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Timestamp: 2018-10-17 06:57:32+00:00
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Matched Legal Cases: ['art 60', 'arrêt ', "l'article 32", 'art 432', 'art 432', "l'article 31", 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'art 11', 'art 31', 'art 32', 'art 11', 'art 24', 'art 24', 'art. 136', 'art 42', 'art 42', 'art. 19', 'art 128', 'art 129', "l'article 41"]

L’exécution du budget de l'Etat (Notions-Cles.LexecutiondubudgetdelEtat) - CNFPT
E-CONNAISSANCES Notions clés L’exécution du budget de l'Etat
L’exécution du budget de l'Etat
1. LE PRINCIPE RÉGISSANT L’ EXÉCUTION : LA SÉPARATION DES ORDONNATEURS ET DES COMPTABLES
1.1.1. Exclusivité des fonctions
1.1.2. Délimitation des fonctions
1.1.3. Incompatibilité
1.2. Sanction : la gestion de fait
1.2.1. Définition de la gestion de fait
1.2.1.1. Les personnes
1.2.1.2. Les actes
1.2.2. La sanction de la gestion de fait
1.2.2.1. La réparation des dommages
1.2.2.2. La répression des fautes
2 LES ACTEURS DE L’ EXÉCUTION : LES ORDONNATEURS ET LES COMPTABLES
2.1. Les ordonnateurs
2.1.1. Les différents ordonnateurs
2.1.1.1. Les ordonnateurs principaux
2.1.1.2. Les ordonnateurs secondaires
2.1.1.3. Les ordonnateurs délégués ou suppléants
2.1.2. Le statut des ordonnateurs
2.1.2.1. Les obligations des ordonnateurs
2.1.2.2. La responsabilité des ordonnateurs
2.2. Les comptables
2.2.1. L’organisation comptable
2.2.1.1. La situation traditionnelle
2.2.1.2. Les réformes
2.2.2. Les obligations des comptables
2.2.2.1. Le cautionnement
2.2.2.2. L’hypothèque légale et le privilège du Trésor
2.2.3. La responsabilité des comptables
2.2.3.1. Le domaine de la responsabilité
2.2.3.2. L’établissement de la responsabilité
2.2.3.3. La sanction de la responsabilité
3. LES PROCÉDURES D’ EXÉCUTION
3.1. Les procédures normales
3.1.1. La phase administrative
3.1.1.1. En matière de dépenses
3.1.1.2. En matière de recettes
3.1.2. La phase comptable
3.1.2.1. En matière de dépenses
3.1.2.2. En matière de recettes
3.2. Les procédures exceptionnelles
3.2.1. Les procédures exceptionnelles en matière de dépenses
3.2.1.1. Les procédures sans ordonnateur
3.2.1.2. Les procédures sans comptable
3.2.2. Les procédures exceptionnelles en matière de recettes
3.2.2.1. La régie de recettes
3.2.2.2. Les recettes fiscales perçues au comptant
Le budget de l’Etat autorise et prévoit les recettes et les dépenses de l’Etat pour une année. Tout au long de celle-ci, les autorisations sont mises en œuvre, les recettes autorisées sont recouvrées et les dépenses sont réalisées. L’exécution du budget, régie par le droit de la comptabilité publique, est mise en œuvre dans le cadre d’un principe : la séparation des ordonnateurs et des comptables, par des acteurs bien particuliers : les ordonnateurs et les comptables, à travers des actions bien précises : les procédures d’exécution.
Grand principe du droit de la comptabilité publique, la séparation des ordonnateurs et des comptables remonte, comme les principes de droit budgétaire, à l’époque de la Restauration. C’est en effet l’ordonnance du 14 septembre 1822 qui l’a proclamé. Repris par tous les règlements généraux de la comptabilité publique, il était énoncé à l’article 3 du décret du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique (RGCP) et de manière indirecte par le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (GBCP) qui s’est substitué au décret RGCP.
Comme tous les principes de séparation que connait le droit public français, séparation des pouvoirs en droit constitutionnel et séparation des autorités administratives et judiciaires en droit administratif, la séparation des ordonnateurs et des comptables se traduit par une double séparation : organique et fonctionnelle. Non seulement les organes sont distincts et indépendants, les ordonnateurs et les comptables ne dépendent pas l’un de l’autre, mais de plus les fonctions exercées par eux sont distinctes, les premiers décident des dépenses et des recettes dans le cadre bien sûr de l’autorisation budgétaire, les seconds disposant seuls des deniers publics sont en mesure de payer et de recouvrer celles-ci.
Enoncé par le décret GBCP, le principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables se justifie par le contrôle qu’il permet de mettre en place, sa violation est donc sévèrement sanctionnée
Le principe est énoncé en trois temps par le décret GBCP du 7 novembre 2012.
L’article 8 du décret réserve les « opérations relatives à l'exécution du budget » exclusivement aux ordonnateurs et aux comptables publics. Ils sont donc seuls habilités à intervenir dans l’exécution des budgets.
S’agissant des ordonnateurs le décret précise dans son article 11 qu’ils « constatent les droits et les obligations, liquident les recettes et émettent les ordres de recouvrer. Ils engagent, liquident et ordonnancent les dépenses.
Le cas échéant, ils assurent la programmation, la répartition et la mise à disposition des crédits ».
Les ordonnateurs sont donc ceux qui décident de la dépense et de la recette. Les comptables eux sont plutôt des exécutants au sens strict. L’article 18 précise en effet qu’ils sont seuls chargés :
« 1° De la tenue de la comptabilité générale ;
4° De la prise en charge des ordres de recouvrer et de payer qui lui sont remis par les ordonnateurs
11° De la conservation des pièces justificatives des opérations transmises par les ordonnateurs et des documents de comptabilité ».
Elle est posée par l’article 20 dans des termes bien précis : « Les fonctions d'ordonnateur et celles de comptable public sont incompatibles »
Cette incompatibilité va très loin puisque : « Les conjoints des ordonnateurs, ou les partenaires avec lesquels ils sont liés par un pacte civil de solidarité, ne peuvent être comptables des personnes morales auprès desquelles ces ordonnateurs exercent leurs fonctions ».
