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Timestamp: 2018-12-13 02:01:47
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BENEFICIOS DE SER UN ESTADO PEQUEÑO EN LA UE
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María Nieto Bustamante
1 BENEFICIOS DE SER UN ESTADO PEQUEÑO EN LA UE euskoalkartasuna.org
2 BENEFICIOS DE SER UN ESTADO PEQUEÑO EN LA UE INDICE Capítulo 1 Derecho a la autodeterminación en la UE 2 Capítulo 2 Ventajas de ser pequeño en Europa 9 Pequeños países en la UE País de Gales 19 Malta 20 Eslovenia 21 Chipre 22 Letonia 24 Estonia 25 Luxemburgo 26 Capítulo 3 El caso escocés 28 Anexos 1. Independencia en un mundo moderno Derecho a decidir de los pueblos es una realidad
3 Breve introducción Capítulo 1 Derecho a la autodeterminación en la UE 1 El año que viene celebraremos el sesenta aniversario de la Declaración Schuman, aquella que dio nacimiento a la primera de las Comunidades Europeas, la CECA. La CECA nace en con el propósito de evitar más guerras en Europa, "Europa no se construyó, y hubo la guerra" dijo Schuman en su declaración. El carbón y el acero eran el símbolo de la industria militar, por eso esta Comunidad tenía una connotación tan especial. Poco después, el 25 de marzo de 1957 se firman los tratados de Roma por los que se crean el Euratom y la Comunidad Económica Europea, siendo esta última sin duda alguna la gran estrella. La llamada construcción europea comienza a realizarse en un clima de temor por un nuevo conflicto y con el deseo fervoroso de traer la paz y estabilidad duraderas al continente. Con un inicio excesivamente mercantilista en sus orígenes, la construcción europea va a tardar 30 años en despegar. La firma del Acta Única en y sobre todo en 1991 del Tratado de Maastricht 4, 1997 el de Ámsterdam 5 y en el 2000 el de Niza van a significar un paso importante. La antigua Comunidad Económica Europea se convierte en Comunidad Europea, un ente mucho más amplio que abarca áreas tales como empleo, cohesión social, transportes, medio ambiente, cooperación al desarrollo etc. A pesar de que consideramos que la Unión Europea representa el mejor proyecto que se ha concebido en este continente desde su existencia, pensamos, sin embargo, que la Unión tiene grandes defectos en su estructuración. A día de hoy, la Unión Europea y las Comunidades Europeas siguen siendo unas perfectas desconocidas para los ciudadanos, tanto por su sensación de lejanía, como por la confusión acerca de sus textos fundamentales y su entramado institucional. 1 Por Mikel Irujo Amezaga, Diputado al Parlamento Europeo por Eusko Alkartasuna 2 Se firma el 18 de abril de 1951 en París 3 Firmado entre el 17 y 28 de febrero de 1986 en Luxemburgo y La Haya respectivamente. 4 Aprobado los días 9 y 10 de diciembre de 1991 y firmado el 7 de febrero de Aprobado el 18 de junio de 1997 y entrada en vigor el 1 de mayo de
4 El conjunto institucional europeo se basa en cinco tratados diferentes, una Unión y dos comunidades (Euratom y la CE). A la lejanía con que el ciudadano percibe las instituciones europeas, hay que añadir algunas denominaciones que no hacen sino incrementar la confusión. Si ya existen organismos o entes en el ámbito internacional que se denominan "consejo" (Consejo de la ONU, Consejo de Europa etc.), en las Comunidades Europeas nos encontramos con dos instituciones que también reciben ese nombre: el Consejo propiamente dicho (formado por los ministros correspondientes), y el Consejo Europeo (formado por los presidentes o primeros ministros y el presidente de la Comisión Europea). Y a todo ello, además, hay que sumar la Comisión, el Comité Económico y Social, el Comité de las Regiones y el Parlamento Europeo. Por otro lado, con los órganos jurisdiccionales tenemos el mismo problema. Podríamos decir, en resumen, que este auténtico barullo en que ha devenido la Unión acrecienta, a nuestro juicio, la lejanía respecto al ciudadano y el desconocimiento cuasi-absoluto respecto a la Unión. Por otro lado, pensamos que la Unión padece lo que ya se ha venido denunciando, creemos que con razón, como "déficit democrático". En esta Europa de los estados en la que vivimos el Parlamento Europeo tiene aún un papel secundario. A pesar de que las diferentes reformas de los tratados han ido ampliando las funciones y competencias del mismo, carece de iniciativa legislativa, en algunas materias "vitales" para los estados miembro es únicamente consultivo y en aquellas materias en las que tiene facultades es codecisionario, es decir, decide junto con el Consejo. En cualquier democracia el parlamento es la expresión máxima de la ciudadanía. El Consejo, por su parte, sigue manteniendo el requisito de la unanimidad en varios temas "sensibles", como son los fiscales o sociales, algo que lógicamente paraliza el buen funcionamiento de la Unión. La propia reforma de los tratados requiere unanimidad. Si la construcción europea no avanza es por el jacobinismo acérrimo de gran parte de los gobiernos, que si bien saben que avanzar en dicha construcción es imprescindible y que el europeísmo "vende" en la mayoría de estados, a la hora de negociar son muy reacios a ceder ninguna cuota de soberanía. Ellos son los que nos acusan a nosotros, nacionalistas de naciones sin estado, de egoístas y poco universales
