Source: https://apps.procuraduria.gov.co/gd/docs/ce-sc-rad2005-n1637.html
Timestamp: 2019-12-13 21:27:00
Document Index: 67286706

Matched Legal Cases: ['artículo 817', 'artículo 823', 'artículo 87', 'artículo 113', 'artículo 6', 'artículo 317', 'artículo 46', 'artículo 362', 'artículo 43', 'artículo 1', 'artículo 15']

Guía Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación [CE-SC-RAD2005-N1637]
Se está en presencia de una "transferencia" que los municipios hacen a las corporaciones autónomas regionales, y no de un tributo u obligación fiscal a su cargo, y que por lo mismo éstos recursos no les pertenecen sino que son ingresos propios de las corporaciones autónomas regionales, sobre los cuales las entidades territoriales son meros recaudadores. Utilizando el lenguaje del derecho civil para efectos de aclarar el concepto, se puede afirmar que estas rentas son de "propiedad" de las corporaciones, por lo que frente a ellos los municipios son "tenedores por cuenta ajena" y por lo mismo no existe, ni puede existir un "ánimo de señor y dueño" de estas entidades territoriales sobre los recursos cuyas características se analizan. En palabras del derecho administrativo se tiene entonces que estos recursos tienen origen en un impuesto cuyos sujetos pasivos son los propietarios o poseedores de los inmuebles, los sujetos activos son las corporaciones autónomas regionales quienes deben incluirlas en su presupuesto de ingresos, mientras que los municipios son recaudadores del mismo, de manera que no pueden presupuestarlos como ingresos municipales, sino como transferencias. Todo lo anterior permite concluir que se está en presencia de una obligación legal de transferencia de unos recursos públicos que los municipios o distritos deben realizar, con el producto del impuesto predial que recaudan con tal fin - sea el porcentaje o la sobretasa -, y que no pertenecen a dichas entidades territoriales, pues lo perciben en calidad de recaudadores, los cuales forman parte del patrimonio y rentas de las corporaciones. La obligación de los municipios de efectuar las transferencias a las corporaciones autónomas regionales, no es de carácter tributario, pues la actividad de los entes territoriales consiste en recaudar los dineros de un impuesto con destino a las entidades que manejan el medio ambiente. En consecuencia, esta relación no puede estar regulada por las normas especiales tributarias, pues, se insiste, los municipios no son sujetos pasivos del impuesto, sino recaudadores del que pagan los propietarios de los predios ubicados en la jurisdicción municipal.
En esta relación jurídica entre entidades públicas, las corporaciones autónomas son titulares de un derecho derivado de la ley a percibir unos recursos públicos y, a su turno, los municipios tienen a su cargo la obligación correlativa de realizar la transferencia. Analizado el deber legal impuesto a los municipios, puede afirmarse que el contenido prestacional de la obligación consiste en desarrollar la actividad administrativa indispensable para hacer llegar los recursos recaudados a su destino, esto es, una obligación de hacer o de realizar una conducta. La pregunta que surge es entonces la de si esta relación puede ser definida como de subordinación, en la forma que se expuso en el primer punto de este concepto. La relación entre las corporaciones autónomas y los municipios o distritos se caracteriza por la colaboración entre estos organismos públicos, la cual consiste en la obligación de transferencia a cargo de la entidad territorial y el derecho de las corporaciones autónomas regionales a percibir sus ingresos patrimoniales, con el fin último de atender la protección del medio ambiente. Esta posición permite a las corporaciones esperar el cumplimiento del deber legal impuesto a los municipios. Si bien esta relación jurídica no desconoce la condición de entidades públicas que ostentan tanto los municipios como las corporaciones autónomas regionales vinculadas por el cumplimiento concurrente de los fines generales del Estado y de las funciones concretas a ellas atribuidas, ninguna posee una preeminencia administrativa o la exclusividad de potestades públicas en esta relación y, en consecuencia, no resulta procedente la expedición de actos administrativos unilaterales que impongan la obligación de pago de las transferencias ambientales y, en ausencia de pago voluntario, la utilización del procedimiento coactivo. Así, no se observa que en el caso de las transferencias ambientales sometido a estudio de la Sala, haya una preeminencia o subordinación de las corporaciones autónomas regionales sobre los municipios, como para que proceda la expedición de actos administrativos que impongan la obligación de pago y, en consecuencia, le sea aplicable el cobro coactivo de las mismas. Frente al interrogante formulado en la consulta sobre la aplicabilidad de la prescripción y al incumplimiento de los municipios de la obligación de giro de los recursos