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Timestamp: 2020-02-24 19:21:42
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Matched Legal Cases: ['artículo 241', 'artículo 85', 'artículo 85', 'artículo 226', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 5', 'artículo 95', 'artículo 1', 'artículo 85', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 85', 'artículo 85', 'artículo 85']

﻿ SENTENCIA C-293 DE ABRIL 23 DE 2002
SENTENCIA C-293 DE 23 DE ABRIL DE 2002
CONTENIDO:PROTECCIÓN AL MEDIO AMBIENTE. EL PRINCIPIO DE PRECAUCIÓN COMO FUNDAMENTO DE LA SUSPENSIÓN DE ACTIVIDADES RIESGOSAS O DAÑINAS DEBE SER EJERCIDO EN FORMA MOTIVADA.
TEMAS ESPECÍFICOS:PROTECCIÓN DEL MEDIO AMBIENTE, MEDIO AMBIENTE, PRINCIPIO DE PRECAUCIÓN, AFECTACIÓN DEL MEDIO AMBIENTE, ACTIVIDAD RIESGOSA
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:367 DE JULIO DE 2002, PÁG.1552
Sentencia C-293 de abril 23 de 2002
Sentencia C-293 de 2002
Ref.: Expediente D-3748.
Demanda de inconstitucionalidad en contra de los artículos 1º, numeral 6º (parcial); y, 85, numeral 2º y parágrafo 3º (parcial), de la Ley 99 de 1993, “por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el sector público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se reorganiza el sistema nacional ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones”.
PRINCIPIO DE PRECAUCIÓN EN MATERIA AMBIENTAL
APLICACIÓN POR AUTORIDADES Y PARTICULARES
“Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el sector público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se reorganiza el sistema nacional ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones”.
En virtud de lo dispuesto por el artículo 241, numeral 4º, de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas de inconstitucionalidad contra disposiciones contenidas en leyes, como la objeto de esta acción.
2.1. Se debate si el “principio de precaución”, que consiste en que las autoridades ambientales, “cuando exista peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces para impedir la degradación del medio ambiente” (L. 99/93, art. 10, num. 6º), le está otorgando facultades ilimitadas a tales autoridades ambientales, para que, sin que medie la certeza científica absoluta, de que la actividad produzca graves daños al ambiente, adopte medidas que pueden lesionar los derechos e intereses de personas que resulten afectadas con tales decisiones.
Para el demandante, la existencia del principio, tal como está consagrado en la norma acusada, permite la actuación arbitraria de las autoridades ambientales, lo que no es coherente con un Estado de derecho. Y, en consecuencia, se violan los artículos de la Constitución al debido proceso, a la defensa, a los derechos adquiridos, al trabajo, al principio de la buena fe, entre otros, cuando, la autoridad ambiental acude a este principio y decide el cierre o la suspensión de la actividad económica, que en concepto de tal autoridad causa daño o peligro para los recursos naturales o la salud humana (num. 2º del art. 85, lit. c) de la misma L. 99/93, acusado). El demandante acusa, también, de inconstitucional la remisión que el artículo 85, parágrafo 3º, hace al Decreto 1594 1984, porque este decreto fue expedido como herramienta para administrar, manejar y controlar el uso del agua y de los residuos líquidos, pero no fue concebido para vigilar y controlar lo concerniente a los otros recursos diferentes al agua, lo que viola el derecho de igualdad.
2.2. Para los intervinientes y el Ministerio Público las normas son constitucionales, porque el principio de precaución no sólo no viola la Carta sino que constituye una herramienta eficaz para proteger el derecho colectivo al medio ambiente sano, y, en este sentido, Colombia ha suscrito tratados y convenios internacionales en los que se prevé esta medida de precaución. Además, para la interviniente del Ministerio del Medio Ambiente, la remisión que hace el parágrafo 3º del artículo 85 de la Ley 99 de 1993, al Decreto 1594 de 1984, ya fue analizado por la Corte en la Sentencia C-710 de 2001, por lo que hay cosa juzgada. Para el Ministerio Público, la aplicación del principio de precaución debe ejercerse en forma excepcional y mediante acto motivado.
2.3. Planteadas así las cosas, la Corte analizará el principio de precaución en dos ámbitos: el internacional y en el derecho interno, porque, como se expondrá, el principio de precaución corresponde al desarrollo del derecho internacional en materia ambiental y no puede ser objeto de una mera decisión interna, como se pretende en esta demanda, salvo si, como quedó consagrado el principio en la legislación nacional, violara disposiciones constitucionales. Eventos a los que la Corte se ha referido en las sentencias C-400 de 1998; C-012 de 2001; C-1189 de 2000, entre otras.
