Source: https://www.nossenateurs.fr/seance/508
Timestamp: 2020-08-15 08:12:59+00:00
Document Index: 236451764

Matched Legal Cases: ["l'article 18", "l'article 40", "l'article 40", "l'article 6", "l'article 9", "l'article 1", "l'article 7", "l'article 19", "l'article 4", 'in fine', "l'article 11", "l'article 5", "l'article 5", "l'article 4", "l'article 14", "l'article 2", "l'article 3", "l'article 20", "l'article 6", "l'article 20", "l'article 4", "l'article 4", "l'article 6", "l'article 6", "l'article 6", "l'article 6", "l'article 6", "l'article 6", "l'article 20", "l'article 7", "l'article 7", "l'article 7", "l'article 40", "l'article 7"]

Séance en hémicycle du 18 octobre 2007 à 10h00 : NosSénateurs.fr
Séance en hémicycle du 18 octobre 2007 à 10h00
Contrôleur général des lieux de privation de liberté (voir le dossier)
L'ordre du jour appelle la discussion en deuxième lecture du projet de loi, modifié par l'Assemblée nationale, instituant un contrôleur général des lieux de privation de liberté. [Nos 471(2006-2007), 26].
Tout d'abord, je remercierai ceux qui sont présents aujourd'hui dans cet hémicycle compte tenu des difficultés de circulation dues à la grève dans les transports.
Vous allez permettre à notre pays de mettre en oeuvre un contrôle indépendant des lieux de privation de liberté avant la ratification du protocole facultatif à la convention des Nations unies contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants.
Je vous propose de l'approuver aujourd'hui, afin que le contrôleur général des lieux de privation de liberté puisse devenir une réalité dès 2008.
Madame le garde des sceaux, vous venez d'exposer de façon très complète l'évolution de ce texte sous ses différents aspects, depuis son dépôt jusqu'à son examen aujourd'hui par le Sénat en deuxième lecture.
Les députés ont approuvé l'ensemble de ces modifications et ont adopté vingt-sept autres amendements, dont treize à caractère rédactionnel, principalement sur l'initiative de M. Philippe Goujon, rapporteur de la commission des lois. Cela ne nous étonne pas de lui, puisqu'il siégeait à la commission des lois du Sénat jusqu'à son élection à l'Assemblée nationale. J'oserais dire qu'il a été bien formé !
Sourires sur les travées de l'UMP et de l'UC-UDF.
Ces amendements complètent et confortent les orientations défendues par le Sénat sur un certain nombre de points.
Madame le garde des sceaux, vous l'avez rappelé, ce dernier est nommé par décret du Président de la République, et non par un décret simple, afin de consacrer l'importance de la mission dévolue à cette autorité. La consultation prévue des assemblées a donné lieu à un débat, dans la mesure où la commission des lois de l'Assemblée nationale souhaitait que le contrôleur général soit désigné « dans les conditions prévues par la Constitution ». Soit, mais, pour l'instant, la Constitution ne prévoit rien en la matière ! §Si elle avait été adoptée, cette disposition aurait donc reporté obligatoirement la nomination du contrôleur général à des temps plus lointains.
Le vote du texte doit être aussi une incitation pour le Gouvernement à ratifier rapidement le protocole facultatif à la convention des Nations unies contre la torture, qui prévoit la mise en place d'un mécanisme national de prévention indépendant. Une telle ratification est très facile, il suffit de l'inscrire à l'ordre du jour !
M. le se
Enfin, le contrôle s'exercera sur quelque 5 700 lieux d'enfermement. Il paraît donc indispensable que la nouvelle institution dispose progressivement des moyens humains et financiers à la mesure de la mission qui lui a été assignée par le législateur, ce que nous pourrons d'ailleurs prochainement vérifier, à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2008.
Monsieur le président, madame le garde des sceaux, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, le projet de loi instituant un contrôleur général des lieux de privation de liberté, tel qu'il nous revient après la première lecture à l'Assemblée nationale, n'est guère différent, comme on pouvait s'y attendre, de celui qui avait été voté par le Sénat.
On parle de tous côtés d'accroître le rôle du Parlement, mais qu'attendent les parlementaires de la majorité actuelle pour exercer, comme nous, sans plus attendre, les pouvoirs qui sont les nôtres ? À qui la faute si le Parlement est réduit au rôle de chambre d'enregistrement ?
Si ce n'est pas nouveau, monsieur le rapporteur, c'est une raison supplémentaire pour changer la situation !
C'est bien ce que nous avons l'intention de faire !
Les autres articles apportent un soin vétilleux à encadrer, voire à entraver la nouvelle institution avant même qu'elle existe, puisqu'il faut bien la créer pour avoir l'air de répondre à l'exigence internationale du protocole à la convention des Nations unies du 18 décembre 2002.
« Une justice plus humaine garantit le respect de la dignité des personnes détenues. Un contrôleur général des lieux de privation de liberté sera chargé de faire respecter les droits fondamentaux des personnes détenues. Un projet de loi pénitentiaire sera également présenté au mois de novembre. Il améliorera les conditions de prise en charge des détenus et les conditions de travail du personnel pénitentiaire ». Madame le garde des sceaux, tels sont les propos que vous avez tenus dans un article publié récemment dans un grand quotidien national.
Vous êtes confiant !
Si, à la prison parfois « école de la récidive » pouvait succéder, demain, la prison « école de la réinsertion », c'est la société tout entière qui en tirerait profit, d'abord pour sa sécurité et celle de nos concitoyens les plus fragiles, ensuite pour la seconde chance qu'elle offrirait à ceux qui, après avoir payé leur dette, sauraient la saisir, et, enfin, pour les valeurs universelles dont nous sommes porteurs depuis plus de deux siècles et dont notre monde carcéral était quelquefois, mais c'est déjà beaucoup trop, la négation.
Je sais bien que seuls les trains qui n'arrivent pas à l'heure intéressent les médias, si je puis me permettre cette image quelque peu osée aujourd'hui.
Mais il est aussi, dans le monde pénitentiaire, de remarquables succès.
Mais, bien sûr, ne versons pas dans l'angélisme !
Je voulais simplement dire par là que la volonté de changer la prison n'était pas un rêve de naïf, mais qu'elle était une ardente obligation, unanimement partagée et rendue possible par les progrès considérables, trop souvent passés sous silence, accomplis ces dernières années, tant dans les mentalités des uns et des autres que dans la qualité du personnel de l'administration pénitentiaire.
Dans cette attente et puisqu'à chaque jour suffit sa peine, même s'il n'est pas inutile de remettre les réformes en perspective, c'est avec enthousiasme que le groupe de l'UMP adoptera ce projet de loi instituant un contrôleur général des lieux de privation de liberté.
Monsieur le président, madame le garde des sceaux, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, alors que nous examinons en deuxième lecture le projet de loi instituant un contrôleur général des lieux de privation de liberté, il serait utile de réfléchir aux remarques faites par ceux qui sont les plus impliqués dans la défense de la dignité des détenus et qui demandent l'amélioration de ce texte. La commission des lois dans sa majorité en a décidé autrement puisqu'elle souhaite un vote conforme. Pourtant, même si elle est pressée d'aboutir, elle devrait, au moment où l'on annonce une revalorisation du rôle du Parlement, prêter attention aux amendements qui seront déposés.
J'évoquerai, d'abord, le contexte dans lequel intervient la discussion du présent projet de loi.
Il y a sept ans, au lendemain du rapport Canivet et des deux commissions d'enquête parlementaire, la création d'un contrôleur extérieur des prisons s'imposait compte tenu de notre attachement au respect des droits de l'homme. Des exemples allant dans ce sens existaient dans d'autres pays, notamment en Europe.
Nous aurions pu, dès lors, prendre les choses en main et être en avance en ce domaine. Or la proposition de loi relative aux conditions de détention dans les établissements pénitentiaires et au contrôle général des prisons, déposée par nos collègues Jean-Jacques Hyest et Guy-Pierre Cabanel, pourtant adoptée par le Sénat, est restée lettre morte, n'ayant jamais été inscrite à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale.
Il est désormais urgent de mettre en place un contrôle extérieur de tous les lieux de privation de liberté, parce que leur nombre a considérablement augmenté, et parce que la politique d'aggravation des sanctions pénales, continue depuis cinq ans, accroît la dégradation des conditions de détention au sein des établissements pénitentiaires.
Actuellement, le nombre de détenus dans les prisons françaises est de 60 677 détenus, contre 49 718 en 2001. Hélas, ce triste bilan ne risque pas de diminuer avec la loi du 10 août 2007 renforçant la lutte contre la récidive des majeurs et des mineurs, dont les effets sont déjà tangibles. Condamnées à des peines quasiment automatiques, des personnes sont envoyées en prison pour des durées exceptionnellement longues, et ce quelles que soient la personnalité de l'auteur ou la nature de l'infraction commise.
Madame le garde des sceaux, lorsque nous vous avions alertée, en juillet, sur les risques de surpopulation carcérale qu'allait engendrer cette loi, vous aviez rétorqué que celle-ci aurait, au contraire, un effet dissuasif. Les chiffres démentent vos souhaits et confirment, malheureusement, nos prévisions.
Un premier bilan, établi par votre ministère au 1er septembre 2007, fait état du prononcé de 71 peines planchers sur 118 condamnations visant des faits de récidive, soit un taux de 60 %, cela en moins d'un mois d'application !
Or, l'état de nos prisons ne leur permettra pas de supporter, sans risque grave, une nouvelle explosion carcérale. Le taux d'occupation est déjà de 120 %, il est même plus élevé dans les maisons d'arrêt, où il avoisine les 137 %.
Les parlementaires qui vont visiter les prisons - plus ou moins officiellement - connaissent cette situation, que la presse constate et qui nous fait honte ! L'espace de déambulation à Fleury-Mérogis est d'un peu plus de 4 mètres carrés, situation qui s'apparente à celle d'une bête en cage, selon l'Observatoire international des prisons, l'OIP. Cette association rappelle que la surface minimale fixée pour l'enfermement dans les chenils est fixée à 5 mètres carrés par animal. Nous savons établir des constats, mais nous avons du mal à en tenir compte !
Quant aux centres de rétention, ils semblent devoir se multiplier, au regard de la politique menée par votre gouvernement à l'égard des étrangers. On en compte 22 aujourd'hui en France métropolitaine et 3 à l'extérieur. Il faut y ajouter évidemment la multiplication des lieux d'enfermement, qu'ils soient destinés aux mineurs ou aux détenus souffrant de troubles psychiatriques.
Quand bien même nous approuverions que la France se mette - enfin ! - en conformité avec le protocole additionnel à la convention des Nations unies contre la torture et qu'elle puisse ainsi le ratifier prochainement, la création d'un contrôle extérieur des lieux de détention - que je souhaite, avec d'autres, depuis si longtemps - ne saurait servir d'alibi à une politique pénale à laquelle nous sommes totalement opposés.
Le projet de loi initial que vous avez présenté, madame le garde des sceaux, s'inscrivait a minima par rapport au protocole facultatif ou même à la proposition de loi présentée par MM. Jean-Jacques Hyest et Guy-Pierre Cabanel et adoptée par le Sénat en 2001.
Néanmoins, il est indéniable que des améliorations ont été apportées au texte depuis sa présentation au Sénat, en juillet dernier.
Une garantie d'indépendance a été apportée par le Sénat et n'a pas été remise en cause par l'Assemblée nationale : le contrôleur sera nommé par décret du Président de la République, après avis de la commission compétente de chaque assemblée.
Cette nouvelle procédure de nomination, qui associe le Parlement au choix du contrôleur, tend à assurer une plus grande indépendance à celui-ci : nous y sommes évidemment tout à fait favorables. Nos collègues députés ont judicieusement ajouté une garantie concernant ses compétences et connaissances professionnelles ; nous y sommes également très favorables, car elle est expressément prévue par l'article 18, paragraphe 2, du protocole facultatif à la convention contre la torture. Nous ne faisons donc que nous mettre en conformité avec ces dispositions.
