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Timestamp: 2019-04-24 18:08:31+00:00
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Matched Legal Cases: ['art 51', 'art 97', 'art 98', 'art 28', 'art 117', 'art. 97', 'art. 81', 'art. 81', 'art. 81', 'art. 81', 'art. 81', 'art 81', 'art. 81', 'art. 119', 'art. 119', 'art 119']

Diritto amministrativo francesco gaetano scoca
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Patto per l’euro che istituisce un coordinamento più stretto delle politiche economiche per la competitività e la convergenza
FRANCESCO GAETANO SCOCA
TERZA EDIZIONE PARTE 6,7,8,9
1 La genesi dei rapporti di pubblico impiego
Le pubbliche amministrazioni per lo svolgimento delle loro funzioni devono avvalersi dell’opera di persone fisiche, infatti gli apparati pubblici sono dotati di persone fisiche titolari di uffici.
Fino al XVIII il personale dei pubblici uffici era onorario, si trattava di soggetti appartenenti ad un ristretto ceto sociale e legati da un rapporto fiduciario con il monarca, a metà dell’ottocento il personale dei pubblici uffici da onorario si trasforma in professionale, ed è proprio a partire da questo momento che si può iniziare a parlare di rapporto d’impiego alle dipendenze della pubblica amministrazione.
Il rapporto d’impiego è quel rapporto in base al quale un soggetto pone volontariamente la propria prestazione professionale in modo continuativo ed esclusivo al servizio di un ente pubblico per il conseguimento dei fini istituzionali di quest’ultimo, ricevendo come corrispettivo una retribuzione predeterminata.
2 L’impiego pubblico come rapporto di diritto civile speciale
A causa della posizione di privilegio assunta dalla pubblica amministrazione, non si è ritenuto possibile ricondurre i rapporti di pubblico impiego al genus dei rapporti di lavoro stipulati da soggetti privati e quindi regolati dal diritto comune.
Dunque, per tali rapporti di lavoro, il legislatore ha dovuto ideare una disciplina speciale e derogatoria rispetto a quella di diritto comune.
3 L’impiego alle dipendenze di amministrazioni pubbliche come rapporto di diritto pubblico
Nel corso del XX secolo il legislatore dettò una serie di norme che costituirono il corpus di uno speciale statuto dei dipendenti pubblici, la specialità della disciplina avrebbe dovuto costituire una garanzia dell’imparzialità dei pubblici funzionari, ma anche uno strumento di riaffermazione dell’autorità dello Stato. Ad accentuare la separazione tra rapporti di lavoro privato e rapporti di lavoro pubblico, oltre alla diversa disciplina normativa, contribuì l’istituzione della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sulle controversie relative all’impiego pubblico, mentre il giudice ordinario mantenne la giurisdizione sulle controversie di lavoro privato, ciò determinò una sostanziale differenziazione di trattamento giurisprudenziale.
4L’impiego pubblico nella Costituzione e nella successiva evoluzione legislativa
La Carta Costituzionale non detta una disciplina organica del rapporto d’impiego pubblico, tuttavia dal testo costituzionale possono ricavarsi indicazioni di estremo rilievo per l’impiego pubblico.
L’art 51 Cost. stabilisce che l’accesso ai pubblici uffici deve avvenire per tutti i cittadini in condizione di eguaglianza, l’art 97 Cost. comma 3 prevede che agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso, l’art 98 Cost. prevede che gli impiegati pubblici siano al servizio della Nazione, l’art 28 Cost. che prevede la responsabilità degli impiegati pubblici verso i terzi per l’eventuale condotta illecita che essi abbiano tenuto nell’esercizio del proprio
ufficio, infine si applicano all’impiego pubblico tutte le garanzie costituzionali poste per la tutela dei lavoratori, per il corretto svolgimento della contrattazione collettiva e per il libero svolgimento dell’azione sindacale ( artt. 35,36 e 39 Cost. ).
Tali previsioni costituiscono specificazione del principio d’imparzialità dato che la scelta del personale pubblico deve avvenire sulla base di criteri neutrali. Le norme costituzionali in questione lasciano emergere un dato molto importante, il Costituente non ha ignorato i profili di specialità dei rapporti d’impiego pubblico, ma non per questo si è ritenuta necessaria una disciplina speciale derogatoria rispetto alla disciplina di diritto comune, e tantomeno si è affermata la natura pubblicistica di quei rapporti di lavoro, l’applicabilità al rapporto di lavoro dei pubblici dipendenti delle disposizioni previste dal codice civile non pone alcun conflitto con i principi d’imparzialità e buon andamento. Tuttavia negli anni successivi alla Costituzione non si è riusciti a superare la tradizionale diversificazione di disciplina dei rapporti d’impiego pubblico rispetto ai rapporti di lavoro privato.
