Source: http://www.senat.fr/seances/s200503/s20050323/s20050323002.html
Timestamp: 2020-02-16 22:23:17+00:00
Document Index: 268281632

Matched Legal Cases: ["l'article 7", "l'article 7", "l'article 7", "l'article 4", "l'article 44", "l'article 3", "l'article 1", "l'article 17", "l'article 8", "l'article 1", "l'article 2", "l'article 21", "l'article 3", "l'article 24", "l'article 24", "l'article 3", "l'article 3", "l'article 47", "l'article 41", "l'article 7", "l'article 6", "l'article 4", "l'article 3", "l'article 4", "l'article 4", "l'article 6", "l'article 4", "l'article 7", "l'article 8", "l'article 8", "l'article 4", "l'article 4", "l'article 4", "l'article 4", "l'article 7", "l'article 4", "l'article 7", "l'article 4", "l'article 6", "l'article 7", "l'article 4", "l'article 7", "l'article 6", "l'article 4"]

M. Jean-Paul Amoudry. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le projet de loi qui nous est soumis aujourd'hui tend à mettre notre droit de la fonction publique en conformité avec différentes directives européennes.
Il faut regretter, une nouvelle une fois, que nous soyons obligés de légiférer dans l'urgence, après divers rappels à l'ordre et mises en demeure. En effet, nous savons bien qu'il est indispensable d'intégrer dans notre environnement normatif ces textes européens qui sont devenus l'une des principales sources de notre droit. Et pourtant, combien de fois, comme je viens de le dire, les transpositions de directives ont-elles été effectuées dans l'urgence !
Je voudrais néanmoins saluer les efforts entrepris par le Gouvernement en la matière, ce qui devrait permettre à la France de passer du dernier au dixième rang des Etats de l'Union européenne pour la transposition du droit communautaire.
Venons-en au texte qui nous est soumis, dont les dispositions sont de trois ordres : promouvoir l'égalité entre les hommes et les femmes dans la fonction publique, ouvrir davantage la fonction publique aux ressortissants européens et réduire le nombre des contrats à durée déterminée.
S'agissant du premier objectif, les dispositions proposées permettent, d'une part, de placer les hommes et les femmes sur un pied d'égalité en matière de recrutement dans la fonction publique, d'autre part, à toute personne de bénéficier des régimes relatifs aux congés de maternité, de paternité et d'adoption.
De manière plus générale, le projet de loi offre la possibilité de protéger les fonctionnaires dans les mêmes conditions, quelles que soient les différences entre les personnes.
Nous ne pouvons que saluer ces dispositions dans la mesure où elles posent le principe d'une véritable égalité de traitement des fonctionnaires, à savoir : à situation égale, traitement égal.
Notre société a largement évolué, impliquant que notre législation s'adapte aux mutations du mode de vie des citoyens. Ce qui était encore inconcevable voilà quelques années, comme le fait pour un homme d'élever seul un enfant, est devenu aujourd'hui une réalité. Même si celle-ci est encore peu fréquente, elle oblige toutefois notre législation à en tenir compte, pour éviter de créer des inégalités de traitement.
Pour ce qui est, ensuite, de l'ouverture de la fonction publique aux ressortissants européens, la famille politique, résolument européenne, à laquelle j'appartiens, ne peut que souscrire aux différentes mesures proposées, l'Etat devant, en sa qualité d'employeur, tracer la voie.
En permettant désormais à tous les corps et cadres d'emplois d'être accessibles aux ressortissants communautaires, le projet de loi inverse le principe actuellement retenu. Comme le soulignait Mme le rapporteur, il s'agit d'un « facteur d'enrichissement » pour la fonction publique.
Mais, pour que ce principe soit véritablement une avancée, il conviendra, monsieur le ministre, de veiller à ce que nos partenaires européens adoptent la même attitude et ouvrent la réciprocité aux ressortissants français.
En effet, si l'entrée dans la fonction publique française de citoyens communautaires est un enrichissement, à l'inverse, l'accès à l'emploi public d'un Français dans les autres Etats membres doit être également considéré comme une source d'enrichissement, à la fois personnel mais également, nous pouvons le dire sans orgueil, pour le service public du pays d'accueil.
S'agissant du dernier objectif, qui vise à réduire le nombre des contrats à durée déterminée et fait l'objet de controverses, je voudrais tout d'abord apporter le soutien du groupe UC-UDF au Gouvernement, car cette disposition permettra incontestablement de lutter contre la précarité des agents non titulaires.
En effet, il n'est plus possible de laisser des personnes dépendantes d'une reconduction éventuelle de leur contrat les empêchant d'avoir un projet de vie sur plusieurs années. Cette situation est particulièrement contraignante et contestable.
Nous comprenons fort bien les craintes exprimées, en particulier par des représentants syndicaux, de voir multiplier le nombre de contrats à durée indéterminée, ce qui risquerait de remettre en cause les fondements du statut de la fonction publique. Toutefois, monsieur le ministre, il est possible de les rassurer, car le recours au contrat à durée indéterminée permet, avant toute chose, d'améliorer la situation de personnes particulièrement vulnérables.
De plus, comme le soulignait Mme le rapporteur, le recours aux agents contractuels est très encadré par la législation française et permet ainsi de prévenir les abus éventuels.
Seulement, monsieur le ministre, nous voudrions que vous nous assuriez que le nouveau régime prévoyant la consolidation des contrats à l'issue de deux périodes de trois ans ne créera pas un autre type de précarité et que les six années de CDD ne seront pas, en pratique, réduites à une sorte de période d'essai.
C'est ainsi que d'aucuns peuvent craindre que ne soit amplifié le phénomène de spoil system, apparu lors des dernières élections municipales, cantonales et régionales, selon lequel la durée des contrats proposée correspond effectivement à la durée des mandats locaux.
En tout état de cause, au-delà de ces interrogations, je crois indispensable que notre fonction publique, sans remettre en question les grands principes qui la fondent et la gouvernent, parvienne à se réformer, ne serait-ce que parce que ses missions évoluent, rendant nécessaire l'embauche de personnes expertes en certains domaines et que la voie du concours ne permet pas toujours de recruter.
En l'espèce, tout est question de mesure : nous devons savoir, d'une part, recourir aux contrats à durée indéterminée avec raison et réflexion pour ne pas déséquilibrer la structure des recrutements de la fonction publique et, d'autre part, conserver une capacité d'adaptation et créer une nouvelle dynamique.
Pour terminer sur cette question, je voudrais saluer la proposition de Mme le rapporteur de réduire à six ans au cours des huit dernières années, au lieu de huit ans au cours des dix dernières années, la durée des services effectifs conditionnant la possibilité pour un agent non titulaire âgé d'au moins cinquante ans de bénéficier automatiquement d'un contrat à durée indéterminée.
Monsieur le ministre, en conclusion, si ce projet de loi ne soulève pas d'objection majeure de la part des membres du groupe UC-UDF, je voudrais cependant mettre en avant un certain nombre de questions qui illustrent la nécessité de réformer de manière plus globale et très vite la fonction publique, et plus particulièrement la fonction publique territoriale.
Il est très regrettable que les différentes dispositions contenues dans le texte présenté aujourd'hui ne soient pas débattues à l'occasion de l'examen du futur projet de loi, comme cela était prévu à l'origine. Nous l'avons dit, la fonction publique a besoin de se moderniser, et nous déplorons que le Gouvernement n'ait pas prévu d'inscrire prochainement à l'ordre du jour du Sénat ou de l'Assemblée nationale la discussion du projet de loi relatif à la modernisation de la fonction publique territoriale.
Les attentes sont nombreuses et légitimes, et je vous invite, monsieur le ministre, à rappeler avec insistance à M. le Premier ministre que le groupe UC-UDF attend avec beaucoup d'impatience la programmation de ce texte.
En effet, le traitement de questions telles que la formation initiale, la formation continue, la mobilité, les seuils et les quotas, la validation des acquis de l'expérience professionnelle, le recrutement sur titres dans certains cas, la répartition des compétences entre le Centre national de la fonction publique territoriale et les centres de gestion est très attendu.
Il s'agit de sujets majeurs dans la mesure où les collectivités territoriales, qui connaissent une évolution profonde et sans précédent depuis les lois de décentralisation de 1982-1983, éprouvent un impérieux besoin de modernisation, à la hauteur du rôle qui leur incombe désormais.
Toutefois, sachez, monsieur le ministre, que pour le projet de loi qui nous est soumis aujourd'hui, vous pouvez compter sur le soutien du groupe UC-UDF. (Applaudissements sur les travées de l'UC-UDF et de l'UMP.)
Mme Josiane Mathon. Monsieur le ministre, ce projet de loi s'inscrit particulièrement bien dans l'actualité, puisque, hier, des négociations salariales étaient à l'ordre du jour de votre rencontre avec les fonctionnaires.
Le Gouvernement n'a pas d'autre choix que de rouvrir ces négociations, closes depuis le mois de décembre 2004, à la suite des dernières manifestations des salariés du secteur public et du secteur privé en faveur d'une augmentation des salaires et du pouvoir d'achat. Le traitement des fonctionnaires n'augmente plus depuis 2000, et il n'est pas concevable que l'Etat ne montre pas l'exemple en matière de revalorisation salariale.
M. Renaud Dutreil, ministre. Depuis 2000 ?
M. Guy Fischer. Oui, c'est cela !
Mme Josiane Mathon. Nous formons donc le voeu que soient prises en compte les légitimes revendications des agents de la fonction publique le plus rapidement possible, et - pourquoi pas ? - avant le 29 mars.
La confiance des agents publics doit également se gagner sur le terrain du statut, statut partiellement remis en cause avec ce projet de loi. Cette transposition du droit communautaire poursuit la même logique de déstructuration de la fonction publique
Je ne peux que regretter la faible application de la loi du 3 janvier 2001, dite « loi Sapin », relative à la résorption de l'emploi précaire et à la modernisation du recrutement dans la fonction publique ainsi qu'au temps de travail dans la fonction publique territoriale. A l'époque, nous dénoncions déjà la grande précarité qui régnait dans la fonction publique, due en partie au gel de l'emploi public. Votre gouvernement a supprimé des milliers de postes aux concours réservés et aux examens professionnels ouverts au titre de cette loi
Aujourd'hui, la situation ne s'est guère arrangée. Pis, elle s'est même dégradée. Le nombre de suppressions de postes de fonctionnaires est en constante augmentation depuis 2002 alors que celui des titularisations est, lui, en forte baisse. Je prendrai l'exemple de La Poste, qui poursuit la baisse de ses effectifs amorcée en 2000 et remplace progressivement des fonctionnaires par des non-titulaires, ou encore celui de l'éducation nationale où l'on masque le chômage de milliers d'enseignants par des restrictions budgétaires.
Quel est l'objectif du Gouvernement avec ce projet de loi ?
Il est proposé de réduire les possibilités de renouvellement des contrats à durée déterminée, afin de diminuer la précarité des agents contractuels. Il est vrai que nous assistions à des situations intolérables : certaines personnes se retrouvaient sous contrats à durée déterminée perpétuellement renouvelés. Il fallait évidemment remédier à cet état de fait. Le seul problème est que nous n'aurions évidemment pas choisi la voie prise aujourd'hui par le Gouvernement.
M. Renaud Dutreil, ministre. Que ne l'avez-vous fait avant !
Mme Josiane Mathon. La loi Sapin aurait pu être poursuivie ou, en tout cas, réactivée !
M. Renaud Dutreil, ministre. Nous en reparlerons !
Mme Josiane Mathon. Le projet de loi instaure en effet une limite maximale au nombre de contrats à durée déterminée. Il est proposé un premier contrat de trois ans maximum, renouvelable. Au terme de la période de six ans sous contrat à durée déterminée, une reconduction est encore possible, mais exclusivement par un contrat à durée indéterminée.
Voilà comment remplacer des fonctionnaires par des agents non titulaires ! Pourquoi ne pas envisager leur titularisation plutôt que de les soumettre à un statut hybride, car c'est bien de cela qu'il s'agit, au sein de la fonction publique et créer ainsi deux catégories d'agents aux statuts et garanties différents ?
Plusieurs arguments viennent étayer notre opposition au projet de loi.
Tout d'abord, aucune disposition ne précise quel sera le déroulement de carrière de ces agents en contrat à durée indéterminée. Pourtant, nous assistons à la naissance d'un nouveau statut, celui d'agents non titulaires et qui ne seront pas soumis au statut général de la fonction publique.
Actuellement, les règles applicables aux contractuels de droit public sont prévues par le décret du 17 janvier 1986. Il faudra donc bien le modifier afin d'y intégrer les agents contractuels à durée indéterminée. Mais ni les organisations syndicales, ni les parlementaires n'ont eu connaissance d'un éventuel projet de décret.
Il est très ennuyeux que nous devions nous prononcer aujourd'hui sur une modification du statut de la fonction publique sans connaître les intentions réelles du Gouvernement, ce d'autant plus que les garanties minimales que sont en droit d'attendre ces agents n'apparaissent pas dans le projet de loi, alors que de nombreux points restent en suspens. Je pense, notamment, aux questions relatives à la fin des fonctions de ces agents, à leur droit d'avancement ou à la mobilité.
Concernant les fins de fonctions, quelles en seront les modalités ? Que se passera-t-il en cas de licenciement ? Quels seront les droits et garanties des agents ? Le Gouvernement aurait dû communiquer ses intentions aux organisations syndicales. Le silence du texte nous contraint à la plus grande prudence.
Si le déroulement même de la carrière est incertain, de manière générale, le projet de loi ne comporte pas de plus grandes garanties contre la précarité que ce qui existe actuellement. En effet, si l'article 7 prévoit bien une durée maximale pour les contrats à durée déterminée, il ne retient pas de durée minimale. Autrement dit, des CDD de très courte durée pourront toujours être contractés. Dans un cas de figure extrême, on peut imaginer la succession de trente-six contrats de deux mois, et cela pendant six ans, ainsi que vous l'avez vous-même remarqué, monsieur le ministre.
Par ailleurs, se pose le problème des contrats conclus pour la mise en oeuvre d'un programme de formation, d'insertion, de reconversion professionnelle ou de formation professionnelle d'apprentissage.
Que les contrats d'apprentissage soient exclus du dispositif de l'article 7 ne nous pose pas problème. Ils sont, en effet, par nature à durée déterminée et n'ont donc pas vocation à être conclus pour une durée indéterminée.
