Source: http://www.icetur.com/problem-tica-jur-dica-del-guiado-de-turistas-en-costa-rica.html
Timestamp: 2019-03-26 22:43:42
Document Index: 100772113

Matched Legal Cases: ['artículo 12', 'artículo 38', 'Artículo 17', 'artículo 38', 'artículo 38', 'artículo 6', 'artículo 18', 'artículo 6', 'artículo 2', 'artículo 13', 'artículo 44', 'artículo 38', 'artículo 38', 'Artículo 12', 'Artículo 12', 'artículo 38', 'artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 1', 'artículo 12', 'artículo 6', 'artículo 70', 'artículo 38', 'artículo 6', 'Artículo 98']

Problemática Jurídica del Guiado de Turistas en Costa Rica
Fechas & Sitios
Icetur Virtual
Extracto de la Tesis para el Grado de Licenciatura en Dereacho de Idania Urbina González (Guía de Turismo)
Trabajo de 140 paginas sobre e tema. Aqui se presenta un extracto de unas 25 paginas.
Problemática Jurídica del Guiado Turístico en Costa Rica
Contrario a lo que la mayoría de personas involucradas, en el sector turistico piensa, el guiado de turistas es una actividad que ha sido puesta en el escenario jurídico costarricense en diveras ocasiones y desde principios de la decada de 1970. Fue en 1973, cuando por primera vez y con la aprobación de una ley de 24 artículos numerada como Ley N° 5339 y denominada Ley Reguladora de Agencias de Viajes. que el concepto comenzó su recorrido en la palestra nacional. En la sección del Anexo I, la figura N°2 muestra el texto y la portada original de la Ley N°5339 de 1973.
De esa Ley, las coordenadas son sencillas: Capítulo V, artículo 12 e inciso k) y el literal recitaba: “Ocupar salvo caso de inopia, unicamente Guías de Turismo Autorizados por el Instituto Costarricense de Turismo en los servicios que por su naturaleza deban ser desempeñados por personal especializado.”
El Estado costarricense era claro desde el principio. El ente regulador (ICT) debía autorizar personas para ejercer la actividad que después se develó, como una profesión técnica y de ello, da muestra tambien el inciso a) del artículo y capítulo mencionado que literalmente mencionaba: “contar con personal idóneo, técnicamente preparado” y allí el tema se torna más interesante, ya que para esta connotación de “técnicamente preparado”, en Costa Rica, existe una concordancia jurídica a otro quehacer del Estado y que vendría a ser, lo referente al imperio de lo técnico.
En 1976, la Ley Organica del ICT numerada como 1917 recibía una reforma fundamental para el concepto y profesión del guiado, ya que en su artículo 38 se incluyo el siguiente literal: “…. Para la mejor atención de los turistas, el Instituto capacitará guías de turismo y será el único autorizado para extender licencias que autoricen para ese tipo de labor. Los deberes, atribuciones y requisitos de los guías de turismo serán establecidos en el respectivo reglamento. Nadie podrá realizar esas funciones, si no cuenta con la respectiva licencia otorgada por el Instituto Costarricense de Turismo”. Jurídica e historicamente hablando, esta es la segunda mención del vocablo en la legislación nacional y nuevamente son intrínsecos denominativos tales como autorizados, deberes, atribuciones y requisitos en todo su entorno de esas menciones.
Vale la pena señalar que ambos textos, proceden de dos leyes distintas, pero relacionadas y que coinciden en que ambas reflejan el espiriru del legislador. En el caso de la ley Organica del ICT, esta nació en 1955 y la reforma en cuestión, data de 1976. Por su parte, la Ley N° 5339 y denominada Ley Reguladora de Agencias de Viajes nace el 23 de agosto de 1973 y en ese instante el presidente del congreso costarricense, don Luis Alberto Monge Alvarez (posteriomente Presidente de la República) solicita públicar en el diario oficial del Estado costarricense, la primera norma, en la que se mencionan las condiciones y perfil de un Guía de Turismo.
El guiado desde su origen, fue considerado una actividad técnica y no académica (Madrigal, 2014). Pero, ¿Porqué técnica? ¿Porqué, no una especialidad académica que coloque frente a la demanda turística, profesionales de un nivel superior? En realidad, la razon se debía a la consideración de que se basaba un nivel de recursos cognocitivos y destrezas tan solo necesarias para el empleo y que casi nunca iban más allá de llevar y traer personas del aeropuerto a un hotel, de este ultimo a un crater volcánico, una playa, un restaurante o finalmente a algún centro turístico de los de moda en la década de 1970. Estas son las razones que parecieron colocar a la profesión del guiado como un oficio y en consuecuencia, bajo el imperio de las entidades del Estado que se encargaban de formar personas para estos menesteres, como por ejemplo el INA.
Esas leyes fueron creadas con 3 ó 6 años de antelación al primer Reglamento de los Guías de Turismo que nació en 1979. En el Reglamento actual e inclusive en el nuevo Reglamento de Guías de Turismo que se espera sea publicado en 2018, los preceptos persisten tal y como fueron concebidos en 1973 y 1976, respectivamente. En ese primer Reglamento se retoma el tema de lo técnico y de hecho, se circunscribe al INA como entidad a quien el ICT encarga la capacitación del guiado en Costa Rica. Al respecto, el literal concluye en su Artículo 17: “…El Instituto organizará, con la cooperación de las instituciones Oficiales de Educación que estime conveniente, los cursos que se requieran para la formación de guías. Asimismo, podrá obtener dicha cooperación de entidades de educación cuyos programas de formación de guías hayan sido previamente acreditados por el Instituto Nacional de Aprendizaje (INA)…”
Asi las cosas, en 1973 el ICT ya había definido que se requerían Guías Autorizados y tecnicamente idóneos, luego, en 1976 mediante la vía jurídica y la creación de una ley como la de Agencias de Viajes, ese mismo ente ratifica que marcaría las pautas para preprarlos y habilitarlos ya sea por cuenta propia o mediante convenios con otros como el INA y que de paso, solamente serian considerados Guias quienes el mismo ICT incluyera en sus registros, y para 1979 finiquitó todos los detalles relacionados con requisitos legales, técnicos y académicos, mediente la creación un reglamento de Estado como el de los Guías de Turismo de ese año, entonces: ¿Qué fue lo que ese mismo Estado definió como un guia en su sentido original? Para responder a esta pregunta, es necesario mencionar que, en ese primer reglamento, el articulo 6 recitaba literalmente que un Guía era: “una persona inscrita en el registro del Instituto que desarrolla como función principal mostrar a los turistas el patromonio turistico nacional, acompañarlos y velar por su bienestar. El servicio será remunerado…”
Según los numerales 1 y 2 de la Ley N° 6868 denominada Ley Orgánica del Instituto Nacional de Aprendizaje, este es un ente de derecho público que posee por finalidad principal promover y desarrollar la capacitación y formación profesional de los trabajadores, en todos los sectores de la economía, para impulsar el desarrollo económico y contribuir al mejoramiento de las condiciones de vida de las personas. Además, en su homólogo 23 se esclarece que el INA, el Instituto Tecnológico de Costa Rica (TEC) y el Ministerio de Educación Pública (MEP) coordinarán sus planes y programas en materia de educación técnica. Es debido a esta vinculación jurídica que finalmente el guiado de turistas terminó siendo imperio del INA.
En cuanto al acto lógico que generó la creación de un RGT, su génesis refuerza el hecho de que el Estado costarricense consideró legislar sobre lo que inició ordenando y regulando. El mejor ejemplo de que el guiado turístico ya estaba regulado técnicamente antes de la promulgación de su primer reglamento y aun más, antes de cualquier opinión de la PGR o ley relacionada con la competencia y el libre comercio, es que el mismo Estado, había organizado un primer curso técnico y formal en 1978 y para ello utilizó varias entidades, pero principalmente su convenio con la institución nacional de imperio técnico que al igual que ahora, en 1978, era el INA. (En la Imagen N°1 pueden observarse algunos de los participantes de ese primer curso).
Después de 1979, la legalidad, aunque no puesta en práctica en su completa amplitud, yacía en el ideario y aservo jurídico nacional. Durante 14 años, en Costa Rica, las reglas fueron claras sobre el tema y para ejercer la profesión del guiado, fue necesario ser un profesional idónea y técnicamente preparado por el Estado costarricense y sus entidades. Vale la pena mencionar que asi de hecho sucede actualmente en todos los países de la región.
El RGT obtuvo su nacimiento jurídico el 10 de enero de 1979 bajo el Decreto Ejecutivo MEIC N°9479. En primera instacia, era bajo la tutela única del MEIC porque el turismo en realidad siempre ha sido considero un subsector de la economía y en aquellos días era más común de lo que es en la actualidad. Posterior a este primer documento, firmado por el Presidente Rodrigo Carazo Odio, el mismo ha sido modificado en más de media docena de oportunidades en el periodo de casi 40 años entre 1979 y el 2018.
A saber, luego del Decreto Ejecutivo MEIC N°9479 de 1979, el texto se reformó con el Decreto Ejecutivo N°31030 MEIC–TUR del 2003 (mismo que por primera vez incluyó el acrónimo del ICT que para efectos jurídicos es TUR), que posteriormente sería reformado por el Decreto Ejecutivo N°33379 MEIC-TUR del 2006 que también sería reformado por el Decreto Ejecutivo MEIC-TUR N°34649 del 2008 y nuevamente reformado por el Decreto Ejecutivo MEIC N°36947 del 2011. Como se puede notar, existe un enorme vacío entre 1979 y el 2003 (24 años) y entre los cuales se suscitan hechos tales como la creación de la ley PCDEC, el Dictamen C-177-195 e inclusive recursos de la Sala Constitucional sobre el tema. Para el 2003 la ALICT aprovecho para terminar de propinarle golpes certeros al RGT mediante la inclusión de las recomendaciones de la PGR que nunca recibieron consulta en otros entes técnicos del Estado.
Continuando con este ejercicio de investigación, el RGT actual, inicia su desarrollo con considerandos que refuerzan el espíritu del legislador nuevamente ya que evidencian los vínculos con las citadas leyes. Por ejemplo, recalcan la responsabilidad del ICT explicita en el artículo 38 de su Ley Orgánica al afirmar que el mismo tiene, dentro de sus finalidades, promover la grata permanencia en el país de los visitantes extranjeros que busquen descanso, diversiones o entretenimiento, promoviendo y vigilando la actividad privada de atención al turismo. Además, incluye en este preámbulo, el hecho ya conocido y vinculante de que la Ley Reguladora de Agencias de Viajes, establece que las empresas turísticas de este tipo deben contratar únicamente con guías de turismo que cumplan con los requisitos establecidos por el ICT y que, además, este último, deberá mantenerse constantemente en la búsqueda de oportunidades para que pueda adaptar las regulaciones existentes en la materia a las nuevas necesidades de la sociedad y el mercado. Al menos asi lo demuestra la Figura N°3 de la sección de Anexo I, en la que se muestra una cronología de las modificaciones y reformulaciones del RGT original entre 1979 y el 2011.
En el Capítulo I se establece que el RGT tiene por objeto regular el artículo 38 de la Ley Orgánica del ICT en lo referente a la actividad de las personas que laboren como Guías de Turismo, sus funciones, requisitos, derechos y obligaciones. Además, este capítulo trata temas de definición de conceptos vitales para el sector tales como la credencial a la cual se refiere como el documento idóneo otorgado por el Instituto a las personas que ofrecen sus servicios especializados como Guías de Turismo y que demuestra el cumplimiento con los requisitos contemplados en ese reglamento, la cual, identificará el idioma extranjero que domina el Guía. Para este RGT un Guía es la persona física que de manera habitual y retribuida realice las funciones establecidas en el reglamento, estén inscritos en el Registro que el ICT lleve para tales efectos y cuente con la acreditación respectiva. Hasta este punto, no hay mención alguna sobre empresas con la condición de Declaratoria Turística o ausencia de la misma y como se notará más adelante, en esta investigación, asi es en el resto de la región centromericana, Europa y México.
Este mismo Capítulo define otros conceptos fundamentales como, por ejemplo, el Patrimonio Turístico Nacional, el Turista, los visitantes de cruceros y la Comisión Nacional de Educación Turística y Hotelera (CNETH). Finalmente, se definen tambien las tareas competencia del ICT en materia de Guías de Turismo tales como el reconocimiento del cumplimiento con los requisitos para obtener credencial por primera vez o para renovarla y la necesidad de efectuar, actualizar y fiscalizar un registro nacional de los mismos.
En el Capítulo II del RGT se establecen las clasificaciones de los Guías de Turismo en criterio del ICT. Para esta institución, los profesionales técnicos se clasifican en Guías Generales, que vendrían a ser aquellos que prestan servicios de orientación, información y asistencia al turista, en materia histórica, natural, artística, cultural, así como sobre cualquier otro aspecto que éste requiera para conocer nuestro patrimonio turístico y pueda utilizar eficazmente los servicios turísticos existentes. En segundo tipo es el Guía de Turismo Especializado que sería el profesional a cargo de prestar sus servicios en actividades específicas que requieren conocimientos especializados como en observación de aves o en algunas de las actividades descritas en el reglamento para la operación de las empresas de turismo de aventura. Finalmente, el tercer tipo es el descrito como Guía de Turismo Local que vendrían a ser todos aquellos con conocimientos básicos sobre los sitios turísticos de su localidad, así como de su flora y fauna silvestre y patrimonio cultural de la región. El ámbito de actuación se limitará a la localidad autorizada por el Instituto, para lo cual se tendrá como referencia la zona donde se sitúen las Áreas Silvestres Protegidas.
