Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-t-43-de-febrero-9-de-2016?documento=jurcol&contexto=jurcol_35ac641d22114e968410e6c000399192&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-11-16 18:56:46
Document Index: 121888413

Matched Legal Cases: ['artículo 1', 'artículo 28', 'artículo 12', 'artículo 2', 'artículo 3', 'artículo 86', 'artículo 28', 'artículo 48', 'artículo 24', 'artículo 48', 'artículo 29', 'artículo 4', 'artículo 47', 'artículo 164', 'artículo 28', 'artículo 2', 'artículo 36']

﻿ Sentencia T-43 de febrero 9 de 2016
SENTENCIA T-43 DE 09 DE FEBRERO DE 2016
CONTENIDO:DERECHO AL DEBIDO PROCESO SE MUESTRA COMO DESARROLLO DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD, PUES REPRESENTA UN LÍMITE AL EJERCICIO DEL PODER PÚBLICO. ASÍ SE PRECISA, EN EL CASO ESPECÍFICO DE ACTUACIONES QUE PRIVAN A PERSONAS DE UN BENEFICIO OTORGADO POR EL ESTADO, SE HA HECHO ÉNFASIS EN AFIRMAR QUE DICHAS DECISIONES DEBEN GARANTIZAR EL DEBIDO PROCESO. AL DECIR DE LA SENTENCIA T-149 DE 2002, “EN MATERIA DE PRESTACIONES POSITIVAS DEL ESTADO, EN DESARROLLO DEL PRINCIPIO DE ESTADO SOCIAL DE DERECHO, EL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO CUMPLE UNA FUNCIÓN DE PRIMER ORDEN. QUIEN PUEDE SER BENEFICIARIO DE UNA PRESTACIÓN ESTATAL NO PUEDE SER PRIVADO DE LA MISMA SINO MEDIANTE UNA DECISIÓN RESPETUOSA DEL DEBIDO PROCESO.” SIGUIENDO ESTE PRINCIPIO, LA JURISPRUDENCIA HA ESTABLECIDO QUE EN EL CASO DE BENEFICIOS PÚBLICOS (TALES COMO SUBSIDIOS) QUE BUSCAN GARANTIZAR EL ACCESO DE PERSONAS EN SITUACIÓN DE VULNERABILIDAD A LAS PRESTACIONES DEL SISTEMA GENERAL DE PENSIONES, LA NECESIDAD DE VERIFICAR LA GARANTÍA DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO ES DE ESPECIAL IMPORTANCIA POR CUANTO CON ESTOS AUXILIOS SE PRETENDE MITIGAR LA EXCLUSIÓN SOCIAL, AL PUNTO DE QUE LA VIDA DIGNA DE LOS BENEFICIARIOS MUCHAS VECES DEPENDE DE DICHOS BENEFICIOS.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE TUTELA, PRINCIPIO DE LEGALIDAD, DERECHO AL DEBIDO PROCESO, APORTES A LOS FONDOS DE PENSIONES, FONDO DE SOLIDARIDAD PENSIONAL, VIOLACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO
Sentencia T-43 de febrero 9 de 2016
Ref.: Expediente T-5.147.935
Acción de tutela interpuesta por Victoria Ortega de Niño contra el Ministerio de Protección Social y el Consorcio Colombia Mayor - 2013.
Bogotá, D.C., nueve de febrero de dos mil dieciséis 2016.
En el trámite de revisión de los fallos proferidos por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Santander, en primera instancia y por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en segunda instancia, dentro de la acción de tutela promovida por la señora Victoria Ortega de Niño en contra del Ministerio de Salud y Protección Social, el Ministerio del Trabajo, el Consorcio Colombia Mayor - 2013 y Colpensiones.
2. Manifiesta que en mayo de 1998 acudió al entonces Consorcio Prosperar, hoy Consorcio Colombia Mayor - 2013, con el fin de ser beneficiaria del régimen pensional subsidiado y así poder optar por una pensión mínima. Aduce que en ese momento cumplía los requisitos exigidos al ser ciudadana colombiana, encontrarse en el nivel 1 del Sisbén y no tener renta o ingreso alguno. Indica, igualmente, que su vinculación al Consorcio se mantuvo desde mayo de 1998 hasta marzo de 2013, cuando su afiliación fue suspendida “de manera abrupta”.
6. Por todo lo anterior, la señora Ortega solicita al juez constitucional que se sirva ordenar a las accionadas que, en el término de 48 horas, procedan a inscribirla como beneficiaria del régimen de pensiones manejado por el Consorcio Colombia Mayor - 2013 para que pueda seguir cotizando a este régimen hasta que cumpla los 65 años y pueda reclamar una pensión de jubilación.
— Copia de la historia laboral de la accionante.
— Copia de declaración extraproceso sobre la condición económica de la peticionaria.
— Copia de la historia clínica de la señora Ortega.
— Copia del certificado de defunción del esposo de la señora Ortega.
— Copia del registro civil de Yamid Niño Ortega, hijo de la accionante.
— Certificación médica del estado de salud de Yamid Niño Ortega.
— Copia del derecho de petición presentado por la accionante ante el Consorcio Colombia Mayor - 2013 el 30 de abril de 2014.
