Source: http://hommedaujourdhui.ca/AEE-01-l'acces%20a%20l'egalite%20en%20emploi,une%20ingenierie%20__l.htm
Timestamp: 2018-08-17 11:20:30+00:00
Document Index: 15485995

Matched Legal Cases: ["l'article 92", 'art.53', 'art.35', "l'article 86", "l'article 21", "l'article 16", "l'article 86", "l'article 86", "l'article 16", 'art, 95', "l'article 3"]

AEE-0-1 L'accès à l'égalité en emploi, une ingénierie injustifiée
AEE-0-1 L'accès à l'égalité en emploi: Une ingénierie sociale injustifiée et Injuste (Avril 2003)
Nous sommes parfaitement conscients qu'idéalement toute société, pour se développer en harmonie, doit tendre à intégrer le mieux et le plus rapidement possible toutes ses composantes et que le travail, l'emploi, constitue un des mécanismes les plus efficaces d'intégration. Dans cette optique, il est certainement souhaitable que l'État lève les barrières légales qui pourraient empêcher certaines de ces composantes d'avoir accès au marché du travail. Il peut aussi aller plus loin et tenter de corriger lui-même ce que certains perçoivent comme une discrimination pratiquée par le marché, «le système» contre certaine groupes en particulier. Ce faisant, toutefois, il sera amené inévitablement à exercer une discrimination à rebours contre les autres groupes et, surtout, à ne pas prendre en compte divers phénomènes économiques et sociaux qui touchent tous les membres d'une même société.
Le 25 septembre 2002 le Président du Conseil du trésor a annoncé un programme d'accès à l'égalité en emploi visant à augmenter la présence des jeunes dans les ministères et organismes du gouvernement du Québec puis, le 25 février 2003, il annonça un programme visant le même objectif pour les membres des communautés culturelles, les autochtones et les anglophones et, enfin, un troisième programme pour les personnes handicapées. Un programme d'accès à l'égalité pour les femmes, instauré de 1992 à 1997, était encore en vigueur en attendant une révision en 2003. Ce n'est pas la première fois que le gouvernement cherche à appliquer à la fonction publique des mesures qui sont présentées comme devant contrer une présumée discrimination en emploi pratiquée contre des groupes cibles et assurer, du même coup, une plus grande représentativité de la fonction publique. L'appareil administratif est souvent appelé à jouer le rôle de terrain d'expérimentation puis de modèle pour le secteur privé dans des projets d'ingénierie sociale. En fait, au Québec, il existe aussi des dispositions législatives qui étendent des mesures analogues à un ensemble d'organismes publics et d'autres qui concernent les entreprises privées.
Or, la lutte à la discrimination en emploi et l'accroissement de la représentativité de la fonction publique sont deux objectifs distincts que, malheureusement, plusieurs, dont le gouvernement, semblent confondre. Cette confusion a des conséquences qui ne sont pas négligeables.
En effet, si l'on veut combattre la discrimination en matière d'emploi il faut, d'abord, prouver qu'il existe un écart entre le nombre de membres des groupes cibles qui ne travaillent pas et le reste de la population et que cet écart persiste sur une longue période, déterminer un niveau d'écart qui n'est pas raisonnable, puis établir que le processus d'embauche de l'employeur discrimine, dépendant du groupe cible, par racisme, xénophobie ou sexisme, et qu'il est le seul ou le principal facteur qui explique l'écart, proposer des modifications à ce processus de manière à le rendre exempt de discrimination, compte tenu de divers autres facteurs pertinents, dont, notamment, un cadre de gestion axé sur l'intégrité et l'efficacité de l'administration et, enfin, proposer un indicateur permettant de savoir que le résultat désiré a été atteint.
Si l'on veut corriger une insuffisance de représentativité il faut, d'abord, prouver qu'il existe un écart entre la présence des membres des groupes cibles dans la population en général et cette présence dans une organisation déterminée (ex; la fonction publique) et que cet écart persiste sur une longue période, puis, préciser les causes qui expliquent cet écart, troisièmement, déterminer un objectif désirable de représentativité qu'il faudrait atteindre sur un horizon déterminé et, en conséquence, arrêter les moyens d'atteindre l'objectif, idéalement, en tenant compte des caractéristiques de la société concernée, de l'état de son économie ainsi que des particularités de l'organisation.
La principale différence entre la lutte à la discrimination et la recherche d'une plus grande représentativité réside dans le fait que, dans le deuxième cas, il apparaît moins nécessaire de déterminer les causes et facteurs qui ont amené l'écart. L'objectif du rétrécissement de l'écart est tout ce qui préoccupe.
Toutefois, le mouvement féministe, en particulier, a réussi à mêler les deux questions et à convaincre le gouvernement que la seule observation d'un écart de représentativité était une preuve de l'existence d'une discrimination. Bien plus, le même mouvement a réussi à réduire considérablement les exigences de la preuve quant à l'existence de cette discrimination. En effet, il a argué que cette discrimination était une «discrimination systémique», c'est-à-dire qu'elle n'était pas faute d'un employeur en particulier mais du système, sous-entendu du marché. Cette astuce en écartant la responsabilité individuelle des employeurs, de simples rouages inconscients, visait à réduire leur opposition aux changements proposés. Il s'agit, bien entendu d'un leurre car on va précisément remettre en cause les procédures d'embauche de l'employeur qui seront jugées discriminatoires même si elles ne cherchent, en fin de compte, qu'à recruter les meilleurs candidats disponibles. Sur cette lancée, on proposera des modifications qui vont, comme par hasard, rendre le processus d'embauche partial mais cette fois, «de manière positive», en faveur des membres des groupes cibles. En somme, on ne se contentera pas de rendre neutre le processus d'embauche.
2.1 La fonction publique
Il convient en effet de bien dissocier la fonction publique comme employeur des autres secteurs et, dans un deuxième temps, de préciser le contenu du premier secteur
2.1.1 La fonction publique et les autres secteurs
En effet, la Charte des droits et libertés (C.12), établit, dans sa partie III, l'assise générale des programmes d'accès à l'égalité en emploi et les légalise, en quelque sorte. Toutefois, à l'article 92, elle confie au gouvernement, en fait au Conseil du trésor, la responsabilité des programmes dans le secteur de la fonction publique, c'est-à-dire, dans les ministères et dans les organismes du gouvernement dont le personnel est soumis à la Loi sur la fonction publique (personnel fp). Des dispositions de concordance ont été inscrites dans la Loi sur la fonction publique (F.3.1.1,art.53) et dans la Loi sur l'administration publique (2000. LQ.c.8 art.35). La même Charte, à l'article 86, confie cette fois la responsabilité des programmes dans tous les autres secteurs aux diverses instances qui y oeuvrent sous la supervision générale de la Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse. Cette loi a été complétée récemment par la Loi sur l'accès à l'égalité à l'emploi dans les organismes publics (2000. LQ. c.45)1 qui a eu pour effet d'imposer ces programmes aux organismes du gouvernement dont le personnel n'est pas soumis à la :Loi sur la fonction publique (personnel nfp) aux municipalités, aux commissions scolaires, aux établissements d'éducation de santé et de services sociaux alors que les entreprises privées sont demeurées libres de se donner ou non de tels programmes.
À ce propos, il est intéressant de savoir que les organismes publics en question doivent avoir un effectif d'au moins 100 employés. On a jugé qu'il n'était pas raisonnable d'imposer cette contrainte à de petites organisations même si elles sont des institutions locales ou des établissements publics. Par ailleurs, la distinction entre les organisme du gouvernement dont le personnel est fp et ceux dont le personnel est nfp. peut paraître farfelu mais elle se justifie même l'on si peut ne pas être d'accord avec le rangement de certains organismes dans l'une ou l'autre des catégories.
2.1.2 Le contenu du secteur de la fonction publique
Cela dit, la détermination du contenu même de la fonction publique soulève certaines difficultés à cause de la diversité des statuts des employés que l'on y trouve. En effet, on distingue le personnel régulier, le personnel occasionnel et le personnel étudiant. La question se pose de savoir si nous devons considérer l'ensemble de ces employés ou seulement certains d'entre eux. À première vue, toutes ces personnes sont à l'emploi du gouvernement. On comprend qu'il serait plus facile d'atteindre les objectifs d'embauche des membres des groupes cibles si l'on basait les ratios sur un chiffre englobant tous les statuts. D'un autre côté, il est clair que le poste régulier est le plus avantageux, le plus recherché. En d'autres termes, lorsque l'on calcule le taux en fonction du personnel régulier on confère déjà un avantage indéniable au groupe cible qui est visé. En 1998, la Commission des droits de la personne a remis un rapport sur l'application de la loi qui ne tenait compte que du personnel régulier même s'il y avait à cette époque aussi un bon contingent d'employés occasionnels et étudiants. Pour des fins de continuité nous croyons devoir faire de même bien que nous croyons qu'il s'agit là en soi d'une méthode fort généreuse pour les groupes cibles. On remarquera, cependant, que certains programmes d'accès à l'égalité en emploi dans la fonction publique ont, à un moment donné, fixé des objectifs d'embauche en englobant les employés des trois statuts.
La question se pose aussi de savoir si l'on doit fonder les calculs sur le nombre de postes ou sur le nombre d'individus. En effet, il y a des statistiques sur les deux réalités puisqu'un même poste peut être occupé par plus d'un individu travaillant à temps partiel. Il est bien évident que les ratios ne seront pas les mêmes selon que l'on choisit une base de calcul ou l'autre. La fonction publique, au 31 mars 2001, était composée au total de 68 292 individus alors que l'effectif en équivalents temps plein (ETC), était de 64 358.Toutefois, comme le Conseil du trésor calcule la représentativité des membres des groupes cibles en termes d'individus, il faut écarter les ETC.
Enfin, la détermination de la dimension exacte de la fonction publique a périodiquement donné lieu à des informations divergentes au point qu'il est difficile d'être confiant de pouvoir établir un ratio exact. Par exemple, le même jour, 18 mars 2003, le journal Le Soleil; (p. A-7) et le Journal de Québec (p.14) évaluaient l'effectif de la fonction publique, respectivement, à 77 660 personnes au 31 décembre 2002 et à 78 738 à l'été 2002 tout en prétendant se servir de données officielles. Dans le dernier cas on additionnait, en 2002, 13 158 occasionnels et 500 étudiants stagiaires aux 57 468 employés réguliers. Or, comme les statistiques publiées par le Conseil du trésor établissaient, au 31 mars 2001, le nombre total de personnes à l'emploi de la fonction publique à 68 292, soit 51 929 réguliers, 15 830 occasionnels et 533 étudiants il y aurait eu engagement de 10 000 personnes en l'espace d'un an. Récemment, le Conseil du Trésor chiffrait à 8 500 que l'augmentation du nombre de personnes engagées, entre 1998-1999 et 2001-2002 dont 4 600 occasionnels (Le Soleil ,19 mars 2003 p.A-7 et 23 mars p. A-1) 2.
2.2 La population: totale ou active
Le calcul de la population totale et celui de l'importance relative des groupes cibles dans cette population devrait, logiquement, être basé sur la population active, c'est-à-dire, sur le nombre de personnes âgées entre 15 et 65 ans et non sur la population totale. À vrai dire, même cette définition n'est pas totalement satisfaisante car la population active a un plancher un peu trop bas pour la fonction publique compte tenu du type d'emplois que l'on y trouve. Malheureusement, plusieurs documents ne précisent la base sur laquelle les données ont été calculées. Quoiqu'il en soit la population active représentait près de 70% de la population totale en 2002.
2.3 Les clientèles ou groupes cibles
Il est important de connaître les définitions opérationnelles que l'on donne de chacun de ces clientèles ou groupes cibles. À noter que les programmes peuvent avoir des groupes cibles différents.
- Un autochtone est une personne d'origine amérindienne, d'origine inuit ou d'origine amérindienne et inuit.
- Un anglophone est celui dont la langue maternelle (la première langue parlée) a été l'anglais.
- Une femme est évidemment facile à reconnaître mais elle a ceci de particulier qu'elle fait partie du seul groupe cible qui est compté quatre fois, comme femme, comme anglophone, comme handicapée et comme autochtone.
- Les membres des communautés culturelles se divisent en deux catégories exclusives :«les minorités visibles, c'est-à-dire, les personnes dont la race est autre que blanche» et «les personnes dont la langue maternelle est autre que le français ou l'anglais».
- Un jeune est une personne ayant entre 18 et 35 ans;
Il est évidemment assez important de savoir comment sont comptés les membres des divers groupes cibles. On aura sans doute remarqué que le groupe des jeunes ne se retrouve pas la liste des groupes cibles en vertu de la Charte des droits; c'est une particularité du secteur de la fonction publique. Il arrive aussi que ce groupe a, à la base, 3 ans de plus que l'âge requis et 29 ans de moins que la fourchette qui détermine la population active, les 18 à 64 ans; malgré la différence de 3 ans nous avons choisi de conserver pour ce groupe la même définition de la population active.
On doit également savoir que les membres des communautés culturelles - minorités visibles ou de langue maternelle autre que le français et l'anglais, sont admissibles aux programmes d'accès à l'égalité en emploi, donc comptabilisés, dès qu'ils possèdent un permis de travail lequel est acquis lorsqu'ils reçoivent leur certificat de résidence permanente lequel s'obtient, à son tour, sur demande au ministère de l'Immigration. Ils peuvent donc, en principe, être embauchés en descendant de l'avion ou du bateau; le réfugié doit attendre trois mois avant de pouvoir bénéficier de l'assurance maladie. Il va sans dire que les deux sous-groupes «minorités visibles» et «langues autres» sont eux-mêmes des regroupements qui masquent des réalités sociales fort différentes qui peuvent être très conséquentes quant à la capacité de leur membres de se trouver rapidement un emploi.. Ainsi, certains membres du premier sous-groupe pourront parler une des langues officielles du Canada et certains membres du deuxième sous-groupe pourront partager un tronc culturel commun avec la société d'accueil. On peut certainement voir là des raisons de douter de l'utilité de cette classification.
