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Timestamp: 2019-09-21 21:53:28+00:00
Document Index: 100642000

Matched Legal Cases: ['sentenza ', 'sentenza ', 'art. 24', 'art. 16', 'sentenza ', 'art. 43', 'art.43', 'sentenza ', 'art.43', 'sentenza ']

La ricorrente questione del diritto d’accesso dei consiglieri comunali e provinciali. Vademecum per consiglieri richiedenti ed uffici “deneganti”. | Filodiritto
La ricorrente questione del diritto d’accesso dei consiglieri comunali e provinciali. Vademecum per consiglieri richiedenti ed uffici “deneganti”.
amministrativo, costituzionale, diritto regionale e degli enti locali
Il recente deposito in data 2 settembre 2005 della sentenza n. 4471 del Consiglio di Stato, V Sezione, ci offre l’occasione per fare brevemente il punto su una tematica, quella del diritto d’accesso dei consiglieri comunali e provinciali, che sembra, considerato il numero delle pronunce sul tema, estremamente attuale.
C’è da premettere che il filone di giurisprudenza sull’argomento, innescato tra la fine del secolo scorso e l’inizio di quello attuale, e che, pertanto, adesso sta giungendo a sufficiente maturazione, si dirige verso punti abbastanza fermi in ordine, ad esempio, alla legittimazione all’esercizio del diritto ed alla determinazione dell’ampiezza astratta dello stesso, mentre, come vedremo, lascia ancora degli spazi di manovra interpretativa in ordine alle concrete modalità operative della richiesta.
Il contenzioso in materia potrebbe addirittura apparire eccessivo in considerazione del fatto che la materia ormai è piuttosto chiara e che praticamente tutti gli enti interessati si sono da tempo dotati di appositi regolamenti, il più delle volte, a dire il vero, superflui in quanto meramente ripetitivi delle norme di legge. Tuttavia, occorre considerare il numero degli enti e dei potenziali protagonisti coinvolti e il livello di “drammatizzazione” politica che le richieste di accesso da parte dei consiglieri, soprattutto della minoranza, sono destinate a perseguire, ed a cui gli uffici talvolta sembrano voler resistere per le più varie ragioni, tra cui l’ossequio ad una risalente tradizione di segretezza amministrativa, l’amorevole tutela del proprio operato o delle scelte degli assessori di riferimento, il malcelato timore di eccessiva pubblicizzazione dell’azione amministrativa.
Tant’è, a volte le motivazioni con cui si nega l’accesso sono veramente risibili.
Nel caso portato all’attenzione del Consiglio di Stato e deciso con la sentenza sopra menzionata, gli uffici di un Comune pugliese hanno provato in vario modo a negare ad un consigliere l’accesso ad alcuni atti, peraltro specificamente indicati.
Secondo gli uffici comunali interpellati, in un primo momento la richiesta non poteva essere soddisfatta perché il procedimento amministrativo era ormai già concluso (!) e l’immobile oggetto del procedimento in questione era uscito dal patrimonio comunale. Inoltre, sarebbe stato necessario precisare quale specifico collegamento intercorreva tra la richiesta di documenti e l’espletamento del mandato consiliare.
La migliore eccezione, tuttavia, a nostro sommesso avviso appariva quella relativa al fatto che la richiesta riguardava atti relativi ad un procedimento definito in una passata consiliatura. Peccato che il consigliere richiedente fosse un “veterano” e ricoprisse la medesima carica anche all’epoca di adozione degli atti suddetti.
Alla fine, comunque, la richiesta veniva respinta e, prima il TAR e, poi, il Consiglio di Stato fornivano giustizia al consigliere maltrattato.
La necessità di motivazione della richiesta di accesso
A conferma di un indirizzo ormai pietrificato [1], è stata affermata dal Consiglio di Stato l’inesistenza di un potere degli uffici comunali di sindacare il nesso intercorrente tra l’oggetto delle richieste di informazione avanzate da un consigliere comunale e le modalità di esercizio del munus da questi espletato.
In sintesi, le “carte”, oltre a tutte le notizie e le informazioni in possesso dell’ente, vanno date al consigliere in quanto tale. Sul consigliere comunale, pertanto, non grava, né può gravare, alcun onere di motivare le proprie richieste. Gli basterà semplicemente allegare la sua “qualità” di consigliere.
La forma e la modalità della richiesta
Allo stato attuale, un aspetto a cui deve effettivamente porre estrema attenzione un consigliere che voglia ottenere informazioni o documentazione amministrativa dall’ente locale è quello relativo al rispetto di alcune forme e modalità della richiesta.
