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Timestamp: 2020-07-09 01:06:50+00:00
Document Index: 158084793

Matched Legal Cases: ['artigo 8', 'artigo 165', 'artigo 191', 'artigo 12', 'artigo 15', 'artigo 191', 'artigo 2', 'artigo 6', 'artigo 3', 'artigo 3', 'artigo 8', 'artigo 112']

Acórdão 666/2006
Acórdão 666/2006, de 4 de Janeiro
Processo 1031/2004
A Relatório
1.1 - O Procurador-Geral da República, invocando o disposto nos artigos 281.º, n.os 1, alínea a), e 2, alínea e), da Constituição da República Portuguesa (CRP), 51.º da Lei 28/82, de 15 de Novembro (LTC), e 12.º, n.º 1, alínea c), do Estatuto do Ministério Público, aprovado pela Lei 60/98, de 27 de Agosto, requereu a apreciação e declaração, com força obrigatória geral, da inconstitucionalidade de todas as normas que integram o regulamento contido no despacho 2837/2004, de 8 de Janeiro, do Ministro da Saúde [regula o acesso dos delegados de informação médica aos estabelecimentos e serviços do Serviço Nacional de Saúde (SNS), incluindo hospitais S. A. e extensões dos centros de saúde].
2 - A credenciação é obtida mediante registo dos DIM junto do Instituto Nacional da Farmácia e do Medicamento (INFARMED) promovido pelos titulares de autorizações de introdução ou colocação no mercado de medicamentos ou de produtos de saúde ou seus representantes, nomeadamente, nos termos do artigo 8.º do Decreto-Lei 100/94, de 19 de Abril, a quem os DIM estejam vinculados juridicamente por força de contrato.
26 - É revogado o despacho 9630/2001, de 11 de Abril, publicado no Diário da República, 2.ª série, de 8 de Maio de 2001.» 2 - Fundamentação do pedido:
Por outro lado - e configurando-se a dita sanção de interdição de acesso aos estabelecimentos e serviços do SNS como medida administrativa 'atípica', de carácter manifestamente sancionatório -, sempre dependeria a legitimidade do seu estabelecimento da edição de diploma credenciado pela Assembleia da República, nos termos da alínea d) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição da República Portuguesa; na verdade, como vem entendendo a jurisprudência constitucional (expressa, nomeadamente, no Acórdão 430/91), a reserva de competência legislativa aí prevista quanto ao regime geral do ilícito contra-ordenacional e disciplinar deverá ser transposta e aplicável a todo o direito sancionatório público.» Conclui o Procurador-Geral da República no sentido da inconstitucionalidade do despacho do Ministro da Saúde n.º 2837/2004, de 8 de Janeiro.
O acesso que está em causa no despacho 2837/2004 não é a entrada e permanência nos espaços dos estabelecimentos e serviços do SNS acessíveis ao público mas sim nas salas de reuniões, gabinetes e salas dos médicos ou outros profissionais de saúde, o qual carece de autorização, sob pena de crime, nos termos do artigo 191.º do Código Penal («Introdução em lugar vedado ao público»).
O Decreto-Lei 406/74, de 29 de Agosto, que regulamenta o exercício do direito de reunião, estabelece no seu artigo 12.º que «Não é permitida a realização de reuniões, comícios ou manifestações com ocupação abusiva de edifícios públicos ou particulares», sob pena de se incorrer em crime de desobediência qualificada (n.º 3 do artigo 15.º do mesmo diploma).
A restrição que existe resulta - como é imposto pela Constituição - de disposição legal autorizada pela Assembleia da República no que respeita ao crime de introdução em lugar vedado ao público, previsto no Código Penal, e de disposição legal aprovada no quadro do Programa do Movimento das Forças Armadas, quanto ao Decreto-Lei 406/74, de 29 de Agosto - que nunca foi supervenientemente julgado inconstitucional.
