Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-871-de-octubre-15-de-2002-sentencia-c?documento=jurcol&contexto=jurcol_75992041d959f034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-10-16 18:13:44
Document Index: 289234674

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﻿ SENTENCIA C-871 DE OCTUBRE 15 DE 2002
SENTENCIA C-871 DE 15 DE OCTUBRE DE 2002
CONTENIDO:SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES. ES POTESTATIVO PARA ALGUNOS MUNICIPIOS DESTINAR DINEROS DEL SGP PARA EL FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL, SIEMPRE QUE NO SEAN RECURSOS DESTINADOS PARA SALUD Y EDUCACIÓN. SE DECLARA EXEQUIBLE EL NUMERAL 15.1 DEL ARTÍCULO 15 DE LA LEY 715 DE 2001.
TEMAS ESPECÍFICOS:ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL, RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES, SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES
Sentencia C-871 de octubre 15 de de 2002
Sentencia C-871 de 2002
Ref.: Expediente D-3993.
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 15 (parcial) de la Ley 715 de 2001 “por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (A.L. 01/2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”.
Demandante: Jairo Alberto Baquero Prada.
Bogotá, D.C., octubre quince de dos mil dos.
A continuación se transcribe el texto de la norma, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial 44654 del (21) de diciembre de 2001, y se resalta el aparte acusado,
Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 256 y 357 (A.L. 01/2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros.
ART. 15.—Destinación. Los recursos de la participación para educación del sistema general de participaciones se destinarán a financiar la prestación del servicio educativo atendiendo los estándares técnicos y administrativos, en las siguientes actividades:
15.1. Pago del personal docente y administrativo de las instituciones educativas públicas, las contribuciones inherentes a la nómina y sus prestaciones sociales ...”.
Asunto previo. Inexistencia de cosa juzgada
2. Esta Corte ya tuvo la oportunidad de estudiar el artículo 15 numeral 1º de la Ley 715 de 2002 acusado en la presente oportunidad. Así, la Sentencia C-618 de 2002 lo declaró exequible. Sin embargo, esa misma providencia limitó el alcance de la cosa juzgada, pues la parte resolutiva señaló expresamente:
“Cuarto. Declarar EXEQUIBLES los artículos 5º, numerales 5.7 y 5.18; 6º numerales 6.2.6, 6.2.10, 6.2.11, 6.2.15, 7º numerales 7.3, 7.4, 7.15; 8º numeral 8.2; 10 numerales 10.7, 10.8, 10.10, 10.11; 15 numeral 5.1; 17; 21; 34; 40, parágrafos 1º y 2º, y numeral 40.3; con relación al cargo de violación del principio de unidad de materia (resaltados no originales)”.
Por tanto, la cosa juzgada fue relativa, y al encontrarse ahora la Corte frente a un cargo diferente al que fue estudiado en la Sentencia C-618 de 2002, procede un pronunciamiento de fondo sobre las acusaciones de la presente demanda.
3. Para el actor, la disposición acusada es inconstitucional, pues no establece, como debería hacerlo, que los empleados administrativos de las secretarías de Educación deben ser financiados con los recursos provenientes del sistema general de participaciones (de ahora en adelante SGP) regulados por los artículos 356 y 357 de la Constitución, tal y como fueron reformados por el Acto Legislativo 01 de 2001.
Por el contrario, varios intervinientes y la vista fiscal argumentan que el aparte acusado es constitucional ya que desarrolla adecuadamente los mandatos superiores sobre el sistema general de participaciones. Finalmente, otro interviniente considera que la norma es inconstitucional, pero por una razón distinta: según su parecer, los recursos del sistema general de participaciones deben financiar no sólo a las instituciones educativas públicas sino también a los centros educativos y sus funcionarios.
4. Visto lo anterior, esta demanda plantea dos problemas relacionados, a saber, si es constitucional o no que la expresión acusada no haya señalado que (i) los funcionarios de las secretarías de educación y (ii) los gastos de los centros educativos debían ser financiados con los recursos del sistema general de participaciones. Los cargos están entonces orientados a plantear una posible omisión legislativa relativa. Por esa razón, la Corte comenzará por recordar brevemente su doctrina sobre la omisión legislativa, para luego examinar el alcance de la libertad del Congreso en la regulación de los alcances del sistema general de participaciones. Ese estudio permitirá entonces determinar si efectivamente existe o no la omisión inconstitucional aducida por el actor.
5. La Corte ha considerado que si el legislador regula una materia y excluye de forma injustificada supuestos de hecho que precisamente por no ser tenidos en cuenta tienen la virtud de afectar disposiciones constitucionales, es posible un estudio de constitucionalidad de esas omisiones legislativas relativas. Para estos efectos, la Corte, en reiterada jurisprudencia (1) , ha identificado algunos criterios a partir de los cuales resulta procedente el examen de constitucionalidad de una posible omisión legislativa relativa. Así, la Sentencia C-185 de 2002 afirmó al respecto:
(1) Cfr. Las sentencias C-543 de 1996, C-067 de 1999, C-427 de 2000, C-1549 de 2000, y C-090 de 2002.
6. Como vemos, la Corte ha considerado como elementos estructurales de la omisión legislativa relativa, la existencia de una disposición que excluya de sus hipótesis o de sus consecuencias alguna situación que en principio debía estar incluida, que tal exclusión no tenga justificación alguna y que por lo tanto la misma no supere el juicio de proporcionalidad y de razonabilidad, y por último que dicha exclusión constituya inobservancia de un mandato constitucional impuesto al legislador. Con base en esa reiterada doctrina, entra esta corporación a analizar si la norma acusada incurrió en una omisión legislativa inconstitucional.
Para determinar si ello ocurrió, este tribunal iniciará, con el análisis del sentido del Acto Legislativo 01 de 2001 y la modificación del sistema de transferencias. Luego será descrito cuál es el margen de libertad de configuración del legislador en la regulación del sistema general de participaciones, para de esa manera poder determinar si el Congreso tenía o no la obligación de incluir a los funcionarios de las secretarías de educación y a los centros educativos en la destinación de los recursos del sistema general de participaciones.
