Source: http://cyfroteka.pl/ebooki/ebook/p0201759i020
Timestamp: 2019-11-20 20:30:34+00:00
Document Index: 67357444

Matched Legal Cases: ['art. 61', 'art. 19', 'art. 1', 'art. 19', 'art. 10', 'art. 1', 'art. 10', 'art. 10', 'art. 35', 'art. 10', 'art. 10', 'art. 1', 'art. 10', 'art. 17', 'art. 42', 'art. 255', 'art. 15', 'art. 15', 'art. 255', 'art. 28', 'art. 41', 'art. 2', 'art. 10', 'art. 2']

Dostęp do informacji publicznej. Praktyczne wskazówki w świetle obowiązujących przepisów i orzecznictwa [Przemysław Szustakiewicz, Anna Augustyniak, Katarzyna Golat] << KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE
00508 012741 15981442 na godz. na dobę w sumie
Autor: Przemysław Szustakiewicz, Anna Augustyniak, Katarzyna Golat Liczba stron: 466
ISBN: 978-83-255-5744-7 Rok wydania: 2014
Integralną częścią książki są wzory dokumentów dotyczących udostępniania informacji publicznej, tj.:
skarga na bezczynność w przedmiocie nieudostępnienia w terminie informacji publicznych
Książka nie koncentruje się tylko na samej ustawie o dostępie do informacji publicznej, ale dotyczy także zagadnień, które wiążą się ze dostępem do informacji publicznej, choć są uregulowane w innych aktach prawnych. Dotyczy to szczególnie takiej problematyki, jak:
udzielania informacji publicznej odnoszącej się do zamówień publicznych, wyrobów medycznych.
Dzięki temu opracowanie obejmuje większość zagadnień, z którymi można się spotkać przy stosowaniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.
1. Dostęp do informacji publicznej w prawie międzynarodowym i prawie Unii Europejskiej Bartłomiej Opaliński 1.1. Wprowadzenie Na europejskim gruncie prawnym prawo dostępu do informacji wytwarzanych i gro- madzonych przez organy i urzędy publiczne ma przeszło dwuwiekową tradycję. Jego podstaw należy upatrywać w szwedzkiej ustawie konstytucyjnej z 1766 r. o wolności prasy1. Na podstawie tego aktu zniesiono cenzurę i wprowadzono normatywne gwa- rancje prawa druku oraz swobodnego rozpowszechniania faktów i opinii, a także prawo dostępu do dokumentów znajdujących się w posiadaniu władz publicznych2. W kolejnych stuleciach systematycznemu zwiększeniu uległa liczba państw, których systemy normatywne zapewniały gwarancję dostępu do informacji publicznej, często- kroć nadając temu uprawnieniu rangę konstytucyjną3. O ile w 1992 r. regulacje w tym zakresie były wykształcone w 18 państwach świata, o tyle w roku 2010 przewidywało je ustawodawstwo już 82 państw4. Okres najbardziej intensywnego rozwoju prawodawstwa poświęconego dostępowi do informacji publicznej przypada na schyłek XX wieku i zachodzące wówczas w Europie 1 Zob. W. Sokolewicz, Uwaga nr 3 do art. 61 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. IV, L. Garlicki (red.), Warszawa 2005, s. 4. 2 Zob. T. Górzyńska, Prawo do informacji i zasada jawności administracyjnej. Orzecznictwo Sądu Najwyższego, Na- czelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego, Kraków 1999, s. 27. 3 T. Górzyńska, prawo do informacji w niektórych współczesnych konstytucjach Europy Zachodniej, [w:] Konstytucja i władza we współczesnym świecie. Doktryna – Prawo – Praktyka. Prace dedykowane Profesorowi Wojciechowi Soko- lewiczowi na siedemdziesięciolecie urodzin, M. Kruk, J. Trzciński, J. Wawrzyniak, (red.), Warszawa 2002, s. 163. 4 Zob. G. Rydlewski, Dostęp do informacji publicznej w administracji publicznej jako przedmiot międzynarodowych re- gulacji normatywnych oraz systemów normatywnych państw członkowskich Unii Europejskiej, [w:] G. Rydlewski, P. Szustakiewicz, K. Golat, Udzielanie informacji przez administrację publiczną. Teoria i praktyka, Warszawa 2012, s. 42. 