Source: https://www.us-rs.si/odlocitev/?id=114608
Timestamp: 2020-08-15 04:48:33+00:00
Document Index: 5577008

Matched Legal Cases: ['sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ']

ECLI:SI:USRS:2020:U.I.184.20
Zakon o interventnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic epidemije COVID-19 (Uradni list RS, št. 80/20)
Do končne odločitve Ustavnega sodišča se zadrži izvrševanje 2. člena Zakona o interventnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic epidemije COVID-19 v zvezi s četrtim odstavkom 100.d člena, 100.e in 100.f členom ter drugim odstavkom 100.g člena Zakona o interventnih ukrepih za zajezitev epidemije COVID-19 in omilitev njenih posledic za državljane in gospodarstvo
u-i-184-20.pdf
u-i-184-20-lm-sorli.pdf
U-I-184/20-27
1. Pobudniki so vložili pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti četrtega odstavka 100.d člena, 100.e, 100.f in 100.g člena Zakona o interventnih ukrepih za zajezitev epidemije COVID-19 in omilitev njenih posledic za državljane in gospodarstvo (v nadaljevanju ZIUZEOP). V dopolnitvi pobude so predlagali tudi začetek postopka za oceno ustavnosti 2. člena Zakona o interventnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic epidemije COVID-19 (v nadaljevanju ZIUOOPE), ki je podaljšal uporabo zgoraj navedenih določb ZIUZEOP. Pobudniki zatrjujejo, da so izpodbijane določbe ZIUZEOP in ZIUOOPE v neskladju z 2., 8., 22. in 153. členom Ustave ter 9. členom Konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah (Uradni list RS, št. 62/04 in 11/10, MP, št. 17/04 in 1/10 – MKDIOZ, v nadaljevanju Aarhuška konvencija). Pobudniki zatrjujejo tudi, da bi morala biti pri sprejetju izpodbijane ureditve v ZIUZEOP v skladu s 34.a členom Zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 39/06 – uradno prečiščeno besedilo, 70/08, 108/09, 48/12, 57/12, 92/13, 56/15, 102/15 in 30/16 – ZVO-1) izvedena tridesetdnevna javna razprava. Zato naj bi bil kršen postopek sprejema izpodbijanega zakona. V dopolnitvi pobude so pobudniki navedli, da podaljšana veljavnost določb ZIUZEOP povečuje težo zatrjevanih protiustavnosti v vseh pogledih, ki so jih utemeljili v pobudi.
2. Pobudniki navajajo, da so nevladne organizacije s priznanim statusom delovanja v javnem interesu (v nadaljevanju NVO). Na podlagi 2. člena ZIUOOPE v zvezi 100.f in 100. g členom ZIUZEOP naj ne bi več izpolnjevali pogojev za sodelovanje v postopkih izdaje gradbenih dovoljenj, ki se izdajo v integralnem postopku (IV. poglavje četrtega dela Gradbenega zakona, Uradni list RS, št. 61/17, 72/17 – popr. in 65/20 – v nadaljevanju GZ). Izpodbijane določbe naj bi določile nove pogoje za sodelovanje NVO v postopkih izdaje gradbenih dovoljenj, ki se izdajo v integralnem postopku, in postopkih izdaje okoljevarstvenega soglasja. Pobudniki zatrjujejo, da na podlagi izpodbijanih določb ne izpolnjujejo več pogojev za priznanje položaja stranskega udeleženca v postopkih izdaje gradbenega dovoljenja oziroma pogojev za priznanje položaja stranke v upravnem sporu na podlagi 58. člena GZ. Zato naj bi izpodbijane določbe neposredno posegale v pravne interese pobudnikov. Pobudnika Društvo za preučevanje rib Slovenije in zavod LUTRA zatrjujeta, da jima je bil že priznan položaj stranskega udeleženca v postopku izdaje okoljevarstvenega soglasja za gradnjo hidroelektrarne Mokrice. Na podlagi 2. člena ZIUOOPE v zvezi s četrtim odstavkom 100.d člena ZIUZEOP naj bi ta status izgubila, zato naj bi navedena določba neposredno posegala v njun pravni položaj. V odgovoru na odgovor Državnega zbora in mnenje Vlade so pobudniki navedli, da sprememba kriterijev za sodelovanje NVO z zakonom, ki je bil sprejet brez sodelovanja javnosti, pomeni postopanje v nasprotju z 8. členom Aarhuške konvencije ter kršitev ustavnosti in zakonitosti iz 153. člena Ustave.
