Source: http://www.marketingpolityczny.org/e-voting-w-swietle-przepisow-konstytucji-rp/
Timestamp: 2020-07-12 02:49:37+00:00
Document Index: 19463547

Matched Legal Cases: ['art. 62', 'art. 99', 'art. 127', 'art. 96', 'art. 97', 'art. 127', 'art. 169']

E-voting w świetle przepisów Konstytucji RP – Marketing Polityczny
głosowanie elektroniczne, ivoting, konstytucja, prawo, wybory
Wprowadzenie e-votingu byłoby zgodne z Konstytucją RP.fot. RaeAllen/flickr.com
Głosowanie elektroniczne (e-voting) nie zostało expressis verbis ani dopuszczone, ani zakazane w obowiązującej Konstytucji RP. E-voting jest więc zagadnieniem pominiętym w konstytucyjnej charakterystyce głosowania (wyborów). Zgodnie z logiką jego dopuszczenie albo niedopuszczenie zostało w związku z tym pozostawione ustawodawcy zwykłemu. Jasną jest rzeczą, że działania tego ostatniego pozostawać muszą w zgodzie z konstytucyjnym standardem wyborów.
Przepisy obowiązującej Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 roku w obrębie tzw. materii wyborczej nie są specjalnie rozbudowane, ani drobiazgowe. Ograniczają się one, dość tradycyjnie, do sformułowania warunków czynnego (art. 62) oraz biernego (art. 99 w przypadku posłów i senatorów oraz art. 127 w przypadku prezydenta RP) prawa wyborczego. Poza tym w samej Konstytucji, dość standardowo, zawarto również katalog tzw. zasad prawa wyborczego (inaczej mówiąc przymiotników wyborczych). W przypadku wyborów sejmowych detalizuje je art. 96 ust. 2 (wymieniając powszechność, równość, bezpośredniość, proporcjonalność i tajność głosowania), zaś w przypadku wyborów do Senatu wymienia je art. 97 ust. 2 (zaliczając do nich powszechność, bezpośredniość i tajność głosowania). Wspomnieć wypada, że katalog zasad prawa wyborczego sformułowany jest również osobno, na poziomie regulacji konstytucyjnej, w odniesieniu do wyborów prezydenckich (art. 127 ust. 1) oraz samorządowych (art. 169 ust. 2). Porównując katalog przymiotników wyborczych jaki zaproponował ustawodawca konstytucyjny we wszelkiego typu wyborach (parlamentarne, prezydenckie, samorządowe) stwierdzić wypada, że istnieją przymiotniki uniwersalne, które mają swoje zastosowanie zawsze, bez względu na rodzaj przeprowadzanej elekcji. Do takich uniwersalnych zasad, obowiązujących we wszelkiego rodzaju wyborach, należą obecnie; zasada powszechności, zasada bezpośredniości i zasada tajnego głosowania. Pozostałe zasady nie muszą, zgodnie z Konstytucją RP, mieć już zastosowania, co jednak wcale nie oznacza, że nie mogą. Absencja któregoś z przymiotników w konstytucyjnej deskrypcji charakteru wyborów (np. zasady równości w wyborach do Senatu) wcale nie oznacza zakazu podkonstytucyjnego (ustawowego) jego respektowania. Pominięcie w przepisach konstytucyjnych jakiegoś przymiotnika oznacza tylko tyle, że ustawodawca zwykły, do którego należy zdetalizowanie z definicji przecież ograniczonej i skąpej regulacji konstytucyjnej, nie ma obowiązku podtrzymania danego przymiotnika, ergo ma swobodę w określeniu rodzaju (charakteru) przeprowadzanego wyboru. Co do pozostałych kwestii wyborczych, które muszą albo powinny być uregulowane w drodze ustawy (dzisiaj mającej postać Kodeksu wyborczego) to należy stwierdzić, że ustawodawca, jeśli nie ma wyraźnych konstytucyjnych zakazów ani nakazów, dysponuje pełną swobodą działania. Trzeba jednak pamiętać, że zakazy, względnie nakazy wynikają m.in. właśnie z przymiotników wyborczych, które dzięki odpowiedniej interpretacji albo zakazują odpowiednich działań ustawodawcy zwykłego albo nakazują mu podjęcie określonych działań. Zasady prawa wyborczego (przymiotniki wyborcze) pełnią więc w praktyce legislacyjnej rolę pewnych wytycznych, których przestrzegać musi ustawodawca zwykły o ile tylko przyjęta przez niego regulacja danego problemu ma spełniać standard zgodności z konstytucją.