Ces modifications étaient essentielles afin que la légitimité du contrôleur ne puisse être contestable ni même contestée.
De même, nous regrettions, en première lecture, que cette future institution soit déconnectée des instances internationales, et plus précisément du Sous-comité de la prévention : la consécration de la coopération entre le contrôleur et les organismes internationaux compétents prévue par la version amendée du projet de loi mérite donc d'être saluée.
Enfin, nous ne pouvons qu'être favorables à la possibilité offerte au contrôleur de saisir la Commission nationale de déontologie de la sécurité, la CNDS, ainsi que le Médiateur de la République, et à l'obligation qui lui est imposée de saisir le procureur de la République, en cas d'infractions pénales, et l'autorité administrative, en cas de fautes disciplinaires.
Néanmoins, malgré ces quelques avancées, le projet de loi ne répond pas à nos exigences en matière de contrôle des lieux de privation de liberté.
La première critique, que nous exprimions déjà en première lecture, concerne le champ de compétence territoriale du contrôleur.
Le préambule du protocole rappelle l'obligation faite à tout État partie de « prendre des mesures efficaces pour empêcher que des actes de torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants ne soient commis dans tout territoire sous sa juridiction ». Or, le projet de loi maintient, malgré nos observations, le territoire de la République comme seul champ de compétence du contrôleur général.
En première lecture, nous avions déposé un amendement visant à étendre sa compétence à tout territoire placé sous la juridiction de l'État, mais celui-ci a malheureusement été déclaré irrecevable par la commission des finances, en application de l'article 40 de la Constitution. Après discussion avec la commission des finances, nous avons pu redéposer cet amendement en deuxième lecture, car la commission a bien voulu admettre que l'article 40 ne lui était pas opposable. Comme quoi, il vaut la peine de discuter les oukases de la commission des finances quand on est parlementaire !
Si notre amendement n'était pas adopté, le Gouvernement exclurait volontairement de tout contrôle les lieux de privation de liberté situés à l'étranger, alors même qu'ils sont sous la responsabilité de l'État. La définition territorialisée du périmètre d'action du contrôleur des lieux de privation de liberté retenue par l'article 6 du projet de loi est à la fois floue et restrictive. Afin que tous les lieux de privation de liberté dépendants de l'État soient réellement pris en compte dans ce projet de loi, nous demandons que ce périmètre d'application soit défini clairement. Ce ne sera malheureusement pas le cas puisque le Gouvernement s'obstine à borner la compétence du contrôleur au seul territoire de la République.
La deuxième critique concerne les conditions de visite des lieux de privation de liberté par le contrôleur.
Le projet de loi initial ne prévoyait pas que le contrôleur général puisse effectuer des visites inopinées. Or, cette restriction était évidemment incompatible avec un contrôle effectif. Le Sénat, suivi par l'Assemblée nationale, a opportunément supprimé l'obligation de prévenir les autorités responsables des lieux de privation de liberté avant toute visite du contrôleur.
Néanmoins, il convient de relativiser ce qui aurait pu constituer une avancée : il subsiste tellement de restrictions que cette possibilité d'effectuer des visites inopinées n'aura finalement qu'une application partielle. Il est bien regrettable que la liste des motifs autorisant le report d'une visite du contrôleur soit maintenue, alors que des amendements de suppression de cette liste avaient été adoptés. À la suite d'une deuxième délibération, demandée par le Gouvernement, cette liste a été rétablie. Nous avons à nouveau déposé un amendement tendant à la supprimer. C'est le type même de question qui mériterait d'être discuté de manière plus approfondie, si nous avions la volonté d'exercer notre rôle de parlementaires !
Certes, deux modifications ont été apportées : les autorités responsables du lieu de privation de liberté ne pourront s'opposer à la visite du contrôleur que pour des motifs graves et, désormais, « impérieux ». Par ailleurs, ces mêmes autorités devront informer le contrôleur général que les circonstances exceptionnelles ayant motivé le report de sa visite ont cessé.
Sur le fond, ces modifications changent peu de chose : le contrôleur général ne sera pas libre d'effectuer des visites qu'il estimerait pourtant opportunes. Telle est la réalité ; ces exceptions sont plus importantes que ce que les termes mêmes du protocole facultatif ne permettaient de le penser, car elles ne sont pas prévues pour les mécanismes nationaux. Pourtant, les motifs liés à la sécurité publique, à la défense nationale ou à des troubles sérieux dans le lieu visité seraient précisément de nature à justifier une visite du contrôleur général.
La dernière critique que je formulerai, et qui n'est pas la moindre, concerne les moyens alloués à l'institution du contrôleur général. Nous avions déjà soulevé ce problème en première lecture. Malheureusement, nos doutes ne se sont pas dissipés à la suite de l'examen du texte par l'Assemblée nationale. Bien que les crédits du contrôleur soient désormais clairement inscrits au programme intitulé « Coordination du travail gouvernemental » - conformément à ce que nous demandions -, le montant prévu nous inquiète.
Vous annonciez, madame le garde des sceaux, que le contrôleur général disposerait d'une enveloppe de 2, 5 millions d'euros et serait assisté de 18 collaborateurs. Je vous rappelle que l'on dénombre environ 5 788 lieux de privation de liberté : imaginez-vous réalisable de demander à chaque collaborateur - j'ai volontairement omis le contrôleur général de mon calcul - de visiter 321 sites par an ? Il ne me paraît pas exorbitant de prévoir que chaque site soit visité au moins une fois par an.
Or, l'attribution de moyens adéquats est le gage d'un fonctionnement efficace de l'institution. Notre inquiétude grandit en pensant aux difficultés que rencontrent régulièrement la CNDS ou encore la CNIL pour mener à bien leur mission.
Enfin, j'espère que le Gouvernement tiendra son engagement de ratifier avant la fin de l'année le protocole facultatif, comme cela m'a été promis par le ministère des affaires étrangères en réponse à ma question écrite du 28 juin dernier. Cette ratification est vraiment nécessaire pour que la France confirme son engagement international de respect des droits de l'homme, engagement dont on peut penser qu'il n'est pas aujourd'hui obsolète !
Néanmoins, nous persisterons dans notre abstention en deuxième lecture. Je le regrette sincèrement, pour ma part, ...
Monsieur le président, madame le garde des sceaux, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, la deuxième lecture de ce projet de loi nous offre l'occasion de rappeler quelques points importants liés, directement ou indirectement, à la création du contrôleur général des lieux de privation de liberté.
Je voudrais tout d'abord souligner les avancées permises par les deux lectures qui ont eu lieu au Sénat et à l'Assemblée nationale. Elles permettent tout d'abord un renforcement des pouvoirs de l'institution. Au départ, nous pouvions regretter que la définition des compétences attribuées au contrôleur limite sa marge de manoeuvre.
Au titre des avancées, dont certaines ont déjà été rappelées, je citerai notamment la suppression par le Sénat du principe de l'information préalable des autorités responsables des lieux visités. Les députés ont également rendu obligatoire la motivation de l'opposition éventuelle des responsables d'établissement à la visite du contrôleur général. Ainsi prévaudra la règle selon laquelle le contrôleur intervient de sa propre initiative et non sur autorisation, si l'on peut dire, du responsable des lieux visités.
Par ailleurs, grâce au Sénat, l'autorité responsable de l'établissement aura l'obligation de répondre aux observations du contrôleur général lorsque celui-ci l'aura expressément demandé. C'est la moindre des choses, si l'on ne veut pas que les observations du contrôleur général ne constituent finalement qu'un rapport de plus.
Pour assurer une meilleure coordination avec les autres instances chargées de veiller au respect des libertés, le Sénat a permis la saisine du contrôleur général par le Médiateur de la République, le Défenseur des enfants, la Commission nationale de déontologie de la sécurité, la CNDS, et la Haute Autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité, la HALDE. Inversement, le contrôleur aura la possibilité de saisir directement la CNDS et les députés ont également prévu que le contrôleur puisse saisir directement le Médiateur, comme je l'avais personnellement souhaité en déposant, en première lecture, un amendement que le Sénat n'avait pas retenu.
Sans entrer plus dans le détail, je dirai que l'ensemble de ces modifications va dans le bon sens, sans aucun doute, même si plusieurs associations nous ont saisis à la veille de la discussion d'aujourd'hui pour nous faire part de leurs doutes sur l'efficacité ou l'utilité de certaines dispositions du texte. Je comprends certaines de ces réserves, mais je crois nécessaire de laisser le temps à l'institution de se mettre en place, ...
... de voir ce que l'expérience peut nous apporter et d'en tirer les leçons.
Si, effectivement, les pouvoirs et les moyens dédiés au contrôleur doivent évoluer, il nous appartiendra de modifier le texte en conséquence. Dans un premier temps, l'important, me semble-t-il, est d'adopter ce projet de loi pour que la création du contrôleur général soit effective.
Pour être efficace, madame la garde des sceaux, il est impératif d'accompagner la création de cette institution par l'attribution de moyens humains et budgétaires substantiels. Vous aviez annoncé au Sénat que le contrôleur général des lieux privatifs de liberté serait doté d'un budget de 2, 5 millions d'euros et de dix-huit collaborateurs, comme Mme Borvo Cohen-Seat vient de le rappeler. Pouvez-vous nous confirmer aujourd'hui ce qui est prévu au titre de la loi de finances pour 2008 et ce que sera, dans les années à venir, le programme de montée en puissance de cette institution dont nous attendons beaucoup ?
Avant de conclure, je voudrais également souligner les avancées obtenues, à l'occasion de l'examen du projet de loi par les deux chambres, sur le mode de désignation du contrôleur général, qui sera nommé après avis - certes avis simple - de la commission des lois de l'Assemblée nationale et du Sénat et « en raison de ses compétences et connaissances professionnelles ».
Comme je le disais en juillet, il sera essentiel que le premier contrôleur général à être nommé soit une personnalité incontestable et à l'autorité reconnue afin que l'institution prenne d'emblée toute sa dimension.
Pour conclure, je réaffirme le soutien du groupe de l'Union centriste-UDF à la création du contrôleur général des lieux de privation de liberté. Notre assemblée s'était illustrée en adoptant en 2001 un texte similaire sur l'initiative du président de sa commission des lois, Jean-Jacques Hyest, aujourd'hui rapporteur, et nous ne pouvons que nous réjouir de cet heureux aboutissement.
Mesdames, messieurs les sénateurs, permettez-moi de commencer par remercier M. le rapporteur de la qualité de son rapport.
Monsieur Lecerf, vous avez raison de souligner que le présent projet de loi est une première étape puisque le projet de loi pénitentiaire permettra de conforter les acquis s'agissant du respect des droits fondamentaux et de l'amélioration des conditions de vie des personnes détenues.
Monsieur Mermaz, vous m'interpellez sur les restrictions qui seraient apportées au droit de visite du contrôleur général au regard de nos engagements internationaux. Or le projet de loi précise, conformément au protocole facultatif, que le contrôleur général aura accès à tous les lieux de privation de liberté et ne prévoit qu'une simple possibilité de report en cas de force majeure. De plus, la demande de report doit être motivée et la visite a lieu dans les meilleurs délais, « dès que les circonstances exceptionnelles ayant motivé le report ont cessé ». Le texte est donc tout à fait explicite.
S'agissant du comité prévu par l'article 9, paragraphe 1, de la convention européenne pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants, je n'ai fait que rappeler les principes et les mécanismes.
Madame Borvo Cohen-Seat, d'évidentes raisons pratiques rendent difficile et peu opportune l'intervention d'un contrôleur et de son équipe sur un terrain d'opérations militaires.
En outre, la plupart des interventions et des opérations extérieures de la France sont menées dans le cadre d'un mandat international et, si des personnes sont arrêtées, c'est pour être remises aux autorités du pays aux fins de jugement par un tribunal pénal international, comme cela s'est produit en ex-Yougoslavie, en Côte d'Ivoire ou en Afghanistan.
Enfin, des organismes internationaux, en particulier le comité européen pour la prévention de la torture et le comité international de la Croix-Rouge, exercent déjà des contrôles en cas de conflit. Ainsi, le CICR est intervenu pendant de la guerre du Golfe de 1990-1991 pour visiter des personnes en rétention.