Sobre a natureza jurídica do despacho 2837/2004, diz ainda o Sr. Ministro da Saúde: «É que o facto de o regulamento, pelo qual o Ministro da Saúde dá determinadas indicações aos seus serviços, criar determinados ónus para terceiros não o transforma, por si só, em regulamento externo, apesar de o mesmo ser publicado».
O despacho em crise limita-se a dar execução ao Decreto-Lei 100/94, de 19 de Abril, nele especialmente invocado, compaginando-o, entre outras disposições, com o artigo 191.º do Código Penal e com os artigos 12.º e 15.º, n.º 3, do Decreto-Lei 406/74, de 29 de Agosto.
A simples declaração de inconstitucionalidade do despacho 2837/2004, com força obrigatória geral, não tem por efeito consagrar o acesso pelos DIM aos espaços vedados ao público dos estabelecimentos e serviços do SNS, continuando os DIM a não poder aceder, porque não têm autorização para o efeito, o que comprova a inutilidade prática do presente processo.
Indicou-se, acima, como objecto do pedido todas as normas constantes do despacho 2837/2004, de 8 de Janeiro, do Ministro da Saúde, assacando-lhes o requerente os vícios de inconstitucionalidade formal (omissão de citação da lei habilitante) e de inconstitucionalidade orgânica (violação da reserva de competência legislativa da Assembleia da República, no que tange às normas, de índole sancionatória, constantes do aludido despacho).
A profissão de delegado de informação (ou propaganda) médica aparece, expressamente, mencionada, pela primeira vez, no Decreto-Lei 100/94, de 19 de Abril, que estabeleceu o regime jurídico da publicidade dos medicamentos para uso humano, adaptando a legislação publicitária interna em matéria de medicamentos à Directiva n.º 92/28/CEE, do Conselho, de 31 de Março (in Jornal Oficial, n.º L 113, de 30 de Abril de 1992, pp. 13 a 18). Até então, a lei portuguesa referia-se, apenas, ao «responsável pela promoção» dos medicamentos (embora se tivesse já abandonado a solução, durante muito tempo vigente, segundo a qual a distribuição e divulgação - «anúncio ou propaganda» - do medicamento estava atribuída ao farmacêutico).
Hoje, a matéria relativa à informação e publicidade dos medicamentos para uso humano é regulada pelo Decreto-Lei 176/2006, de 30 de Agosto. Todavia, este diploma nenhum reflexo tem sobre a questão, por editado depois da publicação do despacho em causa.
O Decreto-Lei 100/94, que era o que vigorava à data do despacho, definia «publicidade de medicamentos» como «qualquer forma de comunicação, de informação, de prospecção ou de incentivo que directa ou indirectamente promovesse a sua prescrição, dispensa, venda, aquisição ou consumo» (cf. o artigo 2.º do Decreto-Lei 100/94).
Essa publicidade podia ser feita junto do público em geral, muito condicionada (cf. os artigos 4.º e 5.º do diploma acima citado), ou junto dos profissionais de saúde (artigo 6.º), obedecendo, em ambos os casos, a uma série de princípios gerais (cf. o artigo 3.º do Decreto-Lei 100/94). Entre estes princípios contavam-se a promoção do uso racional do medicamento, a necessidade de clareza e veracidade da mensagem publicitária e ainda, com grande importância no presente caso, a necessidade de publicitar os medicamentos cuja dispensa dependia, obrigatoriamente, de receita médica, apenas, em «publicações técnicas ou suportes de informação destinados, exclusivamente, a médicos e outros profissionais de saúde» (nos termos do artigo 3.º, n.º 3, do Decreto-Lei 100/94).
Os profissionais responsáveis pela publicidade do medicamento eram, então, os delegados de informação médica (DIM), mencionados no artigo 8.º, n.os 2 e 3, do Decreto-Lei 100/94, que regulava os deveres dos DIM. Nos termos do diploma, estes «devem ser adequadamente formados pela respectiva empresa e dispor de conhecimentos científicos bastantes para que possam fornecer informações precisas e tão completas quanto possível sobre os medicamentos que apresentam». Além disso, deviam ainda, «em cada visita, apresentar ao profissional de saúde visitado ou colocar à sua disposição, quanto a cada um dos medicamentos que apresentem, o resumo das características do produto, completado pelas informações sobre o preço e, se for o caso, as condições de comparticipação». Finalmente, estavam obrigados a «comunicar ao serviço científico da sua empresa quaisquer informações relativas à utilização dos medicamentos que promovem, em especial no que se refere às reacções adversas que lhes sejam transmitidas pelos profissionais de saúde visitados».
