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Timestamp: 2017-05-25 01:12:10
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Miércoles 17 de Mayo de 2017Gaceta: LXIII/2SPR-5/71415	Miércoles 17 de Mayo de 2017Gaceta: LXIII/2SPR-5/71415	Iniciativas de Ciudadanos Legisladores De los Diputados Francisco Martínez Neri y Jesús Zambrano Grijalva, del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, con proyecto de decreto por el que se adiciona un inciso d) a la fracción XXI del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.SE TURNÓ A LA COMISIÓN DE PUNTOS CONSTITUCIONALES DE LA CÁMARA DE DIPUTADOS.Dip. José de JesúsZambrano GrijalvaDip. FranciscoMartínez NeriINICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE ADICIONA UN INCISO d) A LA FRACCIÓN XXI DEL ARTÍCULO 73 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, EN MATERIA DEL USO PROPORCIONAL DE LA FUERZA.
Los suscritos diputados a la LXIII Legislatura del Congreso de la Unión, integrantes del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 71, fracción II, 78 y 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 55 fracción II del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, sometemos a consideración de esta Soberanía, la presente iniciativa conforme a lo siguiente:
El Estado Mexicano tiene la obligación de garantizar las libertades y derechos, así como preservar el orden y la paz pública, siendo que las instituciones encargadas de hacer valer este derecho pueden hacer uso de la fuerza, en cumplimiento de su deber, siempre y cuando sea de manera racional, congruente, oportuna y con respecto a los derechos humanos.
Actualmente, el artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos regula, entre otros aspectos, la seguridad pública, así como la integración, organización y funcionamiento del Sistema Nacional de Seguridad Pública, además de establecer la distribución de competencias y las bases de coordinación entre la Federación, las Entidades Federativas y los Municipios, en esta materia.
Sin embargo, el Congreso de la Unión no tiene una facultad explícita o implícita para expedir una ley general que establezca y regule el uso proporcional de la fuerza por parte de las instituciones.
Es por ello, que se considera necesario adicionar el inciso d) a la fracción XXI del artículo 73 de la Constitución, debido a que la norma vigente, esto es, la fracción XXIII del artículo 73, si bien hace referencia a que el Congreso de la Unión tiene facultades para expedir “leyes que establezcan las bases de coordinación entre la Federación, lasentidades federativas y los Municipios, así como para establecer y organizar a lasinstituciones de seguridad pública en materia federal, de conformidad con lo establecido en elartículo 21 de esta Constitución”, en forma alguna autoriza al poder legislativo federal a expedir una norma con tales alcances.
El dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Justicia de la Cámara de Diputados, en referencia a los artículos 21 y 73 de la Ley Fundamental, determina los alcances de la norma vigente:
Así, la ley que se emita en la materia, donde se sienten las bases de coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, deberá establecer específicamente, cuando menos, varios elementos. El primero deberá regular la selección, ingreso, formación, permanencia, evaluación, reconocimiento y certificación de los integrantes de las instituciones de seguridad pública. El segundo, deberá establecer, como elemento básico, la carrera policial a nivel nacional con carácter homogéneo. Así también, se deberá regular específicamente la certificación de los elementos de policías y agentes del ministerio público, que no implica solamente su registro en el sistema para evitar que ingresen aquellos que hayan cometido delitos o formen parte de la organizaciones ilícitas; sino también, y fundamentalmente, que existan certificaciones para que los elementos policíacos tengan los conocimientos y habilidades necesarias para realizar su función, siempre en un marco de irrestricto respeto a los derechos humanos. Así, por ejemplo, para que un elemento de policía municipal, estatal o federal, que no esté adscrito a las agencias estatales o federal de investigaciones, pueda realizar funciones de investigación preventiva o coadyuvar con el ministerio público, deberá estar plenamente certificado que cuenta con los conocimientos jurídicos y de respeto a los derechos humanos, así como con las habilidades y destrezas que le permitirán hacer efectivamente sus trabajos.
