Source: https://www.jusmeum.de/urteil/ovg_berlin-brandenburg/af88b252ac190efd1348ebda869e6b55029565f0485684d555a8120879fd2f82
Timestamp: 2020-02-17 15:27:11
Document Index: 279986519

Matched Legal Cases: ['§ 37', '§ 37', '§ 42', '§ 125', '§ 113', '§ 37', 'Art. 2', '§ 37', '§ 42', '§ 44', '§ 30', '§ 29', '§ 21', '§ 43', '§ 22', '§ 22', '§ 42', '§ 37', '§ 42', '§ 87', '§ 114', '§ 22', '§ 5', '§ 52', '§ 24', '§ 154', '§ 167', '§ 708', '§ 711', '§ 132']

OVG Berlin-Brandenburg, 1 B 33.09: OVG Berlin-Brandenburg: reservefonds, genehmigung, aufsichtsbehörde, bemessung der beiträge, festsetzung der beiträge, beitragsbemessung, belastung, zahl, senkung, nachhaltigkeit
Urteil des OVG Berlin-Brandenburg vom 15.03.2017, 1 B 33.09
Aktenzeichen: 1 B 33.09
OVG Berlin-Brandenburg: reservefonds, genehmigung, aufsichtsbehörde, bemessung der beiträge, festsetzung der beiträge, beitragsbemessung, belastung, zahl, senkung, nachhaltigkeit
Normen: § 37 Abs 2 Nr 4 SchfG, § 37 Abs 4 SchfG, § 42 Abs 1 S 1 SchfG
Aktenzeichen: OVG 1 B 33.09
Bezirksschornsteinfegermeister; Versorgungsanstalt; Beitragssenkung; Genehmigung
Die zuständige Aufsichtsbehörde darf die Genehmigung eines Beitragsbeschlusses in der Zusatzversorgung der Bezirksschornsteinfegermeister inhaltlich überprüfen und mit jeder sachlichen Erwägung versagen. Die Genehmigung einer Beitragssenkung kann mit der Begründung abgelehnt werden, dass sie die Nachhaltigkeit der Aufgabenwahrnehmung beeinträchtigt. Das ist der Fall, wenn die Mindereinnahme prognostisch zum früheren Einsatz einer aus den bisher erhobenen Beiträgen gebildeten Rücklage führt, mit der bei absehbar durch die demographische Entwicklung eintretenden Schwierigkeiten, die Versorgungsleistungen aus den Beiträgen der aktiv tätigen Mitglieder zu decken, eine moderate Beitragsentwicklung gewährleistet werden sollte. Der Wegfall des Kehrmonopols rechtfertigt eine Beitragsabsenkung jedenfalls während des gesetzlich angeordneten Übergangszeitraums bis Ende 2012 unter dem Gesichtspunkt befürchteter Einkommenseinbußen nicht (entschieden für den Beschluss über die Beitragshöhe ab dem Jahr 2009); offen bleibt, ob eine sich erkennbar gegen die Interessen des Bundes als Gewährträger der Zusatzversorgung richtende Beschlussfassung bereits einen Rechtsverstoß darstellt
Der Genehmigungsvorbehalt des Beitragsbeschlusses bezweckt u.a., eine berufsständisch motivierte Umwidmung von Anteilen der Kehr- und Überprüfungsgebühren, die für die zu den Geschäftskosten der Bezirksschornsteinfegermeister rechnenden Altersversorgungsbeiträge kalkuliert sind, in Einkommen der Zwangsmitglieder zu vermeiden.
Auf die Berufung der Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 5. Juni 2009 geändert. Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens beider Rechtsstufen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung der Beklagten durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 v.H. des Vollstreckungsbetrages abwenden, wenn die Beklagte nicht vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
1Die Klägerin begehrt die Genehmigung eines Beschlusses ihrer Vertreterversammlung über die Beitragshöhe ab dem 1. Januar 2009.
2Die Klägerin ist eine bundesunmittelbare Anstalt des öffentlichen Rechts, deren gesetzliche Aufgabe die Gewährung einer Zusatzversorgung ist, deren Leistungen mit denjenigen der gesetzlichen Rentenversicherung eine Gesamtversorgung der Bezirksschornsteinfegermeister bilden. Die Finanzierung der Versorgungsleistungen erfolgt aus Beiträgen der Pflichtmitglieder. Die damit einhergehenden Lasten waren bisher Bestandteil der Geschäftskosten der Bezirksschornsteinfeger, die der Kalkulation der Kehrgebühren in den Ländern zugrunde gelegt wurden.