En revanche, l'exposé des motifs indique très clairement que la reconduction sous forme de contrat à durée indéterminée est exclue pour les enseignants recrutés dans le cadre de conventions de mise en oeuvre de formations d'insertion ou de reconversion professionnelle. Nous ne pouvons que contester un tel choix, car ces formations correspondent à un besoin pérenne, reconnu - s'agissant de l'apprentissage et de la formation - par la loi.
Si l'on applique l'article 7 à la lettre, les personnels formateurs n'auront d'autres perspectives, à l'issue de six ans de contrat à durée déterminée, que le chômage. Même si nous considérons que votre projet de CDI pour les agents contractuels ne constitue pas la panacée, nous souhaiterions que cette disposition, minimale en termes de droits et de garanties, s'applique pour tous les agents contractuels. Cela d'autant plus que les dispositions actées par le protocole de juillet 2000 sur la résorption de l'emploi précaire ouvraient un droit aux agents quel que soit « le mode de financement de leur rémunération ».
Le projet soumis aujourd'hui à notre vote comporte donc une régression sur ce point, puisqu'il borne l'emploi des agents contractuels qui assurent ces missions de formation et d'apprentissage.
Pour en revenir au texte dans son ensemble, je tiens à réaffirmer que nous rejetons la philosophie même du dispositif qui nous est proposé. En effet, nous voyons bien, à terme, comment seront utilisés ces contrats à durée indéterminée : par essence plus flexibles que les emplois statutaires, il existe un risque réel qu'ils ne servent de variables d'ajustement en cas de difficultés budgétaires, car il est évidemment plus facile de procéder à des licenciements que de supprimer des postes statutaires !
Mais ce ne sont pas les seuls problèmes soulevés par le projet de loi. Se pose, en effet, celui des emplois qui n'ont pas de cadre d'emploi statutaire. Dans la fonction publique territoriale, par exemple, de nombreux agents exercent des missions qui ne trouvent pas de cadre d'emploi statutaire ; je pense aux journalistes, aux informaticiens, ou encore aux responsables de la communication. De fait, toutes ces personnes ne peuvent et ne pourront jamais être titularisées.
Le service public, pour se moderniser, doit intégrer de nouveaux métiers, de nouvelles compétences, et l'Etat doit être capable de créer les corps nécessaires au plein accomplissement d'un service public qui aura su suivre les évolutions du monde professionnel contemporain.
Or, le projet de loi, au lieu de prévoir une réforme du statut permettant de créer de nouveaux cadres d'emploi, continue d'envisager, dans son article 9, le recrutement de contractuels pour remplir ces fonctions.
J'ose espérer, monsieur le ministre, que votre projet de loi à venir, relatif à la fonction publique territoriale, comblera cette lacune.
Bref, vous l'aurez compris, ce n'est pas de la sorte que nous envisageons une réforme du statut de la fonction publique et la résorption de la précarité chez les agents non titulaires.
Le projet de loi ne répond pas à l'attente de ces derniers. L'existence de contrats à durée indéterminée interdira quasiment de devenir fonctionnaire. Le Gouvernement prend prétexte de la transposition de la directive 1999/70/CEE pour ne pas engager de plan de titularisation des agents non titulaires en situation précaire. Mais il est vrai que le service public est la cible privilégiée des directives européennes !
Nous pensons, au contraire, qu'une politique efficace de résorption de la précarité ne peut s'appuyer que sur le respect du statut de la fonction publique ; l'Etat doit aujourd'hui la mettre en oeuvre. A ce titre, une application stricte de la loi Sapin du 3 janvier 2001 serait un premier signe de cette volonté politique. Ce n'est manifestement pas votre choix.
Mais appliquer la loi Sapin n'est pas suffisant. Il conviendrait également de modifier l'article 4 de la loi du 11 janvier 1984, modifiée par loi du 30 juillet 1987, et mettre ainsi fin à la disposition permettant de recruter des non- titulaires pour les emplois de catégorie A sous la seule justification des « besoins du service ». Cette formule est, en effet, suffisamment vague pour permettre le recrutement pas toujours justifié de non -titulaires.
Il est indispensable de mettre un terme aux suppressions massives de postes de fonctionnaires ; il est vital d'engager un plan de titularisations, seule mesure permettant à court terme la résorption des emplois précaires de la fonction publique ; il est essentiel, enfin, de réaffirmer que le statut général impose que les missions de service public soient assumées par les fonctionnaires.
Sous prétexte de mise en conformité avec la directive, le Gouvernement propose la création d'un nouveau type d'emploi permanent d'agents non titulaires de l'Etat, différent du statut de fonctionnaire et qui n'en offrirait ni les garanties ni les droits. C'est à l'opposé de ce que nous voulons et c'est la qualité même du service public qui en souffrira.
Mon groupe votera donc contre ce texte. (Applaudissements sur les travées du groupe CRC.)
M. Jean-Paul Virapoullé. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, je suis venu ici pour défendre la cause de très nombreux employés qui, dans les collectivités territoriales d'outre-mer, connaissent des difficultés professionnelles.
En effet, la situation de l'emploi entre la métropole et l'outre-mer est différente, et cela pour plusieurs raisons : nous avons une population très jeune ; notre statut départemental est lui-même très récent - 1946, ce n'est pas vieux et, en 1945, nous étions encore une colonie ; notre taux de chômage est élevé, puisqu'il est supérieur à 30 % dans certains départements ; nous sommes isolés et éloignés de la métropole, de 7 000 à 10 800 kilomètres ; l'insularité entraîne un environnement hostile ; la faible densité du tissu économique n'offre pas suffisamment de débouchés pour une jeunesse nombreuse et de plus en plus qualifiée.
Dans ces conditions, les collectivités territoriales, surtout les communes d'outre-mer, ont dû assumer avec courage la double mission d'amortisseur et d'ascenseur social pour une population régulièrement en difficulté.
Nous avons, il est vrai, un effectif important. Parmi ces gens, nombreux sont ceux qui sont sans ressources, qu'il s'agisse d'une veuve ou d'un veuf dont le conjoint travaillait, ou d'un jeune en situation de déshérence. Dès lors, il est parfois préférable d'avoir un budget communal déficitaire que d'être confronté à la violence dans un quartier.
Les chiffres parlent d'eux-mêmes : 16 % d'agents communaux non titulaires en Guadeloupe, 25 % en Guyane, 52 % en Martinique et 80 % à la Réunion.
Vous pourriez penser que ces maires sont des démagogues qui exploitent les gens, puisqu'ils ne les titularisent pas et peuvent ainsi facilement faire pression sur eux à la veille des élections. Ce n'est pas le cas.
Il existe chez nous un index de correction de vie chère : il est de 35 % en Martinique et de 53 % à la Réunion. Ainsi, comme certaines communes l'ont fait, titulariser ces personnels à l'indice 100 de la fonction publique métropolitaine - soit un salaire inférieur au SMIC - ne résoudrait pas le problème. En l'absence d'une aide substantielle de l'Etat, par le biais de la dotation globale de fonctionnement, actuellement, aucune commune n'a pu titulariser l'ensemble de ses personnels.
Nous nous sommes rencontrés plusieurs fois, monsieur le ministre, à ce sujet, et je vous ai indiqué qu'il fallait très rapidement transposer cette directive dans les lois de notre pays. C'est ce que vous proposez aujourd'hui et, sur ce point, je dois accorder un satisfecit au Gouvernement, puisque ce travail aurait du être fait depuis 2001 : il ne suffit pas d'être critique, encore faut-il travailler !
Toutefois, je souhaiterais que les textes d'application tiennent compte de la situation dans les départements d'outre-mer. Nous ne devrons pas être soumis à des tracasseries administratives lorsque nous allons transformer les contrats actuels en CDI, car ces personnes attendent ce texte pour pouvoir avoir au moins droit, elles qui travaillent dans des conditions difficiles et pour des salaires modestes, à la sécurité de l'emploi.
Les décrets que vous prendrez, monsieur le ministre, doivent permettre aux maires des communes des départements d'outre-mer de « passer » en CDI prioritairement ceux qui travaillent dans les conditions prévues par la loi, mais aussi les nouveaux contrats : les situations locales réclament générosité et souplesse.
Par ailleurs, à l'occasion de l'examen du futur projet de loi concernant la fonction publique territoriale, je souhaiterais que la commission des lois du Sénat, en accord avec le Gouvernement, fasse un diagnostic sur la situation des personnels des collectivités locales d'outre-mer. Mon voeu le plus cher est que soit réalisée une expertise dans les différentes communes.
M. Marc Laffineur, notre collègue député, a rédigé un rapport très pertinent sur la situation des personnels communaux. Il importer que la loi tienne compte de leur situation outre-mer et que cette réforme nous permette de leur donner un statut approprié. Quand les trois quarts du personnel d'une commune sont non titulaires, il convient, au-delà du CDI, de leur offrir un plan de carrière, des perspectives d'avancement. Ce sont 15 000, 20 000 voire 30 000 personnes qui sont concernées dans l'ensemble de l'outre-mer.
Il me reste un dernier point à aborder avec vous, monsieur le ministre. L'Etat, en métropole comme chez nous, encourage à développer les contrats emplois consolidés, les CEC, et les emplois-jeunes. Outre-mer, nous en avons créé un peu plus qu'en métropole, pour les raisons que j'ai indiquées dans mon introduction.
La durée de ces CEC et de ces emplois-jeunes - leurs titulaires accomplissent un travail considérable dans bien des cas - va-t-elle être prise en compte dans le calcul de l'ancienneté nécessaire pour passer en CDI ? Si tel n'est pas le cas, il faudra ouvrir un chapitre sur la situation des emplois aidés dans la réforme du statut du personnel des collectivités locales.
De même, la loi de notre ministre de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale, M Borloo, nous encourage à signer des contrats d'avenir et à les prolonger, car il faut leur donner une issue. Si j'emploie une personne en contrat d'avenir dans l'environnement, dans l'éducation ou dans un autre secteur, et qu'elle me donne satisfaction, il faut que je puisse disposer des moyens de pérenniser son emploi à travers un statut approprié, parce que je ne peux pas trouver les 53 % d'index de correction de vie chère !
Monsieur le ministre, vu l'ampleur du problème outre-mer, il faudrait mettre en place un groupe de travail pour faire un diagnostic sur la situation et définir un statut humain, approprié et qui accorde une véritable reconnaissance de leurs mérites à l'ensemble de ces personnels qui servent la population avec dévouement et compétence. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'UC-UDF.)
M. Renaud Dutreil, ministre. Avant de répondre aux orateurs, je veux, d'une part, remercier ceux d'entre eux qui ont apporté leur soutien au projet de loi, d'autre part, réaffirmer sur trois points la position du Gouvernement.
Premier point, comme Mme le rapporteur l'a clairement indiqué, le Gouvernement a engagé un effort significatif de transposition que je crois important de souligner à un moment où tous les regards se portent sur la relation très étroite qui unit la France et la construction européenne. En ce qui concerne le ministère de la fonction publique, l'effort de transposition s'achève avec le présent texte puisque, à l'issue de son examen, il ne restera aucune directive en souffrance de transposition dans le périmètre de mes compétences.
Deuxième point, le projet de loi sur la fonction publique territoriale a peut-être pris un peu de retard, mais il reste dans mon horizon immédiat et il sera présenté au mois d'octobre, donc dès la rentrée parlementaire d'automne, au Parlement. Du fait de l'apport essentiel du Sénat à l'élaboration de ce projet de loi, j'ai souhaité qu'il soit d'abord examiné par votre assemblée, mesdames, messieurs les sénateurs, et, d'ici au mois d'octobre, votre commission des lois et tous ceux d'entre vous qu'intéresse ce texte seront informés de l'évolution des travaux ; de nombreux sujets qui n'ont pu être abordés dans le cadre du projet de loi qui vous est aujourd'hui soumis pourront alors l'être.
Troisième point enfin, je réaffirme avec beaucoup de force que le Gouvernement est attaché au statut de la fonction publique, à la fonction publique de carrière, au fait que les fonctionnaires des trois fonctions publiques sont dans une situation statutaire et réglementaire, au principe du concours pour l'accès à la fonction publique. Il n'est pas question de mettre un coin dans un édifice juridique qu'il faut au contraire consolider par une modernisation à laquelle je suis tout à fait disposé et dont nous discutons en ce moment avec les organisations syndicales.
Je dis cela pour écarter toutes velléités de critique sur ce plan à l'égard de ce projet de loi qui n'a certainement pas pour objet l'ouverture d'une deuxième fonction publique placée sous l'égide du contrat.
M. Fortassin a rappelé, et je l'en remercie, qu'on ne peut parler de déficit social de l'Europe à propos de la transposition à laquelle nous procédons. Il s'agit au contraire, et il est important de le souligner, d'une contribution de l'Europe à un progrès social : c'est grâce à la directive de 1999 que le législateur français apporte aujourd'hui une très nette amélioration à la situation personnelle et matérielle de près de 250 000 contractuels français.
Procès est trop souvent fait à l'Europe d'ignorer le social pour ne pas signaler lorsque c'est le cas qu'elle peut aussi contribuer à faire progresser la situation sociale, y compris dans notre pays. Il y a d'ailleurs une certaine hypocrisie française à laisser parfois cohabiter des statuts à ce point différents et inégalitaires que notre pays en vient à être critiqué, voire condamné par l'Europe.
M. Mahéas a, quant à lui, donné une bonne illustration de la formule bien connue : « faites ce que je dis, ne faites pas ce que je fais ». Peut-être était-ce une imprudence de sa part ? Il a en tout cas évoqué la loi Sapin, ce qui m'amène à m'interroger sur un mystère : alors que la directive de 1999 existait déjà - elle avait d'ailleurs été approuvée par un gouvernement de Lionel Jospin - à l'époque où la loi Sapin a été présentée devant le Parlement, par quel hasard ou du fait de quel oubli n'a-t-on pas saisi l'occasion de cette loi, relative à la titularisation, pour effectuer la transposition de ladite directive ?
M. Renaud Dutreil, ministre. Je vais vous donner la réponse : en réalité, la loi Sapin n'apportait aucune solution, et cela parce que la titularisation n'est pas une solution à l'hyper-précarité dans la fonction publique. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'UC-UDF.)
M. Jacques Mahéas. C'est nouveau, ça vient de sortir !
M. Renaud Dutreil, ministre. Je vous remercie donc, monsieur le sénateur, car c'est un argument de plus que vous apportez en faveur du présent projet de loi : si vous aviez vraiment voulu effectuer la transposition de la directive, la loi Sapin vous donnait l'occasion de le faire. Il y a là un mystère sur lequel vous aurez peut-être l'occasion de vous expliquer...
