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Timestamp: 2018-08-21 00:48:26
Document Index: 224794314

Matched Legal Cases: ['artículo 86', 'artículo 85', 'artículo 86', 'artículo 42', 'artículo 12', 'artículo 50', 'artículo 84', 'artículo 85', 'artículo 85', 'artículo 55', 'artículo 13']

﻿ SENTENCIA 2003-01466/42300 DE DICIEMBRE 5 DE 2016
SENTENCIA 2003-01466 DE 05 DE DICIEMBRE DE 2016
CONTENIDO:EL NO APORTE DE DOCUMENTOS REQUERIDOS POR UNA ENTIDAD ADMINISTRATIVA, PUEDE TRAER COMO CONSECUENCIA LA NEGATIVA DE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA CONTRA DICHA ENTIDAD. SE PRECISA POR PARTE DE LA SALA , QUE EL ORDENAMIENTO JURÍDICO LE OTORGA UNA CONSECUENCIA JURÍDICA AL SILENCIO DEL ADMINISTRADO, QUIEN DE CONFORMIDAD CON LA LEY CUENTA CON UN PLAZO MÁXIMO DE DOS MESES PARA ATENDER EL REQUERIMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN, VENCIDO EL CUAL LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA DEBE ARCHIVARSE , SIN PERJUICIO DE QUE PUEDA VOLVER A SER PROMOVIDA. ES POR ELLO QUE PARA LA SALA, EL EFECTO PRÁCTICO DE LAS REFERIDAS DISPOSICIONES CONSISTE EN LA POSIBILIDAD DE QUE LA ADMINISTRACIÓN LE EXIJA AL ADMINISTRADO COMPLEMENTAR SU SOLICITUD PARA QUE ESTA PUEDA SER ATENDIDA Y, EN CASO DE NO HACERLO, SE TIENE POR TÁCITAMENTE DESISTIDO EL TRÁMITE, ESTO ES, LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA INICIADA EN INTERÉS PARTICULAR SE ENTIENDE TERMINADA. ELLO NO EQUIVALE A SEÑALAR, COMO LO ENTIENDE LA IMPUGNANTE, QUE EN ESOS CASOS NO EXISTE DECISIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN SOBRE LA SOLICITUD, PUES POR EL CONTRARIO, SE APRECIA QUE SÍ SE PRESENTA UNA MANIFESTACIÓN UNILATERAL DE LA ADMINISTRACIÓN, TENDIENTE A INDICAR QUE EN LOS TÉRMINOS EN QUE FUE PROMOVIDA, LA PETICIÓN NO PUEDE SER DECIDIDA DE FONDO, POR LO QUE CONTIENE UNA ORDEN PERENTORIA AL ADMINISTRADO DE COMPLETARLA EN LOS PRECISOS TÉRMINOS QUE SE INDIQUE, LO QUE CONLLEVA SIN DUDA A UNA DETERMINACIÓN RESPECTO DE LA SOLICITUD QUE PRODUCE EFECTOS JURÍDICOS FRENTE AL PETICIONARIO, QUIEN I) QUEDA ATADO A CUMPLIR LO ORDENADO POR LA ADMINISTRACIÓN , II) SO PENA QUE TENGA POR DESISTIDA SU SOLICITUD.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA, AERONÁUTICA CIVIL, PROCESO ADMINISTRATIVO, DESISTIMIENTO, DESISTIMIENTO TÁCITO, RÉGIMEN SANCIONATORIO DE LA AERONÁUTICA CIVIL
Sentencia 2003-01466/42300 de diciembre 5 de 2016
Exp.: 42300
Rad.: 25000232600020030146601
Actor: Aerovías Colombianas Ltda. ARCA
Demandado: Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil - Aerocivil
Temas: Actuación administrativa - Actos que le ponen fin. El acto que ordena completar la petición pone fin a la actuación. Negativa de tramitar las peticiones fue para el caso particular un verdadero acto definitivo. Acción procedente la define la fuente del daño. Acción de nulidad y restablecimiento del derecho es la procedente cuando se controvierte la legalidad de las decisiones unilaterales de la administración.