6. Vlada navaja, da NVO niso edini subjekti, ki sodelujejo v postopkih izdaje gradbenih dovoljenj. Poleg NVO v postopkih sodelujejo še lastniki nepremičnin, ki živijo v vplivnem območju, druge osebe, če izkažejo, da bi nameravana gradnja zaradi obremenitev okolja vplivala na njihove pravice in pravne koristi, civilna iniciativa (54. člen GZ) in Agencija Republike Slovenije za okolje. Vlada poudarja, da je že država sama dolžna v javnem interesu skrbeti za zdravo življenjsko okolje, zato mora ustavne zahteve vedno upoštevati pri izdajanju vseh dovoljenj.
7. Ustavno sodišče je odgovor Državnega zbora in mnenje Vlade vročilo pobudnikom. Pobudniki so na obe vlogi odgovorili in vztrajajo pri predlogu za zadržanje izvrševanja izpodbijanih določb.
11. Člen 2 ZIUOOPE v zvezi s četrtim odstavkom 100.d člena ZIUZEOP določa, da stranski udeleženci v postopku za izdajo okoljevarstvenega soglasja na podlagi zakona izgubijo status stranskega udeleženca v postopkih izdaje okoljevarstvenih soglasij za nameravani poseg v okolje, ki se je začel pred začetkom veljavnosti GZ, če nosilec nameravanega posega v okolje kot investitor vloži zahtevo za izdajo integralnega gradbenega dovoljenja (2. člen ZIUOOPE v zvezi s prvim odstavkom 100.d člena ZIUZEOP). Pobudnikoma zavodu LUTRA in Društvu za preučevanje rib Slovenije je bila priznana lastnost stranskega udeleženca v postopku izdaje okoljevarstvenega soglasja za gradnjo hidroelektrarne Mokrice. Do spremembe pravnega položaja pobudnikov pride neposredno na podlagi navedenih zakonskih določb, ko se stečejo v njih navedeni pogoji. Zato 2. člen ZIUOOPE v zvezi s četrtim odstavkom 100.d člena ZIUZEOP neposredno učinkuje na pravni položaj pobudnikov. Glede na navedeno pobudnika zavod LUTRA in Društvo za preučevanje rib Slovenije izkazujeta neposredni pravni interes za začetek postopka za oceno ustavnosti 2. člena ZIUOOPE v zvezi s četrtim odstavkom 100.d člena ZIUZEOP. Ker neposredni pravni interes izkazujeta dva pobudnika, se Ustavnemu sodišču ni treba ukvarjati z vprašanjem, ali pravni interes izpolnjuje tudi pobudnik Focus, društvo za sonaraven razvoj.