Deuxième illustration que vous donnez de la formule bien connue, vous dites qu'il faut à tout prix mettre un terme au recours aux contractuels dans la fonction publique, mais, pourtant, je connais et nous connaissons tous des exécutifs dirigés par des élus du parti socialiste qui ne se privent pas de recourir à des contractuels !
Si vous entendez vraiment qu'il soit mis un terme au recours aux contractuels, donnez donc l'exemple et faites en sorte que ceux qui, dans vos rangs, les utilisent à l'heure actuelle cessent immédiatement de le faire. Peut-être serez-vous alors un peu plus crédible lorsque vous énoncerez de généreux principes ! (Applaudissements sur les travées de l'UMP.)
Enfin, à la suite des dernières élections régionales, nous avons constaté que des contractuels, dans la dépendance totale des exécutifs régionaux, n'ont pas été titularisés mais se sont retrouvés à l'ANPE ! Ces pratiques ne constituent pas non plus des exemples à mettre en avant en matière de lutte contre la précarité !
M. Jean-Paul Virapoullé. Ce n'est pas bien !
M. Renaud Dutreil, ministre. Au fond, monsieur le sénateur, ce projet de loi, même si, bien sûr, il n'est pas parfait, va dans la bonne direction, et je veux d'ailleurs bien prendre acte du fait que vous avez terminé votre propos en disant que vous étiez interrogatif, ce qui ouvre la voie à un vote favorable auquel la suite de nos travaux va, je l'espère, pouvoir vous conduire. (Sourires.)
M. Portelli a dit, à juste titre, que de nombreux champs de modernisation restaient à ouvrir. A ce propos, il a cité plusieurs sujets qui pourront en effet faire l'objet de réflexions, réflexions que j'entends mener avec les organisations syndicales, car je souhaite que la réforme de l'Etat que tout le monde souhaite se fasse ni contre ni sans les fonctionnaires mais avec eux, en particulier avec leurs organisations syndicales. C'est un élément essentiel de la modernisation.
M. Amoudry a relevé qu'à l'origine il avait été prévu de faire masse des deux sujets, à savoir celui qui nous occupe aujourd'hui et celui dont traitera le projet de loi sur la fonction publique territoriale. Peut-être mon prédécesseur s'y était-il engagé, mais il se trouve que nous avons l'obligation impérieuse d'assurer la transposition des directives et que nous avons aujourd'hui l'occasion de le faire. Cela ne préjuge pas, bien entendu, des liens que nous pourrons établir entre le sujet qui nous occupe à présent et les matières que nous traiterons dans le cadre du projet de loi sur la fonction publique territoriale.
Mme Mathon a fait plusieurs remarques sur le statut qui serait celui des contractuels à durée indéterminée dans le cadre du projet de loi. Je suis assez sensible à ces questions. Ces dernières devront en effet trouver réponse dans les textes réglementaires qui seront pris en application du projet de loi. Je me propose donc de revenir devant la commission des lois pour présenter ces textes réglementaires, afin de dissiper les incertitudes qui pourraient subsister après l'examen de la partie législative.
Enfin, M. Virapoullé a évoqué la situation très particulière des DOM, et plus précisément celle de l'île de la Réunion, que je connais bien. La situation qu'il a décrite est réelle, et il faut que, de la métropole, nous en ayons pleinement conscience. Les sujets qu'il a évoqués sont des sujets particuliers et leur étude nécessite la mise en place d'un groupe de travail particulier. Je réponds donc très favorablement à sa demande de constituer un tel groupe et la réflexion qui sera engagée nous permettra de déterminer les modalités de sa mise en oeuvre.
Tels sont les éléments de réponse que je souhaitais apporter aux orateurs, que je remercie tous. Je tiens cependant à remercier tout particulièrement Mme le rapporteur, dont le travail va nous permettre d'améliorer ce texte et d'avoir, je l'espère, un débat de qualité. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'UC-UDF.)
M. le président. Je suis saisi, par Mmes Mathon, Borvo Cohen-Seat, Assassi et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, d'une motion n° 30, tendant à opposer la question préalable.
En application de l'article 44, alinéa 3, du règlement, le Sénat décide qu'il n'y a pas lieu de poursuivre la délibération sur le projet de loi portant diverses mesures de transposition du droit communautaire à la fonction publique (n° 172, 2004-2005).
La parole est à Mme Eliane Assassi, auteur de la motion.
Mme Eliane Assassi. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, ce projet de loi suscite de la part des élus du groupe CRC un certain nombre de remarques profondes et empreintes de gravité, car par plusieurs de ses aspects il va, nous semble-t-il, porter des coups nouveaux au statut de la fonction publique et de son personnel.
C'est oublier que, sans les fonctionnaires, il n'y aurait ni Etat, ni administration, ni services publics. Les fonctionnaires représentent l'un des moyens d'action de l'administration.
C'est cette particularité de leur mission qui leur confère un statut particulier, nécessairement différent de celui des salariés du secteur privé, régis par le droit du travail.
C'est également en raison de cette mission particulière, qui a considérablement évolué depuis le début du xxe siècle, que les effectifs de la fonction publique n'ont cessé d'augmenter.
Cette augmentation a des causes dont le diagnostic est simple.
Pour une part, elle est liée à l'extension, continue depuis les années vingt, des tâches administratives des personnes publiques, car, en même temps que l'Etat a pris en charge, notamment, l'exercice d'activités industrielles et commerciales, directement ou par l'intermédiaire d'entreprises publiques, il a développé ses interventions proprement administratives dans les différents secteurs de la vie sociale. Ces interventions n'ont pu que se traduire par la création de services nouveaux et par l'extension des services existants, c'est-à-dire par une progression du recrutement des personnels.
Pour une autre part, elle est en relation avec l'augmentation de la population, qui, après avoir stagné pendant des décennies jusqu'en 1940, s'est ensuite régulièrement accrue.
Pour une dernière part, elle tient à la nécessité sociale, de plus en plus ressentie, d'une meilleure satisfaction des besoins collectifs, nécessité qui a également imposé une intensification des recrutements en vue de l'amélioration qualitative des services à rendre.
Les nombreuses et récentes manifestations de fonctionnaires s'opposant, notamment, aux suppressions de postes, mais également les manifestations d'élus et de citoyens, dans la Creuse par exemple, pour la défense des services publics sont symptomatiques de ce besoin toujours présent de maintien de services publics de qualité et de proximité.
Pourtant, depuis 2002, le Gouvernement n'a de cesse de s'attaquer aux effectifs de fonctionnaires et, par conséquent, aux services publics. Ainsi, le mouvement de baisse du nombre de fonctionnaires de l'Etat devrait redoubler en 2006, avec une perte de 16 000 à 21 000 postes du fait du solde négatif entre le niveau des recrutements recommandés par le Premier ministre et le nombre des départs à la retraite.
La réforme de l'Etat passerait donc, selon le Gouvernement, principalement par la suppression de postes de fonctionnaires.
Elle passerait également, comme nous pouvons en juger avec ce projet de loi, par un démantèlement progressif du statut de la fonction publique, ces deux éléments n'étant pas sans lien puisqu'ils remettent tous deux en cause la spécificité du secteur public.
Le présent projet de loi introduit une nouvelle notion dans le droit de la fonction publique : le contrat à durée indéterminée.
Le Gouvernement affirme que, sur ce point, le projet de loi ne constitue que la transposition de la directive 1999/70/CE du 28 juin 1999. Mais que prévoit exactement cette directive, qui vise à mettre en oeuvre l'accord-cadre du 18 juin 1999 sur le travail à durée déterminée ?
Elle prévoit que « les contrats de travail à durée indéterminée sont la forme générale de relations de travail et contribuent à la qualité de vie des travailleurs concernés et à l'amélioration de la performance ».
Mme Gourault, dans son rapport, fait elle aussi état de cette disposition, en soulignant que la directive précise que « les contrats de travail à durée indéterminée sont et resteront la forme générale de relations d'emploi entre employeurs et travailleurs ».
Le but affiché par la directive est d'encadrer plus strictement l'utilisation des contrats à durée déterminée. Il est certain que l'administration a tendance à faire signer à ses agents non titulaires des contrats à durée déterminée successifs, qui peuvent être conclus pour une courte durée et renouvelés parfois indéfiniment. Cette situation est bien évidemment inacceptable pour ces agents qui se trouvent ainsi placés dans une insécurité professionnelle ayant d'inévitables conséquences négatives sur leur vie sociale.
Les dispositions de la directive sont donc très claires sur le fait qu'il est nécessaire « d'établir un cadre pour prévenir les abus découlant de l'utilisation de relations de travail ou de contrats à durée déterminée successifs ».
Mais la directive ne prévoit pas que des contrats à durée indéterminée doivent impérativement remplacer les CDD dans la fonction publique, dans le but de mettre fin aux abus constatés et à la précarité.
Le Gouvernement est ainsi libre de transposer la directive afin que les employeurs du secteur privé aient de moins en moins recours aux CDD. Ce serait une véritable avancée en matière de lutte contre la précarité des salariés du privé. Malheureusement, ce n'est pas d'actualité !
En revanche, la transposition de la directive dans le droit de la fonction publique ne représente pas les mêmes enjeux que dans le privé, et elle ne va pas sans poser problème. Le Gouvernement a procédé à une interprétation de la directive du 28 juin 1999 qui nous semble abusive : selon lui, la création de contrats à durée indéterminée est prescrite par cette directive afin de lutter contre la précarité dans la fonction publique.
Nous pensons, tout au contraire, que la lutte contre la précarité dans la fonction publique passe en priorité par une titularisation progressive des agents contractuels dont les contrats à durée déterminée sont sans cesse renouvelés.
Nous pensons également, monsieur le ministre, que la loi Sapin du 3 janvier 2001 doit être strictement appliquée. Certes, son application nécessite l'existence de postes de fonctionnaires pour que des agents contractuels puissent être titularisés, ce qui est actuellement difficile dans la mesure où le Gouvernement supprime depuis plus de deux ans le nombre de postes de fonctionnaires. Mais si votre objectif était réellement la lutte contre la précarisation de l'emploi public, vous permettriez au moins la mise en oeuvre effective des dispositions de la loi Sapin. Or, il n'en est rien.
Le problème est le même concernant les agents recrutés par contrat et non par concours du fait de l'inexistence de cadre d'emploi correspondant à leur fonction. Ma collègue Josiane Mathon en a parlé dans la discussion générale, mais je tiens à insister à nouveau sur ce point puisque le projet de loi continue de prévoir, dans son article 9, que des contractuels pourront être recrutés « lorsqu'il n'existe pas de cadre d'emplois de fonctionnaires susceptibles d'assurer les fonctions correspondantes ; ».
La réforme de la fonction publique telle que nous l'envisageons, et qui se situe bien évidemment aux antipodes de la réforme que propose Gouvernement, supposerait une adaptation des grilles des cadres d'emplois dans la fonction publique. Il est temps que l'administration évolue dans le sens de la prise en compte dans son statut de tous ces nouveaux métiers, aujourd'hui absents de la grille des cadres d'emplois. Aussi longtemps qu'ils n'existeront pas en tant que tels, on ne pourra bien évidemment pas nommer de fonctionnaires à ces postes. C'est pourquoi le Gouvernement, s'il veut vraiment résorber la précarité dans la fonction publique, doit prendre ses responsabilités et créer des cadres d'emplois là où il n'y en a pas, en recrutant des fonctionnaires et non des contractuels.
Nos souhaits en termes de réforme de la fonction publique ne coïncident en rien, monsieur le ministre, avec les vôtres - un projet de loi est, semble-t-il, d'ailleurs en préparation - qui passeraient par le remplacement des 900 corps de fonctionnaires existants par 28 cadres statutaires, en lien avec des filières professionnelles.
Vous auriez d'ailleurs pu attendre la discussion de ce projet de loi sur le statut de la fonction publique pour transposer la directive du 28 juin 1999. Mais vous avez préféré morceler les atteintes au statut de la fonction publique en pensant que cela passerait inaperçu. (M. le ministre et M. le président de la commission des lois font des signes de dénégation.) Nous verrons bien ce qu'en penseront les syndicats.
Toujours est-il que ce projet de loi ne contient que de fausses mesures de résorption de la précarité dans la fonction publique.
Les contrats à durée déterminée pourront toujours être des contrats de très courte durée - un mois ou deux mois - renouvelables pendant six ans. Par ailleurs, rien ne garantit dans ce texte qu'au terme de six années en CDD un agent contractuel se verra proposer un CDI. Ce ne sera que lorsque l'administration voudra renouveler le contrat de ce dernier qu'elle aura l'obligation de lui faire signer un CDI, mais sans que l'agent ait la moindre garantie en la matière. En cela, la précarité restera inchangée : le texte ne règle pas le problème !
Par ailleurs, la création d'un statut parallèle à celui des fonctionnaires pose de graves problèmes.
Je tiens à vous rappeler avant tout que, dans la fonction publique, la titularisation est la règle, et la contractualisation l'exception.
Mme Eliane Assassi. Ce principe est clairement énoncé dans l'article 3 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires. Cet article est ainsi rédigé : « Sauf dérogation prévue par une disposition législative, les emplois civils permanents de l'Etat, des régions, des départements, des communes et de leurs établissements publics à caractère administratif sont, à l'exception de ceux réservés aux magistrats de l'ordre judiciaire et aux fonctionnaires des assemblées parlementaires, occupés soit par des fonctionnaires régis par le présent titre, soit par des fonctionnaires des assemblées parlementaires, des magistrats de l'ordre judiciaire ou des militaires dans les conditions prévues par leur statut. ».
Or, il est manifeste que ce projet de loi ouvre une brèche sans précédent dans le statut de la fonction publique.
En effet, pour l'instant, seuls les agents qui sont, ou seront, embauchés en CDD pourront se voir proposer, à l'issue de leur contrat, un CDI. Mais rien ne garantit aujourd'hui que, à terme, le Gouvernement ne modifiera pas une nouvelle fois le statut général - comme il pourrait le faire dans son prochain projet de loi - et ne proposera pas d'embaucher directement des agents contractuels à durée indéterminée.
D'autres problèmes se posent.
D'abord, je mettrai l'accent sur le problème de la concomitance de deux statuts différents au sein de la fonction publique : d'un côté, il y aura les fonctionnaires, soumis au statut général de la fonction publique, avec leurs droits et leurs obligations ; de l'autre côté, il y aura ces nouveaux agents contractuels, non soumis au statut général. Quels seront leurs droits et obligations ? Ils ne seront pas soumis aux mêmes règles que les fonctionnaires en termes de déroulement de carrière, de mobilité, ou encore de détachement. Et pourtant, ils assumeront les mêmes fonctions que n'importe quel fonctionnaire.
