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Timestamp: 2017-08-17 03:39:13
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Derecho Administrativo Global: Los concursos docentes universitarios: Análisis doctrinario - jurisprudencial
El régimen jurídico de los concursos docentes requiere un profundo debate y reflexión, pues está en una profunda crisis debido a:
1) la lentitud,
2) la falta de probidad de quienes los sustancian,
3) un mecanismo de selección en el que prevalece la pertenencia a un partido político antes que los antecedentes académicos y profesionales.
En mi vida académica he visto profesores que con mínimos antecedentes (en algunos casos sin ninguna publicación) han alcanzado la titularidad de una cátedra y otros que con notables antecedentes no pudieron acceder al título de catedrático por concurso. Este es el caso de Germán Bidart Campos, el más prominente de los constitucionalistas argentinos, (1) quien sólo pudo ser catedrático mediante una designación de interino.
Los concursos son procedimientos que pueden prestarse a múltiples irregularidades. A veces, simplemente son la búsqueda de un candidato predeterminado, la cual se advierte en la etapa de convocatoria, es decir, en cuanto al armado del perfil del candidato buscado, en la elección de determinados requisitos, en la ponderación de ciertos antecedentes en desmedro de otros, lo que en definitiva enmascara un carácter subjetivo. También, en esta etapa, se pueden apreciar anormalidades en la conformación del Jurado que juzgará los antecedentes y examinará a los concursantes en las pruebas de oposición. Por tales razones, se ha acuñado el célebre adagio español:
"Para hacer oposiciones lo primero y principal es tener un tribunal dispuesto a hacer favores"
Yo, mismo he visto un jurado extranjero que era reconocido amigo de uno de los concursantes, al punto tal que cuando venía a la Argentina residía en la casa del concursante, y había asistido a la fiesta de bodas de uno de los hijos del concursante.
Otras veces el llamado a concurso sirve para suprimir el puesto de trabajo o separar a una persona de su cargo. Así, se convoca para cubrir un cargo, con otro nombre y alguna pequeña variante, a una persona que responde fielmente a las directivas superiores. Tal persona desplegará su accionar transitoriamente. Posteriormente se convoca al concurso, valorando de manera particular la prestación de tales servicios.
Sin perjuicio de los inconvenientes e irregularidades que surgirían de un concurso, siempre será un obstáculo ante los arrestos arbitrarios del funcionario que quiere imponer caprichosa o nepóticamente a una persona. Por lo demás, si bien los perfiles pueden ser manipulados y se pueden orientar en un determinado sentido, siempre será dificultoso, pues se requieren múltiples voluntades antes que la voluntad unipersonal de un funcionario. Tal vez ésta sea la razón por la que en la Administración Pública Nacional no se convoca a concurso desde 1999. Así, la totalidad de las personas que han ingresado a partir de ese año lo han hecho en violación al principio de inderogabilidad singular de los reglamentos. (2) Basta simplemente recorrer las páginas del Boletín Oficial para constatarlo; y más grave aun, esos ingresantes — en muchos casos— hasta incumplen con los requisitos de titulación para el cargo que ocupan. Si existiera una estadística (que nunca va a existir), se advertiría que los funcionarios que detentan un cargo gerencial, lo han obtenido por ser amigo o pariente de algún funcionario o autoridad política y no por su pericia técnica. Los gabinetes ministeriales y los cargos directivos están formados por amigos, compañeros de colegio, parientes.
II. Noción conceptual
El concurso es un procedimiento que, mediante pautas de publicidad, imparcialidad e igualdad, selecciona a quien ostenta mayor idoneidad para la designación en un cargo o determina la persona que recibirá un bien o servicio. Cierta doctrina ha esbozado un concepto limitado del concurso al ceñirlo exclusivamente a la designación de un cargo. Si bien los concursos, en la mayoría de los casos, se organizan para buscar a alguien más idóneo para ocupar un cargo, esta noción es insuficiente para explicar aquellas ocasiones en que la Administración no organiza un concurso para que alguien ocupe un cargo, sino para otorgar un premio (una medalla, un diploma, un monto en dinero para la compra de material bibliográfico, etc.). En estos casos el concurso no está organizado para designar una persona en un cargo, sino para el otorgamiento de un bien.
La doctrina debate en cuanto a la naturaleza jurídica de los concursos, si es un acto complejo o una serie de actos que pueden ser separados.
Es indudable que el concurso comprende estas etapas:
a) Convocatoria, signada por la publicidad. En efecto, cuando se convoca a un concurso, lo primero que debe observarse, como una derivación del principio republicano es que todos puedan acceder y tengan información adecuada sobre las bases concursales, lo cual sólo será posible, si se da a publicidad adecuadamente. Llama la atención que los concursos docentes de la Universidad de Buenos Aires o de las Universidades Públicas no se publiquen en el Boletín Oficial. ¿Cuál es la razón para no publicar un acto administrativo de un ente autárquico?
b) Admisión, caracterizada por la igualdad. En esta fase todos deben concurrir en un pie de igualdad, se deben otorgar los mismos plazos, se deben valorar adecuadamente e igualitariamente las condiciones personales de cada uno de los que se han anotado al concurso.
c) Evaluación, cuyo rasgo distintivo es la idoneidad. Esta etapa es también conocida como de "antecedentes y oposición". Se evalúan por parte del Jurado los antecedentes académicos de los concursantes y se examina la prueba oral. En esta fase del concurso lo esencial es que prevalezcan los que ostentan mayor idoneidad. A veces, los Jurados hacen prevalecer la oposición por sobre los antecedentes. En este caso, resulta claro que se están violentando las bases concursales, pues se daría el caso que el que empezó ayer podría acceder a un cargo, alegando para ello que su prueba oral fue satisfactoria. Lo que debe evaluar el Jurado son los antecedentes y la prueba de oposición.
Por lo demás ¿Puede una persona en 20 minutos, tal el tiempo promedio de las oposiciones, exponer adecuadamente acerca de un tema que ofrece dificultades técnicas y científicas como son los temarios de los concursos?
d) La designación, basada en la idea de satisfacer el interés público, lo que en el caso se traduce en: la alta educación y la excelencia académica. Al momento de designar un docente, lo que debe guiar a los cuerpos colegiados que tienen esta misión es que no prevalezcan factores políticos por encima de la idoneidad. En definitiva el acto administrativo que se emita designando al profesor debe tener en mira la excelencia académica, la cual sólo será posible si se nombra a la persona que mejores antecedentes y mayor pericia técnica ostenta. Si prevalece la pertenencia a un grupo político partidario, pues entonces, se estaría desviando seriamente las bases del concurso.
Como se puede advertir, el concurso comprende varias etapas. Cabe preguntarse ¿Se trata de un acto complejo o es simplemente una sucesión de actos, cada uno separables entre sí?
Al respecto, hay dos tendencias en el derecho continental europeo, a saber:
a) La tesis de la indivisibilidad, de origen francés, considera que el concurso es un todo homogéneo, y si una de las fases del mismo ostenta una irregularidad, pues entonces cae el concurso. La jurisprudencia del Consejo de Estado francés ha seguido esta línea doctrinaria y denominó a esta cuestión "la indivisibilidad de las operaciones del concurso". (3)
b) La tesis de la separabilidad, de cuño italiano, estima que si en un concurso una de las fases que lo componen adolece de alguna irregularidad, ello no puede viciar los actos anteriores y sucesivos que quedan inmunes, salvo en el caso de que éstos se encuentren con aquél en una relación de causa a efecto.
La Corte Suprema de Justicia de la Nación ha resuelto un conflicto entre la Universidad Nacional de La Pampa y la Prof. Mónica Boeris, en el que entendió que los actos del concurso pueden ser impugnados individualmente, adhiriendo a la tesis de la separabilidad.
III. El régimen jurídico positivo
Para que una persona pueda acceder a un cargo docente regular en el ámbito de una universidad pública es necesario que gane un concurso de antecedentes y oposición. En el caso de la Universidad de Buenos Aires, el concurso docente para acceder a los cargos de profesor titular, asociado o adjunto, se encuentra regulado por la Resolución 6600/09 del Consejo Superior de la Universidad de Buenos Aires.
La organización de concursos es una imposición que surge del artículo 51 de la Ley 24.521 de Educación Superior (Adla, LV-D, 4369), la que dispone que el ingreso a la carrera académica universitaria se hará mediante concurso público y abierto de antecedentes y oposición. Dicho artículo establece que excepcionalmente las universidades e institutos universitarios nacionales podrán contratar, al margen del régimen de concursos y sólo por tiempo determinado, a personalidades de reconocido prestigio y méritos académicos sobresalientes para que desarrollen cursos, seminarios o actividades similares. Podrán igualmente prever la designación temporaria de docentes interinos, cuando ello sea imprescindible y mientras se sustancia el correspondiente concurso".
