Source: http://sbirka.nssoud.cz/cz/volba-prezidenta-republiky-rizeni-o-neplatnosti-volby-volebni-kampan.p3718.html
Timestamp: 2019-09-20 14:07:28+00:00
Document Index: 32178667

Matched Legal Cases: ['§ 37', 'zákona č. 275', 'zákona č. 322', '§ 37', 'zákona č. 275', '§ 38', '§ 37', '§ 37', 'soud ', '§ 66', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 35', '§ 35', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 65', 'soud ', 'soud ', '§ 90', '§ 38', '§ 37', '§ 37', '§ 36', '§ 35', '§ 35', '§ 38', '§ 38', 'soud ', '§ 37', '§ 37', '§ 36', '§ 36', '§ 24', '§ 38', '§ 37', '§ 24', '§ 36', '§ 37', '§ 37', '§ 18', 'zákona č. 424', 'zákona č. 322', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'čl. 21', 'čl. 1', 'čl. 2', 'soud ', 'soud ', '§ 31', 'zákona č. 231', '§ 31', 'soud ']

Volba prezidenta republiky: řízení o neplatnosti volby; volební ... | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
3728/2018
Volba prezidenta republiky: řízení o neplatnosti volby; volební kampaň
k § 37 odst. 2 zákona č. 275/2012 Sb., o volbě prezidenta republiky, ve znění zákona č. 322/2016 Sb.
Úřadující prezident republiky (stejně jako jiné osoby zastávající doposud veřejnou funkci) má vyšší míru publicity spojenou s výkonem jeho funkce. Nelze po něm spravedlivě požadovat, aby nebyl určitou dobu před volbou vidět nebo nevykonával svou funkci tak, jako ve zbytku jeho volebního období. Navrhovatel by musel v řízení o neplatnosti volby tvrdit a případně prokázat, že určitá propagace hlavy státu již byla jednoznačně mimo výkon funkce a jednalo se ryze nebo téměř výlučně o kampaň, která měla být zohledněna v limitech uvedených v § 37 odst. 2 zákona č. 275/2012 Sb., o volbě prezidenta republiky.
(Podle usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 2. 2018, čj. Vol 47/2018-47)
č. 354/2004 Sb. NSS, č. 944/2006 Sb. NSS, č. 946/2006 Sb. NSS, č. 962/2006 Sb. NSS, č. 963/2006 Sb. NSS, č. 2833/2013 Sb. NSS, č. 3162/2015 Sb. NSS a č. 3522/2017 Sb. NSS.
JUDr. Jan Š. LL.M., Ph.D. proti 1) Ing. Miloši Zemanovi 2) Ivaně Zemanové a 3) Státní volební komisi o návrh na neplatnost volby prezidenta.
Navrhovatel se domáhal rozhodnutí o neplatnosti volby prezidenta konané ve dnech 12. a 13. 1. 2018 (I. kolo) a ve dnech 26. a 27. 1. 2018 (II. kolo) z důvodu porušení pravidel financování volební kampaně.
Namítal, že Miloš Zeman opakovaně veřejně deklaroval, že nevede žádnou volební kampaň. Zároveň se však spolek Přátelé MZ aktivně účastnil volební kampaně tím, že sám realizoval komplexní soubor aktivit, jejichž výsledkem byla plošná a intenzivní předvolební propagace Miloše Zemana, přičemž nebyl registrován jako třetí osoba ve smyslu § 38a zákona o volbě prezidenta republiky. Tento postup je v rozporu se základním účelem uvedeného zákona, a zajišťuje tak anonymitu dárců a podporovatelů volební kampaně.
Dle názoru navrhovatele je nutno rozlišit bezúplatné plnění poskytnuté bez nutnosti bezprostřední úhrady výdajů na volební kampaň (např. poskytnutí prostoru na vyvěšení billboardu) a bezúplatné plnění, které se bez úhrady výdajů na volební kampaň neobejdou (třetí osoba si prostor pronajme, nakoupí služby související s výrobou, tiskem a vylepením billboardu a tento výsledek prezentuje jako „
“). Tento druhý příklad nepochybně podléhá povinnosti uhradit veškeré náklady na volební kampaň z prostředků uložených na volebním účtu, a to buď z účtu kandidáta, nebo registrované třetí osoby. Opačný výklad, tedy že volební kampaň jako takovou může kandidát obdržet formou bezúplatného plnění tak, že volební agitaci povede třetí osoba z finančních prostředků mimo volební účet, vede k popření smyslu regulace zákona ve vztahu k volebním účtům, jejich registraci a transparentnosti a i registraci třetích osob.
Do nákladů kampaně Miloše Zemana nebyly zahrnuty další formy volební propagace a agitace, a to například
prostor v televizi Barrandov. Ten využíval od března 2017 každý týden přibližně 30 minut v pořadu „
“. Tento pořad začal být vysílán od 16. 3. 2017, tedy v bezprostřední časové souvislosti po oznámení další kandidatury Miloše Zemana na prezidenta. Jednalo se o přibližně 19 hodin času pro Miloše Zemana, který nebyl nijak vyvážen časem pro další kandidáty. Měla by se proto započítat jako bezúplatné plnění obdržené od třetí osoby. Hodnota tohoto času je zhruba 164 160 000 Kč.
