Source: http://cicar.cz/article/show-article/verejnopravni-smlouvy
Timestamp: 2019-08-24 15:32:49+00:00
Document Index: 32940532

Matched Legal Cases: ['zákona č. 413', '§ 261', 'zákona č. 128', '§ 159', '§ 170', '§ 159', '§ 162', '§ 170', '§ 9', 'zákona č. 130', '§ 160', '§ 65', '§ 180', '§ 9', '§ 180', '§ 19', '§ 26', '§ 48', '§ 24', 'zákona č. 129', '§ 49', '§ 26', '§ 37', '§ 159', '§ 160', '§ 160', '§ 160', '§ 161', '§ 160', '§ 27', '§ 27', '§ 39', 'zákona č. 114', '§ 75', 'zákona č. 435', '§ 36', 'zákona č. 185', '§ 162', '§ 27', '§ 1', '§ 27', '§ 11', 'zákona č. 254', '§ 27', 'zákona č. 44', '§ 160', '§ 161', '§ 159', '§ 163', '§ 39', '§ 161', '§ 39', '§ 159', '§ 1', '§ 159', '§ 163', '§ 168', '§ 141', '§ 169', '§ 169', '§ 42', '§ 165', '§ 160', '§ 161', '§ 160', '§ 160', '§ 169', '§ 162', '§ 169', '§ 141', '§ 90', 'zákona č. 108', '§ 91', '§ 2', '§ 4', 'soud ', '§ 141', '§ 19', 'zákona č. 111', '§ 161', '§ 161', '§ 161', '§ 159', '§ 163', 'čl. 1', '§ 261', 'Soud ', '§ 19', 'de lege lata', '§ 54', '§ 162', '§ 160', '§ 161', 'de lege lata', '§ 261', 'de lege lata']

Předmětem tohoto článku je problematika veřejnoprávních smluv v českém právu. Pozornost bude věnována nejen jejich obecné charakteristice a úpravě v zákoně č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění zákona č. 413/2005 Sb., ale také některým sporným ustanovením, která tato úprava přináší. Pro názornost považujeme za vhodné pozastavit se blíže také nad hranicí mezi subordinační veřejnoprávní smlouvou a smlouvou podle § 261 odst. 2 obchodního zákoníku (zákon č. 513/1991 Sb., Obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů, dále jen „ObZ“) a demonstrovat tyto poznatky na konkrétním případě, který byl před nedávnem předmětem mnoha diskusí a sporů.
Problematika veřejnoprávních smluv není v našem právním řádu ničím novým . Ačkoli s jejich vydáváním počítala a počítá celá řada právních předpisů, obecná sjednocující úprava, kterou zná například německé právo, u nás před 1. lednem 2006 nebyla. Teprve s účinností nového správního řádu byla zavedena obecná úprava veřejnoprávních smluv zakotvující jejich základní náležitostí, jednotlivé druhy, proces uzavírání, resp. rušení apod. K obecné úpravě veřejnoprávních smluv směřovala již novela správního řádu předložená Poslanecké sněmovně v roce 2001 spolu s novelou zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů. Návrh novely správního řádu ovšem přijat nebyl a proto byla některá obecná ustanovení spěšně zapracována do zákona o obcích tak, aby bylo alespoň obcím s rozšířenou působností umožněno uzavírat veřejnoprávní smlouvy mezi sebou. Ustanovení o veřejnoprávních smlouvách v zákoně o obcích se ovšem týkala pouze veřejnoprávních smluv podle tohoto zákona a nikoli již veřejnoprávních smluv předpokládaných jinými zákony. Tato útržkovitá úprava nadto vykazovala řadu dalších legislativních nedostatků , proto k datu nabytí účinnosti nového správního řádu došlo k revizi této parciální úpravy . Část pátá (§ 159 až § 170) správního řádu tak dopadá na veškeré veřejnoprávní smlouvy , se kterými se můžeme v našem právním řádu setkat, a vytváří společný základ tohoto institutu (zejména v oblasti procedurální) pro celou oblast veřejné správy.
OBECNÁ ÚPRAVA VEŘEJNOPRÁVNÍCH SMLUV PODLE SPRÁVNÍHO ŘÁDU
Obecně lze veřejnoprávní smlouvu, v souladu s legální definicí v § 159 v páté části správního řádu, vymezit jako dvoustranný či vícestranný právní úkon, který zakládá, mění nebo ruší práva a povinnosti v oblasti veřejného práva . Veřejnoprávní smlouvou proto nemůže být pouhé deklaratorní osvědčení existence práv a povinností, ve vztahu k právům a povinnostem musí vždy působit konstitutivně. Veřejnoprávní smlouva se vždy, stejně jako ostatní úkony, posuzuje podle svého skutečného obsahu, a nikoliv podle formálního označení .
Pro vymezení povahy veřejnoprávní smlouvy není rozhodující charakter subjektu , který smlouvu uzavírá. Naopak skutečnost, že smluvními stranami jsou subjekty veřejného práva neznamená, že se musí jednat o smlouvu veřejnoprávní. Subjekty veřejného práva mohou mezi sebou uzavírat smlouvy, které jsou čistě soukromoprávní povahy (kupní smlouva, darovací smlouva atd.), a které veřejnoprávními smlouvami nejsou. a contrario, i právní vztah mezi soukromoprávními subjekty může nabýt veřejnoprávní povahy ve formě veřejnoprávní smlouvy, neboť subjekty soukromého práva mohou vzájemně uzavírat veřejnoprávní smlouvy, jak v obecné rovině předpokládá § 162 správního řádu. Důležité pro charakter smlouvy, která by měla mít povahu smlouvy veřejnoprávní, je zdůraznění toho, že se musí dotýkat a obsahově spadat do sféry veřejného práva, přesněji však řečeno do oblasti práva správního .
