Source: http://www.assemblee-nationale.fr/13/rap-info/i2094.asp
Timestamp: 2016-09-26 12:18:59+00:00
Document Index: 118996722

Matched Legal Cases: ["l'article 146", 'in fine', 'art. 8', 'art. 38', 'art. 11', 'art. 12', 'art. 53', 'art. 8', 'art. 8', 'art. 8', 'art. 8', 'art. 8', 'art. 8', 'art. 8', 'art. 8', 'art. 8', 'art. 8', 'art. 8', 'art. 8', 'art. 8', 'art. 8', 'art. 8', 'art. 8', 'art. 8', 'art. 8']

N� 2094 - Rapport d'information de MM. Claude Goasguen et Jean Mallot d�pos� en application de l'article 146-3 du r�glement, par le comit� d'�valuation et de contr�le des politiques publiques sur les crit�res de contr�le des �tudes d'impact accompagant les projets de loi
Enregistr� � la Pr�sidence de l’Assembl�e nationale le 19 novembre 2009
au nom du comit� d’�valuation et de contr�le des politiques publiques sur les crit�res de contr�le des �tudes d’impact accompagnant les projets de loi,
par MM. Claude GOASGUEN et Jean MALLOT,
I. — L’AFFIRMATION PROGRESSIVE DES �TUDES D’IMPACT 8
II. — LA CONS�CRATION DES �TUDES D’IMPACT 10
1. La loi organique du 15 avril 2009 11
2. Le R�glement de l’Assembl�e nationale 15
3. Les r�gles fix�es par le Comit� d’�valuation et de contr�le 17
III. — LA MISE EN PLACE DES �TUDES D’IMPACT PAR LE GOUVERNEMENT 17
1. L’�laboration des �tudes d’impact 17
2. Le contenu des �tudes d’impact 18
a) Le diagnostic 18
b) Les objectifs poursuivis 19
c) Les options possibles et les motifs du recours � une nouvelle l�gislation 19
d) Les incidences pr�visibles du dispositif 19
e) Les consultations men�es 20
f) La mise en œuvre de la r�forme 20
3. Les �tudes ant�rieures au 1er septembre 2009 21
4. Les �tudes post�rieures au 1er septembre 2009 22
a) Le projet de loi relatif � la lutte contre la piraterie et � l’exercice des pouvoirs de police de l’�tat en mer 23
b) Le projet de loi relatif au D�fenseur des droits 24
c) Le projet de loi relatif au Grand Paris 25
IV. — QUELS ENJEUX POUR DEMAIN, � COURT ET MOYEN TERMES ? 28
1. Le champ des �tudes d’impact 29
2. Les questions juridiques 30
a) Le Conseil d’�tat 30
b) Le Conseil constitutionnel 31
3. L’utilisation et la finalit� des �tudes d’impact 33
4. Propositions et recommandations 34
a) La pr�sentation des �tudes d’impact 34
b) Le contenu des �tudes d’impact 35
c) Les questions de proc�dure 37
EXAMEN DU RAPPORT PAR LE COMIT� 41
LISTE DES PERSONNES ENTENDUES 55
ANNEXES : 1. Lettre du Pr�sident de l’Assembl�e nationale au Premier ministre en date du 9 octobre 200956
2. Lettre du Premier ministre au Pr�sident de l’Assembl�e nationale en date du 29 octobre 2009 57
3. Circulaire du 15 avril 2009 relative � la mise en œuvre de la r�vision constitutionnelle 58
4. Application de la loi organique selon les types de projet de loi 59
5. R�f�rentiel propos� pour examiner les �tudes d’impact 60
Depuis le 1er septembre 2009, la plupart des projets de loi doivent �tre accompagn�s, lors de leur d�p�t sur le bureau de l’Assembl�e nationale ou du S�nat, d’une �tude d’impact. Le nouveau R�glement de l’Assembl�e nationale pr�voit, par ailleurs, que des �valuations portant sur des amendements parlementaires peuvent �tre r�alis�es.
La cons�cration des �tudes d’impact par la loi organique du 15 avril 2009, prise sur le fondement du troisi�me alin�a de l’article 39 de la Constitution dans sa r�daction r�sultant de la r�vision constitutionnelle du 23 juillet 2008, traduit une volont� de mieux �clairer les choix faits en mati�re de l�gislation, d’am�liorer la qualit� de la loi et de rem�dier au d�sordre normatif. Elle s’articule avec la nouvelle d�finition du r�le du Parlement qui figure au premier alin�a de l’article 24 de la Constitution, aux termes duquel : � Le Parlement vote la loi. Il contr�le l’action du Gouvernement. Il �value les politiques publiques �. Corr�lativement a �t� mentionn�, � l’article 47-2 de la Constitution, le fait que la Cour des comptes � assiste le Parlement et le Gouvernement… dans l’�valuation des politiques publiques �.
D�sormais, le m�canisme des �tudes d’impact ne peut plus �tre ignor� car la m�connaissance des obligations organiques qui s’y rapportent peut avoir des cons�quences juridiques imm�diates, une opposition de la Conf�rence des pr�sidents de l’assembl�e devant laquelle le projet de loi a �t� d�pos� pouvant faire obstacle � l’inscription de celui-ci � l’ordre du jour. Il importe, en tout �tat de cause, de veiller � ce que les �tudes d’impact contiennent les informations effectivement n�cessaires pour �clairer les commissions parlementaires, qui ont d�sormais, sauf exceptions, la responsabilit� d’�laborer le texte discut� en s�ance publique, et, plus largement, l’ensemble de la repr�sentation nationale.
Pr�sentation r�sum�e du dispositif des �tudes d’impact
Le troisi�me alin�a de l’article 39 de la Constitution pr�voit que la pr�sentation des projets de loi doit satisfaire aux conditions fix�es par une loi organique. La loi organique du 15 avril 2009 dispose que les projets de loi d�pos�s � compter du 1er septembre 2009 doivent faire l’objet d’une �tude d’impact.
Les documents qui rendent compte de cette �tude d’impact doivent �tre d�pos�s sur le bureau de la premi�re assembl�e saisie en m�me temps que les projets auxquels ils se rapportent. L’article 8 de la loi organique pr�cise que : � Ces documents d�finissent les objectifs poursuivis par le projet de loi, recensent les options possibles en dehors de l’intervention de r�gles de droit nouvelles et exposent les motifs du recours � une nouvelle l�gislation �. Le l�gislateur a d�termin� le contenu de ces documents (liste de prescriptions ordonn�e en huit alin�as).
Aux termes du quatri�me alin�a de l’article 39 de la Constitution : � Les projets de loi ne peuvent �tre inscrits � l’ordre du jour si la Conf�rence des pr�sidents de la premi�re assembl�e saisie constate que les r�gles fix�es par la loi organique sont m�connues. En cas de d�saccord entre la Conf�rence des pr�sidents et le Gouvernement, le pr�sident de l’assembl�e int�ress�e ou le Premier ministre peut saisir le Conseil constitutionnel qui statue dans un d�lai de huit jours �.
La loi organique pr�voit que la Conf�rence des pr�sidents de l’assembl�e sur le bureau de laquelle le projet de loi a �t� d�pos� en premier lieu dispose de dix jours pour se prononcer. Lorsque le Parlement n’est pas en session, ce d�lai est suspendu jusqu’au dixi�me jour qui pr�c�de le d�but de la session suivante.
Certaines l�gislations font l’objet de r�gimes particuliers (projets de loi autorisant le Gouvernement � prendre des mesures par ordonnances ou ratifiant lesdites ordonnances, projets de loi autorisant la ratification ou l’approbation de trait�s ou d’accords internationaux, projets de loi de finances ou de financement de la s�curit� sociale).
En outre, ont �t� introduites, dans le R�glement de l’Assembl�e, des dispositions relatives � la publicit� des �tudes d’impact et au recueil d’�ventuelles observations. Sur le fondement de l’article 44 de la Constitution a par ailleurs �t� pr�vue la possibilit�, dans certaines conditions, de proc�der � l’�valuation pr�alable d’un amendement parlementaire.
Le Comit� d’�valuation et de contr�le des politiques publiques, mis en place � l’Assembl�e nationale sur le fondement du nouveau R�glement, a jug� n�cessaire, d�s sa deuxi�me r�union le 16 juillet 2009, de confier � deux de ses vice-pr�sidents le soin de faire le point sur la question. Le pr�sent rapport, qui conclut la premi�re mission effectu�e pour le Comit�, rappelle les fondements de la d�marche de l’�valuation pr�alable depuis ses pr�mices jusqu’� son aboutissement en 2008-2009 et pr�sente la mani�re dont les �tudes d’impact se mettent aujourd’hui en place. Il formule, enfin, un certain nombre de propositions, r�sum�es ci-apr�s, qui sont destin�es � renforcer l’efficacit� du dispositif.
R�sum� des propositions du rapport (voir pp. 34 et s.)
Le pr�sent rapport formule des recommandations qui portent sur la pr�sentation et sur le contenu des �tudes d’impact ainsi que sur les proc�dures � mettre en œuvre.
a) La pr�sentation des �tudes d’impact
– une mention pr�cise des sources utilis�es lorsque des donn�es sont pr�sent�es ;
– une identification des �ventuelles contributions ext�rieures ;
– une mention des rubriques pr�vues par la loi organique du 15 avril 2009 que le Gouvernement juge non pertinentes au regard de l’objet du projet de loi consid�r� ;
– une mesure des impacts regroupant les diff�rents ensembles indivisibles de dispositions qui peuvent se trouver � l’int�rieur d’un m�me projet de loi ;
– plus accessoirement, une distinction entre les articles d’un projet de loi ratifiant des ordonnances selon qu’ils ont effectivement cet objet (absence d’�tude d’impact) ou qu’ils en ont un autre (�tude d’impact).
b) Le contenu des �tudes d’impact
Le rapport insiste sur la n�cessit� de disposer :
– d’une pr�sentation d�velopp�e et argument�e des objectifs poursuivis, des options possibles et de la justification du recours � la loi ; – d’�l�ments pr�cis pour chacun des items de la loi organique du 15 avril 2009 et notamment d’une �valuation des cons�quences des dispositions envisag�es sur l’emploi public et, plus largement, de leurs effets tant directs qu’indirects ou connexes ;
– de l’estimation du co�t du dispositif pour chaque cat�gorie de personnes concern�e et de la m�thode de calcul utilis�e ;
– de la liste des consultations obligatoires et non obligatoires en pr�cisant le sens des avis rendus et en quoi ces consultations ont contribu� au projet de loi.
Il sugg�re �galement une prise en compte des indicateurs et objectifs de performance qui sont pr�sent�s au Parlement, en amont du d�bat budg�taire, conform�ment � la loi organique relative aux lois de finances.
c) La proc�dure
– une d�finition plus pr�cise du r�le de la Cour des comptes qui doit comprendre, en toute hypoth�se, une assistance de sa part aux organes du Parlement comp�tents en mati�re d’�valuation des politiques publiques, conform�ment � l’article 47-2 de la Constitution ;
– la reconnaissance de pr�rogatives particuli�res permettant de proc�der aux v�rifications n�cessaires ;
– une pr�sentation clairement identifi�e des �tudes d’impact dans les � documents papier � mis en distribution et sur le site internet de l’Assembl�e nationale ;
– une organisation efficace du recueil des observations du public sur les �tudes d’impact ;
– une harmonisation des approches entre les commissions (proposition de r�f�rentiel commun) ;
– un usage encadr� du recours � l’�valuation s’agissant des amendements parlementaires.
Le rapport conclut sur la n�cessit� de r��valuer les crit�res d’analyse des �tudes d’impact � intervalles r�guliers et de mettre en place, � l’Assembl�e nationale, une organisation interne qui permette d’en assurer le contr�le dans les meilleures conditions.
I. — L’AFFIRMATION PROGRESSIVE DES �TUDES D’IMPACT
Les moyens susceptibles d’am�liorer la qualit� de la r�glementation en g�n�ral, de la loi en particulier, sont d�battus depuis plusieurs ann�es dans la plupart des enceintes internationales. L’Organisation pour la coop�ration et le d�veloppement �conomique en Europe (OCDE) a �t� le cadre, d�s les ann�es 1990, d’une r�flexion approfondie. Consid�rant que des r�gles de qualit� �taient une marque de comp�titivit�, l’OCDE a fait valoir, d�s 1995, que les �tudes d’impact pouvaient et devaient jouer un r�le essentiel en garantissant le choix des options d’action les plus efficaces et les mieux � m�me d’�tre concr�tis�es. Il y a plus de dix ans d�j� elle recommandait aux gouvernements � d’int�grer l’analyse d’impact de la r�glementation dans la pr�paration, l’examen et la r�forme des r�glementations �.
Les travaux de l’OCDE ont inspir� les r�flexions de l’Union europ�enne : le Parlement europ�en, le Conseil et la Commission ont souscrit des engagements mutuels pour am�liorer la qualit� des normes qu’ils �mettent ; la pratique des �tudes d’impact s’y est notablement d�velopp�e tout au long des ann�es 2000.
En France, �galement, les assembl�es parlementaires, le Gouvernement, le Conseil d’�tat et le Conseil constitutionnel recherchent, depuis plusieurs ann�es, des voies susceptibles de rem�dier au � d�sordre l�gislatif �.
La pratique de l’Office d’�valuation des choix scientifiques et technologiques depuis plus de vingt-cinq ans, l’exp�rience � l’Assembl�e nationale de la Mission d’�valuation et de contr�le (MEC) et de la Mission d’�valuation et de contr�le des lois de financement de la s�curit� sociale (MECSS), le renforcement � partir de la r�solution du 12 f�vrier 2004 du suivi de l’application des lois, t�moignent de cette volont�.
Les exigences du Conseil constitutionnel relatives � la proc�dure d’adoption de la loi et � la qualit� de la norme de droit, qui se sont renforc�es � partir de 2004, participent de cette pr�occupation.
S’agissant de l’�valuation ex ante, dont le Gouvernement est responsable au premier chef, les �tudes d’impact, promues � l’�chelon international, ont aussi �t�, de longue date, pr�conis�es au niveau national, par des groupes de travail et par des circulaires du Premier ministre.
• D�s 1994, le � rapport Picq � sur la r�forme de l’�tat a sugg�r� la r�alisation d’�tudes d’impact pr�alables � l’�laboration de nouvelles l�gislations ou r�glementations. Il est � l’origine de la circulaire du Premier ministre du 26 juillet 1995 prescrivant la r�alisation d’�tudes d’impact pour les projets de lois et de d�crets les plus importants. Une m�thodologie a �t� d�finie la m�me ann�e (circulaire du Premier ministre du 21 novembre 1995) puis compl�t�e en 1998 (circulaire du Premier ministre du 26 janvier 1998).
• Quatre ans plus tard, en 2002, le groupe de travail interminist�riel sur la qualit� de la r�glementation pr�sid� par M. Dieudonn� Mandelkern a tir� un bilan n�gatif de la pratique des �tudes d’impact. Per�ues comme une contrainte suppl�mentaire elles ont souvent �t� r�alis�es apr�s l’�laboration des textes, justifiant a posteriori et de fa�on sommaire des arbitrages d�j� rendus. Elles n’ont pas eu l’effet esp�r� en termes de rationalisation des choix publics.
• Deux circulaires du Premier ministre, en date des 26 ao�t et 30 septembre 2003, relatives � la ma�trise de l’inflation normative et � l’am�lioration de la qualit� de la r�glementation, introduisirent une certaine souplesse dans le dispositif et prescrivirent la d�signation, dans chaque minist�re, d’un haut fonctionnaire en charge de la qualit� de la r�glementation, ainsi que l’�laboration d’une Charte de la qualit� de la r�glementation. Mais ces circulaires n’ont, pas davantage que les pr�c�dentes, r�pondu aux espoirs plac�s en elles.
• Un nouveau rapport au Premier ministre, r�alis� sous la direction de M. Bruno Lasserre, devait ult�rieurement sugg�rer, en 2004, que toute proposition susceptible de d�boucher sur un texte normatif soit pr�c�d�e, � tout le moins, d’une �tude d’options r�alis�e par le minist�re � l’origine du projet, pr�sentant les objectifs poursuivis et les diverses possibilit�s d’action. L’�tude d’impact devait �tre r�serv�e aux r�formes les plus importantes en termes financiers – plus de 50 millions d’euros –, de destinataires directs – plus d’un million – ou de cons�quences pour un secteur �conomique et social ou une profession d�termin�s.
• Dans son rapport public consacr� � la s�curit� juridique et � la complexit� du droit le Conseil d’�tat constatait cependant, en 2006, que : � La tr�s grande majorit� des projets de loi et de d�cret en Conseil d’�tat continue d’�tre pr�c�d�e d’un simple expos� de motifs qui est en r�alit� une justification plus ou moins argument�e du texte par le service qui l’a r�dig�. On constate m�me une r�gression � cet �gard : apr�s �tre rest�es purement formelles, les �tudes d’impact sont implicitement abandonn�es. Les circulaires venues depuis plus de trente ans rappeler les disciplines � respecter sur l’�laboration des textes n’ont donc gu�re r�ussi � enrayer l’acc�l�ration du rythme de fabrication des normes ni � en rationaliser l’exercice �.
Face � ce bilan, observant que la r�ussite de plusieurs exp�riences �trang�res ouvrait pourtant des perspectives d’action, le Conseil d’�tat formula la proposition suivante : � Il est aujourd’hui n�cessaire de s’interroger sur l’opportunit� de recourir � un instrument juridique de rang plus �lev� dans la hi�rarchie des normes que la circulaire et tendant � fixer quelques obligations de proc�dure, en particulier � subordonner le d�p�t d’un projet de loi devant les Assembl�es � ce qu’il soit assorti d’une �valuation pr�alable de l’impact de la r�forme. Ces r�gles pourraient figurer dans une loi organique, prise sur le fondement d’un alin�a ajout� � l’article 39 de la Constitution en vue d’organiser la proc�dure d’�laboration et de d�p�t des projets de loi devant le Parlement �. L’objectif est clair : � L’�valuation pr�alable formalis�e deviendrait un �l�ment de la r�gularit� de la proc�dure �.
Cette proposition n�cessitait cependant une double r�forme, constitutionnelle et organique. Dans l’attente, les r�dacteurs des projets de loi purent se reporter au Guide pour l’�laboration des textes l�gislatifs et r�glementaires, plus connu sous le nom de Guide de l�gistique, �labor� par le Conseil d’�tat et le Secr�tariat g�n�ral du Gouvernement. Dans ce guide, il est indiqu� que � la proc�dure de l’�tude d’impact constitue l’un des outils majeurs des politiques mises en œuvre pour am�liorer la qualit� de la r�glementation �. L’accent est mis sur l’analyse de la nature des difficult�s � r�soudre, la d�finition de l’objectif assign� � la r�forme et l’examen des diff�rentes options envisageables dans la conduite de cette derni�re. � L’�valuation pr�alable ne saurait se comprendre comme un exercice formel de justification a posteriori d’une solution pr�d�termin�e, ni une appr�ciation "technocratique" de l’opportunit� d’une r�forme qui viendrait se substituer � la d�cision politique : elle est une m�thode d’aide � la d�cision destin�e � �clairer les choix possibles, en apportant � l’autorit� responsable les �l�ments d’appr�ciation qui lui sont n�cessaires, sur des bases aussi pr�cises et objectives que possible �. II. — LA CONS�CRATION DES �TUDES D’IMPACT
La pratique de l’�tude d’impact n’est pas une nouveaut� en soi. Comme on l’a vu, elle trouve sa place au stade de l’�laboration du droit communautaire, la Commission europ�enne accompagnant syst�matiquement ses propositions de directive ou de r�glement d’une �tude d’impact. Des obligations d’�valuation pr�alable existent aussi en ce qui concerne certains actes r�glementaires (1). Des projets de loi ont d�j� fait l’objet, dans le pass�, d’�tudes d’impact.
