Source: https://archiv.wirtschaftsdienst.eu/jahr/2012/11/versuch-einer-konsolidierten-erfassung-der-eurorettungsrisiken/
Timestamp: 2019-09-21 14:01:00
Document Index: 61918209

Matched Legal Cases: ['Art. 2', 'Art. 8', '§ 1', '§ 1', 'Art. 109', 'Art. 115', 'Art. 115', 'Art. 115', 'Art. 115', 'Art. 115', 'Art. 115', 'Art. 115']

Noch tragbar? Versuch einer konsolidierten Erfassung der Eurorettungsrisiken | Wirtschaftsdienst
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92. Jahrgang, 2012, Heft 11 · S. 737-745
Die Eurorettungsmechanismen können bei einem Ausfall von Euroländern dazu führen, dass Deutschland weitaus stärker haftet, als in der Öffentlichkeit wahrgenommen wird. Markus C. Kerber - Bevollmächtigter der Kläger gegen den ESM-Vertrag - quantifiziert hier die Haftungsrisiken Deutschlands aufgrund der unterschiedlichen Rettungsmaßnahmen.
Doch damit nicht genug: Das Bundesverfassungsgericht geht bei der Frage der Beurteilung weiter. Denn "namentlich mit Blick auf die Frage der Eintrittsrisiken und zu erwartenden Folgen für die Freiheit des Haushaltsgesetzgebers" bestehe eine parlamentarische Beurteilungsprärogative, die das Bundesverfassungsgericht grundsätzlich zu respektieren habe. Dies gelte insbesondere für die Abschätzung der künftigen Tragfähigkeit des Bundeshaushalts und des wirtschaftlichen Leistungsvermögens Deutschlands einschließlich der Berücksichtigung der Folgen alternativer Handlungsmöglichkeiten. Die gratwandernde Suche des Zweiten Senats in seinem Urteil setzt jene Bemühungen um Entscheidungsökonomik des Urteils vom 7.9.2011 fort, mit denen es versucht hatte, die Festlegung einer äußersten Grenze finanzieller Belastbarkeit zu vermeiden. Es überantwortet damit die wissenschaftlich klassische Fragestellung zur Tragbarkeit von Staatsschulden dem diskretionären Ermessen des Haushaltsgesetzgebers. Jener ist indes stets an den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gebunden und muss sich mit solchen Haftungsrisiken auseinandersetzen, die auf Deutschland durch die unterschiedlichen Eurorettungsmaßnahmen und nunmehr durch den ESM zukommen können. Diese Auseinandersetzung wird früher oder später auch dem Bundesverfassungsgericht nicht erspart bleiben. Denn die Tragbarkeit von Risiken im Hinblick auf die Verpflichtung künftiger Generationen durch den aktuellen Haushaltsgesetzgeber kann nicht danach differenziert werden, ob es sich um die Anhäufung von staatlicher Schuld oder die Akzeptanz staatlicher Haftungszusagen handelt.
