Source: http://www.servat.unibe.ch/verfassungsrecht/bv123039.html
Timestamp: 2020-02-27 01:29:45
Document Index: 108947510

Matched Legal Cases: ['§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 1', '§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 1', '§ 2', '§ 35', '§ 1', '§ 2', '§ 35', '§ 7', '§ 2', '§ 35', '§ 27', '§ 6', '§ 6', '§ 24', '§ 6', '§ 10', 'Art. 41', '§ 13', '§ 45', '§ 45', '§ 49', '§ 13', '§ 48', '§ 31', '§ 76', 'Art. 38', '§ 36', '§ 35', 'Art. 38', 'Art. 38', 'Art. 38', 'Art. 38', 'Art. 39', 'Art. 80', '§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 34', '§ 35', 'Art. 38', 'Art. 20', '§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 35']

DFR - BVerfGE 123, 39 - Wahlcomputer
1. Bei der Wahl zum 16. Deutschen Bundestag gaben etwa zwei Milli ...
2. Bereits seit den 1960er Jahren wurde in Deutschland versucht, ...
3. Für die Wahl zum 16. Deutschen Bundestag galt § 35 B ...
4. Für die bei der Wahl zum 16. Deutschen Bundestag eingeset ...
5. Die Entscheidung, ob Wahlgeräte angeschafft und in welche ...
3. a) Der Chaos Computer Club e.V. nimmt in seiner Stellungnahme ...
4. Der Senat hat außerdem in der mündlichen Verhandlun ...
1. Auch wenn das Verfahren zwischen Einlegung des Wahleinspruchs ...
2. Dass der Wahlprüfungsausschuss von einer mündlichen ...
3. Keinen Erfolg hat auch die Rüge des Beschwerdeführer ...
2. Der Einsatz von rechnergesteuerten Wahlgeräten ist insbes ...
3. Der Einsatz von Wahlgeräten, die die Stimmen der Wäh ...
4. Die normative Ebene, auf der die mit dem Einsatz von Wahlger ...
1. Der parlamentarische Gesetzgeber war nicht verpflichtet, ...
2. § 35 BWG ist mit dem Grundsatz der Öffentlichkeit de ...
1. Soweit die Verordnung zur Änderung der Bundeswahlger ...
2. Die Bundeswahlgeräteverordnung verletzt den Grundsatz der ...
1. Der Wahlfehler, der sich daraus ergibt, dass ohne eine wirksam ...
2. Der Wahlfehler, der sich daraus ergibt, dass rechnergesteuerte ...
des Zweiten Senats vom 3. März 2009 aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 28. Oktober 2008
-- 2 BvC 3, 4/07 --
in den Verfahren über die Wahlprüfungsbeschwerden I. des Herrn Dr. W. . . -- Bevollmächtigte: 1. Prof. Dr. Ulrich Karpen, Universität Hamburg, Schlüterstraße 28, 20146 Hamburg, 2. Rechtsanwälte Dr. Till Jaeger, Dr. Martin Jaschinski, Sebastian Biere, Oliver Brexl, Christinenstraße 18/19, 10119 Berlin -- gegen den Beschluss des Deutschen Bundestages vom 14. Dezember 2006 -- WP 145/05 -- (BTDrucks 16/3600) -- 2 BvC 3/07 --, II. des Herrn Prof. Dr. W. . . -- Bevollmächtigter: Prof. Dr. Wolfgang Löwer, Hobsweg 15, 53125 Bonn -- gegen den Beschluss des Deutschen Bundestages vom 14. Dezember 2006 -- WP 108/05 -- (BTDrucks 16/3600) -- 2 BvC 4/07 --.
1. Die Verordnung über den Einsatz von Wahlgeräten bei Wahlen zum Deutschen Bundestag und der Abgeordneten des Europäischen Parlaments aus der Bundesrepublik Deutschland (Bundeswahlgeräteverordnung -- BWahlGV) vom 3. September 1975 (Bundesgesetzblatt I Seite 2459) in der Fassung der Verordnung zur Änderung der Bundeswahlgeräteverordnung und der Europawahlordnung vom 20. April 1999 (Bundesgesetzblatt I Seite 749) ist mit Artikel 38 in Verbindung mit Artikel 20 Absatz 1 und Absatz 2 des Grundgesetzes insoweit unvereinbar, als sie keine dem verfassungsrechtlichen Grundsatz der Öffentlichkeit der Wahl entsprechende Kontrolle sicherstellt.
2. Die Verwendung der elektronischen Wahlgeräte der N. V. Nederlandsche Apparatenfabriek (Nedap) vom Typ ESD1 Hardware-Versionen 01.02, 01.03 und 01.04 sowie vom Typ ESD2 Hardware-Version 01.01 bei der Wahl zum 16. Deutschen Bundestag war mit Artikel 38 in Verbindung mit Artikel 20 Absatz 1 und Absatz 2 des Grundgesetzes nicht vereinbar.
1. Bei der Wahl zum 16. Deutschen Bundestag gaben etwa zwei Millionen Wahlberechtigte in Brandenburg, Hessen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz und Sachsen-Anhalt ihre Stimmen über rechnergesteuerte Wahlgeräte ab, die von der niederländischen Firma Nedap hergestellt und in Deutschland seit 1999 als zentraler Bestandteil des "Integralen Wahlsystems" (IWS) von der Firma H. GmbH vertrieben werden. Die Bezeichnungen der Bauarten dieser Wahlgeräte setzen sich zusammen aus einem Namen für die Gerätegeneration (ESD1 oder ESD2) sowie jeweils einer Versionsnummer für die Hardware (HW) und die Software (SW). Bei Wahlen zum Deutschen Bundestag sind bislang die Bauarten ESD1 (HW 1.02; SW 2.02), ESD1 (HW 1.02; SW 2.07), ESD1 (HW 1.03; SW 3.08), ESD1 (HW 1.04; SW 3.08) und ESD2 (HW 1.01; SW 3.08) eingesetzt worden.
Diese Wahlgeräte werden über einen Mikroprozessor und ein Softwareprogramm gesteuert. Die abgegebenen Stimmen werden ausschließlich auf einem elektronischen Speicher abgelegt und am Ende des Wahltages durch das Wahlgerät elektronisch ausgezählt. Nach der elektronischen Ergebnisermittlung zeigt das Wahlgerät die für die jeweiligen Wahlvorschläge insgesamt abgegebenen Stimmen an; die Ergebnisse können über einen im Wahlgerät integrierten Drucker ausgedruckt werden. Das Softwareprogramm, das die Registrierung der Stimmabgabe und die Ergebnisermittlung steuert, befindet sich auf zwei elektronischen Speicherbausteinen (sogenannten EPROMs; EPROM = Erasable Programmable Read-Only-Memory), die unter einer verschraubten Abdeckung in das Gerät eingebaut sind und durch zwei vom Hersteller angebrachte Siegel gesichert werden. Die an dem Wahlgerät abgegebenen Stimmen -- einschließlich der Koppelungen (Erststimme und zugehörige Zweitstimme) -- werden auf einer herausnehmbaren kassettenförmigen Speichereinheit -- dem sogenannten Stimmspeichermodul, auch als "elektronische Urne" bezeichnet (vgl. Schönau, Elektronische Demokratie, 2007, S. 53) -- abgelegt. Auf dem Stimmspeichermodul sind darüber hinaus die Daten der Stimmzettel, die Zuordnung der einzelnen Tasten zu den Wahlvorschlägen sowie Wahldatum und Wahllokal gespeichert.
Die Wahlgeräte weisen ein Tastenfeld auf ("Wählertableau"), über das ein Einlegeblatt mit einer dem amtlichen Stimmzettel nachempfundenen Abbildung des Stimmzettels gelegt ist. Oberhalb des Tastenfeldes befindet sich eine Anzeige (LCD-Anzeige), die den Wählenden durch den Wahlvorgang führt und ihm eine Überprüfung seiner Eingaben ermöglicht. Tastenfeld und LCD-Anzeige sind von zwei seitlichen Trennschirmen als Sichtschutz umgeben. An der Rückseite des Wahlgerätes befinden sich der erwähnte Drucker sowie ein Steckplatz für das Stimmspeichermo dul. Die Wahlgeräte sind mit einer Bedieneinheit auf dem Tisch des Wahlvorstandes verbunden. Die Bedieneinheit zeigt dem Wahlvorstand die Abgabe der Stimmen durch den jeweiligen Wähler dadurch an, dass sich die Anzeige über die Zahl der Wähler um eins erhöht. Nachdem der Wähler seine Stimmen abgegeben hat, ist das Wahlgerät für weitere Stimmabgaben so lange gesperrt, bis der Wahlvorstand es für den nächsten Wahlberechtigten freischaltet.
