Source: http://docplayer.fi/2219569-Vuoden-2012-arviointi-turun-kaupungin-tarkastuslautakunta-30-5-2013.html
Timestamp: 2017-11-23 00:49:59+00:00
Document Index: 12186077

Matched Legal Cases: ['kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ']

Vuoden 2012 arviointi Turun kaupungin tarkastuslautakunta - PDF
Vuoden 2012 arviointi Turun kaupungin tarkastuslautakunta
Download "Vuoden 2012 arviointi Turun kaupungin tarkastuslautakunta 30.5.2013"
1 Vuoden 2012 arviointi Turun kaupungin tarkastuslautakunta
2 2 VUODEN 2012 ARVIOINTI SISÄLLYSLUETTELO Tiivistelmä 1 Talousarvio ja tilinpäätös Talouden tunnusluvut ja vertailut muihin kaupunkeihin Tarkastuslautakunnan huomioita tilinpäätöksestä ja tulevaisuuden riskeistä Talouden tasapainottaminen Kaupungin strategisten ohjelmien toteutuminen ja raportointi Hallinnonjärjestämispäätös ja Turun kaupungin toimintamallin uudistaminen Kaupungin sisäinen valvonta, riskienhallinta ja konsernivalvonta Sisäisen valvonnan, riskienhallinnan ja konsernivalvonnan selonteko toimintakertomuksessa Tilintarkastajien raportointi Allekirjoitukset LIITTEET Liite 1 Turun kaupungin hallinnon ja talouden tarkastus Liite 2 Tilintarkastajien valtuustokauden raportointi Liite 3 Lausunto VSSHP:n talouden vakauttamisohjelmasta
3 3 TIIVISTELMÄ Raportoija ja raportointiaika Turun kaupungin tarkastuslautakunta, 2013 Turun kaupungin tarkastuslautakunta julkaisee vuosittain arviointiraportin Turun kaupungin toiminnallisten ja taloudellisten tavoitteiden toteutumisesta. Tekijät Turun kaupungin tarkastuslautakunta Raportin nimi Raportin jakelu Asiasanat Raporttisarjan nimi Vuoden 2012 arviointi Raportti on saatavissa internetistä osoitteesta Arviointiraportti, arviointi, Turun kaupunki, tavoitteet Turun kaupungin tarkastuslautakunta Raportin tunnistetiedot Sivuja 97 + liitteet Kieli suomi Raportin jakaja Turun kaupungin revisiotoimisto, puh (02) Tarkastuslautakunnan vuoden 2012 arviointi on painottunut seuraaviin aiheisiin: 1. Talouden tunnusluvut ja vertailut muihin kaupunkeihin 2. Kaupungin strategisten ohjelmien toteutuminen ja raportointi 3. Hallinnonjärjestämispäätös ja Turun kaupungin toimintamallin uudistaminen 4. Kaupungin sisäinen valvonta, riskienhallinta ja konsernivalvonta Arvioinnin keskeisiä huomioita 1. Talouden tunnusluvut ja vertailut muihin kaupunkeihin Turun kaupungin tilikauden 2012 tulos oli 9,2 miljoonaa euroa. Konsernin tilikauden tulos oli - 8,2 miljoonaa euroa. Turun kaupungin tulojen kasvu vuonna 2012 perustui valtionosuuksien ja satunnaisten tulojen kasvuun. Kokonaisverotulon kasvu lähes pysähtyi. Peruskaupungin tilikauden ylijäämäisyydestä huolimatta sekä peruskaupungin että konsernin velkamäärän kasvu jatkui vuonna Tarkastuslautakunnan mielestä tasapainoiseen talouteen kuuluu myös se, että rakennusten ja infrastruktuurin korjausvelka ei kasva. Uusista investoinneista päätettäessä tulee punnita, onko kokonaistaloudellisempaa investoida ajoissa ja riittävästi rakennetun omaisuuden ylläpitoon kuin rakentaa uutta. Tarkastuslautakunta on arvioinut viime vuosien talouden tasapainoon tähtääviä toimia. Talouden tasapainotukseen pyrkivien toimien toteuttaminen on osoittautunut aikaa vieväksi ja haastavaksi. Teknisen sektorin toimintoja on yhtiöitetty ja omaisuuseriä on myyty konserniyhtiöille, joista saaduilla laskennallisilla myyntivoitoilla peruskaupungin tuloslaskelma on saatu näennäisesti tasapainoon. Rahataloudessa sen sijaan tasapainoa ei ole saavutettu ja velkaantuminen on jatkunut lähes joka vuosi.
4 4 2. Kaupungin strategisten ohjelmien toteutuminen ja raportointi Tarkastuslautakunta on arvioinut Turku-sopimuksen toimeenpano-ohjelmien raportointia. Tarkastuslautakunnan mielestä uusien ohjelmien valmisteluvaiheessa on selvitettävä, tuleeko myös resurssien ohjaukseen ja käyttöön liittyvien tavoitteiden olla pitkäkestoisempia ja strategisempia. 3. Hallinnonjärjestämispäätös ja kaupungin toimintamallin uudistaminen Toimintamalliuudistus on laajuudeltaan merkittävä ja sillä on vaikutuksensa niin kaupungin päättäjien, henkilöstön, asiakkaiden, yhteistyökumppaneiden kuin sidosryhmien näkökulmasta. Työtä tarvitaan uudistuksen tavoitteiden ja sen edellyttämien toimenpiteiden toteuttamiseksi ylimmän johdon ja organisaatiotason lisäksi ruohonjuuritasolla, käytännön asiakaspalveluissa. Uudistuksen viemisessä käytännön tasolle tarvitaan apuna sitä tavoitteenakin ollutta parempaa johtamista. 4. Kaupungin sisäinen valvonta, riskienhallinta ja konsernivalvonta Tarkastuslautakunta on arvioinut myös kirjanpitolautakunnan kuntajaoston suositusten näkökulmasta tilinpäätöksen toimintakertomuksen yhteydessä annettua selontekoa sisäisen valvonnan, riskienhallinnan ja konsernivalvonnan järjestämisestä. Tarkastuslautakunta odottaa, että toimintamalliuudistuksen yhteydessä selkiytetty ja uudistettu säännöstö rakenteeltaan ja sisällöltään edesauttaa paremman johtamisen tavoitteeseen pyrittäessä sekä luo edellytykset hyvälle päätöksenteolle. Tarkastuslautakunta katsoo, että konserniajattelun laajentuessa konserniohjauksen ja sitä kautta myös konsernivalvonnan merkitys kasvaa ja tästä syystä näiden kehittämiseen on kiinnitetty ja pitää kiinnittää jatkossakin erityistä huomiota. Kaupungin tytäryhteisöjen tunnuslukuja ei ole laskettu kaikilta osin yhteneväisesti. Konserniyhteisöjen keskinäinen vakavaraisuustunnuslukujen vertailu ei ole tämän menettelyn johdosta mahdollista. Turun kaupunkikonsernilta puuttuu kaupunginhallituksen hyväksymä riskienhallintapolitiikka tai riskienhallinnan periaatteet. Vuoden 2010 toimintakertomuksen selonteossa todettiin kaupungin uuden riskienhallintapolitiikan valmistuvan kevään 2011 aikana. Näin ei ole kuitenkaan tapahtunut. Kuntalain mukaan kaupunginvaltuuston tulee päättää kunnan ja kuntakonsernin sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan perusteista (tämä kuntalain kohta tulee voimaan ).
5 5 1 Talousarvio ja tilinpäätös Talouden tunnusluvut ja vertailut muihin kaupunkeihin 1 Turun kaupungin tilikauden 2012 tulos oli 9,2 milj. euroa. Poikkeama verrattuna talousarvioon muutoksin oli 16,2 milj. euroa. Tilinpäätöksen ylijäämä oli 8,5 milj. euroa. Konsernituloslaskelman osoittama konsernin tilikauden tulos oli - 8,2 milj. euroa. Konsernin vuosikate oli 103,5 milj. euroa. Konsernituloslaskelman mukainen tilikauden alijäämä vuonna 2012 oli - 11,1 milj. euroa. Toimintakertomuksessa on annettu selonteko konsernitilinpäätökseen sisältyvistä yhteisöistä. Tulojen ja menojen tasapaino Toimintakate kuvaa sitä nettokäyttömenojen määrää, joka jää rahoitettavaksi verotuloilla ja valtionosuuksilla. Tilinpäätöksen toimintakate oli - 964,2 milj. euroa (v ,1 milj. euroa). Toimintakate toteutui + 4,6 milj. euroa talousarviossa budjetoitua parempana (TA 2012 muutoksin - 968,8 milj. euroa). Turun kaupungin tilintarkastajan mukaan tilikausien 2011 ja 2012 tuloslaskelmat eivät ole täysin vertailukelpoisia toimintakaterivin yläpuolella, koska tuottajaliikelaitokset sisältyivät kaupungin omaan toimintaan vuonna 2011, mutta toimivat yhtiömuodossa vuonna Esimerkiksi henkilöstökulut ovat vuonna 2012 näissä kolmessa yhtiössä olleet yhteensä 43,5 milj. euroa. (PwC Julkistarkastus Oy, Turun kaupunki, Tilikauden 2012 tilintarkastus) Vuoteen 2011 verrattuna kaupungin nettokäyttömenot kasvoivat 56,1 milj. eurolla (+ 6,2 %). Kaupungin toimintakuluista henkilöstökulujen osuus oli 45,5 % ja palvelujen ostojen 39,1 %. Henkilöstökulut alenivat vuoteen 2011 verrattuna 25,4 milj. euroa (- 4,2 %). Organisaatiomuutokset vaikuttivat henkilöstökulujen ja työvoiman käytön alenemiseen. Tilinpäätöksen toimintakertomuksen mukaan henkilötyövuosina mitattu koko työvoiman käyttö ajanjaksolla oli 1 333,7 henkilötyövuotta vähemmän kuin vuonna Tilinpäätöksen toimintakertomuksen mukaan oikaistu työvoiman käyttö kasvoi 60 henkilötyövuotta ja henkilöstökulut kasvoivat 3,8 %. Palkankorotusten kustannusvaikutus henkilöstökuluihin oli 3,1 %. 1 Tunnuslukujen lähteinä on käytetty Turun kaupungin tilinpäätöksiä, Helsingin kaupungin tietokeskuksen julkaisemaa erikoistutkija Heikki Helinin analyysia suurten kaupunkien tilinpäätöksistä, Suomen Kuntaliiton tekemiä kyselyitä ja Tilastokeskuksen materiaalia.
