Source: https://www.senat.fr/commission/fin/pjlf2018/np/np84/np842.html
Timestamp: 2019-03-23 21:42:09+00:00
Document Index: 316523532

Matched Legal Cases: ["l'article 21", "l'article 21", 'arrêt ', 'art 2017', 'art 2016', "l'article 45", 'art 2017']

Mission "Sécurités" - Programme 207 "Education et sécurité routières" - Compte d'affectation spéciale "Contrôle de la circulation et du stationnement routiers"
M. Jean-Marc GABOUTY, rapporteur spécial
A. UNE ARCHITECTURE COMPLEXE, LÉGÈREMENT MODIFIÉE EN 2017
L'article 49 de la loi de finances pour 20067(*) a créé le compte d'affectation spéciale « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers », habituellement appelé CAS « Radars » ou CAS « Amendes ». Conformément à l'article 21 de la LOLF, « les comptes d'affectation spéciale retracent, dans les conditions prévues par une loi de finances, des opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées ».
Le « CAS Radars » a vocation à retracer les dépenses financées à partir du produit des amendes. Ses recettes se composent du produit des amendes perçues par la voie des radars et de celui des autres amendes de police de la circulation et du stationnement, à l'exception d'une partie affectée à l'Agence pour le financement des infrastructures de transport de France (AFITF) et au budget général.
En 2018, le schéma d'affectation du produit des amendes de police de la circulation et du stationnement routiers envisagé par le projet de loi de finances s'établit désormais comme suit :
1. Des plafonds de recettes relevés, pour la deuxième année consécutive, par l'article 21 du présent projet de loi de finances
L'article 21 du présent projet de loi de finances pour 2018, a pour objet le relèvement de 58,85 millions d'euros :
- du plafond des recettes affectées à la section 1 du CAS « Radars » qui serait porté de 249 millions à 307,85 millions d'euros ;
- du plafond des recettes issues du contrôle sanction automatisé (CSA) affectées au CAS, qui serait rehaussé de 409 millions à 477,85 millions d'euros.
2. Une structure inchangée en 2018
La structure du compte d'affectation spéciale reste inchangée en 2018. Les dépenses du compte resteront en 2018 réparties en deux sections, elles-mêmes respectivement divisées en un et trois programmes.
Pour mémoire, depuis 1er janvier 2017, la section 1 « Contrôle automatisé » ne comprend plus, à compter du 1er janvier 2017, qu'un seul programme, le programme 751 « Structures et dispositifs de sécurité routière » qui a fusionné :
- le programme 751 « Radars », finançant le déploiement et l'entretien des radars ainsi que le fonctionnement du Centre national de traitement ;
La section 2 « Circulation et stationnement routiers » reste en revanche inchangée et comprend pour mémoire :
B. DES RECETTES ISSUES DES AMENDES LÉGÈREMENT EN-DEÇÀ DU RECORD DE 2017 ET DONT LE CIRCUIT EST ENCORE COMPLIQUÉ PAR LA CRÉATION D'UN NOUVEAU FLUX
1. Le produit des amendes de la circulation et du stationnement routiers : des recettes en voie de stabilisation dont seuls 73 % bénéficient au CAS
Le CAS « Radars », dont le montant - 1, 337 milliard d'euros - représente en 2018, 0,31 % des dépenses totales de l'État - 424,7 milliards d'euros -, est alimenté par trois types de recettes :
Pour 2018, l'ensemble des recettes des amendes de la circulation et du stationnement routiers est estimé à 1,833 milliard d'euros (- 2,4 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2017), dont 1,337 milliard d'euros au profit du CAS (- 3 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2017).
À la différence du précédent projet de lois de finances, où elles avaient été nettement revues à la hausse, le projet annuel de performances pour 2018 prévoit une stabilisation des recettes prévisionnelles par rapport à 2017, justifiées par des « mouvements contraires », à savoir :
« - une augmentation des recettes d'amendes forfaitaires issues du contrôle automatisé à hauteur de + 10 %. Cette évolution est liée à l'augmentation du parc radars ainsi qu'au déploiement de nouveaux dispositifs de contrôle plus performants ;
- une forte diminution (- 28 %) des recettes d'amendes forfaitaires hors contrôle automatisé qui s'explique par la mise en oeuvre de la décentralisation du stationnement payant ;
- une augmentation des amendes forfaitaires majorées (+ 15 %), qui s'explique par la forte augmentation des avis de contraventions issues du contrôle automatisé et du procès-verbal électronique en 2017. »
Évolution du produit des amendes de police de la circulation et du stationnement routiers
Source : Commission des finances, d'après les notes d'exécution budgétaires 2014, 2015, et 2016 de la Cour des Comptes, et les projets annuels de performances 2017 et 2018
Les « AF Radars » sont affectées au CAS pour des montants déterminés en loi de finances. En 2018, la section 1 doit percevoir 307,85 millions d'euros, tandis que la section 2 reçoit 170 millions d'euros. Le solde est attribué à l'AFITF, pour un montant estimé de 450 millions d'euros.
S'agissant des « AF hors radars » et des « AFM », 45 millions d'euros seront versés au budget général au titre du financement du Fonds interministériel de prévention de la délinquance et de la déradicalisation (FIPDR). Le solde revient intégralement à la section 2 du CAS. Sur ce montant, 26,2 millions d'euros sont orientés vers le programme 753, dédié au procès-verbal électronique. La partie restante est partagée entre le programme 754 tourné vers les collectivités territoriales et le programme 755 « Désendettement de l'État »9(*), à raison de 441,6 millions d'euros pour le premier et de 391,6 millions d'euros pour le second.
