Source: http://sbirka.nssoud.cz/cz/rozhlasove-a-televizni-vysilani-odvolani-generalniho-reditele-rizeni-pred-soudem-kompetencni-vyluka.p2571.html
Timestamp: 2020-01-25 06:05:50+00:00
Document Index: 9850982

Matched Legal Cases: ['§ 8', '§ 9', 'zákona č. 484', 'zákona č. 192', '§ 9', 'soud ', 'soud ', '§ 4', 'soud ', 'čl. 36', 'soud ', '§ 11', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 4', '§ 7', 'soud ', '§ 110', 'soud\n', 'soud ', '§ 4', '§ 2', '§ 4', '§ 7', 'soud ', '§ 9', 'soud ', '§ 1', '§ 2', '§ 4', '§ 5', '§ 5', '§ 7', '§ 7', '§ 8', '§ 8', '§ 9', '§ 5', '§ 9', '§ 2', '§ 3', 'soud ', '§ 4', '§ 4', 'zákona č. 231', '§ 8', '§ 4', 'soud ', '§ 1', 'soud ', 'soud ', 'ÚS 182/05 ', '§ 8', '§ 9', '§ 8', '§ 9', '§ 9', '§ 73', '§ 73', '§ 9', '§ 8', 'soud ', '§ 80', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'čl. 36', 'soud ', 'soud ', 'soud ']

Rozhlasové a televizní vysílání: odvolání generálního ... | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
Rozhlasové a televizní vysílání: odvolání generálního ředitele; Řízení před soudem: kompetenční výluka
Rozhlasové a televizní vysílání: odvolání generálního ředitele Řízení před soudem: kompetenční výluka
k § 8 odst. 1 písm. a) a § 9 odst. 6 zákona č. 484/1991 Sb., o Českém rozhlasu, ve znění zákona č. 192/2002 Sb.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 3. 2011, čj. 1 As 102/2010-80)
č. 1717/2008 Sb. NSS a č. 1764/2009 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 79/2006 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 182/05), č. 90/2007 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 120/06) a č. 155/2008 Sb. ÚS (sp. zn. Pl. ÚS 11/08).
Ing. Václav Kasík proti Radě Českého rozhlasu o odvolání z funkce generálního ředitele, o kasační stížnosti žalobce.
Na mimořádném zasedání dne 22. 7. 2009 odvolala žalovaná žalobce z funkce generálního ředitele Českého rozhlasu podle § 9 odst. 6 zákona o Českém rozhlasu. Důvodem pro odvolání z funkce byla skutečnost, že přestal splňovat předpoklady pro výkon funkce stanovené zákonem o Českém rozhlasu.
Proti rozhodnutí žalované podal žalobce žalobu u Městského soudu v Praze, který ji rozsudkem ze dne 15. 4. 2010 zamítl (výrok I). Současně odmítl návrh žalobce, aby soud žalované přikázal potvrdit, že žalobce nebyl rozhodnutím ze dne 22. 7. 2009 platně odvolán z funkce generálního ředitele Českého rozhlasu (výrok II). V odůvodnění se městský soud zabýval nejprve posouzením pravomoci správních soudů rozhodovat o podané žalobě, přičemž dospěl k závěru, že na žalovanou je možné nahlížet ve smyslu § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. jako na jiný orgán rozhodující o právech a povinnostech.
Městský soud v rámci úvah o předmětu daného řízení vycházel především z čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod. Konstatoval, že proti odvolání z vedoucí funkce postupem podle pracovního práva obrana neexistuje; je možné dovolávat se toliko neplatnosti skončení pracovního poměru. Ve vztahu k Českému rozhlasu městský soud konstatoval, že zvláštní zákonná úprava vyděluje Český rozhlas z okruhu poskytovatelů služeb a zakládá mu jedinečné postavení, především pak povinnost plnit úkoly veřejné služby (§ 11 zákona o Českém rozhlasu). Z těchto důvodů městský soud dovodil, že popsaná jedinečnost legitimuje i případnou odchylnou právní úpravu jak orgánů této právnické osoby, tak rovněž práv a povinností jejích vedoucích pracovníků.
Městský soud dále uvedl, že Český rozhlas je právnickou osobou s převažujícími prvky veřejnoprávní instituce. Postavení generálního ředitele, jakožto statutárního orgánu této instituce, sice neznamená podíl na výkonu veřejné moci, nicméně povaha této funkce a odpovědnost z ní plynoucí představují poslání spočívající v řádném poskytování veřejné služby v oblasti rozhlasového vysílání; v tomto smyslu jde o veřejnou funkci. Městský soud rovněž zdůraznil, že žalovaná není součástí struktury Českého rozhlasu; její členové jsou voleni Poslaneckou sněmovnou. Vystupuje tak ve vztahu ke generálnímu řediteli jako orgán stojící vně struktury, v čemž spočívá její vrchnostenské postavení. Městský soud konstatoval, že zákon sice nezakládá nárok na zastávání funkce generálního ředitele, nicméně odvoláním z této funkce může být zasaženo jeho veřejné subjektivní právo, pakliže k jeho odvolání vedly jiné než zákonem uvedené důvody. Žalovanou je tak možné podle městského soudu považovat za jiný orgán rozhodující o právech a povinnostech ve smyslu § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s., proto její rozhodnutí o odvolání generálního ředitele podléhá přezkoumání soudem ve správním soudnictví.
Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti polemizovala se závěrem městského soudu, že je jiným orgánem, jemuž bylo svěřeno rozhodování v oblasti veřejné správy, a že se její rozhodování řídí správním řádem. Žalovaná sice není součástí struktury Českého rozhlasu, uplatňuje právo veřejnosti na jeho kontrolu a členové jsou voleni Poslaneckou sněmovnou. Nicméně ani dozorčí rady obchodních společností nejsou součástí struktury dané společnosti, členové dozorčí rady zpravidla nebývají zaměstnanci obchodní společnosti a jsou voleni valnou hromadou, tedy akcionáři stojícími vně obchodní společnosti. Zákon o Českém rozhlasu nedává odpověď na otázku, zda žalovaná má povahu orgánu veřejné správy a zda se na její rozhodování vztahuje správní řád. Z § 7 zákona upravujícího procesní pravidla činnosti žalované se pak lze domnívat, že zákonodárce nezamýšlel podřídit činnost žalované správnímu řádu. Usnesení žalované o odvolání generálního ředitele by tak mělo být považováno za akt řízení (faktický úkon), jímž se vytvářejí předpoklady pro to, aby na jejich základě mohl být pracovněprávní úkon učiněn.
[20] Prvně Nejvyšší správní soud, obdobně jako Městský soud v Praze, posuzoval, zda projednávaná věc spadá do pravomoci soudů ve správním soudnictví. Pokud by tomu tak nebylo, byl by dán důvod pro zrušení napadeného rozsudku městského soudu a současně pro odmítnutí žaloby podle § 110 odst. 1 s. ř. s., podle něhož „
jestliže již v řízení před krajským soudem byly důvody pro zastavení řízení, odmítnutí návrhu nebo postoupení věci, rozhodne o tom současně se zrušením rozhodnutí krajského soudu Nejvyšší správní soud
“ (věta prvá za středníkem). (...)
[23] Nejvyšší správní soud předesílá, že rozsah přezkumné pravomoci soudů ve správním soudnictví je na zákonné úrovni vymezen soudním řádem správním, konkrétně v § 4 ve spojení s § 2 s. ř. s. Pro soudní přezkum aktů správních orgánů pak podle ustálené judikatury zdejšího soudu musí být kumulativně splněny tyto tři podmínky: (1) jde o orgán moci výkonné [či jiný typ orgánu uvedený v § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.]; (2) tento orgán rozhoduje o právech a povinnostech fyzických a právnických osob; (3) rozhodování se děje v oblasti veřejné správy (srov. rozsudek NSS ze dne 21. 5. 2008, čj. 4 Ans 9/2007-197, č. 1717/2008 Sb. NSS). Naproti tomu pravomoc civilních soudů je specifikována v § 7 odst. 1 o. s. ř., podle něhož v občanském soudním řízení soudy projednávají a rozhodují spory a jiné právní věci, které vyplývají z občanskoprávních, pracovních, rodinných a obchodních vztahů, pokud je podle zákona neprojednávají a nerozhodují o nich jiné orgány (obdobně srov. rozsudek NSS ze dne 12. 11. 2009, čj. 1 As 9/2009-86).
[24] Naplnění shora uvedených podmínek posuzoval Nejvyšší správní soud v projednávaném případě ve vztahu k postavení žalované při odvolávání generálního ředitele podle § 9 odst. 6 zákona o Českém rozhlasu. V této souvislosti Nejvyšší správní soud zohlednil postavení žalované, její působnost, úlohu a funkci, zkoumal rovněž pozici generálního ředitele Českého rozhlasu, způsob jeho ustavování do funkce, resp. jeho odvolávání, jakož i způsob zajišťování chodu Českého rozhlasu a naplňování jeho poslání.
[25] Český rozhlas je podle § 1 zákona o Českém rozhlasu právnickou osobou, která hospodaří s vlastním majetkem, přičemž stát neodpovídá za závazky Českého rozhlasu a Český rozhlas neodpovídá za závazky státu. Poskytuje veřejnou službu v oblasti rozhlasového vysílání tvorbou a šířením rozhlasových programů, popřípadě dalšího multimediálního obsahu a doplňkových služeb na celém území České republiky a do zahraničí (§ 2 odst. 1 citovaného zákona).
