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Timestamp: 2020-07-12 19:26:55
Document Index: 213870410

Matched Legal Cases: ['artículo 15', 'artículo 15', 'artículo 85', 'Artículo 85', 'artículo 4', 'artículo 29', 'artículo 241', 'artículo 15', 'artículo 84', 'artículo 14', 'e contrario', 'artículo 84', 'artículo 15', 'artículo 40', 'artículo 89', 'artículo 89', 'artículo 15', 'artículo 85']

Sentencia de Constitucionalidad nº 199/97 de Corte Constitucional, 17 de Abril de 1997 - Jurisprudencia - VLEX 43560674
Sentencia C-199/97
ACCION DE NULIDAD-Finalidad
La finalidad de la acción de nulidad del acto administrativo demandado es la tutela del orden jurídico, a fin de aquel quede sin efecto por contrariar las normas superiores del derecho. Esta acción se encuentra consagrada en interés general para que prevalezca la defensa de la legalidad abstracta sobre los actos de la administración de inferior categoría, y por ello puede ser ejercida en todo el tiempo por cualquier persona.
ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Finalidad
La persona ha sido lesionada por un acto de la administración, puede solicitar en defensa de su interés particular y concreto ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, además de la nulidad del mismo por ser contrario a las normas superiores, que se le restablezca en su derecho conculcado, desconocido o menoscabado por aquel. Por consiguiente, la referida acción sólo puede ser ejercida por la persona cuyo derecho ha sido violado o vulnerado en virtud del acto administrativo.
ACCION DE NULIDAD-Características esenciales
ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Características esenciales
La acción de nulidad y restablecimiento del Derecho se ejerce no sólo para garantizar el principio de legalidad en abstracto, sino que también con ella se pretende la defensa de un interés particular que ha sido vulnerado por la expedición del acto administrativo. Esta acción sólo puede ser ejercida por quien demuestre un interés específico, es decir, el afectado por el acto. Para su ejercicio se requiere el agotamiento previo de la vía gubernativa a través de los recursos procedentes ante la misma administración.
ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Efectos de la sentencia
Respecto a la sentencia que se dicte es desarrollo de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, ella produce dos clases de efectos: generales o erga omnes en cuanto a la declaratoria de nulidad y relativos o interpartes en cuanto al restablecimiento de los derechos violados, pues este solo beneficia y obliga a las partes que intervinieron en el proceso. Igualmente, como pueden haberse producido efectos en virtud de la sentencia que no es posible eliminar, en estos casos el restablecimiento del derecho se traducirá en una indemnización de perjuicios, en la modificación de una obligación fiscal o en la devolución de lo pagado indebidamente. Finalmente, por regla general sólo procede contra actos de carácter individual o subjetivo.
ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Titularidad
El hecho de que el precepto acusado establezca que sólo el titular del derecho vulnerado sea quien está habilitado para ejercer esta acción, no quebranta disposición alguna de la Carta Política, pues con la declaratoria de ilegalidad del correspondiente acto administrativo, que es a su vez presupuesto fundamental para solicitar la reparación del perjuicio o el restablecimiento del derecho, se logra el amparo y la protección del orden jurídico y la defensa de los derechos. Es además indispensable, que quien ejerce esta acción, es decir su titular, debe serlo en forma exclusiva el directamente afectado con el acto de la administración, pues es él quien pretende con la declaratoria de ilegalidad del mismo, el restablecimiento de su derecho o la reparación del daño, según el caso.
Referencia: Expediente D-1471
Acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 15 del Decreto 2304 de 1989.
Santa Fe de Bogotá D.C., abril (17) de mil novecientos noventa y siete (1997).
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano J.L.P.A. promovió ante la Corte Constitucional, demanda contra el artículo 15 del Decreto 2304 de 1989, la que procede a resolverse por esta Corporación una vez tramitado el juicio correspondiente, previas las siguientes consideraciones.
A continuación se transcribe en su integridad el texto del precepto demandado, conforme a su publicación oficial:
"ARTICULO 15. El artículo 85 del Código Contencioso Administrativo quedará así:
Artículo 85. Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La misma acción tendrá quien pretenda que le modifiquen una obligación fiscal o de otra clase, o la devolución de lo que pagó indebidamente".