C’est une théorie d’origine jurisprudentielle (Cour des comptes, Ville de Roubaix 23 août 1834). Mais le Législateur va la reprendre à son compte. Les derniers textes étant la loi du 23 février 1963 art 60- XI et la loi n° 82-594 du 10 juillet 1982. Ils précisent la définition et la sanction de la théorie de la gestion de fait.
Loi du 23 février 1963, article 60 : XI - Toute personne qui, sans avoir la qualité de comptable public ou sans agir sous contrôle et pour le compte d'un comptable public, s'ingère dans le recouvrement des recettes affectées ou destinées à un organisme public doté d'un poste comptable ou dépendant d'un tel poste doit, nonobstant les poursuites qui pourraient être engagées devant les juridictions répressives, rendre compte au juge financier de l'emploi des fonds ou valeurs qu'elle a irrégulièrement détenus ou maniés.
Loi n° 82-594 du 10 juillet 1982 : « Les gestions de fait sont soumises aux mêmes juridictions et entraînent les mêmes obligations et responsabilités que les gestions régulières. » Néanmoins, le juge des comptes peut, hors le cas de mauvaise foi ou d'infidélité du comptable de fait, suppléer par des considérations d'équité à l'insuffisance des justifications produites.
Les comptables de fait pourront, dans le cas où ils n'ont pas fait l'objet de poursuites au titre du délit prévu et réprimé par l'article loi n° 92-1336 du 16 décembre 1992 : « 433-12 » du code pénal, être condamnés aux amendes prévues par la loi.
Lorsqu’une personne non habilitée s’immisce dans la gestion d’un poste comptable elle commet une gestion de fait. Elle se définit donc par les personnes et par les actes de ces mêmes personnes.
Lorsque des comptables réguliers s’immiscent dans la gestion d’un service qui n’est pas le leur, ils commettent une gestion de fait, de même que des agents de comptables habilités par ceux-ci, quand ils vont au-delà de l’habilitation.
Il en va de même pour des fonctionnaires dépourvus de toute habilitation, d’un comptable ainsi que de toute autre personne non habilitée qu’elle agisse elle-même (maniement de brève main) ou qu’elle agisse sur instructions (maniement de longue main). Ceci est valable non seulement pour les personnes physiques, mais aussi pour les personnes morales.
Le maniement irrégulier de deniers publics est constitutif de la gestion de fait. Toutefois, cette notion a évolué avec le temps : elle s’est élargie. D’abord parce que la définition du maniement irrégulier s’est élargie elle-même. On est passé de la manipulation à la simple détention. D’autre part, la notion de deniers publics a évolué elle aussi. Pendant longtemps, les deniers publics se définissaient comme des fonds ou des valeurs appartenant à des organismes publics. Or de nos jours on considère que des fonds et des valeurs privés réglementés sont également des deniers publics.
Plus précisément la gestion de fait se traduit de deux manières :
- par l’immixtion dans l’encaissement d’une recette destinée à un organisme public doté d’un comptable public ;
- par l’extraction irrégulière de deniers publics par un mandat fictif : un mandat de paiement est émis par un ordonnateur pour une dépense ne correspondant pas à la réalité (mandat fictif) et payé par le comptable patent au vu d’une certification du service fait donnée par complaisance.
Elle est double puisqu’elle se situe sur le terrain de réparation des dommages, mais aussi sur le plan répressif.
Le comptable de fait doit rendre ses comptes à la Cour des comptes ou aux Chambres régionales des comptes qui déclarent ou non la personne, comptable de fait. Il encourt la même responsabilité que le comptable régulier : il est responsable personnellement et pécuniairement. Il peut donc être mis en débet.
La loi n° 2001-1248 du 21 décembre 2001 relative aux chambres régionales des comptes et à la Cour des comptes a supprimé le caractère automatique de l’inéligibilité du Maire, du Président du Conseil général et du Président du Conseil régional en cas de déclaration de gestion de fait. Simplement, entre cette déclaration et jusqu’à ce que le quitus de sa gestion lui ait été donné, il est suspendu de sa qualité d'ordonnateur. Enfin, le même texte précise que l'action en déclaration de gestion de fait est prescrite pour les actes constitutifs de gestion de fait commis plus de dix ans avant la date à laquelle la Cour des comptes en est saisie ou s'en saisit d'office.
L’arrêt de la Cour des comptes condamnant le comptable de fait peut faire l’objet d’un appel devant le Conseil d’Etat dans les deux mois. Un recours en révision devant la Cour des comptes elle-même est possible sans délai si des faits
nouveau sont découverts.
Les ordonnateurs sont ceux qui interviennent les premiers. Ce n’est qu’ensuite que les comptables agissent.
Ce sont des administrateurs qui en plus de leurs fonctions propres « prescrivent l’exécution des recettes et des dépenses publiques ». Il existe plusieurs catégories d’ordonnateurs qui disposent d’un même statut.
Trois catégories d’ordonnateurs doivent être distinguées : les ordonnateurs principaux, les ordonnateurs secondaires et les ordonnateurs délégués ou suppléants.
Les ordonnateurs principaux sont habilités à agir directement par la loi de finances. En effet, les crédits sont spécialisés par programme ; chaque programme étant attribué à un ministère, les crédits correspondants sont donc directement confiés au ministre.
Selon l’article 74 du décret GBCP du 7 novembre 2012, « les ministres sont seuls ordonnateurs principaux des recettes et des dépenses du budget général, des budgets annexes et des comptes spéciaux ». Certains ministres sont ordonnateur principal à plusieurs titres, d’abord, bien sûr au titre du budget général pour ce qui est de leur services, mais aussi parfois, au titre d’un budget annexe, voire de plusieurs et pour ce qui est du ministre des finances au titre des comptes spéciaux du Trésor.
Les ordonnateurs secondaires agissent en vertu d'une délégation de pouvoir des ordonnateurs principaux.
