Source: https://seer.imed.edu.br/index.php/revistadedireito/article/view/1231/1050
Timestamp: 2017-09-20 20:12:24+00:00
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3-1231 (2)
Brasil e China duas economias complementares: interesses nacionais
entre a cooperação e os conflitos comerciais na OMC
Pós-doutor em Relações Internacionais pela Georgetown University, Washington, DC. First Honorary Fellow
e Pós-doutor em Relações Internacionais pela University of Wisconsin-Madison. Doutor em História das
Relações Internacionais pela Universidade de Brasília. Visiting Scholar na National Taiwan University,
Taipei-Taiwan. Mestre m Economia Politica Internacional pela Universidad de Santiago de Compostela,
Espanha. Graduado e pós-graduado (MBA) em Administração pela Universidade de Pernambuco.
Professor do Mestrado em Direito e do Curso de Relações Internacionais da Universidade Católica de Brasília.
E-mail: <88walmeida@gmail.com>.
Jéssica Lara Garcia
Bacharel em Relações Internacionais, Universidade Católica de Brasília.
E-mail: <jessica.garcia@catolica.edu.br>.
A China é o principal parceiro comercial do Brasil e também é alvo principal de medidas comerciais. Para fins comerciais, o Brasil não reconhece a China como uma economia de mercado, o que permite que o país utilize metodologias alternativas para o cálculo do valor normal chinês. Este artigo tem como objetivo analisar as consequências da entrada da China no sistema comercial multilateral, bem como os impactos da expiração, em 2016, do artigo 15 (a) (i), que regula o uso de metodologias alternativas. Para essa análise, apresentam as ferramentas de defesa comercial regulamentadas pela OMC. Além disso, são analisadas as possíveis medidas a serem adotadas pelo Brasil, a partir de 2016, para continuar a proteger a indústria brasileira de produtos chineses que adotam práticas de concorrência desleal.
Palavras-chave: OMC. Brasil. China. Jumping. Medidas comerciais.
A crise financeira que se desencadeou a partir de 24 de Julho de 2007, com o fenômeno dos subprimes nos EUA provocou mudanças importantes na ordem mundial e no frágil equilíbrio de forças no período pós-gerra fria. A crise pode ser caracterizada pela queda do índice Dow Jones dos Estados Unidos, motivada por bancos que concediam empréstimos hipotecários de alto risco arrastando vários bancos para uma situação de insolvência e repercutindo fortemente sobre as bolsas de valores de todo o mundo.
O Brasil e a China, países chamados de emergentes, ao invés de subdesenvolvidos, como antigamente, enfrentaram a crise com uma certa facilidade, ao contrário dos demais ditos desenvolvidos. Com economias complementares estes países encontraram na crise uma forma de crescer. O Brasil exportava commodities a preços altos e a China equipamentos eletrônicos, tecidos, computadores, etc. Apesar de parecer, no primeiro momento, a balança comercial entre os dois países não foi muito desequilibrada. O que motivou a cooperação e vários encontros para a elaboração de uma espécie de aliança estratégica. O objetivo deste artigo é analisar este relacionamento entre os dois países no contexto da OMC que se caracterizou por muitos conflitos e também atos de cooperação internacional.
Desde o fim da Primeira Guerra Mundial, o sistema mundial passou por diversas modificações e o papel desempenhado pelo governo chinês em âmbito internacional também. O país, que vinha adotando uma postura de isolacionismo frente aos demais países passou, a partir de 1979, a ter uma postura de aproximação com as grandes potências e de abertura gradual de sua economia, na busca pelo desenvolvimento. A série de reformas adotadas por Deng Xaoping levaram o país “a uma extraordinária expansão econômica fazendo da China o país de mais alto e persistente crescimento econômico dos tempos modernos” (MEDEIROS, 2008, p. 1).
Há dois momentos importantes para ser analisados. O primeiro é a inserção do país no sistema multilateral de comércio, que teve início em 1986, com a solicitação de adesão ao GATT (mas só foi efetivado em 2001, e culminou com a adesão da China à OMC). Porém faz-se necessário uma breve análise do processo de abertura econômica do país, iniciado em 1978, a partir das reformas adotadas no governo de Deng Xiaoping. Essas reformas marcaram a abertura comercial chinesa, permitindo o aumento das exportações e importações e a forte atração de investimentos externos.
O segundo momento a ser analisado é a aproximação que ocorreu entre Brasil e China nas últimas décadas e suas consequências para a economia brasileira. As reformas adotadas na China, a partir de 1979, levaram o país ao atual patamar de segunda maior economia do mundo e maior parceiro comercial do Brasil. As relações sino-brasileiras sempre foram vistas pelo país asiático como fundamentais para a sua inserção na América Latina. Esta parte demonstrará como a aproximação entre estes países alterou a pauta exportadora brasileira e suas consequências para a economia política do país.
2 O processo de abertura econômica chinês
Conforme a teoria da interdependência complexa, as ações no meio internacional podem gerar efeitos em nível global ou transnacional. Segundo Dutra (2004, p. 75), “uma ação de efeito global seria aquela produzida em um sistema com alto grau de unidade, de forma que a ação de um ator em um determinado contexto pode provocar efeitos sentidos universalmente”. Já a ação de nível transnacional “seria derivada de um sistema de caráter mais heterogêneo, cujo efeito da ação de determinado ator somente seria sentido por aqueles atores de determinados tema ou contexto”. A China se tornou um grande ator regional já no final do século XX e, nas últimas décadas, tem sido alvo de discussões a respeito da sua capacidade de se tornar uma potência global que seja capaz de ameaçar a liderança dos Estados Unidos nas próximas décadas. Muitas de suas ações, que anos atrás poderiam gerar consequências a nível transnacional, passaram a ganhar cada vez mais importância no sistema internacional. Isso se deve, em grande medida, ao fato de a China ter alcançado o patamar de segunda maior economia do mundo, além de sua população responder por aproximadamente 20% da população mundial. Porém, antes de se tornar a segunda economia do mundo, a China passou por uma série de mudanças que a levaram de potência média durante a Segunda Guerra Mundial a grande potência dominante na Ásia.
Tais mudanças iniciaram-se com a Revolução Comunista em 1949. Sob a liderança de Mao Zedong, o Partido Comunista Chinês assumiu o comando do país, e passou a adotar uma série de medidas para tentar reconstruí-lo após o fim da Segunda Guerra Mundial. Neste período, de acordo com Fernandes (2008, p. 6) “deslancha um processo de transformação profunda na sociedade chinesa, incluindo conflitos internos ao Partido Comunista Chinês e setores que foram excluídos da distribuição do poder central”.
Um dos principais fatores que moveu as diferentes medidas adotadas a partir da década de 1950 foi o entendimento, nos diversos níveis da sociedade chinesa, da necessidade da realização de uma reforma agrária que alcançasse a todos, de forma a reduzir a desigualdade social presente no país (OLIVEIRA, 2005).
A revolução varre do solo chinês as forças responsáveis pelo atraso, paralisia e pelas tendências desagregadores do país. São eliminados os restos das antigas burocracias civis e militares que sobreviveram à queda do império, os proprietários de terras parasitários que vivam de rendas e as camadas burguesas ligadas ao comércio exterior, criadas com a ocupação de regiões do país por potências estrangeiras. [...] foram criadas novas burocracias civis, militares e no próprio Partido Comunista Chinês, burocracias que, apesar da ideologia comunista recentemente esposada, eram conformadas por elementos cultos da sociedade, tradicionalmente educados no respeito aos valores do confucionismo. Assim, um modelo econômico dependente de decisões do governo central, novas burocracias sob o peso da cultura tradicional, e a imensa massa de camponeses satisfeitos com as conquistas recentes. (OLIVEIRA, Carlos Alonso Barbosa de. Reformas Econômicas na China, Revista de Economia Política, 2005, p. 4).