6 6 Turun kaupungin vuosikate on vuodesta 2007 kehittynyt seuraavasti: Taulukko 1. Turun kaupungin vuosikate (1 000 ) vuosina Vuosikate ilmoittaa tulorahoituksen, joka jää käytettäväksi investointeihin, sijoituksiin ja lainanlyhennyksiin. Vuosikatteen ollessa miinusmerkkinen tulorahoitus ei riitä edes vuosittaisen toiminnan ylläpitämiseen (käyttömenojen kattamiseen). Turun kaupungin vuosikate heikkeni noin 22 milj. euroa edellisvuoteen verrattuna (ks. taulukko 1). Kuntaliiton suositusten mukaan kunnan talous on tasapainossa, kun vuosikate on vähintään poistojen suuruinen. Poistojen tulisi vastata keskimääräistä vuotuista korvausinvestointitarvetta. Korvausinvestoinnit kattava vuosikate tarkoittaa, ettei kunnan tarvitse velkaantua, realisoida käyttöomaisuuttaan tai pitkäaikaisia sijoituksiaan eikä vähentää toimintapääomaansa pitääkseen palvelujen tuotantovälineet toimintakunnossa. Jos uusinvestointeja tehdään ja jos niitä halutaan rahoittaa muullakin kuin lainanotolla tai omaisuuden myynnillä, tulisi vuosikatteen riittää myös uusinvestointeihin. Vuosikate oli 45,4 milj. euroa, mikä oli 13,8 milj. euroa budjetoitua suurempi. Vuosikatteeseen vaikuttavia verotuloja ja valtionosuuksia kertyi 0,34 milj. euroa eli ainoastaan 0,03 % budjetoitua enemmän; yhteensä 984,4 milj. euroa. Vuonna 2012 rahoitustuotot olivat 25,2 milj. euroa rahoituskuluja suuremmat. Rahoituskulut yhteensä olivat 9,4 milj. euroa. Korkokulut kasvoivat 1,7 milj. eurolla edelliseen vuoteen verrattuna. Rahoituskuluista Muut rahoituskulut laskivat edelliseen vuoteen verrattuna 11,4 milj. euroa. Vuoden 2011 muihin rahoituskuluihin sisältyy rahoitusarvopapereista kirjattuja arvonalennuksia 10,0 milj. euroa. Vuonna 2012 vuosikate prosentteina poistoista oli Turussa 78,4 %. Kuuden suurimman kaupungin keskiarvo oli 86 %. VUOSIKATE / POISTOT, % Jos tunnusluku vuosikate prosentteina poistoista on vähintään 100, on kunnan talous Kuntaliiton suosituksen mukaan tasapainossa. Jos tunnusluvun arvo on plusmerkkinen, mutta pienempi kuin 100, on kunnan talous heikko tai heikkenevä. Tunnusluvulla osoitetaan, kuinka monta prosenttia tuloslaskelman mukaisista poistoista vuosikate kattaa Helsinki Espoo Tampere Vantaa Turku Oulu Lähde: Heikki Helin 2012 ja 2013 Taulukko 2. Suurten kaupunkien vuosikate prosentteina poistoista vuosina
7 Turun kaupungin tilintarkastajan mukaan Kirjanpitolautakunnan kuntajaoston yleisohje suunnitelman mukaisista poistoista suosittelee vuodesta 2013 alkaen käyttämään poisto-ohjeen mukaisten poistoaikojen alarajoja, ellei pidemmän poistoajan käyttämiseen ole erityistä hyödykekohtaista perustetta. Turun kaupungin käyttämät poistoajat eivät täysin vastaa poisto-ohjeen mukaisia aikoja, joten vähintäänkin käytetyt poistoajat tulee perustella vuonna (PwC Julkistarkastus Oy, Turun kaupunki, Tilikauden 2012 tilintarkastus) 7
8 8 Tulorahoituksen riittävyys suhteessa veroprosentin suuruuteen Tulorahoituksen riittävyyden arvioinnissa on otettava huomioon veroprosentti, jolla vuosikate on saatu aikaan. 11 suurimmasta kaupungista Jyväskylä ja Pori korottivat veroprosenttiaan vuodelle Turun veroprosentti 18,75 säilyi ennallaan. Yhdentoista suurimman kaupungin veroprosentin keski-arvo oli 19,07. Tasapainoisen talouden arviointikriteerinä voidaan käyttää myös kunnallisen tuloverokertymän muutosta suhteessa vertailukuntien keskiarvon muutokseen. Turun tuloverokertymän muutosprosentti vuonna 2012 oli 1,5 % (v kunnan tulovero 527 milj. / v kunnan tulovero 519 milj. v. 2011), joka oli yli puolet pienempi kuin kuuden suurimman kaupungin keskiarvo 3,8 % (v Turku 0,4 % ja kuuden suurimman keskiarvo 2,5 %). 11 suurimmasta kaupungista Helsingin ja Kouvolan tuloverokertymä väheni edellisvuotisesta. Kuntien tuloveron kasvua ovat hidastaneet valtion päättämät veronkevennykset. Ne on kompensoitu lisäämällä valtionosuuksia. Tämän takia verotulojen kehitys ei enää kuvaa suoraan kunnassa tapahtuvan taloudellisen toiminnan kehitystä. Kuntien riippuvuus valtionosuuksista on lisääntynyt niistä itsestään riippumattomista syistä. (Lähde: Heikki Helin 2013, Suurten kaupunkien tilinpäätökset 2012) Kunnan verotulot muodostuvat pääasiassa tuloverosta, kiinteistöverosta ja yhteisöverosta. Tärkein verotulo kunnalle on tulovero. Tilinpäätöksen mukaan kokonaisverotulot vuonna 2012 olivat 639,0 milj. euroa. Kasvua edelliseen vuoteen verrattuna oli 0,8 milj. euroa eli 0,1 %. Tilastokeskuksen Kuntien ja kuntayhtymien tilinpäätösarvioiden 2012 mukaan kuntien verotulot 2012 kasvoivat 1,4 % (Tilastokeskus, Julkinen talous 2013, ). Yhteisöverotulokertymä kehittyi vuonna 2012 vuoteen 2011 verrattuna negatiivisesti. Talousarviossa 2012 yhteisöverokertymäksi ennustettiin 71,4 milj. euroa. Tilinpäätöksessä yhteisöveron tuotto oli 69,2 milj. euroa, mikä alitti talousarvion - 2,2 milj. eurolla ja vuoden 2011 yhteisöverotuoton peräti - 8,8 milj. eurolla. Vuoden 2013 talousarvion yleisperusteluissa/ Verotulot ja valtionosuudet ennakoidaan yhteisöverotuoton olevan 67,7 milj. euroa eli 1,5 milj. euroa vähemmän verrattuna vuoden 2012 tilinpäätöksen osoittamaan toteutuneeseen lukuun. (Kuntaliiton kuntakohtainen suuntaa antava ennustekehikko). Valtionosuudet kasvoivat noin 21 milj. eurolla verrattuna vuoteen Valtionosuuksia kertyi vuonna 2012 tilinpäätöstietojen mukaan 346,0 milj. euroa. Edellä mainittujen veromenetyksien korvaamisen lisäksi Turun saamia valtionosuuksia kasvattivat kunnan peruspalveluiden kunta-alan palkkaratkaisun tukemisen kompensaatio, kunnallisveropohjan kaventamisen kompensaatio, kunnan omarahoitusosuuden muutos ja Turun työllisyyden suhteellinen heikkeneminen verrattuna koko valtakuntaan. Valtionosuutta ovat myös lisänneet yksikköhinnan ja oppilasmäärän kasvu ammattiopetuksessa ja lukiokoulutuksessa. Ammattikorkeakouluopetuksen yksikköhintavähennykset sen sijaan laskivat valtionosuutta. Verotulojen muutokset riippuvat muun muassa talouden ja työllisyyden kehittymisestä. Kaupunkitason tarkastelussa Turun työttömyysaste oli vuoden 2012 lopussa 13,9 % ( ,9 %).
9 Turun kaupungin tulojen kasvu vuonna 2012 perustui valtionosuuksien ja satunnaisten tulojen kasvuun. Kokonaisverotulon kasvu lähes pysähtyi. 9
10 10 Tulorahoituksen riittävyys investointeihin Vuosikatteiden ja poistojen vertailun (vuosikate/ poistot, %) ohella tulorahoituksen riittävyyttä voidaan arvioida investointien tulorahoitusprosentin avulla. Varsinaisen toiminnan tulorahoituksella kaupunki kattoi 41,3 % investointien omahankintamenosta vuonna 2012 (v ,1 %). Tulorahoituksella katettava osuus oli Turussa alle suurten kaupunkien keskiarvon 46,6 %. Tällä tunnusluvulla tarkasteltuna Turku sijoittui kuuden suurimman kaupungin ryhmässä kolmanneksi. Varsinaisen toiminnan tulorahoitus ei riittänyt investointien omahankintamenon (v ,9 milj. euroa) kattamiseen. Tilinpäätöksen toimintakertomuksen mukaan varsinaisen toiminnan tulorahoitus ei riittänyt investointien rahoittamiseen. Vuoden 2012 talousarviossa oli hyväksyttyjä investointimenoja nettomääräisesti 2 100,7 milj. euroa. Vuoden 2013 talousarvioon on varattu 14,1 milj. euroa. Vuodelle 2013 on budjetoitu luovutustuottoja peräti 107,1 milj. euroa, mikä pienentää nettoinvestointeja. Toimintakertomusta sekä tilinpäätöstä koskevia uusia säännöksiä tulisi soveltaa ensimmäisen kerran tilikaudelta 2013 tehtävään tilinpäätökseen. 2 nettoinvestoinnit = bruttoinvestointikulut valtionosuudet ja muut rahoitusosuudet luovutustuotot
11 11 SUURIMPIEN KAUPUNKIEN INVESTOINTIEN TULORAHOITUS % Helsinki ,1 Espoo ,6 Tampere ,9 Vantaa ,5 Turku ,3 Oulu ,0 Lähde: Heikki Helin 2011, 2012 ja 2013 Taulukko 3. Suurten kaupunkien investointien tulorahoitusprosentti vuosina Tilastokeskuksen helmikuussa 2013 julkaiseman Kuntien ja kuntayhtymien tilinpäätösarviot 2012 mukaan Manner-Suomen kuntien vuosikatteet heikkenivät 767 milj. euroa edelliseen vuoteen verrattuna, eivätkä vuosikatteet riittäneet täysimääräisesti kattamaan poistoja. Vuosikatteiden alenemiseen vaikuttivat kuntien toimintakatteiden heikentyminen yhdessä verotulojen heikon kasvun kanssa. Yhä useammalla kunnalla vuosikate jäi negatiiviseksi. Kuntien lainakanta jatkoi kasvuaan noin 1,4 miljardilla eurolla. (Tilastokeskus, Julkinen talous 2013: Selvitys perustuu Manner-Suomen 320 kunnalta ja 154 kuntayhtymältä tammikuussa 2013 kerättyihin tilinpäätösarvioihin. Kunta- ja kuntayhtymäkohtaisia tilinpäätösarvioita ei enää julkaista.) Kuntaliiton helmikuussa 2013 julkaiseman Kuntien ja kuntayhtymien vuoden 2012 tilinpäätökset mukaan vuoden 1997 jälkeen kuntasektorin vuosikate ei ole minään vuonna riittänyt poistonalaisten investointien 3 omahankintamenoihin, jolloin on syntynyt ns. tulorahoitusvajetta, jota kunnat ovat rahoittaneet omaisuuden myynnillä ja ennen kaikkea lainanotolla. Tulorahoitusvajetta on syntynyt vuosina yhteensä lähes 13 miljardia euroa. Kuntasektorin velkamäärä on kasvanut vuosina samana aikana noin 10 miljardia euroa. Vuoden 2012 tilinpäätöksessä toimintatuottoihin kirjatut myyntivoitot yhteensä laskivat 15,1 milj. euroa edellisestä vuodesta (v yhteensä 11,8 milj. euroa, v ,9 milj. euroa). Erityisesti laskivat rakennusten myyntivoitot 5,4 milj. euroa (v ,3 milj. euroa, v ,7 milj. euroa). Satunnaisiin tuottoihin kirjattiin 21,7 milj. euroa, joista osakkeiden myyntien myyntivoitot olivat 8,3 milj. euroa ja tuotantoliikelaitosten liiketoimintakauppojen myyntivoitto 13,3 milj. euroa. Ilman satunnaisia eriä tilikausi olisi ollut 12,5 milj. euroa alijäämäinen. 3 Poistonalaiset investoinnit = esim. kadut, koulut, päiväkodit, verkostot. Ei poistonalaiset = maa- ja vesiomaisuus, sijoitukset.