A juicio del demandante, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho vulnera el Preámbulo y los artículos 1, 2, 4, 12, 40, 85 y 95 de la Carta Política, por cuanto, de una parte, condiciona su ejercicio a la solicitud concomitante del restablecimiento del derecho, y de la otra, exige como presupuesto para ejercerla, la existencia de un derecho particular vulnerado, por lo cual solo puede ser promovida exclusivamente por el afectado.
Afirma que no solo el artículo 4o. de la Constitución impone la defensa y prevalencia de la norma superior y de la ley, sino que adicionalmente el preámbulo y los artículos 1o. y 2o. del mismo estatuto también lo hacen, al consagrar principios como el de la participación democrática y la prevalencia del interés general. Igualmente, considera que esta defensa de la Constitución y la ley se logra cuando se dispone "la nulidad constitucional de pleno derecho en preservación del derecho fundamental al debido proceso consagrado en el artículo 29 Superior".
En el caso concreto, "la norma acusada liga de tal manera la posibilidad de pedir la nulidad del acto administrativo al restablecimiento del derecho, que la primera no será posible incoarla sin la segunda cuando de algún modo tenga que ver, implique o entrañe el restablecimiento del derecho como consecuencia".
De esta manera, a su juicio, el precepto subordina la solicitud de nulidad a la de restablecimiento, de tal manera que si la petición de resarcimiento no resulta posible por haber caducado el tiempo fijado en la ley para hacerlo, no podrá incoarse demanda de nulidad del acto administrativo, en ejercicio del principio de defensa a la integridad de la Constitución y de la Ley consagrado en los artículos superiores citados.
También lesiona en su sentir, el principio constitucional de aplicación directa de la Carta sin intermediación de la ley u otra norma, e impide que se hagan valer los efectos de retrotracción y restablecimiento de la nulidad constitucional de pleno derecho (art. 29 C.P.), nulidad que es insaneable y que produce sus efectos directos, impliquen o no el restablecimiento del derecho particular. Así, esta subordinación del restablecimiento del interés privado sobre la acción de nulidad, impide entonces la operancia del principio de legalidad, basado en el mero interés particular que debe ceder al general o público.
Dentro del término de fijación en lista, el Ministerio de Justicia y del Derecho a través de su representante, presentó escrito solicitando a la Corte declarar exequible la disposición acusada, para lo cual se fundamenta en las siguientes consideraciones:
Después de realizar algunas precisiones en torno a la naturaleza y características de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el interviniente hace alusión a los mecanismos de defensa constitucional y a las normas constitucionales que se consideran infringidas por el demandante.
Frente a la presunta vulneración de estas disposiciones, estima que en ellas la Constitución Política consagra una diversidad de mecanismos a través de los cuales, sea directa o indirectamente, se preserva el ordenamiento jurídico. Sin embargo, advierte que ninguno de estos instrumentos puede sustituir el objeto y finalidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, ya que no solo esta opera ante una jurisdicción especial, sino que tiene por objeto además de anular el acto administrativo ilegal, restablecer el derecho del particular afectado con el mismo.
Después de establecer algunas diferencias entre las acciones de nulidad, nulidad y restablecimiento del derecho y la acción pública de inconstitucionalidad, concluye el interviniente que la acción cuestionada, tiene un objeto y unas características que determinan su naturaleza y razón de ser dentro del ordenamiento jurídico.
Por lo tanto, en caso de eliminarse dicha acción, quien eventualmente se vea afectado por un acto administrativo de carácter particular y concreto, quedaría sin la posibilidad jurídica de obtener el restablecimiento de su derecho afectado, por cuanto a pesar de que en el ordenamiento existen otras acciones, éstas tienen unas características y finalidades diferentes a la del restablecimiento del derecho.
Mediante oficio No. 1148 de noviembre 25 de 1996, el señor P. General de la Nación (E), envió el concepto de rigor solicitando a esta Corporación declarar exequible la disposición acusada, con fundamento en las siguientes consideraciones:
En primer término se refiere a las acciones y procedimientos consagrados en la Carta Política para mantener la integridad del orden jurídico y la protección de los derechos como son las acciones de tutela, cumplimiento, populares y de responsabilidad civil objetiva, y cita un pronunciamiento de la Corte Constitucional donde se realizan algunas consideraciones en torno a la función pública que se cumple en la actividad administrativa y que requiere por ende, de una rama especializada que realice el control jurisdiccional correspondiente.