Miloš Zeman využíval i další prostory a podmínky, které mu byly dány s ohledem na výkon funkce prezidenta republiky a mnohdy nad rámec výkonu úřadu ve prospěch své volební propagace a agitace, jako například zapojení tiskového mluvčího Jiřího Ovčáčka. Ten z twitterového účtu mluvčího prezidenta republiky pravidelně publikoval svá vyjádření a komentáře, které byly součástí volební kampaně Miloše Zemana. Často navíc měly dezinformační charakter, případně odkazovaly na weby, které splňují podmínky pro zařazení mezi dezinformační weby. Jiří Ovčáček se taktéž zúčastnil v „
“ Miloše Zemana debaty pořádané televizí Barrandov dne 2. 1. 2018. Mnoho voličů taktéž dostalo ve stejný den s hlasovacími lístky pro první kolo volby prezidenta leták, který je zval k návštěvě Pražského hradu. Jednalo se o osobní pozvání prezidenta republiky. S ohledem na načasování se jedná o přinejmenším neetické využití úřadu prezidenta republiky. Výše uvedená plnění nebyla zohledněna do limitu kampaně, a došlo tak k porušení § 37 odst. 2 zákona o volbě prezidenta republiky a taktéž § 37 odst. 3 stejného zákona, neboť nebyla včas zveřejněna.
Navrhovatel uzavřel, že na uvedená porušení zákona je třeba pohlížet ve vzájemné souvislosti. Společným jmenovatelem bylo flagrantní ignorování zákonné povinnosti vést kampaň čestně a poctivě. S ohledem na výsledek voleb, ve kterých Miloš Zeman vyhrál s rozdílem pouhých 2,74 % celkového počtu platných hlasů, je třeba dojít k závěru, že Miloš Zeman vyhrál volby v důsledku porušování zákona.
Odpůrci 1) a 2) označili výroky týkající se financování volební kampaně Miloše Zemana za hrubě nepravdivé, urážlivé a spekulativní. S odkazem na nález Ústavního soudu ze dne 26. 1. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 73/04, ve věci
senátora Jana Nádvorníka
, uvedli, že k žádnému fyzickému ani psychickému nátlaku na voliče v průběhu voleb nedošlo. Považovali za
, aby výkon funkce prezidenta republiky v současném volebním období byl považován za nečestné jednání příliš zvýhodňující odpůrce 1) oproti ostatním kandidátům pro další funkční období.
Odpůrce 3) k podanému návrhu uvedl, že jeho úkolem není dohled nad dodržováním pravidel volební kampaně a jejího financování. Tato pravomoc je svěřena Úřadu pro dohled nad hospodařením politických stran a politických hnutí. Odpůrci 3) je svěřeno vyhlášení celkového výsledku volby prezidenta sdělením ve Sbírce zákonu. S ohledem na jeho působnost se nemůže nikterak vyjádřit ke skutkovým tvrzením navrhovatelů.
III.1 Obecná zákonná východiska pro soudní přezkum volby prezidenta republiky a jejich změny
[21] Navrhovatel opírá důvodnost svého návrhu o tvrzenou nečestnost kampaně vedené kandidátem Milošem Zemanem a jeho týmem, respektive o nepravdivost tvrzení rozšiřovaných o kandidátu Jiřím Drahošovi. Ve svém usnesení ze dne 15. 2. 2018, čj. Vol 16/2018-33, vyjádřil Nejvyšší správní soud obecná východiska ohledně možností soudního přezkumu voleb v oblasti volební kampaně, z nichž bude vycházet i v nyní posuzovaném případě.
[22] Podle § 66 zákona o volbě prezidenta republiky se může každý občan zapsaný do stálého seznamu, zvláštního seznamu vedeného zastupitelským úřadem, navrhující poslanci, navrhující senátoři nebo navrhující občan, do sedmi dnů po vyhlášení celkového výsledku volby prezidenta republiky Státní volební komisí, podáním návrhu na neplatnost volby prezidenta domáhat ochrany u soudu, má-li za to, že byla porušena ustanovení zákona způsobem, který hrubě ovlivnil výsledek volby prezidenta.
[23] Jak připomněli i odpůrci 1) a 2) ve svém vyjádření, citované ustanovení doznalo od minulé (historicky první) přímé volby prezidenta republiky změny, a to na základě novelizace provedené zákonem č. 322/2016 Sb., kterým se mění volební zákony a další související zákony. Zatímco jeho znění účinné do 31. 12. 2016 umožňovalo navrhovateli podat návrh (a soudu návrhu vyhovět) tehdy, měl-li za to, „
,“ od následujícího dne je již třeba prokázat, „
“ (zvýraznil Nejvyšší správní soud). Již na první pohled je zřejmé, že mezi původním a novým zněním zákona, tedy mezi formulací „
[24] Za předchozí právní úpravy Nejvyšší správní soud v usnesení ze dne 2. 7. 2004, čj. Vol 6/2004-12, č. 354/2004 Sb. NSS, dovodil, že základními předpoklady pro vyhovění volební stížnosti je (1) protizákonnost, tj, porušení některých ustanovení zákona upravujícího volební proces, (2) vztah mezi touto protizákonností a zvolením kandidáta, jehož zvolení je napadeno, a (3) zásadní intenzita této protizákonnosti, která ve svých důsledcích musí přinejmenším výrazně zpochybňovat volbu kandidáta: „
Jinak řečeno, tato intenzita musí v konkrétním případě dosahovat takového stupně, že je možno se důvodně domnívat, že pokud by k protizákonnému jednání nedošlo, nebyl by tento kandidát zřejmě vůbec zvolen. Zjednodušeně řečeno tedy tato intenzita způsobuje ‚zatemnění‘ volebních výsledků, tzn. jejich zásadní zpochybnění.