De la misma manera que en la mayoría de los países del mundo la conducción y mando de las policías en el ejercicio de la función de investigación de delitos estará a cargo del ministerio público. Estas policías podrán realizar funciones de análisis e investigación, pero de manera taxativa en el momento en que la policía encuentre un delito deberá notificarlo y denunciarlo ante el ministerio público de manera inmediata. Este primer párrafo del artículo 21 debe leerse de manera integral con los últimos párrafos del artículo 21 y en consecuencia los policías que realicen la función de investigación deberán estar certificados, y tener no solo los conocimientos y habilidades para desarrollar técnicamente la función sino en la regulación jurídica y el respeto irrestricto a los derechos humanos en funciones de investigación. La tesis sostenida por el constituyente permanente para aprobar estos cambios implica la necesidad absoluta de coordinarse para los fines de la seguridad pública entre los agentes del ministerio público y los elementos de policías. Coordinarse para lograr la investigación, significa que cada uno de ellos deberá ejercitar sus atribuciones de manera tal que se logre el objetivo de la investigación pero siempre cuando se trata de la investigación de delitos bajo la conducción y mando del ministerio público en ejercicio de la función”.
Por otra parte, el Sistema Nacional de Seguridad Pública, contemplado en las reformas contenidas a los artículos 21, 73 fracción XXIII, y 115 de esta Constitución, permitirá la coordinación de acciones en la materia con una visión federal, estatal y municipal, y elementos básicos de control por parte del Sistema Nacional. Esta reforma permitirá la evolución del Sistema creado en 1995, que no ha garantizado a cabalidad que el servicio público de Seguridad Pública se preste con calidad, a pesar de la amplia inversión presupuestal realizada.”
Por su parte, el dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, de Justicia, de Gobernación, de Seguridad Pública y de Estudios Legislativos Segunda del Senado de la República, en relación con los artículos 21 y la fracción XXIII del artículo 73 de la Constitución, en sus consideraciones, indica lo siguiente:
Asimismo, dicho sistema estará sujeto a reglas mínimas que se refieren esencialmente a que será competencia de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los municipios en el ámbito de sus respectivas atribuciones, la operación y desarrollo de acciones tales como la selección, ingreso, formación, permanencia, evaluación, reconocimiento y certificación de los integrantes de las instituciones de seguridad pública, y aquella que establece que la creación de fondos de ayuda federal para la seguridad pública, que serán aportadas a las entidades federativas y municipios deberán ser destinados exclusivamente a estos fines.”
Así, conforme a la intención del constituyente permanente, los alcances del contenido de los artículos 21 y 73, fracción XXIII de la Carta Magna, es la conformación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, siendo una de sus bases mínimas: “a) La regulación de la selección, ingreso, formación, permanencia, evaluación, reconocimiento y certificación de los integrantes de las instituciones de seguridad pública. La operación y desarrollo de estas acciones será competencia de la Federación, las entidades federativas y los Municipios en el ámbito de sus respectivas atribuciones”, esto es, que la operación y desarrollo está orientada a la regulación de la selección, ingreso, formación, permanencia, evaluación, reconocimiento y certificación de los integrantes de las instituciones de seguridad pública, y no al uso de la fuerza por parte de las instituciones federales de seguridad pública.
Cabe destacar, que en caso de que el Congreso de la Unión expidiera una ley cuyo objeto sea legislar el uso proporcional de la fuerza, ésta sería aplicable a todas lasinstituciones de seguridad pública, así como a las demás fuerzas auxiliares, o instituciones que realicen esta función, incluyendo a las estatales y municipales.
En un estado de derecho democrático, la policía es considerada como el único organismo público que se encuentra facultado, en circunstancias excepcionales, para requerir coactivamente a los ciudadanos una determinada conducta, mediante la aplicación inmediata, si fuere necesario, de un amplio rango de fuerza que se extiende desde la mera presencia hasta la fuerza física propiamente tal, en sus diversos grados, cuyogrado máximo se encuentra representada por la fuerza letal.
Es por ello que “el uso de la fuerza física es el rasgo más destacado de la actividad policial” y ha sido definida como “la función de la que aparecen investidos ciertos miembros de un grupo para, en nombre de la colectividad, prevenir y reprimir la violación de ciertas reglas que rigen el grupo, si es necesario mediante intervenciones coercitivas que aluden al uso de la fuerza”.
La determinación de lo que debe entenderse por un adecuado uso de la fuerza se encuentraestrechamente relacionada con tres componentes: Primero, la oportunidad enque ésta debe utilizarse; segundo, el tipo y cantidad de fuerza que corresponde emplear;y tercero, la responsabilidad que debe existir por su uso. Para que los referidos componentes concurran, se requiere contar con un marco normativo constitucional y legal que den sustento institucional y que contribuyan a garantizar que el ejerciciode la fuerza se mantendrá dentro de la esfera del derecho y de la justicia.