Ciente da necessidade de adoção de políticas que reformulassem o cenário chinês, o país passou a adotar uma série de medidas no campo econômico, principalmente a partir de 1978, que visavam tirar o país do cenário em que se incluía. As políticas econômicas adotadas a partir de então, ficaram conhecidas como políticas de portas abertas. Já sob o domínio de Deng Xaoping, a China passa a buscar a promoção das suas exportações e o desenvolvimento do mercado interno. O Partido Comunista Chinês anunciou, em 1978, as reformas políticas baseadas em quatro modernizações: agricultura, indústria, ciência e tecnologia. Estes foram os pilares do desenvolvimento da economia do país e foram tomados como objetivos prioritários da China.
De acordo com Story (2004, p. 117), a China “promoveu exportações, estimulou o ingresso de investimentos externos e, principalmente, desenvolveu zonas econômicas especiais atraindo investimentos e expandindo sua infraestrutura para o desenvolvimento”. O país admitiu a entrada de empresas estrangeiras ao mercado local, de forma a modernizar a indústria nacional. A China passou, então, a permitir a entrada de investimentos externos e a regulamentar a criação de joint ventures no país, além da criação das Zonas Econômicas Exclusivas (ZEE). A criação dessas zonas favoreceu a criação de economias de escalas em diferentes pontos do país.
A posteriormente denominada economia socialista de mercado tinha como objetivo acelerar o crescimento da economia como um todo, assim como, expandir e diversificar a indústria chinesa. A combinação entre economia de mercado e economia planificada é a característica fundamental encontrada na via chinesa de desenvolvimento a partir de 1979. Por um lado, empresas coletivas de vilas e municípios (EVC), como também os camponeses ganharam maior autonomia na produção e comercialização a preço de mercados; foi dada maior liberdade de investimento, importação e exportação nas ZEE; e o número de itens sem controle de preços apresentou aumento progressivo. Por outro, o planejamento voltado à maior integração do mercado interno foi intensificado através de empresas estatais; a divisão internacional do trabalho foi ampliada; o controle sobre o câmbio e o monopólio estatal sobre as importações prevaleceram; e os preços dos insumos básicos e alimentos foram mantidos sob controle administrativo. Além da originalidade da economia dual, a China se inseriu na economia política internacional de modo único, aproveitando uma conjuntura internacional singular. (LEITE, Alexandre César Cunha. A China como Modelo político-econômico para o século XXI? Anais do II Simpósio de Pós-Graduação em Relações Internacionais do Programa “San Tiago Dantas” (UNESP, UNICAMP e PUC/SP). p. 3. Disponível em: <http://www.unesp.br/santiagodantassp>).
A partir de 1980, a China adotou quatro grandes eixos na sua política. O primeiro eixo seria a substituição do modelo de crescimento extensivo, presente até então, por um modelo de desenvolvimento econômico intensivo. O segundo eixo era o aumento do poder de compra e melhores padrões de vida, que deveriam ser alcançados através do aumento da produção de mercadorias e a adoção do princípio de deliver the goods1. O terceiro eixo que pautou a política chinesa foi a determinação de que a China deveria seguir as regras do Partido Comunista Chinês. O quarto e último eixo definia a política exterior chinesa. A partir de 1980, a China adotaria uma postura pragmática no sistema internacional, optando pela diplomacia da paz e pela inserção internacional pacífica (FERNANDES; LEITE, 2012, p. 11).
Os resultados da adoção de tais políticas podem ser observados no alto e constante crescimento do produto interno bruto do país nos anos posteriores, como demonstrado na tabela a seguir.
Tabela 3: PIB chinês entre 1980 e 2013
5.930,5
9.240,3
Fonte: Banco Mundial. Elaboração própria.
Como demonstrado, o PIB chinês mantém taxas de crescimento anuais continuadas, desde 1980 até os dias atuais. Junto com a elevação do PIB, observa-se que, a cada ano, o país tem aumentado sua presença no mercado global, principalmente a partir de 2001, quando ingressa no sistema multilateral de comércio. A partir da entrada da China na OMC, observa-se que, em 2013, o PIB do país aumenta em mais de seis vezes, quando comparado ao índice de 2001. A China continua desenvolvendo sua economia rapidamente e a índices muito elevados. Como será demonstrado nos próximos tópicos, essa intensa presença chinesa nas diversas economias do mundo tem gerado efeitos positivos, porém alguns países tem enfrentado dificuldades em competir com os preços chineses.
3 A China e o Sistema Multilateral de Comércio
O sistema multilateral de comércio tem seu início com o fim da Segunda Guerra Mundial, quando foram estabelecidos “determinados valores que passaram ao status de fundamentais para a ordem internacional, tais como a manutenção da paz, a proteção do meio ambiente, a proteção dos direitos humanos, o liberalismo econômico e etc” (LEMOS, 2011, p. 1). Nesse contexto, começaram a surgir as organizações internacionais2, que buscavam a manutenção da ordem no sistema internacional, de forma a evitar outra guerra de proporções mundiais. A criação da Organização das Nações Unidas (ONU) foi o primeiro passo no sentido de estabelecer a base política da nova ordem internacional pós Guerra (DEIRO, ?). A base econômica começou a ser discutida antes mesmo do fim dos conflitos, em 1947.
Em 1944, 44 países da base aliada (composta pelos países que lutaram durante a Segunda Guerra contra Alemanha e seus aliados) se reuniram em Bretton Woods, EUA, com o objetivo de discutir a criação de
Regras e instituições formais de ordenação de um sistema monetário internacional capaz de superar as enormes limitações que os sistemas então conhecidos, o padrão-ouro e o sistema de desvalorizações cambiais competitivas, haviam imposto não apenas ao comércio internacional mas também à própria operação das economias domésticas (CARVALHO, 2004, p. 52).
A Conferência de Bretton Woods resultou na criação do Fundo Monetário Internacional (FMI) e do Banco Internacional para a Reconstrução e Desenvolvimento (BIRD). O FMI surgia com a função de “consulta, cooperação e implementação do sistema monetário internacional, além de prestar assistência aos países com problemas de balanço de pagamentos, o que poderia evitar a adoção de medidas restritivas ao comércio quando surgissem desequilíbrios” (FERRACIOLLI, 2007, p. 2). Já o BIRD, ou Banco Mundial, tinha por objetivo auxiliar na reconstrução da economia dos países destruídos pela guerra.
Durante a mesma conferência, discutiu-se, ainda, a criação de uma terceira organização, a Organização Internacional do Comércio (OIC), destinada a tratar das relações comerciais entre os países e, consequentemente, estabelecer um sistema multilateral de comércio. Porém, o desacordo entre dois grupo de países com interesses distintos inviabilizou a criação da mesma.
Uma primeira abordagem, que interessava sobretudo aos Estados Unidos, defendia a eliminação de taxas de importação e o fim de sistemas preferenciais de comércio em um curto espaço de tempo. Por outro lado, os países europeus, recém atingidos pela guerra, não podiam fazer frente à concorrência norte-americana, e, em segundo lugar, desejavam manter seus sistemas preferenciais de comércio com suas colônias (DEIRO; MALLMAN, ?, p. 2).
Diante da não aprovação pelo Congresso norte-americano da Carta de Havana (acordo constitutivo da OIC), a organização não saiu do papel. A solução encontrada pelos países foi a aprovação do Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio (GATT), que buscava “harmonizar as políticas aduaneiras dos Estados signatários” (YAMAZI, 2012, p. 2), além da liberalização do comércio.
