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Timestamp: 2018-09-22 08:09:29+00:00
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Lire l'article 55 : Comment comprendre un texte établissant une hiérarchie des normes comme étant lui-même le texte d'une norme ? | Conseil constitutionnel
Lire l'article 55 : Comment comprendre un texte é…
L'obscurcissement de l'article 55 et l'effacement du Conseil constitutionn
Olivier CAYLA - Agrégé de droit public, Directeur d'études à l'École des Hautes Études en Sciences Sociales
Il convient de distinguer, lorsqu'on analyse le discours du droit, entre les textes et les normes, deux objets que l'on a trop souvent tendance à confondre. Cette exigence méthodologique, soulignée par un certain courant, d'obédience normativiste, de la théorie contemporaine du droit(1), peut paraître importante en elle-même, mais il est des domaines où elle compte sans doute comme l'une des plus vives. C'est le cas, notamment, du thème de la hiérarchie des normes, qui est le plus souvent traité comme permettant d'établir, sans difficulté apparente, une hiérarchie corrélative des textes, fort utile au travail d'un organe d'application du droit, lorsque celui-ci se demande, en cas de présence au sein de l'ordre juridique d'une antinomie entre deux textes également en vigueur, lequel doit bénéficier de sa faveur pour la solution du litige. S'il est par exemple admis, dans cet ordre juridique, que la norme conventionnelle l'emporte hiérarchiquement sur la norme législative, alors on en conclura, en toute logique semble-t-il, que c'est le texte du traité qu'il faudra appliquer, au détriment du texte de la loi qui, ainsi " écarté ", sera réduit au silence, si bien que la gênante contradiction qu'il apporte à la disposition conventionnelle sera neutralisée.
Une norme juridique, si l'on accepte de s'en remettre à la définition introduite par Kelsen, est un phénomène de signification d'un type très particulier que, dans le vocabulaire de la philosophie contemporaine du langage, on appelle une signification pragmatique : il s'agit de la force — " illocutoire ", comme le dit aussi le philosophe du langage — de commandement, que l'on comprend être la signification de l'acte d'énonciation même auquel procède un émetteur lorsque, prenant la parole en direction d'un adressataire, il exprime à ce dernier sa prétention à le lier par une obligation, c'est-à-dire à l'enjoindre de se conformer à un modèle de comportement obligatoire. Mais ce qui est à noter avant tout est que cette norme ou, si l'on préfère, cette signification normative, de force injonctive, d'un acte de discours (et qui, dans une perspective kelsénienne, s'apparente à la juridicité même de celui-ci, définie en termes de signification)(2), n'est pas une signification textuelle : un texte écrit, quel qu'il soit, n'a jamais en lui-même de signification normative car tout texte écrit, quel qu'il soit, est pragmatiquement muet. Autrement dit, ce n'est pas le texte de ce qu'on a compris être un commandement (par exemple " il est interdit de fumer "), déchiffrable par l'application des règles lexicales et grammaticales en vigueur dans un ordre linguistique donné, qui porte dans sa lettre la marque de sa force de commandement : le même texte peut aussi bien être celui d'une simple recommandation, voire d'une description par un observateur d'un commandement édicté par un tiers(3). La seule écriture d'un énoncé textuel est en effet par définition impuissante à faire surgir la force expressive de commandement (ou de recommandation, ou de prière, ou de plate description, etc.), qui détermine la signification pragmatique de l'acte d'énonciation, en raison du fait que cet acte d'énonciation n'a pas eu lieu, puisque précisément écrire c'est renoncer à prendre la parole, c'est-à-dire renoncer à procéder soi-même à l'énonciation de l'énoncé(4). Mais si, par conséquent, l'énoncé d'un texte écrit est paradoxalement un non-énoncé puisque, par principe, il n'a pas été énoncé, il n'en reste pas moins qu'il a vocation à l'être : énoncé en puissance, il ne demande qu'à être actualisé dans l'acte d'énonciation auquel procède l'interprète, au sein de son opération de lecture, qui est foncièrement une prise de parole, dont l'actualité a simplement été " retardée " ou " différée " par l'écriture(5). Autrement dit, c'est le lecteur du texte écrit qui, par les décisions interprétatives et expressives auxquelles il procède dans l'actualité de sa lecture, établit la signification pragmatique de l'énonciation, puisque c'est cette opération de lecture qui réalise effectivement l'énonciation de l'énoncé. Le texte est-il normatif ou non normatif, c'est-à-dire est-il prescriptif ou descriptif, et s'il est prescriptif est-il recommandatoire ou injonctif, et s'il est injonctif l'est-il comme procédant du commandement d'un commandant subalterne (" en second ") ou d'un commandant suprême (" en chef ")? Devant tout texte écrit, cette question se pose toujours à l'interprète, et elle est toujours totalement ouverte. Mais au travers des décisions herméneutiques auxquelles il procède par sa lecture, l'interprète répond à cette question en toute liberté, comme l'examen de la lecture jurisprudentielle du texte de l'article 55 en apportera sans doute l'illustration. Si bien que, conformément aux positions défendues par les théories dites " réalistes " de l'interprétation, on doit admettre que c'est bel et bien l'organe d'application d'un texte qui, en tant qu'interprète procédant à sa lecture, produit (ou ne produit pas, selon la décision qu'il prend) la norme juridique, en tant que signification pragmatique de l'énonciation par l'opération de laquelle l'énoncé textuel est effectivement énoncé, c'est-à-dire passe de la puissance à l'acte.
Bien sûr, tout cela ne revient cependant pas à dire qu'un texte écrit soit dénué de toute signification : il est en effet, en lui-même, doté si ce n'est d'une signification pragmatique, du moins d'une signification sémantique. Mais ce sens textuel (ou linguistique, ou " locutoire "), marqué par les signes graphiques de sa lettre et appréhendable par application des règles lexicales et grammaticales fixées par l'usage linguistique, n'est inscrit, au stade de la seule écriture du texte, que de manière générale et indéterminée, si bien que, lui aussi, apparaît comme étant à ce stade bien plus potentiel qu'actuel. C'est en effet que la détermination par la lecture d'une force pragmatique (ou illocutoire) est indispensable, comme on va voir, à la fixation d'un sens sémantique (ou locutoire) univoque. De plus, non seulement le choix d'une force (descriptive, recommandatoire, injonctive, etc.), consenti au sein de l'opération de lecture, influe sur la détermination du sens textuel d'un énoncé, mais aussi, à l'inverse, le choix en faveur d'un sens particulier de l'énoncé influe sur la détermination de la force de l'énonciation. Bref, du fait de la foncière interactivité entre le sens et la force, c'est-à-dire entre les deux niveaux sémantique et pragmatique de la signification(6), l'opération de lecture d'un texte écrit apparaît comme cet acte décisif — et décisoire — par lequel les sujets de droit accèdent à la compréhension du texte comme étant celui d'une norme et de ce à quoi précisément cette norme oblige.
Notons toutefois, avant d'y revenir plus loin, que le Conseil, pour parvenir à cette conclusion implicite d'un sens textuel de l'article 55 exprimant l'idée d'égalité, et non pas de hiérarchie, entre la loi et le traité, commence par affirmer explicitement et à l'inverse (et bien que la lettre de l'article 55 n'aborde pas le sujet), l'existence d'une hiérarchie entre la Constitution et le traité : insister, dans le but d'écarter toute assimilation du contrôle de conventionnalité de la loi à celui de sa constitutionnalité, sur le " caractère relatif et contingent " de la normativité conventionnelle et sur le " caractère absolu et définitif " de la normativité constitutionnelle, revient bien à décrire la supériorité de force normative dont la constitutionnalité, du fait de sa nature unilatérale, peut se prévaloir face à la fragile nature bi ou multilatérale de la conventionnalité, affaiblie par l'handicapante condition de réciprocité. Cette hiérarchie intrinsèque entre Constitution et traité (et non pas produite — du moins, pas exclusivement —par la détermination extrinsèque de la volonté du pouvoir constituant), n'a donc pas attendu, contrairement à ce qui est souvent affirmé, l'arrêt Sarran, ni même l'arrêt Koné du Conseil d'État, pour être solennellement établie par une juridiction(7).