“ Volební výsledky jsou „
“ tehdy, je-li možno se důvodně domnívat, že by volby dopadly odlišně, pokud by nedošlo ke zjištěné protizákonnosti (usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 11. 2016, čj. Vol 4/2016-191, č. 3522/2017 Sb. NSS).
[25] Ačkoli s tím volební zákony do konce roku 2016 nepočítaly, případný zásah volebního senátu mohlo dle soudní judikatury vyvolat pouze porušení zákona způsobilé ovlivnit výsledky voleb v určité intenzitě. V tomto směru tedy bude možné nadále vycházet z dosavadní judikatury, neboť pojem „
[26] Takovou zákonnou úpravu a její výklad považuje Nejvyšší správní soud za souladný s ústavním pořádkem. Je třeba vzít v úvahu, že pro soudní přezkum volby prezidenta republiky (jakož i dalších voleb) sám ústavní pořádek žádné mantinely nestanoví, Ústava v článku 58 výslovně svěřuje úpravu soudního přezkumu volby zákonu. Zákonodárce tak má velmi široký prostor pro uvážení, jak upraví parametry soudního řízení o přezkumu volby prezidenta republiky, včetně okruhu navrhovatelů, podmínek řízení, výrokových variant a požadovaného důkazního standardu, resp. podmínek pro vyhovění návrhu na vyslovení neplatnosti volby (podmínkou pouze je, aby soudní přezkum volby prezidenta republiky nebyl formálně či materiálně vyprázdněn). Zákonodárce tuto svou pravomoc uplatnil a oproti původnímu znění zákona, aplikovanému v době první přímé volby prezidenta republiky, sice na straně jedné rozhojnil regulaci financování volební kampaně, včetně zřízení zvláštního správního orgánu dohledu (Úřad pro dohled nad hospodařením politických stran a politických hnutí – dále jen „Úřad“), na straně druhé však zpřísnil podmínky, resp. důkazní standard pro vyslovení neplatnosti volby prezidenta republiky, tedy pro možnost volebního soudu sankcionovat porušení volebního zákona. Paradoxně se tedy tato kvalitativní změna udála zákonem (na základě komplexního pozměňovacího návrhu ústavněprávního výboru Poslanecké sněmovny), od něhož široká veřejnost, mimo jiné po zkušenostech s první přímou volbou prezidenta republiky, očekávala, že (slovy důvodové zprávy) omezí výskyt „
[…], [zajistí]
[27] S těmito východisky přistoupil Nejvyšší správní soud (dále též „volební senát“) k posouzení návrhu.
III.2 Limity soudního přezkumu voleb ve vztahu k posuzování volební kampaně
[28] Podle § 35 odst. 1 zákona o volbě prezidenta republiky se volební kampaní rozumí „
jakákoli propagace kandidáta na funkci prezidenta republiky nebo volební agitace v jeho prospěch, zejména veřejné oznámení určené na jeho podporu nebo sloužící v jeho prospěch, včetně jakékoli doprovodné akce, za které se poskytne nebo obvykle poskytuje úplata. Za volební kampaň se považuje i sdělení v neprospěch jiného kandidáta na funkci prezidenta republiky.
Volební kampaň začíná dnem vyhlášení volby prezidenta a končí vyhlášením celkových výsledků volby (§ 35 odst. 3 zákona o volbě prezidenta republiky). Zákon též požaduje, aby volební kampaň probíhala „
“ (odstavec 5).
[29] Nejvyšší správní soud i Ústavní soud již v minulosti v řadě svých rozhodnutí posuzovaly stížnosti na průběh volební kampaně, a to ve volbách do Poslanecké sněmovny či Senátu Parlamentu, do zastupitelstev územních samosprávných celků i v historicky první přímé volbě prezidenta republiky. V prvé řadě je třeba připomenout, že „
smyslem volební kampaně je snaha aktérů politického boje o získání co největší přízně voličů pro své kandidáty a volební programy. Jejími základními funkcemi jsou proto informovanost, identifikace a mobilizace. Podstata volební kampaně spočívá v tzv. politické komunikaci, a to jak mezi kandidujícími subjekty navzájem, tak především mezi kandidáty (zejména politickými stranami) a voliči (potenciálními i skutečnými
). V podmínkách demokratického státního režimu a svobodných voleb bývá obvyklé, že kandidáti a jejich stoupenci využívají vedení pozitivní i negativní kampaně. Ostatně citovaná zákonná úprava výslovně zmiňuje vedení kampaně i v neprospěch jiného kandidáta na funkci prezidenta republiky, tedy negativní kampaň
“ (usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 2. 2013, čj. Vol 44/2013-72, č. 2833/2013 Sb. NSS). Zveřejňování informací o jednotlivých kandidátech a jejich politickém projevu je chráněno svobodou projevu a právem na informace (článek 17 Listiny základních práv a svobod), ruku v ruce s ochranou svobodné soutěže politických sil v demokratické společnosti (článek 22 Listiny základních práv a svobod). „
[30] Stejně jako další volební zákony i zákon o volbě prezidenta republiky požaduje, aby byla volební kampaň vedena „
“ (již citovaný nález Ústavního soudu ve věci
[31] Pohledem těchto východisek, tedy pohledem algoritmu soudního přezkumu voleb, Nejvyšší správní soud posoudí jednotlivé body, které navrhovatel uváděl ve svém návrhu. (…)
III.3 Porušení pravidel financování volební kampaně
[48] Otázkami týkajícími se financování volební kampaně podle stávající právní úpravy se Nejvyšší správní soud také zabýval, a to jednak v již zmiňovaném usnesení ze dne 15. 2. 2018, čj. Vol 16/2018-33, ale dále podrobně v usnesení ze dne 20. 2. 2018, čj. Vol 40/2018-37. I v tomto případě neshledává Nejvyšší správní soud důvod se od závěrů tam uvedených odchylovat, a proto z nich vychází.
