Source: https://suprema-corte.vlex.com.mx/vid/ejecutoria-controversia-constitucional-43919105
Timestamp: 2020-04-06 11:45:47
Document Index: 361048112

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Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno - Jurisprudencia - VLEX 43919105
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 135/2006. MUNICIPIO DE PARAÍSO, ESTADO DE TABASCO.CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL OFICIO SF/08062006, DE 31 DE JULIO DE 2006, SUSCRITO POR EL SECRETARIO DE FINANZAS DEL GOBIERNO DEL ESTADO DE TABASCO, DIRIGIDO AL PRESIDENTE MUNICIPAL DE PARAÍSO, MEDIANTE EL CUAL SE SEÑALA QUE EL GOBIERNO DEL ESTADO NO LE ADEUDA RECURSO ALGUNO, PUES EN MATERIA DE PARTICIPACIONES FEDERALES, SE SUJETA AL COMPORTAMIENTO FEDERAL Y SU DISTRIBUCIÓN SE REALIZA DE CONFORMIDAD CON LA LEY DE COORDINACIÓN FISCAL FEDERAL Y LA LOCAL, NO VULNERA LAS GARANTÍAS DE LEGALIDAD Y SEGURIDAD JURÍDICA, NI EL LIBRE MANEJO DE LA HACIENDA MUNICIPAL CONTENIDOS EN LOS ARTÍCULOS 14, 16 Y 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 135/2006. MUNICIPIO DE PARAÍSO, ESTADO DE TABASCO.
PRIMERO. Por escrito presentado el once de septiembre de dos mil seis, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, S.I.G., quien se ostentó con el carácter de presidente del Municipio de Paraíso, Estado de Tabasco, promovió controversia constitucional en representación del citado Municipio, en la que solicitó la invalidez del acto que más adelante se señala y emitido por el órgano que a continuación se menciona:
"Órgano demandado:
"Poder Ejecutivo del Estado Libre y Soberano de Tabasco, por conducto de su titular, el Lic. M.A.D., C. Gobernador Constitucional del Estado, con domicilio en sus oficinas ubicadas en el Palacio de Gobierno de esta ciudad de Villahermosa, Tabasco, ubicado en calle V.N. esquina con Independencia s/n, frente a Plaza de Armas, colonia Centro, C.P. 86000."
"Acto cuya invalidez se demanda: La negativa del Poder Ejecutivo del Estado de Tabasco, a liberar la cantidad de $23'965,788.93 (veintitrés millones novecientos sesenta y cinco mil setecientos ochenta y ocho pesos 93/100 M.N.), para el pago de laudos laborales que el Poder Legislativo del Estado de Tabasco autorizó al H. Ayuntamiento Constitucional de Paraíso, Tabasco, al aprobar la Ley de Ingresos para el Municipio de Paraíso, Tabasco, para el ejercicio fiscal 2006, mediante Decreto 0126 publicado en el Periódico Oficial del Estado Número 20713 de fecha 31 de diciembre de 2005, Suplemento 6607 N. Negativa que se concretiza con el oficio número SF/08062006, de fecha 31 de julio de 2006, suscrito por A.B.C., secretario de Finanzas del Estado de Tabasco."
1. El veintitrés de enero de dos mil uno, un grupo de extrabajadores del Ayuntamiento de Paraíso, Estado de Tabasco, presentaron demanda laboral en contra del propio Municipio.
2. Dicha demanda fue radicada bajo el número 222/2001, en el Tribunal de Conciliación y Arbitraje del Estado de Tabasco, la cual concluyó con sentencia definitiva ejecutoriada en la que se condenó al Municipio al pago de diversas prestaciones a favor de cada uno de los actores.
3. Derivado de lo anterior, los actores del juicio promovieron incidente de ejecución de sentencia dentro del cual cada uno de ellos presentó su respectiva planilla de liquidación, ascendiendo el total de lo reclamado a la cantidad de $23'965,788.93 (veintitrés millones novecientos sesenta y cinco mil setecientos ochenta y ocho pesos 93/100 M.N.); por lo que el Tribunal de Conciliación y Arbitraje del Estado, condenó en el incidente de ejecución al hoy actor al pago de dicha cantidad.
4. Al no llegarse a ningún arreglo extrajudicial con los actores en el juicio laboral, y no contar con recursos propios para afrontar la obligación del pago, el Ayuntamiento de Paraíso, Estado de Tabasco, por oficio sin número de veintisiete de octubre de dos mil cinco, remitió al presidente de la Gran Comisión del Congreso del Estado de Tabasco, para su análisis, discusión y aprobación, la iniciativa de la Ley de Ingresos para el ejercicio fiscal de dos mil seis, incluyéndose en el rubro "participaciones", el monto condenado en el laudo laboral.
5. Por Decreto 0126 publicado en el Periódico Oficial del Estado, de treinta y uno de diciembre de dos mil cinco, el Pleno del Congreso del Estado de Tabasco aprobó en su texto íntegro la iniciativa enviada, quedando aprobada dicha petición.
TERCERO. Los conceptos de invalidez que adujo la parte actora, son los siguientes:
Que no obstante estar aprobada la partida presupuestal por la cantidad de $23'965,788.93 (veintitrés millones novecientos sesenta y cinco mil setecientos ochenta y ocho pesos 93/100 M.N.) para pagar el laudo laboral y de las múltiples gestiones que el Ayuntamiento ha realizado a fin de que se le proporcionen los recursos que para tal fin aprobó el Congreso del Estado, el Poder Ejecutivo, a través del secretario de Finanzas, se ha negado a hacerlo, como se desprende del oficio SF/08062006, respecto del cual aduce:
1) Que en dicho oficio se precisa que la asignación de los recursos que corresponde a los Ayuntamientos se realiza acorde a lo que establece la Ley de Coordinación Fiscal y Financiera del Estado de Tabasco y las aportaciones están sujetas al comportamiento real de los ingresos federales que recibe el Estado, así como el desempeño recaudatorio del Municipio, apoyando su negativa el Ejecutivo en que ya no existe dinero pendiente por entregar al Municipio, porque éste se calcula de acuerdo a los montos y porcentajes que señala la Ley de Coordinación Fiscal del Estado. No obstante lo anterior, no expone cuáles son las circunstancias que han influido en las recaudaciones propias del Municipio y en las aportaciones federales, que no permiten liberar el monto autorizado para el pago del laudo laboral. Siendo una afirmación carente de sustento legal, que causa daño al patrimonio de la hacienda del Municipio de Paraíso, porque la partida autorizada forma ya parte de ésta, atendiendo a lo dispuesto por el artículo 115, fracción IV, primer párrafo, inciso b), de la Constitución Federal; señalando que así lo ha estimado esta Suprema Corte, en la tesis jurisprudencial 7/2000, de rubro "PARTICIPACIONES FEDERALES. CARACTERÍSTICAS."
2) Que se indica que la Ley de Ingresos para el Municipio de Paraíso, Tabasco, por ser de jurisdicción municipal, no obliga al Gobierno Estatal, sólo al Municipio; sin embargo, es absurda tal apreciación del Ejecutivo, ya que dicha ley no es aislada, sino es sólo una parte del todo, que rige la vida municipal en cuanto a sus ingresos necesarios para el desarrollo de sus fines, toda vez que emana de un mandato constitucional y para su aplicación está vinculada con diversas leyes de carácter estatal, como son la Constitución, Ley Orgánica de los Municipios, Ley de Planeación, Ley de Hacienda Municipal, etcétera, todas del Estado de Tabasco.
Señala al respecto, que el artículo 17 de la Ley de Planeación del Estado, obliga directamente al Poder Ejecutivo a través del secretario de Finanzas a prever las partidas presupuestales para los programas municipales, entre los cuales se incluye el Programa Operativo Anual (POA) dentro del cual quedó prevista la partida aprobada para el pago de laudos laborales.
3) Por otra parte, señala que resulta absurdo que el Ejecutivo del Estado, sostenga en el oficio que se impugna que, con anterioridad, por oficio SF/1214-14/2005 se le comunicó al Municipio que su presupuesto estimado para el ejercicio fiscal dos mil seis, sería de $130'352,992.00 (ciento treinta millones trescientos cincuenta y dos mil novecientos noventa y dos pesos 00/100 M.N.), pues dicho oficio carece de toda evidencia porque resulta ser de veintiséis de diciembre de dos mil cinco, es decir, anterior a la aprobación que hizo el Poder Legislativo del Decreto 0126 de treinta y uno de diciembre de dos mil cinco, en el cual quedaron definidas cada una de las percepciones para el ejercicio fiscal dos mil seis, sin que el titular del Ejecutivo hiciera uso de la facultad que le otorga el artículo 35 de la Constitución Local, de hacer observaciones a las leyes o decretos aprobados por el Congreso, dentro de los diez días hábiles siguientes.
4) Que derivado de lo anterior, el acto del Ejecutivo cuya invalidez se reclama, violenta los preceptos 14 y 16 constitucionales, en materia de legalidad, ya que con el acto que se combate se pretende ignorar de manera flagrante una ley de observancia obligatoria para la autoridad demandada, siendo la Ley de Ingresos del Municipio de Paraíso, Tabasco.
Que de igual forma, la responsable incurre en evidente ilegalidad, al omitir fundamentar y motivar debidamente el acto de molestia que pretende imponer al Ayuntamiento actor, ya que en ninguna parte del aludido documento se constriñe a señalar en forma precisa los dispositivos legales y su correlación con la negativa que expresa, apoya lo anterior, en las tesis de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL ORDEN JURÍDICO ESTATAL COMPRENDE LAS RELACIONES ENTRE LOS PODERES LOCALES Y SUS MUNICIPIOS.", "FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. SU CUMPLIMIENTO CUANDO SE TRATE DE ACTOS QUE NO TRASCIENDAN, DE MANERA INMEDIATA, LA ESFERA JURÍDICA DE LOS PARTICULARES." y "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LAS PERSONAS DE DERECHO PÚBLICO PUEDEN ALEGAR INFRACCIÓN A LOS PRINCIPIOS DE FUNDAMENTACIÓN, MOTIVACIÓN E IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY."
5) Asimismo, que viola también de forma flagrante el artículo 115 constitucional, porque la autoridad responsable atenta contra los principios elementales que norman la institución del Municipio Libre, las garantías de seguridad jurídica y legalidad, en el marco de la competencia constitucional y legal que corresponde a las autoridades municipales en materia de hacienda municipal.
Que mediante el oficio que se impugna, el Ejecutivo Local incurre en mayores despropósitos jurídicos y violaciones constitucionales al pretender aplicar, por sobre la Ley de Ingresos aprobada por el Congreso del Estado de Tabasco, una mera comunicación de orden administrativa, ya que dolosamente olvida que según el orden constitucional y legal tabasqueño, los presupuestos de egresos y Ley de Ingresos municipales, son aprobados por el Poder Legislativo, previa propuesta que presenten los órganos municipales competentes. Se transcriben las tesis de rubros: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LOS OBJETIVOS DEL ORDEN JURÍDICO CONSTITUCIONAL SON LA ASIGNACIÓN DE COMPETENCIA Y EL CONTROL DE SU EJERCICIO POR LAS AUTORIDADES DE LOS DEMÁS ÓRDENES JURÍDICOS." y "HACIENDA MUNICIPAL. CONCEPTOS SUJETOS AL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL)."
