Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-1994-00840-de-febrero-12-de-2014?documento=jurcol&contexto=jurcol_f4d31708a3f20252e0430a0101510252&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-10-15 04:31:17
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Matched Legal Cases: ['artículo 129', 'artículo 13', 'artículo 1', 'artículo 45', 'artículo 15', 'artículo 25', 'artículo 40', 'artículo 83', 'artículo 135', 'artículo 135', 'artículo 138', 'artículo 306', 'artículo 95', 'artículo 25', 'artículo 25', 'artículo 267']

﻿ Sentencia 1994-00840 de febrero 12 de 2014
SENTENCIA 1994-00840 DE 12 DE FEBRERO DE 2014
CONTENIDO:SILENCIO ADMINISTRATIVO. SE ESTUDIA EL SILENCIO ADMINISTRATIVO CONTRACTUAL EN VIGENCIA DE LA LEY 80 DE 1993.
TEMAS ESPECÍFICOS:SILENCIO ADMINISTRATIVO, CONTROVERSIAS CONTRACTUALES, CONTRATO ADMINISTRATIVO
Sentencia 1994-00840 de febrero 12 de 2014
Rad. 05001-23-24-000-1994-00840-01 (21.576)
Demandante: Sumar Ltda.
Advierte la Sala, con la anticipación que corresponde a esta clase de cuestiones, que declarará de oficio la excepción de inepta demanda, lo que impedirá estudiar de fondo el recurso de apelación, para lo cual expondrán las siguientes razones que conducen a ello: i) la competencia de la corporación para conocer del presente asunto; ii) lo probado en el proceso; iii) la excepción de inepta demanda y la competencia para declararla oficiosamente, y iv) el caso concreto.
De acuerdo con lo establecido en el artículo 129(3) del Código Contencioso Administrativo, en concordancia con el artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999 del Consejo de Estado —modificado por el Acuerdo 55 de 2003(4) —, la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer, en segunda instancia, de las apelaciones de las sentencias proferidas por los tribunales administrativos en las controversias de naturaleza contractual.
Adicionalmente, en el asunto que ocupa a la Sala, se presentó la demanda el 1º de julio de 1994, y para que un proceso fuera de doble instancia su cuantía debía exceder de $ 9.610.000, y la pretensión mayor superaba tal monto, por lo que podía impugnarse.
Para enfocar el alcance de la controversia, pero sobre todo el sentido de la decisión que se anunció, la Sala hará un recuento detallado de las pruebas aportadas y practicadas en el proceso, que resultan relevantes para el caso bajo estudio.
Se destaca la existencia de un contrato de obra —folios 5 y siguientes, cuaderno 1— celebrado el 1º de noviembre de 1991, entre Sumar Ltda. —la demandante— y el municipio de Envigado —el demandado—, cuyo objeto consistió en la ejecución, por el sistema de precios unitarios y globales, de todas las obras que fueran necesarias para la construcción del canal de la Quebrada la Ayurá y sus vías laterales y/o parciales entre el Puente San Mateo y el Puente la Sebastiana (trans. 36 sur y transv. 34D sur) de acuerdo a los planos y especificaciones suministrados por el municipio y bajo las condiciones estipuladas en el contrato.
El valor inicial fue de $ 460.211.999, y el plazo de 300 días solares, contados a partir de la fecha de iniciación indicada por la interventoría. No obstante, el contrato se adicionó en plazo y cuantía.
No existe prueba de que el contrato se haya liquidado, pero sí que Sumar Ltda. le presentó una reclamación al municipio de Envigado, el 12 de noviembre de 1993 —meses después de su vencimiento—, donde formalizó su inconformidad frente a todos los hechos generadores del incumplimiento que le imputa. En esta petición —que obra a folios 182 a 232 del cuaderno 1.— le manifestó lo siguiente:
i) Se refirió a la falta de suministro de las fajas de terreno, y adujo que la obra tuvo que “... encausarse en forma ‘desordenada’, esto es, sin sujeción al programa de trabajo inicialmente proyectado...” —folio 189, cuaderno 1— como consecuencia de la falta de entrega de terrenos para ejecutar el contrato. Afirmó que como consecuencia de su incumplimiento, específicamente por no entregar a tiempo las fajas de terreno, no trabajó 66 días —sin contar sábados, domingos y festivos— motivo por el que se le generaron perjuicios en cuantía de $ 17.644.440 —folio 191, cuaderno 1—.
