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En defensa de la autarquía de la Administración de Parques Nacionales de Argentina
Título: En defensa de la autarquía de la Administración de Parques Nacionales de Argentina
Publicación: Revista Iberoamericana de Derecho Ambiental y Recursos Naturales - Número 23 - Marzo 2017
Fecha: 15-03-2017 Cita: IJ-CCLXI-791
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Una nueva oportunidad para las áreas protegidas nacionales. Sobre la necesidad de actualización normativa en la Ley de Parques Nacionales N° 22.351 y sus normas complementarias (Guanziroli, Julián)
Marcelo Alberto López Alfonsín*
La Ley Orgánica de parques y reservas nacionales y monumentos naturales Nº 22.351 fue sancionada el 5 de Diciembre de 1980, y publicada en el Boletín Oficial el 12 de Diciembre de 1980 (ADLA 1980 – D, pág. 4057 y ss.). En su artículo 14 señala: “Será autoridad de aplicación de la presente ley la Administración de Parques Nacionales, con domicilio legal en la Capital Federal, ente autárquico del Estado Nacional que tiene competencia y capacidad para actuar respectivamente en el ámbito del derecho público y privado, y que es continuador jurídico del organismo creado por la ley 12.103 y sus modificatorias (dec.- ley 654/ 58, leyes 18.594 y 20.161)…”.
La misma norma indicaba que “sus relaciones –las de la APN- con el Poder Ejecutivo Nacional se mantendrán a través del Ministerio de Economía por intermedio de la Secretaria de Estado de Agricultura y Ganadería.”. Estas relaciones sufrieron sucesivas reformas en la estructura del Estado a partir de modificaciones a la Ley de Ministerios:
- En 1991, al crearse en la gestión Menem la Secretaria de Recursos Naturales y Ambiente Humano, la APN mantuvo su carácter de organismo autárquico, pero con dependencia política de dicha secretaria de la Presidencia de la Nación –en lugar de la de Agricultura y Ganadería-.
- En 1999, al inicio de la gestión de la Rúa, la APN pasa a depender de la Secretaría de Turismo de la Nación. En febrero de 2000 el organismo es intervenido por decreto del Poder Ejecutivo Nacional.
- En febrero de 2001 se normaliza la APN como organismo autárquico, manteniendo la dependencia política de la Secretaría de Turismo. Esta dependencia se evidencia en la propuesta de designación de su presidente y vice y 2 vocales sobre un total de 6 miembros del directorio de la APN (artículo 20 de la Ley Nº 22.351).
- En diciembre de 2015 la APN pasa a depender del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable, conforme a la modificación a la estructura ministerial establecida con la gestión Macri. En diciembre de 2016 se aprueba su estructura organizativa como “organismo descentralizado” por resolución administrativa de Jefatura de Gabinete.
En el mismo mensaje de elevación de la Ley Nº 22.351 se señala: “Ha sido fuente esencial de esta iniciativa, la primera ley de parques nacionales 12.103, sancionada en 1934, genuino modelo de correcta técnica legislativa en cuyas disposiciones se vertebró la etapa fundacional de la institución, esclarecidamente conducida por el doctor Exequiel Bustillo, quien fue también el inspirador de aquella ley primigenia.
La aludida experiencia ha demostrado que constituyó un error restringir la amplia autarquía que confirió a la entonces Dirección General de Parques Nacionales la ley 12.103 como lo hizo la legislación posterior, restricción ostensible en la preceptiva de las leyes 18.594 y 20.161 y sus decretos reglamentarios 637/70 y 2811/72, respecto del actualmente llamado Servicio Nacional de Parques Nacionales.
En consecuencia, debe procurarse restablecer la autarquía de parques nacionales, dado que resulta indispensable que el órgano destinado a regir el sistema, tenga la suficiente capacidad operativa para poder prestar adecuadamente los servicios a su cargo, desarrollando sus misiones esenciales: La conservación de la naturaleza en los lugares de su jurisdicción y la atención de los visitantes que concurren a ellos. Para el cumplimiento de dicha misión la repartición tiene que ejercer funciones, como las concernientes a la administración y manejo de los parques nacionales, monumentos naturales y reservas nacionales, la construcción y mantenimiento de obras de infraestructura turística en los mismos, la investigación científica y su aplicación al sistema de protección de la naturaleza que por su tecnicismo son propias de una entidad descentralizada.
