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Timestamp: 2017-04-23 21:54:22
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Matched Legal Cases: ['Artículo 7', 'Artículo 3', 'Artículo 16', 'artículo 6', 'Artículo 48', 'artículo 115', 'Artículo 1', 'artículo 24', 'artículo 24', 'Artículo 1', 'in fine']

NUEVAS AUDITORÍAS DEL AUDITOR EXTERNO PARTE I - PDF
NUEVAS AUDITORÍAS DEL AUDITOR EXTERNO PARTE I
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Alberto Fuentes Cordero
1 7 195 EX/23 Consejo Ejecutivo 195 a reunión Parte I I PARÍS, 28 de agosto de 2014 Original: Francés Punto 23 del orden del día provisional NUEVAS AUDITORÍAS DEL AUDITOR EXTERNO PARTE I SÍNTESIS DEL INFORME DE AUDITORÍA DE LA GOBERNANZA Y LOS INFORMES FINANCIEROS DE LOS INSTITUTOS DE CATEGORÍA 1 RESUMEN El presente documento es la síntesis que el Auditor Externo hace de su informe de auditoría de la gobernanza y los informes financieros de los institutos de categoría 1, que figura en el documento 195 EX/23.INF de conformidad con la cláusula 12.4 del Reglamento Financiero. Medida que se prevé adopte el Consejo Ejecutivo: decisión propuesta en el párrafo 36.2 Parte I SÍNTESIS PARA LOS ENCARGADOS DE LA ADOPCIÓN DE DECISIONES INFORME DE AUDITORÍA DE LA GOBERNANZA Y LOS INFORMES FINANCIEROS DE LOS INSTITUTOS DE CATEGORÍA 1 DE LA UNESCO AVISO: La presente síntesis para los encargados de la adopción de decisiones (resumen dispositivo) ha sido preparada por el Auditor Externo a petición de la Secretaría a fin de optimizar los costos de traducción y facilitar los debates de los órganos rectores. Únicamente el informe íntegro da fe del contenido exacto, la índole y el alcance de las observaciones y recomendaciones del Auditor Externo. El objetivo general era analizar y evaluar la eficacia de las disposiciones reglamentarias y los procedimientos aplicados, tanto en la Sede como en las entidades examinadas, para garantizar la gobernanza de los institutos. Se entiende por gobernanza el dispositivo (instituciones, normas y procedimientos) de gestión, control y seguimiento de los institutos, haciendo una distinción entre la gobernanza externa ejercida por actores ajenos a los institutos (los servicios de la Sede o los órganos rectores de los institutos) y la gobernanza interna ejercida por las direcciones de estos. Este trabajo, cuya realización fue decidida y planificada antes de que la Conferencia General solicitara al Auditor Externo que efectuara una evaluación de la gobernanza externa en su conjunto de la UNESCO y las entidades asociadas, puede considerarse un primer enfoque de la cuestión de la gobernanza en los institutos de categoría 1. Así pues, contribuirá, profundizando ciertos aspectos específicos de las entidades de esta categoría, al examen general mencionado que se seguirá llevando a cabo y finalizará en Características de los institutos y su gobernanza 1. Diversidad de los orígenes y los recursos 1. Los institutos de categoría 1 de la UNESCO son 10: el IEU es intersectorial, siete institutos pertenecen a la esfera de la educación (la OIE, el IESALC, el IUAL, el IIPE, el ITIE, el IICBA y el IMGEP), y dos se enmarcan en el ámbito de las ciencias (el CIFT y el UNESCO-IHE). No obstante, este grupo es altamente heterogéneo. 2. La mitad de los institutos tiene su origen en entidades que ya existían antes de unirse a la UNESCO, e incluso anteriores a la creación misma de la Organización. La OIE existía desde 1925, como organización no gubernamental, antes de pasar a formar parte de la UNESCO en El CIFT, antes de su integración en 1970, era una ramificación del OIEA. El IESALC, que era antes un centro regional, obtuvo su estatuto actual en El IUAL, que se estableció en 1952 como una fundación regida por la legislación alemana, pasó a formar parte de la UNESCO en El IHE, fundado en 1957, se convirtió en el UNESCO-IHE en 2003 a propuesta del Gobierno de los Países Bajos. 3. La OIE, el UNESCO-IHE y el CIFT ya tenían notoriedad internacional antes de su integración en la UNESCO. Otros institutos fueron creados ex nihilo por decisión de la Conferencia General: el IIPE en 1963, el ITIE en 1970 y el IEU, al igual que el IICBA, en El IMGEP fue fundado en 2009 y solo comenzó a funcionar en noviembre de Ciertos institutos emplean a un gran número de funcionarios de la UNESCO, como el CIFT (200), el IIPE (34) o el IEU (76). En el caso de otros (el UNESCO-IHE, el ITIE o el IMGEP), solo los miembros del equipo directivo tienen dicho estatuto. La categoría del puesto de director varía en función de los institutos: ADG en el CIFT, D-1 en el IICBA y el IESALC, y D-2 en todos los demás.3 Parte I - pág En cuanto a los recursos y al respaldo recibido de la UNESCO, las disparidades son considerables: en 2012, el IICBA contaba con menos de un millón de dólares; el ITIE, el IMGEP y el IESALC, con entre uno y dos millones de dólares; el IUAL y la OIE, con entre tres y cinco millones de dólares; el IEU, el IIPE y el CIFT, con entre 11 y 35 millones de dólares; y el UNESCO-IHE, con más de 43 millones de dólares. Más del 90% del presupuesto del IICBA provenía de la UNESCO, mientras que en el caso de la OIE se trataba únicamente del 54% y en el de los otros seis institutos (el CIFT, el IEU, el IESALC, el IUAL, el ITIE y el IIPE) la cifra oscilaba entre el 40% y menos del 1%; por su parte, el UNESCO-IHE y el IMGEP no recibían ninguna dotación proveniente del Presupuesto Ordinario de la UNESCO. 6. Los institutos se rigen por estatutos similares: todos disponen de una dirección bajo la autoridad de la Directora General de la UNESCO y un consejo de administración, u otra estructura equivalente (Governing board), en el que la Sede está representada. 7. En 2013 se armonizaron los estatutos de los institutos del Sector de Educación (resolución 37 C/52), a fin de ajustar la composición del consejo (reducir el número de miembros y velar por que estos posean experiencia en el ámbito de la educación) y reafirmar la prerrogativa de la Directora General de nombrar a los directores de los institutos. En el Sector de Ciencias Exactas y Naturales, el UNESCO-IHE funciona de acuerdo con una organización propia que se aparta del modelo común, ya que reposa en una fundación regida por la legislación neerlandesa que asume la responsabilidad de empleador de la gran mayoría del personal y de propietario de los locales y el mobiliario, de cuyo mantenimiento se encarga. La financiación del UNESCO-IHE y de la fundación, también singular, está regida por un acuerdo operacional firmado por la UNESCO y el Gobierno de los Países Bajos por un periodo de dos años, renovable hasta diciembre de En el ámbito financiero, tras la adopción de las IPSAS en 2010, la Organización revisó el reglamento aplicable a las cuentas especiales de los institutos, tomando como base el modelo creado en El nuevo reglamento normalizado se aprobó en 2011 y se aplica a todos los institutos de categoría 1 desde el 1º de enero de Todos los institutos contribuyen a la ejecución del programa bienal de la UNESCO. En el plano financiero, las cuentas de todos los institutos de categoría 1 se consolidan con las de la UNESCO. Este proceder, anterior a la adopción de las IPSAS, se mantuvo después de enero de 2010, debido a que un examen interno concluyó que todos los institutos de categoría 1 debían permanecer en el marco de consolidación. 