellos (concretamente en el expediente 62). Quedan establecidos los mecanismos y los parámetros que determinan la progresividad de las puntuaciones, para limitar posibles excesos de discrecionalidad.
Partiendo de la premisa de que los criterios de adjudicación son los elementos que se deben tener en cuenta a la hora de elegir al contratista y van dirigidos a identificar las ofertas que mejor satisfacen el interés público y en aras a mejorar nuestras actuaciones en materia de Contratación Pública Osakidetza lleva tiempo trabajando en ello y a día de hoy se desarrollan de forma más detallada tanto los criterios de adjudicación como su ponderación.
– En 14 expedientes, 4 de servicios y 10 de suministros, adjudicados por 40 millones de euros, las modificaciones previstas no cumplen los requisitos, salvo el límite cuantitativo, de ser previsibles de forma clara, precisa, inequívoca, con concreción y verificables objetivamente (artículo 106 TRLCSP) (expedientes 37, 38, 40, 50, 51, 52, 54, 56, 66, 67, 68, 72,74, 77).
Osakidetza ha adoptado las medidas necesarias para corregir la incidencia detectada.
Osakidetza en aras a mejorar nuestras actuaciones en materia de Contratación Pública y con el objetivo perseguido por la motivación de las adjudicaciones ha adoptado las medidas necesarias para corregir la incidencia detectada.
– Por otra parte, en la revisión de los informes de control realizados por la OCE, se ha detectado el fraccionamiento en la adquisición de productos homogéneos, sin solicitud de ofertas, en compras por 7,3 millones de euros de los 71,8 millones de euros analizados, es decir el 10,2% de las mismas).
La alegación figura, a continuación, en el apartado A.4 - Contratos Menores.
En relación a la contratación de medicamentos mediante contrato menor, es necesario destacar, como se recoge en el informe del Tribunal la evolución positiva por la disminución del importe de contratos menores de 72,1 en 2012 a 21,9 millones de euros en 2016.
La OCE ha analizado 21.858 miles de euros que considera como pedidos directos. El informe ha incluido en ese importe 2.303 miles de euros para los cuales sí existe respaldo legal por contrato en vigor y que, en consecuencia, serían pedidos amparados legalmente con un contrato en vigor entre Osakidetza y el laboratorio adjudicatario. Se trata de imputaciones indebidas fuera de contrato aunque sí existe contrato. Estos no debían haberse tenido en cuenta y no se podrían considerar tramitados como contratos menores. Esto representa 11% sobre el total de 21.858.
Teniendo en cuenta esta diferencia, se debería comenzar el análisis desde el importe de 19.555 miles de euros (21.858-2.914), esto es, el análisis de las especialidades farmacéuticas cuyo nivel de compra ha sido superior a 24.000 euros (cifra a partir de la cual la OCE considera incidencia) debería partir de un importe inferior. En definitiva, la cifra de 8.739 miles de euros parte de una cifra ostensiblemente superior (si bien no se puede concretar, proporcionalmente se podría decir que partiendo de 19.555 la cifra resultante sería de 7.818). En Anexo I se incluye la relación de los pedidos que totalizan los 2.303 miles de euros referenciados y que han sido extraídos por medio de un desarrollo informático en Aldabide-SAP que permite detectar esta casuística.
Del total de 8.739 miles de euros cuyo importe por especialidad farmacéutica supera los 24.000 euros, el 58,29% se corresponden con la adquisición de medicamentos de comercialización exclusiva y/o de naturaleza biológica y no química.
La exclusividad implica que solo existe un único proveedor por medicamento y por lo tanto, los pedidos se han realizado al único proveedor posible para atender esa patología, por lo que no resulta posible la transgresión del principio de concurrencia. Hemos de insistir en que solo existe un proveedor con un precio fijado por el Ministerio de Sanidad, Servicios sociales e Igualdad. Cabe recordar que en España que los precios no son libres y que son fijados por este Ministerio. De hecho la Agencia de Medicamentos y Productos Sanitarios, AEMPS en adelante, dispone a través de su página web de un Centro de Información online de Medicamentos (CIMA) donde se especifica los titulares de comercialización de cada medicamento, pudiéndose por tanto verificar esta circunstancia tan clave para estas aclaraciones (http://www.aemps.gob.es/cima/fichasTecnicas.do?metodo=detalleForm).