[49] Nejvyšší správní soud předně uvádí, že za současného právního stavu je dohled nad dodržováním pravidel financování volební kampaně svěřen primárně Úřadu (zřízen zákonem č. 302/2016 Sb., kterým se mění zákon č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony), jehož rozhodnutí případně podléhají soudnímu přezkumu v řízení podle § 65 a násl. s. ř. s. Jak však uvedl Nejvyšší správní soud v usnesení ze dne 15. 2. 2018, čj. Vol 16/2018-33: „
To nicméně neznamená, že Nejvyšší správní soud není oprávněn posuzovat financování volební kampaně v řízení o návrhu na neplatnost volby prezidenta republiky (či jiného řízení podle § 90 s. ř. s.). I porušení zákonných ustanovení regulujících financování volební kampaně totiž představuje onu nezákonnost, jejímž následkem by bylo hrubé ovlivnění výsledku volby.
“ I v tomto případě však platí, že pro vyslovení neplatnosti volby je třeba, aby případné porušení zákona v této části hrubě ovlivnilo výsledek volby prezidenta, tedy zapříčinilo zvolení vítězného kandidáta.
[50] Navrhovatel předně považoval financování volební kampaně za protiprávní, jelikož se uskutečnilo zejména prostřednictvím spolku Přátelé MZ, který nebyl registrován jako třetí osoba ve smyslu § 38a zákona o volbě prezidenta republiky.
[51] Pokud jde o zapojení do volební kampaně ze strany dalších osob, upravuje ho zákon o volbě prezidenta republiky (obdobně jako po novele provedené zákonem č. 322/2016 Sb. i další volební zákony). Z § 37 odst. 2 vyplývá, že do částek limitujících výdaje na kampaň kandidáta se započítávají i částky (případně bezúplatná plnění), které
s vědomím kandidáta
uhradily nebo se zavázaly za kandidáta uhradit třetí osoby. Podle § 37 odst. 3 musí být nejpozději 3 dny přede dnem volby známy všechny osoby, které ve prospěch kandidáta na funkci prezidenta republiky uhradily nebo se zavázaly uhradit výdaje na volební kampaň, poskytly peněžitý dar nebo bezúplatné plnění. O těchto osobách se zveřejní na internetových stránkách kandidáta údaje stanovené v § 36 odst. 3. Zákon žádné zvláštní povinnosti týkající se těchto osob neuvádí, snad kromě obecné povinnost uvádět v případě propagace nebo volební agitace šířené prostřednictvím komunikačních médií informaci o jejich zadavateli a zpracovateli, která je uložena komukoliv (§ 35 odst. 5 zákona o volbě prezidenta republiky). Zároveň zákon počítá zjevně s tím, že tyto osoby mohou samostatně hradit náklady na volební kampaň, aniž by jim ukládal povinnost činit tak prostřednictvím účtu kandidáta nebo přes jimi zřízený volební účet.
[52] Oproti tomu zákon reguluje relativně velmi podrobně tzv. registrované třetí osoby, kterými jsou osoby, které se hodlají účastnit volební kampaně
bez vědomí kandidáta
(§ 35 odst. 2 zákona o volbě prezidenta republiky). Zákon zejména vymezuje, kdo nemůže být touto registrovanou třetí osobou a ohledně transparentnosti jsou na ni kladeny podle § 38a odst. 6 až 12 zákona o volbě prezidenta republiky obdobné požadavky jako na kandidáty (např. mají povinnost zřídit si volební účet, zveřejňovat údaje o výdajích, atd.). Tyto registrované třetí osoby mají vlastní limity na volební kampaň, nezávislé na limitech kandidátů (§ 38a odst. 8 zákona o volbě prezidenta republiky).
[53] Nejvyšší správní soud se neztotožňuje s názorem navrhovatele, že § 37 odst. 2 větu druhou zákona o volbě prezidenta republiky lze vykládat tak, že i v takovém případě musí být částka uhrazena prostřednictvím transparentního účtu. Uvedené ustanovení zní: „
Do této částky se započítávají částky, které kandidát na funkci prezidenta republiky uhradil nebo má uhradit,
včetně částek, které s jeho vědomím uhradily nebo se zavázaly za kandidáta uhradit třetí osoby
“ Podle § 37 odst. 3 pak platí: „
Nejpozději 3 dny přede dnem volby musí být známy všechny osoby, které ve prospěch kandidáta na funkci prezidenta republiky
uhradily nebo se zavázaly uhradit výdaje na volební kampaň, poskytly peněžitý dar nebo bezúplatné plnění
. O těchto osobách se zveřejní na internetových stránkách kandidáta údaje stanovené v § 36 odst. 3.
