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Timestamp: 2019-11-19 15:52:31
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Algunas Consideraciones en Torno al Seguro Ambiental:: Panotama Comparado y Situación Dentro del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental Vigente en Chile
http://dx.doi.org/10.4067/S0718-09502003000200007
Revista de Derecho, Vol. XV, diciembre 2003, p. 157-179
Algunas consideraciones en torno al seguro ambiental: panorama comparado y situación dentro del sistema de evaluación de impacto ambiental vigente en Chile
Francisco A. Pinilla Rodríguez *
* Licenciado en Ciencias Jurídicas, Profesor de Derecho Ambiental, Facultad de Derecho, Universidad de Atacama.
En la legislación chilena de seguros no existe un sistema definido ni particular para garantizar por medio del seguro los daños que pueda producir una actividad en el medio ambiente. No obstante, en derecho comparado, particularmente Estados Unidos y algunos países que conforman la Unión Europea, se ha generado la posibilidad de crear un sistema de garantía ambiental liderados por pólizas específicas y administrados por conglomerados de empresas de seguros, formando en algunos casos los denominados Pool. De esta forma, se hace necesario revisar la situación chilena del seguro dirigido a los riesgos ambientales, examinando brevemente el contenido de las pólizas de responsabilidad civil y con más detalle, algunas situaciones que se generan a partir de las últimas modificaciones al Reglamento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, en lo relativo al seguro por daño ambiental y su aplicación a proyectos o actividades en desarrollo, sujetos a la evaluación de Estudio de Impacto Ambiental.
Palabras Claves: Derecho ambiental, seguro ambiental, evaluación de impacto ambiental.
La contaminación producida por los hechos del hombre, ya sea de actos propios de actividades industriales, accidentes o actos dolosos sobre los recursos naturales, es la que ha motivado a los países más industrializados a reflexionar y planear estrategias para mitigar y reparar, ya sea a corto o largo plazo, las perturbaciones producidas en los elementos naturales.
Junto con la creación de instrumentos jurídicos especiales, enfocados a la protección del medio ambiente, tales como, la Evaluación de Impacto Ambiental, la Evaluación Ambiental Estratégica1 y los Fondos de indemnización, entre otros, existen otros instrumentos e instituciones de Derecho tradicional, que frente a la problemática ambiental han tenido serios cuestionamientos a nivel doctrinario, jurisprudencial y legislativo. Ejemplo importante de esto es lo sucedido en la responsabilidad civil, que en los últimos veinte años ha sido analizada en profundidad, y en el área ambiental su discusión en derecho comparado, enfocada a la primacía de la responsabilidad objetiva por sobre la subjetiva, no ha perdido vigencia. Muestra de esto es lo que sucede en la Comunidad Europea, donde a partir de la Directiva Seveso sobre los riesgos de accidentes mayores en las actividades industriales2 se comienza el análisis comunitario de la responsabilidad y los riesgos ambientales. Así, otros hechos significativos que han ayudado a mantener el debate de la responsabilidad ambiental lo ha constituido el Libro Verde sobre reparación del daño ecológico de 1993,3 que apuntó a dos temas: por un lado, se trataría de establecer un fondo de indemnización financiado por los contaminadores potenciales y, por otro lado, establecer una responsabilidad objetiva contra contaminadores identificados, quienes, en el ejercicio normal de actividades contaminantes, atentan no sólo contra los bienes y la integridad corporal, sino también contra el medio ambiente mismo. 4La discusión de este documento impulsó el estudio de este tema, concluyéndose con la elaboración de un segundo documento denominado Libro Blanco sobre responsabilidad ambiental,5 el cual ha reimpulsado la discusión sobre la adopción de una normativa a nivel comunitario que regule el tema de la responsabilidad ambiental y sus efectos. En la actualidad, esto se ha traducido en la presentación de una propuesta de directiva sobre la Responsabilidad ambiental en relación con la prevención y reparación de daños ambientales,6 7 Esto último ha materializado las principales consideraciones del Libro Blanco y los estudios oficiales referentes a este documento. En general, sin entrar al análisis particular de la Propuesta, lo que se procura, y como lo señala su artículo 1, es establecer un marco para la prevención y la reparación de los daños ambientales sobre la base de la responsabilidad ambiental. Es importante en la precisión del ámbito de aplicación, vale decir, las actividades que se encontrarían sujetas al sistema propuesto, lo que se especifica en el Anexo I de la propuesta y que en general responden a actividades que se exponen a riesgos mayores.
En relación al seguro ambiental, la propuesta lo concibe directamente como una garantía financiera, dejándose a los Estados miembros el fomento de los seguros adecuados, pudiéndose desarrollar otros mecanismos de financiamiento (art. 16). El efecto de este párrafo y como se deduce de la Exposición de motivos de la Propuesta, aunque se reconoce que dentro del mercado de seguros la cobertura ambiental no se encuentra estandarizada totalmente, el seguro es un sector globalizado, por lo que es perfectamente consciente de las tendencias que existen en las distintas partes del mundo y puede transmitir con rapidez lo que aprende en un mercado al resto de los mercados.8 Se ha tenido muy en cuenta la experiencia de Estados Unidos, a partir de los gastos de saneamiento donde se han planeado las coberturas que clarifican la implementación de la garantía.
Dado lo anterior, el seguro, considerado como una institución jurídica tradicional que ha tenido su origen en los actos mercantiles, se ha transformado en un instrumento financiero y económico de gran relevancia. Y, coherentemente con esto, es que su avance ha llegado a enfrentar nuevos desafíos jurídicos que aterrizan en el tema ambiental. El problema medioambiental en sí es un complejo jurídico, donde no solo están en juego aspectos patrimoniales, como en otras disciplinas clásicas, sino que se entremezcla con factores económicos y sociales, a los que el seguro como instrumento financiero se encuentra siempre expuesto. Para abordar su implementación se hará referencia a la experiencia asegurativa de Estados Unidos y de algunos países europeos.
1.1. La experiencia estadounidense
Las primeras manifestaciones de seguro ambiental propiamente tal se producen en Estados Unidos, a partir de la década de los 70, motivado por la proliferación de normativa ambiental a nivel estatal y federal, lideradas por la National Environmental Policy Act (Ley de Política Nacional Ambiental), de 1969, cuyo objetivo es conseguir que las actuaciones de las entidades públicas sean llevadas a cabo del modo más respetuoso posible con el medio ambiente. En ésta, el aseguramiento del riesgo ambiental es cubierto normalmente por las empresas más desarrolladas en aquel país. No obstante, antes de 1966, los aseguradores no requerían de ninguna limitación específica en daños de contaminación, pues se asociaba sistemáticamente al concepto de accidente. Entre 1966 y 1973, surge el concepto de occurence, concepto muy ligado con el sistema de claims made. En el curso de los años 1973 a 1986, los aseguradores excluyen los daños al medio ambiente en términos generales y lo restringen a la cobertura de los riesgos causados por caso fortuito y accidental.
No obstante, para los riesgos ambientales, se comenzó a utilizar una póliza de responsabilidad dirigida a la cobertura de los riesgos de empresa en general con alcance a riesgos ambientales. Un ejemplo de esto es la póliza Comprehensive General Liability (C.G.L.), la cual es una póliza complementaria dentro de la póliza de responsabilidad de empresas y está destinada a la cobertura de la contaminación directamente accidental, contaminación que resulta de un hecho eventual y fortuito.
En la póliza C.G.L., la contaminación se encuentra definida como un daño al medio ambiente susceptible de entrar a identificar concretamente (clearly identifiable), es decir, no se permite una indagación de los efectos a largo plazo que pudieran presentar riesgos a futuro, sólo se ocupa de daños concretos y presentes. En cuanto a la delimitación temporal, el período de garantía es del tipo occurrence y cubre los siniestros sobrevenidos dentro del período de garantía.9
Este panorama cambió a inicios de los 80 con la aprobación y funcionamiento de la Comprenhensive Environmental Response, Compensation and Liability Act (Ley General de Responsabilidad y Compensación Ambiental), conocida por las siglas CERCLA o también por su importante contenido que es el Superfund.10 Lo anterior, abstuvo a los aseguradores en la implementación de esta clase de riesgos, agrupándose en el American International Group, quienes, además, debieron especificar la cobertura y otras cláusulas específicas.
Con la promulgación de la ley CERCLA, se pensó en un auge directo a la utilización de la cobertura de los riesgos ambientales, impulsada por la instauración de un sistema de responsabilidad objetiva.11 Una de las innovaciones de esta ley es la creación de la figura potential responsible parties (PRP´s), los que corresponden, en términos breves, a los propietarios actuales o pasados de los sitios generadores de contaminación o contaminados. Los PRP´s se vieron afectados con los planes de descontaminación, organizados por la Environmental Protection Agency (Agencia de Protección Ambiental, EPA), entidad que además es autorizada a ejercer acciones contra los PRP´s determinados. Los planes de descontaminación son financiados por el fondo de indemnización creado por la ley CERCLA, llamado Superfund. Ante esta situación, los aseguradores fueron sistemáticamente solicitados por los PRP´s para garantizar las acciones de que eran objeto. Ahora bien, en Estados Unidos, como en otras partes, las pólizas de seguros garantizaban las responsabilidades civiles generales de las personas, y no fueron previstas para garantizar la contaminación gradual.12 Ante este panorama, ya en el año 1986, todos los perjuicios al medio ambiente se excluyeron de las pólizas, salvo la responsabilidad causada por los productos. Pero en 1994, los aseguradores ganan un poco de terreno en los juicios asumidos por éstos y accionados por la EPA. En vista de esta incertidumbre, desde entonces las pólizas excluyeron formalmente la contaminación no accidental.13
Como se mencionó, paralelamente, surgió el instrumento jurídico del Superfund, el que se implementó como un fondo esencialmente reparador de los daños ambientales existentes y futuros. Este fondo actúa mediante tres objetivos claves: 1° identificar los sitios que han sido seriamente contaminados por sustancias peligrosas, 14 2° la limpieza de los sitios contaminados e identificados, y 3° obligar al responsable de la contaminación al fondo de limpieza, y proveer lo necesario en los procesos de limpieza.15
Dentro del funcionamiento del Superfund, se recoge el principio de responsabilidad compartida o solidaria, donde las partes potencialmente responsables financiarían a través de contribuciones dinetarias, destinadas a fortalecer el fondo para el cumplimiento de los objetivos propuestos por la autoridad. No obstante, dentro de la estructura del Superfund, se contempla la determinación del concepto de sustancias peligrosas, lo que ayuda a calificar los riesgos de una determinada actividad.