Pojem „veřejnoprávní smlouva“ nebyl dříve příliš používán a např. v nauce správního práva se hovořilo spíše o „správní dohodě“. Tu by bylo možné definovat takto: „Správní dohoda je zvláštní normotvorná forma správní činnosti spočívající na normách správního práva, při níž vznikají administrativněprávní vztahy s právy a povinnostmi shodným projevem vůle účastníků, z nichž nejméně jedním je správní orgán, který formou dohody vykonává svou působnost“.
Pro veřejnoprávní smlouvy, stejně jako pro jiné úkony podle správního řádu, platí zásada legality . Nesmějí proto být v rozporu s právními předpisy , nesmí je obcházet a musí být v souladu s veřejným zájmem. Kromě toho nesmí uzavření takové smlouvy snižovat důvěryhodnost veřejné správy, musí být účelné a musí být motivováno plněním úkolů veřejné správy.
K obecné úpravě veřejnoprávních smluv podle části páté správního řádu je třeba poznamenat, že se na ně použijí obdobně nejen ustanovení části první, popřípadě druhé tohoto zákona, ale přiměřeně i ustanovení občanského zákoníku s výjimkou pravidel upravených ve správním řádu odlišně a případů stanovených v § 170 apod. . Výjimku ze subsidiárního použití občanského zákoníku stanoví například § 9 zákona č. 130/2002 Sb., o podpoře výzkumu a vývoje z veřejných prostředků a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o podpoře výzkumu a vývoje), ve znění pozdějších předpisů, který odkazuje na podpůrné použití obchodního zákoníku.
Veřejnoprávní smlouvy člení správní řád do dvou, resp. tří základních skupin v závislosti na tom, kdo reprezentuje smluvní stranu. V tomto smyslu správní řád rozlišuje (byť dále uvedenou terminologii, kterou uznává teorie správního práva, výslovně nezavádí) (1) veřejnoprávní smlouvy koordinační (uzavřené mezi dvěma a více subjekty veřejné správy), (2) veřejnoprávní smlouvy subordinační (uzavřené mezi subjektem veřejné správy a adresátem správně právního působení – fyzickou či právnickou osobou), a (3) veřejnoprávní smlouvy mezi účastníky, tedy osobami, které by byli účastníky správního řízení nebo jimi jsou (uzavřené soukromoprávními subjekty s veřejnoprávním obsahem).
Koordinační veřejnoprávní smlouvy
Koordinační veřejnoprávní smlouvu (§ 160 SŘ) mohou vzájemně uzavřít za účelem plnění svých úkolů stát, veřejnoprávní korporace , jiné právnické osoby zřízené zákonem (zdravotní pojišťovny, veřejné vysoké školy) a právnické a fyzické osoby, pokud vykonávají zákonem nebo na základě zákona svěřenou působnost v oblasti veřejné správy (např. stanice technické kontroly, veřejné stráže typu lesní, rybářská či myslivecká stráž, finanční arbitr atd.). Předmětem koordinačních veřejnoprávních smluv může být výkon státní správy a samosprávy, smluvní volnost subjektů je omezena především rozsahem působnosti k výkonu veřejné správy dané zákonem. Koordinační veřejnoprávní smlouvy mohou být uzavírány za podmínky, že tak výslovným zmocněním stanoví zvláštní zákon a v případě, že se týkají výkonu státní správy, navíc jen se souhlasem nadřízeného správního orgánu (ten posuzuje veřejnoprávní smlouvu a její obsah z hlediska souladu s právními předpisy a veřejným zájmem). Nad právním charakterem tohoto „souhlasu“ je třeba se blíže pozastavit. Přestože se podle § 65 odst. 1 obecního zřízení nemá při řízení o jeho udělování postupovat podle správního řádu, je třeba brát ohled na § 180 správního řádu. Nepochybně se zde totiž jedná o správní řízení ve smyslu § 9 nového správního řádu a podle ustanovení § 180 odst. 1 správního řádu platí, že tam, kde se podle dosavadních právních předpisů postupuje ve správním řízení tak, že správní orgány vydávají rozhodnutí, aniž tyto předpisy řízení v celém rozsahu upravují, postupují v otázkách, jejichž řešení je nezbytné, podle tohoto zákona včetně části druhé. Procesní postup krajského úřadu není obecním zřízením vůbec upraven, a proto je nutné postupovat při vydání tohoto rozhodnutí (ve formě souhlasu) podle nového správního řádu.
(a) Smlouva o výkonu přenesené působnosti
Příkladem koordinačních veřejnoprávních smluv tak může být např. smlouva o přenosu výkonu státní správy (tzv. přenesené působnosti) mezi jednotlivými obcemi, uzavíraná podle zákona o obcích (např. přenos výkonu některé přestupkové agendy, agendy na úseku ochrany přírody a krajiny apod.). Typickou součástí těchto smluv je také způsob úhrady nákladů spojených s výkonem přenesené působnosti.
(b) Veřejnoprávní smlouvy v samostatné působnosti
Územní samosprávné celky však mohou – vedle veřejnoprávních smluv dotýkajících se přenesené působnosti – vzájemně uzavírat i takové veřejnoprávní smlouvy, jejichž předmětem je plnění úkolů vyplývajících z jejich samostatné působnosti , a to jen v případě, že tak stanoví zvláštní zákon. Zvláštním zákonem v tomto případě je například zákon č. 553/1991 Sb., o obecní policii, ve znění pozdějších předpisů, podle něhož obec, která nezřídila obecní policii, může uzavřít s jinou obcí, která obecní policii zřídila, veřejnoprávní smlouvu, na jejímž základě bude obecní policie této obce vykonávat úkoly (působnost) obecní policie na území obce, která je smluvní stranou příslušné veřejnoprávní smlouvy . Dalším příkladem takové koordinační veřejnoprávní smlouvy může být smlouva týkající se sloučení obcí, připojení obce k jiné obci, oddělení části obce (obě § 19 obecního zřízení), dohoda o změně hranic obcí (§ 26 obecního zřízení), smlouva o spolupráci mezi obcemi uzavřená ke splnění konkrétního úkolu (§ 48 obecního zřízení; resp. mezi kraji podle § 24 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích /krajské zřízení/, ve znění pozdějších předpisů) nebo smlouva o vytvoření dobrovolného svazku obcí (§ 49 obecního zřízení). Na základě zvláštních zákonů mohou obce uzavřít řadu dalších dohod a vzájemně upravit plnění svých veřejných úkolů , podle jejich obsahu se dá usuzovat, že se často jedná o veřejnoprávní smlouvy.
