Source: https://www.bverwg.de/170205U7C14.04.0
Timestamp: 2018-09-26 01:35:58
Document Index: 38976752

Matched Legal Cases: ['§ 24', '§ 343', '§ 9', '§ 24', 'BGH', '§ 24', '§ 9', '§ 24', '§ 4', '§ 5', '§ 13', '§ 80', '§ 121', '§ 162', '§ 80', '§ 80', '§ 80', 'Art. 3', '§ 24', '§ 80']

BVerwG 7 C 14.04 , Urteil vom 17. Februar 2005 | Bundesverwaltungsgericht
Entscheidung 7 C 14.04
Bei hinreichendem Verdacht einer schädlichen Bodenveränderung kann die Behörde anordnen, dass der Grundstückseigentümer die notwendigen Bodenerkundungsmaßnahmen durchführt. Bestätigen die Maßnahmen den Verdacht nicht, sind dem herangezogenen Eigentümer die Kosten zu erstatten. Im Revisionsverfahren wird zu klären sein, ob die Kosten in analoger Anwendung des Gesetzes auch dann zu erstatten sind, wenn der Eigentümer die Erkundungsmaßnahmen in Kooperation mit der Behörde durchgeführt hat, bevor eine förmliche Anordnung erging, und ob die zu erstattenden Kosten auch Rechtsanwaltskosten umfassen.
BVerwG 7 C 14.04ECLI:DE:BVerwG:2005:170205U7C14.04.0
Altlast; Analogie; Analogie; Bodenuntersuchung; Gefährdungsabschätzung; Gefährdungsabschätzung; Gutachten; Gutachtenkosten; Kooperation; Kooperationsprinzip; Kooperationsprinzip; Kosten; Kostenerstattung; Kostenerstattung; Rechtsanwaltskosten; Rechtsanwaltskosten; Sachverständigenkosten; Schädliche Bodenveränderung; Untersuchungsanordnung; Untersuchungsanordnung; Verdacht; nichtförmliches Verwaltungshandeln; nichtförmliches Verwaltungshandeln; richterliche Rechtsfortbildung; richterliche Rechtsfortbildung;
VGH Mannheim - 06.04.2004 - AZ: VGH 10 S 1199/03 -
VGH Baden-Württemberg - 06.04.2004 - AZ: VGH 10 S 1199/03
BVerwG, Urteil vom 17.02.2005 - 7 C 14.04 [ECLI:DE:BVerwG:2005:170205U7C14.04.0]
BVerwG 7 C 14.04
Die Revisionen des Beklagten und des Klägers gegen das
Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom
6. April 2004 werden zurückgewiesen.
Der Beklagte trägt vier Fünftel, der Kläger ein Fünftel der
Kosten des Revisionsverfahrens.
Die Prozessbevollmächtigten des Klägers teilten dem Landratsamt im Mai 1999 das Interesse ihres Mandanten an einer kooperativen Erledigung der Angelegenheit mit. Der Kläger beauftragte einen Sachverständigen, der das Untersuchungskonzept mit dem Landratsamt abstimmte. Das Gutachten vom 23. März 2000 kam zu dem Ergebnis, dass nach den untersuchten Bodenproben eine Gefährdung des Grundwassers sowie der menschlichen Gesundheit ausgeschlossen werden könne und die untersuchte Fläche, die durch eine Betondecke versiegelt sei, keiner Sanierung bedürfe. Zwar werde der Prüfwert zur Beurteilung des Wirkungspfads Boden - Grundwasser von 0,20 μg/l für polycyclische aromatische Kohlenwasserstoffe (PAK) an drei Probennahmestellen überschritten. Damit verbinde sich aber keine Grundwassergefährdung, weil die untersuchten Proben oberhalb des Übergangsbereichs von der ungesättigten zur wassergesättigten Bodenzone entnommen worden seien.
der ein Gefährdungspotential innewohnt, den Verdacht einer schädlichen Bodenveränderung ausgelöst hat. Wer einen gefährlichen Verkehr eröffnet, eine gefährliche Produktion betreibt oder mit besonders gefährlichen Stoffen umgeht, kann bereits für den Verdacht einstehen müssen, dass sich eine sachimmanente oder betriebstypische Gefahr für den Boden verwirklicht haben könnte (vgl. OVG Nordrh.-Westf., DVBl 1996, 1444 <1445>; Sondermann/Henke, in: Versteyl/Sondermann, BBodSchG, 2002, § 24 Rn. 13). Gleiches gilt, wenn der Herangezogene durch verbotswidriges Verhalten, insbesondere durch Verstoß gegen Auflagen oder Anordnungen, den Verdacht hervorgerufen hat (vgl. § 343 Abs. 3 Satz 3 des UGB-Entwurfs der Unabhängigen Sachverständigenkommission). Derlei Verdacht begründendes Verhalten kann dem Kläger nicht vorgehalten werden, da die Anhaltspunkte, die zu der Bodenerkundung i.S.d. § 9 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG geführt haben, durch die von seinem Rechtsvorgänger ausgeübte Nutzung des Geländes zu einer Teeraufbereitungsanlage hervorgerufen wurden.
