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Timestamp: 2019-07-18 10:21:48
Document Index: 306173723

Matched Legal Cases: ['artículo 1', 'artículo 3', 'artículo 108', 'Artículo 45', 'Artículo 57', 'in fine', 'artículo 45', 'artículo 1', 'artículo 45', 'artículo 45', 'artículo 3', 'in fine']

Autonomía municipal y potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo
Autonomía municipal y potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo[1].
1.- La SCBA ha tenido oportunidad de hacer lugar -parcialmente- a una medida cautelar en el marco de una acción originaria de inconstitucionalidad interpuesta por la Federación de Sindicatos Municipales, en la que se cuestiona la validez del decreto 784/16, reglamentario de la ley 14656[2].
En la causa Federación de Sindicatos Municipales Bonaerenses (FESIMUBO) c/ Provincia de Buenos Aires s/ Inconstitucionalidad. Decr. 784/2016” (I-74316) (27-6/2018), el Alto Tribunal abordó diversos tópicos: a) reafirmó su doctrina acerca del examen de los requisitos a los que se halla sujeta la procedencia de medidas cautelares; b) ratificó su postura acerca del alcance de la autonomía local que asegura el art. 123 de la Constitución de la Nación y el alcance de la potestad reglamentaria por el Poder Ejecutivo c) estableció las condiciones y límites sobre la legitimación de los sindicatos para promover acciones impugnativas en defensa de los derechos e intereses de sus afiliados, y d) se expidió sobre el ejercicio de la facultad reglamentaria asignada al Poder Ejecutivo en el art. 144 inc. 2 de la Constitución de la provincia de Buenos Aires y su necesaria coherencia con principios constitutivos del sistema federal y la forma republicana d gobierno.
La actora se agravia de diversos artículos contenidos en el decreto reglamentario que se refieren a aspectos del régimen de empleo local, por entender que excede la facultad que el art. 144 inc. 2 de la Constitución de la Provincia le otorga al Poder Ejecutivo, que alguno de ellos, además, vulnerarían la autonomía municipal y uno en particular (art. 65 del Anexo I del decreto reglamentario) en el que estima se arroga facultades legislativas. En este marco, solicita el dictado de una medida cautelar suspensiva de la entrada en vigor del decreto 784/16.
2.- La Corte, entrando en el estudio de la medida cautelar solicitada, una vez reseñada la cuestión fáctica y normativa sometida a su decisión, en el ap. II de su sentencia comienza por recordar que los requisitos a los que se halla sujeta la procedencia de las medidas cautelares es particularmente estricto en el ámbito de la acción originaria de inconstitucionalidad, a partir del consabido principio de presunción de constitucionalidad de las normas que pueden ser atacadas por esa vía[3].
Sentado ello, reafirma que “la tutela preventiva no exige un examen de certeza sobre la existencia del derecho pretendido sino sólo acerca de su verosimilitud pues el instituto cautelar atiende a aquello que no excede del marco de lo probable”, que “ha acogido solicitudes suspensivas en casos en el que el cumplimiento de la norma impugnada pueda generar un perjuicio grave para el derecho o interés invocado, en tanto “cuando de la apreciación de las circunstancias se advierte que el planteo formulado por quien objeta la constitucionalidad de la norma posee una seria y consistente apariencia de buen derecho”.
Lejos de quedarse en la afirmación dogmática acerca de los requisitos para la procedencia de la medida cautelar, el Tribunal se aboca decididamente y en profundidad a examinar los agravios de la actora para determinar si, en el caso, se configura un exceso reglamentario lesivo de derechos o principios constitucionales y la relación existente entre el contenido de las normas cuestionadas y el principio de la autonomía municipal que garantiza el art. 123 de la Constitución Nacional.
Luego de pasar revista a los diversos artículos del decreto en cuestión que se refieren a aspectos varios del régimen de empleo local y el contenido de la norma objeto de dicha reglamentación, de manera clara distingue el contenido y finalidad de cada sección de la ley para ir delineando el ejercicio de la potestad reglamentaria en relación con la autonomía municipal.
Sobre la Sección I, expresa que en ella se vuelcan los aspectos troncales del contrato de empleo público municipal (v.g. ingreso, situación de revista, derechos, etc.) y la define como un “piso garantido” respecto a los derechos de los agentes, y que al establecer que las relaciones de empleo público en el ámbito municipal se rigen por las ordenanzas dictadas en el Municipio de que se trate, respetan, en lo formal, los principios que informan la autonomía municipal.
La Sección II, reúne las disposiciones que se refieren a la negociación colectiva, que detalla cuestiones supralocales que no comprometen la autonomía municipal, por lo que “en principio, se trata de un espacio apto para la regulación provincial”.
La Sección III, se refiere al régimen supletorio de empleo municipal que sería obligatorio transcurridos 180 días de la entrada en vigor de la ley para aquellos municipios que no establecían el régimen laboral a través del Convenio Colectivo de Trabajo o no hubiesen sancionado ordenanza.
3.- Sentado ello, y antes de verificar si las normas cuestionadas avanzan sobre las potestades de la Municipalidades; esto es, su autonomía (si ingresan sobre materias no abordables por el decreto o, si lo hacen en exceso a lo dispuesto en la ley), la Corte, en un claro acierto metodológico que vertebra la lógica de su razonamiento, pasa revista a su doctrina sobre la autonomía municipal[4].
Haciendo referencia a su precedente sobre la materia en la que se debatía la constitucionalidad de la ley 11757[5] y manifestando que el orden jurídico provincial no tiene un desarrollo preciso del alcance de la autonomía local en sintonía con el art. 123 de la Constitución Nacional, expresa que la iniciativa municipal para acometer la gestión y organización de sus recursos humanos debe ser preferentemente respetada, sin perjuicio, aclara, que tal autonomía deba acompasarse con el respeto de cierta aptitud regulatoria de la provincia.
En ese marco, concluye, la regulación del empleo público puede ser objeto de regulación provincial sin que ello importe necesariamente vulnerar la autonomía local, pero condiciona tal aptitud a que esa regulación guarde adecuada proporción con los fines que resguarda el principio autonómico y sea congruente con el núcleo esencial de este último.
En ese sentido, e interpretando el art. 144 inc. 2º de la Constitución provincial, entiende que la potestad reglamentaria que dicho precepto le confiere al Poder Ejecutivo tiene directa relación con las competencias asignadas por aquella, y no otras. El Poder Ejecutivo tiene facultades para dictar reglamentos autónomos – normas de organización interna- y reglamentos de ejecución – normas para facilitar la ejecución y el cumplimiento de las leyes-, más no facultades de esencia legislativa. Esto último volverá a reafirmarlo cuando se aboca al tratamiento del último agravio de la actora, referido a la prórroga de la entrada en vigor de la ley reglamentada, pero incorporando principios constitucionales, esenciales de la forma republicana de gobierno.
En el marco de sus competencias materiales, el Poder Ejecutivo puede y debe ejercer su potestad reglamentaria, pero en tanto ese ejercicio invade la esfera autonómica de los municipios importará un exceso que invalida su actuación. Traza un paralelo, para ilustrar su razonamiento y dice que, así como sería impropio que reglamentase los artículos 278 a 295 del Código Procesal Civil y Comercial con el fin de establecer cómo debe ser el trámite del recurso de inaplicabilidad de ley, en tanto es una actividad propia del Poder Judicial, definidas las bases del sistema por la ley 14656, el Poder Ejecutivo no puede avanzar sobre aspectos normativos propios de la competencia municipal, en virtud de su autonomía. Así, sin mencionarlo, la Corte hace prevalecer dos principios básicos: la división de poderes y aquel que afirma que cada poder es soberano en la esfera de sus atribuciones, y el sistema federal (Sobre esto último, reitero que la autonomía municipal forma parte de la estructura del Estado argentino; es un dato político institucional que integra los requisitos sobre los cuales la Nación garantiza la autonomía provincial; constituye el primer escalón en la arquitectura del sistema federal en nuestro país).
En ese horizonte delineado por la Corte, los preceptos legales objetados, dice, se refieren a componentes propios del poder normativo municipal, que exhiben prima facie una inviabilidad constitucional que las priva de la presunción de validez propia de todo acto estatal. Es que, las aristas estructurales de la relación de empleo municipal, tal como lo afirma, son precisamente el núcleo esencial sobre el que se asienta el contrato de empleo público, el que está enmarcado por una declaración que reconoce expresamente la competencia municipal para su regulación. En efecto, el artículo 1 expresa que dicha relación se rige por las Ordenanzas dictadas por los Departamentos Deliberativos y los Convenios Colectivos de Trabajo. Por lo tanto, toda reglamentación que importe cercenar esa competencia municipal estará viciada por incompetencia material que vulnera la autonomía de los municipios.
4.- A continuación, ingresa en el análisis de la reglamentación de los arts. 52 y 58, que se refiere a la actuación del Ministerio de Trabajo para determinar la representación de los trabajadores en la negociación colectiva y en el Consejo del Empleo Municipal, y el registro de los convenios colectivos. Ambas disposiciones, se encuentran en la Sección II de la ley 14.656 referida a “Negociaciones Colectivas”, la que recordó, es susceptible de regulación supra local.
La Corte analiza el agravio de la actora en estos supuestos, sobre la base de que el exceso reglamentario debe evidenciar una lesión a la esfera subjetiva de los trabajadores que el ente gremial procura defender[6]. Esto es, que la afectación de la autonomía municipal se traslada como tal a los trabajadores en su faz subjetiva. Pero si esa lesión no se traslada o no se prueba no genera agravio que deba ser atendido.
El Tribunal es coherente con su formulación doctrinaria respeto al poder autonómico de los Municipios. Tanto en la causa I. 2021, en la que se debatió la constitucionalidad de la ley 11757, como en la presente, la fundamentación reposa en el modo en que las normas cuestionadas se articulan con los poderes locales. El eje sobre el que se resolvió la cuestión planteada lo ha sido la garantía institucional de la autonomía municipal en materia de empleo público[7].
En el caso, entiende que en tanto la reglamentación les otorga a los sindicatos simplemente inscriptos el derecho a negociar colectivamente excede a la norma reglamentada pues esta confiere tal derecho sin excepción, a aquellas entidades con personería gremial e inscripción vigente, conforme a la ley 23551. La extralimitación reglamentaria es palmaria.
Rechaza, en cambio, la petición cautelar en aquel agravio que no considera reunidos dicho estándar de interpretación (control de legitimidad y razonabilidad del CCT, previo a su registro por parte del Ministerio de Trabajo).
5.- Por último, la Corte analiza si la prorroga en dos casos del plazo de suspensión para la entrada en vigor de la Sección III de la ley 14656 (Régimen supletorio de Empleo Municipal) comporta un exceso en la facultad reglamentaria del Poder Ejecutivo en el marco del art. 144 inc. 2º de la Constitución provincial. El Tribunal entiende, y con toda razón, que no es competencia del Poder Ejecutivo establecer por vía reglamentaria la fecha de entrada en vigor de la ley, a menos que exista una disposición legal en tal sentido.
Con base en el principio de la división de poderes y la forma republicana de gobierno (arts. 1,3, 45, 103, 144, 161), la Corte recuerda el impedimento constitucional por la cual el Poder Ejecutivo no puede emitir decretos de sustancia legislativa, y la prohibición a los poderes públicos de delegar facultades que le han sido conferidas y, en especial atribuirle al mencionado otras que las que expresamente le están acordadas.
6.- No obstante, esto último, vale la pena detenerse en la salvedad expuesta por el Tribunal cuando al afirmar que el Poder Ejecutivo no tiene competencia para fijar la fecha de entrada en vigor de la ley, expresa:” amenos que exista una disposición legal en tal sentido”. Una frase confusa pues pareciera admitir que por una habilitación legislativa podría el Poder Ejecutivo definir la fecha de entrada en vigor de la ley.
En principio es válido recordar que las leyes rigen después del octavo día de su publicación, o desde el día que ellas determinen (art. 5 CCyC). De modo tal, que quien está facultado para establecer la fecha de entrada en vigor de una ley es el legislador. De ordinario, así es. Pero, además existen en el orden jurídico provincial normas muy claras respecto al ejercicio de las funciones de cada poder y, obvio es decirlo, respecto a las potestades materiales asignadas constitucionalmente.
