Source: http://prison.eu.org/spip.php?article13612
Timestamp: 2019-05-22 07:48:11+00:00
Document Index: 11052771

Matched Legal Cases: ['arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', '§ 43', 'arrêt ']

Voilà que la Cour de Justice de l’Union européenne se prononce pour la deuxième fois sur la directive 2008/115/CE du Parlement européen et du Conseil, du 16 décembre 2008, relative aux normes et procédures communes applicables dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier(JO L 348 du 24/14/2008, pp. 98-107) (ci-après “directive retour“). Dans un arrêt rendu le jeudi 28 avril 2011, en procédure d’urgence, la Première Chambre est amenée à nouveau à interpréter l’article 15 la directive retour. Tout en s’inscrivant explicitement dans la lignée de la jurisprudence Kadzoev, la CJUE offre une appréhension plus générale du texte, en s’intéressant à d’autres de ses dispositions (article 16 sur les conditions de la rétention, article 7 sur le délai de départ volontaire), et en s’inquiétant avec insistance de ses objectifs.
Dans l’arrêt rendu ce 28 avril 2011, également en procédure d’urgence, la Première Chambre est amenée à nouveau à interpréter l’article 15 la directive “retour”. Tout en s’inscrivant explicitement dans la lignée de la jurisprudence Kadzoev, la CJUE offre une appréhension plus générale du texte, en s’intéressant à d’autres de ses dispositions (article 16 sur les conditions de la rétention, article 7 sur le délai de départ volontaire), et en s’inquiétant avec insistance de ses objectifs.
I - L’interprétation nécessaire d’une directive non transposée et entrée en vigueur
Or, entre la date limite de transposition d’une directive de l’UE et la date d’entrée en vigueur du texte national en assurant la transposition, court une période durant laquelle « les particuliers sont fondés à invoquer contre cet État les dispositions de cette directive qui apparaissent comme étant, du point de vue de leur contenu, inconditionnelles et suffisamment précises » (point 46). A raison de l’effet direct de certaines dispositions de la directive “retour”, les contentieux devant les juges du fond, qui sont aussi les juges de droit commun de l’UE, peuvent donc être abondants et riches d’autant que les mesures prises à l’encontre des migrants en situation irrégulière sont nombreuses notamment en France dans le contexte actuel de satisfaction des objectifs chiffrés énoncés par le ministère de l’intérieur.
Tel est bien le cas en France où le premier trimestre 2011 a vu se développer des contentieux abondants et riches. Riches de cacophonie. Les incongruités et les incohérences se sont multipliées quant à l’invocabilité de certaines dispositions de la directive retour, essentiellement les articles 7 et 8 d’une part, et les articles 15 et 16 d’autre part (v. CPDH du 28 janvier 2011). Certes, le Conseil d’Etat a rendu un avis le 21 mars 2011 sur demande du tribunal de Montreuil qui a affirmé le caractère inconditionnel et précis de ces articles 7 et 8 de la directive retour (CE, avis du 21 mars 2011, MM. Jia et Thirio, n° s 345978 et 346612 ; ADL du 15 mars 2011 & Serge Slama, « L’invocabilité de la directive « retour » fait temporairement dérailler l’engrenage de la reconduite à la frontière », JCP A2011, n° 18, n°2173 - à paraître). Mais incongruités et incohérences n’ont pas pour autant cessé. En estimant que les dispositions considérées de la directive ne font pas obstacle à ce qu’une mesure de reconduite à la frontière soit prise à l’encontre d’un étranger « dès lors que cette mesure est assortie d’un délai de retour approprié à la situation de l’intéressé et supérieur à sept jours », le Conseil d’Etat a affirmé un effet direct descendant pourtant prohibé par la CJUE ! Celle-ci refuse en effet d’admettre qu’un Etat puisse appliquer aux particuliers les dispositions d’un directive non transposée (CJCE, 14 juin 1987, Pretore di Salo contre X., affaire 14/86, points 19 et 20). Pourtant, aucune des juridictions françaises n’a fait usage du dispositif permettant par excellence d’organiser le dialogue entre juges nationaux et communautaires, d’assurer une interprétation harmonieuse du droit de l’UE.
Remercions donc les juridictions italiennes en général, et la Cour d’appel de Trento en particulier, qui se montrent moins timorées voire moins rétives que nos juridictions françaises à poser des questions préjudicielles à la Cour de Luxembourg. Remercions-les d’autant plus que celle-ci, au détour de son arrêt, affirme sans ambages que « les articles 15 et 16 de la directive 2008/115 […] sont inconditionnels et suffisamment précis pour ne pas nécessiter d’autres éléments particuliers pour permettre leur mise en œuvre par les États membres » (point 47). Voilà une affirmation qui vient à point nommé pour répondre à une question que les juges du fond français devaient se poser depuis plusieurs mois. Il est à noter de surcroît que la Cour d’appel de Trento a introduit une demande en question préjudicielle le 2 février 2011 sur l’interprétation des articles 15 et 16 de la directive la directive “retour”, en l’assortissant le 11 février 2011 d’une demande de procédure d’urgence en vertu de l’article 104 ter du règlement de procédure de la Cour, alors même qu’elle n’intervient pas en dernier ressort et qu’elle n’est donc pas contrainte par le droit de l’UE de saisir la CJUE.