1 1. Dostęp do informacji publicznej w prawie międzynarodowym i prawie Unii Europejskiej ożywione procesy integracyjne. Rozwój ten w wyższym stopniu dotyczył regulacji prawa międzynarodowego niż uregulowań wewnątrzpaństwowych. Interesujący jest przy tym fakt, że prawo do informacji zostało uznane za jedno z praw człowieka w regulacjach prawa międzynarodowego znacznie wcześniej niż w wewnętrznych sys- temach prawnych państw demokratycznych5. Taka kolejność rozwoju spowodowała, że owe międzynarodowe regulacje i wykształcone na ich podstawie standardy stanowiły istotną determinantę kształtowania wewnętrznego porządku prawnego poszczególnych państw. Tworząc bowiem normy prawa międzynarodowego, państwa zobowiązały się do przestrzegania określonych standardów także w stosunku do własnych obywatel, czy nawet szerzej – do jednostki ludzkiej, uznając, że omawiane tu uprawnienie zostało ukształtowane jako prawo człowieka. Analiza regulacji prawa do informacji publicznej wykształconych w porządkach praw- nych organizacji międzynarodowych skłania do konkluzji, że występujące w nich liczne rozwiązania, choć dotyczą tej samej materii, mają jednak zróżnicowany charakter oraz kierowane są do różnorodnych podmiotów. Niektóre z nich poświęcono dokumentom gromadzonym przez same te organizacje. Inne stanowią elementy umów międzynaro- dowych i mają status prawnych zobowiązań wobec państw, które daną umowę raty- fikowały. Jeszcze inne zawierają się w aktach mających charakter tzw. soft law, a więc pozbawione są waloru powszechnego obowiązywania, pełniąc jedynie funkcję sygnali- zacyjną i harmonizacyjną. Stanowią one rekomendacje dla poszczególnych państw, nie wywierając bezpośredniego wpływu na powinności władz państwowych w sprawach z zakresu informacji publicznej6. W toku dalszych rozważań zostaną poddane analizie regulacje prawne odnoszące się do dostępu do informacji publicznej, wykształcone w trzech międzynarodowych systemach prawnych: systemie prawnym ONZ, systemie prawnym RE oraz systemie prawnym UE. 1.2. Prawo do informacji publicznej w systemie prawnym ONZ Najstarszym dokumentem ONZ, odnoszącym się do zagadnienia dostępu do infor- macji organów publicznych, była rezolucja nr 59/I uchwalona na pierwszej sesji ONZ 14.12.1946 r. Uregulowano w niej zagadnienie prawa do otrzymywania, przekazywania i publikowania wiadomości we wszystkich miejscach i bez przeszkód7. Dokument ten, choć w praktyce nie miał dużej doniosłości, stanowił jednak dla prawa międzynarodo- wego punkt wyjścia do dalszych regulacji poświęconych analizowanemu tu zagadnieniu. 5 Zob. T. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2002, s. 27. 6 Ibidem, s. 29. 7 Por. M. Flasiński, Swobodny przepływ informacji a interesy Polski, Warszawa 1991, s. 16. 2 1.2. Prawo do informacji publicznej w systemie prawnym ONZ Chronologicznie drugim dokumentem w systemie RE, poświęconym zagadnieniu prawa do informacji, była – uchwalona na sesji ogólnej ONZ 10.12.1948 r. – Po- wszechna Deklaracja Praw Człowieka. Współcześnie Deklaracja stanowi podstawę systemu ochrony praw człowieka w ramach ONZ. Niemniej została ona uchwalona jako nieposiadająca mocy prawa obowiązującego rezolucja Zgromadzenia Ogólnego ONZ, określająca jedynie pewne standardy postępowania. W samej preambule wska- zano, że Deklaracja stanowi „wspólny najwyższy cel wszystkich ludów i narodów”. Na tej podstawie można by więc wywodzić, że nie ustanawia ona norm prawnych, będąc wyłącznie punktem odniesienia konkretnych rozwiązań legislacyjnych. Niemniej w piśmiennictwie ukształtował się pogląd, zgodnie z którym Deklaracja, zawierająca miarodajny katalog praw człowieka, stanowi fundamentalny element międzynarodo- wego prawa zwyczajowego, z którego wywodzi się powszechny charakter jej obowią- zywania8. Kwestia prawa do informacji została uregulowana w art. 19 Deklaracji. Zgodnie z tym przepisem „Każdy człowiek ma prawo do wolności poglądów i swobodnego ich wyra- żania; prawo to obejmuje swobodę posiadania niezależnych poglądów, poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania informacji i idei wszelkimi środkami, bez wzglę- du na granice”. Treść wskazanego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że prawo do informacji publicznej, jako prawo człowieka, przysługuje każdemu ze względu na fakt bycia istotą ludzką. Komplementarny wobec tego poglądu pozostaje przepis art. 1 PDPC, zgodnie z którym „Wszyscy ludzie rodzą się wolni i równi w swej godności i prawach (…)”. Prawo dostępu do informacji w ogólności, jako norma prawa międzynarodowego publicznego, stało się również przedmiotem regulacji w Międzynarodowym Pakcie Praw Obywatelskich i Politycznych uchwalonym przez Zgromadzenie Ogólne ONZ 19.12.1966 r., ratyfikowanym przez Polskę w 1977 r. (Dz.U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167). Zgodnie z art. 19 ust. 2 tego aktu „Każdy człowiek ma prawo do swobodnego wyrażania opinii; prawo to obejmuje swobodę poszukiwania, i rozpowszechniania wszelkich in- formacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru”. Prawo to nie ma jednak charakteru bezwzględnego. Podlega ono ograniczeniom, zgod- nie bowiem z ust. 3 MPPOiP jego realizacja „pociąga za sobą specjalne obowiązki i spe- cjalną odpowiedzialność. Może ono w konsekwencji podlegać pewnym ograniczeniom, które powinny być jednak wyraźnie przewidziane przez ustawę i które są niezbędne w celu: – poszanowania praw i dobrego imienia innych; – ochrony bezpieczeństwa państwowego lub porządku publicznego albo zdrowia lub moralności”. 