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Timestamp: 2019-06-17 07:24:25
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Reporte Ethos: Descifrando la Corrupción - ETHOS
En el presente documento se realiza un análisis sobre las causas y consecuencias de la corrupción en México. A través de una revisión exhaustiva de la literatura, un análisis de las principales leyes que rigen su combate y las mejores prácticas internacionales, se identifican cuáles son algunos de los principales retos que enfrenta México en esta materia.
La indignación y preocupación por la corrupción e impunidad que se vive en México han ido en aumento. Pareciera que los esfuerzos que se han llevado a cabo para mejorar esta situación no se han visto reflejados en avances concretos. Entre dichos esfuerzos figuran el mayor acceso a la información y una serie de medidas de evaluación, transparencia y rendición de cuentas. Sin embargo, a pesar de que México se concibe como la segunda economía regional de América Latina y la décimo cuarta potencia económica a nivel internacional, la corrupción sigue frenando al país en los ámbitos económico, político y social.
En 2015, el Presidente Enrique Peña Nieto promulgó la reforma constitucional que estableció las bases para la creación del SNA, cuyo objetivo central es combatir la corrupción en el servicio público y fortalecer la legalidad. Si bien esta iniciativa suma esfuerzos para combatir este mal, la tarea no es fácil y los resultados dependerán, en gran medida, de la forma en que se lleve a cabo su implementación. En los siguientes apartados se revisan las causas y consecuencias de la corrupción en México, así como las fortalezas y debilidades de las políticas que regulan su combate.
1.1. EL CONCEPTO DE LA CORRUPCIÓN
En México, la corrupción es un problema que se vive en múltiples aspectos del día a día. La corrupción no es propia de un segmento poblacional, de una cultura, profesión, régimen u organización. No afecta solo al gobierno, sino también las reglas, instituciones y conductas de la población (Ballinas, 2014).
Lo anterior hace que no haya consenso en su definición, ni tampoco evidencia clara de su magnitud. De acuerdo con el Banco Mundial (2016), la corrupción es el ofrecimiento, entrega, recepción o solicitud, en forma directa o indirecta, de cualquier cosa de valor, con objeto de influir de manera inapropiada en las acciones de otra parte. En un sentido similar, Transparencia Internacional (2016) sostiene que la corrupción es el abuso del poder encomendado para la obtención de beneficios privados.
“La corrupción no es propia de un segmento poblacional, de una cultura, profesión, régimen u organización.”
Una forma sencilla de entender la corrupción es concebirla como cualquier acción en la que un individuo otorga o recibe una gratificación no justificada a cambio de un servicio o bien. Para ello, se necesitan al menos dos personas, uno que actúe como oferente, y otro, quien demande la recompensa. De este modo, la corrupción se puede presentar tanto en el sector privado —las empresas y los ciudadanos— como en el público (Casar M. , 2015). Para mayor profundidad, la definición de corrupción organizacional da pie a un entendimiento amplio del fenómeno (Hodgson & Jiang, 2008):
La corrupción organizacional involucra al menos dos agentes, X y Y, donde Y desempeña un rol determinado para una organización específica. Este rol organizacional obliga a Y a seguir un conjunto de reglas éticas establecidas. X emprende conscientemente una acción planeada para persuadir a Y de que viole al menos uno de esos objetivos coherentes con las reglas éticas, de las que X y Y son conscientes. Aunque tiene la opción de actuar de otra manera, Y viola esta regla de acuerdo con los deseos de X.
Otros organismos internacionales definen a la corrupción acotándola al sector público, como la OCDE (OCDE,2013):
Uso indebido del poder por servidores públicos (elegidos o designados), ya sea de forma activa o pasiva, para obtener beneficios privados (financieros u otros).
La anterior es la definición más aceptada en la literatura existente y es la más mencionada por organismos internacionales como el FMI y la ONU (FMI, 2016).
En el presente análisis se hará énfasis en el impacto de la corrupción en el sector público, debido a los visibles costos sociales que ello implica, así como a la disponibilidad de datos.
1.2. LA CORRUPCIÓN EN EL SECTOR PÚBLICO
En la esfera pública, la corrupción generalmente se clasifica en dos categorías: corrupción política y corrupción administrativa. De acuerdo con Bautista O. (2005), la primera ocurre cuando los políticos desvían fondos públicos, extorsionan a individuos y/o empresas para obtener recursos, aceptan sobornos para realizar operaciones ilícitas o agilizar otras, compran votos en las elecciones o bien reciben contribuciones legales o ilegales para su partido o campañas políticas que califican de anónimos para ocultar su procedencia. Por su parte, la corrupción administrativa se da principalmente en la Administración Pública y en los servicios públicos; se refiere al abuso del funcionario público para obtener beneficios propios.
Algunos de los delitos que ejemplifican la corrupción, cometidos tanto por políticos como por administradores públicos, son (Transparency International, 2015):
Soborno. Es el ofrecimiento, promesa, entrega, aceptación o solicitud de una ventaja como un incentivo para una acción ilegal, no ética o de abuso de confianza. Los incentivos pueden ser regalos, préstamos, comisiones, premios u otros beneficios a través de la exención de impuestos, entrega de servicios, donaciones, favores, entre otros.
Malversación. Es cuando una persona que ocupa un cargo en una institución, organización o empresa, utiliza los fondos y bienes que se le han confiado para el enriquecimiento personal u otras actividades ilegales.
Pagos por agilización de servicios/ trámites. Se refiere a una contribución monetaria hecha para asegurar o agilizar el curso de un trámite burocrático o para que sea otorgado un servicio de manera legal.
Fraude. Es un delito mediante el cual se engaña intencionalmente a una persona con el fin de obtener alguna ventaja injusta o ilegal (ya sea financiera, política o de otra índole).
Colusión. Es un acuerdo secreto entre las partes, en el sector público y/o privado, que conspiran para cometer acciones destinadas a engañar o cometer fraude con el objetivo de obtener ganancias ilícitas.
Extorsión. Acto de utilizar, directa o indirectamente, el acceso a una posición de poder o de conocimiento con el fin de exigir la cooperación o compensación inmerecidas como consecuencia de amenazas coercitivas.
Clientelismo. Sistema desigual de intercambio de recursos y favores basado en una relación de explotación entre alguien más rico y poderoso, y alguien menos rico y más débil.
Conflicto de intereses. Situación en la que un individuo, o la entidad para la que trabaja, se enfrenta a la elección entre las obligaciones y exigencias de su cargo y las de sus intereses particulares.
Nepotismo. Forma de favoritismo basado en las relaciones familiares o de amistades por el que alguien en una posición oficial aprovecha su poder y autoridad para ofrecer trabajo o favorecer a un familiar o amigo, incluso estando calificado o mereciéndolo.
Lavado de dinero. Es el proceso de ocultar el origen, la propiedad o el destino del dinero obtenido de manera ilegal o deshonesta, para esconderlo dentro de actividades económicas legítimas y hacerlo parecer legal.
Patronazgo. Es una forma de favoritismo en el que se selecciona a una persona para darle un trabajo o un beneficio gubernamental debido a sus conexiones o afiliaciones políticas.
Evasión de impuestos. Es la falta o insuficiencia en el pago de impuestos, que por lo general se hace deliberadamente con una declaración falsa o simplemente no declarando los impuestos a las autoridades fiscales.
Paraísos fiscales. Son jurisdicciones que incluyen ciudades, estados o países que otorgan un trato fiscal favorable que puede beneficiar a los no residentes. Atraen grandes cantidades de recursos, especialmente financieros, a su territorio mediante la aplicación de tasas impositivas mínimas o inexistentes.
Todos los anteriores son actos ilegales que pueden ser considerados como corrupción, pero estas actividades no son iguales en su extensión, ni en sus causas, ni efectos. Más aún, no todas estas formas de corrupción son igualmente reconocidas y sancionadas en las sociedades del mundo (Del Castillo, 2003).
1.3. LAS CAUSAS DE LA CORRUPCIÓN
Uno de los principales retos en el estudio de la corrupción ha sido el distinguir claramente entre sus causas y consecuencias, debido a que un mismo factor puede ser interpretado de ambas maneras (Morris, 1991). Por ejemplo, no es claro que la corrupción promueva un bajo desarrollo económico o que, el bajo desarrollo económico promueva un sistema más corrupto. En general, la búsqueda del interés propio sin respeto a las limitaciones que establecen las leyes, reglamentos, acuerdos sociales y otras reglas determinadas por el conjunto de la sociedad es la principal explicación de la corrupción. Adicionalmente, existen otros factores que explican sus orígenes, como los históricos, demográficos y sociológicos (Lambsdorff J. G., 2006);(Treisman, 2000). Estas explicaciones adicionales se encuentran todavía en debate académico y sin resultados empíricamente claros, por lo cual en este apartado se consideran a los aspectos sociales e institucionales como los más relevantes.
El ambiente cultural en el que se desenvuelven los individuos es uno de los factores sociales de la corrupción más representativo, siendo la falta de condena social la principal explicación. Así, las sociedades que defienden e incluso admiran a los corruptos o que racionalizan la corrupción con argumentos morales falsos, como quienes se excusan porque todos los demás individuos actúan de esa forma, estarán fomentando mayores niveles de corrupción (Melé, 2014).
Socialmente, como bien señala Aidt (2003), los incentivos para que un individuo sea corrupto dependen de la reputación colectiva del grupo al que pertenece. No será de interés del individuo ser honesto si su grupo tiene reputación de corrupto, ya que de cualquier forma será estigmatizado. La apariencia de que un grupo es corrupto puede tener efectos duraderos y fomentará a su vez que exista corrupción. Por lo mismo, construir una reputación grupal de honestidad toma mucho tiempo en desarrollarse. En este sentido, cuando los ciudadanos perciben corrupción en las instituciones de gobierno, especialmente en los líderes, es de esperarse que se conduzcan de forma similar (Tanzi, 1998).
No sobra decir que, aunque resulte útil conocer el trasfondo cultural y social de la corrupción, éste debe ser usado exclusivamente como explicación de la misma mas no como su justificación (Rose-Ackerman,1999).
Poder discrecional e impunidad
De manera general, se considera que el poder discrecional, junto con altos niveles de impunidad, ocasionan distorsiones en el ejercicio de la autoridad, lo cual incentiva los actos corruptos por parte de la clase política. Ello se presenta cuando se cumplen tres condiciones (Jain, 2001).
Primero, deben existir individuos con alto poder discrecional. Este poder es aquel que da autoridad para establecer regulaciones y su debida administración, con escaso sometimiento a reglas o normas sociales. En la medida en que el poder se ejerza de manera abierta y las reglas del juego sean conocidas por todos, se reducirán los incentivos para que un individuo sucumba ante la tentación de las ganancias monetarias originadas por la corrupción.
“La búsqueda del interés propio sin respeto a las limitaciones que establecen las leyes, reglamentos, acuerdos sociales y otras reglas determinadas por el conjunto de la sociedad es la principal explicación de la corrupción.”