2.4. Debe señalarse desde ahora que la Sala no se detendrá a estudiar la protección al medio ambiente y a los recursos naturales, ni la forma como están consagrados estos temas en la Constitución Política, en 49 artículos (lo que ha dado lugar a que la Constitución de 1991 sea llamada por algunos tratadistas como la “Constitución ecológica”), en razón de que éste no es el punto en discusión en este proceso, y la Corte se ha pronunciado en numerosas ocasiones desde el año de 1992. Para lo pertinente, sólo cabe recordar algunos de estos principios en que se ha apoyado el desarrollo jurisprudencial en materia ambiental, así: “Los seres humanos constituyen el centro de preocupaciones relacionadas con el desarrollo sostenible. (...) Por eso, el mandato constitucional obliga a efectuar una utilización sostenible de tales recursos” (Sent. C-058/94). También ha dicho que la explotación de los recursos naturales y el ejercicio de las actividades económicas no pueden vulnerar el derecho a un medio ambiente sano, no obstante lo importante que para la economía del país sea la actividad económica a desarrollar. Así mismo, que el derecho al medio ambiente es fundamental para la existencia de la humanidad y que “no se puede desligar del derecho a la vida y a la salud de las personas. De hecho, los factores perturbadores del medio ambiente causan daños irreparables en los seres humanos y si ello es así habrá que decirse que el medio ambiente es un derecho fundamental para la existencia de la humanidad. A esta conclusión se ha llegado cuando esta Corte ha evaluado la incidencia del medio ambiente en la vida de los hombres y por ello en sentencias anteriores de tutelas, se ha afirmado que el derecho al medio ambiente es un derecho fundamental” (Sent. T-092/93).
Desde el punto de vista del deber constitucional del Estado en la protección del medio ambiente, la Corte ha dicho que “Uno de los deberes del Estado es garantizar la vida de las personas en condiciones dignas, previniéndolas de cualquier injerencia nociva que atente contra su salud, como es el caso del bromuro de metilo. En este orden de ideas es constitucional la adopción de mecanismos, fruto de una regulación internacional, tendentes a la protección de este derecho, toda vez que es clara la relación entre la utilización de dicha sustancia con el agotamiento de la capa de ozono y con la afectación de la salud humana” (Sent. C-671/2001, M.P. Dr. Jaime Araújo Rentería).
3.1. Existe un mandato de orden constitucional sobre la internacionalización de las relaciones en asuntos ecológicos. En efecto, el artículo 226 de la Constitución señala:
La Corte, en la Sentencia 671 de 2001, no dudó en calificar el punto como “La internacionalización de las relaciones ecológicas”, y explicó lo siguiente:
“En oposición al principio según el cual la soberanía de los Estados implica su autodeterminación y la consecuente defensa de intereses particulares, enmarcados dentro del límite de sus fronteras políticas, la degradación del medio ambiente, al desbordar estas fronteras, se convierte en un problema global. En consecuencia, su protección se traduce en un propósito conjunto de todos los Estados, que a su vez se preparan para enfrentar un futuro común. Se pueden citar muchos ejemplos sobre las implicaciones globales del deterioro del medio ambiente, el cual por lo general es irreversible: en varias ocasiones la polución afecta a Estados distintos al que contiene la fuente de la misma; el calentamiento de la tierra proviene de actividades que se generan en una multiplicidad de Estados y sus efectos se resienten en todo el planeta; las especies migratorias atraviesan territorios que abarcan diversos Estados; en general, los distintos ecosistemas son multidimensionales y los elementos de cada uno guardan una compleja interrelación, por lo que no contemplan fronteras geopolíticas” (Sent. 671/2001, M.P. doctor Jaime Araújo Rentería).
3.2. En primer lugar, en la “Declaración de Río de Janeiro de junio de 1992, sobre medio ambiente y desarrollo”, se contempló dentro de los 27 principios, el de la precaución, en los siguientes términos:
“Principio 15. Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente” (se resalta).
