Source: http://svjt.se/svjt/1980/460
Timestamp: 2019-11-14 20:27:42+00:00
Document Index: 15064770

Matched Legal Cases: ['§ 2', '§ 1', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 3', '§ 4', '§ 4', 'domstolen ', 'in dubio', '§ 2']

Rättssäkerhet i miljövården | SvJT
Jag skall här diskutera rättssäkerhetsfrågor i miljövården utifrån en relativt skeptisk utgångspunkt; skeptisk i förhållande till sådana aspekter som jag — utan att undersökt förhållandena närmare — tror ofta anläggs när så kallad rättssäkerhet diskuteras.
Jag använder några exempel för att belysa problemen. Först tar jag upp det långsiktiga skyddet av naturmiljöer. Därefter går jag in på exploatering av mark för bebyggelse. Båda dessa exempel rör markanvändning i vid mening och visar — tycker jag — på att inte bara exploatörerna och de som är besvärsberättigade i de enskilda ärendena utan också allmänheten, det vill säga medborgarna i gemen, måste tillgodoses inom rättstillämpningen för att rättssäkerheten skall kunna anses uppnådd.
I den senare delen rör jag vid de traditionella rättssäkerhetsbegreppen likställighet och förutsebarhet och diskuterar i vilken mån sådana ideal kan uppnås inom miljöskyddet. Vattenföroreningar används som exempel.
Därefter berörs, men bara flyktigt, sådana situationer där ersättningsrätt kan föreligga för en markägare som hindras exploatera sin mark. Även då anlägger jag synpunkten, att också medborgarna i gemen är berörda av hur rättstillämpningen sker. Dessförinnan har jag påpekat att särskilda rättssäkerhetsfrågor hänger ihop med valet av beslutsfattare.
2. Långsiktigt skydd av naturmiljöer
Som exempel på vad jag tror kan vara en vanlig rättssäkerhetsaspekt tänker jag använda svensk länsstyrelseorganisations tillsynsverksamhet enligt naturvårdslagen. Länsstyrelserna är för närvarande de viktigaste organen med uppgifter inom både naturvård och miljöskydd.
Det är dokumenterat att dessa myndigheter har alltför liten personal för att kunna utföra alla sina uppgifter på ett önskvärt sätt.1 Till uppgifterna hör bl. a. att genomföra naturvårdsintentioner genom att skydda markområden som naturreservat och på andra sätt.2 Men en annan uppgift är att handlägga ansökningar om olika exploateringar, som kan påverka naturmiljön, t. ex. bebyggelse i vissa områden, grustäkt m. m.3 Låt oss kalla de förstnämnda uppgifterna för naturvårdsplanering och säkerställande, de senare för ärendehandläggning, även om termerna inte är helt adekvata.
Svensk lagstiftning förutsätter bl. a. att särskilt skyddsvärda områden skall undantas från exploatering samt att bebyggelse inte får ske på mark,
1 Se t. ex. SOU 1978: 58 s. 305 ff.
2 Se förutom de olika lagstiftningarna också 5 § länsstyrelseinstruktionen (1971: 460 med ändr.).
3 Se bl. a. 16 § naturvårdslagen (1964: 822 med ändr.), 18 § naturvårdslagen m. fl.
Rättssäkerhet i miljövården 461
Staffan Westerlund 461som inte visats vara från allmän synpunkt lämplig för sådan bebyggelse. Något medborgarinflytande i egentlig mening finns inte i svensk miljövård.4 Rätten att överklaga beslut som länsstyrelsen fattar är begränsad till dem, som direkt berörs av ett beslut (förvaltningsbesvär). Och dit räknas vanligen inte människor som bor i den trakt där exploatering tillåts, såvida de inte är direkta grannar.
Det anses att länsstyrelserna i Sverige inte har resurser att både långsiktigt skydda områden och kortsiktigt handlägga tillståndsärenden inom rimlig tid. Vad som skall menas med rimlig tid för ett tillståndsärende kan diskuteras. Men det förefaller som om många menar, att rättssäkerhetsaspekter kräver att de kortsiktiga handläggningsärendena prioriteras framför det långsiktiga skyddet. Den "enskilde" skall inte behöva vänta i många månader eller år på att få en ansökan om grustäkt eller bygge inom strandskyddsområde prövad.
Vad som skall menas med rättssäkerhet är en definitionsfråga där värderingar kommer in. Det synsätt som jag nyss beskrev skulle innebära, att det vore ett rättssäkerhetsproblem om en enskild markägare eller företagare får vänta lång tid på att få en tillståndsansökan prövad, men inte ett rättssäkerhetsproblem att en prioritering av tillståndsärenden medför en senareläggning av det långsiktiga skyddet och — ibland som en följd av prioriteringen i sig — att exploatering tillåts av den enkla anledningen att senareläggningen av den långsiktiga säkerställande naturvården medfört att det inte är tillräckligt väl känt huruvida det område, som tillståndsansökningen gäller, är skyddsvärt eller inte.
