Source: http://www.jura.fu-berlin.de/studium/lehrplan/projekte/hauptstadtfaelle/faelle/recht_der_berliner_verwaltung/Kommunalwahl1/Kommunalwahl__L__sungsvorschlag_/index.html
Timestamp: 2018-03-22 13:47:43
Document Index: 310738952

Matched Legal Cases: ['§ 22', 'Art. 84', '§ 14', 'Art. 70', 'Art. 21', 'Art. 21', 'Art. 70', 'Art. 21', '§ 37', '§ 37', '§ 22', 'Art. 69', '§ 6', '§ 10', 'Art. 76', 'Art. 89', '§ 10', '§ 7', '§ 10', 'Art. 21', 'Art. 70', '§ 22', '§ 126']

Kommunalwahl (Lösungsvorschlag) • Projekt: Hauptstadtfälle • Fachbereich Rechtswissenschaft
Der Verfassungsgerichtshof wird eine Verletzung der Antragsteller in ihren Rechten und die Unvereinbarkeit von § 22 II LWahlG mit der Berliner Verfassung feststellen, wenn der Antrag zulässig und begründet ist.
Der Verfassungsgerichtshof ist zuständig gem. Art. 84 II Nr. 1 VvB, § 14 Nr. 1 VerfGHG. Sofern Parteien eine Verletzung von Statusrechten durch ein Organ des Verfassungslebens geltend machen wollen, sind sie auf den Organstreit und nicht auf die Verfassungsbeschwerde verwiesen
Problematisch ist jedoch, aus welchen Bestimmungen der VvB diese Rechte abzuleiten sind. Hier könnte man einerseits auf Art. 70 I 1 VvB abstellen[2]. Andererseits könnte man sich auf Art. 21 GG stützen, welcher Bestandteil der VvB ist.[3] Der Begriff „Landesverfassung“ kann nicht so eng ausgelegt werden, dass er nur die ausdrücklich in der Verfassungsurkunde niedergeschriebenen Sätze umfasst. Eine Verfassung stellt eine innere Einheit dar, sodass aus ihrem Gesamtinhalt Grundsätze abgeleitet werden können, welche ihr vorausliegen. Die Verfassungen der Länder, auch die des Landes Berlin, sind Verfassungen von Parteienstaaten, welche Parteien als Faktor des Verfassungslebens voraussetzen, auch wenn sie nicht ausdrücklich benannt werden. Hieraus folgt, dass die Regelung des Art. 21 GG auch Bestandteil der Verfassungen der Länder ist.[4] Im vorliegenden Fall ist auf beide Bestimmungen abzustellen, denn die 5%-Sperrklausel beeinträchtigt sowohl die Wahlrechtsgleichheit gem. Art. 70 VvB, als auch die Chancengleichheit im politischen Wettbewerb gem. Art. 21 GG.[5] Auch die P- und die C-Partei sind somit antragsberechtigt.
Hierbei tut sich die Frage auf, inwiefern gesetzgeberisches Unterlassen eine rechtserhebliche Maßnahme in diesem Sinne sein kann. Die Beantwortung dieser Frage kann jedoch im vorliegenden Fall dahinstehen, denn hier handelt es sich nicht um ein reines Unterlassen des Gesetzgebers. Ein solches könnte etwa dann vorliegen, wenn sich der Gesetzgeber überhaupt nicht mit der zugrunde liegenden Frage beschäftigt, ein nicht konkret auf die streitige Frage abzielender Gesetzesentwurf abgelehnt wird (welcher sich zwar mit dem betreffenden Rechtsgebiet, nicht aber mit der konkreten Frage beschäftigt) oder ein solcher, konkreter Gesetzesentwurf zwar vorliegt, aber keine weitergehende Erörterung vor seiner Ablehnung erfolgt. Hier geht es aber um die Ablehnung eines konkreten, gerade auf die Abschaffung der streitigen 5%-Sperrklausel gerichteten Gesetzesentwurfs. Ferner wurde dieser Entwurf, und somit die Beibehaltung der 5%-Sperrklausel, vor seiner Ablehnung ausführlich erörtert. So wurden verschiedene Institutionen eingeladen, um den Entwurf vor dem Ausschuss zu diskutieren. Dieses Vorgehen ist dem als Maßnahme i.S.v. § 37 I VerfGHG zu wertendenden Erlass eines Gesetzes gleichzustellen, denn in beiden Fällen befasst sich der Gesetzgeber im parlamentarischen Verfahren inhaltlich mit der Frage der Sperrklausel und trifft eine Entscheidung, welche in die Statusrechte des Antragsstellers eingreifen kann.[6] Die Ablehnung des Gesetzesentwurfs ist daher eine rechtserhebliche Maßnahme im Sinne von § 37 I VerfGHG und somit ein tauglicher Antragsgegenstand.