Cuadro 1. La regulación en el otorgamiento de bienes y servicios
De acuerdo a una teoría elaborada por Shleifer y Vishny (1993), el poder discrecional podría ser consecuencia de una regulación mal diseñada sobre el otorgamiento de bienes y servicios, lo que ocasiona posibles rentas económicas a la burocracia. En ambos casos, el gobierno proporciona el bien o servicio, aunque difiere la forma en que los individuos o empresas pueden obtenerlos:
1) Monopolio. El gobierno pone a disposición un bien o derecho a través de una sola agencia. De acuerdo a este modelo, un funcionario público puede limitar la oferta del bien, o simplemente no otorgarlo, a menos que se le ofrezca un incentivo monetario para hacerlo. El nivel de corrupción irá acorde a las probabilidades de que ésta sea detectada y de su castigo. Sin embargo, los niveles de penalización y probabilidad de ser detectado afectaran el monto y la frecuencia de pagos extra judiciales más no la esencia del problema.
2) Competencia. Es cuando cada uno de los bienes o derechos está disponible a través de diversas agencias gubernamentales, y éstas no estén coludidas entre ellas. Por ejemplo, si un individuo necesita obtener un permiso en especial pero una de las agencias le pide soborno, entonces tendrá la posibilidad de irse a otra, hasta encontrar aquella que no lo haga o le exija lo menos.De acuerdo a los mismos autores, el monto y frecuencia de los pagos extrajudiciales será menor en el segundo caso, ya que la competencia tenderá a llevar el nivel de corrupción a cero. Cabe mencionar que Svenson (2005) aclara que la competencia solamente funcionará cuando se trata del otorgamiento de bienes o servicios, y no cuando se trata de la aprobación de un proyecto o servicio ya que la corrupción más bien aumentará.
Fuente: elaboración propia con base en (Shleifer & Vishny, 1993) y (Svensson, 2005)
Segundo, deben existir rentas económicas derivadas de este poder que puedan ser acaparadas por algunos grupos identificables. Éstas van desde políticas industriales diseñadas para beneficiar a la burocracia, a pagos extrajudiciales para sacar adelante algún trámite (Cuadro 1), entre otros.
La tercera condición es la existencia de un sistema legal y judicial que ofrezca bajas probabilidades de detección y penalización para aquellos individuos que cometen este tipo de acciones –es decir, impunidad–. Los individuos que realizan actos corruptos implícita o explícitamente comparan el ingreso proveniente del acto y la inconveniencia o costo causados por la penalización. De esta manera, el individuo evalúa la probabilidad de ser descubierto, la capacidad de cumplimiento de la ley por los mismos funcionarios y la independencia del poder judicial de los políticos –especialmente en los grandes actos de corrupción donde la complicidad es más necesaria–.
En consecuencia, un sistema donde la ley aplique por igual, de manera universal, sea expedita y accesible para todos, contribuirá a que exista menos corrupción. Es deseable que los procesos judiciales sean rápidos y efectivos, no sólo para reducir la ganancia esperada del acto de corrupción, sino también para que cuando llegue la sentencia, la sociedad tenga presente el crimen, y el castigo tenga un efecto ejemplar (Melé, 2014).
En muchos países una de las principales herramientas del Estado para realizar sus tareas es a través de la regulación. Con este fin otorga licencias, permisos y autorizaciones de distinto tipo. Si estas regulaciones están mal diseñadas y no son transparentes dan a las autoridades poder y oportunidades para el soborno (Tanzi, 1998).
Una muestra de esto es la excesiva regulación para iniciar un negocio de manera legal – tiempo necesario para completar el proceso, el número de procedimientos y el costo de los trámites–, que es un incentivo para la corrupción. Esto se debe a que, en muchas ocasiones, la regulación funge más como un sistema de rentas para los políticos y las empresas que estos apoyan. De manera simultánea, cuando la regulación es estricta se presentan menores niveles de competencia y, por lo tanto, mayor corrupción e informalidad (Djankov, La Porta, Lopez de Silanes, & Shleifer, 2001).
Finalmente, cuando los procedimientos, reglas y requerimientos administrativos no se encuentran disponibles en medios electrónicos se fomenta la opacidad de los mismos, dando pie a que florezca la corrupción (Cisar, 2003). Es necesario que la tecnología sea usada para proveer servicios de manera más eficiente entre los ciudadanos, lo que reducirá los costos y retrasos, además de otorgar más instrumentos de rendición de cuentas y transparencia a los interesados. La falta de estos elementos permitirá que existan con mayor facilidad tendencias autoritarias y por lo mismo, mayor corrupción (Mistry & Abul, 2012).
Controles institucionales y de contratación
Usualmente los controles institucionales más útiles son los internos: debe haber supervisores honestos y profesionales, oficinas de auditoria funcionales y reglas claras sobre el comportamiento esperado de los individuos al ejercer una función pública. Además de esta primera línea de defensa, la existencia de comisiones u oficinas específicas anticorrupción que sean independientes del control político y tengan el suficiente poder para ejercer las penas correspondientes es un disuasivo de la corrupción (Tanzi, 1998).
Aunado a lo anterior, la corrupción prevalece en donde no hay criterios específicos para examinar la integridad y responsabilidad de aquellos individuos que son contratados para ejercer funciones públicas (Melé, 2014). Complementariamente, estos mismos funcionarios deben ser filtrados por mecanismos similares para poder ocupar puestos más altos. En la ausencia de estos elementos, el nepotismo y el patronazgo serán más frecuentes (Tanzi, 1998).
Asimismo, un sistema que sancione y persiga la corrupción sin la existencia de incentivos positivos al bien actuar de un servidor público, como son los salarios selectivos basados en el profesionalismo, fomentará la corrupción. Según el FMI (2016), los países con bajos salarios a los servidores públicos, que no les permitan acceder a una vida digna, tendrán altos índices de corrupción.
Transparencia, acceso público a la información y rendición de cuentas
En general, se considera que la falta de transparencia por parte de las instituciones genera corrupción. Sin embargo, fomentar la transparencia por sí misma para disminuir la corrupción no es suficiente y se requieren más elementos. Lindstedt & Naurin (2010) explican que las reformas enfocadas a incrementar la transparencia deben acompañarse de mecanismos que permitan el acceso público a la información y una mayor rendición de cuentas. Con este objeto, no basta con que la información esté completa, ésta también debe ser relevante para los diferentes tipos de usuarios y expuesta de manera adecuada según la audiencia a la que pertenecen — público en general, sociedad civil, academia, legisladores, entre otros—. Asimismo, es importante mencionar que las condiciones anteriores no serán suficientes si la información no se presenta oportunamente (Ethos, 2008). Finalmente, la información deberá ser el insumo clave para establecer sanciones sociales en caso de ser necesario. Cuando se da la conjunción de estos elementos se podrán ver efectos positivos sobre la corrupción.
En una democracia, para que las instituciones tengan mayores incentivos para rendir cuentas es necesario una sociedad civil fuerte y organizada. La ciudadanía puede fungir como denunciante de actos corruptos cuando se tienen los canales adecuados para hacerlo. Aunque las instituciones formales tienen más poder y autoridad para atacar el problema, es importante no subestimar la capacidad de las instituciones informales y de la sociedad civil en su participación para disminuir la corrupción (Gurgur & Shah, 2000). Por lo anterior, la existencia de una sociedad civil activa y consciente sobre los problemas públicos, ayudará que los individuos se involucren en el quehacer de las políticas públicas. Esta participación ciudadana resulta importante en el combate a la corrupción por su habilidad de influir sobre el actuar gubernamental (Contraloría Ciudadana, 2014).
Además, la participación ciudadana será un mejor disuasivo a la corrupción cuando va aparejado a la libertad de expresión. Esta libertad, en todos sus aspectos, es importante para que la ciudadanía pueda formar un criterio y mejorar la calidad gubernamental gubernamental (Article 19, 2016) (29). Por ejemplo, la existencia de una prensa libre es de suma importancia para evitar la corrupción. En muchas ocasiones, los políticos tienen más miedo de ser expuestos en la prensa y que su reputación sea arruinada, que de ser perseguidos por la ley. Aunque no necesariamente la prensa sea objetiva y justa, funciona como un muro de contención de la corrupción (Lambsdorff J. G., 2006).
La medición de la corrupción es una tarea compleja. Tal y como se ha expuesto, este fenómeno es multidimensional y cambia constantemente de acuerdo al contexto económico, social y cultural en el que las personas se desenvuelven; además, la corrupción responde a actos que la mayoría de las veces no se reportan o que ocurren en la clandestinidad, lo que hace aún más difícil su estimación y análisis. Normalmente, las mediciones de corrupción se basan en indicadores de percepción (ejemplos de ello son los publicados por Transparencia Internacional o por el Foro Económico Mundial). A pesar de que dichos índices son los más aceptados y usados para conocer la gravedad de este problema, presentan algunas limitaciones que vale la pena mencionar: no consideran los diferentes tipos de corrupción, no son muy claros en su metodología, entre otros.
Infografía: “La corrupción en sus distintas manifestaciones” Elaboración propia
Otra dificultad de la medición, tiene que ver con que la percepción depende de la exposición de los hechos corruptos a la opinión pública. Es decir, hay una relación entre percepción de la corrupción y cobertura en los medios: si hay más información o se evidencian más los actos de corrupción, es muy probable que la percepción del problema aumente, aun cuando la corrupción se mantenga constante o a la baja (Echebarría, 2007). Así, considerando lo anterior, la información que se genera a través de las encuestas de percepción nos da un panorama general de la magnitud y efectos de la corrupción
2.1 LA CORRUPCIÓN EN CIFRAS
Para el caso de México, existen algunas estimaciones que miden el grado y evolución de la corrupción. Las más reconocidas son las de Transparencia Internacional y la ENCIG del INEGI realizada en el año 2015.
En general, todas las estimaciones indican que la corrupción es un problema grave de nuestra sociedad. Por ejemplo, la ENCIG exhibe la percepción de corrupción entre la población en la realización de trámites y en la provisión de servicios gubernamentales. Un resultado muy significativo de esta encuesta es la tasa de prevalencia de la corrupción, es decir, número de personas que experimentaron corrupción al realizar algún trámite, pago o solicitud, del total de personas que tuvieron contacto con algún servidor público. De esta forma, entre mayor el número expresado por la tasa, mayor corrupción en la realización de trámites. A partir de la encuesta se estima que, a nivel nacional, de cada 100,000 contactos con servidores públicos se producen 12,590 actos de corrupción; es decir, la tasa es de 12.6 %.
Además, el 50.9% de los encuestados afirmó que la corrupción en este ámbito es uno de los problemas más acuciantes del país.
En términos de percepción de la corrupción también se encuentra que el problema no ha cambiado significativamente en los últimos años. El IPC de Transparencia Internacional clasifica a diversos países de acuerdo a la percepción de corrupción que se tiene en el sector privado. Para este Índice, valores cercanos a 0 significan altos niveles de corrupción y cercanos a 100 bajos niveles de corrupción. En su publicación más reciente (2016), México obtiene sólo 30 de 100 puntos en lo relacionado a cómo se percibe esta práctica, cinco puntos menos que en 2015 y con la peor puntuación en los últimos diez años.
