Source: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=REPORT&reference=A7-2011-0184&language=PT
Timestamp: 2017-06-24 08:54:58+00:00
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RELATÓRIO sobre a proposta de directiva do Conselho que estabelece requisitos aplicáveis aos quadros orçamentais dos Estados­Membros - A7-0184/2011
Processo : 2010/0277(NLE)Ciclo de vida em sessãoCiclo relativo ao documento :
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6 de Maio de 2011PE 454.691v03-00 A7-0184/2011
sobre a proposta de directiva do Conselho que estabelece requisitos aplicáveis aos quadros orçamentais dos Estados­Membros
PARECER DA COMISSÃO DOS ASSUNTOS JURÍDICOS SOBRE A BASE JURÍDICA PARECER da Comissão do Emprego e dos Assuntos Sociais
– Tendo em conta a proposta da Comissão ao Conselho (COM(2010)0523),
– Tendo em conta o n.º 14, terceiro parágrafo, do artigo 126.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nos termos do qual foi consultado pelo Conselho (C7-0397/2010),
– Tendo em conta o relatório da Comissão dos Assuntos Económicos e Monetários e os pareceres da Comissão do Emprego e dos Assuntos Sociais (A7-0184/2011),
2. Convida a Comissão a alterar a sua proposta no mesmo sentido, nos termos do n.º 2 do artigo 293.º do Tratado FUE;
à proposta da Comissão(1)*
que estabelece requisitos aplicáveis aos quadros orçamentais dos Estados­Membros
Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), nomeadamente o seu artigo 126.º, n.º 14, terceiro parágrafo,
Tendo em conta o parecer do Parlamento Europeu(2), Considerando o seguinte:
(-1) A experiência adquirida durante a primeira década de funcionamento da União Económica e Monetária mostra a necessidade urgente de uma melhor governação económica na União, que deve assentar numa maior apropriação nacional das normas e políticas comummente adoptadas e num quadro de fiscalização mais robusto, a nível da União, das políticas económicas nacionais.
(1) É necessário aproveitar a experiência adquirida na primeira década de funcionamento da União Económica e Monetária. Os mais recentes desenvolvimentos económicos colocaram novos desafios à condução da política orçamental em toda a União e, em especial, salientaram a necessidade de harmonizar os requisitos respeitantes às regras e procedimentos que formam os quadros orçamentais dos Estados­Membros. Em particular, há que especificar as medidas que as autoridades nacionais devem tomar no sentido de cumprirem as disposições do Protocolo n.º 12 relativo ao procedimento aplicável em caso de défice excessivo, anexo aos Tratados, nomeadamente o seu artigo 3.º, bem como o seu compromisso de aplicarem as estratégias e os objectivos políticos adoptados pelo Conselho Europeu. (1-A) O Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia prevê que, na definição e execução das suas políticas e acções, a União tem em conta as exigências relacionadas com a promoção de um elevado nível de emprego, com a garantia de uma protecção social adequada e a luta contra a exclusão social.
(1-B) O Conselho Europeu, reunido em 17 de Junho de 2010, adoptou uma nova estratégia para o crescimento e o emprego, conhecida como «Estratégia Europa 2020», destinada a permitir à União sair mais fortalecida da crise e orientar a sua economia para um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo, acompanhado de um elevado nível de emprego, de produtividade e de coesão social. O Conselho Europeu decidiu igualmente lançar, em 1 de Janeiro de 2011, o Semestre Europeu de coordenação das políticas para permitir aos Estados­Membros beneficiar de uma coordenação precoce a nível da União e reforçar a supervisão e avaliar simultaneamente as medidas orçamentais e as reformas estruturais que visam impulsionar o crescimento e o emprego.
(1-C) A presente directiva faz parte da legislação relativa à governação económica, que visa a estabilidade económica a longo prazo na Europa.
(1-D) O Pacto de Estabilidade e Crescimento e o quadro de governação económica completo devem complementar e ser compatíveis com a estratégia da União para o crescimento e o emprego.
(1-E) A consecução e a manutenção de um mercado interno dinâmico devem ser consideradas um elemento do bom e correcto funcionamento da União Económica e Monetária.
(1-F) O quadro de governação económica reforçado deve assentar em várias políticas interligadas de crescimento sustentável e emprego coerentes entre si, nomeadamente, uma estratégia da União para o crescimento e o emprego, um quadro de vigilância multilateral (Semestre Europeu), um procedimento eficaz de prevenção e de correcção de situações orçamentais excessivas (o Pacto de Estabilidade e Crescimento), um quadro robusto de prevenção e de correcção dos desequilíbrios macroeconómicos e uma regulação e supervisão reforçadas do mercado financeiro.
(1-G) É necessária uma solução global e integrada para a crise da dívida da área do euro, dado que a abordagem fragmentada não está a resultar. (1-H) O fortalecimento da governação económica deve ser acompanhado pelo reforço da legitimidade democrática da governação na União, o que deverá ser alcançado através de uma participação mais estreita e oportuna do Parlamento Europeu e dos parlamentos nacionais em todos os processos de coordenação das políticas económicas.
(1-I) O Semestre Europeu para a coordenação das políticas económicas (Semestre) deve desempenhar um papel essencial na implementação dos requisitos do n.º 1 do artigo 121.º do TFUE, segundo o qual, os Estados­Membros devem considerar as suas políticas económicas como matéria de preocupação comum e coordená-las em conformidade. A transparência, a responsabilização e a supervisão independente são parte integrante da governação económica reforçada. O Conselho e a Comissão devem publicar e explicar as razões para as suas posições e decisões nas fases relevantes dos processos de coordenação das políticas económicas.
(1-J) A resposta política dos Estados­Membros às avaliações, decisões, recomendações e advertências que lhes são endereçadas pela Comissão ou pelo Conselho no âmbito do Semestre devem ser tidas em conta nos procedimentos de aplicação das vertentes preventiva e correctiva do Pacto de Estabilidade e Crescimento e nas medidas de execução destinadas a corrigir desequilíbrios macroeconómicos na área do euro.
(2) As administrações públicas dos Estados­Membros e os seus subsectores possuem sistemas de contabilidade pública que integram registos contabilísticos, controlos internos, relatórios financeiros e auditorias. Estes devem ser distinguidos dos dados estatísticos, os quais dizem respeito aos resultados das finanças públicas calculados com base em métodos estatísticos, e das previsões ou orçamentações, que dizem respeito ao futuro das finanças públicas.
(3) As práticas de contabilidade pública em todos os sectores da administração pública devem primar pela exaustividade e pela fiabilidade, sendo estas pré-condições para a elaboração de estatísticas de elevada qualidade comparáveis entre Estados­Membros.
(4) A disponibilidade de dados orçamentais é fundamental para o correcto funcionamento do quadro de supervisão orçamental da união. A disponibilização atempada de dados orçamentais fiáveis é a chave para um acompanhamento adequado e oportuno que, por sua vez, permitirá uma acção imediata em caso de acontecimentos adversos do ponto de vista orçamental ou de acontecimentos adversos que afectem a situação económica geral. A transparência é um dos elementos fundamentais que assegura a qualidade dos dados orçamentais e deve estar presente através de uma apresentação regular destes dados ao público.
(5) No que diz respeito às estatísticas, o Regulamento (CE) n.º 223/2009 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de Março de 2009, relativo às Estatísticas Europeias(3) estabelece um quadro legislativo para a elaboração de estatísticas europeias, com vista à concepção, aplicação, acompanhamento e avaliação das políticas da União. O referido regulamento estabelece ainda os princípios que regem o desenvolvimento, produção e divulgação das estatísticas europeias (independência profissional, imparcialidade, objectividade, fiabilidade, segredo estatístico e relação custo-benefício), fornecendo definições precisas de cada um destes princípios. O Regulamento (CE) n.º 479/2009 do Conselho, de 25 de Maio de 2009, relativo à aplicação do Protocolo sobre o procedimento relativo aos défices excessivos anexo ao Tratado que institui a Comunidade Europeia(4) reforçou os poderes da Comissão no que diz respeito à verificação dos dados estatísticos utilizados no procedimento aplicável em caso de défice excessivo.