Die folgenden Ausführungen quantifizieren die Haftungsrisiken Deutschlands aufgrund der unterschiedlichen "Eurorettungsmaßnahmen". Sie sind der Versuch, ein Obergericht, das autonom entscheiden und dabei sogar finanzwissenschaftliche Methoden unberücksichtigt lassen will, mit dem Szenario des möglichen Finanznotstands zu konfrontieren.4
Art. 2 Abs. 3 EFSF-Rahmenvertrag lautet: "Kein Sicherungsgeber ist zur Übernahme von Bürgschaften verpflichtet, wenn dies dazu führen würde, dass sein nominaler Umfang der Bürgschaften höher ist als seine in Anlage 1 neben seinem Namen vermerkte Sicherungszusage." Dies spräche dafür, dass die Haftung Deutschlands über den Betrag der Sicherungszusage keinesfalls hinausgehen kann. Indes sprechen sowohl der Wortlaut anderer Vorschriften und die Ökonomik der EFSF für eine gegenteilige Annahme. In Art. 8 Abs. 2 EFSF-Rahmenvertrag ist der Fall geregelt, dass ein Sicherungsgeber im Rahmen der Stabilitätshilfe ein Darlehen beantragt und dieses erhält (Stepping-out Guarantor). Für diesen Fall kann er bei den anderen Sicherungsgebern die Aussetzung seiner Zusage beantragen, weitere Bürgschaften gemäß der vorliegenden Vereinbarung zu übernehmen. Die verbleibenden Sicherungsgeber können durch einstimmigen Beschluss bei einem Treffen der Euro Working Group diesem Antrag zustimmen; in diesem Fall wird von dem jeweiligen Stepping-out Guarantor nicht gefordert, hinsichtlich beliebiger weiterer Emissionen oder Übernahme von Finanzierungsinstrumenten durch EFSF eine Bürgschaft zu übernehmen oder neue Verbindlichkeiten als Sicherungsgeber einzugehen.
Dies führt unmittelbar zur ökonomischen Widersprüchlichkeit des Haftungsmechanismus. Der Interpretation des EFSF-Managements folgend reduziert sich mit Antragstellung bzw. Anerkennung des Status als Stepping-out Guarantor das künftige Haftungsvolumen der EFSF um die Summe der Sicherungszusage des jeweiligen Stepping-out Guarantors. Kommt es - wie nicht ausgeschlossen werden kann - zu einer konsekutiven Inanspruchnahme der EFSF durch Spanien, Italien und Frankreich, so würden weitere 390 Mrd. Euro Sicherungszusage wegfallen. Damit würde das Haftungsvolumen der EFSF - also seine "Feuerkraft" - auf 336 Mrd. Euro sinken. Hiervon hätte Deutschland dann zwei Drittel (211 Mrd. Euro) zu tragen. Damit würde die potentielle Einsatzbereitschaft der EFSF keine Wirkungen mehr erzeugen, die von seinem Einsatz für die Stabilität des Eurowährungsgebiets erwartet wurden. Ungeklärt bliebe ferner, wie sich die verbleibende Haftung der antragstellenden Länder auf die bereits eingegangenen Sicherungszusagen auswirken würde. Nach alledem ist also nicht davon auszugehen, dass die EFSF im Maße ihrer Inanspruchnahme durch die antragstellenden EWU-Länder ihr Haftungsvolumen reduziert und damit die Haftung der verbleibenden Länder nicht konstant bleibt, sondern dass um ihrer Lebensfähigkeit Willen die Haftung der verbleibenden Länder im Maße des Ausscheidens des Stepping-out Guarantors anwachsen wird. Diese Annahme liegt den folgenden Berechnungen zugrunde.
(Ausleihkapazität: 440)
20% am EFSM
29,07% am EFSF
6,21% am IWF
(Ausleihkapazität: 127,9)
Das Stammkapital des ESM beträgt 700 Mrd. Euro.13 Es wird in eingezahlte und abrufbare Anteile unterteilt. Der Nennwert der bar einzuzahlenden Anteile beläuft sich auf 80 Mrd. Euro.14 Der Beitragsschlüssel für die Zeichnung des genehmigten Stammkapitals des ESM entspricht - wie bei der EFSF - dem Schlüssel des gezeichneten und eingezahlten EZB-Kapitals15 und beträgt 27,1% für Deutschland.16 Gemäß § 1 ESM Finanzierungsgesetz
