Source: http://ciudadanias.untref.edu.ar/n5_dossier_art2.php
Timestamp: 2020-06-05 02:44:53
Document Index: 24847378

Matched Legal Cases: ['artículo 25', 'artículo 23', 'in fine', 'in fine', 'Artículo 20', 'artículo 1', 'artículo 3', 'artículo 4', 'artículo 8', 'artículo 12', 'artículo 18', 'artículo 20', 'artículo 21', 'artículo 27', 'Artículo 25', 'artículo 1', 'artículo 33', 'Artículo 25', 'artículo 2', 'Artículo 23', 'Artículo 1']

Número 5 - Segundo semestre 2019
Dosier - Políticas públicas e innovación responsable como respuesta al desafío del envejecimiento poblacional
Nuevos desafíos para la participación de las personas mayores a partir de la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores
Biere, Tania Mora
Servicio Nacional del Adulto Mayor, Chile
mora.biere@gmail.com
Abogada. Magíster en Derecho Internacional de los Derechos Humanos, ambas por la Universidad Diego Portales. Postitulada en Economía y Finanzas por la Universidad de Chile. Docente y autora de varias publicaciones en derechos de las personas mayores. Participó en el Grupo de Trabajo de Envejecimiento de Naciones Unidas y en la discusión y aprobación de la Convención Interamericana sobre la Protección de Derechos Humanos de las Personas Mayores, en la OEA y en su proceso de ratificación en Chile.
En la actualidad, nadie podría poner en duda uno de los hechos más trascendentes para nuestra región: la población de América Latina y el Caribe se encuentra en una situación de rápido envejecimiento. Según la Comisión Económica para América Latina y el Caribe, Cepal, “en 2037 la proporción de personas mayores sobrepasará a la proporción de menores de 15 años”. (Cepal, 2018: 11) y, si bien el envejecimiento es acelerado en la región, sus ritmos varían dependiendo de cada país. Los casos más extremos son los de Chile y Haití, con 83 y 64 años de diferencia en esperanza de vida, entre uno y otro respectivamente (Cepal, 2018: 23).
Si bien constatamos el hecho del envejecimiento a ritmos diferentes, y hasta ahora irrevocable, como una importante característica de nuestra región, otra particularidad que el envejecimiento ha traído consigo, desde la perspectiva de los derechos humanos, ha sido la trascendente e indudable contribución que América Latina y el Caribe hacen al mundo, al presentar el primer instrumento jurídicamente vinculante de derechos específicos de personas mayores, lo que debería ser un motivo de celebración. La Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores (CIDHPM) ha llegado para quedarse y, si bien se gestó en el marco del sistema interamericano de derechos humanos, sus antecedentes sin duda estuvieron en el sistema universal, al alero de las reuniones de seguimiento del Plan de Acción Mundial de Envejecimiento de Madrid, 2002.
En este significativo hito en el derecho internacional de los derechos humanos, la sociedad civil ha tenido una importante participación que, en algunas ocasiones, no ha tenido la suficiente visibilidad ni tampoco la ha dejado satisfecha en relación al desarrollo de ciertos procesos, siendo aún más anónimo el trabajo de las organizaciones de personas mayores. Es importante, entonces, relevar los aportes de la sociedad civil, los que pueden ser divididos en tres ámbitos: el primero, en la adopción del instrumento internacional; el segundo, los avances realizados para lograr su ratificación, enfocados en el proceso de Chile; y en último término, quizá el más desafiante y que comienza una vez ratificada la Convención, el que se refiere a la fundamental contribución que debe realizarse en orden a lograr efectivamente los cambios que significa la ratificación de un instrumento internacional de derechos humanos.
Sin perjuicio de lo andado, que ha sido importante y trascendente para visibilizar los derechos de las personas de edad como titulares de los derechos en igualdad de condiciones que el resto de la población, se hace importante destacar las significativas obligaciones y desafíos para las personas de edad, que nacen a partir de la ratificación de este instrumento, sobre todo porque son ellos los llamados a hacer efectivo su cumplimento y, a la vez, los obligados a exigir de sus Estados el respeto de las disposiciones establecidas y la garantía de que dichos derechos serán ejercidos, sin discriminación. En suma, a contribuir a los cambios culturales a que invita la Convención, en su calidad de ser los efectivos titulares de los derechos en ella contenidos.
El presente artículo repasa el derecho a la participación de la sociedad civil y, en especial, de las personas mayores en el camino de ratificación de este instrumento interamericano; se ahonda en el caso chileno y da cuenta de algunos desafíos por delante, a partir del texto ya adherido por los países.
