Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/Autos/2002/A022-02.htm
Timestamp: 2017-11-21 17:14:23
Document Index: 82091829

Matched Legal Cases: ['artículo 16', 'artículo 16', 'artículo 16', 'artículo 16', 'artículo 16', 'artículo 16', 'artículo 29', 'Artículo 372', 'artículo 29', 'artículo 28', 'artículo 16', 'artículo 29', 'artículo 93', 'artículo 243', 'artículo 46', 'artículo 16', 'artículo 46', 'artículo 93', 'artículo 29', 'artículo 241', 'artículo 16']

A022-02
Auto 022/02
COSA JUZGADA ABSOLUTA-Objeto
La cosa juzgada constitucional absoluta se predica de los fallos de constitucionalidad proferidos por la Corte Constitucional, en relación con normas jurídicas respecto de las cuales la Corte pierde competencia para volver a fallar. La preceptiva constitucional indica que el tribunal pierde competencia para volver a pronunciarse sobre normas que han sido analizadas previamente en sede de acción de constitucionalidad, lo que se traduce en el rechazo de las demandas posteriores, incluso ante la exposición de argumentos diferentes a los que sustentaron la primera decisión del tribunal constitucional.
COSA JUZGADA RELATIVA-Objeto
COSA JUZGADA RELATIVA-Advertencia expresa e inequívoca en la decisión
Como se trata de la excepción a la regla general, el tribunal constitucional está en la obligación de advertir, de manera expresa e inequívoca, que su decisión es relativa a los cargos de la demanda o a las normas constitucionales frente a las cuales comparó las disposiciones acusadas. En otros términos, sólo cuando la Corte manifiesta que su fallo tiene efectos de cosa juzgada relativa, deberá entenderse que ésta lo es; de lo contrario, al darse aplicación a la regla general, la cosa juzgada se reputará absoluta.
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL CONDICIONADA-Objeto
La cosa juzgada constitucional condicionada se predica de las providencia de la Corte Constitucional en las que el Tribunal estima necesario someter la exequibilidad de una norma a cierto entendimiento que la hace consonante con la Constitución Política, es decir, sin la cual la norma podría ser interpretada de manera contraria a la Carta. En este tipo de decisiones, la Corte no relativiza los efectos de su decisión, a menos que lo manifieste expresamente, sino que somete el precepto acusado a una interpretación específica. El contraste con la totalidad de las normas constitucionales se presume igualmente.
RECURSO DE SUPLICA CONTRA RECHAZO DE DEMANDA POR COSA JUZGADA ABSOLUTA-Condicionamiento del sentido del precepto legal
COSA JUZGADA ABSOLUTA-Confrontación de normas demandadas con totalidad de preceptos de la Constitución
Referencia: expediente D-3927
Recurso de Súplica interpuesto contra el Auto del 1º de marzo de 2002, dictado en el proceso de la referencia por el magistrado ponente, doctor Rodrigo Escobar Gil.
Bogotá,D.C., diecinueve (19) de marzo de dos mil dos (2002).
1° El ciudadano Ernesto Rey Cantor demandó la inexequibilidad del literal a) del artículo 16 de la Ley 31 de 1992.
2° Mediante Auto del 1° de marzo del año corriente, el Despacho del magistrado ponente procedió a rechazar la demanda. A juicio del Despacho, la Sentencia C-827 de 2001, que declaró exequible el texto acusado, hizo tránsito a cosa juzgada constitucional absoluta, impidiendo que se inicie un nuevo proceso en contra de su constitucionalidad.
3º El 8 de marzo de 2002, el demandante de la referencia interpuso recurso de súplica en contra de la providencia de rechazo por considerar que los efectos de la cosa juzgada constitucional de la Sentencia C-827 de 2001 son relativos y, por tanto, procede un nuevo pronunciamiento de la Corte respecto de la expresión demandada del artículo 16 de la Ley 31 de 1992.