De sorte que si les interprètes sont sans doute tout à fait libres de comprendre le texte de l'article 55 comme n'étant pas celui d'une norme, ils sont évidemment non seulement tout aussi libres d'opter pour le parti interprétatif contraire(8), mais même logiquement enclins à le préférer, et à supposer alors que, lorsqu'il a écrit le texte de l'article 55, le pouvoir constituant ne pouvait que s'attendre à ce que ce texte fût compris comme celui d'un commandement, donc que l'affirmation par ce texte de la supériorité de force normative de la conventionnalité sur la légalité doive obligatoirement conduire l'organe d'application du droit à faire primer le texte d'un traité sur celui d'une loi, en cas de contrariété sémantique entre les deux. Cette préférence pour " l'option normative " a, comme on sait, fini par l'emporter au Conseil d'État avec l'arrêt Nicolo. Mais pourtant, on va voir que son ralliement à cette " option normative " n'interdit nullement à ses yeux que, le cas échéant, le texte d'une loi puisse malgré tout continuer de primer sur le texte d'un traité : autrement dit, si le choix de comprendre le texte de l'article 55 comme étant celui d'une norme implique certes l'affirmation d'une hiérarchie entre les normes législatives et conventionnelles, il n'implique pas pour autant l'affirmation corrélative d'une hiérarchie automatique entre les textes législatifs et conventionnels : tel est le paradoxe majeur de " l'option normative ".
Le paradoxe de l'option normativeComme le confient les conclusions Frydman sur l'arrêt Nicolo, c'est par la méthode interprétative dite de " l'effet utile " que le juge administratif a décidé de normativiser la " lettre morte " de l'article 55, dans le but de préserver le concept même de pouvoir constituant : à moins de dénier sa qualité de commandant suprême à l'instance populaire qui a adopté en 1958 le texte de l'article 55, c'est-à-dire à moins de détruire le principe fondateur même de l'ordre démocratique qu'est la souveraineté du peuple, on ne peut pas comprendre la force de son énonciation constituante autrement que comme un commandement, s'il est vrai que ce qui fait exister le commandant, c'est avant tout le fait qu'il commande. La nécessaire constitution même du constituant comme constituant effectif, implique alors que la signification illocutoire de l'acte de volonté constituante soit comprise comme marquant subjectivement l'intention de commander, et non pas de simplement recommander (en l'occurrence, que le Parlement ne vote que des lois conformes aux traités).
On le voit, la réactualisation du texte de l'article 55, c'est-à-dire le retournement opéré dans la compréhension de son sens, s'obtient par une simple modification de l'interprétation relative à la force de l'acte d'énonciation constituante : auparavant, le juge administratif privilégiait le caractère obligatoire du commandement constitutionnel suivant lequel le monopole du contrôle de constitutionnalité des lois est dévolu au Conseil constitutionnel (art. 61), quitte à en déduire que, dans son article 55, le constituant n'avait que recommandé la conformation absolue des lois aux traités (ou commandé la conformation relative, c'est-à-dire affirmé l'égalité entre les lois et les traités, ce qui revient au même); avec Nicolo, l'interprétation de la force de l'intention constituante s'inverse, au bénéfice du caractère obligatoire de l'article 55 et du concept de supériorité de la conventionnalité sur la légalité, certes, mais au détriment de l'idée selon laquelle le contrôle de constitutionnalité des lois ne peut impérativement être opéré que par le seul juge constitutionnel. Car, comme cela a été fort bien montré(9), le contrôle de conventionnalité opéré par le juge administratif n'est jamais qu'un contrôle de constitutionnalité, certes indirect mais qui n'en fait pas moins une très efficace et menaçante concurrence au contrôle direct opéré par le Conseil constitutionnel, du fait de la quasi identité de contenu entre les textes conventionnels relatifs aux droits fondamentaux et les dispositions qui composent le " bloc de constitutionnalité ". Autrement dit, en raison des répercussions qu'une certaine interprétation par le Conseil d'État de l'article 55 entraîne sur sa compréhension de l'article 61, et réciproquement, le Conseil constitutionnel apparaît comme la victime quasi mécanique de l'option herméneutique " normative " effectuée par son rival du Palais-Royal.