Bogotá D.C., cinco de diciembre de dos mil dieciséis.
1. Presupuestos procesales de la acción.
1.1. Jurisdicción y competencia.
Es esta jurisdicción la llamada a resolver la controversia, en atención al carácter público de la demandada(1).
La Sala es competente para resolver el caso sub lite en razón de la cuantía del asunto y su vocación de doble instancia, en consideración a que el monto de la pretensión mayor, correspondiente al daño emergente reclamado, según la estimación de la demanda (fl. 26, c. 1), corresponde a $ 112.325.780.268, suma que supera ampliamente los 500 salarios mínimos del año 2003, cuando se presentó la demanda.
1.2. Acción procedente.
El Código Contencioso Administrativo prevé diferentes mecanismos procesales a los que pueden acudir los administrados con el fin de llevar ante los jueces los conflictos que se suscitan entre ellos y la administración pública.
Las acciones de reparación directa y nulidad y restablecimiento del derecho permiten a los ciudadanos exigir la reparación de un daño mediante la indemnización a que haya lugar, así como el resarcimiento de las situaciones jurídicas que puedan verse afectadas por la conducta de la administración.
La diferencia fundamental entre estos dos tipos de acciones radica en que cada una de ellas está instituida como idónea en atención a la fuente originaria del daño cuya reparación se pretende.
En efecto, en los términos del artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, la acción procedente para deprecar en sede judicial la declaratoria de responsabilidad extracontractual del Estado y la correspondiente reparación de perjuicios derivados de un hecho, omisión u operación administrativa, imputables a la administración pública, así como por la ocupación temporal o permanente de un inmueble, es la de reparación directa.
Por su parte, el artículo 85 del mismo ordenamiento dispone que quien se crea lesionado en un derecho amparado por una norma jurídica, puede pedir la nulidad del acto y el restablecimiento del derecho, así como la reparación del daño.
Una y otra ostentan contenido reparador y solo encuentran diferencia en cuanto al hecho generador del perjuicio que se quiere sea reparado; cuando deriva de la conducta activa u omisiva de la administración, por una operación administrativa u ocupación de bien inmueble, esto es, cuando se cuestiona una actuación de hecho de la administración pública, es la acción de reparación directa la llamada a servir de mecanismo procesal efectivo para la tutela judicial de los derechos de la víctima. De igual manera procede para obtener la reparación de perjuicios derivados de la ejecución de un acto administrativo, únicamente cuando no está en cuestión su legalidad(2).
Sin embargo, cuando se cuestiona la legalidad de un acto administrativo, esto es, se alegan vicios que afectan la validez de una decisión adoptada por la administración con el fin de crear, modificar o extinguir una determinada situación jurídica, la reparación de los eventuales perjuicios derivados de su ilegalidad debe llevarse al juez en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
Los actos adoptados por la administración como expresión patente de su voluntad o deseo en ejercicio de sus competencias, gozan en el ordenamiento jurídico nacional de las prerrogativas de presunción de legalidad y ejecutividad, de acuerdo con las cuales, se presumen ajustados al ordenamiento jurídico(3) y son ejecutables(4) en forma inmediata, por manera que si la administración se ha pronunciado en esos términos, la inconformidad del administrado debe plantearla ante el juez administrativo para que se pronuncie sobre la legalidad o no de la decisión cuestionada y disponga, de aparecer fundamento para ello, su suspensión o anulación. Mientras así no ocurra, la decisión adoptada mantiene su carácter ejecutivo y ejecutorio.
Lo expuesto encuentra relevancia en la escogencia de la acción procedente para llevar el conflicto ante el juez, por cuanto solo la pretensión de nulidad del acto lo faculta para acometer el estudio de fondo acerca de la validez de la decisión administrativa. Pero cuando el acto administrativo no ha sido cuestionado por virtud de la acción procedente para ello, continúa amparado en su presunción de legalidad, que aunque desvirtuable, solo puede serlo cuando se ha deprecado del juez el análisis sobre su legalidad o no, por medio del mecanismo procesal idóneo.