Ensuite, j'évoquerai le problème de la fin du contrat ; ma collègue Josiane Mathon l'a déjà soulevé, mais ce point est suffisamment important pour que je souligne de nouveau que les droits des agents en la matière ne sont pas précisés dans ce texte, ce qui est inacceptable.
Enfin, je note que la question du droit à la retraite est également en suspens. Actuellement, les agents contractuels et les fonctionnaires ne cotisent pas à la même caisse de retraite. Qu'en sera-t-il pour ces agents contractuels à durée indéterminée ? Tout laisse supposer qu'ils cotiseront à l'institution de retraite complémentaire des agents non titulaires, l'IRCANTEC, comme les actuels agents contractuels.
Malheureusement, de telles dispositions ne sont pas sans conséquences sur l'avenir de la fonction publique et des services publics. Nous craignons - à juste titre, je crois - que les agents contractuels ne deviennent une variable d'ajustement très flexible des effectifs.
Il existe un autre point inquiétant : l'externalisation des services. Actuellement, nous assistons à une externalisation croissante de nombreux services assurés par des agents publics titulaires. Nous craignons que ce projet de loi, en multipliant les services assurés par des contractuels, n'en facilite l'externalisation. Il sera beaucoup plus simple d'externaliser des services assurés par des contractuels que des services assurés par des titulaires.
A cet égard, ce projet de loi signe, de mon point de vue, la mort programmée des services publics, ce qui est extrêmement grave.
L'objectif du Gouvernement est, à terme, de supprimer sinon les fonctionnaires, du moins la spécificité de la fonction publique en ce qui concerne les droits acquis des fonctionnaires. Depuis bientôt trois ans, le Gouvernement essaie sur tous les plans d'aligner les droits des fonctionnaires sur ceux des salariés du privé. Après la loi Fillon sur les retraites, ce projet de loi en offre un exemple avec le droit au congé de paternité en cas d'adoption qu'il est prévu purement et simplement de supprimer. Les parents devront choisir ou se répartir le congé parental, en cas d'adoption d'un enfant.
Pourquoi vouloir à tout prix tirer les droits vers le bas plutôt que chercher à les améliorer ou à les renforcer là où ils sont faibles ? Je ne peux pas croire que le coût de tels congés accordés aux pères adoptants soit tel que l'Etat ne puisse plus en supporter la charge.
Je souhaiterais aborder maintenant un autre point de ce projet de loi, qui mérite une attention particulière : les dispositions relatives à la lutte contre les discriminations et à la promotion de l'égalité entre les hommes et les femmes, qui s'appliquent aussi bien pour le recrutement que durant le déroulement de carrière.
Il est en effet prévu, en matière de recrutement, d'étendre aux hommes les dispositions actuellement plus favorables aux femmes.
Nous ne pouvons que saluer cet effort d'accorder les mêmes droits aux hommes qu'aux femmes. Mais nous aimerions alors que cette égalité de droits s'applique dans les deux sens, et dans tous les domaines, notamment en matière de traitement. En effet, l'égalité salariale est loin d'être atteinte dans la fonction publique. Selon l'INSEE, en 2002, les salaires masculins sont restés, comme en 2001, supérieurs de 16,5 % en moyenne aux salaires féminins.
Il en est de même en matière d'égalité professionnelle : les femmes sont encore sous-représentées dans les emplois de direction au sein des ministères et dans les services déconcentrés.
M. Renaud Dutreil, ministre. C'est vrai, et nous le regrettons !
Mme Eliane Assassi. Mais il est apparemment plus simple pour ce gouvernement d'aligner les droits des hommes sur ceux des femmes que l'inverse ; nous ne pouvons que le déplorer. Pourtant, il est urgent d'agir en matière d'égalité salariale et professionnelle : les inégalités entre les hommes et les femmes n'ont pas lieu d'être, et doivent donc être corrigées.
En conclusion, ce projet de loi est à nos yeux extrêmement dangereux pour l'avenir de la fonction publique et des services publics. Sous couvert d'une simple transposition de directive, ce texte remet en cause le fondement même de la fonction publique.
Le statut général de la fonction publique est un acquis historique, qui l'est devenu pour les raisons que j'ai développées au début de mon intervention. Servir l'Etat n'est pas une mission comme une autre : elle requiert des qualités et des sujétions particulières, dont la contrepartie en termes de droits est prévue dans le statut général. Ce projet de loi anéantit cette spécificité liée aux missions de service public. C'est pourquoi nous en demandons le rejet par l'adoption de cette motion tendant à opposer la question préalable.(Applaudissements sur les travées du groupe CRC et du groupe socialiste.)
Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, je rappelle que la commission des lois souscrit pleinement à la démarche et aux objectifs du présent projet de loi.
Elle approuve ce texte, d'abord, parce qu'elle se réjouit de voir la France combler l'important retard qui avait été enregistré en matière de transpositions du droit communautaire, notamment quand ces dernières auraient dû intervenir avant 2001.
Elle le soutient, ensuite, parce que, sur le fond, elle est tout à fait d'accord avec les trois principes fondamentaux autour desquels il s'articule : premièrement, l'égalité de traitement entre les hommes et les femmes ainsi que la lutte contre tout acte discriminatoire ; deuxièmement, la liberté de circulation des travailleurs dans la communauté, point très important ; troisièmement, la volonté d'en finir avec la précarité de l'emploi par la création de CDI au bénéfice des agents non titulaires après un délai de six ans.
Pour toutes ces raisons, la commission des lois est favorable au présent projet de loi et donc défavorable, madame Assassi, à la motion que vous venez de défendre.
M. Guy Fischer. C'est regrettable !
M. Renaud Dutreil, ministre. Monsieur le président, mesdames et messieurs les sénateurs, je ne reviendrai pas sur les affirmations de Mme Assassi quant à l'intention du Gouvernement de s'attaquer au statut de la fonction publique. Le peu de conviction qu'elle mettait dans ses propos suffisait à prouver qu'elle-même n'y croyait pas, ce dont je me réjouis.
M. Guy Fischer. Mme Assassi, peu de conviction ? Vous vous trompez !
Mme Annie David. Vous êtes de mauvaise foi !
M. Renaud Dutreil, ministre. En revanche, je voudrais insister sur les situations humaines que recouvre ce texte et dire que, depuis que ce dernier est en discussion, de très nombreux témoignages me sont parvenus de contractuels se réjouissant, d'un point de vue très pratique et personnel, du progrès qu'il va représenter pour eux.
Mme Annie David. On a reçu des témoignages de gens qui n'étaient pas du tout satisfaits !
M. Renaud Dutreil, ministre. Je distingue bien deux attitudes : l'une, idéologique, conduit à ignorer les situations humaines ; l'autre, pragmatique, que l'on pourrait qualifier d'« humaniste », conduit à privilégier la demande des personnels par rapport aux dogmes. Je me demande d'ailleurs si le devoir du Gouvernement et du Sénat ne consiste pas précisément à faire prévaloir la seconde attitude, c'est-à-dire à faire passer la réalité des situations humaines devant les dogmes. Ce projet de loi intéresse les trois fonctions publiques et, à travers elles, un nombre très important de collaborateurs du service public : près de 90 000 personnes dans les services de l'Etat, 110 000 dans les collectivités territoriales et 47 000 dans les hôpitaux.
Ces personnes méritent une attention toute particulière, et il est bien dans l'intention du Gouvernement de leur donner satisfaction.
Par ailleurs, je souhaiterais apporter quelques précisions.
Si nous considérions la titularisation comme l'unique solution au problème de la précarité, nous nous trouverions en contradiction avec le principe du concours, qui est un fondement du statut de la fonction publique Par conséquent, madame Assassi, soit vous êtes attachée au statut de la fonction publique, auquel cas vous devez défendre la règle du concours, soit vous n'y êtes pas attachée, auquel cas vous pouvez imaginer qu'il y aurait deux voies pour accéder à la fonction publique : la voie du concours et une voie périphérique qui passerait par la titularisation de contractuels.
Soyez donc cohérente, sinon vous serez moins crédible lorsque vous affirmerez défendre le statut de la fonction publique.
Par ailleurs, nous avons choisi de retenir une durée relativement longue en CDD - six ans -, afin de permettre aux agents de passer les concours par voie interne.
M. Renaud Dutreil, ministre. Comme nous sommes attachés à la primauté du statut de la fonction publique et du concours, nous avons veillé à faire en sorte que ces contractuels puissent devenir des fonctionnaires titulaires par la voie normale, celle du concours.
Ainsi, pendant ces six années, ces agents auront la possibilité de passer les concours internes puisque, vous le savez, une durée de service de quatre ans est en général exigée pour pouvoir se présenter à un concours interne.
Mesdames, messieurs les sénateurs, vous pouvez apprécier la cohérence de ce projet de loi : celui-ci vise à réaffirmer que le concours est la voie normale et principale d'entrée dans la fonction publique, et non à y mettre fin, bien au contraire.
Enfin, je rappelle que la Commission européenne nous impose de transposer la directive du 28 juin 1999 relative au travail à durée déterminée. Le Gouvernement, qui avait eu l'occasion de le faire en 2000, en 2001 et en 2002, n'y a pas procédé, ou a trop tardé. Il nous importe de combler cette lacune, et ce dans l'intérêt très pragmatique des agents.
C'est la raison pour laquelle le Gouvernement ne peut bien entendu être favorable à la motion tendant à opposer la question préalable, présentée par Mme Assassi.
M. Jacques Mahéas. Monsieur le ministre, je crois que votre majorité va devoir décanter ses idées. En effet, j'ai entendu, notamment au sein de l'UMP, un certain nombre de propositions qui m'ont, je dois le dire, effrayé.
M. Jacques Mahéas. J'en relèverai deux.
Tout d'abord, notre collègue Hugues Portelli indique que le projet de loi est un premier pas en avant dans « l'introduction de la culture contractuelle », pour reprendre ses propres termes. Il s'agit donc là non pas d'une exception de la culture contractuelle, mais de la généralisation de cette dernière.
Ensuite, M. Virapoullé a évoqué les contractuels occupant des emplois de catégorie modeste en suggérant de fonctionnariser la plupart d'entre eux sans concours. Dans certaines collectivités territoriales, on constate des abus manifestes.
Monsieur le ministre, vous avez reproché aux exécutifs socialistes des collectivités locales d'avoir recours aux contractuels. Je vous invite à venir dans la commune de Neuilly-sur-Marne : nous regarderons ensemble le nombre de contractuels et le comparerons à celui de certaines autres communes que je vous indiquerai. Vous ne serez pas déçu ! Et ce que je vous propose là est très concret !
Vous nous avez reproché la loi Sapin...
M. Jacques Mahéas. ... en arguant du fait que nous aurions dû mettre en place de réelles mesures. J'en prends acte, mais cette loi était peut-être aussi un remède à la précarisation.
Si, depuis que vous êtes au Gouvernement, vous aviez, d'une part, ouvert en assez grand nombre les concours réservés prévus à l'article 1er de la loi du 3 janvier 2001 et, d'autre part, mis en oeuvre la disposition prévue à l'article 17 aux termes de laquelle les contractuels peuvent devenir très facilement des fonctionnaires de catégorie C, nous n'en serions pas là ! Donnez-nous des chiffres, dites-nous que vous avez consenti des efforts considérables en la matière et présentez-nous ce qui a été fait par un gouvernement de droite !
Si, en matière de titularisation, les chiffres que vous présentez sont extraordinaires, si tout fonctionne si bien, pourquoi donc introduire dans la loi les contrats à durée indéterminée ? Dans le cas contraire, nous serons obligés de reconnaître que vous n'avez pas appliqué les dispositions de la loi Sapin.
J'ai pris ces exemples pour répondre à vos interrogations, monsieur le ministre. Le groupe socialiste est d'accord avec les propos tenus par Mme Assassi. Par conséquent, mettez un peu d'ordre dans votre idéologie ! (Protestations sur les travées de l'UMP.)
M. Jacques Mahéas. En entendant les propos de certains, j'ai même vu M. le ministre lever les yeux au ciel !
M. Renaud Dutreil, ministre. Et alors ?
M. Jacques Mahéas. Sans doute par admiration, monsieur le ministre ! (Sourires.)
Il faut donc que vous vous mettiez d'accord !
Nous pourrions d'ailleurs réfléchir ensemble. Si tous, sur quelque travée que nous siégions, nous faisions preuve de bonne foi, nous pourrions alors faire en sorte, tant lors de l'introduction de cette directive européenne qu'à l'occasion de la présentation d'un grand projet de loi relatif à la fonction publique, que ne subsiste aucune équivoque. Nous souhaitons vous voir affirmer, monsieur le ministre, mes chers collègues, que vous êtes toujours favorables à la fonction publique actuelle, avec des fonctionnaires, et que vous ne fragmentez pas cette dernière, en créant une seconde fonction publique.
M. Guy Fischer. Une balkanisation !
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Je suis quelque peu étonné des propos tenus, qui sont manifestement sans rapport avec le texte qui nous est soumis.
M. Jacques Mahéas. Je répondais à M. le ministre !
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Monsieur le sénateur, vous avez expliqué votre vote en indiquant que vous étiez favorable à la motion tendant à opposer la question préalable !
Comme d'autres parlementaires qui siègent depuis de nombreuses années sur ces travées, j'ai pu constater à trois reprises, alors même que le statut général des fonctionnaires de l'Etat et des collectivités territoriales, en 1983, puis les statuts des trois fonctions publiques avaient été élaborés, des mesures justifiées par le constant recours aux contractuels, mesures prises bien entendu dans le respect de ce qui constitue l'essence de la fonction publique, que M. le ministre a d'ailleurs rappelée, à savoir la voie du concours.
Ainsi, par exemple, certaines personnes en poste depuis longtemps ont pu bénéficier d'un examen professionnel ou de concours réservés pour entrer dans la fonction publique. Dans le cadre de la loi Sapin, rien n'interdisait aux collectivités locales ou aux centres de gestion des collectivités locales d'organiser ces concours Certes, s'agissant de la fonction publique de l'Etat, il fallait des décrets, mais pas dans les autres cas. Or, en 2005, le nombre de contractuels est toujours le même !
Certains contractuels sont temporaires, si je puis dire. On les emploie parce qu'il n'y a plus de candidat inscrit sur les listes d'aptitude. Ainsi, ils peuvent préparer un concours, puis être intégrés dans la fonction publique. Toutes les collectivités sérieuses essaient de procéder de cette manière en recourant le moins possible aux contractuels.