Z charakteru tohoto typu veřejnoprávních smluv, o plnění úkolů vyplývajících ze samostatné působnosti, správní řád logicky nepředpokládá ingerenci „nadřízeného“ správního orgánu v podobě jeho souhlasu, jako je tomu v případě koordinačních veřejnoprávních smluv, jejichž předmětem je výkon přenesené působnosti (státní správy). Výjimku představuje pouze zákon o obecní policii, kdy smlouva o výkonu úkolů obecní policie na území další obce vyžaduje ke své platnosti souhlas krajského úřadu, přestože spadá převážně do oblasti samostatné působnosti obce (ochrana veřejného pořádku).
(c) Zvláštní administrativně technické veřejnoprávní smlouvy
Zvláštními koordinačními smlouvami, které nelze jednoznačně zařadit mezi smlouvy týkající se státní správy nebo samosprávy, je smlouva o zveřejňování obsahu úřední desky způsobem umožňujícím dálkový přístup podle § 26 odst. 3 správního řádu a smlouva o provozování elektronické podatelny podle § 37 odst. 7 správního řádu. Vzhledem k tomu, že se zde jedná o administrativně technický úkon v podobě zveřejňování, resp. přijímání a odesílání určitých písemností a údajů, nelze hovořit o výkonu samostatné nebo přenesené působnosti. Vzhledem k tomu, že činnost správních orgánů, která je dotčena těmito ustanoveními se z valné většiny týká výkonu přenesené působnosti, přiklonilo se Ministerstva vnitra v jednom ze svých stanovisek k tomu, že by tyto smlouvy měly být považovány za smlouvy, jejichž předmětem je výkon státní správy, a které potřebují ke svému uzavření souhlas nadřízeného správního orgánu. V poslední době se však i názory na Ministerstvu vnitra dále vyvíjejí a předpokládá se, že bude oficiálně prezentován spíše názor, že vzhledem k povaze těchto smluv se nejedná o výkon státní správy, resp. přenesené působnosti územních samosprávných celků, a takového souhlasu by nemělo být třeba.
(d) Kvazikoordinační veřejnoprávní smlouvy
Ustanovení o těchto smlouvách mohou obdobně využít také správní orgány, které jsou organizačními složkami státu , které nemají právní subjektivitu a nejsou právnickými osobami - jednají jménem státu. V tomto případě jde o tzv. kvazikoordinační veřejnoprávní smlouvy . Dohody uzavírané podle tohoto ustanovení nejsou veřejnoprávními smlouvami , jde však o právní vztahy svých charakterem obdobné. Závěr poradního sboru ministra vnitra ze dne 11. prosince 2006, jež zatím nebyl publikován, k tomu uvádí: „Pokud by i v tomto případě mělo jít o veřejnoprávní smlouvy ve smyslu § 159 odst. 1, resp. § 160 odst. 1, nebylo by nutné odkazovat na obdobné použití ustanovení páté části pro tyto případy. Předmět dohod podle § 160 odst. 3 správního řádu není zákonem omezen, mohou se proto týkat na rozdíl od veřejnoprávních smluv i soukromoprávních vztahů. Jde o uzavírání dohod mezi státními orgány, tzn. v rámci státu jako právnické osoby, tedy v rámci jednoho subjektu. Dohody mezi jednotlivými organizačními složkami státu je obecně možné uzavírat bez zákonného zmocnění, protože podmínka konkrétního zákonného zmocnění není v ustanovení § 160 odst. 3 správního řádu stanovena“.
Subordinační veřejnoprávní smlouvy
Subordinační veřejnoprávní smlouvu (§ 161 SŘ) může uzavřít správní orgán s adresáty veřejné správy, právnickými či fyzickými osobami, vůči nimž je veřejná správa vykonávána. Ustanovení § 160 odst. 1 SŘ rozšiřuje výčet subjektů o osoby, které by byly účastníky podle § 27 odst. 1 SŘ, kdyby řízení probíhalo podle části druhé tohoto zákona, a to i namísto vydání rozhodnutí. „Úřad tu zaujímá stejné rovné postavení jako druhá smluvní strana a chybí tu poměr právní nerovnosti.“ Důvodová zprava ke správnímu řádu zde dále uvádí: „Subordinace zde neznamená nerovné postavení smluvních stran v tom smyslu, že by bylo správnímu orgánu umožněno, aby účastníku něco diktoval. Jedná se v zásadě o určitou moderaci obsahu závazku, který by jinak mohl vzniknout správním aktem. Z toho vyplývá, že v případě nedodržení "subordinační" smlouvy ze strany účastníka ji může správní orgán nahradit klasickým správním aktem“ . Podmínkou účinnosti veřejnoprávní smlouvy je souhlas ostatních osob, které by byly účastníky podle § 27 odst. 2 nebo 3 správního řádu, a rovněž to, aby uzavření takové smlouvy umožňoval zvláštní zákon. Smlouva v tomto případě upravuje vztahy, o kterých by jinak byl správní orgán oprávněn autoritativně rozhodnou a nahrazuje vydání rozhodnutí podle části druhé správního řádu. Takovouto veřejnoprávní smlouvu je možné uzavřít i po zahájení „formálního“ správního řízení na návrh účastníka nebo správního orgánu s tím, že je-li nakonec subordinační veřejnoprávní smlouva uzavřena, správní orgán řízení usnesením zastaví.