La aplicación de los fondos indemnizatorios se ha extendido a otros sistemas de responsabilidad, que en particular incide en algunos países europeos que se mencionarán más adelante.
Por último, a fines de la década de los 80, se diseña una póliza específica sobre responsabilidad por daño ambiental denominada Environmental Impairment Liability (E.I.L), póliza que deriva de las consecuencias de la aplicación de la ley CERCLA, en el sentido que la falta en la interpretación de ciertos conceptos16 motivó a los aseguradores a restringir el uso de las coberturas por contaminación. La aplicación de la póliza E.I.L., no ha sido una solución, dado que los tribunales (en Estados Unidos) han demostrado una tendencia extensiva a la hora de fijar los riesgos cubiertos, sobre todo cuando esos daños producidos son de gran envergadura.
1.2. La experiencia europea
En Europa, la aplicación del seguro ambiental no ha dejado de ser accidentada. El seguro ambiental se manifestó indirectamente en diferentes modalidades como el seguro de incendio, el seguro de responsabilidad civil por el desarrollo de determinadas actividades industriales y, en cierta medida, la modalidad más importante, el seguro de responsabilidad civil específica por accidentes nucleares.
En el caso de Francia, la situación anterior desembocó en que, en 1978, una cantidad de alrededor de cuarenta empresas de seguro (nacionales, anónimas privadas francesas o extranjeras, sociedades mutuales o con forma de mutualidad), decidieron adoptar entre ellas una Convención de coaseguradoras, la que fue bautizada como GARPOL.17 Por razones de encarecimiento de los costos ambientales y un severo control de la cobertura, los miembros del GARPOL decidieron su disolución. Pero, a inicios de 1989, la Agrupación ASSURPOL sucede a la anterior. Esta nueva convención se compone de cincuenta aseguradoras y quince reaseguradoras, lo que vino a fortalecer la capacidad financiera de la agrupación.
De una forma similar, pero en algunos casos tardía, otros países europeos han formado, por iniciativa de los aseguradores, la forma de pool. Países como España, que en 1990 forma su primer Pool asegurador llamado Pool de Grandes Riesgos, en 1995 se modifica por el Pool de Riesgos Medioambientales; en Holanda, el Pool Mas; en Italia, el Pool de Inquinamento; en Gran Bretaña, el Pool Ceilif; y en Suecia, el Pool Miljoskade Konsortiet, entre otros.
La situación del seguro ambiental en Alemania parte con el uso del seguro de responsabilidad civil que, desde 1920, plantea que el riesgo por la contaminación es cubierto con una exclusión importante, relacionada con los daños materiales causados por la influencia lenta de la temperatura del gas, del vapor o la humedad, etc. Décadas más tarde, con la entrada en vigencia de la Ley de Protección del Agua, en 1960, se crearon las condiciones de garantías particulares para este riesgo (el de contaminación). El objetivo de esta ley, entre otros, es el de fijar una responsabilidad objetiva, más que la responsabilidad por los daños inmateriales puros, entendiendo a ésta como la no consecutiva a un daño material. Esto último, atañe normalmente a las coberturas ascendentes, bajo el marco de una póliza de seguro de responsabilidad civil, basada en las condiciones generales típicas. En 1979, dos exclusiones muy importantes modifican las condiciones particulares de la protección de las aguas: 1º la inclusión de daños propios del asegurado, y 2º los gastos de recuperación en el momento en que el siniestro no es inminente. Junto con estas extensiones, se encuentra la contaminación histórica de los suelos (por ejemplo, los sitios industriales) que se encuentran tratados.18 En concordancia a estas extensiones, los aseguradores pensaron en el caso de las reservas de derivados del petróleo, como el aceite. Consiguientemente, se consideró el saneamiento de sitios dañados con toda clase de contaminación, dado que se previó que, en un breve plazo, esto podría tornarse en un problema principal. Esta evolución creó, en los años 80, la posibilidad de que los aseguradores fueran demandados.
De un estudio elaborado por una aseguradora alemana se demostró que el número de siniestros en sitios industriales, por contaminación histórica, regularmente desarrollados de 1980 a 1992, fue el siguiente: en 1980, ocho siniestros habían sido registrados; en 1992, la cifra se eleva a 79 siniestros, siendo el máximo registrado en 1990, con 90 siniestros. Considerando lo amplio de la garantía, las cifras no dejaron de atemorizar a los aseguradores. 19 Con la entrada en vigor de la ley de Responsabilidad Civil sobre Medio Ambiente del 10 de diciembre de 1990, se establece un sistema claro y limitativo para los efectos principales del seguro y por ende a la responsabilidad civil derivada de los daños ambientales. De esta manera se concibe una responsabilidad sin culpa para los eventos dañosos a los componentes del medio ambiente. Así el explotador mismo es responsable de los daños ocasionados por el funcionamiento normal y autorizado de sus instalaciones. La autorización administrativa que permite las emisiones de sustancias contaminadoras no constituye una causa de justificación. La responsabilidad sin culpa se aplica a aquello en que es imposible prever la realización de un riesgo, habida cuenta de los datos científicos del momento.20
No obstante, también se ha experimentado en el uso de fondos de Indemnización, con una reglamentación similar a la estadounidense, donde uno de los efectos que se persigue del fondo es dar una respuesta rápida y efectiva en caso de producción de un daño, frente a la lentitud de los procesos judiciales de responsabilidad civil.21 Finalmente, se pueden mencionar otros casos de fondos de indemnización, tales como: el Fondo Internacional de indemnización por daños causados por contaminación de hidrocarburos, creado en 1971; la Ley de Suecia sobre daños al medio ambiente de 1986, que establece un impuesto sobre las empresas que soliciten autorización para emisiones al medio ambiente, destinado al saneamiento del mismo;22 el Fondo francés para indemnizar personas que viven cerca de los aeropuertos; el Fondo holandés para indemnizar por los daños sufridos por la contaminación atmosférica, entre otros.
Finalmente, en Europa, el modelo de póliza específica E.I.L. ha sido adoptada y adecuada a través de principales pools de aseguradores, ya citados.
En cuanto a las características más relevantes de las pólizas E.I.L. desarrolladas en Europa, Juan Pavelek Zamora23 indica que:
a) Se trata de seguros de responsabilidad civil; modalidad que se configura como la más expuesta a los cambios de comportamientos sociales y tecnológicos.
b) Se refieren a la cobertura de los riesgos medioambientales causados por la contaminación procedente de instalaciones industriales que pudieran denominarse fijas en tierra.
En relación a estas características, se puede señalar que el seguro de responsabilidad por daño ambiental es una modalidad sensible, desde la interpretación de la responsabilidad ambiental hasta los conceptos básicos, que construyen la especificación y restricción del seguro por contaminación.
Es de esta manera como actualmente se financian institucionalmente los sistemas de seguros más utilizados en el medio ambiente, a nivel de derecho comparado. Pero para resumir esta evolución en base a estas situaciones históricas expuestas del seguro, se puede concluir, en relación al interés de los aseguradores al considerar al medio ambiente como un riesgo asegurable, lo siguiente:
1. En un primer estadio, los aseguradores no reconocían a los componentes del medio ambiente, como cosas susceptibles de ser dañadas y cubiertas por un seguro directo de responsabilidad civil, es decir, que el aseguramiento de los elementos ambientales se confundía, entre otras especies, de cobertura como la de incendio o agrícola, entre otras;
2. Al parecer, el interés de los aseguradores en dar cobertura a ciertos riesgos ambientales se debió, precisamente, a una falta de experiencia y precisión en la determinación de la contaminación, de los orígenes y efectos de ella. Esta situación se nota en que, en un inicio, no se consideró la contaminación histórica y posteriormente, al percatarse de los altos costos de reparación, se optó por limitarlos.
3. También es posible concluir que la falta de especialización e interpretación confusa de algunas Cortes comparadas, respecto a los alcances de la responsabilidad solidaria generada por los daños ambientales y respaldada por la normativa vigente, produjo una contracción de la cobertura ambiental, lo que fue una dura experiencia para precisar y limitar la cobertura y fijación de conceptos rectores en el medio ambiente.
Tras estas breves conclusiones, es necesario entrar al fondo del tema, esto es, el tratamiento y contexto del seguro ambiental en Chile, para desembocar en el sistema de seguro establecido en Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental vigente.
