Source: http://odlocitve.us-rs.si/sl/odlocitev/US29256?q=&vd=U-I&ui=TUI01&va=A03&vv=V15
Timestamp: 2020-04-09 22:47:25+00:00
Document Index: 1121789

Matched Legal Cases: ['sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ']

ECLI:SI:USRS:2010:U.I.176.08
Peti odstavek 39. člena Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 76/08, 79/09 in 51/10) ni v neskladju z Ustavo. Zahteva za oceno ustavnosti šestega odstavka 39. člena Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo in 76/08) se zavrže.
Petega odstavka 39. člena ZLS glede na dosedanji potek urejanja posebne pravice do političnega predstavništva v občinskem svet, ni več mogoče razlagati in uresničevati samostojno, ampak le v povezavi z njegovo konkretizacijo v šestem odstavku tega člena, ki temelji na dejanskih okoliščinah oziroma podatkih o tradicionalni oziroma zgodovinski naselitvi romske skupnosti v posamezni občini. Glede na Ustavo zakonodajalec take pravice ni bil zavezan podeliti, čim pa je tako pravico romskim skupnostim dal, ga veže splošno načelo enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave. Zakonodajalec je z okoliščino tradicionalne oziroma zgodovinske naselitve, ki jo je v zakonu poimenoval "avtohtona naselitev", oblikoval vez med določenim območjem občine in romsko skupnostjo, ki kaže ustalitev te skupnosti na določenem območju in zato povezanost z njim in z drugimi prebivalci, ki na tem območju živijo, ter oblikovanje skupnih in posebnih, z romskim poreklom povezanih, potreb prav na tem območju. Ta okoliščina je glede na to razumen razlog za različno obravnavanje romskih skupnosti, zato zakonodajalec s podelitvijo posebne pravice iz petega odstavka 39. člena Zakona o lokalni samoupravi ni kršil načela enakosti pred zakonom. Izpodbijana ureditev pomeni t. i. kolektivno zaščitno pravico. Ta ni dana posameznikom kot takim, ampak romskim skupnostim kot posebnim lokalnim skupnostim zaradi zavarovanja njihovih etničnih značilnosti. Ker ne gre za človekovo pravico ali temeljno svoboščino posameznikov, morebiti različen položaj posameznih Romov glede tega vprašanja sam po sebi ne more pomeniti diskriminacije glede enakega zagotavljanja človekovih pravic po prvem odstavku 14. člena Ustave.
Člen 14, 15.1, 44, 64, 65, 138. 139, 140, Ustava [URS]
Člen 21. 25.1, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
U-I-176-08.pdf
U-I-176/08-10
6. Ustavno sodišče se je doslej že izreklo o več vidikih ustavnopravnega položaja romske skupnosti, ki živi v Sloveniji. Tako je že večkrat navedlo, da je namen ustavnega varstva v ohranitvi etničnih posebnosti romske skupnosti, ki živi v Sloveniji, in sicer tako, da ji večinski narod z zakonom zagotovi poleg pravic, ki gredo vsakomur, še posebne pravice. Opozorilo je na razliko v primerjavi z ureditvijo posebnih pravic italijanske in madžarske narodne skupnosti, ki jih ureja neposredno Ustava (64. člen).[1] Ustava v 65. členu določa, da položaj in posebne pravice romske skupnosti, ki živi v Sloveniji, ureja zakon. S tem zavezuje zakonodajalca, da določi, katere posebne pravice ima romska skupnost, ki živi v Sloveniji. To pomeni, da jih je zakonodajalec dolžan določiti, ima pa pri tem široko polje proste presoje. Po lastni presoji izbere take ukrepe (posebne pravice, privilegije), ki bodo v največji meri zagotavljali doseganje namena ustavnega varstva. Kot temeljni zakon, ki ureja pravice romske skupnosti, je zakonodajalec sprejel ZRomS-1.[2] Nekatere posebne pravice ureja tudi v drugih zakonih. Tako je v petem odstavku 39. člena ZLS predpisal, da imajo na območjih, kjer živi avtohtono naseljena romska skupnost, Romi v občinskem svetu najmanj enega predstavnika. Ta posebna pravica pomeni, da ima romska skupnost v občini t. i. pluralni votum, to je dve volilni pravici za isti občinski organ.[3] Njihov predstavnik v občinskem svetu tako nima pooblastila za odločanje le o zadevah, ki bi se nanašale samo na romsko skupnost v občini, ampak enakopravno soodloča o vseh zadevah iz pristojnosti občinskega sveta, torej o zadevah, ki se nanašajo na vse prebivalce občine. Ta posebna pravica pa ne izhaja neposredno iz Ustave, kot to velja za italijansko in madžarsko narodno skupnost, temveč gre za zakonsko pravico, kar pomeni, da ne bi bilo v neskladju z Ustavo, če je zakon sploh ne bi predvidel.