Příkladem subordinační veřejnoprávní smlouvy by mohla být smlouva o ochranných podmínkách podle § 39 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů , dohoda o vytvoření chráněného pracovního místa podle § 75 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů, dohoda ke splnění zpětného odběru některých výrobků podle § 36 zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech, a s otazníky případně také smlouva o závazku veřejné služby v silniční nebo drážní dopravě (viz dále).
Veřejnoprávní smlouva mezi účastníky
Veřejnoprávní smlouvu mezi účastníky (§ 162 SŘ), tedy smlouvu o převodu nebo způsobu výkonu veřejných subjektivních práv nebo veřejných subjektivních povinností, mohou uzavřít ti, kdo by byli účastníky podle § 27 odst. 1 správního řádu, kdyby probíhalo řízení podle jeho části druhé, popřípadě ti, kdo účastníky takového řízení jsou. Uzavírají ji tedy subjekty soukromého práva (jednotlivé fyzické nebo právnické osoby), a nikoli správní orgány ve smyslu § 1 odst. 1 SŘ. Výjimku by představovala situace, kdyby tyto správní orgány měly v řízení postavení účastníka řízení podle § 27 odst. 1 SŘ. K uzavření takové veřejnoprávní smlouvy je však třeba, aby k ní dal správní orgán souhlas - teprve tímto souhlasem smlouva platně vznikne. Před vydáním tohoto souhlasu správní orgán posoudí její obsah z hlediska souladu s právními předpisy a veřejným zájmem. Za udělení souhlasu lze považovat také to, pokud správní orgán k veřejnoprávní smlouvě mezi účastníky přistoupí dodatečně.
Veřejnoprávní smlouva mezi účastníky, která bývá teorií řazena mezi subordinační veřejnoprávní smlouvy, se může týkat převodu nebo způsobu výkonu jejich práv nebo povinností, nevylučuje-li to povaha věci nebo nestanoví-li zvláštní zákon jinak. Cílem takové smlouvy je nahradit poměrně složité a formální správní řízení neformálnější dohodou stran se souhlasem správního orgánu. Příkladem veřejnoprávní smlouvy mezi účastníky dle Vedrala může být postup podle § 11 odst. 3 zákona č. 254/2001 Sb., o vodách, ve znění pozdějších předpisů, podle něhož, pokud nestanoví vodoprávní úřad jinak, může oprávněný umožnit výkon svého povolení k nakládání s vodami i jinému. Jiným příkladem by mohla být smlouva uzavřená podle § 27 odst. 7 zákona č. 44/1988 Sb., o ochraně a využití nerostného bohatství (horní zákon), ve znění pozdějších předpisů, na jejímž základě by bylo možné převést po předchozím souhlasu obvodního báňského úřadu dobývací prostor. Možnost uzavření této dohody je podle důvodové zprávy ke správnímu řádu vyloučena tehdy, kde je např. právo pevně a neoddělitelně spojeno s určitou věcí nebo osobou.
Zvláštní typy veřejnoprávních smluv
Vedle výše popsaných základních druhů veřejnoprávních smluv předvídaných výslovně v § 160 až 162 SŘ existují také zvláštní typy veřejnoprávních smluv, které nelze bez výhrad podřadit pod některý z výše uvedených druhů. Teorie některé z nich řadí mezi subordinační veřejnoprávní smlouvy, na které se kvůli podmínce kdyby probíhalo řízení nepoužije ustanovení § 161 SŘ, ovšem toto podřazení neplatí pro všechny případy zvláštních typů veřejnoprávních smluv. Na tyto zvláštní typy se také vztahují obecná ustanovení správního řádu § 159 a § 163 až 170 společná pro všechny smlouvy, které je možné považovat za veřejnoprávní. Například podle závěru poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu č. 6 je v případě smluvní ochrany podle § 39 zákona o ochraně přírody a krajiny smlouva, kterou se zřizuje ochrana památného stromu, subordinační smlouvou podle § 161 správního řádu . Ostatní smlouvy podle § 39 zákona o ochraně přírody a krajiny ale představují zvláštní smluvní typ. Jedná se sice o veřejnoprávní smlouvy ve smyslu § 159 SŘ, není však možné je podřadit pod smlouvy subordinační ani jiné. Neuzavření těchto smluv nemůže být nahrazeno vydáním správního rozhodnutí, ale pouze vydáním právního předpisu.
Podle uvedeného závěru poradního sboru nelze smluvní typy podle správního řádu považovat za výlučné, neboť zvláštní zákon může samostatně upravit jiný typ veřejnoprávní smlouvy. Na tyto zvláštní smluvní typy veřejnoprávních smluv je však vzhledem k rozsahu aplikace správního řádu podle jeho § 1 odst. 2 a vzhledem k jeho § 159 odst. 1 nutné aplikovat obecná ustanovení správního řádu o veřejnoprávních smlouvách.
VEŘEJNOPRÁVNÍ KONTRAKTACE, ZRUŠENÍ SMLOUVY
Pro uzavírání veřejnoprávních smluv platí podobné principy, jaké jsou známy z občanského práva pro smlouvy soukromoprávního charakteru, ovšem veřejnoprávní kontraktaci není dána stejně široká smluvní volnost jako kontraktaci soukromoprávní. Pro veřejnoprávní smlouvy, které konstituují na smluvní bázi právní vztahy (práva a povinnosti) v oblasti veřejné správy, je tedy příznačné, že vykazují ve srovnání se smlouvami soukromoprávními větší míru kogentnosti, tj. nemožnosti smluvních stran se od příslušné právní úpravy odchýlit. V případě, že by se strany od těchto ustanovení odchýlily, veřejnoprávní smlouva by nevznikla, resp. byla by neplatná ex tunc.