El Capítulo III del reglamento de los Guías de Turismo costarricenses trata sobre las funciones que estos tienen y entre ellas, se enumeran guiar a los turistas en sus visitas a parte o todo el territorio nacional con el propósito de mostrar o facilitar el disfrute del patrimonio turístico nacional en especial los establecimientos de recreación, gastronómicos y otros que han sido calificados como turísticos por el ICT, vigilar y prevenir a los turistas de posibles abusos en cuanto a cobros excesivos, o cualquiera otro derivado de su desconocimiento de las leyes y costumbres del país. Además, otras funciones adicionales de los Guías podrían ser suministrar información en forma precisa y veraz sobre el funcionamiento de los medios de transporte, servicios turísticos, realidad social o económica del país, tipo de cambio, de espectáculos públicos, condiciones climáticas, sanitarias, medios de alojamiento, principales establecimientos hospitalarios, profesionales médicos en general y otros asuntos de interés, rendir testimonio ante las autoridades que corresponda, de los abusos que puedan sufrir los turistas, comunicar a los turistas, cuando corresponda, la posibilidad de acudir a la Oficina de Quejas del Instituto o a la Oficina de Protección del Consumidor del Ministerio de Economía, por reclamos derivados del disfrute de servicios turísticos que afecten sus intereses legalmente protegidos y adicionalmente colaborar en la protección de los recursos naturales y culturales del país.
En este capitulo se incluyen varias funciones altamente vinculantes al entorno jurídico de la profesión ya que el Guía de Turismo por designio de su Reglamento esta en la obligación de ofrecer seguridad a los visitantes, suministrar primeros auxilios y gestionar las acciones correspondientes en caso de emergencia. Además, el Estado costarricense reclama vía reglamento colaboración Ad honorem para instituciones tales como el mismo ICT en los menesteres del turismo, el Ministerio del Ambiente y Energía, en la protección y vigilancia del Patrimonio Turístico Nacional, así como del Patronato Nacional de la Infancia en la lucha contra la explotación sexual de menores.
El Capítulo IV del RGT establece los requisitos y trámite para el otorgamiento y renovación de la credencial de Guía de Turismo oficial del Estado Costarricense y comienza mencionando que se debe ostentar posesión de una cédula de indentidad o residencia que indique que es mayor de dieciocho años en vista de las responsabilidades de la profesión aun y cuando el INA recibe menores de edad en sus cursos pero haciendo la salvedad que no sería hasta que adquieran la mayoría de edad que recibirían su credencial. Si los aspirantes desean convertirse en un Guías de Turismo General, será necesaria la presentación del título de bachiller en enseñanza media o en su defecto, tener dos años de experiencia como guía de turismo. De lo anterior quedan exceptuados los guías locales. Además, deben haber aprobado el Curso de Formación y Capacitación para Guías de turismo que establece el mismo reglamento y que al efectuarse les convierte en Técnicos en la Especialidad. Los participantes además deberán demostrar conocimiento y dominio de un idioma extranjero, en caso de portar una credencial para guiar turistas que no hablen español y en caso de hacerlo sencillamente su credencial informará que son Guías en español. Finalmente son necesarias fotografías del tipo pasaporte
Una vez que estos requisitos estén satisfechos, se debe solicitar inscripción en el Registro Nacional de Guías de Turismo que fiscaliza el ICT y dicho ejercicio se efectúa mediante la rendición de una declaración jurada en la que el aspirante se compromete a respetar el reglamento y sus enunciados. El ICT revisa los documentos y requistos y una vez en regla y orden se le entregará la credencial oficial al Guía y por una vigencia de treinta y seis meses al término de los cuales deberá renovarse mediante la actualización de sus conocimientos en primeros auxilios básicos, reanimación cardiopulmonar, una actualización de sus datos y finalmente el acto de demostrar que ha participado en ejercicios académicos o técnicos de refrescamiento de sus conocimientos en cualquiera de los saberes curriculares de su tipo específico de credencial.
En síntesis, el tema es un encadenamiento de requisitos que pretende contestar una pregunta sencilla: ¿Quién es un Guía de Turismo en Costa Rica?, la respuesta es más sencilla aún: aquel que este inscrito en el Registro Oficial del ICT. Luego, la siguiente interrongante es también ncesaria: ¿Y como se ingresa al Registro Oficial del ICT? y nuevamente la respuesta es simple: mediante la presentación de los siete requisitos mencionados con antelación. Finalmente: ¿Cómo se demuestra al público y al escenario normativo y comercial que se es parte del Registro Oficial del ICT? Más simple aun: mediante la ostentación de una credencial oficial. En la figura N°4 de la sección Anexo I se muestra el listado de requisitos necesarios para ese proceso.
En el Capítulo V del RGT se establece cuales son las condiciones técnicas y académicas que deben considerarse para que la formación y eventual certificación de un Guía de Turismo. En torno a este tema se describe que el aspirante debe aprobar el curso de formación y capacitación, avalado por el ICT para cada una de las categorías establecidas. Las materias que conformarán los programas de formación de cada una de las categorías de guías, deberán ser aprobadas por la Junta Directiva del ICT. En todos los programas se deberán incluir las materias de Ética Profesional, Fundamentos de Turismo, Primeros Auxilios y Respiración Cardiopulmonar (RCP), Atención y Guiado de Turistas. Este curso deberá responder al perfil profesional para cada una de las categorías y especialidades contempladas Los profesores deberán ser profesionales de reconocido prestigio en las respectivas especialidades.
En este Capítulo tambien se menciona el hecho de que el ICT podrá organizar con la cooperación de las instituciones Oficiales de Educación que estime conveniente, los cursos que se requieran para la formación de Guías de Turismo. Asimismo, podrá obtener dicha cooperación de entidades de educación cuyos programas de formación de guías hayan sido previamente acreditados por el Instituto Nacional de Aprendizaje (INA). El ICT evaluará y otorgará reconocimiento, en su caso, a estudios realizados en el extranjero, así como las certificaciones emitidas por organizaciones internacionales especializadas en la actividad. Para dicha labor, el ICT podrá utilizar la colaboración de las instituciones antes mencionadas. La responsabilidad de la calidad de capacitación de los guías será de cada entidad acreditada, pero el ICT podrá corroborar en cualquier momento los programas de capacitación para determinar si sus objetivos y contenidos se ajustan a los perfiles profesionales requeridos y a los estándares que se definan en cada actividad.
En la categoría de los guías especializados, el Instituto podrá organizar los cursos en las disciplinas que considere necesarias con instituciones u organismos científicos y /o especializados de reconocido prestigio, los cuales deberán estar legalmente conformados y habilitados para ello. En todo caso, el contenido y programa de dichos cursos especializados deberán ser avalados por el ICT, para lo cual éste solicitará el dictamen técnico previo y favorable de la CNETH.
El siguiente Capítulo es el VI y trata sobre los derechos y obligaciones de los Guías de Turismo y aquí vale la pena mencionar que en el RGT original de 1979 se mencionaban los mismo derechos que en la actualidad y estos son ejercer su profesión por cuenta propia o a través de una empresa turística, dentro de las normas prescritas por reglamento, la Ley Reguladora de las Agencias de Viajes y demás legislación vigente y solicitar cooperación y protección al Instituto para el mejor cumplimiento de su trabajo. En estratos posteriores a esta investigación y en la etapa de diagnósticos habrá que retomar este Capítulo ya que los derechos aquí estipulados son intrínsicos únicamente a los Guías de turismo y no a la ciudadanía en general ya que en primera instancia están literalmente descritos en un Reglamento (RGT) emitido por el Estado y en segundo término, este es claro sobre que la denominación corresponde a una titulación que tambien es de Estado.
En cuanto a las obligaciones, estas son más numerosas ya que incluyen el acto de cumplir cabalmente con lo señalado en el RGT, evitar cualquier actuación contraria a la moral y buenas costumbres, así como cualquier tipo de acoso sexual a los turistas, colaborar con el ICT cuando éste lo requiera, denunciar ante el Instituto, las agencias de viajes que contraten Guías de Turismo que no cuenten con la credencial que otorga el ICT, asistir a las actividades culturales o eventos que el ICT programe con fines de perfeccionamiento profesional y salvaguardar el medio ambiente del país, así como proteger sus manifestaciones culturales, sus costumbres.
Adicionalmente, los Guías de turismo deben contribuir en evitar que se produzca la explotación sexual de menores, otorgar información veraz, completa y oportuna, a los turistas, sobre los servicios y patrimonio turístico del país, portar la credencial en un lugar visible para los turistas, conocer las regulaciones establecidas en el Reglamento de uso público del Área Silvestre Protegida respectiva y en general.
El RGT estipula la obligación de los Guías de Turismo de prestar sus servicios a grupos de turistas no mayores a cincuenta personas y si se excede de ese número, el Guía deberá conformarse otro u otros grupos con los turistas que sobrepasan el número de los cincuenta primeros y actuar en concurso con otros guías. Para los demás tipos de guías, el límite de turistas que podrán atender será establecido por acuerdo de Junta Directiva del ICT.
En este Capítulo se aclara el hecho de que se consideran obligaciones propias del desempeño profesional mantener relaciones comerciales con sus clientes y con otras empresas turísticas basadas en la buena fe, responsabilidad empresarial, calidad en el servicio y profesionalismo, anteponiendo el bienestar del país y de sus clientes a sus intereses personales. Tambien se obliga al Guía de Turismo a abstenerse de pagar o recibir comisiones que promuevan sobreprecios en los bienes o servicios adquiridos por los turistas o excursionistas o que vayan en perjuicio de otros establecimientos. Esto es, con relación a funcionarios de otras Agencias o Empresas Turísticas, para obtener concesiones o beneficios.
Un par de obligaciones adicionales del Guía de Turismo son: proporcionar a sus clientes sus programas o paquetes con la información completa, clara y concisa de todo aquello que involucra su servicio, evitando crear expectativas que no correspondan a la realidad a través del engaño o información incompleta y finalmente mantenerse actualizado en cuanto a técnicas de procedimientos de la industria de los viajes con el objeto de mejorar sus destrezas, conocimientos y profesionalismo al servicio del bienestar y calidad de la experiencia que ofrece a sus clientes.
El capítulo VII Capítulo denominado de Infracciones y sanciones considera transgresiones al deber de Guía de Turismo actos tales como agraviar públicamente a un turista, de palabra o de hecho, asumir actitudes reñidas con las leyes vigentes, la moral y las buenas costumbres, abusar en cualquier forma del turista, aprovechándose de su desconocimiento del sistema del país, idioma e instituciones, ejercer sus funciones, o pretender ejercerlas, bajo la influencia de bebidas alcohólicas, drogas o estimulantes, emitir opiniones contra el país, sus habitantes o sus instituciones e incumplir alguna de las disposiciones contenidas en el Reglamento Interno de uso público de cada Área Silvestre Protegidas.
En cuanto a sanciones, de plano, la inicial ante un incumplimiento sería una amonestación verbal y con una amonestación escrita si hubiera reincidencia en el mismo mes que ocurrió la primera falta. Cuando se trate de infracciones como las decritas anteriormente existirá la suspensión de la credencial hasta por el plazo de seis meses. Cuando estos actos se reiteren durante un mismo mes, podrán sancionarse con cancelación definitiva de la credencial. Todas estas sanciones aplicarán, previo procedimiento administrativo con arreglo a las disposiciones de la Ley General de la Administración Pública, garantizando el debido proceso; sin perjuicio de ejercer otras acciones contempladas en la legislación vigente.
En este Capítulo se establece que el ICT actuará ante la Comisión Nacional del Consumidor y ante cualquier otra instancia, como coadyuvante o representante de los turistas que se vean perjudicados por actuaciones de los guías acreditados ante el ICT o de las empresas dedicadas al turismo, inscritas o no al régimen de la declaratoria turística. En caso de que el Instituto conozca de una denuncia sobre el funcionamiento de un guía acreditado o de una empresa turística, ya sea que ésta cuente con Declaratoria Turística o no, y la falta sea de las previstas en la Ley PCDEC. Esto quiere decir, por ejemplo, que cualquier persona puede ejercer la actividad de conducir y guiar turistas en servicios operativos, pero no puede proclamarse Guía de Turismo porque el vocablo esta regulado en un Reglamento de Estado (RGT) y en consecuencia, el uso o la autodenominación si la condición no se cumple conlleva al engaño y esto en un proceso de venta de servcios contraviene la Ley N° 7472. Casos como este son los que en el extricto seguimiento de la norma, permitirían que el ICT pueda actuar como coadyuvante si hubiese evidencia de perjuicio contra en consumidor que sea turista.
En 1994, la Asamblea Legislativa crea la Ley N° 7472 denominada Ley de la Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor (PCDEC) y esta tenía por espiritu del legislador, proteger, efectivamente, los derechos y los intereses legítimos del consumidor, la tutela y la promoción del proceso de competencia y libre concurrencia, mediante la prevención, la prohibición de monopolios, las prácticas monopolísticas y otras restricciones al funcionamiento eficiente del mercado y la eliminación de las regulaciones innecesarias para las actividades económicas.En esta se eliminan las restricciones al comercio en el país y en consecuencia las licencias de las agencias de viajes que entregaba el ICT.
En torno a los enunciados establecidos por la Ley PCDEC y específicamente su artículo 6, este establece literalmente lo siguiente: “…Se eliminan las licencias y toda otra autorización para el ejercicio del comercio, así como las restricciones para ejercer actividades comerciales, en virtud de la nacionalidad y sin perjuicio de la normativa particular en materia laboral y migratoria…”
Siendo asi las cosas, el tema del guiado en Costa Rica ya estaba blindado mediante la aplicación del espiritu del legislador que se emanaba de las Leyes con los numerales 5339, 6868, 1917, 7472 y el Decreto Ejecutivo N°9479 MEIC, pero apesar de todo ello, una consulta realizada a la Procuraduría General de la República (PGR) en 1995 cambiaría todo este escenario.
En aquel instante, la ALICT le solicita a la PGR una aclaración en torno a: ¿que sucedería con las denominadas Licencias de Guías de Turismo? Ya que las licencias eran la denominación utilizada entre 1979 y 1994, pero esa palabra pretendía ser eliminada de todas las actividades que la manejaban en 1994 y es por ello que en la mayoría de casos cambiaría su nombre pero no su trasfondo.Por ejemplo, en el guiado pasaría a llamarse credencial en vista de que la palabra licencia se entendía como una habilitación estatal y esta a su vez, una restricción al comercio, cuya eliminación era tarea de las nuevas leyes y practicas para impulsar la economía. No obstante, el guiado turístico en Costa Rica estaba regulado en su totalidad antes de 1994.