5 Il ritorno al diritto comune e i margini della specialità alla luce delle recenti riforme
Con il d.lgs. 3 febbraio 1993, n.29, ora confluito nel d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, si è realizzata una parziale privatizzazione dell’impiego pubblico.
La privatizzazione non era generalizzata, visto che, anche dopo tale riforma permasero una serie di rapporti di pubblico impiego che avevano ed hanno conservato il regime di diritto pubblico (rimangono disciplinati dai rispettivi ordinamenti: i magistrati ordinari, amministrativi e contabili, gli avvocati e procuratori dello Stato, il personale militare e delle Forze di polizia di Stato, il personale della carriera diplomatica e della carriera prefettizia, i dipendenti delle Autorità indipendenti, il personale del Corpo nazionale dei vigili del fuoco, il personale della carriera dirigenziale penitenziaria e, in via transitoria, i professori e ricercatori universitari). L’attenuazione del concetto di specialità del rapporto di lavoro pubblico va rinvenuto nella scelta del legislatore di individuare come principale fonte di regolamentazione del rapporto, non più la legislazione di diritto pubblico ma, le fonti legislative che regolano i rapporti di lavoro privato, in particolare, la contrattazione collettiva ed individuale.
È importante considerare come l’area riservata al contratto non era posta completamente al riparo da eventuali ripensamenti del legislatore successivo, infatti il legislatore poteva intervenire nelle materie affidate alla contrattazione emanando leggi speciali derogatorie, la parte degli accordi collettivi o contratti che veniva derogata non poteva più essere ulteriormente applicata, salvo che la legge non avesse disposto espressamente in senso contrario.
Il d.lgs. N. 150/2009, ha modificato nuovamente il quadro normativo.
La riforma ha ridimensionato l’incidenza della contrattazione ed ha ripubblicizzato alcuni istituti precedentemente consegnati al diritto privato, stabilisce che le disposizioni del d.lgs. n. 165/2001 costituiscono disposizioni a carattere imperativo, quindi le disposizioni contrattuali che violino tali norme imperative o superino i limiti stabiliti alla contrattazione sono nulle e sono sostituite di diritto dalle disposizioni legislative, inoltre le disposizioni di legge, regolamento o statuto, che prevedono discipline applicabili solo ai dipendenti pubblici, possono essere derogate da successivi contratti o accordi collettivi.
Per quanto riguarda i rapporti con la legislazione regionale inizialmente si stabilì che le previsioni generali dettate per l’impiego pubblico statale potessero avere valenza di principi fondamentali per le Regioni, tenendo conto delle peculiarità dei rispettivi ordinamenti.
A seguito della riforma del Titolo V della Carta costituzionale, il nuovo art 117 Cost. non fa menzione dell’impiego pubblico fra le materie di competenza legislativa concorrente dello Stato e delle Regioni, quindi ampia discrezionalità legislativa hanno le Ragioni, salvo le clausole di unità dell’ordinamento e della ragionevolezza e salvo voler ritenere che la materia dell’impiego
pubblico, in quanto ormai retta prevalentemente dal diritto privato, possa ricondursi alla competenza legislativa esclusiva dello Stato (infatti il legislatore regionale non può derogare al principio della privatizzazione poiché costituisce regola fondamentale di diritto). La riforma del 2009 individua le norme in questione come espressione di potestà esclusiva statale, costituiscono principi generali dell’ordinamento ai quali si adeguano anche le Regioni.
6 La contrattazione collettiva e i suoi attori
Compito della contrattazione collettiva è quello di determinare diritti ed obblighi riguardanti il rapporto di lavoro e nelle materie relative alle relazioni sindacali, la contrattazione collettiva è consentita nei limiti previsti dalle norme di legge, le materie escluse dalla contrattazione collettiva sono rimesse alla disciplina unilaterale, non può disciplinare aspetti organizzativi interni alle singole amministrazioni ( ad es., materie riguardanti l’organizzazione degli uffici, conferimento e revoca degli incarichi dirigenziali, sanzioni disciplinari e valutazione delle prestazioni etc.).