Bestandteil des von der Firma H. vertriebenen "Integralen Wahlsystems" ist ein Programmier- und Auslesegerät, das es der Gemeindebehörde ermöglicht, in Verbindung mit einem Personalcomputer die Stimmspeichermodule vor der Wahl vorzubereiten und nach der Wahl die Stimminformationen aus dem Speichermodul auszulesen und für die weitere Datenverarbeitung zur Verfügung zu stellen. Die Speichermodule können nach Ablauf des Wahltages erneut mit Hilfe eines Wahlgerätes ausgelesen werden. Die Software des "Integralen Wahlsystems" ermöglicht es auch, an einem Computer die gespeicherten Stimmen als Stimmzettel mit den entsprechenden Kreuzen auszudrucken.
2. Bereits seit den 1960er Jahren wurde in Deutschland versucht, die mit dem herkömmlichen Wahlvorgang verbundene manuelle Auszählung der Stimmzettel durch rationellere Methoden und den Einsatz von Wahlgeräten zu ersetzen. Nach § 35 Abs. 3 des Bundeswahlgesetzes vom 7. Mai 1956 (BGBl. I S. 383 -- BWG) konnte der Bundesminister des Innern zulassen, dass anstelle von Stimmzetteln amtlich zugelassene Stimmenzählgeräte verwendet werden. Auf dieser Grundlage wurde die Verordnung über die Verwendung von Stimmenzählgeräten bei Wahlen zum Deutschen Bundestag vom 24. August 1961 (BGBl. I S. 1618) erlassen. Durch das Gesetz zur Änderung des Bundeswahlgesetzes vom 24. Juni 1975 (BGBl. I S. 1593) wurde § 35 Abs. 3 BWG aufgehoben und durch eine ausführlichere Regelung über die "Stimmabgabe mit Wahlgeräten" ersetzt, die sich seit der Bekanntmachung der Neufassung des Bundeswahlgesetzes vom 1. September 1975 (BGBl. I S. 2325) in § 35 BWG findet. Die Verordnung über den Einsatz von Wahlgeräten bei Wahlen zum Deutschen Bundestag (Bundeswahlgeräteverordnung -- BWahlGV) vom 3. September 1975 (BGBl. I S. 2459) sah in § 1 vor, dass mechanisch oder elektrisch betriebene Wahlgeräte bei Wahlen zum Deutschen Bundestag eingesetzt werden durften, wenn ihre Bauart zugelassen und ihre Verwendung genehmigt war.
Auf der Grundlage der Verordnung über die Verwendung von Stimmenzählgeräten vom 24. August 1961 (BGBl. I S. 1618) und der Bundeswahlgeräteverordnung vom 3. September 1975 (BGBl. I S. 2459) wurden in Deutschland zunächst Wahlgeräte zugelassen und eingesetzt, die auf der Basis (elektro-)mechanischer Zählwerke arbeiteten (vgl. Schreiber, Handbuch des Wahlrechts zum Deutschen Bundestag, 7. Aufl. 2002, § 35 Rn. 5). Diese Wahlgeräte arbeiteten mechanisch; durch Betätigung eines Knopfes oder durch Einführung einer Wahlmarke in eine dem jeweiligen Wahlvorschlag zugeordnete Öffnung wurde ein Zählerstand mechanisch erhöht. Sie fanden keine Verbreitung, da den Kosten für Anschaffung, Transport, Lagerung und Wartung der Geräte ein verhältnismäßig geringer Zeitgewinn gegenüberstand und ein Einsatz oft nur bei Wahlen mit einer geringen Anzahl von Wahlvorschlägen möglich war (vgl. BTDrucks 8/94, S. 2).
Diese Nachteile sollten durch den Einsatz elektronischer Wahlgeräte vermieden werden. Im Jahr 1997 beantragte die Firma Nedap beim Bundesministerium des Innern eine Bauartzulassung für ein von ihr hergestelltes elektronisches Wahlgerät. Für die Prüfung und Zulassung eines solchen Gerätetyps war die Bundeswahlgeräteverordnung vom 3. September 1975 (BGBl. I S. 2459), damals zuletzt geändert durch Verordnung vom 15. November 1989 (BGBl. I S. 1981), nicht angelegt. Nachdem die Physikalisch-Technische Bundesanstalt unter Hinweis auf diesen Umstand in einem Prüfbericht vom 8. September 1998 das Wahlgerät der Firma Nedap in technischer Hinsicht positiv beurteilt hatte und eine Erprobung des Wahlgerätes in Köln als zufriedenstellend beurteilt worden war, beschloss das Bundesministerium des Innern, den Einsatz rechnergesteuerter Wahlgeräte bei der Europawahl im Juni 1999 zu ermöglichen. Aus diesem Anlass wurden auch Änderungen des § 35 BWG und der Bundeswahlgeräteverordnung für einen Einsatz rechnergesteuerter Wahlgeräte bei künftigen Bundestagswahlen vorbereitet.
Der seinerzeit geltende § 35 Abs. 1 BWG in der Fassung der Bekanntmachung vom 23. Juli 1993 (BGBl. I S. 1288, 1594), zuletzt geändert durch Gesetz vom 1. Juli 1998 (BGBl. I S. 1698, 3431), hatte folgenden Wortlaut:
Die Worte "mit selbständigen Zählwerken" wurden mit dem Gesetz über die allgemeine und die repräsentative Wahlstatistik bei der Wahl zum Deutschen Bundestag und bei der Wahl der Abgeordneten des Europäischen Parlaments aus der Bundesrepublik Deutschland vom 21. Mai 1999 (BGBl. I S. 1023) gestrichen. Die Änderung des § 35 BWG wurde als erforderlich angesehen, um die Bundeswahlgeräteverordnung an die technische Entwicklung bei Wahlgeräten anpassen zu können (vgl. BTDrucks 14/401, S. 5).
Die Verordnung zur Änderung der Bundeswahlgeräteverordnung und der Europawahlordnung vom 20. April 1999 (BGBl. I S. 749) trat bereits am 24. April 1999 in Kraft und änderte zahlreiche Vorschriften der Bundeswahlgeräteverordnung, um die Voraussetzungen für den Einsatz rechnergesteuerter Wahlgeräte zu schaffen. In § 1 BWahlGV wurden nach den Wörtern "elektrisch betriebene" die Wörter "einschließlich rechnergesteuerte" eingefügt. Änderungen wurden weiterhin dort vorgenommen, wo die Bundeswahlgeräteverordnung zuvor noch den Begriff des "Zählwerks" verwendet hatte. Neu eingefügt wurde § 2 Abs. 6 BWahlGV, der den Hersteller zur Beifügung einer Baugleichheitserklärung verpflichtet.
3. Für die Wahl zum 16. Deutschen Bundestag galt § 35 BWG in der Fassung der Bekanntmachung des Bundeswahlgesetzes vom 23. Juli 1993 (BGBl. I S. 1288, ber. S. 1594), zuletzt geändert durch die Achte Zuständigkeitsanpassungsverordnung vom 25. November 2003 (BGBl. I S. 2304).
Die für das vorliegende Verfahren relevanten Bestimmungen der Bundeswahlgeräteverordnung vom 3. September 1975 (BGBl. I S. 2459), die zuletzt durch die Verordnung vom 20. April 1999 (BGBl. I S. 749) geändert wurden, betreffen die Zulassung von Wahlgeräten und ihren Einsatz bei Wahlen. Die Wahlgeräte benötigen eine Bauartzulassung und eine Verwendungsgenehmigung (vgl. § 1 BWahlGV). Nach § 2 Abs. 2 Satz 1 BWahlGV kann die Bauartzulassung erteilt werden, wenn das Wahlgerät den Richtlinien für die Bauart von Wahlgeräten nach Anlage 1 zur BWahlGV entspricht. Diese Richtlinien regeln insbesondere die technischen Anforderungen, die an die Wahlgeräte zu stellen sind, und enthalten nähere Vorgaben für die Identifizierung, den technischen Aufbau und die Funktionsweise der Wahlgeräte. In diesem Zusammenhang werden Aussagen zur Darstellung der Wahlvorschläge, zur Bedienung und Bedienbarkeit, zur Stimmabgabe, zur Stimmenspeicherung und zur Sicherung getroffen. Die Prüfung der Übereinstimmung des Wahlgerätes mit den genannten Richtlinien obliegt der Physikalisch-Technischen Bundesanstalt.