10. Desde 2005 se ha fortalecido y armonizado el marco jurídico que se aplica a los institutos de categoría 1 y se ha reafirmado la gobernanza: en conjunto, la frecuencia de las reuniones de los consejos y la participación de los miembros son satisfactorias y se ajustan a las normas de funcionamiento de los institutos; por otra parte, la creciente voluntad de la Sede de participar en el seguimiento de los institutos se traduce en una participación real de representantes de la Secretaría en las reuniones de los órganos rectores. 11. Las direcciones de los institutos parecen aceptar este mecanismo; así pues, la auditoría puso de manifiesto, por una parte, su buena disposición para cooperar con la Sede y, por otra, su deseo compartido de mejorar. Sin embargo, este mecanismo de gobernanza tropieza con obstáculos para su puesta en práctica efectiva y puede ser perfeccionado.4 Parte I pág Dudas y ambigüedades PERFECCIONAMIENTO DEL MECANISMO DE GOBERNANZA 12. Hay dudas sobre la confección de la lista de las entidades que pertenecen a esta categoría. Por ejemplo, el Centro Internacional de la UNESCO para la Enseñanza y la Formación Técnica y Profesional (UNEVOC) todavía figura en la lista de Institutos y centros de la UNESCO del sitio web de la Organización, e incluso en algunos casos se le sigue calificando erróneamente de instituto de categoría 1 en ciertos documentos oficiales. Las denominaciones deben aclararse de manera general, para garantizar que el término instituto se reserve de forma inequívoca a un conjunto homogéneo de entidades. Recomendación N 1. El Auditor Externo recomienda que se aclare y controle el uso del término instituto, para garantizar que haga referencia al estatuto específico de dichas entidades, y, en consecuencia, que se suprima al UNEVOC de la lista de institutos de categoría 1 en todos los materiales de comunicación o actas públicos u oficiales. 13. Modalidades de consolidación: en la IPSAS 6 se definen dos criterios de control que justifican la consolidación de las cuentas: uno tiene que ver con el poder de control que ejerce la entidad que consolida las cuentas y el otro con los beneficios que esta obtiene. En el examen de 2010 se concluyó que todos los institutos de categoría 1 cumplían ambas condiciones; no obstante, dichas conclusiones son contestables y actualmente se podrían reexaminar ciertos casos. 14. El UNESCO-IHE: el análisis de los criterios de consolidación es complejo debido a la existencia de dos entidades, a saber, el UNESCO-IHE, que es el instituto de categoría 1 stricto sensu, y la Fundación de Delft, regida por la legislación neerlandesa, que se encarga del funcionamiento del instituto y asume los riesgos financieros. La consolidación de las cuentas del UNESCO-IHE se realiza hoy en día en función/de dos entidades diferentes desde un punto de vista jurídico, pero fusionadas de manera ficticia, sin tomar en consideración la falta de verdadero control que se tiene de la Fundación, en cuyo consejo la UNESCO no está representada. La Fundación posee todos los activos del UNESCO-IHE, que se incluyen así indebidamente en los estados financieros de la UNESCO. Por tanto, la consolidación del UNESCO-IHE no cumple los criterios de la IPSAS El CIFT: en virtud del acuerdo de 1996 entre el Gobierno de Italia, el OIEA y la UNESCO, se transfirió a la Organización la totalidad de los derechos y obligaciones que poseía el OIEA y todo su personal. En el acuerdo se precisa que los fondos asignados al instituto deberán depositarse en una cuenta especial administrada con arreglo al Reglamento Financiero de la Organización. El comité ejecutivo se encarga de lo relativo a la dirección general, la gestión presupuestaria y financiera y la programación. Está formado por cuatro miembros, de los cuales tres son nombrados respectivamente por la UNESCO, el OIEA y el Gobierno italiano, y el cuarto es el director del instituto, que a su vez es presidente ex officio. Estos miembros pueden nombrar a otros. El comité adopta sus propias normas y toma sus decisiones por mayoría de dos tercios. 16. El Auditor Externo y la Secretaría no están de acuerdo en cuanto a la cuestión del control real que ejerce la UNESCO sobre este instituto. El Auditor Externo considera, tomando en cuenta los acuerdos actuales existentes con las demás partes interesadas del instituto y sobre la base del análisis jurídico combinado del contrato del director del centro y el funcionamiento de los órganos rectores, que la UNESCO no tiene el poder de control que justificaría la consolidación de las cuentas del CIFT. 17. No obstante, una decisión adoptada recientemente por la Junta de las IPSAS llevó a aplazar la formulación de una recomendación sobre el asunto de la consolidación del UNESCO-IHE y el CIFT.5 Parte I - pág. 4 Conclusión sin recomendación: En el marco de la IPSAS 6 actual, el Auditor Externo podría recomendar que se dejaran de consolidar las cuentas del UNESCO-IHE y, juzgando válidos los argumentos formulados por BFM sobre este punto, continuaría analizando la ambigüedad de la situación del CIFT en cuanto a la consolidación. Sin embargo, el Auditor Externo decidió no realizar ninguna recomendación sobre esta cuestión. Ello se debe a que en el momento de concluir esta auditoría a principios de la primavera de 2014, la Junta de las IPSAS, tras una consulta mundial sobre un proyecto de revisión normativa, dio inicio a una revisión a fondo de los criterios de consolidación, específicamente los factores que permiten definir el poder de control. Esta nueva norma podría publicarse a principios de 2015 y, de acuerdo con las orientaciones presentadas para la consulta, haría estériles los debates actuales sobre el poder de control, tanto en el caso del UNESCO-IHE como del CIFT. Por tanto, el Auditor Externo decidió aplazar la conclusión sobre este punto a la espera de la próxima publicación de la nueva IPSAS 6. La cuestión será reexaminada por el Auditor Externo una vez se haya publicado la revisión de esta norma. 