Om en prioritering görs på det sätt jag beskrivit, kommer allmänhetens intressen, som är delvis skyddade i lag, av att särskilt skyddsvärda naturmiljöer skyddas från förändring inte att tillgodoses. Mot prioriteringen kan allmänheten inte anföra besvär. Inte heller kan allmänheten på andra formella sätt genomdriva sin "rätt".
3. Styrning av bebyggelse
Jag skall nu beskriva en annan situation, som många beslutsfattare som tillämpar lag råkar in i. Ofta är de regler, som gäller inom miljövården (och naturligtvis också regler inom många andra områden), relativt oprecisa i sin utformning. Detta innebär ofta, om än inte alltid, att det finns en mängd situationer där den ena tolkningen är lika lätt att försvara som den andra, men också, att det finns situationer där den ena tolkningen rimligen måste gå före den andra. Från svensk rätt tar jag följande exempel.
I 5 § 2 st. byggnadslagen sägs, att mark inte får användas för bebyggelse såvida den inte prövats från allmän synpunkt lämplig för sådan. Om bebyggelsen i fråga innebär tätbebyggelse, som inte är helt obetydlig, skall denna prövning ske genom fastställd stadsplan eller byggnadsplan.5 I annat fall skall den ske vid byggnadslovsprövningen.
4 Så kallade Environmental Impact Statements har övervägts men av miljöskyddsutredningen förkastats (SOU 1978: 80 s. 112). Naturresurs- och miljökommittén uppmärksammar dock detta instrument i sitt pågående arbete. Om dessa s. k. EIS se Tänk efter före! Rapport från ett idémöte om miljökonsekvensbeskrivningar. Svenska Naturskyddsföreningen. Stockholm 1979. ISBN 91-558-3291-1.
5 56 § 1 mom. byggnadsstadgan (1959: 612 med ändr.).
462 Staffan Westerlund I den närmast föregående lagparagrafen (4 § byggnadslagen) sägs att vid planläggning såväl allmänna som enskilda intressen tillbörligen skall beaktas. Tillsammans tycks kanske dessa två lagrum vara svåra att förena med varandra.
Låt oss först se på 5 § 2 st. Vad som är allmänna intressen berörs i lagens förarbeten och inrymmer bl. a. naturvård, kommunikationer, hälsovård m. m.6 Förarbetenas exemplifiering medger att nyare samhällsintressen kan tillgodoses. Tolkningsutrymmet är stort, men begränsat i åtminstone två hänseenden som är av intresse för oss just nu. Dels tillgodoses i 5 § inte enskilda intressen som sådana (märk att vissa aspekter kan tillgodose båda enskilda och allmänna intressen samtidigt; vid tillämpningen av 5 § 2 st. ryms dock bara beaktandet av tyngden av de allmänna intressena inom aspekten i fråga); dels utgör naturvård och miljöskydd sådana allmänna intressen som skall beaktas vid planläggningen alternativt byggnadslovsprövning.7
Antag nu att en markägare vill exploatera ett område, som är naturskönt. Vi skall pröva tre alternativ som rör situationen i fråga.
— Alternativ A innebär att markägaren genom exploateringen kommer att skapa arbetstillfällen för ett antal personer.
— Alternativ B innebär att markägaren genom exploateringen kommer att skapa bostäder för ett större antal personer, och det råder bostadsbrist i kommunen.
— Alternativ C innebär att markägaren genom exploateringen kommer att sänka sina egna produktionskostnader i den verksamhet som han utövar, genom att exploatera särskilt billig (för honom) mark. Någon ytterligare fördel kan inte påvisas.
I både alternativ A och alternativ B finns det ett tolkningsutrymme på det sättet, att principen för vägningen av å ena sidan sysselsättning respektive bostadsbyggande och å andra sidan värdet av naturmiljön i fråga inte är bestämd av lagstiftaren. Men genom motivuttalanden i samband med 5 § är tolkningsutrymmet begränsat för de situationer, däri alternativen A eller B det finns alternativa sätt att nå samma sysselsättningseffekt respektive plats att bygga bostäder på.8 Det vill säga att motiven innebär, att det inte är tillräckligt att det är till nytta från allmän synpunkt att sysselsättning eller bostäder skapas genom en exploatering; det krävs dessutom att det är av allmänt intresse att sysselsättningen eller bostäderna tillskapas på just det markstycke som exploateringen gäller.
I alternativ C är tolkningsutrymmet mycket mer begränsat, kanske obefintligt. Inga allmänna intressen finns som talar till förmån för exploateringen, däremot allmänna intressen som talar emot en sådan. Exploatering kan då inte medges.