15. Ob upoštevanju, da se postopek izdaje okoljevarstvenega soglasja, v katerem pobudnika na podlagi 2. člena ZIUOOPE v zvezi s četrtim odstavkom 100.d člena ZIUZEOP izgubita položaj stranskega udeleženca, nadaljuje v postopku izdaje gradbenega dovoljenja, izdanega v integralnem postopku, v katerem pa lahko pobudniki sodelujejo z namenom varovanja okolja le pod pogoji, ki jih določa 2. člen ZIUOOPE v zvezi s 100.f členom in drugim odstavkom 100.g člena ZIUZEOP, ter da lahko le pod temi pogoji predlagajo začasno odložitev izvršitve takega dokončnega gradbenega dovoljenja, so te določbe v taki medsebojni zvezi, da mora Ustavno sodišče oceniti tudi ustavnost 2. člena ZIUOOPE v zvezi s 100.e in 100.f členom ter drugim odstavkom 100.g člena ZIUZEOP. Pri tem ni nepomembno, da mora država v skladu s tretjim odstavkom 9. člena Aarhuške konvencije okoljevarstvenim organizacijam s posebnim statusom, pridobljenim z namenom varovanja okolja in ohranjanja narave, zagotavljati dostop do upravnih oziroma sodnih postopkov za izpodbijanje dejanj in opustitev organov javne oblasti, ki so v nasprotju z določbami notranjega prava, ki se nanaša na okolje.
17. Ustavno sodišče bo v postopku za oceno ustavnosti 2. člena ZIUOOPE v zvezi s četrtim odstavkom 100.d člena, 100.e in 100.f členom ter drugim odstavkom 100.g člena ZIUZEOP obravnavalo tudi očitke pobudnikov, da je bil postopek priprave predloga ZIUZEOP v neskladju z 8. členom Aarhuške konvencije in drugim odstavkom 153. člena Ustave, ker jim ni bila dana možnost sodelovanja v postopku priprave osnutka zakona.[1]
20. Kot je Ustavno sodišče že poudarilo, gradnja objektov povzroča za okolje in prostor težko popravljive škodljive posledice in spremembe, ki jih je težko oziroma nemogoče odpraviti.[2] Še toliko bolj to velja za gradnje tako velikih in kompleksnih razsežnosti, kakršne so hidroelektrarne. Če bi se na podlagi gradbenih dovoljenj taki posegi v prostor in okolje že začeli izvajati, še preden bi Ustavno sodišče odločilo o ustavnosti izpodbijanih določb, pri čemer bi se glede na 2. člen ZIUOOPE v zvezi s 100.e členom ZIUZEOP gradnje lahko začele že na podlagi dokončnosti gradbenih dovoljenj, izdanih v integralnem postopku, bi nedvomno lahko nastale tudi nepopravljive škodljive posledice za okolje. Zato bi izvrševanje morebiti protiustavnega predpisa povzročilo hujše škodljive posledice, kot če se morebiti ustavnoskladne izpodbijane zakonske določbe določen čas do končne odločitve Ustavnega sodišča ne bi izvrševale. Da bi bil ta čas pomembno omejen, je Ustavno sodišče sklenilo, da bo zadevo obravnavalo absolutno prednostno.
[1] Pobudniki so s temi očitki dopolnili pobudo v izjavi, s katero so odgovorili na navedbe Državnega zbora v odgovoru na pobudo.
[2] Primerjaj s sklepom Ustavnega sodišča št. U-I-43/13 z dne 11. 4. 2013 (Uradni list RS, št. 35/13), 7. točka obrazložitve.
U-I-184/20-28
Odklonilno ločeno mnenje sodnika Marka Šorlija k sklepu št. U-I-184/20 z dne 2. 7. 2020
1. Glasoval sem proti sprejemu pobude v obravnavo. Po ustaljeni praksi Ustavnega sodišča mora biti za sprejem pobude izkazan neposreden in konkreten interes. Pobudnik mora izkazati, da izpodbijani predpis neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj. Hipotetičen pravni interes oziroma pravni interes, ki bo morda v prihodnosti šele nastal, ne zadostuje. Pobudnik ima glede obstoja pravnega interesa trditveno in dokazno breme.[1] V obravnavani zadevi pobudniki niso izkazali, da izpodbijani predpis neposredno učinkuje na njihov pravni položaj, vendar je Ustavno sodišče pobudo kljub temu sprejelo v obravnavo.