II. SENTENCIA C-827 DE 2001 Y RECURSO DE SÚPLICA
La Sentencia C-827 de 2001 declaró exequible la expresión “y establecer las sanciones por infracción a las normas sobre esta materia”, contenida en el literal a) del artículo 16 de la Ley 31 de 1992. La expresión declarada exequible es la misma que el demandante de la referencia acusa en esta oportunidad.
La Corte adujo que la norma se ajustaba a la Constitución Política, entre otras, por las razones que se seleccionan a continuación:
“...la calificación constitucional de ser la Junta ‘la autoridad monetaria, cambiaria y crediticia’- conforme a lo ya expresado- impone al legislador, al desarrollar el mandato constitucional de establecer las funciones de la dicha Junta Directiva, observar claros criterios teleológicos, finalistas, para no interferir sino por el contrario asegurar la misión constitucionalmente confiada a esa autoridad estatal.
“Dentro de este marco conceptual resulta claro que la Junta Directiva del Banco por disposición legal, armónica con la investidura constitucional a ella conferida y la especial misión de velar por la capacidad adquisitiva de la moneda, pueda como señala la parte no demandada del artículo 16, literal a) de la Ley 31 de 1992 ’Fijar y reglamentar el encaje de las distintas categorías de establecimientos de crédito y en general de todas las entidades que reciban depósitos a la vista, a término o de ahorro, señalar o no su remuneración (…). Para estos efectos, podrán tenerse en cuenta consideraciones tales como la clase y plazo de la operación sujeta a encaje. El encaje deberá estar representado por depósitos en el Banco de la República o efectivo en caja.’
“En efecto como se expresa en las intervenciones dentro del presente proceso, el establecimiento de sanciones como consecuencia de la infracción a las normas sobre el encaje, es asunto esencial e inherente a la regulación de la materia.
“Para la Corte, desde esta perspectiva es claro que sí la Junta Directiva, como la autoridad monetaria, crediticia y cambiaria, tiene entre sus funciones legales la de fijar y reglamentar el encaje de los establecimientos de crédito, va de suyo que pueda determinar las consecuencias jurídicas del incumplimiento de las reglas que dentro del marco constitucional y legal (encaje para las distintas categorías de establecimiento, diferenciación según se trate de depósitos a la vista, a término o de ahorro, fije o no la remuneración). Teniendo para ello consideraciones como las que se enuncian en la propia disposición: la clase y plazo de la operación sujeta a encaje. También expresa la norma que el encaje deberá estar representado por depósitos en el Banco de la República o efectivo en caja.
“Encuentra la Corte que limitar las potestades normativas del Banco de la República en cuanto hace a la regulación de las sanciones, en cuanto efectos necesarios de la violación del encaje, más allá de los parámetros generales que le señala el artículo 16 de la Ley 31 de 1992, equivaldría a dejar sin fundamento, en esta materia, su condición de autoridad reguladora constitucionalmente establecida y abolir la herramienta legalmente prevista para asegurar en la práctica la operatividad de las medidas sobre encaje, y mantener las proyecciones que en la política macroeconómica aquellas deben tener.
“5. El fragmento acusado del artículo 16 de la Ley 31 de 1992 frente a las reglas del artículo 29 de la Constitución Política
“A continuación, la Corte debe dilucidar si es válido afirmar, como lo hace el demandante, que la norma acusada deja al arbitrio de una entidad administrativa la determinación de una sanción, lo que, en su criterio solo puede ser de competencia del legislador.
“De antemano, no sobra recalcar que la Junta Directiva del Banco de la República tiene características y competencias reguladoras específicas derivadas de la Constitución que, como se expuso atrás, no permiten calificarla de autoridad simplemente administrativa. Es cierto que en el reparto tradicional de funciones estatales, las asignadas al Banco y por ende a su Junta Directiva, han de ser calificadas como administrativas, sin perjuicio de las peculiaridades que entraña el reconocimiento de su condición de funciones de regulación que se traducen en la adopción de disposiciones de carácter general. Pero como ya se expresó ello no significa que el Banco y la Junta Directiva del mismo tengan el carácter de autoridades de la administración pública nacional, pues precisamente la autonomía constitucionalmente reconocida, los excluye de la rama ejecutiva del poder público, como de manera reiterada ha señalado esta Corporación.
