Source: https://www.jusmeum.de/urteil/ovg_baden-wuerttemberg/42a90bb107103083a69733ad09992b5ab684adb0617621078a8ed46f03716c28
Timestamp: 2018-05-22 14:06:11
Document Index: 153635363

Matched Legal Cases: ['§ 436', '§ 436', '§ 1', '§ 436', '§ 436', '§ 40', '§ 436', '§ 130', 'Art. 33', 'Art. 33', '§ 40', 'Art. 12', '§ 436', '§ 2', '§ 3', '§ 436', '§ 436', '§ 130', '§ 1', '§ 1', '§ 436', '§ 154', '§ 167', '§ 708', '§ 709', '§ 711', '§ 127', '§ 47']

VGH Baden-Württemberg, 4 S 3160/08: VGH Baden-Württemberg: zollverwaltung, finanzen, vergleich, erstellung, schwarzarbeit, finanzkontrolle, verfügung, erlass, mitbewerber, werturteil
Urteil des VGH Baden-Württemberg vom 29.09.2009, 4 S 3160/08
4 S 3160/08
VGH Baden-Württemberg: zollverwaltung, finanzen, vergleich, erstellung, schwarzarbeit, finanzkontrolle, verfügung, erlass, mitbewerber, werturteil
Zollverwaltung, Finanzen, Vergleich, Erstellung, Schwarzarbeit, Finanzkontrolle, Verfügung, Erlass, Mitbewerber, Werturteil
VGH Baden-Württemberg Urteil vom 29.9.2009, 4 S 3160/08
Zur Beurteilung eines gemäß § 436 Abs 1 SGB 3 von der Bundesanstalt für Arbeit in die Zollverwaltung übergeleiteten Beamten
Auf die Berufung der Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 23. Januar 2008 - 4 K 17/07 - geändert. Die Klage wird abgewiesen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 10% über dem aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrag abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 10% über dem zu vollstreckenden Betrag leistet.
1 Der 1961 geborene Kläger begehrt die Änderung einer Regelbeurteilung.
2 Er stand bis 31.12.2003 im Dienst der Bundesanstalt für Arbeit und war zuletzt als Verwaltungsamtmann (Besoldungsgruppe A 11) tätig, und zwar zunächst beim Arbeitsamt K. und seit 17.03.2002 beim Arbeitsamt L. als Erste Fachkraft im Mitarbeiterteam Arbeitsmarktinspektion. Mit Wirkung vom 01.01.2004 wurde er durch die Überleitung gemäß § 436 Abs. 1 Sozialgesetzbuch Drittes Buch - SGB III - unmittelbarer Bundesbeamter im Dienst der Zollverwaltung. Im Hinblick hierauf wurde ihm auf seinen Antrag von der Bundesanstalt für Arbeit unter dem 18.12.2003 eine Leistungs- und Potentialbeurteilung für den Zeitraum 17.03.2003 bis 31.12.2003 mit dem Gesamturteil „3“ erteilt. Die letzte Regelbeurteilung in der Arbeitsverwaltung erfasst den Zeitraum vom 01.11.1994 bis zum Tag der Erstellung am 14.12.2000. Mit Bescheid der Oberfinanzdirektion Ko. vom 23.12.2003 wurde ihm in Absprache mit der Oberfinanzdirektion K. mit Wirkung vom 01.01.2004 das Amt eines Zollamtmanns beim Hauptzollamt K. übertragen und mitgeteilt, dass er ab dem Zeitpunkt der Überleitung dem Sachgebiet E „Finanzkontrolle Schwarzarbeit“ (FKS) angehöre. Rückwirkend zum 01.01.2004 wurde ihm mit Bescheid des Hauptzollamts K. vom 15.07.2004 im Sachgebiet E der nach Besoldungsgruppe A 9g / A 11 bewertete Dienstposten E 3104 eines Sachbearbeiters im Arbeitsgebiet „Prüfungen und Ermittlungen“ am Standort K. übertragen. Gegen diese Verfügung erhob der Kläger nach Durchführung des Widerspruchsverfahrens Klage beim Verwaltungsgericht Karlsruhe, die mit Urteil vom 24.01.2007 - 4 K 491/06 - abgewiesen wurde. Sein Antrag auf Zulassung der Berufung blieb erfolglos. Vom 16.08.2004 bis 31.12.2004 nahm er auf Weisung seines Sachgebietsleiters Sonderaufgaben in der Geschäftsstelle des Hauptzollamts K. wahr.
3 Die Oberfinanzdirektion K. erstellte für den Kläger am 15.07.2005 für den Beurteilungszeitraum 01.01.2004 bis 31.01.2005 (Beurteilungsstichtag) eine Regelbeurteilung mit der Bewertung „Entspricht voll den Anforderungen“. Die Beurteilung wurde in einer Gremiumsbesprechung vom 14. bis 16.02.2005 vorbereitet, vom Beurteiler Dr. B. unterzeichnet und dem Kläger am 22.08.2005 bekannt gegeben. Noch am selben Tag legte der Kläger gegen die Beurteilung Widerspruch ein, den die Oberfinanzdirektion K. mit Widerspruchsbescheid vom 01.12.2006 zurückwies.
4 Mit Schriftsatz vom 28.12.2006 hat der Kläger seine beim Verwaltungsgericht Karlsruhe damals noch anhängige Klage 4 K 491/06 um den Antrag erweitert, die dienstliche Beurteilung der Oberfinanzdirektion K. vom 15.0.7.2005 und deren Widerspruchsbescheid vom 01.12.2006 aufzuheben und ihn unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu beurteilen. Er hat im Wesentlichen vorgetragen, die dienstliche Beurteilung sei bereits deshalb fehlerhaft, weil ihm infolge der Überleitung rechtswidrig eine Stelle mit zu geringem Verantwortungsbereich, Entscheidungsspielraum und Eigenengagement übertragen worden sei. Außerdem sei der Beurteilungszeitraum rechtswidrig verkürzt worden. Zudem hätte er vor der Beurteilung angehört werden müssen.
5 Das Verwaltungsgericht hat das Verfahren bezüglich des erweiterten Klageantrags durch Beschluss vom 02.01.2007 abgetrennt und die Beklagte mit Urteil vom 23.01.2008 - 4 K 17/07 - unter Aufhebung des Bescheids der Oberfinanzdirektion K. vom 15.07.2005 und deren Widerspruchsbescheids vom 01.12.2006 verurteilt, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu beurteilen. Zur Begründung ist ausgeführt, die Beklagte habe sich in den angefochtenen Bescheiden zu Unrecht geweigert, der Beurteilung (jedenfalls) den zweijährigen Beurteilungszeitraum zugrunde zu legen, der von ihr für die Beurteilung mit Stichtag 31.01.2005 allgemein (abstrakt) festgelegt worden sei. Auch wenn im (konkreten) Einzelfall die für eine Beurteilung erforderlichen Informationen nicht für den gesamten Beurteilungszeitraum einer Regelbeurteilung gewonnen werden könnten, könne dies grundsätzlich noch nicht eine Verkürzung des - abstrakten - Beurteilungszeitraums rechtfertigen. Die von der Beklagten erlassenen Richtlinien würden dies weder zulassen noch gebieten. Der Beurteilungszeitraum habe sich grundsätzlich auf den Zeitraum seit der letzten Regelbeurteilung zu erstrecken. Fehle dem Beurteiler die Kenntnis von der Tätigkeit des zu Beurteilenden, lasse sich Nr. 14 und 15 BRZV entnehmen, dass dann Beurteilungsbeiträge einzuholen seien. Zwar beträfen diese Regelungen Fälle des Einsatzes des zu Beurteilenden außerhalb des Geschäftsbereichs des Beurteilers (Nr. 14) bzw. von zu Beurteilenden ohne Fachvorgesetzten bei der Oberfinanzdirektion (Nr. 15). Die Regelungen zeigten aber, dass die Kenntniserlangung über den Leistungsstand durch den Beurteiler auch über Dritte in der Finanzverwaltung nicht unbekannt sei. Grundsätzlich müsse einer Regelbeurteilung (zumindest) der Zeitraum als Beurteilungszeitraum zugrunde gelegt werden, auf den sich die Beurteilung mit der Festsetzung eines Beurteilungsstichtags durch den Dienstherrn allgemein erstrecken solle.
