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Timestamp: 2019-06-16 09:01:26
Document Index: 207136978

Matched Legal Cases: ['BGE', 'Art. 18', 'Art. 23', 'Art. 33', 'Art. 25', 'Art. 33', 'Art. 24', 'Art. 43', 'Art. 9', 'Art. 24', 'Art. 39', 'Art. 39', 'BGE', 'BGE', 'Art. 25', 'Art. 25', 'Art. 87', 'BGE', 'Art. 1', 'Art. 33', 'Art. 18', 'Art. 23', 'Art. 18', 'Art. 15', 'BGE', 'Art. 15', 'Art. 15', 'Art. 38', 'BGE', 'BGE', 'in fine', 'Art. 18', 'Art. 24', 'Art. 15', 'Art. 18', 'Art. 22', 'Art. 24', 'Art. 15', 'Art. 33', 'Art. 18', 'Art. 15', 'Art. 15', 'Art. 18', 'Art. 9', 'Art. 18', 'Art. 18', 'Art. 18', 'BGE', 'Art. 44', 'Art. 18', 'Art. 33', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 24', 'Art. 24', 'BGE', 'BGE', 'Art. 24', 'Art. 42', 'Art. 43', 'BGE', 'Art. 24', 'Art. 42', 'Art. 41', 'Art. 24', 'Art. 39', 'Art. 43', 'Art. 75', 'Art. 9', 'BGE', 'Art. 24', 'Art. 39', 'Art. 15', 'Art. 9', 'Art. 33', 'Art. 18', 'Art. 33', 'BGE', 'BGE', 'Art. 23', 'Art. 23', 'BGE', 'BGE', 'Art. 33', 'BGE', 'Art. 24', 'Art. 39', 'Art. 43', 'Art. 24', 'Art. 43', 'Art. 24', 'Art. 43', 'BGE', 'Art. 75', 'Art. 6', 'Art. 6', 'Art. 9', 'Art. 9', 'BGE', 'Art. 9', 'Art. 24', 'Art. 39', 'Art. 43', 'Art. 9', 'Art. 5', 'Art. 39', 'Art. 10', 'Art. 24', 'Art. 10', 'Art. 9', 'Art. 9', 'BGE', 'Art. 9', 'Art. 9', 'Art. 9', 'Art. 9', 'Art. 75', 'Art. 10', 'Art. 75', 'Art. 75', 'Art. 24', 'Art. 39', 'Art. 43', 'Art. 24', 'BGE', 'Art. 39', 'Art. 24', 'Art. 24', 'Art. 39', 'Art. 5', 'Art. 24', 'Art. 39', 'Art. 24', 'Art. 39', 'Art. 24', 'Art 24', 'Art. 24', 'Art. 39', 'BGE', 'Art. 84', 'Art. 39', 'Art. 84', 'Art. 44', 'Art. 39', 'Art. 9', 'BGE']

BGE-145-II-83 - 2018-12-12 - ATF - Droit administratif et droit international public - Umbau einer Stallbaute zu einer Zweitwohnung in einer Erhaltungszone der Gemeinde Langwies/Arosa...
7. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung i.S. Bundesamt für Raumentwicklung gegen A., B., Gemeinde Arosa und Amt für Raumentwicklung Graubünden (Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten) 1C_62/2018 vom 12. Dezember 2018
Umbau einer Stallbaute zu einer Zweitwohnung in einer Erhaltungszone der Gemeinde Langwies/Arosa aus dem Jahr 1996/1997 (Art. 18 RPG i.V.m. Art. 23 aRPV bzw. Art. 33 RPV). Die Erhaltungszone "Nigglisch Hus/Blackter Stafel" ist als Nichtbauzone zu qualifizieren, weshalb auch zonenkonforme Vorhaben nur mit Bewilligung bzw. Zustimmung des Kantons bewilligt werden dürfen (Art. 25 Abs. 2 RPG; E. 4). Vorfrageweise Überprüfung des Zonenplans aufgrund der wesentlich veränderten rechtlichen und tatsächlichen Verhältnisse und des Alters der Planung (E. 5). Es handelt sich vorliegend nicht um eine Kleinsiedlung i.S.v. Art. 33 RPV (E. 6.1). Im Übrigen widerspricht es wichtigen Zielen und Grundsätzen der Raumplanung, den Umbau von Stall- zu Zweitwohnungsbauten in einem nicht erschlossenen Gebiet fernab der Bauzone zuzulassen (E. 6.2). Dies führt zu einer Umgehung der Anforderungen an eine Ausnahmebewilligung ausserhalb der Bauzone (Art. 24d Abs. 3 lit. c und e RPG und Art. 43a lit. c und e RPV). Im Übrigen verletzt das Bauvorhaben Art. 9 Abs. 2 ZWG. Diese Bestimmung verweist für Zweitwohnungsbauten ausserhalb der Bauzone auf die Vorschriften über geschützte Bauten (Art. 24d Abs. 2 und 3 RPG) bzw. landschaftsprägende Bauten (Art. 39 Abs. 2 und 3 RPV); nicht ausreichend ist die Zonenkonformität in einer Erhaltungs- oder anderen Spezialzone (E. 7). Einfache Stallbauten können lediglich als typische Elemente einer geschützten Landschaft gemäss Art. 39 Abs. 2 RPV geschützt werden. Diesen Anforderungen entspricht die streitige Erhaltungszone nicht (E. 8).