Du coup, la fameuse thèse de " l'incitation " que le Conseil constitutionnel, par sa décision de 1975, serait supposé avoir adressée au juge ordinaire, pour l'inviter à suppléer sa défaillance dans le contrôle de conventionnalité de la loi, même si elle était historiquement exacte(10), ne serait pas pour autant logiquement satisfaisante : la renonciation, en 1975, à effectuer lui-même le contrôle de conventionnalité correspondait aussi sans doute, dans l'argumentation du Conseil constitutionnel, à son souci de marquer son monopole dans l'exercice du contrôle de constitutionnalité; or, rien n'est plus propice à l'érosion d'un tel monopole que la prise en charge, par le juge ordinaire, du contrôle de conventionnalité. Premier paradoxe.
Les arrêts Koné et Sarran l'attestent autant l'un que l'autre : pour parvenir à faire prévaloir le texte d'une loi sur celui d'un traité en dépit de la supériorité proclamée de la normativité conventionnelle sur la normativité législative, il suffit d'une part d'affirmer, en emboîtant le pas à la décision IVG du Conseil constitutionnel, la supériorité de la normativité constitutionnelle sur la normativité conventionnelle, et d'autre part de décider de ne pas comprendre le texte formellement législatif comme étant celui d'une norme législative, mais comme étant plutôt le texte d'une norme constitutionnelle(11). Autrement dit, il suffit de procéder à une nouvelle lecture de l'article 55 qui lui fasse désormais dire que " le traité est supérieur à la loi, mais pour autant seulement que la loi est de la loi, tandis que dans le cas où elle apparaîtrait en fait comme étant de la Constitution, ainsi que peut éventuellement le révéler une interprétation juridictionnelle de sa force normative par ailleurs impossible à connaître d'avance, alors elle est supérieure au traité ".
D'abord, puisque la force normative constitutionnelle est réputée ne pouvoir que terrasser la force normative conventionnelle, rien ne s'oppose désormais à ce que le juge administratif mette en place un contrôle a posteriori de constitutionnalité du traité, rivalisant alors avec le contrôle a priori que le Conseil constitutionnel exerce de son côté en vertu de l'article 54 de la Constitution. Il suffit pour cela d'user, à la Koné, de la technique dite de " l'interprétation du traité à la lumière de la Constitution " (c'est-à-dire à la lumière de la loi, constitutionnalisée grâce au " dégagement " d'un PFRLR), qui est un moyen remarquable pour parvenir à renverser complètement la compréhension du sens du texte conventionnel, en l'alignant sur celle du sens du texte constitutionnel (ou législatif constitutionnalisé) avec lequel il est pourtant réputé être en contradiction(12)! A fortiori, rien ne s'oppose non plus à ce que ce contrôle de constitutionnalité interne du traité soit complété par un contrôle de constitutionnalité externe, comme l'entreprend l'arrêt Blotzheim(13) (quitte à réduire encore la sphère déjà ténue de l'injusticiabilité des actes qui se rattachent à la conduite des relations internationales)(14).