Gráfica 1. Puntaje de México en el Índice de Percepción de la Corrupción
Fuente: elaboración propia con base en Transparency International (2017)
A pesar de que la corrupción no es un fenómeno exclusivo de la esfera pública, existe una percepción generalizada de que el mayor número de actos de corrupción se cometen dentro de este sector, y en menor medida, dentro de la esfera privada. De acuerdo con la ENCIG, las instituciones donde se cometen un mayor número de actos de corrupción son la policía, los partidos políticos y el gobierno federal. Por el contrario, la familia, la comunidad vecinal y los lugares de trabajo se perciben como espacios con poca frecuencia de actos de corrupción.
Gráfica 2. Percepción sobre la frecuencia de la corrupción en distintas instituciones
Fuente: elaboración propia con información de la (ENCIG, 2015).
La corrupción se hace evidente en todas las entidades federativas, aunque en distintos grados. Los datos de la ENCIG 2015 demuestran que Morelos, Sinaloa, Chihuahua, Michoacán y la Ciudad de México son las cinco entidades que tienen un mayor número de usuarios de servicios públicos que experimentaron algún acto corrupto. En contraparte, Zacatecas, Veracruz y Nayarit son las entidades con una menor tasa de prevalencia de la corrupción en la realización de trámites o provisión de servicios públicos, aunque la tasa sigue siendo comparativamente elevada.
Gráfica 3. Usuarios de servicios públicos por cada 100 mil habitantes que experimentaron algún acto de corrupción, por entidad federativa
A nivel regional y por nivel de gobierno, también encontramos algunas tendencias.Los trámites realizados ante los gobiernos estatales resultaron ser aquellos donde se presentan mayores niveles de corrupción. Estos son aquellos relacionados con pago de tenencia o impuesto vehicular, trámites vehiculares, trámites en el Registro Civil, permisos relacionados con la propiedad, trámites ante el Ministerio Público, trámites ante juzgados o tribunales, llamadas de emergencia a la policía, contacto con autoridades de seguridad pública, trámites para abrir una empresa, entre otros. A nivel desagregado, la región centro, es la que presenta mayores niveles de corrupción seguida por la región occidente.
Los trámites realizados ante alguna instancia de los gobiernos municipales no están exentos de problemas, con una tasa de prevalencia un poco menor que la estatal. Los municipios son los responsables de administrar el pago de predial, servicios de agua, permisos relacionados a la propiedad, llamadas de emergencia a la policía y contacto con autoridades de seguridad pública, entre otros trámites locales. En este sentido, se observa que los estados de Baja California, Baja California Sur, Chihuahua, Sinaloa y Sonora son los que más corrupción municipal presentan. Mientras que los menos son las entidades en el sureste del país.
Finalmente, el Gobierno Federal es aquel que presenta menos corrupción, aunque sigue siendo elevada. Ante esta instancia se hace el pago del servicio de luz; trámites fiscales; atención médica programada; atención médica de urgencia; créditos de vivienda o programas sociales; servicio de energía eléctrica; y trámite de pasaporte. Aquí se encuentra que las agencias federales localizadas en la región centro serán donde mayor corrupción se presenta; el sureste figura en segundo lugar, mientras que las del occidente serán las menos.
Tabla 1. Tasa de prevalencia de corrupción en trámites en diferentes niveles de gobierno por región (por cada 100,000 trámites)
Fuente: tomado de (ENCIG, 2015)
Cabe mencionar que la corrupción no solo afecta a los ciudadanos cuando realizan un trámite o solicitan un servicio, también limita la capacidad de las empresas para hacer negocios. De acuerdo con la Encuesta Global sobre Fraude 2016, 82% de los empresarios encuestados sostiene que el soborno y la corrupción son prácticas habituales para hacer negocios en México (Ernst & Young, 2016).
El estudio del IMCO (2015) revela que, de acuerdo con datos de la encuesta Enterprise Surveys 2010 del Banco Mundial, el 50% de los dueños de 1,480 empresas mexicanas, identificó a la corrupción como un gran obstáculo para su desarrollo. Asimismo, el 63% de los encuestados está de acuerdo o totalmente de acuerdo en que la corrupción es parte de la cultura de negocios en México. Este mismo estudio indica que el 46% de los empresarios afirmó ser testigo o haber incurrido en algún acto de corrupción. Este tipo de prácticas toman distintas formas: transferencias monetarias, favorecimiento de algún proveedor, contratación de algún empleado poco calificado, entre otros.
La situación presentada anteriormente es grave, ya que México hoy depende, en gran medida, de las pymes pues generan el 52% del PIB y el 72% del empleo en el país. Sin embargo, la corrupción ha provocado un estancamiento en el nivel de emprendimiento de nuevos negocios en México (IMCO,2015).
Cuadro 2. La corrupción como parte del plan de negocios en México
El 12 de abril del 2016 se llevó a cabo un foro en el INAI donde expertos discutieron cuál era la relación entre la corrupción y los negocios en México.
Uno de los principales puntos de acuerdo fue que el excesivo número de trámites y las normas poco claras obligan a los empresarios a encontrar soluciones rápidas para poder operar sus negocios. Además, en muchas ocasiones las normas, al ser excesivas, impiden el conocimiento a detalle de las mismas, lo que representa una barrera para el empresariado mexicano, dando pie a la corrupción. No sólo eso, otro problema expuesto fue que los trámites y normas son muy heterogéneos entre los diferentes niveles de gobierno (federal, estatal, municipal) y que además se contraponen entre ellas. Esta situación propicia la corrupción debido a la dificultad que enfrentan las empresas para cumplir simultáneamente con todas las normativas y seguir operando. Asimismo, se mencionó que usualmente la interpretación de las normas por parte de las autoridades tampoco es clara y es común que entre los funcionarios públicos de una misma dependencia existan diferentes lecturas, lo que obliga a las empresas a caer en la corrupción para poder sacar adelante el trámite correspondiente.
Fuente: elaboración propia con base en (INAI,2016)
2.2 LOS DAÑOS COLATERALES DE LA CORRUPCIÓN
Como se mencionó anteriormente, recientemente México se ha visto envuelto en una serie de escándalos de corrupción que han ocasionado altos costos políticos y que han evidenciado la gran impunidad que existe en el país. Las mediciones de corrupción indican que el problema es grave pero, ¿cómo afectan los altos niveles de corrupción al desarrollo económico y social del país? Algunos de estos efectos se muestran a continuación.
“Para el ejercicio fiscal del 2017, el monto aprobado para el combate a la corrupción fue de 7,382 mdp.”
Una de las principales preocupaciones que genera la corrupción tiene que ver con sus efectos en el crecimiento económico. Sin embargo, este análisis representa un reto importante ya que, como explica Palacios Luna (2014), por un lado, hay coincidencias de que la corrupción es positiva para el crecimiento refiriéndose a Huntington (2006), Lui & Ehrlich (1999) y Rock & Bonnet (2004); y, por ende, a la distribución de la riqueza y el desarrollo económico. De acuerdo a estos últimos autores la corrupción es útil para disminuir las barreras administrativas ya que agiliza los trámites ante el gobierno y, por lo tanto, aumenta la eficiencia de la administración pública lo que finalmente se refleja en un “aceleramiento” de las inversiones económicas. Por otro lado, continúa Palacios Luna (2014), existen también coincidencias en que la corrupción es negativa para el desarrollo económico de los países, refiriéndose a los trabajos de Hwang, Jung, & Lim (2011) y Rock & Bonnet (2004) quienes encuentran, mediante comparaciones internacionales, una relación negativa entre los niveles de corrupción respecto a los de inversión y crecimiento económico.
Lo anterior depende mucho del contexto del propio país. Casar (2015) hace una recopilación de las distintas estimaciones que existen sobre el impacto de la corrupción en el crecimiento económico de México. Según Casar, el Banco Mundial estima que la corrupción representa alrededor de 9% del PIB; para el Centro de Estudios Económicos del Sector Privado, la corrupción representa alrededor de 10% del PIB; y las estimaciones de la organización de la sociedad civil México ¿Cómo Vamos? indican que, sin actos de corrupción, el país generaría 341 mil millones de pesos adicionales, lo que equivale a un 2% del PIB.
Ahora bien, la corrupción afecta al crecimiento económico a través de diversas vías. De acuerdo con Romer (1990), en el largo plazo el crecimiento económico, al igual que la competitividad y productividad, depende de las decisiones del gobierno (política fiscal, infraestructura, respeto a la legalidad, orden). Estos mismos factores son los mecanismos a través de los cuales se pueden llevar a cabo actividades corruptas en el sector público, pues guardan una estrecha relación con las variables que componen el presupuesto gubernamental: gasto público, inversión e impuestos.
Sin duda, la corrupción tiene efectos importantes en el gasto público, no sólo porque se requiere destinar recursos para perseguir y castigar este tipo de actos, sino porque al existir corrupción, la eficiencia del gasto es menor. Respecto del gasto público para el combate a la corrupción, para el ejercicio fiscal del 2017 el monto aprobado fue de 7,382 mdp.
Tabla 2. Presupuesto destinado al combate de la corrupción 2017
Fuente: elaboración propia con base en PEF 2017.
Para mostrar la ineficiencia del gasto en el combate a la corrupción existen muchos indicadores que se contrastan con el crecimiento de dicho gasto. Por ejemplo, el número de denuncias penales contra servidores públicos derivadas de la revisión de la Cuenta Pública Federal ha crecido en los últimos años. Esto puede significar una mejor capacidad fiscalizadora de la ASF o una mayor presencia de actos de corrupción. Incluso, entre 1998 y 2014, la ASF presentó 700 denuncias penales por posibles actos de corrupción, de las cuales sólo 25 han terminado en consignaciones, es decir, 96.4% no fueron consignados (ASF, 2016).
Las cifras anteriores nos muestran que aun cuando el combate de la corrupción ha adquirido mayor importancia presupuestaria en los últimos años, los índices sobre percepción de la corrupción, los resultados de la fiscalización superior o los estudios de organizaciones civiles muestran que sigue siendo un problema grave.
El desvío de recursos, las obras públicas opacas, así como la existencia de adquisiciones que no cumplen con las normas, implican una menor eficiencia del gasto público, ya que éste se traduce en bienes o servicios de menor calidad o implican una menor cobertura de los programas públicos. En este sentido, existen diversos ejemplos de cómo la corrupción genera un menor bienestar en la población. De las auditorias efectuada por la ASF entre 2000 y 2014 derivaron en aproximadamente 114,254 acciones, de las cuales 12,742 están relacionadas con el desvío de recursos (pliegos de observaciones), lo que equivale al 11%. Como se observa en la gráfica 4, el número de observaciones de la ASF relacionadas con el desvío de recursos mostró una tendencia general creciente de 2000 a 2013, para después caer en años recientes.
Gráfica 4. Observaciones de la ASF vinculadas con el desvío de recursos
Fuente: elaboración propia con información de la ASF.