Deuxièmement, il appert qu'un individu rangé dans le sous-groupe des minorités visibles (ex: Jamaïquain) ne peut pas l'être aussi dans le sous-groupe des anglophones de sorte que ce dernier sous-groupe a de bonnes chances d'être plus considérable en réalité qu'il n'y paraît officiellement. De la même manière, un individu classé dans le sous-groupe des minorités visibles (ex: Sud-américain) ne peut pas l'être aussi dans le sous-groupe des personnes dont la langue maternelle est autre que le français ou l'anglais de sorte que le dernier sous-groupe a de bonnes chances d'être plus considérable en réalité qu'il n'y paraît officiellement. Il est possible, selon certains, que la femme autochtone soit comptée distinctement des autres femmes.
En effet, la première hypothèse ne se produira jamais dans le cas des femmes, des membres des communautés culturelles (minorités visibles et dont la langue maternelle est autre que le français ou l'anglais), des autochtones et des anglophones. En fait, les deux exceptions sont la personne handicapée qui pourrait cesser de l'être dépendant des progrès de la médecine et le jeune qui ne le sera plus lorsqu'il aura atteint 36 ans.
La deuxième hypothèse ne se réalisera pas non plus même si on peut penser qu'après un certain temps les personnes dont la langue maternelle est autre que le français et l'anglais devraient posséder l'une de ces deux langues de sorte qu'elles ne devraient plus pouvoir bénéficier de programmes d'accès à l'égalité à l'emploi. Dans le cadre légal actuel, les enfants et petits-enfants d'un membre d'une minorité visible ont de bonnes chances de continuer de bénéficier de la préférence même si tous ont toujours résidé ici et ont y reçu toute leur éducation et sont devenus, en fait, des québécois à part entière. Ironiquement, le membre d'une minorité visible de la troisième génération sera placé sur le même pied que celui qui vient d'arriver, ce qui explique que certains d'entre eux soient assez réticents à l'égard de cet encadrement.
Le gouvernement n'a pas non plus établi les conditions de la troisième hypothèse. Pourtant il est difficilement acceptable que les membres de tous ces groupes cibles puissent continuer de bénéficier de programmes d'accès même si, dans les faits, par exemple, leur niveau d'emploi est devenu voisin de celui du reste de la population. À cet égard, il n'est fait nulle mention, de la détermination d'un niveau d'écart entre les niveaux d'emploi respectifs des groupes cibles et du reste de la population à partir duquel il serait justifié que les premiers aient accès aux programmes d'égalité en emploi et tout cela, bien entendu, dépendant de la situation économique. Pourtant, on accepterait mal que de tels programmes assurent des emplois à des membres des groupes cibles sous prétexte qu'il y a quelques années leur taux de chômage était de 5% supérieur au 8% de la population ou alors que tous sont plongés dans une profonde récession.
Enfin, il est manifeste que l'accent qui est mis sur la nécessité de favoriser l'accès des membres des groupes aux emplois du secteur public a pour effet de masquer l'obligation première de s'assurer que la préférence ne soit accordée qu'à compétence égale entre les membres des groupes cibles et ceux qui n'en font pas partie. Quand on constate, par exemple, les pressions qui sont exercées sur l'Ordre des médecins pour accorder des équivalences de diplôme on imagine qu'il doit en aller de même pour un ensemble d'autres corps d'emploi.
Bref, ni la loi, ni la politique, ni les énoncés des programmes ne font état de cet ensemble de considérations qui semblent pourtant tout à fait sensées.
2.4 L'accès à l'emploi: dans la fonction publique, dans l'entreprise
La règle générale veut que l'on accède à la fonction publique que par la voie de concours de recrutement ouverts à l'ensemble de la population. Normalement les concours de promotion ne s'adressent qu'aux personnes qui sont déjà l'emploi de la fonction publique à titre régulier. En d'autres termes, lorsque, comme nous le verrons, les programmes d'accès à l'égalité à l'emploi fixent des objectifs d'embauche ces derniers ne visent, en principe, que les concours de recrutement et non les concours de promotion.
Cela dit, on ne peut pas cacher le fait que le gouvernement embauche aussi régulièrement des occasionnels et que, jusqu'à l'an 2001, ceux-ci n'étaient pas été soumis à la procédure de concours; c'est un secret de polichinelle qu'ils étaient recrutés par l'intermédiaire des cabinets ministériels, bref par patronage. Il est également arrivé que l'on permette à des occasionnels de participer à des concours de promotion ce qui est tout à fait inadmissible.
En d'autres termes il est possible que des concours de promotion et l'engagement d'occasionnels ont aussi pu servir à l'embauche de membres de groupes cibles. Enfin, le programme des femmes comporte des objectifs de progression entre des niveaux hiérarchiques dans certains corps d'emplois ce qui implique des promotions.
2.5 La représentativité
C'est, selon Larousse, «La qualité d'un échantillon constitué de façon à correspondre à la population dont il est extrait». Dans le cas présent on veut dire que les membres d'un groupe cible devraient être proportionnellement aussi nombreux dans la fonction publique qu'ils le sont dans la population. Or, cette proposition très simple en apparence soulève un certain nombre d'interrogations.
Premièrement, on semble croire que dans un régime démocratique la composition de la fonction publique devrait tenter de refléter le mieux possible la composition de la population générale. Cette conception n'est pas complètement erronée mais, pour diverses raisons que nous exposerons aussi plus loin, il n'est pas clair qu'il soit possible et même désirable qu'il y ait une identité parfaite entre la fonction publique et la société. Qu'il suffise pour le moment de considérer que si la fonction publique devait être le reflet exact de la société elle devrait compter, dans des proportions équivalentes, des prisonniers, des malades, des chasseurs, des ruraux, des gens moins instruits, des individus très jeunes et très vieux et des personnes exerçant tous les métiers. On devrait même, en se limitant à la liste des motifs de discrimination prohibés par la Charte, (article 10) compter un nombre déterminé de personnes professant diverses religions, utilisant diverses langues, pratiquant diverses orientations sexuelles, ayant des convictions politiques, des conditions sociales ou des statuts civils (sauf l'âge) différents. Lorsque l'on choisit de privilégier certains groupes cibles on neutralise du même coup les autres et il n'est pas évident que cela nécessairement soit dans le meilleur intérêt de la société.
Deuxièmement, il est possible de découper l'objet étudié de diverses manières et partant de constituer plusieurs échantillons de représentativité. Dans une organisation comme la fonction publique il existe plusieurs corps d'emplois, plusieurs niveaux hiérarchiques et plusieurs divisions territoriales. Les mêmes considérations valent pour la plupart des organismes publics et des entreprises privées. La question se pose de savoir si le représentativité doit être atteinte à l'égard de chacun de ces volets ou si l'on peut se contenter d'une représentativité globale. Or, cette considération, pourtant fondamentale, n'est absolument pas discutée par les propagandistes de ces programmes.
Troisièmement, comme il existe plusieurs groupes cibles et un nombre limité d'emplois disponibles, la question se pose immédiatement de savoir lequel des groupes devra être privilégié et dans quelle proportion, pour quel type d'emploi. Concrètement, faut-il favoriser l'embauche d'un membre d'un groupe qui est absent dans une organisation même si un autre groupe connaît un taux de chômage plus élevé ou faut-il favoriser plutôt un membre d'un groupe qui est absent dans un type ou un niveau d'emploi même si le groupe est présent dans l'organisation ? Le membre d'un groupe qui est présent à 50% dans la société a forcément plus de chances d'être embauché. Enfin, on doit se demander qui va déterminer que la proportion des uns et des autres est la bonne et qu'il n'y a pas, dans des entreprises ou organismes un dépassement indu.
Quatrièmement, il n'existe pas une période de temps à l'expiration de laquelle une personne ne devrait plus pouvoir profiter du statut de membre d'un groupe cible. Nous avons déjà indiqué qu'étant donné la définition des groupes cibles la femme, l'anglophone, le membre d'une communauté visible, l'autochtone et la personne dont la langue maternelle était autre que le français ou l'anglais vont continuer d'avoir ce statut jusqu'à leur mort. Pourtant, il y a quelque chose d'irritant dans le fait que certaines de ces personnes qui sont à l'emploi de la fonction publique depuis de très nombreuses années, qui font partie d'une deuxième génération d'immigrants et qui ont fini par se considérer comme des québécois continuent d'être comptés comme des membres des groupes cibles. Il suffira d'avoir un nom de famille autre que Lafleur ou Tremblay pour demeurer dans la cohorte. L'ennui est qu'il n'y a pas de mesure exacte du degré d'intégration d'une personne et que tout recenseur pourrait facilement accroître ou diminuer le nombre de membres des groupes cibles selon sa perception personnelle. On ne peut pas non plus demander leur avis aux intéressés car ils pourraient se déclarés parfaitement intégrés si ce n'est pour faire plus de place à d'autres membres de leur propre groupe puisqu'ils ne compteraient plus dans le calcul du taux d'embauche.
Cinquièmement, il est vrai que, selon le Plan stratégique 2001-2004 3 de la Commission des droits de la personne, les programmes d'accès à l'égalité ont généralement pour objectif de «rendre le personnel de ces organismes publics et des entreprises privées plus représentatif d'une main-d'œuvre de plus en plus diversifiée». Mais, comme on le verra en 3.1.1 il s'agit d'une définition de la représentativité qui est passablement différente de celle qui est appliquée à la fonction publique. En fait, on peut penser qu'il n'est pas sensé d'imposer une obligation de représentativité sociale à des entreprises privées. Par ailleurs, il était normal que le gouvernement considère la fonction publique comme une entité très particulière. Chose certaine, le résultat net de cette distinction est que le gouvernement est beaucoup moins engagé à l'égard de la réalisation de ce deuxième volet. Ce n'est sans par un hasard si, dans son plus récent bilan 4, la Commission des droits de la personne n'a fait état que des résultats obtenus dans la fonction publique et dans les 189 entreprises sous obligation contractuelle ainsi que les résultats obtenus en regard des «interventions d'ordre systémique». Elle a ignoré le reste du secteur privé et, largement, celui des établissements publics. Or, en l'absence de données d'ensemble on ne peut pas mesurer les efforts respectifs ce qui contribue à donner l'impression que le gouvernement doit faire davantage avec la fonction publique d'autant plus que l'entreprise privée est généralement laissée libre
3. Les conditions préalables à l'implantation de ces programmes: des accommodements fort critiquables.
Nous avons effleuré le sujet dans la première section mais nous devons, au tout début, de l'analyse observer que l'implantation de ces programmes n'aurait jamais été possible, si le gouvernement n'avait pas consenti à apporter des modifications de grande importance aux cadres juridique et socio-politique existants à l'époque. Dans le bilan que l'on devrait faire de l'application de ces lois il conviendrait absolument de considérer, d'une part, que ces modifications ont entraîné des coûts non monétaires que l'on a toujours évité d'évaluer et, d'autre part, que ces dernières sont objectivement fort critiquables.
3.1 Sur le plan légal
Parce que ces programmes entraient en conflit direct avec deux législations majeures le gouvernement a dû accepter de modifier la Charte des droits et libertés et la Loi sur la fonction publique.
3.1.1. La Charte des droits et libertés
À ce propos, rappelons que La Déclaration universelle des droits de l'homme proclamée le 10 décembre 1948, avait proclamé au paragraphe 2 de l'article 21 que :
« Toute personne a droit à accéder, dans des conditions d'égalité, aux fonctions publiques de son pays.»
La Charte québécoise, sans faire de référence directe à cette disposition de la Déclaration universelle, n'en décrétait pas moins à l'article 16 :
« Nul ne peut exercer de discrimination dans l'embauche, l'apprentissage, la conduite de la période de probation, la formation professionnelle, la promotion, la mutation, le déplacement, la mise à pied, la suspension, le renvoi ou les conditions de travail d'une personne ainsi que dans l'établissement de catégories de classifications d'emplois ».
Il a donc fallu pour annuler l'effet de cet article 16 que le gouvernement, en 1982, adopte l'article 86 qui stipule:
« Un programme d'accès à l'égalité en emploi a pour objet de corriger la situation de personnes faisant partie de groupes victimes de discrimination dans l'emploi ainsi que dans des secteurs de l'éducation ou de la santé et dans tout autre service ordinairement offert au public. Un tel programme est réputé non discriminatoire s'il est établi conformément à la Charte. Un programme d'accès à l'égalité en emploi est, eu égard à la discrimination fondée sur la race, la couleur, le sexe, ou l'origine ethnique, réputé non discriminatoire s'il est établi conformément à la Loi sur l'accès à l'égalité en emploi dans des organismes publics »
Il est tout de même fascinant d'observer que la Charte que l'on venait à peine d'adopter et qui garantissait l'égalité des droits pour tous était maintenant une entrave à l'égalité. En d'autres termes, l'égalité juridique n'était plus suffisante il fallait, assez paradoxalement, que le gouvernement adopte des mesures discriminatoires pour éliminer une discrimination. Le fait de qualifier ces mesures de «discrimination positive» a suffi, semble-t-il, à les rendre acceptables. On instaurait une inégalité juridique pour lutter contre une prétendue discrimination factuelle. Incidemment, même si la Charte sera modifiée 1982, la partie III qui contient l'article 86 n'entrera en vigueur qu'en 1985 et ses règlements en 1986, donc bien dix ans après l'adoption de la Charte, la Loi qui devait être au-dessus des autres lois.
3.1.2 Dans le secteur privé et des organismes publics, les pratiques de gestion
La Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse a indiqué sur son site internet qu'un programme d'accès à l'égalité «ne peut obliger un organisme à embaucher et à promouvoir des personnes sans égard au mérite ou qui ne sont pas compétentes; à porter atteinte d'une manière indue aux intérêts de l'organisme ou des personnes qui n'appartiennent pas aux groupes cibles; à exclurel'application du critère de l'ancienneté; à créer de nouveaux postes.»
Puis, dans deux documents importants elle affirme qu'une de ses tâches, dans le cadre des programmes d'accès à l'égalité en emploi, consiste à identifier et à supprimer les pratiques de gestion susceptibles d'être discriminatoires 5. Apparemment, la Commission examine alors les examens médicaux, les méthodes de recrutement et de sélection, l'accueil des nouveaux employés, les mécanismes de progression à l'intérieur de l'entreprise. Malheureusement, aucun exemple n'est donné ni des pratiques discriminatoires rencontrées ni des corrections demandées.
On imagine mal qu'une entreprise dont la survie dépend de la qualité de son personnel se donne des méthodes qui ne lui procurent pas cette qualité. D'un autre côté, on peut avoir l'impression qu'à une époque pas très lointaine c'est plutôt la majorité francophone qui pouvait se plaindre de pratiques discriminatoires et que dans un contexte d'une intégration accrue de l'économie nord-américaine le problème se pose encore avec beaucoup d'acuité, sans pourtant recevoir d'attention puisqu'elle n'est évidemment pas un groupe cible.
