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Timestamp: 2017-01-18 12:30:35
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⭐El Control Ciudadano: Experiencias de las Entidades Fiscalizadoras Superiores
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1 Experiencias de las Entidades Fiscalizadoras Superiores 1.INTRODUCCIÓN Nos ha tocado el honor de actuar como Presidente Coordinador de un tema de tanta vigencia e importancia en el momento actual como es El Control Ciudadano: Experiencias de las Entidades Fiscalizadoras Superiores. La participación y con ella el control ciudadano como una de sus expresiones, constituyen actualmente no sólo un requisito indispensable para la renovación y revitalización de las democracias, sino también una demanda de los ciudadanos quienes ya no se conforman únicamente en ser sujetos pasivos y meros clientes receptores de los bienes y servicios del Estado, sino que exigen, y cada vez con más fuerza, ser tomados en cuenta al momento de planificar las políticas, planes y programas que permiten satisfacer sus necesidades, así como una mejor y más eficiente prestación de bienes y servicios, a los que tienen derecho, a fin de mejorar su calidad de vida. Durante los últimos años, la participación de los ciudadanos en los regímenes democráticos ha despertado gran interés en los gobiernos y en los organismos internacionales. Se trata por lo demás de un proceso que ya ha sido incluido en numerosas constituciones y legislaciones de diversos países del mundo tanto desarrollados como en vías de desarrollo. No obstante, su implementación se encuentra todavía en ciernes. Ponencia Base elaborada por la Contraloría General de la República Bolivariana de Venezuela, Presidente Coordinador del Tema 1, con ocasión de la realización de la XIV Asamblea General Ordinaria de la OLACEFS, celebrada del 16 al 18 de noviembre de 2004, en Buenos Aires, Argentina. 11 Experiencias de las Entidades Fiscalizadoras Superiores2 La participación ciudadana representa un factor prioritario en el control de la gestión del Estado así como en la lucha contra la corrupción. Las exigencias de la ciudadanía, en el ejercicio de sus legítimos derechos, de una mejor gerencia y de un uso más racional del erario público por parte de las entidades públicas que generan bienes y servicios, su interés por la efectiva rendición de cuentas de parte de los gobernantes, y la aplicación de acciones eficaces que disminuyan o eviten la corrupción y el fraude contra el patrimonio público, entre otros temas, representan grandes desafíos para nuestras Entidades de Fiscalización Superior. Con miras a que la participación de los ciudadanos en los ámbitos social, económico y político sea puesta en práctica, y constituya un componente esencial de la vida democrática misma de un país, se ha iniciado un proceso de reflexión y búsqueda de mecanismos que permitan ampliar y habilitar espacios para que dicha participación se haga realidad, proporcionándole a los ciudadanos los medios necesarios para su implementación. Se espera, de este modo, fortalecer la democracia como régimen político y hacer de ella una cultura y un sistema de vida. Al establecer una nueva dinámica entre la sociedad civil y el Estado, se aspira igualmente brindarle una mayor legitimidad a la acción gubernamental. Queremos expresar un reconocimiento muy especial, así como nuestro agradecimiento a todas las Entidades Fiscalizadoras miembros de la OLACEFS que nos han ayudado a elaborar y desarrollar este tema gracias, en unos casos, a los aportes sustanciales acerca del tema en cuestión y previamente recibidos, y en otros casos mediante sus respuestas a los cuestionarios que le fueran remitidos con posterioridad por la Auditoría General de la Nación de la República Argentina, en su carácter de Secretario Relator del tema, con miras a estimular la reflexión e investigación sobre el tema por parte de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) y prepararnos de este modo a su tratamiento y discusión durante esta Asamblea. Muchos de ellos se recibieron muy recientemente y por este motivo no toda la riqueza de la información allí contenida ha podido ser aprovechada en su amplia extensión y profundidad. A lo largo de esta ponencia y a los efectos de su presentación, hemos hecho un esfuerzo especial por incorporar las ideas y reflexiones contenidas en los aportes, destacando en algunos casos aquellas a las que las EFS hacían referencia. Nos hemos centrado especialmente en todos aquellos aspectos directamente relacionados y vinculados con la participación y el control ciudadano, y en los mecanismos y experiencias de cada EFS en la materia, por considerar que por la importancia de estos tópicos podíamos extraer aplicaciones prácticas para nuestras respectivas instituciones de control. 12 Revista de Control Fiscal septiembre-diciembre 20043 Dadas las limitaciones de tiempo y espacio, y en razón de lo antes citado, no nos hemos extendido en el desarrollo de los marcos constitucionales y legales específicos de cada país y de cada EFS, lo que hubiera requerido un conocimiento y un estudio comparativo de mayor profundidad del que aquí podíamos hacer. Aquellos interesados en profundizar un poco más estos aspectos, pueden acudir a los documentos y cuestionarios que nos fueron remitidos, y que conforman los soportes técnicos del tema en comento. En nuestro carácter de Presidente Coordinador de este tema, deseamos manifestar nuestro agradecimiento por su valiosa ayuda, en cuanto a los aportes recibidos de las Entidades Fiscalizadoras siguientes: Auditoría General de la Nación Argentina Tribunal de Cuentas de la Unión de Brasil Tribunal de Cuentas del Estado de Río Grande del Sur de Brasil Contraloría General de la República de Chile Contraloría General de la República de Colombia Ministerio de Auditoría y Control de la República de Cuba Tribunal de Cuentas de España Contraloría General de la República del Perú Fueron igualmente valiosas las contribuciones que nos suministraron, a través de los cuestionarios: Auditoría General de la Nación Argentina Tribunal de Cuentas de la Unión de Brasil Tribunal de Cuentas del Estado de Río Grande del Sur de Brasil Contraloría General de la República de Colombia Contraloría General del Estado de Ecuador Auditoría Superior de la Federación de los Estados Unidos Mexicanos Contraloría General de la República de Nicaragua Contraloría General de la República de Paraguay Contraloría General de la República del Perú Tribunal de Cuentas de la República de Portugal 2. LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA 2.1. Antecedentes: La participación como un derecho y un deber La democracia, definida de manera sencilla como el gobierno del pueblo, por el pueblo y para el pueblo, descansa en el principio esencial de que la soberanía reside en el pueblo. Por consiguiente, la autoridad y el poder descansan en este, quien por medio del voto los transfiere al gobierno por él legítimamente elegido. El ciudadano tiene, por tanto, la obligación de velar por la buena gestión 13 Experiencias de las Entidades Fiscalizadoras Superiores4 gubernamental. Esta obligación constituye una responsabilidad indelegable. Al mismo tiempo, el gobierno y la administración pública, cuya razón de ser y finalidad es servir al ciudadano y a la sociedad civil en general, están en la obligación de dar cuenta del uso que han hecho del erario público, que como su nombre indica, es de todos. Por mucho tiempo, el ejercicio de la democracia estuvo limitado a la elección de los gobiernos nacionales. A medida que se fueron profundizando los regímenes democráticos como sistemas políticos, las sociedades fueron paulatinamente también democratizando su cultura. Al mismo tiempo sus necesidades y problemas en todos los ámbitos comenzaron a crecer de manera vertiginosa en complejidad y amplitud, desbordando la capacidad del Estado para resolverlos. Comienza a gestarse la idea de una mayor participación de los ciudadanos en los asuntos que son, en definitiva, de su ingerencia, basados en el derecho y el deber de participación que le son inherentes -los cuales no se limitan al ejercicio del voto-, y se inician los procesos de descentralización o desconcentración del Estado. Es así como empiezan a fortalecerse los gobiernos locales, a nivel estadal y municipal, más próximos al ciudadano, no sólo mediante la elección directa de sus autoridades sino a través de la transferencia de recursos por parte del Estado. En efecto, el Estado, que hasta ese momento concentraba todo el poder y los recursos en sus manos, comienza a transferir a los gobiernos locales estadales y municipales, legítimamente elegidos, el poder y los recursos necesarios para que puedan ejercer sus funciones de manera eficiente, y respondan efectivamente a las necesidades y problemas de sus habitantes. Los gobiernos locales empiezan así a desempeñar un papel de gran importancia como intermediarios entre los gobernados y las autoridades centrales, papel éste que las nuevas tendencias hacia una mayor participación de los ciudadanos en la formulación de políticas y planes, en la toma de decisiones y su subsecuente implementación, y en la evaluación y control de todo este proceso, se ha venido incrementando con el tiempo y adquiriendo una importancia cada vez mayor. 2.2.Importancia de la participación La participación ciudadana se ha convertido, de algún modo, en la panacea para resolver los problemas que aquejan a las democracias modernas. Sin restarle méritos, pero sin caer tampoco en exageraciones que no se compadecen con la realidad, varios son los aportes y contribuciones que la participación de los ciudadanos hacen a la sociedad. Entre ellos se destacan los siguientes: Un mayor respaldo y ayuda en la realización de los planes gubernamentales nacionales, de modo particular en los locales, gracias a la participación de los ciudadanos en su formulación y planificación. En 14 Revista de Control Fiscal septiembre-diciembre 20045 tanto cuanto dichos planes recojan, de algún modo, sus aspiraciones, necesidades y problemas, los ciudadanos estarán más dispuestos a brindarles su respaldo. Por otra parte, nadie como el propio sujeto a quien se dirigen los planes y programas conoce tan bien cuáles son sus problemas e intereses y la urgencia de los mismos. Por eso, la propia comunidad es la fuente más precisa para la detección de los mismos y ayuda, al mismo tiempo, a determinar las prioridades. Evidentemente, dichos planes deben armonizarse con los planes de las demás comunidades, a fin de dar respuesta y satisfacer las necesidades y prioridades de la mayoría de los miembros de una sociedad - y no limitarse solo a unos pocos-, y con las políticas y fines estratégicos del Estado, determinados en función del bien común de la sociedad y, por consiguiente, conducentes a la realización y desarrollo de todos sus miembros. Existen, por lo demás, experiencias prácticas en diversos países de América Latina que demuestran la veracidad de estas afirmaciones, por ejemplo, los presupuestos participativos en la ciudad de Porto Alegre, Brasil (ampliamente conocidos por su éxito y que congregan hoy en día, en sus distintas etapas, a más de personas) y muchas otras en diversos campos de la vida comunitaria y social del continente y de otras partes del mundo, si bien hay que reconocer que no son las más numerosas. Como consecuencia de lo anterior, se puede dar un mejor uso -en cuanto a calidad y oportunidad- más racional, apropiado y realista de los recursos públicos, que contribuya a incidir efectivamente sobre la calidad de vida de los ciudadanos comunes y corrientes, y a fortalecer las instituciones del Estado y su capacidad de respuesta. Una mayor confianza y credibilidad en las instituciones y en los gobernantes, especialmente cuando el ciudadano interviene en la vigilancia de la ejecución de los planes y programas, y en el control de sus resultados. Los mejores jueces de las políticas, planes y programas llevados a cabo por los organismos públicos son los propios destinatarios finales. Esto, a su vez, redunda en beneficio de los mismos sistemas democráticos, pues aumenta la confianza de la ciudadanía en esta forma de gobierno. 15 Experiencias de las Entidades Fiscalizadoras Superiores6 Si además el gobierno cumple con lo acordado en los planes y programas, dicha credibilidad aumentará, y la población estará más proclive a pagar impuestos, pues lo que aporta lo recibe en retorno en más y mejores servicios y obras, y la motivará a continuar participando. En efecto, la generación de confianza es vital y la participación es una condición esencial para fomentar esta confianza. La comunicación y el diálogo son aquí indispensables. La vigilancia y control de los ciudadanos durante el proceso de ejecución de los planes y programas del Estado y, al final, de sus resultados, permite efectuar rectificaciones, en unos casos; y, en otros, permite reorientar la gestión e incluso redefinir los propios planes y políticas si fuere necesario. Una mayor transparencia y eficiencia en el uso y administración del erario público y, en última instancia, una mayor honestidad pues se sabe que la utilización y gestión del mismo es supervisada y evaluada por los propios ciudadanos. Esto a su vez puede incidir en una disminución de la corrupción. 