8 Zob. P. Sitniewski, Dostęp do informacji publicznej w jednostkach samorządu terytorialnego, Białystok 2005, s. 19; A. Michalska, Podstawowe prawa człowieka w prawie wewnętrznym a pakty praw człowieka, Warszawa 1976, s. 176. 3 1. Dostęp do informacji publicznej w prawie międzynarodowym i prawie Unii Europejskiej Należy podkreślić zastosowane we wskazanej regulacji szerokie ujęcie podmiotowe prawa do informacji, wyrażone w określeniu „każdy”. Oznacza to, że gwarancje zawarte w tym przepisie odnoszą się nie tylko do obywateli danego państwa ratyfikującego, lecz także do wszystkich podmiotów znajdujących się pod jego jurysdykcją. Analiza wskazanych trzech aktów prawnomiędzynarodowych prowadzi do wniosku, że nie odnoszą się one wprost do kwestii dostępu do informacji publicznej. Przedmiotem ich regulacji jest raczej prawo do nieskrępowanej wymiany idei i informacji między ludźmi. Choć w aktach tych nie nałożono na władze publiczne powinności udzielania informacji dotyczących ich funkcjonowania, należy uznać, że uprawnienie takie można z ich treści wyinterpretować. 1.3. Prawo do informacji publicznej w systemie prawnym Rady Europy Prawne regulacje w zakresie dostępu do informacji publicznej znalazły również od- zwierciedlenie w systemie prawnym RE – organizacji międzynarodowej utworzonej 5.5.1949 r. na mocy Statutu (tzw. traktat londyński) podpisanego przez 10 państw europejskich9. Wypada zauważyć, że Rada Europy jako jedna z pierwszych organizacji międzynarodowych podjęła w swych działaniach zagadnienie prawa do informacji rozumianego jako dostęp do informacji, które posiadają organy i urzędy publiczne. Podstawowym dokumentem regulującym zagadnienie prawa do informacji w systemie źródeł prawa RE jest uchwalona w 1950 r. Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Pod- stawowych Wolności z 1950 r.10. Na gruncie Konwencji prawo do informacji zostało powiązane z wolnością wyrażania opinii. Zgodnie z art. 10 ust. 1 Konwencji: „Każdy ma prawo do wolności wyrażania opinii. Prawo to obejmuje wolność posiadania poglądów oraz otrzymywania i przekazywania informacji i idei bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe. Niniejszy przepis nie wyklucza prawa Państw do poddania procedurze zezwoleń przedsiębiorstw radiowych, telewizyjnych lub kine- matograficznych”. Na tej podstawie każdemu człowiekowi podlegającemu jurysdykcji 9 Współcześnie do RE należy 47 państw członkowskich, w tym również kraje spoza Europy, m.in. Armenia czy Azer- bejdżan. Pierwotnie Statut tej organizacji podpisały następujące państwa: Belgia, Dania, Francja, Holandia, Irlandia, Luksemburg, Wielka Brytania, Norwegia, Szwecja i Włochy. Po dokonaniu przez państwa-sygnatariuszy wymaga- nych procedur ratyfikacyjnych traktat wszedł w życie 3.8.1949 r. Cel istnienia RE został określony w art. 1 Statutu. Wskazano, że jest nim osiągnięcie większej jedności między członkami tej organizacji, nakierowane na ochronę i wcielanie w życie ideałów oraz zasad stanowiących ich wspólne dziedzictwo, a także ułatwienie ich postępu ekono- micznego i społecznego. W dalszej części tego przepisu wyjaśniono, że realizacji tego celu służyć ma m.in. przestrze- ganie i rozwój praw człowieka i podstawowych wolności. Por. A. Bisztyga, Ochrona praw człowieka w systemie Rady Europy, [w:] B. Banaszak, B. Bisztyga, K. Complak, M. Jabłoński, R. Wieruszewski, K. Wójtowicz, System ochrony praw człowieka, Kraków 2005, s. 117. 