Sin embargo, la Ley PCDEC y por razones que se desconocen, generó dudas en los asesores legales del ICT y su Gerencia General. La ALICT, a pesar de que el Decreto Ejecutivo N° 9479 MEIC tenía como co-productor al MEIC, decide consultarle el tema a la PGR y en 1995 fungía como Procurador adjunto el señor Luis Antonio Sobrado González (hoy presidente del TSE). Unos meses antes de este hecho, el mismo ICT había hecho consultas a las PGR sobre el tema de los Guías de Turismo y esta le había informado que la profesión del guiado requería de una credencial y no de una licencia ya que este era el documento idóneo para demostrar el cumplimiento con los requisitos y la ostentación de la libertad de ejercer, en virtud de su preparación y aval estatal por parte del INA. En la sección de Anexo II se pueden encontrar en detalle este oficio de la PGR.
El señor Sobrado emite en su opinión de la PGR en 1995 (C-177-1995), varias notas sobre el tema, pero específicamente una frase que el ICT asumió como la ruta a seguir. En su opinión, la credencial de Guía de Turismo estaba “tácitamente derogada” y con ello la ALICT le comunicó al Presidente Ejecutivo el tema y este a su vez, lo emitió como una directriz institucional, en contra de lo establecido en las leyes y Decretos mencionados.
Es aqui, donde inician los problemas para esta profesión ya que, en la opinion de los expertos, (Madrigal, 2014) al señor Sobrado no le llegó la totalidad del panorama de la profesión y asumió en 1995, que lo dicho en un artículo (18) implicaba que cualquier persona podía dedicarse al trabajo por cuenta propia, cuando en realidad el artículo en cuestión, en aquel entonces y aun ahora, habla de que cualquier Guía podia dedicarse a trabajar por cuenta propia y no cualquier persona. Es válido mencionar que dicho reglamento definía, que era un Guía desde sus artículos iniciales y para cuando se avanza en su lectura al llegar al artículo 18 se menciona la posibilidad de emprendurismo por parte de quien había sido definido como Guía. O sea, que para dedicarse a la actividad profesional se debía ser Guía tal y como lo determinaba y aun lo determina ese artículo y las intensiones y menciones de las leyes citadas con anterioridad.
Al respecto, en el RGT de 1994, en su articulo 18, y específicamente en el primer eunciado de los derechos y obligaciones de los Guias de Turismo, literalmente aparece, como un derecho de los mismos el siguiente de forma literal: “…Ejercer su profesión por cuenta propia o a través de una empresa turística, dentro de las normas prescritas por el presente reglamento, la Ley Reguladora de las Agencias de Viajes y demás legislación vigente…”
El INA continuó graduando Guías de Turismo, tarea que aun realiza, pero a pesar de que el ICT declaró la credencial como únicamente obligatoria para Agencias de Viajes dentro del Régimen voluntario de la Declaratoria Turística, más y más personas siguieron la opción de profesionalizarse y en ello el Estado costarricense ha gastado cientos de millones de colones por años. Para el 2017 existían cerca de 2800 Guías de Turismo oficiales e igual número de familias que dependen de ellos.
No contentos con esta actitud del ICT, en el 2014 o lo que es lo mismo 20 años después de la opinión errónea de la PGR, el Guía Turistólogo y activista Luis Diego Madrigal Bermúdez, efectuó una consulta sobre el tema al co-productor del Decreto, a decir el MEIC, quien a la fecha y también en 1995, contaba con el mayor órgano técnico de referenciación de los temas de competencia: la Comisión para la Promoción de la Competencia (COPROCOM). Y la sorpresa fue mayúscula cuando esta última entidad, a quien en realidad se le debía haber consultado en primera instancia, contesto con la siguiente opinión literal: “…El ejercicio de esa profesión implica por lo tanto, contar con la respectiva credencial otorgada por el ICT, la cual no es sino que una derivación en la práctica, de la licencia prevista en el citado ordinal 38 de la Ley Orgánica del ICT y bajo ningún concepto debe entenderse como tácitamente derogada por la entrada en vigencia ---en su momento oportuno--- de la Ley N° 7472, la cual, insistimos, en su ordinal 6, hace reserva expresa de la normativa particular en materia laboral, siendo éste un supuesto en el caso concreto que nos ocupa. Tal y como ocurre en cualquier otra profesión, la de Guía de Turismo no resulta ajena a la regulación que sobre ella se ha generado y es por eso que, en ese sentido, debe existir un mecanismo jurídico que garantice la idoneidad de quienes la ejercen. Dicho mecanismo jurídico (que en algunas profesiones liberales viene dado por el tema de la incorporación a un determinado colegio profesional y ello, en virtud del cumplimiento de requisitos académicos, legales y administrativos), está representado en la especie, por la figura de la credencial (ya definida precedentemente), la cual guarda similitud en el fondo con la licencia, en el tanto ésta última alude semánticamente a la noción de “permiso”, “autorización”, “documento donde consta la facultad de obrar”, etc (así, Cabanellas de Torres, Guillermo; Diccionario Jurídico Elemental; 16 Edición; Buenos Aires- Argentina; Heliasta; 2003; Página 238)….” “…No obstante, no debe confundirse lo anterior, con la actividad propiamente mercantil que desarrollan las empresas de agencias de viajes, respecto a las cuales, según se indicó supra, les fue eliminado el requisito del título-licencia para poder operar legalmente, según derogatoria expresa introducida por el referido ordinal 73 inciso i) de la Ley N° 7472 y que resulta congruente con el principio rector en materia de competencia de eliminación de restricciones innecesarias al comercio, según se dispone en el artículo 6 de la citada ley…”
Madrigal Bermúdez, nuevamente le hizo saber a la ALICT que existe una opinión técnica de todo este asunto y que es prácticamente insensato, por el simple hecho de no querer aceptar que un error que lleva ya más de 20 años de reiterarse, proseguir con esa consigna. En un oficio bajo el numeral AL-0536-2015 de la ALICT, esta reitera el hecho de que COPROCOM no representa un mandato vinculante desde el punto de vista jurídico para la emisión de sus opiniones. Pero, con esta ponencia desestima por completo su valor técnico y actual. Ni siquiera, se toma la molestia de enviar a la PGR una nueva consulta con la información relevante de este campo y mucho menos hace esfuerzo alguno porque a la luz de los nuevos criterios técnicos, se solicite una reconsideración. En la sección de Anexo II se pueden encontrar en detalle este oficio de la COPROCOM.
Esta interpretación es contraria a toda la legislación homóloga de la region. En toda centroamerica el guiado de turistas profesional es tema de regulación sin perjucio de si las empresas estan o no inscritas en los entes reguladores como tales. El guiado se regula porque es una profesión y no una condición comercial.
Al respecto de la Declaratoria Turística, supuesta condición que forza la utilización de Guías de Turismo Certificados la legilslación indica que este regimen voluntario se encuentra normado en el Reglamento de Empresas y Actividades Turísticas que vio la luz en el Decreto Ejecutivo No. 25226-MEIC-TUR del 15 de marzo del 1996, justo después de la puesta en rigor de la Ley PCDEC. Su espíritu intentaba crear un régimen que sustituyera los Títulos –Licencia que la ley mencionada eliminaba y de paso, detener la percepción de que, al no existir obligatoriedad por parte de los agentes comerciales del sector privado, en el acto de presentar atestados al Estado y someterse a su fiscalización, el ICT perdería naturaleza regulatoria en el sector. Con este régimen, las empresas podían presentar sus atestados e intensiones corporativas al ICT y este a su vez, efectuaba una revisión de sus planes de mercado y recursos para finalmente emitir un certificado que comunicaba a la opinión pública que la empresa se declaraba de vocación turística por parte del Estado.
El Reglamento de Empresas y Actividades Turísticas, en torno a la Declaratoria Turistica del ICT y en consecuencia del Estado costarricense, menciona en su inciso c) del artículo 2, que esta es el acto mediante el cual la Gerencia del ICT declara a una empresa o actividad como turística, luego de cumplir con los requisitos técnicos, económicos y legales señalados para tal fin, en manuales o su mismo texto.
En el inciso b) del artículo 13, capítulo V de este Reglamento, la normativa indica que las Agencias de Viajes deben contar con personal idóneo para las funciones de atención al turista. Para ello, serán considerados principalmente los siguientes factores: moralidad, presentación, uniformes, higiene, trato, idiomas y capacitación técnica, que es la mencionada anteriormente en el caso de guiado turístico y que es específica y especilizada en virtud del puesto de trabajo que estos desempeñan
El ICT tiene únicamente ocho gremios bajo la regulación mediante este régimen: Hoteles, Agencias de Viajes, Líneas Aéreas, Auto rentistas, Transporte Acuático, Transporte Terrestre, Parques Temáticos y Guías de Turismo. Ni sumando a la totalidad de todos ellos alcanzan en número, al grupo de los Guías Certificados. Esto quiere decir que son el gremio bajo regulación turística más grande que posee el Estado costarricense.
Este tema tiene aristas muy interesantes y contradictorias, ya que, por ejemplo, el mismo Estado costarricense desde el 2015, decidió poner bajo regulación del Ministerio de Salud (MISALUD) las actividades de Turismo de Aventura y elaboró un reglamento específico que exige Guías de Turismo especializados y certificados aun y cuando las empresas esten o no declaradas como tales por el ICT. Esta activa normativa en función de actividades de aventura y no de empresas de aventura. ¿Y entonces, que hace que el Estado si retorne al espiritu del legislador con el tema del turismo de aventura, pero no mantenga la misma filosofía con el tema del guiado general?
Nuevamente el trabajo del Licenciado Luis Diego Madrigal toma relevancia en este aspecto ya que en marzo del 2018 y ante una consulta que éste efectua a la Dirección de Asuntos Jurídicos del Ministrio de Salud, sobre la necesidad de que las actividades de avetura que se engloban en el Decreto Ejecutivo DE-39703-S-TUR cuanten con Guías certificados, en el oficio DAJ-UAL-JM-525-2018 esa dependencia contesta: “…Se recalca de nuevo, que toda empresa o prestadores de servicio que porporcione y ofrezcan servicios de turismo de aventura deben contar con Permiso Sanitario de Funcionamiento y cumplir con lo que estipula el DE 39703-S-TUR, independientemente de que cuente o no con la Declaratoria Turística...” y si bien no es necesaria la presentación de las credenciales de los Guías al momento de solicitar dicho permiso, si lo es la ostentación de ese documento a la hora de las inspecciones de campo y el matenimiento de la autorización para el desarrollo de las actividades. En la sección de Anexo II se pueden encontrar en detalle este oficio.
La Sala Constitucional también posee participación en este tema ya que el 2005 un ciudadano decidió interponer un Recurso de Amparo por considerar que existía inconstitucionalidad en la facultad del ICT para acreditar y dar credenciales a los Guías de Turismo. La Sala nunca entró a conocer el Recurso que asignó al Expediente 05-5064-7-CO y emitió una respuesta en el oficio el oficio N°2005-7871 que explicaba porque no eran admisibles en su totalidad los alegatos del interesado, principalmente utilizando como fuente informativa el Dictamen C-177-1995 de la PGR, que los especialistas han calificado como erróneo.
Dentro de las cadena de inconsistencias mencionadas para el caso en cuestión de la legalidad del guiado en Costa Rica y la participación de la PGR en los distintos abordajes del tema, en 1995, la misma ALICT le efectuó una consulta relacionada con la ambigüedad de la figura del Guía de Turismo y la figura del Promotor Turístico (una especie de guía de áreas silvestres que el entonces Ministerio de Recursos Naturales,Energía y Minas había establecido para comandar visitas en parques nacionales y otros bajo administración de su cartera). Este tema es contestado acertadamente por el Procurador adjunto Luis Diego Flores en el dictamen C-092-1995 y se dirigía al entonces Ministro de Turismo Carlos Roech con el siguiente extracto literal de sus conclusiones: “…Las personas que deseen ejercer las funciones de guías de turismo y promotores turísticos deben obtener ambas licencias. Si solo se quiere ejercer como guía, no necesita el carnet de promotor, salvo que desee operar en un Refugio. Pero, para ejercer como promotor se requiere también la licencia de guía. Las funciones de ese Instituto y de la Dirección General de Vida Silvestre del Ministerio dicho, no son extrañas a los mismos y pueden coordinarse entre sí, recomendamos a ambas entidades, uniformar los requisitos y extender una única licencia de promotor o guía turístico, previa reforma a la reglamentación comentada…”
Años después, la figura del Promotor Turístico fue derogada por sugerencia de la Asociación Costarricense de Guías de Turismo (ACOGUITUR), pero la de Guía de Turismo se consolidò mejor aún y a pesar de, una más acertada interpretación de este Procurador Adjunto, su producto jurisprudencial es tomado como inválido y solo se toma como base la posterior reconsideración del letrado Luis Antonio Sobrado González.
Analisis del Derecho comparado sobre el tema en el mundo
En un ejercicio de Derecho Comparado, que se hace necesario, para este tema, ya que no existen puntos de comparación similares en la legislación costarricense, se pueden mencionar estructuras normativas homologas de la región como por ejemplo en el caso de México, donde existe una Ley Federal del Turismo y esta a su vez cuenta con un Reglamento de esa Ley. En su CAPITULO IX denominado de los Guías de Turistas, su artículo 44 indica que estos podrán prestar sus servicios bajo las modalidades de: Guía General que será aquel que cuente con estudios de guía a nivel técnico, que sean reconocidos en los términos de las leyes de la materia y que puede desempeñar esta actividad a nivel nacional con un dominio global de los atractivos turísticos del país. Además, la segunda clasificación es la que la legislación mexicana denomina Guía con Licenciatura que vendría a ser el que cuenta con estudios de educación superior, vinculados con la actividad turística, y que estén reconocidos en los términos de las leyes de la materia y finalmente un tercer tipo es Guía Especializado que sería el que tiene conocimientos o experiencia acreditable sobre algún tema o actividad específicos. En todos los casos, los estudios son requeridos y condiciones vitales para poder ser clasificados como tales.