5 La lejanía institucional antes comentada junto con el funcionamiento ahora mismo señalado son a nuestro parecer uno de los mayores problemas de ese déficit democrático que adolecen las Comunidades Europeas. Derechos humanos en la UE La Unión Europea no tenía hasta Niza (diciembre del 2000) ninguna declaración expresa sobre los derechos humanos. En los Consejos Europeos de Colonia (3 y 4 de junio de 1999) y Tampere (15 y 16 de octubre de 1999) se decidió la creación de una Convención formada por jefes de estado, Comisión, Parlamentos Europeo y estatales y demás observadores, encargada de elaborar una Carta de Derechos Fundamentales. Esta Convención comenzó sus tareas en 17 de diciembre de 1999 y terminó su tarea en septiembre del 2000 para llevar el primer borrador al Consejo Europeo de Biarritz de 13 y 14 de octubre. Fue en Niza en diciembre del 2000 donde se aprobó la Carta Europea de Derechos Fundamentales. Esta Carta no es vinculante ni tiene fuerza legal, pero ha llenado un vacío que existía en la UE. Esta Carta, que cuenta con 54 artículos, recoge casi exclusivamente los denominados derechos individuales. El artículo 21 es el que enuncia el principio de la no discriminación y el 22 6 el referido a la diversidad lingüística y cultural. Ahí es donde, cuando menos, esperamos se plantee el asunto de las minorías lingüísticas y culturales. Varios informes han reconocido la importancia del respeto y fomento de la diversidad cultural y lingüística; por citar alguno, el informe Haarder sobre la situación de los derechos humanos, en la cual se señala que la protección de las minorías es uno de los pilares fundamentales de la UE o la Resolución aprobada por el Parlamento Europeo el 16 de marzo del 2000 que introdujo un considerando P en el cual se establecía la protección y fomento de lenguas y culturas minoritarias en Europa. De ratificarse el Tratado de Lisboa (algo muy improbable después del "no" irlandés) Carta adquiriría un carácter vinculante mediante la inserción de una mención por la que se le reconoce el mismo valor jurídico que los Tratados. A tal efecto, la Carta fue proclamada una segunda vez en diciembre de La Unión respeta la diversidad cultural, religiosa y lingüística
6 Actualmente en el funcionamiento de la UE existe el llamado "sistema de referencias" para la protección de los derechos humanos, es decir, el artículo 6.2 del Tratado de la Unión Europea (TUE) recuerda que "la Unión respetará los derechos fundamentales tal y como se garantizan en el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales firmado en Roma el 4 de noviembre de 1950, y tal y como resultan de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros como principios generales del Derecho comunitario". Asimismo el primer apartado de dicho artículo establece que "la Unión se basa en los principios de libertad, democracia, respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales y el Estado de Derecho, principios que son comunes a los Estados miembros". Por su parte el artículo 13 del Tratado de la Comunidad Europea (TCE) establece que "el Consejo podrá tomar medidas apropiadas para luchar contra la discriminación basada en el sexo, origen étnico o racial, religión o convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual". Las orientaciones de Copenhague tomadas en 1993, establecen el respeto a los derechos humanos como requisito a la adhesión de ningún estado miembro a la UE. Este sistema de referencias es, a nuestro entender, confuso y contraproducente 7, puesto que en primer lugar la referencia al Convenio de Roma no se repite en el TCE y en segundo lugar porque no delimitan de manera suficientemente precisa ni garantizan un respeto igual de todos los derechos fundamentales. A todo esto hay que añadir la incertidumbre que se crea con los segundo y tercer pilares (política exterior común y cooperación en justicia e interior) en los cuales el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas carece, en principio, de jurisdicción. Se puede llegar a afirmar que actualmente los derechos humanos son invisibles en el marco comunitario. A pesar de todo ello el Tribunal de Justicia ha confirmado y configurado con su jurisprudencia la obligación de la Unión de velar por los derechos fundamentales 8. Derecho a la autodeterminación en la UE El derecho a la autodeterminación no existe formalmente en el Derecho Comunitario. Ni está reconocido, ni está prohibido. De sobra es conocida la 7 Afirmación de Derechos Fundamentales en la UE, ha llegado el momento de actuar, Spiros Simitis, Comisión Europea Ver casos Stauder, 1969 y Wachauf,