Car la compatibilité de la législation italienne avec la directive “retour” est loin d’être évidente. L’affaire au principal vient mettre en lumière le problème. Hassen El Dridi est un ressortissant d’un pays tiers qui est entré illégalement sur le territoire italien, qui a fait l’objet d’une mesure d’expulsion prise par le préfet de Turin le 8 mai 2004, qui a été visé par un ordre d’éloignement du territoire national émis le 21 mai 2010 par le chef de la police de Udine en application du décret d’expulsion mentionné précédemment, qui est pourtant demeuré sur le sol italien comme en atteste le contrôle dont il a fait l’objet le 29 septembre 2010. En application du décret législatif n° 286/1998 du 25 juillet 1998 tel que modifié par la loi n° 94 du 15 juillet 2009 portant dispositions en matière de sécurité publique, Hassen El Dridi se trouve condamné à une peine d’un an d’emprisonnement pour le délit consistant à demeurer illégalement sur le territoire italien par le Tribunal de Trento, statuant à juge unique dans le cadre d’une procédure simplifiée. Saisie en appel, la Cour d’appel de Trento n’a pas manqué de se poser la question de la compatibilité de la législation italienne, comme l’y invitait l’avocat du requérant membre de l’Associazione per gli Studi Giuridici sull’Immigrazione AGSI.
Pour traiter la question qui lui est soumise par la Cour d’appel de Trento, la Cour de Luxembourg va alors se placer, comme l’y invite la formulation de ladite question choisie par le juge italien, sur le terrain du principe de coopération loyale, citant d’ailleurs les paragraphes 2 et 3 de l’article 4 TUE : « les États membres, notamment, “prennent toute mesure générale ou particulière propre à assurer l’exécution des obligations découlant des traités ou résultant des actes des institutions de l’Union” et “s’abstiennent de toute mesure susceptible de mettre en péril la réalisation des objectifs de l’Union”, y compris ceux poursuivis par les directives » (point 56). La CJUE est claire : « lesdits États ne sauraient appliquer une réglementation, fût-elle en matière pénale, susceptible de mettre en péril la réalisation des objectifs poursuivis par une directive et, partant, de priver celle-ci de son effet utile » (point 55). Et de poursuivre en explicitant quelques conséquences d’un tel principe pour les Etats membres :ils doivent aménager leur législation y compris pénale afin de la rendre respectueuse du droit de l’Union (point 54) ; et ils doivent ne pas adopter de normes nationales qui seraient plus sévères que les dispositions énoncées par la directive dans le domaine régi par celle-ci (point 33).
La Cour ne s’arrête pas là. Elle développe l’argument de proportionnalité, en poursuivant l’analyse de la question de la détention entamée dans l’arrêt Kadzoev précité. Certes, le juge de Luxembourg rappelle les limitations posées à la durée de la rétention par les articles 15 et 16 de la directive, tels qu’interprétés par l’arrêt du 30 novembre 2009 (Marie-Laure Basilien-Gainche, « De la rétention des étrangers et de ses limites dans le temps - Réflexions sur la première interprétation par la CJCE de la directive retour », Revue du marché commun et de l’Union européenne, avril 2010, n°537, pp. 237-242), tout en renvoyant à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme (Cour EDH, G.C. 28 février 2008, Nassim Saadi c. Italie, Req. n° 37201/06, § 43 - ADL du 28 février 2008). La détention se trouve donc limitée dans le temps de manière absolue (durée maximale de 18 mois) et de manière relative (existence d’une perspective raisonnable d’éloignement).
CJUE, Première Chambre, 28 avril 2011, Hassen El Dridi, alias Soufi Karim, C-61/11 PPU - Actualités Droits-Libertés du 29 avril 2011 par Marie-Laure BASILIEN-GAINCHE (MCF en droit public à l’Université de Sorbonne Nouvelle - Paris 3)
Samuel Le Goff, “Sisyphe au Parlement”, Les cuisines de l’Assemblée, 29 avril 2011
“Coup d’arrêt à la pénalisation du séjour irrégulier“, Ménilmontant solidarité, 29 avril 2011.