Cela dit, il serait très étonnant que les entreprises privées aient dû modifier leurs règles de gestion des ressources humaines de manière aussi importante que le gouvernement l'a fait à l'égard de sa fonction publique.
3.1.3 Dans le secteur de la fonction publique, le régime de mérite
Le gouvernement s'était aussi donné un vrai régime de mérite par la Loi sur la fonction publique de 1965 qui substituait la Commission de la fonction à l'ancienne Commission du service civil (1945) et créait le ministère de la Fonction publique. Ce régime de mérite a été traditionnellement basé sur la tenue de concours de sélection ouverts à la population en général et tenus de manière impartiale sous l'égide d'un organisme autonome de manière à favoriser les meilleurs candidats indépendamment de toute autre considération, principalement les liens familiaux et partisans. Il était donc impossible que l'on puisse instaurer des programmes d'accès à l'égalité en emploi dans un tel cadre de fonctionnement. C'est pourquoi la Loi sur la fonction publique fût aussi modifiée en 1983 de manière à «légaliser» ces programmes. C'est la même loi qui atténua considérablement la rigueur du régime de mérite en substituant au rangement numérique des candidats un rangement par niveau et qui, du même coup, remplaça l'Office de recrutement et de sélection du personnel par l'Office des ressources humaines et abolit le ministère de la Fonction publique.
En 1996, le gouvernement intégrait l'Office des ressources humaines au Conseil du trésor qui devenait, de ce fait, en matière de gestion des ressources humaines, un organisme de direction, de régulation et d'exécution ce qui avait toujours été considéré comme étant contraire à une gestion efficace et intègre de la fonction publique. En 1999, le rangement par niveaux disparaissait et tout candidat inscrit sur la liste d'éligibilité à la suite d'un concours était donc susceptible d'être embauché. Depuis cette date également, les membres des groupes cibles sont acceptés à des concours tenus «aux conditions minimales», c'est-à-dire, sans exigence d'expérience.
Malgré ces atténuations successives (en fait, à cause d'elles) il est clair que les programmes d'accès à l'égalité à l'emploi sont contraires à l'essence même de la Loi sur la fonction publique et de la Charte des droits. En effet, tous ces programmes, dits de «discrimination positive», font en sorte que le membre d'un groupe cible doit être recruté ou promu de préférence à toute personne qui n'est pas membre d'un tel groupe, bien entendu à compétence égale, ce qui est assurément la moindre des choses.
La Commission de la fonction publique du Québec, dans un mémoire remarquable à la Commission parlementaire du budget et de l'administration, intitulé «Fonction publique et démocratie: la sélection au mérite et la reddition de compte », déposé le 20 septembre 1990 citait en exergue Glen Stahl, cet auteur américain réputé:
«Les principes du mérite ont survécu parce qu'ils sont compatibles avec les objectifs de la démocratie et qu'ils constituent la pierre angulaire de l'égalité des chances et de la justice pour tous »
Elle constate, à la page 64, que le La loi sur la fonction publique de 1978 a été modifiée parce qu'elle ne permettait pas, en autres, des programmes d'égalité en emploi. Elle n'approuve ni ne désapprouve explicitement cette modification mais, compte tenu de l'ensemble du document, il est difficile de ne pas conclure qu'elle condamne implicitement ces programmes.
3.1.4 Les diverses modifications légales au régime de mérite
Comme on pourra le constater le gouvernement n'a pas ménagé les accommodements susceptibles de faciliter l'accès à la fonction publique. Nous ne prétendons pas que toutes ces modifications ont été commandées par le seul souci d'accroître le nombre de membres des groupes cibles. Malheureusement, plusieurs y ont vu aussi une façon d'accroître sa latitude pour pratiquer le patronage sinon le népotisme. Cette association de deux sortes de favoritisme est d'ailleurs, dans l'esprit de plusieurs, une raison suffisante pour les rejeter en bloc.
(i) la Loi sur la fonction publique:
· L'article 43:
« Le Président du Conseil du trésor établit les conditions d'admission à un concours pour combler un ou plusieurs emplois » Ces conditions doivent….permettre l'application des politiques du gouvernement concernant notamment les programmes d'accès à l'égalité en emploi»
.· L'article 53:
«À la suite d'un concours, la nomination d'un fonctionnaire est faite au choix parmi les personnes inscrites sur la liste de déclaration d'aptitudes. Lorsqu'une liste de déclaration d'aptitudes comprend un candidat visé par une programme d'accès à l'égalité en emploi ou un plan d'embauche pour les personnes handicapées, le sous-ministrre ou le dirigeant d'organisme tient compte des objectifs fixés par ce programme ou ce plan. Il tient aussi compte des objectifs d'embauche, déterminés par le Conseil du trésor, à l'égard des diverses composantes de la société québécoise.
· L'article 53.1:
«Le rapport annuel d'un ministère ou d'un organisme doit contenir, sous une rubrique particulière, un compte rendu des résultats obtenus par rapport aux objectifs d'un programme d'accès à l'égalité ou d'un plan d'embauche pour les personnes handicapées qui lui était applicable ainsi qu'aux objectifs d'embauche des diverses composantes de la société québécoise.»
(iii) La Charte de la langue française
· L'article 20:
Nous ne prétendons pas non plus que ces accommodements sont les seules attaques portées contre le régime de mérite. La Commission de la fonction publique, à la page 8 du rapport mentionné précédemment, a relevé quelques autres entorses qu'il fallait aussi combattre: l'addition d'exigences aux concours pour réduire le nombre de candidatures, la tenue de concours réservés, la participation aux concours de promotion de personnes affectées de façon intérimaire aux emplois mis en concours, la tenue de concours par délégation malgré l'existence d'une liste d'éligibilité, la promotion sans concours, la participation d'employés occasionnels et de fonctionnaires à des concours de recrutement à des emplois réguliers, la confection de liste de réserves pour des catégories très larges d'emplois avec modification subséquente des exigences. Les unes n'excusent pas les autres.
3.1.5 Les nouvelles pratiques
Il semble bien que les pratiques sont venues conforter les modifications législatives. Elles ont assurément un impact certain sur le fonctionnement de l'appareil administratif.
·- depuis 1986, une personne est autorisée à répondre en anglais aux examens.
·- en 1987, la politique d'embauche dans la fonction publique prévoit la tenue de concours réservés pour certaines clientèles (deux concours sont tenus pour les personnes handicapées en 1987-88) et la possibilité de promotion sans concours. Le plan d'action de 2003 prévoit aussi des concours réservés.
·- dans le cadre de la politique pour les femmes, celles-ci peuvent être libérées «pour poursuivre des études aux fins d'assurer leur progression de carrière», 1654 ont obtenu un diplôme entre1990 et 1995. Grâce à cette politique les femmes ont aussi accès à des concours ministériels et interministériels «aux conditions minimales d'admission». Depuis 1996, les femmes peuvent avoir droit à des concours réservés, dans des conditions extrêmes, selon l'avis de la Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse.
·- depuis septembre 1999, des concours aux conditions minimales, c'est-à-dire exigeant peu ou pas d'expérience sont tenus pour les communautés culturelles, les anglophones et les autochtones «ce qui permet d'obtenir plus de candidatures de membres ces groupes» (Plan d'action, page 9)
·- depuis novembre 1999, la disparition de l'exigence du rangement par niveaux des candidats fait en sorte que toute personne peut être embauchée sans égard à la note obtenue, comme avant la réforme de la fonction publique en 1964
·- depuis le 10 juillet 2001 les personnes handicapées et les membres des communautés culturelles peuvent postuler à des emplois n'importe où sur le territoire, c'est-à-dire en dehors de leur lieu de résidence.
·- en 2002, 42 concours réservés aux jeunes (18 universitaires et 24 collégiaux), dont les délais ont été raccourcis de 6 à 2 mois, ont été lancés. Le gouvernement indique qu'il va poursuivre dans cette direction dans l'avenir tout en mettant sur pied des programmes de mentorat pour faciliter l'intégration des recrues au coût de 11 millions sur trois ans (2001 à 2004).
Il est clair que plusieurs de ces accommodements pratiques vont à l'encontre des règles de base reconnues par la Commission de la fonction publique et énumérées dans le rapport déjà cité à la page 17:
·- une publicité adéquate des postes vacants;
·- la possibilité de postuler et d'être considéré;
·- des normes réalistes de qualités requises raisonnablement reliées aux emplois et appliquées impartialement;
·- l'absence de discrimination autre que celle reliée aux capacités;
·- le rangement des candidats sur la base des capacités démontrées;
·- la connaissance des résultats et la possibilité d'une révision.
Les trois derniers sont flagrants. D'abord comme tous les candidats présents sur la liste d'éligibilité sont de compétence égale, les membres des groupes cibles sont automatiquement nommés. Les capacités démontrées sont minimales. Il n'est absolument pas possible de contester un rangement uniforme.
3.2 Sur le plan socio-politique
Ces modifications législatives impliquaient également des modifications sur le plan socio-politique qui nous semblent encore plus conséquentes. Le gouvernement acceptait un nouveau concept voulant que l'égalité des droits n'était plus suffisante à l'existence non pas d'une justice mais d'une équité sociale et qu'il était souhaitable d'instaurer des privilèges pour redresser des prétendues discriminations factuelles. Il a fallu que le gouvernement de l'époque se laisse convaincre non seulement de la justesse du diagnostic quant à l'existence d'une discrimination en emploi contre les groupes cibles mais qu'il accepte de recourir à des moyens correcteurs qui favorisaient ces groupes aux dépens du reste de la population. I
Les gouvernements qui ont suivi n'ont pas insisté beaucoup sur aucun des deux volets. Ils se sont plutôt employés à dénoncer la xénophobie entretenue à l'égard des immigrants et l'expression populaire prononcée à leur endroit «voleurs de jobs» alors que le mouvement féministe a dénoncé le sexisme des employeurs masculins, il va dans dire. Comme ces mesures n'ont pas été remises en cause il a été assez facile, par la suite, pour divers groupes de pression, dont en particulier le mouvement féministe, de procéder de la même manière pour obtenir d'autres privilèges de la part de l'État.
Un bref retour sur le passé permet de mieux saisir la dimension de la question. Au Québec, comme dans plusieurs autres États, les années 1960 ont favorisé l'éclosion d'un ensemble de revendications visant à faire disparaître, des inégalités fondées sur le sexe, l'âge, la race, la religion.
Ce sont ces revendications ont conduit ici à l'adoption de la Charte des droits et libertés en 1976 qui sera suivie de la Charte fédérale peu de temps après. À partir de ce moment nous allons devoir diviser la suite de l'histoire en deux parties; celle qui concerne l'application des dispositions de la Charte au secteur privé et aux organismes publics qui est placée sous la responsabilité de a Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse et celle qui concerne l'application des dispositions de la loi sur la fonction publique qui relève du Conseil du trésor.
4.1 Le secteur des entreprises privées et le secteur des organismes publics
Pendant une dizaine d'années l'article 16 de la Charte que l'on connaît déjà a permis à des individus qui se sentaient lésés de porter plainte auprès de la Commission des droits de la personne qui rendait alors une décision individuelle. Puis, la Charte fut modifiée par l'ajout de la Partie III qui entra en vigueur en 1985. Comme on le verra le gouvernement d'alors a posé les gestes les plus conséquents dans le secteur de la fonction publique, comme c'est d'ailleurs souvent le cas lorsqu'il se lance dans l'ingénierie sociale, mais il est utile de considérer d'abord les mesures adoptées à l'égard des autres secteurs.
À la suite de ces modifications législatives la Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse a obtenu le pouvoir de superviser :
1.- les programmes d'accès à l'égalité en emploi élaborés volontairement par les entreprises privées;
2.- les programmes imposés aux entreprises privées par un tribunal à la suite d'une plainte de discrimination systémique de la part d'un employé et une enquête de la part de la Commission et sur refus de ces entreprises de se conformer à une proposition de redressement mise de l'avant par la Commission;
3.- depuis 1989, les programmes dits «d'obligation contractuelle» que doivent établir les entreprises comptant plus de 100 employés ayant obtenu du gouvernement un contrat ou une subvention de $ 100 000 et plus (92 dossiers en 1998) ;
4.- les projets pilotes en faveur des femmes (de 1986 à 1990) dans 76 organisations, dont 70 appartenaient aux secteur parapublic et au secteur municipale et scolaire;
5.- les interventions d'ordre systémique dans des secteurs dits réfractaires en faveur des communautés culturelles, des autochtones et surtout des femmes (exemples: les corps policiers, l'industrie de la construction, les établissements d'enseignement) avec, par exemple, des taux d'admission en techniques policières pour les divers groupes cibles, 41% pour les femmes, 11,25 pour les communautés culturelles,7,3% pour les minorités visibles et 1,2% pour les autochtones 6;
6.- après l'adoption, en 2000, de la Loi sur l'accès à l'égalité en emploi dans les organismes publics les programmes élaborés par les 700 établissements de services sociaux, de la santé, de l'éducation, organismes gouvernementaux nfp, municipalités et commissions scolaires dont l'effectif est de 100 employés et plus.
En somme, jusqu'à l'adoption de cette dernière loi la Commission des droits de la personne fonctionnait encore dans un contexte de volontariat. Toutefois, les entreprises privées continuent d'œuvrer dans un tel contexte, sauf dans le cas des interventions d'ordre systémique ou d'une décision d'un tribunal. À ce propos, on imagine mal que des programmes puissent être imposés à des entreprises de moins de 100 employés puisque c'est le seuil qui s'applique aux organismes publics. Or, étant donné que 95 % des entreprises au Québec ont moins de 50 employés nous sommes d'avis que, dans les faits, les programmes d'accès à l'égalité en emploi n'existent que dans les secteurs gouvernementaux.
Or, on observe que c'est l'organisme chargé de surveiller l'application des diverses dispositions concernant la discrimination en emploi qui a été le principal instigateur d'une loi proactive sur les programmes d'accès à l'égalité en emploi applicable aux organismes publics. En effet, la Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse a écrit, dans son bilan de 1998:
«La Commission qui est revenue sur ce sujet à plusieurs reprises, notamment dans ses rapports annuels, réitère donc ici sa recommandation à l'effet que l'ensemble des organismes publics qui ne sont pas régis par la Loi sur la fonction publique, les sociétés d'État ainsi que les institutions et organismes parapublics des secteurs des affaires municipales, de la santé et des services sociaux et de l'éducation, soient soumis à une obligation de mettre en œuvre un programme d'accès à l'égalité en emploi pour les femmes, les autochtones et les minorités visibles et les personnes handicapées conforme à la Charte des droits et libertés de la personne, ainsi qu'à une obligation de faire rapport sur l'application de ce programme.»
