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Timestamp: 2016-10-20 21:39:46+00:00
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Matched Legal Cases: ['art. 4', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 3', 'art. 31', 'art. 33', 'art. 18', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 9', 'art. 4', 'art. 20', 'art. 54', 'art. 58', 'art. 49', 'art. 58', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 43', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 58', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 54', 'art. 39', 'art. 58', 'art. 104', 'art. 4', 'art. 31', 'art. 33', 'art. 18', 'art. 4', 'art. 9', 'art. 4', 'art. 20', 'art. 49', 'art. 58', 'art. 43', 'art. 54', 'art. 39']

130 II 18
130 II 183. Extrait de l'arr�t de la Ire Cour de droit public dans la cause WWF Suisse contre Forces Motrices de Martigny-Bourg S.A. et consorts ainsi que Tribunal cantonal du canton du Valais (recours de droit administratif)
1A.19/2003 du 24 novembre 2003
Dur�e d'une concession pour l'utilisation des forces hydrauliques; art. 4, 39 et 58 LFH. Port�e de l'approbation cantonale d'une concession octroy�e par une commune; examen de la clause fixant la dur�e de la concession, dans le cadre pr�vu par le droit f�d�ral (consid. 3). Faits � partir de page 19
BGE 130 II 18 S. 19
La rivi�re la Dranse se jette dans le Rh�ne � Martigny, apr�s avoir travers� le territoire des communes de Voll�ges, Sembrancher, Bovernier et Martigny-Combe. En amont, cette rivi�re est form�e de trois cours d'eau: la Dranse de Bagnes, la Dranse d'Entremont et la Dranse de Ferret. Les eaux de la Dranse sont utilis�es � diff�rents endroits pour la production d'�lectricit�. Elles sont parfois restitu�es dans la rivi�re elle-m�me (ouvrages des Forces Motrices du Grand-Saint-Bernard, des Forces Motrices d'Orsi�res et de Romande-Energie, notamment); dans d'autres cas, les eaux capt�es sont d�vers�es directement dans le Rh�ne (ouvrages des Forces Motrices de Mauvoisin et d'Emosson).
A la fin du XIXe si�cle et au d�but du XXe si�cle, les cinq communes pr�cit�es ont conc�d� � une soci�t� de production d'�lectricit� (en dernier lieu l'Energie de l'Ouest-Suisse) le droit d'utiliser les eaux de la Dranse, sur leurs territoires respectifs, pour l'exploitation de l'am�nagement hydro�lectrique de Martigny-Bourg. Cet ouvrage comporte une prise d'eau sur la Dranse entre Bovernier et Sembrancher, au lieu-dit "Les Trappistes", ainsi qu'une centrale �lectrique � Martigny-Bourg, les eaux d�riv�es se d�versant ensuite dans la Dranse. Ces concessions sont parvenues � �ch�ance le 4 mars 2000 (deux concessions �taient d�j� �chues le 27 f�vrier 1998 mais la continuation de l'exploitation jusqu'au 4 mars 2000 a �t� autoris�e par le Conseil d'Etat du canton du Valais).
Le 13 d�cembre 2001, les communes municipales de Voll�ges, Sembrancher, Bovernier, Martigny-Combe et Martigny ont chacune conclu un acte de concession de forces hydrauliques avec la soci�t� anonyme Forces Motrices de Martigny-Bourg S.A. (FMMB), constitu�e peu auparavant en vue de la poursuite de l'exploitation de l'ouvrage pr�cit�. Le texte de chaque concession d�crit l'am�nagement hydro�lectrique, notamment la hauteur de chute, le d�bit BGE 130 II 18 S. 20moyen utilisable et le d�bit r�siduel minimal (art. 1), puis il d�finit les eaux conc�d�es par la commune (art. 2). La dur�e de la concession est dans chaque cas de quatre-vingts ans, d�s le 5 mars 2000 jusqu'au 4 mars 2080 (art. 3).