(5-A) Para aumentar a confiança nas estatísticas europeias e garantir a independência das autoridades estatísticas nacionais, os Estados­Membros devem continuar totalmente empenhados em aplicar o Regulamento (CE) N.º 223/2009, em particular os princípios estatísticos enunciados no Código de Prática das Estatísticas Europeias, subscritos pela Comissão, em 25 de Maio de 2005, na sua Recomendação sobre a independência, a integridade e a responsabilidade das autoridades estatísticas nacionais e comunitárias. Os Estados­Membros devem também assegurar que as autoridades estatísticas nacionais têm a autonomia necessária sobre as dotações orçamentais, a publicação de informações estatísticas e um processo transparente para nomear e destituir a direcção. Paralelamente, os tribunais de contas nacionais também devem beneficiar do mesmo nível de independência profissional, por forma a garantir a total confiança na informação a nível europeu.
(6) Os termos de «orçamental», «défice» e «investimento» encontram-se definidos no Protocolo relativo ao procedimento aplicável em caso de défice excessivo por referência ao Sistema europeu de contas económicas integradas (SEC), substituído pelo Sistema europeu de contas nacionais e regionais na Comunidade (adoptado pelo Regulamento (CE) nº 2223/96 do Conselho de 25 de Junho de 1996 relativo ao Sistema europeu de contas nacionais e regionais na Comunidade(5) e doravante designado «SEC 95»).
(7) As previsões macroeconómicas e orçamentais erróneas e irrealistas podem prejudicar consideravelmente a eficácia do planeamento orçamental e, consequentemente, comprometer o empenho no cumprimento da disciplina orçamental, enquanto que a transparência e a validação das metodologias previsionais devem aumentar significativamente a qualidade das previsões macroeconómicas e orçamentais necessárias ao planeamento orçamental.
(8) Para a Comissão e os Estados­Membros, um elemento fundamental para assegurar a utilização de previsões realistas para a condução das políticas orçamentais é a transparência, que implica a publicação e o acesso público não só das previsões oficiais macroeconómicas e orçamentais, mas também das metodologias, pressupostos e parâmetros que serviram de base à elaboração dessas previsões.
(9) Os cenários ▌alternativos e o impacto correspondente nas projecções orçamentais ▌complementam o cenário macroeconómico central e permitem analisar a forma como as variáveis orçamentais evoluiriam a partir de diferentes pressupostos económicos, reduzindo largamente o risco de incumprimento da disciplina orçamental devido a erros de previsão.
(10) As previsões da Comissão e a informação respeitante aos modelos em que estas se baseiam podem fornecer aos Estados­Membros um padrão de referência útil para a definição de um cenário global, permitindo-lhes avaliar as previsões utilizadas no planeamento orçamental, embora a medida em que os Estados­Membros são susceptíveis de tomar em conta as previsões da Comissão varie em função do calendário de elaboração das previsões e a comparabilidade das metodologias e pressupostos previsionais. As previsões de outros organismos independentes, a nível nacional ou internacional, também podem fornecer dados de referência úteis. (10-A) Se as previsões da Comissão reflectirem a realidade da actividade económica de forma significativamente mais precisa que as de Estados­Membros cuja moeda é o euro, dever-se-á requerer que esses Estados­Membros utilizem as previsões da Comissão como base para o seu planeamento orçamental.
(10-B) As divergências significativas que existam entre as previsões dos Estados­Membros e as da Comissão deverão ser explicadas com um certo pormenor nos programas de estabilidade e convergência elaborados nos termos do Regulamento (CE) n.º 1466/97 do Conselho relativo ao reforço da supervisão das situações orçamentais e à supervisão e coordenação das políticas económicas(6).
(10-C) Dada a interdependência entre os orçamentos dos Estados­Membros e os fluxos de entrada e saída de montantes do e para o orçamento da UE, nomeadamente no que diz respeito ao co-financiamento de projectos, as previsões do orçamento da União devem ser elaboradas com um nível de transparência semelhante ao requerido aos Estados­Membros. A este respeito, o orçamento da União deve ser examinado paralelamente aos dos Estados­Membros durante o Semestre.
(10-D) Um acordo entre a Comissão e cada Estado-Membro sobre a metodologia de previsão e o tipo e gama de pressupostos utilizados na elaboração de previsões orçamentais pode garantir a transparência e a clareza das previsões elaboradas pelos Estados­Membros. Desta forma, deve ser possível evitar cenários macro-orçamentais contraditórios e melhorar a validade das previsões utilizadas no planeamento orçamental.
(11) A qualidade das previsões oficiais macroeconómicas e orçamentais seria melhorada se as mesmas forem sujeitas a uma auditoria na fase de planeamento, realizada por um organismo independente. Uma auditoria rigorosa assenta no escrutínio dos pressupostos económicos, na comparação com previsões elaboradas por outras instituições e na avaliação de previsões anteriores. (12) Tendo em conta a eficácia comprovada na promoção da disciplina dos quadros orçamentais baseados em regras que foi constatada em certos Estados­Membros, o quadro de supervisão orçamental reforçado da União tem de assentar em regras orçamentais nacionais sólidas e compatíveis com os objectivos orçamentais ao nível da União. A probabilidade de as regras orçamentais serem eficazes é maior se estas forem estabelecidas a nível nacional, de modo a ter em conta especificidades nacionais e a assegurar a apropriação. As boas práticas sugerem que as regras orçamentais devem evitar uma perspectiva retrógrada, susceptível de não ter em devida conta pagamentos ou receitas únicos e, em consequência, de não fornecer necessariamente uma indicação precisa do comportamento futuro. Tais regras orçamentais devem ser acompanhadas por uma definição concreta dos objectivos e por mecanismos que permitam realizar um acompanhamento efectivo e atempado dos mesmos. Além disso, a experiência demonstra que, para que as regras numéricas sejam eficazes, o incumprimento das mesmas tem de ter consequências, mesmo se os custos envolvidos possam ter apenas um carácter reputacional. (12-A) Organismos ou instituições de carácter independente que operam no domínio da política orçamental podem desempenhar um papel muito útil relativamente à condução da política orçamental, ao oferecerem especialização e ao garantirem transparência e credibilidade. Tais organismos públicos independentes podem, entre outros, fornecer e examinar previsões macroeconómicas e orçamentais, bem como avaliar a posição dos governos dos Estados­Membros em matéria de política orçamental e o grau de realização dos objectivos de política orçamental anunciados, incluindo através da monitorização do cumprimento de quaisquer regras orçamentais numéricas nacionais.
(12-B) Os Estados­Membros cuja moeda é o euro devem assegurar que dispõem de um instituto de análise orçamental que, entre outros, controle o cumprimento das suas regras orçamentais nacionais, incluindo a activação de qualquer cláusula de exclusão.
(12-C) O número de situações específicas em que é temporariamente permitido o incumprimento de regras orçamentais numéricas deve ser limitado.
(12-D) As cláusulas de exclusão que permitem o incumprimento temporário das regras orçamentais nacionais prendem-se com circunstâncias económicas graves e excepcionais e com factores de atenuação ao abrigo do Regulamento (CE) n.º 1466/97, conforme especificado no Regulamento (UE) n.º …./2011, que altera o Regulamento (CE) n.º 1467/97, relativo à aceleração e clarificação da aplicação do procedimento relativo aos défices excessivos.
(13) Os Estados­Membros e a União Europeia deverão evitar a adopção de políticas orçamentais pró-cíclicas e, perante uma conjuntura mais favorável, devem ser concentrados os esforços de consolidação orçamental. Regras orçamentais claramente enunciadas e quantificadas conduzem à prossecução destes objectivos. Estas regras orçamentais numéricas devem ter como objectivo o controlo da despesa pública.
(14) O planeamento orçamental nacional só poderá ser compatível com as vertentes preventiva e correctiva do Pacto de Estabilidade e Crescimento se adoptar uma perspectiva plurianual e tiver como principal finalidade a concretização dos objectivos orçamentais de médio prazo. Os quadros orçamentais de médio prazo são essenciais para assegurar a compatibilidade dos quadros orçamentais dos Estados­Membros com a legislação da União Europeia. De acordo com o Regulamento (CE) n.º 1466/97 e o Regulamento (CE) n.º 1467/97 do Conselho de 7 de Julho de 1997 relativo à aceleração e clarificação da aplicação do procedimento relativo aos défices excessivos(7), as vertentes preventiva e correctiva do Pacto de Estabilidade e Crescimento não devem ser consideradas isoladamente.