Al vertice dei vari livelli di contrattazione è posta la contrattazione quadro che ha il compito di definire fino ad un massimo di quattro comparti di contrattazione nazionale, all’interno di ciascun comparto disciplina la struttura contrattuale, i rapporti tra i diversi livelli e la durata dei contratti collettivi nazionali e integrativi; altra funzione è quella di contribuire a determinare la disciplina dello status giuridico e del trattamento economico dei pubblici dipendenti.
La contrattazione vede come parti, da un lato l’ARAN ( Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni) e dall’altro lato le organizzazioni sindacali.
L’ARAN ha personalità giuridica di diritto pubblico ed è dotata di autonomia organizzativa e contabile, la struttura di vertice è composta da un presidente, che rappresenta l’Agenzia nei rapporti esterni, dura in carica circa quattro anni e da un collegio di indirizzo e controllo costituito da 4 membri, scelti tra persone con esperienza nelle relazioni sindacali e nella gestione del personale. I compiti principali dell’ARAN sono la rappresentanza legale delle pubbliche amministrazioni in sede di stipulazione dei contratti collettivi nazionali ed ogni attività relativa alle relazioni sindacali, essa può assistere le amministrazioni nella contrattazione collettiva, qualora esse lo ritengano necessario. Controparti negoziali dell’ARAN sono le organizzazioni nazionali maggiormente rappresentative sul piano nazionale, ad esempio l’ARAN ammette alla contrattazione i sindacati con una rappresentatività, nel comparto di riferimento, non inferiore al 5%. I soggetti ammessi alla contrattazione integrativa sono individuati dai contratti collettivi nazionali. Per quanto riguarda il procedimento di contrattazione, l’ARAN acquisisce gli indirizzi dei comitati di settore approvati dal Governo e formula un’ipotesi di accordo da inviare entro dieci giorni ai comitati e al Governo, acquisito il parere favorevole di tali soggetti, l’ARAN invia il testo alla Corte dei conti affinché ne verifichi la compatibilità finanziaria. Se la certificazione è positiva , il presidente dell’ARAN sottoscrive il contratto collettivo che viene poi pubblicato nella Gazzetta Ufficiale. Se la certificazione è negativa, le parti devono riaprire le trattative e raggiungere un nuovo accordo. Dopo la sottoscrizione delle parti, le pubbliche amministrazioni adempiono agli obblighi assunti con i contratti collettivi nazionali o integrativi dalla data di sottoscrizione definitiva e ne assicurano l’osservanza nelle forme previste dai rispettivi ordinamenti.
Per quanto concerne l’interpretazione le parti devono definire consensualmente il significato delle clausole equivoche.
7 Le vicende e i contenuti del rapporto di lavoro con le amministrazioni pubbliche
L’accesso al pubblico impiego deve avvenire ex art. 97, comma 3 Cost., attraverso un concorso pubblico aperto a tutti i cittadini in possesso dei requisiti partecipativi previsti dalla legge. Il concorso pubblico può essere di varie tipologie, per titoli, per esami, e mira all’accertamento della professionalità richiesta dall’amministrazione.
Nello svolgimento delle procedure di selezione del personale, i singoli enti pubblici devono osservare i seguenti principi:
1) adeguata pubblicità della selezione e modalità di svolgimento che garantiscono imparzialità, economicità e celerità
2) adozione di meccanismi oggettivi e trasparenti
3)rispetto delle pari opportunità tra lavoratori e lavoratrici
4) composizione delle commissioni con esperti di competenza nelle materie di concorso, scelti tra funzionari delle amministrazioni, docenti, che non ricoprano cariche politiche e non siano rappresentanti sindacali.
L’assunzione nelle amministrazioni avviene con contratto individuale di lavoro, ciò conferma che la costituzione del rapporto di lavoro pubblico non è più il risultato dell’esercizio di un potere unilaterale dell’amministrazione, ma l’esito di un atto negoziale concluso tra due parti.
L’impiego pubblico genera diritti e doveri in capo ai dipendenti, i diritti possono suddividersi in patrimoniali e non patrimoniali.
Tra i diritti patrimoniali vi è in primis il diritto alla retribuzione, la quale deve essere proporzionata alla quantità e qualità del lavoro svolto dal dipendente e sufficiente ad assicura a sé e alla sua famiglia un’esistenza libera e dignitosa. Costituiscono componenti fisse della retribuzione la tredicesima mensilità e l’assegno familiare. La riforma del 2009 ha stabilito che una quota prevalente dei trattamenti economici accessori debba essere collegata alle performance individuali, tale trattamento economico accessorio sarà distribuito solo dopo aver verificato la performance individuale, sulla base di tre fasce di merito.
