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Timestamp: 2016-10-22 05:29:43+00:00
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Decreto-lei e Medida Provis�ria: evolu��o (enfoque tribut�rio)
Danilo Theml Caram*
1) Medida provis�ria antes da EC 32/2001 e decreto-lei:
A Constitui��o de 1969 previa a possibilidade do Chefe do Executivo inovar a ordem jur�dica atrav�s de decretos-leis, na forma do artigo 55, in verbis:
"Art.55. O Presidente da Rep�blica, em casos de urg�ncia ou de interesse p�blico relevante, e desde que n�o haja aumento de despesa, poder� expedir decretos-leis sobre as seguintes mat�rias:
II - finan�as p�blicas, inclusive normas tribut�rias; e
III - cria��o de cargos p�blicos e fixa��o de vencimentos;"
O decreto-lei seria submetido ao Congresso Nacional para aprova��o ou rejei��o no prazo de sessenta dias, caso n�o houvesse delibera��o neste prazo, o decreto-lei seria inclu�do na ordem do dia, em regime de urg�ncia, nas dez sess�es subsequentes em dias sucessivos, considerando-se aprovado se n�o fosse apreciado (�1� do art. 55 da Constitui��o de 1969).
Como visto acima, o decreto-lei poderia tratar de tributos.
A Constitui��o de 1988 acabou com a figura do decreto-lei e instituiu em seu artigo 62 uma nova figura jur�dica, a medida-provis�ria, in verbis
"Art.62. Em caso de relev�ncia e urg�ncia, o Presidente da Rep�blica poder� adotar medidas provis�rias, com for�a de lei, devendo submet�-las de imediato ao Congresso Nacional, que, estando em recesso, ser� convocado extraordinariamente para se reunir no prazo de cinco dias.
Par�grafo �nico. As medidas provis�rias perder�o efic�cia, desde a edi��o, se n�o forem convertidas em lei no prazo de trinta dias, a partir de sua publica��o, devendo o Congresso Nacional disciplinar as rela��es jur�dicas delas decorrentes." (artigo com reda��o anterior � EC 32/2001)
Abaixo, vamos fazer uma compara��o entre o artigo 62 da CRFB/88 que tratava da medida provis�ria antes da EC 32/2001 com o artigo 55 da Constitui��o de 1969 que tratava do decreto-lei.
O voto do Min. Paulo Brossard proferido na Adin 295-3-DF tratou bem a quest�o, motivo pelo qual nos apoiamos no mesmo para analisar as diferen�as e semelhan�as entre os dois institutos jur�dicos.
* A medida provis�ria e o decreto-lei pressup�em uma causa urgente para sua edi��o;
* A medida provis�ria e o decreto-lei s�o editadas pelo Chefe do Poder Executivo;
* A medida provis�ria e o decreto-lei possuem um car�ter transit�rio uma vez que devem ser convertidas em lei (segundo o Ministro � como se fossem projetos de lei dotados de efic�cia);
* A medida provis�ria e o decreto-lei produzem efeitos desde sua edi��o;
* O decreto-lei n�o podia ser alterado pelo Congresso Nacional e a medida provis�ria podia ser alterada ou aprovada em parte;
* O decreto-lei devia ser apreciado pelo Congresso Nacional no prazo de 60 (sessenta) dias sob pena de aprova��o t�cita e a medida provis�ria devia ser apreciada pelo Congresso Nacional no prazo de 30 (trinta) dias sob pena de rejei��o t�cita;
* Existiam duas formas de aprova��o do decreto-lei pelo Congresso Nacional: a t�cita (decurso do prazo) e a expressa, e uma de rejei��o: a expressa, enquanto s� existia uma forma de aprova��o da medida provis�ria: a expressa, e duas de rejei��o: a t�cita (decurso do prazo) e a expressa.
* O decurso do prazo no regime do decreto-lei era a favor do Poder Executivo, enquanto o decurso do prazo no regime da medida provis�ria era a favor do Poder Legislativo;
* O decreto-lei produzia efeitos enquanto esteve vigente e se fosse rejeitado, era como se tivesse sido revogado (art.55�2� da Constitui��o de 1969), enquanto que a rejei��o da medida provis�ria produzia efeitos ex tunc, ou seja, se fosse rejeitada era como se nunca tivesse existido, a medida provis�ria n�o revogava a lei, apenas suspendia sua efic�cia;
* O decreto-lei tinha seu �mbito de incid�ncia legislativa definido na Constitui��o de 1969, enquanto que a medida provis�ria n�o possu�a seu �mbito de incid�ncia delimitado na Constitui��o;
Coment�rio: em tese com a medida provis�ria houve uma evolu��o democr�tica, pois embora a CRFB/88 n�o tivesse delimitado o campo material deste instrumento normativo, condicionou sua efic�cia � aprova��o pelo Congresso Nacional em 30 dias contados de sua edi��o, mediante sua convers�o em lei.