10 Tekst polski: Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm. Konwencja weszła w życie 3.9.1953 r. Polska przystąpiła do niej 15.12.1992 r. Konwencja weszła w życie w stosunku do Polski 19.1.1993 r. 4 1.3. Prawo do informacji publicznej w systemie prawnym Rady Europy państw ratyfikujących zapewniono prawo do wolności wyrażania opinii, wskazując jednocześnie zakres tego prawa11. Podobnie jak pozostałe przepisy Konwencji, także art. 10 nie ma charakteru absolut- nego. W ust. 2 dopuszczono możliwość wyłączeń, stanowiąc, że: „Korzystanie z tych wolności, jako pociągające za sobą obowiązki i odpowiedzialność, może podlegać takim wymogom formalnym, warunkom, ograniczeniom i sankcjom, jakie są przewidziane przez ustawę i niezbędne w społeczeństwie demokratycznym w interesie bezpieczeń- stwa publicznego, ze względu na konieczność zapobieżenia zakłóceniu porządku lub przestępstwu, z uwagi na ochronę zdrowia i moralności, ochronę dobrego imienia i praw innych osób oraz ze względu na zapobieżenie ujawnieniu informacji poufnych lub na zagwarantowanie powagi i bezstronności władzy sądowej”. W nawiązaniu do tego przepisu odnotowania wymaga wyrok SN z 1.6.2000 r., który został wydany na kanwie sprawy dotyczącej wolności prasy. Wyjaśniono w nim, że Konstytucja RP ustanawia wyższe standardy ochrony wolności wypowiedzi niż prze- widziane w art. 10 Konwencji. Odmowa udostępnienia prasie akt urzędowych, podob- nie jak odmowa udzielenia informacji, może nastąpić jedynie ze względu na ochronę tajemnicy państwowej, urzędowej lub innej tajemnicy chronionej ustawą. W interesie Rzeczypospolitej Polskiej leży zagwarantowanie prasie jak najszerszego dostępu do informacji będących w posiadaniu organów i instytucji publicznych, rozumianego jako prawo do uzyskania informacji nie tylko w formie przekazu ustnego, pisemnego czy w innej postaci od zobowiązanego organu, lecz także przez wgląd do akt powstałych w rezultacie jego działalności. Na straży przestrzegania postanowień Konwencji stoi Europejski Trybunał Praw Człowieka, który zgodnie z art. 35 Konwencji może rozpatrywać skargi na naruszenie postanowień Konwencji, po wyczerpaniu wszystkich środków odwoławczych przewi- dzianych w przepisach prawa wewnętrznego. Przepis art. 10 Konwencji wielokrotnie stanowił przedmiot rozstrzygnięcia Trybunału12. Odnotowania wymagają wywody w tym zakresie zawarte w orzeczeniu z 7.12.1976 r. w sprawie Handyside przeciwko Wielkiej Brytanii13. Trybunał stwierdził, że swoboda wypowiedzi stanowi jeden z filarów demokratycznego społeczeństwa, będąc podstawą jego rozwoju i warunkiem samorealizacji jednostki. Swoboda ta obejmuje wolność 11 Określona w art. 10 EKPC wolność wyrażania opinii z biegiem lat umocniła się jako uprawnienie środków masowe- go przekazu do publikowania informacji, komplementarne wobec prawa społeczeństwa do ich otrzymywania. Zob. A. Redelbach, Prawa naturalne, prawa człowieka, wymiar sprawiedliwości. Polacy wobec Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, Toruń 2000, s. 258. 12 Warto odnotować, że tylko w jednej sprawie – z 21.1.1999 r. Janowski przeciwko Polsce – nie stwierdzono narusze- nia Konwencji. 13 Sprawa ta dotyczyła konfiskaty książeczki dla uczniów zawierającej treści związane z seksem, uznanej przez rodzi- ców i władze oświatowe za obsceniczną, a także ukarania wydawcy grzywną. Skarżący uważał, że naruszono art. 1 i art. 10 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 4.11.1950 r. (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284), tj. odpowiednio prawa własności i prawa do swobodnego korzystania z mienia oraz wolność wypowiedzi. 5 1. Dostęp do informacji publicznej w prawie międzynarodowym i prawie Unii Europejskiej posiadania poglądów oraz otrzymywania i przekazywania informacji, bez względu na granice państwowe oraz bez ingerencji władz publicznych. Nie ma ona jednak charak- teru absolutnego. Jest bowiem limitowana treścią art. 17 Konwencji, zgodnie z którym żadne jej postanowienie nie może być interpretowane jako „(…) przyznanie jakiemu- kolwiek państwu, grupie lub osobie prawa do podjęcia działań lub dokonania aktu zmierzającego do zniweczenia praw i wolności wymienionych w niniejszej konwencji albo ich ograniczenia w większym stopniu, niż to przewiduje konwencja”. Istotnym elementem regulującym zagadnienie dostępu do informacji publicznej w systemie prawnym RE były działające przez wiele lat dokumenty o charakterze soft law w postaci kierowanych do państw członkowskich zaleceń, niemających statusu obowiązującego