Per i diritti non patrimoniali la legge disciplina il diritto alle mansioni, stabilendo che il dipendente deve essere adibito alle mansioni per le quali è stato assunto o alle mansioni equivalenti nell’ambito dell’area d’inquadramento o a mansioni di qualifica superiore che abbia acquisito mediante procedure selettive, l’impiegato non vanta il diritto di essere assegnato ad un ufficio piuttosto che ad un altro, la pubblica amministrazione può gestire il personale in base alle sue esigenze organizzative. Il dipendente non può essere adibito a funzioni inferiori, è possibile l’esercizio di funzioni superiori in ipotesi tassative legate ad esigenze di servizio ( vacanza di posto organico, sostituzione di altro dipendente) . I dipendenti pubblici possono essere inquadrati in tre aree funzionali, la progressione all’interno della stessa area avviene secondo principi di selettività, in base alla professionalità, all’attività svolta, ai risultati conseguiti, la progressione fra distinte aree avviene tramite concorso. Sono diritti non patrimoniali i diritti sindacali, come il diritto di sciopero, di affissione, di associazione in assemblea. Non costituiscono diritti non patrimoniali il diritto di progressione alla carriera, che è subordinato alla scelta discrezionale della p.a. o al superamento di concorsi, né il diritto alla conservazione della sede, visto che l’amministrazione può decidere, per necessità, di trasferire il dipendente in altra sede.
I doveri dei dipendenti sono enunciati in via generale nel codice di comportamento che definisce i doveri minimi di diligenza (osservare re la Costituzione e servire la Nazione con onore), lealtà, imparzialità (astenersi in caso di conflitto d’interessi) e buona condotta. Ciascuna pubblica amministrazione definisce un proprio codice di comportamento che integra il codice di comportamento generale. Particolare rilevanza è riservata all’adempimento degli obblighi di trasparenza. La violazione di tali obblighi determina una responsabilità disciplinare, tra le sanzioni più frequenti vi è il rimprovero verbale o scritto, la multa, la sospensione dal lavoro e dalla retribuzione e il licenziamento. Per le infrazioni di minore gravità , il dirigente contesta l’addebito al dipendente entro 10 giorni e lo convoca in una successiva riunione, in cui il dipendente può essere assistito da un rappresentante sindacale o da un procuratore, se il dipendente non intende partecipare alla riunione può presentare una difesa scritta. Dopo aver concluso l’istruttoria il dirigente conclude il procedimento irrogando entro 60 giorni la sanzione prevista, oppure archiviando la questione in caso di mancanza di prove.
Per le infrazioni di maggiore gravità, l’ufficio competente contesta l’addebito al dipendente, lo convoca per il contradditorio, istruisce e conclude il procedimento.
Il rapporto di lavoro alle dipendenze della p.a. può subire delle modificazioni, i principali eventi modificativi sono, il comando e il distacco presso un’altra p.a., il collocamento fuori ruolo, l’aspettativa per infermità fisica, l’aspettativa sindacale, l’aspettativa per mandato amministrativo o parlamentare. L’estinzione normalmente coincide con il raggiungimento di una determinata età del lavoratore, ma può verificarsi anche per altre ipotesi, come le dimissioni volontarie del dipendente, la decadenza per ingiustificato abbandono del servizio, il licenziamento per motivi disciplinari, il raggiungimento degli obiettivi nel caso di dirigenza.
