Source: http://www.k6k2014.voog.com/keskkonnaseadustik-2014/1-ptk/2-jagu/pg-7
Timestamp: 2019-04-23 17:02:11+00:00
Document Index: 2991921

Matched Legal Cases: ['§ 2', '§ 3', '§ 7', '§ 44', '§ 7', '§ 2', '§ 2', '§ 7', '§ 10', '§ 7', '§ 54', '§ 3', '§ 59', '§ 50', '§ 46', '§ 26', '§ 41', '§ 19', '§ 125', '§ 26', '§ 10', '§ 7', '§ 3', '§ 10', '§ 23', '§ 52', '§ 54', '§ 26', '§ 4', '§ 5', '§ 3', '§ 6', '§ 40']

(5) Saastus on saastamisest põhjustatud oluline ebasoodne muutus õhu, vee või pinnase kvaliteedis.
1. Heite mõiste on Eesti keskkonnaseadustes laialdaselt, kuid mitte alati päris ühtse tähendusega kasutusel olnud. Heite kõrval on kasutatud ka paralleelmõistet emissioon. Kõige üldisemalt oli heite mõiste enne KeÜS jõustumist avatud SVKS (mida asendab 1. juunist 2013 THS) § 2 lg-s 2, mis võttis üle saastuse kompleksse vältimise ja kontrolli direktiivi 96/61/EÜ (mida omakorda asendab alates 7. jaanuarist 2013 tööstusheidete direktiiv 2010/75/EL) art 2 p-s 5 sätestatud mõiste. SVKS avas heite mõiste üksnes sama seaduse raames, terminit kasutatakse keskkonnaseadustes aga märksa laiemalt. Termini KeÜS-s määratlemise eesmärgiks on ühtlustada selle kasutamine erinevais keskkonnavaldkondades (välisõhk, vee ja pinnase kaitse, jäätmekäitlus, keskkonnaload, keskkonnamõjude hindamine, keskkonnavastutus jne) ning vältida mitmetimõistmisi.
1.1. Termin heide on keeleliselt mitmetähenduslik. Ühelt poolt tähistab see heitmist kui tegevust, teisalt aga selle tegevuse tulemit. KeÜS heite mõiste määratlemisel on silmas peetud heitmise kui tegevuse materiaalset ja mõõdetavat tulemit – väljutatavat saasteainet või muud saastetegurit, mida on võimalik iseloomustada kindlate mõõdetavate näitajatega (hulk, kontsentratsioon, tase vms).
1.2. Heidete kui inimtegevuse tagajärje seaduses määratlemise vajadus tuleneb sellest, et heidete väljutamine võib kaasa tuua keskkonnahäiringu (vt KeÜS § 3 kommentaari). Heide on seejuures keskkonda suunatud mõjutegur, keskkonnahäiring aga heite tekitatud ebasoodne muutus keskkonnas. Näiteks tootmisüksusest õhku suunatav vääveldioksiid on heide, selle tagajärjel pinnasele langev happevihm aga keskkonnahäiring. Raudteeliiklusest lähtuv müra ja vibratsioon on heited, müra ja vibratsiooni häiriv mõju raudtee lähistel asuvate majade elanikele aga keskkonnahäiring. Kui keskkonnahäiring on piisavalt oluline ning selle tekkimine piisavalt tõenäoline, on tegemist keskkonnariski või keskkonnaohuga (vt KeÜS §-de 4 ja 5 kommentaare), mida tuleb vastavalt kas vähendada või vältida (vt ka KeÜS §-de 10 ja 11 kommentaare). Keskkonnariski vähendamiseks või keskkonnaohu vältimiseks ongi keskkonnas olulisemaid ebasoodsaid muutusi põhjustavate heidete väljutamine üldjuhul õigusnormide alusel piiratud.
1.3. Heite allikas võib olla igasugune inimtegevus, mille tagajärjeks on erinevate mõjutuste kandumine õhku, vette või pinnasesse. Seejuures ei pruugi iga heide tingimata kaasa tuua ebasoodsat keskkonnamõju ehk keskkonnahäiringut, vaid heitel võib olla keskkonnale ka soodne mõju. Näiteks võib veekogude soojusreostus aidata veelindudel külma aega üle elada, maa-alustest torudest lekkiv soojus panna taimed varakevadel haljendama või vabaõhukontserdist lähtuv heliheide pakkuda kontserdipaiga lähiümbruse elanikele positiivse elamuse. Keskkonnaohtu või keskkonnariski põhjustav heite väljutamine on määratletud KeÜS § 7 lg-s 4 heite üldmõistest eraldi kui saastamine.