Toutefois, la mise en place d’un instrument v�ritablement efficace s’est longtemps heurt�e � l’absence de contrainte sur le plan juridique. C’est la raison pour laquelle, d�s la premi�re lecture du projet de loi de modernisation des institutions de la Ve R�publique, l’Assembl�e nationale a souhait� introduire, par amendement, � l’article 39 de la Constitution, un ancrage constitutionnel � la pratique des �tudes d’impact. L’opportunit� de cette d�marche a �t� largement approuv�e, dans les deux assembl�es, par la majorit� et par l’opposition.
Cons�cutivement charg� par le Premier ministre d’une mission temporaire sur la qualit� de la norme juridique par un d�cret en date du 30 juin 2008, M. Jean-Luc Warsmann, Pr�sident de la Commission des lois de l’Assembl�e nationale, indiquait, dans son rapport intitul� � Simplifions nos lois pour gu�rir un mal fran�ais � remis en f�vrier 2009, que : � L’instrument principal propos� pour lutter contre l’inflation normative et participer � la qualit� de la norme est l’�tude d’impact �. 1. La loi organique du 15 avril 2009
Les conditions de mise en œuvre des �tudes d’impact ont �t� d�finies, au premier chef, par la loi organique n� 2009-403 du 15 avril 2009. Celle-ci en a fix� le p�rim�tre et le contenu ainsi que les modalit�s de transmission tant au Conseil d’�tat qu’aux assembl�es. Elle a pr�vu les formes d’une �ventuelle contestation par la Conf�rence des pr�sidents (notamment un d�lai de dix jours � compter du d�p�t du projet) ainsi que des pr�cisions relatives � l’arbitrage du Conseil constitutionnel. Elle a enfin habilit� le r�glement de chaque assembl�e � d�terminer les conditions dans lesquelles des amendements parlementaires pourront faire l’objet d’une �valuation pr�alable.
Ce que pr�voit la loi organique du 15 avril 2009
Chapitre II : Dispositions relatives � la pr�sentation des projets de loi
(al. 1) Les projets de loi font l’objet d’une �tude d’impact. Les documents rendant compte de cette �tude d’impact sont joints aux projets de loi d�s leur transmission au Conseil d’�tat. Ils sont d�pos�s sur le bureau de la premi�re assembl�e saisie en m�me temps que les projets de loi auxquels ils se rapportent.
(al. 2) Ces documents d�finissent les objectifs poursuivis par le projet de loi, recensent les options possibles en dehors de l’intervention de r�gles de droit nouvelles et exposent les motifs du recours � une nouvelle l�gislation.
(al. 3) Ils exposent avec pr�cision :
(al. 4) – l’articulation du projet de loi avec le droit europ�en en vigueur ou en cours d’�laboration, et son impact sur l’ordre juridique interne ;
(al. 5) – l’�tat d’application du droit sur le territoire national dans le ou les domaines vis�s par le projet de loi ; (al. 6) – les modalit�s d’application dans le temps des dispositions envisag�es, les textes l�gislatifs et r�glementaires � abroger et les mesures transitoires propos�es ; (al. 7) – les conditions d’application des dispositions envisag�es dans les collectivit�s r�gies par les articles 73 et 74 de la Constitution, en Nouvelle-Cal�donie et dans les Terres australes et antarctiques fran�aises, en justifiant, le cas �ch�ant, les adaptations propos�es et l’absence d’application des dispositions � certaines de ces collectivit�s ; (al. 8) – l’�valuation des cons�quences �conomiques, financi�res, sociales et environnementales, ainsi que des co�ts et b�n�fices financiers attendus des dispositions envisag�es pour chaque cat�gorie d’administrations publiques et de personnes physiques et morales int�ress�es, en indiquant la m�thode de calcul retenue ; (al. 9) – l’�valuation des cons�quences des dispositions envisag�es sur l’emploi public ;
(al. 10) – les consultations qui ont �t� men�es avant la saisine du Conseil d’�tat ; (al. 11) – la liste pr�visionnelle des textes d’application n�cessaires.
La Conf�rence des pr�sidents de l’assembl�e sur le bureau de laquelle le projet de loi a �t� d�pos� dispose d’un d�lai de dix jours suivant le d�p�t pour constater que les r�gles fix�es par le pr�sent chapitre sont m�connues. Lorsque le Parlement n’est pas en session, ce d�lai est suspendu jusqu’au dixi�me jour qui pr�c�de le d�but de la session suivante.
L’article 8 n’est pas applicable aux projets de r�vision constitutionnelle, aux projets de loi de finances, aux projets de loi de financement de la s�curit� sociale, aux projets de loi de programmation vis�s au vingt et uni�me alin�a de l’article 34 de la Constitution ainsi qu’aux projets de loi prorogeant des �tats de crise. Les dispositions des projets de loi par lesquelles le Gouvernement demande au Parlement, en application de l’article 38 de la Constitution, l’autorisation de prendre des mesures par ordonnances sont accompagn�es, d�s leur transmission au Conseil d’�tat, des documents vis�s aux deuxi�me � septi�me alin�as et � l’avant-dernier alin�a de l’article 8 (2). Ces documents sont d�pos�s sur le bureau de la premi�re assembl�e saisie en m�me temps que les projets de loi comprenant les dispositions auxquelles ils se rapportent. L’article 8 n’est pas applicable aux projets de loi pr�sent�s au titre de l’article 53 de la Constitution. Toutefois, le d�p�t de ces projets est accompagn� de documents pr�cisant les objectifs poursuivis par les trait�s ou accords, estimant leurs cons�quences �conomiques, financi�res, sociales et environnementales, analysant leurs effets sur l’ordre juridique fran�ais et pr�sentant l’historique des n�gociations, l’�tat des signatures et des ratifications, ainsi que, le cas �ch�ant, les r�serves ou d�clarations interpr�tatives exprim�es par la France.
I. – L’article 51 de la loi organique n� 2001-692 du 1er ao�t 2001 relative aux lois de finances est compl�t� par un 8� ainsi r�dig� : � 8� Pour les dispositions relevant du 2� du I et du 7� du II de l’article 34, une �valuation pr�alable comportant les documents vis�s aux dix derniers alin�as de l’article 8 de la loi organique n� 2009-403 du 15 avril 2009 relative � l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution. �
II. – L’article 53 de la m�me loi organique est compl�t� par un 4� ainsi r�dig� : � 4� Pour les dispositions relevant du 2� du I et du 7� du II de l’article 34, une �valuation pr�alable comportant les documents vis�s aux dix derniers alin�as de l’article 8 de la loi organique n� 2009-403 du 15 avril 2009 relative � l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution. � (3)
III. – Le III de l’article LO 111-4 du code de la s�curit� sociale est compl�t� par un 10� ainsi r�dig� : � 10� Comportant, pour les dispositions relevant du V de l’article LO 111-3, les documents vis�s aux dix derniers alin�as de l’article 8 de la loi organique n� 2009-403 du 15 avril 2009 relative � l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution. � (4)
Chapitre III : Dispositions relatives au droit d’amendement
Par sa d�cision n� 2009-579 DC du 9 avril 2009, le Conseil constitutionnel a formul� plusieurs r�serves d’interpr�tation importantes pour la mise en œuvre du m�canisme des �tudes d’impact.
• Le Conseil a pr�cis�, en premier lieu, que l’exigence de proc�der � une �tude correspondant aux rubriques �num�r�es par l’article 8 de la loi organique ne s’imposait que pour celles de ces rubriques qui apparaissaient pertinentes au regard de l’objet de la loi (cons. 15). Selon l’objet de la loi, certaines rubriques peuvent appara�tre inappropri�es. • Le Conseil a jug� � que, si, par suite des circonstances, tout ou partie d’un document constituant l’�tude d’impact d’un projet de loi venait � �tre mis � la disposition de la premi�re assembl�e saisie de ce projet apr�s la date de d�p�t de ce dernier, le Conseil constitutionnel appr�cierait, le cas �ch�ant, le respect des dispositions pr�cit�es de l’article 8 de la loi organique au regard des exigences de la continuit� de la vie de la Nation � (cons. 17).
• S’agissant des �tudes d’impact portant sur les projets de loi tendant � autoriser le Gouvernement � prendre par ordonnances des mesures qui sont normalement du domaine de la loi, le Conseil a consid�r� � que cette disposition ne saurait, sans m�conna�tre l’article 38 de la Constitution, �tre interpr�t�e comme imposant au Gouvernement de faire conna�tre au Parlement la teneur des ordonnances qu’il entend prendre sur le fondement de l’habilitation qu’il demande pour l’ex�cution de son programme � (cons. 21).
Le Conseil a par ailleurs d�clar� contraire � la Constitution une disposition qui pr�voyait que les projets de loi ratifiant des ordonnances seraient �galement accompagn�es d’une �tude d’impact. Il a consid�r�, en effet, que l’alin�a contest� imposait au Gouvernement de d�poser non l’�tude d’impact des dispositions en cause mais celle des ordonnances pr�c�demment prises et qu’une telle exigence, qui ne trouvait pas son fondement dans l’article 39 de la Constitution, m�connaissait les prescriptions de ses articles 38 et 74-1 (relatifs � l’adoption desdites ordonnances). • Le Conseil a consid�r� qu’en pr�voyant que les �tudes d’impact aff�rentes aux projets de loi d’autorisation de ratification de trait�s ou accords internationaux devraient pr�senter les r�serves ou d�clarations interpr�tatives exprim�es par la France, l’article 11 de la loi organique visait les r�serves exprim�es avant le d�p�t du projet. Par suite il n’est pas port� atteinte � la libert� du pouvoir ex�cutif, � l’occasion de la ratification d’un trait� ou d’un accord, de d�poser des r�serves, de renoncer � des r�serves qu’il avait envisag� de d�poser et dont il avait inform� le Parlement ou, apr�s la ratification, de lever des r�serves qu’il aurait auparavant formul�es (cons. 25).
• � propos de l’article 12 de la loi organique, qui pr�voit que les dispositions qui n’appartiennent pas au domaine exclusif des projets de loi de finances et de financement de la s�curit� sociale doivent �tre accompagn�es des documents vis�s � l’article 8 de la loi, le Conseil a rappel� que cet article n’�tait pas pris en application de l’article 39 de la Constitution mais de ses articles 47 et 47-1 (qui fixent la proc�dure applicable aux projets de loi socio-financiers). En cons�quence, la Conf�rence des pr�sidents de la premi�re assembl�e saisie ne peut refuser l’inscription � l’ordre du jour des projets de loi de finances ou de loi de financement de la s�curit� sociale m�me si elle estime que les �valuations ne satisfont pas aux prescriptions organiques. Il r�sulte ainsi des dispositions pr�cit�es, combin�es avec les termes de la d�cision du Conseil constitutionnel, que l’obligation organique de transmission au Conseil d’�tat puis au Parlement d’une �tude d’impact vaut – parfois avec des adaptations – pour les projets de loi et dispositions l�gislatives suivants :
� Projet de loi ordinaire (y compris de programmation, hors orientations pluriannnuelles des finances publiques) ;
� Projet de loi organique ;
� Dispositions d’habilitation � prendre par ordonnances des mesures l�gislatives ;
� Dispositions � non exclusives � des projets de loi de finances et de financement de la s�curit� sociale (5) ;
� Projets de loi autorisant la ratification ou approbation d’un trait� ou accord.
En revanche, n’entrent pas dans le champ de l’obligation organique : q Les projets de loi constitutionnelle ;
q Les projets de loi de programmation des finances publiques ;
q Les dispositions � exclusives � des projets de loi de finances et de financement de la s�curit� sociale ;
q Les projets de loi prorogeant les �tats de crise ;
q Les dispositions de ratification d’une ordonnance.
L’absence d’obligation organique n’emp�che cependant pas le Gouvernement, pour compl�ter l’information du Parlement, de pr�senter de fa�on volontaire des �tudes d’impact. Il l’a d’ailleurs fait pour certains articles des projets de loi de finances et de financement de la s�curit� sociale pour 2010 qui n’appartenaient pas � leur domaine exclusif.
2. Le R�glement de l’Assembl�e nationale
� l’occasion de la r�forme du R�glement de l’Assembl�e nationale issue de la r�solution du 27 mai 2009 ont �t� pr�vues les dispositions d’application des normes constitutionnelles et organiques d�sormais applicables en mati�re d’�tude d’impact.
Ces dispositions concernent le r�le de la Conf�rence des pr�sidents (article 47-1), la publicit� des �tudes d’impact et le recueil d’�ventuelles observations (articles 83 et 86) ainsi que l’�valuation pr�alable des amendements parlementaires (article 98-1).
Il est �galement pr�vu que le Comit� d’�valuation et de contr�le des politiques publiques puisse �tre saisi, par le Pr�sident de l’Assembl�e ou par celui d’une commission permanente, pour donner son avis sur une �tude d’impact (article 146-5). Il peut, dans certaines conditions, r�aliser une �valuation pr�alable portant sur un amendement parlementaire (article 146-6).
Ce que pr�voit le R�glement de l’Assembl�e nationale
1. La Conf�rence des pr�sidents est comp�tente pour constater, s’agissant des projets de loi d�pos�s sur le bureau de l’Assembl�e, une �ventuelle m�connaissance des conditions de pr�sentation fix�es par la loi organique relative � l’application de l’article 39 de la Constitution. Elle dispose d’un d�lai de dix jours � compter du d�p�t du projet pour se prononcer. Ce d�lai est suspendu entre les sessions jusqu’au dixi�me jour qui pr�c�de le d�but de la session suivante. 2. En cas de d�saccord entre la Conf�rence des pr�sidents et le Gouvernement, le Pr�sident de l’Assembl�e peut saisir le Conseil constitutionnel dans les conditions pr�vues par l’article 39 de la Constitution. L’inscription du projet de loi � l’ordre du jour est suspendue jusqu’� la d�cision du Conseil constitutionnel.
2. Les documents qui rendent compte de l’�tude d’impact r�alis�e sur un projet de loi soumis en premier lieu � l’Assembl�e sont imprim�s et distribu�s en m�me temps que ce projet. Ils sont mis � disposition par voie �lectronique, afin de recueillir toutes les observations qui peuvent �tre formul�es.
8. Les rapports faits sur un projet de loi d�pos� sur le bureau de l’Assembl�e comportent en annexe un document pr�sentant les observations qui ont �t� recueillies sur les documents qui rendent compte de l’�tude d’impact joints au projet de loi.
1. Un amendement fait l’objet d’une �valuation pr�alable : 2. 1� � la demande du pr�sident ou du rapporteur de la commission saisie au fond, s’agissant d’un amendement de la commission ; 3. 2� � la demande de l’auteur de l’amendement et avec l’accord du pr�sident de la commission saisie au fond, s’agissant d’un amendement d�pos� par un d�put�. 4. Le d�faut de r�alisation, d’impression ou de distribution d’une �valuation pr�alable sur un amendement ne peut faire obstacle � sa discussion en s�ance publique.
Le comit� d’�valuation et de contr�le des politiques publiques peut �tre saisi pour donner son avis sur les documents qui rendent compte de l’�tude d’impact joints � un projet de loi d�pos� par le Gouvernement. La demande doit �maner du pr�sident de la commission � laquelle le projet a �t� renvoy� au fond ou du Pr�sident de l’Assembl�e. L’avis du comit� est communiqu� dans les plus brefs d�lais � la commission concern�e et � la Conf�rence des pr�sidents.
Le comit� d’�valuation et de contr�le des politiques publiques est saisi pour r�aliser l’�valuation pr�alable d’un amendement d’un d�put� ou d’un amendement de la commission saisie au fond qui a �t� demand�e conform�ment � l’article 98-1.
3. Les r�gles fix�es par le Comit� d’�valuation et de contr�le
Lors de sa r�union du 16 juillet 2009, le Comit� d’�valuation et de contr�le a pr�vu, dans son r�glement int�rieur, des dispositions destin�es � lui permettre d’exercer les comp�tences qui lui ont �t� confi�es en ce qui concerne les �tudes d’impact. L’avis qui peut lui �tre demand�, soit par le Pr�sident de l’Assembl�e, soit par celui d’une commission, est rendu par le Comit�, par son bureau ou, conform�ment � la d�cision prise lors de sa r�union du 8 octobre, par deux de ses membres d�sign�s pour exercer cette comp�tence (6).
La possibilit� de saisir le Comit� d’une demande d’�valuation d’un amendement parlementaire a �t� encadr�e. La saisine doit pr�ciser les dispositions de l’amendement vis�es par la demande d’�valuation pr�alable, ainsi que l’objet de cette demande. Des modalit�s plus souples ont en revanche �t� pr�vues en ce qui concerne les conditions dans lesquelles il peut se prononcer : le r�sultat de l’�valuation pr�alable est transmis par le comit� ou par son bureau ; � d�faut, il est transmis par au moins deux membres, dont un au moins appartient � un groupe d’opposition.
III. — LA MISE EN PLACE DES �TUDES D’IMPACT PAR LE GOUVERNEMENT
1. L’�laboration des �tudes d’impact
� la suite de l’adoption de la loi organique a �t� publi�e la circulaire du 15 avril 2009 relative � la mise en œuvre de la proc�dure l�gislative. Dans cette circulaire, le Premier ministre indique que : � L’�tude d’impact n’est pas assimilable � un expos� des motifs enrichi, mais constitue un outil d’�valuation et d’aide � la d�cision. Sa pr�paration doit �tre engag�e d�s le stade des r�flexions pr�alables sur le projet de r�forme. L’�tude doit ensuite �tre affin�e au fur et � mesure de l’�laboration du projet. C’est au ministre principalement responsable du projet de r�forme de prendre en charge la responsabilit� de l’�tude d’impact. Ses services doivent prendre l’attache du secr�tariat g�n�ral du Gouvernement d�s la mise en chantier du projet de r�forme dans le double but d’arr�ter le cahier des charges de l’�tude et de d�terminer les concours susceptibles d’�tre recherch�s aupr�s d’autres administrations pour contribuer aux travaux d’�valuation pr�alable �. Il est au demeurant pr�cis� que le Conseil d’�tat ne sera saisi du projet de loi que si l’�tude d’impact est jug�e suffisante par le cabinet du Premier ministre et par le Secr�taire g�n�ral du Gouvernement. Le Secr�tariat g�n�ral du Gouvernement est au cœur du dispositif. En son sein, le service de la l�gislation et de la qualit� du droit et, plus particuli�rement, la � mission Qualit� de la norme �, a la charge d’animer le travail interminist�riel sur les �tudes d’impact. Le Secr�tariat g�n�ral du Gouvernement a �labor� un certain nombre de documents destin�s, pour l’essentiel, aux responsables de la r�alisation des �valuations pr�alables : m�mento, lignes directrices, vade-mecum de d�finition du cahier des charges, charte de pr�sentation. Il s’est inspir� des pratiques et r�flexions existantes, en particulier celles, d�j� �voqu�es, de l’OCDE et de la Commission europ�enne. Le r�sultat de ces travaux est expos� ci-apr�s.
En pratique, la premi�re �tape consiste, lors de la � mise en chantier du projet de r�forme �, � d�finir un cahier des charges, d�finition qui s’effectue dans le cadre d’une r�union entre les services du minist�re porteur et ceux du Premier ministre. Cette r�union est organis�e sur la base d’un document d’orientation proc�dant au moins � une analyse sommaire de la r�forme envisag�e et �manant du minist�re porteur. � cette occasion sont d�finis :
– une premi�re trame de l’�tude ;
– la part des contributions qui pourraient �tre demand�es � des administrations autres que celles relevant du minist�re porteur de la r�forme, voire la part de contributions ext�rieures � l’administration ;
– le calendrier dans lequel il convient que soit r�dig� le projet d’�tude d’impact du minist�re porteur.
Le document doit ensuite accompagner le futur projet de loi tout au long de son cheminement et �voluer parall�lement � celui-ci.