El legislador colombiano, al expedir la Ley 99 de 1993, del medio ambiente, hizo alusión expresa a los principios contenidos en la Declaración de Río de Janeiro, así:
Esta inclusión concreta de la Declaración de Río de Janeiro fue demandada ante esta corporación, pues el demandante consideró que si tal declaración correspondía a un tratado internacional, su incorporación debió hacerse a través de la ley aprobatoria correspondiente. La Corte, en la Sentencia C-528 de 1994, señaló que este artículo es exequible, pues se trata de una declaración y no de un instrumento internacional abierto a la adhesión de los Estados. Explicó la sentencia:
“En este caso se encuentra que la declaración a la que se hace referencia no es un instrumento internacional, ni es un documento que está abierto a la adhesión de los Estados o de los organismos internacionales o supranacionales, con el carácter de un instrumento internacional con fuerza vinculante; es una declaración producida por la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el medio ambiente y el desarrollo, reunida en Río de Janeiro del 3 al 14 de junio de 1992, en la que se proclaman los mencionados principios” (Sent. C-528/94, M.P. Dr. Fabio Morón Díaz).
Es decir, en la Ley 99 de 1993 el principio de precaución está implícito en el numeral 1º del artículo 1º, al aludir a los principios de la Declaración de Río de Janeiro, alusión que la Corte declaró exequible, y en forma autónoma en el numeral 6º, del mismo artículo 1º, ahora demandado.
3.3. En armonía con lo que estaba ocurriendo en los años 90, respecto del medio ambiente, la Ley 164 de 1994, “Por medio de la cual se aprueba la “Convención marco de las Naciones Unidas sobre el cambio climático”, hecha en Nueva York el 9 de mayo de 1992”, consagró en el artículo 3º, numeral 3º, el principio de precaución, así:
“ART. 3º—Principios. Las partes, en las medidas que adopten para lograr el objetivo de la convención y aplicar sus disposiciones, se guiarán, entre otras cosas, por lo siguiente:
“3. Las partes deberían tomar medidas de precaución para prever, prevenir o reducir al mínimo las causas del cambio climático y mitigar sus efectos adversos. Cuando haya amenaza de daño grave o irreversible, no debería utilizarse la falta de total certidumbre científica como razón para posponer tales medidas, tomando en cuenta que las políticas y medidas para hacer frente al cambio climático deberían ser eficaces en función de los costos a fin de asegurar beneficios mundiales al menor costo posible. A tal fin esas políticas y medidas deberían tener en cuenta los distintos contextos socioeconómicos, ser integrales, incluir todas las fuentes, sumideros y depósitos pertinentes de gases de efecto invernadero y abarcar todos los sectores económicos. Los esfuerzos para hacer frente al cambio climático pueden llevarse a cabo en cooperación entre las partes interesadas” (se resalta).
La Corte, en la Sentencia C-073 de 1995, examinó la constitucionalidad de este convenio internacional, y declaró exequibles la convención y la Ley 164 de 1994, aprobatoria de la misma. Sobre el principio de precaución, la Corte señaló que hace parte de los que animan la protección del sistema climático en beneficio de las generaciones presentes y futuras, y señaló:
“El artículo 3º enuncia los principios que guían la aplicación de la convención con miras a alcanzar su objetivo. La equidad, las responsabilidades comunes pero diferenciadas según se trate de países desarrollados o en desarrollo, y las capacidades respectivas, son las bases del compromiso de las partes en la empresa de proteger el sistema climático en beneficio de las generaciones presentes y futuras (art. 3.1). Las necesidades y circunstancias específicas de los países en desarrollo son tomadas en cuenta, de manera que éstos no tengan que soportar una carga anormal o desproporcionada en virtud de la convención (art. 3-2). Las medidas de precaución a adoptar en contra de las causas del cambio climático, a que se comprometen las partes, deben tomar en cuenta los distintos contextos socioeconómicos (art. 3-3), y las políticas y medidas de protección ser apropiadas a dichas condiciones específicas, estar integradas en los programas nacionales de desarrollo (art. 3-4) y no constituir un medio de discriminación, arbitrario o injustificable ni una restricción encubierta al comercio internacional (art. 3-5). Estos principios son consistentes con el respeto a la autodeterminación de los pueblos que es fundamento de las relaciones exteriores del Estado colombiano (C.P., art. 9º), con los deberes del Estado en materia de protección del medio ambiente y de los recursos naturales (C.P., arts. 79 y 80), y con la equidad, reciprocidad y conveniencia nacional que son las bases de las relaciones internacionales del país (C.P., art. 228)” (Sent. C-073/95) (se resalta).
3.4. No hay duda pues, respecto de las implicaciones internacionales que tiene para el país la existencia y consagración de este principio, en los tratados y convenios internacionales y en el derecho interno, al haber sido incorporado a través de leyes aprobatorias los tratados suscritos por Colombia y en la Ley 99 de 1993, del medio ambiente.