6 Ob die von der Rechtsprechung bereits entschiedenen Ausnahmen vom Grundsatz des einheitlichen Beurteilungszeitraums oder andere zwingende Gründe gegeben seien, könne offen bleiben. Die Kammer verkenne nicht die Schwierigkeit, die damit verbunden sei, von der Arbeitsverwaltung Beurteilungsbeiträge für alle bzw. einen Großteil der zu beurteilenden Beamten zu erhalten. Für den Kläger habe jedoch eine aus Anlass des Wechsels in die Finanzverwaltung erstellte Beurteilung vom 18.12.2003 vorgelegen. Die Beklagte habe nicht einmal den Versuch unternommen, für die von der Arbeitsverwaltung in die Finanzverwaltung gewechselten Beamten Beurteilungsbeiträge zu erhalten. Dies rechtfertige es nicht, die für den Kläger erstellte Anlassbeurteilung unberücksichtigt zu lassen. Im Übrigen könne die „Unmöglichkeit“ der Beschaffung eines Beurteilungsbeitrags im Einzelfall lediglich die Feststellung des Beurteilers rechtfertigen, dass und gegebenenfalls für welche Zeiten innerhalb des Beurteilungszeitraums leistungsbezogene Informationen fehlten und insoweit aus tatsächlichen Gründen eine Beurteilung nicht möglich sei. Auch wenn dies im Ergebnis auf eine Verkürzung des Beurteilungszeitraums hinauslaufe, sei es kein sachlicher Grund dafür, der Beurteilung generell einen vom allgemeinen Beurteilungszeitraum abweichenden Beurteilungszeitraum zugrunde zu legen, unabhängig davon, ob im Einzelfall die Feststellungen nicht getroffen werden könnten. Aus Rechtsgründen sei es dem Beurteiler nicht verwehrt, in eine dienstliche Beurteilung auch Zeiten einzubeziehen, in denen der Beamte zu einem anderen Dienstherrn abgeordnet gewesen sei. Die damit für den Beurteiler verbundenen Schwierigkeiten könnten es nicht rechtfertigen, diese Zeiten von vornherein unberücksichtigt zu lassen. Die ausnahmslose Beschränkung des Beurteilungszeitraums auf den Zeitraum 01.01.2004 bis 31.01.2005 stehe zudem im Widerspruch zur Verwaltungspraxis der Beklagten, für Personalentscheidungen auch Regelbeurteilungen zu berücksichtigen, die in die Zollverwaltung übergeleitete Beamte während ihrer Tätigkeit bei der Arbeitsverwaltung erhalten hätten. Hierzu würden von der Oberfinanzdirektion K. nach dem Erlass des Bundesministeriums der Finanzen vom 27.10.2004 Noten einer bei der Arbeitsverwaltung erstellten Regelbeurteilung den nach Nr. 25 BRZV maßgebenden Noten zugeordnet.
7 Die Regelungen in Nr. 14 und 15 BRZV rechtfertigten nicht den Schluss, dass ein Einsatz außerhalb der Bundesfinanzverwaltung während des Beurteilungszeitraums von vornherein nicht zu berücksichtigen sei. Den Regelbeurteilungen bei den aus der Arbeitsverwaltung übergeleiteten Beamten einen kürzeren Beurteilungszeitraum zugrunde zu legen, sei auch nicht damit zu rechtfertigen, dass die BRZV auf diese erst ab 01.01.2004 anwendbar seien. Auch die zwischen dem Bundesminister der Finanzen und dem Hauptpersonalrat beim Bundesministerium der Finanzen in einer Dienstvereinbarung festgelegte Verfahrensweise rechtfertige dies nicht. Denn der Beginn des Beurteilungszeitraums werde für die Angestellten ausdrücklich als Ausnahme bezeichnet. Dies spreche für die Annahme, dass alle zu beurteilenden Beamten hinsichtlich des Beurteilungszeitraums gleich behandelt werden sollten und lediglich für die Angestellten etwas anderes hätte gelten sollen. Der Umstand, dass
einige Beamte früher in der Arbeitsverwaltung tätig gewesen und übergeleitet worden seien, sei kein sachliches Kriterium, das eine Differenzierung - jedenfalls zu Lasten der übergeleiteten Beamten - rechtfertigen könne. Auch die Tatsache, dass der Kläger erst seit dem 01.01.2004 als unmittelbarer Bundesbeamter bei der Zollverwaltung tätig und bis dahin mittelbarer Beamter bei der Bundesanstalt für Arbeit gewesen sei, sei kein sachlicher Grund für eine Ungleichbehandlung. Dass der Beurteiler der Finanzverwaltung seine Leistungen, Arbeitsergebnisse und Verhaltensweisen erst ab dem 01.01.2004 habe beobachten können, dürfe nicht dazu führen, dass der Leistungsspiegel der übergeleiteten Beamten nur lückenhaft dokumentiert werde. Vielmehr müsse versucht werden, einen möglichst qualifizierten Beurteilungsbeitrag von der abgebenden Behörde zu erhalten. Dies gelte im Fall des Klägers um so mehr, als der Zeitraum nach der letzten Regelbeurteilung von Ende 2000 bis zum Wechsel nicht unerheblich sei. Dem Anspruch des Klägers auf eine neue Beurteilung könne auch nicht entgegengehalten werden, dass die Beklagte dann gehalten wäre, alle „Neuzöllner“ von Amts wegen zu beurteilen. Die Bindungswirkung des Urteils beschränke sich auf die Beteiligten des Verfahrens. Zudem unterscheide sich der Fall des Klägers von den anderen insoweit, als er seine Einwände gegen die Beurteilung alsbald nach deren Bekanntgabe auch geltend gemacht habe. Bei anderen Beamten würde sich aufgrund des Zeitablaufs nunmehr die Frage der Verwirkung stellen.
8 Der Dienstherr müsse sich mit der Frage befassen, ob die Regelbeurteilung des Klägers wegen des Grundsatzes der Unzulässigkeit von „Beurteilungslücken“ an den der Vorbeurteilung zugrunde liegenden Zeitraum insgesamt anknüpfen müsse. Ob die in Streit stehende Beurteilung auf einer unzureichenden Entscheidungsgrundlage beruhe, könne dahingestellt bleiben. Für die erneute Beurteilung sei zu beachten, dass der Beurteiler im Hinblick auf die grundlegende Bedeutung einer dienstlichen Beurteilung über eine hinreichend sichere Basis an Informationen über den zu Beurteilenden verfügen müsse.