Para el representante del Ministerio Público, lejos de vulnerar la Constitución, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho busca no solo velar por la supremacía del ordenamiento jurídico superior sino también proteger los derechos subjetivos de los asociados, lesionados por el acto administrativo contrario a la Carta Fundamental, a la ley o al orden jurídico a que está sujeto.
Por su parte, una vez determinada la diferencia existente entre la acción de simple nulidad que busca el restablecimiento de la legalidad objetivamente considerada, y el contencioso subjetivo de anulación cuyo fin es la protección del derecho subjetivo conculcado con miras a defender el orden constitucional y condenar a la administración para hacer efectiva la reparación del daño causado, estima el P. (E) que el constituyente no solo pretendió garantizar la defensa de la legalidad abstracta del orden jurídico, sino también asegurar y proteger la efectividad de los derechos de las personas consagrados en la Constitución y las leyes, para lo cual defirió en el legislador la tarea de diseñar los mecanismos tendientes a alcanzar estos fines.
De esta manera, sostiene que no puede aceptarse el argumento del actor al cuestionar la constitucionalidad del contencioso subjetivo de anulación ya que el hecho de que la ley reconozca su ejercicio solamente al titular del derecho vulnerado y ligue la pretensión anulatoria al restablecimiento del daño, en modo alguno significa desdeñar la defensa de la Constitución y la ley. Por el contrario, con la declaratoria de ilegalidad del acto vulnerador, que es a su vez presupuesto fundamental para solicitar la reparación del perjuicio, se consigue la protección del ordenamiento jurídico que echa de menos el demandante.
Finalmente, en cuanto a la pretensión del demandante de eliminar la figura cuestionada, este no se ajusta a los mandatos superiores, ya que privaría a los individuos de su derecho fundamental y constitucional de acudir a la jurisdicción para hacer valer sus derechos cuando éstos resulten afectados por un acto arbitrario e injusto de la administración.
En virtud de lo dispuesto en el artículo 241, numeral 5o de la Carta, la Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad formulada contra el artículo 15 del Decreto 2304 de 1989.
Cuestiona el demandante la constitucionalidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, al condicionar el ejercicio de la acción de nulidad a la solicitud concomitante del restablecimiento del derecho, lo cual en su criterio impide la operancia del principio de legalidad, el cual se fundamenta en que el interés particular debe ceder al general, así como al exigir como presupuesto para ejercerla, la existencia de un derecho particular vulnerado, por lo que sólo podrá ser promovida por el afectado.
* De la Acción de Nulidad.
De conformidad con lo previsto en el artículo 84 del C.C.A., subrogado por el artículo 14 del D.E. 2304 de 1989, "toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de su representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos. Procederá no sólo cuando los actos administrativos infrinjan las normas en que deberían fundarse, sino también cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió. También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro".
"La acción de nulidad, de larga tradición legislativa (ley 130 de 1913) y jurisprudencial en nuestro medio, tiene como finalidad específica la de servir de instrumento para pretender o buscar la invalidez de un acto administrativo, proveniente de cualquiera de las ramas del poder público, por estimarse contrario a la norma superior de derecho a la cual debe estar sujeto. A través de dicha acción se garantiza el principio de legalidad que es consustancial al Estado Social de Derecho que nuestra Constitución institucionaliza y se asegura el respeto y la vigencia de la jerarquía normativa. Dicha jerarquía, cuya base es la Constitución, se integra además con la variedad de actos regla, que en los diferentes grados u órdenes de competencia son expedidos por los órganos que cumplen las funciones estatales, en ejercicio de las competencias constitucionales y legales de que han sido investidos formal, funcional o materialmente.
La acción de nulidad tiene un sólido soporte en el principio de legalidad que surge, principalmente, del conjunto normativo contenido en los arts. 1, 2, 6, 121, 123, inciso 2o., 124 de la C.P., pero asi mismo tiene su raíz en las normas que a nivel constitucional han institucionalizado y regulado la jurisdicción de lo contencioso administrativo (arts. 236, 237-1-5-6 y 238)".