Návrhem na uzavření veřejnoprávní smlouvy (ofertou) je projev vůle učiněný zásadně (1) v písemné formě , (2) směřující k uzavření veřejnoprávní smlouvy, jestliže je (3) určen jednomu či několika subjektům, je (4) dostatečně určitý a (5) vyplývá z něj vůle toho, kdo návrh činí, být jím v případě přijetí vázán. Návrh smlouvy působí od doby, kdy skutečně dojde osobě, které je určen , a může být navrhovatelem smlouvy změněn nebo zrušen pouze za podmínky, že tento nový projev vůle dojde osobě, které je určen, dříve nebo alespoň současně s návrhem smlouvy . Podle § 163 odst. 2 a 3 lze v návrhu veřejnoprávní smlouvy stanovit jeho neodvolatelnost a lhůtu pro jeho přijetí.
Návrh smlouvy zaniká (1) uplynutím lhůty, která v něm byla pro přijetí určena, pokud v ní návrh smlouvy nebyl přijat, (2) nebyla-li lhůta pro přijetí návrhu určena, pak uplynutím přiměřené doby s přihlédnutím k povaze navrhované veřejnoprávní smlouvy a k rychlosti prostředků, které navrhovatel smlouvy použil pro zaslání návrhu smlouvy, anebo (3) okamžikem, kdy navrhovateli dojde projev vůle osoby, jíž byl návrh určen, o odmítnutí návrhu smlouvy.
Nezbytnou náležitostí veřejnoprávní smlouvy je skutečnost, že musí být obligatorně uzavřena písemně a projevy vůle všech smluvních stran musí být na téže listině. Za jednu listinu by bylo možné pro tyto případy považovat také to, pokud by byla smlouva vzhledem ke svému rozsahu na více listech, ty by však byly pevně svázány dohromady v jeden neoddělitelný celek. Smlouva musí být vlastnoručně podepsána oprávněnými osobami, použití mechanických prostředků je v tomto případě vyloučeno. Jsou-li smluvní strany přítomny současně, je veřejnoprávní smlouva uzavřena okamžikem připojení podpisu poslední smluvní strany. Nejsou-li smluvní strany přítomny současně, je veřejnoprávní smlouva uzavřena okamžikem, kdy návrh veřejnoprávní smlouvy opatřený podpisy ostatních osob, jimž byl určen, skutečně dojde (je doručen) navrhovateli smlouvy. Pokud by zákon stanovil, že je k uzavření veřejnoprávní smlouvy potřeba souhlas správního orgánu, je veřejnoprávní smlouva uzavřena teprve dnem, kdy tento souhlas nabude právní moci .
Obsah veřejnoprávní smlouvy lze změnit jen písemnou dohodou smluvních stran, zásadně za splnění stejných podmínek, jaké jsou vyžadovány pro platné uzavření smlouvy. Pro návrh na změnu smlouvy platí stejné podmínky a stejný postup jako pro návrh na její uzavření. Dohoda o změně smlouvy nabývá účinnosti stejně jako smlouva samotná, pokud bylo k uzavření smlouvy třeba souhlasu správního orgánu nebo třetí osoby , je tohoto souhlasu třeba i ke změně smlouvy.
Veřejnoprávní smlouvu lze vypovědět jen písemnou formou, a navíc jen tehdy, jestliže to bylo ve veřejnoprávní smlouvě smluvními stranami dohodnuto a současně, podmínky jsou tedy kumulativní, byla stanovena výpovědní lhůta. Pokud by tak dohodnuto nebylo a smluvní strany by chtěly možnost vypovězení smlouvy připustit, musely by nejprve v tomto duchu změnit její obsah, viz výše. K výpovědi veřejnoprávní smlouvy není podle názoru poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu třeba souhlasu nadřízeného orgánu, a to ani za předpokladu, že k uzavření veřejnoprávní smlouvy je souhlas nadřízeného správního orgánu potřebný. Výpověď veřejnoprávní smlouvy je totiž jednostranným právním úkonem smluvní strany a není k ní proto třeba souhlas nadřízeného ani součinnosti ostatních smluvních stran (není zde nutný ani souhlas třetích osob – viz § 168 SŘ). O tom, zda byly splněny podmínky pro podání výpovědi z veřejnoprávní smlouvy by muselo být rozhodnuto v eventuálním sporném řízení podle § 141 SŘ. V případě, že by příslušný správní orgán (viz § 169 odst. 1 SŘ) dospěl k závěru, že nebyly splněny podmínky pro podání výpovědi, veřejnoprávní smlouva bude trvat dál.
Smlouvu, která neobsahuje ustanovení o možnosti výpovědi, lze zrušit na návrh strany ze zákonem taxativně stanovených důvodů. Návrh na zrušení veřejnoprávní smlouvy, obligatorně písemný, může být podán za podmínky, že (1) to bylo ve veřejnoprávní smlouvě dohodnuto , (2) podstatně se změní poměry, které byly rozhodující pro stanovení obsahu veřejnoprávní smlouvy, a plnění této smlouvy nelze na smluvní straně z tohoto důvodu spravedlivě požadovat, (3) veřejnoprávní smlouva se dostala do rozporu s právními předpisy , (4) vyžaduje to ochrana veřejného zájmu , nebo (5) vyšly najevo skutečnosti, které existovaly v době uzavírání veřejnoprávní smlouvy a nebyly smluvní straně bez jejího zavinění známy, pokud tato strana prokáže, že by s jejich znalostí veřejnoprávní smlouvu neuzavřela. Podá-li smluvní strana z některého, resp. z několika těchto důvodů návrh na zrušení veřejnoprávní smlouvy a ostatní strany s ním vysloví souhlas, smlouva zaniká dnem, kdy písemný souhlas poslední ze smluvních stran došel smluvní straně, která návrh podala. Pokud bylo k uzavření veřejnoprávní smlouvy třeba souhlasu správního orgánu, vyžaduje se jeho souhlas i ke zrušení veřejnoprávní smlouvy. Pokud by některá ze smluvních stran s jejím zrušením nesouhlasila, může o tom rozhodnout ve správním řízení správní orgán příslušný k řešení sporů z těchto smluv. Nesouhlasí-li některá ze stran se zrušením smlouvy, může se navrhovatel obrátit se žádostí o zrušení na správní orgán příslušný k řešení sporů podle § 169 odst. 1 SŘ. Ten veřejnoprávní smlouvu zruší, jsou-li pro to splněny zákonné důvody.