18. Ciertas normas financieras son ambiguas y se pueden interpretar de distintas maneras. Un ejemplo de ello es el Artículo 7 del Reglamento Financiero de los institutos, que permite interpretar libremente la cuestión de la capacidad de los directores de los institutos de adaptar como deseen las normas financieras que se aplican a la entidad que dirigen. Este es también el caso del Artículo 3.2, que somete a la aprobación del consejo del instituto y al consentimiento del Consejo Ejecutivo ciertas operaciones que pueden entrañar obligaciones financieras adicionales (una noción que en sí misma puede interpretarse de formas divergentes). El término consentimiento es ambiguo, ya que no queda claro, habida cuenta de la distinción establecida con la expresión aprobación previa, si debe preceder o no a la aceptación del instituto. La responsabilidad efectiva de los órganos rectores de los institutos supone que estos puedan dar aprobaciones vinculantes en un marco de seguridad jurídica; sin duda, la aprobación de los consejos debería estar pues precedida por la expresión del consentimiento del Consejo Ejecutivo. Recomendación N 2. El Auditor Externo recomienda eliminar las ambigüedades de redacción del Reglamento Financiero de los institutos de categoría 1, mediante la adopción de una decisión por parte del Consejo Ejecutivo que contenga una interpretación clara y precise el alcance y las condiciones de aplicación de los Artículos 7 y 3.2, que se aplique a todos los institutos o se diferencie, de ser necesario, en función de las entidades. 2. Dificultades operacionales 19. A lo anterior se añaden las dificultades con las que tropieza la Sede en la gobernanza de las entidades. En primer lugar, la eficacia del control que tienen el Sector de Educación o el Sector de Ciencias Exactas y Naturales sobre los institutos se ve limitada por su falta de autoridad sobre los directores y los institutos, en especial debido a la multiplicidad de directivos (consejo de administración, Directora General e incluso los sectores) y a los desfases temporales en la formulación de las estrategias (en algunos casos las de los sectores aparecen después de las de los institutos de categoría 1), lo que dificulta su armonización. 20. Existen además dificultades inherentes a cada sector: el Sector de Educación debe tratar con institutos de categoría 1 cuya actividad se enmarca en diversos ámbitos y escalas, y que producen resultados altamente variables; por su parte, los institutos se quejan de que el Sector al que pertenecen no conoce en detalle sus actividades. Este Sector tuvo entonces que modificar su dispositivo de enlace con los institutos, a fin de comprender mejor los problemas de sus subsectores. En cuanto al Sector de Ciencias Exactas y Naturales, la dificultad no se limita a los6 Parte I pág. 5 institutos, debido a que la complejidad del conjunto de entidades que se encargan de los recursos hídricos de la UNESCO (compuesto por dos programas, un instituto de categoría 1, 18 institutos de categoría 2 y 28 cátedras) dificulta en mayor medida la gobernanza de cada una de ellas. 21. Los servicios administrativos de la Sede tropiezan con obstáculos en el seguimiento de los institutos de categoría 1. La combinación de autonomía y distancia puede conducirles a perder de vista los institutos. Ello puede explicar que ciertas normas no se apliquen. Ciertamente, ningún servicio de la Sede se encarga de comprobar la aplicación del reglamento financiero normalizado y la conformidad de los textos adoptados por los institutos, aun cuando algunos de ellos se atribuyen responsabilidades distintas a las que les ha asignado el Consejo Ejecutivo. 22. No todos los institutos aplican los procedimientos de adjudicación de contratos de la UNESCO, a pesar de que ninguna decisión les exonera de hacerlo. El CIFT, el IIPE y el UNESCO-IHE han adoptado incluso procedimientos derogatorios propios, sin que la Sede se haya opuesto hasta el momento. 23. Se debe recurrir al Comité de Contratos de la Sede para todo contrato relativo a un monto superior a dólares. En la Sede se considera que esta norma se aplica a los contratos de tipo comercial o a la cesión de activos, una interpretación que el Auditor Externo considera incompatible con el artículo de introducción de la sección correspondiente del Manual Administrativo, que dispone que la norma se refiere a todo compromiso contractual con repercusiones financieras. La interpretación predominante dispensa, tanto a los institutos como a la Sede, de realizar un control de calidad de los acuerdos de asociación, por ejemplo. Ahora bien, sea cual fuere la respetabilidad de los socios financieros, la buena gestión dicta que se realicen controles de calidad mínimos de los compromisos de los donantes, los contratos de financiación de actividades y todos los demás acuerdos en virtud de los cuales una parte se compromete a proporcionar recursos financieros a la Organización. 24. Las normas relativas a las actividades extrapresupuestarias, que se declararon explícitamente aplicables a los institutos aunque repercutan en su autonomía, no se aplican realmente. Los acuerdos de financiación, por ejemplo, deben ceñirse a los modelos normalizados de la UNESCO y todo incumplimiento de la norma debe contar con el visto bueno de la Organización; sin embargo, esto nunca se aplica. 25. El Auditor Externo constata que los servicios de la Sede están al tanto de que estas normas no se aplican, lo que parecen aceptar con fatalismo, a pesar de que se conocen los riesgos considerables que engendra esta situación. Mientras que ciertas normas se deberían aclarar o adaptar al caso concreto de los institutos de categoría 1, las demás deberían reafirmarse enérgicamente, en una lógica de buena gobernanza. Recomendación N 3. El Auditor Externo recomienda que, antes de finalizar el ejercicio de 2015, se pongan en práctica una organización y ciertos procedimientos (controles ex post o de excepción) que garanticen la aplicación del nuevo Reglamento Financiero por parte de todos los institutos; asimismo, recomienda que en dichos procedimientos se estipule la realización de un listado exhaustivo, bajo la responsabilidad de los dirigentes de los institutos, de las discrepancias presentes en los reglamentos financieros que los alejen del modelo de reglamento, y que las discrepancias, junto con la opinión de la Secretaría, se sometan al Consejo Ejecutivo para ser debatidas