Transformation en résidence secondaire d'une écurie située dans une zone de maintien de l'habitat rural de la Commune de Langwies/Arosa adoptée en 1996/1997 (art. 18 LAT en lien avec art. 23 aOAT respectivement art. 33 OAT). La zone de maintien de l'habitat rural "Nigglisch Hus/Blackter Stafel" doit être qualifiée de zone non constructible, raison pour laquelle les projets conformes à la zone nécessitent l'autorisation, respectivement l'approbation du canton (art. 25 al. 2 LAT; consid. 4). Contrôle incident de la planification aux motifs d'une modification sensible des circonstances, tant sur le plan factuel que juridique, et de l'âge du plan (consid. 5). En l'occurrence, il ne s'agit pas d'une petite entité urbanisée au sens de l'art. 33 OAT (consid. 6.1). De plus, autoriser la transformation d'une étable sise dans un secteur non équipé et éloigné de la zone à bâtir est contraire à des objectifs et principes importants de l'aménagement du territoire (consid. 6.2). Cela revient à éluder les exigences d'octroi d'une autorisation exceptionnelle de construire hors de la zone à bâtir (art. 24d al. 3 let. c et e LAT et art. 43a let. c et e OAT). Le projet de construction viole de surcroît l'art. 9 al. 2 LRS. Cette disposition renvoie, s'agissant de la construction de résidences secondaires hors de la zone à bâtir, aux règles relatives aux constructions protégées (art. 24d al. 2 et 3 LAT), respectivement à celles concernant les constructions caractéristiques du paysage (art. 39 al. 2 et 3 OAT); la seule conformité à la zone, dans une zone de maintien de l'habitat rural - ou une autre zone spéciale -, n'est pas suffisante (consid. 7). Les simples écuries ne peuvent être protégées qu'en tant qu'élément typique d'un paysage protégé conformément à l'art. 39 al. 2 OAT. La zone de maintien de l'habitat rural litigieuse ne répond pas à ces conditions (consid. 8).
Trasformazione di una stalla in residenza secondaria in una zona di conservazione del Comune di Langwies/Arosa adottata nel 1996/1997 (art. 18 LPT in relazione con art. 23 vOPT rispettivamente art. 33 OPT). La zona di conservazione "Nigglisch Hus/Blackter Stafel" deve essere qualificata come zona inedificabile, per cui anche i progetti conformi alla zona necessitano dell'autorizzazione, rispettivamente dell'approvazione, dell'autorità cantonale (art. 25 cpv. 2 LPT; consid. 4). Controllo pregiudiziale del piano delle zone sulla base del notevole cambiamento delle circostanze giuridiche e fattuali e dell'anzianità della pianificazione (consid. 5). Non si tratta nella fattispecie di un piccolo insediamento ai sensi dell'art. 33 OPT (consid. 6.1). Inoltre, è contrario ad importanti scopi e principi pianificatori ammettere la trasformazione di una stalla in residenza secondaria in un comprensorio non urbanizzato lontano dalla zona edificabile (consid. 6.2). Ciò conduce a un'elusione delle esigenze per un'autorizzazione eccezionale fuori della zona edificabile (art. 24d cpv. 3 lett. c ed e LPT e art. 43a lett. c ed e OPT). Il progetto di costruzione viola altresì l'art. 9 cpv. 2 LASec. Questa disposizione rinvia, trattandosi di abitazioni secondarie al di fuori delle zone edificabili, alle norme sugli edifici protetti (art. 24d cpv. 2 e 3 LPT), rispettivamente a quelle sugli edifici tipici del paesaggio (art. 39 cpv. 2 e 3 OPT); la conformità di zona, in una zona di conservazione o in un'altra zona speciale, non è sufficiente (consid. 7). Semplici stalle possono soltanto essere protette quali elementi tipici di un paesaggio protetto conformemente all'art. 39 cpv. 2 OPT. La zona di conservazione litigiosa non risponde a queste esigenze (consid. 8).
BGE 145 II 83 S. 84
A. Am 20. Dezember 2016 stellten A. und B. ein Baugesuch bei der Gemeinde Arosa für den Umbau und die Umnutzung einer
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Stallbaute zu einer Ferien-/Wochenendbaute. Diese befindet sich im Gebiet "Blackter Stafel", Fondei, in der ehemaligen Gemeinde Langwies. Gemäss geltendem Zonenplan, Generellem Erschliessungsplan und Generellem Gestaltungsplan 1:1000 vom 20. September 1996 liegt die Parzelle in der Erhaltungszone "Nigglisch Hus/Blackter Stafel". Am 27. Januar 2017 stimmte die Denkmalpflege des Kantons Graubünden dem Bauvorhaben mit gewissen Änderungen zu. Das überarbeitete Projekt wurde am 20. Februar 2017 vom Gemeindevorstand Arosa bewilligt.
C. Dagegen hat das ARE am 1. Februar 2018 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht erhoben. Es beantragt, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und das Baugesuch vom 17. Januar 2017 sei abzuweisen. Es sei festzustellen, dass die vom Gemeindevorstand Arosa erteilte Bewilligung vom 20. Februar 2017 nicht ohne Zustimmung der zuständigen kantonalen Behörde nach Art. 25 Abs. 2 RPG hätte erteilt werden dürfen. Das Bundesgericht hat die Beschwerde am 12. Dezember 2018 öffentlich beraten und gutgeheissen, soweit es darauf eingetreten ist. (Zusammenfassung)
4. Gemäss Art. 25 Abs. 2 RPG (in der Fassung der RPG-Revision vom 20. März 1998; in Kraft seit 1. Sept. 2000; AS 2000 2042) entscheidet bei allen Bauvorhaben ausserhalb der Bauzonen die zuständige kantonale Behörde, ob sie zonenkonform sind oder ob für sie eine Ausnahmebewilligung erteilt werden kann. Entscheidend ist somit, ob das Vorhaben ausserhalb einer Bauzone liegt; ist dies der Fall, kann die Baubewilligung (auch für zonenkonforme Vorhaben) nicht allein von der Gemeinde erteilt werden, sondern es muss die zuständige kantonale Behörde mitwirken. In welcher Form dies geschieht, regelt das kantonale Recht. Im Kanton Graubünden bedürfen Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzone neben der kommunalen Baubewilligung einer kantonalen Bewilligung (sog. BAB-Bewilligung; vgl. Art. 87 KRG). Zuständig ist
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das ARE/GR (Art. 1 Abs. 2 und 49 der Raumplanungsverordnung für den Kanton Graubünden vom 24. Mai 2005 [KRVO; BR 801. 110]). Zu prüfen ist daher, ob sich das fragliche Bauvorhaben ausserhalb der Bauzone befindet. Dies hängt davon ab, ob es sich bei der streitigen Erhaltungszone um eine Bau- oder eine Nichtbauzone handelt.
