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Matched Legal Cases: ['artículo 10', 'artículo 129', 'artículo 128', 'artículo 129', 'artículo 128', 'artículo 135', 'Artículo 130', 'Artículo 131', 'Artículo 2']

BOE.es - Documento BOE-A-2014-12085
Documento BOE-A-2014-12085
«BOE» núm. 282, de 21 de noviembre de 2014, páginas 89 a 96 (8 págs.)
BOE-A-2014-12085
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Francisco Pérez de los Cobos Orihuel, Presidente; doña Adela Asua Batarrita, don Luis Ignacio Ortega Álvarez, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Juan José González Rivas, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro González-Trevijano Sánchez, don Ricardo Enríquez Sancho y don Antonio Narváez Rodríguez, Magistrados, ha pronunciado
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 5011-2011, interpuesto por la Xunta de Galicia contra los artículos 128 a 131 de la Ley 39/2010, de 22 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para el año 2011, así como contra los capítulos, secciones, servicios y conceptos en ellos citados. Ha sido Ponente el Magistrado don Ricardo Enríquez, que expresa el parecer del Tribunal.
1. Mediante escrito registrado en el Tribunal con fecha 16 de septiembre de 2011 el Letrado de la Xunta de Galicia, en la representación que legalmente ostenta, interpone recurso de inconstitucionalidad contra el capítulo II del título VII (artículos 128 a 131) de la Ley 39/2010, de 22 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para el año 2011 (Ley 39/2010), así como contra los capítulos, secciones, servicios y conceptos en ellos citados.
A juicio del órgano autonómico recurrente los preceptos impugnados suponen la adopción de una serie de decisiones sobre la financiación autonómica determinantes de una merma muy significativa en los recursos de la Comunidad Autónoma, lo que determina que se entienda vulnerada la autonomía política y la suficiencia financiera de Galicia. Así, se denuncia la infracción de los arts. 2, 9.3, 31.2, 40.1, 137, 138.1, 156.1, 157 y 158, todos ellos de la Constitución, en relación con los arts. 1, 2.1, 3.2 y 4.2 de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA, en lo que sigue), y con los artículos 42, 44 y disposición adicional segunda del Estatuto de Autonomía de Galicia. Igualmente se alega la vulneración del acuerdo del Consejo de Política Fiscal y Financiera 6/2009, relativo al sistema de financiación autonómica, así como de la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, por la que se regula el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y ciudades con Estatuto de Autonomía y se modifican determinadas normas tributarias.
A los preceptos impugnados se les reprocha dos aspectos principales:
En primer lugar, que no incluyen los créditos o partidas referidas al pago a la Comunidad Autónoma de Galicia de los anticipos de fondos y recursos adicionales del nuevo modelo de financiación correspondiente al año 2011, concretamente el atinente al fondo de cooperación y a los recursos adicionales que, según el art. 6 de la Ley 22/2009, se habían de integrar en el sistema de financiación en el año 2010, incumpliéndose por tanto no sólo lo pactado en el citado acuerdo del consejo de política fiscal y financiera sino, en concreto, la disposición transitoria segunda de la Ley 22/2009, a cuyo tenor el Estado debía haber dotado un anticipo en el año 2011 del cien por cien de los recursos adicionales.
Como prueba de que en 2011 era exigible dotar los citados anticipos se refiere la demanda, en su página 54, a sendas órdenes de la Ministra de Economía y Hacienda, de 23 de diciembre de 2009 y de 22 de marzo de 2010, que respectivamente recogían los citados anticipos, previstos por la citada disposición transitoria segunda de la Ley 22/2009, para los ejercicios 2009 y 2010.
En segundo lugar, se denuncia la improcedente determinación del fondo de suficiencia global ya que no se habría ajustado a la cifra pactada en la comisión mixta, incumpliéndose determinados requisitos en los cálculos del importe de dicho fondo para el año 2011, incumplimiento que produce el efecto de reducir los ingresos de la Comunidad Autónoma respecto a los pactados en el momento de adoptarse el sistema de financiación autonómica. Esto resulta contrario al denominado status quo, esto es, el parámetro que informa la financiación autonómica y según el cual ninguna Comunidad Autónoma puede perder financiación con el cambio de modelo.