No total, 23 países foram signatários do GATT, dentre eles, Brasil e China, porém os chineses se retiraram do Acordo após a Revolução Comunista de 1949 (NAIDIN, 2012). Em julho de 1986, o país manifestou seu interesse em retornar ao Acordo baseando-se no argumento de que “que a concorrência internacional aceleraria as reformas econômicas empreendidas no país em meados da década de 1980, tais como o estímulo à modernização de empresas estatais e a atração de investimento estrangeiro para a China” (NAIDIN, 2012, p. 4). Enquanto tentava ascender ao GATT, a partir de 1995 a China passou a tentar se tornar um membro da recém-criada OMC. Segundo Brahm, a entrada da China na OMC seria boa não apenas para o país, mas também para as empresas estrangeiras:
China’s WTO accession is important to foreign companies for two reasons: firstly, and most obviously, trade barriers are dropping and will continue to do so, according the negotiated schedule in China’s WTO Accession Protocol. Tariffs and other barriers, in a wide range of sectors, are being reduced more or less as agreed, so far. Secondly, China’s WTO accession is by no means mere trade arrangement. It’s first and foremost a political statement and a commitment on the part of the Chinese leadership that the current policy of reform and opening up will continue and intensify. In fact, the Chinese government sees WTO accession as a monument to its leadership. (BRAHM, Laurence J. China after WTO. Beijing: China Intercontinental, 2002. Pág. VII. Disponível em: <http://books.google.com.br/books?hl=ptBR&lr=&id=kVunTbAub1wC&oi=fnd&pg=PA88&dq=china+and+wto&ots=LOKMHZApeQ&sig=ZCZzZdmDEK6tromPBc2O1B97KNo#v=onepage&q=china%20and%20wto&f=false>. Acesso em: 04/abril/2015.)
Além dos fatores supramencionados, a adesão da China à OMC evitaria a discriminação dos produtos chineses, beneficiando os setores da indústria chinesa que possuíssem vantagens comparativas frente às diversas economias do mundo. Permitiria ainda ao país a utilização dos meios de solução de controvérsias da OMC para resolver seus litígios (NAIDIN, 2012, p. 4). Como demonstrado no quadro a seguir, processo de adesão à ao sistema multilateral de comércio estendeu-se por 15 anos.
Quadro 1: Processão de Adesão da China ao Sistema Multilateral de Comércio
China, One of original signatories of the GATT
Chinese Taipei announced to leave the GATT
China notified to apply to be (wish to resume) a GATT contracting party
Establishment of the WTO
The settlement of Korea-China bilateral negotiation on the accession
The settlement of China-Japan bilateral negotiation on the accession
The settlement of US-China bilateral negotiation on the accession
The settlement of EU-China bilateral negotiation on the accession
The settlement of multilateral negotiation on the accession
WTO’s Ministerial Conference approved China’s entry into the WTO
China formally becomes the 143rd member of the WTO
Fonte: Summarized from Cheong (2001), p. 19 apud BANG, 2002, p. 36.
Essa morosidade deveu-se a diversos fatores. O primeiro, e talvez mais importante, foi a própria transição do GATT para a OMC, que implicou na ampliação da agenda durante as negociações na Rodada Uruguai. Além do comércio de bens, a Rodada tratou também de temas como barreiras tarifárias e não tarifárias, propriedade intelectual, serviços e investimentos, entre outros temas.
Outro fator importante que justifica a lentidão no processo de adesão da China foi o fato de que o país precisou negociar sua entrada na Organização com outros membros. “Of course, the accession process was lengthy for China owing the fact that, in its negotiations with its most significant trading partners (the so-called Quad-Powers- Canada, the EU, Japan and the United States) to join the trade body, many issues other than trade came into play over the years” (BRAHM, 2002, p. 4). Além disso, a China precisou passar por uma série de reformas econômicas para se adequar às regras do GATT e às novas regras da OMC. Tais reformas e suas implicações serão discutidas posteriormente.
A China precisou negociar sua adesão à OMC com Estados Unidos E União Europeia. Em 1999, a China negociou sua entrada com os Estados Unidos, em 2000, com a União Europeia. Os termos e condições dos Acordos da China com os demais membros da OMC foram incorporados no Protocolo de Adesão. A China se tornou um membro da Organização durante a Reunião Ministerial da OMC em Doha, em novembro de 2001. O Protocolo de Adesão foi internalizado em novembro de 2002 pelo Congresso Chinês (BRAHM, 2002, p. 5).
4 Relação sino-brasileira: uma aproximação estratégica
Como demonstrado até aqui, a China alcançou, em pouco mais de trinta anos, o patamar de segunda maior economia do mundo e principal parceiro comercial do Brasil. O crescimento econômico chinês e sua aproximação com o Brasil trouxe ganhos positivos para o país e a relação entres estes países tornou-se de fundamental importância para a manutenção da economia brasileira, tornando abas as economias interdependentes em diversos de seus setores. Para melhor entender os impactos da aproximação entre estes países, faz-se necessário analisar os fatores que levaram ambos a enxergarem um ao outro como parceiro estratégico.
Segundo Biato Júnior (2010), as visões que os países tinham a respeito um do outro eram muito diferentes. Enquanto a China já via o Brasil como parceiro estratégico na América Latina desde a década de 1970, o Brasil não tinha a mesma percepção da potência asiática. Faz-se mister recordar que, no período em questão, a maior economia da Ásia era o Japão, principal parceiro dos Estados Unidos na região.
Com o chamado pragmatismo responsável e uma maior flexibilidade ideológica, adotados pelo governo de Ernesto Geisel (1974-1979), a cooperação com a China tornou-se possível. Tal relação deveria servir, de acordo com o olhar do Brasil, para afirmar a presença autônoma e aumentar o prestígio brasileiro no sistema internacional. Foram considerados subsídios de peso na decisão adotada por Geisel perante a China, tanto o prestígio internacional adquirido por este país quanto a convergência de interesses e posições políticas internacionais que passaram a existir entre os novos parceiros. (BECARD, 2011, p. 32).
O pensamento chinês que levou à aproximação com o Brasil baseou-se em quatro pontos. O primeiro fator foi a dimensão geográfica brasileira. A China entendia que, por ter dimensões continentais, o Brasil, mais cedo ou mais tarde, viria a desempenhar papel muito importante no sistema internacional a nível regional e global. Os chineses pressupunham que a territorialidade brasileira seria um fator positivo ao desenvolvimento da indústria nacional, bem como para um possível papel de liderança na América Latina. O segundo elemento foi o de que “o fato de Brasil e China partilharem a defesa de um sistema político internacional baseado em regras multilaterais que têm na ONU o órgão por excelência capacitado e com legitimidade para atuar na solução de conflitos” (BIATO JUNIOR, 2010, p. 36). Segundo o autor, esse segundo argumento baseia-se no desejo chinês de alcançar um quadro multipolar no sistema internacional, onde os Estados Unidos teriam seu poder equilibrado por potências regionais ao redor do globo.
O terceiro fator considerado pela China era “o fato de o Brasil partilhar com a China uma política externa “independente” e autoafirmativa que não se recusaria a confrontar os EUA, quando o interesse nacional assim ditasse”. Os chineses viam no Brasil um posicionamento contrário ao interesse dos Estados Unidos em determinadas agendas como, por exemplo, a assinatura do acordo nuclear com a Alemanha. O quarto aspecto foi o interesse chinês em “conhecer a experiência do desenvolvimento econômico brasileiro” (BIATO JUNIOR, 2010, p. 37).
As relações diplomáticas com a China foram retomadas em agosto de 1974, quando uma missão comercial chinesa veio ao país realizar a compra de açúcar (BIATTO, 2010, p. 40). Em 1978, o Brasil assinou com os chineses um acordo comercial, no qual se comprometiam a “envidar os maiores esforços e tomar todas as medidas necessárias para fomentar e ampliar o comércio entre os dois Países, aumentar gradualmente a variedade do intercâmbio de mercadorias e fazer o possível para manter o seu equilíbrio comercial” (BRASIL, Decreto n° 83.282, de 13 de março de 1979. Art. 1º). Logo após a assinatura do acordo comercial, Brasil e China, assinaram o Convênio de Transportes Marítimos, em 1979. Tal convênio tinha como objetivo “incrementar suas relações econômicas e intensificar a cooperação no transporte marítimo” (BRASIL, Decreto nº 85.314, de 5 de novembro de 1980). Os primeiros acordos firmados trouxeram mais ganhos para a China que para o Brasil, como demonstrado nas tabelas a seguir:
Tabela 4: Importações Brasileiras provenientes da China
Valor milhões dólares
Fonte: AliceWeb. Elaboração Própria. Acesso: 2 abr. 2015.