CUARTO. Los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que la parte actora estima violados son 14, 16 y 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
QUINTO. Por acuerdo de doce de septiembre de dos mil seis, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, a la que le correspondió el número 135/2006, y por razón de turno designó al Ministro José de J.G.P., como instructor del procedimiento.
Mediante proveído de dieciocho de septiembre de dos mil seis, el Ministro instructor admitió la demanda de controversia constitucional, tuvo como autoridad demandada al Poder Ejecutivo del Estado de Tabasco a quien ordenó emplazar para que formulara su contestación, y como tercero interesado al Poder Legislativo de dicha entidad a quien se le dio vista para que manifestara lo que a su derecho conviniera; asimismo, ordenó dar vista al procurador general de la República para que manifestara lo que a su representación correspondiera.
SEXTO. El Poder Ejecutivo del Estado de Tabasco, en su respectiva contestación de demanda señaló, en síntesis, lo siguiente:
1. Que conforme a los artículos 11 de la Ley Reglamentaria de la Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 29, fracción XXXIII, y 36, fracción II, de la Ley Orgánica de los Municipios del Estado de Tabasco, el presidente municipal del Ayuntamiento de Paraíso, del mismo Estado, no cuenta con la representación jurídica del Ayuntamiento, que acredite la facultad de intervenir en los asuntos litigiosos que le son exclusivos del síndico del Ayuntamiento, toda vez que dentro de las documentales que se acompañaron a la demanda, no se adjuntó la publicación de la sesión de veintisiete de octubre de dos mil cuatro, la cual supuestamente se realizó en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado y que en ningún momento comprobó que se haya celebrado dicha sesión, la cual es la que otorga las facultades al presidente municipal para poder intervenir en asuntos litigiosos del Ayuntamiento, pues dentro de las facultades que le confieren los ordenamientos jurídicos aplicables, no se encuentra contemplada la facultad para que el presidente municipal pueda intervenir, salvo que el síndico del Ayuntamiento se encuentre impedido para su desempeño o se abstenga de ejercer dicha facultad.
Que si bien es cierto que el acuerdo delegatorio de facultades que se adjunta a la demanda, publicado en el suplemento número 6487 del Periódico Oficial, el seis de noviembre de dos mil cuatro, donde se delega al presidente municipal la representación jurídica del Ayuntamiento en los asuntos litigiosos y de hacienda municipal, está publicado, también lo es que carece de toda validez.
2. Que en cuanto al acto cuya invalidez se demanda, se precisa que la Quincuagésima Octava Legislatura del Congreso del Estado de Tabasco, mediante oficio HCE/OM/2291/2005, envió al titular del Poder Ejecutivo de dicho Estado, el Decreto 0126, por el que se expide y aprueba la Ley de Ingresos del Municipio de Paraíso, Tabasco; dando cumplimiento a lo dispuesto por los artículos 35, primer párrafo, 51, fracción I, de la Constitución Estatal, 74 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo y 77 del Reglamento Interior del Congreso, todos del Estado de Tabasco.
Que el Poder Ejecutivo Estatal, al no tener observaciones a dicho decreto, el catorce de diciembre de dos mil cinco, procedió a sancionarlo y promulgarlo, de conformidad con los artículos 35, primer párrafo, 51, fracción I, de la Constitución Política del Estado, 26, fracción I, 27, fracciones VI y IX, de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, y 9, fracción XVIII, del Reglamento Interior de la Secretaría de Gobierno, mismo que fue publicado en el suplemento "N" del Periódico Oficial Número 20713 de treinta y uno de diciembre de dos mil cinco. Consistiendo la actuación del Ejecutivo del Estado, en la sanción y promulgación del decreto referido.
3. Que en cuanto a la supuesta negativa de la liberación de la cantidad de $23'965,788.93 (veintitrés millones novecientos sesenta y cinco mil setecientos ochenta y ocho pesos 93/100 M.N.) para el pago de laudos laborales, que el Poder Legislativo del Estado de Tabasco autorizó al actor para el ejercicio fiscal de dos mil seis, mediante Decreto 0126. No le asiste la razón a la parte actora, ya que si bien la Ley de Ingresos del Municipio de Paraíso, Estado de Tabasco, para el ejercicio fiscal de dos mil seis, fue aprobada por el legislativo y sancionada por el Ejecutivo, estos poderes no autorizaron la retención de las participaciones que le corresponde a dicho Municipio, ya que esta Ley de Ingresos es única y exclusiva para tener un parámetro de ingresos estimados, pero no puede estar por encima de lo que establece la Ley de Coordinación Fiscal y del acuerdo publicado por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en el Diario Oficial de la Federación el treinta de enero de dos mil seis, donde se da a conocer la distribución y calendarización para la ministración durante el ejercicio fiscal de dos mil seis, de los recursos correspondientes al Ramo 33 Aportaciones Federales para Entidades Federales y Municipios, que establece la estimación del Fondo Municipal de Participaciones para los Municipios en el ejercicio fiscal dos mil seis, correspondiéndole al Municipio actor la cantidad de $137'080,451.00 (ciento treinta y siete millones ochenta mil cuatrocientos cincuenta y un pesos 00/100 M.N.), de acuerdo con los artículos 115, fracción IV, constitucional, 9o. de la Ley de Coordinación Fiscal, 5 de la Ley de Coordinación Fiscal y Financiera del Estado de Tabasco, 1, fracción VI y 3 de la Ley de Ingresos del Municipio de Paraíso Tabasco, para el ejercicio fiscal de dos mil seis, 29, fracción XVII, de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de Tabasco y 106, fracciones III y V del Reglamento Interior de la Secretaría de Finanzas de dicho Estado.
4. Que las participaciones que reclama la parte actora, conforme al artículo 7 de la Ley de Coordinación Fiscal y Financiera del Estado de Tabasco, para establecer el fondo municipal de participaciones, se constituye con:
a) El 22% del monto percibido por el Estado proveniente del fondo general de participaciones.
b) El 100% del Fondo de Fomento Municipal.
c) El 22% de la participación federal percibida por el Estado en la recaudación del impuesto sobre tenencia o uso de vehículos, especial sobre producción y servicios sobre automóviles nuevos; y,
d) Los demás rubros que señale la Ley de Coordinación Fiscal Federal.
Que además en el suplemento número 6627 del Periódico Oficial de once de marzo de dos mil seis, se detalla el presupuesto municipal de egresos, del programa operativo anual de dos mil seis, que contempla el presupuesto total por la cantidad de $198'215,303.76 (ciento noventa y ocho millones doscientos quince mil trescientos tres pesos 76/100 M.N.); de la cual $130'352,999.00 (ciento treinta millones trescientos cincuenta y dos mil novecientos noventa y nueve pesos 00/100 M.N.) corresponde a participaciones, señalada en el oficio SF/1214-14/2005, por el secretario de Finanzas, con el que se demuestra que la cantidad solicitada por la parte quejosa, referente a Participaciones POA (recursos para laudos laborales) de $23'965,788.93 (veintitrés millones novecientos sesenta y cinco mil setecientos ochenta y ocho pesos 93/100 M.N.), se encuentra contemplado dentro del presupuesto anual autorizado, por lo que el Poder Ejecutivo de dicho Estado no cuenta con ningún adeudo pendiente al Municipio actor, toda vez que a la fecha se ha cumplido con la entrega de los recursos que debe recibir por concepto de fondo de participaciones durante el ejercicio fiscal de dos mil seis.
SÉPTIMO. El Poder Legislativo del Estado de Tabasco, tercero interesado en este asunto, no realizó manifestación alguna.
OCTAVO. El procurador general de la República al emitir su opinión, en síntesis manifestó:
1. Que se actualiza la competencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación para sustanciar y resolver el presente juicio, de conformidad con el artículo 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Federal.
2. Que toda vez que el promovente acreditó su personalidad y cuenta con la autorización del Cabildo para representar legalmente al Ayuntamiento, tiene legitimación procesal activa en este asunto.
3. Que fue oportuna la presentación del escrito de demanda de controversia constitucional.
4. Que es infundada la causa de improcedencia hecha valer por el órgano demandado, referente a la legitimación de la parte actora, ya que para efectos de procedencia del presente juicio, no se requiere la demostración por parte del promovente, de la existencia de las causas previstas en los artículos 29, fracción XXXIII y 65, fracción XII, de la Ley Orgánica del Estado de Tabasco, sino que basta que se compruebe que el Ayuntamiento le otorgó dicha autorización.
5. Respecto de los conceptos de invalidez aducidos por el órgano actor señaló:
a) Que resulta incorrecta la pretensión del accionante en el sentido de que la parte demandada se encuentre obligada a ministrar los recursos necesarios para el pago de participaciones por concepto de la laudos laborales, toda vez que si dichos recursos no se encuentran presupuestados, no pueden ser erogados por parte de ninguna entidad pública.
b) Que es infundado el argumento del actor en el sentido de que el oficio de estimación inicial SF/1214-14/2005, de veintiséis de diciembre de dos mil seis, haya sido emitido con anterioridad a la publicación de la Ley de Ingresos de Paraíso, toda vez que, con independencia de queefectivamente el oficio en comento haya sido formulado con antelación a la aprobación y publicación de la Ley de Ingresos del Municipio actor, los recursos por participaciones para el pago de laudos laborales no han sido presupuestados, por lo que dicha situación no hace que el acto impugnado sea inconstitucional.
c) Que en cuanto al argumento del actor, en el sentido de que en el acto impugnado se niega el derecho al Municipio de Paraíso, a que se le entreguen los recursos para el pago de laudos laborales por así haber sido establecido en la Ley de Ingresos correspondiente, debe decirse que dicho argumento es infundado, ya que del análisis al oficio combatido se desprende únicamente que el secretario de Finanzas local le informó el monto de las participaciones que por derecho tiene que recibir y las cantidades que por aquéllas recibió.
d) Que asimismo, es incorrecto que el actor reclame para sí un recurso específico que no le corresponde y, por tanto, la violación al artículo 115 constitucional que hace valer resulta infundada y como consecuencia de ello no se vulneran los principios de libre administración y hacienda municipal.
NOVENO. Agotado el trámite respectivo, tuvo verificativo la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, en la que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 del propio ordenamiento, se hizo relación de las constancias de autos, se tuvieron por exhibidas las pruebas documentales ofrecidas por las partes, por presentados los alegatos y se puso el expediente en estado de resolución.
PRIMERO. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en virtud de que se plantea un conflicto entre el Municipio de Paraíso, Estado de Tabasco y el Poder Ejecutivo de dicha entidad.
SEGUNDO. Procede analizar si la demanda de controversia constitucional fue promovida oportunamente.
Del análisis de la demanda de controversia constitucional se desprende que el Municipio actor solicita la invalidez del oficio SF/08062006, de treinta y uno de julio de dos mil seis, emitido por el secretario de Finanzas del Gobierno del Estado de Tabasco, mediante el cual se materializa la negativa del Ejecutivo Estatal de entregar la partida presupuestal por la cantidad de $23'965,788.93 (veintitrés millones novecientos sesenta y cinco mil setecientos ochenta y ocho pesos 93/100 M.N.) para pagar laudos laborales, de lo que se advierte que lo que se impugna en el presente asunto es un acto.