“ (zvýraznění doplněné soudem). Podle § 36 odst. 1 platí: „
[54] Volební účet má povinnost zřídit pouze kandidát (§ 24 odst. 1 zákona o volbě prezidenta republiky) nebo registrovaná třetí strana (§ 38a odst. 6 zákona o volbě prezidenta republiky). Třetí osoby, které kandidáta podporují s jeho vědomím, by tak teoreticky mohly uhrazovat prostředky na kampaň jedině prostřednictvím volebního účtu kandidáta. To je však jen těžko představitelné. Ačkoliv by se jednalo o jejich závazky, neměly by vliv na zajištění jejich úhrady, neboť by byly závislé na tom, zda kandidát úhradu ze svého volebního účtu provede nebo jim hypoteticky dá dispoziční práva k účtu. Je sporné, čí by tedy vůbec prostředky na volebním účtu byly, neboť z kromě výslovně předvídaných výjimek (například účty úschov notáře či advokáta) jsou prostředky vlastníka účtu. Kandidát by pak musel zřejmě jednat na základě příkazní nebo komisionářské smlouvy. Nedává pak ani smysl, proč by prostředky zaslané na volební účet kandidáta neměly být přímo peněžitým darem ve prospěch kandidáta. Navíc si lze představit i úplatná plnění, které má třetí osoba na základě dlouhodobých smluv, která jsou zaplacena i dlouhou dobu předem (například dlouhodobý pronájem billboardů). Pokud by skutečně bylo úmyslem zákonodárce, aby existovala takováto velmi těžce fakticky i právně splnitelná povinnost, musel by být tento úmysl vyjádřen jednoznačně. Naopak je podle názoru soudu z § 37 odst. 2 a 3 jednoznačné, že třetí osoba se může na kampani podílet jak klasickým finančním darem, tak bezúplatným plněním, které zmiňuje navrhovatel (např. poskytnutí vlastní plakátovací plochy), nebo samostatným uhrazením výdajů na volební kampaň. Vzhledem k tomu, že podle § 24 odst. 1 zákona o volbě prezidenta republiky se volební účet zřizuje kandidátovi, je třeba vykládat i § 36 odst. 1 tak, že se vztahuje na povinnost úhrady výdajů na volební kampaň, které vynakládá přímo kandidát.
[55] Lze tak shrnout, že na třetí osoby, účastnící se kampaně s vědomím kandidáta, neklade zákon o volbě prezidenta republiky další požadavky týkající se transparentnosti jimi získávaných a vynakládaných prostředků. Uskutečněné výdaje se započítávají do limitů kandidáta. Oproti tomu registrované třetí osoby, které se účastní volební kampaně bez vědomí kandidáta, jsou svázány podrobnými pravidly a jejich výdaje se do limitů kandidáta nepočítají.
[56] Z údajů uvedených na internetových stránkách kandidáta Miloše Zemana (https://www.zemanznovu.cz/financovani/zverejnovani) vyplývá, že spolek Přátelé MZ byl uveden podle § 37 odst. 3 zákona o volbě prezidenta republiky jako osoba, která prováděla kampaň s jeho vědomím. Odpůrce 1) ho tedy takto výslovně označil. Naopak spolek Přátelé MZ nebyl registrován jako registrovaná třetí osoba (https://udhpsh.cz/registr_to_pr2018/). Spolek tedy žádné zvláštní zákonné povinnosti neměl.
[57] Zákon nezakazuje, aby někdo nemohl přispět osobě, která hradí volební výdaje s vědomím kandidáta, a nestanovuje povinnost tyto osoby zveřejňovat. Neuvedením těchto osob tedy nebyl porušen § 37 odst. 3 zákona o volbě prezidenta republiky, neboť ten se vztahuje pouze na „
“ třetí osoby a neukládá dále rozkrývat původ jejich zdrojů.
[58] S navrhovatelem lze souhlasit v tom, že tato zákonná úprava umožňuje skrýt původ prostředků i konkrétní výdaje, pokud je kampaň fakticky zcela nebo z velké části vedena třetími osobami s vědomím kandidáta. Zákonodárce zřejmě předpokládal, že osoby hradící volební výdaje nebo poskytující bezúplatná plnění poskytnou uvedená plnění pouze v omezeném rozsahu, a nemá proto smysl podrobně regulovat finanční toky těchto třetích osob. Zákon nicméně žádným způsobem neomezuje výši hrazení volebních výdajů nebo bezúplatného plnění, které kandidát od jedné osoby obdrží, na rozdíl od omezení v případě politických stran a hnutí (viz § 18 odst. 2 zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích). Ačkoliv je sporné, zda tento závěr není v rozporu s cílem zákona č. 322/2016 Sb., kterým zjevně bylo zprůhlednit financování volební kampaně, nelze zákonnou úpravu vykládat v rozporu s jejím jasným textem. Je na zákonodárci, zda bude chtít na tuto situaci reagovat, a to buď omezením rozsahu plnění, ve kterém se může s vědomím kandidáta třetí osoba podílet na jeho kampani, nebo nastavením obdobných pravidel transparentnosti, která platí pro kandidáty nebo registrované třetí osoby.
[59] Je tedy zřejmé, že tím, že spolek Přátelé MZ hradil z velké části náklady kampaně Miloše Zemana s jeho vědomím, nedošlo k porušení zákona o volbě prezidenta republiky.
