Source: http://nalus.usoud.cz/Search/GetText.aspx?sz=Pl-43-13_1
Timestamp: 2019-04-20 01:03:10+00:00
Document Index: 8832692

Matched Legal Cases: ['ÚS 43/13 ', 'ÚS 43/13 ', '§ 2', '§ 2', 'čl. 31', '§ 2', 'čl. 79', 'soud ', '§ 69', 'zákona č. 182', 'čl. 79', '§ 33', 'zákona č. 48', 'zákona č. 369', 'čl. 26', 'čl. 79', 'soud ', 'ÚS 7/03 ', 'ÚS 19/13 ', '§ 33', 'čl. 31', 'čl. 4', 'čl. 4', 'čl. 4', 'čl. 78', 'čl. 79', 'soud ', 'ÚS 5/01 ', 'čl. 4', 'ÚS 13/12 ', 'čl. 31', 'soud ', 'ÚS 35/95 ', 'ÚS 36/11 ', '§ 2', 'ÚS 38/06 ', 'ÚS 17/11 ', 'čl. 31', 'čl. 26', 'soud ', 'soud ', 'ÚS 9/13 ', 'soud ', 'soud ', 'ÚS 55/10 ', 'ÚS 13/12 ', '§ 289', 'ÚS 36/11 ', 'soud ', 'soud ', 'ÚS 5/96 ', 'ÚS 19/98 ', 'ÚS 15/98 ', 'ÚS 4/99 ', 'ÚS 10/99 ', 'ÚS 41/02 ', 'ÚS 92/06 ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'ÚS 36/11 ', 'čl. 31', '§ 13', '§ 33', '§ 13', '§ 33', '§ 33', 'čl. 31', 'ÚS 5/01 ', '§ 13', 'čl. 31', 'čl. 26', 'čl. 31', 'ÚS 43/13 ', 'čl. 31', 'ÚS 36/11 ', 'čl. 31', 'soud ', '§ 14', 'zákona č. 182', '§ 33', 'zákona č. 48', 'soud ', 'čl. 4', 'čl. 41', 'čl. 41', 'ÚS 36/11 ', '§ 13', '§ 13', 'ÚS 35/95 ', 'ÚS 5/04 ', '§ 33', 'čl. 31', '§ 33', 'čl. 31', '§ 13', '§ 33', 'soud ', '§ 33', 'čl. 79', 'soud ', 'soud ', '§ 33', '§ 13']

Pl.ÚS 43/13 ze dne 25. 3. 2014
N 39/72 SbNU 439
Zrušení tzv. lázeňské vyhlášky
pléna Ústavního soudu složeného z předsedy soudu Pavla Rychetského (soudce zpravodaj) a soudců Stanislava Balíka, Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka, Jana Filipa, Vlasty Formánkové, Ivany Janů, Vladimíra Kůrky, Jana Musila, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Kateřiny Šimáčkové, Milady Tomkové, Jiřího Zemánka a Michaely Židlické ze dne 25. března 2014 sp. zn. Pl. ÚS 43/13 ve věci návrhu skupiny 21 senátorů Senátu Parlamentu České republiky, zastoupených JUDr. Milanem Čichoněm, advokátem, se sídlem v Ostravě-Porubě, Hlavní třída 1196, na zrušení vyhlášky č. 267/2012 Sb., o stanovení Indikačního seznamu pro lázeňskou léčebně rehabilitační péči o dospělé, děti a dorost, eventuálně na zrušení § 2 odst. 2 uvedené vyhlášky, za účasti Ministerstva zdravotnictví jako účastníka řízení a Mgr. Anny Šabatové, Ph.D., veřejné ochránkyně práv, jako vedlejší účastnice řízení, (nález byl vyhlášen pod č. 77/2014 Sb.).
1. Dne 23. srpna 2013 byl Ústavnímu soudu doručen návrh skupiny 21 senátorů (dále jen "navrhovatel"), za kterou jedná senátor MUDr. Mgr. Vladimír Plaček, na zrušení vyhlášky Ministerstva zdravotnictví č. 267/2012 Sb., o stanovení Indikačního seznamu pro lázeňskou léčebně rehabilitační péči o dospělé, děti a dorost, (dále jen "napadená vyhláška"), eventuálně na zrušení § 2 odst. 2 napadené vyhlášky.
2. Navrhovatel má za to, že Indikační seznam pro lázeňskou léčebně rehabilitační péči o dospělé, děti a dorost (dále též jen "indikační seznam") měl být upraven zákonem, resp. formou přílohy zákona. Poskytování lázeňské léčebně rehabilitační péče totiž spadá do rámce práva na bezplatnou zdravotní péči na základě veřejného zdravotního pojištění ve smyslu čl. 31 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), z něhož vyplývá, že stanovení rozsahu, v jakém je tato péče hrazena z veřejného zdravotního pojištění, je vyhrazeno zákonu, schvalovanému v rámci parlamentní demokratické debaty, a nemůže být předmětem toliko podzákonného právního předpisu.
3. Ve vztahu k ustanovení § 2 odst. 2 napadené vyhlášky, podle které se poslední léčebný pobyt ve vymezeném období před nabytím účinnosti této vyhlášky považuje za základní léčebný pobyt, a tudíž všechny další léčebné pobyty odpovídající stejné indikaci za pobyt opakovaný, navrhovatel namítá nesoulad nejen s čl. 79 odst. 3 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"), ale také se zásadami předvídatelnosti práva, legitimního očekávání a právní jistoty. Je přesvědčen, že napadené ustanovení upravuje právní vztahy vzniklé před jeho účinností ústavně nekonformním způsobem, neboť zasahuje do legitimního očekávání pacientů, u kterých dochází k dalšímu, resp. opakovanému, léčebnému pobytu. Ti se již nemohou spolehnout na to, že jim tento pobyt bude hrazen z veřejného zdravotního pojištění, a jsou nuceni si jej hradit z vlastních zdrojů, což se nutně promítá do jejich majetkové sféry.
5. Ústavní soud podle § 69 odst. 1 a 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") zaslal návrh Ministerstvu zdravotnictví (dále též "ministerstvo") jako účastníkovi řízení a veřejnému ochránci práv, který je oprávněn vstoupit do řízení jako vedlejší účastník řízení.