2. Le contenu des �tudes d’impact
S’agissant du contenu de l’�tude d’impact, et pour r�pondre aux exigences constitutionnelles et organiques qui ont �t� rappel�es, le Secr�tariat g�n�ral du Gouvernement consid�re que le document transmis au Conseil d’�tat et au Parlement a vocation � restituer six �tapes : sa r�flexion, fond�e sur un questionnement qui a inspir� la grille d’analyse propos�e en annexe 4, est pr�sent�e ci-apr�s.
Le diagnostic passe, selon le Secr�tariat g�n�ral du Gouvernement, par une description concr�te et pr�cise de la situation de r�f�rence et du probl�me identifi� en fait et en droit.
La d�finition du ou des objectifs poursuivis doit �tre rigoureuse et pr�cise pour permettre d’appr�cier la n�cessit� de l’intervention d’une r�gle de droit nouvelle.
c) Les options possibles et les motifs du recours � une nouvelle l�gislation
Pour justifier le recours � une nouvelle l�gislation, comme l’impose la loi organique, le Secr�tariat g�n�ral du Gouvernement consid�re que deux grandes hypoth�ses doivent �tre distingu�es, selon que l’�laboration du projet de loi consid�r� est prescrite ou non par une norme sup�rieure. En l’absence de norme sup�rieure, il est demand� d’appr�cier la n�cessit� de la r�forme l�gislative en examinant des options alternatives. Par d�finition, pour les projets de loi finalement d�pos�s par le Gouvernement, la comparaison des options doit faire ressortir les raisons qui l’ont convaincu de la n�cessit� d’une intervention du l�gislateur.
Il est �galement prescrit par le Secr�tariat g�n�ral du Gouvernement de pr�ciser les conditions d’insertion de la r�glementation nouvelle dans le corpus normatif en vigueur au regard du partage op�r� par les articles 34 et 37 de la Constitution entre les domaines de la loi et du r�glement (ce qui pourra conduire les auteurs de l’�tude d’impact � justifier leurs choix, le partage pr�cit� pouvant �tre contrebalanc� par d’autres consid�rations, y compris celle de l’intelligibilit� de la loi).
d) Les incidences pr�visibles du dispositif
Le Secr�tariat g�n�ral du Gouvernement indique que l’analyse doit porter tant sur les effets directs que sur les effets indirects.
Il est admis que toutes les incidences d’une r�forme ne peuvent �tre exprim�es de mani�re fiable sous forme mon�taire. En cons�quence, il convient de rechercher une quantification des types d’impact en termes physiques ou mat�riels, voire de se livrer � une description aussi pr�cise que possible de l’effet en cause : impact juridique, cons�quences macro et micro-�conomiques, financi�res (pour le budget de l’�tat, les budgets des collectivit�s territoriales et, le cas �ch�ant, pour d’autres personnes publiques ou priv�es), sociales (au regard de l’int�r�t g�n�ral et des int�r�ts particuliers en cause) et environnementales (co�t pour le climat, la biodiversit�, y compris, lorsque c’est possible, leur � co�t carbone �) de la r�forme envisag�e, cons�quences sur l’emploi public.
S’agissant de l’�valuation des cons�quences de la r�forme, le Secr�tariat g�n�ral du Gouvernement rappelle aux minist�res porteurs que la loi organique prescrit d’indiquer � la m�thode de calcul retenue �.
e) Les consultations men�es
Suivant l’exigence organique, l’�tude doit dresser la liste des consultations men�es avant la saisine du Conseil d’�tat, en distinguant, indique le Secr�tariat g�n�ral du Gouvernement, les consultations obligatoires et les autres formes de consultations :
– les consultations obligatoires doivent �tre pr�sent�es en pr�cisant les points sur lesquels elles ont port� et les r�sultats ainsi obtenus ; – les consultations non obligatoires peuvent pr�senter un degr� variable de formalisation : appels � contribution, diverses formes de consultations ouvertes telles que les forums, y compris sur Internet, diverses formes de d�bat public.
f) La mise en œuvre de la r�forme
L’�tude doit comprendre la liste pr�visionnelle des d�crets n�cessaires � l’application de la r�forme envisag�e. Toutefois, le Secr�tariat g�n�ral du Gouvernement a pris soin de rappeler que le Gouvernement n’est pas tenu de pr�ciser le contenu des futurs d�crets, conform�ment aux termes de la d�cision du Conseil constitutionnel sur la loi organique du 15 avril 2009 (consid�rant n� 16). En outre, la liste pr�cit�e devra n�cessairement �tre r�examin�e au moment de la publication de la loi, ne serait-ce que pour l’adapter � l’�volution du texte induite par les travaux parlementaires.
Une trame commune � l’ensemble des �tudes d’impact est ainsi propos�e par le Secr�tariat g�n�ral du Gouvernement. Elle doit permettre d’�viter la transmission au Conseil d’�tat et au Parlement de documents trop h�t�rog�nes. Il va de soi que, en raison de la vari�t� des sujets trait�s, cette trame est modulable en fonction de l’objet et de l’architecture du projet. Les �tudes pr�senteront n�cessairement des caract�ristiques diff�rentes tant sur le plan de leur structure que de leur volume.
Il est �galement pr�cis� que, pour un projet comportant plusieurs pans de dispositions relativement autonomes les uns des autres (se mat�rialisant par exemple dans un titre ou un chapitre), il peut �tre pr�f�rable de restituer les diff�rentes �tapes ci-dessus pour chacun de ces pans pris s�par�ment.
Il reste que, comme le rappelle la circulaire du 15 avril 2009, c’est au ministre � porteur � du projet d’�laborer l’�tude d’impact, le Secr�tariat g�n�ral du Gouvernement n’ayant vocation – mais c’est d�j� beaucoup – qu’� l’accompagner dans cette d�marche et, le cas �ch�ant, � porter une appr�ciation sur le caract�re suffisant du document ainsi �labor�. Il va de soi que l’appui m�thodologique du Secr�tariat g�n�ral du Gouvernement peut �tre plus ou moins pouss� en fonction des moyens dont dispose le minist�re � l’origine du projet.
Ces r�flexions ont d’ores et d�j� �t� mises � profit durant la p�riode transitoire, le Premier ministre ayant demand�, dans sa circulaire du 15 avril 2009, que la pratique des �tudes d’impact soit mise en œuvre imm�diatement, sans attendre la date du 1er septembre 2009.
3. Les �tudes ant�rieures au 1er septembre 2009
Durant la p�riode transitoire, ant�rieure au 1er septembre 2009, pr�s d’une vingtaine d’�tudes d’impact ont �t� r�alis�es et transmises aux assembl�es. Les projets de loi concern�s portaient sur les probl�matiques suivantes : d�veloppement et modernisation des services touristiques ; transposition de la directive sur le cr�dit � la consommation et r�forme de la proc�dure de traitement du surendettement ; orientation et formation professionnelle ; lutte contre la prolif�ration des armes de destruction massive ; r�paration des cons�quences sanitaires des essais nucl�aires fran�ais ; orientation et programmation pour la s�curit� int�rieure ; application de l’article 13 de la Constitution ; fusion des professions d’avocat et d’avou� pr�s les cours d’appel ; application de l’article 65 de la Constitution ; �volution institutionnelle de la Nouvelle-Cal�donie et d�partementalisation de Mayotte ; protection p�nale de la propri�t� litt�raire et artistique sur internet ; action ext�rieure de l’�tat ; �lection des d�put�s ; r�seaux consulaires, commerces, artisanat et services ; entreprise publique La Poste et activit�s postales ; Conseil �conomique, social et environnemental.
Ces �tudes d’impact sont malheureusement pass�es relativement inaper�ues. Elles n’ont d’ailleurs �t� mises en ligne, semble-t-il, qu’� l’Assembl�e nationale, pour les projets d�pos�s en premier lieu sur son bureau. Leur contenu est h�t�rog�ne.
La plus petite �tude d’impact (relative � l’application de l’article 13 de la Constitution) ne compte que quelques pages, la plus importante (relative aux orientations et � la programmation en mati�re de s�curit� int�rieure) pr�s d’une centaine. Certes, il ne saurait y avoir de norme en termes de volume : sauf � faire preuve d’un formalisme excessif l’ampleur du document doit �tre proportionn�e � celle de la r�forme et � la difficult� des questions qu’elle soul�ve. Toutefois, il est significatif de constater que l’expos� de la probl�matique, des objectifs poursuivis et du dispositif juridique finalement retenu occupent le plus souvent une place pr�pond�rante, au d�triment de l’�tude des options alternatives, de la mesure des �l�ments quantitatifs (qui doit �tre d�taill�e et mentionner, le cas �ch�ant, la source des �l�ments pr�sent�s, qu’il s’agisse de la r�f�rence de telle ou telle analyse ou de l’origine de telle ou telle donn�e chiffr�e) et de l’appr�hension des conditions d’application de la nouvelle l�gislation (modalit�s dans le temps, textes l�gislatifs et r�glementaires � abroger, mesures transitoires propos�es, liste pr�visionnelle des textes d’application n�cessaires).
Ce premier constat critique m�rite cependant d’�tre nuanc�.
On doit d’abord insister sur le fait que ces �tudes d’impact ont �t� pr�sent�es sur le fondement d’une d�marche volontaire et r�alis�es dans des conditions particuli�res, sans toujours disposer ni du temps (puisque le l�gislateur organique apportait au m�me moment d’ultimes modifications � ce qui est devenu l’article 8 de la loi du 15 avril 2009) ni de tous les outils n�cessaires � un travail de qualit�. Le Gouvernement a n�anmoins pris le parti de pr�senter ces �tudes au Parlement, y compris lorsqu’elles n’�taient que partielles, et cet effort doit �tre salu�.
En outre, la qualit� des �tudes d’impact semble s’am�liorer dans le temps. Les critiques qui viennent d’�tre faites s’appliquent avec �vidence aux �tudes d’impact associ�es, par exemple, aux projets de loi relatifs au d�veloppement et � la modernisation des services touristiques (f�vrier), � la formation professionnelle (avril), aux orientations et � la programmation pour la performance de la s�curit� int�rieure ou � la lutte contre la prolif�ration des armes de destruction massive (mai). En revanche, la rigueur d’un cadre m�thodologique d�sormais mieux ma�tris� a produit ses effets sur les �tudes pr�sent�es par la suite, qui sont incontestablement plus utiles : on peut ainsi se reporter aux �tudes d’impact relatives � la fusion des professions d’avocat et d’avou� pr�s les cours d’appel (juin) ou � l’action ext�rieure de l’�tat (juillet).
4. Les �tudes post�rieures au 1er septembre 2009
Depuis le 1er septembre 2009, hormis les projets de loi approuvant des trait�s ou accords internationaux, ont �t� pr�sent�es six �tudes d’impact portant sur sept projets de loi ordinaire et deux projets de loi organique. Des �valuations pr�alables ont �galement �t� r�alis�es sur les articles des projets de loi de finances et de financement de la s�curit� sociale pour 2010. Ont �t� analys�es plus particuli�rement, dans le cadre de ce rapport, les trois premi�res �tudes d�pos�es sur le bureau de l’une ou l’autre des deux assembl�es, qui portaient sur les projets de loi suivants :
– projet de loi relatif � la lutte contre la piraterie et � l’exercice des pouvoirs de police de l’�tat en mer, d�pos� au S�nat le 3 septembre 2009 ;
– projets de loi organique et ordinaire relatifs au D�fenseur des droits, d�pos� au S�nat le 9 septembre 2009 ;
– projet de loi relatif au Grand Paris, d�pos� � l’Assembl�e nationale le 7 octobre 2009.
Cette analyse conduit aux observations suivantes.
a) Le projet de loi relatif � la lutte contre la piraterie et � l’exercice des pouvoirs de police de l’�tat en mer
L’�tude d’impact qui se rapporte au projet de loi relatif � la lutte contre la piraterie et � l’exercice des pouvoirs de police de l’�tat en mer se pr�sente sous la forme d’un document d’une quinzaine de pages � utiles � : sept pages environ sont consacr�es � la pr�sentation g�n�rale de la situation (partie 1) ; un peu plus de trois pages � l’expos� des probl�mes � r�soudre (partie 2), � la d�finition des objectifs (partie 3) et � la justification des moyens choisis (partie 4) ; un peu moins de trois pages � l’analyse des impacts.
Le poids relatif des d�veloppements consacr�s aux impacts par rapport au restant du document ne devant pas �tre consid�r� comme un crit�re abstrait d’appr�ciation, l’�quilibre n’est pas insatisfaisant en l’esp�ce, compte tenu de la relative faiblesse des effets directs du projet par rapport � ses effets indirects : le seul impact direct est, en effet, pour l’essentiel, l’effet dissuasif r�sultant des nouvelles r�gles �nonc�es par la loi ; les autres impacts trait�s dans l’�tude ont un caract�re indirect dont l’ampleur d�pendra d’un param�tre peu pr�visible, � savoir le nombre d’op�rations qui se justifieront en fonction de l’�volution future du nombre d’actes de piraterie. Les prescriptions organiques qui s’appliquent � l’�tude d’impact semblent globalement satisfaites. Trois observations m�ritent cependant d’�tre formul�es.
• En premier lieu, il n’est pas question dans cette �tude d’impact des textes l�gislatifs et r�glementaires � abroger. S’agissant d’une obligation organique, il conviendrait, ne serait-ce qu’� titre de bonne pratique, que mention soit explicitement faite de l’inexistence des textes � abroger lorsque telle est l’opinion du Gouvernement.
• Il en va de m�me, sans doute � un moindre degr�, des mesures transitoires propos�es : le Gouvernement pourrait opportun�ment indiquer, lorsque c’est le cas, qu’aucune mesure de transition ne lui a sembl� souhaitable ou n�cessaire.
• Doit enfin �tre abord�e la question des consultations. L’�tude d’impact se borne � indiquer, en page 17, que des rencontres ont eu lieu avec � les acteurs du monde maritime fran�ais � afin de recueillir leurs appr�ciations et de leur faire des observations. Aucun compte-rendu de ces rencontres n’est livr�, pas m�me leurs dates (deux s�minaires sont �voqu�s). Les composantes de ce monde maritime fran�ais ne sont pas pr�cis�es ; leurs positions au regard des choix du Gouvernement op�r�s dans le projet de loi ne sont en aucune fa�on relat�es. Si la loi organique se borne � prescrire que l’�tude doit dresser la liste des consultations intervenues, cette exigence n’a de sens que si ces consultations sont identifi�es et leurs r�sultats mentionn�s. b) Le projet de loi relatif au D�fenseur des droits
L’�tude d’impact relative au D�fenseur des droits porte conjointement sur les deux projets de loi organique et ordinaire qui mettent en œuvre cette r�forme. Elle comporte 65 pages, mais ce volume doit �tre relativis� car, abstraction faite de la pr�sentation du contexte de la r�forme, du bilan des actions du M�diateur, de l’expos� du droit europ�en et des annexes, l’�tude d’impact � proprement parler n’occupe qu’une dizaine de pages.
En l’esp�ce, on est conduit � s’interroger sur l’importance relative de la pr�sentation g�n�rale et de l’�valuation des impacts. Certes, comme cela a d�j� �t� dit, l’�tude d’impact ayant vocation � constituer un outil d’aide � la d�cision tant au stade de l’�laboration du projet de loi qu’� celui de la discussion parlementaire, les d�veloppements pr�liminaires font partie de la d�marche ; la pratique de l’OCDE et de la Commission europ�enne va d’ailleurs dans ce sens. Mais la disproportion est ici suffisamment manifeste pour que le r�sultat ne puisse pas �tre consid�r� comme pleinement satisfaisant de ce point de vue.
Sans doute l’�tude d’impact est-elle, dans l’ensemble, de bonne qualit�. Elle fournit nombre d’informations factuelles, l’application du droit sur le territoire national est bien pr�sent�e, les textes l�gislatifs et r�glementaires � abroger sont �num�r�s dans un tableau tr�s d�taill�. Il reste que la question du p�rim�tre du D�fenseur des droits n’est justifi�e que de fa�on sommaire. En outre, les impacts sont souvent pr�sent�s dans des termes g�n�raux, qu’il s’agisse de l’impact social (� la r�forme permettra une action plus efficace �), administratif (� on peut parier sur un d�veloppement ma�tris� du nombre des saisines �), juridique (� la r�forme devrait avoir un effet b�n�fique sur les juridictions �) ou budg�taire (� la r�union des comp�tences du m�diateur de la R�publique, de la CNDS et du D�fenseur des enfants devrait favoriser une meilleure allocation des moyens, qui permettra au D�fenseur des droits d’exercer ses nouveaux pouvoirs moyennant un accroissement mod�r� de l’enveloppe budg�taire totale �).
Il est vrai que, en ce qui concerne le p�rim�tre des autorit�s administratives regroup�es, un inventaire complet des autorit�s � voisines � est n�anmoins fourni.
Il est vrai, �galement, que l’anticipation des cons�quences de la r�forme appara�t comme la partie la plus complexe de l’�tude dans la mesure o� celle-ci doit � la fois se fonder sur des donn�es quantifi�es, qui ne sont pas toujours disponibles, et formuler une s�rie d’hypoth�ses afin de se livrer � un exercice de pr�vision. Au cas particulier, peut-�tre �tait-il difficile d’aller plus loin dans la pr�sentation des cons�quences possibles, au regard de la nature essentiellement institutionnelle de la r�forme ?
Enfin, s’agissant de la quantification des impacts pr�visionnels, la cr�ation du d�fenseur des droits va tr�s largement prolonger l’action des institutions regroup�es. Il n’est d�s lors pas incoh�rent de postuler que les ordres de grandeur actuels, qui sont indiqu�s, seront conserv�s, que ce soit en masse budg�taire cumul�e, en effectifs, ou en nombre de saisines, m�me s’il ne s’agit que d’une premi�re approximation.
c) Le projet de loi relatif au Grand Paris
L’�tude d’impact aff�rente au projet de loi relatif au � Grand Paris � compte 91 pages. Elle aborde successivement les cinq titres du projet et, pour chacun d’eux, examine la situation de r�f�rence, les objectifs (sauf pour le titre II), les options possibles (sauf pour le titre II) et les impacts des dispositions envisag�es (sauf pour les titres I et II). Elle pr�sente �galement, pour les titres III et V, le r�gime des consultations et la liste des d�crets d’application puis r�capitule, in fine, pour l’ensemble du projet, les concertations qui ont eu lieu et les textes d’application n�cessaires.
L’�tude apporte des informations pr�cieuses dans la perspective du d�bat parlementaire. Les objectifs poursuivis sont retrac�s de fa�on pr�cise et d�velopp�e. Recensement des options possibles, motifs du recours � une nouvelle l�gislation, impact sur l’ordre juridique interne, listes pr�visionnelles des textes d’application n�cessaires : les rubriques correspondantes apparaissent convenablement renseign�es.
Toutefois, outre le fait que le document fait sans doute preuve, � l’appui du projet, d’un � enthousiasme � politique qui ne rel�ve pas n�cessairement d’une �tude d’impact, celle-ci appelle un certain nombre d’observations.
• Les �l�ments fournis ne sont pas toujours � � la hauteur � des prescriptions du huiti�me alin�a de l’article 8 de la loi organique, dont on rappellera qu’il fait r�f�rence � une � �valuation des cons�quences �conomiques, financi�res, sociales et environnementales, ainsi que des co�ts et b�n�fices financiers attendus des dispositions envisag�es pour chaque cat�gorie d’administrations publiques et de personnes physiques et morales int�ress�es, en indiquant la m�thode de calcul retenue �.
Les impacts, juridique, administratif, environnemental, social, sont abord�s. L’enjeu pour la croissance est important (il est question d’un million d’emplois sur les quinze prochaines ann�es en �le de France, d’un point de croissance pour le PIB r�gional…). Les gains seraient directs et indirects. Mais l’analyse des incidences budg�taires est particuli�rement sommaire.
