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Timestamp: 2018-04-22 02:58:26+00:00
Document Index: 86510448

Matched Legal Cases: ['art. 5', 'art. 5', 'art. 111', 'art. 111', 'art. 25', 'art. 7', 'art. 3', 'art. 104', 'art. 8', 'art.1', 'art. 7', 'arte 37', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 2', 'art. 5', 'art. 2', 'art. 115', 'art. 115', 'art.28', 'art.23', 'art.25', 'art.49', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 6', 'art. 107', 'art. 26', 'art. 37', 'art. 109', 'art. 358']

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Il ruolo della Cassazione....
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Aula Magna 13 dicembre 2005
Il ruolo della Corte di Cassazione nelle recenti riforme: un nuovo vertice della magistratura?
1.	INTRODUZIONE pag. 2
2. I PROFILI ORDINAMENTALI pag. 4
A. PREMESSA pag. 4
A1. Lo stato delle cose. Ordinamento giudiziario: check up sul cammino dei decreti delegati pag. 4
B. IL CONSIGLIO DIRETTIVO pag. 8
C. MODIFICA DELL’ORGANICO DELLA CORTE DI CASSAZIONE E DELLA
DISCIPLINA RELATIVA AI MAGISTRATI DI MERITO APPLICATI pag. 9
C1. Premessa pag. 9
C2. Osservazioni all’art. 5, primo comma pag. 10
C3. Osservazioni all’art. 5, secondo comma pag. 11
D. L’ACCESSO IN CASSAZIONE NELLA NUOVA DISCIPLINA ORDINAMENTALE pag. 11
D1. Il sistema di attribuzione pag. 11
D2. I tempi pag. 12
D3. Funzioni direttive di legittimità e merito pag. 12
D4. La disciplina transitoria pag. 13
E. ISTITUZIONE DELLA SCUOLA SUPERIORE DELLA MAGISTRATURA pag. 13
F. LA PROCURA GENERALE PRESSO LA CORTE DI CASSAZIONE NELLA
NUOVA DISCIPLINA pag. 15
F1. La Procura generale della Corte di cassazione nel nuovo disegno
dell’ufficio del pubblico ministero pag. 15
F2. Gli effetti dell’obbligatorietà dell’azione disciplinare pag. 17
3. I PROFILI PROCESSUALI E SOSTANZIALI pag. 18
A. SETTORE PENALE pag. 18
A1. Disegno di legge n. 3600/S (modifiche al codice di procedura penale in materia di inappellabilità delle sentenze di proscioglimento) pag. 18
A2. Disegno di legge n. 3247/B S (modifiche al codice penale e alla legge 26 luglio 1975 n. 354
in materia di attenuanti generiche, di recidiva, di giudizio di comparazione delle circostanze di
reato per i recidivi) pag. 20
B. SETTORE CIVILE pag. 21
B1. Premessa pag. 21
B2. La reintroduzione dell’appello per le sentenze pronunziate secondo equità dal giudice di pace pag. 22
B3. La formulazione del quesito di diritto pag. 23
B4. La riforma del procedimento in camera di consiglio pag. 24
B5. L’autorità del principio di diritto enunciato dalle sezioni unite pag. 25
B6. L’estensione del vizio di motivazione al ricorso straordinario ex art. 111 cost. pag. 25
B7. Le altre riforme pag. 25
B8. Conclusioni sul settore civile pag. 26
4. SPUNTI DI CONCLUSIONE pag. 26
Per quanto riguarda la giustizia, questa legislatura forse ha fatto segnare il primato della riforme e delle trasformazioni legislative. Fin dall’inizio, con l’intervento sul diritto societario, si sono susseguite le novità, a tutto campo: dalle norme processuali a quelle sostanziali, da riforme codicistiche a innegabili novità in ambito ordinamentale, dal civile al penale, e finanche alle procedure concorsuali, in genere trascurate, per non parlare poi delle autentiche fibrillazioni riguardanti il codice della strada, per il quale il tourbillon delle novità non sembra terminato, data la mancata conversione del decreto legge governativo.
E il carosello riformatore non si ferma ancora: mentre infatti in tema di ordinamento giudiziario si stanno emanando i decreti delegati, pende in parlamento –ed anzi nel frattempo è stato approvato- il progetto che ridisegna due istituti fondamentali del diritto penale, prescrizione e recidiva, e si discute di una modifica profonda del sistema delle impugnazioni nel processo penale.
In questo convulso panorama da “grandi opere” spiccano però tre elementi: il primo è la scarsissima attenzione verso i temi organizzativi, dai quali dipende la possibilità che la giustizia diventi un servizio pubblico serio e non rimanga un esempio di inaccettabile disfunzione. O i tempi della giustizia si trasformano da biblici in ragionevoli, come prescrive anche la nuova versione dell’art. 111 della Costituzione, o la nostra democrazia continuerà a presentare un evidente deficit di credibilità.
Ma l’altra grande assente nel lavoro, o lavorio, riformatore di questi anni è la razionalità complessiva del sistema, anzi l’idea stessa di sistema. L’impressione più forte è che si siano affrontati e modificati singoli segmenti di un insieme complicato ed interattivo sulla spinta di motivazioni del tutto contingenti, senza un minimo di capacità o di volontà previsionale. Il risultato di questo affastellamento di riforme rischia di essere un labirinto normativo, di nessuna utilità agli interpreti ed anzi ad elevato rischio di dannosità, data la presenza contemporanea di leggi in palese o comunque sostanziale contrasto.
Il terzo filo rosso che emerge è la forte opposizione all’insieme delle riforme da parte di tutti i soggetti interessati, per motivi oltretutto in parte coincidenti ed in parte opposti (ovviamente nel computo non si contano i destinatari di norme di favore ad personam, che purtroppo non mancano).
E questo strano fenomeno di contrarietà molto diffusa ha travolto tutto o quasi il panorama di riforme, dividendo l’opinione pubblica in due schieramenti contrapposti, pro o contro, talvolta al di là di approfondimenti puntuali degli aspetti di merito.
Il Movimento per la giustizia, invece, vuole tentare di affrontare il tema con un esame oggettivo e di sistema, a cominciare da un capitolo, il giudizio di cassazione, che potrebbe sembrare l’ultimo del libro, ma che, secondo noi, è una eccellente cartina di tornasole proprio per verificare l’esattezza di quelle che altrimenti potrebbero restare impressioni maligne o maliziose.
Una domanda per cominciare: dal complesso di riforme di questi anni emerge un disegno di normalizzazione/burocratizzazione della magistratura, che prevede una ricollocazione della Corte di cassazione (e, ancora di più, nella funzione requirente, della Procura generale presso la Corte) come vertice della magistratura? Se questo è il disegno, due sono le ragioni per ritenerlo profondamente errato: la prima è che la trasformazione del giudizio di legittimità, avvicinato sempre più al merito, fino a porlo come giudizio su fatti, ed atti, e non su sentenze, comporterebbe necessariamente un intollerabile aumento del carico di lavoro e una rischiosissima moltiplicazione dei contrasti giurisprudenziali; la seconda, ancora più importante, sarebbe la scomparsa inevitabile del ruolo “alto” della Corte, che dovrebbe, nella sua funzione di nomofilachia, fornire al sistema gli indispensabili elementi di certezza e prevedibilità delle decisioni, altra grande richiesta dei cittadini per un servizio giustizia accettabile. Il tutto senza influire affatto sulla attuale situazione di forte degrado, che traspare dalle recenti preoccupate denunce del Primo Presidente: già oggi, infatti, l’impegno dei magistrati della cassazione, malgrado sia aumentato negli anni, non riesce a reggere all’incremento dei ricorsi, e, oltretutto, la situazione complessiva è squilibrata fortemente, perché un ricorso in materia penale viene deciso in media dopo 7 mesi, mentre uno in civile richiede più di tre anni. Della corte, concludendo, si vuole accrescere il ruolo, quasi a renderla custode di una magistratura burocratizzata e affidabile, ma intanto, in maniera assolutamente schizofrenica, si interviene sui profili processuali in modo tale da rendere del tutto insostenibile il carico di lavoro e assolutamente inadeguato l’esercizio della funzione di nomofilachia.