“Ahora bien, cualquiera sea la ubicación de un órgano u organismo dentro de la estructura general del Estado, es lo cierto que la competencia sancionadora que a él se atribuya ha de tener fundamento en la ley como expresión de la voluntad democrática de los asociados.
“5.3. La disposición acusada y su conformidad con el principio del debido proceso
“Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones corresponde ahora entrar al análisis concreto de la disposición acusada para establecer si las formulaciones en ellas contenidas se ajustan o no a los principios propios del derecho sancionatorio.
“Circunscribiendo el análisis al aspecto de formulación de la ‘sanción’ a que se alude en la disposición acusada, que es el directamente tachado de inconstitucional por el actor, y para efectos de establecer si la disposición acusada, en cuanto prevé que la Junta Directiva del Banco de la República puede no solo establecer las reglas sobre el denominado encaje de las entidades financieras sino también regular las consecuencias del incumplimiento de las mismas, es necesario recalcar que es la ley, precisamente en la disposición acusada, la que provee a la Junta Directiva del Banco de la República de dicho fundamento, en desarrollo del mandato constitucional según el cual la Junta Directiva del Banco de la República será la autoridad monetaria cambiaria y crediticia ‘conforme a las funciones que le asigne la ley’ (Artículo 372 de la Constitución).
“Ahora bien, debe la Corte preguntarse si la forma como la ley acusada hace la atribución a la Junta Directiva del Banco, se aviene o no con el principio de legalidad . Como ya se expresó el principio de legalidad, común a todos los regímenes punitivos, no se proyecta en todos ellos con la misma intensidad. En el presente caso no se está frente a un régimen sancionatorio penal, ni al régimen administrativo disciplinario, sino a un régimen de sanciones en el ámbito de la acción económica del Estado para el cumplimiento del mandato especifico de los artículos 371, 372 y 373 de la Constitución.
“Así las cosas, la Corte en consonancia con su propia jurisprudencia comparte plenamente las apreciaciones hechas por el Señor Procurador en el concepto de rigor en cuanto a que en la norma acusada “los elementos del principio de legalidad se cumplen a cabalidad”. En efecto, la disposición legal sujeta al estudio de la Corte determina de manera directa la conducta punible, esto es la inobservancia de las disposiciones que establecen el margen de encaje, los sujetos pasivos que son todas las entidades que reciban depósitos a la vista, a término o de ahorro, cuyas características institucionales se definen en el estatuto orgánico del sistema financiero (Decreto ley 663 de 1993) en el cual se prevé el procedimiento que ha de observar la Superintendencia Bancaria en los casos en que debe imponer sanciones a las entidades reguladas por el mencionado estatuto.
“Para la Corte, en consecuencia, es claro que la ley ha señalado elementos básicos dentro de los cuales la Junta Directiva del Banco de la República, como autoridad constitucional reguladora en materia monetaria, cambiaria y crediticia, debe precisar el tipo sancionatorio que será aplicado por la Superintendencia Bancaria – con sujeción a los principios y reglas que orientan en la Constitución y en la ley la aplicación de las sanciones-, quedando así salvaguardado el principio de tipicidad de la sanción, aspecto éste previo a la posibilidad de aplicación, con cumplimiento del principio formulado en el artículo 29 constitucional. Y por ello no cabe hablar, como lo pretende el demandante, de delegación por el legislador de una función que le es exclusiva, a favor del Banco de la República o de otra autoridad estatal.
“Así mismo es claro que correspondiendo la sanción a una infracción administrativa debe darse aplicación a los principios contenidos en el artículo 28 de la Constitución conforme a los cuales nadie puede ser reducido a prisión ni arresto, ni detenido, ni su domicilio registrado, sino en virtud de mandamiento escrito de autoridad judicial competente, con las formalidades legales y por motivo previamente definido por la ley; por lo tanto, no es pertinente la hipótesis enunciada por el demandante en cuanto a la posibilidad de que al determinar la sanción bien pudiera establecerse que ella consista en una pena privativa de la libertad.