Tabela 5: Exportações brasileiras para a China
De acordo com os dados apresentados, observa-se que as importações brasileiras de produtos chineses tiveram um grande salto em um curtíssimo espaço de tempo. Porém, analisando as exportações brasileiras para o país, observa-se que ao invés de crescimento, ocorreu queda na pauta exportadora brasileira com destino à China. Segundo Becard (2011), a década de 1970 não ocasionou grandes resultados para as relações entre ambos os países. Desta forma, “Brasil e China tiveram de aguardar a década de 1980 para que pudessem explorar outras formas de cooperação conjunta” (BECARD, 2011, p. 33). Em 1985, o então presidente João Figueiredo assinou o Protocolo de Cooperação em Matéria de Siderurgia, que buscou aumentar a cooperação entre os países no campo siderúrgico. A partir de então, diversos documentos para fomentar o comércio entre os dois países foram assinados. Dentre estes se destacam Quadro 2.
Quadro 2: Principais atos firmados entre Brasil e China
Comunicado Conjunto sobre o Estabelecimento das Relações Diplomáticas entre a China e o Brasil
Acordo Governamental sobre Comércio
Acordo Governamental sobre Transporte Marítimo
Protocolo Governamental sobre a Cooperação de Indústria Siderúrgica
Protocolo de Cooperação Industrial entre a China e o Brasil
Acordo sobre Cooperação da Economia e Tecnologia entre a China e o Brasil
Protocolo Governamental de Intenção sobre o Desenvolvimento do Comércio do Minério Férreo e a Promoção da Exploração Conjunta do Mineral de Ferro
Ajuste Complementar entre os Governos da China e do Brasil ao Acordo Governamental de Cooperação Econômica para Garantir a Qualidade da Mercadoria Importada e Exportada
Memorando de Entendimento entre o Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior da República Federativa do Brasil e a Comissão Estatal para Planificação da Economia da República Popular da China sobre Cooperação Industrial
Memorando de Entendimento sobre Cooperação em Comércio e Investimento
Plano Decenal de Cooperação entre o Governo da República Federativa do Brasil e o Governo da República Popular da China
Fonte: Ministério das Relações Exteriores. Elaboração própria. Disponível em: <http://dai-mre.serpro.gov.br/>.
Somente a partir da segunda metade da década de 1980, as relações sinobrasileiras expandiram-se consideravelmente. Um fator que pode justificar a intensificação das relações entre os países a partir de então é o aumento dos múltiplos canais de contato entre os países que, segundo a teoria da interdependência complexa, não são limitados apenas a atores governamentais. Com a aproximação entre os países, o fluxo comercial entre ambos passou a apresentar crescimento. As exportações brasileiras, que até então apresentavam queda passaram a registrar forte aumento, atingindo o valor de US$ 453 milhões em 1984 e US$ 817 milhões em 1985 (BIATO JÚNIOR, 2010, p. 42). Entre 1990 e 1993, as relações ente Brasil e China apresentaram um novo recuo, causado por diversos fatores como “transporte caro, infraestrutura deficitária e produtos pouco competitivos – do lado brasileiro – e necessidade de ajustar o programa de reforma econômica e de efetuar melhorias na infraestrutura portuária e ferroviária – do lado chinês” (BECARD, 2011, p. 34).
Tabela 6: balança comercial Brasil-China (milhões de dólares)
Fonte: AliceWeb. Elaboração do autor. Acesso em: 16 abr. 2015.
Como demonstrado, o saldo da balança comercial entre os países apresentou queda considerável no período analisado, mas isso não afetou a relação entre os países. Com a aceleração das reformas econômicas chinesas no início da década de 1990, a China viu a necessidade de “encontrar novos mercados e ter acesso a novas fontes de capitais” Tais fatores fizeram com que as relações entre os países se intensificassem ao longo da década. Para o Brasil, a maior aproximação dos chineses seria benéfica para as exportações brasileiras e fortaleceria o posicionamento brasileiro nas organizações internacionais (BIATO JUNIOR, 2010).
A partir de 2000, o fim da paridade entre o dólar e o real, balança comercial entre Brasil e China apresentaram um grande aumento. O surgimento de novos fluxos de crescimento na China e o fim da crise asiática contribuíram em grande medida para o aumento do fluxo comercial entre os países. Já durante o mandato do presidente Luís Inácio Lula da Silva, “Percebeu-se que tanto a China quanto o Brasil procuraram, de maneira progressiva, impregnar a prática das relações internacionais de pragmatismo e profissionalismo, em prol de resultados mais positivos para suas políticas desenvolvimentistas (BECARD, 2011, p. 37). Na tabela abaixo apresenta-se importações e exportações do Brasil para a China:
Tabela 7: Importação e Exportação Brasil China (US$- bilhões)
Fonte: AliceWeb2. Elaboração própria.
Após um período de certo pragmatismo em relação às possíveis consequências de uma maior aproximação entre Brasil e China, hoje vê-se que os resultados tem sido positivos, principalmente em âmbito comercial. Os países estreitaram seus laços comerciais no início dos anos 2000, e em pouco tempo a China se tornou um dos principais parceiros comerciais do Brasil. Em 2009, o país ultrapassou os Estados Unidos e passou a ser o principal destino das exportações brasileiras. O que muitos economistas e políticas tem criticado é a pouca diversidade da pauta exportadora brasileira, que vende, em sua maioria, produtos primários para chineses, enquanto importa produtos terciários, com maior valor agregado.
Outro ponto a ser discutido a respeito do fluxo comercial entre estes países é o fato de que os produtos chineses, por serem muito competitivos, podem trazer efeitos danosos à indústria doméstica brasileira. Como se sabe, o país abriu as portas de sua economia há aproximadamente duas décadas e, infelizmente, muitos setores da indústria brasileira não estavam (nem estão) preparados para a forte concorrência chinesa. O gráfico abaixo ilustra o alto crescimento do intercâmbio comercial entre os países:
Gráfico 1: Importação e Exportação Brasil-China
Fonte: AliceWeb. Elaboração própria. Acesso em: 27/abril/2015.
Observa-se claramente que, principalmente nos últimos oito anos, o fluxo comercial entre Brasil e China aumentou muito, principalmente durante os anos em que sucedeu a crise mundial. Muitos julgam que o fato de o Brasil ter como maior o que nos convém analisar no momento é o crescimento das importações, que contribuíram fortemente para o aumento das aplicações de medidas de defesa comercial de produtos originários da China. Com a elevação das importações de produtos chineses, elevou-se, também, o número de investigações e medidas aplicadas contra a China, como será apresentado no próximo capítulo.
5 Impacto da China sobre a política de defesa comercial brasileira
Diversos foram os fatores que levaram a uma maior aproximação dentre Brasil e China. Os diferentes acordos assinados por ambos os países permitiram a maior interação entre as duas economias que, com características distintas, tornaram-se interdependentes. As relações sino-brasileiras causaram um grande impacto nas relações econômicas entre os dois países e, consequentemente, a China tornou-se, em 2009, o principal parceiro econômico do Brasil.
Um fator de fundamental importância para a aproximação entre os países foi a entrada da China na OMC, que facilitou as trocas comerciais entre os países. Porém, a forte concorrência dos produtos chineses apresentou ao Brasil um novo dilema: como defender a indústria nacional das práticas desleais de comércio praticadas em produtos chineses. O presente capítulo se subdividirá em duas partes, para melhor entendimento dos impactos da entrada da China na OMC, e seu posterior reconhecimento como economia de mercado, para a política de defesa comercial brasileira.
