Source: http://www.kwartalnikiustitia.pl/test-szesciu-warunkow-unijnego-standardu-pojecia-sadu-a-polski-wymiar-sprawiedliwosci-rozwazania-na-kanwie-wyroku-tsue-z-27-2-2018-r-w-sprawie-c-6416-associacao-sindical,9396/5
Timestamp: 2019-01-18 03:03:01+00:00
Document Index: 3190853

Matched Legal Cases: ['art. 1', 'art. 2', 'art. 4', 'art. 10', 'art. 173', 'art. 186', 'art. 7', 'art. 235', 'art. 10', 'art. 173', 'art. 45', 'art. 178', 'art. 55', 'art. 190', 'art. 2']

Test sześciu warunków unijnego standardu pojęcia „sądu” a polski wymiar sprawiedliwości – rozważania na kanwie wyroku TSUE z 27.2.2018 r. w sprawie C-64/16 Associação Sindical dos Juízes Portugueses* | IUSTITIA – Kwartalnik Stowarzyszenia Sędziów Polskich | Page 5
Test sześciu warunków a polski porządek prawny
Zmiany występujące ostatnio w polskim porządku w latach 2015–2018 rodzą pytanie: czy można jeszcze mówić o niezawisłej władzy sądowniczej i jakie w istocie są jej warunki działania. Powyższe docelowo musi prowadzić do konkluzji zmierzającej do przekształcenia testu abstrakcyjnego w konkretne badanie sprawy polskiej. W tym kontekście nasuwa się wprost pytanie: czy polskie sądy realizują ­abstrakcyjny test sześciu warunków Associação Sindical dos Juízes Portugueses. Rozważania powyższe należy rozpocząć od uregulowań konstytucyjnych, które do dnia dzisiejszego nie zostały zmienione. W myśl art. 1 Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli. Stanowi demokratyczne państwo prawne, urzeczywistniające zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Zgodnie z art. 4 Konstytucji RP władza zwierzchnia w Rzeczypospolitej Polskiej należy do Narodu. Naród sprawuje władzę przez swoich przedstawicieli lub bezpośrednio. Zgodnie z art. 10 Konstytucji RP ustrój Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na podziale i równowadze władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej i władzy sądowniczej, zaś Sądy i Trybunały są władzą odrębną i niezależną od innych władz (art. 173 Konstytucji RP). Krajowa Rada Sądownictwa stoi na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów (art. 186 Konstytucji RP). Władza polityczna (ustawodawcza i wykonawcza) jest obowiązana działać na podstawie prawa i w jego granicach (art. 7 Konstytucji RP), zaś te granice zakreśla m.in. art. 235 ust. 4 Konstytucji RP, który stanowi, że ustawę o zmianie Konstytucji uchwala Sejm większością, co najmniej 2/3 głosów, w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów oraz Senat – bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby senatorów. Zgodnie z art. 10 Konstytucji RP władzę sądowniczą sprawują sądy i trybunały. Władzę sądowniczą sprawują niezależne (art. 173 i 186 Konstytucji RP) i niezawisłe sądy (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Status sędziów jako dzierżycieli osobowych władzy sądowniczej określa m.in. art. 178–181 Konstytucji RP, jak i w oparciu o przepisy ustawy z 27.7.2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych78 (art. 55 i n.). Punktem zapalnym w kontekście dogłębnych zmian polskiego systemu wymiaru sprawiedliwości, rozpoczętych w 2015 r., staje się przede wszystkim w ramach wskazanego testu sześciu warunków zagadnienie niezależności sądownictwa oraz niezawisłości sędziów, ale także kontradyktoryjność postępowania. Podstawą tej reorganizacji są akty prawne uchwalone przez Sejm RP VIII Kadencji, tj. ustawa z 12.7.2017 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw79, ustawa z 8.12.2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw80, a także ustawa z 8.12.2017 r. o Sądzie Najwyższym81 oraz kolejne zmiany tych zmian. Dodać do tego należy wcześniejsze zmiany w Trybunale Konstytucyjnym, które stworzyły praktyczną możliwość zmian w zakresie wymiaru sprawiedliwości bez zmiany Konstytucji, co nie byłoby możliwe w taki sposób bez swoistego unieszkodliwienia tego bezpiecznika konstytucyjnego, co w ramach testu sześciu warunków może być rozważane w odniesieniu do ustawowej podstawy funkcjonowania. Do powyższych zmian należy dodać zmiany wprowadzone przez nową ustawę – Prawo o Prokuraturze, która weszła w życie 4.3.2016 r., gdzie połączono stanowisko Prokuratora Generalnego z Ministrem Sprawiedliwości (który nadal jest posłem partii rządzącej), dokonano reorganizacji (w tym personalnej) prokuratury, czy utworzono specjalny Wdział Spraw Wewnętrznych Prokuratury Krajowej, co wpływa zarówno w sprawach karnych, jak i cywilnych na ocenę spełnienia warunku kontradyktoryjności. W kontekście zasady kontradyktoryjności wskazać należy także na już dokonane ustawą z 11.3.2016 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania karnego oraz niektórych innych ustaw zmiany w postępowaniu karnym, ograniczające kontradyktoryjność postępowania, czy planowane w tym zakresie zmiany ­postępowania karnego. Ilość zmian, ich głębokość, sposób wdrażania ­legislacyjnego powoduje, że wszystkie muszą być oceniane kompleksowo w ramach testu sześciu warunków.