Lo cierto es que esa excepción ha resultado una herramienta útil para designar a personas sin pericia técnica. Asimismo, esa excepción constituye en algunas unidades académicas la regla. Al punto que algunas personas se desempeñan por varios años como profesores interinos, al margen del régimen concursal.
III.1. De las designaciones interinas. El caso de Jorge Luis Borges
En otros casos la designación de un profesor interino puede ser beneficiosa, pues la Universidad se provee de personalidades de sumo valor. Tal el caso de Jorge Luis Borges, quien pese a no tener ningún título universitario ni siquiera haber terminado la secundaria fue designado Profesor Titular de Literatura Inglesa y Norteamericana. (4)
Sin embargo, es dable destacar que tal designación está cubierta de sombras. Veamos la versión del escritor, quien en su Autobiografía señalaba: "Al año siguiente recibí una nueva satisfacción, al ser designado en la cátedra de Literatura inglesa y norteamericana de la Universidad de Buenos Aires. Otros candidatos habían enviado minuciosos informes de sus traducciones, artículos, conferencias y demás logros. Yo me limité a la siguiente declaración: ‘ Sin darme cuenta me estuve preparando para este puesto toda mi vida’ . Esa sencilla propuesta surtió efecto. Me contrataron y pasé doce años felices en la Universidad". (5) Según Borges, su designación fue obra de esa "sencilla" propuesta.
Por su parte, Williamson refiere que Betina Edelberg da una versión distinta, al señalar que, luego de la caída de Perón, recibió un llamado telefónico de la madre del escritor, quien le manifestó que su hijo estaba interesado en presentarse para la cátedra de Profesor de literatura inglesa, y le solicitó que lo recomendara. Edelberg fue a ver al Decano Interventor, Alberto Salas, quien tenía por misión designar nuevos profesores y librarse de los docentes peronistas. El hecho de que Borges no tuviera ni el título secundario no fue ningún obstáculo para su designación. (6)
En otro orden de ideas, Bettina Edelberg expresa en una audición radial que ella, junto con Borges, fueron a verlo a Salas, para pedirle que lo designara en el cargo de Profesor Titular. (7)
Como se puede advertir la designación de Borges como Profesor tiene tres versiones. ¿Cuál es la verdad? A mi juicio, la designación es producto del movimiento de influencias, de esa "sencilla" propuesta y de su reconocido antiperonismo. Es cierto que Borges actualmente es una figura reconocida mundialmente, pero hacia 1956 distaba mucho de ser el genio literario indiscutible que es hoy. Por lo demás, basta simplemente recorrer los libros de textos de literatura argentina de los años 60 y 70 para percatarse que el autor ni siquiera era incluido en los planes de enseñanza oficial para los colegios secundarios.
Por lo demás, siempre he pensado que la designación de profesores interinos genera desmotivación y es una herramienta idónea para generar injusticias. Yo mismo he entrevistado profesores que dan cuenta de las injusticias que cometen los titulares al designar al amigo o a su persona de confianza o a su amante. Por ello sostengo que las personalidades de alto prestigio (¿quién determina ese alto prestigio?) deberían estar al margen de la carrera docente y de la dirección de una cátedra. Debería buscarse algún mecanismo para que desplieguen tal actividad pero sin afectar a quienes por largos años se esfuerzan, publican y, lo que es más, enseñan gratuitamente. Porque si no, el resultado es éste: viene otro sin más títulos que "una sencilla propuesta" y accede a la titularidad.
Entiéndase bien, la Universidad Pública debe proveerse de personas de alto prestigio, pero al margen de la carrera docente. El título de Profesor de la Universidad debe quedar únicamente para quienes han hecho la carrera docente y no para los que tienen una militancia político-partidaria. En este caso, cabe recordar que Norma Arrostito, reconocida líder de un grupo político fue designada profesora en los colegios Nacional Buenos Aires y Superior de Comercio "Carlos Pellegrini", así como adjunta en cátedras en las facultades de Derecho y de Ciencias Económicas. (8)
Previo a analizar la jurisprudencia sobre el tema, estimo de particular importancia destacar que muchos fallos sobre los concursos docentes no fijan un criterio que nos permita extraer reglas generales, sino que resuelven un caso concreto.
Esta aclaración se formula, pues me referiré a las sentencias que nos permitan entender el criterio que ha seguido la Corte. Sin perjuicio de ello, al final de este trabajo se puede encontrar la totalidad de los fallos de nuestro Máximo Tribunal y los pronunciamientos de la Cámara en lo Contencioso Administrativo Federal de la Capital Federal.
El principio general que surge de la jurisprudencia es el reconocimiento de la autonomía universitaria, por el que cada universidad nacional establece su propio estatuto, sus propias instituciones internas o locales, elije sus autoridades, designa profesores y fija el sistema de nombramientos y disciplina interna, sin interferencia alguna de los Poderes Legislativo y Ejecutivo y con independencia de la facultad del Poder Judicial, pues no escapa a su competencia ninguno de los problemas jurídico-institucionales que se pueden suscitar en el ámbito universitario. Y de esa autonomía se deriva que la designación de profesores universitarios y los procedimientos arbitrados para la selección del cuerpo docente son irrevisables judicialmente por tratarse de cuestiones propias de las autoridades que tienen a su cargo el gobierno de la universidad, salvo que los actos administrativos impugnados judicialmente sean manifiestamente arbitrarios. (9)
El segundo criterio judicial es que los dictámenes de los jurados constituyen una garantía de la excelencia académica, pero no resultan vinculantes para la Autoridad que debe decidir la designación. La que podría apartarse de la sugerencia del Jurado y no nombrar al candidato propuesto por el Jurado. Sin perjuicio de ello, téngase presente que surgen algunos matices — como se verá— del caso Legón.
Si bien la Corte se pronunció respecto de los concursos docentes en el caso "Dana Montaño"(10) de 1956, luego en "Peluffo"(11) y "Tejerina", (12) de dichas sentencias no es posible extraer un criterio general que establezca en qué situaciones es posible un control judicial, lo cual surge claramente del caso "Legón".
Veamos entonces cómo la jurisprudencia ha ido elaborando su parecer respecto de los concursos docentes, los límites que se ha impuesto y los modos en que se debe desplegar un concurso docente.
IV.1. Caso " Legón " (1991) (13)
El Profesor Legón se presentó a un concurso para proveer a seis cargos de profesores regulares titulares y asociados de la materia "Derecho comercial" en la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la UBA. Luego de la prueba de oposición, el Jurado fijó el orden de mérito. Si bien, el parecer de los miembros del tribunal fue dispar, todos sus miembros consideraron que el concursante estaba capacitado para ocupar un cargo. En consecuencia, el concursante fue incluido en los respectivos órdenes de mérito en un lugar apto para llenar tal cargo.
Sin embargo, el Decano Normalizador de la referida Facultad, mediante Resoluciones Nº 16.348/85 y 16.617/85 modificó el orden de mérito y no incluyó a Legón, como uno de los profesores que debían cubrir el cargo. Posteriormente, el Consejo Superior Provisorio de la Universidad de Buenos Aires mediante Resoluciones 1672 y 1741 ambas del año 1985, confirmó la decisión del Decano Normalizador.
Dichas Resoluciones fueron impugnadas por el citado Profesor, éste basado en que el Decano carecía de competencia para modificar ese orden de mérito. Al acceder a la vía judicial, obtuvo un pronunciamiento favorable.
La Cámara Contencioso Administrativo Federal entendió que el punto sujeto a decisión consiste en determinar si el Decano de la Facultad de Derecho, y en virtud de lo dispuesto en el inc. b) del art. 36 de la Reglamentación para la Provisión de Cátedras, pudo proponer un orden de designación que no incluyera al Dr. Legón. El referido inciso disponía: "Dentro de los 10 días de haberse expedido el jurado sobre la base de su dictamen, de las observaciones formuladas por los delegados a que hace referencia el art. 34 de este reglamento, y de las impugnaciones que hubieren formulado los aspirantes, las cuales deberán quedar resueltas con el asesoramiento legal si éste correspondiere, el Decano Normalizador podrá, previa consulta al Consejo Académico Normalizador Consultivo, si lo estima apropiado:
a) Solicitar al jurado la ampliación o aclaración del dictamen, en cuyo caso aquél deberá expedirse dentro de los 10 días de tomar conocimiento de la solicitud,
b) Aprobar el dictamen, si éste fue unánime; alguno de los dictámenes, si se hubieran emitido varios y elevarlos al Consejo Superior Provisorio junto con una propuesta de orden de méritos alternativa, si la hubiera;
c) Proponer al Consejo Superior Provisorio declarar desierto el concurso;
d) Proponer al Consejo Superior Provisorio dejar sin efecto el concurso. La resolución recaída sobre el concurso será en todos los casos debidamente fundada y comunicada a los aspirantes, quienes, dentro de los 5 días posteriores, podrán impugnarla ante el Decano Normalizador por defectos de forma o procedimiento así como por manifiesta arbitrariedad, con los debidos fundamentos".