(14-A) O Conselho Europeu adoptou, em Março e Junho de 2010, a Estratégia UE 2020 para o crescimento inteligente, sustentável e inclusivo e para o emprego, e pretendia alicerçá-la no reforço da coordenação das políticas económicas. Em consequência, dado que a governação económica coloca a dívida pública ao mesmo nível do défice, os quadros orçamentais de médio prazo devem contribuir igualmente para atenuar o ónus imposto às gerações vindouras.
(15) Apesar de a aprovação anual do orçamento ser essencial para o processo orçamental que permite aos Estados­Membros tomar importantes decisões orçamentais, a maioria das medidas orçamentais tem implicações orçamentais que ultrapassam claramente o ciclo orçamental anual. Não é possível elaborar políticas orçamentais a partir da perspectiva de um único ano. Por forma a integrar a perspectiva orçamental plurianual do quadro de supervisão orçamental da União, o planeamento da legislação orçamental anual deve basear-se num planeamento orçamental assente no quadro orçamental de médio prazo, condicionado às restrições do calendário que os nossos parlamentos nacionais podem aceitar cumprir.
(15-A) Tendo em conta o princípio da atribuição que rege a delimitação das competências da União por força do artigo 5.º do Tratado da União Europeia, o estabelecimento do quadro orçamental de médio prazo e a adopção do plano orçamental plurianual não impede um governo recém-eleito de, no período abrangido pelo plano, alterar as opções políticas anteriores de modo a reflectir as suas próprias prioridades. No entanto, essas prioridades devem ser estabelecidas com as condicionantes enunciadas no artigo 126.º do TFUE.
(16) As disposições do quadro de supervisão orçamental estabelecidas no Tratado e, em especial, no Pacto de Estabilidade e Crescimento, são aplicáveis ao governo em geral, o qual compreende os subsectores, governo central, governo regional, governo local e fundos de segurança social, tal como definidos no Regulamento (CE) n.º 2223/96. As disposições dos Estados­Membros do quadro de supervisão orçamental estabelecidas no TFUE e, em especial, no Pacto de Estabilidade e Crescimento, serão actualizadas em conformidade com as Normas Internacionais de Contabilidade para o Sector Público.
(17) Um número significativo de Estados­Membros passou por um claro processo de descentralização, assente na devolução das competências orçamentais às administrações subnacionais. Tais administrações assumiram, por isso, uma maior responsabilidade no cumprimento do Pacto de Estabilidade e Crescimento. Sendo assim, haverá que garantir, sobretudo, que todos os subsectores da administração central se encontram devidamente abrangidos pelo âmbito das obrigações e dos procedimentos estabelecidos nos quadros orçamentais nacionais, mais especificamente nos Estados­Membros mais descentralizados. (18) Para uma maior eficácia na promoção da disciplina orçamental e da sustentabilidade das finanças públicas, os quadros orçamentais deverão abranger toda a questão das finanças públicas. Por este motivo, os fundos e organismos extra-orçamentais que têm um impacto imediato ou de médio prazo nas situações orçamentais dos Estados­Membros devem ser objecto de informação de forma transparente. O seu impacto previsto ou potencial no saldo do orçamento geral do Estado ou na dívida deve ser explicitamente abordado nos quadros orçamentais de médio prazo.
(18-A) A Comissão deve avaliar continuamente a implementação da presente directiva. As melhores práticas devem ser identificadas e partilhadas, especialmente no que diz respeito à concepção e ao papel dos gabinetes de análise orçamental independentes.
(18-B) A finalidade e as características da presente directiva requerem uma transposição para a legislação nacional que se mantenha tão próxima quanto possível do seu texto. Embora esta afirmação seja válida para todos os Estados­Membros, é particularmente importante no caso dos Estados­Membros participantes.
(18-C) É necessário que os Estados­Membros da área do euro incluam nos seus quadros orçamentais nacionais diversos elementos, para além dos previstos na presente directiva para todos os Estados­Membros. Um capítulo com disposições específicas para os Estados­Membros da área do euro estabelece os dois seguintes elementos: processos orçamentais descendentes e instituições independentes com competências no domínio da política orçamental incumbidas de assegurar acompanhamento, análises, avaliações e previsões independentes. Os Estados­Membros que não fazem parte da área do euro podem integrar voluntariamente a totalidade ou parte destes elementos adicionais nos seus quadros orçamentais nacionais.
(18-D) Sem prejuízo dos direitos e obrigações que lhes são conferidos pelo TFUE, os Estados­Membros que actualmente não fazem parte da zona do euro devem ter o direito de aplicar a legislação relativa à governação económica.
(19) Uma vez que o objectivo das medidas a tomar (harmonizar as acções de cumprimento da disciplina orçamental exigidas pelo Tratado) não pode ser alcançado de forma satisfatória por cada Estado-Membro mas pode sê-lo ao nível da União, esta poderá tomar medidas, em conformidade com o princípio da subsidiariedade estabelecido no artigo 5.º do Tratado sobre o funcionamento da União Europeia. Em conformidade com o princípio da proporcionalidade consagrado no mesmo artigo, a presente Directiva não excede o necessário para atingir aquele objectivo. ADOPTOU A PRESENTE DIRECTIVA:
A presente directiva estabelece normas específicas aplicáveis aos quadros orçamentais dos Estados­Membros, necessárias para garantir o cumprimento da obrigação dos Estados­Membros no que respeita a défices orçamentais excessivos, referida no artigo 126.º, n.º 1, do TFUE, tendo em devida conta os Protocolos conexos, nomeadamente o Protocolo 15. Artigo 2.º
Para efeitos da presente directiva, aplicar-se-ão as definições de «orçamental», «défice» e «investimento» estabelecidas no artigo 2.º do Protocolo (n.º 12) relativo aos défices excessivos e anexo aos Tratados.
Além disso, aplicar-se-á também a seguinte definição:
a) "Estados­Membros participantes", os Estados­Membros cuja moeda é o euro;
b) "Estados­Membros com derrogação", os Estados­Membros que não são Estados­Membros participantes.
c) «quadro orçamental», o conjunto de medidas, procedimentos e instituições sobre os quais assenta a condução das políticas orçamentais da administração pública, em especial: i) os sistemas de contabilidade orçamental e reporte de estatísticas;
ii) as regras e os procedimentos que regem a preparação das previsões para efeitos de planeamento orçamental;
iii) as regras orçamentais numéricas nacionais, que alinham a condução das políticas orçamentais com as obrigações respectivas do Estado-Membro nos termos do TFUE, expressas através de indicadores sumários do desempenho orçamental, tais como o défice orçamental, os empréstimos públicos, a dívida, ou uma das suas importantes componentes;
iv) os procedimentos orçamentais que integram normas de procedimento que apoiam todas as fases do processo orçamental;
v) os quadros orçamentais de médio prazo definidos enquanto conjunto específico de procedimentos orçamentais nacionais que estendem o horizonte das políticas orçamentais para além do calendário de orçamentação anual, incluindo a definição de prioridades políticas e de objectivos orçamentais de médio prazo;
vi) os procedimentos de monitorização independente, análise, avaliação e validação tendentes a melhorar a transparência dos elementos do processo orçamental, incluindo o mandato das instituições independentes especializadas em política orçamental ou instituições orçamentais nacionais de carácter independente que operam no domínio da política orçamental;
vii) os mecanismos e normas que regem as relações orçamentais entre as autoridades públicas em todos os subsectores da administração pública.
Estados­Membros com derrogação
Um Estado-Membro com derrogação pode aplicar as regras aplicáveis aos Estados­Membros participantes estabelecidas na presente directiva e, caso o façam, notificarão à Comissão esse facto. Essa notificação é publicada no Jornal Oficial da União Europeia. O Estado-Membro em questão será considerado como Estado-Membro participante para efeitos de aplicação da presente directiva a partir da data dessa publicação.
1. No intuito de assegurar a apresentação em tempo oportuno da informação correcta com os dados baseados no SEC respeitantes aos exercícios anuais e trimestrais, nos termos do programa de transmissão dos dados do SEC, os Estados­Membros deverão criar sistemas contabilísticos públicos baseados no princípio da especialização dos exercícios e que abranjam, de forma integral e consistente, todos os subsectores da administração pública, tal como definidos no Regulamento (CE) n.º 2223/96 (SEC 95) ▌. Estes sistemas ▌serão sujeitos a procedimentos ▌de controlo e auditoria independentes.
1-A. Para além dos requisitos enunciados no artigo 3.º, n.º 1, os Estados­Membros participantes velarão por que os seus sistemas de contabilidade pública sejam sujeitos a controlos e auditorias independentes.
