Source: http://www.acj.org.co/conceptos/concep_ord_005-2005.htm
Timestamp: 2014-09-02 01:46:21
Document Index: 246946138

Matched Legal Cases: ['artículo 10', 'artículo 88', 'artículo 86', 'artículo 209', 'artículo 88', 'artículo 136', 'artículo 32', 'artículo 53', 'e contrario', 'artículo 40', 'Artículo 40', 'ARTÍCULO 136', 'artículo 44', 'artículo 22', 'artículo 40']

Consulta Ordinaria - Resolución No.005 de 2005 - Conceptos docs - Academia Colombiana de Jurisprudencia
Barranquilla, 4 de abril de 2005
Calle 84 No. 9 - 32 Fax: 6211420
Son mis deseos en mi condición de ciudadano y profesional del derecho desearle éxitos en su importante tarea de dirigir la Academia Colombiana de Jurisprudencia a la vez que le rindo inmenso tributo de admiración en su condición de connotado jurista, creador importante de tratados jurídicos que son de mi consulta obligada en mi quehacer profesional.
Me dirijo a usted para solicitarle la presente consulta jurídica que a continuación le expreso:
Según la ley 472 de 1998 ?Ley que regula y reglamenta las acciones populares? éstas son procedentes frente a los contratos estatales. ¿Puede una acción popular en defensa de los derechos colectivos al patrimonio público atacar un contrato en nulidad absoluta por objeto ilícito cuando la administración pública delega a un particular la administración y recaudo de los impuestos municipales?
Puede un contratista de la administración con sus propios recursos pagar la interventoría administrativa y técnica
En una acción popular frente a un contrato estatal cómo se liquida el incentivo económico por violación a la moralidad.
Convencido de que las anteriores preguntas habrá respuesta de parte de usted en su condición de presidente de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, sólo me resta reiterarle mis votos de admiración a tan plausible cargo que ostenta.
DINIER SANDOVAL CARDONA
Bogotá, 25 de abril de 2005.
DoctorMARCO GERARDO MONROY CABRAPresidente
Referencia: Consulta elevada a la Academia por el señor Dinier Sandoval Cardona el día 4 de abril de 2005.
Doy respuesta a su comunicación de 6 de abril de 2005, por medio de la cual me fue ratificado el encargo para proyectar una respuesta a la consulta de la referencia, la cual presento en igual orden en el que fueron formuladas las inquietudes del consultante:
1. Según la ley 472 de 1998 ?Ley que regula y reglamenta las acciones populares? éstas son procedentes frente a los contratos estatales. ¿Puede una acción popular en defensa de los derechos colectivos al patrimonio público atacar un contrato en nulidad absoluta por objeto ilícito cuando la administración pública delega a un particular la administración y recaudo de los impuestos municipales?
Sea lo primero precisar que en la ley 472 de 1998 sólo hay tres disposiciones, en las que se hace mención a la acción popular en el tema propuesto por el consultante. En primer término, el artículo 10 de la citada ley, intitulado ?Agotamiento opcional de la vía gubernativa?, en el que se previó que ?cuando el derecho o interés colectivo se vea amenazado o vulnerado por la actividad de la administración, no será necesario interponer previamente los recursos administrativos como requisito para intentar la acción popular?; y, en segundo lugar, los artículos 39 y 40, sobre el reconocimiento y pago de incentivos al actor popular que obtiene sentencia favorable, al último de los cuales se hará referencia posteriormente.
En ese orden de ideas, como frente a la procedencia de las acciones populares contra contratos estatales y actos administrativos no fueron suficientemente claros ni el artículo 88 de la Carta Política, ni la ley 472 de 1998, es la jurisprudencia, en particular la del Consejo de Estado, la que habiéndose ocupado del asunto, ha encontrado procedente la acción en estos casos.
El máximo Tribunal de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, ha señalado que siempre y cuando exista una violación o amenaza a los derechos colectivos, la acción popular será procedente contra actos administrativos y contratos estatales, aún cuando existan otros medios ordinarios para conocer del caso en cuestión.