7. Ustavno sodišče je že presojalo peti odstavek 39. člena ZLS, in sicer v času, ko ta člen ZLS še ni vseboval seznama občin z obveznostjo zagotoviti predstavništvo romske skupnosti, ki živi v občini, ampak so občine morale tako obveznost ugotoviti in izvršiti same. Ustavno sodišče je v zvezi s tako ureditvijo ugotovilo, da dolžnost zakonodajalca ni zgolj to, da določi posebno pravico romske skupnosti, ki živi v Sloveniji, temveč tudi ureditev njenega izvrševanja na način, ki bo zagotavljal njeno učinkovitost; ker je bila določba petega odstavka 39. člena ZLS s tega vidika nepopolna, je ugotovilo protiustavno zakonsko praznino in je zato odločilo, da je ZLS v neskladju z Ustavo. Zakonodajalca je napotilo, da natančneje določi kriterije, na podlagi katerih bodo občine lahko ugotovile, ali na njihovem območju živi avtohtona romska skupnost; navedlo je tudi, da naj pri tem oceni, ali bi bilo treba predpisati za uresničevanje te pravice še druge kriterije, kot npr. organiziranost, število pripadnikov.[4] Ustavno sodišče je že presojalo tudi ureditev, s katero se je zakonodajalec odzval na to odločitev Ustavnega sodišča in izvedel uskladitev ZLS z Ustavo tako, da je neposredno v zakonu določil seznam občin, ki imajo tako obveznost (14. člen Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 51/02 – ZLS-L oziroma 101.a člen ZLS). Ugotovilo je, da taka ureditev ni v nasprotju z Ustavo ter da je očitek o arbitrarni določitvi teh občin neutemeljen.[5] Tako je po uveljavitvi Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 79/09 – v nadaljevanju ZLS-P), ki odpravlja prej predvideno podzakonsko urejanje kriterijev za ugotavljanje avtohtonosti poselitve romske skupnosti na določenem območju, v izpodbijanem petem odstavku 39. člena ZLS dejansko določeno le načelo za uresničevanje posebnih pravic predstavništva romske skupnosti v občinskem svetu (na območjih, kjer živi avtohtono naseljena romska skupnost), ki ga šesti odstavek istega člena konkretizira (naštete so občine, ki so dolžne zagotoviti to pravico).
8. V konkretni zadevi ni sporna ta posebna pravica, temveč zakonski kriterij, na podlagi katerega se določijo občine, v katerih mora biti romski skupnosti ta pravica zagotovljena. Tako Varuhinja kriteriju avtohtone naseljenosti romske skupnosti na določenem območju očita, da sistemsko izključuje "neavtohtono" romsko skupnost, živečo v Sloveniji, od uživanja posebnih pravic. Meni, da so zato "neavtohtoni" Romi prikrajšani za ustrezno varstvo pred rasno oziroma etnično diskriminacijo, med romskimi skupnostmi in posamezniki, ki v njih živijo, pa naj bi taka ureditev povzročila diskriminacijo na podlagi rojstva oziroma porekla in neenakost pred zakonom. Poudarja, da so človekove pravice nedeljive in neločljivo medsebojno povezane, zato v skladu s petim odstavkom 15. člena Ustave tiste od njih, ki jih konkretizira na podlagi ustavnega pooblastila šele zakon, niso nič manj ustavno varovane. Stališču Varuhinje o nedeljivosti človekovih pravic je treba pritrditi, vendar pa tiste njene navedbe o omejevanju posebnih pravic romske skupnosti v Sloveniji, ki so posplošene, ne pomenijo utemeljene argumentacije za očitke o zatrjevanih kršitvah človekovih pravic. Varuhinja namreč izpodbija ureditev, ki se nanaša na ureditev političnega predstavništva lokalne romske skupnosti v občinskem svetu, hkrati pa očita splošno omejevanje uživanja posebnih pravic romske skupnosti zaradi kriterija avtohtonosti ter v zvezi s tem kršitve 14. člena Ustave. Vendar se peti odstavek 39. člena ZLS, ki ga izpodbija, ne nanaša na druge posebne pravice, ki jih romska skupnost ali Romi v Sloveniji uživajo po drugih zakonih, in nanje niti posredno ne vpliva.[6] Ker je kriterij avtohtonosti uporabljen le pri ureditvi političnega predstavništva njihovih lokalnih romskih skupnosti in je le ta ureditev izpodbijana, je Ustavno sodišče njene navedbe presojalo v tej povezavi. Zato je neupravičen posplošeni očitek, da v Sloveniji "neavtohtoni" Romi ne uživajo ali so omejeni v uživanju posebnih pravic, podeljenih zaradi varstva in zaščite njihove skupnosti. Romi uživajo v Sloveniji vse pravice, ki jim gredo kot državljanom, in vse posebne pravice, ki jim jih dajejo zakoni, sprejeti na podlagi 65. člena Ustave. Kriterij avtohtone naseljenosti je uporabljen le pri pravici, da imajo Romi v občinskem svetu svojega predstavnika, ki ga sami izvolijo.
