Source: http://diritto.regione.veneto.it/?p=746
Timestamp: 2018-05-24 10:11:51+00:00
Document Index: 172646627

Matched Legal Cases: ['art.5', 'art.2', 'art.13', 'art.2', 'art. 122', 'art. 19', 'art.33', 'art.52', 'art.33', 'art. 33', 'art.122', 'art. 33', 'art.33', 'art.122', 'art.126', 'art.21', 'art.47', 'art.44', 'art.28', 'art.29', 'art.117', 'art.4', 'art.19', 'art. 11', 'art. 13', 'art.11', 'art.15', 'art.12', 'art.12', 'art.14', 'art. 16', 'e contrario', 'art.16', 'art.30', 'art. 95', 'art.120', 'art.44', 'art.60']

di Luciano Vandelli [*]
SOMMARIO: 1. Lo Statuto veneto: diritti e legami con il territorio – 2. Autonomia territoriale e residenza – 3. Forma di governo e rapporti tra gli organi della Regione – 4. Il sistema delle Autonomie locali – 5. Qualche considerazione.
1. Lo Statuto veneto: diritti e legami con il territorio
1.1. Per vari profili, il testo dello Statuto veneto presenta elementi di peculiarità, motivi di interesse, ragioni di riflessione. Tra i quali, in questa sede, si esaminano fondamentalmente due temi: la questione dei diritti e delle prestazioni, particolarmente in riferimento alla posizione di coloro che presentano un legame con il territorio veneto, e le caratteristiche del sistema istituzionale, particolarmente in relazione agli organi di governo, ai rapporti tra Assemblea ed Esecutivo, alle relazioni con le autonomie locali.
Ai diritti, anzitutto, lo Statuto approvato in prima lettura dal Consiglio veneto, all’unanimità, il 18 ottobre 2011, dedica il capo I del Titolo I; ove l’art.5 si apre affermando l’obbligo e l’impegno della Regione di operare “per garantire e rendere effettivi i diritti inviolabili, i doveri e le libertà fondamentali dell’uomo, riconosciuti dalla Costituzione e dalle fonti del diritto comunitario e internazionale”. La frase si presenta rafforzata da ulteriori disposizioni, e particolarmente dal secondo comma, parte finale, del medesimo articolo, ove si garantisce “l’affermazione della persona umana e la partecipazione di tutti i cittadini all’organizzazione politica, economica e sociale della Repubblica”, nonché dal quinto comma, dove tra l’altro si stabilisce che la Regione “informa la propria azione ai principi di eguaglianza e di solidarietà nei confronti di ogni persona di qualunque provenienza, cultura e religione; promuove la partecipazione e l’integrazione di ogni persona nei diritti e nei doveri, contrastando pregiudizi e discriminazioni; opera per la realizzazione di una comunità accogliente e solidale”. .
Ed è in questo imprescindibile ed esplicito contesto che si collocano le disposizioni che si riferiscono specificamente alla comunità veneta ed a chi ne fa parte.
Così, in particolare, il secondo comma si apre affermando che “la Regione persegue le migliori condizioni di vita della comunità veneta”, mentre il comma sesto, infine, prevede che essa “opera a favore di tutti coloro che, secondo criteri di ragionevolezza e proporzionalità, possiedono un particolare legame con il territorio, garantendo comunque ai minori i medesimi diritti”.
1.2. Ora, non è mancata qualche posizione che ha polemicamente ravvisato in queste ultime frasi – lette separatamente dal contesto – elementi discriminatori e, in definitiva, contrastanti con i principi costituzionali.
Al proposito, peraltro, risulterebbe deformante ogni interpretazione che prescindesse dal contesto di principi fondamentali di carattere generale in cui si collocano le previsioni relative alla comunità veneta. La connessione tra i primi e le seconde, del resto, è evidente nei lavori preparatori; ove nel testo originariamente approvato nella Commissione per lo statuto (22 luglio 2011) l’ultimo periodo del sesto comma (che include il riferimento a coloro che possiedono un particolare legame con il territorio) si apriva con la precisazione “in special modo” (“La Regione…opera in special modo a favore di tutti coloro che…”); precisazione poi eliminata perché ritenuta del tutto superflua.
2. Autonomia territoriale e residenza
2.1. Del resto, non si può prescindere dalla considerazione della natura propria della Regione, come ente territoriale: come ente, cioè, che trova precisamente nel territorio il proprio elemento costitutivo (come affermava classica dottrina giuridica, a partire da Santi Romano, seguito da Zanobini, Giannini, Sandulli; in giurisprudenza, v. Cons. Stato, 4 novembre 1977, n.960), o come presupposto per la stessa personalità giuridica dell’ente (Forti, Alessi, Burdeau).