— Contestación del Consorcio al anterior derecho de petición, fechado el 15 de mayo de 2014.
Mediante escrito radicado el 21 de abril de 2015, el representante del Consorcio Colombia Mayor - 2013 contestó la acción de tutela haciendo las siguientes declaraciones: primero, informó que al escrito se encuentra adjunto una copia de la afiliación realizada por la accionante el 1º de mayo de 1998 así como copia de los subsidios girados a favor de la misma. Segundo, indicó que los recibos de pago para aportes no son expedidos por el Consorcio sino por Colpensiones, según el artículo 1º del Decreto 1542 de 2013, y que seguramente estos se siguieron expidiendo en vista de que la peticionaria continuó realizando el pago de aportes a la administradora de pensiones pese a su desvinculación del Consorcio, por lo cual “podrá solicitar a Colpensiones la devolución de los aportes realizados”.
En tercer lugar, el representante de la accionada hizo un recuento de la normatividad aplicable al programa de subsidio al aporte en pensión y, específicamente, en lo que se refiere a la temporalidad del subsidio. En ese sentido, la entidad reconoció como cierto el hecho de que la señora Ortega de Niño se afilió a dicho programa en mayo de 1998 y fue desvinculada del mismo el 1º de marzo de 2013 “por la causal legal temporalidad” (sic). Sin embargo, aclaró que la accionante hizo parte del denominado grupo poblacional “Trabajador Independiente Urbano”, por lo que cuando alcanzó un total de 767.14 semanas subsidiadas fue retirada del programa, de conformidad con lo establecido en los artículo 28 de la Ley 100 de 1993 y 28 del Decreto 3771 de 2007, modificado por el artículo 12 del Decreto 4944 de 2009, según el cual “la temporalidad del subsidio (...) corresponderá a las semanas señaladas por el Consejo Nacional de Política Social, en el documento Conpes 3605 de 2009”.
Al respecto, el Consorcio mencionó que la mencionada “temporalidad” se refiere a “que el subsidio opera en un periodo específico de tiempo determinado por la reglamentación sobre la materia (...) dicha temporalidad se cuantifica por el número de semanas subsidiadas con recursos del Fondo de Solidaridad Pensional de acuerdo con el grupo poblacional al cual pertenezca el beneficiario del subsidio”. A continuación, el escrito muestra una tabla en la que se relacionan los distintos grupos poblacionales, el subsidio que se le otorga a cada uno y el número de semanas máximo por el cual se provee este último, resaltando la fila correspondiente al grupo “Independiente Urbano”, al que le corresponde un subsidio de 70% hasta por 750 semanas.
A continuación, el Ministerio se refirió a la naturaleza jurídica del Fondo de Solidaridad Pensional, indicando que es una cuenta especial de la Nación, adscrita al Ministerio del Trabajo, sin personería jurídica y administrada mediante encargo fiduciario con el objeto de ampliar la cobertura en el Sistema General de Pensiones a través del subsidio a la cotización del mismo. En ese sentido, reiteró lo sostenido por el Consorcio, en el sentido de que el subsidio otorgado por el Fondo de Solidaridad es de naturaleza temporal y parcial de acuerdo con la ley, de forma que el afiliado “realiza sus aportes en el porcentaje que le corresponde a través de los talonarios de pago emitidos por Colpensiones (...) mientras que el Fondo de Solidaridad, a través del administrador fiduciario de los recursos, transfiere cada uno de los subsidios otorgados a Colpensiones”.
En lo que respecta al caso concreto, el Ministerio sostuvo que a la accionante se le pagaron la totalidad de subsidios a los que tenía derecho y que, en caso de existir alguna discrepancia entre su historia laboral y el “comparativo de pagos del Programa de Subsidios”, esta situación solo podría ser resuelta por Colpensiones pues es esta entidad la encargada de consignar en la historia laboral de los beneficiados tanto el aporte de los mismos como el subsidio girado por el Fondo. A continuación, aclaró que “para el momento del ingreso de la actora al Programa, se encontraba establecida la temporalidad para recibir el subsidio con menos semanas de las reconocidas, pero en aplicación al principio de favorabilidad pudo completar una mayor cantidad de semanas cotizadas”.
Para explicar lo anterior, la representante del Ministerio indicó que para 1998, se encontraba rigiendo el Decreto 1858 de 1995 cuyo artículo 2º disponía que los requisitos para acceder al subsidio debían ser establecidos por el Conpes vigente para dicha época, siendo este el documento Conpes 2989 de 1998, proferido por el DNP, y que establecía que “para los trabajadores del sector informal y los miembros de cooperativas y otras formas asociativas de producción de las áreas urbanas (...) a estos grupos, se les otorgará el subsidio como máximo durante 500 semanas”. Posteriormente, en 2007, el Decreto de 1998 fue explícitamente derogado por el Decreto 3771 de 2007, que los trabajadores urbanos podrían obtener el subsidio hasta por 750 semanas, modificado por el Decreto 4944 de 2009 en cuyo artículo 3º se señaló que quienes se hubiesen afiliado como beneficiarios antes de la entrada en vigencia de esta norma, continuarían “recibiendo el subsidio en las mismas condiciones establecidas al momento de su ingreso”.