La participación de las entidades territoriales en los ingresos corrientes de la Nación, el sistema general de participaciones y el sentido del Acto Legislativo 1 de 2001.
7. La Constitución de 1991 es autonómica y por ello quiso fortalecer financieramente a las entidades territoriales, para que pudieran cumplir las nuevas funciones que les eran atribuidas, en desarrollo del principio de que no deben descentralizarse competencias sin la previa asignación de recursos suficientes para atenderlas (C.P., art. 356). Sin embargo, con el fin de evitar desequilibrios regionales, la asamblea constituyente mantuvo los ingresos tributarios más dinámicos en el orden nacional, pero estableció un derecho de las entidades territoriales a participar en un componente de esos ingresos nacionales (C.P., art. 287). La obvia contrapartida de ese derecho de las entidades territoriales era la obligación de que un porcentaje de los ingresos corrientes fuera obligatoriamente distribuido a las entidades territoriales, ya sea por vía del situado fiscal, que correspondía a los departamentos y a los distritos, ya sea por la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación. Además, los artículos 356 y 357, que regulaban estas transferencias y participaciones, establecieron un aumento anual de las mismas como porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación (de ahora en adelante ICN).
8. Este diseño fue criticado porque se consideraba que generaba ineficiencia y desequilibrios fiscales, al menos por tres razones: de un lado, la separación entre situado fiscal y participación de los municipios en los ingresos corrientes había generado duplicidad de funciones entre las entidades territoriales, sin que fuera muy claro por qué determinados porcentajes de dineros iban a los departamentos y otros a los municipios. De otro lado, los criterios de distribución señalados por la misma Carta, según la cual, por ejemplo, 15% del situado fiscal (el llamado situado territorial) era repartido por partes iguales entre departamentos y distritos, fueron considerados demasiado rígidos, pues no atendían a la diversidad de poblaciones entre las distintas entidades territoriales. Y, finalmente, el sistema de cálculo del monto de las transferencias, que se basaba en un porcentaje creciente de los ICN, fue juzgado demasiado inflexible, de suerte que se le responsabilizó de ser un factor importante en el agravamiento del déficit fiscal nacional.
9. Para enfrentar esas dificultades, el Acto Legislativo 1 de 2001 cambió el anterior esquema en tres puntos esenciales: de un lado, creó el sistema general de participaciones, que reagrupa el anterior situado fiscal y la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación, con lo cual desaparece la distinción entre esos dos conceptos. A partir de esta normatividad, los municipios, distritos y departamentos participan de un mismo sistema (el SGP) y corresponde a la ley regular la distribución de esos dineros entre esas entidades territoriales, de acuerdo al reparto de competencias que la misma ley establezca para cada una de ellas.
De otro lado, ese acto legislativo modificó la fórmula de liquidación de las transferencias, las cuales ya no estarán ligadas a los ICN del año respectivo, como la hacía la regulación precedente. La nueva normatividad establece un régimen permanente, que comenzará a regir a partir de 2008, y según el cual el incremento de esas participaciones se calculará a partir del promedio de la variación porcentual que tengan los ICN durante los cuatro años anteriores. Y prevé un régimen transitorio, para el período comprendido entre 2002 y 2008, en donde el monto de los dineros del sistema general de participaciones queda temporalmente desvinculado de la evolución de los ICN y dependerá esencialmente de la tasa de inflación (C.P., art. 257, par. trans. 2º).
Finalmente, el acto legislativo flexibilizó la destinación de esos dineros. Así, anteriormente los recursos del situado fiscal financiaban exclusivamente la salud y la educación, mientras que la nueva regulación, si bien mantiene que esos dineros deben ir prioritariamente a la salud y a la educación, admite que sean destinados a otros sectores. Y además, la nueva regulación constitucional flexibilizó los criterios de reparto, pues abandonó la mayoría de las fórmulas estrictas que tenía la anterior normatividad, y atribuyó a la ley la determinación y concreción de los criterios y montos de reparto.
En anterior oportunidad, esta Corte ya había estudiado los objetivos y finalidades de este acto legislativo. Así, la Sentencia C-644 de 2002 recordó que esa reforma constitucional hace parte de una serie de medidas encaminadas a solucionar el déficit público. Sus objetivos fueron devolver la dinámica a la economía; fortalecer los fiscos nacionales y regionales; corregir los excesos de gasto; desarrollar reglas que impidan hacía el futuro un descontrol en las finanzas públicas y acumular los recursos para cubrir los pasivos pensionales (2) . En esencia, esta reforma respondió a “la necesidad urgente de devolverle viabilidad a las finanzas públicas, tanto nacionales como departamentales y municipales” (3) . Afirmó entonces el fallo citado que el acto legislativo “no sólo se centra en la modificación de las transferencias a las regiones, sino que adicionalmente limita el crecimiento del gasto de funcionamiento en el gobierno central” (4) .
(2) Cfr. Gobierno Nacional. “El reto de la descentralización ordenada”. Publicada en la Gaceta del Congreso Nº 194 del 15 de mayo de 2001, página 49.
Sistema general de participaciones, libertad de configuración del legislador y la definición de los beneficiarios de los recursos destinados a educación.
10. Un análisis sistemático de los nuevos artículos 356 y 357 de la Constitución muestra que el legislador juega un papel esencial en el desarrollo y configuración específico del sistema general de participaciones. Así, esas disposiciones constitucionales señalan que, salvo lo expresamente definido por la Carta, corresponde a la ley determinar los servicios a cargo de la Nación, los departamentos, los distritos y los municipios; autorizan que el Congreso establezca los criterios para la distribución de los dineros del sistema general de participaciones; le permiten señalar los casos en los cuales la Nación puede concurrir en la financiación de los gastos en los servicios que ella misma señale como de competencia de los departamentos, distritos y municipios, entre otras facultades.