“6. Conclusión
“Conforme a los análisis precedentes, la Corte Constitucional ha de concluir que no asiste razón al demandante cuando pretende la inconstitucionalidad del fragmento acusado del literal a) del artículo 16 de la Ley 31 de 1992, por violación de los postulados del artículo 29 de la Constitución, pues ellos aparecen cumplidos a plenitud por la norma acusada. En consecuencia, la Corte declarara la exequibilidad de la norma por el cargo alegado. Así mismo, en la medida en que ha tenido ocasión de confrontar la disposición acusada con el conjunto de las normas constitucionales, es pertinente que la declaración de exequibilidad se proyecte al resto de los mandatos superiores.
“Finalmente el fin de salvaguardar la interpretación y aplicación conforme a la Constitución de la disposición acusada, la Corte en armonía con los análisis precedentes condicionará la declaración de constitucionalidad de la misma al entendimiento de que la sanción en ella prevista debe ser siempre de carácter pecuniario.” (Sentencia C-827 de 2001)
El demandante considera en su escrito de súplica que la Corte debe emitir un nuevo pronunciamiento sobre la exequibilidad de la norma por cuanto que, en la Sentencia C-827 de 1991, la constitucionalidad de dicho precepto no se analizó a la luz del artículo 93 de la Carta Fundamental que prescribe la necesidad de que las normas de la legislación interna respeten los tratados y convenios internacionales sobre derechos humanos.
El memorial de súplica insiste en que la disposición demandada atenta contra el principio de legalidad porque adopta una tesis española, la de la cobertura legal, contraria al principio de legalidad que debe imperar en el régimen jurídico colombiano, oposición que ha sido resaltada por varios doctrinantes del derecho. El impugnante señala que la doctrina acogida por la mayoría de la Sala es de inspiración europea y no coincide con la que actualmente recibe el apoyo de la comunidad académica latinoamericana, situación que podría estar propiciando una contradicción de tratados internacionales sobre acceso a la administración de justicia y a los derechos humanos, además de una denuncia contra la Corte ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.
1. Cosa Juzgada Constitucional absoluta, relativa y condicionada
Antes de proceder al análisis del caso concreto, esta Corporación considera conveniente reiterar los conceptos de cosa juzgada absoluta, relativa y condicionada, con el fin de sentar los criterios sobre los cuales será resuelto el recurso de súplica.
La cosa juzgada constitucional absoluta se predica de los fallos de constitucionalidad proferidos por la Corte Constitucional, en relación con normas jurídicas respecto de las cuales la Corte pierde competencia para volver a fallar. Conforme lo establece el artículo 243 de la Carta Fundamental, “los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional”. La preceptiva constitucional indica que el tribunal pierde competencia para volver a pronunciarse sobre normas que han sido analizadas previamente en sede de acción de constitucionalidad, lo que se traduce en el rechazo de las demandas posteriores, incluso ante la exposición de argumentos diferentes a los que sustentaron la primera decisión del tribunal constitucional.
No obstante, aunque la anterior es la regla general, la Corte Constitucional, en desarrollo de la facultad que le confiere la Constitución para determinar el alcance de sus decisiones, tiene la potestad de dictar fallos relativos, que no hacen tránsito a cosa juzgada absoluta, porque se refieren a asuntos puntuales de una regulación que dejan abierta la posibilidad de nuevos juicios.
El hecho de que, por virtud del artículo 46 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, la Corte Constitucional deba “confrontar las disposiciones sometidas a su control con la totalidad de los preceptos de la Constitución”, hace que, sólo por excepción, la Corte tome decisiones que hacen tránsito a cosa juzgada constitucional relativa.
Sobre esta particular potestad de la Corte, el mismo tribunal ha expresado lo siguiente:
En el mismo sentido, la Corte Constitucional ha precisado que “en el proceso de análisis constitucional de una disposición jurídica, este Tribunal no está en la obligación de hacer una relación exhaustiva y expresa de todas y cada una de las motivaciones que fundamentan la decisión judicial, sino que le basta con resaltar las de mayor relevancia.”[1] Ello quiere significar que aún frente al evento de presentación de nuevos cargos contra una norma jurídica que ha sido nuevamente demandada, si la Corte en sus pronunciamientos iniciales no desvirtuó el carácter absoluto de la cosa juzgada constitucional, deberá entenderse que el juicio de inconstitucionalidad se adelantó en relación con el articulado completo de la Carta Fundamental.