y aprobadas. Recomendación N 4. El Auditor Externo recomienda que se evalúen, antes de que finalice el ejercicio en curso, las posibles condiciones para realizar un control de calidad de todos los acuerdos jurídicos, sea cual fuere su naturaleza, que tengan como objetivo proporcionar a los institutos sumas superiores a dólares por transacción, en especial aprovechando los conocimientos especializados del Comité de Contratos de la Sede o creando oficialmente comités de contratos en cada instituto, a los que se les atribuiría una responsabilidad formal al respecto.7 Parte I - pág. 6 Recomienda que, en cualquier caso, se publiquen orientaciones interpretativas del párrafo 2.2 del punto 7.4 del Manual Administrativo, a fin de guiar la aplicación práctica de los principios consagrados en su artículo de introducción. Recomendación N 5. El Auditor Externo recomienda firmemente que la Secretaría: i) recopile, analice y evalúe todas las discrepancias o casos en que no se obedezcan las normas administrativas y financieras que, teóricamente, se aplican a los institutos de categoría 1; ii) reexamine, tomando como base el Reglamento Financiero de los institutos aprobado por el Consejo Ejecutivo o el Manual Administrativo, las normas que, siempre y cuando se controlen los riesgos conexos, se deban enmendar en aras de la eficacia; y iii) ponga en práctica un procedimiento de control estricto de aplicación de las normas que conviene mantener sin cambios. 3. Problemas presupuestarios 26. La disminución de los recursos presupuestarios de la UNESCO también repercutió en los institutos de categoría 1. En , la Sede redujo de manera uniforme en aproximadamente un 31% la asignación de cada instituto, sin tomar en consideración su situación financiera y las necesidades de cada uno. Esta decisión ha originado una fuerte presión en los institutos que cuentan con pocos recursos extrapresupuestarios. Lo que es más, esta decisión indiscriminada no tuvo en cuenta el rendimiento de los institutos, ni su contribución a los programas estratégicos de la Organización; en otras palabras, no se basó de ningún modo en una evaluación de la eficacia del gasto presupuestario. 27. Es cierto que los servicios de la Sede tienen poca visibilidad de la gestión de los institutos y no conocen cabalmente el monto de los recursos que movilizan, ya que se limitan a controlar las reservas y realizar un análisis ex post de la situación financiera. Recomendación N 6. El Auditor Externo recomienda que se dé coherencia al proceso presupuestario global de la UNESCO y que se armonice con los procesos presupuestarios de los institutos en cuestión, para que en las decisiones que se adopten en la Sede sobre el nivel de intervención del Presupuesto Ordinario se puedan tomar en cuenta la situación financiera real y las perspectivas presupuestarias (documentadas) de los institutos; por otra parte, recomienda que, para ello, se cree y ponga en marcha un procedimiento adecuado que se pueda aplicar en el próximo examen del presupuesto. Aclaración del concepto de autonomía 28. La autonomía funcional de los institutos, que los Estados Miembros respaldan y todas las partes interesadas reconocen como una ventaja, es una realidad y su principio no se pone en entredicho. A pesar de ello, tanto las prácticas de ciertos institutos, que sobrepasan los límites de su autonomía, como las de la Sede, que mantiene una severa tutela, menoscaban en algunos casos su alcance y eficacia. 29. El UNESCO-IHE, por ejemplo, desobedece los propios términos de sus estatutos para librarse de la obligación de rendir cuentas al Consejo Intergubernamental del PHI. El CIFT, al igual que el UNESCO-IHE, interpreta erróneamente los límites de sus competencias y emprende la creación de centros secundarios sin la aprobación previa de la Sede, subestimando con ello los riesgos jurídicos que hace correr a la Organización. 30. Por su parte, en algunas ocasiones la Sede no tiene debidamente en cuenta la autonomía de los institutos y toma decisiones poco o nada concertadas, pone en práctica procedimientos que eximen de responsabilidad inútilmente a la dirección de los institutos, o exige la movilización, para8 Parte I pág. 7 procedimientos centralizados, de recursos o competencias excesivos en relación con las ventajas que obtienen los institutos. 31. De manera general, la eficacia del concepto de autonomía exige un reparto más claro y eficiente de las competencias entre la Sede, que se encarga de la planificación y la coordinación, y los institutos, en los que recae la puesta en práctica operacional. Recomendación N 7. El Auditor Externo estima necesario recordar que, dentro del marco conceptual, estatutario y operacional instaurado por los órganos rectores de la Organización, autonomía no significa independencia y la supervisión no supone una tutela. Recomienda dinamizar el concepto de autonomía de los institutos de categoría 1, con el fin de eliminar los controles ineficaces y los conflictos inútiles, de las maneras siguientes: i) reevaluando, de ser necesario, y recordando a los institutos, en todos los casos, los límites de su ámbito de competencia jurídica; ii) adaptando la intensidad del control y el seguimiento de los institutos en función de su rendimiento; iii) eliminando la superposición de competencias de la Sede y los institutos, y asignando exclusivamente a estos últimos la aplicación operacional (en su propio ámbito) de las políticas formuladas y coordinadas por los sectores; y iv) descentralizando hacia los institutos la totalidad de los fondos que se les asignan en el marco de los programas coordinados por la Sede, de tal manera que puedan figurar en sus estados financieros. Posibles cambios 32. El principio de coordinación (puesto a prueba mediante el establecimiento de un punto de enlace administrativo en el Sector de Educación) debe generalizarse. De ello, aplicado al conjunto de institutos de categoría 1, podría encargarse la Oficina de Planificación Estratégica (BSP), dentro de la cual podría crearse una función que actualmente no existe en la Organización (coordinación estratégica sectorial e intersectorial, coordinación-centralización, análisis y estudio de las problemáticas comunes a todos los institutos en todos los ámbitos funcionales, etc.). 