El derecho a la participación, el caso de Chile
Si bien el concepto participación engloba diferentes niveles y ámbitos, este trabajo se enfoca en la participación como un derecho, como el derecho a participar en los asuntos públicos, que contribuye a promover una conciencia crítica, respecto de su entorno y en especial respecto de la toma de decisiones de las autoridades. Este derecho se encuentra consagrado en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, de larga data, en el artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos1 y en el artículo 23 de la Convención Americana sobre los Derechos Humanos.2
No obstante su consagración en estos instrumentos, su ejercicio no ha estado exento de dificultades, especialmente para algunos grupos de la población. El Alto Comisionado para los Derechos Humanos realizó un estudio, presentado en el 30º período de sesiones del Consejo de Derechos Humanos de Naciones Unidas, en 2015, cuyo objetivo fue señalar los obstáculos al disfrute del derecho a la participación en la vida política y pública y los medios para superarlos. Dentro de las conclusiones y recomendaciones del estudio se señala:
Párrafo 66: A pesar de su importancia fundamental como derecho humano en sí mismo y como medio que posibilita el disfrute de otros derechos humanos, el ejercicio efectivo del derecho a participar en los asuntos políticos y públicos sigue enfrentando obstáculos. Las restricciones indebidas y discriminatorias por motivos de raza, color de piel, sexo, discapacidad, idioma, religión, opinión política o de otra índole... o cualquier otra condición, limitan de manera ilegítima el ejercicio de este derecho (ONU, 2015: 18).
Si bien el estudio no hace una alusión directa a la discriminación por edad en la vejez, también es posible encontrar limitaciones al ejercicio del derecho a la participación, en las personas de edad, basado en la condición que representa la edad. Sin perjuicio de lo cual, y como veremos en los siguientes apartados de este trabajo, la participación de las personas mayores ha sido fundamental en todo el proceso que requirió la CIDHPM y esta además ocupa un lugar destacado en su articulado, como derecho específico y como instrumento para la adecuada consecución de otros derechos consagrados en la Convención.
En Chile, la participación ciudadana, según la definición del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, consiste en “el involucramiento activo de los ciudadanos y las ciudadanas en los procesos de toma de decisiones públicas que tienen repercusión en sus vidas”, lo que recibió reconocimiento legal en nuestro país con la entrada en vigencia de la Ley Nº 20.500 sobre Asociaciones y Participación Ciudadana en la Gestión Pública,3 que incorporó en nuestra legislación la afirmación de que “el Estado reconoce a las personas el derecho de participar en sus políticas, planes, programas y acciones”.4 A su vez, el Instructivo Presidencia Nº 007 de 20145 instruye a los Órganos de la Administración del Estado (Ministerios y Servicios Públicos) a poner en ejecución esta ley a través de la puesta en vigor de los siguientes mecanismos: implementación y actualización de las normas de participación ciudadana en cada repartición; creación de Unidades de Participación; formación de Consejos de la Sociedad Civil; realización anual de una cuenta pública participativa y la instauración de un Registro Nacional de Personas Jurídicas, sin fines de lucro.
A través del uso de estos mecanismos de participación, que se encuentran operando en el país a partir del año 2014, la sociedad civil cuenta con instrumentos legales que le permiten realizar un mayor control sobre los Órganos de la Administración del Estado, y que pueden ser extremadamente valiosos a la hora de abogar por la implementación de la CIDHPM en Chile.
La participación en los instrumentos de derechos
humanos, específicos para personas mayores,
Se presenta una breve reseña de instrumentos internacionales, incluidos los interamericanos (que no pretende ser exhaustiva), que ilustran el camino llevado a cabo por la sociedad civil en aras a lograr el establecimiento de la CIDHPM.
Sistema Internacional e instrumentos
de derechos humanos de personas mayores
La Comunidad Internacional ha realizado dos Asambleas Mundiales, Austria en 1982 (ONU, 1982) y Madrid en 2002 (ONU, 2002). En esta última asamblea, que ha sido un instrumento fundamental en la adopción de políticas, planes y programas a nivel mundial, se adoptaron dos documentos oficiales: la Declaración Política, estableciéndose compromisos de los Gobiernos para responder a los desafíos que plantea el envejecimiento a las formas de organización social, económica y cultural, y el Plan de Acción Internacional de Madrid sobre Envejecimiento, instrumento programático en el que se presentan más de un centenar de recomendaciones en tres áreas prioritarias: las personas de edad y el desarrollo; el fomento de la salud y bienestar en la ancianidad, y la creación de un entorno propicio y favorable (Mora, 2018:39). Sin perjuicio de lo cual, entre ambas asambleas mundiales, y a través de la Resolución Nº 46/91, la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobó los Principios de Naciones Unidas en favor de las Personas de Edad (ONU, 1991), a solicitud de la Federación Internacional de la Vejez, una entidad privada sin fines de lucro que redactó una declaración sobre derechos y responsabilidades de las personas mayores. Dentro de estos principios: independencia, cuidados, autorrealización, dignidad, se encuentra el de participación, el que, en términos generales, aborda el derecho a la participación activa de las personas mayores en la aplicación de las políticas dirigidas a ellos y a la posibilidad de formar movimientos y asociaciones.