8 La dirigenza pubblica
La materia della dirigenza pubblica è stata riorganizzata con il d.lgs. n. 29/1993 e poi dal d.lgs. n. 165/2001 i quali hanno fissato nuovi principi:
1) separazione tra sfera politica e sfera amministrativa
2) riserva esclusiva della gestione dell’attività amministrativa alla dirigenza pubblica
3) forme di gestione più vicine al modello aziendale
4) disciplina privatistica del rapporto di lavoro
5) innovativo regime dei controlli sulla gestione e sulla responsabilità
6) mobilità tra settore pubblico e privato
7) introduzione della figura del vice-direttore
Tratto fondamentale della figura del dirigente pubblico è la separazione tra la sfera politica e quella amministrativa, infatti gli organi di Governo esercitano funzioni di indirizzo politico-amministrativo, definendo obiettivi e programmi da attuare, verificando la rispondenza dei risultati dell’attività amministrativa, i dirigenti pubblici, invece, sono responsabili dell’attività amministrativa e del suo risultato, la cura concreta degli interessi pubblici nel rispetto degli obiettivi e degli indirizzi fissati dagli organi politici. È importante considerare come all’organo politico è conferito il potere di conferire e revocare gli incarichi dirigenziali di vertice, ciò attribuisce alla sfera politica un forte potere di condizionamento sulla dirigenza pubblica, tale legame è rafforzato dal fatto che il d.lgs. 165/2001 prevede che gli incarichi dirigenziali cessino entro 90 giorni dal voto sulla fiducia al governo, tali istituti vengono chiamati istituti di spoils system ( Il sistema di spoils System è nato nella pratica politica statunitense e consiste nel fatto che gli alti dirigenti della amministrazione pubblica si alternano con il cambiare del governo ). Nell’ambito della dirigenza pubblica devono distinguersi i dirigenti apicali o di vertice, tali incarichi sono conferibili solo ai dirigenti di prima fascia. La dirigenza pubblica è articolata in due fasce, la dirigenza generale e non generale. Alla qualifica di dirigente di ruolo si accede mediante concorso.
I dirigenti della seconda fascia possono scalare nella prima fascia qualora abbiano ricoperto incarichi di direzione di uffici dirigenziali generali o equivalenti per un periodo pari almeno a 5 anni. Il provvedimento di conferimento dell’incarico deve individuare l’oggetto dell’incarico e gli obiettivi da raggiungere, tale prefissione assume un ruolo fondamentale per valutare l’efficacia della loro attività, gli uffici dirigenziali, infatti, sono sottoposti ad un sistema di valutazione delle performance. La durata dell’incarico non può essere inferiore ai 3 anni né superiore ai 5 anni.
Per quanto riguarda la revoca dell’incarico occorre fare riferimento a due discipline differenti, la prima si applica ai dirigenti apicali ed è costituita dallo spoils system entro un certo termine dal voto di fiducia al governo, la seconda, valida per tutti gli altri, nel caso di responsabilità dirigenziale.
Le amministrazioni che alla scadenza dell’incarico non vogliano confermarlo al dirigente, conferiscono al dirigente un altro incarico, anche di valore economico inferiore. Il mancato raggiungimento degli obiettivi, l’inosservanza delle direttive, la violazione del dovere di vigilanza sul rispetto degli standard quantitativi e qualitativi fissati dall’amministrazione, determinano l’impossibilità di rinnovare l’incarico.
Il dirigente può tutelare i propri diritti innanzi al giudice del lavoro, visto che la riforma del pubblico impiego ha devoluto alla giurisdizione del giudice civile tutte le controversie relative al rapporto d’impiego alle dipendenze della p.a.
1 Le fonti: le disposizioni comunitarie
Le risorse finanziarie costituiscono un elemento fondamentale per l’effettiva soddisfazione degli interessi pubblici, le entrate che finanziano l’attività pubblica sono prevalentemente conseguite attraverso il prelievo fiscale, e, in minima parte, attraverso la gestione e l’utilizzazione economica dei beni appartenenti al patrimonio pubblico, per tale ragione, il sistema finanziario italiano va inquadrato nella finanza dei tributi.
La disciplina finanziaria è fortemente influenzata dal diritto europeo.
A partire dal Trattato di Maastricht del 1992 sono sati introdotti numerosi vincoli a tutela del sistema monetario europeo, tali vincoli sono volti a fare in modo che gli Stati raggiungano condizioni finanziari stabili. Negli ultimi anni i vincoli sono stati sempre più stringenti e gli Stati aderenti all’Unione hanno progressivamente perso buona parte dei loro poteri in materia di bilancio.
Per rafforzare il Patto di stabilità e crescita costituito nel 1997, che impone agli Stati aderenti all’euro di raggiungere, nel medio termine, un saldo di bilancio prossimo al pareggio o positivo, è stato introdotto nel 2010 il semestre europeo, avendo la finalità di coordinare le politiche economiche e di bilancio dei paesi membri, prevede la trasmissione alla Commissione europea degli obiettivi di finanza pubblica e delle politiche economiche e di bilancio di ciascun Paese prima della loro attuazione a livello nazionale. Il semestre europeo inizia a Gennaio, a Marzo la Commissione predispone un rapporto sulla base del quale il Consiglio europeo elabora le linee guida indicando i principali obiettivi di politica economica, nel mese di Aprile, gli Stati membri, sulla base delle indicazioni fornite dal Consiglio, comunicano alla Commissione i propri obiettivi di medio termine e le principali azioni di riforma, nei mesi di giugno e luglio, Commissione e Consiglio forniscono indicazioni specifiche a ciascun paese, se necessario invitando gli Stati a modificare il programma presentato, nei mesi successivi gli Stati predispongono il bilancio e le misure necessarie per realizzare la manovra finanziaria.