Se añade a lo anterior que el fondo de suficiencia consignado en la sección 36 (sistemas de financiación de entes territoriales), Programa 941M, concepto 451 se ha calculado a partir de un fondo de suficiencia global del año base 2007 que es diferente al que se recogió en el acuerdo de comisión mixta Estado-Comunidad de Galicia de fecha 21 de diciembre de 2009, lo que por sí sólo determinaría ya la vulneración del bloque de la constitucionalidad,
Por tanto, la Ley de presupuestos habría llevado a cabo una regularización del fondo de suficiencia sin cumplir con los requisitos establecidos en el artículo 10.2 de la Ley 22/2009, lo que se confirma por el propio artículo 129, también impugnado, precepto que reconoce que la financiación definitiva del año 2009 se deberá realizar durante 2011 y no, como se ha hecho, en la Ley de presupuestos. La citada regularización deriva en parte de la modificación de los tipos del impuesto sobre el valor añadido (IVA), lo que resulta contrario a la los artículos 20 y 21 de Ley 22/2009 y al art. 13 LOFCA, pues se ha realizado además no sobre datos reales sino sobre meras proyecciones o previsiones.
La conclusión de todo ello es la reducción de los recursos de los que va a disponer la Comunidad Autónoma para el año 2011 como consecuencia de reducirse, en la forma expuesta, los recursos financieros con los que debería contar de aplicarse correctamente la previsiones del vigente sistema de financiación autonómica, lo que implica la vulneración de la autonomía y suficiencia financieras de la Comunidad Autónoma.
En total, considera la demanda que las anteriores omisiones le ha ocasionado un perjuicio, en cuanto a financiación que ha dejado de obtener en el ejercicio, de 805,43 millones de euros. Esta reducción, además de incumplir la cláusula del status quo, supone una lesión del principio de seguridad jurídica, además del de autonomía financiera y suficiencia.
2. Por providencia de 18 de octubre de 2011 el Pleno del Tribunal acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad. Asimismo, se acordó dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme al art. 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno, a través del Ministro de Justicia, al objeto de que en el plazo de quince días pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimen convenientes, así como publicar la incoación del proceso en el «Boletín Oficial del Estado», lo que se llevó a efecto en el de lo que se llevó a efecto en el de 31 de octubre de 2011 (número 262).
3. El 26 de octubre de 2011 tuvo entrada en el Registro General el escrito del Abogado del Estado, por el que se persona en el procedimiento y solicita que se le prorrogue el plazo de alegaciones del art. 34.2 LOTC por ocho días más.
4. El 28 de octubre de 2011 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal un escrito del Presidente del Senado por el que se comunicó el acuerdo adoptado por la Mesa de la Cámara de personarse en el procedimiento, ofreciendo su colaboración a efectos del art. 88.1 LOTC.
5. Mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal con fecha 31 de octubre de 2011 el Presidente del Congreso de los Diputados comunicó a este Tribunal el acuerdo de la Mesa de la Cámara de dar por personada a la misma en el procedimiento, ofreciendo su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC. Asimismo acordó su remisión a la Dirección de estudios, análisis y publicaciones y a la asesoría jurídica de la Secretaría General.
7. El 16 de noviembre de 2011 se registra en el Tribunal el escrito del Abogado del Estado, por el que se interesa la desestimación total del recurso con base en las alegaciones que en lo que sigue se resumen y que coinciden sustancialmente con las presentadas en los recursos de inconstitucionalidad 1425-2011 y 5007-2011.