Der Wortlaut des § 24 Abs. 1 Satz 2 BBodSchG steht einer entsprechenden Anwendung nicht entgegen. Die entsprechende Anwendung einer Vorschrift setzt - erstens - naturgemäß voraus, dass sie über den unmittelbaren Anwendungsbereich hinausgeht. Die Analogie scheitert deshalb nicht an der Grenze des Wortsinns. Das verkennt der Beklagte, wenn er geltend macht, dass eine Auslegung über den klaren Wortlaut des Gesetzes hinaus ausgeschlossen sei. Die richterliche Rechtsfortbildung im Wege der Analogie gehört grundsätzlich zu den anerkannten Aufgaben und Befugnissen der Gerichte. Sie findet ihre Grenze allerdings dort, wo sie das Ergebnis einer gesetzgeberischen Abwägung durch eigene rechtspolitische Erwägungen des Gerichts überspielt (vgl. BVerfGE 49, 304 <318>; 71, 354 <362>).
geregelten Sachverhaltskonstellation keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, die eine Ungleichbehandlung rechtfertigen können; denn unter diesen Umständen wäre eine Verletzung des Gleichheitssatzes indiziert (vgl. BVerfGE 55, 72 <88>; 75, 108 <157 f.>), deren Vermeidung Zweck einer entsprechenden Anwendung des Gesetzes sein kann. Damit ist der Analogie zugleich eine Grenze gezogen: Die entsprechende Anwendung des Gesetzes darf nicht darauf hinauslaufen, dass das Gericht anstelle des Gesetzgebers entscheidet, welche Sachverhalte als wesentlich gleich anzusehen sind und darum nicht ungleich behandelt werden dürfen.
aa) Der Verwaltungsgerichtshof ist davon ausgegangen, dass die Beschränkung der Kostenerstattung auf eine förmliche Untersuchungsanordnung nicht auf einer bewusst abschließenden Entscheidung des Gesetzgebers, sondern darauf beruht, dass die Kostenerstattung bei nichtförmlichem Verwaltungshandeln nicht ins Blickfeld des Gesetzgebers geraten ist. In der Tat finden sich in den Gesetzesmaterialien keine Gründe für diese Beschränkung, insbesondere keine Erwägungen dazu, weshalb bereits vor einer behördlichen Anordnung vom Betroffenen in Auftrag gegebene Bodenuntersuchungen nicht erstattungsfähig sein sollten. Das Gesetz hat die in der Rechtsprechung entwickelten Grundsätze übernommen, nach denen jemand, der als Anscheinsstörer zur Abwendung einer polizeilichen Gefahr in Anspruch genommen wurde, in entsprechender Anwendung des in den Polizeigesetzen geregelten Ersatzanspruchs für zur Gefahrbeseitigung herangezogene Nichtstörer Kostenerstattung verlangen kann, wenn sich die im Rahmen der gebotenen Beurteilung ("ex ante") angenommene Gefahr nach Durchführung der Maßnahme ("ex post") nicht bestätigt hat (vgl. hierzu VGH Bad.-Württ., DVBl 1990, 1047 f.; BGHZ 117, 303 <307 f.>; 126, 279 <283 f.>). Der Gesetzgeber hat ferner die zuvor umstrittene Frage der Inanspruchnahme eines Verdachtsstörers dahin entschieden, dass ein Verantwortlicher zwar auch zu Maßnahmen der Gefahrerforschung herangezogen werden darf, ihm bei Nichtbestätigung des Verdachts aber deren Kosten zu erstatten sind (BTDrucks 13/6701, S. 22, 25, 39 f., 45; vgl. die Nachw. bei Sondermann/Henke, a.a.O., § 24 Rn. 11; Sanden/Schoeneck, BBodSchG, 1998, § 9 Rn. 3; § 24 Rn. 18). Da sich die Frage einer Kostenerstattung aufgrund nichtförmlichen Verwaltungshandelns bei der polizeilichen Störerhaftung typischerweise nicht stellt, ist die Annahme des Verwaltungsgerichtshofs berechtigt, mit einer Kostenerstattung in solchen Fällen habe sich der Gesetzgeber nicht befasst und sie folglich auch nicht ausgeschlossen. Die damit implizierte Gesetzeslücke verkennt der Vertreter des Bundesinteresses, wenn er die Analogiefähigkeit der Vorschrift wegen der mit ihrer entsprechenden Anwendung verbundenen Kostenfolgen in Abrede stellt.