3Bereits seit den siebziger Jahren des vorigen Jahrhunderts wurden im Einvernehmen und mit Genehmigung der Aufsichtsbehörde Beiträge erhoben, die über den Mitteln lagen, die zur Bedienung der laufenden Versorgungsleistungen benötigt wurden. Mit den nicht ausgegebenen Mitteln legte die Klägerin einen sog. Reservefonds an. Dieser sollte
ausgegebenen Mitteln legte die Klägerin einen sog. Reservefonds an. Dieser sollte einschließlich der daraus erzielten Einnahmen sicherstellen, dass die absehbar aufgrund der mit dem Schornsteinfegergesetz 1969 eingeführten Leistungsverbesserungen, aufgrund der gestiegenen Lebenserwartung sowie aufgrund des Hinzutretens der Mitglieder aus dem Beitrittsgebiet steigenden und aus Beiträgen der aktiven Mitglieder ohne deutliche Anhebung nicht mehr zu finanzierenden Rentenleistungen auch in Zukunft bei einer moderaten Beitragsentwicklung aufgebracht werden können. So wurde etwa im Jahr 2008 durch monatliche Beiträge in Höhe von 7.256 € bzw. 6.380 € (Ost) ein Überschuss der Jahresbeitragssumme über die Rentensumme von 375.056 € erzielt. In diesem Jahr wies der Reservefonds etwa 235 Mio € auf und deckte die Ausgaben der Zusatzversorgung über viereinhalb Jahre unabhängig von Beitragsleistungen der aktiven Mitglieder.
4Im Hinblick auf den Wegfall des Kehrmonopols durch die Neuregelung des Schornsteinfegerwesens und in der Folge befürchtete Einkommenseinbußen der Bezirksschornsteinfeger beabsichtigte die Klägerin, die Beiträge zu senken. In einer programmatischen Erklärung forderte sie umfassende Änderungen auch der Zusatzversorgung ohne vorherige Beobachtungsphase, insbesondere die Ausfinanzierung der im bestehenden Umlageverfahren erworbenen Anwartschaften und Ansprüche auf Versorgungsleistungen durch Bundesmittel und kündigte als „ersten Schritt“ an, das Beitragsaufkommen im Jahre 2009 um 9.146.604 € zu senken, was dem Betrag entspricht, der im Jahr 2007 dem Reservefonds zugeführt wurde. Dem ursprünglich mit dem Reservefonds verfolgten Zweck, die Beiträge im Hinblick auf den weiter anwachsenden Rentnerberg zu stabilisieren, werde durch die gesetzliche Neuregelung die Grundlage entzogen. Von der Vertreterversammlung der Klägerin wurde am 10. Juli 2008 einstimmig folgender Beschluss gefasst:
6Diese Herabsetzung der Beiträge bewirkte nach Berechnungen der Klägerin, dass im Jahr 2009 einer Rentensumme von 56.803.692 € ein Beitragsaufkommen von 45.380.520 € gegenüberstehen und nach Einsatz der Erträge aus dem angelegten Vermögen ein Fehlbetrag von – geschätzt – 1.661.000 € verbleiben würde, der aus dem Reservefonds zu decken sein würde. Bei Fortschreibung dieser Beitragshöhe und der zu erwartenden Rentenbelastung wäre der Reservefonds unter Berücksichtigung der abnehmenden Erträge im Jahr 2020 aufgebraucht und die jährliche Rentensumme (ca. 82 Mio €) überstiege das Beitragsaufkommen (ca. 45 Mio €) um etwa 36 Mio €.
7Mit Bescheid vom 19. September 2008 lehnte das seinerzeit noch als Aufsichtsbehörde fungierende Bundesministerium der Finanzen die Genehmigung dieses Beschlusses ab. Zur Begründung hieß es: Der Beschluss stehe nicht im Zusammenhang mit der Durchführung der Zusatzversorgung, sondern erklärtermaßen mit der Einkommenssituation der künftigen bevollmächtigten Bezirksschornsteinfeger. Es sei zu erwarten, dass die zur finanziellen Entlastung der aktiven Schornsteinfeger beabsichtigten Absenkungen der Beitragshöhen bereits kurzfristig durch Entnahmen aus dem Reservefonds finanziert werden müssten. Dies wäre jedoch eine zweckfremde Verwendung des Reservefonds, der mit der Zweckbestimmung gebildet worden sei, künftig steigende Rentenbelastungen zu finanzieren.
8Mit der am 14. Oktober 2008 erhobene Klage (früheres Geschäftszeichen: VG 34 A 126.08) hat die Klägerin eine Überschreitung der Aufsichtsbefugnisse geltend gemacht. Sie sei zum Aufbau eines Reservefonds gesetzlich nicht verpflichtet. Seine Zweckbestimmung sei eine anstaltspolitische Entscheidung. Der streitige Beschluss halte die Beitragslast der zukünftig nicht mehr mit einer Monopolstellung ausgestatteten, sondern nur noch zur Wahrnehmung der hoheitlichen Überwachungsaufgaben bevollmächtigten Bezirksschornsteinfeger, die infolge der Änderung mit erheblichen finanziellen Einbußen zu rechnen hätten, in einem zumutbaren Rahmen.