El artículo 128 regula las entregas a cuentas del fondo de suficiencia global, establecidas en el art. 20.1, en relación con el art. 11.2 de la Ley 22/2009, de 18 diciembre, reguladora del sistema de financiación de las comunidades autónomas de régimen común y ciudades con estatuto de autonomía (Ley 22/2009). Pues bien, esta Ley arbitra mecanismos para garantizar la suficiencia, si bien deben tenerse en cuenta las diferencias entre la denominada «suficiencia estática», que se centra en la determinación de las necesidades básicas de financiación y recursos financieros del sistema en el año base, y la «suficiencia dinámica», que se refiere a la evolución del sistema de financiación. Por tanto, esta última abarca las entregas a cuenta o financiación provisional, y las liquidaciones definitivas o financiación definitiva. La financiación de cada Comunidad Autónoma está constituida por el valor definitivo, sin perjuicio de que las entregas a cuenta se basen en previsiones. En concreto, el fondo de suficiencia global es un mecanismo de cierre del sistema de financiación al igual que el homónimo fondo regulado en la Ley 21/2001, que regulaba el anterior sistema de financiación. Así se expuso en la STC 248/2007, de 13 diciembre, FJ 5, con consideraciones son aplicables ahora. En tanto que recurso de cierre del sistema asegura que las necesidades globales de financiación de cada Comunidad Autónoma se cubren con su capacidad tributaria, la transferencia del fondo de garantía y el propio fondo de suficiencia. Esto es, de acuerdo con el art. 10.1 de la Ley 22/2009, el fondo de suficiencia, con referencia al año base, es la diferencia positiva o negativa entre las necesidades globales de financiación, por un lado, y la suma algebraica de su capacidad tributaria (art. 8 de la Ley 22/2009) y la transferencia positiva o negativa del fondo de garantía de los servicios públicos fundamentales (art. 9 de la misma norma), por el otro.
Cuando de lo que se trata es de la financiación provisional, que se refleja en las entregas a cuenta, el fondo de suficiencia global depende fuertemente en su evolución de la marcha de los ingresos tributarios del Estado en los denominados impuestos compartidos (el denominado ITE al que se refiere el último párrafo del art. 20.2 de la Ley 22/2009), tal y como resulta de la propia fórmula prevista en el art. 20.1 de la misma ley. Pues bien, precisamente por su función de cierre del sistema el valor inicial del fondo de suficiencia (cuyo valor se determina en comisión mixta) debe ser «objeto de regularización y evolucionará de acuerdo a lo previsto en la Ley» (arts. 13.3 LOFCA y 10, apartados 2 y 3, 11 y 20 de la Ley 22/2009) debiendo asimismo revisarse como prevén los arts. 13.4 LOFCA y 21 de la Ley 22/2009, para lo cual no resultan precisos ulteriores acuerdos en comisión mixta (arts. 20.3 y 21.1 de la Ley 22/2009).
Por su parte, el artículo 129 también impugnado, regula la liquidación definitiva del ejercicio 2009. Esta liquidación definitiva es la primera a la que resulta aplicable la ley 22/2009, y como efectivamente las entregas a cuenta para el ejercicio 2009 se habían basado en unas previsiones de mayor crecimiento económico, a falta de liquidación definitiva de los recursos del sistema para 2009, los mejores datos disponibles en el momento de redactar el anteproyecto de Ley de presupuestos generales del Estado para 2011 revelaban que existiría saldo a favor del Estado, que se recuperará mediante retenciones a practicar a partir del 1 de enero de 2012, según dispone la disposición adicional cuarta de la Ley 22/2009.
Hechas las anteriores consideraciones acerca del funcionamiento del sistema, se centra el alegato del Abogado del Estado en los concretos argumentos de inconstitucionalidad, para concluir que no se ha levantado suficientemente la carga de argumentar que la doctrina reiterada de este Tribunal exige para desvirtuar la presunción de constitucionalidad de toda norma susceptible de ser impugnada en esta jurisdicción. Tras citar la extensa doctrina constitucional que alude a la exigencia de dicha carga (por todas, SSTC 248/2007, de 13 de diciembre, FJ 1, y 149/2011, de 28 de septiembre, FJ 1, y con cita de muchas otras), concluye que la demanda no aporta ni una sola razón constitucional de por qué se recurre el art. 129. Por ello, considera que en su caso la pretendida insuficiencia financiera habrá de entenderse imputada únicamente al art. 128, ya que el art. 129 establece las normas para la liquidación definitiva de la financiación relativa a un ejercicio ya pasado, 2009, por lo que es evidente que carece de todo sentido imputarle que limita los anticipos a cuenta de la liquidación definitiva de 2011, que todavía no se ha producido.