A primeira parte deste capítulo abordará as principais ferramentas adotadas pelo Brasil, no âmbito de sua política de defesa comercial, através de análise das principais medidas aplicadas pelo país. Serão apresentados os dados referentes às medidas antidumping, medidas compensatórias e de salvaguardas adotadas pelo país, num contexto geral e contra a China. Serão analisados, também, os principais setores alvo das medidas de defesa comercial brasileira.
A segunda parte do presente capítulo analisará os efeitos do reconhecimento da China como economia de mercado em 2004, pelo então presidente Luís Inácio Lula da Silva, e a partir de 2016, de acordo com o Protocolo da Acessão da China à OMC. Buscar-se-á apresentar as consequências de tal fato para a política de defesa comercial brasileira, através da análise das possíveis ferramentas a serem adotadas pelo Brasil para continuar protegendo sua indústria dos preços desleais chineses. É importante ressaltar que o reconhecimento da China como economia de mercado altera, principalmente, as aplicações de medidas antidumping (principal medida de defesa comercial adotada pelo Brasil), uma vez que a metodologia para o cálculo do valor normal adotada pelo país deverá sofrer alterações, no que tange ao mercado chinês.
6 O reflexo da china na defesa comercial brasileira
Como já descrito, a política de defesa comercial brasileira tem como principal ferramenta a aplicação de medidas antidumping. Atualmente, o Brasil possui setenta medidas antidumping em vigor, e não há medidas compensatórias ou de salvaguardas aplicadas no país3. É importante lembrar que a OMC não condena a prática de dumping, uma vez que este só é considerado uma prática desleal de comércio caso sua adoção traga danos à indústria doméstica do país importador. Desta forma, cabe ao DECOM analisar as importações provenientes da China de maneira justa e aplicar medidas apenas naqueles casos em que a prática de dumping gere efeitos danosos à economia nacional.
Desde 1995, ano de criação da OMC, a participação brasileira no que tange às investigações de práticas de dumping iniciadas, apresentou aumento considerável.
Como demonstrado no gráfico, após 2005, contrariando a queda de investigações iniciadas pelos membros da OMC, o Brasil passou a abrir um número cada vez maior de investigações contra práticas de dumping. Os principais países alvos das medidas protecionistas antidumping adotadas pelo Brasil são a China e os Estados Unidos. Entre 1995 e 2013, das 363 investigações iniciadas pelo Brasil, 82 eram contra produtos chineses e 42 eram contra produtos de origem norte-americana. Esses países, juntos, correspondem a 34% do total de investigações abertas pelo Brasil.
Mesmo tendo como principal ferramenta de defesa comercial a adoção de medidas antidumping, o Brasil não é o membro que mais se utiliza desta ferramenta dentre os membros da OMC, como demonstrado no gráfico abaixo:
Mesmo sendo o quinto maior aplicador de medidas antidumping da OMC, a participação brasileira é três vezes inferior à da Índia, principal aplicador de tais medidas. Na América Latina, o país é segundo maior aplicador, atrás apenas da Argentina, país que mais aplicada direitos antidumping na região. Entre 1995 e 2013, o Brasil aplicou 174 medidas antidumping enquanto a Índia aplicou 529 direitos antidumping. Tais dados evidenciam a necessidade da constante evolução das ferramentas de defesa comercial.
Das medidas aplicadas pelo Brasil, desde a criação da OMC, 50 foram contra produtos de origem chinesa, o que corresponde a 29% do total de medidas aplicadas pelo país. Das setenta medidas antidumping atualmente4 em vigor no país, quarenta e oito são contra produtos originários da China, o que evidencia a constante adoção de políticas de defesa comercial brasileiras para se proteger das práticas consideradas desleais adotadas pela China. O gráfico abaixo apresenta os principais alvos das medidas antidumping aplicadas no Brasil:
É importante salientar que, de todos os países presentes no gráfico acima, o único a não ser considerado uma economia de mercado, para fins de defesa comercial, é a China. Desta forma, o cálculo do seu valor normal é diferente dos demais países. Para as economias que não são consideradas economias de mercado, o cálculo do valor normal do produto exportado é baseado em outro país, como será demonstrado adiante. Porém, antes faz-se necessário entender quais são as principais características de uma economia de mercado plena e os fatores que levam a China a não ser reconhecida de tal forma, por enquanto.
O termo “non-market economy” não está presente na legislação do GATT ou da OMC, mas diversos países se utilizam desse termo para classificar as economias não consideradas de mercado. Antes de analisar tal conceito, faz-se necessário entender o que vem a ser uma economia de mercado. A OCDE define economia de mercado como “a national economy of a country that relies heavily upon market forces to determine levels of production, consumption, investment and savings without government intervention” (Disponível em: <http://www.asycuda.org/cuglossa.asp?term=Market>). Sabe-se que não há economia na qual o Estado não intervenha de alguma maneira para regular as condições de mercado. Desta forma, é importante salientar que a economia de mercado não é caracterizada pela ausência de intervenção do Estado nas forças de mercado, mas sim da forte participação do mercado e participação do Estado apenas em determinadas áreas permitindo, assim, a competitividade e a autorregulação das condições de mercado.
Já as non-market economies são caracterizadas da seguinte forma:
A national economy in which the government seeks to determine economic activity largely through a mechanism of central planning, as in the former Soviet Union, in contrast to a market economy which depends heavily upon market forces to allocate productive resources. In a “non-market” economy, production targets, prices, costs, investment allocations, raw materials, labor, international trade and most other economic aggregates are manipulated within a national economic plan drawn up by a central planning authority; hence, the public sector makes the major decisions affecting demand and supply within the national economy. (OCDE. Disponível em: <http://www.asycuda.org/cuglossa.asp?term=Market>. Acesso em: 15 abr. 2015).
Como exposto, nas chamadas non-market economies, há uma forte manipulação dos fatores reguladores e das forças de mercado, por parte do Estado. Tais características são encontradas quando se analisa a economia chinesa.
Como um caso típico de Developmental State, a ação do Estado chinês transcende amplamente as funções clássicas (consideradas consensuais) do Estado. Sua ação está fortemente ancorada em políticas de controle, visando proteger a indústria nacional, moldar a entrada do capital estrangeiro, induzir a formação de joint ventures e obter condições favoráveis para a transferência de tecnologia (GUIMARÃES, 2009, p. 16).
O fato de o governo chinês ter participação tão presente na indústria nacional e sua adesão à OMC, em 2001, trouxeram um desafio aos países parceiros da China: adaptar a economia chinesa às regras multilaterais de comércio e, consequentemente, às investigações de defesa comercial5.
Durante a história do GATT/OMC, as dificuldades da participação de economias não de mercado (ENM) no Sistema Multilateral de Comércio foram levantadas tanto pela acessão de economias socialistas quanto pela transformação de economias originalmente de mercados em economias planificadas. As partes contratantes precisaram criar uma série de adaptações nas regras de comércio, com base em considerações sobre as especificidades dessas economias, a fim de garantir o comércio justo (fair trade) no âmbito do Sistema Multilateral. (THORSTENSEN, 2012, p. 1).
Uma das adaptações a ser desenvolvidas para a adequação dessas economias ao sistema multilateral de comércio refere-se ao cálculo do valor normal para as investigações antidumping, uma vez que, em razão do controle do Estado em alguns fatores de mercado impediria a justo cálculo do valor e, consequentemente, da margem de dumping do país (THORSTENSEN, 2012). O Artigo 2.2 do Acordo Antidumping afirma que:
When there are no sales of the like product in the ordinary course of trade in the domestic market of the exporting country or when, because of the particular market situation or the low volume of the sales in the domestic market of the exporting country, such sales do not permit a proper comparison, the margin of dumping shall be determined by comparison with a comparable price of the like product when exported to an appropriate third country, provided that this price is representative, or with the cost of production in the country of origin plus a reasonable amount for administrative, selling and general costs and for profits. (WTO. Antidumping Agreement. Artigo 2, §2).