33. No obstante, el Auditor Externo estima que deberá tratarse de una estructura pequeña, para evitar correr el riesgo de sobrecargar una organización de conjunto que ya es bastante compleja. Recomendación N 8. El Auditor Externo recomienda crear, de preferencia dentro de la Oficina de Planificación Estratégica (BSP), una estructura pequeña pero con verdadera autoridad, con el fin de asignar una identidad funcional a la herramienta institutos de categoría 1, garantizando así una coordinación estratégica sectorial e intersectorial, centralizando el estudio de los problemas comunes a los institutos y las respuestas que se brindan, y llevando a cabo una supervisión general de su rendimiento (además de la supervisión técnica y operacional delegada a los sectores). 34. Por último, la clasificación actual de los institutos en dos categorías supone una jerarquía implícita que puede perjudicar la actividad, la notoriedad y la calificación de los institutos pertenecientes actualmente a la categoría 2. Por ello, el Auditor Externo propone una revisión de la categorización vigente, sobre la base de criterios sólidos, para así distinguir los institutos que en todos los sentidos (en cuanto a programas y cuentas) están indiscutiblemente integrados en la UNESCO, de los que solo lo están en parte. 35. Podría resultar apropiado tomar en consideración el grado de madurez de los institutos para definir de forma concertada el tipo de seguimiento necesario por parte de la Sede; así pues, podría establecerse un tipo de seguimiento diferente, enmarcado en una lógica de rendimiento, que fomente la responsabilidad de los directores y repose en un contrato de duración limitada.9 Parte I - pág. 8 Decisión propuesta 36. El Consejo Ejecutivo podría adoptar una decisión del siguiente tenor: El Consejo Ejecutivo, 1. Habiendo examinado los documentos 195 EX/23 Parte I y 195 EX/INF, 2. Expresa su satisfacción al Auditor Externo por la elevada calidad de su informe; 3. Invita a la Directora General a dar cuenta del avance de la aplicación de las recomendaciones en el marco de su informe sobre el seguimiento del conjunto de las recomendaciones formuladas por el Auditor Externo. Observaciones de la Directora General La Directora General agradece al Auditor Externo su informe de auditoría de la gobernanza y los informes financieros de los institutos de categoría 1. Toma nota de las recomendaciones formuladas e informará de los avances logrados en su aplicación, de acuerdo con los procedimientos establecidos. Impreso en papel reciclado10 7 195 EX/23 Consejo Ejecutivo 195 a reunión Parte II PARÍS, 25 de agosto de 2014 Original: Francés Punto 23 del orden del día provisional NUEVAS AUDITORÍAS DEL AUDITOR EXTERNO PARTE II SÍNTESIS DEL INFORME DE AUDITORÍA MÉTODOS, INSTRUMENTOS Y PROCESOS PRESUPUESTARIOS RESUMEN El presente documento es la síntesis que el Auditor Externo hace de su informe de auditoría de los métodos, instrumentos y procesos presupuestarios de la UNESCO, que figura en el documento 195 EX/23.INF.2 de conformidad con la cláusula 12.4 del Reglamento Financiero. Medida que se prevé adopte el Consejo Ejecutivo: decisión propuesta en el párrafo 30.11 SÍNTESIS PARA LOS ENCARGADOS DE LA ADOPCIÓN DE DECISIONES INFORME DE AUDITORÍA DE LOS MÉTODOS, INSTRUMENTOS Y PROCESOS PRESUPUESTARIOS DE LA UNESCO 195 EX/23 Parte II AVISO: La presente síntesis para los encargados de la adopción de decisiones (resumen dispositivo) ha sido preparada por el Auditor Externo a petición de la Secretaría a fin de optimizar los costos de traducción y facilitar los debates de los órganos rectores. Únicamente el informe íntegro da fe del contenido exacto, la índole y el alcance de las observaciones y recomendaciones del Auditor Externo. La auditoría responde a la petición que el Consejo Ejecutivo hizo al Auditor Externo, en su 192ª reunión, de que le diera un apoyo técnico en las fases finales de los procesos de decisión presupuestaria. Además de una descripción exhaustiva de los procesos que intervienen en la producción de los proyectos presupuestarios y de la indicación de los puntos de control esenciales de los procesos que pueden garantizar la fiabilidad y la calidad de los datos emitidos, la auditoría consistió en evaluar la pertinencia y la fiabilidad de los instrumentos de previsión y de cálculo, determinar los fallos de que pudiera adolecer la metodología y, por último, analizar la pertinencia global de los procesos para plasmar las orientaciones estratégicas y asegurar la sostenibilidad de los presupuestos. Se redujo el examen de la presupuestación basada en los resultados con respecto a las ambiciones iniciales de la auditoría porque ese enfoque se encuentra aún en buena medida en curso de concepción y su implantación no está lo bastante asentada para poder ser objeto de una observación crítica útil. 1. Reglas a menudo no oficiales ORGANIZACIÓN Y RESPONSABILIDADES DEL PROCESO 1. La calidad del proceso presupuestario exige que todos los actores que intervienen en él estén en condiciones de saber en qué momento hacerlo, qué aportaciones se esperan de ellos, cómo prepararse para actuar y qué márgenes de maniobra tendrán. Todas esas indicaciones constituyen las reglas del proceso presupuestario y es preciso que esas reglas figuren por escrito, sean públicas y hayan sido validadas. De ese modo se asegura su legitimidad y se contribuye à su estabilidad y por ende a la comparabilidad de los sucesivos ejercicios. 2. Dichas exigencias tienen una doble finalidad: garantizar a los Estados Miembros y a las instituciones asociadas la transparencia del proceso y permitirles tomar parte en él conforme a las modalidades y en los momentos apropiados; asegurarse de que los diferentes servicios de la Organización intervienen en el proceso presupuestario en las mejores condiciones posibles de previsión, transparencia y sinceridad. 3. Si bien en el Manual administrativo se exponen las fases principales del procedimiento operacional de elaboración del presupuesto, también se puntualiza que no se consideran necesarias unas directrices y, por lo demás, desde 2011 no se ha actualizado lo que en el Manual se dice sobre esos puntos. En cuanto a las líneas maestras del proceso que formula la Conferencia General, son de carácter general y, por lo que se refiere al informe presentado por la Dirección General sobre la elaboración del presupuesto n+1, da una descripción fidedigna del proceso, pero únicamente desde el punto de vista de los actores externos y no aborda los entresijos de los métodos que se aplican internamente. No existe, pues, ninguna descripción detallada y que pueda servir de norma o referencia del proceso presupuestario interno de la12 Parte II pág. 2 Organización y esta carencia hace que se deba recurrir a conocimientos transmitidos oralmente y a interpretaciones personales e impide dar a los Estados Miembros una seguridad razonable de la calidad del proceso. Recomendación Nº 1. El Auditor Externo recomienda actualizar periódicamente el Manual Administrativo para que se describan y hagan públicos todos los métodos y reglas que ordenan el proceso interno de elaboración del presupuesto. 