2. CONTEXTO JURÍDICO DEL SEGURO AMBIENTAL EN CHILE
La legislación chilena no había tratado directamente la protección del medio ambiente, sino hasta la entrada en vigencia de la Ley de Bases Generales del Medio Ambiente Nº 19.30024 (LBGMA), la cual dio inicio a una segunda etapa de preocupación por la protección del medio ambiente, dado que la primera etapa se encontraba liderada por la inclusión de la garantía ambiental consagrada en el artículo 19 Nº 8 de la Constitución Política de la República.
En el presente apartado se indagará el contexto jurídico del sistema de seguro ambiental, brevemente en los seguros de responsabilidad civil y, subsiguientemente, se expondrán las principales incidencias de la normativa de seguro contemplada en el Reglamento sobre el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (REGSEIA) a la luz de las últimas modificaciones,25 no abarcando temas que requieren un tratamiento práctico, pero se presentará el sistema general en que opera esta modalidad de seguro, examinándose los alcances del daño ambiental para estos efectos.
2.1. Aspectos ambientales del seguro de responsabilidad civil
Paralelamente a lo dispuesto sobre seguro ambiental establecido en el REGSEIA, los riesgos ambientales se encuentran contemplados genéricamente por medio de cláusulas adicionales a las pólizas de responsabilidad civil, dirigidas principalmente a la cobertura de riesgos derivados de la actividad industrial. Es decir, no existe una póliza diseñada específicamente para cubrir la responsabilidad por daño ambiental, pero su cobertura opera a través de las antedichas cláusulas adicionales. Importante es hacer revisar lo contenido en la Póliza de Responsabilidad Civil26 (conocida comúnmente como modelo Suizo) y su Cláusula de Cobertura Adicional de Responsabilidad Civil por contaminación asimilada de N.M.A.1685 (Lloyds Non Marine Association),27 las que en la práctica asegurativa son las más utilizadas. No obstante, se debe advertir que, desde la vigencia de la Póliza de Responsabilidad antedicha, han sido aprobadas por la Superintendencia de Valores y Seguros otras Pólizas de Responsabilidad Civil28 con su Cláusula Adicional de Cobertura de Responsabilidad Civil por Contaminación,29 las cuales son de escasa utilización y conocimiento en el mercado asegurador.
En la Póliza de Responsabilidad Civil, los riesgos que podrían identificarse como ambientales se encuentran excluidos de la cobertura del seguro dentro del artículo 2, en los apartados, 2.10, 2.10.2, 2.11, 2.12, y 2.17. Estos siniestros excluidos no se refieren directamente a riesgos ambientales, pero se asimilan directamente a ellos. No obstante estas exclusiones, la Cláusula Adicional sobre Responsabilidad Civil por Contaminación asimilada de N.M.A.1685, indica que tales exclusiones no se aplicarán cuando se produzcan lesiones corporales, daños materiales a las cosas cuando la filtración, polución o contaminación sea causada por un suceso repentino, no intencionado e inesperado ocurrido durante la vigencia de este seguro. La Cláusula Adicional señala, además, que cubrirá el costo de remover, retirar, anular los efectos de o limpiar las substancias productoras de la filtración, polución o contaminación, cuando la filtración, polución o contaminación sea causada por un suceso repentino, no intencional o inesperado ocurrido durante la vigencia del Seguro.30
Así, la cobertura ambiental se encuentra vinculada con la Cláusula Adicional, la cual es tomada dependiendo de la actividad que realiza el titular para garantizar los costos ante un eventual siniestro derivado de su explotación.
2.2. El seguro ambiental en el Sistema Evaluación de Impacto Ambiental
En Chile, el contrato de seguro por daño ambiental fue incorporado por medio de la LBGMA, tomando en este caso un carácter de obligatorio para aquellos proyectos o actividades que aprecien como necesario el inicio de su proyecto o actividad durante la etapa evaluativa de su respectivo Estudio de Impacto ambiental. De esta manera, el contrato de seguro por daño ambiental fue consagrado en términos generales y programáticos en el artículo 15 inciso 231 de la LBGMA, el cual encomendaba al modificado Decreto Supremo Nº 30 Reglamento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, 32 la determinación de: beneficiario, requisitos, formas, condiciones y plazo, del respectivo contrato de seguro, comprendido dentro del SEIA.
Se puede explicar, de manera sintetizada, que el uso del contrato de seguro por daño ambiental en el SEIA se genera en caso que el responsable de cualquier proyecto o actividad, de los establecidos taxativamente en el artículo 10 de la LBGMA y artículo 3 del REGSEIA como susceptibles de generar o presentar uno de los efectos, características o circunstancias, que enumera el artículo 11 de la LBGMA y artículo 4 y siguientes del Título II del REGSEIA, vale decir, que tengan como efecto producir impacto ambiental, quedará sujeto a la elaboración de un Estudio de Impacto Ambiental (EIA). Y es, en este caso, cuando el titular del proyecto o actividad, sujeto a EIA, desee iniciar su proyecto o actividad antes de la evaluación total de su EIA, deberá solicitar una Autorización Provisoria, que se otorgará, acompañando junto con el EIA, una póliza de seguro, que cubra los riesgos por daño al medio ambiente. Esta situación se entiende sin perjuicio de lo que la autoridad resuelva en definitiva respecto de que si el proyecto o actividad genera definitivamente impacto ambiental.
Sin embargo, la Ley (inc. 2 art. 15) y el REGSEIA (inc.1 art. 107), disponen que, junto con la presentación del EIA respectivo, además se acompañare una póliza que cubra el riesgo por los daños ambientales, se obtendrá una Autorización Provisoria. En definitiva trata de plasmar la esencialidad de la póliza para obtener la Autorización Provisoria, dado que el Reglamento obliga a que el titular del EIA presente en su solicitud de Autorización Provisoria algunos contenidos que detalla el inc. 2 del art.107. Es decir, que la mera presentación de la póliza por sí sola no posibilita la obstención de la AP.
Así, se puede apreciar que la LBGMA crea el seguro por daño ambiental con dos objetivos fundamentales:
– Ser un medio precautorio destinado a la reparación inmediata y eficaz de la contingencia de que se produzca un daño al medio ambiente; y
– Constituir un requisito para obtener la autorización provisoria necesario para ejecutar el proyecto o actividad en proceso de un EIA determinado (esto se extrae de lo dispuesto en la letra d) inc. 2 del art. 107 REGSEIA).
Respecto al Régimen de las normas relativas al contrato de seguro por daño al medio ambiente, y como lo reconoce el art. 108 del REGSEIA, éste estará sujeto a lo que versa la legislación en general, vale decir, lo contenido en el Código de Comercio, y lo establecido en el D.F.L. Nº 251 de 1931 sobre Compañías de Seguros, Sociedades Anónimas y Bolsas de Comercio, sin perjuicio de las normas especiales que regula el texto del Reglamento del SEIA, refundido por el D.S. Nº 95/2002 Título VIII, Párrafo I.
Sin perjuicio de lo anterior, el art.8 de la LBGMA, establece la función esencialmente preventiva del SEIA. No obstante, esta no es absoluta, dado que la autoridad ambiental puede autorizar que ciertos proyectos o actividad comiencen sus faenas antes que concluya el examen del EIA a que se sometieron. De esta forma, el seguro ambiental es garantía del fiel manejo que la actividad se abstenga de causar daño al medio ambiente, pero para que opere este instrumento es necesario, en primer lugar, el acto administrativo denominado Autorización Provisoria, el cual se comentará brevemente para luego analizar el seguro en cuestión.
2.2.1. La Autorización Provisoria
La Autorización Provisoria configura la excepción de que los proyectos y actividades sometidos al proceso de EIA sean ejecutados antes de la aprobación final del estudio. En cuanto a su naturaleza, es un acto administrativo de carácter provisorio dictado por la autoridad ambiental respectiva, que en este caso es la Comisión Regional del Medio Ambiente que esté conociendo el EIA determinado.
La utilización de la autorización y su excepcionalidad en el SEIA, responde a un carácter de urgencia por parte del titular del proyecto o actividad, dado que, por una necesidad económica en la ejecución del proyecto, invoca la utilización de la autorización provisoria.33 Importante resulta en señalar que los principios relacionados con la Autorización Provisoria quedaron de manifiesto en el fallo del Recurso de Protección interpuesto por Marcos Alvarado contra Dirección Ejecutiva de la CONAMA, donde se reconoce la excepcionalidad de la Autorización Provisoria, la discrecionalidad del órgano que la dicta, su vigencia sujeta al EIA respectivo, entre otros.34
El acto administrativo evacuado por la autoridad ambiental competente, es incoado por la solicitud de autorización provisoria (SAP), que efectúa el titular del proyecto o actividad sujeto a EIA. La SAP ha sido conceptualizada por la CONAMA35 como el acto formal, documentado, mediante el cual el titular del proyecto o actividad que se somete, obligatoria o voluntariamente al SEIA, eleva una solicitud al órgano competente de CONAMA, para iniciar el mencionado proyecto o actividad. Siguiendo esta definición, la CONAMA ha señalado cuáles son los contenidos mínimos que debe reunir la SAP, que debe presentarse conjuntamente con el respectivo EIA, para que la COREMA respectiva pueda conocer y evaluar los potenciales riesgos de daño al medio ambiente, las formas de reparación de los potenciales daños ambientales que pueden suscitarse con motivo del inicio del proyecto, y la estimación del valor de reparación de los eventuales daños.