2. L'État, nouveau bénéficiaire des amendes forfaitaires « radars »
La seule innovation du projet de loi de finances pour 2018 consiste à créer un nouveau flux venant abonder le programme 755 « Désendettement de l'État ». Jusqu'à présent, la fraction du produit des amendes forfaitaires alimentant la section 2 - plafonnée à 170 millions d'euros par la loi de finances - bénéficiait intégralement au programme 754 « Collectivités territoriales ». En 2018, seuls 75 millions d'euros des 170 millions transférés à la section sont versés au programme 754. La différence - 95 millions - abondera le programme 755 « Désendettement de l'État », qui jusqu'à présent ne bénéficiait que du produit des amendes forfaitaires « hors radars » et des amendes majorées.
B. DES DÉPENSES EN LÉGÈRE BAISSE, DANS LA CONTINUITÉ DE L'EXERCICE 2017, SOIT UN PEU PLUS D' 1,3 MILLIARD D'EUROS
Les crédits demandés au titre des quatre programmes du CAS s'élèvent à 1 333,1 millions d'euros, soit une baisse d'environ 3 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2017.
Ce programme fusionne les programmes existants :
752 « FNPC »
+ 12,79
+ 10,89
1 342,03
1 378,77
NB : exécution 2016 en crédits de paiement ; loi de finances initiale pour 2017 et projet de loi de finances pour 2018 en autorisations d'engagement = crédits de paiement.
Source : Commission des finances, d'après les projets annuels de performances 2017 et 2018 et le rapport annuel de performances 2016
C. LE PROGRAMME 751 BÉNÉFICIE DE LA PLUS FORTE HAUSSE DE CRÉDITS DU CAS, JUSTIFIÉE PAR LE DÉPLOIEMENT AMBITIEUX DE NOUVEAUX DISPOSITIFS DE CONTRÔLE AUTOMATISÉ
1. La poursuite de la mise en oeuvre de la stratégie « radars » arrêtée par le CISR du 2 octobre 2015
Les moyens du nouveau programme - à périmètre constant - sont en hausse de 23,6 % en 2018 (307,8 millions d'euros contre 249 millions d'euros).
Alors qu'en 2013, le Gouvernement considérait « optimum » le nombre de radars10(*), ce comité a notamment décidé la mise en oeuvre d'une nouvelle stratégie radars qui repose sur les mesures principales suivantes :
- réaliser 200 itinéraires de contrôle en 201811(*), afin de quadrupler le nombre des zones sécurisées par des dispositifs de contrôle automatisé, en installant notamment des cabines12(*) et panneaux « leurres », et où les conducteurs sont dissuadés de pratique des vitesses supérieures à la limite autorisée en raison de l'incertitude liée au positionnement du radar (radar autonome déplacé régulièrement, voiture radar insérée dans le flux de la circulation) ;
- étendre l'externalisation de la conduite des véhicules radars, déployée en Normandie à l'automne 2017, aux autres régions, afin d'augmenter le temps d'utilisation quotidien effectif de ces dispositifs qui, inférieur à 2 heures par jour actuellement, pourrait ainsi atteindre 6 heures dans un premier temps, puis 8 heures en cible. Le parc de voitures radars sera porté de 383 à la fin de l'année 2017 et 497 fin 2018, soit une augmentation d'environ 30 %.
L'externalisation de la conduite des voitures embarquant des radars
L'externalisation de la conduite des voitures radars est déployée depuis cet automne en Normandie. Elle sera ensuite déployée dans le reste de la France métropolitaine, région par région, en 2018 et 2019, conformément à la mesure 2 du comité interministériel de la sécurité routière (CISR) du 2 octobre 2015.
L'objectif de cette démarche est d'augmenter le temps d'utilisation quotidien effectif de ces dispositifs qui, inférieur à 2 heures par jour actuellement, pourrait ainsi atteindre 6 heures dans un premier temps, puis 8 heures en cible. Elle doit également permettre de libérer du temps de travail pour les forces de l'ordre qu'elles consacreront à des tâches mieux en rapport avec leur qualification notamment au profit de la lutte contre l'insécurité routière.
Les voitures-radar destinées à être conduites par des entreprises disposeront d'un mécanisme innovant par rapport aux voitures actuelles : des équipements capables de lire les panneaux de limitation de vitesse permettront au radar de fonctionner de manière autonome, sans aucune intervention du chauffeur, désormais seul présent dans le véhicule. Ces modifications représentent un coût d'environ 30 000 euros par véhicule et ce dispositif a fait l'objet d'une certification en octobre 2017 par le LNE (Laboratoire national de métrologie et d'essais).
Lorsque la voiture-radar circulera, son conducteur n'aura aucune indication relative au constat d'infraction provenant mécanisme qu'il transporte : il ne saura ni quel véhicule a été photographié, ni combien d'infractions il a détectées. Il en va de même pour l'entreprise qui l'emploie, qui ne pourra jamais accéder à la partie concernant les clichés de verbalisation, ni connaître le nombre d'infractions constatées au moyen des véhicules dont il a la charge (les véhicules, lorsqu'ils ne seront pas utilisés, seront garés dans les locaux de la police ou de la gendarmerie).
Les données enregistrées par les voitures-radar seront envoyées de façon cryptée aux officiers de police judiciaire (OPJ) chargés de la verbalisation. Ces officiers de police judiciaire, qui constatent et valident l'infraction, seront les mêmes que pour les radars fixes et les actuelles voitures-radar : ce sont les policiers et les gendarmes du Centre automatisé de constatation des infractions routières (CACIR) au sein du Centre national de traitement (CNT) situé à Rennes.
2. Un parc en profonde mutation, destinée à renforcer l'imprévisibilité des contrôles
La part des radars mobiles et déplaçables (+ 198 équipements par rapport à la prévision 2017) et des radars discriminants (+ 190 unités) dans le parc augmente, au détriment des radars fixes « classiques » (- 440 unités par rapport à la prévision 2017 et des radars « feux rouges » (- 354 unités). Ces derniers sont en partie remplacés par :
- 185 radars « urbains », équipements dont le dispositif de contrôle est installé sur un élément du mobilier urbain et sera régulièrement déplacé et qui a pour objet de contrôler les franchissements des feux rouges et la vitesse ;
- 455 radars « tourelles », équipements dont le dispositif de contrôle est installé sur une tourelle fixe afin de contrôler le franchissement des feux rouges ou des passages à niveaux, ainsi que la vitesse.