9 Auf den Antrag der Beklagten hat der Senat mit Beschluss vom 04.12.2008 - 4 S 1257/08 - die Berufung zugelassen. Am 23.12.2008 hat die Beklagte die Berufung begründet. Sie trägt vor, hinsichtlich der Regelbeurteilung der Beamtinnen und Beamten der Besoldungsgruppe A 11 in der Bundeszollverwaltung zum Stichtag 31.01.2005 habe eine Ausnahmesituation vorgelegen, die unterschiedliche Beurteilungszeiträume rechtfertige und Beurteilungslücken unvermeidbar erscheinen lasse. Mit Wirkung vom 01.01.2004 seien rund 2.500 Beschäftigte, davon 270 im Bezirk der ehemaligen Oberfinanzdirektion K., von der Bundesagentur für Arbeit gesetzlich in die Bundeszollverwaltung übergeleitet worden. Diese seien in die zum gleichen Zeitpunkt neu strukturierten Sachgebiete „Finanzkontrolle Schwarzarbeit“ (FKS) der Hauptzollämter eingegliedert worden. Um diese Beschäftigten möglichst verzugslos am Stellenbesetzungs- und Beförderungsgeschehen teilhaben zu lassen, sei für die Beamtinnen und Beamten der Besoldungsgruppe A 11 und A 12 sowie für die vergleichbaren Arbeitnehmer/innen eine vorgezogene Regelbeurteilung zum Stichtag 31.01.2005 durchgeführt worden. Die Bundesagentur für Arbeit habe für die übergeleiteten Beschäftigten weder eine Beurteilung anlässlich des Dienstherrenwechsels veranlasst noch Beurteilungsbeiträge gefertigt. Lediglich vereinzelt hätten sich Bedienstete von ihren seinerzeitigen Vorgesetzten bei der Bundesagentur für Arbeit eine Anlassbeurteilung erstellen lassen und diese der Zollverwaltung vorgelegt. In der Arbeitsverwaltung sei zuletzt im Jahr 2001 eine Regelbeurteilung durchgeführt worden. Die letzte Regelbeurteilung für Beamte der Zollverwaltung in der Besoldungsgruppe A 11 habe zum Stichtag 31.01.2003 stattgefunden. Aufgrund dieser Sachlage habe sich die Bundeszollverwaltung gezwungen gesehen, für die Regelbeurteilung zum 31.01.2005 unterschiedliche Beurteilungszeiträume festzulegen. Es sei nicht zu erwarten gewesen, dass die Bundesagentur für Arbeit nachträglich noch ein geordnetes Verfahren zur gleichförmigen Erstellung von brauchbaren Anlassbeurteilungen oder Beurteilungsbeiträgen nach einheitlichen Maßstäben durchführen würde, welche die Beurteiler/innen der Zollverwaltung in die Lage versetzt hätten, Beurteilungslücken rechtlich einwandfrei zu schließen. Denn die Bundesagentur für Arbeit habe sich durch das am 01.01.2004 in Kraft getretene „Dritte Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt“ (Hartz-III) in einer Phase organisatorischer Umstrukturierung befunden. Noch aussichtsloser wäre es gewesen, für alle übergeleiteten Beschäftigten ehemalige Vorgesetzte zu finden, die einen nach den Regeln der Zollverwaltung verwertbaren Beurteilungsbeitrag hätten abgeben können. Auch seien die Aufgaben und die Beurteilungssysteme der Bundesagentur für Arbeit und der Zollverwaltung kaum vergleichbar gewesen. Ein nur im Einzelfall eingeholter Beurteilungsbeitrag hätte nicht auf einer vergleichenden Gesamtwertung beruht und daher mangels Vergleichbarkeit wegen des Gebots der Gleichbehandlung aller übergeleiteten Beschäftigten keine maßgebliche Berücksichtigung finden dürfen.
10 Demgegenüber hätten sich die Beurteiler/innen auf eine eigene, ausreichende Beobachtungszeit und Vergleichsmöglichkeit von 13 Monaten stützen können, die immerhin mehr als die Hälfte des für die „Altzöllner“ festgelegten Beurteilungszeitraums abgedeckt habe. Im Übrigen hätten die übergeleiteten Beschäftigten im wertenden Gesamtvergleich hierdurch auch keinen Nachteil erlitten. Die Zollverwaltung wäre für die Beurteilung der Leistungen des Klägers in der Zeit vor der Überleitung auch nicht zuständig gewesen. Ein Widerspruch zur Verwaltungspraxis, mit dem Erlass des Bundesministeriums der Finanzen vom 27.10.2004 auf die letzten Regelbeurteilungen der Bundesanstalt für Arbeit zur Erstellung der Vorbereitungslisten für die Regelbeurteilung zum Stichtag 31.01.2005 zurückzugreifen, bestehe nicht. Dies sei erforderlich gewesen, weil ansonsten die Vornoten der übergeleiteten Beamten zu deren Nachteil untergegangen wären. Hierbei habe es sich um in einem einheitlichen, geordneten Verfahren generierte Personalakten gehandelt, die auf das Notensystem der Bundesfinanzverwaltung hätten umgerechnet werden können. Ein solches System sei für Auswahlverfahren notwendig und anerkannt. Auch der Vergleich mit der Einholung von Beurteilungsbeiträgen für zu einem anderen Dienstherrn abgeordnete Beamte hinke. Denn dieser bleibe zumindest Beamter des abordnenden Dienstherrn, der den abgeordneten Beamten kenne und einen fremden Beurteilungsbeitrag angemessen bewerten könne. Die Regelungen in Nr. 14 und 15 BRZV beträfen schon ausweislich ihres Wortlauts ausschließlich die Einholung von nach einheitlichen Maßstäben und Kriterien erstellten und daher überprüfbaren Beurteilungsbeiträgen zwischen verschiedenen Beurteilern innerhalb der Bundesfinanzverwaltung selbst. Deren Bewertung durch den zuständigen Beurteiler sei regelmäßig problemlos. Aus § 1 Abs. 3 Satz 1 und 2 der Dienstvereinbarung zur Beurteilung der Angestellten in der Zollverwaltung vom 15.12.2004 könne nicht der Umkehrschluss gezogen werden, dass für alle Beamten zwingend ein früherer Zeitpunkt als der 01.01.2004 hätte zugrunde gelegt werden müssen. Die Dienstvereinbarung sei geschlossen worden, weil die Bundesfinanzverwaltung bis dahin überhaupt keine Beurteilungen für Arbeitnehmer/innen gekannt habe. Das Verwaltungsgericht hätte die Frage prüfen müssen, ob es überhaupt möglich wäre, für einen Leistungsvergleich brauchbare Beurteilungsbeiträge von der Bundesanstalt für Arbeit für alle übergeleiteten Beschäftigten zu erhalten. Die Verantwortlichkeit für das Entstehen der Beurteilungslücke liege nicht bei ihr, sondern beruhe auf der gesetzlichen Überleitung und einer unterbliebenen Erstellung von Beurteilungsbeiträgen seitens der Bundesanstalt für Arbeit. Beide im Beurteilungszeitraum amtierenden Sachgebietsleiter FKS des Hauptzollamts K. seien als weitere Wissensträger neben dem Vorsteher als Berichterstatter in der Gremiumsbesprechung anwesend gewesen. Es sei daher in jedem Fall eine hinreichende Information des Beurteilers über die Leistungen des Klägers im Rahmen des wertenden Gesamtvergleichs gewährleistet gewesen.
12 das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 23. Januar 2008 - 4 K 17/07 - zu ändern und die Klage abzuweisen.
15 Er verteidigt das angefochtene Urteil und trägt ergänzend vor, die Beklagte habe keine zwingenden Gründe dargelegt, die es rechtfertigten, von dem Grundsatz abzuweichen, bei dienstlichen Beurteilungen soweit wie möglich gleichmäßig zu verfahren. Dass es zu einem Dienstherren- und damit Systemwechsel gekommen sei, rechtfertige eine Abweichung nicht. Gerade bei einem Dienstherrenwechsel dürfe eine Vorbeurteilung des übergeleiteten Beamten nicht unter den Tisch fallen. Zum einen wäre sein Beurteilungszeitraum sonst kürzer als der der übrigen Beamten, zum anderen benötige ein übergeleiteter Beamter erfahrungsgemäß eine gewisse Einarbeitungszeit. Bei ihm persönlich komme hinzu, dass ihm im Zuge der Überleitung lediglich die Stelle eines normalen Sachbearbeiters übertragen worden sei, während er zuvor die Position einer ersten Fachkraft innegehabt habe. Auf dieser minderwertigen Stelle habe er sich nicht vergleichbar bewähren können. Außerdem habe in seinem Fall sowohl ein Gesprächsvermerk über ein Mitarbeitergespräch vom 30.07.2003 als auch eine Anlassbeurteilung vom 18.12.2003 vorgelegen. Es komme daher nicht darauf an, ob die Bundesagentur für Arbeit nachträglich noch ein Verfahren durchführen könne, um gegebenenfalls auch für weitere übergeleitete Beamte Anlassbeurteilungen zu beschaffen. Denn es könne ihm nicht zum Nachteil gereichen, dass andere Beamte die Möglichkeit, sich ihre Rechte zu sichern, nicht genutzt hätten. Sowohl dem Mitarbeitergespräch vom 30.07.2003 als auch seiner Leistungs- und Potentialbeurteilung vom 18.12.2003 lasse sich entnehmen, dass er insgesamt Leistungen erbracht habe, die im Bereich zwischen „hebt sich von den anderen Beamten ab, die den Anforderungen voll entsprechen“ und „übertrifft die Anforderungen“ lägen. Dies lasse sich als überdurchschnittliches „tritt hervor“ in das Beurteilungssystem der Beklagten einordnen. Beides sei bei seiner Beurteilung daher zwingend heranzuziehen.