En efecto, al resolver apelación de auto que rechazó la demanda de acción popular en primera instancia, la Sección Primera del H. Consejo de Estado, en el expediente AP- 148, mediante providencia del 1 de febrero de 2001, con ponencia del doctor Gabriel Mendoza Martelo, fue partidaria de la procedencia de las acciones populares en estos casos, por lo cual dijo lo siguiente:
?Y es que el hecho de que dichos actos, acciones u omisiones, también puedan ser objeto de enjuiciamiento a través de otras acciones, no implica que deba acudirse necesariamente al ejercicio de las mismas pues, lo que habilita la acción popular es el interés o derecho colectivo que busca protegerse.
En otras palabras, siempre que esté de por medio la supuesta vulneración de un derecho o interés colectivo, por presunto acto, acción u omisión de las entidades públicas o de los particulares que desempeñan esas funciones, resulta procedente la acción popular, sin perjuicio de que también pueda intentarse otra acción, como por ejemplo la de nulidad o la contractual, a que alude el a quo.?
En el mismo sentido hubo de expresarse la Sección Quinta de la misma Corporación, en sentencia AP- 238 de 7 de diciembre de 2001, dictada dentro del expediente 2000-0039, actor: Sindicato Anthoc. M. P. doctor Roberto Medina, en la que se señaló:
?En varias ocasiones esta Corporación, ha dicho que la naturaleza de la acción popular es ajena a la subordinación que tienen la de cumplimiento y la de tutela que la hacen procedente ?cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial? (artículo 86 de la Carta); que la acción popular goza de autonomía dentro del conjunto ordinario y especializado de las competencias judiciales, y que no puede provocar conflicto alguno su ejercicio independiente de la acción ordinaria o especializada, sea de derecho público, sea de derecho privado.?
Así mismo, la Sección Tercera del Consejo de Estado, en sentencia AP- 537 de 26 de septiembre de 2002, dictada dentro del expediente 2002 ? 0800, actor: Lucía del Rosario Vargas. C. P. con ponencia de la doctora María Elena Giraldo Gómez, concluyó que la acción popular sólo sería procedente contra contratos estatales, cuando aún no se haya iniciado la acción ordinaria de controversias contractuales con objeto idéntico. Dijo la referida providencia lo siguiente:
?La anterior situación hace manifiesto que la demanda de acciones populares fue promovida porque la actora se enteró de la existencia de otras, en las cuales se discuten la legalidad del acta de reajustes, como convenio jurídico que es y en la otra demanda que se pretende la ejecución del saldo parcial insoluto, a cargo - según se afirma - del indicado municipio. Esas circunstancias evidencian, para el juez de la acción popular, que no puede entrar al análisis de si existe o no vulneración del derecho a la moralidad pública, porque tal análisis previamente ha sido asumido en juicio ordinario contractual; y que si la demandante estaba interesada en discutir lo mismo, debe coadyuvar esa demanda ordinaria contractual. Pero no se puede aceptar, que los administrados investiguen en los tribunales qué acciones ordinarias se han promovido con el objeto de la protección de derechos colectivos, y con base en los mismos hechos promuevan acciones populares en búsqueda del reconocimiento de un incentivo.
Por lo tanto, ante situación como la descrita LA JUSTICIA debe tomar los principios que la informan para concluir que por el objeto que busca la acción ordinaria contractual al haberse demandado antes, de este juicio de acción popular, el ACTA DE REAJUSTE, como convenio jurídico, y obtener del contratista la devolución de las sumas pagadas con cargo a un crédito parcialmente satisfecho y lograr la orden judicial de liberar al municipio de pagar el saldo, porque se quebrantó el artículo 209 constitucional sobre moralidad pública se hace ostensible que la acción popular intentada es indebida, precisamente porque existe otro proceso que tiene idéntico objeto, hecho que era conocido por la demandante. Y si el demandante popular no conociera o no manifestara conocer situación similar pero el juzgador averigua y encuentra que existe otro juicio que busca la protección de derechos o intereses colectivos, directa o indirectamente, tiene que manifestar el agotamiento de jurisdicción, que significa que el juez popular no puede decidir asunto que otro juez tiene a su conocimiento, porque en tal caso el procedimiento diferenciado en el trámite, del juicio ordinario y del juicio popular, no permitiría la acumulación de procesos, como si podría ocurrir cuando los juicios se promueven en ejercicio de idéntica acción.