recaudados, tampoco se le pueden aplicar las reglas propias del cobro coactivo de los impuestos contenidas en el Estatuto Tributario, pues este cuerpo normativo regula tan solo las relaciones derivadas de los tributos y no de las transferencias. Debe tenerse en cuenta que la naturaleza de la obligación legal de la transferencia de los municipios y distritos a favor de las corporaciones, para financiar la gestión pública ambiental, se diferencia de la relación jurídica obligacional tributaria -característica del impuesto predial - existente entre el contribuyente - sujeto pasivo de la exacción - y el municipio quien lo percibe y recauda - sujeto activo del impuesto predial -, y por ello, no puede afirmarse que la corporación autónoma regional sea beneficiaria de una obligación tributaria o fiscal, sino que es destinataria de una participación o transferencia presupuestal. Así, una vez causado el impuesto predial, percibido por el municipio y habiéndose determinado por el concejo distrital o municipal la porción de éste que ha de transferirse a la corporación respectiva, debe darse aplicación a la normatividad presupuestal para cumplir el destino previsto para estos recursos por la Constitución y la ley. En consecuencia, por la naturaleza de la obligación legal de transferencia y por no tratarse de una obligación fiscal o tributaria, como ya se precisó, no le es aplicable el artículo 817 del Estatuto Tributario, ni el artículo 823 del mencionado estatuto que se refiere al cobro coactivo, pues se entiende por deudas fiscales aquellas que corresponden a impuestos, anticipos, retenciones, intereses y sanciones, de competencia de la Dirección General de Impuestos Nacionales. No es viable, para el cobro de estas acreencias, adelantar el procedimiento de jurisdicción coactiva por las reglas de ese estatuto, incluyendo lo referente a la prescripción de la acción de cobro, sino como se verá mas adelante, por las normas propias de la llamada acción de cumplimiento que desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política.
IMPRESCRIPTIBILIDAD - Aplicación en las transferencias ambientales / INCUMPLIMIENTO DE TRANSFERENCIAS - Consecuencias
La señora Ministra del Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, doctora SANDRA SUAREZ PEREZ, a solicitud de la Corporación Autónoma Regional de Boyacá - CORPOBOYACA, formula consulta a la Sala sobre la aplicabilidad de la prescripción de la acción de cobro y la posibilidad de hacer rebajas o condonación de intereses en relación con el cobro de tasas retributivas y transferencias ambientales. Plantea los siguientes interrogantes:
"1. ¿Es aplicable la prescripción de la acción de cobro en tratándose de deudas fiscales provenientes de transferencias ambientales?
2. ¿Es posible hacer rebajas o exoneraciones de intereses a las entidades públicas, entidades de régimen jurídico particular como las empresas prestadoras de servicios públicos y empresas del sector productivo, ante la realización de acuerdos de pago en lo que tiene que ver con tasas retributivas y transferencias ambientales?"
I.	LAS RELACIONES JURIDICAS QUE SURGEN ENTRE LAS ENTIDADES ADMINISTRATIVAS
El artículo 113 de la Constitución Política consagra como base fundamental de la organización de los poderes públicos y de las relaciones jurídicas entre ellos, la exigencia de su colaboración armónica, en estos términos, que en lo esencial se encontraban en la Carta de 188:
"Los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines"
En desarrollo de este mandato constitucional, el artículo 6° de la ley 489 de 1998 define el principio de coordinación en estos términos:
"Artículo. 6° Principio de coordinación. En virtud del principio de coordinación y colaboración, las autoridades administrativas deben
garantizar la armonía en el ejercicio de sus respectivas funciones con el fin de lograr los fines y cometidos estatales.
En consecuencia, prestarán su colaboración a las demás entidades estatales para facilitar el ejercicio de sus funciones y se abstendrán de impedir o estorbar su cumplimiento por los órganos, dependencias, organismos y entidades titulares."
"Ahora bien, la forma final de actuar de la coordinación administrativa solo puede realizarse en base a tres fases. Una primera en la que la norma define el interés general, bien en su vertiente orgánica o material. Otra segunda en la que el ordenamiento general autoriza a la organización de dicho ordenamiento para realizar el seguimiento de las políticas de los ordenamientos particulares e incluso obligue a estos ordenamientos a prestar un deber de información. La tercera en la cual, observando un incumplimiento procedimental o una distorsión del fin general, se otorga una acción ante la jurisdicción pertinente para la solución del conflicto. No hay, pues, en la coordinación interadministrativa una posibilidad de que el aparato administrativo del ente superior se imponga por sí mismo al aparato administrativo del ente inferior" (Subraya la Sala).