Dans ce domaine s'applique un droit spécifique, régi par les conventions de Genève, qui protègent notamment les prisonniers de guerre.
Je puis donc vous dire par avance que, comme en première lecture, le Gouvernement sera défavorable à l'amendement qui sera présenté tout à l'heure sur ce point.
Vous m'avez par ailleurs interrogée, comme M. Détraigne, sur les moyens du contrôleur général.
Les crédits, qui sont inscrits au programme « Coordination du travail gouvernemental », s'élèvent à 2, 5 millions d'euros pour 2008, somme qui pourra bien sûr être revue dans le cadre du budget de 2009.
Par ailleurs, un nouveau calibrage nous a conduits à évaluer le nombre des contrôleurs qui assisteront le contrôleur général à quarante, ce qui permettra de faire appel à des intervenants ayant différentes compétences en fonction des nécessités et des problématiques, qui, bien sûr, ne seront pas les mêmes selon les lieux de privation de liberté. Les priorités qui se feront jour seront évidemment différentes s'agissant de personnes en garde à vue ou de détenus en centre pénitentiaire.
Les collaborateurs du contrôleur général pourront intervenir dans le cadre de vacations ou, comme en Grande-Bretagne, à titre bénévole. Par exemple, pour s'en tenir au ministère de la justice, en cas de problème sanitaire dans un établissement pénitentiaire, il faudra davantage de contrôleurs et notamment de médecins. Des magistrats pourront également être contrôleurs à titre temporaire.
L'amendement n° 1, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe communiste républicain et citoyen est ainsi libellé :
Nous persistons à défendre cet amendement que nous avions déjà présenté en première lecture et à propos duquel, madame la ministre, vous ne m'avez pas répondu « par avance ».
L'article 1er ne définit toujours que de manière très générale la mission du contrôleur puisqu'il ne vise que le contrôle des « conditions de prise en charge et de transfèrement des personnes privées de liberté, afin de s'assurer du respect de leurs droits fondamentaux ».
La modification apportée par nos collègues députés, qui ont étendu le contrôle aux modalités du transfèrement des personnes privées de liberté, ne modifie pas sur le fond cet article, qui limite le contrôle aux conditions matérielles de la privation de liberté et à l'application effective des droits fondamentaux des personnes.
Ce champ de compétences n'inclut pas l'organisation et les conditions de travail des personnels. À cet égard, le projet de loi se situe en deçà de la proposition de loi de 2001, qui, je le rappelle, avait été adoptée par le Sénat.
Pour que la mission du contrôleur ne soit pas superficielle, nous proposons donc de mieux la définir et d'inscrire dans la loi qu'elle doit porter sur les conditions de vie, et non pas uniquement de prise en charge, des personnes privées de liberté, sur les conditions de travail des personnels et, bien évidemment, sur l'état, l'organisation et le fonctionnement des lieux privatifs de liberté.
Ce serait d'ailleurs une garantie pour que l'exercice effectif de la mission du contrôleur soit bien accepté par l'administration pénitentiaire.
L'amendement n° 7, présenté par MM. Badinter, Mermaz, C. Gautier, Sueur et Yung, Mme Boumediene-Thiery et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés est ainsi libellé :
Les conditions de travail du personnel pénitentiaire doivent être incluses dans le champ de l'article 1er.
Tous ceux d'entre nous qui, dans le cadre des commissions d'enquête ou, depuis, au titre du droit de visite des parlementaires, se sont rendus dans des lieux de détention ont constaté en parlant - et nous sommes nombreux à l'avoir fait longuement - avec les personnels et leurs représentants syndicaux que ces personnels souhaitaient, selon leur formule, être autre chose que des « porteurs de clés » et qu'ils étaient très intéressés par tout travail relatif à la préparation de la sortie et à la réinsertion des détenus.
Leurs conditions de travail et la définition de leurs missions sont donc essentielles. D'ailleurs, dans une vie antérieure, le rapporteur, notre collègue Jean-Jacques Hyest - en collaboration avec Guy-Pierre Cabanel -, a, à diverses reprises, mentionné les conditions de travail des personnels dans ses propositions.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Jadis, on reconnaissait un effet « entonnoir » à la deuxième lecture, mais cette ère semble révolue. Cela étant, puisque nos collègues nous y invitent, il ne me gêne pas que l'on reprenne la délibération sur les points importants, comme en première lecture !
Monsieur Mermaz, le protocole facultatif ne vise absolument pas les conditions de travail du personnel. Il faut respecter le protocole, ne cessez-vous de répéter, mais c'est bien ce que fait le projet de loi !
J'aurais l'occasion de vous répondre tout à l'heure !
Vous l'avez déjà fait trois fois !
Cela fera donc la quatrième fois ! La répétition est le fondement de l'enseignement !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Mais il ne faut pas que cela fatigue les élèves !
Certes, les conditions de vie des personnels influent...
Sur leur dignité !
Les conditions de vie des personnels, madame Borvo Cohen-Seat, relèvent d'un tout autre débat et nous avions eu tort de les viser à l'origine. Il existe dans toutes nos administrations des comités d'hygiène et de sécurité ainsi que des comités techniques paritaires, et ce sont là les lieux où doivent être examinées les conditions de vie des personnels.
Le présent texte porte sur les conditions de vie des personnes privées de liberté et leur contrôle par le contrôleur général.
Bien entendu, le texte permet au contrôleur général d'entendre les personnels sur la manière dont ils exercent leurs fonctions et les difficultés qu'ils rencontrent, mais mélanger contrôle des conditions de travail des personnels et contrôle des conditions de vie des détenus conduirait à une confusion qui l'empêcherait de remplir sa mission dans l'esprit tant du protocole que de ce que nous souhaitons.
C'est pourquoi je reste, comme en première lecture, défavorable à ces deux amendements.
S'agissant du contrôle de l'état, de l'organisation et du fonctionnement des lieux privatifs de liberté, qui est visé à l'amendement n° 1, plus large que l'amendement n° 7, il est déjà expressément prévu par l'article 7 du présent projet de loi , dont je relis le premier alinéa : « À l'issue de chaque visite, le Contrôleur général des lieux de privation de liberté fait connaître aux ministres intéressés ses observations concernant en particulier l'état, l'organisation ou le fonctionnement du lieu visité ainsi que la condition des personnes privées de liberté. »
S'agissant du contrôle des conditions de travail des personnels, que visent les deux amendements, il n'entre pas dans le champ des missions confiées aux mécanismes nationaux par l'article 19 du protocole des Nations unies, que je cite : « Les mécanismes nationaux de prévention sont investis à tout le moins des attributions suivantes :
« (a) Examiner régulièrement la situation des personnes privées de liberté se trouvant dans les lieux de détention visés à l'article 4, en vue de renforcer, le cas échéant, leur protection contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants ;
« (b) Formuler des recommandations à l'intention des autorités compétentes afin d'améliorer le traitement et la situation des personnes privées de liberté [...] ;
« (c) Présenter des propositions et des observations au sujet de la législation en vigueur ou des projets de loi en la matière. »
Le contrôle des conditions de travail des personnels ne relève donc pas des recommandations internationales. En outre, les conditions de travail font d'ores et déjà l'objet d'inspections, les administrations concernées ayant leurs propres mécanismes de contrôle.
Leur contrôle n'entre donc pas dans les missions du contrôleur général, dont la vocation est de veiller au respect des droits fondamentaux des personnes privées de liberté, conformément au protocole.
Le Gouvernement est en conséquence défavorable aux deux amendements.
La parole est à M. Louis Mermaz, sur l'article.
M. Louis Mermaz. Sans anticiper sur les propos de M. Robert Badinter, qui défendra un amendement à cet article, je me dois de rappeler, en ce qui concerne la nomination du contrôleur général des lieux de privation de liberté, combien nous sommes soucieux du respect des droits du Parlement, comme de ceux de l'opposition actuelle - j'insiste sur ce dernier terme, car les situations politiques évoluent et changeront encore, j'en suis certain.
Nous estimons donc, comme nous avons eu l'occasion de le manifester à plusieurs reprises, qu'un simple avis de la commission compétente de chaque assemblée, avant le décret du Président de la République, ne garantira pas le choix d'un contrôleur général véritablement indépendant, impartial et offrant toutes les qualités nécessaires.
Le Président de la République, à l'époque où il était candidat, s'était d'ailleurs exprimé en ce sens ; il serait bon que le Parlement le rappelle par son vote.
Nous souhaitons donc que les commissions compétentes des assemblées se prononcent à la majorité qualifiée, comme M. Robert Badinter l'expliquera dans un instant.
L'amendement n° 8, présenté par MM. Badinter, Mermaz, C. Gautier, Sueur et Yung, Mme Boumediene-Thiery et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés est ainsi libellé :
Il s'agit d'une plaidoirie à deux voix, comme on dirait en d'autres lieux, puisque M. Louis Mermaz a déjà présenté l'objet de cet amendement !
Je tiens tout de même à souligner l'importance de notre proposition. Celle-ci répond à une préoccupation déjà évoquée, je le sais, par notre excellent collègue M. Jean-René Lecerf, qui est si légitimement préoccupé de la condition carcérale.
Il faut que l'autorité du contrôleur général soit indiscutable.
Cela signifie non seulement qu'il doit disposer des moyens juridiques, matériels et financiers de son action, mais également que son autorité morale doit être reconnue par tous.
Or, plus l'assiette du choix est large, plus la confiance placée dans celle ou celui qui exercera ces difficiles fonctions est grande. À cet égard, l'avis rendu par les commissions compétentes de l'Assemblée nationale et du Sénat sur le projet de nomination du contrôleur général constitue déjà un progrès important par rapport au texte d'origine du projet de loi. Mais encore faut-il que cet avis soit rendu à une majorité qualifiée, pour laquelle nous proposons ici un seuil minimal, à savoir les trois cinquièmes.
En effet, dans le cas contraire - ne nous leurrons pas, mes chers collègues, c'est la pratique des institutions, telles que chacun les interprète aujourd'hui -, on considérera que c'est le choix du Président de la République et de sa majorité.
Je suis convaincu que l'on gagnerait beaucoup à affirmer qu'il s'agit d'un choix élargi. On parle beaucoup d'ouverture : celle-là prendrait tout son sens !
Nous verrons ce qu'il adviendra des projets de révision constitutionnelle, mais nous n'avons pas à les attendre : dans le cas de figure que nous examinons aujourd'hui, nous pouvons d'ores et déjà prévoir d'exiger pour cet avis les trois cinquièmes des membres des commissions. L'autorité du contrôleur général s'en trouvera certainement confortée.
Dans chacune des deux assemblées, j'ai pu noter à quel point les parlementaires de tous bords étaient soucieux de transformer et d'améliorer la condition carcérale. Mes chers collègues, ce mouvement est profond, et il doit aboutir.
La création du contrôleur général des lieux de détention n'a que trop tardé, puisque nous l'attendons depuis le début du siècle, soit, certes, depuis sept ans seulement, mais c'est tout de même un délai considérable ! Nous l'avons envisagée pendant toute la dernière législature et, in fine, nous agissons pour satisfaire à des exigences internationales et nous mettre en conformité avec le protocole que nous devons ratifier avant le mois de février 2008.
Toutefois, de grâce, madame le garde des sceaux, levez la réserve inspirée par votre volonté de garder le contrôle de toute nomination. Il est nécessaire, au contraire, d'associer à cette procédure toutes les composantes du Parlement.
J'indique clairement que le vote de cet amendement conditionnera la position du groupe socialiste sur l'ensemble du projet de loi : si cet amendement est adopté, nous voterons en faveur du projet de loi ; s'il est rejeté, nous ne pourrons le faire, hélas !
Je rappelle que cet amendement avait déjà été déposé en première lecture. Ce qui me surprend aujourd'hui - non pas sur le fond, mais pour des raisons de forme -, c'est qu'il soit défendu par M. Badinter.