12 12 Kokonaisrahoituksen tasapaino Kokonaisrahoituksen tasapainoisuuteen liittyvät käsitteet vakavaraisuus ja maksuvalmius, jotka muodostavat kokonaisuutena kunnan rahoitusaseman. Vakavaraisuutta voidaan mitata muun muassa seuraavilla mittareilla: omavaraisuus -%, suhteellinen velkaantuneisuus -% ja lainat / asukas. Maksuvalmiuden osalta kysymys on kaupungin päivittäisistä maksuvelvoitteista suoriutumisesta. Kaupungin maksuvalmius säilyi vuoden aikana hyvänä. Omavaraisuusaste kuvaa kunnan vakavaraisuutta ja kykyä selviytyä pitkän aikavälin sitoumuksista. Omavaraisuuden hyvänä tavoitetasona voidaan pitää kuntatalouden keskimääräistä 70 %:n omavaraisuutta. Alle 50 %:n omavaraisuusaste kunnalla merkitsee suurta velkarasitetta ja heikkoa omavaraisuutta. Turun kaupungin omavaraisuusaste on vähän laskenut edellisvuotisesta. Turun omavaraisuusasteen (%) kehitys ,4 54,9 55,4 *) 53,9 55,3 52,7 *) Lukua on oikaistu vuoden 2010 tilinpäätöksessä. Vuoden 2009 tilinpäätöksessä luku oli 55,8 %. Omavaraisuusaste, % = 100 x (oma pääoma + poistoero ja vapaaehtoiset varaukset) / (koko pääoma - saadut ennakot) Taulukko 4. Turun omavaraisuusasteen (%) kehitys vuosina Suhteellinen velkaantuneisuus kertoo, kuinka paljon käyttötuloista tarvitaan vieraan pääoman takaisin maksuun. Kunnan kannalta tilanne on sitä parempi, mitä pienempi luku on. Tunnusluvun arvoon eivät vaikuta käyttöomaisuuden ikä, arvostus tai poistomenetelmä, joten tunnusluku on käyttökelpoinen kuntien välisessä vertailussa. Turun kaupungin suhteellinen velkaantuneisuus vuonna 2012 oli 47,8 %. Suurimpien kaupunkien keskiarvo oli 47,7 %. Kriisikunnan suhteellisen velkaantuneisuuden raja on vähintään 50 %. Kunnan suhteellinen velkaantuneisuus on kuitenkin vain yksi kriisikunnan kriteereistä. Suhteellinen velkaantuneisuus, % Turussa vuosina ,9 44,1 43,1 *) 44,2 40,8 47,8 *) Lukua on oikaistu vuoden 2010 tilinpäätöksessä. Vuoden 2009 tilinpäätöksessä luku oli 42,7 %. Taulukko 5. Suhteellinen velkaantuneisuus, % Turussa vuosina Suhteellinen velkaantuneisuus, % = 100 x (vieras pääoma - saadut ennakot) / käyttötulot. Vieras pääoma sisältää henkilöstökassatalletukset. Turun kaupungin lainat kasvoivat hieman vuoden 2012 aikana ja olivat euroa asukasta kohden.
13 13 Turussa lainat / asukas on kehittynyt seuraavasti: Turun kaupungin lainat / asukas Taulukko 6. Turun kaupungin lainat ( / asukas) vuosina Kuntien lainakantojen euromääräinen vertailu ei anna täysin oikeaa kuvaa kuntien tilanteesta suhteessa toisiinsa, koska kuntien organisaatiorakenteet poikkeavat hyvinkin paljon toisistaan. Lainakantojen vertailussa olisi parempi käyttää vertailulukuina konsernin lainakantaa. Konsernin lainat / asukas kasvoivat hieman vuonna 2012 Turun kaupungin tilinpäätöksen mukaan ollen / asukas (vuonna / asukas). Lainat / asukas Konsernin lainat / as Helsinki Espoo Tampere Vantaa Turku 1 866*) 2 351*) 6 277**) **) Oulu Lähde: Heikki Helin 2012, 2013 *) Luku on oikaisematon lainakanta eli korolliset velat sisältävät henkilöstökassa- ja konsernitilipääomat. **) Luku on oikaisematon konsernin lainakanta eli luku sisältää henkilöstökassatalletukset. Taulukko 7. Lainakannat suurimmissa kaupungeissa vuosina 2011 ja 2012
14 Viiden suurimman (Espoo ei mukana) kaupunkikonsernin suhteellinen velkaantuneisuus oli keskimäärin 80,1 %. Turussa konsernin suhteellinen velkaantuneisuus vuonna 2012 oli 83,4 %. konsernin suhteellinen velkaantuneisuus, % 2012 Helsinki 87 Espoo *) Tampere 61 Vantaa 112 Turku 83 Oulu 58 Taulukko 8. Suhteellinen velkaantuneisuus, % suurimmissa kaupunkikonserneissa vuonna 2012 *) Espoon konsernitiedot puutteellisia, Suurten kaupunkien tilinpäätökset, Heikki Helin 2013 Turun kaupungin lainakanta on kasvanut vuoden 2011 tilanteesta 90,3 milj. euroa ollen 423,7 milj. euroa (v ,4 milj. euroa). Korollinen velka sisältää henkilöstökassatalletuksia 49,5 milj. euroa ja tytäryhtiöiden talletuksia 29,3 milj. euroa. Pitkäaikaisen korollisen velan määrä nousi vuoden 2011 tasosta 79,9 milj. euroa (v ,9 milj. euroa, v ,0 milj. euroa). Velkaantumista voidaan tarkastella myös nettovelan avulla. Nettovelan laskentakaavaa on tarkistettu vuoden 2012 tilinpäätöksessä. Nettovelka oli vuoden 2012 lopussa 72 miljoonaa euroa, jossa on kasvua edellisestä vuodesta 32,9 milj. euroa. Asukasta kohti laskettu emokaupungin nettovelka oli 400 euroa (v euroa). 14
15 Peruskaupungin tuloslaskelman ylijäämäisyydestä huolimatta sekä peruskaupungin että konsernin velkamäärän kasvu jatkui vuonna
16 Tarkastuslautakunnan huomioita tilinpäätöksestä sekä tulevaisuuden riskeistä Vuoden 2012 tilinpäätöksen tuloslaskelman ylijäämä oli 8,5 milj. euroa. Tarkastuslautakunnan mielestä raportoitu ylijäämä antaa liian optimistisen kuvan taloudesta kolmesta syystä: - Tuloslaskelmaan sisältyi 21,7 miljoonaa euroa satunnaisia tuottoja. - Kaupungin tulorahoitus ei edelleenkään riitä kattamaan investointimenoja. - Konsernituloslaskelma oli 11 miljoonaa alijäämäinen Tuloslaskelman satunnaiset tuotot koostuivat lähinnä tuotantoliikelaitosten liiketoiminnan ja Turun Osakehuoneistot oy:n myyntivoitoista. Molemmat kaupat toteutettiin konsernin sisäisenä liiketoimena. Näissä konsernin sisäisissä siirroissa ei kauppahintoja maksettu rahana, joten kaupunkikonsernin tasolla rahoitusasema ei muuttunut. Tarkastuslautakunnan mielestä järjestelyt ovat luonteeltaan arvonkorotuksia. Kunnan talouden on sanottu olevan tasapainossa, kun vuosikate on suurempi tai yhtä suuri kuin poistot. Ongelmallista kuitenkin on, että poistojen määrä on yleensä pienempi kuin investoinnit. Kunnan talous saattaa olla siis näennäisesti tasapainossa samalla kun se velkaantuu rahoittaakseen investointimenonsa. Ainakaan pitkällä aikavälillä jatkuva velkaantuminen ei ole kestävää talouden hoitoa. Tarkemman kuvan tilanteesta antaa investointien tulorahoitusprosentti, joka Turussa vuonna 2012 oli 41,3 prosenttia. Konsernituloslaskelman alijäämä vuonna 2012 oli 11,1 milj. euroa. Konsernitarkastelun tärkeys korostuu, koska merkittäviä toimintoja on siirretty ja tullaan siirtämään lähivuosina peruskaupungista konserniin. Konsernitilinpäätös kuvaa kunnan ja sen tytäryhteisöjen muodostaman kokonaisuuden taloudellista asemaa ja tuloksen muodostumista. Konserniyhteisöjen keskinäinen omistus, keskinäiset tapahtumat ja sisäiset katteet on poistettu konsernituloslaskelmasta. Konsernitasolla esimerkiksi peruskaupungin tuloslaskelmassa vuonna 2012 raportoidut yhtiöittämisestä saadut myyntivoitot eliminoituvat. Vuoden 2012 lopussa peruskaupungin osuus Turku-konsernin taseen loppusummasta on 1,49 miljardia euroa (58 %) ja konserniyhteisöjen 1,10 miljardia euroa (42 %). Kuva 1: Turku-konsernin taseen jakautuminen
17 17 Myös peruspalveluiden näkökulmasta konsernitarkastelu on hyödyllistä. Esimerkiksi Peruspalvelupalvelulautakunta sai palautusta Varsinais-Suomen Sairaanhoitopiiriltä 4,1 miljoonaa euroa tasaeräveloitukseen nähden vähentyneen käytön takia. Tämä osaltaan johti kuitenkin siihen, että konserniin kuuluva Varsinais-Suomen Sairaanhoitopiiri (Turun osuus peruspääomasta 30,4 %) ei pystynyt sopeuttamaan toimintaansa vastaavasti ja teki vuonna 2012 merkittävän 24,3 milj. euron alijäämän. Konserniyhteisöistä mm. Varsinais-Suomen Sairaanhoitopiirillä on käynnissä merkittävä investointiohjelma. Rahoituslaskelmanäkökulma Rahoituslaskelmalla osoitetaan kuinka paljon kunnan toiminnan ja sen investointien rahavirta on yli- tai alijäämäinen. Tilinpäätöksen 2012 rahoituslaskelman mukaan varsinaisen toiminnan ja investointien nettokassavirta oli -27,1 miljoonaa euroa. Kun tästä kassavirrasta vähennetään vielä laskennalliset myyntivoitot konserniin niin toiminnan ja investointien rahoitusvajeeksi vuonna 2012 saadaan peräti 48,8 milj. euroa. Todelliseen rahan käyttöön perustuvan, investointimenot huomioivan ja laskennalliset myyntivoitot eliminoivan laskelman mukaan peruskaupungin tulos vuonna 2012 oli lähes 58 miljoonaa euroa heikompi kuin tuloslaskelman raportoitu tilikauden tulos (9,16 milj. euroa). TP 2012 Toiminnan rahavirta 54,4 Investointien rahavirta -81,6 Toiminnan ja investointien rahavirta -27,1 Laskennalliset luovutustuotot -21,7 Toiminnan ja investointien "rahoitusvaje" -48,8 Menojen kasvu tulojen kasvua nopeampaa Turun kaupungin talouden kehityksessä on viime vuosina huolestuttavan piirteenä ollut toimintakulujen vero- ja valtionosuustuloja nopeampi kasvuvauhti. Ainoastaan vuonna 2010 verotulot ja valtionosuudet kasvoivat nopeammin kuin toimintakulut. Käytännössä tämä on johtanut siihen, että menojen ja tulojen epäsuhtaa on jouduttu paikkaamaan omaisuuden myynneillä ja lainanotolla TA 2013Ennuste Toimintakulut 2,8 5,5 4,9 4 2,3 4,4 Verotulot ja valtionosuudet 2,3 6,5 4,2 2,2 2,2 1,6 Taulukko 9. Toimintakulujen ja verotulojen ja valtionosuuksien kasvuprosentit Talousennuste1/2013
18 18 Valtion toimet Viime vuosina kuntien tulopohja on muuttunut. Veronkevennyksistä (kunnallisveron vähennysten lisääminen) johtuen aiempaa suurempi osa kunnan tulopohjasta muodostuu valtionosuuksista. Verotulojen kehitys on erkaantunut kunnan taloudellisen toimeliaisuuden kehityksestä ja kuntien taloudellinen riippuvuus valtion toimista on kasvanut (Helin 2013). Valtion vuoden 2012 talousarvioesityksen vaikutuksista kuntien talouteen on erilaisia laskelmia. Joidenkin laskelmien mukaan toimenpiteet eivät kiristäneet kuntataloutta. Kuntaliitto on laskenut, että toimenpiteet kiristivät kuntien ja kuntayhtymien taloutta vuonna 2012 verrattuna edelliseen vuoteen yhteensä 448 miljoonalla eurolla. Heikki Helin on esittänyt peräti 12 erilaista laskentatapaa valtion toimenpiteiden vaikutuksista vuoden 2012 kuntatalouteen. Valtiontalouden tasapainottamiseen tähtäävät toimet merkitsevät muutoksia kuntatalouteen. On arvioitu, että vuonna 2017 valtionosuudet ovat peräti 1,7 miljardia pienempiä kuin vuonna Tämän takia kunnat joutuvat todennäköisesti lisäämään lainanottoa ja nostamaan veroprosentteja. Vuoden 2012 aikana tuli monia Turun saamiin valtionosuuksiin vaikuttavia muutoksia. Valtionosuudet ylittivät talousarvion 10,1 miljoonalla eurolla. Muutoksia talousarvioon nähden tuli muun muassa kertaluonteisesti peruspalveluiden valtionosuuksiin, kunnallisveropohjan kaventamisen kompensaatioon ja kunnan omarahoitusosuuksiin. Tämän lisäksi työllisyyden kehitys sekä oppilasmäärien ja yksikköhintojen muutokset vaikuttivat valtionosuuksiin. Valtionosuuksien merkityksen kasvu Turun tulopohjassa aiheuttaa haasteita tulojen ennustamisessa ja altistaa kaupungin talouden valtiontalouden heilahteluille. Kaupungin menot ovat suurelta osin kiinteitä tai lainsäädäntöön perustuvia, joiden sopeuttaminen tuloja vastaavaksi on hankalaa ja aikaa vievää. Yhteisöverojen maksajat Turun kaupungin saamista yhteisöverotuloista muutaman suurimman maksajan osuus on suuri. Monikansallisten yhtiöiden päätökset esimerkiksi toimipaikkojensa sijainnista tai siirtohinnoittelun muutoksista voivat aiheuttaa merkittäviä muutoksia yhteisöverokertymään. Lääketeollisuudelle tyypilliset yksinmyyntioikeuksien ja patenttien umpeutumiset vaikuttavat nopeasti yhtiöiden verotettavaan tulokseen. Kaupungin mahdollisuudet vaikuttaa yhteisöveron maksajien päätöksiin ovat rajalliset. Kaupungin johdon mukaan keinoina ovat lähinnä yhtiöiden tarpeet huomioiva kaavoitus, työvoiman saatavuuden turvaaminen ja palveluihin panostaminen.