En vertu de la loi cantonale valaisanne sur l'utilisation des forces hydrauliques (LFH/VS), les concessions de droits d'eau octroy�es par les communes doivent �tre approuv�es par le Conseil d'Etat. Pr�alablement, le projet de concession est mis � l'enqu�te publique et les int�ress�s peuvent former opposition. Dans le cas particulier, une enqu�te publique a �t� ouverte le 24 avril 1998. Le WWF Suisse (ci-apr�s: le WWF) s'est oppos� en faisant notamment valoir que la dur�e des nouvelles concessions �tait excessive. Le Conseil d'Etat a finalement approuv� le 16 janvier 2002 les cinq nouvelles concessions en les assortissant de diverses conditions et charges. Il a ainsi impos� des mesures qui avaient �t� propos�es dans le rapport d'impact sur l'environnement (RIE) d�pos� par les auteurs du projet. L'opposition du WWF a �t� rejet�e.
Le WWF a recouru aupr�s du Tribunal cantonal contre la d�cision du Conseil d'Etat en d�veloppant les griefs de son opposition. La Cour de droit public du Tribunal cantonal a rendu son arr�t le 29 novembre 2002. Elle a admis le recours, annul� la d�cision attaqu�e et renvoy� l'affaire au Conseil d'Etat pour nouvelle d�cision. Selon cet arr�t, les normes du droit f�d�ral et du droit cantonal sur la dur�e des concessions hydro�lectriques n'ont pas �t� viol�es. En revanche, d'autres griefs ont �t� admis, concernant le maintien de d�bits r�siduels convenables dans la Dranse (cf. art. 31 al. 1 et art. 33 al. 1 LEaux [RS 814.20]) et les mesures de protection des biotopes ou de compensation (cf. art. 18 LPN [RS 451]).
Agissant par la voie du recours de droit administratif, le WWF a demand� au Tribunal f�d�ral d'annuler sur certains points l'arr�t du Tribunal cantonal et de renvoyer l'affaire au Conseil d'Etat pour qu'il limite la concession des droits d'eau octroy�e � FMMB � une dur�e n'exc�dant pas quarante ans, � compter du 5 mars 2000.
Le Tribunal f�d�ral a consid�r� que la juridiction cantonale, en tranchant la question de la dur�e des concessions, avait rendu une d�cision finale partielle fond�e sur le droit public f�d�ral. Dans cette mesure, il a donc admis la recevabilit� du recours de droit administratif. Sur le fond, le recours du WWF a �t� rejet�. BGE 130 II 18 S. 21
3. L'organisation recourante fait valoir qu'en approuvant des concessions d'une dur�e de quatre-vingts ans, le Conseil d'Etat a viol� l'art. 4 al. 2 de la loi f�d�rale du 22 d�cembre 1916 sur l'utilisation des forces hydrauliques (LFH; RS 721.80) car il aurait insuffisamment tenu compte de l'int�r�t public ainsi que de l'obligation de garantir une utilisation rationnelle du cours d'eau.
3.1 L'art. 4 al. 1 LFH pr�voit que les communes qui disposent de la force hydraulique ne peuvent la c�der � des tiers sans l'approbation de l'autorit� cantonale. Dans le canton du Valais, il appartient au Conseil d'Etat de se prononcer (art. 9 al. 2 LFH/VS). En vertu de l'art. 4 al. 2 LFH, l'autorit� cantonale est tenue de refuser l'approbation si le projet d'utilisation est contraire � l'int�r�t public ou � l'utilisation rationnelle du cours d'eau (l'art. 20 LFH/VS contient une clause analogue).