2. Pobudniki so vložili pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti četrtega odstavka 100.d člena, 100.e, 100.f in 100.g člena Zakona o interventnih ukrepih za zajezitev epidemije COVID-19 in omilitev njenih posledic za državljane in gospodarstvo (v nadaljevanju ZIUZEOP). V dopolnitvi pobude so predlagali tudi začetek postopka za oceno ustavnosti 2. člena Zakona o interventnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic epidemije COVID-19 (v nadaljevanju ZIUOOPE), ki je podaljšal uporabo zgoraj navedenih določb ZIUZEOP. Pobudniki zatrjujejo, da so izpodbijane določbe ZIUZEOP in ZIUOOPE v neskladju z 2., 8., 22. in 153. členom Ustave ter 9. členom Konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah (Uradni list RS, št. 62/04 in 11/10, MP, št. 17/04 in 1/10 – MKDIOZ, v nadaljevanju Aarhuška konvencija). Pobudniki zatrjujejo tudi, da pri sprejetju izpodbijane ureditve v ZIUZEOP v skladu s 34.a členom Zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 39/06 – uradno prečiščeno besedilo, 70/08, 108/09, 48/12, 57/12, 92/13, 56/15, 102/15 in 30/16 – ZVO-1) ni bila izvedena tridesetdnevna javna razprava, zato naj bi bil kršen postopek sprejetja izpodbijanega zakona. Pobudniki so predlagali, naj Ustavno sodišče do končne odločitve zadrži izvrševanje izpodbijanih določb ZIUZEOP.
3. Členi 100e, 100f in 100g ZIUZEOP ne učinkujejo neposredno, kar ugotavlja tudi sklep o sprejemu. To zame ni bilo vprašljivo od samega začetka postopka pred Ustavnim sodiščem. Razlogov o tem, ki so navedeni v sklepu, zato ne gre ponavljati. Pobudniki tudi niso izkazali neposrednega učinka četrtega odstavka 100.d člena ZIUZEOP na njihov pravni položaj, vendar je večina odločila drugače.
4. Četrti odstavek 100.d člena ZIUZEOP ureja primere, ko se kljub uveljavitvi Gradbenega zakona postopek pridobitve gradbenega dovoljenja ne vodi v integralnem postopku izdaje gradbenega dovoljenja, temveč v dveh ločenih postopkih: postopek pridobitve okoljevarstvena soglasja in postopek pridobitve gradbenega dovoljenja. Gre za dva ločena upravna postopka, v katerih se priznanje položaja morebitnih stranskih udeležencev presoja za vsak postopek posebej. Izpodbijana zakonska določba ureja položaj stranskih udeležencev v postopku izdaje okoljevarstvenega soglasja in določa, da stranski udeleženci izgubijo ta svoj status šele in samo takrat, ko investitor/vlagatelj zahteve za izdajo okoljevarstvena soglasja vloži zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja v integralnem postopku.
5. Zavod LUTRA in Društvo za preučevanje rib Slovenije sta izkazala, da imata položaj stranskega udeleženca v prav takem postopku izdaje okoljevarstvenega soglasja, ki ga ureja četrti odstavek 100.d člena ZIUZEOP. V dopolnitvi pobude sta izrecno navedla, da (še) nista dobila nobenega procesnega dokumenta, da je v tem postopku investitor vložil zahtevo za izdajo integralnega gradbenega dovoljenja. Iz navedenega izhaja, da pobudnika utemeljujeta pravni interes zgolj z možnostjo, da bo ta določba morda v prihodnosti posegla v njun pravni položaj. Pobudnika nista izkazala, da sta v pravnem položaju, ki ga ureja četrti odstavek 100.d člena ZIUZEOP. Priznan jima je položaj stranskega udeleženca v postopku izdaje okoljevarstvenega soglasja, nista pa izkazala, da je vložena zahteva investitorja za izdajo integralnega gradbenega dovoljenja. Šele takrat bi na podlagi zakona izgubila status stranskega udeleženca in šele takrat bi se tudi lahko postavilo vprašanje, ali ta določba učinkuje neposredno.