II./a Vyjádření Ministerstva zdravotnictví
6. Z vyjádření ministra zdravotnictví MUDr. Martina Holcáta, MBA, ze dne 3. října 2013 se podává, že Ministerstvo zdravotnictví vydalo napadenou vyhlášku podle čl. 79 odst. 3 Ústavy na základě § 33 odst. 2 zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění zákona č. 369/2011 Sb., (dále jen "zákon o veřejném zdravotním pojištění"). Možnost poskytnutí lázeňské péče jakožto hrazené služby plyne již z uvedeného zákonného ustanovení, přičemž napadená vyhláška určuje pouze její indikační předpoklady, jež jsou odborně medicínské povahy. Samotná vyhláška ale nestanoví meze základních práv a svobod. Netýká se bezprostředně práva na ochranu zdraví, nijak nereguluje podmínky, za nichž lze získat oprávnění k poskytování zdravotních služeb, ani nebrání poskytovatelům tyto služby nabízet, ať už jde o služby hrazené, nebo nehrazené z veřejného zdravotního pojištění. V případě, že zdravotní stav pojištěnce vyžaduje poskytnutí lázeňské péče, je mu na tuto péči vystaven návrh, přičemž až poté, co jej revizní lékař příslušné zdravotní pojišťovny potvrdí, je možné ji hradit ze zdravotního pojištění. Vzhledem k průběhu přípravy a schvalování napadené vyhlášky, včetně příslušného připomínkového řízení, které ministr podrobně shrnul, by nemělo obstát tvrzení, že její přijetí provázela absence demokratické debaty.
10. Argument o nenaplněných lázeňských zařízeních nepovažuje ministr za relevantní z toho důvodu, že účelem indikačního seznamu není jejich naplňování, ale odborné definování předpokladů a podmínek pro poskytnutí lázeňské péče hrazené ze systému veřejného zdravotního pojištění. Úbytek počtu pacientů je ovlivněn více nezpochybnitelnými faktory, mezi něž patří platební schopnost obyvatel, vliv pracovního trhu, který výdělečně činným skupinám neumožňuje vždy absolvovat dlouhý lázeňský pobyt v rámci pracovní neschopnosti nebo dovolené, a posílení prvku efektivity léčby při schvalování návrhů ze strany zdravotních pojišťoven. K jeho vzniku docházelo postupně již v minulých letech, přičemž je věcí všech zúčastněných subjektů (včetně zdravotních pojišťoven, lékařů, kteří lázeňskou léčebně rehabilitační péči navrhují, a samotných jejích poskytovatelů), aby na něj reagovaly. Navzdory uvedenému je předmětná péče i nadále dostupná všem pacientům, kterým byla léčba navržena a schválena. Ministerstvo nemá žádné signály, že by se tito pacienti do lázní "nedostali" nebo že by na ně museli čekat. Nelze zároveň přehlédnout, že rehabilitační péče je poskytována i mimo lázeňství, např. v odborných léčebných ústavech nebo formou ambulantní péče u specialistů. Je na ošetřujícím lékaři, jakou formu péče pro pacienta navrhne vzhledem k jeho aktuálnímu a celkovému zdravotnímu stavu. Vždy je zásadní individuální přístup ke konkrétnímu pacientovi. Závěrem svého vyjádření ministr odmítl diskriminační povahu napadené vyhlášky. Těm, kdo spadají do stejné indikační skupiny či podskupiny, je poskytnuta stejná péče. Z návrhu není nijak zřejmé ani to, v čem má spočívat porušení čl. 26 Listiny.
II./b Vyjádření veřejného ochránce práv
II./c Replika navrhovatele
II./d Ústní jednání
III. Posouzení, zda byla vyhláška vydána na základě a v mezích zákona
16. Ustanovení čl. 79 odst. 3 Ústavy svěřuje ministerstvům a jiným správním úřadům pravomoc k vydávání podzákonných právních předpisů, k jejíž realizaci však může dojít jen na základě a v mezích zákona, jsou-li k tomu zákonem zmocněny. Uvedené ustanovení je třeba vykládat restriktivně v tom smyslu, že toto zmocnění musí být konkrétní, jednoznačné a jasné [srov. nález ze dne 21. června 2000 sp. zn. Pl. ÚS 3/2000 (N 93/18 SbNU 287; 231/2000 Sb.)]. Pakliže tomu tak je, Ústavní soud zkoumá, zda byl podzákonný právní předpis vydán státním orgánem k tomu oprávněným a v mezích jeho kompetence, tedy zda se při výkonu této pravomoci pohyboval v mezích a na základě zákona (secundum et intra legem), a nikoliv mimo zákon (preater legem). Zjednodušeně řečeno, jde o to, aby v případě, kdy má být podle zákona X, tento předpis nestanovil, že má být Y, ale že má být X1, X2, X3. Ze zmocňovacího ustanovení musí být zřejmá vůle zákonodárce k úpravě nad zákonný standard. Ani v takovém případě však podzákonný právní předpis nesmí zasahovat do věcí vyhrazených k regulaci toliko zákonem (tzv. výhrada zákona) [srov. nález ze dne 18. srpna 2004 sp. zn. Pl. ÚS 7/03 (N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.), nález ze dne 22. října 2013 sp. zn. Pl. ÚS 19/13 (N 178/71 SbNU 105; 396/2013 Sb.)].
III./a Zákonné zmocnění podle § 33 odst. 2 zákona o veřejném zdravotním pojištění
III./b Výhrada zákona podle čl. 31 Listiny
26. Z ustanovení čl. 4 odst. 2 Listiny vyplývá, že meze základních práv a svobod mohou být za podmínek stanovených Listinou upraveny pouze zákonem. Účelem takto formulovaného výlučného zmocnění zákonodárce je znemožnit výkonné moci "realizaci vlastních představ o tom, jak a jak mnoho lze omezit základní práva. Tím, že toto oprávnění bylo uděleno demokraticky legitimovanému parlamentu, má být zajištěno, že k omezení základních práv dojde až po demokratickém parlamentním diskursu, a navíc získává omezení základního práva i následnou demokratickou zpětnou vazbu" (Wagnerová, E., Šimíček, V., Langášek, T., Pospíšil, I. a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, a. s., 2012, s. 128). I v případě sociálních práv je tak právě zákonodárce povolán stanovit, čeho se na jejich základě může jednotlivec domoci. Jeho uvážení však v tomto směru není bezbřehé, protože jeho meze vyplývají již ze samotného ústavního vymezení sociálních práv, kterým jsou definovány jejich podstata a smysl, jichž musí být zákonem šetřeno (čl. 4 odst. 4 Listiny). Zákon nesmí toto právo popřít nebo vyprázdnit. Jakýkoliv zásah do samotné podstaty sociálního práva musí obstát z hlediska principu proporcionality.