Infatti, dicono i Giudici del Consiglio di Stato, anche qui confermando il proprio consolidato indirizzo, che “…oltre alla necessità che l’interessato alleghi la sua qualità, permane l’esigenza che le istanze siano comunque formulate in maniera specifica e dettagliata, recando l’esatta indicazione degli estremi identificativi degli atti e dei documenti o, qualora siano ignoti tali estremi, almeno degli elementi che consentano l’individuazione dell’oggetto dell’accesso (tra le molte, v. Cons. St., sez. V, 13.11.2002, n. 6293). D’altra parte, il consigliere comunale non può abusare del diritto all’informazione riconosciutogli dall’ordinamento, piegandone le alte finalità a scopi meramente emulativi od aggravando eccessivamente, con richieste non contenute entro gli immanenti limiti della proporzionalità e della ragionevolezza, la corretta funzionalità amministrativa dell’ente civico (si veda, da ultimo, l’art. 24, terzo comma della L. 241 del 1990, come sostituito dall’art. 16 della L. 11 febbraio 2005 n. 15)”.
Pertanto, evitare richieste indiscriminate, che pure sovente vengono formulate, del tipo “copia di tutti gli atti del Comune che abbiano comportato un impegno di spesa dal 2001 ad oggi” [2], oppure “copia di tutte le determinazioni assunte in materia di personale dell’ente”, e altre amenità del genere.
Probabilmente rimane proprio questo il punto sul quale può ancora residuare un certo margine di contenzioso in materia.
Infatti, mentre il principio espresso dal Consiglio di Stato è ragionevole, organico ai canoni di buon andamento ed efficienza della p.a., ed in ciò assolutamente ineccepibile, tuttavia, proprio in quanto principio, esso pecca inevitabilmente di astrazione.
A priori ed in linea generale, infatti, non è possibile predeterminare il livello di specificità e di dettaglio minimo che le richieste devono avere, in considerazione del fatto che in molti casi i consiglieri richiedenti non conoscono esattamente gli estremi degli atti o il contenuto delle informazioni che intendono ottenere, e molto spesso formulano istanze “esplorative” per cercare di capirci qualcosa in più in una determinata materia.
Analogamente è difficile definire in via generale quando un’istanza di accesso agli atti o di informazione comporti, per essere soddisfatta, un eccessivo aggravio per la macchina burocratica dell’ente coinvolto. La funzionalità di un ente consegue all’organizzazione della sua struttura, all’ampiezza del suo organico; in sintesi, alla stessa capacità dell’ente di soddisfare le richieste pervenute.
Per assurdo un ente carente di tutto ciò potrebbe, più agevolmente di un ente efficiente, ostacolare legittimamente l’esigenza informativa di un consigliere. Contro questo teorico rischio si sono, però, pronunciati gli stessi giudici di Palazzo Spada quando, seppur incidentalmente, hanno affermato (CDS, V Sez., 4 maggio 2004, n. 2716 ), ad esempio, che “gli Enti locali, al pari di tutte le Pubbliche Amministrazioni, sono … tenuti a curare tutti gli adempimenti a loro carico e, quindi, a dotarsi di tutti i mezzi (personale, strumentazioni tecniche e materiali vari) necessari all’assolvimento dei loro compiti”.
Da un estremo all’altro. Verrebbe da precisare che gli enti devono dotarsi di tutti i mezzi necessari, ma compatibilmente con le loro risorse, con i ridotti trasferimenti dallo Stato, con il blocco delle assunzioni, ecc. ecc..
Chissà che tutto ciò non venga inserito un giorno nel corpo della motivazione di un diniego d’informazione da parte di un ente locale!
L’oggetto specifico della richiesta di accesso
La sentenza n.4471/05 offre lo spunto per esaminare un altro aspetto importante, cioè l’ampiezza del “bersaglio” delle richieste dei consiglieri. Secondo il Consiglio di Stato l’oggetto deve necessariamente essere molto ampio e, sostanzialmente, equivalente all’ampiezza del mandato. Ai consiglieri comunali compete, secondo i Giudici, “un ampio diritto all’informazione (avente ad oggetto tutte le notizie in possesso degli uffici dell’ente locale amministrato) ed un altrettanto esteso diritto di prendere visione e di estrarre copia degli atti dell’amministrazione comunale, diritti entrambi strumentali al migliore esercizio delle funzioni pubbliche connesse allo svolgimento del carica ricoperta” [3].
Il diritto di accesso dei consiglieri supera i confini del diritto d’accesso di cui alla legge 241/90, differenziandosene per finalità ed oggetto, e diventa una modalità del diritto all’informazione che, “oltre ad poter in astratto indirizzarsi verso qualunque documento o atto, pubblico o privato, detenuto dall’amministrazione - può anche concretarsi nella mera richiesta di informazioni non contenute in documenti e, fermo restando i surrichiamati limiti della proporzionalità e della ragionevolezza, può anche consistere nella pretesa che gli uffici interpellati eseguano delle elaborazioni dei dati e delle informazioni in loro possesso.”
Certo, come già ricordato prima, deve trattarsi di elaborazioni che non paralizzino gli uffici (magari già claudicanti)!
All’istituto disciplinato dall’art. 43 del T.U.E.L. non sono applicabili le regole procedimentali ed i limiti contenutistici dettati per l’accesso previsto dalla L. n. 241/1990 e, pertanto, non vi sono formalmente controinteressati passivamente legittimati.