Mediante sentencia de 24 de abril de 2015, la Sala de Decisión Número Dos de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Santander resolvió declarar improcedente la acción de tutela impetrada por la señora Victoria Ortega por considerar, primero, que la accionante no cumplió con el requisito de inmediatez en la presentación del amparo en vista de que la señora Ortega tenía conocimiento de que había sido desvinculada del Fondo de Solidaridad Pensional desde abril de 2014 y la acción solo fue interpuesta hasta casi un año después, sin mediar justificación alguna para esta demora.
Luego de que esta decisión hubiese sido impugnada por la accionante, el proceso fue conocido por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura en segunda instancia que a través de una sentencia proferida el 15 de julio de 2015, decidió confirmar la sentencia apelada al considerar que no era posible estudiar el fondo del asunto en vista de que la acción no cumplió con el requisito de inmediatez, en vista de que la accionante fue desvinculada del programa de subsidios desde marzo de 2013, elevó derecho de petición en abril de 2014 y solo solicitó el amparo hasta el 13 de abril de 2015, es decir, dos años después de haberse producido el hecho que presuntamente vulneró sus derechos fundamentales.
En cumplimiento de lo dispuesto en el Decreto-Ley 2591 de 1991, el expediente fue remitido a esta Corporación para su eventual revisión. Con ocasión de la solicitud de insistencia que presentó el Defensor del Pueblo con el fin de que la acción de referencia fuese revisada por la Corte Constitucional, el expediente fue seleccionado para su estudio a través del auto de 12 de noviembre de 2015, proferido por la Sala de Selección Número Once.
Para terminar, el señor Pérez indicó que la salud de la señora Ortega y de su hijo ha empeorado con el paso del tiempo al punto que la accionante estuvo hospitalizada todo el mes de diciembre de 2015 por presentar un trombo en la pierna afectada por el accidente. Así mismo, su hijo no puede ser dejado solo ni puede salir de la casa en vista de que los ataques epilépticos han aumentado en intensidad y frecuencia. Finalmente, manifiesta que han acudido a Colpensiones con el fin de averiguar acerca de los llamados Beneficios Económicos Periódicos referidos por el Ministerio de Trabajo en su contestación, pero le han informado que en virtud de ellos la señora Ortega solo recibiría un auxilio bimensual por valor de cincuenta mil pesos ($50.000) no heredable, lo cual no se compadece con el monto ni los beneficios que obtendría de poder acceder a una pensión, la cual tendría por objeto asistir eventualmente en la manutención de Yamid Niño Ortega, una vez la señora Ortega haya fallecido.
1. La accionante fue beneficiaria del programa de subsidios a pensión otorgados con recursos del Fondo de Solidaridad Pensional de 1998 a 2013, cuando fue desvinculada de dicho programa por el Consorcio Colombia Mayor 2013 al cumplir las 750 semanas durante las cuales podía recibir dicha ayuda gubernamental, de acuerdo con las normas aplicables en la materia. Sin embargo, la accionante alega que no fue notificada en debida forma de que ya no recibiría el mencionado subsidio, a la vez que argumenta encontrarse en una situación de vulnerabilidad crítica, por no poder conseguir trabajo debido a una lesión física que le impide laborar y por tener el deber de cuidar de su hijo discapacitado. Así, indica que solo si sigue recibiendo el subsidio podrá tener la posibilidad de acceder a una pensión mínima, que le servirá para garantizar sus derechos y los del hijo, por lo cual solicita la protección constitucional de sus derechos fundamentales para que se le ordene a las accionadas que retomen el pago del subsidio antedicho.
2. Por su parte, las entidades accionadas manifestaron que los subsidios otorgados con recursos del Fondo de Solidaridad Pensional, administrados por el denominado Consorcio Colombia Mayor 2013, están sujetos a una temporalidad según lo dispuesto en la Ley 100 de 1993 y los decretos reglamentarios que la desarrollan, debiendo ser retirados una vez se alcanza el número de semanas máximo permitido. En ese sentido, el Consorcio fue enfático en afirmar que no vulneró los derechos fundamentales de la accionante en tanto que la desvinculó del programa según dichas normas y dentro del marco de su competencia, de forma que si se le ordenase reintegrar a la señora Ortega al programa se estaría incurriendo en una desigualdad injustificada al proveerle beneficios con los que no cuentan otras personas que están en la misma situación que ella, pero que han aceptado que los subsidios tienen un límite temporal. El Ministerio de Trabajo, a su turno, reiteró los argumentos de defensa presentados por el Consorcio y resaltó que a la peticionaria se le había aplicado un régimen de temporalidad más favorable que aquel al cual ingresó cuando se vinculó al programa de subsidios, con lo cual se reforzaba la posición según la cual no se habían producido vulneración alguna de sus derechos fundamentales.
2. (Sic) Conforme a estos antecedentes, la Corte deberá determinar, a modo de problema jurídico, si las entidades y la empresa accionadas vulneraron los derechos fundamentales a la seguridad social y al debido proceso, entre otros, al haber desvinculado sin notificación a la señora Victoria Ortega del programa de subsidios a la pensión otorgados con recursos del Fondo de Solidaridad Pensional, a pesar de su situación de vulnerabilidad y de la de su hijo discapacitado, reduciendo significativamente su capacidad de obtener una pensión.