prawa. Stanowiły one jedynie pewne wskazania w zakresie ogólnie przyjętych standardów postępowania. Większość tych dokumentów miała charakter specjalistyczny, odnosząc się do zapewnienia dostępu do informacji w jednej z istotnych dziedzin funkcjonowania państwa, jaką jest aparat administracyjny. Wskazać należy kilka tego typu dokumentów. W dniu 1.2.1979 r. Zgromadzenie Parla- mentarne RE przyjęło Rekomendację 854 (1979) w sprawie dostępu opinii publicznej do akt rządowych oraz wolności informacji. W dokumencie tym sformułowano zalecenie, aby państwa, które dotychczas tego nie uczyniły, ustanowiły w swoich wewnętrznych systemach prawnych system wolności informacji. W dniu 11.3.1980 r. Komitet Ministrów RE przyjął kolejną Rekomendację nr R (80) 2 dotyczącą wykonywania dyskrecjonalnych kompetencji administracji. W załączniku do rekomendacji określono katalog zasad nakierowanych na ochronę praw, wolności i interesów osób przed aktami administracyjnymi podejmowanymi w wykonywaniu kompetencji opartych na uznaniu administracyjnym. Jednocześnie w rekomendacji sformułowano zalecenie, aby zasady te były stosowane w prawie i praktyce administra- cyjnej państw członkowskich. Bezpośrednie odniesienie do informacji publicznej zostało zawarte w Rekomendacji R (81) 19 Komitetu Ministrów RE z 25.11.1981 r. w sprawie dostępu do informacji posiada- nej przez władze publiczne. W tym dokumencie została zawarta zasada nieograniczo- ności strony podmiotowej dostępu do informacji, zgodnie z którą każda osoba podległa jurysdykcji państwa członkowskiego ma prawo do uzyskania danych znajdujących się w posiadaniu władz publicznych, organów ustawodawczych oraz władz sądowniczych14. Zastrzeżono przy tym, że dostęp do informacji powinien być zagwarantowany na zasa- dzie równości, brak interesu prawnego wnioskodawcy nie może zaś stanowić podstawy do odmowy udzielenia informacji. Przewidziano także, że ograniczenia dostępu do informacji muszą wynikać z niezbędnych w demokratycznym państwie zasad ochro- 14 Bardziej szczegółowy charakter, nakierowany na funkcjonowanie aparatu administracyjnego, należy przypisać Za- leceniu CM/Rec (2007)7 dla państw członkowskich w sprawie dobrej administracji oraz załącznikowi do tego doku- mentu mającemu charakter Kodeksu Dobrej Administracji RE. 6 1.4. Prawo do informacji publicznej w systemie prawnym Unii Europejskiej ny interesów publicznych, życia prywatnego innych osób oraz innego uzasadnionego interesu prawnego. Wyjaśniono ponadto, że każdy wniosek o udzielenie informacji powinien zostać rozpatrzony w rozsądnym terminie, a każda odmowa udzielenia infor- macji powinna zostać uzasadniona oraz zapewniać możliwość odwołania się od takiej decyzji15. Treść wskazań zawartych w powołanych rekomendacjach znalazła odzwierciedlenie w Zaleceniu Komitetu Ministrów Rady Europy CM/Rec (2007)7 z 31.5.2007 r. w sprawie dobrej administracji oraz załączniku do tego dokumentu, mającym charakter Kodeksu Dobrej Administracji RE16. W dokumentach tych wykorzystano trzy szczegółowe zale- cenia dotyczące standardów administracji, sformułowane przez Komitet Ministrów RE. Dotyczyły one dostępu do dokumentów pozostających w posiadaniu władz publicznych17, dostępu do znajdujących się w zasobach instytucji publicznych państw członkowskich danych osobowych osób trzecich18 oraz dostępu do dokumentów urzędowych19. Na podstawie zaleceń Komitetu Ministrów RE w sprawie dokumentów urzędowych podjęto prace zmierzające do uchwalenia Konwencji regulującej to zagadnienie. W tym celu rządy 15 państw członkowskich powołały Grupę Ekspertów, której prace zostały zwieńczone 18.6.2009 r. uchwaleniem Konwencji o dostępie do oficjalnych dokumen- tów urzędowych20. Przepisy tego dokumentu nakładają na instytucje władzy publicznej szczebla rządowego, regionalnego oraz lokalnego powinność udostępniania podmio- tom zainteresowanym oficjalnych dokumentów. Zbędne jest przy tym uzasadnianie powodów składanego żądania. Wymaga jednak odnotowania, że wskazana konwencja nie została jak dotychczas ratyfikowana przez Rzeczpospolitą Polską. 1.4. Prawo do informacji publicznej w systemie prawnym Unii Europejskiej Transparentność procesu decyzyjnego oraz dostęp do dokumentów urzędowych sta- nowi współcześnie istotną gwarancję jasności i przejrzystości funkcjonowania struktur UE. Intensywna debata nad tym zagadnieniem prowadzona jest w ramach struktur unijnych od przeszło 20 lat. Wymaga odnotowania, że kwestia dostępu do dokumentów 15 Zob. P. Sitniewski, op. cit., s. 27. 