Como está vedado al juez acometer en forma oficiosa el estudio de la legalidad de un acto administrativo, es solo mediante petición del interesado afectado que esta procede. Por ende, cuando media una decisión administrativa con carácter de acto administrativo, expreso o ficto, el juez de la responsabilidad está atado a la presunción de legalidad que la reviste, salvo que en el mismo proceso y mediante la acción procedente se cuestione también su legalidad y se le pida en forma expresa al juzgador pronunciarse sobre esta.
De ahí la importancia de la distinción de la fuente del perjuicio en la escogencia de la acción de la acción por medio de la cual se ha de llevar el conflicto al conocimiento del juez, como quiera que si en un asunto de reparación directa en el que se pretende la declaratoria de responsabilidad extracontractual del Estado, la génesis del daño deriva de la presunta ilegalidad de acto administrativo proferido por la administración, el daño no podría en modo alguno calificarse de antijurídico, porque la decisión que lo produjo está revestida de presunción de legalidad, que únicamente puede cuestionarse en el juicio de nulidad y restablecimiento del derecho tratándose de actos con efectos particulares y concretos sobre el afectado.
Tal obstáculo no se presenta cuando la fuente del daño es un hecho, operación u omisión administrativa o la ocupación de un inmueble (artículo 86), eventos en los que la fuente del daño no se identifica con la noción de acto administrativo, pues no corresponden a una declaración unlitareral de la administración con miras a producir efectos jurídicos, sino a circunstancias que acontecen en el ejercicio de actividad estatal y que se originan en una conducta activa u omisiva. En aquellos eventos, como no media una decisión revestida de presunción de legalidad, la acción indemnizatoria puede ejercerse de manera directa, pues la fuente del daño es la mencionada conducta.
Así las cosas, cuando el daño que se pretende sea reparado ha sido causado por un acto administrativo cuya legalidad se cuestiona, la acción procedente solo podrá ser la de nulidad y restablecimiento del derecho.
En la determinación de las referidas acciones y su procedibilidad, el legislador se valió de un criterio objetivo con el fin de determinar cuál de ellas es la llamada a permitir la solución de una determinada controversia; en atención a dicho criterio se estructuran las particularidades de cada una. En efecto, tal como en forma pacífica lo ha determinado de tiempo atrás la jurisprudencia de la Corporación, es la fuente del daño cuya reparación se pretende la que habrá de determinar el mecanismo procesal idóneo para llevar ante el juez determinada controversia, elemento que resulta fundamental de cara a las competencias del juzgador frente a determinado evento.
Por ende, se insiste, cuando se cuestiona la legalidad de un acto administrativo, esto es, se alegan vicios que afectan la validez de una decisión adoptada por la administración con el fin de crear, modificar o extinguir una determinada situación jurídica, la reparación de los eventuales perjuicios derivados de su ilegalidad solo procede previa anulación del acto administrativo que los determinó. Así, siendo el acto la fuente del perjuicio, no cabe duda de que la acción procedente ha de ser aquella que permite al juez realizar el juicio objetivo de legalidad sobre esa determinación y, de encontrarla ilegal, anularla, escenario en el que se abre la posibilidad de reparar los perjuicios.
Lo relevante para la diferenciación de la acción procedente es, se insiste, la fuente del daño. Como normas de orden público y de imperativo actatamiento (sic), aquellas que prevén las condiciones para el ejercicio de cada tipo de acción no están al arbitrio de la escogencia del interesado en acceder a la administración de justicia, sino que este debe ceñirse a dichas regulaciones obligatorias para la reivindicación judicial del derecho.