Por lo ya explicado y siendo para este caso improcedente la acción popular respecto a las pretensiones principales y consecuenciales que se inician en el ataque del ACTA DE REAJUSTE, se declarará la improcedencia de la acción en ese aspecto.? Posteriormente, la misma Sección Tercera del H Consejo de Estado, en sentencia AP- 518 de 31 de octubre de 2002, dictada dentro del expediente 2000 ? 1059, actor: Empresa Licorera de Nariño y otros. M. P. doctor Ricardo Hoyos Duque, aunque reiteró la procedencia de la acción popular contra contratos estatales, dispuso la suspensión de la ejecución de un contrato hasta tanto se definiera el proceso respectivo en curso ante la jurisdicción contenciosa. En el citado fallo fundamentalmente se señaló:
Que por medio de los contratos también pueden vulnerarse derechos colectivos, entre otros, la moralidad administrativa y el patrimonio público.
no señala expresamente que los contratos de la administración pública puedan ser objeto del examen de legalidad a través del ejercicio de la acción popular, lo cual no es un obstáculo para ello, pues como ?el contrato es un instrumento para la inversión de los dineros públicos y como esta acción busca la protección de derechos colectivos que pueden resultar afectados por las actuaciones de los servidores públicos, se impone concluir que por la vía de la acción popular puede ser posible revisar la legalidad de un contrato estatal cuando éste pone en peligro o viola algún derecho colectivo?.
La Alta Corporación decidió en el fallo que se viene citando, que sí era procedente estudiar de fondo las pretensiones planteadas, y concluyó que como ?el contrato celebrado entre la Empresa Licorera de Nariño y el Consorcio Galeras amenazaba el patrimonio de la entidad pública, así no se hubiese acreditado la violación al derecho colectivo de la moralidad administrativa, era viable ?suspender la ejecución del contrato de comercialización? celebrado ?hasta tanto la jurisdicción contenciosa administrativa se pronuncie en el proceso respectivo sobre la demanda de nulidad absoluta del contrato que en ejercicio de la acción contractual? se había propuesto oportunamente por parte interesada?.2
Con base en lo expuesto, se absuelve la consulta en el sentido de precisar que aunque ni el artículo 88 de la Carta Política, ni la ley 472 de 1998, son contundentes respecto a autorizar o prohibir la procedencia de las acciones populares frente a contratos estatales, por vía jurisprudencial el Consejo de Estado sí reconoce su viabilidad, sin importar el objeto del contrato, siempre y cuando con él o con una de sus cláusulas se violen o amenacen derechos o intereses colectivos.
Sabido es que nuestro derecho reconoce legitimación sólo a las partes para controvertir la legalidad de un contrato estatal o una de sus cláusulas, la cual ha de ejercerse dentro del perentorio término de caducidad de la acción contractual de dos años, según lo previsto en el artículo 136 del código contencioso administrativo3. La jurisprudencia del Consejo de Estado no desconoce lo anterior, pero admite la posibilidad de que además de este instrumento procesal para controvertir la legalidad del contrato estatal, puesto en manos de las partes, conviva otro mecanismo judicial, el de la acción popular, del que puede hacer uso cualquier ciudadano, en cualquier tiempo, cuando quiera que con el contrato o una de sus estipulaciones se viola o amenaza un derecho o interés colectivo.
La Academia se abstiene de pronunciarse sobre la conveniencia o no de que un ciudadano en cualquier tiempo pueda controvertir un contrato estatal a través de una acción popular o una de sus cláusulas, tema que ha dado lugar a encendidas controversias aun no superadas, por no ser ese el objeto de la consulta que interesa al peticionario. Por la misma razón, la Academia se abstiene de pronunciarse sobre si hay o no objeto ilícito en el contrato en virtud del cual se delega en un particular la administración y recaudo de los impuestos municipales, entre otras cosas, porque la consulta indaga es sobre si la acción popular sería o no mecanismo idóneo para controvertirlo judicialmente.
2. ¿Puede un contratista de la administración con sus propios recursos pagar una interventoría administrativa y técnica?