Teniendo en cuenta tal norma la Cámara consideró que: "Es cierto que, en el caso de autos, el Decano pudo proponer un orden de méritos alternativo en tanto la unanimidad en tal aspecto sólo se limitó a los aspirantes que en cada uno de los dictámenes ocuparon los tres primeros lugares. Pero el hecho de que pudiera ofrecer una solución a una situación que por alguno de los modos previstos debió resolverse, no significó que, mediando coincidencia entre los miembros del jurado en cuanto consideraron que el actor reunía méritos para ocupar uno de los seis cargos concursados, pudiera proponer una alternativa que excluyera al actor, porque al proceder de tal modo desvirtuó el otorgamiento de sus facultades que, en el particular caso de autos, por las circunstancias mencionadas, sólo pudieron ejercerse para establecer el orden de prelación pero no para modificar los méritos reconocidos por el jurado". En suma surge del texto de la norma la potestad del Decano para proponer un orden de méritos alternativo, pero no para sugerir una alternativa que excluya al Dr. Legón, pues si lo hiciera, estaría prescindiendo del Jurado.
El Máximo Tribunal entendió que el Decano normalizador, lejos de cumplir con la obligación indicada no hizo lo que la norma le imponía, que era aprobar alguno de los dictámenes. Por el contrario, elaboró su propia alternativa, sustituyendo al jurado en apreciaciones técnicas que no le competían. En efecto, la ausencia de un criterio uniforme no lo autorizaba — dado que carecía de la especialidad exigida a los integrantes de los jurados— a sustituir por su juicio al del tribunal examinador a riesgo de tornar ilusorias las garantías mínimas con que contaban los postulantes. Su función debía limitarse a integrar la voluntad del tribunal optando por uno de los resultados propuestos por éste, o, en su caso, proponer al Consejo Superior Provisorio declarar desierto o dejar sin efecto el concurso.
Por tal motivo, la Corte consideró que en este caso se daba el supuesto de arbitrariedad manifiesta que justifican la anulación de las Resoluciones impugnadas.
Del caso "Legón" surge que lo relativo a los concursos docentes es una cuestión que escapa al control judicial, salvo que surja una manifiesta arbitrariedad. En este caso, la arbitrariedad está dada por el apartamiento del Decano de las previsiones del Reglamento de concursos, al formular una propuesta por fuera de ese reglamento.
IV.2. Caso " Orías " (1994) (14)
En este caso la Universidad Nacional de Río Cuarto convocó a concurso para cubrir el cargo de profesor titular de la asignatura Fisiología Animal del Departamento de Biología Molecular de la Facultad de Ciencias Exactas, Físico-Químicas y Naturales, en el que se presentó el Sr. Raúl Orías.
Posteriormente, la Universidad mediante una Resolución dejó sin efecto el llamado a concurso aduciendo razones administrativas, presupuestarias y académicas.
Los fundamentos del Tribunal de Alzada
En lo sustancial la Cámara Federal de Apelaciones de Córdoba hizo lugar a la demanda, declaró la nulidad de la Resolución y ordenó a la Universidad:
a) continuación y culminación del concurso convocado por la Resolución 90/85 del Consejo Superior Provisorio.
b) que las autoridades universitarias deberían garantizar, mediante el ejercicio de facultades propias de policía, que la prueba de oposición en la clase pública del concurso se efectuara con el respeto, la disciplina y el decoro propios de ese acto académico.
Finalmente, el Tribunal entendió que la Resolución impugnada carecía de causa y que se había obrado con desviación de poder.
La Corte entendió que el acto emitido por la Universidad era nulo, pero el órgano judicial, al comprobar la existencia de un vicio, debe limitarse a su declaración. La Cámara al obligar a la Universidad a hacer algo estaría sustituyendo su criterio de conveniencia o eficacia por el de los jueces, violando así el principio de separación de funciones del poder.
En consecuencia, corresponde restablecer la situación jurídica lesionada, lo que lleva — en la especie— exclusivamente a imponer a la demandada el dictado de un nuevo acto ajustado a derecho.
Del caso Orías surge la segunda limitación al control judicial en el caso de los concursos docentes, cual es que la declaración de nulidad de un acto administrativo de la Universidad no puede contener una orden a la entidad universitaria, pues ello implicaría violentar el principio de separación de funciones del poder y sustituir el criterio de los órganos administrativos por el de los jueces.
IV.3. Caso "Mocchiutti" (15) (1997)
En este caso, el Sr. Juan Mocchiutti se presentó para concursar un cargo de Profesor Titular de la materia Psicología de la Personalidad de la Escuela de Artes. Sin embargo de la art. 5º, incs. b] y c], de la ordenanza rectoral 8/86 de la Universidad Nacional de Córdoba y del art. 5º, incs. b] y c], de la resolución 797 de la Facultad de Filosofía y Humanidades de la referida Universidad surgía que el Jurado para dicho concurso debía estar integrado por un estudiante y un egresado.
Es decir el conflicto gira en torno a si un estudiante y un egresado son aptos para conformar un jurado y analizar la pericia técnica de un especialista.
La Cámara Federal de Córdoba estimó que la intervención lisa y llana de un estudiante y un egresado en el tribunal de concurso, sin ninguna limitación en cuanto a su función y en paridad de condiciones (voz y voto) con el resto de los miembros calificados que componen el tribunal constituía una abierta violación al art. 64 del Estatuto Universitario en cuanto asegura la formación de tribunales de concurso de idoneidad e imparcialidad indiscutible, y al art. 16 de la Constitución Nacional que contiene la exigencia de la idoneidad.
El primer argumento es la reiteración de la doctrina tradicional del Máximo tribunal, en cuanto a que la designación de profesores universitarios, así como los procedimientos arbitrados para la selección del cuerpo docente no admiten, en principio, revisión judicial por tratarse de cuestiones propias de las autoridades que tienen a su cargo el gobierno de la universidad (Fallos, 177:169; 235:337), aunque ello no es obstáculo para que se ejerza judicialmente el control de legalidad de los actos administrativos dictados en el curso de los procedimientos de selección de los docentes universitarios.
El segundo argumento es que la idoneidad indiscutible que exige el Estatuto Universitario para la conformación de los Jurados no se advierte en los miembros estudiantes y egresados, pues a los primeros sólo se les exige ser alumnos regulares de la facultad, tener aprobada la materia objeto de la clase pública y como mínimo la mitad más uno de la totalidad de materias de la carrera o la mitad de los años de la carrera y a los segundos, ser egresados de la carrera o de carreras afines de ésa u otras universidades no tener relación de dependencia con ninguna de ellas y tener residencia permanente en la Provincia de Córdoba. Ello de ninguna manera es habilitante para juzgar la aptitud docente, la formación académica y la experiencia profesional del aspirante al cargo, por lo que existe una incongruente discriminación al exigir tan calificadas condiciones para aspirar a la docencia universitaria y ser miembro docente del jurado y, correlativamente se establezcan condiciones mínimas para los estudiantes y egresados.
El tercer argumento es que si bien los estudiantes deben participar en el procedimiento de selección de profesores, esta participación sólo se limita a ser informante de las calidades pedagógicas del profesor, pero no corresponde otorgar carácter decisorio a la intervención de estudiantes y egresados no especializados, colocándolos en un pie de igualdad con docentes, a quienes se les exige, además, un destacado nivel académico para actuar como jurados.
El cuarto argumento es que la participación de los alumnos y egresados en las decisiones de la universidad no autoriza a trasladar sin limitaciones el principio de cogobierno universitario al ámbito académico otorgándole a su intervención en los concursos docentes carácter decisorio, pues ello desnaturaliza la finalidad del Estatuto Universitario, del cual, por lo demás, no se desprende que los jurados deban estar integrados por representantes de cada estamento.