En ce qui concerne la fonction publique territoriale, je rappelle que, si le contrôle de légalité est exercé d'une manière ferme, les collectivités ne peuvent recourir aux contrats dans les cas où il est prévu que le poste est occupé par un personnel titulaire.
M. Claude Domeizel. C'est vrai !
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Heureusement, certaines préfectures sont extrêmement vigilantes en la matière ; j'espère d'ailleurs qu'elles le sont toutes. Il faudrait leur rappeler qu'elles doivent respecter les règles : le contrat, c'est en effet l'exception.
S'agissant des emplois spécifiques, on le sait, certains emplois n'entrent pas dans un cadre d'emplois. Longtemps, au sein des collectivités locales, s'est posée la question des informaticiens. Comme le corps de la fonction publique ne comprenait pas de spécialistes en informatique, des contractuels ont souvent été recrutés.
Toutefois, dans certaines collectivités, des personnes sont en permanence en CDD et continuent à être dans une situation de précarité. Il faut donc offrir à ces personnes, surtout si elles ont été recrutées avec une expérience professionnelle, quelquefois après l'âge de cinquante ans, une stabilité de l'emploi et des garanties. C'est de cela qu'il s'agit.
Pour une fois, comme certains l'ont déjà souligné, c'est l'Europe qui nous incite à le faire. Il est parfaitement injuste de maintenir en permanence des contractuels dans une situation de grande précarité. Le point de vue des agents m'intéresse plus que les débats théologiques relatifs à la manière de procéder. Nous devons nous intéresser vraiment à tous ces agents qui sont dans une situation précaire, essayer de trouver une solution et, par là même, d'améliorer un certain nombre de questions en matière d'égalité, par exemple. Mais tout cela est lié, me semble-t-il, monsieur le ministre, au futur projet de loi relatif à la fonction publique, tout au moins en ce qui concerne la fonction publique territoriale.
En effet, la formation initiale d'application, la FIA, est trop longue ; elle peut décourager, voire bloquer les collectivités dans leur recrutement. Il faut donc apporter un certain nombre de modernisations à la gestion de la fonction publique, notamment de la fonction publique territoriale, en vue de permettre aux collectivités d'être plus responsables et de ne plus recruter de contractuels.
Pour ma part, je ne plaide pas en faveur du recrutement de contractuels mais, lorsqu'il y en a, il faut au moins leur assurer un minimum de stabilité et supprimer la précarité détestable dans laquelle ils vivent. C'est pourquoi je voterai contre la motion tendant à opposer la question préalable. (Applaudissements sur les travées de l'UMP.)
M. le président. Je mets aux voix la motion n° 30, tendant à opposer la question préalable.
M. le président. L'amendement n° 31, présenté par M. Mahéas et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :
Compléter le texte proposé par cet article pour le premier alinéa de l'article 8 de la loi n° 75-3 du 3 janvier 1975 par une phrase ainsi rédigée :
Elles ne sont pas opposables non plus aux personnes, hommes ou femmes, veuves, divorcées, séparées qui vivaient sur les ressources de leur conjoint, dès lors que celles-ci vivent seules et se trouvent dans l'obligation de travailler.
M. Jacques Mahéas. Conformément au principe d'égalité de traitement entre les hommes et les femmes posé par le droit communautaire, l'article 1er a pour objet d'étendre aux hommes les dérogations supprimant la condition d'âge pour l'accès aux emplois publics réservées à certaines catégories de femmes dès lors qu'ils se trouveront dans la même situation. Il en est ainsi, par exemple, pour les pères de trois enfants ou plus, ce que nous approuvons.
En revanche, nous regrettons que le Gouvernement, en mettant en conformité le droit français avec le droit communautaire, supprime certaines dérogations dont bénéficiaient les femmes.
D'une manière générale, comme je l'ai déjà souligné au cours de la discussion générale, en matière d'alignement des droits entre les femmes et les hommes, le Gouvernement a tendance à procéder par le bas.
Ainsi, plutôt que d'étendre les dérogations relatives aux limites d'âge pour l'accès aux emplois publics aux veufs, divorcés ou judiciairement séparés qui vivaient grâce aux ressources de leur conjoint, le Gouvernement supprime purement et simplement cette dérogation.
L'amendement n° 31 vise donc à rétablir cette dérogation pour toutes les personnes, hommes ou femmes, veuves, divorcées, séparées, dès lors qu'elles vivent seules et se trouvent dans l'obligation de travailler alors qu'elles vivaient auparavant sur les ressources de leur conjoint.
L'exposé des motifs du projet de loi justifie cette suppression par « l'évolution des moeurs, notamment [...] la multiplication des situations de concubinage et de PACS, et [le] taux de féminisation de la population active ».
J'entends bien cet argument, mais il faut aujourd'hui, à mon avis, prendre en compte une autre évolution de notre société : du fait justement du taux de féminisation de la population active, un certain nombre d'hommes ont l'opportunité, et apprécient, de rester à la maison et de s'investir dans leur foyer et l'éducation des enfants. C'est là, je pense, une évolution des moeurs qu'il convient d'accompagner : donner aux hommes une plus grande liberté de suspendre leur activité professionnelle en leur accordant une mesure favorisant le retour à l'emploi, si besoin est.
Le fait que cette mesure soit de faible portée ne justifie pas qu'on la supprime pour les femmes ni qu'on refuse de l'étendre aux hommes. Elle est tout aussi fondée que celle, incontestable sur le plan de l'égalité, qui est prévue par l'article 2 et qui étend aux hommes élevant ou ayant élevé au moins un enfant la dérogation de limite d'âge applicable pour le recrutement par concours de fonctionnaires de catégorie A.
Je livre cette analyse à votre réflexion, mes chers collègues. La loi doit aussi savoir accompagner, voire précéder, le droit.
Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. La commission émet un avis défavorable.
La suppression de cette dérogation concernerait en effet 150 à 300 candidats, sur un total de 210 000 à 240 000 : le nombre de personnes visées est donc très faible. Par ailleurs, les unions telles que le concubinage ou le PACS se développent. En outre, des femmes qui n'ont pas été mariées peuvent également se retrouver dans une situation identique, voire plus difficile.
L'ensemble du dispositif proposé en matière de dérogation aux conditions d'âge et de diplômes pour l'inscription aux concours vise d'ailleurs à prendre en compte la situation familiale des candidats, et non plus leur situation maritale.
Enfin, beaucoup de ces personnes, veuves, divorcées ou séparées, devraient désormais pouvoir entrer dans le cadre des dérogations prévues pour les mères ou pères élevant seul un ou plusieurs enfants.
M. Renaud Dutreil, ministre. Le Gouvernement émet également un avis défavorable, d'ailleurs pour les mêmes raisons que celles qui ont été très bien exprimées par Mme Gourault.
La portée de cet amendement est limitée aux seules personnes se trouvant dans une situation matrimoniale effective - c'est-à-dire mariées devant le maire -, et ce texte tend donc à créer une rupture d'égalité avec les personnes qui auraient vécu sous le régime du PACS ou du concubinage.
Par ailleurs, cet amendement entraînerait une rupture d'égalité avec des célibataires qui se trouveraient dans l'obligation de travailler.
Enfin, je souligne que le critère de l'« obligation de travailler » n'est pas aisé à apprécier. En l'absence de critère lié au revenu ou à l'imposition, une telle appréciation pourrait être une source d'arbitraire.
M. le président. L'amendement n° 1, présenté par Mme Gourault, au nom de la commission, est ainsi libellé :
de la famille les mots:
« des femmes élevant leur enfant ou » sont remplacés par les mots : « des personnes élevant ou ».
Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. Cet amendement vise à simplifier la rédaction de l'article 21 de la loi n° 76-617 du 9 juillet 1976 portant diverses mesures de protection sociale de la famille, article qui concerne la dérogation à la limite d'âge des concours de catégorie A.
Cet amendement tend à porter la limite d'âge à quarante-cinq ans pour toute personne élevant ou ayant élevé au moins un enfant, sans tenir compte, pour le présent comme pour le passé, du fait qu'il s'agisse ou non de son enfant.
Actuellement, cette dérogation est prévue pour les femmes élevant leur enfant ou ayant élevé au moins un enfant.
L'amendement n° 32, présenté par M. Mahéas et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :
M. Jacques Mahéas. L'article 3 nous est présenté comme la contrepartie de l'assouplissement important en matière de limite d'âge qui résulterait des articles précédents, assouplissement dont nous avons cependant pu mesurer la portée toute relative.
En réalité, il n'y a pas réellement de relation de cause à effet entre, d'une part, les articles 1er et 2 et, d'autre part, l'article 3.
Le fait est qu'il s'agit là d'une nouvelle péripétie de la réforme des retraites. L'exposé des motifs du projet de loi est tout à fait explicite à cet égard : « En tout état de cause, cette façon de procéder ne paraît plus conforme aux objectifs de la réforme des retraites. Le souhait de favoriser l'allongement de la durée de travail et celui de permettre à chacun de choisir son âge de cessation d'activité amènent à proposer un autre dispositif. »
Cet article n'a rien à voir avec l'égalité entre hommes et femmes, ni avec le droit communautaire, qui est l'objet même de ce texte si nous nous en tenons à son intitulé.
En revanche, il porte atteinte au principe de non-opposabilité des limites d'âge pour l'accès aux emplois publics, réservé jusqu'alors aux seules mères de famille d'au moins trois enfants et étendu par ce texte aux pères ainsi qu'à toute personne élevant seule un enfant.
Cet article donne curieusement l'impression que l'on reprend d'une main ce que l'on donne de l'autre. On étend en effet cette dérogation quant à la limite d'âge, puis on fixe immédiatement après des conditions tendant à limiter la portée de cette mesure.
Toute personne qui aura été recrutée à un âge avancé pourra faire valoir ses droits à la retraite avant d'avoir achevé son engagement, à condition de rembourser les sommes prévues par la réglementation applicable en cas de rupture de cet engagement.
Si le respect de la durée d'engagement à servir n'est pas illégitime en soi, il n'en reste pas moins que, là encore, on porte atteinte à une disposition favorable : jusqu'alors, les personnes qui bénéficiaient des dérogations concernant les limites d'âge pour l'accès aux emplois publics ne pouvaient se voir opposer l'obligation de servir prévue pour divers corps pendant une certaine durée avant la date d'entrée en jouissance de leur pension. Ces personnes pouvaient donc faire valoir leurs droits à la retraite avant d'avoir achevé leur engagement, et ce sans condition.
Cependant, le décret du 1er août 1990, qui a supprimé la limite d'âge applicable au recrutement par concours interne dans les corps de la fonction publique de l'Etat, a atténué ce principe de suppression de l'âge limite afin que les intéressés puissent satisfaire à leur engagement à la date d'entrée en jouissance de leur pension.
Partant de là, le présent article prévoit que la personne recrutée à un âge avancé pourra faire valoir ses droits à la retraite avant d'avoir achevé son engagement à condition de rembourser les sommes prévues par la réglementation applicable en cas de rupture de cet engagement.
Voilà pourquoi nous proposons la suppression de cet article.
M. le président. L'amendement n° 2, présenté par Mme Gourault, au nom de la commission, est ainsi libellé :
par la réglementation applicable
rédiger comme suit la fin de la première phrase du texte proposé par cet article pour compléter l'article 24 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires :
, selon des modalités déterminées par décret en Conseil d'Etat.
Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. Il s'agit d'un amendement rédactionnel, visant à supprimer une redondance.
M. le président. L'amendement n° 3, présenté par Mme Gourault, au nom de la commission, est ainsi libellé :
Dans la seconde phrase du texte proposé par cet article pour compléter l'article 24 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, remplacer la référence :
L. 323-11 du code du travail
L. 146-9 du code de l'action sociale et des familles
La parole est à Mme le rapporteur, pour défendre cet amendement et pour donner l'avis de la commission sur l'amendement n° 32.
Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. Cet amendement tend à remplacer la référence à l'article L. 323-11 du code du travail par la référence à l'article L. 146-9 du code de l'action sociale et des familles, conformément à la loi pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées.
Par ailleurs, la commission émet un avis défavorable sur l'amendement n° 32, qui est contraire à la position qu'elle a adoptée : l'article 3 ne réduit pas la portée des dérogations aux conditions d'âge pour l'inscription à certains concours.
Il est actuellement prévu que, pour les corps dont le statut entraîne une période de scolarité obligatoire et un engagement de servir pendant une certaine durée, demeure opposable aux candidats la limite d'âge qui permet aux intéressés d'avoir satisfait à leur engagement à la date d'entrée en jouissance immédiate de la pension.
Au contraire, l'article 3 du projet de loi vise à permettre aux candidats de se prévaloir de dérogations à la limite d'âge pour l'inscription à ces concours, tout en prévoyant qu'ils devront rembourser certaines sommes s'ils font valoir leurs droits à la retraite avant d'avoir honoré leur engagement.
M. Renaud Dutreil, ministre. Le Gouvernement est défavorable à l'amendement n° 32. Le projet de loi est en effet favorable aux candidats âgés et va dans le sens d'un meilleur accès des « seniors » à l'emploi : désormais, ces derniers pourront concourir et être admis, alors que, auparavant, leur candidature était refusée.
Arrivés à l'âge de soixante ans, ces personnes devront faire un choix : soit faire valoir leurs droits à la retraite, en s'exposant à une demande de remboursement pour la part de leur engagement de servir qui n'aura pas été honorée, soit, ce qui pourra se produire dans bien des cas, poursuivre leur activité quelques années, afin de remplir leur obligation.
Le Gouvernement souhaite maintenir cette disposition, qui est une conséquence logique et nécessaire de l'extension des dérogations aux limites d'âge. Cette mesure est en outre favorable aux candidats et conforme aux évolutions souhaitables d'une société en voie de vieillissement démographique.
Le Gouvernement indique par ailleurs qu'il travaille à une évolution des limites d'âge dans les concours, et réfléchit à la suppression de ces dernières.
S'agissant des amendements nos 2 et 3, le Gouvernement émet un avis favorable.
M. le président. L'amendement n° 4, présenté par Mme Gourault, au nom de la commission, est ainsi libellé :
personnes chargées de famille, les mots :
rédiger comme suit la fin de cet article:
« de famille » sont remplacés par les mots: « et pères ».
Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. Il s'agit d'un amendement de cohérence rédactionnelle.