4.1 Gemäss Art. 33 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV; SR 700.1) können die Kantone zur Erhaltung bestehender Kleinsiedlungen ausserhalb der Bauzone besondere Zonen nach Art. 18 RPG, beispielsweise Weiler- oder Erhaltungszonen, bezeichnen, wenn der kantonale Richtplan dies in der Karte oder im Text vorsieht (so schon Art. 23 der Raumplanungsverordnung vom 2. Oktober 1989 [aRPV; AS 1989 1985, 1991]). Art. 18 RPG erlaubt es den Kantonen, die bundesrechtlichen Grundtypen (Bauzone, Landwirtschaftszone und Schutzzone) zu unterteilen, variieren, kombinieren und ergänzen. Allerdings dürfen sie die in Art. 15 bis 17 geschaffene Ordnung nicht unterlaufen und müssen insbesondere die für das Raumplanungsrecht fundamentale Unterscheidung zwischen Bauzonen und Nichtbauzonen (Trennungsgrundsatz) einhalten. Die weiteren Nutzungszonen sind daher entweder der Kategorie Bauzonen oder der Kategorie Nichtbauzonen zuzuordnen (ständige Rechtsprechung; vgl. BGE 143 II 588 E. 2.5.1 S. 593 f. mit Hinweisen).
Was zur Bauzone zu rechnen ist, wird in Art. 15 RPG bundesrechtlich abschliessend festgelegt. Lässt die Hauptbestimmung einer Zone regelmässig Bautätigkeiten zu, welche weder mit bodenerhaltenden Nutzungen (vorab der Landwirtschaft) verbunden noch auf einen ganz bestimmten Standort angewiesen sind, so liegt von Bundesrechts wegen eine Bauzone vor, für welche die Voraussetzungen gemäss Art. 15 f . RPG (sowie übergangsrechtlich von Art. 38a RPG) gelten (BGE 143 II 588 E. 2.5.2 und 2.5.3 S. 594 f. mit Hinweisen auf Literatur und Rechtsprechung). Andernfalls ist das Gebiet als Nichtbauzone zu qualifizieren, auch wenn gewisse standortspezifische Vorhaben zugelassen werden (z.B. Materialabbauzonen, Energiegewinnungsanlagen, touristische Anlagen; vgl. Urteil 1A.115/2003 vom 23. Februar 2004 E. 2.4, in: URP 2004 S. 299, RDAF 2005 I S. 581; RUDOLF MUGGLI, in: Praxiskommentar RPG, Bd. I: Nutzungsplanung [nachfolgend: Kommentar Nutzungsplanung], Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], 2016,
BGE 145 II 83 S. 87
N. 23 in fine zu Art. 18 RPG; derselbe, in: Praxiskommentar RPG, Bd. II: Bauen ausserhalb der Bauzone [nachfolgend: KommentarBAB], Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], 2017, N. 22 Vorbem. zu Art. 24 -24e und 37a RPG).
118 Ia 446 (betr. Erhaltungszone der Gemeinde Alvaneu) hielt das Bundesgericht fest, dass die Ausscheidung von Kleinstbauzonen ausserhalb des Baugebiets grundsätzlich gesetzwidrig sei. Diese Praxis beziehe sich indes auf eigentliche, allgemeine Bauzonen im Sinne von Art. 15 RPG, in denen auch Neu- und Erweiterungsbauten zulässig seien, nicht aber auf Erhaltungszonen, welche die bestehende wertvolle Bausubstanz vor dem Verfall retten wollten (E. 2c S. 451 f.). Solche Zonen könnten mit einer die Nichtbauzone überlagernden beschränkten Bauzone verglichen werden, die sich auf Art. 18 Abs. 1 RPG stütze und hinsichtlich ihrer Zielsetzung einer Schutzzone nahestehe. Das Bundesgericht erwog, dass zonenkonforme Bauvorhaben nach Art. 22 RPG zu bewilligen seien, während Baugesuche, welche den Rahmen der Erhaltungszone sprengten, gestützt auf Art. 24 RPG zu beurteilen seien (E. 2c S. 452 f.). Es ging also schon damals davon aus, dass es sich bei derartigen Erhaltungszonen nicht um Bauzonen im Sinne von Art. 15 RPG handle. Auch in der Literatur wird allgemein die Auffassung vertreten, Weiler- und Erhaltungszonen nach Art. 33 RPV i.V.m. Art. 18 RPG seien keine Bauzonen im Sinne von Art. 15 RPG (WALDMANN/HÄNNI, Raumplanungsgesetz, 2006, N. 10 zu Art. 15 RPG, S. 340 unten; MUGGLI, in: Kommentar Nutzungsplanung, a.a.O., N. 24 zu Art. 18 RPG; BEAT STALDER, in: Zweitwohnungsgesetz [...], Wolf/Pfammatter [Hrsg.], 2017, N. 13 zu Art. 9 ZWG), auch wenn sie z.T. als "beschränkte" oder "besondere Bauzonen" bezeichnet werden, welche das Nichtbaugebiet überlagern (WALDMANN/HÄNNI, a.a.O., N. 40 zu Art. 18 RPG; MUGGLI, in: Kommentar Nutzungsplanung, a.a.O., N. 24 zu Art. 18 RPG; PETER HÄNNI, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 6. Aufl. 2016, S. 199; kritisch zu dieser Terminologie BRANDT/MOOR, in: Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, [nachfolgend: RPG-Kommentar], Aemisegger/Kuttler/Moor/Ruch [Hrsg.], 1999/2010, N. 43 zu Art. 18 RPG, die von Spezialzonen für standortspezifische Vorhaben sprechen).