La concession est un acte mixte, compos� de clauses bilat�rales et de clauses unilat�rales ou d�cisionnelles. Ces derni�res clauses r�sultent directement ou imp�rativement de la loi (les modalit�s d'utilisation de la force hydraulique telles que les d�bits utilisables, de dotation et r�siduels, notamment - cf. art. 54 let. b et c LFH), tandis que le contenu des clauses bilat�rales est n�goci� par les parties. Cela n'engage en principe que leurs int�r�ts propres; en d'autres termes, l'int�r�t public n'est pas concern� au m�me degr�. La clause fixant la dur�e de la concession est typiquement une clause bilat�rale, la loi se contentant g�n�ralement de d�finir une limite � l'autonomie de la volont� de l'autorit� conc�dante et du concessionnaire en fixant un maximum qu'ils ne sauraient d�passer (cf. PIERRE MOOR, Droit administratif, vol. III, Berne 1992, p. 124/ 125; ANDR� GRISEL, Trait� de droit administratif, vol. I, Neuch�tel 1984, p. 284; MICHEL HANHARDT, La concession de service public, th�se Lausanne 1977, p. 81 ss; JACQUES FOURNIER, Vers un nouveau droit des concessions hydro�lectriques, th�se Fribourg 2002, p. 150 ss, 154). L'approbation cantonale doit porter sur tous les �l�ments de la concession. Pour les clauses bilat�rales, le pouvoir d'appr�ciation et de d�cision de l'autorit� cantonale est cependant par principe plus limit�, vu les int�r�ts en jeu.
3.2 Dans l'arr�t attaqu�, le Tribunal cantonal s'est r�f�r� aux r�gles du droit f�d�ral et du droit cantonal sur la dur�e maximale BGE 130 II 18 S. 22des concessions hydro�lectriques, en consid�rant qu'elles n'avaient pas �t� viol�es dans le cas particulier.
L'art. 58 LFH dispose que la dur�e de la concession est de quatre-vingts ans au plus, � compter de la mise en service de l'am�nagement hydro�lectrique; cette r�gle est reprise, en droit cantonal, � l'art. 49 al. 1 LFH/VS. La dur�e l�gale maximale vaut aussi en cas de renouvellement d'une concession. Si la concession est renouvel�e avant son �ch�ance, l'art. 58a al. 4 LFH permet aux parties de fixer la date de l'entr�e en vigueur de la nouvelle concession au maximum vingt-cinq ans apr�s la d�cision de renouvellement, ce qui diff�re d'autant l'�ch�ance de cette concession (cf. Message du Conseil f�d�ral relatif � la r�vision de la loi f�d�rale sur l'utilisation des forces hydrauliques, FF 1995 IV 986).
La dur�e maximale des concessions est une limite � l'autonomie des parties que le l�gislateur f�d�ral a introduite pour des motifs d'int�r�t public, car une concession perp�tuelle ou de trop longue dur�e priverait la collectivit� conc�dante de la ma�trise du domaine public (cf. ATF 127 II 69 consid. 4c p. 74 et 5b p. 77). Le cadre l�gal a �t� d�fini de mani�re � permettre la sauvegarde des int�r�ts �conomiques du concessionnaire, en particulier en vue de l'amortissement de ses investissements; cela n�cessite la fixation d'une dur�e maximale suffisamment longue (cf. ATF 127 II 69 consid. 5b p. 76). La concession conf�re en effet au concessionnaire un droit stable: pendant la dur�e de la concession, l'art. 43 al. 2 LFH pr�voit que le droit d'utilisation ne peut �tre retir� ou restreint sauf pour cause d'utilit� publique et moyennant indemnit�. N�anmoins, l'int�r�t public � r�aliser les objectifs de la protection des eaux, de la p�che ou de la nature - ceux que d�fend g�n�ralement l'organisation recourante - n'est pas en soi compromis dans le cas d'une concession d'une dur�e correspondant au maximum l�gal, puisque des mesures compl�mentaires � celles fix�es dans les clauses unilat�rales peuvent, � certaines conditions, �tre encore ordonn�es apr�s coup, avec ou sans indemnit� selon que l'on atteint ou non la substance des droits acquis du concessionnaire (cf. ATF 127 II 69 consid. 5a p. 75; ATF 126 II 171 consid. 3c p. 179; ATF 119 Ib 254 consid. 5a p. 268; ATF 107 Ib 140 consid. 4 p. 146 et 6b p. 150; arr�t A.188/1987 du 11 juillet 1988, publi� in ZBl 90/1989 p. 83, consid. 4d).