Además, la relación entre uso de la fuerza y derechos humanos es muy estrecha, razón por la cual, los principales instrumentos internacionales sobre la materia han abordado el tema. Dichos instrumentos emanan de organismos internacionales intergubernamentales, como la Organización de las Naciones Unidas a nivel mundial, y también la Organización de Estados Americanos.
Existe una serie de instrumentos internacionales que indican estándares específicamente referidos a la conducta policial, entre los cuales se encuentran: la Convención Contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes de Naciones Unidas, la Convención Interamericana Para Prevenir y Sancionar la Tortura, y el Convenio Europeo Para la Prevención de la Tortura y de las Penas o Tratos Inhumanos o Degradantes.
El Sistema de las Naciones Unidas, promovió la adopción de los Principios relativos a la investigación y documentación eficaces de la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, cuyo objetivo es establecer orientaciones básicas para que los Estados aseguren la documentación mínima de los casos que lleguen a su conocimiento. Sucedió lo mismo con el Protocolo de Estambul. Manual para la investigación y documentación eficaces de la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, el cual aporta directrices internacionales para la verificación de situaciones de tortura o malos tratos.
Incluso, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en dos casos relevantes, hizo recomendaciones para que, tomando los estándares internacionales, se adopten medidas legislativas para que existan protocolos eficaces que permitan implementar mecanismos adecuados de control y rendición de cuentas en la necesidad y proporcionalidad del uso letal de la fuerza por parte de la policía. Los casos son los siguientes:
El 10 de julio de 2012, la Comisión Interamericana deDerechos Humanos sometió ala jurisdicción de la Corte Interamericana de Derechos Humanos el caso “HermanosLandaeta Mejías y otros” contra la República Bolivariana de Venezuela. El caso se relacionacon la ejecución extrajudicial de los hermanos Igmar Alexander Landaeta Mejíasy Eduardo José Landaeta Mejías por parte de funcionarios delCuerpo de Seguridad y Orden Público del estado de Aragua, Venezuela.
La Comisión hizo al Estado una serie de recomendaciones, entre las cuales se destaca la siguiente:
v. Disponer mecanismos de no repetición que incluyan: i) programas de capacitación sobreestándares internacionales de derechos humanos en general, y respecto de niños, niñas yadolescentes en particular, dirigidos a la Policía del estado de Aragua; ii) medidas paraasegurar la efectiva rendición de cuentas en el fuero penal, disciplinario o administrativo, encasos de presunto abuso de poder por parte de agentes del Estado a cargo de la seguridadpública, y iii) medidas legislativas, administrativas y de otra índole para investigar con ladebida diligencia y de conformidad con los estándares internacionales relevantes, lanecesidad y proporcionalidad del uso letal de la fuerza por parte de funcionarios policiales,de manera que existan protocolos eficaces que permitan implementar mecanismosadecuados de control y rendición de cuentas frente al actuar de dichos funcionarios.
El 23 de noviembre de 2013, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos sometió a la jurisdicción de la Corte Interamericana el caso “García Ibarra y otros” contra la República del Ecuador. El caso se relaciona con la privación arbitraria de la vida del niño José Luis García Ibarra el 15 de septiembre de 1992, a sus 16 años de edad, por parte de un funcionario de la Policía Nacional de la ciudad de Esmeraldas. La Comisión concluyó que este hecho constituyó “una privación arbitraria de la vida, especialmente agravada al tratarse de un adolescente”, así como una ejecución extrajudicial.
En consecuencia, la Comisión hizo una serie de recomendaciones al Estado, entre las cuales, se encuentra la siguiente:
iii. Disponer mecanismos de no repetición que incluyan: i) programas de capacitación sobre los estándares internacionales de derechos humanos en general, y respecto de niños, niñas y adolescentes en particular, dirigidos a la Policía Nacional; ii) medidas para asegurar la efectiva rendición de cuentas en el fuero penal, disciplinario o administrativo, en casos de presunto abuso de poder par parte de agentes del Estado a cargo de la seguridad pública; y iii) medidas legislativas, administrativas y de otra índole para investigar con la debida diligencia y de conformidad con los estándares internacionales relevantes, la necesidad y proporcionalidad del usa letal de la fuerza par parte de funcionarios policiales, de manera que existan protocolos eficaces que permitan implementar mecanismos adecuados de control y rendición de cuentas frente al actuar de dichos funcionarios.