16 Der Schwerpunkt seiner Tätigkeit bei der Bundesagentur für Arbeit habe nicht im Bereich der Leistungsverwaltung, sondern - wie nunmehr auch bei der Zollverwaltung - im Bereich der Eingriffsverwaltung gelegen. Damit seien nicht nur die Beurteilungssysteme der Bundesagentur für Arbeit und der Zollverwaltung vergleichbar, sondern auch die Tätigkeitsbereiche vor und nach der Überleitung. Dass die übergeleiteten Beschäftigten im wertenden Gesamtvergleich keinen Nachteil erlitten hätten, könne nicht darüber hinwegtäuschen, dass er eben nicht überdurchschnittlich bewertet worden sei. Zudem lege die Beklagte einen falschen Maßstab an. Denn im Schnitt seien die übergeleiteten Amtmänner schlechter bewertet worden als die sogenannten „Altzöllner“. Dies habe daran gelegen, dass es für sie wegen der notwendigerweise mit der Überleitung verbundenen Einarbeitungszeit und Umorientierung schwieriger gewesen sei, Beurteilungen wie die „Altzöllner“ zu erzielen. Auch aus diesem Grund hätten „mitgebrachte“ Beurteilungen einbezogen werden müssen. Im Rahmen des gesetzlichen Übergangs nach § 436 SGB III seien ausnahmslos alle Rechte und Pflichten aus dem Beamtenverhältnis auf die Zollverwaltung übertragen worden. Dieser Verantwortung müsse sich die Beklagte stellen. Das Verwaltungsgericht habe keineswegs übersehen, dass die Regelungen in Nr. 14 und 15 BRZV dem Wortlaut nach nicht unmittelbar auf den vorliegenden Fall anwendbar seien. Sie zeigten aber, dass es den Beurteilern in der Finanzverwaltung nicht unbekannt sei, Kenntnisse über den Leistungsstand auch über Dritte zu erlangen. Bei der Dienstvereinbarung, mit der die Angestellten in die Regelbeurteilung der Beamtinnen und Beamten der Zollverwaltung einbezogen worden seien, handle es sich ausdrücklich um eine Ausnahmeregelung. Dies spreche dafür, alle zu beurteilenden Beamten hinsichtlich des Beurteilungszeitraums gleich zu behandeln und nur für die Angestellten etwas anderes gelten zu lassen. Ein Grund für eine Ungleichbehandlung der übergeleiteten Beamten gegenüber den „Altzöllnern“ sei nicht ersichtlich.
17 Darüber hinaus lägen weitere Gründe vor, aus denen sich die Beurteilung als rechtswidrig erweise. Die Überleitung zum 01.01.2004 habe nicht den gesetzlichen Voraussetzungen der §§ 436 SGB III, 130 BRRG entsprochen. Im Vergleich zu seiner früheren Tätigkeit bei der Bundesagentur für Arbeit sei er minderwertig eingesetzt worden. Die ihm übertragene Stelle sei mit geringerem Verantwortungsbereich, Entscheidungsspielraum und Eigenengagement verbunden gewesen. Darüber hinaus sei die Ausübung seiner Tätigkeit durch die umfangreiche Einflussnahme von Vorgesetzten, welche gleichzeitig Mitbewerber bei der endgültigen Stellenbesetzung gewesen seien, erheblich erschwert und gestört worden. Seine Chancen, seine Leistungsfähigkeit angemessen zu präsentieren, seien hierdurch beträchtlich eingeschränkt gewesen. Mitbewerber hätten zeitgleich qualifizierte Beurteilungen erhalten und teilweise die offenen Dienstposten im Wege der Setzung ohne Ausschreibung im endgültigen Stellenbesetzungsverfahren zugewiesen bekommen. Die angefochtene Beurteilung stelle mithin einen „Folgefehler“ der rechtswidrigen Überleitung dar.
18 Dem Senat liegen die einschlägigen Akten des Verwaltungsgerichts und der Beklagten vor. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird hierauf und auf die gewechselten Schriftsätze verwiesen.
19 Die Berufung ist nach Zulassung durch den Senat statthaft und auch im Übrigen zulässig. Sie ist auch begründet. Das Verwaltungsgericht hat der zulässigen Bescheidungsklage zu Unrecht stattgegeben. Die dienstliche Beurteilung des Klägers vom 15.07.2005 ist rechtlich nicht zu beanstanden. Der Kläger hat daher keinen Anspruch auf erneute Beurteilung.
20 Dienstliche Beurteilungen können von den Verwaltungsgerichten nur eingeschränkt auf ihre Rechtmäßigkeit überprüft werden. Die maßgebliche Beurteilung darüber, wie Leistungen eines Beamten einzuschätzen sind und ob und in welchem Grad er die für sein Amt und für seine Laufbahn erforderliche Eignung, Befähigung und fachliche Leistung aufweist, ist ein von der Rechtsordnung dem Dienstherrn bzw. dem für ihn handelnden jeweiligen Beurteiler vorbehaltener Akt wertender Erkenntnis. Dieses persönlichkeitsbedingte Werturteil kann durch Dritte nicht in vollem Umfang nachvollzogen oder gar ersetzt werden. Auch Selbstbeurteilungen des Beamten haben insoweit keine rechtliche Erheblichkeit. Die verwaltungsgerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle hat sich deshalb darauf zu beschränken, ob der Dienstherr anzuwendende Begriffe oder den gesetzlichen Rahmen, in dem er sich frei bewegen kann, verkannt hat oder ob er von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat. Soweit der Dienstherr Richtlinien für die Abgabe dienstlicher Beurteilungen erlassen hat, ist vom Gericht auch zu prüfen, ob die Richtlinien eingehalten sind und ob sie mit den gesetzlichen Regelungen in Einklang stehen (BVerwG, Beschluss vom 18.06.2009 - 2 B 64/08 -, Juris, und Urteil vom 21.03.2007 - 2 C 2/06 -, IÖD 2007, 206 m.w.N.; Beschlüsse des Senats vom 12.04.2005 - 4 S 439/05 -, NVwZ-RR 2005, 585, vom 16.07.2007 - 4 S 1163/07 -, Juris, und vom 04.06.2009 - 4 S 213/09 -, Juris).
21 Nach Maßgabe dieser Grundsätze ist die angegriffene dienstliche Beurteilung vom 15.07.2005 rechtlich nicht zu beanstanden. In formeller Hinsicht war eine vorherige Anhörung des Klägers nicht erforderlich. Entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts liegt der Regelbeurteilung auch kein unzutreffender Beurteilungszeitraum zugrunde. Sie stellt auch keinen „Folgefehler“ einer rechtswidrigen Überleitung dar. Zudem verfügten sowohl der Berichterstatter als auch der Beurteiler bei der Beurteilung über eine hinreichend gesicherte Erkenntnisgrundlage.