[60] Pokud jde o poukazy navrhovatele na nezahrnutí významných forem volební propagace do výdajů kampaně, pak musí soud opětovně zdůraznit, že dohled nad dodržováním pravidel financování kampaně náleží primárně Úřadu. V obecné rovině však konstatuje, že z povahy věci má úřadující prezident republiky (stejně jako jiné osoby zastávající doposud veřejnou funkci) vyšší míru publicity spojenou s výkonem jeho funkce. Nelze po něm ani spravedlivě požadovat, aby nebyl určitou dobu před volbou vidět nebo nevykonával svou funkci tak, jako ve zbytku jeho volebního období. Stejně tak budou média o výkonu funkce informovat a v souvislosti s výkonem funkce například žádat o rozhovory. Může být proto někdy velmi složité oddělit kampaň od standardního výkonu funkce. Navrhovatel by tak musel v řízení o neplatnosti volby tvrdit a případně prokázat, že určitá propagace hlavy státu již byla jednoznačně mimo výkon funkce a jednalo se ryze nebo téměř výlučně o kampaň. Navrhovatel však taková tvrzení v potřebné míře podrobností nepředložil.
[61] Navrhovatel v souvislosti s financováním zejména poukazoval na prostor pro prezentaci v pořadu TV Barrandov „
“, na výkon funkce tiskového mluvčího Jiřího Ovčáčka v rámci kampaně a na pozvánku na Pražský hrad distribuovanou společně s hlasovacími lístky pro 1. kolo volby. Pokud jde o pořad na TV Barrandov i na distribuci pozvánek, pak neuvedl v dostatečné míře podrobností, jak vybočovaly uvedené aktivity výrazně mimo rámec výkonu funkce prezidenta republiky. Tím soud nijak nepředjímá možnost Úřadu posoudit po podrobné analýze některou z navrhovatelem zmiňovaných okolností jako součást kampaně, která jako taková měla být řádně zúčtována. Nejvyšší správní soud však pro takový závěr nemá dostatečné podklady. V případě námitek týkajících se tiskového mluvčího, jde spíše o námitky související s volební kampaní, které proto byly vypořádány v části týkající se kampaně.
[62] Navrhovatel dále poukazuje na názor Úřadu o tom, že billboardy ke knize Miloše Zemana jsou součástí volební kampaně. Jedná se nicméně pouze o názor jednoho z členů Úřadu, prezentovaného v navrhovatelem uváděném článku. Chybí bližší analýza rozsahu této prezentace.
[63] Navíc, pokud jde o navrhovatelem uváděné nejasnosti týkající se financování volební kampaně, navrhovatel neuvádí, jakým způsobem právě tato otázka hrubě ovlivnila výsledek volby. Zmiňuje pouze včasné neuvedení dárců kampaně prostřednictvím spolku Přátelé MZ, ohledně něhož však Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že se o nezákonnost nejedná. Nejvyšší správní soud k tomu navíc poznamenává, že to, jak je kampaň vedena bylo veřejnosti známo, včetně toho, že původ financování spolku Přátelé MZ není zřejmý. Protikandidáti mohli na tento způsob financování kampaně reagovat, a bylo i na voličích, aby tento fakt vzali v potaz při svém rozhodování.
[64] Nejvyšší správní soud připouští, že pro navrhovatele, potažmo pro volební senát, je obtížné splnit zákonný požadavek a prokázat, že výsledek volby, tedy v souhrnu rozhodnutí každého z jednotlivých voličů, byl opravdu hrubě ovlivněn porušením pravidel vedení volební kampaně a jejího financování. Jedním z důvodů jsou krátké lhůty pro podání návrhu a rozhodnutí soudu spojené s omezenými možnostmi získání relevantních informací. Stěžejní překážkou je však skutečnost, že do voličovy hlavy nikdo nevidí. Nutno znovu poukázat na již zmíněný ústavní princip tajnosti volebního práva (čl. 21 odst. 3 Listiny základních práv a svobod, článek 56 Ústavy): pokud totiž nemá nikdo, ani soud, možnost zjistit, jak který volič hlasoval, nemůže ani ověřovat, proč tak hlasoval.
[65] Za takové situace je třeba respektovat svobodný výkon volebního práva každým z voličů spojený s jeho odpovědností za vlastní volbu. Jiný přístup by ve svých důsledcích vedl k tomu, že by výsledek volby neurčovali voliči, nýbrž soudci. Tím by však byla popřena povaha České republiky jako demokratického právního státu založená na úctě k právům a svobodám člověka a občana (čl. 1 odst. 1 Ústavy), v níž je lid zdrojem veškeré státní moci a zdrojem legitimity všech státních orgánů, prezidenta republiky nevyjímaje (čl. 2 odst. 1 Ústavy).