Por último, la cosa juzgada constitucional condicionada se predica de las providencia de la Corte Constitucional en las que el Tribunal estima necesario someter la exequibilidad de una norma a cierto entendimiento que la hace consonante con la Constitución Política, es decir, sin la cual la norma podría ser interpretada de manera contraria a la Carta. En este tipo de decisiones, la Corte no relativiza los efectos de su decisión, a menos que lo manifieste expresamente, sino que somete el precepto acusado a una interpretación específica. El contraste con la totalidad de las normas constitucionales se presume igualmente.
Respecto de esta distinción la Corte ha dicho:
“Esto muestra que es necesario distinguir entre las sentencias de cosa juzgada relativa y las sentencias de constitucionalidad condicionada. Así, la limitación de la cosa juzgada tiene que ver con la posibilidad de que una disposición que ya fue analizada por la Corte, pueda o no ser estudiada en el futuro. Por ende, existe cosa juzgada relativa cuando la disposición es declarada exequible pero, por diversas razones, la Corte ha limitado su escrutinio a los cargos del actor, y autoriza entonces que la constitucionalidad de esa misma norma pueda ser nuevamente reexaminada en el futuro. En cambio, la constitucionalidad condicionada consiste en que la Corte delimita el contenido de la disposición acusada para, en desarrollo del principio de conservación del derecho, poder preservarla en el ordenamiento. Así, la sentencia condicionada puede señalar que sólo son válidas algunas interpretaciones de la misma, estableciéndose de esta manera cuáles sentidos de la disposición acusada se mantienen dentro del ordenamiento jurídico y cuales no son legítimos constitucionalmente. Pero si la Corte no limita el alcance de la cosa juzgada, entonces ese pronunciamiento material de constitucionalidad condicionada tiene efectos jurídicos definitivos y erga omnes.” (Sentencia C-492 de 2000)
En el caso objeto de este recurso, el impugnante considera que la Corte Constitucional, en la Sentencia C-827 de 1991, asumió una posición jurídica contraria a la que en la actualidad defienden algunos doctrinantes del derecho administrativo latinoamericano, posición ésta que, al parecer, sería consecuente con la filosofía que inspira los tratados y convenios internacionales suscritos por Colombia, específicamente con la Convención Interamericana de Derechos Humanos, en materia de potestad sancionatoria de las entidades del Estado. Por eso alega que al declarar la exequibilidad de la norma por la cual se confiere al Banco de la República la facultad de sancionar el desencaje de las entidades de crédito, la Corte contradice las regulación internacional en la materia.
Conforme con las consideraciones generales ya explicadas, esta Corporación no estima que las razones expuestas por el recurso de súplica para lograr la revocación del auto de rechazo sean atendibles.
En efecto, de lo establecido en la parte resolutiva de la Sentencia C-827 de 2001 se deduce que los efectos de la cosa juzgada constitucional producidos por dicho fallo son absolutos pues la Corte no relativizó su pronunciamiento a ningún cargo en particular o a ninguna norma específica de la Constitución frente a la cual hubiera enfrentado la norma acusada. En efecto, lo que la Corte hizo en la providencia fue –apenas- condicionar el sentido en que debía entenderse el precepto legal, a fin de hacerlo concordante con las disposiciones superiores. Lo anterior se aprecia del texto de la decisión que es el siguiente:
Declárese EXEQUIBLE la expresión “y establecer las sanciones por infracción a las normas sobre esta materia” contenida en el literal a) del artículo 16 de la Ley 31 de 1992, bajo el entendimiento de que las sanciones en mención deberán ser siempre de carácter pecuniario.