2. La asignación de las grandes magnitudes y el seguimiento de lo decidido entre varias opciones 4. Es facultad de la Directora General decidir la distribución del presupuesto dentro de los límites establecidos por los órganos rectores y conforme a las prioridades estratégicas que estos hayan determinado. En el curso de la auditoría se informó de la existencia de una consulta interna que moviliza al equipo de dirección, pero sin aducir ningún elemento probatorio que atestiguara su realidad. En general, no se mostró a los auditores ningún documento preparatorio, lo cual, tratándose de una evaluación de la pertinencia y la eficiencia del proceso, impide comprender las decisiones adoptadas. 5. La asignación de los topes presupuestarios no se puede efectuar en esta fase fundándose en los resultados esperados. Así pues, en su forma actual, esta etapa no es compatible con el enfoque, adoptado teóricamente por la Organización, de presupuestación basada en los resultados, y fragiliza todo el proceso presupuestario al no conllevar una argumentación explícita de las elecciones que refleja. No existe ningún trabajo oficial que exponga diferentes opciones entre las que la Directora General elige con conocimiento de las presuntas consecuencias de esas decisiones. Al menos en apariencia -y no es posible ir más allá de esa apariencia-, el ejercicio de elaboración del presupuesto se reduce a la mera expresión de una asignación arbitraria a propósito de la cual nada permite afirmar con certeza, salvo la intuición y la confianza a priori, que satisfaga de manera equilibrada las expectativas de los Estados Miembros. 6. Posteriormente, el proceso presupuestario entra en una fase interna bajo el control de la Oficina de Planificación Estratégica (BSP), que es la única responsable de los métodos con que se evalúala evolución de los costos; la distribución de los presupuestos entre las partidas de gastos, bajo la responsabilidad de los Sectores/las Oficinas, se efectúa conforme a la clave constatada en el ejercicio anterior, lo cual fragiliza el proceso. 7. BSP ejerce esa función de dirección en gran medida de manera informal. En su estado actual, la elaboración del presupuesto no prevé ningún proceso que asegure la trazabilidad de las elecciones entre varias opciones adoptadas bajo su égida. No es, pues posible ni comprender por qué se ha optado por determinadas opciones, ni relacionar esas elecciones con lo decidido a propósito de los resultados esperados (o de los niveles de resultados) y con los equilibrios entre los sectores. Más aún, ni siquiera se explicitan totalmente esas elecciones entre varias opciones. Las adaptaciones del presupuesto tienen lugar en un proceso permanente y difuso, mediante interacciones no oficiales de todos los sectores con BSP, lo que no permite singularizar las elecciones entre opciones como etapas estructurantes del proceso presupuestario. Con ello, el presupuesto elaborado pierde en legibilidad y en fiabilidad. Recomendación Nº 2. El Auditor Externo recomienda hacer legibles y explícitas las decisiones que justifican la distribución de los recursos presupuestarios entre los Sectores fijada por la Directora General. Recomendación Nº 3. El Auditor Externo recomienda aclarar oficialmente las respectivas responsabilidades de los Subdirectores Generales (ADG) de los Sectores y del Subdirector General de la Oficina de Planificación Estratégica (ADG/BSP), y en concreto, formalizar las13 Parte II pág. 3 decisiones en materia de presupuestación mediante documentos cuyo origen se pueda conocer y que sean pertinentes. 3. La libertad de presupuestación de los Sectores 8. Es lógicamente en los Sectores/las Oficinas donde se puede elaborar y preparar el nexo entre los recursos presupuestarios y los resultados esperados. Actualmente, llevan a cabo su ejercicio presupuestario en un marco temporal obligado y con instrucciones rigurosas: encuadre del presupuesto global y restricciones aplicables a la estructura del personal; compromisos que deben cumplirse; norma de distribución entre la Sede y las Oficinas fuera de ella o entre el personal y las actividades. En ese marco los Sectores/las Oficinas asignan libremente sus recursos. 9. El nexo entre los resultados esperados y la distribución de los recursos presupuestarios no se moviliza en el sentido lógico de una presupuestación basada en los resultados; antes bien, es el nivel de recursos presupuestarios asignado por ejes de acción lo que define el nivel de los resultados esperados. La realización de los planes de trabajo después de la aprobación oficial del presupuesto por la Conferencia General va en contra de la lógica de la presupuestación basada en los resultados que supuestamente aplica la Organización. Recomendación Nº 4. El Auditor Externo recomienda, conforme a la lógica de la presupuestación basada en los resultados, autorizar a los Sectores a presentar en un momento anterior del proceso proyectos de presupuestos basados en los resultados, en que se expongan opciones variables que permitan adaptar los presupuestos a las orientaciones estratégicas y a los resultados esperados validados por los órganos rectores. PREVISIONES DE EVOLUCIÓN DE LOS COSTOS 1. Imposibilidad de aplicar un control de calidad 10. El tope presupuestario se funda en la proyección de los gastos futuros conforme a la hipótesis de que se prorrogarán o seguirán ejecutando sin variación alguna las actividades y que por consiguiente tampoco variarán las fuentes de las cargas. La evaluación de la evolución de los costos sin modificación del volumen de las actividades es, pues, una etapa esencial del proceso presupuestario, y más si se tiene en cuenta que las hipótesis sobre la evolución de los costos, concretamente en lo que respecta al personal, se utilizan luego para elaborar los presupuestos en los Sectores. 11. Se emplean varias técnicas presupuestarias, cuyas líneas maestras se someten al Consejo Ejecutivo para que se pronuncie al respecto, y a la Conferencia General, que las aprueba; a pesar de la resolución 36 C/110 en la que se invitaba a la Directora General a adaptarlas con miras a la aplicación de la presupuestación basada en los resultados, desde 2008 esas técnicas no han variado prácticamente. 