Esto no significa obviamente que la ley tenga una absoluta discrecionalidad para regular el sistema general de participaciones pues en algunos puntos la propia Constitución fija ciertos parámetros. Por ejemplo, el artículo 356 determina unos criterios básicos para la distribución de los recursos para salud y educación, pues señala que la ley deberá tomar en cuenta la población atendida y por atender, el reparto entre población urbana y rural, la eficiencia administrativa y fiscal, y la equidad. Sin embargo, incluso en estos puntos, la Constitución no define estrictamente los asuntos pues se limita a dar criterios generales, que deberán ser concretados por el legislador. Por tanto, la libertad de configuración del Congreso para la regulación del sistema general de participaciones es amplia, pues salvo en aquellos puntos en los que la Constitución defina criterios estrictos, porcentajes, montos o prioridades, corresponderá a la ley determinar el contorno preciso del sistema general de participaciones.
11. De acuerdo con ello, la ley puede señalar los parámetros para distribuir los recursos del sistema general de participaciones, entre ellos los destinados al servicio educativo. Así, es cierto que la educación juega, junto con la salud, un papel estratégico en el sistema general de participaciones, pues esos sectores fueron considerados aspectos especiales al momento de llevar a cabo la reforma de los artículos 356 y 357 de la Constitución. El inciso 4º del artículo 356 de la Carta menciona que los “recursos del sistema general de participaciones de los departamentos, distritos y municipios se destinarán a la financiación de los servicios a su cargo, dándole prioridad al servicio de salud y los servicios de educación preescolar, primaria, secundaria y media, garantizando la prestación de los servicios y la ampliación de cobertura”. Es pues indudable que un porcentaje de los recursos del sistema general de participaciones deben ser asignados a la educación. Sin embargo, conviene destacar que el Acto Legislativo 01 de 2001 no quiso limitar la libertad legislativa en cuanto a los criterios para distribuir los recursos provenientes del sistema general de participaciones destinados al sector educativo, pues se limitó a señalar unos criterios generales de distribución que deberían ser concretados por el Congreso. Por tanto, en principio, el legislador puede determinar los parámetros para distribuir los recursos del sistema educativo, siempre y cuando garantice la prestación del servicio y la ampliación de la cobertura.
12. Como hemos visto, una parte del sistema general de participaciones está destinada a financiar la educación, pero el legislador tiene libertad para precisar los criterios de distribución. La pregunta que surge, teniendo en cuenta los cargos del actor, es entonces si en ejercicio de esa libertad, el legislador debía incorporar en el sector educativo financiado con los recursos del sistema general de participaciones a los funcionarios administrativos de las secretarías de educación.
Para responder ese interrogante, es necesario tener en cuenta que la Constitución no define explícitamente hasta dónde llega el sector educativo, que debe ser financiado por el sistema general de participaciones. Esto no significa obviamente que esa categoría carezca de contenido, puesto que el concepto de educación tiene referentes sociales y constitucionales relativamente determinados, que delimitan parcialmente la noción de servicio educativo financiable por el sistema general de participaciones. Además, el artículo 356 superior precisa los niveles de educación financiables por el sistema general de participaciones pues habla de los “servicios de educación preescolar, primaria, secundaria y media”. Sin embargo, la ausencia de una definición constitucional de qué comprende ese sector educativo hace que estemos frente a un concepto jurídico indeterminado, que configura un conjunto con límites flexibles, aun cuando no arbitrarios. En efecto, no es posible hacer a priori un listado definitivo de todas las actividades que tienen que ser incluidas en el sector educativo financiable por el sistema general de participaciones, pero ello no quiere decir que exista una total indefinición del concepto.
13. Esta naturaleza indeterminada de la noción de educación permite establecer los alcances y límites del control constitucional material de las definiciones del legislador en este campo. Para ello es necesario tener en cuenta que, a nivel global y en materia de conceptos indeterminados, la relación del ejecutivo con la ley no es la misma que la del Congreso con la Constitución. En efecto, la administración está sometida a la ley por lo cual, cuando ella se encuentra frente a un concepto jurídico indeterminado, ella está obligada a adoptar la solución más acorde con la ley. En cambio, el legislador tiene frente a la Constitución una relación más compleja puesto que ésta es tanto de libertad como de subordinación. El legislador no puede desbordar la Constitución y está subordinado a ella porque la Carta es norma de normas (C.P., art. 4º). Pero, en función del pluralismo y la participación democrática (C.P., arts 3º, 40 y 150), el legislador puede tomar diversas opciones dentro del marco de la Carta (5) . Esta Corte ya había delimitado los alcances del control constitucional del desarrollo legislativo de conceptos constitucionales, cuando señaló al respecto:
(5) Al respecto, ver, entre otras, las sentencias C-531 de 1993, C-038 de 1995 y C-093 de 2001.
“Esta libertad de configuración del legislador, así como la propia naturaleza de ciertos conceptos constitucionales, permiten precisar los alcances del control constitucional de las definiciones legislativas de las categorías constitucionales. En efecto, el control material de la Corte de estas definiciones legislativas busca preservar al mismo tiempo la supremacía de la Carta y la libertad política del legislador. Por ello, el control constitucional en este campo es ante todo un control de límites, pues no puede la Corte aceptar definiciones legales que contraríen la estructura constitucional o vulneren principios y derechos reconocidos por la Carta. Pero tampoco puede la Corte interpretar la Constitución de manera tal que desconozca el pluralismo político y la alternancia de diferentes políticas, pues la Carta es un marco de coincidencias básico, dentro del cual coexisten visiones políticas diversas.
Ese control de límites varía su intensidad dependiendo de la propia complejidad y desarrollo de la construcción constitucional de un determinado concepto o institución. Así, si la determinación de los elementos estructurales de un concepto es más o menos completa, esto hace más estricto el control constitucional del acto normativo que desarrolla el mencionado concepto pues, en tales casos, el constituyente ha limitado el ámbito de acción del legislador. Por el contrario, si la protección constitucional solamente se predica de ciertos elementos, los cuales no delimitan perfectamente la figura jurídica del caso, el Congreso tiene una amplia libertad para optar por las diversas alternativas legítimas del concepto, obviamente respetando el marco constitucional fijado. En efecto, en función del pluralismo político, la soberanía popular, el principio democrático y la cláusula general de competencia del Congreso (C.P. arts. 1º, 3º, 8º y 150), se entiende que cuando la Constitución ha guardado silencio sobre un determinado punto es porque ha querido dejar un espacio abierto amplio para diferentes regulaciones y opciones de parte del legislador. Eso significa que cuando no puede deducirse del texto constitucional una regla clara, en principio debe considerarse válida la regla establecida por el legislador” (6) .