Ebenfalls zu Recht hat der Verwaltungsgerichtshof angenommen, dass es nach dem Zweck des Bundes-Bodenschutzgesetzes geboten sein kann, auch die Kosten einer nicht behördlich angeordneten Bodenuntersuchung zu erstatten. Die aufopferungsähnliche Pflicht, bei hinreichendem Verdacht einer schädlichen Bodenveränderung oder einer Altlast Bodenuntersuchungen durchzuführen, knüpft an eine mögliche Belastung des Grundstücks an, deren Folgen im Allgemeininteresse grundsätzlich von dem nach § 4 Abs. 3, §§ 5 oder 6 BBodSchG Pflichtigen zu tragen sind. Wird der Verdacht durch die auf Kosten des Pflichtigen vorgenommenen Bodenuntersuchungen nicht bestätigt und hat der Pflichtige den Verdacht nicht zu vertreten, sind ihm die im Allgemeininteresse aufgewendeten Untersuchungskosten zu erstatten, soweit sie durch behördliches Handeln veranlasst wurden. Das gilt unabhängig davon, ob die Behörde eine förmliche Anordnung erlassen oder das intendierte Verhalten des Pflichtigen durch nichtförmliche Einwirkung herbeigeführt hat. In beiden Fällen muss der Pflichtige von den im Allgemeininteresse aufgewendeten Untersuchungskosten freigestellt werden, wenn eine aus Gründen des öffentlichen Wohls
Darüber hinaus hat der Verwaltungsgerichtshof zutreffend darauf hingewiesen, dass sich der durch behördliche Anordnung Herangezogene und der kooperative Betroffene insoweit in einer übereinstimmenden Lage befinden, als beide die Untersuchungskosten zu tragen haben, wenn durch die Untersuchungen der Verdacht einer schädlichen Bodenveränderung bestätigt wird. Demgegenüber hat die Ungleichbehandlung beider Gruppen für den Fall der Nichtbestätigung des Verdachts zur Folge, dass die Bereitschaft des Betroffenen zur Kooperation mit der Behörde verringert wird. Das widerspricht dem öffentlichen Interesse an der Effektivität des Bodenschutzes, der nicht allein durch imperatives Handeln der Behörde zu verwirklichen ist, sondern durch eine Zusammenarbeit zwischen dem Betroffenen und der Behörde vielfach, vor allem in zeitlicher Hinsicht, optimiert werden kann. Eine solche Zusammenarbeit gewinnt Gestalt in der Bestimmung des § 13 Abs. 4 BBodSchG, die es dem Sanierungspflichtigen ermöglicht, zur Ausführung des Sanierungsplans einen öffentlich-rechtlichen Sanierungsvertrag mit der Behörde zu schließen. Aus dieser konkreten Regelung, die nach der Einschätzung des Gesetzgebers einer Vermeidung von Rechtsstreitigkeiten dienen soll (BTDrucks 13/6701, S. 25), darf entgegen der Ansicht des Vertreters des Bundesinteresses nicht gefolgert werden, dass das Gesetz für eine einvernehmliche Problemlösung bei Bodenuntersuchungen zur Gefährdungsabschätzung von vornherein keinen Raum lässt. Im Bereich der Bodenuntersuchungen kann - wie im übrigen Umweltrecht - Verwaltungshandeln in Kooperation mit dem Betroffenen zu einer beschleunigten Abwehr von Umweltgefahren beitragen und damit dem Gesetzeszweck in besonderem Maß dienen. Aus dieser Sicht kann eine Gleichbehandlung des kooperativen Betroffenen mit dem Herangezogenen bei der Kostenerstattung erforderlich sein. Das hat offenbar auch der Beklagte erkannt, dessen Vertreterin in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat eingeräumt hat, dass dem kooperativen Betroffenen unter Umständen Kostenerstattung zugesichert werden könne. Da es für eine solche Zusicherung an einer unmittelbar anwendbaren Rechtsgrundlage fehlt, lässt sich dies nur so verstehen, dass der Beklagte eine Analogiefähigkeit der Erstattungsvorschrift nicht von vornherein ausschließt. Die Fragen, ob Untersuchungsanordnungen kostenpflichtig sind und der Behörde ein Kostenrisiko auferlegen, stehen dagegen nach dem umweltrechtlichen Zweck des Bundes-Bodenschutzgesetzes nicht im Vordergrund. Sie dürfen deshalb bei der vergleichenden Beurteilung der Fallgruppen dem öffentlichen Interesse an einem effektiven Bodenschutz nachgeordnet werden.