7 interpretación que hacen los estados de la resolución de la ONU de diciembre de 1966 cuando establece formalmente este derecho. Dentro del marco comunitario nos encontramos únicamente diferentes Resoluciones del Parlamento Europeo reclamando el libre ejercicio del derecho a la autodeterminación para Timor Oriental (DOC 219, de 30/7/1999, entre otras), Sáhara Occidental (DOC 104, de 14/4/1999, entre otras), Sudán (DOC 167, de 01/06/1998) o Chechenia (DOC 17, de 22/1/1996). En esta última destaca el considerando D el cual señala que "uno de los principios de la UE es el reconocimiento del derecho de los pueblos a su autodeterminación ". Como siempre los estados europeos únicamente saben mirar para afuera. Más indirectamente, la declaración conjunta Parlamento, Consejo y Comisión sobre los derechos fundamentales de 5 de abril de 1977 (DOC 103, de 27/4/1977) señala que el Convenio Internacional sobre derechos políticos y civiles de 19 de diciembre de 1966 debe ser parte integral de los Tratados. La Resolución de 12 de abril de 1989 del Parlamento Europeo sobre la Declaración de derechos y libertades fundamentales (DOC 120, de 16/5/1989), establece en su artículo 17 sobre los principios de la democracia que "el poder público emana de los ciudadanos y debe ser ejercitado de acuerdo a derecho". De este artículo se podrían hacer interpretaciones acerca del derecho a la autodeterminación. Por último la Resolución aprobada por el Parlamento Europeo el 10 de febrero de 1994 (DOC 61, de 28/2/1994) aprueba un borrador de lo que podría ser una Constitución Europea. La verdad es que este borrador no sólo no reconoce el citado derecho sino que lo pisotea malamente, desde la primera palabra. Así, el artículo 1 establece en su primer apartado que "La Unión Europea consiste en sus Estados miembros y sus ciudadanos, de quienes emana el poder". Esto es cierto que no difiere mucho de la actual redacción del artículo 1 del TUE y el 1 y el 2 del TCE cuando hablan de "Estados". El apartado segundo dice que "La Unión respetará la herencia histórica, cultural y lingüística de los Estados miembros, así como su estructura constitucional." Y prosigue en los artículos 8, 10 y 11, al hablar de la cooperación únicamente entre estados (olvidándose de las regiones etc.) e incluso cuando establece el principio de subsidiariedad, el cual también es aplicado únicamente a los estados. Por último, en el artículo 45 se establece que únicamente pueden adherirse a la Unión aquellos estados que cumplan ciertos requisitos. La cosa está clara, es una Europa de y para los estados
8 Llegamos, pues, al quid de la cuestión: la Unión Europea actual es la Unión de estados, simple y llanamente. Las regiones o naciones sin estado como Euskal Herria no tienen ni voz ni voto, mientras que con la próxima ampliación se van a producir situaciones absurdas y sangrantemente injustas. Pensemos en el caso de Malta, país sobre el que añadiremos siempre le apoyaremos en su proceso de integración. Malta es un estado poblado por habitantes, al que le ha correspondido la suerte histórica de poder disfrutar actualmente de independencia. Si Malta se convirtiera mañana en el estado miembro número 16 de la UE, contaría desde el primer momento con voz y voto en el Consejo y Consejo Europeo, un representante maltés como mínimo- en la Comisión (al menos rotatorio) y con un mínimo, asimismo, de 5 eurodiputados. Euskal Herria, nación sin estado, poblada por 3 millones de habitantes y dividida en dos estados, no tiene ni siquiera voz en los consejos, ni comisarios y como consecuencia de la reducción del número de diputados asignados al estado español de 64 a 50, tendrá como mucho 4 o 5 eurodiputados en el Parlamento Europeo. El antiguo ministro alemán de asuntos exteriores, Joschka Fischer, lo dejó bien claro, Europa debe formarse sobre la base de las naciones-estado actualmente existentes. Dijo, y citamos textualmente, que "A pesar de la construcción europea, nosotros seguiremos siendo británicos o alemanes, franceses o polacos. Las nacionesestado continuarán existiendo y a nivel europeo seguirán ostentado un papel muy superior al de los Länder alemanes. Y en esa federación el principio de subsidiariedad estará constitucionalmente afianzado." Pero como cada vez que habla un alemán un francés tiene que ir más allá, el entonces presidente Chirac dejó bien claro que "lo que conseguiremos es una Europa unida de estados, no unos estados unidos de Europa". El estatalismo comunitario se aplica incluso al tan mencionado principio de subsidiariedad. Según el artículo 5 del TCE que define este principio 9, "En los ámbitos que no sean de su competencia exclusiva, la Comunidad intervendrá, conforme al principio de subsidiariedad, sólo en la medida en que los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros, y, por consiguiente, puedan lograrse mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la acción contemplada, a nivel comunitario." Esto quiere decir que este principio es únicamente aplicable entre la Comunidad y los estados miembros. Según el catedrático 9 Véase también el protocolo del TCE sobre este mismo asunto
9 belga Hugues Dumont 10 este principio no obliga a los estados a transferir competencias a sus autonomías, regiones o Länder, es decir, "cada Estado mantiene su autonomía institucional" y será él quien decida sobre la aplicación en su territorio de dicho principio ya que "la repartición de competencias entre los Estados europeos y sus propias colectividades políticas internas sigue dependiendo de la soberanía de cada Estado miembro". Este panorama tan desolador como real del profesor Dumont contrasta con el optimismo desbordado del Gobierno de Navarra que en su exposición permanente sobre los fueros nos señala que "la UE ha consagrado como principio fundamental el de subsidiariedad, lo que garantiza la pervivencia del régimen foral navarro". No obstante, hay que dejar claro que la Unión Europea es una unión de Estados que libremente han decidido compartir soberanía entre ellos para crear un