Por ello, el lineamiento rector del proyecto cuya sanción se propicia, está constituido por el otorgamiento de parques nacionales de la autarquía necesaria para su eficaz funcionamiento; lineamiento éste que, obviamente, ha sido subordinado a los principios y normas supremas del derecho público argentino, de tal virtud que, en cabal observancia de las facultades privativas de los tres poderes constituidos del Estado, confiere solamente al ente autárquico atribuciones y funciones de carácter administrativo, con exclusión de las gubernativas y aquéllas, además, se circunscriben a una esfera de competencia limitada por la ley, están sujetas al contralor jerárquico del Poder Ejecutivo y a la revisión jurisdiccional de sus actos por el Poder Judicial. Para una mejor inteligencia de la prenotada naturaleza institucional del órgano, se propone sustituir su nombre actual por el de Administración de Parques Nacionales.” (el destacado me pertenece).
La ley orgánica de la APN le reconoce, pues, expresamente a este organismo “autarquía” en su artículo 14, y crea a la vez un Fondo de Fomento de Parques Nacionales administrado por su directorio de conformidad con los artículos 25 y 26 de la mencionada Ley Nº 22.351. Este fondo es el que se constituyó en 1996 –durante la gestión Menem- como contrapartida de financiamiento del crédito otorgado por el Banco Mundial para implementar la donación del Fondo Mundial de la Naturaleza (GEF) de 10 millones de dólares para la constitución de 5 nuevas áreas nacionales protegidas, entre ellas el aún pendiente Parque Nacional Los Venados.
Es decir que la APN tiene un gobierno colegiado, tal cual surge de su artículo 20: “La Administración de Parques Nacionales será dirigida y administrada por un directorio compuesto por un (1) presidente, un (1) vicepresidente y 4 vocales, que serán designados por el Poder Ejecutivo Nacional (…) El directorio funcionará con un quórum de cuatro (4) miembros como mínimo, incluídos el presidente o vicepresidente, y las decisiones serán adoptadas por mayoría absoluta de los miembros presentes”. Las facultades del directorio están previstas en los artículos 23 y 24 de la ley orgánica. Esto solo se vio alterado en el caso de la intervención del organismo (febrero de 2002/ febrero de 2001), pues el Interventor reunía en su persona las facultades que la ley le otorga al directorio, según el decreto firmado por el entonces Presidente dela Nación, Fernando de la Rúa.
La Ley Nacional de Turismo N° 25.997 -publicada en el Boletín Oficial el 7 de Enero de 2005- modifica a partir de esa fecha la naturaleza jurídica de la APN sin derogar expresamente la ley orgánica, al otorgarle a dicho organismo el carácter de “organismo descentralizado dependiente de la Secretaría de Turismo de la Nación” (Artículo 44).
Nuestra posición en favor de la autarquía de la APN:
Los entes autárquicos son personas jurídicas estatales, cuyo régimen jurídico no se encuentra unificado en nuestro derecho, por lo que en todos los casos, habrá que atenerse "a lo previsto en la ley o decreto de creación" (Dromi, J. "Derecho Administrativo", Pág. 370) (el destacado me pertenece).
En el caso de la Administración de Parques Nacionales, la propia ley de creación ya mencionada ab initio establece lo siguiente:
TITULO II -- Administración de Parques Nacionales
CAPITULO I -- Autarquía
Art. 14. -- Será autoridad de aplicación de la presente ley, la Administración de Parques Nacionales, con domicilio legal en la Capital Federal, ente autárquico del Estado nacional que tiene competencia y capacidad para actuar respectivamente en el ámbito del derecho público y privado, y que es continuador jurídico del organismo creado por la ley 12.103 y sus modificatorios (dec.-ley 654/58, leyes 18.594 y 20.161).
A estos entes se los caracteriza por tener personalidad jurídica propia, persecución de fines públicos y son regidos íntegramente por el derecho administrativo. Su transformación en cuanto al status jurídico no puede ser resuelta por el mismo ente, sino por la misma autoridad que la creó. Igual criterio se aplica para su disolución, que solo puede ser dispuesta por acto legislativo. Además, se les confiere atribuciones administrativas y competencias públicas en forma regular y permanente, en virtud de su personalidad jurídica propia, por lo que actúan también en nombre propio y por cuenta propia, bajo control del Poder Ejecutivo.