V případě veřejnoprávních smluv, zejména proto, že z důvodu zachování právní jistoty nepřipadá v úvahu jejich neplatnost, je třeba zvlášť dodržovat a kontrolovat to, zda jsou v souladu s právními předpisy. Zákonnost lze přezkoumat z moci úřední a k jejím zrušení může dojít v řadě dalších případů nad rámec důvodů neplatnosti soukromoprávních smluv. Přezkum zákonnosti veřejnoprávní smlouvy zahajuje správní orgán z úřední povinnosti. Strana veřejnoprávní smlouvy, která není správním orgánem, může dát podnět k provedení přezkumného řízení. S tímto podnětem je třeba nakládat ve smyslu § 42 správního řádu a pokud o to požádá, je třeba podateli do 30 dnů sdělit, zda bylo zahájeno přezkumné řízení nebo že k němu nebyly shledány dostatečné důvody. Pokud je zjištěno, že veřejnoprávní smlouva byla uzavřena v rozporu s právními předpisy, správní orgán ji zruší. Jestliže jsou v rozporu s právními předpisy jen některá její ustanovení, zruší jen tato ustanovení, pokud z povahy veřejnoprávní smlouvy nebo z jejího obsahu anebo z okolností, za nichž byla uzavřena, nevyplývá, že je nelze oddělit od ostatních . Ustanovení o přezkumném řízení , vyjma lhůt omezujících možnost toto řízení zahájit a vydat v něm rozhodnutí, zde platí obdobně.
Ustanovení § 165 odst. 4 SŘ představuje ochranu třetích osob, jež by mohly být ovlivněny zrušením veřejnoprávní smlouvy, tím, že stanoví, že zrušení veřejnoprávních smluv uzavřených podle § 160 nebo § 161 anebo zrušení jejich jednotlivých ustanovení se nedotýká úkonů učiněných vůči třetím osobám smluvní stranou při výkonu působnosti převzaté od jiné smluvní strany na základě této veřejnoprávní smlouvy. To platí obdobně i v případě zrušení souhlasu k uzavření veřejnoprávní smlouvy podle § 160. Působnost v těchto věcech pak přechází zpět na správní orgány, které byly příslušné tyto úkony činit před uzavřením zrušené veřejnoprávní smlouvy .
Příslušným orgánem k přezkumu veřejnoprávní smlouvy uzavřené podle §§ 160 a 161 je orgán oprávněný řešit spor z této smlouvy ve smyslu § 169 odst. 1 SŘ, kterým je buď Ministerstvo vnitra , krajský úřad , v případě veřejnoprávní smlouvy uzavřené podle § 162 SŘ správní orgán nadřízený smluvním stranám, resp. smluvní straně (správnímu orgánu, který uzavřel smlouvu subordinační) nebo správní orgán, který udělil souhlas k uzavření veřejnoprávní smlouvy mezi účastníky.
Dojde-li při realizaci veřejnoprávní smlouvy ke sporu, je na návrh správnímu orgánu příslušnému k řešení sporu dle § 169 odst. 1 SŘ zahájeno řízení a spor je autoritativně rozhodnut vydáním vrchnostenského správního aktu přiznávajícím právo nebo ukládajícím povinnost, popř. osvědčujícím skutečný stav.
Při řešení sporů se postupuje podle části třetí správního řádu, konkrétně podle jeho § 141 i.f. Účastníci jsou ze zákona oprávnění uzavřít smír, který podléhá schválení správním orgánem. Správní orgán v takovém případě zkoumá, zda smír neodporuje právním předpisům nebo veřejnému zájmu, a pokud těmto podmínkám vyhoví, správní orgán smír schválí .
Rozhodnutí nelze napadnout řádným opravným prostředkem, jen opravným prostředkem mimořádným za podmínek stanovených zákonem.
PROBLEMATIKA CHÁPÁNÍ NĚKTERÝCH SUBORDINAČNÍCH VEŘEJNOPRÁVNÍCH SMLUV
Jak bylo uvedeno, ne každá smlouva uzavíraná mezi subjektem veřejné správy, resp. jeho orgánem, a osobou soukromého práva musí být smlouvou veřejnoprávní. Například smlouva o poskytnutí sociální služby upravená v § 90 a 91 zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, ve znění pozdějších předpisů, uzavíraná mezi fyzickou osobou v nepříznivé sociální situaci a poskytovatelem sociálních služeb, nemá povahu veřejnoprávní smlouvy. Jedná se totiž o soukromoprávní smlouvu, pro jejíž uzavírání a pro právní vztahy vzniklé z této smlouvy se použijí podle § 91 odst. 5 zákona o sociálních službách, ustanovení občanského zákoníku.
Naproti tomu například dotace na zřízení nového pracovního místa podle zrušené vyhlášky č. 22/1991 Sb., kterou se stanoví podrobnosti zřizování společensky účelných pracovních míst a vytváření veřejně prospěšné práce, byla poskytována na základě veřejnoprávní smlouvy. Podle § 2 odst. 1 a § 4 odst. 1 této vyhlášky uzavíral úřad práce s žadateli dohodu o zřízení nového pracovního místa a hrazení nákladů zřízení takového místa. Podle Krajského soudu v Ústí nad Labem zde nebylo pochyb o tom, že výše zmíněná smlouva je smlouvou veřejnoprávní.