27. Výhrada zákona podle čl. 4 odst. 2 Listiny nevylučuje, aby zákonem provedené vymezení sociálního práva, v jehož rámci se jej může jednotlivec domáhat, bylo dále upraveno podzákonným právním předpisem podle čl. 78 Ústavy nebo na základě zákonného zmocnění podle čl. 79 odst. 3 Ústavy. Tímto způsobem však nemůže dojít k zúžení nebo rozšíření jeho ze zákonné úpravy vyplývajícího obsahu. Ústavní soud ve svém nálezu ze dne 16. října 2001 sp. zn. Pl. ÚS 5/01 (N 149/24 SbNU 79; 410/2001 Sb.) vyslovil, že se nejedná o porušení výhrady zákona podle čl. 4 odst. 1 a 2 Listiny, pokud podzákonný právní předpis "konkretizuje problematiku upravenou v základních rysech již samotným zákonem. Opačný závěr, který by požadoval stanovení jakékoliv povinnosti přímo a výhradně zákonem, by zjevně vedl k absurdním důsledkům, a to k popření smyslu sekundární (a v některých případech i primární) normotvorby, jelikož pojmovou součástí každé právní normy je vymezení určitých práv a povinností adresátů normy." Co se rozumí těmito základními rysy, závisí stejně jako míra přípustnosti takovéto konkretizace na povaze předmětné povinnosti, resp. jí odpovídajícího práva. Ústavodárce nadto v některých případech stanovil pro určení mezí základního práva zvláštní výhradu zákona, kterou buď zpřísnil uvedená obecná pravidla pro úpravu mezí základních práv podzákonným právním předpisem, nebo takovouto jejich úpravu dokonce vyloučil [srov. např. nález ze dne 23. července 2013 sp. zn. Pl. ÚS 13/12 (N 126/70 SbNU 147; 259/2013 Sb.), body 27 a 28].
29. Stanovení podmínek, které vymezují obsah práva na bezplatnou zdravotní péči na základě veřejného pojištění, vyhrazuje druhá věta čl. 31 Listiny zákonu, v důsledku čehož je vyloučeno, aby zákonodárce za tímto účelem zplnomocnil orgán moci výkonné k vydání podzákonného právního předpisu nižší právní síly než zákon. Jak přitom Ústavní soud v minulosti opakovaně uvedl, mezi tyto podmínky patří také rozsah zdravotní péče, na jejíž poskytnutí toto právo zakládá nárok, a způsob jejího poskytování [srov. nález ze dne 10. července 1996 sp. zn. Pl. ÚS 35/95 (N 64/5 SbNU 487; 206/1996 Sb.), nález ze dne 20. června 2013 sp. zn. Pl. ÚS 36/11 (N 111/69 SbNU 765; 238/2013 Sb.)].
IV. Námitka nesouladu § 2 odst. 2 napadené vyhlášky se zákazem retroaktivity a ochranou legitimního očekávání
"Poslední léčebný pobyt pojištěnce uskutečněný podle dosavadních právních předpisů v období od 1. října 2009 do dne nabytí účinnosti této vyhlášky se považuje za základní léčebný pobyt podle této vyhlášky. Další léčebný pobyt odpovídající indikaci, na základě které byl uskutečněn léčebný pobyt podle věty první, se považuje za pobyt opakovaný podle této vyhlášky."
43. Na rozdíl od pravé retroaktivity, která je za předpokladu, že je s ní současně spojen zásah do principů důvěry v právo, právní jistoty, resp. ochrany nabytých práv, zásadně nepřípustná, [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 21/96, nález ze dne 13. března 2001 sp. zn. Pl. ÚS 51/2000 (N 42/21 SbNU 369; 128/2001 Sb.), nález ze dne 6. února 2007 sp. zn. Pl. ÚS 38/06 (N 23/44 SbNU 279; 84/2007 Sb.)], lze v případě nepravé retroaktivity konstatovat její obecnou, byť nikoliv bezvýjimečnou, přípustnost [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 53/10, bod 147, nález ze dne 15. května 2012 sp. zn. Pl. ÚS 17/11 (N 102/65 SbNU 367; 220/2012 Sb.), bod 53]. Její soulad se zásadou ochrany důvěry v právo je přitom dán vždy tehdy, pokud je vhodná a potřebná k dosažení zákonem sledovaného cíle a při celkovém poměřování "zklamané" důvěry a významu a naléhavosti důvodů právní změny bude zachována hranice únosnosti (srov. rozhodnutí Spolkového ústavního soudu ze dne 7. července 2010 sp. zn. 2 BvL 14/02, bod 58). Podle názoru Ústavního soudu jsou tyto podmínky nepochybně splněny i v případě napadené vyhlášky. Nárok na poskytnutí lázeňské léčebně rehabilitační péče pojištěncům totiž vyplývá z jejich povinné účasti na veřejném zdravotním pojištění a co do rozsahu se vždy odvíjí od platné právní úpravy. Jednotliví pojištěnci si proto museli být vědomi, že v budoucnu může ze strany příslušného normotvůrce (ať zákonodárce, nebo ministerstva) dojít k jeho změně, v důsledku čehož nemohli mít ani legitimní očekávání ohledně trvání předmětného nároku v nezměněné podobě, ani důvěru v zachování dosavadní právní úpravy.
V. Námitka nepřípustného zásahu do samotné podstaty práv podle čl. 31 a čl. 26 odst. 1 Listiny
Moje odlišné stanovisko směřuje do výroku i odůvodnění nálezu.