Así, el artículo 3 de la Constitución provincial fulmina de nulidad absoluta toda “arrogación ilegítima de funciones de un poder en desmedro de otro”, mientras que el artículo 108 sólo le asigna como deber al Poder Ejecutivo la promulgación de los proyectos de ley sancionados por la Legislatura, o la facultad de observarlos si lo considera pertinente. A su turno, el inciso 2 del art. 144 lo habilita, como ya se ha aludido, a dictar reglamentos autónomos y de ejecución.
Pero a diferencia de la Constitución Nacional, la Constitución de la Provincia nada dice acerca de los denominados reglamentos delegados en el modo que lo regla la Constitución Nacional, y menos, vale decirlo, de los decretos de necesidad y urgencia. No existe norma alguna equivalente a las disposiciones contenidas en el art. 76 y 99 inc. 3 de la Constitución Nacional. Pero sí es absolutamente clara respecto a la prohibición lisa y llana de delegar facultades a otro poder, o atribuirle al Poder Ejecutivo otras que no sean las que están expresamente acordadas (art. 45). No puede, a la luz de estas disposiciones, suspender, modificar o cambiar la fecha de entrada en vigor de una ley. Ni aún propugnando una iniciativa de ley en ese sentido tendría valor alguno. En este caso, importaría arrogarse una facultad que es propia de otro Poder, y desde la óptica del Poder Legislativo, este no podría sancionar tal iniciativa pues importaría la delegación de una facultad conferida constitucionalmente. En cualquier escenario, entonces se violaría la Constitución de la Provincia, y esa ley, decreto u orden será inconstitucional (arg. Art.45 y 57)[8].
7.- Es claro que la autonomía debe ser el eje sobre el cual se defina el marco de actuación y las competencias públicas del gobierno local con relación a la Provincia. Es un imperativo constitucional que la propia Constitución de la Provincia ha omitido reglar debidamente. Esta omisión ilegítima, no puede es apta (y de hecho y de derecho no lo es) para convalidar una conducta del Estado Provincial que prive, total o parcialmente de las atribuciones o notas distintivas que caracterizan al municipio autónomo según la manda constitucional.
El esquema político institucional emergente de los Art. 1,5,31 y 123 de la Constitución Nacional resulta de ineludible aplicación. Sobre esta base, la Corte Suprema de la Provincia ha ratificado en este fallo el sendero sobre el cual se asienta la relación Provincia-Municipio. No ha utilizado el concepto de autonomía como una cuestión meramente reivindicativa. Ha expresado, con meridiana claridad que más allá de las necesarias relaciones de coordinación, la iniciativa municipal para acometer la gestión y organización de sus recursos humanos debe ser preferentemente respetada, sin perjuicio de cierta aptitud regulatoria de la Provincia.
A falta de una regulación específica y clara, la Corte sin duda, tendrá oportunidad, sobre la base de la doctrina acuñada sobre la autonomía municipal, de expedirse en otros temas en los que estén en juego los fines locales y supralocales a partir de la reglamentación provincial, sea por conducto de una ley o de un decreto.
http://www.scba.gov.ar/jurisprudencia/NovedadesSCBA.asp
[1] Cesar Horacio Chavez, abogado, Magister en Derecho Administrativo
[2] La ley, denominada de Relaciones Laborales y Negociación Colectiva de los Trabajadores Municipales de la Provincia de Buenos Aires, derogó la ley 11757 (Estatuto para el Personal de las Municipalidades de la Provincia de Buenos Aires) que rigió de enero de 1996 hasta la entrada en vigor de aquella. Importó un cambio sustancial en la relación de empleo público en la provincia de Buenos Aires, y un reconocimiento al principio de autonomía que consagra el art. 123 de la Constitución Nacional. En efecto, de una concepción estatutaria, fijada unilateralmente por la Provincia y que empoderaba solo al Intendente para fijar las condiciones de trabajo, se pasó a una claramente contractual, en la que los Municipios recuperaron para sí, la facultad de reglar la relación de empleo público en el ámbito de su jurisdicción, pero bajo un sistema bilateral al incorporar la Negociación Colectiva y las Paritarias, en consonancia con lo dispuesto por el art. 39 inc. 3 de la Constitución provincial (“En materia laboral y de seguridad social regirán los principios de irrenunciabilidad, justicia social, gratuidad de las actuaciones en beneficio del trabajador, primacía de la realidad, indemnidad, progresividad y, en caso de duda, interpretación a favor del trabajador”
[3] Los presupuestos de admisibilidad de las medidas precautorias deben examinarse con mayor rigor si lo que se procura a través de ellas es la suspensión de los efectos de una ley, pues ésta debe presumirse constitucional mientras no se produzca una declaración judicial que establezca lo contrario, y por reputar también que si se hiciera lugar, sin más, al requerimiento, existiría siempre la posibilidad de desvirtuar sus efectos inmediatos por el mero ejercicio de una acción de inconstitucionalidad (SCBA, I 1904 I 10-6-97.JUBA B85933).
[4] Sin duda, la posición de la Suprema Corte de la Provincia de Buenos Aires sobre la autonomía municipal ha permitido salvar el bache y la inadecuación normativa sobre el tema, que constituye a mi criterio un típico caso de inconstitucionalidad por omisión del constituyente provincial al momento de sancionarse la reforma constitucional. La autonomía municipal y los atributos que la delimitan forman parte de la estructura del Estado argentino. Es un dato político institucional que integra los requisitos sobre los cuales la Nación garantiza la autonomía municipal; el primer escalón en la arquitectura del Estado Federal argentino. La Constitución Nacional, con saludable prudencia ha establecido además los atributos de esa autonomía, delegando en las provincias su regulación, pero que, en ningún caso, ésta puede desnaturalizar a punto tal que aquellos resulten inexistentes. (de mi autoría, “El régimen municipal en la Constitución de la Provincia de Buenos Aires -un caso de inconstitucionalidad por omisión- “; RAP, junio, 1995, Nº 201, pág. 29 y sig.).
[5] Causa I. 2021“Municipalidad de San Isidro”, sentencia del 27-08-2014. En el caso se planteó la declaración de inconstitucionalidad de la ley 11.757, por colisionar e infringir la norma del art. 192 inc. 3º de la Constitución provincial y el principio de supremacía de la Constitución nacional en punto a la autonomía de los municipios (arts. 5, 31 y 123 de la Constitución nacional). Dicha ley -Estatuto para el personal de las municipalidades de la Provincia de Buenos Aires- establecía que la relación de empleo público queda subordinada a la centralización del poder de la Provincia según la reglamentación del Estatuto así sancionado para el conjunto de municipios bonaerenses.
[6] Doctrina de Causa I. 73.699 “Federación de Sindicatos de Trabajadores Municipales de la Provincia de Buenos Aires”, res. De 22-12-2015). La actora se agravió en tanto entendía que "...la regulación provincial excede ampliamente el alcance de 'contenido mínimo' para convertirse en una reglamentación detallada que no deja espacio para la potestad normativa municipal que debe ser ejercida en honor a la autonomía consagrada constitucionalmente. En efecto, la norma publicada en el Boletín Oficial el 6 de enero de 2015 vino a reiterar numerosos artículos de la derogada Ley 11.757 que habían sido declarados inconstitucionales el 27 de agosto de 2014 por la Suprema Corte bonaerense en autos Municipalidad de San Isidro c/ Provincia de Buenos Aires".
[7] En la citada causa la Corte expresó que en el marco de las normas constitucionales provinciales -aun frente a su falta de actualización específica en el proceso reformador de 1994- se reconoce como atribución inherente al régimen municipal el dictado de ordenanzas y reglamentos estatutarios de su personal, conclusión que -al menos en cuanto interesa a la controversia del caso- compatibiliza con el contenido mínimo de la "autonomía municipal" consagrada a nivel federal (art. 123, Const. nac.) que, sin perjuicio de la reglamentación de sus alcances, la Provincia ha de asegurar…” y que “…Más allá del "alcance" que pueda atribuirse a la autonomía municipal -en los términos del art. 123 de la Constitución nacional- hay mínimos inderogables por debajo de los cuales la autonomía queda irreversiblemente desnaturalizada…”, “…En tales condiciones, y las que resultan de la interpretación jurisprudencial de la Corte federal y de esta Suprema Corte que referiré, no era dable que el legislador restringiera el alcance y contenido de aquella potestad inherente, con la gravedad que presenta el caso concreto que nos ocupa -dictado de la ley 11.757- al haber asumido en forma plena y excluyente la regulación completa de la materia en cuestión…”…La ley 11.757 no es una ley marco, una ley de bases, ni una norma de excepción o específica sobre algún aspecto de prevalente interés provincial, como tampoco un régimen sujeto o condicionado a adhesión por los gobiernos comunales; es un régimen completo -y no parcial-, ordinario -y no excepcional-, general -y no especial- y comprensivo de todos los aspectos de la relación de empleo público municipal, sustitutivo de cualquier normativa u ordenamiento local, que se impone en forma obligatoria a todas las comunas bonaerenses y elimina la potestad regulatoria de las mismas sobre la materia, y donde, además, se establece como sistemas normativos supletorios los previstos para la Administración provincial (ley 10.430 sobre personal, decreto ley 7647/1970 sobre procedimiento administrativo, conf. arts. 88 y 108) y no queda ningún resquicio a la competencia regulatoria comunal. Ello con el agravante del desplazamiento de competencias propias del órgano deliberativo hacia el ejecutivo (conf. reforma de la ley 11.853 al art. 19 inc. a de la ley 11.757). No se trata de un intento de unificación de ciertas normas sino del ejercicio de la atribución reglamentaria en forma total, plena, uniforme y centralizada. Es el diseño in totum de la organización interna de la comuna, de su régimen administrativo, por parte del gobierno provincial…”.
[8] Artículo 45.- Los poderes públicos no podrán delegar las facultades que les han sido conferidas por esta Constitución, ni atribuir al Poder Ejecutivo otras que las que expresamente le están acordadas por ella.
Artículo 57.- Toda ley, decreto u orden contrarios a los artículos precedentes o que impongan al ejercicio de las libertades y derechos reconocidos en ellos, otras restricciones que las que los mismos artículos permiten, o priven a los ciudadanos de las garantías que aseguran, serán inconstitucionales y no podrán ser aplicados por los jueces…”
Publicado por Cesar Chavez en 3:38 p. m. No hay comentarios:
Etiquetas: autonomía municipal, decreto 784/16, empleo público, ley 14656, medida cautelar, municipalidades, potestad reglamentaria
Medios de comunicación social, libertad de prensa y pluralismo informativo. (Bien común y ciudadanía)[1].
La libertad de prensa consiste en poder decir lo que se piensa, o no decirlo; el pluralismo informativo porque permite escuchar varias voces, construye ciudadanía.
I.- El nuevo paradigma del Estado contemporáneo: la reconquista de la arena pública y la protección y/o fomento de los bienes comunes. (Un excursus necesario).
Como supo expresar Graneris, el hombre que obra, si lo hace humanamente, es decir, determinándose a la acción de un modo consciente y libre, obra para alcanzar un fin, y la elección de un fin se hace siempre por el impulso de la propia concepción de la vida y del mundo, o al menos en armonía con esta concepción. En tanto actuamos, esa acción está imbuida de una concepción acerca de las cosas, del hombre, de la vida, de las experiencias vividas que nos hace construir o adoptar una visión integral del mundo. No hay entonces posibilidad alguna de esgrimir una teoría que exprese una idea que no esté impregnada de una determinada concepción filosófica.
En el terreno de la Administración Pública y del Derecho, íntimamente ligada a la conducción política del Estado no es posible alcanzar comprensión alguna sobre el quehacer público de manera aislada o derivada de la mera interpretación normativa, bloqueada a los datos y los valores que la informan.
Esto ha sido así siempre; solo que variando el dato histórico-político aquel ha aparecido asumiendo misiones, roles diferentes, muchas veces, diametralmente opuestos a lo largo de la historia.
