Source: https://www.neldiritto.it/appdottrina.asp?id=13027&id=13027
Timestamp: 2020-07-11 15:11:58+00:00
Document Index: 180983526

Matched Legal Cases: ['art. 97', 'art. 7', 'art. 133', 'art. 244', 'art. 133', 'art. 134', 'art. 115', 'art. 38', 'art. 38', 'art. 4', 'art. 31', 'art. 31', 'art. 38', 'art. 38', 'art. 31', 'art. 38', 'art. 2', 'art. 38', 'art. 38', 'art. 2700', 'art. 31', 'art. 38', 'art. 38', 'art. 255', 'art. 255', 'art. 38', 'art. 31', 'art. 31', 'art. 31', 'art. 38', 'art. 31', 'CGUE ', 'art. 49', 'art. 38', 'art. 45', 'art. 57', 'art. 38', 'art. 57', 'art. 38']

Il riparto di giurisdizione nelle procedure per l'aggiudicazione di contratti pubblici
| Catalogo libri | Rivista | Distribuzione | Formazione | SABATO 11 LUGLIO AGGIORNATO ALLE 17:11
Particolare riferimento al riparto in caso di accertamento della regolarità del DURC, in pendenza di una controversia dinanzi al G.A. avente ad oggetto l'aggiudicazione dell'appalto per cui il documento è stato presentato
Luigi Patroni Griffi
1. Il riparto di giurisdizione in materia di contratti pubblici
L’individuazione del giudice competente a sindacare la legittimità del documento unico di regolarità contributiva (cd. DURC) all’interno delle procedure ad evidenza pubblica ha dato vita negli ultimi anni ad un acuto contrasto giurisprudenziale, di recente sfociato nell’ordinanza di remissione all’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato del 21 ottobre scorso (n. 4799, Sez. V).
La questione fornisce lo spunto per trattare, al fine di delineare le esatte coordinate del problema, del più ampio tema del riparto di giurisdizione in materia di contratti pubblici, tra i più interessanti e forse mai del tutto risolti del diritto amministrativo. La fluidità delle categorie giuridiche e la sinergia tra le fasi della procedura ad evidenza pubblica rendono infatti molto sottile il velo che tradizionalmente separa le due giurisdizioni.
Sebbene oggi non sia più in discussione la duplice natura delle procedure di gara – pubblicistica fino all’aggiudicazione del contratto e privatistica relativamente all’esecuzione dello stesso - incerti ne restano i confini (anche a seguito dei recenti interventi del legislatore nazionale e comunitario, la cui individuazione postula un’accurata indagine sulle motivazioni tecniche e giuridiche che hanno portato ad elaborare tale separazione.
Tale scelta ha infatti origini lontane, dettate in via prioritaria dall’esigenza di individuare valide forme di tutela per i privati partecipanti alle gare pubbliche che si dolessero del comportamento illegittimo della stazione appaltante nella procedura ad evidenza pubblica. Autorevole dottrina aveva infatti rilevato come una qualificazione in termini privatistici della vicenda contrattualistica pubblica, oltre a non tener conto del carattere discrezionale delle scelte dell’amministrazione nella fase di indizione della gara, avrebbe precluso l’accesso alla tutela giurisdizionale per gli illeciti compiuti fino alla stipula del contratto definitivo, ciò in ragione della mancata previsione di una forma di responsabilità precontrattuale in capo agli enti pubblici (oggi invero riconosciuta, si veda ad es. Cons. St., Sez. IV, 15 settembre 2014 n. 4674), in tal modo determinando un ingente vuoto di tutela in capo ai futuri contraenti.
La scissione in due fasi - una antecedente all’aggiudicazione e l’altra relativa all’esecuzione del contratto - e la qualificazione della prima in termini pubblicistici, trae pertanto le sue origini dalla necessità di sottoporre al sindacato del giudice amministrativo gli atti della procedura di gara che ancora non sia sfociata nell’aggiudicazione e conseguente stipula del contratto.
Tale distinzione, peraltro, apparentemente netta nelle affermazioni di principio, si rivela tutt’altro che pacifica quanto alla delimitazione dei confini tra le due fasi, con conseguenti rilevanti incertezze ricadenti sul riparto di giurisdizione.
Alla suddivisione sul piano sostanziale corrisponde, infatti, la diversa ripartizione sul piano processuale della cognizione del giudice (ordinario o amministrativo) deputato a conoscere delle relative controversie.
All’esito di un lungo confronto - non completamente sopito - in dottrina e giurisprudenza, il criterio di riparto della giurisdizione in materia di contratti pubblici è oggi individuato con riferimento al momento della stipula del contratto e prescinde dalla natura del soggetto che bandisce la gara. In particolare viene affermato il principio secondo cui rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo la fase di scelta del contraente fino all’aggiudicazione definitiva e alla stipula del contratto, momento a partire dal quale il vincolo contrattuale fa riemergere una posizione di sostanziale parità tra i contraenti che non giustifica più un trattamento differenziato “a favore” dell’amministrazione, e viene devoluta al giudice ordinario la cognizione di ogni controversia relativa alla esecuzione del contratto.
Tale impostazione, inoltre, in quanto comporta l’attrazione alla giurisdizione del giudice amministrativo anche di controversie relative ad appalti banditi da soggetti formalmente privati o vertenti interamente tra i privati partecipanti alla gara, solleva un ulteriore profilo problematico in ordine al concetto di pubblica amministrazione.
Come autorevolmente affermato, infatti, tale nozione deve essere coordinata con gli artt. 103 e 113 della Costituzione che postulano l’esistenza, ai fini dell’incardinazione della controversia davanti al giudice amministrativo, di un giudizio nei confronti di una pubblica amministrazione e suoi atti.
Una prima ricostruzione, avallata anche dal giudice di legittimità, affermava la giurisdizione del giudice amministrativo in forza della cd. teoria degli organi indiretti della pubblica amministrazione.
Secondo tale impostazione il privato concessionario andrebbe qualificato, ai fini della procedura, alla stregua di una pubblica amministrazione in forza del rapporto concessorio che lo lega all’ente. Sarebbe pertanto la natura traslativa della concessione a trasferire in capo al concessionario la legittimazione ad esercitare in luogo dell’amministrazione – in tal senso si deve intendere la nozione di “organo indiretto” - funzioni di tipo pubblicistico.