L’article 75 du décret GBCP de 2012 précise que « le préfet est ordonnateur secondaire des services déconcentrés des administrations civiles de l'Etat, dans les conditions prévues par l'article 32 du décret du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets ». Cependant, il existe des exceptions : les services du ministère de la justice et ceux du ministère des finances.
De plus, le décret du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, à l’organisation et à l’action des services de l’Etat dans les régions et départements précise que « le préfet s’assure de la prise en compte par les services déconcentrés des administrations civiles de l’Etat des objectifs » figurant dans les projets annuels de performances ; « à ce titre, il est le garant de la mesure des résultats obtenus. Celle-ci est appréciée à partir des éléments produits par ces services et destinés aux rapports annuels de performances » prévus par la LOLF.
C’est par délégation de signature et non de compétence qu’ils exercent leurs fonctions. Souvent ce sont, les directeurs de cabinet des ministres ou des préfets et pour ces derniers ce sont les chefs des services déconcentrés de l’Etat.
L’ordonnateur principal peut, par arrêté, mettre fin à tout ou partie de cette délégation. Il peut également fixer, par arrêté, la liste des compétences qu'il souhaite exclure de la délégation.
- Ils sont tenus, de s'accréditer auprès des comptables sur lesquels seront assignés leurs ordres de recettes et de dépenses. Cela revient à dire qu’ils doivent leur faire part de leur nomination et leur fournir un exemplaire de leur signature.
- Ils ne peuvent prendre ni recevoir aucun intérêt dans les affaires dont ils ont en tout ou partie l'administration ou la surveillance, ni acquérir ou conserver aucune participation dans les entreprises avec lesquelles les organismes qu'ils représentent ont passé des marchés ou contrats soit durant l'exercice de leurs fonctions, soit même dans les cinq ans suivant la fin de leurs fonctions
- Ils ne peuvent exercer de fonctions comportant la surveillance médiate ou immédiate de leur propre gestion.
Le décret GBCP du 7 novembre 2012 rappelle dans son article 12 qu’ « A raison de l'exercice de leurs attributions et en particulier des certifications qu'ils délivrent, les ordonnateurs encourent une responsabilité dans les conditions fixées par la loi ».
Il existe bien une responsabilité civile puisque la loi de finances du 15 mai 1850, toujours en vigueur précise que « Toute dépense non-créditée ou portion de dépense dépassant le crédit sera laissée à la charge personnelle du ministre contrevenant » Cette responsabilité civile à l’égard des ministres reste cependant bien formelle. Plus réelle est la responsabilité pénale. De plus il existe une responsabilité particulière qui est mise en œuvre devant la Cour de discipline budgétaire et financière.
Le code pénal a prévu plusieurs délits qui ne sont pas spécifiques aux ordonnateurs, mais pour lesquels ceux-ci peuvent être particulièrement exposés
- la concussion : art 432-10
C’est le fait, pour une personne dépositaire de l'autorité publique ou chargée d'une mission de service public, de recevoir, exiger ou ordonner de percevoir à titre de droits ou contributions, impôts ou taxes publics, une somme qu'elle sait ne pas être due ou excéder ce qui est dû. Ce délit est puni de cinq ans d'emprisonnement et de 75000 € d'amende.
- la corruption passive : art 432-11
Elle consiste pour une personne dépositaire de l'autorité publique ou chargée d'une mission de service public, à solliciter ou à accepter, sans droit, des offres, des promesses, des dons, des présents ou des avantages quelconques pour accomplir ou s'abstenir d'accomplir un acte de sa fonction. Ce délit est puni de dix ans d'emprisonnement et de 15500 € d'amende. D’autres délits peuvent être cités : le détournement de fonds publics, la prise illégale d’intérêt, l’abus de confiance, le délit de favoritisme.
La mise en œuvre de cette responsabilité dépend du statut de l’ordonnateur. S’il s’agit d’un ministre, les crimes et délits commis dans l’exercice de ses fonctions relèveront de la Cour de Justice de la République. Mais si ces infractions sont commises en dehors de l’exercice de ses fonctions, ce sont les juridictions ordinaires qui sont compétentes comme c’est le cas pour les autre ordonnateurs.
Responsabilité devant la Cour de discipline budgétaire et financière
Il s’agit d’une responsabilité particulière qui est mise en œuvre pour non-respect des règles de la comptabilité publique. Les ministres ne peuvent pas être jugés par cette juridiction, mais les autres ordonnateurs le peuvent.
A la différence des ordonnateurs, les comptables sont tous des agents publics qui exercent leurs fonctions à titre exclusif et principal.
Pour Romieu, « tous ceux qui ont des deniers publics à leur disposition qui les détiennent ou qui pourraient se les procurer » sont des comptables. Leur organisation a évolué avec le temps, mais leur responsabilité est toujours sévère.
Différents réseaux coexistaient. Le plus important était formé par les comptables directs du Trésor. Il intervenait pour l’exécution des dépenses et des recettes du budget général de l’Etat ainsi que des budgets des collectivités territoriales. Ces comptables appartenaient à la direction générale de la comptabilité publique (DGCP).
Le second réseau était celui des comptables des administrations financières. Il comprenait les comptables des impôts qui relevaient de la direction générale des impôts (DGI). Ils intervenaient dans le recouvrement des impôts indirects. Ce réseau comprenait également les comptables des douanes relevant de la direction générale des douanes. Ils procédaient au recouvrement des droits de douane, mais surtout de certains droits indirects.
Deux réformes importantes ont bouleversé l’organisation comptable traditionnelle. Il s’agit en premier lieu de la création des départements comptables ministériels et de la fusion Impôts-Trésor.
Une quinzaine de départements comptables ministériels relevant de la direction générale des finances publiques ont vu le jour dès 2003 à titre expérimental. Leur rôle était de tenir les comptes centraux du ministère (paiement des dépenses et recouvrement des recettes, tenue des comptabilités générale et budgétaire, au niveau central ; participation à l’analyse des coûts par programme et action), de consolider l’information comptable et financière par ministère et d’en garantir la qualité.