2.3.Resistencia y obstáculos para la participación La participación ciudadana es un proceso largo, complejo y difícil. De allí que las experiencias exitosas conocidas sean pocas y los fracasos por el contrario sean bastante numerosos. En su implementación se puede tropezar con diversos obstáculos. Entre ellos se destacan: El individualismo y la pasividad, y a veces hasta la indolencia, de la población no acostumbrada a involucrarse en actividades de carácter comunitario, poco inclinada a participar en asuntos sociales, económicos y políticos de interés nacional, y deseosa de que piensen por ella y resuelvan sus necesidades y problemas sin tener que hacer mayor esfuerzo al respecto. La ausencia de una cultura participativa que despierte el interés de la ciudadanía, la estimule a involucrarse en los asuntos vecinales, locales y nacionales, proporcionándole al mismo tiempo, los medios para participar en los asuntos de su interés. La falta de competencia del ciudadano común en cuanto a los asuntos sobre los cuales debe emitir opinión, tanto más si son de carácter técnico (planificación, presupuesto, evaluación de obras y servicios, entre otros). Este aspecto es de particular importancia en lo que se refiere al control ciudadano pues, por su misma naturaleza, éste requiere conocimientos y destrezas particulares. La resistencia al cambio, característica bastante común al ser humano en general, por los esfuerzos de aprendizaje y adaptación que las nuevas situaciones exigen. La ausencia en la práctica no así en el ámbito constitucional y legal de la mayoría de los países de ver- 16 Revista de Control Fiscal septiembre-diciembre 20047 daderos mecanismos operacionales, y de espacios o instancias a través de las cuales los ciudadanos puedan participar. Distinto a lo señalado anteriormente, y como la otra cara de la misma moneda, puede ocurrir también que se subestime a los ciudadanos como personas con capacidad y competencia suficiente, y de no tenerlas, con capacidad para adquirirlas si fuera necesario, para aportar soluciones a sus necesidades y problemas, y evaluar y controlar los resultados. El rechazo de las instituciones del Estado y de sus directivos a ser vigilados y evaluados por los ciudadanos. El afán de los gobiernos por controlar e imponer sus proyectos y programas en beneficio de sus intereses, muchas veces personales, sin tomar en consideración las necesidades y problemas reales de la población y de la nación y, a veces, en detrimento de los mismos. Esta conducta puede presentarse también entre las asociaciones conformadas por los ciudadanos. El predominio de los intereses particulares y egoístas que se refleja a veces en un individualismo y un nacionalismo exacerbado y la carencia de un verdadero sentido de lo comunitario. Los individuos y grupos con frecuencia están más concentrados en defender sus propios intereses que en buscar el bien de todos. Puede incluso ocurrir que dichos intereses no sean legítimos o que vayan en detrimento de los demás. En caso de un conflicto de intereses deben prevalecer los criterios de bien general y de equidad. Ello puede exigir la supeditación, postergación e incluso el sacrificio de los intereses particulares en aras del bien de la colectividad. La falta de una verdadera cultura de diálogo y de respeto al otro, condición indispensable para la participación. El afán de poder y la ambición de dominio presente en el corazón del hombre, en total contraposición a la participación equitativa de los ciudadanos. La tendencia a convalidar los proyectos personales, definidos a priori, sin un auténtico interés y respeto por la población. La opinión de los ciudadanos es buscada más bien para cubrir una apariencia y llenar un formulismo, que por un verdadero sentido de aprecio, respeto, espíritu de servicio y genuino interés por la misma. El inmediatismo o la falta de objetivos y políticas nacionales y globales a largo plazo y la tendencia a limitarse solamente a resolver urgencias sin perspectivas de futuro. Como consecuencia se pospone de manera indefinida la solución de problemas estructurales de fondo y la implementación de acciones cuyos resultados no son inmediatos pero que, sin embargo, en el largo plazo redundarán en un mayor beneficio para todos. 17 Experiencias de las Entidades Fiscalizadoras Superiores8 Un exceso injustificado de participación. Representa la otra cara de la moneda, mas no debe perderse de vista. Los ciudadanos no pueden participar en todo y todo el tiempo pues, desde un punto de vista realista y práctico, esto no es posible. Se estaría además desgastando un mecanismo de gran utilidad como es el de la participación, se obstaculizaría y se haría sumamente pesada la labor misma del Estado, disminuiría la confianza y credibilidad en las instituciones y, en última instancia, se debilitaría a la democracia misma. Es importante que la ciudadanía participe únicamente en la deliberación y control de aquellos aspectos que revisten real importancia para la población y el país, y sobre los que efectivamente ella puede y debe decidir. 2.4.Criterios y condiciones que deben orientar la participación de los ciudadanos Existe una serie de condiciones y criterios que deben ser considerados por todos los actores y organismos interesados y vinculados con la participación de los ciudadanos, y que las Entidades Fiscalizadoras Superiores deben tomar en cuenta al momento de definir su acción. Entre ellos se destacan los siguientes: a. Relevancia Consiste en poner a deliberar a la ciudadanía sólo en aquellos asuntos que son verdaderamente relevantes, de impacto nacional y local, y de interés especial para ella, en cuanto atañen a temas directamente vinculados con el mejoramiento de su calidad de vida y la de su entorno. b.honestidad y confianza mutua Tanto el gobierno como los ciudadanos deben ser honestos en sus solicitudes y planteamientos. La consulta no siempre implicará una puesta en práctica de lo planteado, pues existen otros factores que deben tomarse en consideración, y es importante que los ciudadanos estén conscientes de ello. Pero además el gobierno no debe utilizar los mecanismos de consulta de los ciudadanos para simplemente cubrir una apariencia de legitimación de sus proyectos, o para decidir y aplicar los planes y decisiones previamente determinados. Pues de este modo, la participación como mecanismo de actualización