Frente al caso concreto se tiene por demostrado lo siguiente respecto de las peticiones presuntamente no respondidas por Aerocivil en las que se funda la demanda:
El 11 de octubre de 1996, Aerovías de Colombia Ltda. ARCA radicó ante la Oficina de Registro Aeronáutico de Aerocivil una solicitud de registro del contrato de arrendamiento de la aeronave de matrícula N5824A (fl. 2, c. 2). También consta que el 17 de octubre del mismo año la petición fue complementada con otros documentos, tales como el certificado de carencia de informes por tráfico de estupefacientes para el registro como explotador de la aeronave en cuestión.
El 17 de octubre de 1996 (fl. 5, c. 2), mediante el oficio Nº 141-782, el jefe de la División de Matrículas de Aerocivil devolvió los documentos radicados, con fundamento en lo siguiente:
“En atención a su solicitud del 11 de octubre de 1996, radicada bajo el No. 503 el 15 de octubre del año en curso, me permito hacer devolución de la documentación aportada, por cuanto para poder registrar el contrato de arrendamiento celebrado entre G&B Aviation INC y Aerovías Colombianas Ltda., deben presentar los siguientes documentos:
Certificado de carencia de informes por tráfico de estupefacientes (…)
Copia de la inspección técnica de la aeronave (…)
Fotocopia autenticada de la declaración de importación
Recibo de pago correspondiente a derechos de registro por $ 39.100.
Certificado de Brigada Militar con vigencia no superior a un año.
Por último me permito recordarle que para proceder a efectuar cualquier registro, debe encontrarse a paz y salvo con esta entidad”.
El 30 de diciembre de 1996 ARCA radicó nuevamente la solicitud de registro del contrato de arrendamiento de la referida aeronave, a la que dijo adjuntar la documentación requerida, frente a lo cual Aerocivil, en oficio de 7 de enero de 1997 (fl. 8, c. 2) dispuso nuevamente la devolución de los documentos, bajo la siguiente precisión:
“1. Debe presentarse fotocopia autenticada de la declaración de importación y copia de la inspección técnica de la aeronave (…)
2. Con relación al certificado de Brigada Militar, me permito informarle que a falta de dicho documento, será igualmente válido invocar el beneficio del silencio administrativo, par lao cual deberá darse cumplimiento a lo establecido en el artículo 42 del Código Contencioso Administrativo y Decreto 310 de 1989.
3. De acuerdo a información suministrada por la oficina financiera, la sociedad Aerovías Colombianas Ltda. ARCA, no se encuentra al día en sus obligaciones con la Aerocivil”.
El 23 de enero de 1997 (fl. 10, c. 2), ARCA le solicitó a Aerocivil:
“Autorización para que le empresa Aerovías Colombianas Ltda. “ARCA” opere desde el 27 de enero de 1997 hasta el 28 de febrero de 1997; con el siguiente equipo
DC8F/54 serial 45679 N802CK
DC8/62 ´´ 45910 N181SK
DC8/62 ´´ 45904 N183SK
DC8/61 ´´ 45981 N184SK
DC8F/55 ´´ 45817 N182SK
Dicho equipo pertenece a la compañía Trans Continental Airlines INC., la tripulación será americana.
Para las siguientes rutas solicitamos autorización:
Miami/Cali/Medellín y/o Bogotá
Caracas/Valencia/Maracaibo y/o Bogotá
Bogotá/Miami”.
El 29 de enero de 1997 (fl. 13, c. 2), Aerocivil le respondió:
“En relación con la comunicación de la referencia, en la cual solicita autorización para operar aeronaves de la empresa Trans Continental Airlines hasta el 28 de febrero del año en curso, de la manera más atenta me permito informarle, que mediante Circular 30-0761 del 5 de diciembre de 1996 suscrita por el Director General de la Aeronáutica Civil “no es posible atender los trámites” de las empresas que tengan deudas con la entidad.
De acuerdo al informe de la Dirección financiera de la empresa Aerovías Colombianas Ltda. ARCA aparece como deudor moroso. Con el fin de atender su petición el interesado debe dirigirse a la Dirección Financiera y aclarar la situación respectiva.
Quedamos a la espera de su información sobre este particular”.