Rodzi się w tym miejscu pytanie, czy któryś z przymiotników wyborczych ma, ewentualnie może mieć związek z ustanowieniem głosowania elektronicznego (e-votingu)? Od razu należy powiedzieć, że głosowanie takie nie zostało expressis verbis ani dopuszczone ani zakazane w obowiązującej Konstytucji RP. E-voting jest więc zagadnieniem pominiętym w konstytucyjnej charakterystyce głosowania (wyborów). Zgodnie z logiką jego dopuszczenie albo niedopuszczenie zostało w związku z tym pozostawione ustawodawcy zwykłemu. Jasną jest rzeczą, że działania tego ostatniego pozostawać muszą w zgodzie z konstytucyjnym standardem wyborów.
E-voting, w kontekście zasady powszechności wyborów
Wydaje się, że przy ocenie dopuszczalności albo jej braku możliwości ustawowego (w Kodeksie wyborczym) wprowadzenia głosowania elektronicznego uwzględnić trzeba co najmniej trzy konstytucyjne zasady prawa wyborczego. Pierwszą jest powszechność (notabene odnoszona do wszystkich wyborów). Ma ona dwa aspekty, tj. negatywny i pozytywny. W aspekcie negatywnym powszechność oznacza zakaz ustanawiania takich rozwiązań, które eliminowały by pewne kategorie osób z korzystania z co najmniej czynnego prawa wyborczego (inaczej mówić powszechność wyklucza stosowanie cenzusów wyborczych). W sensie pozytywnym zaś zasada powszechności obliguje ustawodawcę do ustanawiania takich rozwiązań, które najpierw ułatwią wyborcy korzystanie z danego mu prawa wyborczego, a następnie zachęcą go do tego aby mógł on w pełni korzystać z przysługujących mu praw. Stąd m.in. wprowadzenie jeszcze w okresie międzywojnia rozwiązania przewidującego niedzielę jako dzień głosowania było ?pozytywną konsekwencją zasady powszechności?. Uznano bowiem, że niedziela, jako dzień wolny od pracy, ułatwi wyborcy pójście do głosowania (a co za tym idzie uczyni wybory bardziej powszechnymi). Zaznaczyć trzeba, że dzisiaj sens konstytucyjnej zasady powszechności sprowadza się nie tyle od jej wymiaru negatywnego, co właśnie pozytywnego, którego istotą jest stwarzanie przez ustawodawcę rozwiązań, które ułatwią wyborcy korzystanie z czynnego prawa wyborczego. Poza ułatwianiem chodzi również o stwarzanie systemu zachęt wyborczych, po to by osiągnąć efekt maksymalizacji udziału obywateli w głosowaniu (ergo, spowodują, że wybory będą jeszcze bardziej powszechne). W efekcie uznać należy, że konstytucyjna zasada powszechności, jeśli tylko zinterpretuje się ją jako pozytywny nakaz stwarzania rozwiązań ułatwiających korzystanie z czynnego prawa wyborczego, nie tyle ogranicza, co wręcz zachęca ustawodawcę do sięgnięcia po e-voting, jako instrument ułatwiający głosowanie i zachęcający do niego. Pamiętać jednak trzeba, że system zachęt i ułatwień wyborczych nie może być celem samy w sobie.