La corrupción también inhibe la inversión. De acuerdo con Zegarra (2016), la corrupción aumenta la incertidumbre sobre el rendimiento de los proyectos de inversión debido a los sobornos que pudiera enfrentar en el futuro. Es decir, en un país corrupto, un empresario no podrá saber con certeza si le conviene o no invertir. Esto provoca que invierta solo en proyectos con una rentabilidad muy elevada (lo suficiente como para compensar los riesgos). Asimismo, la corrupción es percibida como un costo adicional para hacer negocios o como un impuesto sobre las utilidades. Por ejemplo, como lo expone Wei (2000), si en el año 2000 los niveles de corrupción de Singapur hubieran estado como los de México ello hubiera sido equivalente a tener impuestos de 21 a 24 puntos porcentuales más elevados en Singapur, situación que hubiera resultado poco atractiva a los posibles inversionistas. En este tenor, según México ¿Cómo Vamos? (2015), valiéndose de la afirmación que los países corruptos perciben mínimo 5% menos de inversión, extrapola el dato a México para estimar que este dejó de ingresar 1,100 millones de dólares de inversión extranjera directa sólo en 2014 debido a la corrupción.
De acuerdo al Foro Económico Mundial (2015) la calidad de las instituciones -entendidas como el conjunto de reglas y leyes – es fundamental para determinar la productividad de un país. Las instituciones son las encargadas de establecer los incentivos correctos y eliminar la incertidumbre para que los ciudadanos puedan realizar actividades económicas en un entorno confiable. Estos, como cualquier agente económico, estarán dispuestos a invertir y emprender cuando saben que van a cosechar los beneficios de su trabajo, sin tener que gastar muchos recursos y tiempo en proteger su propiedad, así como en hacer cumplir las obligaciones contractuales con terceros. Es por esta razón, que la productividad y competitividad de un país se pueden ver limitados por la corrupción: ésta disminuye los incentivos para invertir -ya que los sobornos se perciben como un impuesto adicional- y afectan la capacidad de organización en los procesos productivos.
Complementando la sección anterior sobre corrupción y negocios, los sobornos y la contratación de gestores afectan directamente a las empresas ya que representan costos adicionales para su operación, lo que repercute en mayor medida a pequeños y medianos emprendedores. Por gestor debe entenderse a aquella persona que lucra a través de la mercantilización de su acceso privilegiado a información y contactos influyentes; en la mayoría de los casos, exfuncionarios públicos o funcionarios en activo. Con su ayuda las empresas acceden a negocios con el gobierno, aseguran contratos a través de licitaciones públicas y, en ocasiones, hasta la devolución de impuestos solo es posible a través de su intermediación. Se estima que en México, el 57% de los emprendedores del país ha incurrido en el uso de gestores para realizar un trámite u obtener un permiso con el gobierno (IMCO, 2015). Cabe mencionar que, en algunas ocasiones, el no incurrir en actos de corrupción puede ocasionar el fracaso de la empresa, lo que se traduce en altos costos de oportunidad para los emprendedores y para la sociedad.
Sumado a lo anterior, la corrupción eleva el tiempo destinado a los trámites gubernamentales necesarios para la ejecución de las distintas actividades empresariales, lo cual reduce directamente en la productividad y competitividad de las mismas. En México, el 17.6% de las firmas han experimentado la petición de un soborno; el dato para América Latina es del 10.4%, mientras que para los países de altos ingresos de la OCDE es de tan solo 1.8% (IMCO,2015).
Informalidad y baja recaudación
Otro problema que debe considerarse seriamente es la relación que existe entre la corrupción y la informalidad de un país (IMCO, 2015). Si bien hay que tomar en cuenta que las causas de la informalidad son un problema propio de las estructuras económicas particulares de un país, no puede pasarse por el alto la asociación que tiene con los niveles de corrupción.
Esta asociación, al igual que muchos de los fenómenos que se han mencionado en este texto, puede ser difícil de plantearse en términos instrumentales: a veces la corrupción es causa, otras, efecto. Por ejemplo, un estudio empírico llevado a cabo por Friedman, Johnson, Kaufmann, & Zoido-Lobaton (2000) muestra una relación positiva entre corrupción e informalidad; es decir, los países más corruptos presentan mayores niveles de informalidad. No sólo eso sino que, una alta percepción de corrupción en el manejo de No sólo eso sino que, una alta percepción de corrupción en el manejo de los recursos públicos , así como el otorgamiento discrecional de exenciones de impuestos –que se vean consideradas como fruto de un soborno– provoca que las leyes fiscales sean valoradas como injustas, lo que desincentiva a los contribuyentes a pagar impuestos (Tanzi & Davoodi, 2001); (Besley & Persson, 2014).
El reto para los estudiosos del tema ha sido explicar los términos de la asociación entre corrupción, informalidad y recaudación. Una posible respuesta es que la corrupción no solo incide en el tamaño de la informalidad, sino que también lo hace en el grado de informalidad de las empresas formales. El grado de informalidad de las empresas formales significa que un componente de los activos de las empresas formales no se reporta al Estado, con el fin de pagar un menor número de impuestos
La explicación es que la percepción de un Estado débil, corrupto, en el que sus funcionarios no son capaces de hacer valer las disposiciones conforme a derecho, es un incentivo negativo para que las empresas cumplan voluntariamente la ley. Según datos citados por el IMCO (2015), las empresas mexicanas que reportaron haber incurrido en pagos de sobornos como práctica común, ocultaron el 7.2% más de sus ingresos ante las autoridades fiscales, respecto a las empresas que no reportaron pago de sobornos.
Una interpretación paralela para la relación entre corrupción e informalidad es que la evasión de impuestos se convierte en un incentivo para las empresas cuando éstas perciben que el pago de las contribuciones fiscales no reditúa en la mejora de servicios públicos e infraestructura. Al respecto, la percepción que tiene la población del uso de los recursos públicos es desalentadora: tan solo 24% de la población piensa que el gobierno administra bien el dinero que recauda; “67% está algo o totalmente de acuerdo con la afirmación de que los políticos utilizan el dinero de los contribuyentes para beneficio propio y 55% considera que pagar más impuestos no sirve porque el gobierno no daría mejores servicios” (IMCO, 2015). Según estos datos de percepción, la corrupción es un incentivo latente para la evasión de impuestos. Lógicamente dicha evasión deteriora la recaudación de impuestos del Estado, como lo confirma un estudio del FMI (2016) en el cual se encuentra una correlación negativa entre la recaudación y la percepción de corrupción: a mayor corrupción, menor es la recaudación.
En este tenor, conforme al IMCO (2015), en México se tiene registro de empresas que se mantienen en escala reducida con el fin de ser sujetas a menores cargas fiscales. El efecto es que dichas empresas no adoptan mejores tecnologías, además de que desvían recursos de su actividad productiva. Este hecho es una clara desviación de recursos que podrían mejorar el proceso global de acumulación de capital.
Como ya se dijo, la informalidad no tiene sus causas principales en los niveles de corrupción de un país, pero aquélla sí puede impactar a manera de incentivo para incurrir en la corrupción. En este ámbito, el efecto del combate a la corrupción es la generación de incentivos que promueven la formalidad, a través del adecuado uso de los recursos públicos.
Según Casar (2015), en general los hogares pagan 14% de su ingreso en corrupción en trámites y servicios, pero aquellos hogares que reciben hasta un salario mínimo pagan el 33%, lo que deteriora su capacidad de consumo. Asimismo, al estar en desventaja para pagar sobornos, la corrupción limita sus oportunidades, haciendo que la desigualdad se incremente.
En este sentido, la corrupción empobrece más a la población más necesitada. De acuerdo con Sen (1999), la corrupción es nociva para la “expansión de capacidades humanas” porque genera políticas públicas ineficientes. En México, las prácticas clientelares que extienden los programas sociales a grupos no prioritarios son recurrentes. Ello hace que el impacto de los programas sociales contra la pobreza se vea reducido (Ramírez-Rondán, 2006). También es recurrente la manipulación o condicionamiento en la entrega de apoyos sociales a población vulnerable, lo cual limita la eficacia de los mismos. De acuerdo con la organización Gesoc, 8 de cada 10 programas sociales impulsados en la administración del Presidente Enrique Peña Nieto, o no cumplen con su propósito, o los recursos asignados son poco transparentes (Gesoc, 2015). Situación que permite que en muchos casos éstos se utilicen para un manejo político y clientelar.
En su informe de la Cuenta Pública 2013, la ASF detectó desvíos por más de 50 mil mdp en educación, sector social, agropecuario y agrario. Es importante destacar que los desvíos de recursos pertenecientes a programas sociales hacen que éstos sean ineficaces para cumplir con sus objetivos y, por lo tanto, mientras persistan estas prácticas corruptas, difícilmente se podrán mejorar los niveles de bienestar de la población.
A pesar de que se ha hecho evidente la corrupción que existe en diversos programas sociales, en la mayoría de los casos, no ha habido consecuencias, no hay responsables y, en general, estas prácticas quedan en el olvido. La impunidad es una de las principales razones por las que, en México, los actos de corrupción se han perpetuado a lo largo del tiempo en todos los niveles de gobierno.
Otro de los efectos de la corrupción es el impacto que ocasiona en la vida pública del país. Al percibir la ciudadanía que la corrupción es inherente al gobierno, deriva en considerar al Estado débil y no digno de su confianza (ASF, 2016). Esta falta de credibilidad en las instituciones se manifiesta en una creciente desesperanza en la democracia, especialmente en su capacidad de ser representativa: signo de esto es la escasa confianza de los mexicanos en los legisladores. De acuerdo al IMCO (2015), los mexicanos les otorgan una calificación promedio de 8.5, donde 10 es lo más corrupto posible, y el 69% desconfían en su actuar. De esta forma, la ciudadanía no considera que las acciones de los legisladores sean para el beneficio público, lo que roe la confianza institucional. La desconfianza de la ciudadanía puede provocar que las acciones gubernamentales de combate a la corrupción sean ineficaces porque no querrán participar en ellas.
México lleva alrededor de tres décadas implementando acciones con el fin de combatir la corrupción. Ha habido avances en materia de transparencia, como la creación de instituciones que ayudan y regulan la información que antes era inaccesible; se han hecho programas para simplificar los trámites burocráticos y administrativos; se promulgaron leyes que fomentan el adecuado actuar de los servidores públicos, sin embargo, todo ello no ha sido suficiente. En este apartado se analizan las normas e instituciones que combaten la corrupción en México, así como sus fortalezas y debilidades y el surgimiento del SNA.
3.1 MARCO NORMATIVO PARA EL COMBATE A LA CORRUPCIÓN
Existen dos normas que vinculan las actividades de los servidores públicos con faltas administrativas o delitos penales relacionados con corrupción. La primera de éstas es la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos (LFRASP) que desde el 13 de marzo del 2002, establece las obligaciones de cualquier servidor. La segunda es el Código Penal Federal (CPF) que tipifica los delitos que se encuentran relacionados con los distintos hechos de corrupción que pueden cometer los servidores.
