Source: https://www.conjur.com.br/2020-jun-07/estado-economia-papel-direito-economico-diante-crise-covid-19
Timestamp: 2020-07-10 21:53:39+00:00
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ConJur - O papel do Direito econômico diante da crise da Covid-19
7 de junho de 2020, 8h00 Imprimir Enviar
Por Gilberto Bercovici
Na presente crise da pandemia da Covid-19, o papel de organização do processo econômico do direito econômico se torna evidentemente fundamental. Essa importância não se deve a uma situação que muitos equiparam, equivocadamente, à chamada “economia de guerra”. Afinal, a “economia de guerra” exige a mobilização total dos fatores de produção para o esforço de derrotar o inimigo.
No entanto, paradoxalmente, como já perceberam alguns autores, como James Meadway e Adam Tooze1, a atual crise sanitária exige justamente a desmobilização de vários setores da economia, como vários segmentos da prestação de serviços, enquanto outros, como o setor industrial, por exemplo, devem ser não só mobilizados, como até ampliados. Tornou-se imprescindível ter que garantir a renda das pessoas, independentemente de estarem empregadas ou não, o abastecimento de produtos básicos e o funcionamento contínuo dos serviços essenciais exigindo a suspensão da lógica mercantil que vem dominando as relações econômicas e sociais nas últimas décadas. Como muito bem afirma Victor Marques, a mobilização dos poderes públicos trata, na atual conjuntura, “da necessidade de uma desmobilização massiva, racional e planejada”2. O planejamento e a estruturação do processo econômico exigem, no entanto, uma atuação mais presente e intensa do Estado por meio do direito econômico.
Nos Estados Unidos, o Presidente Donald Trump, após proclamar Emergência Nacional em virtude da pandemia da Covid-19, baixou a Ordem Executiva 13.909 em 18 de março de 2020, atribuindo os poderes inscritos no Título I do Defense Production Act de 1950 ao Secretário de Saúde (Secretary of Health and Human Services) para que possa priorizar e alocar todos os recursos médicos e sanitários necessários para combater a pandemia nos Estados Unidos. Foram baixadas, ainda, a Ordem Executiva nº 13910, em 23 de março de 2020, atribuindo ao Secretário de Saúde autoridade para impedir a acumulação excessiva de produtos médico-hospitalares ou a sua aquisição visando a revenda acima dos preços de mercado, e a Ordem Executiva 13.911, de 27 de março de 2020, delegando a mesma autoridade e poderes também ao Secretário de Segurança Interna (Secretary of Homeland Security). O Defense Production Act de 1950 confere ao Presidente (ou às autoridades a quem ele delegar expressamente) uma série de poderes e competências para reestruturar e mobilizar a economia, dirigir e incentivar as indústrias norte-americanas no interesse da defesa nacional3.
No Brasil, havia a previsão expressa na nossa legislação de inúmeros instrumentos, similares às medidas presentes no Defense Production Act de 1950, que possibilitariam ao Governo ser capaz de lidar com as situações de crise, como a da atual pandemia da Covid-19. Neste sentido, destaca-se a Lei Delegada nº 4, de 26 de setembro de 1962, elaborada no período parlamentarista do Governo João Goulart, que tinha por objeto regular como o Governo poderia atuar para assegurar a livre distribuição de mercadorias e serviços essenciais ao consumo e uso do povo4. Tratava de medidas excepcionais para o caso de crises de abastecimento.
O Poder Público Federal5 tinha o poder de comprar, armazenar, distribuir e vender, entre outros produtos, medicamentos, artigos sanitários e artefatos industrializados de uso doméstico e produtos e materiais indispensáveis à produção daqueles bens (artigo 2º, I, ‘e’, ‘i’ e ‘k’ da Lei Delegada nº 46). Ficava o Poder Executivo autorizado a fixar preços e controlar o abastecimento, incluindo produção, transporte, armazenamento e produção, desapropriar ou requisitar bens e serviços necessários, sempre mediante indenização7, e promover estímulos à produção (artigo 2º, II, III e IV da Lei Delegada 48), podendo, inclusive, adquirir bens e serviços no estrangeiro, caso necessário (artigo 2º, §1º da Lei Delegada 49). A Lei Delegada 4/1962 ainda autorizava aos órgãos responsáveis pelo controle do abastecimento a regulação e disciplina da produção, distribuição e consumo de matérias-primas (artigo 6º, II), a regulação e disciplina da circulação e distribuição dos bens, podendo proibir a circulação ou estabelecer prioridades para o transporte e armazenamento (artigo 6º, I), instituir o tabelamento de preços máximos (artigo 6º, III e IV), manter estoque de mercadorias (artigo 6º, VII), entre outras medidas a serem empregadas em caso de necessidade ou em atendimento ao interesse público10.