1.4. Heite väljutamine keskkonda võib olla kas otsene või kaudne. Heite kaudne väljutamine toimub siis, kui heide ei jõua keskkonda või konkreetsesse keskkonnaelementi vahetult, vaid see läbib enne mõne vaheetapi. Heite kaudseks väljutamiseks loetakse kehtivas õiguses näiteks seda, kui heide läbib enne keskkonda jõudmist käitisevälise puhastusseadme ning jõuab seega keskkonda vähemohtlikul kujul. THS § 44 lg 10 nimetab kaudse vetteheitena juhtu, kus käitisest väljuv heitvesi läbib enne looduskeskkonda jõudmist väljaspool käitist asuva kanalisatsiooni kaudu ühendatud reoveepuhasti. Reoveepuhasti saastet vähendava efekti võrra võib käitisest väljuv heitvesi sisaldada suuremat saasteaine kontsentratsiooni. Kaudse heitena saab vaadelda ka juhtu, kus heide kandub ühest looduslikust keskkonnaelemendist teise, näiteks pinnasest põhjavette. Sel juhul on toimunud heite otsene väljutamine pinnasesse ja kaudne väljutamine põhjavette.
1.5. Heide on KeÜS § 7 lõikes 1 toodud loetelu kohaselt aine, organism, energia, kiirgus, vibratsioon, soojus, valgus, lõhn või müra. Teadusdefinitsioonide järgi on tegemist osaliselt üksteisega kattuvate mõistetega. Loetelu eesmärgiks pole aga teaduslik täpsus, vaid seaduselugejale võimalikult selge pildi andmine sellest, millised on need tegurid, mis inimtegevuse tagajärjel keskkonda mõjutada võivad.
1.5.1. Aine mõiste määratlemisel saab võtta eeskujuks KemS § 2 lg-s 2 viidatud EL REACH määruse nr 1907/2006 art 3 p-s 1 toodud definitsiooni, mille kohaselt on aine looduslik või tootmismenetluse teel saadud keemiline element või selle ühendid koos püsivuse säilitamiseks vajalike ja tootmismenetlusest johtuvate lisanditega, välja arvatud lahustid, mida on võimalik ainest eraldada, mõjutamata aine püsivust või muutmata selle koostist. Aine võib heitena esineda kas tahkel, vedelal või gaasilisel kujul.
1.5.2. Organismi mõiste määratlemisel saab eeskujuks võtta GMOVS § 2 lg 1 definitsiooni, mille kohaselt on organism igasugune paljunemiseks või pärilikkustegurite ülekandmiseks võimeline iseseisev bioloogiline olemisvorm. Organismide alla kuuluvad bakterid, protistid, loomad, taimed.
1.5.3. Energia, sh soojuse ja valguse heite tagajärjel sagedasti esinevaiks keskkonnahäiringuiks on soojusreostus (näiteks vähendab veekogudesse väljutatav kõrgema temperatuuriga heitvesi veekogude hapnikusisaldust ja mõjutab ökosüsteemide toimimist) või valgusreostus (keskkonda suunatud ülemäärane kunstlik valgus võib mõjutada nii ökosüsteemide toimimist kui inimtervist).
1.5.4. Kiirgus jaguneb bioloogilistes kudedes muudatusi põhjustavaks ioniseerivaks kiirguseks (nt röntgenkiirgus ja kiirgus radioaktiivsetest materjalidest), millega seonduvaid ohutusnõudeid reguleerib KiS, ja mitteioniseerivaks kiirguseks (nt ultraviolettkiirgus, infrapunakiirgus, raadiolained, mikrolained ja nähtav valgus).
1.5.5. Vibratsioon on tahke keha mehaaniline võnkumine. Teatava sageduse ja intensiivsusega vibratsioon on inimesi, loomi ja taimi märkimisväärselt häiriv keskkonnategur. Näiteks põhjustavad vibratsiooniheiteid raudteeliiklus, ehitustööd ja lõhkamised kaevandustes.