Em economias devidamente reconhecidas como economias de mercado, o cálculo do valor normal se dá por meio da utilização do preço do produto no mercado interno do país de origem. Como explicitado acima, em casos que envolvam as chamadas non-market economies, o país poderá utilizar-se de outros métodos6 para calcular o valor normal destes países. Tais métodos poderão ser utilizados quando as vendas no mercado interno não forem feitas “no curso normal das atividades comerciais” ou quando, “por razões específicas de mercado”, não seja possível a comparação adequada. Esse Artigo permite que cada país adote a ferramenta que julgar mais conveniente para o cálculo do valor normal de non-market economies. O Brasil, por exemplo, calcula o valor normal de tais países por meio, na maioria das vezes, do cálculo do valor normal para terceiros países. De acordo com o Art. 15 do Decreto 8.058 de 2013, em investigações que envolvam um país não considerado economia de mercado, o cálculo do valor normal deverá basear-se em:
I - no preço de venda do produto similar em um país substituto; II - no valor construído do produto similar em um país substituto; III - no preço de exportação do produto similar de um país substituto para outros países, exceto o Brasil; ou IV - em qualquer outro preço razoável, inclusive o preço pago ou a pagar pelo produto similar no mercado interno brasileiro, devidamente ajustado, se necessário, para incluir margem de lucro razoável, sempre que nenhuma das hipóteses anteriores seja viável e desde que devidamente justificado.
Para melhor entender as afirmações acima, será analisada a investigação de prática de dumping sobre as importações brasileiras de chapas pré-sensibilizadas de alumínio para impressão off-set, quando originárias de China, Estados Unidos, Hong Kong, Taipé Chinês e União Europeia. A investigação foi iniciada em 25 de fevereiro de 2014, a pedido da empresa IBF Indústria Brasileira de Filmes S/A. A Circular SECEX nº 10, de 2014, apresenta os dados referentes à abertura da investigação. O período utilizado pelo DECOM para análise da existência de dumping correspondeu de outubro de 2012 a setembro de 2013.
Para o cálculo do valor normal e do preço de exportação dos Estados Unidos, o Brasil baseou-se nas exportações do país para o Canadá. Para calcular os mesmos valores de Hong Kong, utilizou-se as exportações do país para a Malásia. No caso de Taipé Chinês, os valores foram calculados com base nas exportações de chapas off-set do país para a Tailândia. Os dados destes países foram obtidos no Trade Map7. No caso da União Europeia, o cálculo do valor normal e do preço de exportação foi baseado em suas exportações para a Turquia, através de dados disponíveis no EUROSAT, endereço eletrônico da União Europeia.
Para o cálculo do valor normal da China, o DECOM utilizou os dados provenientes do mercado norte-americano e de suas exportações para o Canadá considerando que a análise de tais exportações seriam aquelas “cujo volume de exportações para o Brasil mais se aproxima do praticado pela China” (BRASIL, Circular SECEX nº 10, 2014, p. 14). Foram obtidos os seguintes valores:
Como apresentado na tabela, os valores normais calculados para China e Estados Unidos apresentam o mesmo valor, porém as demais informações são baseadas nas informações disponibilizadas por cada país. Observa-se, dessa forma, que o preço de exportação chinês é inferior ao valor normal calculado para o país, o que caracteriza a prática de dumping e permite a aplicação de medidas que protejam a indústria brasileira.
Porém, caso a China fosse, de fato reconhecida como economia de mercado, esse cálculo deveria ser realizado de maneira diferente. Deveriam ser levados em consideração, os dados do próprio mercado chinês, sem a necessidade de adoção de um país substituto para o cálculo do seu valor normal. A partir de 2016, segundo o Protocolo de Acessão da China, os países membros da OMC não poderão se utilizar de métodos alternativos para o cálculo do valor normal chinês. Tal fato trará novos desafios não apenas à política de defesa comercial brasileira, mas também a todos os países membros da OMC, como será demonstrado adiante.
7 O reconhecimento da China como economia de mercado
O reconhecimento da China como economia de mercado causará diversas consequências no sistema multilateral de comércio. Este trabalho destacará duas consequências, de maior importância para a pesquisa aqui desenvolvida. A primeira consequência trata-se do cálculo do valor normal chinês nas investigações antidumping, que deverá ser alterado naqueles países em que se utiliza metodologia alternativa. A segunda consequência a ser apresentada são as ferramentas às quais os diversos países membros da OMC recorrerão para continuar protegendo suas indústrias domésticas dos produtos competitivos da China.
Porém, antes de analisar tais consequências, é importante a análise de um fator que poderia ter impactado a economia brasileira e, consequentemente, sua política de defesa comercial: o reconhecimento da China como economia de mercado por parte do Brasil, em 2004.
Em doze de novembro de 2004, o Brasil, representado pelo então Ministro de Estado do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior, Luiz Fernando Furlan, e a China, representada pelo seu Ministro de Comércio, Bo Xi Lai, assinaram o Memorando de Entendimento entre o Brasil e a China sobre Cooperação em matéria de Comércio e Investimento. Tal memorando tinha como principal objetivo “promover ativamente o desenvolvimento da parceria estratégica entre a República Federativa do Brasil e a República Popular da China e, por meio de entendimento amistoso, levando em conta arranjos regionais” (BRASIL, 2004. Disponível em: http://dai-mre.serpro.gov.br/atos-internacionais/bilaterais/2004/b_111). No Artigo 1º do Memorando “o Brasil reconhece o status de economia de mercado para a China” (BRASIL, 2004. Disponível em: http://dai-mre.serpro.gov.br/atos-internacionais/bilaterais/2004/b_111).
Mesmo o Memorando tendo sido assinado em 2004, tal reconhecimento não passou do nível político, não tendo sido implementadas, dessa forma, medidas econômicas e diplomáticas para que o reconhecimento da China como economia de mercado se tornasse efetivo. No que tange ao reconhecimento de países como economia de mercado pelo Brasil, de acordo com Árabe Neto e Panzini (2011, p. 49) “o entendimento predominante no governo brasileiro é que o reconhecimento de um país como economia de mercado não impõe compromissos gravosos ao patrimônio nacional, sendo suficiente sua declaração por ato do Poder Executivo”. Dessa forma, uma Circular da SECEX, concedendo o status de economia de mercado à China seria suficiente para o reconhecimento do país como tal.
A Circular SECEX nº 59, de 28 de novembro de 2001, traz um contraponto ao reconhecimento político da China como economia de mercado. De acordo com a legislação brasileira, para analisar se uma economia é de mercado, ou não, levar-se-ão em conta os seguintes fatores:
a) grau de controle governamental sobre as empresas ou sobre os meios de produção; b) nível de controle estatal sobre a alocação de recursos, sobre preços e decisões de produção de empresas; c) legislação aplicável em matéria de propriedade, investimento, tributação e falência; d) grau em que os salários são determinados livremente em negociações entre empregadores e empregados; e) grau em que persistem distorções herdadas do sistema de economia centralizada relativas a, entre outros aspectos, amortização dos ativos, outras deduções do ativo, trocas diretas de bens e pagamentos sob a forma de compensação de dívidas; e f) nível de interferência estatal sobre operações de câmbio. (BRASIL, 2001. Circular SECEX nº 59, p. 3).
De acordo com o texto da Circular e, analisando as características da economia chinesa, observa-se que o país não poderia ser considerado, segundo a legislação brasileira, como uma economia de mercado, visto que o nível de controle estatal sobre os diversos fatores da economia chinesa é consideravelmente alto.