Mais on sait aussi que, pour ajouter à la complexité déjà épineuse d'une telle " hiérarchie des normes ", le Conseil d'État va même jusqu'à envisager, à l'inverse, de mettre en branle, le cas échéant, un contrôle de conventionnalité de la Constitution! On peut en effet penser que c'est sérieusement ce à quoi le juge administratif se prépare lorsqu'on observe, dans l'arrêt Sarran, qu'il tient à reprendre à son compte dans les motifs de sa décision, alors pourtant que cela ne lui est pas directement utile en l'occurrence pour fonder son dispositif, la suggestion du commissaire du gouvernement Maugü(15), d'effectuer à l'avenir le contrôle de conventionnalité des lois référendaires s'inscrivant dans le champ de l'article 11(16). Certes, fera-t-on sans doute valoir, le juge prend ici bien soin de préciser que de tels référendums relevant de l'article 11 portent sur une " matière législative ", ce qui le conduit donc à ne proposer en apparence qu'une fort benoîte extension de la jurisprudence Nicolo au cas des lois ordinaires référendaires, ainsi soumises au même indispensable respect de la conventionnalité que les lois parlementaires. Mais pourtant, demanderons-nous de notre côté, en quoi une telle précision du juge a-t-elle la puissance d'empêcher un référendum déclenché par interprétation présidentielle de l'article 11, de porter cependant, malgré qu'elle en ait, sur une " matière constitutionnelle "? A quoi cela avancerait-il de s'époumoner, à l'instar des opposants de l'époque à la révision constitutionnelle de 1962, à prétendre qu'une telle révision, encadrée par la malencontreuse procédure de l'article 11, n'est pas régulière et qu'il faut en conséquence la tenir pour nulle? D'ailleurs, étant donné que l'opération a été d'un côté répétée en 1969, et que cette pratique du recours à l'article 11 pour procéder aux révisions a d'un autre côté fait explicitement l'objet, en 1988, d'une opinio juris en sa faveur de la part du président de la République en exercice (qui est en réalité le seul " interprète authentique ", au sens de Kelsen, c'est-à-dire nanti du pouvoir de dernier mot interprétatif, de la signification de l'article 11), alors pourtant que, de surcroît, le porteur de cette opinion (Mitterrand)(17) en avait été, avant de s'y rallier, l'un des principaux contradicteurs à l'époque où elle avait été émise par l'interprète authentique présidentiel de 1962 (de Gaulle), il ne serait par conséquent pas inenvisageable de soutenir que l'article 11 peut se comprendre comme offrant une très régulière procédure constitutionnelle coutumière de révision de la Constitution, ou comme pouvant au moins remplir valablement cette fonction en vertu d'une " convention de la Constitution "(18) à la formation de laquelle le Conseil d'État ne saurait de toute façon contribuer efficacement, pas plus qu'à sa disparition. Dans cette perspective(19), à partir du moment où le juge se dit prêt à effectuer le contrôle de conventionnalité d'un référendum déclenché en application de l'article 11, c'est donc qu'il s'apprête, objectivement, quelle que soit la qualification retenue par lui d'un tel référendum, à contrôler la conventionnalité d'une loi éventuellement constitutionnelle(20).
La raison avancée par le Conseil constitutionnel en 1975 pour refuser d'assimiler l'inconventionnalité d'une loi à son inconstitutionnalité et donc pour décliner sa propre compétence, consistait au fond dans la stigmatisation du caractère relatif et contingent de la conventionnalité, s'opposant au caractère absolu et définitif de la constitutionnalité. Il paraît à vrai dire difficile de revenir sur cette caractérisation de ces deux degrés de normativité, tant elle dépeint adéquatement la nature bi ou multilatérale de l'une, et donc sa fragilité du fait de la soumission de son existence à la condition de réciprocité mentionnée de toute façon par l'article 55 lui-même, et la nature unilatérale de l'autre, ainsi dotée d'une force normative incontestablement plus grande. S'il ne peut donc guère être question d'abandonner un argument aussi juridiquement fondé(21), comment éviter alors la conclusion à laquelle il avait conduit, c'est-à-dire celle du refus du Conseil de sanctionner l'article 55 et donc de comprendre son texte comme étant celui d'une norme?
Quand on se penche en effet de près sur les termes employés dans le texte de la décision IVG, on peut déplorer que le juge y ait opposé le " caractère absolu et définitif " des " décisions prises en application de l'article 61 de la Constitution ", au " caractère à la fois relatif et contingent " de la " supériorité des traités sur les lois dont le principe est posé à l'article 55 "(22). Car on ne voit guère ce que le principe constitutionnel de supériorité du traité sur la loi posé par l'article 55 peut bien avoir de plus " relatif et contingent " ou de moins " absolu et définitif " que le principe constitutionnel de supériorité de la Constitution sur la loi dont l'article 61 permet la sanction en confiant au Conseil constitutionnel la tâche d'infliger celle-ci au législateur contrevenant. L'un comme l'autre de ces deux principes sont également des principes constitutionnels et ils présentent donc l'un et l'autre exactement le même degré de constitutionnalité, c'est-à-dire le même caractère " absolu et définitif ". Car ce qui est certes relatif et contingent, c'est le traité lui-même, c'est-à-dire la conventionnalité, en tant que genre de norme non unilatérale, mais ce n'est absolument pas le principe constitutionnel de sa supériorité sur la loi qui, quant à lui, est une norme constitutionnelle, c'est-à-dire une norme unilatérale.