De esta manera el titular respectivo, en su presentación de SAP, deberá cumplir con requisitos establecidos en el inc.2 del art.107, del REGSEIA.36 En cuanto a requisito de la letra a), del artículo citado, éste se debe establecer de manera precisa en la individualización del proyecto o actividad, en el sentido de que se debe resumir lo dispuesto en la letra b) del art. 12 relativo a los contenidos mínimos de los Estudios de Impacto Ambiental.
En relación a la letra b) de los requisitos, estos se extraerán del EIA siguiendo lo dispuesto en la letra c) del art.12 del REGSEIA.
La letra c) del art. 107 del REGSEIA posibilita conocer de antemano a la autoridad ambiental los permisos que se requerirán de los órganos sectoriales durante la ejecución del proyecto, lo cual agilizaría la evacuación y tramitación de los permisos.
Finalmente, como requisito sine qua non, se encuentra la póliza, que en particular se construye con los elementos establecidos en los artículos 108 y siguientes del REGSEIA, los que se examinarán en adelante.
Sin perjuicio de lo anterior, el REGSEIA, en su artículo 113, impone criterios o facultades discrecionales, que la autoridad ambiental deberá considerar a la hora de evaluar la pertinencia de la Autorización Provisoria. En general, estos criterios se establecen con el objeto de identificar anticipadamente las características, temporalidad y reparabilidad de los daños ambientales. De esta manera, en la medida de que el proyecto o actividad que haya efectuado la solicitud de Autorización Provisoria cumpla con los criterios enfocados a la identificación de los eventuales daños, la autoridad ambiental emitirá una resolución al respecto. En el fondo, el sentido de la aplicación de estos criterios sirve para evaluar si los eventuales daños tienen la posibilidad de encontrarse cubiertos por medio de la póliza de garantía. No obstante, la autoridad ambiental tiene la facultad de solicitar a los órganos de la administración del Estado con competencia ambiental informes para respaldar los criterios.
Sin embargo, en la situación de que se encuentre vigente la autorización, el afianzado se encontrará en la obligación de informar a la autoridad ambiental sobre el estado y situación del medio ambiente o de unos o más de sus elementos naturales o artificiales con la periodicidad que estime la autoridad (inc. 2 art. 114 REGSEIA).
La Autorización Provisoria quedará sin efecto al momento de notificarse al titular del proyecto o actividad la resolución de calificación ambiental, cuando se incurra en las siguientes situaciones:
a) Cuando por cualquiera de las causas una de las partes iniciare acciones para poner término al contrato de seguro o que opere alguna cláusula que tenga por efecto la conclusión del contrato (art. 112);
b) En el caso de incumplimiento de la obligación de informar a la autoridad ambiental sobre el estado y situación del medio ambiente (inc. 2 artículo 114); o
c) Por regla general, en todos aquellos casos en que se incumplan las medidas o condiciones bajo las cuales se otorgó la Autorización Provisoria.
Ante el evento de quedar sin efecto la Autorización Provisoria por resolución dictada que así lo declare, será notificada al titular del proyecto o actividad y a los órganos de la administración del Estado con competencia ambiental que hayan intervenido en el otorgamiento de la autorización provisoria (art. 115).
Finalmente, en cuanto se notifique la aprobación de la Autorización Provisoria, se podrá dar inicio al proyecto o actividad. En este punto, la CONAMA ha precisado que: el Inicio de un proyecto o actividad en el marco de una Autorización Provisoria, corresponde a la materialización de obras y/o acciones, constituyentes del proyecto o actividad sometido al SEIA, para el cual el órgano competente de CONAMA ha resuelto otorgar una Autorización Provisoria para su inicio. Dichas obras y/o acciones deben formar parte de la descripción del proyecto, contenida en el correspondiente Estudio de Impacto Ambiental.37 No obstante, se señalan, además, las obras o acciones que pueden ser ejecutadas en el marco de una Autorización Provisoria, las que corresponden sólo aquellas explícitamente autorizadas por el órgano competente de la CONAMA, e individualizadas en la Resolución que otorga la correspondiente Autorización Provisoria.38
De esta forma, teniendo presente la importancia de la Autorización Provisoria, se continuará con el breve examen del seguro que cubre los riesgos por daños al medio ambiente en el SEIA.
2.2.2. La póliza de seguro por daño ambiental en particular
El REGSEIA, en su Título VIII párrafo 1º, se ocupa en señalar el contenido y requisitos del seguro ambiental, los que se describirán, sin perjuicio de analizar brevemente sus contenidos más importantes, no deteniéndose en los elementos esenciales y generales del contrato de seguro.
De la lectura de las disposiciones del Reglamento, se entrega indirectamente una modalidad determinada, la cual responde a los efectos del Seguro de Garantía, modalidad sugerida por la CONAMA,39 la cual además se manifestó en la póliza elaborada por esta institución,40 indicación que cumple con no impedir la correcta tramitación del Estudio de Impacto Ambiental, evitándose trasladar la prevención ambiental al seguro. Además, que en último término la regla general, al momento de presentar un proyecto o actividad que para la ley es susceptible de causar impacto ambiental, es sujetarse al procedimiento del EIA y esperar, por parte de la CONAMA, una resolución que autorice la ejecución y a la vez reconozca que dicho proyecto no es causante de impacto ambiental, lo que ciertamente garantiza un desarrollo más seguro del proyecto o actividad que, con la Autorización Provisoria, carecería. Así, el Seguro de Garantía respondería al carácter preventivo y temporal que existe mientras se tramita el EIA.
No obstante, del reglamento se desprende la modalidad del seguro, según lo señalado en la letra a) del art. 109 al utilizar la frase el fiel cumplimiento por la parte del afianzado, lo que se recoge de la póliza elaborada por CONAMA y que tiene como base una póliza de garantía o de caución del fiel cumplimiento de una obligación determinada.41 De esta manera se comentarán los contenidos de la póliza teniendo presente lo señalado en el Reglamento y la póliza, y se analizarán algunos efectos del seguro en relación al daño ambiental.
2.2.2.1. Comentarios sobre algunos contenidos de la Póliza de Garantía por daño ambiental
Las menciones generales de la Póliza de Seguro de Garantía de reparar los daños ambientales se encuentran dispuestas en el art. 109 del REGSEIA y se han materializado contractualmente, como ya se ha señalado, por medio de la Póliza de garantía de cumplimiento de la obligación de reparar el daño al medio ambiente, elaborada por la CONAMA. De esta manera se analizarán de forma conjunta los contenidos del Reglamento y de la Póliza. Sin perjuicio de este análisis, para una mejor exposición se ha deseado clasificar los contenidos en dos grupos. El primer grupo se compone con los contenidos formativos de la póliza, tales como: la individualización de las partes contratantes, la cantidad o suma asegurada, la forma de la prima y vigencia de la póliza. El segundo grupo de contenidos de fondo se referirá a los riesgos cubiertos y los daños ambientales derivados de los riesgos, entre otros.
PRIMER GRUPO: contenidos formales de la póliza:
Como se ha mencionado, en éste se encuentran las condiciones generales del seguro y de la póliza en comento. Con respecto a la individualización de las partes contratantes, la letra c) del art.109 establece quiénes ocuparán las calidades relacionadas con las partes de la póliza. De esta forma el afianzado se representará por el titular del proyecto o actividad. La Póliza identifica al afianzado en el sentido de que corresponde a la persona natural o jurídica que solicita la contratación del seguro a los efectos de dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 15 inciso 2do. de la Ley N° 19.300 (art.1 POL). Consiguientemente, dentro del mismo número y artículo del Reglamento se dispone la calidad de beneficiario y asegurado, siendo para estos efectos la CONAMA. De similar manera la póliza establece a la CONAMA en el lugar del asegurado estableciendo que es la única persona que tiene derecho a exigir el cumplimiento de las obligaciones contraídas por el Afianzado (art.1 POL). De esta manera la CONAMA goza de dos calidades, beneficiario y asegurado, con lo cual la Póliza es en completo interés patrimonial de la CONAMA. En lo que respecta al asegurador, la Póliza lo identifica en su art. I letra d), como la entidad aseguradora que ha emitido la póliza. Lógicamente, en Chile las únicas instituciones que pueden ejercer el negocio de seguros son las sociedades anónimas constituidas en Chile, según lo prescribe el art. 4 del D.F.L. Nº 251 y las compañías extranjeras debidamente acreditadas. De este modo, el sujeto asegurador es quien tomará un papel preponderante en el respaldo económico y garantizador del cumplimiento de la obligación ambiental. Cabe agregar que las compañías relacionadas con el seguro ambiental y su modalidad de seguro de garantía deben corresponder al primer grupo, es decir, las que aseguran los riesgos por pérdida o deterioro en las cosas o el patrimonio (art. 8 DFL Nº 251).
Otra condición general la compone la cantidad o suma asegurada. Este elemento variará dependiendo de los riesgos a que se verá expuesto el proyecto o actividad determinados. Pero en relación a la modalidad de seguro en que se está presente en este caso, seguro de garantía, lo que en el fondo se asegura, es el fiel cumplimiento de reparar el medio ambiente (inc. 2 letra a) art.109 REGSEIA y POL. Art. II). Es decir, que una vez producido el daño ambiental, es decir, aquel que perjudique el área en que se desarrolla el proyecto o actividad, lo que se precisa en la solicitud misma de la autorización provisoria, es que se hace efectivo el cobro de este seguro.