Il est très irritant de voir les dirigeants de ces organismes gouvernementaux, sans doute insatisfaits de jouer un rôle limité, chercher constamment à élargir leur sphère d'intervention. En l'occurrence, on veut bien que cette Commission soit enthousiaste mais lorsqu'elle se donne le slogan suivant «un rattrapage accéléré pour compenser un désavantage accumulé» 7 elle ne fait plus preuve de la retenue nécessaire.
4.1.1 Les objectifs des programmes
Selon un document de la Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse (www.cdpj.qc.ca/Pae/pae.htm, p.2) «ces programmes ont un double objectif: corriger la situation de personnes faisant partie de groupes victimes de discrimination et corriger les systèmes d'emploi pour prévenir la perpétuation de cette situation». «Ils ont pour objet de rendre la composition du personnel d'une organisation plus représentative des ressources humaines disponibles et compétentes et ils comportent des mesures de redressement qui accordent temporairement des avantages préférentiels aux membres des groupes victimes de discrimination. Ces mesures tiennent compte de la compétence requise par les emplois concernés. Elles ne consistent donc pas à embaucher et à promouvoir ou à former des individus uniquement en raison de leur appartenance à un groupe visé par les programmes d'accès à l'égalité en emploi.»
Ici encore, on confond l'objectif de la lutte à la discrimination avec celui d'une représentativité accrue. Encore une fois, il ne fait pas de sens de vouloir appliquer la notion de représentativité aux entreprises privées.
«fixer un délai dans lequel tout organisme doit lui transmettre le rapport d'analyse de ses effectifs; de comparer la représentation des groupes œuvrant dans les divers organismes visés par la Loi avec leur représentation au sein des personnes compétentes ou aptes à acquérir cette compétence dans un délai raisonnable pour ce type d'emploi à l'intérieur de la zone appropriée de recrutement».
En d'autres termes, la Commission des droits de la personne cherche à déterminer le ratio de la sous-utilisation d'une groupe cible par rapport à son ratio de disponibilité dans un territoire donné, pour un type d'emploi donné et pour une entreprise donnée (ou un organisme). SI un garagiste recherche un mécanicien et que les membres des communautés culturelles ayant les compétences requises forment 10% de l'ensemble des mécaniciens compétents sur le territoire, ce garagiste dont 5% des mécaniciens font déjà partie de ces communautés, devrait engager un autre 5% de mécaniciens parmi les membres de ces communautés pour combler l'écart, au cours d'une période de temps à déterminer.
4.1.2 Le fonctionnement des programmes
Nous avons déjà analysé cet aspect de la question dans :«L'équité salariale et autres dérives et dommages collatéraux du féminisme au Québec» (2002, Varia, Montréal) et pour ne pas alourdir inutilement le texte nous nous contenterons d'observer qu'il y a une marge considérable entre détenir les compétences requises et avoir les aptitudes à les acquérir dans un délai raisonnable; que la priorité légale d'embauche peut être très vivement ressentie en cas de ralentissement économique ou lorsque les candidats sont peu nombreux et que le membre d'un groupe cible, même excellent, sera longtemps considéré comme ayant eu un passe-droit. On peut également penser que ces analyses de sous-utilisation fondées sur des catégories très larges d'emploi, des équivalences de formation difficiles à vérifier et sur des territoires de dimensions variables soulèvent des interrogations sérieuses sur la qualité de l'exercice. Il y a quelque chose très irritant à voir un organisme gouvernemental prendre en charge en quelque sorte le recrutement des employés par-dessus la tête des employeurs eux-mêmes.
Par ailleurs, on doit envisager la possibilité qu'un fort contingent de membres de groupes cibles ayant des compétences limitées finissent par déloger, dans certaines industries, les personnes nées ici qui seraient dans la même situation mais le même résultat serait sans doute atteint sans l'intervention des programmes. Il faut, enfin, considérer que cette préférence confère un atout aux membres des groupes cibles que ne possèdent pas les autres personnes puisqu'ils peuvent passer en priorité du secteur privé au secteur public et vice versa. En fait, l'obligation qui est faite aux employeurs de les engager leur confère un pouvoir de négociation dont ne disposent pas les personnes qui ne font pas partie de ces groupes.
Il va sans dire qu'il y a des coûts à l'administration de ces programmes. Si la Commission n'avait, en 1998, que 8 personnes pour s'occuper de l'ensemble des programmes on peut penser que son effectif a considérablement augmenté depuis l'adoption de la Loi sur l'accès à l'égalité en emploi dans les organismes publics.
4.2 Le secteur de la fonction publique 8
C'est au cours des années 1980 que le gouvernement du Québec décida, sous l'influence de l'initiative américaine appelée «Affirmative action», de se donner des politiques d'égalité en emploi qui visaient essentiellement à éliminer les éléments discriminatoires des politiques, règlements pratiques et directives et à assurer un juste équilibre de la représentation des clientèles cibles, en l'occurrence, les femmes les personnes handicapées et les communautés culturelles. Un premier document, en 1978, concernait les femmes, «Égalité et indépendance». Il fut suivi de la «politique d'égalité en emploi pour les femmes» en 1980. La même année, il y a eu un autre document qui touchait, cette fois, les communautés culturelles, «Autant de façons d'être québécois » lequel a été suivi d'une «politique d'égalité en emploi» en 1981. En 1981, est également paru «Le programme de développement de l'employabilité des personnes handicapées». Des projets similaires concernant les autochtones n'ont jamais eu de suite malgré un rapport aussi récent qu'en 1993.
Toutefois, le mouvement féministe considéra que ces politiques n'étaient pas encore suffisantes. Il pressa le gouvernement d'instaurer des programmes concrets d'accès à l'égalité en emploi favorisant spécifiquement ces clientèles cibles de manière à corriger des inégalités qu'il attribuait à un comportement discriminatoire de la part des employeurs. Le gouvernement se rendit à ce plaidoyer. Pour certains, il a été convaincu par l'argumentation, pour d'autres, il a plutôt fait un calcul intéressé car il a cru pouvoir élargir ainsi ses appuis électoraux.
Quoi qu'il en soit, il a effectivement complété ces politiques par: «le programme d'accès à l'égalité en emploi pour les femmes» de 1987 à 1990 qui sera reconduit pour la période 1992-1997, puis prolongé jusqu'en 2003 et qui devrait être révisé en 2003; «le programme d'accès à l'égalité en emploi pour les communautés culturelles» de 1990 à 1994 qui sera modifié en 1999 et 2003; «le plan d'embauche pour les personnes handicapées» en 1984-85 à 1987.
On comprend que cette simultanéité dans les interventions de l'État à des fins similaires ont fait en sorte que, dans l'esprit de plusieurs, une espèce d'alliance a été crée entre ces groupes cibles, les femmes, les communautés culturelles et les personnes handicapées et même les autochtones.. À ce propos, les anglophones (c'est-à-dire, ici, les personnes de langue maternelle anglaise), en tant que peuple co-fondateur, n'ont jamais fait l'objet de tels programmes avant 2003.
4.2.1 Les objectifs des programmes
Lorsque ces programmes d'accès à l'égalité en emploi annoncent qu'ils ont pour objectif d'assurer «une représentation équitable» du groupe concerné ils introduisent un objectif autre que celui de combattre une discrimination. Ils cherchent à atteindre un objectif de représentativité de la fonction publique envers ce groupe sur un horizon de quelques années, selon la durée du programme. C'est exactement ce que vise à accomplir la fixation d'un taux d'embauche à atteindre par groupe durant une période donnée. Bien entendu, le taux peut varier d'une période à l'autre et la période elle-même peut être prolongée ou écourtée, dépendant de l'évolution démographique.
(b) Pour les communautés culturelles le programme de 1990 à 1994 a considéré qu'avec un taux de présence dans la fonction publique de 1,7%, il fallait fixer un taux d'embauche de 12% (1/8) sur quatre ans pour atteindre une présence cible de 9% en prenant pour acquis une disponibilité de la main-d'œuvre de 8,8%. En 1999, avec un taux global de présence dans la fonction publique de 3% et une disponibilité de main d'œuvre apparemment identique à celle de 1990 un nouveau programme a fixé un taux d'embauche global de 25% (1/4) pour les communautés culturelles, les anglophones et les autochtones pour tous les statuts d'emplois (régulier, occasionnel, étudiant, stagiaires). Apparemment ce taux d'embauche se confond dorénavant au taux de présence cible dans la fonction publique.
En février 2003, le Conseil du trésor annonce qu'il fixe dorénavant pour ces trois groupes cibles des objectifs régionaux d'embauche, ou des taux de nomination de 33 % à Montréal, de 25% à Québec et de 8% dans les autres régions. Il y a trois différences majeures par rapport au programme de 1999; les taux sont, maintenant régionalisés alors qu'auparavant ils étaient «nationaux» ; ils sont basés sur le personnel régulier alors qu'auparavant on la base du calcul incluait les emplois occasionnels et étudiants; il s'ensuit que l'accroissement du ratio est fort important car on doit rappeler que les deux dernières catégories (occasionnels et étudiants) comptaient pour 24% de l'effectif total en 2001. Enfin, le gouvernement s'engage à fournir des listes de candidats aux ministères et organismes, à sensibiliser les gestionnaires à l'importance de la diversité, à créer un programme de parrainage à l'intention des candidats et à offrir à ces derniers un soutien à la maîtrise de la langue française, à les déménager gratuitement à Québec.
(c) Pour les femmes, le gouvernement avait élaboré un premier programme s'étalant de 1987 à 1990 puis un second de 1992 à 1998. Dans ce dernier programme, il a fixé des taux d'embauche à réaliser sur 5 ans par catégories et corps d'emplois à partir d'une analyse de la disponibilité de la main d'œuvre féminine. C'est le seul groupe cible pour lequel il est allé aussi loin. En 2000, selon les données (d) de 1998 tous les objectifs (o) établis en 1992 avaient été dépassés : cadres supérieurs: (o) 12,%; (d) 17,4% -- les cadres intermédiaires : (o) 15,7%; (d) 20,4% -- professionnels/enseignants: (o) 28,2%; (d) 33,% -- techniciens et assimilés (o) 40,2%, (d) 48,4% -- personnel de bureau: (o) 81,6%; (d) 84,8% -- agents paix : (o) 9,2%; (d) 14,5% -- ouvriers: (o) 1,7% (d) 2,4%. Il convient d'ajouter que, durant la même période, les femmes promues par concours représentaient 49,5% de l'ensemble des promotions ainsi accordées et 62,3% des promotions sans concours. En 2001 l'objectif de 20% des cadres supérieurs était dépassé à 23% et l'objectif de 22% des cadres intermédiaires était dépassé à 26,8%. Il semble que ces objectifs seront révisés en 2003 puisqu'il n'est pas encore assez satisfaisant qu'elles forment en 2001, 54 % de tous les employés; elles ne seraient pas en nombre suffisant aux échelons supérieurs et dans certains corps d'emplois.
(d) Pour les jeunes
Le Président du Conseil du trésor s'est engagé en 2002 à recruter des jeunes (entre 18 et 35 ans) pour qu'ils constituent respectivement 65, 70% et 75% de l'effectif recruté en 2002, 2003 et 2004 et combler ainsi entre 16 et 18 000 des 24 700 postes qui allaient se libérer au cours des dix prochaines années par le simple phénomène d'attrition (Le Soleil, 26 septembre 2002, p.A-3). Il s'agit d'un autre programme d'accès à l'égalité en emploi intitulé :«Le rajeunissement de la fonction publique». Les jeunes étaient 11 500 à occuper des emplois réguliers en août 2002, mais, étant donné le plan prévoit un quota annuel moyen de 70% de jeunes, ces derniers devraient rapidement devenir majoritaire. On ne peut manquer de considérer ce programme comme étant le fruit d'un activisme injustifié puisque cette même fonction publique va perdre la moitié de son effectif au cours des dix prochaines années par voie d'attrition.
4.2.2 Le fonctionnement des programmes
Il y a une différence majeure entre le fonctionnement des programmes applicables aux entreprises privées et aux organismes publics et celui des programmes qui ont trait à la fonction publique. Essentiellement, le gouvernement ne procède pas à une analyse préalable de sous-utilisation des divers groupes cibles par rapport à des emplois spécifiques dans des secteurs déterminés, sauf, comme nous l'avons déjà indiqué, dans le cas des femmes où il est même allé jusqu'à mener ces analyses par niveaux hiérarchiques. La raison le plus fréquemment invoquée pour expliquer ce comportement partial a été que les autres groupes cibles n'avaient pas un effectif suffisamment nombreux, même si l'on raisonne en termes de pourcentage. Curieusement, ce système pouvait pourtant fonctionner dans le cas des entreprises privées et des organismes publics avec les mêmes contraintes.
Par ailleurs, le gouvernement a mis sur pied des unités administratives chargées d'élaborer, de surveiller périodiquement le déroulement des programmes et de les mettre à jour à la fin du terme prévu. Il est remarquable qu'il n'existe pas, apparemment, pour aucun de ces programmes d'objectif global ultime qui permettrait de conclure que le résultat attendu a été atteint de sorte que ces services n'ont d'autre choix que d'augmenter le ratio à chaque nouveau programme. Le développement du programme pour les femmes par corps d'emploi et par niveau hiérarchique indique qu'il n'aura pas de fin avant que celles-ci ne soient dominantes à tous égards. Logiquement il devrait en aller de même pour les autres groupes cibles.
Le fait que ce soit la même instance - le secrétariat du Conseil du Trésor - qui soit chargée d'élaborer les programmes d'accès à l'égalité en emploi, de fixer les taux d'embauche pour les divers groupes cibles, de fixer les règles relatives aux concours de recrutement et de promotion pour ces mêmes groupes, d'évaluer les programmes d'activités et d'accorder les ressources financières et l'effectif requis et, enfin, de tenir ces mêmes concours et de fournir les listes de candidats fait en sorte que l'on peut sérieusement craindre la partialité du processus d'embauche non pas contre ces groupes mais en leur faveur. Il va sans dire que tout cela contribue à accentuer la pression sur les gestionnaires tout en les désignant comme seuls responsables du fait que les objectifs n'auront pas été atteints.