Ahora bien, el artículo 21, fracción I, de la ley reglamentaria de la materia, señala:
Conforme a la transcripción que antecede, se desprende que tratándose de la impugnación de actos señala tres supuestos: a) Dentro del plazo de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; b) Dentro del plazo de treinta días contados a partir del día siguiente al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; y, c) Dentro del plazo de treinta días contados a partir del día siguiente al en que el actor se ostente sabedor de los mismos.
En el presente caso se actualiza la hipótesis referida en el inciso c) que antecede, pues del análisis de la demanda se desprende que el actor se ostenta sabedor del acto combatido, el treinta y uno de julio de dos mil seis, por lo que el plazo para promover la presente controversia constitucional transcurrió del primero de agosto al once de septiembre de dos mil seis; debiéndose descontar del plazo los días cinco, seis, doce, trece, diecinueve, veinte, veintiséis y veintisiete de agosto, dos y tres de septiembre de dos mil seis, por corresponder a sábados y domingos y ser inhábiles, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 2o. y 3o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con el 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.
Por consiguiente, si la demanda se presentó en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, el once de septiembre de dos mil seis, según se desprende del sello asentado al reverso de la foja treinta y cuatro vuelta, es inconcuso que fue promovida con oportunidad.
TERCERO. A continuación se procede a analizar la legitimación de las partes:
a)Legitimación activa:
En el presente asunto, signa la demanda S.I.G., con el carácter de presidente del Ayuntamiento de Paraíso, Estado de Tabasco, lo que acredita con un ejemplar del Periódico Oficial de la entidad de tres de enero de dos mil cuatro, mediante el cual el Instituto Electoral, y de Participación Ciudadana de Tabasco, publicó la conformación de los Ayuntamientos del Estado de Tabasco, de cuya lectura se desprende que el promovente fue electo para ocupar el cargo que ostenta (fojas 35 a 50 del expediente).
Luego, si la demanda la promueve el Municipio de Paraíso, Estado de Tabasco, cuenta con legitimación activa para promoverla al ser uno de los entes que prevé el inciso i) de la fracción I del artículo 105 de la Constitución Federal.
Ahora bien, los artículos 29, fracción XXXIII, 36, fracción II y 65, fracción XII, de la Ley Orgánica de los Municipios del Estado de Tabasco, establecen:
"XXXIII. Otorgar la representación jurídica del Ayuntamiento cuando el presidente municipal lo solicite y en los asuntos litigiosos y de la hacienda municipal, cuando el síndico de hacienda se encuentre impedido para su desempeño o se abstenga de ejercerla."
"II. La representación jurídica de los Ayuntamientos en los litigios en que éstos fueren parte y en la gestión de las negociaciones de las hacienda municipal."
De estos preceptos se tiene que el síndico del Ayuntamiento tiene la representación legal del Municipio en los juicios en que sea parte, pero si se encuentra impedido, se abstiene o se niega a cumplir con dicha función, el presidente municipal deberá asumir dicha representación jurídica; asimismo, que en el caso de que el síndico se abstenga o se niegue a asumirla, el presidente municipal deberá obtener la autorización del Ayuntamiento, el cual está facultado para otorgarla en estos casos o ante la solicitud del presidente municipal.
En el caso, como se precisó, signa la demanda el presidente municipal el cual acompaña a su demanda el ejemplar del Periódico Oficial del Gobierno del Estado de fecha seis de noviembre de dos mil cuatro, en el que se publicó el "Acuerdo delegatorio de facultades" del Municipio de Paraíso, Estado de Tabasco, que a la letra indica:
"Acuerdo delegatorio de facultades. Ayuntamiento Constitucional del Municipio de Paraíso, Tabasco; ejercicio 2004-2006, presidido por el Dr. S.I.G., presidente municipal, a todos los habitantes hago saber: Que el honorable Ayuntamiento que presido haciendo uso de las facultades que le confieren los artículos 115 primer párrafo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 65 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Tabasco, 29 fracción III, 47, 52 y 54 de la Ley Orgánica de los Municipios del Estado de Tabasco; en sesión de Cabildo de fecha 27 de octubre del año 2004, y. CONSIDERANDO: Primero. Que los artículos 115 primer párrafo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 64 fracción I de la Particular del Estado, son coincidentes en señalar que el Municipio Libre es la base de la división territorial y de la organización política y administrativa del Estado de Tabasco y se encuentra dotado de personalidad jurídica y patrimonio propio. Segundo. Que conforme a los citados ordenamientos, cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento, siendo su órgano ejecutivo el presidente Municipal, conforme lo señala el artículo 65 primer párrafo de la Ley Orgánica de los Municipios del Estado, con las facultades que dicha ley y demás disposiciones legales reglamentarias le confieren. Tercero. Que según el artículo 29 fracción XXXIII, de la Ley Orgánica de los Municipios del Estado de Tabasco, prevé que es facultad del Ayuntamiento, otorgar la representación jurídica del Ayuntamiento cuando el presidente municipal lo solicite y en los asuntos litigiosos y de la hacienda municipal, cuando el síndico de hacienda se encuentre impedido para su desempeño o se abstenga de ejercerla, en concordancia a lo establecido por el artículo 65 fracción XII del mismo ordenamiento legal, que establece "Asumir la representación jurídica del Ayuntamiento en los litigios en que éste forma parte, cuando el síndico de Hacienda esté impedido legal o materialmente para ello, se abstenga o se niegue a cumplir con sus funciones; en estos últimos casos, el presidente deberá obtener la autorización del Ayuntamiento. Cuarto. Que derivado de la sesión de Cabildo de fecha 27 de octubre del año 2004, el Ayuntamiento con la facultad que le confiere el artículo 29 fracción XXXIII, determinó por mayoría de votos otorgar la representación jurídica en los asuntos litigiosos y de hacienda municipal del Ayuntamiento Constitucional del Municipio de Paraíso, Tabasco, por abstenerse en el cumplimiento de las obligaciones del síndico de Hacienda, afectando el patrimonio y buen funcionamiento del Ayuntamiento. Quinta. Dada (sic) que la naturaleza de esta delegación se trata de una difusión de carácter general, fue autorizada por el Ayuntamiento Constitucional del Municipio de Paraíso Tabasco y a efecto de darle cumplimiento a lo establecido por el artículo 65 fracción I de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano del Estado de Tabasco y 29 fracción III, de la Ley Orgánica de los Municipios del Estado, para que a su vez sea publicada en el periódico oficial, a fin de que surta efectos legales correspondientes. Por lo que en consecuencia se tiene a bien expedir el siguiente: Acuerdo: Primero. Se delega en el presidente municipal, Dr. S.I.G., representación jurídica del Ayuntamiento y en los asuntos litigiosos y de la hacienda municipal del H. Ayuntamiento Constitucional del Municipio de Paraíso, Tabasco, para la procuración, defensa y promoción de los intereses municipales y las demás que señale la misma Ley Orgánica de los Municipios del Estado, relacionado con los asuntos de la hacienda municipal. Asimismo si fuese necesario solventar todas las omisiones señaladas por las leyes respectivas. Segundo. El presente acuerdo, tiene como objeto promover y realizar las acciones para el desarrollo integral del Municipio de acuerdo a las facultades otorgadas en sesión de Cabildo, con el objeto de evitar el menoscabo del patrimonio municipal. Transitorio. Primero. Este acuerdo entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Periódico Oficial del Estado. Expedido en el salón de Cabildo del Palacio Municipal de Paraíso, Tabasco, a las veintiuna horas del día veintisiete de octubre del dos mil cuatro."
De lo anterior, debe considerarse que el presidente municipal acreditó encontrarse en el último supuesto que señala la fracción XII del artículo 65 transcrito, pues ante la manifestación del Ayuntamiento de que el síndico se ha abstenido de asumir la representación que le corresponde, se le otorgó la autorización para que sea aquél quien la asuma.
Por lo que de conformidad con lo dispuesto por el transcrito numeral 11 de la ley reglamentaria de la materia, es de concluirse que el referido presidente municipal promovente se encuentra legitimado para representar al Municipio de Paraíso, Estado de Tabasco y, por ende, para promover la presente controversia constitucional.
No es óbice a la conclusión alcanzada, la causa de improcedencia aducida por el gobernador de la entidad en su oficio de contestación de demanda, en el sentido de que quien signó la demanda no cuenta con la representación jurídica del Municipio que acredite la facultad de intervenir en los asuntos litigiosos que le son exclusivos del síndico del Ayuntamiento, toda vez que en las documentales que se acompañaron a la demanda, no se adjuntó la publicación de la sesión de veintisiete de octubre de dos mil cuatro, en la cual es la que otorga las facultades al presidente municipal para poder intervenir en asuntos litigiosos del Ayuntamiento. Lo anterior debido a que, como se precisó con anterioridad, el acuerdo de Cabildo de la fecha que indica sí fue publicado en el Periódico Oficial de la entidad; sin embargo, aun cuando no se hubiera publicado eso no haría nula la facultad que el Ayuntamiento delegó en el presidente municipal, ya que la legislación local no lo exige así. Aunado a lo anterior, debe precisarse que, contrario a lo que se afirma, la representación jurídica no es exclusiva de los síndicos municipales, pues los preceptos reproducidos claramente establecen que podrá asumirla el presidente municipal en casos como el que ahora se presenta. Por último, en cuanto a la certeza de la realización de la sesión de Cabildo y el contenido del acuerdo publicado en el medio de difusión local indicado, debe señalarse que no se aportó ningún elemento que probara alguna irregularidad o la falta de certeza de dichos documentos, por tanto, no puede restarse valor probatorio a dichos elementos a partir de la afirmación sin sustento de la autoridad demandada.
En este orden de ideas, se considera que no se actualiza la causa de improcedencia aducida y se determina que quien promueve la presente controversia constitucional posee la representación jurídica del Municipio y, por tanto, tiene la capacidad de incoar la presente acción.
En representación del Poder Ejecutivo del Estado de Tabasco compareció M.A.D., en su carácter de gobernador constitucional de la aludida entidad, acreditándolo con un ejemplar del Periódico Oficial del Estado de Tabasco, de fecha cinco de diciembre de dos mil uno, en el que se publicó el "Bando solemne para dar a conocer en todo el Estado de Tabasco la declaración de gobernador electo", de la que consta que fue electo para el cargo con el que se ostenta (fojas 113 a 132 del expediente).
El artículo 42 de la Constitución Política del Estado de Tabasco prevé:
Por tanto, al acreditar el signante tal carácter, debe tenérsele a éste por legitimado para comparecer a la presente controversia, en representación de dicho poder. Asimismo, reconocer el carácter de demandado al Poder Ejecutivo de la entidad al ser el órgano al que se le atribuye la emisión del oficio impugnado.
CUARTO. Al no existir otra causa de improcedencia distinta a la ya analizada, alegada por las partes o que de oficio se advierta, se continúa con el estudio de los conceptos de invalidez.
QUINTO. Procede ahora el estudio de los conceptos de invalidez, los cuales fueron sintetizados anteriormente.