Men modifierar inte 4 § byggnadslagen det nyss förda resonemanget? Nej, det gör den inte. Den ger ett stort tolkningsutrymme för många slags situationer, samtidigt som den inte står i något nödvändigt motsatsförhållande till 5 § 2 st. Ofta (men som redan framgått inte alltid) finns allmänna intressen i båda vågskålarna. Det vore möjligt att vid någorlunda
6 Se t. ex. Bexelius m. fl., Byggnadslagstiftningen, 5 uppl., Stockholm 1971, s. 27.
Rättssäkerhet i miljövården 463
Rättssäkerhet i miljövården 463jämvikt låta enskilda intressen påverka utgången. Men om allmänna intressen inte alls finns i vågskålen till förmån för exploatering, då är de enskilda intressena verkningslösa.
Denna relativt långa exemplifiering från den svenska byggnadslagstiftningen har, tror jag, varit nödvändig för att fortsätta bedömningen av rättssäkerhetsfrågor i miljövården. Det är nämligen så, att svensk byggnadslagstiftning har en relativt detaljerad reglering av proceduren för planers tillkomst och fastställelse.9 Bland kraven märks att när ett planförslag utarbetas, då är planförfattaren skyldig samråda med bland andra markägare som kan beröras, olika myndigheter och andra som kan ha väsentligt intresse av hur marken i fråga skall användas.10 Vidare, och det är kanske ännu viktigare, måste ett planförslag ha varit utställt minst tre veckor innan det får behandlas vidare.11 Under den tiden får var och en, alltså inte bara de som är markägare eller liknande, skriftligen göra anmärkningar mot planen. De anmärkningarna skall sedan beaktas i det fortsatta arbetet på planen, och utredningen skall följa med planförslaget till de beslutsfattare, som är aktuella, nämligen dels (vanligen) kommunfullmäktige, dels länsstyrelsen och/eller regeringen när planen skall fastställas.
Om denna procedur följdes, skulle såväl markägare som allmänhet och statliga organ vara tillförsäkrade en hög grad av så kallat medinflytande på beslutsprocessen. Det finns också regler, som borde fungera som garanti för att proceduren skall fylla detta ändamål, nämligen det ovannämnda kravet på detaljplan före tätbebyggelse. Undantag från detta krav gäller för mycket begränsad tätbebyggelse (storleksordningen 3 — 5 hus eller byggande av ytterligare något hus intill en mycket begränsad bebyggelsegrupp, främst för jordbruk).13 Emellertid kan länsstyrelserna eller, vanligen, byggnadsnämnderna ge dispens från detta så kallade plankrav om det i det enskilda fallet finns särskilda skäl för en dispens.14
Och nu kommer jag till rättssäkerhetsbetraktelsen. Jag påstår till en början att det i Sverige är mycket vanligt att också relativt omfattande tätbebyggelse tillåts utan att en stadsplan eller byggnadsplan först fastställts.15 Vidare håller jag det för troligt, att kravet på att marken skall vara lämplig för bebyggelse från allmän synpunkt inte alltid följs.
Antag att jag har rätt. Antag att den lagstadgade planprövningen i själva verket ofta hoppas över eller görs till en tom formalitet efter det att de verkliga besluten har fattats. Vilka vinner och vilka förlorar på en sådan avvikelse från vad som är föreskrivet?
De markägare som medges exploatering vinner regelmässigt på detta. Det tar kortare tid att få byggnadslov. Risken är försumbar för att statliga intressen, i den mån de strider mot byggnadsnämndens, förhindrar
9 14 — 23 §§ byggnadsstadgan.
10 14 § byggnadsstadgan.
11 Gäller generalplan, stadsplan och byggnadsplan, se 17 § 1 mom. byggnadsstadgan. För regionplan (ett närmast verkningslöst styrmedel) är tiden tre månader.
12 18 § byggnadsstadgan.
13 Se prop. 1976/77: 122 särskilt s. 11 f, som resulterade i lagändringen 1977: 338.
14 67 § 1 mom. byggnadsstadgan.
15 Se t. ex. prop. 1971: 118 s. 10 ff och särskilt Justitieombudsmannens (JO) berättelser 1971 s. 528 ff och 1973 s. 437 samt Statens Offentliga Utredningar (SOU) 1974: 21 s. 154.
464 Staffan Westerlundexploateringen. Det är normalt bara om någon granne överklagar ett byggnadslov, som denna statliga prövning kan tänkas ske. Och om så blir fallet, finns inte samma beslutsunderlag vid den statliga (besvärs-)prövningen som om frågan om markanvändningen hade aktualiserats i ett planärende med offentligt utställningsförfarande. Exploatörerna vinner alltså normalt om detta avsteg från lag sker.