En México se requiere una credencial para laborar como Guía de Turismo, que debe ser emitida por la Secretaría Nacional de Turismo y para ello se debe presentar lo que la legislación de ese país denomina el aviso de cumplimiento con la Norma NOM-08-TUR-2002, que establece requisitos tales como la Credencial de elector, el pasaporte o forma migratoria correspondiente, el Registro Federal de Contribuyentes (RFC), las normales fotografías tamaño pasaporte, el completar el formulario establecido por las autoridades, el certificado de estudios de nivel medio superior o nivel técnico en un área vinculada con la actividad turística, reconocidos por autoridades competentes en la materia y cursar diplomado de proceso de formación académica de trescientas sesenta horas y prácticas por un total de ciento cincuenta horas como mínimo, mismos que pueden ser organizados por la Secretaría o por las autoridades estatales de turismo los cuales debe contener doce materias o módulos que ya se han definido con anterioridad. Además, se deben acreditar las evaluaciones de esas materias. Finalmente es necesario demostrar mediante constancia la preparación en cursos de primeros auxilios impartidos por institución calificada en la materia y con registro ante las autoridades competentes.
En ese país, ya sea de forma nacional o municipal los requisitos son presentados ante las autoridades y una vez finiquitado el proceso la condición de guía reconocido, es indicada claramente en la credencial que la Secretaría expide, señalándose asimismo la actividad, el tema e idioma en que esté especializado. Las autoridades usualmente tardan menos de un mes en confeccionar el documento que tendrá una vigencia de cuatro años al término de los cuales se sebe renovar mediante el listado de actualizaciones que van desde las ochenta hasta las ciento sesenta horas, asi como un certificado médico que demuestren que gozan de buena salud. En la legislación mexicana, los guías obtienen su credencial de reconocimiento permanente cuando hayan cumplido con todas las disposiciones de su Reglamento y que, a juicio de las autoridades, hayan realizado una labor satisfactoria, de manera ininterrumpida, durante doce años de servicios.
Al igual que en todo el mundo las credenciales de Guías de Turismo mexicanas son personales e intransferibles, por lo que su uso indebido produce cancelación inmediata y su retiro. Todos los Guías de Turismo mexicanos tienen acceso a las áreas abiertas al público como museos, monumentos, zonas arqueológicas y, en general, a todo sitio de interés turístico, así como a las áreas públicas de recepción de los establecimientos de hospedaje, durante el desempeño de sus actividades, sujetándose en todo caso a las reglas de acceso y operación del lugar y uno de sus protocolos obligatorios consiste en que deben informar en cada servicio al turista el número máximo de personas que integrarán el grupo, la tarifa que se aplica al servicio (cuando es vendido de forma directa), el idioma en que se darán explicaciones, el tiempo de duración y sus características.
En México, como en el resto del continente, en donde hay paises con normativas del guiado, las falencias de los Guías serán responsabilidad de las Agencias de Viajes (cuando son estas quienes les contratan) y les es prohibido manejar grupos superiores a las 25 personas (por cada guía) excepto en el caso de solo transportación (transfer). Las autoridades mexicanas se pueden abstener de renovar credenciales por causas tales como incumplimiento de requisitos de renovación, quejas por incumplimientos de contratos, por conductas escandalosas o violentas en sus sitios de trabajo o se les sorprenda en estado de embriaguez o bajo la influencia de algún narcótico o droga enervante, salvo que, en este último caso, exista prescripción médica, y finalmente cuando condicionen u obstaculicen el desarrollo de la actividad de otro Guía. En el caso de las credenciales de reconocimiento permanente, éstas perderán su validez, si el guía incurre en alguno de los supuestos descritos.
En los Estados Unidos Mexicanos, la certificación es obligatoria para cualquier pesona que se dedique al guiado y no como en Costa Rica, en donde se le exige unicamente a quienes trabajen para empresas declaradas turísticas.
Otro ejemplo valedero es el del caso de Guatemala y es que la nación cuna de la cultura prehispánica centroamericana, ha tomado con extrema seriedad el tema del guiado certificado. Guatemala, tomó desde el 2007 el acuerdo No. 187-2007-D, en el que emitió su Reglamento del ramo. En ese país, el Instituto Guatemalteco de Turismo (INGUAT) es la autoridad competente para esta regulación y este inicio sus registros y formalidades, en el tema, desde 1993.
Los guatemaltecos dividen a los guías en: Comunitarios que son aquellos que trabajan en entornos rurales y dan a conocer las costumbres y modo de vida de su cultura y entorno natural, la segunda categoría es la de Guía Local y este es que posee conocimientos específicos de un sitio o región con importancia turística y prestan sus servicios únicamente en el área autorizada. Luego aparece el Guía de Turismo General que es quien posee amplios conocimientos sobre aspectos turísticos de todo el país y presta sus servicios en cualquier parte del territorio nacional y finalmente aparece el Guía Especializado que es quien posee título universitario y/o experiencia comprobada sobre ciertos temas o disciplinas específicas, como arte, arqueología, flora, fauna, mineralogía y otros y se le clasificarán de acuerdo con la especialidad que acrediten (hitoria, arquelogía, biología entre otros) y podrán trabajar como los generales en todo el territorio nacional.
Un aspecto de la legislación guatemalteca es que no solamente define cuales son los tipos de Guías de Turismo, sino que también aclara quien no debe ser considerado como tal. Al respecto su ordenamiento indica que no podrá ser considerados Guías de Turismo quienes sin percibir remuneración alguna por este concepto, lleven a cabo actividades tales como visitas institucionales, en su rol de empleado público, los profesores en acción de instrucción, los empleados de monumentos, archivos o lugares de interés natural y cultural, artístico e histórico que faciliten al público información sobre dichos atractivos como parte de sus atribuciones, sin que ofrezcan sus servicios mediante anuncio o publicidad. Además, no podrán ser considerados Guías Autorizados aquellos Guías de Turistas de otros países que no cuenten con la autorización y acreditación otorgada por INGUAT, tampoco los conductores de transporte turístico y sus ayudantes, los líderes de grupos, acompañantes, los jefes o directores de grupos de cualquier naturaleza, y los traductores de idiomas, nacionales o extranjeros.
En Guatemala, para aspirar a ser Guía Autorizado del tipo General, se debe ser guatemalteco o extranjero residente, mayor de edad, haber aprobado la educación media completa, ser egresado de la carrera de guía de turistas, impartida por el INTECAP (entidad estatal de capacitación técnica) o cualquier universidad legalmente autorizada, deberá presentar su documento nacional de identidad, fotografías tipo pasaporte, certificación de dominio, a nivel avanzado de expresión oral y expresión escrita, del o los idiomas nacionales y extranjeros que alegue manejar, tres cartas de recomendación extendidas por empresas turísticas debidamente inscritas en el INGUAT o por personas de reconocida honorabilidad, hoja de vida y una constancia de estar inscrito en el régimen tributario que compete.
En Guatemala, aún se paga por la credencial o su derecho a emitirla y esta es el único documento válido, por medio del cual se hace constar que su portador está autorizado para ejercer estas funciones. La primera vez que se emite un Guía de Turismo guatemalteco ostentará una credencial con una vigencia de cinco años y a partir del sexto la vigencia será por tres años, en este último caso deberán presentar en forma anual un formulario de actualización protocolizado por un notario, fotografías del tipo pasaporte recientes vistiendo uniforme o traje formal, una constancia vigente de carencia de antecedentes penales y policiacos , constancias de haber participado en actividades, cursos o seminarios programados por el INGUAT, INTECAP, universidades de Guatemala legalmente autorizadas o cualquier otra entidad relacionados con la actividad de Guía de turistas con un mínimo de setenta y cinco horas. Si alguna persona no renueva su credencial, esta le será suspendida por un año y no tendrá hasta cinco años de lapso para renovarla nuevamente y en cuyo caso se deberán pagar las cuotas de renovación de los años pendientes. Este es el único país de la region en el que si se puede perder la credencial definitivamente por falta de renovación.
Un detalle interesante de la legislación guatemalteca es que en ese país los Guías de Turismo cuentan con muchos más derechos declarados de los que se enumeran en la mayoría de los reglamentos sectoriales centroamericanos. Por ejemplo, allí los Guías tienen por derechos ganados: ejercer libremente sus funciones según clasificación autorizada por el INGUAT, obtener consideraciones necesarias para el cumplimiento de sus funciones por parte de las autoridades civiles y militares, instituciones, empresas turísticas y establecimientos comerciales, además, recibir un trato digno por parte de las empresas para las que presten sus servicios, asociarse según sus intereses y conveniencia, obtener material promocional del Estado, asistir y participar en eventos de capacitación que el INGUAT coordine y/o desarrolle y finalmente a ser incluidos dentro del directorio oficial de Guías de Turistas que el INGUAT publique.
En cuanto a obligaciones, los Guías de Turismo guatemaltecos deben mantenerse inscritos en los registros del INGUAT, cumplir con su reglamento sectorial, señalar lugares para notificación, portar en un lugar visible su credencial, mantener una actitud apegada a las leyes del país y al Código Ético Mundial para el Turismo de la Organización Mundial en Turismo, brindar al turista información veraz, objetiva y amplia, coadyuvar a la protección y conservación de los patrimonios natural y cultural del país, acatar las normas internas de cada sitio o región que se visite y velar porque su grupo las respete, vigilar que durante la gira o circuito a su cargo, no se produzca ningún tipo de contaminación o daño a los atractivos turísticos, respetar las distintas actividades y costumbres religiosas y/o culturales, cumplir a cabalidad con el itinerario programado, hacerse acompañar de un guía comunitario en comunidades que posean este tipo de servicio, asistir a las actividades culturales o eventos que el INGUAT programe con fines de capacitación y actualización profesional, promover y ampliar buenas prácticas ambientales, impulsar y practicar activamente dentro de las campañas de sensibilización turística por lo menos una vez al año, tomar las medidas preventivas y de cautela suficientes en resguardo de la vida e integridad física de los turistas que este guiando, renovar su credencial y denunciar ante el INGUAT y autoridades competentes a personas ejerciendo las funciones de guía de turistas sin la debida autorización.
En Guatemala, se prohíbe el hecho de que un Guía labore bajo el efecto de bebidas alcohólicas, sustancias tóxicas, estimulantes y/o estupefacientes prohibidos por la ley, tampoco se puede faltar a la moral y principios de la ética profesional, trabajar simultáneamente como Guía de Turistas y conductor cuando el vehículo sea mayor de 10 pasajeros, exigir o insinuar dádivas, regalos o comisión alguna al turista o proveedores de bienes y servicios, hacerse acompañar de personas ajenas a la actividad, mientras esté ejerciendo las funciones, dirigirse a los turistas con palabras vulgares o soeces, lenguaje corporal obsceno o agredirlos de palabra o de hecho, ejercer sus funciones en áreas geográficas o especialidad diferente a las autorizadas por el INGUAT, ejercer o pretender realizar simultáneamente funciones que son exclusivas de otro prestador de servicios, propiciar o permitir cualquier contaminación y/o daño al patrimonio natural o cultural del país, transmitir al turista información falsa, dedicarse a cualquier otra actividad que interfiera con sus funciones como Guía de Turistas, para lo que fue contratado, realizar sus labores sin portar el carné autorizado por INGUAT en un lugar visible o portar uno vencido o faltar el respeto a funcionarios del INGUAT, IDAEH y otras instituciones, así como autoridades civiles y militares.
En este país, al igual que en varios de la region, el INGUAT puede coordinar la cooperación con instituciones que considere pertinentes, para impartir cursos que se requieran para la formación y actualización de Guías de Turistas y en cuanto a sanciones por incumplimiento de este reglamento se podrá efectuar ejercicios que van desde la amonestación hasta la cancelación definitiva de la credencial, pasando inclusive por las multas económicas y todo ello se hará en concurrencia del debido proceso y defensa.
Se continúa con el mismo ejercicio de Derecho Comparado en El Salvador, en donde existe una Ley General de Turismo y un Reglamento de esta. En esa normativa, aquéllas entidades dedicadas comercialmente a realizar actividades de intermediación para el turismo receptivo y aquellas dedicadas a brindar servicios de información o visitas guiadas a turistas, se denominarán Empresas Turísticas de Información y tendrán varias clasificaciones y entre ellas, una es la del Guía de Turismo. En otras palabras, se le considera una empresa o actividad turistica de tipo individual o lo que llamaríamos en Costa Rica, una persona física prestataria de servicios.
La legislación salvadoreña indica que un Guía de Turismo o un profesional del guionaje, en cualquiera de sus modalidades es aquel ejecutante que como persona natural tiene conocimiento, experiencia y competencia técnica para proporcionar orientación e información sobre el patrimonio cultural, natural y de los atractivos relacionados con el turismo, así como servicios de asistencia al turista. En ese país la legislación, indica que para la prestación de sus servicios, tendrán acceso a las áreas abiertas al público en los museos, monumentos, zonas arqueológicas y en general, a todo sitio de interés turístico, así como a las áreas públicas de recepción de los establecimientos de hospedaje, durante el desempeño de sus actividades, sujetándose en todo caso a las reglas de acceso y operación del establecimiento. Como es claro, en este país no se hace diferencia alguna si la empresa para la cual trabaja un Guía de Turismo es declarada o no y menos aun si se trabaja por cuenta propia o para otros. Simple y sencillamente todos los interesados deben someterse a la regulación y a los procesos técnicos del ramo.
La misma legislación salvadoreña, afirma que son obligaciones de los Guías de Turismo, durante la prestación de sus servicios, actos tales como informar siempre el número máximo de personas que integrarán el grupo; la tarifa que se aplica si el servicio es contratado directamente con estos, los idiomas en que se darán explicaciones; el tiempo de duración de sus servicios; y todos los demás elementos que permitan al turista conocer con certeza el alcance de dichos servicios. Todo guía salvadoreño deberá cumplir con los convenios de servicio pactados con sus clientes; velar porque los turistas desarrollen una conducta adecuada en sus sitios de trabajo y evitar realizar sus labores bajo estado de embriaguez o influencia de estupefacientes. Deberán, además, no obstaculizar el desarrollo de la actividad de otras empresas de servicios turísticos y cumplir con lo dispuesto en la Ley y su Reglamento.