La Sala advierte, frente a esta reclamación, que a folios 17 y 18 de la demanda se presentó al juez exactamente la misma solicitud, y por el mismo concepto, en los siguientes términos: “la incidencia en el incumplimiento en la entrega de fajas de terreno sobre el rendimiento de las máquinas y el personal, se puede constatar en el hecho que durante 66 días, sin contar sábados, domingos y festivos, no se pudo trabajar” —folio 17, cuaderno 1—, igualmente los perjuicios ascendieron a $ 17.644.440.
ii) En el derecho de petición se precisó, además, que el municipio entregó las fajas de terreno en desorden, lo que provocó que Sumar Ltda. realizara los vaciados de concreto “al revés”, cuando lo programado era iniciarlos de abajo hacia arriba, es decir del Puente San Mateo hacia el Puente La Sebastiana, pero en realidad iniciaron en el medio de los dos tramos. En el mismo sentido, manifestó que “cada vez que se iba a hacer un vaciado de concreto se tenía que bombear agua, cuando lo que se había previsto era totalmente diferente, mientras se vaciaba en una margen, por la otra se desviaba la quebrada, para que cuando tocará vaciar en ella, ya la otra estuviera terminada y por allí se pudiera encausar el agua”. —folio 194, cuaderno 1—. También le señaló al municipio que para solucionar el problema encausó la quebrada por el centro y vació el concreto a lado y lado. Por lo expuesto, adujo que se hicieron bombeos “innecesarios” —folio 194, cuaderno 1— y se modificó significativamente el programa de vaciados. Finalmente, afirmó que estas circunstancias le generaron daños patrimoniales, que debían compensarse junto con los causados por la creciente de la Quebrada la Ayurá, el 7 de octubre de 1992, que ocasionó la pérdida de andamios, formaletas y bombas, dispuestas para los vaciados —que seguían allí por razones imputables al municipio toda vez que para entonces el plazo inicial ya estaba vencido—.
Los perjuicios por la irregularidad de los vaciados de concreto ascendieron a $ 18.724.485 —folio 195, cuaderno 1—, resultantes de dos conceptos: i) por el bombeo: $ 8.625.839 —folio 198, cuaderno 1— y, ii) por sobrecostos a partir de septiembre 1º, comoquiera que en la fecha de terminación del plazo no se ejecutó la totalidad del negocio, $ 10.098.646 —folio 198, cuaderno 1—.
Sin embargo, nuevamente la Sala advierte que estos perjuicios son los mismos reclamados en la demanda que ahora se estudia, incluso con identidad de concepto y cuantía, porque a folio 18 del cuaderno 1 se estima por concepto de “perjuicios por la irregularidad de los vaciados de concreto” la suma de $ 18.724.485, que se discriminan en: i) bombeo y ii) sobrecostos de concreto a partir del 1º de septiembre de 1992, fecha en la que terminó el plazo de ejecución de las obras.
iii) En los cálculos del contratista, las bombas “innecesarias” —en caso de cumplimiento por parte del municipio— fueron utilizadas por 707 días —folio 197, cdno 1—; extra-costos que también reclamó en la demanda, como se advierte a folio 19 del cuaderno 1.
iv) Sumar Ltda. también reclamó en el derecho de petición que presentó el 12 de noviembre de 1993, los perjuicios causados por la creciente de un quebrada, el 7 de octubre de 1992, valorados en $ 6.582.964 —folio 199—. Esta cifra es la misma requerida, en igual monto, a folios 20 y 21 de la demanda.
v) En la petición también se refirió a los “equipos y andamios” que se llevó la creciente, cuantificados en $ 4.734.308 —folio 199, cuaderno 1—. No obstante, también se solicitaron en la demanda, en los siguientes términos: “Equipos y andamios que se llevó la quebrada el 7 de octubre de 1992: (...)
“Total. $ 4.743.308” —folio 20, cuaderno 1—.
vi) Igualmente, en el derecho de petición del 12 de noviembre de 1993, Sumar Ltda. requirió del municipio el pago de la madera perdida, por valor de $ 248.840 —folio 199 y 200, cuaderno 1—. El mismo pago se solicitó a folio 20 de la demanda.
vii) En la vía administrativa —el 12 de noviembre de 1993— Sumar Ltda. reclamó: el “pago de personal”, por valor de $ 1.061.400; el pago de la “comisión topográfica” por día, que ascendía a $ 28.800 —folio 200, cuaderno 1— La Sala hace notar que nuevamente estos conceptos se reclaman en la demanda, como se acredita a folio 22 del cuaderno 1.
viii) El derecho de petición también se refirió a la “modificación del material de llenos y al incumplimiento en el correspondiente suministro”, así que calculó los perjuicios en $ 406.360 diarios, “por no llegar a la obra, como mínimo, los setenta (70) viajes exigidos para realizar los llenos con tierra suministrada por el municipio y por frente de trabajo” —folio 212, cuaderno 1—; cifra que también solicitó en la demanda, y por el mismo concepto —folio 23, cuaderno 1—.