Summa summarum exponiert sich Deutschland allein durch die Gründung des ESM mit zusätzlichen Haftungsrisiken in Höhe von 189,5 Mrd. Euro. Die Tabelle 2 quantifiziert das Haftungsrisiko für Deutschland, falls die bisherigen und potentiellen Empfängerländer ihren Kapitalbeitrag an den ESM nicht leisten. Geht man davon aus, dass weder Griechenland, Portugal, Irland, Zypern und Spanien noch Italien und Frankreich ihren Beitrag zum abrufbaren Kapital leisten, so wäre das deutsche ESM-Ausfallrisiko auf 413,2 Mrd. Euro zu beziffern: Die Beschränkung der deutschen ESM-Haftung auf ca. 190 Mrd. Euro durch das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 12.9.2012 könnte sich dann als ökonomisch undurchdacht herausstellen. Denn mangels Kapitalbeiträgen durch die akuten und potentiellen Finanznotstandsländer würde der ESM in dem geplanten Volumen gar nicht zustande kommen, es sei denn Deutschland ist bereit, zur Herstellung der beabsichtigten "Feuerkraft" des ESM nachzuschießen. Hierüber müsste der Bundestag erneut beschließen. Diese Peinlichkeit würde vermieden, wenn sich die erklärten Finanznotstandsländer zunächst beim EFSF finanziell eindecken, um mit diesen Ressourcen den ESM-Beitrag zu erbringen. Die Anreizstruktur der EFSF legt ein solches Verhalten nahe, da die Länder bei Erhalt von EFSF-Mitteln aus der Haftung ausscheiden können, während sie beim ESM stets pro rata weiterhaften.17
48,0 52,92 -
Irland3 22,5
22,5 17,5 4,8
Portugal4 26,0
26,0 - -
Summe 48,5
96,5 70,4 4,8
Gesamt-Summe 48,5
Unter Zugrundelegung einer Haftungsbeteiligung Deutschlands am EFSM von 20%, am EFSF von 29,07%24 und am IWF von 6,12%25, besteht ausweislich Tabelle 3 ein konsolidiertes Haftungsrisiko Deutschlands für die bisher zugesagten Kredite in Höhe von 117,6 Mrd. Euro. Im Falle des - absehbaren - Ausscheidens Spaniens und Zyperns als Bürgen für die EFSF würden sich die deutsche Haftungsbeteiligung sowie das entsprechende Ausfallrisiko sogar auf 33,4% bzw. 130,5 Mrd. Euro erhöhen.26 Die gesamte Ausleihkapazität der verschiedenen Euro-Rettungsschirme (EFSM, EFSF, IWF) vom 9./10.5.2010 beträgt seit der "Ertüchtigung" der EFSF vom 26.10.2011 1089,8 Mrd. Euro. Der deutsche Haftungsanteil daran beträgt 254,3 Mrd. Euro (23,3% des Nominalvolumens). Rechnet man zudem die bilateralen Kredite an Griechenland in Höhe von 52,9 Mrd. Euro, wovon 15,2 Mrd. Euro allein auf Deutschland entfallen, hinzu, so beläuft sich das deutsche Gesamthaftungspotential auf mindestens 269,5 Mrd. Euro (vgl. Tabelle 1). Bei der Höhe des Ausleihvolumens wird auf das reale und nicht auf das nominale Ausleihvolumen Bezug genommen, weil gemäß § 1 Abs. 1 S. 6 StabMechG Zinsen und Kosten gerade nicht im Ermächtigungsrahmen eingerechnet sind.27
Diese Haftung wird allerdings nur dann auf dem vorbezeichneten Niveau verbleiben, wenn nicht die Haftungsanteile der anderen "hilfsbedürftigen" EWU-Mitglieder - insbesondere Frankreichs und Italiens - pro rata den verbliebenen EWU-Mitgliedstaaten zuwachsen. Es gibt Indizien dafür, dass sowohl Italien als auch Frankreich einen solchen Weg beschreiten werden, weil sie die Politik der Haushaltskonsolidierung ihrer Bevölkerung weder vermitteln wollen noch können. Im Falle Frankreichs liegen seit dem Bericht des Rechnungshofs vom 2.7.201128 - dessen Veröffentlichung vor dem Gipfel in Brüssel am 28.6. zurückgehalten wurde, obwohl er für den französischen Staatspräsidenten bereits einsehbar war - die Zahlen mit unmissverständlicher Deutlichkeit vor: Im Haushalt 2012 bestand bereits eine aktuelle Deckungslücke von 6 bis 10 Mrd. Euro,29 während für 2013 die Unterdeckung 33 bis 40 Mrd. Euro beträgt. Angesichts dieser Einsparerfordernisse bzw. dieses Steuerhöhungszwangs, die von der französischen Bevölkerung nicht akzeptiert werden, liegt für die französische Regierung nichts näher, als die EFSF/ESM zwar nicht sofort in Anspruch zu nehmen aber dieses Anliegen taktisch vorzubereiten. Frankreich wird abwarten, bis nach Spanien auch Italien unter den Rettungsschirm schlüpft, um mit einem Hilfsersuchen dann in bester Gesellschaft zu sein. Im Falle der absehbaren französischen, italienischen, spanischen und zypriotischen Inanspruchnahme der EFSF/ESM und der damit einhergehenden Qualifizierung dieser Länder als Stepping-out Guarantors würde sich das Haftungsrisiko für die in der Haftung verbleibenden Staaten auf 492,5 Mrd. Euro erhöhen.