16 Zob. Recommendation CM/Rec (2007)7 of the Committee of Ministers to member states on good administration. Adopted by the Committee of Ministers on 20 June 2007 at the 999bus meeting of the Minister’ Deputies, www.coe. org. 17 Zob. Recommendation No R (81) 19 of the Committee of Ministers to member states on the access to information held by public authorities, www.coe.int/t/cm/document. 18 Zob. Recommendation No R (91) 10 of the Committee of Ministers to member states on the communication to third parties of personal data held by public bodies, www.coe.int/t/cm/document. 19 Zob. Recommendation No R (2002) 2 of the Committee of Ministers to member states on the access to official docu- ments, www.coe.int/t/cm/document. 20 Zob. tekst Konwencji zamieszczony w serwisie html/205/htm. internetowym:http://conventions/coe.in/Treaty/en/treaties/ 7 1. Dostęp do informacji publicznej w prawie międzynarodowym i prawie Unii Europejskiej organów i urzędów wspólnotowych stała się przedmiotem zainteresowania po wielolet- nim okresie znacznego ograniczenia dostępu do informacji o działalności tych struktur. Istotną determinantą tej zmiany było podpisanie w 1992 r. w Maastricht Traktatu o Unii Europejskiej i związane z tym poszukiwanie mechanizmów legitymizujących społeczne funkcjonowanie tej struktury21. Duże znaczenie dla kontynuacji tych zmian miało rów- nież zawarcie w 1997 r. w Traktacie z Amsterdamu prawa dostępu do dokumentów. Dla kompletności rozważań wypada również wskazać przepis art. 42 Karty Praw Podstawo- wych UE, zgodnie z którym każdy obywatel Unii oraz każda osoba fizyczna i prawna zamieszkała lub mająca siedzibę zarejestrowaną w państwie członkowskim ma prawo dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji. Regulacją o podstawowym charakterze dla dostępu do informacji w prawie UE jest – wprowadzony przez Traktat Amsterdamski – art. 255 Traktatu, ustanawiający Wspól- notę Europejską. Obecnie w tekście skonsolidowanym przez Traktat z Lizbony jest to art. 15 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej: TFUE). Zgodnie z ust. 1 tego przepisu w celu wspierania dobrych rządów i zapewnienia uczestnictwa społeczeń- stwa obywatelskiego, instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii działają z jak największym poszanowaniem zasady otwartości. W ust. 2 postanowiono, że obrady Parlamentu Europejskiego oraz Rady obradującej i głosującej nad projektem aktu prawodawczego są jawne. Dopełnieniem tych regulacji jest treść ust. 3, zgodnie z którym każdy obywatel Unii i każda osoba fizyczna lub praw- na mająca miejsce zamieszkania lub siedzibę statutową w państwie członkowskim ma prawo dostępu do dokumentów instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii, niezależnie od ich formy. Ponadto w ust. 3 postanowiono także, że zasady ogólne i ograniczenia, które z uwagi na interes publiczny lub prywatny regulują korzystanie z prawa dostępu do dokumentów, są określane w drodze rozporządzeń przez Parlament Europejski i Radę zgodnie ze zwykłą procedurą prawodawczą. Rozstrzygnięto również, że każda instytucja, organ lub jednostka organizacyjna zapewnia przejrzystość swoich prac i opracowuje w swoim regulaminie wewnętrznym przepisy szczególne dotyczące dostępu do jej dokumentów. Zastrzeżono jednak, że Trybunał Sprawiedliwości UE, EBC i EBI podlegają niniejszemu ustępowi jedynie w wykonywaniu swoich funkcji administracyjnych. Postanowiono ponadto, że Parlament Europejski i Rada zapewniają publikację dokumentów dotyczą- cych procedur prawodawczych na warunkach przewidzianych we wskazanym wyżej rozporządzeniu22. Wykonaniem delegacji określonej w art. 15 ust. 3 Traktatu jest rozporządzenie Parla- mentu Europejskiego i Rady nr 1049/2001/WE z 30.5.2001 r. w sprawie publicznego 21 Zob. T. Aleksandrowicz, ibidem, s. 31. 