En effet, en prévoyant que les commissions parlementaires donneront un avis, nous allons aussi loin qu'il est permis par la Constitution ! Il existe déjà un précédent, et c'est pourquoi je m'étais permis de proposer un tel dispositif.
Je suis d'accord pour qu'à l'occasion d'une prochaine révision constitutionnelle les pouvoirs du Parlement soient accrus en ce qui concerne certaines nominations ; j'entends parfois des propositions assez étranges à ce sujet, mais il me semble que toutes les autorités administratives indépendantes et peut-être certaines entreprises publiques importantes pourraient être concernées, dans un cadre qui reste à définir et à débattre.
Pour ma part, je considère que l'avis qui sera donné par les commissions sera forcément consensuel. Je craindrais même que l'exigence d'une majorité des trois cinquièmes ne suscite des discussions interminables et des prises de position pour ou contre telle ou telle candidature et qu'elle ne nuise de ce fait à la mission et à celui qui en sera finalement chargé.
Honnêtement, je me méfie beaucoup des majorités qualifiées. Autant elles sont adaptées pour réviser la Constitution, autant, j'en suis sûr, elles ne conviennent pas ici, car l'avis des commissions sera connu.
M. Robert Badinter s'exclame.
Monsieur Badinter, vous le savez très bien, les commissions des lois des assemblées, au moins celle du Sénat, ne donneraient jamais un avis favorable à la désignation d'une personnalité qui, manifestement, ne serait pas à la hauteur de l'importance que nous attachons à ce contrôle général. C'est du moins mon point de vue personnel.
J'ai estimé qu'il était nécessaire d'introduire un avis des commissions dans la procédure de nomination, car cette mesure allait dans le sens du rééquilibrage des pouvoirs au profit du Parlement, actuellement en débat. Aller au-delà aujourd'hui, ce serait outrepasser les limites que nous fixe la Constitution, me semble-t-il.
Par ailleurs, lorsque le comité Balladur aura formulé ses propositions et que le Parlement les examinera nous devrons être très attentifs à ne pas bloquer les institutions et à ne pas rendre les nominations impossibles ou perpétuellement contestées. Car quid de l'autorité de la personnalité qui aura rallié les trois cinquièmes des parlementaires consultés ? Elle sera sérieusement diminuée, car on pourra toujours dire que le candidat n'a pas convaincu les deux cinquièmes restants
Je suis donc défavorable à cet amendement pour les raisons inverses de celles que vous avez exposées, monsieur Badinter. Si vous réfléchissez bien, j'en suis sûr, vous pourrez voter malgré tout ce projet de loi, qui est tellement important et que nous attendons depuis si longtemps ! Je sens d'ailleurs chez vous une certaine amertume que le contrôleur général soit créé aujourd'hui et qu'il ne l'ait pas été bien plus tôt.
Je souscris totalement aux observations de M. le rapporteur.
Monsieur Badinter, comme vous le savez, nous attendons les conclusions du comité présidé par Édouard Balladur et la révision constitutionnelle qui renforcera les pouvoirs du Parlement, et pas seulement ceux de l'Assemblée nationale.
S'agissant de la nomination du contrôleur général, une avancée importante a déjà été réalisée, puisque les avis des commissions des deux assemblées seront nécessaires. Cette procédure constitue selon nous le gage que le contrôleur nommé sera une personnalité reconnue, choisie pour ses compétences après qu'elle aura exposé l'idée qu'elle se fait de la mission du contrôleur indépendant de tous les lieux de privation de liberté.
Je reconnais une certaine pertinence aux arguments de M. le rapporteur et, franchement, je ne voterais pas cet amendement si j'étais convaincue de la ténacité de la commission des lois dans ses choix !
Toutefois, l'expérience récente a montré, hélas, que la commission des lois, ou du moins sa majorité, avait tendance à revenir sur ses choix.
Ce n'était pas des choix de personnes ! Ce n'est pas la même chose !
Nous voterons donc l'amendement de nos collègues du groupe socialiste.
L'amendement n° 9, présenté par MM. Badinter, Mermaz, C. Gautier, Sueur et Yung, Mme Boumediene-Thiery et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés est ainsi libellé :
Le nombre, le statut et les conditions de nomination des contrôleurs sont définis par décret en Conseil d'État.
Le Gouvernement nous explique que le contrôleur général constituera une autorité administrative indépendante dont le champ de compétences s'étendra à l'ensemble des lieux de privations de liberté, qui sont, hélas, plus de 5 500 en France.
C'est pourquoi, chacun en convient, le contrôleur général doit être assisté de contrôleurs nombreux et spécialisés.
Si nous examinons la situation des lieux de privation de liberté, nous constatons que 188 établissements pénitentiaires, plus de 200 zones d'attente ou locaux de rétention administrative, 4 000 locaux de garde à vue, 1 000 secteurs psychiatriques hospitaliers et 138 locaux d'arrêts des armées relèvent de la compétence des ministres de la justice, de l'intérieur et de la santé.
À l'évidence, compte tenu de la multiplicité des lieux concernés et des problèmes qui se posent, le contrôleur doit disposer d'un grand nombre d'adjoints pour assurer pleinement sa mission.
Lors de l'examen du projet de loi en première lecture, nous avons déjà rappelé qu'en Angleterre, par exemple, l'inspecteur en chef, qui est chargé de contrôler les seuls établissements pénitentiaires, mes chers collègues, pouvait s'appuyer sur une équipe de 41 personnes. C'est dire si les besoins seront importants dans le cas d'un contrôle exercé sur l'ensemble des lieux de privation de liberté.
Nous considérons donc que les conditions d'évaluation des besoins en personnel, le statut de ces agents et leurs conditions de nomination doivent être définis par décret en Conseil d'État.
Mes chers collègues, les contrôleurs adjoints ne doivent pas simplement être nommés par le contrôleur général. Ils doivent disposer d'un statut suffisamment solide, et c'est pourquoi le recours à un décret en Conseil d'État nous semble bienvenu.
Monsieur Mermaz, tout d'abord, le nombre des agents d'une institution est rarement fixé par un décret en Conseil d'État ! Si votre amendement était adopté, il faudrait prendre un nouveau décret à chaque fois que l'on augmente le nombre des contrôleurs, comme ce sera le cas, progressivement, me semble-t-il.
Par ailleurs, votre préoccupation, au demeurant tout à fait légitime, est satisfaite : l'article 11 du projet de loi renvoie déjà à un décret en Conseil d'État les conditions d'application de la loi. Or il est évident que la référence au décret en Conseil d'État vaut pour l'ensemble du texte, même si nous avons estimé plus raisonnable de ne pas la faire figurer à chaque article.
Même avis défavorable !
Le Contrôleur général des lieux de privation de liberté, ses collaborateurs et les contrôleurs qui l'assistent sont astreints au secret professionnel pour les faits, actes ou renseignements dont ils ont connaissance en raison de leurs fonctions, sous réserve des éléments nécessaires à l'établissement des rapports, recommandations et avis prévus aux articles 8 et 9.
Ils veillent à ce qu'aucune mention permettant l'identification des personnes concernées par le contrôle ne soit faite dans les documents publiés sous l'autorité du Contrôleur général des lieux de privation de liberté ou dans ses interventions orales. -
L'amendement n° 2, présenté par Mmes Borvo Cohen - Seat, Assassi, Mathon - Poinat et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :
La rédaction du premier alinéa de l'article 5 ne nous convient toujours pas. En effet, le contrôleur général pourra être informé de faits ou de situations relevant de sa compétence par toute personne physique, ainsi que toute personne morale « s'étant donné pour objet le respect des droits fondamentaux ».
Nous l'avons déjà fait remarquer en première lecture : les personnes morales « s'étant donné pour objet le respect des droits fondamentaux » ne sont pas les seules susceptibles d'avoir connaissance de faits ou de situations contraires au respect des droits des personnes privées de liberté. En ce sens, l'article 5 restreint le champ des personnes susceptibles d'informer le contrôleur général.
Dans son avis du 20 septembre dernier, la Commission nationale consultative des droits de l'homme dresse le même constat : « La formulation du 1er alinéa peut sembler maladroite en mentionnant toute personne physique, sans aucune condition, mais en visant toute personne morale s'étant donné pour objet le respect des droits fondamentaux, semblant ainsi exclure d'autres personnes morales, par exemple les syndicats, même si leurs responsables peuvent intervenir à titre individuel. » Or nous savons que certaines situations pourraient exiger qu'ils le fassent au nom de leur organisation.
Nous estimons par conséquent que la précision apportée à la qualité des personnes morales susceptibles d'informer le contrôleur général est en fait une restriction. C'est pourquoi nous proposons de la supprimer.
Je l'ai déjà indiqué en première lecture, la notion de « personne morale s'étant donné pour objet le respect des droits fondamentaux » paraît d'ores et déjà très souple et susceptible d'englober un grand nombre d'organisations : associations de défense des droits de l'homme, barreaux, syndicats... Et je vous confirme, madame Assassi, que les syndicats sont bien des personnes morales.
De plus, si une association ou un organisme n'est pas à proprement parler une « personne morale s'étant donné pour objet le respect des droits fondamentaux », son dirigeant peut tout à fait saisir le contrôleur général, au même titre que toute personne physique. Il y a dans la rédaction tout au plus une maladresse, et la commission nationale consultative elle-même ne relève pas autre chose.
Il s'agit ici d'éviter que n'importe qui ne saisisse le contrôleur général. Mais les syndicats, que vous avez mentionnés, madame Assassi, et qui sont des personnes morales s'étant aussi donné pour objet le respect des droits fondamentaux, pourront le faire.
Par conséquent, cet amendement ne paraît pas indispensable. Aussi la commission en demande-t-elle le retrait, sinon elle aura le regret d'émettre un avis défavorable.
Je me suis déjà prononcée à ce sujet en première lecture : les syndicats veillent au respect des droits fondamentaux des personnes qu'ils défendent.
Élargir la possibilité de saisine du contrôleur général à toutes les personnes morales risquerait d'entraîner des saisines abusives. Or le contrôleur général aura déjà bien assez à faire !
Par ailleurs, et M. le rapporteur vient de le rappeler, puisque le projet de loi autorise les personnes physiques à saisir le contrôleur général, toute personne travaillant pour une association dont l'objet n'est pas à proprement parler le respect des droits fondamentaux pourra en prendre l'initiative.
I. - Dans la première phrase du quatrième alinéa de l'article 4 de la loi n° 2000-494 du 6 juin 2000 portant création d'une Commission nationale de déontologie de la sécurité, après les mots : « président de la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité », sont insérés les mots : «, le Contrôleur général des lieux de privation de liberté ».
« Le Médiateur de la République peut être saisi par le Contrôleur général des lieux de privation de liberté. » -
À l'occasion de l'examen de cet article, nous souhaitons poser la question de l'extension des compétences du contrôleur général. Je laisse à M. Robert Badinter le soin d'expliquer pourquoi nous souhaitons que le contrôleur général puisse intervenir en dehors du territoire national, dans des lieux qui sont entre les mains des forces armées ou de toute force relevant de la République française.
Cet article est central, notamment en son deuxième alinéa, qui précise les restrictions au droit de visite du contrôleur général : « Les autorités responsables du lieu de privation de liberté ne peuvent s'opposer à la visite du Contrôleur général des lieux de privation de liberté que pour des motifs graves et impérieux liés à la défense nationale, à la sécurité publique, à des catastrophes naturelles ou à des troubles sérieux dans le lieu visité, sous réserve de fournir au Contrôleur général des lieux de privation de liberté les justifications de leur opposition. » Nous avons une façon merveilleuse de rédiger nos textes ! Pourquoi ne pas dire de manière plus directe que les autorités responsables du lieu de privation de liberté « peuvent s'opposer à la visite du Contrôleur général des lieux de privation de liberté pour des motifs graves et impérieux... » ? Mais non, on recourt à un « ne...que » qui est une manière très pudique de dissimuler la réalité des choses. Il est vrai que les juristes ont l'habitude de manier la nuance à l'extrême !