Angesichts dieser Haftungsrisiken, die aufgrund länderspezifischer Zusatzprogramme der Nationalen Zentralbanken33 bzw. durch eine Aufstockung der IWF-Zusagen34 noch ungleich höher zu beziffern sein könnten, stellt sich die Frage, ob die Slowakei - als ärmstes Land des Euro-Blocks -, Österreich, Slowenien, Estland, Luxemburg, Belgien, die Niederlande oder Finnland willens oder fähig sind, den ihnen pro rata zuwachsenden Haftungsanteil zu tragen und Deutschland vor einer Gesamtinanspruchnahme zu schützen bereit sind.
- 15,2 - 15,2 0
6,21% 15,5 6,21% 15,5 0
29,04% 226,5 63,20% 493 266,5
27,10% 57,0 63,20% 133,4 76,4
27,10% 289,4 63,20% 675,9 386,5
- 603,6 - 1333 729,4
21,7 27,10% 21,7 21,7
- 189,5 - 413,2 223,7
- 793,1 - 1746,2 953,1
Die Bundesrepublik Deutschland wäre damit - jenseits der finanziellen Tragbarkeit eines solchen Verschuldungszuwachses im finanzwirtschaftlichen Sinne - außerstande, das Stabilitätsgesetz39 einzuhalten, also eine für die Erlangung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts taugliche Haushaltspolitik zu garantieren. Mehr noch: Deutschland wäre auf Jahre nicht im Stande, die Schuldenbremse gemäß Art. 109 Abs. 3 GG einzuhalten. Es würde vielmehr auf absehbare Zeit die mit dem Fiskalvertrag beabsichtigte Schuldenlimitierung verletzen, noch bevor die anderen EU Länder eine solche in ihre Verfassung aufgenommen hätten.
793,1 1746,2
Neue Gesamtschuld
2835,1 3788,2
Neue Bundesschuld
2079,1 3032,2
Obschon für Gewährleistungen keine Obergrenzen wie für Kredite gemäß Art. 115 Abs. 2 GG bestehen, stellt sich die Frage nach der dem Art. 115 Abs. 1 GG innewohnenden Haftungsgrenze. Wenn Deutschland Gewährleistungen übernimmt, deren Höhe im Verhältnis zum Bundeshaushalt einen Quantensprung bedeutet, tangiert dies die finanzielle Souveränität des Bundes und gegebenenfalls des förderativen Gesamtstaates. Dies hätten auch die Länder bedenken müssen, als sie im Bundesrat dem ESM-Gesetz zustimmten. Die Gesetzgebungsmacht der Parlamentarier dürfte demnach nur soweit reichen, als sie nicht diese immanente Grenze des Art. 115 Abs. 1 GG - die finanzielle Souveränität40 - überschreitet. Die mit dem ESM-Gesetz übernommenen Risiken überschreiten diese Grenze des Art. 115 Abs. 1 GG eindeutig. Die Finanzhoheit Deutschlands als Ausdruck staatlicher Souveränität wird durch den ESM wesentlich eingeschränkt. Das Telos des Art. 115 Abs. 1 GG betrifft die Gewährleistung von Forderungen, bei denen das Ausfallrisiko derart hoch ist, dass die Kreditobergrenzen des Art. 115 Abs. 2 GG umgangen würden. Der Bonitätsverlust bestimmter am ESM teilnehmender Staaten41 ist jedoch derart wahrscheinlich, dass die Zahlungsversprechen in ihrer Wirkung Kreditgewährungen gleichkämen, die den speziellen Anforderungen des Art. 115 Abs. 2 GG unterliegen würden.