La ley 80 de 1993 señala en qué contratos estatales es obligatoria la interventoría, concretamente en el artículo 32, así:
En los contratos de obra que hayan sido celebrados como resultado de un proceso de licitación o concurso públicos, la interventoría deberá ser contratada con una persona independiente de la entidad contratante y del contratista, quien responderá por los hechos y omisiones que le fueren imputables en los términos previstos en el artículo 53 del presente estatuto. (num. 1 inc. 2º).
Respecto del contrato de consultoría, señala que lo son también los que tienen por objeto la interventoría, asesoría, gerencia de obra o de proyectos, dirección, programación y la ejecución de diseños, planos, anteproyectos y proyectos y que ninguna orden del interventor de una obra podrá darse verbalmente. Es obligatorio para el interventor entregar por escrito sus órdenes o sugerencias y ellas deben enmarcarse dentro de los términos del respectivo contrato.(num. 2 inc. 2 y 3).
La norma precitada refleja, primero, que en los contratos de obra pública el interventor debe ser independiente y ajeno a las partes del mismo, y, segundo, que el contrato de consultoría puede tener por objeto la interventoría.
Ahora bien, en el primer punto de la consulta que se absuelve, el interesado hace referencia a un contrato en el cual un ente público delega en un particular la administración y recaudo de los impuestos municipales, sobre cuya legalidad o ilegalidad no emite pronunciamiento alguno la Academia, por no ser el objeto de la consulta. De entrada, es preciso dejar en claro que ni para este caso, ni para los contratos de concesión, la ley ha establecido quién debe encargarse del pago de los honorarios del interventor, ni ha prohibido que quien lo haga sea el contratista.
No obstante lo anterior, la práctica usual en las entidades públicas permite afirmar que cuando se trata de interventoría sobre los contratos estatales, éstas suelen designar como interventor a un funcionario de la misma, o contratan a un particular a través de un contrato de consultoría, cuyos honorarios si bien quedan a cargo del contrato de concesión, son pagados por la contratante.
Lo anterior tiene lógica, en el sentido de que siendo el interventor 4la persona encargada de vigilar el debido cumplimiento de las obligaciones por parte del contratista, no estaría bien que el primero tuviese con el último una relación de sumisión o dependencia, porque ello desdice, o al menos pone en duda, la independencia, imparcialidad y transparencia del contrato estatal objeto de vigilancia por parte del interventor.
En consecuencia, ha de responderse al consultante que aun cuando no exista en la legislación colombiana norma expresa que prohíba a un contratista remunerar a su interventor, o a éste depender económicamente de aquel, es preciso concluir que en obediencia a los principios de la transparencia e imparcialidad que deben presidir y orientar todo contrato estatal, previstos en los artículos 23 y 24 de la ley 80 de 1993, no es posible que el contratista remunere la gestión de su interventor, por lo cual, tal proceder debe considerarse contrario al espíritu y finalidad de la ley de contratación estatal.
3. ¿En una acción popular frente a un contrato estatal cómo se liquida el incentivo económico por violación a la moralidad?
El tema planteado por el consultante, está reglado en el artículo 40 de la ley 472 de 1998, el cual señala:
?Artículo 40.- Incentivo económico en acciones populares sobre la moral administrativa. En las acciones populares que se generen en la violación del derecho colectivo a la moralidad administrativa, el demandante o demandantes tendrán derecho a recibir el quince por ciento (15%) del valor que recupere la entidad pública en razón de la acción popular.
Para hacer viable esta acción, en materia probatoria los ciudadanos tendrán derecho a solicitar y obtener se les expida copia auténtica de los documentos referidos a la contratación, en cualquier momento. No habrá reserva sobre tales documentos.?
La norma antes transcrita, aunque menciona el derecho del actor popular que obtiene sentencia favorable a recibir a título de incentivo un quince por ciento ( 15%) ?del valor que recupere la entidad pública en razón de la acción popular?, por si sola no permite absolver el que parece ser el verdadero interrogante planteado por el actor popular, acerca de a cargo de quién queda la carga de atender el pago de lo que antes de denominaba recompensa.