Al lado de estas relaciones de igualdad sometidas al principio de coordinación, puede suceder que entre las diferentes entidades de la administración haya relaciones de subordinación, como las que se presentan entre el Estado y los
administrado, en las cuales un órgano administrativo es titular de una función pública que tiene como destinatario a un grupo de personas que realizan una misma actividad, dentro de las que se encuentra otra entidad pública que actúa en concurrencia con otras unidades sociales, como sucede, por ejemplo, en el ejercicio del poder de policía económica que ejerce la Superintendencia Bancaria que tiene como destinatario el sector financiero, conformado tanto por personas jurídicas de derecho privado como por entidades públicas que desarrollan este tipo de empresa. En estos casos, la entidad titular de la función pública posee todos los atributos propios del poder público (sujeto activo de la relación), la que desarrolla la actividad social adquiere la calidad de sujeto pasivo de la potestad administrativa, y por lo mismo disfruta de los derechos y debe cumplir con las cargas y obligaciones que implica esta subordinación.
De lo expuesto se desprende que cuando la relación entre las entidades públicas puede ser definida como una relación de subordinación, el órgano que actúa como sujeto activo puede ejercer sus atribuciones mediante el expediente del acto administrativo, mientras que en la relación interorgánica, ninguno de los sujetos de esta relación tiene potestades sobre el otro y por lo mismo no puede expedir actos administrativos que impongan obligaciones a éste otro, pues se está en presencia de una situación de igualdad. En el primer caso, esto es cuando existe una relación de subordinación, los actos administrativos que se expidan gozan de los privilegios que le son propios, a saber: de decisión previa y de ejecución oficios.
II.	ANALISIS DE LAS TRANSFERENCIAS DEL PORCENTAJE SOBRE EL IMPUESTO DE CATASTRO
A.	NATURALEZA DE LAS TRANSFERENCIAS.
"ARTICULO 44. PORCENTAJE AMBIENTAL DE LOS GRAVAMENES A LA PROPIEDAD INMUEBLE. Establécese, en desarrollo de lo dispuesto por el inciso 2o. del artículo 317 de la Constitución Nacional, y con destino a la protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, un porcentaje sobre el total del recaudo por concepto de impuesto predial, que no podrá ser inferior al 15% ni superior al 25.9%. El porcentaje de los aportes de cada municipio o distrito con cargo al recaudo del impuesto predial será fijado anualmente por el respectivo Concejo a iniciativa del alcalde municipal."
"Los recursos que transferirán los municipios y distritos a las Corporaciones Autónomas Regionales por concepto de dichos porcentajes ambientales y en los términos de que trata el numeral 1o. del artículo 46, deberán ser pagados a éstas por trimestres, a medida que la entidad territorial efectúe el recaudo y, excepcionalmente, por anualidades antes del 30 de marzo de cada año subsiguiente al período de recaudación."
"Las Corporaciones Autónomas Regionales destinarán los recursos de que trata el presente artículo a la ejecución de programas y proyectos de protección o restauración del medio ambiente y los recursos naturales renovables, de acuerdo con los planes de desarrollo de los municipios del área de su jurisdicción. Para la ejecución de las inversiones que afecten estos
recursos se seguirán las reglas especiales sobre planificación ambiental que la presente ley establece."
"10. - Por último, no puede decirse que se viola el artículo 362 C.P. de la descentralización fiscal, porque ya se ha dicho en esta sentencia que el porcentaje no "pertenece" al Municipio, sino que es el Municipio quien lo recauda y lo transfiere, siendo parte "de las rentas de las Corporaciones autónomas regionales" como lo dice el título VII de la Ley 99 de 1993, en el encabezamiento respectivo."
La conclusión anterior sirve de premisa para las siguientes consecuencias jurídicas que a continuación estudia la Sala: La relación jurídica que surge entre los municipios y las corporaciones autónomas regionales sobre las transferencias no es de carácter tributario y por lo mismo no se le puede aplicar esta normatividad; las transferencias son imprescriptibles por tratarse de bienes fiscale– de las corporaciones autónomas regionales, y la responsabilidad personal de los funcionarios que no efectúan las transferencias es la propia del manejo de recursos públicos.
