Source: http://odlocitve.us-rs.si/sl/odlocitev/US17714
Timestamp: 2019-08-17 15:47:45+00:00
Document Index: 5152429

Matched Legal Cases: ['sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ']

ECLI:SI:USRS:1996:U.I.312.94
Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti Zakona o političnih strankah se zavrne.
Zakonska določba, ki predpisuje najmanjše število ustanoviteljev stranke, ne pomeni omejevanja pravice svobodnega združevanja iz 42. člena Ustave.
Plačilo za pridobljene volilne glasove strankam ni sestavni del volilne pravice, pač pa način financiranja strank iz javnih sredstev. Zaradi tega tako plačilo samo strankam ne predstavlja kršitve ustavne določbe o enakosti volilne pravice iz 43. člena Ustave.
Enakost volilne pravice.
Pravica svobodnega združevanja.
Minimalno število za ustanovitev stranke.
Financiranje strank, plačilo za pridobljene volilne glasove.
Delno odklonilno ločeno mnenje ustavnega sodnika.
Ustava, 42. čl.
U-I-312-94.pdf
U-I-312-94_LM Krivic.pdf
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Branka Gradišnika iz Ljubljane, na seji dne 16. februarja 1996
Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti Zakona o političnih strankah (Uradni list RS, št. 62/94) se zavrne.
1. Pobudnik navaja, da Zakon o političnih strankah v celoti ni v skladu z Ustavo, češ da ne upošteva niti enakega varstva pravic, ki ga zagotavlja 22. člen Ustave, niti pravice do sodnega varstva, ki jo zagotavlja 23. člen Ustave, prav tako pa tudi ne pravice do pravnega sredstva, ki jo zagotavlja 25. člen Ustave.
Pobudnik navaja, da izpodbijani zakon v 4. členu določa, da lahko stranko ustanovi najmanj 200 polnoletnih državljanov, kar da je nasprotju z 42. členom Ustave, ki vsakomur zagotavlja pravico, da se svobodno združuje z drugimi. To namreč pomeni, da manj kot dvesto državljanov nima pravice, da bi se združili v politično stranko. Hkrati tudi navaja, da je 26. člen izpodbijanega zakona, ki določa, da stranka dobi mesečno največ 30 tolarjev za vsak glas, pridobljen na občinskih volitvah za občinski svet oziroma za župana, v nasprotju z 9. in 43. členom Ustave. Pravica lokalne samouprave, ki je določena v 9. členu Ustave, je po navedbi pobudnika kršena zato, ker spravlja izpodbijana določba nestrankarske člane občinskega sveta v neenakopraven položaj. S tem je njihova možnost pridobiti pravno in strokovno pomoč zmanjšana, kar krni sposobnost lokalne skupnosti, da bi se sama upravljala. Hkrati je to tudi v nasprotju z enakostjo volilne pravice iz 43. člena Ustave, kajti nestrankarski predstavniki ne dobijo enakih sredstev kot strankarski. Svoj pravni interes pobudnik izkazuje s tem, da je bil v času lokalnih volitev leta 1994, ko je tudi vložil pobudo, član liste "Rad imam Ljubljano - lista Branka Gradišnika".
2. Posplošene trditve, da Zakon o političnih strankah ne upošteva ustavnih pravic do enakega varstva pravic, do sodnega varstva in do pritožbe, pobudnik ne utemeljuje.
3. Pravica svobodnega združevanja iz 42. člena Ustave se lahko uresničuje v organiziranih ali neorganiziranih oblikah združevanja. Dejstvo, da zakon za organizirane oblike predpisuje najmanjše število članov organizacije, ne pomeni omejevanje te pravice, saj po eni strani vsakemu državljanu še vedno omogoča neorganizirano združevanje, po drugi strani pa mu omogoča, da z ustreznim številom drugih državljanov uresničuje to pravico v prav določeni organizirani obliki.