Entretanto, com o passar dos anos, a medida em que o STF se pronunciou sobre quest�es jur�dicas referentes � medida provis�ria, esta acabou por se consagrar em um instrumento legislativo mais poderoso que o pr�prio decreto-lei, como se ver� mais adiante.
Da possibilidade de institui��o de tributo por medida provis�ria:
Posi��o da doutrina:
A CRFB/88 exigiu em seu artigo 150, inciso I o ato normativo "lei" para instituir ou aumentar tributo.
Por causa deste dispositivo, a doutrina (Ex.: Luiz Emygdio (1), Fernando Jos� Dutra Martuscelli (2) e Roque Antonio Carraza (3)) majorit�ria entendia ser imposs�vel a cria��o ou majora��o de tributo por medida provis�ria, uma vez que este � um ato normativo apenas em seu sentido material (abstra��o e generalidade) e n�o em sentido formal (elaborada pelo Congresso Nacional), portanto, n�o havia previs�o constitucional para institui��o ou majora��o de tributo por medida provis�ria.
Luiz Emygdio: a medida provis�ria n�o pode dispor sobre tributos porque o artigo 68,�1�, II da CRFB (que trata das leis delegadas) disp�e que n�o cabe delega��o sobre mat�ria relativa a direitos individuais e o princ�pio da legalidade � um direito individual;
O autor entende ainda que caberia medida provis�ria no caso de institui��o de empr�stimo compuls�rio para atender despesas extraordin�rias e o imposto extraordin�rio de guerra, uma vez que nestes casos h� relev�ncia e urg�ncia e com uma condi��o: o Congresso Nacional esteja em recesso.
Fernando Martuscelli: cabe ao Congresso Nacional dispor sobre o sistema tribut�rio, arrecada��o e distribui��o de rendas, na forma do artigo 48, inciso I da CRFB/88. A medida provis�ria n�o pode dispor sobre normas gerais de direito tribut�rio, pois tal mat�ria � reservada � lei complementar, a qual possui uma import�ncia maior no sistema legislativo e n�o admite que as mat�rias que lhes s�o reservadas sejam tratadas por medida provis�ria.
Tampouco a medida provis�ria poderia dispor sobre tributos pois feriria o princ�pio da anterioridade tribut�ria, seja a nonagesimal ou a normal. O autor � contra a medida provis�ria instituindo tributos.
Hugo de Brito Machado (4): o art. 62 da CRFB/88 n�o especificou quais as mat�rias que a medida provis�ria poder� tratar, motivo pelo qual, em princ�pio poderia a medida provis�ria tratar de tributos.
O autor sustenta que a medida provis�ria n�o fere o princ�pio da legalidade, pois o artigo 62 da CRFB/88 diz que ela "tem for�a de lei", logo pode fazer tudo que a lei faz. Entretanto, a medida provis�ria possui dois pressupostos: relev�ncia e urg�ncia, segundo o autor � nisto que se faz sua limita��o, desde que presentes estes pressupostos qualquer mat�ria pode ser veiculada pela medida provis�ria, mesmo aquelas reservadas � lei complementar, bastando para tanto que o CN a aprove com o qu�rum exigido para as leis complementares.
As limita��es do artigo 68�1� da CRFB/88 n�o se aplicam �s medidas provis�rias, pois s�o instrumentos legislativos diferentes e enquanto �s leis delegadas est�o exclu�das as mat�rias relevantes, �s medidas provis�rias s� funcionam se as mat�rias forem relevantes.
O autor n�o admite a medida provis�ria para institui��o de tributos sujeitos ao princ�pio da anterioridade, uma vez que neste caso inexistiria o requisito da urg�ncia, exceto quanto �quelas medidas provis�rias editadas em dezembro para in�cio de vig�ncia em janeiro do exerc�cio seguinte.