En primer lugar, a que la Ley de presupuestos no contiene ningún crédito presupuestario para el pago de anticipos «a cuenta de los fondos y recursos adicionales», contradiciendo así la disposición transitoria segunda de la Ley 22/2009. En realidad, la demanda parece confundir la figura del anticipo y las entregas a cuenta, de naturaleza muy distinta. Además, y por lo que se refiere a la falta de créditos correspondientes al fondo de cooperación, que se piden como «anticipo», la demanda cita las cifras prevista en 2007, con respecto a la liquidación definitiva de 2009, lo que constituye un error que priva totalmente de base a la pretensión de inconstitucionalidad en relación con dicha ausencia de crédito concreta.
Así centradas las cuestiones impugnadas resulta que no puede realmente entenderse impugnado el art. 129, precepto que tan sólo disciplina la liquidación definitiva de los recursos de financiación para 2009, sin que se aporte ni una sola razón de por qué se recurre este precepto.
También debe excluirse del objeto impugnatorio los arts. 130 y 131 impugnados, con respecto de los cuales la demanda «no contiene argumento alguno» ni «dedica una sola línea».
En relación concretamente, con el cálculo de las entregas a cuenta reguladas en el artículo 128, se imputa en la demanda insuficiencia cuantitativa, por entender que dichas entregas a cuenta debían haberse calculado de otra manera, lo que no constituye sino su interpretación interesada de la Ley 22/2009, norma que en todo caso no forma parte del bloque de la constitucionalidad. En todo caso, precisamente esta Ley abona la interpretación contraria, y es que resulta preciso que la financiación provisional se adapte y regularice a los datos disponibles en cada momento, de manera que la pretensión actora de que no se regularice ni se revise el fondo de garantía global a efectos de presupuestar las entregas a cuenta de este fondo para 2011 persigue simplemente una financiación provisional superior a la presupuestada. Además destaca el escrito que la demanda, presentada el 16 de septiembre de 2011, tiene por tanto lugar una vez que ya se disponía de las cifras de liquidación definitiva de 2009 que ha venido a demostrar que la presupuestación de las entregas a cuenta se había llevado a cabo de forma correcta, lo que por otro lado es coherente con la estabilidad presupuestaria, en particular tras la reforma del artículo 135 de la Constitución, que debe regir la interpretación de las normas del sistema de financiación. En concreto, la regularización de las entregas a cuenta contenida en el art. 128 impugnado es coherente con lo establecido en la propia Ley 22/2009. En primer lugar, con el propio tenor del art. 11, apartado dos, de la Ley 22/2009, precepto que establece que para la determinación del importe de las entregas a cuenta señaladas en el párrafo anterior se utilizarán las previsiones existentes a la fecha de la elaboración por el Gobierno del anteproyecto de Ley de presupuestos generales del Estado del ejercicio que corresponda. Ello es coherente porque habría sido «no sólo financieramente absurdo sino gravemente perjudicial para la estabilidad macroeconómica y presupuestaria del Estado español que las entregas a cuenta del fondo de suficiencia global de 2011 no tuvieran en cuenta la información disponible en relación con el ejercicio de 2009 en el momento de elaborar el anteproyecto de Ley de presupuestos». Y, en segundo lugar, en cuanto a la revisión por el aumento de tipos del IVA, en el último párrafo del art. 21 de la misma Ley 22/2009, que ordena claramente la revisión en ese caso.