En los últimos 40 años, el perfil del Estado ha cambiado bruscamente. La globalización reveló la ausencia de límites entre lo interno y lo internacional, y donde el poder reposa en gran medida en los mercados que genera y seduce a una sociedad de consumidores[2]; un fenómeno, que aparece, así como una sucesión de contracciones que integran virtualmente, pero desintegran económicamente, que incluyen en apariencia, pero excluyen socialmente.
Lo que sí dejo en claro es que, aquella famosa frase de Reagan, utilizada para renegar de la regulación del mercado –“El Estado no es la solución, es el problema”- fue pulverizada por los hechos, siempre más reales que los dogmas, y que el capitalismo de libre mercado sin restricciones en modo alguno resultó ser la panacea para el desarrollo de los pueblos.
Ha demostrado, asimismo, que las reglas de juego en la globalización no son privativas del poder político, sino que ese poder es difuso y repartido en muchos actores, preferentemente privados (financistas, empresas, la pléyade de asesores económicos y teóricos, las organizaciones no gubernamentales, los traficantes de divisas, de drogas y de armas, los medios de comunicación con las nuevas tecnologías de la información y comunicación). Jacques Chonchol[3], ha dicho que la globalización no designa solamente el grado de abertura de las economías, sino que importa un modo de regulación donde lo internacional predomina sobre lo nacional y a menudo lo suprime, las normas de funcionamiento de las empresas se imponen por encima de las de los Estados y el sector privado impone sus prioridades al sector público.
Ya, a principios de este siglo, Sabino Cassese[4], en un lúcido trabajo sobre la crisis del Estado, apuntaba que “se han registrado tres cambios importantes en las relaciones entre Estado y economía: si antes el Estado era soberano en materia económica, ahora pierde su soberanía justamente a favor de la economía; si antes el Estado era prevalentemente pedagogo, ahora es principalmente regulador; si antes el gobierno de la economía era unitario, ahora el mismo está fragmentado”.
La caída de Wall Street y la explosión de la burbuja inmobiliaria con su inevitable colapso financiero y el dantesco panorama de la crisis europea[5] marcó claramente que el poder económico, ayudado sin duda por la ineficiente gestión pública de los gobiernos está ganando la batalla a costa del Hombre, más allá de los rescates multimillonarios dispuestos por el gobierno de EE.UU. y la UE[6].
Es que, como ha expresado Stiglitz, la caída de Wall Street es para el fundamentalismo de mercado lo que la caída del Muro de Berlín fue para el comunismo.
Ese desbalance entre economía y Estado que expresa Cassese ha obligado y obliga a éste a intervenir en aquellas áreas que percibe, entiende, que resulta necesario para corregir ese desequilibrio que pone en riesgo los cometidos estatales. De ahí que la estructura organizacional de la Administración Pública es, y lo será aún más en el futuro, compleja, desagregada y esencialmente contingente.
Desde fines del siglo XX dos centros impulsores condicionan al Estado Nación: Uno exógeno, producto del proceso de globalización que lo ha obligado a adecuar su funcionamiento y hasta resignar parte de su soberanía, concepto este claramente desteñido en su acepción clásica a partir de los procesos de integración y los pactos internacionales relativos a los derechos fundamentales del hombre y a mecanismos instrumentados para combatir flagelos que conspiran contra la humanidad misma (narcotráfico, bioterrorismo). Otro, endógeno, ante la necesidad de dar respuesta a la crisis de gobernabilidad y a la asistencia requerida por los centros locales (Provincias y municipios) y la creciente demanda de democratización por parte de la sociedad misma.
Ha debido, en consecuencia, reconfigurar su estructura orgánica funcional en aquellos sectores más expuestos debido a esas fuerzas gravitacionales que condicionan su actividad y/o conspiran contra aquellos cometidos que el Estado hace suyos. El sistema de cooperación que hoy preside la relación entre los Estados debido al narcoterrorismo y el lavado de activos como así también internamente para eliminar el déficit fiscal optimizando sus recursos en pos del bien común ha reconfigurado su perfil para su actuación en la arena pública. Es en ese espacio en el que interactúa con la sociedad, y que se traduce sin duda en una exigencia social para el Estado, debido a la nueva concepción sobre los derechos del hombre, en tanto estos revelan esencialmente el haz de bienes comunes que aquel debe promover, proteger y garantizar a los ciudadanos en un sistema democrático, el lugar en el que debe emerger como un promotor y garante de las condiciones esenciales que permitan el desarrollo integral del Hombre, conforme sus propias calidades.
Así, el medio ambiente, la biodiversidad, la trazabilidad alimentaria, la salud, el pluralismo informativo, o los denominados recursos tangibles (tierras, plazas, huertas, bosques) o intangibles (bienes culturales, software, información) o naturales (recursos hídricos, genoma) entre tantos otros constituye bienes comunes, en tanto en su destino, uso, goce o explotación deben participar todos los miembros de la sociedad. Sea porque están relacionados con la preservación o protección de la salud, la vida, o porque constituyen piezas sustanciales para la organización democrática de un país.
Esta noción de bien común es más abarcativa, más extensa y concreta, y no se opone a la idea de bien público. En todo caso, la complementa o se transforma, en determinadas circunstancias en objeto de la calificación de bien público, en tanto atañe un colectivo que es la comunidad misma[7]. Si un bien es común, su tratamiento y su regulación debe garantizar la no exclusión de ningún miembro de la sociedad.
En suma, dos nuevos ejes sobre los que discurre la acción estatal: la arena pública, como espacio de interacción de la sociedad, y los bienes comunes, como objeto que el Estado debe preservar y/o promover para el fortalecimiento del sistema de vida democrático.
II.- La intervención administrativa y los cometidos estatales
La nota modal de la Administración Pública es la de unir la exigencia de legitimidad de sus actos, a la de una real y efectiva eficiencia, de manera de asegurar, el logro de las finalidades que le son propias. El gobierno del Estado es el centro vital del cuál emana una vasta y compleja actividad, una acción concreta y continua, para cuyo cumplimiento es imprescindible contar con una organización adecuada, que aparece primariamente como una estructura técnico-jurídica.
Los cometidos estatales, y, por ende, las técnicas de administración son esencialmente contingentes. El crecimiento de la actividad estatal a lo largo del siglo pasado, que no es del caso historiar aquí, no ha sido sino el resultado de la exigencia social corporizada en demandas y requerimientos de variada índole que ha compelido al Estado a promover formas de organización administrativa para el logro de sus cometidos, muchas veces, por cierto, disociadas de las verdaderas necesidades de quienes son el sustrato esencial de su existencia.
Argentina no ha sido ajena a ella. La fijación de la agenda pública desde ese mosaico de factores borrosos extra-poder no ha sido sino una de las razones del vaciamiento del pensamiento crítico, que constituye en sí mismo una de las razones de una batalla cultural que debe emprenderse para promover una sociedad más reflexiva, sincera y justa.
Que la Administración Pública obre correctamente, no es un postulado dogmático sino una exigencia social. Que obre y obre bien. Si estamos en presencia de una exigencia social, ella debe llevarse a cabo con eficacia y eficiencia, conceptos íntimamente relacionados. De modo tal que no puede concebirse un orden estático e inmutable, insusceptible de reconocer los cambios del propio devenir histórico, y del fin que persigue una comunidad política[8].
Por ello que el intervencionismo administrativo juega un rol decisivo en la necesidad de alcanzar nuevos sistemas de organización, con los aportes de las más modernas técnicas, al llevar el actuar administrativo a esferas muy distantes y diferentes de las tradicionales, y en las que la organización tradicional resulta ineficaz para obtener resultados adecuados. La importancia y el valor de la consideración de la organización administrativa son indiscutibles, y pretende la constante revisión, sustitución y mejoramiento de las estructuras y del funcionamiento de los órganos administrativos, como medio por el que el Estado puede alcanzar de mejor manera y con mayor economía y rapidez, los fines propuestos. El bien común, el bienestar general, es permanente y su contenido concreto, pero las condiciones para que se haga efectivo se caracterizan por el cambio permanente[9].
Al tiempo que la soberanía estatal se ha hecho difusa, y necesariamente interdependiente en un mundo que es a su vez, plural y borroso, se ha ampliado notablemente el haz de garantías y derechos de las personas, debiendo el Estado intervenir para garantizar la libertades económicas y sociales estimulando la iniciativa privada, la concurrencia al mercado y el pluralismo social.
Lo que no parece quedar duda, que ese principio de suplencia predicado como un nuevo modelo en el rol del Estado, no puede dejar librado a la omnipotencia del capital el alcance en el goce de aquellos derechos. Es, por lo tanto, tiempo de alumbrar un nuevo paradigma en la función estatal: la de su intervención directamente proporcional al riesgo que corre el pluralismo social, económico y político por las fuerzas prevalentes del mercado. En ese sentido, y sin romper las bases mismas de un sistema democrático deberá asegurar, tanta libertad como sea necesario, y tanta regulación como sea posible.
Allí, en ese escenario de realizaciones que es la arena pública, debe fijar las reglas, los principios ordenadores para que esa interrelación Estado-Sociedad supere el conflicto, que se entiende ínsito en toda relación social, y que constituye el cometido esencial de la política: superarlo para potenciar el haz de derechos y garantías que legítimamente demanda ejercer la sociedad.
III.- Libertad de expresión y pluralismo informativo
Una de las ideas más difundidas, e incorporadas en el cuerpo social es el de considerar, de modo unilateral, que la libertad de expresión corre peligro por la acción del Estado, siempre proclive a dominar el espectro informativo con fines inconfesables. Pero la libertad de expresión no es un camino de ida solamente. Importa asimismo el pluralismo informativo.
Hace tiempo, Julián Marías, refiriéndose al concepto de la Verdad, el Deber y la Libertad, escribía que si hiciese un inventario entre lo que se dice y lo que se oculta el resultado sería una aterradora distorsión de la realidad que perturba el sistema de creencias, impide la orientación y condiciona el horizonte proyectivo de la vida.
De modo que garantizar y promover la diversidad en la información y la pluralidad de contenidos forma parte de la nueva agenda del Estado contemporáneo.
Al respecto dice Owen Fiss[10]: Creo, sin embargo, que este modo de ver las controversias actuales sobre la libertad de expresión –como una mera repetición del pasado– es equivocado. Algo mucho más profundo y de mayor relevancia está sucediendo. Se nos está invitando –de hecho, se nos está obligando– a reconsiderar la naturaleza del Estado Moderno y a examinar si éste debe desempeñar algún papel en la protección de nuestras libertades más fundamentales. Los debates del pasado asumían que el Estado era el enemigo natural de la libertad. Era el Estado el que estaba tratando de silenciar al individuo, y era el Estado al que había que poner límites. Hay una gran dosis de sabiduría en esta concepción, pero se trata de una verdad a medias. Ciertamente el Estado puede ser opresor, pero también puede constituir una fuente de libertad. (...) Este punto de vista -inquietante para algunos- descansa en una serie de premisas. Una de ellas se refiere al impacto que las concentraciones privadas de poder tienen sobre nuestra libertad; a veces se necesita al Estado para contrarrestar estas fuerzas. Más allá de esto y de modo más fundamental, este punto de vista se basa en una teoría acerca de la Primera Enmienda[11] y de la libertad de expresión que está garantiza, que pone el acento en valores sociales más que individuales. La libertad que el estado está llamado a promover es una libertad de carácter público, que ve en la libertad de expresión una protección de la soberanía popular. (...) En algunos casos, los órganos del Estado tratarán de asfixiar el debate libre y abierto y la Primera Enmienda constituye el mecanismo que frena los abusos de poder estatal. En otros casos, sin embargo, el Estado puede verse obligado a actuar para promover el debate público: cuando poderes de carácter no estatal ahogan la expresión de opiniones. (...) Puede que el Estado tenga incluso que silenciar voces de algunos para que se oigan las voces de los demás, a veces no hay más remedio”.