M. Renaud Dutreil, ministre. Le Gouvernement émet un avis favorable.
b) Les mots : « Ces statuts particuliers précisent également » sont remplacés par les mots : « Les statuts particuliers précisent ». - (Adopté.)
« Art. 13-1. - Tous les corps et cadres d'emplois sont accessibles par voie de détachement dans les conditions prévues par leurs statuts particuliers, sous réserve, lorsque l'exercice des fonctions correspondantes est subordonné à la détention d'un titre ou d'un diplôme spécifique, de la détention de ce titre ou de ce diplôme. » - (Adopté.)
M. le président. L'amendement n° 89, présenté par M. Retailleau, est ainsi libellé :
Le premier alinéa de l'article 47 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale est ainsi rédigé :
« Par dérogation à l'article 41, peuvent être pourvus par la voie du recrutement direct et par contrat à durée indéterminée, dans les conditions de diplômes ou de capacités fixées par décret en Conseil d'Etat, les emplois suivants : »
M. Bruno Retailleau. Cet amendement a pour objet de mettre fin à la situation de grande précarité de ceux qui occupent ce que l'on appelle les « emplois fonctionnels », à savoir les emplois d'encadrement de nos collectivités, et notamment les postes de directeurs généraux des services, ou DGS, et les postes de directeurs généraux de l'administration, ou DGA.
Il importe de constater que les emplois dits « fonctionnels » sont des emplois contractuels, à durée faussement indéterminée, y compris lorsque aucune durée ne figure sur le contrat.
La direction générale des collectivités locales, ou DGCL, dans un courrier au président de l'association des départements de France, avait indiqué que, lorsqu'il n'existe aucune précision concernant la durée du contrat, celui-ci devait être considéré comme un contrat à durée indéterminée.
J'affirme pourtant qu'il s'agit d'une durée faussement indéterminée, dans la mesure où ces emplois sont révocables ad nutum.
Ceux d'entre nous qui participent à des exécutifs de villes, de départements ou de régions ont donc, à mon avis, le devoir de penser à ces collaborateurs de haut niveau qui, lorsqu'ils sont effectivement révoqués, ont droit, sans doute, à une indemnisation, mais se trouvent dans un « angle mort ».
Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. Pour la commission, cet amendement est contraire à l'esprit du texte, dans la mesure où il vise à recruter les personnels en question directement en CDI, alors que le projet de loi prévoit le passage d'un CDD à un CDI.
Par ailleurs, la disposition proposée porterait atteinte au statut de la fonction publique territoriale. L'emploi fonctionnel est, par essence, un emploi à durée déterminée : il est souvent lié à des majorités au sein des exécutifs.
Je ne suis donc pas sûre que le fait d'accéder à votre demande rendrait service aux salariés ou aux majorités. (M. Jacques Mahéas s'exclame.)
La commission estime par conséquent qu'il serait plus raisonnable de retirer cet amendement. A défaut, elle émettra un avis défavorable.
Il serait en effet paradoxal de prévoir que les agents contractuels occupant ces emplois sont engagés pour une durée indéterminée alors même que, quand ces emplois sont occupés par des fonctionnaires, ils le sont pour une durée déterminée. C'est en effet la nature même de l'emploi, et non le statut de la personne qui l'occupe, qui justifie l'occupation pour une période déterminée.
Ma seconde observation est identique à celle de Mme Gourault. Il n'est absolument pas dans les intentions du Gouvernement de prévoir dans ce texte - ni dans aucun autre d'ailleurs - un recrutement direct en CDI dans la fonction publique.
Le Gouvernement souhaite donc, je le répète, que M. Retailleau accepte de retirer son amendement. A défaut, il émettra un avis défavorable.
M. le président. Monsieur Retailleau, l'amendement est-il maintenu ?
M. Bruno Retailleau. Il existe vraiment, à mon avis, un problème s'agissant des emplois fonctionnels. J'accéderai donc plus volontiers à la demande de Mme le rapporteur et de M. le ministre s'ils s'engageaient à entamer une réflexion sur ces emplois afin que l'angle mort dont je parlais tout à l'heure puisse être fermé. Cela me semble très important. On pourrait par exemple imaginer que les agents ayant occupé un emploi fonctionnel pendant six ans puissent bénéficier d'un CDI, tout en quittant l'emploi fonctionnel.
Je souhaite donc que l'on se penche sur ce problème que l'Association des régions de France, l'ARF, et l'Association des départements de France, l'ADF, ont soulevé sous différents gouvernements.
M. Renaud Dutreil, ministre. Le Gouvernement accède très volontiers à la demande de M. Retailleau et s'engage à réfléchir au statut de ces emplois fonctionnels. Cette réflexion aura lieu probablement dans le cadre du texte que j'ai déjà évoqué à plusieurs reprises sur la fonction publique territoriale.
M. le président. L'amendement n° 89 est retiré.
L'amendement n° 33 est présenté par M. Mahéas et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés.
L'amendement n° 78 est présenté par Mmes Mathon, Assassi, Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen.
La parole est à M. Jacques Mahéas, pour présenter l'amendement n° 33.
M. Jacques Mahéas. Nous sommes au coeur du problème posé par ce projet de loi : la possible réintroduction massive de CDI dans la fonction publique. Malgré les propos de M. le ministre, rien ne nous permet d'affirmer que le robinet ne sera pas largement ouvert. La pérennisation hors statut de ces emplois est une remise en cause du statut de la fonction publique.
Rappelons que cette directive a pour objet de prévenir les abus résultant de l'utilisation de contrats ou relations à durée déterminée successifs. A cette fin, elle demande aux Etats membres d'introduire une ou plusieurs dispositions parmi les mesures suivantes, en tenant compte des besoins des secteurs spécifiques et des catégories de travailleurs : le renouvellement de tels contrats ou relations de travail doit être justifié par des raisons objectives ; la durée maximale de ces contrats et relations de travail à durée déterminée doit être fixée ; enfin, le nombre de renouvellements autorisés doit être déterminé.
Partant d'une directive porteuse de progrès social, le dispositif délibérément retenu par le Gouvernement a abouti paradoxalement, je le rappelle, à une régression, une remise en cause du statut de la fonction publique. La philosophie de cette directive a donc été totalement détournée. C'est pourquoi nous nous opposons au dispositif retenu pour transposer cette directive.
Comme toute directive, celle-ci fixe des objectifs - tout à fait positifs - à atteindre, laissant aux Etats toute liberté quant à la manière de la transposer, compte tenu de leurs spécificités.
Or la spécificité de la fonction publique française fait du recrutement par concours le principe, et du contrat l'exception. Au lieu de cela, le Gouvernement « utilise » cette directive. Loin de chercher à adapter celle-ci à la spécificité du droit de notre fonction publique, il se contente simplement de poser le principe - ex abrupto, sans aucun souci d'adaptation - selon lequel les CDD de plus de six ans sont soit supprimés, soit transformés en CDI. Point final. On se moque du monde !
En effet, le dispositif retenu par le Gouvernement, en optant pour la requalification quasi systématique des CDD en CDI, fait délibérément le choix du contrat contre le statut. Il ouvre grand la porte à une voie d'accès à une sorte de fonction publique bis, accessible sans concours et pour laquelle il suffirait de laisser le temps faire son oeuvre, remettant ainsi en cause l'un des fondements de notre fonction publique. Il remet également en cause la mobilité au sein des fonctions publiques et entre elles.
Un changement total de conception marque la philosophie de ce gouvernement, qui vise avant tout, en la matière, à réduire les effectifs de fonctionnaires et les missions de services publics.
A aucun moment cette directive ne préconise le recours au contrat à durée indéterminée pour assurer cette pérennisation. Cette solution n'est que pur choix du Gouvernement, qui se sert du droit européen pour masquer sa propre volonté d'affaiblir le statut de la fonction publique.
Ni l'exposé des motifs ni le texte de loi lui-même ne fait référence ou ne prennent en compte le droit de notre fonction publique avec ses spécificités indispensables à l'accomplissement des missions de puissance publique et des missions de cohésion nationale. Ils ne proposent pas non plus de mesures tendant à la « déprécarisation » des agents contractuels en place en diversifiant, facilitant et modernisant l'accès à la fonction publique, en limitant l'utilisation de la voie contractuelle dans la fonction publique, évitant ainsi la reconstitution de l'emploi précaire.
Il n'est pas logique de vouloir mettre en place un dispositif tendant à lutter contre la précarité des agents, sans prévoir dans le même temps des réformes qui empêchent la reconstitution de la précarité, c'est-à-dire le recrutement de nouveaux contractuels.
Cette transposition de directive avait toute sa place dans le texte de modernisation de la fonction publique, toujours annoncé, mais pas encore présenté.
La solution retenue pour transposer cette directive aurait dû au minimum respecter quelques conditions fondamentales.
Il faudrait éviter que la fin du « plan Sapin » de titularisation soit moins attractive, ce qui risque malheureusement d'être le cas. L'absence de dispositions et de références, aussi bien dans l'exposé des motifs que dans le rapport de la commission des lois, nous fait craindre par ailleurs une large utilisation des possibilités de recours aux non-titulaires.
Le CDI ne devrait pas être banalisé dans l'administration. Or il est clair que le dispositif proposé nous y conduit tout droit. En outre, il aurait été indispensable d'organiser le devenir des CDD arrivés à expiration. Là non plus, rien n'est prévu. Enfin, les administrations ne devraient pas être mises dans l'incapacité de remplir leurs missions.
Pour toutes ces raisons, nous proposons la suppression de l'article 7.
M. le président. La parole est à Mme Mathon, pour présenter l'amendement n° 78.
Mme Josiane Mathon. L'article 7 du projet de loi prévoit, certes, une modification des conditions sous lesquelles les agents contractuels peuvent être embauchés dans la fonction publique de l'Etat. La situation actuelle ne peut en effet perdurer.
La précarité des agents non-titulaires dans la fonction publique n'est pas admissible, et le nombre de non-titulaires est encore trop important dans les trois fonctions publiques : ils représentent 12,7 % des agents de la fonction publique d'Etat, quelque 20 % de ceux de la fonction publique territoriale et 5,8 % des personnels de la fonction publique hospitalière.
Trop souvent, les contrats sont conclus pour une durée relativement courte et sont renouvelés quasi indéfiniment. Ainsi, les agents se retrouvent dans une situation d'incertitude et d'insécurité professionnelle permanente.
Permettez-moi de citer l'exemple de La Poste. Elle a été condamnée au mois de janvier pour avoir renouvelé cent huit fois le contrat à durée déterminée d'une salariée. Et le conseil de prud'hommes a fait état dans son jugement de cette insécurité professionnelle, en estimant que l'entreprise a maintenu sa salariée pendant une période de vingt-neuf mois dans une dépendance absolue pour organiser sa vie professionnelle et privée.
Il est effectivement temps de mettre un terme à de telles pratiques. Cependant, il existe une divergence de vues entre le Gouvernement et nous sur les moyens pour y parvenir.
Le projet de loi a fixé une limite maximale aux contrats à durée déterminée. Il est prévu que le premier contrat, d'une durée maximale de trois ans, soit renouvelable dans une limite de six ans. Au terme de ces six ans sous CDD, une reconduction est encore possible, mais seulement dans le cadre d'un CDI. Non seulement aucune durée minimale n'est fixée pour ces CDD - ils pourront toujours être de courte durée - mais, en outre, aucune obligation de renouvellement des CDD en CDI n'est prévue. Ces nouvelles dispositions n'auront, à mon sens, aucun effet sur la précarité des agents qui y sont soumis.
Par ailleurs, bien que nous soyons en total désaccord avec cet article et le dispositif qu'il met en place, nous ne comprenons pas pourquoi en sont exclus les personnels enseignants recrutés dans le cadre de conventions de mise en oeuvre de formation d'insertion et de reconversion professionnelle. Les droits de ces personnels n'ont pas à être subordonnés au financement de leur rémunération.
L'article 7, en instaurant ainsi un type nouveau d'emploi permanent d'agents non titulaires, différent du statut de fonctionnaire et n'en offrant ni les garanties ni les droits, porte de ce fait une atteinte majeure au statut de la fonction publique.
Telles sont les raisons pour lesquelles nous demandons la suppression de cet article.
M. le président. L'amendement n° 79 rectifié, présenté par Mmes Mathon, Assassi, Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :
L'article 4 et le premier alinéa de l'article 6 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat sont abrogés.
Mme Josiane Mathon. L'article 7 du projet de loi modifie l'article 4 de la loi du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat en prévoyant un nouveau régime de contrats pour les agents contractuels. Toutefois, il ne remet pas en cause le recrutement d'agents contractuels prévu par cet article 4. C'est pourquoi nous en demandons la suppression totale.
En effet, par dérogation au principe énoncé à l'article 3 de la loi du 11 janvier 1984, il est possible que les agents contractuels soient recrutés lorsqu'il n'existe pas de corps de fonctionnaires susceptibles d'assurer les fonctions correspondantes et, pour les emplois de catégorie A, lorsque la nature des fonctions ou les besoins des services le justifient.
J'ai eu tout à l'heure l'occasion, lors de mon intervention, de critiquer ce dispositif dérogatoire. La simple inexistence d'un cadre d'emplois ne peut en effet justifier éternellement le recrutement de contractuels. La grille des cadres d'emplois de la fonction publique doit, à ce titre, évoluer et s'adapter aux nouveaux métiers que connaît l'administration. L'effort doit donc porter sur la création de nouveaux cadres d'emplois, et non sur la pérennisation d'un régime dérogatoire au statut de la fonction publique.
En ce qui concerne les emplois de catégorie A, le dispositif prévu par l'article 4 de la loi du 11 janvier 1984 est insatisfaisant. En effet, prévoir que des contractuels peuvent être recrutés lorsque « la nature des fonctions ou les besoins des services le justifient » est la porte ouverte à tous les abus. Et cette formulation est suffisamment imprécise pour permettre un recrutement permanent de contractuels à certains postes, sans jamais envisager d'y nommer des agents titulaires. C'est pourquoi nous vous demandons la suppression de l'article 4 de la loi du 11 janvier 1984.
Le premier alinéa de l'article 6 de cette même loi pose, quant à lui, le problème des emplois à temps incomplet assurés par des agents contractuels. Il prévoit en effet que les fonctions qui correspondent à un besoin permanent impliquent un service à temps incomplet d'une durée n'excédant pas 70 % d'un service à temps complet.
La question qui se pose est la suivante : pourquoi les fonctions qui ne sont ni saisonnières ni occasionnelles, même à temps partiel, ne pourraient-elles pas être assurées par des agents titulaires ?