9Das Verwaltungsgericht hat die Beklagte mit dem angefochtenen Urteil unter teilweiser Aufhebung des Bescheids vom 19. September 2008 verpflichtet, den Beschluss zur Festsetzung der Beiträge ab 1. Januar 2009 zu genehmigen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt, dass die Genehmigung nur aus aufsichtsrechtlich zulässigen Gründen versagt werden könne. Solche Gründe seien nicht erkennbar. Dass die Beiträge zu gering bemessen seien, um allein durch sie die Rentensumme aufzubringen, verstoße nicht gegen die Verpflichtung, die Mittel zur Durchführung der Zusatzversorgung im Schornsteinfegerhandwerk durch Beiträge aufzubringen, soweit sie nicht aus den Erträgen des Vermögens oder aus anderen Einnahmen der Klägerin gedeckt seien. Diese bedeute nicht, dass ein Rückgriff auf das zur Durchführung der Zusatzversorgung angesammelte Vermögen verboten sei. Das Umlagesystem sei nicht
Zusatzversorgung angesammelte Vermögen verboten sei. Das Umlagesystem sei nicht notwendigerweise mit einem Reservefonds im Umfang einer mehrjährigen Leistungssumme zu verbinden. Das Fehlen gesetzlicher Bestimmungen, die eine Rücklagenbildung im Sinne einer vorausschauenden und vorsichtigen Geschäftspolitik dauerhaft vorschrieben, lasse sich auch nicht durch analoge Anwendung von allgemeinen sozialversicherungsrechtlichen Bestimmungen kompensieren. Diese sähen die Bereithaltung einer Rücklage nicht generell vor, sondern nur „nach Maßgabe der besonderen Vorschriften für die einzelnen Versicherungszweige“. Ohne solche besonderen Vorschriften, die hier fehlten, sei eine Rücklagenbildung auch im Analogiewege nicht zu konstruieren. Der Beitragsbeschluss dürfe auch nicht unter dem Gesichtspunkt der Gewährleistung der Durchführung der Aufgaben der Versorgungsanstalt und die Sorge für die dauernde Erfüllbarkeit der Verpflichtungen auf Ermessensfehler überprüft werden. In der Sache handele es sich um Normsetzung, bei der der Vertreterversammlung ein Gestaltungsspielraum zuzubilligen sei, der nicht wie sonstiges Verwaltungshandeln überprüft werden könne. Die Klägerin dürfe für die Beitragsbemessung an die Leistungsfähigkeit der Beitragszahler anknüpfen. Auch wenn es gegenüber Pflichtmitgliedern weniger auf die Leistungsbereitschaft ankomme, werde ein vernünftig wirtschaftendes System auch diese bedenken, zumal ein Übermaß an Belastung der Beitragszahler deren Grundrechte verletzen könnte. Die Beklagte sei zwar befugt darauf zu achten, ob die Klägerin ihre Verpflichtungen dauerhaft erfüllen könne, sie ihr Vermögen geeignet anlege und sie kaufmännische Grundsätze einhalte. Aufsichtsmaßnahmen könnten jedoch erst ergriffen werden, wenn sie für die Durchführung der Aufgaben der Klägerin dringend geboten seien. Das schließe beliebige Zweckmäßigkeitserwägungen, mögen sie auch einleuchtend sein, aus und gestatte nur solche, über die ein Fachkundiger nicht ernstlich streiten könne und die überdies besondere Dringlichkeit aufwiesen. Diese Voraussetzungen lägen hier nicht vor. Die Beibehaltung des bisherigen Beitrags sei für die Durchführung der Aufgaben der Klägerin nicht dringend geboten. Denn die Beteiligten rechneten bei Fortschreibung der Daten (gleichbleibender Beitragssatz bei steigenden Renten) erst im Jahr 2020 mit der Erschöpfung der Rücklage der Klägerin. Bei einer umlagefinanzierten Versorgung begründe das keine Dringlichkeit, zumal der Beschluss nicht bedeute, dass in den Folgejahren der gleiche Beitrag gezahlt werden solle.
10 Die Beklagte führt zur Begründung ihrer Berufung aus: Das Urteil verkenne die Reichweite der aufsichtsbehördlichen Befugnisse. Bei der Genehmigung der Beitragsfestsetzung bestehe - wie auch sonst in der Sozialversicherung - nahezu volle Fachaufsicht. Für die Funktionstüchtigkeit der Zusatzversorgung seien alle bekannten Fakten und die mittel- und langfristigen Prognosen zu berücksichtigen, danach beurteile sich, was „dringend geboten“ sei; Handlungsbedarf ergebe sich nicht erst, wenn die Funktionstüchtigkeit der Versorgungsanstalt akut gefährdet sei. Der Reservefonds sei einvernehmlich geschaffen worden, gerade um die sich aus der absehbaren Entwicklung von Leistungsempfängern und Beitragszahlern sowie den sich aus dem Hinzutreten der Schornsteinfegermeister aus dem Beitrittsgebiet erwachsenden Belastungen für die Beitragszahler zu mildern. An dieser Situation habe sich nichts geändert; selbst die Klägerin gehe davon aus, dass die Mittel für die laufenden Rentenzahlungen aus Beiträgen und Anlage mittel- bis langfristig nicht mehr aufgebracht werden könnten. Erst langfristig könne damit gerechnet werden, dass die Rentenlasten wieder in ein ausgeglichenes Verhältnis zur Zahl der beitragspflichtigen Mitglieder gelangen würden. Die Beitragssenkung für das Jahr 2009 sei insofern nicht nachvollziehbar. Ihr liege kein Konzept zugrunde, wie das zur Gewährleistung der Zusatzversorgung notwendige Mittelvolumen ohne übermäßige Belastung der Beitragszahler nachhaltig aufgebracht werden solle. Die Einkommenssituation der Bezirksschornsteinfegermeister ändere sich durch die gesetzliche Neuregelung des Schornsteinfegerhandwerks zum 1. November 2008 durch die eingeräumte Übergangszeit bis Ende 2012 zunächst nicht erheblich; insbesondere berücksichtigten die der Berechnung der Kehrgebühren zugrunde gelegten Geschäftskosten der Bezirksschornsteinfeger weiterhin die von diesen gegenüber der Klägerin zu erbringenden Versorgungsbeiträge. Die Befürchtungen der Klägerin bezüglich der Einkommensentwicklung in der Zukunft im Zusammenhang mit dem Wegfall des Kehrmonopols seien aktuell nicht realistisch; der Beitragsbeschluss sei kein zulässiges Mittel, den Unmut über die als unzulänglich empfundene Neuregelung des Berufsstandes zu artikulieren, was die Grundlagen der Umlagefinanzierung der Zusatzversorgung angehe. Da die Vertreterversammlung im Jahr 2009 keine neue Beitragsfestsetzung beschlossen habe, wirke der Beschluss aus dem Jahre 2008 überdies in die Zukunft.