19 19 Muutokset poistokäytännöissä Kirjanpitolautakunnan kuntajaosto päivitti vuonna 2011 yleisohjetta kunnan ja kuntayhtymän suunnitelman mukaisista poistoista. Merkittävin muutos koski poistoaikoja. Yleisohjeessa on annettu esimerkkejä erilaisten hyödykkeiden poistoaikojen ylä- ja alarajoista. Uusi suositus on, että poistoajoista valitaan alaraja, ellei pidemmän poistoajan käyttämiselle ole erityistä hyödykekohtaista perustetta. Muutos tulee toimeenpanna viimeistään tilivuonna Talousjohdon arvion mukaan muutos kasvattaisi Turun kaupungin poistoja noin 15 miljoonalla eurolla. Korjausvelka Korjausvelalla tarkoitetaan summaa, joka tarvittaisiin rapautumassa olevan rakennetun omaisuuden saattamiseksi nykytarpeita vastaavaan hyvään kuntoon 4. Rakennettua omaisuutta ovat niin rakennukset kuin infrastruktuuri. Talouden tasapainon näkökulmasta korjausvelan ei tulisi kasvaa. Turun kaupungin tilaohjelmassa on asetettu vuosittaiseksi tavoitteeksi korjausvelka-%. Tilaohjelman raportoinnissa (Kv ) todettiin, että vuodelle 2012 asetettua tavoitetta ei saavutettu, koska korjausinvestoinnit olivat budjetoitua pienemmät. Myös vuodelta 2011 periytyvä lähtötaso oli huonompi kuin budjettia laadittaessa oli arvioitu Korjausvelka % tavoite 10,26 8,74 Korjausvelka % toteutuma 11,79 10,36 Taulukko 10. Korjausvelka % tavoitteet ja toteutuma vuosina 2011 ja 2012 Raportoidut luvut koskevat lähinnä Tilaliikelaitoksen taseessa ollutta tilaomaisuutta (rakennuksia) ja korjausvelan suuruus oli vuoden 2012 lopussa 146 milj. euroa. Huomattava osuus rakennuksista on kuitenkin konserniyhteisöjen omistuksessa. Raportoidut luvut eivät myöskään mittaa infrastruktuurin (kadut, vesijohdot, viemärit jne.) kuntoa. Infrastruktuurista huolehtiminen on kaupungin ydintehtävä, joka luo puitteet kaikelle toiminnalle. Keskitettyä konsernitasoista ja infrastruktuurin huomioivaa korjausvelan kehityksen seurantaa ei Turun kaupungissa tehdä. Tarkastuslautakunnan haastattelemien viranhaltijoiden näppituntuman perusteella erityisesti infrastruktuurin korjausvelka on kasvanut vuosittain. Ongelmallisia ovat esimerkiksi siltojen ja alikulkutunnelien huono kunto. Korjausten lykkääminen ohi optimaalisen korjausajankohdan nostaa korjauskustannuksia. 4 Mitä huonommassa kunnossa rakennus on, sen pienempi on sen ns. nykyhinta. Rakennuksen kunto voidaan määritellä rakennuksen nykyhinnan ja uudishinnan suhteesta. Uudisrakennuksella suhde on 100 % ja kun rakennus ikääntyy, sen kuntoprosentti laskee. Turussa on määritelty, että hyväksyttävä taso kuntoprosentille on 75 %. Kun mennään 75 % tason alle, alkaa rakennukselle muodostua ns. korjausvelkaa.
20 20 Tarkastuslautakunnan mielestä tasapainoiseen talouteen kuuluu myös se, että rakennusten ja infrastruktuurin korjausvelka ei kasva. Keskitettyä konsernitasoista ja infrastruktuurin huomioivaa korjausvelan kehityksen seurantaa ei Turun kaupungissa tehdä. Uusista investoinneista päätettäessä tulee punnita, olisiko kokonaistaloudellisempaa investoida ajoissa ja riittävästi olemassa olevan kiinteän omaisuuden ylläpitoon kuin rakentaa uutta. Korjausten lykkääminen ohi optimaalisen korjausajankohdan nostaa korjauskustannuksia.
21 Talouden tasapainottaminen Kaupungin talouden tasapaino on ollut pitkäaikainen huolenaihe. Seuraavassa on poimintoja tarkastuslautakunnan tekemistä arvioinneista alkaen vuodelta Arviointikertomus 2005: Kaupunginhallituksen tulee kiinnittää huomiota siihen, että toiminnan suunnittelun ja tämän pohjalta laadittavan talousarvion ja sen seurannan eri vaiheissa otetaan kaupunkitasoisesti huomioon ne seikat, joilla voidaan vaikuttaa talouden tasapainoon. Tämä edellyttänee muun muassa sitä, että talouden suunnittelu entistä läpinäkyvämmin kytketään toiminnallisiin tavoitteisiin ja näiden toteuttamiseen liittyviin suunnitelmiin. Arviointikertomus 2008: Kaupungin talous on jo muutamien vuosien ajan ollut alijäämäinen. Talouden tasapainottaminen on ollut tavoitteena ja sitä on pyritty saavuttamaan erillisten talousohjelmien valmistelun kautta. Vuoden 2009 alkupuolella valtuusto on tehnyt päätöksen lisätalousarviosta, jolla on haettu kymmenien miljoonien eurojen säästöä. Tarkastuslautakunnan näkemyksen mukaan talouden tasapainottamisessa tulee lyhytjänteisen vuosisuunnittelun ohella kiinnittää erityistä huomiota toimintaan ja talouteen vaikuttavien pitkän tähtäyksen suunnitelmien laatimiseen. Pitkän tähtäyksen suunnitteluun liittyviä tekijöitä ovat muun muassa kaupungin omistajapolitiikan määrittely, palveluiden (kaupungin ydinprosessit eli ydintoiminnot) ja palveluverkon (uudelleen)määrittely ja tähän liittyvä investointien suunnittelu, kaupungin kehittämistoiminnan koordinointi ja suunnittelu. Suunnitelmat tulee toteuttaa myös käytännössä. Työssä onnistuminen edellyttää hyvää yhteistyötä ja vuorovaikutusta niin keskushallinnon ja hallintokuntien välillä kuin myös virkamiesten ja luottamushenkilöiden kesken. Vuoden 2009 arviointi: Talouden tasapainottamisessa huomiota on kiinnitetty palveluverkkoon ja toimitiloihin, henkilöstön käyttöön sekä tuotantotapojen ja - rakenteiden suunnitteluun. Palveluverkon ja tilojen suunnittelun tavoitteena on ollut tilojen käytön tehostaminen ja yhteiskäyttö eri hallintokuntien kesken. Palveluverkkotarkastelu kaupungintasoisena ei ole edennyt ja kaupungin tilojen käyttöä ei ole pystytty tehostamaan tavoitteen mukaisesti.
22 Tuotantotapojen ja rakenteiden kehittäminen on talousohjelmassa painottunut sosiaali- ja terveystoimeen. Kehittämistyössä edetään, mutta ei suunnitellussa aikataulussa. Vuoden 2010 arviointi: Positiivisesta talouskehityksestä huolimatta kaupunkikonsernin velat ja vastuut ovat kasvaneet. Koko kaupunkikonsernin annettujen vakuuksien ja vastuusitoumuksien huomattava kasvu tuo mukanaan suuria haasteita kaupungin riskienhallinnalle, sisäiselle valvonnalle ja koko johtamisjärjestelmälle. Vuoden 2010 talousarvioon ja tilinpäätökseen sisältyi merkittäviä kiinteistöomistusten myyntejä. Tarkastuslautakunnan mielestä myyntien budjetointiin ja aikatauluarvioihin tulee jatkossa kiinnittää tarkempaa huomiota. Vuoden 2011 arviointi: Talous oli vuonna 2011 tasapainossa vain näennäisesti, sillä investointitaso ylittää tuloslaskelman poistotason merkittävästi. Toisin sanoen tulorahoitus ei riittänyt vuonna 2011 eikä tule tilinpäätöksen toimintakertomuksen mukaan lähivuosinakaan riittämään investointien omahankintamenoihin. Kaupunki joutuu siis rahoittamaan investoinnit lainanotolla, omaisuuden myynneillä tai käyttöpääomaa vähentämällä. Tarkastuslautakunta on kiinnittänyt huomiota myös kaupungin sijoitustoiminnasta kirjattuihin 10 milj. euron arvonalennuksiin. Markkinaheilahtelujen vuoksi laajasta sijoitustoiminnasta on aiheutunut viime vuosina kaupungin tulokseen huomattavaa vaihtelua. Voidaan myös kysyä, kuuluuko laajahko velkavetoinen sijoitustoiminta kunnan tehtäväkenttään. 22 Talouden tasapainottaminen ja talousarvioprosessi Talouden suunnittelu ja päätöksenteko kaupungilla tapahtuu pääasiassa talousarvioprosessissa. Tammikuussa 2011 julkaistussa raportissaan Talousarvioprosessin kehittäminen tarkastuslautakunta on esittänyt: Suunnittelun tähtäin lyhyestä pitkään Nykytila: Yhden vuoden talousarvioon sisällytetään asioita, jotka vaatisivat pidemmän aikavälin suunnittelua. Lyhyellä tähtäimellä eli seuraavaa vuotta koskevan talousarvion osalta mahdollisuudet muutoksiin ovat kovin marginaalisia. Käytännössä nykyisin talousarvion taloudellisten tavoitteiden asettamista ohjaa ratkaisevasti ns. ohjeluku. Keskushallinto valmistelee ohjeluvut eri hallintokunnille lähinnä ennakoitujen tulevien verotulojen sekä olemassa olevien kustannusrakenteiden pohjalta.