Nel 2011 è stato adottato il Patto per l’euro che istituisce un coordinamento più stretto delle politiche economiche per la competitività e la convergenza , con la finalità di migliorare il coordinamento delle politiche monetarie e migliorare la competitività.
L’aggravarsi della crisi ha portato nel 2012 all’adozione del Trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance nell’Unione economica e monetaria ( Fiscal compact ), si tratta di un accordo che comporta la possibilità per gli Stati che lo hanno ratificato di poter beneficiare del Fondo salva stati previsto dal Trattato istitutivo del Meccanismo europeo di stabilità ( MES ).
Va infine segnalato il Two Pack, entrato in vigore nel 2013, che si compone di due regolamenti, riguardanti il rafforzamento della sorveglianza economica e di bilancio degli Stati in difficoltà o a rischio di instabilità finanziaria e le regole comuni per il monitoraggio e la valutazione dei documenti di bilancio e per la correzione dei disavanzi eccessivi. In virtù di tali norme, gli Stati devono presentare il documento programmatico di bilancio per l’anno successivo alla Commissione, la quale valuterà tali programmi di bilancio, verificando la corrispondenza alle raccomandazioni europee e agli obiettivi indicati dallo Stato nel semestre europeo, nel caso di riscontro di inosservanze potranno essere richieste modifiche del documento programmatico di bilancio. Il Two Pack prevede che la predisposizione dei documenti programmatici di bilancio vengano elaborati da autorità indipendenti dal Governo, l’Italia si è dotata di tale organismo ( Ufficio parlamentare di bilancio ) che sarà operativo dal 2014, ad esso è affidato il compito di analizzare e verificare gli andamenti della finanza pubblica e valutare l’osservanza delle regole di bilancio.
Segue. Le disposizioni costituzionali
Tra le disposizioni costituzionali maggiormente rilevanti per l’attività finanziaria, assume una posizione cardine l’art. 81 Cost., si tratta di una norma che di recente è stato riscritto con la l. Cost. n. 1/2012 rubricata, introduzione del principio del pareggio di bilancio nella Carta costituzionale.
Il comma 1 dell’art. 81 dispone che << lo Stato assicura l’equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio, tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico>>.
Il comma 2 dell’art. 81 dispone che il ricorso all’indebitamento è consentito << solo al fine di considerare gli effetti del ciclo economico e, previa autorizzazione delle Camere adottata a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti, al verificarsi di eventi eccezionali>>
Dal primo comma emerge che non è corretto parlare di << pareggio di bilancio>>, visto che la norma prevede un generico equilibrio tra le entrate e le spese, il secondo comma stabilisce che si può ricorrere all’indebitamento al verificarsi di eventi eccezionali, per eventi eccezionali si devono intendere i periodi di grave recessione economica, gli eventi straordinari al di fuori del controllo dello Stato, come ad esempio gravi calamità naturali.
Il comma 3 dell’art. 81 fissa il principio dell’obbligo della copertura finanziaria per qualsiasi legge che comporti nuovi o maggiori oneri, quindi qualsiasi legge che preveda tali oneri, deve indicare i mezzi di copertura( fondi speciali, riduzioni di precedenti autorizzazioni legislative di spesa, adozione di modifiche legislative che comportino nuove entrate ) per far fronte a tale fabbisogno, tale principio mira ad evitare che il Parlamento possa deliberare spese al di fuori delle manovre finanziarie definite dal medesimo e di assicurare il mantenimento dell’equilibrio tra entrate e spese.
Il legislatore ha previsto nei confronti delle norme che prevedano un aumento della spesa o riducono le entrate la clausola di salvaguardia, tale clausola deve essere effettiva ed automatica ed indicare i mezzi di aumento di spesa o riduzione di entrate.