Certes, sur un plan strictement juridique, on pourrait soutenir que la seule vocation de l’�tude aff�rente � un projet de loi est d’appr�cier l’impact des mesures qu’il emporte par lui-m�me. Mais ces mesures n’ont de sens qu’au regard du projet auquel elles participent : le vote des parlementaires n’est pas sollicit� uniquement pour mettre en place des � outils � mais pour permettre la r�alisation d’une politique pour laquelle des �l�ments de chiffrage sont souhaitables. S’agissant du titre II (Soci�t� du Grand Paris et r�alisation du r�seau de transport) il est seulement indiqu�, page 31, que : � Le montant des d�penses � r�aliser au titre de la mise en œuvre des transports du Grand Paris peut �tre �valu� � un total de 35 milliards d’euros. � ce stade, les d�penses prises en charge par la SGP sont estim�es � une vingtaine de milliards d’euros �.
Cette estimation est reprise, dans la pr�sentation du titre III, page 43 : � Le montant des d�penses � r�aliser au titre de la mise en œuvre des transports du Grand Paris peut �tre �valu� � un total de 35 milliards d’euros dont une vingtaine de milliards pour le sch�ma de rocade m�tro autour de Paris �. Mais elle n’est pas davantage d�velopp�e ou �tay�e. Aucune m�thode de calcul n’est pr�sent�e ni pour le co�t direct, ni pour les effets indirects, que ce soit pour la phase d’investissement ou de fonctionnement.
Le volet � modalit�s de financement � ne se pr�sente d’ailleurs pas comme un chapitre finalis�. Il est indiqu�, page 32 : � Des �tudes plus d�taill�es seront n�cessaires… �, � les modalit�s de financement de cet investissement d’int�r�t national font l’objet de multiples travaux dont tous n’ont pas rendu leurs conclusions �. De fait, il n’est pas n�cessairement critiquable que des questions, de financement notamment, soient encore ouvertes lors du d�p�t d’un projet de loi, mais cela fait-il obstacle � ce que des hypoth�ses et des projections soient n�anmoins pr�sent�es au Parlement ?
Sans doute peut-on se r�f�rer au rapport remis au Premier ministre, le 30 septembre 2009, par notre coll�gue, M. Gilles Carrez. Il permet de disposer d’un sc�nario qui, s’il n’engage pas le Gouvernement, pr�cise l’ordre de grandeur du co�t des op�rations. Mais ce rapport n’est pas annex� � l’�tude, et il n’y est explicitement fait r�f�rence que dans des termes impr�cis (page 32, � propos uniquement des � sources fiscales de financement �). Les incidences financi�res sont trait�es page 44 sous la forme suivante : � La SGP disposera pour l’exercice de la ma�trise d’ouvrage du r�seau de transport du Grand Paris de ressources de diverses nature telles que : dotations, subventions, avances ou participations apport�s par l’�tat, l’Union europ�enne, les collectivit�s territoriales, les �tablissements publics ou toute autre entit� ; emprunts ; produits de toute redevance ou taxe affect�s par la loi ; tout autre concours financier. En cons�quence, les impacts financiers seront examin�s dans le cadre de la loi de finances �.
En ce qui concerne la r�partition des co�ts entre administrations publiques, il est indiqu�, page 32, que � diff�rentes cat�gories de b�n�ficiaires directs pourront �tre mis � contribution �.
Les �l�ments financiers fournis sont un peu plus pr�cis pour le projet dit de � cluster � du plateau de Saclay (titre IV, voir pages 77-78). Les pr�visions de recettes publiques font l’objet d’une estimation, les d�penses apparaissant cependant a priori sup�rieures � ces recettes publiques puisque sont mentionn�s le recours � l’emprunt, ainsi que des financement compl�mentaires d’origine priv�e. L’impact environnemental de la construction des 130 kilom�tres de ligne pr�vus dans le milieu urbain est �galement renvoy� � des �tudes ult�rieures, par segment de construction (page 45).
S’agissant du titre V, le projet de loi est pr�sent� comme n’ayant pas directement d’effet, les op�rations d’urbanisme en question �tant du domaine des collectivit�s territoriales. • La rubrique correspondant au neuvi�me alin�a de l’article 8 de la loi organique, qui fait r�f�rence � une � �valuation des cons�quences des dispositions envisag�es sur l’emploi public �, n’est pratiquement pas renseign�e. On rel�ve quelques indications, en page 21, � propos de � l’impact budg�taire � relatif � la mise en œuvre des dispositions du seul titre I, qui � recouvre la mobilisation des effectifs n�cessaires � l’�tablissement des p�rim�tres de pr�emption autour des gares. Le travail � fournir peut �tre estim� � une semaine d’ETP par gare, soit de l’ordre d’un ETP annuel, � concentrer sur une p�riode de 3 � 6 mois �. Il est �galement signal� � que la ma�trise des d�lais de mise en œuvre du projet n�cessitera la disponibilit� des moyens humains de certains services, notamment les services de France Domaine charg�s de l’�valuation des unit�s fonci�res qu’il s’agit d’acqu�rir en vue de la r�alisation du projet ; les tribunaux d’instance en mati�re de juges de l’expropriation �.
Les effectifs de l’�tablissement public � Soci�t� du Grand Paris � ne sont pas �valu�s. En ce qui concerne l’�tablissement public de Saclay il est indiqu�, page 78, que � les effectifs seront adapt�s rigoureusement � la r�alit� du plan de charge de l’�tablissement public �. Il est �galement pr�cis� que, pour la proc�dure de d�limitation, � aucun moyen en personnel autre que ceux pr�vus par la cr�ation de l’�tablissement public ne sera n�cessaire � (page 81).
• L’expos� des consultations men�es, auquel fait r�f�rence le dixi�me alin�a de l’article 8 de la loi organique, est laconique.
Certes, le manque de pr�cision des indications fournies tient pour partie � la nature des concertations engag�es, souvent politiques, impliquant les collectivit�s locales et les �lus, donc diffuses et faites de multiples contacts. Il est �galement m�ritoire que l’�tude indique, assez pr�cis�ment, en quoi ces concertations ont fait �voluer le projet de loi (renforcement de l’association des collectivit�s et lev�e de certaines ambigu�t�s), ce qui n’est pas une exigence organique mais �claire opportun�ment la lecture du projet et de ses �volutions.
Pour autant on pouvait attendre, ne serait-ce que pour donner du sens aux r�gles organiques pr�vues � cet effet, des indications plus pr�cises, une pr�sentation des avis rendus voire leur reproduction int�grale dans l’�tude d’impact elle-m�me ou en annexe de celle-ci.
Les observations qui pr�c�dent n’ont pas �t� d�menties par les �tudes d’impact qui ont �t� d�pos�es ult�rieurement. On rel�ve, toutefois, la sp�cificit� de celle qui a �t� jointe au projet de loi portant r�forme des juridictions financi�res, d�pos� sur le bureau de l’Assembl�e le 28 octobre 2009. Si le recours � la loi d�coule pour partie d’une norme sup�rieure – l’article 47-2 ins�r� dans la Constitution � l’occasion de la r�vision du 23 juillet 2008, qui a modifi� les missions assign�es � la Cour des comptes –, le Gouvernement a n�anmoins opportun�ment envisag� plusieurs sc�narios : l’opportunit� d’une r�forme l�gislative structurelle et compl�te est d�fendue contre le choix de deux r�formes l�gislatives moins ambitieuses. En revanche, s’agissant de la question des consultations d�j� abord�e ci-dessus, cette �tude d’impact se borne � �num�rer celles qui ont eu lieu et s’ach�ve, de fa�on elliptique, par la phrase suivante : � Tous les entretiens ont �t� conduits de la m�me fa�on : apr�s une pr�sentation des diff�rentes facettes du projet de r�forme des juridictions financi�res, il a �t� demand� aux repr�sentants des associations de faire conna�tre leurs observations et suggestions �.
IV. — QUELS ENJEUX POUR DEMAIN, � COURT ET MOYEN TERMES ? Depuis le 1er septembre 2009, les �tudes d’impact doivent obligatoirement accompagner le d�p�t de la plupart des projets de loi. Les Conf�rences des pr�sidents des assembl�es peuvent dor�navant exercer les pr�rogatives nouvelles que la Constitution leur reconna�t.
Par rapport aux exp�riences pass�es, la pratique des �tudes d’impact prend d�sormais une toute autre ampleur : le changement est qualitatif eu �gard � l’ampleur des �l�ments qui doivent y figurer ; le changement est juridique compte tenu des cons�quences qui d�coulent de leur cons�cration par la loi organique.
S’agissant des �valuations portant sur des amendements, les dispositions correspondantes du R�glement de l’Assembl�e nationale sont applicables aux amendements � des projets de loi d�pos�s depuis le 1er septembre 2009 ainsi qu’aux amendements � des propositions de loi d�pos�s � compter de la date de l’entr�e en vigueur de la r�solution du 27 mai 2009 (soit, en pratique, potentiellement, depuis la session extraordinaire du mois de juillet 2009).
L’appr�ciation de la port�e de la r�forme est encore sujette � un certain nombre d’interrogations auxquelles il n’est pas possible de r�pondre avec certitude � ce stade. Les enjeux en sont cependant bien identifi�s et des am�liorations au dispositif retenu peuvent d’ores et d�j� �tre recommand�es.
1. Le champ des �tudes d’impact
La premi�re inconnue concerne l’importance quantitative que vont prendre les �tudes d’impact. Un exercice de � r�tro-simulation � r�alis� par le Gouvernement permet d’avoir une id�e relativement pr�cise de l’ampleur de la r�forme : 82 �tudes d’impact auraient �t� transmises au Parlement en 2008 si les prescriptions de la loi organique avaient alors �t� applicables. Ces �tudes se seraient r�parties de la fa�on suivante :
– 47 (soit 57 %) auraient �t� transmises � l’appui de projets de loi pr�sent�s au titre de l’article 53 de la Constitution pour autoriser la ratification de conventions ou d’accords internationaux ;
– 27 (soit 33 %) � l’appui de projets de loi ordinaires ;
– 5 (soit 6 %) � l’appui des projets de loi de finances ou de financement de la s�curit� sociale ;
– 3 (soit 4 %) � l’appui de projets de loi organiques.
Une partie seulement de ces projets, de l’ordre des deux tiers, a �t� d�pos�e en premier lieu � l’Assembl�e nationale.
Demeurent cependant quelques incertitudes. Ainsi, les lois ratifiant des projets d’ordonnance ne sont pas soumises � �tude d’impact, mais qu’en est-il, le cas �ch�ant, des dispositions qui ont un autre objet et qui sont susceptibles d’�tre ins�r�es dans un tel projet ? Il r�sulte de la d�cision du Conseil constitutionnel du 15 avril 2009 un � vide � en ce qui concerne cette cat�gorie de projets, d�sormais pass�e sous silence par la loi organique. On peut consid�rer, cependant, que l’intitul� d’un projet de loi ne saurait, par lui-m�me, exon�rer l’ensemble des dispositions qui s’y trouvent de l’obligation de d�poser une �tude d’impact (la jurisprudence du Conseil va d’ailleurs dans le sens d’une d�connexion entre l’intitul� de la loi et l’approche juridique des dispositions qui s’y trouvent). S’agissant des lois de ratification d’ordonnances, la d�cision pr�cit�e est d’ailleurs motiv�e de fa�on pr�cise : les �tudes d’impact ne sont �cart�es que dans la mesure o� elles sont susceptibles de porter sur l’ordonnance, une telle exigence m�connaissant les prescriptions des articles 38 et 74-1 de la Constitution (7).
Les incertitudes qui p�sent encore sur les effets juridiques de la r�forme concernent au premier chef le Conseil d’�tat et le Conseil constitutionnel.
a) Le Conseil d’�tat
Le Conseil d’�tat a, semble-t-il, fait le choix d’exercer un plein contr�le sur les �tudes d’impact.
De fait, l’article 8 de la loi organique du 15 avril 2009 dispose que : � Les projets de loi font l’objet d’une �tude d’impact. Les documents rendant compte de cette �tude d’impact sont joints aux projets de loi d�s leur transmission au Conseil d’�tat. Ils sont d�pos�s sur le bureau de la premi�re assembl�e saisie en m�me temps que les projets de loi auxquels ils se rapportent � (8).
Les documents doivent �tre communiqu�s au Conseil d’�tat, lequel est comp�tent pour s’assurer qu’ils satisfont aux prescriptions de la loi organique et donc que, de ce point de vue, le Gouvernement n’encourt pas un risque juridique au titre de la proc�dure l�gislative.
On peut consid�rer que ce contr�le du Conseil d’�tat concerne �galement les documents aff�rents aux projets de loi pr�sent�s au titre de l’article 53 de la Constitution.
La port�e de ce contr�le devrait �tre la m�me quelle que soit la nature des projets de loi d�s lors que l’exigence d’une �valuation pr�alable a �t� fix�e par le l�gislateur organique : il devrait �tre tout aussi rigoureux s’agissant, notamment, des dispositions non exclusives d’une loi de finances ou d’une loi de financement de la s�curit� sociale, m�me si le m�canisme de � sanction � par la Conf�rence des pr�sidents ne s’applique pas, les dispositions en cause de la loi organique ayant �t� prises sur le fondement des articles 47 et 47-1 de la Constitution et non de son article 39.
Le Gouvernement ne saurait s’exon�rer de ce contr�le pr�alable. La loi organique ne fait r�f�rence � aucune situation d’urgence lui permettant de le faire, sous r�serve des circonstances exceptionnelles mettant en cause � la continuit� de la vie de la Nation � pour reprendre les termes de la d�cision du Conseil constitutionnel (voir ci-apr�s).
Il devrait r�sulter de ce contr�le que les documents rendant compte de l’�tude d’impact seront susceptibles d’�tre modifi�s entre le moment de leur transmission initiale au Conseil d’�tat et celui de leur d�p�t sur le bureau de la premi�re assembl�e saisie, afin de satisfaire aux �ventuelles remarques du rapporteur de la section administrative concern�e ou de l’assembl�e g�n�rale du Conseil. On peut aussi concevoir que des compl�ments leur soient apport�s d�s lors qu’ils concourent � la bonne information du Parlement. En revanche, des retraits ou des modifications substantielles seraient plus contestables : les termes de la loi organique impliquent une certaine identit� entre les documents transmis au Conseil d’�tat et ceux qui sont pr�sent�s au Parlement.
Le contr�le du Conseil d’�tat devrait cependant conna�tre des limites, parfois directement issues de la d�cision du Conseil constitutionnel. b) Le Conseil constitutionnel
S’agissant du Conseil constitutionnel, des incertitudes demeurent en ce qui concerne l’�tendue du contr�le qu’il exercera.
L’insuffisance d’une �tude d’impact ne sera pas susceptible d’�tre invoqu�e � l’appui d’un recours form� a posteriori, � l’occasion d’une instance en cours devant une juridiction, sur le fondement du nouvel article 61-1 de la Constitution : d’une part, les �tudes d’impact ne sont obligatoires que depuis le 1er septembre 2009 ; d’autre part, la question pr�judicielle de constitutionnalit� est circonscrite, selon les termes de la Constitution elle-m�me, aux atteintes aux droits et libert�s.
En revanche se pose la question de savoir si le Conseil, dans le cadre du contr�le de constitutionnalit� des lois organiques et ordinaires op�r� sur le fondement de l’article 61 de la Constitution, pourra ou non �tre conduit � examiner la conformit� des �tudes d’impact � la loi organique, notamment lorsque la Conf�rence des pr�sidents ne se sera pas prononc�e explicitement ou lorsque, apr�s en avoir d�battu, elle aura consid�r� que les r�gles de pr�sentation �taient respect�es.
Dans son rapport n� 1375 d�pos� le 7 janvier 2009 sur le projet de loi organique relatif � l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution, M. Jean-Luc Warsmann, Pr�sident de la Commission des lois, privil�giait une approche restrictive de la comp�tence du Conseil constitutionnel : � En ce qui concerne la question du respect des r�gles de pr�sentation des projets de loi, le constituant a entendu permettre au Conseil constitutionnel de jouer un r�le explicite d’arbitrage. L’intention n’a donc pas �t� de cr�er un nouveau motif d’inconstitutionnalit� de dispositions l�gislatives, mais uniquement de cr�er une proc�dure destin�e � permettre la r�solution d’une divergence d’opinion entre la Conf�rence des pr�sidents et le Gouvernement. En ce sens, le parall�le le plus �vident est celui pouvant �tre fait avec la proc�dure pr�vue par l’article 41 de la Constitution pour d�partager le Gouvernement et le pr�sident d’une assembl�e du Parlement sur la question du caract�re r�glementaire ou non d’une proposition de loi ou d’un amendement �.
Consid�rant que la volont� du constituant �tait donc de faire intervenir le Conseil constitutionnel comme un aiguilleur des comp�tences entre les pouvoirs publics, le Pr�sident de la Commission des lois �crivait : � Une telle interpr�tation interdirait � tout auteur d’une saisine sur le fondement de l’article 61 de la Constitution de se pr�valoir d’une absence de respect des conditions de pr�sentation des projets de loi pour contester la constitutionnalit� de la loi d�f�r�e �.
Pour autant, M. Warsmann admettait que l’on ne saurait exclure un contr�le du Conseil. La distinction entre les alin�as 3 (respect de r�gles de pr�sentation fix�es par une loi organique) et 4 (m�canisme de la Conf�rence des pr�sidents) de l’article 39 de la Constitution peut plaider dans ce sens. Le Gouvernement semble l’anticiper puisqu’il indique, dans le document intitul� Lignes directrices, que si le m�canisme de la saisine par la Conf�rence des pr�sidents ne s’applique pas aux �valuations aff�rentes aux projets de loi de finances ou de financement de la s�curit� sociale, une �ventuelle insuffisance � entre au nombre des questions susceptibles d’�tre invoqu�es devant le juge constitutionnel dans son contr�le de l’article 61 de la Constitution � (page 6).
� ce stade, la question demeure r�serv�e. Est significatif, � cet �gard, le commentaire suivant, extrait des Cahiers du Conseil constitutionnel (9), � propos de la d�cision du 9 avril 2009 rendue sur la loi organique : � Est rest�e non r�solue la question de savoir si, outre la voie particuli�re de l’article 39, alin�a 4, le Conseil constitutionnel pourra �tre saisi dans le cadre de l’article 61 de la Constitution, de griefs d�non�ant la m�connaissance des dispositions du troisi�me alin�a de l’article 39. La loi organique n’ayant pas trait� de cette question, le Conseil constitutionnel n’a pas estim� n�cessaire de la trancher �.
Dans tous les cas, on peut s’interroger sur la port�e de la r�serve formul�e par le Conseil constitutionnel au consid�rant 17 de sa d�cision pr�cit�e du 9 avril 2009, dont les termes sont rappel�s ci-apr�s : � Si, par suite des circonstances, tout ou partie d’un document constituant l’�tude d’impact d’un projet de loi venait � �tre mis � la disposition de la premi�re assembl�e saisie de ce projet apr�s la date de d�p�t de ce dernier, le Conseil constitutionnel appr�cierait, le cas �ch�ant, le respect des dispositions pr�cit�es de l’article 8 de la loi organique au regard des exigences de la continuit� de la vie de la Nation �. Le Conseil laisse ainsi la possibilit� au Gouvernement de compl�ter son �tude d’impact apr�s le d�p�t du projet de loi, le cas �ch�ant d’ailleurs pour satisfaire � des observations de la Conf�rence des pr�sidents. Il semble �galement manifester sa volont� de confronter le respect des obligations proc�durales pr�vues par le l�gislateur � l’objet de la loi (contr�le de proportionnalit�). La r�f�rence aux domaines essentiels pour la continuit� de la vie de la Nation renvoie g�n�ralement aux libert�s fondamentales, � la souverainet� nationale ou � l’organisation des pouvoirs publics. Le Conseil s’est ainsi r�serv� une marge d’appr�ciation ; celle-ci devrait toutefois �tre limit�e d�s lors que les obligations proc�durales dont il est ici question r�sultent directement de la Constitution.