L'objectif poursuivi par la nouvelle stratégie de sécurité routière est de substituer au « point de contrôle », l' « itinéraire sécurisé » et ainsi renforcer l'imprévisibilité du contrôle. L'efficacité des avertisseurs de radars, dont l'efficacité est multipliée par les réseaux sociaux et les applications téléphoniques de type Waze, doit être déjouée par une plus mobilité accrue des équipements de contrôle automatisé (radars autonomes, voitures radars, cabines leurres...).
Pour le déploiement des nouveaux dispositifs de contrôle en remplacement des dispositifs anciens, le Gouvernement prévoit 70,88 millions d'euros dont plus de la moitié (51,6 %, soit 46,75 millions d'euros) sont destinés à financer l'acquisition et le déploiement d'équipements mobiles ou déplaçables.
Le nombre de dispositifs de contrôle automatisé en service progressera de 238 unités (4 700 au lieu de 4 462 prévus13(*) dans la loi de finances initiale pour 2017, soit une hausse de 5,3 % du nombre de dispositifs), comme le retrace le tableau ci-après.
497 voitures radars devraient être déployées en 2018, parmi lesquelles 160 seraient conduites par une société extérieure dans le cadre de l' « externalisation »).
Les équipements existants sont dotés de nouvelles fonctionnalités ou remplacés par des équipements de nouvelle génération. Par exemple, les équipements fixes discriminants sont mis en « double face » tandis que 15 radars « embarqués-débarqués » (ETDE) sont remplacés par les 15 nouveaux équipements de terrain des forces de l'ordre (ETFO) capables de contrôler d'autres infractions que les excès de vitesse comme par exemple le franchissement de feux rouges, de bandes blanches...
Votre rapporteur spécial réitère le souhait que l'implantation et les trajets de ces nouveaux radars soient mieux corrélés à l'accidentalité qu'ils ne le sont aujourd'hui, comme l'a souligné notre collègue Vincent Delahaye dans son récent rapport14(*) de contrôle budgétaire : un rééquilibrage vers réseaux secondaires où se produisent la majorité des accidents, au détriment des autoroutes, un ciblage plus efficace des départements où la mortalité est supérieure à la moyenne nationale, ainsi qu'un déploiement des nouveaux types de radars dans les départements d'outre-mer seraient en effet bienvenus.
En outre, le déploiement de ces nouveaux équipements ne doit pas atténuer l'efficacité de l'ensemble du parc. À cet égard, il importe de souligner qu'en 2017, le taux de disponibilité des radars - indicateur 1.3 de l'objectif n° 115(*) du programme 751 - ne devrait pas fléchir : elle devrait même augmenter de 92,5 % à 93 %. De même, le taux de transformation des messages d'infraction émis par les dispositifs de contrôle automatisé - indicateur 1.2 du programme précité - est en nette augmentation (ce taux devrait atteindre 75 % en 2017 pour les immatriculations françaises et étrangères, contre 69,6 % et 71,8 % en 2016). Enfin, l'évolution des vitesses moyennes (indicateur de performance 1.1 de l'objectif n° 1 du programme) sur les différents réseaux routiers est encourageante : 80,1 km/h en 2015, 79,9 km/h en 2016 et 77 km/h prévus en 2017.
Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2017 et 2018, réponse au questionnaire budgétaire
- 79,19 millions d'euros (soit un budget en hausse de 21,8 % par rapport à 2017) pour le « maintien en condition opérationnelle des dispositifs de contrôle » dont :
· près du tiers - 25 millions d'euros (contre 11 millions d'euros pour 2017) - permettront de couvrir l'externalisation des véhicules à bord desquels ils sont embarqués, ce montant devant être porté à 65 millions les années suivantes ;
· 9 millions d'euros pour le financement des « coûts récurrents du système d'information et des télécommunications » incluant notamment le développement d'un système d'information du contrôle automatisé qui vise notamment à coordonner l'activité, et la construction d'une base de données nationale des vitesses maximales autorisées ;
· le solde - 45,19 millions -, soit un montant en légère hausse, de 5,3 %, par rapport à 2017 (47,58 millions), est destiné à l'entretien des dispositifs en place, leur maintenance curative, leur évolution aux adaptations logicielles, la modification des équipements en place et les réparations dues notamment aux actes de vandalisme16(*).
- 28,08 millions d'euros (soit un budget en hausse de 38 % par rapport à 2017) pour le financement du « pilotage du déploiement et du maintien en condition opérationnelle »
3. La baisse de la subvention accordée à l'ANTAI compensée par une augmentation de la dotation en fonds propres ne saurait occulter un fonds de roulement anormalement élevé
L'action 02 « Centre national de traitement » du programme 751 dont le montant - 82 millions d'euros - reste inchangé en 2018 par rapport à 2017, porte principalement la subvention pour charges de service public accordée à l'agence nationale du traitement automatisé des infractions (ANTAI), au titre de la gestion du CNT de Rennes. Cette subvention s'élève pour 2018 à 67 millions d'euros, contre 70 millions d'euros en 2017, soit une baisse de 4,3 %. À cette dotation s'ajoutent les 26,2 millions - soit un montant identique à celui prévu en 2017 - du programme 753, qui complète un budget qui se monte au total à 108,2 millions d'euros.
L'enveloppe globale allouée à l'ANTAI sera donc complétée par une dotation en fonds propres s'élevant à 15 millions d'euros.
Le budget de l'ANTAI étant constant par rapport à l'an dernier, la part de la contribution de la dotation en fonds propres augmente (13,8 % contre 11,1 % en 2017).