Los antecedentes legislativos que surgen del mensaje de elevación de la Ley N° 22.351 (cabe recordar que se trata de una ley de facto) reseñan que con la sanción de dicha ley se subsanan errores anteriores que restringían la amplia autarquía de la vieja Dirección de Parques Nacionales, retomándose con la ley orgánica hoy vigente este criterio, por –repito- "resultar indispensable que el órgano destinado a regir el sistema tenga la suficiente capacidad operativa para poder prestar adecuadamente los servicios a su cargo, desarrollando sus misiones esenciales: la conservación de la naturaleza en los lugares de su jurisdicción y la atención de los visitantes que concurren a ellos", enunciando que todas las funciones que la ley le confiere a la APN son, "por su tecnicismo, propias de una entidad descentralizada, con lo que se hace necesario dotar a la APN de autarquía para su eficaz funcionamiento".
La Ley Nacional de Turismo N° 25.997 colisiona con la Ley Orgánica N° 22.351, por ejemplo, en cuanto a que ésta confiere competencia exclusiva a la APN, y le otorga el manejo y fiscalización de los Parques Nacionales y de los bienes destinados a su servicio (inc. a), el inciso g a “dictar las reglamentaciones que le competen como autoridad de aplicación” y el inciso h a “aplicar las sanciones por infracciones a la ley, su decreto reglamentario y reglamentaciones”. El inciso j) le da intervención obligatoria en el estudio, programación y autorización de cualquier obra pública dentro de su jurisdicción en coordinación con otras autoridades que tengan competencia en la materia. El inciso l), faculta a establecer regímenes sobre actividades recreativas y el control de su cumplimiento, sin perjuicio de las medidas que correspondan a la competencia de otras jurisdicciones nacionales o locales y tomando en consideración los objetivos generales fijados para el sector del turismo nacional. El inciso n) le otorga competencia exclusiva para la construcción y funcionamiento de instalaciones turísticas.
El plexo normativo reseñado es claro y contundente en cuanto a la jurisdicción de la APN como autoridad de aplicación creada por la ley (ámbito geográfico) y en cuanto a las facultades de la misma para dictar las reglamentaciones y fiscalizar el desarrollo de actividades turísticas con fines de conservación en el ámbito de su jurisdicción, todo ello sin perjuicio de las medidas que correspondan a la competencia de otras jurisdicciones nacionales o locales y tomando en consideración los objetivos generales fijados para el sector del turismo nacional. Esta preceptiva está destinada a prevenir los graves inconvenientes que se derivan de la superposición de diversas jurisdicciones sobre estos establecimientos” (comentario en relación al art. 18 inciso n) de la ley citada, según el mensaje de elevación de la Ley N° 22.351). La Ley de Turismo carece siquiera de una expresión en tal sentido.
La Ley N° 22.351, en cambio, es constante en su planteo de coordinación de políticas entre las distintas áreas, como se desprende de la normativa que se indica a continuación (los destacados me pertenecen):
Art. 4º -- Serán parques nacionales las áreas a conservar en su estado natural, que sean representativas de una región fitozoogeográfica y tengan gran atractivo en bellezas escénicas o interés científico, las que serán mantenidas sin otras alteraciones que las necesarias para asegurar su control, la atención del visitante y aquellas que correspondan a medidas de Defensa Nacional, adoptadas para satisfacer necesidades de Seguridad Nacional. En ellos está prohibida toda explotación económica con excepción de la vinculada al turismo, que se ejercerá con sujeción a las reglamentaciones que dicte la autoridad de aplicación.
Art. 10º inciso b) La estructuración de "sistemas de asentamientos humanos" en tierras de propiedad particular o estatal, estará condicionada a lo establecido en el inc. r) del art. 18; en caso de que estos asentamientos humanos tengan como actividad principal la turística, la autoridad de aplicación coordinará sus decisiones a los objetivos y políticas fijadas para el sector del turismo nacional. El desarrollo que se realice a tales efectos deberá contar con la infraestructura de servicios básicos que determine la autoridad de aplicación. Los planes de urbanización y planos de edificación deberán ser previamente aprobados por la misma.