De som är grannar till en exploatering har besvärsrätt vid byggnadslov,16 däremot inte vid fastighetsbildning.17 De har också besvärsrätt vid planläggning.18 Vid byggnadslovsärenden är chansen att grannarna inte är informerade om ansökningen.19 Vid utställningen av planen är däremot information till granne obligatorisk.20
De som bor betydligt längre bort21 från exploateringsområdet har inte besvärsrätt vare sig i byggnadslovsärendet eller i planärendet, men yttranderätt i planärendet; och som nämnts skall yttrandet beaktas i det fortsatta planläggningsarbetet. Ändå kan de som bor längre bort beröras mycket starkt av hur exploateringen görs i ett område. Inte bara trivseleffekter, såsom att landskapsbilden förändras, ett strövområde förstörs och så vidare, uppstår. Också ren förmögenhetspåverkan sker. Genom exploateringen kanske trafik kanaliseras genom ett bostadsområde, medförande att fastighetsvärdena där sjunker. Närheten till ett nytt industriområde kan också påverka fastighetsvärdena.
Till detta kommer rena hälsoeffekter i form av förändrad boendemiljö (buller, luft- och vattenföroreningar etc.).22
De kringboendes, utanför grannekretsen, enda hopp är att de regler som finns i bland annat byggnadslagstiftningen följs till punkt och pricka. Om så sker, kommer bland annat att prövas huruvida en liknande exploatering med fördel kan ske på annan plats.23 Därvid kommer att beaktas att en exploatering genererar trafik och andra störningar också på avstånd från exploateringsområdet. Vidare kommer att undersökas — om än i varierande utsträckning — huruvida det är andra värden som uppoffras genom exploatering. Kort sagt: om reglerna följs, så kommer beslutsunderlaget att vara bättre än om de inte följs. Vidare kommer alternativ att beaktas på ett mer betryggande sätt om reglerna följs.
Men om det nu är så, att reglerna inte alltid följs, så medför detta vad vi bör kalla rättsförluster för denna mer vidsträckta krets av kringboende, utan att de kan påkalla någon överprövning av besluten!
16 Om detta se Bexelius m. fl. s. 528 f och 71 § byggnadsstadgan jämförd med 58 § 1 mom. 2 st. Granne behöver inte ha mark som gränsar till byggfastigheten, se Regeringsrättens Årsbok (RÅ) 1976: 112.
17 Se fastighetsbildningslagen (1970: 988) 15 kap. 6 § 3 st.
18 150 § byggnadslagen (1947: 385), se Bexelius m. fl. s. 332, jämförd med 17 § 4 mom. byggnadsstadgan, Bexelius m. fl. s. 407 f.
19 Jfr Adolfsson i Förvaltningsrättslig tidskrift 1978.
20 17 § 4 mom. byggnadsstadgan.
21 Jfr not 16 om RA 1976: 112.
22 Detta faller under bl. a. miljöskyddslagen (1969: 387), men detta sätter inte de kringboende i samma ställning som en lämplighetsprövning också enligt byggnadslagen.
23 Bexelius m. fl. s. 27, jfr 4 § miljöskyddslagen.
Rättssäkerhet i miljövården 465
Rättssäkerhet i miljövården 4654. Tre intressentgrupper kräver rättssäkerhet
Jag vill hävda, att när många jurister talar om rättssäkerhetskrav i miljövården, så avser de att skydda en, möjligen två, av de tre grupper som jag nu nämnt. Det vill säga att rättssäkerhet enligt dessas mening är något som skall tillkomma dem som är parter i ett mål eller ärende (särskilt exploatörerna då); kanske också dem som är besvärsberättigade. Men däremot tar man ofta lätt på den tredje gruppen, nämligen "allmänheten". Alltså den vida krets av människor som kommer att påverkas av ett beslut, som inte kan överklaga detta, men som ändå har fått sina intressen skyddade genom formella och materiella regler i lag och annan författning.
Denna syn på rättssäkerhet vill jag ifrågasätta. Det finns ingen anledning för oss jurister att framhäva någon grupp intressenter framför andra. I stället vill jag påstå att — inom miljövården i vidaste mening — rättssäkerhetskraven tillgodoses bara genom att i bästa uppsåt försöka att i rättstillämpningen och i förvaltningen maximera anpassningen till samtliga regler i gällande författning. Om det finns materiella regler som säger, att mark skall vara lämplig från allmän synpunkt för bebyggelse för att få användas för det ändamålet, och om det vidare finns formella regler som säger att prövningen av detta skall ske genom fastställd detaljplan, då innebär det en avvikelse från rättssäkerhetskraven att av hänsyn till en enskild markägares önskemål eller behov av att slippa vänta mycket lång tid på en byggnadslovsprövning medge undantag från plankravet och på bräckligt beslutsunderlag ge byggnadslov. Om byggnadslov innebär, att kravet på lämplighet från allmän synpunkt inte alls är uppfyllt, har dessutom medborgarna i övrigt gjort en materiell rättsförlust. Att i dessa situationer låta ett sådant förhållande, som att resurserna för planering och naturvårdsinventeringar är dåliga, leda till att exploatörsgruppens intressen prioriteras på bekostnad av andra gruppers lagstadgade skydd, innebär en godtycklig definition av termen rättssäkerhet. Det finns inget som säger att familjen Anderssons önskan att få bebygga en tomt skall genom felaktig rättstillämpning prioriteras på bekostnad av Karlssons behov av att det inom regionen bevaras strövområden.