En Honduras, el reglamento del ramo, existe desde el 2014 y ha sido emitido por el Instituto Hondureño de Turismo (IHT). En este, se aclara que el Estado testimonia mediante una acreditación o documento fehaciente que una persona posee las facultades necesarias para desempeñar un cometido y en este caso, sería su rol de Guía de Turismo. A este último, lo define, como la persona física que proporciona al turista nacional o extranjero, orientación e información profesional sobre el patrimonio turístico, cultural y de atractivos relacionados con el turismo, así como servicios de asistencia. En Honduras, a cada Guía acreditado, se le otorga una credencial que le faculta para ejercer en todo el territorio nacional. En ese país, los Guías de Turismo se clasifican en dos categorías básicas, una de ellas es definida por el área geográfica y de estas, hay nueve zonas del territorio nacional y en segunda instancia, por las actividades especializadas que un guía desarrolla y sin discriminar sobre la categoría según el área geográfica a la cual pertenecen. Por ejemplo, se puede ser Guía especializado en historia para trabajar en todo el país y de paso, se puede ser un Guía que originalmente esta habilitada para trabajar en la Ceiba o en Tegcigalpa, por ejemplo. Los Guías, podrían tener una o varias especializaciones, las cuales le indicarían, que poseen los conocimientos y experiencia necesarios, para interpretar el patrimonio turístico nacional, como también realizar actividades recreativas y de aventura.
En ese país, es Guía de Turismo oficial, quién esté inscrito en el registro del IHT y para ello los requisitos inician con ser mayor de edad, ser ciudadano o residente permanente, tener bachillerato, tener buen estado de salud, físico y mental, compatible con el tipo de trabajo a desempeñar, no poseer antecedentes penales, contar con un certificado en primeros auxilios vigente, aprobar satisfactoriamente los cursos para guías turísticos impartidos por las instituciones educativas autorizadas por el IHT y capacitarse continuamente en temas relacionados a sus funciones. En Honduras, además, podrán ser considerados Guías de Turismo todas aquellas personas que acrediten ser profesores, investigadores, o científicos, siempre y cuando los mismos reciban cursos complementarios que incrementen sus habilidades de guianza.
La vigencia de la credencial de un Guía de Turismo Hondureño es de dos años y estos las renuevan mediante la presentación de un formulario elaborado para ese propósito, certificaciones que demuestren por lo menos 120 horas en capacitaciones de nivelación como guía de turismo recibidas en el periodo de tiempo desde la acreditación anterior, para actualizar su archivo personal en la base de datos, una nota de referencia por parte de la empresa o institución donde preste sus servicios de guianza que haga constar el tiempo de la experiencia adquirida, las fotografías recientes tamaño carné y el pago de ese rubro, que en Honduras se hace a favor de la Cámara Nacional de Turismo y no del IHT.
Tal y como sucede en Costa Rica y Nicaragua, el ente regulador del sector (IHT), será el responsable de autorizar las entidades, públicas, privadas o mixtas, recomendadas para realizar actividades de formación y capacitación de guías turísticos que sean previamente acreditados por la Universidad Nacional Autónoma de Honduras, el Ministerio de Educación o por el Instituto Nacional de Formación Profesional (INFOP). Estos entes a su vez, recibirán un constante monitoreo por parte de las autoridades con el fin de asegurar que sus contenidos cuenten con información mínima requerida. Asimismo, el IHT creará y mantendrá actualizada una base de datos de las entidades autorizadas para realizar dicha función, la cual será de uso y conocimiento público.
En la legislación hondureña del ramo, los Guías de Turismo deben capacitarse continuamente y estas capacitaciones se clasificarán en tres categorías: básicas, de nivelación obligatoria y especializada. Los guías o grupos de guías podrán gestionar por sus propios medios, asistencia técnica y financiera para desarrollar programas de capacitación ya sea a través de las instituciones educativas autorizadas por el IHT, ONGs, o cualquier otro, siempre y cuando esté relacionado a su campo de trabajo y sea en pro del mejoramiento de sus conocimientos y desempeño profesional.
Los Guías acreditados o certificados hondureños tienen por derecho la posibilidad de ejercer sus funciones para las operadoras de turismo receptivo, ejercer su profesión por cuenta propia, formar parte del registro nacional del IHT y finalmente todos los derechos de los prestadores de servicios turísticos contemplados en la Ley del IHT. No por ello, y a diferencia de Costa Rica, existe una ventana en la ley para hacer ingresar la ilegalidad como sucedió con la jurisprudencia creada por la PGR, el procurador Sobrado y la aplicación del Departmento de Asesoría Legal del ICT. En Honduras da igual para quien trabaje un Guía. Sencillamente, se deben regular sus funciones y titulaciones, sea su patrono una empresa declarada, una que no ostente esa condición o el resultado del emprendurismo.
Un dato interesante es que en Honduras se considera una infracción carecer de la credencial y mostrar resistencia a participar en el proceso de capacitación y actualización continua o ejercer sus actividades de guianza en un lugar o época no autorizada. Tal como sucede en paises como Nicaragua, en Honduras, existen multas económicas por cometer infracciones al reglamento del sector y como una gran diferencia entre su marco jurídico y el de otros países de la región, las autoridades pueden encargarle la vigilancia y verificación del reglamento a unidades de Turismo Municipales, asociaciones locales de guías, asociaciones gremiales e inclusive hasta a las Cámaras empresariales.
En Nicaragua, el reglamento de Guías de Turismo fue aprobado el 13 de febrero del 2001 y establece también que en ese país para ejercer como un Guía Oficial es necesaria una licencia y no una credencial. Aqui es evidente como nuevamente las regulaciones emitidas por el ICT, en virtud de las opiniones de la PGR, apartan el caso costarricense de la logica jurídica regional y el derecho internacional, que por ejemplo, se destaca en el Código Etico Turístico, del cuál Costa Rica, es también país firmante.
La licencia en este país es otorgada por Instituto Nicaragüense de Turismo (INTUR). Al igual que en Costa Rica, se es Guía del Estado si se es parte de una sección especial del Registro Nacional de Turismo del ente regulador y una vez que se cumplen los requisitos para ingresar a esa sección, se es acreedor de la licencia en cuestión. En Nicaragua a diferencia de Costa Rica y al igual que en Honduras, el ejercicio de las actividades de Guía de Turistas queda atribuido en exclusiva a aquellas personas que estuviesen en posesión de la respectiva licencia, mediante las condiciones que establece su reglamento. Las infracciones que se cometan contra todo aquello que determina su reglamento, en lo que a la usurpación de títulos y atribuciones corresponda, darán lugar a responsabilidad penal.
Las regulaciones nicaragüenses en el Reglamento de Guías de Turistas aprobado el 13 de febrero del 2001 y publicado en la Gaceta N°40 del 26 de febrero del 2001 establecen en su artículo cuatro que la actividad de Guía de turismo es aquella que tiene por objeto la prestación de manera habitual y retribuida de servicios de información en materia cultural, artística, histórica y geográfica o ecológica; prestados a turistas en sus visitas con la finalidad de informarles de los recursos turísticos. Para ser Guía de Turismo General o Nacional se debe ser mayor de edad, poseer nacionalidad o residencia nicaragüense, tener aptitud física y salud compatible con este trabajo, contar con bachillerato de enseñanza medio o estudios equivalentes, acreditar como mínimo el dominio de un idioma extranjero y finalmente haber aprobado el curso de Formación Profesional para Guías de Turistas
Tal y como sucede en Costa Rica, Honduras, México y Guatemala, en Nicaragua, los Guías de Turismo tienen el derecho de ejercer sus funciones en las agencias de viajes y operadoras de turismo, o en empresas y actividades turísticas autorizadas por el INTUR y del mismo modo lo pueden hacer por cuenta propia, pero como dato curioso y en concordancia con la legislación del ramo en Costa Rica, los Guías de Turismo nicaragüenses tienen el derecho de denunciar ante los tribunales competentes u otras autoridades cuando así corresponda, el ejercicio ilícito de las funciones de Guía de Turistas por personas carentes de la respectiva Licencia, asi como solicitar cooperación y protección al Instituto para el mejor cumplimiento del trabajo.
En Nicaragua, los Guías de Turismo, con la intención de graduarse como tales, deben cursar un total de 14 materias en cursos que en conjunto consuman no menos de setecientas cincuenta horas, lo cual convierte a su rejilla curricular en un tema de educación técnica y en consecuencia, tal y como en el caso de casi toda Centroamérica, la entidad estatal de este imperio, que es el Instituto Nacional de Aprendizaje Técnico (INATEC) es la encargada de determinar esa rejilla y presentarla al INTUR. A su vez, este último tendrá la posibilidad de organizar, con la cooperación de las Instituciones de educación oficiales que estime conveniente, los cursos que se requieran para la formación de Guías.
Para la normativa nicaragüense, que un Guía de Turismo ejerza sus funciones para las empresas no autorizadas por el INTUR o para grupos ilegales, se considera una infracción. Además, en ese país, existen normas especiales para el ejercicio simultáneo de las funciones de Guía y Chofer ya que cuando sea el caso, el ejecutante no podrá rendir servicio a unidades que superen los doce asientos.
Desde el año 2000, en Nicaragua, los Guías de Turismo que cometan infracciones además de los llamados de atención, podrían tener que pagar multas y hasta la cancelación definitiva de la Licencia. En ese país al igual que en Costa Rica, existe la posibilidad de que el Estado otorgue permisos provisionales en los casos comprobados de inopia.
En el caso de la normativa panameña, las regulaciones en palabras de los expertos son algo vulnerables, ya que (Madrigal, 2014) el mayor órgano administrativo del Turismo en ese país, se denomina la Autoridad de Turismo de Panamá (ATP) y fue creada por el Decreto Ley N°4 del 2008 (Decreto Ley: asi se denomina en Panamá a una Ley). Esta es la entidad ejecutora de un órgano político de alto nivel denominado Concejo Nacional de Turismo. Este país, al igual que otros como por ejemplo México, se rige por una Ley General de Turismo, que posee una sección con su propia normativa para el guiado de turistas, pero no así de un reglamento el ramo como en la mayoría de Centroamérica. En Panamá, los Guías de Turismo que deseen ser declarados como oficiales, deben estar inscritos en los registros de la ATP y para efectos de esta entidad estos vendrían a ser los profesionales encargados de orientar a los turistas durante su estadía y que han sido certificados para el ejercicio de la actividad. Nuevamente el caso costarricense se distancia de la norma regional ya que no existe, en Panamá, posibilidad de utilizar el denominativo Guía de Turismo si no se es parte del proceso regulatorio.
Los Guías de Turismo panameños se registran con la intensión de aparecer como contribuyentes, condición ineludible para obtener su certificación. En Panamá, no existe una entidad oficial que imparta el curso de Guía de Turismo de forma regulada por el Estado tal y como sucede con el INATEC en Nicaragua, el INA en Costa Rica, o el INFOP en Honduras. Si existe una entidad de imperio técnico denominada ITSE o Instituto Técnico Superior Especializado y esta última si posee una división de cursos turísticos, pero los Guías de Turismo, para certificarse no asisten a cursos, sino que más bien se preparan con un temario pre establecido y efectúan exámenes de destrezas y conocimientos hasta ir cubriendo módulos que conforman una certificación final.
En Panamá un Guía de Turismo puede iniciar sus operaciones, una vez que obtenga lo que se denomina un Aviso de Operación a través del Sistema "PanamaEmprende" (registro fiscal y de PYME), debe poseer certificados, estudios o experiencia comprobable que lo acrediten como guía turístico o presentar los exámenes mencionados, se debe ser ciudadano o residente con más de cinco años de permanencia, ser mayor de edad, conocer por lo menos un idioma, además del castellano, aprobar la prueba de conocimientos turísticos que le será aplicada por la Dirección de Actividades Turísticas de la ATP, cada dos años y tener dominio de las técnicas básicas de primeros auxilios.
En Panamá, ninguna persona natural podrá presentarse o promocionarse como Guía de Turismo, si no cumple con los requisitos exigidos por la ley y una vez que así sea, la legislación del país los clasifica en Guías Generales, Guías de Sitio, Guías Especializados y Guías Coordinadores. En el sistema panameño que no necesariamente es considerado el idóneo por los especialistas de la region (Madrigal, 2014), la ATP, determina los requisitos de capacitación que deben completar los aspirantes a Guías de Turismo, así como aquellos que deben completar los Guías para la renovación de su licencia.
Al Igual que en resto de la región, los Guías de Turismo panameños deben asistir a seminarios de capacitación y actividades realizadas por la ATP a las que sean convocados, portar en un lugar visible su licencia, renovarla cada dos años. No podrán atender grupos de turistas o visitantes con más de 60 personas, recibir comisiones o cualquier otro tipo de remuneración, dádiva o regalo de comerciantes o prestadores de servicios, a cambio de inducir a los turistas o visitantes bajo su atención, a adquirir bienes o servicios de dichos comerciantes o empresarios La legislación panameña prohíbe que un Guía de Turismo cambie arbitrariamente y sin justificación o aprobación, los itinerarios y los programas previamente ofrecidos.
A diferencia de la mayoría de los países de la región, en Panamá los Guías de Turismo que muestren su credencial, cuentan con ingreso gratuito a museos, ferias, exposiciones, bibliotecas u otros sitios considerados de interés turístico sufragados por el Estado. En Panamá, al igual que en Nicaragua, Guatemala, El Salvador, Honduras y México, si no se cuenta con credencial no se puede ejercer como Guía de Turismo oficial del respectivo país.