de la democracia perderá credibilidad. Debe, por tanto, existir un mutuo respeto entre ambos por el cual, el primero, el gobierno, aprecie verdaderamente lo que el ciudadano le aporta y confíe en su criterio y capacidad, incluso técnica si fuere el caso; y los segundos, los ciudadanos, confíen en que el gobierno es capaz de realizar las acciones necesarias para verdaderamente solucionar los problemas reales urgentes, satisfacer las necesidades 18 Revista de Control Fiscal septiembre-diciembre 20049 presentes, y prever y crear las condiciones y mecanismos para la satisfacción de las futuras, utilizando los aportes hechos por los ciudadanos. Igualmente, debe existir una definición muy clara acerca de los roles que le corresponde desempeñar a cada uno, para evitar esfuerzos, malentendidos y conflictos innecesarios. c. Continuidad La participación de los ciudadanos no puede ser esporádica o agotarse en unas cuantas reuniones. Hay que prever mecanismos y espacios permanentes que garanticen una participación que perdure en el tiempo, así como estímulos para la misma. De igual modo, hay que ir recogiendo y acumulando la experiencia adquirida, conservarla y transmitirla, para evitar en el futuro desperdiciar tiempo y recursos, pues esto desalentaría a los ciudadanos. Hay que tener claro, sin embargo, que la participación no siempre es fácil. Se trata de un proceso, la mayoría de las veces muy complejo, que requiere de aprendizaje, y cuyos beneficios son por lo general graduales y no siempre se perciben. d.progresividad La participación es un proceso gradual en el tiempo. Al inicio no se puede asignar ni recargar a los ciudadanos con demasiadas responsabilidades a la vez. El proceso debe ser progresivo, creando las condiciones y proporcionando los instrumentos que permitan que: el ciudadano se encuentre capacitado para participar y pueda hacerlo; se dispongan los espacios y mecanismos para que la participación tenga lugar; las autoridades involucradas tengan la disposición, preparación y cultura que permitan que la participación sea posible, para aprovechar al máximo los beneficios que de ella derivan. En efecto, la participación es un proceso en dos direcciones; y así como es importante que el ciudadano reúna las condiciones necesarias en cuanto a capacitación y cultura para participar, de igual manera, las autoridades involucradas deben también reunir las condiciones y tener la disposición y cultura para promoverla, facilitarla y ser receptivos frente a ella. Las responsabilidades y funciones que se le entregan a las comunidades de ciudadanos deben, en consecuencia, hacerse dentro de un clima de mutuo respeto, de manera lenta y progresiva. En la medida en que los actores involucrados en ella reúnan las condiciones y la experiencia para que la participación tenga lugar, mayores serán sus posibilidades de éxito. e. Universalidad La manera como se hace la convocatoria y la amplitud de la misma 19 Experiencias de las Entidades Fiscalizadoras Superiores10 es un factor crítico y de gran importancia. Con frecuencia se hace mucho énfasis en la existencia de mecanismos y espacios de participación y se descuida un aspecto de crucial importancia, la transmisión de un mensaje claro y contundente sobre la forma de participar y la importancia de hacerlo. La participación queda entonces limitada a unos pocos grupos que controlan así el escenario y carece, en consecuencia, de verdadera representatividad. Involucrar el mayor número de participantes es una condición indispensable para lograr decisiones realmente legítimas, fruto del trabajo colectivo de todos. f. Educación cívica Constituye el factor clave de la participación. Si la ciudadanía no está debidamente preparada, los peligros a que se hizo referencia anteriormente se acentúan y habrá mayor tendencia a caer en la manipulación, el populismo, el elitismo o el cortoplacismo. La condición del ciudadano y su participación en los asuntos que le conciernen no es algo dado per se. Hay que aprender y conquistar ambas cosas y ello no es posible sin educación cívica. Esto es tanto más importante en el ámbito de control, donde se requieren ciudadanos educados no sólo en las técnicas y prácticas elementales de la auditoría, sino también en valores fundamentales como la probidad, la solidaridad, la ética y las altas virtudes cívicas que le permitan participar de manera directa y organizada, individual o asociativa, en la actividad de control fiscal del Estado. 3. LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y EL CONTROL La participación de los ciudadanos en las tareas relacionadas con la vigilancia, evaluación y control del uso y gestión de los recursos públicos es lo que da origen al control ciudadano. Cada ciudadano por consiguiente debe controlar la gestión del Estado a nivel nacional, estadal y municipal, pues Contralores somos todos. Se trata de un derecho a la vez que un deber. Mediante los mecanismos de control, los ciudadanos, defienden sus derechos ante los gobiernos y el Estado, contribuyen además a prevenir y a luchar contra la corrupción, - problema por demás muy agudo y crítico en los actuales momentos en nuestros países y en el mundo entero- y luchan por el mejoramiento de su calidad de vida. Cuando los sistemas de control son eficaces y eficientes, y conducen efectivamente a un mejoramiento en el uso y gerencia de los recursos públicos, permitiendo de ese modo una adecuada y eficiente prestación y suministro de bienes y servicios (léase empleo, salud, vivienda, educación, entre otros) que realmente satisfacen las necesidades y de- 20 Revista de Control Fiscal septiembre-diciembre 200411 mandas sociales fundamentales, y se realiza, al mismo tiempo, una verdadera lucha contra la corrupción, las posibilidades de que la población se interese en participar y en contribuir incluso con dichas actividades aumentarán. Esta tarea de vigilancia se puede llevar a cabo en las distintas fases o momentos en los que se puede descomponer, de manera general, la realización de las acciones en el ámbito público, a saber, la planificación o planeación, como también se la suele llamar (incluye, entre otros, la formulación de objetivos, la definición de actividades, tareas y recursos para alcanzarlos, el cronograma de actividades, etc.); la puesta en práctica de lo planificado, que constituye la fase de ejecución propiamente dicha, y la supervisión, seguimiento, y evaluación final. A lo largo de todo el proceso en sus tres fases se pueden realizar tareas de vigilancia y control (previo, concomitante y posterior). El ejercicio