(6) Sentencia C-081 de 1996, fundamento 4º.
14. Ahora bien, como fue mencionado anteriormente, el demandante cuestiona la exclusión de los funcionarios de las secretarías de educación de los recursos del sistema general de participaciones. En el fondo, el argumento implícito del actor es que los funcionarios de las secretarías de educación hacen parte del servicio educativo, por lo que no podían ser excluidos de la financiación proveniente del sistema general de participaciones. Por tratarse entonces de una supuesta omisión legislativa relativa, entra la Corte a determinar si el legislador estaba obligado por la Constitución a incluir a estos funcionarios y entidades como destinatarios de los recursos del sistema general de participaciones.
15. Observa la Corte que las secretarías de educación cumplen funciones administrativas reguladas por la Ley 715 de 2001, y son dependientes del despacho del gobernador o del alcalde. Entre sus tareas están recibir los reportes hechos por los rectores acerca del control sobre el cumplimiento de las funciones, novedades e irregularidades correspondientes al personal docente y administrativo de las instituciones educativas públicas. Además tienen una función de control social consistente en rendir informes anuales a los consejos directivos de las instituciones educativas oficiales y hacer público por los medios masivos de comunicación de su jurisdicción, los recursos, las plazas y la nómina que le asignen a cada una de las instituciones conforme a los parámetros de asignación de personal definidos por la Nación. La importancia de tales funciones no es cuestionada. Pero como lo anota el Ministerio Público, el tratamiento presupuestal distinto puede basarse en que tales funciones no son las propias del personal docente y administrativo que labora en las instituciones educativas públicas. Además, la forma de vinculación también es diferente, pues el personal docente, directivo y administrativo del servicio público educativo estatal es vinculado mediante nombramiento hecho por decreto y dentro de la planta de personal aprobada por cada entidad territorial. Así, estas personas superan un concurso de méritos y acreditan los requisitos legales para ser incorporadas al escalafón nacional docente. Por el contrario, el personal que labora en las secretarías de educación está sujeto al régimen ordinario del servidor público. Se trata entonces de empleados con regímenes diferentes, funciones diversas y por tanto es justificable un tratamiento presupuestal igualmente distinto.
16. El examen precedente lleva a concluir que la ley no tenía la obligación de incluir dentro del servicio de educación financiable por el sistema general de participaciones al personal administrativo de las secretarías de educación, ya que éstos no realizan directamente las labores de educación. Es cierto que esos funcionarios guardan vínculos importantes con el servicio educativo, por lo que la ley hubiera podido incluirlos, pero no estaba obligada a hacerlo. La Ley 715 de 2001, de la cual hace parte la expresión acusada, y que desarrolla el sistema general de participaciones, tomó la decisión de privilegiar la financiación directa de las labores pedagógicas, y por ello no incluyó expresamente a los funcionarios de las secretarías de educación, que era una opción que podía tomar el Congreso, dentro de su libertad de configuración.
17. La anterior conclusión se ve reforzada por el inciso 3º del artículo 357 de la Constitución, que establece que es potestativo para algunos municipios destinar dineros del sistema general de participaciones para el funcionamiento de la administración municipal, siempre que no sean recursos destinados para salud y educación. De ello se deduce que no es una obligación que los gastos de administración sean sufragados con recursos del sistema general de participaciones. Además la norma indica que el cubrimiento de los gastos administrativos con recursos del sistema general de participaciones no es la regla general y por tanto el legislador no tiene la obligación de incluir esos gastos al momento de desarrollar los criterios que la Constitución fijó. El legislador podía entonces excluir de la financiación del sistema general de participaciones a los funcionarios de las secretarías de educación.
Los funcionarios de las secretarías de educación, el sistema general de participaciones y el régimen transitorio del primer parágrafo del artículo 357 de la Carta.
18. Con todo, algunos podrían objetar, como en el fondo lo hace el actor, que el análisis precedente no es válido, por cuanto el Acto Legislativo 1 de 2001 expresamente ordenó, en el inciso segundo del parágrafo transitorio 1º del artículo 357 superior, la incorporación de los funcionarios de las secretarías de educación en el sistema general de participaciones, en la medida en que determinó en que con esos dineros debían ser financiados los docentes y administrativos pagados anteriormente con el situado fiscal, entre los cuales se encontraban precisamente los servidores de las secretarías de educación. Entra pues la Corte a examinar ese reparo, para lo cual analizará el sentido del parágrafo transitorio 1º del artículo 357 de la Carta.
19. El inciso segundo del parágrafo transitorio 1º del artículo 357 superior establece:
“En el caso de educación, la base inicial contempla los costos por concepto de docentes y administrativos pagados con situado fiscal y el fondo de compensación educativa, docentes y otros gastos en educación financiados a nivel distrital y municipal con las participaciones en los ingresos corrientes de la Nación, y los docentes, personal administrativo de los planteles educativos y directivos docentes departamentales y municipales pagados con recursos propios, todos ellos a 1º de noviembre del 2000. Esta incorporación será automática a partir del 1º de enero de 2002 (resaltado no original)”.
Una primera lectura aislada de ese inciso parece dar razón al demandante, puesto que esa disposición establece que la base inicial del sistema general de participaciones en educación “contempla los costos por concepto de docentes y administrativos pagados con situado fiscal” y que, además, esa incorporación “será automática” a partir de 2001. Podría entonces entenderse que todos los docentes y administrativos que al momento de ser expedido el Acto Legislativo 1 de 2001 eran pagados por situado fiscal, quedan automáticamente incorporados al sistema general de participaciones, y debían ser financiados con los dineros de las transferencias, por lo que la ley que regula el sistema general de participaciones no podía dejar de preverlos como destinatarios de las participaciones. En esa medida, como los funcionarios de las secretarías de Educación eran al parecer financiados con esos dineros, habría entonces que concluir que ellos debían ser financiados por el sistema general de participaciones.