En este orden de ideas la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y la Corte Interamericana de Derechos Humanos han establecido que “ en principio la libertad de expresión requiere de que los medios de comunicación social estén virtualmente abiertos a todos sin discriminación, o más exactamente, que no haya individuos o grupos que, a priori, estén excluidos del acceso a tales medios, exige igualmente ciertas condiciones respecto de éstos, de manera que, en la práctica, sean verdaderos instrumentos y no vehículos para restringirlas. Son los medios de comunicación social los que sirven para materializar el ejercicio de la libertad de expresión, de tal modo que sus condiciones de funcionamiento deben adecuarse a los requerimientos de esta libertad. Para ello es indispensable, inter alia, la pluralidad de medios, la prohibición de monopolios respecto de ellos, cualquiera sea la forma que pretenda adoptar, y a la garantía de protección de la libertad de expresión”. En términos análogos en el caso Baruch Ivcher Bronstein se ha manifestado la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y la Corte Interamericana de Derechos Humanos insistiendo en la necesidad de que la libertad de expresión requiere de pluralidad de medios de comunicación, pluralidad de fuentes de información y protección a los profesionales de la comunicación social para gozar de libertad e independencia en el oficio profesión que desempeña (Citado por Zúñiga Urbina, Francisco; “Propiedad y control de los medios de comunicación social: algunas notas sobre el Estatuto de la Radiodifusión”).
Es evidente que en la cuestión planteada subyace una tensión inevitable entre libertad de expresión, pluralismo informativo, diversidad de fuentes y preservación de las fuentes culturales. Y es cierto que, en esta tensión, así como no podría en nombre del derecho de los ciudadanos a estar informados, modelar, censurar o eliminar información considerada perniciosa, tampoco puede admitirse que en nombre de la libertad de prensa se tolere la concentración informativa para intentar homogeneizar un discurso o idea determinada, o generar en la sociedad un estado de ansiedad y desesperanza que conspire contra la unidad del cuerpo social. Resulta paradojal que en la era de las comunicaciones el hombre se encuentre cada vez más aislado, presa de sus propias emociones reemplazando la argumentación en defensa de sus ideas, por la mera reacción emotiva. Es, sin duda, una particularidad de la sociedad digital que vehiculiza sentimientos, potencia cierta “necesidad” de exponer hasta lo más íntimo en la esfera pública, pero obtura la capacidad reflexiva de las personas. Pero claro, no son las comunicaciones o los medios como tales los culpables; sí lo son quienes abusan de ellos para beneficio personal y para los impostores del Poder.
Para muchos, la sociedad del conocimiento, y en especial, los medios de comunicación no son aptos para manipular a la gente. Quizás no en el sentido clásico de enderezar la voluntad de los ciudadanos hacia una dirección determinada, para imponer un candidato o elegir un producto. Pero sí lo son en un sentido: despojan al hombre común del pensamiento crítico para la toma decisiones conforme su propio criterio; porque el bombardeo mediático obnubila, estresa y genera bronca y esteriliza la búsqueda de la verdad.
Claro está que el problema principal reside en el factor humano. Esta es una cuestión cultural que merece un detenido tratamiento y que el poder público tiene el deber de asumir como un tema de agenda.
Pero ¿qué puede y debe hacer el Estado como regulador de las relaciones sociales? Tiene la irrenunciable potestad de garantizar el pluralismo informativo en tanto ello resulta un dato esencial para el fortalecimiento democrático “para prevenir la concentración indebida de medios de comunicación o la propiedad cruzada de los mismos, ya sea horizontal o vertical, se deben adoptar medidas especiales, incluyendo leyes antimonopólicas. Tales medidas deben implicar el cumplimiento de estrictos requisitos de transparencia sobre la propiedad de los medios de comunicación a todos los niveles. Además, deben involucrar un monitoreo activo, el tomar en cuenta la concentración de la propiedad, en caso de que sea aplicable, en el proceso de concesión de licencias, el reporte con antelación sobre grandes combinaciones propuestas, y la concesión de autoridad para evitar que tales combinaciones entren en vigor. Se debe proveer apoyo a aquellos que deseen establecer nuevos tipos de medios de comunicación, con base en criterios equitativos y objetivos aplicados en forma no discriminatoria[12].
De modo tal que lo que denominada concentración de canales de información, no solo alude al monopolio y sus variantes, tal y como lo ha descripto la doctrina, sino también, y diríase de modo esencial, a la posición dominante en el mercado, que suele ser, atento al avance en las nuevas tecnologías de la información, la situación que de hecho resulta más predominante.
Nuestro país recoge, en tal sentido, una directriz que es claramente aceptada en el mundo y en lugares que suelen mencionarse como ejemplares para el ejercicio de la libertad de prensa: Estados Unidos de Norte América y la Unión Europea. Al respecto, el denominado Libro verde sobre Pluralismo y concentración de los medios de comunicación en el mercado interior (1992) de la Comisión Europea expresa: El control de un grupo de medios por una sola persona, aún cuando el objetivo fuera sólo comercial, tiene el efecto potencial de hacer que la difusión de ideas dependa de su aceptación por parte de esa persona y de restringir la aparición de fuentes alternativas. Más allá de los contenidos editoriales o del número de empresas que transporten la información, la concentración del acceso a los medios de comunicación en manos de unos pocos representa, por definición, una amenaza a la diversidad informativa. A la inversa, la multiplicación del número de fuentes alternativas incrementa la posibilidad de lograr mayor diversidad, aún cuando esto no ocurra de manera automática. Desde una perspectiva económica, la competencia efectiva entre diferentes propietarios de medios puede conducir a una diferenciación cualitativa entre los productos ofrecidos por cada uno de ellos y, por lo tanto, favorecer la diversidad de puntos de vista.
Al respecto la Comisión Interamericana de Derechos Humanos expresó que: Los monopolios u oligopolios en la propiedad y control de los medios de comunicación deben estar sujetos a leyes antimonopólicas por cuanto conspiran contra la democracia al restringir la pluralidad y diversidad que asegura el pleno ejercicio del derecho a la información de los ciudadanos.
La intervención estatal, por consiguiente, no persigue sino regular de manera razonable los servicios de comunicación audiovisual para garantizar la objetividad del debate público sobre cuestiones de interés general, sean estas de naturaleza política, social, económica, cultural, etc. Es, en definitiva, un modo de promover ciudadanía en tanto la información es hoy, un bien común; y será un bien público jurídicamente protegido en tanto el Estado regule, reglamente la explotación, y uso de tales servicios.
Desde esta perspectiva, más allá de la cuestión de la propiedad y control de los medios de comunicación social y el control estatal para evitar la concentración o la posición dominante de un grupo sobre ese bien público, el pluralismo informativo tiende a proteger tal carácter, que se considera esencial para la convivencia en una sociedad pluralista y una democracia constitucional, como acertadamente hace notar Francisco Zuñiga Urbina. La opinión pública es el sustrato sobre el cual se legitima, no ya la gestión gubernamental, sino el sistema democrático propiamente dicho.
La discusión abierta, sin directrices solapadamente vertidas en los medios de comunicación, el debate de ideas, resultan vitales para el orden democrático y la existencia de un Estado Eficaz.
Es válido traer a colación aquí el concepto de “opinión pública” contenida en una sentencia del Tribunal Constitucional de la República Federal Alemana: “Es constitutivo para el orden democrático libre, al garantizar la lucha intelectual, la libre discusión de las ideas y de los intereses que son la necesidad vital para el funcionamiento de este tipo de Estado… Sólo la libre discusión pública sobre temas de importancia general garantiza la libre formación de la opinión pública, que en el Estado democrático libre se realiza de forma necesariamente “pluralista”, en discusión con distintas posturas, defendidas por razones diferentes pero expuestas con libertad, ante todo con los pros y contras...”.
Se desprende de ello, que toda concentración o posición dominante de una corporación mediática, no solo encadena en los distintos eyectores de difusión sus propios intereses económicos, sino que pretende, y de hecho lo consigue, aparecer como el bastión de la faz arquitectónica de la política, coadyuvando o generando una posición política, en desmedro de una objetiva difusión informativa que permita a los ciudadanos cotejar, comparar, y asumir libremente una posición que de forma a la opinión pública. Ese es el riesgo, y eso es lo que la intervención estatal debe evitar.
IV.- La concentración empresarial y el pluralismo informativo como bien común
Sin duda que la explotación privada de los medios de comunicación es, en primer término, un negocio cuya expectativa comercial reside en obtener ganancias. Pero también es, desde la óptica pública, algo más que eso. Los contenidos que difunden están íntimamente relacionados con el derecho de la comunidad de recibir información objetiva, veraz y de acceder a esos medios para expresar su opinión, sin cortapisas ni subterfugios más o menos aparentes para posibilitar dicho acceso.
Tiene que ver con el nuevo prisma de los derechos humanos, cuya consagración constitucional es evidente; pero, más allá de esa visión individual, constituye un bien común sobre el que el Estado tiene algo que decir. Tiene que ver no solo con ese derecho, sino también con el modo en que los medios de comunicación permiten dicho acceso, sobre cómo se constituyen las empresas que explotan tales medios, y el uso que hacen de los avances tecnológicos y del propio espacio radioeléctrico.
La jurisprudencia interamericana ha caracterizado la libertad de pensamiento y de expresión como un derecho con dos dimensiones: una individual, consistente en el derecho de cada persona a expresar los propios pensamientos, ideas e informaciones; y una colectiva o social, consistente en el derecho de la sociedad a procurar y recibir cualquier información (informaciones e ideas de toda índole), a conocer los pensamientos, ideas e informaciones ajenos y a estar bien informada. Teniendo en cuenta esta doble dimensión, se ha explicado que la libertad de expresión es un medio para el intercambio de informaciones e ideas entre las personas y para la comunicación masiva entre los seres humanos. Se ha precisado que para el ciudadano común es tan importante el conocimiento de la opinión ajena o la información de que disponen otras personas, como el derecho a difundir las propias creencias o informaciones. También se ha enfatizado que un determinado acto de expresión implica simultáneamente las dos dimensiones, por lo cual, una limitación del derecho a la libertad de expresión afecta al mismo tiempo el derecho de quien quiere difundir una idea o una información y el derecho de los miembros de la sociedad a conocer esa idea o información. Adicionalmente, el derecho a la información y a recibir la mayor cantidad de opiniones o de informaciones diversas exige un esfuerzo especial para lograr el acceso en condiciones de igualdad y sin discriminaciones de ningún tipo al debate público. Esto supone condiciones especiales de inclusión que permiten el ejercicio efectivo de este derecho para todos los sectores sociales[13].
Es evidente que ya nadie discute esa visión de la libertad de imprenta como comprensiva de la libertad de pensamiento o libre expresión, se trate de la que ejercen los medios de comunicación, como la relativa a las personas, sea en su carácter individual o como propia de las asociaciones que constituye. Lo que aún se pretende discutir, a partir del escudo de la libertad de imprenta, es la prevalencia de la lógica del mercado para el acceso a los contenidos que los medios de comunicación audiovisual transmiten.
Esta cuestión que parece baladí tiene íntima conexión con una finalidad que los medios de comunicación, sobre todo los concentrados, no confiesan, pero que tiene como resultado el control de un determinado perfil de la información que homogeniza la misma a través de la articulada red de de eyectores informativos. Cuando el Estado busca regular tales aspectos, los medios de comunicación predominantes y las organizaciones internacionales creadas para la defensa de sus intereses, cuestionan la regulación estatal denunciándola como violatoria de la libertad de prensa, pasando por alto aquellos otros aspectos directamente relacionados con la urdimbre informativa tendiente a generar contenidos uniformes, que de por sí constituyen una amenaza a la pluralidad informativa.