Ahora bien, el contratista totalizó estos perjuicios, de acuerdo con el número de viajes y los días en los que recibió suministro de material, y la suma ascendió a $ 40.188.015, tanto en la reclamación administrativa —folio 215, cuaderno 1— como en la demanda —folios 23 a 27, del cuaderno 1—.
ix) Precisó, por otra parte, que como la “maquinaria estuvo disponible” en la obra los domingos y días festivos, desde agosto 20 de 1992 hasta enero 25 de 1993, los perjuicios que se le causaron ascienden a $ 6.600.000 —folio 215, cuaderno 1—; concepto y monto que también solicitó, del mismo modo, en la demanda —folio 27 del cuaderno 1—.
x) Manifestó que el valor de la arenilla depositada en la obra y no utilizada por el cambio de material de llenos detrás de las estructuras fue de $ 2.908.973 —folio 216, cuaderno 1—; ítem que también solicitó, en los mismos términos, en la demanda —folio 28, cuaderno 1—.
En este sentido, el contratista también calculó —en la reclamación del 12 de noviembre de 1993— la utilidad dejada de percibir por no realizar la actividad de “llenos detrás de estructuras” con arenilla en $ 7.018.363 —folio 216, cuaderno 1—; que también coincide en la demanda, por la misma cuantía —folio 28, cuaderno 1—.
xi) A través del derecho de petición también se le reclamó al municipio la utilidad dejada de percibir si las obras se hubieran terminado, que calculó en 8.175.382 —folio 217, cuaderno 1—; monto que solicitó, a folio 29 del cuaderno 1, en el escrito de la demanda.
En el mismo sentido, señaló en la reclamación del 12 de noviembre de 1993 que el municipio le generó perjuicios en la actividad de “cargue y botada de la tierra” —folio 217 y siguientes, cuaderno 1—; que también requirió en la demanda —folio 15 y 16, cuaderno 1—.
xii) En la reclamación administrativa también se refirió al “retardo en la elaboración de las actas mensuales de obra”, a su ilegal aprobación y a la mora en el pago; que cuantificó en $ 21.752.701. La Sala encuentra que también se incluyeron en la demanda, como se advierte a folios 29 y 30 del cuaderno 1.
xiii) El contratista le manifestó al municipio, en la petición del 12 de noviembre de 1993, que debía restituirle el descuento del Acta 13, cuyo valor ascendió a $ 951.136 —folio 224, cuaderno 1—; concepto que también solicitó en la demanda, pero lo cuantificó en $ 400.000 —folio 22, cuaderno 1—.
xiv) En la vía administrativa, Sumar Ltda. reclamó los perjuicios causados “por la no presencia de la interventoría”, cuantificados en $ 13.277.352 —folio 227, cuaderno 1—; pero igualmente se solicitaron, en idéntica forma y por el mismo valor, en la demanda —folio 31, cuaderno 1—.
xv) El contratista también señaló, en el derecho de petición, que como consecuencia de las exigencias de la interventoría tuvo que pintar unos muros en la cara que queda en contacto con el agua, y pagó por ese trabajo $ 4.489.875 —folio 227, cuaderno 1—; los mismos que reclama en la demanda —folio 31 del cuaderno 1—.
xvi) Finalmente, por los extracostos causados solicitó: i) el pago de las columnas mellizas en muros especiales de placas prefabricadas, en cuantía de $ 2.897.172,67 —folio 228, cuaderno 1—; ii) el sobrecosto del hierro con relación a la sociedad Induferro, por $ 5.349.145 —folio 230, cuaderno 1—; iii) el pago por el alquiler de andamios y madera, después del 31 de julio de 1992, por $ 5.886.648 —folio 230, cuaderno 1—; y el pago realizado a la sociedad Vías y Vías Ltda. para ejecutar actividades que no fue posible realizar, por valor de $ 772.211 —folio 231, cuaderno 1—. La Sala constata que en la demanda se solicitan los mismos extracostos, y en idéntica cuantía —fls. 32 a 35, cuaderno 1—.
A modo de conclusión, la Sala observa que las pretensiones reclamadas en el proceso sub iúdice corresponden, en su mayoría, a las mismas solicitadas en el derecho de petición que Sumar Ltda. presentó al municipio de Envigado, el 12 de noviembre de 1993, cuando el contrato ya había terminado.
Claro está que los perjuicios derivados de la “disponibilidad del k” y las “respectivas actualizaciones” no se encuentran en la reclamación administrativa, pero sí en la demanda; no obstante esta falta de identidad, lo cierto es que se trata de dos aspectos que son una consecuencia del reconocimiento o no que se haga de los demás, cuyas consecuencias jurídicas se estudiarán a continuación.
Para enfocar la solución del problema que ofrece el caso sub iúdice habrá de tenerse en cuenta que el régimen jurídico del silencio administrativo ha variado entre los estatutos contractuales contenidos en los decretos leyes 150 de 1976 y el Decreto-Ley 222 de 1983 —que tenían la misma regulación de este tema—, de un lado; y la Ley 80 de 1993, del otro. La diferencia consiste en que si bien, en los dos primeros era posible que el contratista presentara peticiones o reclamaciones a la administración, en caso de configurarse el silencio administrativo se entendía que lo pedido se negaba; en cambio, con la Ley 80 de 1993, procediendo también el derecho de petición, en caso de silencio lo pedido se entiende concedido.