Sin dalle sue prime formulazioni la teoria dell’organo indiretto della pubblica amministrazione è stata peraltro sottoposta ad obiezioni difficilmente superabili, fondate in particolare sull’evidente contrasto col principio di legalità. L’art. 97 Cost. preclude, infatti, il trasferimento di funzioni da parte di una pubblica amministrazione ad un soggetto privato che non avvenga mediante lo strumento di formazione primaria. In altri termini la delega di funzioni nel nostro ordinamento è ammessa solo con legge, essendo precluso all’amministrazione di provvedere a trasferire funzioni e compiti pubblicistici mediante un mero provvedimento concessorio.
All’esito del tendenziale superamento della teoria degli organi indiretti della pubblica amministrazione la giurisdizione del giudice amministrativo venne riletta dalla giurisprudenza della Cassazione alla luce della teoria della “soggettività pubblica a geometria variabile”.
Secondo tale impostazione non sarebbe configurabile un concetto di ente pubblico in senso ontologico, ma viceversa la nozione di pubblica amministrazione andrebbe individuata di volta in volta con riferimento a casi specifici (secondo una nozione c.d. “cangiante” di p.a., di cui recentemente richiamata in Cons. St., Sez. VI, 26 maggio 2015, n. 2660). Si registra in tal modo una sensibile apertura verso una nozione di stampo europeo di pubblica amministrazione, tendente a far prevalere la sostanza sulla forma. In tale ottica, infatti, viene coniata la felice formula di “amministrazione a geometrie variabili”, con la quale si intende affermare che un ente possa rivestire la natura di pubblica amministrazione anche solo in determinate circostanze, per esempio ai fini della soggezione alla disciplina in tema di evidenza pubblica, mentre per il resto delle sue attività non risulti qualificato come tale. A bene vedere, peraltro, anche tale impostazione non è andata esente da rilievi critici da una parte della dottrina, che afferma che a variare non sarebbe la natura giuridica dell’ente, quanto piuttosto il teorema normativo ad esso applicabile.
Oggi, l’approdo appena descritto è stato positivamente recepito dall’art. 7, comma 3, cod. proc. amm. a mente del quale “Per pubbliche amministrazioni, ai fini del presente codice, si intendono anche i soggetti ad esse equiparati o comunque tenuti al rispetto dei principi del procedimento amministrativo”.
Riaffermata la piena compatibilità col dettato costituzionale della giurisdizione del giudice amministrativo in materia di procedure di gara, l’impostazione che distingue la materia degli appalti in due fasi - si ripete ancora una volta, pubblicistica fino all’aggiudicazione e privatistica relativamente all’esecuzione del contratto - ha trovato accoglimento anche nelle intenzioni del Legislatore al momento della stesura del Codice del processo amministrativo. In particolare l’art. 133, comma 1, lett. e) oggi espressamente sancisce la devoluzione alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo delle controversie in materia di “procedure di affidamento di pubblici lavori, servizi, forniture, svolte da soggetti comunque tenuti, nella scelta del contraente o del socio, all’applicazione della normativa comunitaria ovvero al rispetto dei procedimenti di evidenza pubblica previsti dalla normativa statale o regionale, ivi incluse quelle risarcitorie[..]”. Tale impostazione è inoltre avvalorata da un oramai pacifico orientamento della giurisprudenza del Consiglio di Stato che afferma che “in tema di riparto di giurisdizione, sia l’art. 244 del d.lgs. 12 aprile 2006 n. 163, che l’art. 133, comma 1, lett. e), cod. proc. amm., introducono un discrimine tra la fase della scelta del contraente con la pubblica amministrazione, retta da norme c.d. ”di azione” che involgono un sindacato proprio della discrezionalità amministrativa devoluto al giudice amministrativo, e la fase dell’esecuzione del contratto conseguente a tale scelta, concettualmente non diverso dai contratti stipulati tra i soggetti privati e – pertanto – naturalmente ricadente nella giurisdizione del giudice ordinario.
Occorre peraltro evidenziare che il problema circa l’individuazione del giudice competente a risolvere le controversie in materia di contratti pubblici è ben lontano dal dirsi definitivamente superato.
Resta infatti da individuare l’esatta portata della cognizione del giudice ordinario relativamente all’esecuzione del contratto. Non sono infrequenti le ipotesi in cui la controversia sorta dopo l’aggiudicazione e la stipula del contratto verta in realtà sull’illegittimità di atti della procedura sulla validità del contratto e che non possono che essere espressione del potere pubblicistico dell’amministrazione. Si tratta della cd. Teoria dei pouvoirs exorbitants, di derivazione francese, secondo la quale anche nella fase di esecuzione del contratto non può non riconoscersi all’amministrazione l’esercizio di poteri esercitati secondo moduli procedimentali pubblicistici, non riconducibili nella categoria degli atti paritetici, comportando un ampliamento della giurisdizione amministrativa finanche rispetto alla fase di esecuzione del contratto.
Al fine di individuare il giudice fornito di giurisdizione occorrerà, pertanto, vagliare caso per caso a quale momento sia effettivamente riconducibile l’illegittimità. In merito si segnala un’importante pronuncia del Consiglio di Stato che afferma “nell’ambito della fase dell’esecuzione del contratto, le uniche ipotesi di devoluzione della materia alla cognizione del giudice amministrativo sono tassativamente individuate dall’art. 134 lett. f) del d.lgs. 12 aprile 2006 n. 163, contemplante le controversie relative al divieto di rinnovo tacito dei contratti pubblici di lavori, servizi, forniture, relative alla clausola di revisione del prezzo e al relativo provvedimento applicativo nei contratti ad esecuzione continuata o periodica, nell’ipotesi di cui all’art. 115 del d.lgs. 12 aprile 2006 n. 163, nonché quelle relative ai provvedimenti applicativi dell’adeguamento dei prezzi ai sensi dell’articolo 133, commi 3 e 4, dello stesso decreto. Per il recesso dal contratto – viceversa – permane la giurisdizione del giudice ordinario, trattandosi di disciplina legislativa che comunque configura tra le parti una posizione paritetica.
2. Natura e funzione del DURC
Il Codice dei contratti pubblici, di recente al centro di rinnovato interesse a seguito dell’emanazione della legge delega dello scorso 14 gennaio che sembra preludere ad una profonda trasformazione - se non ad un’integrale riscrittura - dell’impianto originario del codice per il recepimento delle nuove direttive comunitarie, ha da sempre posto al centro della disciplina contrattualistica l’esigenza di tutelare il libero dispiegarsi della concorrenza, nell’ottica della scelta del miglior contraente al costo più efficiente (che talvolta combacia con quello astrattamente minore) per l’amministrazione.