3.5. Este principio se originó, como lo recuerda la interviniente del Ministerio del Medio Ambiente, en Alemania, en la década de los años 70, con el fin precaver los efectos nocivos a la vida humana, de los productos químicos, cuyos daños sólo pueden ser visibles transcurridos 20 o 30 años. Es decir, que sobre tales efectos, hay dificultad para exigir una certeza científica absoluta.
En la actualidad está en plena discusión el punto de la certeza científica para adoptar decisiones de Estado, en materia del comercio internacional de los que se conocen como los “organismos genéticamente modificados” (OGM), o transgenéticos. Los OGM fueron definidos en el Protocolo de Cartagena sobre seguridad de la biotecnología “como cualquier organismo vivo que posea una combinación nueva de material genético que se haya obtenido mediante la aplicación de biotecnología moderna”.
La Unión Europea, Japón y Corea se oponen a que se abra al comercio, en forma general, a esta clase de productos, con base en la aplicación del principio de precaución.
Sobre el peligro o no para salud humana y al medio ambiente de estos organismos, existen criterios científicos diametralmente opuestos, unos los defienden y, otros los atacan. Todos basados en sus propias investigaciones científicas. Lo cierto es que de acuerdo con el estado actual de la investigación, no hay certeza absoluta sobre si hay daños en la salud humana o en el medio ambiente con su uso o consumo. A lo anterior, hay que añadir que este tema involucra aspectos económicos de la mayor importancia para los países en desarrollo frente a los países desarrollados, lo que enfrenta a nuestro país a adoptar las decisiones de abrir o no su mercado al comercio de transgénicos. En esta clase de decisiones. la herramienta con que cuenta las autoridades ambientales, si no hay la certeza científica absoluta es, ni más ni menos, que el acusado principio de precaución.
3.6. No obstante la constitucionalidad de la existencia de este principio, corresponde ahora a la Corte examinar si la forma como está establecida la Ley 99 de 1993, en lo acusado, permite a las autoridades ambientales acudir a él en forma arbitraria y caprichosa, como lo señala el demandante. Si ello, fuere así, la Corte declararía la inconstitucionalidad no del principio de precaución en sí mismo considerado, sino de las expresiones que desconozcan el Estado de derecho consagrado en la Constitución.
Se recuerda que el principio está consagrado así:
“6. La formulación de las políticas ambientales tendrán en cuenta el resultado del proceso de investigación científica. No obstante, las autoridades ambientales y los particulares darán aplicación al principio de precaución conforme al cual, cuando exista peligro de daño grave irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces para impedir la degradación del medio ambiente”.
Lo resaltado es el concepto del principio de precaución. Al mismo principio se hace referencia también, en el artículo 5º, numeral 25, de la misma Ley 99 de 1993, así:
“25. Establecer los límites máximos permisibles de emisión, descarga; transporte o depósito de substancias, productos, compuestos o cualquier otra materia que pueda afectar el medio ambiente o los recursos naturales renovables; del mismo modo, prohibir, restringir o regular la fabricación, distribución, uso, disposición o vertimiento de sustancias causantes de degradación ambiental. Los límites máximos se establecerán con base en estudios técnicos, sin perjuicio del principio de precaución; (se resalta).
1. Que exista peligro de daño.
2. Que éste sea grave e irreversible.
3. Que exista un principio de certeza científica, así no sea ésta absoluta.
4.2. En cuanto hace a la aplicación del principio de precaución para la preservación del medio ambiente por los particulares, ha de entenderse que el deber de protección a que se hace alusión no recae sólo en cabeza del Estado, dado que lo que está en juego es la protección ambiental de las generaciones presentes y la propia supervivencia de las futuras. Por ello, el compromiso de proteger el medio ambiente es responsabilidad de todas las personas y ciudadanos e involucra a los Estados, trasciende los intereses nacionales, y tiene importancia universal.
En el ámbito nacional, se trata de una responsabilidad enmarcada expresamente por la Constitución como uno de los deberes de la persona y del ciudadano, al que se refiere el artículo 95, así:
“8. Proteger los recursos culturales y naturales del país y velar por la conservación de un ambiente sano;”
Por ello, la mención que el artículo acusado hace de los particulares, debe considerarse como la obligación que ellos tienen de tomar las medidas de precaución, cuando exista peligro de daño grave e irreversible al medio ambiente, aun en el caso de que el particular no tenga la certeza científica absoluta de que tal daño se produzca.
En consecuencia, el principio de precaución como está consagrado en el numeral 6º del artículo 1º de la Ley 99 de 1993, se declarará exequible, por los cargos expuestos.