3. Para resolver esta cuestión previa, la Sala adoptará la siguiente metodología: en primer lugar, se reiterará la jurisprudencia constitucional consolidada sobre la procedibilidad de la acción de tutela en lo referente al requisito de inmediatez. Posteriormente, se estudiará la procedencia en el caso concreto, dado que el amparo fue negado por los jueces de instancia bajo la consideración de que no cumplía con el mencionado requisito. De encontrarse que la acción es procedente en este caso, se pasará al estudio de fondo de la misma. En caso contrario, se decretará su improcedencia.
4. De manera reiterada, la jurisprudencia de esta Corte ha sostenido que la acción de tutela debe interponerse dentro de un término oportuno, justo y razonable, con el fin de que el amparo no pierda la eficacia que el constituyente quiso otorgarle a través de lo preceptuado en el artículo 86 de la Constitución de 1991(1). En ese sentido, si el propósito de esta acción constitucional es el de prevenir un daño inminente o hacer cesar un perjuicio contra los derechos fundamentales, es claro que es deber del accionante evitar que pase un tiempo excesivo, irrazonable o injustificado desde que se presentó el hecho que presuntamente vulneró sus derechos fundamentales y el momento de presentación de la acción de tutela.
5. Con todo, esta Corte ha admitido ciertos criterios que permiten entender que el lapso de tiempo entre una y otra circunstancia es razonable aún si ha transcurrido una cantidad de tiempo considerable entre el hecho y la interposición de la solicitud de amparo. Así por ejemplo: “(i) si existe un motivo válido para la inactividad de los accionantes; (ii) si la inactividad justificada vulnera el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión; (iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio tardío de la acción y la vulneración de los derechos fundamentales del interesado;http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2013/t-172-13.htm - _ftn4 (iv) si el fundamento de la acción de tutela surgió después de acaecida la actuación violatoria de los derechos fundamentales, de cualquier forma en un plazo no muy alejado de la fecha de interposición”(2).
7. Del mismo modo, debe observarse que la jurisprudencia ha considerado admisibles las acciones de tutela presentadas luego de que hubiese transcurrido un largo periodo de tiempo entre la vulneración y la demanda, en caso de que se verifique que la afectación ha sido permanente en el tiempo, por un lado, o que “... la especial situación de aquella persona a quien se le han vulnerado sus derechos fundamentales, convierte en desproporcionado el hecho de adjudicarle la carga de acudir a un juez; por ejemplo el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros”(3).
12. Al respecto, cabe recordar que la señora Ortega fue desafiliada del programa de subsidios en marzo de 2013, pero solo tuvo conocimiento de esta situación el 15 de mayo de 2014, luego de haber elevado una solicitud ante el Consorcio accionado para que le explicaran el porqué de dicha desafiliación. Posteriormente, la accionante presentó la solicitud de amparo constitucional en abril de 2015, casi un año después de la mencionada respuesta del Consorcio.
13. Así, prima facie, los jueces de instancia tienen razón en advertir que dentro del escrito de tutela no existe justificación para el largo periodo de tiempo que transcurrió entre la comunicación de la entidad accionada y la presentación de la acción. Sin embargo, como lo comprobó el despacho del magistrado ponente en uso de las facultades oficiosas conferidas al juez constitucional en sede de tutela, bastaba una comunicación con la accionante para encontrar las razones por las cuales se había incurrido en una demora para solicitar el amparo. En efecto, es necesario tener en cuenta que, como lo refirió el señor Arnulfo Pérez y como es de público conocimiento, durante el segundo semestre de 2014 la Rama Judicial estuvo en un paro que se extendió desde agosto hasta diciembre, coincidiendo luego con los días de vacancia judicial, de modo que los despachos judiciales solo empezaron a funcionar con normalidad a partir del 13 de enero de 2015(4).
Régimen jurídico del programa de subsidios pensionales otorgados con recursos del Fondo de Solidaridad Pensional
18. Por su parte, el artículo 28 refiere los criterios de temporalidad y parcialidad como principios rectores de prestación del subsidio, indicando que “el monto del subsidio podrá ser variable por periodos y por actividad económica, teniendo en cuenta además la capacidad económica de los beneficiarios y la disponibilidad de recursos del fondo”. Finalmente, establece que el “Consejo Nacional de Política Social (Conpes) será el encargado de determinar el plan anual de extensión de cobertura que deberá incluir criterios de equilibrio regional y los grupos de trabajadores beneficiarios de este subsidio, así como las condiciones de cuantía, forma de pago y pérdida del derecho al subsidio”.
19. Al estudiar la constitucionalidad de estas disposiciones, la Corte Constitucional, en Sentencia C-243 de 2006, manifestó que la creación del Fondo de Solidaridad Pensional constituyó un desarrollo de los principios de universalidad y solidaridad que rigen el derecho fundamental a la seguridad social contemplado en el artículo 48 de la Constitución de 1991, por lo cual puede decirse que los subsidios otorgados en virtud de los recursos de dicho Fondo son una verdadera manifestación del Estado social de derecho. En ese sentido, la referida sentencia explicó que los subsidios de este tipo constituyen una forma de redistribución de ingresos en beneficio de los menos favorecidos, a la vez que incentiva la solidaridad al socializar los riesgos de vejez, invalidez y muerte de quienes no tienen recursos para acceder a una pensión en el marco del sistema general de seguridad social(5).