In ogni caso, il territorio, per l’ente territoriale, costituisce il criterio di individuazione, il principium individuationis, dei soggetti appartenenti all’ente, nel senso che la semplice circostanza “dello stanziamento nel territorio determina l’appartenenza all’ente” (Masucci, riprendendo Preuss).
L’ente dunque “impersona” – secondo la felice espressione di Romano – la generalità “degli interessi sociali che si ricollegano ad un determinato territorio”; che diviene in definitiva l’ambito di emersione degli interessi della collettività e il luogo in cui essi devono trovare realizzazione (cfr. anche Smend, Forsthoff, ancora Romano). L’ente, in definitiva, è esponenziale di tutti i membri della collettività, tradizionalmente identificati dalla residenza (d.P.R. 31 gennaio 1958, n.136), e ne persegue, in via generale, gli interessi, anche se non formalmente previsti da precise competenze: concezione, questa, che ha trovato conferme esplicite nell’ordinamento, in relazione ai Comuni (“il Comune è l’ente locale che rappresenta la propria comunità, ne cura gli interessi e ne promuove lo sviluppo”, affermava l’art.2, secondo comma, della legge 142 del 1990; “spettano al Comune tutte le funzioni amministrative che riguardano la popolazione e il territorio comunale…”, stabilisce l’art.13 del t.u.e.l.) ed alle Province (“la Provincia…cura gli interessi e promuove lo sviluppo della collettività provinciale”, ha prescritto il terzo comma del cit. art.2 della 142)[1].
La residenza (determinata dalla iscrizione all’anagrafe) individua, dunque, l’appartenenza all’ente territoriale; costituisce – sin da tempi risalenti, anzitutto in riferimento al Comune – il requisito per ottenere determinate prestazioni. Così, ad esempio, tradizionalmente la legislazione statale in materia di alloggi ne riserva l’assegnazione a coloro che “hanno la residenza nel Comune nel quale sorgono le costruzioni”[2].
Nella fase recente, le leggi regionali hanno variamente considerato il legame con il territorio come requisito per ottenere determinati servizi e prestazioni, dall’accesso agli alloggi popolari all’ammissione a servizi sociali, sino a contributi o benefici di vario tipo, facendo riferimento a volte a tutti coloro che sono presenti nella regione, altrove a chi, nel territorio regionale, abbia residenza o stabile domicilio, talora per un determinato periodo di tempo[3].
La Corte costituzionale, nell’esaminare la legittimità di leggi di questo tipo, ha distinto nettamente (sent. n.432 del 2005) la considerazione, quale requisito per ottenere prestazioni, della cittadinanza rispetto alla residenza, giudicando la prima come condizione “ultronea e incoerente agli effetti di un ipotetico regime differenziato rispetto ad una misura sociale” (nella specie rivolta ad invalidi); mentre “la residenza, rispetto ad una provvidenza regionale, appare un criterio non irragionevole per l’attribuzione del beneficio”.
In questa logica, nei casi concreti, precisamente rispetto alla residenza – ed alla sua durata – la giurisprudenza della Corte ha adottato valutazioni articolate, considerando, ad esempio, l’accesso agli alloggi popolari in termini ben distinti da quelli adottati in tema di ammissione a servizi sociali, applicando di volta in volta canoni di ragionevolezza e proporzionalità. In concreto, la Corte ha così dichiarato manifestamente infondata la questione di legittimità relativa ad una legge regionale che richiedeva la residenza quinquennale per l’accesso ad alloggi popolari (ord. n. 32 del 2008) e, per altro verso, ha giudicato illegittima un’altra legge che prevedeva 36 mesi di residenza per la fruizione del sistema regionale integrato dei servizi sociali (ord. n. 40 del 2011).
In realtà, dalla panoramica offerta dalle discipline regionali che stabiliscono i requisiti per l’accesso, si prevede ora il requisito della residenza[4], ora una durata minima di questa (di un anno o più). Ad esempio, per accedere ad alloggi pubblici, in qualche caso si stabilisce una residenza (talora riferita genericamente al territorio regionale, talora legata specificamente al Comune ove sono collocate le abitazioni) di durata non inferiore ad un periodo di cinque, tre, o due anni[5]; ma in altre ipotesi il termine è stabilito per beneficiare di sovvenzioni alle imprese[6] o per fruire di servizi sociali[7].
Così, se il legame con il territorio – riconosciuto tramite il requisito della residenza – è tradizionalmente richiesto, in determinati ambiti, nella stessa legislazione dello Stato, in realtà le scelte regionali, nelle diverse materie, ipotesi e situazioni si presentano assai variegate, secondo criteri, logiche e parametri non sempre comprensibili.[8]
2.2. D’altronde, la considerazione del legame con il territorio quale requisito per accedere a determinate prestazioni o benefici conferiti da enti territoriali si ritrova diffusamente negli ordinamenti comparati.