Por otro lado, la naturaleza biológica y no química, significa mayor complejidad técnica en su utilización y seguimiento, circunstancia que condiciona la tramitación del expediente. Incluso la propia AEMPS establece que estos medicamentos no son sustituibles y en su nota del 24-04-2009 (se adjunta en Anexo II), la AEMPS señala que con el objetivo de la protección de la salud de los pacientes, los medicamentos biológicos no podrán sustituirse en el acto de la dispensación sin la autorización expresa del médico prescriptor. Además, por esta complejidad técnica, en Europa solo se permiten autorizaciones de comercialización de medicamentos biológicos por parte de la autoridad sanitaria europea, EMA, y no por las agencias nacionales.
Como Anexo III adjunto, se detalla la relación de medicamentos afectados por esta consideración y, como ejemplo, un documento acreditativo extraído de CIMA de la existencia de un único proveedor por medicamento (único medicamento con principio activo carglumico acido es Carbaglu).
Los fármacos a los que se refieren el informe son de uso hospitalario en su práctica totalidad, lo que implica que son medicamentos de alta complejidad técnica, indicados para patologías graves, incapacitantes, de gran dificultad diagnóstica e impredecibles de cara a determinar su demanda asistencial, indicados para pacientes y posterior consumo. Asimismo su coste es muy elevado.
Señalar en este apartado el gran esfuerzo que está realizando Osakidetza en la contratación de medicamentos a fin de asegurar, en conexión con el objetivo de estabilidad presupuestaria y control del gasto, una eficiente utilización de los fondos públicos y la mejora continua de la compra integrada como herramienta para obtención de las mejores condiciones técnicas y de precio.
En el siguiente cuadro se resumen las incidencias de la Oficina de Control Económico y su relación porcentual con el gasto anual en farmacia, donde puede constatarse dicho esfuerzo con la evolución positiva en la contratación. Resaltar que durante 2016 las incidencias solo suponen el 3% sobre el gasto total en medicamentos.
Del total de 8.739 miles de euros cuyo importe por medicamentos supera los 24.000 euros, al menos 868 (un 10%) están generados por medicamentos cuyos códigos a fecha de pedido sí están amparados por un contrato en vigor. Sirve de prueba la siguiente documentación soporte:
Anexo IV (relación de medicamentos con número de contrato marco de Aldabide-SAP y fecha de inicio y fin de validez de los contratos).
De entre los 8.739 miles de euros cuyo importe por medicamentos supera los 24.000 euros, se han asignado 30,27 miles de euros a la OSI Barakaldo-Sestao por la especialidad Harvoni (704630) cuando no existe ningún pedido fuera de contrato para esa especialidad, por ese importe, y para esa organización. Sirve de prueba el siguiente cuadro que muestra el único pedido fuera de contrato marco para esa especialidad, cuyo importe no supera los 24.000 de euros y que no corresponden a la OSI Barakaldo-Sestao:
Se desconoce la magnitud de este error de cálculo y su repercusión sobre el importe global de 8.739 miles de euros.
De entre los 8.739 miles de euros cuyo importe por medicamentos supera los 24.000 euros, se han asignado 39,97 miles de euros a la OSI Bidasoa por la especialidad Prolastina (656186) cuando el importe real es de 36,93. Sirve de prueba el siguiente cuadro que muestra la totalidad de pedidos fuera de contrato marco, para esa especialidad y para esa organización:
– Respecto de otros productos, de los 82,9 millones de euros detectados, no se ha respetado la publicidad y concurrencia en compras por importe de 72,9 millones de euros y la concurrencia en compras por importe de 10 millones de euros.
– Asimismo, ha analizado la adquisición de inversiones tramitadas como contrato menor de 13 organizaciones de servicios, que asciende a 4,4 millones de euros y supone aproximadamente el 9,06% de las altas registradas en las cuentas de inmovilizado analizadas. Del trabajo realizado se concluye que se ha fraccionado el objeto del contrato, obviándose el principio de concurrencia, en el 19,1% de los contratos menores y corresponde a 3 centros de dichas organizaciones de servicios por importe de 842.487 euros, de los que el 75% se produce en la cuenta «Maquinaria de uso clínico».
En lo que se refiere a la compra centralizada, en el año 2016 se han adjudicado siete expedientes (21.122.429 euros), de los que tres corresponden a productos incluidos por primera vez en el Acuerdo del Consejo de Administración por el que se determinan las inversiones estratégicas y las adquisiciones de bienes y servicios de contratación centralizada y el programa de las compras integradas, por importe de 5.601.897 euros.
En la Organización Central, además de incrementar el número de licitaciones (algunas de gran complejidad técnica), hacer frente al incremento recursos interpuestos ante el OARC (cinco en expedientes tramitados en 2016 y uno de 2015), mejorar en la gestión del catálogo (base indispensable para mejorar la planificación y la configuración de unas adecuadas bases técnicas), se ha avanzado también en la mejora de los sistemas de información para poder hacer un adecuado seguimiento del impacto real de las compras por pedido directo.
El proceso se extendió a las organizaciones en 2016, las cuales están habilitando fórmulas para su ejecución periódica, por lo que es de esperar que los resultados de su aplicación serán más relevantes los próximos años. Sin embargo, a diferencia del año 2015, en el cual se pudieron asignar a CM pedidos de todo el ejercicio, en 2016 se ha impuesto una restricción cuatrimestral, con el fin de que una vez publicados los contratos menores sea imposible asignarlos al CM.
En el ejercicio 2016, han quedado sin poder asignarse a su correspondiente expediente, los siguientes importes de pedidos de materiales que contaban con un contrato marco en vigor:
El cuadro muestra la distribución entre grupos de artículos. La columna EXPTE indica si el CM al que debían asociarse los pedidos correspondía a un expediente propio de las organizaciones (CENTROS), o a un expediente centralizado (OSC1).
Este dato se ha obtenido del Listado de pedidos directos con CM en vigor el 17 de mayo de 2018. La cifra de 2.967.524 se refiere a la totalidad de pedidos sin imputar, pero si se aplica el límite de 24.000 euros establecido como criterio por la OCE, el importe sería de 2.525.894 euros.
Entendemos por tanto, que la cifra de 2,5 millones de euros debiera minorarse de las incidencias relativas a la compra menor.
2.– Seguimiento de la ejecución del contrato. La adjudicación en el año 2015 de los expedientes de Implantes cadera y Válvulas cardíacas incrementó en 25 el número de adjudicatarios a controlar en los informes del seguimiento de ejecución del contrato y como consecuencia aumentaron las incidencias relacionadas con sustitución de productos por mejoras tecnológicas durante el año 2016, con la consiguiente actualización del catálogo de productos y de los CM afectados (17 incidencias en Implantes cadera y 3 en Válvulas cardíacas).
3.– En ocasiones, el periodo entre la finalización de un contrato y la adjudicación del siguiente deja al descubierto artículos para los que no se puede demorar su compra.
Es el caso por ejemplo de la práctica totalidad del importe incluido en el subgrupo 4104 Sutura mecánica Externa 4105-Sutura mecánica Interna, cuya compra se declaró estratégica en 2015 pero debido a su complejidad y al recurso especial en materia de contratación interpuesto por la empresa Fixaplus, SL se retrasó la adjudicación hasta octubre 2016 (G/113/20/1/0667/OSC1/0000/032016). Debido a ello un importe de 774 miles de euros se tramitaron como compra menor en la OSI Donostialdea.
Ocurre lo mismo con los materiales de los subgrupos 4711-12 Tijeras de disección-cauterización desechables y reutilizables, que en los informes de la OCE de OSI Donostialdea, OSI Barrualde y OSI Ezk.–Enk. Cruces se valoran en 1.453 miles de euros. El Acuerdo de 2016 incluía el expediente Terminales de bisturí armónicos, con productos clasificados en estos dos subgrupos. Se trata de un expediente complejo que conlleva la adquisición, o en su caso cesión, de generadores de energía para los bisturís armónicos-selladores de vasos. No se consiguió en 2016, por lo que para 2017 se optó por sacarlo de la relación de compras centralizadas.
4.– Problemas que impiden un registro adecuado del pedido contra el expediente, figurando como compra menor sin serlo. Algunas de estas incidencias ya hemos comentado que se pueden corregir a posteriori con la nueva transacción SAP, mientras que otras no. Cabe destacar las siguientes:
4.1.– En las adjudicaciones compartidas, SAP crea como proveedor fijo aquel al que se le ha mecanizado el contrato marco en último lugar y todos los pedidos que se realizan al resto de los adjudicatarios no se asocian al CM.
4.2.– Otro motivo es la mecanización manual del pedido que no recoge el número de contrato y la posición del material en el mismo, estos datos únicamente se relacionan con el artículo cuando se realiza el pedido de forma automatizada.
4.3.– El importe total del pedido excede del límite del importe permitido por el CM y durante el tiempo de tramitación de la incidencia se realizan pedidos que quedan registrados como compra menor, sin poder dar tiempo para realizar la correspondiente modificación para ampliación de contrato. Esta incidencia en ocasiones es difícil de prever debido a que los problemas técnicos que estamos mencionando llevan a la asignación a posteriori de los pedidos.
Durante el ejercicio 2016, por ejemplo, se han producido las siguientes incidencias de carácter relevante:
Expediente G/112/20/1/1574/OSC1/0000/112014 Productos de Incontinencia.
Adjudicatario del lote 5 Empapadores: Dispomedis SL (2143968 90X60cm, 2143964 60X40cm). Vigencia del contrato: 08-05-2015 – 07-05-2017.
Importe de pedidos directos realizados a proveedores alternativos durante el periodo 01-01-2016 a 31-12-2016: 197.595 euros (IVA excluido).
El contrato con Dispomedis SL se resolvió el 18-01-2017, momento en el que se inició la preparación del nuevo pliego para la licitación del nuevo expediente: G/110/20/1/1367/OSC1/0000/072017, adjudicado el 07-12-2017. En dicho expediente se incluyó el producto 2143966 Empapador de 60x75cm, adquirido hasta entonces como contrato menor en la OSI Ezkerraldea-Enkarterri Cruces (125.451 euros), producto con compra superior a 80.000 euros, incluido en el informe de la OCE.
6.– También durante la vigencia de los contratos se producen: fusiones de empresas, cesiones de contrato, cambios de personalidad jurídica, etc. entre las empresas adjudicatarias de expedientes que suponen actuaciones en los sistemas SAP – Eginbide, motivo por el cual algunos pedidos se realizan fuera de contrato. En 2016 se registraron 8 incidencias de este tipo en los contratos centralizados.
A partir del 7 de diciembre de 2015 se pone en marcha la nueva entidad legal Roche Diabetes Care Spain, SL que pasa a comercializar la línea de productos para el cuidado de la diabetes, lo que conlleva la sucesión del contrato del adjudicatario inicial Roche Diagnostics SL a la nueva entidad. La empresa comunica a Osakidetza que el último día para realizar pedidos a Roche Diagnostics es el 3 de diciembre de 2015. Sin embargo, la sucesión de contrato se formaliza el 12 de febrero de 2016, motivo por el cual se realizan pedidos directos en ese período.
Importe de pedidos directos realizados a Roche Diabetes Care Spain, SL durante el periodo 01-01-2016 a 11-02-2016: 77.478 euros (IVA excluido). Entendemos que el citado importe sin IVA debiera minorarse de la compra menor de ese subgrupo.
El importe del presupuesto de gastos de personal es el máximo permitido función de la plantilla aprobada. Osatek viene solicitando incremento de plantilla desde 2008 para adecuarlo a las necesidades reales, pero hasta la fecha no ha sido autorizado. Es por lo que todos los años nos vemos obligados a tramitar la correspondiente modificación presupuestaria.
Las cuantías correspondientes a cada una de las categorías están establecidas en el convenio y en la categoría de radiólogos en los anexos firmados por cada uno de ellos.
El porcentaje de distribución entre retribución fija y variable (31,98%) es similar al de todos los años (32% en 2015).
Respecto a las cifras de exploraciones informadas a partir de la cual se percibe el complemento y su falta de actualización desde el 2001, no es un dato correcto, ya que en los convenios firmados con posterioridad a 2001 se han actualizado en dos ocasiones, pasando de ser en un principio 8 exploraciones a 10 en la actualidad para el personal no radiólogo, y de 1544 a 1599 para el personal radiólogo.
En cuanto a la diferencia del importe pagado por cada exploración a los Jefes Territoriales respecto del resto de radiólogos, y al abono como retribución fija de un complemento de producción anual del 2% del salario base al personal técnico, hay que señalar que la Sección de Enjuiciamiento del Tribunal de Cuentas ha dictado Acta de Liquidación Provisional con relación a estos aspectos, que también fueron señalados en el informes de fiscalización del año 2015, concluyendo que: «...los hechos valorados de acuerdo con el reflejo que de los mismos efectúa el Ministerio Fiscal, no son susceptibles de generar un presunto alcance contable de los fondos públicos, ya que, conforme se ha puesto de manifiesto, no cabe interpretar un ilícito contable», habiendo «...quedado justificado en base a la documentación aportada el incremento del incentivo del 26,82% percibido por los Jefes Territoriales y los Jefes de Unidad frente a los Radiólogos», añadiendo a continuación que «No solo en el ejercicio 2015 ha existido dicho incremento, ya que se puede observar que desde el año 2001 hasta el año 2017 han existido diferencia de las cuantías unitaria de la exploración incentivada de los Radiólogos frente a los Jefes de Unidad...» teniendo «Esta cuantía incentivada su amparo en los acuerdos adoptados en la firma de los diferentes Convenios que han ido sucediendo desde al año 2001 habiendo sido debidamente analizados».
Por último señalar como lo hace el Acta de Liquidación Provisional que, los Convenios Colectivos de Osatek, SA pactados entre la Dirección de la empresa y los representantes de los trabajadores, cumplen con las directrices adoptadas por el Gobierno respecto a la negociación colectiva.
Por ello solicitamos la retirada de la deficiencia.
En cuanto a las referencias a ciertas mejoras de carácter cualitativo y cuantitativo en el concepto Antigüedad y en otros pluses señalar que se trata de mejoras establecidas en el convenio colectivo de empresa, fruto de la libre negociación entre empresa y representantes de los trabajadores, independiente de la negociación entre representación sindical y la Administración General e Institucional de la CAE y Osakidetza. Reiterando lo manifestado en el punto anterior de que los diferentes convenios firmados cumplen con las directrices adoptadas por el Gobierno.
Señalar como lo hace el Acta de Liquidación Provisional citada que, los Convenios Colectivos de Osatek, SA pactados entre la Dirección de la empresa y los representantes de los trabajadores, cumplen con las directrices adoptadas por el Gobierno respecto a la negociación colectiva.
Alta de contratos temporales
La existencia de estas contrataciones temporales, se ha visto propiciada por la ausencia de autorización de incremento de plantilla en la empresa desde el año 2008, proporcional al incremento de actividad asistencial, así como a la apertura de nuevas instalaciones sin dotación de personal.
Las pólizas suscritas por importe de 70.438 euros corresponden a coberturas de riesgos de:
– Responsabilidad civil profesional, (20.062,36 euros).
– Equipamientos electrónicos (47.833,14 euros) y
– Actividad mercantil (2.542,06 euros).
De las cuales, la correspondiente a Equipamientos electrónicos, por su importe, (47.833,14 euros) se tramitó mediante un procedimiento negociado sin publicidad, G/211/10/1/0004/O701/0000/112016.
Las otras dos se tramitaron como procedimiento menor, al estar sus importes dentro del límite establecido en las Instrucciones internas de contratación de Osatek para compras menores y tratarse de coberturas de riesgos de distinta naturaleza.