5. Die Entscheidung, ob Wahlgeräte angeschafft und in welchen Wahlbezirken sie eingesetzt werden, obliegt den Städten und Gemeinden. Als Grund für die Anschaffung und den Einsatz von Wahlgeräten wird neben der schnelleren Ermittlung des Wahler gebnisses und der erwarteten Kosteneinsparung angeführt, dass die Abgabe ungewollt ungültiger Stimmen nahezu vollständig ausgeschlossen sei; Zweifelsfragen über die Gültigkeit einzelner Stimmen wegen mehrdeutiger Kennzeichnung des Stimmzettels und unbeabsichtigte Fehler bei der Stimmenzählung könnten praktisch nicht auftreten (vgl. Schreiber, Handbuch des Wahlrechts zum Deutschen Bundestag, 7. Aufl. 2002, § 35 Rn. 2). Auch die Rekrutierung ehrenamtlicher Wahlhelfer werde -- wegen des geringeren Zeitaufwandes für die Feststellung des Wahlergebnisses -- beträchtlich erleichtert (vgl. Schönau, Elektronische Demokratie, 2007, S. 50). Diese Vorteile würden insbesondere bei den in vielen Ländern durch Möglichkeiten des Kumulierens und Panaschierens komplexer gewordenen Kommunalwahlen deutlich.
Die Vertrauenswürdigkeit der in den Wahlgeräten installierten Software sei nicht öffentlich kontrollierbar. Die Prüfung durch die Physikalisch-Technische Bundesanstalt und die Zulassung der Bauart fänden nicht öffentlich statt; auch würden die Wahlgeräte der interessierten Öffentlichkeit nicht für eine unabhängige Überprüfung zur Verfügung gestellt. Die Software der Wahlgeräte sei nicht quelloffen. Letztlich sei auch nicht kontrollierbar, ob die in den Wahllokalen eingesetzten Kopien der Software mit dem von der Physikalisch-Technischen Bundesanstalt geprüften Muster übereinstimmten und frei von Manipulationen seien. Eine Authentifizierung wäre zwar dadurch möglich, dass eine Zeichenkette ("Hash-Wert") jeweils für das Originalprogramm und die Kopie berechnet und anschließend verglichen werde, so dass eine Übereinstimmung der beiden Werte die Authentizität der Software belege. Dies sei bei den beanstandeten Wahlgeräten jedoch nicht zuverlässig gewährleistet, da die beim Start des Gerätes angezeigten und ausgedruckten Prüfsummen von der im Wahlgerät installierten Software selbst berechnet würden, so dass nicht auszuschließen sei, dass die Prüfsummenberechnung aufgrund einer vorangegangenen gezielten Manipulation der Software die erwartete Zeichenkette liefere.
Die besondere Gefahr bei rechnergesteuerten Wahlgeräten bestehe darin, dass sich über eine Manipulation der Software beim Gerätehersteller Wahlen wesentlich wirkungsvoller als bei Urnenwahlen beeinflussen ließen. So könne eine fehlerhafte Software einen bestimmten Anteil der abgegebenen Stimmen unabhängig von der Wahlentscheidung des jeweiligen Wählers einer bestimmten Partei zuweisen oder die insgesamt abgegebenen Stimmen nach einem vorgegebenen Verhältnis auf die zur Wahl stehenden Parteien verteilen. Manipulationen seien möglich sowohl durch politisch oder finanziell motivierte "Insider", insbesondere Mitarbeiter des Herstellers, als auch durch externe Dritte, die Zugang zu den Rechnern des Herstellers erlangten (beispielsweise über Viren oder Trojaner); sie seien im Hinblick auf die Komplexität der eingesetzten Software selbst bei sorgfältiger Qualitätskontrolle des Herstellers nicht immer zu entdecken. Obwohl es notwendig sei, einen unbefugten Zugang zu den Geräten zwischen den Wahlen durch geeignete Sicherheitsmaßnahmen zu verhindern, fänden entsprechende Kontrollen in Deutschland nicht statt; es seien auch keine angemessenen Regelungen in Kraft, die eine geschützte Aufbewahrung der Wahlgeräte sicherstellen könnten.
Es sei mit dem "Grundsatz der Amtlichkeit der Wahl" nicht vereinbar, dass die Funktionstüchtigkeit der Wahlgeräte lediglich durch den Hersteller geprüft werden könne (§ 7 Abs. 1 BWahlGV) und auf eine amtliche Überprüfung der Manipulationsfreiheit der Wahlgeräte verzichtet werde. Über die Baugleichheitserklärung hinaus finde keine Authentifizierung der auf den einzelnen Wahlgeräten implementierten Software statt, so dass sich die Wahlorgane auf eine wirksame Qualitätssicherung beim Hersteller und das Fehlen einer Manipulation nach der Prüfung durch den Hersteller verlassen müssten. Die vom Kreiswahlleiter im Rahmen der Wahlvorbereitung und vom Wahlvorstand im Wahllokal durchführbaren Tests seien nicht geeignet, etwaige Manipulationen zu erkennen.
Die Wahlgeräte seien mit den "Richtlinien für die Bauart von Wahlgeräten" (Anlage 1 zu § 2 BWahlGV) nicht vereinbar. Weder entsprächen sie dem allgemeinen Stand der Technik noch seien sie unter Beachtung der für Systeme mit schwerwiegenden Schadensfolgen bei Fehlverhalten anerkannten Regeln der Technik aufgebaut (Buchst. B Ziff. 2.1 Abs. 1 der Richtlinien für die Bauart von Wahlgeräten). Die eingesetzte Software sei entgegen Buchst. B Ziff. 1 Punkt 2 der Richtlinien für die Bauart von Wahlgeräten nicht eindeutig identifizierbar.
Er ist der Ansicht, der Einsatz der rechnergesteuerten Wahlgeräte in mindestens 1921 Stimmbezirken und 39 Wahlkreisen in fünf Ländern habe gegen das Demokratieprinzip, das Rechts staatsprinzip und die Grundsätze der Öffentlichkeit und Amtlichkeit der Wahl verstoßen. Der Einsatz der Wahlgeräte verletze in mehrfacher Hinsicht das Bundeswahlgesetz und die Bundeswahlgeräteverordnung. Weder § 35 BWG noch die Bundeswahlgeräteverordnung genügten den verfassungsrechtlichen Wahlrechtsgrundsätzen der Öffentlichkeit und Amtlichkeit.
Der Beschwerdeführer zu 2. beantragte unter anderem festzustellen, dass die Wahlergebnisse in den vom Beschwerdeführer zu 1. bezeichneten Wahlkreisen, in den aus einer vom Statistischen Bundesamt zur Verfügung gestellten "Kundenübersicht [der Firma Nedap] zur Bundestagswahl 2005" ersichtlichen Wahlkreisen und in allen sonstigen Wahlkreisen, in denen möglicherweise Wahlgeräte der beanstandeten Art eingesetzt worden seien, in rechtswidriger Weise zustande gekommen und deshalb ungültig seien. Die Wahlen seien in diesen Wahlkreisen zu wiederholen. Ferner beantragte der Beschwerdeführer zu 2. die Veröffentlichung der die beanstandeten Wahlgeräte betreffenden Prüfungsunterlagen der Physikalisch-Technischen Bundesanstalt sowie die alsbaldige Durchführung einer mündlichen Verhandlung und die Ladung bestimmter Zeugen und Sachverständiger.
Zur Verhinderung von Unregelmäßigkeiten bei der Wahl sei die öffentliche Kontrolle nur ein -- wenn auch wichtiger -- Faktor unter vielen. Keine Maßnahme könne für sich genommen Manipulationen oder unbeabsichtigte Verfälschungen des Wahlergebnisses verhindern. Sämtliche Maßnahmen gemeinsam gewährleisteten jedoch einen weitestgehenden Schutz der Wahl vor Wahlfälschungen.
Da der Öffentlichkeitsgrundsatz nicht verletzt sei, sei eine Vorverlagerung der Öffentlichkeit durch Veröffentlichung der Prüfergebnisse der Physikalisch-Technischen Bundesanstalt und des Quellcodes der Wahlgerätesoftware nicht erforderlich. Die grundsätzliche Öffentlichkeit der Wahlvorbereitung und des Wahlgeschäfts könne aus Gründen des Schutzes von privaten Daten oder Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen eingeschränkt werden. Die Bauartzulassung, die Prüfungen der Wahlgeräte durch die Physi kalisch-Technische Bundesanstalt sowie die abschließende Prüfung durch die Gemeinden ersetzten insoweit die Kontrolle durch die Öffentlichkeit.