mercado común y desarrollar conjuntamente un determinado número de políticas. En ningún caso es competencia de la UE la organización interna de los Estados que la componen o de sus entes sub estatales, naciones sin estado o regiones. El artículo 5 del Tratado de la Comunidad Europea establece que la Comunidad (Europea) actuará dentro de los límites de las competencias que le atribuye el presente Tratado.... En pocas palabras, a la UE ni le va ni le viene que la autodeterminación sea reconocida a una nación sin Estado como Euskal Herria, puesto que se trata de un planteamiento sobre la organización política interna de un Estado miembro, y sobre algo así la UE carece de competencias. Además, en la Unión Europea tenemos un caso muy notable de cambio de status político: Irlanda del Norte. Los acuerdos de viernes santo de 1998 celebrados en el Palacio de Stormont reconocieron literalmente el derecho a la autodeterminación de Irlanda del Norte (posibilidad de celebrar referéndums con un intervalo de 7 años). También reconocieron la posibilidad de ostentar la doble nacionalidad británica o irlandesa a sus habitantes etc. Podría suceder en unos años que Irlanda del Norte se unificara a la actual República de Irlanda, es decir, que dejara de pertenecer al Reino Unido. Ante todos estos acontecimientos el ordenamiento comunitario nada tenía que decir, ya que no le compete. Qué actitud tomó la Unión Europea ante esta situación? No sólo apoyó políticamente los acuerdos sino que rápidamente se creó un programa 10 Hugues Dumont, syllabus del Master on European Studies, Université de Saint Louis, Bruselas
10 comunitario llamado PEACE que destina anualmente varios millones de euros a esta región norirlandesa 11. Otro tanto podríamos decir de aquellos estados europeos que han establecido mecanismos de representación directa de sus naciones sin estado o regiones ante las instituciones europeas. Los Länder alemanes y las regiones belgas obligaron a sus estados a modificar el artículo 203 del Tratado de la Comunidad Europea para poder estar directamente representados en la UE. Reino Unido, Bélgica, Alemania y Austria son buen ejemplo de lo que decimos. Claro que lo que en otros países se considera lógico y de sentido democrático en Madrid se tacha de locura. En definitiva todo sigue dependiendo de la buena voluntad de los estados, voluntad que varios de ellos, entre los que no se encuentra ni el español ni el francés, han demostrado ya que han articulado mecanismos de representación de los entes no estatales ante las instituciones europeas. Alemania, Austria y Bélgica y Reino Unido y Portugal, en menor medida, son ejemplo de ello ya que como podremos comprobar en las páginas siguientes, sus Länder, regiones y naciones interiores pueden participar activa y directamente en la instituciones comunitarias. Como siempre, lo que falla no es el derecho, sino la falta de voluntad. 11 Otro tanto se puede señalar lo mismo de la reunificación germana. Alemania del Este pasó de tener un status de Estado soberano a integrarse en la UE como parte de la República Federal de Alemania
11 Capítulo 2 Ser pequeño en Europa 12 Prólogo La UE comprende ahora tres categorías de estados: seis grandes, con una población de más de cuarenta millones de habitantes, que representan a más del 70% de la población de UE; diez países medianos, con una población entre 8 y 22 millones de personas, que representan un 25% de la población; y once estados pequeños que solamente reúnen alrededor del 5% de la población total de la UE. La importancia del factor tamaño en la política de la UE no es nueva. Siendo Presidente Giscard d'estaing hizo notar en su introducción en la reunión plenaria de la Convención para el futuro de Europa, que la existencia de estados miembros, grandes y pequeños ya formaban parte de la naturaleza de los seis miembros fundadores de la Unión. Por otra parte, las tensiones entre estados más y menos poblados son una característica de cualquier unión federal, y fueron uno de los conflictos más sensibles de la convención de Filadelfia hace dos siglos. En cierta manera, la dinámica de la ampliación ha exacerbado estas tensiones en la UE, y ello ha exigido una revisión de los mecanismos diseñados inicialmente para hacer frente a tal diversidad. En cierta manera, los estados miembros más pequeños han visto a la Comisión como la mejor protección institucional de sus intereses, con su propensión a utilizar el monopolio de la iniciativa, de cumplir su misión como guardián del tratado y de convertirse en contrapeso al poderío de los estados grandes. Debido a que la Comisión ha venido siendo una institución verdaderamente independiente y conducida por los intereses europeos, los países del Benelux se hicieron sus partidarios más leales. Algo parecido hicieron otros países pequeños y medianos al entrar a formar parte de la Unión. Una circunstancia que fue considerada con sospecha por parte de los Estados miembros grandes. 12 Por Marc Gafarot: licenciado en Humanidades, y con un master en Estudios Europeos. Acaba de escribir un libro sobre el federalismo belga y su futuro