22 Zob. M. Szwarc, Zasady wglądu do dokumentów instytucji Wspólnot Europejskich, „Państwo i Prawo” 2001, nr 11, s. 63 i n. 8 1.4. Prawo do informacji publicznej w systemie prawnym Unii Europejskiej dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji Europejskiej (dalej: rozporządzenie 1049/2001/WE, zob. Dz.Urz. UE 2001 L 145/43). Na podstawie tego aktu ustanowiono zasadę publicznego dostępu do dokumentów, wskazując, że ograniczenie tego dostępu stanowi wyjątek wymagający uzasadnienia. Tym sposobem utworzono prawny instrument umożliwiający dochodzenie realizacji prawa dostępu do dokumentów instytucji Unii Europejskich w praktyce ich funkcjonowania23. Wiele istotnych kwestii dotyczących rozporządzenia nr 1049/2001/WE wyjaśniono w preambule do tego aktu. Po pierwsze, wskazano, że jego celem jest zapewnienie możliwie największego prawa do publicznego dostępu do dokumentów oraz wytyczenie ogólnych zasad i ograniczeń związanych z takim dostępem, zgodnie z art. 255 ust. 2 TWE. Szerszy dostęp do dokumentów powinien być udzielony w przypadkach, gdy instytucje sprawują władzę ustawodawczą, także na mocy delegowanych uprawnień, przy jednoczesnym zachowaniu skuteczności procesu podejmowania przez te insty- tucje decyzji. Dokumenty takie powinny być dostępne bezpośrednio w maksymalnie możliwym zakresie. Po drugie, podkreślono, że zgodnie z art. 28 ust. 1 i art. 41 ust. 1 Traktatu o UE prawa dostępu odnoszą się także do dokumentów związanych ze wspólną polityką zagranicz- ną i polityką bezpieczeństwa oraz współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych. Każda instytucja powinna przestrzegać własnych zasad bezpieczeństwa. Wiąże się to w szczególności z wysoce sensytywną zawartością niektórych dokumentów, które po- winny być traktowane w sposób specjalny. W preambule zaznaczono także, że przejrzystość pozwala obywatelom na bliższe uczestnictwo w procesie podejmowania decyzji i gwarantuje, że administracja cieszy się większą prawowitością, jest bardziej skuteczna i odpowiedzialna względem obywateli w systemie demokratycznym, jak również przejrzystość przyczynia się do umacniania zasad demokracji i szacunku dla praw podstawowych określonych w Traktacie o UE oraz w Karcie Praw Podstawowych UE. W związku z tym, w celu zapewnienia większej przejrzystości w pracach instytucji, dostęp do dokumentów powinien być udzielany przez Parlament Europejski, Radę i Komisję nie tylko w przypadku dokumentów sporządzanych przez instytucje, lecz również dokumentów przez nie otrzymywanych. W tym kontekście przywołano w preambule deklarację nr 35 załączoną do Aktu Koń- cowego Traktatu z Amsterdamu. Zgodnie z jej treścią państwo członkowskie może zażądać, by Komisja czy Rada nie udostępniały stronom trzecim dokumentu pocho- dzącego z tego państwa bez jego uprzedniej zgody. W celu zapewnienia pełnego poszanowania dla prawa dostępu do informacji należy zastosować dwustopniową procedurę administracyjną z dodatkową możliwością postępowania sądowego lub skargi do rzecznika praw obywatelskich. Ponadto każda instytucja powinna podjąć kroki niezbędne do informowania opinii publicznej o no- 23 Zob. G. Rydlewski, ibidem, s. 36. 9 17. Wzory dokumentów Kamila Kędzierska 17.1. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej 17.1.1. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej – wersja papierowa PREZYDENT MIASTA KRAKOWA PL. WSZYSTKICH ŚWIĘTYCH 3/4 31-004 KRAKÓW O UDOSTĘPNIENIE INFORMACJI PUBLICZNEJ WNIOSEK Na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z 6.9.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) wnoszę o udostępnienie informacji publicznej w nastę- pującym zakresie: Rejestr decyzji o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę dla następujących działek: nr 1, 2, 3, 4 obr. 1 jednostka ewidencyjna Nowa Huta. Sposób i forma przekazania wnioskowanej informacji publicznej:  przesłanie w formie elektronicznej na adres e-mail ……………………………  przesłanie w formie papierowej pod adres: Jan Kowalski, ul. Karmelicka 1, 31-004 Kraków  odbiór osobisty (w formie papierowej/elektronicznej)  inna forma: ……………………… 413 (podpis wnioskodawcy) ……………………………… Dane wnioskodawcy: Imię i nazwisko/nazwa: Jan Kowalski …………… Adres zamieszkania/siedziba: ul. Karmelicka 1, 31-004 Kraków Telefon/fax: e-mail: Wyrażam zgodę na przetwarzanie moich danych osobowych wyszczególnionych po- wyżej w celu realizacji niniejszego wniosku (zgodnie z ustawą z 29.8.1997 r. o ochronie danych osobowych; Dz.U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.). 