En el proceso sub iúdice, se sabe que la reclamación que Sumar Ltda. le presentó al municipio de Envigado no se resolvió, así que se configuró el acto administrativo presunto negativo, porque este contrato lo rige el Decreto 222 de 1983.
Pese a la extensión y densidad que tuvo el Decreto-Ley 222, porque trató de regular demasiados temas de la contratación, lo cierto es que no reguló la institución del silencio administrativo que surgía en caso de falta de respuesta de la administración a una petición que presentara el contratista, lo que significó que ante el vacío se debía acudir al Código Contencioso Administrativo, que en el inciso segundo del artículo 1º dispuso que cuando un tema de procedimiento administrativo carecía de regulación especial, se aplicaba subsidiariamente dicha normativa(5). Precisamente, como el Decreto-Ley 222 no trató el tema, esto significaba:
i) Que, desde luego, procedía el ejercicio del derecho de petición al interior de la actividad precontractual, contractual y postcontractual, porque la naturaleza y origen de ese derecho es constitucional —artículo 45 de la Constitución Política de 1886; y artículos 23 y 74 de la Constitución Política de 1991—.
v) De otro lado, el régimen analizado no discriminaba entre las peticiones o reclamaciones presentadas durante las etapas: precontractual, de ejecución del contrato y postcontractual, así que los términos de respuesta y de configuración del silencio eran los mismos en cualquier de ellas.
“ART. 25.—Del principio de economía. En virtud de este principio:(...)
Esta disposición la reglamentó en su momento por el artículo 15 del Decreto 679 de 1994, que estableció:
“ART. 15.— Del silencio administrativo positivo. De conformidad con el artículo 25, numeral 16, de la Ley 80 de 1993, las solicitudes que presente el contratista en relación, con aspectos derivados de la ejecución del contrato y durante el período de la misma, se entenderán resueltas favorablemente a las pretensiones del contratista si la entidad estatal contratante no se pronuncia durante de los tres (3) meses a la fecha de presentación de la respectiva solicitud”.
El tercer requisito exige que la petición se presente durante la ejecución del contrato, y excluye la configuración de esta modalidad de silencio frente a las solicitudes presentadas durante las etapas precontractual, de perfeccionamiento del contrato y de liquidación(8). En estos tres casos, el silencio que se configura ante una petición es el negativo —en el evento de no responderse—, pasados 3 meses de presentada la petición, por aplicación del artículo 40 del Código Contencioso Administrativo(9) —hoy del artículo 83 de la Ley 1437 de 2011—, pues no existiendo norma especial en la Ley 80 que regule estos supuestos, entonces rige este código.
Para la ejecución se requerirá de la aprobación de la garantía y de la existencia de las disponibilidades presupuestales correspondientes, salvo que se trate de la contratación con recursos de vigencias fiscales futuras de conformidad con lo previsto en la ley orgánica del presupuesto” (destacado fuera de texto).
6. La estimación razonada de la cuantía, cuando sea necesaria para determinar la competencia” (destaca la Sala).
ART. 138.—Cuando se demande la nulidad del acto se le debe individualizar con toda precisión.
Si se alega el silencio administrativo a la demanda deberán acompañarse las pruebas que lo demuestren” (destacado fuera de texto).
“La acción se dirige al juez, y por eso los sujetos de ella son únicamente este y el actor; la pretensión va dirigida a la contraparte, necesarios para que pueda originarse el proceso, debe contener lo que se pide, con sus fundamentos de hecho y de derecho; es decir, la pretensión y su razón. Para que el objeto de la acción se cumpla y haya proceso, basta que se reúnan los presupuestos procesales (competencia, capacidad de las partes, debida representación, ausencia de vicios de nulidad, condiciones de forma para toda demanda y las especiales para la clase de proceso de que se trata; véanse nums. 157-162); pero para que prospere la pretensión y la sentencia sea favorable, se requiere, además, que el actor pruebe el derecho en que la funda, que ese derecho no sea desestimado por consecuencia de una excepción del demandado, que se tenga legitimación en la causa e interés sustancial para obrar y que se reúnan los demás presupuestos materiales y sustanciales estudiados en el capítulo XV.”(12) (destacado fuera del texto).
Conforme a lo anterior, y teniendo presente que este análisis se realiza para estudiar la procedencia de la excepción de inepta demanda, analizada —aunque no declarada— por el a quo, es preciso considerar que esta se constituye, exclusivamente, cuando falta alguno de los presupuestos expresados, esto es, cuando no se cumple con lo prescrito en los artículos 137 a 139 del Código Contencioso Administrativo.
Aplicadas estas ideas al caso concreto, la Sala recuerda que la legislación aplicable a este contrato es el Decreto-Ley 222 de 1983, pues se celebró el 1º de noviembre de 1991, entre Sumar Ltda. y el municipio de Envigado.