Sammanfattningen av det jag hittills sagt är alltså, att det i rättssäkerheten inom miljövården borde ingå dels att de materiella regler som är uppställda också följs, dels (och som en följd av det föregående) att beslutsfattarna skaffar det beslutsunderlag som krävs, för att beslutet skall bli materiellt riktigt, och för detta ändamål finns ofta en mängd procedurregler som skall följas.
5. Likställighet och förutsebarhet
Hittills har behandlats hänsynstagande till olika intressentgrupper i miljövården, och därvid utgick jag från svenska företeelser. Nu går jag över till traditionella rättssäkerhetsproblem, som sannolikt är mer generella inom den miljörättsliga kontrollen i olika länder. Jag skall då ta upp två principer som ofta förknippas med rättssäkerhet, nämligen dels principen att lika skall behandlas lika, dels principen att förutsebarhet skall finnas; det vill säga att det skall vara möjligt att förutse beslutens innehåll.
30 — 803356. Svensk Juristtidning
466 Staffan Westerlund Jag börjar med likställighetsprincipen och använder som illustration en situation som jag har behandlat tidigare.24
Vid en sjö finns tre fabriker, som alla har samma slags produktion och som alla leder ut sitt avlopp i sjön. De prövas enligt en miljöskyddslagstiftning som dels kräver att den teknik skall användas, som för tillfället är den bästa som finns inom ekonomiskt rimliga ramar, dels förbjuder sådana utsläpp som medför särskilt stora olägenheter i miljön. (Exemplet är alltså närmast hämtat från svensk rätt.25)
När fabriken A prövas åläggs skyddsåtgärder typ a). När fabriken B går till prövning förutser ledningen där samma skyddsåtgärder, men i stället får de högre krav på sig, typ b), beroende på att det vid det prövningstillfället kommit fram en bättre reningsteknik för detta slags verksamhet.26 När så C slutligen prövas, krävs ännu en annan, modernare teknik (nu en ny processteknik) som kan kallas skyddsåtgärd typ c). Denna processteknik har alltså först nu blivit tillgänglig, och den medför ännu mindre utsläpp än de tidigare kombinationerna av processteknik och skyddsåtgärder.
Med de förutsättningar rörande lagstiftning, som jag har ställt upp, är alla tre besluten lagliga. Det är en lek med ord huruvida vi skall säga att besluten innebär likabehandling eller inte. De påtagliga, materiella kraven på de tre företagarna översatta i tekniska normer (prestandanormer) blev olika. Men däremot behöver de ekonomiska pålagorna på respektive företagare inte ha blivit olika. Ekonomiskt blev de i princip behandlade lika. Det var den tekniska utvecklingen som i exemplet medförde, att samma ekonomiska krav resulterade i olika prestandanormer, men också i olika mängd utsläppta föroreningar.
Nu skall exemplet fortsättas.
De tre företagen A, B och C önskar expandera (öka sin produktion och till en del också sina utsläpp). De prövas åter med något års mellanrum sinsemellan.
A och B får tillstånd med krav på bästa teknik etc. Dessa två tillstånd medför dock att så mycket kommer att släppas ut i sjön, att dess ekologiska förhållanden blir alltmer ansträngda, och genom att B fick sitt tillstånd till produktionsökningen finns inget "recipientutrymme" kvar i sjön, när väl C ansöker om utökning av sin verksamhet. Vi antar nu att lagstiftningen tolkas på det sättet att en ytterligare försämring av sjön innebär så stora olägenheter att försämringen därför förbjuds. C förvägras därför tillstånd till produktionsökning.28
Här kan vi inte med vanligt språkbruk hävda att lika har behandlats lika, nämligen om vi hänför likhetskriterierna till de företagare som ansöker om tillstånd att använda sjön som recipient. I stället är det de ekologiska förhållandena i sjön som kommer att styra tillämpningen. Växt- och djursamhällena påverkas inte av överväganden om att lika bedöms lika, inte heller av önskemål om att skapa sysselsättning. De kommer att reagera på ett ökat utsläpp, och effekterna av reaktionerna är sådana att
24 I Arbetsmaterial till nordiskt seminarium i Uppsala 13 — 14 okt. 1977 (Juridiska Föreningen i Uppsala) under rubriken Har miljörätten egna, speciella problem? Också tryckt i Svenskt Rättsforum nr 4/5 1977 s. 14 ff under rubriken Miljölagstiftningen.