1.1.2013 r. Komentarz: Powyższy wniosek o udostępnienie informacji publicznej został sporządzony z wykorzysta- niem przykładowego formularza wniosku. Udostępnienie formularza wniosku przez pod- miot zobowiązany (zarówno w wersji papierowej, jak i elektronicznej) musi być dokonane z zastrzeżeniem dobrowolności korzystania z niego przez podmioty zainteresowane uzy- skaniem informacji publicznej. Wnioskodawca zwrócił się do Prezydenta Miasta Krakowa o udostępnienie informacji publicznej z zakresu administracji architektoniczno-budowlanej. We wniosku został wskazany: – adresat (prawidłowo, zgodnie z właściwością miejscową organu); – zakres wnioskowanych informacji – w sposób jasny i klarowny, niebudzący wątpli- – sposób i forma przekazania informacji – w formie papierowej pod wskazany adres; – dane wnioskodawcy, tj. imię i nazwisko oraz adres (wnioskodawca nie ma obowiązku podawania jakichkolwiek informacji poza tymi, które umożliwiają przekazanie wnioskowanych informacji); – zgodę na przetwarzanie danych osobowych w podanym zakresie. W związku z faktem, że wniosek został przesłany do właściwego podmiotu, który jest zo- bowiązany do udostępniania informacji publicznej, powinien on w odpowiedzi przekazać wnioskowany rejestr w formie papierowej (kserokopii, wydruku itd.) pod wskazany we wniosku adres bez zbędnej zwłoki, nie później niż w 14 dni od daty wpływu wniosku do podmiotu zobowiązanego. 17. Wzory dokumentów wości; 414 16.3. Wyszczególnienie zachowań, które będą skutkować konsekwencjami za uchybienia… 17.1.2. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej – wersja elektroniczna Od: xxx@xxx.com [mailto:xxx@xxx.com] Wysłane: Wtorek, 1 październik, 2013 12:09 Do: umk [umk@um.krakow.pl] Temat: Wniosek o dostęp do informacji publicznej Na podstawie art. 10 w zw. z art. 2 ustawy z 6.9.2001 r. o dostępie do informacji, zwra- cam się o udostępnienie w postaci skanu oryginału lub kopii umowy zawartej między Miastem Kraków a Polską Wytwórnią Papierów Wartościowych S.A. Jej przedmiotem było wykonanie i utrzymanie systemu teleinformatycznego ewidencji kierowców, z wy- korzystaniem którego organ wydający prawo jazdy lub pozwolenie wykonuje czynności związane z wydawaniem praw jazdy. Proszę o przekazanie rzeczonej informacji e-mailem pod adres: xxx@xxx.com. Komentarz: Powyższy wniosek został złożony za pośrednictwem poczty elektronicznej na adres e-mail Urzędu Miasta Krakowa w sprawie udostępnienia wersji elektronicznej umowy zawartej pomiędzy Gminą Miejską Kraków a PWPW S.A. We wniosku został wskazany: – adresat (prawidłowo, zgodnie z właściwością miejscową organu); – zakres wnioskowanych informacji – w sposób jasny i klarowny, niebudzący wątpli- – sposób i forma przekazania informacji – w formie elektronicznej (skan) pod wskazany – dane wnioskodawcy, tj. adres e-mail (wnioskodawca nie ma obowiązku podawania jakichkolwiek informacji poza tymi, które umożliwiają przekazanie wnioskowanych informacji). wości; adres; W związku z faktem, że wniosek został przesłany do właściwego podmiotu, który jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, powinien on w odpowiedzi przeka- zać skan wnioskowanego dokumentu w formie elektronicznej pod wskazany we wniosku adres e-mail (wnioskodawca nie wskazał rodzaju pliku, w jakim oczekuje przekazania informacji – musi to być jednak typ powszechnie używany, by umożliwić zapoznanie się z jego zawartością) bez zbędnej zwłoki, nie później niż 14 dni od daty wpływu wniosku do podmiotu zobowiązanego. 415
<a href="http://cyfroteka.pl/ebooki/Dostep_do_informacji_publicznej__Praktyczne_wskazowki_w_swietle_obowiazujacych_przepisow_i_orzecznictwa-ebookRO/p0201759i020" target="_blank" title="Dostęp do informacji publicznej. Praktyczne wskazówki w świetle obowiązujących przepisów i orzecznictwa [Przemysław Szustakiewicz, Anna Augustyniak, Katarzyna Golat] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE" > <img src="http://cyfroteka.pl/images/BRD.png" style="border:none;background:none transparent;box-shadow:none;-webkit-box-shadow:none;-webkit-border-radius:0;border-radius:0;" alt="Dostęp do informacji publicznej. Praktyczne wskazówki w świetle obowiązujących przepisów i orzecznictwa [Przemysław Szustakiewicz, Anna Augustyniak, Katarzyna Golat] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE"/></a>