4.3 Vorliegend geht es um die Erhaltungszone "Nigglisch Hus/Blackter Stafel" der ehemaligen Gemeinde Langwies (heute: Arosa). Diese umfasst wenige, ehemals landwirtschaftlich genutzte Bauten
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inmitten der Landwirtschaftszone. Das Gebiet ist nicht erschlossen (Zufahrt nur mit geländegängigen Fahrzeugen, keine Wasser-, Abwasser- und Stromversorgung) und soll nach dem Generellen Erschliessungsplan auch nicht erschlossen werden. Zweck der Zone ist die Erhaltung der bestehenden Bausubstanz; Art. 44 Abs. 2 des Baugesetzes der ehemaligen Gemeinde Langwies (nachfolgend: BG Langwies) schliesst Neubauten, Erweiterungen sowie den Abbruch und Wiederaufbau aus und sieht eine Instandhaltungspflicht vor. Insofern handelt es sich in erster Linie um eine Schutzzone. Soweit Abs. 3 im Rahmen des Schutzziels den Aus- und Umbau der bestehenden, für die Landwirtschaft nicht mehr benötigten Bauten zu Wohnzwecken zulässt, ohne Veränderung von Form und Volumen, handelt es sich um eine spezielle, standortspezifische Nutzungsregelung für die bestehenden Bauten im Nichtbaugebiet, gestützt auf Art. 18 RPG und Art. 33 RPV. Die Erhaltungszone ist daher rechtlich als Nichtbauzone zu qualifizieren, auch wenn sie in beschränktem Umfang (Um-)Bautätigkeiten zulässt.
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Dies ist insbesondere der Fall, wenn sich die tatsächlichen Verhältnisse oder die gesetzlichen Voraussetzungen oder rechtlichen Verhältnisse seit Planerlass so erheblich geändert haben, dass die Planung rechtswidrig geworden sein könnte und das Interesse an ihrer Überprüfung bzw. Anpassung die entgegenstehenden Interessen der Rechtssicherheit und der Planbeständigkeit überwiegt (vgl. BGE 144 II 41 E. 5.1 S. 44 f. mit Hinweisen). Ursprünglich wurde diese Möglichkeit (auch aus prozessualen Gründen) vor allem von Grundeigentümern genutzt, die durch den Plan in der Nutzung ihres Eigentums beschränkt wurden (vgl. BGE 120 Ia 227 E. 2c S. 232 f.). Die vorfrageweise Planüberprüfung ist aber - entgegen der Auffassung der Gemeinde - nicht auf diese Fallgruppe beschränkt, sondern kann auch von beschwerdebefugten Nachbarn (BGE 127 I 103 E. 6b S. 106 mit Hinweisen), Verbänden (Urteil 1C_176/2016 vom 10. Mai 2017 E. 3.2) oder Gemeinwesen (Urteil 1A.155/1996 vom 16. Juli 1997 E. 2b und c, in: RDAF 1998 I S. 150) geltend gemacht werden. Gleiches muss für das ARE als beschwerdebefugte Behörde gelten.
5.2 Die Erhaltungszone "Nigglisch Hus/Blackter Stafel" wurde 1996 erlassen und 1997 vom Regierungsrat genehmigt, d.h. vor rund 20 Jahren. Damals erlaubte aArt. 24 Abs. 2 RPG (soweit es die Kantone vorsahen) lediglich eine teilweise Änderung von bestehenden Bauten ausserhalb der Bauzone (vgl. Eidgenössisches Justiz- und Polizeidepartement/Bundesamt für Raumplanung, Erläuterungen zum Bundesgesetz über die Raumplanung, 1981, N. 35 ff. zu Art. 24 RPG, insb. 39 ff.). Weitergehende Umnutzungen waren grundsätzlich auf eine planerische Grundlage angewiesen (vgl. BGE 115 Ia 148 E. 5d S. 151 f. [Weilerzone]; BGE 118 Ia 446 E. 2c S. 451 f. [Erhaltungszone]; vgl. allerdings Art. 24 Abs. 2 und 3 aRPV vom 2. Oktober 1989 [AS 1989 1992] bzw. 22. Mai 1996 [AS 1996 1534 f.] mit Ausnahmemöglichkeiten für geschützte bzw. landschaftsprägende Bauten). Seither hat sich die Rechtslage in mehrfacher Hinsicht erheblich verändert:
5.2.1 Die Möglichkeiten der Änderung und Erweiterung bestehender Bauten ausserhalb der Bauzone wurden erheblich ausgedehnt, aber auch präzisiert (z.B. in Art. 42 Abs. 3 RPV) und gewissen allgemeinen Schranken unterworfen (vgl. Art. 43a RPV in der Fassung vom 10. Oktober 2012). So dürfen funktionslos gewordene
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altrechtliche landwirtschaftliche Bauten samt einem angebauten Ökonomieteil nach Art. 24c Abs. 2 und 3 RPG (in der Fassung vom 23. Dezember 2011) in den Grenzen von Art. 42 RPV zu nicht landwirtschaftlichem Wohnraum umgenutzt, erweitert und sogar wieder aufgebaut werden. Ausdrücklich ausgenommen sind jedoch alleinstehende, unbewohnte landwirtschaftliche Bauten und Anlagen (Art. 41 Abs. 2 RPV in der Fassung vom 10. Oktober 2012). Die Umnutzung solcher Bauten zu Wohnzwecken ist nur unter den strengen Voraussetzungen gemäss Art. 24d Abs. 2 und 3 RPG (schutzwürdige Bauten) bzw. Art. 39 Abs. 2 -5 RPV (landschaftsprägende Bauten) zulässig, wobei kumulativ die allgemeinen Bewilligungsvoraussetzungen nach Art. 43a RPV zu beachten sind.