Da Vorbereitung und Durchführung der Wahl öffentliche Aufgaben seien, könne dahin gestellt bleiben, ob dies tatsächlich in einem "Grundsatz der Amtlichkeit der Wahl" zum Ausdruck komme. Erforderlich sei nur, dass die Staatsorgane die Einrichtungen und Mittel zur Verfügung stellten und die Verantwortung für die Wahlorganisation trügen. Dass Private einzelne Handlungen vornähmen, sei nicht zu beanstanden; insoweit müssten die staatlichen Organe nur die erforderlichen Kontrollen ausüben. So würden die amtlichen Stimmzettel von privaten Druckereien gedruckt und die Wahlbenachrichtigungen und die Briefwahlunterlagen von privaten Postunternehmen versandt. Es genüge seit jeher, dass die Wahlbehörde das jeweils beauftragte Unternehmen als vertrauenswürdig einstufe. Entsprechendes gelte für die Herstellung und Auslieferung von Wahlgeräten mit einer Baugleichheitserklärung des Herstellers.
Die technischen und konstruktiven Sicherheitsmängel der Wahlgeräte verletzten die Wahlrechtsgrundsätze der Freiheit, Gleichheit und Geheimheit der Wahl. Wenn Stimmen abgeleitet, elektronisch "abgefangen" und "ausgespäht" würden, sei die Wahlfreiheit gefährdet. Auch die Gleichheit sei betroffen, wenn nicht sicher sei, ob die abgegebene Stimme überhaupt und richtig gezählt werde. Zudem könne die Geheimheit der Wahl bei Manipulationen Schaden leiden. Für eine Verletzung der Wahlrechtsgrundsätze reiche es aus, dass durch den Einsatz elektronischer Wahlgeräte eine Lage geschaffen worden sei, in der die beschriebenen Fehler möglich seien.
Zur Begründung wiederholt der Beschwerdeführer zu 2. seine bereits im Einspruchsverfahren vor dem Deutschen Bundestag vorgetragenen Argumente. Ergänzend trägt er vor, die Wahlgleichheit sei durch eine unterschiedliche Behandlung von Stimmzettelwählern und Wahlgerätewählern verletzt, da die Grundsätze der Demokratie und Rechtsstaatlichkeit sowie der Öffentlichkeit und Amtlichkeit der Wahl im gleichen Maße für Stimmzettelwähler und Wahlgerätewähler gälten und der Gesetzgeber für den Einsatz der elektronischen Wahlgeräte keine Rechtsvorschriften vorgesehen habe, die den in der Bundeswahlordnung für die Stimmzettelwahl normierten Vorschriften gleichartig und gleichwertig seien. Soweit nicht auszuschließen sei, dass es aufgrund der technischen Mängel der Wahlgeräte zu Diskrepanzen zwischen der vom Wähler intendierten Stimmabgabe und der vom Wahlgerät registrierten Stimmabgabe kommen könne, werde der Gleichheitsgrundsatz zwischen "erfolgreichen" und "nicht erfolgreichen" Wählern verletzt.
2. Die Wahlprüfungsbeschwerden wurden dem Deutschen Bundestag, dem Bundesrat, der Bundesregierung, allen Länderregierungen, den Bundesverbänden der im Deutschen Bundestag ver tretenen Parteien (CDU, SPD, Die Grünen, FDP, Linkspartei, CSU) und dem Bundeswahlleiter zugestellt. Der Physikalisch-Technischen Bundesanstalt und dem Bundesamt für Sicherheit in der Informationstechnik wurde gemäß § 27a BVerfGG Gelegenheit gegeben, zu den aufgeworfenen technischen Fragen Stellung zu nehmen.
c) Die Physikalisch-Technische Bundesanstalt hat das der Bau musterprüfung zugrunde liegende Prüfkonzept erläutert und dargelegt, dass die Sicherheitsanforderungen im Kontext der Einbettung der Wahlgeräte in die bewährten Abläufe bei traditionellen Wahlen zu beurteilen seien. Die Argumentation der Beschwerdeführer berücksichtige dies nicht.
3. a) Der Chaos Computer Club e.V. nimmt in seiner Stellungnahme Bezug auf eine Untersuchung zur Sicherheit und Manipulierbarkeit von Nedap-Wahlcomputern, die im Jahr 2006 in Zusammenarbeit mit der niederländischen Initiative "Wij vertrouwen stemcomputers niet" durchgeführt wurde. Die Software und die Hardware der niederländische Bauart ES3B, die nach Ansicht der Verfasser der Studie nur geringfügige Abweichungen zu den in Deutschland verwendeten Bauarten ESD 1 und ESD 2 aufweise, habe mit vergleichsweise geringem Aufwand manipuliert werden können. Die Untersuchung weist darauf hin, dass die durch Rekonstruktion des Quellcodes der Wahlgerätesoftware analysierten Verfahren und Programmiermethoden trivial seien und lediglich den Stand der Technik von Anfang der 1990er Jahre darstellten.
Die Wahlgeräte könnten manipuliert werden, indem die für einen Wahlvorschlag abgegebenen Stimmen vor ihrer Speicherung verändert würden, so dass sie als für eine andere Partei abgegebene Stimmen auf das Stimmspeichermodul geschrieben würden. Hierfür seien keine Kenntnisse über den Listenplatz der Partei oder des Kandidaten notwendig. Eine weitere Manipulationsvariante bestehe darin, bereits vor Beginn der Wahl ein voreingestelltes prozentuales Endergebnis für einen bestimmten Wahlvorschlag vorzusehen, ohne dass dies bei einer Testwahl bemerkt werden könnte. Der Austausch der Software sei in der Praxis ohne Schwierigkeiten möglich. Die Speicherbausteine könnten mittels handelsüblicher Werkzeuge aus dem Wahlgerät entnommen, ausgelesen, gelöscht und neu programmiert werden. Eine technisch wenig versierte Person könne nach kurzem Training einen Speicherbaustein innerhalb von weniger als fünf Minuten austauschen; geübte Personen hätten einen Austausch in etwa einer Minute durchführen können. Auch Manipulationen an der Hardware seien einfach möglich, ohne dass dies mit einem der von der Firma Nedap oder der Physikalisch-Technischen Bundesanstalt angewandten oder vorgeschlagenen Prüfverfahren zu erkennen wäre.
4. Der Senat hat außerdem in der mündlichen Verhandlung Dr. Jörn Müller-Quade, Europäisches Institut für Systemsicherheit in Karlsruhe, und Melanie Volkamer, Institut für IT-Sicherheit und Sicherheitsrecht der Universität Passau, als sachverständige Auskunftspersonen gehört. Dr. Müller-Quade nahm insbesondere zu der Frage Stellung, ob und inwieweit Manipulationen der Hardware oder Software durch nachträgliche Prüfungen der Wahlge räte entdeckt werden können. Frau Volkamer erläuterte, wie vor der Wahl die Übereinstimmung der in den einzelnen Wahlgeräten installierten Software mit dem Baumuster geprüft werden könnte.
Im Rahmen des Beschwerdeverfahrens überprüft das Bundesverfassungsgericht den angegriffenen Beschluss des Deutschen Bundestages in formeller und materieller Hinsicht. Mängel im Verfahren des Deutschen Bundestages, wie sie der Beschwerdeführer geltend macht, können für die Beschwerde nur dann beachtlich sein, wenn sie wesentlich sind und dessen Entscheidung die Grundlage entziehen (vgl. BVerfGE 89, 243 [249]; 89, 291 [299]). Solche Verfahrensverstöße sind hier nicht erkennbar.
1. Auch wenn das Verfahren zwischen Einlegung des Wahleinspruchs und der Entscheidung des Deutschen Bundestages über ein Jahr gedauert hat, handelt es sich noch nicht um einen schwerwiegenden Verfahrensfehler. Allein die Dauer des Verfahrens entzieht der Entscheidung nicht die Grundlage (vgl. BVerfGE 121, 266 [290]).
a) Nach § 6 Abs. 1a Nr. 3 des Wahlprüfungsgesetzes in der Fassung vom 24. August 1965 (BGBl. I S. 977 -- WahlPrG a.F.), der zum Zeitpunkt der Entscheidung über den Einspruch des Beschwerdeführers galt, konnte der Ausschuss von einer mündlichen Verhandlung absehen, wenn die Vorprüfung ergab, dass der Einspruch offensichtlich unbegründet war. Seit der Änderung des § 6 Abs. 1 WahlPrG durch das Gesetz zur Änderung des Wahlprüfungsgesetzes vom 6. Juni 2008 (BGBl. I S. 994) ist ein Termin zur mündlichen Verhandlung nur dann anzuberaumen, wenn die Vorprüfung ergibt, dass davon eine weitere Förderung des Verfahrens zu erwarten ist.