In sostanza, se questo è il segno generale, anche se confuso e approssimativo, a chi serve questa riforma?
E, soprattutto, quale effetto può avere sui tre grandi problemi della nostra giustizia, i tempi, la certezza e la professionalità?
Noi siamo convinti che la giustizia debba essere - contemporaneamente - in sintonia con i veri problemi di oggi, affidabile ed efficiente: solo così, ponendosi nei confronti della giustizia come di fronte ad un grande servizio pubblico, si può riempire di concretezza un fondamentale diritto di cittadinanza, assumendo come stella polare la c.d. “soddisfazione del consumatore”, trasposizione in linguaggio consumistico della frase famosa del mugnaio tedesco al re Federico il Grande “ci saranno pure dei giudici a Berlino”.
Solo se si trasformerà in questo senso, con una vera e propria rivoluzione copernicana, l’ottica tradizionale, che ha affrontato la questione giustizia come se fosse esclusivamente terreno di confronto, o di scontro, tra poteri, si potrà recuperare un equilibrio positivo e unificante tra i protagonisti di un sistema sinceramente democratico.
E, per puntare a questo traguardo, bisogna ripercorrere, passo per passo, il cammino di riforme caotiche, totalmente scollegate tra loro, spesso abborracciate e in conclusione poco condivisibili.
Profondamente convinti della necessità di una posizione non aprioristicamente e totalmente negativa, ma criticamente costruttiva, e il più possibile condivisa, vogliamo - nel sereno rispetto dei ruoli - cominciare a costruire, nel palazzo, una risposta forte ed aperta alle domande che vengono dall’esterno del palazzo.
Quindi il nostro incontro non può e non vuole essere un esame complessivo di tutte le riforme, ma una specie di “spaccato” del nuovo tessuto normativo, definito o ancora in via di approvazione, partendo da un punto di vista, quello del processo in cassazione, che, come si diceva sopra, ha la peculiarità di evidenziare i molti aspetti negativi di una attività riformatrice francamente preoccupante.
Su questa premessa, il documento di base si articola in parti separate, dedicate alle modifiche del processo civile e di quello penale, all’introduzione del consiglio direttivo, all’accesso in cassazione, al problema dell’organico, e della correlata sistemazione dei magistrati che non hanno ancora le funzioni di legittimità, alla procura generale, specie per i riflessi delle riforme in ambito disciplinare, alla scuola per la magistratura; nei capitoli connessi si parlerà anche delle conseguenze dell’eventuale approvazione delle nuove norme in materia di recidiva e prescrizione, e di inappellabilità delle sentenze di proscioglimento. Sul documento abbiamo chiamato a discutere colleghi di tutte le appartenenze, o anche di nessuna appartenenza, e, per sfuggire al rischio dell’autoreferenzialità, abbiamo invitato ad una riflessione complessiva il professor Stefano Rodotà, figura di grande autorevolezza e di significativa esperienza, al di fuori dell’ambito della magistratura.
Sicuri, in questo nostro impegno, e per evitare polemiche in gran parte pretestuose, che il giudice deve essere interprete della legge, però nessuno può impedirgli di portare il suo contributo professionale durante il percorso di formazione delle leggi, che poi sarà chiamato ad applicare, una specie di anticipazione del ruolo cardine, assegnatogli dall’ordinamento, nella valutazione di un aspetto fondamentale delle leggi, la loro sintonia con la Costituzione.
Perciò non può essere criticato chi, disponendo del potere di provocare un giudizio sulla rispondenza delle leggi alla Costituzione, sceglie di anticipare al momento formativo della norma il suo intervento, ovviamente con caratteri e conseguenze ben diverse.
Sempre che, si capisce, a tutti sia comune l’intenzione di rispettare, nella forma e nella sostanza, la tavola dei valori costituzionali.
Alla luce di queste irrinunciabili premesse ci sentiamo impegnati a portare il nostro contributo per disegnare un sistema giustizia riformato, pienamente inserito nella cornice della Costituzione.
2.	I PROFILI ORDINAMENTALI
A.	Premessa
Non è facile estrapolare con esattezza dalla complessa normativa – legge delega e decreti legislativi delegati - che riforma in profondità l’ordinamento giudiziario, quelle parti che disciplinano struttura e funzionamento della corte di cassazione e delle procura generale presso la corte. Già ad un primo esame, infatti, si possono scorgere riflessi sulla materia di disposizioni dettate per altri istituti e altre fattispecie, e la prassi si incaricherà di portare alla luce ulteriori nodi critici, per quella parte della riforma che reggerà alla valutazione di impatto costituzionale, la cui intensità e prossimità temporale è prevedibilissima.
Noi abbiamo deciso di occuparci degli istituti riferiti, o riferibili, senza dubbio a corte e procura generale, seguendo uno schema logico, che parte dall’istituto di maggiore novità - il consiglio direttivo - prosegue poi per la riforma di più immediato impatto – l’organico della corte e la disciplina relativa ai magistrati di merito applicati - approfondisce la nuova disciplina generale per l’accesso in cassazione, sia a regime che nel periodo transitorio, esamina l’istituzione della scuola superiore della magistratura, anche nei rapporti con la “nuova” cassazione, e termina con l’esposizione delle conseguenze della riforma sulla procura generale.
Ma, prima di entrare nel merito delle questioni, abbiamo ritenuto utile premettere alla trattazione delle questioni uno schema riassuntivo, che aiuti a fare il punto della situazione.
A1. LO STATO DELLE COSE.
Ordinamento giudiziario: check up sul cammino dei decreti delegati
Il 30 luglio 2005 è entrata in vigore la legge 25 luglio 2005 n. 150 (cfr.articolo2, comma 48), con la quale il Parlamento ha delegato il Governo ad adottare uno o più decreti legislativi per la riforma dell'ordinamento giudiziario. A oggi il Governo ha già fatto propri alcuni schemi di Dlgs, proviamo quindi a fare il punto sullo stato di attuazione della legge delega.
Esercizio della delega base - La data di entrata in vigore costituisce il dies a quo per il computo del tempo stabilito per l'esercizio della delega. E infatti entro un anno dal 30 luglio, devono essere adottati i decreti delegati volti a ridisciplinare, rispetto alla normativa vigente e in primis al Rdlgt n. 12 del 1941, le seguenti materie:
- l'accesso in magistratura, progressione economica e funzioni dei magistrati, competenze dei dirigenti amministrativi degli uffici (articolo 1, comma 1, lettera a);
- l'istituzione della Scuola superiore della magistratura, tirocinio e formazione degli uditori, aggiornamento professionale e formazione dei magistrati (articolo 1, comma 1, lettera b);
- i consigli giudiziari,l'istituzione del consiglio direttivo della Corte di cassazione (articolo 1, comma 1, lettera c);
- l'ufficio del pubblico ministero (articolo 1, comma 1, lettera d); .
- l'organico della Corte di cassazione e disciplina magistrati applicati alla medesima (articolo 1, comma 1, lettera e);
- l'illecito disciplinare dei magistrati e relative sanzioni, l'incompatibilità, la dispensa dal servizio e il trasferimento d'ufficio (articolo l, comma l, lettera f);
- la pubblicità incarichi extragiudiziari (articolo l, comma 1, lettera g);
- il decentramento, su base regionale, del ministero della Giustizia (articolo 2, comma 12);
- i Consigli di presidenza della Corte dei conti e della Giustizia amministrativa (articolo 2, comma 17).