5.2.3 Schliesslich hat sich auch die Rechtslage betreffend Zweitwohnungen seit Erlass der streitigen Erhaltungszone wesentlich geändert. Damals bestanden keinerlei Restriktionen, während heute Art. 75b BV den Anteil von Zweitwohnungen in den Gemeinden auf höchstens 20 % beschränkt. Die Umnutzung von landwirtschaftlichen Bauten zu Ferienwohnungen in Gemeinden, deren Zweitwohnungsanteil 20 % übersteigt, widerspricht dieser Zielsetzung. Art. 9 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 20. März 2015 über Zweitwohnungen (Zweitwohnungsgesetz, ZWG; SR 702) lässt denn auch die Erstellung neuer
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Zweitwohnungen in bisher nicht zu Wohnzwecken genutzten Gebäuden ausserhalb der Bauzone nur nach Massgabe von Art. 24d Abs. 2 RPG (schützenswerte Bauten) und Art. 39 Abs. 2 -5 RPV (landschaftsprägende Bauten) zu (vgl. dazu unten, E. 7).
5.4 Nutzungspläne sind auf einen bestimmten Zeithorizont ausgerichtet (15 Jahre für Bauzonen gemäss Art. 15 Abs. 1 RPG; 10 Jahre für Richtpläne gemäss Art. 9 Abs. 3 RPG) und sind nach Ablauf dieser Frist grundsätzlich einer Überprüfung zu unterziehen - sogar bei unveränderten Verhältnissen (Urteil 1C_543/2016 vom 13. Februar 2017 E. 2.2 mit Hinweisen). Je näher eine Planungsrevision dieser Frist kommt, desto weniger gewichtig ist deshalb das Vertrauen auf die Beständigkeit des Plans. Erst recht gilt dies, wenn - wie hier - der Planungshorizont schon lange überschritten ist und sich die Verhältnisse wesentlich verändert haben. Unter diesen Umständen rechtfertigt sich eine vorfrageweise Überprüfung des Nutzungsplans im Baubewilligungsverfahren. Die Beschwerdegegner machen keine speziellen Vertrauenstatbestände geltend, sondern berufen sich lediglich auf ihr Vertrauen in die Beständigkeit des (veralteten) Zonenplans, das nach dem Gesagten nicht schwer wiegt. Aus der Genehmigung des Richtplans 2003 durch den Bundesrat und dem diesbezüglichen Prüfungsbericht des ARE ergibt sich nichts anderes. (...)
6.1 Ausgangspunkt ist Art. 33 RPV. Danach können besondere Zonen nach Art. 18 RPG zur Erhaltung bestehender Kleinsiedlungen ("petites entités urbanisées") ausserhalb der Bauzonen bezeichnet werden. Wie der französische Text zum Ausdruck bringt ("zones de maintien de l'habitat rural") geht es in erster Linie um den Erhalt von ländlichen Wohnbauten. Nach ständiger Rechtsprechung setzt eine Kleinsiedlung i.S.v. Art. 33 RPV eine als geschlossene Einheit
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in Erscheinung tretende Baugruppe von mindestens fünf bis zehn ursprünglich bewohnten Gebäuden voraus, die eine gewisse Stützpunktfunktion für das Umland erfüllen (z.B. Laden für die tägliche Versorgung, Post- oder Bushaltestelle) und von der Hauptsiedlung räumlich klar getrennt sind (BGE 119 Ia 300 E. 3a S. 302 [zum gleichlautenden Art. 23 aRPV] mit Verweis auf ROBERT WOLF, Art. 23 und 24 RPV: Massnahmen ausserhalb der Bauzonen, in: VLP, Die neue Raumplanungsverordnung des Bundes vom 2. Oktober 1989, 1991, S. 10 f.; bestätigt im Urteil 1C_13/2012 vom 24. Mai 2012 E. 3.7). Im zitierten BGE verneinte das Bundesgericht das Vorliegen einer Kleinsiedlung, weil die Taunerhäuser im Moos nicht Ausdruck einer geordneten Besiedlung, sondern viel eher von einer ungeordneten Zersiedlung seien und kein Siedlungskern erkennbar sei (BGE 119 Ia 300 E. 3a S. 302 f.). Im vorliegenden Fall umfasst die Erhaltungszone zwei Gebäudegruppen: "Nigglisch-Hus" mit 6 Bauten und "Blackter Stafel" mit 8 Bauten. Gemäss dem Planungs- und Mitwirkungsbericht der Gemeinde Langwies zur Revision der Ortsplanung 1993-96 umfasste die Gruppe "Blackter Stafel" damals zwei und "Nigglisch Hus" drei zu Wohnzwecken genutzte Bauten; im Übrigen handelte es sich um Ökonomiebauten (Ställe, Heuschober). Für sich allein erfüllen die beiden Gruppen somit nicht die Anforderungen an die Mindestanzahl bewohnter Häuser. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass beide Gruppen zusammen einer Erhaltungszone zugewiesen wurden: "Blackter Stafel" liegt etwa 30 m höher als "Nigglisch Hus" und weist keinen Siedlungszusammenhang mit letzterem auf. Die beiden Baugruppen erscheinen nicht als geschlossene bauliche Einheit; erst recht haben sie keine Stützpunktfunktion für die übrige Umgebung. Es handelt sich somit nicht um eine Kleinsiedlung, sondern um einzelne Baugruppen des Streusiedlungsgebiets im Fondeital. Insofern fehlt es bereits an einer Grundvoraussetzung für eine Erhaltungszone i.S.v. Art. 33 RPV.