Este debate tiene ya años y generó que se le prestara atención desde organismos internacionales como la UNESCO. Así, El Informe MacBride (1980) aparece como el más ambicioso intento de síntesis de su tiempo para abordar los grandes retos que presentaba, a una escala mundial, el proceso de concentración empresarial de los medios y las industrias editoriales y audiovisuales, la adopción de las nuevas tecnologías e infraestructuras de la comunicación, y el control de la generación de los flujos informativos y los contenidos culturales. Es un intento que puso el acento en la necesidad de corregir la desigualdad y los desequilibrios en términos de comunicación, información y cultura, entre un mundo rico e influyente y un mundo pobre y progresivamente irrelevante, proclamando que la libertad de información –de emisión y de recepción– no podía reducirse a la libertad del mercado informativo y eran necesarios y exigibles el pluralismo y la diversidad. Afirmaba el derecho de todas las comunidades y culturas a proyectar su propia voz en un “nuevo orden” (“un solo mundo, voces múltiples”)[14]
Si bien el planteo se ceñía a los graves desequilibrios entre los países del Norte y del Sur respecto al flujo informativo y la posesión de los medios de información y el acceso a la tecnología de la información, generó una serie de principios: El respeto a las identidades culturales; el acceso a las fuentes para toda la sociedad; eliminación de desequilibrios y desigualdades; libertad de prensa e información; supresión de los efectos nocivos de los monopolios; flujo libre y equilibrado de la información; Pluralidad de fuentes, y desnudó la relación entre las estructuras de poder y la comunicación: La circulación multilateral de la información es un instrumento indispensable de la democratización y de una mayor participación de las masas en la formulación de las decisiones y del respeto mutuo de las relaciones internacionales. Para evitar la concentración de la comunicación, señaló que “es necesario tomar medidas jurídicas eficaces para: a) Limitar la concentración y la monopolización. b) Conseguir que las empresas transnacionales acaten los criterios y las condiciones específicas definidos en la legislación y en la política de desarrollo nacionales. c) Invertir la tendencia a la reducción del número de responsables cuando está aumentando la eficacia de la comunicación y la dimensión del público. d) Reducir la influencia de la publicidad sobre la redacción y los programas de radiodifusión, y e) Perfeccionar los modelos que permiten fortalecer la independencia y la autonomía de los órganos de información en materia de gestión y de política de redacción, independientemente que sean privados o públicos”.
La pluralidad informativa se constituye así, en el punto neurálgico de un nuevo orden comunicacional, entendida como un bien común imprescindible para el fortalecimiento del sistema democrático, y consecuentemente el desafío a cumplir ante el acelerado avance de la tecnología de la información, la concentración empresaria como dato ineludible de la sociedad de mercado y la necesidad de establecer las reglas de actuación para evitar la misma. En el sentido expuesto la Corte Interamericana de Derechos Humanos desarrolla en la Opinión Consultiva 5/85: En principio la libertad de expresión requiere que los medios de comunicación estén virtualmente abiertos a todos sin discriminación o, más exactamente, que no haya individuos o grupos que a priori estén excluidos del acceso a tales medios; exige igualmente ciertas condiciones respecto de éstos, de manera que, en la práctica, sean verdaderos instrumentos de esa libertad y no vehículos para restringirla. Son los medios de comunicación social los que sirven para materializar el ejercicio de la libertad de expresión, de tal modo que sus condiciones de funcionamiento deben adecuarse a los requerimientos de esa libertad. Para ello es indispensable la pluralidad de medios y la prohibición de todo monopolio respecto de ellos, cualquiera fuera la forma que pretenda adoptar.
La protección de la diversidad cultural e informativa fue foco de la UNESCO y en 2005 aprobó la Convención sobre la Protección y Promoción de la Diversidad de Expresiones Culturales, que fue ratificada por nuestro país. No obstante, el mismo organismo reconoció en un documento en 2015 que la diversidad cultural e informativa está signada por la concentración del poder de los gigantes de la red, explosión de redes sociales, una revolución digital que transforma las modalidades de producción y difusión de bienes culturales[15].
V.- La cuestión en nuestro país
1.- Los medios desde fines del siglo XIX hasta el presente. Breve reseña
Hace notar Martín Becerra[16] que, en 1895, cuando tenía 4 millones de habitantes, se editaban en la Argentina 345 periódicos en diferentes idiomas. En 2008, con cerca de 40 millones de habitantes, en la Argentina circulaban diariamente casi 2 millones ejemplares de los 182 periódicos existentes (Wan 2009).
En 1930 el diario más leído por los sectores populares, Crítica de Natalio Botana, registraba un tiraje de 350.000 ejemplares, cifra que a 2008 solo alcanzaba en algunos días el diario Clarín, pero que actualmente no es alcanzada por ningún diario, ni siquiera por el matutino Clarín[17]. La retracción del mercado de la prensa diaria argentina también se advierte al destacar que, de tres ediciones diarias, actualmente sobreviven las ediciones matutinas. De edición vespertina sólo existen en la actualidad diarios de distribución gratuita. Sin embargo, la citada retracción del mercado editorial, que impactó sobre diarios, revistas y libros, comenzó en el país hace 35 años, período en que se masificó el acceso a noticias y entretenimientos a través de otros canales que operaron –con prácticas bien diferentes a las de la industria editorial como reemplazo en algunos sectores sociales o como complemento en otros. Tales los casos de la televisión abierta (hasta fines de los ochenta), de la televisión por cable (desde 1990) y, en el último lustro, a través de la extensión de las conexiones a banda ancha de Internet (proceso concentrado, hasta el presente, en las ciudades más pobladas del país).
El 10 de octubre de 2009 es promulgada La Ley 26.522 de Servicios de Comunicación Audiovisual que establece las pautas que rigen el funcionamiento de los medios radiales y televisivos en la República Argentina, en reemplazo de la ley 22.285 dictada por el gobierno de facto en 1980.
Cabe recordar, que esta es la segunda ley sancionada por un gobierno democrático. La primera fue la ley 14.241, aprobada en 1953, que delineó un sistema de redes radiales de gestión privada, al que se accedía a través de un régimen licitatorio y se concedía por un plazo de 20 años.
El golpe de Estado de 1955 derogó dicha ley como así también caducó las adjudicaciones realizadas, y dictó una nueva ley, la nro. 15.460 que prohibía el funcionamiento en red, otorgando las licencias a capitales privados que organizaron las emisiones mediante contenidos de grandes cadenas norteamericanas: la ABC, asociada con Canal 11; la NBC, con canal 9 y la CBS con canal 13. Esta situación no duró más allá de mediados de la década del 60, época en la cual la profunda transformación social, cultural y política indujo el retiro de los capitales norteamericanos y su reemplazo por capitales nacionales.
Posteriormente, a raíz del cambio de paradigma político y económico a partir de 1976 el mercado se transformó en el gran disciplinador social mediante el cual se desarticuló el Estado-nación.
Quienes de algún modo habían favorecido la entronización militar en el gobierno del Estado fueron favorecidos al otorgársele el control de Papel Prensa. Así una sociedad constituida por el Diario La Prensa, Clarín, La Nación y el propio Estado Nacional se hizo cargo de la producción del insumo básico para la publicación de los diarios[18].
Sobre este paradigmático caso que fue llevado a la justicia no solo dio cuenta Ricardo Molinas en “Detrás del espejo: quince años de despojo al patrimonio nacional” (1993), sino también Jorge Lanata, quien en “La historia se escribe en papel”, publicado en diario Crítica de la Argentina en 2008 dice: “Todos los diarios del país pagaron, durante diez años, el 10% de sus importaciones para montar una planta que, finalmente, sólo se adjudicó a algunos de ellos... “…en 1976, a través de testaferros, Graiver controlaba la totalidad de Papel Prensa…” “…El traspaso a los tres diarios se firmó el 18 de enero de 1977. Después de ceder las acciones los miembros del Grupo Graiver fueron detenidos e intervenidos en todos sus bienes para evitar que algún reclamo de herederos afectara la tenencia de Clarín y sus socios (...) Los Graiver ni siquiera cobraron la cesión de las acciones. Gracias a gestiones de la dictadura, los diarios lograron dos créditos: del Banco Español del Río de la Plata y del Banco Holandés Unido sucursal Ginebra, por 7.200.000 dólares, a sola firma y sin avales”[19].
2.- La dictadura y los medios
Durante la dictadura la censura a los medios fue mayor a la se había ejercido en el período constitucional precedente. No obstante, hubo un alineamiento de los medios en general con el mensaje informativo de la dictadura militar[20]; Inclusive, los contenidos audiovisuales (teleteatros, programas de entretenimiento, transmisiones radiales películas y tantas otras expresiones de “ingenuo divertimento”) respondían a la impronta desatada desde el poder militar.
En 1980 la dictadura decretó la ley de radiodifusión Nro. 22285 que impedía el acceso de los ciudadanos y organizaciones sin fines de lucro a la titularidad de las licencias audiovisuales y creaba un órgano de control: el COMFER, que integraban miembros de las Fuerzas Armadas[21].
3.- Los medios en la década del 90
Ya en pleno proceso democrático la entronización del mercado comenzó a consolidarse alrededor de 1990 con el andamiaje jurídico establecido para privatizar las empresas de servicios y aquellas ligadas a los recursos estratégicos, como el petróleo, el gas y la producción de energía eléctrica. Las leyes de reforma del Estado y de emergencia económica permitieron ese proceso de desestatización, al tiempo que flexibilizó el mercado laboral. La estabilidad de precios, la convertibilidad, la escasa oposición política, y el discurso oficial, potenciado por los medios de comunicación y los teóricos del neoliberalismo, redujo la discusión o el debate político a los temas económicos. El mercado sustituyó a la política. Los temas sociales, la salud y la educación fueron apartados de la agenda pública. No obstante, pese al proceso privatizador y la adaptación de Menem a la lógica audiovisual, ello no le garantizó todo el tiempo el beneplácito de los medios, que terminaron siendo fuertemente críticos de su gobierno
Fue durante este periodo que alcanzó altos niveles de concentración de inversión de capitales en los medios de comunicación, favoreciendo la uniformidad informativa y la producción de contenidos. Desde 1989 los sucesivos gobiernos constitucionales habilitaron legalmente la propiedad cruzada de medios de comunicación (empresas gráficas se insertaron en el mercado audiovisual), permitieron el ingreso de capitales extranjeros, accedieron a la posibilidad de conformación de sociedades anónimas y de inclusión de capitales financieros en la titularidad de los medios de comunicación, incrementaron exponencialmente la cantidad de medios que puede gestionar una misma sociedad (de 4 a 24), autorizaron el funcionamiento de redes y cadenas con cabeceras emplazadas en el área metropolitana de Buenos Aires (AMBA), concedieron la extensión de licencias y derechos (que no siempre fueron previamente acreditados por la autoridad competente) a los ya entonces consolidados grupos de medios, auxiliaron económicamente a las corporaciones mediáticas a través de cláusulas que impidieron declarar su quebranto y otorgaron una serie de beneficios impositivos que son excepcionales en otras actividades y emprendimientos económicos[22].
Este alto nivel de concentración dio como resultado, contenidos mayoritariamente dedicados a la diversión, una información repetitiva y escasa capacidad de análisis de la noticia, cuestión esta última que no se ha modificado sustancialmente en la actualidad.
Este proceso de concentración no varió en los gobiernos sucesivos. Durante el gobierno de Néstor Kirchner se dictó la Ley Nº 25750 de Preservación de Bienes y Patrimonios Culturales que incluyó el espectro radioeléctrico y los medios de comunicación[23], y el Decreto 527/2005 que suspendió el cómputo de las licencias de radiodifusión por 10 años, y en el final de su mandato (2007) autorizó la fusión de las empresas de TV por cable Multicanal y Cablevisión, controladas por el Grupo Clarín.
4.- La Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual. La cuestión judicial planteada por el Grupo Clarín y otros y el fallo de la Corte Suprema de Justicia de la Nación
En 2009, el Poder Ejecutivo Nacional envió al Congreso el proyecto de Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual para su tratamiento. Recogía en su articulado el resultado de la ronda de consultas que se realizaron en más de 20 foros decenas de conferencias que reflejaban los requerimientos de los diversos actores del espectro audiovisual. Pero sin dudas el documento más contundente acerca de la necesidad de la regulación de los medios audiovisuales fueron los denominados 21 puntos básicos elaborados en el año 2004 por la Coalición por una Radiodifusión Democrática, integrada por organizaciones sindicales, centrales obreras, Movimientos sociales, de Derechos Humanos, Partidos y organizaciones políticas, las Universidades Nacionales, el Movimiento cooperativista, radios y canales comunitarios, pymes y los Pueblos Originarios[24]. El 10 de octubre de 2009 se aprobó la nueva Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual N° 26522[25], de neto corte antimonopólico y fuerte contenido social[26].
En 2010, el Grupo Clarín impugnó judicialmente la ley de medios por entender inconstitucionales los artículos 41, 45, 48 segundo párrafo y 161; las disposiciones cuestionadas vulneran sus derechos de propiedad y libertad de comercio, generando daños patrimoniales graves e irreparables que afectan directamente su independencia y sus libertades de prensa y expresión[27].