Por su parte y especialmente en el Plan de Acción Mundial de Madrid sobre Envejecimiento, la participación de las personas mayores juega un rol destacado, tanto desde la perspectiva de participación en la comunidad (párrafo 12), en los procesos de toma de decisiones (párrafo 26), en la participación de las mujeres mayores en el trabajo remunerado (párrafo 29), en la participación de las personas de edad en el trabajo, en general (párrafo 31), en actividades de voluntariado (párrafo 65), en los servicios de atención primaria de salud y de largo plazo (párrafo 73), entre otros. El Plan releva un importante reconocimiento a la participación de las personas de edad en todos los niveles, tanto para la adopción de toma de decisiones y participación comunitaria como en servicios específicos.
Por su parte, América Latina y el Caribe, a partir del Plan de Acción Mundial de Madrid sobre Envejecimiento, ha realizado cuatro reuniones intergubernamentales de seguimiento al Plan de Acción de Madrid. La primera, en Santiago de Chile, (Cepal, 2003), en la que se adoptó un plan intergubernamental siguiendo a Madrid, pero con acento en nuestro continente. Luego, con renovado entusiasmo, en Brasilia, los Gobiernos suscribieron la “Declaración de Brasilia” (Cepal, 2007), en la que los países participantes realizaron una declaración política, en orden a impulsar la elaboración de una convención internacional de derechos humanos de las personas mayores en el seno de Naciones Unidas. El trabajo regional continuó con Costa Rica, donde se adoptó la “Carta de San José sobre los derechos de las personas mayores de América Latina y el Caribe” (Cepal, 2012), un primer instrumento no vinculante, que se desarrolla no como declaración, sino a través de derechos de las personas de edad, y la última conferencia, realizada en Asunción, Paraguay, en la que se adoptó la “Declaración de Asunción” (Cepal, 2017).
En todos estos instrumentos de soft law o derecho blando, esto es, que no son jurídicamente obligatorios para los países que lo suscriben, se destaca la participación de la sociedad civil, la que realiza sus reuniones inmediatamente antes que los gobiernos.
La sociedad civil en las declaraciones de seguimiento del Plan de Acción Mundial de Madrid sobre Envejecimiento
Es interesante, en este momento, relevar el papel que ha tenido la sociedad civil con respecto a las reuniones de seguimiento del Plan de Acción Mundial de Madrid en nuestra región, en que ha estado constantemente abogando por los derechos de las personas mayores y, a su vez, ejerciendo el derecho a la participación. Ahora bien, sin perjuicio de que la sociedad civil haya realizado sus declaraciones desde la primera de las conferencias, se destaca la realizada a propósito de la Segunda Conferencia Regional Intergubernamental de Envejecimiento, en la que surgió el planteamiento de una convención internacional de derechos de las personas mayores. En esa oportunidad, la sociedad civil suscribió la “Carta de Brasilia”, en la que, entre otros requerimientos, exige:
Que se elabore una Convención Internacional en defensa de los Derechos de las personas adultas mayores, o un texto equivalente que sea jurídicamente vinculante a fin de fortalecer y facilitar los instrumentos necesarios y suficientes para la reivindicación de todos sus derechos y orientar programas de promoción y capacitación, dirigidos a todos los grupos de población, a los funcionarios de las instituciones gubernamentales, y demás entidades relacionadas con el tema en la región. (Carta de Brasilia, 2007: 4)
En los compromisos adquiridos se agrega: “4. Realizar las gestiones pertinentes ante las instancias administrativas, legislativas, organismos nacionales e internacionales para lograr un Acuerdo Internacional de creación de un instrumento en Defensa de los Derechos de las personas adultas mayores, que sea jurídicamente vinculante” (Carta de Brasilia, 2007: 6).
A su vez, en la conocida como “Declaración de Tres Ríos”, realizada en Costa Rica en el marco de la reunión regional de la sociedad civil sobre envejecimiento, Madrid +10:6 Del Plan a la Acción, se demanda a los Gobiernos y Estados que:
Apoyen, informen y divulguen a toda la comunidad, en particular a las personas adultas mayores, sobre el desarrollo de las propuestas de las Convenciones Interamericana e Internacional en defensa de los Derechos de las personas adultas mayores, a nivel de OEA y Naciones Unidas. A su vez y dentro de sus compromisos como sociedad civil incluyen: Promover y fortalecer la organización de las personas mayores y el movimiento de la sociedad civil en torno a la necesidad de envejecer con derechos, fomentando de manera especial su participación activa como sujetos de derechos y protagonistas en el desarrollo de la región (Cepal, 2012: 32).
Finalmente, y a propósito de la última de las reuniones de seguimiento del Plan de Acción de Madrid, la sociedad civil, suscribe la Declaración de Ypacaraí, en la que, respecto de la CIDHPM, que se encontraba aprobada por la OEA y abierta para la ratificación o adhesión de los países: “Reconocemos el importante avance que significa la aprobación de la Convención Interamericana sobre los Derechos Humanos de las Personas Mayores e instamos a los gobiernos a firmarla, ratificarla y cumplirla…” (Declaración de Ypacaraí, 2017: 1).