6.2.1 Die Umnutzung von Ökonomiebauten zu Ferienwohnungen in einem kleinen, nicht erschlossenen und fernab der nächsten Siedlung liegenden Gebiet widerspricht wichtigen Zielen und Grundsätzen des Raumplanungsrechts, namentlich dem Trennungsgrundsatz, dem
BGE 145 II 83 S. 93
Grundsatz der Konzentration der Siedlungstätigkeit in Bauzonen und der Begrenzung des Zweitwohnungsbaus. Eine derartige Umnutzung kommt daher nur ausnahmsweise in Betracht, wenn die Erhaltung schutzwürdiger Bauten nicht anders sichergestellt werden kann und das Erhaltungsinteresse die entgegenstehenden Interessen überwiegt. Diese Voraussetzungen werden konkretisiert in den Art. 24d Abs. 2 -3 RPG (geschützte Bauten) und Art. 39 Abs. 2 -5 RPV (landschaftsprägende Bauten) in Verbindung mit Art. 43a RPV (gemeinsame Bestimmungen). Insbesondere dürfen die Bau- und Nutzungsmöglichkeiten höchstens eine geringfügige Erweiterung der bestehenden Erschliessung erfordern (Art. 24d Abs. 3 lit. c RPG und Art. 43a lit. c RPV) und ihnen keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (Art. 24d Abs. 3 lit. e RPG und Art. 43a lit. e RPV). Diese Voraussetzungen dürfen durch die Festsetzung von Spezialzonen ausserhalb der Bauzone nicht umgangen werden.
6.3 Damit erweist sich die Erhaltungszone als bundesrechtswidrig, soweit sie Umnutzungen von Ökonomiebauten zu Wohnzwecken zulässt. Dies hat zur Folge, dass das streitige Bauvorhaben nicht als
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zonenkonformes Bauvorhaben in der Erhaltungszone bewilligt werden kann. Im Übrigen könnte das Bauvorhaben auch zweitwohnungsrechtlich nicht bewilligt werden, wie im Folgenden (E. 7 und 8) darzulegen ist.
7. Gemäss Art. 75b Abs. 1 BV und Art. 6 Abs. 1 ZWG dürfen in Gemeinden wie Arosa, mit einem Zweitwohnungsanteil von über 20 %, grundsätzlich keine neuen Zweitwohnungen bewilligt werden. Das Zweitwohnungsgesetz sieht hiervon verschiedene Ausnahmen vor (vgl. Art. 6 Abs. 2 ZWG). Vorliegend kommt einzig Art. 9 ZWG in Betracht. Dieser lautet: Art. 9 Neue Wohnungen in geschützten Bauten
1 Gemeinden mit einem Zweitwohnungsanteil von über 20 Prozent dürfen innerhalb der Bauzonen in geschützten oder ortsbildprägenden Bauten neue Wohnungen ohne Nutzungsbeschränkung nach Artikel 7 Absatz 1 bewilligt werden, wenn: a. die Baute in ihrem Schutzwert nicht beeinträchtigt wird, insbesondere die äussere Erscheinung und die bauliche Grundstruktur des Gebäudes im Wesentlichen unverändert bleiben; b. eine dauernde Erhaltung der Baute nicht anders sichergestellt werden kann; und c. keine überwiegenden Interessen entgegenstehen.
2 Ausserhalb der Bauzonen beurteilt sich die Zulässigkeit von neuen Wohnungen ohne Nutzungsbeschränkungen im Sinne von Artikel 7 Absatz 1 nach den Bestimmungen der Raumplanungsgesetzgebung. 3 Die übrigen Voraussetzungen des Bundesrechts und des kantonalen Rechts bleiben vorbehalten.
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7.2 Gemäss Art. 9 Abs. 2 ZWG beurteilt sich die Zulässigkeit von neuen Wohnungen ohne Nutzungsbeschränkungen ausserhalb der Bauzonen nach den Bestimmungen der Raumplanungsgesetzgebung. Wie sich bereits aus der Überschrift ("Neue Wohnungen in geschützten Bauten") ergibt, sind damit nicht sämtliche Bestimmungen über das Bauen ausserhalb der Bauzone gemeint, sondern nur diejenigen betreffend geschützte Bauten. Nach einhelliger Auffassung sind dies (nur) die Art. 24d Abs. 2 und 3 RPG und Art. 39 Abs. 2 -5 RPV, jeweils i.V.m. Art. 43a RPV (JONAS ALIG, Das Zweitwohnungsgesetz, ZBl 117/2016 S. 227 ff., insb. S. 242 f.; derselbe, in: Fachhandbuch Öffentliches Baurecht [nachfolgend: Fachhandbuch], Griffel/Liniger/Rausch/Thurnherr [Hrsg.], 2016, S. 328 Rz. 4.49;STALDER, a.a.O., N. 43 und 46 ff. zu Art. 9 ZWG). Dies bestätigt die Entstehungsgeschichte der Norm. Art. 5 der Zweitwohnungsverordnung vom 22. August 2012 (aZWV) sah einzig vor, dass Bewilligungen für Zweitwohnungen in landschaftsprägenden Bauten ausserhalb der Bauzone nach Art. 39 Abs. 2 und 3 RPV erteilt werden könnten, namentlich für Rustici und Maiensässbauten (vgl. ARE, Erläuternder Bericht vom 17. August 2012 zur Verordnung über Zweitwohnungen [nachfolgend: Bericht ARE aZWV], S. 13 f.). Im Entwurf zum Zweitwohnungsgesetz sah der Bundesrat neu die Möglichkeit vor, auch in geschützten und ortsbildprägenden Bauten innerhalb der Bauzone neue Zweitwohnungen zu bewilligen (Art. 10 Abs. 1 und 2 E-ZWG); ausserhalb der Bauzone wurden neben den als landschaftsprägend geschützten Bauten (nur) noch die geschützten Bauten nach Art. 24d Abs. 2 RPG erwähnt (Art. 10 Abs. 3 E -ZWG). Die heutige Fassung von Art. 9 Abs. 2 ZWG wurde von der nationalrätlichen Kommission als einfachere Formulierung vorgeschlagen, ohne jedoch inhaltlich vom bundesrätlichen Entwurf abweichen zu wollen (Votum Fässler, AB 2015 N 56). In der parlamentarischen Debatte wurde betont, dass die Schranken für die Umnutzung bisher nicht bewohnter Bauten zu Zweitwohnungen ausserhalb der Bauzone grösser sein müssten als innerhalb der Bauzone (Votum Bundesrätin Leuthard, AB 2014 S 946). Dies wäre nicht mehr der Fall, wenn Art. 9 Abs. 2 ZWG auch als Verweis auf zonenkonforme Bauten in einer Erhaltungs- oder anderen Spezialzone ausserhalb der Bauzone verstanden würde: Diesfalls könnten Bauten auf der Grundlage einer kommunalen Zonenplanung umgenutzt werden, auch wenn sie nicht schützenswert, sondern lediglich "erhaltenswert" sind - was für Bauten innerhalb der