1-B. Os Estados­Membros diligenciarão no sentido de adoptarem as Normas Internacionais de Contabilidade para o Sector Público no prazo de três anos a contar da entrada em vigor da presente directiva.
1-C. Os Estados­Membros devem garantir a independência profissional das autoridades estatísticas nacionais, em consonância com o Código de Prática das Estatísticas Europeias nos termos do Regulamento (CE) N.º 223/2009, e dos tribunais de contas nacionais, em consonância com o Regulamento (CE) N.º 479/2009, no que respeita à qualidade dos dados estatísticos no contexto do procedimento relativo aos défices excessivos. Para tal, as exigências mínimas são as seguintes:
a) procedimentos de contratação e despedimento transparentes e independentes do resultado das eleições políticas;
b) dotações orçamentais, as quais devem ser efectuadas anualmente;
c) a data da publicação das informações estatísticas, a qual deve ser indicada com uma antecedência mínima de um ano.
2. Os Estados­Membros deverão garantir a divulgação regular e atempada dos dados orçamentais relativos a todos os subsectores da administração pública. Em especial, os Estados­Membros deverão publicar a) dados orçamentais baseados na contabilidade de caixa (ou um valor equivalente da contabilidade pública, no caso de não se encontrarem disponíveis dados baseados na contabilidade de caixa), com a seguinte frequência: - mensalmente e antes do final do mês seguinte, para a administração central, a administração pública e os fundos da segurança social, sendo cada subsector identificado separadamente, e - trimestralmente, no prazo de um mês a contar do final do trimestre em causa, os dados relativos à administração local e a outros fundos extra-orçamentais;
b) um quadro de harmonização identificando detalhadamente os elementos de transição entre os dados baseados na contabilidade de caixa e os dados baseados no SEC-95.
1. Os Estados­Membros deverão basear o seu plano orçamental em previsões macroeconómicas e orçamentais realistas, recorrendo, para isso, às informações mais actualizadas, incluindo as previsões nacionais sempre que estas sejam mais actualizadas do que as da Comissão. O planeamento orçamental deverá basear-se no cenário macro-orçamental mais provável ou num cenário mais prudente que revele claramente quaisquer desvios em relação ao cenário macro-orçamental mais provável. As previsões macroeconómicas e orçamentais serão elaboradas tendo em conta as previsões da Comissão e as de outros organismos independentes, consoante a sua pertinência. Será efectuada uma comparação relativamente às previsões da Comissão e deverão ser explicadas quaisquer divergências significativas entre o cenário macro-orçamental escolhido e as previsões da Comissão, em particular se o nível do crescimento das variáveis exógenas com repercussões macroeconómicas transfronteiriças importantes divergir de forma significativa dos valores constantes das previsões da Comissão.
1-A. A Comissão divulgará as metodologias, pressupostos e parâmetros subjacentes às suas previsões macroeconómicas e orçamentais.
1-B. A fim de assistir os Estados­Membros na preparação das suas previsões orçamentais, a Comissão apresentará previsões orçamentais para as despesas e receitas da UE para o período homólogo.
2. As previsões macroeconómicas e orçamentais para o planeamento orçamental deverão incluir cenários macroeconómicos alternativos, de forma a permitir analisar a trajectória das variáveis orçamentais em condições económicas diferentes. A selecção dos cenários alternativos que servirão de base às previsões macroeconómicas e orçamentais basear-se-á nos resultados dos anteriores desempenhos em matéria de previsões e procurará ter em conta o impacto de desequilíbrios macroeconómicos, sempre que esses desequilíbrios tenham sido identificados, nomeadamente em conformidade com o Regulamento (UE) do Parlamento Europeu e do Conselho N.º .../2011 de ... sobre a prevenção e correcção dos desequilíbrios macroeconómicos.
3. Antes da elaboração de previsões macroeconómicas e orçamentais, os Estados­Membros e a Comissão podem optar por alcançar um acordo sobre a metodologia de previsão e o tipo e gama de pressupostos a ter em conta. Os Estados­Membros devem especificar a instituição responsável pela realização das previsões e publicar as previsões oficiais macroeconómicas e orçamentais conducentes à elaboração do plano orçamental, incluindo as metodologias, os pressupostos e os parâmetros em que estas se basearam.
4. As previsões macroeconómicas e orçamentais conducentes ao planeamento orçamental dos Estados­Membros serão regularmente auditadas por organismos independentes, nomeadamente através de uma avaliação ex-post do seu próprio registo de previsões. O resultado da auditoria será publicado no mais curto prazo e adequadamente tido em conta em futuras previsões macroeconómicas e orçamentais.
Para além das obrigações que lhes incumbem, os Estados­Membros participantes assegurarão a auditoria independente das suas próprias previsões anteriores, por exemplo, por um instituto orçamental de carácter independente. A auditoria será realizada anualmente. O resultado da auditoria independente será publicado.
4-A. Os níveis da dívida e do défice dos Estados­Membros, bem como a sua evolução, serão publicados pelo Eurostat, pelo menos, de três em três meses.
4-B. Se, durante três anos consecutivos, as previsões da Comissão reflectirem a actividade económica efectiva com um rigor significativamente maior do que as previsões dos Estados­Membros participantes, será solicitado a esses Estados­Membros, por uma decisão do Conselho nesse sentido, que baseiem o seu planeamento orçamental nas previsões da Comissão ou que utilizem as previsões de entidades nacionais independentes. O Conselho acompanhará a situação e revogará qualquer decisão adoptada nos termos do primeiro parágrafo logo que considere que o Estado-Membro em causa está a elaborar previsões adequadas aos requisitos do presente artigo.
Apropriação nacional – Regras orçamentais numéricas nacionais
Os Estados­Membros deverão estabelecer regras orçamentais numéricas nacionais e vinculativas tendentes a promover o cumprimento num contexto plurianual, das obrigações que lhes incumbem por força do Tratado em matéria de política orçamental, incluindo os Protocolos anexados ao mesmo. As referidas regras incluem, nomeadamente: a) o cumprimento dos princípios aplicáveis ao défice e à dívida, estabelecidos em conformidade com o Tratado; b) a adopção de um plano orçamental plurianual, no qual se inclua a prossecução dos objectivos orçamentais diferenciados de médio prazo. Artigo 6.º
Sem prejuízo do disposto no Tratado relativamente ao quadro de supervisão orçamental da União, as regras orçamentais numéricas nacionais para os Estados­Membros com derrogação deverão conter especificações que tratem os seguintes elementos: a) a definição do objectivo e o âmbito de aplicação das regras; b) o controlo efectivo e atempado do cumprimento das regras, por exemplo através de organismos independentes, dos serviços ou instituições orçamentais nacionais ▌que operam no domínio da política orçamental;
c) as consequências em caso de incumprimento, que impliquem um custo político e financeiro claro para as autoridades responsáveis pelo incumprimento, nomeadamente a aplicação de multas às autoridades que desempenham as tarefas. ▌
Sem prejuízo do disposto no TFUE relativamente ao quadro de supervisão orçamental da União, as regras orçamentais nacionais dos Estados­Membros participantes deverão conter especificações respeitantes aos seguintes elementos:
b) o controlo efectivo e atempado do cumprimento das regras através dos organismos ou instituições de carácter independente que operam no domínio da política orçamental;
c) as consequências em caso de incumprimento, que impliquem um custo político e financeiro claro para as autoridades responsáveis pelo incumprimento, nomeadamente a aplicação de multas às autoridades que desempenham as tarefas.
O orçamento anual dos Estados­Membros deverá reflectir as limitações impostas pelas respectivas regras orçamentais numéricas nacionais em vigor.
1. Os Estados­Membros estabelecerão um quadro orçamental de médio prazo, sujeito a um exame autorizado, que facilite a adopção de um plano orçamental de, pelo menos, quatro anos, assegurando assim o seguimento de uma perspectiva plurianual por parte do plano orçamental nacional.