La délégation à la sécurité routière (DSR) souligne que l'activité de l'ANTAI connaît une forte croissance de son activité, à laquelle contribuent plusieurs facteurs :
· l'augmentation du parc de radars, à la suite du comité interministériel de la sécurité routière (CISR) du 2 octobre 2015, et la forte hausse (+ 20,6 % par rapport à 2016) du nombre d'avis de contraventions ;
· le développement des échanges transfrontaliers à de nouveaux pays européens qui sont passés de 3 en 2013 à 13 en 2017 (dont 3 nouveaux pays depuis le 1er janvier 2017) ;
· les effets de la nouvelle infraction de non-désignation de l'identité du conducteur par les personnes morales propriétaires du véhicule en infraction - introduite par la loi de modernisation de la justice du 21e siècle du 8 novembre 2016, qui a connu un hausse rapide et continue depuis le début de l'année 2017 ;
· la préparation et la mise en place de la décentralisation du stationnement payant (cf. infra), l'ANTAI ayant de plus été désignée comme responsable de l'émission de titres exécutoires en cas de non-paiement du forfait post-stationnement.
Elle indique en outre que cette hausse d'activité a pu être maîtrisée grâce aux économies engendrées par les marchés relatifs à la chaîne nationale de traitement « CNT 4 » mais également grâce à la dématérialisation de la relation avec les usagers :
· plus d'un tiers des démarches sont actuellement réalisées en ligne, ce taux dépassant les 50 % pour les personnes morales ;
· l'usage des services en ligne (consultation du dossier, contestation...) devrait encore se renforcer grâce à la refonte du site internet intervenu en juillet 2017 qui offre par ailleurs un accès facilité par tablette et smartphone ;
· enfin, l'envoi de contraventions par voie dématérialisée aux contrevenants pour lesquels l'ANTAI dispose de l'adresse électronique est désormais opérationnel.
Toutefois, et en dépit de l'extension de son périmètre d'action, votre rapporteur souligne, à l'instar de son prédécesseur, que le fonds de roulement de l'agence demeure anormalement élevé.
D'après la note d'analyse de l'exécution budgétaire 2016 de la Cour des comptes, le fonds de roulement de l'ANTAI, dont la dotation est portée par les programmes 751 « Radars » et 753 « PVe », est estimée, fin 2015, à 30,04 millions, soit « le double de son niveau prudentiel estimé à 14,5 M€ par la direction du budget ». Ce fonds augmente encore - de 23,5 % - pour atteindre 37,8 millions d'euros au 31 décembre 201617(*), ce qui représente 46 % de son budget.
La note de la Cour des comptes fait également état d'un audit de l'exercice de la tutelle du ministère de l'intérieur sur ses opérateurs réalisé par plusieurs corps d'inspection et daté du 22 octobre 2015 qui souligne « la dispersion des enjeux fixés à l'agence entre missions réglementaires à forts enjeux techniques et technologiques et son implication directe dans la mise en oeuvre de la politique de sécurité routière du gouvernement ».
En conséquence, votre rapporteur propose un amendement, figurant en annexe du présent rapport, visant à diminuer le budget de l'agence, à hauteur de 20 millions d'euros.
D. LA POURSUITE DE L'AMÉLIORATION DU SNPC, FAISANT SUITE À L'ÉCHEC DE FAETON 2
À la suite de l'échec du projet FAETON 2, arrêté par le ministère de l'intérieur le 9 décembre 2016, il a été décidé de maintenir et de faire évoluer le système national du permis de conduire (SNPC) en mettant à profit les développements de FAETON.
Le montant du budget affecté au SNPC est identique à celui de l'an dernier, soit 14,08 millions d'euros. Toutefois, sa structure est modifiée : les crédits alloués aux évolutions informatiques liées au Plan préfectures nouvelle génération diminuent de 1,16 million d'euros et les dépenses de maintenance informatique sont réduite de 1 million d'euros, tandis que 2 millions supplémentaires sont prévus pour la « poursuite des travaux de rénovation technologique du SNPC ».
L'évolution du SNPC après l'arrêt du programme FAETON 2
La version du logiciel FAETON livrée par le groupement d'entreprises formé par Cap Gemini et Jouve dans le cadre du marché de réalisation qui leur a été confié, présentait de nombreuses anomalies qui se sont révélées rédhibitoires.
Le ministre de l'intérieur a donc décidé le 9 décembre 2016 d'arrêter le projet FAETON. Cette décision a pour conséquence de valider le principe de rénovation du Système national des permis de conduire (SNPC) rendue nécessaire pour en assurer la pérennisation.
L'application Système national du permis de conduire (SNPC) actuellement en service avait déjà fait l'objet de modifications successives destinées en premier lieu à prendre en compte les évolutions législatives et réglementaires intervenues en matière de permis de conduire, et tout particulièrement celles liées à la 3e directive européenne n° 2006-126 CE du 20 décembre 2006 relative au permis de conduire, ayant pour objet d'harmoniser les règles de gestion du permis au sein de l'Union Européenne et dont la transposition effective était assortie d'une contrainte calendaire.
Les mesures arrêtées lors du comité interministériel de sécurité routière (CISR) du 2 octobre 2015 ont également un impact sur le système d'information du permis de conduire. Des études sont en cours pour préciser les conditions d'évolution du SNPC afin de traduire au plan informatique plusieurs décisions du CISR (instauration d'une formation post-permis, création d'un permis à points virtuel pour les conducteurs étrangers, mise en place d'un accès destiné aux entreprises des transports publics routiers de marchandises et de voyageurs afin de connaître la validité du permis de conduire des salariés employés à la conduite des véhicules).
Dans le cadre du Plan préfectures nouvelle génération qui aura notamment pour conséquence la fermeture en novembre 2017 des guichets permis de conduire en préfecture, des procédures entièrement dématérialisées, ont par ailleurs été conçues et développées afin de permettre aux usagers de faire leur demande de droits et de titres. Leur réalisation a nécessité de procéder à une refonte de l'architecture du SNPC pour recourir à des technologies web. L'évolution ainsi engagée s'est également traduite par une nouvelle ergonomie facilitant l'appropriation du logiciel par ses utilisateurs.