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Bauzone ausdrücklich abgelehnt wurde (vgl. dazu STALDER, a.a.O., N. 9 f. zu Art. 9 ZWG). Art. 9 Abs. 1 lit. c ZWG verlangt innerhalb der Bauzone eine umfassende Interessenabwägung im Einzelfall (STALDER, a.a.O., N. 39 zu Art. 9 ZWG; ALIG, Fachhandbuch, a.a.O., Rz. 4.46). Diese Anforderung würde entfallen, wenn ausserhalb der Bauzone Zonenkonformität genügen würde: Im ordentlichen Baubewilligungsverfahren findet keine Interessenabwägung mehr statt, und die der Nutzungsplanung zugrundeliegende Interessenabwägung kann im Baubewilligungsverfahren in der Regel nicht mehr vorfrageweise überprüft werden. Eine weitere Auslegung von Art. 9 Abs. 2 ZWG wäre auch verfassungsrechtlich problematisch: Art. 75b BV enthält ein umfassendes Verbot von neuen Zweitwohnungen in Gemeinden mit einem Zweitwohnanteil von über 20 %. Bestehende Wohnbauten können indessen nach Art. 10 f . ZWG ohne Weiteres zu Zweitwohnungszwecken genutzt werden, was bereits ein erhebliches Potenzial für neue Zweitwohnungen birgt (vgl. dazu ALEXANDER RUCH, in: Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl. 2014, N. 39 und 42 zu Art. 75b BV; ALIG/GRIFFEL, in: Basler Kommentar, Bundesverfassung, 2015, N. 43 Art. 75b BV). Mindestens die Umnutzung unbewohnter Bauten zu Zweitwohnungszwecken, noch dazu ausserhalb der Bauzonen, muss daher restriktiv gehandhabt werden: Es kann nicht Sinn des Zweitwohnungsgesetzes sein, die Errichtung zonenkonformer Zweitwohnungen innerhalb der Bauzonen zu verbieten, gleichzeitig aber die Entstehung neuer Zweitwohnungen in Scheunen und Ställen ausserhalb der Bauzonen, gestützt auf eine kommunale Zonenplanung, zuzulassen.
7.3 Als Fazit ist festzuhalten, dass der streitige Umbau eines Stalls ausserhalb der Bauzone zweitwohnrechtlich nur unter den Voraussetzungen der Art. 24d Abs. 2 und 3 RPG bzw. Art. 39 Abs. 2 -5 RPV i.V.m. Art. 43a RPV bewilligt werden kann. Diese sind im Folgenden zu prüfen.
8.1 Art. 24d Abs. 2 lit. a RPG verweist für die Unterschutzstellung auf das kantonale Verfahren. Für landschaftsprägende Bauten - d.h.
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für Bauten, die nicht für sich allein, sondern als charakteristisches Element einer traditionellen Kulturlandschaft schützenswert sind - enthält Art. 39 Abs. 2 RPV jedoch spezielle Vorgaben: Bauten und Landschaft müssen als Einheit im Rahmen der Nutzungsplanung unter Schutz gestellt werden, gestützt auf die Kriterien des kantonalen Richtplans. Diese strengeren Anforderungen sind nötig, weil es um den Schutz ganzer Landschaften mit den für sie typischen Bauten geht: Ohne die Ausscheidung einer Schutzzone wäre die Landschaft, welche die Umnutzung der sie prägenden Bauten ja erst rechtfertigt, gar nicht geschützt (so zutreffend MUGGLI, in: Kommentar BAB, a.a.O., N. 24 zu Art. 24d und N. 41 zu Art. 24 RPG). Der planerische Schutz der Landschaft ist auch Voraussetzung für die Anwendung der Abs. 4 und 5 von Art. 39 RPV, die unzulässige Veränderungen der geschützten Landschaft, gerade auch im Zusammenhang mit der Zweitwohnungsnutzung, verhindern bzw. rückgängig machen wollen (vgl. Bericht ARE aZWV S. 14 zu Art. 5 aZWV). Diese Überlegungen gelten unabhängig davon, ob man Art. 24d RPG und Art. 39 RPV als selbstständige Normen mit unterschiedlichem Anwendungsbereich versteht (so CHANTAL DUPRÉ, in: RPG-Kommentar, a.a.O., Stand Februar 2010, N. 5 zu Art. 24d RPG) oder Art. 39 RPV als Vollziehungsnorm zu Art. 24d RPG interpretiert (so MUGGLI, in: Kommentar BAB, a.a.O., N. 40 f. zu Art 24 und N. 32 zu Art. 24d RPG S. 300). Vorliegend geht es um eine einfache Stallbaute. Diese stellt für sich allein kein Schutzobjekt dar, sondern soll als charakteristisches Element der Kulturlandschaft des Hochtals Fondei erhalten werden. Ihre Unterschutzstellung muss daher den Vorgaben von Art. 39 Abs. 2 RPV für landschaftsprägende Bauten entsprechen, d.h. Landschaft und Bauten müssen als Einheit schützenswert und im Rahmen der Nutzungsplanung unter Schutz gestellt worden sein (lit. a), gestützt auf die im kantonalen Richtplan enthaltenen Kriterien zur Schutzwürdigkeit von Landschaften und Bauten (lit. d).