Percebe-se, assim, que a Lei Delegada 4/1962 dotava o governo de instrumentos fundamentais, muitos deles inspirados na legislação norte-americana, para poder agir em caso de graves crises, como a pandemia atual. No entanto, por motivos puramente ideológicos, o Brasil ficou sem a possibilidade de empregar as medidas previstas pela Lei Delegada 4/1962, tendo em vista a sua revogação expressa pelo artigo 19, I da Lei nº 13.874, de 20 de setembro de 2019, a chamada “Lei da Liberdade Econômica”11.
Com a revogação da Lei Delegada 4/1962, perderam-se os parâmetros legais para a atuação do Estado em momentos de graves crises econômicas e sociais12. As medidas previstas na Lei nº 13.979, de 06 de fevereiro de 2020, que estabelece as medidas a serem tomadas no enfrentamento da emergência sanitária causada pela pandemia da Covid-19 não têm a mesma abrangência e não conferem a mesma possibilidade de atuação para o Estado, particularmente no que diz respeito à requisição de bens e serviços (artigo 3º, VII13).
Como é fácil perceber, o papel do Estado e do direito econômico são essenciais para o combate à pandemia e aos efeitos negativos das crises econômica e sanitária. Mas o direito econômico, em um Estado capaz de planejar e reestruturar os fatores de produção, é ainda mais importante para a reorganização do processo produtivo brasileiro no período pós-crise. E isto é ainda mais fundamental se levarmos em consideração a afirmação do historiador alemão Reinhart Koselleck, de que uma das principais características do Estado moderno em seu processo de formação foi a de se arrogar o monopólio da dominação do futuro14. Um Estado, como o atual Estado brasileiro, que abre mão de planejar o futuro, desta forma, abre mão de uma das características fundamentais da sua própria estatalidade.
1 James MEADWAY, “The Anti-Wartime Economy”, Tribune, 19 de março de 2020, <https://tribunemag.co.uk/2020/03/the-anti-wartime-economy> e Ezra KLEIN, “What Both the Left and the Right Get Wrong about the Coronavirus Economic Crisis: Financial Historian Adam Tooze on the Lessons Policymakers Need to Learn, and Fast”, Vox, 28 de março de 2020, <https://www.vox.com/2020/3/28/21195207/coronavirus-covid-19-financial-crisis-economy-depression-recession>.
2 Victor MARQUES, “Do Keynesianismo de Coronavírus à Antiguerra Permanente”, Autonomia Literária, 4 de abril de 2020, <https://autonomialiteraria.com.br/do-keynesianismo-de-coronavirus-a-antiguerra-permanente>.
3 Para uma análise do Defense Production Act de 1950, vide Gilberto BERCOVICI, “COVID-19, o Direito Econômico e o Complexo Industrial da Saúde” in Walfrido WARDE & Rafael VALIM (coords.), As Consequências da COVID-19 no Direito Brasileiro, São Paulo, Contracorrente, 2020, pp. 253-257.
4 Vide o percurso histórico em Alberto VENÂNCIO Filho, A Intervenção do Estado no Domínio Econômico: O Direito Público Econômico no Brasil, Rio de Janeiro, Ed. FGV, 1968, pp. 117-119, 225-239 e 364-365 e Maria Yedda Leite LINHARES & Francisco Carlos Teixeira da SILVA, História Política do Abastecimento (1918-1974), Brasília, Binagri Edições, 1979, pp. 89-117 e 156-173.
5 As competências normativas da Lei Delegada nº 4/1962 eram atribuídas exclusivamente à União, cabendo aos Estados, quando fosse o caso, a sua execução, conforme determinava expressamente seu artigo 10: “Compete à União dispor normativamente, sôbre as condições e oportunidade de uso dos podêres conferidos nesta lei, cabendo aos Estados a execução das normas baixadas e a fiscalização do seu cumprimento, sem prejuízo de idênticas atribuições fiscalizadoras reconhecidas à União.
§1º - A União exercerá suas atribuições através de ato do Poder Executivo ou por intermédio dos órgãos federais a que atribuir tais podêres.
§2º - Na falta de instrumentos administrativos adequados, por parte dos Estados, a União encarregar-se-á dessa execução e fiscalização.
§3º - No Distrito Federal e nos Territórios a União exercerá tôdas as atribuições para a aplicação desta lei”.
6 Artigo 2º, I da Lei Delegada nº 4/1962: “A intervenção consistirá: I – na compra, armazenamento, distribuição e venda de: a) gêneros e produtos alimentícios; b) gado vacum, suíno, ovino e caprino, destinado ao abate; c) aves e pescado próprios para alimentação; d) tecidos e calçados de uso popular; e) medicamentos; f) Instrumentos e ferramentas de uso individual; g) máquinas, inclusive caminhões, "jipes", tratores, conjuntos motomecanizados e peças sobressalentes, destinadas às atividades agropecuárias; h) arames, farpados e lisas, quando destinados a emprêgo nas atividades rurais; i) artigos sanitários e artefatos industrializados, de uso doméstico; j) cimento e laminados de ferro, destinados à construção de casas próprias, de tipo popular, e as benfeitorias rurais; k) produtos e materiais indispensáveis à produção de bens de consumo popular”.