Plus tard, (décret du 18 novembre 2005), ces départements ministériels furent intégrés au sein d'un service de contrôle budgétaire et comptable ministériel (SCBCM) dirigé par un contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM). Ce service comprend un département de contrôle budgétaire (DCB) et un département comptable ministériel (DCM).
Quant à la fusion Impôt-Trésor (fusion des réseaux de la direction générale de la comptabilité publique (DGCP) et de la direction générale des impôts (DGI) au sein de la toute nouvelle direction générale des finances publiques DGFiP), elle fut amorcée par le décret du 3 avril 2008 qui créa la direction générale des finances publiques (DGFiP). Par la suite, au niveau départemental et au niveau régional une direction unique a été créée pour piloter l’ensemble des services territoriaux. Des guichets fiscaux uniques, ont été progressivement mis en place sur l’ensemble du territoire.
Les comptables publics de l’Etat relèvent donc pour la plupart de la Direction générale des finances publiques. Ils exercent leur fonction dans plusieurs types de structures :
Des services chargés de gérer les recettes fiscales de l’état. Ces services peuvent être spécialisés en matière fiscale : services des impôts des particuliers (SIP), services des impôts des entreprises (SIE), ou service chargé de l’ensemble des impôts (SIP-SIE). Ils assurent alors le renseignement aux contribuables, reçoivent leurs déclarations fiscales, et assurent le recouvrement les impôts dus par les particuliers et les entreprises. D’autres services assurent uniquement les fonctions d’accueil et de recouvrement, soit en ce qui concerne le recouvrement le plus complexe (pôle de recouvrement spécialisé PRS), soit en complément d’autres missions (trésoreries mixtes). Leur action au quotidien est essentielle pour expliquer la loi fiscale aux contribuables, et assurer le civisme fiscal.
Des services, appelés trésorerie, chargés de gérer la comptabilité des organismes publics. Les comptables gèrent les comptes de l’ensemble des structures locales (communes, départements, régions, centres hospitaliers, établissements pour personnes âgées, services publics locaux, associations syndicales de propriétaires, etc.…).
Le décret GBCP du 7 novembre 2012 établit la liste des comptables de la DGFiP dans son article 79 :
« 1° Les contrôleurs budgétaires et comptables ministériels ;
6° Le comptable centralisateur des comptes de l’Etat. »
Il précise également la mission de chacun. Ainsi, les contrôleurs budgétaires et comptables ministériels sont comptables assignataires des ordres de dépenses et de recettes de l'ordonnateur principal. Il concourt également à la tenue et à l'établissement des comptes de l'Etat et s'assure, conformément à l'article 31 de la LOLF, de la sincérité des enregistrements comptables et du respect des procédures comptables. Garant de la qualité comptable des opérations, il fiabilise notamment les opérations d’inventaire. Dans le cadre de sa mission générale de conseil, le CBCM assiste les services gestionnaires dans la mise en œuvre du volet comptable de la LOLF, notamment à travers le développement du contrôle interne.
Les CBCM sont régulièrement réunis par la direction du Budget et par la direction générale des Finances publiques au sein du « Comité de pilotage des CBCM ». Ce comité de pilotage est le lieu privilégié de transmission et d'échange d'informations sur les thèmes d'actualité relatifs aux deux aspects du métier du CBCM : le contrôle budgétaire, d'une part, le paiement des dépenses et la tenue de la comptabilité des ministères auxquels ils sont attachés, d'autre part
Les comptables publics relevant des services déconcentrés de la direction générale des finances publiques sont chargés, dans les conditions fixées par arrêté du ministre chargé du budget, de toutes opérations de recettes, de dépenses et de trésorerie du budget général et, de manière générale, de toutes autres opérations financières incombant à l'Etat. Au niveau déconcentré, le Directeur départemental des Finances publiques anime la fonction comptable au sein de son département. Il tient la comptabilité de l’Etat au niveau du département et en garantit la qualité.
En ce qui concerne le comptable centralisateur des comptes de l’Etat, il lui revient selon l’article 86 :
« 1° De centraliser la comptabilité des opérations du budget général, des budgets annexes et des comptes spéciaux ;
2° D’enregistrer les opérations permettant au ministre chargé du budget d’arrêter le compte général de l’Etat ;
3° D’effectuer, pour le compte et au nom des comptables principaux, les écritures complémentaires relatives aux opérations de fin d’exercice ;
4° D’établir les documents périodiques retraçant la situation de l’exécution budgétaire, la trésorerie et la situation patrimoniale et financière de l’Etat.
Par dérogation à l’article 15, le comptable centralisateur des comptes de l’Etat n’a ni la qualité de comptable principal ni celle de comptable secondaire. Les dispositions prévues aux articles 14 et 17 ne lui sont pas applicables ».
Trois catégories de comptables ne sont pas directement rattachées à la DGFiP, mais certains agents comptables peuvent en être issus:
- les comptables des douanes ;
-les agents comptables d’établissements publics nationaux ou locaux ;
-les agents comptables des organismes de sécurité sociale
Les comptables se répartissent en deux catégories :
- Les comptables principaux : ils centralisent les opérations faites pour le compte de l'Etat par les autres comptables publics, les régisseurs et les correspondants locaux du Trésor ainsi que les opérations faites pour leur compte par d'autres comptables publics et rendent leurs comptes à la Cour des comptes.
- Les comptables secondaires sont ceux dont les opérations sont centralisées par un comptable principal.
Au départ le cautionnement était déposé en numéraire ou en valeur auprès de la Caisse des Dépôts et Consignation. Depuis 1908, il est réalisé par l'affiliation du comptable à l’Association française de cautionnement mutuel.
Il a pour objet de couvrir uniquement la mise en débet du comptable à l'exclusion des condamnations pécuniaires, civiles ou disciplinaires engagées sur le fondement de la faute. Le comptable doit souscrire une assurance pour couvrir sa responsabilité personnelle et pécuniaire.
Une hypothèque légale grève les immeubles, acquis avant comme après la nomination du comptable. Ses biens meubles font l’objet d’un privilège du Trésor.