de estas tareas permite no sólo identificar los problemas sino también proponer alternativas de solución. La tendencia general en las EFS del mundo entero se dirige a concentrarse cada vez más en las actividades de control posterior, dejando a las unidades de auditoría interna o contralorías internas de los diferentes organismos y entes de la administración pública la responsabilidad de ejercer los otros dos, y reservando su intervención en estos últimos, sólo en aquellos casos que realmente lo exigen o ameriten. De manera concreta, uno de los mecanismos fundamentales a través de los cuales se ejerce el control ciudadano es la rendición de cuentas (dado que es justamente el objeto del Tema III, nos limitaremos simplemente a mencionarlo por la importancia que tiene en el ámbito del control, sin proceder a analizarlo). Constituye, de algún modo, el puente entre las instituciones gubernamentales, con sus controles internos y externos, y el control social. De allí la importancia que tiene para el ciudadano el acceso a la información relativa a los planes, a los presupuestos y a su ejecución, y a los resultados finales bajo la forma que sean (fundamentalmente bienes y servicios). Es aquí donde la transparencia, criterio y aspiración de tanta importancia en el ámbito del control, presente en la casi totalidad de nuestras legislaciones, desempeña un rol particularmente crucial Conceptualización del control ciudadano De lo anteriormente expuesto se desprende que el Control Ciudadano es el derecho y la obligación que tienen los ciudadanos, en cuanto miembros de una sociedad, de intervenir en forma directa o a través de sus representantes legítimamente elegidos, en el control de la gestión pública, y de velar porque las instituciones del Estado y sus gobernantes, en quienes han delegado el poder y la autoridad para dirigir la sociedad en aras del bien de todos, utilicen y administren los recursos públicos de la nación de 21 Experiencias de las Entidades Fiscalizadoras Superiores12 manera honesta, equitativa, transparente y eficiente, en beneficio de toda la colectividad. 3.2.Transparencia, rendición de cuentas y control La transparencia es la actitud o actuación pública que deja ver claramente la realidad de los hechos. En efecto, uno de los aspectos más importantes de las cuentas públicas no es sólo presentarlas y analizarlas para examinar la honestidad y eficiencia de su manejo, así como su adecuación a los objetivos para los que estaba establecida su utilización; es también hacer que dicha información llegue al ciudadano haciéndola lo más comprensible, accesible y por consiguiente, transparente. Forma también parte de la transparencia en materia de contratación la realización de procesos de licitación abiertos, públicos y equitativos. Por eso cuando se habla de transparencia no se hace sólo referencia a la exposición de cifras, datos, referencias y cuadros; se apunta más a la gestión, a la información precisa y clara que se requiere para la toma de decisiones, y a la posterior rendición de cuentas. Tanto la transparencia como la rendición de cuentas son requisitos y condiciones indispensables para el control ciudadano. En efecto, sólo un ciudadano bien informado puede participar y efectuar observaciones, aportes y recomendaciones verdaderamente significativos. El concepto de transparencia no se puede analizar sólo semánticamente. El término está íntimamente ligado a los conceptos de ética, claridad, moral pública, honestidad, exposición e información, entre otros, tanto más cuando se trata del funcionario público. En efecto, la transparencia en la gestión pública, la participación de los ciudadanos en los procesos de toma de decisiones del gobierno, la responsabilidad de los funcionarios públicos en cuanto a sus decisiones y a su gerencia de los recursos del erario público, son componentes fundamentales de un sistema democrático y elementos complementarios del derecho inherente al ciudadano de elegir a sus autoridades. De hecho, la democracia se consolida y solidifica cuando se fortalecen permanentemente los sistemas de transparencias y respondabilidades, principalmente en el sector público. Si un Estado no los garantiza, y el ciudadano no tiene acceso a una información fidedigna y adecuada; si no hay 22 Revista de Control Fiscal septiembre-diciembre 200413 un sistema real de participación activa por parte del mismo, así como instituciones que faciliten su participación en lo concerniente al manejo y control de los fondos públicos; si no existen normas y mecanismos que puedan exigir tanto a las autoridades políticas como técnicas una rendición total y clara de las cuentas públicas, entonces se caerá en la telaraña de la corrupción, la soberbia y la impunidad, agravada por la falta de seguridad jurídica Algunas medidas para promover la transparencia Algunas de las propuestas que se pueden formular al respecto, agrupadas por áreas, son las siguientes: ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS PÚBLICOS Se requiere promover e implementar una administración eficiente y transparente de los recursos públicos, a través de una clara definición de funciones y responsabilidades y de buenas prácticas de gestión pública, administración financiera, evaluación y control. En lo relativo a las finanzas o cuentas públicas, el principio del equilibrio presupuestario es clave. Para ello es necesario actuar como lo hacen las empresas económicamente sanas, equilibrando recursos y gastos como regla de oro, es decir, no gastando más de lo que ingresa. Al mismo tiempo, hay que exigir transparencia en la preparación, ejecución y publicación del presupuesto. Es indispensable, asimismo, que el gobierno cuente con políticas y planes concretos y específicos con visión de futuro, que sean ejecutables, a fin de evitar la improvisación, el inmediatismo y la actuación en función de las urgencias del momento sin perspectiva de largo alcance. Es importante fortalecer a las instituciones responsables de efectuar el control así como ampliar la capacidad de auditoría de los distintos organismos públicos. La realización de auditorías externas, así como la obligación de rendir cuentas o la respondabilidad conducen a una mayor transparencia y honestidad en la gestión. En cuanto a las políticas monetarias y financieras es preciso reforzar su eficacia mediante el acceso público a la información concerniente a las mismas, a sus metas e instrumentos y al conocimiento de las buenas prácticas de transparencia. Un buen gobierno, además, independientemente del mayor o menor grado de autonomía del