Por tanto, la reclamación presentada por Sumar Ltda., el 12 de noviembre de 1993, se debió responder dentro de los quince (15) días hábiles siguientes, y en todo caso a más tardar pasados tres (3) meses desde esa fecha, es decir, el 12 de febrero de 1994. Como ninguna de las dos cosas sucedió, pese a que está demostrado en el proceso que se hizo la reclamación —prueba que aportó la misma parte actora—, entonces se configuró el silencio administrativo negativo, es decir, se produjo un acto administrativo ficto, que se presume legal, y por eso mismo es enjuiciable ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, para que se anule la decisión negativa y se conceda lo pedido.
Al revisar las pretensiones de la parte actora, la Sala encuentra que no demandó el acto administrativo que resolvió la reclamación, es decir que la definición administrativa del tema —así sea ficta— quedó sin control, y con presunción de legalidad. Por esta razón, la Sala declarará, oficiosamente, la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, porque así fuera cierto que el municipio de Envigado incumplió el contrato de obra, lo determinante para este procesos es que los efectos del acto administrativo presunto derivado del silencio negativo —por la falta de respuesta a la reclamación que hizo Sumar Ltda., el 12 de noviembre de 1993—, quedarían incólumes, porque la parte actora no solicitó su nulidad, así que aún se presume válido.
En efecto, hay que precisar, en primer lugar, que el demandante presentó al municipio de Envigado una reclamación, que contenía los mismos ítems que se reclamaron en la acción contractual iniciada luego, es decir, se alegó el incumplimiento del contratista y la consecuente pérdida de la ecuación económica del contrato por la falta de entrega de las fajas de terreno, falta de suministro y suministro inadecuado del material de llenos, sobrecosto en materiales para los vaciados en concreto, entre otros.
En este sentido —como lo señaló la Sala—, la reclamación presentada antes de la demanda coincide en su objeto y cuantía con las pretensiones de reconocimiento y pago de perjuicios solicitados en la acción contractual. Por ende, si el mismo demandante intentó definir el conflicto en la vía administrativa, debió desvirtuar la presunción de validez de la respuesta ficta negativa que se produjo.
Entonces, como el demandante acudió voluntariamente a la administración para reclamar los perjuicios, teniendo la posibilidad de demandar directamente ante la jurisdicción contenciosa, es decir, sin necesidad de agotar la vía gubernativa —como el mismo apelante lo expuso en su recurso—, al haberlo hecho quedó atado a la respuesta ficta negativa que se produjo, por tanto, al demandar luego el incumplimiento contractual debió solicitar la nulidad del acto administrativo que le negó exactamente las mismas prestaciones(13).
Esto significa que si bien, es verdad que para ejercer la acción contractual no es requisito acudir previamente a la administración para discutir el derecho, y luego demandar el acto —artículo 135 del Decreto 1 de 1984(14)—; lo cierto es que Sumar Ltda. lo hizo, y por actuar así obtuvo una respuesta presunta negativa, que constituye un acto administrativo —inciso 2º del artículo 135 del Código Contencioso Administrativo—, y por eso ya era necesario demandarlo, para removerlo del ordenamiento.
Además, adquiere la mayor importancia saber que la reclamación presentada al municipio era idéntica en contenido y cuantía a las pretensiones formuladas en la demanda, y si Sumar Ltda. conocía la respuesta negativa de la administración, debió demandar la nulidad de ese acto, y además el incumplimiento y la liquidación del contrato. Basta observar el artículo 138 del Código Contencioso Administrativo, para constatar que la pretensión anulatoria no excluye otras, y que, contrario sensu a lo expuesto por el a quo, bien podía el demandante solicitar la nulidad del acto, la liquidación y el incumplimiento del negocio(15).
Esta situación es muy frecuente en materia contractual, pero la legislación(16) y la jurisprudencia de esta corporación han sido enfáticas en señalar que es necesario individualizar y determinar con claridad el acto administrativo que define una situación jurídica contractual, so pena de que la demanda sea inepta, y el estudio de las pretensiones inocuo. Por ejemplo, la Sección Tercera, en sentencia del 9 de diciembre de 2011, Expediente 20.410, estableció, en esta línea argumentativa, que(17):
En conclusión, reitérese esta idea, si Sumar Ltda. pretendía en este proceso el pago de perjuicios, reclamados con antelación en la vía administrativa, debió solicitar la anulación del acto administrativo presunto que le negó la petición. Ahora, la Sala puede declarar de oficio esta excepción, incluso en la segunda instancia, porque la facultad-obligación la confiere en el artículo 306 del Código de Procedimiento Civil, que dispone:
“ART. 164. Excepciones de fondo. (...)