En nuestro país, la Comisión Nacional de Derechos Humanos el día 26 de enero de 2006, emitió la Recomendación General 12Sobre el uso ilegítimo de la fuerza y de las armas de fuego por los funcionarios oservidores públicos encargados de hacer cumplir la ley, en cuya Primera Recomendación dirigida a los Gobernadores de las entidades federativas, Jefe de Gobierno del Distrito Federal y responsables de la seguridad pública de los municipios, indicó:
PRIMERA. Tomen las medidas necesarias para que se incorporen en las leyes y los reglamentos respectivos, el Código de Conducta y los Principios Básicos sobre el Uso de la Fuerza y de Armas de Fuego, ambos para Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley, adoptados por la Organización de las Naciones Unidas, así como para incluir las circunstancias en que pueden emplearse la fuerza y las armas de fuego.
Incluso, el día 12 de febrero de 2009, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, emitió un Dictamen que valoró la investigación constitucional realizada por la Comisión designada en el expediente 3/2006, integrado con motivo de la solicitud formulada por el Ministro Genaro David Góngora Pimentel, para investigar violaciones graves de garantías individuales. Los Magistrados integrantes de la Comisión Investigadora, entregaron al Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación el informe por medio del cual estimaron concluidos los trabajos que se les encomendaron, y entre las conclusiones, se incluyó la siguiente:
DÉCIMA TERCERA.- Las violaciones graves de garantías individuales derivadas de los hechos que se investigaron fueron resultado, por una parte, de la insuficiencia de normatividad delimitadora del uso de la fuerza pública, de la defectuosa capacitación del personal que intervino, sumada a la inadecuada planeación, ejecución y supervisión de los operativos policiales.
Y en el Considerando Décimo Cuarto del referido dictamen, denominado “Principios constitucionales acerca del uso de la fuerza pública y omisiones en la materia”, indicaron lo siguiente:
Se trata de las omisiones legislativas ya apuntadas a lo largo deesta resolución en cuanto al uso de la fuerza pública y todo lo a elloatinente. Las leyes mexicanas, en términos generales, prácticamenteno han normado este importante tema; no han establecidonormativamente supuestos en que es legal el uso de la fuerza,destacadamente de la fuerza que se ejerce a través de armas letales;no han normado los deberes que genera al Estado el haberla utilizado;ni los deberes que acarrea el haber incurrido, con el uso de la fuerza,en excesos e irregularidades, como sucedió en Atenco, entre ellos eldeber de sancionar y reparar.
Son muchos pues los espacios tanto de orden legislativo, comoreglamentario y protocolario que aún están pendientes de seratendidos en México en materia de seguridad pública, policía y fuerzapública. Y, hasta en tanto ello sea atendido, difícilmente se reducirá elmargen de vulnerabilidad en que ante ello se encuentran los derechosde las personas, incluyendo –como se ha venido insistiendo- losderechos de los propios policías.
Resolviendo en el citado Dictamen, entre otros aspectos, en el primer punto resolutivo, que:
“En los hechos acaecidos el tres y cuatro de mayo de dos mil seis en Texcoco y Atenco, ambos del Estado de México, que fueron materia de la presente investigación, se incurrió en violaciones graves de garantías individuales, en los términos señalados en el Considerando Décimo Primero de este Dictamen.”
No debe pasar por inadvertido, que el día 21 de febrero del año en curso, el presidente de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, presentó ante la Comisión Especial para dar seguimiento a los hechos de Asunción Nochixtlán, Oaxaca,de la Cámara de Diputados, un informe preliminar de la investigación que realiza sobre los hechos ocurridos el19 junio del 2016, donde un enfrentamiento entre corporaciones policiacas federales y estatales con integrantes de la Coordinadora Nacional de Trabajadores de la Educación (CNTE) dejó como saldo ocho personas fallecidas, y en el que se pretende dilucidar por qué no se cumplieron los protocolos de actuación por parte de las corporaciones policiacas y determinar el uso de la fuerza.
De lo anteriormente expuesto, se desprende que en el ámbito internacional existe una regulación para el uso de la fuerza solamente para la fuerza policial. En nuestro país, tenemos que considerar que en los artículos 10 y 151 de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, establece que dicho Sistema lo conforman las instituciones policiales, de procuración de justicia, del sistema penitenciario, todas del ámbito federal y a las empresas de seguridad privada cuando actúen como auxiliares de las instituciones de seguridad pública. Adicionalmente, las instituciones o dependencias federales que desempeñen funciones de seguridad pública, aunque ésta no sea su función prioritaria, tal y como sucede con el ejército y la armada.
