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Timestamp: 2020-01-24 04:18:12+00:00
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Cours de l'action administrative
droitenfrancais lundi 21 octobre 2019
L’accomplissement de l’activité administrative se matérialise par des actes juridiques et par des opérations matérielles (qui sont destinés a exécuter des taches d’intérêt général).
Les procédés juridiques de l’administration se réfèrent :
- L’acte administratif unilatéral qui singularise l’action de l’administration dans la mesure où il résulte de la seule volonté de celle-ci .en ce sens l’administration a le pouvoir de prendre de tels actes de manières unilatérales.
- Le contrat qui conduit l’administration a conclure un accord avec les partenaires prives (cocontractants) .ce type de contrat est soumis au régime du droit administratif, d’où l’appellation « contrat administratif ».: l’adm peut conclure des contrats avec des partenaires qui seront soumis au droit prive on les appels alors les contrats prives de l’admin
chapitre I: Les actes administratifs unilatéraux :
L’acte administratif unilatéral constitue le procédé normal de l’action administrative.il peut également être défini comme un acte juridique émanant d’une autorité administrative susceptible de créer des effets de droit (droit et obligation) sans le consentement de son cocontractant .cette définition nous permet de cerner les caractères de l’action administrative :
Les Caractères de l’acte administratifs unilatéral :
L’unilatéralité de l’acte qui est pris par une seule autorité administrative qu’elle soit personnelle ou collegiale, car certaines autorités collégiales peuvent édicter des actes administratifs unilatéraux par exemple le cas des délibérations.
le caractère juridique de l’acte qui le distingue de l’acte matériel destine a assurer les opérations matérielles de l’administration. soumis au droit admini qui encadre son élaboration, son existence juridique et sa fin.
Parmi les actes administratifs, il y a lieu de distinguer entre ceux n’ayant pas le caractère d’une décision exécutoire et ceux constituant une décision exécutoire. Cette distinction revêt donc l’importance particulière pour la mise en œuvre du contentieux administratif, dans la mesure où le recours notamment dans le cas pour excès de pouvoir contre l’acte illégal de l’administration.
I – acte administratif n’ayant pas un caractère de décision exécutoire.
Ce sont des actes non créateurs d’effets juridiques même s’ils émanent d’une autorité administrative : il peut s’agir d’actes préparatoire d’une décision tels que les avis, les rapports de commission, les mesures d’ordre intérieur qui comprennent entre autre les circulaires et les directives.
Mais les circulaires posent un problème quant à leurs qualifications juridiques. Ce sont des actes utilises très fréquemment par l’autorité administrative marocaine ; il s’agit d’instruction adresses par les ministres destinées a leurs agents en vertu du pouvoir hiérarchique. sur la manière de se comporter, d’organiser le service, ou d’interpréter de tel ou tel texte.
ces actes n’ont aucun d’effet sur les administres, toutefois, ils s’imposent aux agents de service qui doivent respecter ses prescriptions. A ce titre la question qui mérite un éclairage est de savoir dans quel cas un administré est en mesure d’intenter un recours pour excès de pouvoir contre une circulaire.
Il existe en fait deux types de circulaires :
circulaires interprétatives : qui visent a rappeler et préciser les droits et obligations aux agents ,les dispositions en vigueur .ces actes ne modifient pas donc les droits et obligations des administres, ni le statut des fonctionnaires.On dit qu’ils ne font pas grief c'est à dire qu’ils ne sont pas susceptibles d’un recours pour excès de pouvoir
circulaires réglementaires : il arrive que la circulaire ajoute de nouvelles dispositions en créant des droits, elle devient alors réglementaire est considéré par la jurisprudence comme un acte administratif unilatéral : C E arrêt du 29 janvier 1954 institution notre dame du kreisker(le 1er arrêt considérant la circulaire comme étant un acte administratif).
La jurisprudence en arrive à considérer comme circulaire ayant un caractère réglementaire, celle qui permet la mise en œuvre des droits des administres a sujétions (soumissions) ou l’entoure au contraire de garanties ce que confirme la C S dans 2 arrêts 25 mai 1968 barbatou et 29 janvier 1969 ; l’arrêt société electras maroquis , a propos de la circulaire de l’office des changes.
D’un autre cote, les directives posent également un problème de qualification .elles sont destinées à encadrer et orienter le pouvoir discrétionnaire de l’administration notamment pour la prise de décision individuelle.
Le juge refuse de les considérées comme des actes administratifs (C E ,11 déc. 1970, crédit foncier de France ; C E, 29 juin 1973, société gea).mais comme de simples mesures d’orientation. Elles ne revêtent aucun caractère impératif dans la mesure où l’administration peut y déroger.