En principio debe precisarse que el actor en esta vía impugna la negativa del Ejecutivo Estatal de entregar la partida presupuestal por la cantidad de $23'965,788.93 (veintitrés millones novecientos sesenta y cinco mil setecientos ochenta y ocho pesos 93/100 M.N.) para pagar el laudo laboral, el cual se materializa en el oficio SF/08062006, de treinta y uno de julio de dos mil seis, emitido por el secretario de Finanzas del Gobierno del Estado; por tanto, el análisis respectivo se realizará respecto de dicho oficio.
Por cuestión de método, se analizará en primer lugar el planteamiento en el que se aduce que con el acto impugnado se vulnera el libre manejo de la hacienda municipal, establecido en el artículo 115 constitucional, fracción IV, ya que atendiendo a lo dispuesto por dicho precepto, la partida autorizada forma ya parte de ésta y, en consecuencia, la autoridad responsable atenta contra los principios que norman la institución del Municipio Libre, las garantías de seguridad jurídica y legalidad en el marco de la competencia constitucional y legal que corresponde a las autoridades municipales en materia de hacienda municipal.
Para estar en posibilidad de examinar las violaciones constitucionales alegadas, es necesario, en primer término, transcribir el artículo 115, fracción IV, incisos a), b) y c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que establece:
"b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con ‘arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados.
"c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a sucargo.
Del precepto anterior destaca lo siguiente:
a) Los Municipios manejarán su patrimonio conforme a la ley y administrarán libremente su hacienda.
b) La forma en que se integra la citada hacienda municipal.
c) Los casos en que las leyes federales no pueden establecer contribuciones sobre los conceptos que corresponden a los Municipios; y la prohibición para que en las leyes locales no se establezcan exenciones o subsidios respecto de las mismas contribuciones.
d) La facultad de las Legislaturas Estatales para aprobar las Leyes de Ingresos de los Ayuntamientos y para revisar sus cuentas públicas, y la facultad de los Ayuntamientos para aprobar sus presupuestos de egresos.
Para interpretar la disposición constitucional en lo que interesa para el caso concreto, es necesario precisar lo que es la hacienda municipal, lo que debe entenderse por régimen de libre administración hacendaria y si toda la hacienda municipal o sólo parte de ésta se sujeta bajo dicho régimen.
La hacienda municipal está comprendida dentro de lo que es la hacienda pública; por lo que puede decirse, en principio, que, en términos generales, la hacienda municipal se integra por los ingresos, activos y pasivos de los Municipios.
Precisado lo anterior, debe señalarse ahora lo que es la libre administración hacendaria.
La libre administración hacendaria debe entenderse como un régimen que estableció el Poder Reformador de la Constitución y que ha sido motivo de múltiples reformas constitucionales, a efecto de fortalecer la autonomía y autosuficiencia económica de los Municipios, con el fin de que éstos puedan tener libre disposición y aplicación de sus recursos y satisfacer sus necesidades, todo esto en los términos que fijen las leyes y para el cumplimiento de sus fines públicos, de tal manera que, atendiendo a sus necesidades propias y siendo éstos los que de mejor manera y en forma más cercana las conocen, puedan priorizar la aplicación de sus recursos sin que se vean afectados por intereses ajenos o por cuestiones que, por desconocimiento u otra razón, los obligaran a ejercer sus recursos en rubros no prioritarios o distintos de sus necesidades reales.
Al respecto destaca la iniciativa de reforma al artículo 115 constitucional de mil novecientos ochenta y tres, que dice:
"Por su amplia reiteración y sustentación en toda la consulta popular, se concluyó en la necesaria reestructuración de la economía municipal, entendiendo, como así también lo proclamaron los Constituyentes de Querétaro, que no podrá haber cabal libertad política en los Municipios mientras éstos no cuenten con autosuficiencia económica. Por ende, en este renglón, fundamental para la subsistencia y desarrollo de los Municipios, consignamos en la fracción IV de la iniciativa, en primer término, como concepto originario del artículo 115 la libre administración de su hacienda por parte de los Municipios, pero por otra parte, en una fórmula de descentralización, de correcta redistribución de competencias en materia fiscal, estimamos conveniente asignar a las comunidades municipales los impuestos o contribuciones, inclusive con tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria así como de su fraccionamiento, división, consolidación, traslado y mejora y las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles, previendo en casos de carencia de capacidad para la recaudación y administración de tales contribuciones que los Municipios podrán celebrar convenios con los Estados para que éstos se hagan cargo de algunas de las funciones relacionadas con la mencionada administración contributiva. Se atribuyen igualmente a los Municipios los rendimientos de sus bienes propios, así como de las otras contribuciones y los otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y fundamentalmente también los ingresos provenientes de la prestación de los servicios públicos a su cargo. Por último, en esta área hacendaria, se elevó a la categoría de rango constitucional el derecho de los Municipios a recibir las participaciones federales que en su caso se les asignen, disponiéndose la obligación de las Legislaturas Locales de establecer anualmente las bases, montos y plazos con arreglo a los cuales la Federación debe cubrir a los Municipios dichas participaciones. Como una disposición importante para la seguridad de los ingresos municipales, se consigna la obligación del pago de sus contribuciones para toda persona física o moral o instituciones oficiales o privadas, sin exenciones o subsidios, evitando de esta manera a nivel constitucional las prácticas de exentar a diversas personas o empresas del sector públicos, de estas contribuciones que son consustanciales para la vida de los Municipios. Sin embargo, por imperativas razones de orden público, que por sí solas se explican, se exceptúo de estas reglas a los bienes del dominio público de la Federación, Estados y Municipios."
En razón de lo anterior es que se instituyó como una prerrogativa constitucional a favor de los Municipios, el que éstos manejen su patrimonio conforme a la ley y administren libremente su hacienda, como lo establece el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal.
Por otro lado, atendiendo a las dos cuestiones antes mencionadas, hacienda municipal y libre administración hacendaria, es necesario precisar si la totalidad de la primera o sólo una parte de ella entra dentro de dicho régimen de libre administración hacendaria.
El artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, anteriormente transcrito, establece cómo se integra la hacienda municipal, señalando al efecto que se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso: a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora, así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles; b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados; y, c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.
En cuanto a la integración de la hacienda municipal y el concepto de libre administración hacendaria, a que se refiere el artículo 115, fracciones II y IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha interpretado en la tesis jurisprudencial publicada con el número P./J. 5/2000, página quinientos quince, Tomo XI, febrero de dos mil, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que:
De lo anterior se sigue que, de la totalidad de los conceptos que pueden integrar la hacienda municipal, sólo a los que se refiere la disposición constitucional son los que estarán sujetos al régimen de libre administración hacendaria.
En estas condiciones, los conceptos que prevé la disposición constitucional como aquellos que conforman la hacienda municipal están señalados de manera limitativa, en cuanto que no considera otros elementos que, por su naturaleza, constituyen también parte de la hacienda municipal, tal es el caso de las deudas de los Municipios y los ingresos que por diferentes conceptos también pueden llegar a las arcas municipales como pueden ser, por ejemplo, las donaciones, las aportaciones federales u otros; sin embargo, esto es para delimitar los rubros respecto de los cuales el Municipio tiene libertad de administración, excluyendo aquellos que, por diversas razones, no pueden ser ejercidos libremente.
Atento a todo lo anterior e interpretando armónica, sistemática y teleológicamente la disposición constitucional de referencia, debe concluirse que la misma no tiende a establecer la forma en que puede integrarse la totalidad de la hacienda municipal, sino la de precisar en lo particular aquellos conceptos de ésta que quedan sujetos al régimen de libre administración hacendaria, toda vez que, por una parte, como quedó expuesto con anterioridad, la hacienda municipal comprende un universo de elementos que no se incluyen en su totalidad en la disposición constitucional y que evidentemente forman parte de la hacienda municipal desde el momento en que entran y afectan su esfera económica como ingresos, activos o como pasivos; y, en segundo lugar, destaca que la disposición fundamental lo que instituye, más que la forma en que se integra la hacienda municipal, son los conceptos de ésta que entran dentro del régimen de libre administración hacendaria, es decir, la norma tutela dicho régimen y los elementos de la hacienda municipal que quedan sujetos bajo el mismo, y no que establezca limitativamente los conceptos que constituyen todo su universo.
Sirve de apoyo a lo anterior la tesis de jurisprudencia sustentada por el Pleno de este Alto Tribunal, publicada con el número P./J. 6/2000, página quinientos catorce, Tomo XI, febrero de dos mil, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que señala:
Precisados los alcances del artículo 115 constitucional, concretamente respecto de su fracción IV en relación con la libre administración hacendaria, se analizará el tema de las participaciones federales, por ser ésta la materia del concepto de invalidez que se analiza.
Estos recursos tienen su razón de ser en virtud de que el Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados pueden establecer contribuciones sobre las mismas fuentes en virtud de una facultad concurrente, por lo que el legislador ideó la celebración de convenios de coordinación fiscal en virtud de los cuales los Estados, a cambio de abstenerse de imponer gravámenes sobre las materias que también prevén las leyes federales, podrán beneficiarse de un Fondo General de Participaciones formado con un porcentaje de la recaudación federal total que se incrementará con el por ciento que representen en dicho ingreso de la Federación la recaudación de gravámenes locales o municipales que las entidades convengan en derogar o dejar en suspenso.
Lo anterior encuentra apoyo en la tesis de jurisprudencia de número P./J. 7/2000, de este Tribunal Pleno, visible en la página seiscientos treinta del Tomo XI, febrero de dos mil, de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, cuyo rubro y texto son:
"PARTICIPACIONES FEDERALES. CARACTERÍSTICAS. La característica particular de estos ingresos consiste en que tanto la Federación como los Estados pueden gravar la misma fuente, pero convienen para que no se dé una doble tributación; los montos que se obtengan se entregan a la Federación quien a su vez los redistribuye, participando así de ellos. Por lo mismo, como el Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados pueden establecer contribuciones sobre las mismas fuentes por tener facultades concurrentes, el legislador estableció la celebración de convenios de coordinación fiscal por virtud de los cuales los Estados, a cambio de abstenerse de imponer gravámenes sobre las materias que también prevén las leyes federales, podrán beneficiarse de un porcentaje del Fondo General de Participaciones formado con la recaudación de gravámenes locales o municipales que las entidades convengan con la Federación, en términos de lo dispuesto por la Ley de Coordinación Fiscal y del presupuesto de egresos de la Federación. A las Legislaturas Locales corresponde establecer su distribución entre los Municipios mediante disposiciones de carácter general."
La distribución de estos recursos se regula en el presupuesto de egresos de la Federación que considera a las participaciones federales en el Ramo 28 y en la Ley de Coordinación Fiscal.
La característica particular de estos recursos, es que tanto la Federación como los Estados, pueden gravar la misma fuente, pero convienen para que no se dé una doble tributación y los ingresos que se obtengan se entregan a la Federación quien a su vez los redistribuye, participando así de dichos recursos.
Así, constituyen participaciones federales, las que señalan los artículos 1o. y 2o. de la Ley de Coordinación Fiscal (capítulo I, "De las participaciones de los Estados, Municipios y Distrito Federal en ingresos federales"), que dicen:
"La recaudación federal participable será la que obtenga la Federación por todos sus impuestos, así como por los derechos sobre la extracción de petróleo y de minería, disminuidos con el total de las devoluciones por los mismos conceptos.