Esercizio delle deleghe collegate -Alla scadenza del suddetto termine è ancorato il dies ad quem per l'esercizio delle ulteriori deleghe attribuite al Governo. Entro i novanta giorni successivi dovranno, infatti, essere adottati i decreti legislativi per il coordinamento delle norme delegate con le altre leggi dello Stato, la disciplina transitoria, l'abrogazione delle disposizioni incompatibili (articolo l, comma 3).
Esercizio della delega "provvisoria" - Entro sei mesi, a partire dal 30 luglio 2005, invece, deve essere adottato il Dlgs recante la disciplina degli incarichi direttivi giudicanti e requirenti di legittimità,nonché di primo e secondo grado, anteriore all'entrata in vigore della disciplina che sarà adottata nell'esercizio della delega base (articolo 2, comma 10).
Il procedimento di adozione dei decreti delegati - La legge n. 400 del 1988, nel disciplinare il procedimento per l'adozione dei Dlgs, prevede che, qualora il termine per l'esercizio della delega superi i due anni il Governo è tenuto a chiedere alle Camere il parere sugli schemi dei decreti. Analoga disposizione, anche se poi articolata in modo diverso, è contenuta nell'articolo 1, comma 4 della legge n. 150 del 2005. Gli schemi dei decreti legislativi adottati nell'esercizio delle deleghe di cui all'articolo l, comma l, nonché articolo 2, commi 10 e 12, devono essere trasmessi al Senato e alla Camera, ai fini dell'espressione dei pareri da parte delle Commissioni parlamentari competenti per materia e per le conseguenze di carattere finanziario.
Questi ultimi devono essere resi entro il termine di sessanta giorni dalla data di trasmissione, decorso il quale i decreti sono emanati anche in mancanza dei pareri. Entro i trenta giorni successivi all'espressione dei pareri, il Governo, ove non intenda conformarsi alle condizioni ivi eventualmente formulate, esclusivamente con riferimento all'esigenza di garantire il rispetto dell'articolo 81, comma 4, della Costituzione, ritrasmette alle Camere i testi, corredati dai necessari elementi integrativi di informazione, per i pareri definitivi delle Commissioni competenti, che sono espressi entro trenta giorni dalla data di trasmissione. Per i decreti delegati aventi a oggetto al disciplina transitoria i termini per esprimere i pareri sono ridotti della metà.
I decreti delegati devono quindi essere trasmessi almeno venti giorni prima della scadenza della delega al Presidente della Repubblica per l'emanazione.
Gli schemi di Dlgs già adottati – Il Governo ha adottato la maggior parte dei decreti delegati previsti:
1) schema di decreto legislativo recante istituzione della Scuola superiore della magistratura, nuove norme in tema di tirocinio e formazione degli uditori giudiziari, nonché in tema di aggiornamento professionale e formazione dei magistrati,in attuazione degli articoli 1,comma 1, lettera b) e 2, comma 2, della legge n. 150 del 2005 (atto, Governo n. 544);
2) schema di decreto legislativo recante disciplina della composizione, delle competenze della durata in carica dei Consigli giudiziari, nonché istituzione del Consiglio direttivo della Corte di cassazione, in attuazione degli articoli 1, comma1, lettera c), e 2, comma 3, della legge n. 150 del 2005(atto Governo n.545);
3) schema di Dlgs recante disciplina del conferimento degli incarichi direttivi giudicanti e requirenti di legittimità, nonché degli incarichi direttivi giudicanti e requirenti di primo e secondo grado nel periodo antecedente all'entrata in vigore delle disposizioni di cui all'articolo 2, comma 1, lettere h), n. 17, e i), n. 6), della legge150/2005, in attuazione dell'articolo 2, comma 10, della medesima (atto Governo n. 546);
4) schema di Dlgs recante modifica dell'organico della Corte di cassazione e della disciplina relativa ai magistrati di merito applicati presso la Corte stessa, in attuazione degli articoli 1,comma1,lettera e),e 2, comma 5, della legge n. 150 del 2005 (atto Governo n. 547);
5) schema di Dlgs recante pubblicità degli incarichi extragiudiziari conferiti ai magistrati,in attuazione della delega di cui agli articoli 1,comma1, lettera g), e 2, comma 8, della legge n. 150 del 2005 (atto Governo n. 553);
6) schema di Dlgs recante norme in materia di organizzazione dell'Ufficio del pubblico ministero, in attuazione della delega di cui agli articoli 1,comma 1, lettere d) e 2, comma 4 ,della legge 150/2005 (atto Governo 554);
7) schema di Dlgs recante modifica della disciplina concernente il Consiglio di presidenza della Corte dei conti e il Consiglio di presidenza della giustizia amministrativa, in attuazione della delega di cui all'articolo 2, comma 17, della legge n. 150 del 2005 (atto Governo n. 556);
8) schema di Dlgs recante modifica per l'accesso in magistratura, nonché della disciplina della progressione economica e delle funzioni dei magistrati, in attuazione degli articoli 1, lettera a) e 2, comma1, lettere a),b),c),d),e),f),g), h),i), l), m), n), o),p), q) e r), della legge 150/20005 nonché regime transitorio di cui agli articoli 1, comma 3, e 2, comma 9, della medesima (atto Governo n.559);
9) schema di decreto legislativo recante disciplina degli illeciti disciplinari dei magistrati e delle relative sanzioni e della procedura per la loro applicazione, nonché modifica della disciplina interna di incompatibilità,dispensa dal servizio e trasferimento di ufficio dei magistrati,in attuazione degli articoli 1, comma 1, lettera f) e 2, commi 6 e 7, della legge n. 150 del 2005 (atto Governo n. 561).
L'esame delle commissioni Giustizia di Camera e Senato degli schemi dei decreti delegati - Gli schemi di Dlgs sopra richiamati sono stati trasmessi alle Camere per il previsto parere e sono all'ordine del giorno delle rispettive commissioni Giustizia.
Come si è rilevato,la mancata adozione del parere decorso il previsto termine non incide sul procedimento di emanazione dei decreti delegati. La Commissione Giustizia del Senato, nella seduta del 19 ottobre 2005, ha accolto la richiesta di audizione avanzata dall'Associazione nazionale magistrati, dandovi poi corso nella settimana successiva.
All' ordine del giorno delle sedute della Commissione Giustizia del Senato, fissate per i giorni 15, 16 e 17 novembre, è stato fissato il prosieguo dell'esame congiunto degli schemi del Dlgs nn. 544, 545, 546, 547 e 553 e l'esame degli schemi dei Dlgs nn. 554, 556, 559 e 561.
Anche all'ordine del giorno della Commissione Giustizia della Camera, fissato per la seduta del 15 novembre, è previsto l'esame degli schemi di Dlgs in questione.
All'ordine del giorno della Commissione Giustizia della Camera, per la seduta del 16 novembre, sono previste, altresì, le audizioni informali dei rappresentanti dell'Associazione italiana giovani avvocati, nonché dei rappresentanti del Consiglio nazionale forense, dell'Associazione nazionale magistrati, dell'Unione delle Camere penali italiane e dell'Organismo unitario dell'avvocatura.
I pareri del Csm - Il Consiglio superiore della magistratura, nella seduta del 10 novembre, a seguito della richiesta formulata dal ministro della Giustizia ai sensi dell'articolo 10 della legge 24 marzo 1958 n. 195, ha approvato due delibere aventi a oggetto i pareri formulati in ordine a due degli schemi di decreti delegati, e rispettivamente:
- l’'istituzione del Consiglio direttivo della Corte di cassazione e nuova disciplina dei consigli giudiziari;
- istituzione della Scuola superiore della magistratura, tirocinio e formazione degli uditori giudiziari, aggiornamento e formazione professionale dei magistrati.
