Source: http://www.gdlex.it/il-risarcimento-del-danno-ambientale-i-punti-deboli-della-normativa/
Timestamp: 2020-01-27 08:40:47+00:00
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Il risarcimento del danno ambientale: i punti deboli della normativa. | Studio Legale Guerrieri & De Gregoriis
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Articolo della Dott.ssa Silvia Di Pietro
Una recentissima sentenza della Corte Costituzionale (la sentenza n. 126 del 2016) ha riacceso un dibattito mai del tutto sopito sul Codice dell’ambiente. Nello specifico, la Corte è stata chiamata ad esprimersi in merito alla legittimità costituzionale dell’art. 311, comma 1, del D. Lgs. 3 aprile 2006, n. 152 nella parte in cui attribuisce al Ministero dell’ambiente – e per esso allo Stato – la legittimazione a chiedere il risarcimento del danno ambientale in via esclusiva. Il giudizio di legittimità costituzionale è stato promosso dal Tribunale di Lanusei, il quale ha lamentato in particolare la violazione degli articoli 2, 3, 9, 24 e 32 della Costituzione ed il mancato rispetto del principio di ragionevolezza.
La Corte si era già pronunciata sul tema in passato, asserendo la necessità di assicurare l’uniformità della tutela ambientale ed in particolare, nella sentenza n. 235 del 2009, essa aveva giustificato la scelta di attribuire all’amministrazione statale le funzioni amministrative relative al danno ambientale con “l’esigenza di assicurare che l’esercizio dei compiti di prevenzione e riparazione del danno ambientale risponda a criteri di uniformità e unitarietà, atteso che il livello di tutela ambientale non può variare da zona a zona e considerato anche il carattere diffusivo e transfrontaliero dei problemi ecologici, in ragione del quale gli effetti del danno ambientale sono difficilmente circoscrivibili entro un preciso e limitato ambito territoriale”. Tuttavia va segnalato che, in questa sede, la Corte non si è del tutto opposta alla possibilità di Regioni ed Enti locali di proporre l’azione risarcitoria per danno ambientale, in virtù del fatto che l’art. 311, comma 1, pur non riconoscendo espressamente la loro legittimazione ad agire, “neppure la esclude in modo esplicito”. Dunque, pur riconfermando la centralità dell’azione amministrativa in materia ambientale, la sentenza ha posto le basi per un coinvolgimento più diretto di Regioni ed Enti locali in riferimento al risarcimento del danno, giustificato dal fatto che la legittimazione ad agire in sede giurisdizionale non costituisce una funzione amministrativa e pertanto non risponde alla logica del suo riparto.
Tale interpretazione estensiva della norma non è stata però confermata, né dalla stessa Corte Costituzionale nella recente sentenza n. 126 del 2016, né dalla Corte di Cassazione. Quest’ultima ha infatti riconosciuto che il risarcimento del danno ambientale, considerato come lesione diretta dell’interesse collettivo all’ambiente, è previsto e disciplinato solo dall’art. 311 del Codice dell’ambiente, pertanto il titolare della pretesa risarcitoria è esclusivamente lo Stato, come esplicitamente individuato dalla norma. Tuttavia, in aggiunta a quanto postulato dal Codice, va segnalato che esso non esclude e comunque non è incompatibile con la disciplina generale prevista dall’art. 2043 c.c., in virtù del quale qualunque fatto doloso o colposo che cagiona ad altri un danno ingiusto, obbliga colui che ha commesso il fatto a risarcire il danno. La Corte – ricordando il legame tra la disciplina speciale del danno ambientale e la disciplina civile – ha infatti confermato che Regioni ed Enti locali, al pari di tutti gli altri soggetti singoli o associati, hanno la possibilità di agire, in conformità alle disposizioni dell’art. 2043 c.c., “per ottenere il risarcimento di qualsiasi danno patrimoniale, ulteriore e concreto, che abbiano dato prova di aver subito dalla medesima condotta lesiva dell’ambiente in relazione alla lesione di altri loro diritti particolari, diversi dall’interesse pubblico, collettivo e generale, alla tutela dell’ambiente come diritto fondamentale e valore a rilevanza costituzionale” (Cass. Pen., sez. III, sent. 12 Gennaio 2012, n. 633). In questo senso, non si esclude quindi la possibilità per Regioni ed Enti locali di costituirsi parte civile nei processi sul risarcimento ambientale, agendo per il risarcimento dei danni specifici subìti e non del danno all’ambiente come interesse pubblico, come peraltro ribadito anche dall’art. 313, comma 7, del D. Lgs. n. 152 del 2006 (“Resta in ogni caso fermo il diritto dei soggetti danneggiati dal fatto produttivo di danno ambientale, nella loro salute o nei beni di loro proprietà, di agire in giudizio nei confronti del responsabile a tutela dei diritti e degli interessi lesi”).