"No se incluirán en la recaudación federal participable, los derechos adicionales o extraordinarios, sobre la extracción de petróleo.
"Tampoco se incluirán en la recaudación federal participable, los incentivos que se establezcan en los convenios de colaboración administrativa; ni los impuestos sobre tenencia o uso de vehículos y sobre automóviles nuevos, de aquellas entidades que hubieran celebrado convenios de colaboración administrativa en materia de estos impuestos; ni la parte de la recaudación correspondiente al impuesto especial sobre producción y servicios en que participen las entidades en los términos del artículo 3o. A de esta ley; ni la parte de la recaudación correspondiente a los contribuyentes pequeños que las entidades incorporen al Registro Federal de Contribuyentes en los términos del artículo 3o. B de esta ley; ni el excedente de los ingresos que obtenga la Federación por aplicar una tasa superior al 15% a los ingresos por la obtención de premios a que se refieren los artículos 130 y 158 de la Ley del Impuesto sobre la Renta.
"El Fondo General de Participaciones se distribuirá conforme a lo siguiente:
"I. El 45.17% del mismo, en proporción directa al número de habitantes que tenga cada entidad en el ejercicio de que se trate.
"El número de habitantes se tomará de la última información oficial que hubiera dado a conocer el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática, en el año que se publique.
"II. El 45.17%, en los términos del artículo 3o. de esta ley.
"III. El 9.66% restante, se distribuirá en proporción inversa a las participaciones por habitante que tenga cada entidad, éstas son el resultado de la suma de las participaciones a que se refieren las fracciones I y II de este artículo en el ejercicio de que se trate.
"El Fondo General de Participaciones se adicionará con un 1% de la recaudación federal participable en el ejercicio, que corresponderá a las entidades federativas y los Municipios cuando éstas se coordinen en materia de derechos y, previa comprobación de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público de que se ajustan estrictamente a los lineamientos establecidos en el artículo 10-A de esta ley. El porcentaje citado será distribuido entre las entidades mencionadas conforme al coeficiente efectivo del Fondo General de Participaciones que les corresponda para el ejercicio en el que se calcula. El fondo no se adicionará con la parte que correspondería a las entidades no coordinadas en derechos. Asimismo, el fondo se incrementará con el por ciento que representen en la recaudación federal participable, los ingresos en un ejercicio de las contribuciones locales o municipales que las entidades convengan con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en derogar o dejar en suspenso.
"También se adicionará al fondo general un monto equivalente al 80% del impuesto recaudado en 1989 por las entidades federativas, por concepto de las bases especiales de tributación. Dicho monto se actualizará en los términos delartículo 17-A del Código Fiscal de la Federación, desde el sexto mes de 1989 hasta el sexto mes del ejercicio en el que se efectúe la distribución. Este monto se dividirá entre doce y se distribuirá mensualmente a las entidades, en la proporción que representa la recaudación de estas bases de cada entidad, respecto del 80% de la recaudación por bases especiales de tributación en el año de 1989.
"Las entidades que estén adheridas al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y que hubieran celebrado con la Federación convenios de colaboración administrativa en materia del impuesto federal sobre tenencia o uso de vehículos, donde se estipule la obligación de llevar un registro estatal vehicular, recibirán el 100% de la recaudación que se obtenga por concepto de este impuesto, del que corresponderá cuando menos el 20% a los Municipios de la entidad, que se distribuirá entre ellos en la forma que determine la legislatura respectiva.
Estas participaciones se distribuirán entre los Municipios conforme lo determinen las Legislaturas Estatales, de conformidad con los artículos 6o. a 9o. de la Ley de Coordinación Fiscal, que disponen:
"Artículo 7o. El Fondo General de Participaciones se determinará por cada ejercicio fiscal de la Federación, la cual en forma provisional hará un cálculo mensual considerando la recaudación federal participable obtenida en el mes inmediato anterior. En igual forma se procederá con las participaciones a que se refieren los artículos 2o. A, fracciones I y III, y 3o. A de esta ley.
"Durante los primeros cinco meses de cada ejercicio, las participaciones en el Fondo General de Participaciones a que se refiere la fracción II del artículo 2o., así como las que se establecen en los artículos 2o. A, fracciones I y III, y 3o. A de esta ley, se calcularán provisionalmente con los coeficientes del ejercicio inmediato anterior, en tanto se cuente con la información necesaria para calcular los nuevos coeficientes."
"Artículo 8o. Para los efectos de las participaciones a que esta ley se refiere y de los incentivos que se establezcan en los convenios de colaboración administrativa, las entidades, los Municipios y la Federación estarán al resultado de la determinación y pago, que hubieren efectuado de créditos fiscales derivados de la aplicación de leyes sobre ingresos federales.
"La Federación por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público informará bajo los lineamientos que se establezcan, del comportamiento de las participaciones a las partes beneficiadas."
a) Que el Fondo General de Participaciones Federales se constituye con el veinte por ciento de la recaudación obtenida por la Federación en un ejercicio fiscal.
b) Que dicho Fondo General de Participaciones Federales, se determina por ejercicio fiscal, haciendo un cálculo mensual considerando la recaudación federal obtenida en el mes inmediato anterior y las entidades reciben cada mes, como anticipo a cuenta de participaciones, las cantidades correspondientes.
d) Que la excepción hecha de las compensaciones que se requieran efectuar en las entidades, como consecuencia de ajuste de participaciones federales que correspondan, estas últimas son inembargables y no pueden afectarse a fines específicos, ni estar sujetas a retención, salvo para el pago de obligaciones contraídas por las entidades o Municipios, con autorización de las Legislaturas Locales e inscritas ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
Así, es manifiesto que los recursos que reciben los Estados y Municipios, con motivo de participaciones federales, no son cantidades fijas sino variables y atienden a un porcentaje de la recaudación que efectivamente capte la Federación en el periodo correspondiente, por lo que las cantidades mensuales que se entregan a los Estados, sólo son provisionales ya que atienden a un cálculo de lo que se presume será materia de recaudación, motivo por el cual la Federación, cada cuatro meses, debe realizar ajustes respecto de las participaciones pagadas provisionalmente, llevando a cabo las compensaciones correspondientes; asimismo, que no pueden afectarse a fines específicos.
Ahora bien, debe precisarse que de la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Federal, se advierte que impone a las Legislaturas de los Estados la obligación de cubrir las participaciones federales a los Municipios conforme a las bases, montos y plazos que anualmente ellas determinen.
De lo que se deduce que tal reparto debe encontrarse debidamente regulado a través de un sistema claro con el objeto de que el Municipio tenga un conocimiento cierto de la forma en que se le están cubriendo sus participaciones federales y para que las autoridades estatales cumplan con sus obligaciones al respecto; sin embargo, debe destacarse que la Constitución Federal no establece una forma precisa para la determinación de las bases, montos y plazos con las que se cubrirán las participaciones federales sino, por el contrario, deja en libertad a las Legislaturas Locales para que éstas realicen la determinación correspondiente con total autonomía y atendiendo a los criterios de la realidad social que impera en la entidad.
Ahora, se analizará si las participaciones federales se ubican dentro del régimen de libre administración hacendaria municipal.
Como quedó expuesto, las participaciones federales serán cubiertas por la Federación a los Municipios, en términos del inciso b) de la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Federal. Asimismo, las participaciones federales que corresponden a los Municipios, se integran, en su caso, con los recursos derivados de los convenios de coordinación fiscal celebrados por la Federación con los Estados de la República, regulados en los capítulos I al IV de la Ley de Coordinación Fiscal, lo que encuentra apoyo en lo dispuesto por el artículo 1o. de la Ley de Coordinación Fiscal.
Además, las participaciones federales a los Estados y Municipios que, en términos de la fracción IV, inciso b) del artículo 115 de la Constitución Federal, forman parte de las haciendas municipales, están previstas en el Ramo 28 del presupuesto de egresos federal, y los Municipios podrán administrar libremente dichos recursos, una vez que la Legislatura Local lo determine de conformidad con el precepto constitucional mencionado y, por ende, formen parte de su hacienda, como se desprende del artículo 6o. de la Ley de Coordinación Fiscal.
De todo lo expuesto, se concluye que:
a) Las participaciones federales que forman parte de las haciendas municipales, en términos del artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Federal, están previstas en el Ramo 28 del presupuesto de egresos federal y reguladas en los capítulos I al IV de la Ley de Coordinación Fiscal.
b) Las citadas participaciones federales integrarán las haciendas municipales y, por ende, serán administradas libremente, una vez que las Legislaturas Locales mediante disposiciones generales determinen las bases, montos y plazos para ello.
Sirve de apoyo a todo lo expuesto, la tesis de jurisprudencia sustentada por el Pleno de este Alto Tribunal, publicada con el número P./J. 9/2000, página quinientos catorce, Tomo XI, febrero de dos mil, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que señala:
Así, considerando que las participaciones federales sí forman parte del régimen de libre administración hacendaria municipal, procede ahora entrar al estudio del acto impugnado a efecto de determinar si contraviene o no dicho régimen, tutelado por el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal.
En el caso, el Municipio actor señala que el Poder Ejecutivo del Estado de Tabasco, al emitir el oficio número SF/08062006, de treinta y uno de julio de dos mil seis, suscrito por el secretario de Finanzas del Estado de Tabasco, con el cual se materializa la negativa de entregarle la cantidad de $23'965,788.93 (veintitrés millones novecientos sesenta y cinco mil setecientos ochenta y ocho pesos 93/100 M.N.) que había sido autorizada por el Congreso Local al aprobar la Ley de Ingresos del Municipio de Paraíso, Estado de Tabasco, para el ejercicio fiscal de dos mil seis, vulnera el libre manejo de la hacienda municipal, pues dichos recursos ya formaban parte de ésta.
El citado oficio a la letra indica:
"Secretaría de Finanzas del Estado de Tabasco despacho del C.S.. Oficio No. SF/00806/2006. Asunto: El que se indica. Villahermosa, Tabasco, a 31 de julio de 2006. Dr. S.I.G.. presidente municipal de Paraíso. Presente. Estimado Sr. presidente: En atención a su oficio número 170/2006 de fecha 18 de julio de 2006, mediante el cual solicita la intervención del Ejecutivo para efectos de que se proporcionen recursos al Municipio que representa, mismos que fueron aprobados por el Congreso del Estado a través de la Ley de Ingresos del Municipio para el ejercicio fiscal 2006; me permito hacer las siguientes consideraciones: El proceso de pago de participaciones al Municipio de Paraíso, al igual que el del resto de los Municipios, se realiza acorde a lo que establece la Ley de Coordinación Fiscal y Financiera del Estado de Tabasco. También me permito comentarle que en ese mismo instrumento se establece el procedimiento para el cálculo y pago de las mismas, y se obliga al Gobierno Estatal a que distribuya oportunamente las participaciones federales a los Municipios de la entidad. De cada uno de los montos a que tienen derecho se les informa oportunamente. A la presente fecha no se adeuda a esa municipalidad, ni a ninguna otra, recurso alguno. Por otra parte, me permito señalarle que mediante oficio No. SF/1214-14/2005, se le comunicó al Municipio que usted preside, que su presupuesto estimado para el presente ejercicio, sería de $130'352,992.00. Asimismo, en el referido oficio, se aclara que este monto se encuentra sujeto al comportamiento real de los ingresos federales que recibe el Estado, así como al desempeño recaudatorio del Municipio. En este orden de ideas, esa municipalidad presenta a la fecha, una modificación al alza, teniendo un presupuesto modificado anual de $137'124,681.00, el cual ya le fue comunicado con oportunidad. Al mes de julio, ha recibido participaciones por la cantidad de $99'305,570.00. También ha recibido, por parte de la Federación, al mes de junio $28'804,692.00 por concepto del derecho adicional sobre extracción de petróleo. Además de los recursos que le corresponden por los fondos del Ramo General 33. Por último, me permito señalar, que en virtud de la autonomía municipal, y la jurisdicción de la Ley de Ingresos del Municipio de Paraíso; dicho instrumento, es sólo aplicable al Municipio; por tanto, ninguna de sus disposiciones, puede comprometer al Gobierno Estatal a cubrir montos ahí establecidos. Como usted puede apreciar, el Gobierno del Estado no adeuda recurso alguno al Municipio, pues como se ha dicho, en materia de participaciones federales, se está sujeto al comportamiento federal y su distribución se realiza de conformidad con lo que establece la Ley de Coordinación Fiscal federal y la local. Atentamente-Sufragio efectivo. No reelección. El secretario. A.B.C.."