È in tale contesto che si inserisce il disposto dell’art. 38, comma 1, del d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163 che disciplina i requisiti di carattere generale per la partecipazione delle imprese alle gare pubbliche, sanzionando con la revoca dell’aggiudicazione e conseguente invalidità del contratto la mancanza dei suddetti requisiti.
Tra le molteplici ed ormai tassative cause di esclusione dalle gare, il legislatore annovera la violazione delle disposizioni in materia previdenziale e assistenziale, il cui controllo di regolarità
ha costituito oggetto di un recente dibattito giurisprudenziale in ordine all’ammissibilità delle verifiche - da parte delle stazioni appaltanti - e al giudice fornito di giurisdizione in caso di contestazioni circa la regolarità delle stesse.
Al fine di individuare esattamente le coordinate ermeneutiche del contrasto giurisprudenziale appare utile perimetrare preliminarmente l’area di significanza degli istituti coinvolti analizzandone - sia pure in estrema sintesi – la ratio e la natura giuridica.
In primo luogo viene in rilievo la lett. i) dell’art. 38, comma 1, d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163 che sanziona coloro che abbiano commesso “violazioni gravi, definitivamente accertate, alle norme in materia di contributi previdenziali e assistenziali, secondo la legislazione italiana o dello stato in cui sono stabiliti”.
Il riferimento alla normativa previdenziale e assistenziale è diretto in particolare alle attestazioni di regolarità contributiva rilasciate da I.N.P.S., I.N.A.I.L. e Casse edili, un tempo oggetto di separate richieste da parte delle imprese, e oggi interamente sostituite da un documento unico avente la specifica funzione di comprovare il regolare versamento dei contributi previdenziali e assistenziali.
A causa delle riscontrate difficoltà e del prolungarsi dei tempi necessari per rivolgersi alle singole amministrazioni per ottenere i certificati richiesti il legislatore è infatti intervenuto nel 2002 al fine di semplificare le procedure di certificazione della regolarità contributiva nelle gare pubbliche, istituendo il documento unico di regolarità contributiva (cd. DURC), sostituendo in tal modo tutte le attestazioni in materia previdenziale e assistenziale rilasciate dagli enti competenti.
Tale documento, peraltro, non deve essere necessariamente richiesto da ogni impresa partecipante alla gara, le modalità di controllo essendo articolate in due fasi: in una prima fase le imprese sono chiamate ad autocertificare il possesso dei requisiti richiesti dalla legge; segue poi una seconda fase, concernente la sola impresa aggiudicataria dell’appalto, volta a consentire le verifiche della stazione appaltante circa la veridicità delle dichiarazioni rese in sede di autocertificazione. In tal modo la verifica della stazione appaltante, con obbligo di acquisizione d’ufficio del DURC, concerne la sola impresa aggiudicataria, onerando le imprese nella fase di partecipazione alla gara di fornire la sola autocertificazione del possesso dei suddetti requisiti.
Istituito con l’articolo 2, commi 1, 1 bis e 2, del d.l. 25 settembre 2002 n. 210, convertito in l. 22 novembre 2002, n. 266 con la funzione di semplificare gli oneri per la partecipazione alle procedure di evidenza pubblica - attraverso il rilascio di un documento unico attestante il possesso dei requisiti richiesti dalla legge per la partecipazione alla gara - e garantire al contempo l’aggiudicazione a soggetti in regola con gli oneri previdenziali e assistenziali, occorre soffermarsi sulla natura giuridica e sulle funzioni di tale documento.
Dalla configurazione dell’istituto, infatti, scendono importanti ripercussioni in tema di giurisdizione, dovendosi riconoscere la competenza del giudice amministrativo o del giudice ordinario - con funzione di giudice del lavoro – a seconda della controversia in cui viene in rilievo.
Con riferimento alla qualificazione giuridica l’opinione prevalente configura il documento unico di regolarità contributiva alla stregua di una dichiarazione di scienza, “da collocarsi fra gli atti di certificazione o di attestazione redatti da un pubblico ufficiale ed aventi carattere meramente dichiarativo di dati in possesso della pubblica amministrazione, assistito da pubblica fede ai sensi dell’articolo 2700 c.c., facente quindi prova fino a querela di falso.
Da tale configurazione consegue che nei casi di DURC esterno, cioè quando le attestazioni di regolarità contributiva siano richieste da una stazione appaltante in funzione di verifica delle autodichiarazioni rese dall’impresa partecipante alla gara, alla stessa non può riconoscersi alcun margine di valutazione o di apprezzamento in ordine ai dati ed alle circostanze in esso contenute. Occorre peraltro dar conto dei rilievi critici provenienti da un diverso orientamento giurisprudenziale che, pur non contestando la natura di dichiarazione di scienza del DURC, ne afferma la sindacabilità - sia pure limitatamente al profilo dell’esclusione dalla gara - in quanto atto afferente al procedimento amministrativo di aggiudicazione di un appalto, come tale devoluto alla cognizione del giudice amministrativo.
Per quanto concerne le modalità di rilascio del DURC, la normativa di riferimento, precedentemente contenuta nel d.m. del 24 ottobre 2007, è stata oggetto di una recente riforma ad opera dell’art. 4, d.l. 20 marzo 2014, n. 34, conv. in l. 16 maggio 2014, n. 78.
Le nuove disposizioni sono dirette a semplificare il rilascio e la verifica delle attestazioni di regolarità contributiva mediante il ricorso a procedure informatiche. In particolare a partire dal 1 luglio 2015 il rilascio e la consultazione del DURC avvengono esclusivamente mediante procedure telematiche e la nuova disciplina sostituisce tutte le precedenti, dal cd. DURC interno, richiesto ai fini delle agevolazioni contributive, a quello cd. esterno, occorrente per la partecipazione agli appalti.
La validità delle attestazioni in esso contenute resta di 120 giorni, e alle imprese non in regola col versamento degli oneri contributivi e previdenziali resta garantita la possibilità, già contenuta nel d.m. del 2007, di regolarizzare la propria posizione entro il termine di 15 giorni.
Secondo le nuove disposizioni in caso di mancata regolarizzazione, e comunque entro trenta giorni dall’interrogazione, il cd. “DURC on line” negativo deve essere comunicato ai soggetti che hanno effettuato l’interrogazione, con l’indicazione dei motivi e degli importi non versati.
Con specifico riferimento agli appalti pubblici in caso di irregolarità contributiva le stazioni appaltanti devono attivare il procedimento ex art. 31, commi 3 e 8-bis del d.l. 21 giugno 2013, n. 69, convertito in legge 9 agosto 2013, n. 98 con pagamento diretto delle somme agli enti previdenziali.