Ein Einspruch ist offensichtlich unbegründet, wenn im Zeitpunkt der Entscheidung kein Gesichtspunkt erkennbar ist, der ihm zum Erfolg verhelfen kann (vgl. BVerfGE 89, 243 [250]; 89, 291 [300]). Die Beurteilung setzt nicht voraus, dass die Unbegründetheit des Rechtsbehelfs auf der Hand liegt; sie kann auch das Ergebnis vorgängiger gründlicher Prüfung sein (vgl. BVerfGE 82, 316 [319 f.] zu der inhaltlich übereinstimmenden Regelung des § 24 BVerfGG).
Das Wahlprüfungsgesetz regelt in den Vorschriften zur mündlichen Verhandlung (§§ 6 ff. WahlPrG), unter welchen Vorausset zungen das Verfahren des Wahlprüfungsausschusses öffentlich ist. Wird von einer mündlichen Verhandlung nicht abgesehen, findet diese öffentlich statt. Nach § 10 Abs. 1 WahlPrG berät der Wahlprüfungsausschuss geheim über das Ergebnis der mündlichen Verhandlung. Dies gilt nach der Systematik des Gesetzes in gleicher Weise, wenn von einer mündlichen Verhandlung abgesehen wird. Verfassungsrechtliche Aspekte, die den Gesetzgeber bei der Regelung der Wahlprüfung (Art. 41 Abs. 3 GG) zu einer anderen Regelung verpflichten könnten, sind nicht ersichtlich.
3. Keinen Erfolg hat auch die Rüge des Beschwerdeführers zu 2., der Beschluss des Deutschen Bundestages vom 14. Dezember 2006 sei wegen fehlender Beschlussfähigkeit nicht wirksam zustande gekommen. Über die Beschlussempfehlung des Wahlprüfungsausschusses entscheidet der Deutsche Bundestag mit einfacher Mehrheit (§ 13 Abs. 1 Satz 1 WahlPrG). Nach § 45 Abs. 1 GO-BT ist der Bundestag beschlussfähig, wenn mehr als die Hälfte seiner Mitglieder im Sitzungssaal anwesend ist. Der Bundestag gilt ohne Rücksicht auf die Zahl seiner anwesenden Mitglieder so lange als beschlussfähig, als nicht seine Beschlussunfähigkeit in dem in § 45 Abs. 2 GO-BT vorgeschriebenen Verfahren festgestellt wird. Diese Regelung begegnet keinen verfassungsrechtlichen Bedenken (vgl. BVerfGE 44, 308 [314 ff.] zu der inhaltlich weitgehend übereinstimmenden Regelung des § 49 Abs. 2 GO-BT a.F.).
1. Das Bundesverfassungsgericht hat im Rahmen einer Wahlprüfungsbeschwerde nach § 13 Nr. 3, § 48 BVerfGG nicht nur die Einhaltung der Vorschriften des Bundeswahlrechts durch die zuständigen Wahlorgane und den Deutschen Bundestag zu gewährleisten, sondern prüft auch, ob die Vorschriften des Bundeswahlgesetzes mit den Vorgaben der Verfassung in Einklang stehen (vgl. BVerfGE 16, 130 [135 f.]; 121, 266 [295]). Diese Prüfung erstreckt sich auch auf die Gültigkeit von Rechtsverordnungen.
Die Öffentlichkeit der Wahl ist Grundvoraussetzung für eine demokratische politische Willensbildung. Sie sichert die Ordnungsgemäßheit und Nachvollziehbarkeit der Wahlvorgänge und schafft damit eine wesentliche Voraussetzung für begründetes Vertrauen der Bürger in den korrekten Ablauf der Wahl. Die Staatsform der parlamentarischen Demokratie, in der die Herrschaft des Volkes durch Wahlen mediatisiert, also nicht dauernd unmittelbar ausgeübt wird, verlangt, dass der Akt der Übertragung der staatlichen Verantwortung auf die Parlamentarier einer besonderen öffentlichen Kontrolle unterliegt. Die grundsätzlich gebotene Öffentlichkeit im Wahlverfahren umfasst das Wahlvorschlagsverfahren, die Wahlhandlung (in Bezug auf die Stimmabgabe durchbrochen durch das Wahlgeheimnis) und die Ermittlung des Wahlergebnisses (vgl. BVerfGE 121, 266 [291]).
aa) Die Wahl der Volksvertretung stellt in der repräsentativen Demokratie den grundlegenden Legitimationsakt dar. Die Stimmabgabe bei der Wahl zum Deutschen Bundestag bildet das wesentliche Element des Prozesses der Willensbildung vom Volk zu den Staatsorganen und damit zugleich die Grundlage der politischen Integration. Die Beachtung der hierfür geltenden Wahlgrundsätze und das Vertrauen in ihre Beachtung sind daher Voraussetzungen funktionsfähiger Demokratie. Nur durch die Möglichkeit einer Kontrolle, ob die Wahl den verfassungsrechtlichen Wahlgrundsätzen entspricht, kann sichergestellt werden, dass die Delegation der Staatsgewalt an die Volksvertretung, die den ersten und wichtigsten Teil der ununterbrochenen Legitimationskette vom Volk zu den mit staatlichen Aufgaben betrauten Organen und Amtsträgern bildet, nicht an einem Defizit leidet. Die demokratische Legitimität der Wahl verlangt nach Kontrollierbarkeit des Wahlvorgangs, damit Manipulation ausgeschlossen oder korrigiert und unberechtigter Verdacht widerlegt werden kann. Nur dies ermöglicht begründetes Vertrauen des Souveräns in die Ordnungsmäßigkeit der Bildung des Repräsentationsorgans. Die Verpflichtung von Legislative und Exekutive, dafür zu sorgen, dass das Wahlverfahren verfassungsgemäß gestaltet und ordnungsgemäß durchgeführt wird, reicht zur Vermittlung der notwendigen Legitimität für sich genommen nicht aus. Nur wenn sich das Wahlvolk zuverlässig selbst von der Rechtmäßigkeit des Übertragungsaktes überzeugen kann, wenn die Wahl also "vor den Augen der Öffentlichkeit" (vgl. Schreiber, Handbuch des Wahlrechts zum Deutschen Bundestag, 7. Aufl. 2002, § 31 Rn. 2) durchgeführt wird, kann das für das Funktionieren der Demokratie und die demokratische Legitimität staatlicher Entscheidungen notwendige Vertrauen des Souveräns in die dem Wählerwillen entsprechende Besetzung des Parlaments gewährleistet werden (vgl. NRW VerfGH, Urteil vom 19. März 1991 -- VerfGH 10/90 --, NVwZ 1991, S. 1175 [1179]; Hanßmann, Möglichkeiten und Grenzen von Internetwahlen, 2004, S. 184).
c) Trotz des hohen Stellenwerts des verfassungsrechtlichen Gebots der Öffentlichkeit der Wahl folgt aus diesem Gebot nicht, dass sämtliche Handlungen im Zusammenhang mit der Ermittlung des Wahlergebnisses unter Beteiligung der Öffentlichkeit stattfinden müssen, damit ein begründetes Vertrauen in die Richtigkeit der Wahl geschaffen werden kann. So unterliegen Tätigkeiten des Kreiswahlleiters, mit denen gemäß § 76 Abs. 1 BWO die -- öffentliche -- Ermittlung des Wahlergebnisses durch den Kreiswahlausschuss vorbereitet wird, nicht von Verfassungs wegen zwingend dem Gebot unmittelbarer Öffentlichkeit (vgl. BVerfGE 121, 266 [291 f.]).
d) Die Anforderungen an die Überprüfbarkeit des Wahlvorgangs gelten unbeschadet der Verantwortlichkeit der verfassten Staatsorgane für die Durchführung der Parlamentswahl (vgl. BVerfGE 20, 56 [113]; 41, 399 [414]; Seifert, Bundeswahlrecht, 3. Aufl. 1976, S. 130).