Sistema Interamericano y proceso
de elaboración de la CIDHPM
En el ámbito interamericano, oficialmente se puede dar por iniciado el compromiso político de la elaboración de un instrumento jurídicamente vinculante de derechos de las personas mayores, en la V Cumbre de las Américas, en la que participaron los presidentes de la región, los que, a través de la Declaración de Compromiso de Puerto España, párrafo 42, señalaron: “En este contexto, promoveremos en el marco regional y con el apoyo de la OPS y la Cepal, un examen sobre la viabilidad de elaborar una convención interamericana sobre los derechos de las personas mayores” (OEA, 2009; 6). A su vez y formalmente, la elaboración de esta Convención comenzó a través de la Resolución AG/RES. 2654 (XLI-O/11) “Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores”, de la Organización de los Estados Americanos (OEA, 2011), aprobada en la Cuarta Sesión Plenaria de la XLI Asamblea General, celebrada el 7 de junio de 2011, en la que se definió solicitar al Consejo Permanente establecer la conformación de un grupo de trabajo compuesto por representantes nacionales y expertos provenientes del sector académico y de la sociedad civil, así como de organismos internacionales y agencias especializadas, con el objeto de preparar un informe –para fines de 2011– analizando la situación de las personas mayores en el hemisferio y la efectividad de los instrumentos universales y regionales vinculantes de derechos humanos con relación a la protección de sus derechos y, teniendo en cuenta los resultados del informe, preparar un proyecto de convención interamericana. La misma resolución insta a los Estados miembros, en colaboración con la sociedad civil, a llevar a cabo acciones adicionales para que las personas mayores tengan conocimiento de sus derechos y responsabilidades.
Del texto de la resolución de la OEA es posible colegir que el grupo de trabajo estaba también compuesto por la sociedad civil, como uno de sus pilares, junto a los representantes de gobierno y los académicos. Sin embargo, en la práctica y sin perjuicio de las cuatro reuniones de expertos que se realizaron,7 en general asistieron las instituciones rectoras en envejecimiento de cada país, por lo que el texto y articulados de la convención fueron negociados eminentemente por los gobiernos de los países. Consecuente con este trabajo y en el marco de la XLV Asamblea General Ordinaria de la OEA, efectuada el 15 de junio de 2015, se adoptó la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores.
La Convención Interamericana sobre la Protección
de los Derechos Humanos de las Personas Mayores
y el derecho a la participación
Fue suscrita en el acto de su presentación por Argentina, Brasil, Costa Rica, Chile y Uruguay. Actualmente se encuentra ratificada por siete países de la región, los mismos que la suscribieron a su presentación, a excepción de Brasil, más Bolivia (Estado Plurinacional de), El Salvador y Ecuador.8 La CIDHPM se ha transformado en el primer instrumento jurídicamente vinculante, para los países que la ratificaron, en cuanto a la estandarización de los derechos de las personas mayores para nuestra región. Ha venido a extender el catálogo de derechos humanos de nuestro sistema interamericano de protección, al categorizar, con especial detalle, definiciones, principios básicos que recorren el instrumento y obligaciones de los Estados respecto del grupo etario mayor y al establecer 27 derechos específicos dirigidos a las personas de edad, así como sus mecanismos de seguimiento, incluido un sistema para realizar peticiones o denuncias por violación de disposiciones de la convención, ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.
Este instrumento interamericano alimenta también a otros sistemas de derechos humanos en el mundo y a la jurisprudencia de tribunales internacionales de derechos humanos. En la actualidad, dos regiones cuentan con instrumentos de carácter vinculante sobre los derechos de las personas mayores: África y América. Junto a la CIDHPM está la Carta Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos relativo a los Derechos de las Personas de Edad, aprobada con posterioridad a la americana, el 26 de enero de 2016, por la Asamblea de Jefes de Estado de la Unión Africana (Cepal, 2018: 104).
Tal como se ha señalado, siete países de nuestra región han ratificado el instrumento; faltan solo tres para lograr la puesta en marcha de sus mecanismos de seguimiento. Al revisar el instrumento, es posible constatar que, pese a que fue negociado eminentemente por representantes de los gobiernos de la región, el reconocimiento de la importancia de la participación de las personas mayores ocupa un lugar destacado a lo largo de todo su articulado.
El siguiente cuadro resume, pormenorizadamente, su presencia en la Convención.
Participación de las personas mayores en la CIDHPM
“Reconociendo que la persona, a medida que envejece, debe
seguir disfrutando de una vida plena, independiente y autónoma, con salud, seguridad, integración y participación activa en las
esferas económica, social, cultural y política de sus sociedades”
“El objeto de la Convención es promover, proteger y asegurar el reconocimiento y el pleno goce y ejercicio, en condiciones de igualdad, de todos los derechos humanos y libertades fundamentales
de la persona mayor, a fin de contribuir a su plena inclusión,
integración y participación en la sociedad”
“Son principios generales aplicables a la Convención:
e) La participación, integración e inclusión plena
y efectiva en la sociedad”.
Deberes Generales de los Estados Parte
Letra f)
Los Estados Parte se comprometen a salvaguardar los derechos humanos y libertades fundamentales de la persona mayor
enunciados en la presente Convención, sin discriminación
de ningún tipo, y a tal fin:
f) Promoverán la más amplia participación de la sociedad civil y de otros actores sociales, en particular de la persona mayor, en la elaboración, aplicación y control de políticas públicas y legislación dirigida a la implementación de la presente Convención.