B.	LA RELACION JURIDICA QUE SURGE ENTRE LOS MUNICIPIOS Y LAS CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES
"En fin, tampoco resulta aplicable la coacción administrativa como técnica de ejecución forzosa en otros tres supuestos. (.....) Tercer caso, y finalmente, cuando la obligación que el acto administrativo impone se imputa a una Administración distinta de la autora del acto respecto del cual ésta carezca de autoridad directa (por ejemplo: un acto municipal que imponga una obligación tributaria o urbanística al Estado); aquí el incumplimiento podrá formalizarse en un conflicto o, eventualmente, en un proceso contencioso-administrativo, pero nunca podrá dar lugar a una coacción ejecutiva. (...) De este modo, pues, y anunciado en forma positiva, resulta que la ejecución forzosa de los actos administrativos mediante la coacción de la Administración es aplicable sólo a un supuesto preciso: cuando tales actos impongan a los administrados (o a otras Administraciones sobre las que la Administración autora del acto ejerza supremacía, por pertenencia instrumental o por tutela) obligaciones, precisamente (de dar, de hacer, de no hacer, o de soportar), y siempre que el obligado rehúse el cumplimiento de dicha obligación. (Subraya la Sala).
C.	INAPLICABILIDAD DE LAS REGLAS TRIBUTARIAS Y DE LA PRESCRIPCION A LAS TRASFERENCIAS AMBIENTALES.
D.	IMPROCEDENCIA DEL COBRO COACTIVO DE LAS TRANSFERENCIAS Y PROCEDENCIA DE LA ACCION DE CUMPLIMIENTO.
El código contencioso administrativo, como regla de procedimiento general de la administración, establece la posibilidad de obtener el pago forzado de deudas o créditos a favor del Estado en los artículos 68 y 79, según el cual "las entidades públicas podrán hacer efectivos los créditos a su favor en todos los casos a que se refieren las disposiciones anteriores por jurisdicción coactiva y los particulares por medio de la jurisdicción ordinaria", de manera que podría pensarse que como la obligación de transferencia es de origen legal, las corporaciones autónomas podrían recurrir a este procedimiento para el cobro de las sumas que se les adeudan.
"ARTICULO 23. Jurisdicción coactiva. Las Corporaciones tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivos los créditos exigibles a su favor, de acuerdo con las normas establecidas para las entidades públicas del sector nacional, en la Ley 6 de 1992, los que las reglamenten y demás que las complementen o modifiquen."
"...en el caso concreto, no se configuran los presupuestos para la aplicación de la limitación legal, declarada exequible, como podría sugerirlo una consideración aislada de la pretensión de cumplimiento demandada, que apunta a la realización de una "transferencia", conducta prestacional esta que es diferente a la noción de gasto, presupuesto de la aplicación de la excepción.–
La primera, que en múltiples ocasiones la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación ha fallado incidentes de excepciones en procesos por jurisdicción coactiva iniciados por la corporaciones autónomas regionales contra los municipios de su jurisdicción, lo que puede aparecer como contrario a lo expuesto en este concepto. Al respecto, se aclara que en el trámite de las excepciones no es posible proponer como excepción la de nulidad de los actos administrativos que sirven de título ejecutivo, pues esta es una causal de anulación que debe proponerse necesariamente en proceso aparte, por lo cual el Consejo de Estado, cuando se pronuncia sobre las excepciones planteadas en estos procesos de jurisdicción coactiva, carece de competencia para pronunciarse sobre la legalidad de los actos administrativos que sirven de sustento al mandamiento de pag. Dicho de otra forma, la competencia del Juez Administrativo está limitada a las excepciones planteadas, y como no se puede proponer como excepción la de nulidad del acto administrativo base del proceso, no existe un pronunciamiento, ni siquiera tácito, sobre la legalidad del mismo. Por ello, no puede esperarse que el juez resuelva de oficio sobre la legalidad del acto administrativo que ha servido de base para dictar el mandamiento de pago.
La segunda precisión consiste en aclarar que puede llegar a suceder que por diferentes razones no se admita por el Juez la acción de cumplimiento para el cobro de las transferencias, a pesar de que esta Corporación ha tramitado estos procesos, y entonces lo procedente sería presentar una demanda en acción de reparación directa, lo cual también ya ha sido fallado por esta jurisdicción en caso de las transferencias a cargo de la Nació.
III.	TASAS RETRIBUTIVAS Y COMPENSATORIAS.
El decreto 155 de 2004 reglamenta el artículo 43 de la Ley 99 de 1993 en lo relativo a las tasas por utilización de aguas superficiales, las cuales incluyen las aguas estuarinas, y las aguas subterráneas, incluyendo dentro de estas los acuíferos litorales, excluyendo las aguas marítimas (artículo 1°). Su artículo 15 establece que las facturas de cobro de las tasas por utilización de agua deberán incluir un periodo de cancelación mínimo de 30 días contados a partir de la fecha de expedición de la misma, momento a partir del cual las Autoridades Ambientales Competentes podrán cobrar los créditos exigibles a su favor a través de la jurisdicción coactiv.
ENRIQUE JOSE ARBOLEDA P.	LUIS FERNANDO ALVAREZ J.