Tendo em conta a importância dos contactos presenciais entre os DIM e os profissionais de saúde e a exigência do regular funcionamento dos serviços de saúde, e na vigência do Decreto-Lei 100/94, a Ministra da Saúde emitiu o despacho 9630/2001, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 106, de 8 de Maio de 2001, relativo ao acesso «às instalações dos hospitais e centros de saúde que integram o Serviço Nacional de Saúde».
Nele se refere, expressamente, ser emitido «ao abrigo do disposto nos artigos 6.º e 8.º do Decreto-Lei 100/94, de 19 de Abril», e se determina no n.º 1 que «os delegados de informação médica no exercício da sua actividade profissional e desde que devidamente identificados têm direito de acesso às instalações dos hospitais e centros de saúde que integram o Serviço Nacional de Saúde», atribuindo-se, às administrações regionais de saúde, competência para estabelecer normas de acesso às instalações dos hospitais e centros de saúde, normas essas que deveriam ser devidamente publicitadas e respeitadas pelos DIM (cf. o n.º 2).
Este despacho da Ministra da Saúde foi, no entanto, revogado pelo despacho 2837/2004, de 8 de Janeiro, do Ministro da Saúde, ora em análise (cf. o n.º 26). Este despacho apresenta, em comparação com o primeiro, algumas diferenças. A mais relevante, e também a que se reveste de maior importância para a presente análise, consiste no facto de se alterarem as condições de acesso dos DIM aos estabelecimentos do SNS. Em vez de se prever que estes têm um direito de acesso às instalações de hospitais e centros de saúde do SNS, quando devidamente identificados (ou seja, previsão do acesso como regra geral), estipulou-se, agora, que os DIM só poderão entrar naqueles estabelecimentos quando identificados e credenciados pelo INFARMED (isto é, a regra geral passa a ser a do acesso mediante autorização). Estabelece-se, ainda, uma sanção para o incumprimento das normas do diploma, que consiste na perda do direito de acesso do DIM e do laboratório por si representado aos estabelecimentos e serviços do SNS até ao máximo de três anos.
De relembrar, porém, que a actividade de informação e publicidade dos medicamentos está, hoje, sujeita ao regime constante do Decreto-Lei 176/2006 (cf. os artigos 9.º a 13.º e 150.º a 165.º), o qual atribui ao INFARMED poderes de regulação.
3 - Qualificação jurídica do despacho 2837/2004, do Ministro da Saúde:
Como se escreveu no Acórdão 319/94 (in Acórdãos do Tribunal Constitucional, 27.º vol., p. 939):
Os segundos, por seu turno, têm uma eficácia jurídica unilateral, uma eficácia que se esgota no âmbito da própria administração, dirigindo-se exclusivamente para o interior da organização administrativa, sem repercussão directa nas relações entre esta e os particulares. Falta-lhes, portanto, rigorosamente, alteralidade.' [...] Há-de dizer-se que, com alguma frequência, nos regulamentos internos, os chamados regulamentos de organização em sentido estrito aparecem integrados em normas regulamentares externas - normas respeitantes ao estatuto do pessoal administrativo, ao processo administrativo, à competência externa dos agentes, aos direitos e deveres dos particulares em relação aos serviços, etc. -, sendo então estas últimas normas a determinar o regime geral e a exigência formal do diploma regulamentar que umas e outras comporta.