22 In formeller Hinsicht ist die angefochtene Beurteilung nicht zu beanstanden. Sie ist insbesondere nicht unter Verstoß gegen Nr. 5 der Richtlinien für die Beurteilung der Beamten und Beamtinnen der Zollverwaltung, der Bundesmonopolverwaltung für Branntwein, des Zollkriminalamtes und der Bundesvermögensverwaltung - Beurteilungsrichtlinien - BRZV - vom 30.04.2002 erstellt worden. Nach dieser Regelung dürfen Beschwerden, Behauptungen und Bewertungen, die für den Beurteilten ungünstig sind oder ihm nachteilig werden können, in der Beurteilung nur zum Ausdruck gebracht werden, wenn der Beamte vorher gehört worden ist; seine Äußerung ist zu den Personalakten zu nehmen. Der Kläger ist der Auffassung, diese Vorschrift greife ein, weil die Regelbeurteilung vom 15.07.2005 schlechter ausgefallen sei als die ihm in der Arbeitsverwaltung zuletzt erteilte Anlassbeurteilung. Damit hat er die Bedeutung von Nr. 5 BRZV verkannt. Die Vorschrift dient nicht dem Zweck, dem Beamten immer dann Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben, wenn eine Beurteilung mit einer schlechteren Bewertung abschließt als die vorangegangene. Die Beklagte trägt mit dieser Regelung vielmehr ihrer aus der Fürsorge- und Schutzpflicht herrührenden Obliegenheit Rechnung, dem Beamten Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben, bevor in einer dienstlichen Beurteilung aus einem Sachverhalt ungünstige Schlüsse abgeleitet werden (BVerwG, Urteile vom 12.10.1971 - VI C 99.67 -, BVerwGE 38, 336, und vom 03.08.1971 - 1 WB 114.70 -, BVerwGE 43, 255; Schnellenbach, Die dienstliche Beurteilung der Beamten und der Richter, Teil B, RdNr. 316). Diese zunächst nur Tatsachen betreffende Verpflichtung hat die Beklagte wegen der oftmals nicht leichten Abgrenzung zwischen Tatsachen und Werturteilen generell auf ungünstige und nachteilige Beschwerden, Behauptungen und Bewertungen ausgedehnt. Einen derartigen Inhalt weist die durchweg positiv formulierte Regelbeurteilung des Klägers jedoch nicht auf. Seiner vorherigen Anhörung bedurfte es daher nicht.
23 Auch in materieller Hinsicht begegnet die angefochtene Regelbeurteilung keinen Bedenken.
24 Beurteilungen sind gemäß § 40 Bundeslaufbahnverordnung - BLV - in der hier noch anzuwendenden Fassung der Bekanntmachung vom 02.07.2002 (BGBl. I S. 2459) und gemäß Nr. 8 BRZV mindestens alle fünf Jahre (Regelbeurteilungen) zu erstellen. Der Zeitpunkt für die Regelbeurteilung (Beurteilungsstichtag) wird nach Nr. 17 BRZV vom Bundesminister der Finanzen festgesetzt. Dieser hat als Stichtag für die Regelbeurteilung unter anderem der Beamten der Besoldungsgruppe A 11 mit Erlass vom 27.10.2004 den 31.01.2005 festgesetzt. Damit unterfielen die Beamten, die bereits bisher in der Zollverwaltung beschäftigt und zuletzt zum 31.01.2003 beurteilt worden waren (im Folgenden „Altzöllner“), einem zweijährigen Beurteilungszeitraum. Denn Beurteilungszeitraum ist grundsätzlich der zwischen den einzelnen Stichtagen liegende Zeitraum, ohne dass dies in den Beurteilungsrichtlinien gesondert hervorgehoben würde oder werden müsste (BVerwG, Urteile vom 26.08.1993 - 2 C 37.91 -, DVBl 1994, 112, und vom 07.06.1984 - 2 C 52.82 -, ZBR 1985, 53). Bei den Beamten, die - wie der Kläger - gemäß § 436 Abs. 1 SGB III, § 130 BRRG zum 01.01.2004 von der Arbeitsverwaltung in die Zollverwaltung übergeleitet worden sind (im Folgenden „Neuzöllner“), hat die Beklagte allerdings nur den seit der Überleitung vergangenen Zeitraum, d.h. nur 13 Monate, berücksichtigt und den davor liegenden Zeitraum bis zur letzten in der Arbeitsverwaltung erstellten Regelbeurteilung (aus dem Jahr 2001) außer Betracht gelassen. Dies ist entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts nicht zu beanstanden.
25 Die dienstliche Beurteilung dient der Verwirklichung des mit Verfassungsrang ausgestatteten Grundsatzes, Beamte nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung einzustellen, einzusetzen und zu befördern (Art. 33 Abs. 2 GG). Ihr Ziel ist es, die den Umständen nach optimale Verwendung des Beamten zu gewährleisten und so die im öffentlichen Interesse liegende Erfüllung hoheitlicher Aufgaben (Art. 33 Abs. 4 GG) durch Beamte bestmöglich zu sichern. Zugleich dient die dienstliche Beurteilung auch dem berechtigten Anliegen des Beamten, in seiner Laufbahn entsprechend seiner Eignung, Befähigung und Leistung voranzukommen. Ihr kommt die entscheidende Bedeutung bei der
Auswahlentscheidung des Dienstherrn und der dabei erforderlichen „Klärung einer Wettbewerbssituation“ zu. Dies verlangt größtmögliche Vergleichbarkeit der erhobenen Daten (BVerwG, Urteil vom 26.08.1993, a.a.O., und Beschluss vom 31.01.1994 - 2 B 5.94 -, Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 16). Die dienstliche Beurteilung soll den Vergleich mehrerer Beamter miteinander ermöglichen und zu einer objektiven und gerechten Bewertung des einzelnen Beamten führen (BVerwG, Beschluss vom 03.10.1979 - 2 B 24.78 -, Buchholz 237.1 Art. 12 BayBG Nr. 2). Daraus folgt, dass die Beurteilungsmaßstäbe gleich sein und gleich angewendet werden müssen. Die Einheitlichkeit des Beurteilungsmaßstabs ist unabdingbare Voraussetzung dafür, dass die Beurteilung ihren Zweck erfüllen kann, einen Vergleich der Beamten untereinander anhand vorgegebener Sach- und Differenzierungsmerkmale zu ermöglichen. Ihre wesentliche Aussagekraft erhält eine dienstliche Beurteilung erst aufgrund ihrer Relation zu den Bewertungen in anderen dienstlichen Beurteilungen (BVerwG, Urteil vom 18.07.2001 - 2 C 41.00 -, BayVBl 2002, 373).
26 Um das in der Regelbeurteilung zu zeichnende Bild hinsichtlich der Vergleichbarkeit der zum gleichen Zeitpunkt beurteilten Beamten zu gewährleisten, muss soweit wie möglich gleichmäßig verfahren werden (BVerwG, Urteil vom 18.07.2001, a.a.O.). Bei der Festlegung, welchen Zeitraum die Regelbeurteilung erfasst, ist vorrangig zu berücksichtigen, dass die Regelbeurteilung ihr Ziel nur dann optimal erreichen kann, wenn die für die Vergleichbarkeit maßgeblichen äußeren Kriterien so weit wie irgend möglich eingehalten werden. Höchstmögliche Vergleichbarkeit wird grundsätzlich durch den gemeinsamen Stichtag und den gleichen Beurteilungszeitraum erreicht (BVerwG, Urteile vom 07.06.1984 und vom 26.08.1993, jeweils a.a.O. und m.w.N.). Der gemeinsame Stichtag dient vorrangig dazu, durch Fixierung auf einen bestimmten Zeitpunkt Einheitlichkeit und Vergleichbarkeit herzustellen. Die Einheitlichkeit des Beurteilungszeitraums soll gewährleisten, dass die Beurteilung für alle Beamten gleichmäßig die zu beurteilenden Merkmale nicht nur punktuell, sondern in ihrer zeitlichen Entwicklung unabhängig von einer konkreten Verwendungsentscheidung erfasst (BVerwG, Urteile vom 18.07.2001 und vom 07.06.1984, jeweils a.a.O.). Einschränkungen dieses Grundsatzes, die sich hinsichtlich des Stichtags beispielsweise aus der großen Zahl der zu beurteilenden Beamten und hinsichtlich des Beurteilungszeitraums aus besonderen äußeren Umständen ergeben können, sind nur hinzunehmen, soweit sie auf zwingenden Gründen beruhen (BVerwG, Urteil vom 18.07.2001, a.a.O.).