Posi��o do Supremo Tribunal Federal:
Como j� foi dito e demonstrado acima, a doutrina majorit�ria entendia que a Medida Provis�ria n�o pode criar ou majorar tributos, esta quest�o e outras mais foram levadas ao STF, o qual foi aos poucos estabelecendo os limites das mat�rias envolvendo as medidas provis�rias.
1) Da possibilidade de institui��o de tributos via medida provis�ria:
Lei ordin�ria:
Entendeu o STF que a medida provis�ria � meio h�bil para instituir tributo que � institu�do por Lei Ordin�ria, pois na forma do artigo 62 da CRFB/88 a mesma tem for�a de lei, assim como j� havia o entendimento de que o decreto-lei na Constitui��o de 1969 era meio h�bil para instituir tributo (ADIMC 1417-0, Rel. Min. Octavio Gallotti).
O STF nunca enfrentou a quest�o diretamente, ou seja, nunca uma medida-provis�ria adentrou no �mbito da mat�ria reservada � lei complementar, por�m, no voto do Min. Paulo Brossard na Adin 295-3, o mesmo se refere expressamente que a medida provis�ria n�o pode regular o que � reservado � lei complementar, "...pois se n�o � l�cito haver delega��o legislativa em mat�ria reservada � lei complementar, com dobradas raz�es n�o pode ser editada por medida provis�ria, constitui��o, 68, �1�, in fine, e 69...".
2) Da possibilidade de reedi��o das medidas provis�rias:
Trata-se de mat�ria tratada sob os seguintes aspectos:
a) impossibilidade de reedi��o da medida provis�ria pelo Presidente da Rep�blica rejeitada expressamente pelo Congresso Nacional: o STF entendeu que se tratava de invas�o de compet�ncia do Poder Executivo na esfera do Legislativo, uma vez que o Congresso Nacional teria rejeitado expressamente a medida provis�ria no prazo de lei, demonstrando seu posicionamento quanto � mat�ria (ADIMC 295-DF, tendo como relator o Ministro Paulo Brossard);
b) possibilidade de reedi��o da medida provis�ria pelo Presidente da Rep�blica n�o rejeitada expressamente pelo Congresso Nacional, mesmo ap�s o decurso do prazo de 30 (trinta) dias para aprecia��o pelo Congresso Nacional: foi admitido pelo STF, ficando vencido o Min. Relator Paulo Brossard que entendeu que era incab�vel a reedi��o de medida provis�ria nestas condi��es, pois entendia que seria uma burla � norma constitucional, mas acabou restando vencido na discuss�o, tendo prevalecido o voto da maioria que entendeu que seria poss�vel reeditar a medida provis�ria sob o argumento de que a urg�ncia seria um fator temporal, e se o Congresso Nacional n�o apreciasse hoje por entender que n�o era urgente poderia querer apreciar amanh� (ADIMC 295-DF).
c) posteriormente o entendimento do STF evoluiu e se passou a entender pela possibilidade de reedi��o da medida provis�ria pelo Presidente da Rep�blica n�o rejeitada expressamente pelo Congresso Nacional, desde que dentro do decurso do prazo de 30 (trinta) dias para aprecia��o pelo Congresso Nacional, pois neste per�odo a medida provis�ria ainda estaria v�lida e produzindo efeitos, neste sentido o decidido na ADIN 1617-MS, ADIN 1610-DF e RE 221.856-PE.
"Classe / Origem
ADI-1647 / PA
ACAO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
Publica��o: DJ DATA-26-03-99 PP-00001 EMENT VOL-01944-01 PP-00093
Julgamento :02/12/1998 - Tribunal Pleno
EMENTA: CONSTITUCIONAL. MEDIDA PROVIS�RIA N�O REJEITADA EXPRESSAMENTE: REEDI��O: POSSIBILIDADE. REQUISITOS DE URG�NCIA E RELEV�NCIA. PREVIDENCI�RIO: CONTRIBUI��O DOS SERVIDORES AO PSSSP.
I. - Reedi��o de medida provis�ria n�o rejeitada expressamente pelo Congresso Nacional: possibilidade. Precedentes do STF: ADIns 295-DF, 1.397-DF, 1.516-RO, 1.610-DF, 1.135-DF.
Obs Solu��o de continuidade: O STF entende que n�o h� solu��o de continuidade entre as medidas provis�rias, ou seja, cada medida provis�ria suspende isoladamente a efic�cia da lei ou do dispositivo de lei em contr�rio.