Dem Gesetzgeber steht bei der Konkretisierung der Wahlrechtsgrundsätze ein weiter Entscheidungsspielraum zu, innerhalb dessen er entscheiden muss, ob und inwieweit Abweichungen von einzelnen Wahlrechtsgrundsätzen im Interesse der Einheitlichkeit des ganzen Wahlsystems und zur Sicherung der mit ihm verfolgten staatspolitischen Ziele gerechtfertigt sind (vgl. BVerfGE 3, 19 [24 f.]; 59, 119 [124]; 95, 335 [349]). Das Bundesverfassungsgericht prüft nur nach, ob der Gesetzgeber sich in den Grenzen des ihm vom Grundgesetz eingeräumten Gestaltungsspielraums gehalten oder ob er durch Überschreitung dieser Grenzen gegen einen verfassungskräftigen Wahlgrundsatz verstoßen hat. Es ist nicht Aufgabe des Gerichts, darüber zu befinden, ob der Gesetzgeber innerhalb seines Ermessensbereichs zweckmäßige oder rechtspolitisch erwünschte Lösungen gefunden hat (vgl. BVerfGE 59, 119 [125]).
a) Beim Einsatz von elektronischen Wahlgeräten müssen die wesentlichen Schritte von Wahlhandlung und Ergebnisermittlung zuverlässig und ohne besondere Sachkenntnis überprüft werden können. Die Notwendigkeit einer solchen Kontrolle ergibt sich nicht zuletzt im Hinblick auf die Manipulierbarkeit und Fehleranfälligkeit elektronischer Wahlgeräte. Bei diesen beruht die Entge gennahme der Wählerstimmen und die Berechnung des Wahlergebnisses auf einem Rechenvorgang, der von außen und für Personen ohne informationstechnische Spezialkenntnisse nicht überprüfbar ist. Fehler in der Software der Wahlgeräte sind daher nur schwer erkennbar. Darüber hinaus können derartige Fehler nicht nur einen einzelnen Wahlcomputer, sondern alle eingesetzten Geräte betreffen. Während bei der herkömmlichen Wahl mit Stimmzetteln Manipulationen oder Wahlfälschungen unter den Rahmenbedingungen der geltenden Vorschriften, zu denen auch die Regelungen über die Öffentlichkeit gehören, kaum -- oder jedenfalls nur mit erheblichem Einsatz und einem präventiv wirkenden sehr hohen Entdeckungsrisiko -- möglich sind, kann durch Eingriffe an elektronisch gesteuerten Wahlgeräten im Prinzip mit relativ geringem Aufwand eine große Wirkung erzielt werden. Schon Manipulationen an einzelnen Wahlgeräten können nicht nur einzelne Wählerstimmen, sondern alle Stimmen beeinflussen, die mit Hilfe dieses Gerätes abgegeben werden. Noch höher ist die Reichweite der Wahlfehler, die mittels geräteübergreifender Veränderungen und Fehlfunktionen einer einzigen Software verursacht werden. Die große Breitenwirkung möglicher Fehler an den Wahlgeräten oder gezielter Wahlfälschungen gebietet besondere Vorkehrungen zur Wahrung des Grundsatzes der Öffentlichkeit der Wahl.
aa) Der Wähler selbst muss -- auch ohne nähere computertechnische Kenntnisse -- nachvollziehen können, ob seine abgegebene Stimme als Grundlage für die Auszählung oder -- wenn die Stimmen zunächst technisch unterstützt ausgezählt werden -- jedenfalls als Grundlage einer späteren Nachzählung unverfälscht erfasst wird. Es reicht nicht aus, wenn er darauf verwiesen ist, ohne die Möglichkeit eigener Einsicht auf die Funktionsfähigkeit des Systems zu vertrauen. Es genügt daher nicht, wenn er ausschließlich durch eine elektronische Anzeige darüber unterrichtet wird, dass seine Stimmabgabe registriert worden ist. Dies ermöglicht keine hinreichende Kontrolle durch den Wähler. Gleiche Nachvollziehbarkeit muss auch für die Wahlorgane und die interessierten Bürger gegeben sein.
bb) Der Gesetzgeber ist nicht gehindert, bei den Wahlen elektronische Wahlgeräte einzusetzen, wenn die verfassungsrechtlich gebotene Möglichkeit einer zuverlässigen Richtigkeitskontrolle gesichert ist. Denkbar sind insbesondere Wahlgeräte, in denen die Stimmen neben der elektronischen Speicherung anderweitig erfasst werden. Dies ist beispielsweise bei elektronischen Wahlgeräten möglich, die zusätzlich zur elektronischen Erfassung der Stimme ein für den jeweiligen Wähler sichtbares Papierprotokoll der abgegebenen Stimme ausdrucken, das vor der endgültigen Stimmabgabe kontrolliert werden kann und anschließend zur Ermöglichung der Nachprüfung gesammelt wird. Eine von der elektronischen Stimmerfassung unabhängige Kontrolle bleibt auch beim Einsatz von Systemen möglich, bei denen die Wähler einen Stimmzettel kennzeichnen und die getroffene Wahlentscheidung gleichzeitig (etwa mit einem "digitalen Wahlstift", vgl. dazu Schiedermair, JZ 2007, S. 162 [170]) oder nachträglich (z.B. durch einen Stimmzettel-Scanner; vgl. dazu Schönau, Elektronische Demokratie, 2007, S. 51 f.; Khorrami, Bundestagswahlen per Inter net, 2006, S. 30) elektronisch erfasst wird, um diese am Ende des Wahltages elektronisch auszuwerten.
c) Der Gesetzgeber kann in begrenztem Umfang Ausnahmen vom Grundsatz der Öffentlichkeit zulassen, um anderen verfassungsrechtlichen Belangen, insbesondere den geschriebenen Wahlrechtsgrundsätzen aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG, Geltung zu verschaffen. So lassen sich Beschränkungen der öffentlichen Kontrolle der Stimmabgabe bei der Briefwahl (§ 36 BWG) mit dem Ziel begründen, eine möglichst umfassende Wahlbeteiligung zu erreichen und damit dem Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl Rechnung zu tragen (vgl. BVerfGE 21, 200 [205]; 59, 119 [125]). Beim Einsatz rechnergesteuerter Wahlgeräte sind jedoch keine gegenläufigen Verfassungsprinzipien erkennbar, die eine weitreichende Einschränkung der Öffentlichkeit der Wahl und damit der Kontrollierbarkeit von Wahlhandlung und Ergebnisermittlung rechtfertigen könnten.
aa) Soweit der Einsatz rechnergesteuerter Wahlgeräte darauf zielt, die bei der herkömmlichen Wahl mit Stimmzetteln immer wieder vorkommenden unbewusst falschen Stimmzettelkennzeichnungen, unwillentlich ungültigen Stimmabgaben, unbeabsichtigten Zählfehler oder unzutreffenden Deutungen des Wählerwillens bei der Stimmenauszählung auszuschließen (vgl. Schreiber, Handbuch des Wahlrechts zum Deutschen Bundestag, 7. A ufl. 2002, § 35 Rn. 2), dient dies zwar der Durchsetzung der Wahlgleichheit aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG. Welches Gewicht diesem Zweck zukommt, kann indes dahingestellt bleiben. Jedenfalls rechtfertigt er für sich genommen nicht den Verzicht auf jegliche Art der Nachvollziehbarkeit des Wahlakts. Denn unbeabsichtigte Zählfehler oder unzutreffende Deutungen des Wählerwillens können durch Wahlgeräte auch dann ausgeschlossen werden, wenn neben der elektronischen Erfassung und Zäh lung der Stimmen eine ergänzende Kontrolle durch den Wähler, die Wahlorgane oder die Allgemeinheit ermöglicht wird. Eine entsprechende Kontrolle ist beispielsweise bei elektronischen Wahlgeräten möglich, die die Stimmen nicht nur elektronisch im Wahlgerät, sondern gleichzeitig auch in einer hiervon unabhängigen Form erfassen (s. oben II. 3. a) bb). Abgesehen davon sind auch Bedienungsfehler -- wie etwa die Benutzung der "Ungültig"-Taste in der Annahme, es könne damit ein Eingabeversehen korrigiert werden -- bei den bei der Wahl zum 16. Deutschen Bundestag zugelassenen Wahlgeräten nicht ausgeschlossen.
bb) Der Grundsatz der Geheimheit der Wahl bildet ebenfalls kein gegenläufiges Verfassungsprinzip, das als Grundlage einer weitreichenden Einschränkung der Kontrollierbarkeit von Wahlhandlung und Ergebnisermittlung herangezogen werden kann. Ein "Spannungsfeld" zwischen dem Prinzip der geheimen Wahl und dem Öffentlichkeitsprinzip, das solche Einschränkungen rechtfertigen könnte (BTDrucks 16/3600, Anlage 1, S. 20), besteht nicht.