Un’altra novità della riforma operata dal d.l. 20 marzo 2014, n. 34, convertito in l. 16 maggio 2014, n. 78 consiste nella determinazione precisa dello scostamento non grave, al di sotto del quale deve essere comunque attestata la regolarità contributiva. Tale importo viene individuato in relazione alla differenza di 150 euro tra le somme dovute e quelle versate con riferimento a ciascuna gestione.
Infine con riferimento ai documenti di regolarità contributiva già emessi alla data del primo luglio 2015 la circolare applicativa del Ministero del Lavoro n. 19 del 2015 ha specificato che tali documenti devono ritenersi validi fino alla scadenza.
L’intervento del legislatore offre un importante contributo nell’ottica della semplificazione dei procedimenti di verifica dell’adempimento degli oneri contributivi, ma non risolve il principale problema che di recente ha impegnato l’attenzione della giurisprudenza. Resta infatti controversa la sindacabilità da parte del giudice amministrativo delle cause di esclusione dalla gara di un’impresa cui sia stato rilasciato un DURC negativo. Sul punto, come si vedrà nel prosieguo della trattazione, si registrano due orientamenti della giurisprudenza amministrativa, il primo diretto a riconoscere la possibilità per il giudice degli interessi legittimi di sindacare - sia pure incidenter tantum e solo ai fini dell’aggiudicazione della gara - la legittimità del DURC; ed un orientamento di segno opposto che riconduce al giudice ordinario ogni contestazione afferente il documento di regolarità contributiva.
3. Individuazione del giudice competente in materia di DURC
Il recente contrasto giurisprudenziale registratosi sul tema delle verifiche relative alla regolarità contributiva delle imprese partecipanti alle gare pubbliche ha indotto la V Sezione del Consiglio di Stato a rimettere all’Adunanza Plenaria la soluzione delle seguenti questioni di diritto: “a) se rientri nella giurisdizione del giudice amministrativo, adito per la definizione di una controversia avente ad oggetto l’aggiudicazione di un appalto pubblico, ovvero al giudice ordinario, accertare la regolarità del documento unico di regolarità contributiva, quale atto interno della fase procedimentale di verifica dei requisiti di ammissione dichiarati dal partecipante ad una gara; b) se la norma di cui all’art. 31, comma 8, del d.l. 21 giugno 2013, n. 69, convertito con modificazioni, nella l. 9 agosto 2013, n. 98, sia limitata al rapporto tra impresa ed ente preposto al rilascio del d.u.r.c. senza che lo svolgimento di tale fase riguardi la stazione appaltante (dovendo essa applicare comunque l’art. 38 del d.l. n. 163 del 2006, che richiede il possesso dei requisiti al momento della partecipazione alla gara), ovvero se la disposizione abbia sostanzialmente modificato, per abrogazione tacita derivante da incompatibilità, detto art. 38 e si possa ormai ritenere che la definitività della irregolarità sussista solo al momento di scadenza del termine di quindici giorni da assegnare da parte dell’Ente previdenziale per la regolarizzazione della posizione contributiva”.
Con l’ordinanza in commento i Giudici di palazzo Spada affrontano il delicato tema del riparto di giurisdizione in relazione al sindacato su un DURC negativo richiesto da una stazione appaltante in sede di verifica delle autodichiarazioni dei partecipanti a una gara pubblica. Il problema incide, come è evidente quando si verta in materia di giurisdizione, sulla qualificazione delle situazioni giuridiche - di diritto soggettivo o interesse legittimo - che emergono in capo alle imprese a seguito della comunicazione attestante il mancato assolvimento degli oneri contributivi da parte dell’ente previdenziale.
La questione non ha rilievo solo teorico, risolvendosi nella legittimazione ad impugnare il provvedimento di esclusione dalla gara solo in caso di qualificazione della documentazione contributiva quale momento della procedura ad evidenza pubblica, come tale oggetto di valutazione del giudice amministrativo.
Dalla soluzione riconosciuta a tale problematica discende poi il secondo quesito, relativo al rapporto fra l’art. 31, comma 8, d.l. n. 69 del 2013 e l’art. 38 del d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163 concernente la possibilità per il giudice amministrativo di sindacare il carattere definitivo dell’inadempimento contributivo anche nel caso in cui l’esito negativo non sia stato preceduto dall’invito all’impresa a rettificare la propria posizione nei confronti degli enti previdenziali.
Con riferimento alla prima questione si registrano nella giurisprudenza del Consiglio di Stato due orientamenti contrastanti.
Secondo un primo indirizzo giurisprudenziale l’accertamento di conformità del documento di regolarità contributiva rientrerebbe tra gli atti interni della procedura di aggiudicazione, attratto, come tale, nella giurisdizione del giudice amministrativo in materia di contratti pubblici.
Da questa impostazione discende l’ulteriore corollario per cui tale atto, avendo natura endoprocedimentale nella fase di verifica dei requisiti di ammissione alla gara, non è impugnabile autonomamente, ma (solo) unitamente all’aggiudicazione.
Tale tesi è stata avallata dalla giurisprudenza di legittimità, la quale ha riconosciuto la sindacabilità da parte del giudice amministrativo - sia pure incidenter tantum e limitatamente ai fini della partecipazione alla gara - del DURC negativo, giungendo a riconoscere la legittimità dell’annullamento del provvedimento di esclusione dalla competizione a seguito dell’accertamento dell’assenza di gravi violazioni di carattere contributivo.