El primer acercamiento al estudio de las normas mexicanas será a la LFRASP, en la versión publicada el 14 de julio del 2014 (DOF, 2014). En ésta no se encontraban definiciones ni especificaciones con respecto a la corrupción o a las actividades que la misma engloba, pero sí establecía normatividad con respecto a las obligaciones administrativas que debe tener cualquier servidor.
El artículo 8 de la LFRASP enlistaba 24 responsabilidades para los servidores públicos; sin embargo, en ninguno se hacía alusión a la corrupción de manera explícita. En los siguientes apartados de este artículo se especificaban las actividades relacionadas con este tema:
III. Los recursos asignados al servidor deberán ser usados única y exclusivamente para lo que fueron conferidos;
Custodiar y cuidar la información y documentación que por su cargo sea su responsabilidad;
No intervenir en la tramitación o resolución de conflictos con quien tenga relaciones interpersonales de cualquier tipo; XIII. No recibirá mayores beneficios a los que el Estado le puede comprobar que obtiene;
XIV. Abstenerse de intervenir en cualquier modificación al estatus laboral de alguna persona con la que éste tenga interés laboral;
Presentar con veracidad su situación patrimonial;
No celebrar ningún contrato de prestación de servicios con otro servidor o bien con la sociedad a la que éste pertenezca;
XXI. No inhibir a quien posiblemente denuncie o se queje al respecto del servidor;
XXII. No influir en las decisiones que toma otro servidor con el fin de que un tercero retrase o deje de realizar alguna actividad que sea su responsabilidad; y,
XXIII. No adquirir bienes inmuebles o muebles que adquieran mayor valor gracias al conocimiento que tiene el servidor por su puesto.
Como se puede observar, se prohibía cualquier acto en el que pudiera intervenir el servidor público con el fin de recibir beneficios propios. No obstante, la sanción era únicamente administrativa. Dichas sanciones dependían según el monto del lucro que se tenía con las faltas administrativas cometidas, ante lo cual se consideraban modificaciones a la penalización de la inhabilitación temporal del empleo en cargos o comisiones del servicio público.
Cabe destacar que un superior, el contralor interno o el titular del área de responsabilidades de cada dependencia podían imponer las sanciones administrativas. En caso de que alguno de éstos tuviera conocimiento de que las acciones del servidor implicaran una responsabilidad penal, serían ellos quienes debían denunciarlos ante el Ministerio Público –cada dependencia tendrá su mecanismo– (DOF, 2015).
Por lo tanto, si un servidor público faltaba o incumplía con sus obligaciones de tal forma que pudiera ser considerado como un delito penal, no necesariamente tenía que pagar las condenas establecidas por el CPF. Es por ello que la efectividad del CPF en cuanto a las sanciones aplicadas dependía de que el superior contara con la voluntad política para denunciar y no de una institución que regulara e investigara las infracciones.
El segundo análisis corresponde al CPF en la versión aprobada el 12 de marzo del 2015. En el Título X del mismo se enunciaban los delitos que un servidor público puede cometer (DOF, 2015). A continuación se presenta cada uno de éstos y su descripción:
Ejercicio indebido del servicio público: Para este caso se contempla a cualquier servidor que trabaje sin un contrato o que no trabaje y tenga un contrato sin su conocimiento. También se considera como delito a quien con su cargo haga daño al patrimonio e intereses de la nación. Además, a cualquier persona que brinde información de manera ilícita o que no cumpla con sus deberes como lo es resguardar bienes o personas así como dar informes falsos.
Abuso de autoridad: Se contempla el uso de la violencia y/o la privación de la libertad en contra de cualquier ciudadano; así como el uso de su cargo para conseguir cualquier fin privado.
Desaparición forzada de personas: Independientemente de que el servidor haya participado en la detención legal o ilegal de cualquier persona, se considera como desaparición a quienes oculten –dolosamente– que desaparecieron al detenido.
Coalición de servidores públicos: Es el delito que se refiere a cuando dos o más servidores se coaliguen para ir en contra de una ley o reglamento. También cuando se coaliguen para impedir la ejecución de alguna norma o usarlos para impedir la administración pública en cualquiera de sus ramas.
Uso indebido de atribuciones y facultades: Cualquier servidor que intervenga indebidamente en el otorgamiento de deducciones fiscales, deuda, arrendamientos o cualquier otro servicio o práctica que afecte el patrimonio o recursos públicos.
Concusión: Comete el delito de concusión: el servidor público que con el carácter de tal y a título de impuesto o contribución, recargo, renta, rédito, salario o emolumento, exija, por sí o por medio de otro, dinero, valores, servicios o cualquiera otra cosa que sepa no ser debida, o en mayor cantidad que la señalada por la Ley.
Intimidación: Cualquier servidor público que por su propia cuenta o a través de un tercero haga uso de la violencia física o moral para intimidar o amedrentar a una persona con el fin de evitar una denuncia o querella. También se considera que con motivo de cualquier tipo de denuncia, se actúe de forma ilícita o se omita una parte necesaria para el procedimiento de la denuncia o querella.
Ejercicio abusivo de funciones: Sucede cuando algún servidor usa la información o el poder que le confiere su cargo para lucrar en su propio beneficio o en el de su cónyuge, descendientes o ascendientes.
Tráfico de influencia: Cuando un servidor promueve o solicita alguna tramitación o negociación ilícita de negocios públicos ajenos a su cargo.
Cohecho: Si un servidor da o recibe dinero o alguna promesa con el fin de que el involucrado no cumpla con sus deberes inherentes al cargo.
Cohecho a servidores públicos extranjeros: Contempla el mismo concepto que el inciso anterior, pero en este caso es para los extranjeros.
Peculado: Si un servidor malversa fondos para promover una imagen política o social, si distrae bienes, valores o dinero del estado.
Enriquecimiento ilícito: Si el patrimonio del servidor manifestara un incremento del patrimonio el cual no pudiera ser legítimamente acreditado o vinculado al origen de sus bienes. No se considera a “prestanombres”.
Delitos cometidos contra la administración de justicia: Son todos los delitos que corresponden al entorpecimiento, enriquecimiento o mal uso de las atribuciones que confieren al cargo del servidor que interfieren con el sistema de impartición y administración de justicia para el beneficio propio.
Ahora bien, cabe destacar que cada uno de estos delitos cometidos por un servidor público correspondía, de cierta forma, a las responsabilidades que tienen de acuerdo a la LFRASP. Sin embargo, como se mencionó anteriormente, este vínculo entre normas dependía de las denuncias que se hacían ante el Ministerio Público por parte del superior, el contralor interno o el titular del área de responsabilidades de cada dependencia.
Tabla 3. Delitos que podían asociarse a los servidores públicos de acuerdo al Código Penal
Fuente: elaboración propia con información del Código Penal.
Por último, a continuación se enuncian los delitos electorales, que si bien contemplan las acciones de funcionarios públicos, también son cometidos por partidos políticos a través de la malversación de fondos –de recursos públicos– con fines electorales.
Es por ello que, de acuerdo a las definiciones establecidas anteriormente, se pueden considerar dichos delitos como mecanismos de clientelismo o corrupción política. En este caso, el análisis que tipifica los delitos proviene del CPF:
Tabla 4. Sanciones por delito electoral cometido dependiendo de las funciones
Fuente: elaboración propia con base en el Código Penal Federal Nota: Salarios Mínimos = SM
3.2 INSTITUCIONES CREADAS PARA EL COMBATE A LA CORRUPCIÓN
A pesar de que en los últimos 30 años se han hecho diversas modificaciones institucionales a partir de la creación de normas y planes sexenales que faciliten la prevención y sanción de la corrupción, la problemática persiste. En la presente página se muestra una línea de tiempo que resume la transición que hoy combate a la corrupción (Diagrama 1)
Diagrama 1. Evolución de instituciones con sus leyes y programas en contra de la corrupción
Fuente: elaboración propia. 1 Recientemente el TRICOCEL cambió a ser el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. 2 Recientemente el IFE cambió a Instituto Nacional Electoral. 3 Recientemente el IFAI cambió su nombre por Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales INAI.
Si bien la línea del tiempo resume la evolución de algunas de las instituciones que combaten a la corrupción, no todas han tenido el mismo proceso. A continuación se presenta un listado de aquellas que se enfocan en combatir las actividades ilícitas que tengan que ver con el sacrificio de un bien público por el beneficio privado:
El Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa (TFJFA) existe desde 1937 con otro nombre, pero con los mismos objetivos. Es un tribunal autónomo de lo contencioso-administrativo que está encargado de dirimir las controversias ocurridas entre el gobierno federal y particulares (TFJFA, s.f.).
El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) fue creado en 1987 con el objetivo de resolver procedimientos e impugnaciones electorales. Dicho órgano ayuda a las demás instituciones electorales para resolver los casos en los que haya corrupción (TEPJF, s.f.).
El Instituto Nacional Electoral (INE) fue creado en 1990 –con atribuciones únicamente federales–. Es un órgano autónomo encargado de preservar la vida democrática del país a través de la organización de las elecciones federales e internas de los Partidos Políticos en conjunto con la fiscalización de los recursos que se les otorgan (INE, s.f.). Su labor en el combate a la corrupción va desde la fiscalización hasta la remoción del cargo a los miembros del Instituto que sean vinculados con actos de corrupción. Ello a través de resoluciones de conflictos apoyadas por el TEPJF.
La Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Electorales (FEPADE) fue creada en 1994 como parte de la PGR que a su vez, depende del titular del Poder Ejecutivo. El objetivo es perseguir e investigar los delitos del fuero común que se encuentren relacionados con delitos electorales (FEPADE, s.f.).
La Auditoría Superior de la Federación (ASF) fue creada en 1999 como un órgano semiautónomo –debido a que tiene autonomía técnica y de gestión – que depende del Poder Legislativo. Es la encargada de revisar las cuentas del Gobierno Federal, Estatal y Municipal a través del análisis del gasto público (ASF, 2016). La ASF, después de hacer las auditorías, realiza las observaciones a las entidades de la Administración Pública Federal (APF), las cuales deben subsanar las anomalías; de no atenderlas, la ASF presenta la denuncia ante la Procuraduría General de la República (PGR) (El Financiero, 2016).
El Consejo de la Judicatura Federal (CJF) fue creado en 1995 con el fin de liberar a la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) de las tareas administrativas que impedían se enfocara en su obligación jurisdiccional. Es así, que el CJF es el responsable, además de los asuntos administrativos, de la vigilancia y disciplina de los miembros del Poder Judicial de la Federación. De esta forma, regula que los servidores públicos de este Poder se apeguen a sus responsabilidades estableciendo sus principios y obligaciones, entre otras tareas. Asimismo, tiene la facultad de formular quejas, investigar y determinar responsabilidades administrativas al ser el encargado de aplicar la LFRASP a los miembros del Poder Judicial (Quintana Roldán, 2012).
La Secretaría de la Función Pública (SFP) fue creada en el 2003 –con antecedentes desde 1982– tiene las responsabilidades relacionadas con la prevención y combate a la corrupción, así como el fortalecimiento de la rendición de cuentas en el ámbito federal. Dicha institución depende del Poder Ejecutivo y forma parte de la Administración Pública Federal (SFP, s.f.).