1.5.6. Lõhn on gaasiliste ja lenduvate ainete poolt esile kutsutud haistmisaisting, mis võib olla nii meeldiv kui ka ebameeldiv (hais).
1.5.7. Müra on defineeritud VÕKS §-s 123. Selle järgi on müra inimtegevusest põhjustatud ning välisõhus leviv soovimatu ja kahjulik heli, mille tekitavad paiksed või liikuvad saasteallikad. Füüsikaliselt tähistab müra mõiste mitmesuguste kõrguselt ja valjuselt erinevate (pidevate) helide ebakorrapärast segu.
2. Keskkonnakasutusega kaasnevaid keskkonnamõjutusi reguleeritakse keskkonnanormatiividega, mille hulka kuuluvad kvaliteedinormatiivid (õhu, vee või pinnase keemilisele, füüsikalisele või bioloogilisele näitajale kehtestatud piirväärtused, vt KeÜS § 7 lg 3 kommentaari), tootenormatiivid (nõuded keskkonda või tervist oluliselt mõjutavatele toodetele) ja heitenormatiivid ehk heite piirväärtused (vt ka SäAS § 10 lg 1). Heite piirväärtus tähendab saasteallikast eralduvale heitele kehtestatavat normi. Piirväärtusega määratakse kindlaks, millisel määral on heidet – saasteainet või muud keskkonda mõjutavat tegurit (nt kiirgus, müra, lõhn, energia, vibratsioon) – lubatud keskkonda juhtida. Heitenormatiivi kasutatakse eelkõige paiksete saasteallikate puhul, liikuvate saasteallikate (nt transpordivahendid) puhul rakendatakse sagedamini tootenormatiive.
2.1. Heite piirväärtusega määratletakse tavaliselt kohustuslik lõppeesmärk, jättes keskkonnakasutajale võimaluse valida ise vahendid selle saavutamiseks. Heite piirväärtuse määratlemise aluseks võib olla eesmärk suunata keskkonnakasutajat rakendama parimat võimalikku tehnikat. Sel juhul määratakse selline piirväärtus, mida on võimalik järgida vaid konkreetse tegevusvaldkonna kõige tõhusamaid ja arenenumaid meetodeid kasutades.
2.2. Heite piirväärtus on KeÜS-s määratletud lähtuvalt heite definitsioonist. Kuna heide on KeÜS § 7 lg 1 kohaselt inimtegevuse tagajärjel keskkonda suunatud mateeria või mõjutegur, on seda võimalik mõõta erinevate näitajate (nt mass, hulk, kontsentratsioon või tase) abil. Seejuures on mass mingit keha moodustava aine kogus. Hulgaks loetakse aga omakorda füüsiliste objektide kogust või arvu. Kontsentratsioon iseloomustab mingi koostisosa suhtelist sisaldust õhus, vees või pinnases ning tase on omane heidetele, mis eeltoodud näitajatega mõõdetavad ei ole (nt kiirgus või müra).
2.3. Heite piirväärtus määratakse konkreetse tegevuse puhul kindlaks eriseaduse, määruse või haldusaktiga (keskkonnakaitseloaga). Heite piirväärtuse määramine keskkonnakompleksloaga on reguleeritud THS §-s 44. Lisaks parimast võimalikust tehnikast lähtumisele tuleb piirväärtuse määramisel arvestada käitise saasteallikast keskkonda heidetavate ainete olemust ja võimet kanduda ühest keskkonnaelemendist (vesi, õhk, pinnas, elusloodus) teise. Samuti tuleb arvestada keskkonnakasutuse asukoha olusid ja tagada normaaltingimustes erinevate keskkonna kvaliteedi piirväärtuste järgimine (saasteainete heitkoguste osas vt lisaks KeÜS § 54 kommentaari). Vajadusel tuleb heite piirväärtused määrata piisava varuga selleks, et eri allikaist pärit heited ei põhjustaks kumulatiivselt keskkonna kvaliteedi piirväärtuse ületamist ning seega olulise keskkonnahäiringu esinemise ohtu (KeÜS § 3 lg 2 p 1). Kui see siiski ei õnnestu, tuleb arvestada sellega, et keskkonnakaitseloaga määratud heitenormatiivi täitmine ei anna keskkonnakasutajatele iseenesest õigust kvaliteedinormatiivi rikkuda. Vajadusel tuleb kvaliteedinormatiivi järgimiseks heiteid põhjustava tegevuse mahtu vähendada ka loaga lubatud piirist allapoole. Keskkonnaloa väljaandjal võib sellisel juhul tekkida õigus loa tingimusi muuta (vt nt KeÜS § 59 lg 1 p 2, THS § 50 p 2).