II- les actes administratifs ayant le caractère de décision exécutoire.
Le caractère administratif de la décision exécutoire tient essentiellement à la qualité de l’organe dont elle émane. Seules, en principe les autorités administratives détentrices de la puissance publique, peuvent prendre des décisions exécutoires.
Les actes admin unilatéraux font l’objet de plusieurs classifications :
a) La forme de l’acte : il peut être un décret, un arrêté, une délibération (décision admini collégiale).
b) L’auteur de l’acte : il peut émaner d’une autorité admin centrale, une collectivité locale ou un établissement public ou encore un organisme prive investi d’une mission de service public.
c) la distinction entre acte réglementaire ou individuel reposant sur la portée de l’acte.
§ L’acte réglementaire est celui qui consacre une règle impersonnelle ou générale.
§ L’acte individuel ou non réglementaire s’adresse a une personne identifiée ou a plusieurs personnes dont chacune est individualisé: qui statue soit pour une personne nommément désignée(actes individuels,par exemple nomination d’un fonctionnaire)soit pour un cas d’espèce (acte particulier,par exemple déclaration d’utilité publique ou dissolution d’un conseil communal).
A- Élaboration de l’acte administratif unilatéral.
L’édiction d’un acte admin unilatéral est soumise a des règles qui participent a sa validité juridiques. Il y a d’abord les règles de compétence et des règles de forme.
c’est une aptitude juridiquement conférée a une personne à édicté des actes ; donc à modifier l’ordonnancement juridiques.
Les règles de compétences sont généralement fixées par la loi fondamentale(constitution), « n’importe quelle autorité administrative ne doit pas prendre n’importe quelle décision et a n’importe quelle moment ».
Trois types de règles encadrant l’exercice de la compétence :
1. La compétence matérielle(en raison de la matière) : en ce sens que l’autorité adminis ne peut intervenir que dans les matières qui lui sont attribuées par le texte l’instituant .
Mais ces compétences peuvent être aménagées par le procédé de la délégation pour assurer le bon fonctionnement de l’adminis qui déroge aux principes « les compétences s’exercent mais ne se délèguent pas
»La délégation du pouvoir est un acte par lequel une autorité supérieure confère à une autorité subordonnée le pouvoir de prendre de décisions dans les matières qui lui sont attribuées, la délégation entraine un dessaisissement de l’autorité délégante au profit de l’autorité délégataire »elle suppose également un texte juridique c'est à dire une disposition d’habilitation légale : l’article 30 précise la délégation de décision du roi à certaines autorités ; l’art 60 : le 1er ministre aux ministres.
La délégation du pouvoir concerne l’autorité admins et les fonctions exercées et elle demeure même en cas de changement de titulaire.
La délégation de signature ne signifie pas un transfert de pouvoir au profit de l’autorité délégataire, il s’agit seulement le droit de signer certains actes donc elle porte que sur l’aspect matériel de l’acte, elle reste limitée dans son étendue. Elle exclut les décrets, les arrêtés reglementaires.au Maroc elle est organisée par un texte général : le dahir du 10 avril 1957 modifie par le dahir du 25 aout 1958 notamment la délégation de signature par les ministres (l’aménagement du pouvoir en raison de matière).
Par ailleurs la suppléance permet en cas d’empêchement de la personne titulaire de la compétence d’exercer sa fonction, il doit être prévu par le texte qui attribue la compétence au titulaire initial.
L’intérim constitue une mesure qui permet le remplacement du titulaire en cas d’indisponibilité pour une période déterminée.
2. La compétence territoriale(en raison du territoire) : lorsque l’autorité admini ne peut intervenir que dans le ressort territorial propre (dans le cadre d’une circonscription bien déterminée).
3. La compétence temporelle (en raison du temps): les autorités adminis ne peuvent prendre des décisions qu’après leurs investitures. L’autorité qui prend la décision doit être régulièrement habilite à le faire au moment ou elle la prend.
III. Les formes et procédures de l’acte adm unilatéral :
L’acte adm unilateral comporte certains éléments qui le caractérisent .l’admt n’est pas tenue par les formes strictes puisque le processus décisionnel est libre ; cependant la procédure adm non contentieuse se trouve de plus en plus encadrée par des textes qui imposent une grande transparence dans l’action administrative.
1. Formes de l’acte adm :
a) La forme écrite : l’acte adm unilat se présente normalement sous la forme d’un acte écrit et signé de son auteur (la signature =l’authentification et l’identification).cependant une décision peut être orale notamment une décision individuelle.