En relación a la forma de la prima, la forma de pago de la prima de este contrato en particular consistirá en una cantidad de dinero, y en el medio más común, que corresponde al de Unidad de Fomento. En lo referente a las acciones, en caso de incumplimiento de pago de la prima, respecto del seguro por daño ambiental, se seguirán las normas generales; igualmente lo relacionado con la determinación de la prima, la cual variará según sea el caso particular. Pero, cabe señalar que, en la letra e) art. 109 del REGSEIA, se establece como requisito del contrato el tiempo, lugar y forma en que haya de ser pagada la prima del seguro, situación que, como ya se mencionó, variará en cada contrato y riesgo particulares. Importante es señalar lo referente a la inoponibilidad del beneficiario cuando exista una falta de pago de la prima. Esta situación viene en limitar la vigencia de la póliza por esta razón, por parte del tomador y su responsabilidad reparadora eventual.
Finalmente, en cuanto a la vigencia de la póliza, esta se encuentra supeditada, en principio, al plazo general de la evaluación del respectivo EIA (120 días). En otras palabras la cobertura del seguro se sujeta al plazo de la evaluación del Estudio. Sin embargo, la Póliza precisa que este plazo se inicia con la aprobación de la Autorización Provisoria (art.IV 1) POL). Sin perjuicio de esto, este plazo general se modificará en dos circunstancias que contempla el Reglamento (letra f) art.109): la primera circunstancia es la relativa a la ampliación del plazo general de la evaluación del Estudio, dado que, en el evento de que se modifique éste, se entenderá automáticamente ampliado el plazo de vigencia de la póliza, hecho que deberá constar por cláusula adicional en la póliza respectiva (letra f) art. 109 y art. IV 2) POL). La segunda circunstancia es la que surge con motivo de la suspensión del plazo de la evaluación del Estudio. El efecto es similar que el señalado en la primera circunstancia, es decir, se deberá consignar en la póliza que la vigencia de esta se prorroga automáticamente por un plazo igual al tiempo de suspensión acordado (inc. 2 letra f) art. 109). No obstante, la póliza precisa el alcance de este efecto, para la eventualidad de que no se precise plazo de suspensión, expresando que la póliza se entenderá automática y sucesivamente prorrogada por un término de 30 días, hasta la entrega del addendum respectivo, a menos que el asegurador notifique por escrito a la Dirección Ejecutiva de la CONAMA o a la COREMA respectiva, según sea el caso, su decisión de no prorrogar la vigencia de la misma, con una anticipación de a lo menos 15 días al vencimiento del periodo respectivo (art. IV 3) POL). Asimismo, la Póliza contempla para este caso la facultad de la entidad aseguradora de cobrar la prima por el periodo de prorroga (art. IV 4) POL).
SEGUNDO GRUPO: riesgos cubiertos y daño ambiental en la póliza
a) Riesgos cubiertos: En principio, siguiendo lo que establece la LBGMA, el riesgo cubierto, es el daño al medio ambiente que se produzca dentro del plazo de la evaluación del estudio y que se traduce en el plazo de la autorización provisoria (inc. 2 art. 15). Este contenido del riesgo se revisará en el siguiente apartado, dado que merece algunas consideraciones especiales, por ser el objetivo de fondo del riesgo de esta modalidad de seguro. Se considera un objetivo de fondo puesto que el Reglamento y la Póliza establecen, en forma, que el riesgo cubierto, en términos positivos, corresponde al fiel cumplimiento por parte del afianzado de su obligación de reparar el daño al medio ambiente (letra a) art. 109 y art. II a) POL.). No obstante, este reconocimiento formal condice con la modalidad de caución que tiene este seguro y, lógicamente, es el criterio práctico.
Ahora bien, este efecto que hace mención el Reglamento y la Póliza hace entender que, producido un daño ambiental, sin detenerse en la conducta42 por parte del afianzado, surge la obligación de reparar y al parecer quien asume los costos mediatos de reparación es la empresa aseguradora, hasta los montos establecidos en el contrato. No obstante, la Póliza establece una limitación en cuanto a la cobertura de los bienes dañados señalando que la garantía a que se refiere esta póliza, se extiende sólo respecto a las actividades comprendidas en la autorización provisoria solicitada a CONAMA, la cual se encuentra debidamente individualizada en las Condiciones Particulares de la presente Póliza y que forma parte integrante de la misma. En consecuencia, la garantía no se extiende al cumplimiento de la obligación de reparar daños que sean consecuencias de actividades no contempladas en la solicitud de autorización presentado por el afianzado y que forma parte integrante de esta póliza (art. II 2) POL.). Es importante esta regla, dado que se fija los límites de la garantía, cosa que en su oportunidad podría aumentar los costos de reparación por parte del afianzado cuando la garantía no alcanza a otros daños producidos por la actividad. Es en este punto cuando se puede entrar en conflicto con terceros dañados quienes podían impetrar directamente acciones reparatorias (acción ambiental) o indemnizatorias. Esto viene a complementar lo prescrito en el Reglamento en el sentido de que se afianza la actitud reparatoria del asegurado precisado en el inc. 2 letra a) art. 109.
De esta manera, para efectos de no trasladar la responsabilidad del tomador por los daños ocasionados y, pese a que opera la subrogación legal, la empresa aseguradora, una vez cumplida su obligación de reparar, tendrá derecho a dirigirse contra el asegurado a fin de que se le paguen los gastos incurridos por el siniestro ambiental. Por este efecto, una consecuencia es que el asegurado previene en abstenerse en causar daños o a lo menos seguir metódicamente su propuesta de desarrollo de su proyecto o actividad, demostrándose la calidad de garantía del seguro.
b) El daño ambiental derivado de los riesgos cubiertos: Respecto al fondo del riesgo cubierto, como se advirtió, esto es, al riesgo de dañar el medio ambiente, dado que es de esta manera como lo expresa la propia LBGMA. Esta define tanto al daño ambiental como al medio ambiente,43 pero no precisa al riesgo ambiental. Ante esto debe hacerse remisión al contenido general del concepto de riesgo establecido en el inc. 2 art. 513 del Código de Comercio, apelando principalmente a la idea de que la eventualidad de todo caso fortuito puede causar pérdida o deterioro de los objetos asegurados. Pero el problema no suele radicar, en este último punto, conceptualización del riesgo ambiental, dado que el reglamento indica claramente de qué tipo de actos o hechos puede provenir del daño para formar la base de imputación o de generación del daño. Así, importa lo referente a que el riesgo podrá provenir de una situación accidental, sea repentina o gradual. Esto se establece en el antedicho inc. 2 letra a) art. 109 del Reglamento, y es en este caso en que se presenta una imprecisión conceptual que se revisará en el apartado siguiente. Junto con lo anterior el problema más importante radica en el contenido del daño ambiental, dado que una actividad al desplegarse, por lo general, puede producir esta eventualidad dirigida en este caso a la protección del medio ambiente.
El daño, como elemento de responsabilidad ha tenido ciertas falencias en su contexto ambiental. Para ensayar una suerte de precisión del daño ambiental en el seguro en comento se revisará en la LBGMA y luego el contenido del daño en este seguro.
b.1) Situación del concepto de daño al medio ambiente a partir de la LBGMA: Como se ha indicado, en toda área de seguros y más fuertemente en el seguro que cubre riesgos ambientales, la precisión del interés asegurable debe ser individualizado en su especialidad, para que, tanto el asegurador como el asegurado, tengan clara la extensión material de los riesgos cubiertos. Pero, en la legislación chilena, particularmente, en la LBGMA, existen indeterminaciones conceptuales, en lo referente al daño inferido sobre el medio ambiente.
La LBGMA, prevé un concepto de daño ambiental definido como toda pérdida, disminución, detrimento o menoscabo significativo inferido al medio ambiente o a uno o más de sus componentes (art. 2 e). Ahora, sin entrar a su análisis pormenorizado, lo que se puede rescatar de la definición de daño ambiental es el carácter de significativo que debe revestir el daño en el medio ambiente, para poder ingresar al sistema de responsabilidad establecido en la LBGMA o sistema especial ordinario,44 puesto que en el sistema especial específico, compuesto por normas particulares, están directamente creadas y dirigidas hacia una actividad sectorial.45 Asimismo, el concepto tiene la debilidad de no limitar o no fijar la extensión del daño, más bien solamente su punto de partida. En este sentido se ha entendido que la definición, en el fondo, no dice nada más que daño ambiental es el daño al medio ambiente, sea considerado en forma global o en relación con alguno de sus elementos.46
No obstante, el autor Hernán Corral, 47 señala que para apuntar a la determinación del concepto de daño ambiental, se puede abarcar tres aspectos diferentes: 1. La determinación previa del concepto de medio ambiente para efectos de precisar su daño; 2. La calificación de daño ambiental como daño a las personas o como daño a la cosa compleja denominada medio ambiente; y 3. La consideración de la magnitud o entidad de la relación en la conceptualización del daño.