Setzt sich jener Prozess inflationärer, sich selbst beschleunigender Haftungszusagen Deutschlands zugunsten der "Eurorettung" fort, wird bereits jetzt bei Konsolidierung der Risiken die Gefährdung der finanziellen Souveränität der Bundesrepublik Deutschland absehbar. Ob sich der Euro - wie von Mario Draghi behauptet - als irreversibel erweist, wird die Zukunft zeigen. Jedenfalls stellt der mit dem ESM beschrittene Weg einen schuldenpolitischen Quantensprung dar, der irreversible Rahmenbedingungen für ein Europäisches Schatzamt schafft.
Abstract: The overall risk to be borne by Germany in case of further bailouts financed through the EFSF and ESM remains an intriguing question. The German Constitutional Court's preliminary ruling on 12 September 2012, capping Germany's ESM risk exposure at €190 billion, has not rendered further examination of the topic irrelevant. Indeed, Germany's aggravated risk exposure bomb continues to tick, because EFSF funds have already been promised as guarantees for ailing states and they will continue to be used thusly. The article quantifies these risks, in addition to the Target II risk exposure, to confront the Constitutional Court with facts that it - consciously or unconsciously - ignored in its aforementioned ruling. If the Court had been more diligent or more open to financial expertise, the worst-case scenario of a near doubling of German public debt (from about €2 trillion to €3.7 trillion) makes it hard to understand how the Court could have considered such risk compatible with its own postulate of sustained fiscal democracy.
5 Dort heißt es: "Alle weiteren gemäß dieser Vereinbarung zu übernehmenden Bürgschaften oder als Sicherungsgeber einzugehenden neuen Verbindlichkeiten sind von den verbleibenden Sicherungsgebern zu übernehmen oder einzugehen, so dass der angepasste prozentuale Anteil des Beitragsschlüssels für die Übernahme weiterer Bürgschaften und das Eingehen weiterer neuer Verbindlichkeiten als Sicherungsgeber entsprechend geändert wird."
7Vgl. Bundesministerium der Finanzen: Unterzeichnung des ESM-Vertrags, 3.2.2012 http://www.bundesfinanzministerium.de/Content/DE/
10 Die Verlautbarungen der Bundesregierung sind diesbezüglich widersprüchlich: Einerseits ist ausgeführt worden, dass dafür die bereits eingegangenen Verpflichtungen angerechnet werden und die Obergrenze des ESM von 500 Mrd. Euro nicht überschritten werden dürfe. Andererseits hat man festgelegt, dass von dieser Obergrenze die bereits für Portugal, Irland und Griechenland reservierten Gelder nicht abgezogen werden und dass er bis Mitte 2013 [...] Notkredite an Länder der Eurozone ausgeben könn[e] [...]. Vgl. dazu: Bundesfinanzministerium: Die Firewall steht: 800 Mrd. Euro für den Krisenfall, 30.3.2012, http://www.bundesfinanzministerium.de/Content/DE/Standardartikel/Themen/Europa/2012-03-30-Firewall.html; http://www.bundesfinanzministerium.de/Web/DE/Themen/Europa/Stabilisierung_des_Euro/Finanzhilfemechanismen/EU_Finanzstabilisierungsmechanismus_EFSM/eu_finanzstabilisierungsmechanismus_efsm.html.