La liste est bien longue des « motifs graves et impérieux » - l'Assemblée nationale a ajouté ce dernier adjectif par scrupule - qui peuvent être invoqués pour empêcher la visite du contrôleur général : défense nationale, sécurité publique, catastrophes naturelles, troubles sérieux dans le lieu visité. Que reste-t-il au contrôleur général s'il ne peut jamais choisir ni le moment ni les modalités de ses visites ? Car c'est bien à cela qu'une telle rédaction aboutira et je vois mal comment on pourra y échapper.
Voilà donc un premier risque, et d'importance. Mais il y a plus grave, et je reviens sur le protocole facultatif.
Le rapport présenté par la commission des lois en première lecture précisait que « les raisons ainsi énumérées par le projet de loi reproduisent pour l'essentiel les stipulations de l'article 14-2 du protocole facultatif des Nations unies. En outre, dans ces hypothèses, le principe de la visite ne serait pas remis en cause et il appartiendrait aux autorités responsables d'en proposer le report ». Or ces dispositions concernent le sous-comité de la prévention, qui n'a pas compétence pour agir à l'intérieur de la République française ou de tout autre État.
En effet, l'article 2 du protocole facultatif prévoit que ce sous-comité, qui ne peut comprendre plus d'un ressortissant d'un même État, coopère avec les États parties en vue de l'application du protocole. En revanche, l'article 3 précise que chaque État met en place, à l'échelon national, « un ou plusieurs organes de visite chargés de prévenir la torture et autres peines ou traitement cruels, inhumains ou dégradants ».
Or c'est cette dernière disposition que le projet de loi met en oeuvre, et les articles 19 et 20 du protocole facultatif ne font aucune réserve à la liberté d'action des mécanismes nationaux de prévention, monsieur le rapporteur, bien au contraire : le c) de l'article 20 pose même le principe d'un « accès à tous les lieux de détention et à leurs installations et équipements », sans restriction.
S'il est tout à fait envisageable de prévoir des restrictions pour un organe international comme le sous-comité où - je le rappelle - un seul Français siégera, ce n'est pas concevable pour un organe national comme celui dont il est question ici. Ce sont deux problématiques différentes avec, d'un côté, le respect dû à la souveraineté d'un État, de l'autre, la libre circulation du contrôleur général dans l'exercice de sa mission.
Les conclusions de la commission Canivet ne prévoyaient pas de réserve à ce libre accès, pas plus que la proposition de loi Hyest-Cabanel ou, à l'Assemblée nationale, celle de Mme Lebranchu. Ce changement de pied est donc étonnant, même si cela fait partie des aléas de la vie parlementaire...
Nous demandons donc la suppression de ces réserves, pour nous conformer à nos engagements internationaux, puisque, nous l'espérons, la France ratifiera le protocole facultatif, et nous refusons que l'on mélange les mécanismes nationaux de protection avec d'autres, purement internationaux.
C'est justement quand la vie des personnes retenues ou celle des personnels peut être en danger - catastrophes naturelles, troubles sérieux, atteintes à la sécurité publique... - que le contrôleur général a plus que jamais sa place ! C'est à ce moment qu'il doit pouvoir se rendre sur les lieux de privation de liberté sans réserve.
Dans cette logique, nous pensons que le contrôleur général doit pouvoir avoir accès à toutes les informations nécessaires à l'accomplissement de sa mission, d'autant plus qu'il est tenu au secret professionnel. Ici encore, que reste-t-il au contrôleur général si, comme il est prévu dans le projet de loi, on peut lui opposer le secret de la défense nationale, la sûreté de l'État, la sécurité des lieux de privation de liberté, le secret de l'enquête et de l'instruction et même le secret professionnel applicable aux relations entre l'avocat et son client ?
On le voit, avec l'article 6, le champ d'intervention du contrôleur général se réduit comme peau de chagrin !
Le projet de loi ne respecte pas l'article 20 du protocole facultatif, qui prévoit dans son b) que, pour permettre aux mécanismes nationaux de prévention - « nationaux », mes chers collègues - de s'acquitter de leur mandat, les États parties s'engagent à accorder « l'accès à tous les renseignements relatifs au traitement de ces personnes et à leurs conditions de détention ». Le protocole ne formule aucune restriction.
Le rapport Canivet, que l'on a beaucoup célébré, et à juste titre, précise quant à lui que les contrôleurs peuvent « recueillir toute information », « procéder à tout constat », « entendre tout détenu ou tout membre du personnel en toute confidentialité » et « obtenir communication de tout document ou de tous renseignements utiles ».
« Mieux vaut se répéter que se contredire », disait Pierre Mendès France. Je rappelle donc que l'article 4 du projet de loi astreint le contrôleur général et ses collaborateurs « au secret professionnel pour les faits, actes ou renseignements dont ils ont connaissance en raison de leurs fonctions ». Il n'y a donc pas lieu de poser des restrictions au libre accès du contrôleur aux informations.
Mes chers collègues, si vous préférez un contrôleur général qui exerce pleinement sa mission à un contrôleur « supercontrôlé », je vous engage à voter les amendements que nous avons déposés sur cet article.
L'amendement n° 10, présenté par MM. Badinter, Mermaz, C. Gautier, Sueur et Yung, Mme Boumediene - Thiery et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :
J'en reviens au problème de la limitation territoriale des pouvoirs du contrôleur général. Il faut bien mesurer qu'avec ce projet de loi nous mettons en oeuvre les exigences du protocole facultatif se rapportant à la convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants, que nous avons signé et qui est entré en vigueur le 22 juin 2006.
Or, aux termes du protocole lui-même, le mécanisme national doit être habilité à inspecter « tout lieu de privation de liberté placé sous sa juridiction ou son contrôle ». Mais le projet de loi ne prévoit que les visites « sur le territoire de la République ».
Mme le garde des sceaux a fait remarquer que, s'agissant d'opérations très importantes qui se poursuivent parfois longtemps, les forces armées françaises agissent très généralement dans le cadre d'un mandat des Nations unies. Ce n'est cependant pas toujours le cas. Chacun s'en souvient, la France est intervenue en Côte d'Ivoire, pour des raisons humanitaires impérieuses, avant le vote du Conseil de sécurité.
Il se peut que, par obligation bilatérale, par exemple, elle soit amenée à le faire de nouveau.
Se calquer sur le texte même de la Convention donnera au contrôleur général la possibilité d'agir partout et à tout moment, comme il convient.
Bien entendu, la question de la sécurité personnelle est différente : il faut la laisser à l'appréciation du contrôleur général en fonction des circonstances.
Mes chers collègues, il est très important, au regard de nos obligations internationales, que nous ne donnions pas le sentiment de nous limiter à certaines interventions au cours desquelles, par la force des choses et sans que nous puissions remettre les prisonniers ou les personnes interpellées à l'autorité nationale, nous serions amenés à les garder.
La conjoncture internationale actuelle est telle qu'il nous faut mettre en place un dispositif qui nous mette à l'abri de toute critique et de tout soupçon.
L'amendement n° 17, présenté par Mmes Borvo Cohen - Seat, Assassi, Mathon - Poinat et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a évoqué l'objet de cet amendement dans la discussion générale. La réponse que vous lui avez apportée ne nous satisfait pas, madame le garde des sceaux.
Même si je considère qu'il est défendu, je rappelle que cet amendement tend à mettre le projet de loi en conformité avec l'article 4 du protocole facultatif.
Je veux cependant insister : nous considérons toujours que le premier alinéa de l'article 6 du projet de loi est plus restrictif que le protocole facultatif. En effet, si le contrôleur général ne peut pas visiter tous les lieux de privation de liberté, quelle que soit leur situation géographique, cela revient à lui donner, en apparence, un contrôle dont il ne disposera pas dans les faits.
Il s'agit ici de l'extension du droit de visite du contrôleur général aux lieux de privation de liberté établis notamment dans le cadre des OPEX.
Compte tenu de leur contexte particulier, les lieux d'enfermement situés hors du territoire national relèvent d'un régime spécifique et, la plupart du temps, des États sur le territoire desquels ils sont implantés. Ils n'en sont pas moins actuellement soumis à des dispositifs de contrôle et Mme le garde des sceaux nous a apporté des précisions et des garanties sur ce point. La commission émet donc un avis défavorable.
Sans entrer dans un débat sur d'éventuels conflits de normes, notons cependant, en matière de mécanisme de protection, l'existence des conventions de Genève, et ce n'est certainement pas le protocole facultatif qui pourrait leur être supérieur.
La commission est également défavorable à l'amendement n° 17.
L'amendement n° 3, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe communiste républicain et citoyen est ainsi libellé :
« Les autorités responsables du lieu de privation de liberté doivent prendre toutes les mesures pour faciliter la tâche du contrôleur général. »
Aux termes de la rédaction actuelle du projet de loi, le contrôleur général ne peut donc intervenir que sur le seul territoire de la République. Initialement, il devait, de surcroît, informer les autorités responsables du lieu de privation de liberté avant toute visite. L'impossibilité d'effectuer des visites inopinées a fort heureusement été supprimée : à elle seule, elle rendait inopérante et inutile une institution chargée de contrôler les lieux de privation de liberté et d'y faire respecter les droits de l'homme.
En revanche, l'article 6 prévoit toujours que les autorités responsables peuvent s'opposer à la visite du contrôleur et proposer son report, pour des motifs « graves et impérieux » liés à la défense nationale, à la sécurité publique, à des catastrophes naturelles ou à des troubles sérieux dans le lieu de privation de liberté qui doit être visité.
Certes, ces motifs doivent désormais être non plus seulement graves mais aussi impérieux et, de plus, les autorités responsables doivent fournir au contrôleur général les justifications de leur opposition à sa visite. Néanmoins, ces pseudos garde-fous ne changent pas le fait que les visites du contrôleur général restent soumises au bon vouloir des autorités responsables du lieu qu'il entend visiter. Par définition, l'ordre public et la sécurité publique doivent être assurés dans les établissements pénitentiaires ou les locaux de garde à vue. Si tel n'était pas le cas, le contrôleur aurait d'autant plus intérêt à s'y rendre !
Par ailleurs, de telles restrictions sont contraires au protocole facultatif que la France a signé. Contrairement à ce qui est proposé dans le projet de loi, nous pensons que les autorités responsables doivent faciliter la tâche du contrôleur général. C'est d'ailleurs ce que prévoyait la proposition de loi de 2001.
C'est pourquoi nous proposons, par cet amendement, de réécrire le deuxième alinéa de l'article 6 et de supprimer de facto les restrictions applicables au contrôleur général. Ce dernier doit avoir un droit de visite et donc un droit d'accès permanent à tous les lieux de privation de liberté, faute de quoi son contrôle perdrait en efficacité, bien sûr, mais aussi en crédibilité.
L'amendement n° 12, présenté par MM. Badinter, Mermaz, C. Gautier, Sueur et Yung, Mme Boumediene-Thiery et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés est ainsi libellé :
Dans la première phrase du deuxième alinéa de cet article, après les mots :
« du Contrôleur général des lieux de privation de liberté »
supprimer la fin de l'alinéa
Cet amendement a été largement défendu !
Je serai d'autant plus bref pour défendre cet amendement que j'ai déjà présenté nombre d'arguments lors de mon intervention sur l'article 6.
J'aimerais cependant insister sur le fait qu'il ne faut pas appliquer au territoire national des clauses qui concernent des États, donc une situation internationale. Il n'y a pas lieu d'apporter des restrictions sous quelque forme que ce soit, même en recourant au « ne...que » dont j'ai parlé. Le droit de visite doit être absolu, total et doit pouvoir s'exercer jour et nuit si l'on veut que le contrôleur général accomplisse sa mission dans la plénitude de ses prérogatives.
Ne mélangeons pas les genres : les dispositions relatives au sous-comité pour la prévention de la torture sont une chose, les mécanismes nationaux de protection applicables sur le territoire national des divers pays signataires en sont une autre.
Je pourrais répéter les propos que j'ai tenus lors de la première lecture, puisque des amendements similaires avaient déjà été déposés.