También se declarará exequible la expresión demandada del numeral 2º del artículo 85, por cuanto los cargos contra esta disposición son los mismos que contra el artículo 1º, numeral 6º, ya analizado.
4.3. En este punto, sólo resta mencionar que no se violan los artículos constitucionales mencionados por el actor (trabajo, propiedad, derechos adquiridos), si, como consecuencia de una decisión de una autoridad ambiental que, acudiendo al principio de precaución, con los límites que la propia norma legal consagra, procede a la suspensión de la obra o actividad que desarrolla el particular, mediante el acto administrativo motivado, si de tal actividad se deriva daño o peligro para los recursos naturales o la salud humana, así no exista la certeza científica absoluta. Una teórica discusión jurídica en materia ambiental, sobre cuáles derechos prevalecen, la resuelve la propia Constitución, al reconocer la primacía del interés general, bajo las condiciones del artículo 1º. Al señalar que la propiedad privada no es un derecho absoluto, sino que “es una función social que implica obligaciones. Como tal, le es inherente una función ecológica” (art. 58, inc. 2º). Además, señala la Constitución, que el Estado debe “prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados” (art. 80). Así mismo, establece dentro de los deberes de la persona y del ciudadano la obligación de “proteger los recursos culturales y naturales del país y velar por la conservación de un ambiente sano” (art. 95, ord. 8º).
Al momento de la admisión de esta demanda, el magistrado sustanciador observó que no obstante que la Corte se había pronunciado en la Sentencia C-710 de 2001, sobre la exequibilidad de la remisión al procedimiento establecido en el Decreto 1594 de 1984, se estaba en presencia de una cosa juzgada relativa, dados los términos de la decisión, que son los siguientes:
“Declarar EXEQUIBLE el parágrafo 3º del artículo 85 de la Ley 99 de 1993 respecto a los cargos formulados y siempre que se entienda la expresión al estatuto que lo modifique o sustituya como una facultad que a futuro sólo puede ejercer el legislador”.
Sin embargo, en este momento procesal, y analizados detenidamente los cargos de la demanda, se ve que los reproches del actor son básicamente los mismos examinados por la Corte en la mencionada sentencia. Es decir, su desacuerdo porque no existe un procedimiento propio en materia ambiental. En la sentencia citada se señaló que si bien esta remisión constituye una falta de técnica jurídica, no implica por sí misma violación al principio de legalidad. Se transcribe lo pertinente:
“La remisión que hace el legislador sí es una falta a la técnica legislativa pero no corresponde a un acto inexequible por desconocer el principio de legalidad (1) . La remisión consagrada en el parágrafo 3º del artículo 85 de la Ley 99 de 1993, no constituye en sí misma una violación al principio de legalidad porque es producto del debate político en el que el legislador decidió incluir en la ley un procedimiento que responde al principio de legalidad, al establecer conforme a la exigencia de la lex certa, un procedimiento previo y específico para aplicar las sanciones administrativas de multas, suspensión de actividades o cierre de las empresas a quienes incurran en las conductas prohibidas por la ley mediante la cual se diseñó el sistema de protección del ambiente. Igual el legislador habría podido remitir a cualquier otro texto en el que se consagrará un procedimiento que él considerara, dentro del correspondiente debate democrático, adecuado para los fines que persigue la legislación por aprobar. El uso de la remisión en sí misma no constituiría la inexequibilidad, sólo si del estudio del contenido del texto al que se remite se establece una vulneración al aspecto material del debido proceso, si existirían razones para la declaratoria de inconstitucionalidad por desconocer los límites prescritos para el legislador” (Sent. C-710/2001, M.P. Dr. Jaime Córdoba Triviño).
(1) Ver entre otras sentencias la C-564 de 2000 en la que se reconoce la constitucionalidad de las tipificaciones de infracciones administrativas en las que el legislador —incluso extraordinario— hace uso de remisiones normativas que completen o determinen el contenido de la tipificación sin entrar a calificar qué tipo de norma puede ser objeto del envío incluso hace referencia a las resoluciones del Banco de la República como normas que integran la tipificación de las conductas definidas como infracción cambiaria.
En consecuencia, habrá de estarse a lo decidido en la Sentencia C-710 de 2001.
1. Declarar EXEQUIBLES por los cargos formulados, lo acusado de los artículos 1º, numeral 6º (parcial); y, 85, numeral 2º de la Ley 99 de 1993, “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el sector público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se reorganiza el sistema nacional ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones”.
2. Estarse a lo resuelto en la Sentencia C-710 de 2001, en relación con el parágrafo 3º (parcial), del artículo 85 de la Ley 99 de 1993.