12das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 5. Juni 2009 zu ändern und die Klage abzuweisen.
15 Die Klägerin verteidigt das angefochtene Urteil. Es liege in ihrem Ermessen, wie sie auf die Änderungen des Berufsrechts der Bezirksschornsteinfeger und damit zu erwartende Einschränkungen von deren Leistungsfähigkeit angemessen reagiere. Mit der Neuregelung entfalle die bisherige Einnahmesicherheit für die Klägerin, weil künftig weder die Zahl der beitragenden Kehrbezirke noch deren vergleichbare Einträglichkeit gewährleistet seien. Es sei für die Beitragszahler unzumutbar, wenn trotz dieser Veränderungen an dem Finanzierungssystem der Zusatzversorgung unverändert festgehalten werde. Das habe Veranlassung zu der Abkehr von der bisherigen Konzeption des gesetzlich nicht geforderten Reservefonds gegeben und rechtfertige die Senkung der Beiträge. Bei dem aktuellen Volumen des Reservefonds werde die Funktionsfähigkeit der Zusatzversorgung dadurch nicht gefährdet. Es handele sich zudem nur um eine zunächst das Jahr 2009 betreffende Entscheidung; künftige Beitragsbeschlüsse würden damit nicht präjudiziert. Die Klägerin könne die Genehmigung des Beschlusses ihrer Vertreterversammlung beanspruchen; entgegenstehende Aufsichtsbefugnisse bestünden nicht, die Versagung der Genehmigung sei nicht dringend geboten.
16 Wegen der Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird neben der Streitakte (2 Bände) nebst Beistücken (3 Bände) auf den Verwaltungsvorgang der Beklagten, der vorgelegen hat und Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen ist, Bezug genommen.
17 Die zulässige Berufung der Beklagten ist begründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Unrecht stattgegeben. Die Versagung der Genehmigung ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in eigenen Rechten; sie hat keinen Anspruch auf die Genehmigung des Beschlusses ihrer Vertreterversammlung zur Beitragsbemessung für das Jahr 2009 (§ 125 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
18 Der Beschluss der Vertreterversammlung der Klägerin über die Festsetzung der Höhe der Beiträge gemäß § 37 Abs. 3 Satz 2 Nr. 4 Schornsteinfegergesetz - SchfG - in der hier zugrunde zu legenden geltenden Fassung des Art. 2 des Gesetzes zur Neuregelung des Schornsteinfegerwesens vom 26. November 2008 (BGBl. I 2242) bedarf für seine Gültigkeit nach § 37 Abs. 4 SchfG der Genehmigung durch die in § 42 SchfG benannte Aufsichtsbehörde; die Entscheidung über die Genehmigung ist im Einvernehmen mit dem Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie und im Benehmen mit dem Bundesministerium für Arbeit und Soziales zu treffen.
19 Bereits der Wortlaut dieses Genehmigungsvorbehalts macht deutlich, dass es insoweit nicht nur um die Vereinbarkeit des Beschlusses mit den einschlägigen Rechtsvorschriften geht, sondern die Aufsichtsbehörde eine inhaltliche Überprüfung des Beschlusses vornehmen darf. Für eine bloße Rechtsprüfung wäre es nämlich nicht erforderlich, die Herbeiführung des Einvernehmens bzw. Benehmens verschiedener Bundesministerien vorzuschreiben. Dafür würde eine Rechtsprüfung durch die Aufsichtsbehörde ausreichen. Das Schornstein-fegergesetz enthält auch keine näheren Regeln zur Festlegung der Beitragshöhe oder zur Bildung von Rücklagen, sondern beschränkt sich auf die Regelung des Umlageprinzips und weist die Festlegung der Beiträge der Vertreterversammlung zu. Aus dem Regelungszusammenhang ist indes zu schließen, dass die Bemessung der Beiträge auskömmlich und nachhaltig genug sein muss, um die gesetzliche Aufgabe der Klägerin, den Bezirksschornsteinfegern eine Zusatzversorgung zu gewähren, dauerhaft erfüllen zu können. Dies berücksichtigend regelt § 44 der Satzung der Klägerin (Bl. 64 ff. d. Streitakte), dass die Mittel auch zur Rücklagenbildung verwendet werden dürfen; als zulässiges Bemessungskriterium war die Rücklagenbildung schon im Gesetzgebungsverfahren angesehen worden (vgl. Ausschussbericht, BT-Drucks. V/4282, S. 633). Das Gesetz weist insofern keine Lücke auf, die unter Rückgriff auf Bestimmungen des Sozialversicherungsrechts zu schließen wäre.