3) Da quest�o da urg�ncia e da relev�ncia da medida provis�ria:
a) crit�rio pol�tico: entendeu o STF que a aferi��o da urg�ncia e relev�ncia para fins de edi��o de medida provis�ria era um crit�rio eminentemente pol�tico, que deveria ser resolvido na esfera do Poder Executivo e do Poder Legislativo, apenas excepcionalmente caberia o controle judicial destes crit�rios, quando a utiliza��o da medida provis�ria fosse manifestamente improcedente (ADIN 1397-1, Rel. Min. Carlos Velloso e RE 62.739-SP, Rel. Min. Aliomar Baleeiro)
II. - Requisitos de urg�ncia e relev�ncia: car�ter pol�tico: em princ�pio, a sua aprecia��o fica por conta dos Poderes Executivo e Legislativo. Todavia, se tais requisitos - relev�ncia ou urg�ncia - evidenciarem-se improcedentes, no controle judicial, o Tribunal dever� decidir pela ilegitimidade constitucional da medida provis�ria. Precedentes: ADIns 162-DF, Moreira Alves, 14.12.89; e 1.397-DF, Velloso, RDA 210/294..."
a) no caso de reedi��o de medida provis�ria: levantou-se a quest�o perante o STF de que se havia reedi��o de medida provis�ria, o ato de reedi��o, por si s� j� afastaria a urg�ncia e relev�ncia da medida. O STF entendeu o contr�rio, o fato de haver a reedi��o demonstrava o quanto a medida provis�ria era necess�ria e urgente (ADIN 1397-1 - Rel. Min. Carlos Velloso).
4) Da quest�o do princ�pio da anterioridade tribut�ria e as medidas provis�rias:
Entendeu o STF que a medida provis�ria deve respeitar o princ�pio da anterioridade tribut�ria.
O princ�pio da anterioridade se constitui no seguinte: um tributo criado ou majorado neste exerc�cio financeiro (ano) s� poder� ser cobrado no pr�ximo exerc�cio financeiro: esta regra vale para impostos, taxas, contribui��es de melhoria, contribui��es de interven��o no dom�nio econ�mico, contribui��es no interesse das categorias econ�micas ou contribui��es no interesse de categorias profissionais.
Por�m, a Lei Maior criou outra regra para as contribui��es sociais, a qual se encontra no artigo 195,�6� da CRFB/88, a qual foi batizada pela doutrina como "anterioridade nonagesimal ou especial", que consiste no seguinte: as contribui��es sociais s� podem ser exigidas ap�s decorrido noventa dias da data da publica��o da lei que as houver institu�do ou alterado.
A medida provis�ria se relaciona da seguinte maneira com este princ�pio:
a) anterioridade: a medida provis�ria � publicada neste exerc�cio instituindo ou majorando tributo e esta inova��o s� poder� ser aplicada no exerc�cio seguinte (art. 150, III, "'b"), � claro que s� faz sentido a medida provis�ria neste caso se j� estivermos no m�s de dezembro, onde seria invi�vel o decurso do processo legislativo a tempo de criar um tributo, caracterizando a� a urg�ncia da medida provis�ria.
b) anterioridade nonagesimal ou das contribui��es sociais: neste caso o STF entendeu que o prazo de noventa dias se conta da publica��o da primeira medida provis�ria, ou seja, as contribui��es s� poder�o ser exigidas se passados noventa dias da data da publica��o da primeira medida provis�ria, seja este prazo alcan�ado por sucessivas reedi��es de medida provis�ria (RE 232.896-3/PA, Rel. Min. Carlos Velloso) ou ainda que no curso da primeira medida provis�ria seja a mesma convertida em lei (RE 168.421-PR, Rel. Min. Marco Aur�lio), em ambos os casos dever� se aguardar o decurso de noventa dias contados da data de publica��o da primeira medida provis�ria.
A situa��o das medidas provis�rias ap�s a Emenda Constitucional n� 32/2001:
O tratamento dado �s medidas provis�rias pela Constitui��o de 1988 e sua interpreta��o levada adiante pelo Supremo Tribunal Federal foram revisados com a Emenda Constitucional n� 32, de 11 de setembro de 2001, a qual alterou a reda��o do artigo 62 da CRFB/88 que passou a dispor o seguinte:
"Art. 62. Em caso de relev�ncia e urg�ncia, o Presidente da Rep�blica poder� adotar medidas provis�rias, com for�a de lei, devendo submet�-las de imediato ao Congresso Nacional.