(1) R. Guastini (" Interprétation et description de normes ", in Interprétation et droit, dir. P. Amselek, Bruylant-PUAM, 1995, p. 89-101) ou M. Troper (Pour une théorie juridique de l'État, PUF, 1994, not. " Kelsen, la théorie de l'interprétation et la structure de l'ordre juridique ", p. 85 et s.) sont des auteurs qui ont particulièrement insisté sur cette exigence.
(2) V. O. Cayla, " Le Conseil constitutionnel et la constitution de la science du droit ", in Le Conseil constitutionnel a quarante ans, dir. J. Robert, Conseil constitutionnel, LGDJ, 1999, p. 106-141.
(3) Cette analyse de la signification pragmatique comme étant une signification foncièrement extratextuelle, est l'un des principaux éléments de la thèse défendue par le philosophe J. L. Austin, dans son célèbre ouvrage How to Do Things with Words, Oxford University Press, 1962, trad. G. Lane, Quand dire c'est faire, Seuil, 1970.
(4) Le courant " herméneutique " de la philosophie en général, P. Ric?ur en particulier, insistent sur cet aspect fondamental de l'acte d'écriture : " Le texte est un discours fixé par l'écriture. Ce qui est fixé par l'écriture, c'est donc un discours qu'on aurait pu dire, certes, mais précisément qu'on écrit parce qu'on ne le dit pas. La fixation par l'écriture survient à la place même de la parole, c'est-à-dire à la place où la parole aurait pu naître ", P. Ric?ur, Du texte à l'action. Essais d'herméneutique II, Seuil, 1986, p. 138.
(5) V. P. Ric?ur, op. cit., passim.
(6) V. sur ce point O. Cayla, La notion de signification en droit. Contribution à une théorie du droit naturel de la communication, thèse Paris II, 1992, 1112 p.
(7) Sans même évoquer le caractère à vrai dire logiquement inévitable de la supériorité de la Constitution sur le traité, qui n'a donc guère besoin d'être formellement établie par la jurisprudence pour s'imposer de soi-même dans l'ordre interne de toute façon : en ce sens, v. D. de Béchillon, Hiérarchie des normes et hiérarchie des fonctions normatives de L'État, Economica, 1996, not. p. 256 et s. V. aussi D. Alland, " Consécration d'un paradoxe : primauté du droit interne sur le droit international ", RFD adm., 1998, n° 6, p. 1094 et s.
(8) Bref, l'interprète du texte de l'article 55, comme l'interprète de tout texte quel qu'il soit, est toujours parfaitement libre de lui faire dire la chose aussi bien que son contraire : v. O. Cayla, " La chose et son contraire (et son contraire, etc.) ", Les Études philosophiques, 1999, n° 3, p. 291-310.
(9) Par D. de Béchillon, op. cit., p. 299-300, ainsi que " De quelques incidences du contrôle de la conventionnalité internationale des lois par le juge ordinaire (Malaise dans la Constitution) ", RFD adm., 1998, n° 2.
(10) Ce qui n'est pas, comme on sait, l'avis de tous : v. l'opinion de G. Vedel, in AJDA, 1995, numéro spécial sur le droit administratif, p. 13.
(11) La technique du " dégagement " d'un PFRLR utilisée dans Koné n'est rien d'autre que l'exercice, par le juge, de sa liberté d'allouer à l'intention normative du législateur de 1927, une force illocutoire différente de celle qu'on pourrait présumer d'après le seul indice formel (ou " marqueur de force illocutoire ", comme diraient les linguistes) de la procédure législative qui a été utilisée pour l'adoption du texte de 1927 : au lieu de supposer qu'il s'agisse de la force prescriptive d'un commandement législatif, le juge choisit en effet de comprendre qu'il s'agit plutôt de la force constative d'une déclaration législative, rendant compte seulement de l'existence d'une norme constitutionnelle (au sens matériel et non pas formel), déjà présente dans l'ordre juridique sous forme de principe non écrit. Le " dégagement " du PFRLR n'est rien d'autre que la décision d'imputer le texte formellement législatif à la volonté normative non pas du simple commandant en second qu'est le législateur, mais du commandant suprême qu'est le constituant : de sorte que le texte voté par le législateur en 1927 apparaisse comme n'étant jamais qu'un texte consignant l'énoncé d'un commandement, dont l'énonciation doit être imputée au commandant suprême et non pas en second. Bref, le PFRLR est le moyen technique utilisé pour faire entendre la force d'énonciation d'un commandement suprême, dont l'énoncé a été fixé par l'activité d'écriture d'un simple commandant en second, se contentant d'enregistrer le texte d'un ordre passé par plus haut que lui.