20 Aus der danach geringen Regelungsdichte kann indes nicht der Schluss gezogen werden, für die Organe der Klägerin sei bei der Beitragsbemessung ein weiter Spielraum für eine autonome Gestaltung durch den betroffenen Berufsstand eröffnet. Im Gegenteil ist die Autonomie der Klägerin und ihrer Organe darauf beschränkt, dass sie die von ihr zu entwickelnden und von der Vertreterversammlung zu beschließenden Festlegungen
zu entwickelnden und von der Vertreterversammlung zu beschließenden Festlegungen zur Beitragsbemessung nur gemeinsam mit der Aufsichtsbehörde rechtsgültig schaffen kann. Darin ist das Korrelat dafür zu sehen, dass die Einnahmeseite rechtlich nicht näher ausgestaltet ist. Für ein solches Verständnis des Genehmigungsvorbehalts spricht auch der systematische Zusammenhang, in dem die Altersversorgung bei der bisherigen Ausgestaltung des Bezirksschornsteinfegerwesens in Deutschland steht und dessen Veränderung die Klägerin zum Anlass für die hier in Rede stehende Beitragsbemessung für das Jahr 2009 genommen hat.
21 Die gesetzliche Regelung einer besonderen Altersversorgung der Bezirksschornsteinfeger ist Ausdruck deren bisheriger besonderer Stellung als mit Hoheitsbefugnissen beliehene, allein für die Kehr- und Überwachungsaufgaben in einem Bezirk zuständige Unternehmer (vgl. zur inneren Rechtfertigung der Altersversorgung für das bisherige Recht: BVerfG, Urteil vom 30. April 1952 – 1 BvR 14/52 u.a. – BVerfGE 1, 264, juris Rn. 25). Es handelt sich insoweit um eine grundsätzlich beamtenversorgungsrechtlichen Grundsätzen nachgebildete, von einem erdienbaren Jahreshöchstbetrag des Ruhegeldes ausgehende (§ 30 SchfG) gesetzlich angeordnete berufsständische Zusatzversorgung, die gemeinsam mit den Ansprüchen aus der gesetzlichen Rentenversicherung eine aufeinander bezogene Gesamtversorgung darstellt, wie sich aus der Anrechnungsregelung in § 29 Abs. 5 SchfG ergibt, nach der das Ruhegeld um die Zahlbeträge der Versichertenrente bzw. einer fiktiven Versichertenrente zu kürzen ist. Die Mittel für die Zusatzversorgung werden nach dem Willen des Gesetzgebers jedoch nicht – wie im Beamtenversorgungsrecht – aus dem allgemeinen Haushalt aufgebracht, sondern – wie in der gesetzlichen Rentenversicherung (vgl. § 21 SGB IV) – nach dem Umlageprinzip durch Beiträge der Mitglieder der Zusatzversorgung (§ 43 SchfG), wobei diese Beiträge aus dem vereinnahmten Gebührenaufkommen des jeweiligen Kehrbezirks generiert werden und insofern Teil der Geschäftskosten sind, die dem Zuschnitt auskömmlicher Kehrbezirke und der Kalkulation der Kehrgebührenordnungen der Länder zugrundegelegt werden. Das Bundesverwaltungsgericht hat zur Rechtfertigung der Zwangsmitgliedschaft insoweit ausgeführt, dass gewährleistet sei, dass der Bezirksschornsteinfegermeister die Beiträge für die berufsständische Zusatzversorgung und für die Arbeiterrentenversicherung aufbringen könne; denn die Kehrbezirke seien so einzuteilen, dass die Einnahmen des Bezirksschornsteinfegermeisters aus den regelmäßig wiederkehrenden Entgelten nach Abzug jener Beiträge und der notwendigen Geschäftskosten ein angemessenes Einkommen sichern (§ 22 Abs. 1 Nr. 3 SchfG a.F.) und hat zusätzlich darauf hingewiesen, dass auf die richtige Anwendung des § 22 SchfG a.F. im Einzelfall ein im Rechtswege durchsetzbarer Anspruch des Betroffenen bestehe (vgl. BVerwG, Beschluss vom 23. Februar 1972 – I B 13.72 – GewArch 1972, 184). Handelt es sich bei den Beiträgen zur Zusatzversorgung innerhalb des dargestellten aufeinander abgestimmten Systems um von den Bürgern mit den Gebühren für die Kehr- und Überwachungsleistungen erwirtschaftete Mittel, kann kein weitgehender Gestaltungsfreiraum für die Beitragsbemessung bestehen. Sind nämlich die von der Aufsichtsbehörde genehmigten Beitragsfestsetzungen der Klägerin in der beschriebenen Weise in die Kehrgebührenordnungen „eingearbeitet“, folgt aus einer Beitragssenkung letztlich eine Umwidmung von Gebührenanteilen in Einkommen der Bezirksschornsteinfeger, weil tatsächlich niedrigere Geschäftskosten anfallen, als sie der Gebührenkalkulation zugrunde liegen. Vom Grundsatz her würde dies bewirken, dass die Kehrgebühren gegenüber dem Bürger fehlerhaft kalkuliert (gewesen) wären. Die Beiträge der Bezirksschornsteinfeger zur Zusatzversorgung sind deshalb bisher keine frei bestimmbare Größe; sie sind vielmehr – wie eingangs dargestellt – nach den Erfordernissen der Zusatzversorgung zu bemessen. In der Konsequenz stellt auch der zur Sicherstellung der Nachhaltigkeit der Zusatzversorgung angelegte Reservefonds deshalb kein Rücklagevermögen der Klägerin dar, über das im berufsständischen Interesse verfügt werden kann. Er unterliegt vielmehr einer strengen Zweckbindung und ist für die dauerhafte Erfüllung der Versorgungsansprüche durch die Klägerin zu verwenden. Der Reservefonds darf nicht eingesetzt werden, um eine Beitragsentlastung herbeizuführen, solange auskömmliche Altersversorgungsbeiträge bei der Kalkulation der Kehrgebühren berücksichtigt sind. Der Genehmigungsvorbehalt dient vor diesem Hintergrund nicht nur der Sicherstellung der Aufgaben der Klägerin, sondern auch der Wahrung eines angemessenen Gebührengefüges gegenüber dem Bürger. Zugespitzt lässt sich formulieren, dass seine Regelung auch dazu dient, die Kasse der Klägerin vor Übergriffen im berufsständischen Interesse zu schützen.