20. A pesar de su aparente fuerza, es claro que la anterior interpretación del alcance del parágrafo transitorio 1º del artículo 357 de la Carta es equivocada, pues confunde los criterios para calcular la base inicial del monto de las transferencias en el sector educativo con la delimitación de los funcionarios que componen ese sector. Para entender esa diferencia, conviene recordar que, como ya se explicó (cfr. supra fundamento 9), el Acto Legislativo 1 de 2001 modificó la fórmula de liquidación de las transferencias.
Así, anteriormente, el monto de las transferencias era un porcentaje de los ICN. Para determinar la magnitud de las transferencias en un año determinado, era entonces suficiente conocer el monto de los Ingresos ICN y calcular el porcentaje respectivo. No era necesario conocer la cuantía de las transferencias de los años anteriores. En cambio, la nueva normatividad establece un sistema de cálculo distinto, tanto para el régimen transitorio, como en forma permanente a partir de 2008, y en ambos casos, el conocimiento de la base inicial de las participaciones, al momento de entrar a regir el acto legislativo, es de gran importancia.
Así, en primer término, el régimen permanente opera de la siguiente manera: cada año, el monto del sistema general de participaciones se incrementa en un porcentaje igual al promedio de la variación porcentual que tengan los ingresos corrientes de la Nación durante los cuatro años anteriores. Por consiguiente, el monto del sistema general de participaciones de un año determinado depende del monto del año anterior, que es incrementado en un determinado porcentaje. Y por ello es necesario conocer cuál fue el monto que tenían las transferencias al momento de aprobarse el acto legislativo.
De otro lado, ese dato es importante porque el acto legislativo, con el fin de proteger el gasto social de las entidades territoriales, estableció la siguiente garantía: el monto de los dineros para salud y educación no podrá ser inferior a los que se transferían antes de la expedición del mencionado acto legislativo para esos sectores (C.P., art. 356). Es pues trascendental determinar cuál era el monto de las transferencias para salud y educación, cuando entró a regir el mencionado acto legislativo.
Finalmente, ese mismo dato es también muy importante en el régimen transitorio que opera entre 2002 y 2008, pues en ese período, el monto del sistema general de participaciones queda temporalmente desvinculado de la evolución de los ICN y depende esencialmente de la tasa de inflación. En efecto, el parágrafo transitorio 2º añadido al artículo 357 de la Carta estableció que entre 2002 y 2008 el monto del sistema general de participaciones crecerá en un porcentaje igual al de la tasa de inflación causada, más un crecimiento adicional de 2% entre 2002 y 2005, y de 2.5% entre 2006 y 2008. Como vemos, también para este régimen de transición, es esencial determinar el monto que tenían las transferencias al momento de ser aprobado el acto legislativo, pues dicha suma es la base a partir de la cual se calcula el monto del sistema general de participaciones en los años ulteriores.
21. El análisis precedente ha mostrado que el monto de las transferencias al momento de aprobarse el Acto Legislativo 01 de 2001 tiene un papel esencial en el nuevo sistema general de participaciones, pues constituye la base para calcular las sumas que integran ese sistema en los años posteriores. Y eso explica que el propio acto legislativo haya definido dicho monto: en efecto, el inciso primero del parágrafo transitorio del artículo 357 establece lo siguiente:
“El sistema general de participaciones de los departamentos, distritos y municipios tendrá como base inicial el monto de los recursos que la Nación transfería a las entidades territoriales antes de entrar en vigencia este acto legislativo, por concepto de situado fiscal, participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación y las transferencias complementarias al situado fiscal para educación, que para el año 2001 se valoran en la suma de diez punto novecientos sesenta y dos (10.962) billones de pesos”.
Y es dentro de este contexto que adquiere plenamente sentido el segundo inciso de ese mismo parágrafo, pues éste se ocupó de aclarar los elementos que debían ser tenidos en cuenta en el cálculo de la base inicial del sector educativo en el sistema general de participaciones. Así se desprende no sólo del anterior análisis sistemático del sistema general de participaciones sino del propio tenor literal de ese inciso, que comienza diciendo expresamente que “en el caso de educación, la base inicial contempla los costos por ...”. Esto indica entonces que la referencia de ese inciso a los docentes y administrativos pagados anteriormente por el situado fiscal no tenía como propósito ordenar que el sistema general de participaciones debía obligatoriamente financiar los gastos de esos funcionarios, sino que tenía otra finalidad: ese inciso simplemente quería precisar todos los componentes que se debían tener en cuenta para calcular la base inicial del sistema general de participaciones en educación.
22. Las anteriores conclusiones son confirmadas por un estudio histórico del proceso de aprobación de ese inciso. Así, un examen de los antecedentes de ese inciso segundo del parágrafo transitorio 1º del artículo 357 indica que éste no hacía parte del proyecto originario y fue incorporado en el séptimo debate en la Cámara de Representantes. El informe para el debate en plenaria explicó que la finalidad de ese inciso fue esencialmente precisar los elementos que debían ser tenidos en cuenta para calcular la base del sistema general de participaciones en el sector educativo. Dijeron los ponentes que “en el segundo inciso del mismo parágrafo, se precisan de manera detallada los diferentes conceptos de costos de educación financiados con el sistema general de participaciones, estableciendo más claramente el corte en el tiempo” (7) . Por su parte, la Sentencia C-487 de 2002, magistrado ponente Álvaro Tafur Galvis, analizó detalladamente el trámite de ese inciso, con el fin de resolver sobre un cargo relacionado con un eventual vicio de forma en el Acto Legislativo 01 de 2001. La Corte verificó entonces el procedimiento de aprobación de ese inciso y, en el fundamento 4.2 de esa sentencia, concluyó al respecto:
(7) Ver Gaceta del Congreso 308 de 2001. Informe a la plenaria de la Cámara de Representantes de los ponentes Antonio José Pinillos y otros.