3. L’utilisation et la finalit� des �tudes d’impact
De la r�alisation d’�tudes d’impact il est attendu, au premier chef, une am�lioration effective de la qualit� de la l�gislation. Les travaux men�s jusqu’� pr�sent ont toujours conclu � la pertinence de cette approche qui impose une r�flexion pr�alable sur la n�cessit� de la nouvelle l�gislation et son impact potentiel : selon cette analyse, l’insuffisance de l’�valuation pr�alable aurait une responsabilit� substantielle dans le ph�nom�ne dit de � l’inflation � ou de � l’instabilit� � l�gislative. L’�tude d’impact, si elle est pratiqu�e tr�s en amont c’est-�-dire, en principe, avant m�me que ne d�bute la r�daction d’un avant-projet de loi, peut modifier en profondeur les m�thodes de travail gouvernementales. Si le Conseil constitutionnel a consid�r� que � le l�gislateur ne pouvait demander au Gouvernement de justifier de la r�alisation de cette �tude d�s le d�but de l’�laboration des projets de loi �, il n’en demeure pas moins que cette pr�cocit� est une condition pour le succ�s de la d�marche, ce qui a �t� opportun�ment rappel� par la circulaire du 15 avril 2009.
On peut concevoir qu’une �tude d’impact conduise � abandonner certaines r�formes ou � retenir d’autres options que la voie l�gislative pour les mettre en œuvre : ce fut le cas, il y a quelques ann�es, pour un projet relatif � la retraite des sportifs de haut niveau sur lequel fut demand�e une �valuation pr�alable qui fit pr�valoir des solutions r�glementaires, celles-ci �tant apparues suffisantes pour atteindre le m�me but. L’�tude d’impact peut ralentir le rythme de certaines r�formes parfois trop pr�cipit�es. Elle impose, en tout �tat de cause, une instruction et une concertation minimales de la part des diff�rents services concern�s. L’�tude d’impact peut am�liorer la mise en œuvre des r�formes en anticipant certaines difficult�s d’application et en permettant de pr�voir la meilleure fa�on de les aborder et de les surmonter. Dans tous les cas, elle �claire le choix de l’autorit� politique sans se substituer � son appr�ciation. On ajoutera que l’�tude d’impact doit �galement servir l’�valuation a posteriori : elle forme un r�f�rentiel sur lequel la r��valuation de la politique publique consid�r�e peut s’appuyer ult�rieurement, par exemple pour reconstituer les objectifs qui �taient � son origine et appr�cier leur validit�10. Enfin, l’�tude d’impact peut favoriser la participation des citoyens � l’�laboration des normes et, partant, � l’am�lioration de leur qualit�. C’est dans cette perspective qu’ont �t� ins�r�es, dans le R�glement de l’Assembl�e, les dispositions pr�voyant la mise � disposition du public, par voie �lectronique, des documents qui rendent compte de l’�tude d’impact (article 83, alin�a 2), et une pr�sentation dans les rapports des commissions sur les projets de loi des observations recueillies (article 86, alin�a 8). Le d�lai de six semaines qui s�pare d�sormais, en application de l’article 42 de la Constitution, le d�p�t des projets du d�but de leur examen, pourra d’ailleurs �tre ainsi mis � profit.
4. Propositions et recommandations
Le dispositif des �tudes d’impact a naturellement vocation � �voluer dans le temps, pour s’adapter aux circonstances et ne pas perdre en efficacit�.
Dans cette perspective, il est utile d’insister sur certains points et, d’ores et d�j�, de formuler plusieurs recommandations qui portent sur la pr�sentation et sur le contenu des �tudes d’impact ainsi que sur les proc�dures � mettre en œuvre.
L’examen des �tudes d’impact d�pos�es jusqu’� pr�sent conduit � faire les observations suivantes.
— La mention des sources
Les donn�es fournies doivent mentionner la source dont elles �manent. Ces r�f�rences sont n�cessaires pour s’assurer de leur s�rieux et, le cas �ch�ant, pouvoir les confronter � d’autres donn�es �manant d’autres sources.
— L’identification des contributions ext�rieures
Lorsque des contributions sont demand�es � des personnes ou organismes ext�rieurs � l’administration dans le cadre de la r�alisation d’une �tude d’impact, il est souhaitable que l’existence et le contenu de ces contributions, ou la participation directe de tel ou tel organisme � la r�alisation de l’�tude d’impact, apparaissent clairement dans le document transmis au Parlement.
— La mention des rubriques non renseign�es
Le Conseil constitutionnel a pr�cis� que l’exigence de proc�der � une �tude correspondant aux rubriques �num�r�es par l’article 8 de la loi organique du 15 avril 2009 ne s’impose que pour celles de ces rubriques qui sont pertinentes au regard de l’objet du projet de loi. Il est donc tout � fait possible que certaines rubriques soient inappropri�es ou sans objet. Dans cette hypoth�se (par exemple, s’agissant de l’�tude d’impact relative � la piraterie, les rubriques relatives aux textes � abroger ou aux mesures transitoires), il est souhaitable que le Gouvernement l’indique et le justifie express�ment plut�t que de traiter la question par le silence.
— La mesure de l’impact des diff�rents ensembles de dispositions
L’�tude d’impact doit appr�cier les effets de chaque ensemble indivisible susceptible de se trouver � l’int�rieur d’un m�me projet de loi. En particulier, lorsque le projet comporte diverses dispositions de nature diff�rente, il convient de veiller � ce que l’�tude d’impact analyse non pas la finalit� de l’ensemble mais celle de chacun des blocs qui le constituent. Pour un projet comportant plusieurs pans de dispositions autonomes les uns des autres, elle doit restituer les diff�rentes �tapes de l’�valuation pour chacun de ces pans pris s�par�ment.
— La distinction entre les articles d’un projet ratifiant des ordonnances selon qu’ils ont effectivement cet objet ou qu’ils en ont un autre
S’il r�sulte de la d�cision du Conseil constitutionnel du 9 avril 2009 que les projets de loi ratifiant des projets d’ordonnance n’ont pas � �tre accompagn�s d’une �tude d’impact, il y a lieu de consid�rer que ceci ne concerne pas les dispositions qui ont un autre objet et qui sont susceptibles d’�tre ins�r�es dans un tel projet. La d�cision du Conseil est d’ailleurs motiv�e de fa�on pr�cise : les �tudes d’impact ne sont �cart�es que dans la mesure o� elles sont susceptibles de porter sur l’ordonnance, une telle exigence m�connaissant les prescriptions des articles 38 et 74-1 de la Constitution.
Bien que le contenu des �tudes d’impact soit d�fini de fa�on suffisamment nette par la loi organique pour ne pas appeler de longs commentaires, plusieurs observations de fond m�ritent d’�tre formul�es.
— La pr�sentation des objectifs et des options
La pr�sentation des objectifs poursuivis, des options possibles et de la justification du recours � la loi (article 8, alin�a 2) ne doit pas s’apparenter � un simple expos� des motifs. Il ne s’agit pas seulement, pour se r�f�rer aux termes repris par le Conseil constitutionnel � propos de l’article 7 de la loi organique mentionnant l’exigence d’un expos� des motifs, � de pr�senter les principales caract�ristiques du projet et de mettre en valeur l’int�r�t qui s’attache � leur adoption �. Le contenu doit n�cessairement �tre plus d�velopp�, plus argument�.
— La pr�cision
L’exigence de � pr�cision � r�sulte des termes m�mes de la loi organique (article 8, alin�a 3). Elle s’applique � chacun des items qui figurent aux alin�as 4 � 11 de cet article 8. La lecture de certaines �tudes d’impact, par exemple celle sur le D�fenseur des droits, conduit � le rappeler.
— La m�thode de calcul
S’agissant de l’�valuation des cons�quences, des co�ts et des b�n�fices attendus des dispositions envisag�es, il est pr�cis� par la loi organique que doit �tre indiqu�e � la m�thode de calcul retenue � : il s’agit d’un �l�ment essentiel, bien que parfois n�glig�, pour assurer la cr�dibilit� des �valuations quantitatives avanc�es. De ce point de vue, l’�tude d’impact relative au Grand Paris, notamment, n’�tait pas pleinement satisfaisante. L’argument selon lequel ce projet de loi ne ferait que fixer un cadre et ne doit donc pas s’accompagner du d�tail des co�ts pr�visibles et des financements envisag�s n’est pas pleinement recevable : il est toujours possible, lorsque certaines questions ne sont pas tranch�es, de pr�senter des hypoth�ses et des projections et, en toute hypoth�se, d’indiquer de quelle fa�on on parvient aux estimations globales dont il est fait �tat.
— L’emploi public
L’�tude d’impact ne saurait omettre d’�valuer les cons�quences des dispositions envisag�es sur l’emploi public. L� encore on citera, comme un contre-exemple, l’�tude d’impact sur le projet de loi relatif au Grand Paris : d�s lors que celui-ci propose de cr�er deux �tablissements publics, leurs effectifs potentiels devraient �tre �valu�s.
— L’estimation du co�t
Il serait utile de disposer, dans les �tudes d’impact, d’une estimation du co�t du dispositif propos� au Parlement, pr�sentant, lorsque c’est justifi�, non seulement le co�t pour l’administration mais aussi pour les administr�s, les usagers, les m�nages, les entreprises.
— Les incidences directes, indirectes, connexes
La pr�sentation des impacts ne doit pas porter que sur les seuls effets directs. Les incidences d’un dispositif sur le plan social, ou sur les comportements, doivent �galement �tre appr�hend�es m�me lorsqu’elles sont difficiles � quantifier : l’exemple de la � taxe carbone � montre � quel point une mesure des effets indirects ou connexes, positifs et n�gatifs, dans toutes leurs dimensions, peut �tre n�cessaire pour appr�cier un dispositif.
� ce titre, et bien que cette rubrique n’apparaisse pas en tant que telle � l’article 8 de la loi organique du 15 avril 2009, il para�t �galement n�cessaire, lorsqu’il y a lieu, que les �tudes d’impact analysent l’incidence des lois propos�es sur l’�galit� entre les femmes et les hommes. — La prise en compte des indicateurs et objectifs de performance
De mani�re g�n�rale, il est souhaitable que soient pris en compte les indicateurs et objectifs de performance qui sont pr�sent�s au Parlement, en amont du d�bat budg�taire, conform�ment � la loi organique relative aux lois de finances : d’une part, la coh�rence des informations est une condition n�cessaire pour assurer la cr�dibilit� de l’�valuation ; d’autre part, il convient de faciliter le suivi au stade de la v�rification des r�sultats obtenus.
— Les consultations
La r�f�rence aux consultations men�es avant la saisine du Conseil d’�tat (alin�a 10) ne doit pas �tre interpr�t�e comme imposant de faire �tat de tous les contacts, m�me informels, qui ont pu avoir lieu. En revanche doivent �tre mentionn�es les consultations obligatoires et non obligatoires d�s lors qu’elles sont suffisamment formalis�es. Devrait �galement �tre pr�cis� le sens des avis rendus, y compris lorsqu’ils �taient critiques… et en quoi ces consultations ont contribu� au projet de loi. La simple �num�ration de ces consultations ne pr�sente par elle-m�me aucune valeur ajout�e pour les parlementaires.
c) Les questions de proc�dure
Les questions de proc�dure touchent au r�le �ventuel de la Cour des comptes et � la gestion des �tudes d’impact par l’Assembl�e elle-m�me.
— Une d�finition plus pr�cise du r�le de la Cour des comptes qui doit comprendre, en toute hypoth�se, une assistance au Parlement
Il est hautement souhaitable que la Cour des comptes apporte son expertise au Parlement en mati�re d’�tudes d’impact conform�ment au premier alin�a de l’article 47 de la Constitution qui pr�voit que � la Cour des comptes… assiste le Parlement et le Gouvernement… dans l’�valuation des politiques publiques �.
Le Premier Pr�sident de la Cour des comptes, M. Philippe S�guin, a un temps envisag� que la Cour puisse donner un avis sur les �tudes d’impact avant le d�p�t des projets sur le bureau des assembl�es. Dans une lettre dat�e du 7 juillet 2009 le Pr�sident de l’Assembl�e nationale, M. Bernard Accoyer, �crivait � ce propos : � Je suis convaincu de l’int�r�t d’une telle proc�dure pour am�liorer les conditions d’�laboration des projets de loi et de leur examen par le Parlement, et ainsi garantir, par une expertise ind�pendante, que l’obligation d’accompagner les projets de loi d’�tudes d’impact sera respect�e tant au plan formel que qualitatif �.
En tout �tat de cause, la Cour devrait pouvoir r�pondre � des sollicitations des assembl�es lorsque celles-ci cherchent � appr�cier ou � v�rifier les informations qui leurs sont transmises par le biais des �tudes d’impact.
De fa�on plus g�n�rale, il serait utile de d�signer rapidement dans la loi les organes du Parlement qui seront habilit�s � demander l’assistance de la Cour des comptes en mati�re d’�valuation des politiques publiques, afin de tirer les cons�quences de la d�cision n� 2009-581 DC rendue par le Conseil constitutionnel, � ce propos, le 25 juin 2009 : le Conseil a alors consid�r� que cette question ne relevait pas du R�glement d’une assembl�e mais de la loi. Dans le cas de l’Assembl�e nationale il s’agirait, naturellement, au premier chef, du Comit� d’�valuation et de contr�le, ainsi que des commissions permanentes, dans leurs champs de comp�tences respectifs (11).
— Des pr�rogatives particuli�res permettant de proc�der aux v�rifications n�cessaires
Conform�ment aux d�bats qui ont eu lieu au sein du Comit� d’�valuation et de contr�le lors de sa r�union du 8 octobre 2009, il serait souhaitable de doter les rapporteurs charg�s de v�rifier les �tudes d’impact des moyens juridiques leur permettant d’obtenir tous les renseignements dont ils ont besoin pour exercer leur mission. Concomitamment pourrait �tre surmont�e la d�cision du Conseil constitutionnel du 25 juin 2009 en reconnaissant au Comit� la possibilit� de convoquer toute personne dont il estime l’audition n�cessaire. — Une pr�sentation clairement identifi�e des �tudes d’impact dans les � documents papier � mis en distribution
Il est souhaitable que l’�tude d’impact soit publi�e par l’Assembl�e nationale � la suite imm�diate du projet de loi auquel elle se rapporte, dans un document unique. Dans une telle hypoth�se, qui a priori ne saurait concerner les projets de loi de finances et de financement de la s�curit� sociale pour lesquels les r�gles organiques sont sp�cifiques, la partie qui correspond � l’�tude d’impact doit �tre ais�ment identifiable : le changement de couleur appliqu�, � l’Assembl�e nationale, � partir de l’�tude d’impact associ�e au projet de loi n� 1961 relatif au Grand Paris, d�pos� le 7 octobre 2009, est particuli�rement opportun.
— Une pr�sentation clairement identifi�e des �tudes d’impact sur le site internet de l’Assembl�e nationale
La clart� et l’accessibilit� de cette pr�sentation est n�cessaire pour que les d�put�s puissent se saisir de cet instrument, pour que les citoyens puissent formuler, le cas �ch�ant, des observations et pour que les rapports en fassent �tat ainsi que le pr�voit le R�glement de l’Assembl�e nationale.
De ce point de vue, la pratique mise en œuvre par Legifrance appara�t comme un mod�le � suivre : le projet de loi et l’�tude d’impact font l’objet de mentions distinctes avec deux liens qui renvoient auxdits documents.
— L’organisation du recueil des observations
Le R�glement de l’Assembl�e ayant pr�vu que les documents qui rendent compte de l’�tude d’impact sont mis � disposition non seulement des d�put�s mais plus largement du grand public par voie �lectronique, afin de recueillir toutes les observations qui peuvent �tre formul�es, il convient d’organiser les conditions de ce recueil. La possibilit� de faire des observations doit �tre explicite et ais�ment accessible.
Le traitement de ces observations doit �galement �tre organis� afin qu’il puisse �tre op�r� selon des modalit�s compatibles avec les conditions et les d�lais d’examen des textes.
La question peut se poser de savoir si le contenu des observations doit �tre int�gralement apparent sur le site internet de l’Assembl�e ou faire l’objet d’une pr�sentation par le rapporteur, dans son rapport sur le projet de loi auquel se rapporte l’�tude d’impact. La seconde option correspond davantage � la lettre du nouvel article 86 du R�glement.
— Une harmonisation des approches entre les commissions
L’harmonisation des crit�res sur le fondement desquels les huit commissions permanentes et le Comit� appr�cieront la qualit� des �tudes d’impact para�t souhaitable, ne serait-ce que pour permettre � la Conf�rence des pr�sidents d’exercer dans les meilleures conditions possibles les pr�rogatives qui lui sont d�sormais reconnues, � cet �gard, par la Constitution. De ce point de vue, la d�marche et les travaux du Secr�tariat g�n�ral du Gouvernement, pr�sent�s ci-dessus, aboutissent assur�ment � un r�f�rentiel commun (voir les annexes 3 et 4) dont il convient de s’inspirer.
— L’�valuation des amendements parlementaires
La possibilit� de demander au Comit� d’�valuer la port�e de certains amendements parlementaires est pr�vue par l’article 98-1 du R�glement, pr�cit�, qui fixe les conditions de cette saisine. Cette proc�dure supposera une forte r�activit� et un certain pragmatisme : � Quick and dirty �, comme disent les anglo-saxons, vaut mieux que rien, ou que tr�s bien mais trop tard.
Pour que le Comit� soit mis en mesure d’exercer cette comp�tence de fa�on satisfaisante, encore faudra-t-il que les auteurs d’amendements et les pr�sidents des commissions en fassent un � bon usage �. Le recours aux capacit�s d’expertise dont sont dot�es les commissions doit �tre utilis� de fa�on pr�f�rentielle. En tout �tat de cause, les demandes devront �tre cibl�es et motiv�es, comme le pr�voit d’ailleurs le r�glement int�rieur du Comit�.
Tel est, aujourd’hui, l’�tat de la r�flexion des auteurs du pr�sent rapport sur les crit�res de contr�le des �tudes d’impact. S’agissant d’une proc�dure nouvelle et qui est appel�e � �voluer, il sera particuli�rement opportun, � l’issue d’un d�lai de six mois, de r��valuer ces crit�res et, le cas �ch�ant, de formuler des propositions compl�mentaires. Dans l’intervalle, toutes les parties prenantes devront r�fl�chir aux cons�quences de cette r�forme en termes d’organisation.
En ce qui concerne le Gouvernement, le fait de confier la r�alisation des �tudes d’impact aux r�dacteurs des projets de loi est-il satisfaisant ? Le contr�le op�r� par les services du Premier ministre est-il suffisamment approfondi pour conf�rer � ces �tudes la distance et l’objectivit� n�cessaires ?
En ce qui concerne l’Assembl�e nationale, il convient �galement de r�fl�chir � l’organisation � mettre en place pour assurer dans les meilleures conditions le contr�le des �tudes d’impact, dans la perspective de l’examen auquel la Conf�rence des pr�sidents peut d�sormais �tre conduite � proc�der.
Ce sont des questions importantes. L’exp�rience doit nous aider � y r�pondre.
EXAMEN DU RAPPORT PAR LE COMIT�
Au cours de sa r�union du 5 novembre 2009, le comit� d’�valuation et de contr�le des politiques publiques a examin� les conclusions pr�sent�es par M. Claude Goasguen et M. Jean Mallot sur les crit�res de contr�le des �tudes d’impact accompagnant les projets de loi.