Marně jsem zprvu doporučoval, aby Ústavní soud i tentokrát posečkal a otevřel tím prostor pro mimosoudní vyřízení věci, až posléze, když jsem v tomto směru neuspěl, jsem navrhoval, aby návrh byl zamítnut, to vše z následujících důvodů.
I v průběhu tohoto řízení jsem si obrazně kladl otázku, zda Ústavní soud má být věčně nerudným a mentorujícím dědem Nevědem, či naopak moudrým, téměř pohádkovým dědečkem, který se raduje z každého šikovného a přemýšlivého kroku svého vnoučka.
Tradičně se mi více líbí onen moudrý dědeček, a navíc jsem dokázal udržet v čerstvé paměti uvážlivý odstavec z usnesení Ústavního soudu z 12. 11. 2013 sp. zn. Pl. ÚS 9/13 (v SbNU nepublikováno, dostupné na http://nalus.usoud.cz), který zní:
"Je přiléhavé dodat, že Ústavní soud v dané věci nepovažoval za účelné přistoupit k rozhodnutí poté, co seznal, že zákonodárce i vláda připravují novelizaci napadeného zákona. Připomínaje dodnes již nespočetněkrát ve své judikatuře ve věcech řízení o ústavních stížnostech princip subsidiarity, dospěl k závěru, že tento princip lze v zásadě podle okolností konkrétního případu vzít v úvahu i při kontrole norem. Zde je tedy významné, že zákonodárce se na revizi a novelizaci napadené právní úpravy po podání návrhu na její derogaci k Ústavnímu soudu aktivně podílel, a ponechání možnosti zákonodárci, aby se sám vypořádal i s námitkami, které vznesli navrhovatelé v tomto řízení, se jeví být v plném souladu se zásadami procesní ekonomie."
Nestálo třeba tentokrát za dotaz, zda je pravda, co se všeobecně tuší, že totiž napadenou vyhláškou upravovaná problematika má být předmětem jednání vlády o opatření k záchraně českého lázeňství, respektive jakou hodlá vláda v tomto směru iniciovat budoucí právní úpravu?
Pokládá snad Ústavní soud vládu a zákonodárce za a priori nedostatečně potentní k tomu, aby se sami pokusili vypořádat s námitkami navrhovatelů?
Přiměřeně podle občanského soudního řádu:
Který soudce obecného soudu nevede účastníky ke smíru?
Který soudce obecného soudu, byv účastníky řízení požádán o poskytnutí lhůty pro pokus o mimosoudní řešení věci, by neodročil jednání?
Vzpomeňme si na zbytečnou a pracnou ukvapenost v této věci, až zase uslyšíme kňourání nad přetížeností Ústavního soudu...
Od časů královny Koloběžky I. [srov. nález Ústavního soudu ze dne 1. 3. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 55/10 (N 27/60 SbNU 279; 80/2011 Sb.)] se stalo módním rušit právní předpisy z důvodů formálních, nehledě přitom na to, že jejich obsah je ústavně konformní.
V souzené věci tak lze shrnout, že
- byla zrušena vyhláška, která obsahově plně obstála v testu rozumnosti,
- předpis, protiústavní toliko z důvodu formy, byl ponechán v platnosti až do 31. prosince 2014, poněvadž bylo shledáno nerozumným jej zrušit ihned a vyvolat tím evidentně chaos.
Vyplývá mi z toho jediné.
Sbohem, rozume!
Což si případný soudce obecného soudu nepamatuje, že i jen protizákonnou vyhláškou není vázán?
Zkusme si domyslet, jak to bude po dobu do 31. prosince 2014 se soudcovým, ba i lékařovým subjektivním pocitem vázanosti napadenou vyhláškou, která bude od vyhlášení nálezu otevřeně shledána protiústavní?
Sleduji stoupající tendenci rušení podzákonných předpisů pod záminkou speciální výhrady zákona.
Soudce Jan Musil ve svém odlišném stanovisku k nálezu Ústavního soudu ze dne 23. 7. 2013 sp. zn. Pl. ÚS 13/12 (N 126/70 SbNU 147; 259/2013 Sb.) mimo jiné trefně uvedl:
"Jsem si vědom toho, že v tak delikátní oblasti společenských vztahů, jako je otázka tolerance či naopak kriminalizace drog, mohou vzniknout obavy, že výkonná moc (v daném případě vláda) by mohla svým zásahem ovlivňovat kriminální politiku (ať již zpřísněním, nebo liberalizací konzumace drog). Takový zásah, pokud by se děl proti vůli parlamentu, je ovšem dobře napravitelný obvyklými prostředky parlamentní kontroly vůči vládě a hlavně tím, že zákonodárci zůstává stále k dispozici změna či zrušení zákonného zmocnění obsaženého v § 289 TZ."
Souhlasím plně s Janem Musilem.
Sám jsem v odlišném stanovisku k nálezu Ústavního soudu ze dne 20. 6. 2013 sp. zn. Pl. ÚS 36/11 (N 111/69 SbNU 765; 238/2013 Sb.) napsal: "jak v jakémkoliv systému zdravotnictví vždy v konkrétním případě záleží na profesní etice lékařově a důvěře pacientově.
Nezůstala by zákonodárci - pokud by bývala zůstala nezrušena posuzovaná právní úprava - možnost "přebít" zákonem případnou zjevnou libovůli či exces projevené v právním předpisu nižší právní síly?"
Dnes tedy do třetice marně...
Záhy se třeba výhrada zákona stane evergreenem a některý aktivistický diplomant si dá práci s tím, aby sestavil úplný seznam prováděcích předpisů, které by stálo za pokus napadnout návrhem u Ústavního soudu. Doufám jen, že poněkud zvětšeným písmem upozorní potenciální navrhovatele, aby neudělali onu školáckou chybu a petitem napříště napadli i zmocňovací ustanovení, neboť v opačném případě svedou Ústavní soud k tomu, aby v rámci poslušné horlivosti zapomněl na svoji jinak velmi oblíbenou petitologii.