En el primer punto, esto es, la determinación previa del concepto de medio ambiente para efectos de precisar su daño, a juicio del citado autor, la definición de medio ambiente señalada en la LBGMA, por su criterio amplio, está condenada a la inoperancia legal, y concluye que desde una perspectiva civil, el medio ambiente no puede desconectarse del concepto de ser humano. El medio ambiente no es un bien protegible en sí mismo, con un valor per se, sino en razón del hombre que desarrolla su existencia gracias a él (...) de esta forma, solo aquella acción que menoscabe al medio ambiente, por cuanto rebaja la calidad de vida del ser humano, puede considerarse daño ambiental reparable a través del sistema jurídico de responsabilidad civil.48
En el punto 2, referido a la calificación de daño ambiental como daño a las personas o como daño a la cosa compleja denominada medio ambiente; este es un aspecto ampliamente debatido, dado que el daño ambiental es un daño de repercusión o rebote, ya que la alteración al medio ambiente funciona como medio a través del cual se daña a las personas. (...) No obstante, la valoración del medio ambiente como un interés colectivo, que potencialmente puede llegar a afectar las generaciones futuras, está abriendo un cauce idóneo para la calificación del daño ambiental como un concepto autónomo,49 el cual se apartaría del daño general y de efectos civiles normales.
En el punto tercero, la consideración de la magnitud o entidad de la relación en la conceptualización del daño; en caso de los menoscabos de escasa magnitud, significación o relevancia, no le hace perder, desde el punto de vista conceptual, su calificación de daño. Distinto es que se concluya que, si bien son daños al medio ambiente, estos debieran ser excluidos del sistema de responsabilidad civil, por tratarse de conductas dañosas a las que el ordenamiento jurídico no dirige un juicio de ilicitud o reproche. Se trata, entonces, de un problema de antijuridicidad.50 Ante esto don Hernán Corral sigue a Antonio Cabanillas,51 señalando que, si el daño es insignificante o tolerable de acuerdo a las condiciones del lugar, no surgirá responsabilidad, y por lo tanto no se estará en rigor ante un daño ambiental resarcible (...) La tolerabilidad excluye a la ilicitud y no surge, por tanto, la responsabilidad civil por daño ambiental.
De la exposición anterior se puede concluir que, la amplitud del concepto de medio ambiente, como bien jurídico protegido, conduce a que la extensión conceptual sea modelable en su interpretación, a partir de la institución jurídico-ambiental que se relacione con el concepto.52 Actualmente, el daño ambiental, en algunas legislaciones, opera con cierta autonomía. Distinta es la situación de que dentro del daño ambiental se diferencien tipos de daños relacionados directamente con este, como son los daños corporales, materiales y puramente ecológicos, derivados de una actividad que contraviene la normativa ambiental particular. Finalmente, es cierto que el daño ambiental, desde un punto de vista clásico y diferenciador, provoca distintas responsabilidades, como la administrativa y civil, pero la práctica ha demostrado que el daño ambiental debe responder, en un primer plano, a ciertos elementos del daño civil y, posteriormente, fuera de contemplarse casos objetivos, operarían ciertos elementos de derecho público como en la aplicación de multas y en establecimiento de umbrales de contaminación que en el fondo radica en disponer límites de licitud de la conducta riesgosa. No obstante, la significación del daño inferido al medio ambiente, es el elemento que abre la acción indemnizatoria civil a través del sistema de la Ley de Bases Generales del Medio Ambiente. No obstante, pudiendo existir un sistema sancionador administrativo por la falta en que se pueda incurrir, sin perjuicio de las acciones de reparación, fruto de un daño ambiental con tratamiento objetivo. Finalmente, puede afirmarse que el medio ambiente puede concebirse, tanto como en una res nullius, como un bien de dominio público o como un bien de propiedad privada, según que elementos del medio ambiente se refiere.53
Habiéndose fijado la interpretación de la definición general de daño ambiental, conviene analizar el contenido del daño en la póliza ya individualizada.
b.2) Contenido del daño ambiental en el seguro de garantía
El daño en el seguro de garantía se analizará a partir de dos puntos: 1) daños cubiertos, y 2) ocurrencia del daño y delimitación temporal.
1) Si de producirse el incumplimiento de no causar daño ambiental durante la ejecución del proyecto o actividad, se podrían visualizar a lo menos dos clases de daños: los daños directos y previstos. El primero, daños ambientales directos, es decir, aquellos surgidos de la actividad que se encuentra ejecutando el titular o agente del daño, los cuales se deben manifestar en el lugar en que la actividad se emplaza. Estos daños a lo menos con algún grado de especificidad se deben encontrar previstos en la solicitud de la autorización provisoria. No se volverá a explicar este contenido, pero sí se debe señalar que, producidos y constatados estos daños, la póliza surtirá sus efectos para que el beneficiario se encargue de reparar. Si se presentare otro tipo de eventualidades dañosas o catastróficas, escaparían del sistema cubierto por la póliza y se cubrirían por el sistema extracontractual contenido en la Ley (acción ambiental ) o en el derecho común (indemnización de perjuicios) con algunos efectos de sanciones administrativas.54 En definitiva. la compañía aseguradora respalda hasta el monto de los daños previstos en la SAP (art. II 1 póliza), vale decir, se limitan respecto de los riesgos detectados en la etapa de la autorización provisoria.
2) Ahora, en lo relativo a la ocurrencia del daño, tanto el reglamento del SEIA (art. 109 letra a) y la póliza de garantía (art. II 1), indican que el hecho generador del daño ambiental puede provenir de una situación accidental, sea repentina o gradual. Esto genera a lo menos dos cuestionamientos relacionados: ¿cómo se constata la situación accidental? y ¿lo accidental puede ser gradual o paulatino?
En la primera cuestión, se entra a un tema de fondo, dado que la Póliza sólo obliga al asegurado a denunciar el siniestro ante la compañía una vez que el siniestro se haya manifestado. Ahora la manifestación del siniestro comenzará con la ocurrencia y posterior conocimiento que tiene el asegurado del mismo. En término caucionador, la manifestación del siniestro expresa el incumplimiento de la obligación garantizada, a menos que se acrediten eximentes de responsabilidad o la atenúen. Asimismo, es importante la denuncia que debe efectuar el asegurado, dado que da paso a la liquidación del siniestro, vale decir, determinar efectivamente la existencia del siniestro, las causas y la extensión dañosa.55
En la segunda cuestión, primariamente, no existe problema cuando el hecho responda a una situación accidental y repentina, cosa en el cual el sistema general de seguros ampara aquellas situaciones involuntarias e inesperadas o, mejor dicho, cuando algo se manifiesta de manera accidental, se está dentro de la idea de lo imprevisible e irresistible, lo cual se relaciona con algunos elementos del caso fortuito, elemento esencial en la aplicación y existencia de siniestros en materia de seguros.
El reglamento y la Póliza, agrupan dos expresiones claves y distintas dentro de la idea de lo accidental. Así, la situación accidental se puede manifestar, según el reglamento y la Póliza, de manera repentina o gradual. Ante esto, se puede indicar que todo hecho que se advierta como accidental debe provenir de un caso repentino, dado que la idea de gradual lleva a catalogar al caso de paulatino, es decir, a aquellos daños acumulativos y que eventualmente comenzarían a manifestarse en términos posteriores de la vigencia de la propia póliza. Este problema de delimitación temporal que puede provocar la contaminación paulatina se verá en el siguiente punto. De esta forma, lo relativo a la contaminación paulatina ha sido una problemática frecuente en las pólizas de responsabilidad civil implementadas en el derecho comparado, dado que su repercusión económica en el mercado asegurador es alta. Por este motivo las pólizas relacionadas con la cobertura de la contaminación se han concentrado en la contaminación accidental y repentina. 56 57
Finalmente, la delimitación temporal, esto es, el término o plazo de cobertura del seguro, viene a complementar lo expresado en los párrafos anteriores referidos a los riesgos cubiertos y ocurrencia. Así la delimitación temporal del seguro de garantía se expresa en los plazos de cobertura identificables en las letra a) y b) del artículo 109 del Reglamento y artículo III de la Póliza.
Se puede entender que el plazo normal de cobertura es de 120 días y el plazo anormal o extraordinario corresponde a seis meses contados desde la expiración de la póliza, vale decir, desde que se ha aprobado resolutivamente el proyecto o actividad sujeto a EIA. De la misma manera, en los antedichos plazos, el asegurado conserva su facultad de denunciar los hechos que provocan daño. De manera tal, se puede entender que se establece una cobertura para daños que se pueden generar o manifestar una vez expirada la póliza de garantía. Así, en este plazo anormal o extraordinario ¿se podría estar en presencia de contaminación paulatina?, puesto que el hecho dañoso podría generarse dentro del plazo de vigencia normal y manifestarse y denunciarse durante los plazos anormales o extraordinarios. Ante esto, se puede apreciar que la cobertura asegurativa difiere enormemente del plazo de prescripción especial de cinco años para entablar la acción ambiental como otras acciones civiles que se generen del daño ambiental (art. 63 LBGMA).
Sin perjuicio de lo anterior, es necesario recurrir brevemente a la experiencia doctrinaria comparada donde el problema de la contaminación paulatina por lo menos se ha precisado en su concepto. Así, Perán Ortega señala que la contaminación prolongada o gradual, entendida ésta como aquella que se produce de forma continuada y como resultado inevitable y consustancial de la actividad industrial desarrollada. 58 Arbués Salazar y Labrador Bernand entienden, por contaminación gradual, la resultante de la emisión repetida o difusa de sustancias, en las que la acumulación acaba por producir un daño.59 Al parecer, las ideas conceptuales hablan de una situación acumulativa a largo plazo. De esta manera se pueden concluir dos cosas: el reglamento y la póliza en virtud a la extensión o vigencia temporal no permite la situación de acumulación de contaminación manifestada y la póliza de garantía se encuentra estructurada dentro del sistema claims made en el que por su naturaleza no admite la cobertura de contaminación paulatina.