Der nicht durch förmliche Anordnung herangezogene Betroffene kann die Erstattung der Kosten einer Bodenuntersuchung auch im Fall der Ausräumung des Verdachts einer schädlichen Bodenveränderung nur verlangen, wenn - erstens - die zuständige Behörde ihm durch eine Anhörung oder sonstiges nichtförmliches Handeln Anlass zur Durchführung der Untersuchung gegeben hat. Nur eine solche "Anstoßwirkung" des Verhaltens der Behörde kann es rechtfertigen, dass sie Kosten zu erstatten hat. Denn die Schwerpunkte und Prioritäten bei der nachhaltigen Sicherung und Wiederherstellung der Bodenfunktionen, deren Konkretisierung der Behörde obliegt, dürfen nicht durch private Initiativen überspielt werden, die den öffentlichen Haushalt durch Ansprüche auf Kostenerstattung oder Aufwendungsersatz belasten (vgl. Urteil vom 6. September 1988 - BVerwG 4 C 5.86 - BVerwGE 80, 170 <174>). Wurde die Untersuchung ohne entsprechende Veranlassung durch die Behörde vorgenommen, ist anzunehmen, dass sie nicht dem Allgemeininteresse, sondern dem privaten Interesse des Betroffenen daran diente, sich über eine mögliche Bodenveränderung Klarheit zu verschaffen. Die Kosten derart freiwilliger, im eigenen Interesse durchgeführter Bodenuntersuchungen hat der Betroffene selbst zu tragen.
Davon abgesehen folgt aus der Regelung des § 80 Abs. 1 Satz 1 VwVfG, der die Erstattung der zur zweckentsprechenden Rechtsverfolgung oder Rechtsverteidigung notwendigen Aufwendungen auf die Fälle eines erfolgreichen Widerspruchs beschränkt, dass Kosten des Ausgangsverfahrens nicht erstattet werden. Nach dieser Vorschrift ist außerhalb eines Rechtsbehelfsverfahrens für eine Kostenerstattung kein Raum. Wurde kein - erfolgreicher - Widerspruch gegen einen Verwaltungsakt eingelegt, kann eine Erstattung der Rechtsanwaltskosten nicht beansprucht werden, es sei denn, das einschlägige Fachrecht enthält vom allgemeinen Verfahrensrecht abweichende Regelungen, wie es z.B. im Enteignungsverfahren der Fall ist (vgl. § 121 Abs. 1 und 2 BauGB). Da das Bundes-Bodenschutzgesetz eine Erstattung der außerhalb eines Rechtsbehelfsverfahrens entstandenen Rechtsanwaltskosten nicht vorsieht, hat es bei der Regelung des allgemeinen Verfahrensrechts sein Bewenden. Aus den Bestimmungen des § 162 Abs. 1 und 2 VwGO, die ebenfalls an ein Vorverfahren anknüpfen, ergibt sich nichts anderes.
Auf die Kosten, die ein Beteiligter vor einer Verwaltungsentscheidung zur Rechtsverfolgung oder Rechtsverteidigung aufgewendet hat, ist § 80 VwVfG nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts weder unmittelbar noch entsprechend anwendbar (Urteil vom 20. Mai 1987 - BVerwG 7 C 83.84 - Buchholz 316 § 80 VwVfG Nr. 24; ebenso Kopp/Ramsauer, VwVfG, 8. Aufl. 2003, § 80 Rn. 21). Dagegen bestehen auch aus verfassungsrechtlicher Sicht keine Bedenken. Art. 3 Abs. 1 GG, insbesondere der Grundsatz der Waffengleichheit der Verfahrensbeteiligten, wird dadurch nicht verletzt. Auch die Behörde kann die ihr vor Erlass einer Untersuchungsanordnung entstandenen Kosten nicht auf den Betroffenen abwälzen (vgl. Oerder/Numberger/Schönfeld, BBodSchG, 1999, § 24 Rn. 2). Ob und in welcher Weise sich ein Betroffener gegen Bodenuntersuchungen zum Zweck der Gefährdungsabschätzung wenden will, unterliegt seiner freien Entscheidung. Eine anwaltliche Vertretung bereits im Anhörungsverfahren mag zwar unter Umständen zweckmäßig sein. Aus diesem Recht folgt aber nicht die Pflicht des Staates, die Anwaltskosten zu tragen (Beschluss vom 1. September 1989 - BVerwG 4 B 17.89 - Buchholz 316 § 80 VwVfG Nr. 29).