IV.4. Caso "Nuta" (16) (2001)
Para entender este caso es necesario dividirlo en cuatro partes; los hechos del caso; los fundamentos del Jurado y su ampliación, los argumentos de la Dra. Nuta, y las consideraciones del Tribunal sentenciante.
El 15 de mayo de 1997 el jurado es designado para dirimir el concurso para cubrir un cargo de Profesor Titular de la materia Derecho Notarial, Inmobiliario y Registral en la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires.
En la ponderación de los antecedentes, el propuesto en el primer lugar no tenía el título de Doctor, que es el máximo título académico que otorga la Universidad de Buenos Aires. Es decir, una persona que ostenta dos títulos de la máxima jerarquía ocupa el segundo lugar frente a un candidato que no ostenta tales títulos. Este dato resulta crucial, pues se trata de un cargo para ser profesor titular.
Los fundamentos del Jurado y su ampliación
El Jurado reconoció haber cometido una omisión al no advertir que el curso de doctorado del propuesto no había culminado, en tanto que la Dra. Nuta ostentaba dos doctorados (derecho registral y derecho notarial), precisamente en materias específicas del concurso.
Por su parte, Moisset de Espanés — miembro del Jurado— sostuvo que la valoración de los títulos de la doctora Nuta no podían ser considerados como títulos máximos en la carrera de Derecho puesto que tal consideración sólo podía asignarse a grados universitarios como "Doctor en Derecho". "Doctor en Derecho y Ciencias Sociales", etc., que tenían carácter omnicomprensivo de las disciplinas jurídicas mientras que debía colocarse en un escalafón inferior a los doctorados especializados como el que ostentaba esa participante.
Asimismo, el referido jurista agregó que la diferencia entre uno y otro título surgía del hecho en que los doctorados omnicomprensivos concluían con una tesis que debían reunir las características de ser un trabajo inédito, presentar originalidad y constituir un aporte de valor a las ciencias jurídicas y que, generalmente, se concretaba en un libro que constituía un hito sobre el tema elegido, lo que no ocurría con los trabajos realizados por la Dra. Nuta.
Por otra parte, dos miembros del jurado expresaron que evaluaron un libro que el propuesto había acompañado el día de la prueba de oposición, "sumariamente pero de manera suficiente" (sic).
En tanto que un miembro del Jurado, expresó respecto de esta obra jurídica que había sido evaluada "sólo como un nuevo esfuerzo en la elaboración de una obra de mayor envergadura que simples artículos de revistas o monografías".
Posteriormente, el Consejo Directivo de la Facultad de Derecho mediante Resolución 9236/97 rechazó la impugnación de Nuta, consideró que el concurso había estado dirigido no a valorar antecedentes sino la capacidad para la docencia y la investigación de los concursantes.
El Tribunal sentenciante entendió que al valorar inadecuadamente los dos títulos de la Dra. Nuta, frente al candidato que ocupaba el primer lugar y que no ostentaba ningún título de doctor, surgían contradicciones por parte del Jurado, lo cual no fue aclarado ni por la ampliación del dictamen ni por la Resolución del Consejo Directivo. Así, se expresó que no puede admitirse que: "al momento de emitir el dictamen, como al serle rechazados los recursos interpuestos no se hayan expuesto de manera clara y precisa las razones y hechos que llevaron a la demandada a adoptar la decisión cuestionada, ignorando las contradicciones y defectos ya indicados".
Por ello, se declaró la nulidad de las Resoluciones del Consejo Directivo de la Facultad de Derecho y del Consejo Superior de la Universidad de Buenos Aires.
Del referido fallo surge otra limitación al accionar de la Universidad. Así, el dictamen debe ser claro y preciso, máxime cuando se han señalado contradicciones y defectos. Hasta el fallo "Nuta", la jurisprudencia se guió con dos principios rectores
a) los concursos docentes son cuestiones que hacen a la autonomía universitaria y que no pueden ser revisados judicialmente, salvo que se advierta una arbitrariedad (Legón).
b) la declaración de nulidad de un acto administrativo de la Universidad no puede contener una orden a la entidad universitaria, pues ello implicaría violentar el principio de separación de funciones del poder (Orías).
IV.5. Caso "Loñ" (2003)
El Profesor Félix Loñ se presentó a un concurso organizado por la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires, para cubrir un cargo de Profesor Titular de Derecho Constitucional.
Una vez que se expidió el Jurado, el referido docente consideró que el orden de mérito no valoró adecuadamente sus antecedentes, pues en cuatro días no se pudo haber evaluado su voluminosa obra bibliográfica. Asimismo, consideró que los miembros del Jurado se basaron en el currículum vitae del cual tomaron conocimiento escasos días antes del examen oral y le dieron preponderancia a la prueba oral.
También, el Dr. Loñ alegó que la Resolución del Consejo Directivo de la Facultad de Derecho y las Resoluciones del Consejo Superior de la UBA son nulas, pues se basan en dictámenes del jurado irreales, ya que las expresiones del jurado son "genéricas y vaporosas".
Por otra parte, destacó que uno de los concursantes manifestó que los miembros del Jurado desconocían el sistema constitucional argentino, la doctrina nacional y la jurisprudencia de nuestra Corte Suprema de Justicia.
En suma, en este caso, vemos a un concursante que no ha podido acceder a un cargo de profesor, pues el Jurado ha violado el Reglamento de concursos. En efecto, el dictamen que emite el Jurado debe ser detallado y minucioso (tal como surge del caso Nuta). Por tales razones, entiende, el Dr. Loñ, que el Jurado no ha valorado su extensa obra bibliográfica.
Fundamentos del Máximo Tribunal
El voto mayoritario de la Corte reitera su línea tradicional, es decir que los procedimientos arbitrados para la selección de docentes no admiten revisión judicial, por tratarse de cuestiones propias de las autoridades que tienen a su cargo el gobierno de la Universidad, salvo en aquellos casos en que los actos administrativos impugnados sean manifiestamente arbitrarios.
Luego de ello se expresa: "En cuanto al agravio por haber soslayado graves irregularidades del procedimiento, el actor reitera su discrepancia con los criterios de valoración seguidos, según los cuales el jurado habría sustentado su decisión esencialmente en los resultados de la prueba de oposición, soslayando la trayectoria y las publicaciones de los postulantes. Es evidente que el recurrente concibe la revisión judicial con un alcance que llevaría a los jueces a sustituir los criterios del jurado y a interferir en ámbitos típicamente académicos, comprendidos en el marco de la autonomía de las universidades nacionales y ajenos al control jurisdiccional, salvo en los excepcionales supuestos de arbitrariedad manifiesta, que no se configuran en el "sub examine" (considerando 5º).
Algunas consideraciones al fallo "Loñ"
Es dable señalar, que el dictamen del jurado, según el artículo 3º del Reglamento de concursos, debe ser minucioso y detallado. Y es tal el grado de detalle que surge de ese cuerpo normativo, los ítem sobre los que debe expedirse. Uno de los puntos sobre los que debe expedirse el Jurado es precisamente los antecedentes. ¿Por qué entonces el Máximo Tribunal entiende que no existe arbitrariedad? Por mi parte, siempre he pensado que si se incumplen las previsiones legales, existe arbitrariedad.
Por otra parte, la Corte considera que: "Es evidente que el recurrente concibe la revisión judicial con un alcance que llevaría a los jueces a sustituir los criterios del jurado y a interferir en ámbitos típicamente académicos".
Debo disentir de este criterio, ya que el accionante lo único que hizo fue cuestionar la actuación del Jurado, por no haber realizado sus funciones conforme el orden jurídico positivo. El accionante lo que manifestó fue que no se valoraron detallada y minuciosamente sus antecedentes, obligación que se le imponía al Jurado en virtud del reglamento. Aquí, no se está poniendo en tela de juicio el criterio de valoración del jurado sino que el mismo ha cumplido con la Ley.
Por otra parte, el decisorio judicial resulta contradictorio, pues en este caso se muestra renuente a cuestionar la valoración del Jurado, pero en el caso "Nuta" el criterio es otro, ya que en ese pronunciamiento se dijo que el dictamen del Jurado debe ser claro y preciso, máxime cuando se han realizado cuestionamientos.
Por último, llama la atención que los miembros del Tribunal sentenciante sean al mismo tiempo miembros docentes de la Universidad, tal el caso de los Dres. Belluscio y Boggiano. Si bien no existe incompatibilidad para el ejercicio de la actividad docente y la magistratura, hubiera correspondido que se excusaran dada la contraposición de intereses.