Va altresì ricordato come il Csm, nella seduta del 21 settembre 2005, ha approvato gli indirizzi interpretativi e operativi per il conferimento di uffici direttivi in ragione della disciplina transitoria, a effetto immediato,introdotta dall'articolo 2, comma 45 della legge 150 del 2005 (permanenza in servizio – prima dell'ordinario collocamento a riposo - rispettivamente di almeno due e quattro anni per il conferimento, rispettivamente di incarichi direttivi di legittimità,e di incarichi direttivi di primo e secondo grado).
Le osservazioni dell'Anm - Osservazioni su tutti gli schemi dei decreti delegati varati dal Consiglio dei Ministri (ad eccezione di quello sul c.d. decentramento amministrativo, ancora in corso di redazione) sono state formulate dall'Associazione nazionale magistrati.
Le osservazioni dell'Oua – Anche l'Organismo unitario dell'avvocatura italiana, nell'assemblea del 21/23 ottobre 2005, ha espresso valutazioni sui decreti delegati in questione, ad eccezione di quello sull'illecito disciplinare all'epoca non ancora diffuso.
Le deleghe da ultimo esercitate – Nel corso della redazione del presente documento il Governo ha esercitato la delega anche in merito alle attribuzioni del magistrato capo dell'ufficio giudiziario,del dirigente dell'ufficio di cancelleria e ai poteri di intervento del Guardasigilli (articolo2, comma 1, lettera s); all'organizzazione tecnica e gestione dei servizi presso le Corti di appello di Roma, Milano, Napoli e Palermo (articolo 2, comma 1, lettera t); al decentramento, su base regionale, del ministero della Giustizia (articolo 2,comma 12).
Manca ad oggi una specifica ed organica disciplina di coordinamento nonché di espressa previsione delle disposizioni abrogate.
1. Non c’è dubbio che l’istituzione del Consiglio direttivo della Corte di cassazione rappresenta la realizzazione di aspettativa dei magistrati di legittimità e della Corte medesima e, come tale, si ascrive tra le deboli “luci” del sistema prefigurato dalla riforma.
L’Assemblea generale dei magistrati della Corte di cassazione «costituì» il 23 aprile 1999 - in attesa che il legislatore istituisse «…il Consiglio giudiziario della Corte di cassazione, conformandolo alle peculiarità del ruolo e delle funzioni della Corte stessa…» - un «organo consultivo» presso la Presidenza della Corte «formato da magistrati di tutte le sezioni, rappresentativo delle stesse, nonché da due magistrati della Procura generale, come da mozione presentata dalla Giunta sezionale dell’ Associazione nazionale magistrati». Un punto di delibera che si inseriva in un contesto di aspettative ben diverse da quelle che oggi vede attuare il Consiglio “direttivo” (perché “direttivo”, poi e non “giudiziario”?). Si auspicava più che una selezione per concorso l’assunzione di «iniziative dirette ad agevolare l’accesso alla Corte di cassazione di magistrati provenienti da ogni parte d’Italia, per garantire il più ampio contributo di esperienze e di professionalità».
Un auspicio dell’assemblea volto a quel principio di “unità e varietà della giurisdizione”, imposto dall’art. 25, comma 1, della Costituzione, in virtù del quale «nessuno può essere distolto dal giudice naturale precostituito per legge», principio che costituzionalizza “il pluralismo culturale” della magistratura.Infatti stabilire la precostituzione del giudice significa normativizzare la consapevolezza che la giurisdizione è espressione di una funzione indipendente e di un potere autonomo rispetto ad altri, caratterizzato da diversità culturali e ideali che non possono essere proprie di una struttura burocratica, alla quale, invece, il sistema configurato dalla legge delega vorrebbe ridurre la magistratura.
Il giudice, in uno Stato Costituzionale, è colui che é chiamato dall’ordinamento a risolvere la questione che gli si pone, a scoprire e costruire la norma da applicare al caso concreto: il diritto è la sua pronuncia.
2. Scendendo da quelle prospettive alla riforma concreta, va subito rilevato che la composizione del Consiglio “direttivo” suscita non poche perplessità.
Un organo consultivo composto da ben quattro magistrati titolari di uffici direttivi: il Presidente della Corte di cassazione, che ne è il “presidente” e il Procuratore generale, entrambi membri di diritto; un Presidente di sezione e il Procuratore aggiunto o un Avvocato generale, membri elettivi. E poi da altri tre togati, anch’essi elettivi: due consiglieri della Corte e un sostituto procuratore generale. Vi sono tre membri laici, l’uno di diritto, il presidente del Consiglio nazionale forense, gli altri nominati dai rispettivi Consigli nazionali d’appartenenza, un professore ordinario in materie giuridiche e un avvocato che “eserciti” da venti anni la professione e da cinque sia “iscritto” (forse sarebbe stato meglio anche qui il requisito di “effettivo esercizio”?), nell’albo speciale per il patrocinio davanti alle giurisdizioni superiori.
Una prima notazione appare ictu oculi percepibile e, forse, è questa la ragione della diversa scelta dell’aggettivo “direttivo” anziché semplicemente di quello “giudiziario”: un “dirigismo” eccessivo nella composizione. Sarebbe stato più conforme, oltre che al principio di pari dignità delle funzioni, alla regola di buon andamento della amministrazione che i membri togati elettivi fossero individuati tra i consiglieri della Corte e della Procura generale e distinti solo tra appartenenti al settore civile e a quello penale.
Qualche perplessità può far nascere, inoltre, la presidenza attribuita ope legis al Presidente della Corte, tenuto conto che il Presidente della Corte di cassazione è componente di diritto del Consiglio superiore della magistratura e del suo Comitato di presidenza.
Le competenze del Consiglio “direttivo” sono identiche, ad eccezione di quelle riguardanti l’ufficio di giudice di pace, alle competenze dei Consigli giudiziari. Esse sono elencate nell’art. 7 della schema di decreto legislativo e la evidente novità è rappresentata dalla competenza ad adottare atti concernenti lo “stato giuridico e economico” dei magistrati: aspettative e congedi, riconoscimento di dipendenza di infermità da cause di servizio, equo indennizzo, pensioni privilegiate e concessione di sussidi. La scelta è, per un verso, diretta a ridurre notevolmente il trasferimento di carteggi da uffici periferici e le attività del Consiglio superiore della magistratura e, per altro verso, soddisfa l’efficienza e l’efficacia della soluzione di “pratiche” relative più al rapporto di servizio che a quello “funzionale”. Gli atti in questione sono “definitivi” e l’unico rimedio per l’interessato è il ricorso agli organi di giustizia amministrativa. La scelta, però, ha profili di dubbia costituzionalità, e sarebbe stato più corretto e conforme agli artt. 105 e 107 della Costituzione prevedere il reclamo degli interessati al Consiglio superiore della magistratura.
Al pari di quanto previsto per i Consigli giudiziari, i componenti “avvocati e professori” possono partecipare alle deliberazioni in tema di pareri sulle tabelle della Corte e di vigilanza sull’andamento degli uffici e non anche a quelle riguardanti lo “stato giuridico” dei magistrati.
Questo assetto del Consiglio direttivo, per così dire, a geometria variabile, rende irrazionale la disposizione dell’art. 3 dello schema nella parte in cui prevede che l’Organo elegga al suo interno un vice-presidente tra i componenti non togati, perché la disposizione è inattuabile laddove il Consiglio si riunisca a composizione esclusivamente togata.