Art. 18º l) El establecimiento de regímenes sobre acceso, permanencia, tránsito y actividades recreativas en los parques nacionales, monumentos naturales y reservas nacionales y el control de su cumplimiento, sin perjuicio de las medidas que correspondan a la competencia de otras jurisdicciones nacionales o locales y tomando en consideración los objetivos generales y políticas nacionales fijadas para el sector del turismo nacional.
Inciso n) Salvo el caso previsto en el 3er. párrafo, del art. 6º, dentro de las áreas que integran el sistema de la ley, la Administración de Parques Nacionales será la autoridad exclusiva para la autorización y reglamentación de la construcción y funcionamiento de hoteles, hosterías, refugios, confiterías, grupos sanitarios, campings, autocampings, estaciones de servicio u otras instalaciones turísticas, así como para el otorgamiento de las respectivas concesiones y la determinación de su ubicación, la que coincidirá, en todos los casos, con objetivos y políticas fijadas tanto para el turismo como la seguridad nacional.
Es imprescindible una mayor claridad para el establecimiento del juego armónico de ambos ordenamientos analizados, coordinándose las competencias entre los distintos organismos, donde la Administración de Parques Nacionales mantenga su jurisdicción exclusiva en el lugar y la materia de su competencia, sin mengua de su autarquía y sin superponerse en su ámbito de aplicación normativa con las funciones que se confieren por al hoy Ministerio de Turismo de la Nación, a fin de evitar los múltiples conflictos, tramites, e interpretaciones a los que la permanencia de la falta de definiciones puede dar lugar, amén de las ya existentes con respecto a la jurisdicción federal y provincial, con varios puntos de conflicto que se encuentran en tratamiento.
Además, cabe destacar que el punto 15.7 del anexo I de la Ley Nacional de Turismo se refiere (dentro de las actividades comprendidas conforme la clasificación internacional uniforme de las actividades turísticas de la Organización Mundial de Turismo) a los "servicios de jardines botánicos, zoológicos y de parques nacionales". Esta inclusión constituye uno de los problemas de la trascripción lisa y llana de documentos "unificados" internacionales. Resulta evidente que la actividad de los parques nacionales no es considerada como "servicio" ni se encuentra en la misma jerarquía de jardines botánicos y zoológicos, sino que constituye una de las políticas de Estado fijadas por el constituyente en materia ambiental, conforme al artículo 41 de la Carta Magna: la conservación de la naturaleza y la protección de la diversidad biológica.
El artículo 1 de la mencionada Ley N° 25.997, en el parágrafo "objeto" de la misma, contiene una inadmisible renuncia a este propósito constitucional al disponer establecimientos de mecanismos de concertación y participación con la actividad privada para fines de conservación. Entendemos que indisolublemente, los criterios conservacionistas no pueden ser concertados y deben responder a una decisión de Estado, en aras del bien común que este representa.
Esto no obsta la participación de la APN en las atribuciones en materia de uso público turístico dentro de las áreas de su jurisdicción. Asimismo, en una eventual modificación a la norma – tampoco lo prevé su decreto reglamentario N° 1297/ 06 publicado el 27 de setiembre de 2006- deberá incorporarse un representante de APN en cada organismo que la propia Ley Nacional de Turismo prevé, a saber: Comité Interministerial de Facilitación Turística; Consejo Federal de Turismo; Instituto Nacional de Promoción Turística y el Programa Nacional de Inversiones Turísticas.
Por último, el debate en torno a la contradicción entre las leyes analizadas una reforma legislativa puede constituir una oportunidad adecuada para la reformulación y aplicación del Fondo de Fomento de los Parques Nacionales (Capitulo IV, arts. 25 y siguientes de la Ley N° 22.351).
Solo así se mantendrá vigente el objetivo del Sistema Nacional de Areas Protegidas sobre la base de su real naturaleza jurídica: la de establecimientos públicos de utilidad nacional destinados a la conservación de la naturaleza.
Para ello, la autarquía de la APN es una herramienta indispensable en aras de la protección de la diversidad biológica.
Este es el mandato constitucional.
* Ex Presidente de la APN – año 2001.
El autor agradece muy especialmente la colaboración de Carlos Eduardo Tambussi.
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