“Cabe resaltar que el objeto central del parágrafo transitorio 1º, a saber, la fijación de la base inicial aludida y de su monto, mantuvo durante todos los debates una clara unidad temática, como se desprende del cuadro atrás señalado, al que se remite nuevamente, y que el objeto de las modificaciones que se introdujeron en el séptimo debate del trámite (la introducción del segundo inciso) fue solamente el de aclarar lo que debía entenderse en el caso de educación por dicha base, en atención a la complejidad del sistema de transferencias en este campo, como se deduce de la lectura de las ponencias presentadas en la Cámara de Representantes en la segunda vuelta para el primero y el segundo debate”.
23. De acuerdo al estudio precedente, el inciso segundo del parágrafo transitorio 1º del artículo 357 no ordena que los funcionarios de las secretarías de educación sean financiados por el sistema general de participaciones. Esa norma no delimita el sector educativo que debe ser financiado con el sistema general de participaciones sino que señala los rubros que debían ser tomados en cuenta para calcular la base inicial del sistema general de participaciones en educación. Por tanto, el parágrafo transitorio 1º del artículo 357 de la Constitución no buscó determinar la orientación que debían tener los recursos del sistema general de participaciones, ni tampoco definió la conformación del sector educativo. Sólo mostró la forma como debía ser calculado el monto de la base inicial del sistema general de participaciones en educación, por la importancia que esa cifra tiene en la regulación de dicho sistema, tal y como se explicó anteriormente.
Por consiguiente, si bien es cierto que el parágrafo transitorio 1º del artículo 357 de la Constitución determinó que la base inicial del sistema general de participaciones en el caso de la educación incluye —a partir del 1º de enero de 2002— los costos por concepto de docentes y administrativos pagados con el anterior situado fiscal, ello no implica que la Ley 715 hubiese tenido que incluir a los funcionarios de las secretarías de educación en el sistema general de participaciones. Como ya fue explicado, esta norma aclara los criterios para calcular la base inicial de los recursos destinados al sector educativo en el sistema general de participaciones, mas no define el alcance de los sectores o destinatarios de estos dineros.
24. Con todo, podría objetarse al análisis precedente que no toma verdaderamente en cuenta ciertos aspectos del tenor literal del inciso segundo del parágrafo transitorio 1º del artículo 357 de la Constitución, pues esa norma culmina indicando que la “incorporación será automática a partir del 1º de enero de 2002”. Conforme a ese reparo, no parece tener mucho sentido hablar de una “incorporación automática” de recursos, mientras que esa expresión adquiere mayor sentido si se concluye que ella hace referencia a la incorporación de los docentes al sistema general de participaciones. Ese reparo parece adquirir mayor fuerza si se tiene en cuenta que el primer inciso de ese parágrafo ya había señalado no sólo los componentes de la base inicial del sistema general de participaciones sino también su valoración cuantitativa. ¿Qué sentido tendría entonces ordenar una incorporación automática de esos recursos, si su monto cuantitativo ya había sido valorado por el inciso primero de ese parágrafo, y si a su vez el parágrafo segundo de ese mismo artículo 357 ordena que esa base inicial debe ser incrementada entre 2002 y 2008 en un porcentaje igual al de la tasa de inflación causada, más un crecimiento adicional escalonado?
Las anteriores objeciones sugieren entonces que el inciso segundo del parágrafo transitorio 1º del artículo 357 de la Constitución hace referencia, al menos en parte, a la incorporación de docentes y administrativos al sistema general de participaciones. Y esa conclusión parece verse reforzada si se tiene en cuenta la decisión tomada por esta Corte en la reciente Sentencia C-793 de 2002, magistrado ponente Jaime Córdoba Triviño. En esa oportunidad, la Corte analizó unos cargos dirigidos contra algunos apartes del artículo 38 de la Ley 715 de 2001, que se refiere explícitamente a la incorporación de docentes y administrativos a los cargos de las plantas. Una de las acusaciones de la demanda fue que ese artículo no tuvo en cuenta el inciso segundo del parágrafo transitorio 1º del artículo 357 superior, en el cual el constituyente habría fijado como pauta para la expedición de la ley, la incorporación automática de los docentes a partir del 1º de enero de 2002, con la condición de estar los mismos pagados con recursos propios de las entidades territoriales a 1º de noviembre de 2000. Y la Corte acogió en parte ese argumento, pues declaró inexequible la exigencia temporal contemplada en el inciso cuarto del mencionado artículo 38 de la Ley 715 de 2001, y según la cual, los departamentos y municipios deberían renovar los contratos de esos docentes y administrativos “a más tardar el 1º de febrero de 2002”. Según el fundamento 14 de esa sentencia, dicha expresión “resulta inconstitucional por cuanto, como lo dispone el artículo 357, la incorporación se producirá a partir del 1º de enero de 2002”.
25. Existen pues argumentos sólidos para sostener que el inciso segundo del parágrafo transitorio 1º del artículo 357 de la Constitución hace referencia a la incorporación de algunos docentes y administrativos al sistema general de participaciones. Sin embargo, conforme a lo explicado en los fundamentos 20 a 23 de esta sentencia, todo indica que ese inciso se refiere esencialmente a la delimitación de los recursos que componen la base inicial del sistema general de participaciones en educación. Una pregunta obvia surge: ¿Es acaso posible armonizar estas dos tesis sobre el sentido de ese inciso, las cuales parecen en principio contradictorias? Entra pues esta corporación a examinar ese interrogante.
26. El estudio precedente indica que la redacción del varias veces citado inciso segundo del parágrafo transitorio 1º del artículo 357 de la Constitución no es lo clara y técnica que sería deseable. Además, las transcripciones de los debates en el Congreso sobre este punto no son tampoco concluyentes. Sin embargo, a pesar de lo anterior, la Corte considera que es posible armonizar ambas tesis y encontrar un sentido coherente a ese inciso. Para explicar ese sentido, conviene transcribir en su integridad ese parágrafo transitorio, el cual establece lo siguiente:
“El sistema general de participaciones de los departamentos, distritos y municipios tendrá como base inicial el monto de los recursos que la Nación transfería a las entidades territoriales antes de entrar en vigencia este acto legislativo, por concepto de situado fiscal, participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación y las transferencias complementarias al situado fiscal para educación, que para el año 2001 se valoran en la suma de diez punto novecientos sesenta y dos (10.962) billones de pesos.