En Europa opera desde 1961 el Comité Europeo de Normalización (CEN) y esta conformado por treinta y tres miembros nacionales que trabajan juntos para desarrollar los estándares europeos (EN) en varios sectores para mejorar el entorno del mercado único de la región en mercancías y servicios y para colocar a Europa en la economía global. Dentro de sus atestados, este cuenta con más de sesenta mil expertos técnicos, así como federaciones de negocios, consumidores y otras organizaciones sociales que alcanzan influenciar a cuatrocientos sesenta millones de personas. En el seno de este CEN el guiado turístico tambien ha sido regulado para todos los países del bloque y para esto fue creada la norma números trece mil ochocientos nueve (N°13809) sobre Servicios turísticos. Agencias de viaje y turoperadores y en la cual literalmente se menciona que un Guía de Turismo es: “…Una persona que guía a los visitantes en el idioma de su elección e interpreta el patrimonio cultural y natural de una zona, que normalmente posee una titulación específica sobre una zona, por lo general emitido o reconocido por las autoridades competentes…”
En cuanto a los tratados, acuerdos y normativa internacional, tambíen el asunto es un tema complicado, ya que por ejemplo Costa Rica es miembro de la Organización Mundial del Turismo (OMT) y en consecuencia, uno de sus acuerdos más comprometedores es el Código Etico Turístico Mundial (CETM). Este documento aceptado por los paises firmantes, desde el siglo veinte, en su artículo nueve denominado de los “Derechos de los trabajadores y de los empresarios del sector turístico”, establece entre otros temas que: “…los trabajadores asalariados y autónomos del sector y de las actividades conexas tienen el derecho y el deber de adquirir una formación inicial y continua que sea adecuada. A estos se les debe asegurar una protección social suficiente y eliminar el riesgo de la precariedad de su empleo…”
Aquí el asunto se complica aun más, porque por ejemplo, en Costa Rica, esa capacitación en el caso del guiado turístico, el Estado la ejecuta mediante el INA, y en cuanto al tema de la protección al trabajador, desde la esfera social, ya a principios del siglo que cursamos, el Concejo Nacional de Salarios, entidad adscrita al Ministerio de Trabajo había incluido la categoría de Guia de Turismo dentro de las clasificaciones laborales del país y esta a su vez, se encuentra protegida por la legislación laboral de Costa Rica.
El CETM firmado por Costa Rica menciona que siempre que se demuestre poseer las disposiciones y calificaciones necesarias, se reconocerá a toda persona física y jurídica el derecho a ejercer una actividad profesional en el ámbito del turismo, de conformidad con la legislación nacional vigente. Se reconocerá a los empresarios y a los inversores –especialmente en el ámbito de la pequeña y mediana empresa– el libre acceso al sector turístico con el mínimo de restricciones legales o administrativas.
Aunque firmado años después de la interpretación PGR-Luis Antonio Sobrado Gónzalez-ICT, el Tratado de Libre Comercio firmado entre Estado Unidos y Centromerica (CAFTA) se tornó también en vinculante con el tema del guiado en Costa Rica. Por ejemplo, en el capítulo dieciséis de ese acuerdo, se establece que el país esta en la obligación de asegurar que los derechos laborales internacionalmente sean reconocidos, por lo que por ninguna razón se promoverán oportunidades para dejar de aplicar efectivamente su legislación laboral, por medio de un curso de acción o inacción sostenido o recurrente, de una manera que afecte el comercio entre las partes y la interpetación PGR-Sobrado-ICT dejan en desbalance la proporción ya que la creación de una apertura regulatoria es un acto que favorece la competencia desleal.
Si bien es cierto el CAFTA establece que cada parte mantiene el derecho de ejercer su discrecionalidad con respecto a temas de regulación, observancia de las normas y el uso de recursos destinados a la fiscalización de asuntos laborales, la entrada en vigor de la ley PCDEC tal y como lo establece la COPROCOM hace salvedades en temas laborales.
Según la COPROCOM (2014), el ejercicio de esa profesión del guiado en Costa Rica implica contar con la respectiva credencial otorgada por el ICT, la cual no es sino que una derivación en la práctica, de la licencia y bajo ningún concepto debe entenderse como tácitamente derogada por la entrada en vigencia de la Ley N° 7472, la cual, en su ordinal seis, hace reserva expresa de la normativa particular en materia laboral tal y como ocurre en cualquier otra profesión, la del Guía de Turismo no resulta ajena a la regulación que sobre ella se ha generado y es por eso que en ese sentido, debe existir un mecanismo jurídico que garantice la idoneidad de quienes la ejercen.
Este tema viene a ser un recordatorio de otros acuerdos internacionales que Costa Rica había firmado antes del la interpretación PGR-Sobrado-ICT y que nunca se respetaron como el Convenio sobre la política del empleo número ciento ventidos (N° 122) que el país como miembro de la Organización Mundial del Trabajo ratificó en 1964 y que menciona que a la hora de aplicarse cambios en las legislaciones laborales que puedan afectar a las personas y entornos laborales, la administración efectuará las respectivas consultas a los grupos de trabajadores o empresarios representados y ese ejercicio nunca se dio por lo que la intensión de tener plenamente en cuenta sus experiencias y opiniones y, además, de lograr su plena cooperación en la labor de formular la citada política de Estado no lleva más insumo que la opinion del Procurador Sobrado.
La ley PCDEC es muy clara en su artículo setenta al ratificar que para los temas de interpetación y en procura de establecer la verdad real, la COPROCOM, la Comisión Nacional del Consumidor o el tribunal jurisdiccional correspondiente, podrá prescindir de las formas jurídicas adoptadas por los agentes económicos que no correspondan a la realidad de los hechos investigados y en apariencia este es caso ya que esta consulta de opinión deja por fuera una serie de hechos y temas de naturaleza jurídica previa tal y como los que se mencionaron con anterioridad.
Trabajo de Campo y entrevistas
La persona que ha afectuádo la mayor divulgación sobre este tema, es el investigador Luis Diego Madrigal Bermúdez, quien a su vez es el autor de varios trabajos académicos sobre el particular. En entrevista con este investigador fue posible obtener el siguiente intercambio de información:
¿Es usted Ecoturistólogo, pero también Guía de Turismo Certificado correcto?
R/Asi es soy Ecoturistólogo y además cuento con la credencial General 261 del ICT, que es de 1993. Soy Guía de Turismo Oficial costarricense.
¿Qué lo ha motivado a realizar estas insvestigaciones sobre el marco jurídico del Guiado de Turistas en Costa Rica?
R/Bueno, mire a mi me parece que esto ha sido un gran error desde el principio y en Costa Rica nunca se debieron haber eliminado las restricciones sobre el guiado de turistas y menos porque un abogado no hizo su tarea debidamente.
¿Cree usted que el Procurador Adjunto Sobrado está equivocado en su opinión jurídica?
R/Yo creo que quizás fue un trabajo incompleto o cargado de la ignorancia del entorno, porque en esa oportunidad no se efectuó consulta alguna a los entes estatales que habrían podido dilucidar el tema con las variables que se han sumado en los últimos años, pero que ya existían en 1995 y que la PGR obvió por completo.
¿En su criterio el ICT falló en este proceso también?
R/ Para mi si lo hizo. Mire en la actualidad prácticamente el veinte por ciento de la planilla de esa entidad son abogados y no comprendo porque una institución con la misión y rol del ICT los necesita en esa cantidad y a pesar de ello, en este tema, no se ha hecho nada. Creo que es un tema de voluntad más que de falta de evidencia. Los hechos son fechacientes y no querer admitirlos es una cuestión de falta de humildad de ciertas jefaturas de esa institución.
¿Usted menciona que ha intercambiado correpondencia con la ALICT sobre este particular y que le han dicho?
R/ Si, tengo cientos de folios. En algún lugar de la historia de la creación de la jurisprudencia sobre el tema, la PGR y el Procurador Sobrado, asi como el ICT, aplicaron al trasfondo laboral del Guía de Turismo esta lógica y los enunciados de la ley de PCDEC conviertieron la profesión en un asunto de libre albedrío aun y cuando en realidad, siempre había sido un tema regulado. Aun en presencia de legislaciones relacionadas con la libertad del comercio y la libre competencia e inclusive, con tratados y acuerdos internacionales firmados, es interesante que todos los demás países de la región y 33 países europeos mantienen un fuero sobre el guiado profesional, con excepción de Costa Rica.
¿Cree usted en realidad que la Credencial de Guías es necesaria para habilitar a las personas para el trabajo?
R/ Mire, una persona puede nacer y morir en Costa Rica y nunca en toda su vida, conducir un vehículo, pero el día que desee hacerlo, debe ir a la instancia del Estado y cumplir los requisitos para obtener una credencial de conductor. De igual forma pasa con los pilotos aviadores y es por ello que resulta incomprensible que en el caso de los Guías de Turismo, esa lógica que ya estaba establecida antes de Dictamen del Procurador Sobrado encontrara en esta labor, una inexplicable excepción a la regla.
¿En que lógica usted se basa para alegar un error en todo este asunto?
R/ En un ejercicio de homologación del tema mediante el uso de un ejemplo de naturaleza simplista, imaginemos por un momento que en 1979 se crearon las empresas de transporte publico y las licencias de conductores para atenter las necesidades de esas empresas reguladas, pero en 1994 se crea la Ley PCDEC entonces las empresas se des regulan y el tema queda por la libre por lo que cualquiera podia poner una empresa de ese tipo, pero el MOPT, le pregunta a la PGR: ¿Que sucede con las licencias de los conductores, se liberalizan tambien?, Entonces Sobrado contesta que en vista de que el reglamento de conductores dice que pueden trabajar por cuenta propia o para una empresa, entonces tambien quedan tacitamente derogadas las licencias de conductores. En este mismo ejemplo, la opinion de Sobrado es error de interpetación y por ende una liberalización erronea de lo que ya estaba regulado y era materia de tipo laboral y no comercial tal como lo señala la COPROCOM veinte años después. Reguladas o no las empresas de transporte público siguen necesitando conductores que el Estado garantice tienen los atestados necesarios para atender la demanda con seguridad y responsabilidad. No es comprensible porque una norma que pretende desregular el comercio y lo logra temina desregulando una profesión dictaminada como tal antes de la Ley PCDEC.
¿En su experiencia, cuál es la solución para esta situación?
R/ Solo hay dos. O se interpone un Recurso de Amparo bien fundamentado y se queda uno rezando para que al magistrado a quien le toque no le de pereza leer la realidad y se base en la misma opinión que se pretende contrarestar o la PGR analiza la evidencia y emite una nueva opinión, que sería de esperarse, el ICT tambien proclame, a la opinión pública.
¿Por qué usted insiste en que hay un error de interpretación en este tema?
R/ Es que no puede ser que el espíritu del legislador, 33 países de la Unión Europea, 7 países de la región y entre ellos una potencia económica como México, la COPROCOM y el sentido común estén equivocados y Sobrado sea el único que esta en lo correcto. Todos los mencionados interpusieron lo mejor de sus legislaciones turísticas para el Guiado o el libre comercio y competencia y resulta que todos están mal según el ICT y la PGR. Además, mire, en esa misma legislación costarricense, se adquiere la mayoría de edad a los 18 años y es después de este momento, que cada persona debe responder jurídicamente por sus actos como ciudadano adulto, pero aun y cuando esa edad se supere, los consejos de los padres y amigos son importantes y dignos de obediencia y tan solo por hecho de que alguién nos corrige para mejorar lo hecho o cambiar lo que erroneamante se ha efectuado. Nuestra mayoría de edad convierte en no vinculante el consejo de los padres, pero no por ello el consejo se desvirtua. Vinculante o no, los errores se enmiendan y punto y es aqui en donde la soberbia debe perder su jura de bandera frente a la razón. La ALICT se niega a enmendar sus errores, aun y cuando en este ejemplo, la COPROCOM cumple el rol de padre o madre del tema.
Además de la entrevista con Madrigal Bermúdez, fue posible entrevistar al señor Luis Soto Salguero, quien al momento de ese ejercicio fungía como Presidente de ACOGUITUR, la organización más grande de Guías del país. Al respecto se le efectuaron varias consultas y solicitudes de opinión y esto fue lo que se obtuvo de ese intercambio:
¿Es usted el Presidente de la mayor organización gremial de Guías de Turismo del país?
R/ Si, asi es.
¿En referencia a los hallazgos encontrados en el tema de la regulación del guiado turístico en Costa Rica, qué cree usted que se debe hacer?
R/ La verdad es que este asunto se debe reconsiderar en procura de justicia para nuestra profesión. Lo nuestro no es un oficio es una carrera técnica asi dispuesta y normada por el Estado y mucho antes de la opinión de la PGR.
¿Su oganización piensa hacer algo al respecto?
R/ Bueno en realidad estamos cansados de la ignorancia con la que se manejan los temas del guiado en Costa Rica. Ya hemos emprendido soluciones alternativas como por ejemplo la redacción de un nuevo RGT y esperamos que con la creación de órganos políticos de decisión estas cosas comiencen a cambiar.
¿Cómo afecta este asunto al guiado comercial y al gremio?
R/ Mire a mi me lo han explicado de una forma muy sencilla. Si un cliente necesita un Guía de Turismo y busca entre la caja de los certificados, me puede escoger a mi o a cualquiera de mis dos mil novecientos noventa y nueve competidores de los tres mil que somos. Todos tendríamos las mismas oportunidades, porque todos hemos estudiado y graduado nuestros conocimientos en los saberes que el país y sus leyes nos lo han exigido. Eso es justicia social y económica y eso es lo que buscaban los creadores de esas leyes y nuestro reglamento. El libre comercio no tenía la potestad de cambiar eso porque la posibilidad de calificar para este empleo era un derecho adquirido antes de la opinión del Procurador Adjunto.
¿Es el guiado un oficio en Costa Rica?
Bueno esto es lo más ilógico de todo ya que en Costa Rica se es Guías de Turismo solo si se poseen titulaciones sobre el particular y eso es lo mas extraño del comportamiento del ICT y la PGR en este caso, si se considera que adicionalmente a toda la evidencia, el Curso de Guía de Turismo es uno de los considerados “Cursos de Estado”. Le explico si usted quiere estudiar corte y confección o computación o idiomas o las técnicas para bañar perros, eso es algo que en cualquier escuela o academia se puede aprender o que cualquier empresa de capacitación puede abrir como un curso libre y punto, pero existen varios cursos que solo puede impartir el Estado o a quien este acredite para eso, como por ejemplo, el curso teorico de manejo de vehículos para la licencia de conducir, por considerarlo un tema de seguridad nacional, el de manipulación de alimentos por ser este de salubridad nacional o el de navegante que vendría a ser un tema de seguridad en ese tipo de escenarios. El de guiado de turistas es también un curso de resguardo Estatal por lo que no se puede llevar an cualquier parte ni puede ser abierto por cualquier escuela y esto hace que el trasfondo del perfil profesional sea aun más incompatible como las decisiones de la PGR y el ICT.
¿Cual es el punto de mayor discrepancia entre ustedes y el Estado?