9. Kot rečeno, je vprašanje natančnejše določitve kriterijev, ki naj bi jih vseboval pojem "avtohtona naselitev", postavilo Ustavno sodišče že leta 1998 (odločba št. U-I-416/98). Iz zakonodajnega gradiva za sprejetje ZLS-L[7] in iz mnenja Vlade izhaja, da so nadaljnja preučevanja tega vprašanja pokazala, da zaradi raznolikosti v zgodovinskem razvoju posameznih romskih skupnosti na območju Slovenije ni mogoče določiti enotnih natančnejših kriterijev za določitev vsebine tega pojma ter da glede na to strokovna določitev oziroma strokovno razumevanje ta pojem opredeljuje kot "tradicionalna oziroma zgodovinska naselitev". Glede na to se je mogoče v pravnem tolmačenju tega pojma nasloniti le na táko razumevanje njegove vsebine. Dejansko ugotovitev take naselitve Romov je upošteval Državni zbor kot stvarno podlago zakonske določitve občin z obveznostjo zagotoviti romskega svetnika, upoštevalo pa jo je tudi Ustavno sodišče, ko je ugotovilo, da taka ureditev ni v neskladju z Ustavo (glej odločbo št. U-I-315/02). Glede na tak potek urejanja posebne pravice iz petega odstavka 39. člena ZLS te določbe ni mogoče razlagati in uresničevati samostojno, ampak le v povezavi z njeno konkretizacijo v šestem odstavku tega člena, upoštevaje dejanske okoliščine oziroma podatke o naselitvi romske skupnosti v posamezni občini.
11. Da bi bila pravica do političnega predstavništva lokalne romske skupnosti dejansko učinkovita, na kar je Ustavno sodišče vseskozi opozarjalo, mora biti po naravi stvari vpeta v sistem lokalne samouprave in lokalnih volitev. Ta sistem temelji na povezanosti med določenim območjem in ljudmi, ki na njem prebivajo in ki zato lahko oblikujejo skupne interese in potrebe, ki jih lahko zadovoljijo na lokalni ravni. Ustavno sodišče je ustavni koncept občine opredelilo kot življenjsko skupnost ljudi, ki prebivajo na območju enega ali več vzajemno povezanih naselij; za občino je posebej značilna ozemeljska povezanost, na podlagi katere se oblikuje tudi mreža medsebojnih in sosedskih odnosov, ter zavest o pripadnosti občini kot temeljni teritorialni skupnosti.[8] Tak koncept povezave teritorija in prebivalstva jasno izhaja iz ZLS. Ta določa, da območje občine obsega območje naselja ali več naselij, ki so povezana s skupnimi potrebami in interesi prebivalcev, in da je območje občine določeno z zakonom (prvi in drugi odstavek 12. člena ZLS). To pomeni, da je bilo treba za vzpostavitev političnega predstavništva romske skupnosti v občinskem svetu najti vez med določenim območjem občine in romsko skupnostjo, ne glede na kulturološko posebnost romskega ljudstva kot potujočega ljudstva, ki nima svoje matične države kot svojega teritorija.[9]
12. To vez je zakonodajalec oblikoval v okoliščini tradicionalne naselitve, v zakonu poimenovane "avtohtona naselitev", ki naj kaže ustalitev romske skupnosti na določenem območju in zato povezanost z njim in z drugimi prebivalci, ki na tem območju živijo, ter oblikovanje skupnih in posebnih, z romskim poreklom povezanih potreb prav na tem območju. Zgolj začasna naselitev, ki ji sledita relativno hitra zapustitev območja in preselitev drugam, bi pomenila povsem drugačne potrebe, izvirajoče iz popotovanja. Pomen vezi romske skupnosti z območjem prebivanja je tako bolj v ospredju kot stalnost prebivanja posameznikov na njem. Naselitev romske skupnosti je skoraj vedno povezana z lastninskimi vprašanji, ker se zgodi na tuji zemlji, neurejene bivanjske razmere pa so izhodišče za marsikatero drugo problematiko oziroma težave romskih skupnosti.