In realtà, la disposizione è stata modellata a imitazione dell’art. 104, quinto comma, Cost., che prevede che il vice-presidente del C.S.M. sia eletto tra i componenti designati dal Parlamento, ma in una situazione completamente diversa, poiché in quel caso l’organo si riunisce sempre nella medesima composizione.
Inoltre, il successivo art. 8 non prevede, e del resto non lo stabilisce la direttiva della delega, se la limitazione riguardi anche il Presidente del Consiglio nazionale forense. La questione non è di poco conto e sarebbe stata opportuna maggiore chiarezza del testo normativo. Anche se la formulazione della norma sembra fare generico riferimento ai componenti “avvocati”, vi sono argomenti contrari che legittimano anche una soluzione diversa. Se la voluntas legis fosse quella di estendere la limitazione de quo anche al Presidente del Consiglio nazionale forense avrebbe dovuto riferirsi ai “componenti non togati”, come prescritto per la elezione del vice presidente del Consiglio “direttivo”. Inoltre, per i pareri sull’attività dei magistrati è prescritta l’acquisizione delle “motivate e dettagliate valutazioni del Consiglio nazionale forense”, che potrebbe indurre a ritenere legittima la partecipazione del suo Presidente, in tale veste chiamato a far parte di diritto del Consiglio “direttivo”, alle deliberazioni de quibus.
E, a conferma della scarsa chiarezza dello schema normativo, un interrogativo. Ci si chiede se il Consiglio “direttivo” potrà essere investito di richieste di pareri “su questioni reputate meritevoli di esame dal Primo Presidente o dal Procuratore Generale”, come prevede l’attuale art.1, comma 2, del “regolamento del gruppo consultivo presso la Prima Presidenza” e come la prassi ha definito in pareri su disegni di legge che abbiano ad oggetto disposizioni processuali e di ordinamento giudiziario riguardanti la Corte di cassazione. L’art. 7 dello schema del decreto legislativo sembra escludere tale competenza, tranne, per la verità anche qui forse, se il parere non sia oggetto di una espressa richiesta del Consiglio superiore della magistratura.
Ferma la competenza generale, in materia di pareri, del C.S.M., sarà la prassi, speriamo, a risolvere il problema del rapporto tra C.S.M. e Consiglio direttivo per le questioni specifiche riguardanti Corte e Procura generale.
C. MODIFICA DELL’ORGANICO DELLA CORTE DI CASSAZIONE
E DELLA DISCIPLINA RELATIVA AI MAGISTRATI DI MERITO APPLICATI
Il Consiglio dei Ministri ha provveduto ad emanare lo schema di decreto legislativo recante modifica dell’organico della Corte di cassazione e della disciplina relativa ai magistrati di merito applicati presso la stessa.
Quanto all’organico, sono istituiti 15 posti di consigliere di cassazione previa soppressione dei 30 posti di magistrato di appello attualmente previsti in organico presso la Corte stessa e sono istituiti 22 posti di sostituto procuratore generale presso la Corte di cassazione previa soppressione dei 22 posti di magistrato di appello destinato alla Procura generale presso la Corte di cassazione, attualmente previsti in organico.
Sicché i posti di consigliere di cassazione previsti in organico aumenterebbero dagli attuali 288 (di cui solo 253 coperti) a 303, mentre quelli di sostituto procuratore generale presso la Corte medesima aumenterebbero dagli attuali 43 (tutti coperti) a 63 posti.
Contestualmente , vengono soppressi i 30 posti di magistrato di appello destinato alla Corte (di cui 26 attualmente coperti) ed i 22 posti di magistrato di appello destinato alla procura generale (di cui 18 coperti).
Secondo lo schema di ddl, della pianta organica della Corte di cassazione dovrebbero far parte 37 magistrati destinati all’ufficio del massimario e del ruolo mentre attualmente, i magistrati complessivamente addetti all’ufficio stesso risultano 52.
Certamente, deve essere apprezzata l’ottica di razionalizzazione dell’utilizzazione delle risorse professionali disponibili, nonché di valorizzazione del ruolo della Suprema Corte, ma suscita notevoli perplessità la soppressione della figura di magistrato di appello presso il Massimario, perché, in base all’esperienza maturata negli anni, la destinazione alla partecipazione ai collegi per alcune udienze è stata una vera e propria palestra di formazione del magistrato di legittimità in linea proprio con il disegno riformatore che vuole valorizzare, mediante verifiche, una maggiore attitudine del magistrato a svolgere funzioni di legittimità.
L’effettivo esercizio di tali funzioni (affidato anche ai magistrati di appello, pur se in misura ridotta rispetto ai consiglieri) è uno dei dati concreti per poter poi accertare l’attitudine di quel magistrato a svolgerle pleno iure.
Per non perdere il patrimonio di preparazione maturato dai magistrati che da tempo, con funzioni di appello, sono destinati ai collegi, la disciplina transitoria prevede una regolamentazione che solo in parte può essere condivisa, in quanto limita l’assegnazione alla Cassazione solo a coloro che abbiano maturato i requisiti ad una certa data, mentre esclude gli altri magistrati che, con le stesse funzioni, stanno continuando ad essere destinati ai collegi di legittimità, ma non hanno ancora acquisito i requisiti previsti dalla norma transitoria.
Una prima scelta che si impone, quindi, è quella di non stabilire alcuna data fissa per la maturazione dei requisiti, bensì di consentire ai magistrati che si trovino nelle condizioni previste successivamente all’entrata in vigore del decreto legislativo (e che continuino ad essere destinati ai collegi con i provvedimenti del Capo di Corte) di poter essere valutati dal Consiglio Superiore per il conferimento delle funzioni di legittimità. Questa norma dovrebbe applicarsi sia ai magistrati del massimario sia, a maggior ragione, a quelli applicati alla procura generale sino ad esaurimento del ruolo esistente.
Qualora questa proposta, che appare la più ragionevole e, comunque, rispettosa delle funzioni già conferite e svolte dai magistrati di appello, sia requirenti che giudicanti, non sia condivisa, in via del tutto subordinata potrebbe esservi un’opzione che tuteli in parte questo interesse pubblico alla non dispersione di esperienze attraverso una proposta di modifica dell’attuale art. 5, primo comma, dello schema di decreto legislativo in esame.
2. Osservazioni all’art. 5, primo comma
La disposizione dell’art. 5, comma 1, lettera b), dello schema appare in testuale contrasto con la legge delega.
L’art. 2, comma 9, lettera i), della legge delega è, infatti, assolutamente inequivoco nello stabilire che ― ai fini del conferimento delle funzioni di legittimità da parte del C.S.M. ai magistrati in servizio nei posti soppressi ― i magistrati interessati debbono aver svolto le predette funzioni nei sei mesi antecedenti alla data di acquisto di efficacia del decreto legislativo recante la modifica dell’organico della Corte di cassazione, e non già nei sei mesi precedenti alla data di entrata in vigore della stessa legge delega, come invece si prevede nella disposizione in esame.
La formula ”nei sei mesi precedenti la predetta data”, che compare nel n. 2 della citata lettera i) del comma 9, risulta chiaramente riferita, difatti, “alla data di acquisto di efficacia delle disposizioni emanate in attuazione del comma 5”, di cui è parola nell’alinea della medesima lettera i), che regge l’intera proposizione precettiva.
Una soluzione di questo tipo è giustificata da ragioni giuridiche, oltre che logiche e amministrative, poiché solo con il decreto delegato sono soppressi i posti e si configura “il magistrato perdente posto” e, pertanto, dovrebbe essere questo il momento di verifica dei requisiti richiesti.