Non sono peraltro mancati rilievi critici che pongono in evidenza la natura delle posizioni giuridiche coinvolte nella vicenda. Si obietta al riguardo che le posizioni di diritto soggettivo relative al sottostante rapporto contributivo possano essere fatte valere - mediante querela di falso o a seguito di una ordinaria controversia in materia di previdenza e di assistenza obbligatoria - esclusivamente davanti al giudice ordinario. A fronte di tali considerazioni il suddetto indirizzo giurisprudenziale replica che - ferma restando la natura di diritto soggettivo delle posizioni coinvolte nel rapporto previdenziale - la giurisdizione del giudice amministrativo non risulta ad ogni modo in contrasto con gli artt. 442, comma 1, e 444, comma 3 c.p.c., devolutivi alla giurisdizione ordinaria delle controversie relative agli obblighi (anche) previdenziali dei datori di lavoro. Secondo i giudici amministrativi, infatti, l’apparente iato si fonda sulla distinzione tra i diversi piani di analisi demandati alle due giurisdizioni. Se da un lato si affida all’autorità giudiziaria ordinaria il controllo sul versamento integrale degli oneri previdenziali e assistenziali da parte del datore di lavoro per garantire il diritto del lavoratore dipendente alla contribuzione in relazione al’attività prestata; dall’altro lato rientra nella giurisdizione amministrativa la verifica dei presupposti di partecipazione alle gare pubbliche, tra i quali trova pieno riconoscimento il documento unico di regolarità contributiva. Alla stregua di tale impostazione occorre pertanto distinguere “lo scrutinio che compie il giudice ordinario sui diritti previdenziali del lavoratore, rispetto al sindacato imposto al giudice amministrativo sul loro corretto adempimento, attestato dal certificato di regolarità contributiva - introdotto dall’art. 2, del d.l. n. 210/2002, convertito in l. n. 266/2002 - che le imprese affidatarie di un appalto pubblico devono presentare alla stazione appaltante, a pena di revoca dell’affidamento”.
Il diverso rilievo che il documento di regolarità contributiva assume nel procedimento previdenziale e nelle procedure ad evidenza pubblica risulta confermato dalla diversa natura che tale atto può assumere a seconda del settore nel quale viene in rilievo. Da un lato costituisce infatti il provvedimento conclusivo del procedimento di verifica della regolarità contributiva dell’imprenditore nei confronti dei propri dipendenti, dall’altro si configura come atto interno alla procedura di gara ai fini della valutazione circa la sussistenza dei requisiti di partecipazione.
In altri termini l’orientamento in parola non intende disconoscere la natura di diritto soggettivo - come tale azionabile, non vertendosi in materie di giurisdizione esclusiva, esclusivamente davanti al giudice ordinario - delle posizioni sottese all’accertamento contributivo, ma evidenziare la duplicità dei piani nei quali può venire in rilievo il documento di regolarità contributiva.
A sostegno dell’impostazione in parola viene infine sottolineato il vulnus in termini di effettività della tutela che determinerebbe negare la sussistenza della giurisdizione amministrativa.
Ciò comporterebbe, infatti, la preclusione per le imprese partecipanti alla gara di impugnare il provvedimento di esclusione che verta interamente su un atto presupposto proveniente da un’altra amministrazione (il DURC negativo), della cui illegittimità l’impresa intenda dolersi ai soli fini della esclusione dalla gara. Alla stregua di tale impostazione non può che riconoscersi valenza autonoma - idonea tra l’altro ad incidere sensibilmente sull’esito della competizione - al provvedimento dell’ente previdenziale, che richiede pertanto una valutazione altrettanto autonoma - sempre esclusivamente ai fini della gara - da parte del giudice amministrativo.
A fronte di tale orientamento si registra un opposto indirizzo giurisprudenziale che esclude fermamente la giurisdizione del giudice amministrativo sul documento di regolarità contributiva sul presupposto della sua natura di dichiarazione di scienza e, conseguentemente, della preclusione per la stazione appaltante di effettuare ogni valutazione in ordine alle risultanze e ai dati in esso contenuti.
In particolare tale posizione ha trovato riconoscimento nella giurisprudenza dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato che sembra( va) aver diradato, con una soluzione di stampo negativo, tutti i dubbi sulla sindacabilità del DURC da parte del giudice amministrativo e di cui - sia pure sinteticamente – occorre dar conto.
Il supremo consesso amministrativo analizza in primo luogo la disciplina delle cause di esclusione, partendo dal dato normativo dell’art. 38, comma 1, lett. i), d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163 che - innovando rispetto al regime previgente al codice degli appalti - considera causa di esclusione dalla gara non qualsivoglia violazione in materia di obblighi contributivi, ma solo quelle che rivestano i caratteri della gravità e siano definitivamente accertate. Tale norma deve peraltro essere letta in combinato disposto col terzo comma della medesima disposizione che, in luogo delle singole attestazioni previdenziali, prescrive il rilascio di un unico documento (DURC) al fine di attestare contemporaneamente la regolarità contributiva nei confronti dell’I.N.P.S., dell’I.N.A.I.L. e delle Casse edili.
A tale quadro normativo deve inoltre aggiungersi il d.l. 13 maggio 2011, n. 70 che ha inserito nel comma 2 dell’art. 38, d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163 una previsione volta ad escludere ogni discrezionalità della stazione appaltante nella valutazione della gravità delle violazioni previdenziali e assistenziali20. Dall’analisi dell’attuale disciplina la Plenaria fa discendere i seguenti corollari. In primo luogo la valutazione della gravità delle violazioni in materia contributiva deve ritenersi preclusa alle stazioni appaltanti in quanto rientrante nella competenza tecnica degli enti previdenziali. Inoltre il DURC, in quanto atto diretto a certificare la sussistenza o meno della regolarità contributiva, deve essere ascritto al novero delle dichiarazioni di scienza, assistite da fede pubblica privilegiata ai sensi dell’art. 2700 c.c., e facenti piena prova fino a querela di falso.
Partendo dai punti fermi posti dalla Plenaria il suddetto indirizzo giurisprudenziale esclude la giurisdizione del giudice amministrativo alla lu- ce delle posizioni giuridiche sottese al rilascio del documento di regolarità contabile che, in quanto rivestenti la natura di diritti soggettivi, andrebbero azionate davanti al giudice ordinario in funzione di giudice del lavoro.
In particolare viene affermato che “gli eventuali errori contenuti in detto documento, involgendo posizioni di diritto soggettivo afferenti al sottostante rapporto contributivo, potranno essere corretti dal giudice ordinario, o all’esito di proposizione di querela di falso, o a seguito di ordinaria controversia in materia di previdenza e di assistenza obbligatoria. Infatti, ciò che forma oggetto di valutazione ai fini del rilascio del certificato è la regolarità dei versamenti, ed in questo ambito ciò che viene in rilievo non è certo un rapporto pubblicistico, bensì un rapporto obbligatorio previdenziale di natura privatistica.
In altri termini, il rapporto sostanziale di cui il DURC è mera attestazione si consuma interamente in ambito privatistico, senza che su di esso vengano ad incidere direttamente o indirettamente poteri pubblicistici, per cui il sindacato sullo stesso esula dall’ambito della giurisdizione, ancorché esclusiva, di cui è titolare il giudice amministrativo in materia di appalti”.