M. le président. L'amendement n° 34, présenté par M. Mahéas et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :
Après le premier alinéa de cet article insérer un alinéa ainsi rédigé :
... ° Après les mots : « des autres catégories » la fin du troisième alinéa (2°) est ainsi rédigée : « pour des fonctions très spécialisées, hautement qualifiées et indispensables compte tenu des besoins des services. »
M. Jacques Mahéas. La loi prévoit que les emplois permanents peuvent être occupés par des agents contractuels dans les cas suivants : d'une part, lorsqu'il n'existe pas de cadre d'emploi de fonctionnaire susceptible d'assurer les fonctions correspondantes, ainsi que cela a été évoqué par certains de nos collègues ; d'autre part, pour les emplois de niveau A, lorsque la nature des fonctions, des emplois ou des services le justifie.
Bien évidemment, nous ne saurions nier le fait que les différentes fonctions publiques ne peuvent se priver d'un certain nombre de contractuels ; loin d'être rigoristes à ce point, nous sommes, au contraire, tout à fait réalistes. Mais, malheureusement, la marge d'appréciation reste très large. En effet, que faut-il entendre par la nature des fonctions ou les besoins des services ?
Il nous semble que le pendant de cette directive est la limitation du recours aux contractuels.
L'objet de cet amendement est de maîtriser le flux de recrutement des agents non titulaires dans la fonction publique de l'Etat pour la catégorie A, en encadrant plus précisément le recours à ces contractuels, et notamment en les affectant uniquement à des tâches hautement spécialisées.
A ce sujet, j'aimerais que vous répondiez la question suivante, monsieur le ministre : si l'inexistence de cadre d'emploi de fonctionnaire limitée dans le temps peut se concevoir, que signifierait, dès lors qu'il y aurait un CDI, une inexistence « perpétuelle » ?
M. le président. L'amendement n° 35, présenté par M. Mahéas et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :
I. Compléter la deuxième phrase du texte proposé par le 1° de cet article pour le quatrième alinéa de l'article 4 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 par les mots :
, dans la limite maximale de six ans
II. En conséquence, supprimer la dernière phrase du même texte.
M. Jacques Mahéas. En défendant cet amendement, je voudrais contribuer à lever toute ambiguïté quant à l'interprétation que l'on peut faire du troisième alinéa de cet article. C'est là aussi le rôle du Parlement, car, trop souvent, des questions restent en suspens, surtout concernant ce type de mesures.
La dernière phrase du troisième alinéa de l'article 7 du présent texte stipule que « la durée des contrats successifs ne peut excéder six ans ». En revanche, le deuxième alinéa de l'article 8, qui traite de la question du « stock », si vous me permettez l'expression, précise que « l'agent est en fonction depuis six ans au moins, de manière continue,... ».
Dès lors, quel sens faut-il donner aux mots : « contrats successifs » ? Doivent-ils être entendus au sens de l'article 8, ce qui paraît tout à fait clair, ou, au contraire, comme pouvant être interrompus ?
Cette question est loin d'être anodine, puisqu'elle conditionne le champ d'application du dispositif, point que j'ai d'ailleurs déjà évoqué lors de la discussion générale.
M. le président. L'amendement n° 36, présenté par M. Mahéas et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :
Rédiger comme suit le premier alinéa du texte proposé par le 2° de cet article pour ajouter un cinquième et un sixième alinéas à l'article 4 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 :
« Au terme de leur contrat, éventuellement renouvelé dans les conditions prévues à l'alinéa précédent, les agents en fonction se voient proposer la titularisation dans un corps de fonctionnaires relevant du statut général de la fonction publique et correspondant à leur niveau de fonction ou à leur qualification. Si cette titularisation s'avère impossible les contrats peuvent être reconduits, par décision expresse et pour une durée indéterminée. Les modalités d'application du présent alinéa sont déterminées par décret en Conseil d'Etat.
M. Jacques Mahéas. Cet amendement vise à prévoir, préalablement à toute transformation d'un CDD en CDI, un accès à la fonction publique dans le cadre statutaire, afin d'éviter, ou tout au moins de limiter, les inconvénients inhérents au dispositif proposé.
La transformation du CDD en CDI paraît en effet indispensable dès lors qu'on l'examine du point de vue de la situation sociale des agents concernés. Cependant, comme nous l'avons déjà dit à maintes reprises, le fait de réintroduire trop massivement des CDI dans nos administrations représente un risque réel, et il ne faudrait surtout pas que les promesses faites en matière de sécurité de l'emploi découragent les contractuels de préparer et de passer les concours.
A cette fin, les concours réservés, les examens professionnels, la reconnaissance des acquis professionnels en équivalence de titres ou diplômes requis pour se présenter aux concours, créés notamment par le chapitre Ier de la loi Sapin du 3 janvier 2001 relative à la résorption de l'emploi précaire et à la modernisation du recrutement dans la fonction publique, doivent être encouragés et privilégiés. Il semble que nous ayons dans ce domaine un souci commun, monsieur le ministre.
Notre fonction publique est fondée sur le principe de l'emploi titulaire et statutaire, et l'emploi contractuel doit y demeurer l'exception. Nous devons donc tout mettre en oeuvre pour intégrer les contractuels dans le statut chaque fois que ces emplois sont nécessaires.
M. le président. L'amendement n° 37, présenté par M. Mahéas et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :
Compléter le premier alinéa du texte proposé par le 2° de cet article pour ajouter un cinquième et un sixième alinéas à l'article 4 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 par les mots :
sous réserve, pour ces personnels d'être en possession d'un diplôme ou d'acquis professionnels correspondants en rapport avec le niveau de recrutement de l'emploi occupé.
M. Jacques Mahéas. Cet amendement tend à limiter les inconvénients inhérents au dispositif proposé et à préciser qu'au bout de six ans les CDD pourront être reconduits sous forme de CDI, à condition que le personnel concerné soit en possession d'un diplôme ou d'acquis professionnels correspondants en rapport avec le niveau de recrutement de l'emploi occupé.
Il paraît difficilement concevable que des agents ayant travaillé de longues années dans l'administration soient purement et simplement remerciés.
Néanmoins, pour ceux d'entre eux qui n'auraient pas réussi à « mettre un pied » dans la fonction publique à travers un plan de résorption, soit parce qu'ils ne remplissent pas les conditions, soient parce qu'ils ont échoué à un concours, il ne paraît pas illégitime, eu égard aux personnels statutaires et à l'intérêt de l'administration et du citoyen, de prévoir une condition de diplôme ou d'expérience professionnelle.
M. le président. L'amendement n° 38, présenté par M. Mahéas et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :
Compléter le premier alinéa du texte proposé par le 2° de cet article pour ajouter un cinquième et un sixième alinéas à l'article 4 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 par une phrase ainsi rédigée :
M. Jacques Mahéas. Cet amendement vise à interdire de manière explicite qu'un emploi permanent occupé pendant six ans par un agent contractuel dont le CDD n'a pas été reconduit par un contrat d'une durée indéterminée puisse être confié à un autre agent contractuel. Or il s'agit là d'une situation fréquente au sein de nos différentes fonctions publiques, même si les durées ne sont pas aussi importantes.
Il convient de se prémunir contre des dérives possibles. En effet, il ne faudrait pas que ce dispositif soit un facteur supplémentaire de précarité pour les contractuels qui pourraient se voir remerciés avant ou au terme du délai de six ans et remplacés par un nouveau contractuel sous contrat à durée déterminée. Cela serait d'autant plus fâcheux que, pour les contractuels déjà en place, la question de l'indemnité de fin de contrat liée à la durée et au nombre de renouvellements des CDD n'est pas résolue.
M. le président. L'amendement n° 77, présenté par M. Détraigne et Mme Létard, est ainsi libellé :
Supprimer le second alinéa du texte proposé par le 2° de cet article pour ajouter un cinquième et un sixième alinéas à l'article 4 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984.
Mme Valérie Létard. Afin de se conformer aux objectifs communautaires visant à prévenir les abus découlant de l'utilisation par les employeurs de contrats à durée déterminée successifs et de réduire la précarité du statut de ces travailleurs, le Gouvernement propose un projet de loi permettant de transposer ces dispositions à la fonction publique.
L'article 7 fixe une limite maximale aux contrats à durée déterminée. C'est ainsi qu'un premier contrat de trois ans maximum pourra être reconduit sans pour autant pouvoir excéder au total une durée de six ans. Au bout de ces six ans, la seule reconduction possible devra se faire à travers un CDI.
Toutefois, ces dispositions excluent les personnels enseignants recrutés dans le cadre de conventions de mise en oeuvre d'un programme de formation, d'insertion, de reconversion professionnelles ou de formation professionnelle d'apprentissage.
Certes, la directive permet aux Etats ce type d'exclusion, mais ses critères ne sont pas explicites.
C'est la raison pour laquelle nous vous invitons, mes chers collègues, dans la mesure où il s'agit seulement d'une faculté conférée par la directive aux Etats, sans plus de précision, à supprimer le second alinéa du texte proposé par le 2° de l'article 7.
Il nous semble en effet important que la politique de lutte contre la précarité s'applique également aux personnels enseignants qui répondent à un besoin réel de formation et d'apprentissage en France.
D'ailleurs, l'adoption du volet apprentissage de la loi de programmation pour la cohésion sociale vient, si besoin est, appuyer cette nécessité d'un renforcement de l'action qu'il convient de mener à cet effet.
En conclusion, monsieur le ministre, je ne vois pas pour quelle raison les professions d'enseignants ou de formateurs seraient contraintes de conserver un statut précaire alors que tous les autres agents se verraient enfin écartés d'une telle situation.
M. le président. L'amendement n° 39, présenté par M. Mahéas et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :
Compléter le second alinéa du texte proposé par le 2° de cet article pour ajouter un cinquième et un sixième alinéas à l'article 4 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 par les mots :
ni aux contrats conclus pour des emplois du niveau de la catégorie C
M. Jacques Mahéas. L'article 2 de la loi Sapin a prévu jusqu'au 3 janvier 2006 le recrutement sans concours pour l'accès à la catégorie C de la fonction publique de l'Etat, à l'instar de ce qui existe depuis longtemps dans la fonction publique territoriale et dans la fonction publique hospitalière.
L'amendement n° 39 vise à pérenniser cette mesure et à préciser que les agents contractuels occupant des emplois du niveau de la catégorie C, à condition qu'ils n'aient pas passé de concours, sont exclus du dispositif de transformation des CDD en CDI, puisqu'ils ont vocation à s'intégrer à la fonction publique sans concours.
En commission, M. Hyest m'a fait remarquer que certaines catégories C exigent, malgré tout, la réussite à un concours. Par conséquent, je rectifie mon amendement afin d'ajouter les mots : « sans concours ».
M. le président. Je suis donc saisi d'un amendement n° 39 rectifié, présenté par M. Mahéas et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, et ainsi libellé :
ni aux contrats conclus pour des emplois du niveau de la catégorie C sans concours
Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. La commission est défavorable aux amendements nos 33 et 78, qui, en tendant à supprimer l'article 7, mettent en jeu ce constitue l'essence même du projet de loi, à savoir la création de CDI.
La commission est également défavorable à l'amendement n° 79 rectifié, tendant à supprimer l'article 4 et le premier alinéa de l'article 6 de la loi du 11 janvier 1984.
J'en viens à l'amendement n° 34, qui a pour objet de réduire les possibilités de créations de postes de contractuels.
Le présent projet de loi prévoit des dispositions permettant d'éviter les renouvellements abusifs de CDD, afin de lutter contre la situation précaire de certains agents, et ne vise en aucun cas à ouvrir encore plus de voies de recours aux contractuels.
M. Jacques Mahéas. Nous verrons bien !
Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. Bien sûr, une réflexion devra être menée sur ce point, monsieur Mahéas. Cela dit, M. le ministre a déclaré à plusieurs reprises qu'il était d'accord ; il faudra veiller à ce que cette question soit examinée à l'occasion de la discussion du futur projet de loi sur la fonction publique territoriale. Quoi qu'il en soit, la loi actuelle ainsi que le contrôle de légalité devraient normalement suffire.
En conséquence, je vous invite à retirer cet amendement, mon cher collègue.
La rédaction de l'amendement n° 35 tend à laisser croire que les contrats pourraient être renouvelés pendant six ans, portant ainsi à neuf ans la possibilité pour les personnels d'être employés en CDD.
M. Jacques Mahéas. Telle n'est pas mon intention, et je retire donc l'amendement !
M. le président. L'amendement n° 35 est retiré.
Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. S'agissant de l'amendement n° 36, il convient de préciser que le présent projet de loi ne remet pas en cause les mesures de titularisation susceptibles d'intervenir en vertu du plan de titularisation figurant dans la loi Sapin. Il semble par conséquent inutile et inapproprié de subordonner la possibilité de bénéficier d'un contrat à durée indéterminée à l'impossibilité pour l'agent d'être titularisé. C'est la raison pour laquelle la commission émet un avis défavorable sur cet amendement.
Quant à l'amendement n° 37, je rappellerai que les contrats ne seront renouvelés pour une durée indéterminée que si l'employeur public le décide. Le présent article n'ouvre à ce dernier qu'une faculté et ne lui crée en aucun cas une obligation.
Il paraît donc évident que chaque employeur devra juger de la nécessité de la reconduction du contrat pour une durée indéterminée en tenant compte, notamment, des diplômes et des acquis professionnels de l'agent.
Concernant l'expérience professionnelle, je tiens à souligner que les agents concernés seront déjà en fonction depuis plus de six ans et disposeront donc, a priori, d'une expérience et de compétences certaines pour le poste ; l'employeur ne devrait donc pas avoir de difficultés d'appréciation.
La commission a donc également émis un avis défavorable sur cet amendement.
La commission souhaite entendre l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 38. Elle comprend bien l'objectif visé par cet amendement. Il est en effet discutable qu'un employeur public ait systématiquement recours à un agent contractuel pour occuper un emploi permanent, qu'il évite de le faire bénéficier d'un contrat à durée indéterminée en ne renouvelant pas son contrat au bout de six ans et qu'il recrute dès lors un nouvel agent non titulaire.
La question que se pose la commission est de savoir si cette disposition doit figurer dans ce texte où dans la future loi sur la fonction publique.