2.4. Üldaktiga on kindlaks määratud näiteks suurtest põletusseadmetest lähtuvate heidete piirväärtused ning jäätmete põletamisel tekkiva räbu ja koldetuha orgaanilise süsiniku üldsisaldus (THS alusel antud keskkonnaministri määrustega). Välisõhku ja vette suunatavates gaasides või heitvees sisalduvate ainete piirväärtused määratakse kindlaks keskkonnakaitselubadega (nt THS § 46, VeeS § 26.11 lg 3 p 1). Samuti on keskkonnakaitseloaga võimalik määrata välisõhku paisatava müra, lõhna ja vibratsiooni tase (THS § 41 lg 2 p 8) ning radioaktiivsete heidete piirkogused (KiS § 19 lg 1 p 8) jpm.
3. Keskkonna kvaliteedi piirväärtus on üldmõiste valdkondliku regulatsiooni spetsiifilisematele terminitele. Keskkonna kvaliteedi piirväärtuseks on näiteks müra piirtase (VÕKS § 125) ja ohtlike ainete sisalduse piirväärtus pinnases (VeeS § 26.5 lg 10). Enne KeÜS vastuvõtmist kehtinud õiguses sarnast üldmõistet ei sisaldunud. SäAS § 10 lõikes 1 on küll defineeritud keskkonnanormatiiv, kuid see termin on laiema sisuga, hõlmates lisaks keskkonna kvaliteedile ka heitmekogusele ja toodangu ühikule kehtestatud normid.
3.1. Erinevalt heite piirväärtustest (vt käesoleva kommentaari p 2) määratletakse keskkonna kvaliteedi piirväärtuse kaudu keskkonna omadusi. Piirväärtuste ületamisel tuleb võtta meetmeid, et tagada keskkonna kvaliteedi vastavus piirväärtustele. Ka heite piirväärtused tuleb määrata selliselt, et oleks tagatud keskkonna kvaliteedi piirväärtuste järgimine.
3.2. Piirväärtused on kehtestatud keskkonna keemilistele, füüsikalistele või bioloogilistele näitajatele. Kehtivas õiguses on kõige levinumad keemilistele näitajatele kehtestatud normid. Näiteks on VÕKS alusel kehtestatud välisõhu kvaliteedi keemilised piirväärtused ligikaudu kümnele saasteainele ja VeeS alusel pinnavee kvaliteedi piirväärtused ligikaudu kolmekümnele saasteainele. Füüsikalistele näitajatele kehtestatud piirväärtuseks on näiteks VÕKS-s sätestatud müra piirtase ja bioloogilistele näitajale kehtestatud piirväärtuseks fütoplanktoni biomassi sisaldus, mis on üheks aluseks rannikuvee ökoloogilise seisundi määramisel. Valdav enamus kehtiva õiguse piirväärtustest on üle võetud EL õigusest.
3.3. Mitte kõik keskkonnanäitajate väärtused pole käsitatavad keskkonna kvaliteedi piirväärtustena. KeÜS § 7 lg 3 kohaselt on keskkonna kvaliteedi piirväärtus vaid selline väärtus, mida ei tohi inimese tervise ja keskkonna kaitsmise huvides ületada. Ületamise keelule viitab ka liitsõna eesosa piir kasutamine järelosa väärtus ees ning termini rakendus KeÜS-s. Vastavalt KeÜS § 3 lg 2 p-le 1 kaasneb keskkonna kvaliteedi piirväärtuse ületamisega eelduslikult oluline keskkonnahäiring, mida tuleb KeÜS § 10 kohaselt vältida. KeÜS § 23 lg 4 kohaselt eeldatakse keskkonna mittevastavust tervise- ja heaoluvajadustele, kui keskkonna kvaliteedi piirväärtus on ületatud. Samuti on sätestatud KeÜS § 52 lg 1 p-s 8 keeld keskkonnaloa väljastamiseks, kui kavandatud tegevusega ületatakse keskkonna kvaliteedi piirväärtust, ning KeÜS § 54 kohaselt tuleb heitkogused loas määrata selliselt, et keskkonna kvaliteedi piirväärtuste järgimine oleks tagatud.