6. Izjema, ki jo je s sprejemom pobude napravilo Ustavno sodišče, je neprepričljivo obrazložena v 11. točki sklepa. V njem se zatrjuje, da do spremembe pravnega položaja pobudnikov "pride neposredno na podlagi navedenih zakonskih določb, ko se stečejo v njih navedeni pogoji". Iz tega besedila povsem jasno izhaja, da do spremembe pravnega položaja pobudnikov še ni prišlo, saj ni izkazano, da bi se "stekli pogoji" iz 2.člena ZIUOOPE v zvezi s prvim odstavkom 100.d člena ZIUZEOP. V resnici predpis ne določa pogojev, ampak ureja položaj, v katerem stranski udeleženci lahko izgubijo svoj status, ta položaj pa nastane samo, če investitor vloži zahtevo za izdajo integralnega gradbenega dovoljenja. Takšno zahtevo bo investitor morda vložil ali pa tudi ne. V slednjem primeru pobudnik ne izgubi statusa stranskega udeleženca v postopku izdaje okoljevarstvenih soglasij. Večina ustavnih sodnikov je torej pri iskanju neposrednega učinka izpodbijanega predpisa vpregla voz pred konja.
7. Pobudniki zatrjujejo, da je bil postopek priprave osnutka ZIUZEOP pri ministrstvu v neskladju z 8. členom Aarhuške konvencije in posledično tudi v neskladju z drugim odstavkom 153. člena Ustave, ker jim ni bila dana možnost sodelovanja v tem postopku. Postopek, po katerem Državni zbor sprejema zakone, je zakonodajni postopek (89. člen Ustave). Zakonodajni postopek se v skladu s prvim odstavkom 116. člena PoDZ-1 začne, ko predsednik Državnega zbora posreduje predlog zakona vsem poslancem. Postopek priprave osnutka zakona pri ministrstvu pa ni del postopka, po katerem je zakon sprejet. Glede na navedeno Ustavno sodišče v skladu s tretjim odstavkom 21. člena ZUstS ni pristojno presojati morebitnih postopkovnih kršitev ministrstva pri pripravi osnutka zakona.
8. Ustavno sodišče sme do končne odločitve v celoti ali delno zadržati izvršitev zakona, če bi zaradi njegovega izvrševanja lahko nastale težko popravljive škodljive posledice. Kadar Ustavno sodišče odloča o zadržanju izvrševanja izpodbijanega predpisa, vselej tehta med škodljivimi posledicami, ki bi jih povzročilo izvrševanje morebiti protiustavnega predpisa, in med škodljivimi posledicami, ki bi nastale, če se morebiti ustavnoskladne izpodbijane določbe začasno ne bi izvrševale.
9. Izpodbijane določbe (četrti odstavek 100.d člena, 100.f in 100.g člen ZIUZEOP) začasno spreminjajo pogoje za sodelovanje nevladnih organizacij, ki delujejo v javnem interesu na področju varstva okolja in ohranjanja narave, v postopkih izdaje gradbenih dovoljenj. Določajo strožje pogoje za pridobitev položaja stranskega udeleženca v upravnih postopkih in določajo strožje pogoje za pridobitev položaja stranke v upravnem sporu v postopkih presoje zakonitosti gradbenih dovoljenj. Omogočajo pa tudi (100.e člen ZIUZEOP) hitrejšo možnost začetka dejanske gradnje, s tem ko ne določajo suspenzivnosti pravnega sredstva.