M. le Pr�sident Bernard Accoyer. Aspect essentiel de la derni�re r�vision constitutionnelle, les �tudes d’impact fournissent un grand nombre d’informations sur les projets de loi avant la discussion en commission. Elles imposent � l’administration de mieux r�fl�chir en amont � la n�cessit� de l�gif�rer et aux mesures retenues.
La Constitution et la loi organique ont pr�vu que, dans un d�lai de dix jours apr�s le d�p�t par le Gouvernement d’un projet de loi, la Conf�rence des pr�sidents de la premi�re assembl�e saisie puisse refuser son inscription � l'ordre du jour lorsque l’�tude d’impact ne respecte pas les r�gles organiques, pour sa pr�sentation ou son contenu.
L’article 146-5 de notre R�glement pr�voit � ce propos une proc�dure de saisine facultative du comit� d’�valuation et de contr�le : celui-ci � peut �tre saisi pour donner son avis sur les documents qui rendent compte de l’�tude d’impact joints � un projet de loi d�pos� par le Gouvernement. La demande doit �maner du pr�sident de la commission � laquelle le projet a �t� renvoy� au fond ou du Pr�sident de l’Assembl�e. L’avis du comit� est communiqu� dans les plus brefs d�lais � la commission concern�e et � la Conf�rence des pr�sidents. �
Le d�lai organique de dix jours est particuli�rement contraignant : il nous oblige � accomplir cette mission dans un cadre rigoureux, en excluant toute proc�dure trop technocratique ou trop complexe.
M. Claude Goasguen. Le texte du rapport vous ayant �t� communiqu� depuis une semaine, je me contenterai de faire quelques remarques.
L’�tude d’impact, r�alis�e a priori, est un outil qui � la fois contribue � l’am�lioration du d�bat parlementaire, et qui sert l’�valuation �ventuellement r�alis�e a posteriori. Il est en effet �vident que, le moment venu, nous devrons �valuer la loi en partant de l’�tude d’impact, afin d’examiner si elle a rempli les objectifs qui lui avaient �t� assign�s.
Nous avons auditionn� les repr�sentants de plusieurs d�partements minist�riels – y compris, hier, ceux du minist�re des affaires �trang�res, malgr� leurs r�ticences initiales. L’un des probl�mes juridiques que nous rencontrons concerne d’ailleurs la nature des documents devant accompagner le d�p�t des projets de loi visant � autoriser la ratification de conventions internationales, car certains de ces textes ont des cons�quences �conomiques importantes. Je pense qu’il faudrait, en la mati�re, disposer de v�ritables �tudes d’impact, de la m�me qualit� que celles accompagnant les autres projets de loi.
Une �tude d’impact ne doit pas �tre la reprise, sous une forme plus d�velopp�e, de l’expos� des motifs du projet de loi. Sa fonction est autre : il s’agit, non de justifier le texte, mais d’ouvrir la discussion et d’�largir le d�bat. Il convient, par cons�quent, que soient pr�cis�es les sources des donn�es fournies dans les �tudes – non seulement leur nature, mais aussi les conditions de leur recueil.
En outre, les �tudes d’impact font d�sormais l’objet d’un contr�le. Le Conseil d’�tat les soumet � un examen approfondi. Le Premier pr�sident de la Cour des comptes s’y int�resse �galement. En la mati�re, tout le monde manifeste beaucoup de bonne volont� – m�me les minist�res. Je tiens � ce propos � remercier les services de l’Assembl�e, qui nous ont aid�s avec une efficacit� remarquable � r�diger notre rapport.
Il reste quelques probl�mes � r�gler. Tout d’abord, les d�lais : dix jours pour se prononcer sur une �tude d’impact, cela suppose une organisation sp�cifique, qui n’existe pas encore. Ensuite, il est d�sormais possible de demander des �tudes d’impact sur des amendements ; toutefois, il est �vident que si l’on abuse de ce droit, nous ne pourrons pas faire face. J’en appelle donc � un gentlemen’s agreement raisonnable pour �viter toute d�rive du dispositif. A cet �gard, je rappelle d’ailleurs que le R�glement pr�voit que la demande d’�valuation pr�alable d’un amendement n’entra�ne pas l’immobilisation du d�bat parlementaire et qu’elle doit �tre approuv�e par le pr�sident de la commission saisie au fond.
M. Jean Mallot. Les minist�res commencent � int�grer les exigences d�coulant de l’obligation qui leur est faite de fournir des �tudes d’impact ; certains r�alisent qu’ils peuvent m�me en tirer un b�n�fice, dans la mesure o� cela leur permet d’�laguer certains projets de loi de dispositions inutiles. C’est un cercle vertueux : l’�tude d’impact accompagne un projet de loi, pour lequel elle constitue pour le Gouvernement un outil d’aide � la d�cision ; apr�s discussion dans l’h�micycle, le projet devient une loi, elle-m�me ensuite soumise � une �valuation, laquelle s’appuie sur l’�tude d’impact. Au sein des minist�res, les �tudes d’impact peuvent m�me entra�ner des r�visions successives d’un m�me projet de loi, aboutissant en fin de compte � un texte de meilleure qualit�.
Les �tudes d’impact sont obligatoires pour la plupart des projets de textes l�gislatifs, � l’exception notamment des propositions de loi, des projets de loi constitutionnelle, des projets demandant une habilitation � prendre des ordonnances ou demandant leur ratification. Les projets de loi de finances (PLF) et des projets de loi de financement de la s�curit� sociale (PLFSS) b�n�ficient, pour la premi�re fois cette ann�e, d’�tudes d’impact, qui ne sont pas soumises au contr�le de la Conf�rence des Pr�sidents, et sont malheureusement pass�s relativement inaper�ues – je pense avoir �t� le seul � utiliser durant le d�bat ceux relatifs au PLFSS – et d’in�gale valeur. M�me s’il convient de saluer l’effort r�alis�, il faudra faire pression sur le Gouvernement pour qu’il am�liore � l’avenir la qualit� de ses fiches, car si des projets de loi doivent voir leur impact mesur� en amont, ce sont bien le PLF et le PLFSS ; ainsi, la suppression de la taxe professionnelle et l’instauration de la taxe carbone auraient m�rit� de faire l’objet d’une �tude d’impact particuli�rement approfondie !
Au sein des minist�res, les r�dacteurs des �tudes d’impact ont sans doute encore tendance � sous-estimer les effets indirects des dispositions l�gislatives, notamment sur les comportements. Si, par exemple lorsque l’on �tudie les cons�quences de l’instauration de la taxe carbone et des franchises m�dicales, on ne prend pas en consid�ration la modification des comportements des consommateurs et des malades qui pr�cis�ment en est d’ailleurs attendue, l’�tude d’impact ignore une part importante de la question ! Nous avons beaucoup insist� sur ce point durant les auditions.
Par ailleurs, j’insiste sur le fait qu’il convient de mettre en place au sein de l’Assembl�e une organisation efficace, qui nous permettra de nous prononcer sur les �tudes d’impact dans le d�lai organique, sur la base du r�f�rentiel commun que nous vous proposons.
Pour conclure, je rappelle que les proc�dures que nous �laborons au sein du comit� sont appel�es � durer, et qu’elles seront valables quelles que soient la majorit� et l’opposition. Elles survivront donc � l’alternance. Il ne faudrait pas que le fait majoritaire s’impose en cette mati�re et que l’on d�clare satisfaisante une �tude d’impact pour la seule raison que la majorit� ne souhaite pas d�savouer le Gouvernement : autant arr�ter nos travaux imm�diatement ! En outre, si l’opposition fait valoir l’insuffisance d’une �tude d’impact au regard du r�f�rentiel commun, il serait de bon ton que ses remarques soient prises en compte et relay�es � la Conf�rence des Pr�sidents.
M. Axel Poniatowski, pr�sident de la commission des affaires �trang�res. Notre coll�gue Claude Goasguen a eu raison de pousser le minist�re des affaires �trang�res dans ses retranchements. Nous avons nous-m�mes rencontr� des difficult�s pour auditionner des fonctionnaires ou des membres du cabinet du ministre, notamment lors de l’examen des cr�dits relatifs au rayonnement culturel et scientifique de la France. Nous avons demand� au ministre de veiller � ce que ses services soient plus disponibles.
La r�tro-simulation sur 2008 pr�sent�e dans le projet de rapport qui nous a �t� transmis montre que pr�s de 60 % des projets de lois examin�s � l’Assembl�e rel�vent de la Commission des affaires �trang�res : il s’agit de la ratification d’accords internationaux, le plus souvent, de conventions bilat�rales. Entrent-ils dans le champ des �tudes d’impact ? Ce serait n�cessaire, car on ne mesure pas toujours pr�cis�ment les cons�quences de ces textes – la difficult� �tant, en l’esp�ce, que les accords soumis au Parlement pour autoriser leur ratification ou leur approbation ont presque toujours �t� sign�s deux, trois, quatre, voire cinq ans auparavant.
M. Claude Goasguen. La loi organique du 15 avril 2009 peut sembler ambigu� sur ce sujet. Je sugg�re donc que nous interpr�tions de mani�re extensive la possibilit� qui nous est offerte, quitte � demander des �tudes de nature particuli�re. Il serait d’ailleurs int�ressant que l’Assembl�e nationale regarde de plus pr�s ces conventions bilat�rales, qui, souvent, peuvent sembler mineures et sont vot�es, rapidement, en fin de semaine, alors qu’elles ont parfois en r�alit� des cons�quences �conomiques, sociales et politiques importantes.
M. Jean-Fran�ois Cop�, pr�sident du groupe UMP. Je me f�licite de ce que, sur le sujet des �tudes d’impact, majorit� et opposition coop�rent.
Il faut tirer tout de suite les conclusions de ce rapport, pour �viter qu’elles ne � s’�vaporent � avant m�me d’avoir �t� mises en œuvre. Je vous ferai trois propositions dans cette perspective.
En premier lieu, il me semble �minemment souhaitable que les pr�sidents de commissions prennent, d�s aujourd’hui, l’engagement d’utiliser syst�matiquement la grille d’analyse propos�e par nos rapporteurs, afin que nous utilisions des proc�dures coh�rentes.
Ensuite, nos rapporteurs recommandent de mettre en place une proc�dure r�glant les rapports entre les commissions et le CEC afin d’assurer le bon contr�le des �tudes d’impact ; en d’autres termes, il s’agit de savoir ce que nous faisons si l’�tude ne r�pond pas � nos attentes. Je vous propose d’acter que, en pareil cas, l’inscription du projet de loi � l’ordre du jour de l’Assembl�e sera effectivement refus�e. Pour ce faire, la gestion du d�lai organique de dix jours est essentielle : il faut pr�ciser de mani�re claire et sans ambigu�t� la proc�dure � suivre, dans un cadre �crit et connu de tous les protagonistes concern�s.
Enfin, je sugg�re que l’on diffuse largement ce rapport, premi�re production du CEC. Il faudrait le mettre en ligne sur le site de l’Assembl�e, de mani�re visible dans les actualit�s de la page d’accueil, et l’envoyer � tous les d�put�s ainsi qu’aux membres du Gouvernement, accompagn�, si vous en �tes d’accord, monsieur le Pr�sident, d’une lettre de votre part. Nous marquerons ainsi l’int�r�t que nous portons aux �tudes d’impact, qui contribuent � am�liorer la qualit� de la loi.
M. Claude Goasguen. Tout � fait d’accord !
M. Jean Mallot. Monsieur Poniatowski, l’article 11 de la loi organique du 15 avril 2009 pr�voit : � L’article 8 – c’est-�-dire la mise en œuvre des �tudes d’impact – n’est pas applicable aux projets de loi pr�sent�s au titre de l’article 53 de la Constitution. Toutefois, le d�p�t de ces projets est accompagn� de documents pr�cisant les objectifs poursuivis par les trait�s ou accords, estimant leurs cons�quences �conomiques, financi�res, sociales et environnementales, analysant leurs effets sur l’ordre juridique fran�ais et pr�sentant l’historique des n�gociations, l’�tat des signatures et des ratifications, ainsi que, le cas �ch�ant, les r�serves ou d�clarations interpr�tatives exprim�es par la France �. Finalement, c’est assez proche d’une �tude d’impact !
Par ailleurs, l’article 39 de la Constitution dispose : � Les projets de loi ne peuvent �tre inscrits � l’ordre du jour si la Conf�rence des pr�sidents de la premi�re assembl�e saisie constate que les r�gles fix�es par la loi organique sont m�connues �. En cons�quence, si ces documents – qui ne sont pas appel�s � �tude d’impact � – n’�taient pas joints au projet de loi de ratification, la Conf�rence des pr�sidents pourrait refuser l’inscription du texte � l’ordre du jour de l’Assembl�e.
Monsieur Cop�, il est vrai que les dispositions qui, dans la r�vision constitutionnelle, concernaient les �tudes d’impact ont fait l’objet d’un consensus entre la majorit� et l’opposition. Il ne faudrait pas cependant que certaines d�clarations laissent entendre que le fait de travailler ensemble � la mise en œuvre de ces dispositions vaudrait approbation a posteriori d’une r�vision constitutionnelle que nous avons refus�e.
Nous proposons un r�f�rentiel commun afin de pouvoir r�agir dans les d�lais – qui, vous l’avez rappel�, sont extr�mement courts. Veillons � poursuivre notre bonne coop�ration, y compris dans l’application du dispositif, car si le fait majoritaire s’imposait et que le non-respect par le Gouvernement de ses obligations n’�tait pas sanctionn�, beaucoup de choses qui se sont dites autour de cette table et sont contenues dans le rapport s’en trouveraient remises en cause.
M. Gilles Carrez, rapporteur g�n�ral de la commission des finances. Je suis d’accord avec Jean-Fran�ois Cop� : nous devons �tre op�rationnels d�s que possible. Par ailleurs, je partage l’analyse de Claude Goasguen et Jean Mallot, d�velopp�e dans leur rapport, sur l’�tude d’impact aff�rente au projet de loi relatif au Grand Paris, qui vient en discussion en s�ance publique le 24 novembre.
Je ne vous cacherai pas mon inqui�tude : comme l’indiquent ses articles 1 et 2, ce projet de loi traite avant tout de questions de transports ; or, les donn�es chiffr�es dont nous disposons sont tr�s limit�es. On �voque une d�pense globale de 35 milliards d’euros, mais nous ignorons comment ce montant a �t� obtenu et nous ne disposons d’aucun co�t d�taill�.
Dans le cadre du contrat de projets entre l’�tat et la r�gion Ile-de-France, des travaux urgents, attendus par les Franciliens, ont �t� projet�s, � hauteur de 15 milliards d’euros : ils incluent la r�novation de toutes les lignes de RER, le d�senclavement des quartiers difficiles, le prolongement des lignes de m�tro. Or, l’�tude d’impact ne fait aucune distinction entre ces mesures d’urgence et celles li�es au Grand Paris. La ressource n’�tant pas extensible � l’infini, il importe de savoir comment elle va se r�partir !
Nous ne disposons pas non plus d’informations sur les co�ts d’exploitation, pourtant essentiels en mati�re de transports. Enfin, les coll�gues de province seraient fond�s � conna�tre le montant de la contribution de l’�tat au financement des transports en Ile-de-France !
Certes, j’ai abord� ces questions dans le rapport qui m’avait �t� command� par le Pr�sident de la R�publique et le Premier ministre, mais je me demande comment nous allons pouvoir examiner le projet de loi en s�ance publique sur la base d’une �tude d’impact qui ne comprend que des �l�ments financiers aussi limit�s.
Enfin, la Soci�t� du Grand Paris sera amen�e � acqu�rir des terrains et � y jouer, pour des dizaines de gares et sur des milliers d’hectares, un r�le d’am�nageur, voire de constructeur. L’exp�rience de ces trente derni�res ann�es – qu’il s’agisse de l’�tablissement public d’am�nagement de La D�fense ou des �tablissements publics d’am�nagement des villes nouvelles – montre que cela requiert les comp�tences de milliers de personnes. O� sont-elles ? Fera-t-on appel aux personnels ou aux comp�tences des structures existantes, comme Plaine de France ou le STIF ? L’�tude d’impact n’apporte aucune r�ponse en la mati�re.
M. Ren� Dosi�re. L’insuffisance de l’�tude d’impact ne devrait-elle pas entra�ner le report de l’examen de ce texte ?
M. Claude Goasguen. Le d�lai organique de dix jours est maintenant d�pass�.
M. Jean-Fran�ois Cop�. Si la majorit� est d�termin�e � mettre en place une proc�dure tr�s rigoureuse, je souhaite cependant que l’on fasse preuve d’un peu de souplesse durant la p�riode transitoire. Lorsque l’on instaure une nouvelle r�gle du jeu, il faut que tout le monde la comprenne et l’assimile ! Nous sommes en train d’engager les ministres � modifier en profondeur leurs m�thodes de travail : alors que, depuis 1958, ils travaillaient avec une assembl�e fonctionnant trop souvent comme une � chambre d’enregistrement �, nous leur demandons depuis deux ans de nous pr�senter leur copie administrative, afin de la confronter � notre exp�rience de terrain. L’�tude d’impact permet cette rencontre. Mais tant que l’on n’a pas fix� la totalit� des r�gles du jeu, il est normal d’accepter un r�gime transitoire.
Bien que je sois sensible aux arguments de Gilles Carrez, je souhaite que le projet de loi relatif au Grand Paris soit inclus dans cette p�riode transitoire. En revanche, je recommande d’acter qu’� compter d’une date donn�e, communiqu�e aux ministres, les proc�dures de contr�le des �tudes d’impact seront codifi�es et appliqu�es avec rigueur par les pr�sidents de commissions.
M. Pierre Lequiller, pr�sident de la commission des affaires europ�ennes. S’agissant du contenu des �tudes d’impact, il serait int�ressant qu’outre les informations relatives � l’articulation du projet de loi avec le droit europ�en pr�vues par la loi organique, on y trouve des �l�ments de comparaison avec les autres pays europ�ens. C’est d’ailleurs ce que propose l’�tude d’impact aff�rente au projet de loi portant r�forme des juridictions financi�res. La commission des affaires europ�ennes se tient � votre disposition sur toutes ces questions.
M. Louis Giscard d’Estaing. Je voudrais, � mon tour, saluer le travail de Claude Goasguen et Jean Mallot, qui me para�t embl�matique du r�le du CEC. Je souhaite cependant faire trois remarques.
Tout d’abord, il ne faudrait pas que les donn�es chiffr�es �manent des seules administrations concern�es. Il faudrait � mon sens pr�voir au minimum deux sources diff�rentes et ind�pendantes : il en va de la cr�dibilit� de l’�tude d’impact.
Ensuite, le d�lai de dix jours est particuli�rement contraignant : le texte �tant d�pos� en Conseil des ministres le mercredi, il n’y a, dans l’intervalle, qu’une r�union de la Conf�rence des pr�sidents, le mardi.
Enfin, le rapport note qu’il � serait utile de d�signer rapidement dans la loi les organes du Parlement qui seront habilit�s � demander l’assistance de la Cour des comptes en mati�re d’�valuation des politiques publiques � : cela ne signifie-t-il pas qu'il conviendrait de modifier maintenant la loi en ce sens ?
M. Claude Goasguen. Le Conseil constitutionnel l’a en effet demand�.
Mme Marie-Jo Zimmermann, pr�sidente de la d�l�gation aux droits des femmes. Lors d’une pr�c�dente r�union, j’avais demand� que l’on r�introduise, dans les �tudes d’impact, la r�f�rence au principe d’�galit� entre les hommes et les femmes, qui avait �t� supprim�e par le S�nat. Cela me para�t particuli�rement n�cessaire pour certaines lois – comme le PLFSS. Or, le rapport ne le mentionne pas, alors que Jean Mallot, tout comme Jean-Luc Warsmann, avaient publiquement regrett� cette suppression lors de la s�ance publique du 24 mars dernier.