En el caso de educación, la base inicial contempla los costos por concepto de docentes y administrativos pagados con situado fiscal y el fondo de compensación educativa, docentes y otros gastos en educación financiados a nivel distrital y municipal con las participaciones en los ingresos corrientes de la Nación, y los docentes, personal administrativo de los planteles educativos y directivos docentes departamentales y municipales pagados con recursos propios, todos ellos a 1º de noviembre del 2000. Esta incorporación será automática a partir del 1º de enero de 2002”.
Un examen estructural de ese parágrafo indica que el primer inciso establece los componentes de la base inicial del sistema general de participaciones y valora su monto. Esos componentes son (i) el situado fiscal, (ii) la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación y (iii) las transferencias complementarias al situado fiscal para educación. Por su parte, el inciso segundo indica los costos de esa base en el campo educativo, y los explicita así: (i) docentes y administrativos pagados con situado fiscal, (ii) docentes y administrativos pagados con el fondo de compensación educativa, (iii) docentes y otros gastos en educación financiados con las participaciones en los ingresos corrientes de la Nación, y (iv) los docentes, personal administrativo de los planteles educativos y directivos docentes departamentales y municipales pagados con recursos propios. Una comparación de los componentes previstos por esos dos incisos muestra que la diferencia esencial es que el inciso segundo contempla también a los docentes y administrativos pagados por los departamentos y municipios con recursos propios de esas entidades territoriales a 1º de noviembre de 2000. Ahora bien, esos docentes y administrativos pagados con recursos propios de las entidades territoriales no eran financiados anteriormente por el sistema de participaciones. Esto indica que precisamente los recursos para financiar a esos docentes y administrativos son los costos que la frase final del inciso segundo del parágrafo transitorio 1º del artículo 357 superior ordena que sean incorporados al sistema general de participaciones, precisamente porque en el pasado dichos gastos no eran financiados con transferencias.
27. Este examen literal y estructural sugiere que ese inciso ordena la incorporación al sistema general de participaciones de los docentes y administrativos que a 1º de noviembre de 2000 eran financiados con recursos propios de los departamentos y municipios. Esto es, una de las finalidades de ese inciso, al explicitar los componentes que forman la base del sistema general de participaciones en educación, fue incorporar al mismo a los docentes que anteriormente eran directamente financiados por las entidades territoriales. Esta conclusión se ve confirmada por un examen de los antecedentes de este acto legislativo. En efecto, el informe ponencia para el octavo debate ante la plenaria de la Cámara de Representantes explicó que una de las justificaciones del acto legislativo era garantizar “la financiación completa de los maestros nacionales y nacionalizados (cerca de 216.000 docentes) y municipales (alrededor de 56.000 docentes). También se podrían absorber los docentes departamentales (13.500 docentes) que actualmente se financian con recursos propios y los maestros municipales contratados por órdenes de prestación de servicios, OPS (17.300 docentes)” (8) .
(8) Ver Gaceta del Congreso Nº 308 de 2001. Informe a la plenaria de la Cámara de Representantes de los ponentes Antonio José Pinillos y otros.
Conforme a lo anterior, la Corte concluye que la única incorporación de docentes y administrativos que ese inciso ordena al sistema general de participaciones es la de los docentes y administrativos que anteriormente eran financiados con recursos propios de las entidades territoriales, pues justamente dichos docentes y administrativos no hacían parte del sistema de transferencias. Y precisamente a esos docentes y administrativos es que hace referencia el artículo 38 de la Ley 715 de 1991, que fue estudiado por la citada Sentencia C-793 de 2002. Y por ello tuvo razón la Corte en esa sentencia en retirar del ordenamiento la expresión “a más tardar el 1º de febrero de 2002” de ese artículo, pues ese aparte permitía la vinculación de esos docentes y administrativos a las plantas financiadas con recursos del sistema general de participaciones un mes más tarde de lo ordenado por la frase final del inciso segundo del parágrafo transitorio 1º del artículo 357 de la Constitución, que señala que esa incorporación debía producirse a partir del 1º de enero de 2002.
28. El análisis precedente lleva a la Corte a concluir que el inciso segundo del parágrafo transitorio 1º del artículo 357 superior únicamente ordena la incorporación al sistema general de participaciones de los costos de aquellos docentes y administrativos que anteriormente eran financiados con recursos propios de las entidades territoriales. Esto significa que, contrariamente a lo sostenido por el actor, dicho inciso no ordena la inclusión del personal administrativo de las secretarías de educación en estos recursos, por lo que no existe la omisión legislativa pretendida por el demandante.
La expresión acusada y el cargo por exclusión de los centros educativos públicos.
29. Como se explicó anteriormente, uno de los intervinientes considera que la norma es inconstitucional, pues los recursos del sistema general de participaciones deben financiar no sólo a las instituciones educativas públicas sino también a los centros educativos públicos y a sus funcionarios. Procede pues la Corte a estudiar ese reparo, para lo cual analizará la diferencia entre centros educativos públicos e instituciones educativas públicas, de conformidad con la normatividad colombiana, y en especial la Ley 715 de 2001.
30. Como lo ha dicho esta Corte (9) , la Ley 715 de 2001 es de naturaleza orgánica y regula la distribución de recursos y competencias entre la Nación y las entidades territoriales. Con ella se pretende desarrollar el Acto Legislativo 01 de 2001, siendo uno de los propósitos centrales de la referida ley el buscar “la eficiencia en el uso de los recursos públicos”, tal y como se lee en la exposición de motivos al proyecto correspondiente (10) . A fin de lograr esos objetivos, la Ley 715 de 2001 se orienta a lograr que la destinación y aplicación de los recursos del sistema general de participaciones esté asociado con la eficiente acción administrativa de las entidades territoriales, en la provisión de los servicios de salud, educación y demás áreas de inversión social. Se pretende que los recursos del sistema general de participaciones “involucren la provisión de niveles mínimos de servicios de educación y salud a través de financiación nacional y niveles mínimos de gasto” (11) .
(9) Ver Sentencia C-615 de 2002.
(10) Exposición de motivos al Proyecto de Ley 120 de 2001 Senado. Gaceta del Congreso Nº 500 del jueves 27 de septiembre de 2001. Página 18.