20. Como lo señaló en su contestación el Ministerio del Trabajo, la reglamentación sobre el programa de subsidios y sus beneficiarios ha variado a través de los años, atendiendo al mandato legal según el cual se deberá tender a la ampliación de la cobertura del programa lo cual constituye una obligación dado el principio de progresividad de los derechos sociales, económicos y culturales. Al momento de proferirse esta providencia, el Decreto reglamentario vigente es el 3771 de 2007, que ha sido modificado en años posteriores pero no ha sido derogado expresa o tácitamente. En su artículo 24 literal c, este Decreto impone como causal de pérdida del subsidio el cumplimiento del plazo máximo establecido para el otorgamiento del mismo según lo estipulado por el documento Conpes vigente, que para el caso es el Nº 3605 de 2009; es decir, máximo 650 semanas para trabajadores urbanos y rurales, desocupados y concejales y 750 para trabajadores discapacitados y madres comunitarias.
21. Este último documento también hace referencia a que para las personas que definitivamente no pueden acceder a los beneficios del programa de subsidios (ya sea porque no tienen los recursos para pagar el aporte que les corresponde o porque por su edad y requisitos no tienen oportunidad de acceder a una pensión), pueden acceder a los denominados Beneficios Económicos Periódicos, contemplados en el Acto Legislativo Nº 1 de 2005 que modificó el artículo 48 de la Carta. De acuerdo con la información divulgada por el Gobierno Nacional(6), el programa BEPS consiste en:
“(...) un programa de protección para la vejez creado por el Gobierno Nacional, con el fin de que las personas de escasos recursos obtengan un ingreso cada dos meses, personal e individual a partir de la solicitud de destinación de sus ahorros y por el resto de su vida.
“1. Usted puede utilizar los recursos ahorrados en BEPS y sus rendimientos, para completar el número de semanas mínimas requeridas y acceder a su pensión; en este evento tendrá derecho al 20% del incentivo periódico.
2. Si usted cumple con las semanas mínimas requeridas para obtener la pensión de vejez, podrá destinar las sumas ahorradas en BEPS y sus rendimientos para incrementar el monto de su pensión. En este evento, no obtendrá el 20% del incentivo periódico.
3. Si usted cumple con los requisitos para obtener su pensión y no elige la opción No. 2, podrá solicitar a la Administradora del programa, la devolución de los ahorros en BEPS, más los rendimientos generados. En este evento, no obtendrá el incentivo periódico del 20%.
4. SI usted tiene capital suficiente para una pensión, podrá destinar las sumas ahorradas en BEPS más sus rendimientos, para incrementar el saldo de su cuenta individual y obtener un incremento en su mesada pensional. En este evento no obtendrá el incentivo periódico del 20%”(7).
“1. Obtener el pago de una suma de dinero cada dos meses, por el resto de su vida (anualidad vitalicia), que depende de la suma de los recursos ahorrados, más rendimientos generados y el incentivo periódico del 20%.
2. Pagar total o parcialmente un inmueble de su propiedad; en este caso obtendrá el incentivo periódico del 20%. Recuerde que los recursos provenientes de la indemnización sustitutiva o devolución de aportes, no podrán ser utilizados para esta destinación.
3. Trasladar los recursos ahorrados en BEPS a la Administradora de Pensiones a la que usted se encuentre afiliado.
4. Solicitar la devolución de la suma ahorrada más sus rendimientos en un único pago, sin el incentivo periódico del 20%”(8).
25. De acuerdo con el artículo 29 de la Constitución Política y la reiterada jurisprudencia de esta Corporación, el derecho fundamental al debido proceso es una garantía y, a la vez, un principio rector de todas las actuaciones judiciales y administrativas del Estado(9). En ese sentido, el debido proceso implica que las autoridades deberán ejercer sus funciones bajo parámetros normativos previamente establecidos, con el fin de eliminar la arbitrariedad en el mayor grado posible:
“(...) el derecho al debido proceso se muestra como desarrollo del principio de legalidad, pues representa un límite al ejercicio del poder público, y en particular, al ejercicio del ius puniendi del Estado. En virtud del citado derecho, las autoridades estatales no podrán actuar en forma omnímoda, sino dentro del marco jurídico definido democráticamente, respetando las formas propias de cada juicio y asegurando la efectividad de aquellos mandatos que garantizan a las personas el ejercicio pleno de sus derechos”(10).
26. Por tanto, el contenido del derecho fundamental al debido proceso reúne una serie de principios constitucionales tales como la igualdad, la imparcialidad, la publicidad y la eficiencia. En ese sentido, el debido proceso se erige como el principio que permite ejercer control sobre la función pública así como a los ciudadanos participar activamente en la resolución de sus casos y “adoptar las decisiones informadas pertinentes frente a las diversas alternativas de acción que le abre la actuación estatal”(11), como el agotamiento de la vía gubernativa a través de los recursos de ley. En consecuencia, en lo referente a los actos administrativos, el debido proceso se refiere a la necesidad de que las autoridades garanticen la publicidad de los mismos y la posibilidad a las personas de defenderse e impugnar las decisiones que les desfavorezcan en las oportunidades respectivas.