Pour ce qui concerne l'amendement n° 3, la précision qu'il tend à introduire n'est pas indispensable. En effet, le projet de loi offre les garanties nécessaires pour permettre un contrôle effectif. Pour le reste, les administrations ont tout intérêt à jouer le jeu du contrôle extérieur.
Comme nous avions pu nous en rendre compte lors des auditions organisées avant l'examen du projet de loi en première lecture, auxquelles nombre d'entre vous ont participé, mes chers collègues, ce contrôle répond aussi à une attente forte, en particulier de l'administration et des personnels pénitentiaires. Par conséquent, la commission émet un avis défavorable.
L'amendement n° 12, quant à lui, vise à supprimer toutes les restrictions au pouvoir de visite du contrôleur général, ce qui n'est pas acceptable.
En premier lieu, certains des motifs susceptibles d'être opposés au pouvoir de visite peuvent momentanément être justifiés. En second lieu, ces restrictions ne peuvent conduire qu'au report de la visite. L'Assemblée nationale a d'ailleurs prévu que les autorités responsables du lieu de privation de liberté devaient informer le contrôleur général dès que les raisons avancées à l'appui d'un refus de visite avaient cessé. La rédaction issue de la première lecture est donc équilibrée. C'est pourquoi la commission émet un avis défavorable.
L'amendement n° 3 tend à préciser que les administrations doivent faciliter l'accès au contrôleur général. Or les visites de ce dernier sont possibles à tout moment. De fait, les administrations permettront la visite du contrôleur. Si elles émettent une opposition, elles doivent invoquer un motif grave et impérieux et, par conséquent, se justifier. L'article 6 répond tout à fait aux préoccupations des auteurs de l'amendement n° 3. Le Gouvernement émet donc un avis défavorable.
L'amendement n° 12 vise, quant à lui, à supprimer la possibilité pour l'administration de demander le report d'une visite en cas de circonstances exceptionnelles. Mesdames, messieurs les sénateurs, face à des mutineries ou à des catastrophes naturelles - un tremblement de terre ou des inondations, comme dernièrement à Arles -, les personnels pénitentiaires ne peuvent que s'opposer à la visite du contrôleur général pour des raisons de sécurité, non seulement la sécurité du contrôleur général, mais aussi et surtout la sécurité des personnes détenues.
Il a été de surcroît précisé qu'en cas de report les administrations doivent justifier leur opposition. Libre au contrôleur d'apprécier les motifs de cette opposition. À partir du moment où les circonstances exceptionnelles ayant justifié le report ont cessé, les administrations sont censées proposer au contrôleur général un nouveau rendez-vous.
Par ailleurs - vous l'avez fort justement rappelé, monsieur le rapporteur -, l'administration pénitentiaire est très demandeuse s'agissant de l'institution du contrôleur indépendant. Le Gouvernement émet donc un avis défavorable.
La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, pour explication de vote sur l'amendement n° 3.
Ce n'est pas de la bonne volonté !
L'amendement n° 13, présenté par MM. Badinter, Mermaz, C. Gautier, Sueur et Yung, Mme Boumediene-Thiery et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés est ainsi libellé :
Compléter la seconde phrase du troisième alinéa de cet article par les mots :
«, éventuellement à sa demande »
Cet amendement tend à introduire une simple précision, afin d'aligner le texte de l'article 6 sur les dispositions qu'avait très judicieusement prévues la commission Canivet, à savoir la demande de la personne. Il convient de préciser que cette dernière peut être entendue quand elle le désire par le contrôleur général.
Pour le moins, cette précision ne me paraît pas indispensable.
Monsieur Badinter, point n'est besoin de mettre trop d'adverbes dans les textes législatifs ! Il va de soi que le contrôleur général peut s'entretenir avec une personne privée de liberté sur sa propre initiative ou à la demande de ladite personne. Une formule générale suffit.
Les mots « éventuellement à sa demande » que vous proposez d'introduire pourraient susciter des interrogations. La rédaction actuelle est claire pour tout le monde. Par conséquent je vous demande de bien vouloir retirer l'amendement n° 13, faute de quoi la commission émettra un avis défavorable.
Je maintiens l'amendement !
L'amendement n° 4, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe communiste républicain et citoyen est ainsi libellé :
Remplacer l'avant-dernier alinéa de cet article par deux alinéas ainsi rédigés :
« Le caractère secret des informations et pièces dont le contrôleur général demande communication ne peut lui être opposé, sauf si leur divulgation est susceptible de porter atteinte au secret médical.
« Néanmoins, le contrôleur général peut avoir accès au dossier médical avec l'accord de la personne intéressée. »
Il s'agit, une nouvelle fois, de la reprise d'un amendement que nous avions déposé lors de la première lecture. Selon nous, le quatrième alinéa de l'article 6, par les nouvelles exceptions qu'il introduit, entrave manifestement l'action du contrôleur. Avec de telles exceptions, l'administration dispose de tous les moyens pour empêcher le contrôle.
En réalité, le seul problème concerne le secret médical. C'est, à nos yeux, la seule restriction qui pourrait être opposée au contrôleur général, mais à condition qu'elle ne soit pas systématique. En effet, il nous paraît nécessaire que le secret médical puisse être levé avec le consentement de la personne intéressée. Les établissements hospitaliers entreront dans le champ de compétences du contrôleur général. Il ne faut pas que ces établissements puissent invoquer le secret médical pour s'opposer au contrôle. De même, l'accès au dossier médical s'avère nécessaire dans les cas de violences et de maltraitances commises à l'encontre d'un détenu, par exemple.
Par conséquent, nous vous proposons que seul le secret médical puisse être opposable au contrôleur, tout en pouvant être levé avec l'accord de l'intéressé.
Je vous rappelle simplement que la proposition de loi de 2001 n'envisageait de pouvoir opposer au contrôleur des prisons que le seul secret médical. N'adoptons pas aujourd'hui une disposition qui serait en retrait par rapport non seulement à un texte voté par notre assemblée, mais aussi au protocole facultatif. En effet, ce dernier prévoit que l'accès à tous les renseignements relatifs au traitement des personnes privées de liberté et à leurs conditions de détention doit être garanti.
L'amendement n° 14, présenté par MM. Badinter, Mermaz, C. Gautier, Sueur et Yung, Mme Boumediene-Thiery et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés est ainsi libellé :
Dans le quatrième alinéa de cet article, après les mots :
« ne peut lui être opposé »
Comme je vous l'ai indiqué précédemment, nous pensons que, en vertu de l'article 20 du protocole facultatif, on doit pouvoir avoir accès, sur le territoire d'un État, à tous les renseignements relatifs au traitement des personnes privées de liberté et à leurs conditions de détention. Tous les cas de restriction pouvant gêner l'action du contrôleur général sont dangereux pour l'exercice de sa mission.
Objectivement, le secret professionnel ne peut pas être opposé au contrôleur général quand la personne qui s'estime victime demande elle-même à ce qu'il soit levé. Évidemment, si elle souffre d'une maladie longue - chacun d'entre vous, mes chers collègues, comprend le cas de figure auquel je fais allusion -, elle peut invoquer le secret médical. Mais il est bien d'autres hypothèses : si, par exemple, une personne veut faire constater des violences dont elle aurait été victime pendant sa détention, il est nécessaire, à sa demande, que puisse être levé le secret médical afin d'apprécier la véracité de ses dires.
D'une façon générale, nous estimons que l'ensemble des motifs qui pourraient être invoqués sont contraires aux stipulations du protocole facultatif concernant la situation à l'intérieur de chacun des États.
Ces deux amendements ont pour objet de supprimer toutes les restrictions à l'information du contrôleur général, à l'exception du secret médical, qui ne pourrait être levé qu'avec l'accord de l'intéressé.
Nous avons déjà eu ce débat en première lecture. S'il est victime de violences, l'intéressé demandera sans doute que le secret médical ne s'applique pas. En revanche, certaines restrictions paraissent justifiées : je pense au secret de l'instruction ou au secret professionnel applicable aux relations entre un avocat et son client.
Le secret médical est, il est vrai, un problème très complexe sur lequel nous nous sommes longuement interrogés et que nous avons soulevé à diverses occasions.
Mes chers collègues, la levée du secret médical mettant en jeu la protection des personnes, il importe d'intervenir avec prudence.
Il faudra juger à l'expérience si les dispositions prévues restreignent de manière excessive la portée du contrôle et, le cas échéant, envisager leur adaptation. Pour l'heure, la commission n'est pas favorable aux amendements n° 4 et 14.
D'ailleurs, dans la proposition de loi que nous avions votée, le secret médical était maintenu pour les mêmes raisons, comme l'a rappelé M. Mermaz. Mais ce secret peut bien évidemment être levé par la personne qui aurait été victime de violences dans un lieu privatif de liberté et qui voudrait s'appuyer sur son dossier médical, par exemple, pour dénoncer ces faits.
En revanche, dans les autres hypothèses, nous sommes tenus au respect de la vie privée et nous devons être extrêmement vigilants s'agissant de la levée du secret médical. Nous avions récemment évoqué cette question, madame le garde des sceaux, à l'occasion de l'examen d'un texte sur les violences conjugales, et nous avions permis au médecin de lever le secret médical, mais dans un cadre extrêmement strict.
De telles informations ne doivent pas être divulguées à la légère, et la question demande une large concertation préalable.
La commission est donc défavorable aux deux amendements.
Déjà en première lecture certains sénateurs avaient souhaité que le secret médical puisse être levé à l'égard du contrôleur, et il leur avait été indiqué à cette occasion que c'était impossible, pour une raison simple : si l'on exige d'une personne privée de liberté de remettre son dossier médical, on porte atteinte à sa vie privée.
Mais rien n'interdit à la personne concernée de donner son dossier médical, puisqu'elle y a accès. Elle peut tout à fait transmettre au contrôleur, si elle l'estime nécessaire, des données médicales à l'appui des faits qu'elle dénonce : il peut s'agir de violences dont elle a été victime ou du refus de soigner telle ou telle pathologie.
Je précise que si les autres formes de secret n'avaient pas été évoquées lors de l'examen de la proposition de loi, c'est en réalité parce que ce texte-là ne concernait que les prisons.
Ce n'était donc pas le lieu d'invoquer le secret lié à la défense nationale ou à la sûreté de l'État. Il en va différemment ici, où tous les lieux de privation de liberté sont concernés. Le contrôleur général ne pourrait pas avoir accès à des documents couverts par le secret défense ou relevant de la sûreté de l'État.
Pour ce qui est du secret professionnel applicable aux relations entre un avocat et son client, vous serez nombreux à en convenir, mesdames, messieurs les sénateurs, il ne devrait pas pouvoir être levé sans l'accord des intéressés. On songe ici à la correspondance qu'un avocat et son client échangent, sous le sceau de la confidentialité.
Il en est de même du secret de l'enquête et du secret de l'instruction. Lors du contrôle d'un local de garde à vue, les procès-verbaux d'audition ne peuvent pas être communiqués au contrôleur général. D'abord, il existe une présomption d'innocence à préserver. Ensuite, d'autres parties peuvent être mises en cause dans ces procès-verbaux, que le contrôleur général n'a aucun intérêt à connaître. Enfin, le secret de l'instruction est opposable au contrôleur général, qui n'a pas accès au dossier.
Je rappelle d'ailleurs que les parties ne sont pas soumises au secret de l'instruction. Si elles souhaitent transmettre des éléments sur l'enquête, le contexte de la garde à vue ou de la rétention, voire de la détention, elles peuvent le faire. Elles ont également la possibilité de dévoiler des informations ou des procès-verbaux les concernant.
Pour toutes ces raisons, le Gouvernement est défavorable aux amendements n° 4 et 14.
L'amendement n° 5, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe communiste républicain et citoyen est ainsi libellé :
À l'issue de chaque visite, le contrôleur général fait connaître aux ministres intéressés et à l'administration concernée ses observations, notamment celles que cette visite peut appeler le cas échéant sur l'état, l'organisation ou le fonctionnement du lieu visité. Il peut formuler des recommandations afin d'améliorer le traitement des personnes privées de liberté. Le ministre et l'administration compétente sont tenus, dans un délai fixé par le contrôleur général, de rendre compte à celui-ci de la suite donnée à ces observations et ces recommandations. Ces réponses sont annexées au rapport de visite, qui est ensuite rendu public.