[66] Přezkumná role volebních soudů se i nadále může efektivně uplatnit v případech porušení ustanovení upravujících vlastní volební proces, hlasování, zjišťování výsledku voleb a jeho vyhlašování. Postavit důkazně najisto hrubé ovlivnění výsledku volby např. chybným součtem hlasů (srov. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 11. 2017, čj. Vol 58/2017-187, ve věci
), znevěrohodněním (nepoužitelností) výsledků hlasování na úrovni jednotlivých okrsků např. v důsledku nezákonně obsazené volební komise (srov. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 11. 2014, čj. Vol 23/2014-110, č. 3162/2015 Sb. NSS, ve věci
), připuštěním účasti kandidáta, který byl v souladu se zákonem z volby po ukončené fázi registrace kandidátů – odvolán (usnesení ze dne 10. 11. 2016, čj. Vol 4/2016-191, č. 3522/2017 Sb. NSS, ve věci
[67] Stále platí, že soudní přezkum voleb je mechanismem zajišťujícím ochranu základních práv a svobod, mezi něž bezesporu patří i právo občanů podílet se na správě veřejných věcí svobodnou volbou svých zástupců, stejně jako právo přístupu občanů k voleným a jiným veřejným funkcím (článek 21 Listiny základních práv a svobod). Podmínky výkonu volebního práva stanoví zákon. Aplikace a
tohoto zákona ze strany orgánů veřejné moci, vposledku pak soudů (zejména v otázkách dodržení či porušení jeho ustanovení a důsledků z toho vyplývajících), ovšem nemůže tyto ústavní kautely vyprázdnit, jinak by se pravidla volebního procesu stala bezzubými. Chování aktérů politické soutěže, jejich podporovatelů či odpůrců, v širším smyslu vlastně všech, se musí dít ve vymezeném ústavním rámci. Zásah volebního senátu do této soutěže je a zůstává sice výjimečným, ale i nadále použitelným nástrojem, byť vyhrazeným pro případy porušení volebních zákonů ve větším rozsahu, vyšší intenzitě, a tudíž i skutečně nastalým a prokázaným účinkem na dosažený volební výsledek.
Odlišné stanovisko soudce Pavla Molka
[1] Hlasoval jsem pro výrok usnesení, neboť se stejně jako většina senátu domnívám, že ani na základě tohoto návrhu nebylo možno označit za splněné všechny tři kroky algoritmu soudního přezkumu voleb, jimiž jsou: (1) protizákonnost, (2) vztah mezi touto protizákonností a zvolením kandidáta, jehož zvolení je napadeno, a (3) zásadní intenzita této protizákonnosti, tedy „
“ volebních výsledků. Domnívám se však, že v jednom bodu posuzovaného návrhu mělo být konstatováno, že došlo k protizákonnosti, byť k protizákonnosti, jejíž vliv na volební výsledek je neodhadnutelný, a tedy nezpůsobilý naplnit podmínku „
“ (slovy zákona o volbě prezidenta republiky „
“). Jinak řečeno, volby sice neměly být ani podle mne prohlášeny za neplatné, ale v tomto jednom bodu měl soud alespoň konstatovat, že se aktéři volební kampaně ocitli za hranou zákona. Tímto bodem je způsob vedení volební kampaně Miloše Zemana na TV Barrandov v pořadu Týden s prezidentem.
[2] Navrhovatel vznesl ve svém návrhu řadu výtek proti některým aspektům vedení volební kampaně Miloše Zemana. Drtivá většina z nich je i podle mne neuchopitelná pojmem „
protizákonnosti
“ a příslušelo jen voličům, nikoli soudu, aby je uchopili kategoriemi morálky či vkusu. V bodu III.2 svého návrhu ovšem navrhovatel upozornil na způsob, jakým byl kandidátu Miloši Zemanovi poskytnut prostor v TV Barrandov. Uvedl k tomu: „
Od oznámení úmyslu Miloše Zemana kandidovat na pozici prezidenta České republiky v březnu 2017 měl tento každý týden prostor cca 30 minut na TV Barrandov v pořadu
‘. Spojení s kampaní a její přípravou je zřejmé, neboť pořad začal být vysílán od 16. 3. 2017 v bezprostřední časové souvislosti po oznámení Miloše Zemana znovu kandidovat na funkci prezidenta republiky 10. 3. 2017. Navíc i po obsahové stránce jsou v pořadu preferovaná témata volební kampaně a komentář k ostatním kandidátům. Celkem 38x se tento pořad vysílal od března 2017 do 2. kola prezidentských voleb. Jedná se tak o cca 19 hodin času pro kandidáta Miloše Zemana, který nebyl nijak vyvážen časem pro další kandidáty.
“ Tak předestřel navrhovatel svou verzi skutečností. Dále navrhovatel uvedl, že bylo namístě započítat tento čas jako bezúplatné plnění obdržené od třetí osoby, neboť jeho hodnota se pohybuje v řádu desítek milionů korun.
[3] Nad touto výtkou lze zdánlivě „
“, a to hned ze dvou důvodů: zaprvé, je to přece „
“ pořad na soukromé televizi; zadruhé, jde o prezidenta republiky, tak co je špatného na tom, že má vlastní pořad v televizi?
[4] První z těchto mávnutí rukou ovšem neobstojí pohledem zákonných požadavků, jak jsou vykládány v dosavadní judikatuře Nejvyššího správního soudu. Ten v reakci na vyostřenou
kampaň před parlamentními volbami v roce 2006 přijal usnesení ze dne 29. 6. 2006, čj. Vol 15/2006-20 (č. 946/2006 Sb. NSS). Jeho obsah shrnul do následující právní věty: „
Na různé druhy médií dopadají v předvolebním období zejména tři povinnosti: všechna média, regulovaná zákonem o provozování rozhlasového a televizního vysílání, podléhají trvalému požadavku objektivnosti a vyváženosti vysílání; všechna veřejnoprávní a veřejnoprávními korporacemi provozovaná média podléhají zásadě vyváženosti a rovného přístupu kandidujících subjektů v období volební kampaně; Česká televize a Český rozhlas pak nadto plní ještě specifický úkol
poskytnout bezplatně 14 hodin vysílacího času, jenž se rozdělí rovným dílem mezi kandidující subjekty.