L’hypothèque et le privilège s’appliquent également aux biens du conjoint lorsqu’ils ont été acquis après la nomination dans le poste comptable, sauf s’ils ont été acquis avec les deniers propres du conjoint.
La jurisprudence administrative distingue traditionnellement, depuis l’arrêt Pelletier (Tribunal des conflits, 30 juillet 1873) la faute de service et la faute personnelle. Les fonctionnaires publics ne sont donc personnellement responsables qu’en cas de faute personnelle et non en cas de faute de service.
Les comptables qui sont pourtant des fonctionnaires ne se voient pas appliquer cette distinction. Selon l’article 60 de la loi du 23 février 1963 ils sont toujours personnellement et pécuniairement responsables.
Loi n° 63-156 du 23 février 1963 portant loi de finances pour 1963 (extrait)
I - Quel que soit le lieu où ils exercent leurs fonctions, les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables du recouvrement des recettes, du paiement des dépenses, de la garde et de la conservation des fonds et valeurs appartenant ou confiés à l'Etat, aux collectivités locales et aux établissements publics nationaux ou locaux, du maniement des fonds et des mouvements de comptes de disponibilités, de la conservation des pièces justificatives des opérations et documents de comptabilité, ainsi que de la tenue de la comptabilité du poste comptable qu'ils dirigent.
Le comptable est personnellement responsable sur ses propres deniers pour des faits qui lui sont imputables, mais encore pour des faits imputables à d’autres.
La responsabilité pécuniaire prévue se trouve engagée dès lors qu’un déficit ou un manquant en deniers ou en valeurs a été constaté et ce parce qu’une recette n'a pas été recouvrée ou parce qu’une dépense a été irrégulièrement payée. Enfin, la responsabilité du comptable est engagée dès lors que, par sa faute, l'organisme public a dû procéder à l'indemnisation d'un autre organisme public ou d'un tiers.
Les comptables peuvent voir leur responsabilité engagée par des faits imputables aux agents du poste comptable, aux régisseurs et aux comptables subordonnés.
En ce qui concerne ces derniers, le Conseil d’Etat, dans son arrêt n° 376384 du 24 février 2017, rappelle certes le principe de la responsabilité des comptables principaux :
Mais, le Conseil d’Etat en trace les contours :
« s’agissant des opérations des comptables publics secondaires, c’est-à-dire de ceux dont la comptabilité est centralisée dans les comptes d’un comptable public principal, la responsabilité du comptable public principal ne peut être engagée que dans la limite des contrôles qu’il est tenu d’exercer, en vertu des textes qui définissent l’organisation des postes comptables concernés »
La responsabilité des comptables peut être établie dans le cadre d’une procédure administrative ce qui peut paraître étonnant, mais aussi juridictionnelle. Dans les deux cas la responsabilité n’est pas engagée lorsque sont constatées des circonstances constitutives de la force majeure,
Dans ce cas, c’est le ministre du budget, une autorité administrative, qui constate l’existence du débet et qui en tire les conséquences par le biais d’un acte administratif : l’arrêté de débet.
La procédure se décompose en deux temps comme le prévoit le décret du 5 mars 2008.
La première phase est dite amiable dans la mesure où lorsqu’un déficit ou un manquant en denier est détecté, le ministre du budget qui est le supérieur hiérarchique du comptable va émettre un ordre de versement notifié immédiatement au comptable intéressé par lettre recommandée avec accusé de réception.
Dans un délai de quinze jours le comptable peut, solliciter un sursis de versement. Le ministre du budget se prononce dans un délai d'un mois. Passé ce délai, le sursis est réputé accordé. La durée du sursis est limitée à une année.
Au cas où le comptable demande une remise gracieuse, le ministre peut prolonger la durée du sursis jusqu'à la date de la décision relative à celle-ci.
Si le comptable public n'a pas acquitté la somme réclamée et s'il n'a pas sollicité ou n'a pas obtenu le sursis ou si le sursis est venu à expiration, la deuxième phase commence. Elle se traduit par l’émission d’un arrêté de débet par le ministre du budget en remplacement de l'ordre de versement qui avait été émis par celui-ci.
La procédure juridictionnelle
C’est la Cour des comptes, donc une juridiction qui intervient ici et qui constate le débet par un acte juridictionnel : l’arrêt de débet. Toutefois, la mise en jeu de la responsabilité ne peut plus intervenir au-delà du 31 décembre de la cinquième année suivant celle au cours de laquelle le comptable a produit ses comptes au juge des comptes ou, lorsqu’il n’est pas tenu à cette obligation, celle au cours de laquelle il a produit les justifications de ses opérations.
La loi du 28 octobre 2008 complétée par le décret du 19 décembre 2008 a profondément modifié la procédure suivie devant la Cour des comptes et les chambres régionales des comptes. Plusieurs phases peuvent être distinguées.
-L’examen préalable
Les comptes sont répartis entre les différentes chambres ou sections et le président désigne un magistrat rapporteur qui va instruire à charge et à décharge les comptes dont il est saisi. Le rapporteur peut à tout moment demander des explications ou des pièces dans un délai qui ne peut être inférieur à quinze jours suivant la réception de cette demande.
A l’issue de cette rapide instruction, un rapport est établi, il est communiqué avec pièces à l’appui au procureur.
• soit ce dernier conclut à l’absence de charge. Dans ce cas, une ordonnance rendue par le président de la formation de jugement déchargera le comptable de sa gestion.
• soit il conclut à l’existence de charges. Dans ce cas il prend un réquisitoire par lequel est saisie la formation de jugement en vue de la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable.
Le réquisitoire est communiqué au comptable qui peut ainsi organiser sa défense.
Le compte est confié par le président à un magistrat rapporteur pour qu’il enquête. Cette nouvelle phase d’instruction repose sur des échanges avec le comptable, par écrit et, s’il le demande, par oral. Le rapporteur dispose de pouvoirs d’investigation importants.
Lorsque le rapport est rédigé et déposé, un « réviseur » est désigné parmi les membres de la formation de jugement, il reprend le travail accompli par le rapporteur, le vérifie et le complète éventuellement. Son rapport est joint au dossier ainsi que les conclusions du ministère public.