Madame le garde des sceaux, la rédaction de l'article 7, malgré les modifications apportées par l'Assemblée nationale, ne nous satisfait pas pleinement.
L'administration concernée n'est toujours pas destinataire des observations du contrôleur, alors qu'elle est la première visée, avant même le ministre, me semble-t-il. Nous demandons donc qu'elle reçoive ces informations au même titre que le ministre concerné. Ce serait un gage d'efficacité.
Par ailleurs, la formulation retenue pour préciser le champ des observations nous semble maladroite. Ces observations peuvent porter notamment sur « l'état, l'organisation ou le fonctionnement du lieu visité » et, enfin, sur « la condition des personnes privées de liberté ». Comprenne qui pourra ! Que faut-il entendre par « condition des personnes privées de liberté » ? S'agit-il des conditions de vie, des conditions de prise en charge ?
À cette formulation, nous préférons celle du protocole facultatif, qui, dans son article 19, prévoit que les mécanismes nationaux peuvent formuler des recommandations à l'intention des autorités compétentes afin d'améliorer le traitement et la situation des personnes privées de liberté.
Enfin, si le ministre et l'administration concernée doivent être destinataires des observations et des recommandations du contrôleur, il est nécessaire que ces autorités aient l'obligation d'y répondre dans un délai fixé par le contrôleur. Sinon, le dispositif de l'article 7 et, plus généralement, le contrôle perdent de leur efficacité.
Dans le même esprit, et pour accroître l'efficacité de l'action du contrôleur, nous proposons que ces réponses soient annexées au rapport de visite, rapport qui doit absolument être rendu public.
Le contrôleur général, dans la situation actuelle de surpopulation carcérale et d'ignorance du grand public sur ce qui se passe dans les centres de rétention, les zones d'attente et les locaux de garde à vue, ne doit pas se borner à un rôle d'information. Son action doit être systématiquement rendue publique. C'est d'ailleurs tout l'intérêt d'instituer un contrôleur général des lieux de privation de liberté.
L'opacité sur les conditions de détention ne doit plus être la règle. À cette fin, il nous semble important que le Sénat modifie le premier alinéa de l'article 7 et retienne la rédaction que nous lui proposons.
Lors de la première lecture, le Sénat avait adopté un amendement de Mme Boumediene-Thiery pour que le contrôle porte non seulement sur le lieu d'enfermement, mais aussi sur la condition des personnes privées de liberté.
À ce premier progrès, l'Assemblée nationale a ajouté la faculté pour le contrôleur général, dans les situations les plus graves, de fixer un délai à l'administration pour répondre à ses observations.
Le texte me paraît donc aujourd'hui satisfaire pour une très large part les préoccupations des auteurs de l'amendement. Je pense que nous pouvons en rester là.
La commission est donc défavorable à l'amendement n° 5.
L'amendement n° 16, présenté par MM. Badinter, Mermaz, C. Gautier, Sueur et Yung, Mme Boumediene-Thiery et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés est ainsi libellé :
Il s'agit du pouvoir d'injonction donné au contrôleur, disposition importante déjà présentée au cours de la première lecture.
L'amendement prévoit qu'il doit s'agir exclusivement d'une « atteinte flagrante et grave aux droits fondamentaux des personnes privées de liberté ».
Imaginons qu'au cours d'une visite, par exemple, un local disciplinaire ne présente pas les conditions qui sont requises pour la sauvegarde de la dignité humaine. Cela arrive malheureusement encore dans certains lieux, nous le savons. Dans ce cas, et si l'atteinte est grave et évidente, le contrôleur doit avoir le pouvoir d'injonction. Il ne peut pas se contenter de signaler cette situation ; c'est une autorité administrative indépendante ; il faut lui donner les moyens de sa mission.
Cela ne figure pas, je le sais, dans le texte du protocole facultatif, mais ce n'est pas une raison pour que nous n'allions pas au-delà. Il faut permettre au contrôleur d'agir et d'enjoindre.
M. Gélard oppose à cela une théorie selon laquelle ce ne serait pas possible. J'ai eu le soin, à cette occasion, de vérifier la série des décisions rendues par le Conseil constitutionnel sur les pouvoirs donnés aux autorités administratives indépendantes : cela va très au-delà de ce qui est demandé ici.
Je ne vois d'ailleurs pas de raisons pour lesquelles le Parlement ne pourrait pas accorder ce pouvoir d'injonction, qui ne rentre pas dans le cadre des restrictions constitutionnelles. Ce n'est pas une question de droit administratif ; c'est une question de pouvoir législatif par rapport au respect de l'équilibre constitutionnel. Cet équilibre n'est pas menacé ici.
Ce pouvoir d'injonction renforcerait à mon sens singulièrement la stature que nous entendons donner à ce contrôleur général des lieux de privation de liberté.
Nous avions déjà longuement débattu en première lecture de ce pouvoir d'injonction. Je n'entrerai pas dans votre débat de nature constitutionnelle avec M. Gélard, mon cher collègue.
Je note simplement que l'Assemblée nationale a renforcé les prérogatives du contrôleur général en permettant à celui-ci, lorsqu'il y a urgence, de fixer aux autorités concernées un délai pour apporter une réponse, ses observations et les réponses afférentes pouvant être rendues publiques. C'est un progrès qui va dans le sens de ce que nous avions nous-même prévu.
Le pouvoir d'injonction, de mon point de vue, n'est pas nécessairement synonyme d'efficacité, et l'expérience de l'inspecteur en chef des prisons d'Angleterre et du pays de Galles montre que, lorsque le dialogue accompagne la démarche d'investigation, l'autorité peut obtenir de réels résultats.
Le tout est de savoir quelle conception on a de ce contrôle : doit-il s'apparenter à un contrôle policier ou bien, au contraire, reposer sur un dialogue permanent permettant un aménagement de la situation ? Cette seconde solution a été retenue outre-Manche et donne de très bons résultats ; elle n'est pas éloignée de la nôtre.
C'est la raison pour laquelle, comme en première lecture, je persiste à émettre un avis défavorable sur ce pouvoir d'injonction.
Je souscris totalement aux observations de M. le rapporteur. Aucune autorité indépendante ne dispose du pouvoir d'injonction, qui est dévolu au juge. En décidant autrement, on empiéterait sur les missions du juge. Le Médiateur a, certes, un pouvoir d'injonction, mais pour faire exécuter une décision de justice non exécutée. Tel n'est pas le cas ici.
Pour plus d'efficacité, il faut aussi qu'il y ait une relation de confiance entre le contrôleur et les administrations qu'il contrôle. Il est important d'éviter les rapports conflictuels ou les éventuels blocages entre une autorité et une administration contrôlée. Comme l'a dit M. le rapporteur, l'exemple britannique le démontre : lorsque l'inspecteur en chef des prisons formule des recommandations, elles sont pour 75 % d'entre elles suivies d'effets, sans qu'il y ait injonction et sans qu'il y ait blocage. Il est plus intéressant d'entretenir des relations continues et de confiance et de formuler des recommandations qui sont suivies d'effets plutôt que de disposer d'un pouvoir d'injonction, qui n'est à ce jour dévolu à aucune autorité indépendante.
En cas d'urgence, le contrôleur général peut toujours saisir le procureur de la République sur le fondement de l'article 40 du code de procédure pénale en cas de violations graves ou d'infractions détectées lors de ses missions.
L'Assemblée nationale a adopté un amendement très important qui instaure une procédure d'urgence. Le contrôleur général peut désormais, lorsqu'il constate une violation grave des droits fondamentaux, communiquer sans délai ses observations à l'administration en lui fixant un délai de réponse.
Il s'agit d'une avancée réelle, qui ressemble à une injonction, mais qui n'empiète pas sur les pouvoirs du juge.
L'amendement n° 16 étant donc satisfait, le Gouvernement émet un avis défavorable.
L'amendement n° 15, présenté par MM. Badinter, Mermaz, C. Gautier, Sueur et Yung, Mme Boumediene -Thiery et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :
Il peut rendre publics ces avis, recommandations, injonctions ou propositions, ainsi que les observations de ces autorités.
Obliger le contrôleur à informer préalablement les autorités responsables, c'est aller un peu loin. À vrai dire, cette obligation n'a pas de raison d'être.
Le contrôleur est une autorité administrative indépendante. Il lui suffit de pouvoir rendre publics, s'il l'estime nécessaire, les avis, recommandations ou propositions, ainsi que les observations des autorités responsables. Il ne doit pas être tenu de les informer au préalable même si, dans le souci de coopération qui a été évoqué, il semble bien évident qu'il le fera. En faire une condition préalable, encore une fois, c'est aller trop loin.
L'amendement n° 6, présenté par Mmes Borvo Cohen -Seat, Assassi, Mathon -Poinat et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :
Cet amendement s'inscrit dans la logique de celui que nous avons présenté à l'article 7.
Il prévoit que les avis, recommandations ou propositions du contrôleur sont systématiquement rendus publics. Il doit s'agir non pas d'une faculté laissée à l'appréciation du contrôleur, mais bien d'une obligation.
Le dépôt de cet amendement est motivé par un souci de transparence concernant l'état et le fonctionnement des lieux de privation de liberté. Les conditions de vie des personnes privées de liberté intéressent certes les autorités responsables de ces lieux, mais également l'opinion publique.
Une telle obligation de publication est d'ailleurs prévue par les règles pénitentiaires européennes. Ainsi, la règle 93.1 dispose que : « Les conditions de détention et la manière dont les détenus sont traités doivent être contrôlées par un ou des organes indépendants, dont les conclusions doivent être rendues publiques. »
La France est souvent, et à juste titre, critiquée s'agissant de l'état de ses prisons. Il serait pour le moins utile que l'opinion publique ait connaissance des faiblesses de notre pays dans ce domaine, mais aussi des moyens préconisés pour y remédier et des améliorations susceptibles d'être apportées.
Il serait incohérent d'adopter avec l'amendement n° 15 l'injonction que nous avons refusée voilà quelques instants à l'occasion de l'examen de l'amendement n° 16 !
En outre, le projet de loi prévoit que le contrôleur général peut rendre publics ses avis ainsi que les réponses des administrations concernées, après en avoir informé ces dernières. Il s'agit d'une simple information et non pas d'un accord préalable.
Il me paraît important de rappeler une fois encore que l'autorité de la nouvelle institution et son influence se forgeront non pas contre les administrations responsables des lieux soumis à son contrôle, mais avec leur confiance.
Pour toutes ces raisons, la commission a émis un avis défavorable sur l'amendement n° 15.
Pour des raisons identiques, elle a donné le même avis sur l'amendement n° 6.
Dans le dernier alinéa de l'article L. 111-10 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, les mots : «, l'Agence nationale de l'accueil des étrangers et des migrations et la Commission nationale de contrôle des centres et locaux de rétention et des zones d'attente » sont remplacés par les mots : « et l'Agence nationale de l'accueil des étrangers et des migrations ». -
Avant de mettre aux voix l'ensemble du projet de loi, je donne la parole à M. Robert Badinter, pour explication de vote.
Voilà déjà bien longtemps que nous attendions l'instauration d'un contrôleur général des prisons.
La nécessité d'une telle institution avait été reconnue dès 2000, dans le rapport Canivet, puis dans les rapports très importants des deux commissions compétentes du Parlement, du Sénat dans un premier temps, puis de l'Assemblée nationale, enfin, dans une proposition de loi votée sur l'initiative de M. Jean-Jacques Hyest.
On a trop tardé, mais c'est maintenant chose faite !
Il s'agit d'un progrès et il est bien entendu exclu que nous rejetions ce projet de loi. Nous aurions cependant aimé pouvoir l'adopter, et c'eût été le cas si vous aviez accédé à notre souhait de soumettre l'avis des commissions sur la nomination du contrôleur général à l'exigence des trois cinquièmes.