8 O Protocolo de Acessão da China à OMC e seu reconhecimento como economia de mercado
Como visto, o reconhecimento da China como economia de mercado pelo Brasil não passou, até o momento, da esfera política e, ainda, não gerou efeitos jurídicos no país. Porém, a partir de 2016, os países-membros da OMC deverão verificar sua metodologia de cálculo do valor normal para a China por uma razão:
Once China has established, under the national law of the importing WTO Member, that it is a market economy, the provisions of subparagraph (a)8 shall be terminated provided that the importing Member’s national law contains market economy criteria as of the date of accession. In any event, the provisions of subparagraph (a)(ii)9 shall expire 15 years after the date of accession. In addition, should China establish, pursuant to the national law of the importing WTO Member, that market economy conditions prevail in a particular industry or sector, the non market economy provisions of subparagraph (a) shall no longer apply to that industry or sector. (WTO. Documento WT/L/432. Accession of People’s Republic of China. Artigo 15, (d)).
A OMC partiu do presuposto de que 15 anos após o Protocolo de Acessão, a China haveria adequado sua economia (à época do documento, não de mercado) às condições do documento e, desta forma, tornando-se uma economia predominantemente de mercado. Durante esse período, por não ser reconhecida como economia de mercado de fato, a China tem tratamento diferenciado nas investigações de defesa comercial. O Artigo 15 do Protocolo de Acessão da China prevê um sistema especial para o cálculo do valor normal do país: o país investigador poderá utilizar os valores de custos e preços do próprio mercado chinês ou utilizar uma metodologia alternativa (THORSTENSEN, 2014, p. 6). O texto do Protocolo de Acessão permite que o país importador utilize “a methodology that is not based on a strict comparison with domestic prices or costs in China if the producers under investigation cannot clearly show that market economy conditions prevail in the industry producing the like product with regard to manufacture, production and sale of that product” (WTO. Documento WT/L/432. Accession of People’s Republic of China. Artigo 15, (a (ii)). Cabe ressaltar que o Brasil utiliza, como metodologia para o cálculo do valor normal chinês, um terceiro país, reconhecido como economia de mercado, e que tenha um mercado (do produto sob investigação) semelhante ao chinês.
Esse sistema especial para cálculo do valor normal deixará de existir em duas situações possíveis. A primeira seria o reconhecimento da China como economia de mercado por parte do país importador, como descrito na alínea d do Artigo 15 do Protocolo de Acessão, mencionado acima. A segunda situação possível será em 2016, quando o sistema especial deixará de existir, observadas algumas ressalvas:
O Artigo 15 (d) afirma que somente as disposições do Artigo 15 (a)(ii) irão expirar, ao invés de todas as disposições do Artigo 15 (a), conforme previsto na primeira situação. Isto significa que mesmo após 15 anos da acessão da China à OMC, o Artigo 15 (a)(i) continuará sendo aplicável até a China ser considerada pelo país investigador como uma economia de mercado (THORSTENSEN, 2014, p. 8).
Um dos grandes desafios a ser enfrentado não só pela OMC, mas por todos os seus membros, será a harmonização das relações de comércio entre as diversas economias de mercado e as non-market economies, principalmente a China, uma vez que o país é a segunda maior economia do mundo. Segundo Thorstensen (2014, p. 17):
O Sistema Multilateral de Comércio, em seu estado atual, não oferece mecanismos suficientes para permitir igualdade de condições de comércio entre economias de mercado e ENMs. Uma alternativa às ações judiciais seria negociar novas disposições para regular características especificas da China e de outras ENMs, como a Rússia, que acedeu em 2012, caso a transição desses países em direção a um modelo orientado pelo mercado permaneça incompleta.
O ano de 2016 trará novos desafios à política de defesa comercial brasileira, como descrito até aqui, a China tornou-se o principal parceiro comercial do Brasil e, ao mesmo tempo, o maior alvo de medidas de defesa comercial, sobretudo, medidas antidumping. O Brasil utiliza uma metodologia para o cálculo do valor normal chinês que, a partir de 2016 não poderá ser utilizada, o que obrigará o país a buscar outros meios para proteger a indústria doméstica dos produtos chineses que são importados para o país a preços de dumping.
Como mencionado acima, a partir de 2016, a utilização de um terceiro país para o cálculo do valor normal chinês não será mais permitido aos membros da OMC. Muitos países já buscam novos mecanismos para continuar aplicando medidas de defesa comercial contra os produtos chineses. Alguns países estudam a aplicabilidade do conceito de dumping social, enquanto outros buscam brechas no Protocolo de Acessão da China à OMC para resguardarem suas indústrias de uma possível invasão de produtos chineses. A partir daqui, analisar-se-ão algumas dessas ferramentas. Serão apresentadas aquelas que se julga serem as mais eficientes para permitir a continuidade da aplicação de medidas de defesa comercial, sobretudo pelo Brasil.
O Artigo 15 (a) (i) prevê que:
If the producers under investigation can clearly show that market economy conditions prevail in the industry producing the like product with regard to the manufacture, production and sale of that product, the importing WTO Member shall use Chinese prices or costs for the industry under investigation in determining price comparability.
Ao analisar o trecho supramencionado, pressupõe-se que os valores de custos e preços chineses deverão ser utilizados, exceto se o país importador atestar que as condições econômicas que determinam tais valores, não obedeçam às condições determinantes de uma economia de mercado.
Um conceito que vem sendo discutido por diversos países (principalmente os países desenvolvidos) é o de dumping social e muitos desses países estudam a utilização desse termo para continuar aplicando medidas de defesa comercial, principalmente contra produtos chineses. De acordo com Queiroz (2007, p. 178), o dumping social “ocorre quando determinado país exportador aufere a vantagem de preço em seus produtos no mercado internacional em decorrência da utilização de baixos padrões trabalhistas”. Uma das principais características do dumping social é o preço de venda praticado pelo país exportador, que seria inviável de ser alcançado em condições razoáveis de mercado (FERNANDEZ). Os países desenvolvidos (principalmente Estados Unidos e União Europeia) defendem a discussão da prática de dumping social pelos países em desenvolvimento, baseando-se no argumento da concorrência desleal praticada por países onde existe o dumping social:
Para estes países, as baixas condições de trabalho em países em desenvolvimento é uma forma de concorrência desleal no âmbito do comércio internacional, uma vez que esses países em desenvolvimento conseguiriam produzir produtos a preços mais baixos em razão dos baixos salários pagos a seus trabalhadores, bem como das precárias condições de trabalho. Além disso, argumentam que como consequência deste cenário, há um aumento no desemprego interno dos trabalhadores menos qualificados. Outrossim, defendem a inclusão do tema no âmbito da OMC (KAWAY; VIDAL, 2010, p. 11).
Quanto à adoção de uma possível cláusula social, o posicionamento brasileiro tem sido contrário à mesma, uma vez que “a imposição da cláusula social reduziria o comércio internacional, prejudicando, assim, o objetivo da OMC de estimular o livre comércio” (KAWAY; VIDAL, 2010, p. 12). Além disso, tal cláusula não está prevista no Acordo Antidumping, tornando sua utilização em processos de aplicação de medidas de defesa comercial inviável. Em seu discurso na Conferência de Marraqueche, em 1994, o então chanceler Celso Amorim afirmou que:
[...] a agenda da nova Organização Mundial do Comércio não deverá ser sobrecarregada com um tema que traria, se levado adiante, a exportação do desemprego dos ricos para os pobres, impondo a estes um encargo social que não têm como suportar; que não lida, na sua formulação, com a relação intrínseca entre livre-comércio e imigração; e que, finalmente, geraria, se implementado, um “protecionismo global” ao abrir as portas para as exportações de bens de tecnologia avançada dos países desenvolvidos, fechando-as para as exportações competitivas dos países em desenvolvimento (AMORIM apud ROCHA, 2002, p. 333).
Como demostrado, o Brasil ainda não definiu uma posição quanto as possíveis alterações que enfrentará a partir de 2016 no que tange à sua política de defesa comercial voltada para a China. Os países desenvolvidos já buscam novos meios para proteger suas indústrias de um possível surto de importações chinesas, mas o Brasil ainda não apresentou alguma medida, ou mesmo, algum rumo que seguirá a partir das novas regras a ser impostas em breve. O Brasil, justamente por ter como seu principal parceiro comercial a China, e por já ter garantido a esta, mesmo que apenas politicamente, o status de economia de mercado, deveria buscar novos meios, ou métodos para continuar protegendo a indústria nacional, principalmente os setores mais fracos da economia, da forte concorrência chinesa.