27. Así, en el caso específico de actuaciones que privan a personas de un beneficio otorgado por el Estado, la Corte ha sido enfática en afirmar que dichas decisiones deben garantizar el debido proceso. Al decir de la ya citada Sentencia T-149 de 2002, “En materia de prestaciones positivas del Estado, en desarrollo del principio de Estado social de derecho, el debido proceso administrativo cumple una función de primer orden. Quien puede ser beneficiario de una prestación estatal no puede ser privado de la misma sino mediante una decisión respetuosa del debido proceso”. Siguiendo este principio, la jurisprudencia ha establecido que en el caso de beneficios públicos (tales como subsidios) que buscan garantizar el acceso de personas en situación de vulnerabilidad a las prestaciones del Sistema General de Pensiones, la necesidad de verificar la garantía del derecho al debido proceso administrativo es de especial importancia por cuanto con estos auxilios se pretende mitigar la exclusión social, al punto de que la vida digna de los beneficiarios muchas veces depende de dichos beneficios(12).
28. Finalmente, cabe resaltar que la Corte Constitucional ha fallado en contra del Fondo de Solidaridad Pensional por consideraciones similares a las precedentes, como sucedió en la Sentencia T-225 de 2005(13), cuando se determinó que los derechos fundamentales de algunos beneficiarios de subsidios otorgados por la Red de Solidaridad Social habían sido excluidos sin justificación ni notificación alguna, por lo cual habían resultado lesionados sus derechos fundamentales. Del mismo modo, debe resaltarse la Sentencia T-478 de 2013(14), donde la Sala Primera de Revisión falló a favor de una madre comunitaria que había sido retirada del programa de subsidios sin mediar notificación alguna y ordenó que fuera vinculada nuevamente al programa por considerar que la decisión de retirarle los beneficios no había sido proferida con observancia del debido proceso.
29. El artículo 4º de la Constitución establece que la Carta Política es norma de normas y, por ende, que “en todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales”. De este mandato superior, la jurisprudencia constitucional ha derivado la posibilidad de que una determinada norma jurídica pueda ser inaplicada en un caso concreto si en esa situación particular los efectos de su implementación pueden resultar inconstitucionales al propiciar la lesión de los derechos fundamentales de los involucrados. Como lo señaló la Sentencia C-122 de 2011,
“... el control por vía de excepción lo puede realizar cualquier juez, autoridad administrativa e incluso particulares que tengan que aplicar una norma jurídica en un caso concreto. Este tipo de control se realiza a solicitud de parte en un proceso judicial o ex officio por parte de la autoridad o el particular al momento de aplicar una norma jurídica que encuentre contraria a la Constitución. En este caso se debe subrayar que la norma legal o reglamentaria que haya sido exceptuada por inconstitucional no desaparece del sistema jurídico y continúa siendo válida ya que los efectos del control por vía de excepción son inter partes, solo se aplican para el caso concreto y no anulan en forma definitiva la norma que se considera contraria a la Constitución”.
Por tanto, es posible concluir que la procedencia de la excepción de inconstitucionalidad está condicionada a que se cumplan dos criterios: primero, que la norma no haya sido estudiada en sede de control abstracto de constitucionalidad y, segundo, que se constate que la aplicación de dicha norma en el caso concreto provocaría efectos constitucionales tales como la eventual vulneración de derechos fundamentales(15).
31. Cabe resaltar que la Corte Constitucional ha usado a la doctrina de la excepción de inconstitucionalidad en materia pensional en varias oportunidades, como por ejemplo en casos de exigencia del requisito de fidelidad para pensiones de sobrevivientes(16), así como cuando la Corte se pronunció a favor de una madre cabeza de familia discapacitada a quien le había sido negada la pensión de invalidez por no cumplir con todos los requisitos contenidos en la Ley 860 de 2003 (Sentencia T-1291 de 2005(17)). Del mismo modo, la Corte reconoció, por vía de excepción de inconstitucionalidad del artículo 47 de la Ley 100 de 1993, el derecho a la sustitución pensional de una compañera permanente en un caso en el cual el causante tenía de manera simultánea una cónyuge a quien se le había otorgado la totalidad de la pensión reclamada, sin tener en cuenta a la accionante(18). Finalmente, cabe resaltar la ya citada Sentencia T-508 de 2015, en la cual se decidió inaplicar el artículo 164 de la Ley 1450 de 2011, reglamentado en el Decreto 605 de 2013, y favorecer las pretensiones de una madre comunitaria en retiro que solicitaba ser vinculada al subsidio de subsistencia otorgado por el Fondo de Solidaridad Pensional.