E-voting, w kontekście zasady bezpośredniości wyborów
Drugą zasadą, którą należy brać pod uwagę jeśli rozpatruje się możliwość wprowadzenia głosowania elektronicznego jest zasada bezpośredniości. W polskiej doktrynie prawa konstytucyjnego ?od zawsze? była ona rozumiana na trzy sposoby. Pierwszy, sprowadzał się do uznania, że wybory bezpośrednie to wybory jednostopniowe, czyli ? mówiąc inaczej ? nie pośrednie. W tym znaczeniu wybory bezpośrednie to wybory, w których wybierający wybierają bezpośrednio (natychmiastowo) mandatariusza, a nie tylko zlecają to zadanie komuś innemu (elektorowi). W drugim znaczeniu, wybory bezpośrednie to wybory osobiste, czyli takie, które oznaczają że wyborca samodzielnie i osobiście udaje się do lokalu wyborczego i oddaje swój głos. W ostatnim, trzecim znaczeniu wybory bezpośrednie, to wybory imienne (spersonalizowane), czyli takie w których głosuje się na znaną z imienia i nazwiska osobę, a nie na abstrakcyjną listę wyborczą (partię). Jasną jest rzeczą, że spośród trzech wymienionych znaczeń czy też aspektów zasady bezpośredniości najbardziej wątpliwa (z punktu widzenia dopuszczalności e-votingu) jest druga, czyli ta, która kojarzy bezpośredniość z osobistością głosowania. Tutaj polska doktryna przez lata uznawała, że nie jest możliwe, ani prawnie dopuszczalne wprowadzenie jakichkolwiek rozwiązań, które naruszałyby bądź tylko osłabiały znaczenie osobistości głosowania. Wychodzono więc z założenia, że obowiązkiem wyborcy jest udanie się osobiste do lokalu obwodowej komisji wyborczej i oddanie głosu. Trzeba jednak zwrócić uwagę, że choć takie rozumienie zasady bezpośredniości (jako osobistości) było w Polsce mocno utrwalone, to jednak Kodeks wyborczy z 2011 roku od niego odszedł wprowadzając dwa rozwiązania jawnie z nim kolidujące. Chodzi mianowicie o głosowanie przez pełnomocnika i głosowanie korespondencyjne (za pomocą poczty tradycyjnej). Warto może nadmienić, że obu formom (technikom) głosowania przez długi czas sprzeciwiała się doktryna uznając je za niezgodne z konstytucyjną zasadą bezpośredniości (jako osobistości głosowania). Ostatecznie jednak doktryna zaakceptowała, że nieosobiste formy głosowania (przez pełnomocnika i głosowania korespondencyjnego) nie kolidują z zasadą bezpośredniości wyborów. Pogląd taki, co ważne, podtrzymał również Trybunał Konstytucyjny, który nie uznał głosowania przez pełnomocnika i głosowania korespondencyjnego za niezgodne z konstytucją. W efekcie, można powiedzieć, że dzisiaj zmieniła się doktrynalna wykładnia zasady bezpośredniości wyborów. Nie koreluje się więc już obecnie bezpośredniości jako bezwzględnego nakazu osobistego głosowania. Przewidziane dzisiaj postanowieniami Kodeksu wyborczego formy głosowania alternatywnego (nie tradycyjnego) nie obaliły więc konstytucyjnej zasady bezpośredniości, a jedynie zmieniły jej interpretację (sens), eliminując jako część składową zasady bezpośredniości zasadę osobistości głosowania i pozostawiając dwie pozostałe, tzn. jednostopniowości i imienności głosowania. W konsekwencji uznać wypada, że ewentualne wprowadzanie kolejnej postaci głosowania alternatywnego, jakim jest głosowanie elektroniczne, nie narusza konstytucyjnej zasady bezpośredniości. Nie uznaje się bowiem już dzisiaj, że bezpośredniość jest tożsama z osobistością głosowania rozumianą jako osobiste stawienie się wyborcy w lokalu obwodowej komisji wyborczej.
E-voting, w kontekście zasady tajności głosowania
Wreszcie trzecią konstytucyjną zasadą prawa wyborczego jaką należy brać pod uwagę jeśli zastanawiamy się nad możliwością ustawowego wprowadzenia e-votingu jest zasada tajności głosowania. Tradycyjnie oznacza ona, że nie można żądać od wyborcy tego, aby ujawnił on treść oddanego przez siebie głosu. Zasada tajności głosowania stwarza przy tym pewne obowiązki i dla wyborcy i (przede wszystkim) dla organów administracji wyborczej. Dla wyborcy stwarza przede wszystkim obowiązek takiego zachowania się aby respektowało ono zasadę tajności (przypomnieć warto, że jest to obowiązek wyborcy, a nie tylko jego przywilej). Z kolei dla organów administracji wyborczej zasada tajności głosowania stwarza obowiązek takiego zorganizowania głosowania, aby była utrzymana zasada tajności (np. miejsca zapewniające tajność głosowania w lokalu wyborczym, wygląd karty wyborczej). Wydaje się, że ewentualne wprowadzenie głosowania elektronicznego będzie więc wymagało przede wszystkim wprowadzenia dodatkowych zabezpieczeń technicznych. E-voting nie może bowiem w żadnym razie zwalniać organów administracji wyborczej z obowiązku ustanowienia i przestrzegania rozwiązań technicznych i proceduralnych, których celem jest utrzymanie zasady tajności głosowania. Dowodzi tego zresztą głosowanie przez pełnomocnika i głosowanie korespondencyjne, które również przecież ?wchodzą w konflikt? z zasadą tajności głosowania. Ustawodawca zwykły zawarł jednak w Kodeksie wyborczym rozwiązania, które wciąż podtrzymują przekonanie o tajności głosowania, mimo istnienia alternatywnych technik wyborczych (a co za tym idzie ustanawiają dodatkowe wymogi, które respektować muszą organy wyborcze). Podobnie ma się rzecz z głosowaniem elektronicznym. Problemem jest więc jedynie ?techniczne oprzyrządowanie? takiego głosowania a nie jego ewentualny konflikt z zasadą tajności głosowania.