12 Marco general La UE es el mayor ejemplo de la cooperación internacional y de influencia política en un único marco institucional. Es un claro ejemplo de como la cooperación entre diversos actores posibilita la consecución de prosperidad/sostenibilidad económicas en un marco institucional estable y pacífico. La UE sirve de laboratorio crucial para procesos más amplios en el campo de las relaciones internacionales. En el momento en que se estableció la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA), les fue permitido a los pequeños estados (esto es el Benelux) una mayor representación en el voto para equilibrar el poder de Estados miembros más grandes. Este sistema con otros arreglos y ciertos matices, se ha respetado hasta los tiempos actuales. La Unión de 27 o más ya no es la de original de 6 pero comparte la mayoría de los valores fundacionales. Hay una norma en la Unión que consiste en no defender únicamente intereses nacionales sino en considerar el interés de la Unión en una perspectiva más amplia. Hoy en día es digno significar que la interpretación de este precepto es algo más flexible. El sistema de toma de decisiones de la UE es uno de los componentes estructurales que más claramente refleja su diversidad. Este sistema mezcla elementos federales - típicos de las federaciones - con otros intergubernamentales con similitudes con otras organizaciones internacionales. La Unión ha forzado las sucesivas ampliaciones a ajustarse a este sistema. Las tensiones entre grandes contra pequeños estados, inter-gubermentalismo contra el federalismo, explican en parte las dificultades en encontrar una senda común y coherente en el gran proceso de integración europeo. Los federalistas querrían ver una Comisión más fuerte y más transparente con un Parlamento con más poderes legislativos. En oposición a esta visión, encontramos los intergubernamentalistas que desean mantener la estructura actual de poder y el cuasi monopolio decisional - con unas implicaciones directas e indirectas - del Consejo. Aunque aquí no se pretenda discutir ni analizar los problemas intrínsecos de la UE, es necesario saber en qué marco estamos actuando y hasta qué punto estos arreglos institucionales pueden afectar a nuestras políticas y objetivos. Además, parece pertinente reconocer para posibles futuros Estados miembros - País de Gales, Cataluña, Euskadi, Escocia, quizás un día bajo qué paraguas les puede ser más útil cumplir sus intereses y objetivos y también a través de qué tipo de instituciones. La experiencia ha demostrado lo muy equivocados que estaban aquellos que abogaron en su día por la llamada teoría del sandwich. En virtud de ella, el poder del estado debía ser superado por un lado por el ámbito europeo (remitente de legislación) como por el ámbito regional (nivel de ejecución). La experiencia reciente
13 en el consumado proceso de integración europeo, ha demostrado que el estado ha conseguido mantener con ropajes diferentes su supremacía tradicional de poder sobre los otros dos niveles. Siguiendo a Milward diremos que de alguna forma los estados en su relación con la UE siguen una lógica gattopardiana: muchas cosas han cambiado para que nada cambie. Todo ello nos lleva abogar claramente a favor de la llamada Ampliación interna según la cual si una parte de un territorio (estado) que formaba originalmente y con anterioridad a la escisión, parte de la UE, esta parte debe automáticamente integrarse en la UE. Cierto es que esta situación no se ha dado hasta la fecha (en realidad justo lo contrario con Groenlandia y Dinamarca), pero ello no es obstáculo para reconocer que jurídicamente el encaje ahí se encuentra. Al igual que muchas cosas en la UE, es más una cuestión de voluntad política que un problema de naturaleza jurídica. Complejidad con el término pequeño Es difícil calificar con la misma etiqueta "el conjunto de países pequeños". La heterogeneidad del grupo de los pequeños estados es muy profunda y en ámbitos variados, y nunca han formado, digámoslo así, una coalición bien coordinada o estable. El ahora Primer Ministro irlandés y que con anterioridad ocupó la cartera de Ministro de Asuntos Exteriores, Brian Cowen -, dejó muy claro este punto cuando en enero de 2003 manifestó: "Tenemos afinidades con países como Suecia y Finlandia en la seguridad y la defensa. Nuestras opiniones sobre la Comisión coinciden con la del Benelux. Cooperamos con el Reino Unido en temas fiscales y con Francia en agricultura ". Eso es un ejemplo claro de como los diversos actores interactúan en la UE para perseguir sus intereses y de como un país siempre pequeño y ahora rico - construye alianzas estratégicas. En cuestiones de naturaleza sustantiva, no se encuentran fácilmente, una digamos convergencia sistemática de intereses entre países pequeños y medios. Pero tan pronto como los asuntos institucionales están en la mesa de negociación, los más pequeños estados miembros tienden a unirse en aras de buscar una mayor protección, ante el temor de verse engullidos por los estados grandes. La realidad de facto demuestra que los pequeños estados se benefician desproporcionadamente de compartir soberanía con los demás, tanto en la manera de gestionar la propia interdependencia en un continente tan pequeño como denso y como un medio para la recuperación de su soberanía original en la escena internacional. El problema del peso en la escala de la influencia El peso de los estados pequeños en el proceso de la toma de decisiones de la UE reside en su gran número. De los 27 estados miembros, 10 de ellos están