3.4. KeÜS-s ei sisaldu loetelu keskkonnanäitajate väärtustest kehtivas õiguses, mida tuleks käsitada keskkonna kvaliteedi piirväärtustena, vaid neid tuleb hinnata igal üksikjuhtumil eraldi. Paljudel juhtudel on seos selge, ja seda nii lähtuvalt terminite sarnasusest – nt piirtase, piirväärtus – kui ka definitsioonide sisulisest kattuvusest. Näiteks defineerib VeeS § 26.8 lg 1 põhjavee kvaliteedi piirväärtuse kui saasteaine kontsentratsiooni põhjavees, mida ei tohi tervise ja keskkonna kaitsmise huvides ületada. Juhinduda ei saa siiski vaid terminite sarnasusest. Näiteks sätestatakse VÕKS-s vääveldioksiidi kriitilise tasemena 20 μg/m3 (talvine keskmine). Kriitiline tase on saasteainete sisaldus välisõhus, mille ületamisel võib kaasneda otsene ebasoodne mõju keskkonnale, eelkõige taimestikule, kuid mitte inimese tervisele. Kriitilist taset saab pidada keskkonna kvaliteedi piirväärtuseks KeÜS tähenduses, sest keskkonna kvaliteedi piirväärtuse mõiste hõlmab näitajad, mida ei tohi keskkonnakaitse huvides ületada.
3.5. Erilist tähelepanu tuleb pöörata keskkonnanäitaja siduvusele: kui näitaja ületamine pole selgelt keelatud, pole suure tõenäosusega tegu ka keskkonna kvaliteedi piirväärtusega. Näiteks ei saa keskkonna kvaliteedi piirväärtuseks pidada osoonisisalduse kaugemat eesmärki, sest selle saavutamisele ei ole määratud kindlat tähtaega ning selle ületamisel tuleb meetmeid võtta vaid juhul, kui need pole liiga kulukad.
3.6. Keskkonnanäitaja siduvuse hindamisel tuleb tähelepanu pöörata asjaolule, et näitaja võib olla defineeritud ületamiste arvu kaudu. Näiteks on kehtivas õiguses sätestatud ühe tunni keskmine vääveldioksiidi piirmäär välisõhus 350 μg/m3, mida võib pideva seire korral ületada kuni 24 korral kalendriaastas. Näitaja mõlemad elemendid – piirmäär ja ületamiste arv – moodustavad terviku, ning juhul kui ületamiste arv on väiksem kui 24, ei peeta vääveldioksiidi taset liiga kõrgeks. Teisisõnu saab antud piirväärtus olla keskkonna kvaliteedi piirväärtuseks, hoolimata ületamise lubatavusest. KeÜS mõttes pole piirväärtusest kinni peetud vaid juhul, kui ületamiste arv on suurem kui 24.
3.8. Vähese siduvuse tõttu ei saa keskkonna kvaliteedi piirväärtuseks pidada sellist näitajat, mille saavutamise tähtaeg pole veel saabunud. Näiteks ei saa keskkonna kvaliteedi piirväärtuseks pidada VÕKS alusel sätestatud kalendriaasta keskmist eriti peente tahkete osakeste (PM2,5) sisalduse piirväärtust välisõhus, sest see hakkab kehtima alles 2015. aastal.
4. Saastamise mõiste on tihedalt seotud saastuse mõistega. Nende terminite defineerimise eesmärk on korrastada mõistekasutust keskkonnaalastes õigusaktides. Kehtivas õiguses kasutatakse neid termineid sageli, kuid ebajärjekindlalt ning tihti neid defineerimata. Samuti ei eristata neid mõisteid kehtivas õiguses alati selgelt. Paralleelselt saastamise mõistega kasutatakse kehtivas õiguses ka reostamise mõistet, ja seda eriti vee-alases regulatsioonis.