“ Jinak řečeno, jakkoli obzvláštní nároky z hlediska vyváženosti a rovnosti přístupu dopadají na veřejnoprávní média, zejména na Český rozhlas a Českou televizi, nelze tvrdit, že na soukromoprávní rozhlasové a televizní stanice žádná omezení v době volební kampaně nedopadají. Naopak, ve vztahu ke zdrojům povinností, které v předvolebním období dopadají i na ně, Nejvyšší správní soud v citovaném usnesení jasně připomněl: „
Prvním z těchto zdrojů, společným pro média veřejnoprávní i soukromoprávní, je obecný požadavek vyváženosti, který dopadá na všechny provozovatele rozhlasového a televizního vysílání podle § 31 odst. 2 zákona č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání, podle nějž
provozovatel vysílání poskytuje objektivní a vyvážené informace nezbytné pro svobodné vytváření názorů. Názory nebo hodnotící komentáře musí být odděleny od informací zpravodajského charakteru
[5] Ono první mávnutí rukou je tedy třeba odmítnout a připomenout, že i na provozovatele soukromoprávních rozhlasových a televizních stanic dopadá požadavek vyváženosti. Jistě, zákonodárce se mohl rozhodnout i jinak. Mohl umožnit, abychom měli „
televizi politické strany X
rozhlasovou stanici politického subjektu Y
“, tedy vysílatele zaujaté, stranící tomu či onomu, podobně jako se to stává u tištěných médií. Zákonodárce se však v případě televize a rozhlasu rozhodl jinak a svou vůli jasně vyjádřil v § 31 odst. 2 zákona o provozování rozhlasového a televizního vysílání, z něhož právě citované usnesení vycházelo. Zákon tedy neumožňuje mít „
televizi pana prezidenta
“, stejně jako neumožňuje mít „
stranickou rozhlasovou stanici
“, byť by šlo o subjekty soukromoprávní. Informace poskytované každou televizní a rozhlasovou stanicí musejí být podle zákona objektivní a vyvážené.
[6] A odmítám i ono druhé mávnutí rukou: vždyť jde přece o stávajícího prezidenta republiky. Opominu skutečnost, že spojení „
televize pana prezidenta
“ bývá spíše průvodním znakem tzv. hybridních demokracií, nikoli liberální demokracie, jejíž zachování je v České republice rovněž úkolem moci soudní. Jsem si plně vědom toho, že v našich zemích mají naopak dlouhou a úctyhodnou tradici pořady – v minulosti typicky ve veřejnoprávních médiích – v nichž prezident republiky promlouvá k národu. Takový pořad je skutečně tradičně a přirozeně spojen s funkcí hlavy státu, s níž ji po obnovení demokratického režimu obdivuhodným způsobem spojil již prezident Václav Havel v pořadu Českého (nejprve Československého) rozhlasu Hovory z Lán. Je ostatně obecně známou skutečností, že i prezident Miloš Zeman na začátku svého prvního funkčního období v tomto tradičním pořadu vystupoval, a nepřísluší mi připomínat, proč své vystupování v něm ukončil.
[7] Když už se tak ale stalo, tedy když se rozhodl své pravidelné „
promluvy hlavy státu
“ na veřejnoprávním médiu ukončit, nelze podle mne přejít oním mávnutím ruky okolnosti, za kterých se rozhodl své pravidelné vystupování v audiovizuálních médiích obnovit. Navrhovatelem uváděné načasování tohoto rozhodnutí totiž podle mého názoru nasvědčuje tomu, že pořad Týden s prezidentem neměl být náhlým oživením úctyhodné tradice promluv prezidenta k národu, nýbrž součástí předvolební kampaně, jakmile Miloš Zeman oznámil, že bude kandidovat na druhé funkční období (bez ohledu na to, s jakým předstihem a v jaké vzájemné závislosti obě tato rozhodnutí zvažoval či projednával).
[8] Nezpochybňuji ani v nejmenším právo prezidenta republiky vystupovat v jakémkoli rozhlasovém či televizním pořadu podle jeho volby. Nezpochybňoval bych ani jeho právo ukončit spolupráci s Českým rozhlasem a vytvořit nový pořad na jiné veřejnoprávní či soukromoprávní stanici. Ovšem za situace, kdy jej oživí teprve v těsné návaznosti na ohlášení své kandidatury ve volbách, se nedokážu na takový pořad dívat jinak než jako na nástroj jeho předvolební kampaně, tedy jako na pořad stranící jedinému kandidátovi. Takový přístup je podle toho, jak chápu dosavadní judikaturu Nejvyššího správního soudu, rozporný s požadavkem vyváženosti vysílání, který dopadá i na soukromoprávní televize. Spuštění pořadu Týden s prezidentem v těsné časové návaznosti na ohlášení rozhodnutí Miloše Zemana kandidovat na prezidenta republiky tedy považuji za nepřípustné zapojení TV Barrandov do jeho volební kampaně.
[9] Proto měl podle mne soud v tomto bodě konstatovat protizákonnost. Její dopad na rozhodování voličů je sice neuchopitelný, a tedy patrně nezpůsobilý vést k vyslovení neplatnosti volby prezidenta. Ale i jasné poselství, že ani soukromoprávní média nesmí ve volbách stranit jedinému kandidátovi, by podle mne bylo do budoucna cenné. A právě absence tohoto poselství v odůvodnění schváleném většinou senátu mne vedla k sepsání tohoto odlišného stanoviska.