Il va sans dire également que l'administration de ces programmes coûte des sommes importantes mais dont la hauteur ne nous est pas connue. Le seul programme qui a révélé ses coûts, du moins en partie, est celui de «rajeunissement» qui a été doté d'un budget de $20 millions sur un horizon de 10 ans (fin 2016) à raison de deux millions par année. Par ailleurs, le même document qui explicite ce programme fait aussi état, à la page 13, d'un budget annuel de $ 3,8 millions pendant trois ans aux fins de supporter un projet de «mentorat» pour payer la première année de stage de jeunes diplômés (93 en 2002).
5. La situation récente: bilan et remise en cause de la justification des programmes.
Il est assez remarquable que personne, depuis les années 1980, n'a produit un vrai bilan des programmes d'accès à l'égalité en emploi ni questionné leurs justifications, à savoir l'existence de données indiquant un écart entre l'emploi des membres de groupes cibles et l'interprétation voulant que cet écart soit attribuable à une discrimination systémique de la part des employeurs.
Il est fort probable la suggestion de mener un tel exercice sera dénoncée par les personnes qui en bénéficient mais aussi par d'autres personnes qui s'associent à la gauche politique et qui, par conséquent, vous nous associer à la droite. Tout ce que nous pouvons souhaiter c'est qu'il y ait assez de personnes prêtes à renoncer à pratiquer le sport facile de l'étiquetage pour examiner froidement un certain nombre de réalités.
5.1.1 Le secteur des entreprises privées et des organismes publics.
Toute la logique des programmes devrait reposer, d'abord, sur la démonstration d'un écart entre l'accès aux emplois pour les membres des groupes cibles par rapport aux autres individus dans la société, deuxièmement, sur la détermination d'un niveau d'écart jugé intolérable et, troisièmement, sur une analyse des diverses données croisées permettant de déterminer que cet écart est bien attribuable à une comportement discriminatoire de la part des employeurs privés ainsi que des diverses instances gouvernementales administratives et non à d'autres facteurs.
Dans ce but, on devrait, avoir recours d'abord, à des indicateurs objectifs qui permettent de déterminer l'étendue de l'écart entre l'embauche des membres des groupes cibles et celle du reste de la population. Ces indicateurs existent il s'agit du taux d'activité et du taux de chômage. On devrait s'attendre à ce qu'un organisme chargé de surveiller l'élaboration de programmes d'accès à l'égalité en emploi ait recours à ces indicateurs pour évaluer la portée de son intervention.
Heureusement nous pouvons nous tourner vers le Plan stratégique de 2002 du ministère des Relations avec les citoyens et de l'Immigration 9 qui observe, au chapitre 25 (page 250 et suivantes), qu'il y avait effectivement, au recensement de 1996, un écart entre le taux d'activité des immigrants (58% ) et celui de la population totale (62%) ainsi qu'un écart entre le taux de chômage des premiers (16%) et celui de cette population (12%). On parle ici d'immigrants et non de groupes cibles mais les premiers recouvrent une bonne partie des seconds.
Toutefois, le document, qui peut établir des comparaisons avec les recensements antérieurs, explique que l'emploi de ces personnes s'est stabilisé avec le temps et que leur taux de chômage a diminué en rapport avec l'amélioration de la situation économique et avec la durée de résidence des individus. Même les immigrants qui avaient une scolarité moindre au départ ont largement réussi à corriger cette lacune. En fait, la cohorte d'avant 1976 avait un revenu supérieur à celui de la population totale, 112 par rapport à 100. À aucun moment ce document s'aventure-t-il à fixer un niveau d'écart jugé déraisonnable. On doit comprendre que compte tenu d'une dynamique sociale normale il ne suffit pas de comparer des taux de chômage respectifs. À un seul endroit le document traite-t-il de discrimination et c'est pour noter que les jeunes, en particulier ceux des minorités visibles n'ayant pas complété leur éducation secondaire, «se sentent discriminés» en matière d'emploi. On aurait souhaité que le comportement de plusieurs d'entre eux soit mentionné comme une autre explication d'une partie du phénomène. Enfin, à la page 578, le rapport soulignait que 80% des immigrants résidaient encore au Québec après dix ans une réalité qui se concilie assez mal avec des pratiques discriminatoires de la part des employeurs. Une autre étude du département de sociologie de l'Université de Montréal 10 indique qu'une période de 10 années a suffi à réussir une forte intégration des immigrants notamment sur le plan du travail.
(ii) Le taux de chômage en 2001
Malheureusement, il semble bien que le ministère n'a pas pu mettre à jour toutes ces informations sur la base du recensement de 2001 car Statistique Canada n'aurait complété son dépouillement. Quoi qu'il en soit, nous avons pu, grâce à l'Institut de la statistique du Québec, établir, au tableau 1, le taux de chômage de certains groupes cibles en 2001. Il ne sera pas question ici des personnes handicapées, des autochtones et des anglophones pour la simple raison que ces données étaient accessibles mais à un coût passablement élevé.
et dans certains groupes cibles, 1996-2001.
Cela dit, nous croyons qu'il est possible de réfuter l'argument de la discrimination dans chacun de ces cas même en l'absence de données. En effet, il est peut-être vrai que les employeurs éprouvent des réticences à engager des personnes handicapées à cause des coûts supplémentaires d'aménagement ou de surveillance que ceux-ci peuvent occasionner mais on ne peut pas considérer qu'ils pratiquent pour autant de la discrimination. Quant aux anglophones nous croyons qu'ils peuvent difficilement faire l'objet d'une discrimination étant donné que les entreprises sont, dans un très grand nombre de cas, dirigées par des anglophones et qu'ils jouissent de l'avantage indéniable d'une intégration automatique au marché nord-américain, au moins sur le plan linguistique et, partant d'une grande mobilité. Pour ce qui est des autochtones, il est permis de penser que leur préférence manifestée envers leur mode de vie traditionnel les a exclus d'un vaste segment du marché du travail, sans compter que le climat a été longtemps tendu entre les communautés pour des raisons qui n'avaient rien à voir avec une discrimination.
Quant aux autres groupes cibles, iI ressort du tableau que le taux de chômage n'est pas le même pour tous. Le groupe des femmes ne peut absolument pas invoquer un écart qui lui soit défavorable, au contraire son taux de chômage est inférieur à celui des hommes. Contrairement à ce que prétendent les féministes les employeurs ne sont donc pas sexistes. On ne semble pas s'être rendu compte que le modèle de l'homme pourvoyeur a expliqué en bonne partie le retard des femmes puisque leur travail, fréquemment à temps partiel, a été longtemps considéré comme un revenu d'appoint. Aujourd'hui, le mouvement féministe qui vise à éliminer ce modèle par tous les moyens cherche à convaincre le gouvernement de modifier le milieu du travail pour permettre à la femme de se réaliser dans un emploi rémunéré. Curieusement, les mesures préconisées aboutissent à transférer en partie sur les hommes les tâches qui étaient traditionnellement assumées par les femmes.
Pour sa part, le groupe des minorités visibles, il est vrai, enregistre un taux de chômage de sept points plus élevé que la moyenne mais on constate aussi qu'il a diminué dans le temps dans une proportion plus importante que celui du reste de la population lorsque les conditions économiques se sont améliorées. La capacité de développement économique n'est pas instantanée pas plus ici qu'ailleurs. On observe aussi que certains sous-groupes de cette catégorie ont toujours éprouvé moins de difficulté à trouver du travail que d'autres (les Japonais, les Coréens et les Philippins) et que certains sous-groupes (Latino-américain) parmi les plus défavorisés ont amélioré leur situation en l'espace de 5 ans. Bref, les employeurs que l'on dit tous racistes ne discrimineraient pas également entre les groupes cibles ce qui démontre le ridicule de la proposition initiale.
On doit donc aussi raisonner que ceux qui ont élaboré ces programmes étaient d'opinion que l'intégration à une société étrangère s'accomplit de manière instantanée et indépendamment des cycles économiques. Or, ces deux postulats sont manifestement faux. Premièrement, dans la très grande majorité des pays, on considère normal que les immigrants soient frappés par un taux de chômage plus élevé durant leurs premières années de séjour, tout simplement parce qu'ils ne parlent pas la langue du pays, parce que leur scolarité est faible ou difficile à évaluer et parce qu'ils ne font pas partie d'un réseau social établi. Il a été observé presque partout dans le monde que le taux de chômage des immigrants se résorbe en fonction de la durée de leur séjour dans le pays; le temps et les efforts de l'immigrant permettent de combler cette lacune, et les études que nous avons citées nous confirment que ce phénomène se produit également ici.
Bien plus, étant donné que les entreprises privées ne sont pas tenues d'élaborer des programmes d'accès à l'égalité en emploi, on peut certainement penser, à la lumière des données ci-dessus, que, dans ce cas aussi, la preuve de la discrimination systémique n'a pas été établie. Bref, nous pouvons certainement contester non pas l'existence d'un écart entre l'accès à l'emploi des membres de certains groupes cibles mais l'interprétation qui en a été faite de manière à justifier l'élaboration de programmes continus qui finalement privilégient les membres des groupes cibles par rapport au reste de la population. On doit encore observer que la correction que l'on veut imposer au marché nous place devant un dilemme. D'un côté, il serait totalement injustifié d'adopter des mesures qui avantageraient tous les sous-groupes indistinctement puisque certains n'en ont manifestement pas besoin mais, d'un autre côté, il serait aussi injuste d'avantager seulement ceux qui ont plus de difficulté puisque l'on pénaliserait les plus «débrouillards» ou les plus énergiques et que l'on encouragerait sans doute certains qui ont fait le moins d'efforts.
Enfin, nous pouvons rappeler que, dans les années 1960, la Commission royale d'enquête Laurendeau-Dunton avait démontré que les francophones étaient au Québec moins bien rémunérés (donc, n'avaient pas accès à divers emplois mieux rémunérés) que les anglophones mais également que plusieurs autres sous-groupes faisant partie des communautés culturelles. Or, il n'avait jamais été question, alors, d'adopter une loi obligeant l'embauche privilégiée de francophones; la loi 101 a établi une langue nationale ce qui est très différent.
5.1.2 Dans le secteur de la fonction publique..
Bien entendu, les données pertinentes ici n'ont plus trait au taux de chômage mais plutôt au taux de présence des membres des groupes cibles dans la fonction publique par rapport à leur taux de présence dans la population totale Devant un écart entre les deux taux on a eu tôt fait de l'expliquer par l'existence d'une discrimination systémique. Personne n'a déterminé, ici non plus, un niveau d'écart inacceptable comme si l'existence d'un écart était en soi répréhensible et ne pouvait s'expliquer par divers autres facteurs.
Nous devrons considérer la place occupée par les membres des communautés culturelles, les anglophones, les autochtones, les personnes handicapées, les femmes et les jeunes puisque l'on a prétendu que tous ces groupes étaient victimes de discrimination et devaient donc bénéficier de programmes d'accès à l'égalité en emploi. Le groupe des jeunes est une particularité du secteur de la fonction publique car il n'apparaît pas dans l'énumération des groupes visés par la Commission des droits de la personne.
(i) Les statistiques sur la présence des groupes cibles
Selon le Plan d'action à l'intention des communautés culturelles, des autochtones et des anglophones (24 février 2003 (p. 7), ces groupes, tout en formant plus de 20% de la population active, n'occupaient, en 2003, que 3,4 % des emplois réguliers. Pour sa part, le «Rapport sur l'accès à l'égalité en emploi depuis 1980» par le Conseil du trésor (février 2000, p. 35) indiquait, quant à lui, que ces groupes formaient 22% de la population active en 1996 et qu'ils occupaient 3,1% des emplois en 1998. Ce sont ces dernières données que l'on voit au Tableau 2. 11
En prenant connaissance de ce tableau on va se rendre rapidement compte que manifestement les programmes d'accès à l'égalité en emploi concernant ces groupes cibles, à l'exception de celui des femmes, n'ont pas atteint les résultats attendus.
En utilisant le même raisonnement que les féministes nous devrions conclure que, comme les femmes sont maintenant en majorité, nous avons maintenant la preuve qu'elles n'ont pas fait l'objet de discrimination systémique. Bien entendu, elles vont arguer qu'il faut maintenant considérer cette représentativité par corps d'emploi et niveau hiérarchique. Toutefois, étant donné que les autres groupes n'ont pas droit à cette représentativité tous azimuts celle-ci apparaît très inéquitable socialement surtout quand on tient compte de la grande féminisation des emplois qui s'est produite au Québec, en dehors de tout programme d'accès à l'égalité en emploi 12.
(ii) Les raisons invoquées des insuccès
Il convient donc, dans un premier temps, de tenter de déterminer les raisons de ces écarts. Nous allons nous en tenir, d'abord, aux explications formulées par certains hommes politiques. Elles ont assurément leur importance mais nous compléterons l'analyse car nous croyons qu'il y a d'autres facteurs à considérer que ceux qu'ils ont invoqués..
Proportion des personnes, membres des groupes-cibles, employées à titre régulier en 1998 et 2001 dans la fonction publique par rapport à leur présence dans la population active en 1996
a)minorités visibles
Sources : Pour la composition de la population et la présence des groupes dans la fonction publique en 1996 voir Secrétariat du Conseil du trésor : «Rapport sur l'accès à l'égalité en emploi depuis 1980, février 2000, tableaux 9 à 14. Dans la fonction publique les groupes 1(a) et 1(b) sont confondus. Pour les données de 2001 voir www.tresor.gouv.qc.ca / ressources humaines : «L'effectif de la fonction publique du Québec », Rapport, février 2001, p.58 et pp.64 à 67.
(a) Le caractère discriminatoire des examens.
Incidemment, le Conseil du trésor, a fait observer, dans son plan d'action (p.14) que : «l'on trouve des écarts parfois plus grands dans d'autres pays, entre autres aux États-Unis. Au regard de la théorie et des résultats des études scientifiques rien, jusqu'ici ne permet de présumer de biais par le type de tests utilisés par la fonction publique québécoise.»