(M.P.D.A.B.C.)
* De la Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho.
"Quepa recordar que la acción de restablecimiento del derecho envuelve dos pretensiones. La primera, la de anulación del acto administrativo, es semejante a la única que integra la acción llamada "de nulidad", es decir, la nulidad de los actos (art. 84), procediendo ésta cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o falsamente motivados, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profiera"; la única diferencia que señala la ley en cuanto hace a esta pretensión común de ambas "acciones" es que la de "restablecimiento del derecho", además de lo anterior, exige que la persona que la incoa "se crea lesionada en un derecho suyo, amparado por una norma jurídica".
Son, pues, las dos acciones, caminos señalados por la ley colombiana como medios para hacer efectivo el control jurisdiccional de los actos administrativos y para ejercer respecto a ellos, si es del caso, las sanciones típicas del principio de legalidad. Se asemejan ellas al denominado "recurso por exceso de poder" que ha consagrado el derecho francés mediante creación jurisprudencia de vieja data, en cuanto atañe a pretender que se anule el acto administrativo en razón de una de las causales que se han visto en el párrafo precedente.
Ahora bien, como se venía explicando ut supra, la acción de restablecimiento del derecho (la misma que antes se conocía con el nombre de "acción de plena jurisdicción" (CCA, art. 667, L. 167/41) y hoy "acción de nulidad y restablecimiento del derecho" (D.L. 2304/89, art. 15), aunque en verdad es típicamente de carácter subjetivo ("Toda persona que se crea lesionada en un derecho suyo..."), guarda estrecha armonía con la acción de nulidad simple (tutelar el derecho objetivo), puesto que como se deriva de la simple lectura del artículo 84 del Código Contencioso Administrativo vigente, los motivos que se pueden invocar por el demandante, en una u otra acción, son comunes. De allí que una de las pretensiones que contempla la acción de restablecimiento del derecho sea la anulación del acto administrativo y que otra, consecuencia de los resultados favorables de ésta, el restablecimiento en su derecho. Más, lógicamente, que ese restablecimiento está supeditado a que el derecho subjetivo del interesado exista, por que si no existe, mal puede restablecérsele en algo que nunca ha estado en el patrimonio jurídico de esa persona.
Esto último fue lo que observó el tribunal en el caso particular del actor, y vió cómo las simples irregularidades de los actos que declaró nulos no lesionaron ningún derecho suyo, por lo cual denegó esa pretensión (...). Que la acción necesariamente debe ser planteada contemplando el demandante las dos solicitudes inseparables, la de la nulidad del acto y la del restablecimiento del derecho, no significa que el juez administrativo debe acceder indubitablemente a ésta última, dado que en un juicio concreto es posible que el pretendido derecho que se requiere restablecer, no exista" (negrillas y subrayas fuera de texto).
Respecto a la sentencia que se dicte es desarrollo de esta acción, ella produce dos clases de efectos : generales o erga omnes en cuanto a la declaratoria de nulidad y relativos o interpartes en cuanto al restablecimiento de los derechos violados, pues este solo beneficia y obliga a las partes que intervinieron en el proceso. Igualmente, como pueden haberse producido efectos en virtud de la sentencia que no es posible eliminar, en estos casos el restablecimiento del derecho se traducirá en una indemnización de perjuicios, en la modificación de una obligación fiscal o en la devolución de lo pagado indebidamente. Finalmente, por regla general sólo procede contra actos de carácter individual o subjetivo.
Al respecto, el H. Consejo de Estado en providencia de abril 25 de 1986, con ponencia del Magistrado Dr. E.L.M., expresó que:
"No es la generalidad del acto administrativo impugnado lo que determina si una acción es de nulidad o es de plena jurisdicción (o de restablecimiento del derecho). Lo que determina la naturaleza de la acción son los fines del actor. Si éste busca exclusivamente la protección del ordenamiento jurídico violado cabrá hablarse, con propiedad, de un contencioso popular de anulación. Si al solicitar la nulidad del acto administrativo, en forma automática se produce el restablecimiento del derecho habrá de entenderse que el actor ha impetrado una acción de restablecimiento aunque califique su demanda de cualquier otra manera".