15 Der EZB-Kapitalschlüssel ergibt sich aus dem eingezahlten EZB-Kapital. Zwar zeichnen alle Mitgliedstaaten der Europäischen Union Anteile an der EZB. Indessen müssen nur die Mitglieder der EWU ihr gezeichnetes Kapital auch einzahlen.Der EZB-Kapitalschlüssel richtet sich hälftig nach dem BIP und der Bevölkerungsanzahl der ESZB-Mitgliedsländer und wird im Fünf-Jahresrhythmus oder nach außerordentlicher Prüfung angepasst. E. Görgens, K. Ruckriegel, F. Seitz: Europäische Geldpolitik - Theorie, Empirie, Praxis; 4. Aufl., Stuttgart 2004, S. 93 f.
20Bundesfinanzministerium: Die Ertüchtigung und Flexibilisierung der Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität (EFSF), 21.10.2011.
21Zwar sind Griechenland im Rahmen der ersten Griechenlandhilfe 80 Mrd. Euro an bilateralen Krediten zugesagt worden. Indessen hat sich diese Summe unter anderem durch die Nichtbeteiligung Irlands, Portugals und der Slowakei auf 77,3 Mrd. Euro reduziert. Ausweislich der Bundestags-Drucksache 17/8730 sind bis zur Verabschiedung der zweiten Griechenlandhilfe 52,9 Mrd. Euro an bilateralen Hilfskrediten und ca. 20 Mrd. Euro an IWF-Hilfen ausgezahlt worden. Am 23./29.10.2011 haben die Staats- und Regierungschefs der EWU die Höhe der zweiten Griechenlandhilfe auf 154,4 Mrd. Euro festgelegt. Vgl. Bundestags-Drucksache 17/8730, 24.2.21012, S. 1 f.; Rat der Europäischen Union: Statement by the Heads of State or Government of the euro area and EU institutions, 21.7.2011; Rat der Europäischen Union: Erklärung des Euro-Gipfels, 8.11.2011, Punkt 12.
22 Vgl. EFSF, FAQ - Financial Assistance for Spain, 1 - How much is the financial assistance for Spain?, http://www.efsf.europa.eu/attachments/faq_spain_en.pdf (31.7.2012); Eurogroup statement on Spain, 1.3.2012, http://estaticos.elmundo.es/documentos/2012/06/09/eurogrupo.pdf (31.7.2012).
25 Vgl. IMF.org, IMF Members' Quotas and Voting Power, and IMF Board of Governors (Last Updated: 12.7.2012), Deutschland.
32 Zum Beispiel die Ankäufe der Banque de France, die sich seit 2006 auf ca. 44 Mrd. Euro belaufen. Vgl. Banque de France: Introductory Letter to the Banque de France's Annual Report 2010, Note 11, S. 110.
33 Im Rahmen der zweiten Griechenlandhilfe ist seitens der Eurogruppe die sogenannte Eurosystem collateral enhancement facility in Höhe von 35 Mrd. Euro beschlossen worden. Dieses Sonderprogramm ermöglicht es der EFSF, die beim Eurosystem als Sicherheiten hinterlegten Schuldtitel der griechischen Regierung bzw. die von ihr garantierten Schuldtitel mit einem Rating nicht schlechter als "selected default" gegen einjährige EFSF-Schuldtitel beim Eurosystem zu begeben und damit das entsprechende Ausfallrisiko der EZB bzw. des Eurosystems auf die EFSF zu verlagern. EFSF: EFSF Newsflash, März 2012, Eurosystem Collateral enhancement, http://www.efsf.europa.eu/attachments/201203-efsf-newsflash-n02.pdf.
Euro, Eurokrise, Europäischer Stabilitätsmechanismus