Nedočkáme se pak konečně třeba formulací typu "Ústavní soud připomíná princip priority ústavně konformní interpretace před derogací, ke kterému se přihlásil v řadě svých rozhodnutí [např. nález sp. zn. Pl. ÚS 5/96 ze dne 8. 10. 1996 (N 98/6 SbNU 203; 286/1996 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 19/98 ze dne 3. 2. 1999 (N 19/13 SbNU 131; 38/1999 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 15/98 ze dne 31. 3. 1999 (N 48/13 SbNU 341; 83/1999 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 4/99 ze dne 16. 6. 1999 (N 93/14 SbNU 263; 192/1999 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 10/99 ze dne 27. 10. 1999 (N 150/16 SbNU 115; 290/1999 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 41/02 ze dne 28. 1. 2004 (N 10/32 SbNU 61; 98/2004 Sb.), usnesení sp. zn. Pl. ÚS 92/06 ze dne 3. 4. 2007 (dostupné na http://nalus.usoud.cz)]. Z mnoha myslitelných výkladů zákona je tedy třeba v každém případě použít pouze takový výklad, který respektuje ústavní principy (je-li takový výklad možný), a ke zrušení ustanovení zákona pro neústavnost přistoupit teprve tehdy, nelze-li dotčené ustanovení použít, aniž by byla ústavnost porušena (princip minimalizace zásahu do pravomoci jiných orgánů veřejné moci). Ústavní soud je na základě shora uvedeného přesvědčen, že prostor pro ústavně konformní interpretaci napadeného zmocňovacího ustanovení je v tomto zkoumaném případě dán"?
A propos, vskutku všechna ustanovení napadené vyhlášky porušují onu poněkud apologeticky vykonstruovanou zvláštní výhradu zákona?
Vždyť jde přece o lázeňství!
Ve věcech souvisejících se zdravotnictvím Ústavní soud již dávno od principu minimalizace zásahu dospěl k nauce o maximalizaci zásahu.
Osud napadené vyhlášky, která není v dané oblasti historicky prvním podzákonným předpisem, ukazuje, že Ústavní soud v zájmu právní jistoty záhy přistoupí k nové zásadě tohoto znění:
"Quod licet Ministro, non licet ministro."
Vybavujete si také, jak Ústavní soud v nálezu ze dne 20. 6. 2013 sp. zn. Pl. ÚS 36/11 rovněž stanovil delší legisvakanční lhůtu?
"Současně byla stanovena legisvakanční lhůta do konce roku 2013, neboť poplatek za lůžkovou péči je aktuálně nikoliv nevýznamným příjmem poskytovatelů zdravotních služeb a jeho okamžitý výpadek by je bezdůvodně a nespravedlivě ekonomicky postihl. Zákonodárci je tímto vytvořen časový prostor, aby mohl nastavit parametry platby v intencích tohoto nálezu."
Neslušela by i Ústavnímu soudu jistá míra sebereflexe?
Moudrý dědeček, o němž byla již řeč shora, by jistě četl vnoučkovi rozšafné Werichovo Fimfárum. V pohádce o Palečkovi by pak spolu narazili na napomenutí, které uštědřil vůdce lupičů František Jizva svému druhovi Krvežíznivému poté, kdy tento na Palečkovu adresu chroptil:
"Měli jsme ho rozmačkat, rozdrtit, rozmáznout!"
Fulltextová odpověď (srov. WERICH, Jan. Fimfárum. Praha: Albatros, 1997, s. 102) budiž nedílnou součástí tohoto odlišného stanoviska...
Důvody, pro které jsem nehlasoval s většinou pléna pro derogační nález, mají základ v nesouhlasu s klíčovým závěrem, formulovaným v bodu 34, že napadená vyhláška č. 267/2012 Sb., o stanovení Indikačního seznamu pro lázeňskou léčebně rehabilitační péči o dospělé, děti a dorost, (dále jen "vyhláška") stanoví "nad rámec zákona meze, v jakých se lze domáhat základního práva na bezplatnou zdravotní péči na základě veřejného pojištění" a v důsledku toho je v rozporu s "výhradou zákona" podle čl. 31 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
Předně jsem názoru, že taková kolize v dané věci nenastala, neboť zákonnou úpravu vyžadovanou článkem 31 Listiny představuje zákon č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o veřejném zdravotním pojištění"), a to jmenovitě v ustanoveních § 13 odst. 1 písm. a) až c), odst. 2 písm. a) a § 33 odst. 1; rozhodnutí o poskytnutí (hrazené) lázeňské péče je svěřeno příslušnému lékaři, který se rozhoduje podle hledisek vyslovených v ustanoveních § 13 odst. 1 písm. a) až c) a přihlíží dále k tomu, zda jde "o léčebně rehabilitační péči, poskytovanou jako nezbytnou součást léčebného procesu" ve smyslu § 33 odst. 1 zákona o veřejném zdravotním pojištění. S tou odlišností spočívající v tom, že jeho rozhodnutí musí ještě potvrdit lékař další, revizní, je tomu tedy jako v každém případě rozhodování o hrazených službách jakékoli jiné podoby zdravotní péče. Z tohoto hlediska vyhláška, vydaná na základě zmocnění dle § 33 odst. 2 zákona o veřejném zdravotním pojištění, plní roli pouhého výkladového odborného usměrnění k zajištění rozhodovací jednoty, a přísně vzato by jí (jinak) ani třeba nebylo (srov. konkrétní metodiku léčby jednotlivých onemocnění; jestliže se lékař rozhoduje pro léčebný výkon pouze na základě "dostupných poznatků lékařské vědy", výhradou zákona ohrožen bezpochyby není, a klade se tak otázka, proč by měl být v případě úsudku, že lázeňská péče je či není součástí léčebného procesu).
Vycházeje z toho, co většina pléna v bodu 30 uznává, že "výhrada zákona podle čl. 31 Listiny samozřejmě nebrání tomu, aby právě za tímto účelem podzákonný právní předpis blíže konkretizoval situace, kdy lze považovat uvedené podmínky za splněné, a tím umožnil dosáhnout mezi účastníky souvisejících právních vztahů, tedy pacienty, lázeňskými zařízeními a zdravotními pojišťovnami, větší právní jistoty ohledně rozsahu bezplatně poskytované lázeňské léčebně rehabilitační péče" [srov. též shovívavý názor Ústavního soudu vyjádřený v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 5/01 ze dne 16. 10. 2001 (N 149/24 SbNU 79; 410/2001 Sb.)], jsem - nadto - (oproti většině) mínění, že o taková konkréta v případě posuzované vyhlášky šlo.