Il diritto all’informazione travolge necessariamente ogni altro (contro)interesse coinvolto e, di conseguenza, non potrà fondarsi un diniego da parte dell’ente locale sulla base di una presunta necessità di tutela della riservatezza di terzi.
Ciò anche in quanto, parallelamente, incombe sul consigliere un obbligo di non divulgazione dell’informazione acquisita. O forse, per la precisione, potrebbe parlarsi di obbligo di “non abuso di divulgazione” di elementi informativi acquisiti non strettamente necessari all’espletamento del suo mandato in violazione della riservatezza di terzi.
In conclusione, il consigliere potrà, dimostrando la sua qualità e senza peccare di indeterminatezza e di “eccesso di richiesta”, ottenere i documenti e le informazioni che gli occorrono. Al contempo, però, dovrà fare un uso idoneo di quanto ottenuto, ed al segreto nei casi “specificamente determinati dalla legge”, come recita l’art.43 del TUEL.
Valore dei regolamenti degli enti locali o di altre fonti (normativo/interpretative) minori ai fini della motivazione di un diniego.
Abbiamo accennato, all’inizio di questa trattazione, al fatto che quasi tutti gli enti locali si sono dotati di regolamenti per disciplinare l’esercizio del diritto d’accesso di cui alla legge 241/90. All’interno degli stessi, ovvero talvolta separatamente, sono state codificate le modalità ed i limiti d’esercizio anche per l’accesso da parte dei consiglieri comunali.
Ciò ha indotto gli enti locali resistenti in giudizio a tentare, invano, di sostenere le proprie ragioni di diniego lamentando, al contempo, la violazione delle norme regolamentari di riferimento o la mancata impugnativa da parte del consigliere ricorrente anche del regolamento comunale sul diritto all’accesso dell’ente di riferimento.
Ancora, in alcuni casi, è stata lamentata la mancata impugnativa della circolare n. 50 del 15.6.1998, (con cui il Ministero dell’Interno aveva fornito indicazioni in materia) laddove essa era stata menzionata nell’atto di diniego quale supporto motivazionale.
Da questo punto di vista non sembra ci siano spazi di manovra per gli enti locali.
Infatti, abbiamo già avuto modo di osservare come ormai la giurisprudenza svincoli totalmente l’accesso dei consiglieri dall’omonimo diritto conferito a qualsiasi interessato nell’ambito del procedimento amministrativo. Laddove un regolamento comunale imponga limitazioni al diritto legislativamente riconosciuto ai consiglieri, esso dovrà, ovviamente e necessariamente soccombere di fronte alla legge [4].
Per quanto concerne, invece, la rilevanza della menzionata circolare 50/1998, che per lungo tempo ha ispirato, e forse ancor oggi per qualcuno è un riferimento, l’approccio degli enti locali sulla materia, la recente sentenza n.4471/05 del Consiglio di Stato ha affermato che essa, seppur eventualmente richiamata nel diniego di accesso, non va espressamente impugnata dal ricorrente, trattandosi di una mera risoluzione interpretativa, non legata da alcun nesso procedimentale di presupposizione in senso tecnico con il provvedimento comunale di diniego.
[1] Il punto è pacifico ed è stato affermato in modo conforme da molte sentenze tra le quali, oltre a numerose sentenze di primo grado, si segnalano: CdS, V Sez. 7/5/1996 n. 528; CdS, V Sez. 22/2/2000 n. 940; CdS, V Sez. 26/9/2000 n. 5109; CdS, V Sez., 4/5/2004, n. 2716; CdS, V sez., 9/12/2004 n. 7900; CdS, V Sez. , 4/5/2004, n. 2716.
[2] Mentre, ad esempio, in giurisprudenza (TAR Campania, Sez. V, 19 maggio 2005 n.8436) è stata ritenuta legittima la richiesta di ottenere tutti i mandati di pagamento emessi in un determinato periodo di cui erano, ragionevolmente, sconosciuti gli estremi, ovvero copia di tutte le bollette telefoniche relative ad utenze del Comune in un dato lasso di tempo. Tutto ciò ferma restando la possibilità, da parte dell’ente, di determinare, in modo congruo e proporzionato, le modalità cronologiche di esercizio del diritto d’accesso.
[3] Anche qui ci sono dei “casi limite”. L’art.43 del TUEL prevede che i consiglieri possano ottenere informazioni anche dalle aziende ed enti dipendenti dagli enti locali, e quindi anche relativamente a tali organismi, ma il TAR Toscana, Sez. I, con recente sentenza del 7 giugno 2005 n. 2785, ha precisato che è legittimo il diniego di accesso agli atti opposto da una società a capitale pubblico totalitario di cui sono soci, ciascuno con il 50% delle azioni aventi diritto al voto, l’ente locale di cui l’accedente è consigliere comunale, e la Regione, nel caso in cui difetti l’assenso all’esercizio del diritto di accesso da parte dell’ente regionale. In tal caso, infatti, la società in questione non può essere considerata “ente dipendente” del solo Comune.
[4] Così Tar Lombardia – Brescia, 8/8/2003, n. 580.