25 Se närmare hos Svärd-Rahmn, Prövning enligt miljöskyddslagen s. 132 — 189 (Stockholm 1975) och Westerlund, Miljöfarlig verksamhet kap. 11, 13 och 15 (Lund 1975).
26 Westerlund op. cit. s. 148 ff.
27 Op. cit. s. 260 vid not 114.
28 Jfr op. cit. s. 326 f.
Rättssäkerhet i miljövården 467
Rättssäkerhet i miljövården 467tillstånd inte får ges. En annan företagare, i samma situation vid en annan recipient, skulle behandlas på samma sätt!
Miljölagstiftning är ofta inriktad på effekterna av olika åtgärder i miljön och behöver regelmässigt så vara. I exemplet med produktionsökningarna vid sjön ovan skulle kanske ett gammaldags likhetstänkande halett till ettdera av följande resultat:
— Om tillstånd getts till A, måste B och C få tillstånd på samma villkor.
— A kan inte få tillstånd, eftersom B och C kan kräva sådant, och detta kommer att medföra att sjöns kvalitet blir olagligt dålig.
— Innan A:s ansökan prövas, undersöks huruvida fler än A vill utnyttja sjöns recipientkapacitet; om fler finns, bedöms hur kapaciteten skall fördelas mellan dem, varvid likställighetsprinciper kan vara vägledande.
Den första av dessa lösningar strider mot en regel i lagstiftningen som förbjuder alltför låg kvalitet i sjön. Den andra lösningen innebär å andra sidan en samhällsekonomiskt olämplig lösning, eftersom den i lag medgivna recipientkapaciteten inte blir utnyttjad. Den tredje lösningen bygger på ett plantänkande. Om sådan planläggning inte är lagstadgad, innebär denna lösning ett "pragmatiskt" alternativ till lösningen nr 2, och det avgörande för huruvida detta pragmatiska alternativ anses passabelt eller inte är vilka regler som finns av materiell och formell karaktär för den först sökande. Kanske har A "rätt" att få sin ansökan behandlad omgående och utifrån förhållandena i sjön vid tiden för ansökningen?
Om vi nu antar att den "pragmatiska" lösningen nr 3 ovan inte genomförs, skulle antingen de två tidigare lösningarna användas, och då med rättsförluster för närboende och för allmänheten (för att inte tala om framtida generationer) enligt alternativ 1, och med rättsförluster för några av företagarna samt samhällsekonomiska kostnader enligt alternativ 2; eller också skulle prövningsmyndigheterna troget följa lagstiftningen så som den här antas skriven, och alltså med krav på bästa teknik etc. ge tillstånd så långt sjöns recipientkapacitet räcker till — men inte längre.
Då återstår en fråga, nämligen huruvida det sistnämnda beslutssättet strider mot förutsebarhetskraven. Beslutet kan i efterhand motiveras med hjälp av dels rättskällorna, dels de faktiska förhållandena i ärendet. Om företagaren (eller annan) kände till dels de ekologiska förhållandena i sjön, dels hittillsvarande belastning (föroreningsutsläpp) på sjön, dels den tekniska utvecklingen inom branschens reningsteknik, dels de ekonomiska förutsättningarna för olika åtgärder (förutsatt att sådant ingår ikriterierna för den lagstadgade bedömningen), då — men först då — kan han förutse beslutets innehåll. Högre krav på förutsebarhet lär dock inte ställas i juridisk debatt i allmänhet. De krav jag nämnde innebär, att även med den ständiga anpassningen i varje enskilt fall till de föreliggande förhållandena i belysning av lagens krav, så är förutsebarheten lika hög som vid t. ex. skadeståndsbedömningar.
6. Miljökontroll — hushållning med begränsade resurser
Vad vi kan se, särskilt tydligt i exemplet med sjön, är att miljökontroll bland annat handlar om att styra användningen av begränsade resurser. Mark, vatten, mineral och andra naturresurser men också vattenkvalitet och luftkvalitet (recipientkapacitet) är begränsade resurser. Det faller på
468 Staffan Westerlundsin egen orimlighet att ge användbara tillstånd till att utnyttja resurser i en mängd som inte är tillgänglig. Och den rättsliga definitionen på begränsningen hos resurserna är de krav på kvalitet hos luft, vatten, landskap etc., på arter av organismer, på framrinnande vatten i floder etc. som fastställs i lag. Att definitionerna ofta kan tolkas olika i olika lagstiftningar ändrar inte på det nu sagda.
7. Beslutsfattarorganisationerna
Den övervägande delen av min betraktelse om rättssäkerhet handlar om att beslut skall fattas, som så nära som möjligt stämmer med gällande regler, låt vara att dessa kan bli föremål för olika tolkningar. Jag kan emellertid inte helt gå förbi de problem, som hör samman med själva beslutsfattarna. Det är närmast en "understatement" att påstå, att det kan förväntas skillnader mellan å ena sidan domstolsprövning och å andra sidan prövning av politiska organ, även om prövningen i båda fallen formellt innebär tillämpning av samma lagregel. Några entydiga rekommendationer om var besluten bör förläggas för att nå maximal rättssäkerhet kan jag inte ge.