4. Očitno je neutemeljeno tudi pobudnikovo razlogovanje glede plačila volilnih glasov strankam. Plačilo za pridobljene volilne glasove ni sestavni del volilne pravice in ne izvira iz nje, pač pa je način financiranja strank iz javnih sredstev. Glede na to izpodbijana določba 26. člena Zakona o političnih strankah ne predstavlja kršitve enakosti volilne pravice, ker se ne nanaša na njene sestavine. Enako je neutemeljeno razlogovanje pobudnika, da pomeni tako financiranje strank omejevanje pravice lokalne samouprave, saj izpodbijana določba Zakona o političnih strankah z ničimer ne omejuje možnosti nestrankarskih članov občinskega sveta ali župana, da opravljajo svojo funkcijo in s tem sodelujejo pri upravljanju lokalnih zadev.
5. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi drugega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94) v naslednji sestavi: predsednik dr. Tone Jerovšek in sodniki dr. Peter Jambrek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, dr. Lovro Šturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Sklep je sprejelo z osmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Krivic, ki je dal odklonilno ločeno mnenje.
Delno odklonilno ločeno mnenje sodnika Krivica
Nasprotujem nesprejetju pobude glede 4. člena (najmanj 200 ustanoviteljev stranke) in 26. člena (po 30 tolarjev za glas le političnim strankam) Zakona o političnih strankah.
Argumentacija v 3. točki obrazložitve, da z zahtevo po najmanj 200 ustanoviteljih politične stranke svoboda združevanja iz 42. člena Ustave ni kršena, se glasi: "Dejstvo, da zakon za organizirane oblike združevanja predpisuje najmanjše število članov organizacije, ne pomeni omejevanja te pravice, saj po eni strani vsakemu državljanu še vedno omogoča neorganizirano združevanje, po drugi strani pa mu omogoča, da z ustreznim številom drugih državljanov uresničuje to pravico v prav določeni organizirani obliki."
Prvi del te argumentacije se mi zdi nelogičen: da kljub izpodbijani določbi zakona vsakemu državljanu še vedno preostaja na voljo "neorganizirano združevanje" (da torej ta oblika združevanja zakonsko ni omejena), seveda ne pomeni, da pa "organizirano združevanje" s to določbo ni omejeno. Slednje se potem zatrjuje v drugem delu te argumentacije, vendar spet nelogično: trditev, da lahko vsak državljan "z ustreznim številom drugih državljanov uresničuje to pravico v prav določeni organizirani obliki", dokazuje ravno nasprotno - da pravica je omejena s predpisanim najmanjšim številom ustanoviteljev politične stranke. Trditev bi bila utemeljena le kot argumentacija stališča, da sporna ureditev te pravice državljanom ne odvzema, ampak da jo samo omejuje.
Da izpodbijana določba pravico omejuje (da gre za zakonski poseg v ustavno pravico), je torej očitno. Omejitev ustavne pravice je glede na tretji odstavek 15. člena Ustave dopustna: prvič, "v primerih, ki jih določa ta ustava", in drugič, kadar je to nujno zaradi varstva pravic drugih. Prva možnost omejevanja ustavnih pravic je "zakonski pridržek" ali "pridržek zakona", ko je pravica v Ustavi določena s pridržkom, da v njeno vsebino lahko poseže še zakon.
V 42. členu Ustave je svoboda združevanja določena s pridržkom možnih zakonskih omejitev, "če to zahteva varnost države ali javna varnost ter varstvo pred širjenjem nalezljivih bolezni".
Težko si predstavljam, da bi katerikoli od teh treh razlogov lahko upravičeval zakonsko omejitev, da manj kot 200 državljanov ne sme ustanoviti politične stranke.
Ne izključujem pa možnosti, da bi bila taka omejitev lahko dopustna zaradi varstva pravic drugih, zlasti ob ustrezno široki interpretaciji pojma "varstvo pravic drugih", ki v takih primerih najbrž ne bi smel biti omejen le na povsem direktno varstvo individualnih pravic, saj so le-te lahko močno ogrožene tudi indirektno. Če bi npr. neomejena možnost ustanavljanja množice majhnih strančic lahko povzročila politični kaos, destabilizacijo parlamentarne demokracije in podobno, bi to indirektno lahko seveda močno ogrozilo mnoge ustavne pravice vseh državljanov in bi to torej morda lahko pomenilo zadostno utemeljitev za izpodbijano omejitev pravice do ustanavljanja političnih strank. Glede na pomembno vlogo političnih strank v parlamentarni demokraciji je vprašanje, kdo lahko ustanavlja politične stranke, nedvomno izredno pomembno vprašanje, zato bi bilo potrebno v tem delu pobudo sprejeti in nato v postopku poiskati odgovor na gornja vprašanja.