E non soltanto in sistemi federali o a tendenza federale, ma anche in casi di autonomia meramente amministrativa. Così, significativamente, in un Paese come la Francia, privo di forme di autonomia legislativa e generalmente ritenuto il modello di Stato più uniformista e accentrato, sono correntemente considerati acquisiti casi di questo tipo. Per esempio, gli studenti delle scuole secondarie, residenti nella Regione Pays de la Loire, così come in altre Regioni francesi, fruiscono dei libri gratuitamente, considerato che la Regione ha stanziato nel proprio bilancio una somma precisamente per far fronte a spese di questo tipo. Questo ne differenzia la posizione rispetto a quella degli studenti delle altre Regioni; senza che ciò sollevi obiezioni, essendo questa differenziazione considerata quale fisiologico effetto dell’applicazione del principio di autonomia.
2.3. In sintesi, dunque, il testo dello Statuto veneto considera il legame con il territorio quale elemento idoneo ad orientare l’azione della Regione; tendendo, da un lato, a collocarlo in un contesto di generale ed esplicita tutela dei diritti e delle libertà fondamentali delle persone (ivi compresi gli stranieri), dall’altro a circoscriverne la definizione secondo criteri di ragionevolezza e proporzionalità.
Così, se l’utilizzazione del legame con il territorio come criterio di individuazione dei soggetti appartenenti all’ente riflette, anche nei sistemi comparati, la natura di ente autonomo territoriale propria della Regione (implicando una finalizzazione dell’azione dell’ente stesso al perseguimento della generalità degli interessi della corrispondente comunità), il vincolo a tenere conto di criteri di ragionevolezza e proporzionalità consente di commisurare variamente questo legame come requisito per ottenere determinati servizi e prestazioni; differenziando, ad esempio, l’accesso agli alloggi popolari dall’ammissione a servizi sociali, sino ai contributi o benefici di vario tipo.
In questa direzione, come si è accennato, la giurisprudenza costituzionale ha distinto nettamente la cittadinanza rispetto alla residenza; sostanzialmente precludendo differenziazioni – nell’ammissione ad una misura sociale – rispetto alla prima, ma ammettendola rispetto alla residenza (sent. n.432 del 2005). E sempre dalla medesima giurisprudenza si desume il riferimento ai criteri di ragionevolezza e proporzionalità, quale parametro per la valutazione e il sindacato di ogni atto che si riferisce ad atti di questo tipo.
In questi termini, si impongono obblighi di eguaglianza e di solidarietà nei confronti di ogni persona di qualunque provenienza, cultura e religione; mentre la previsione esplicita di criteri di ragionevolezza e proporzionalità pone – anche in assenza di ogni precisa statuizione, ad opera del legislatore statale, di livelli essenziali o di principi fondamentali, nelle materie concorrenti – importanti parametri alla valutazione del legame con il territorio, da applicarsi rigorosamente in una attenta ponderazione a seconda delle materie, delle prestazioni, delle situazioni concrete: opponendosi ad ogni eventuale tendenza a chiusure ed imponendo a tutti, istituzioni e forze politiche l’obbligo di rispettare precisi limiti e principi.
E in questi termini va recuperato, a mio avviso, il valore normativo e prescrittivo, il profondo senso giuridico – oltre che politico – della fonte statutaria; che, al di là delle tendenze ad una certa dequotazione delle disposizioni contenute negli Statuti regionali[9], va recuperata nel suo significato di cornice di regole condivise in cui devono inquadrarsi le disposizioni e le scelte che vengono poi adottate con strumenti legislativi e amministrativi dalle maggioranze che si trovino a governare la Regione.
Del resto, ben può accadere[10] che attori istituzionali e, anzitutto, organi giurisdizionali possano utilizzare le disposizioni statutarie come norme giuridiche, consentendo un sindacato effettivo su scelte che concretamente si presentino irragionevoli e sproporzionate.
Da una prospettiva sostanziale, poi, lo Statuto – approvato, merita ancora sottolinearlo, all’unanimità – rappresenta un vincolo politico: e a rispettarne le prescrizioni sono chiamate anzitutto le forze politiche, a partire da quelle che hanno votato lo Statuto, e particolarmente da quelle che governano la Regione.
3. Forma di governo e rapporti tra gli organi della Regione
3.1. La forma di governo delineata dall’art. 122, ultimo comma, della Costituzione, come riscritto nel 1999 sul modello della elezione diretta del sindaco non è – come è noto – vincolante per le regioni, che ben potrebbero optare per un sistema diverso (“”salvo che lo statuto regionale disponga diversamente”). Nessuna regione a statuto ordinario, tuttavia, ha inteso avvalersi di questa facoltà; puntando piuttosto sulla modulazione di procedimenti e istituti volti a perseguire, nell’ambito di quel modello, equilibri più convenienti e funzionali.