� 1� � vedada a edi��o de medidas provis�rias sobre mat�ria:
II - que vise a deten��o ou seq�estro de bens, de poupan�a popular ou qualquer outro ativo financeiro;
III - reservada � lei complementar;
IV - j� disciplinada em projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional e pendente de san��o ou veto do Presidente da Rep�blica.
� 2� Medida provis�ria que implique institui��o ou majora��o de impostos, exceto os previstos nos arts. 153, I, II, IV, V, e 154, II, s� produzir� efeitos no exerc�cio financeiro seguinte se houver sido convertida em lei at� o �ltimo dia daquele em que foi editada.
� 12. Aprovado projeto de lei de convers�o alterando o texto original da medida provis�ria, esta manter-se-� integralmente em vigor at� que seja sancionado ou vetado o projeto."
Passamos abaixo a considerar as modifica��es de forma did�tica:
1) Relev�ncia e urg�ncia: em primeiro lugar, conv�m registrar que foram mantidos os pressupostos de urg�ncia e relev�ncia para edi��o de mediadas provis�rias.
2) Limita��o material: conforme visto acima, o decreto-lei possu�a uma delimita��o material, ou seja, este ato normativo s� poderia versar sobre as mat�rias previstas na Constitui��o de 1969. Vimos tamb�m que a Constitui��o de 1988 n�o delimitou o campo de incid�ncia normativa da medida provis�ria. Agora, com a reda��o dada pela EC 32/2001 houve uma limita��o material, ou seja, o campo de incid�ncia normativa da medida provis�ria ainda � amplo, mas fica expressamente proibida de versar sobre as mat�rias constantes dos incisos I at� IV do �1� do artigo 62 da CRFB/88.
3) Limita��o formal: a interpreta��o dada pelo STF ao instituto da medida provis�ria acabou transformando-a em um instrumento normativo mais poderoso que o pr�prio decreto-lei, uma vez que as mesmas poderiam ser reeditadas indefinidamente;
A EC 32/2001 tentou colocar ordem na casa, uma vez que criou limita��es formais expressas � edi��o de medida provis�ria, tais como:
a) necessidade de convers�o em lei no prazo de sessenta dias, prorrog�vel uma �nica vez, por igual per�odo, sendo que esta prorroga��o s� pode ocorrer no caso de n�o se ter encerrado a vota��o da medida provis�ria nas duas Casas do Congresso Nacional.
b) proibi��o de reedi��o, na mesma sess�o legislativa, de medida provis�ria que tenha sido rejeitada ou que tenha perdido sua efic�cia por decurso de prazo.
Assim, a medida provis�ria n�o pode mais ser reeditada indefinidamente e existe apenas uma possibilidade de prorroga��o.
4) Perda de efic�cia:
1� hip�tese: regra geral: As medidas provis�rias perder�o efic�cia desde a edi��o se n�o forem convertidas em lei no prazo de sessenta dias.
2� hip�tese: exce��es:
a) Prorroga��o da efic�cia: a efic�cia se prorroga por igual per�odo, uma �nica vez, no caso da vota��o da medida provis�ria nas duas casas do Congresso Nacional n�o ter se encerrado no per�odo inicial de 60 (sessenta) dias;
b) Prorroga��o da Prorroga��o de efic�cia: a efic�cia da medida provis�ria se prorroga al�m da primeira prorroga��o (acima mencionada) se for aprovado um projeto lei de convers�o alterando o texto original da medida provis�ria, at� que seja sancionado ou vetado o projeto.
Exemplo: no dia 01.03.2002 foi publicada uma medida provis�ria e submetida de imediato ao Congresso Nacional, passaram-se 60 (sessenta) dias e ela n�o foi votada nas duas casas, sendo prorrogado o seu prazo de vig�ncia por mais 60 (sessenta dias), portanto, at� 01.07.2002.
Neste �nterim iniciou a tramita��o de um projeto de lei visando a convers�o daquela medida provis�ria em lei, por�m alterando o seu texto original.
S�o dois institutos paralelos: a medida provis�ria produzindo efeitos e o projeto de lei sem produzir efeitos.
Ocorre que em 30.06.2002 o projeto lei de convers�o foi aprovado no Congresso Nacional e encaminhado ao Presidente da Rep�blica para san��o ou veto, na forma do artigo 66 da CRFB/88.