33. En primer lugar, se observa que la accionante recibió los subsidios del Fondo de Solidaridad Pensional por el periodo comprendido entre mayo de 1998 y el 1º de marzo de 2013, es decir, durante aproximadamente 750 semanas al término de las cuales fue desvinculada del programa. Sin embargo, para la Sala es claro que la señora Ortega no fue informada acerca de esa desvinculación, al punto que debió recurrir a un derecho de petición para que le fuera informada la causa de su retiro del programa luego de que se hubiese enterado por su cuenta de que el subsidio ya no estaba siendo pagado, casi un año después. Es decir, solo hasta que la accionante se puso en contacto con el Fondo, esta entidad le informó que la causa por la cual había sido desvinculada del programa de subsidios había sido la de haber cumplido 750 semanas en el mismo, según lo dispuesto por el artículo 28 del Decreto 3771 de 2007 (modificado por el artículo 2º del Decreto 4944 de 2009) y el documento Conpes 3605 de 2009(19).
34. Según la jurisprudencia a la que se ha hecho referencia, el debido proceso administrativo debe observarse con mayor celo en casos en los cuales se pretende retirar un beneficio social a una persona, dada su importancia para mitigar la desigualdad social e, incluso, para garantizar los derechos fundamentales a la vida digna y al mínimo vital de los beneficiarios. De acuerdo con esto y con los hechos relatados en el párrafo anterior, solo queda concluir que el Consorcio Colombia Mayor - 2013, en su calidad de administrador fiduciario del Fondo de Solidaridad Pensional, omitió su deber de notificar en debida forma a la accionante del acto administrativo por el cual se decidió su desvinculación del programa de subsidios, vulnerando con ello su derecho fundamental al debido proceso administrativo.
37. Para la Sala también es indispensable señalar que en este caso no solo están involucrados los derechos fundamentales de la accionante, sino que también se encuentran en entredicho los de un sujeto de especial protección constitucional, como es su hijo, el señor Yamid Niño Ortega, quien padece una discapacidad que lo he llevado a perder el 56.35% de su capacidad laboral, como lo demuestran los documentos allegados al expediente(20). En ese sentido, el señor Niño Ortega es una persona que depende de su madre y que no puede procurarse su propia subsistencia ni podrá hacerlo en el futuro, dado que su condición médica es permanente. Por lo tanto, es de suponer que cualquier ingreso que perciba la accionante, (incluyendo aquel derivado de una eventual mesada pensional), repercutirá favorablemente en la garantía de la vida digna del señor Niño.
38. En este punto, se debe hacer referencia a la afirmación del Ministerio del Interior, según la cual la señora Ortega podría optar por los Beneficios Económicos Periódicos al estar desvinculada del programa de subsidios a pensión. Si bien esta es una opción válida que puede ayudar a aliviar la situación económica de la accionante, también es cierto que dichos Beneficios no son (ni pretenden ser) un sustituto de la mesada pensional, como se señaló en consideraciones anteriores. De este modo, de optar por trasladar sus aportes al programa BEPS, la accionante solo recibiría un beneficio bimensual cuyo valor no puede compararse con el que percibiría en caso de contar con una mesada pensional. Por otra parte, los beneficios bimensuales derivados de BEPS no son heredables y, por tanto, no constituyen una forma de garantizar que los derechos fundamentales del señor Niño Ortega se verán protegidos en caso de fallecimiento de su señora madre, como sí puede ser garantizado mediante el mecanismo de sustitución pensional en favor de hijo discapacitado.
40. Si a las consecuencias inconstitucionales que se derivan de la aplicación de la normativa mencionada en el caso concreto se suma el hecho de que este artículo no ha sido objeto de estudio abstracto de constitucionalidad por el Consejo de Estado, entonces se tienen cumplidos los supuestos para que la Sala ejerza control concreto de constitucionalidad y proceda a inaplicar, para el caso de la referencia, la norma acerca de la temporalidad de los subsidios otorgados por el Fondo de Solidaridad Pensional que limita la entrega de estos a máximo 750 semanas.
41. Por lo tanto, la Sala ordenará al Consorcio Colombia Mayor - 2013 que proceda a cancelar a favor de la señora Victoria Ortega de Niño los subsidios correspondientes al periodo comprendido entre el 1º de marzo de 2013 y el día en que sea notificada la presente sentencia, como consecuencia de haber omitido la debida notificación del acto administrativo por el cual la señora Ortega fue desvinculada del programa de subsidios. Igualmente, el Consorcio deberá seguir subsidiando los aportes de la accionante hasta cuando esta cumpla con las semanas necesarias para optar por el reconocimiento y pago de una pensión de vejez como efecto de la decisión de inaplicar, para este caso en concreto, la regla de las 750 semanas, según los argumentos presentados anteriormente.
42. En concordancia con el punto anterior, se ordenará a la accionante que proceda a cancelar a la administradora de pensiones el monto no subsidiado correspondiente al periodo comprendido entre el 1º de marzo de 2013 y el momento de notificación de esta providencia, así como que continúe realizando los aportes necesarios hasta completar las semanas necesarias, como lo venía realizando hasta antes de ser desvinculada del programa de subsidios. Para no perjudicar su posibilidad de acceder a una mesada pensional, se ordenará a Colpensiones que proceda a incluir las cotizaciones que se realicen en virtud de lo ordenado en esta sentencia dentro de la historia laboral de la accionante, sin solución de continuidad, como si estos pagos se hubiesen realizado de manera ininterrumpida desde el 1º de marzo de 2013 en adelante.