-L’audience publique
A l'audience publique, le rapporteur et le procureur présentent leur rapport et leurs conclusions. Toute partie à l'instance peut formuler, en personne, ou par l'intermédiaire d'un avocat, des observations complétant celles qui ont été précédemment communiquées par écrit.
A l’issue de l’audience, les magistrats se retirent pour délibérer hors la présence du procureur financier et du rapporteur. Ils examinent les propositions du rapport sur chacun des griefs retenus par le procureur dans son réquisitoire. Une décision est alors prise qui se traduira par un jugement de débet ou de décharge et, dans ce dernier cas, s'il y a lieu, de quitus.
Le jugement est lu publiquement par le président ou par un membre de chambre. Il est notifié au comptable et à l'ordonnateur en fonction.
Dans le cadre de la réforme, la règle du double arrêt a donc disparue rendant ainsi la procédure plus rapide.
La sanction est sévère. Les comptables risquent en effet d’être condamné à payer ce que l’on appelle le débet principal, c’est à dire la somme manquante. Mais les comptables s’exposent également à verser les intérêts du débet : « Les débets portent intérêt au taux légal à compter de la date du fait générateur ou, si cette date ne peut être fixée avec précision, à compter de celle de leur découverte. »
Ces sanctions peuvent cependant être atténuées. Une remise gracieuse peut en effet être demandée au ministre, de même qu’un sursis de versement.
Les textes d’application de la loi du 23 février 1963 ont longtemps confié le pouvoir de remise gracieuse au ministre des finances, sans condition ni limite. La pratique a parfois tendu à dénaturer l’exercice de cette prérogative. Dans nombre de cas, les comptables constitués en débet par le juge des comptes obtenaient une remise quasi-intégrale en principal et en intérêts par décision ministérielle non motivée. Au milieu des années 2000, le taux de remise représentait ainsi entre 99,7 % et 99,9 % du montant des débets. La Cour des comptes comme la doctrine ont pu voir dans une telle attitude une atteinte à l’autorité de la chose jugée.
Aussi, depuis l’entrée en vigueur de la loi du 28 décembre 2011, le ministre ne peut plus faire remise des sommes mises à la charge du comptable lorsque la méconnaissance de ses obligations n’a pas causé de préjudice à l’organisme public Dans ce cas, en effet, la somme mise à la charge du comptable par le juge est plafonnée à un montant modeste.
En cas de préjudice, les possibilités de remise des débets sont limitées puisque le ministre ne peut plus en faire remise gracieuse intégralement sauf en cas de décès du comptable ou de respect des règles de contrôle sélectif des dépenses.
Enfin les comptables peuvent être exonérés de leur responsabilité par le biais de deux procédures :
- la procédure de l’admission en non-valeur
Il s’agit d’une mesure d'ordre budgétaire et comptable qui a pour but de faire disparaître des écritures de prise en charge du comptable les créances irrécouvrables soit en raison de la situation du débiteur (insolvabilité, disparition...) ou en raison de l'attitude de l'ordonnateur (refus d'autoriser les poursuites) ou encore après l'échec du recouvrement amiable (créance inférieure aux seuils des poursuites définis au plan local). Selon l’article 124 du décret GBCP, l'admission en non-valeur est prononcée par l'ordonnateur.
- la procédure de la réquisition des comptables (Voir plus bas)
Les procédures normales sont parfois écartées au profit de procédures exceptionnelles.
Elles se décomposent en deux phases.
Elle relève des ordonnateurs
Ils engagent, liquident et ordonnancent les dépenses. (Décret du 7 novembre 2012 GBCP, art 11)
Selon l’article 30 du décret GBCP, « L’engagement est l’acte juridique par lequel une personne morale mentionnée à l’article 1er crée ou constate à son encontre une obligation de laquelle il résultera une dépense. L’engagement respecte l’objet et les limites de l’autorisation budgétaire ».
Plus concrètement il s’agit d’actes unilatéraux comme une commande de matériel, un arrêté nommant un fonctionnaire ou d’actes multilatéraux comme un contrat ou un marché. Mais ces engagements juridiques sont précédés d’engagements comptables qui consistent à affecter les crédits à une opération précise.
Le décret GBCP (art 31) rappelle la double nature de la liquidation. D’abord elle « a pour objet de vérifier la réalité de la dette ». C’est la traduction de la règle du «service fait » selon laquelle le paiement des dettes est subordonné à la constatation de l’existence des prestations ou des services commandés. Mais elle a aussi pour objet « d'arrêter le montant de la dépense » c’est la liquidation proprement dite, c’est à dire le calcul de la dépense elle-même ou encore la phase technique après la phase juridique.
« L’ordonnancement est l’ordre, quelle qu’en soit la forme, donné par l’ordonnateur au comptable de payer une dépense ». (Décret GBCP, art 32)
Lorsque l’ordonnateur est un ministre c’est sous la forme solennelle d’une ordonnance de paiement qu’il intervient. Par contre, lorsqu’il s’agit d’un autre ordonnateur c’est sous la forme plus simple d’un mandat de paiement qu’il est pris.
Le décret GBCP prévoit trois temps : « les ordonnateurs constatent les droits et les obligations, liquident les recettes et émettent les ordres de recouvrer ». (art 11)
La constatation des droits
Elle sert à vérifier la réalité des faits générateurs de la recette.
« Elle a pour objet de déterminer le montant de la dette des redevables. Les recettes sont liquidées pour leur montant intégral, sans contraction avec les dépenses ». (Décret GBCP, art 24)
L’ordre de recouvrer
A ce stade un ordre de recouvrer est émis. Il se présente sous des formes variées. « Toute créance liquidée faisant l’objet d’une déclaration ou d’un ordre de recouvrer indique les bases de la liquidation ». (Décret GBCP, art 24)
Comme son nom l’indique elle relève du comptable. Elle varie selon qu’il s’agit des dépenses ou des recettes.
L’intervention du comptable débouche traditionnellement sur le paiement après qu’un contrôle ait été entrepris. Toutefois, le décret du GBCP du 7 novembre 2012 vient confirmer une évolution de la fonction des comptables.