Z hlediska posouzení, zda se jedná o veřejnoprávní smlouvu či nikoli, je velmi zajímavá smlouva o závazku veřejné služby např. v drážní nebo silniční dopravě. Nedávná situace na severu Čech se dotkla právě této problematiky, kdy bylo třeba řešit spor ze smlouvy týkající se dopravní obslužnosti. Aby bylo možné stanovit, kdo je příslušný k řešení tohoto sporu, zda soud či určitý správní orgán, bylo třeba nejprve vyjasnit otázku, zda se jedná smlouvu veřejnoprávní.
V tomto případě šlo o to, že se Dopravní podnik Ústeckého kraje obrátil na Ministerstvo dopravy i Ministerstvo vnitra s návrhem na zahájení sporného řízení podle § 141 správního řádu ve věci výpovědi veřejnoprávní smlouvy (o závazku veřejné služby ). Tyto návrhy však byly odloženy pro neodstranitelnou podmínku řízení s odůvodněním, že postupem podle § 19 a 19a zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, ve znění pozdějších předpisů, nevzniká veřejnoprávní vztah a kraj nemá možnost přimět dopravce k zajištění dopravní obslužnosti veřejnoprávními prostředky, např. vést správní řízení a vydat rozhodnutí (jak to předpokládá ustanovení § 161 správního řádu) nebo přijmout právní předpis.
V této souvislosti je sporné, zda je možnost nahrazení veřejnoprávní smlouvy správním rozhodnutím nezbytnou podmínkou k tomu, aby bylo možné považovat smlouvu za smlouvu subordinační ve smyslu § 161 správního řádu. S ohledem na výše uvedené k obecné úpravě veřejnoprávních smluv podle správního řádu by však byla situace stejná, i kdyby se nejednalo o smluvní typ předpokládaný § 161 správního řádu, ale o zvláštní druh veřejnoprávní smlouvy podle zvláštního zákona, na který se vztahují obecná ustanovení správního řádu § 159 a § 163 až 170.
Za správní rozhodnutí ve výše uvedeném smyslu by nebylo možné považovat ani rozhodnutí podle čl. 1 odst. 5 Nařízení Rady (EHS) č. 1191/69 , které se vztahuje pouze na rozhodování o zachování veřejné služby. Toto nařízení samo o sobě nijak neupravuje ukládání závazku veřejné služby provozovateli dopravy v případě, že dosud tento závazek neměl, ale upravuje pouze zachování existujících závazků veřejné služby. Nemůže tedy závazek veřejné služby rozhodnutím založit.
Podle názoru uvedených ministerstev se jedná o obchodně právní vztah ve smyslu § 261 odst. 2 obchodního zákoníku, který stanoví, že částí třetí obchodního zákoníku se řídí rovněž závazkové vztahy mezi státem nebo samosprávnou územní jednotkou a podnikateli při jejich podnikatelské činnosti, jestliže se týkají zabezpečování veřejných potřeb. Podle komentáře k obchodnímu zákoníku zde půjde například o zájmy v oblasti hospodářské, zdravotnictví, sociální, kulturní apod. Z logiky věci by se pak mohlo jednat i o zájmy v oblasti dopravy. Z tohoto názoru tak vyplývá, že ne každou smlouvu, která se týká zabezpečování veřejných potřeb, lze automaticky považovat za smlouvu veřejnoprávní. Argumentem Ministerstva vnitra bylo dále to, že předmětná smlouva sama výslovně odkazovala na podpůrné použití příslušných ustanovení obchodního a občanského zákoníku. Protože se tedy údajně jednalo o smlouvu soukromoprávního charakteru, nebyl k řešení tohoto sporu příslušný žádný správní orgán, a návrh na zahájení sporného řízení byl odložen.
S touto argumentací však nesouhlasily strany předmětného sporu, které naopak zdůrazňovaly, že se jedná o smlouvu ryze veřejnoprávní. Tuto svou argumentaci podpořily odkazy na učebnice správního práva i důvodovou správu ke správnímu řádu, resp. novelu silničního zákona , které uváděly smlouvu o závazku veřejné služby jako příklad veřejnoprávní smlouvy subordinační.
U obvodního soudu, který posuzoval zaplacení dlužné sumy související s plněním závazku veřejné služby, převážily, zatím nepravomocně, argumenty pro smlouvu veřejnoprávní. Soud konstatoval, že se v tomto případě nejedná o tradiční smluvní vztah v soukromoprávním smyslu, založený na rovnosti stran, ale že se jedná o vztah vrchnostenský. To dokládá i tvrzením, že použití finančních prostředků na zajištění dopravní obslužnosti z rozpočtu kraje je dopravní podnik v rámci výkonu státního odborného dozoru kontrolovat dle § 19b odst. 4 silničního zákona.
K tomuto názoru je však nutno uvést, že obecná doktrinální východiska ani důvodová zpráva nemohou být sama o sobě směrodatná pro posouzení charakteru veřejnoprávní smlouvy. Mohou být jen interpretačním vodítkem, neobstojí však ve světle normativního textu zákona. Dle interpretace Ministerstva vnitra je platný text zákona jiný, než jaký původně předpokládala důvodová zpráva i obecná teorie veřejnoprávních smluv, které za veřejnoprávní považují mnohem větší okruh smluv, než současná právní úprava de lege lata.