IV.6. Caso "Piaggi" (17) (2004)
En este caso la Dra. Ana Piaggi de Vanossi se presentó a un concurso para proveer siete cargos de Profesor Regular titular o asociado de Derecho Comercial en la — por entonces— Facultad de Derecho y Ciencias de la Universidad de Buenos Aires.
Una vez sustanciada la prueba de oposición se expidió el jurado y le otorgó el décimo lugar. La referida profesora consideró que el Jurado había actuado con arbitrariedad, que se valoraron inadecuadamente sus antecedentes y la prueba oral, y que se tuvieron como existentes antecedentes falsos o inexistentes.
Llama la atención que en el caso de Loñ, que también cuestionó el accionar del Jurado en un mismo sentido, no se le haya lugar, en tanto que a la Dra. Piaggi de Vanossi el Tribunal haya acogido favorablemente a su petición.
En efecto, la Corte señaló que la "autonomía universitaria no puede ser entendida de tal manera que implique colocar a las universidades, en el plano normativo, al margen de todo control de constitucionalidad y legalidad, desconociéndose así el principio general del artículo 116 de la Constitución Nacional, piedra angular del sistema judicial argentino".
Por otra parte, el Máximo Tribunal entendió que "el Jurado omitió la aplicación de lo dispuesto en los arts. 32 y 33 del Reglamento de Concursos, que exigen el examen minucioso de los antecedentes y aptitudes de los aspirantes, estableciendo, asimismo, la obligatoriedad de fundar el dictamen, que también deberá contener la valoración detallada de los antecedentes y títulos, publicaciones, trabajos científicos y profesionales, entrevista personal, prueba de oposición, así como el orden de mérito para los cargos objeto del concurso.
IV.7. Caso "Caiella" (18) (2004)
En este fallo, se trataba de un abogado que se presentó a un concurso organizado por la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad Nacional de La Plata, para proveer a la cobertura de dos cargos de Profesor Ordinario Adjunto con dedicación simple de la materia "Derecho Administrativo II". Luego de recibidos los antecedentes y la prueba de oposición, la Comisión Asesora por unanimidad fijó el orden de mérito, en el que postulante ocupaba el segundo lugar.
Posteriormente, dictaminaron las Comisiones de Interpretación y Reglamento, de Enseñanza, así como la Comisión Asesora, que emitió un dictamen ampliatorio. Finalmente, el Consejo Académico emitió la Resolución 146/96, por la que se dispuso proponer la designación de Ana María Bezzi, quien ocupó el primer lugar en el orden de mérito y la no designación de Caiella, por no haber alcanzado el mínimo de dos tercios de los votos de los miembros presentes del Consejo Académico, tal como lo establece el artículo 22 del Estatuto Universitario.
Ante tales circunstancias, el postulante interpuso recurso jerárquico, el que fue rechazado por el Consejo Superior de la Universidad, que además, confirmó la Resolución 146/96 del Consejo Académico.
Nuestra Corte Suprema de Justicia de la Nación entendió que, aun cuando el postulante contara con dictamen unánime del Jurado a su favor, cuya misión es la de ser garante de la excelencia académica, no se desconoce, su carácter no vinculante. En consecuencia si un concursante no obtiene la mayoría necesaria que impone el Estatuto Universitario, puede no ser designado, tal como ocurrió en el caso.
El segundo argumento es respecto de la motivación del acto administrativo, que el actor entendía violentada, en este sentido, el Máximo Tribunal consideró que la motivación es una exigencia que hace al Estado de Derecho, sin embargo, destaca las particularidades en las que se desenvuelven los órganos colegiados por lo que la motivación se la debe buscar en las actas de las sesiones previas, donde constan las deliberaciones y debates de sus miembros. Así, se señaló que la motivación es: "una exigencia que ‘ por imperio legal’ es establecida como elemental condición para la real vigencia del principio de legalidad en la actuación de los órganos administrativos, presupuesto ineludible del estado de derecho y del sistema republicano de gobierno (v. Fallos: 322:3066, disidencia de los Ministros Moliné O'Connor y Fayt). Habida cuenta de tales precisiones y de que, en el cumplimiento de esta exigencia, la forma debe adecuarse a la índole particular de cada acto administrativo, cabe advertir que los actos que aquí se impugnan fueron dictados por órganos colegiados, cuya particular modalidad de funcionamiento impide la utilización de fórmulas rígidas para expresar las razones y antecedentes determinantes de la emisión del acto, o su equiparación a la forma de los actos que dictan los órganos unipersonales. En efecto, aquéllos adoptan decisiones por mayoría, previa deliberación y votación, en la forma que establezcan las normas correspondientes. Por lo general, los acuerdos verbales de las autoridades se hacen constar en un acta, labrada por el secretario, quien, además, se ocupa de notificar las decisiones".
Por último, entendió la Corte que el hecho de que no constara la motivación en el acto administrativo no implicaba que el acto impugnado no estuviera motivado y que el actor, bien podría haber tomado vista para conocer los motivos de su no designación. Así, se expresó: "En tales condiciones, resultan insustanciales las críticas que efectúa el apelante acerca de la falta de motivación, puesto que, además de la circunstancia objetiva de no haber obtenido los dos tercios de votos reglamentarios, los actos impugnados contienen — aunque de un modo particular— las razones que llevaron a su dictado y que impidieron que el actor pudiera ser designado en el cargo al que aspiraba, sin perjuicio de que se las considere válidas o no, cuestión que no ha sido introducida por el interesado, quien pudo haber tomado conocimiento de ellas a través de la vista del expediente administrativo y ejercer su defensa contra esas razones".
Del caso en estudio, surge que el dictamen de un Jurado y su actuación sirven para garantizar la excelencia académica, pues la designación de un profesor universitario, requiere además la voluntad del órgano político de la Facultad, quien puede denegar la designación y apartarse de las consideraciones del Jurado. En suma, para pretender ser Profesor se requiere el dictamen favorable de un Jurado y el voto mayoritario de los miembros del Consejo Académico.
Ahora bien, de la lectura del fallo no surgen cuáles fueron las razones del Consejo Académico por las que el concursante no obtuvo su designación, no obstante ocupar un puesto que demostraba su pericia técnica para el cargo.
Por otra parte, si bien el Consejo Académico es el órgano político de la Facultad, y es válido que haga consideraciones políticas y fije las políticas que den orientación a una entidad universitaria, siempre me he preguntado ¿Cuál es el límite de esa actividad política, máxime si eso trasunta un modo de discriminación? ¿Hasta qué punto un órgano puede no designar a una persona que demuestra pericia y experiencia en una determinada ciencia?
Por otra parte ¿Para qué sirve un Jurado si luego de efectuada su labor el órgano político habrá de apartarse de sus propuestas? Esto es lo mismo que decir, si un postulante es del agrado del Consejo Directivo, pues entonces el dictamen del jurado tendrá valor, en tanto que si el postulante no obstante ocupar un orden de mérito para ser designado y no es del agrado del Consejo Directivo, no será designado. La coartada para denegar será el estandarte de "la política académica".
En otro orden de ideas, si el Consejo Académico puede apartarse de la sugerencia del Jurado, pues entonces, el peligro es que podemos erigir a aquel Consejo en un órgano que puede tomar y disponer y voluntad. En tanto, que si obligamos al Consejo Académico a seguir los lineamientos del Jurado, pues entonces, el Jurado sustituiría en la designación de profesores al Consejo Académico, que se convertiría en un mero ejecutor de lo que dicta el Jurado.
Es indudable que, más allá de las elucubraciones jurídicas que hagamos, el postulante no gozaba de la simpatía de los miembros del Consejo Directivo.
Este caso, revela el conflicto entre el derecho constitucional de una persona de enseñar y aprender y la potestad de las Universidades a dirimir quienes integran sus claustros. ¿Qué debe prevalecer? ¿Cómo se puede llegar a un equilibrio para no afectar este derecho y la potestad de la Universidad de fijar sus políticas y decidir la designación de quienes integran sus claustros docentes?
IV.8. Caso " González Lima " (2006) (19)
El Sr. Guillermo Enrique González Lima se presentó a un concurso organizado por la Facultad de Ciencias Agrarias y Forestales, para cubrir un cargo de Profesor Titular con dedicación exclusiva de la materia Terapéutica Vegetal. Posteriormente, fue propuesto por el Comité Asesor para ocupar dicho cargo, lo cual fue desechado por el Consejo Académico, el que decidió dejar sin efecto el llamado a concurso. Ante tal decisión, se interpuso recurso el que fue rechazado por el Consejo Superior de la Universidad, que confirmó la Resolución del Consejo Académico.