Il comma 3 dell’art. 81 prevede che << le Camere approvano ogni anno il bilancio e il rendiconto consuntivo presentati dal governo>>, si evince che la legge di bilancio è di approvazione annuale, anche se oggi ha un respiro triennale, il bilancio viene predisposto dal Governo ed approvato dal Parlamento. Il comma 5 dell’art 81 disciplina l’esercizio provvisorio, la legge di bilancio è obbligatoria, dal momento che la sua approvazione è necessaria per autorizzare la gestione delle spese, se il bilancio non viene approvato entro il 31 dicembre, il Governo non è autorizzato ad effettuare nessun pagamento, per evitare la paralisi della gestione finanziaria il comma 5 prevede appunto l’esercizio provvisorio. Il comma 6 dell’art. 81 prevede che con la legge approvata a maggioranza assoluta dei membri di ciascuna Camera, si stabilisce il contenuto della legge di bilancio, le norme fondamentali e i criteri diretti ad assicurare l’equilibrio tra entrate e spese.
La legge cost. n. 1/2012 ha modificato ulteriori disposizioni della Carta costituzionale al fine di estendere la portata delle norme relative all’equilibrio di bilancio. Particolare attenzione merita l’integrazione dell’art. 119, a differenza delle amministrazioni statali l’art. 119 non prevede per gli enti locali e le Regioni la possibilità di indebitarsi per far fronte alle fasi avverse del ciclo economico e agli eventi eccezionali, in tali cadi è previsto il concorso dello Stato il quale deve gestire i livelli essenziali delle prestazioni su tutto il territorio nazionale. L’art 119 dopo la riscrittura ha influenzato l’evoluzione finanziaria italiana in senso federale dello Stato.
Tale articolo, inoltre, prevede il principio di autonomia di entrata e di spesa per gli enti territoriali, alle loro risorse autonome si aggiunge il fondo perequativo, istituito dallo Stato e diretto a soccorrere i territori con minore capacità fiscale per abitante. Si garantisce il principio di autosufficienza finanziaria, dato che queste fonti di finanziamento consentono a tali enti di finanziare integralmente le funzioni pubbliche a loro attribuite.
1.2La normativa ordinaria
Con riguardo alla normativa ordinaria, si sono susseguite nel corso degli anni numerose leggi di riforma della contabilità pubblica.
Tra le più importanti va ricordata la l. n. 468/1978, la quale ha introdotto rilevanti norme in materia di contabilità e di bilancio, tale norma è stata poi sostituita ed abrogata dalla legge del 31 dicembre 2009, n. 196.
Dopo la riforma costituzionale introdotta con la l. 1/2012 è stata emanata la legge del 24 dicembre 2012, n. 243, considerata norma interposta vista la maggioranza qualificata richiesta per la sua approvazione, questa norma individua i criteri fondamentali diretti a garantire l’equilibrio tra entrate e spese, detta le regole sulla spesa pubblica, definisce gli eventi eccezionali che consentono scostamenti dagli obiettivi finanziari, tale norma disciplina anche il contenuto della legge di bilancio dello Stato.
Il d.lgs. n. 91/2011 disciplina l’armonizzazione degli schemi contabili degli schemi di bilancio delle amministrazioni pubbliche, al fine si assicurare il coordinamento della finanza pubblica attraverso una disciplina omogenea.
2 Il bilancio dello Stato
Il bilancio dello Stato è un importante documento contabile predisposto dal Governo e approvato con legge dal Parlamento.
Oltre ad avere una funzione previsionale, svolge anche una funzione autorizzatoria visto che l’amministrazione può effettuare solo le spese previste in bilancio, l’acquisizione delle entrate, invece, è autorizzata da altre leggi in vigore, dunque il bilancio per le entrate non costituisce né titolo giuridico, né limite quantitativo, avendo solo un valore previsionale.
Ne consegue che l’amministrazione ha l’obbligo di riscuotere anche le entrate non previste in bilancio. Con la legge n.196/2009 devono essere previste le spese e le entrate de triennio, anche se la legge di autorizzazione deve avvenire annualmente.
I bilanci possono essere di tre tipi, finanziario, se registrano il flusso di denaro in entrata e in uscita, dunque verificano se sono state eseguite le spese e le entrate; patrimoniale, se riportano i fatti di gestione che incidono sul patrimonio, dunque dicono se c’è stato un impoverimento o un arricchimento; economico, se prendono in considerazione costi e ricavi, quindi spiegano perché il patrimonio è aumentato o diminuito.
Il bilancio statale è un bilancio finanziario, economico e patrimoniale.
I bilanci finanziari possono essere redatti in termini di competenza e di cassa, il bilancio finanziario di competenza considera le entrate e le spese nella loro fase iniziale, al momento in cui sorge l’obbligazione giuridica, il bilancio finanziario di cassa registra le entrate e le spese nella loro fase finale, si fa riferimento al momento in cui avviene l’effettivo movimento di denaro.