Tale assunto, ineccepibile dal punto di vista della teoria generale, non appare del tutto condivisibile - e non è condiviso - da quel diverso orientamento della giurisprudenza che afferma che una cosa è contestare la legittimità del DURC ai fini delle disposizioni previdenziali, altra sarebbe sindacarne l’esattezza ai fini della esclusione da una procedura di gara. Il dato differenziale tra le tesi si fonda sulla duplicità dei piani di validità e analisi del documento di regolarità contributiva e sul presupposto dell’attribuzione al giudice amministrativo di ogni controversia relativa alle procedure ad evidenza pubblica, comprese le eventuali irregolarità contenute nel provvedimento dell’ente previdenziale che abbiano costituito il presupposto del provvedimento di esclusione dalla gara e revoca dell’aggiudicazione.
Il permanere del contrasto giurisprudenziale ha pertanto reso necessaria la rimessione all’Adunanza Plenaria, ancora attesa al momento in cui si scrive, della seguente questione di diritto: se rientri nella giurisdizione del giudice amministrativo adito per la definizione di una controversia avente ad oggetto l’aggiudicazione di un appalto pubblico, ovvero al giudice ordinario, accertare la regolarità del documento unico di regolarità contributiva richiesto dalla stazione appaltante in sede di verifica delle autocertificazioni fornite dall’impresa durante la gara.
4. Individuazione del termine ultimo per il possesso dei requisiti di regolarità contributiva
Dalla soluzione del primo quesito dipende l’ulteriore questione, anch’essa rimessa all’attenzione dell’Adunanza Plenaria, concernente il rapporto fra l’art. 31 comma 8 del d.l. 21 giugno 2013, n. 69 e l’art. 38 del d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163. In particolare nell’ordinanza di remissione il Consiglio di Stato non ha mancato di sottolineare che, se il massimo consesso amministrativo dovesse confermare l’indirizzo giurisprudenziale che riconosce la giurisdizione del giudice amministrativo in materia di DURC, occorrerebbe risolvere un secondo e connesso contrasto giurisprudenziale con riferimento all’accertamento sulla definitività dell’inadempimento e sul termine per la regolarizzazione delle posizioni contributive.
Per comprendere la rilevanza pratica di tale questione occorre partire dal dato normativo all’origine del contrasto giurisprudenziale. Secondo la disciplina contenuta nel Codice degli appalti23 deve essere disposta l’esclusione dalla partecipazione alla gara per i soggetti che abbiano commesso violazioni gravi, definitivamente accertate, alle norme in materia di contributi previdenziali e assistenziali. Data la delicatezza della materia e le conseguenze sull’aggiudicazione delle commesse pubbliche il legislatore si è preoccupato inoltre di fornire un’interpretazione della nozione di gravità, chiarendo che si devono intendere tali (tutte) le violazioni ostative al rilascio del documento unico di regolarità contributiva.
Tale disciplina, che richiede che la regolarità contributiva delle imprese sussista al momento della domanda di partecipazione alla gara, deve peraltro essere coordinata con l’intervento riformatore del d.l. 21 giugno 2013, n. 69 (cd. Decreto del fare). Tale disposizione, infatti, ha introdotto il principio del cd. soccorso istruttorio anche con riferimento al procedimento di rilascio del DURC, richiedendo agli Enti previdenziali che rilevino cause ostative al rilascio del certificato di regolarità contributiva di instaurare un dialogo partecipativo con l’impresa destinataria al fine di sollecitarne gli adempimenti.
L’invito alla regolarizzazione svolge la funzione di favorire la partecipazione alle gare, consentendo di sanare le inadempienze lievi nei confronti degli enti previdenziali entro un breve lasso di tempo, non superiore a 15 giorni.
La procedimentalizzazione di un termine per la regolarizzazione della posizione contributiva dell’impresa ha pertanto indotto la giurisprudenza ad interrogarsi sulla portata sistematica della norma. In particolare nell’ordinanza di remissione all’Adunanza Plenaria il Consiglio di Stato si è interrogato sull’incidenza che la riforma abbia avuto sul codice degli appalti e, conseguentemente, sui termini per l’accertamento della definitività dell’inadempimento.
Sul punto si registrano due orientamenti giurisprudenziali.
Secondo l’impostazione tradizionale26 il campo di applicazione della nuova disposizione sarebbe limitato alle (sole) ipotesi di cd. DURC interno, restando invece esclusa la possibilità per le stazioni appaltanti di indicare alle imprese un termine per la rettifica della propria posizione contributiva. Da tale impostazione discende che il mancato invito da parte dell’ente previdenziale a regolarizzare la posizione contributiva non può essere fatto valere dall’impresa ai fini della (contestazione della) esclusione dalla procedura di aggiudicazione dovendo aversi riguardo, con riferimento all’accertamento dei requisiti di partecipazione alla gara, alla situazione contributiva certificata al momento della presentazione della domanda (cd. DURC storico).
Le argomentazioni a sostegno di tale tesi si fondano in primo luogo su due dati normativi: l’art. 38, comma 1, lett. i), e l’art. 255 del Codice degli appalti.
La prima disposizione sanziona con l’esclusione dalle gare di appalto le gravi violazioni alle norme in materia previdenziale e assistenziale e, come autorevolmente interpretata dalla giurisprudenza28, chiarisce che la valutazione della gravità non è rimessa dal legislatore alle valutazioni della stazione appaltante, ma si desume dal richiamo alla normativa vigente in tema di DURC. Da tale assunto discenderebbe la conseguenza per cui le certificazioni degli enti previdenziali si impongono alle stazioni appaltanti che pertanto non possono sindacarne il contenuto e, a maggior ragione, non possono sindacare la legittimità del DURC, che può invece essere contestata dall’interessato in altra sede, con le forme e i mezzi previsti dall’ordinamento.
In secondo luogo è stato posto in evidenza come osti con un’interpretazione abrogatrice della norma in questione il disposto dell’art. 255, d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163. Tale disposizione impone infatti che ogni modifica normativa al Codice degli appalti deve essere attuata in forma esplicita, con ciò escludendo la tacita abrogazione dell’art. 38 ad opera dell’art. 31, comma 8, del d.l. 21 giugno 2013, n. 69. Secondo tale impostazione il nuovo termine per la rettifica delle dichiarazioni previdenziali troverebbe applicazione con esclusivo riferimento alle ipotesi di DURC interno, non potendo applicarsi alla disciplina speciale in materia di appalti che continua a richiedere tra i requisiti per la partecipazione alle gare la sussistenza della regolarità contabile certificata al momento della domanda.