Inom svensk rätt kan studeras hur planläggningskravet som jag nämnde tidigare tillämpats dels av administrativa organ, dels av domstolar och hur denna åtskillnad också lett till delvis olika praxis.29 Och när miljöskyddslagen tillkom 1969 i Sverige, fördes tillståndsfrågorna till administrativ prövning i stället för tidigare föreslagen prövning hos vattendomstol.30 Och jag tror det skulle vara möjligt att visa, att vattendomstolarna (med högsta domstolen som högsta instans) tenderat att anlägga ett relativt trångt betraktelsesätt på begreppet rättssäkerhet, innebärande fördelar för de sökande och överbetonande av likställighetsprinciper i gammal utformning.
Å andra sidan innebär en prövning av politiker att beslutsfattarna kanske inte upplever sig som särskilt bundna av lagstiftningen.31 I vart fall kan man nu i Sverige iaktta helt flagranta avsteg från traditionell rättstillämpningsmoral, särskilt när det gäller prövning i besvärsärenden på regeringsnivå. Enligt bland andra miljöskyddslagen, men alltså också många andra lagar inom miljövården och planeringen, är det regeringen som är högsta besvärsinstans. Möjligheterna att förutse regeringsavgörandenas innehåll genom att känna till fakta i ärendet och lagstiftningen och dess förarbeten är mycket små, för att inte säga snarast obefintliga. Känner man däremot till vissa politiskt relevanta fakta, så blir förutsebarheten något större.
Det kanske renaste exemplet på rättstillämpningsmoralen hos regeringsmakten är två beslutsärenden från koncessionsnämnden för miljöskydd från 1974. Det gällde krav på dels Norrköpings kommun dels Malmö kommun att vidta och bekosta vissa bullerbegränsande åtgärder vid ett par hårt trafikerade gator.32 Kommunerna överklagade till rege-
29 Se t. ex. hos JO 1973 s. 438 och 440.
30 Se bl. a. prop. 1969: 28 s. 56, 128 f och 191 ff.
31 Jag har i boken Miljöskyddslagstiftning och välfärden (Karlskrona 1971) kritiserat systemet med politisk överprövning; särskilt s. 54 ff och 91 f.
32 Beslut nr 94 och 95/1974.
Rättssäkerhet i miljövården 469
Rättssäkerhet i miljövården 469ringen. Besvärsärendena har, när detta skrivs, fyllt fem år. De är ännu inte avgjorda. Skälet är inte att ärendena är juridiskt svåra, inte heller att det behövs utredningar för att avgöra dem enligt gällande bestämmelser. Skälet är i stället att regeringen inte vill avgöra dem helt enkelt därför att det inte anses politiskt önskvärt att belasta kommunerna med sådana kostnader, trots att gällande miljöskyddslag anger att det är kommunerna som i situationer som dessa skall stå för kostnaderna.
I dessa fall är alltså tolkningsutrymmet i miljöskyddslagen så trångt, att inte ens regeringen anser sig kunna bifalla besvären helt. Koncessionsnämndens beslut är — med tolkningsutrymme för omfattningen av skyddsåtgärderna — sannolikt omöjliga att kasta omkull. Och då har regeringarna (de är hittills fyra som haft ärendet hos sig) valt att inte avgöra besvären.
Detta innebär att för de situationer, där miljöskyddslagens (eller annan liknande lagstiftnings) tillämpning strider mot rådande politiska uppfattningar hos regeringen (eller departementstjänstemännen kanske...), åtgärderna för miljökontrollen stoppas upp. Utan att lagändring följer. Och någon möjlighet att via domstol bryta igenom detta stopp finns inte i Sverige.
8. Ersättningsbedömningar
Slutligen skall jag beröra situationer, där ersättning enligt lag skall beräknas åt markägare som hindras exploatera sin mark. Allt efter reglerna i respektive nationell rätt har markägare och andra företagare ibland rätt till ersättning vid rättsliga ingrepp från samhällets sida samt vid expropriation och liknande. För svensk del gäller, att ingripanden med stöd av bland andra miljöskyddslagen, hälsovårdslagstifning eller liknande aldrig ger rätt till ersättning, medan däremot ingripanden enligt naturvårdslagstiftning, ibland också planlagstiftningen, under vissa förutsättningar ger ersättningsrätt åt markägare och motsvarande.33 Ersättning skall normalt utgå enligt dessa lagar om pågående markanvändning försvåras avsevärt.