Del oficio anterior se desprende que el Ejecutivo Local ante la solicitud del Municipio hoy actor de hacerle entrega de la cantidad de $23'965,788.93 (veintitrés millones novecientos sesenta y cinco mil setecientos ochenta y ocho pesos 93/100 M.N.), para el pago de laudos laborales, señaló que el Gobierno del Estado no adeudaba recurso alguno al Municipio, pues en materia de participaciones federales, se está sujeto al comportamiento federal y su distribución se realiza de conformidad con lo que establece la Ley de Coordinación Fiscal federal y la local.
Ahora bien, para una mejor comprensión del asunto se hace necesario precisar lo que establecía la "Ley de Ingresos del Municipio de Paraíso, Tabasco para el ejercicio fiscal del año 2006":
"... Quincuagésima Octava Legislatura al honorable Congreso del Estado Libre y Soberano de Tabasco, en ejercicio de las facultades que le confiere los artículos 27 primer párrafo y 36 fracciones I y VII de la Constitución Política del Estado de Tabasco; y. Considerando. Primero. Que en el Estado de Tabasco no existe una reglamentación específica para que los Ayuntamientos aprueben su presupuesto de ingresos, toda vez que a partir de la expedición de la Ley Estatal de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público, publicada en el suplemento del Periódico Oficial del Estado Número 6085 de fecha 30 de diciembre de 2000, se abrogó la ley de la materia que había sido publicada en el mismo Periódico Oficial del Estado de Tabasco en el número 4724, enfecha 19 de noviembre de 1987, así como las disposiciones que se opusieren a la nueva ley, el Municipio de Paraíso, Tabasco por medio de esta ley, propone sus ingresos que estima conveniente para el ejercicio fiscal correspondiente a 2006. Segundo. En la ley de la materia que se abrogó, si bien es cierto existían algunas citas o referencias en relación a los Ayuntamientos del Estado de Tabasco, no menos cierto es que del contexto general y particular de dicha ley y a la interpretación legislativa, la señalada norma sólo reglamentaba tanto la elaboración del presupuesto, como el ejercicio del gasto público y la contabilidad primordialmente del Poder Ejecutivo del Estado y dentro de éste, las dependencias, organismos descentralizados, órganos desconcentrados, empresas de participación estatal mayoritaria y fideicomisos; en los que el fideicomitente fuere el Gobierno del Estado de Tabasco, los Ayuntamientos o algunas de las entidades mencionadas con anterioridad; y lo tocante a que los Ayuntamientos, no otorgarían garantías ni afectarían depósitos para el cumplimiento de sus obligaciones. Tercero. Que como consecuencia lógica del principio de la libre administración de la hacienda municipal, se estableció que los presupuestos de ingresos de los Municipios, serán aprobados por los propios Ayuntamientos, esa libre administración no es ilimitada o absoluta, ya que su ejercicio debe estar regido por la Constitución y la ley. Por tal motivo, el H. Ayuntamiento Constitucional de Paraíso, Tabasco, hizo llegar a esta legislatura, el día 31 de octubre del 2005, el proyecto de Ley de Ingresos 2006 de ese Municipio, por la cual en uso de sus facultades y obligaciones establecidas tanto en la Constitución del Estado, como en la Ley Orgánica del Poder Legislativo, así como su reglamento, fue turnada a la Comisión de Hacienda y Presupuesto para su análisis, estudio y dictaminación. Cuarto. En esas condiciones, estando facultado el honorable Congreso del Estado, conforme al artículo 36, fracciones I, VII y XXVIII, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Tabasco, para expedir, reformar, adicionar, derogar y abrogar leyes y decretos para la administración de la entidad y estando esta soberanía facultada para determinar y aprobar ingresos de los Ayuntamientos, se emite el siguiente: Decreto 0126. Artículo único. Se aprueba Ley de Ingresos del Municipio de Paraíso, Tabasco, para el ejercicio fiscal del año 2006, para quedar como sigue:
Ver Ley de Ingresos del Municipio de Paraíso, Tabasco, para el ejercicio fiscal del año 2006
"Este monto se sujetará en todo caso, a los importes que por participaciones al Estado de Tabasco y a sus Municipios, se determinen, en el presupuesto de egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2006, y en los términos de la Ley de Coordinación Fiscal y la Ley de Coordinación Financiera del Estado de Tabasco, cuyo monto habrá de ser establecido conforme a los ordenamientos anteriores y publicado oportunamente en el Periódico Oficial del Estado.
"Los ingresos provenientes de las aportaciones federales del Ramo General 33, Fondos III y IV, que le correspondan al Municipio, se incrementará a los ingresos del mismo, hasta por las cantidades que sean publicadas por el Gobierno Estatal en el Periódico Oficial del Estado, quedando obligado el H. Ayuntamiento a través de los servidores públicos competentes, a informar de su ejercicio al rendir la cuenta pública correspondiente.
"Los productos financieros que se generen en el manejo de estos fondos, serán adicionados a los mismos para que se incrementen hasta por las cantidades que resulten.
"Los que se establezcan en los convenios de adhesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y de Colaboración Administrativa en Materia Fiscal Federal, que tienen celebrados el Gobierno del Estado y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, y los que establezca la Ley de Coordinación Fiscal y Financiera del Estado de Tabasco; así como los convenios celebrados entre el Estado y el Municipio, entre éste y dependencias o entidades de la Federación, así como los ingresos extraordinarios que perciba el Municipio y que no estén comprendidos en los conceptos anteriores. El Municipio informará de éstos al Congreso del Estado, cuando presente su cuenta pública correspondiente.
"TOTALES DE INGRESOS ESTIMADOS 267,166,369.32
"Artículo 2. Los ingresos a que se refiere el artículo anterior, se causarán, liquidarán y recaudarán en los términos de la Ley de Hacienda municipal del Estado de Tabasco y de conformidad con las disposiciones de las demás leyes, códigos, reglamentos, convenios, decretos y disposiciones aplicables.
"Artículo 3. El Ejecutivo del Estado podrá retener las participaciones que en impuestos federales o estatales correspondan al Municipio, para cubrir las obligaciones de éstos, que el Estado haya garantizado, en los términos del artículo 9 de la Ley de Coordinación Fiscal Federal.
"Artículo 4. Cuando los contribuyentes no cubran oportunamente las obligaciones en la fecha dentro de los plazos fijados por las disposiciones fiscales, deberán pagarse actualizaciones de acuerdo con el código fiscal municipal; a falta de éste procederá la aplicación del Código Fiscal del Estado, de igual manera, se deberán enterar los recargos por concepto de indemnización al fisco municipal. Dichos recargos se computarán a una tasa del dos por ciento por cada mes que transcurre desde la fecha en que debió cumplirse la obligación y hasta que ésta se pague.
"Artículo 5. En los casos de prórroga por el pago de los créditos fiscales se causarán intereses mensuales sobre saldos insolutos a una tasa del 1.5 por ciento.
"Primero. Este decreto será oportunamente publicado en el Periódico Oficial del Estado y entrará en vigor el día primero de enero del dos mil seis.
"Sexto. Se considera dentro de las Participaciones POA, la cantidad de $23,965,788.93 para el pago de laudos laborales, tal como lo establece el artículo 109 de la Ley Orgánica de los Municipios y de su hacienda, que a la letra dice: ‘las sentencias dictadas en contra de los Municipios y de su hacienda: éstas se comunicarán a los Ayuntamientos a fin de que si no hubiere partidas en el presupuesto de egresos que autorice el pago de la prestación a que la sentencia se refiere, se incluya en el proyecto de presupuesto del ejercicio fiscal siguiente.’"
De lo anterior, se desprende:
1. Que dado que en el Estado de Tabasco no existe una reglamentación específica para que los Ayuntamientos aprueben su presupuesto de ingresos, el Municipio de Paraíso propuso los ingresos que estimaba convenientes para el ejercicio fiscal correspondiente a dos mil seis, lo cual fue remitido al Congreso del Estado.
2. Que en dicha ley se aprobó dentro de las Participaciones "POA", la cantidad de $23'965,788.93 (veintitrés millones novecientos sesenta y cinco mil setecientos ochenta y ocho pesos 93/100 M.N.) para el pago de laudos laborales.
3. Que ese monto se sujetaría en todo caso, a los importes que por participaciones al Estado de Tabasco y a sus Municipios, se determinen en el presupuesto de egresos de la Federación para el ejercicio fiscal dos mil seis, y en los términos de la Ley de Coordinación Fiscal y la Ley de Coordinación Financiera del Estado de Tabasco, cuyo monto habría de ser establecido conforme a los ordenamientos anteriores y publicado oportunamente en el Periódico Oficial del Estado.
4. Que se consideró dentro de las Participaciones POA, la cantidad indicada para el pago de laudos laborales, tal como lo establece el artículo 109 de la Ley Orgánica de los Municipios del Estado de Tabasco, que a la letra dice: "las sentencias dictadas en contra de los Municipios y de su hacienda: éstas se comunicarán a los Ayuntamientos a fin de que si no hubiere partidas en el presupuesto de egresos que autorice el pago de la prestación a que la sentencia se refiere, se incluya en el proyecto de presupuesto del ejercicio fiscal siguiente."
En este mismo tenor, se hace necesario precisar, en el caso particular, que la Legislatura del Estado de Tabasco legisló los aspectos mencionados en el inciso b) de la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Federal, relativos a las bases, montos y plazos con los que serán cubiertas por la Federación a los Municipios las participaciones federales; en los artículos 1, fracciones IV a VII, 2 y 4 a 14 de la Ley de Coordinación Fiscal y Financiera del Estado de Tabasco, que dicen:
"Artículo 1. La presente ley tiene por objeto establecer el sistema de coordinación fiscal y financiera del Estado de Tabasco, con la finalidad de:
"IV. Dar transparencia al proceso de determinación y pagos de los montos de las participaciones a los Municipios del Estado, así como al destino de los recursos municipales.