Na druhou stranu je však nutno doplnit, že pro posouzení charakteru smlouvy nemůže být směrodatný ani odkaz na podpůrné použití občanského, resp. obchodního zákoníku, který nemůže automaticky založit soukromoprávní charakter smlouvy. Ten je nutno posuzovat vždy podle skutečného obsahu , nehledě na skutečnost, že před 1. lednem 2006 obecná sjednocující úprava veřejnoprávních smluv chyběla. V případě některých smluvních vztahů je převažující soukromoprávní , resp. veřejnoprávní charakter zřejmý. V tomto případě tomu však není a zůstává nezodpovězenou otázkou, jak se k věci postaví odvolací soud, jehož pravomocné rozhodnutí může mít zásadní význam pro interpretaci celé řady obdobných případů.
SROVNÁNÍ S ÚPRAVOU VEŘEJNOPRÁVNÍCH SMLUV VE SPOLKOVÉ REPUBLICE NĚMECKO
Podobně jako ve správním řádu České republiky je upravena problematika veřejnoprávních smluv v německém (spolkovém ) správním řádu (Verwaltungsverfahrensgesetz neboli VwVfG – BGBL 1976, 1253). Přesnější by však bylo uvést, že česká právní úprava je podobná té německé, protože ta je nejen starší, ale sloužila částečně také jako předloha při přípravě našeho nového správního řádu. Vymezení veřejnoprávní smlouvy je zakotveno v §§ 54 až 62 VwVfG, které stanoví, že „Právní vztah v oblasti veřejného práva může být založen, měněn nebo zrušen (veřejnoprávní smlouvou), pokud to není v rozporu s právními předpisy. Zejména pak může úřad, místo vydání správního aktu, uzavřít veřejnoprávní smlouvu s tím, kdo by byl jinak adresátem správního aktu.“ Veřejnoprávní smlouva, a to jak koordinační tak subordinační, může být tedy alternativou k ukončení správního řízení správním rozhodnutím, a to nejen v případech, kdy tak stanoví zákon, ale vždy pokud to zákon nevylučuje (podobně jako v případě § 162 odst. 1 správního řádu ČR a nikoli jako je tomu v § 160 odst. 5 a 6, resp. § 161 odst. 1 správního řádu ČR).
Pro veřejnoprávní smlouvy subordinační jsou však stanoveny další podmínky, které říkají, že tyto smlouvy mohou být uzavírány pouze tehdy, „pokud má úřad na základě rozumného posouzení věcného i právního stavu věci za účelné odstranění existujících pochybností vzájemnými ústupky (narovnáním)“. Zároveň musí tato smlouva sloužit úřadu k plnění jeho veřejnoprávních úkolů i veřejnému zájmu.
Rovněž podle německého správního řádu musí být veřejnoprávní smlouva písemná s tím, že by právní předpis mohl předepisovat i formu jinou. Písemně by musel být učiněn také souhlas třetích osob, které by měly být veřejnoprávní smlouvou vázány.
Podobně jako v českém právu je upravena možnost výpovědi veřejnoprávních smluv, např. při podstatné změně okolností, z důvodu zabránění nebo odstranění škod vzniklých veřejnému blahu, a stejná je možnost podpůrného použití dalších ustanovení správního řádu i občanského zákoníku.
Větší pozornost je však v německé úpravě věnována například otázce výkonu plnění stanovených veřejnoprávní smlouvou nebo nicotnosti veřejnoprávních smluv. Ta je posuzována stejně jako v případě smluv občanskoprávních, s odkazem na použití odpovídajících ustanovení občanského zákoníku. Další důvody nicotnosti jsou navíc stanoveny pro smlouvy subordinační například tehdy, když se úřad zavázal k nepřípustnému plnění nebo by neexistovaly dostatečné důvody pro uzavření této smlouvy.
Německé veřejnoprávní smlouvy, byť se nedá říct, že by jejich úprava byla výrazně propracovanější než naše, jsou poměrně často využívány a mají delší tradici. Aplikovány jsou například při poskytování podpor v podnikání, v právu stavebním, v právu sociálního zabezpečení apod.
Účelem tohoto článku bylo poskytnout základní náhled na problematiku veřejnoprávních smluv v českém právním řádu ve smyslu její obecné úpravy v části páté správního řádu. Toto téma je poměrně zajímavé a pro efektivní výkon veřejné správy je snaha o jeho objasnění velmi důležitá. Protože úprava veřejnoprávních smluv de lege lata obsahuje celou řadu sporných bodů a nejasností, pokusili se autoři tyto případy osvětlit a poukázat na přístupy, jež vůči nim odborná teorie i praxe zaujímají.
V případě vztahu subordinačních veřejnoprávních smluv a smluv podle § 261 odst. 2 ObZ se autoři domnívají, že silnější argumenty lze spatřovat na straně veřejnoprávního přístupu. Možnost nahradit neuzavření veřejnoprávní smlouvy rozhodnutím správního orgánu nelze ve všech souvislostech považovat za condition sine qua non pro potvrzení veřejnoprávního charakteru smlouvy. Je třeba zdůraznit, že charakter smlouvy je třeba posuzovat dle jejího obsahu v každém jednotlivém případě. Dá se očekávat, že rovněž soudní praxe se ztotožní s uvedeným doktrinálním pojetím, protože zákonná formulace není dostatečně jednoznačná, a není tak možné dát bez pochyb za pravdu Ministerstvu vnitra, jež zastává názor, že současná úprava de lege lata tomuto pojetí neodpovídá.
Přestože byla možnost uzavírat veřejnoprávní smlouvy dána již v minulosti, lze tento institut, zejména vzhledem k četnosti jeho užívání, stále považovat za poměrně mladou formu realizace veřejné správy. Vzhledem k tomu, že by veřejnoprávní smlouvy měly výkon veřejné správy více zefektivnit i zjednodušit, lze v budoucnu očekávat rozšíření možností jejich uzavírání, zejména v případě veřejnoprávních smluv subordinačních.
Mgr. Jiří Slováček