M. Marcel Rogemont. Pour r�pondre � Jean-Fran�ois Cop�, peut-on consid�rer que l’adoption de ce rapport marque l’entr�e en vigueur de nouveaux principes ?
M. Jean Mallot. Madame Zimmermann, nous pourrions, si Claude Goasguen en est d’accord, pr�ciser dans le rapport, en compl�tant la version qui vous a �t� adress�e, que le comit� d’�valuation et de contr�le est attach� au principe d’�galit� entre les hommes et les femmes et qu’il souhaite que les �tudes d’impact en tiennent compte.
S’agissant du projet de loi relatif au Grand Paris, je suis d’accord avec Jean-Fran�ois Cop� : il est trop tard pour faire usage des nouvelles dispositions pr�vues pour le contr�le des �tudes d'impact. Cela �tant, le d�bat continue ; en commission, le rapporteur pourra signaler que, sur tel point, l’information est insuffisante, et demander en cons�quence des compl�ments.
M. Claude Goasguen. Il sera d’autant plus fond� � le faire que cette insuffisance aura �t� soulign�e dans le rapport du CEC.
M. Jean Mallot. Par ailleurs, le projet de loi relatif � la r�cidive offre un bel exemple d’�chappatoire : va ainsi �tre inscrit � l’ordre du jour un texte qui a �t� d�pos� bien avant la mise en œuvre de la loi organique. Pourtant, si un texte a besoin d’une �tude d’impact, ne serait-ce que pour en mesurer la n�cessit�, c’est bien celui-l� !
Il est donc imp�ratif de mettre en place une proc�dure op�rationnelle efficace, sinon nous passerons notre temps � regretter que les �tudes d’impact soient insuffisantes. Je vous propose l’organisation suivante : le projet de loi est pr�sent� au Conseil des ministres le mercredi ; nous recevons l’�tude d’impact par courrier �lectronique le jeudi ; le comit� d’�valuation et de contr�le l’�tudie…
M. le Pr�sident Bernard Accoyer. Ce n’est pas ce que pr�voient les textes !
M. Jean Mallot. Parall�lement, les pr�sidents des commissions concern�es appliquent le r�f�rentiel retenu par le comit� ; le bilan des travaux est transmis � la pr�sidence, qui pr�sente la position de l’Assembl�e lors de la Conf�rence des pr�sidents du mardi.
Par ailleurs, il faudrait qu’un groupe politique, qu’il soit de la majorit� ou de l’opposition, puisse, s’il juge l’�tude d’impact insuffisante, �voquer cette appr�ciation � la Conf�rence des Pr�sidents.
M. le Pr�sident Bernard Accoyer. Je rappelle qu’il y a des textes � respecter : la Constitution, la loi organique, le R�glement de l’Assembl�e. Nous utiliserons les pouvoirs qui nous sont donn�s dans toute leur pl�nitude, mais le principe de fonctionnement de notre Assembl�e, au respect duquel j’ai personnellement veill�, veut que les pr�sidents de commission disposent d’un pouvoir d�cisionnel tr�s important.
� ce propos, je tiens � excuser Pierre M�haignerie, qui a d� s’absenter en raison d’un incident survenu � l’issue d’une audition de la commission des affaires sociales. J’ignore encore les d�tails de cet �pisode, mais il nous rappelle que, derri�re les mesures inquisitoriales, nous avons affaire � des hommes et � des femmes.
Bref, laissons aux pr�sidents de commission leur marge de manœuvre, et n’�rigeons pas le CEC en organe trop intransigeant.
M. Jean-Fran�ois Cop�. C’est bien dans le cadre des commissions et de leurs pr�rogatives que le drame que vous �voquez a eu lieu, monsieur le Pr�sident. On ne peut donc en imputer la responsabilit� au CEC, qui n'en est encore qu'� tenter de se faire une place dans le domaine du contr�le et de l’�valuation.
Cela �tant, j’approuve la r�ponse que vous venez de faire � M. Mallot. Ce qui importe, ce n’est pas d’�tablir un ordre de pr�s�ance entre le comit� et les commissions, mais de se mettre tous d’accord sur un code de bonnes pratiques. Nous avons d�cid� d�s le d�but que les �tudes d’impact seraient de la comp�tence des commissions, tandis que le travail transversal serait effectu� lors d’�valuations ex post. Certes, il existe un risque que la majorit� de la commission concern�e fasse preuve de complaisance, mais ce ne serait dans l’int�r�t de personne. Quelle image les d�put�s de la majorit� donneraient-ils d’eux-m�mes s’ils affirmaient qu’une �tude d’impact est excellente alors qu’elle est d'une qualit� tr�s insuffisante? Les temps changent, et de telles pratiques ne sont plus d’actualit�. Si une �tude d’impact n’est pas convenable, cela signifie que le processus l�gislatif est mal engag�.
M. Michel Raison. Je comprends M. Mallot lorsqu’il dit que l’�tude d’impact ne doit pas souffrir du fait majoritaire. A contrario, elle ne doit pas non plus souffrir du fait de l’opposition. Et ce comit� ne sera cr�dible que si les �tudes d’impact sont les plus objectives possible et si nous parvenons � gommer, au moins en partie, les exc�s de la majorit� comme ceux de l’opposition. Seule une certaine s�r�nit� dans l’�laboration des lois nous permettra d’�viter les erreurs que nous avons pu commettre dans le pass� par exc�s de pr�cipitation. Cette exigence ne rel�ve pas de la loi, mais d’un simple code de bonne conduite. Nous y arrivons d’ailleurs dans le cadre des missions d’information ou des commissions d’enqu�te.
M. Marcel Rogemont. Il est vrai qu’une majorit� se discr�diterait � donner un avis de complaisance sur une �tude d’impact. Toutefois, le regard de l’opposition doit appara�tre quelque part au cours du processus. Dans le cas contraire, elle finirait par s’en d�sint�resser. Ne serait-il pas possible, dans le respect des textes, de permettre � l’opposition de s’exprimer sur la qualit� des �tudes ?
M. J�r�me Bignon, vice-pr�sident de la commission du d�veloppement durable. La loi organique donne � la Conf�rence des Pr�sidents le pouvoir de v�rifier, dans un d�lai de dix jours, si une �tude d’impact est conforme aux r�gles de pr�sentation d’un projet de loi pr�vues par cette m�me loi organique. En cas de d�saccord avec le Gouvernement, le Conseil constitutionnel peut �tre saisi. Ni le CEC, ni les commissions ne sont concern�s par cette proc�dure, la plus lourde de cons�quences d’un point de vue politique.
Mais l’article 146-5 de notre r�glement donne aussi au comit� d’�valuation et de contr�le, saisi par le pr�sident de la commission saisie au fond, la possibilit� de donner un avis. Or, le d�lai de dix jours ne s’applique pas � cette deuxi�me proc�dure. Pendant la saisine du CEC, l’examen du projet de loi suit son cours, et on peut imaginer que la commission en ait achev� l’examen au moment o� le comit� rend sa d�cision.
M. le Pr�sident Bernard Accoyer. C’est tout le probl�me : il faut que le comit� agisse rapidement. Et c’est bien pourquoi nous avons d�sign� le � tandem � compos� de Claude Goasguen et de Jean Mallot. De la m�me fa�on, et pour r�pondre � Marcel Rogemont, d�s la publication du projet de loi, un membre de la commission saisie au fond appartenant � l’opposition peut saisir son pr�sident s’il juge que l’�tude d’impact pose un probl�me.
M. J�r�me Bignon. Cela n’appara�t pas clairement dans le r�glement.
M. Claude Goasguen. Le projet de loi �tant pr�sent� au Conseil des ministres en r�gle g�n�rale le mercredi, il faut que le pr�sident de la commission saisie au fond puisse en obtenir le texte au plus tard le jeudi matin. Il dispose donc de deux jours – le jeudi et le vendredi – pour demander � un membre de la commission d�sign� � l’avance de l’examiner et de donner un avis sur l’�tude d’impact. Je sugg�re que par un gentlemen’s agreement, deux personnes, l’une de la majorit�, l’autre de l’opposition, soient d�sign�es � cet effet – deux � pr�rapporteurs � officieux, en quelque sorte. Il serait facile pour chaque commission de s’organiser en ce sens. Une telle solution serait � la fois simple et respectueuse des textes.
M. le Pr�sident Bernard Accoyer. En effet. J’ajoute que l’opposition est d�sormais repr�sent�e au bureau de toutes les commissions.
M. Ren� Dosi�re. C’est en effet une des formules possibles. J’allais pour ma part sugg�rer que le pr�sident de la commission concern�e, s’il constate qu’un gros probl�me se pose avec l’�tude d’impact, r�unisse le bureau de la commission pour en discuter. Ainsi, l’opposition pourrait faire entendre sa voix.
M. Pierre Lequiller, pr�sident de la commission des affaires europ�ennes. Ce serait une proc�dure un peu lourde pour des d�lais aussi courts.
M. Ren� Dosi�re. Sans doute, mais nous parlons d’une situation exceptionnelle.
M. Jean-Fran�ois Cop�. Une remarque de fond, tout d’abord. Les �tudes d’impact peuvent donner lieu � trois sortes de conclusion : primo, l'�tude est excellente et le projet de loi peut �tre examin� ; deuxio, l'�tude est de trop pi�tre qualit� et l'inscription du projet de loi doit �tre report�e ; tertio, on ne refuse pas l’inscription du texte, mais des r�ponses compl�mentaires doivent �tre apport�es sur certains sujets, et donner lieu le cas �ch�ant � des compl�ments. Bien entendu, la plupart du temps, la situation ne sera ni compl�tement noire, ni compl�tement blanche. Reste que la majorit� et l’opposition pourront apporter leurs contributions dans un cadre apais�, d’o� les exc�s seront �vacu�s. C’est sur le plan juridique, et non par opportunit� que l’on pointera les dispositions devant �tre am�lior�es. Ainsi, si une �tude d’impact avait accompagn� le projet de texte sur les bandes organis�es – qui a �t� pr�sent�e un peu vite, il faut bien le dire –, on se serait sans doute aper�u que certaines de ses dispositions n'�taient pas indispensables au regard du code p�nal en vigueur. Cette remarque devrait apaiser les inqui�tudes de l’opposition quand celle-ci se demande comment elle pourra s'exprimer sur les �tudes d'impact.
J’en viens � la m�thode. Si le Pr�sident en est d’accord, je propose que Claude Goasguen et Jean Mallot r�digent la proc�dure afin que nous puissions la valider. Cela impliquera �galement de fixer un calendrier pour l’entr�e en vigueur des nouvelles r�gles. Nous pourrions par exemple d�cider que ces r�gles s’appliqueront un mois apr�s la publication de notre rapport – quitte � les assouplir plus tard si cela para�t n�cessaire. Ainsi, les ministres sauront rapidement ce que nous attendons d’eux, et ne proposeront pas des �tudes d’impact tenant sur une feuille ou, � l’inverse, prenant la forme d’une masse de documents inexploitables. Nous devons �laborer une m�thode rigoureuse et claire.
M. Louis Giscard d’Estaing. Si j’interpr�te bien l’article 9 de la loi organique, c’est le pr�sident de la commission saisie au fond qui rapporte devant la Conf�rence des Pr�sidents, mais c’est cette derni�re qui statue. Les droits de l’opposition peuvent donc s’exercer � deux niveaux. D’abord, on peut pr�voir une r�union pr�alable du bureau de la commission ou la nomination de deux � pr�rapporteurs �, dont un de l'opposition. Ensuite, l’opposition peut faire valoir son point de vue devant la Conf�rence des Pr�sidents.
Mme Catherine Lemorton. Nous n’avons parl� jusqu’ici que des �tudes d’impact accompagnant les projets de loi. Quid de celles demand�es pour les amendements ? Que devient un amendement si l’�valuation n’est pas jug�e de bonne qualit� ?
M. le Pr�sident Bernard Accoyer. Il faut l’autorisation de l’auteur de l’amendement et l'accord du pr�sident de la commission saisie au fond pour qu’une �valuation pr�alable d'un amendement soit r�alis�e. En tout �tat de cause, le fait que l'�valuation ne soit pas disponible ne fait pas obstacle � la discussion de l’amendement.
M. Claude Goasguen. Lorsque l’auteur de l’amendement demande une �valuation de son amendement, le pr�sident de la commission peut accepter ou refuser. Mais son acceptation ne conduit pas � suspendre la discussion. Il n'emp�che que cette �valuation doit �tre effectu�e dans un d�lai extr�mement court. Rien n’est pr�vu dans les textes en la mati�re, mais il faudra probablement convenir d' un d�lai, qui pourrait parfois ne pas d�passer vingt-quatre heures.
M. Michel Raison. Il ne faudrait pas que le CEC soit saisi d’un trop grand nombre de demandes !
M. Claude Goasguen. Cela n’arrivera pas, gr�ce au filtrage effectu� par le pr�sident de la commission.
M. le Pr�sident Bernard Accoyer. Si je r�sume les points sur lesquels nous avons pris une d�cision : tout d’abord, nous tiendrons le Gouvernement inform� de la mise en œuvre de la nouvelle proc�dure et de la n�cessit� pour les ministres de porter une plus grande attention aux �tudes d’impact. Apr�s notre derni�re r�union, j’ai interrog� le Premier ministre afin de m'assurer que le CEC disposerait bien d'un interlocuteur au sein du Gouvernement pour chaque �tude d'impact. Il m’a r�pondu que le Secr�taire g�n�ral du Gouvernement serait notre interlocuteur de r�f�rence. Sur ce point, nous avons donc avanc�.
Bien entendu, nous donnerons au rapport qui nous est pr�sent� aujourd’hui toute la publicit� qu’il m�rite, dans le sens propos�.
Nous pourrions �galement faire part au Gouvernement de notre intention d’appliquer progressivement la nouvelle proc�dure de fa�on � ce qu’elle soit pleinement op�rationnelle au d�but de l’ann�e 2010.
Le r�f�rentiel �labor� par M. Claude Goasguen et M. Jean Mallot sera adress� aux pr�sidents de commission afin de leur permettre d’appr�cier la pertinence des �tudes d’impact.
M. Jean-Fran�ois Cop�. J'insiste sur le fait qu'il reste �galement � �crire le plus vite possible la proc�dure d'examen des �tudes d'impact � compter du d�p�t des projets de loi.
M. le Pr�sident Bernard Accoyer. Le r�f�rentiel sera �galement transmis au Gouvernement afin que les prochaines �tudes d’impact soient aussi compl�tes que souhait�.
Il serait par ailleurs int�ressant que les nombreux textes, que nous adoptons souvent nuitamment, tendant � transposer la r�glementation europ�enne fassent �galement l’objet d’�tudes d’impact.
M. Axel Poniatowski. Le rapport constate justement que si la r�forme avait �t� appliqu�e en 2008, 47 �tudes d’impact auraient �t� transmises � l’appui de projets de loi destin�s � ratifier des conventions internationales. Mais l’article 11 de la loi organique pr�cise que � l’article 8 n’est pas applicable aux projets de loi pr�sent�s au titre de l’article 53 de la Constitution �.
M. Claude Goasguen. Il y a un � toutefois �, cela change tout !
M. Axel Poniatowski. Certes, mais la phrase commen�ant par � toutefois � n’�voque pas les �tudes d’impact.
M. Claude Goasguen. Les documents cit�s par l’article 11 ne sont pas des �tudes d’impact au sens strict, en effet, mais ils s’en rapprochent. La loi organique nous autorise � demander ce que l’on pourrait appeler des �valuations pr�alables. C’est un domaine dans lequel nous devons progresser, parce que les fiches d’impact qui accompagnent les projets de loi de ratification sont parfois succinctes.
M. Louis Giscard d’Estaing. La loi pr�cise que le d�p�t de ces projets � est accompagn� � de documents pr�cisant les objectifs vis�s par les trait�s.
M. J�r�me Bignon. L’article 47-1 du r�glement de l’Assembl�e ne mentionne pas l’expression � �tudes d’impact �. Il se contente d’�voquer l’�ventuelle m�connaissance des conditions de pr�sentation fix�es par la loi organique, ce qui inclut les �tudes d’impact, mais aussi les documents �voqu�s par Claude Goasguen en ce qui concerne les projets de loi de ratification.
M. le Pr�sident Bernard Accoyer. Le comit� a adopt� le pr�sent rapport sur les crit�res de contr�le des �tudes d'impact, compl�t� conform�ment � la discussion pr�c�dente.
• M. Jean Ma�a, chef du service de la l�gislation et de la qualit� du droit au Secr�tariat g�n�ral du Gouvernement, mercredi 16 septembre 2009.
• M. Bernard P�cheur, Conseiller d’�tat, vice-pr�sident de la section de l’administration au Conseil d’�tat, mercredi 23 septembre 2009.
• Mme Claire Bazy-Malaurie, pr�sident de chambre, rapporteur g�n�ral du comit� du rapport public et des programmes de la Cour des comptes, mercredi 7 octobre 2009.
• M. Jean Berkani, conseiller pour les affaires juridiques au cabinet du ministre de la d�fense, accompagn� de M. J�r�me Jean, conseiller parlementaire, et de Mme Monique Liebert-Champagne, Conseiller d’�tat, directrice des affaires juridiques, mercredi 7 octobre 2009.
• M. �ric Monnier, directeur g�n�ral du Centre europ�en d’expertise et d’�valuation (Eur�val), mercredi 14 octobre 2009.
• Mme Aur�lia Lecourtier-Gegout, conseill�re pour les affaires budg�taires et financi�res et pour la r�forme du minist�re au cabinet du ministre des affaires �trang�res et europ�ennes, accompagn�e de Mme Milca Michel-Gabriel, conseill�re parlementaire, de M. �ric Berti, chef du service des affaires juridiques internes, de M. S�bastien Potaufeu, son adjoint, et de M. Guillaume Darm�, charg� de la coordination interminist�rielle au centre de crise, mercredi 4 novembre 2009.
Lettre du Pr�sident de l’Assembl�e nationale au Premier ministre
en date du 9 octobre 2009
Lettre du Premier ministre au Pr�sident de l’Assembl�e nationale
en date du 29 octobre 2009 ANNEXE N� 3 :
relative � la mise en œuvre de la r�vision constitutionnelle
(Journal officiel du 16 avril 2009, extraits)
Le Premier ministre � Monsieur le ministre d’�tat, Mesdames et Messieurs les ministres, Mesdames et Messieurs les secr�taires d’�tat, Monsieur le haut-commissaire (…)
1. L’article 39 de la Constitution r�vis�e impose que les projets de loi soient, sous r�serve de quelques exceptions, accompagn�s d’une �tude d’impact. Je vous demande de veiller � ce que cette obligation de m�thode nouvelle, destin�e � am�liorer la qualit� des projets de loi et � mieux �clairer le Parlement sur la port�e des r�formes que lui soumet le Gouvernement, soit mise en œuvre d�s � pr�sent, sans attendre le 1er septembre prochain, m�me si ce n’est qu’� compter de cette date fix�e par la loi organique que la Conf�rence des pr�sidents de l’assembl�e saisie en premier pourra s’opposer � l’inscription � l’ordre du jour du projet. La loi organique d�finit le contenu de l’�tude d’impact. Cette �tude n’est pas assimilable � un expos� des motifs enrichi, mais constitue un outil d’�valuation et d’aide � la d�cision. Sa pr�paration doit �tre engag�e d�s le stade des r�flexions pr�alables sur le projet de r�forme. L’�tude doit ensuite �tre affin�e au fur et � mesure de l’�laboration du projet.