L’acte administratif peut être implicite, et tacite si l’admit garde le silence pendant une période déterminée ; le silence peut être interprété comme une décision de rejet ou d’acceptation.
Cependant la forme écrite est requise pour la décision explicite comme les décrets ou les arrêtés ministériels.
b) Les motifs : (destines a éclairer l’administre sur les raisons de la décision qui le concerne)
Ils constituent les faits objectifs antérieurs à la décision et qui lui servent de fondements juridiques et logique .la loi N° 03-01 promulguée le 23 juillet 2002 relative a l’obligation de motiver les décisions administrative ,oblige désormais l’administration à motiver ses décisions individuelles défavorables(notamment celles liées à l’exercice des libertés publiques ou celles présentant un caractère de police administrative, ou celles qui infligent les sanctions administratives ou disciplinaires ,ou celles qui subordonnent à des conditions restrictives particuliers à l’octroi d’une autorisation ou d’une attestation ou décision ou imposent des suggestions non prévues par la loi ou les règlements ;les décisions qui retirent ou abrogent une décision créatrice de droits et enfin les décisions admin qui refusent un avantage dont l’attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions pour l’obtenir).
c) le visa :
C’est une mention qui accompagne l’acte admin .il peut s’agir d’un moyen d’information mais il peut être également un rappel de textes qui lui servent de bases juridiques.
L’absence du visa n’entraine pas l’irrégularité de l’acte mais dans le cas ou il n’y a pas de texte qui le prévoit.
d) La signature et la date :
Une décision émanant d’une autorité adm doit être signée et datée ; la signature constitue un élément fondamentale de l’acte : celui-ci ne peut exister juridiquement qu’après avoir été signe par son (ou ses) auteur(s).
e) Le contreseing: ( signature apposée sur un acte par un ou plusieurs ministres, à cote de la signature du chef de l’état en vue de l’authentifier)
C’est une signature prévue par la constitution pour certains actes (dahirs contresigne par le 1er ministre) ; et les décrets contresignés par les ministres charges de leurs applications.
2. Procédures des actes adm :
L’édiction d’un acte admin est soumise à des formalités qui lui assurent la transparence.
La procédure consultative :l’adm peut être amenée à consulter plusieurs organismes et solliciter divers avis .l’avis peut être facultatif alors que l’avis obligatoire prévu par un texte oblige l’adm a le solliciter sans pour autant le suivre.La consultation peut concerner les personnes intéressées notamment dans le cas de l’enquête publique (l’enquête »de comodo in comodo » ; l’enquête sur les établissements publics).
L’avis conforme : il a pour effet de déposséder le titulaire légal de l’acte et de le transférer à l’organe consulté.Ex : la dépossession du permis de construire ,En matière d’urbanisme la délivrance du permis de construire par le président du conseil communal est soumise à la procédure de l’avis conforme du directeur de l’agence urbaine.
La procédure contradictoire : signifie qu’une décision adm qui risque de porter atteinte à une situation individuelle ou ayant le caractère d’une sanction ne peut être prise qu’à l’issue d’une procédure contradictoire. l’intéressé doit être informé des griefs qui lui sont signifiés et doit pouvoir présenter sa défense .il s’agit d’un principe général du droit applicable même si aucun texte ne le prévoit.
3- L’entrée en vigueur de l’acte adm :
Les modalités de publicité de l’acte adm :
Le droit administratif organise les formalités d’information des administrés des décisions prises par l’administration. On distingue deux procédés de publicité des actes administratifs.
La publication des actes réglementaires (décret, arrêté) : Qui sont insérés au Bulletin .Officiel ou diffusés par d’autres moyens (affichage ou publication dans les journaux).
Art 55 de la charte communale, qui oblige et impose la publication des arrêtés de signature et délégation de signature du président de la commune.
Art 44 de la constitution, qui impose la publicité des décrets loi.
La notification :qui concerne les décisions individuelles qui sont notifiées aux intéressés par voie de lettre.Parfois les deux procédés publication et notification sont adoptés (cas des promotions et nomination des fonctionnaires).
2. Le non rétroactivité des actes admtfs :
C’est un principe général du droit (C E 25 juin 1948 Ste journal l’aurore et CSA 9 mars 1964 arrêt kanoni driss), aussi il est prévu par l’art 4 de la constitution.
L’acte ne peut avoir des effets rétroactifs que lorsque une loi le prévoit (exception), d’autres exceptions à ce principe concernent, dans certains cas, les décisions annulées pour excès du pouvoir,
Les décisions d’approbations émises par l’autorité de la tutelle : la date d’effet est celle de la décision approuvée.