3. Osservazioni all’art. 5, secondo comma
L’art. 2, comma 9, lettera l), della legge delega - nel prevedere il transitorio trattenimento in servizio dei magistrati di appello per i quali non sia stato possibile il conferimento delle funzioni di legittimità da parte del C.S.M. - presuppone evidentemente che essi mantengano in toto la posizione funzionale anteriore, anche per quel che concerne il possibile esercizio delle funzioni di legittimità in base a provvedimenti dei Capi degli uffici. E ciò nella logica prospettiva di evitare una irragionevole sperequazione in loro danno, dato che - diversamente - i predetti magistrati, pur conservati nel posto, non eserciterebbero più una parte rilevante delle loro attuali funzioni (ed anzi, nel caso dei magistrati di appello applicati presso la Procura generale della Corte di cassazione, rimarrebbero praticamente privi di compiti significativi, dato che presso la Procura generale non esiste un ufficio del massimario).
Sembra quindi esservi un eccesso di delega nella soppressione dell’art. 115, primo comma, secondo periodo, O.G., laddove fa venir meno anche in via transitoria la possibilità per i Capi di Corte di applicare in udienza i magistrati del massimario Per quanto riguarda i magistrati destinati al massimario con funzioni di appello va posto in rilievo che la soppressione dell’art. 115 O.G. si pone in contrasto con lo stesso decreto legislativo laddove prevede che i magistrati di appello restano in via transitoria negli uffici soppressi nello stesso status rivestito di magistrato di appello.
D. L’ACCESSO IN CASSAZIONE NELLA NUOVA DISCIPLINA ORDINAMENTALE
1. Il sistema di attribuzione
Secondo la nuova disciplina, le funzioni giudicanti di legittimità vengono attribuite dal CSM sulla base di tre concorrenti presupposti: a) la frequenza del magistrato all’apposito corso di formazione tenuto dalla Scuola superiore ed il contenuto del giudizio finale formulato dalla Scuola al termine del corso; b) il conseguimento della idoneità nel concorso per titoli ed esami (scritti ed orali) ovvero nel concorso per soli titoli, secondo il giudizio dell’apposita commissione nominata dal CSM e composta di quattro magistrati e tre professori universitari di prima fascia (art.28, comma 3, dello schema di d.lgs.); c) il parere motivato dei consigli giudiziari ed “ulteriori elementi di valutazione rilevanti ai fini del conferimento delle funzioni giudicanti di legittimità” (art.23, comma 3).
Con il concorso per titoli ed esami si attribuisce il 30 % dei posti disponibili, mentre con il concorso per soli titoli si attribuisce il restante 70 % dei posti.
Quindi dalla sostanziale assenza di strumenti valutativi degli aspiranti alle funzioni di legittimità -situazione attuale- si passa ad un eccesso di tali strumenti, pesanti per il singolo aspirante e dannosi per il funzionamento della magistratura. Si passa, cioè, dal niente al troppo, secondo un andamento pendolare (da un difetto al difetto opposto) che caratterizza tante riforme italiane.
Anche l’attribuzione degli incarichi direttivi di legittimità (riservata ai magistrati che esercitano funzioni giudicanti di legittimità da almeno quattro anni) presuppone la frequenza dell’apposito corso di formazione della Scuola con il giudizio finale, nonché il concorso per soli titoli, il quale ultimo sembra però che venga effettuato direttamente dal CSM, e non da un’apposita commissione.
2. I tempi
Alle funzioni giudicanti di legittimità si potrà pervenire, secondo la nuova disciplina, in età nettamente inferiore rispetto a quella attuale.
Compiuti otto anni dalla nomina ad uditore giudiziario (in essi compresi i due anni di tirocinio), il magistrato può partecipare al concorso per titoli ed esami per l’assegnazione delle funzioni di secondo grado; sono, invece, necessari tredici anni dalla stessa nomina per partecipare al concorso per soli titoli. Dopo appena tre anni di esercizio delle funzioni di secondo grado il magistrato può partecipare al concorso per soli titoli o per titoli ed esami per l’attribuzione delle funzioni di legittimità. Basandosi su tempi medi, i magistrati potranno pervenire all’esercizio delle funzioni di legittimità, superando anche il solo concorso per titoli, intorno ai 40-45 anni.
Vi sarà una generazione di magistrati particolarmente fortunata perché, nella prima applicazione del nuovo regime, potrà pervenire alle funzioni di legittimità in età particolarmente giovane, conseguendo tutti i posti disponibili (sia il 30 che il 70 %). La loro età comporterà la lunga occupazione dei posti assegnati nella prima applicazione della nuova disciplina, onde per le successive generazioni di magistrati i posti disponibili in cassazione non saranno numerosi.
Al riguardo occorre tenere presente che, per le funzioni di legittimità, non è prevista la temporaneità (neanche per gli incarichi direttivi).
Sembra evidente l’irrazionalità di consentire che molti posti di funzioni di legittimità siano ricoperti da giovani magistrati, la maggioranza dei quali non avrà avuto bisogno di superare neanche il concorso per titoli ed esami. E’ prevedibile, allora, il successivo sostanziale blocco del sistema selettivo introdotto dal legislatore, e il rischio concreto di una “ingessatura” della giurisprudenza.
3. Funzioni direttive di legittimità e merito
Un aspetto particolare è il rapporto tra le funzioni di legittimità e gli incarichi direttivi e semidirettivi di merito.
I magistrati di legittimità possono partecipare ai concorsi per tali incarichi direttivi ed è loro riconosciuto anche titolo preferenziale a parità di graduatoria. In direzione opposta, i magistrati che hanno esercitato funzioni di legittimità hanno preferenza assoluta quando, dopo l’incarico direttivo o semidirettivo di merito, presentano domanda di riassegnazione alle funzioni di legittimità, tanto che il CSM mette a concorso i soli posti residui dopo detta riassegnazione.
Questo passaggio agevolato tra funzioni di legittimità e funzioni direttive di merito crea una commistione tra le stesse che non sembra in linea con la normativa costituzionale, come interpretata dalle note sentenze della Corte costituzionale n. 86 e 87 del 10 maggio 1982, le quali hanno distinta la posizione dei magistrati di cassazione da quella dei magistrati di merito.
4. La disciplina transitoria
Le precedenti considerazioni riguardano la nuova disciplina a regime. Nell’immediato è, però, prevista una disciplina transitoria.
Per le funzioni di legittimità si prevede l’inapplicabilità della nuova disciplina a tutti i magistrati che, quando sarà attuata la delega, abbiano compiuto diciotto anni dalla nomina ad uditore giudiziario. Per questi magistrati continuerà ad applicarsi l’attuale regime senza alcuna innovazione. Tale protrazione della vecchia disciplina avviene per un periodo di tre anni, come è disposto dalla legge delega. Il citato art.25 aggiunge però: “Il termine triennale resta sospeso dalla data di presentazione della domanda sino alla data di comunicazione dell’esito della medesima”. Se non si interpreta male la norma, la domanda del singolo magistrato di conferimento di un posto di legittimità non fa decorrere il termine triennale di applicazione della vecchia disciplina fino alla decisione del CSM. Se tale decisione sarà negativa, sarà sufficiente al singolo magistrato presentare altra domanda per un posto libero per continuare a beneficiare della detta sospensione, e così successivamente sino a quando l’interessato non avrà ottenuto il posto sulla base della vecchia disciplina, anche se sia già divenuta applicabile la nuova disciplina particolarmente selettiva. In tal modo il termine triennale di applicazione del vecchio regime viene a dissolversi, a beneficio dei magistrati che, all’atto dell’iniziale applicazione della delega, avranno l’anzianità di almeno diciotto anni dalla nomina.