(12) Sans parler du fait que, par une telle technique, le juge administratif signifie implicitement mais nécessairement aux États étrangers qu'il y a au fond deux niveaux, de force juridique inégale, de droit international conventionnel : celui qui l'emporte sur la loi nationale et celui qui s'y soumet (grâce à la constitutionnalisation ex post de la loi), selon que la France est liée à ce qu'elle considère être des États de droit ou des États " de non-droit " : voir O. Cayla, " Le coup d'État de droit? ", Le Débat, 1998, n° 100, p. 108-133.
(13) Certes, le juge administratif se contente formellement, dans SARL du parc d'activités de Blotzheim, de contrôler la constitutionnalité d'un décret portant publication d'un accord international. Mais puisque le décret ne saurait être constitutionnel que s'il publie un accord ayant été régulièrement ratifié ou approuvé selon l'exigence de l'article 55 de la Constitution, c'est-à-dire l'ayant été par une loi au cas où il s'inscrirait dans le champ de l'article 53 de la Constitution, et puisque l'accord n'est applicable en droit interne, c'est-à-dire ne déploie sa force normative dans l'ordre interne, que si le décret de publication est régulier, cela signifie bel et bien, par transitivité, que le juge, dans cet arrêt, exerce en fait un contrôle de constitutionnalité externe du traité, susceptible de conditionner l'existence de celui-ci dans l'ordre interne, en tant que signification normative (" objective ", comme dirait Kelsen). Sur ce problème de contrôle de la constitutionnalité externe des traités par le juge ordinaire, et surtout sur ses inconvénients, voir D. de Béchillon, op. cit., p. 480 et s.
(14) V. O. Cayla, " Le contrôle des mesures d'exécution des traités : réduction ou négation de la théorie des actes de gouvernement? ", RFD adm., 1994, n° 1, p. 1-20.
(15) Ch. Maugüé, " L'accord de Nouméa et la consultation de la population. Concl. sur CE, Ass., 30 oct. 1998, MM. Sarran et Levacher et autres ", RFD adm., 1998, n° 6, p. 1087.
(16) C'est en effet ce que, comme le souligne aussi J.-F. Flauss (" Note de jurisprudence ", RD publ., 1999, n° 3, p. 932 et s.), incite fortement à penser, par combinaison, le fait que le juge affirme d'abord, dans un premier considérant, que les " référendums par lesquels le peuple français exprime sa souveraineté " portent sur une " matière législative dans les cas prévus par l'article 11 ", et sur une " matière constitutionnelle comme le prévoit l'article 89 ", et ensuite, dans un autre considérant, que " la suprématie conférée aux engagements internationaux ne s'applique pas, dans l'ordre interne, aux dispositions de nature constitutionnelle ".
(17) V. l'interview de F. Mitterrand par O. Duhamel dans Pouvoirs, 1988, n° 45, p. 138.
(18) V. P. Avril, Les conventions de la Constitution, PUF, 1997.
(19) Le paradoxe est d'ailleurs que, au sein même du raisonnement conduisant à affirmer le caractère forcément législatif du référendum relevant de l'article 11, ce qui exclut donc toute prise en considération de la pratique de la mise en ?uvre de cet article dans l'histoire constitutionnelle de la Ve République, le commissaire du gouvernement Maugüé (concl. précitées, p. 1083-1084) s'appuie pourtant sur l'argument d'une " pratique constitutionnelle " " suivie de manière constante " et de concert par le Parlement et le gouvernement, pour faire valoir l'idée que, hormis les référendums relevant des articles 11 et 89, les autres consultations prévues par la Constitution (art. 53, 76) et qui ne concernent qu'une fraction de la population, ne nécessitent pas une consultation du Conseil constitutionnel par le gouvernement (sur la base de l'article 46 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel et destiné à mettre en ?uvre l'article 60 de la Constitution).