Após um longo período de fechamento da indústria doméstica, a implementação do processo de liberalização comercial trouxe ao Brasil novos desafios. Desenvolver a indústria nascente, tornando-a competitiva frente às mais diversas economias do mundo e controlar o surto de importações em razão da abertura seriam questões que demandaram a criação de novas políticas e a atenção do país para um tema pouco discutido em uma economia fechada: a defesa comercial. A partir do GATT 1949, foram desenvolvidos marcos regulatórios, que foram incorporados pela OMC, que regulam as aplicações dessas medidas. Os principais acordos, a nível internacional, que regulam a defesa comercial são o Acordo Antidumping; Acordo de Subsídios e Medidas Compensatórias; e Acordo de Salvaguardas.
As medidas de defesa comercial não são aplicadas da mesma forma por todos os países, mas todas requerem investigações minuciosas e objetivas, de forma a evitar a aplicação desregrada por parte de países que se sintam afetados pela concorrência internacional. Como demonstrado neste trabalho, a aplicação das medidas requerem também, a comprovação de alguns fatores mínimos (comuns a qualquer investigação iniciada por qualquer país membro da OMC), como a comprovação de dano à indústria e o nexo causal. As medidas antidumping e compensatórias, por exemplo, são aplicadas a determinados países, pré-definidos no escopo da investigação. Porém, é importante salientar que, para a aplicação de qualquer medida de defesa comercial, o órgão governamental responsável pela investigação deve analisar diversos outros fatores da indústria doméstica, de forma a tornar as investigações de defesa comercial mais justas e claras para as partes envolvidas. As medidas de salvaguarda são aplicadas a todos os membros da OMC. Aqueles que se sintam diretamente afetados por investigação de salvaguardas por parte de algum país, podem solicitar, no âmbito da Organização, o acompanhamento das investigações, como terceira parte interessada.
As medidas de defesa comercial passaram a ser amplamente utilizadas pelo Brasil, principalmente nos últimos anos. No país, as medidas mais aplicadas são as medidas antidumping. O principal alvo dessas aplicações, até o início dos anos 2000, eram os Estados Unidos, principal parceiro comercial do Brasil durante o mesmo período. Com o estabelecimento de relações diplomáticas e, consequentemente, comercias, em 1979, entre Brasil e China, não demorou muito para que a segunda maior economia do mundo se tornasse o principal parceiro comercial do Brasil, ultrapassando os Estados Unidos em 2004.
Como demonstrado, os conceitos aqui apresentados ganham uma faceta diferente quando se trata da China, uma vez que esta não é uma economia de mercado plena e, por tal razão, não deveria ser investigada da mesma maneira que um país como Estados Unidos ou Alemanha seria. Justamente por ainda não ser considerada uma economia de mercado, os processos de defesa comercial iniciados contra a China se utilizam de um terceiro país economia de mercado para o cálculo do valor normal chinês. Esperava-se que, com o reconhecimento pleno da China como economia de mercado as investigações de defesa comercial pudessem apresentar queda uma vez que a metodologia do cálculo do valor normal deveria ser alterada. Porém, como apresentado, o reconhecimento brasileiro não passou do plano político.
O presente trabalho se utilizou da teoria da interdependência complexa, desenvolvida por Robert Keohane e Josepsh Nye, para melhor entender os aspectos que levaram a uma maior aproximação entre Brasil e China, bem como entender a importância da defesa comercial para a regulação das relações comerciais entre os países. Os dados e informações levantados ao longo do trabalho permitiram concluir que os países se aproximaram, a partir de 1980, por interesses comuns de desenvolvimento. Essa aproximação levou a uma maior dependência entre Brasil e China e, nos últimos anos, ambas as economias têm-se mostrado interdependentes. O reconhecimento da China como economia de mercado, por parte do Brasil, aumentaria os laços que ligam os países porém, como a própria teoria defende, um maior grau de interdependência gera custos, que podem ser impostos por uma das partes ou por países que se sintam ameaçados com a crescente aproximação entre estes países.
Mesmo que a China não seja, ainda, reconhecida como economia de mercado, para fins de defesa comercial no Brasil, o cálculo do valor normal chinês será alterado a partir de 2016, com a caducidade do Artigo 15 (a) (i). Como visto, o Brasil, até o presente momento não se manifestou a respeito das possíveis alterações que a legislação de defesa comercial terá que se submeter. Observa-se que os órgãos responsáveis por esse tema ainda falam pouco a esse respeito. Porém já se deve buscar novas ferramentas para proteger a indústria das possíveis consequências negativas que o reconhecimento pleno da China como economia de mercado e alteração do cálculo do valor normal do país.
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The impacts of China`s entry into the multilateral trading
system into Brazil`s trade defence policy
China is the main trading partner of Brazil and also it´s principal target of trade remedies measures. For trade remedies purposes, Brazil does not recognize China as a market economy, which allows that the country uses alternative methodologies for calculating the Chinese normal value. This article aims to analyze the consequences of China’s entry into the multilateral trading system, as well as the impacts of the expiry, in 2016, of Article 15 (a) (i), which regulates such use of alternatives methodologies. For this analysis, they present the trade defense tools regulated by the WTO. In addition, the possible measures are analyzed to be adopted by Brazil, from 2016, to continue to protect the Brazilian industry of Chinese products that adopt practice unfair competition.
Keywords: WTO. Brazil. China. Jumping. Trade remedies.
Recebido em: 06/04/2016
Aprovado em: 22/09/2016
1 Segundo FERNADES (2012, p. 11), o conceito de deliver the goods se pautaria na conquista, por parte de chineses, de um “maior poder de compra e um melhor padrão de vida que seria atingido mediante a maior produção de mercadorias”.
2 Uma organização internacional é compreendida como “associação de estados (ou de outras entidades possuindo personalidade jurídica internacional), estabelecida por meio de tratado, possuindo constituição e órgãos comuns e tendo personalidade legal distinta da dos Estados-membros”. (ACCIOLY, Hildebrando; NASCIMENTO E SILVA, G. E. do; CASELLA, Paulo Borba. Manual de Direito Internacional Público. 17. ed. São Paulo: Saraiva, 2009. p. 395).
3 Fonte: Departamento de Defesa Comercial (DECOM). Acesso em: 5 abr. 2015.
4 Valores consultados no sítio do DECOM, em 15 abr. 2015.
5 É importante salientar que a China não é o único país com características não de mercado, quando de sua acessão ao sistema multilateral de comércio. Países como Polônia, Vietnã e Iugoslávia também possuíam características semelhantes quando de sua acessão ao mesmo.
6 Não há, no Acordo Antidumping “referência direta a metodologias alternativas ou à utilização de preços de exportação de terceiros países na determinação do valor normal” (THORSTENSEN, 2012, p. 3).
7 Circular SECEX nº 10, 2014. Pág. 9. Disponível em: <http://www.desenvolvimento.gov.br/portalmdic/arquivos/dwnl_1393332178.pdf>.
8 Texto da Alínea a: “In determining price comparability under Article VI of the GATT 1994 and the AntiDumping Agreement, the importing WTO Member shall use either Chinese prices or costs for the industry under investigation or a methodology that is not based on a strict comparison with domestic prices or costs in China based on the following rules” (WTO. Documento WT/L/432. Accession of People’s Republic of China. Artigo 15, (a)).
9 Texto da Alínea a(ii): “The importing WTO Member may use a methodology that is not based on a strict comparison with domestic prices or costs in China if the producers under investigation cannot clearly show that market economy conditions prevail in the industry producing the like product with regard to manufacture, production and sale of that product”. (WTO. Documento WT/L/432. Accession of People’s Republic of China. Artigo 15, (a (ii)).