R/"...el Procurador Adjunto partió del hecho de que los Guías son todas personas que llevan a los turistas a lugares turísticos y que uno de sus derechos es trabajar para empresas o por si solos, pero este es y era, un derecho de quienes por el mismo reglamento ya eran clasificados como Guías y no para todas las personas que viajan con turistas.... De alli que se confunda el concepto de que las personas pueden trabajar por cuenta propia en lugar de que los Guías pueden trabajar por cuenta propia... "
Para efectos de conseguir la versión del la ALICT sobre este particular, se solicitó la posibilidad de realizar una entrevista con algún personero de esa dependencia y no fue posible en vista de la inexistencia de tiempo en agenda para ello por parte de los letrados de esa oficina. No obstante, se remitieron a la corriente de este trabajo, los oficios de respuesta que en el pasado se le otorgaron a las investigaciones del Licenciado Luis Diego Madrigal Bermúdez y que ya se contemplan y comentan en este trabajo.
Adicionalmente se efectuó una entrevista a principios del 2018 con el Licenciado Carlos Lizama (audio de 48 minutos guardado), quien en 1979 fungía como Director del Departamento de Servicios Turísticos y que fue la dependencia a cargo de implementar las nuevas regulaciones del guiado en Costa Rica. Al respesto, surgieron datos relevantes e inéditos que el Licenciado Lizama, en esa entrevista aporta a esta investigación:
¿Qué me puede contar con respecto al inicio legal del guiado en Costa Rica?
R/"...que, en el gobierno anterior, el gobierno de Don Daniel Oduber, entre el setenta y cuatro y el setenta y ocho, había un diputado que tambien era de Cartago, Don José Miguel Corrales que había logrado una reforma a la Ley Orgánica del ICT, precisamente esa reforma al artículo 38, entonces el artículo 38 original, solamente incluía un párrafo dedicado a la protección del turista, que es una de las funciones más importantes del ICT, digamos proteger a los turistas, entonces se había agregado un segundo párrafo por parte de una reforma de ley hecha por Don José Miguel y en el que se señalaba que el Instituto Costarricense de Turismo tenía la obligación de regular la actividad del Guía de Turismo y eso incluía la formación técnica, o sea la capacitación de los Guías de Turismo y el ejercicio de su actividad, de su profesión. Entonces en realidad, el artículo, aunque es muy breve, definía lo fundamental, como se preparara y como se llega a ser Guía de Turismo a través de un programa de formación técnica y como se ejerce la profesión que el Instituto estaba obligado a proporcionar y en el caso de la parte de formación técnica decía que el Instituto tenía la obligación de brindar esa formación técnica y con base en ese artículo fue que yo le propuese a don Enrrique Odio, presidente ejecutivo que hiceramos un reglamento de Guias de Turismo y preparamos unos cursos de Guías de turismo y fue a lo que me avoque posteriormente y logramos primeramente un proyecto de reglamento de Guías de Turismo y como yo consideraba que el ICT no tenía infraestructura educativa me parecio que lo más prudente era pedirle el apoyo al INA ….”
En 1995, la estructura jurídica del guiado turistico en Costa Rica recibió un golpe certero y que provino de un origen inesperado. Las leyes y decretos creados para originarla, gestionarla y protegerla fueron obviados por un triunvirato de entes que, en ausencia, de una verdadera lectura de los entornos jurídicos, “legislaron” en favor de la informalidad disfrazada de iniciativa de libre comercio. A esto debe agregarse un desinterés total del ICT por rectificar falencias en temas de su imperio, que han repercutido en el grupo de entidades independientes más numeroso bajo su regulación.}
El Poder Legislativo, en cuanto a la regulación del guiado, había creado las bases para su nacimiento y formalización, el Ejecutivo normó la actividad de la forma correcta y en su momento, el Judicial recalcó en su escaso conocimiento del tema, lo que los anteriores habían determinado. A pesar de todo ello, con el patrocinio del Estado en 1995, lo que habia sido formal, regulado y estable se convirtió en un tema de libre albeldrío.
Antes de la opinion y hechos emprendidos por el accionar tripartito PGR-Sobrado-ICT, las licencias pasarían a llamarse credenciales con la intension de eliminar cualquier inconsistencia semantica con la nueva Ley N°7472. Ya ese cambio había sucedido antes de la opinión C177-1995.
El diagnostico es sencillo, esa misma semántica le jugo una “mala pasada” al Procurador Sobrado, que los investigadores consideran lo indujo al error y este a su vez, orientó una política de Estado con una erronea trayectoria que no fue capaz de ser corregida por la inexperiencia de una ALICT, tan solo superada negativamente, por su propia inacción antes los hechos revelados en la actualidad.
Las organizaciones de Guías de Turismo son capaces de pasar por alto la inexperiencia ante el caracter novedoso de la Ley N°7472 en 1995, pero no terminan de comprender la negativa de la ALICT en rectificar, frente a la evidencia descubierta por las nuevas investigaciones y dictámenes técnicos.
Y es que el comportamiento del mismo ICT es ambiguo ya que entre 2014 y 2015 participó en las conversaciones y desarrollo de enunciados del Reglamento del Turismo de Aventura y efectuó recomedaciones bajo la lógica de que ese tipo de actividades implica una serie de escenarios de riesgo controlado que merecen, en beneficio de la salubridad y seguridad públicas, regulación por parte del Estado y apoyó el hecho de que el MISALUD asumiera la rectoría del tema. La ALICT llegó a esa conclusion sin una sola Ley que antecediera o incluyera el tema e inclusive, fue más allá, recomendando el uso de Guías de Turismo certificados. Hoy en día, declaradas turísticas o no, las empresas de actividades de Turismo de Aventura deben utilizar Guías de Turismo certificados. De hecho, tambien deben utilizarlo las actividades de aventura aun si la empresa o persona física o jurídica promotora no es turística (iglesias, escuelas, grupos de amigos, etc) La pregunta es: ¿Porque esa misma lógica no se aplicó al guiado general, si en este caso en particular, si existían sobradas leyes y decretos para imponerlo a empresas que tuviesen o no esa condición voluntaria?
Tres Leyes, un Reglamento derivado del un Decreto Ejecutivo y catorce años de sincronía jurídica se obviaron con la aparición de una opinion de la PGR sin más insumos que un supuesto (el libre comercio), una omisión (el fuero a lo laboral del articulo 6 de la Ley N°7472) y un error (el derecho al trabajo por cuenta propia era para Guías y no para cualquier persona que acompañara turistas). El accionar es inexplicable.
Una desacertada lectura del escenario y el entorno laboral y técnico del guiado, que se suma al mayor error de todo este proceso y que viene a ser la omisión del ejercicio previo, de consultar un tema inminentemente de competencia con el co-productor del Decreto original y no con la PGR, que además, simultáneamente, es el mayor ente técnico del Estado costarricense en materia de competencia (COPROCOM) y cuyo aservo cognocitivo, en esta materia, era el adecuado para dilucidar las dudas que la nueva Ley había generado.
La paradoja parece robada de otros entornos de la idiosincracia institucional costarricense y recita que el mayor grupo de problemas que ha tenido el guiado turístico regulado en Costa Rica, se los ha producido el mismo ente regulador.
Unos meses antes de este hecho, el mismo ICT había hecho consultas a las PGR sobre el tema de los Guías de Turismo y esta le había Informado que la profesión del guiado requería de una credencial y no de una licencia ya que este era el documento idóneo para demostrar el cumplimiento con los requisitos y la ostentación de la libertad de ejercer, en virtud de su preparación y aval estatal por parte del INA.
Las eliminaciones de las restricciones al comercio no alcanzaban en 1995 para desrregular al guiado en Costa Rica. Las legislaciones homólogas y paralelas en México, Panamá, Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua, asi como toda Europa, no pueden estar equivocadas en bloque frente a la percepción del tema de un Procurador Adjunto y la Dirección de un Departamento de Asesoría Legal. Se debe recordar que en todos esos países tambien hay leyes y tratados internacionales que legislan en favor del libre comercio y aun asi, la legalidad del guiado persiste, sin la necesidad de figuras similares a la Declaratoria Turística del ICT.
El acto desregulador promovido por el grupo PGR-Luis Antonio Sobrado González-ICT es una afrenta al espiritu del legislador que dio vida a las leyes que protegían el guiado e inclusive a las mismas leyes que aperturaron y promovieron el libre comercio.
La cronología de la narrativa jurídica es elocuente:
Ley N° 5339 de 1973 en su Capítulo V, Artículo 12 inciso k): “Ocupar salvo caso de inopia, unicamente Guías de Turismo Autorizados por el Instituto Costarricense de Turismo en los servicios que por su naturaleza deban ser desempeñados por personal especializado.”
Ley N° 5339 de 1973 Capítulo V, Artículo 12 inciso a): “contar con personal idóneo, técnicamente preparado”
Reforma a la Ley N° 1917 de 1976, artículo 38: “…. Para la mejor atención de los turistas, el Instituto capacitará guías de turismo y será el único autorizado para extender licencias que autoricen para ese tipo de labor. Los deberes, atribuciones y requisitos de los guías de turismo serán establecidos en el respectivo reglamento. Nadie podrá realizar esas funciones, si no cuenta con la respectiva licencia otorgada por el Instituto Costarricense de Turismo”.
Reglamento de los Guías de Turismo del Decreto N°31030 MEIC-TURde 1979, artículo 6: “una persona inscrita en el registro del Instituto - que hubiese cumplido los requisitos técnicos, legales y académicos- que desarrolla como función principal mostrar a los turistas el patromonio turistico nacional, acompañarlos y velar por su bienestar. El servicio será remunerado…”
Ley N° 7472 de 1994, artículo 6: “…Se eliminan las licencias y toda otra autorización para el ejercicio del comercio, así como las restricciones para ejercer actividades comerciales, en virtud de la nacionalidad y sin perjuicio de la normativa particular en materia laboral y migratoria…”
Dictamen C177-1995 de la PGR del Procurador Sobrado: “…Dicho oficio puede ser desempeñado por aquellas personas que, en virtud de un contrato de trabajo, presten sus servicios especializados en favor de una agencia de viajes o empresa turística que actúa como empleadora. Sin embargo, conforme se veía atrás, también puede ser ejercitado "por cuenta propia"; es decir, puede ser objeto de iniciativa empresarial autónoma…”
Opinion de la COPROCOM del 2014: “…El ejercicio de esa profesión implica por lo tanto, contar con la respectiva credencial otorgada por el ICT, la cual no es sino que una derivación en la práctica, de la licencia prevista en el citado ordinal 38 de la Ley Orgánica del ICT y bajo ningún concepto debe entenderse como tácitamente derogada por la entrada en vigencia ---en su momento oportuno--- de la Ley N° 7472, la cual, insistimos, en su ordinal 6, hace reserva expresa de la normativa particular en materia laboral, siendo éste un supuesto en el caso concreto que nos ocupa. Tal y como ocurre en cualquier otra profesión, la de Guía de Turismo no resulta ajena a la regulación que sobre ella se ha generado y es por eso que en ese sentido, debe existir un mecanismo jurídico que garantice la idoneidad de quienes la ejercen…”
El dictamen C-177-1995 de la PGR originó la problemática del guiado de turistas en el país. Pero ¿porque es tan importante? A decir verdad, el tema no pasa tanto por lo que esta acción provocó, sino más bien por el hecho de lo que no generó. Pero, ¿por qué la PGR entró en la ecuación? Para comprenderlo mejor, es necesario tener claro que, en 1994, la mayoría de los temas relacionados con la inconstitucionalidad o vacíos relacionados con los temas de regulación administrativa, antes de ingresar a la Sala Constitucional, eran tramitados ante la PGR. De hecho, asi lo establece la Ley N°.6815 denominada Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, que en su artículo 1° determina que ésta es el órgano superior consultivo, técnico-jurídico, de la Administración Pública, y el representante legal del Estado en las materias propias de su competencia. Además, en el inciso b) de su tercer artículo, esta ley determina que es atribución de esta, otorgar informes, dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que, acerca de cuestiones jurídicas, le soliciten el Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales. La Procuraduría podrá, de oficio, reconsiderar sus dictámenes y pronunciamientos. La cronología del historial jurídico del guiado de turistas en Costa Rica se puede apreciar de mejor forma en la figura N°5 de la sección de Anexo I.
Por ejemplo, en esta opinión del Dictamen C-177-1995 el letrado efectua un recuento del tema antes del acaecimiento de la ley PCDEC y en un título denominado "Paisaje Normativo previo a la emisión de la Ley N°7472”, menciona literalmente en referencia a la Ley Orgánica del ICT:
"...La citada Ley Orgánica establece que la finalidad principal del I.C.T. es incrementar el turismo en el país para lo que, entre otras cosas, habrá de procurar "la grata permanencia en el país de los visitantes extranjeros" y promover y vigilar "la actividad privada de atención al turismo...”
En la misma opinión, Sobrado (1995) menciona la existencia de la Ley N°5339 denominada Ley Reguladora de las Agencias de Viajes y aclara que cuando esta se promoulgó en 1973, las mismas sólo podrían operar legalmente mediante la obtención de un "título-licencia" que otorgaba el ICT y de paso, en materia de lo particular, a pesar de los cambios, el inciso k) de su artículo 12 obliga a las agencias de viajes a: "Ocupar, salvo caso de inopia, únicamente guías de turismo autorizados por el Instituto Costarricense de Turismo, en los servicios que por su naturaleza deban ser desempeñados por personal especializado".
Adicionalmente, dentro de este grupo de conceptos previos a la ley PCDEC, el Produrador Adjunto no olvida mencionar que uno de los requisitos necesarios para ser reconocido como Guía de Turismo consiste en haber aprobado el Curso de Formación Profesional para Guías de Turismo que establece el Capítulo V del Reglamento del ramo. Aquí los investigadores se detienen y consultan: ¿Y entonces?
En este punto, entonces, toma importancia un concepto vinculado, y es el de “Formación Profesional" que de acuerdo con el INA consiste en una agrupación de los módulos requeridos para la formación de una figura profesional, según el nivel de competencia requerido en el mercado del empleo. Esta definición es compatible con la establecida por la Organizacion Internacional del Trabajo (OIT) quien en la época asi lo mencionaba y aun en la actualidad en su informe denominado Futuro de la Formación Profesional en América Latina (2017) ya que la señala como una actividad educativa que se orienta hacia el desarrollo de habilidades y competencias de aplicación inmediata en el mundo del trabajo; este término también es conocido en la región como educación profesional, formación para el trabajo, formación vocacional, formación y capacitación laboral. Pero, ¿entonces?, ¿es el trabajo de los Guias de Turismo en virtud de su formación profesional, una profesión? En 1995 el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de Costa Rica (MTSS) y su adscrita el Concejo Nacional de Salarios ya lo consideraban como tal y esto es material que se encuentra obiado en la opinión de Sobrado (1995).