Nuestra Corte resolvió este litigio sobre la base de los siguientes argumentos: 1) Se reitera el criterio tradicional de la Corte, en cuanto la designación de profesores y los procedimientos no son susceptibles de revisión judicial, salvo que adolezcan de manifiesta arbitrariedad.
2) La propuesta del Jurado no es vinculante, por lo que se requiere la mayoría necesaria para acceder al cargo.
3) El Reglamento de Concursos para la Provisión de cargos de Profesores Ordinarios de la UNLP (Ordenanza 179/86) establece, en su art. 27, que cuando la Comisión Asesora eleva el dictamen al Consejo Académico, éste tiene cuatro opciones válidas: a) solicitar aclaración o ampliación del dictamen, b) designar al o los profesores, c) dejar sin efecto el concurso y d) declarar desierto el concurso con invocación de causa.
4) No existen formas rígidas para la motivación del acto administrativo, y tratándose de órganos colegiados, por su particular conformación y actuación, la decisión de éstos se adopta en un ámbito deliberativo y mediante votos individuales de sus miembros en el momento preciso de la deliberación. En tal sentido, nuestro Máximo Tribunal, destacó que los requisitos formales del procedimiento de elaboración de la voluntad de los órganos colegiados se encuentran cumplidos, la sesión fue convocada previamente, el orden del día se fijó y se reunió el quórum de asistencia y votación.
Asimismo, parecería desprenderse del fallo que dichas deliberaciones pueden o no constar en el expediente. Así, se ha expresado: "Estas deliberaciones, que quedan asentadas en las versiones taquigráficas de cada reunión del Consejo Académico, resultan suficientes, a mi modo de ver, para cumplir con el requisito de motivación, cuya supuesta falta fue el argumento principal en el que el actor basó su recurso".
Algunas consideraciones en torno al fallo
Nuevamente en este caso, vemos a una persona que demostró ante un Jurado su pericia técnica, antecedentes académicos y profesionales y no obtuvo el cargo; por lo que cabe formular los mismos interrogantes que surgen del caso "Caiella".
Por otra parte, tengamos en cuenta que el artículo 22 del Reglamento de concursos, le permite al Consejo Académico el ejercicio de facultades discrecionales, a saber:
a) solicitar aclaración o ampliación del dictamen,
b) designar al o los profesores,
c) dejar sin efecto el concurso y
Dichas facultades, han sido concedidas al Consejo para la consecución del interés público, y para que los más idóneos ocupen los cargos docentes. De ninguna manera puede interpretarse, que esas facultades han sido establecidas para que el Consejo pueda tomar y disponer a voluntad. Si admitimos esta postura, estaríamos creando un ente con plenos poderes que podría, como en el caso, expulsar de los claustros, a quienes demuestren pericia en su campo científico, pero que como no gozan de las simpatías de sus miembros no obtiene el cargo. Se estaría estableciendo que aquellos que han desplegado actividad política podrían acceder a un cargo de profesor, en tanto que aquel que solamente se ha dedicado a la actividad científica tendría escasas posibilidades.
IV.9. Caso "Boeris" (2009)
La Universidad Nacional de La Pampa convocó a un concurso para cubrir cuatro cargos de ayudante de primera regular con dedicación simple en la asignatura "Biología General" de la carrera de Medicina Veterinaria. A dicho concurso se presentó la Sra. Boeris.
El jurado, luego de evaluar antecedentes y el examen oral, elaboró su dictamen con el orden de mérito.
Posteriormente, el Consejo Directivo de la Facultad de Veterinaria declaró nulo el concurso, mediante la Resolución Nº 49/02. Según surge de la lectura del fallo, la declaración de nulidad tuvo como fundamento que se habría inobservado la política concursal. Cabe preguntarse ¿qué quiere decir "política concursal"? ¿Qué significa ese concepto ambiguo y fácilmente intercambiable?
Luego de ello, el Consejo Superior de la Universidad Nacional de La Pampa se abocó al conocimiento de este concurso y mediante Resolución Nº 165/02, dejó sin efecto la declaración de nulidad del Consejo Directivo. Asimismo, el Consejo Superior le señaló al Consejo Directivo lo siguiente:
a) la sola inobservancia de la política concursal no es suficiente para anular el concurso
b) recomendó la reconsideración de la Resolución Nº 49/02 del Consejo Directivo de la Facultad de Veterinaria.
c) que se expida conforme al inc. b) del art. 36 del Reglamento de Concursos de Docentes Auxiliares y proponga los docentes.
Cabe destacar, que el Consejo Directivo dictó la Resolución Nº 211/03, por la que desestimó las apreciaciones del Consejo Superior, referentes a la política concursal, y no cumplió con la elevación de la propuesta.
Ante ese incumplimiento el Consejo Superior se abocó al tratamiento de las designaciones docentes y dictó la Resolución CS Nº 172/04.
Por medio de la citada Resolución, declaró la nulidad del artículo 11 de la Resolución del Consejo Directivo Nº 211/03 y devolvió las actuaciones a ese cuerpo colegiado para:
a) desestimar las impugnaciones presentadas por no existir arbitrariedad en el dictamen del jurado,
b) considere la aprobación del concurso y
c) proponga la designación de los cuatro primeros aspirantes.
Nuevamente, el Consejo Directivo incumplió lo señalado por el Consejo Superior. Transcurrido un tiempo, los docentes que ocupaban los primeros lugares en el orden de méritos informaron al Consejo Superior que la Facultad de Ciencias Veterinarias no había cumplido la resolución CS 172/04.
Ante tal situación, el Consejo Superior dictó la Resolución Nº 8/05, por la que resolvió:
a) abocarse al tratamiento definitivo del concurso
b) requirió el envío de las actuaciones administrativas
c) desestimó las impugnaciones que se plantearon en el concurso contra el dictamen del jurado y
d) designó a los cuatro primeros aspirantes en los cargos de ayudantes de primera con dedicación simple de la cátedra citada
e) Y, por Resolución Nº 230/05 del Consejo Superior desestimó el recurso de reconsideración interpuesto por la Sra. Boeris, quien había quedado en quinto lugar en el orden de mérito.
Conviene hacer un breve repaso de las circunstancias fácticas involucradas en la cuestión pues de su correcta comprensión se puede advertir las groseras violaciones a los modos constitucionales y legales de obrar de los órganos universitarios.
1) Se llama a concurso y se expide el jurado, el que fija el orden de mérito
2) Se emite la Resolución 49/02 del Consejo Directivo que anula el concurso
3) El Consejo Superior se avoca, anula la Resolución 49/02 del Consejo Directivo, y le ordena que reconsidere su decisión y proponga el orden de mérito.
4) El Consejo Directivo incumple esa orden y no hace la propuesta, mediante la Resolución Nº 211/03.
5) Los concursantes informan al Consejo Superior que no se ha cumplido. El Consejo Superior emite la Resolución Nº 172/04, en la que deja sin efecto la Resolución del Consejo Directivo 211/03 y ordena que se formule la propuesta de los cuatro docentes en el orden de mérito.
6) El Consejo Directivo incumple nuevamente las órdenes del Consejo Superior
7) Transcurrido un tiempo, el Consejo Superior se aboca por segunda vez, resuelve en definitiva la cuestión, designa a los cuatro profesores, y desestima la impugnación formulada por la Sra. Boeris, que había quedado en el quinto lugar.
Sala II de la Cámara Federal de Apelaciones de Bahía Blanca hizo lugar parcialmente al recurso que, en los términos del art. 32 de la ley 24.521, interpuso por Mónica Alejandra Boeris contra las resoluciones 172/04; 8/05; 38/05 y 230/05 del Consejo Superior de la Universidad Nacional de La Pampa, mediante las cuales ese cuerpo se abocó al tratamiento de los recursos que dedujeron los aspirantes.
Para así decidir, la Cámara sostuvo dos argumentos:
a) El Consejo Superior se avocó al trámite del concurso en dos oportunidades.
b) Se trata de la competencia para designar docentes y que, según el reglamento de concursos de docentes auxiliares, la designación corresponde al Consejo Superior, pero a propuesta del Consejo Directivo de cada facultad. En tal sentido, dijo que se trata de un acto administrativo complejo que requiere la voluntad concurrente de dos órganos, la propuesta del Consejo Directivo y la designación por parte del Consejo Superior.
Es dable señalar que la Corte se remite al dictamen de la Procuradora Fiscal.