Per sanare ogni dubbio, la Corte Costituzionale ha dichiarato non fondata la questione di legittimità costituzionale nella recente sentenza n. 126/2016 sulla disciplina risarcitoria ambientale, precisando che “all’esigenza di unitarietà della gestione del bene “ambiente” non può sottrarsi la fase risarcitoria”. I giudici della Corte hanno infatti costatato che con l’emanazione del Codice dell’ambiente è cambiato profondamente il quadro normativo relativo alla disciplina del danno ambientale, nel senso dell’unificazione e dell’accentramento delle iniziative di precauzione, di prevenzione istruttoria e di ingiunzione del risarcimento, e ciò presumibilmente anche al fine di impedire il fenomeno – particolarmente diffuso in Italia – del proliferare dell’iniziativa giudiziaria per lo stesso fatto e nei confronti dello stesso operatore responsabile. In quest’ottica, la Consulta ha ritenuto che, pur non potendo qualificare la fase risarcitoria come amministrativa, essa “ne costituisce il naturale completamento, essendo volta a garantire alla istituzione su cui incombe la responsabilità del risanamento, la disponibilità delle risorse necessarie, risorse che hanno appunto questa specifica ed esclusiva destinazione”. Da ciò consegue che il Ministero dell’ambiente, in quanto titolare dell’azione ripristinatoria nelle ipotesi di inerzia del responsabile del danno, ha necessità di disporre delle somme risarcitorie per garantire il ripristino dello stato dei luoghi contaminati, pertanto l’esclusività dell’azione risarcitoria è conforme al quadro complessivo tracciato dal Codice dell’ambiente e risponde all’esigenza della tutela ambientale unitaria.
L’impianto della sentenza – e della disciplina del danno ambientale in generale – si fonda, come già accennato, sul riconoscimento dell’unitarietà del bene ambiente. La stessa Corte Costituzionale, nella sentenza n. 641 del 1987, ha infatti definito l’ambiente quale “bene immateriale unitario, sebbene a varie componenti, ciascuna delle quali può anche costituire, isolatamente e separatamente, oggetto di cura e di tutela; ma tutte, nell’insieme, sono riconducibili ad unità”. In questo senso, quando si fa riferimento alla nozione di ambiente, essa va intesa non come una semplice somma di singoli compotenti o interessi ad essa collegati, quanto piuttosto un equilibrio tra le varie componenti. Pertanto, la predisposizione di una tutela dell’ambiente unitaria risponde all’esigenza di assicurare l’equilibrio complessivo tra i singoli fattori, attraverso una protezione integrata e coordinata degli stessi. Per di più – come ricordato anche recentemente dalla Corte Costituzionale – la tutela dell’ambiente richiede visioni e strategie sempre più sovranazionali e internazionali, come posto in evidenza, oltre che dalla disciplina comunitaria, anche dall’ultima Conferenza internazionale sul clima, tenutasi a Parigi nel 2015. È chiaro dunque che nell’ottica di una tutela di carattere globale, la Corte si ponga a favore di un sistema di prevenzione e di riparazione del danno ambientale, in riferimento alla Parte VI del Codice, quanto più possibile accentrato, non solo dal punto di vista degli strumenti legislativi ed amministrativi utilizzati, ma anche di quelli risarcitori.