"V. Establecer las bases, los montos y los plazos de la distribución de las participaciones federales a los Municipios del Estado.
"VI. Distribuir oportunamente las participaciones a los Municipios del Estado.
"VII. Establecer las normas que habrán de cumplirse en materia de coordinación fiscal y financiera entre las autoridades del Estado y los Municipios."
"Artículo 2. El Ejecutivo del Estado, por conducto de la Secretaria de Finanzas, calculará y entregará a los Municipios las participaciones federales que les correspondan en cada ejercicio fiscal de conformidad con lo establecido en esta ley."
"De las participaciones
"Periodicidad del cálculo y liquidación de participaciones
"Artículo 4. La Secretaría de Finanzas calculará y entregará con periodicidad mensual, las participaciones federales que correspondan a los Municipios en los fondos que establece esta ley."
"Compensación y retención de participaciones
"Artículo 5. Las participaciones que correspondan a los Municipios del Estado conforme a la presente ley, son inembargables; no pueden afectarse para fines específicos, ni estar sujetas a retención, salvo para el pago de obligaciones contraídas por los Municipios, con autorización del Congreso del Estado."
"Artículo 6. La compensación entre el derecho del Municipio a recibir participaciones y las obligaciones que tenga con la Federación y el Estado, sólo podrá llevarse a cabo si existe acuerdo entre las partes interesadas, o cuando esta ley así lo autorice."
"Constitución del Fondo Municipal de Participaciones
"Artículo 7. Se establece el fondo municipal de participaciones, el cual se constituye con:
"a) El 22% del monto percibido por el Estado proveniente del fondo general de participaciones;
"c) El 22% de la participación federal percibida por el Estado en la recaudación del impuesto sobre tenencia o uso de vehículos, especial sobre producción y servicios y sobre automóviles nuevos; y
"d) Los demás rubros que señale la Ley de Coordinación Fiscal Federal."
"División del Fondo Municipal de Participaciones
"Artículo 8. Los Municipios percibirán por concepto de participación el 100% del monto del Fondo Municipal de Participaciones, el cual, a su vez, se integra de los fondos: predial, recaudatorio, básico, equitativo y de desarrollo social."
"Constitución y liquidación de los Fondos Predial, Recaudatorio, Básico, Equitativo y de Desarrollo Social
"Artículo 9. Cada Municipio percibirá participaciones del fondo predial equivalente a dos veces la recaudación del impuesto predial registrada en el Municipio en el mismo ejercicio fiscal, salvo aquellos Municipios cuyas participaciones totales excedan el 25% del Fondo Municipal de Participaciones.
"En cada ejercicio fiscal el fondo predial se constituirá del total de las participaciones pagadas, señaladas en el párrafo anterior."
"Artículo 10. En cada ejercicio fiscal, el fondo recaudatorio se constituirá de un monto equivalente a la recaudación municipal de impuestos (exceptuando el predial), derechos, recargos, multas y la recaudación federal administrada por los Municipios. Cada Municipio percibirá una participación del fondo recaudatorio equivalente al monto de su recaudación de los rubros señalados en este artículo, en el mismo ejercicio fiscal."
"Artículo 11. Después de constituir el fondo predial y el recaudatorio, con el monto restante en el Fondo Municipal de Participaciones, se procederá a conformar los fondos siguientes:
"a) Una mitad se destinara al fondo básico;
"b) Una tercera parte se destinara al fondo equitativo; y
"c) Una sexta parte se destinara al Fondo de Desarrollo Social."
"Artículo 12. En cada ejercicio fiscal, el fondo básico se distribuirá en función de los porcentajes que hayan representado las participaciones de cada uno de los Municipios en el Fondo Municipal de Participaciones del año inmediato anterior."
"Artículo 13. En cada ejercicio fiscal, se liquidara el monto correspondiente al fondo equitativo en partes iguales a los Municipios del Estado."
"Artículo 14. En cada ejercicio fiscal, se liquidara el monto correspondiente del Fondo de Desarrollo Social a los Municipios del Estado, con base en los programas de desarrollo presentados por los Municipios al Ejecutivo del Estado."
Los numerales transcritos revelan que la Ley de Coordinación Fiscal del Estado de Tabasco, es la que desarrolla la facultad constitucional en relación con la competencia que la Constitución Federal otorga a los Congresos Locales, precisada en el inciso b) de la fracción IV del artículo 115 constitucional, toda vez que en los artículos transcritos se establece que la mencionada ley regula las relaciones fiscales del Estado de Tabasco con sus Municipios, y tiene por objeto, entre otros, establecer las bases, montos y plazos para distribución de las participaciones federales a los Municipios del Estado; asimismo, dispone cómo se integra el fondo de participaciones, cómo se calculará el monto para cada Municipio, las posibles compensaciones y retenciones y la forma en la que se liquidarán éstas. Destaca, además, que el artículo 5 transcrito precisa que las participaciones que correspondan a los Municipios no pueden afectarse para fines específicos, salvo para el pago de obligaciones contraídas por los Municipios con autorización del Congreso del Estado.
Atento a todo lo anterior, se concluye que son infundados los conceptos de invalidez a estudio, debido a que con el oficio impugnado al indicarse al Municipio actor que el Gobierno del Estado no le adeudaba recurso alguno, pues en materia de participaciones federales, se está sujeto al comportamiento federal y su distribución se realiza de conformidad con lo que establece la Ley de Coordinación Fiscal federal y la local, no vulneran el libre manejo de la hacienda municipal, pues como se precisó, la hacienda municipal comprende un universo de elementos, entre los que se encuentran las participaciones federales, pero estos recursos únicamente forman parte de la hacienda municipal desde el momento en que entran y afectan su esfera económica como ingresos, activos o pasivos; y, es en ese momento que el Municipio debe administrarlos libremente sin que las autoridades estatales o federales puedan impedir ese libre manejo atendiendo a sus necesidades propias y priorizando la aplicación de sus recursos; por tanto, aun cuando es cierto que en la "Ley de Ingresos del Municipio de Paraíso, Tabasco para el ejercicio fiscal del año 2006" se aprobó como Participaciones POA, la cantidad de $23'965,788.93 (veintitrés millones novecientos sesenta y cinco mil setecientos ochenta y ocho pesos 93/100 M.N.) para el pago de laudos laborales; lo cierto es que dichos recursos aún no formaban parte de la hacienda municipal, pues no habían sido liquidados, por tanto, no se impidió que el Municipio actor administrara sus recursos encaminándolos a la satisfacción de las necesidades del Municipio, sino que por el contrario sólo se indica cómo se calculan y liquidan las participaciones federales y que atendiendo a la legislación federal y local no existe un adeudo a su favor.
Lo anterior es así, debido a que si, como se dijo, la libre administración hacendaria debe entenderse como un régimen que estableció el Poder Reformador de la Constitución, con el fin de que éstos puedan tener libre disposición y aplicación de sus recursos y satisfacer sus necesidades, todo esto en los términos que fijen las leyes y para el cumplimiento de sus fines públicos; no puede soslayarse la naturaleza de las participaciones federales, las cuales tienen su razón de ser en virtud de la celebración de convenios de coordinación fiscal mediante los cuales los Estados, a cambio de abstenerse de imponer gravámenes sobre las materias que también prevén las leyes federales, podrán beneficiarse de un Fondo General de Participaciones formado con un porcentaje de la recaudación federal, el cual será distribuido conforme se establece en el presupuesto de egresos de la Federación y en la Ley de Coordinación Fiscal (federal); asimismo, que esas participaciones se distribuirán entre los Municipios de las entidades federativas de conformidad con las bases montos y plazos que determinen los Congresos Locales. Por tanto, si el Congreso Local estableció la forma en la que se distribuirán dichas participaciones atendiendo a los lineamientos de la Ley de Coordinación Fiscal, debe atenderse para su liquidación a los Municipios a dicho marco legal, en el cual entre otras cosas destaca que dichas participaciones no pueden afectarse para fines específicos.
En efecto, tal como se precisó en la propia "Ley de Ingresos del Municipio de Paraíso, Tabasco para el ejercicio fiscal del año 2006", el monto de las participaciones federales aprobado se sujetaría en todo caso, a los importes que por participaciones al Estado de Tabasco y a sus Municipios, se determinarán en el presupuesto de egresos de la Federación para el ejercicio fiscal dos mil seis, y en los términos de la Ley de Coordinación Fiscal y la Ley de Coordinación Financiera del Estado de Tabasco. Por tanto, si como se refiere en el oficio impugnado, el Ejecutivo Local tomando en cuenta lo establecido en las normas indicadas y en el citado presupuesto de egresos, consideró que no existía adeudo a favor del Municipio actor, debe concluirse que actuó conforme a lo que la propia Ley de Ingresos aprobada por el Congreso establecía y acatando las disposiciones aplicables al caso, por lo que no existe afectación a la hacienda municipal.
Esto es, los recursos que los Municipios reciben de la Federación, por concepto de participaciones, están sujetos a las percepciones que la Federación recaude en determinado ejercicio fiscal, y si bien se realiza una proyección de lo que se pretende recaudar, al tratarse solamente de cantidades que se pretenden recaudar no existe certeza plena del monto que efectivamente se percibirá, siendo obvia la necesidad de realizar los ajustes correspondientes; por tanto, no se puede considerar que lo proyectado en la Ley de Ingresos de un Municipio, es la cantidad absoluta que recibirá éste por concepto de participaciones federales, máxime si se considera que en dicha ley se introduce un concepto destinado a un fin específico, lo cual no es acorde con la forma en la que se determinan dichas cantidades.
A mayor abundamiento, debe precisarse que en el caso concreto, si el Municipio actor consideró pertinente elaborar el proyecto de Ley de Ingresos correspondiente al ejercicio fiscal de dos mil seis, incluyendo en las participaciones federales un monto destinado a un rubro específico, fue debido a que adeuda por concepto de laudos laborales promovidos por extrabajadores del Municipio esa cantidad; sin embargo, como en la propia Ley de Ingresos aprobada se establece, la legislación local prevé elprocedimiento a seguir en tratándose de sentencias dictadas contra los Municipios.
En efecto, el artículo 109 de la Ley Orgánica de los Municipios del Estado de Tabasco, indica:
"Artículo 109. Todos los bienes muebles e inmuebles que constituyan la hacienda municipal son inembargables. En consecuencia, no podrá emplearse la vía de apremio ni dictarse mandamiento de ejecución, ni hacerse efectivas por ejecución forzada, las sentencias dictadas en contra de los Municipios y de su hacienda: éstas se comunicarán a los Ayuntamientos a fin de que si no hubiere partidas en el presupuesto de egresos que autorice el pago de la prestación a que la sentencia se refiere, se incluya en el proyecto del presupuesto del ejercicio fiscal siguiente."
De dicho precepto se desprende que cuando existan adeudos por cualquier tipo de sentencias que se dicten en contra de los Municipios, éstos deberán pagarlos utilizando partidas de su propio presupuesto, y en caso de que no existieran recursos que pudiesen utilizar para responder por la obligación determinada mediante sentencia, entonces el monto del adeudo deberá incluirse en el proyecto de presupuesto de egresos del ejercicio fiscal siguiente.