S primerjalnopravnega gledišča ob tem vprašanju pripominjam, da se v nemški ustavnosodni praksi ta problem ne pojavlja prav v tej obliki (ker nemška ureditev sploh ne pozna registracije strank in s tem zakonskih pogojev za njihovo ustanavljanje, ampak šele naknadno ob morebitnih sporih ugotavlja, ali neki organizaciji bo priznala status politične stranke ali ne), pač pa je bilo večkrat obravnavano vprašanje, ali je dopustno omejevati (strankam in volilcem) pravico do predlaganja kandidatov s predpisanim številom podpisov (Unterschriftenquorum - 200 podpisov za posameznega kandidata, 2000 podpisov za deželno listo). Nemško ustavno sodišče je to ureditev sicer štelo za ustavno dopustno, vendar najprej le z utemeljitvijo, da s tem "pristop k volitvam ni bil nestvarno (sachwidrig) otežen", torej z argumentom, ki bi lahko opravičeval le odstop od splošnega načela enakosti pred zakonom, ne pa tudi posega v enakost volilne pravice, kjer bi to lahko opravičeval le "poseben, nujen razlog"[1]. V kasnejših tovrstnih odločitvah je nato skušalo ta posebni, nujni razlog najti v "nujnosti izločanja neresnih kandidatur" in v "nevarnosti strankarske drobitve parlamenta", kar pa je oboje v literaturi naletelo na ostro kritiko[2] - prvo kot šikana, drugo pa kot protisloven argument ("neresne kandidature" vendar ne morejo biti uspešne, šele kot take pa bi lahko povzročile strankarsko drobitev parlamenta - slednjo pa že tako preprečuje 5-odstotni volilni prag).
Če nemškemu ustavnemu sodišču doslej torej niti za neko razumno omejitev možnosti vlaganja kandidatur (še) ni uspelo najti dovolj prepričljive utemeljitve, se postavlja vprašanje, ali bi našemu ustavnemu sodišču uspelo najti prepričljivo utemeljitev za omejitev, po kateri manj kot 200 državljanov politične stranke ne more ustanoviti. Če stranka zgolj z ustanovitvijo še ne pridobi nobenih "privilegijev" v političnem življenju, ampak, recimo, "privilegij" postavljanja kandidatov brez zbiranja podpisov dobijo šele stranke s tremi že izvoljenimi poslanci, potem bo za omejevanje ustanavljanja strank najbrž težko najti nujen (neizbežen) razlog. Če taki "privilegiji" v pravni ureditvi vendarle obstajajo (npr. določba Zakona o volilni kampanji o enakopravnosti vseh političnih strank pri nastopanju v medijih), pa se po natančnejšem razmisleku utegne pokazati, da za razumno omejitev teh "privilegijev" obstaja očiten nujen razlog (drugače bi ob množici strank vsaka dobila na TV le nekaj sekund - ali pa v času volilne kampanje javna TV ne bi predvajala skoraj ničesar drugega, kar je oboje seveda povsem neizvedljivo) in da je torej pravo, ustavno dopustno rešitev treba iskati v tej smeri in ne z omejitvami, koliko državljanov sme politično stranko sploh ustanoviti. Naj jo imata možnost ustanoviti tudi samo dva (kolikor seveda že formiranje kakršnekoli organizacije z vsemi nujno potrebnimi organi ne zahteva nujno nekega minimalnega števila članov, ki bi ga potem zakon morda vendarle smel določiti - verjetno enako kot za društva) - da bi take strančice potem lahko pridobile tudi pravice nastopanja na TV, postavljanja kandidatov brez zbiranja podpisov itd., pa bi seveda morale najprej iz strančic postati stranke, torej izpolniti dodatne pogoje, ki so nujni za varovanje pravic drugih (pravice, da na TV vidijo še kaj drugega kot le politiko, pravice, da število kandidatov na volitvah ostane v razumnih mejah in da so volitve za volilca pregledne itd.).