Nesta hip�tese, se obedec�ssemos a regra geral, em 01.07.2002, a medida provis�ria perderia sua efic�cia, pois j� teria sido prorrogada uma �nica vez, de acordo com o permissivo constitucional dos �� 3� e 7� do art. 62 da CRFB/88, mas o �12 do artigo 62 excepciona esta regra, permitindo que haja mais uma dila��o da efic�cia da medida provis�ria at� que seja sancionado ou vetado o projeto lei de convers�o.
Neste ponto, surgem duas possibilidades diferentes:
1�) san��o do Presidente da Rep�blica: segue-se a promulga��o da lei, que � o ato que atesta sua exist�ncia oficialmente com a remessa do texto para publica��o no Di�rio Oficial: neste caso, entendemos que a medida provis�ria foi convertida em lei e, naquilo em que esta disp�s em contr�rio (em virtude das altera��es introduzidas pelo projeto de lei de convers�o), houve perda da efic�cia deste dispositivo espec�fico desde a edi��o da medida provis�ria, devendo o Congresso Nacional elaborar o decreto legislativo para disciplinar as rela��es jur�dicas, tendo o prazo de at� 60 (sessenta) dias para faz�-lo, sob pena de manuten��o da efic�cia do dispositivo, de acordo com a regra do �11 do artigo 62 da CRFB/88, como veremos abaixo.
2�) veto do Presidente da Rep�blica: disp�e o �12 do artigo 62 da CRFB/88 que a medida provis�ria ter� sua efic�cia prorrogada at� o veto do Presidente da Rep�blica.
A primeira interpreta��o que surge � a de que com o veto presidencial a medida provis�ria perde sua efic�cia.
A prevalecer esta interpreta��o teremos a seguinte situa��o, posteriormente o projeto de lei de convers�o voltar� ao Congresso Nacional e o veto poder� ser rejeitado ou n�o ser rejeitado, em ambos os casos a medida provis�ria j� ter� perdido sua efic�cia desde sua edi��o (pois esta somente foi at� o veto) e a lei que entrar� em vigor a partir de sua publica��o, n�o ter� efeitos retroativos, dando ensejo a um v�cuo legislativo;
Entretanto, a melhor interpreta��o � a de que a medida provis�ria manter� sua efic�cia at� a promulga��o da lei oriunda do projeto de lei de convers�o e n�o at� o veto presidencial, ou seja, manter� a efic�cia mesmo ap�s o veto, com o retorno do projeto de lei de convers�o para o Congresso Nacional (art.66�4� da CRFB/88), perduram-se os efeitos da medida provis�ria, a fim de evitar o v�cuo legislativo como explicado acima.
Neste caso, que para n�s � a melhor interpreta��o, em que h� a manuten��o da efic�cia da medida provis�ria at� a promulga��o da lei oriunda do projeto de lei de convers�o, a situa��o ser� a seguinte:
a) rejeitado o veto: prevalecem as disposi��es do projeto de lei de convers�o que alteraram os dispositivos da medida provis�ria, devendo o Congresso Nacional elaborar um decreto legislativo para disciplinar as rela��es jur�dicas decorrentes dos dispositivos da medida provis�ria que perderam sua efic�cia, tendo o prazo de at� 60 (sessenta) dias para faz�-lo, sob pena de manuten��o da efic�cia do dispositivo, de acordo com a regra do �11 do artigo 62 da CRFB/88, como veremos abaixo.
b) mantido o veto presidencial: prevalece a efic�cia dos dispositivos da medida provis�ria que tinham sido alterados pelo projeto de lei de convers�o e foram objetos de veto pelo presidente, desde a edi��o da medida provis�ria at� a promulga��o da lei.
Assim, estaria solucionado o problema do v�cuo legislativo.
Obs: N�o se diga que o Congresso Nacional poder� elaborar um decreto legislativo para disciplinar as rela��es jur�dicas decorrentes da perda de efic�cia da medida provis�ria at� a promulga��o da lei (inclusive no v�cuo legislativo), porque nos termos do �3� do artigo 62 da CRFB/88, o Congresso Nacional s� tem a possibilidade de disciplinar as rela��es jur�dicas por decreto legislativo no per�odo em que vigente a medida provis�ria e, n�o, ap�s a perda de sua efic�cia.
Obs: Tampouco poder� o Congresso nacional silenciar nos termos do �11 do artigo 62 (hip�tese que veremos abaixo), pois tamb�m a� neste caso apenas se manter� a efic�cia dos dispositivos at� a perda de efic�cia dos mesmos (at� o veto), permanecendo o v�cuo legislativo mencionado acima.