C’est au ministre principalement responsable du projet de r�forme de prendre en charge la responsabilit� de l’�tude d’impact. Ses services doivent prendre l’attache du secr�tariat g�n�ral du Gouvernement d�s la mise en chantier du projet de r�forme dans le double but d’arr�ter le cahier des charges de l’�tude et de d�terminer les concours susceptibles d’�tre recherch�s aupr�s d’autres administrations pour contribuer aux travaux d’�valuation pr�alable. Le Conseil d’�tat ne sera saisi du projet de loi que si l’�tude d’impact est jug�e suffisante par mon cabinet et par le secr�taire g�n�ral du Gouvernement. Dans l’affirmative, elle sera transmise au Conseil d’�tat puis d�pos�e, avec le projet de loi, sur le bureau de l’assembl�e saisie apr�s la d�lib�ration du conseil des ministres. (…)
ANNEXE N� 4 : Application de la loi organique selon les types de projet de loi
Contenu de l’�tude d’impact
(art. 8 de la loi organique du 15 avril 2009)
ou organique
Projet habilitation art. 38 Constitution
(art. 11 al. 2 LO)
PLF et PLFSS
(art. 12 LO)
PjL art. 53 Constitution
Les projets de loi font l’objet d’une �tude d’impact. Les documents rendant compte de cette �tude d’impact sont joints aux projets de loi d�s leur transmission au Conseil d’�tat. Ils sont d�pos�s sur le bureau de la premi�re assembl�e saisie en m�me temps que les projets de loi auxquels ils se rapportent. X
L’article 8 n’est pas applicable aux projets de loi pr�sent�s au titre de l’article 53 de la Constitution. Toutefois, le d�p�t de ces projets est accompagn� de documents :
– pr�cisant les objectifs poursuivis par les trait�s ou accords, – estimant leurs cons�quences �conomiques, financi�res, sociales et environnementales, – analysant leurs effets sur l’ordre juridique fran�ais – et pr�sentant :
- l’historique des n�gociations, - l’�tat des signatures et des ratifications,
- ainsi que, le cas �ch�ant, les r�serves ou d�clarations interpr�tatives exprim�es par la France.
Ces documents d�finissent les objectifs poursuivis par le projet de loi, recensent les options possibles en dehors de l’intervention de r�gles de droit nouvelles et exposent les motifs du recours � une nouvelle l�gislation. X
Ils exposent avec pr�cision : X
– l’articulation du projet de loi avec le droit europ�en en vigueur ou en cours d’�laboration, et son impact sur l’ordre juridique interne ; X
– l’�tat d’application du droit sur le territoire national dans le ou les domaines vis�s par le projet de loi ; X
– les modalit�s d’application dans le temps des dispositions envisag�es, les textes l�gislatifs et r�glementaires � abroger et les mesures transitoires propos�es ; X
– les conditions d’application des dispositions envisag�es dans les collectivit�s r�gies par les articles 73 et 74 C�, en Nouvelle-Cal�donie et dans les TAAF, en justifiant, le cas �ch�ant, les adaptations propos�es et l’absence d’application des dispositions � certaines de ces collectivit�s ; X
– l’�valuation des cons�quences �conomiques, financi�res, sociales et environnementales, ainsi que des co�ts et b�n�fices financiers attendus des dispositions envisag�es pour chaque cat�gorie d’administrations publiques et de personnes physiques et morales int�ress�es, en indiquant la m�thode de calcul retenue; X
– l’�valuation des cons�quences des dispositions envisag�es sur l’emploi public ; X
– les consultations qui ont �t� men�es avant la saisine du Conseil d’�tat ; X
– la liste pr�visionnelle des textes d’application n�cessaires.
Source : Secr�tariat g�n�ral du Gouvernement
(*) L’article 11, al. 2, dispose que les documents requis accompagnent le projet de loi d�s sa transmission au Conseil d’�tat. Ils sont d�pos�s sur le bureau de la premi�re assembl�e saisie en m�me temps que les projets de loi comprenant les dispositions auxquelles ils se rapportent. Il doit �tre pr�cis� que les dispositions ratifiant des ordonnances ne sont pas soumises � �tude d’impact
(**) Les documents doivent �tre joints au projet de loi de finances ou de financement de la s�curit� sociale, conform�ment aux termes de la loi organique n� 2001-692 du 1er ao�t 2001 et du code de la s�curit� sociale.
ANNEXE N� 5 :
R�f�rentiel propos� pour examiner les �tudes d’impact
Le document suivant est inspir� du � vade-mecum � du Secr�tariat g�n�ral du Gouvernement (le vade-mecum n’est pas un guide directif mais un outil destin� � aider les minist�res qui �laborent les �tudes d’impact � progresser dans l’analyse et � s’assurer que toutes les questions susceptibles d’�tre abord�es ont �t� envisag�es ; il permet aux parties prenantes de s’accorder sur les objectifs et les travaux � mener). Pr�sent� sous la forme d’une liste de questions et d’items, il forme un r�f�rentiel qui peut aider les organes comp�tents de l’Assembl�e nationale � v�rifier si l’�tude d’impact est suffisamment compl�te au regard des exigences de la loi organique et des attentes l�gitimes du Parlement.
1. – Diagnostic et justification de l’action (art. 8 al. 2 de la loi organique)
1.1. Pr�sentation du probl�me � r�soudre
D�monstration de l’existence d’une situation probl�matique. Quel est le probl�me � r�soudre ?
1.1.1 Description du probl�me et de son �tendue.
1.1.2. Nombre de personnes affect�es par la situation consid�r�e.
1.1.3. Description des causes du probl�me.
1.1.4. Identification des intervenants.
1.1.5. Principales relations qui permettent de comprendre la situation.
1.1.6. Description du contexte politico-institutionnel.
1.2. Justification de l’intervention
D�monstration du caract�re n�cessaire d’une intervention. Pourquoi tenter de r�soudre le probl�me aujourd’hui ?
1.2.1. Que se passerait-il s’il n’y avait pas d’intervention publique ?
1.2.2. En quoi la situation tend-elle � devenir un probl�me public ?
1.2.3. Pourquoi la puissance publique doit-elle s’en saisir ?
1.2.4. Description des facteurs cl�s de r�ussite ou d’�chec.
Cette premi�re �tape doit avoir montr� l’existence d’un probl�me public, dont la r�solution n�cessite une action des pouvoirs publics qui peut ensuite �tre �tudi�e. 2. – D�finition du ou des objectifs (art. 8 al. 2)
2.1. Description de la situation � laquelle on entend parvenir et des objectifs qui lui sont associ�s
2.1.1. Que doit-on faire ? Quelles sont les finalit�s ?
2.1.2. D�finition de la situation � laquelle on entend parvenir.
2.2. Pr�sentation de l’intervention
Description des modalit�s selon lesquelles la mise en œuvre de l’intervention va aboutir � la situation nouvelle :
2.2.1. Quels moyens seront mobilis�s en fonction de chaque option ?
2.2.2. Quelles seront les r�alisations directes de chaque option ?
2.2.3. Comment ces r�alisations directes produiront-elles les effets attendus ?
2.3. Pr�sentation des objectifs associ�s � l’intervention
Examen des objectifs � l’aide des questions suivantes :
2.3.1. Quels sont les objectifs interm�diaires ?
2.3.2. Comment sont-ils articul�s aux objectifs strat�giques ?
2.3.3. Le cheminement des objectifs strat�giques pourra-t-il �tre suivi ?
2.3.4. Les objectifs et les r�alisations qui leur sont associ�s sont-ils � SMART � (Sp�cifique, Mesurable, Accept�, R�aliste, d�limit� dans le Temps) ?
2.4. Conditions cl�s de succ�s
2.4.1. La r�ussite d�pend-elle en totalit� de l’action de l’auteur de l’intervention ?
2.4.2. Sinon, d�pend-elle d’autres acteurs, lesquels, dans quelle mesure ?
2.4.3. D�pend-elle d’�l�ments de contexte, lesquels, dans quelle mesure ?
3. – Options possibles et n�cessit� de l�gif�rer (art. 8 al. 2)
La n�cessit� de l�gif�rer doit d�couler de la d�monstration de la sup�riorit� de la loi sur les autres options possibles.
3.1. Liste des options12
3.2. Degr� de contribution de chaque option � la r�solution du probl�me
Analyse de chaque option
Bilan des avantages et inconv�nients de chaque option.
Contribution de chaque option aux r�sultats.
3.3. Pr�sentation des raisons qui ont conduit au choix de l’option propos�e par le projet de loi
Pr�sentation des crit�res du choix de la meilleure option
Pr�sentation et explication des crit�res de choix retenus Hi�rarchie des crit�res de choix par ordre d�croissant en fonction de la nature du probl�me pos� et des enjeux associ�s.
N�cessit� de l�gif�rer
Application des crit�res : mise en �vidence de l’option propos�e.
En quoi la sup�riorit� de l’intervention l�gislative est-elle �tablie ?
Atouts et limites de l’option propos�e
• L’option propos�e contribue-t-elle � la totalit� de la solution au probl�me pos� ?
• Quels sont ses points forts et ses points faibles ?
• D’autres actions sont-elles souhaitables pour une efficacit� maximale ?
Memento d’options possibles, alternatives � la solution l�gislative du projet de loi
Liste d’options possibles
Options obligatoirement envisag�es :
• Option du statu quo, formalis�e lors de la d�finition des objectifs.
• Arr�t des interventions existantes, le cas �ch�ant.
Options alternatives � la solution l�gislative, par exemple :
• Adaptation de la r�glementation.
• Simplification de la r�glementation.
• Renforcement ou r�organisation des moyens mis en œuvre pour l’application de la r�glementation en vigueur.
• Effort de communication et d’information.
• Libre jeu des usagers ou op�rateurs, assorti de recommandations.
• Mise en r�seau d’usagers, op�rateurs ou intervenants.
• Recours � la m�diation.
• Encouragement � la mise en place de certifications priv�es par des entreprises ou des organismes professionnels.
• R�daction d’un code de bonne conduite n�goci� avec un secteur professionnel ou n�gociation de conventions entre partenaires.
• Incitations financi�res (subventions, voire incitations fiscales).
• R�gulation par une autorit� administrative ind�pendante et autor�gulation.
• Combinaison de deux ou plus des instruments �voqu�s ci-dessus.
4. – Pr�sentation et analyse des impacts des dispositions envisag�es
4.1. Recensement et analyse d’impacts
Pour chaque type d’impact, le court, le moyen et le long terme devraient �tre distingu�s.
4.1.1. Impacts �conomiques (art. 8 al. 8), notamment :
– Fonctionnement du march�
– TPE/PME
– Comp�titivit� de l’�conomie nationale
– Environnement macro�conomique
4.1.2. Impacts sociaux (art. 8 al. 8), notamment : – Emploi et march� du travail
– Int�gration sociale et protection de groupes particuliers
– �galit� de traitement et d’opportunit�s
– Libert�s publiques
– Gouvernance, participation du public, transparence
– Sant� publique
4.1.3. Impacts environnementaux (art. 8 al. 8), notamment :
– Transport et �nergie
– Qualit� de l’air
– Biodiversit�, flore, faune et paysages
– Qualit� de l’eau et ressources en eau
– Qualit� des sols et ressources
– Utilisation des sols
– Ressources renouvelables et non renouvelables
– Impacts environnementaux des entreprises et consommateurs
– Production de d�chets/recyclage
– Risques environnementaux
– Bien-�tre animal
4.1.4. Impacts juridiques (art. 8 al. 5), notamment :
– S�curit� juridique
– Intelligibilit� / accessibilit� du droit
– Droit europ�en et international (art. 8 al.4)
4.1.5. Impacts sur les administrations (art. 8 al. 8 et 9), notamment :
– D�ploiement
– Formalit�s administratives
– Contr�le
– Autres administrations
4.1.6. Impact sur la justice (art. 8 al. 8), notamment :
– Population carc�rale
4.2. Conditions d’application dans les collectivit�s d’outre-mer (art. 8 al. 7) 4.3. Analyse distributionnelle (art. 8 al. 8)
Quels sont les publics qui vont vraisemblablement profiter de la r�forme (et pourquoi) ?
Quels sont les publics qui vont vraisemblablement subir les cons�quences de la r�forme (et pourquoi) ?
4.4. Analyse budg�taire (art. 8 al. 8)
Quels sont les montants d�di�s � l’intervention �tudi�e ?
Quels sont les �conomies et/ou les red�ploiements de cr�dits attendus de la r�forme propos�e ?
Quel est le co�t de la r�forme envisag�e, sur la p�riode de mise en œuvre puis en rythme de croisi�re ?
Quel est l’impact de l’intervention sur les budgets des collectivit�s territoriales ?
Quel est l’impact budg�taire sur d’autres op�rateurs publics ?
Quel est l’impact global sur l’emploi public, au sein de l’�tat et des autres administrations publiques ?
Peut-on pr�ciser l’impact sur le budget de l’�tat dans un cadre pluriannuel ?
Quel est l’impact budg�taire sur d’autres op�rateurs publics (�tablissements publics, entreprises publiques, comptes sociaux) ?
4.5. Analyse de risque (art. 8 al. 8)
Quels sont les risques li�s � l’option retenue ? Est-il possible d’identifier des effets pervers ?
Quelles sont les mesures prises pour pr�venir les risques n�gatifs les plus importants, les r�duire, les limiter ? Type de risques
Risque de disponibilit�
Nul, faible, moyen, �lev�…
Risques li�s � la demande
Risques l�gislatifs
Risques de volume
4.6. Mise en œuvre (art. 8 al. 6 et 11)
• Dispositif de mise en œuvre de l’option propos�e (syst�mes d’information, etc..) ?
• Unit�s administratives impliqu�es dans la mise en œuvre ?
• Mode de gouvernance retenu pour la mise en œuvre de la proposition ?
• Calendrier indicatif de mise en œuvre de l’option propos�e ?
• Modalit�s de suivi et d’�valuation envisageables ?
4.7. Avantages et inconv�nients de l’option propos�e (art. 8 al. 2, 8 et 9)
Recensement des principaux avantages et inconv�nients de l’option propos�e.
Quel jugement g�n�ral peut-on porter sur la faisabilit� de l’option pr�sent�e ?
5. – Consultations (art. 8 al. 10)
5.1. Consultations obligatoires
5.1. Consultations non obligatoires
6. – Mise en œuvre, suivi et �valuation de l’intervention (art. 8 al. 6 et 11)
6.1. Suivi de gestion 6.2. Suivi de la performance • � quel programme se rattache la r�forme propos�e ? � quelle action ?
• Si la r�forme repr�sente une part d�terminante des cr�dits du programme, est-il envisag� d’affecter un objectif du programme concernant cette r�forme ?
• Si oui, est-il possible de retenir un objectif de l’�tape 2 dans cette perspective ?
• Si oui, quels sont le ou les indicateur(s) envisag�(s) (indicateur de qualit� de service, d’efficacit� socio�conomique, d’efficience) ?
6.3. Dispositif d’�valuation (en continu ou a posteriori)
• L’�valuation de la r�forme propos�e a-t-elle �t� envisag�e ?
• Dans quels d�lais une �valuation pourrait-elle intervenir ?
• Quelle forme pourrait-elle prendre ? Un rapport du Gouvernement au Parlement est-il envisag� ?
1 () Aux termes de l’article 2 du d�cret n� 2006-672 du 8 juin 2006 relatif � la cr�ation, � la composition et au fonctionnement de commissions administratives � caract�re consultatif, � sauf lorsque son existence est pr�vue par la loi, et sous r�serve des dispositions du second alin�a de l’article 19, une commission est cr��e par d�cret pour une dur�e maximale de cinq ans. Cette cr�ation est pr�c�d�e de la r�alisation d’une �tude permettant notamment de v�rifier que la mission impartie � la commission r�pond � une n�cessit� et n’est pas susceptible d’�tre assur�e par une commission existante �. Aux termes de l’article R. 1213-3 du code g�n�ral des collectivit�s territoriales, les projets de texte soumis � l’avis de la commission consultative d’�valuation des normes pr�vue � l’article L. 1211-4-2 du m�me code � sont accompagn�s d’un rapport de pr�sentation et d’une fiche d’impact financier faisant appara�tre les incidences financi�res directes et indirectes des mesures propos�es pour les collectivit�s territoriales �. 2 () Dans ce cas, l’exigence organique est donc que les documents rendant compte de l’�tude d’impact � d�finissent les objectifs poursuivis par le projet de loi, recensent les options possibles en dehors de l’intervention de r�gles de droit nouvelles et exposent les motifs du recours � une nouvelle l�gislation. Ils exposent avec pr�cision : l’articulation du projet de loi avec le droit europ�en en vigueur ou en cours d’�laboration, et son impact sur l’ordre juridique interne ; l’�tat d’application du droit sur le territoire national dans le ou les domaines vis�s par le projet de loi ; les modalit�s d’application dans le temps des dispositions envisag�es, les textes l�gislatifs et r�glementaires � abroger et les mesures transitoires propos�es ; les conditions d’application des dispositions envisag�es dans les collectivit�s r�gies par les articles 73 et 74 de la Constitution, en Nouvelle-Cal�donie et dans les Terres australes et antarctiques fran�aises, en justifiant, le cas �ch�ant, les adaptations propos�es et l’absence d’application des dispositions � certaines de ces collectivit�s ; l’�valuation des cons�quences �conomiques, financi�res, sociales et environnementales, ainsi que des co�ts et b�n�fices financiers attendus des dispositions envisag�es pour chaque cat�gorie d’administrations publiques et de personnes physiques et morales int�ress�es, en indiquant la m�thode de calcul retenue ; les consultations qui ont �t� men�es avant la saisine du Conseil d’�tat �. 3 () Les dispositions du I et du II sont applicables aux lois de finances.
4 () Les dispositions du III sont applicables aux lois de financement de la s�curit� sociale.
5 () Au sens de l’article 34 de la loi organique relative aux lois de finances n� 2001-692 du 1er ao�t 2001 en ce qui concerne la loi de finances de l’ann�e et de l’article L.O. 111-3 du code de la s�curit� sociale en ce qui concerne la loi de financement.
6 () En l’occurrence, il s’agit des deux signataires du pr�sent rapport.
7 () En pratique cette difficult� se pr�sentera peu fr�quemment mais elle n’est pas pour autant purement th�orique. On peut ainsi se reporter au projet de loi ratifiant l’ordonnance n�2009-483 du 29 avril 2009 prise en application de l’article 35 de la loi n� 2008-696 du 15 juillet 2008 relative aux archives, n� 1884, d�pos� le 22 juillet 2009, et notamment � ses articles 2 et 3 qui n’ont pas pour objet de ratifier une ordonnance. 8 () La perspective de ce contr�le a justifi�, durant l’�t� 2009, la mise en place d’un groupe de travail rassemblant, sous la direction de M. Bernard P�cheur, vice-Pr�sident de la section de l’administration, des repr�sentants de chaque section administrative, afin d’�laborer une � doctrine commune �. 9 () Sur son site internet le Conseil constitutionnel pr�cise que : � Seuls engagent le Conseil constitutionnel les textes issus de ses d�lib�rations �. En cons�quence, les autres documents – dont le commentaire – sont pr�sent�s � titre informatif. Le commentaire n’en est pas moins une source d’interpr�tation privil�gi�e. 10 () Le rapport n� 1801 d�pos�, le 7 juillet 2009, par Mme Marie-Fran�oise Clergeau, au nom de la commission des affaires sociales, en conclusion des travaux de la mission d’�valuation et de contr�le des lois de financement de la s�curit� sociale, sur la prestation d’accueil du jeune enfant, t�moigne de l’importance qu’il y a � bien appr�hender un dispositif pour que les incidences de sa mise en œuvre soient correctement appr�ci�es.
11 () La Mission d’�valuation et de contr�le et la Mission d’�valuation et de contr�le des lois de financement de la s�curit� sociale disposent d�j� d’une telle habilitation sur le fondement des articles 58 de la loi organique relative aux lois de finances et L.O. 132-3-1 du code des juridictions financi�res. 12 () La loi organique ne prescrit qu’un recensement des diff�rentes options. Il est cependant utile, pour la pertinence du d�bat, de disposer d’�l�ments de comparaison entre les avantages et inconv�nients desdites options.