La rénovation déjà engagée est suivie par une phase plus conséquente de travaux portant sur la modernisation des composants techniques du système d'exploitation et de gestion de la base de données du SNPC afin d'une part d'en prévenir l'obsolescence et d'autre part d'en garantir l'évolutivité. Ces travaux se dérouleront sur plusieurs années et de façon coordonnée avec les évolutions fonctionnelles ou réglementaires actuelles ou à venir.
E. DES PROGRÈS ENFIN RÉALISÉS DANS LA DÉMATÉRIALISATION DE LA GESTION DU PERMIS À POINTS
1. La notification des points de permis devrait engendrer un nombre de lettres et un coût records en 2018
S'agissant de la gestion du permis à points, en 2018, il est prévu que plus de 22 millions de lettres de retrait et de restitution de points seront adressées aux automobilistes, pour une dépense estimée à 17,5 millions d'euros.
Alors que mon prédécesseur a déploré depuis plusieurs années l'opportunité d'une telle dépense et déposé plusieurs amendements pour supprimer l'envoi de ces courriers, pour la première fois, les prévisions budgétaires intègrent la communication des lettres par voie dématérialisée à hauteur de 10 %.
2. La dématérialisation des envois : une innovation proposée depuis des années par la commission des finances du Sénat
Depuis cinq ans, notre collègue Vincent Delahaye s'interrogeait en effet sur l'opportunité de cette dépense, s'agissant notamment des lettres de retrait de points. À son initiative, plusieurs amendements visant à supprimer les dispositions de l'article L. 223-3 du code de la route imposant l'envoi de ces lettres avaient été adoptés par le Sénat, de même que des amendements réduisant à due proportion les crédits du présent programme.
À l'occasion de la préparation de l'examen du projet de loi de finances pour 2014, votre rapporteur spécial avait interrogé le Gouvernement sur l'opportunité de maintenir ces envois. La réponse qui lui avait été apportée spécifiait que : « la suppression de ces lettres simples, en entraînant la suppression de cette « information-notification » provoquerait une dégradation des garanties accordées aux automobilistes sur les droits de la défense concernant le régime des sanctions administratives. Une telle évolution serait en outre contraire à l'action conduite par le Défenseur des droits afin d'améliorer constamment l'information des contrevenants. »
Depuis 2014, et dans le cadre de la Modernisation de l'action publique (MAP), le ministère de l'intérieur a ouvert le site Internet Télépoints (https://tele7.interieur.gouv.fr/telepoints/identification.do), permettant à tout conducteur de consulter le solde de ses points. Il existe par ailleurs plusieurs autres moyens d'informations, notamment au guichet de la préfecture. En outre, l'ordonnance n° 2015-1241 du 7 octobre 2015 relative à la communication dématérialisée des décisions de minoration du solde de points affecté au permis de conduire a prévu la possibilité pour l'intéressé, sur sa demande, d'être informé du retrait de points par voie électronique plutôt que par lettre simple.
Souhaitant vivement que la dématérialisation introduite en 2018 ne nuise pas à l'information des contrevenants - mais au contraire l'améliore -, votre rapporteur encourage la délégation à la sécurité routière à communiquer fortement sur cette innovation, afin que la proportion des lettres envoyées par voie dématérialisée augmente rapidement les prochaines années, et réduise considérablement les frais liés à cette gestion.
L'introduction de la dématérialisation
pour la communication des lettres de notification de points
Le dispositif de communication dématérialisée des courriers relatifs au permis à points a été prévu afin de mettre à disposition du conducteur au format électronique et en vue d'un téléchargement, les décisions de retraits et d'ajouts de points sur le solde dont est doté son permis de conduire. L'usager doit au préalable s'être inscrit au télé-service qui sera mis en place dans ce but et avoir déclaré une adresse de courrier électronique. C'est à cette adresse, dont il doit effectuer la mise à jour auprès du télé-service en cas de changement, qu'il recevra un message lui notifiant la mise à disposition d'un courrier pouvant être consulté, téléchargé et, le cas échéant, imprimé.
L'inscription à ce télé-service nécessite que le titulaire du permis de conduire s'authentifie afin de garantir la réception des seules lettres le concernant. Cette authentification est possible avec France Connect (https://franceconnect.gouv.fr/) en utilisant l'identifiant délivré par l'un des fournisseurs reconnus à cet effet : la direction générale des finances publiques (DGFIP), la Poste ou encore la Caisse nationale d'assurance maladie (CNAM).
La communication dématérialisée sera mise en oeuvre après qu'ait été examiné par la commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) le projet d'arrêté portant création du traitement individuel de données associé à ce télé-service.
F. LA DIFFUSION DU PROCÈS-VERBAL ÉLECTRONIQUE (PVÉ) ACHEVÉE AU SEIN DES FORCES DE L'ORDRE DE L'ÉTAT, TOUJOURS EN COURS DANS LES COLLECTIVITÉS
1. Un programme à la dotation inchangée en 2018 alors que les forces de l'ordre de l'État sont totalement équipées du PVe
Outre le CNT, l'ANTAI s'est également vu confier le déploiement et la gestion du procès-verbal électronique (PVe), dont les dépenses sont retracées sur le programme 753 « Contrôle et modernisation de la politique de la circulation et du stationnement routiers ». Ainsi, le programme porte une dotation de 26,2 millions d'euros en 2018, soit un montant inchangé par rapport à 2017. Alors que l'équipement des forces de l'ordre de l'État est achevé, les communes, quoique de plus en plus nombreuses à faire le choix du PVe - n'en sont pas encore toutes équipées.