Par ailleurs, indépendamment, des chiffres, on pourrait demander au député s'il préférerait que les examens soient rédigés en fonction du «biais culturel» des groupes cibles. Le député ne semblait pas se rendre compte que toute société distincte a forcément un biais culturel pour ceux qui n'y sont pas encore intégrés mais que sans un tel biais il n'y a pas de société distincte. Au palier fédéral canadien, les revendications des francophones ont du sens parce que les notions des deux nations, du bilinguisme et du biculturalisme sont acceptées, du moins en principe par certains.
Cela dit, toute discussion sur le sujet demeure théorique tant que l'on ne prend pas la peine de vérifier comment, dans les faits, les membres des groupes cibles sont traités d'abord en matière de recrutement puis de promotion. Or, il n'est pas du tout apparent, d'après les données mêmes du Conseil du trésor que le problème se situe à l'étape du recrutement du moins pour certains de ces groupes. En effet, ces données nous portent à penser qu'au contraire il y a un accès privilégié pour un certain nombre de ces groupes.
Pour constituer nos tableaux 3 et 4 nous nous sommes servis de ceux préparés par le Trésor pour les années de 1992 à 1998 de sorte que nous avons une vue globale des pratiques suivies pendant une assez longue période.
a) De 1992 à 1998
- à l'embauche : paradoxalement, à cette étape, le ratio général de 43,5% est dépassé dans le cas des personnes handicapées (59,5%) et des membres des communautés culturelles (56,5%). Les femmes sont dans la norme à 42%. Ce sont les anglophones, à 14,2%, et les autochtones, 27,1%, qui ont un taux nettement inférieur. En fait, ce sont ces derniers qui devraient se plaindre puisque malgré une meilleure réussite aux examens ils sont embauchés en moins grand nombre. Il est assez paradoxal que les membres des communautés culturelles qui n'ont pas très bien réussi aux examens soient recrutés en plus grand nombre. Cela ne peut signifier qu'une chose, il y a d'excellents et de moins bons candidats.
Incidemment, l'intérêt pour ces groupes d'être fusionnés dans un seul bloc n'est pas évident car la situation de chacun d'eux est différente. On peut se demander d'ailleurs comment on pourra continuer de dire que l'on se préoccupe de la représentativité de ces groupes cibles si l'on ne tient pas de séries statistiques particulières pour chacun d'eux. Mais si on tient ces statistiques on contribue au fractionnement de la société. Il faut faire un choix.
Participation aux concours de recrutement des différentes composantes de la société québécoise1992-1993 à 1997-1998
Déclaration d'aptitude
admis /inscrits
Source: www.tresor.gouv.ca/ ressources humaines: «Vers une meilleur représentation de la diversité québécoise dans la fonction l'administration publique» 2000, pp. 26-27, tableaux 15 et 16.
Il n'apparaît pas non plus, à la lecture du Tableau 4, que tous les groupes cibles aient été l'objet de discrimination à l'étape de la promotion.
-- à l'admission : dans toutes les catégories, le pourcentage d'admission est très voisin du taux général de 71% ; alors que les femmes ont un taux très supérieur de 74%, seuls les anglophones pourraient se sentir défavorisé à 68% mais il faudra voir la suite. On comprend très bien que ce taux soit plus élevé qu'au moment du recrutement. Le candidat devrait être mieux connu.
Comme les anglophones ont un taux inférieur d'admission, il doit donc y avoir un problème soit d'équivalences de diplôme soit de compréhension de la nature des exigences du poste chez un certain nombre d'entre eux. Manifestement la possibilité qui leur est offerte de rédiger les examens dans leur langue constitue un avantage non négligeable.
- à l'embauche : tous les groupes ont un ratio embauche/aptes supérieur au taux général de 54%: sauf les membres des communautés culturelles et les autochtones. C'est un fait que les membres des communautés culturelles à 29% et les autochtones à 22% sont loin derrière mais ce sont surtout ces derniers qui auraient le plus de raisons de se plaindre puisqu'ils avaient mieux réussi aux examens.
Participation aux concours de promotion des différentes composantes de la société québécoise
1992-1993 à 1997-1998
Déclarés aptes
les membres des communautés culturelles sont recrutés et embauchés dans une très forte proportion mais ont plus de mal à être promus.
les anglophones sont recrutés en moins grand nombre mais sont promus en plus grand nombre.
De toute évidence chaque groupe connaît une dynamique propre et, en conséquence, on ne voit pas comment on peut conclure que le processus d'embauche de la fonction publique a été discriminatoire. Il convient donc d'écarter cette explication au fait que les résultats attendus n'aient pas été atteints.
Cela dit, un autre homme politique a, récemment, invoqué une autre raison pour expliquer le fait que les taux d'embauche fixés par le gouvernement n'aient pas été atteints.
L'insensibilité des gestionnaires
Le Président de l'Association des cadres qui s'est senti ainsi interpellé a contesté cette interprétation en tenant responsable le faible taux d'embauche depuis le milieu des années 1990 ainsi que la faible participation de certains de ces groupes aux concours tenus à Québec. (Le Soleil, 28 février 2003 p. A-7). Effectivement, entre 1994 et 1997-1998, seulement 1 795 personnes avaient été embauchées alors qu'il y avait 2 000 personnes en surplus et 6 000 mises à la retraite dont 3 291 bénéficient du programme de départs volontaires. Par comparaison, en 1998-99, 1 367 personnes ont été recrutées.
Embauche des nouveaux employés réguliers de 1999 à 2002
ionscrits
Pour sa part, Manon St-Louis, candidate de l'ADQ, a proposé de nommer des membres des communautés culturelles dans des postes de gestion pour corriger cette situation. Cette solution simpliste fait assez peu de cas de la définition actuelle du membre d'une communauté culturelle ni des établissements de formation spécialisée qu'un gouvernement met souvent en place pour former ses cadres supérieurs (comme les grandes écoles : l'ÉNA en France, Henley on Thames au Royaune-Uni, L'École de la fonction publique fédérale et L'Énap au Québec). Sans avoir examiné la situation qui prévaut dans tous les pays qui n'ont pas eu un passé colonial nous croyons que la plupart d'entre eux n'accordent pas aux étrangers un accès immédiat à tous les postes de la fonction publique, de l'administration centrale en particulier. À notre connaissance, une forme avancée d'intégration sociale est, dans toutes les organisations, un critère déterminant lorsqu'il s'agit d'accorder des promotions qui vont placer des individus en position de direction.
On peut comprendre que le ministre réagissait alors aux données de 2001 et 2002 qui montraient un nombre élevé de réussite aux examens de la part des membres de ces groupes. Cependant, il semblait également porter un jugement sur le passé - on n'acquiert pas un comportement du jour au lendemain - et la réplique du chef syndical a mis en lumière le besoin de replacer les choses dans une perspective plus large.
En effet, cette discussion sur l'insensibilité des gestionnaires a des affinités avec cet autre débat sur la taille de la fonction publique. Dans ce dernier cas, le parti de l'Action démocratique en particulier, a dénoncé, très tôt après sa création, la sécurité d'emploi et d'autres le nombre excessif de fonctionnaires mais il a refusé de préciser l'identité des programmes gouvernementaux qu'ils souhaiteraient supprimer et qui justifient l'existence de ces derniers. Durant la campagne électorale de 2003 il a été suivi sur ce sentier par le parti Libéral qui a montré aussi très peu d'entrain à cibler les structures à abolir avant d'être élu «Compressions libérales : les détails dans un an pour les ministères », Le Soleil, 3 avril, A-9). Il est notable que la déconfiture du parti Conservateur au palier fédéral qui avait tenté l'expérience dans les années 1980 a rendu les partis politiques très avares d'engagements précis à cet égard.
En somme, les explications fournies par les hommes politiques procèdent, tantôt, d'une vision plutôt étroite de la réalité ou d'un altruisme éthéré et, tantôt, au contraire, d'un opportunisme partisan assez décevant. Dans les deux cas elles ne sont pas tellement convaincantes. Nous croyons non seulement que les justifications qui ont donné lieu aux programmes d'accès à l'égalité en emploi n'étaient pas bien fondées et que les modifications apportées aux cadres légaux et socio-économiques juridiques ont constitués des coûts importants mais qu'il y a lieu de remettre en cause l'opportunité des programmes d'égalité en emploi sur la base de considérations qui vont au delà d'un constat d'une demie réussite ou d'un demi échec.
5.2 Ailleurs13
Il y a indiscutablement un effet de mimétisme qui joue entre les gouvernements et les groupes de pression se servent évidemment de l'exemple étranger pour conforter leurs demandes. Il est toutefois ahurissant et décevant de lire sur le site de la Commission de la fonction publique fédérale, qui avait pourtant toujours servi de modèle, un document dans lequel elle écrit 14 :
--- « le mérite prend deux formes: le mérite relatif reposant sur la sélection de la personne la mieux qualifiée et le mérite individuel soit la sélection en fonction d'une norme de compétence… À l'heure actuelle 45% des nominations sont fondées sur le mérite individuel »; (à notre avis, il conviendrait d'inverser les définitions ;un mérite relatif est bien celui qui a rapport à une norme).
--- « il y a d'autres exceptions au mérite relatif : les zones de concours restreintes, la préférence accordée à l'embauche locale, aux anciens combattants, aux personnes qui possèdent la citoyenneté canadienne et les concours limités aux membres d'un groupe désavantagé».
-1998- 46,9%
Source: Secrétariat du Conseil du trésor:« Rapport sur l'accès à l'égalité emploi», février 2000, p.32 et suivantes.
Il est totalement ridicule de conclure qu'étant donné l'afflux d'immigrants il faut accélérer leur embauche par des méthodes de recrutement qui les privilégient. N'y a-t-il pas de meilleur concours plus équitable que celui qui s'applique à tous les candidats ? N'y a-t-il de meilleure preuve de l'intégration d'une personne à une société que la réussite à des examens tenus dans les mêmes conditions pour tous les candidats ? Plus étonnant encore, on place les femmes et les autochtones dans le même bateau alors que la justification invoquée ne tient pas dans leur cas. Enfin, on confond des restrictions légitimes ou circonstancielles au concours universel à des restrictions permanentes beaucoup plus discutables. Décidément il n'y a pas qu'au Québec que l'on déraille.
Cela dit, l'impression générale qui se dégage du tableau est que la fonction publique du Québec est celle qui accorde le moins de place à la plupart des groupes cibles. Cela est peut-être le cas mais nous devons tout de suite souligner quelques pièges de toute analyse comparative. D'abord, c'est la fonction publique qui a le plus grand nombre de groupes cibles donc qui multiplie les possibilités de non-représentativité. En fait, l'univers n'est pas le même. Le Québec est le seul à parler d'accès à l'égalité en emploi pour les jeunes Les autres gouvernements ne traitent que des minorités visibles et, dans deux cas, des francophones, alors qu'au Québec le groupe des communautés culturelles comprend aussi ceux dont la langue maternelle est autre que le français ou l'anglais auquel nous ajoutons le groupe des anglophones.
En second lieu, on trouve également sur le site de la Commission de la fonction publique une étude, en date du mois de mars 2001 15, qui indique que la fonction publique fédérale au Québec ne représente que 12,3% de la fonction publique fédérale totale (17,346 sur 140,725). Il serait très surprenant, d'une part, que tous ces employés soient francophones et, d'autre part, qu'il y ait une vingtaine de mille de francophones dans le reste de l'appareil fédéral. Troisièmement, Nous avons pu vérifier que la définition de la personne handicapée n'est pas la même au gouvernement du Québec et au gouvernement fédéral 16. Nous ne sommes pas certains que tous aient utilisé le concept de la population active. Nous ignorons l'importance numérique de chacun de ces groupes dans les diverses populations; on peut penser que plus la masse d'un groupe est imposante plus il a de chance de s'imposer sur plusieurs plans. Par ailleurs, le document souligne un fait qui n'est précisé qu'en regard de la fonction publique canadienne; les minorités visibles travaillent en très grande majorité en dehors de la capitale.
La représentativité de la fonction publique canadienne
% FP(2000)
Quoi qu'il en soit, il est clair qu'au Québec, les femmes sont particulièrement avantagées sur le plan global. Il est difficile de comparer leur taux de présence dans les postes de direction car la définition de ces postes varie selon les gouvernements. Le rapport du CT mentionne 25% des postes de direction (?) aux États-Unis, 35% des postes de haute direction (?) en Ontario et 43% des autres postes de direction. Au Québec on a compté 29,5%% des postes de sous-ministres et sous-ministres adjoints et directeurs, 17,5% des postes de cadres supérieurs et 20,3% des cadres intermédiaires. Incidemment, il appert que dans les analyses de sous-utilisation, l'absence de femmes compétentes dans les autres groupes cibles permet à des québécoises de combler l'écart.
Cela dit, nous devons retenir qu'en 1995 le gouvernement de l'Ontario, dont la composition apparaissait plus représentative que celle du Québec a choisi d'abolir le contingentement (les taux d'embauche) en matière d'emploi et lui a substitué «une politique d'égalité des chances» qui consiste en un énoncé de principes qui invite à la mobilisation du secteur public et du secteur privé dans un partenariat volontaire». L'Ontario est la province qui accueille le plus d'immigrants et qui possède la forte sur le plan économique.
À notre avis, cette solution devrait être adoptée par le gouvernement du Québec dans le secteur de la fonction publique car il existe diverses raisons de remettre en cause l'argumentation qui a justifié la création des programmes d'égalité en emploi dans ce secteur. Il va sans dire que l'abandon de ces programmes pour la fonction publique entraînerait automatiquement leur abandon pour les entreprises privées.
6. La remise en cause du concept de la représentativité de la fonction publique
Nous croyons, en effet, qu'il faut réexaminer au complet la problématique de la représentativité de la fonction publique. On aura observé que cette notion n'est pas utilisée en regard des entreprises privées. En effet, cela ne ferait pas beaucoup de sens dans une économie de libre entreprise. Dans ce cas on justifie l'intervention plutôt par l'existence d'une discrimination systémique ce qui démontre à quel point il s'agit finalement d'un montage politique.
En fait, même si le gouvernement a bien «légalisé» ces programmes d'accès à l'égalité en emploi il n'a pas pu éliminer pour autant les effets secondaires de ces mesures discriminatoires. À notre avis nous devons situer ces effets sur quatre plans: la notion de reflet, la mécanique administrative, la logique mathématique, la géopolitique de la société québécoise.