27 Einen solchen zwingenden Grund für die Uneinheitlichkeit des Beurteilungszeitraums bei „Altzöllnern“ einerseits und „Neuzöllnern“ andererseits stellt die Überleitung der Beamten der Bundesanstalt für Arbeit mit Wirkung vom 01.01.2004 in den Dienst der Zollverwaltung gemäß § 436 Abs. 1 SGB III dar. Denn dadurch wurden die bisher in der Arbeitsverwaltung tätigen (mittelbaren Bundes-) Beamten, deren Dienstherrin die Bundesanstalt für Arbeit war, zu (unmittelbaren Bundes-) Beamten in der Zollverwaltung mit der Beklagten als neuer Dienstherrin (vgl. § 2 Abs. 2 BBG in der Fassung der Bekanntmachung vom 31.03.1999 - BBG a. F. - [BGBl. I S. 675]). Die Wirkung eines Dienstherrenwechsels beschränkt sich hinsichtlich der dienstlichen Beurteilungen nicht darauf, dass für deren Erstellung - wie sonst bei einem Vorgesetztenwechsel auch - andere Beurteiler zuständig werden, bei denen sich nur die Frage stellt, auf welche Weise sie sich die erforderlichen Kenntnisse über die während des gesamten Beurteilungszeitraums erbrachten Leistungen der zu beurteilenden Beamten verschaffen. Der Dienstherrenwechsel hat vielmehr zur Folge, dass sich überhaupt die Zuständigkeit für die Erstellung dienstlicher Beurteilungen ändert. Denn diese obliegt dem Dienstherrn grundsätzlich nur für den eigenen Geschäftsbereich. Das vom Dienstherrn durch den oder die Beurteiler abzugebende Werturteil darüber, ob und inwieweit der Beamte den zahlreichen fachlichen und persönlichen Anforderungen des konkreten Amts und der Laufbahn entspricht, enthält zugleich eine konkretisierende Bestimmung dieser zahlreichen Anforderungen, die in weitgehender Ermessens- und Beurteilungsfreiheit des Dienstherrn liegt (BVerwG, Urteil vom 26.06.1980 - 2 C 8/78 -, BVerwGE 60, 245). Diese kann der Dienstherr grundsätzlich nur für seinen eigenen Bereich vornehmen. Die Zuständigkeit des Dienstherrn für die Beurteilung der ihm unterstellten Beamten ist daher in sachlicher Hinsicht grundsätzlich auf die Zeit beschränkt, in der die betroffenen Beamten in seinem Bereich Dienst getan haben oder seinem Dienstbereich zumindest rechtlich zugeordnet waren (so im Ergebnis auch OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 04.06.2007 - 10 A 11163/06 -).
28 Das schließt es nicht aus, in den Beurteilungszeitraum auch Zeiten einzubeziehen, die ein Beamter in den Bereich eines anderen Dienstherrn abgeordnet war (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 06.08.1998 - 2 B 11635/98 -, Juris; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 21.04.1995 - 12 B 82/95 -, IÖD 1995, 257; VG Berlin, Urteil vom 03.07.2002 - 7 A 359.95 -, NVwZ-RR 2003, 139). Dies ist im Hinblick darauf gerechtfertigt, dass der Dienstvorgesetzte der Stammdienststelle während der nur vorübergehenden und regelmäßig kurzfristigen Abordnung für die beamtenrechtlichen Entscheidungen über die persönlichen Angelegenheiten des Beamten weiterhin zuständig bleibt (§ 3 Abs. 2 Satz 1 BBG a. F.). Denn damit besteht die Zugehörigkeit des Beamten zu seinem bisherigen Dienstherrn im Kern fort (Schnellenbach, Beamtenrecht in der Praxis, 6. Aufl., RdNr. 123). In derartigen Fällen kann der Dienstvorgesetzte der Stammdienststelle für den Abordnungszeitraum auf Beurteilungsbeiträge des Dienstvorgesetzten des Beamten bei der aufnehmenden Behörde zurückgreifen und auf dieser Grundlage eine an dem statusrechtlichen Amt seines Beamten gemessene und an den in seinem Geschäftsbereich bestehenden Beurteilungsmaßstäben orientierte eigene Eignungsprognose bilden (OVG Koblenz, Beschluss vom 06.08.1998, a.a.O.; OVG Münster, Beschluss vom 21.04.1995 - a.a.O.). Nicht in den Beurteilungszeitraums einbezogen werden können dagegen Zeiten, für die es an einer derartigen Zuordnung des Beamten zum Dienstbereich des die Beurteilung erstellenden Dienstherrn fehlt.
29 Für den vorliegenden Fall der gesetzlichen Überleitung von Beschäftigten der Bundesanstalt für Arbeit in die Zollverwaltung nach § 436 Abs. 1 SGB III gilt insoweit nichts anderes. Die gemäß § 436 Abs. 1 Satz 2 SGB III entsprechend anwendbare Regelung des § 130 Abs. 1 BRRG besagt lediglich, dass dem übergeleiteten Beamten ein seinem bisherigen Amt (im statusrechtlichen Sinn) nach Bedeutung und Inhalt ohne Rücksicht auf Dienststellung und Dienstalter gleichzubewertendes Amt übertragen werden soll. Zweck dieser Regelung ist es, den von der Umbildung bzw. der gesetzlichen Überleitung betroffenen Beamten die bis dahin erlangte beamtenrechtliche Rechtsstellung zu wahren. Sie darf nur insoweit verändert und beeinträchtigt werden, als dies wegen der Umbildung bzw. der gesetzlichen Überleitung und deren Folgen unumgänglich ist (BVerwG, Urteil vom 11.07.1975 - VI C 44.72 -, BVerwGE 49, 64). Die zeitliche Reichweite einer dienstlichen Beurteilung hat auf die Rechtsstellung der betroffenen Beamten jedoch keinerlei Auswirkungen. Eine Verpflichtung der Beklagten als neuer Dienstherrin, bei der dienstlichen Beurteilung eines „Neuzöllners“ den Beurteilungszeitraum auch auf die in der Arbeitsverwaltung verbrachte Zeit vor der Überleitung auszudehnen, enthält die Regelung daher nicht.
30 Derartiges könnte die Beklagte auch in ihren Beurteilungsrichtlinien nicht vorsehen. Sie hat dies auch nicht getan. In Nr. 14 BRZV ist nur angeordnet, dass der Beurteiler für Beamte, die im Beurteilungszeitraum „in der Bundesfinanzverwaltung“ mehr als sechs Monate außerhalb seines Geschäftsbereichs eingesetzt waren, einen schriftlichen Beurteilungsbeitrag einzuholen hat. Ob auch bei Beamten, die außerhalb der Bundesfinanzverwaltung eingesetzt waren, ein Beurteilungsbeitrag einzuholen ist, regelt diese Vorschrift dagegen nicht. Nicht anders verhält es sich mit Nr. 9 Buchstabe e) Satz 2 BRZV, wonach für Beamte, die aus dienstlichem Anlass beurlaubt, entsandt oder freigestellt sind oder die Grundwehr- bzw. Zivildienst leisten, anstelle der Beurteilung darüber zu befinden ist, welche Gesamtwertung zu unterstellen wäre. Ob mit der Formulierung „aus dienstlichen Gründen entsandt“ auch der Fall gemeint ist, dass ein Beamter außerhalb der Finanzverwaltung eingesetzt wird, erscheint fraglich, bedarf hier aber keiner Entscheidung. Denn auch diese Vorschrift ordnet nicht an, dass die Beklagte die im Bereich eines anderen Dienstherrn erbrachten Leistungen eigenständig bzw. unter Zuhilfenahme von fremden Beurteilungsbeiträgen zu beurteilen hätte, sondern sieht in den genannten Fallgruppen lediglich eine Art fiktive Gesamtwertung vor.