Capítulo IV Derechos Protegidos
Derecho a la participación e integración comunitaria
La persona mayor tiene derecho a la participación activa,
productiva, plena y efectiva dentro de la familia, la comunidad
y la sociedad para su integración en todas ellas.
Los Estados Parte adoptarán medidas para que la persona mayor tenga la oportunidad de participar activa y productivamente en la comunidad, y pueda desarrollar sus capacidades y potencialidades. A tal fin:
a) Crearán y fortalecerán mecanismos de participación e inclusión social de la persona mayor en un ambiente de igualdad que permita erradicar los prejuicios y estereotipos que obstaculicen el pleno disfrute de estos derechos.
b) Promoverán la participación de la persona mayor en
actividades intergeneracionales para fortalecer la solidaridad
y el apoyo mutuo como elementos claves del desarrollo social.
c) Asegurarán que las instalaciones y los servicios comunitarios para la población en general estén a disposición, en igualdad
de condiciones, de la persona mayor y tengan en cuenta
Derechos de la persona mayor que recibe servicios de cuidado
Párrafo 2º:
Los Estados Parte deberán diseñar medidas de apoyo a las familias y cuidadores mediante la introducción de servicios para quienes realizan la actividad de cuidado de la persona mayor, teniendo
en cuenta las necesidades de todas las familias y otras formas
de cuidados, así como la plena participación de la persona mayor, respetándose su opinión.
Los Estados Parte promoverán programas y medidas que faciliten una transición gradual a la jubilación, para lo cual podrán contar con la participación de las organizaciones representativas de
empleadores y trabajadores y de otros organismos interesados.
Artículo 20, letra f
Los Estados Parte garantizarán el ejercicio efectivo del derecho
a la educación de la persona mayor y se comprometen a:
f) Fomentar y facilitar la participación activa de la persona mayor
en actividades educativas, tanto formales como no formales.
Los Estados Parte impulsarán la participación de las
organizaciones de personas mayores en la planificación,
realización y divulgación de proyectos educativos y culturales.
La persona mayor tiene derecho a la participación
en la vida política y pública en igualdad de condiciones
con los demás y a no ser discriminados por motivo de edad.
Los Estados Parte garantizarán a la persona mayor una
participación plena y efectiva en su derecho a voto
y adoptarán las siguientes medidas pertinentes para:
d) Crear y fortalecer mecanismos de participación ciudadana con
el objeto de incorporar en los procesos de toma de decisión en todos los niveles de Gobierno las opiniones, aportes y demandas de la persona mayor y de sus agrupaciones y asociaciones.
Los Estados Parte acuerdan:
c) Desarrollar programas para sensibilizar a la población
sobre el proceso de envejecimiento y sobre la persona mayor,
fomentando la participación de ésta y de sus organizaciones
en el diseño y formulación de dichos programas.
Fuente: Elaboración propia en base a la CIDHPM.
Por lo que es posible observar, la CIDHPM, desde el preámbulo ya resalta la importancia de la participación activa de las personas mayores; es tan importante el lugar que ocupa esta en el instrumento, que en el artículo 1º, al definir el objeto de la convención, se establece que su fin es contribuir a la plena inclusión, integración y participación en la sociedad de las personas mayores. Asimismo, se contempla como principio general aplicable a la convención (artículo 3º), como deber general de los Estados Parte (artículo 4º), como derecho protegido (artículo 8º), y como garantía de aplicación de otros derechos, estando presente expresamente en el derecho de la persona mayor que recibe cuidados de largo plazo (artículo 12º), en el derecho al trabajo (artículo 18º), en el derecho a la educación (artículo 20º), en el derecho a la cultura (artículo 21º), en los derechos políticos (artículo 27) y además se le ha reservado un lugar especial en el capítulo V: de toma de conciencia.
Ciertamente es posible establecer que el derecho a la participación se encuentra plenamente reconocido en el articulado del instrumento, lo que constituye una oportunidad para la sociedad civil y en especial para que las personas mayores, actúen en organizaciones o no, ejerzan los derechos fundamentales establecidos a lo largo de todo el instrumento internacional y exijan el respeto y garantía de esos por parte de sus Estados.