3.3 A raison, l'organisation recourante ne pr�tend pas que les r�gles imp�ratives sur la dur�e des concessions auraient �t� viol�es. Elle fait en revanche valoir que l'autorit� cantonale BGE 130 II 18 S. 23d'approbation aurait d� imposer une dur�e inf�rieure � quatre-vingts ans pour mieux tenir compte de l'int�r�t public et de l'imp�ratif d'utilisation rationnelle de la Dranse.
Comme cela vient d'�tre expos� (supra, consid. 3.2), le l�gislateur f�d�ral a lui-m�me effectu� une pes�e des int�r�ts en fixant la dur�e maximale � l'art. 58 LFH. En soi, il n'est donc pas contraire � l'int�r�t public de convenir, entre parties, d'une dur�e conforme � cette disposition l�gale. En cas de renouvellement d'une concession pour des installations existantes, ou de changement de concessionnaire � l'�ch�ance de la premi�re concession, les int�r�ts �conomiques du nouveau concessionnaire ne sont pas sensiblement diff�rents, dans la situation actuelle, de ceux que pourrait invoquer le concessionnaire d'un nouvel am�nagement hydro�lectrique. L'arr�t attaqu� mentionne l'�volution r�cente du march� de l'�lectricit�, qui rend plus al�atoires les perspectives de rendement commercial des ouvrages hydro�lectriques. Dans sa r�ponse au recours, la soci�t� intim�e donne en outre un aper�u convaincant de ses charges financi�res pr�visibles, non n�gligeables, � cause notamment du renouvellement n�cessaire de certains �quipements.
L'organisation recourante fait cependant valoir que l'autorit� cantonale n'aurait pas d� approuver des concessions de quatre-vingts ans car, avec l'�volution des circonstances et des connaissances, on pourrait concevoir � moyen terme une utilisation plus rationnelle du cours d'eau concern�. Elle invoque la situation particuli�re r�sultant des concessions des eaux de la Dranse, ou de la Dranse de Bagnes, octroy�es par les cinq m�mes communes � la soci�t� anonyme Forces Motrices de Mauvoisin S.A. (FMM). Ces concessions, approuv�es en 1948 et 1951, parviendront � �ch�ance en 2040 ou 2041 (voir l'extrait du registre cantonal des concessions reproduit in HANS WYER, Rechtsfragen der Wasserkraftnutzung, th�se Berne 2000, annexes p. 35). A ce propos, l'organisation recourante pr�tend que la superposition, jusqu'en 2040, des droits d'utilisation de FMMB, d'une part, et de FMM, d'autre part, serait contraire au droit f�d�ral. Quoi qu'il en soit, elle pr�ne une unification des dates d'�ch�ance de ces diff�rentes concessions - ce qui entra�nerait une r�duction de moiti� de la dur�e des concessions litigieuses -, de fa�on � garantir ensuite une utilisation mieux coordonn�e et plus rationnelle des forces hydrauliques de la Dranse. Cela �tant, l'organisation recourante ne soutient pas que l'am�nagement en cause, dans son mode d'exploitation actuel, serait peu rationnel. BGE 130 II 18 S. 24
Dans sa r�ponse au recours de droit administratif, la soci�t� intim�e expose que son droit d'eau est d�fini dans les concessions en fonction du d�bit utilisable. Le volume d'eau annuel mentionn� (art. 1 al. 3: 211.7 mios de m3 au total, ou 6.7 m3 /s) �quivaudrait aux quantit�s d'eau disponibles dans la Dranse � la prise des Trappistes, compte tenu des concessions d�j� accord�es aux soci�t�s Electricit� d'Emosson (pour ses pr�l�vements dans la Dranse de Ferret) et FMM (pour ses pr�l�vements dans la Dranse de Bagnes). En outre, avec un d�bit r�siduel futur de 1.25 m3 /s (art. 1 al. 4 des concessions), le volume d'eau annuel pr�lev� pour l'usine de Martigny-Bourg correspondrait aux droits d'eaux conc�d�s (permettant une production de 78 mio de kWh, soit la production future annonc�e de l'usine). Dans ces conditions, il n'y aurait pas concr�tement de superposition des droits d'eau de FMM et FMMB.