2. Le PVe, un outil dont la diffusion au sein des collectivités territoriales est favorisée par l'existence d'un fonds d'amorçage
La mise en oeuvre de la dématérialisation de la gestion des infractions aux règles de la circulation routière sanctionnées par une amende forfaitaire ou par une amende forfaitaire majorée, s'est traduite par la mise en oeuvre en 2010 du projet de procès-verbal électronique (Pve). Cette réforme avait pour objectif de moderniser substantiellement, au profit des forces de l'ordre de l'État et des polices municipales, la gestion des amendes, en substituant au carnet à souche des outils nomades de type PDA ou terminal informatique embarqué (TIE ou IHM web). À la fin 2014, le PVe a été étendu à l'ensemble du domaine contraventionnel relevant de l'amende forfaitaire, portant le nombre de natures d'infraction pouvant être relevées à plus de 1 270 infractions.
Une extension supplémentaire faite en 2015, et couvrant la totalité du domaine fluvial, a porté ce nombre à plus de 1 400 natures d'infraction différentes.
La direction centrale de la sécurité publique (DCSP) est désormais largement équipée et utilisent très largement le PVe qui couvre plus de 97 % des contraventions forfaitisées.
L'applicatif PVe, qui vise à remplacer le carnet à souches, couvre aujourd'hui l'ensemble des infractions relevées par timbre-amende (circulation routière, environnement, nuisances sonores...). Toutefois, la grande majorité des procès-verbaux électroniques est utilisée pour verbaliser des comportements dangereux sur la route (72 % des avis de contravention issus de la verbalisation des agents de l'État concernaient des infractions à la sécurité routière en 2016).
D'ici début 2018, les outils de verbalisation des forces de l'ordre seront remplacés par des équipements plus performants dans le cadre du projet de mobilité NEO (Nouvel Équipement Opérationnel) visant à mettre à disposition des policiers et des gendarmes des terminaux connectés (ordiphones et tablettes) pour accéder aux applications.
S'agissant des collectivités locales, fin 2016, 3 164 communes (soit une hausse de 22,4 % par rapport à 2015) ont désormais intégré le PVe, parmi lesquelles les 41 villes de plus de 100 000 habitants (incluant Paris) et 95 % des villes de 50 à 100 000 habitants.
Au total 2 500 collectivités ont doté 25 000 agents de près de 14 000 ordiphones. Dans ce cadre, de nouveaux équipements modernes de type smartphone sont progressivement déployés et permettent, par exemple, le contrôle du paiement du stationnement par géolocalisation et la lecture automatique des immatriculations de véhicules. Ce déploiement a notamment été rendu possible par le fonds d'amorçage mis en place par l'État, par la loi de finances rectificative pour 2010, afin d'inciter les collectivités territoriales à se doter d'une solution de verbalisation électronique et permettant le remboursement des équipements de verbalisation dans la limite de 50 % de leur coût et à hauteur de 500 euros par appareil.
Au total, 23,81 millions de messages d'infraction issus des PVe ont été enregistrés en 2016, ce qui représente une augmentation de 11,1 % par rapport à 2015.
Sur la période 2014 à 2016, le taux de recouvrement des PVe est de 63 % en moyenne (45,5 % pour les contrevenants étrangers et 63,1 % pour les contrevenants français), la délégation à la sécurité routière ne disposant pas de statistiques relatives au recouvrement des procès-verbaux non électroniques.
Source : réponse au questionnaire budgétaire et document de politique transversale (DPT) « Sécurité routière » annexé au projet de loi de finances
3. Un programme 753 dont l'existence interroge
Votre rapporteur s'interroge sur la pertinence du programme 753, dont la dotation ne représente qu'à peine 2 % du montant du produit affecté au CAS « Radars » et qui abonde, via son unique action, et en complément du programme 751, la subvention pour charges de service public de l'ANTAI au titre du déploiement du PVe. À l'instar de l'ancien programme 752, absorbé depuis le 1er janvier 2017 par le programme 751, il pourrait être opportun de fusionner le programme 753 avec ce dernier.
G. LES DÉPENSES EN FAVEUR DES COLLECTIVITÉS LOCALES EN FORTE BAISSE, CONSÉQUENCE DE LA DÉCENTRALISATION DU STATIONNEMENT PAYANT À PARTIR DE L'AN PROCHAIN....
La dotation totale prévue par le projet de loi de finances pour 2018 qui s'élève à environ 516,60 millions d'euros, est en nette diminution - de - 22,3 % - par rapport aux crédits demandés dans la loi de finances initiale pour 2017.
- la première, une enveloppe de 75 millions d'euros, issue des amendes forfaitaires de police relevées par la voie de radars automatiques ;
Si les communes et leurs groupements devraient bénéficier de la décentralisation du stationnement payant, dont elles percevront directement les recettes, il convient de s'interroger, à moyen terme, sur la baisse de ressources des départements, qui, en 2017, ont bénéficié de 70 des 170 millions issus des amendes forfaitaires radars et affectés au programme 754, qui leur permettent de « financer des opérations contribuant à la sécurisation de leur réseau routier »18(*).
Écart 2017 - 2018 (en %)
Écart 2016 - 2018 (en %)
637 593 006
N.B : exécution 2016 en crédits de paiement ; LFI 2017 et PLF 2018 (autorisations d'engagement = crédits de paiement).
1. L'impact de la décentralisation du stationnement payant devrait être compensé par un système prévu par la loi de finances pour 2016
Le vote de la loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (MAPTAM) du 27 janvier 2014 a modifié le régime juridique et les principes régissant l'organisation du stationnement payant, répondant au souhait émis par les élus locaux d'améliorer leur politique des déplacements urbains par une meilleure régulation du stationnement sur la voirie publique.
La loi MAPTAM prévoit la décentralisation de la gestion des infractions au stationnement payant et substitue à l'amende pénale une redevance d'occupation du domaine public. Les communes et EPCI compétents deviennent pleinement autonomes dans l'instauration des barèmes tarifaires liés au stationnement et dans les modalités de contrôle et d'émission des avis de paiement de forfait de post-stationnement (FPS) dont ils perçoivent directement les recettes. La réforme doit conduire à une gestion plus fine des enjeux liés au stationnement ainsi qu'à une augmentation du taux de paiement spontané du stationnement (estimé aujourd'hui à 35 %).