1. Ustawowa podstawa funkcjonowania organu i stosowanie prawa
W tym aspekcie należy analizować pierwszy z warunków testu, a mianowicie rzeczywistą, a nie pozorną ustawową podstawę funkcjonowania organu, w szczególności wobec wątpliwości co do działania organu mogącego w istocie stwierdzić brak takiej podstawy w postaci Trybunału Konstytucyjnego, który jako jedyny w polskim porządku prawnym ma taką kompetencję. W piśmiennictwie wskazuje się na nowe zjawisko „niezdolności do zakwestionowania konstytucyjności zmian w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym”82. Pierwsze zmiany legislacyjne odnosiły się do Trybunału Konstytucyjnego. Zmiany legislacyjne ukształtowały skład osobowy TK oraz te poza charakterem prawnym odnosiły się do działań faktycznych. W szczególności, wbrew treści art. 190 ust. 2 Konstytucji RP jego wyroki nie były ogłaszane. Kolejno od prawidłowo83 wybranych sędziów Prezydent nie odebrał przyrzeczenia, a tym samym nie dopuszczono ich do orzekania w Trybunale. Na ich miejsce Sejm wybrał innych sędziów, tzw. „sędziów – dublerów”, którzy publicznie o sobie mówili, że reprezentują rząd84. Następnie czterech sędziów, wybranych przez Sejm poprzedniej kadencji, zostało praktycznie odsuniętych od orzekania. Nowa Prezes TK Julia Przyłębska85 lub jej nowo powołany zastępca Mariusz Muszyński, bez wskazania przyczyny i uzasadnienia zmieniali i zmieniają składy w sprawach przed TK. Co więcej, wbrew regule nemo iudex in causa sua regule, nowo wybrani sędziowie konstytucyjni, w sprawach odnoszących się do prawidłowości ich powołania, orzekali sami. W konsekwencji, organy konstytucyjne jak RPO, KRS, I PSN wycofały swoje skargi konstytucyjne, uznając, że w istocie TK nie jest rzeczywistym organem konstytucyjnym. Wobec powyższego, w kontekście oceny powstaje pierwsze pytanie: czy pomimo istnienia faktycznej podstawy o określonej nazwie przy braku organu kontrolującego, można mówić o realizacji pierwszego warunku testu sześciu warunków? Rodzi się także drugie pytanie: kto ma to ocenić? Kryterium ustawowej podstawy funkcjonowania organu zakłada, że organ taki będzie funkcjonował w oparciu o wiążące przepisy prawa, które po pierwsze, są zgodne z konstytucją krajową, ale i są zgodne w prawem europejskim. Dodatkowo, wątpliwa jest realizacja kryterium ustawowej podstawy funkcjonowania organu w kontekście stosowania prawa z uwagi na takie zaistniałe sytuacje jak: odmowa publikacji wyroków, a następnie po drugie, ich publikacja z zastrzeżeniem: „Rozstrzygnięcie wydane z naruszeniem przepisów ustawy z 25.6.2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym dotyczyło aktu normatywnego, który utracił moc obowiązującą”86, „ręczna” zmiana składów87, orzekanie w swojej sprawie czy wypowiadanie się publiczne w mediach odnośnie treści wyroków przed ich publikacją.
2. Kontradyktoryjność procedury i niezawisłość
a) Kontradyktoryjność postępowania, niezawisłość sędziego i niezależność sądów88
W odniesieniu do kontradyktoryjności postępowania zasadnicze zastrzeżenia budzi już dokonana reforma postępowania karnego oraz planowana reforma postępowania cywilnego89 w kontekście dokonanych zmian ustrojowych.