E se alguma doutrina sustenta que os regulamentos internos de organização não precisam de se fundar em leis para serem emanados legitimamente, [...] já o mesmo não sucede quanto aos regulamentos mistos relativamente aos quais ninguém questiona que hajam de ser considerados como fontes de direito, como actos normativos.» Ora, face a estas considerações, parece lícito concluir que, também, o despacho 2837/2004, aqui em causa, deverá ser classificado, do ponto de vista dos efeitos, como um regulamento de natureza mista, com todas as inerentes consequências jurídicas, que trataremos mais adiante.
O Tribunal Constitucional tem definido o regulamento independente como «aquele em que a lei se limita a definir a competência objectiva (isto é, a matéria sobre que pode incidir o regulamento) e a competência subjectiva (ou seja, a entidade competente para emitir o regulamento)» (cf., por todos, o Acórdão 289/2004, in Acórdãos do Tribunal Constitucional, 59.º vol., p. 19).
O Tribunal Constitucional tem, sobre esta matéria, uma jurisprudência extensa e clara.
Entende o Tribunal, como pode ler-se no Acórdão 375/94 (in Acórdãos do Tribunal Constitucional, 28.º vol., p. 215), que:
«Ao impor o dever de citação da lei habilitante, o que a Constituição pretende é garantir que a subordinação do regulamento à lei (e, assim, a precedência da lei relativamente a toda a actividade administrativa) seja explícita (ostensiva).» No Acórdão 188/2000 (in Acórdãos do Tribunal Constitucional, 46.º vol., p. 775) explica-se ainda o seguinte:
«Tal orientação do Tribunal frisa, portanto, que - conforme se pode ler na norma constitucional que prevê tal exigência - a indicação da lei que se visa regulamentar ou que define a competência objectiva ou subjectiva para sua emissão há-de ser expressa (questão, esta, da forma de citação que é, como se sabe, diversa da de saber se se devem admitir autorizações legais implícitas para a emissão de regulamento, relativa à forma da autorização legal).» É por esta razão, e nos termos do Acórdão 665/94, que (in Acórdãos do Tribunal Constitucional, 29.º vol., p. 339):
«'[A]inda que se pudesse identificar, com elevado grau de probabilidade, as normas legais que habilitavam a aprovação do regulamento em causa', 'a verdade é que a inconstitucionalidade formal se mantém, pois a função da exigência da identificação expressa consiste não apenas em disciplinar o uso do poder regulamentar (obrigando o Governo e a Administração a controlarem, em cada caso, a habilitação legal de cada regulamento), mas também em garantir a segurança e a transparência jurídicas, sobretudo à luz da principiologia do Estado de direito democrático' (cf. J. J. Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.ª ed., Coimbra Editora, 1983, p. 516).» No que concerne aos regulamentos do Governo, o artigo 112.º, n.º 7 (na redacção vigente à data da edição do despacho, agora n.º 6), da Constituição dispõe que eles «revestem a forma de decreto regulamentar quando tal seja determinado pela lei que regulamentam, bem como no caso de regulamentos independentes».
Sobre os limites do poder regulamentar, é abundante a jurisprudência do Tribunal Constitucional, podendo referir-se que no Acórdão 161/99 (in Diário da República, 2.ª série, n.º 39, de 16 de Fevereiro de 2000, a fl. 3225), referindo o Acórdão 74/84, deste Tribunal (publicado nos Acórdãos do Tribunal Constitucional, 4.º vol., p. 54), citando Afonso Queiró («Teoria dos regulamentos», in Revista de Direito e de Estudos Sociais, ano XXVII, p. 17), se afirmou o seguinte:
«A reserva de lei constitui [...] limite do poder regulamentar: a Administração não poderá editar regulamentos (independentes ou autónomos) no domínio dessa reserva.
Os únicos regulamentos que nas matérias reservadas à lei se admitem são os regulamentos de execução. O executivo, neste domínio, só pode editar normas inovadoras sob a forma de decretos-leis, mediante autorização da Assembleia da República.» Ora, não pode, desde já, aceitar-se o entendimento do requerente, segundo o qual as normas dos n.os 18 a 23 do diploma analisado disciplinam, de maneira inovatória, matéria de reserva de lei.
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