Asumiendo también que, en desarrollo del precepto contenido en el artículo 46 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, la Corte Constitucional confrontó las “disposiciones sometidas a su control con la totalidad de los preceptos de la Constitución”, habría que admitir que, en el juicio de constitucionalidad adelantado por aquella, se tuvieron en cuenta no sólo las normas aducidas como quebrantadas por el demandante de turno sino, también, las demás que hacen parte del Estatuto Superior, dentro de las cuales se encuentra el artículo 93 que establece la sujeción del ordenamiento interno a los tratado y convenios internacionales ratificados por Colombia.
Así las cosas, no obstante que en el texto de la providencia no se haya hecho mención expresa a la Convención Interamericana de Derechos Humanos ni a las garantías que, por virtud de la ratificación de dicho instrumento, se predican de los individuos que podrían estar sometidos a la potestad sancionatoria del Banco de la República en materia de encaje, no por ello podría deducirse que el juicio de constitucionalidad de la norma haya ignorado tales repercusiones. Tal como lo expresa la providencia que en esta oportunidad se impugna:
“...aunque la Corte en sus consideraciones no haga alusión a todas las normas constitucionales, no se puede por ello inferir que el fallo hace transito a cosa juzgada relativa, por el contrario, la decisión es de exequibilidad absoluta ya que se entiende que la misma se adoptó confrontando la disposición demandada con la totalidad de la Constitución, en cumplimiento del deber impuesto por los artículos 241 de la Carta Fundamental y 22 del Decreto 2067 de 1991.”.
Por el contrario, de la lectura de la providencia en cuestión aparece evidente el esfuerzo realizado por la Corte para desvirtuar una posible vulneración del derecho al debido proceso por parte de la norma acusada. La Corte concluye su sentencia diciendo lo que posteriormente fuera resaltado por el Auto de rechazo que ahora se suplica: que la manifestación de la potestad sancionatoria del Estado en el marco del poder sancionatorio del Banco de la República respecto de las normas sobre encaje no es contraria a la Carta Fundamental. Respecto de este punto, el referido Auto de rechazo del 1º de marzo dijo:
“9. En la demanda presentada por el ciudadano Ernesto Rey Cantor, los cargos que éste expone, fueron debidamente agotados en el examen de constitucionalidad efectuado por la Corte. Allí se evalúo: el fragmento acusado frente a las reglas del artículo 29 de la Constitución Política, la potestad sancionatoria del Estado y sus proyecciones, la disposición acusada y su conformidad con el principio del debido proceso, entre otros. Por lo cual, siendo que en la presente demanda no se agregan elementos de juicio adicionales, la Corte debe estarse a lo resuelto en la Sentencia C-827 de 2001.
“10. Más aún, cuando los cargos que se imputan, fueron objeto de Salvamento de Voto por lo magistrados Rodrigo Escobar Gil y Jaime Araujo Rentería, lo cual demuestra que la Corte, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, efectúo un control integral de la norma acusada frente a toda la constitución, en acatamiento de su deber constitucional (artículo 241 C.P).
De acuerdo con las consideraciones anteriores, es claro que los cargos de la demanda ya fueron analizados por la Corte y que los cargos del recurso de súplica no tienen la fuerza de convicción necesaria para justificar la revocación del rechazo de la demanda.
Es claro que la pretensión última del demandante es que la Corte modifique su criterio respecto de los motivos que la llevaron a considerar que el Banco de la República está facultado por la Constitución para ejercer funciones de tipo sancionatorio, y que por ello acude a la doctrina de juristas que están en desacuerdo con dicha posición. No obstante, la divergencia teórica que pueda existir en relación con un aspecto particular del debate jurídico no es razón suficiente para desvirtuar los efectos jurídicos de una decisión judicial que no se comparte.
Así las cosas, conforme lo establecen las consideraciones previas, no le asiste razón al impugnante para solicitar la revocación del auto de rechazo.
Primero. Por las razones estudiadas, CONFIRMAR en todas sus partes el Auto del 1º de marzo de 2002, proferido por el despacho del magistrado ponente en el proceso D-3927, doctor Rodrigo Escobar Gil, mediante el cual se rechazó la demanda presentada por el ciudadano Ernesto Rey Cantor en contra del literal a) del artículo 16 de la Ley 31 de 1992.