1. En el presente recurso de inconstitucionalidad la Xunta de Galicia impugna el capítulo II del título VII (artículos 128 a 131) de la Ley 39/2010, de 22 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para el año 2011 (Ley 39/2010), así como los capítulos, secciones, servicios y conceptos en ellos citados. Considera, con los argumentos que han sido resumidos en el antecedente primero, que se vulneran arts. 2, 9.3, 31.2, 40.1, 137, 138.1, 156.1, 157 y 158, todos ellos de la Constitución, en relación con los arts. 1, 2.1, 3.2 y 4.2 de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA, en lo que sigue), y con los artículos 42, 44 y disposición adicional segunda del Estatuto de Autonomía de Galicia. Se alega también la vulneración del Acuerdo del Consejo de Política Fiscal y Financiera 6/2009, relativo al sistema de financiación autonómica, y de la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, por la que se regula el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y ciudades con Estatuto de Autonomía y se modifican determinadas normas tributarias.
2. Planteado el recurso de inconstitucionalidad en los términos expuestos, resulta evidente, tal y como destaca en sus alegaciones el Abogado del Estado, que su objeto es coincidente con los recursos de inconstitucionalidad resueltos por nuestras SSTC 76/2014, de 8 de mayo; 152/2014, de 25 de septiembre; y 163/2014, de 8 de octubre.
En la STC 76/2014, a la que remiten las dos posteriores, se resolvió el recurso de inconstitucionalidad (número 1425-2011) interpuesto por el Consejo de Gobierno de la Región de Murcia contra los arts. 128 y 129 de la Ley 39/2010, al considerar que se vulneran los arts. 2, 9.3, 31, 137, 138.1, 156.1, 157 c) y 158.1 de la Constitución, en relación con los arts. 1, 2, 3, 4 y 15 de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las Comunidades Autónomas, y los arts. 40 y 42 del Estatuto de Autonomía de la Región de Murcia. En la STC 152/2014, de 25 de septiembre, se resolvió el recurso de inconstitucionalidad (número 1725-2011) interpuesto contra los mismos arts. 128 y 129 de la Ley 39/2010, promovido por el Diputado don Arturo García-Tizón López, comisionado por otros 62 Diputados del Grupo Popular del Congreso de los Diputados. Finalmente, en la STC 163/2014, de 8 de octubre se dio respuesta al recurso de inconstitucionalidad (número 5007-2011) que contra estos mismos dos preceptos había interpuesto el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, contra los arts. 128 y 129 de la Ley 39/2010.
Pues bien, como se desprende de las alegaciones de las partes recogidas en los antecedentes, el presente recurso no difiere sustancialmente de los tres anteriores en sus motivos impugnatorios, y en consecuencia:
a) La impugnación del art. 128 debe desestimarse con remisión a la doctrina contenida en los fundamentos 4 a 6 de la STC 76/2014, de 8 de mayo, ya publicada en el «Boletín Oficial del Estado» y que debe darse aquí por reproducida.
b) En relación con la impugnación dirigida contra el art. 129, sucede lo mismo que en los tres asuntos relacionados con la presente controversia constitucional: no se levanta la carga impugnatoria ni tampoco el precepto cumple la función que la demanda le atribuye.
En efecto, el art. 129 de la Ley 39/2010, titulado «Liquidación definitiva de los recursos del Sistema de Financiación del año 2009 de las Comunidades Autónomas y Ciudades con Estatuto de Autonomía», establece según su título las reglas que habrán de seguirse, por parte de los órganos competentes de la Administración General del Estado, para efectuar la liquidación definitiva de los recursos del sistema de financiación del año 2009 de las Comunidades Autónomas. Sin embargo, la demanda no controvierte las reglas allí incluidas, sino que se limita a vincular la impugnación de este precepto con art. 128 y con el resultado económico derivado de su aplicación. En consecuencia, y al igual que hicimos en la citada STC 76/2014, debemos «excluir del objeto del recurso el art. 129, toda vez que no hay contenido argumentativo dirigido su impugnación, con lo que no sólo se falta, en los términos tantas veces reiterados por nuestra doctrina, a la mínima diligencia procesal exigible a las partes, sino que además no se puede desvirtuar la presunción de constitucionalidad de toda norma legal.» [FJ 2 b)].
c) Formalmente la demanda parece dirigirse también contra los arts. 130 y 131, que tienen el siguiente tenor:
«Artículo 130. Transferencias a Comunidades Autónomas correspondientes al coste de los nuevos servicios traspasados.