(20) Il faut dire que le Conseil constitutionnel n'est pas en reste non plus dans l'insolite promotion de cette peu limpide allégeance de la Constitution au traité. En admettant, dans sa décision 98-399 DC du 5 mai 1998 (" Loi relative à l'entrée et au séjour des étrangers en France et au droit d'asile "), qu'une loi pouvait déroger à un principe constitutionnel " dans la mesure nécessaire à la mise en ?uvre d'un engagement international de la France et sous réserve qu'il ne soit pas porté atteinte aux conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale ", le juge constitutionnel semble admettre que la norme constitutionnelle doive s'effacer, au moins dans certains cas restreints, devant les exigences d'un traité. Cela dit, le juge suggère, il est vrai, que c'est la Constitution elle-même (à travers les 14e et 15e alinéas du préambule de 1946) qui consent à se laisser elle-même supplanter par le traité pour les besoins de sa profession de foi internationaliste, d'où surtout la conséquence, pas beaucoup plus claire, d'un nécessaire double niveau de normativité constitutionnelle : le premier niveau d'une force constitutionnelle supra-conventionnelle qui fonde la possibilité même d'une dérogation à la Constitution; le second niveau d'une force constitutionnelle infra-conventionnelle à laquelle il est donc possible de déroger pour les besoins de l'application d'un traité. Du coup, la hiérarchie des normes se complique encore (si c'est possible) d'une sous-hiérarchie à l'intérieur même de la sphère de constitutionnalité (en contradiction avec la jurisprudence constitutionnelle pourtant constante jusque-là, qui affirmait la stricte égalité entre les diverses composantes du bloc de constitutionnalité), conduisant au total à cette configuration plutôt bizarre suivant laquelle une. partie de la normativité constitutionnelle serait supérieure à la normativité conventionnelle, qui serait supérieure à une autre partie de la normativité constitutionnelle? Sans parler de la complication supplémentaire qu'apporte la fameuse réserve de " ce qui est essentiel à l'exercice de la souveraineté nationale ". Son utilisation ici par le juge n'est pas des plus éclairantes non plus puisque, d'après lui, déroger au principe constitutionnel selon lequel on ne saurait confier à des personnes étrangères ou représentant un organisme international, des fonctions inséparables de l'exercice de la souveraineté nationale, ne porte toutefois pas atteinte aux conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale : ce qui est " inséparable " de l'exercice de la souveraineté est donc réputé ne pas lui être pour autant " essentiel "! La tension logique entre toutes ces affirmations est si vive (voir E. Picard, " Petit exercice pratique de logique juridique ", RFD adm., 1998, n° 3, p. 620-624), qu'on finit par se demander s'il ne faudrait pas faire appel à la 4e dimension pour parvenir à brosser le tableau de la pyramide des normes.
(21) Sauf dans les cas, comme le Conseil constitutionnel l'établit dans sa décision 98-408 DC du 22 janvier 1999 (" Traité portant statut de la Cour pénale internationale "), où, " eu égard à l'objet du traité " (protection des droits fondamentaux appartenant à toute personne humaine), " la réserve de réciprocité mentionnée à l'article 55 de la Constitution n'a pas lieu de s'appliquer ".
(22) Reproduisons ce considérant en entier, en soulignant derechef les termes qu'on pourrait juger inappropriés : " Considérant, en effet, que les décisions prises en application de l'article 61 de la Constitution revêtent un caractère absolu et définitif, ainsi qu'il résulte de l'article 62 qui fait obstacle à la promulgation et à la mise en application de toute disposition déclarée inconstitutionnelle; qu'au contraire, la supériorité des traités sur les lois, dont le principe est posé à l'article 55 précité, présente un caractère à la fois relatif et contingent, tenant, d'une part, à ce qu'elle est limitée au champ d'application du traité et, d'autre part, à ce qu'elle est subordonnée à une condition de réciprocité dont la réalisation peut varier selon le comportement du ou des États signataires du traité et le moment où doit s'apprécier le respect de cette condition ".