23 Tavoite: Jos toimintaa ja taloutta halutaan suunnitella ja johtaa muilla perusteilla; esimerkiksi päätettyjen linjausten mukaisesti, pitäisi tehdä nykyistä pitkäjänteisempää suunnittelua, sitoutua tehtyihin suunnitelmiin ja johtaa määrätietoisesti suunnitelmien toimeenpanoa. Resurssien (henkilöstö, tilat) käytöstä päättäminen edellyttää pitkäjänteisyyttä. Yhdelle vuodelle laadittavassa talousarviossa on tosiasiassa melko vähän harkinnanvaraisuutta. * Esimerkiksi henkilöstökulujen osuus kaupungin toimintakuluista on hyvin suuri. Henkilöstö- ja samoin esimerkiksi toimitilakulut on sidottu pitkillä sopimuksilla kauas tulevaisuuteen. Varsin pieni osa kuluista on aidosti harkinnanvaraisia yhden talousarviovuoden aikana. Sen sijaan taloussuunnitelmakauden aikana eli seuraavina neljänä vuotena on periaatteessa enemmän mahdollisuuksia aloittaa myös rakenteellisia muutoksia. Talousarvion ja taloussuunnitelman laadinnassa kehittämisen ja muutosten teon kannalta oikea aikajänne on haaste. Vähän kärjistäen voidaan sanoa, että talousarvion yksi vuosi on liian lyhyt aika muutosten toteuttamiseen ja taloussuunnitelman neljä vuotta tuntuvat liian kaukaisilta eikä niihin kiinnitetä kovinkaan suurta huomiota. Kuntalaki ei rajaa taloussuunnitelman pituutta neljään vuoteen:..valtuuston on hyväksyttävä myös taloussuunnitelma kolmeksi tai useammaksi vuodeksi (suunnittelukausi). On olemassa myös paljon asioita ja hankkeita, joiden suunnittelu, valmistelu ja toteutus vaativat selkeästi pidempää kuin neljän vuoden aikajännettä. Taloutta on siis pyritty vakauttamaan ja tasapainottamaan monien ohjelmien (vakauttamisohjelma, talousohjelma) ja tavoitteiden kautta. Vuonna 2013 samaa ongelmaa käsitellään uudistusohjelmassa. 23
24 24 Tarkastuslautakunnan huomiota kiinnittänyt asia kaudella Pitkän tähtäyksen suunnitelmien laatiminen Arviointi 2009: Tarkastuslautakunnan näkemyksen mukaan talouden tasapainottamisessa tulee edelleen kiinnittää erityistä huomiota toiminnan ja talouden pitkän aikavälin suunnitteluun lyhytjänteisen vuosisuunnittelun ohella. Huomioita asiassa tapahtuneesta kehityksestä ja johtopäätökset Tapahtunut kehitys - talouden suunnittelujännettä on pidennetty niin, että taloussuunnitelman pituus on nyt neljä vuotta aikaisemman kolmen vuoden sijasta - talousarvioprosessia on aikaistettu, prosessin alkua on muutettu vuorovaikutukselliseksi ja koko suunnitelmakauden suunnittelun merkitystä on vahvistettu vuosittaisen taloussuunnittelun sijasta - uudet strategiset ohjelma-asiakirjat pyritään ulottamaan yli valtuustokauden - investointien suunnittelussa ja toimeenpanossa on tapahtunut myönteistä kehitystä Johtopäätös Tarkastuslautakunnan mielestä pitkän tähtäimen suunnittelun ja siihen perustuvan määrätietoisen kehittämistyön merkitystä ei voi liikaa korostaa. Tuotantotapojen ja -rakenteiden suunnittelu Tarkastuslautakunta on käsitellyt arvioinneissaan muun muassa sosiaali- ja terveystoimen yhdistymistä ja kaupungin ohjausjärjestelmiä yhtiöittämisten näkökulmasta. Raportissaan Tuottajaliikelaitosten yhtiöittäminen ( ) tarkastuslautakunta on käsitellyt yhtiöittämisprosessia ja siihen vaikuttavia asioita. Tapahtunut kehitys/ esimerkkejä hallintokuntien yhdistämisistä, liikelaitosten yhtiöittämisistä, yms. muutoksista - Turun kaupungin liikennelaitoksen yhtiöittäminen Turun kaupunkiliikenne Oy:ksi - Sosiaalitoimen ja terveystoimen yhdistyminen yhdeksi hallintokunnaksi Varhaiskasvatuksen siirto sosiaali- ja terveystoimesta kasvatus- ja opetustoimeen alkaen - Varhaiskasvatuksen palvelusetelikokeilun aloittaminen vuonna 2010 ja vakinaistaminen vuonna Kunnallistekniikka-, viher-, kiinteistöpalvelu- ja talotoimiliikelaitokset yhtiöitettiin alkaen kolmeksi tuottajayhtiöksi - Työterveyshuolto on siirretty lukien keskushallintoon itsenäiseksi, kirjanpidollisesti eriytetyksi taseyksiköksi - Kaupungin toimintamallin uudistus ja siirtyminen toimialamalliin alkaen
25 25 Johtopäätös Kaupungin tuotantorakenteet ja -tavat ovat edellisenä valtuustokautena muuttuneet monin tavoin. Muutokset luovat uusia mahdollisuuksia, mutta ne pitää viedä loppuun saakka muutoinkin kuin paperilla. Kaupungissa on pyritty kehittämään hanke- ja projektitoimintaa muun muassa ohjeistusta uusimalla. Palveluverkko ja toimitilat Arviointi 2009: Palveluverkon ja tilojen suunnittelun tavoitteena on ollut tilojen käytön tehostaminen ja yhteiskäyttö eri hallintokuntien kesken. Palveluverkkotarkastelu kaupungintasoisena ei ole edennyt ja kaupungin tilojen käyttöä ei ole pystytty tehostamaan tavoitteen mukaisesti. Tarkastuslautakunnan mielestä palveluverkon ja toimitilojen yhteensovittamisessa olisi jo päästävä sanoista tekoihin siten, että asetettuja tavoitteita ja tehtyjä päätöksiä toimeenpannaan koko kaupungin edun näkökulmasta. Vuoden 2010 arvioinnissa todettiin: Palveluverkkojen tarkastelua ei voida irrottaa palveluprosesseista eli esimerkiksi siitä, mitä ja kuinka vaativaa palvelua eri tarpeisiin pyritään tarjoamaan. Palveluverkon kehittämisessä tulee ottaa huomioon, että asiakkaan palvelut koostuvat paitsi fyysisistä palvelukontakteista ja tiloista, niin myös itsepalvelusta, vertaistoiminnoista, sähköisistä palveluista, erilaisista liikkuvista palvelupisteistä sekä yhteistyöstä kaupungin ulkopuolisten yritysten ja yhteisöjen kanssa. On tärkeää ymmärtää, että asiakkaan palveluverkko koostuu myös muista kuin kaupungin tuottamista palveluista. Palveluverkkoja tulee tarkastella osana palveluprosesseja eikä niistä erillisinä. Tapahtunut kehitys - Kaupunginvaltuusto on vuosina hyväksynyt neljä eri ratkaisua, jossa erityisesti yleissivistävän koulutuksen palveluverkkoa on tarkasteltu uudestaan. Kesäkuussa 2009 valtuustossa tehdyn palveluverkkoratkaisun toimeenpano on osin kesken ja viimeiset muutokset toimeenpannaan aikataulun mukaisesti kesällä Peruspalvelulautakunta on vuonna 2009 hyväksynyt perusterveydenhuollon toimipisteverkon, jonka mukaisesti neljä terveysasemaa lakkautettiin ja jäljelle jäi yhdeksän terveysasemaa - palveluverkkoselvitys päiväkodeista on valmistunut joulukuussa kaupungin koko palveluverkkoa käsittävää selvitystä ei ole tehty Johtopäätös Kaupungin palveluverkon tarkastelussa ja kehittämisessä on edetty, mutta hallintokuntien/ toimialojen rajat ylittävä kaupungin palveluverkon kokonaisuuden arviointi on edelleen liian vähäistä. Henkilöstön käyttö Arviointi 2009: Henkilöstösuunnittelussa on korostunut kaupungin tasolla henkilötyövuosien määrä. Tavoitteena ollutta työvoiman käytön alenemaa ei saavutettu. Lomautusten ja talkoovapaiden avulla saatiin vuonna 2009 säästöjä noin 7 milj. euroa (-172,5 henkilötyövuotta). Kokonaisuudessaan henkilöstökulujen kasvu pysyi vuoden aikana kohtuullisella 0,4 %:n tasolla. Tapahtunut kehitys - työhyvinvointia ja muita henkilöstön tilannetta kuvaavia muuttujia on seurattu joka toinen vuosi tehdyillä Kunta10 - tutkimuksilla - RVS:n ( ) 5 tavoitteena on ollut 200 htv:n alenema vuosittain vuosien aikana eli yhteensä 800 htv:n alenema. Tarkastuslautakunnan mielestä erilaisten laskentatapojen tuottamien htv- 5 Valtuustoryhmien välinen sopimus valtuustokaudelle
26 26 Koko organisaatiossa pitäisi käydä arvokeskustelu, jossa konkretisoitaisiin ja priorisoitaisiin kaupungin tehtävät. Näiden priorisointien kautta voidaan mahdollisesti vaikuttaa myös työvoiman käyttöön. Työvoima on kytköksissä toimintaan eli ilman työvoimaa ei ole toimintaa. Jos luovutaan työvoimasta, luovutaan myös jostain toiminnasta. Päätökset tulisi tehdä ja tavoitteet asettaa toimintalähtöisesti. Vuoden 2010 arvioinnissa todettiin: Tilinpäätöksen toimintakertomuksessa esitettyä mukaillen henkilösuunnittelun kokonaisuuden hallintaa on vahvistettava rakentamalla silta henkilöstösuunnittelun ja toiminnan sekä talouden suunnittelun prosessien ja toimijoiden väliin organisaation kaikilla tasoilla. lukujen tulkinta on haasteellista, mutta selvää on, että lähellekään RVS:n tavoitetta ei ole päästy. - yhtiöittämiset ovat pienentäneet ja tulevat jatkossakin pienentämään emokaupungin henkilöstön määrää Johtopäätös Valtuustokauden jälkeenkin haasteena säilyy henkilöstön määrän ja osaamisen tarpeen kytkentä toiminnan suunnitteluun sekä henkilöstön työhyvinvoinnista huolehtiminen. Tarkastuslautakunta arvostaisi sitä, jos myös henkilöstötavoitteet ja -tarpeet kytkettäisiin muiden talouteen vaikuttavien tekijöiden ohella toiminnan asiakaslähtöiseen suunnitteluun. Vuoden 2011 arvioinnissa todettiin: Kaupungin ryhmien välisen sopimuksen (RVS) mukaista työvoiman käytön alenemaa ei vuonna 2011 saavutettu, vaan se ylitettiin 128,3 htv:lla. Henkilöstösuunnittelun haasteena on edelleen henkilöstön määrän ja osaamisen tarpeen kytkentä toiminnan suunnitteluun sekä henkilöstön työhyvinvoinnista huolehtiminen. Tarkastuslautakunnan näkemyksen mukaan eläköityvien suuri määrä tulee huomioida, kun hallintokunnat ja laitokset kehittävät toimintaansa. Tuottavuuden kehittäminen Vuoden 2010 arvioinnissa todettiin: Tuottavuutta tulee tarkastella organisaation kokonaisuuden näkökulmasta ja tuottavuutta pitää kehittää organisaation kaikilla tasoilla. Vuoden 2011 arvioinnissa todettiin: Tarkastuslautakunnan mielestä tuottavuuden kehittäminen on osa perusjohtamista ja siksi sen tulee tapahtua lähellä palvelutuotantoa. Erityisen tärkeää on myös ymmärtää, että tuottavuuden kehittämistä pitää tehdä organisaation kaikilla tasoilla ja yhteistyössä hallintokuntien ja muiden tahojen kanssa. Tämä edellyttää esimiestyöltä organisaation kaikilla tasoilla sitoutumista ja tuottavuuden kehittämisen merkityksen ymmärtämistä sekä vastaavasti riittävästi valtaa vaikuttaa omiin toimintoihin. Lisäksi hallintokunnan merkittävimmät toiminnalliset prosessit eli säännöllisesti toistuvat työvaiheet ja lopputuotteet sekä niiden vaatimat resurssit ja aika tulee olla tiedostettuna. Tapahtunut kehitys - selvitys hallinnon tuottavuuden parantamisen toimeenpanosta on annettu Kh:lle Talousohjelman raportoinnin mukaan vuonna 2012 hallinnon tuottavuuden parantamisen osalta ei ole muutoksia. Johtopäätös Tarkastuslautakunnan vuosina esittämät huomiot ja arvioinnit ovat edelleen ajankohtaisia. Toimintamallin uudistuksessa on otettu huomioon myös tuottavuuden näkökulma.