Si a partir de 1 de enero del año 2011 se efectúan nuevas transferencias de servicios a las Comunidades Autónomas, los créditos correspondientes a su coste efectivo se dotarán en la Sección 36 ‘Transferencias a Comunidades Autónomas por coste de los servicios asumidos’ en conceptos específicos que serán determinados, en su momento, por la Dirección General de Presupuestos.
Artículo 131. Fondos de Compensación Interterritorial.
Cuatro. El porcentaje que representa el Fondo de Compensación destinado a las Comunidades Autónomas sobre la base de cálculo constituida por la inversión pública es del 31,57 por 100, de acuerdo al Artículo 2.1.a) de dicha Ley. Además, en cumplimiento de la disposición adicional única de la Ley 22/2001, el porcentaje que representan los Fondos de Compensación Interterritorial destinados a las Comunidades Autónomas es del 42,10 por ciento elevándose al 42,76 por ciento si se incluyen las Ciudades con Estatuto de Autonomía de Ceuta y Melilla y alcanzando el 43,18 por ciento teniendo en cuenta la variable “región ultraperiférica”definida en la Ley 23/2009 de modificación de la Ley 22/2001.
Para la financiación de las incorporaciones a que se refiere el párrafo anterior se dota un crédito en la Sección 33, “Fondos de Compensación Interterritorial”, Servicio 20, “Dirección General de Coordinación Financiera con las CC.AA. y EE.LL. Varias CC.AA.”, Programa 941N ‘Trasferencias a Comunidades Autónomas por los Fondos de Compensación Interterritorial’, Concepto 759 “Para financiar la incorporación de remanentes de crédito de los Fondos de Compensación Interterritorial”.
Ocho. En tanto los remanentes de créditos presupuestarios de ejercicios anteriores se incorporan al vigente, el Tesoro Público podrá efectuar anticipos de tesorería a las Comunidades Autónomas por igual importe a las peticiones de fondos efectuadas por las mismas “a cuenta” de los recursos que hayan de percibir una vez que se efectúe la antedicha incorporación.
Los anticipos deberán quedar reembolsados antes de finalizar el ejercicio económico.»
Sin embargo, y como destaca el Abogado del Estado, dichos preceptos ni siquiera se mencionan en el cuerpo de la demanda, aunque la misma se dirija también formalmente contra ellos. En consecuencia, y ante la evidente ausencia de argumentos que permitan abordar su compatibilidad con la Constitución, deben también excluirse de nuestro pronunciamiento, al igual que el art. 129.
A partir de cuanto antecede, procede desestimar en su integridad el presente recurso.
Desestimar el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por la Xunta de Galicia contra los artículos 128 a 131 de la Ley 39/2010, de 22 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para el año 2011, así como contra los capítulos, secciones, servicios y conceptos en ellos citados
Dada en Madrid, a veintitrés de octubre de dos mil catorce.–Francisco Pérez de los Cobos Orihuel.–Adela Asua Batarrita.–Luis Ignacio Ortega Álvarez.–Encarnación Roca Trías.–Andrés Ollero Tassara.–Fernando Valdés Dal-Ré.–Juan José González Rivas.–Santiago Martínez-Vares García.–Juan Antonio Xiol Ríos.–Pedro José González-Trevijano Sánchez.–Ricardo Enríquez Sancho.–Antonio Narváez Rodríguez.–Firmado y rubricado.
DICTADA en el Recurso 5011/2011 (Ref. BOE-A-2011-17065).
DECLARA la DESESTIMACIÓN en relación con la Ley 39/2010, de 22 de diciembre (Ref. BOE-A-2010-19703).