El Instituto Nacional de Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI) fue creado en el 2003 –con atribuciones únicamente federales–. Es el órgano autónomo que garantiza el derecho a la información pública de los ciudadanos y de proteger los datos personales (INAI, s.f.).
La Fiscalía Especializada en materia de Delitos relacionados con Hechos de Corrupción (FEDHC) fue creada en 2014 como parte de la PGR y, en particular de la Unidad Especializada en Investigación de Delitos Cometidos por Servidores Públicos y contra la Administración de Justicia. Tiene como objetivo investigar y perseguir cualquier delito relacionado con hechos de corrupción o cualquier otro cometido por un servidor público en su cargo (DOF, 2014).
Si bien el INE, el TEPJF y la FEPADE no tienen como objeto principal el combate a la corrupción, una parte sustancial dentro de su quehacer institucional es el evitar la actuación electoral fuera de norma –por ejemplo, los actos corruptos–. Por su parte, el INAI contribuye a la causa a través del fomento a la transparencia y la rendición de cuentas que fungen como inhibidores de la corrupción. Es por lo anterior, que todas las instituciones mencionadas anteriormente colaboran con el combate de la corrupción y son el producto de la implementación paulatina de normas que han sido reformadas para contribuir a la vida democrática y transparente. Sin embargo, existen problemas intrínsecos relacionados con la organización y estructura que tiene cada una:
Evaluación de la ASF
Como se mencionó anteriormente, la ASF se encarga de auditar los recursos públicos. Sin embargo, ésta entrega los Informes de Cuenta Pública hasta 14 meses después del ejercicio fiscal. En este sentido, la revisión de la ASF, aunque es detallada, está a destiempo para hacer las correcciones oportunas a la ejecución del gasto y corregir los daños que el erario sufre en cada periodo.
Falta de imparcialidad institucional
El entramado de facultades y procedimientos de las instituciones que combaten la corrupción que hacen dudosa la eficacia de su trabajo. Por ejemplo, la SFP es el órgano encargado de investigar– además de sancionar– los delitos de corrupción, a la par con la FEDHC que depende de la PGR; además, los titulares de éstos eran nombrados por el ejecutivo federal, lo cual se traducía en que los investigadores eran nombrados por los sujetos a investigación. De esta forma se pone en duda si no existía un conflicto de intereses con respecto a la ejecución de su trabajo.
De acuerdo con la reglamentación de la ASF junto con las facultades que tiene la PGR se encuentra una duplicidad de funciones sustancial en cuanto a la investigación de los delitos. De manera que, la ASF al integrar los expedientes para sancionar a los servidores públicos, los manda al Ministerio Público, quien decide si es información suficiente para sancionar o si se debe de quedar como una integración de expediente. Este tipo de incongruencias estructurales generan ineficiencias y fomentan la impunidad (ASF, 2016).
Cuello de botella en la PGR
Entre 1998 y 2014, se ha acumulado una gran cantidad de denuncias sobre corrupción, sin embargo, únicamente 3.6% termina en consignaciones –fin de una investigación en la que se iniciará un proceso judicial–. De acuerdo con Casar (2015), esta acumulación de casos en el Ministerio Público se puede deber a dos factores: uno, la Procuraduría es ineficaz en su trabajo o, dos, la Procuraduría no tiene voluntad para ejercer de manera adecuada su misión.
Tabla 5. Total de denuncias penales presentadas por la ASF a la PGR
Fuente: obtenido de (ASF, 2016)
Por lo tanto, si bien no hay una relación directa entre el número de denuncias presentadas por la ASF y el número de consignaciones de la PGR, es claro que la eficiencia de la PGR para sancionar los delitos no es óptima y gracias a ello, la impunidad ha crecido. Es por esto que desde 2007, se ha propuesto autonomía de la PGR, sin embargo, esto no se ha conseguido y ha forjado parte de la incompetencia de la misma hasta el momento (Presidencia de la República, 2007).
No hay sanciones a los financiamientos ilícitos de campañas electorales
Las sanciones penales sólo son consideradas para aquellos que cometen actos de corrupción mediante la compra o coacción del voto. No obstante, no hay sanciones de esta índole para la corrupción cíclica que generan los financiamientos ilícitos de las campañas electorales. De acuerdo con Ugalde (2015), uno de los principales problemas es que, debido a que hay un financiamiento ilegal de las campañas, los ganadores tienen que pagar mediante el otorgamiento de licencias, licitaciones, permisos mal fundamentados o malversación de fondos públicos. Ello, genera círculos de corrupción que son interminables puesto que cuando llega un nuevo gobierno tiene una lista nueva de proveedores a contratar con el fin de cumplir con las promesas de campaña.
Estos casos demuestran que el mecanismo actual del combate a la corrupción no está ejerciendo los pesos y contrapesos que un estado de derecho democrático debería de garantizar. En otras palabras, pese a que hay leyes e instituciones que buscan la prevención, investigación y sanción de los delitos relacionados con la corrupción, no forman parte de un sistema que sea funcional y que abarque todas las acepciones de estas actividades ilícitas.
3.3 SISTEMA NACIONAL ANTICORRUPCIÓN
Después de un sinnúmero de discusiones en los diferentes órdenes políticos, el 27 de mayo del 2015 se aprobaron diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que sentaron las bases del Sistema Nacional Anticorrupción (SNA).
El SNA fue creado con el objetivo de prevenir, identificar y condenar las anormalidades administrativas y delitos por actos de corrupción tanto a nivel federal como estatal. Para ello, se establece un conjunto de nuevas reglas que pretenden fortalecer el combate a la corrupción a través del robustecimiento de instituciones preexistentes, además de que las entidades federativas deberán establecer sistemas locales anticorrupción para conjugar esfuerzos con la federación.
El engranaje principal del SNA consiste en la creación de un Comité Coordinador encargado de organizar a todos los órdenes de gobierno competentes en la prevención, detección y sanción de responsabilidades administrativas y hechos de corrupción, así como en la fiscalización y control de recursos públicos. El Comité está integrado por los titulares de:
La ASF;
La Fiscalía Especializada en materia de Delitos relacionados con Hechos de Corrupción;
La secretaría del Ejecutivo Federal (actualmente SFP) responsable del control interno;
El presidente del Instituto Nacional de Acceso a la Información;
Un representante del Consejo de la Judicatura Federal; y
Un representante del Comité de Participación Ciudadana, formado por cinco ciudadanos que sean reconocidos por su trabajo en fomentar la transparencia, la rendición de cuentas o el combate a la corrupción.
Para poderle dar vida al SNA se le otorgaron nuevas facultades al Congreso. Por ejemplo, el poder expedir la ley general que establecía las bases de coordinación del SNA. Además, el de la creación de la ley para establecer el Tribunal Federal de Justicia Administrativa que es el encargado de dirimir las controversias que se susciten entre la APF, los particulares y los servidores públicos. El Congreso también fue el responsable de expedir la ley general que distribuye las competencias entre los órdenes de gobierno para establecer las responsabilidades administrativas de los servidores públicos, así como sus obligaciones y sanciones. En cuanto a estas facultades, al Legislativo se le otorgó un año para aprobar las leyes generales, así como las reformas a la legislación.
Como primer paso, las reformas constitucionales también otorgan a la ASF nuevas atribuciones, como el poder de iniciar el proceso de fiscalización a partir del primer día hábil del ejercicio fiscal siguiente y, para la planeación de auditorías, poder solicitar información del ejercicio en curso respecto de procesos concluidos, situación que actualmente no sucede puesto que solamente audita el ejercicio fiscal anterior. Asimismo, sin perjuicio de lo anterior, las entidades fiscalizadas podrán ser revisadas por la ASF respecto de ejercicios anteriores si se sospechan actos irregulares. Otra innovación será la facultad de fiscalizar las participaciones federales a los estados y municipios, cuando antes su revisión era una excepción. De igual forma, será responsable de fiscalizar la deuda pública garantizada que se otorgue a los gobiernos subnacionales. Como resultado de sus investigaciones la ASF, además de entregar un informe General Ejecutivo resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública, que ya se hacía, deberá entregar y presentar informes individuales en tres momentos diferentes del año. Los informes servirán para, en su caso, promover el afincamiento de responsabilidades administrativas ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, y denuncias de hechos a la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción o a la autoridad competente (ASF, 2016).
Además de lo anterior, las reformas constitucionales buscan que el trabajo de los servidores públicos se adhiera a los principios de legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia (SRE, 2015). Con este propósito, el Tribunal Federal de Justicia Administrativa es el órgano competente para imponer las sanciones a los servidores públicos por las responsabilidades administrativas que sean consideradas graves y a los particulares que participen en dichos actos. Paralelamente, las reformas dotaron -de manera constitucional- a los órganos internos de control de las facultades para prevenir, corregir e investigar actos u omisiones que pudieran constituir sanciones administrativas; lo que les dio mayor peso para cumplir sus funciones.
Diagrama 2. Sistema Nacional Anticorrupción
Fuente: elaboración propia con base en (Animal Político, 2015) y (Red por la Rendicion de Cuentas, 2014)
Así los órganos internos de control resolverán las faltas no graves. En el ámbito penal, las reformas establecen que aquellos individuos que sean investigados por enriquecimiento ilícito podrán ser sujetos a la extinción de dominio, es decir, perder derecho a una propiedad que sea resultado, de manera directa o indirecta, del delito (El Economista, 2012). Además, el SNA propone que los casos de responsabilidad administrativa tengan un plazo de prescripción mínimo de siete años, cuando antes era de tres. (Ver diagrama 2).
La construcción del SNA requirió, en un segundo momento, que el ejecutivo promulgara las siete leyes o códigos en el Diario Oficial de la Federación el 18 de julio del 2016:
Ley General del SNA. Define los mecanismos de coordinación entre los diversos órganos de combate a la corrupción en la federación, las entidades federativas, los municipios y las alcaldías de la Ciudad de México. Asimismo, regula la organización y funcionamiento del SNA a través de su Comité Coordinador y su Secretaría Ejecutiva. En cuanto a ésta última se dispone que será un organismo descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio propio, con autonomía técnica y de gestión cuyo objeto será fungir como órgano de apoyo técnico del Comité Coordinador del SNA. También determina que la presidencia del Comité Coordinador será rotativa entre los miembros del Comité de Participación Ciudadana y que ésta durará un año. Por otra parte, se crea la Plataforma Digital Nacional que contará con información de las declaraciones de interés y patrimoniales, así como otra información relacionada con servidores públicos; datos sobre contrataciones públicas; contendrá los comunicados relativos al SNA; además que fungirá como medio para la presentación de denuncias públicas a los actos de corrupción. La Ley también busca establecer las bases para la emisión de políticas públicas integrales para combatir la corrupción, así como para fiscalizar y controlar los recursos públicos (Gaceta Parlamentaria, 2016); (DOF, 2016).
Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa. En cuanto a las disposiciones generales, establece que el Tribunal tendrá autonomía para emitir sus fallos, así como para adecuar y ejercer su presupuesto dentro del límite establecido por la Cámara de Diputados. En cuanto a las competencias del Tribunal, destaca que la Ley busca impedir que los Magistrados conozcan y se involucren en los asuntos a tratar en los juicios, cuando estos tengan algún conflicto de interés o sean allegados de alguna de las partes involucradas. Asimismo, establece la creación de la tercera sección de la sala superior, encargada de resolver procedimientos administrativos considerados graves, que hayan pasado en primer lugar por las Salas Especializadas en materia de Responsabilidades Administrativas. La intervención de la tercera sección de la sala superior trasciende la resolución del caso al volverlo un orientador a nivel nacional (Gaceta Parlamentaria, 2016); (DOF, 2016).
Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. Se establece que la Fiscalía Especializada en materia de Delitos relacionados con Hechos de Corrupción será el órgano con autonomía técnica y operativa para investigar y perseguir los delitos relacionados con corrupción. Además, contempla que la Fiscalía cuente con agentes y policías de investigación en el Ministerio Público que serán coordinados y supervisados por la misma. Deberá, además, implementar mecanismos de cooperación con los tres órdenes de gobierno para facilitar la investigación de los delitos. No sólo eso, sino que podrá requerir a las instancias de gobierno información necesaria para las investigaciones, la cual no podrá ser negada a pesar del secreto bancario y fiduciario. Finalmente, el Fiscal General durará nueve años en su cargo y será electo por el voto de dos terceras partes de los miembros del Senado presentes el día de la votación (Gaceta Parlamentaria, 2016); (DOF, 2016).
Ley Orgánica de la APF. Se le otorga a la SFP la facultad de expedir las normas que regulen los procedimientos de control interno en la APF. La Secretaría podrá realizar, por sí misma o a solicitud de la SHCP, auditorías, revisiones y evaluaciones a las dependencias pertenecientes a la APF. También deberá informar al Comité Coordinador del SNA del resultado de la revisión del ingreso, manejo, custodia y ejercicio de recursos públicos federales de las entidades de la APF, para promover las acciones correspondientes cuando se detecten irregularidades. Además, es encargada de normar y administrar el registro de servidores públicos, así como de registrar sus declaraciones patrimoniales y de intereses y las sanciones por las faltas administrativas que les hayan sido impuestas (Gaceta Parlamentaria, 2016); (DOF, 2016).
Código Penal. Se precisa que un servidor público es aquel que desempeñe un empleo, cargo o comisión en la Administración Pública Federal, organismos descentralizados, empresas de participación estatal mayoritaria, organizaciones asimiladas a estas, fideicomisos públicos, empresas productivas del Estado, en los órganos constituciones autónomos, en el Congreso, el Poder Judicial o cualquier otro que maneje recursos federales. Se establecen sanciones para los responsables de actos de corrupción como la destitución y la inhabilitación para desempeñar un cargo público, para participar en adquisiciones, arrendamientos, servicios u obras públicas, así como concesiones, por un plazo de uno a veinte años. Destaca que se añadió contemplar como delito que un legislador federal, en el marco de aprobación del presupuesto de egresos, gestione o solicite la asignación de recursos a favor de un ente público, exigiendo u obteniendo, para sí o un tercero, una contraprestación. Esto también aplicará a particulares que actúen en representación del legislador (Gaceta Parlamentaria, 2016); (DOF, 2016).
Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación. En esta ley se regulan con claridad las acciones que la ASF podrá promover en caso de encontrar irregularidades derivadas de la fiscalización superior. Además, la ASF podrá fiscalizar ejercicios anteriores a la Cuenta Pública actualmente en revisión e inclusive a la que se encuentra en curso. Es decir, la investigación será en tiempo real. No sólo eso, sin que se establecieron mecanismos de coordinación para poder monitorear las participaciones federales. Asimismo, la ASF podrá fiscalizar las operaciones que involucren recursos públicos federales, ya sean contrataciones, subsidios, transferencias, fideicomisos, fondos, o cualquier otra figura jurídica (Gaceta Parlamentaria, 2016); (DOF, 2016).
La Ley General de Responsabilidades Administrativas (Ley 3 de 3) se abordará con más amplitud a continuación dada su relevancia.
LEY GENERAL DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS (LEY 3 DE 3)
LGRA como ejercicio de participación ciudadana
En un principio, la denominada Ley 3 de 3 fue una iniciativa ciudadana impulsada por diversas organizaciones de la sociedad civil, organismos empresariales, académicos y ciudadanos que buscaban hacer obligatorio el presentar las declaraciones patrimonial, de conflicto de interés y fiscal para todo funcionario de forma periódica y pública. Dicha iniciativa fue presentada en febrero del 2016 con el fin de “transformar la indignación social por la corrupción en un esfuerzo constructivo para forjar gobiernos más honestos” (Ley 3 de 3, 2016).
Para su elaboración se consideraron puntos clave para mejorar la figura del servidor público, la eficacia en el combate a la corrupción y el esquema de sanciones, generar una sociedad responsable y crear una cultura de la denuncia. Los elementos legales que planteaba se encontraban enmarcados dentro de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, que por tener ese carácter general, aplicaba a los tres órdenes de gobierno. De acuerdo a esta iniciativa, se buscó implementar cuatro puntos clave de esta ley (ver tabla 6).
Tabla 6. Principales propuestas de la sociedad civil para la LGRA
Fuente: elaboración propia con base en la Iniciativa de la Ley 3 de 3 consultada en su sitio en línea.
LGRA en el Poder Legislativo
La ley propuesta por el Poder Legislativo fue publicada el 16 de junio de 2016 en la Gaceta Parlamentaria. En esta moción se estableció que el objeto de la ley sería establecer los principios y obligaciones que rigen la actuación de los servidores públicos. Para ello, el proyecto de ley definió cuáles serían las faltas administrativas graves y no graves, así como sus respectivas sanciones, los procedimientos para su aplicación y las facultades de las autoridades competentes para aplicarlas. Estableció que tratándose de actos u omisiones que hayan sido calificaciones no graves por parte de los servidores, la SFP, sus homólogas estatales y los órganos internos de control serían los encargados de iniciar, substanciar y resolver los procedimientos correspondientes. Además, en el caso de faltas administrativas graves, los particulares vinculados con su comisión también serían sancionados de acuerdo a lo que la Ley establezca (Gaceta Parlamentaria, 2016).
En cuanto a las declaraciones patrimoniales y de intereses, el artículo 29 estableció que éstas serían públicas salvo aquellos rubros cuya publicidad pudiera afectar la vida privada o los datos protegidos por la Constitución. Por su parte, en el artículo 32 se propuso quiénes serían sujetos a presentar las declaraciones, específicamente: los servidores públicos; cualquier persona física o moral que recibiera o ejerciera recursos públicos o contratara bajo cualquier modalidad con los entes públicos de cualquier nivel de gobierno; y las personas físicas que prestaran servicios o recibiera recursos de las personas morales ya mencionadas. En cuanto a los tiempos para presentar las declaraciones el proyecto de ley propuso diferentes tiempos según si se trataba de ingreso al servicio público por primera vez o por reingreso. También definió que los servidores deberían declarar o modificar su situación patrimonial todos los meses de mayo. Asimismo, para poder dar seguimiento a la evolución patrimonial de los servidores, la moción propuso que deberían presentar de nuevo las declaraciones posteriormente a que dejaran su cargo. No sólo eso, sino que se agregó la posibilidad de que los órganos internos de control, la SFP y homólogas pudieran verificar aleatoriamente la veracidad de lo declarado por los servidores públicos y, si encontraran anomalías, podrían iniciar una investigación haciendo uso de la información en posesión de distintas autoridades (Gaceta Parlamentaria, 2016).
La propuesta de ley dispuso que en la Plataforma Nacional Digital se inscribirían los datos públicos de los servidores públicos y particulares obligados a presentar declaraciones de situación patrimonial y de intereses. Además, a través de este medio se harían públicas las constancias de sanciones o de inhabilitación que se encontraran firmes en contra de los servidores públicos o particulares que fueran sancionados por actos vinculados con faltas graves. Además, la propuesta promovió que los entes públicos deberían consultar la Plataforma antes de hacer un nombramiento, designación o contratación de algún individuo para verificar si se encuentran inhabilitados (Gaceta Parlamentaria, 2016).
Finalmente, destaca que en la propuesta se dispuso que las auditorías o investigaciones se llevarían de oficio o podrían derivarse de denuncias anónimas. Asimismo, al contrario que la LFRASP analizada anteriormente, se estableció que la investigación por la presunta responsabilidad de faltas administrativas iniciaría de oficio y no sólo por la presentación de alguna denuncia (Gaceta Parlamentaria, 2016).
LGRA en el Poder Ejecutivo
El 24 de junio de 2016, el Ejecutivo Federal presentó un veto al artículo 32 del decreto de la Ley General de Responsabilidades Administrativas. Aduciendo a la intromisión que representaba en la esfera jurídica de las personas físicas y morales, especialmente en cuanto a privacidad se refiere, el veto promovió la eliminación de la obligatoriedad de que estos presentaran sus declaraciones de interés y patrimoniales. Asimismo, adujo a la necesidad de modificar todos los artículos relacionados con este particular (Presidencia de la República, 2016). El veto fue aprobado por el poder legislativo los días 5 y 6 de julio de 2016, concretándose los cambios sugeridos por el ejecutivo. En cuanto a las demás disposiciones de la LGRA, éstas se quedaron sin modificaciones respecto a lo propuesta de ley presentada por el cuerpo legislativo –reseñada anteriormente–. Así, finalmente, la ley fue decretada en el Diario Oficial de la Federación junto con las demás leyes que forman parte de las leyes secundarias del Sistema Nacional Anticorrupción.
3.4 ¿QUÉ FALTA PARA DISMINUIR LA CORRUPCIÓN?
Si bien el SNA propone establecer lineamientos para resolver el grave problema de corrupción que enfrenta México, hay muchas críticas al respecto. La principal y más fuerte es que el Sistema sólo establece las bases mínimas para realmente hacer un cambio (El Universal, 2016) (95). Esto, porque las instituciones y normas ya han existido de manera similar y en congruencia a lo que se propone en estas reformas; sin embargo, la impunidad merma el buen ejercicio de las mismas (Espinoza, 2016). Otras críticas y limitaciones del SNA son las siguientes:
Falta contemplar reformas a la elaboración del gasto público. El SNA se enfoca fuertemente en la auditoría del ejercicio de los recursos público, pero no considera la corrupción que se origina desde el diseño presupuestario. (Ugalde, NEXOS, 2015).
Falta fortalecer el contrapeso del Poder Legislativo. El Sistema no busca reconstruir los incentivos para que los legisladores sean quienes se encarguen de revisar cómo es que se ejerce el gasto público (Ugalde, NEXOS, 2015). El Sistema da herramientas a instituciones que no son un contrapeso real a quien decide y destina los recursos del erario público.