Der Grundsatz der geheimen Wahl gewährleistet, dass ausschließlich der Wähler vom Inhalt seiner Wahlentscheidung Kenntnis hat, und verpflichtet den Gesetzgeber, die erforderlichen Maßnahmen zum Schutz des Wahlgeheimnisses zu treffen (vgl. H. H. Klein, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 38 Rn. 110 [März 2007]; Pieroth, JuS 1991, S. 89 [91]). Die Geheimheit der Wahl bildet den wichtigsten institutionellen Schutz der Freiheit der Wahl (vgl. BVerfGE 99, 1 [13]). Historisch gesehen mag die geheime Wahl eine Durchbrechung der Öffentlichkeit des Wahlverfahrens gewesen sein, weil sie die offene Stimmabgabe zum Schutz der Freiheit der Wahl aufgab (vgl. Breidenbach/Blankenagel, Rechtliche Probleme von Internetwahlen, Berlin 2000, S. 34 f.). Unter der Herrschaft des Grundgesetzes, das die Wahl zum Schutz ihrer Freiheit ausdrücklich als geheime vorschreibt, gilt aber der Grundsatz der Öffentlichkeit von vornherein nicht für den Akt der Stimmabgabe. Soweit die Öffentlichkeit der Wahl nicht zur Ermöglichung einer unbeobachteten Erzeugung der Stimme ausgeschlossen ist, steht das Wahlverfahren unter der Herrschaft des Öffentlichkeits prinzips (vgl. H. H. Klein, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 38 Rn. 113 [März 2007]; Seifert, Bundeswahlrecht, 3. Aufl. 1976, Art. 38 Rn. 35). Der Grundsatz der Geheimheit der Wahl bewirkt demnach schon für den Akt der Stimmabgabe keine Einschränkung des Grundsatzes der Öffentlichkeit. Er rechtfertigt auch nicht eine Einschränkung der öffentlichen Kontrolle bei der Abgabe des -- zuvor geheim gekennzeichneten -- Stimmenträgers oder bei der Ergebnisermittlung. Dies folgt schon daraus, dass er zusätzlichen Vorkehrungen, die dem Wähler eine Kontrolle ermöglichen, ob seine Stimme als Grundlage für eine spätere Nachzählung unverfälscht erfasst wird, nicht entgegensteht.
cc) Schließlich rechtfertigt das Ziel, in kurzer Zeit eine handlungsfähige Volksvertretung bilden zu können, keine Einschränkung des Grundsatzes der Öffentlichkeit der Wahl beim Einsatz von rechnergesteuerten Wahlgeräten. Die Klärung der richtigen Zusammensetzung der Volksvertretung binnen angemessener Zeit ist ein Gesichtspunkt, der bei der Ausgestaltung des Wahlverfahrens und des Wahlprüfungsverfahrens berücksichtigt werden kann (vgl. BVerfGE 85, 148 [159]). Das Anliegen des rechtzeitigen Zusammentritts eines neuen Bundestages (vgl. Art. 39 Abs. 2 GG) wird jedoch durch ausreichende Vorkehrungen zur Sicherung der Öffentlichkeit der Wahl nicht gefährdet. Von Verfassungs wegen ist nicht gefordert, dass das Wahlergebnis kurz nach Schließung der Wahllokale vorliegen muss. Zudem haben die vergangenen Bundestagswahlen gezeigt, dass auch ohne den Einsatz von Wahlgeräten das vorläufige amtliche Endergebnis der Wahl regelmäßig innerhalb weniger Stunden ermittelt werden kann. Von daher bildet das Interesse an einer raschen Klärung der Zusammensetzung des Deutschen Bundestages keinen verfassungsrechtlichen Belang, der geeignet ist, die Öffentlichkeit des Wahlvorgangs einzuschränken.
a) Der im Rechtsstaatsprinzip und im Demokratiegebot wurzelnde Parlamentsvorbehalt gebietet, dass in grundlegenden normativen Bereichen, zumal im Bereich der Grundrechtsausübung, soweit dieser staatlicher Regelung zugänglich ist, die wesentlichen Entscheidungen vom Gesetzgeber getroffen werden (vgl. BVerfGE 49, 89 [126 f.]; 61, 260 [275]; 80, 124 [132]; 101, 1 [34]). Dabei betrifft die Normierungspflicht nicht nur die Frage, ob ein bestimmter Gegenstand überhaupt gesetzlich geregelt werden muss, sondern auch, wie weit diese Regelungen im Einzelnen zu gehen haben (vgl. BVerfGE 101, 1 [34]).
Nach Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG müssen Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen im Gesetz bestimmt werden. Der Gesetzgeber muss selbst entscheiden, welche Fragen innerhalb welcher Grenzen und mit welchem Ziel durch die Rechtsverordnung geregelt werden sollen (vgl. BVerfGE 2, 307 [334]; 5, 71 [76 f.]; 23, 62 [72]). Die Ermächtigung muss in ihrem Wortlaut nicht so genau wie irgend möglich formuliert und gefasst sein; sie hat von Verfassungs wegen nur hinreichend bestimmt zu sein (vgl. BVerfGE 55, 207 [226]; 58, 257 [277]; 62, 203 [209 f.]). Es genügt, wenn die Grenzen der Ermächtigung durch Auslegung anhand der allgemein anerkannten Auslegungsgrundsätze bestimmbar sind; dabei sind Zielsetzung des Gesetzes, Sinnzusammenhang mit anderen Bestimmungen und Entstehungsgeschichte des Gesetzes von Bedeutung (vgl. BVerfGE 8, 274 [307]; 23, 62 [73]; 55, 207 [226 f.]; 80, 1 [20 f.]). Im Einzelnen hängen die Bestimmtheitsanforderungen von den Besonderheiten des jeweiligen Regelungsgegenstandes und der Intensität der Maßnahme ab (vgl. BVerfGE 58, 257 [277 f.]; 62, 203 [210]; 76, 130 [143]). Während bei vielgestaltigen und schnellen Veränderungen unterworfenen Sachverhalten geringere Anforderungen zu stellen sind, gelten höhere Anforderungen an den Bestimmtheitsgrad der Ermächtigung bei solchen Regelungen, die mit intensiveren Eingriffen in grundrechtlich geschützte Rechtspositionen verbunden sind (vgl. BVerfGE 58, 257 [278]; 62, 203 [210]).
b) Regelungen über den Einsatz von Wahlgeräten sind wegen der damit verbundenen Besonderheiten insoweit der parlamenta rischen Entscheidung vorbehalten, als es um die wesentlichen Voraussetzungen für den Einsatz derartiger Geräte geht. Dazu gehören die Entscheidungen über die Zulässigkeit eines Einsatzes von Wahlgeräten und die grundlegenden Voraussetzungen für deren Einsatz. Diese Entscheidungen können nicht dem Verordnungsgeber überlassen werden.
In § 35 Abs. 1 BWG hat der parlamentarische Gesetzgeber die Grundentscheidung für den Einsatz von Wahlgeräten getroffen. Durch die Beschränkung des Einsatzes der Wahlgeräte auf die Erleichterung der Abgabe und Zählung der Stimmen hat der Gesetzgeber das Ziel der Verordnungsermächtigung deutlich bestimmt. Durch die Streichung der Worte "mit selbständigen Zählwerken" im Jahr 1999 hat er klargestellt, dass § 35 BWG auch den Einsatz rechnergesteuerter Wahlgeräte erfasst.
a) Es begegnet keinen verfassungsrechtlichen Bedenken, dass § 35 Abs. 1 BWG Wahlgeräte "anstelle von Stimmzetteln und Wahlurnen" zulässt. Denn § 35 Abs. 1 BWG schließt mit dieser Formulierung die Zulassung und Verwendung von Wahlgeräten mit Kontrollvorrichtungen, die die Stimmen zusätzlich zur (elektronischen) Erfassung im Wahlgerät in einer vom Wähler kontrollierbaren Weise erfassen, nicht aus. Nach der systematischen Stellung des § 35 Abs. 1 BWG nehmen die Worte "anstelle von Stimmzetteln und Wahlurnen" Bezug auf das in § 34 BWG normierte herkömmliche Wahlverfahren, bei dem ausschließlich amtliche Stimmzettel und Wahlurnen eingesetzt werden. § 35 Abs. 1 BWG schließt hingegen nicht den Erlass von Vorschriften aus, die Vorrichtungen für eine von der elektronischen Stimmerfassung und Stimmauswertung unabhängige Nachprüfbarkeit des Wahlergebnisses vorsehen.