Participación de la sociedad civil en los procesos
de ratificación y/o adhesión de la CIDHPM
anteriores a la aprobación de la CIDHPM
De acuerdo con lo revisado, el proceso de elaboración de la CIDHPM fue llevado a cabo fundamentalmente por los representantes de las cancillerías de los países de la región, si bien hubo un acompañamiento, en las reuniones gubernamentales de seguimiento del Plan de Acción Mundial de Madrid de 2002, en que la sociedad civil hizo presentes sus demandas a los representantes de gobierno, realizando declaraciones paralelas. La sociedad civil se ha sentido alejada del proceso de adopción de la CIDHPM. Es posible advertir dicha lejanía en la Declaración de Ypacaraí, que fue leída en la Cuarta Conferencia Regional Intergubernamental sobre Envejecimiento y Derechos de las Personas Mayores de América Latina y el Caribe. De acuerdo con el resumen de la reunión realizado por Cepal (Cepal, 2017), los representantes de la sociedad civil valoraron el espacio que la conferencia abrió para que las organizaciones de personas mayores dieran a conocer sus reivindicaciones y los principales aportes que hacen cotidianamente a favor de este colectivo. Sin embargo, en la declaración es posible encontrar un fuerte cuestionamiento al proceso de elaboración de la CIDHP, a saber:
Reconocemos el importante avance que significa la aprobación de la Convención Interamericana… e instamos a los gobiernos a firmarla, ratificarla y cumplirla, pese a que criticamos que en el proceso de elaboración de la misma se haya restringido la participación de la Sociedad Civil, consecuencia de lo cual encontramos, en la Convención, graves carencias, como la no inclusión integral de los conceptos contenidos en el Artículo 25 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos. (Declaración de Ypacaraí, 2017: 1).
Para la sociedad civil, incluyendo a las organizaciones de personas mayores, se mantiene una dicotomía entre el discurso oficial, establecido en los instrumentos internacionales –e interamericanos– y la efectiva participación que tienen estos en las etapas de formación de los instrumentos, incluida la CIDHPM.
en el proceso de ratificación de la CIDHPM en Chile
El proceso de tramitación de la Convención Interamericana en el Congreso Nacional9 comenzó con el ingreso del Mensaje Aprobatorio de la presidenta de la República a la Cámara de Diputados en el mes de junio de 2016. En la cuenta del proyecto, la sala acordó que sería vista por la Comisión de Relaciones Exteriores, Asuntos Interparlamentarios e Integración Latinoamericana y, una vez presentado esta su informe, por la Comisión de Familia y Adulto Mayor. El 12 de julio de 2016, la primera de las comisiones expidió su informe, aprobando el proyecto por 9 votos a favor y ninguno en contra, sin abstenciones. El 11 de agosto de 2016 la Comisión de Familia y Adulto Mayor emitió su informe: el proyecto fue aprobado por unanimidad de los diputados presentes, de acuerdo con la convención (Mora, 2018: 43). Finalmente, se pronunció la Comisión de Derechos Humanos y Pueblos Originarios, pero solo respecto de una declaración interpretativa presentada por una diputada de la República y no por el texto de la Convención.
En el primer trámite constitucional realizado en la Cámara de Diputados, es posible apreciar que, en las sesiones de las comisiones que revisaron el instrumento, no estuvo presente la sociedad civil; concurrieron a su discusión representantes del Ejecutivo, a través del Ministerio de Relaciones Exteriores y del Servicio Nacional del Adulto Mayor (Senama), órgano rector en materias de vejez y envejecimiento en el país. En la Comisión de Derechos Humanos y Pueblos Originarios de la Cámara, se agregó además un representante del Instituto Nacional de Derechos Humanos (INDH).
En el segundo trámite constitucional, en el Senado, la CIDHPM fue revisada por la Comisión de Relaciones Exteriores, en una sesión en la cual, junto al Ejecutivo, a través de Cancillería y Senama, tuvieron participación algunos representantes de la sociedad civil,10 los que dieron su apoyo decidido a la convención.
Si bien la sociedad civil y, en especial, las organizaciones de personas mayores estuvieron débilmente representadas en las sesiones en el Congreso Nacional de Chile, es posible reconocer que el trabajo de estas estuvo enfocado en sus parlamentarios, tanto de sus distritos electorales como de los partidos y corrientes políticas cercanas a ellos. Se trató de una labor de base, que movilizó a un gran número de organizaciones de personas de edad, en un trabajo anónimo que aportó, desde nuestra perspectiva, en dos hechos tangibles. El primero de ellos, el transversal apoyo que tuvo la CIDHPM en su tramitación parlamentaria, habiendo sido aprobada en la sala de la Cámara de Diputados por 75 votos a favor, ninguno en contra y una abstención y en el Senado por la unanimidad de los senadores presentes en la sala, lo que indica el respaldo transversal que concitó este instrumento internacional de derechos humanos. El segundo de los hechos que permite vislumbrar este poco reconocido apoyo de las organizaciones de personas mayores fue la relativa rapidez con que el proyecto de aprobación de la convención se tramitó en el parlamento, si consideramos que el Ejecutivo la ingresó, sin urgencia11 legislativa, lo que implicaba solo una tramitación regular, que puede llegar a tomar años.12 Pero la convención se diligenció legislativamente en menos de un año, considerando que entró a tramitación el 23 de junio de 2016 y se aprobó en segundo trámite constitucional por el Senado el 8 de marzo de 2017, remitiéndose al Ejecutivo el 17 de marzo de ese año.