Los argumentos para revocar la decisión de la Cámara fueron:
a) Corresponde al Consejo Superior por el Estatuto Universitario ejercer la jurisdicción superior primaria y designar a los auxiliares docentes, con la propuesta del Consejo Directivo. c) La abocación del Consejo Superior es válida.
d) La designación de docentes es un procedimiento administrativo en el que intervienen distintos órganos, cada uno de los cuales manifiesta su voluntad y emite actos independientes encaminados a la conclusión del procedimiento. En definitiva, cada uno de los actos del concurso son simplemente actos preparatorios e independientes, con su régimen recursivo o impugnatorio específico, necesarios para que el Consejo Superior emita el acto que concluye el concurso.
Como se puede advertir, los docentes que habían participado en el concurso y obtuvieron los primeros cuatro lugares solicitaron su designación al Consejo Superior debido a la inacción del Consejo Directivo.
Es dable señalar dos circunstancias:
a) el Consejo Directivo incumplió dos veces las instrucciones del Consejo Superior,
b) el Consejo Superior ejerce la jurisdicción superior universitaria, en definitiva es un superior jerárquico del Consejo Directivo.
Debido a tal inacción, el Consejo Superior se abocó. Por su parte, la Sra. Boeris, quinta en el orden de mérito, impugnó la Resolución del Consejo Superior en el que se designó a los profesores.
La solución a la que arriba la Corte Suprema de Justicia de la Nación me parece razonable, pues admitir otra solución importaría dejar sin respuesta a aquellos que se han presentado a un concurso, que lo han ganado y que por una actitud delictiva del Consejo Directivo no pueden acceder. En efecto, es un delito que un órgano de la Universidad no ejerza su competencia; esto constituye el delito de violación de los deberes de funcionario público, pues no ha cumplido con la competencia que le asigna la ley.
Por otra parte, el Consejo Directivo no le dio impulso al concurso, por entender que se había violado la "política concursal". ¿Qué quiere decir este concepto? ¿Qué alcances tiene este concepto ambiguo y fácilmente intercambiable? A mi juicio, esta frase es simplemente la coartada para no cumplir con sus funciones.
En otro orden de ideas, este conflicto debió haberse solucionado simplemente con admitir que la abocación del Consejo Superior es viable, atento a la omisión por parte del Consejo Directivo.
No me parece correcto que la Corte haya introducido la teoría de la separabilidad de los actos del concurso, ya que esta teoría puede resultar peligrosa. En efecto, sobre el argumento de que un concurso contiene actos que pueden ser separables, se podría argüir la no intervención de un órgano. Si admitimos esta teoría respecto de los concursos, podría llegarse a la omisión en la intervención de órganos representativos del Estado. Así, por ejemplo, en el caso de los concursos para magistrados, con la admisión de esta teoría se podría admitir la no intervención del Senado.
En definitiva, la separabilidad de los actos del concurso o su indivisibilidad requiere un examen más profundo. Lo cierto es que ésta es una elaboración teórica que pueden conllevar serios riesgos. Por ello, vale recordar lo que alguna vez señaló Keynes: las ideas de los científicos son mucho más poderosas de lo que se cree. Los hombres pragmáticos que se consideran libres de cualquier influencia teórica siempre terminan esclavos de las teorías de algún escritor o académico difunto.
Por tales razones no es adecuado sentar una teoría de la separabilidad o indivisibilidad, útil para otras latitudes, pero carente de sentido para nuestro país, signado — fundamentalmente— por la corrupción. No olvidemos que la intervención del Consejo Superior se debió a la comisión de un delito por parte del Consejo Directivo (la violación a los deberes de funcionario público, al no ejercer su competencia), y como si esto fuera poco, se desconoció en dos oportunidades la autoridad del órgano que ejerce la jurisdicción superior universitaria, esto es, el Consejo Superior.
Por otro lado, admitir que los actos del concurso se pueden separar es abrir las compuertas para admitir los arrestos arbitrarios del órgano superior, y desechar la intervención del órgano político de la Facultad, en este caso, el Consejo Directivo.
Es indudable que este concurso tiene como marco un enfrentamiento entre las autoridades del Consejo Superior y el Consejo Directivo.
Lo grave de este conflicto es la comisión de los delitos en que ha incurrido el Consejo Directivo, tal el caso de abuso de autoridad, la violación de los deberes del funcionario público, ya que ante la orden del Consejo Superior, en dos oportunidades decidió no cumplir con el órgano que ejerce lo que se denomina "jurisdicción superior universitaria". Asimismo, de la lectura del fallo surgiría la comisión del delito de falsedad ideológica, prevista en el artículo 293 del Código Penal. En efecto, al argüir la violación de la política universitaria se ha introducido en un documento público aspectos carentes de valor, con el único objeto de perjudicar a los concursantes.
V. Los criterios que surgen de la jurisprudencia
Como se puede observar, la jurisprudencia ha estado signada por el equilibrio que ha debido recorrer entre la autonomía universitaria y la posibilidad de permitir al órgano judicial la revisión de aquellos actos administrativos que emiten las autoridades universitarias.
De los fallos de nuestro Máximo Tribunal se advierte el resguardo de la autonomía universitaria, sin que ésta sea un obstáculo para el control judicial de aquellos actos que son arbitrarios. En efecto, se ha señalado que la autonomía universitaria permite arbitrar los medios para la selección y designación de profesores universitarios; tales cuestiones no admiten la revisión judicial, salvo que los actos administrativos impugnados judicialmente sean manifiestamente arbitrarios (caso Legón).
Ahora bien, se entiende por arbitrariedad no evaluar adecuadamente los títulos universitarios (caso Nuta) o sustituir el criterio del jurado por otro (caso Legón) o no evaluar adecuadamente los antecedentes, sin embargo del caso Loñ, la Corte no ha respetado ese criterio. Reitero, en el caso Nuta se entendió que arbitrariedad era no evaluar adecuadamente los títulos universitarios, o los antecedentes (caso Piaggi de Vanossi) en tanto que a Loñ, a quien no se le evaluaron adecuadamente sus publicaciones, no se le hizo lugar a su recurso (?)
Por otra parte, la justicia se ha autolimitado en cuanto a la declaración de nulidad de un acto administrativo de una entidad universitaria, pues en el caso de que se declare nulo un acto de una universidad por ser éste arbitrario, el órgano judicial no puede imponerle una conducta, sino simplemente ordenarle que emita un nuevo acto ajustado a derecho (caso Orías).
En otro orden de ideas, también la Corte en resguardo de la autonomía universitaria ha puesto de relieve que si una persona resulta propuesta por el Jurado para ocupar el cargo, ello no resulta vinculante para la autoridad llamada a decidir, pues en este caso, además de resultar propuesto por el Jurado, se requieren las mayorías necesarias de los órganos políticos de la Universidad, en este caso el Consejo Directivo de la Unidad Académica y luego del Consejo Superior, esto es lo que surge del caso Caiella y González Lima.
El sistema de concursos docentes universitarios ha originado múltiples debates. Por un lado, sus detractores consideran que este sistema permite legitimar a un candidato determinado. Asimismo, se aduce que en las universidades más prestigiosas del mundo no se organizan concursos para que una persona ocupe un cargo docente, simplemente se lo designa por un determinado período de tiempo y nada más. De la misma forma, otro argumento que se utiliza para denostar el régimen de concursos es su onerosidad y el tiempo que insume. También, se critica al concurso, pues en definitiva quien no comulga con las ideas del Jurado nunca habrá de acceder a un cargo, por aquello que decía Schopenhauer: "hay academias que convocan sus concursos con la condición tácita de que obtendrá el premio quien mejor sepa halagar sus oídos".
Por otra parte, sus apologistas consideran que es un mecanismo viable para que el más idóneo ocupe un lugar en un tema crucial la educación pública.
Por mi parte, considero al sistema de concursos como único mecanismo válido para que una persona ocupe un cargo docente. Si bien, debería perfeccionarse, en cuanto al modo en que se designan los miembros del Jurado, los plazos que deberían cumplirse y el modo en que se computan los antecedentes y las excepciones que permite el régimen, este sistema es óptimo para que el más idóneo, el que ha trabajado más, ocupe un cargo en la docencia universitaria. En otras latitudes la designación directa será útil, pero en nuestro país con un alto nivel de autoritarismo, esto serviría para permitir ámbitos de fuerte arbitrariedad y para que el jefe de turno designe a su grupo de amigos o parientes, en las designaciones de profesores interinos.
VI.1. Del jurado
Uno de los puntos que genera polémicas en los concursos docentes es lo relativo a los jurados, su modo de conformación y su actuación.