Finalmente, si bien, es verdad que las pretensiones reclamadas en el proceso sub iúdicecorresponden, en su gran mayoría, a las mismas solicitadas en el derecho de petición que Sumar Ltda. presentó al municipio de Envigado; también es cierto que los perjuicios reclamados por: “disponibilidad del k” y las “respectivas actualizaciones” no se encuentran en la reclamación, pero sí en la demanda; así que frente a estas dos pretensiones en principio no se configura la ineptitud sustantiva de la demanda, porque la jurisprudencia ha expresado —Sección Tercera, sentencia de enero 24 de 2011, Expediente 16.492—:
“No obstante lo anterior, la Sala ha dicho también que si bien lo anterior es correcto, como tesis general, es decir que siempre que se liquida unilateralmente un contrato se debe demandar su validez para formular, a su vez, otras pretensiones; esto tiene una excepción, lógica por demás: Esta tesis opera siempre y cuando lo pretendido esté ligado inescindiblemente a la liquidación unilateral, de modo que sin remover el acto administrativo de liquidación unilateral no sea posible —sin contradicción lógica— acceder a otras pretensiones.
No obstante, se dan supuestos —quizá sean pocos— donde, pese a existir una liquidación unilateral del contrato, una de las partes pretende en la demanda algo que no está resuelto directa o indirectamente en ella. Tal es el caso en que se solicite la declaración de nulidad del negocio. En este evento dicha pretensión puede y debe estudiarse, pese a que no se haya pedido también la nulidad de la liquidación. La razón es apenas evidente: En tal hipótesis lo pretendido no se definió en la liquidación, y no habría presunción de legalidad qué remover para acceder a la pretensión anulatoria”.
Aplicada la jurisprudencia citada, se advierte que en el caso concreto las dos pretensiones diferentes tienen una relación inescindible con lo decidido en el acto presunto negativo, ya que si allí se negó que la entidad estatal incumplió el contrato, obviamente resulta imposible acceder a una indemnización por “disponibilidad del k”, cuando el incumplimiento no existe, toda vez que no se demandó el acto que así lo dice; y lo mismo sucede con la pretensión de pago de las “respectivas actualizaciones”, pues sin condena a un capital mal puede actualizarse.
En consecuencia la ineptitud de la demanda incluye estas dos pretensiones, porque según lo expresa la sentencia citada: “Esta tesis opera siempre y cuando lo pretendido esté ligado inescindiblemente a la liquidación unilateral, de modo que sin remover el acto administrativo de liquidación unilateral no sea posible —sin contradicción lógica— acceder a otras pretensiones”, y esto es aplicable al caso, porque no obstante esta falta de identidad formal, lo cierto es que se trata de dos aspectos que son una consecuencia del reconocimiento o no que se haga de las demás pretensiones.
1. REVÓCASE la sentencia proferida el 27 de abril de 2001, por el Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia, Caldas y Chocó, que negó las pretensiones de la demanda.
(3) “ART. 129.— El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión. (...).”
(4) “ART. 13.— Para efectos de repartimiento, los negocios de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: (...)
(5) “ART. 1º—Campo de aplicación. Las normas de esta parte primera del código se aplicarán a los órganos, corporaciones y dependencias de las ramas del poder público en todos los órdenes, a las entidades descentralizadas, a la Procuraduría General de la Nación y Ministerio Público, a la Contraloría General de la República y contralorías regionales, a la Corte Electoral y a la Registraduría Nacional del Estado Civil, así como a las entidades privadas, cuando unos y otras cumplan funciones administrativas. Para los efectos de este código, a todos ellos se les dará el nombre genérico de ‘autoridades’.
“Tampoco se aplicarán para ejercer la facultad de libre nombramiento y remoción” (destacado fuera de texto).
(7) Sobre el tema expresa Eduardo García de Enterría que: “El silencio positivo tuvo siempre un sentido y una funcionalidad diferentes. El artículo 95 LPA lo refirió a los supuestos de autorizaciones y a los de aprobaciones que hubieran de acordarse en ejercicio de funciones de fiscalización y tutela de los órganos superiores sobre los inferiores, es decir, a casos de control, preventivo o a posteriori, de la regularidad de ciertas actuaciones de los particulares o de órganos o entidades administrativas inferiores cuya voluntad debiera ser integrada por otra administración superior. En este marco se comprende sin dificultad que el silencio de la administración llamada a otorgar la autorización o aprobación pudiera sustituir a estas pura y simplemente, suavizando así el rigor propio del control policial o de tutela, instrumentado por la norma, pues conocida la actividad a controlar y transcurrido un tiempo prudencial sin que se formúlase objeción alguna por el órgano llamado a ejercerla, era lógico suponer el nihil obstat, la inexistencia del veto.” (Curso de Derecho Administrativo. Editorial Civitas. Madrid. 1997. Pág. 588 y ss.)