Obs: o veto do presidente pode n�o coincidir integralmente com todos os dispositivos que foram alterados pelo projeto de lei de convers�o, neste caso ter� que se ver caso a caso qual a melhor solu��o, mas o importante � que a efic�cia da medida provis�ria perdure at� a promulga��o e publica��o da lei oriunda do projeto de lei de convers�o.
Obs:Entendemos que o projeto de lei de convers�o alterando o texto original da medida provis�ria, para que vincule a prorroga��o de efic�cia desta medida provis�ria (�12 do artigo 62), deve ter sido aprovado pelo Congresso Nacional no m�ximo dentro do per�odo de 120 dias da vig�ncia da medida provis�ria (60 dias prorrogado por mais 60 se ainda n�o votado), se a aprova��o do projeto de lei de convers�o se der ap�s este per�odo, entendemos que n�o se aplica o �12 do artigo 62 da CRFB/88, isto porque a medida provis�ria j� ter� perdido sua efic�cia.
3� hip�tese: Manuten��o da efic�cia: Medida provis�ria como lei tempor�ria (�11 do art. 62): de acordo com a regra geral acima a medida provis�ria n�o convertida em lei perde sua efic�cia com efeitos ex tunc, ou seja, desde sua edi��o.
Ocorre que, a Constitui��o com a reda��o dada pela EC 32/2001 criou um caso em que a medida provis�ria manter� sua efic�cia durante o tempo em que esteve vigente, regulando assim as rela��es jur�dicas ocorridas neste per�odo.
Para que isto ocorra, basta que o Congresso Nacional n�o elabore o decreto legislativo a fim de disciplinar as rela��es jur�dicas naquele per�odo (o que deveria fazer em conformidade com o �3� do art. 62 da CRFB/88).
Entendemos que neste caso, existe uma aprova��o t�cita da medida provis�ria, a qual assume o car�ter de lei tempor�ria, ou seja, ela suspendeu a efic�cia dos dispositivos de leis em contr�rio vigentes naquele per�odo, mas sem revog�-los, t�o somente suspendeu sua efic�cia.
N�o editado o decreto legislativo a que se refere o � 3� at� sessenta dias ap�s a rejei��o ou perda de efic�cia de medida provis�ria, as rela��es jur�dicas constitu�das e decorrentes de atos praticados durante sua vig�ncia conservar-se-�o regidas pela medida provis�ria.
4� hip�tese: Efic�cia condicionada: caso espec�fico dos impostos: com o fim de evitar abusos cometidos pelo Presidente da Rep�blica, o qual muitas vezes editava uma medida provis�ria para dispor sobre impostos no final do m�s de dezembro, a qual estaria em tese em conformidade com o princ�pio da anterioridade, mas na pr�tica era uma verdadeira aberra��o, pois poderia ser cobrado j� em janeiro o imposto alterado em dezembro �ltimo, disp�s o �2� do artigo 62 que a medida provis�ria que instituir ou majorar impostos s� produzir� efeitos no exerc�cio financeiro seguinte se houver sido convertida em lei at� o �ltimo dia daquele em que foi editada.
O dispositivo excepcionou desta regra aqueles impostos que t�m car�ter parafiscal: II, IE, IPI e IOF (arts. 153, I, II, IV, V, e 154, II).
� importante observar que o dispositivo fez expressa men��o aos impostos, portanto, ficam de fora da regra constitucional as contribui��es sociais (anterioridade nonagesimal - art. 195,�6� CRFB/88), as contribui��es de interven��o no dom�nio econ�mico e as contribui��es no interesse das categorias econ�micas e profissionais (estas tr�s �ltimas sujeitas � anterioridade tradicional - art. 149 e art. 150, III, "'b" da CRFB/88).
Outrossim, a men��o expressa quanto � possibilidade de institui��o ou majora��o de impostos pelo texto constitucional, p�e fim � cr�tica da doutrina majorit�ria de que a medida provis�ria jamais poderia instituir ou majorar tributos num regime de estrita legalidade tribut�ria.
Agora, o texto constitucional consagra expressamente esta possibilidade.
Por outro lado, em que pese o Supremo Tribunal Federal j� vir acenando neste sentido, foi posto um ponto final na discuss�o quanto � possibilidade de institui��o ou majora��o de tributo cuja mat�ria era reservada � lei complementar, na medida em que o inciso III do �1� do artigo 62 veda expressamente que a medida provis�ria trate de mat�ria reservada � lei complementar.