Collocandosi in questa direttrice, il testo dello Statuto veneto – non a caso votato anche dalle minoranze – tende a segnare nuovi livelli, per questi equilibri; particolarmente in materia di poteri e ruolo del Consiglio regionale, di rapporti con l’esecutivo, di garanzie e funzioni dell’opposizione.
Così, lo Statuto – discostandosi nettamente dalle scelte prevalse nelle altre Regioni – attribuisce la potestà regolamentare atipicamente non alla Giunta, ma al Consiglio, salvi i casi in cui sia la legge regionale a demandarne l’esercizio alla Giunta stessa (art. 19 e 54).
Analogo criterio è seguito in relazione al riparto dei poteri di nomina di rappresentanti della Regione; conferiti in generale al Consiglio, “salvi i casi in cui la potestà sia attribuita dalla legge ad altri organi della Regione”. In ogni caso, al Consiglio è riservata la nomina quando sia necessaria una rappresentanza sia della maggioranza che della minoranza (art.33, terzo comma, lett. d). Nei casi, poi, in cui la competenza sia attribuita al Presidente, questi è tenuto a darne immediata comunicazione al Consiglio stesso (art.52, secondo comma, lett.b). Originale nel riparto di attribuzioni in materia di nomine, lo Statuto veneto non lo è altrettanto, peraltro, nel predisporre metodi e misure volte a garantire la trasparenza e la qualità delle scelte, non essendo state accolte le proposte avanzate dall’opposizione tendenti a garantire una aperta valutazione delle competenze e professionalità dei candidati.
Al Consiglio regionale, poi, è demandata l’approvazione dei principi e indirizzi della programmazione regionale generale; del programma regionale di sviluppo e dei piani di settore, verificandone periodicamente l’attuazione; del documento di programmazione economica e finanziaria, elaborando i conseguenti indirizzi alla Giunta per la predisposizione del bilancio preventivo; degli atti di partecipazione alla programmazione interregionale, nazionale ed europea (art.33, secondo comma, lett.b). Connesso a questi compiti programmatori si presenta il ruolo di verifica sullo stato di attuazione di programmi, cui si affianca una generale funzione di monitoraggio: in riferimento alla gestione complessiva dell’attività economica e finanziaria della Regione; alla rispondenza degli effetti delle politiche regionali agli obiettivi di governo; ai risultati gestionali degli enti, delle agenzie e degli altri organismi di diritto pubblico regionali (ivi, lett.o)[11].
Ma a caratterizzare, per questi aspetti, lo Statuto veneto, è soprattutto il ruolo complessivamente riconosciuto al Consiglio: essendo ad esso conferita sia la competenza generale-residuale, in relazione ad “ogni altro provvedimento” genericamente attribuito alla Regione, sia una complessiva e indeterminata facoltà di indirizzo generale nei confronti del Presidente e della Giunta, riferita ad ogni questione che possa rivestire “rilevante interesse per la comunità regionale” o comunque riguardare “i rapporti con l’Unione europea, lo Stato, le Regioni e gli enti locali” (art. 33, secondo comma, lett. q) e r).
3.2. Nei rapporti con l’esecutivo, nei limiti tracciati dalla giurisprudenza costituzionale sulla forma di governo delineata dall’art.122 Cost., al Consiglio è riconosciuto un ruolo, anzitutto, in relazione al programma di governo presentato dal Presidente della Giunta. Un ruolo che non si spinge alla approvazione; ma che comunque prevede che il Consiglio discuta il testo; entrando, dunque, nel merito ed indicando, in esito alla discussione, “in particolare gli indirizzi e progetti ritenuti prioritari” (art. 33, terzo comma, lett.a).
Come in altri Statuti, poi, il testo veneto prevede che il Consiglio possa esprimere una censura nei confronti di un singolo componente della Giunta. La censura è espressa mediante mozione motivata, ed è approvata per appello nominale a maggioranza dei componenti (art.33, quinto comma). L’approvazione della mozione non comporta la automatica cessazione dalla carica, nel rispetto della Costituzione (art.122, ult. comma) che riserva al Presidente eletto la revoca, oltre alla nomina, dei componenti della Giunta. Tuttavia, l’approvazione della mozione di censura non rimane priva di conseguenze, essendo il Presidente statutariamente tenuto a comunicare al Consiglio regionale “le decisioni che intende assumere”: comunicazione preventiva, dunque, che potrà essere discussa dal Consiglio stesso, nell’ambito del generale rapporto di fiducia che lo lega al Presidente (art.126, secondo comma , Cost.).