Preliminarna presoja mi torej kaže celo v smer morebitne razveljavitve sedanjega zakonskega kvoruma 200 podpisnikov za ustanovitev stranke - vsekakor pa je vprašanje tako pomembno, da bi bilo pobudo treba sprejeti in o njej po izvedenem kompletnem postopku meritorno odločiti.
Za strankarske svetnike stranke dobijo denar (obrazložitev govori celo o "plačilu volilnih glasov"|?), za nestrankarske svetnike pa takega denarja ne dobi nihče. To morda res ne pomeni kršitve enakosti volilne pravice (aktivne gotovo ne, pasivne pa najbrž tudi ne). Mislim pa, da pomeni kršitev enakosti pred zakonom (po drugem odstavku[3] 14. člena Ustave) - namreč kršitev enakosti že izvoljenih svetnikov, ne volilcev ali kandidatov.
Test protiustavnosti je pri drugem odstavku 14. člena sicer bistveno milejši kot pri diskriminaciji po prvem odstavku. Če je "v igri" zgolj kršitev enakosti (čl. 14/II) in ne tudi kršitev kakšne druge ustavne pravice ali načela (npr. enakosti volilne pravice)[4], potem je zakonska ureditev protiustavna samo, če je očitno arbitrarna (samovoljna), kar pomeni, da zanjo ni najti nobenega razumnega, iz narave stvari izhajajočega razloga..
Vendar pa ni potrebno, da bi šlo prav za subjektivno samovoljo, razpoznavno npr. iz izjav in gradiv v zakonodajnem postopku - zadošča t.i. objektivna samovolja, kar je nemško ustavno sodišče že večkrat razložilo takole: "objektivna, t.j. dejanska in enoznačna (eindeutig ) neustreznost (Unangemessenheit ) zakonske ureditve v razmerju do dejanske situacije"[5].
Če sedaj na naš primer uporabimo gornji kriterij ("najmilejši test"), po mojem za to, da glasovi strankarskim kandidatom strankam prinesejo denar, glasovi nestrankarskim kandidatom pa takega denarja ne prinesejo nikomur, ni mogoče najti nobenega razumnega, iz narave stvari izhajajočega ali sicer stvarno utemeljenega razloga.
Ali bi bil ta razumni in stvarni razlog morda v tem, da so ti ljudje namenoma kandidirali kot kandidati brez strankarske podpore (in morda prav s tem tudi dobili dovolj simpatije volivcev, da so bili vendarle izvoljeni), zato naj tudi po izvolitvi ne bi bili upravičeni do denarja (ker ta denar ni namenjen neposredno izvoljenim svetnikom, ampak strankam, ki stojijo za njimi). In če za nestrankarskimi kandidati ni nobene organizacije, potem tudi nobeni ni mogoče dati denarja, ki je prav temu (?) namenjen.
Prav tu se stvar nekoliko zaplete - na tem primeru lahko konkretno pogledamo, kaj naj bi pomenil "stvaren razlog, izhajajoč iz narave stvari", "stvari ne tuj način razlikovanja" itd. Stvar, ki se ureja, je tu denarna podpora - komu? Le strankam, ki stojijo za svetniki? Ker gre za določbo v zakonu o političnih strankah? Če je ustavno dopustno, da so politične stranke financirane tudi po glasovih, dobljenih na volitvah (in to gotovo je dopustno), in je to določeno v zakonu o strankah, to še ne pomeni, da je ustavno dopustno odreči enako podporo drugim izvoljenim kandidatom in sicer zato ne, ker je taka denarna podpora stranki vsaj delno, če že ne pretežno, namenjena izboljšanju pogojev za delovanje izvoljenih strankarskih svetnikov - nestrankarski svetniki pa so za tako denarno podporo iz javnih sredstev torej prikrajšani in s tem postavljeni v neenakopraven položaj. Da za sabo nimajo stranke (kar jim po eni strani prav tako otežuje delo v primerjavi s strankarskimi svetniki - čeprav ima za njih lahko tudi prednosti, npr. nevezanost na strankarsko disciplino itd.), je posledica njihove lastne odločitve in tega torej ni mogoče šteti za neenakost, ki bi jo ustvaril zakon. Če zakon omogoča nagrajevanje uspeha strankarskih kandidatov na volitvah s 30 tolarji za vsak dobljeni glas, nagrajevanja uspeha nestrankarskih kandidatov na isti način pa ne omogoča, to po mojem mnenju pomeni nedopustno diskriminacijo med svetniki (vsaj v tisti meri, v kateri - povprečno - stranke ta sredstva namenjajo neposredno potrebam delovanja njihovih svetnikov v občinskem svetu).