5) Controle de constitucionalidade:
A EC 32/2001 inovou o texto constitucional e instituiu, ainda que de forma relativa, o controle de constitucionalidade no �mbito do Poder Legislativo.
Os �� 5� e 9� do artigo 62 imp�em que o Congresso Nacional atrav�s de uma comiss�o mista realizem ju�zo pr�vio sobre o atendimento dos pressupostos constitucionais das medidas provis�rias, � como se transcreve:
"Art.62(...)
� 9� Caber� � comiss�o mista de Deputados e Senadores examinar as medidas provis�rias e sobre elas emitir parecer, antes de serem apreciadas, em sess�o separada, pelo plen�rio de cada uma das Casas do Congresso Nacional."
Tal medida tem por objetivo desafogar o Supremo Tribunal Federal do julgamento da constitucionalidade das medidas provis�rias editadas pelo Presidente da Rep�blica.
Podemos at� chegar a uma conclus�o mais ousada, dentro desta nova concep��o, nos parece que o STF n�o deve mais examinar a constitucionalidade das medidas provis�rias, ficando esta atribui��o para o Congresso Nacional.
O STF s� dever� examinar a constitucionalidade ou n�o da norma oriunda da medida provis�ria em casos excepcionais:
a) quando esta j� tiver sido convertida em lei;
b) se for o caso de liminar contra a medida provis�ria, pois neste caso os requisitos do perigo da demora devem prevalecer;
c) se a medida provis�ria assumir o car�ter de lei tempor�ria, na hip�tese do �11 do art. 62;
N�o � que o STF n�o possa examinar a constitucionalidade da medida provis�ria, mas s� deve faz�-lo em casos excepcionais, pois o sistema previsto no artigo 62 da CRFB/88, se funcionar, fornece os instrumentos necess�rios para que o Congresso Nacional derrube rapidamente a medida provis�ria que agrida o texto constitucional.
� claro que esta � uma conclus�o inicial, que aos poucos dever� ser amadurecida de acordo com o funcionamento do sistema previsto no artigo 62 da CRFB/88.
Repita-se, trata-se de um controle de constitucionalidade relativo pois nada impede que o STF venha a examinar a constitucionalidade da medida provis�ria posteriormente.
6) Normas procedimentais
Por fim, registramos que os �� 6� e 8� trazem normas procedimentais acerca da medida provis�ria, visando assegurar o funcionamento do sistema.
7) Conclus�o:
O novo sistema consagrado no texto constitucional procurou conter os abusos cometidos pelo Presidente da Rep�blica no exerc�cio da fun��o legislativa (que n�o � essencialmente sua) atrav�s de medida provis�ria, a qual havia ganho for�a pela interpreta��o el�stica dada pelo Supremo Tribunal Federal ao instituto, como vimos acima.
Entendemos que as modifica��es favorecem o regime democr�tico, pois os cidad�os e os Estados Federados que vivem sob este regime esperam que o Poder Legislativo elabore as normas que futuramente lhes impor�o determinadas condutas, cabendo ao Poder Executivo adentrar nesta seara apenas excepcionalmente e com reserva de mat�rias.
Danilo Theml Caram
1. Rosa J�nior, Luiz Emygdio F. da. Manual de direito financeiro e direito tribut�rio. 11. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 1997.
2. Martuscelli, Fernando Jos� Dutra. Elementos de direito tribut�rio. 1 ed. Campinas: Bookseller, 2001.
3. Carraza, Roque Antonio. Curso de direito constitucional tribut�rio. 10. ed. S�o Paulo. Malheiros editores. 1997.
4. Machado, Hugo de Brito. Curso de direito tribut�rio. 14.ed. S�o Paulo: Malheiros editores, 1998.
Procurador da Fazenda Nacional em Porto Alegre (RS)
E-mail: dancaram@bol.com.br
Texto publicado originalmente no Jus Navigandi (www.jus.com.br), reproduzido mediante permissão expressa do site e de seu autor. Elaborado em 04.2002.
Leia o curriculum do(a) autor(a): Danilo Theml Caram.- Publicado em 02/08/2002
· Considera��es tribut�rias acerca do decreto regulamentar e possibilidade de controle de constitucionalidade concentrado - Danilo Theml Caram* - Elaborado em 07.2002. Veja tamb�m outros artigos do mesmo assunto:
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