3.3. La ricerca di nuovi equilibri, poi, sembra riflettersi anche nella disciplina statutaria dei procedimenti legislativi; per ciascuno dei quali occorre ora designare un relatore e un correlatore, espressi rispettivamente dalla maggioranza e dalla minoranza, ove il progetto di legge sia presentato dalla Giunta o da un consigliere appartenente alla maggioranza stessa; mentre in senso inverso si procede per i progetti presentati da consiglieri di minoranza. Al relatore ed al correlatore sono assicurate le medesime prerogative e i medesimi tempi di intervento (art.21, secondo comma).
Al Regolamento del Consiglio, del resto, viene demandata in via più ampia la disciplina di istituti volti ad assicurare le funzioni dell’opposizione. Prevedendo una serie di strumenti e istituti: dai mezzi di comunicazione e informazione alla previsione, nella programmazione dei lavori consiliari, di esame delle proposte e progetti presentati dalle minoranze, assicurando tempi certi per il voto finale; da una garanzia di rappresentanza delle minoranze nelle nomine alla possibilità di individuare un portavoce dell’opposizione (art.47).
Quanto al ruolo delle minoranze nelle commissioni e negli organismi di vigilanza e controllo, si prevede una presenza, definita “adeguata” mentre non è stata accolta la proposta di riservare all’opposizione la presidenza della principale commissione consiliare dotata di funzioni di controllo; e non è mancanza marginale, considerato che in questo senso si collocano scelte compiute da vari statuti regionali, secondo un principio espressamente sancito in via generale per gli enti locali (TUEL, art.44).
3.4. Del resto, disposizioni statutarie intervengono sulla impostazione fondamentale del rapporto tra il ruolo degli organi di governo e l’attività amministrativa; stabilendo che questa “si svolge nel quadro di atti di indirizzo, di programmazione e di determinazione di standard e di criteri” (art.28, comma 3). L’attività di governo, dunque, si concreta e si articola in una serie di tipologie, dalla formulazione di programmi, piani, indirizzi e atti generali alla definizione di criteri, parametri, requisiti quantitativi o qualitativi, sino alla verifica dell’efficacia e dell’efficienza dell’attività amministrativa svolta dalla Regione (art.29).
In questi termini, dunque, l’azione amministrativa deve svolgersi, come regola generale, all’interno di atti generali che ne delimitano la discrezionalità, inserendo le decisioni puntuali nell’ambito e nel rispetto di linee tracciate da Consiglio, Giunta o Presidente.
4. Il sistema delle Autonomie locali
4.1. Elementi di originalità presentano, ancora, le disposizioni dello Statuto che riguardano la governance complessiva del territorio regionale e le relazioni con le Autonomie Locali.
Anzitutto, con riferimento al ruolo della legislazione regionale ed ai rapporti con i regolamenti locali in materia di “disciplina dell’organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite”. Disciplina che l’art.117, sesto comma, della Costituzione riferisce alla potestà regolamentare di Comuni, Province e Città metropolitane, in un quadro che peraltro attribuisce alle Regioni – ferma restando l’individuazione delle funzioni fondamentali da parte della legge dello Stato – potestà legislativa, concorrente o residuale, e potestà regolamentare nella gran parte delle materie in cui operano gli enti locali. In realtà, i confini tra ambiti di intervento della normativa regionale ed ambiti di intervento della normativa locale presentano vari margini di possibile incertezza e sovrapposizione; non compiutamente risolti dalla legge 131 del 2003 (art.4, quarto comma). Ora, collocandosi nella impostazione di questa disciplina, ma tendendo a delimitare con maggiore chiarezza questi confini e ad aprire spazi adeguati alla potestà regolamentare locale, il testo dello Statuto veneto precisa che la legge regionale può disciplinare l’organizzazione e lo svolgimento delle funzioni conferite alle autonomie locali “nei casi in cui risultino specifiche esigenze unitarie…per assicurare requisiti essenziali di uniformità” (art.19, terzo comma); mentre “l’efficacia delle norme di regolamento regionale che disciplinano lo svolgimento delle funzioni conferite agli enti locali cessa con l’entrata in vigore di autonoma regolamentazione da parte degli enti locali stessi” (terzo comma). In questi termini, si chiarisce che la disciplina regolamentare regionale riveste un carattere cedevole rispetto alla normativa locale, e che la disciplina legislativa, in questi ambiti, interviene limitatamente alle ipotesi “in cui risultino specifiche esigenze unitarie”, al fine esclusivo di garantire a tutta la comunità regionale un trattamento regolato da requisiti essenziali di uniformità. Secondo una filosofia, in definitiva, non dissimile da quella che, nel testo costituzionale, tende complessivamente ad esaltare i poteri legislativi delle Regioni, ma nel contempo riservando alla disciplina statale i livelli essenziali delle prestazioni che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale.