12. Sin embargo, no existe ningún documento de carácter oficial que las describa; de haberlo, se podrían uniformizar los modos de trabajo, disminuir los errores y sentar las bases de un dispositivo de control de calidad apropiado. El personal trabaja fundándose en la experiencia acumulada. Usa ficheros Excel cuya estabilidad no se puede garantizar y cuya documentación es inexistente. Por consiguiente, puede suceder que no se hayan formalizado claramente las hipótesis de trabajo o los factores que determinan algunas estimaciones. 13. Además, no se contempla nunca la cuestión de la calidad de las previsiones del tope presupuestario, ni a mínima para evaluar la solidez global del tope propuesto, ni para la evaluación de los resultados de los funcionarios encargados de la presupuestación.14 Parte II pág. 4 Recomendación Nº 5. El Auditor Externo recomienda a la Organización determinar, formalizar y reglamentar unos procedimientos técnicos de evaluación de las evoluciones de los costos que puedan ser objeto de un control de calidad (conformidad, fiabilidad y documentación). 2. Falta de aprovechamiento de los sistemas de información 14. La comparación entre la ejecución y la previsión presupuestaria debería permitir evaluar a posteriori la calidad, el realismo y la exactitud de las previsiones. Las previsiones de la evolución de los costos deben basarse en el presupuesto ejecutado, en reglas de evolución propias de los recursos humanos o en los compromisos contractuales que obligan a la Organización. Resultaría, pues, eficiente que la labor presupuestaria estuviera lo más integrada y automatizada posible aprovechando las potencialidades de los sistemas de información de la Organización. 15. Ahora bien, esa labor se efectúa manualmente en Excel con los consiguientes riesgos de error y de falta de trazabilidad. La Organización depende a este respecto de un número reducido de funcionarios que no está compensado por dispositivos apropiados de documentación, intercambio y transferencia de los conocimientos, los únicos que pueden garantizar la documentación y la continuidad del servicio y de los métodos, y capitalizar las experiencias con miras a la mejora constante de los procesos. Recomendación Nº 6. El Auditor Externo recomienda a la Organización concebir instrumentos que permitan integrar sus operaciones de elaboración del presupuesto en los sistemas de información de gestión que se aplican actualmente en las esferas de las finanzas, los recursos humanos, los proyectos y las actividades. 3. Inexistencia de una evaluación de las hipótesis y técnicas presupuestarias 16. Para obtener una estimación sólida de la evolución de los costos, es necesario conocer la sensibilidad de esa estimación ante cada una de las hipótesis en que se basa. Dichas hipótesis y dichos datos son aportados por diversas partes interesadas (BFM, HRM, etc.), pero los intercambios entre BSP y ellas son, también en este caso, de carácter no oficial y no es posible por falta de documentación garantizar la calidad del proceso. 17. Además, las diferentes estimaciones y proyecciones presupuestarias se adoptan siempre sin que haya una documentación analítica previa de la sensibilidad y sin que se compruebe la verosimilitud de las hipótesis en que se basan y la validez de las técnicas y los métodos utilizados. No es, pues, posible dar seguridades a los órganos rectores de la solidez de las hipótesis, las estimaciones y los métodos. 18. La Organización no está preparada para efectuar las adaptaciones necesarias en caso de que cambien las hipótesis de base y no recurre suficientemente a las competencias, que existen en su seno, pero están dispersas, para responder a los desafíos de una evaluación sólida y creíble de los elementos determinantes de la evolución de los costos en que se basan las previsiones presupuestarias presentadas a los órganos rectores. Recomendación Nº 7. El Auditor Externo recomienda a la Organización realizar, antes de utilizarlos en el proceso presupuestario, un análisis sistemático de la verosimilitud de las hipótesis y de la validez de las técnicas y los métodos de cálculo y documentar ese análisis para que sea posible remontarse a sus orígenes y, llegado el caso, dar a los órganos rectores seguridades de la validez y la credibilidad de las previsiones presupuestarias a los órganos rectores.15 Parte II pág Hipótesis y métodos endebles: el ejemplo de los gastos de personal 19. En la auditoría, se dedicó especial atención a las evaluaciones de las partidas de gastos de personal que son, con mucho, las de más valor del presupuesto ordinario. Al no existir una base reglamentaria formal ni documentación, para ello fue menester una considerable labor de reconstitución de los métodos a partir de los ficheros de trabajo. Se estudiaron muy especialmente las tasas de ajuste y los índices de evolución de los sueldos. 20. Por lo que se refiere a la tasa de ajuste por movimiento de personal y demoras en la contratación, establecida en un porcentaje único del 5% por la Conferencia General (y cero en el plan de gastos actual), no se han podido explicitar al Auditor Externo los pormenores del método de cálculo. Con independencia de la posible especificidad de los Sectores/las Oficinas y de las distintas demoras en la contratación según las categorías, al no haberse documentado el valor escogido no cabe efectuar ningún análisis de la pertinencia de un índice único. En cuanto a la evolución de los sueldos, el análisis a fondo de los cálculos efectuados por la Organización (tampoco en este caso se han documentado formalmente los métodos empleados), puso de manifiesto una importante sobrestimación de las previsiones presupuestarias. 21. La Organización asume deliberadamente esta decisión para no correr el riesgo de que la presupuestación sea insuficiente. Considera que la posibilidad que ofrece el Reglamento Financiero de redistribuir los excedentes que pudieran registrarse a las partidas de gastos en beneficio de las actividades es un instrumento de compensación eficaz del sesgo de sobrepresupuestación. 