31 Aus der zwischen dem Bundesminister der Finanzen und dem Hauptpersonalrat beim Bundesministerium der Finanzen getroffenen Dienstvereinbarung zur Beurteilung der Angestellten in der Zollverwaltung und der Bundesmonopolverwaltung für Branntwein vom 15.12.2004 - DV - kann eine Verpflichtung zur Einbeziehung der von einem Beamten vor der Überleitung in der Arbeitsverwaltung verbrachten Dienstzeit - jedenfalls ab 01.02.2003 zur Herstellung eines zweijährigen Beurteilungszeitraums (wie bei den „Altzöllnern“) - erst recht nicht hergeleitet werden. Im Übrigen enthält sie auch keine Vorschriften über die Beurteilung der Beamten. Sie regelt lediglich die Modalitäten, unter denen die Angestellten in der Zollverwaltung in die Regelbeurteilung der Beamten der Zollverwaltung einbezogen werden. Diese bestimmen sich im Wesentlichen nach den Regelungen der Beurteilungsrichtlinie (§ 1 Abs. 4 DV). Auch die für die jeweils vergleichbaren Zollbeamten festgesetzten Stichtage und Beurteilungszeiträume finden nach § 1 Abs. 3 Satz 1 DV Anwendung. Soweit es in Satz 2 heißt, dass der Beurteilungszeitraum für die erstmalige Regelbeurteilung abweichend von Satz 1 einheitlich am 01.01.2004 beginnt, kann daraus nicht im Umkehrschluss gefolgert werden, dass bei den Beamten der Zollverwaltung hinsichtlich des Beurteilungszeitraums für die Regelbeurteilung zum 31.01.2005 keine nach „Alt- und Neuzöllnern“ differenzierende Vorgehensweise vorgesehen wäre. Denn die Problematik der erst zum 01.01.2004 von der Arbeitsverwaltung in die Zollverwaltung übergeleiteten Beamten nimmt die Dienstvereinbarung erkennbar nicht in den Blick.
32 Der für die „Neuzöllner“ zugrunde gelegte verkürzte Beurteilungszeitraum ist auch nicht deswegen rechtswidrig, weil er zu einer Beurteilungslücke führt. Zwar ist das Verwaltungsgericht zutreffend davon ausgegangen, dass Beurteilungsrichtlinien, die (planmäßige) Beurteilungen vorsehen, grundsätzlich von dem Gedanken getragen sind, einen lückenlosen Spiegel des dienstlichen Werdegangs eines
Beamten zu gewährleisten (BVerwG, Beschluss vom 27.05.2009 - 1 WB 47/08 -, Juris). Insoweit gilt auch für die Beurteilungsrichtlinien der Beklagten nichts anderes. Eine Lücke in der Abfolge der Beurteilungen ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Beschluss vom 03.07.2001 - 1 WB 23/01 -, Juris), der sich der Senat anschließt, nur zulässig und hinnehmbar, wenn sie unvermeidlich ist. Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts ist dies hier aber der Fall. Ursache der Beurteilungslücke bei den „Neuzöllnern“ ist der Umstand, dass sie ihre letzte Regelbeurteilung in der Arbeitsverwaltung Ende 2000 bzw. Anfang 2001 erhalten haben und seitdem entweder gar nicht mehr dienstlich beurteilt wurden - wobei eine Regelbeurteilung auch noch nicht vorzunehmen war - oder - wie auch der Kläger - zwar eine Anlassbeurteilung erhielten, diese aber nicht den gesamten Zeitraum seit der letzten Regelbeurteilung umfasst. Diese Lücke zu schließen, obliegt der früheren Dienstherrin der „Neuzöllner“, die - wie bereits ausgeführt - allein befugt ist, die während dieser Zeit erbrachten Leistungen der betroffenen Beamten dienstlich zu beurteilen. Der Umstand, dass dies versäumt wurde, ändert nichts daran, dass die im Zuge der Überleitung entstandene Beurteilungslücke für die Beklagte als neue Dienstherrin unvermeidlich ist und ihr auch nicht zugerechnet werden kann. Wegen der veränderten Beurteilungsmaßstäbe hat es im Übrigen auch das Bundesverwaltungsgericht bei einem innerhalb des Beurteilungszeitraums eintretenden Laufbahnwechsel ohne weiteres für zulässig erachtet, einer Regelbeurteilung nur den (verkürzten) Zeitraum seit dem Laufbahnwechsel zugrunde zu legen (BVerwG, Urteil vom 16.05.1991 - 2 A 5/89 -, Juris).
33 Die Praxis der Beklagten, bei Personalentscheidungen unter Umständen auch dienstliche Beurteilungen zu berücksichtigen, die „Neuzöllner“ während ihrer Tätigkeit in der Arbeitsverwaltung erhalten haben, steht nicht in einem unauflösbaren Widerspruch zu der Bestimmung des für die „Neuzöllner“ geltenden verkürzten Beurteilungszeitraums. Denn das Vorgehen der Beklagten bei den Auswahlentscheidungen ist aufgrund des Leistungsgrundsatzes zwingend geboten. Liegt bei den für eine Personalentscheidung zur Auswahl stehenden Beamten aufgrund der aktuellen dienstlichen Beurteilungen nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung im Wesentlichen ein Qualifikationsgleichstand vor, ist der Dienstherr verpflichtet, zunächst vorhandene frühere dienstliche Beurteilungen als weitere unmittelbar leistungsbezogene Erkenntnisquellen in den Blick zu nehmen (Senatsbeschluss vom 04.06.2009 - 4 S 213/09 -, m.w.N.; OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 26.08.2009 - 1 M 52/09 -, veröffentlicht jeweils in Juris). Dies gilt auch dann, wenn ein Vergleich der vorhandenen Beurteilungen wegen der unterschiedlichen Beurteilungsgrundsätze und Beurteilungsmaßstäbe mit Schwierigkeiten verbunden ist (vgl. OVG Münster, Beschluss vom 13.05.2004 - 1 B 300/04 -, NVwZ-RR 2004, 771). Dementsprechend wäre die Beklagte unter Umständen gehalten gewesen, die vom Kläger vorgelegte Anlassbeurteilung der Bundesanstalt für Arbeit vom 18.12.2003 bei einer Auswahlentscheidung anlässlich einer Personalmaßnahme zu berücksichtigen. Eine ganz andere Frage ist dagegen, ob ein Dienstherr befugt ist, die bei einem anderen (früheren) Dienstherrn unter Geltung eines abweichenden Beurteilungssystems erbrachten fachlichen Leistungen und gezeigten Befähigungen nach dem in seinem Bereich geltenden Beurteilungssystem eigenständig zu beurteilen, obwohl die zu beurteilenden Beamten während dieser Zeit seinem Dienstbereich in keiner Weise rechtlich zugeordnet waren. Sie ist - wie bereits ausgeführt - zu verneinen, und zwar auch dann, wenn der Beklagten Anlassbeurteilungen - wie diejenige des Klägers vom 18.12.2003 - und andere Unterlagen - wie das protokollierte Mitarbeitergespräch vom 30.07.2003 - aus der Zeit vor der Überleitung vorliegen.
34 Der zugrunde gelegte Beurteilungszeitraum ist ferner nicht deswegen zu beanstanden, weil er auch die Zeit von Januar bis Ende April 2004 einschließt, in der es wegen der Eingliederung der „Neuzöllner“ in das neu strukturierte Fachgebiet „Finanzkontrolle Schwarzarbeit“ der Hauptzollämter zum 01.01.2004 gewisse Anlaufschwierigkeiten gegeben hat. Denn auch während einer Umstrukturierungsphase lassen sich Erkenntnisse über die Eignung eines Beamten zu gewinnen. So zeigen gerade solche Situationen, ob ein Beamter beispielsweise die Fähigkeit besitzt, sich auf neue Gegebenheiten einzustellen, Eigeninitiative zu entwickeln und bei den anstehenden Umstrukturierungsmaßnahmen konstruktiv mitzuwirken. Die Beklagte hat daher zu Recht auch diese erste Phase nach der Überleitung in die Beurteilung einbezogen. Im Übrigen ist entgegen der Annahme des Klägers nicht ersichtlich, dass die mit seiner Beurteilung betrauten Beamten die mit einer solchen Situation verbundenen besonderen Schwierigkeiten, wie etwa die Notwendigkeit, sich in die neuen Aufgaben zunächst einzuarbeiten, nicht berücksichtigt und entsprechend gewichtet hätten.