Nesdílím totiž názor, že vybočení z možné "konkretizace" představuje "omezení délky léčebného pobytu a možnosti jeho prodloužení nebo opakování, jakož i omezení časového období, dokdy musí pacient tento pobyt nastoupit, resp. dokdy musí nastoupit případný opakovaný pobyt", jak se uvádí v bodu 31. Klíčový argument ve prospěch tohoto závěru většina pléna spatřuje v tom, že v těchto aspektech vyhláška přesahuje jinak přípustné meze úpravy otázek odborných, jmenovitě účinnosti léčby, a nabývá rozměru nalézání rovnováhy ve vztahu k "ekonomické únosnosti", čemuž je třeba "přiznat povahu politického rozhodování" (bod 32). Proti tomu však lze klást rovnocenně silné tvrzení, že i zde jde zásadně o rozhodování (příslušného lékaře) primárně odborné, jako je tomu ve všech ostatních případech rozhodování o konkrétním výkonu zdravotní služby ve smyslu § 13 odst. 1 zákona o veřejném zdravotním pojištění, neboť i zde je "ekonomičnost" léčby ve hře. Těžko nalézt určující rozlišení mezi stanovením kupříkladu pooperační hospitalizace v délce 21 dnů na jedné straně a stanovením téže doby léčebně rehabilitačního pobytu na straně druhé; rovněž v prvním případě musí lékař vzít v úvahu i ty okolnosti, jimž většina pléna přisuzuje znaky rozhodování "politického", a tu i tam má lékař možnost původně stanovený "léčebný pobyt" (podle konkrétní situace) prodloužit či rozhodnout o jeho opakování. Pravda je, že v případě léčebně rehabilitační péče mu vyhláška poskytuje jisté vodítko, nicméně není žádného důvodu k podezření, že sama nevychází z odborných hledisek.
Co do určení "časového období, dokdy musí pacient tento pobyt nastoupit, resp. dokdy musí nastoupit případný opakovaný pobyt", platí očividně totéž, a má souvislost s (odborným) požadavkem, aby rehabilitační léčba byla efektivní.
Výhrada zákona se tedy ani z výchozích pozic argumentace většiny neuplatní.
Stojí za to dodat, že ústředně vytýkané "omezení délky léčebného pobytu" z 28 na 21 dnů základní doby (očividný motiv derogačního návrhu) je samo o sobě pojem nepřípadný potud, že je vztahován k vyhlášce předtím účinné, jež však nejen logicky trpí stejnými ústavněprávními deficity (dovozenými většinou pléna) jako stávající, nýbrž - z věcného hlediska a především - z ní bez dalšího nemůže plynout, že jí stanovená (delší) doba byla dobou určenou (odborně) "správně", resp. že obstojí i ve vztahu k později rozvinutým metodám léčení. Přísně vzato tedy nejde primárně o "restrikci", nýbrž o nové (jiné) její určení.
A to dokonce určení takové, které většina pléna uznala jako ústavně konformní, jež "nesoulad s právem na bezplatnou zdravotní péči ve smyslu čl. 31 Listiny", stejně jako "s právem na podnikání podle čl. 26 Listiny", nezakládá (bod 45), neboť "snížení rozsahu lázeňské léčebně rehabilitační péče, která se hradí z veřejného zdravotního pojištění, ani neznemožňuje podnikání v oblasti poskytování lázeňské péče, ani nečiní přístup k ní pacientům nedostupným" (bod 46).
Jestliže většina pléna současně v nálezu konstatuje (bod 46), že napadená úprava vyhlášky "sledovala cíl přehodnocení rozsahu bezplatně poskytované lázeňské léčebně rehabilitační péče s ohledem na současné medicínské poznatky a postupy a efektivnější využívání financí z prostředků zdravotního pojištění, tedy cíl, jejž nelze z hlediska uvedených základních práv (pozn.: dle čl. 31 a 26 Listiny) považovat za nelegitimní", klade se i otázka, čeho tím bylo dosaženo (triviálněji: kdyby navrhující senátoři věděli toto předem, zda by zrušení vyhlášky navrhli). Na základě přijatého nálezu se totiž nemusí věcně stát nic - jen "překlopit" vyhlášku do zákona...
Návrh skupiny senátorů měl být podle mého názoru zamítnut.
Nález ve věci sp. zn. Pl. ÚS 43/13 vychází při interpretaci výhrady zákona dle čl. 31 Listiny z nálezu sp. zn. Pl. ÚS 36/11 ze dne 20. 6. 2013 (N 111/69 SbNU 765; 238/2013 Sb.) ve věci zdravotnických nadstandardů, k němuž jsem zaujala disentní stanovisko. Vyjádřila jsem v něm mimo jiné přesvědčení, že mimořádný rozvoj lékařské vědy, k němuž v posledních dvaceti letech došlo (a tento trend pokračuje i nadále), představuje kvantitativní novum vyžadující nový pohled na financování zdravotní péče. Mám za to, že tento náhled je relevantní i v nyní projednávané věci.
Jedním z důsledků zavádění nových a účinnějších metod léčby je mimo jiné i zkracování časů potřebných k vyléčení pacientů. Z hlediska práva na ochranu zdraví dle čl. 31 Listiny by přitom měl být rozhodný právě výsledek, tzn. zlepšení zdravotního stavu pacienta, nikoliv prostředek, tzn. nárok na to, aby byl po určitou stanovenou dobu léčen. Změní-li se tedy technické možnosti natolik, že stejného výsledku lze u pacienta dosáhnout za kratší dobu, pak napadená právní úprava fakticky žádnou "změnu rozsahu" hrazené lázeňské péče nepředstavuje, neboť ke zlepšení zdravotního stavu pacienta dojde ve stejném rozsahu, jako tomu bylo dříve. Naopak ponecháním lázeňské péče ve stávajícím rozsahu by docházelo k rozšiřování léčby nad rámec dříve stanovený. Je-li tedy změna v rozsahu poskytování lázeňské péče odůvodněna vyšší účinností léčby, nejedná se o politické rozhodnutí v tom smyslu, že má být pacientům poskytováno méně či více, nýbrž jde naopak o opatření směřující k zachování stávající úrovně péče. Za těchto okolností nepovažuji, na rozdíl od většinového stanoviska, regulaci této otázky prostřednictvím podzákonného právního předpisu za protiústavní. Co se týče ekonomického dopadu příslušného opatření, jímž rovněž většinové stanovisko argumentuje, pak se nedomnívám, že by z kteréhokoliv ustanovení ústavního pořádku plynula státu povinnost garantovat provozovatelům lázeňských zařízení určitou úroveň zisku. Napadená právní úprava by přece zákonodárci nijak nebránila přijmout opatření směřující ke zvýšení rozsahu lázeňské péče, pokud by to z politického hlediska považoval za potřebné.