Por su parte el Estado Nacional demandado fundó su posición en el carácter de interés público de los servicios de radiodifusión y en la necesidad de promover la diversidad y la universalidad en el acceso a dichos servicios, por el que se exterioriza el derecho humano inalienable de expresar, recibir y difundir informaciones, ideas y opiniones. A tal fin, pone énfasis en el "desarrollo de mecanismos destinados a la promoción, des concentración y fomento de la competencia con fines de abaratamiento, democratización y universalización del aprovechamiento de nuevas tecnologías, de la información, y de la comunicación" (conforme artículos 1° y 2° de la ley 26.522).
La Corte[28] rechazó los planteos del Grupo Clarín, declaró la constitucionalidad de la ley de medios y defendió su esencia antimonopólica como camino para “el fortalecimiento de la libertad de expresión y del derecho a la información de todos los individuos”.
Ratificó que la libertad de expresión no sólo atañe al derecho individual de emitir y expresar el pensamiento sino incluso al derecho social a la información de los individuos que viven en un Estado democrático (doctrina de Fallos: 306:1892; 310:508). “Que desde esta perspectiva el debate democrático exige el mayor pluralismo y las más amplias oportunidades de expresión de los distintos sectores representativos de la sociedad. De lo contrario, no existirá un verdadero intercambio de ideas, lo que generará como consecuencia directa un empobrecimiento del debate público afectando las decisiones que se tomen de manera colectiva. La libertad de expresión, desde esta visión, se constituye fundamentalmente en precondición del sistema democrático” (Consid.22). Que a diferencia de la libertad e expresión e su faz individual, la faz colectiva exige una protección activa por parte del Estado, por lo que su intervención aquí se intensifica. Los medios de comunicación tienen un rol relevante en la formación del discurso público, motivo por el cual el interés del Estado en la regulación resulta incuestionable.
Al entrar en el examen de constitucionalidad afirma que el escrutinio debe realizarse teniendo en cuenta la naturaleza y entidad de los derechos en juego: el derecho de propiedad y libre comercio del grupo actor, por un lado, y el derecho a la libertad de expresión en su faz colectiva, por el otro. Cuando lo que está en juego son normas referidas a cuestiones patrimoniales y restringen derechos de esa naturaleza -como ocurre en el caso de autos-, el control debe Ser menos intenso, pues cabe reconocer al legislador un mayor margen de discrecionalidad. (Consid.38). Que, con relación a los fines de la norma, las mencionadas restricciones persiguen como objetivos centrales fomentar la libertad de expresión como bien colectivo y preservar el derecho a la información de todos los individuos. En palabras de la ley, lo que se busca es garantizar los principios de diversidad, pluralidad y respeto por lo local (artículo 45), asi como el desarrollo de mecanismos destinados a la promoción, desconcentración y fomento de la competencia para abaratar, democratizar y universalizar el aprovechamiento de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación (artículo 1) (Consid. 42). Que no se requiere un mayor esfuerzo expositivo para concluir que las medidas en cuestión resultan idóneas para cumplir con los objetivos mencionados, en tanto las restricciones contenidas en el artículo 45 a la cantidad de licencias y -53- registros aparecen como apropiadas o aptas para permitir la participación de un mayor número de voces, o al menos poseen entidad suficiente como para contribuir de algún modo a ese objetivo. Es evidente que a través de la limitación de la cantidad de licencias y registros a todos los operadores de medios de comunicación se podría evitar la concentración y ello permitiría una mayor participación y diversidad de opiniones.
“A diferencia de otros mercados –sostuvo la Corte– en el de las comunicaciones, la concentración tiene consecuencias sociales que se manifiestan sobre el derecho a la información, un bien esencial para las libertades individuales. La ley, al limitar la cantidad de licencias y registros persigue el enriquecimiento del debate democrático y, en definitiva, el fortalecimiento de la libertad de expresión y del derecho a la información de todos los individuos. En otras palabras, la regulación en examen apunta a favorecer políticas competitivas y antimonopólicas para preservar un derecho fundamental para la vida de una democracia como lo es la libertad de expresión y de información.”
En definitiva, la Corte considera que este tipo de regulaciones es una práctica internacionalmente difundida y aceptada, y apoya sus argumentos en su propia doctrina y en precedentes de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, y la Declaración de Principios sobre la libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.
La batalla judicial, no obstante, no parece haber llegado a su fin. La Propia Corte expresó que aun cuando el examen constitucional demostró que no había derechos lesionados, dejo a salvo que en su aplicación podrían generarse perjuicios que deberán ser resueltos en otros juicios[29].
A tal punto ello es así como días antes del fallo de la Corte, el Grupo Clarín presentó su propuesta de adecuación voluntaria a la LSCA, que implicaba el reparto de los medios audiovisuales del Grupo en seis unidades diferentes y sin vinculación.
Declarado formalmente admisible por la AFSCA a principios de 2014, el director del organismo meses después señaló que existían vínculos entre los controlantes propuestos para dos de las unidades (1 y 2) y que determinadas condiciones en la venta de los canales permitían deducir que en realidad no existía transferencia de propiedades, por lo que dio fin al proceso voluntario de adecuación a la ley e inició el de la adecuación forzosa.
A raíz de ello el Grupo Clarín interpuso y obtuvo una medida cautelar en la que se planteó la inconstitucionalidad de la reglamentación del procedimiento de adecuación, logrando la suspensión de este por arbitrario. La AFSCA apeló la medida cautelar, pero en febrero de 2015 la Sala I de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil y Comercial Federal ratificó el fallo. La autoridad de aplicación presentó un recurso extraordinario por salto de instancia que fue rechazado por inadmisible en diciembre de 2014[30].
5.- La Ley de Medios en la Administración Macri: de la “desmonopolización” a “levantar los cepos a la inversión”.
A los quince días de asumir, el gobierno de Macri tomó la decisión de modificar la ley de medios mediante un decreto de necesidad y urgencia. Según las palabras de su Jefe de Gabinete, la medida tuvo como objeto “levantar los cepos a la inversión”. El decreto 267/15 en sus considerandos expresa que “a nivel internacional se viene profundizando el proceso de convergencia entre las diferentes plataformas tecnológicas en la provisión de servicios de TV, Telefonía e Internet. Este proceso ha impulsado en la mayoría de los países la necesidad de modificar regulaciones que fueron diseñadas en épocas donde cada tecnología era utilizada para un servicio definido, por un lado, la telefonía y por el otro los medios audiovisuales” y “que nada de ello se refleja en las Leyes Nros. 26.522 y 27.078 pues si bien constituyen instrumentos regulatorios de factura relativamente reciente, no contemplaron elementos fundamentales de la realidad actual de la industria de los medios y las telecomunicaciones, y alejan al país de la frontera tecnológica del sector, generando distorsiones en la competencia, costos significativos para el interés general y perjuicios para los usuarios y consumidores”. Afirma que “el actual marco regulatorio y de negocios de la industria argentina de medios y telecomunicaciones conduce a un deterioro creciente de la competitividad y capacidad de desarrollo del sector, que se ha visto reflejado en el retraso en las inversiones en infraestructura de redes y la consecuente baja calidad de los servicios”.
Crea, así como ente autárquico y descentralizado, en el ámbito del MINISTERIO DE COMUNICACIONES, el ENTE NACIONAL DE COMUNICACIONES (ENACOM), en jurisdicción del MINISTERIO DE COMUNICACIONES, que actuará como Autoridad de Aplicación de las Leyes Nros. 26.522 y 27.078 y sus normas modificatorias y reglamentarias, con plena capacidad jurídica para actuar en los ámbitos del derecho público y privado; Disuelve la Autoridad Federal de Servicios de Comunicación Audiovisual (AFSCA) y el Consejo Federal de Comunicación Audiovisual creados por la Ley N° 26.522, y la Autoridad Federal de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (AFTIC) y el Consejo Federal d Tecnologías de las Telecomunicaciones y la Digitalización, creados por la Ley N° 27.078.
El DNU modifica sustancialmente el artículo 45 de la ley audiovisual para eliminar prohibiciones a la propiedad cruzada entre TV abierta y TV por cable, y ampliar el número de licencias de radio y TV permitidas; las emisoras privadas están facultadas de formar cadenas de radio y TV, y permite a los actuales operadores prorrogar el período de duración de sus licencias por diez años más, independientemente de cuándo sea su fecha actual de vencimiento.
Tal como había anticipado el presidente de la Corte Suprema luego del fallo del Grupo Clarín sobre la constitucionalidad de la ley de medios, los avatares no terminaban ahí, sino que comenzaban en realidad. En efecto, a raíz de una causa iniciada por la Cooperativa de Trabajo para la Comunicación Social, la misma llegó a conocimiento del Máximo Tribunal[31] quien deberá resolver acerca de la constitucionalidad del DNU Nº 267/15.
Pese a que el Gobierno designó una comisión para la elaboración del anteproyecto para una Nueva Ley de Comunicaciones en 2016 y publicó en la página oficial del Enacom los 17 principios que regirán la Ley de Comunicaciones Convergentes, la presentación del proyecto al Congreso fue prorrogada a fines de 2017 por 180 días. Dicha Resolución dispuso la prórroga para la elaboración y la publicación de un anteproyecto definitivo de la ley de reforma, actualización y unificación de las leyes 26.522 y 27.078, conocida como Ley de Medios y Argentina Digital”. No obstante, en abril de 2018 presentó en el Senado su proyecto de “Ley Corta” que, de ser aprobado, permitiría que las empresas telefónicas puedan ofrecer servicios de TV paga por satélite. Entre otros fundamentos expresa que “las políticas regulatorias deben favorecer la reducción de los costos de despliegue de infraestructura e incentivar su uso compartido para estimular tanto la competencia como la inversión” por lo que con el propósito de promover una competencia genuina y sostenible en materia de Servicios de TIC, es necesario promover activamente tal obligación de los prestadores de servicios a compartir estas infraestructuras pasivas, tal como surge de las legislaciones más modernas de mundo que regulan la materia..”. Asimismo “a efectos de garantizar una competencia leal y efectiva entre los distintos licenciatarios de Servicios de TIC es pertinente disponer que la comercializaci6n de señales o programas audiovisuales se efectúen en condiciones transparentes equitativas, no discriminatorias y con independencia de la tecnología o medios utilizados para su trasmisión o distribución, prohibiendo a sus titulares o quienes tengan sus derechos de transmisión, acordar exclusividad o preferencia alguna de hecho o de derecho”[32].
De aprobarse las modificaciones la fusionada Cablevisión-Telecom del Grupo Clarín tendrá en competencia a Telefónica y Claro pues estas empresas podrán ofertar paquetes de cuádruple play (televisión de pago, telefonía móvil, telefonía fija y conexión a Internet) a partir de enero de 2019.
6.- ¿De la pluralidad de voces a la convergencia digital?
La propiedad cruzada de medios de comunicación nos indica que uno de los principales operadores telefónicos (Telefónica) es titular de la licencia de uno de los canales de televisión con mayor facturación publicitaria, mientras que el periódico de mayor circulación (Clarín) controla, en la actualidad, alrededor del 50% del mercado de televisión por cable e internet. La incorporación de tecnología de punta en materia de telecomunicaciones ha expandido rápidamente la homogenización de los contenidos y de la información que reciben los ciudadanos.
Los investigadores Martín Becerra y Guillermo Mastrini, en el libro "Los dueños de la palabra", señalan que en 2004 cuatro operadores de las industrias infocomunicacionales argentinas concentraban el 84 % de la facturación y el 83 % del dominio del mercado. La Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual impide que un operador tenga más del 35% del mercado. Una formidable herramienta, que aún asumiendo que es perfectible asegurará el pluralismo informativo incorporando un elemento esencial para el fortalecimiento democrático.
Sin embargo, el proceso de convergencia tecnológica[33] ha difuminado la línea divisoria entre servicios de telecomunicaciones y radiodifusión; el medio audiovisual, las telecomunicaciones y la informática constituyen hoy un haz que comprende productos y servicios.