2. Os quadros orçamentais de médio prazo incluirão procedimentos para estabelecer os seguintes elementos:
a) objectivos orçamentais plurianuais completos e transparentes em termos de défice, dívida da administração pública, despesa e de qualquer outro indicador orçamental sumário, assegurando a sua compatibilidade com as regras orçamentais em vigor, por força do estabelecido no Capítulo IV, b) previsões detalhadas para cada rubrica relevante em termos de despesas e receitas, divulgadas por cada subsector da administração pública, para o exercício em curso e seguintes e tendo em conta políticas que não sofreram e que sofreram alterações, c) uma apresentação das prioridades de médio prazo do governo, distribuídas pelas rubricas mais relevantes em termos de despesas e receitas e por subsector da administração pública, revelando a forma como o ajustamento ao objectivo orçamental de médio prazo é realizado em comparação com as projecções baseadas em políticas inalteradas ou alteradas. c-A) um parecer sobre a forma como as medidas propostas afectarão a sustentabilidade das finanças públicas a longo prazo.
3. As projecções adoptadas no âmbito dos quadros orçamentais de médio prazo deverão basear-se em previsões macroeconómicas e orçamentais realistas, em conformidade com o Capítulo III. Artigo 9.º
O orçamento anual deverá ser compatível com as disposições que derivam do quadro orçamental de médio prazo. Em termos concretos, as projecções e prioridades em termos de receitas e despesas que resultam do quadro orçamental de médio prazo, tal como referido no artigo 8.º, n.º 2, deverão constituir a base para a preparação do orçamento anual. Qualquer desvio em relação a estas disposições deverá ser devidamente justificado. Artigo 9.º-A
A presente directiva não proíbe qualquer governo recém-eleito de actualizar o quadro orçamental de médio prazo de modo a reflectir as suas prioridades políticas, desde que:
a) a relação entre a dívida pública e o PIB se encontre em diminuição significativa e se esteja a aproximar, de forma satisfatória, do valor de referência;
b) a situação orçamental continue a evoluir no sentido de alcançar os objectivos orçamentais de médio prazo estabelecidos em conformidade com o Regulamento (CE) N.º 1466/97.
Os Estados­Membros deverão indicar as diferenças em relação ao anterior quadro orçamental de médio prazo.
Transparência das finanças públicas e âmbito alargado dos quadros orçamentais
Os Estados­Membros deverão garantir que todas as medidas adoptadas destinadas a assegurar o cumprimento dos capítulos II, III e IV abrangem e são compatíveis com todos os subsectores da administração pública. Tal deverá assentar, em especial, na compatibilidade das regras e procedimentos de contabilidade e do calendário de publicação dos dados e na integridade dos seus sistemas subjacentes de processamento e recolha de dados.
Os Estados­Membros deverão estabelecer mecanismos adequados de coordenação comuns a todos os subsectores da administração pública, por forma a integrá-los a todos num mesmo planeamento orçamental e num mesmo processo de elaboração de previsões orçamentais e definição de um plano plurianual, tal como estabelecido no quadro orçamental plurianual em particular. Artigo 12.º
1. As regras orçamentais numéricas devem ser concebidas de forma a que os objectivos orçamentais abranjam todos os subsectores da administração pública e sejam compatíveis com as obrigações que incumbem aos Estados­Membros no âmbito do Pacto de Estabilidade e Crescimento. 2. Por forma a promover a responsabilização do ponto de vista orçamental, as responsabilidades das autoridades públicas nos diferentes subsectores da administração pública deverão ser claramente estabelecidas.
1. Todas as operações dos fundos e organismos extra-orçamentais deverão ser integradas no processo regular de orçamentação. O mesmo deverá incluir informações pormenorizadas sobre esses fundos e operações na documentação orçamental normalizada divulgada para efeitos de planeamento orçamental, nomeadamente para discussão da legislação relativa ao quadro orçamental de médio prazo e ao orçamento anual. 2. Os Estados­Membros publicarão informações pormenorizadas sobre o impacto das despesas fiscais nas receitas. 3. Relativamente a todos os subsectores da administração pública, os Estados­Membros publicarão informações sobre os activos e os passivos com impacto potencialmente elevado nas contas públicas, incluindo as garantias estatais, as participações no capital, a propriedade pública, incluindo os bens imóveis, os empréstimos produtivos e improdutivos e os activos e passivos decorrentes das operações de empresas públicas, definindo ainda a extensão ▌.
CAPÍTULO VI A
Disposições específicas para os Estados­Membros da área do euro
1. Para além das obrigações que lhes incumbem por força da presente directiva e sem prejuízo dessas obrigações, os Estados­Membros participantes devem integrar nos seus quadros orçamentais:
a) uma abordagem consolidada, ou seja, uma abordagem da orçamentação que parta de um acordo relativo ao nível da despesa total, que é em seguida dividida pelos diferentes ministérios, organismos públicos, fundos extra-orçamentais e governos locais ou regionais, apoiando, assim, um respeito consolidado dos níveis da despesa; b) Organismos ou instituições de carácter independente que operam no domínio da política orçamental incumbidos de assegurar o acompanhamento, análises, avaliações e previsões independentes de todos os domínios da política orçamental nacional susceptíveis de ter impacto no cumprimento pelo Estado-Membro da área do euro das obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 121.º e 126.º do TFUE e de legislação e medidas adoptadas ao abrigo de qualquer destes artigos ou do artigo 136.º do TFUE.
2. Igualmente para além das obrigações que lhes incumbem por força da presente directiva e sem prejuízo dessas obrigações, os Estados­Membros que beneficiam de uma derrogação podem integrar voluntariamente nos seus quadros orçamentais os elementos supramencionados, em conformidade com o procedimento referido no artigo 2.º-A.
1. Os Estados­Membros adoptarão as disposições necessárias para dar cumprimento à presente directiva até 31 Dezembro 2012. Os Estados­Membros participantes farão entrar em vigor os requisitos da presente directiva, através da introdução ou alteração da legislação nacional relevante, até 31 de Dezembro de 2013. Os Estados­Membros comunicarão imediatamente à Comissão o texto destas disposições e enviarão um quadro de correspondência entre essas disposições e a presente Directiva.
Quando os Estados­Membros adoptarem tais disposições, as mesmas incluirão uma referência a esta directiva ou serão acompanhadas por essa referência aquando da sua publicação oficial. Os Estados­Membros determinarão a forma como essa referência será efectuada.
1-A. Por razões de clarificação das obrigações respectivas dos Estados­Membros por força do TFUE e dos Protocolos, os artigos 5.º, 6.º e 7.º da presente directiva são aplicáveis aos Estados­Membros que adoptaram o euro ou tencionam adoptar o euro e que, por esse motivo, pertencem ao MTC II. Os outros Estados­Membros podem optar por ficar vinculados por estas disposições, devendo, para o efeito, notificar a Comissão até três meses antes da entrada em vigor da presente directiva ou, após essa data, com três meses de antecedência.
2. Os Estados­Membros comunicarão à Comissão o texto das principais disposições que adoptarem no domínio abrangido pela presente Directiva.
Três anos após a data de transposição indicada no artigo 14.º, a Comissão publicará um relatório de avaliação da implementação das disposições necessárias ao cumprimento da presente directiva.
O relatório avaliará, nomeadamente, a eficácia:
a) do requisito de dados orçamentais baseados na contabilidade de caixa para todos os subsectores da administração pública;
b) da exactidão das previsões macroeconómicas após a avaliação ex post;
c) da concepção e da eficácia das regras orçamentais;
d) da concepção e da eficácia dos institutos orçamentais;
e) do nível geral de transparência das finanças públicas.
A presente Directiva entrará em vigor no vigésimo dia seguinte ao da sua publicação no Jornal Oficial da União Europeia.
Os Estados­Membros são os destinatários da presente Directiva.
Feito em Pelo Conselho O Presidente
JO L 87, de 31.3.2009, p. 164.
JO L 145, de 10.6.2009, p. 1 (5)
JO L 310 de 30.11.1996, p. 1
JO L 209 de 2.8.1997, p. 1 (7)
JO L 209 de 2.8.1997, p. 6
PARECER DA COMISSÃO DOS ASSUNTOS JURÍDICOS SOBRE A BASE JURÍDICA Exma. SenhoraDeputada Sharon Bowles
Assunto: Parecer sobre a base jurídica da proposta de Directiva do Conselho que estabelece requisitos aplicáveis aos quadros orçamentais dos Estados­Membros (COM(2010)0523final – C7-0397/2010 – 2010/0277(NLE))
Por carta de 4 de Março de 2011, solicitou V. Exa. à Comissão dos Assuntos Jurídicos, ao abrigo do disposto no n.º 2 do artigo 37.º do Regimento, que se pronunciasse sobre a adequação da base jurídica de várias propostas legislativas, relativamente às quais foram apresentadas na comissão de V. Exa., enquanto comissão principal, e/ou na Comissão do Emprego e dos Assuntos Sociais alterações que visam mudar a base jurídica. A Comissão procedeu à análise desta matéria na sua reunião de 12 de Abril de 2011.
– Proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho sobre prevenção e correcção dos desequilíbrios macroeconómicos (COM (2010) 527, 2010/0281 (COD)).
– Proposta de Directiva do Conselho que estabelece requisitos aplicáveis aos quadros orçamentais dos Estados­Membros (COM (2010) 523 final, 2010/ 0277 (NLE))
– Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que altera o Regulamento (CE) n.º 1466/97 do Conselho relativo ao reforço da supervisão das situações orçamentais e à supervisão e coordenação das políticas económicas (COM (2010) 526, 2010/0280 (COD))
– Proposta de regulamento do Conselho que altera o Regulamento (CE) n.º 1467/97 do Conselho relativo à aceleração e clarificação da aplicação do procedimento relativo aos défices excessivos (COM (2010) 522 final, 2010/0276 (CNS))
– Proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo às medidas de execução para corrigir os desequilíbrios macroeconómicos excessivos na área do euro (COM 2010) 525, 2010/0279 (COD))
Tendo em conta o objectivo da proposta, que visa reforçar a correcção efectiva dos desequilíbrios macroeconómicos na área do euro, a base jurídica adequada é o n.º 6 do artigo 121.º do TFUE, em conjunção com o artigo 136.º do TFUE. Na sua reunião de 12 de Abril de 2011, a Comissão dos Assuntos Jurídicos decidiu, por unanimidade(1), formular as recomendações supra.
Anexo Assunto: Base jurídica da proposta de Directiva do Conselho que estabelece requisitos aplicáveis aos quadros orçamentais dos Estados­Membros (COM (2010) 523 final, 2010/ 0277 (NLE))
O pacote em matéria de governação económica é composto por seis propostas que visam reforçar a coordenação e a supervisão das políticas económicas na União Económica e Monetária (UEM), no contexto da Estratégia Europa 2020 e do Semestre Europeu, um novo ciclo de supervisão que visa a convergência de procedimentos no âmbito do PEC (Pacto de Estabilidade e Crescimento) e das grandes orientações de política económica. Duas propostas estão relacionadas com o procedimento relativo aos défices excessivos, sendo ambas baseadas no n.º 14 do artigo 126.º do TFUE. Quatro propostas prendem-se com o procedimento de supervisão multilateral e têm como base o n.º 6 do artigo 121.º; duas dessas propostas têm como base o n.º 6 do artigo 121.º do TFUE, em conjunção com o artigo 136.º do TFUE. Estas propostas surgem como resposta às fragilidades do actual sistema reveladas pela crise económica e financeira mundial. Como sublinha a Comissão na sua exposição de motivos, “existe um consenso geral quanto à necessidade urgente de reforçar o quadro da UEM por forma a promover a estabilidade macroeconómica e a sustentabilidade das finanças públicas, condições essenciais para uma produção sustentável e o crescimento do emprego”(2).
As propostas surgem no seguimento de duas comunicações(3) da Comissão e de um acordo do Conselho Europeu de Junho de 2010 sobre a necessidade de reforçar a coordenação das políticas económicas dos Estados­Membros. O pacote em matéria de governação económica foi apresentado em 29 de Setembro de 2010. A proposta de directiva do Conselho que estabelece requisitos aplicáveis aos quadros orçamentais dos Estados­Membros está presentemente a ser apreciada pela Comissão dos Assuntos Económicos e Monetários, sendo a relatora Vicky Ford. A Comissão do Emprego e dos Assuntos Sociais irá emitir um parecer (relator de parecer: David Casa). O Parlamento Europeu delibera nos termos do processo de consulta.
As alterações propostas na Comissão do Emprego e dos Assuntos Sociais visam alterar a base jurídica, de uma base única no terceiro parágrafo do n.º 14 do artigo 126.º para uma base dupla composta pelo terceiro parágrafo do n.º 14 do artigo 126.º em conjunção com o artigo 121.º do TFUE. Foi solicitado ao Serviço Jurídico que prestasse aconselhamento jurídico sobre a base jurídica da directiva relativa aos quadros orçamentais. Após apreciação da base jurídica proposta pela Comissão à luz dos objectivos da proposta (assegurar que os objectivos do quadro de coordenação orçamental da UEM se reflictam nos quadros orçamentais nacionais), o Serviço Jurídico concluiu que “em princípio, a base jurídica se afigura adequada”(4).
A exposição de motivos enumera as medidas previstas pelo novo conjunto de propostas apresentado pela Comissão: (1) melhorar as disposições do Pacto de Estabilidade e Crescimento à luz da experiência recentemente adquirida, nomeadamente com a crise; (2) dotá-lo de instrumentos de execução mais eficazes;
(3) complementá-lo com disposições relativas aos quadros orçamentais nacionais.
Conforme se afirma na exposição de motivos, a directiva proposta visa, em especial, especificar os deveres das autoridades nacionais em termos de cumprimento das disposições previstas no artigo 3.º do Protocolo n.º 12 relativo ao procedimento aplicável em caso de défice excessivo, anexo ao Tratado. O mesmo objectivo é destacado no considerando 1 do preâmbulo, enquanto o considerando 12 sublinha que “o quadro de supervisão orçamental reforçado da União tem de assentar em regras orçamentais nacionais sólidas e compatíveis com os objectivos orçamentais ao nível da União”.
Para o efeito, a proposta prevê disposições em matéria de transparência e supervisão dos dados orçamentais (artigo 3.º do Capítulo II, Contabilidade e estatísticas), planeamento com vista aos objectivos a médio prazo (artigo 8.º do Capítulo V) e transparência das finanças públicas (artigos 10.º a 13.º do Capítulo VI).
As bases jurídicas avançadas para a directiva proposta são:
Terceiro parágrafo do n.º 14 do artigo 126.º do TFUE
Artigo 121.º do TFUE
1. Os Estados­Membros consideram as suas políticas económicas uma questão de interesse comum e coordená-las-ão no Conselho, de acordo com o disposto no artigo 120.º. 2. O Conselho, sob recomendação da Comissão, elabora um projecto de orientações gerais das políticas económicas dos Estados­Membros e da União e apresentará um relatório ao Conselho Europeu com as suas conclusões.
O Conselho Europeu, deliberando com base no relatório do Conselho, discutirá uma conclusão sobre as orientações gerais das políticas económicas dos Estados­Membros e da União. Com base nessa conclusão, o Conselho aprovará uma recomendação que estabeleça essas orientações gerais. O Conselho informará o Parlamento Europeu da sua recomendação.
3. A fim de garantir uma coordenação mais estreita das políticas económicas e uma convergência sustentada dos comportamentos das economias dos Estados­Membros, o Conselho, com base em relatórios apresentados pela Comissão, acompanhará a evolução económica em cada Estado-Membro e na União e verificará a compatibilidade das políticas económicas com as orientações gerais a que se refere o n.º 2, procedendo regularmente a uma avaliação global da situação.
Para efeitos desta supervisão multilateral, os Estados­Membros enviarão informações à Comissão acerca das medidas importantes por eles tomadas no domínio das suas políticas económicas e quaisquer outras informações que considerem necessárias.
5. O Presidente do Conselho e a Comissão apresentarão um relatório ao Parlamento Europeu sobre os resultados da supervisão multilateral. O Presidente do Conselho pode ser convidado a comparecer perante a competente comissão do Parlamento Europeu, se o Conselho tiver tornado públicas as suas recomendações.
6. O Parlamento Europeu e o Conselho, por meio de regulamentos adoptados de acordo com o processo legislativo ordinário, podem aprovar as regras do procedimento de supervisão multilateral a que se referem os n.ºs 3 e 4.
Em princípio, uma medida deve assentar numa única base jurídica. Se a análise do conteúdo e do objectivo de uma medida da União revelarem que esta prossegue um propósito duplo, ou que tem uma componente com duas vertentes, abrangidas pelo âmbito de bases jurídicas diferentes, e se uma for identificável como sendo o propósito ou a componente principal ou predominante, enquanto a outra é meramente secundária, a medida deve basear-se numa base jurídica única, designadamente aquela que for exigida pelo propósito ou componente principal ou predominante(5).