22 Die Reichweite der allgemeinen Aufsichtsbefugnisse nach § 42 SchfG und die insoweit bestehenden Anforderungen an Aufsichtsmaßnahmen sind demgegenüber für die Auslegung des Genehmigungsvorbehalts in § 37 Abs. 4 SchfG nicht ausschlaggebend. Allerdings spricht die gesetzliche Ausgestaltung der allgemeinen Aufsicht ebenfalls dafür, dass es sich nicht um eine bloße Rechtsaufsicht handelt (in der Begründung des
dafür, dass es sich nicht um eine bloße Rechtsaufsicht handelt (in der Begründung des Regierungsentwurfs des Gesetzes zur Neuregelung des Schornsteinfegerwesens wird schlicht von Fachaufsicht gesprochen, BT-Drucks. 16/9237, S. 21, 37). § 42 Abs. 1 Satz 1 SchfG weist nämlich nur allgemein die Aufsicht über die Versorgungsanstalt der Aufsichtsbehörde zu. Absatz 2 Satz 1 regelt, dass jährlich ein Geschäftsbericht zu erstellen ist, der die Jahresrechnung (Abs. 2 Satz 2 Nr. 1), die Darstellung über die Entwicklung der Versorgungsanstalt im abgelaufenen Geschäftsjahr (Abs. 2 Satz 2 Nr. 2) und eine auf der Grundlage der letzten Ermittlungen der Zahl der Versicherten und der Versorgungsempfänger sowie der Einnahmen, der Ausgaben und des Vermögens insbesondere Modellrechnungen zur demographischen Entwicklung der Zahl der Versicherten und der Versorgungsempfänger, zur Entwicklung der Einnahmen, der Ausgaben und des Vermögens sowie des zu leistenden Jahresbeitrags in den künftigen zehn Kalenderjahren (Abs. 2 Satz 2 Nr. 3) enthalten muss. Dieser Geschäftsbericht ist bis zum 1. Oktober eines jeden Jahres zeitgleich der Aufsichtsbehörde, dem Bundesministerium für Arbeit und Soziales, dem Bundesministerium der Finanzen sowie dem Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie zuzuleiten. Während Satz 1 wohl nur die Zuständigkeit für die Aufsicht regelt, trifft Absatz 2 nähere Bestimmungen zu Informationspflichten der zu beaufsichtigenden Stelle. Absatz 2 wird insoweit durch Absatz 4 ergänzt, der Vertretern der Aufsichtsbehörde und des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales gestattet, an den Sitzungen der Organe der Versorgungsanstalt teilzunehmen, und verpflichtet, diese „jederzeit“ zu hören. Absatz 3 enthält eine Anweisungsbefugnis für solche Maßnahmen, die für die Durchführung der Aufgaben der Versorgungsanstalt dringend geboten sind. Absatz 3 Satz 2 regelt ein Selbsteintrittsrecht der Aufsichtsbehörde einschließlich der Befugnis zur Satzungsänderung, falls die Versorgungsanstalt einer Weisung nicht innerhalb einer gesetzten Frist nachkommt. Aus den inhaltlichen Anforderungen an die Informationspflicht, dem Teilnahmerecht an den Sitzungen der Organe sowie der Pflicht, diese Vertreter „jederzeit“, was jedes Sachthema einschließt, zu hören, ergibt sich, dass sich die Aufsicht auf mehr als nur auf die Beachtung einschlägiger Rechtsvorschriften erstreckt, weil sich Informations- und Teilnahmerecht auch auf fachliche Inhalte beziehen. Auch das Weisungsrecht bezieht sich allgemein auf die Durchführung der Aufgaben der Anstalt und nicht nur auf die Rechtmäßigkeit des Handelns. Insoweit spricht Übrigens viel für eine Auslegung, wonach das Merkmal „dringend geboten“ (Abs. 3 Satz 1) nach Sinn und Zweck in einen Kontext zum Inhalt der Weisung gestellt werden muss, also stets vor dem Hintergrund der Veranlassung zu ermitteln ist, ob Dringlichkeit für die Durchführung der jeweiligen Anstaltsaufgabe vorliegt. Das mag jedoch für die Entscheidung über die Berufung ebenso dahinstehen wie die Rechtsnatur des Beschlusses der Vertreterversammlung über die Beitragshöhe. Selbst wenn es sich nicht um einen Verwaltungsakt in Gestalt einer Allgemeinverfügung, sondern um Normsetzung handeln würde, bedarf der Beschluss der – inhaltlichen – Genehmigung.