La situation traditionnelle
Il s’agit d’un contrôle de la régularité budgétaire. En effet, en application de la jurisprudence « Marillier et Balme », le comptable ne peut se faire juge de la légalité des décisions administratives (Cour des comptes, 28 mai 1952, Marillier, receveur de la Commune de Valentigney et Conseil d’Etat, 5 février 1971, Ministre des finances c. Balme).
Non seulement, le contrôle de l’opportunité est formellement exclu mais aussi le contrôle de la légalité. Seuls un certain nombre de points le sont. Ils sont énumérés par le décret GBCP qui prévoit également les suites.
-Les points contrôlés
S’agissant des ordres de payer, l’article 19 énonce cinq points sur lesquels porte le contrôle :
« - la qualité de l’ordonnateur dans les conditions prévues à l’article 20 ;
- l’exacte imputation des dépenses au regard des règles relatives à la spécialité des crédits ;
-la validité de la dette ;
-le caractère libératoire du paiement ; »
Plus précisément selon l’article 20 du décret GBCP le contrôle des comptables sur la validité de la dette porte sur :
« 1° La justification du service fait ;
2° L’exactitude de la liquidation ;
3° L’intervention des contrôles préalables prescrits par la réglementation ;
4° Dans la mesure où les règles propres à chaque personne morale mentionnée à l’article 1er le prévoient, l’existence du visa ou de l’avis préalable du contrôleur budgétaire sur les engagements ;
6° L’application des règles de prescription et de déchéance ».
Dans la majorité des cas le contrôle ne révèle aucune irrégularité. Le comptable procèdera donc au paiement.
Mais si le comptable constate des irrégularités ou des inexactitudes dans les certifications de l'ordonnateur, il suspend le paiement et informe l'ordonnateur de sa décision et la motive. L’ordonnateur peut, soit renoncer à l’opération, soit la régulariser si cela est possible. Il peut aussi user de son droit de réquisition.
L’article 38 du décret GBCP prévoit ce droit pour tous les ordonnateurs. La réquisition est possible dès lors que la suspension du paiement n’est pas motivée par l’indisponibilité des crédits, l’absence de service fait, l’absence de visa du contrôleur financier, le caractère non libératoire du paiement, ou encore le défaut de saisine du contrôleur budgétaire dans les cas où le visa de celui-ci est obligatoire (art. 136 GBCP)
Sur le plan formel, l’ordre de réquisition est transmis à la Cour des comptes, par le comptable qui informe le ministre chargé du budget. Il doit alors payer, toutefois, sa responsabilité est dégagée. C’est l’ordonnateur qui engage sa propre responsabilité.
Le comptable procède au règlement de la dette en payant par le biais de différents moyens. Le paiement ne peut intervenir avant l’échéance de la dette, l’exécution du service, la décision individuelle d’attribution d’allocations ou la décision individuelle de subvention. Il est fait par tout moyen ou instrument de paiement prévu par le code monétaire et financier, il est libératoire lorsqu’il est fait au profit du créancier ou de son représentant qualifié.
La mise en place de la LOLF a fait évoluer l’intervention des comptables vers ce que l’on appelle « le contrôle hiérarchisé de la dépense » et « le contrôle partenarial ». Ces deux réformes ont été prévues et organisées par le décret GBCP.
-Le contrôle hiérarchisé de la dépense (CHD)(art 42 GBCP)
Il a été expérimenté en 2002 et 2003, puis, généralisé le 1er janvier 2004, à toutes les dépenses après ordonnancement. Il consiste à proportionner les contrôles aux risques et aux enjeux en modulant le moment (contrôle a priori ou a posteriori), le champ (contrôle exhaustif ou par échantillon) et l’intensité du contrôle (réaliser tout ou partie des contrôles).
Plus précisément on peut dire que dans le CHD, le comptable exerce toujours les vérifications sur pièces auxquelles il est tenu par le décret GBCP, mais il les module en fonction de la nature de la dépense et de la pratique des ordonnateurs.
Le contrôle hiérarchisé de la dépense poursuit un triple objectif :
- une plus grande efficacité grâce à des contrôles recentrés sur les dépenses qui présentent les risques et les enjeux les plus importants ;
- une plus grande responsabilisation des ordonnateurs en passant d’une logique de méfiance (contrôle a priori et exhaustif) à une logique de confiance fondée sur la réalité des risques
- une amélioration de l’ensemble de la procédure de dépense et notamment une réduction des délais de paiement et dans certains cas, une simplification des procédures, sans sacrifier la maîtrise des risques.
-Le contrôle partenarial (CP) (art 42 GBCP)
Il permet d’aller encore plus loin dans la différentiation des contrôles.
Dans ce cas, le comptable apprécie les risques, non plus sur pièces, mais sur place, après avoir évalué, à travers un audit, la fiabilité de l’ensemble des procédures mises en œuvre dans la chaîne de la dépense concernée. Dès lors que l’audit ne révèle aucune défaillance importante, ou que des mesures ont été prises en conséquence, le comptable public doit en tirer toutes les conclusions en abandonnant les contrôles contemporains, en allégeant ses contrôles a posteriori et en les concentrant sur le respect de la qualité des procédures observées lors de l’audit.
Cette modulation qui peut aller jusqu’à la suppression des vérifications en fonction de la qualité des contrôles internes mis en place par l’ordonnateur doit en conséquence s’articuler avec la remise à plat de la chaîne des procédures organisationnelle internes. Cette démarche est décidée et réalisée en commun par l’ordonnateur, le gestionnaire et le comptable. Il est mis en place par la signature d’une convention.
En ce domaine, le comptable intervient de deux manières :
Il porte toujours sur l’existence de l’autorisation de percevoir la recette et éventuellement sur la régularité des réductions ou des annulations d’ordre de recettes. (Décret GBCP, art. 19)
Dans un premier temps, le recouvrement se déroule de manière amiable. Dans la plupart des cas le paiement intervient à la fin de cette phase. Mais si le paiement n’intervient pas, on passe à une autre phase : le recouvrement forcé. Après l’envoi d’un commandement de payer, des saisies sont opérées.