När en myndighet (normalt en länsstyrelse) i Sverige överväger att hindra en exploatering (t. ex. avverkning av gammal skog med stora naturvärden) sker i första hand samråd eller regelrätta förhandlingar med markägaren. Om förhandlingarna inte leder till överenskommelse, har staten tvångsmöjligheter och markägaren möjligheter att gå till fastighetsdomstol för att få sin ersättningsrätt prövad. I vissa situationer kan i stället frågan uppkomma hur omfattande hindret från staten får göras. Också då kan samråd och kanske förhandlingar ske, och också då kan frågan uppkomma om hur mycket som en markägare är skyldig tåla utan ersättning.34
Antag nu att det förekommer fall, där förhandlingar slutar i att markägaren får en ersättning, som egentligen är frikostigare än vad lagen tillförsäkrar honom, eller att staten underlåter att lägga så hårda restriktioner som vore möjligt tills gränsen för ersättning tangerades. Föreligger här några rättssäkerhetsproblem? Eller innebär dessa fall helt enkelt att
33 Se 26 § naturvårdslagen, 22 § byggnadslagen m. fl.
34 Särskilt vid tillämpningen av 20 § naturvårdslagen.
470 Staffan Westerlunden godtagbar princip tillämpas, som liknar grundsatsen in dubio mitius (när tvivel föreligger, väljs det mildare alternativet)?
Om det endast vore staten såsom person å ena sidan, och exploatören å andra sidan, som var intressenter eller berördes, så skulle inget finnas att erinra mot handlingssättet (bortsett från det rent politiska om hur skattemedel används). Men när naturmiljöer skall skyddas finns det, som redan påpekats, fler intressenter. I Sverige finns det anslaget en viss mängd pengar för skydd av mark. Anslaget är begränsat.35 Vidare finns, som nämnts tidigare, regler som innebär att naturmiljöer under vissa förutsättningar skall skyddas.36 Vi kan anta, att om en myndighet tar upp förhandlingar med en markägare om att skydda viss mark som naturreservat, så anser myndigheten att den sistnämnda förutsättningen är uppfylld.
Om då myndigheten väljer att vara frikostig i förhandlingen och ersätta markägaren med mer än denne egentligen kan kräva enligt lag, så har myndigheten skyddat området till en större kostnad än nödvändigt, och merkostnaden innebär dessutom att motsvarande mindre mängd pengar finns tillgänglig för annan "lagstadgad" naturvård det året.37
Från rättssäkerhetssynpunkt kan en liknande situation bli än mer betänklig, nämligen om samrådet inte handlar om ersättning utan i stället om huruvida det är berättigat att hindra en exploatering utan ersättning eller inte.38 Också här skall vi förutsätta att om samråd tas upp och begränsningar av exploateringen övervägs, så har myndigheten tydligen ansett att förutsättningarna för skydd föreligger. Om myndigheten sedan visar en mjukare attityd mot markägaren innebärande att denne får göra exploateringen trots att denna kunnat hindras — och bort hindras — så är rättssäkerhetskraven inte tillgodosedda fullt ut bara för att den enskilde markägaren i ärendet blivit särskilt väl tillgodosedd.
Här föreligger i stället normalt en situation som motsvarar den som föreligger när skyddsåtgärder enligt miljöskydds- eller hälsovårdslagstiftning övervägs. Om en företagare får billigare krav på miljöskydd än lagen anvisar för situationen i fråga, kan det hända att just därför kringboende får utstå mer olägenheter än de skulle ha råkat ut för, om lagens krav följts ut. Vinst för den ene kan lätt bli förlust för den andre. I den mån en fördel utöver lagstadgade nivåer ges till någon, och någon annan lider en skada som skulle varit mindre om fördelen inte getts, så lider den skadelidande en rättssäkerhetsförlust om fördel ändå ges den skadevållande. Det är denna effekt som, enligt min mening utvecklad inledningsvis, tenderar att förbises av många.
Jag har velat lägga fram några aspekter på rättssäkerhet i miljövården. Möjligen tycker några att det som jag sagt är självklara saker, medan
35 Hittills ca 13 miljoner kronor per år; se t. ex. departementsstencil (Ds) Kn 1977: 4 s. 57. Anslaget är förhöjt för budgetåret 1979/80.
36 Innebörden av naturvårdslagen som helhet samt indirekt av 5 § 2 st. byggnadslagen.
37 Med "lagstadgad" avses alltså den naturvård, som med stöd av olika lagregler skall utövas, lagregler som är till fördel för bl. a. tredje man.
38 20 § naturvårdslagen.
Rättssäkerhet i miljövården 471
Rättssäkerhet i miljövården 471andra kanske tycker att mitt sätt att angripa ämnet är diskutabelt eller oväntat. Jag har försökt att beskriva hur miljökontrollen ställer vissa speciella krav på så kallad rättssäkerhet. Däremot har inte gjorts någon genomgång av traditionella instrument för rättssäkerhet, såsom besvärsmöjligheter, domstolsprövning av lagligheten hos beslut, justitieombudsmän etc.