35 Der Beurteilungszeitraum vom 01.01.2004 bis 31.01.2005 ist - selbst im Hinblick auf die genannte Umstrukturierungsphase - auch nicht insgesamt zu kurz gewählt. Denn es verblieben immerhin noch weitere neun Monate, in denen der Kläger und die anderen „Neuzöllner“ Gelegenheit hatten, ihre Befähigung und ihre fachlichen Leistungen ohne wesentliche Einschränkungen zu zeigen. Dass diese Zeit für die mit der Beurteilung betrauten Beamten nicht ausreichend gewesen wäre, ein umfassendes Bild von den fachlichen Leistungen und der Befähigung des Klägers und der anderen „Neuzöllner“ zu gewinnen, ist nicht ersichtlich. Darüber hinaus ist zu berücksichtigen, dass der Bundesminister der Finanzen den frühen Beurteilungsstichtag 31.01.2005 bewusst gewählt hat, um sich die erforderliche Grundlage dafür zu verschaffen, die ehemaligen Beschäftigten der Bundesanstalt für Arbeit schnellstmöglich am Stellenbesetzungs- und Beförderungsgeschehen in der Zollverwaltung als ihrem neuen dienstlichen Umfeld teilhaben zu lassen. Angesichts der besonderen Situation, in der sich die „Neuzöllner“ nach der Überleitung befanden, ist diese Erwägung nicht zu beanstanden.
36 Die dienstliche Beurteilung vom 15.07.2003 stellt sich auch nicht deshalb als „Folgefehler“ dar, weil die Überleitung zum 01.01.2004 nicht den gesetzlichen Voraussetzungen der §§ 436 SGB III, 130 BRRG entsprochen hätte, wie der Kläger meint. Selbst wenn er im Vergleich zu seiner früheren Tätigkeit bei der Bundesanstalt für Arbeit, wo er als Erste Fachkraft im Team Arbeitsmarktinspektion eingesetzt war, in der Zollverwaltung minderwertig eingesetzt worden wäre und hierdurch keine hinreichende Gelegenheit gehabt hätte, seine Leistungsfähigkeit angemessen zu präsentieren, hätte dies keine Auswirkungen auf die Rechtmäßigkeit der dienstlichen Beurteilung. Denn Gegenstand der dienstlichen Beurteilung sind die fachlichen Leistungen, die der Beamte auf dem ihm im Beurteilungszeitraum übertragenen Dienstposten erbracht hat (BVerwG, Urteil vom 02.04.1981 - 2 C 13.80 -, ZBR 1981, 315). Ob der dem Beamten übertragene Dienstposten seinem Statusamt angemessen war oder - was der Kläger für erforderlich hält - der Wertigkeit seiner vor der Überleitung ausgeübten Tätigkeit entsprochen hat, ist daher für die dienstliche Beurteilung ohne Belang. Erforderlich ist lediglich, dass der Dienstherr bei der vergleichenden Bewertung der von den anderen Beamten erbrachten Leistungen die Bedeutung und den Schwierigkeitsgrad des übertragenen Aufgabengebiets zutreffend berücksichtigt (BVerwG, Urteil vom 02.04.1981, a.a.O.). Insoweit wäre es zu beanstanden, wenn die Beklagte dem Dienstposten, den der Kläger während des Beurteilungszeitraums innehatte, eine höhere Wertigkeit beigemessen hätte, als ihm tatsächlich zukommt. Hierfür ist aber nichts ersichtlich. Der Kläger macht lediglich geltend, dass der ihm in der Zollverwaltung übertragene Dienstposten eines Sachbearbeiters in der Arbeitsgruppe „Prüfungen und Ermittlungen“ nicht dem Dienstposten einer Ersten Fachkraft in der Arbeitsverwaltung entsprochen habe. Dies ist jedoch für die vorliegende Entscheidung ebenso unerheblich wie die weitere Rüge, die Beklagte habe einigen „Altzöllnern“ die Möglichkeit eröffnet, sich auf höher bewerteten Dienstposten zu bewähren, während ihm dies versagt worden sei. Auch mit der Behauptung, er habe auf dem ihm übertragenen Dienstposten seine fachlichen Stärken im Bereich „Finanzkontrolle Schwarzarbeit“ oder „Personalführung“ nicht hinreichend einbringen können, weil er fachfremd eingesetzt worden sei, vermag der Kläger nicht darzutun, dass die Beklagte die Bedeutung und den Schwierigkeitsgrad des ihm übertragenen Dienstposten falsch eingeschätzt hätte. Gleiches gilt für die - unsubstantiiert gebliebene - Behauptung, Vorgesetzte, die gleichzeitig Mitbewerber bei der Stellenbesetzung gewesen seien, hätten die Wahrnehmung der ihm übertragenen Aufgaben durch umfangreiche Einflussnahme erheblich erschwert und gestört.
37 Auch die Bemerkung der Beklagten in der im Widerspruchsverfahren erteilten Zwischennachricht vom 02.02.2006, dass Erkenntnisse aus der vorgelegten Anlassbeurteilung unter Gewichtung des Zeitraums bei der Arbeitsverwaltung im Vergleich zum Zeitraum bei der Zollverwaltung in die vergleichende Bewertung eingeflossen seien, führt nicht zur Rechtswidrigkeit der angefochtenen Regelbeurteilung. Zwar dürfen Erkenntnisse, die nicht innerhalb des maßgeblichen Beurteilungszeitraums gewonnen wurden, in einer dienstlichen Beurteilung nicht verwertet werden. Die Beklagte hat jedoch schon im Widerspruchsbescheid wie auch in der Klageerwiderung vom 04.04.2007 klargestellt, dass mit dieser Aussage nur zum Ausdruck gebracht werden sollte, dass die Erfahrungen des Klägers als Erste Fachkraft in der Arbeitsverwaltung und seine Verweildauer im Amt berücksichtigt worden seien. Da dieses „Erfahrungswissen“ als Teil der Befähigung des Klägers auch im Beurteilungszeitraum vorhanden war, ist es nicht zu beanstanden, dass die Beklagte es im Rahmen der Beurteilung berücksichtigt hat.
38 Anhaltspunkte dafür, dass der Berichterstatter, Regierungsdirektor H., oder der Beurteiler, Dr. B., nicht über eine hinreichend gesicherte Erkenntnisgrundlage verfügt hätten, sind weder substantiiert vorgetragen noch ersichtlich. Der Kläger rügt lediglich, dass der Sachgebietsleiter Kr., der neben den Sachgebietsleitern W. und Kn. die Aufgabe gehabt habe, den Berichterstatter über seine Leistungen zu unterrichten, bei der Gremiumsbesprechung nicht anwesend gewesen sei. Das aber ist unschädlich. Denn nach Nr. 8 der Anlage 4 zur BRZV ist die Teilnahme der Sachgebietsleiter bei der Gremiumsbesprechung nicht zwingend vorgeschrieben. Sie können lediglich nach Nr. 9 der Anlage 4 zur BRZV als weitere Teilnehmer zur Besprechung hinzugezogen werden, wenn das zur Urteilsbildung erforderlich ist. Der Kläger hat insoweit weder vorgetragen noch ist ersichtlich, dass die Entscheidung der Beklagten, sich hinsichtlich des für die ersten Monate des Beurteilungszeitraums zuständigen Sachgebietsleiters Kr. mit einer im Vorfeld der Gremiumsbesprechung abgegebenen Stellungnahme zu begnügen, fehlerhaft
39 Soweit der Kläger im Übrigen rügt, dass die Sachgebietsleiter nur jeweils einige Monate für ihn zuständig gewesen seien, ist nicht ersichtlich, dass die mit der Beurteilung betrauten Beamten den begrenzten Zeitraum, welcher den Sachgebietsleitern für die Gewinnung eines Leistungsbilds vom Kläger jeweils zur Verfügung stand, nicht berücksichtigt hätten.
40 Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, § 708 Nr. 10, § 709 Satz 2, § 711 ZPO.
41 Die Revision wird nicht zugelassen, weil keiner der Gründe der §§ 127 BRRG, 132 Abs. 2 VwGO gegeben ist.
42 Beschluss vom 29. September 2009
43 Der Streitwert des Berufungsverfahrens wird gemäß §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 2 GKG auf 5.000,00 EUR festgesetzt.
44 Der Beschluss ist unanfechtbar.