Como expresa Crettaz[34] “la convergencia digital es una realidad en el mundo desarrollado (y también acá cerca, en Chile y Brasil), que ya piensa su regulación sin distinguir empresas telefónicas (concepto en proceso de desaparición), de medios de comunicación audiovisuales o firmas tecnológicas que son potencias globales y cuyo negocio atraviesa el de los dos anteriores. Todos ellos participan hoy de un mismo sector que fluye por redes de banda ancha fijas (fibra óptica) o móviles (espectro) cada día más exigidas en su capacidad de transporte. Ya ni la distinción entre ese transporte y los contenidos es válida, cuando las telefónicas les piden a empresas como Netflix que paguen por el creciente ancho de banda que demandan, cuando tecnológicas como Google y Facebook se meten en el negocio de las telco para dar conectividad, o cuando compañías como Telefónica o British Telecom se convierten en los principales compradores de derechos de televisión y programadores de eventos por sus propios canales. En esa lista, las que están más desfiguradas (y sean tal vez las más débiles) son precisamente las empresas tradicionales de medios de comunicación.
Este proceso tecnológico y el nuevo marco regulatorio instituido con el DNU 267/15 y el Decreto 1340/2016 impactan claro está en los servicios de Comunicación Audiovisual. No solo en el plano tecnológico, sino también en aspectos económicos, y socio culturales. Y mayor será ese impacto en tanto el marco regulatorio sea adecuado en función del proceso de convergencia digital.
Cuál es ese impacto, y cuánto impactará en el futuro es una pregunta sobre la que puede reflexionarse, pero difícilmente responder plenamente.
Ese nuevo marco regulatorio ha generado sí, movimientos en el mercado como lo prueba la adquisición de Nextel por parte de Clarín y el ingreso de David Martínez a Telecom, quien detenta el 40% de las acciones de Cablevisión, perteneciente al Grupo Clarín; próximamente saldrá al aire Net TV, el primer canal que se incorporará a la grilla de la televisión abierta nacional después de 52 años, y una nueva estación de radio, ambos perteneciente a Perfil Network.
Sin duda que la habilitación legal a las adquisiciones en el mundo audiovisual y la posibilidad de explotar el servicio de televisión por cable a las telefónicas no solo implica la apertura del mercado, sino también que aquellas empresas de fuerte presencia en el mercado fortalezcan su posición dominante y genere o consolide oligopolios.
El otro lado de la moneda es precisamente que ello redunde en perjuicio del pluralismo informativo. Cuanto mayor sean las fuentes de información, mayor es la capacidad de elección por parte de los ciudadanos.
La uniformidad de contenidos, producto de la posición dominante en el mercado de determinados medio de comunicación social, aun cuando se expresen desde diversas fuentes, no solo afectan esa capacidad de elección del ciudadano, sino que definen o cartelizan la publicidad y trazan, al menos el surco por el cual se desarrolla la agenda económica, social y política de un país.
Cierto es también que ello puede atenuarse desde la acción pública, con mayor transparencia acerca de la propiedad de los medios e instrumentos fiscales, y claro está también de la responsabilidad social y la ética de los propietarios de estos, como así también de los profesionales que llevan a cabo la labor diaria de la difusión de los contenidos.
En el epicentro del sistema se encuentra la dignidad de la personalidad humana como criterio nodal para la gestión pública, como así también para la actuación privada. En tanto esa actuación no sea compatible con el sistema de valores que informa un orden jurídico, será contrario al sistema democrático, violatorio de la ley fundamental y consecuentemente lesivo de un bien común.
Toda regulación estatal, u obrar privado debe garantizar, asegurar la no exclusión de ningún miembro de la sociedad. El pluralismo informativo se define por lo que en esencia es: una cualidad del sistema de vida democrático.
Al fin de cuentas, como supo expresar el filósofo Salvador Pániker Pluralismo significa asumir que vivimos en sociedades donde coexisten distintas concepciones sobre lo que es bueno y lo que es malo.
Como siempre, entonces, más allá de disposiciones legales que regulen, y prevean sanciones en un marco democrático, en última instancia, será el factor humano el que decidirá el curso de las acciones. Recordando una vez más a Julián Marías, refiriéndose al concepto de la Verdad, el Deber y la Libertad, si hiciese un inventario entre lo que se dice y lo que se oculta el resultado sería una aterradora distorsión de la realidad que perturba el sistema de creencias, impide la orientación y condiciona el horizonte proyectivo de la vida.
[1] Por Cesar Horacio Chavez, abogado, Magister en Derecho Administrativo
[2] Bien lo explica Bauman en su libro “Vida de Consumo”. El soberano en la sociedad de consumidores dice, es el mercado de bienes y servicios, no el Estado. (FDE, Buenos Aires, 2007.
[3] “El poder en la economía mundial”, en América Latina, Revista del Doctorado en el Estudio de las Sociedades Latinoamericanas, Arcis Ediciones, Santiago de Chile, 2002)
[4] Aut. citado; La crisis del Estado; 1ª ed., Buenos Aires: Abeledo Perrot,2003, pág. 63.
[5] Recuérdese el rescate del banco franco-belga Dexia a fine de 2011, el pacto de Bruselas para afrontar la crisis griega, la caía de MF Global, que había comprado más de 6300 millones de dólares en títulos a corto plazo de países de la zona euro en problemas (España, Irlanda, Portugal e Italia) que no recuperó.
[6] La consecuencia de mayor vileza a que nos llevó el desenfreno de un capitalismo caníbal no ha sido sin duda, las quiebras ni la pérdida de valor de las acciones de los especuladores financieros, sino la degradación del hombre y de su entorno circundante. Es el resultado de considerar al trabajo del Hombre como una mercancía, de privilegiar el capital sobre el trabajo y no como un instrumento, de disociar al Hombre con su entorno, de entronizar la sociedad del consumo y el despilfarro, de subvertir el concepto de lo político.
[7] La C.S.J.N. ha dicho en autos “Mendoza” que “el reconocimiento de estatus constitucional del derecho al goce de un ambiente sano, así como la expresa y típica previsión atinente a la obligación de recomponer el daño ambiental no configuran una mera expresión de buenos y deseables propósitos para las generaciones del porvenir, supeditados en su eficacia a una potestad discrecional de los poderes públicos, federales o provinciales”. “La efectividad del derecho ambiental pasa por la aplicación real y eficaz a toda actividad que incida de manera significativa sobre el medio ambiente, de los principios y de las normas de derecho ambiental.
[8] Si el poder político o Poder del Estado – como expresa Bidart Campos- es la capacidad y competencia para realizar el fin que incumbe a la institución política, el poder es también un conjunto de posibilidades – con más y con menos- de que el Estado dispone en orden a la consecución del mismo fin…el fin que da la medida del Poder, se contagia de la misma plasticidad mutable que el Poder, varía con las situaciones singulares de cada comunidad. (Autor citado; La historicidad del hombre, del derecho y del Estado; Ediciones Manes, 1965, Pág. 130).
[9] No resulta baladí resaltar que si bien es cierto que los fines generales establecidos por la C.N. son siempre los mismos, se modifican en cambio, la manera, el sentido y la forma como pueden ser logrados, así como los medios disponibles para obtenerlos, lo que lleva a la necesidad de que la organización administrativa tenga que ser continuadamente adecuada a la realidad concreta y cambiante de cada tiempo, ya que si así no fuera, esa organización concluiría por quedar desacomodada, y sería ineficaz para actuar en procura de las metas fijadas.
[10] Aut. Cit.; La ironía de la libertad de expresión Gedisa, Barcelona, 1999.
[11] El Congreso no podrá hacer ninguna ley con respecto al establecimiento de la religión, ni prohibiendo la libre práctica de la misma; ni limitando la libertad de expresión, ni de prensa; ni el derecho a la asamblea pacífica de las personas, ni de solicitar al gobierno una compensación de agravios. Este derecho ha sido limitado por cuestiones de “seguridad nacional, moralidad pública o seguridad personal”.
[12] Relator especial de Naciones Unidas para la libertad de opinión y expresión; Declaración Conjunta, diciembre de 2007
[13] . Relatoría para la Libertad de Expresión. Resumen del Marco Jurídico. http://www.cidh.org/Relatoria/showarticle.asp?artID=159&lID=2-)
[14] (Véase, Libertad de expresión y monopolio de los medios de comunicación: el caso mejicano”, de Brisa Solís).
[15] Luis Lazzaro afirma que la concentración de los medios de comunicación juntamente con la convergencia de servicios en dispositivos tecnológicos de uso individual ha creado la tormenta perfecta que amenaza la información, la música, la identidad cultural local y regional…. la estrella absoluta del nuevo siglo: el streaming creció un impactante 82,6 por ciento, y alcanzó un récord de 250 mil millones de reproducciones solamente en los Estados Unidos. Ya en 2015 el volumen de ventas digitales había superado a los discos y medios físicos en el acceso a contenidos en el mundo. Universal Music Group a la cabeza, seguido por Sony Music y Warner son los protagonistas del negocio. En el caso de la Argentina los mismos sellos, a los que se suma EMI-Odeón, encabezan los rankings de venta. Nótese que los mismos sellos discográficos coinciden con las mega productoras de films y de series de los Estados Unidos que también dominan el mercado de exhibición cinematográfica mundial -incluyendo el argentino- y, junto con los estudios Fox y Walt Disney, el de contenidos televisivos de ficción, deportes y noticias en plataformas lineales y a demanda. (Hegemonía simbólica, el nuevo orden de la dominación global. Puede verse en http://www.iade.org.ar/noticias/hegemonia-simbolica-el-nuevo-orden-de-la-dominacion-global.
[16] (Las noticias van al mercado: etapas de intermediación de lo público en la historia de los medios de la Argentina; http://www.udesa.edu.ar/files/UAHumanidades/EVENTOS/PaperBecerra020611.pdf)
[17] Según el informe del Instituto Verificador de Circulaciones (IVC), en el mes de febrero de 2018 Clarín alcanzó una tirada útil de 202.289 de lunes a domingo; La Nación 134.193; Diario Popular 88.775, Página 12 25.899 y La Capital de Rosario 23.954.
[18] Papel Prensa se creó para sustituir las importaciones de papel de diario. Tal objetivo se logró a partir de 1978, cuando se puso en marcha su planta, ubicada en San Pedro. La empresa es controlada en un 49% por el diario Clarín, un 22% por el diario La Nación y un 27% por el Estado Nacional. Produce, según datos propios, 170.000 toneladas de papel por año y abastece a 130 clientes de todo el país.
[19] A fines de 2017, la Corte Suprema le puso punto final a la causa por la apropiación ilegal de Papel Prensa al confirmar los sobreseimientos de Héctor Magnetto, CEO del Grupo Clarín, y de Bartolomé Mitre, directivo del diario La Nación, al declarar inadmisible el recurso extraordinario interpuesto por Lidia Papaleo, viuda de David Graiver. La Sala I de la Cámara Federal porteña había confirmado los sobreseimientos, y tanto el fiscal de Cámara como la Secretaría de Derechos Humanos desistieron oportunamente de apelar ante Casación. Presentada la apelación por la viuda de Gravier, Casación rechazó el recurso, razón por la cual se interpuso el recurso extraordinario ante el Máximo Tribunal, con el resultado mencionado.
[20] Algunos ejemplos de la "normalidad" que la prensa manifestaba:
Diario La Opinión, 31 de marzo: En una nota de tapa y con el título de "Bajo el signo de la moderación" el diario derrochaba palabras en demostrar la justeza del discurso del Presidente Videla del día anterior. Hacia el final, dice que: "la invocación final a Dios, sintetizó las aspiraciones de las autoridades" y transcribiendo los pasajes salientes del mensaje, concluye: "De este modo, el general Videla dejaba atrás todo margen de dudas ; el proyecto nacional de las Fuerzas Armadas se caracteriza por la moderación."
Diario El Cronista, 30 de marzo: En nota de tapa, los titulares cuentan la "adhesión espontánea de los ciudadanos." En dicha nota, se esfuerzan en aclarar que no hubo "convocatorias oficiales" para la concurrencia a la Plaza de Mayo con motivo de la asunción de Videla ; que se podía ver la "evidente satisfacción" de "numerosas personas que se acercaban ; la ausencia de carteles y consignas hizo evidente que la concentración se había producido de manera espontánea", para terminar destacando que fue "vivamente aplaudido", entre otros, el Presidente de la Conferencia Episcopal, Monseñor Tortolo, a quien la multitud vio salir de la Casa de Gobierno "sonriente".