3. L’exécution de l’acte administratif :
L’exécution d’un acte administratif vise à traduire dans le fait, la situation juridique qu’il crée. Deux hypothèses se présentent à l’administration pour faire exécuter ses décisions :
D’une part le privilège du préalable : signifie que la décision administrative est présumée conforme a la loi, ce qui entraine son exécution immédiate .l’administration n’a pas besoin de faire appel au juge pour faire exécuter une décision. Le recours pour excès de pouvoir n’a pas d’effet suspensif puisque l’acte continue a produire ses effets, le législateur a certes prévu la possibilité exceptionnelle d’un sursis à exécution pour les décisions illégales, mais sous certaines conditions restrictives.
L’administration dispose d’autres moyens pour le respect de ses décisions en cas de réticence de la part des administrés, elle dispose à ce titre du privilège de l’exécution forcée ou exécution d’office. Celle ci n’est possible qu’en absence pour l’administration d’autres voies pour exécuter ses décisions, notamment le recours au juge, des sanctions administratives ou pénales et lorsqu’un texte érige la désobéissance en infraction. Le cas de l’art 609 alinéa 11 code de la procédure pénale, qui prévoit des peines d’amendes contre ceux qui contreviennent aux décrets et arrêtés légalement pris par l’autorité administrative lorsque les infractions à ces textes ne sont pas réprimées par des dispositions spéciales.
L’exécution d’office peut intervenir dans le cadre de violation de salubrité et de l’hygiène publique.
L’exécution forcée peut être prévu par le législateur, il en est ainsi de l’art 52 de la charte communale qui confère au président du conseil communal le pouvoir de faire exécuter d’office aux frais et dépens des intéressés, dans les conditions fixées par le décret en vigueur, toute mesure ayant pour but d’assurer la sûreté ou la commodité des passages, la tranquillité, la salubrité l’hygiène publique (ces conditions sont fixées par le décret du 26 mai 1980).
A ce titre le président peut demander de requérir à l’usage de la force publique pour assurer le respect des arrêtés et décisions dans la limite de la législation en vigueur.
En matière d’urbanisme la loi 12-90 prévoit la démolition d’office aux frais du propriétaire, de toute édification sur le domaine public (art 81) ;de même si a l’expiration d’un délai fixe par l’administration ,le contrevenant ne procède pas a la démolition des constructions irrégulières ,l’autorité locale y procédera d’office et a ses frais (art 69).
La jurisprudence admet en générale le recours a la contrainte sous certaines conditions qui ont fait l’objet de conclusion du commissaire du gouvernement (commissaire du roi a la loi et au droit : clarifie les points de droit, rend ses conclusions et ne prend pas part a la décision) ;(tribunal des conflits du 2 décembre 1902).
La décision à exécuter doit avoir sa base légale dans un texte de portée générale.
Les mesures prises ne doivent –outre passes –le but cherche.
L’urgence autorise l’administration à agir d’office sans avoir au préalable pris une décision exécutoire qui serait heurté à la désobéissance du particulier (exceptionnellement).
Le recours à la force s’exerce sous le control du juge, en effet, le recours à la contrainte peut entrainer la responsabilité de l’administration en cas d’annulation des mesures prises, il peut même constituer une voie de fait lorsque la mesure porte sur la liberté fondamentale ou un droit de propriété dont la suppression et du ressort du juge judiciaire.
chapitre II : le contrat administratif
Section I : le contrat administratif
Le 2eme procédé juridique de l’adm réside dans le procédé contractuel ou contrat administratif, qui est un acte administratif qui résulte d’un échange de consentement et engendre par lui-même des droits et obligations. Cette définition ne permet cependant que de situer le contrat de l’adm,par rapport à l’acte administratif unilatéral dans la mesure ou les contrats de l’administration ne sont pas nécessairement tous des contrats administratifs. L’administration peut conclure avec des particuliers des contrats qui ne différent guerre de ce que passent les personnes prives et qui sont soumis au droit prive .ce type de procédé juridique très utilise permet aux collectivités publiques de se procurer des biens et services indispensables a l’accomplissement de leur mission. A ce titre il y a lieu de distinguer entre les contrats prives de l’administration qui sont dans le cas marocain des dispositions du DOC et les contrats administratifs qui sont soumis à des règles spécifiques qui consacrent la supériorité de l’administration pour protéger l’intérêt de la collectivité qui se manifeste tant sur le plan de leur formation et de leur effet que sur le plan de la responsabilité.