El 13 de agosto de 1997, ARCA le solicitó a la Oficina de Registro de Aerocivil que “nos sea expedido la renovación del certificado de matrícula de la aeronave HK3746X de nuestra compañía (no obstante más adelante se precisa que se trata de la matriculada con el número HK2587X), por motivos del vencimiento del contrato de arrendamiento”.
En oficio 141-289 de 25 de agosto de 1997 (fl. 17, c. 1) Aerocivill respondió:
“Asunto: Devolución documentos HK-2587-X
En atención a lo solicitado en su escrito del 12 de agosto, radicado en esta dependencia bajo el No. de orden 358 el 13 de agosto del año en curso, me permito informarle quno (sic) es posible registrar el contrato de arrendamiento de la aeronave citada en la referencia, por cuanto de acuerdo con información suministrada por la Dirección Financiera, la sociedad Aerovías Colombianas Ltda. ARCA, registra mora en el pago de sus obligaciones como la Aeronáutica Civil”.
El 12 de agosto de 1997 (fl. 16, c. 2), ARCA solicitó: “Por medio de la presente atentamente solicitamos nos sea expedido (sic) la renovación del Certificado de Registro de Matrícula de la aeronave HK3746X de nuestra compañía”.
En oficio 141-288 de 25 de agosto de 1997 (fl. 15, c. 1) Aerocivill respondió:
“Asunto: Devolución documentos HK-3756-X
En atención a lo solicitado en su escrito del 12 de agosto, radicado en esta dependencia bajo el Nº de orden 358 el 13 de agosto del año en curso, me permito informarle que no es posible registrar el contrato de arrendamiento de la aeronave citada en la referencia, por cuanto de acuerdo con información suministrada por la Dirección Financiera, la sociedad Aerovías Colombianas Ltda. ARCA, registra mora en el pago de sus obligaciones como la Aeronáutica Civil.
Asunto: Devolución documentos HK-3756-X
En atención a lo solicitado en su escrito del 12 de agosto, radicado en esta dependencia bajo el Nº de orden 358 el 13 de agosto del año en curso, me permito informarle que no es posible registrar el contrato de arrendamiento de la aeronave citada en la referencia, por cuanto de acuerdo con información suministrada por la Dirección Financiera, la sociedad Aerovías Colombianas Ltda. ARCA, registra mora en el pago de sus obligaciones como la Aeronáutica Civil”.
El 19 de julio de 1999 (fl. 18, c. 1), la firma actora le dirigió una comunicación a la Directora Legal de Aerocivil, en la que considera que el accionar de Aerocivil, de denegar el trámite de sus peticiones por no estar a paz y salvo con esa entidad es ilegal y contrario a la Constitución, por lo que solicitó que se proceda a inspeccionar la aeronave de matrícula HK2587 y continuar con el trámite de registro de dicha aeronave.
Al respecto Aerocivil respondió en oficio de 2 de agosto de 1999 (fl. 23, c. 2):
“[A]l tenor del artículo primero de la Resolución 1400 de 1998, es obligación del funcionario que recibe la solicitud “dar inicio al trámite respectivo sin exigir paz y salvo al interesado”, verificando internamente “si el peticionario se encuentra incluido en el listado correspondiente a deudores en mora con la unidad”.
En el evento de encontrarse en mora el peticionario se le debe requerir pr (sic) parte del Grupo Cobranzas para que se ponga al día en sus obligaciones económicas con la unidad (art. 3º).
Si el peticionario no ha cancelado sus obligaciones económicas es deber del funcionario que vaya a resolver la petición abstenerse de hacerlo hasta tanto se le informe internamente que ya se recibió el pago correspondiente (parágrafo art. 3º).
Por ende, estimamos que las peticiones de ARCA Ltda. deben ser atendidas conforme a la Resolución 1400/98, iniciando de inmediato los trámites pertinentes, sin exigirle paz y salvo, pero verificando internamente que al momento de decidir sobre las mismas dicha empresa se encuentre al día en sus obligaciones económicas con la unidad”.