Domnívám se, že Ústavní soud se měl v nyní projednávané věci přiklonit spíše k sebeomezujícímu principu a více zvážit, zda je derogace napadené podzákonné normy skutečně jedinou a nezbytnou cestou, jak dosáhnout deklarovaných cílů.
4. Odlišné stanovisko soudce Jana Filipa k odůvodnění nálezu
Ve smyslu § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, podávám odlišné stanovisko k odůvodnění nálezu sp. zn. Pl. ÚS 43/13.
Předmětem řízení v této věci bylo posouzení souladu vyhlášky č. 267/2012 Sb., o stanovení Indikačního seznamu pro lázeňskou léčebně rehabilitační péči o dospělé, děti a dorost, se zmocňovacím ustanovením § 33 odst. 2 zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o veřejném zdravotním pojištění"). Zrušující nález považuji za souladný s dosavadní judikaturou Ústavního soudu ve věcech výhrady zákona v oblasti vymezení podmínek pro poskytování bezplatné zdravotní péče; odůvodnění však "léčí" právní cestou spíše podnikatelské neduhy našeho lázeňství, aniž by dávalo dostatečný návod pro ústavně či zákonně konformní postup při vydávání vyhlášky nové.
1. Domnívám se, že v odůvodnění nálezu mělo být zaujato jasné stanovisko k pozadí návrhu, který nebyl motivován snahou odstranit neústavní stav, nýbrž snahou prostřednictvím takového návrhu řešit otázku poklesu vytíženosti (a tím prosperity) lázeňských zařízení a hrozící likvidaci některých z nich. Z návrhu na zrušení vyhlášky je až příliš patrné, že navrhovatelům by vůbec nevadilo, kdyby daná problematika byla i nadále upravena vyhláškou, a to za podmínky, že délka hrazeného léčebného pobytu nebude snížena ve srovnání s dosavadním stavem o 7 dnů (tedy fakticky o 25 %). Ačkoli by bylo neústavním stavem zakotvení např. 35 dnů hrazeného pobytu, nepochybně by navrhovatel takový návrh nepředložil. Tím spíše, bude-li vrácen původní rozsah (délka hrazeného pobytu), neústavnost již vadit navrhovatelům nebude. Ke stejnému řešení by konečně vedlo též např. vytvoření vhodných (např. vízových) podmínek pro získání klientely ze zahraničí (arabské státy, Ruská federace), ačkoli se vůbec o problematiku ústavnosti vyhlášky jednat nebude, o vytíženost lázní však ano.
2. Přitom představa, že naplněním výhrady zákona bude věc ústavně vyřešena (body 25 a následující), dává jen částečnou odpověď (pokud vůbec) na danou otázku, která se točí právě kolem délky pobytu. To není jen záležitostí ústavnosti, nýbrž medicínského posouzení a hospodárnosti a rentability lázeňského provozu. K tomu, aby Ústavní soud mohl posoudit možnosti omezení (bod 26 odůvodnění) nároků na lázeňskou péči v obou variantách, musel by nejdříve vysvětlit, co se omezuje a co se podmiňuje. Zmiňovaný čl. 4 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") je přece zaměřen na možnosti omezování samovykonatelných práv a svobod pozitivovaných Listinou, zatímco v případě čl. 41 odst. 1 Listiny jde o otázku mezí jiné povahy. Odkaz na provedení tzv. testu racionality (na rozdíl od testu proporcionality) tento rozdíl postihuje (bod 46 odůvodnění) jen částečně; lze jej uplatnit ve vztahu k obsahu, méně již k formě regulace. Není možné zde blíže rozebírat základy koncepce pojetí základních práv a svobod z hlediska toho, zda je součástí jejich obsahu i určení jejich mezí. Podle tzv. vnitřní teorie právo nebo svoboda sahá jen tam (für sich), kam sahají jejich společensky přijatelné a definované meze (pak by základním právem léčebného pobytu bylo 21 dnů). Podle tzv. vnější teorie obsahu existuje nějaké právo či svoboda o sobě (an sich), kdežto meze jsou něco daného z vnějšku (např. právě ekonomické možnosti společnosti), co o jejich rozsahu nerozhoduje (pak by základním právem léčebného pobytu byla doba potřebná k rehabilitaci odpovídající zdravotnímu stavu nemocného a možnostem lékařské vědy v kontextu lidské důstojnosti). Nicméně právě na tuto otázku bude stále naráženo, neboť právě u práv vymezených v čl. 41 odst. 1 Listiny je tento problém nejvýraznější. Jde tak v prvé řadě o vymezení toho, co je standardem [viz již nález sp. zn. Pl. ÚS 36/11 ze dne 20. 6. 2013 (N 111/69 SbNU 765; 238/2013 Sb.) k tzv. nadstandardům]. Bez toho nelze korektně dospět k závěru o mezích omezení lázeňské léčebně rehabilitační péče podle § 13 odst. 2 zákona o veřejném zdravotním pojištění.