Só no caso de, excepcionalmente, se determinar que a medida prossegue simultaneamente vários objectivos ou tem diversas componentes indissociavelmente ligadas, sem que uma seja secundária e indirecta relativamente à outra, terá a medida que ter por fundamento as diversas bases jurídicas correspondentes(6).
O artigo 126.º faz parte do Título VIII, Capítulo 1 do TFUE. Esta disposição determina os passos a seguir pela Comissão e pelo Conselho em caso de aplicação do procedimento relativo aos défices excessivos (PDE). Conforme indicado neste procedimento, o Conselho e a Comissão acompanham os défices nacionais e formulam recomendações. O n.º 14 do artigo 126.º autoriza o Conselho a adoptar medidas complementares relativas ao PDE. Nos termos do terceiro parágrafo dessa disposição, o Conselho, sob proposta da Comissão, e após consulta do Parlamento Europeu, estabelecerá regras e definições para a aplicação do Protocolo n.º 12.
O artigo 121.º do TFUE concentra-se na coordenação das políticas económicas dos Estados­Membros, autorizando o Conselho a definir as orientações gerais das políticas económicas dos Estados­Membros e a instituir um procedimento de supervisão multilateral com base nos relatórios da Comissão. Nos termos do n.º 4 do artigo 121.º, se um Estado-Membro não cumprir a recomendação do Conselho formulada em conformidade com o n.º 3, pode ser-lhe dirigida uma advertência. O n.º 6 autoriza que, pelo processo legislativo ordinário, sejam adoptadas as regras do procedimento de supervisão multilateral. Acresce que, enquanto o n.º 14 do artigo 126.º está claramente centrado na determinação das regras para a aplicação do procedimento relativo aos défices excessivos, o artigo 121.º, com a expressão “orientações gerais das políticas económicas”, cobre um domínio de competências mais vasto. Como vimos, o Tribunal de Justiça admite que, quando haja mais do que uma base jurídica possível para uma medida, a regra geral é que deve ser utilizada a base jurídica que corresponda aos propósitos dominantes da medida, a não ser que, excepcionalmente, os objectivos da medida se encontrem indissociavelmente ligados, sem que um seja secundário em relação ao outro.
No caso em apreço, a questão consiste em determinar se a proposta de Directiva do Conselho que estabelece requisitos aplicáveis aos quadros orçamentais dos Estados­Membros tem objectivos múltiplos e, se tal for o caso, se esses objectivos podem ser considerados indissociavelmente ligados, sem que um seja secundário em relação ao outro – única situação susceptível de justificar uma base jurídica múltipla.
A exposição de motivos afirma que a directiva proposta “visa, em especial, especificar os deveres das autoridades nacionais em termos de cumprimento das disposições previstas no artigo 3.º do Protocolo n.º 12 relativo ao procedimento aplicável em caso de défice excessivo, anexo ao Tratado”. Nos termos do artigo 1.º da proposta, a “directiva estabelece normas específicas aplicáveis aos quadros orçamentais dos Estados­Membros, necessárias para garantir a eficácia do procedimento relativo aos défices excessivos”. Esta disposição demonstra que o único objectivo expresso da proposta consiste em promover a responsabilidade orçamental, estabelecendo requisitos mínimos para os quadros nacionais, e garantir a eficácia do procedimento relativo aos défices excessivos. Nestas circunstâncias, a base jurídica proposta pela Comissão, a saber, o n.º 14 do artigo 126.º do TFUE, afigura-se adequada. Uma análise mais aprofundada das disposições da proposta comprova esta conclusão. O artigo 3.º estabelece regras em matéria de transparência e de supervisão dos dados orçamentais, enquanto o artigo 4.º e os artigos 8.º e 9.º estabelecem regras em matéria de elaboração de objectivos orçamentais a médio prazo: pode considerar-se que o conjunto destas disposições estabelece regras relativas à aplicação do Protocolo n.º 12 relativo ao procedimento aplicável em caso de défice excessivo. Conclusão e recomendação
À luz do que precede, afigura-se que a base jurídica única adequada para a proposta de Directiva do Conselho que estabelece requisitos aplicáveis aos quadros orçamentais dos Estados­Membros é o terceiro parágrafo do n.º 14 do artigo 126.º do TFUE. (1)
Proposta de directiva do Conselho que estabelece requisitos aplicáveis aos quadros orçamentais dos Estados-Membros, exposição de motivos. (3)
Parecer jurídico transmitido pelo Serviço Jurídico por carta de 15 de Dezembro de 2010.
Processo C-338/01, Comissão c. Conselho, Colectânea 2004, p. I-4829. PARECER da Comissão do Emprego e dos Assuntos Sociais (21.3.2011)
sobre a proposta de directiva do Conselho que estabelece requisitos aplicáveis aos quadros orçamentais dos Estados Membros
Em 29 de Setembro de 2010, a Comissão apresentou um pacote legislativo destinado a reforçar a governação económica na UE e da área do euro. O pacote é composto por seis propostas: quatro deles tratam de questões orçamentais, incluindo uma reforma do Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC), enquanto dois novos regulamentos visam detectar e resolver os desequilíbrios macroeconómicos emergentes na UE e na área do euro.
A Comissão propõe o reforço do cumprimento do PEC por parte dos Estados­Membros e o aprofundamento da coordenação da política orçamental. No âmbito da denominada "vertente preventiva" do PEC, o actual Regulamento (CE) n.º 1466/97 relativo ao "reforço da supervisão das situações orçamentais e à supervisão e coordenação das políticas económicas" é alterado, a fim de assegurar que os Estados­Membros sigam políticas financeiras "prudentes" em períodos de conjuntura favorável para criar as reservas necessárias para os períodos desfavoráveis. Além disso, no âmbito da denominada vertente correctiva, são propostas alterações ao Regulamento (CE) n.º 1467/97 sobre a "aplicação do procedimento relativo aos défices excessivos" para assegurar que a evolução da dívida seja acompanhada mais de perto e colocada em pé de igualdade com a evolução do défice.
O presente projecto de parecer diz respeito à proposta de directiva da Comissão relativa aos requisitos aplicáveis aos quadros orçamentais dos Estados­Membros. De um modo geral, o relator de parecer enaltece as propostas apresentadas a fim de garantir melhorias nos quadros orçamentais nacionais e incentivar os Estados­Membros a tomar, no futuro, melhores decisões em matéria orçamental. São nomeadamente necessárias propostas para melhorar a comunicação estatística dos dados orçamentais para evitar a repetição de acontecimentos recentes em alguns Estados­Membros. De forma análoga, as propostas para a constituição de serviços orçamentais independentes, de normas financeiras nacionais e de um quadro orçamental plurianual obrigatório deveriam igualmente contribuir para uma maior estabilidade orçamental.
No entanto, o relator de parecer considera necessárias certas clarificações e modificações, pelo que propõe alterações incidentes sobre as seguintes questões-chave:
- O objectivo geral da presente proposta deve estar claramente vinculada aos grandes objectivos da União Europeia e, em particular, às exigências do artigo 9.º do TFUE relacionadas com a promoção de um nível elevado de emprego, a garantia de uma protecção social adequada e a luta contra a exclusão social. Igualmente importante é a proposta de regras a fim de assegurar melhorias nos quadros orçamentais nacionais no contexto do Semestre Europeu para a coordenação de políticas.
- Os requisitos atinentes aos quadros orçamentais nacionais devem garantir não só que o planeamento financeiro dos Estados­Membros assente em previsões realistas, mas também garantir que seja dispensada a devida atenção à sustentabilidade dos respectivos sistemas de protecção social, incluindo sistemas de saúde e de pensões.
- Os requisitos atinentes aos quadros orçamentais nacionais devem ser também concebidos de forma a encorajar os Estados­Membros e a deixar-lhes espaço de manobra para o investimento público orientado para o desenvolvimento (como a educação e a formação), contribuindo para alcançar os objectivos de emprego e de crescimento da UE.
Considerando 1 Texto da Comissão
(1) É necessário aproveitar a experiência adquirida na primeira década de funcionamento da União Económica e Monetária. Os mais recentes desenvolvimentos económicos colocaram novos desafios à condução da política orçamental em toda a União e, em especial, salientaram a necessidade de harmonizar os requisitos respeitantes às regras e procedimentos que formam os quadros orçamentais dos Estados­Membros. Em particular, é necessário especificar as medidas que as autoridades nacionais têm de tomar a fim de cumprirem as disposições do Protocolo (n.º 12) sobre o procedimento relativo aos défices excessivos, anexo aos Tratados, nomeadamente o artigo 3.º.