La stessa osservazione vale per il regime transitorio relativo alla attribuzione degli incarichi direttivi di legittimità e degli incarichi superiori apicali. Anche qui l’art.49, comma 3, prevede che per il periodo di cinque anni non si applica la nuova disciplina che riserva i detti incarichi a magistrati della Cassazione, consentendone quindi l’accesso anche ai magistrati di merito o, più in generale, che non hanno i requisiti previsti dagli artt. 39-40 del d. lgs.. Ma il periodo quinquennale resta sospeso dalla data di presentazione della domanda per l’incarico direttivo alla data di comunicazione dell’esito della medesima, comunicazione all’istante – va osservato – che non è prevista dall’attuale ordinamento.
Anche su questo problema, quindi, l’approssimazione del legislatore porta a conseguenze del tutto irrazionali, e in deciso contrasto con lo scopo della nuova disciplina.
E. ISTITUZIONE DELLA SCUOLA SUPERIORE DELLA MAGISTRATURA
L'istituzione della Scuola Superiore della Magistratura, prevista nello schema di decreto legislativo varato in attuazione della legge delega per la riforma dell'ordinamento giudiziario, risponde al lodevole intento di dar vita ad una struttura finalizzata al miglioramento della preparazione e della qualità professionale dei magistrati (esigenza tra l'altro già avvertita dal Consiglio superiore della magistratura, promotore di numerose iniziative in ordine all'organizzazione di incontri e convegni di studio per i magistrati). Ma, pur dopo la modifica dell'originario testo conseguente al messaggio del Presidente della Repubblica alle Camere, la normativa concreta non sfugge a rilievi sulla sua conformità al dettato costituzionale, specie agli artt. 101 e ss. Cost..
La considerazione preliminare di fondo, al di là di singoli punti, é che detta Scuola costituisce "una struttura didattica autonoma, con personalità giuridica di diritto pubblico, piena capacità di diritto privato e autonomia organizzativa, funzionale e gestionale, negoziale e contabile" (art. 1), tale da rappresentare un ente cui vengono delegati compiti e funzioni, tra cui soprattutto "in via esclusiva, l'aggiornamento e la formazione dei magistrati" (art. 2), rientranti invece nelle attribuzioni del Consiglio superiore della magistratura, organo non di natura amministrativa come la Scuola, bensì "costituzionale" o quantomeno "di rilevanza costituzionale" in senso tecnico.
Con riferimento alla Corte di cassazione emerge all’evidenza come anche il nuovo disegno di “formazione” del corpus della magistratura - come l’intero disegno riformatore - contribuisca a trasformare l’organo posto al vertice del sistema delle impugnazioni in organo di vertice dell’organizzazione giudiziaria che acquista un notevole peso, attraverso i suoi rappresentanti più autorevoli, sulla formazione e sulla conseguente “progressione in carriera” dei magistrati.
Il Comitato direttivo è infatti composto: dal primo Presidente della Cassazione e dal Procuratore generale della Cassazione - che sono membri di diritto – da due magistrati nominati dal C.S.M., da un rappresentante del ministro, da un avvocato nominato dal Consiglio nazionale forense e da un professore universitario nominato dal Consiglio universitario nazionale.
Il primo Presidente ed il Procuratore generale possono peraltro delegare ad altro collega la loro partecipazione alla scuola. La norma (art. 6 dello schema di ddl) prevede espressamente che i magistrati delegati dai capi di Corte debbano avere funzioni non inferiori a quelle direttive di legittimità, rispettivamente giudicanti o requirenti.
Nella stessa previsione si propone con immediatezza un dubbio concreto in ordine alla presenza nel Comitato del primo Presidente e del Procuratore generale della Cassazione: sono lì a titolo personale o perché rappresentano il vertice della cassazione (e quindi l’istituzione in sé, prescindendo dalle persone che fisicamente la rappresentano)? In questo secondo caso – che è il più verosimile - l’imponente presenza (due su quattro magistrati, gli altri due in ipotesi potendo pure essere cassazionisti) attesta obiettivamente che nel disegno complessivo della Riforma la Cassazione (e chi la compone) è giudice dei magistrati oltre che delle loro sentenze. Quanto ciò sia compatibile con l’art. 107, e con lo stesso 105, della Costituzione sarà da vedere.
La durata del Comitato direttivo è di quattro anni. I componenti diversi dal primo Presidente e dal Procuratore generale o dai loro delegati non sono immediatamente rinnovabili e non possono far parte delle commissioni di concorso per uditore giudiziario.
Ora, se si comprende la non rinnovabilità del primo Presidente e del Procuratore generale (che sono appunto componenti “di diritto”) non vi è alcuna ragione per l’estensione della rinnovabilità immediata ai loro delegati. Appare anzi incomprensibile ritenere che tra i magistrati della cassazione e della relativa procura generale non si possano agevolmente rinvenire altri idonei ad essere delegati per le incombenze della Scuola. Specialmente in una cassazione e in una procura generale “selezionate” dai filtri dei concorsi previsti dalla Riforma. Ed allora anche qui si nota che il legislatore non solo non ha avuto alcuna preoccupazione di evitare, il più possibile, la concentrazione della direzione della Formazione in poche persone poste ai vertici della Corte, ma sembra quasi favorirla.
Questa incidenza dei vertici della cassazione sul percorso formativo degli uditori giudiziari e dei magistrati con funzioni è tanto più pericolosa se si pensa alle varie norme, che pure appaiono in contrasto con il precetto costituzionale, che attribuiscono alla Scuola competenze miste sulle attività di aggiornamento e di valutazione; commistione che non giova né all’una né all’altra funzione e che ha determinato il Capo dello Stato ad affermare, tra l’altro, nel messaggio di rinvio alle Camere, che i ”poteri del Consiglio Superiore risultano, in palese contrasto con il dettato costituzionale, sensibilmente ridimensionati, in quanto il sistema delineato nella legge delega colloca al centro di ogni procedura concorsuale la Scuola Superiore e apposite commissioni, anch’esse esterne allo stesso Consiglio”.
Tali rilievi non sono stati superati, al punto che lo schema di decreto legislativo in esame prevede (art. 26) che al termine di ogni corso di aggiornamento venga rilasciata dalla scuola, sulla base dei pareri espressi dai docenti e dei risultati delle prove sostenute dai partecipanti, “una sintetica valutazione finale che tiene conto del livello di preparazione del magistrato e di specifici elementi attitudinali allo svolgimento delle funzioni giudiziarie” e che “la valutazione è inserita nel fascicolo personale del magistrato e il Consiglio superiore della magistratura ne tiene conto ai fini delle determinazioni relative al magistrato medesimo”.
Di questa valutazione il C.S.M. deve tener conto sia nelle ipotesi di concorsi per le funzioni di secondo grado o di legittimità, mutamento di funzioni, ecc., sia per le valutazioni di professionalità al compimento del tredicesimo, ventesimo e ventottesimo anno dall' ingresso in magistratura ed in tutti questi casi il provvedimento dell’organo di ”autogoverno” deve basarsi, quale primo elemento, sul "giudizio valutativo della Scuola".
Peraltro, proprio la commistione formazione-valutazione dimostra la assoluta irrazionalità, inattuabilità e ingestibilità sia della Scuola che dei sistemi di accesso, di progressione in carriera e dei concorsi, così come delineati nella riforma.
Invero, secondo il complessivo disegno riformatore, ogni magistrato dovrà obbligatoriamente partecipare almeno ad un corso di aggiornamento ogni cinque anni. Ad essi vanno aggiunti i magistrati che debbono frequentare i corsi per le valutazioni periodiche di professionalità al compimento del tredicesimo, ventesimo e ventottesimo anno dall’ingresso in magistratura (lettera t) ed inoltre gli uditori giudiziari (almeno 300 all’anno), per le sessioni di tirocinio che durano sei mesi. Solo sulla base di questi dati, considerata l’attuale partecipazione media ad ogni corso di circa 70 magistrati, ed una durata non inferiore ai quattordici giorni (sei mesi le sessioni per gli uditori), si giunge a migliaia di giornate di corso (almeno 1.320).