3. Listina vyžaduje zákon pro úpravu podmínek poskytování zdravotní péče, kterou je nepochybně i rehabilitační lázeňská péče. Nehovoří však již o jejím rozsahu a podmínce jejího vymezení zákonem, neboť to je věc, která jistě musí být z mnoha ohledů právně upravena v zájmu regulérnosti jejího poskytování, ale těžko z pozic ústavnosti či zákonnosti zodpovězena. Tu do hry vnáší až § 13 odst. 2 zákona o veřejném zdravotním pojištění. Východiskový nález sp. zn. Pl. ÚS 35/95 ze dne 10. 7. 1996 (N 64/5 SbNU 487; 206/1996 Sb.) sice uvedl, že definovat zákonné vymezení obsahu a rozsahu podmínek a způsob uplatnění práva občana na bezplatnou zdravotní péči je možné jen zákonem, avšak to nic nemůže měnit na tom, že mezi podmínkou poskytnutí péče a rozsahem této péče je prostě rozdíl. Jedná se o otázku politickou (tzv. political question doctrine) či medicínskou [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 5/04 ze dne 25. 9. 2007 (N 147/46 SbNU 443), bod 45, k problematice zajištění lékařské pohotovostní služby]. Na tu v podstatě nemůže dát odpověď ani vyhláška, ani zákon, protože je to věcí právě odborného lékařského posouzení (tak to staví § 33 odst. 1 zákona o veřejném zdravotním pojištění - doporučení lékaře a potvrzení revizního lékaře) a ekonomických možností zdravotních pojišťoven, nikoli odvozování možností cestou od právního předpisu vyšší právní síly k nižším patrům právního řádu. Není pochyb o tom, že v rámci hospodaření s finančními prostředky je to právě zákonodárce (a ještě předtím volič), kdo rozhodne o tom, jaké prostředky zde v této oblasti vynaložit, zatímco prováděcí předpis se již může jen pohybovat v mezích zákonodárcem (tedy politicky) určených.
4. Konečně nelze nevidět, že čl. 31 druhá věta Listiny hovoří o podmínkách poskytování bezplatné zdravotní péče. Odůvodnění nálezu však nedává odpověď na otázku, zda za takovou podmínku lze vůbec délku hrazeného či příspěvkového lázeňského pobytu považovat. Podmínkou podle mého názoru mohou být ostatní kautely uvedené ve zmocňovacím ustanovení § 33 odst. 2 zákona o veřejném zdravotním pojištění - tedy vymezení nemocí, u nichž lze lázeňskou léčebně rehabilitační péči poskytnout, indikační předpoklady, odborná kritéria pro poskytnutí lázeňské léčebně rehabilitační péče u jednotlivých nemocí a indikační zaměření lázeňských míst. Každá z nich má své medicínské ratio, kdežto právě ona nešťastná délka pobytu vrací do hry kritéria ekonomická (tedy i politická) a medicínská, nikoli však ústavněprávní. Přitom jak již bylo zdůrazněno, nejde o podmínku, kterou pro zákonnou úpravu vyhrazuje čl. 31 Listiny, nýbrž o rozsah, který však stanoví až návětí § 13 odst. 2 zákona o veřejném zdravotním pojištění, které je se zmocňovacím ustanovením § 33 odst. 2 zákona o veřejném zdravotním pojištění bezprostředně spojeno. Ústavní soud také konstatuje v bodě 45 odůvodnění, že došlo ke snížení právě rozsahu lázeňské péče, ten je však na základě zmocňovacího ustanovení určován právě prováděcím předpisem. Protože odůvodnění nezaujalo stanovisko k problému samotného zmocnění, tedy zda může správní úřad vycházet jen z ustanovení § 33 odst. 2 zákona o veřejném zdravotním pojištění, nebo zda může z hlediska svých mezí přihlížet i k jeho zbývajícímu obsahu (což by mělo platit pro vládu).
5. Ačkoli zákon stanoví, že vymezí nejen podmínky, nýbrž i rozsah péče, ve skutečnosti v případě délky léčebného pobytu na stanovení takového rozsahu rezignuje. Přenechává to prováděcímu předpisu, aniž stanoví kritéria, kterými se má ministerstvo při stanovení délky pobytu řídit. To neplyne jen z výslovného pokynu legislativních pravidel vlády, nýbrž přímo z čl. 79 odst. 3 Ústavy České republiky. Navíc není jednoznačně rozlišeno, zda se pod rozsahem nerozumí zčásti i ony podmínky. Novinové titulky á la "Ústavní soud stanovil délku lázeňského pobytu na 28 dnů" budou proto jen názornou ilustrací celého problému obdobné úrovně jako zavádějící informace o tom, že Ústavní soud zrušil poplatek za pobyt v nemocnici.
6. Kladu si otázku, jaký smysl má potom posuzování těchto návrhů pouze s odkazem na výhradu zákona, která navíc nesměřuje k rozsahu, nýbrž podmínkám poskytování bezplatné péče, když se ve skutečnosti řeší otázky zcela jiné (neprávní) povahy, což vlastně Ústavnímu soudu ani nepřísluší. Základní problém spočívající v tom, že navrhovatel nechal stranou samotné zmocňovací ustanovení, pak značí, že i nová vyhláška na základě ústavně sporného textu § 33 odst. 2 zákona o veřejném zdravotním pojištění způsobí další problém.
7. Konečně se sluší poznamenat, že ministr zdravotnictví ve svém vyjádření nabídl řadu argumentů pro posouzení onoho rozsahu. Ty rozhodně nelze srovnávat s pověstnými efektivními metodami zkracování léčebného pobytu simulantů v garnizoně v podání doktora Grünsteina, který nechtěl nikoho při nástupu na válečné pole zdržet ani o jediný den. Jestliže se odůvodnění věnuje i otázkám ekonomickým, mělo by se i k jeho argumentaci vyjádřit, a to již proto, že dospívá k závěru (bod 45 odůvodnění), že oproti předchozí vyhlášce č. 58/1997 Sb., kterou se stanoví indikační seznam pro lázeňskou péči o dospělé, děti a dorost, došlo v mnoha směrech ke snížení rozsahu lázeňské léčebně rehabilitační péče. Byla tedy předchozí úprava oním standardem? Bylo pak třeba zmiňovat test racionality, když ten je na posouzení zvolené nebo předepsané formy právní regulace stejně krátký? Jak bylo uvedeno výše, i 35 dnů by bylo neústavním řešením, a to nikoli s ohledem na porušení § 13 odst. 1 zákona o veřejném zdravotním pojištění, nýbrž právě s ohledem na zvolenou formu podzákonného předpisu.