14 convencionalmente clasificados como pequeños estados. Su número casi fue duplicado como consecuencia de la ampliación hacia el este en el año Además, se añade una categoría de "microestados" como consecuencia de la adhesión de Malta, Chipre, Eslovenia, Estonia y Letonia, que no hará más que complicar la clasificación de miembros. Si finalmente se aplica el Tratado de Lisboa (depende de Irlanda), ello implicará un mayor papel de los parlamentos nacionales en el proceso de toma de decisiones de la UE (victoria holandesa sobre algunos estados grandes). Eso significaría, en caso de independencia, un mayor control político y de relevancia para el Parlamento de Euskadi o de Nafarroa en el proceso de integración europea. Definitivamente el tamaño afecta a técnicas de estrategia y a su rendimiento Por otra parte y más directamente como reflejo de la división entre estados grandes y pequeños, hallamos la tensión entre los diferentes estados miembros en relación al principio de igualdad y el de representación democrática. Para conciliar esos puntos de vista enfrentados, los sistemas sofisticados de ponderar el voto, junto con la representación múltiple, intentan ofrecer un grado de garantía en la defensa de los intereses de los países más pequeños, ofreciendo a los países más grandes una voz mayor en el proceso de la toma de decisiones. La asignación de poder entre los Estados miembros está directamente ligada a la naturaleza de la UE e incluye básicamente dos posibilidades: una unión de naciones estado independientes o un modelo federal peculiar. Una Europa a dos velocidades complicaría aún más tal dicotomía. Sin embargo semejante mecanismo podría tratarse del instrumento más efectivo para poner fin al estancamiento actual. En un modelo puramente inter-gubernamental no puede hacerse ninguna distinción entre un país grande como Francia y uno de pequeño como Malta. Un sistema de esta naturaleza requeriría la unanimidad para todas las decisiones. Tal sistema resultaría, por lo tanto, impracticable. Mantener el poder de veto podía ser, en muchos casos, contraproducente si nuestro objetivo persigue obtener un grado alto de eficiencia. Los votos en el Consejo se establecen en base al número de población de los Estados miembros. Por lo tanto, la mayor parte de las decisiones requieren una mayoría cualificada en los votos. Los pequeños estados - en un menor grado, aunque, como en el caso de la Unión van creciendo están sobre representados y supone por ello una clara oportunidad para que esos países se conviertan en actores influyentes y se beneficien del proceso decisional. Un problema que encontramos a menudo a nivel europeo, es que soluciones excesivamente complicadas e imaginativas deben encontrarse para solucionar problemas simples. La simplificación como medio para racionalizar la toma de decisiones actual es uno ( el más decisivo?) de los grandes retos en el futuro próximo de la UE. Los pequeños estados deberían desempeñar activamente un papel en
15 ello. Mucho está en liza y en la UE es cuestión de importancia rogar y aprender a hacerse de rogar. Ha habido grandes y doctos maestros en estas artes. 10 razones (institucionales) por las que ser pequeño es positivo en la UE: El "poder en la UE se entiende como capacidad de ejercer la influencia". La "UE constituye el contexto más importante para un estado pequeño en la formulación de política exterior y cooperación de seguridad". Los pequeños Estados miembros son percibidos como mejores titulares de silla en el Consejo de ministros". 1) Los pequeños estados pueden hacerse más influyentes en un sistema internacional donde la soberanía tiene grandes retos y las instituciones multilaterales disfrutan de una influencia significativa. Las instituciones ofrecen un foro fiable donde un país pequeño puede adquirir información sobre las acciones y preferencias de otros estados. Es un canal de comunicación muy eficiente. 2) Los pequeños estados son independientes y desempeñan a menudo un papel crucial en inclinar la balanza en favor de un grupo u otro de los diversos actores políticos grandes. Para un país pequeño su poder de referencia procede de proporcionar el conocimiento y soluciones en un ámbito de problema específico. La concentración en pocas áreas políticas puede reportar beneficios no modestos a los pequeños estados si la influencia va unida con la destreza y el conocimiento sobre esas mismas áreas. 3) Los pequeños estados no son necesariamente más hábiles, y para lograrlo tienen que actuar estratégicamente para ser influyentes. Además, las experiencias de los pequeños estados como mediadores, les crean a menudo, ventajas que los estados grandes no tienen a pesar de un mayor peso en el voto y en recursos materiales. Astucia en una Unión de 27 estados o más es una palabra moderna para el liderazgo. 4) En la UE ser influyente no significa imponer una opinión sobre la de los demás, implica presentar un plan de acción y convencer al resto (o a la mayoría) de su idoneidad. 5) La actuación como mediadores - especialmente cuando un estancamiento político aparece - puede reportar a los pequeños estados beneficios políticos no desdeñables. Crear coaliciones y la mediación llegan a ser elementos centrales en territorios cooperativos (caso de la UE), y en ellos los pequeños estados pueden ejercer una influencia importante para beneficiarse, como agentes, de esta (nueva) situación de