[26] Žalovaná je orgánem, jímž se uplatňuje právo veřejnosti na kontrolu činnosti Českého rozhlasu. Má devět členů, kteří jsou voleni na funkční období 6 let Poslaneckou sněmovnou Parlamentu České republiky tak, aby v ní byly zastoupeny významné regionální, politické, sociální a kulturní názorové proudy; členství je veřejnou funkcí (§ 4 citovaného zákona). Důležitou skutečností je neslučitelnost členství s funkcemi vymezenými v § 5 odst. 1 citovaného zákona; členové žalované nesmí rovněž zastávat žádné funkce v politických stranách a hnutích, případně působit v pracovněprávním nebo jiném obdobném vztahu k Českému rozhlasu (§ 5 odst. 2 a 3 uvedeného zákona). Ze své činnosti je žalovaná odpovědna Poslanecké sněmovně. Z § 7 odst. 1 téhož zákona vyplývá, že se činnost žalované řídí jednacím řádem, který žalovaná přijme do třiceti dnů od začátku funkčního období. Rozhodnutí přijímá žalovaná nadpoloviční většinou hlasů všech svých členů, s výjimkou rozhodnutí o jmenování a odvolání generálního ředitele Českého rozhlasu, k němuž je zapotřebí alespoň 6 hlasů členů žalované (§ 7 odst. 2 citovaného zákona). Jednání žalované je veřejné.
[27] Podle třetího odstavce § 8 uvedeného zákona nesmějí žalovaná ani její členové přímo zasahovat do tvorby a vysílání rozhlasových pořadů. Působnost žalované pak upravuje § 8 odst. 1 tohoto zákona o Českém rozhlasu, podle něhož je žalovaná oprávněna:
a) jmenovat a odvolávat generálního ředitele a na jeho návrh ředitele rozhlasových studií Českého rozhlasu (dále jen
rozhlasová studia‘); rozhodnutí o odvolání generálního ředitele musí být písemně odůvodněno a nejpozději do 7 dnů ode dne jeho doručení generálnímu řediteli uveřejněno Radou způsobem umožňujícím dálkový přístup,
d) předkládat Poslanecké sněmovně ke schválení
Českého rozhlasu, který stanoví zásady naplňování veřejné služby v oblasti rozhlasového vysílání; porušení Kodexu Českého rozhlasu je kvalifikováno jako porušení pracovní kázně podle zvláštního zákona,
j) určovat mzdu generálního ředitele
[28] Generální ředitel je statutárním orgánem Českého rozhlasu. Ze své činnosti je odpovědný žalované. Vztahují se na něj ustanovení zákoníku práce, nestanoví-li zákon o Českém rozhlasu jinak (§ 9 odst. 3 tohoto zákona). Na základě výsledků výběrového řízení je generální ředitel jmenován do funkce žalovanou na funkční období 6 let. Funkce generálního ředitele je neslučitelná s členstvím v žalované a platí pro ni obdobně předpoklady podle § 5 citovaného zákona. Důvody pro odvolání generálního ředitele z funkce jsou zakotveny v § 9 odst. 6 uvedeného zákona, který rozlišuje důvody
, kdy odvolání ředitele je na úvaze žalované [zejména neplní-li Český rozhlas opakovaně úkoly veřejné služby v oblasti rozhlasového vysílání podle tohoto zákona (§ 2 a § 3) nebo povinnosti vyplývající ze zvláštních právních předpisů nebo nenaplňuje-li svými programy zásady Kodexu Českého rozhlasu], a
, kdy žalovaná generálního ředitele odvolá v případě, že poruší své povinnosti stanovené zákonem nebo Statutem Českého rozhlasu anebo přestane-li splňovat předpoklady pro výkon funkce stanovené tímto zákonem.
[29] Nejvyšší správní soud tedy posuzoval, zda lze na žalovanou nahlížet jako na správní orgán ve smyslu § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s., jímž je i jiný orgán rozhodující o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy. Jednotná a ustálená definice veřejné správy neexistuje s ohledem na nemožnost komplexně postihnout tak složitý jev, jakým je správa. Podle odborné literatury bývá rozlišována správa soukromá a správa veřejná podle hlediska zájmového, tedy zda se jedná o činnost sledující cíle soukromé nebo veřejné. Veřejná správa je charakterizována tím, že je vykonávána ve veřejném zájmu, zatímco správa soukromá v zájmu soukromém. Rozlišení obou druhů správy spočívá i v tom, že veřejná správa je, na rozdíl od správy soukromé, více vázána právem. Soukromá správa je často spojována s hospodářskou aktivitou fyzických nebo právnických osob nebo zaměňována s managementem, na rozdíl od správy veřejné jako činnosti převážně vrchnostenské. U veřejné správy se rozlišuje i její právní forma, tedy zohledňuje se, kdy veřejná správa používá formy veřejného práva (vrchnostenská správa) a kdy formy soukromého práva (správa fiskální). Dnes se o fiskální správě mluví tehdy, jestliže stát nevstupuje do právních vztahů vrchnostensky, ale z pozice rovného partnera typicky ve věcech finančních a státního majetku. V oblasti správního práva se dále z teoretických i praktických důvodů rozlišují pojmy subjekt veřejné správy a vykonavatel veřejné správy (nositel veřejné správy), tj. ten, kdo jménem subjektu jako nositele veřejné správy jedná. Subjektem veřejné správy pak může být stát, veřejnoprávní
, veřejný ústav a veřejný podnik, případně fyzické a právnické osoby soukromého práva. (srov. Hendrych, D. a kol.
. 7. vyd. Praha: C. H. Beck, 2009, s. 6–14 a 103–104).
[30] Český rozhlas je právnickou osobou se specifickým posláním, jímž je zajištění veřejné služby v oblasti rozhlasového vysílání. Podle doktríny představuje Český rozhlas samostatný veřejný ústav (srov. Hendrych, D.
Správní věda – Teorie veřejné správy
. 2. vyd. Praha: ASPI, 2007, s. 136). Veřejným ústavem pak rozumíme souhrn věcných a osobních prostředků, s nimiž disponuje subjekt veřejné správy za účelem trvalé služby zvláštnímu veřejnému účelu. Pro veřejný ústav je charakteristický vztah k osobám, které jeho služeb užívají; skutečnost, zda jde o právní vztah soukromoprávní nebo veřejnoprávní, nemá vliv na
ústavu jako veřejnoprávní instituce. Odborná literatura dále rozlišuje veřejné ústavy samostatné a nesamostatné. Samostatné ústavy mohou být zřizovány jen zákonem nebo právním aktem na základě zákona, a stávají se tak právnickými osobami veřejného práva. Jinak je tomu u nesamostatných veřejných ústavů, u nichž je jejich zřízení vnitřní záležitostí subjektu veřejné správy a předmětem jeho interního opatření (srov. Hendrych, D. a kol.
. 3. vyd. Praha: C. H. Beck, 2009). Jak již bylo popsáno výše, jedním z pojmových znaků veřejného ústavu je ten, že zpravidla má uživatele, kteří jeho služeb užívají. Významným hlediskem je tzv. nárokový
) občana na užívání ústavu (každý, kdo splní podmínky pro použití ústavu, je k jeho použití připuštěn) a jemu odpovídající právo na spravedlivý podíl na službách poskytovaných státem (srov. Beran, K.
. Praha: Linde, 2006. s. 96).
[31] Smysl specifického postavení veřejných ústavů spočívá ve snaze státu o zefektivnění výkonu veřejných úkolů. Kontrola veřejných ústavů se bude mnohem více vztahovat na dosažený výsledek než na způsob, jakým k výsledku daný subjekt dospěl. Veřejný ústav tedy představuje právní formu umožňující řízení podle výsledků s tím, že je zřizovateli (státu) ponechána možnost zasáhnout v okamžiku, kdy je výsledků dosahováno neadekvátními prostředky. Popsaný způsob řízení má opodstatnění tam, kde nezáleží pouze na výsledku, ale především na způsobu, jakým má být výsledku dosaženo. Posláním Českého rozhlasu je poskytovat veřejnou službu v oblasti rozhlasového vysílání a současně dosáhnout vyrovnaného či dokonce ziskového hospodaření. Tohoto výsledku (vyrovnaný, resp. ziskový rozpočet) lze dosáhnout například snížením počtu rozhlasových studií či zeštíhlením sítě vlastních zpravodajů Českého rozhlasu. Český rozhlas by tak sice dosáhl zisku, může však být narušen nárokový
občana na poskytování nezávislého rozhlasového vysílání na určité úrovni. Forma veřejného ústavu umožňuje zasáhnout již v procesu poskytování těchto služeb. Naopak pokud by služby poskytovala soukromá právnická osoba, bylo by ze zákona nepřípustné zasahovat do vedení jejího statutárního orgánu, neboť pro statutární orgány soukromých osob platí základní požadavek postupovat v souladu s péčí řádného hospodáře, což lze chápat jako snahu o obchodní řízení společnosti za účelem dosažení zisku. Pro služby poskytované veřejným ústavem tedy platí, že uživatelé mají na užívání, resp. na určitý standard poskytování těchto služeb právní nárok; přitom je ústav podřízen svému zřizovateli (srov. Beran, K.
. Praha: Linde, 2006, s. 102–103).
[32] Český rozhlas tedy má formu veřejného ústavu, neboť je právnickou osobou plnící specifický účel – zajišťuje veřejnou službu v oblasti rozhlasového vysílání. Žalovaná je orgánem veřejného ústavu, nicméně není vykonavatelem veřejné správy, neboť jí zákon nesvěřuje rozhodování v oblasti veřejné správy (jako např. Radě pro rozhlasové a televizní vysílání, která je podle § 4 odst. 2 zákona č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání, správním úřadem, který „
vykonává státní správu v oblasti rozhlasového a televizního vysílání, převzatého vysílání a v oblasti audiovizuálních mediálních služeb na vyžádání poskytovaných podle jiného právního předpisu, a dohlíží na zachovávání a rozvoj plurality programové nabídky a informací v oblasti rozhlasového a televizního vysílání a převzatého vysílání, dbá na jeho obsahovou nezávislost a plní další úkoly stanovené tímto zákonem a zvláštními právními předpisy
“). Z působnosti žalované popsané v § 8 odst. 1 zákona je zřejmé, že není oprávněna rozhodovat vrchnostensky v oblasti veřejné správy. Jejím posláním je uplatňovat právo veřejnosti na kontrolu nezávislosti a řádné činnosti Českého rozhlasu (§ 4 odst. 1 zákona).
[33] Žalovaná je tedy orgánem veřejného ústavu (Český rozhlas) a sleduje ve své činnosti zájem veřejný (právo veřejnosti na kontrolu), nicméně činí tak prostředky práva soukromého, a to především pracovněprávními úkony (jmenování a odvolávání generálního ředitele, určování jeho mzdy), podílí se rovněž na ekonomickém řízení Českého rozhlasu (schvalování rozpočtu, Statutu, schvalování dlouhodobých plánů rozvoje apod.).
[34] Ve svých dalších úvahách Nejvyšší správní soud zohlednil také specifika Českého rozhlasu jakožto veřejného ústavu. Český rozhlas byl zřízen zvláštním zákonem (zákonem o Českém rozhlasu) za účelem poskytování veřejné služby spočívající v nezávislém rozhlasovém vysílání. Právní forma veřejného ústavu byla zvolena především proto, aby bylo možné specifickým způsobem dohlížet na plnění zmiňovaného poslání Českého rozhlasu. Nebylo tedy žádoucí, aby byl Český rozhlas typickou právnickou osobou soukromého práva, proto zákonodárce v zákoně o Českém rozhlasu stanovil specifickou vnitřní organizační strukturu tohoto veřejného ústavu: vnitřní orgány Českého rozhlasu jsou odlišné od orgánů obchodních společností, mají odlišné pravomoci. Jsou např. stanoveny určité podmínky pro funkci generálního ředitele, zákonem vymezené důvody pro jeho odvolání aj. Kontrola řádného výkonu veřejné služby a naplnění poslání Českého rozhlasu náleží žalované. Ta představuje jednak orgán kontroly Českého rozhlasu a jednak se v určitém rozsahu podílí na řízení tohoto veřejnoprávního média. Specifický způsob instalace žalované (volba jejích členů Poslaneckou sněmovnou) má zabezpečit řádnou kontrolu činnosti Českého rozhlasu a rovněž nezávislost jeho řízení. Stát samotný není oprávněn dohlížet na činnost Českého rozhlasu ani ho jiným způsobem kontrolovat, neboť Český rozhlas je samostatným veřejným ústavem, odděleným od státu (§ 1 odst. 3 citovaného zákona); to ostatně souvisí rovněž s požadavkem nezávislého poskytování rozhlasového vysílání. Zákonodárce tedy v zákoně o Českém rozhlasu nastavil specifický způsob řízení a chodu této právnické osoby. Samotná skutečnost, že žalovaná vykonává kontrolu veřejnosti a podílí se do určité míry na řízení Českého rozhlasu, však nemůže bez dalšího znamenat, že je nadána vrchnostenskými pravomocemi. Proto je nutné sledovat skutečnou povahu jejích jednotlivých oprávnění.
[35] Konkrétně k pravomoci žalované odvolat generálního ředitele Nejvyšší správní soud konstatuje, že tento úkon představuje akt řízení Českého rozhlasu; je tedy úkonem pracovněprávním. V právních vztazích mezi žalovanou a generálním ředitelem vznikajících při jeho jmenování, resp. odvolávání se kromě prvků soukromoprávních objevují rovněž prvky veřejnoprávní (např. generální ředitel jako statutární orgán nezávislého veřejnoprávního média); tato skutečnost však sama o sobě nemůže mít za následek popření názoru, že daný právní vztah je vztahem pracovněprávním. V tomto ohledu lze odkázat na nález Ústavního soudu ze dne 6. 4. 2006, sp. zn. I. ÚS 182/05, N 79/41 SbNU 39, v němž Ústavní soud podotkl, že „
samo pracovní právo je považováno odbornou naukou za právní odvětví, které zahrnuje část práva soukromého i část práva veřejného, a je tak odvětvím na jejich pomezí
Pracovněprávní vztahy jsou tak založeny na vzájemném prolnutí soukromoprávních a veřejnoprávních aspektů; nelze ovšem jednoznačně tvrdit, že se jedná pouze o vztahy soukromoprávní.
Na druhé straně pouze z existence určitých veřejnoprávních prvků v právních vztazích, které jsou předmětem hodnocení, zda je lze považovat za pracovněprávní či nikoli, nelze dovozovat, že dotyčné vztahy pracovněprávními nejsou.
[36] Ze shora citovaných pravomocí Rady nevyplývá, že by vykonávala veřejnou moc či vrchnostenskou veřejnou správu (podle shora citovaného nálezu Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 182/05 je veřejnou mocí „
taková moc, která autoritativně rozhoduje o právech a povinnostech subjektů, přičemž subjekt, o jehož právech a povinnostech orgán veřejné moci rozhoduje, není v rovném postavení s tímto orgánem a obsah rozhodnutí na vůli tohoto subjektu nezávisí
“). Zákon o Českém rozhlasu tedy žalované nesvěřuje pravomoc rozhodovat o právech a povinnostech nepodřízených subjektů. Žalovaná reprezentuje právo veřejnosti na kontrolu činnosti Českého rozhlasu, přičemž z jejích pravomocí lze dovodit, že v rámci popsané kontroly činí žalovaná úkony pracovněprávní (ve vztahu k řediteli), vykonává dohled na plnění úkonů veřejné služby v oblasti rozhlasového vysílání, kontroluje chod Českého rozhlasu apod., nevykonává však vrchnostenskou správu. Oprávnění žalované spolupodílet se na řízení záležitostí Českého rozhlasu (schvalování rozpočtu, schvalování návrhů generálního ředitele na zřizování a zrušení rozhlasových studií, schvalování dlouhodobých plánů programového, technického a ekonomického rozvoje apod.) souvisí s výkonem práva veřejnosti na kontrolu činnosti, hospodaření a kvality výstupů Českého rozhlasu.
[37] Důležité je zohlednit rovněž charakter vzájemných vztahů mezi žalovanou a generálním ředitelem Českého rozhlasu. Žalovaná, kromě toho, že generálního ředitele jmenuje a odvolává, schvaluje návrh ředitele na zřizování a rušení rozhlasových studií [§ 8 odst. 1 písm. e) zákona o Českém rozhlasu], uděluje generálnímu řediteli souhlas ke zcizení a zatížení nemovitostí na dobu delší než 3 měsíce (§ 9 odst. 7 citovaného zákona), určuje mzdu generálního ředitele [§ 8 odst. 1 písm. j) tohoto zákona] nebo s ním projednává jmenování a odvolání vedoucích zaměstnanců Českého rozhlasu, stanoví-li tak Statut (§ 9 odst. 9 téhož zákona). Současně platí, že generální ředitel je žalované odpovědný ze své činnosti (§ 9 odst. 2 citovaného zákona). Lze uzavřít, že popsané vztahy žalované a generálního ředitele Českého rozhlasu se blíží spíše pracovněprávním vztahům nadřízenosti a podřízenosti nežli správněprávním vrchnostenským vztahům, což se projevuje mj. v určování mzdy generálního ředitele žalovanou. Rozhodování žalované o jmenování, resp. odvolání generálního ředitele proto představuje interní akt řízení v rámci jednoho právního subjektu – Českého rozhlasu, nikoli rozhodování veřejné moci (správního orgánu) „
“ o určitém veřejném subjektivním právu třetí osoby. Byť žalovaná není typickým vnitřním orgánem Českého rozhlasu, je součástí jeho vnitřní organizace (k tomu přiměřeně srov. Bartoň, M.; Dienstbier, F. Může rektor vysoké školy odmítnout jmenovat děkana fakulty? Úvaha k právní povaze jmenovacích aktů rektorů vysokých škol.
, 2009, č. 9).
[38] Z citovaných ustanovení zákona o Českém rozhlasu vyplývá, že shora uvedené tři podmínky pro přezkum ve správním soudnictví nejsou kumulativně splněny: žalovaná sice je orgánem veřejného ústavu, bylo by možné konstatovat, že rozhoduje o právech a povinnostech fyzické osoby (generálního ředitele), resp. že svým rozhodnutím zasáhla její právní sféru (k tomu blíže srov. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 21. 10. 2008, čj. 8 As 47/2005-86, č. 1764/2009 Sb. NSS); nicméně popsané rozhodování o odvolání generálního ředitele se neděje v oblasti veřejné správy – je úkonem pracovněprávním.
[39] Pro jmenování a odvolávání generálního ředitele se podpůrně použije zákoník práce, nestanoví-li zákon o Českém rozhlasu jinak. Právní úprava odvolání z vedoucího pracovního místa je obsažena v § 73 zákoníku práce. Podle § 73 odst. 5 „[o]
dvolání nebo vzdání se pracovního místa vedoucího zaměstnance musí být písemné a doručeno druhému účastníku, jinak je neplatné. Výkon práce na pracovním místě vedoucího zaměstnance končí dnem následujícím po doručení odvolání nebo vzdání se tohoto místa, nebyl-li v odvolání nebo vzdání se místa uveden den pozdější.
“ Výkon práce na pracovním místě vedoucího zaměstnance končí dnem následujícím po doručení odvolání nebo vzdání se tohoto místa, nebyl-li v odvolání nebo vzdání se místa uveden den pozdější. Úprava jmenování a odvolání generálního ředitele obsažená v zákoně o Českém rozhlasu je tedy úpravou speciální ve vztahu k zákoníku práce. Tato úprava výslovně stanoví, z jakých důvodů může být generální ředitel odvolán (§ 9 odst. 6 zákona o Českém rozhlasu). Zákon o Českém rozhlasu rovněž uvádí, že rozhodnutí o odvolání generálního ředitele musí být písemně odůvodněno a nejpozději do 7 dnů ode dne jeho doručení generálnímu řediteli uveřejněno žalovanou způsobem umožňujícím dálkový přístup [§ 8 odst. 1 písm. a) citovaného zákona]. Pokud by tedy odvolání generálního ředitele těmto zákonem stanoveným podmínkám nevyhovovalo, bude neplatné. Neplatnost odvolání může svým rozhodnutím určit soud v občanském soudním řízení, je-li na tom naléhavý právní zájem [§ 80 písm. c) o. s. ř.]. Pokud by soud dospěl k závěru, že odvolání z vedoucího pracovního místa bylo učiněno, aniž byly naplněny důvody pro odvolání stanovené ve zvláštním předpisu, bylo by neplatné nejen odvolání z pracovního místa, ale nepochybně i výpověď z pracovního poměru, pokud by se výpovědní důvod opíral o odvolání (Bělina, M.
. 2. vyd. Praha: C. H. Beck, 2010, s. 146 a 309–315).
[40] Tento závěr lze podpořit rovněž odkazem na judikaturu civilních soudů. Nejvyšší soud v řízení o žalobě neúspěšného kandidáta na funkci generálního ředitele České televize směřující proti usnesením Rady České televize vydaným v průběhu výběrového řízení na pozici generálního ředitele konstatoval, že podmínkou pravomoci soudu v občanském soudním řízení je, „
aby uplatněný nárok byl podle své povahy nárokem vyplývajícím z občanskoprávních, pracovních, rodinných, družstevních či obchodních vztahů.
V daném případě je tedy předmětem řízení věc vyplývající ze vztahu mezi občanem (uchazečem o zaměstnání) a právnickou osobou (potenciálním zaměstnavatelem). Účastníci tohoto vztahu jsou navzájem v rovném postavení odvozeném z určujících zájmů stejného typu (směřujících ke vzniku pracovního poměru) a stejné strukturální úrovně, kdy žádný z účastníků nevystupuje vůči druhému jako nositel veřejné svrchované moci, a tím jako silnější subjekt, který je právně způsobilý autoritativně (pod správním donucením) rozhodovat o jeho právech a povinnostech
“ (usnesení Nejvyššího soudu ze dne 1. 12. 2004, sp. zn. 21 Cdo 1860/2003).
[41] Jak již bylo shora uvedeno, zákon o Českém rozhlasu stanoví důvody pro odvolání generálního ředitele, jejichž naplnění pak k žalobě proti nezákonnému odvolání z funkce, případně k žalobě na neplatnost rozvázání pracovního poměru přezkoumávají obecné soudy. Stěžovatel se tak proti odvolání z funkce generálního ředitele může bránit civilní žalobou (k tomu přiměřeně srov. usnesení Městského soudu v Praze ze dne 15. 8. 2006, čj. 5 Ca 139/2006-80, č. 1007/2007 Sb. NSS, a usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 21. 2. 2007, čj. 15 Ca 50/2006-25, č. 1175/2007 Sb. NSS).
[42] K argumentaci městského soudu zdejší soud uvádí, že není pravdou, že by odmítnutím přezkumu rozhodnutí o odvolání generálního ředitele Českého rozhlasu správními soudy, byl stěžovatel zbaven práva na soudní ochranu zakotveného v čl. 36 Listiny. Stěžovatel má možnost obrany proti nezákonnému odvolání z funkce v rámci občanského soudního řízení prostřednictvím žaloby na určení neplatnosti odvolání z funkce, případně žaloby na neplatné rozvázání pracovního poměru.
[43] Z judikatury Nejvyššího soudu vyplývá, že civilní soudy v řízení o určení neplatnosti odvolání z funkce posuzují, zda zákonem stanovené důvody pro odvolání byly v daném případě skutečně dány [srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 1. 6. 2005, sp. zn. 21 Cdo 1407/2004, Soudní
č. 1/2005: „
Důvody, pro které jedině lze člena výkonného výboru Fondu národního majetku odvolat z funkce před uplynutím jeho funkčního období
představují hmotněprávní podmínku platnosti tohoto jednostranného právního úkonu. Neuvedení těchto důvodů v písemném vyhotovení odvolání z funkce nečiní samo o sobě tento projev vůle neplatným; jestliže je však platnost odvolání z funkce napadena v občanském soudním řízení, je zaměstnavatel povinen skutkově prokázat, že důvodem odvolání člena výkonného výboru Fondu národního majetku z funkce byla skutečnost, že porušoval své povinnosti nebo že nebyl schopen řádně vykonávat svou funkci
“]. Na tomto místě lze zdůraznit, že podle Nejvyššího správního soudu v tomto konkrétním případě poskytuje civilní soudnictví vyšší stupeň ochrany než správní soudnictví, neboť v rámci dokazování obecné soudy zjišťují, zda byly skutečně dány zákonem stanovené důvody pro odvolání z funkce. Naopak v případě připuštění soudního přezkumu ve správním soudnictví by soudy mohly posuzovat toliko skutečnost, zda uvážení žalované o odvolání generálního ředitele nevybočilo ze zákonem stanovených mezí, případně zda její úsudek byl učiněn na základě logického uvažování. Naplnění konkrétních důvodů pro odvolání, případně jejich správnost by však soudy ve správním soudnictví posuzovat nemohly.
[44] Nejvyššímu správnímu soudu je známa
Ústavního soudu, podle níž je z ústavněprávního hlediska nerozhodné, zda se žalobci dostane soudní ochrany „
v soustavě soudů rozhodujících v občanském soudním řízení či soudy ve správním soudnictví,
neboť rozhraničení veřejného a soukromého práva je záležitost práva jednoduchého, nikoliv základních lidských práv a svobod (hmotných či procesních). Ta mohou být stejně dobře ochráněna nebo opomíjena jak civilní, tak i správní větví českého soudnictví
“ [nález Ústavního soudu ze dne 28. 5. 2007, sp. zn. IV. ÚS 120/06, N 90/45 SbNU 317]. Obdobně se Ústavní soud vyjádřil v nálezu ze dne 23. 9. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 11/08, N 155/50 SbNU 365, v němž konstatoval, že „
Listinou garantované právo na soudní ochranu Ústavní soud vykládá materiálně, tedy v tom smyslu, že záleží na faktickém naplnění jeho obsahu, a je vedlejší, zda reálně je ochrana poskytována soudy na úseku soudnictví občanskoprávního či správního. Dobrodiní soudního přezkumu musí být nicméně zachováno.
“ I přesto vzal kasační soud v úvahu při posuzování pravomoci správních soudů přezkoumávat rozhodnutí o odvolání generálního ředitele Českého rozhlasu rovněž toto hledisko a dospěl k závěru, že v projednávaném případě ochrana práv stěžovatele poskytovaná obecnými soudy v řízení o žalobě na určení neplatnosti odvolání z funkce, případně na neplatné rozvázání pracovního poměru rozhodně není nižší než ve správním soudnictví (k tomu srov. bod [43]).
[45] Z komparativního srovnání právních úprav odvolávání generálních ředitelů veřejnoprávních médií, příp. možnosti soudního přezkumu takového odvolání v rámci států Evropské unie je zřejmá nejednotnost přístupů k této otázce napříč evropskými státy. Podle německé právní úpravy správní rada rozhlasu uzavírá s ředitelem po dobu jeho funkce služební smlouvu (
), k jejímuž přezkumu jsou příslušné obecné soudy. V Rakousku je rozhlas považován za „
samostatný ústav veřejného práva
“ (srov. rozhodnutí Rakouského ústavního soudu ze dne 27. 6. 1975, sp. zn. VfSlg 7593/1975, a ze dne 13. 12. 1975, VfSlg 7717/1975; obě dostupné na http://alex.onb.ac.at/gesetze_vgh_fs.htm), nicméně orgánům rozhlasu žádné vrchnostenské pravomoci nenáleží a vykonávání jim náležejících povinností se děje výhradně v rámci soukromoprávní autonomie (k tomu blíže srov. Beran, K.
. Praha: Linde, 2006, s. 39). Rozhodnutí o odvolání generálního ředitele ORF (
) by tak podléhalo přezkoumání obecnými soudy. Naopak ve Francii dochází k odvolání předsedy rozhlasu (
) formou dekretu prezidenta republiky po souhlasném stanovisku Nejvyšší audiovizuální rady (
) přijatém většinou jejích členů, a po veřejném stanovisku příslušných parlamentních komisí. Dekret prezidenta republiky, stejně jako souhlasné stanovisko Nejvyšší audiovizuální rady, musí být odůvodněny a jsou přezkoumatelné ve správním soudnictví. Ve Velké Británii dochází k přezkumu rozhodnutí o odvolání z funkce ředitele BBC (
) podle občanského soudního řádu (
); jedná se o rozhodnutí ve vztahu k veřejné funkci, která podléhají soudnímu přezkumu. Lze tak uzavřít, že ani v rámci států Evropské unie neexistuje jednotný model soudního přezkumu rozhodnutí o odvolání z funkce generálního ředitele veřejnoprávního média. Ve všech zmiňovaných státech je soudní přezkum rozhodnutí o odvolání generálního ředitele zajištěn, nicméně liší se náhled na povahu samotného odvolacího aktu. (...)