10. Pobudniki menijo, da zmanjšanje števila nevladnih organizacij, ki izpolnjujejo pogoje za sodelovanje v navedenih postopkih, avtomatično pomeni, da se bodo brez nadzora gradili objekti, ki bodo nedvomno povzročili škodo okolju. Nastanka škodljivih posledic, ki jih predlog za začasno zadržanje zatrjuje povsem pavšalno, ni mogoče utemeljiti z avtomatizmom. Že iz samih navedb pobudnikov, ki so sicer zelo pavšalne, izhaja, da izpodbijane določbe ne izključujejo dostopa vsem nevladnim organizacijam:
– nevladne organizacije imajo na voljo druga pravna sredstva, s katerimi lahko preprečijo nastanek potencialne škode okolju (gradnjo spornih objektov). Pobudniki lahko hkrati z vložitvijo tožbe zoper sklep o zavrnitvi stranske udeležbe v integralnem postopku izdaje gradbenega dovoljenja predlagajo ureditveno začasno odredbo, da se prekine postopek izdaje gradbenega dovoljenja do pravnomočnosti odločitve o stranski udeležbi. Pobudniki lahko tudi predlagajo začasno zadržanje, ko vložijo tožbo na podlagi 58. člena GZ;
– nevladne organizacije niso edini subjekti, ki imajo lahko položaj nasprotnega udeleženca v postopkih izdaje gradbenega dovoljenja. To pomeni, da obstajajo tudi drugi subjekti, ki lahko uporabijo pravna sredstva in zahtevajo presojo zakonitosti gradbenega dovoljenja;
– gradbena dovoljenja izdaja ministrstvo, ki je dolžno v postopkih varovati javni interes. Izhajati iz predpostavke, da državni organi nikoli ne bodo varovali javnega interesa v postopku izdaje gradbenega dovoljenja in bo zato vsako izdano gradbeno dovoljenje in gradnja na njegovi podlagi pomenilo škodo okolju, je pretirano.
11. Vsi večji infrastrukturni projekti morajo pridobiti tudi okoljevarstveno dovoljenje (v nadaljevanju OVD). ZIUZEOP posega le v postopek izdaje gradbenih dovoljenj, ne pa v postopek izdaje OVD. Iz drugega odstavka 69. člena, tretjega odstavka 82. člena in drugega odstavka 86. člena ZVO-1 pa izhaja, da če gre za obratovanje naprave ali obrata, ki je vezano na izdajo OVD, in hkrati gre za poseg, ki zahteva tudi pridobitev gradbenega dovoljenja, mora biti pred začetkom gradnje OVD pravnomočno. Člen 100e ZIUZEOP izrecno navede, da ne glede na 4. člen GZ lahko investitor začne na lastno odgovornost z gradnjo z dnem dokončnosti gradbenega dovoljenja. To pa pomeni, da ZIUZEOP ni izključil zgoraj navedenih določb ZVO-1. Na podlagi 100.e člena ZIUZEOP ni dopustna gradnja vseh objektov že s samo dokončnostjo gradbenega dovoljenja, temveč mora investitor, tam kjer potrebuje tudi OVD, počakati na pravnomočnost OVD. Člena 100f in 100g ZIUZEOP pa spreminjata pogoje za stransko udeležbo nevladnih organizacij zgolj v postopkih izdaje gradbenih dovoljenj. To pomeni, da so pogoji za priznanje stranske udeležbe nevladnim organizacijam v postopkih izdaje OVD ostali nespremenjeni. Pobudniki bodo torej pod enakimi pogoji kot pred uveljavitvijo ZIUZEOP in ZIUOOPE lahko v postopkih izdaje OVD pridobili stransko udeležbo.
12. Pogoji za sprejem pobude (še) niso bili izpolnjeni, prav tako tudi ne za začasno zadržanje. Pobudo bi bilo treba zavreči.
[1] Sklep št- U-I-15/00 z dne 31. 1. 2002, OdlUS XI, 74; sklep št. U-I-277/99 z dne 3. 10. 2002, OdlUS XI, 201.
Focus, društvo za sonaraven razvoj in drugi, Ljubljana
USZZ76