Lo anterior nos indica que la legislación local estableció que para el caso de que exista un adeudo del Municipio derivado de alguna sentencia, éste tendrá que responder y pagar ese adeudo con recursos propios, para lo cual tendrá que realizar los ajustes a su presupuesto de egresos, tomando alguna partida que pudiera utilizar para ello, o bien de no existir, entonces lo incluirá en el presupuesto de egresos del ejercicio fiscal siguiente, con lo que se evidencia que la disposición está referida a que de sus propios recursos el Municipio solvente el adeudo y no así de ingresos extraordinarios a cargo del Estado o de los demás Municipios, como se pretende en el caso.
Por lo anterior, devienen también infundados los conceptos de invalidez en los que se aduce que con el oficio impugnado se violan los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal, en materia de legalidad, al ignorarse una ley de observancia obligatoria, y no fundamentarlo y motivarlo debidamente, pues no señala en forma precisa los dispositivos legales y su correlación con la negativa que expresa; con lo que se viola también el artículo 115 constitucional, porque se atenta contra las garantías de seguridad jurídica y legalidad en el marco de la competencia constitucional y legal que corresponde a las autoridades municipales en materia de hacienda municipal. Debido a que si bien en el oficio SF/08062006 se señaló que la Ley de Ingresos del Municipio aprobada por el Congreso del Estado, sólo le era aplicable al propio Municipio; lo cierto es que contrario a lo que sostiene el Municipio actor y como se explicó, al momento de emitir dicho oficio se atendió a lo que establece el presupuesto de egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de dos mil seis, la Ley de Coordinación Fiscal y la Ley de Coordinación Fiscal y Financiera para el Estado de Tabasco.
Al respecto, es importante señalar que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido reiteradamente el criterio relativo a que cualquier autoridad está obligada a cumplir con los requisitos de fundamentación y motivación previstos en los artículos 14 y 16, párrafo primero, de la Constitución Federal, pero tratándose de los actos que no trascienden de manera inmediata la esfera jurídica de los particulares, sino que se verifican sólo en los ámbitos internos del gobierno, es decir, entre autoridades, el cumplimiento de la garantía de legalidad tiene por objeto que se respete el orden jurídico; por lo que dicha garantía en cuanto a la debida fundamentación y motivación, se cumple: a) Con la existencia de una norma legal que atribuya a favor de la autoridad de actuar en determinado sentido (fundamentación); y, b) Con la existencia constatada de los antecedentes fácticos o circunstancias de hecho que permitan colegir que sí procedía aplicar la norma correspondiente y, consecuentemente, que justifique con plenitud el que la autoridad haya actuado en determinado sentido y no en otro (motivación); en la tesis de jurisprudencia que lleva por rubro, texto y datos de identificación, los siguientes:
"FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. SU CUMPLIMIENTO CUANDO SE TRATE DE ACTOS QUE NO TRASCIENDAN, DE MANERA INMEDIATA, LA ESFERA JURÍDICA DE LOS PARTICULARES.-Tratándose de actos que no trascienden de manera inmediata la esfera jurídica de los particulares, sino que se verifican sólo en los ámbitos internos del gobierno, es decir, entre autoridades, el cumplimiento de la garantía de legalidad tiene por objeto que se respete el orden jurídico y que no se afecte la esfera de competencia que corresponda a una autoridad, por parte de otra u otras. En este supuesto, la garantía de legalidad y, concretamente, la parte relativa a la debida fundamentación y motivación, se cumple: a) Con la existencia de una norma legal que atribuya a favor de la autoridad, de manera nítida, la facultad para actuar en determinado sentido y, asimismo, mediante el despliegue de la actuación de esa misma autoridad en la forma precisa y exacta en que lo disponga la ley, es decir, ajustándose escrupulosa y cuidadosamente a la norma legal en la cual encuentra su fundamento la conducta desarrollada; y b) Con la existencia constatada de los antecedentes fácticos o circunstancias de hecho que permitan colegir con claridad que sí procedía aplicar la norma correspondiente y, consecuentemente, que justifique con plenitud el que la autoridad haya actuado en determinado sentido y no en otro. A través de la primera premisa, se dará cumplimiento a la garantía de debida fundamentación y, mediante la observancia de la segunda, a la de debida motivación." (Tesis número P./J. 50/2000, de Pleno, visible en la página 813 del Tomo XI de abril de 2000, de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta).
En el caso, se determina que se satisfacen los requisitos de fundamentación y motivación necesarios para la emisión del oficio impugnado, ya que el secretario de Finanzas del Gobierno del Estado tiene facultades conforme a lo establecido en el artículo 29 de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de Tabasco que, en lo que al caso interesa, indica:
"Artículo 29. A la Secretaría de Finanzas corresponde el despacho de los siguientes asuntos:
"XVII. Recibir, ministrar y destinar las contribuciones y participaciones federales y municipales, conforme a las disposiciones legales aplicables y los términos de los convenios suscritos. Además, autorizar el registro y compromiso presupuestal de los actos o contratos que resulten de los programas de inversión del Gobierno;
"XXI. F. como representante del Estado ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal; así como ejercer las atribuciones que al Estado le confieren el convenio de adhesión y sus anexos. Además cuidar que se paguen correctamente las participaciones, aportaciones y demás recursos que corresponda a los Municipios del Estado;
"XXIII. Proporcionar asesoría en materia de interpretación y aplicación de las leyes tributarias que le sea solicitada por las dependencias, organismos y empresas del Estado, Ayuntamientos y los particulares, así como realizar una labor permanente de difusión y orientación fiscal. ..."
De lo que se desprende que el secretario de Finanzas al emitir el oficio impugnado, actuó desplegando las facultades que de manera precisa se le confieren, con lo que se cumple el requisito de fundamentación.
Aunado a lo anterior, el oficio impugnado cumple con el requisito de motivación debido a que mediante éste se atiende a una petición expresa del Municipio de Paraíso, Estado de Tabasco, que se realizó en los siguientes términos:
"L.. M.A.D..-Gobernador Constitucional del Estado Libre y Soberano de Tabasco.-Presente: Con las facultades que me confiere el artículo 65 de la Ley Orgánica de los Municipios del Estado de Tabasco, me dirijo a usted con la finalidad de solicitarle su intervención, en su calidad de titular del Poder Ejecutivo del Gobierno del Estado de Tabasco, para que gire instrucciones a quien corresponda y sean proporcionados al Municipio, los recursos que fueron aprobados por el H. Congreso del Estado, según la Ley de Ingresos del Municipio de Paraíso, Tabasco, para el ejercicio fiscal del año 2006, fundando mi petición en lo siguiente: Hechos: .... Por ello, y en vista de lo apremiante del asunto es por lo cual se solicita su intervención y comprensión, con la finalidad de que los recursos que nos fueron aprobados por el H. Congreso del Estado de Tabasco, mediante la Ley de Ingresos para el ejercicio fiscal 2006, no sean proporcionados, ya que en pláticas con el procurador fiscal de la Secretaría de Finanzas, éste nos manifestó que dicho recurso nos iba a ser proporcionado próximamente, solicitando su intervención, para que a la brevedad posible nos sea proporcionado el recurso destinado al Municipio pues hasta la presente fecha únicamente se nos han autorizado la cantidad de $133,314,160.00 de los $170,751,350.58 solicitados para la aprobación del Municipio y que tenemos aprobados (anexo 5), donde claramente se puede observar que el presupuesto autorizado para el año en curso es menor ($37,437,190.58) al solicitado, siendo que el presupuesto solicitado mediante Ley de Ingresos del Municipio de Paraíso, Tabasco en donde se expresa que para la administración, servicios públicos y obligaciones el Municipio solicita la cantidad de $170,751,350.58 para cubrir los gastos mínimos de administración y prestación de servicios públicos y el pago de las obligaciones condenadas en los siguientes laudos, cabe mencionar que en dicho presupuesto operativo no se incluye la realización de obras públicas y que como el autorizado a la fecha es menor se han tenido que cubrir gastos de operación municipal con recursos de otras fuentes, de lo anterior mi petición para recuperar los recursos y así poder solventar las deficiencias financieras que nos causó la ilegal, arbitraria e inconstitucional determinación de embargo, por parte del H. Tribunal de Conciliación y Arbitraje del Estado de Tabasco nunca jamás pensamos en no pagar estos laudos, sólo que las necesidades básicas antes enumeradas son muchas y urgentes por lo mismo no contamos con la disponibilidad presupuestal para hacer frente a dicho compromiso, de lo anterior reitero mi solicitud para recibir por parte del gobierno que usted preside el apoyo requerido para solventar la situación económica que prevalece en el Municipio debido al ilegal cobro de los laudos."
Por tanto, al indicarse en el oficio impugnado que el proceso de pago de participaciones al Municipio de Paraíso, al igual que el del resto de los Municipios, se realiza acorde a lo que establece la Ley de Coordinación Fiscal y Financiera del Estado de Tabasco, en el que se establece el procedimiento para el cálculo y pago de las mismas, y se obliga al Gobierno Estatal a que distribuya oportunamente las participaciones federales a los Municipios de la entidad; y, que derivado del cálculo correspondiente a la fecha de la emisión del oficio impugnado no se le adeudaba recurso alguno; se cumple con el requisito de motivación pues, como se dijo, en efecto para el pago de las participaciones federales es necesario atender a lo establecido en el presupuesto de egresos federal, a lo que establece la Ley de Coordinación Fiscal y a las bases, montos y plazos que establezcan las Legislaturas Locales, las cuales en el caso del Estado de Tabasco fueron precisadas en la Ley de Coordinación Fiscal y Financiera del Estado de Tabasco.
Por lo que, si bien no se especificaron los artículos precisos que se aplicaron sino únicamente se señaló que para efectos de la determinación de las participaciones federales que le correspondían al Municipio actor era necesario atender a dichos ordenamientos, esto atiende a los términos en los que se realizó la solicitud, pues no se solicitó que se explicara la forma en la que se determinó el monto de las participaciones federales que le correspondían, sino únicamente la liberación de determinados recursos a cargo de participaciones, señalándole que debía atenderse a la Ley de Ingresos del Municipio de Paraíso, Estado de Tabasco para el ejercicio fiscal de dos mil seis.
En atención a todo lo anteriormente expuesto, procede declarar infundada la presente controversia constitucional y reconocer la validez del oficio número SF/08062006, de treinta y uno de julio de dos mil seis, suscrito por el secretario de Finanzas del Estado de Tabasco.
PRIMERO.-Es procedente, pero infundada la presente controversia constitucional.
SEGUNDO.-Se reconoce la validez del oficio número SF/08062006, de treinta y uno de julio de dos mil seis, suscrito por el secretario de Finanzas del Estado de Tabasco, en términos del último considerando.
TERCERO.-Publíquese esta sentencia en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.
Así lo resolvió el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en sesión celebrada el veintinueve de abril de dos mil ocho, por mayoría de diez votos de los señores Ministros A.A., C.D., F.G.S., G.P., G.P., A.G., V.H., S.C. de G.V., S.M. y presidente O.M.; la señora Ministra Luna Ramos votó en contra; el señor Ministro presidente O.M. razonó el sentido de su voto; y el señor M.S.M. reservó su derecho para formular voto concurrente en relación con las consideraciones referentes a las participaciones federales.