Odnosząc się do kwestii niezawisłości, konieczna jest wstępna uwaga porządkująca. W polskim systemie prawnym zarówno piśmiennictwo, jak i orzecznictwo posługują się terminologią niezawisłego sędziego oraz niezależnego sądu, przy czym, co znamienne, odróżnienie to nastąpiło na gruncie ingerencji władzy wykonawczej we władzę sądowniczą. W polskim piśmiennictwie zakresowe XIX-wieczne wąskie ujęcie pojęcia niezawisłości w zasadzie wyraźnie nie zostało przedefiniowane do dnia dzisiejszego, pomimo tego, że funkcjonujemy już w XXI w. W okresie tym bowiem powstała koncepcja niezależności sądów (szersza niezawisłość sądów) oraz węższa niezawisłość sędziów. Niezależność sądów znajduje się w płaszczyźnie odrębności od pozostałych władz i powinna realizować się przede wszystkim w sferze wyrokowania i do niej początkowo być ograniczana (potem zauważono, że także w sferze administracyjnej), w konsekwencji niezawisłość sędziów pojawiała się wyłącznie w sferze orzeczniczej90. Pisano przy tym przy okazji zauważonego paradoksu i uzależnienia władzy sądowniczej od administracyjnego zaplecza władzy wykonawczej. Wskazywano wprost na: „zawisłą niezawisłość” i „absurd logiczny”, polegający na tym, że „w dziedzinie orzekania i wyrokowania de iura daje się niezawisłość, ale poza tą dziedziną, niezawisłość ich od administracji ustaje nawet de iure”91. Częściowo aktualne są słowa I. Kondratowicza, który pisał: „Sądy, jako organ narodu suwerena, w myśl konstytucji są całkowicie niezawisłe, sędziowie zaś każdy z osobna, są niezawiśli tylko w sprawowaniu swego urzędu sędziowskiego, lecz z natury rzeczy pozostają w zawisłości administracyjnej i instancyjnej od całkowicie niezawisłej zbiorowości (sądu), której są członkami”92. Autor sformułował tezę, że to, że sądy są niezawisłe oznacza, iż: „(…) bez zastrzeżeń, a więc i administracyjnie, nie zaś, jak poszczególni sędziowie – niezawiśli tylko w wyrokowaniu”93. W ten sposób powstała akceptowalna do dzisiaj koncepcja niezależności sądów (szersza niezawisłość sądów) oraz węższa niezawisłość sędziów. Pierwsza może i powinna realizować się w sferach wyrokowania (w sferze postulatów w administracyjnej), druga wyłącznie w sferze orzeczniczej. Wskazywano, że w oparciu o powyższe, wniosek powinien być tylko jeden – „sędziowie są, a w zasadzie powinni być podlegli w sferze administracyjnej niezależnej administracji sądowej”. Podkreślano, że skoro sądy miałyby być prawdziwie niezależne od władzy wykonawczej i polityki, skoro uchwaliła art. 2 o trzeciej samodzielnej władzy sądowej, to powinna była na czele tej władzy postawić jednostkę lub organ całkiem niezawisły, nie zaś zmieniającego się co parę miesięcy, zależnego i politycznie odpowiedzialnego ministra94. Z tych myśli okresu międzywojennego wywodzi się uproszczona i niepełna w okresie postkomunistycznym po 1989 r. identyfikacja zasady niezależności sądów ze sferą orzecznictwa oraz powiązanie niezawisłości sędziego z nieingerowaniem w samodzielną wykładnię dokonywaną przez sędziego, pod warunkiem, że będzie stosował jedynie wykładnię językową95 i na tej podstawie, oraz ustalonego już stanu faktycznego, wydawał orzeczenie. Ograniczenie to – jak pokazuje teraźniejszość – było zbyt dużym uproszczeniem. Konstytucja z 1997 r. miała stanowić wystarczającą gwarancję dla statusu wymiaru sprawiedliwości96. ­Jakkolwiek doszło formalnie poprzez zmianę Konstytucji w 1997 r. do transformacji ustrojowej, to nie była ona konsekwentnie kontynuowana, brak było w tym zakresie konstruktywnej dyskusji i praktyki, w szczególności co do aksjologii przekształceń97 czy powiązań systemowych pomiędzy władzami98. Konsekwent­nie idąc w kierunku pozytywistycznej koncepcji XIX w., że sędzia jest jedynie „ustami ustawy”, pomijano XX-wieczną dyskusję o miejscu władzy sądowniczej, dopuszczając coraz znaczniejszą ingerencję ilościową i głębokościową nadzoru ministerstwa sprawiedliwości w działanie i funkcjonowanie sądownictwa. Uwaga ta, wskazująca uwarunkowania historyczne, stanowi zatem punkt wyjścia do określenia, co tak naprawdę powinno treściowo znajdować się w określeniu niezależności sądów, niezawisłości sędziego, w szczególności w aspekcie statusu sędziego i sądu jako organu orzekającego. Dzisiaj w piśmiennictwie podkreśla się immanentny związek tych dwóch elementów, wskazuje się, że „niezawisłość sędziów” nie może istnieć bez „niezależności sądów”. Rozerwanie tego związku może prowadzić do podporządkowania władzy sądowniczej i uczynienia z niej narzędzia w rękach rządzących. Każda władza polityczna chce mieć realny wpływ na sądy i dąży do podporządkowania sądów. Tym jednak, co odróżnia państwo demokratyczne od totalitarnego, jest stan równowagi władz i gwarancje zapewniające nie tylko niezawisłość sędziowską, ale i niezależność sądów. Instytucjonalne podporządkowanie sądów organom władzy wykonawczej obniża poziom społecznego zaufania do niezawisłości sędziów, a w konsekwencji do sprawowanego przez sądy wymiaru sprawiedliwości”99. Zasadne jest na wzór europejski odejście od terminologii „niezależne sądy” i „niezawiśli sędziowie” na rzecz szerokiego pojęcia „niezawisłości (wolności) sądów”, obejmującego niezawisłość w aspekcie zewnętrznym i wewnętrznym, współokreślającego treść władzy sądzenia.