Infine ulteriore argomento a sostegno della inapplicabilità del termine previsto dall’art. 31, comma 8, del d.l. 21 giugno 2013, n. 69 alle fattispecie in cui il DURC sia richiesto da una stazione appaltante viene individuato nelle esigenze di tutela della par condicio tra i concorrenti e nell’interesse pubblico alla scelta del contraente affidabile.
Si ritiene infatti che la nuova disposizione, pur nell’ottica di favorire la partecipazione alle gare elidendo il meccanismo di esclusione automatica in caso di situazioni di irregolarità prontamente sanabili, non abbia introdotto una deroga al principio della necessaria regolarità della situazione contributiva dell’impresa al momento della domanda. Se la norma ammettesse una sanatoria postuma si giungerebbe infatti al paradosso di favorire le imprese che, nella consapevolezza di non poter partecipare alla gara a causa di pregresse irregolarità contributive, abbiano falsamente autocertificato l’esistenza dei requisiti nella speranza, una volta ottenuta l’aggiudicazione, di poter beneficiare del termine di 15 giorni per regolarizzare la propria posizione.
A fronte di tale impostazione è dato peraltro registrare un opposto e più recente orientamento giurisprudenziale che ritiene il termine per le rettifiche applicabile anche nelle procedure di aggiudicazione in ragione del più generale principio di prevalenza della sostanza sulla forma.
In particolare viene rilevato che la ratio della disposizione si rinviene nell’esigenza di favorire la partecipazione delle imprese alle gare pubbliche, in modo da garantire il libero dispiegarsi della concorrenza e assicurare la scelta del miglior contraente al minor costo per la stazione appaltante. Si ritiene infatti che se l’esclusione dovesse incidere nei confronti dell’impresa che al momento dell’aggiudicazione risulti in regola con il versamento degli oneri contributivi e previdenziali in ragione di un inadempimento, anche di lieve entità, risultante al momento della proposizione della domanda, sarebbe frustrato proprio l’intento della riforma voluta dal legislatore nel 2013.
Nell’ottica che enfatizza maggiormente il rispetto della sostanza rispetto a quello della forma, la regolarizzazione della posizione contributiva al momento della stipula del contratto sarebbe elemento sufficiente - secondo la nuova disciplina - a far considerare affidabile l’impresa vincitrice della gara.
In altri termini si ritiene che la previsione di una disposizione come l’art. 31, comma 8, d.l. 21 giugno 2013, n. 69 sarebbe svuotata del suo contenuto innovativo se la si ritenesse applicabile esclusivamente ai casi - peraltro non espressamente indicati dalla norma - in cui la richiesta del documento di regolarità contributiva provenisse da un’impresa prima o indipendentemente da un procedura di gara.
Secondo tale impostazione neppure possono venire in rilievo le considerazioni svolte dall’Adunanza Plenaria del 2008, come richiamate dall’opposto orientamento giurisprudenziale, e ciò per due ordini di ragioni.
In primo luogo sulla base di un argomento di carattere normativo. Si è infatti affermato che il d.l. 21 giugno 2013, n. 69, successivo alla pronuncia della Plenaria, avrebbe sostanzialmente modificato l’art. 38 del d.lgs. 12 aprile 2006 n. 163 (laddove stabilisce che il requisito della regolarità contributiva deve sussistere alla data di presentazione della domanda di partecipazione alla procedura concorsuale) stabilendo il diverso principio per cui il requisito della regolarità contributiva deve sussistere al momento di scadenza del termine di quindici giorni assegnato dall’Ente previdenziale per la regolarizzazione della posizione contributiva.
Ma la ragione principale verte sull’esatta individuazione dei caratteri della violazione che consente di escludere l’impresa dalla gara. Tale impostazione non intende disconoscere la natura vincolante delle valutazioni contenute nel DURC con riferimento alla gravità delle irregolarità contributive - come affermato dalla nota pronuncia dell’Adunanza Plenaria - ma ritiene che altra natura debba riconoscersi alla definitività della violazione. In ragione della nuova disciplina introdotta col d.l. 21 giugno 2013, n. 69, infatti, il carattere definitivo dell’inadempimento non potrebbe essere individuato se non all’esito dell’invito rivolto all’impresa esclusa dalla gara a regolarizzare la propria posizione contributiva31, determinando così l’obbligo per la stazione appaltante di procedere ad accertare in via autonoma la sussistenza di u a irregolarità definitiva del rapporto previdenziale, non potendosi più limitare ad una presa d’atto della irregolarità.
Anche in tal caso il contrasto registrato in giurisprudenza ha indotto il Consiglio di Stato a rimettere la questione all’Adunanza Plenaria. Il rilievo della decisione - non ancora pervenuta al momento in cui si scrive - si rivela tutt’altro che teorico, sol che si pensi che da essa dipende in primo luogo l’individuazione del giudice competente a conoscere dei provvedimenti di esclusione dalle procedure di gara in ragione di assunte irregolarità contributive dell’impresa aggiudicataria; ed in secondo luogo il riconoscimento della legittimazione delle imprese escluse a far valere l’illegittimità del DURC per il mancato invito a sanare la propria posizione contributiva, previa assegnazione di un termine di quindici giorni, ai sensi del citato art. 31, comma 8, d.l. 21 giugno 2013, n. 69. La magnitudo assunta dalla questione ha di recente travalicato i confini nazionali con l’ordinanza 11 marzo 2015, n. 1236, con la quale il Consiglio di Stato ha sollevato una questione pregiudiziale dinanzi alla Corte di giustizia dell’Unione europea, per verificare se la normativa italiana, relativamente al caso di un DURC negativo, sia compatibile con la disciplina europea.
5. Il rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia Europea
La disciplina nazionale sulle cause di esclusione dalle gare pubbliche individua nel momento di presentazione della domanda il termine ultimo per possedere i requisiti di regolarità contributiva.
Tale impostazione, che si prefigge l’obiettivo di garantire il leale svolgimento della gara tra imprese affidabili che non vantino situazioni di irregolarità nei confronti degli enti previdenziali, è stata sottoposta a revisione criticada una parte della giurisprudenza che ne ha ravvisato, in più di un’occasione, possibili profili di incompatibilità con la disciplina comunitaria in materia di appalti.
In particolare già nel 2014 la Corte di Giustizia dell’Unione europea34 si era trovata ad affrontare il delicato tema della compatibilità con le disposizioni dell’Unione delle restrizioni imposte dalla normativa nazionale per la partecipazione alle gare. La vicenda concerneva un provvedimento di esclusione di un’impresa da un appalto di lavori bandito dal Comune di Milano per il mancato versamento degli oneri contributivi per un importo pari a 278 euro.