El término del proceso ratificatorio estuvo dado en Chile, por su depósito en la Secretaría General de la OEA, el 15 de agosto de 2017 y su publicación en el Diario Oficial, a través del Decreto Nº 161/2017 del Ministerio de Relaciones Exteriores, el 7 de octubre de 2017.13
Participación de la sociedad civil ya ratificada la CIDHPM
En nuestra opinión, el aporte de la CIDHPM viene dado no solo por los derechos contenidos en ella, sino además por la toma de conciencia de la sociedad en su conjunto de la importancia de los problemas e intereses específicos de la población mayor, entregando normas y lineamientos que se hacen efectivos a través de la existencia de un rol activo y mancomunado del Estado, la sociedad civil y las propias personas mayores, convirtiéndose también es una forma efectiva de visibilizar y sensibilizar respecto de los derechos que se intenta proteger.
En estas circunstancias, cobra un papel clave la actuación de las personas mayores, organizadas o no, como los titulares efectivos de los derechos contenidos en la convención, ya que, al ser esta un instrumento de derechos humanos, cuenta con ciertas particularidades que lo distinguen de otros tratados internacionales. Dijo la Corte Interamericana de Derechos Humanos a propósito de la Opinión Consultiva OC-2/82:
Párrafo 29. La Corte debe enfatizar, sin embargo, que los tratados modernos sobre derechos humanos, en general, y, en particular, la Convención Americana, no son tratados multilaterales de tipo tradicional, concluidos en función de un intercambio recíproco de derechos, para el beneficio mutuo de los Estados contratantes. Su objeto y fin son la protección de los derechos fundamentales de los seres humanos, independientemente de su nacionalidad, tanto frente a su propio Estado como frente a los otros Estados contratantes. Al aprobar estos tratados sobre derechos humanos, los Estados se someten a un orden legal dentro del cual ellos, por el bien común, asumen varias obligaciones, no en relación con otros Estados, sino hacia los individuos bajo su jurisdicción. (CIDH, 1984: 7),
De acuerdo con lo señalado por la Corte, y respecto de la CIDHPM, existe una parte obligada, el Estado y otra parte, los titulares de los derechos en ella contenida, las personas mayores.
Las obligaciones del Estado, en nuestro sistema interamericano, se encuentran plasmadas en el artículo 1º de la Convención Americana de Derechos Humanos,14 por lo que respetar y garantizar su ejercicio y goce son de obligación inmediata en el plano internacional. La obligación de respetar exige que el Estado y sus agentes no violen los derechos humanos establecidos en la convención, siendo una obligación de abstención, a su vez, la de garantizar le exige emprender las acciones necesarias para asegurar que todas las personas sujetas a su jurisdicción estén en condiciones de ejercerlos y gozarlos (Medina, 2011: 219).
Para el derecho a la participación de las personas de edad, esto cobra real relevancia, puesto que es la persona mayor, organizada o no, la titular de los derechos contenidos en la convención y la que tiene el derecho y también la obligación de exigir al Estado el cumplimiento de las disposiciones adquiridas al ratificar el instrumento.
Hasta ahora, y como se ha indicado, siete de los países miembros de la OEA han procedido a ratificar la Convención o a adherir a ella, esto es, ha existido el consenso político suficiente para que estos Estados, voluntariamente, se obliguen por los preceptos establecidos en la convención, elevándose los estándares de protección de los derechos específicos de las personas de edad, en cada uno de ellos, sin perjuicio de que se requiere la ratificación de diez países para echar a andar sus mecanismos de seguimiento, según lo dispuesto en su artículo 33º. Por lo que las personas mayores de los países en que el instrumento internacional ya ha sido ratificado pueden exigir ya el cumplimiento de lo dispuesto en ella.
Los estados, entonces, no pueden limitarse a no incurrir en conductas violatorias de tales derechos, sino, además, deben emprender acciones positivas, que serán las necesarias para posibilitar que las personas sujetas a su jurisdicción puedan ejercer y gozar sus derechos humanos, en conformidad con la CIDHPM. La celeridad con que los Estados cumplan con sus preceptos estará, sin duda, relacionada con las acciones que emprenda la sociedad civil y en especial las personas mayores en demanda de su cumplimiento.
Hemos revisado, a lo largo de este artículo, la presencia de la sociedad civil en la visibilización y concientización de los requerimientos específicos de las personas de edad, lo que ha aportado en gran medida para la consecución del primer instrumento de derechos humanos que estandariza y especifica los derechos humanos de predicación universal, para concretarlos a situaciones específicas, que afectan a las personas de edad, las que, en situaciones determinadas, pueden ser especialmente vulnerables a la violación de sus derechos.
Si bien esta sociedad civil reclama no haber tenido una mayor participación en la elaboración del instrumento, sí hemos podido constatar que su papel ha sido determinante, tanto en las negociaciones que se llevaron cabo para la creación del Grupo de Trabajo que redactó el articulado de la convención como con posterioridad, en los procesos de ratificación. Hemos revisado el caso de Chile, en el que las organizaciones de personas mayores tuvieron un papel preponderante, aunque bastante anónimo, en su tramitación ante el Congreso Nacional.