27 27 Tavoite hallinnon tuottavuuden parantamiseksi ei ole vielä toteutunut. Hallinnon ohella tuottavuutta on parannettava kaikessa toiminnassa. Kiinteistöomaisuuden myyntien budjetointi ja aikatauluarviot Vuoden 2010 arvioinnissa todettiin: Tarkastuslautakunta toteaa, että suurten, suoraan tilikauden tulokseen vaikuttavien erien budjetoinnissa tulee noudattaa erityistä tarkkuutta. Lisäksi tulee pyrkiä realistisiin aikatauluarviointeihin yritysjärjestelyiden ja myyntien toteutuksessa. Tarkastuslautakunta pitää hyvänä ja läpinäkyvyyttä lisäävänä käytäntönä riippumattomien ja ulkopuolisten asiantuntijoiden käyttöä arvioitaessa myytävien kohteiden kauppahintoja. Tapahtunut kehitys - Vuonna 2012 Turun kaupungin omistamat Turun osakehuoneistot Oy:n osakkeet myyntiin kaupungin tytäryhtiö TVT Asunnot Oy:lle. Näiden vapaarahoitteisten asuntojen myyntivoitoksi oli budjetoitu vuoden 2010 talousarviossa 25 milj. euroa ja vuoden 2011 talousarvioissa 15 milj. euroa. Vuoden 2012 talousarviossa ei ollut myyntivoittoa, vaikka asunnot lopulta myytiin vuoden 2012 aikana! Toteutunut myyntivoitto oli 7,1 milj. euroa. Johtopäätös Merkittävien omaisuuserien myynti lyhyen aikavälin talouden tasapainottamiskeinona on osoittautunut haasteelliseksi toteuttaa. Tarkastuslautakunta pitää erittäin tärkeänä, että kaupungin toimintamallin uudistuksen toimeenpanossa tehdään ratkaisuja, jotka tukevat talouden tasapainottamista.
28 28 Hankintatoimen kehittäminen Tarkastuslautakunnan toiminnan aikana on arviointikertomuksissa useaan otteeseen ollut hankintoja, kilpailuttamista ja hankintatoimen kehittämistä koskevia havaintoja. Vuoden 2005 arviointikertomuksessa annettiin hankintatoimen kehittämistä koskevan havainnon osalta seuraava suositus: Hankintatoimen prosessikustannuksia tulee pyrkiä vähentämään. Suunnittelussa on otettava huomioon keskitetyn ja seudullisen hankintatoimen tietojärjestelmätarpeet. Tehokkaammista ja yhtenäisemmistä toimintatavoista hankintatoimessa tulee sopia koordinoidusti koko kaupungin tasolla. Uudet käytännöt tulee ottaa käyttöön kaupunginlaajuisesti ja, kun edellytykset siihen ovat olemassa, yli kuntarajojen. Hankintoja valmistelevien henkilöiden hankintatoimen osaaminen tulee varmistaa. Hankintoja hoidetaan usein osana muuta laajempaa tehtäväkokonaisuutta, jolloin hankintalainsäädäntöön liittyvä asiantuntemus voi olla puutteellista. Hankinta- ja logistiikkakeskus (tuolloin Halo, sittemmin Haloke, nykyinen LOG1A) on perustettu kaupunginhallituksen päätöksellä. Sen toiminta keskitettynä yksikkönä on alkanut Tavoitteena on toimitusketjun hallinta ja päällekkäisten toimintojen karsiminen Viisivuotiaan Haloken toiminnan vaikutuksia voidaan lyhyesti kuvailla seuraavilla luvuilla: Kehittämisen ja keskittämisen tunnuslukuja Kirjanpidollisten eli tasevarastojen määrä 18 2 Varastojen vaihto-omaisuus 2,3 milj. euroa 625 t Varastonimikkeiden määrä kpl kpl Tilaajien määrä järjestelmässä 285 hlöä hlöä Kaupungin hankintojen volyymi on merkittävä: Hankinnat olivat yhteensä 569 milj. euroa vuonna 2012 (516 milj. euroa 2011) Palvelut 496 milj. euroa (443 milj. euroa 2011) Materiaalit 73 milj. euroa (73 milj. euroa 2011)
29 29 Huomioita hankinnoista: Palvelujen ja materiaalien hankinnat ja henkilöstökulut ovat rahalliselta arvoltaan kaupungin taloudessa samaa suuruusluokkaa. Hankinnoista 87 % oli palveluja vuonna Koska hankinnat painottuvat vahvasti palveluihin, kaupunki tarvitsee paljon palvelujen hankinnan osaamista. Haastattelujen mukaan materiaalihankinnat kilpailutetuilta sopimustuottajilta pyritään nykyisin tekemään SAP -järjestelmän kautta. Vuonna 2012 materiaalihankintoja SAP -järjestelmän kautta tehtiin noin 4,4 miljoonan euron edestä. Palvelujen osalta SAP -järjestelmä ei ole vielä käytössä, mutta käyttöönoton mahdollisuuksia ollaan selvittämässä ainakin hyvinvointitoimialalla. Kaupungin talouden kannalta on myönteistä, että varastojen vaihtoomaisuuteen sitoutuu nyt noin 73 % eli noin 1,7 miljoonaa euroa vähemmän rahaa kuin vuonna Myös hankintatoimen seudullinen yhteistyö on edennyt hyvin: Seudullisessa hankintarenkaassa on mukana 19 kuntaa: Paimio, Lieto, Raisio, Naantali, Kaarina, Taivassalo, Nousiainen, Mynämäki, Rusko, Masku, Sauvo, Oripää, Tarvasjoki, Loimaa, Marttila, Pöytyä, Aura, Koski TL ja Turku Sopimus on samansisältöinen kaikille kunnille ja voimassa asti Hankintayhteistyötä tehdään Varsinais-Suomen sairaanhoitopiirin kanssa Hoitotarvikkeiden kilpailutus ja varastointi sairaanhoitopiirin logistiikkakeskuksessa Hankinta- ja logistiikkakeskuksen visiona on olla vuoteen 2015 mennessä Suomen innovatiivisin, ammattitaitoisin ja kustannustehokkain seudullisesti toimiva kunnallisten hankinta- ja logistiikkapalveluiden tuottaja ja kehittäjä. Tarkastuslautakunta on ilokseen todennut, että vuonna 2007 perustettu hankinta- ja logistiikkakeskus on onnistunut kehittämään kaupungin hankintatoimea merkittävällä tavalla.
30 30 Varsinais-Suomen sairaanhoitopiiri ARVIOINTIKERTOMUS VUODELTA 2005: Varsinais-Suomen sairaanhoitopiiri Kaupunginhallitus on päättänyt lausunnon antamisesta Varsinais- Suomen sairaanhoitopiirille (VSSHP) sairaanhoitopiirin talousarviosta 2007 ja taloussuunnitelmasta Kaupunginhallitus päätti yhtyä siihen, mitä terveyslautakunnan aiemmin hyväksymässä asiaa koskevassa lausunnossa oli todettu. Lisäksi kaupunginhallitus päätti todeta, että sairaanhoitopiirin tulee järjestää toimintansa niin, että sairaanhoitopiirin valtuuston vahvistamia käyttökulujen kasvulle asetettuja rajoja pystytään noudattamaan. Terveyslautakunnan päätöksen mukaisesti kaupunginhallitus edellytti myös, että sairaanhoitopiiri ei nosta tuotehintojaan kesken vuoden ja että tuotehinnat on määritelty todellisten kustannusten mukaisesti, sairaanhoitopiiri raportoi säännöllisesti ja sovitun mukaisesti palvelujen käytöstä, laskutuksesta ja talousarvionsa toteutumisesta, ja toimittaa vuoden 2007 maksuosuuden arvioimiseksi tarvittavat tiedot mennessä Turun kaupungin talousarvion laadintaprosessia varten. Lisäksi kaupunginhallitus päätti, että Varsinais- Suomen sairaanhoitopiiriltä pyydetään selvitys sairaanhoitopiirin investointeja ja niiden rahoitusta koskevista suunnitelmista. VSSHP:n nettisivujen mukaan sairaanhoitopiirin ylintä päätösvaltaa käyttää 75-jäseninen kuntayhtymän valtuusto, johon jäsenkuntien valtuustot valitsevat kunnan koon mukaan 1-5 ja Turun yliopisto kaksi edustajaa. Turun kaupungilla on valtuustossa viisi jäsentä. Valtuusto on siirtänyt osan päätösvallastaan kuntayhtymän hallitukselle, johon kuuluu 19 jäsentä. Jäsenistä 17 nimeää kuntayhtymän valtuusto ja kaksi Turun yliopisto. ARVIOINTIKERTOMUS VUODELTA 2006: Toimikauden arviointikertomusten jälkiseuranta Tarkastuslautakunnan edellisen nelivuotiskauden raportoinnissa oli kiinnitetty huomiota mm. seuraaviin asioihin: Varsinais-Suomen sairaanhoitopiirin ja Turun kaupungin välinen sopimusohjaus, jonka avulla pyritään yhteistyössä sairaanhoitopiirin kanssa laatimaan pitävä ja realistinen talousarvio kaupungin maksuosuudelle kustannusten hillitsemiseksi Varsinais-Suomen sairaanhoitopiiri Turun kaupunki on lähettänyt Varsinais-Suomen sairaanhoitopiirille selvityspyynnön koskien suunniteltuja investointeja ja niiden rahoitusta. Vastaus sairaanhoitopiiriltä on saatu Edelleen sairaanhoitopiiri on lähettänyt jäsenkunnilleen tiedoksi talousarvionsa ja - suunnitelmansa vuosille
31 31 Talouskeskus on päivätyssä lausunnossaan käsitellyt Turun yliopistollisen keskussairaalan lähivuosien investointisuunnitelmia ja on todennut, että T-sairaalan jatkorakentaminen ja U-sairaalan saneeraus ovat siinä määrin suuria, että niiden rahoittaminen kunnilta perittävissä palveluiden käyttökustannuksissa on tarkkaan huomioitava ja niihin on hyvissä ajoin varauduttava. Terveydenhuollon jatkuvasti kasvavilla käyttökustannuksilla tulee olemaan yhä suurempi vaikutus kuntien talouteen. Erikoissairaanhoidon käyttömenojen suuri kasvu tulee rasittamaan koko kaupungin taloutta. Tämä tarkoittaa, että kaupungin muuhun palvelutuotantoon voidaan kohdentaa voimavaroista yhä pienempi osa. Kaupunginhallitus ei ole arviointikertomuksen hyväksymiseen mennessä käsitellyt Varsinais-Suomen sairaanhoitopiiriltä saatua vastausta koskien suunniteltuja investointeja ja niiden rahoitusta, talouskeskuksen em. lausuntoa Turun yliopistollisen keskussairaalan lähivuosien investointisuunnitelmista eikä sairaanhoitopiirin lähettämää talousarviota ja -suunnitelmaa vuosille Valtuustoryhmien välisen sopimuksen täytäntöönpanoa koskevassa raportissa (Kh ) on terveyslautakuntaa koskevaan kohtaan 64. kirjattu: Kehitetään sairaanhoitopiirin omistajaohjausta ja toimintojen tehostamista yhdessä viisikkokuntien kanssa. Valmistelutilanteen mukaan valmistelu ja toimenpiteet ovat käynnissä: Sairaanhoitopiirin talousarviota käsitellään viisikkokuntien johtajien neuvotteluissa. Vuosina tehdyt arviot erikoissairaanhoidon käyttötalouden ja investointien suuresta kustannuspaineesta ovat edelleen ajankohtaisia. Kaupunginhallituksen käsittelemässä Toiminnan ja talouden seurantaraportissa todettiin: Sairaanhoitopiirin raskaan investointiohjelman nähdään entisestään heikentävän toimintamahdollisuuksia talouden tasapainottamiseen ja kiinteiden kustannusten merkittävän osuuden vuoksi kysyntään kohdistetut toimenpiteet eivät voi täysimääräisesti vaikuttaa. Investoinnit aiheuttanevat valmistuessaan tasokorotuksia jäsenkuntien maksuosuuksiin. Talouden ja toiminnan suunnittelussa tulee päästä nykyistä parempaan tilanteeseen. Voidaan todeta, ettei sairaanhoitopiiri ole pystynyt sopeuttamaan toimintaansa vähentyneeseen käyttöön eli kustannukset ovat nousseet siitä huolimatta, että palvelukysyntä on budjettiin nähden laskenut. Vuoden 2012 Turun kaupungin tilinpäätöksessä Varsinais-Suomen sairaanhoitopiiri (VSSHP) vaikuttaa kahdella tavalla: 1. Peruspalvelulautakunnan tilinpäätöksen nettotulos jäi 1,6 miljoonaa euroa alle budjetin eli tulos oli viimeiseen ennusteeseen verrattuna 5,7 miljoonaa euroa parempi, mikä johtui suurelta osin siitä, että VSSHP:n Turulta laskuttama lopullinen maksuosuus pieneni huomattavasti ennustetusta ja Turku sai palautusta noin 4,1 miljoonaa euroa maksetuista tasaeräveloituksista.