Es necesario que nuestro sistema de protección ambiental contemple de manera directa y clara un sistema de garantía asegurativa enfocada a actividades en desarrollo. Las Pólizas de responsabilidad civil vigentes promueven la cobertura ambiental principalmente a través de cláusulas adicionales. Pero esto debe ir más allá, fijándose un sistema legal de auditorías ambientales para la revisión de los procesos productivos que pueden ser dañinos y a veces, en sus efectos, irreparables, o mejor dicho un sistema de manejo ambiental como el que regula la norma ISO 14001, él se puede armonizar en la legislación chilena y aplicable en la implementación del seguro ambiental dentro de una actividad de empresa.
El SEIA, al contemplar el seguro de garantía en el EIA, utiliza un doble prevencionismo, aunque es claro que la reparación en definitiva quedará obligada al titular dañador. Pero la sustentabilidad de un proyecto o actividad y la esfera protectiva no puede restar en la sola evaluación. Así, en relación a los sistemas expuestos y especialmente al sistema de seguro dentro del SEIA, es necesario que el seguro ambiental sea implementado en actividades o faenas de riesgo ambiental en su desarrollo productivo.
Así, el sistema de auditorías de manejo ambiental debe ser obligatorio en el control de actividades de riesgo constante. Este último criterio se puede extraer de los efectos, características o circunstancias señaladas en el artículo 11 de la LBGMA, especialmente los indicados en las letras a), b) y d),60 puesto que revisten de una incidencia directa y capacidad vulneratoria en los elementos del ambiente y el medio social.
Finalmente, la experiencia de daños ambientales que afectan intereses difusos no es algo ajeno a Chile y es necesario un efectivo control a partir de las fuentes de contaminación de mayor riesgo, sin intención de limitar las actividades productivas, sino que mejorar su competencia comercial de manera íntegra con el cumplimiento normativo ambiental nacional, lo que sin duda se relaciona con el perfeccionamiento e implementación efectiva y específica de esta garantía económica que es el seguro y que de alguna manera ha influido en la protección del medio ambiente.
1 Para estos temas se recomienda ver: Wood C. Evaluación de impacto ambiental, un análisis comparativo de ocho sistemas, Estudios Públicos Nº 61, verano, Santiago, Chile, 1996. [ Links ] Clark B. Alcances y objetivos de la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE), Estudios Públicos Nº 65, verano, Santiago, Chile, 1997. [ Links ]
2 Directiva 82/501 de 24 de junio, JOL 230/ 5 de agosto de 1982, modificada la de 19 de marzo de 1987, DOCE L 85/36, de 28 de marzo de 1987 y la de 24 de noviembre de 1988, DOCE L 336, de 7 de diciembre de 1988. En esta Directiva se impone a los Estados distintas obligaciones, entre las que se encuentra el que los industriales afectados transmitan las informaciones necesarias, tomen medidas adecuadas y establezcan planes de urgencia y mantengan permanentemente actualizadas sus responsabilidades (Martín Mateo, R., Tratado de Derecho Ambiental Tomo I, Ed. Trivium, Madrid, España, p. 410, [ Links ] siguiendo a Prieur M.).
3 Comunicación al Consejo, al Parlamento y al Comité Económico y Social de 14 de mayo de 1993 [COM(93) 47 final].
4 Larroumet C., Responsabilidad civil contractual: algunos temas modernos, Editorial Jurídica de Chile, Santiago, 1998 p. 101. [ Links ]
5 Presentado por la Comisión Europea COM(2000) 66 final, publicado el 9 de febrero de 2000.
6 Presentado por la Comisión Europea, Bruselas, 23.1.2002 COM(2002) 17 final. 2002/ 0021 (COD).
7 La propuesta de Directiva sobre responsabilidad ambiental en relación a la prevención y reparación de daños ambientales, su exposición de motivos y sus anexos, se pueden ver en el siguiente sitio web: http://europa.eu.int/eurlex/es/com/pdf/2002/es_502PC0017.pdf
8 Propuesta, exposición de motivos, ob. cit., p. 8.
9 Malaval F., Développement durable, assurances et environnement. Ed. Económica, Paris, Francia, 1999, p. 342. [ Links ]
10 De Miguel Perales C., La responsabilidad civil por daños al medio ambiente, Ed. Civitas, Madrid, España, 1997, p. 49. [ Links ]
11 Anteriores a la ley CERCLA, se promulgaron leyes que sectorialmente establecieron el sistema de responsabilidad objetiva, tales como la Clean Air Act en 1970, la Clean Water Act de 1977, la Resource Conservative and Recovery Act, de 1976, que regula el tratamiento de los desechos sólidos y peligrosos.
12 Malaval F., ob. cit., p. 151. Carlos, De Miguel, ob. cit., pp. 51 y siguientes.
13 Malaval F., cita ante esta situación el caso Outboard Marine Corp. v/s Liberty Mutual Ins. Co., fallado por la Corte Suprema de Illinois, 1993. Importante es señalar el caso United States v/s Fleet Factors Corp. en que –y como señala De Miguel– se calificó que Fleet Factors Corp, la cual era acreedora de la compañía contaminante llamada SPW, era operador de acuerdo con el artículo 101 (20)(A) de la CERCLA, y por tanto responsable de los términos de la misma, aunque sólo había llevado a cabo actividades que suponían una participación en el día a día de la administración de la sociedad deudora (ob. cit., p. 52).
14 En lo referente al concepto de sustancias peligrosas, este se concentra en base a tres criterios:
1° Cualquier elemento, mezcla, solución, o sustancia, que en opinión de la EPA podría presentar un peligro substancial a la salud pública o al bienestar o al medio ambiente cuando actúe dentro del medio ambiente;
2° Cualquier sustancia establecida por la EPA como peligrosa o tóxicos regidos por la Clean Air Act, la Clean Water Act, la Resource Conservation and Recovery Act, o la Toxic Substances Control Act; y
3° Exclusiones para el petróleo y el gas natural: se incluye el aceite crudo o cualquier fracción de la sustancia que no se encuentre especialmente listada como sustancia peligrosa bajo el estatuto.
Asimismo, no se incluye el gas natural, gas natural líquido o gas natural sintético utilizado como combustible (Roady S., ob. cit., p. 75).
15 Roady S., Retroactive liability for environmental harm in the United States: lessons from the superfund experience, en Derecho Ambiental: Conferencia internacional de medio ambiente organizada por la Universidad de Chile. Editorial Jurídica Conosur, Santiago, Chile, 1998, p. 73. [ Links ]
16 Para Just Escribá J., los conceptos como occurrence (acontecimiento) y sudden (repentino o inesperado) han sido interpretados, por parte de los tribunales estadounidenses, en forma contraria e inesperada para los aseguradores. (...) La lógica consecuencia del desarrollo interpretativo anterior fue que los jueces americanos entendieron que las coberturas de los diferentes aseguradores eran acumulables en el tiempo en virtud de la teoría de acumulación de las coberturas. Se partía de que la contaminación acumulada durante tantos años era en realidad una acumulación de siniestros contaminantes que tenían amparo en todas y cada una de las pólizas que habían estado en vigor durante el período en que se produjo dicha contaminación. Los límites de garantía por siniestro y por año de seguro podía así acumularse consiguiéndose unos límites de sumas aseguradas en realidad no previstos por los aseguradores. (en Aspectos aseguradores de la responsabilidad civil medioambiental, en Id., Manual de gestión del medio ambiente. Ed. Ariel, 1997, Barcelona, España, p. 395).
17 Sigla conformada con la contracción de garantía y contaminación. Malaval F., ob. cit., p. 277.
18 Malaval F., ob. cit., p.155.
19 Malaval F., ob. cit., p. 155, siguiendo el estudio elaborado por Schmidt-Salzer, sobre las cuatro grandes aseguradoras de la Responsabilidad Civil en Alemania. Umwelthaftpflichtversicherung, p. 121.
20 Malaval F., ob. cit., p. 156.
21 López-Cerón Hoyos, C., El seguro de contaminación, Revista de derecho ambiental N° 14, Murcia, España, 1995, p. 34. [ Links ]
22 López-Cerón Hoyos, C., ob. cit., p. 34.
23 Según lo señalado por Pavelek Z. J., La cobertura del riesgo: el seguro de responsabilidad civil por daños ambientales, en Responsabilidad civil por daños al medio ambiente (delito ecológico y sistema jurídico), CIEMAT, Madrid, España, 1994, p. 14.2. [ Links ]
24 Publicada en el Diario Oficial el 9 de marzo de 1994.
25 El Reglamento sobre el sistema de evaluación de impacto ambiental fue modificado por medio del D.S. Nº 95 del año 2002, publicado en el Diario Oficial con fecha 7 de diciembre de 2002.
26 POL 191086 Res. 236 del 31/12/1991. Compañía de Seguros Generales Euroamérica S.A. Póliza de responsabilidad civil. Modificada por Res. Nº 44 de 27/03/1992.
27 CAD 197010. Res. 211 del 17/07/1997. Asociación de Aseguradores de Chile A.G. Cobertura de responsabilidad civil por contaminación asimilada de N.M.A.1685. Lloyds Non Marine Association.
28 POL 197008. Res. 211 del 17/07/1997. Asociación de Aseguradores de Chile A.G. Póliza de Responsabilidad Civil.
29 CAD 197009. Res. 211 del 17/07/1997. Asociación de Aseguradores de Chile A.G. Cobertura de responsabilidad civil por contaminación, adicional a: Póliza de responsabilidad civil POL 197008.