La tapa de Clarín del primer día de abril de 1976 dice así: "Fijan las facultades de la Junta y el Presidente". "Continúa el estudio de las medidas económicas". "Intervienen a 12 sindicatos". "Autorizan a racionalizar la administración pública".
Editorial de Clarín del 24 de abril de 1978. Las autoridades acaban de clausurar Crónica y La Opinión. Clarín sale a "defender la libertad de prensa”: "Los órganos periodísticos se manejan con prudencia. El gobierno no ejerce presiones indebidas... La prensa se alinea sin dificultades en el rumbo general del proceso, y si tropieza, lo hace en temas que, o bien son de interpretación dificultosa, o bien carecen de un completo esclarecimiento por parte de los poderes públicos."
[21] En 2009 el Gobierno Nacional publicó el listado titulado "Cantables cuyas letras se consideran no aptas para ser difundidas por los servicios de radiodifusión" durante el autodenominado Proceso de Reorganización Nacional. Desde canciones de Palito Ortega, Cacho Castaña, León Giecco, el flaco Spinetta hasta Eric Clapton y Pink Floyd. (Búsqueda por internet con tales parámetros).
[22] Martín Becerra; ob.citada.
[23] ARTICULO 2º — Establécese, a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, que la propiedad de los medios de comunicación, que se definen en el artículo 3º de la misma, deberá ser de empresas nacionales, permitiéndose la participación de empresas extranjeras hasta un máximo del 30% del capital accionario y que otorgue derecho a voto hasta por el mismo porcentaje del 30%. Dicho porcentaje podrá ser ampliado en reciprocidad con los países que contemplan inversiones extranjeras en sus medios de comunicación, hasta el porcentaje en que ellos lo permiten.
[24] 1.- Toda persona tiene derecho a investigar, buscar, recibir y difundir informaciones, opiniones e ideas, sin censura previa, a través de la radio y la televisión, en el marco del respeto al Estado de derecho democrático y los derechos humanos.
12.- Los medios estatales deberán ser públicos y no gubernamentales. Deberán proveer una amplia variedad de programación informativa, educativa, cultural, de ficción y de entretenimiento garantizando la participación ciudadana y la atención a las necesidades de la población. En todas las regiones del país se destinará una frecuencia a la recepción gratuita del canal de TV pública nacional y de Radio Nacional; y de igual forma se reservará al menos una frecuencia para una radio y una emisora de TV provincial y una emisora de FM municipal. Los servicios de la radiodifusión universitaria constituyen un sistema público de gestión autónoma y se reservará no menos de una frecuencia de radiodifusión a cada una de las Universidades públicas nacionales.
[25] La ley creó un nuevo organismo regulador de los servicios de comunicación: la Autoridad Federal de Servicios de Comunicación Audiovisual (AFCSA), (luego disuelta y sustituida por el Enacom) que ca su vez tenía dos órganos: 1) el Consejo Federal de Comunicación Audiovisual encargado de asesorar y colaborar con el diseño de la política pública de radiodifusión correspondiente a la autoridad. 2)) Un Consejo Asesor de la Comunicación Audiovisual y de la Infancia; la asignación de licencias se limita a diez en abierto y hasta veinticuatro cuando se trate de un servicio de suscripción; se otorga una cuota de pantalla a los productos nacionales de como mínimo un 70% y un 30 %, en el caso de la música emitida; prevé tres tipos de operadores: de gestión estatal, gestión privada con fines de lucro y gestión privada sin fines de lucro. Se crea Radio Televisión Argentina como empresa pública encargada de los servicios de comunicación audiovisual del Estado, y previó frecuencias para el Estado Nacional, las Provincias, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y los municipios. Asimismo, las universidades podrán tener emisoras sin restricciones ni obligación de ser sociedades comerciales.
[26] Para mayor detalle puede consultarse el informe del Observatorio Social de la Unlam “Los servicios de comunicación audiovisual y su trascendencia en América Latina”, Síntesis Clave Nº 70 de noviembre de 2011 en http://observatoriosocial.unlam.edu.ar/descargas/19_sintesis_70.pdf . Asimismo “La regulación de contenidos en radio y tv de Ricardo Porto en http://ricardoportomedios.com.ar/wp-content/uploads/2011/12/Ley-26.522-y-Regulaci%C3%B3n-Contenidos.pdf ; Ruiz, Fernando. “Argentina: una ley para cambiar el relato periodístico” en Diálogo Político, n.1, 2010, p.115‐135.
[27] El Grupo Clarín se agravió en tanto entendían que;
El límite de licencias que fija la ley (Art. 45) era una disposición irrazonable que lo obliga a vender forzadamente las licencias que exceden el límite y las empresas de su propiedad para adecuarse a la normativa;
1) El límite de una licencia de TV en soporte satelital (Art. 45 Ap. 1. Inc. a); si bien el Grupo Clarín no posee ninguna señal satelital plantean la desigualdad de trato dado que quien posea la misma (Ej: Direct TV) tiene llegada nacional, mientras que ellos al ser cableoperadores requieren de múltiples licencias locales para poder ofrecer los mismos servicios;
2) El límite de 10 licencias de servicios de comunicación audiovisual más una señal de contenidos como máximo permitido (Art 45 Ap. 1. Inc. b); la pauta es irrazonable porque entienden que no existe razón para limitar las licencias que no ocupan el espacio radioeléctrico para prestar el servicio audiovisual, como las señales de TV por cable o TV pagas;
3) El porcentaje del 35% de los habitantes y/o abonados a nivel nacional para alcance máximo permitido para la prestación del servicio de comunicación audiovisual (Art .45 Ap. 1. Inc. c); la prohibición restringe el aprovechamiento de las economías de escala y densidad que consideran propia de la TV por cable y, además, le provocaría la subutilización de gran parte de la infraestructura con que la empresa cuenta;
4) Las limitaciones a las licencias para el orden local (Art. 45 Ap. 2); es irrazonable desde el punto de vista de la competencia dado que postulan que las señales de TV abierta y las de TV por cable constituyen un sistema complementario, impidiendo aprovechar los beneficios de reducción de costos y ahorro de recursos al asociar las dos cosas en una sola empresa;
5) La limitación de señales (Art. 45 Ap. 3); consideran que restringe la integración vertical de productores de contenidos de TV y distribuidoras de TV por suscripción, es decir, el cable generando perjuicio a los consumidores;
- El régimen de multiplicidad licencias establecido en la ley no constituyen un derecho adquirido frente a las normas de desmonopolización (Art. 48, segunda parte);
- El plazo para efectuar esas ventas (Art. 161) pues un año es un lapso exiguo que lo lleva a un desbaratamiento de la empresa con graves daños a sus derechos adquiridos y patrimoniales;
- La intransferibilidad de las licencias (Art. 41) postulando que dicha prohibición que le impide la venta de las licencias que actualmente posee hace desaparecer el valor patrimonial de las mismas generándole un menoscabo en sus derechos económicos y su libertad de comercio.
[28] Fallos: 336: 1774. La Corte, por mayoría, decidió revocar la sentencia recurrida en cuanto declaró la inconstitucionalidad del arte. 45 (que fija un límite a la cantidad de licencias concentradas), apartado 1, inc. "c" y hasta final; ap.2, inc. "c" y "d" y párr.final, ap 3, en su totalidad y ap. 2, inc. "b", en cuanto se refiere a la limitación a la titularidad del registro de una señal de contenidos y del arte. 48, seg. Los nombres de las leyes que tienen más licencias de las leyes 26.522. Asimismo, confirmar la sentencia en cuanto dispuso la acción de los daños y perjuicios. - El juez Maqueda, en disidencia parcial, declaró la constitución de los art. 41 (intransferibilidad de las licencias) y 45 de la ley 26.522. Igual, declaró la inconstitucionalidad del art. 48, aclarando que la actora conserva las licencias que le fueron formalmente otorgadas por el término de su plazo de vigencia; y declaró inoficioso pronunciarse acerca del planteo de inconstitucionalidad del art. 161 (plazo de un año para defender a la ley) y del reclamo de indemnización por los daños y perjuicios. -La juez Argibay, en la disidencia parcial, confirma la sentencia en el mismo estado constitucionalmente válido el efecto del arte. 41 de la ley sobre las licencias de las que son titulares las empresas demandantes. Asimismo, revocó parcialmente el juicio y realizó el reclamo, declarando el derecho de las empresas demandantes a continuar con las licencias hasta el vencimiento del plazo por el cual fueron otorgadas, ya cuentos multas declaradas la inconstitucionalidad de los art. 48 y 161. - El juez Fayt, en disidencia, revocó la sentencia impugnada y declaró la inconstitucionalidad de los art. 41 y 45- con excepción del ap.2, inc. a y b; y 48, seg. y, en consecuencia, hacer lugar a la demanda.
[29] El presidente de la Corte en declaraciones públicas expresó: “No hay duda de la constitucionalidad de la ley, el problema es con su aplicación. [...] Creo que esto no termina acá, cada parte tiene el derecho de hacer valer lo que considera que es su razón y la Corte va a ser siempre la misma…El problema se genera con la aplicación. Lo que tenemos que resolver son los fallos relativos a las pruebas del expediente, hay muchas cuestiones que se verán más adelante".
[30] CCF 7263/2012/1/1/CSl RSI Incidente N° 1 - Grupo Clarín S'.A. y otros e/ Estado Nacional y otros s/ acción meramente declarativa en los autos del expediente principal "Grupo Clarín S.A. y otros e! Estado Nacional y otros s/ acción meramente declarativa.
[31] La Cooperativa tenía un lugar en el COFECA y ante la pérdida de su lugar ante la disolución del organismo promovió una medida cautelar en el marco de un amparo que fue aceptada en primera instancia ordenando la suspensión inmediata de los efectos de los Decretos 13/15, 236/15 y 267/15 dictados por el Presidente de la Nación Argentina.
[32] Para una visión crítica de la denominada “ley corta” puede consultarse el trabajo de Luis Lazzaro, quien identifica cinco pasos de lo que afirma es una visión técnica mercantil que privilegia el soporte por sobre los bienes y servicios que son transportados por las redes (bienes y servicios de la información y la cultura), cerrando el ciclo de la concentración convergente que desprotege a usuarios, consumidores y ciudadanos. Esos pasos son: 1) captura del organismo regulatorio por el ejecutivo; 2) los servicios audiovisuales se convierten en datos tic; 3) traje a medida para los negocios en el mercado audiovisual; 4) convergencia y concentración: fusión Clarín – Telecom; 5) ley corta. abre infraestructura. autoriza telcos a tv satelital. ( http://www.iade.org.ar/system/files/lazaro_-_ley_corta_comunicacion.pdf)
[33] La convergencia tecnológica, en la práctica, implica una segunda transformación en el modelo regulatorio tradicional de las telecomunicaciones. La primera ruptura ocurrió con el hundimiento del monopolio público de las telecomunicaciones ocurrido entre las décadas 1980 y 1990. Esta transformación constituyó un movimiento de naturaleza estructural, de gran impacto político y económico, con inclusión de instituciones nuevas para el sector, como la OMC. Pero, no alteró los fundamentos técnicos de las clasificaciones de servicios y la emisión de licencias, manteniendo además la separación institucional y legal entre los diferentes sectores TIC, particularmente entre los de telecomunicaciones y de radiodifusión. De cierta forma, la convergencia tecnológica plantea una nueva (segunda) transformación, inclusive de naturaleza más conceptual, en los fundamentos técnicos y económicos, no sólo de los servicios exactamente, sino también en la propia normativa de clasificación de servicios que sustenta el modelo regulatorio convencional. CEPAL – Colección Documentos de proyectos; Convergencia tecnológica y agenda regulatoria de las telecomunicaciones Marcio Wohlers.
[34] La promesa de la convergencia digital en Diario La Nación, edición del 30 de diciembre de 2015
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Buenos Aires, 30 de junio de 2018
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