8.2 Der kantonale Richtplan Graubündens (KRIP-GR) regelt die landschaftsprägenden Bauten im Kapitel 3.5.2. Danach ergibt sich die Schutzwürdigkeit aus dem Zusammenwirken von traditionellen Bauten mit ihrer landschaftlichen Umgebung (Situationswert). In Frage kommen vor allem Kulturlandschaften im traditionellen Temporärsiedlungsraum, die noch ihren ursprünglichen Charakter aufweisen. Dabei muss es sich um grössere zusammenhängende Landschaften
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bzw. topographisch klar wahrnehmbare Landschaftsräume handeln (keine "Punkt-Landschaften" oder isolierte Kleingebiete). Voraussetzung ist weiter, dass der Grossteil (i.d.R. mindestens 3/4 ) der Bauten Zeugen der traditionellen Bewirtschaftungsform mit noch unveränderter historischer Substanz sind (KRIP-GR 3.5.2 S. 2 mit Erläuterungen S. 4 f.). Die Festlegung der grundsätzlichen Schutz- und Entwicklungsziele für die einzelnen schützenswerten Kulturlandschaften erfolgt im Rahmen der regionalen Richtplanung (KRIP-GR 3.5.2 S. 3 f.). Auf dieser Grundlage stellen die Gemeinden die Landschaften im Rahmen ihrer Nutzungsplanung unter Schutz, bezeichnen die schützenswerten, umnutzbaren Bauten und regeln die Pflege der Landschaft und die Erschliessung (KRIP-GR 3.5.2 S. 4). Dabei sind bestehende oder potenzielle Erhaltungszonen zu integrieren (KRIP-GR 3.5.2 S. 3). Das Nähere regelt Art. 84 KRG ("Landschaftsprägende Bauten"). Diesen Anforderungen entspricht die Erhaltungszone "Nigglisch Hus/ Blackter Stafel" klarerweise nicht: Sie umfasst weder das gesamte Hochtal Fondei als traditionellen Temporärsiedlungsraum noch einen grösseren zusammenhängenden Teil davon. Der Perimeter der Erhaltungszone umschliesst vielmehr nur die beiden Gebäudegruppen und ihren unmittelbaren Umschwung. Die umgebende Landschaft bildet nicht Teil der Erhaltungszone, sondern ist der Landwirtschaftszone zugewiesen. Damit fehlt die nach Art. 39 Abs. 2 lit. a RPV und Art. 84 KRG notwendige Unterschutzstellung der landschaftsprägenden Bauten als Einheit mit der sie umgebenden Landschaft. Auch die Bewirtschaftung der landschaftlichen Umgebung wird durch die Zonenvorschriften der Erhaltungszone nicht sichergestellt, bezieht sich doch Art. 44 Abs. 4 BG Langwies einzig auf den Gebäudeumschwung. Die streitige Erhaltungszone beschränkt sich somit auf ein isoliertes Kleinstgebiet, was nach kantonalem Richtplan ausdrücklich ausgeschlossen wird. Eine andere nutzungsplanerische Grundlage i.S.v. Art. 39 Abs. 2 RPV ist nicht ersichtlich und wird auch von den Beschwerdegegnern, der Gemeinde und dem ARE/GR nicht geltend gemacht.
8.4 Kann das Vorhaben schon aus diesen Gründen nicht nach Art. 9 Abs. 2 ZWG bewilligt werden, kann offenbleiben, ob die übrigen
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formellen und materiellen Voraussetzungen vorliegen (regionale Richtplangrundlage; unveränderte historische Bausubstanz eines Grossteils der Bauten; Schutzwürdigkeit der sie umgebenden Landschaft). (...)
Décision : 145 II 83
Statut : 145 II 83
Regeste : Umbau einer Stallbaute zu einer Zweitwohnung in einer Erhaltungszone der Gemeinde Langwies/Arosa...
zone à bâtir • zone de maintien de l'habitat rural • hors • paysage • commune • résidence secondaire • à l'intérieur • plan de zones • tribunal fédéral • étable • loi fédérale sur l'aménagement du territoire • norme • zone à protéger • autorité cantonale • hameau • construction et installation • office fédéral du développement territorial • permis de construire • zone agricole • procédure de classement
115-IA-148 • 118-IA-446 • 119-IA-300 • 120-IA-227 • 127-I-103 • 143-II-588 • 144-II-41 • 145-II-83
1A.115/2003 • 1A.155/1996 • 1C_13/2012 • 1C_176/2016 • 1C_543/2016 • 1C_62/2018
: 6, 9, 10, 31, 84, 87
Cst.: 5, 75b
LAT: 1, 3, 5, 9, 15, 18, 21, 22, 24, 24c, 24d, 24e, 25, 37a, 38a
OAT: 23, 24, 33, 39, 41, 42, 43a
AS 2000/2042 • AS 1996/1534 • AS 1989/1991 • AS 1989/1985 • AS 1989/1992
2014 S 946 • 2015 N 56
1998 I 150 • 2005 I 581
2004 S.299