En España, en el que los concursos docentes están signados por la corrupción se entiende que para ganar un concurso es necesario poder manipular al Jurado. (20)
El régimen de concursos de la Universidad de Buenos Aires tiene aspectos que deberían mejorarse. Los jurados son designados por el Consejo Superior a propuesta del Consejo Directivo de cada Facultad, conforme artículo 17 del Reglamento. Tanto la propuesta como la designación debe ser adoptada por la mayoría absoluta de los miembros de los referidos Consejos.
La primera crítica que surge es que los órganos políticos de la Universidad son los que deciden quienes se van a desempeñar como Jurados. ¿Es eso correcto? ¿Deberían primar consideraciones políticas en la designación del Jurado? ¿Debería prevalecer lo técnico? Téngase presente que los miembros de un jurado deben ser personas de reconocida autoridad en la rama de la ciencia para la que habrán de desempeñarse. ¿Cómo haría una persona carente de esos conocimientos para decidir si una persona es de reconocida autoridad en el ámbito de una determinada rama de la ciencia?
El segundo aspecto que puede ser objetable es que los miembros del Consejo Directivo de cada Facultad son al mismo tiempo profesores regulares, es decir, las mismas personas que en algún momento deben renovar su cargo son los que tienen a su cargo el armado de ese Jurado. Este es un punto que debe ser objeto de un cuidado particular. La conformación del Jurado debe estar inmersa en la máxima claridad, de modo tal que nadie dude de la pericia y la imparcialidad de los miembros.
En consecuencia, si dejamos librada la propuesta y designación de los jurados a los órganos políticos de la Universidad, pues entonces todo estará envuelto en la sombra y el escepticismo.
Llama la atención que se hable de la audiencia pública, de acercar la Universidad al pueblo, y tantos otros mecanismos para lograr transparencia, pero cuando se trata de conformar Jurados Universitarios, el mecanismo está revestido de un sigilo y secreto que ni siquiera los concursantes logran enterarse qué día se ha llevado a cabo la sesión a tal fin.
Una alternativa válida sería la audiencia pública en la que se elabora la propuesta con los candidatos, y otra alternativa sería la publicación para que quienes quieren desempeñarse como Jurados, se puedan inscribir a tal fin.
VI.2. Aspectos políticos
El caso "Caiella" es un caso que revela en esencia un fuerte sesgo de desviación de las autoridades universitarias de la Universidad Nacional de La Plata, pues el referido profesor, no obstante haber ganado el concurso, no pudo ser designado profesor, ya que el Consejo Directivo no le brindó la mayoría necesaria para ser designado. Cabe preguntarse ¿para qué se organizó un concurso si en definitiva habrán de primar componendas políticas antes que la pericia técnica? Es claro que el referido concursante no era una persona que gozaba de la buena consideración de las autoridades políticas tal vez sus ideas jurídicas no eran del gusto de las autoridades universitarias. Por lo demás, si en la designación de un profesor prevalecen los cuerpos políticos, pues entonces se deberían organizar elecciones de profesores, y que los docentes, antes que llevar largos años estudiando, desplegando actividad doctrinaria, se dediquen a juntar los votos necesarios para poder acceder a ese cargo. Resulta paradójico: se le exige a un docente largos años de estudios, posgrados, doctorado, publicaciones, pero luego en la designación prevalece la política. Es decir, el docente, o quien aspire a serlo, está utilizando medios que después no habrán de ser útiles en esas luchas encarnizadas que suelen ser los concursos. Se le exige al postulante pericia técnica, pero luego prevalecen criterios políticos, por utilizar un eufemismo, para la corrupción.
Reitero, si deben prevalecer criterios políticos, pues entonces no organicemos concursos sino una elección y que de acuerdo con el carisma y la pericia para juntar votos, sea docente aquel que logre vencer en un acto electoral.
Debo aclarar que esta solución no me satisface; los concursos docentes deben estar al margen de la política, que es una actividad tendiente a conquistar y conservar el poder, en tanto que los concursos deben estar guiados para poder proveerse de los mejores y que de esta forma se pueda cristalizar uno de nuestros más logrados anhelos: la alta educación y la excelencia académica.
Por último, y no por referir manifestaciones lastimeras, los concursos son, acaso, el único medio digno para los que se esfuerzan y no gozan de padrinazgos políticos para poder acceder a los distintos cargos públicos. De manera que los concursos deben mantener la pureza que los convierte en máquina de sueños, donde se involucran muchas esperanzas.
(1) El referido jurista fue profesor titular interino y nunca pudo alcanzar la titularidad por concurso (v. Dirección de archivo de expedientes de la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires).
(2) V. BARRAZA, Javier Indalecio, "La Administración Pública y un principio olvidado", artículo publicado en Revista Jurídica LA LEY-Suplemento Actualidad del 2 de octubre de 2008.
(3) JÉZE, Gastón, "Les Principes Généraux du Droit Administratif", París, Marcel Giard, 1936, t. II, p. 464 y ss.
(4) V. ARIAS, Martín y HADIS, Martín, "Borges Profesor. Curso de Literatura Inglesa en la Universidad de Buenos Aires", 2ª edición, Buenos Aires, Emecé, 2000, p. 15.
(5) BORGES, Jorge Luis, "Autobiografía", Buenos Aires, El Ateneo, 1999, p. 126.
(6) WILLIAMSON, Edwin, "Borges, una vida", Buenos Aires, Seix Barral, 2006, p. 373 y ss.
(7) V. http://friendsofborges.org/site/espanol/fundacion/ciudad_artes.php. En la página dedicada a Bettina Edelberg, se podrá escuchar lo relativo a esta cuestión. Se trata de una entrevista radial, donde Edelberg cuenta cómo Borges logró el nombramiento como profesor de la Universidad de Buenos Aires.
(8) V. LANDIVAR, Gustavo, "La Universidad de la violencia", Buenos Aires, Depalma, 1980. Es dable señalar que en la Escuela Superior de Comercio Carlos Pellegrini, dependiente de la Universidad de Buenos Aires, el ex Rector Vilutis, eliminó de los programas de estudio la materia "Práctica Contable", reemplazándola por otra denominada "Teatro y Expresión Corporal", designando para dictarla a Norma Arrostito (v. SAIDON, Gabriela, "La montonera: biografía de Norma Arrostito", Buenos Aires, Sudamericana, 2005; GIUSSANI, Pablo, "Montoneros, la soberbia armada", Buenos Aires, Sudamericana, 2003; GILLESPIE, Richard, "Soldados de Perón: historia crítica de los montoneros", Buenos Aires, Grijalbo, 1987; ORSOLINI, Mario, "Montoneros: sus proyectos y sus planes", Buenos Aires, Círculo Militar, 1989).
(9) Fallos 314:1234; 317:40; 320:2298.
(10) Fallos, 235:337.
(11) Fallos, 238:183.
(12) Fallos, 307:2106
(13) Fallos 314:1234 "in re" "Legón, Fernando A. c. Universidad de Buenos Aires", sentencia del 8 de octubre de 1991, LA LEY, 1992-C, 46.
(14) Fallos 317:40, sentencia del 3 de febrero de 1994 "in re" "Orías, Raúl c. Universidad Nacional de Río Cuarto", LA LEY, 1994-C, 238.
(15) Fallos 320:2302 "in re" "Mocchiutti, Juan c. Universidad Nacional de Córdoba" del 4 de noviembre de 1997.
(16) Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal, sala IV, "in re" "Nuta, Ana Raquel c. Universidad Nacional de Buenos Aires - resol. 665/98", Causa 33.138/98, sentencia del 26 de junio de 2001, LA LEY, 2000-A, 587.
(17) Fallos 327:2678 "in re" "Piaggi de Vanossi, Ana I. c. Universidad de Buenos Aires" del 29 de junio de 2004.
(18) Fallos 327:4943 sentencia del 16 de noviembre de 2004 "in re" "Caiella, Pascual c. Universidad Nacional de la Plata", La Ley Online.
(19) Fallos 329:4577 sentencia del 31 de octubre de 2006 "in re" "González Lima, Guillermo Enrique c. Universidad Nacional de La Plata".
(20) V. NIETO, Alejandro, "La tribu universitaria. Fenomenología de los catedráticos de la Universidad española", Madrid, Tecnos, 1984.
Excelente trabajo. Minucioso y profundo.Propone un análisis que interesa al país en cuanto a la educación y la ética.
profeprohibido@gmail.com 28/6/13
Sin duda los concursos docentes han sido siempre un espacio perverso de intereses políticos y personales . Aportes como el presente favorecen al legítimo reclamo.
La denuncia a través blogs y redes sociales también contribuye a finalizar con estas prácticas desleales. Mi aporte puede verse en www.profesorprohibido.blogspot.com.ar