32 32 2. VSSHP:n tilikauden tulos jäi 24,3 miljoonaa euroa alijäämäiseksi. Turku konsernin omistusosuus VSSHP kuntayhtymästä on 30,5 % ja VSSHP:n vaikutus Turku konsernin tilinpäätöksen tulokseen oli -7,5 miljoonaa euroa. Turku konsernin tilikauden alijäämä oli kaikkiaan 11,1 miljoonaa euroa. Summa summarum: Turku sai palautusta noin 4,1 miljoonaa euroa maksetuista tasaeräveloituksista. Varsinais-Suomen sairaanhoitopiirin alijäämän vaikutus Turku konsernin tilinpäätöksen tulokseen oli -7,5 miljoonaa euroa VSSHP on maaliskuussa 2013 pyytänyt jäsenkunniltaan ja Turun yliopistolta lausuntoa talouden vakauttamisohjelmasta. VSSHP:n taseessa on 14,1 miljoonaa euroa kattamatonta alijäämää. Turun kaupunginhallitus on antanut oman lausuntonsa (liite 3). Lausunnossa todetaan muun muassa: Sairaanhoitopiiri on esittänyt, että jäsenkuntaosuuksien keskimääräinen vuosikasvu olisi vakauttamisohjelman aikana vähintään 3,8 %. Turku painottaa, että vuosikasvu saisi jäsenkuntaosuuksien osalta olla enintään 3,8 %. Varsinais-Suomen sairaanhoitopiirin talousarvio ja taloussuunnitelma ajalle sisältää jo oletuksena kuntien myyntituottojen kasvuksi vuodelle 2014 noin 4,9 % ja vuodelle 2015 noin 3,6 %. Enimmäiskasvun osalta Turun kaupunki on jo todennut kuntaneuvotteluissa, että kasvu ei voi ylittää kunnan keskimääräistä tulorahoituksen muutosta. Tarkennettuna tällainen kannanotto on myös sisällytetty kaupungin vuoden 2013 talousarvioon ja vuosien taloussuunnitelmaan. Tämäkin kasvu on paljon suurempi kuin Turun verotulojen ja valtionosuuksien kasvu lähivuosina nykyisillä veroperusteilla. Valtionosuuksien normaalit indeksitarkistukset ja muut lisäykset leikataan pois valtionosuuksiin päätetyillä leikkausohjelmilla. Verotulojen kasvua heikentää talouden hidas kasvu ja Turun alueen huono työllisyystilanne. Sote -palvelurakenneuudistuksen ja investointien osalta lausunnossa esitetään seuraavaa: Sairaanhoitopiirin vakauttamisohjelmassa ei ole lainkaan käsitelty sote- palvelurakenneuudistuksen mahdollisia vaikutuksia sairaanhoitopiirin talouteen ja toimintaan, vaikka valtioneuvoston kehysriihen sote- linjauksissa todetaan mm, että sote- uudistuksen alkuvaiheessa nykyiset sairaanhoitopiirit voivat jäsenkuntien niin halutessa jatkaa nykyisen kaltaisina kuntayhtyminä, mutta vuoteen 2017 mennessä nykyiset sairaanhoitopiirit hallinnollisina organisaatioina puretaan. Muutoksen tässä vaiheessa on erityisen tärkeää, että esim. tulevaisuuteen kohdistuvat toimenpiteet esim. investointien osalta tehdään yhteistyössä kuntien ja kunnallisen päätöksenteon kanssa, eikä siten kuin tällä hetkellä.
33 VSSHP:n kokoa kuvaa esimerkiksi se, että palkkalistoilla oli viime vuonna työntekijää (vrt. emokaupungilla henkilötyövuotta vuonna 2012). 33 Tarkastuslautakunta pitää ensiarvoisen tärkeänä, että Turku-konserni ja Varsinais-Suomen sairaanhoitopiiri edelleen tiivistävät yhteistyötään ja löytävät entistä kustannustehokkaampia ratkaisuja perusterveydenhuollon ja erikoissairaanhoidon palvelujen tuotantoon. Tarkastuslautakunnan yhteenveto talouden tasapainotuksesta Käytännössä talouden tasapainotukseen pyrkiviin toimien toteuttaminen on osoittautunut kaupunkiorganisaatiossa aikaa vieväksi ja haastavaksi. Jo pelkkien selvitysten tekemiseen on kulunut vuosia. Viime vuosille leimallista on ollut teknisen sektorin yhtiöittämiset ja omaisuuserien myynti konserniyhtiöille, joista saaduilla laskennallisilla myyntivoitoilla peruskaupungin tuloslaskelma on saatu näennäisesti tasapainoon. Rahataloudessa sen sijaan tasapainoa ei ole saavutettu ja velkaantuminen on jatkunut lähes joka vuosi. Hyvinvointi- ja osaamistoimialoilla on tehty myös hallinnollisia järjestelyjä (sosiaalitoimen ja terveystoimen yhdistyminen, varhaiskasvatuksen siirto opetustoimeen). Tarkastuslautakunnalle on jäänyt epäselväksi, onko kyseisillä järjestelyillä saatu säästöjä.
34 34 2 Kaupungin strategisten ohjelmien toteutuminen ja raportointi Kaupungin strategisten ohjelmien toteutumisesta raportoitiin kaupunginvaltuustolle Seuraavassa käsitellään tarkastuslautakunnan mielestä keskeisiä asioita ohjelmien raportoinnista. Asukkaiden hyvinvointiohjelma Kokonaisarvio ohjelman edistymisestä (Kv ) Ohjelman tavoitteiden toimeenpanossa ei ole merkittäviä muutoksia edelliseen vuoteen verrattuna. Palvelutoimen sektorin hallintokunnissa hyvinvointiohjelmaa on jalkautettu sopimusohjauksen avulla ja ohjelma on huomioitu hallintokuntien palvelusopimuksissa eri tasoilla. Ohjelman toteutumiseen on vaikuttanut yleinen heikko taloustilanne, jonka seurauksena palvelutarve ja kysyntä ovat osin kasvaneet. Tämä näkyy muun muassa toimeentulotuen tarpeen sekä työmarkkinatuen kuntaosuuden kasvuna. Sosiaali- ja terveystoimessa ennaltaehkäisevää työtä ei ole pystytty laajentamaan niin kuin ohjelman tavoitteiden mukaista olisi nykyisessä taloustilanteessa. Nuorisotoimessa tarve ja kysyntä maksuttomiin ja edullisiin lasten ja nuorten palveluihin on kasvanut ohjelmakauden aikana. Nuorten yhteiskuntatakuuta valmisteltiin kaikissa hallintokunnissa. Sosiaali- ja terveystoimessa lasten ja nuorten palveluja järjestettiin uuden terveydenhuoltolain mukaisesti. Neuvolassa, koulu- ja opiskeluterveydenhuollossa sekä lasten ja nuorten suun terveydenhuollossa pystyttiin toteuttamaan asetuksen määräämät ikäkausitarkastukset. Lastensuojelussa vahvistettiin avohuoltoa ja sijaishuollossa lisättiin perhesijoituksia palvelurakenteen keventämistavoitteiden mukaisesti. Vuoden 2012 aikana kulttuuritoimi, nuorisotoimi ja liikuntatoimi valmistelivat vapaaaikatoimialan yhdistymistä, mikä näkyi yhteisten toimintatapoja kehittämisenä. Ohjelman tavoitteita on edistetty niin hallintokunnissa kuin monitoimijaisessa yhteistyössä. Perustyötä on tuettu kehittämistoimin ja -hankkein. Ohjelman seurantatiedoissa on merkittävissä määrin havaittavissa positiivisia kehitystrendejä ja osa asetetuista tavoitteista on jo saavutettu. Myös kehittämistarpeita on edelleen havaittavissa. Ohjelman seurantaan ja tulosten arviointiin tuo epävarmuutta se, että ATH-kyselyä 6 ei toteutettu vuonna Tämä vaikuttaa erityisesti liikuntatoimen, kulttuuritoimen ja nuorisotoimen osalta asetettujen määrällisten tavoitteiden seurataan. 6 Alueellinen terveys- ja hyvinvointitutkimus
35 35 Tarkastuslautakunnan nostoja Asukkaiden hyvinvointiohjelmasta Toimeentulotukea saavien ( vuotiaat) määrä on vuonna 2012 jatkanut laskua ollen Yli 75-vuotiaiden kotona asuvien määrä nousi yli tavoitteen ollen 14,2 %. Palvelut on tuotettu sosiaali- ja terveystoimessa hoito- ja palvelutakuun määräämissä rajoissa (vuositason seuranta). Ohjelman seurantaan ja tulosten arviointiin tuo epävarmuutta se, että ATH-kyselyä ei toteutettu vuonna Tarkastuslautakunnan mukaan tämä on kuitenkin ollut tiedossa jo etukäteen. Ohjelman seurantaa ja raportointia ei tule rakentaa sellaisen kyselyn pohjalle, joka ei ole hyödynnettävissä riittävän usein. Peruspalveluihin ei ole pystytty erityisesti panostamaan erityispalveluiden kustannusten nousun takia suun terveydenhuoltoa lukuun ottamatta. Ikääntyvien palvelurakennemuutoksella tavoiteltua tehostetun palveluasumisen lisääntymistä ja palvelurakennemuutosta ei asumispalveluissa saavutettu ja lisäksi ympärivuorokautisen hoidon paikkojen määrä ja jonot kasvoivat entisestään. Tarkastuslautakunta pitää kehityssuuntaa huolestuttavana.