Dal 1970 il bilancio dello Stato è misto, di competenza e di cassa.
Visto che le spese e le entrate devono seguire una certa procedura, è possibile che il loro iter non si concluda entro l’anno finanziario, in tale ipotesi si formeranno i residui, che si distinguono in attivi o passivi, dunque nel bilancio devono essere riportati anche questi dati.
Il bilancio è formato tenendo conto dei parametri indicati nel documento di economia e finanza ( DEF ) ed è redatto a legislazione vigente, mostra l’evoluzione spontanea delle entrate e delle spese così come risulta dalla proiezione della normativa in vigore. Il bilancio pluriennale viene redatto in modo programmatico, recepisce gli interventi desiderati per correggere le tendenze in atto e quindi mostra l’evoluzione desiderata delle entrate e delle spese.
3La struttura del bilancio statale
Esigenze di efficacia ed efficienza hanno portato alla fine degli anni ’90 ad un approccio economico-aziendalista del bilancio, che ha affiancato al sistema di contabilità finanziaria un sistema di contabilità economico-patrimoniale.
Con la riforma del 1997 è stato introdotto un nuovo sistema di classificazione funzionale, imperniato sulle funzioni obiettivo e sugli indicatori di risultato, è stato così superato il metodo incrementale di redazione del bilancio, in base al quale il bilancio di ogni anno veniva costruito incrementando o diminuendo gli stanziamenti previsti in quello dell’anno precedente, per dare prevalenza al metodo del bilancio a base zero, in base al quale il bilancio deve essere ricostruito ogni anno, giustificando l’esistenza di ogni stanziamento.
È stato enfatizzato il legame tra previsione finanziaria e programmazione dell’attività amministrativa, è stato reso più chiaro e trasparente il bilancio, prevedendo il voto parlamentare, non più sui capitoli, ma sulle unità previsionali di base (u.p.b) le quali costituiscono le articolazioni in cui viene ripartito il bilancio; tali unità sono individuate in modo che a ciascuna di esse corrisponda una sola area omogenea di attività per ciascun Ministero, in questo modo le u.p.b rappresentano uno strumento di controllo e responsabilizzazione del managment, visto che il dirigente può controllare l’andamento della propria gestione in relazione agli obiettivi stabiliti n termini di entrate e di uscite nel bilancio, realizzando un modello di tipo aziendale ( esempio: se un Ministero è articola il suo operato in 4 aree, a capo di ciascuna area vi sarà un dirigente, lo stato previsionale di quel ministero sarà articolato in 4 unità previsionali di base, con la legge di bilancio il Parlamento autorizza le singole unità previsionali e attribuisce le risorse, entro dieci giorni dalla pubblicazione del bilancio ciascun ministro assegna le risorse ai dirigenti generali responsabili).
Si è in tal modo realizzata una distinzione tra bilancio politico e bilancio amministrativo, il bilancio politico, oggetto di approvazione parlamentare, è dotato di meno voci; il bilancio amministrativo, più analitico, ripartisce in capitoli le unità di voto parlamentari, ripartizione che avviene una volta approvata la legge di bilancio. A partire dal bilancio del 2008 il Governo ha riorganizzato la classificazione finanziaria del bilancio in due livelli: missioni e programmi.
Le missioni rappresentano le funzioni principali e gli obiettivi perseguiti con la spesa pubblica, i programmi rappresentano aggregati omogenei di attività svolti all’interno di ogni ministero, ciò ha comportato il passaggio da un bilancio basato sulla struttura organizzativa delle amministrazioni ad un bilancio fondato su funzioni da svolgere e obiettivi da raggiungere.
Quindi il bilancio dello Stato è costituito da un unico stato di previsione per l’entrata, da tanti stati di previsione della spesa quanti sono i ministeri, dalle appendici dei bilanci delle amministrazioni autonome e da un quadro generale riassuntivo con riferimento al triennio. Il quadro riassuntivo indica: risparmio pubblico, indebitamento, accrescimento, saldo netto da finanziare, ricorso al mercato. Il bilancio delle entrate si articola in titoli, entrate ricorrenti e non ricorrenti e tipologie, mentre per quanto riguarda la spesa in missioni e programmi. La vera novità consiste nel fatto che il contenuto della legge di stabilità confluisce nella legge di bilancio
4 I principi del bilancio
La redazione del bilancio deve seguire una serie di principi:
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