El Profesor Fernando Garrido Falla “Afirma que es base de partida del silencio postivo: “que la disponibilidad sobre la actividad de que se trata pertenece al sujeto que se dirige en petición a la administración y que lo que a esta compete es un poder o facultad de veto que responde a su papel de vigilante del interés público; que dispone de un determinado lapso de tiempo para ejercerlo y que, si no lo ejerce, la actuación del peticionario surte plena eficacia jurídica.
“Las entidades u organismos sometidos a cierto tipo de tutela o fiscalización superior, (.) actuaban en el ejercicio de su competencia, por lo que el principio era el de la validez y eficacia de sus actos ( aunque sometidos a la condición suspensiva y resolutoria de que no fuesen desautorizados por la autoridad superior). Obviamente, si la desautorización no se producía, surtían plenamente sus efectos. En eso consistía la técnica del silencio positivo.
“Y es este, cabalmente, el régimen del silencio positivo en la Ley 30/92. ¿Qué significa, si no, hablar de derechos preexistentes? Pues si el derecho preexiste, es decir, si es anterior que la administración lo conceda, está claro que lo que a esta puede conceder la ley —en el mejor de los casos— es un derecho de veto a utilizar durante un plazo determinado y cuyo no uso —al igual que ocurre con otras instituciones de derecho público y constitucional— determina automáticamente la eficacia jurídica de los actos del “peticionario Pues[sic] si el derecho preexiste, es decir, si es anterior que la administración lo conceda, está claro que lo que a esta puede conceder la ley —en el mejor de los casos— es un derecho de veto a utilizar durante un plazo determinado y cuyo no uso —al igual que ocurre con otras instituciones de derecho público y constitucional— determina automáticamente la eficacia jurídica de los actos del “peticionario” ( en realidad peticionario de qué?) (Tratado de Derecho Administrativo. Editorial Tecnos. Madrid. 1994. Pág. 490)
(8) Esta Sección ha sostenido invariablemente esta tesis, entre muchas otras sentencias en la de 7 de octubre de 1999 —Expediente 16.165—, donde expresó: “Se destaca de la ley que el silencio u omisión de la administración contratante respecto de las peticiones del contratistas por fuera del término de ejecución contractual, de otra parte, no originan presunta respuesta positiva. Recuérdese que la ley condicionó la formulación de la petición a que se haga dentro “en el curso de la ejecución del contrato”.
En el mismo sentido la sentencia de esta misma Sección de 16 de febrero de 2001 —Expediente 18.063—: “Es cierto que el numeral 16 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993, dispone que en las solicitudes que se presenten en la ejecución del contrato, si la entidad no se pronuncia dentro del término de tres (3) meses siguientes, se entenderá que la decisión es favorable a las pretensiones del solicitante en virtud del silencio administrativo positivo. Sobre el particular, la norma es aplicable a las diferencias presentadas dentro de la ejecución del contrato y con ocasión de su desarrollo. En cambio, en el caso sub examine el contrato había sido ejecutado, las obras entregadas y en fase de liquidación”.
Igualmente en el auto de diciembre 13 de 2001 —Expediente 19.818— “b) Sin perjuicio de lo anterior, es especialmente relevante para el caso advertir, que las peticiones respecto de las cuales la entidad demandante pretende la ejecución del silencio administrativo positivo, fueron elevadas por esta a la entidad demandada luego de que tuviera lugar la ejecución de los respectivos contratos, según aparece expresamente consignado en la segunda de las declaraciones que contiene la respectiva escritura pública de protocolización (fl. 3 vlto. y 4, cdno. 1), circunstancia bajo la cual no tiene aplicación la figura jurídica que sobre el particular consagra el numeral 16 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993, ya que el silencio administrativo positivo establecido en dicha norma se predica respecto de las peticiones que los contratistas dirigidas a las entidades estatales ‘en el curso de la ejecución del contrato’, mas no frente a toda clase de solicitudes, como ocurre en el presente caso, en donde las peticiones de Coopguanentá Ltda. fueron presentadas con posterioridad a dicha ejecución”.
“La ocurrencia del silencio administrativo negativo no eximirá de responsabilidad a las autoridades ni las excusará del deber de decidir sobre la petición inicial, salvo que el interesado haya hecho uso de los recursos de la vía gubernativa con fundamento en él, contra el acto presunto.”
“Desde este punto de vista, la demanda es el instrumento para ejercitar la acción, y no se la debe confundir con esta; pues en la demanda se contiene, además, la pretensión del demandante (véase num. 127). En efecto, quien presenta una demanda no se limita a pedirle al juez que mediante un proceso dicte una sentencia, sino, además, que en esta sentencia le resuelva favorablemente determinadas peticiones para satisfacer su interés, lo que no constituye objeto de la acción, sino de la pretensión. Esta no puede formularse sin la demanda.” (Devis Echandía, Hernando. Compendio de derecho procesal, teoría general del proceso Tomo I, Sexta edición. Editorial ABC. Bogotá, 1978. Pág. 373
(11) Cabe advertir que, considerando que el Código Contencioso Administrativo reguló lo concerniente al contenido de la demanda, no es necesario acudir, de acuerdo con el artículo 267 del Código Contencioso Administrativo, a lo dispuesto sobre la materia en el Código de Procedimiento Civil. Dicho artículo dispone: “En los aspectos no contemplados en este código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la jurisdicción en lo Contencioso Administrativo.”