43. Del mismo modo, teniendo en cuenta la precaria situación económica de la señora Ortega, se ordenará a Colpensiones que proceda a realizar un plan de pagos de común acuerdo con la accionante, de forma que esta pueda cumplir con la porción de las cuotas que le corresponde cancelar por el periodo comprendido entre el 1º de marzo de 2013 y cuando sea notificada esta decisión. Este plan deberá tener en cuenta la capacidad de pago de la señora Ortega, así como disponer de un tiempo prudencial para que la accionante pueda reunir los montos mencionados.
1. REVOCAR las sentencias proferidas por Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Santander, en primera instancia y por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en segunda instancia dentro del proceso de referencia y, en su lugar, CONCEDER el amparo de los derechos fundamentales de la señora Victoria Ortega de Niño.
2. ORDENAR al Consorcio Colombia Mayor - 2013 que proceda a cancelar a favor de la señora Victoria Ortega de Niño los subsidios pensionales correspondientes al periodo comprendido entre el 1º de marzo de 2013 y el día en que sea notificada la presente sentencia. Esta orden deberá ser cumplida dentro de los treinta (30) días siguientes a dicha notificación.
3. ORDENAR al Consorcio Colombia Mayor - 2013 que continúe subsidiando los aportes a pensión de la señora Victoria Ortega de Niño, hasta completar el número de semanas cotizadas necesarias para que le pueda ser reconocida y pagada la pensión de vejez.
4. ORDENAR a la accionante que proceda a cancelar a la administradora de pensiones el monto no subsidiado correspondiente al periodo comprendido entre el 1º de marzo de 2013 y el momento de notificación de esta providencia de acuerdo con el plan de pagos que para tales efectos realice con Colpensiones, así como que continúe realizando los aportes necesarios hasta completar las semanas necesarias para acceder a la pensión de vejez.
5. ORDENAR a Colpensiones que, una vez pagadas, proceda a incluir dentro de la historia laboral de la accionante las cotizaciones que se realicen en virtud de lo ordenado en los numerales primero y segundo de esta sentencia, sin solución de continuidad, como si estos aportes se hubiesen realizado de manera ininterrumpida desde el 1º de marzo de 2013 en adelante.
6. ORDENAR a Colpensiones que se ponga en contacto con la accionante de manera inmediata, con el fin de acordar un plan de pagos que le permita pagar la porción no subsidiada de los aportes correspondientes al periodo comprendido entre el 1º de marzo de 2013 y cuando sea notificada esta decisión. Este plan deberá tener en cuenta la capacidad de pago de la señora Ortega, así como disponer de un tiempo prudencial para que la accionante pueda reunir los montos mencionados. Una vez concertado este mecanismo, Colpensiones deberá informar acerca a esta Corte sobre el contenido del mismo.
7. SOLICITAR a la Defensoría del Pueblo que realice un seguimiento a las órdenes proferidas en esta sentencia e informe a esta Sala acerca del cumplimiento de las mismas.
8. ORDENAR que por Secretaría General de la Corte, se libren las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
1 “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales”.
2 En ese sentido, ver sentencias T-172 de 2013, T-743 de 2008, T-814 de 2004 y SU-961 de 1999.
3 Sentencia T-158 de 2006.
4 En ese sentido, ver noticia “Hoy arranca paro judicial en el país” en El Heraldo, 4 de agosto de 2014, consultada el 25 de enero de 2016 en http://www.elheraldo.co/nacional/hoy-arranca-paro-judicial-en-el-pais-161634. Igualmente, ver noticia “Se levanta el paro judicial” en El Tiempo, 13 de enero de 2015, consultada el 25 de enero de 2016 en http://www.eltiempo.com/politica/justicia/se-levanta-el-paro-judicial/15089635.
5 Cfr. Sentencia T-478 de 2013, M.P. María Victoria Calle Correa. Igualmente, Sentencia C-1054 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
6 Información consultada en la página web de los Beneficios Económicos Periódicos, http://www.beps.gov.co/, del Gobierno Nacional.
7 Consultado en http://www.beps.gov.co/programa/afiliados-colpensiones.php.
8 Consultado en http://www.beps.gov.co/incentivos/destinar-ahorros.php.
9 Cfr. sentencias C-034 de 2014, T-478 de 2013, T-348 de 2009, T-225 de 2005 y T-149 de 2002, entre otras.
10 Sentencia C-980 de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza.
11 Sentencia T-149 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda.
12 Ver Sentencias T-478 de 2013 y la ya citada T-149 de 2002.
13 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
14 M.P. María Victoria Calle Correa.
15 Al respecto, ver Sentencia T-508 de 2015, M.P. Gloria Ortiz Delgado.
16 Ver, por ejemplo, la Sentencia SU – 132 de 2013, M.P. Alexei Julio Estrada.
18 Sentencia T-551 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
19 Respuesta de 15 de mayo de 2014, emitida por el Consorcio Colombia Mayor - 2013.
20 Dictamen médico laboral proferido por el doctor Venancio Esquiaqui Navarro, adscrito al entonces Seguro Social, el 17 de diciembre de 2003. Expediente, cuaderno 1, pág. 20.