22. El Auditor Externo observa que esta posición pasa por alto el hecho de que la distribución de los recursos en el presupuesto inicial vertebra las orientaciones y las decisiones sobre la ejecución de las actividades y del programa de trabajo. Contar con que, pase lo que pase, el programa podrá recuperar recursos durante el ejercicio debilita considerablemente la lógica estratégica del presupuesto votado, lo cual es tanto más de lamentar cuanto que los recursos globales son más limitados y las asignaciones de los recursos deben ser objeto de decisiones difíciles y complejas. A pesar de esos fallos metodológicos estructurales, la evaluación de las necesidades presupuestarias no va acompañada de ninguna verificación a posteriori. Sin embargo, existen los datos reales que permiten efectuar una evaluación más fidedigna y realista de la evolución de los costos y estaría justificado servirse de ellos. Recomendación Nº 8. El Auditor Externo recomienda a la Organización revisar las técnicas de evaluación de la evolución de los costos del personal (sueldos y ajustes) aplicadas para elaborar las propuestas presupuestarias y, especialmente, adoptar los datos reales (actuales o previstos) que califican la estructura del personal de plantilla remunerado, documentar los trabajos realizados para poder analizarlos posteriormente, analizar la sensibilidad a priori de las hipótesis seguidas y evaluar a posteriori la validez en la práctica de las previsiones presupuestarias a las que llevan. 5. Puntos específicos de mejora 23. El único método estadístico que se utiliza en todos los sectores de la presupuestación es la media aritmética. Es de lamentar que se emplee este burdo instrumento sin analizar nunca la distribución de los datos, ya que el método de la evaluación directa en las poblaciones reales es a menudo más fácil y más pertinente que el empleo de medias ponderadas poco significativas. Por lo demás, al respecto, se estudiaron especialmente cuatro puntos: la evaluación de los costos de los bienes y servicios, las fluctuaciones monetarias, los costos de seguridad y la noción de gastos obligatorios. 24. Para evaluar la evolución de los costos de los bienes y servicios se utilizan índices económicos estadísticos. La falta de comprobaciones retrospectivas de la validez de esos índices,16 Parte II pág. 6 como las comparaciones con otros índices internacionales, debilita las evaluaciones utilizadas en este campo. 25. El empleo del sistema del dólar constante para erradicar los riesgos de fluctuación monetaria no es en modo alguno concluyente, no solo porque no podría funcionar más que si la estructura de las actividades y de los gastos permaneciese estable, sino además porque no toma en cuenta los gastos efectuados en las monedas locales de las Oficinas cuyo impacto, aunque se dice que es marginal, no aparece documentado como tal por la Organización. 26. Por último, se observó un nuevo factor de sobrestimación de los gastos de personal consistente en integrar en los costos estándar de personal una cantidad cerrada por concepto de costos de seguridad y vigilancia (contribución al Departamento de Seguridad de las Naciones Unidas y seguro contra daños causados por actos intencionales). Esos gastos deben ser tratados como gastos obligatorios al efectuar el ajuste técnico, en lugar de incrementar artificialmente las estimaciones del presupuesto de personal. 27. Hasta la elaboración del 37 C/5, la Organización no se preocupó de presupuestar los compromisos a largo plazo contractuales o estatutarios. Ahora bien, al carecerse de una definición y de una metodología precisa, la noción de gastos obligatorios es demasiado vaga como para servir de fundamento a una evaluación sólida y fidedigna de los compromisos de ese tipo. Recomendación Nº 9. El Auditor Externo recomienda a la Organización: a) replantear las hipótesis y los métodos empleados para prever la evolución de los bienes y servicios y de las fluctuaciones monetarias, y b) presentar el fruto de sus reflexiones junto con una propuesta de modificación en un informe específico al Consejo Ejecutivo en el marco del siguiente ejercicio de elaboración del presupuesto. Recomienda, por otra parte, dejar de integrar los costos de la seguridad y la vigilancia en los costos estándar utilizados para estimar la evolución de los gastos de personal. Recomendación Nº 10. El Auditor Externo recomienda a la Organización precisar explícitamente la noción de gastos obligatorios y encomendar a BSP que defina un método formalizado de evaluación de esos gastos y de control, validación y documentación de las evaluaciones realizadas por los Sectores. 28. El plan de gastos de 507 millones de dólares constituye de hecho el presupuesto real de la Organización. La distribución de los ahorros decididos llevó al Consejo Ejecutivo a asignar prioridades jerarquizadas a los resultados esperados, contrariamente al método adoptado habitualmente. Pues bien, ese dispositivo excepcional resultaba, por lo que se refiere al método, ejemplar ya que permitió recordar provechosamente que un proceso de programación presupuestaria es cuestión de elección, de asignación de recursos en función de resultados esperados a priori, en un entorno que impone graves limitaciones. Realizado en plazos brevísimos, puso de manifiesto la capacidad de adaptación de los actores de la Organización. 29. Debe hacerse balance de este ejercicio que puso de relieve la ventaja que ofrece el establecer prioridades de acción y luego tener en cuenta las limitaciones que pesan sobre los recursos, en lugar de evaluar el nivel de resultados alcanzable en función de recursos determinados de antemano. Recomendación Nº 11. El Auditor Externo recomienda a la Organización hacer balance del proceso que llevó a fijar el plan de gastos en 507 millones de dólares, determinar las enseñanzas más importantes que cabe tener presentes e informar de todo ello al Consejo Ejecutivo en la primera reunión en que sea posible.17 Parte II pág. 7 Decisión propuesta 30. El Consejo Ejecutivo podría adoptar una decisión del siguiente tenor: El Consejo Ejecutivo, 1. Habiendo examinado los documentos 195 EX/23 Parte II, 195 EX/23.INF.2 y 195 EX/23.INF.3, 2. Expresa su satisfacción al Auditor Externo por la elevada calidad de su informe; 3. Invita a la Directora General a dar cuenta de la marcha de la aplicación de las recomendaciones en el marco de su informe sobre la aplicación del conjunto de las recomendaciones formuladas por el Auditor Externo. Observaciones de la Directora General: La Directora General agradece el Auditor Externo su informe sobre la auditoría Métodos, instrumentos y procesos presupuestarios de la UNESCO. Toma nota de las recomendaciones formuladas, consultará a los órganos rectores y adoptará medidas para aplicarlas según proceda. No obstante, por lo que se refiere a determinados aspectos técnicos de las partes III y IV del informe de auditoría que figura en el documento 195 EX/23.INF.2, la Directora General ha formulado una respuesta detallada aparte. Habida cuenta del carácter técnico y de la extensión de las observaciones, se han incluido en el documento 195 EX/23.INF.3. Impreso en papel reciclado Mostrar más
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