Sin perjuicio de lo anterior, el derecho a la participación en la convención juega un rol bastante destacado, estando presente en su objeto como derecho específico y como medio para la realización de otros derechos, lo que la reafirma como uno de los pilares de este instrumento y otorga herramientas poderosas a las personas mayores, en organizaciones o no, como los titulares de los derechos allí establecidos, para demandar a sus Estados el cumplimiento de las obligaciones contenidas en ella. Ahora bien, la sociedad civil y, en especial, las personas mayores deben ser capaces de traducir lo que señala la convención a sus especiales requerimientos en cada uno de sus países y acordes también a sus específicas consideraciones, ya sean geográficas, etarias, temáticas u otras.
Parece válido que la sociedad civil remarque la poca participación que tuvieron en la elaboración de la convención; sin embargo, el instrumento ya existe, ha sido abierto a la ratificación de sus países en el año 2015, actualmente se encuentra ratificado por siete países de los 10 requeridos para poner en funcionamiento sus mecanismos de seguimiento, por lo que este hecho no debería ser un obstáculo para que la sociedad civil, incluidas por cierto las organizaciones de personas mayores, sigan abogando con ímpetu para que sus países las ratifiquen o adhieran, de no haberlo ya hecho, o requieran a sus Estados el cumplimiento de sus disposiciones.
La responsabilidad para las personas de edad, como titulares que son de los derechos establecidos en la convención, no es menor, si consideramos que son los llamados a lograr un efectivo respeto y garantía de sus derechos y libertades fundamentales, por el principal obligado, el Estado, de un instrumento que ha ingresado al Derecho Internacional de los Derechos Humanos para los mayores del presente y también para las futuras generaciones. ◙
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1 Artículo 25: Todos los ciudadanos gozarán, sin ninguna de las distinciones mencionadas en el artículo 2, y sin restricciones indebidas, de los siguientes derechos y oportunidades: a) Participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos; b) Votar y ser elegidos en elecciones periódicas, auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores; c) Tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país.
2 Artículo 23. Derechos Políticos: 1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades: a) de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos; b) de votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores, y c) de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país. 2. La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal.
3 Ley 20.500 Diario Oficial de Chile 16 de febrero de 2011. Disponible en línea: https://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=1023143 Fecha de consulta: 20/04/2019.
4 Ministerio de Justicia y DDHH. Disponible en línea: http://www.minjusticia.gob.cl/participacion-ciudadana/ Fecha de consulta: el 20/04/2019.
5 Disponible en línea: http://www.minjusticia.gob.cl/media/2015/05/Instructivo-Presidencial-sobre-
Participaci%C3%B3n-Ciudadana.pdf. Fecha de consulta: 23/04/2019.
6 Foro Regional sobre Envejecimiento de Organizaciones de la Sociedad Civil de América Latina y el Caribe: Evaluación del Plan de Acción Internacional sobre Envejecimiento - Brasil, Brasilia; 1, 2 y 3 de diciembre de 2007. Carta de Brasilia, 2007. Declaración de la Sociedad Civil.
7 Buenos Aires, el 19 y 22 de septiembre de 2012, organizada por la Secretaría Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia del Ministerio de Desarrollo Social de Argentina y la Misión Permanente de la República Argentina ante la OEA; en El Salvador, los días 27, 28 de febrero y 1 de marzo de 2013; en Washington D.C., efectuada los días 28, 29 y 30 de abril 2014 y finalmente la realizada para afinar los últimos acuerdos del instrumento en Washington, los días 21 y 22 de abril de 2015.
8 Estado de firmas y ratificaciones. Organización de Estados Americanos. Disponible en línea: http://www.oas.org/es/sla/ddi/tratados_multilaterales_interamericanos_A-70_derechos_humanos_personas_mayores_firmas.asp. Fecha de consulta: 18/04/2019.
9El proceso de tramitación y posterior aprobación por el Congreso Nacional puede ser consultado en: http://www.senado.cl/appsenado/templates/tramitacion/index.php?boletin_ini=10777-10.
10 Las instituciones de la sociedad civil que asistieron a la sesión fueron: Organización Red Mayor, Caritas Santiago, Fundación del Adulto Mayor y la Unión Nacional de Pensionados de Chile A. G.
11 Urgencia se define como la facultad constitucional privativa del presidente de la República para otorgar preferencia al conocimiento y despacho de ciertos proyectos de ley por el Congreso Nacional. (Art. 74 Constitución Política de la República).
12 Tal es el caso del Protocolo Adicional a la Convención Americana de Derechos Humanos, conocido como el Pacto de San Salvador, que se encuentra en primer trámite constitucional en la Cámara de Diputados desde el 24 de enero de 2006 (Boletín 4087).
13 Disponible en línea: https://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=1108819&buscar=Convenci%C3%B3n+
Interamericana+sobre+la+protecci%C3%B3n+de+los+derechos+humanos+de+las+personas+mayores. Fecha de consulta 20/04/2019.
14 Artículo 1º: 1. Los Estados Partes en esta Convención se comprometen a respetar los derechos y libertades reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción, sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social. 2. Para los efectos de esta Convención, persona es todo ser humano.