16 mayor cooperación en los niveles internacionales. En oposición al poder coercitivo tradicional los pequeños estados tienden a cumplir regularmente las normativas y se sirven de la mediación como norma en la búsqueda de un consenso positivo. 6) Los pequeños estados son más activos en la construcción de coaliciones y tienen más experiencia en la negociación desde una posición más débil. A medida que la UE ha ido creciendo, todos los Estados miembros han perdido peso institucional. El consenso es por tanto la norma y ser hábil es una circunstancia clave. 7) Tomar decisiones conjuntamente con otros estados es un instrumento considerado útil para reforzar la influencia de ese pequeño estado. Las instituciones también dan a los pequeños países la oportunidad de fiscalizar el cumplimiento por parte de los estados grandes del conjunto de normas y decisiones ya tomadas. También permite a los estados enfatizar o hacer visible su propia aportación en esos procesos. 8) El poder agregado es menos importante dentro de organizaciones internacionales, donde los arreglos estructurales hacen del poder específico sobre un determinado tema la cuestión de mayor interés. Los pequeños estados pueden beneficiarse de esta realidad. 9) La Comisión es percibida como un aliado del pequeño estado. El llamado método comunitario ayuda a equilibrar las disparidades entre estados de tamaño grande, medio y pequeño. La mayor influencia de la Comisión no es debida exclusivamente a sus poderes de establecer la agenda de trabajo, sino tener la suficiente habilidad y capacidad en ir modelando esa agenda a medida que van apareciendo nuevos retos en el proceso, presentando propuestas nuevas e innovadoras. Se trata de un área de posibilidades importantes para los pequeños estados para construir coaliciones, el establecimiento de una red de influencia y de acción persuasiva. 10) Los pequeños estados dejan de ser estados débiles si consiguen presentar ideas nuevas y pueden utilizarlas de manera persuasiva y astuta. El compromiso hacia un tema de interés estratégico para ese país, además de la utilización de medios para favorecer su acceso a la agenda de discusión, es clave para su consecución. Esa habilidad persuasiva puede ser la fuerza mayor para un estado. Ventajas económicas Los pequeños estados al ser más abiertos y a menudo más homogéneos, también desarrollan mayores estructuras de solidaridad para protegerse de los peligros de potenciales efectos de choques exteriores. Ello podría acarrear desafíos específicamente fuertes en períodos en que los pequeños estados muestran una
17 propensión más fuerte a servirse de la integración internacional. Estos períodos los estados pequeños, a menudo, conducen a otros estados más grandes y más letárgicos a adecuar sus estructuras a las oportunidades proporcionadas por la integración internacional. Estos procesos confrontan el hecho que históricamente son precisamente los pequeños estados los que han desarrollado estructuras de solidaridad más amplias y una estructura de sociedad civil superior a la de los estados grandes (tesis Katzenstein). Los estados grandes se encuentran, en un gran número de casos, listos para negociar determinados elementos que el estado entiende no son de interés crucial para el grupo mayoritario de población. Escocia con la pesca o Cataluña y Euskadi con la lengua por poner sólo unos ejemplos. El sector de negocios y el mercado laboral de los pequeños países se han ajustado con mayor flexibilidad a los desafíos de la globalización y a los procesos de la integración europea. Hasta ahora los pequeños estados han mostrado mayor flexibilidad para hacer frente a los objetivos marcados por el llamado Proceso de Lisboa. Esto ha resultado en un crecimiento económico superior y en una evolución más favorable del mercado laboral en comparación con los estados grandes europeos. Las oportunidades empresariales de las sucesivas (y nuevas potenciales) ampliaciones han sido acogidas por el mundo empresarial de los pequeños estados miembros europeos a una mayor velocidad que en el de los grandes países. La burocracia tiende a ser menos complicada y más eficaz en pequeños países. Marco institucional actual En este momento actual existe una crisis política de gran envergadura en el escenario de la política europea. El no de los votantes irlandeses al Tratado de Lisboa ha sembrado de nuevo importantes dudas en el proceso de integración, que habrá que dar, de una forma u otra, respuesta. De Entre todas las diferentes opciones, qué clase de arreglos institucionales habrá que aplicar en los próximos años? Continuaremos con Niza y sus disposiciones institucionales o el destino nos llevará hasta el oeste lejano de Lisboa? Hasta ahora no es fácil contestar a tal pregunta. Otros países "euro escépticos" tales como Suecia, República Checa, Reino Unido o Polonia podrían verse tentados a pedir una mayor revisión de los tratados, donde se buscarían nuevas previsiones poco ambiciosas en sentido europeo. De momento la República Checa que detenta la Presidencia europea en el primer semestre de 2009, no parece muy inclinada a reactivar