4.1. Saastamine on heite väljutamine ehk heitmine. Heide on õhku, vette või pinnasesse otseselt või kaudselt väljutatav aine, organism, energia, kiirgus, vibratsioon, soojus, valgus, lõhn või müra (vt käesoleva kommentaari p 1-1.5.7). Saastamine on siiski vaid selline heite väljutamine, millega kaasneb keskkonnaoht või keskkonnarisk. Keskkonnarisk on vähendamist vajava keskkonnahäiringu tekkimise võimalikkus (vt KeÜS § 4 kommentaari). Keskkonnaoht on olulise keskkonnahäiringu tekkimise piisav tõenäosus (vt KeÜS § 5 kommentaari). Olulise keskkonnahäiringu tekkimist eeldatakse muuhulgas saastuse põhjustamisel (vt KeÜS § 3 lg 2 kommentaari, p 9 jj). Kuivõrd keskkonnahäiringu mõiste on seotud inimtegevusega, ei saa saastamisena käsitada heite väljutamist looduslikes protsessides.
4.2. KeÜS-s on saastamine defineeritud tegevusena ning saastus selle tagajärjena. Saastamine on saastuse tekkimise vältimatu eeltingimus, kuid igasuguse saastamisega ei kaasne tingimata saastus, st oluline ebasoodne muutus õhu, pinnase või vee kvaliteedis (vt käesoleva kommentaari p 5-5.3).
4.3. Kuivõrd saastamisega kaasneb keskkonnaoht või keskkonnarisk, tuleb seda kontrollida. Saastamist saab kontrollida näiteks keskkonnakaitselubade või seaduses määratletud üldiste nõuete abil. Muuhulgas on saastamise mõistega seotud käitise definitsioon, mille kohaselt on käitis selline üksus või sellega seonduv tegevus, millega kaasneb saastamine (vt KeÜS § 6 lg 1 kommentaari).
5. Saastuse mõiste on tihedalt seotud saastamise mõistega (vt käesoleva kommentaari p 4-4.3). Saastus on oluline ebasoodne muutus, mida tuleb printsiibis vältida. KeÜS ei sätesta, mida tuleks käsitada olulise ebasoodsa muutusena. KeÜS seletuskirja kohaselt täpsustatakse saastuse mõistet keskkonnaseadustiku eriosas, sidudes selle teatud piirväärtuste ületamisega. Käesolevate kommentaaride kirjutamise ajaks eriosa veel valminud pole.
5.1. KeÜS-s on saastamine defineeritud tegevusena ning saastus selle tegevuse tagajärjena. Kuivõrd saastamisena saab käsitada vaid inimtegevust, ei ole saastamise mõistega hõlmatud olulised ebasoodsad muutused, mis on tingitud looduslikest protsessidest.
5.2. Saastamise tagajärjeks pole alati saastus. Esiteks võib saastamisega kaasnev muutus keskkonnas osutuda liiga väikeseks, et kvalifitseeruda oluliseks. Teiseks on saastuse mõiste piiratud vaid muutustega õhu, vee või pinnase kvaliteedis ja see ei hõlma olulisi ebasoodsaid muutusi elustikus. Näiteks tuleb saastamisena muuhulgas eelduslikult käsitada olukorda, kus heite väljutamisega kaasneb piisav tõenäosus, et tekib oluline ebasoodne mõju Natura 2000 võrgustiku alale. Selline ebasoodne mõju saab eksisteerida ka ilma olulise muutuseta õhu, vee või pinnase kvaliteedis. Samas tuleb silmas pidada, et elutute keskkonnaelementide kvaliteedi määratlemise aluseks võivad olla ebasoodsad elustiku muutused. Sellistel juhtudel võib elustiku mõjutamine tuua kaasa saastuse. Näiteks on VeeS alusel määratletud maksimaalne lubatud saasteainete sisaldus vee-elustikus ja see on ka vee kvaliteedi hindamise aluseks.
5.3. Saastuse mõistega seondub otseselt komplekslubade regulatsioon. KeÜS § 40 lg 4 kohaselt peavad kompleksloaga sätestatavad nõuded tagama vee, välisõhu ja pinnase kaitse ning käitises tekkinud jäätmete käitlemise viisil, mis hoiab ära saastuse kandumise ühest keskkonnaelemendist teise.