Incisivamente, del resto, lo Statuto regola i rapporti tra Regione ed Autonomie locali in ordine all’esercizio delle funzioni amministrative; in ordine alle quali si afferma – ed è affermazione di valore emblematico – che la Regione “esercita esclusivamente le funzioni amministrative ad essa espressamente riservate dalla legge” (art. 11, sesto comma), rafforzando in questi termini con una esplicita riserva di legge quel principio di sussidiarietà che regge tutto l’impianto della distribuzione dei ruoli amministrativi.
Con legge sono, d’altronde, regolati i conferimenti di funzioni amministrative agli Enti locali da parte della Regione; ma in questo caso la legge deve essere approvata sulla base di intese con gli stessi Enti locali, da stipulare nel Consiglio delle Autonomie locali o in altra sede di concertazione (settimo comma), e comunque assicurando e trasferendo contestualmente le risorse strumentali e il personale necessari all’esercizio delle funzioni conferite (ottavo comma).
Ancora alla legge regionale, poi, è affidato il compito di stabilire “livelli minimi e standard” di efficienza da garantire, da parte degli Enti locali, così come dell’Amministrazione regionale, nell’esercizio delle funzioni amministrative. A quest’obbligo corrispondono specifiche verifiche; in seguito alle quali, ove emergano livelli di efficienza inferiori a quelli stabiliti, l’Ente interessato “concorda con la Regione modalità e tempi per superare le carenze registrate” (art. 13).
4.2. Una peculiare considerazione viene prestata, in questo contesto, alle specificità delle varie situazioni presenti nel territorio regionale.
Così, precisamente alle caratteristiche dei territori, alle condizioni sociali, demografiche ed economiche della popolazione residente, alla potenzialità fiscale, alle condizioni di miglior efficienza è commisurata la ripartizione delle risorse tra le Autonomie (art.11, ottavo comma, cit.).
Se, poi, in generale, si afferma che la Regione “riconosce le specificità delle singole comunità che compongono il Veneto” (art.15, primo comma), un’attenzione particolare è dedicata “alle zone rurali, alle isole lagunari, alle aree deltizie, alle zone interessate da transizione industriale, a quelle che presentano gravi e permanenti svantaggi naturali o demografici” (terzo comma).
In relazione ai territori montani, poi, si prevede il riconoscimento di “forme e condizioni particolari di autonomia amministrativa e finanziaria”, agli enti locali che, anche in associazione, ne facciano richiesta, al fine di promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, di rimuovere gli squilibri, di favorire l’effettivo esercizio dei diritti della persona o di provvedere a scopi comunque diversi dal normale esercizio delle loro funzioni (quarto comma).
Analoghe forme e condizioni sono previste – ferma la salvaguardia delle esigenze di carattere unitario – per la Provincia di Belluno, in considerazione delle specificità del suo territorio transfrontaliero, interamente montano, abitato da significative minoranze linguistiche. Forme e condizioni che si riferiscono qui particolarmente a materie espressamente indicate, quali politiche transfrontaliere, minoranze linguistiche, governo del territorio, risorse idriche ed energetiche, viabilità e trasporti, promozione delle attività economiche, agricoltura e turismo (quinto comma).
4.3. Quanto alle questioni relative ai piccoli Comuni ed all’esercizio associato delle funzioni, lo Statuto (art.12) punta con particolare determinazione ad obiettivi di funzionalità nell’esercizio dei compiti comunali, qualità ed efficienza nell’erogazione dei servizi, sviluppo armonioso dei territori, contenimento della spesa, ottimizzazione della programmazione finanziaria. A questi scopi, si prevede non solo la promozione (particolarmente nei Comuni di minori dimensioni, o montani, o economicamente svantaggiati, incentivando prioritariamente la fusione), ma anche l’obbligo di esercizio associato, nei casi previsti dalla legge regionale, con i conseguenti interventi sostitutivi, in caso di inadempimento.
Ancora, con una disposizione incisiva e originale, si stabilisce, nell’erogazione di risorse ai Comuni per interventi od opere, un generale favore per le domande presentate in forma associata o coordinata per dimensioni territoriali ottimali (art.12, secondo comma).
Sul versante opposto, un’attenzione precisa è rivolta alle funzioni metropolitane; di cui si promuove l’integrazione socio-economica, favorendone il governo strategico in collaborazione con le autonomie locali. A questo livello si punta allo sviluppo del sistema dei servizi e delle infrastrutture metropolitane, con particolare riferimento a reti della mobilità, porti e aeroporti, logistica, ricerca e università, fiere, poli sanitari e istituzioni culturali di interesse regionale (art.14).