No se fomenta la participación ciudadana. Es claro que los ciudadanos podrán participar en el SNA a través del Comité de Participación Ciudadana, pero esto no es suficiente. Este mecanismo no incrementa los incentivos a denunciar actos de corrupción por parte de la ciudadanía en general. Por otra parte, los medios — al ser uno de los principales instrumentos por los cuales la sociedad civil puede exponer sus quejas — hoy en día pareciera sólo juegan un papel de difusión de las actividades gubernamentales, más no fungen como críticos y denunciantes de su mal gobernar (Ugalde, NEXOS, 2015).
No se contemplan reformas al financiamiento de campañas electorales. Como se mencionó anteriormente, el financiamiento ilícito de campañas electorales perpetua la corrupción de los candidatos electos (Ugalde, NEXOS, 2015). El Sistema no reconoce el alcance que tiene dicho delito y es por ello que no hay modificaciones en este tema.
No se incluye el fomento a la cultura de la legalidad. Los actuales instrumentos para controlar y castigar como lo son las leyes, reglamentos, contralorías, entre otros, no son suficientes para evitar que sucedan actos corruptos (Bautista O. , 2012). Es decir, estas herramientas no promueven la existencia de una sociedad compenetrada con el respeto y cumplimiento de la ley donde gobernados y gobernantes se apeguen al Estado de Derecho (Godson, 2000). Si no se fomenta a los ciudadanos y funcionarios la cultura de la legalidad, a pesar de las leyes, no habrá grandes cambios en la corrupción del día a día.
La corrupción afecta, en mayor o menor medida, a todos los países del mundo. Sin embargo, existen casos en donde se ha podido disminuir significativamente este problema y, otros como México, que les ha resultado muy difícil su combate. De acuerdo al Índice de Percepción sobre Corrupción 2016 de Transparencia Internacional, Dinamarca y Nueva Zelanda se sitúan en la primera posición (países menos corruptos), obteniendo 90 puntos, Por su parte, Sudán del Sur y Somalia se ubican en el último lugar con 11 y 10 puntos, respectivamente. México se ubica en la posición 123 con 30 puntos, igual que Honduras, Laos, Moldavia, Paraguay y Sierra Leona.
En América Latina, Venezuela (17 puntos), Nicaragua (26 puntos) y Guatemala (28 puntos) se perciben como los países más corruptos, mientras Uruguay (71 puntos) y Chile (66 puntos) como los menos corruptos. Tras de ellos están Costa Rica (58 puntos), Brasil (40 puntos), Panamá (39 puntos) , Colombia (37 puntos), Argentina y El Salvador (36 puntos ambos). México se encuentra posicionado muy cerca de Ecuador (31 puntos), Bolivia (33 puntos) y Perú (35 puntos).
La siguiente imagen distingue las regiones o países que son más y menos corruptos. Considerando los puntajes promedio con base en la clasificación regional de Transparencia Internacional (2016): África Subsahariana (32) a la par con Oriente Medio y Noráfrica (36) sobresalen por sus altos niveles de corrupción. Con algunas excepciones, América y Asia Pacífico (44 puntos ambas); y Europa y Asia Central (54) destacan por ser menos corruptas.
Imagen 1. Mapeo de la corrupción en el mundo
Fuente: obtenido de Transparencia Internacional 2016.
4.1 ¿QUÉ PAÍSES HAN TENIDO ÉXITO EN EL COMBATE A LA CORRUPCIÓN?
Hay naciones que históricamente han registrado niveles de corrupción relativamente bajos, como los países escandinavos: Noruega, Dinamarca, Suecia. Hay otros que en algún momento de su historia sufrieron de altos niveles de corrupción e impunidad, pero lograron implementar medidas anticorrupción exitosas, logrando alcanzar niveles más adecuados. El caso más ejemplar y reconocido a nivel internacional y por la OCDE es Hong Kong.
El caso particular de las innovaciones que tuvo el gobierno de Hong Kong ha inspirado a otros países para aplicar mecanismos en el combate a la corrupción. Hong Kong inició el cambio después de que se publicara un reporte en 1973 en el cual se especificaba que la corrupción estaba infiltrada en muchas esferas y sobre todo en el mando policiaco. En 1974 se instauró la CICC la cual cumple con tres funciones primordiales hasta hoy: investigación, prevención y educación. La CICC inició con la captura de un policía de alto rango el cual era símbolo de corrupción e ineficacia de las instituciones. Con ello, se incrementó sustancialmente la confianza ciudadana en el combate a la corrupción. Para conseguir este objetivo y ser reconocidos por su trabajo, se necesitó de una serie de acciones (OCDE, 2008):
La CICC es independiente del servicio público y de cualquier otra agencia, combinando el carácter preventivo, de investigación y educación.
La independencia es otorgada a través de la constitución de Hong Kong (Ley Básica) y sus deberes por el Decreto de Prevención del Soborno y la Ordenanza Electoral.
Persigue a cualquier servidor público y previene conductas ilícitas en las elecciones.
Por último, en la tabla 7 se mencionan otros países que en su combate a la corrupción han tenido avances muy importantes. En ésta, se incorporan las características que hicieron que fuera exitosa su lucha contra la corrupción: sanciones más fuertes, cultura de la legalidad, simplificación de procesos burocráticos, instancia fiscalizadora, fomento de la confianza ciudadana e independencia de los órganos encargados en el combate a la corrupción.
Tabla 7. Medidas implementadas para el combate a la corrupción en países seleccionados
Fuente: elaboración propia con base en (Carrillo, 2014), (Manion, 1996), Transparencia Internacional (2013) y (Transparency International, 2016).
4.2 MEJORES PRÁCTICAS DE LOS ORGANISMOS ANTICORRUPCIÓN
De acuerdo al análisis realizado por la OCDE (2008) las principales acciones para evitar la corrupción deben originarse de un esfuerzo coordinado para: investigar, monitorear y perseguir así como prevenir, educar y generar consciencia en los individuos. De esta forma, según una comparación internacional de los organismos anticorrupción, estos deben tener las siguientes características si se desea que funcionen adecuadamente:
Independencia y rendición de cuentas. Los cuerpos anti-corrupción deben estar blindados de interferencia política. Para este fin, una genuina voluntad política para combatir la corrupción es un requisito clave. El nivel de independencia puede variar de acuerdo a las distintas necesidades y condiciones. La experiencia sugiere que una autonomía estructural y operacional es importante, además de una base legal clara. Ésta en particular es especialmente importante para los cuerpos anticorrupción. La existencia de procedimientos transparentes para la asignación y remoción del director, junto con recursos humanos adecuados que cuenten con controles internos, son importantes para prevenir interferencias indebidas. La independencia no debe ser sinónimo de falta de rendición de cuentas y el organismo debe entregar reportes al cuerpo legislativo y ejecutivo así como permitir el acceso público a la información que generan.
Especialización. Esto implica que los cuerpos anticorrupción deben contar con una plantilla adecuada con aptitudes específicas y comprometidas con el combate a la corrupción. Existen diversas formas de especialización entre los países y no hay una fórmula única. Por ejemplo, los países de la OCDE se especializan en mejorar las instancias públicas ya existentes, así como los cuerpos encargados de la aplicación de la ley. Por otra parte, los países emergentes y en desarrollo tienden a establecer cuerpos separados anticorrupción; dado que en las agencias ya existentes se presentan altos niveles de corrupción.
Recursos y poder. La falta de estos elementos provoca que las operaciones del organismo sean poco efectivas. Además de esto, también son necesarios un presupuesto y entrenamiento adecuados. Asimismo, se debe delinear adecuadamente la jurisdicción sobre la cual la potestad del organismo aplicará. En algunas ocasiones, es útil limitar la jurisdicción del organismo a casos importantes y de alto nivel. Para que las agencias anticorrupción sean efectivas necesitan tener capacidad de investigación y suficientes medios y poderes legales para juntar la evidencia necesaria. En este mismo sentido, se debe especificar el nivel de discrecionalidad del cuerpo y si deberá analizar casos retrospectivos (antes del nacimiento del cuerpo).
El diagnóstico sobre el estado de la corrupción en México muestra que, a pesar de los esfuerzos de los últimos años, todavía hay muchas tareas pendientes para lograr disminuir este problema. Los actos corruptos han perjudicado significativamente al país, ocasionando estragos en su desarrollo económico y social. Ante esta situación, es indispensable generar reformas y cambios estructurales de fondo que incluyan todas las actividades necesarias para combatir la corrupción. De esta manera, a través de un fortalecimiento de las leyes, instituciones y una mayor cultura de la legalidad que disuadan los actos corruptos, junto con una mejora en el gasto destinado a su combate, se podrá ver un verdadero cambio. Con este propósito se exponen las siguientes recomendaciones:
Vigilar la correcta asignación y ejecución de los recursos destinados al combate a la corrupción. La implementación del SNA, depende, entre otros factores, de que se le asignen los recursos necesarios para su operación y de la existencia de mecanismos que permitan monitorear la eficiencia de dicho gasto. Por ello, sería deseable contar con información sobre quién, en qué y cómo se gastan los recursos destinados al combate a la corrupción, así como de los resultados que este tipo de gasto genera.
Simplificar y modernizar los procesos burocráticos para el otorgamiento de servicios gubernamentales. En México, la lentitud y complejidad para realizar trámites crea incentivos para que los funcionarios públicos obtengan rentas económicas. Además, el uso limitado de las tecnologías de información genera mayor contacto entre la población y los funcionarios, creando un ambiente propicio para la corrupción. Por lo tanto, es necesario incorporar a la tecnología en un mayor número de trámites para facilitar y agilizar el acceso a servicios. Asimismo, es menester mejorar la forma en que se distribuyen estos servicios, fomentando la competencia en el otorgamiento de los mismos y evitar que sean monopolizados por una sola agencia gubernamental.
Vigilar la implementación de los sistemas locales anticorrupción. El adecuado funcionamiento del Sistema Nacional Anticorrupción depende, en gran medida, de la coordinación entre los tres niveles de gobierno. Por ello, se recomienda que los Congresos Estatales establezcan su propio sistema con base en la Constitución Federal y en las leyes secundarias en la materia. Lo anterior, con el fin de impulsar el combate a la corrupción en el mismo sentido, a la vez que se garantice la asignación apropiada de recursos para el establecimiento y correcto funcionamiento de las instituciones contempladas.
Fomentar la cultura de la legalidad como parte del combate a la corrupción. A nivel internacional, un elemento fundamental para disminuir los niveles de corrupción ha sido fomentar una cultura cívica que promueva valores de honestidad, integridad y respeto a la ley. Es por ello que se necesita establecer programas de educación y prevención para niños, jóvenes y adultos para contar con una sociedad que rechace las prácticas corruptas.
Promover la denuncia ciudadana en prácticas de corrupción. Es necesario buscar la participación de la ciudadanía e incentivarla a denunciar actos de corrupción. Para ello, se debe promocionar el uso de diferentes herramientas con el fin de que sea un trámite sencillo. Adicionalmente, con el fin de que la ciudadanía se sienta motivada a actuar, será necesario desarrollar un esquema de protección para los denunciantes. Asimismo, el uso de la denuncia ciudadana se verá fomentado cuando se perciba entre la sociedad que las acciones de combate a la corrupción están dando resultados.
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