(1) É necessário aproveitar a experiência adquirida na primeira década de funcionamento da União Económica e Monetária. Os mais recentes desenvolvimentos económicos colocaram novos desafios à condução da política orçamental em toda a União e, em especial, salientaram a necessidade de harmonizar os requisitos respeitantes às regras e procedimentos que formam os quadros orçamentais dos Estados­Membros. Em particular, há que especificar as medidas que as autoridades nacionais devem tomar no sentido de cumprirem as disposições do Protocolo n.º 12 relativo ao procedimento aplicável em caso de défice excessivo, anexo aos Tratados, nomeadamente o artigo 3.º do TFUE, bem como o seu compromisso de aplicarem as estratégias e os objectivos políticos adoptados pelo Conselho Europeu.
(1-A) O Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia prevê que, na definição e execução das suas políticas e acções, a União tem em conta as exigências relacionadas com a promoção de um elevado nível de emprego, com a garantia de uma protecção social adequada e a luta contra a exclusão social.
(1-B) Na sua reunião de 17 de Junho de 2010, o Conselho Europeu adoptou uma nova estratégia para o emprego e o crescimento, a Estratégia "Europa 2020 , destinada a permitir à UE sair mais fortalecida da crise e orientar a sua economia para um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo, acompanhado de um elevado nível de emprego, de produtividade e de coesão social. O Conselho Europeu decidiu igualmente lançar, em 1 de Janeiro de 2011, o Semestre Europeu de coordenação das políticas para permitir aos Estados­Membros beneficiar de uma coordenação precoce a nível da União e reforçar a supervisão e avaliar simultaneamente as medidas orçamentais e as reformas estruturais que visam impulsionar o crescimento e o emprego.
(13) Os Estados­Membros deverão evitar a adopção de políticas orçamentais pró-cíclicas e, perante uma conjuntura mais favorável, devem ser reforçados os esforços de consolidação orçamental. Regras orçamentais claramente enunciadas e quantificadas conduzem à prossecução destes objectivos.
(13) Os Estados­Membros deverão evitar a adopção de políticas orçamentais pró-cíclicas e, perante uma conjuntura mais favorável, devem ser reforçados os esforços de consolidação orçamental. Os esforços de consolidação orçamental deverão, também, permitir espaço de manobra, em particular para o investimento público conducente à realização dos objectivos de crescimento e emprego da União. Regras orçamentais claramente enunciadas e quantificadas conduzem à prossecução destes objectivos.
Considerando 15-A (novo) Texto da Comissão
(15-A) A necessidade de estabelecer uma relação mais forte entre o Pacto de Estabilidade e Crescimento, os instrumentos macroeconómicos, as orientações integradas e os programas nacionais de reforma, apresentando-os de forma coerente, requer que os orçamentos nacionais possam ser comprados com mais facilidade em termos de despesa nas diferentes categorias mediante um modelo elaborado pela Comissão.
Artigo 1 Texto da Comissão
A presente directiva estabelece normas específicas aplicáveis aos quadros orçamentais dos Estados­Membros, necessárias para garantir a eficácia do procedimento relativo aos défices excessivos.
A presente directiva estabelece normas específicas aplicáveis aos quadros orçamentais dos Estados­Membros, necessárias para garantir a comparabilidade dos orçamentos nacionais, a eficácia do procedimento relativo aos défices excessivos e um controlo adequado do contributo dos Estados­Membros para a consecução dos objectivos políticos que eles próprios definiram.
Artigo 2 – n.º 3 – alínea f) Texto da Comissão
(f) os procedimentos de análise tendentes a melhorar a transparência dos elementos do processo orçamental, incluindo o mandato dos serviços ou instituições orçamentais nacionais de carácter independente que operam no domínio da política orçamental;
(f) os procedimentos de análise tendentes a melhorar a transparência e a comparabilidade dos elementos da composição e do processo orçamental, incluindo o mandato dos serviços ou instituições orçamentais nacionais de carácter independente que operam no domínio da política orçamental;
1. Os Estados­Membros asseguram que o seu plano orçamental se baseia em previsões macroeconómicas e orçamentais realistas, recorrendo, para isso, às informações mais actualizadas. O planeamento orçamental deverá basear-se no cenário macro-orçamental mais provável ou num cenário mais prudente que revele claramente quaisquer desvios em relação ao cenário macro-orçamental mais provável. As previsões macroeconómicas e orçamentais serão elaboradas tendo em conta, consoante a sua pertinência, as previsões da Comissão. Deverão ser explicadas quaisquer diferenças entre o cenário macro-orçamental escolhido e as previsões da Comissão.
1. Os Estados­Membros deverão basear o seu plano orçamental em previsões macroeconómicas e orçamentais realistas, recorrendo, para isso, às informações mais actualizadas, tendo devidamente em conta a sustentabilidade dos seus sistemas de protecção social, incluindo os sistemas de pensões e de saúde. O planeamento orçamental deverá basear-se no cenário macro-orçamental mais provável ou num cenário mais prudente que revele claramente quaisquer desvios em relação ao cenário macro-orçamental mais provável. As previsões macroeconómicas e orçamentais serão elaboradas tendo em conta, consoante a sua pertinência, as previsões da Comissão. Deverão ser explicadas quaisquer diferenças entre o cenário macro-orçamental escolhido e as previsões da Comissão.
Artigo 5 – alínea b)
(b) A adopção de um horizonte plurianual de planeamento orçamental, no qual se inclua o respeito dos objectivos orçamentais a médio prazo. (b) a adopção de um plano orçamental plurianual, no qual se inclua a prossecução dos objectivos orçamentais de médio prazo, tendo igualmente em conta o artigo 9.º do TFUE, em particular no que diz respeito à promoção de um elevado nível de emprego, à garantia de protecção social adequada e da luta contra a exclusão social, e aos objectivos de crescimento e de emprego da União. Alteração 10
-1. A Comissão elaborará um modelo de comparação dos orçamentos nacionais em termos de despesa nas diferentes categorias.
1. Os Estados­Membros devem estabelecer um quadro orçamental a médio prazo que facilite a adopção de um horizonte de planeamento orçamental de, pelo menos, três anos, a fim de assegurar que o planeamento orçamental nacional se inscreve numa perspectiva de planeamento orçamental plurianual.
1. Tendo em conta o modelo da Comissão, os Estados­Membros estabelecerão um quadro orçamental de médio prazo que facilite a adopção de um plano orçamental de, pelo menos, três anos, assegurando assim o seguimento de uma perspectiva plurianual por parte do plano orçamental nacional.
Artigo 8 – n.º 2 – alínea c) Texto da Comissão
(c) uma apresentação das prioridades de médio prazo do governo, distribuídas pelas rubricas mais relevantes em termos de despesas e receitas e por subsector da administração pública, revelando a forma como o ajustamento ao objectivo orçamental de médio prazo é realizado em comparação com as projecções baseadas em políticas inalteradas.
(c) uma apresentação das prioridades de médio prazo do governo, distribuídas pelas rubricas mais relevantes em termos de despesas e receitas e por subsector da administração pública, revelando a forma como o ajustamento ao objectivo orçamental de médio prazo é realizado em comparação com as projecções baseadas em políticas inalteradas e o modo como são logrados progressos na via da consecução dos objectivos políticos estabelecidos pelo Conselho Europeu.
Deputados presentes no momento da votação final Regina Bastos, Edit Bauer, Jean-Luc Bennahmias, Pervenche Berès, Mara Bizzotto, Philippe Boulland, David Casa, Alejandro Cercas, Marije Cornelissen, Frédéric Daerden, Karima Delli, Proinsias De Rossa, Frank Engel, Sari Essayah, Richard Falbr, Ilda Figueiredo, Thomas Händel, Nadja Hirsch, Stephen Hughes, Liisa Jaakonsaari, Danuta Jazłowiecka, Martin Kastler, Ádám Kósa, Patrick Le Hyaric, Veronica Lope Fontagné, Olle Ludvigsson, Elizabeth Lynne, Thomas Mann, Elisabeth Morin-Chartier, Csaba Őry, Rovana Plumb, Konstantinos Poupakis, Sylvana Rapti, Licia Ronzulli, Elisabeth Schroedter, Jutta Steinruck, Traian Ungureanu