Konkludując stwierdzić wypada, że obecnie obowiązująca Konstytucja RP nie sprzeciwia się możliwości ustanowienia przez przepisy Kodeksu wyborczego głosowania elektronicznego (e-votingu). Głosowanie takie nie koliduje z żadnym z przymiotników wyborczych zawartych w Konstytucji RP, wobec czego uznać można, że znajduje się w ?sferze wolnego wyboru? ustawodawcy zwykłego, który postępuje zgodnie z konstytucją zarówno nie dopuszczając do niego (jak ma to miejsce obecnie), jak i ? ewentualnie ? zezwalając na nie. Z zupełnie z inną sytuacją mielibyśmy do czynienia w memencie, kiedy ustawodawca zdecydowałby się na wprowadzenie rozwiązania, które czyniłoby e-voting podstawową, albo ? tym bardziej ? jedyną formą (sposobem) głosowania. Wydaje się, że tego rodzaju działanie byłoby nie konstytucyjne i to z co najmniej dwóch powodów. Po pierwsze, kolidowałoby z zasadą równości, gdyż choćby ze względów technicznych uniemożliwiałoby udział w głosowaniu osobom, które nie mają dostępu do urządzeń niezbędnych do przeprowadzenia głosowania elektronicznego. Uznać więc wypada, że e-voting byłby głosowaniem na swój sposób ekskluzywnym, co z kolei prowadziłoby do jego sprzeczności z zasadą powszechności wyborów. Wybory, w których e-voting byłby podstawową albo jedyną techniką oddania głosu byłyby więc (w obecnym stanie prawnym) niekonstytucyjne, bo byłby nierówne, a w konsekwencji i niepowszechne (ograniczone). Po drugie, wydaje się, że ustalenie głosowania elektronicznego jako głównej formy ekspresji woli wyborcy (a tym bardziej jedynie możliwej) wymagałoby stosownej podstawy (legitymacji) konstytucyjnej (czyli zmiany dotychczasowej Konstytucji). W sytuacji milczenia Konstytucji na temat e-votingu nie można go w żadnym razie uczynić dominującą (jedyną) formą głosowania. Można jednak uczynić go formą akcesoryjną, uzupełniającą i w pełnym tego słowa znaczeniu alternatywną wobec podstawowej, tradycyjnej techniki głosowania jaką jest osobiste udanie się przez wyborcę do lokalu obwodowej komisji wyborczej i osobiste oddanie głosu. Stwierdzić więc wypada, że w obecnym stanie de lege fundamentali lata nie ma przeszkód dla wprowadzania w drodze podkonstytucyjnej możliwości głosowania elektronicznego, z zastrzeżeniem, że byłoby ono jedynie dodatkową (komplementarną) formą (techniką) głosowania, podobnie zresztą jak jest dzisiaj z głosowaniem przez pełnomocnika i głosowaniem przez pocztę (tradycyjną).
dr hab. Jarosław Szymanek – pracownik naukowy Zakładu Systemów Politycznych INP WDiNP UW. Członek Polskiego Towarzystwa Prawa Konstytucyjnego, Polskiego Towarzystwa Nauk Politycznych oraz Członek Zarządu Polskiego Towarzystwa Prawa Wyznaniowego; wykładowca na Polsko-Francuskich Europejskich Studiach Doktoranckich SGH; przedstawiciel Polski w panelu doradczym do spraw wolności sumienia i wyznania przy OBWE. Autor licznych publikacji w zakresie prawa konstytucyjnego.