"Razumen in stvaren razlog" za izključitev nestrankarskih svetnikov od denarne podpore na podlagi dobljenih glasov bi lahko bil morda ta, da ta podpora ne gre svetnikom samim, ampak organizacijam, ki stojijo kot politična podpora za njimi - za njimi pa take organizacije (stranke) sploh ni. Toda, ali je "razumno in stvarno" bistvo te podpore res to, da jo dobi organizacija v ozadju?
Za resnično stvarno presojo konkretnega primera utegne biti tu pomembna razlika med pravno ureditvijo na državni in na lokalni ravni. Na državni ravni so poslancu kot takemu (kot posamezniku) zagotovljena posebna sredstva, ki mu omogočajo opravljanje njegove funkcije: plača (je profesionalec) in razni funkcijski dodatki (za vzdrževanje stika z volilci itd.). Glede na to je denar strankam, čeprav zaslužen z "njegovimi" glasovi, res namenjen predvsem za delovanje strank kot takih, kar le posredno služi tudi boljšemu delovanju poslanca take stranke. Na lokalni ravni pa je, domnevam, položaj bistveno drugačen: če svetniku niso zagotovljena, recimo, nikakršna sredstva za stik z volilci in podobno, potem imajo denarna sredstva iz 26. člena ZPS v bistvu predvsem to funkcijo, da torej v javnem interesu omogočajo normalno delovanje političnega sistema na lokalni ravni - in če so v (nekaterih) občinah poleg strank tudi nestrankarski svetniki (bodisi povsem samostojni bodisi izvoljeni na povezanih "državljanskih listah") tisti, ki to delovanje omogočajo, potem bi jim za to delovanje morala iti enaka denarna podpora kot tistim, ki jih pri tem podpirajo stranke.
Pri tem svojem "prevrednotenju" pomena 26. člena ZPS spominjam na zgoraj citirano nemško stališče, da pri ugotavljanju zakonodajalčeve samovolje ni nujno ugotoviti njegovo subjektivno samovoljo ali celo zavestno hotenje po diskriminiranju - zadošča t.i. objektivna samovolja (da v zakonu ni najti razumnega in stvarnega razloga za storjeno razlikovanje). Ta razlog pa mora izvirati iz "narave stvari", ki se ureja - in ta narava stvari pa ni odvisna samo od tega, v katerem zakonu je nekaj urejeno (to odraža le subjektivno hotenje zakonodajalca, da je npr. to denarno podporo uvrstil v zakon o političnih strankah). Ustavno sodišče lahko torej samostojno razišče in presodi, kakšna je v resnici ("objektivno") narava razmerij, ki so z neko določbo urejena.
Seveda se zavedam, da je presoja tega zadnjega vprašanja ("narave stvari" te denarne podpore) zelo delikatno vprašanje in da bi bilo mojemu gornjemu rezoniranju morda možno zoperstaviti tudi kakšne utemeljene pomisleke. Toda prav zaradi delikatnosti tega vprašanja in hkrati zaradi njegovega vpliva na možnosti nestrankarskih kandidatov v prihodnje (s tega gledišča bi neutemeljena diskriminiranost nestrankarskih svetnikov glede denarne podpore v določenih konkretnih razmerah utegnila prerasti celo v kršitev enakosti njihovih možnosti za izvolitev - Chancengleichheit, torej v kršitev enakosti pasivne volilne pravice) bi bilo tudi glede tega pomembnega vprašanja pobudo treba sprejeti in po temeljitejši presoji vseh relevantnih ustavnopravnih vprašanj meritorno odločiti.
[1] Več o pojmu "posebnega, nujnega razloga" glej v mojem ločenem mnenju v zadevi "nacionalne liste" (U-I-106/95).
[2] H. Meyer v Isensee/Kirchhof: Handbuch des Staatsrechts, Band II, Muller, Heidelberg 1987, str. 291-293.
[3] Ne gre torej za diskriminacijo po prvem odstavku, kjer gre za strožjo prepoved diskriminacije po katerikoli osebni okoliščini, ampak za neenakost pred zakonom po drugem odstavku 14. člena.
Test protiustavnosti je po drugem odstavku seveda bistveno milejši kot po prvem odstavku - glej nemško lit. in jud. (3. člen nemškega GG ima našemu 14. členu analogna odstavka, le v obrnjenem vrstnem redu, vmes pa še odstavek: "Moški in ženske so enakopravni.").
[4] Poseg v ustavno pravico je dopusten le, če je v skladu z načelom sorazmernosti in njegovo tropjno zahtevo po primernosti, nujnosti (neizbežnosti) in sorazmernosti (v ožjem smislu) - več o tem glej v mojih ločenih mnenjih v zadevah U-I-106/95 in U-I- 309/94.
[5] BVerfGE 48, 227 (237) in 51, 1 (26 f); podrobneje o tem Bleckmann: Staatsrecht II - Die Grundrechte, Heymanns, Koln 1989, str. 527 Nemška judikatura je tu ustaljena. Prikaz povzemam po Bleckmannu: "Polje proste presoje zakonodajalca ni neomejeno. Skrajne (zunanje) meje tega polja proste presoje (oz. oblikovanja - Gestaltungsspielraum ) so presežene, če ob upoštevanju pravičnosti (unter steter Ausrichtung am Gerechtigkeitsgedanken ) ni več možno najti stvarnih, razumnih ali očitnih (jasnih - einleuchtende ) razlogov za razlikovanje. ... Pojmi "stvarno", "razumno" in "očitno" so pri tem načeloma zamenljivi, pomenijo v glavnem eno in isto.Zvezno ustavno sodišče navaja kar vse tri izraze hkrati zato, ker jih pobliže ni mogoče definirati in se tako z uporabo vseh treh jasneje zajame tisto, kar je bilo mišljeno. ... Po pojmovanju Zveznega ustavnega sodišča mora obstajati neka "notranja zveza" med razlogom razlikovanja in (sporno) ureditvijo. Pod tem je treba razumeti to, da mora biti razumno in očitno, da je bil ta razlog (za razlikovanje) uporabljen prav za to razlikovanje. ... treba je upoštevati zakonitosti stvari same (in der Sache selbst ligenden Gesetzlichkeiten ). Stvarnost mora torej izhajati iz posebnosti razmerij, ki se urejajo." BVerfGE 17, 122: "Tudi način razlikovanja ne sme biti stvari tuj (sachfremd ). To pomeni, da mora biti možno iz razmerij, ki se urejajo, izpeljati prav za njih stvarno utemeljen razlog." (131) "Kaj je stvarno utemeljeno, kaj pa stvari tuje in zato samovoljno - tega ni mogoče določiti abstraktno in splošno, ampak vedno le glede na posebnosti konkretnih razmerij, ki se urejajo." (130) BVerfGE 18, 38 (46): "Načelo enakosti prepoveduje, da bi neenako obravnavali tisto, kar je v bistvu enako; kršeno je, če za zakonsko razlikovanje ni mogoče najti razumnega, iz narave stvari izhajajočega ali sicer stvarno očitnega /utemeljenega/ razloga in če je torej - ob gledanju, usmerjenem v misel o pravičnosti - ureditev treba označiti kot samovoljno."
Branko Gradišnik, Ljubljana
OdlUS V, 22