6.1 Les particularités de l'institution
La notion de la représentativité de la fonction publique se butte à une réalité qui est en quelques sorte universelle. Dans tous les pays, même ceux qui sont considérés comme démocratiques, l'accès à la fonction publique proprement dite est assurément un privilège même pour les individus qui sont nés dans le pays comme en témoigne le nombre considérable de candidats qui se présentent généralement à chacun des concours. Ce ne sont pas non plus tous les pays démocratiques qui soumettent l'embauche et l'accès aux postes supérieurs à un régime de mérite basé sur un système de concours ouverts à tous. Ces concours comportent naturellement une prime à l'expérience, à la connaissance du milieu et à l'existence de liens sociaux avec d'autres fonctionnaires, lesquelles impliquent une durée d'emploi assez longue.
De plus, comme nous l'avons déjà indiqué, l'accès à l'administration centrale ou fédérale est généralement circonscrite à ceux qui sont passés à travers des écoles spécialisées qui assurent que les personnes non seulement parlent couramment la langue d'usage mais ont intégré la culture de la nation. Or, la fonction publique québécoise est une fonction publique centrale nationale même si son gouvernement a le statut d'un gouvernement provincial.
6.2 La notion du reflet
Sous-jacente au concept de la représentativité il y a la notion que, dans un régime démocratique, la fonction publique devrait être le reflet parfait de la société. Nous avons déjà remarqué que s'il fallait accepter cette notion nous devrions, entre autres, embaucher dans cette fonction publique des individus trop jeunes ou trop vieux pour assumer les tâches en question. De plus, nous avons noté que ce ne sont même pas tous les groupes susceptibles d'être victimes de discrimination selon les dispositions de la Charte qui bénéficient de programmes d'accès à l'égalité en emploi. On a beau dire que l'on a retenu les cas les plus évidents ou les plus articulés, il n'en reste pas moins que nous avons une représentativité tronquée.
Le cumul de «différentes sortes» de minorités visibles, «de communautés d'autres langues», d'anglophones et d'autochtones devrait suffire à nous convaincre que les quotas d'embauche aussi globaux masquent des réalités sociales tellement différentes qu'ils perdent toute crédibilité et ne peuvent prétendre réaliser la justice sociale. .
6.3 La conjoncture socio-économique
Au départ, tout gouvernement est soumis aux aléas de la conjoncture, des cycles économiques et des exigences de la saine gestion financière. Les gouvernements qui ont des dettes qui se chiffrent dans les centaines de milliards doivent un jour ou l'autre cesser de dépenser, de taxer et d'engager de nouveaux fonctionnaires. C'est ce que les gouvernements fédéral et québécois ont fait dans les années 1994 à 2000. Pourtant c'est en 1995 que le gouvernement fédéral a adopté la Loi sur l'égalité en emploi. Le gouvernement québécois s'est empressé d'adopter une loi semblable en 2000.En fait, dès l'atteinte du déficit zéro sous l'effet d'une embellie de la situation économique ils se sont mis à recruter de nouveaux fonctionnaires, à hausser les taux d'embauche des groupes cibles comme il l'aurait fait de toute manière sans les programmes et ce, sans avoir réduit la dette de manière significative du moins au palier provincial.
Le malaise a été aggravé parce que le gouvernement fédéral et le gouvernement du Québec se sont mis dans la tête, il y a déjà plusieurs années, d'accroître le nombre d'immigrants pour renforcer le poids politique du pays et de la province. Or, il est manifeste que la conjoncture économique ne permet pas toujours d'absorber correctement le nombre de nouveaux venus. La montée des partis de droite dans les principaux pays européens au cours de la dernière décennie est attribuable à des situations sociales très tendues reliées directement à l'incapacité de ces économies nationales d'absorber de forts contingents d'immigrants.
Il n'est donc pas indiqué d'adopter des programmes qui obligent explicitement le gouvernement à se donner des objectifs d'embauche sans aucune restriction. Or, tout se passe comme si le gouvernement n'était pas conscient de ces contraintes. Il s'est placé dans une situation où, en période de restrictions budgétaires, il a dû renoncer à atteindre ses objectifs mais tout en évitant d'en parler ou, obligé de le faire, en faisant porter la responsabilité sur les gestionnaires.
6.3 La mécanique administrative
La question de la présence insuffisante de membres de groupes cibles dans la fonction publique est posée comme s'il revenait seulement à celle-ci de s'organiser pour faciliter l'entrée de ces personnes. Elle doit certainement le faire dans une certaine mesure mais il convient aussi que les membres des groupes cibles fassent leur bout de chemin. Le peu d'empressement d'un grand nombre d'entre eux à soumettre leur candidature puis à «s'expatrier à Québec» et fondamentalement à s'intégrer à la société majoritairement francophone doit être pris en compte. Apparemment, les anglophones, les femmes, les personnes handicapées ne semblent pas éprouver de difficultés à ce chapitre. Dans le cas des autochtones « La paix des braves » devrait changer un climat social et politique qui a été très lourd depuis les années 1970 et qui, à notre avis, a largement expliqué les difficultés rencontrées. En d'autres termes, la multiplication des mesures de support réservées à certains groupes ne peut manquer d'influencer négativement ceux qui n'en bénéficient pas.
Deuxièmement, on comprend aisément que les gestionnaires soient réticents à poser des gestes qu'ils sont censés réprouver dans leur action quotidienne. D'une part, nous l'avons bien vu, le gouvernement a délibérément réduit les exigences au moment de la sélection pour faciliter l'application des programmes d'accès à l'égalité en emploi. Or, ces mêmes «accommodements» peuvent aussi faciliter les nominations partisanes, le népotisme. Il est clair que ce simple voisinage projette une image négative sur le processus. On ne semble pas se rendre compte que les programmes d'accès à l'égalité en emploi ont aussi pour effet de court-circuiter le régime de mérite et vont avoir les mêmes résultats. Au Québec, la Commission de la fonction publique s'est opposée, en vain, à diverses atténuations apportées au régime de mérite. Or, l'exhortation qui est faite aux gestionnaires d'atteindre des taux d'embauche déterminés a le même effet mais de manière plus hypocrite que les concours réservés puisque les gestionnaires sont tenus responsables de ne pas favoriser suffisamment des personnes aux dépens des autres, ce qui vient en contradiction avec la philosophie qui doit les guider généralement. Dans de telles circonstances, il était tout à fait naturel pour un gestionnaire d'éprouver un malaise certain à l'égard d'un candidat qui avait été choisi à la suite de concours dans lequel il jouissait d'une préférence «statutaire». Le québécois ordinaire, qui ne peut pas, lui, se prévaloir de ces exigences minimales, ne s'étonne pas que le taux d'admissibilité des groupes cibles soit si élevé; il peut s'en inquiéter.
Enfin, tout cela se produit dans un contexte qui multiplie les objectifs de performance pour le gestionnaire devenu directement imputable devant l'Assemblée, sans l'égide du principe de la responsabilité ministérielle. M. Fo Niemi, le directeur général du Centre recherche-action sur les relations raciales, s'est inscrit dans la logique du système lorsqu'il a proposé que seul un régime de sanctions à l'égard des hauts fonctionnaires pourrait les faire bouger et non la simple reddition de comptes actuellement prévue aux lois (Le Soleil, 26 février, 2003, p. A-6). Il a tout simplement poussé le raisonnement à sa limite et, du même coup, il a mis en lumière son absurdité.
À force de demander à ces gestionnaires de concilier des intérêts conflictuels que les hommes politiques ne réussissent qu'à accumuler il ne faudrait pas s'étonner qu'ils finissent par se réfugier dans l'inertie complète. Concrètement, on leur demande de maintenir le moral des troupes alors que ceux qui ne sont pas privilégiés par la discrimination positive se rendent bien compte, à tout le moins au moment des promotions, que les dés sont pipés.
6.4 La mathématique de la représentativité
La représentativité de la fonction publique a une dimension mathématique que ses partisans omettent généralement de traiter dans sa totalité. Avant de faire la somme de tous les programmes nous devons nous arrêter aux particularités de certains groupes cibles.
(i) Les communautés culturelles
En premier lieu, il nous apparaît totalement inacceptable, au nom de l'efficacité même de l'appareil administratif, que tout membre de communauté culturelle qui vient d'arriver au pays, qui descend de l'avion puisse soit placé, au moment du recrutement, sur le même pied que la personne qui est née ici ou qui y a reçu la majeure partie de son éducation (peu importe la couleur de leur peau, de leur langue maternelle). Les concours qui exigent la citoyenneté canadienne sont extrêmement rares. Il est assurément désirable que ceux qui sont appelés à gérer des services publics dans une société déterminée aient au moins fait la démonstration d'une intégration suffisante à cette société, non pas par une connaissance livresque des réalités mais par un vécu nécessaire à son efficacité. À cet égard, on comprend très mal que l'on aille jusqu'à embaucher des individus qui ont une connaissance insuffisante de la langue française et qu'en plus on leur donne gratuitement des cours de langue alors que la maîtrise de cette langue devrait être une exigence minimale d'entrée, comme preuve d'une volonté d'intégration à la société. En fait, de tels cours sont déjà offerts gratuitement dans les carrefours d'intégration à 12 000 des 40 000 immigrants qui sont accueillis annuellement, et certains peuvent même recevoir des allocations. Quand on constate, par exemple, qu'en février 2003, deux employés de la tabagie du terminus Berry-UQUAM de la Compagnie Orléans Express qui font partie des minorités visibles communiquent entre eux en anglais, en plein cœur de l'est de Montréal, on se dit que la simple décence demande un retour d'ascenseur
En second lieu, la progression du taux d'embauche des ce groupe a été remarquable. Nous sommes passés d'un taux de 12% en 1990 pour les seules communautés culturelles à un taux de 25% en 1999 en incluant les autochtones et les anglophones à 33% en 2003 avec les mêmes inclusions. Le dernier taux dépasse de 11% l'importance relative de ces groupes dans la société québécoise selon les chiffres mêmes du Conseil du trésor.
Troisièmement, le programme de 2003 institue une nouvelle sorte de théorie de la représentativité, la représentativité régionalisée qui nous semble éminemment critiquable pour deux raisons. Le taux d'embauche de 25 % équivaut à 1 emploi sur 4, un taux qui n'est pas raisonnable même à Montréal. Or, il semble que l'on ait décidé que la région de Montréal compenserait à la fois pour la région de la Capitale et les autres régions où l'on peut difficilement dépasser le 8%. Apparemment ce taux imputé à Montréal implique le déménagement forcé de 8% des candidats dans la capitale ou en région. À notre avis, ce geste ne sera pas suffisant. Il faudra également un contrôle postérieur des déplacements de ces personnes. En effet, même si le déménagement forcé est accepté et qu'il y a un engagement à demeurer ailleurs qu'à Montréal, il y a gros à parier qu'il sera toujours possible au fonctionnaire de demander, quelques années après avoir été embauché, une nouvelle affectation à Montréal pour des raisons familiales. Pense-t-on que le supérieur va pouvoir refuser une telle demande? Bref, à défaut d'un tel contrôle les groupes cibles vont effectivement occuper 33% des emplois dans la fonction publique de la région de Montréal et ils vont consolider leur concentration dans la métropole. Si cela se produit la fonction publique à Montréal ne sera pas représentative de la société québécoise dans son ensemble. Est-ce là une nouvelle version de la représentativité ?
Quatrièmement, le recours à un pourcentage global est une astuce commode qui paraît dispenser de l'obligation de fixer des pourcentages individuels pour les communautés culturelles (minorités visibles et celles qui ne parlent ni anglais ni français), d'autochtones et d'anglophones. Sa seule utilité serait de permettre de compenser une absence de représentants d'un sous-groupe (les anglophones) par une addition de membres d'un autre sous-groupe (ex: les minorités visibles). Il s'agirait là d'une dilution de la notion de représentativité qui devrait être vertement critiquée par les groupes eux-mêmes.
En effet, nous avons pu observer que chacun des groupes avait une dynamique particulière et nous ne voyons pas l'intérêt pour ces groupes mêmes de se fusionner surtout si le gouvernement continue de fournir des statistiques sur le ratio de «présence» de chacun d'eux. Bien plus, cette nouvelle manière d'agir ne pourra que renforcer la délégation faite aux gestionnaires mais ceux-ci , en l'absence de lignes directrices pour les guider au jour le jour ne sauront pas dans quelle direction aller et s'ils en reçoivent il y aura certainement des protestations de la part des groupes défavorisés.
(ii) Les femmes
En 2003, le ministre n'a pas mentionné un autre groupe qui jouit d'un accès privilégié à la fonction publique: les femmes car, apparemment, le programme n'était pas encore prêt. En fait, les femmes bénéficient d'un programme d'accès à l'égalité en emploi tout à fait exceptionnel et ce depuis les années 1980. Représentant 51% de la population, elles occupaient, déjà en 1997, 47% des emplois réguliers dans l'ensemble de la fonction publique et de 63% dans les emplois occasionnels. En 2001, la situation est encore plus marquée: 51% des emplois réguliers et 65,7% des emplois occasionnels.
Le ministre ne détermine aucun objectif global de recrutement pour les femmes tout simplement parce qu'il a déjà atteint le sommet et parce que le programme est rendu à un stade beaucoup avancé avec des objectifs par catégories d'emploi par corps d'emploi. Aucun autre groupe cible ne profite d'un traitement aussi avantageux. C'est seulement dans leur cas que l'on a mené des analyses de sous-utilisation. Bien plus, comme les femmes devraient constituer la moitié des membres des autres groupes (anglophones, communautés culturelles, et personnes handicapées, des jeunes) et que par surcroît les femmes autochtones sont, selon certains interlocuteurs, comptées séparément, il est clair que nous nous dirigeons vers une féminisation tous azimuts de la fonction publique.
(iii) Les jeunes
Le gouvernement qui, lorsqu'il est question des autres groupes cibles, invoque la nécessité d'une fonction publique plus représentative, est assez mal placé parce que, cette fois-ci, les jeunes de 15 à 34 ans qui en 1996 représentent 29% de la population totale et 44,5% de la population active ne représentaient plus en 2001 que 26.6% de la population totale et 38,3% de la population active. Pourtant le gouvernement propose de confier aux jeunes 60% des nouveaux emplois. En fait, leur taux de présence dans la population est en chute libre.