Elles existent en matière de dépenses comme en matière de recettes
Dans certains cas l’ordonnateur n’intervient pas, dans d’autres c’est le comptable qui est écarté.
Les dépenses payables avant liquidation
Ce sont d’abord les avances qui sont des versements intervenant avant l’exécution d’un marché. Ce faisant, ils dérogent à la règle du service fait. Mais, sans ces versements aucune entreprise n’accepterait de travailler sans percevoir quelques versements avant la fin totale des travaux.
Les acomptes sont une technique proche de la précédente. Son but est identique. Simplement ici le marché est fractionné en plusieurs tranches. Lorsque chacune des tranches est terminée, elle donne lieu au paiement du montant correspondant. Les acomptes sont donc des versements en cours d’exécution d’un marché.
Les dépenses payables sans ordonnancement
Selon l’article 32 du décret GBCP, le ministre du budget peut établir la liste des dépenses pouvant faire l’objet d’un paiement sans ordonnancement eu égard à leur nature ou à leur montant. C’est également le cas des dépenses relatives à la rémunération des fonctionnaires (art 128 GBCP) et celles relatives aux pensions (art 129 GBCP).
Deux procédures particulières doivent être citées :
La régie d'avances
Dans un régie d’avances un administrateur, donc une personne qui est placé sous les ordres d’un ordonnateur se voit confier une avance de trésorerie afin de pouvoir non seulement engager, liquider, mais aussi payer une dépense. Dans ce cas une seule et même personne exerce les deux fonctions d’ordonnateur et de comptable.
La régie d’avances est créée par arrêté conjoint du ministre des finances et du ministre intéressé. Elle est possible dans certains cas seulement : secours urgents et petites dépenses de matériel.
Bien entendu, des contrôles sont exercés sur le régisseur que ce soit ceux de l’ordonnateur dont il dépend ou que ce soit ceux du comptable qui lui a fourni l’avance.
Les fonds spéciaux du Premier ministre
Le Premier ministre dispose de fonds qui lui sont remis par un comptable. Ainsi il pourra les utiliser sans que leur caractère secret soit mis en cause. En quelque sorte les fonds secrets fonctionnent comme une régie d’avances un peu particulière, puisque aucun contrôle n’est pratiqué ici.
La régie de recettes est le pendant de la régie d’avances. Un administrateur constate les droits, les liquide et procède également au recouvrement. Il cumule donc les deux fonctions.
La régie de recettes ne peut être créée qu’en matière de recettes non-fiscales et pour de petites sommes. Les contrôles de l’ordonnateur ainsi que ceux du comptable sont prévus.
Par ces termes on désigne les impôts qui comme la TVA sont payés spontanément par les contribuables après qu’ils aient opérés eux-mêmes la constatation des droits et la liquidation. Ce système s’applique également à l’impôt sur les sociétés.
La mise en place de CHORUS (progiciel de gestion intégrée (PGI), issu de l’univers comptable des grandes entreprises privées) a entraîné une refonte complète des conditions de gestion des finances de l’Etat.
En particulier, deux innovations importantes en découlent qui viennent modifier la procédure d’exécution des dépenses et des recettes. Il s’agit d’une part des Centres de Services Partagés (CSP) et d’autre part des services facturiers (SFACT). Ces deux innovations sont désormais prévues par le décret GBCP.
La fonction d’ordonnateur peut est partagée entre un service prescripteur qui décide de l’engagement juridique et de la constatation du service fait d’une part, et un centre de services partagés (CSP), prestataire de service qui réalise les opérations matérielles dans CHORUS, d’autre part. Le contrôle de la dépense et le paiement restent de la compétence du comptable.
Les Centres de Services Partagés (CSP) prévu par l’article 76 du décret GBCP ont été conçus pour améliorer l'efficacité, la qualité et l'efficience des traitements, en regroupant des ressources capables de mobiliser des compétences spécifiques pour l'exécution des dépenses en environnement Chorus.
La répartition des tâches entre les services prescripteurs et les centres de services partagés doit donc faire l'objet de contrats de services, précisant les modalités pratiques du fonctionnement de la chaîne de la dépense et les niveaux de prestation auxquels ils s'engagent, en termes de délai et de contenu des informations transmises.
L’autre innovation se situe du côté du comptable, il s’agit du service facturier (SFACT). C’est un système d'organisation de la dépense, prévu à l'article 41 du décret GBCP. Dans ce cadre, les services gestionnaires procèdent à l’engagement de la dépense et l’ordonnateur certifie le service fait. Le SFACT, sous la responsabilité de l'agent comptable, reçoit directement les factures des fournisseurs, établie les dossiers de liquidation (demandes de paiement) et procède au paiement après avoir exercé ses contrôles de payeur et de caissier. Le service facturier constitue un centre unique de traitement et de paiement des factures.
Les objectifs d'une telle organisation sont multiples :
- une visibilité accrue de la dépense par une plus grande maîtrise des flux ;
- la suppression des tâches redondantes et l’optimisation des points de contrôle autorisant ainsi le redéploiement des moyens sur les missions effectuées en amont par les services prescripteurs ;
- une simplification, une plus grande fluidité et une sécurisation des processus de la dépense ;
- une optimisation du délai de paiement ;
- l'instauration d'un dialogue permanent entre les services de l’ordonnateur et le SFACT ;
- une amélioration du pilotage des crédits sous l’autorité de l’ordonnateur ;
- une amélioration de la qualité des comptes par une responsabilisation et une professionnalisation renforcées des différents acteurs de la fonction comptable ;
- une relation simplifiée avec les fournisseurs : le SFACT est l’interlocuteur privilégié des fournisseurs en matière de mise en paiement des factures (sans préjudice de la compétence des prescripteurs en matière de commande publique).
La frontière entre l’ordonnateur et le comptable se déplace mais le principe de séparation fonctionnelle entre le gestionnaire et le comptable, facteur de sécurisation des procédures, demeure.