Ce n'est pas rien, mes chers collègues, car c'est un principe qui est aujourd'hui d'une grande actualité et qui doit trouver son application générale. Le fait qu'il ne figure pas, à l'heure actuelle, dans le cadre d'une révision constitutionnelle dont nous ignorons par ailleurs et le champ et la portée, ne doit pas nous empêcher de manifester aujourd'hui la volonté que, dans un domaine aussi important que le contrôle des lieux de privation de liberté, la désignation du contrôleur général se fasse avec l'accord consensuel de la commission des lois de chaque assemblée.
En définitive, et j'ai déjà eu l'occasion de le dire, c'est toujours le choix du Président de la République, entériné à tous les niveaux, qui finit par être acquis.
Il ne suffit pas que la minorité puisse, au sein des commissions, faire valoir ses observations et en quelque sorte plaider la cause qu'elle soutient : elle doit aussi, au-delà, participer à la décision.
Je rappelle d'ailleurs que, dans d'autres États, régis par des Constitutions anciennes qui font parfois leurs preuves depuis deux siècles, on prend grand soin, pour les nominations les plus importantes, quand il s'agit des commissions du Sénat - je dis bien du Sénat - de ne pas s'en tenir à la majorité simple.
L'exigence des trois cinquièmes était pour nous une question test. Nous sommes certes satisfaits que l'institution du contrôleur général des prisons voie le jour et je salue les efforts qui ont été faits par les commissions des lois de l'Assemblée nationale et du Sénat afin d'améliorer le texte d'origine. Il n'en demeure pas moins qu'il s'agit d'une question de principe, qui reviendra constamment et qui déjà, selon nous, préfigure ce qui sera au coeur de la révision constitutionnelle.
Notre groupe regrette profondément de ne pouvoir voter l'instauration du contrôleur général des lieux de privation de liberté. Je le regrette aussi à titre personnel. Je me suis efforcée, modestement, de convaincre le Sénat d'adopter des éléments positifs qui me paraissaient importants, mais il faut savoir rester lucide...
Madame la garde des sceaux, le projet de loi que vous avez présenté au mois de juillet était bien en deçà des préconisations internationales. Le Gouvernement n'a fait preuve d'aucune audace, c'est le moins que l'on puisse dire, alors que nous avions déjà perdu beaucoup de temps. Malgré tout, la France continue de s'enorgueillir d'être la patrie des droits de l'homme et de donner des leçons en la matière. Voilà qui est déjà en soi dommageable.
Le Sénat a indiscutablement amélioré le projet de loi qui lui était soumis. Nous pouvions nourrir quelques craintes sur le sort de ces améliorations, car les gouvernements qui se sont succédé n'ont pas fait preuve d'un grand zèle dans ce domaine depuis le vote de la proposition de loi Hyest-Cabanel. Nous nous félicitons donc que ni ce gouvernement ni l'Assemblée nationale ne soient revenus sur les contributions du Sénat.
Cela étant, le Sénat aurait pu faire montre d'une plus grande détermination encore afin que la France appuie la mise en oeuvre des préconisations internationales sans réserve, voire, pour une fois, avec zèle. C'était d'ailleurs le sens des amendements que nous avons déposés. La Haute Assemblée aurait pu voter une loi montrant que nous étions prêts à entrer totalement dans ces préconisations. Ce n'est malheureusement pas le cas : ni le Gouvernement ni les membres de la majorité n'ont manifesté une telle volonté.
Comme je l'ai indiqué tout à l'heure, pressentant que la décision d'adopter ce texte conforme, et donc de n'accepter aucun amendement, serait partagée par la majorité sénatoriale, nous nous abstiendrons sur le vote final. C'est dommage.
La politique pénale de ce gouvernement et de ceux qui l'ont précédé a établi une distance assez grande avec les prisons et les lieux de privation de liberté. Notre abstention confirme cette distance.
Monsieur le président, madame le garde des sceaux, mes chers collègues, nous voici donc réunis pour adopter un projet de loi que je qualifierai de nécessaire, de consensuel, et qui, on le sait, est attendu depuis longtemps par l'ensemble des acteurs de l'administration pénitentiaire et par l'ensemble des parlementaires, y compris par nos collègues de l'opposition.
Ce projet de loi vient couronner une longue réflexion. C'est en effet depuis de nombreuses années que le Parlement accorde avec constance une attention toute particulière aux conditions de détention dans les établissements pénitentiaires.
Ce projet de loi constitue une réelle avancée de l'État de droit. Il montre la volonté de la France de s'engager pleinement dans un contrôle indépendant et effectif non seulement des établissements pénitentiaires, mais également de l'ensemble des lieux de privation de liberté. Des zones d'attente des aéroports aux secteurs psychiatriques des établissements hospitaliers, ce sont environ 5 780 lieux qui sont visés. Il s'agit donc d'une avancée notable, et nous ne pouvons que nous en féliciter.
Ce projet de loi nous permet en outre de nous conformer au protocole facultatif se rapportant à la convention des Nations unies contre la torture, signé par la France en septembre 2005.
Ce projet de loi, enfin, est porteur d'un message politique fort, porteur d'une volonté de transparence et d'humanité. Le contrôleur extérieur constituera en effet une garantie forte contre les abus que peut éventuellement favoriser, nous le savons, un milieu clos.
Madame le garde des sceaux, au nom de l'ensemble de mes collègues du groupe UMP, je souhaite vous rendre hommage, non seulement pour votre travail sur ce texte, mais aussi pour votre engagement dans la mission que vous a confiée le Président de la République ; nous vous en remercions. Au terme des débats que nous venons de mener, je ne peux que me réjouir de constater votre forte détermination à promouvoir une justice plus ferme, mais aussi plus humaine.
Je tiens également à saluer notre excellent rapporteur et président de la commission des lois, M. Jean-Jacques Hyest. Sous son impulsion, le travail de la commission a permis d'enrichir le texte du Gouvernement et de conforter l'indépendance et les prérogatives du contrôleur général.
Je me réjouis tout particulièrement que les députés se soient ralliés au dispositif retenu par la Haute Assemblée - ce n'est d'ailleurs pas la première fois ! -, dispositif qui associe le Parlement à la nomination du contrôleur général sous la forme d'un avis consultatif préalable de la commission des lois de chacune des deux assemblées.
Quoi qu'il en soit, ce texte marque une première étape dans le travail destiné à améliorer les conditions de détention en France.
Nous devons désormais transcrire dans notre ordre juridique interne les règles pénitentiaires européennes et accorder toute leur place aux impératifs d'insertion et de réinsertion à la sortie de prison. À cet égard, nous nous félicitons de la discussion prochaine d'une grande loi pénitentiaire, loi que nous appelons tous de nos voeux.
Pour toutes ces raisons, les membres du groupe UMP et moi-même voterons ce texte avec enthousiasme, comme l'a indiqué notre collègue Jean-René Lecerf, et avec la conviction qu'il participe pleinement à la construction d'une justice plus sereine, plus efficace et plus humaine.
Le groupe socialiste également.
Monsieur le président, je me réjouis que, malgré les divergences qui peuvent subsister sur des points particuliers, nous soyons parvenus à un accord de l'ensemble de la Haute Assemblée sur la création du contrôleur général des lieux privatifs de liberté.
Ce fut une longue marche pour le Sénat, puisque cette création figurait déjà dans les conclusions - adoptées à l'unanimité - de la commission d'enquête sur les prisons et dans la proposition de loi, largement inspirée par le travail du Premier président Canivet, que nous avions votée. Au fil du temps, des évolutions se sont faites, consacrées aujourd'hui par la loi : le contrôleur sera désormais compétent non pas pour les seules prisons, mais pour tous les lieux privatifs de liberté, ce qui nous permettra, dans la continuité du travail entrepris, de nous conformer au protocole facultatif se rapportant à la convention des Nations unies contre la torture.
Il était important que le contrôleur général puisse se mettre en place très rapidement, car, de toute manière, il faudra aussi du temps à l'institution pour qu'elle s'acclimate dans notre ordre juridique : si elle est très ancrée dans la culture anglo-saxonne, avec le succès que l'on sait, elle n'appartient pas à notre tradition. C'est donc une bonne chose que nous ayons pu aller jusqu'au bout du processus législatif, grâce au Gouvernement qui a inscrit ce texte très rapidement à l'ordre du jour de nos travaux, et même dès la session extraordinaire.
Je pense que, grâce au contrôle général, les personnels qui travaillent, par exemple, dans les locaux de garde à vue de certains commissariats, pourront s'exprimer sur les conditions dans lesquelles ils sont obligés d'agir, et que cela concourra à améliorer la situation.
Maintenant, ce que nous attendons avec impatience, c'est la loi pénitentiaire que nous espérons, là encore, depuis fort longtemps.
Il faut néanmoins rappeler, pour rendre à chacun ce qui lui revient, que les conditions de détention s'amélioreront progressivement aussi du fait de la mise en oeuvre du programme extrêmement important que nous avions voté avec la loi d'orientation et de programmation pour la justice et qui, madame le garde des sceaux, s'impose à vous et à vos services. Ainsi, nous avons vu l'ouverture des premiers établissements pénitentiaires pour mineurs.
Je suis convaincu que très rapidement, au plus tard dans quelques années, grâce à l'amélioration des locaux et à l'institution du contrôleur général, les prisons ne seront plus une « humiliation pour la République » !
Monsieur le président, monsieur le président de la commission des lois, mesdames, messieurs les sénateurs, au nom du Gouvernement, je vous remercie d'avoir adopté, en seconde lecture, le projet de loi instituant un contrôleur général indépendant des lieux de privation de liberté. C'est pour moi un honneur et une fierté d'avoir défendu ce texte devant vous. Je ne doute pas que vous partagez ces sentiments aujourd'hui.
Par ce vote, vous faites la preuve que la République, une et indivisible, ne tolère pas de lieux d'exception et qu'elle entend s'engager pleinement dans le contrôle de tous les lieux de privation de liberté.
Par ce vote, vous faites la preuve que la France entend tenir les engagements qu'elle a pris devant la communauté européenne et internationale : notre pays se donne les moyens de respecter le protocole facultatif se rapportant à la convention des Nations unies contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants.
Par ce vote, enfin, vous faites la preuve de votre attachement aux droits de l'homme.
Je tiens à souligner la qualité du travail que le Sénat a accompli. On le sait, la Haute Assemblée est à l'origine de ce projet de loi, dont l'adoption doit beaucoup au président de sa commission des lois, Jean-Jacques Hyest, qui est aussi le rapporteur de ce texte. Nous savons combien il s'est investi dans ce débat, et je l'en remercie.
La contribution des membres de tous les groupes du Sénat a été essentielle. Votre présence aujourd'hui, en cette journée, il faut le dire, particulière, montre une nouvelle fois votre implication, mesdames, messieurs les sénateurs.
Vos amendements ont permis de préciser ou de compléter utilement certaines des dispositions du projet de loi. Il n'en sera que mieux appliqué.
L'institution d'un contrôleur général des lieux de privation de liberté est un progrès salué par toutes celles et tous ceux qui ont la charge de ces établissements particuliers. C'est un progrès pour notre État de droit, c'est un progrès pour la France, c'est une exigence en termes d'humanité.
Par lettre en date de ce jour, M. le secrétaire d'État chargé des relations avec le Parlement a modifié l'ordre du jour prioritaire de la séance du jeudi 25 octobre en prévoyant de commencer dès le matin l'examen de la proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, relative à la simplification du droit, qui commencera donc à 9 heures 30 et se poursuivra l'après-midi.
La date d'examen du projet de loi sur les chiens dangereux sera fixée lors de la prochaine réunion de la conférence des présidents, qui se tiendra le mercredi 24 octobre.
Par ailleurs, je vous informe que, en raison d'une modification de l'ordre du jour de l'Assemblée nationale, l'examen des conclusions de la commission mixte paritaire sur le projet de loi relatif à la maîtrise de l'immigration, prévu le mardi 23 octobre après-midi après l'éloge funèbre du président Jacques Pelletier, ne pourra commencer qu'à partir de 18 heures.