El 23 de diciembre de 1999 (fl. 33, c. 2), ARCA le solicitó a Aerocivil:
“Para continuar con el proceso de recertificación de la empresa se hace necesaria la importación de un avión, la renovación de la matrícula, certificado de aeronavegabilidad, conocer el resultado de la inspección de una aeronave, entre otros trámites, que en el pasado se solicitaron y no fueron aceptados por esta Entidad (sic), con fundamento en la Circular Interna 30-0761 del 5 de diciembre de 1996 y la Resolución 1400 del 5 de mayo de 1998.
Por lo antes expuesto, solicitamos a usted se sirva informarnos si los actos administrativos mencionados están vigentes y por tanto si se aplican a la empresa, en vista que no nos encontramos al día en las obligaciones con la entidad”.
La respuesta de la accionada se produjo el 12 de enero de 2000 (fl. 34, c. 1) y fue del siguiente tenor:
“A este respecto me permito manifestarle que, la Circular 30-071 del 5 de diciembre de 1996, no hizo más que aclarar la vigencia de la Resolución 3545 de abril 5 de 1991, en al cual se disponía que no se podían atender determinados trámites aeronáuticos a las empresas que tuvieran obligaciones pecuniarias pendientes con Aerocivil. Esta aclaración se hizo en razón a que el Decreto 2150 de 1996 (sic), prohibía la exigencia de paz y salvo pero en ningún momento exoneraba a los usuarios de la obligación de estar al día en sus obligaciones para poder adelantar determinados trámites.
Ahora bien, en cuanto a la vigencia de la Resolución 3545 de 1991, es de anotar que la misma fue sustituida por la Resolución 1400 de 1998, que al reglamentar nuevamente los procedimientos para atender las peticiones sobre trámites aeronáuticos recogió las limitaciones establecidas en la Resolución 3454 de 1991, en cuanto a la imposibilidad de atender las solicitudes de usuarios que se encuentren en mora con la entidad.
Así las cosas, es claro que la norma vigente a este respecto es la Resolución 1400 de mayo 5 de 1998”.
Conforme a lo anotado se aprecia, en primer lugar, que la demandada no guardó silencio respecto de ninguna de las peticiones de la sociedad actora, sino que respondió cada una de ellas informándole al peticionario la imposibilidad de darles trámite, por razón de la ausencia de requisitos de forma, al tiempo que puso de presente que la falta de pago de las deudas con la entidad impedía que se tramitaran las solicitudes incoadas.
El problema jurídico en relación con estas se contrae a verificar si por su intermedio se puso fin a una actuación administrativa, o si como lo considera el impugnante, únicamente conllevan una decisión de trámite, por lo que no podrían ser eventualmente enjuiciados por la vía de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
Sobre el particular se aprecia que el artículo 12 del Código Contencioso Administrativo, en cuya vigencia tuvieron lugar las actuaciones administrativas promovidas por la actora ante Aerocivil, prevé la posibilidad de que la administración requiera al peticionario, por una sola vez, en procura de información o documentación adicional para el trámite de su petición, informándole con toda precisión lo que hace falta para poder atenderla(5).
De igual manera, el ordenamiento jurídico le otorga una consecuencia jurídica al silencio del administrado, quien de conformidad con la ley cuenta con un plazo máximo de dos meses para atender el requerimiento de la administración, vencido el cual la actuación administrativa debe archivarse, sin perjuicio de que pueda volver a ser promovida(6).
Para la Sala, el efecto práctico de las referidas disposiciones consiste en la posibilidad de que la administración le exija al administrado complementar su solicitud para que esta pueda ser atendida y, en caso de no hacerlo, se tiene por tácitamente desistido el trámite, esto es, la actuación administrativa iniciada en interés particular se entiende terminada.
Ello no equivale a señalar, como lo entiende la impugnante, que en esos casos no existe decisión de la administración sobre la solicitud, pues, por el contrario, se aprecia que sí se presenta una manifestación unilateral de la administración, tendiente a indicar que en los términos en que fue promovida, la petición no puede ser decidida de fondo, por lo que contiene una orden perentoria al administrado de completarla en los precisos términos que se indique, lo que conlleva sin duda una determinación respecto de la solicitud, que produce efectos jurídicos frente al peticionario, quien (i) queda atado a cumplir lo ordenado por la administración, (ii) so pena de que se tenga por desistida su solicitud.