La mission interministérielle pour la décentralisation du stationnement (MIDS) conduit, sous la direction du préfet Stéphane Rouvé (depuis juillet 2015), les travaux nécessaires à la mise en oeuvre opérationnelle du projet, notamment :
· la création et le fonctionnement de la commission du contentieux du stationnement payant (CCSP), installée à Limoges, chargée d'instruire les recours contre les FPS ;
· les modalités de compensation des bénéficiaires du produit des amendes de police au titre du compte d'affectation spéciale (CAS), à la suite du retrait du produit des amendes de stationnement des masses réparties.
La loi de finances pour 2016 a reporté la date d'entrée en vigueur de la réforme au 1er janvier 2018, afin de sécuriser les procédures de traitement des FPS et des recours contentieux qui s'y rapporteront et d'adapter les dispositifs informatiques actuels aux nouveaux circuits de paiement pour assurer aux collectivités une continuité dans la perception des recettes.
L'article L.2334-24 du code général des collectivités territoriales (CGCT) prévoit que l'État rétrocède aux communes et à leurs groupements le produit effectivement recouvré des amendes de police (de circulation, de stationnement et une fraction des amendes radars) dressées sur leur territoire. Depuis 2011, les crédits relatifs au produit des amendes de police relèvent d'un compte d'affectation spéciale (CAS).
Les communes et groupements de plus de 10 000 habitants perçoivent directement le produit des amendes de police, au prorata du nombre d'amendes dressées sur leur territoire. Les communes et groupements de moins de 10 000 habitants le perçoivent de manière indirecte à travers une enveloppe départementale calculée sur la base des contraventions dénombrées sur le territoire de ces collectivités. Les attributions sont décidées par le conseil départemental.
Par dérogation, les communes franciliennes ne perçoivent que 25 % de ce produit, 50 % étant fléché vers le syndicat des transports d'Île-de-France (STIF) et 25 % vers la région Île-de-France (RIF).
La décentralisation du stationnement payant a pour effet de retirer le produit des amendes pour stationnement payant de la masse répartie, ce produit devant être directement perçu par les collectivités.
· Le mode de compensation de l'État est prévu par l'article 45 de la loi de finances pour 2016, qui l'organise à l'intérieur du CAS, par prélèvement sur la fraction du produit des amendes radars fléchée vers le CAS. La loi précise que la perte nette de recettes pour l'État « correspond à la part du produit perçu par l'État, lors de la dernière année connue, au titre des amendes forfaitaires et amendes forfaitaires majorées relatives au stationnement payant » -c'est-à-dire le montant que percevra l'État au titre des amendes dressées en 2017 ;
· L'article 78 de la loi de finances rectificative pour 2016 a précisé les modalités de compensation pour les collectivités territoriales de moins de 10 000 habitants. Il prévoit que les sommes allouées à chaque département soient au moins égales à la moyenne des sommes perçues au titre des trois derniers exercices ;
· L'article précité fait également évoluer le système de répartition du produit des amendes de police en Île-de-France en vue de compenser les pertes de recettes résultant de la réforme pour le STIF et de la région Ile-de-France. À compter de la répartition du produit des amendes de police en 2019, les communes franciliennes percevront l'intégralité du produit correspondant aux amendes de police dressées sur leur territoire. Le financement de la région Île-de-France et du STIF ne sera plus assuré par une part variable des recettes au titre du CAS mais par une contribution fixe correspondant exactement aux montants de la contribution de la commune en 2018. Les communes franciliennes percevront l'intégralité des recettes de la redevance de stationnement et du forfait de post-stationnement, la contribution STIF/RIF étant prioritairement prélevée sur le produit des amendes de police. Dans le cas où cette contribution excéderait le montant perçu au titre du CAS, il sera opéré un prélèvement sur les douzièmes de fiscalité de la commune.
2. L'utilisation des amendes de la circulation par les collectivités territoriales, exposée dans un nouveau « jaune budgétaire », fait l'objet d'un effort de transparence appréciable
L'utilisation par les collectivités territoriales du produit des amendes de la circulation est encadrée par l'article R. 234-12 du code général des collectivités territoriales qui dispose :
b) Aménagements de voirie, équipements destinés à une meilleure exploitation des
c) Équipements assurant l'information des usagers, l'évaluation du trafic et le contrôle des titres de transport.
a) Étude et mise en oeuvre de plans de circulation ;
f) Travaux commandés par les exigences de la sécurité routière ».
L'affectation par les collectivités territoriales des recettes issues de la répartition des amendes de la police de circulation pour 2016 n'est pas encore connue. En revanche, l'affectation du produit des amendes de police pour l'exercice 2015 a été réalisée. Ce sont plus de 6 000 opérations qui sont financées par ce biais.
La répartition par nature de dépense (en dehors des opérations liées aux transports en commun réalisées notamment par le syndicat des transports d'Ile de France) est retracée dans le graphique ci-dessous19(*) :
Répartition du produit des amendes de la circulation affectées
aux collectivités territoriales par nature d'opération
Les autres travaux commandés par les exigences de la sécurité routière sont composés notamment de travaux d'aménagement de routes départementales ou de voirie communale, de la pose de coussins berlinois20(*), de l'implantation de ralentisseurs et de la création de pistes cyclables protégées le long des voies de circulation.
Ainsi, ce sont près de 250 opérations d'installation de radars pédagogiques qui ont été financées, plus de 1 100 opérations d'aménagement de carrefours, plus de 500 opérations d'aménagement en zone scolaire et plus de 500 opérations d'aménagement de cheminement piétonnier.
Source : Jaune budgétaire « Utilisation par l'agence de financement des infrastructures de transport de France et par les collectivités territoriales du produit des recettes qui leur est versé par le CAS « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers » » annexé au projet de loi de finances pour 2018
H. ... DONT L'ÉTAT NE DEVRAIT PAS PÂTIR, BIEN AU CONTRAIRE
L'intitulé de ce programme est quelque peu abusif. En réalité, il s'agit d'un branchement budgétaire entre le CAS et le budget général de l'État. La partie du produit des amendes non utilisées au budget général, au profit du FIPDR et des programmes 753 ou 754 est reversée, par le biais du présent programme, au budget général au titre des recettes non fiscales.