que gocen las autoridades monetarias y financieras, debe exigir que los bancos centrales y los organismos financieros rindan cuentas de sus actividades y se ajusten a normas de transparencia. SISTEMA JUDICIAL Y MARCO LEGAL Hay que impartir y administrar una justicia basada en principios y normas constitucionales y legales, que sea transparente en sus actuaciones. Es además necesario racionalizar las leyes de adquisiciones públicas y la amplia desregulación, así como aprobar 23 Experiencias de las Entidades Fiscalizadoras Superiores14 leyes que exijan a los gobiernos proporcionar la documentación pertinente acerca de los procedimientos presupuestarios y los gastos efectuados, las adjudicaciones de contratos públicos y las licitaciones, para que tanto los ciudadanos como los medios de comunicación y las ONG puedan obtener la información que requieren para comprender, evaluar y monitorear las actividades, contrataciones y privatizaciones que están realizando sus gobiernos. A tal efecto se precisa crear redes y bases de datos, tanto nacionales como regionales, accesibles a todos. Es muy importante además que el gobierno respete las leyes y las normas vigentes cumpliéndolas y haciéndolas cumplir. En lo que se refiere a la región, la promoción de la transparencia requiere que los países apliquen en forma efectiva e integral los instrumentos jurídicos internacionales, en especial la Convención Interamericana contra la Corrupción. 4. ANTECEDENTES EN LA OLACEFS EN CUANTO A LA PARTICIPACIÓN Y EL CONTROL El tema de la participación y del control ciudadano no es un tema nuevo en el seno de la OLACEFS. De hecho ha sido tratado en diversas ocasiones, unas veces de manera directa y, otras indirectamente. A fin de aprovechar algunos de los aportes y experiencias existentes, y beneficiarnos de ellos incluyéndolos en nuestra labor actual, extraeremos a modo de antecedente, algunos de los aspectos más destacados al respecto en las Asambleas Generales Ordinarias de la OLACEFS. No pretendemos con ello agotarlos todos y en tal sentido pedimos de antemano excusas por si obviamos alguno que hubiera debido ser aquí considerado. Es así como ya en la IV Asamblea General Ordinaria de la OLACEFS, realizada en el año 1994, en Montevideo, Uruguay, al tratar el Tema I Las nuevas técnicas de investigación y control para combatir la corrupción se conoció de algunas experiencias novedosas en las EFS, concretamente la de Colombia, que sirvieron de modelo para otras EFS de la región. Se trata de la División de Participación Ciudadana, creada en el año 1994, la cual habilitó un espacio institucional para que los ciudadanos denunciaran las posibles irregularidades en el manejo de la Hacienda Nacional. Posteriormente, en la V Asamblea General Ordinaria celebrada en Lima, 24 Revista de Control Fiscal septiembre-diciembre 200415 Perú, 1995, se trató el asunto de manera directa en el Subtema 1 Las EFS y los Sistemas de Participación Ciudadana. Entre las conclusiones mencionadas en ese entonces se destacan: la promoción por parte de las EFS de la participación cívica, la cual está llamada a desempeñar un importante rol en el proceso de gestión y control público, como fuente de información calificada y permanente sobre las áreas críticas de la administración pública; el establecimiento de un programa de denuncias y sugerencias ciudadanas con procedimientos específicos, como medio de conexión entre la sociedad y las EFS, que facilite la detección de actos de corrupción en el uso de los fondos públicos o de ineficiencias en la gestión de los funcionarios públicos, y le permita a las EFS, realizar una programación mejor y más realista de las actividades de control, con objetivos comunes anticorrupción, y genere, como consecuencia, mayor confianza en las instituciones del Estado de Derecho. Y más adelante, entre las recomendaciones de la V Asamblea, en términos resumidos, se señala que: las EFS deben promover el establecimiento de un Sistema de Participación Ciudadana que contemple normas que regulen los canales, formas y modalidades de participación y cooperación de la sociedad con las EFS y con otros organismos competentes en el ejercicio de actividades anticorrupción. Este sistema debe sustentarse en una sólida base jurídica y en una organización ágil que faciliten el proceso de verificación y seguimiento de las quejas y denuncias, y la evaluación de las sugerencias de la comunidad para mejorar y hacer más transparente la gestión pública; las EFS deben promover y ser un factor decisivo en la determinación y desarrollo de la filosofía del control anticorrupción, la cual deberá basarse en la educación ciudadana especializada y contar con mecanismos de difusión que aseguren su propagación; las EFS deben organizar y mantener una base de datos al respecto que recoja la información legal y técnica, y las experiencias en materia de lucha contra la corrupción de los países, y que esté disponible para los miembros de la OLACEFS. Ahora bien, es con motivo de la XII Asamblea General de la OLACEFS en México, realizada en septiembre de 2002, cuando se presentan y recogen aspectos cruciales y reflexiones de gran importancia vinculados con la participación y el control en el Tema III El Fortalecimiento de las Entidades Fiscalizadoras Superiores: Experiencias y Propuestas de Acción para la Región. A fin de poner de relieve algunas de las ideas entonces expuestas, y cuya vigencia hoy en día es innegable, a continuación presentaremos de manera breve algunos de los aspectos allí tratados relacionados con la participación y particularmente con el control ciudadano. A fin de responder a la demanda de democracias más dinámicas y a las exigencias de la ciudadanía en cuanto a honestidad y transparencia, se precisa 25 Experiencias de las Entidades Fiscalizadoras Superiores16 reforzar los controles en general y complementar los controles gubernamentales con los llamados controles sociales o controles ciudadanos, los cuales se manifiestan a través de la rendición de cuentas. Esto a su vez exige la modernización de las EFS en cuanto a su estructura y recursos humanos, la introducción de nuevas tecnologías de trabajo y de información, el mejoramiento de los procesos administrativos internos y los tipos de control y el fomento de la participación ciudadana. En los últimos años, muchas de las EFS que integran la OLACEFS han hecho un esfuerzo en esa dirección. Tales esfuerzos deben redundar en un mejoramiento de la gestión pública que está siendo fiscalizada para poder conseguir el apoyo de los ciudadanos, quienes están