7 Artigo 7º da Lei Delegada nº 4/1962: “Os preços dos bens desapropriados, quando objeto de tabelamento em vigor, serão pagos previamente em moeda corrente e não poderão ser arbitrados em valor superior ao do respectivo tabelamento.
Parágrafo único. Quando o bem desapropriado não fôr sujeito a prévio tabelamento, os preços serão arbitrados tendo em vista o custo médio nos locais de produção ou de venda” (redação alterada pelo Decreto Lei nº 422, de 20 de janeiro de 1969).
8 Artigo 2º, II, III e IV da Lei Delegada nº 4/1962: “A intervenção consistirá: II - na fixação de preços e no contrôle do abastecimento, neste compreendidos a produção, transporte, armazenamento e comercialização; III - na desapropriação de bens, por interêsse social; ou na requisição de serviços, necessários à realização dos objetivos previstos nesta lei; IV - na promoção de estímulos, à produção”.
9 Artigo 2º, §1º da Lei Delegada nº 4/1962: “§1º - A aquisição far-se-á no País ou no estrangeiro, quando insuficiente produção nacional; a venda, onde verificar a escassez”.
10 Artigo 6º da Lei Delegada nº 4/1962: “Para o contrôle do abastecimento de mercadorias ou serviços e fixação de preços, são os órgãos incumbidos da aplicação desta lei, autorizados a: I - regular e disciplinar, no território nacional a circulação e distribuição dos bens sujeitos ao regime desta lei, podendo, inclusive, proibir a sua movimentação, e ainda estabelecer prioridades para o transporte e armazenamento, sempre que o interêsse público o exigir; II - regular e disciplinar a produção, distribuição e consumo das matérias-primas, podendo requisitar meios de transporte e armazenamento; III - tabelar os preços máximos de mercadorias e serviços essenciais em relação aos revendedores; IV - tabelar os preços máximos e estabelecer condições de venda de mercadorias ou serviços, a fim de impedir lucros excessivos, inclusive diversões públicas populares; V - estabelecer o racionamento dos serviços essenciais e dos bens mencionados no art. 2º, inciso I, desta lei, em casos de guerra, calamidade ou necessidade pública; VI - assistir as cooperativas, ligadas à produção ou distribuição de gêneros alimentícios, na obtenção preferencial das mercadorias de que necessitem; VII - manter estoque de mercadorias; VIII - superintender e fiscalizar através de agentes federais, em todo o País, a execução das medidas adotadas e os serviços que estabelecer”.
11 Para uma análise das inúmeras inconstitucionalidades e decisões equivocadas da “Lei da Liberdade Econômica” vide Gilberto BERCOVICI, “Parecer sobre a Inconstitucionalidade da Medida Provisória da Liberdade Econômica (Medida Provisória nº 881, de 30 de abril de 2019)”, Revista Fórum de Direito Financeiro e Econômico nº 15, março/agosto de 2019, pp. 173-202 e Gilberto BERCOVICI, “As Inconstitucionalidades da ‘Lei da Liberdade Econômica’ (Lei nº 13.874, de 20 de setembro de 2019)” in Luís Felipe SALOMÃO; Ricardo Villas Bôas CUEVA & Ana FRAZÃO (coords.), Lei da Liberdade Econômica e seus Impactos no Direito Brasileiro, São Paulo, RT, 2020, pp. 123-152.
12 Vide, por todos, Leonardo CORREA, “O Dogmatismo do Livre Mercado, a Pandemia e Direito”, Portal Disparada, 20 de março de 2020, <https://portaldisparada.com.br/direito-e-judiciario/lei-delegada>.
13 Artigo 3º, VII da Lei nº 13.979/2020: “Para enfrentamento da emergência de saúde pública de importância internacional decorrente do coronavírus, as autoridades poderão adotar, no âmbito de suas competências, dentre outras, as seguintes medidas: VII - requisição de bens e serviços de pessoas naturais e jurídicas, hipótese em que será garantido o pagamento posterior de indenização justa”.
14 Reinhart KOSELLECK, “Vergangene Zukunft der frühen Neuzeit” in Vergangene Zukunft: Zur Semantik geschichtlicher Zeiten, 4ª ed, Frankfurt-am-Main, Suhrkamp, 2000, pp. 25-26.
Gilberto Bercovici é advogado, professor titular de Direito Econômico e Economia Política da Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo (USP) e professor nos programas de pós-graduação em Direito do Mackenzie e da Uninove.
Revista Consultor Jurídico, 7 de junho de 2020, 8h00
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