En relación con la posibilidad de acumular estas dos acciones, el H. Consejo de Estado ha sido enfático en que dichas acciones no pueden ejercerse conjuntamente, "porque aunque comunmente corresponden al mismo tribunal y se tramitan por igual procedimiento, presentan titulares, naturaleza y finalidades distintas que las hacen excluyentes entre sí".
Con fundamento en las consideraciones que anteceden, estima la Corte que los cargos formulados contra el artículo 15 del Decreto 2304 de 1989 no prosperan, por las razones que se exponen a continuación.
Según el artículo 40 de la Constitución Política, todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, y para hacer efectivo este derecho, puede interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley.
Por su parte, según el artículo 89 superior, además de los consagrados en los artículos anteriores, la ley establecerá los demás recursos, las acciones y los procedimientos necesarios para que puedan propugnar por la integridad del orden jurídico, y por la protección de sus derechos individuales, frente a la acción u omisión de las autoridades públicas.
En este orden de ideas, corresponde al legislador establecer, desarrollar y regular las demás acciones y recursos destinados a defender y garantizar la integridad del orden jurídico y la protección de los derechos individuales. Así lo ha hecho, al consagrar en el Código Contencioso Administrativo las acciones y los recursos contra los actos de la administración, uno de las cuales es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
Se trata, pues, de un instrumento cuyo objetivo esencial es la protección del orden jurídico, a través de la declaratoria de nulidad del respectivo acto administrativo cuando este lo quebranta, y la defensa de los derechos individuales vulnerados como consecuencia de la ilegalidad del acto, mediante el restablecimiento del derecho del particular afectado.
En efecto, la naturaleza y características de esta acción difieren -como se anotó con anterioridad- sustancialmente de la simple acción de nulidad, por razones que encuentran su fundamento en el ordenamiento contencioso administrativo. Como ya se indicó, la acción impugnada persigue dos objetivos concretos: de un lado, la declaratoria de nulidad del acto contrario a la Constitución o a la ley, y del otro, que se le restablezca en su derecho o se le repare el daño infringido.
Por ello, lo que quiso el constituyente en el artículo 89 superior, fue no sólo garantizar la defensa del principio de legalidad abstracto del orden jurídico, sino también asegurar y proteger la efectividad de los derechos de las personas consagrados en la Constitución y las leyes, para lo cual defirió en el legislador la labor de establecer y regular los mecanismos para lograr tales fines.
Conviene señalar, que cuando se pretende ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, debe partirse del argumento según el cual, quien la invoca considera que el respectivo acto administrativo vulnera o desconoce el ordenamiento superior, y que con ello, además, afecta un derecho particular, cuyo titular pretende su reparación o restablecimiento. Si por el contrario, de lo que se tratase fuese únicamente de obtener la anulación del acto, pues simplemente se ejercería la acción de nulidad.
Por lo anterior, estima la Corte que el precepto acusado tiene un sólido sustento en la Constitución Política, ya que no sólo se ajusta al ordenamiento superior, que consagra el derecho político de los ciudadanos a ejercer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley, así como la atribución en cabeza del legislador de desarrollar acciones y recursos para la defensa de la integridad del orden jurídico y de los derechos individuales, sino que además se constituye en un mecanismo que garantiza la efectividad de los derechos y la integridad normativa, lo que se ajusta a las disposiciones superiores.
Finalmente, el hecho de que el precepto acusado establezca que sólo el titular del derecho vulnerado sea quien está habilitado para ejercer esta acción, no quebranta disposición alguna de la Carta Política, pues con la declaratoria de ilegalidad del correspondiente acto administrativo, que es a su vez presupuesto fundamental para solicitar la reparación del perjuicio o el restablecimiento del derecho, se logra el amparo y la protección del orden jurídico y la defensa de los derechos. Es además indispensable, que quien ejerce esta acción, es decir su titular, debe serlo en forma exclusiva el directamente afectado con el acto de la administración, pues es él quien pretende con la declaratoria de ilegalidad del mismo, el restablecimiento de su derecho o la reparación del daño, según el caso.
Por las razones expuestas se declarará la exequibilidad de la norma que se acusa, como así se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.
Declarar EXEQUIBLE el artículo 15 del Decreto 2304 de 1989, que subrogó el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo.