Source: https://vlexvenezuela.com/vid/sendra-comercio-generado-indepabis-399601782
Timestamp: 2020-06-03 12:33:09
Document Index: 39280908

Matched Legal Cases: ['artículo 21', 'artículo 82', 'artículo 85', 'artículo 86', 'artículo 24', 'artículo 17', 'artículo 12', 'artículo 125', 'artículo 7', 'artículo 7', 'artículo 125', 'artículo 11', 'artículo 39', 'artículo 49', 'artículo 81', 'Artículo 51', 'Artículo 52', 'artículo 52', 'artículo 81', 'artículo 49', 'artículo 52', 'artículo 24', 'Artículo 24', 'artículo 5', 'artículo 17', 'artículo 7', 'artículo 7', 'Artículo 21', 'artículo 15', 'artículo 102', 'artículo 102', 'artículo 12', 'artículo 12', 'artículo 7', 'artículo 125', 'artículo 7', 'artículo 49', 'artículo 49', 'Artículo 49', 'artículo 2', 'artículo 7', 'artículo 49', 'artículo 49', 'artículo 49']

Sentencia nº 01088 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 26 de Septiembre de 2012 - Jurisprudencia - VLEX 399601782
Número de Expediente: 2009-0943
Exp. Nº 2009-0943
Los abogados A.C.G. y L.A.H.O., INPREABOGADOS Nros. 45.088, 97.685 y las abogadas K.A.S. y D.V.R., INPREABOGADOS Nros. 91.707 y 130.586, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados y apoderadas judiciales de la UNIDAD SAN NICOLÁS Y F.E.M.S., C.A., inscrita en el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Estado Nueva Esparta en fecha 11 de julio de 1980, bajo el N° 27, Tomo I, mediante escrito de fecha 29 de octubre de 2009, interpusieron ante la Sala recurso contencioso administrativo de nulidad contra el silencio administrativo producido en virtud del recurso jerárquico ejercido el día 27 de marzo de 2009, ante el MINISTRO DEL PODER POPULAR PARA EL COMERCIO, contra el acto administrativo dictado el 3 de diciembre de 2008, por el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), mediante el cual decidió sancionar a la recurrente “...con multa de QUINIENTAS (500) UNIDADES TRIBUTARIAS equivalentes a la cantidad de VEINTITRÉS MIL BOLÍVARES (Bs. 23.000,00)...”. (Negritas y mayúsculas del escrito).
El 4 de noviembre de 2009, se dio cuenta en Sala y de conformidad con lo establecido en el artículo 21 de la entonces vigente Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, se ordenó oficiar al Ministerio del Poder Popular para el Comercio, solicitándole la remisión del expediente administrativo correspondiente.
Mediante comunicación de fecha 26 del mismo mes y año, la Consultoría Jurídica del mencionado Ministerio informó a este M.T. que el referido expediente ya había sido requerido al Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS).
Por diligencia de fecha 1° de diciembre de 2010, la representación judicial de la Unidad Educativa accionante consignó diligencia en la que expuso: “…solicito respetuosamente a esta Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia que se pronuncie concluyentemente en cuanto a la admisibilidad del recurso objeto de la presente causa a los fines de dar continuación a la misma…” y en escrito separado, el abogado L.A.H.O., ya identificado, dejó constancia de la sustitución del poder que le fue otorgado por la unidad educativa accionante en las abogadas A.M.M. y M.M.H., INPREABOGADO Nros. 145.900 y 145.905, respectivamente, reservándose su ejercicio.
El 7 de diciembre de 2010, se pasó el expediente al Juzgado de Sustanciación para decidir acerca de su admisibilidad y este por auto de fecha 12 de enero de 2011, admitió el recurso interpuesto cuanto ha lugar en derecho y ordenó practicar las notificaciones de ley. Asimismo, dejó establecido que una vez constaran en autos las notificaciones ordenadas se remitiría el expediente a la Sala para fijar la audiencia de juicio.
Practicadas las notificaciones ordenadas en el mencionado auto de admisión, el 22 de marzo de 2011 se pasó el expediente a la Sala.
El 29 de marzo de 2011, se dejó constancia de la incorporación a esta Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia de la Magistrada Trina Omaira Zurita, designada por la Asamblea Nacional el 7 de diciembre de 2010, quien se juramentó e incorporó como Magistrada Principal en fecha 9 de diciembre del mismo año, quedando integrada esta Sala de la siguiente manera: Presidenta: Magistrada Evelyn Marrero Ortíz, Vicepresidenta: Magistrada Yolanda Jaimes Guerrero; Magistrados Levis Ignacio Zerpa, Emiro García Rosas y Magistrada Trina Omaira Zurita; ordenándose la continuación de la causa.
Por auto de esa misma fecha, se designó ponente a la Magistrada Y.J.G. y se fijó la oportunidad para celebrar la audiencia de juicio, de conformidad con lo pautado en el artículo 82 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Llegada la oportunidad para la celebración de la audiencia de juicio, el 7 de abril de 2011, comparecieron la representación de la República, del Ministerio del Poder Popular para el Comercio y de la sociedad mercantil recurrente, quienes expusieron sus argumentos. Posteriormente, la representación judicial de la Procuraduría General de la República y de la parte actora consignaron sus escritos de pruebas.
Concluida la fase probatoria y la Sustanciación de la causa, el 22 de junio de 2011, se ordenó el pase del expediente a la Sala.
Por auto de fecha 29 de junio de 2011, se fijó un lapso de cinco (05) días de despacho para la presentación de los informes, de conformidad con lo establecido en el artículo 85 de la vigente Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
El Ministerio Público presentó su opinión mediante escrito de fecha 6 de julio de 2011.
En fechas 13 y 14 de julio de 2011, la representación de la República y la apoderada judicial de la accionante consignaron sus informes escritos.
El 14 de julio de 2011, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, también se dejó constancia de que la causa entró en estado de sentencia.
La Sala en fecha 18 de octubre de 2011, dictó auto para mejor proveer a los fines de solicitar al Ministro del Poder Popular para el Comercio la remisión del respectivo expediente administrativo relacionado con la causa.
El 22 de febrero de 2012, visto el Oficio N° 3956 del 28 de noviembre de 2011, mediante el cual se remitió el precitado auto para mejor proveer dictado por la Sala, la Directora General (E) de la Oficina de la Consultoría General del Ministerio del Poder Popular para el Comercio, remitió las copias certificadas del expediente administrativo requerido y se ordenó formar pieza separada con el mismo.
Las apoderadas y los apoderados judiciales de la Unidad Educativa accionante expusieron en su escrito recursivo:
Que inicialmente su representada prestaba servicios para la educación preescolar y primaria, bajo la denominación de “San N.d.B.” pero que, “…En la actualidad se trata de una sola persona jurídica denominada UNIDAD EDUCATIVA SAN NICOLÁS Y F.E.M.S. C.A. que a los solos efectos académicos mantiene la división en: San N.d.B. (encargada de la educación preescolar y primaria desde hace 57 años) y F.E.M.S. (encargada del bachillerato desde hace 28 años) de manera que debe quedar claro que se trata de una sola unidad educativa integral, bajo una sola administración y que funciona en un mismo lugar…”.
Agregaron, que a los efectos de sustentar lo anterior, junto con el escrito contentivo del recurso jerárquico consignaron copia de la última Acta de Asamblea General Extraordinaria de Accionistas de fecha 10 de mayo de 2007, “…en donde consta que se trata de una sola persona jurídica…” (Acompañando ahora el recurso de nulidad como anexo marcado “D”).
Señalaron que su patrocinada es una institución privada que “…cuenta con una única fuente de ingreso que es la derivada del pago de las matrículas y mensualidades que los padres y representantes que tienen a sus hijos inscritos en el plantel y que realizan todos los años (matrícula) y cada mes durante el período escolar (mensualidad)…”.
Arguyeron que “…Justamente en virtud de ello, para el período 2008-2009, la institución adquirió equipos de aire acondicionado para veinte (20) aulas que están en funcionamiento y que fueron requeridos por los estudiantes (…) como consta en el expediente administrativo…”.
Refirieron que para el mencionado período, la accionante sometió a consideración de la Sociedad de Padres y Representantes el estudio económico 2008-2009, que consta en el expediente administrativo y el aumento de la matrícula y de las mensualidades, aprobándolo finalmente, “…como se evidencia de sus firmas de aceptación que constan en el expediente, quienes luego de tener en sus manos y evaluar el contenido del estudio económico elaborado por nuestra representada, comprendieron las necesidades económicas de la UNIDAD EDUCATIVA para continuar prestando con la debida calidad, sus servicios en la forma adecuada y para poder dar satisfacción a la demanda que los mismos venían haciendo de mejoras en los salones como la instalación de aires acondicionados que fueron adquiridos para tal fin…”. (Mayúsculas y negras del escrito recursivo).
Adujeron, que la mencionada Asamblea General de Padres y Representantes tuvo lugar días antes de que entrara en vigencia “…la Resolución Conjunta DM/N° 417 y DM/N° 66, de los Ministerios del Poder Popular para las Industrias Ligeras y Comercio y para la Educación, por medio de la cual se estableció el ‘procedimiento mediante el cual la sociedad de padres, madres, representantes y responsables determinar[ían] el aumento de la matrícula y mensualidades en cada plantel educativo privado’ y la Resolución Conjunta DM/N° 418 y DM/N°67 también de los Ministerios del Poder Popular para las Industrias Ligeras y Comercio y para la Educación, por medio de la cual se fijó ‘para el año escolar 2008-2009, un porcentaje de quince por ciento (15%) como límite porcentual máximo de aumento en el cobro de las matrículas y mensualidades escolares de los planteles educativos privados, ubicados en el territorio nacional’…”.
Reseñaron que con posterioridad, el día 30 de junio de 2008, “…funcionarios del para entonces Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y el Usuario (INDECU), se presentaron en la sede de LA UNIDAD EDUCATIVA a efectos de solicitar información respecto al cumplimiento de la Resolución Conjunta, y levantaron Acta de Inspección identificada con el No. 1299 de esa misma fecha , en la cual se asentó que en la institución se produjo un incremento del costo de los servicios educativos mayor al permitido por la Resolución Conjunta, también se señaló que el incremento era necesario y se realizaba para darle un aumento al personal docente, administrativo y obrero y las mejoras a la estructura física del plantel…”. (Mayúsculas y negritas del recurso).
Indicaron que su representada fue notificada el día 22 de septiembre de 2008 del procedimiento administrativo iniciado en su contra, por el prenombrado INDECU, por la supuesta contravención de lo establecido en los artículos 7 numeral 9, 15 numeral 6 y 17 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley para la Defensa de la Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios.
Señalaron que el 30 de octubre del mismo año, “…estando dentro del lapso probatorio, los representantes de la UNIDAD EDUCATIVA consignaron las pruebas que demostraban las dificultades que atravesaba la institución por los gastos y compromisos asumidos con el estudiantado y con los empleados y obreros de la institución…”. (Mayúsculas y negritas del libelo).
Precisaron que en fecha 10 de marzo de 2009, fue notificada la accionante del acto administrativo que puso fin al aludido procedimiento administrativo “…dictado por el INDEPABIS por medio del cual se acordó, con apoyo en los artículos 125 y 127 de la LDPABIS, imponer sanción de multa [a la recurrente] de quinientas (500) Unidades Tributarias, equivalente a la cantidad de Veintitrés Mil Bolívares Fuertes sin céntimos (Bs. F. 23.000,00), por juzgar que [su] representada transgredió ‘LA RESOLUCIÓN MPPILCO N° 417 MPPE N° 66, GACETA OFICIAL 38.957 y artículos 7 ordinal 9°, 15 ordinal 6° y 17 del Decreto con Rango Valor y Fuerza de Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios’…”. (Mayúsculas y negras del escrito recursivo).
Indicaron, que contra el mencionado acto administrativo ejercieron en fecha 27 de marzo de 2009, el correspondiente recurso jerárquico, produciéndose, por la ausencia de respuesta al recurso en cuestión, el acto tácito del Ministro del Poder Popular para el Comercio, confirmatorio de la citada decisión de multa impuesta por el INDEPABIS.
En concreto, denunciaron, que el acto recurrido se encuentra afectado de nulidad por los vicios siguientes:
1.-Violación al Principio de Irretroactividad, al haberse aplicado a su representada retroactivamente las Resoluciones Conjuntas DM/N° 417/66 y DM/N° 418/67, de los Ministerios del Poder Popular para las Industrias Ligeras y Comercio y para la Educación, publicadas en la Gaceta Oficial N° 38.957 del 20 de junio de 2008, vulnerando así el contenido del artículo 24 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Adujeron en tal sentido, que la mencionada normativa de fecha 20 de junio de 2008, fue aplicada a una situación de hecho que se produjo con anterioridad a su entrada en vigencia, es decir, a la decisión adoptada por la Sociedad de Padres y Representantes en Asambleas celebradas en fechas 9, 12 y 16 de junio de 2008 y en las que se decidió el aumento de la matrícula y de las mensualidades.
Argumentaron, que “…no podía tener LA UNIDAD EDUCATIVA conocimiento del límite del 15% para el aumento de las matrículas y mensualidades sino hasta la fecha en que fue publicada la Resolución Conjunta (…) cuestión que ocurre con posterioridad (…). Por ello, [su] mandante actuó conforme a los procedimientos establecidos y vigentes a la fecha (…) para ajustar, como todos los años, su matrícula y mensualidades en los cuales no existía ninguna prohibición o restricción para el aumento de tales conceptos para el período 2008-2009…”. (Mayúsculas y negritas del libelo).
2.-Falso Supuesto de Hecho. Sostuvieron que el acto impugnado se encuentra afectado del indicado vicio “…toda vez que es falso que haya habido trato discriminatorio alguno, y por ende, es falso que [su] mandante estuviera incursa en el incumplimiento de lo dispuesto en los artículos 7.9 y 15.6 del [Decreto con Rango, Valor y Fuerza Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios]…”.
Alegaron que en el caso concreto, “…el INDEPABIS concluyó y el [Ministerio del Poder Popular para el Comercio] confirmó, sin explicar por qué, en qué se ha dado un trato discriminatorio al haber aumentado la matrícula y mensualidades del colegio en un 30%, en fecha anterior a la entrada en vigencia de las Resoluciones Conjuntas...”.(Destacado del escrito).
Explicaron: “…Si tomamos en cuenta la definición de discriminar antes citada como ‘seleccionar excluyendo’ o ‘dar trato de inferioridad a una persona o colectividad’, en este caso por razones económicas, encontramos que es totalmente falso que por el hecho de aumentar un porcentaje u otro una determinada institución esté discriminando a las personas…”.
En el mismo orden de ideas, se cuestionan: “…¿acaso al aumentar el 15% permitido no resultará igual que algunos colegios privados serán más o menos onerosos que otros? (…) y, a todo evento, ¿acaso probó el INDEPABIS, en el procedimiento sancionatorio, que a tales o cuales alumnos de los planteles se los excluyó de sus estudios por el aumento de la matrícula o de las mensualidades?…”.
Con respecto a la misma denuncia de falso supuesto de hecho alegaron: “…que es falso que [su] mandante haya dejado de cumplir alguna condición de las pactadas con los padres y representantes, que son los beneficiarios del servicio de educación de sus hijos y representados y, por ende, es falso que [su] mandante esté incursa en la prohibición contenida en el artículo 17 [del citado Decreto con Rango, Valor y Fuerza Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios]…”.
Agregaron que “…La comunidad de Padres y Representantes es partícipe de todas las decisiones que se toman con respecto a condiciones que puedan resultar de su interés y una de ellas, sin duda, es el incremento de la mensualidad que es, verdaderamente, un pacto (contrato) entre la institución y los padres y representantes…”.
3.- Vicio de Falso Supuesto de Derecho por errada fundamentación del acto impugnado “…en el régimen propio de servicios públicos reservados y no en el de actividad de ‘interés general’ y violentar con ello el derecho a educar, así como el de libre empresa, libre pensamiento y libertad de asociación, todos de rango constitucional…”.
Refirieron que las “…actividades reservadas al Estado o de servicio público en estricto término se distinguen, totalmente, de las actividades privadas de interés general, aunque en ocasiones también algunas veces es calificada por la leyes como servicios públicos, aun cuando no estén reservadas al Estado, por las cuales entendemos todas aquellas que, no obstante no estar reservadas al Estado y estar abiertas a la libre iniciativa de los particulares, satisfacen directamente una necesidad básica o primordial de la población, por lo que es necesario que el Estado asuma una posición activa en torno a su ejercicio por los particulares, sea prestándolas en un régimen de concurrencia, o en todo caso estimulándola, con el fin de que sean desarrolladas de manera adecuada, sin afectar los derechos e intereses de la sociedad…”.
Agregaron que “…Será, pues, sólo respecto de las actividades declaradas servicio público (en sentido restringido) que han sido reservadas por ley, que vale afirmar que no hay libertad de contratación y que el Estado tiene todo el poder de decisión sobre la ‘organización, planificación, control, funcionamiento y efectividad del servicio’, pero no respecto de las que han sido declaradas de interés general o servicio público, latu sensu, sin reserva al estado, respecto de las cuales además de establecer normas de orden público, sólo puede supervisar el cumplimiento de aquéllas y sancionar en caso de inobservancia y siempre permitiendo (más bien, fomentando), la participación del sector privado…”.
Indicaron que, en su opinión, la prestación de servicios educativos que ofrece la Unidad Educativa recurrente es una actividad de interés general o de servicio público no reservada al estado, “…por cuanto la misma, si bien está sujeta a normas de orden público y a la supervisión y control del Estado en el cumplimiento de las mismas, se presta en ejercicio de la libre iniciativa privada, y de los derechos constitucionales a educar o a impartir educación, a la libertad de asociación y a la libertad de pensamiento…”.
Sostuvieron que “…es falso que los establecimientos privados que prestan servicios educativos no tengan el derecho a educar conforme a su libertad de contratación y de fijación de tarifas por dicha prestación, y que el Estado venezolano, (…) tenga el monopolio de la ‘organización, planificación, control, funcionamiento y efectividad del servicio’…”.
Por lo expuesto, adujeron que “…aplicar a la actividad a que se dedica [su] mandante un régimen jurídico distinto al que verdaderamente le resulta aplicable, y en función de ello, sancionarla, resulta contrario a derecho y configura el vicio de falso supuesto de derecho…”.
4.-Violación al principio de proporcionalidad de las sanciones, consagrado en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Señalaron que de haberse tenido en cuenta que la Unidad Educativa recurrente “...no incurrió en violación de lo establecido en la Resolución Conjunta, puesto que esta entró en vigencia con posterioridad a la fecha en que, con la participación y aprobación de la mayoría de los integrantes de la Asamblea de Padres y Representantes de los estudiantes del Plantel, se aprobó el ajuste del precio por la prestación del servicio…” y así también, de que la accionante nunca antes había sido objeto de un procedimiento administrativo sancionatorio y mucho menos de sanción alguna, la Administración, en el caso de ser procedente, no hubiese podido imponer el límite máximo de la multa de 500 Unidades Tributarias, como en efecto ocurrió.
Agregaron con respecto a esta denuncia que “…el INDEPABIS, y el [Ministerio del Poder Popular para el Comercio] al confirmar el acto administrativo, con su arbitrario proceder, no tuvieron en cuenta como razones válidas y objetivas para fijar en el monto más bajo posible de la multa a aplicar, ni la plena y responsable disposición de la UNIDAD EDUCATIVA, de explicar con pruebas las razones que justificaban el aumento…”.
A su vez, refirieron que se vulnera el principio de proporcionalidad por el hecho de no “…haber[se] requerido durante la sustanciación del procedimiento administrativo información a [su] representada, de cara a la estimación de una eventual decisión sancionatoria, de los ingresos generales, cada vez menores, de la UNIDAD EDUCATIVA (debido a las en extremo bajas tarifas que siempre ha cobrado por los servicios educativos que presta) ni sobre los costos, cada vez más elevados, de funcionamiento que esta tiene para continuar prestando el servicio con los altos niveles de exigencia de los padres y representantes y la cantidad que merecen sus usuarios, y cumpliendo al mismo tiempo con todas sus obligaciones laborales…”.
Refirieron que si su representada “…se viera obligada a pagar la multa de quinientas (500) Unidades Tributarias que el INDEPABIS le impuso, y que el [Ministerio del Poder Popular para el Comercio] ratificó con su silencio, o bien tendría que dejar de pagar, en el mes del pago de la multa, prácticamente la mitad de la nómina de sus empleados, o dejar de percibir prácticamente la mitad de su ‘utilidad’ o ganancia neta anual de la institución, con lo que se afectaría no sólo los derechos de propiedad y libre empresa de los propietarios de la misma, sino en especial, la calidad, continuidad en el servicio, así como la libertad de elección de los usuarios de los servicios que presta nuestra representada, es decir, de los estudiantes, pues no solo se dejaría de percibir la razonable ganancia a la que se tiene derecho por realizar una actividad lícita (…) sino que se dejarían de percibir recursos que son nada menos que indispensables para reinvertir en los recursos materiales y humanos de la UNIDAD EDUCATIVA…”.
Por lo expuesto, en su opinión, “…la multa impuesta (…) es desproporcionada no sólo porque no se eligió el límite mínimo aplicable, sino porque se escogió un monto, una cantidad, sumamente elevada si se la contrasta con los ingresos y los costos de operación del Plantel, de modo que la medida termina siendo no sólo lesiva de los derechos de propiedad y de libre iniciativa de quienes han decidido invertir recursos y capacidades en la prestación del servicio educativo en vez de destinarlos a otros fines de interés particular, sino de los derechos de los trabajadores (…) y lo más grave de todo, de los derechos de los usuarios del servicio (los estudiantes)…”.
Concluyeron solicitando a esta Sala que declare con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto y “…en consecuencia, ANULE el acto administrativo de fecha 3 de diciembre de 2008, (…)confirmado por el [Ministerio del Poder Popular para el Comercio] vía silencio negativo, por estar el mismo afectado de ilegalidad e inconstitucionalidad. (…).subsidiariamente solicitamos (…) de considerar que hubo algún incumplimiento por parte de la UNIDAD EDUCATIVA con respecto al caso bajo estudio y en aplicación del principio de proporcionalidad de las sanciones, teniendo en cuenta lo probado sobre los ingresos de nuestra mandante, disminuya la sanción aplicada (…) al límite mínimo establecido en el artículo 125 del [Decreto con Rango, Valor y Fuerza Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios] u ordene al [Ministerio del Poder Popular para el Comercio] hacer esa disminución a fin de no hacer imposible la continuidad operativa de la [recurrente]…”. (destacados del escrito recursivo).
El presente procedimiento administrativo, identificado con el Expediente N° 1902-2008, se inició de oficio mediante Acta de Inspección N° 1299, de fecha 30-06-2008, levantada por funcionarios adscritos a este Organismo, en la UNIDAD EDUCATIVA F.E.M.S. (…).
Estudiadas y a.c.u.d.l. actuaciones practicadas y lo recaudos contenidos en el presente expediente, este Despacho para a decidir sobre la base de los siguientes términos:
Es indudable que al otorgar a la educación la connotación de servicio público, el Estado se constituye en garante de la prestación del servicio, es por ello que independientemente que la institución que preste el servicio sea pública o privada, el Estado debe intervenir en la organización, planificación, control, funcionamiento y efectividad del servicio prestado por los agentes autorizados para tal fin por el Órgano competente, en virtud que tal como lo establece el Tribunal Supremo de Justicia, las instituciones educativas prestan su colaboración al Estado en la ejecución de este servicio público.
Este Despacho, en primer lugar precisa en lo relativo al procedimiento practicado por la UNIDAD EDUCATIVA F.E.M.S. que el establecimiento educativo no cumplió con el procedimiento establecido en las resoluciones emanadas en relación al aumento de la matrícula (…).
Esta institución en ejercicio de su potestad fiscalizadora realizó las inspecciones pertinentes observando que el establecimiento educativo de autos no se acogió a la RESOLUCIÓN MPPILCO N° 417/MPPE N° 66, publicada en GACETA OFICIAL 38.957, en su artículo sexto (6to) por cuanto exigen un aumento de las mensualidades y matrículas superior al 15% tal como lo establece el ACTA DE INSPECCIÓN, montos estos que manifiesta la representante de la empresa fueron aprobados en la asamblea (…).
Ahora bien del escrito de defensa consignado por la representación del colegio se desprende la aceptación de haber aumentado las matrículas por encima de lo resuelto por la Ley, por lo que en efecto se violentaron los derechos de las personas amparadas por la resolución.
Esta situación origina una exclusión o restricción del derecho a la educación, por cuanto diversos planteles respetaron el porcentaje establecido, acatando la resolución y respetando lo expuesto en sentencia antes citada de la Sala Político-Administrativa del 2 de mayo de 2000, en la cual se indica que todo usuario de un servicio público de la misma categoría, debe pagar la misma tasa, en el presente caso estamos en presencia de un servicio público prestado por particulares, destinado a impartir educación dirigida a niños y adolescentes, sujetos de derechos que gozan de todos los derechos y garantías consagrados por la Constitución en igualdad de condiciones, sin discriminación en razón del color, raza, credo, sexo o por su condición económica.
El Decreto con Rango Valor y Fuerza de Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios contempla disposiciones de rango constitucional ya que no hay materia que escape del ámbito constitucional, es este sentido el capitulo 1, De los Derechos-artículo 7 numeral 09 señala que es derecho de las personas en relación a los bienes y servicios: ‘A no recibir un trato discriminatorio por las proveedoras o proveedores de bienes y servicios, ni ser lesionado en sus derechos e intereses por conductas que afecten el consumo de los alimentos o productos o el uso de servicios’ esta disposición desarrolla las premiosas consagradas en la Declaración Universal de los Derechos Humanos, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la Convención de los Derechos del Niño y la Ley Orgánica para la Protección del Niño y del Adolescente, al reconocer que todas las personas son iguales ante la Ley , sin distinción alguna y en igualdad de oportunidades…
(…) por lo tanto al exceder el porcentaje señalado por el Estado, contraviene los derechos humanos, incumplen con el ordenamiento jurídico y excluyen al estudiante por razones de índole económico, impidiendo la continuidad de sus estudios en el plantel educativo, incurriendo en un trato discriminatorio, conforme lo señala el artículo 7 numeral 09 del Decreto con Rango Valor y Fuerza de Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios concatenado con el numeral 2 que dispone que los usuarios tienen el derecho de disponer de servicios en las mejores condiciones de calidad y precio.
Por consiguiente, y en virtud de la transgresión de la RESOLUCIÓN MPPILCO N° 417/MPPE N° 66, en GACETA OFICIAL 38.957 y artículos 7 ordinal 9°, 15 ordinal 6° y 17 del Decreto con Rango Valor y Fuerza de Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, este INSTITUTO PARA LA DEFENSA DE LAS PERSONAS EN EL ACCESO A LOS BIENES Y SERVICIOS (INDEPABIS), en uso de sus atribuciones legales y de conformidad con lo previsto en el artículo 125 y 127 de la Ley ejusdem, decide sancionar con multa de QUINIENTAS (500) UNIDADES TRIBUTARIAS equivalente a la cantidad de VEINTITRÉS MIL (Bs. 23.000,00), al establecimiento educativo denominado UNIDAD EDUCATIVA F.E.M.S. en su carácter de propietaria del establecimiento comercial de su misma denominación…”. (Sic) (Mayúsculas y negritas del acto).
DEL INFORME DE LA PROCURADURÍA
Mediante escrito de fecha 13 de julio de 2011, la abogada R.d.C.C.A., INPREABOGADO N° 63.720, actuando como sustituta de la Procuradora General de la República, consignó sus informes escritos en los siguientes términos:
Con respecto a la supuesta retroactividad derivada de la aplicación de “…las Resoluciones Conjuntas N° 417/ 66 y la 418/67…” refirió que, “…por cuanto la educación es un derecho humano, un deber social fundamental y un servicio público esencial asumido por el Estado como función indeclinable respecto al cual tiene la obligación de dictar todas aquellas medidas que permitan garantizar el equilibrio en las diferentes áreas de la actividad económica, y debido a que el Ministerio del Poder Popular para la Educación, recibió un número considerable de denuncias de aumentos irregulares de los precios de las matrículas y mensualidades por parte de algunos planteles privados; el Ejecutivo Nacional procedió a dictar el Decreto N° 2.304 de fecha 05 de febrero de 2003, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.626 de fecha 06 de febrero de 2003, mediante el cual se declaró como servicio de primera necesidad para todo el territorio nacional, las matrículas y mensualidades escolares en todos los niveles de educación…”.
Agregó, que con base en el citado Decreto de fecha 5 de febrero de 2003 (artículos 1 literal D y 2), fue que los Ministerios del Poder Popular para las Industrias Ligeras y Comercio y para la Educación dictaron las Resoluciones Conjuntas en referencia.
Sostuvo que “…el Ministerio del Poder Popular para el Comercio, de conformidad con el numeral 3 del artículo 11, del Decreto sobre Organización y Funcionamiento de la Administración Pública Nacional, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.654 del 28 de marzo de 2007, tiene competencia para formular, regular y ejecutar políticas, planes y proyectos orientados a la democratización y transparencia del mercado interno, fijación de precios y tarifas de productos y servicios, la promoción y dinamización de la comercialización y de los canales de distribución de bienes y servicios, así como la protección al consumidor…”.
Concluyó que en el caso planteado, “…no se ha incurrido en violación alguna de la Ley, ya que la Resolución Conjunta, fue dictada por los Ministerios del Poder Popular para el Comercio y para la Educación, de conformidad con las atribuciones establecidas en la Constitución (…) Ley Orgánica de la Administración Pública, Ley Orgánica de Educación, Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios; así como los actos administrativos de efectos generales que se mencionan a continuación: Decreto N° 2.304 y Decreto sobre Organización y Funcionamiento de la Administración Pública Nacional. En consecuencia, resulta infundada la denuncia formulada por la accionante, y así solicit[a] sea declarado…”.
Sobre la denuncia de falso supuesto de hecho y de derecho, afirmó que la Administración no incurrió en los referidos vicios, toda vez que evidenció “…el trato discriminatorio efectuado por la accionante, y el no cumplimiento de la normativa vigente para la protección del consumidor y del usuario…”.
Acerca de la denuncia de violación de los derechos a educar, al de libre empresa, libre pensamiento y libertad de asociación, por fundamentarse erróneamente el acto impugnado, a decir de la accionante, en el régimen propio de los servicios públicos y no en el de una actividad privada de interés general, señaló que “…según lo preceptuado en las normas constitucionales, la actividad educativa se considera un servicio público, reservado al Estado, sin embargo, los particulares cumpliendo con requisitos establecidos en el mismo texto fundamental, pueden ejercer dicho servicio, asimismo señala que en tal caso la actividad está regulada y supervisada por los organismos del Estado competentes para ello. (…) Por consiguiente, el acto administrativo emitido por el INDEPABIS, no realizó una errónea interpretación al calificar como servicio público la actividad educativa, debido que así lo define el ordenamiento jurídico patrio…”.
En relación al alegato de violación del principio de proporcionalidad, indicó que en el caso bajo análisis, “…el órgano sancionador luego de evidenciar la transgresión de los artículos 7 ordinal 9 ; 15 ordinal 6; y 17 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios y de la Resolución Conjunta N° 417/66 emanada del Ministerio del Poder Popular para las Industrias Ligeras y Comercio (hoy Ministerio del Poder Popular para el Comercio) y del Ministerio del Poder Popular para la Educación, y en el uso de las atribuciones conferidas en los artículos 125 y 127 de la Ley ejusdem procedió a sancionar con multa de quinientas Unidades Tributarias a la accionante…”.
Precisó, que la mencionada sanción fue aplicada por la Administración luego de “…constatar en el escrito de descargos consignado en fecha 29 de octubre de 2008, en el procedimiento administrativo llevado por el órgano respectivo, (…) [que] la representación judicial de la accionante, sostuvo que conocían la normativa mediante el cual se limitaba el porcentaje de aumento de la matrícula escolar al quince por ciento (15%), y aún así decidieron no cumplirla y fijar su propio aumento en el doble de lo permitido, lo que trajo como consecuencia que atendiendo a tal confesión (…) la Administración haciendo uso de la potestad conferida decidió aplicar la sanción de multa estipulada en la norma antes señalada. (…) es por ello que la imposición de multa a la accionante no resulta desproporcionada…”.
Mediante escrito de fecha 6 de julio de 2011, la abogada E.M.T.C., INPREABOGADO N° 39.288, actuando con el carácter de Fiscal Provisorio de la Fiscalía Primera del Ministerio Público ante el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Plena y ante las Salas Constitucional, Político Administrativa y Electoral, procedió a presentar el opinión de dicho organismo exponiendo lo siguiente:
Del examen del expediente evidencia que “…hasta la presente fecha el Ministerio del Poder Popular para el Comercio no ha consignado el expediente administrativo, donde consta el iter procedimental y los hechos que dieron lugar al acto recurrido, en virtud de lo cual el Ministerio Público estima necesario para pronunciase con la certeza debida, solicitar respetuosamente a esa honorable Sala Político Administrativa que dicte un AUTO PARA MEJOR PROVEER de conformidad con lo establecido en el artículo 39 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, a fin de requerir nuevamente al Ministerio del Poder Popular para el Comercio, que remita el expediente administrativo, con la finalidad de proceder al análisis correspondiente..”. (Mayúsculas y negritas del escrito).
1.-Punto previo. Antes de entrar a decidir sobre el fondo de la nulidad planteada, esta Sala debe precisar que por notoriedad judicial tiene conocimiento de la causa que cursa en el expediente identificado bajo el N° 2009-0944, contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por la accionante ante este órgano jurisdiccional, contra el silencio administrativo del MINISTRO DEL PODER POPULAR PARA EL COMERCIO producido en virtud del recurso jerárquico ejercido contra el acto de fecha 8 de diciembre de 2008, por medio del cual el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), sancionó con multa “...de MIL (1000) UNIDADES TRIBUTARIAS equivalentes a la cantidad de CUARENTA Y SEIS MIL BOLÍVARES FUERTES SIN CÉNTIMOS (Bs. 46.000,00) al establecimiento educativo denominado ‘UE SAN NICOLÁS’...”.
Cabe destacar que, la referida causa tramitada en el citado expediente N° 2009-0944 (según nomenclatura de la Sala), actualmente se encuentra en etapa de sentencia. Por ello, actuando de acuerdo a los principios de economía y celeridad procesal, consagrados en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, este órgano jurisdiccional considera que debe atender a la solicitud expuesta en dicho expediente por la representante del Ministerio Público, referida a la petición de acumulación de las causas contenidas en los expedientes 2009-0943 y 2009-0944.
Indicó, que el anterior requerimiento “…tiene su fundamento en la existencia de dos (2) acciones de nulidad intentadas por la Unidad Educativa contra la Resolución del INDEPABIS por la presunta transgresión de la Resolución Conjunta N° [DM 417/] 66, de los Ministerios del Poder Popular para las Industrias Ligeras y Comercio y para la Educación, por medio de la cual se estableció ‘el procedimiento mediante el cual la sociedad de padres, madres y representantes y responsables determinarán el aumento de la matrícula y mensualidades en cada plantel educativo privado’; e igualmente la Resolución Conjunta DM/N° 418 y DM/N° 67 también de los Ministerios del Poder Popular para las Industrias Ligeras y Comercio y para la Educación, por medio del cual se fijó ‘para el año escolar 2008-2009, un porcentaje de quince (15%) como límite porcentual máximo de aumento en el cobro de las matrículas y mensualidades escolares de los planteles educativos privados, ubicados en el territorio nacional’…”. (Sic).
Establecido lo anterior, este M.T. estima que debe pronunciarse al respecto, en virtud que actualmente ambas causas se encuentran en estado de sentencia y que corresponde su ponencia a la Magistrada que suscribe el presente fallo. Por ello, aun cuando la solicitud de acumulación tuvo lugar en la causa contenida en el citado expediente N° 2009-0944, a los fines de atender a una justicia expedita sin dilaciones indebidas procede a pronunciarse en los términos siguientes:
La figura de la acumulación procesal consiste en la unificación -dentro de un mismo expediente- de causas que revisten algún tipo de conexión a los fines de que éstas sean decididas mediante una sola sentencia, lo cual obedece a la necesidad de evitar que eventualmente se dicten fallos contradictorios en causas que guardan entre sí estrecha relación, además de favorecer la celeridad procesal, optimizando tiempo y recursos al decidir en una sola sentencia asuntos respecto de los cuales no existe razón alguna para que se ventilen en distintos procesos. (Vid. sentencias de esta Sala Nros. 01586 y 01587, ambas de fecha 10 de diciembre de 2008).
Así pues, la acumulación de varios procesos es viable cuando exista entre ellos una relación de accesoriedad, conexión o continencia, y siempre que no esté presente alguno de los supuestos contenidos en el artículo 81 del Código de Procedimiento Civil, relativos a la prohibición de acumulación de autos o procesos.
En este sentido, los artículos 51 y 52 eiusdem, prevén los supuestos en los cuales procede la conexión entre dos o más causas y, a tal efecto, señalan lo siguiente:
…Artículo 51. Cuando una controversia tenga conexión con una causa ya pendiente ante otra autoridad judicial, la decisión competerá a la que haya prevenido.
En el caso de continencia de causas, conocerá de ambas controversias el Juez ante el cual estuviere pendiente la causa continente, a la cual se acumulará la causa contenida…
…Artículo 52.- Se entenderá también que existe conexión entre varias causas a los efectos de la primera parte del artículo precedente:
2º Cuando haya identidad de personas y títulos, aunque el objeto sea distinto.
En este sentido, se requiere determinar, si existe relación de conexidad entre las causas signadas con los Nros. 2009-0943 y la contenida en el expediente N° 2009-0944. Al respecto, se observa que la primera de las mencionadas (N° 2009-0943) versa sobre un recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por la UNIDAD SAN NICOLÁS Y F.E.M.S., C.A., contra el acto tácito del Ministro del Poder Popular para el Comercio, que confirmó la sanción de multa “…de QUINIENTAS (500) UNIDADES TRIBUTARIAS…”, impuesta por el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS).
La segunda, (N° 2009-0944) está referida, según se desprende de los autos, a la solicitud de nulidad del acto tácito del Ministro del Poder Popular para el Comercio que confirmó la sanción de multa “…de MIL (1000) UNIDADES TRIBUTARIAS…”, impuesta por el referido Instituto.
Conforme a ello y una vez a.l.e. antes identificados, la Sala observa que en efecto, se cumple con la identidad de títulos requerida pues, tanto en aquél proceso, como en éste, los hechos que dieron origen a los aludidos recursos derivan del presunto incumplimiento por parte de la mencionada Unidad Educativa de “…las Resoluciones Conjuntas N° 417/ 66 y la 418/67…” emanadas de los Ministerios del Poder Popular para las Industrias Ligeras y Comercio y para la Educación, lo que conllevaría en principio, a declarar con lugar la solicitud de acumulación planteada.
Precisado lo anterior, se constata que las causas judiciales sobre las cuales versa la acumulación requerida se encuentran ante esta Sala Política-Administrativa y que existe entre ellas una relación de conexión conforme al supuesto previsto en ordinal 2° de artículo 52 del Código de Procedimiento Civil, antes transcrito, al evidenciarse una identidad de personas y de título, toda vez que en ambos expedientes, las acciones fueron interpuestas por la UNIDAD SAN NICOLÁS Y F.E.M.S., C.A. y la causa petendi es la nulidad de los actos administrativos contentivos de las multas impuestas por el INDEPABIS y confirmadas por el Ministro del Poder Popular para el Comercio, ante el presunto incumplimiento de las Resoluciones Conjuntas antes descritas.
Establecida la conexidad entre ambas causas, corresponde analizar si no está prohibida la acumulación en este asunto, de conformidad con lo contemplado en el artículo 81 del Código de Procedimiento Civil, cuyo tenor es el siguiente:
…No procede la acumulación de autos o procesos:
Al respecto, se evidencia que ambas causas cursan en única instancia en esta Sala y que no se trata de asuntos para cuyo conocimiento estén previstos procedimientos incompatibles.
Así también, como se indicó anteriormente, ambos procesos se encuentran en estado de sentencia, cuestión que en opinión de esta M.I. no impide su acumulación siendo que en otras oportunidades se ha establecido que “…no existe obstáculo para acumular causas en las cuales se encuentre vencido el lapso probatorio, toda vez que resultaría imposible la promoción y posterior evacuación de pruebas con el propósito malicioso de generar ventaja en la causa acumulable respecto a la contraparte…”. (Vid Sent. De la SPA N° 00096 de fecha 2 de enero de 2008, reiterado en decisión N° 1180 del 6 de agosto de 2009).
En el mismo orden de ideas, expresamente ha señalado la Sala (Sent. N°707 del 27 de mayo de 2009) que “…El anterior análisis tiene mayor sentido cuando han sido sustanciadas en su totalidad las causas cuya acumulación se solicita, escenario en el cual adquiere mayor pertinencia su agrupación, tomando en cuenta el principio de economía procesal y la estabilidad de los juicios...”. (Destacado de esta sentencia).
En el caso particular que se analiza, determinada como ha sido la conexión en las causas cuya acumulación se requiere y en aplicación de lo dispuesto en el artículo 49 de nuestra Carta Magna, a fin de garantizar que el proceso contencioso administrativo se lleve a cabo de una forma clara y sin obstáculos innecesarios, actuando de acuerdo a los principios de economía y celeridad procesal, considera esta Sala procedente la acumulación solicitada, de conformidad con lo previsto en el artículo 52 ordinal 2º, del citado Código Adjetivo. Así se declara.
En consecuencia, se acumula la causa contenida en el expediente No. 2009-0944 (nomenclatura de esta Sala), a la presente signada con el Nº 2009-0943, razón por la cual la presente decisión recae sobre ambos expedientes. Así se decide.
Finalmente se advierte, previa revisión de ambos expedientes, tal y como fue precisado, que los dos procesos se encuentran en la fase de sentencia cuestión por lo que seguidamente la Sala pasa a pronunciarse sobre el fondo de las solicitudes de nulidad interpuestas por la Unidad Educativa recurrente.
2.- De los Recursos de nulidad.
Corresponde a la Sala emitir pronunciamiento respecto de los recursos contencioso administrativos de nulidad interpuestos, los cuales se circunscriben a determinar si los actos ( de fechas 3 y 8 de diciembre del año 2008), contentivos de las multas impuestas a la recurrente por el INDEPABIS y confirmadas posteriormente, mediante el acto tácito del Ministro del Poder Popular para el Comercio, incurren en los vicios de: i) violación al principio de irretroactividad; ii) falso supuesto de hecho; iii) falso supuesto de derecho por errada fundamentación del acto impugnado “…en el régimen propio de servicios públicos reservados y no en el de ‘actividad de interés general’ y violentar con ello los derechos a educar, a la libre empresa, libre pensamiento y a la libertad de asociación” y, iv) Violación al principio de proporcionalidad.
A.- Del Expediente N° 2009-0943, contentivo de la acción de nulidad interpuesta por la UNIDAD SAN NICOLÁS Y F.E.M.S., C.A., contra el acto tácito del Ministro del Poder Popular para el Comercio, que confirmó la sanción de multa “…de QUINIENTAS (500) UNIDADES TRIBUTARIAS equivalentes a la cantidad de VEINTITRÉS MIL (Bs. 23.000,00)...”, impuesta a la accionante por el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS).
1.- Las apoderadas y los apoderados judiciales de la recurrente alegan la violación al principio de irretroactividad, por cuanto afirman que a su representada le fueron aplicadas retroactivamente las Resoluciones Conjuntas DM/N° 417 y DM/N° 66, de los Ministerios del Poder Popular para las Industrias Ligeras y Comercio y para la Educación (Gaceta Oficial N° 38.957 del 20 de junio de 2008), que establece el procedimiento conforme al cual la sociedad de padres, madres y representantes y responsables determinarían el aumento de la matrícula y mensualidades en cada plantel educativo privado, así como la Resolución Conjunta DM/N° 418 y DM/N° 67, también de los Ministerios del Poder Popular para las Industrias Ligeras y Comercio y para la Educación, que fijó para el año escolar 2008-2009, un porcentaje de quince (15%) como límite máximo de aumento en el cobro de las matrículas y mensualidades escolares de los planteles educativos privados ubicados en el territorio nacional.
Adujeron, que la mencionada normativa de fecha 20 de junio de 2008, fue aplicada a una situación de hecho que se produjo con anterioridad a su entrada en vigencia, es decir, a la decisión adoptada por la Sociedad de Padres y Representantes en Asambleas celebradas en fechas 9, 12 y 16 de junio de 2008, en las que se decidió el aumento de la matrícula y de las mensualidades para el referido plantel educativo.
Por lo anterior, afirmaron que su representada “…no podía tener (…) conocimiento del límite del 15% para el aumento de las matrículas y mensualidades sino hasta la fecha en que fue publicada la Resolución Conjunta (…) cuestión que ocurre con posterioridad (…). Por ello, [su] mandante actuó conforme a los procedimientos establecidos y vigentes a la fecha (13 de junio de 2008) para ajustar, como todos los años, su matrícula y mensualidades en los cuales no existía ninguna prohibición o restricción para el aumento de tales conceptos para el período 2008-2009…”. (Mayúsculas y negritas del libelo).
En atención a la aludida denuncia, se advierte que el principio de irretroactividad de la ley se encuentra consagrado en el artículo 24 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en los siguientes términos:
…Artículo 24: Ninguna disposición legislativa tendrá efecto retroactivo, excepto cuando imponga menor pena.
Cuando haya dudas se aplicará la norma que beneficie al reo o a la rea…
El alcance de este principio ha sido determinado en varias ocasiones por la jurisprudencia y doctrina de nuestro país, destacando que la irretroactividad
de la ley está referida a la prohibición de aplicar una normativa nueva a situaciones de hecho nacidas con anterioridad a su vigencia, de forma que la disposición novedosa resulta ineficaz para regular situaciones fácticas consolidadas en el pasado, permitiéndose la retroactividad de la norma sólo como defensa o garantía de la libertad del ciudadano. Esta concepción permite conectar el aludido principio con otros de similar jerarquía, como el de la seguridad jurídica, entendida como la confianza y predictibilidad que los administrados pueden tener en la observancia y respeto de las situaciones derivadas de la aplicación del Ordenamiento Jurídico vigente; de modo tal que la previsión del principio de irretroactividad de la ley se traduce, al final, en la interdicción de la arbitrariedad en que pudieran incurrir los entes u órganos encargados de la aplicación de aquella.
En el caso que nos ocupa, la violación del enunciado principio, a decir de la recurrente, vendría dada por la aplicación de las citadas Resoluciones Conjuntas dictadas por los Ministerios del Poder Popular para las Industrias Ligeras y Comercio y para la Educación, (ambas de fecha 20 de junio de 2008), a situaciones ocurridas con anterioridad, concretamente, a la decisión adoptada por la Sociedad de Padres y Representantes en Asambleas celebradas en fechas 9, 12 y 16 de junio de 2008, en las que se decidió un aumento superior al límite máximo del 15% permitido para el año escolar 2008-2009.
A los fines de analizar este alegato la Sala considera necesario reiterar lo expuesto en un caso semejante en el cual fue solicitada ante este M.T. la nulidad de la Resolución Conjunta N° 253/131 del 25 de junio de 2007, dictada también por los mencionados Ministerios, en el que se precisó:
...advierte la Sala que el artículo 5 de la Resolución Conjunta N° 182 del -entonces- Ministerio de Industrias Ligeras y Comercio y N° 28 del -otrora- Ministerio de Educación y Deportes, del 28 de junio de 2006, que establece el procedimiento mediante el cual la sociedad de padres, madres y representantes determinan el aumento de la matrícula y mensualidades de cada plantel educativo privado, en los niveles de educación inicial, básica, media diversificada y profesional, estatuye lo siguiente:
(Sent. de la SPA N° 00316 del 4 de marzo de 2009, caso: Cámara Venezolana de la Educación (CAVEP) Vs. Ministra del Poder Popular para las Industrias Ligeras y Comercio y el Ministro del Poder Popular para la Educación) (Negrillas de la Sala).
…El precio máximo de venta al público de las diferentes categorías de servicios contenidos en este Decreto, serán fijados por resoluciones que dictará el Ministerio de la producción y el Comercio, conjuntamente con el organismo competente...
Asimismo, debe tenerse en consideración y así lo ha afirmado la Sala en otras oportunidades, que “…el establecimiento de un límite para los precios por concepto de matrícula y mensualidades en los planteles privados para el año escolar, está destinado a regular situaciones de hecho futuras…”, (destacado de esta sentencia), es decir, que si bien la entrada en vigencia de las Resoluciones Conjuntas mencionadas, en el caso particular que nos ocupa, tuvo lugar el día 20 de junio de 2008, dichas disposiciones estaban dirigidas a regular el año escolar que correspondía (2008-2009) y es por ello, que no procede entonces el alegato de la accionante referido a la aplicación retroactiva de la misma. (Vid. en este sentido, Sentencias de la SPA Números 01405 de fecha 7 de agosto de 2007 y 00729 del 19 de junio de 2008).
De allí que, en opinión de la Sala, resulte ajustado a derecho la aplicación de las Resoluciones en cuestión, pues adicionalmente se observa, que para la fecha de la inspección realizada el día 30 de junio de 2008, en la Unidad Educativa F.E.M.S., cuya Acta corre inserta en original al folio 3 del expediente administrativo identificado bajo el N° 1902-2008, funcionarios del entonces denominado Instituto para la Defensa y Protección del Consumidor y del Usuario (INDECU) dejaron constancia del incremento del 30% en la matrícula y mensualidades para el nuevo año escolar 2008-2009, para la educación básica de séptimo a noveno, educación media, diversificada y profesional y que dicho incremento se realizaba para “…darle un aumento al personal docente, administrativo y obrero, las mejoras de la estructura física del plantel, en este caso la compra de aires acondicionados para mejorar las aulas de clase…”
También se observa, que corre inserto a los folios números 71 y 72 del aludido expediente administrativo, escrito de descargo presentado el día 29 de octubre de 2008, por los apoderados judiciales de la Unidad Educativa recurrente, en el cual señalan concretamente lo siguiente:
…Estamos conscientes de que por primera vez no se respetó una Resolución emanada de Organismos del Estado; influyendo en ese irrespeto, el planteamiento de los alumnos, (…) para el mejoramiento de las aulas con la instalación de Aires Acondicionados; quizás privo el hecho de que en años escolares anteriores un alto porcentaje de Instituciones ajustaron sus matrículas y mensualidades en lo que realmente necesitaban y no les pasó nada; pensando en eso y visto las necesidades y presiones por los aires nos atrevimos a sobrepasar el porcentaje establecido (15%)…
. (destacado de eta decisión).
Lo expuesto evidencia en opinión de la Sala, que la Unidad Educativa en referencia, tenía conocimiento de las regulaciones que desde el año 2003, viene disponiendo el Ejecutivo Nacional para ser aplicadas en cada período escolar y aun así, decidió un aumento del 30% para el período escolar 2008-2009, límite que supera con creces el 15% establecido en la citada Resolución Conjunta N°418/67, incurriendo en incumplimiento bajo el argumento de que dicho incremento se debía a gastos necesarios aprobados por Asamblea de la Sociedad de Padres y Representantes.
Por las razones anteriores, este órgano jurisdiccional considera que en el presente caso, la Administración al aplicar el contenido de las Resoluciones Conjuntas en cuestión, exigiendo su cumplimiento para el período escolar 2008-2009, no incurrió en la alegada violación del principio de irretroactividad. Así se declara.
2.-Falso Supuesto de Hecho. Sostienen que el acto impugnado se encuentra afectado del indicado vicio “…toda vez que es falso que haya habido trato discriminatorio alguno, y (…) que [su] mandante estuviera incursa en el incumplimiento de lo dispuesto en los artículos 7.9 y 15.6 del [Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios]…”.
En el mismo orden de ideas, aducen “…que es falso que [su] mandante haya dejado de cumplir alguna condición de las pactadas con los padres y representantes, que son los beneficiarios del servicio de educación de sus hijos y representados y, por ende, es falso que [su] mandante esté incursa en la prohibición contenida en el artículo 17 del [Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios]…”.
Agregan que “…La comunidad de Padres y Representantes es partícipe de todas las decisiones que se toman con respecto a condiciones que puedan resultar de su interés y una de ellas, sin duda, es el incremento de la mensualidad que es, verdaderamente, un pacto (contrato) entre la institución y los padres y representantes…”.
A los fines de analizar la denuncia anterior, resulta pertinente citar parcialmente, el contenido del acto dictado en fecha 3 de diciembre de 2008 (impugnado), por el INDEPABIS en el cual estableció lo siguiente:
…El Decreto con Rango Valor y Fuerza de Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios contempla disposiciones de rango constitucional ya que no hay materia que escape del ámbito constitucional, es este sentido el capitulo 1, De los Derechos-artículo 7 numeral 09 señala que es derecho de las personas en relación a los bienes y servicios: ‘A no recibir un trato discriminatorio por las proveedoras o proveedores de bienes y servicios, ni ser lesionado en sus derechos e intereses por conductas que afecten el consumo de los alimentos o productos o el uso de servicios’ esta disposición desarrolla las premisas consagradas en la Declaración Universal de los Derechos Humanos, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la Convención de los Derechos del Niño y la Ley Orgánica para la Protección del Niño y del Adolescente, al reconocer que todas las personas son iguales ante la Ley , sin distinción alguna y en igualdad de oportunidades…
(…) por lo tanto al exceder el porcentaje señalado por el Estado , contraviene los derechos humanos, incumplen con el ordenamiento jurídico y excluyen al estudiante por razones de índole económico, impidiendo la continuidad de sus estudios en el plantel educativo, incurriendo en un trato discriminatorio, conforme lo señala el artículo 7 numeral 09 del Decreto con Rango Valor y Fuerza de Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios concatenado con el numeral 2 que dispone que los usuarios tienen el derecho de disponer de servicios en las mejores condiciones de calidad y precio...”. (Subrayado de esta decisión).
Al respecto, se debe precisar que el derecho a la igualdad se encuentra previsto en la Constitución de 1999 en los términos siguientes:
...Artículo 21.- Todas las personas son iguales ante la ley, y en consecuencia:
En relación al contenido y alcance de este derecho constitucional, la Sala ha reiterado que la discriminación existe cuando situaciones análogas o semejantes se deciden, sin aparente justificación, de manera distinta o contraria. Debe entonces interpretarse, que el derecho a la igualdad supone disfrutar de una posición similar a la de aquellos que se encuentran en situaciones idénticas, sin ninguna clase de tratos discriminatorios o desiguales.
Atendiendo a lo expuesto, se observa en el presente caso, que el Instituto Para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) impuso la referida multa a la accionante por considerar transgredido el contenido de los artículos 7 ordinal 9°, 15 ordinal 6° y 17 del Decreto con Rango Valor y Fuerza de Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, relativos al derecho de las personas en relación a los servicios declarados de primera necesidad y a la protección de los intereses económicos y sociales.
En tal sentido, se debe destacar que el respeto a los aludidos derechos del consumidor y del usuario se traduce en la prohibición de imponer condiciones abusivas a las personas, toda vez que, de acuerdo al contenido de los citados artículos se proscribe el trato discriminatorio por parte de los proveedores o prestadores del servicio “…por conductas que afecten el consumo de los alimentos o productos o el uso de los servicios…” (artículo ordinal 9° eiusdem), y dichas conductas también son consideradas discriminatorias por ser contrarias a los intereses sociales y económicos (artículo 15, ordinal 6° eiusdem).
Por consiguiente, verificado por la Administración el incumplimiento de la citada normativa que rige la materia por parte de la Unidad Educativa accionante, el Instituto en referencia, consideró que se incurrió en un trato discriminatorio de índole económico derivado de la imposición de una condición abusiva que desfavorece la continuidad de los estudiantes en el plantel, en virtud del aumento de la matrícula y de las mensualidades por encima del orden permitido.
Al respecto, resulta de importancia resaltar también en esta oportunidad, lo expuesto por esta Sala en un caso semejante en el que se precisó que “…con el establecimiento del límite máximo del índice porcentual en los aumentos de matrícula y mensualidades escolares de los planteles educativos privados, se persigue satisfacer necesidades e intereses de la colectividad y no de ciertos estratos o fragmentos determinados de la sociedad…”. (Vid. en este sentido, Sent. de la SPA Nº 01425 del 8 de octubre del 2009, Caso: Red de Padres y Representantes Vs. Ministerio del Poder Popular para las Industrias Ligeras y Comercio y Ministerio del Poder Popular para la Educación) (Negritas de esta sentencia).
Al igual que en el citado fallo, en el caso particular que se examina, este órgano jurisdiccional estima que con el incremento de la matrícula y de las mensualidades en un treinta por ciento (30%) más la cuota especial de ciento cincuenta bolívares (Bs.150.oo) a cancelar para el momento de la inscripción, aprobados en la Reunión de la Sociedad de Padres y Representantes de la mencionada institución educativa, según se dejó constancia en Acta levantada el día 9 de junio de 2008 (Folio 15 del expediente administrativo identificado con el N° 1902-2008), sí incurrió la accionante en las conductas abusivas antes descritas, previstas en los artículos 7 ordinal 9°, 15 ordinal 6° y 17 del mencionado Decreto con Rango Valor y Fuerza de Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios.
En este orden de ideas se advierte que la decisión de multa impugnada no se fundamentó en hechos inexistentes, por tanto, dicho acto no está afectado por el vicio de falso supuesto de hecho denunciado, siendo que, por el contrario, la sanción impuesta a la recurrente se sustentó en los hechos determinados en el expediente y con arreglo a las facultades establecidas en los artículos 125 y 127 del citado Decreto, razón por la que se desestima dicho alegato. Así se declara.
3.- Vicio de Falso Supuesto de Derecho por errada fundamentación del acto recurrido “…en el régimen propio de servicios públicos reservados y no en el de actividad de ‘interés general’ y violentar con ello el derecho a educar, así como el de libre empresa, libre pensamiento y libertad de asociación, todos de rango constitucional…”.
Refirieron en tal sentido que las “…actividades reservadas al Estado o de servicio público en estricto término se distinguen, totalmente, de las actividades privadas de interés general, aunque en ocasiones también algunas veces es calificada por la leyes como servicios públicos, aun cuando no estén reservadas al Estado, por las cuales entendemos todas aquellas que, no obstante no estar reservadas al Estado y estar abiertas a la libre iniciativa de los particulares, satisfacen directamente una necesidad básica o primordial de la población, por lo que es necesario que el Estado asuma una posición activa en torno a su ejercicio por los particulares, sea prestándolas en un régimen de concurrencia, o en todo caso estimulándola, con el fin de que sean desarrolladas de manera adecuada, sin afectar los derechos e intereses de la sociedad…”.
Agregaron, que “…Será, pues, sólo respecto de las actividades declaradas servicio público (en sentido restringido) que han sido reservadas por ley, que vale afirmar que no hay libertad de contratación y que el Estado tiene todo el poder de decisión sobre la ‘organización, planificación, control, funcionamiento y efectividad del servicio’, pero no respecto de las que han sido declaradas de interés general o servicio público, latu sensu, sin reserva al estado, respecto de las cuales además de establecer normas de orden público, sólo puede supervisar el cumplimiento de aquéllas y sancionar en caso de inobservancia y siempre permitiendo (más bien, fomentando), la participación del sector privado…”.
En su opinión, la prestación de servicios educativos que brinda la Unidad Educativa recurrente es una actividad de interés general o de servicio público no reservada al Estado, “…por cuanto la misma, si bien está sujeta a normas de orden público y a la supervisión y control del Estado en el cumplimiento de las mismas, se presta en ejercicio de la libre iniciativa privada, y de los derechos constitucionales a educar o a impartir educación, a la libertad de asociación y a la libertad de pensamiento…”.
Adujeron que “…aplicar a la actividad a que se dedica [su] mandante un régimen jurídico distinto al que verdaderamente le resulta aplicable, y en función de ello, sancionarla, resulta contrario a derecho y configura el vicio de falso supuesto de derecho…”.
En relación a este alegato observa la Sala, que la Administración en el acto recurrido de fecha 3 de diciembre de 2008 dejó sentado lo siguiente:
…Es indudable que al otorgar a la educación la connotación de servicio público, el Estado se constituye en garante de la prestación del servicio, es por ello que independientemente que la institución que preste el servicio sea pública o privada, el Estado debe intervenir en la organización, planificación, control, funcionamiento y efectividad del servicio prestado por los agentes autorizados para tal fin por el órgano competente, en virtud que tal como lo establece el Tribunal Supremo de Justicia, las instituciones educativas prestan su colaboración al Estado en la ejecución de este servicio público (…).
De lo expuesto se deduce que los planteles que aumentaron la matrícula sin acatar la resolución, excluyen y restringen el derecho a la educación y ocasionan un perjuicio económico injustificado a los padres o representantes de sus estudiantes, privilegiando sólo a un porcentaje de su población infantil, en virtud de que el Estado previo análisis socio-económico establece el porcentaje máximo permitido para el aumento de la matrículas, con la finalidad de garantizar el acceso a la educación privada dentro de parámetros razonables en el entendido que la educación es un servicio público. A tal efecto, la sentencia emanada de la Sala Político-Administrativa de fecha 18 de mayo de 2000 (…N° 01155) expresa que ‘la Educación es un servicio público, un derecho de prestación para el mejoramiento de la comunidad y constituye factor primordial del desarrollo nacional, que puede ser presado por el estado o impartido por los particulares, dentro de los principios y normas establecidas en la Ley, bajo la suprema inspección y vigilancia de aquél y con su estímulo y protección moral…
En efecto, tal y como se indica en la cita anterior, la Sala en su jurisprudencia al establecer el alcance del derecho a la educación ha precisado que el Constituyente además de asignarle el carácter de derecho y de deber constitucional, le atribuye la cualidad de servicio público, con todas las connotaciones que ello implica, es decir, que además de que puede ser prestado por el estado o impartido por los particulares, se encuentra sujeto a las regulaciones impuestas por la Administración derivado de la necesidad de garantizar su ejercicio a todas las personas en igualdad de condiciones.
En este orden de ideas, la Sala en la citada sentencia Nº 01425 del 8 de octubre del 2009, precisó lo siguiente:
…Al respecto, en la referida sentencia [N° 00316 del 4 de marzo de 2009], se precisó la facultad de la Asamblea General Extraordinaria de Padres, Madres y Representantes para determinar la tarifa que debe ser sufragada por concepto de matrícula y mensualidades en los planteles privados. Sin embargo, se enfatizó el carácter de servicio público que ostenta la educación, según el enunciado del artículo 102 constitucional, en virtud del cual, el Estado asumió la responsabilidad de convertir a la educación en un instrumento para la formación de los ciudadanos y las ciudadanas, siguiendo los valores de la identidad nacional a los fines de lograr las transformaciones sociales, con la participación de las familias y de la sociedad.
De la declaratoria anterior se evidencia que el derecho de participación de los padres y representantes no es un derecho absoluto sino restringido por el carácter de servicio público que lo distingue y en razón de ello, la Sala en la citada sentencia del 4 de marzo de 2009, declaró que ‘corresponde al Ejecutivo Nacional a través del Ministerio del Poder Popular para la Educación, vigilar e inspeccionar las actividades educativas que realizan las personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, y proveer a su protección; ello implica el control sobre la estructura, organización y funcionamiento de la educación privada en el país, velando así por el cumplimiento de un fin esencial del Estado como lo es el acceso a la educación’.
A su vez se debe precisar que el criterio expuesto tiene como fundamento el contenido de la Resolución Conjunta N° 182/28 emanada del Ministerio del Poder Popular para las Industrias Ligeras y Comercio y el Ministerio del Poder Popular para la Educación y Deportes (acto este último también impugnado en el presente caso), mediante la cual se dispuso que la fijación de las tarifas de la matrícula y de las mensualidades no es potestad única y absoluta de la Asamblea General Extraordinaria de Padres, Madres y Representantes, como ya se ha indicado, sino que dicha facultad se encuentra sujeta a los límites máximos determinados previamente por la Administración, tal y como fue señalado por este órgano jurisdiccional en la citada decisión...
En virtud de las consideraciones anteriores, no puede afirmar la recurrente que la Administración al dictar el acto impugnado de fecha 3 de diciembre de 2008, incurrió en un error que vicia el acto de falso supuesto de derecho, al aplicarle el régimen propio de los servicios públicos, pues en opinión de este M.J., de acuerdo al contenido del artículo 102 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, como se ha indicado, la educación es un derecho humano y un deber social, pero a su vez, este es un servicio público sujeto a las regulaciones y controles del Estado como responsable de su efectiva prestación en corresponsabilidad con las familias y con la sociedad, razón por la que se desestima el referido alegato de falso supuesto de derecho por errada fundamentación del acto. Así se declara.
4.-Violación al principio de proporcionalidad de las sanciones, pues sostienen que “…el INDEPABIS, y el [Ministerio del Poder Popular para el Comercio] al confirmar el acto administrativo, con su arbitrario proceder, no tuvieron en cuenta como razones válidas y objetivas para fijar en el monto más bajo posible de la multa a aplicar, ni la plena y responsable disposición de la UNIDAD EDUCATIVA, de explicar con pruebas las razones que justificaban el aumento…”.
Por lo expuesto, en su opinión, “…la multa impuesta (…) es desproporcionada no sólo porque no se eligió el límite mínimo aplicable, sino porque se escogió un monto, una cantidad, sumamente elevada si se la contrasta con los ingresos y los costos de operación del Plantel, de modo que la medida termina siendo no sólo lesiva de los derechos de propiedad y de libre iniciativa de quienes han decidido invertir recursos y capacidades en la prestación del servicio de educativo en vez de destinarlos a otros fines de interés particular, sino de los derechos de los trabajadores (…) y lo más grave de todo de los derechos de los usuarios del servicio (los estudiantes)…”.
Para decidir acerca del referido alegato, debe atenderse al contenido de lo establecido en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos que establece:
La citada disposición establece que cuando la autoridad competente esté facultada para imponer una sanción, ésta tiene la obligación de hacerlo mediante la debida adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción aplicada. (Vid. Sentencia de esta Sala Nº 1666 de fecha 29 de octubre de 2003).
Siguiendo los razonamientos anteriores en el caso bajo examen observa la Sala, que mediante el acto administrativo recurrido de fecha 3 de octubre de 2008, el INDEPABIS decidió sancionar a la Unidad Educativa recurrente “...con multa de QUINIENTAS (500) UNIDADES TRIBUTARIAS equivalentes a la cantidad de VEINTITRÉS MIL (Bs. 23.000,00)...”, con fundamento en las facultades atribuidas en los artículos 123 y 127 del Decreto con Rango Valor y Fuerza de Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, luego de comprobar en el curso del procedimiento administrativo iniciado en su contra en fecha 19 de septiembre de 2008, que la referida institución educativa había incurrido en “…la transgresión de la RESOLUCIÓN MPPILCO N° 417/MPPE N° 66, en GACETA OFICIAL 38.957 y artículos 7 ordinal 9°, 15 ordinal 6° y 17…” del citado Decreto.
Por lo anterior, en opinión de este M.J. en el caso planteado, se encuentra satisfecha la exigencia de la norma antes transcrita (artículo 12 de la LOPA), en lo que atañe a la adecuación con el supuesto de hecho y con los fines de la norma.
En lo que respecta a la proporcionalidad, resulta de suma importancia lo expuesto por la representación de la República al precisar, en la oportunidad de la consignación de sus informes escritos, que la mencionada sanción de multa fue aplicada por la Administración luego de “…constatar en el escrito de descargos consignado en fecha 29 de octubre de 2008, en el procedimiento administrativo llevado por el órgano respectivo, (…) [que] la representación judicial de la accionante, sostuvo que conocían la normativa mediante el cual se limitaba el porcentaje de aumento de la matrícula escolar al quince por ciento (15%), y aún así decidieron no cumplirla y fijar su propio aumento en el doble de lo permitido, lo que trajo como consecuencia que atendiendo a tal confesión (…) la Administración haciendo uso de la potestad conferida decidió aplicar la sanción de multa estipulada en la norma antes señalada. (…) es por ello que la imposición de multa a la accionante no resulta desproporcionada…”.
En efecto, de la lectura del escrito de descargo presentado el día 29 de octubre de 2008, por los apoderados judiciales de la Unidad Educativa recurrente, se verifica el reconocimiento expreso del mencionado incumplimiento (folios números 71 y 72 del expediente administrativo N° 1902-2008) así como también, su persistencia en mantener los incrementos en la matrícula y las mensualidades bajo la justificación de tratarse de una medida acordada en Asamblea de la Sociedad de Padres y Representantes.
Por consiguiente, teniendo en cuenta que la recurrente participó en el curso del procedimiento administrativo iniciado en su contra y que estando en pleno conocimiento de las conductas de incumplimiento que le eran atribuidas por la Administración nada hizo para demostrar que se acogía al porcentaje máximo permitido del 15% fijado por la Resolución Conjunta en cuestión, en opinión de la Sala, la sanción de multa impuesta por el INDEPABIS no resulta desproporcionada en atención a la falta cometida, pues fue aplicada con la debida adecuación y respecto a los supuestos de hecho y a los fines de las normas que le sirvieron de fundamento, por tanto, debe desecharse la pretendida violación al principio de proporcionalidad denunciada. Así se declara.
Desestimadas todas las denuncias expuestas por la accionante, relativas al acto dictado en fecha 3 de diciembre de 2008 por el INDEPABIS, debe esta Sala declarar sin lugar el recurso contencioso administrativo interpuesto contra dicha decisión. Así se decide.
B.- Del Expediente N° 2009-0944, contentivo de la acción de nulidad interpuesta por la UNIDAD SAN NICOLÁS Y F.E.M.S., C.A., contra el acto tácito del Ministro del Poder Popular para el Comercio, que confirmó la sanción de multa “...de MIL (1000) UNIDADES TRIBUTARIAS equivalentes a la cantidad de CUARENTA Y SEIS MIL BOLÍVARES FUERTES SIN CÉNTIMOS (Bs. 46.000,00)…”, impuesta por el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS).
El citado acto impugnado establece parcialmente lo siguiente:
…REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA
Caracas, 08 de diciembre de 2008
El presente procedimiento administrativo, identificado con el Expediente N° 1856-2008, se inició de oficio mediante Acta de Inspección N° 1303, de fecha 30-06-2008, levantada por funcionarios adscritos a este Organismo, en la ‘UE SAN NICOLÁS’ (…).
Este despacho en lo relativo al procedimiento señala al establecimiento educativo debió acatar cada uno de los pasos del procedimiento previsto en las resoluciones Nros. 417 y 66 emanadas de los Ministerios para el Poder Popular para las Industrias Ligeras y Comercio y de Educación y Deportes, por cuanto una vez emanadas las resoluciones in comento se dejo [de] acatar las mismas, hecho que justifica las medidas tomadas por el Estado, cuyo único objeto es la protección del débil jurídico y garantizar en igualdad de condiciones el acceso a la educación (…).
Esta institución en ejercicio de su potestad fiscalizadora realizó las inspecciones pertinentes y se permite en mencionar que el incremento en las matrículas y mensualidades por encima del 15% establecido en resolución conjunta del Ministerio de Industria Ligeras y Comercio y Ministerio de Educación y Deporte, esta situación origina una exclusión o restricción del derecho a la educación, por cuanto diversos planteles respetaron el porcentaje establecido, acatando la resolución y respetando lo expuesto en sentencia antes citada de la Sala Político-Administrativa del 2 de mayo de 2000, en la cual se indica que todo usuario de un servicio público de la misma categoría, debe pagar la misma tasa, en el presente caso estamos en presencia de un servicio público prestado por particulares, destinado a impartir educación dirigida a niños y adolescentes, sujetos de derechos que gozan de todos los derechos y garantías consagrados por la Constitución en igualdad de condiciones, sin discriminación en razón del color, raza, credo, sexo o por su condición económica.
(…) por lo tanto al exceder el porcentaje señalado por el Estado , contravienen los derechos humanos, incumplen con el ordenamiento jurídico y excluyen al estudiante por razones de índole económico, impidiendo la continuidad de sus estudios en el plantel educativo, incurriendo en un trato discriminatorio, conforme lo señala el artículo 7 numerales 2 y 9 del Decreto con Rango Valor y Fuerza de Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios que dispone que los usuarios tienen el derecho de disponer de servicios en las mejores condiciones de calidad y precio.
Por consiguiente, y en virtud de la transgresión de las resoluciones conjuntas MPPILCO N° 417/MPPE N° 66 y MPPILCO N° 418/MPPE N° 67, publicadas en GACETA OFICIAL 38.957 y los artículos 7 ordinal 9°, 15 ordinal 6° y 17 del Decreto con Rango Valor y Fuerza de Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, este INSTITUTO PARA LA DEFENSA DE LAS PERSONAS EN EL ACCESO A LOS BIENES Y SERVICIOS (INDEPABIS), en uso de sus atribuciones legales y de conformidad con lo previsto en el artículo 125 y 127 de la Ley ejusdem, decide sancionar con multa de MIL (1000) UNIDADES TRIBUTARIAS equivalente a la cantidad de CUARENTA Y SEIS MIL BOLÍVARES FUERTES SIN CÉNTIMOS (Bs. 46.00,00) (SIC), al establecimiento educativo denominado ‘UE SAN NICOLAS’…”. (Sic) (Mayúsculas y negritas del acto).
Al respecto se observa, que contra el citado acto de fecha 8 de diciembre de 2008, los apoderados judiciales de la accionante alegaron los mismos vicios de: i) violación al principio de irretroactividad, ii) falso supuesto de hecho, iii) falso supuesto de derecho y iv) violación al principio de proporcionalidad (analizados en el punto A de la presente decisión con respecto a la solicitud de nulidad del acto de fecha 3 de diciembre de 2008 dictado por el INDEPABIS).
Ahora bien, en relación a la decisión de fecha 8 de diciembre de 2008 emanada de la misma autoridad, la recurrente denunció adicionalmente la violación al principio non bis in idem, a su decir, “…por haberse aplicado una sanción a la misma persona por los mismos hechos ya sancionados mediante un acto anterior de fecha 3.12.08…”.
En el mismo orden de ideas, señalaron que el INDEPABIS “…le siguió un procedimiento administrativo que concluyó con el acto impugnado por los mismos hechos por los cuales ya en fecha previa le había seguido y decidido otro procedimiento administrativo, a saber, por la presunta irregularidad de aumento de matrícula, trato discriminatorio e incumplimiento de la Gaceta Oficial N° 38.957 de fecha 20-06-2008, en contravención de lo establecido en el artículo 7 N° 9, 15 N° 6, 17 del Decreto con Rango Valor y Fuerza de Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios…”. (Resaltado del libelo).
Refirieron que “…La primera sanción es de fecha 3 de diciembre de 2008, y, como se indicó antes, fue por la cantidad de QUINIENTAS (500) UNIDADES TRIBUTARIAS equivalentes a la cantidad de VEINTITRÉS MIL BOLÍVARES FUERTES (Bs. 23.000,00). La segunda sanción, que es la que se ataca mediante el presente recurso contencioso-administrativo de anulación, fue por la cantidad de UN MIL (1000) UNIDADES TRIBUTARIAS equivalentes a la cantidad de CUARENTA Y SEIS MIL BOLÍVARES FUERTES (Bs. 46.000,00)…”.
Por lo expuesto, sostuvieron: “…queda demostrado que nuestra mandante fue sancionada dos (2) veces por el mismo organismo y por, exactamente, los mismos hechos, quedando sujeta a pagar dos multas que en total ascienden a la cantidad de [UN MIL QUINIENTAS (1500) UNIDADES TRIBUTARIAS EQUIVALENTES A SESENTA Y NUEVE MIL BOLÍVARES FUERTES (Bsf. 69.000,00)], incurriendo así el INDEPABIS en la violación del principio de derecho sancionatorio del ‘non bis in idem’, (…) aplicable a los procedimientos administrativos tal y como lo prescribe el artículo 49 constitucional, lo que hace nulo el acto administrativo impugnado por constituir la segunda sanción administrativa que se le impone a nuestra mandante por los mismos hechos sancionados el 3 de diciembre de 2008, y así solicitamos sea declarado…”.
En relación al mencionado principio, la Sala ha precisado en su jurisprudencia que este constituye una garantía esencial del derecho al debido proceso el cual, conforme al enunciado del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, resulta aplicable a todas las actuaciones judiciales y administrativas.
El referido artículo del Texto Fundamental, establece el principio non bis in idem, bajo el enunciado siguiente:
...Artículo 49. El debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas; en consecuencia:
7. Ninguna persona podrá ser sometida a juicio por los mismos hechos en virtud de los cuales hubiese sido juzgado anteriormente...
Como se deduce de la mencionada disposición, el aludido principio constituye una manifestación del derecho al debido proceso y a su vez, se configura como un derecho fundamental del sancionado junto a los principios de legalidad y tipicidad de las infracciones.
El principio non bis in idem constituye una garantía en cuanto se proscribe por mandato constitucional el juzgamiento y la imposición de más de una sanción por un mismo hecho; pero igualmente tiende a garantizar la seguridad jurídica, de las decisiones de la Administración. Es decir, que definida una situación jurídica particular, salvo la posibilidad excepcional de la revocación directa del acto administrativo, no le es permitido a esta volver de nuevo sobre la cuestión que ha sido decidida.
De allí que también puede considerarse que la transgresión al principio en referencia, conlleva una flagrante violación a la Justicia, en tanto que esta es considerada por el Constituyente como un valor supremo del ordenamiento jurídico, en el artículo 2 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Ahora bien, conforme a la jurisprudencia de la Sala cabe indicar que la mencionada prohibición pesa siempre en relación con un mismo tipo de responsabilidad, es decir, si se trata de un hecho que da lugar a una sanción administrativa, está excluida la posibilidad de aplicar varias veces la misma, pero cuando se trata de un hecho que siendo susceptible de responsabilidad administrativa, además lo es penal y civil, cada una de estas responsabilidades subsisten de forma individual e independiente, sin que la existencia de una de ellas necesariamente excluya la aplicación de la otra; es decir, lo que se proscribe es que por autoridades de un mismo orden y a través de procedimientos distintos se sancione repetidamente una misma conducta.
En consecuencia, se reitera que la decisión penal es una y la administrativa otra, con procedimientos diferentes y sanciones específicamente reguladas dentro del campo jurídico al cual pertenece cada una de ellas y por tanto, independientes una de la otra. (Vid. en este sentido Sent. de la SPA N° 02137 de fecha 21 de abril de 2005).
Asimismo, este M.T. ha precisado al referirse a las sanciones administrativas (que pueden ir desde la suspensión, inhabilitación o destitución), que estas pueden ser aplicadas por un mismo supuesto de hecho, derivado de la declaratoria de responsabilidad administrativa del funcionario.
En el presente caso, se observa que en efecto, el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), en fecha 3 de diciembre de 2008, sancionó a la sociedad mercantil recurrente “...con multa de QUINIENTAS (500) UNIDADES TRIBUTARIAS equivalentes a la cantidad de VEINTITRÉS MIL (Bs. 23.000,00)...”, en virtud de la transgresión de las Resoluciones Conjuntas MPPILCO N° 417/MPPE N° 66 y MPPILCO N° 418/MPPE N° 67, ambas publicadas en Gaceta Oficial N° 38.957 de fecha 20 de junio de 2008 en concordancia con los artículos 7 ordinal 9°, 15 ordinal 6° y 17 del Decreto con Rango Valor y Fuerza de Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios.
Asimismo, del análisis del expediente (2009-0944) se evidencia que el aludido Instituto mediante acto del 8 de diciembre de 2008 sancionó a la Unidad Educativa accionante “…con multa de MIL (1000) UNIDADES TRIBUTARIAS equivalente a la cantidad de CUARENTA Y SEIS MIL BOLÍVARES FUERTES SIN CÉNTIMOS (Bs. 46.00,00)…”, por la supuesta inobservancia de las mencionadas Resoluciones Conjuntas MPPILCO N° 417/MPPE N° 66 y MPPILCO N° 418/MPPE N° 67 en concordancia también con lo dispuesto en los artículos 7 ordinal 9°, 15 ordinal 6° y 17 del Decreto con Rango Valor y Fuerza de Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios.
En este orden de ideas, se debe precisar que ambas multas impuestas a la parte actora fueron aplicadas por el INDEPABIS, de conformidad con las facultades establecidas en los artículos 125 y 127 del citado Decreto y en cuyas disposiciones se sanciona el menoscabo de los derechos de las personas y el incumplimiento de la protección de los intereses económicos y sociales establecidos en el mismo instrumento jurídico.
Como se indicó anteriormente, en el escrito contentivo del recurso los apoderados judiciales de la accionante alegaron la violación del principio de non bis in idem aduciendo en tal sentido, que el INDEPABIS “…le siguió [a su representada] un procedimiento administrativo que concluyó con el acto impugnado por los mismos hechos por los cuales ya en fecha previa le había seguido y decidido otro procedimiento administrativo, a saber, por la presunta irregularidad de aumento de matrícula, trato discriminatorio e incumplimiento de la Gaceta Oficial N° 38.957 de fecha 20-06-2008, en contravención de los establecido en el artículo 7 N° 9, 15 N° 6, 17 del Decreto con Rango Valor y Fuerza de Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios…”. (Resaltado del libelo).
A los fines de verificar la denuncia anterior, una vez examinados los recaudos constantes en el expediente, la Sala verifica que en el presente caso, se instruyó el expediente administrativo N° 1902-2008, iniciado por el entonces denominado Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y el Usuario (INDECU), contra el establecimiento educativo denominado “U. E. F.E.M. SENDRA”. Así también, que paralelamente fue llevado el procedimiento administrativo signado bajo el N° 1856-2008 contra al establecimiento educativo denominado “UE SAN NICOLAS” y que producto del primero de ellos (N° 1902-2008), se dictó el analizado acto de fecha 3 de diciembre de 2008 contra la “U. E. F.E.M. SENDRA” y que la culminación del segundo (N° 1856-2008) dio lugar a la emisión de la sanción impuesta a la “UE SAN NICOLAS”, contenida en el acto del 8 de diciembre de 2008 bajo análisis.
Ahora bien, en opinión de la Sala con respecto a esta denuncia resulta de suma importancia a.e.a.d.l. apoderados judiciales de la accionante referido a que su representada con anterioridad a la emisión de los prenombrados actos impugnados, prestaba servicios para la educación preescolar y primaria, bajo la denominación de “San N.d.B.” pero que, “…En la actualidad se trata de una sola persona jurídica denominada UNIDAD EDUCATIVA SAN NICOLÁS Y F.E.M.S. C.A. que a los solos efectos académicos mantiene la división en: San N.d.B. (encargada de la educación preescolar y primaria desde hace 57 años) y F.E.M.S. (encargada del bachillerato desde hace 28 años) de manera que debe quedar claro que se trata de una sola unidad educativa integral, bajo una sola administración y que funciona en un mismo lugar…”.
En este sentido, se constata que la parte accionante junto al escrito de promoción de pruebas presentado en fecha 12 de mayo de 2011 (folios 167 al 172 del expediente judicial N° 2009-0944), consignó como documental, copia simple de la última Acta de Asamblea General Extraordinaria de Socios de fecha 25 de abril de 2007, registrada ante el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Estado Nueva Esparta, en fecha 10 de mayo de 2007, bajo el número 51, Tomo 24-A, con el objeto de demostrar “…que desde el año 2007 [la accionante] es una sola persona jurídica denominada UNIDAD EDUCATIVA SAN NICOLÁS Y F.E.M.S. C.A., que abarca desde la educación preescolar y primaria hasta la educación diversificada o bachillerato y que la división existente únicamente se emplea a efectos académicos internos…”. (Anexo “A” folios 173 al 182 del expediente judicial N° 2009-0944).
Así también, reseña como anexo “B” copia fotostática del Registro de Información Fiscal (RIF), mediante la cual hace constar que la aludida denominación del establecimiento educativo en referencia es “SAN NICOLÁS Y F.E.M.S. C.A” y que “…el número de registro es J06502372-4 con la dirección fiscal Calle Guevara con Calle Milano Nro. S/N Sector Táchira…”. (Folio 183 del expediente judicial N° 2009-0944).
Analizadas las referidas pruebas documentales indicadas, de conformidad con los artículos 429 y 508 del Código de Procedimiento Civil (las cuales no fueron impugnadas por la parte accionada), en criterio de este M.T. ciertamente, como fue alegado por la accionante, se trata de la misma persona jurídica, es decir, la Unidad Educativa “SAN NICOLÁS Y F.E.M.S. C.A”, contra la cual, se iniciaron dos procedimientos sancionatorios, recaídos en los citados expedientes administrativos signados bajo los Nros. N° 1902-2008 y N° 1856-2008 y en razón de los mismos hechos, es decir, por las presuntas infracciones cometidas al contenido de los artículos 7 ordinal 9°, 15 ordinal 6° y 17 del Decreto con Rango Valor y Fuerza de Ley para la Defensa de la Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, relativos al derecho de las personas en relación a los servicios declarados de primera necesidad y a la protección de los intereses económicos.
Cabe destacar también, que ambos procedimientos administrativos se iniciaron en virtud de la inspección realizada por funcionarios del entonces denominado Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y el Usuario (INDECU) el día 30 de junio de 2008, en la sede de la Unidad Educativa recurrente, concretamente en las instalaciones correspondientes a la Educación Básica (7mo a 9no), Media, Diversificada y Profesional y luego, de los Niveles de Educación Inicial y Primaria (1° a 6°), la primera, tuvo lugar a las 12:20 pm y la segunda sucesivamente, a la 1:00 pm.
De la referida inspección se levantaron dos Informes que se asentaron en las Actas Números 1299 y 1303, con idéntico contenido indicando que, “…Al momento de la Inspección se constató que se realizó un incremento del 30% de las matrículas y mensualidades para el nuevo año escolar 2008-2009, realizándose 3 Asambleas de Padres y Representantes…”. (Folio 4 del expediente administrativo 1902-2008 y folio 3 del expediente administrativo N° 1856-2008).
Es decir, que ambos procedimientos administrativos tuvieron su origen en la misma situación de hecho, que no es otra, que el aumento indebido de la matrícula y mensualidades para el año escolar 2008-2009, a todos los niveles educativos en dicha institución (Inicial, Básica, Profesional) y esa situación fue consecuencia de la Reuniones de Padres y Representantes celebradas los días 9, 12 y 16 de junio de 2008 (Folios 5 y 15 del expediente administrativo N° 1902-2008 y folios 4 al 14 del expediente administrativo N° 1856-2008).
Se constata a su vez, que las Actas de Inicio de ambos procedimientos de fechas 18 /09/2008 y 19/09/2008 (insertas a los folios 34 del expediente administrativo N° 1902-2008 y 19 del expediente administrativo N° 1856-2008), dejaron reflejada la situación de hecho descrita, indicando concretamente que el referido aumento en la matrícula y mensualidades contravenía el contenido de las Resoluciones Conjuntas emanadas del Ministerio del Poder Popular para las Industrias Ligeras y Comercio y el del Poder Popular para la Educación Nros 417/66 y 418/67, e infringía los artículos 7 ordinal 9°, 15 ordinal 6° y 17 del Decreto con Rango Valor y Fuerza de Ley para la Defensa de la Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios.
De todo lo expuesto se concluye que, efectivamente en el presente caso, la Administración desconoció el principio non bis in idem al sancionar con dos multas (de fechas 3 y 8 de diciembre de 2008) a la misma persona jurídica (Unidad Educativa San Nicolás y F.E.M.S., C.A.) por idénticos hechos (aumento de la matrícula y mensualidad en un 30 % para el período 2008-2009) a través de procedimientos distintos (expedientes N° 1902-2008 y N° 1856-2008) y con fundamento en las facultades acordadas al INDEPABIS en los artículos 125 y 127 del Decreto en referencia.
Por consiguiente, una vez analizados los aludidos expedientes y constatadas las diversas actuaciones cursantes en autos, este órgano jurisdiccional ha verificado, que la conducta sancionada fue la misma, es decir, la infracción por parte de la accionante del contenido de los artículos 7 ordinal 9°, 15 ordinal 6° y 17 del Decreto con Rango Valor y Fuerza de Ley para la Defensa de la Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, relativos al derecho de las personas en relación a los servicios declarados de primera necesidad y a la protección de los intereses económicos, por lo cual la Sala debe declarar procedente el alegato de violación al principio de non bis in idem, el cual impone la prohibición absoluta de que, por autoridades de un mismo orden y a través de procedimientos distintos, se sancione repetidamente una misma conducta, por entrañar esta posibilidad una inadmisible reiteración del ius puniendi del Estado. Así se declara.
Para mayor abundamiento, en relación al contenido del principio non bis in idem y su carácter de garantía constitucional inherente al debido proceso, resulta oportuno citar un extracto de la sentencia N° 00730 de fecha 19 de junio de 2008, en la que esta Sala estableció lo siguiente:
…En criterio de este M.T., el derecho al debido proceso consagrado en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, comprende fundamentalmente, el cumplimiento efectivo de ciertas garantías procesales enunciadas en los ocho numerales establecidos expresamente en el artículo 49 eiusdem, cuestión ésta que equivale a sostener que el debido proceso además de estar consagrado como un derecho fundamental se encuentra reforzado ya que su observancia implica que en cada una de las fases del proceso judicial o del procedimiento administrativo, cuya resolución afecte los derechos subjetivos de una persona, además de ser oída se le garanticen cada uno de los enunciados del referido artículo 49.
En consecuencia, no basta con el cumplimiento de ciertos extremos para considerar respetado tal derecho esencial al Estado de Justicia, sino que cualquier irrespeto a una de sus garantías, constituye la infracción absoluta del debido proceso, así sucede por ejemplo si la violación surgiere en relación a la garantía del Juez natural o al derecho a la presunción de inocencia de ser este el caso. (numerales 2 y 4 del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela)…
Lo expuesto en la cita anterior destaca que el irrespeto al principio non bis in idem entraña la violación al derecho fundamental del debido proceso, razón por la cual estima la Sala, que también en el presente caso, se ha vulnerado el debido proceso, cuestión que acarrea la nulidad absoluta del acto dictado por el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios en fecha 8 de diciembre de 2008 impugnado, esto es, la multa impuesta a la parte actora “...de MIL (1000) UNIDADES TRIBUTARIAS equivalentes a la cantidad de CUARENTA Y SEIS MIL BOLÍVARES FUERTES SIN CÉNTIMOS (Bs. 46.000,00)…” y en razón de ello, considera inoficioso pronunciarse sobre el resto de los vicios alegados por la parte actora, debiendo declarar con lugar el recurso interpuesto contra dicho acto. Así se decide.
Conforme a las consideraciones anteriormente expuestas, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:
1.- PROCEDENTE la solicitud de ACUMULACIÓN formulada por la representante del MINISTERIO PÚBLICO. En consecuencia, se acumula la causa a la que se refiere el expediente N° 2009-0944 (nomenclatura de esta Sala) a la contenida en el presente expediente N° 2009-0943.
2.- SIN LUGAR el recurso contencioso-administrativo de nulidad, interpuesto por las apoderadas y apoderados judiciales de la UNIDAD SAN NICOLÁS Y F.E.M.S., C.A., contra el acto tácito del MINISTRO DEL PODER POPULAR PARA EL COMERCIO, en virtud del recurso jerárquico ejercido contra el acto administrativo de fecha 3 de diciembre de 2008, dictado por el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS). En consecuencia, FIRME la sanción de multa impuesta a la accionante “...de QUINIENTAS (500) UNIDADES TRIBUTARIAS equivalentes a la cantidad de VEINTITRÉS MIL (Bs. 23.000,00)...”.
3.- CON LUGAR el recurso contencioso-administrativo de nulidad planteado por las apoderadas y apoderados judiciales de la UNIDAD SAN NICOLÁS Y F.E.M.S., C.A., contra el acto tácito del MINISTRO DEL PODER POPULAR PARA EL COMERCIO, en virtud del recurso jerárquico ejercido contra el acto administrativo dictado el 8 de diciembre de 2008, por el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS). Por consiguiente, NULA la sanción de multa impuesta a la parte actora “...de MIL (1000) UNIDADES TRIBUTARIAS equivalentes a la cantidad de CUARENTA Y SEIS MIL BOLÍVARES FUERTES SIN CÉNTIMOS (Bs. 46.000,00)…”.
Publíquese y regístrese. Notifíquese a las partes. Anéxese copia de la presente decisión al expediente 2009-0944. Devuélvanse los expedientes administrativos y archívese el judicial. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los veinticinco (25) días del mes de septiembre del año dos mil doce (2012). Años 202º de la Independencia y 153º de la Federación.
En veintiséis (26) de septiembre del año dos mil doce, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 01088.