Fraglich ist, ob dies im vorliegenden Fall ein hinreichender Grund ist, eine Sperrklausel in Höhe von 5% einzuführen. Grundsätzlich ist das Interesse an der Funktionsfähigkeit der Volksvertretungen und an der Bildung regierungsfähiger Mehrheiten ein Grund, aus dem die Wahlrechtsgleichheit und Chancengleichheit eingeschränkt werden kann, denn die Bildung einer handlungsfähigen Volksvertretung und Regierung ist eines der Hauptziele einer Wahl. Es ist jedoch zu beachten, dass es sich bei der Entscheidung, ob eine Regelung, welche die Wahlrechtsgleichheit und Chancengleichheit einschränkt, gerechtfertigt ist, stets um eine Abwägung der widerstreitenden Interessen handelt. Die Regelung muss daher nicht nur, wie hier, einen legitimen Zweck verfolgen, sondern zur Erreichung dieses Zwecks auch geeignet und erforderlich sein. Dabei verbleibt dem Gesetzgeber aufgrund des streng formalen Charakters der Grundsätze nur ein enger Spielraum für Differenzierungen. Folglich ist eine rein abstrakt-theoretische Möglichkeit der Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit einer Volksvertretung nicht ausreichend, um eine solche Einschränkung vorzunehmen. Vielmehr muss eine solche Gefahr nach den maßgeblichen tatsächlichen und rechtlichen Verhältnissen konkret bestehen. Gerade bei der Wahlgesetzgebung besteht nämlich die Gefahr, dass sich die jeweilige Parlamentsmehrheit nicht von gemeinwohlbezogenen Erwägungen, sondern vom Ziel des eigenen Machterhalts leiten lässt und Sperrklauseln einführt oder beibehält, um die Konkurrenz durch kleinere Parteien möglichst gering zu halten. Des Weiteren ist der Gesetzgeber dazu angehalten, fortlaufend zu überprüfen, ob diese Voraussetzungen für die einschränkende Regelung noch gegeben sind und die Vorschriften ggf. anzupassen.
Entscheidend ist somit, ob zum Zeitpunkt der Ablehnung des Gesetzesentwurfs durch das Abgeordnetenhaus die Funktionsfähigkeit der Bezirksverordnetenversammlungen ohne Bestehen der 5%-Sperrklausel nach § 22 II LWahlG konkret gefährdet gewesen ist. Hierbei ist maßgeblich, welche konkreten Funktionen die Bezirksverordnetenversammlungen haben und inwiefern sie in der Ausübung dieser Funktionen erheblich behindert wären, wenn die Sperrklausel nicht bestehen würde.
Die wesentlichen Funktionen der Bezirksverordnetenversammlung bestehen darin, dass sie die Mitglieder des Bezirksamts wählt, den Bezirkshaushaltsplan beschließt, die Kontrolle über die Verwaltung des Bezirks ausübt und in den ihr zugewiesenen Angelegenheiten entscheidet (Art. 69 S.2; 72 I VvB). Zu diesen Angelegenheiten gehören die Normsetzungsbefugnisse bei der Beschlussfassung über einen Bebauungsplan (§ 6 AGBauGB) und der Beschlussfassung über einen Landschaftsplan (§ 10 NatSchGBln). Im Vergleich zur Allzuständigkeit der Gemeinden in anderen Ländern, sind die dargestellten Zuständigkeiten der Bezirksverordnetenversammlung recht begrenzt. Ihnen kommt auch kein originäres Recht auf kommunale Selbstverwaltung zu. Vielmehr sind sie Teil der Verwaltung Berlins. Die Wahrnehmung ihrer Aufgaben ist, aufgrund des stark eingeschränkten Wirkungsbereichs und des eher verwaltenden Charakters ihrer Tätigkeit, mit der Ausübung von Staatsgewalt durch die Parlamente nicht zu vergleichen.
Die Arbeit der Bezirksverordnetenversammlung wird außerdem durch die Bestimmungen der VvB gewährleistet. Die vorzeitige Abberufung eines Bezirksamtsmitglieds bedarf einer 2/3-Mehrheit (Art. 76 VvB). Bereits dadurch wird eine gewisse Stabilität gewährleistet. Auch eine Beeinträchtigung der Kontrollfunktion durch Eintreten von Einzelmitgliedern ist nicht zu erwarten.[11]
Verzögerungen beim Aufstellen des Haushaltsplans sind durch den Wegfall der 5%-Sperrklausel zwar denkbar, sie sind aber ohnehin typisch für ein Gremium, innerhalb dessen keine Fraktion über eine absolute Mehrheit verfügt. Ferner ist das Bezirksamt nach Art. 89 I 2 VvB zu ergänzenden Regelungen befugt, falls der Haushaltsplan zu Beginn des neuen Rechnungsjahrs noch nicht festgestellt worden ist.[12]
Auch in Bezug auf die dargestellten Normsetzungsbefugnisse sind keine schwerwiegenden Beeinträchtigungen zu erwarten. So kann die zuständige Senatsverwaltung die Bezirke gemäß § 10 AGBauGB zur Aufstellung und Anpassung von Bebauungsplänen veranlassen und nach §§ 7 ff. ABBauGB die Aufstellung von Bebauungsplänen in bestimmten Fällen an sich ziehen und durch das Abgeordnetenhaus beschließen lassen. Letzteres gilt nach §§ 10a f. NatSchGBln auch für die Aufstellung von Landschaftsplänen.[13]
Es ist also nicht ersichtlich, dass die Erfüllung der Aufgaben der Bezirksverordnetenversammlung durch das Auftreten von Einzelmitgliedern oder kleinen Fraktionen ernsthaft beeinträchtigt oder ausgeschlossen werden könnte. Zwar mögen nach Absenkung oder Abschaffung der 5%-Sperrklausel mehr Parteien und Wählervereinigungen in die Bezirksverordnetenversammlungen einziehen und die Mehrheitsfindung und Beschlussfassung damit erschweren. Die reine Erleichterung der Beschlussfassung reicht aber nicht aus, um einen Eingriff in die Wahlrechtsgleichheit und Chancengleichheit zu rechtfertigen. Vielmehr lebt Demokratie gerade vom Aufeinandertreffen unterschiedlicher Positionen und dem Finden von tragfähigen Kompromissen. Nicht jeder politische Konflikt kann dabei als Störung der Funktionsfähigkeit eines Organs gesehen werden. Die Aufgabenerfüllung der Bezirksverordnetenversammlung wird durch schwierige Mehrheitsverhältnisse nicht gefährdet.[14] Eine solche konkret drohende Störung der Funktionsfähigkeit ist aber erforderlich, um den Eingriff zu rechtfertigen. Auch eine Auswirkung etwaiger Störungen, durch eine erschwerte Beschlussfassung auf Bezirksebene, auf das Staatsganze ist nicht zu befürchten, da die Bezirke, wie dargelegt, nicht die alleinigen Träger der örtlichen Verwaltung sind, sondern an dieser nur beteiligt sind.[15]
Eine konkrete Gefährdung der Funktionsfähigkeit und Aufgabenerfüllung der Bezirksverordnetenversammlungen ist also nicht zu erwarten, sodass ein zwingender Grund für die Aufrechterhaltung der 5%-Sperrklausel nicht besteht.
Ein solcher zwingender Grund kann hier auch nicht in der Sicherung der Gemeinwohlorientierung der politischen Kräfte gesehen werden. Ohne Existenz einer Sperrklausel ist es zwar wahrscheinlicher, dass auch kleinere Gruppen eine Vertretung erlangen, die in erster Linie Partikularinteressen verfolgen und ihr Programm nicht so sehr am Gesamtwohl ausrichten; dies ist aber auf kommunaler Ebene nicht grundsätzlich schädlich. Kommunalverfassungsrecht und –wirklichkeit sind vom Gedanken des Selbstbestimmungsrechts der Bürger geprägt. Die kommunale Selbstverwaltung erfordert es gerade, dass Kandidaten für die kommunalen Vertretungskörperschaften, etwa die Bezirksverordnetenversammlungen, auch nach partikularen Interessen ausgewählt werden können und hier nicht nur die in erster Linie am Staatsganzen orientierten politischen Parteien zur Wahl stehen, denn mit der kommunalen Selbstverwaltung soll gerade auch die bürgernahe Verfolgung kommunaler Interessen gewährleistet werden.
Der Eingriff in die Wahlrechtsgleichheit und Chancengleichheit durch die Sperrklausel ist folglich nicht gerechtfertigt. Die Antragsteller sind daher durch die beanstandete Maßnahme in ihren Rechten auf Chancengleichheit gem. Art. 21 GG und Wahlrechtsgleichheit gem. Art. 70 I 1 VvB verletzt. Der Antrag ist somit auch begründet.
Der Verfassungsgerichtshof wird feststellen, dass § 22 II LWahlG mit der Berliner Verfassung unvereinbar ist und die Antragsteller durch seine Beibehaltung durch das Abgeordnetenhaus in ihren Rechten aus der VvB verletzt worden sind.
[11] VerfGHE 6, 32 (42).
[12] VerfGHE 6, 32 (43 f.).
[13] VerfGHE 6, 32 (44).
[14] VerfGHE 6, 32 (42); BVerfG vom 13.02.2008, 2 BvK 1/07, § 126.
[15] VerfGHE 6, 32 (44).