Le argomentazioni della Corte Costituzionale sono chiare e convincenti in merito al quesito su cui è stata chiamata a pronunciarsi, tuttavia i dubbi sull’efficacia della disciplina del risarcimento del danno ambientale e, più in generale, del danno ambientale nel suo complesso non sono del tutto fugati. Se infatti è vero che dal punto di vista giuridico l’ambiente è un bene unitario, nella realtà esso appare invece frammentato, complesso ed estremamente variegato. In effetti, la scelta del legislatore italiano di individuare l’amministrazione centrale quale Autorità competente per la tutela, prevenzione e riparazione dei danni all’ambiente è stata criticata sin dall’inizio. Il Parere della Conferenza delle Regioni – formulato il 26 Gennaio 2006, in ordine al decreto attuativo della delega ambientale – asserisce infatti che tale soluzione “mal si concilia con i principi della sussidiarietà orizzontale e verticale cui, a seguito delle recenti riforme costituzionali, dovrebbe ispirarsi l’azione delle istituzioni. Posto che l’ambiente viene sempre più considerato un valore e non una materia, parrebbe opportuno garantire allo stesso forme di tutela sia a livello centrale che periferico”. Peraltro, il disappunto degli Enti territoriali è chiaramente desumibile dal proliferare dei ricorsi alla Corte Costituzionale, che nell’arco di un decennio è stata chiamata a pronunciarsi sull’intera Parte VI del Codice. Le considerazioni della Consulta sono però orientate verso una visione unitaria del danno ambientale; infatti, essa ha più volte ribadito che la materia della tutela dell’ambiente e dell’ecosistema è di competenza esclusiva statale, come stabilito dall’art. 117 Cost. (Corte Cost., sent. n. 285 del 2013, sent. n. 149 del 2015), pertanto pur presentandosi spesso connessa e intrecciata con altri interessi e competenze regionali concorrenti, la materia in questione rientra in ogni caso nella competenza esclusiva dello Stato. In definitiva, in materia di danno ambientale non può sussistere alcuna interferenza fra competenza legislativa statale e regionale, attesa la prevalenza della prima – finalizzata alla tutela dell’ambiente – sulla seconda – che inerisce invece all’uso e alla fruizione del bene ambiente.
È possibile una mediazione tra l’unitarietà prospettata dalla Corte Costituzionale e il decentramento auspicato da Regioni ed Enti locali? È innegabile che la Costituzione assegni la materia ambientale alla competenza esclusiva dello Stato, ma si tratta a ben vedere di una competenza legislativa e non amministrativa. Potrebbe pertanto essere presa in considerazione l’ipotesi di rivalorizzare il principio di sussidiarietà e garantire un intervento immediato degli Enti direttamente coinvolti e interessati. Sebbene la Corte Costituzionale ritenga che l’accentramento delle funzioni amministrative e risarcitorie nell’ambito del danno ambientale siano funzionali ad assicurare un sistema di tutela uniforme e unitario, questo stesso risultato potrebbe essere raggiunto attraverso un maggior decentramento amministrativo. Ferma la potestà legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela dell’ambiente, di cui stabilisce modalità e tempi di intervento e garantisce l’uniformità della disciplina, può essere ipotizzata l’esecuzione di tale discliplina da parte di Regione ed Enti locali, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza, garantendo altresì una sicura contrazione dei tempi di intervento. In riferimento all’aspetto risarcitorio, invece, è prospettabile un ritorno alla vecchia normativa – disciplinata dall’art. 18 della Legge n. 349 del 1986 – la quale, riconoscendo agli Enti territoriali la titolarità di un diritto soggettivo alla tutela dell’ambiente, attribuiva loro la legittimazione a promuovere l’azione risarcitoria del danno al pari dello Stato.
Nonostante l’esigenza di spazio espresso da Regioni ed Enti locali, il Governo sembra orientato verso una direzione del tutto opposta. Il Ministro dell’ambiente Galletti – in un discorso tenuto al Convegno AidaAmbiente il 10 Giugno scorso, in occasione dell’anniversario dei 10 anni dell’approvazione del Codice dell’ambiente – ha infatti annunciato l’intenzione di riformare il Codice nel senso di una maggiore ed ulteriore preminenza dello Stato, limitando gli interventi degli Enti territoriali in ambito ambientale, poiché il loro convolgimento rischia spesso di ostacolare l’intero sistema decisionale. Il primo passo verso questa direzione è stato compiuto dal testo della recente Riforma Costituzionale nel quale – nell’ottica del ridimensionamento delle autonomie locali – sono state sottratte alla potesta legislativa concorrente le materie riconducibili all’ambiente e assegnate in esclusiva allo Stato le materie “ambiente ed ecosistema”; “disposizioni generali e comuni sul governo del territorio”; “produzione, trasporto e distribuzione nazionali dell’energia”, “infrastrutture strategiche e grandi reti di trasporto e di navigazione di interesse nazionale e relative norme di sicurezza”, “porti e aeroporti civili, di interesse nazionale e internazionale”, “valorizzazione dei beni culturali e paesaggistici”.
Non v’è dubbio che la disciplina ambientale sia particolarmente delicata e complessa e proprio per questo affidarla ad un unico centro decisionale, limitando le occasioni di confronto e dialogo potrebbe comportare un’eterogenesi dei fini e compromettere l’effettiva tutela dell’ambiente.
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