18 Lisboa. Más bien todo lo contrario si nos atenemos a recientes opiniones versadas por sus principales líderes. Europa no ve aún la luz del túnel y no sería de extrañar que se acabara aceptando como buena o menos mala- una solución que en el fondo no contente a nadie. Institucionalmente el paquete de cambios exigía llevarlos a la práctica con anterioridad a la ampliación de El interés o la visión política siguió otros derroteros. Lo seguimos pagando todavía hoy. Los cambios más significativos introducidos con el Tratado de Lisboa incluyen una extensión de la mayoría cualificada de voto (QMV) en el Consejo de la UE, una implicación cada vez mayor del Parlamento Europeo en el proceso legislativo, a través de la ampliación de la codecisión junto con el Consejo de la UE, reducción del número de Comisarios de 27 a 18, eliminando el sistema de pilares, y la creación de un Presidente del Consejo Europeo y de un Alto Representante de Asuntos Exteriores para que la Unión pueda ofrecer una posición unida respecto a políticas exteriores de la UE. Lisboa introduce un nuevo sistema de votación para el cuerpo legislativo y de coordinación principal de la UE, esto es el Consejo de Ministros, que representa todos los estados miembros. El sistema de votación de los Consejos de Ministros y la nueva composición de la Comisión Europea deberían hacer la función de la UE más eficiente. Las decisiones en el Consejo se adoptan generalmente por mayoría cualificada, en virtud de un sistema de ponderación del voto que refleja el distinto tamaño de los Estados miembros. Actualmente, se requieren 255 votos de 345 votos para aprobar una ley. Lisboa introduce, además, un nuevo sistema de votos de "doble mayoría" que pondera el peso de los estados para acercarlos al tamaño de su población. En virtud de este sistema, aprobar una decisión por mayoría cualificada, requerirá normalmente superar el doble obstáculo de obtener por lo menos el 55 por ciento de los Estados miembros que deberán representar por lo menos el 65 por ciento de la población de la UE. Cuando el Consejo deba pronunciarse sobre una propuesta que no procede de la Comisión, la mayoría necesaria para todos los países miembros se ve aumentada hasta un 72%, mientras que el criterio de población sigue siendo el mismo. Bloquear una propuesta exigirá que por lo menos 4 países voten contra la propuesta. Las normas actuales de votación del tratado de Niza incluyen que una mayoría de países (el 50%/el 67%), el peso del voto (74%) y la población (62%) seguirán igual hasta 2014 (por lo menos). Entre 2014 y 2017 una fase transitoria debería tener lugar y dar lugar a la aparición de la nueva reglamentación en la toma de decisiones por mayoría cualificada. De cualquier forma, la reglamentación establecida por Niza seguirá aplicándose cuando un Estado miembro así lo solicite. También siguiendo Niza, este tratado estipula que el sistema de un Comisario por Estado miembro es anticuado. Un compromiso de reducir el número de Comisarios se acordó en Niza, pero no se especificó en qué términos
19 Por otra parte, Lisboa involucra a los Parlamentos nacionales con mayor fuerza en el proceso de la toma de decisiones, instando a la Comisión Europea al envío de nuevas propuestas legislativas a los 27 Parlamentos para su discusión y verificación. Un cambio de mayor envergadura y que podría tener importancia real para pequeños estados, es la cláusula que aparece en el tratado de Lisboa para reducir el tamaño de la Comisión. Esto significa que a partir de 2014, cada estado de la UE solamente podría nombrar dos veces a un Comisario de cada tres comisiones. Votos y representantes en instituciones de UE: Si se aplica Niza, los pequeños estados tendrán la siguiente distribución de los representantes y cuota de poder: Votos en el Consejo: Dinamarca, Finlandia, Irlanda, Eslovaquia, Lituania 7. País de Gales (6 o 7). Luxemburgo, Letonia, Estonia, Eslovenia, Chipre (4) Malta (3) Comité de las Regiones (CdR): País de Gales 8 ó 9 (Lituania 9) Estonia, Letonia, Eslovenia: 7 Chipre y Luxemburgo 6 Malta 5 Comité Económico y Social (CES): País de Gales (89) - Lituania 9 Estonia, Letonia y Eslovenia (7 representantes) Chipre y Luxemburgo (6) Malta (5) Parlamento Europeo (PE): El País de Gales debería tener miembros (Lituania 12 miembros en el PE). Letonia 8 miembros. Eslovenia 7 miembros. Luxemburgo, Estonia, Chipre, Malta (5 miembros) Si se aplica finalmente Lisboa: Parlamento Europeo (EP):
20 Lituania País de Gales Reino Unido (+1) - Letonia 8.9 (+1) Eslovenia 7.8 (+1) Estonia 6 Chipre 6 Luxemburgo 6 Malta 6 (+1) Comité Económico y Social (CES) País de Gales (8-9). Estonia 7 Chipre 6 Letonia 7 Luxemburgo 6 Malta 5 Eslovenia 7 Reino Unido 24 Comité de las Regiones (CdR): País de Gales 9 (Reino Unido 24) Letonia 7 Estonia 7 Eslovenia 7 Chipre y Luxemburgo 6 Malta 5 Para los actos del Consejo Europeo y del Consejo que requieran mayoría cualificada, la atribución de voto a los estados miembros se efectuará del siguiente modo: Dinamarca 7 Estonia 4 Irlanda 7 Chipre 4 Letonia 4 País de Gales/Cymru 5/6 (Lituania 7) Luxemburgo 4 Malta 3 Eslovenia 4 Reino Unido 29 Según los tratados, se adoptarán los actos legislativos a propuesta de la Comisión, cuando existan al menos 255 votos favorables, representando a una mayoría
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