[10] Ob upoštevanju kulturoloških posebnosti romskega ljudstva pogoj tradicionalne oziroma zgodovinske poselitve (avtohtona naselitev) torej kaže ustalitev naselitve, ki je uspela ob rešenih ali nerešenih lastninskih vprašanjih glede poseljenih zemljišč, in je, kot že rečeno, pomembna za opredelitev vezi z določenim območjem, s tem pa z določeno občino. Dejstvo, da je zakonodajalec skladno z ustavno zasnovo občine kot lokalne skupnosti (138., 139. in 140. člen Ustave) vezal politično predstavništvo romske skupnosti v občinskem svetu na ustaljeno (zgodovinsko) naselitev te skupnosti na določenem območju te občine, pomeni razumen razlog za različno obravnavo teh skupnosti. Zato je tako razlikovanje ustavno dopustno. Zakonodajalec glede na to z različno obravnavo romskih skupnosti in posameznikov pri ureditvi političnega predstavništva na lokalni ravni ni kršil načela enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave.
[1] Glej npr. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-15/10 z dne 16. 6. 2010 (Uradni list RS, št. 54/10).
[2] ZRomS-1 v drugem odstavku 12. člena določa, da morajo državni organi, organi lokalne samouprave in nosilci javnih pooblastil pridobiti predhodno mnenje Sveta romske skupnosti Republike Slovenije, kadar sprejemajo ali izdajajo predpise ali druge splošne akte, ki se nanašajo na položaj romske skupnosti.
[3] Glej tudi odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-283/94 z dne 12. 2. 1998 (Uradni list RS, št. 20/98, in OdlUS VII, 26) glede dvojne volilne pravice avtohtone italijanske in madžarske narodne skupnosti v Sloveniji.
[4] Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-416/98 z dne 22. 3. 2001 (Uradni list RS, št. 28/01, in OdlUS X, 55), 12. točka obrazložitve.
[5] Glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-315/02 z dne 3. 10. 2002 (Uradni list RS, št. 87/02, in OdlUS XI, 198) in št. U-I-345/02 z dne 14. 11. 2002 (Uradni list RS, št. 105/02, in OdlUS XI, 230).
[6] Iz Nacionalnega programa ukrepov za Rome za obdobje 2010–2015, ki ga je sprejela Vlada Republike Slovenije v marcu letošnjega leta, izhaja, da je zaščita romske skupnosti oziroma Romov vgrajena v 14 zakonov (objavljen na spletni strani: <www.uvn.si>).
[7] Glej Poročevalec DZ, št. 21/02.
[8] Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-90/94 z dne 20. 5. 1994 (Uradni list RS, št. 29/94, in OdlUS III, 58).
[9] Glej več v Nacionalnem programu ukrepov za Rome za obdobje 2010–2015, nav. delo, poglavje 3. Strateški cilji programa Romov, str. 5, in v F. Zakrajšek v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana 2002, str. 631.
[10] Glej več v Nacionalnem programu ukrepov za Rome za obdobje 2010–2015, nav. delo, poglavje 4. Ukrepi za izboljšanje dosedanjega stanja, str. 7.
Uradni list RS, št. 84/2010
odločba 20
ugotovitev – ni v neskladju z Ustavo/zakonom 11
ugotovitev – je v neskladju z Ustavo/zakonom 8
ustavitev 4
Upravno pravo - drugo upravno pravo 6
Socialna varnost 5