4.4. Ancora in termini non usuali sono articolati il funzionamento e l’organizzazione del Consiglio delle Autonomie locali; quanto meno ove (art. 16, quarto comma) viene chiamato ad operare “secondo criteri di snellezza, flessibilità ed efficacia, anche con composizione variabile, in modo da rappresentare le competenze e le aree territoriali concretamente interessate ai provvedimenti in discussione”.
Così, si punta a superare la eccessiva rigidità che diffusamente ha nuociuto alla funzionalità dei Consigli delle Autonomie, con tendenze nella prassi ad una scarsa assiduità alle riunioni di questi organi ed al loro aggiramento (particolarmente ad opera dei Comuni di maggiori dimensioni) a favore di altri circuiti di relazione con la Regione, ritenuti più semplici, diretti ed adeguati; consentendo di coinvolgere gli enti delle più varie dimensioni in relazione a questioni specifiche (per materia o per territorio), riconducendole nell’unificante alveo del Consiglio, con elasticità ed efficacia.
D’altronde, le posizioni assunte dal Consiglio delle autonomie locali sembrano acquisire particolare considerazione: sì che, ove sia adottato un parere contrario, la Regione può procedere all’approvazione della proposta soltanto con espressa motivazione. Ed a motivare la Regione è tenuta anche nel caso in cui, ove sia prevista un’intesa, questa non sia raggiunta entro 30 giorni dall’avvio del procedimento (art.16, commi 7 e 9).
Un significato rilevante, particolarmente in una fase condizionata da pressanti interventi dello Stato finalizzati al contenimento della spesa, assume poi la disposizione che impegna la Regione ad operare di intesa con il Consiglio delle autonomie locali per adattare i vincoli posti dalla legislazione statale in materia di coordinamento della finanza pubblica alle specifiche esigenze del Veneto (art.30, quarto comma).
Collocandosi nella fase conclusiva del processo di nuova adozione degli Statuti regionali aperto con la riforma costituzionale del 1999, lo Statuto veneto – frutto di una faticosa e complessa elaborazione con il concorso attivo delle diverse forze politiche e conclusivamente votato all’unanimità dal Consiglio regionale – può essere considerato una cornice di regole condivise: che si collocano al di fuori e al di sopra delle scelte ordinarie di governo e delle dinamiche tra maggioranza e opposizione. Vincolando tutti i soggetti attori nel sistema, per un verso, a rispettarne i vincoli e le garanzie; per l’altro, ad attivarsi per darne una piena e compiuta attuazione.
Il discorso vale particolarmente per i profili qui sottolineati.
Così, come si è detto, occorre che ogni legge, regolamento, bando o atto amministrativo rispetti puntualmente gli obblighi di eguaglianza e solidarietà nei confronti degli stranieri e, per quanto attiene alla residenza, i principi di ragionevolezza e proporzionalità nella previsione di requisiti per l’accesso a determinati beni o servizi: che – come si verifica nella stessa legislazione statale, ad esempio in relazione all’accesso ad alloggi – possono richiedere un legame con il territorio, ma sempre in una rigorosa valutazione delle caratteristiche dei casi concreti in rapporto ai parametri derivanti da tali principi.
D’altronde, una funzione di garanzia le disposizioni statutarie svolgono anche negli equilibri tra i vari organi regionali, nelle dinamiche tra maggioranza e opposizione e nelle relazioni complessive tra la Regione e le autonomie locali.
Su tutti questi versanti – e particolarmente su questi versanti -, peraltro, lo Statuto non può fissare che alcuni principi e regole di base: la cui incisività ed efficacia dipende ampiamente dagli sviluppi che le leggi (a partire da quella elettorale), i regolamenti (a partire da quello sul funzionamento del Consiglio), gli altri atti (a partire da quelli di organizzazione) sapranno determinare.
La definizione dell’ordinamento regionale, dunque, non può considerarsi conclusa; l’approvazione dello Statuto, nel porre fine ad una fase determinante, ne apre un’altra: una fase in cui, ancora, tutte le varie componenti del sistema – assemblea ed esecutivo, maggioranza e opposizione – sono chiamate, ciascuna nell’ambito dei distinti ruoli e orientamenti, ad apportare il proprio, imprescindibile contributo.
Chi è Luciano Vandelli:
Professore ordinario presso l’Università degli studi di Bologna, Luciano Vandelli insegna Diritto amministrativo e Diritto degli enti locali presso la Facoltà di Giurisprudenza. Ha diretto dal 1997 al 2000 la Scuola di specializzazione in studi sulla amministrazione pubblica (SPISA). È autore di innumerevoli pubblicazioni di carattere amministrativo e costituzionale, tra le quali Il sistema delle autonomie locali, il Mulino.