Vanno, inoltre considerati i magistrati che debbono sostenere i corsi al settimo anno dall’ingresso in magistratura, non esattamente quantificabili; quelli che debbono partecipare ai corsi che sono obbligatori, ma per i quali non è prevedibile il numero delle domande. Ovviamente, non si può stabilire a priori quanti magistrati faranno domanda per partecipare a questi corsi, ma è presumibile che, poiché molti corsi sono obbligatori per poter partecipare ai concorsi (per titoli e per esami) per le varie funzioni, tutti i magistrati, via via che maturano l’anzianità sufficiente per poter fare domanda per partecipare ad un concorso, facciano domanda per seguire il corso relativo, in modo da premunirsi del titolo necessario per partecipare al concorso, una volta che sarà bandito. Saranno comunque certamente almeno diverse centinaia, se non migliaia, ogni anno. Andrebbero, poi, calcolati i corsi non obbligatori, ma che in questi anni hanno costituito la indispensabile offerta formativa del sistema di governo autonomo, sia centrale che periferica.
In sintesi, per quanto si vogliano fare stime prudenziali, si ottengono cifre assolutamente incomparabili con quelle stanziate nello schema di decreto legislativo (art. 37), a rischio di incostituzionalità anche per mancata copertura finanziaria, malgrado il parere favorevole, già espresso dalla Commissione Bilancio della Camera.
E sulla funzionalità della Corte di cassazione penderà la “spada di Damocle” dei numerosissimi magistrati che verranno sottratti, temporalmente o parzialmente, alle funzioni giurisdizionali, per svolgere, quali docenti o quali discenti, gli appositi corsi di formazione.
F. LA PROCURA GENERALE PRESSO LA CORTE DI CASSAZIONE
NELLA NUOVA DISCIPLINA
1. La Procura generale della Corte di cassazione nel nuovo disegno dell’ufficio del pubblico ministero
La Procura generale della Cassazione, e segnatamente il suo Procuratore generale, è inserita, in maniera apicale, nel nuovo disegno dell’ufficio del pubblico ministero, con accentuati profili di gerarchizzazione e burocratizzazione dei magistrati che lo compongono.
La gerarchizzazione passa attraverso le disposizioni che individuano nel Procuratore generale della Corte di cassazione, titolare dell’azione disciplinare, il destinatario ultimo: a) di “dati e notizie” sul corretto e uniforme esercizio dell’azione penale, nonché sul puntuale esercizio da parte dei procuratori della Repubblica dei poteri di direzione, controllo e organizzazione degli uffici ai quali sono preposti; b) del provvedimento del procuratore della Repubblica di revoca della delega al suo sostituto in caso di divergenza o inosservanza dei criteri stabiliti in generale dal procuratore della Repubblica medesimo ovvero nel conferimento della delega in ordine alla trattazione del procedimento.
La burocratizzazione dei magistrati del pubblico ministero non solo può considerarsi l’altra faccia della medaglia della gerarchizzazione di cui si è detto, ma si desume anche dall’omessa previsione di un controllo del CSM sui criteri adottati dal procuratore della Repubblica, dall’omessa previsione di una norma di salvaguardia dell’attività del singolo sostituto in udienza, ed infine dalla disposizione relativa all’inserimento, nel fascicolo personale, del provvedimento di revoca della delega (diretto evidentemente a disincentivare comportamenti non in linea con i “criteri” del capo e probabilmente a compromettere lo sviluppo della carriera, a prescindere dalla fondatezza o meno delle ragioni che hanno determinato la revoca).
E’ chiaro che sono possibili più modelli di ufficio del pubblico ministero, rimessi alla discrezionalità del legislatore, da esercitarsi nell’ambito della garanzia di indipendenza che la Costituzione assicura anche ai magistrati appartenenti a tale ufficio. La riforma, invece, non garantisce il singolo magistrato del pubblico ministero da “interferenze” sul piano interno (ove il condizionamento da parte del capo o dei capi appare assolutamente pregnante); viceversa si ritiene generalmente che non sussista, nel nuovo modello, alcuna effettiva interferenza esterna sull’ufficio del pubblico ministero (grazie anche all’intervento del Presidente della Repubblica che per “motivi di palese incostituzionalità” ebbe a rinviare alle Camere - con messaggio del 16 dicembre 2004 - la legge delega sull’ordinamento giudiziario in precedenza approvata, imponendo al Parlamento, tra l’altro, l’eliminazione della norma sulla possibilità, per il Ministro della giustizia, di dettare “linee di politica giudiziaria”).
E tuttavia, da un lato la concentrazione di potere su un unico magistrato (in definitiva sul Procuratore generale della Corte di cassazione, che, tra l’altro, verrà, con la riforma, ad essere nominato solo nell’ambito di una ridottissima rosa di legittimati – al massimo i cinque avvocati generali –, e quindi con un sistema del tutto irrazionale) sarà inevitabilmente foriera di polemiche sull’uso di tale potere, dall’altro lato la sottrazione dell’ufficio requirente alla cultura della giurisdizione per effetto della irreversibilità delle funzioni requirenti (trascorsi tre anni dopo l’espletamento del tirocinio), in uno con la gerarchizzazione e la burocratizzazione dell’ufficio già descritte, sono elementi che sembrano delineare una figura del singolo magistrato del pubblico ministero in concreto sempre più condizionato o condizionabile dalle esigenze e dalle richieste delle forze di polizia, con le quali egli quotidianamente si rapporta ed è destinato a rapportarsi per tutta la sua carriera nello svolgimento delle indagini.
Sappiamo quante difficoltà concrete abbia trovato e trovi già oggi l’applicazione del principio costituzionale secondo cui l’Autorità giudiziaria dispone direttamente della polizia giudiziaria (ex art. 109 Cost.). E se con l’attuale sistema in qualche caso si è avuto il sospetto di un “appiattimento” (se non di “soggezione”) del pubblico ministero rispetto alla richieste delle forze di polizia, dalle quali il suo quotidiano lavoro in definitiva dipende, con il nuovo sistema, ove il magistrato del pubblico ministero non ha “vie d’uscita” rappresentate dal passaggio a funzioni giudicanti, la situazione potrà solo peggiorare, a discapito della funzione del pubblico ministero, che, quale parte pubblica, è chiamato ad agire nell’interesse generale all’osservanza della legge penale con l’obbligo di raccogliere anche le prove a favore dell’indagato (art. 358 c.p.p.).
Le osservazioni che precedono consentono di sottolineare la peculiarità delle funzioni svolte dai magistrati del pubblico ministero presso la Procura generale della Corte di cassazione, sottolineata anche dalle norme della legge delega (e del decreto delegato) sull’ufficio del pubblico ministero, là dove ci si riferisce esclusivamente all’organizzazione delle procure di primo e secondo grado e non anche all’ufficio della Procura generale della Suprema Corte (ad eccezione delle particolari disposizioni, già menzionate, relative agli obblighi di informazione al Procuratore generale).
In effetti le funzioni requirenti di legittimità attribuite ai magistrati della Procura generale presso la Suprema Corte, appaiono del tutto particolari, in quanto svolte senza alcun potere di indagine o di impugnazione e senza alcun legame di rappresentanza rispetto agli uffici di merito del pubblico ministero, in una posizione quindi di terzietà rispetto alle parti e, come già rilevato, di ausilio alla Corte nella precipua attività di nomofilachia (più che di giurisdizione di terzo grado).
La scelta operata dal leg