Chiamato a conoscere del provvedimento di annullamento dell’aggiudicazione il TAR adito ha sollevato una questione pregiudiziale dinanzi alla CGUE chiedendo di chiarire se, alla luce del principio di proporzionalità e ragionevolezza, la disciplina interna (che qualifica grave lo scostamento pari o superiore al 5% tra le somme dovute e quelle versate con riferimento a ciascun periodo di contribuzione o, comunque, uno scostamento superiore a 100 euro) sia compatibile con le disposizioni dell’Unione in tema di gare pubbliche.
Secondo la Corte europea la normativa italiana, in quanto astrattamente idonea ad ostacolare la partecipazione delle imprese nelle procedure di gara relative ad appalti che presentino un interesse transfrontaliero, costituirebbe una restrizione ai sensi degli articoli 49 TFUE e 56 TFUE. Occorre peraltro ricordare come, alla stregua della giurisprudenza consolidata della Corte, tali restrizioni non possono considerarsi illegittime se adottate per la tutela dell’interesse pubblico.
Nel caso prospettato, infatti, i Giudici europei concludono nel senso che “gli art. 49 e 56 TFUE, nonché il principio di proporzionalità, vanno interpretati nel senso che non ostano ad una normativa nazionale che, riguardo agli appalti pubblici di lavori [..] obblighi l’amministrazione aggiudicatrice ad escludere dalla procedura un offerente responsabile di un’infrazione in materia di versamento di prestazioni previdenziali, qualora lo scostamento tra le somme dovute e quelle versate sia di importo superiore, al contempo, a 100 euro e al 5% delle somme dovute”.
In altre parole secondo la Corte non contrasta con la normativa comunitaria la legge italiana che imponga ad un’amministrazione di escludere da un appalto un’impresa non in regola con gli adempimenti contributivi e previdenziali, anche se l’importo dei mancati versamenti non è particolarmente elevato. Ciò in primo luogo perché rientra nella discrezionalità di ogni Stato membro prevedere parametri più rigidi rispetto alle previsioni comunitarie in relazione alla materia e alle fattispecie concrete, ed in secondo luogo poiché, in una vicenda come quella prospettata, alla Corte è dato rilevare come la norma italiana sia posta a tutela dell’interesse pubblico, sottoforma di accertamento dell’affidabilità dell’operatore e della sua correttezza nei confronti dei dipendenti.
La compatibilità della normativa italiana in tema di cause di esclusione dalla gara (più rigorosa) rispetto a quella comunitaria è stata di recente rimessa in discussione dal Consiglio di Stato, che ha sollevato nuovamente una questione pregiudiziale dinanzi alla Corte di Giustizia dell’Unione europea. In particolare i giudici amministrativi si sono interrogati sulla compatibilità con l’articolo 45 della direttiva 18/2004 e con gli articoli 49 e 56 del TFUE della normativa nazionale in tema di esclusione dalle gare.
Il problema concerne il principio stabilito dall’art. 38 del Codice degli appalti che richiede, ai fini della legittima partecipazione alle gare, il possesso dei requisiti di regolarità contributiva al momento della presentazione della domanda, non ritenendo sufficiente - in ciò discostandosi dalla disciplina comunitaria – che la regolarità contributiva sussista (solo) al momento dell’aggiudicazione, eventualmente all’esito dell’invito rivolto all’impresa a sanare la propria posizione contributiva. Il Consiglio di Stato ha pertanto individuato un primo profilo di possibile contrasto con l’art. 45 della Direttiva 18/2004/CE, che invece dispone l’allegazione del DURC da parte del concorrente all’atto dell’aggiudicazione.
In secondo luogo è stato evidenziato che le disposizioni comunitarie in tema di regolarità contributiva si fondano sul criterio della “regolarità attuale”, nel senso che l’inadempimento va verificato al momento dell’aggiudicazione, senza che possa venire in rilievo una semplice violazione o un ritardo non più attuale al momento della stipula del contratto. In tal senso viene affermato che il criterio dell’inadempimento storico, sia pure letto nell’ottica di valutare l’affidabilità e la serietà dell’operatore economico alla luce del comportamento anche passato, avrebbe come ulteriore effetto quello di ridurre la possibilità di utile partecipazione alle gare.
Ulteriore profilo di incompatibilità con la disciplina dell’Unione viene individuato nel disposto dell’art. 57 della Direttiva 24/14. Tale disposizione ammette le imprese partecipanti alla gara a fornire prova della propria affidabilità anche nel caso di situazioni che, a rigore, ne determinerebbero l’esclusione. In tal caso, a condizione che l’impresa assolva all’onere probatorio, viene espressamente sancito il divieto di esclusione dell’operatore economico dalla procedura d’appalto. Anche tale disciplina appare nettamente in contrasto con quella italiana, laddove richiede la sussistenza della regolarità contributiva al momento della presentazione della domanda, a nulla rilevando gli eventuali successivi adempimenti. Si pensi al caso in cui il mancato versamento di oneri contributivi e previdenziali di modesta entità sia sanato in un tempo precedente all’aggiudicazione: ai sensi dell’art. 38, Codice degli appalti, l’impresa andrebbe esclusa, mentre in ossequio al dettato dell’art. 57, comma 6, della direttiva 24/2014 non potrebbe seriamente dubitarsi dell’affidabilità dell’impresa, con conseguente aggiudicazione dell’appalto.
L’ultimo profilo indagato nell’ordinanza di remissione dal Consiglio di Stato concerne il possibile effetto distorsivo della concorrenza realizzato dall’art. 38, d.l. 16 aprile 2006, n. 163. In particolare, come più volte ricordato, la normativa italiana richiede ai fini della partecipazione alle gare il cd. DURC storico, finendo in via di fatto per favorire i concorrenti stranieri, i quali, non potendo presentare un documento analogo, possono limitarsi a fornire una semplice dichiarazione giurata dell’imprenditore.
Nonostante in passato si sia già pronunciata nel senso della compatibilità della normativa nazionale con le più liberali disposizioni dell’Unione, la decisione della Corte è particolarmente questione e della diretta incidenza sulla disciplina della regolarità contributiva delle imprese partecipanti alle gara pubbliche. Di immediata evidenza sono infatti i riflessi dell’attesa pronuncia con riferimento all’individuazione dei poteri delle stazioni appaltanti in tema di verifica del DURC e della legittimità del provvedimento di esclusione in assenza dell’invito alla regolarizzazione da parte degli enti previdenziali.