En efecto, todas las decisiones de la administración que impusieron al administrado un condicionamiento previo a su trámite, tenían la virtud de producir los aludidos efectos jurídicos, de modo tal que si este no estaba conforme con ellas, podía atacarlas a través de los recursos en sede gubernativa o demandarlas ante su juez natural. Por supuesto, como lo estimó el a quo, la presentación de los recursos no era obligatoria para la demandante en este caso, puesto que la administración no le indicó si procedía alguno, lo que no equivale a señalar que no se trató de actos definitivos.
En efecto, en los términos del artículo 50 del Código Contencioso Administrativo: “Son actos definitivos, que ponen fin a una actuación administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto; los actos de trámite pondrán fin a una actuación cuando hagan imposible continuarla”, de modo tal que aunque las respuestas de la administración no resolvían el fondo de lo pedido, en los casos en que solicitaron un requisito adicional para su trámite, es claro que se constituyeron en actos definitivos, pues el desacato a lo ordenado daba lugar a la imposibilidad de continuar el trámite, tal como en forma expresa lo puso de presente la administración en cada una de las respuestas dadas.
Ello implica, sin duda, que la inconformidad de la actora con esas decisiones administrativas debió llevarse ante el juez por virtud de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, único escenario en el que era viable verificar si la exigencia impuesta por la administración para dichos trámites se acompasó con las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias de la situación jurídica correspondiente.
Esto resulta particularmente válido en este caso, en el que se aprecia que los argumentos de la demanda fueron precisamente presentados como cargos de legalidad respecto de esas determinaciones, por cuanto considera la actora que esa posición de la administración contraviene la ley anti trámites expedida en el año 1995, análisis que corresponde sin duda a su control de legalidad que no puede ser ejercido sin que se haya deprecado la nulidad de las decisiones que pusieron fin a las actuaciones administrativas.
Mención específica merecen las respuestas dadas a las peticiones 1, 3 y 4 según la numeración dada a ellas en los párrafos que anteceden, por cuanto se trató de decisiones dictadas dentro del marco de las funciones de registro asignadas a la demandada, por lo que en los términos del artículo 84 del Código Contencioso Administrativo corresponden precisamente a actos que denegaron el registro solicitado, por lo que su vía idónea judicial de impugnación corresponde al proceso contencioso de anulación.
En esas condiciones, los actos que constituyen la fuente del perjuicio reclamado para el caso concreto, son verdaderas decisiones definitivas de la administración, en cuanto pusieron fin a las actuaciones administrativas que con ellas se promovieron —en cuanto impidieron continuarlas— susceptibles de ser controvertidas en su legalidad, como en efecto lo hizo la actora en este proceso, en el que cuestiona que no se avienen al ordenamiento jurídico; empero, como no lo hizo mediante el mecanismo procesal establecido para ello, siendo este la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, no es posible despachar de fondo las pretensiones.
Contrario a lo afirmado por la recurrente, el a quo no se pronunció sobre la legalidad o no de lo actuado por Aerocivil, sino que se limitó, acertadamente, a señalar que la acción tal como fue promovida no era procedente, por cuanto contenía un evidente cuestionamiento de legalidad ajeno a la finalidad del medio de control incoado.
Se insiste en que los cargos de legalidad, relativos a la presunta vulneración del Decreto 2150 de 1995 y de la Constitución, son del resorte de la acción prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, por lo que los mismos argumentos de la demanda y el recurso fortalecen la conclusión respecto de la improcedencia de la acción promovida.
Tampoco se conoce procesalmente la alegada decisión de nulidad sobre el fundamento normativo invocado por Aerocivil para no tramitar las peticiones de ARCA; sin embargo, lo cierto es que ello también obedece a un evidente cuestionamiento de la validez de las decisiones de la demandada, que debieron propiciarse a través del mecanismo procesal idóneo para ello.