Die Bundeswahlgeräteverordnung ist wegen Verstoßes gegen den Grundsatz der Öffentlichkeit der Wahl aus Art. 38 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 GG verfassungswidrig. Sie begegnet zwar nicht schon deshalb rechtlichen Bedenken, weil die Erweiterung des Anwendungsbereichs der Bundeswahlgeräteverordnung auf rechnergesteuerte Wahlgeräte durch die Verordnung zur Änderung der Bundeswahlgeräteverordnung vom 20. April 1999 (BGBl. I S. 749) den Rahmen der Ermächtigungsnorm des § 35 BWG überschritten hätte. Die Bundeswahlgeräteverordnung enthält jedoch keine Regelungen, die sicherstellen, dass nur solche Wahlgeräte zugelassen und verwendet werden, die den verfassungsrechtlichen Voraussetzungen des Grundsatzes der Öffentlichkeit genügen.
1. Soweit die Verordnung zur Änderung der Bundeswahlgeräteverordnung vom 20. April 1999 (BGBl. I S. 749) mit Wirkung vom 24. April 1999 die Voraussetzungen für den Einsatz rechnergesteuerter Wahlgeräte regelt, hält sie sich im Ermächtigungsrahmen der am 24. April 1999 noch geltenden Fassung des § 35 BWG. Diese gestattete die Benutzung von Wahlgeräten "mit selbständigen Zählwerken" (§ 35 Abs. 1 BWG). Zwar wurde die nachfolgende Streichung der Worte "mit selbständigen Zählwerken" für erforderlich gehalten, "um die Bundeswahlgeräteverordnung an die technische Entwicklung bei Wahlgeräten anzupassen" (BTDrucks 14/401, S. 5). Auf diese Annahme aus dem Gesetzgebungsverfahren zur Änderung des § 35 Abs. 1 BWG kann es jedoch für die Auslegung der Vorschrift in der Fassung, die sie vor der Änderung hatte, nicht entscheidend ankommen. Mit dem Wortlaut dieser früheren Fassung war die Erweiterung des Anwendungsbereichs der Bundeswahlgeräteverordnung auf rechnergestützte Wahlgeräte vereinbar. Der Begriff "Zählwerk" setzt lediglich voraus, dass automatisch Stückzahlen, Durchflussmengen oder andere Größen ermittelt und anzeigt werden (vgl. Duden, Das große Wörterbuch der deutschen Sprache, 3. Aufl. 1999). Nach dem Wortlaut sind damit auch elektronische oder softwaregesteuerte Zählwerke in rechnergesteuerten Wahlgeräten erfasst. Das Merkmal "selbständige Zählwerke" sollte nach Auffassung des Verordnungsgebers lediglich auf das Erfordernis einer "unabhängigen Zählung von Erst- und Zweitstimmen" verweisen; eine solche unabhängige Zählung von Erst- und Zweitstimmen ist auch bei rechnergesteuerten Wahlgeräten mittels eines elektronischen Zählwerks möglich. Auch wenn der Gesetzgeber bei der ursprünglichen Fassung des § 35 Abs. 1 BWG noch nicht den Einsatz mikroprozessorgesteuerter Wahlgeräte in Betracht ziehen konnte (vgl. Breidenbach/Blankenagel, Rechtliche Probleme von Internetwahlen, Berlin 2000, S. 7), sprechen weder Wortlaut noch Zweck des § 35 BWG in der bei Inkrafttreten der Verordnung zur Änderung der Bundeswahlgeräteverordnung am 24. April 1999 geltenden Fassung dafür, dass diese Wahlgeräte von der Normsetzungsbefugnis des Verordnungsgebers ausgeschlossen sein sollten.
Eine verfassungskonforme Anwendung der Bundeswahlgeräteverordnung dergestalt, dass Bauartzulassung und Verwendungsgenehmigung vom Bundesministerium des Innern nur erteilt werden dürfen, wenn eine wirksame Kontrolle von Wahlhandlung und Ergebnisermittlung gewährleistet ist (vgl. Schiedermair, JZ 2007, S. 162 [170]), überschritte die Grenzen einer verfassungskonformen Auslegung. Dem Verordnungsgeber stehen grundsätzlich unterschiedliche Möglichkeiten offen, eine Kontrollierbarkeit der zentralen Schritte von Stimmabgabe und Stimmenzählung sicherzustellen. Da die Bundeswahlgeräteverordnung in ihrer gegenwärtigen Fassung nicht erkennen lässt, wie eine solche Kontrolle auszusehen hätte, fehlt es an der verfassungsrechtlich gebotenen Normierung und damit an hinreichenden Anhaltspunkten, an denen eine verfassungskonforme Auslegung ansetzen könnte.
Hierbei ist auch zu berücksichtigen, dass das Bundesministeri um des Innern als Verordnungsgeber, wie es auch in seinen Stellungnahmen im vorliegenden Verfahren deutlich bekräftigt hat, die für eine wirksame Kontrolle von Wahlhandlung und Ergebnisermittlung von Verfassungs wegen notwendigen Kontrollmöglichkeiten weder für rechtlich geboten noch für zweckmäßig hält.
1. Der Wahlfehler, der sich daraus ergibt, dass ohne eine wirk same Rechtsgrundlage die Bauartzulassungen für rechnergesteuerte Wahlgeräte der Firma Nedap erteilt, die Verwendung dieser Wahlgeräte bei der Wahl zum 16. Deutschen Bundestag genehmigt und die Wahlgeräte bei der Wahl auch tatsächlich eingesetzt wurden, hat keine Mandatsrelevanz. Denn Zulassung und Verwendung von Wahlgeräten trotz unzureichender Ausgestaltung der rechtlichen Grundlagen führen als solche nicht zu einer Beeinflussung des Wahlergebnisses.
a) In den Fällen, in denen ein Wahlfehler sich auf die Mandatsverteilung im Bundestag ausgewirkt haben kann, unterliegt die Wahlprüfungsentscheidung des Bundesverfassungsgerichts dem Gebot des geringstmöglichen Eingriffs. Die Entscheidung darf nur so weit gehen, wie es der festgestellte Wahlfehler verlangt. Grundsätzlich ist das Erfordernis des Bestandsschutzes einer gewählten Volksvertretung (vgl. BVerfGE 89, 243 [253]), das seine rechtliche Grundlage im Demokratiegebot findet, mit den Auswirkungen des festgestellten Wahlfehlers abzuwägen. Wahlbeeinflussungen einfacher Art und ohne jedes Gewicht führen daher nicht zur Ungültigkeit einer Wahl. Der Eingriff in die Zusammensetzung einer gewählten Volksvertretung durch eine wahlprüfungsrechtliche Entscheidung muss vor dem Interesse an der Erhaltung der gewählten Volksvertretung gerechtfertigt werden (vgl. BVerfGE 121, 266 [311 f.] m.w.N.). Auch dort, wo ein mandatsrelevanter Wahlfehler auf bestimmte Mandate begrenzt werden kann, also nicht die gesamte Wahl für ungültig erklärt werden müsste, ist eine Abwägung vorzunehmen, die zugunsten des Bestandsschutzinteresses ausfallen kann.
b) Das Interesse am Bestandsschutz der im Vertrauen auf die Verfassungsmäßigkeit der Bundeswahlgeräteverordnung zusammengesetzten Volksvertretung überwiegt die festgestellten Wahl fehler. Deren mögliche Auswirkungen auf die Zusammensetzung des 16. Deutschen Bundestages sind mangels irgendwelcher Hinweise darauf, dass Wahlgeräte fehlerhaft funktioniert hätten oder manipuliert worden sein könnten und deshalb das Wahlergebnis in den betroffenen Wahlbezirken ohne den Einsatz der rechnergesteuerten Wahlgeräte anders ausgefallen wäre, allenfalls als marginal einzustufen. Derart ungewisse Auswirkungen rechtfertigen die beantragte teilweise Ungültigerklärung der Wahl zum 16. Deutschen Bundestag nicht. Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass der festgestellte Verfassungsverstoß nicht vorsätzlich, sondern bei noch ungeklärter Rechtslage erfolgte. Unter den gegebenen Umständen liegt nach alledem kein Wahlfehler vor, der den Fortbestand der gewählten Volksvertretung unerträglich erscheinen ließe.