[1] V., anche per riferimenti alla dottrina, B. Caravita di Toritto, voce Territorio, in Enc. Diritto Treccani.
[2] Cfr. G. Landi, Domicilio, residenza e dimora, in Enc. Diritto, XIII, p. 855 ss.; cfr, ad esempio, la legge n. 113 del 1952, di modifica dell’art. 95 del t.u. n. 1165 del 1938; o, in epoca più recente, la legge n. 457 del 1978 e la conseguente delibera del CIPE 13 marzo 1995, in materia di assegnazione di alloggi popolari.
[3] V. F. Dinelli, Le “cittadinanze” regionali: un problema nuovo dal sapore antico, nonché – per ulteriori esempi nei vari ambiti delle prestazioni sociali – I. Carlotto, P. Cavaleri, L. Panzeri, Servizi sociali, nel sito www.Astrid.it, in corso di pubblicazione nel volume Astrid, Il federalismo alla prova: regole, politiche, diritti nelle regioni, a cura di F. Bassanini e L. Vandelli, Bologna, Mulino, 2012. Numerosi esempi tratti dalla legislazione regionale sono anche in F. Corvaglia, Libera circolazione dei cittadini e requisito della residenza regionale per l’accesso all’edilizia residenziale pubblica, in www.forumquadernicostituzionali.it .
[4] Ad esempio, il requisito della residenza è richiesto in varie leggi regionali in materia di servizio civile: cfr. l.r. Liguria, Toscana; Valle d’Aosta; Marche, Sardegna per gli stranieri.
[5] Così, ad esempio, il requisito della residenza (o in alternativa del lavoro) nella regione per almeno un quinquennio è richiesta in Lombardia, ove si aggiunge anche il requisito della residenza nel Comune: cfr. Corte cost., ord. n.32 del 2008 (che dichiara manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale) e, in senso conforme, TAR Lombardia, sez.III, 15 settembre 2010, n.5988. Ad un periodo di un anno fa riferimento, invece, ad esempio, la legislazione dell’Umbria. In Valle d’Aosta sono ammessi alle graduatorie coloro che hanno residenza da almeno due anni in un Comune oggetto del bando, nonché coloro che hanno residenza in Regione da almeno cinque, sempre che prestino attività lavorativa in tale Comune.
[6] Cfr. Lombardia, D. dirigente Bando Start up di impresa, in BUR 26 aprile 2011, n.17.
[7] Cfr. la legislazione della Regione Campania e della Provincia di Bolzano. Quest’ultima, nella legge approvata di recente (ottobre 2011) sull’immigrazione, garantisce ai cittadini extracomunitari i livelli essenziali delle prestazioni assicurate dalla legislazione statale; mentre – con una soluzione di contestabile e contestata legittimità – richiede 5 anni di residenza per le prestazioni sociali aggiuntive. Cfr. anche – in riferimento ad una durata minima di un triennio – la legislazione della Provincia di Trento; un termine di 2 anni è previsto nel Lazio, di uno in Umbria e Basilicata. Recentemente, peraltro, la previsione – contenuta nella l.r. Friuli-Venezia Giulia n.6 del 2006, mod. dalla l.r. n.24 del 2009 – di una residenza non inferiore a 3 anni per fruire di servizi di questo tipo è stata giudicata costituzionalmente illegittima da Corte cost. n.40 del 2011. In Valle d’Aosta, il requisito – richiesto per l’assegno di assistenza – sottoposto al sindacato della Corte costituzionale, è stato soppresso, dando luogo alla cessazione della materia del contendere pronunciata con ord. n.119 del 1986. Ancora, in relazione alla medesima Regione, il requisito della residenza di questa durata previsto per l’esercizio della professione di guida e maestro di sci era stato dichiarato illegittimo per violazione dell’art.120 Cost. da C. cost., sent. n. 13 del 1961.
[8] Così, ad esempio, era nella l.r. siciliana giudicata costituzionalmente legittima da Corte cost. n.493 n.1990.
[9] Tendenze che, come è noto, hanno trovato espressione anche in una (contestabile e contestata) giurisprudenza costituzionale. Sollevando non secondarie obiezioni in dottrina: cfr., fra i tanti, S. Bartole, Possibili usi normativi delle norme a valore meramente culturale o politico, in Regioni, 2005, n.1-2, p.11 ss.; A. Ruggeri, Gli statuti regionali alla Consulta e la vittoria di Pirro, in Forum di Quaderni costituzionali, 2004.
[10] …Come osserva S. Bartole, nello studio ora citato.
[11] Sulle funzioni di indirizzo e controllo su enti, agenzie, aziende ed altri organismi dipendenti dalla Regione, cfr. anche l’art.44, secondo comma, e l’art.60.