Il arrive, dans le canton du Valais, que les droits d'utilisation de la force hydraulique d'un cours d'eau soient conc�d�s successivement � deux soci�t�s, le second concessionnaire pouvant alors s'engager � fournir au premier concessionnaire des prestations compensatoires (cf. WYER, op. cit., p. 43 ss - le droit f�d�ral �voque ces prestations compensatoires � l'art. 54 let. l LFH). En l'occurrence, d�s la mise en service du barrage de Mauvoisin, les installations de FMM - historiquement le second concessionnaire - ont permis une utilisation rationnelle des eaux de la Dranse pr�lev�es en amont (le bassin de retenue se trouve � une altitude proche de 2'000 m et la restitution des eaux s'effectue directement dans le Rh�ne - cf. WYER, op. cit., annexes p. 6). Cela n'a pas emp�ch� l'exploitation, dont le caract�re rationnel n'est pas contest�, de l'usine de Martigny-Bourg par l'Energie de l'Ouest-Suisse puis par FMMB.
L'art. 39 LFH dispose qu'en statuant sur les demandes de concession, les communes conc�dantes doivent tenir compte de l'int�r�t public, de l'utilisation rationnelle du cours d'eau et des int�r�ts existants. Ces crit�res l�gaux, formul�s de mani�re ind�termin�e, conf�rent aux communes un large pouvoir d'appr�ciation dans ce domaine. En approuvant les nouvelles concessions litigieuses, le Conseil d'Etat ne pouvait pas substituer son pouvoir d'appr�ciation � celui des communes. Il lui appartenait cependant de veiller � ce que les diff�rents concessionnaires de la Dranse puissent tous utiliser rationnellement le cours d'eau. Dans la mesure o� elle doit garantir une coordination ad�quate de l'utilisation des forces hydrauliques sur diff�rents tron�ons d'un cours d'eau, l'autorit� cantonale BGE 130 II 18 S. 25dispose elle aussi, � ce sujet, d'un certain pouvoir d'appr�ciation. Dans le cas de la Dranse, on ne peut certes pas exclure des difficult�s ou des probl�mes de coordination � l'�ch�ance de certaines concessions, mais il s'agit l� de pures sp�culations et l'utilisation rationnelle du cours d'eau ne serait a priori pas fondamentalement compromise. Au reste, si l'�volution des circonstances r�v�lait la n�cessit� de prendre de nouvelles mesures de protection des eaux ou de l'environnement, la longue dur�e des concessions n'y ferait en principe pas obstacle (cf. supra, consid. 3.2). D'une fa�on g�n�rale, sur la base du dossier, il appara�t que ni les communes conc�dantes, ni le Conseil d'Etat n'ont commis un abus ou un exc�s de leur pouvoir d'appr�ciation en admettant, pour les concessions litigieuses, une dur�e correspondant au maximum de l'art. 58 LFH. Le grief de violation du droit f�d�ral (cf. art. 104 let. a OJ) est par cons�quent mal fond�.
107 IB 140
art. 4, 39 et 58 LFH,
art. 31 al. 1 et art. 33 al. 1 LEaux,
art. 18 LPN,
art. 4 al. 1 LFH suite... ,
art. 9 al. 2 LFH,
art. 4 al. 2 LFH,
art. 20 LFH,
art. 49 al. 1 LFH,
art. 58a al. 4 LFH,
art. 43 al. 2 LFH,
art. 54 let,
art. 39 LFH,