(11) Cf. Ibídem.
31. Con base en estos objetivos, la Ley 715 de 2001 formuló varias definiciones sobre el sector educativo. El artículo 9º define entonces las instituciones educativas públicas, como un conjunto de personas y bienes, cuya promoción puede ser pública o privada, que tienen como fin prestar un año de educación preescolar y nueve de educación básica, como mínimo, y la media. Las entidades que no ofrecen la totalidad de dichos grados se denominan centros educativos y deberán asociarse con otras instituciones con el fin de ofrecer el ciclo de educación básica completa a los estudiantes. Tal definición no es nueva pues concuerda con lo estipulado en el artículo 138 de la Ley 115 de 1994. Así, los recursos de la participación para educación del sistema general de participaciones deben destinarse a financiar la prestación del servicio educativo según las previsiones del artículo 15 de la Ley 715, parcialmente acusado.
32. Ahora bien, desde la Ley 115 de 1994, los centros educativos deben asociarse con otras instituciones para así ofrecer el ciclo completo de educación. Así lo señaló con claridad el parágrafo del artículo 138 de esa ley, según el cual:
“PAR.—El Ministerio de Educación Nacional, en coordinación con las entidades territoriales y teniendo en cuenta la infraestructura educativa actual, establecerá el programa y los plazos para que los actuales establecimientos educativos se ajusten a lo dispuesto en este artículo. Cumplidos estos plazos, no podrán existir establecimientos educativos que ofrezcan exclusivamente educación básica, en uno sólo de sus ciclos de primaria o secundaria.
Mientras ofrezcan un nivel de educación de manera parcial, deberán establecer convenios con otros establecimientos que desarrollen un proyecto educativo similar o complementario, para garantizar la continuidad del proceso educativo de sus alumnos”.
El artículo 13 del Decreto Reglamentario 1860 de 1994 precisó esa exigencia y señaló:
“1. Los establecimientos que sólo ofrezcan enseñanza básica en el ciclo de primaria, incluirán progresivamente, grado por grado, el ciclo de secundaria, de manera tal que sus alumnos puedan cursar la totalidad de la educación básica sin necesidad de interrumpir la secuencia, ni ser sometidos a nuevas admisiones. El establecimiento educativo podrá realizar esta ampliación directamente o también por convenio con otro establecimiento localizado en la misma vecindad”.
Ese mandato fue a su vez reiterado por el inciso primero del artículo 9º de la Ley 715 de 2001, que establece que los centros educativos, entidades que no ofrecen la totalidad de los grados exigidos (un año de educación preescolar y nueve grados de educación básica como mínimo y la media) deberán asociarse con otras instituciones con el fin de ofrecer el ciclo de educación básica completa a los estudiantes.
33. Conforme a la normatividad pertinente, los centros educativos deben organizarse como instituciones educativas a fin de ofrecer los niveles de educación preescolar, básica como mínimo y la media. Y en caso de que no lo puedan hacer inmediatamente, deben asociarse con una institución educativa para poder prestar el ciclo educativo completo. En tales circunstancias, y teniendo en cuenta que cada institución educativa debe funcionar bajo una misma administración (12) , los centros educativos recibirían recursos del sistema general de participaciones al asociarse con la institución educativa respectiva, por lo que no es cierto que dichos centros no sean financiados por recursos del sistema general de participaciones.
(12) Así, la Directiva Ministerial 15 de abril 23 de 2002 establece algunas orientaciones para la organización de las plantas de cargo docentes, directivos y administrativos de los establecimientos educativos. En sus orientaciones sobre instituciones educativas determina que para “dar cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 9º de la Ley 715 de 2001, en consonancia con el artículo 138 de la Ley 115 de 1994 y el artículo 13 del Decreto Reglamentaria 1860 de 1994, las autoridades educativas territoriales tendrán en cuenta las siguientes orientaciones:
3.1. Los establecimientos educativos deben organizarse como instituciones educativas con el fin de ofrecer los niveles de educación preescolar, básica y media, con un solo rector”.
Con todo, es posible que existan aún algunos centros educativos que no se hayan asociado a una institución educativa, o es posible que algunos interpreten la expresión acusada como una exclusión de la posibilidad de financiar las actividades de los centros educativos, incluso si éstos ya están asociados a una institución educativa. Una tal interpretación sería contraria a la Carta, pues impediría que los recursos del sistema general de participaciones financien importantes labores de educación formal básica, como los centros educativos, cuando el artículo 356 superior ordena que esos dineros prioritariamente financien la salud y los servicios de educación preescolar, primaria, secundaria y media, garantizando la prestación de los servicios y la ampliación de cobertura. Por ello, para prevenir una eventual interpretación de esa expresión que pudiera excluir a los centros educativos de recibir dineros del sistema general de participaciones, la Corte condicionará la constitucionalidad del numeral 15.1 del artículo 15 de la Ley 715 de 2001 acusado. Esta disposición es exequible, pero siempre y cuando se entienda que la referencia a las instituciones educativas no excluye la financiación de los centros educativos con recursos del sistema general de participaciones.
34. La Corte concluye entonces que no existe la omisión legislativa señalada por el actor, por lo que el numeral acusado será declarado exequible, pero únicamente por el cargo estudiado, pues esta corporación se ha limitado a examinar si existió o no esa omisión en cuanto a la exclusión de los funcionarios de las secretarías de educación del SGP, sistema general de participaciones en educación. En relación a la eventual exclusión de los centros educativos, la Corte condicionará el alcance de la expresión demandada, como se explicó en el fundamento anterior de esta sentencia. Por último, la Corte precisa que aunque el actor dirigió su cargo únicamente contra la expresión “instituciones educativas” del referido numeral 15.1, la Corte consideró necesario, en desarrollo de la regla de la unidad normativa, pronunciarse sobre la totalidad del numeral, pues la acusación aparecía dirigida en realidad contra la totalidad de la disposición,
Declarar EXEQUIBLE, en los términos de esta sentencia, el numeral 15.1 del artículo 15 de la Ley 715 de 2001, por los cargos analizados.