Al día de hoy, el uso de la fuerza está regulado mediante disposiciones de carácter administrativo y en forma dispersa, lo cual trae como consecuencia discrecionalidad: Tal es el caso del Acuerdo de la Procuradora General de la República, número A/080/2012 por el que se “establecen las directrices que deberán observar los agentes de la policía federal ministerial para el uso legítimo de la fuerza”, publicado en el Diario Oficial de la Federación del día 23 de abril del 2012. Otro caso, es el Manual del Uso de la Fuerza, de aplicación común a las tres Fuerzas Armadas, publicado en el Diario Oficial de la Federación del día 30 de mayo de 2014. Y la policía federal se rige por la Cartilla para el uso de la fuerza, que fue publicado en la página electrónica de la Comisión Nacional de Seguridad, el 4 de febrero del año en curso. Es por ello, que se requiere una ley, para evitar esa problemática.
Los hechos ocurridos en la comunidad de Palmarito Tochapan, Puebla, el día 3 de mayo del año en curso, que fueron difundidos ampliamente en los medios de comunicación, se puede apreciar en un video, que elementos del ejército mexicano tienen sometido y desarmado a un hombre, quien recibe un disparo de arma de fuego en la cabeza, sin que existiera motivo para ello, es decir, que los soldados no se encontraban en una situación de legítima defensa que tuviera como efecto repeler una agresión real, actual o inminente, en protección de su vida o de la población. Estos hechos también hacen notar, que mientras las fuerzas armadas tengan contacto directo con la población civil sin un adecuado uso de las armas, ponen en riesgo su seguridad y estabilidad social; por ello, se hace evidente la necesidad de regular el uso proporcional de la fuerza y la urgencia de expedir una legislación que tenga por objeto regular el uso de la fuerza, así como el manejo de las armas letales.
Por ello, la propuesta que ahora se presenta, tiene como finalidad dotarle al Congreso de la Unión la facultad expresa de legislar en materia de uso proporcional de la fuerza por parte de las instituciones de seguridad pública, sus auxiliares y las instituciones que realicen dicha función, sean estas federales, estatales y municipales.
Cabe precisar, que el presentar esta iniciativa de reforma a la Carta Magna, no hace nugatorio el derecho de una iniciar una ley que tenga por objeto prevenir y regular el uso de la fuerza por parte de quienes integran las instituciones federales de seguridad pública.
Para tener una mayor claridad en la propuesta que ahora se presenta ante esta Soberanía, a continuación, se muestra un cuadro comparativo, entre la norma vigente y la propuesta contenida en esta iniciativa:
Artículo 73.…
d) La ley general que establezca y regule el uso proporcional de la fuerza. Por lo anteriormente expuesto, y con fundamento en lo establecido por los artículos 71, fracción II y 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 6°, numeral 1, fracción I y 77 numeral 1 del Reglamento de la Cámara de Diputados, los suscritos Diputados sometemos a consideración de esta Asamblea la siguiente Iniciativa con Proyecto de: DECRETO POR EL QUE SE ADICIONA UN INCISO d) A LA FRACCIÓN XXI DEL ARTÍCULO 73 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, EN MATERIA DEL USO PROPORCIONAL DE LA FUERZA.
ÚNICO.— Se adiciona un inciso d) a la fracción XXI del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
d) La ley general que establezca y regule el uso proporcional de la fuerza.
Segundo.El Congreso de la Unión expedirá la ley general correspondiente en un plazo no mayor a 180 días a partir de la entrada en vigor del presente Decreto. Tercero. Las Legislaturas de las Entidades Federativas adecuarán las legislaciones correspondientes a lo dispuesto en el presente Decreto y a la ley general que apruebe el Congreso de la Unión en un plazo no mayor a 60 días a partir de la entrada en vigor de dicha ley general.
Publicado en la Gaceta Parlamentaria número 2401-VIII, del 11 de diciembre de 2007.
Publicado en la Gaceta del Senado número LX/2PPO-176/15051, del 13 de diciembre de 2007.
González Calleja, Eduardo (2006) “Sobre el concepto de represión”. Hispania Nova. Revista de Historia Contemporánea Nº 6, España, 2006. http://hispanianova.rediris.es/6/dossier/6d022.pdf http://senado.senado.gob.mx:80/index.php?ver=cp&mn=4&id=71415 INFOMEX