“Plus de prison pour les sans-papiers”, Libertés surveillées, 02 mai 2011
“Même la loi Besson, qui sera examinée le 5 mai par la commission mixte paritaire du parlement, devra probablement être revue ; elle prévoit en son article 73 une peine de trois ans de prison contre les personnes qui ne respecteraient pas leur obligation de quitter le territoire. « La décision de la Cour remet globalement en cause le système d’infraction au séjour, explique Serge Slama, maître de conférence en droit public à l’université Evry-Val d’Essonne. Le délit remonte aux décrets Dalladier de 1938. Cela ne veut pas dire que toute pénalisation est interdite, mais seulement en bout de chaîne, lorsqu’on a appliqué toutes les mesures prévues par la directive. »”
Complément Serge Slama sur l’incidence sur le droit français
La “pénalisation” du droit des étrangers en France est ancienne. Des sanctions ont accompagné la quasi totalité des textes imposant des obligations aux étrangers depuis 1893. Elles ont été particulièrement développées à partir de 1917 lorsqu’a été instaurée la carte d’identité des étrangers puis dans les années trente. Le texte déterminant étant le décret-loi “Daladier” du 2 mai 1938 sur la police des étrangersdont les principes ont été repris dans l’ordonnance du 2 novembre 1945.
La décision de la Cour de justice, notamment ses considérants 55 à 58 qui nous reproduisons in extenso ci-après, met un sérieux coup de bambou aux dispositions de livre VI du CESEDA régissant les sanctions en cas d’entrée ou de séjour irrégulier
Soulignons les extraits importants de la décision :
“55 En particulier, lesdits États ne sauraient appliquer une réglementation, fût-elle en matière pénale, susceptible de mettre en péril la réalisation des objectifs poursuivis par une directive et, partant, de priver celle-ci de son effet utile.56 En effet, aux termes respectivement des deuxième et troisième alinéas de l’article 4, paragraphe 3, TUE, les États membres, notamment, « prennent toute mesure générale ou particulière propre à assurer l’exécution des obligations découlant des traités ou résultant des actes des institutions de l’Union » et « s’abstiennent de toute mesure susceptible de mettre en péril la réalisation des objectifs de l’Union », y compris ceux poursuivis par les directives.
Ainsi, la seule irrégularité du séjour et la seule non exécution d’une mesure d’éloignement ne suffit par à justifier une peine privative de liberté car cela fait obstacle à l’effet utile de la directive “retour”.Or, en droit français, l’entrée, le séjour irrégulier et la non exécution d’une mesure d’éloignement sont pénalisées depuis fort longtemps.
Quels sont les textes dont l’unionité est mise en cause ?
D’abord de manière flagrante, dans le Chapitre Ier “Entrée et séjour irréguliers” du livre 6, la principale et plus ancienne disposition (v. initialement l’article 2 du décret du 2 mai 1938 puis articles 19 et s. de l’ordonnance de 1945 )
Article L621-1 CESEDA
“L’étranger qui a pénétré ou séjourné en France sans se conformer aux dispositions des articles L. 211-1 et L. 311-1 ou qui s’est maintenu en France au-delà de la durée autorisée par son visa sera puni d’un emprisonnement d’un an et d’une amende de 3 750 Euros.
Par contre coup cela pourrait aussi remettrre en cause le “délit de solidarité” de l’article L. 622-1 du CESEDA.
Dans le Chapitre IV sur la “Méconnaissance des mesures d’éloignement ou d’assignation à résidence”la plupart des dispositionssont fragilisées par la décision de la Cour de Luxembourg. Ainsil’article L624-1 sanctionne pénalement des comportements qui relèvent des articles 8 et 15 de la directive.
Et là aussi, par contre coup, cela remet en cause les ITF prononcées à la suite :
“Le tribunal pourra, en outre, prononcer à l’encontre de l’étranger condamné l’interdiction du territoire pour une durée n’excédant pas dix ans.
L’interdiction du territoire emporte de plein droit reconduite à la frontière de l’étranger condamné, le cas échéant, à l’expiration de sa peine d’emprisonnement.”
Enfin, notons, car ça ne manque pas de piquant, que l’article 73 du projet de loi“Besson”, qui a été adopté en termes conformes en première lecture par l’Assemblée et le Sénat, est aussi remis en cause. C’est bêta alors que la loi devrait être définitivement adoptée d’ici fin mai…
Article 73Le premier alinéa de l’article L. 624-1 du même code est ainsi rédigé :
Chaque année ce sont près de 100 000 procédures d’infraction à la législation des étrangers qui sont diligentées (v. 7ème rapport CICI, p.73) pour environ 5 000 condamnations. Les procédures d’ILE servent en effet à placer l’étranger en situation irrégulière en garde à vue, sous le contrôle du Parquet, mais elles aboutissent rarement à une comparution devant une juridiction pénale. Elle est en effet close lorsqu’est notifiée à l’étranger la mesure d’éloignement et l’arrêté de placement en rétention administrative.