En efecto, en el fallo de constitucionalidad C ? 459 de 11 de mayo de 2004, la H. Corte Constitucional con ponencia del magistrado Jaime Araujo Rentería5, después de señalar que los incentivos previstos en la ley 472 de 1998 no riñen con la Carta Política, concluyó que:
?Sin lugar a dudas este monto debe pagarlo la persona que atentó o vulneró el correspondiente derecho o interés colectivo, pues, no sería lógico ni jurídico que en la perspectiva de proteger derechos e intereses vinculados al cumplimiento de las tareas estatales, sea el mismo Estado quien deba soportar una erogación con ocasión de un proceso en el que se demostró la responsabilidad de un tercero. Es apenas obvio que cada cual debe responder por los efectos nocivos de su propia conducta, lo cual, a más de ser justo y necesario, resulta ampliamente pedagógico en la esfera de las políticas preventivas del Estado sobre derechos e intereses colectivos. Por consiguiente, el monto total del incentivo determinado por el juez debe pagarlo la persona que atentó o vulneró el correspondiente derecho o interés colectivo. Lo que a su vez guarda consonancia con lo afirmado por esta Corporación en sentencia C-088 de 2000.6
En el evento del articulo 40, siendo el estado el afectado o ?victima? del acto que afecta la moral administrativa, no puede además ser afectado con una disminución de lo que recupere, siendo lo razonable que el incentivo lo pague el autor o cómplice del detrimento patrimonial. Esta es la misma posición que en la interpretación y aplicación de esta norma ha hecho el Honorable Consejo de Estado y que la Corte Constitucional ahora avala, como manifestación del denominado derecho viviente.?
Así las cosas, se responde la pregunta formulada por el consultante, en el sentido de que el incentivo a liquidar cuando prospera una acción popular con la que se busca evitar la vulneración o amenaza del derecho colectivo a la moralidad administrativa, será el 15% del valor que recupere la entidad pública como consecuencia del ejercicio exitoso de la acción popular, pero tal cantidad no debe cancelarla la entidad pública que resulte beneficiada con la sentencia, sino la persona o entidad responsable de la violación o amenaza del derecho e interés colectivo.
En los anteriores términos dejo rendido el encargo que me fuera asignado por la Presidencia de la Academia.
1 Posición reiterada por providencia dictada dentro del expediente AP- 2002 ? 0091 de 24 de mayo de 2001. Actor: Personero Municipal de Sopo. C. P. Doctora Olga Inés Navarrete.
2 BEJARANO GUZMÁN Ramiro, Procesos Declarativos Ed. Temis, 3ª Edición, Bogotá, 2005, pág. 186.
3 ARTÍCULO 136.?
Modificado por la Ley 446 de 1998, artículo 44. Caducidad de las acciones. ( 1 a 9)......
b) En los que no requieran de liquidación, a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes contados desde la terminación del contrato por cualquier causa; c) En los que requieran de liquidación y ésta sea efectuada de común acuerdo por las partes, a más tardar dentro de los dos (2) años contados desde la firma del acta;
e) La nulidad absoluta del contrato podrá ser alegada por las partes contratantes, por el Ministerio Público o cualquier persona interesada, dentro de los dos (2) años siguientes a su perfeccionamiento. Si el término de vigencia del contrato fuere superior a dos (2) años, el término de caducidad será igual al de su vigencia, sin que en ningún caso exceda de cinco (5) años contados a partir de su perfeccionamiento. En ejercicio de esta acción se dará estricto cumplimiento al artículo 22 de la ley "por la cual se adoptan como legislación permanente algunas normas del
Decreto 2651 de 1991, se modifican algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del Código Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia, y (Este literal fue declarado exequible condicionalmente por la Corte Constitucional en la Sentencia C-709 del 5 de julio de 2001.)
Según el Diccionario de la Lengua Española publicado por la Real Academia Española el Interventor es la ?Persona que autoriza y fiscaliza ciertas operaciones para garantizar su legalidad?.
Referencia: expediente D-4910. Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 39 y 40 inciso 1º de la ley 472 de 1998. Demandante: Ramiro Bejarano.
6 Mediante Sentencia C-088 de 2000 la Corte declaró la exequibilidad del inciso segundo del artículo 40 de la ley 472 de 1998, sobre responsabilidad solidaria de los infractores.
Resolución No 005 de 2005 (16 de mayo)Por la cual se aprueba la ponencia con autoridad de la Academia.