23 Die hier entwickelte Auslegung deckt sich im Übrigen mit der der Auffassung des Bundessozialgerichts für entsprechende Genehmigungsvorbehalte im Bereich der ungleich dichter geregelten Sozialversicherung (siehe dazu instruktiv Breitkreuz in Winkler, Sozialgesetzbuch IV, 2007, § 87, Anm. 6), an der es auch nach Einführung einer ausdrücklichen gesetzlichen Gewährleistung des Selbstverwaltungsprinzips im SGB IV festgehalten hat. Danach wird der Genehmigungsvorbehalt seit jeher als ein weitergehendes Mitwirkungsrecht des Staates an der autonomen Rechtsetzung des Sozialversicherungsträgers verstanden, welches nur dort auf eine reine Rechtskontrolle beschränkt ist, wo das Gesetz dies ausdrücklich bestimmt. Der Gesetzgeber wollte der Aufsichtsbehörde ausweislich der Entstehungsgeschichte der einschlägigen Vorschriften bewusst besondere, über eine bloße Rechtmäßigkeitsprüfung hinausgehende Einwirkungsmöglichkeiten eröffnen, um ihr die Sicherstellung einer die Belange der Versichertengemeinschaft und der staatlichen Sozialversicherung als Ganzes berücksichtigenden sach- und funktionsgerechten Aufgabenerfüllung durch den Sozialversicherungsträger zu ermöglichen (vgl. BSG, Urteil vom 9. Dezember 1997 – 1 RR 3/94 – SozSich 1998, 430, juris Rn. 14 f.) Unter dem angeführten Gesichtspunkt vereinen sich allerdings sowohl Aspekte der Rechtsaufsicht als auch solche weitergehender Fachaufsicht, denn die Frage, inwiefern die Beitragshöhe die Erfüllung der Anstaltsaufgabe gewährleistet, berührt zweifellos die Rechtmäßigkeit der Aufgabenwahrnehmung, ist aber - wovon letztlich auch das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeht - jenseits einer nicht mehr ordnungsgemäßen Aufgabenwahrnehmung, die etwa auch die Rechtsfrage der Verhältnismäßigkeit der Belastung der Beitragszahler einschließt, eine fachliche Frage, die aber nur im Ausgangspunkt einer autonomen Willensbildung der Vertreterversammlung der Klägerin unterliegt.
24 Hiernach hält sich die Ablehnung der Genehmigung seitens des bisher für die Aufsicht zuständigen Bundesministeriums der Finanzen in dem durch die Vorschrift eröffneten
zuständigen Bundesministeriums der Finanzen in dem durch die Vorschrift eröffneten Überprüfungsrahmen und damit im Rahmen des Zwecks der Ermächtigung (§ 114 Satz 1 VwGO). Die Begründung des Bescheides darf nicht dahin missverstanden werden, dass der Klägerin gleichsam eine Zweckentfremdung des Reservefonds vorgeworfen wird, weil Mittel daraus in dem Umfang in Anspruch für die Versorgungsleistungen genommen werden sollen, in dem die Beiträge zur Deckung der erforderlichen Zahlungen an die Versorgungsempfänger nicht ausreichen. Diese Mittel würden durchaus im Rahmen ihrer Zweckbestimmung verwendet, so dass jedenfalls unter diesem Gesichtspunkt ein Rechtsverstoß nicht festgestellt werden kann. Die Begründung zielt vielmehr erkennbar darauf, dass die Inanspruchnahme von Mitteln aus dem Reservefonds infolge einer Beitragssenkung nicht der Geschäftsgrundlage entspricht, die seiner Bildung zu-grunde lag. Der Reservefonds sollte nämlich eine moderate Beitragsentwicklung ermöglichen, d.h. sonst absehbar zur Deckung der Rentenleistungen erforderliche Anhebungen der Beiträge vermeiden, nicht aber deren Senkung zwecks Einkommenssteigerung der Bezirksschornsteinfeger gestatten. Es kann nicht festgestellt werden, dass diese Geschäftsgrundlage durch die Neuregelung des Schornsteinfegerwesens bezogen auf das hier maßgebliche Beitragsjahr weggefallen wäre.