dispuestos a ayudar a financiar los sistemas de control si perciben un mejoramiento en el uso de los recursos públicos, mejoramiento éste que se manifiesta de dos maneras: mediante un efectivo freno a la corrupción, y traducido en bienes y servicios públicos que satisfagan efectivamente las demandas sociales. Es obvio que para poder tener un mayor impacto, las EFS deberán tratar de tener la mayor cobertura posible. A medida que el ciudadano empieza a tomar conciencia de que el control de los fondos públicos no es un asunto de responsabilidad exclusiva de las EFS, sino que también es responsabilidad suya y de otros actores y organizaciones, en esa misma medida también le exige a dichas entidades un rol más decidido en la lucha contra la corrupción, y el desarrollo de modelos de rendición de cuentas claros, precisos, transparentes, útiles y a su alcance. Esto le permite al ciudadano no sólo estar informado, sino también opinar y efectuar sus aportes sobre bases sólidas. De allí la existencia de páginas web donde las EFS ponen a disposición del ciudadano sus informes y otros productos de fiscalización. De esta manera se busca que el ciudadano no sólo esté informado sino que también se involucre en el seguimiento de la implementación de las soluciones y recomendaciones. Ahora bien, el ciudadano actual no se conforma únicamente con la información acerca de los resultados de las acciones de control y fiscalización de los recursos públicos y de las irregularidades encontradas; desea también que éstas se resuelvan y, con ello, se logre un mejor uso de dichos recursos y un mejor suministro de los bienes y servicios públicos. Para poder responder a estos y otros desafíos, las EFS están paulatinamente abandonando los controles primarios de los recursos públicos, basados por lo general en controles previos, y concentrándose cada vez más en la fiscalización basada en resultados y riesgos, conocida como control posterior, principalmente a través de auditorías de gestión o de valor por dinero. Y al mismo tiempo, las 26 Revista de Control Fiscal septiembre-diciembre 200417 EFS están promoviendo la participación de los ciudadanos en las actividades de control, cuyos medios y mecanismos son algo distintos en los diferentes países, buscando, entre otras, su apoyo y ayuda. Una de las formas de vincular al ciudadano en la fiscalización y rendición de cuentas, y de proporcionarle un espacio para que participe en los asuntos públicos es la denuncia de las irregularidades, lo que ha dado lugar a que en muchas de las EFS de la región se estén creando mecanismos de recepción y procesamiento de denuncias. Dichos mecanismos, para ser realmente efectivos, deben proporcionar insumos que orienten y alimenten los planes y programas de fiscalización. Finalmente, es importante que las EFS diversifiquen los mecanismos de participación de los ciudadanos en el control promoviendo la creación de otros medios e instancias distintos y no limitados a la atención de denuncias. Examinaremos algunos de ellos al abordar los mecanismos y experiencias de participación y control más adelante. 5. LA PARTICIPACIÓN Y EL CONTROL CIUDADANO EN LA CONSTITUCIÓN Y EN LAS LEYES En términos globales, las constituciones y las diferentes legislaciones generales de los países de América Latina, y de modo particular las relativas a las Entidades Fiscalizadoras Superiores, consagran los mismos principios y contienen disposiciones comunes en cuanto al tema que nos ocupa. Para todos, la democracia es el fundamento y la base de sus sistemas políticos; la participación de los ciudadanos en las distintas esferas de la vida nacional y a nivel local (estados o departamentos y municipios o comunas) constituye un principio y un mecanismo de primer orden para la renovación de la democracia, la consecución de administraciones públicas honestas, eficaces y eficientes, y la lucha contra la corrupción; y el derecho a la información, la transparencia y la rendición de cuentas, entre otros, condiciones fundamentales para un sano control de los organismos e instituciones del Estado. No entraremos a profundizar en detalle estos y otros aspectos por razones prácticas y para no extendernos demasiado. Resaltaremos simplemente aquellos aspectos y experiencias particulares contenidos en los aportes que son originales y pueden contribuir a nuestra reflexión y a estimularnos e inspirarnos a emprender nuevas iniciativas o acciones en el ámbito de la participación y el control ciudadano. Hemos tenido que limitarnos a la información suministrada por las EFS que efectuaron aportes. Sin embargo, es muy probable que las demás EFS tengan disposiciones legales y figuras análogas a las que mencionaremos y, por tanto, se encuentren, de algún modo reflejadas, en ellas. Es así como la Constitución de Chile reconoce y ampara lo que ella denomina los cuerpos intermedios, en sus 27 Experiencias de las Entidades Fiscalizadoras Superiores18 variadas formas y expresiones, a través de los cuales se organiza y estructura la sociedad, garantizándoles la adecuada autonomía para cumplir sus propios fines específicos. Como instancias de participación de los ciudadanos la Carta Fundamental chilena prevé la existencia de los Consejos Regionales como órganos de carácter normativo, resolutivo y fiscalizador, dentro de los respectivos ámbitos de competencia de gobierno regional. Éstos tendrán como función aprobar los planes de desarrollo de la región y el proyecto de presupuesto del gobierno regional ajustados a la política nacional de desarrollo y al presupuesto de la nación. A nivel municipal, se contempla la existencia de un consejo económico y social comunal compuesto por representantes de la comunidad local organizada como órgano asesor, que tiene por objeto asegurar la participación de las organizaciones comunitarias de carácter territorial y funcional, y de actividades relevantes en el progreso económico, social y cultural de la comuna. Al igual que los Consejos Regionales son órganos de carácter normativo, resolutivo y fiscalizador. Las municipalidades, a su vez, podrán establecer en el ámbito de las comunas o agrupación de comunas conocidas también con el nombre de municipios, territorios denominados unidades vecinales con el objeto de propender a un desarrollo equilibrado y a una adecuada canalización de la participación ciudadana. La legislación municipal, a su vez, contempla la existencia de un plan comunal como instrumento rector de desarrollo en la comuna, el cual deberá tener en cuenta la participación ciudadana, y que debe contemplar las acciones orientadas a satisfacer las necesidades de la comunidad local y a promover su avance social, económico y cultural. En el caso de Venezuela la Constitución prevé unas figuras análogas a las de Chile. Se trata de los Consejos de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas, presididos por el gobernador de cada Estado e integrados por los alcaldes. Una de sus funciones primordiales es la adecuación y articulación del Plan de Desarrollo Estadal con el Plan Nacional de Desarrollo, con el Plan Nacional de Desarrollo Regional, y los demás planes nacionales que establezcan las leyes, así como la adecuación de los planes municipales de desarrollo al Plan de Desarrollo Estadal. Tales Consejos deben además asegurar la coordinación y participación social en la elaboración y seguimiento del Plan de Desarrollo Estadal y los programas del Estado. 28 Revista de Control Fiscal septiembre-diciembre 200419 A nivel municipal, la Carta Magna de Venezuela prevé también la creación de un Consejo Local de Planificación Pública presidido por el alcalde e integrado por los concejales, presidentes de juntas parroquiales -en Venezuela los municipios están organizados territorialmente en parroquias-, organizaciones vecinales y otras asociaciones de la sociedad civil con funciones similares a las del Consejo de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas antes mencionado. En el caso de Colombia, está prevista la creación de un Consejo Nacional de Planeación, integrado por representantes de las entidades territoriales y de los sectores económicos, sociales, ecológicos, comunitarios y culturales. El Consejo tendrá carácter consultivo y servirá de foro para la discusión del Plan Nacional de Desarrollo. El gobierno someterá el proyecto del Plan Nacional de Desarrollo al Consejo Nacional de Planeación; oída la opinión del Consejo procederá a efectuar las enmiendas que considere pertinentes y presentará el proyecto a consideración del Congreso. Asimismo, la Ley Orgánica de Planeación de Colombia determinará la organización y funciones del Consejo Nacional de Planeación y de los consejos territoriales, así como los procedimientos conforme a los cuales se hará efectiva la participación ciudadana en la discusión de los planes de desarrollo, y las modificaciones correspondientes, conforme a lo establecido en la Constitución. 6. MECANISMOS Y FORMAS DE PARTICIPACIÓN Y CONTROL DE LOS CIUDADANOS: ALGUNAS EXPERIENCIAS En la mayor parte de las Constituciones de los países que proporcionaron aportes por vía de ponencias o a través del cuestionario remitido por Argentina a todas las EFS miembros de la OLACEFS, a modo general se establecen como medios de participación en lo político, entre otros, algunas o varias de las siguientes figuras: el referéndum, el plebiscito, la consulta popular, la revocación del mandato, las iniciativas legislativa, constitucional y constituyente, el cabildo abierto, las asambleas de ciudadanos, etc.; y en lo social y económico: las instancias de atención ciudadana, la autogestión, la cogestión, las cooperativas en todas sus formas y todas las demás formas asociativas. De los 11 cuestionarios recibidos, al preguntar si en la Constitución existen previsiones normativas en materia de participación, control ciudadano, prevención y lucha contra la corrupción, el 100% contestó afirmativamente, manifestando que la ciudadanía participa en la vida pública nacional desde la elección de los representantes por medio del sufragio hasta la utilización de algunos de los mecanismos que acabamos de citar, tales como, plebiscito, referéndum, iniciativa popular, etc. En ciertos casos, algunas de estas figuras se utilizan a nivel comunal. Tal es el caso de los plebiscitos comunales 29 Experiencias de las Entidades Fiscalizadoras Superiores20 chilenos mediante los cuales se somete a consideración materias de administración local relativas a inversiones específicas de desarrollo comunal, así como los planes comunales de desarrollo sobre áreas de interés para la comunidad local. Además de los mecanismos antes citados, las Constituciones en diversos países de la región prevén otras formas de participación. A título ilustrativo tenemos las llamadas formas de democracia semi-directas previstas en la Carta Magna Argentina. Se trata de dos instituciones propias: La Iniciativa Popular mediante la cual se permite a los ciudadanos la presentación de proyectos de ley a fin de lograr la sanción, reforma o derogación de una norma, con la obligación para el Congreso de darle expreso tratamiento dentro de un término de doce meses. Para que un proyecto reciba el tratamiento de Iniciativa Popular debe contar con 3% de las firmas del padrón electoral nacional y sus promotores tienen derecho a participar con voz en las reuniones de las Comisiones respectivas de las Cámaras del Congreso. Quedan excluidos los proyectos referidos a reformas constitucionales, aprobación de tratados internacionales, tributos, presupuestos y materia penal. La Consulta Popular: el Congreso somete a consulta de la ciudadanía un determinado proyecto de ley, con carácter vinculante; o también puede consultar, sin carácter vinculante, un asunto de la competencia del Congreso o del Poder Ejecutivo. El habeas data y el llamado amparo colectivo dos nuevos instrumentos con los cuales el constituyente tutela los derechos de incidencia colectiva, también denominados intereses difusos o colectivos, o de pertenencia difusa (cuando están comprometidos los intereses generales o públicos de la sociedad, relacionados con el medio ambiente, la salud pública y los servicios públicos). Esta acción puede ser interpuesta por el afectado, el Defensor del Pueblo de la Nación y las asociaciones que propenden a esos fines y se encuentren debidamente registradas. Este mecanismo fue invocado, por ejemplo, para el rebalanceo de las tarifas telefónicas; gravámenes al consumo de energía eléctrica; y prórroga del período de exclusividad de las licenciatarias del Servicio Telefónico Nacional e Internacional sin audiencia pública previa, entre otros. En el caso de Venezuela, la Constitución confiere a los electores y electoras en número no menor del cero coma uno por ciento de los inscritos e inscritas en el Registro Civil y Electoral, la iniciación de presentar ante la Asamblea Nacional propuestas de leyes. La Asamblea Nacional o las Comisiones Permanentes, durante el procedimiento de discusión y aprobación de los proyectos de leyes, 30 Revista de Control Fiscal septiembre-diciembre 2004 Mostrar más
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