Como se vio, no solo se fundó la decisión del a quo en el oficio del 4 de febrero de 1997, sino en cada una de las decisiones que resolvió particularmente con respecto a cada petición formulada por la actora, por lo que carece de fuerza el argumento de la apelación fundado en la presunta abstención de la administración en dar respuesta a las solicitudes
Finalmente, para la Sala también es claro que, en todo caso, la acción fue promovida por fuera del límite temporal previsto en la ley, por cuanto trascurrieron en exceso los términos legales para promover la acción idónea, que para el caso concreto era la de nulidad y restablecimiento del derecho. No se pasa por alto la petición de 18 de julio de 2001 (fl. 36, c. 2), a través de la cual ARCA le solicitó a Aerocivil información sobre el resultado del trámite de recertificación de la empresa, conforme a la reunión de 26 de junio del mismo año; sin embargo, se aprecia que esta correspondió a un punto distinto a los tratados en las peticiones que sirvieron de fundamento a la demanda, por lo que ninguna incidencia puede tener en la contabilización del término de caducidad, al tiempo que, aunque se considere lo contrario, el término para enjuiciarlo válidamente a partir de su notificación o ejecución era de 4 meses y no de dos años, en atención a los planteamientos que anteceden respecto de la acción idónea para el efecto.
Como consecuencia de lo expuesto deberá modificarse la sentencia impugnada, que negó las pretensiones, para en su lugar declarar que la consecuencia de la prosperidad de la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por indebida escogencia de la acción, es la inhibición para decidir de fondo la litis tal como fue planteada.
No hay lugar a la imposición de costas en la instancia, debido a que no se evidencia en el caso concreto actuación temeraria o de mala fe atribuible a los extremos procesales, como lo exige el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 para que se proceda de esta forma.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera —Subsección B—, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
Modificar la sentencia proferida el 24 de febrero de 2011, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Tercera – Subsección A declaró probada la excepción de indebida escogencia de la acción y denegó las pretensiones de la demanda. La parte resolutiva quedará así:
1. Declarar probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por indebida escogencia de la acción.
2. Inhibirse para resolver de fondo.
1 Código Contencioso Administrativo. “ART. 82.—La jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios administrativos originados en la actividad de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado. Se ejerce por el Consejo de Estado, los tribunales administrativos y los juzgados administrativos de conformidad con la constitución y la ley”.
2 Al respecto se ha pronunciado en forma reiterada la Corporación. Ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 8 de marzo de 2007, radicación 16.42, M.P. Ruth Stella Correa Palacio.
3 Código Contencioso Administrativo, “ART. 66.—Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo”.
4 Ibídem, “ART. 64.—Salvo norma expresa legal en contrario, los actos que queden en firme al concluir el procedimiento administrativo serán suficientes por sí mismos, para que la administración pueda ejecutar de inmediato los actos necesarios para su cumplimiento”.
5 Código Contencioso Administrativo, “ART. 12.—Si las informaciones o documentos que proporcione el interesado al iniciar una actuación administrativa no son suficientes para decidir, se le requerirá, por una sola vez, con toda precisión y en la misma forma verbal o escrita en que haya actuado, el aporte de lo que haga falta. Este requerimiento interrumpirá los términos establecidos para que las autoridades decidan. Desde el momento en que el interesado aporte nuevos documentos o informaciones con el propósito de satisfacer el requerimiento, comenzarán otra vez a correr los términos pero, en adelante, las autoridades no podrán pedir más complementos, y decidirán con base en aquello de que dispongan”.
6 Ibídem, artículo 13. “Se entenderá que el peticionario ha desistido de su solicitud si hecho el requerimiento de completar los requisitos, los documentos o las informaciones de que tratan los dos artículos anteriores, no da respuesta en el término de dos (2) meses. Acto seguido se archivará el expediente, sin perjuicio de que el interesado presente posteriormente una nueva solicitud”.