25 Die Beschlussfassung der Vertreterversammlung der Klägerin ist, wie auch in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat nochmals deutlich geworden ist, nach deren Ausführungen durch die mit dem Inkrafttreten des Gesetzes zur Neuregelung des Schornsteinfegerwesens einhergehenden Veränderungen motiviert, weil damit die oben dargestellte Einnahmeseite „wegbreche“, insbesondere die Auskömmlichkeit der Kehrbezirke aufgegeben werde, ohne dass Regelungen zur Kompensation bei der Altersversorgung geschaffen würden, so dass nunmehr „dringender Handlungsbedarf“ bestehe, der dem Gesetzgeber vor Augen geführt werden müsse. Insoweit hat die Beklagte indes überzeugend und auf der Grundlage der übergangsweisen Fortgeltung eines modifizierten Schornsteinfegergesetzes bis Ende des Jahre 2012 auch nachvollziehbar dargelegt, dass während des Übergangszeitraums für die bereits bestellten Bezirksschornsteinfegermeister zunächst noch keine tiefgreifenden Änderungen der Einkommenssituation eintreten werden, die die Befürchtung rechtfertigen könnten, sie würden bei einer Beibehaltung der bisherigen Beitragshöhe überfordert. Das entspricht zum einen der rechtlichen Ausgestaltung der Übergangszeit. Denn die bisherige Anzahl der Kehrbezirke und damit auch ihr auskömmlicher Zuschnitt bleibt trotz Wegfalls des § 22 SchfG grundsätzlich erhalten (vgl. § 5 Abs. 2 SchfG); ebenso gelten die Kehr- und Überprüfungsordnungen sowie die dazu erlassenen Gebührenordnungen fort, bis entsprechende bundesrechtliche Verordnungen an ihre Stelle treten (vgl. § 52 SchfHwG, § 24 SchfG), so dass auch die Gebühren die Beiträge zur Altersversorgung - zunächst jedenfalls - weiterhin in der bisherigen Weise berücksichtigen. Zum anderen wird es durch die Erhebungen des Bundesversicherungsamtes zur Kalkulation der Kehrgebühren im Jahre 2009 tatsächlich bestätigt (vgl. Anlage 1 zum Schriftsatz der Beklagten vom 22. Februar 2010). Hiervon ausgehend ist, ohne dass das Ausmaß im Einzelnen schon jetzt beurteilt werden könnte, mit nennenswerten Veränderungen der Einkommenssituation erst ab dem Jahr 2013 zu rechnen. Zu dieser Unwägbarkeit kommt hinzu, dass auch die Klägerin aufgrund der demographischen Situation, aufgrund der durch die bisherige Rechtslage zugesicherten Versorgungsleistungen und durch das Hinzutreten der Schornsteinfeger aus der früheren DDR zur Zusatzversorgung ohnehin prognostiziert, dass die Zusatzversorgung mittel- bis langfristig notleidend wird, wobei der genaue Zeitpunkt letztlich davon abhängt, wie lange die Mittel aus dem Reservefonds reichen werden, um mangelndes Beitragsaufkommen auszugleichen. Hiervon ausgehend ist die zur Genehmigung gestellte Beschlussfassung bereits als grenzwertig zu einem Rechtsverstoß anzusehen, weil sie die Nachhaltigkeit der Finanzierung der Zusatzversorgung angesichts der ab dem Jahre 2013 bereits bestehenden Ungewissheiten zusätzlich gefährdet. Dies mag jedoch angesichts der dargestellten Reichweite des Genehmigungsvorbehalts dahinstehen.
26 Es stellt nach alledem jedenfalls einen ohne Weiteres einleuchtenden sachlichen und vom Zweck des Genehmigungsvorbehalts gedeckten Grund dar, der Klägerin ein vorzeitiges Auflösen ihrer Rücklagen infolge einer Beitragsabsenkung nicht zu gestatten. Die Aufsichtsbehörde darf einer Senkung der Beiträge entgegentreten, die zwangsläufig ein früheres Eintreten des Bundes als Gewährträger der Zusatzversorgung bewirken würde. Auch wenn nämlich viel dafür spricht, dass ein solches Eintreten früher oder später ohnehin erforderlich sein wird, ist es Teil der gesetzlichen Aufgabenstellung der Klägerin, so zu wirtschaften, dass dieser Zeitpunkt so spät wie möglich eintritt, denn sie hat die Nachhaltigkeit der Erfüllung ihrer gesetzlichen Aufgabe der Zusatzversorgung nicht nur gegenüber den Leistungsempfängern, sondern auch gegenüber dem Bund als ihrem Gewährträger zu gewährleisten. Damit ist es nicht zu vereinbaren, durch eine Senkung der Beiträge in der gegenwärtigen Umbruchsituation absehbar die
Senkung der Beiträge in der gegenwärtigen Umbruchsituation absehbar die Funktionsunfähigkeit der Zusatzversorgung aus eigenen Mitteln zu provozieren. Bei zunächst noch strukturell fortbestehenden tatsächlichen Verhältnissen bis Ende 2012 sprechen somit finanzwirtschaftliche Überlegungen gegen eine Beitragssenkung, weil sie zu einer früheren Erschöpfung der zur Deckung der Ausgaben der Zusatzversorgung gebildeten Rücklagen führt. Die gegenwärtige Belastung der Beitragszahler durch gleichbleibende Beiträge ist noch vertretbar und verhältnismäßig; denn durch die Übergangsregelungen der Neuregelung des Schornsteinfegerhandwerks und den Fortbestand der Kehr- und Überprüfungsgebührenordnungen kann von einer zunächst noch weitgehend unveränderten Einkommenssituation der Mitglieder der Klägerin ausgegangen werden.
27 Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 10, § 711 der Zivilprozessordnung.
28 Die Revision war nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.
1 B 33.09
Reservefonds, Genehmigung, Aufsichtsbehörde, Bemessung der beiträge, Festsetzung der beiträge, Beitragsbemessung, Belastung, Zahl, Senkung, Nachhaltigkeit