Cobra vital importancia otro de los supuestos que se incluyen en el dictamen C-177-1995 y es que los Guías Turismo tienen la posibilidad de trabajar por cuenta propia o para empresas de viajes, pero en 1995, esto estaba experesamente explicado como un derecho de los Guias y no asi de las personas en general. Quizás este es el mayor punto de discrepancia entre investigadores y administrados tales como Madrigal y Soto (2018) y quien en su momento fuese Procurador Adjunto, como en el caso de Luis Antonio Sobrado González.
Según Luis Antonio Sobrado González, la Ley N°7472 posee potencia abrogatoria ya que propone la eliminación de las "...restricciones al funcionamiento eficiente del mercado ..." y de "... las regulaciones innecesarias para las actividades económicas ..." (art. 1º) y en concordancia con esto, el capítulo segundo, busca liberar al comercio de bienes y servicios -nacional e internacional-, de diversos trámites, restricciones e intervenciones públicas que en el pasado estaban legalmente autorizadas y en este contexto, el artículo 6º propone dicha eliminacion de restricciones sin perjuicio de la normativa particular en material laboral y migratoria y es aqui en donde Sobrado otorga una particular potencia de abrogación tácita que no debe aplicar al tema, tal y como en el 2014, lo dictaminó la Comisión de Promoción de la Competencia (COPROCOM).
Luis Antonio Sobrado González (1995) insiste en que con aplicación de la "hipótesis del legislador no redundante" o "argumento económico" como herramienta hermenéutica, debe considerarse proscrito del ordenamiento todo requisito autorizatorio, de la naturaleza dicha, y no sólo aquéllos contenidos en las normas que sufrieron expresa derogación a través del artículo 70 de la Ley Nº 7472, pero la COPROCOM (2014) extrae lo laboral de esa hipótesis, principalmente porque tanto el INA, el ICT, el MTSS y el mismo Concejo de Salarios ya concebían al guiado como una profesión en 1995.
Al respecto, del “Argumento Económico o de la No Redundancia “el reconocido jurista y autor de temas de derecho internacional, el Doctor Francisco Javier Ezquiaga Ganuzas indica en su obra “La argumentación en la justicia constitucional y otros problemas de aplicación e interpretación del derecho”, que este argumento (2006) no sirve cuando hay dudas interpretativas en enunciados que se contraponen y se analizan ya que si nos encontramos frente a dos o mas disposiciones que ofrecen repetición, será necesario escoger una y rechazar las demás, pero nunca se deberá perder la noción de que cada tema posee su propio ordenamiento y con ello se deben evitar generar normas que generen repeticiones y menos aun, si las interpretaciones reacaen sobre enunciados en diferentes niveles de la Pirámide de Kelsen, que es el ejercicio en el que incurrió el señor Sobrado, al aplicar el tema de una norma que afectaba una ley, que liberaba el comercio, al nivel de un reglamento que regulaba un aspecto laboral. En este mismo ejercicio Luis Antonio Sobrado González omite el hecho de que en realidad cada norma debe tener una incidencia autónoma y no afectar otras regulaciones. Finalmente es necesario recordar que aquí el señor Procurador Adjunto no es el legislador sino más bien un usuario más de acto interpretativo, por lo que la hermenéutica jurídica en realidad no debe trascender más alla de su interpretación, pero este ultimo comportamiento en realidad fue conducido por la ALICT.
La COPROCOM (2014), inisiste en que la profesión de Guía de Turismo no resulta ajena a la regulación que sobre ella se ha generado y es por eso que en ese sentido, debe existir un mecanismo jurídico que garantice la idoneidad de quienes la ejercen y al parecer Luis Antonio Sobrado González (1995), coincidía con ello ya que hace referencia a los Colegios Profesionales como tan solo uno de los mecanismos de garantía de ese control estatal o en su defecto la necesidad de que este ejerza un poder fiscalizador en aras del bien común, el cual podría ser ejercido en forma directa o bien, como en el caso de nuestro país, delegarlo en forma exclusiva en una organización no estatal -Colegio Profesional-, pues intereses superiores a los particulares de los administrados exigen que exista un control sobre la actividad que realiza un grupo determinado de profesionales por constituir su actividad un servicio público cumplido a través de sujetos particulares.
Según opina el Procurador Adjunto: “…Empero lo anterior, mantienen pleno vigor normativo todas aquellas disposiciones que, a través de la figura de la concesión, exigen un acuerdo administrativo habilitante para el ejercicio de determinadas actividades económicas calificadas como servicio público. Ello, en tanto el Estado y sus instituciones ostentan, respecto de ellas, una titularidad primaria y, por ende, en principio se encuentran fuera del comercio de los particulares...” Y además agrega que, “…por similares razones, tampoco ha resultado afectada la normativa que exige la incorporación a los respectivos colegios para el ejercicio de determinadas profesiones, así como el artículo correspondiente del Código Penal que sanciona el ejercicio ilegal de las mismas…”
El acuerdo administrativo habilitante en el caso de un Guía de Turismo para ejercer sus funciones y ostentar el título yace en normativas turísticas y de orden admisnitrativo ya que ambas existen y existían en 1995. Al respecto un Guía de Turismo, en Costa Rica, no es quien pasea con turistas, sino, quien se ha preparado para ello en la entidades y programas que el Estado adminstrativamente ha delegado para ello y adicionalmente, laboran para personas físicas o para empresas ya sea que estas esten o no adscritas al regimen voluntario de Declaratoria Turística del ICT. Estas ultimas responden a empresas que bajo el principio de libre albedrío se incriben en ese regimen y deciden someterse a los lineamientos administrativos de regulación y en cuyo ejercicio pueden promocionarse por el mundo y frente a sus clientes ostentando una especie de venia del Estado Costarricense que usualmente genera un umbral de seguridad a la hora de que los consumidores adquieran sus productos o servicios.
Esta interpretación es contraria a toda la legislación de la region. En toda Centroamerica el guiado de turistas profesional es tema de regulación sin perjucio de si las empresas estan o no inscritas en los entes reguladores como tales. El guiado se regula porque es una profesión y no una condición comercial.
En Mexico se requiere de una certificación que correponde a estudios técnicos y de igual forma sucede en Francia, Alemania e Italia. En El Salvador, Nicaragua y Panamá tambien, asi como en Guatemala, Honduras y España. En ninguno de esos países y cerca de veinticinco más existen condiciones sinequanon vinculadas a lo que sea que se parezca a la Declaratoria Turística costarricense. El derecho a la preparación técnica esta protegido en el artículo nueve del CETM y por diversos organizamos de especialización laboral tal y como se describió con anterioridad.
En 1994, la ley PCDEC, mediante la aplicación de su articulo setenta y tres, deroga una sustancial cantidad de artículos de la Ley N° 5339 denominada Ley Reguladora de Agencias de Viajes. De hecho, esta Ley que había sido creada en 1973 con veinticuatro artículos, tuvo un recorte de más de un cincuenta por ciento de su contenido. Cerca de catorce artículos fueron cercenados del documento original. No obstante, en 1973, se hablaba de la inopia como la única excusa para dictaminar la posibilidad de habilitar personas que no tueviesen que cumplir con los requisitos técnicos, pero ni aun asi este ejericicio fue necesario. Vale la pena recordar que esta norma es de 1973, por lo que se creo, con seis años de antelación al primer Reglamento de los Guías de Turismo que nació en 1979. En esa época, el guiado de turistas. Fue también percibido como un campo de pericias técnicas tal y como espiritu del legislador lo intento proteger.
En sintesis y como apreciación final, el diagnostico del problema es muy sencillo: en la década de mil novecientos setenta había una actividad económica de prestación personal o lo que es lo mismo, proporcionada por individuos y que no era considerada una profesión técnica, luego las leyes del turismo operativo comenzaron a mencionar esa actividad e incluirla en sus enunciados, hasta que el 1979 se norma, se establece como carrera técnica y se incluye en los listados, nomenclaturas y categorías de las instituciones del Estado tales como el Instituto Nacional de Seguros (INS), el INA, el ICT, la Caja Costarricense de Seguros Social (CCSS), el MTSS y el mismo Ministerio de Hacienda. Por muchos años la regulación respondió al espíritu del legislador e inclusive en presencia de nueva legislación, algunos de sus atestados cambiaron como por ejemplo la denominativa credencial en lugar de licencia, pero el trasfondo laboral nunca lo hizo. Una nueva ley que buscaba promover la competencia y defender al consumidor fue creada en el país en 1994 y como la profesión estuvo vinculada a las licencias de empresas que la nueva ley eliminó, de rebote, y por una mala interpretación de personeros de la PGR se declaró a la credencial habilitante de la condición técnica y laboral como tácitamente derogada en una clara mala interpetacíon de lo legislado, afectando con ello en la actualidad a más de tres mil familias costarricenses. Los activistas y varias instituciones del Estado han hecho saber al ICT de este error y su ALICT se niega a promover un cambio en los hechos.
Regular el guiado turístico en Costa Rica, en 1973 fue el espíritu jurídico de la Ley N° 5339 denominada Ley Reguladora de Agencias de Viajes. con 24 artículos y en ella se incluía al Guía de Turismo como una persona que debía ser sujeta de idoneidad técnica y autorización estatal.
Incorporar en 1976 el artículo 38 a la Ley Orgánica del ICT buscaba que el ICT tuviese una potestad de imperio en acto de autorizar Guías de Turismo para atender a los turistas aun y cuando las empresas no tuviesen Declaratoria Turística.
Crear en 1979 el Reglamento de Los Guías de Turismo mediante el Decreto Ejecutivo N° 31030 fue un acto que aseguraba esa misma potestad del Estado en este tema, sin prejuicio de la existencia de Declaratoria Turística del ICT.
Producir una opinión, en 1994, en ausencia de la totalidad de los elementos jurídicos por parte del Procurador Adjunto Luis Antonio Sobrado generó una cadena de desaciertos ya que la habilitación para la prestación de servicios profesionales de Guía de Turismo no era un tema de autorizaciones, sino de idoneidad técnica y este tema estaba protegido por el artículo 6 de la Ley PCDEC N°7472. En vista de ello, el ICT no refuta la opinión y la comunica a la esfera pública haciendo de ella una normativa del sector.
La negativa de la ALICT del Instituto Costarricense de Turismo en el acto de efectuar una solicitud de opinión a la luz de las nuevas evidencias y dictámenes de entidades como COPROCOM o investigaciones como las Madrigal Bermúdez, aumenta los impactos del acto omitido.
Según las opiniones técnicas y las investigaciones que ha surgido a partir del 2014, el acto que provocó esta errónea interpretación y vacío en la problemática jurídica del guiado de turismo en Costa Rica, provino de una opinión del Procurador Adjunto Luis Antonio Sobrado. De allí en adelante, se desencadenaron una serie de cambios y procesos que ha afectado el mercado nacional. Es tesis de este trabajo sustentar que la solución debe orientarse en tres posibles rutas:
La primera de ellas concibe la participación tripartita del Estado, el gremio y las entidades técnicas que de forma integral elaboren una consulta consensuada que se dirija a la PGR y que cuente con la totalidad de la información que no se suministró en 1995. Al final de un acuerdo para el formato de la consulta, es el ICT la entidad llamada a informar a la PGR cuales son los resultados de las investigaciones y las opiniones de entidades tales como la COPROCOM. Junto a ellas, se debe agregar el aporte de los principios, que en derecho internacional se ofrecen al caso, tales como los establecidos por las convenciones y acuerdos de las cuales el país es firmante (laborales, Código Ético Turístico Mundial, entre otros) y que sean estos los que también canalicen canalizan la debida interpretación del espíritu del legislador y el guiado del turismo sea materia de regulación total y no parcial a cargo del Estado costarricense. El guiado turístico profesional existe únicamente en virtud y respuesta a la presentación de los respectivos atestados técnicos, legales y académicos y asi lo han dispuesto todas las partes y contrapartes, excepto el ICT. En el resto de la región, el guiado es concebido de una única manera; no hay dos visiones o esferas de lo mismo y los acuerdos internacionales firmados por Costa Rica, orientan hacia el hecho de que, la regulación debería ser una condición sinequanón, de esa actividad en el escenario jurídico nacional.
Un segundo escenario de gestión de soluciones a este problema, es el ejercicio de interponer un recurso ante la Sala Constitucional, como por ejemplo de Amparo de Legalidad, para que el asunto se trate a fondo, antes de lidiar con otras opciones más dilatorias tales como un proceso Contencioso –Administrativo.
Finalmente, y como recomendación principal, para dilucidar la controversia y la opinión de la PGR se hace necesario recurrir a la vía Contencioso-Administrativa y establecer un proceso de Puro Derecho ya que se tienen los elementos facticos y jurídicos, que se han producido mediante la actuación formal y material de la Administración representada por la ALICT, la PGR y la COPROCOM. La solución puede ser más sencilla de lo que se podría pensar, ya que por ejemplo, el Artículo 98 inciso 2 del Código Procesal Contencioso-Administrativo menciona que si no existe prueba que evacuar, el juez tramitador antes de dar por finalizada la audiencia preliminar, dará a las partes la oportunidad para que formulen las conclusiones, las cuales serán consignadas literalmente por los medios técnicos o telemáticos que el juzgador estime pertinentes; acto seguido, remitirá el expediente al tribunal para que dicte la sentencia. En un proceso de ese tipo, las partes exponen su teoría del caso, así como sus argumentos jurídicos o interpretaciones del Derecho, en las cuales se conocen los alegatos facticos probados y no probados y los elementos de prueba que de estos se desprenden. Posteriormente se evalúan los alegatos y se produce un fallo. La razón por la que este proceso es una opción es porque en realidad todo el tema gira en torno a una discrepancia por el acto interpretativo y es ese el que los jueces deben dilucidar basados en la evidencia que las partes aportan por separado para su debido “arbitraje”.