Si le gouvernement était conséquent par rapport à la philosophie qu'il dit professer il devrait plutôt instaurer un programme de rétention des personnes âgées plutôt qu'un programme de rajeunissement. On ne peut pas avoir de meilleur exemple, à la fois, de l'absurdité du concept de la représentativité à tous crins et de cet activisme politique qui se sert de l'appareil administratif à toutes sortes de sauces, dont certaines manifestement électorales.
Mais il y a mieux. Il s'agit d'un programme mixte parce que 25% des jeunes embauchées devront être des membres des communautés culturelles, des anglophones ou des autochtones (p.19). Reste à savoir si ces jeunes sont aussi inclus dans le décompte du programme général des communautés culturelles. Forcément, la moitié sera également composée de jeunes femmes qui auront aussi priorité sur les jeunes hommes.
(iv) Le total
Or, lorsque l'on additionne tous les privilégiés des programmes d'accès on se rend compte que le résultat ne peut être qu'une réduction appréciable de la présence des québécois masculins de souche (l'utilisation de ce vocable est ici inévitable) dans ce qui devrait être aussi leur fonction publique. Ajouter 51% de femmes à la moitié des autres groupes privilégiés, soit entre 121/2 et 16% de communautés culturelles, d'anglophones et d'autochtones et à 12,1/2 % de jeunes dont 4% de membres de communautés culturelles et il ne resterait plus qu'environ 20% des postes pour les hommes de souche de plus de 35 ans, alors qu'en 2002 ceux-ci constituaient non seulement 31% de la main d'œuvre active mais sa strate la plus expérimentée.
Le bonheur en politique est que l'on peut se sauver après avoir allumé la mèche de la bombe qui va faire sauter l'édifice.
6.5 La géopolitique de la société québécoise
Enfin, ces mesures d'égalité en emploi sont mise en application dans une société en particulier, la société québécoise, qui n'a rien à voir avec la société américaine qui a, apparemment, inspiré ces programmes. Cette société de majorité de langue française est située sur un continent dont la population est à 98% anglophone.
D'une part, cette société dispose finalement d'assez peu d'institutions autres que celles du secteur public pour favoriser l'intégration des diverses communautés et elle doit certainement les exploiter à cette fin. La très faible natalité enregistrée au cours des dernières décennies est telle qu'elle menace la survie de cette société. Elle doit donc pouvoir compter sur un apport de personnes venues d'ailleurs qui viendraient s'intégrer à la société et ce, dans un contexte qui ne facilite pas les choses.
Le moins que l'on puisse dire c'est que l'appareil gouvernemental fédéral, les forces armées et les fonctions publiques des autres provinces ainsi que la forte majorité des grandes entreprises au Canada et au Québec ne jouent généralement pas ce rôle de manière spontanée en faveur de la société francophone. Bien que la Loi 101 oblige les entreprises établies au Québec à faciliter l'usage du français au travail tous savent bien qu'en pratique il y a de nombreuses entorses. Certains groupes anglophones se sont faits fort de répandre au Canada et ailleurs dans le monde anglo-saxon qu'il y avait ici une police de la langue.
D'autre part, les institutions québécoises doivent aussi servir à renforcer l'identité propre de la société et il serait assez ridicule que ces programmes en viennent à la fragiliser. En d'autres termes, la marge de manœuvre n'est pas très considérable et une grande prudence s'impose dans cette matière.
--- L'existence d'une discrimination systémique doit pouvoir être prouvée par un critère objectif et ne pas reposer sur des perceptions. Ce critère existe c'est le taux de chômage.
Or, il y a, effectivement, un écart entre le taux de chômage de certains membres de certains groupes cibles et le taux de chômage de la population totale. Toutefois, cet écart ne peut pas être attribué, selon le cas, ni au racisme ni au sexisme des employeurs pour la simple raison que, précisément, le taux de chômage n'est pas le même pour tous les secteurs de l'économie ni pour les membres des divers groupes cibles et parce qu'il se résorbe avec le temps. En fait, il y a des explications beaucoup plus sensées que celui de la discrimination ou du sexisme des employeurs. Cet écart se comprend aisément dans le cas de personnes qui viennent d'arriver d'autres pays (les immigrants) dans la mesure où ils n'ont pas nécessairement la scolarité requise, ne parlent pas la langue de la majorité et n'ont pas encore établi de réseau social, ou encore, lorsqu'elles ont été tenues en marge du reste de la société (les autochtones) de par la volonté à tout le moins d'une partie des intéressés. Des phénomènes similaires peuvent être observés dans la plupart des sociétés. Quant aux femmes les données indiquent que leur taux de chômage est inférieur à celui des hommes; le fait que certaines puissent travailler à temps partiel et que d'autres n'aient pas charge de famille leur confère assurément des avantages sur le marché du travail. En somme, en aucun cas peuvent-elles invoquer des arguments qui justifieraient qu'elles puissent se prévaloir de ces programmes.
--- Il n'y a aucune disposition déterminant l'écart maximal entre le taux de chômage des membres des groupes cibles et celui du reste de la population à partir duquel il serait raisonnable que des programmes d'accès commencent à entrer en action et d'écart minimal à partir duquel ils devraient cesser. Pourtant, sans de tels indicateurs les programmes peuvent être maintenus éternellement indépendamment des événements. En effet, ces programmes font abstraction de réalités et contraintes pourtant bien concrètes, les cycles économiques, l'état des finances publiques. Le fait que ces programmes aient des horizons de quelques années ne changent rien à l'affaire; ils apparaissent injustes en période de récession en ce qu'ils favorisent certaines personnes et deviennent inutiles en période d'activité intense.
7.1.1 La mise en application des programmes d'accès à l'égalité en emploi applicables aux organismes publics et aux entreprises privées est fort critiquable.
--- Les analyses de sous-utilisation des membres des groupes cibles par fonction, par secteur et par employeur, à la suite desquelles on impose ensuite des quotas d'embauche sont criblées de lacunes qui rendent leurs résultats, au mieux, aléatoires, au pire, franchement discriminatoires. Comment croire en l'impartialité d'un processus qui détermine d'avance un taux d'embauche de membres de groupes cibles, qui annonce que les individus qui font partie de ces groupes seront embauchés - à compétence égale - de préférence aux non membres de groupes cibles, qui accepte que le concours à l'issu duquel celui qui sera embauché ne sera pas nécessairement le meilleur candidat, qui fait en sorte que l'évaluation de la compétence sera basée sur des critères allégés.
--- Le fait que, d'une part, les programmes «d'obligation contractuelle» et, on peut le penser, même les programmes volontaires des entreprises privées exigent un effectif de base de 100 employés et que, d'autre part, 95% des entreprises au Québec aient moins de 50 employés, fait en sorte que ces programmes ne s'appliquent, en fin de compte, qu'au secteur parapublic, au secteur des institutions locales et des organismes gouvernementaux. En d'autres termes, le gouvernement lui-même a reconnu que ces programmes n'avaient pas de sens dans les petites organisations ou encore que ces petites organisations étaient capables d'embaucher des membres des groupes cibles sans y être tenus par des programmes coercitifs.
--- Dans une économie ouverte comme celle du Québec qui depuis fort longtemps connaît un taux de chômage supérieur à celui de plusieurs autres économies voisines il n'est certes pas facile de faire accepter que des emplois rares soient occupés de préférence par les membres de groupe particuliers.
7.2 La justification des programmes d'accès à l'égalité en emploi applicables à la fonction publique n'a pas été établie de manière convaincante.
-- Les objectifs d'embauche de ces programmes sont supérieurs aux ratios de représentativité dans le cas de divers groupes cibles, particulièrement lorsqu'ils sont établis sur une base territoriale, alors que dans le cas des jeunes ils sont diamétralement opposés à l'évolution même de la composition de la société. Ainsi, un emploi sur trois (33%) serait occupé à Montréal par des personnes autres que francophones se souche et une sur quatre (25%) à Québec alors que les non francophones ne forment que 20% de la population totale. Globalement cette fois, un emploi sur deux devrait aller à une femme et un sur quatre à un jeune.
-- En additionnant des ratios semblables dans les organismes publics on aboutira rapidement non seulement à une marginalisation des hommes québécois de souche de plus de 35 ans mais à une féminisation plus que majoritaire de la fonction publique.
7.2.1 La mise en application des programmes d'accès à l'égalité en emploi applicables à la fonction publique est fort critiquable.
--- Il est déplorable que le gouvernement ait consenti à atténuer les exigences du régime de mérite de manière générale et même de manière spécifique dans le cas de certains groupes cibles - les femmes en particulier - sous prétexte de faciliter l'entrée de ces groupes dans la fonction publique de manière à la rendre plus représentative. Ce «mérite individuel», comme dit la Commission de la fonction publique fédérale, est un concept bâtard. Au lieu de s'interroger sur les moyens de mieux canadieniser ou de québéciser les immigrants on s'efforce de dépersonnaliser les fonctions publiques canadienne et québécoise. Au lieu de laisser les femmes prouver qu'elles sont aussi bonnes que les hommes on leur accorde toutes sortes de préférences mais elles se plaignent quand même de devoir être deux fois meilleures que les hommes. Au lieu de laisser les jeunes remplacer graduellement et normalement leurs aînés dans un marché qui les favorisent de toute manière par l'évolution démographique on invente des stratagèmes pour expulser les gens d'expérience alors que ce sont eux que l'on devrait retenir.
--- Les programmes gouvernementaux n'établissent des objectifs d'embauche à la suite d'analyses de disponibilité des ressources compétentes que dans le cas des femmes qui bénéficient alors d'un avantage indéniable puisque ces études s'appliquent dans tous les cas d'emplois et à tous les niveaux hiérarchique. Il est inadmissible que soient maintenus les programmes d'accès à l'égalité en emploi à leur égard. Leur taux de chômage est inférieur à celui des hommes; elles ont un accès aux établissements d'enseignement qui est égal à celui des hommes depuis au moins un demi-siècle; il n'est absolument pas vrai qu'elles soient victimes de discrimination systémique, particulièrement dans le secteur public; il est particulièrement inconvenant qu'elles profitent de voies rapides de promotion alors que les hommes doivent continuer de faire leurs preuves.
--- Il est inadmissible que le gouvernement se fixe des objectifs irréalistes pour ensuite fustiger les gestionnaires de ne pas les avoir atteints, indépendamment de la conjoncture. .
7.3. Le gouvernement de l'Ontario a aboli en 1995 des programmes similaires d'égalité en emploi qui avaient été élaborés dans les années 1960 et c'est la province qui accueille le plus d'immigrants.
8.1 La remise de la tenue des concours de recrutement et de promotion du Conseil du trésor à un autre organisme central autonome et le rétablissement d'un rigoureux régime de mérite dans la fonction publique, avec rangement des candidats sur trois niveaux (ou annulation) et obligation de recruter d'abord les meilleurs. Il s'agit du seul mécanisme vraiment équitable.
8.2 L'abolition de tous les programmes d'accès à l'égalité en emploi, c'est-à-dire, les taux d'embauche ou contingentements d'emplois ainsi que la préférence d'emploi à compétence égale. En effet, même si ceux qui privilégient les femmes sont les plus manifestement inutiles on ne pourrait pas, de manière réaliste, s'en tenir à ces derniers puisqu'ils ont été associés depuis longtemps à ceux qui bénéficient aux autres groupes cibles. Une seule exception: les employeurs devraient être indemnisés pour certaines dépenses supplémentaires que l'embauche des personnes handicapées occasionne.
8.3 Toutefois, deux accommodements temporaires paraissent souhaitables: la possibilité pour les membres des communautés culturelles et les anglophones qui résident à Montréal de participer à des concours ouverts à Québec mais à la condition de s'engager à demeurer dans la capitale durant au moins 5 ans et à quitter la fonction publique s'ils demandent à être mutés à Montréal ; la possibilité pour les autochtones de participer à des concours tenus ailleurs dans sur le territoire de leur résidence.
8.4 L'abolition de la partie III de la Charte mais le maintien des dispositions permettant à un individu de porter plainte contre des mesures discriminatoires en emploi et l'adoption d'une politique visant à sensibiliser les employeurs à l'intérêt de favoriser le pluralisme dans l'emploi et à les assister dans ce but.
Groupes cibles en proportion de la population totale et de la population active
Population active –15-64 (69%)
5,770150 (80,9% 5,761 (80,8) 150 (80,.9%)
586 435 (8.3%) 557 040 (7,8%)
657 580 (9,3%) 709 420 (9,9%
Langues uniques (97%)
32 780 (0,4%) 35 560 ( 0.4%)
(!998) 1 086 000 (15.2%)
3 704 635(51,1%)
Sources: institut de la statistique du Québec
Population active 15-64
Exercice à compléter par un intéressé
(4) La Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse :«Bilan et perspectives: maintenir les acquis et élargir le champ d'action», décembre 1998
(5) «Bilan et perspectives»: maintenir les acquis et élargir le champ d 'action, décembre 1998, pages. 19-21, et «Plan stratégique 2001-2004».Qu'est-ce qu'un programme d'accès à l'égalité?
(6) La Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse ;«Bilan et perspectives»: maintenir les acquis et élargir le champ d 'action, décembre 1998,p, 122 .
(7) ibid, pages 50 et 3.
(8) Rapport sur l'accès à l'égalité en emploi dans la fonction publique québécoise depuis 1980: «Vers une meilleure représentation de la diversité québécoise dans l'administration publique», février 2000 p. 9-20. Voir www.tresor.gouv.qc.ca ressources humaines.
(10) Publications du Québec : «Ils sont maintenant d'ici », Québec, 2001
(13) Secrétariat du Conseil du trésor du Gouvernement du Québec: «Rapport sur l'accès à l'égalité en emploi», février 2000, p. 32 et suivantes
15) «Fonction publique fédérale au Québec; démographie et équité en matière d'emploi » p.2
(16) Dans la Loi fédérale sur l'égalité en emploi (1995.L.C. c.44) les personnes handicapées sont définies à l'article 3 comme ayant « une déficience durable …et soit considèrent qu'elles ont des aptitudes réduites pour exercer un emploi, soit pensent qu'elles risquent d'être classées dans cette catégorie par leur employeur ». En somme, il revient à la personne handicapée de se définir comme telle. Manifestement, c'est cette loi qui a servi de modèle à la loi québécoise qui a reproduit tous ses travers. Il est particulièrement décevant de constater que l'on a encore contraint les entreprises de 100 employés et plus à embaucher les membres des groupes cibles sans avoir fait la preuve d'une discrimination sur la base d'un critère objectif..