La commission s'en remet à la sagesse du Sénat sur l'amendement n° 77, présenté par Mme Létard. D'après les informations que m'a fournies le Gouvernement, l'exclusion des contrats conclus pour la mise en oeuvre d'un programme de formation, d'insertion, de reconversion professionnelles ou de formation professionnelle d'apprentissage s'expliquait par le fait que les conventions définissant ces actions de formation, d'insertion ou de reconversion fixaient leur propre délai pour déterminer la durée du programme engagé. Le recrutement de ces professeurs répond à des besoins qui ne sont pas pérennes et s'avère nécessaire pour des enseignements très spécialisés ne correspondant pas à des disciplines présentes dans les concours de professeurs. Par conséquent, leur exclusion du dispositif de l'article 7 paraissait justifiée.
Toutefois, après les auditions auxquelles nous avons procédé, il semblerait que les personnels enseignants concernés soient parfois employés pour une durée supérieure à six ans. Dès lors se pose la question de savoir s'il ne faudrait pas laisser à l'employeur public la possibilité de renouveler le contrat pour une durée indéterminée, faute de quoi il se trouverait dans l'impossibilité d'employer de nouveau ces enseignants sur ces postes.
Enfin, la commission est défavorable à l'amendement n° 39, qui n'est pas nécessaire, monsieur Mahéas. (M. Jacques Mahéas proteste.) En effet, normalement, s'ils n'ont pas de concours, les agents de catégorie C entrent dans le champ de la titularisation.
M. Jacques Mahéas. On pourra quand même les embaucher en tant que contractuels !
Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. Normalement, non.
M. Jacques Mahéas. M. Virapoullé en a parlé !
Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. L'avis de la commission est donc défavorable, monsieur Mahéas.
M. Renaud Dutreil, ministre. Le Gouvernement est défavorable à l'amendement de suppression n° 33 et à la présentation tout en nuances qui en a été faite,...
M. Jacques Mahéas. Comme la vôtre !
M. Renaud Dutreil, ministre. ... pour des raisons qui ont été clairement évoquées par Mme le rapporteur.
Il est également défavorable à l'amendement n° 78, qui est identique.
Ces deux amendements de suppression vident en effet de sa substance le coeur du dispositif qui vous est présenté.
L'amendement n° 79 va bien au-delà, puisqu'il remet en cause les articles 4 et 6 du statut de la fonction publique, et prohibe tout recours aux contractuels dans la fonction publique. Or l'intention du Gouvernement n'est évidemment pas, avec ce texte, de remettre en cause ces articles.
S'agissant de l'amendement n° 34, je rappelle que la modification des cas de recours aux agents non titulaires ne relève pas du champ de ce texte.
Je rappelle également, comme je l'ai indiqué aux partenaires sociaux, que je suis tout à fait ouvert à la constitution d'un groupe de travail qui réfléchirait sur ce
Dans certains cas, en effet, le recours aux contractuels peut être révélateur d'une insuffisance de gestion prévisionnelle des effectifs. Or vous connaissez l'attachement que le Gouvernement porte à ce qu'on appelle la GPEC, la gestion prévisionnelle des emplois, des compétences et des effectifs ; il est peut-être nécessaire de recadrer le recours aux contractuels lorsqu'un tel recours est le symptôme d'une mauvaise gestion des deniers publics.
Avec l'amendement n° 36, le fait de rendre une proposition de titularisation obligatoire à l'issue d'une période d'emploi en CDD constituerait, de facto, une nouvelle voie d'accès à la fonction publique, sans concours, réservée aux agents non titulaires. Cela constituerait une rupture d'égalité au regard du principe constitutionnel d'égal accès aux emplois publics et reviendrait à remettre en cause - et cela m'étonne de la part de l'auteur de l'amendement - l'un des fondements même du statut de la fonction publique.
M. Jacques Mahéas. Vous savez bien qu'il s'agit d'un amendement de repli !
M. Renaud Dutreil, ministre. Le Gouvernement est également défavorable à l'amendement n° 37. L'appréciation sur titre de la compétence d'un agent au regard des fonctions du poste occupé n'a de sens que lors du recrutement initial. Il ne serait pas raisonnable de subordonner le passage de l'agent d'un CDD qu'il a occupé pendant six ans - période assez longue - à un CDI à des conditions de diplômes différentes de celles qui étaient requises lors de son engagement initial.
On peut imaginer que l'agent qui a déjà exercé ses fonctions pendant six années sur le même poste a fait la preuve de sa compétence. Son contrat à durée déterminée a, en tout état de cause, déjà été renouvelé au moins une fois au cours de la période considérée. Il n'est pas plus justifié de prévoir une validation des acquis professionnels.
La précision apportée par l'amendement n° 38 relève du domaine réglementaire et non législatif. En outre, elle modifie les cas dans lesquels il est possible d'avoir recours à des agents non titulaires, cas qui feront l'objet - je l'ai indiqué aux partenaires sociaux - d'un examen dans le cadre du groupe de travail que j'ai souhaité constituer.
Le Gouvernement est défavorable à l'amendement n° 77. La disposition proposée par le Gouvernement a en effet pour objet d'exclure de l'accès à un CDI les agents non titulaires recrutés au sein de centres de formation dénommés GRETA et de CFA. Ces centres se voient confier des missions temporaires liées aux besoins de formation spécifiques, à un moment donné, du bassin d'emplois où ils sont implantés. Les enseignants des GRETA et les CFA exercent donc des fonctions qui sont par nature temporaires. Le ministère de l'éducation nationale souhaite conserver à ces fonctions leur caractère temporaire.
Les cas de dépassement devraient donc petit à petit retrouver le cadre habituel, c'est-à-dire temporaire, la durée de ces fonctions étant en corrélation avec une convention de formation passée entre le centre de formation et un employeur ou un groupement d'employeurs, demandeur de prestations de formation de ses personnels. La durée des contrats conclus avec ces agents ne peut pas dépasser celle de la convention d'agrément et de financement des dispositifs considérés pour l'exécution desquels ils ont été engagés.
Pour ces raisons, l'ouverture du droit au CDI à ces personnels ne serait pas cohérente. Par d'ailleurs, elle créerait une incertitude forte sur le financement de ces postes.
Enfin, le Gouvernement est défavorable à l'amendement n° 39, car les agents recrutés comme contractuels pour des emplois du niveau de la catégorie C ne peuvent, en application de l'article 4 du statut des fonctionnaires, être recrutés que lorsqu'il n'existe pas de corps de fonctionnaires les concernant. Il est d'autant plus paradoxal de vouloir les exclure du bénéfice du CDI qu'ils ne pourraient, en tout état de cause, être accueillis par un corps de fonctionnaires dans la plupart des cas. Cet amendement aboutirait donc à créer une discrimination à l'égard des fonctionnaires en bas de l'échelle et à aggraver leur situation de précarité.
M. Jacques Mahéas. Je demande la parole.
M. Jacques Mahéas. Monsieur le président, M. le ministre ayant expliqué que la question soulevée par l'amendement n° 38 serait examinée avec les organisations syndicales dans le cadre du groupe de travail qu'il souhaite constituer afin d'éviter les dérives possibles quant à la contractualisation de la fonction publique, je retire cet amendement.
M. le président. L'amendement n° 38 est retiré.
Je mets aux voix les amendements identiques nos 33 et 78.
M. le président. La parole est à Mme Annie David, pour explication de vote sur l'amendement n° 79 rectifié.
Mme Annie David. Monsieur le ministre, mes chers collègues, je voudrais vous alerter particulièrement sur la situation des personnels enseignants qui sont recrutés dans le cadre de conventions de mise en oeuvre d'actions de formation, d'insertion ou de reconversion professionnelles, et dont vous a parlé mon amie Mme Mathon, ainsi d'ailleurs que Mme Létard.
Nous ne sommes pas favorables, nous vous l'avons dit, à l'instauration de CDI, qui créera deux statuts dans la fonction publique. Mais nous nous interrogeons malgré tout sur l'exclusion de ces enseignants de la reconduction en CDI. Bien sûr, nous préférerions la titularisation de ces enseignants ; mais les laisser dans la situation actuelle revient à les condamner à la précarité permanente.
Monsieur le ministre, permettez-moi de vous citer un exemple : dans le département de l'Isère, le GRETA de Grenoble compte de nombreux contractuels, dont une enseignante qui est contractuelle depuis dix-huit ans et un enseignant qui l'est depuis treize ans. Peut-on alors parler, comme vous l'avez fait, d'emplois temporaires ? Ces cas de figure sont malheureusement fréquents.
Avec l'article 7, tel qu'il est rédigé, ces contractuels connaîtront une insécurité salariale permanente, seront dans l'incapacité de se positionner sereinement dans le présent ou de se projeter dans le futur ! Finalement, il ne leur restera pas d'autre choix que d'intégrer le corps des fonctionnaires par concours, alors qu'ils enseignent depuis des années et qu'ils font tout à fait bien leur métier.
Par ailleurs, étant donné le manque croissant de postes aux concours ces dernières années, on peut s'interroger sur les possibilités d'intégration. Doit-on s'inquiéter pour l'avenir de nos GRETA ? C'est la question que l'on se pose à la lecture de cet article 7. Effectivement, cela ne dépend pas complètement de votre ministère, monsieur le ministre, mais nous n'avons pas obtenu de réponse de M. Fillon à ce sujet. C'est pourquoi nous vous interrogeons à votre tour.
En attendant, après avoir voté les amendements de suppression, nous voterons cet amendement n° 79 rectifié.
M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 79 rectifié.
M. le président. Madame Létard, l'amendement n° 77 est-il maintenu ?
Mme Valérie Létard. Je maintiens mon amendement, pour les motifs exprimés par mes collègues du groupe communiste républicain et citoyen, ainsi que par Mme Gourault. Cette dernière a en effet évoqué diverses interventions en commission faisant état de reconductions successives de contrats ; et il ne s'agissait pas seulement d'un ou de deux CDD ! Cela montre bien que le problème se pose de manière récurrente.
Mme Valérie Létard. Les contrats excèdent même dix-huit ans parfois ! Je reçois régulièrement des témoignages à ce sujet.
Je maintiens donc mon amendement malgré votre demande de retrait, monsieur le ministre. Certes, je comprends votre position, mais il s'agit d'un problème réel, et nous devons nous efforcer d'accompagner les personnes concernées. Il n'y a pas de raison de laisser les formateurs et les enseignants de CFA en situation de précarité.
M. le président. La parole est à M. Jacques Mahéas, pour explication de vote sur l'amendement n° 39 rectifié.
M. Jacques Mahéas. Monsieur le ministre, j'ai retiré l'amendement n° 38, considérant que vous alliez avoir des discussions avec les organisations syndicales. Les propos que vous avez tenus voilà quelque temps sur le fait que le robinet des contractuels ne devait pas être ouvert, que les contrats à durée déterminée devaient être extrêmement limités et qu'il fallait s'en tenir au statut de la fonction publique m'y ont également incité.
S'agissant de l'amendement n° 39 rectifié, les salariés qui sont situés au plus bas de l'échelle doivent, en l'absence de concours, pouvoir être titularisés après avoir été stagiaires pendant une année, voire deux s'ils n'ont pas donné satisfaction. Et l'Etat, une collectivité territoriale ou la fonction publique hospitalière pourra toujours se séparer d'une personne ne donnant pas satisfaction. Mais, monsieur le ministre, et c'est l'objet de l'amendement n° 39 rectifié, je souhaite la prorogation des dispositions de la loi Sapin au-delà de 2006, car on ne peut pas demander à des catégories si basses de sauter des marches trop hautes.
Monsieur le ministre, si une concertation était prévue, je retirerais l'amendement...
Vous ne me répondez pas ! Cela signifie que vous ne voulez pas de concertation sur ce sujet ! Ce sera dit !
M. le président. L'amendement n° 40, présenté par M. Mahéas et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :
Après l'article 6 de la loi 84-16 du 11 janvier 1984 précitée, il est inséré un article ainsi rédigé :
« Art. ... - Un décret en Conseil d'Etat, pris après avis des comités techniques paritaires concernés, fixe, pour chaque ministère ou établissement public, les emplois qui peuvent être créés respectivement, en application des articles 4 et 6 de la présente loi, ainsi que les modalités de leur recrutement.
« L'application de ce décret fait l'objet d'un rapport annuel aux Comités techniques paritaires concernés, précisant notamment le nombre d'emplois pourvus dans le cadre de ce décret.
« Tous les trois ans et selon la même procédure, ce décret fait l'objet d'une révision, notamment pour tenir compte des corps de titulaires qui peuvent être adaptés ou créés pour assumer les fonctions visées à l'article 4 ci-dessus ».
M. Jacques Mahéas. Cet amendement s'inscrit dans la philosophie même de la directive concernant l'accord-cadre sur le travail à durée déterminée.
Il vise en effet à introduire plus de transparence et à mieux encadrer le recrutement des contractuels de la fonction publique de l'Etat. En cela, il vient en complément des travaux de l'Observatoire de l'emploi public, créé par le décret du 13 juillet 2000, qui permet déjà de dresser un bon diagnostic de la situation en rendant notamment possible le recensement précis des agents non titulaires.
Le dispositif proposé dans cet amendement est de nature à permettre une meilleure gestion des ressources humaines tout en préservant une nécessaire souplesse : diminuer le recours à l'emploi de non-titulaires ou, le cas échéant, mieux intégrer les agents contractuels déjà en fonction.
Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. La commission a émis un avis défavorable sur cet amendement. Ce dernier vise en effet à instaurer un dispositif particulièrement rigide, laissant peu de place aux adaptations nécessaires du fait des évolutions de la société, notamment en ce qui concerne le développement des nouveaux métiers.
En outre, il serait certainement difficile de préciser par décret les cas dans lesquels peuvent être recrutés des agents non titulaires du fait soit de l'absence de corps de fonctionnaires susceptibles d'assurer les fonctions correspondantes, soit de la nature des fonctions ou des besoins des services.
M. Renaud Dutreil, ministre. Le Gouvernement est également défavorable à cet amendement. Comme je l'ai déjà indiqué, ce sujet pourra faire l'objet de discussions avec les partenaires sociaux dans le cadre du groupe de travail que j'ai évoqué tout à l'heure. Ces réflexions pourront, le cas échéant, déboucher sur des dispositions législatives permettant, comme le souhaite M. Mahéas, que l'on ferme un peu, en cas de nécessité, le robinet des contractuels.
C'est donc dans ce cadre, à l'issue de la réflexion avec les partenaires sociaux, que nous pourrions éventuellement envisager des mesures de cette nature.
M. le président. Monsieur Mahéas, l'amendement n° 40 est-il maintenu ?
M. Jacques Mahéas. Compte tenu des explications de M. le ministre, je le retire.
(La séance, suspendue à dix-neuf heures vingt, est reprise à vingt et une heures trente, sous la présidence de Mme Michèle André.)