Section II : la distinction des contrats administratifs et des contrats de droit prive
La doctrine et la jurisprudence consacrent 3 critères pour identifier un contrat administratif :
• la nature du contrat par détermination de la loi ;
• par son objet qui est l’exécution d’un service public
• la présence de clauses exorbitantes ou de régime exorbitant ;
1 - le 1er critère résulte de la volonté du législateur de faire soumettre certains contrats de l’administration au régime du droit public.il en est ainsi de l’article 2 du décret du 5 février 2007 qui fixe les conditions et les formes de passation des marches publics qui exclut de son champ d’application les contrats que l’Etat est tenu de passer dans les formes et selon les règles du droit commun.
Dans le même ordre d’idées l’article 52 du décret royal du 19 octobre 1965 approuvant les cahiers des clauses …………………………………..
Relatif au marché public fait soumettre tout litige entre l’administration et l’entrepreneur aux tribunaux statuant en matière administrative, cette disposition a disparu dans le nouveau cahier de clauses administratives générales (ccag) des marches public du 4 mai 2OOO.
2 - Le critère organique : le critère du service public permet également d’identifier le contrat administratif en ce sens que l’objet du contrat présente un caractère essentiel pour le service public. Le contrat est admin quand Il fait participer directement le Co-contactant aux fonctions d’un service pulic.la chambre administrative de la cour suprême a pose ce principe avec clarté dans l’arrêt AHMED ben YOUSSEF du 9 AVRIL 1959.ce critère a été également considéré par la jurisprudence dans CE 26 avril 1956 Epoux Bertin, l’objet du contrat a constituer un critère pour le juge qui a servi en arrière plan a une autre formule utilisée pour qualifier un contrat admi,en l’occurrence »la nature de l’emploi confie au co-contractant dans l’arrêt EL HIHI med CSA du 9 juillet 1961 .
De même un bail conclu sur le domaine prive qui tend a la réalisation d’une mission de service public est considéré comme un contrat admi, cour d’appel de rabat 29 juin 1962 sieur Candela.
3 - le critère des clauses exorbitantes : un contrat est qualifie de contrat administratif s’il renferme des clauses exorbitantes du droit commun, c.-à-d. des clauses qui diffèrent de celles qui sont prévues par le contrat conclu entre les particuliers .l’adm qui dispose de cette prérogative agit en tant que détentrice de la puissance public ;le conseil d’Etat en donne une définition générale dans l’arrêt Stein du 20 octobre 1950 « c’est la clause ayant pour objet de conférer des droits ou de mettre des obligations étrangères par leur nature a ceux qui sont susceptibles d’être librement consenties par quiconque dans le cadre des droits civils et commerciaux ,relèvent ainsi de ces clauses qui font traditionnellement partie des régimes de contrat de marche public ,le pouvoir de control, le pouvoir de sanction ,le pouvoir de résiliation unilatérale sous certaines conditions, le pouvoir d’expropriation reconnu au co-contractant .
Section III : la formation des contrats administratifs (forme)
La diversité des contrats administratifs dépend de leur objectif. On peut relever cependant 2 catégories de contrats adm : le contrat de délégation de service public et le marche public.
Les contrats de marche public sont des contrats conclus par l’admi avec des personnes publiques ou privées pour répondre à leur besoin en matière de travaux de fourniture et de service.
A – les caractères généraux de contrat de marche public :
Le régime applicable à cette catégorie de contrat fut régi au Maroc par plusieurs textes dont le décret du 14 octobre 1976 et le décret du 30 décembre 1998 qui a été remplace actuellement par le décret du 5 février 2007 qui fixe les conditions ,les formes de passation de marche public.
L’adoption de ce nouveau texte cherche à atteindre plusieurs objectifs notamment la transparence et la moralisation , marche public, le libre jeu de la concurrence ,la performance de la gestion des marches publics, la garantie des droits des co contractants,la simplification des procédures .le décret de 2007 régit ainsi les marches passes pour le compte de l’Etat ,il les définit d’une manière précise(article 3 alinéa )exclut de son champ d’application les contrats de concessions ,service public et le marche d’ouvrage public ,le contrat qui l’Etat est tenu de passer dans les formes et selon les règles du droit commun (une décision du 1er ministre en date 18 septembre 200 )arrête une liste
Les cessions des biens et les prestations entre service de l’état régis par la législation et la réglementation en vigueur – l’article 15 du décret de 2007 que les marches sont des contrats écrites (1er caractère général)les cahiers de charge sont les éléments constitutifs ,le décret impose la forme écrite qui est généralement requise pour les marches publics sauf pour les marches de faibles qui concernent les acquisitions nécessaires au de l’ad dont le montant ne dépasse pas 200.000 dh.ces marches sont passes sur bon de commande et sont livrables immédiatement.