Ce programme bénéficie cette année d'un apport conséquent issu du produit des amendes forfaitaires radars qui, les années précédentes, bénéficiaient, à hauteur de 170 millions, exclusivement au programme 754 « Collectivités territoriales » pour ce qui concernait la section 2 « Circulation et stationnement routiers ».
L'apport, en 2018, de 95 millions d'euros - soit 56 % de cette enveloppe - issus des amendes forfaitaires « radars » au programme 755, compense largement la baisse des recettes issues des amendes forfaitaires « hors radars », conséquence de la dépénalisation du stationnement payant. Ces crédits, qui participent au financement de toutes les dépenses publiques et ne contribuent pas seulement au désendettement de l'État, progressent en effet de plus de 10 % par rapport aux crédits ouverts par la loi de finances initiale pour 2017 et l'exécution 2016.
Écart 2017 -
2018 (en %)
N.B : exécution 2016 en crédits de paiement ; loi de finances initiale pour 2017 et projet de loi de finances pour 2018 (autorisations d'engagement = crédits de paiement).
Compte tenu de ces éléments, votre rapporteur vous propose deux amendements, destinés à augmenter la dotation du programme 754 « Collectivités territoriales » en prélevant une fraction du produit des amendes forfaitaires venant abonder le programme 755 « Désendettement de l'Etat ». Cet apport, limité à 47,8 millions d'euros, a pour objet d'amortir le choc de la réforme du stationnement payant pour les collectivités sans pour autant diminuer le montant des crédits du programme 755. Celui-ci demeurerait inchangé par rapport au montant ouvert par la loi de finances initiale pour 2017.
* 9 L'intitulé de ce programme est ambitieux mais ne reflète pas entièrement la réalité puisqu'il ne s'agit que d'un « branchement budgétaire » entre le CAS et le budget général de l'État. Une partie du produit des amendes non utilisées est ainsi reversée au budget général au titre des recettes non fiscales. Ces crédits participent donc au financement de toutes les dépenses publiques, et contribuent au désendettement de l'État dans la mesure où ils viennent minorer le montant du déficit budgétaire au titre de l'exercice.
* 10 En 2013, le délégué interministériel à la sécurité routière (DISR) indiquait en effet au sujet des radars : « Nous ne souhaitons pas multiplier leur nombre à l'infini. D'ici à la fin de l'année, nous aurons atteint le chiffre de 4 200 radars en France. Ce sera leur nombre optimum » (Le Parisien, 21 juin 2013).
* 11 D'après les réponses au questionnaire budgétaire, 300 itinéraires devraient être ensuite réalisés chaque année, afin d'atteindre 1 000 itinéraires correspondant à 10 000 emplacements de contrôle.
* 12 Les premières cabines leurres ont été installées en 2017, en remplacement de radars feux rouges. Un parc de 6 000 cabines leurres est prévu à l'horizon 2020 dans lesquelles 1 200 radars sont régulièrement disposés et déplacés. Un système d'information doit être développé afin d'optimiser leurs déplacements et la définition des missions des voitures radars.
* 13 Sur ce point, il est regrettable que le projet annuel performances (PAP) soit cette année présenté différemment des années précédentes. Dans les précédents PAP, figurait, pour l'action 01 un récapitulatif clair des évolutions du parc entre l'année n et n+1 - avec notamment le nombre pondéré d'équipements en service à la fin de l'exercice budgétaire - et les dépenses par type de radars étaient présentées de manière plus détaillée.
* 14 « Les radars automatiques : la recette miracle contre l'insécurité routière ? », rapport n° 644 (2016-2017) d'information fait par Vincent Delahaye au nom de la commission des finances.
* 15 « Assurer l'efficacité du système de contrôle automatisé, en termes de respect des règles du code de la route et en termes de gestion ».
* 16 Le nombre de dégradations a fortement diminué entre 2011 et 2015 - de 4 142 à 2 403, ce qui s'explique en particulier par le déploiement de radars mobiles et des radars autonomes (radars chantier) en remplacement de radars fixes. Cependant il connaît une très forte hausse en 2016 (3 548, soit une augmentation de 47,6 % par rapport en 2015) alors que 2017 a été marquée par de nombreux actes de vandalisme, survenus pendant l'été et liées au renchérissement du paquet de cigarettes à 10 euros, décidé par le Gouvernement. Le nombre de dégradations par équipement est quant à lui passé de 1,15 en 2011, à 0,58 en 2015 pour remonter à 0,81 en 2016.
* 17 Dans son rapport de 2013, mon prédécesseur, Vincent Delahaye, rapporteur spécial des crédits de la sécurité routière, indiquait déjà que l'ANTAI disposait alors de 16,7 millions euros de fonds de roulement, alors que son niveau optimal était estimé à 14,5 millions, soit « 40 - 45 jours de dépenses de fonctionnement ». Il concluait que le « confort » budgétaire de l'ANTAI « doit donc amener à une vigilance accrue en matière de gestion des deniers publics afin de minimiser le ratio dépenses de l'Agence/ produit des amendes. ».
* 18 Articles L. 2334-24 et L. 2334-25 du code général des collectivités territoriales.
* 19 Cette répartition est effectuée à partir de remontées effectuées par 80 préfectures des délibérations des départements au titre de la répartition des amendes de la circulation pour les communes de moins de 10 000 habitants.
* 20 Surélévateur de chaussée utilisé pour faire respecter les limitations de vitesse aux automobilistes, notamment les zones 30. Compte tenu de ses dimensions et de sa forme trapézoïdale, le coussin berlinois ne gêne pas les bus, ni les motards, ni les cyclistes. Le coussin est dit « berlinois » car il a été testé pour la première fois à Berlin.