30 La exclusión del art. 3-3.12, es la contenida en la poco operativa nueva Póliza de Responsabilidad Civil, debiéndose entender que la N. M. A. 1685 se adiciona a la Póliza de Responsabilidad Civil anotada con el código: POL 191086.
31 Art.15 inc. 2 LBMA: No obstante si el responsable de cualquier proyecto o actividad presentare, junto al Estudio de Impacto Ambiental una póliza de seguro que cubra el riesgo por daño al medio ambiente, el plazo a que se refiere el inciso primero (120 días), podrá obtener una autorización provisoria, sin perjuicio de lo que la autoridad resuelva en definitiva en conformidad a la presente ley. El reglamento determinará el beneficiario, requisitos, forma, condiciones y plazo del respectivo contrato de seguro. Esta regla fue incorporada por la Comisión de Medio Ambiente con una indicación coincidente de los senadores Siebert, Diez, Piñera y la senadora Feliú. Ante esta indicación normativa, el ejecutivo, elaborador del proyecto en análisis, entendió que el seguro ambiental producía el efecto de trasladar la evaluación ambiental desde la CONAMA hacia la compañía aseguradora, frustrándose el principio de participación ciudadana que inspira el proyecto. La Comisión, ante esta observación, opinó que el seguro operaría por medio de normas objetivas y a satisfacción de la autoridad que evalúa el impacto ambiental, no pudiendo, en todo caso, existir un seguro que cubra el riesgo de un incumplimiento de las normas ambientales. Posteriormente, durante el primer informe y segundo trámite en la Cámara de Diputados (Comisión de Recursos Naturales Bienes Nacionales y Medio Ambiente), el inc. 2 del art. 15 sufrió una modificación sustancial, puesto que se restringió la aplicación de este seguro, pasando a ser, en definitiva, requisito de la autorización provisoria que permite la ejecución del proyecto o actividad en Estudio.
32 Publicado en el Diario Oficial el 3 de abril de 1997.
33 Esto se puede inferir de las características de la mayoría de los proyectos o actividades que han solicitado la autorización provisoria, según el catastro que administra la CONAMA.
34 Estos principios de la autorización provisoria los establece Galindo Villarroel M.., El sistema de impacto ambiental ante la jurisprudencia: 1996-2000. Ed. Imprenta prograt Ltda., 1ª edición, 2001, Santiago, Chile; pp. 124 a 127., [ Links ] extrayéndolos desde el fallo del Recurso de Protección entre Marcos Alvarado contra Dirección ejecutiva de la CONAMA (Corte de Apelaciones de Santiago, sentencia de 11 de mayo de 1999, rol 5099-98, confirmada por la Corte Suprema en sentencia del 1 de junio de 1999, rol 1564-99).
35 Esta información ha sido extraída de un documento explicativo sobre la elaboración de la SAP, ubicado en el sitio web de la CONAMA y en particular en el sitio sobre SEIA, cuya dirección es: www.conama.cl/seia/infogen_seia.htm y http://www.conama.cl/seia/administracion/ documentacion_apoyo/orientaciones_para_eia/provisoria.htm
36 a) La identificación del proyecto y de su Estudio de Impacto Ambiental. b) La identificación y descripción pormenorizada de las obras respecto a las cuales se solicita autorización provisoria, y de las medidas que se adoptarán para hacerse cargo de los impactos ambientales asociados a dichas obras. c) Una lista de los permisos ambientales sectoriales que se requieren para ejecutar las obras respecto a las cuales se solicita autorización provisoria. d) La póliza de seguro a que se refiere el presente Título y los antecedentes que justifiquen el monto total asegurado que se indique en dicha póliza.
37 Así se explica en el documento referente a la SAP citado en el n.p.p. 35.
38 Documento sobre SAP (ob. cit.).
39 Esta decisión fue respaldada por un informe de los profesores Faraggi y Sateler, respecto a la modalidad de seguro que debía adoptar el seguro de daño ambiental contemplado en el Reglamento del SEIA. Así lo cita Galindo Villarroel M., ob. cit. , nota pie de página Nº 155, pp. 123 y 124.
40 La póliza elaborada por CONAMA se encuentra publicada en el siguiente sitio web: http://www.conama.cl/seia/administracion/ documentacion_apoyo/orientaciones_para_eia/ garantia.htm
41 Las pólizas generales de garantía que se encuentran registradas en la Superintendencia de Valores y Seguros son las siguientes: Póliza de Garantía, registro Pol193011 Res. 045 del 26/ 02/1993, Cía. De Seguros La Chilena Consolidada S.A., y Seguro de Garantía, registro Pol103013 Res. 046 del 26/02/1993, Cía. de Seguros Generales Euroamérica S.A.
42 En cuanto a las conductas imputables al asegurado, el reglamento y la póliza señalan que los riesgos asegurados son todos aquellos que provengan de: a) Los actos u omisiones del titular del proyecto o actividad; b) Los actos u omisiones de las personas de las cuales legalmente responde; c) Los riesgos que provengan de una situación accidental, sea repentina o gradual (inc. 2 letra a) art. 109 REGSEIA y art. II. 1 POL.). En adelante interesará revisar la situación establecida en la letra c).
43El art.2 de la LBGMA define: e) Daño Ambiental: toda pérdida, disminución, detrimento, o menoscabo significativo inferido al medio ambiente o a uno o más de sus componentes; ll) Medio Ambiente: el sistema global constituido por elementos naturales y artificiales de naturaleza física, química o biológica, socioculturales y sus interacciones, en permanente modificación por la acción humana o natural y que rige y condiciona la existencia y desarrollo de la vida en sus múltiples manifestaciones;
44 Así lo denominó Corral Talciani H., en Daño Ambiental y responsabilidad civil del empresario en la ley de bases del medio ambiente. Revista Chilena de Derecho. Vol. 23 enero-abril 1996, pp. 143-177. Facultad de Derecho, Pontificia Universidad Católica de Chile, Santiago, Chile, p. 151. [ Links ]
45 De estas normas, que contienen un sistema de responsabilidad especial específico, se pueden nombrar: D.S. Nº 476, de 1977, que aprueba Convenio sobre prevención de la contaminación del mar por vertimiento de desechos y otras materias; D.L. Nº 1.807, de 1977, aprueba Convenio internacional para prevenir la contaminación de las aguas del mar por hidrocarburos; D.L. Nº 2.222, de 1978 que sustituye a la Ley de Navegación (título IX de la contaminación); D.L. Nº 3.557, de 1981, que establece disposiciones sobre protección agrícola; Ley Nº 18.302, de 1984, Ley de Seguridad Nuclear; Ley Nº 18.362, de 1984, que crea un sistema nacional de áreas silvestres protegidas;
46 Corrral Talciani H., ob. cit. (El sistema de...), p. 80.
47 Corral Talciani H., ob. cit. (El sistema de...), p. 81.
49 Corral Talciani H., ob. cit. (El sistema de...) p. 82.
51 Cita de Corral Talciani H. (El sistema de... p. 82) a Antonio Cabanillas Sánchez La responsabilidad civil por inmisiones y daños al medio ambiente, en Anuario de Derecho Civil, 1996, p. 36. [ Links ]
52 Esto permite que el daño en el medio ambiente sea un bien jurídico cambiante y ajustable a los distintos desarrollos económicos, sociales y jurídicos del hombre, lo que iría emparejado con la política ambiental. Con esto se podría advertir que el concepto de medio ambiente se limitará a situaciones de hecho que envuelvan un carácter ambiental directo. Un ejemplo de esto se puede mencionar cuando el medio ambiente, es elevado a bien jurídico protegido de carácter penal. En este caso, la conducta penada se dirigirá a un determinado componente o elemento del medio ambiente, restringiendo su definición por motivos de seguridad jurídica.
53 Conclusión de De Miguel C., ob. cit., p. 85.
54 Esto se previene en el artículo II.2) de la Póliza de Garantía ambiental.
55 Quien se encarga de este procedimiento es una Liquidadora de Seguros, según lo disponen los artículos 61 y siguientes de la Ley de Seguros, D.F.L. Nº 251 de 1931.
56 Según Zamora P., ob. cit., p. 14, las pólizas principalmente en Estados Unidos se han suscrito en el esquema occurrence (siniestro ocurrido durante la vigencia de la póliza) a fin de evitar las sorpresas de los siniestros tardíos.
57 En este mismo sentido Perán Ortega, J., La responsabilidad civil y su seguro, Ed. Tecnos, 1998, Madrid, p. 380; [ Links ] López-Cerón Hoyos, C., ob. cit., p. 21.
58 Ob. cit., p. 380.
59 El seguro de responsabilidad civil por daños al medio ambiente: el pool español de riesgos medioambientales, Ed. Dykinson, Madrid, 1998, p. 32.
60 Los contenidos de estas letras, en la Ley, son los siguientes: a) Riesgo para la salud de la población, debido a la cantidad y calidad de efluentes, emisiones o residuos; b) Efectos adversos significativos sobre la cantidad y calidad de los recursos naturales renovables, incluidos el suelo, agua y aire; d) Localización próxima a población, recursos y áreas protegidas susceptibles de ser afectados, así como el valor ambiental del territorio en que se pretende emplazar. Asimismo, estas letras se encuentran detalladas en el REGSEIA artículos 5, 6 y 9, respectivamente.