d) Pero puede suceder que el contratista no comparezca a la liquidación o se niegue a suscribir el acta por tener objeciones en cuanto a su contenido. Aquí, la administración tendrá que liquidar el contrato mediante resolución motivada, o sea por acto administrativo. En esta hipótesis, como la lesión al contratista la produce dicho acto, para efectos del resarcimiento deberá pedirse expresamente su nulidad; petición que no convierte esta acción en una de restablecimiento, porque su índole estrictamente contractual no se pierde con la existencia de la aludida resolución.” (destaca la Sala) —Sección Tercera. Sentencia de marzo 15 de 1991, Exp. 6.053—.
“En las anteriores condiciones, si se toma en cuenta que las resoluciones mediante las cuales se liquidó unilateralmente el contrato y se confirmó la liquidación, por tratarse de típicos actos administrativos, luego de su ejecutoria quedaron en firme y amparados por la presunción de legalidad, de tal forma que solo eran susceptibles de impugnación mediante el ejercicio de la acción contractual ante esta jurisdicción. No obstante, como se deduce del examen del expediente, en este proceso no se demandó la nulidad de ninguno de tales actos, omisión que indefectiblemente conduce a concluir que los mismos se encuentran vigente (sic) y que, por consiguiente las determinaciones tomadas por la administración en este proceso deben mantenerse sin modificación.” —Sección Tercera. Sentencia de marzo 5 de 1994, Exp. 8857—
“En el sub iúdice la contratista no firmó el acta de liquidación por no estar de acuerdo con ella; habría podido firmarla y mencionar en el acto sus objeciones, lo que le hubiera permitido demandar directamente.
“El hecho de que la acción sea contractual, como el mismo demandante lo advierte en su escrito de alegaciones, no impedía la impugnación de los actos comprensivos de dicha liquidación, ya que la presencia del acto contractual que en alguna forma incida o afecte la relación negocial, no convierte la acción en una de nulidad o de nulidad y restablecimiento, como lo ha reiterado la jurisprudencia.” —Sección Tercera. Sentencia de agosto 15 de 1996, Exp. 9.818—.
‘Sin embargo, si las autoridades administrativas no hubieran dado oportunidad de interponer los recursos procedentes, los interesados podrán demandar directamente los correspondientes actos’” (destacado fuera de texto).
(15) En un proceso donde fue parte la misma demandante del caso sub iúdice se llegó a la misma conclusión, al analizar una controversia contractual entre la sociedad Sumar Ltda. y Empresas Públicas de Medellín ESP., donde se inhibió para fallar de fondo el asunto, considerando que el demandante no controvirtió el acto administrativo de liquidación proferido por la entidad pública, por tanto, consideró que no era posible realizar un juicio de legalidad frente a dicho acto, el cual, luego de notificado, alcanzó su ejecutoria. Al respecto se expresó: “Si como se indicó, la entidad adoptó mediante acto administrativo la liquidación que la contratista se negó a suscribir precisamente porque no contenía el reconocimiento de los valores que reclamó directamente a la entidad y que ahora reclama ante esta jurisdicción, fácil resulta inferir que su petición quedó claramente definida mediante un acto administrativo que se presume legal y goza de propiedades como las de tener carácter ejecutorio y ejecutivo, por virtud de las cuales, una vez en firme, ‘es suficiente por sí mismo para que la administración pueda ejecutar de inmediato los actos necesarios para su cumplimiento’ (CCA art. 64).
“La anterior consideración ha sido reiterada en diversas providencias, en las que se afirmó que si el contratista no impugna el acto administrativo por medio del cual la administración liquidó el contrato unilateralmente, ya sea mediante los recursos de la vía gubernativa o de las acciones contencioso administrativas, las decisiones adoptadas en tal acto son intangibles y se tornan inmodificables:” — Sección Tercera. Sentencia de diciembre 5 de 2007, Exp. 14.460—.
(17) Respecto a la correcta individualización del acto y las consecuencias derivadas de su incumplimiento Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 15 de abril de 2010, Rad. 11001032400020030032301; Sección Segunda, sentencias de: 19 de junio de 2008, Exp. 6336-05; 19 de junio de 2008, Exp. 0963-07 y 18 de mayo de 2011, Exp. 1282-10; Sección Tercera, sentencias de: 14 de abril de 2005, Exp. 11849; 27 de noviembre de 2006, Exp. 22099; Sala Plena sentencia de 12 de diciembre de 1988, Exp. S-047.
(18) Sobre la carga del demandante de individualizar el acto demandado, se pronunció la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia del 18 de febrero de 2010, Exp. 37513.