36 36 Osaamis-, yrittäjyys- ja elinkeino-ohjelma Kokonaisarvio ohjelman edistymisestä (Kv ) Ohjelman vuoden 2012 toteuma oli tavoitteiden mukainen. Merkittäviä poikkeamia ei ollut. Vuoden 2012 elinkeinopolitiikan toimintaa leimasi jatkunut talouden epävarmuus ja teollisuuden rakennemuutos, johon vuoden aikana reagoitiin eri toimenpiteillä. Toimenpiteiden kohderyhminä painottuivat rakennemuutosalojen pk-yritykset, kansainvälistä kasvua hakevat yritykset sekä työttömyysuhan alaisena olevat. Elinkeinopolitiikassa näiden toteutuksesta suurimman vastuun kantoivat Turun Seudun Kehittämiskeskus ja Koneteknologiskeskus Turku Oy. Turku Science Park Oy jatkoi yhtiölle asetettujen pitkäkantoisempien tavoitteiden toteutusta ja osallistui aktiivisesti alueen vetovoimaa lisääviin toimenpiteisiin ja uuden innovaatiopolitiikan kauden valmisteluun. Kansainväliset yhteydet olivat aiempaa monipuolisempia ja suuntautuivat kehittyville markkinoille (Brasilia, Kiina, Venäjä). Kulttuuripääkaupunkivuodelta periytyneet hyvät toimintamallit näkyivät voimakkaasti matkailun tuloksissa. Osaamiseen ja koulutukseen liittyvät tavoitteet etenivät tavoitteiden mukaisesti. Meriteollisuuden rakennemuutostoimenpiteissä painopiste siirtyi korkeakoulujen välisen yhteistyön tiivistämiseen. Ammattikorkeakoulun toimintaa leimasi koulutusalojen onnistunut uudistaminen ja ministeriön aloituspaikkaleikkaukset. AMK:n TKI-toiminta onnistui tavoitteissaan edellisiä vuosia paremmin. Tarkastuslautakunnan nostoja Osaamis-, yrittäjyys ja elinkeino-ohjelmasta Vuosina yhteensä yritystä on perustettu Turun seudun yrityspalvelukeskus Potkurin järjestämän neuvonnan jälkeen. Turun AMK opetuksen tulosalueet tekevät vuosittain konkreettista yhteistyötä noin yrityksen tai yhteisön kanssa.
37 37 Asunto- ja maankäyttöohjelma Kokonaisarvio ohjelman edistymisestä (Kv ) Turun kaupunkiseudun rakennemallityö on hidastanut Turun uuden yleiskaavan ja osayleiskaavojen valmistelua luoden kuitenkin sitovamman tavoiteasetannan yleiskaavallisten töiden jatkamiselle. Maankäytön kannalta merkittävimmät isot kehityskohteet Skanssi, Linnakaupunki ja LogiCity ovat edenneet em. huolimatta suunnitellusti. Keskustan aluetta koskeva Turku 2031 visio valmistui. Visio on luonut edellytyksiä asunto- ja maankäyttöohjelman toteutukselle koskien keskusta-alueen haastavia asemakaavoituskohteita. Useista vuoden 2012 valtuuston hyväksymistä asemakaavoista on valitettu eri oikeusasteisiin ja tätä kautta muodostuu viivettä alueiden rakentamisen käynnistämiseen. Keskusta-alueen asuntotuotantoa palvelevia kohteita on kuntatekniikan rakentamisen osalta käynnissä useita, mm. Telakkaranta, AlfaBarker ja Kupittaan alue. Pientalotonttien tarjontaan on kyetty vastaamaan asetetun tavoitteen mukaisesti. Kaupungilla oli vuoden 2012 lopussa noin 50 pientalotonttia heti luovutettavissa (jatkuvan haun listalla) pohjoiseen Turkuun sijoittuvilla uusilla kaava-alueilla. Työpaikka- ja teollisuuskaavojen varantoa on täydennetty toimijoiden tarpeiden mukaisesti. Haasteena on luovutettavien kohteiden räätälöintitarve asiakkaita tyydyttäviksi suunnitteluratkaisuiksi. Raakamaan hankinnassa haasteena on ollut ja tulee olemaan myös jatkossa hankittavien kiinteistöyksiköiden pieni koko. Toimialat ylittävää yhteistyötä on kehitetty maankäytön kehitysprojektissa vuoden 2012 aikana. Projektilla on luotu toimialat ylittävä maankäytön operatiivinen toimintamalli. Maankäytön toimintamallin toimeenpano on käynnistetty ja sen osana tullaan valmistelemaan käytännön toimintatavat palveluverkkojen suunnittelun ja toteutuksen integroimiseksi osaksi kokonaisuutta. Tarkastuslautakunnan nostoja Asunto- ja maankäyttöohjelmasta Turun kaupunkiseudun rakennemalli hyväksyttiin kaikissa kaupunkiseudun 14 kunnassa ja Varsinais-Suomen liitossa keväällä Rakennemallin toteuttamista tukeva MAL -aiesopimus kaupunkiseudun 13 kunnan ja valtion välillä allekirjoitettiin kesäkuussa Tonttien uudistuotanto (elinkeino ja palvelut -osio) ylitti vuoden 2012 tavoitteen ( k-m2) ollen k-m2. Myönnettyjen rakennuslupien määrä kasvoi vuonna 2012 ollen kpl (v kpl) ei kaupungilla ole ollut tarjolla merkittävästi yhtiömuotoisia tontteja asumiseen.
38 38 Ilmasto- ja ympäristöohjelma Kokonaisarvio ohjelman edistymisestä (Kv ) A. Ilmasto- ja ympäristöohjelma on kokonaisuutena toteutunut hyvin Ilmasto- ja ympäristöohjelman toteuttaminen on kokonaisuutena edennyt pääosin hyvin ja tavoitteet ovat toteutumassa asetetun aikataulun mukaisesti. Turussa on jo noin vuosikymmenen ajan saavutettu talouden kasvua ilmastopäästöjen merkittävästi alentuessa samanaikaisesti. Suotuisan kehityksen on mahdollista jatkua kaupungin omien sekä seudullisten maankäytön, asumisen, liikenteen ja energiantuotannon ratkaisujen toteutuessa hyväksyttyjen tavoitteiden mukaisesti. Yritysyhteistyötä ja uusia ratkaisuja Turun haasteisiin on työstetty myös yhdessä Maailman liike-elämän kestävän kehityksen neuvoston Urban Infrastructure Initiative - hankkeen ja siihen osallistuvien yritysten kanssa. Yhteistyön tuloksista koottu raportti luovutettiin Turun kaupungille ja työtä on vuoden 2012 aikana tuloksellisesti jatkettu Siemensin kanssa solmitun strategisen kehittämiskumppanuuden avulla. B. Ohjelman täytäntöönpano on ollut poikkihallinnollisesti kattavaa Ohjelman toteuttamisesta on aktiivisesti huolehtinut kaupunginjohtajan asettama työryhmä (Ilmasto- ja ympäristöohjausryhmä). Täytäntöönpano on ollut varsin tuloksellista toimeenpanosuunnitelmassa ohjattujen toimiala- ja yksikkökohtaisten vastuutoimien osalta. Koko oman organisaation läpäisevää toimeenpanoa on merkittävästi tehostanut myös kestävän kehityksen budjetointi ja siihen liittyvä tukiverkosto. Oman organisaation ohjaaminen toimimaan kestävyyden periaatteiden mukaisesti vaatisi kuitenkin edelleen lisää huomiota ja panostusta (esimerkiksi hankinnoissa kehitys on hieman taantunut). Kestävän kehityksen budjetoinnin mukaisia toimintatapoja on syytä jatkaa ja edelleen kehittää. C. Vaikuttavuutta voidaan parantaa Ilmasto- ja ympäristöohjelman valmistelun asiantuntijalausunnoissa kiinnitettiin huomiota kansalaisten ja sidosryhmien osallistumiseen ja aktivointiin sekä ilmasto- ja ympäristöhaasteiden tuottamien uusien elinkeinoelämän mahdollisuuksien hyödyntämiseen määrätietoisemmin. Näihin haasteisiin ei ole vielä riittävästi panostettu. Ilmasto- ja ympäristöasioiden viestintää tulisi myös tehostaa ja profiloida (esimerkiksi kaupunginhallituksen jo hyväksymien kärkihankkeiden kautta) sekä nostaa Turun tuloksellista työtä entistä selkeämmin kansalliseen kärkeen ja kansainväliseen tietoisuuteen. Uutta ohjelmakautta valmisteltaessa tulisi huomioida ainakin seuraavat kehittämiskohteet: Uudet tarkat päästövähennystavoitteet vuodesta 2020 eteenpäin kansainvälisessä ja kansallisessa ilmastopolitiikassa valmistellaan tavoitteita vuosille Vihreän talouden ja kasvun tavoitteita on integroitava soveltuvin osin koko strategiseen ohjelmakokonaisuuteen ilmasto- ja ympäristöhaasteisiin vastaavan elinkeinoelämän kehittäminen taloudellisen kilpailukyvyn vahvistamiseksi.
39 Uusiutuvien energialähteiden käytön lisääminen ja kehittäminen edelleen sekä muut tulevaisuuden energiajärjestelmän valmistelun linjaukset ja toimenpiteet Seudullisen liikkumis- ja erityisesti joukkoliikennejärjestelmän voimakas ja innovatiivinen kehittäminen Kehittämiskumppanuuksien ja -verkostojen hyödyntäminen entistä kattavammin. 39 Tarkastuslautakunnan nostoja Ilmasto- ja ympäristöohjelmasta Ohjelmassa on tavoitteena energiatehokkuuden parantaminen 9 %:lla vuoden 2005 tasosta vuoteen 2016 mennessä. Vuoden 2012 toteutumana on saavutettu 6,6 % parannus ja kommenttina todetaan, että 20 % parannuksen tavoittamiseen vuoteen 2020 mennessä on hyvät edellytykset. Turun kaupungin ostamasta sähköstä 100 % tuotetaan uusiutuvilla. Kokonaan uusiutuvilla tuotetun sähkön toimitus alkoi sitovana Joukkoliikenteen matkamäärän kasvu vuonna 2012 ylitti tavoitteet ollen 3 % (tavoite 2 % / vuosi). Matkamäärä on kasvanut kolmessa vuodessa 1,6 miljoonalla eli 19,4 miljoonasta 21,0 miljoonaan matkaan. Seudullinen joukkoliikenneorganisaatio perustettiin ja aloitti toimintansa Ohjelman tavoitteena on ollut, että päiväkodeista ja oppilaitoksista 30 %:lla on vihreä lippu 7 tai muu ulkoinen tunnus kestävän kehityksen työstä v Toteutumana mainitaan, että vihreä lippu on 8 päiväkodilla (noin 16 %) ja 6 koululla. 7 Vihreä lippu on päiväkotien, koulujen, oppilaitosten sekä lasten ja nuorten vapaa-ajan toimijoiden kestävän kehityksen ohjelma. Lisäksi Vihreä lippu on kansainvälinen kasvatusalan ympäristömerkki. Ohjelman kriteerit täyttävä osallistuja saa ohjelman tunnuksena toimivan vihreän lipun käyttöoikeuden.
40 40 Talousohjelma Kokonaisarvio ohjelman edistymisestä (Kv ) Kokonaisarvio ohjelman edistymisestä ei ole enää juurikaan muuttunut vuoden 2011 raportoinnista. Hallintokunnista kerättyjen tietojen perusteella talousohjelman tavoitteita toimeenpantiin jo vuonna 2010 varsin kattavasti. Prosessin näkökulmasta ohjelman jalkautus oli siis varsin hyvin onnistunut. Prosessin onnistuminen johtuu todennäköisesti siitä, että ohjelman toimeenpanoa on seurattu aktiivisesti, sekä toisaalta valtuuston asettamasta lähtökohdasta, että lautakuntien on pitänyt konkretisoida talousohjelman tavoitteet omissa talousarvioesityksissään. Huomionarvoista ja alleviivattavaa kuitenkin on, että ohjelman merkittävimmät sisällölliset onnistumiset ovat liittyneet konkreettisiin kehittämistoimenpiteisiin ja -hankkeisiin. Talousohjelman toimeenpanosta on tässä vuosiraportissa raportoitu enää pienestä osasta tavoitteita, kuten asiakaspalvelun kehittämishankkeesta (ASPA), IT-toiminnan järjestämisestä, kiinteistöliikelaitoksen toiminnan järjestämisestä (yhtiöittäminen), ammattikorkeakoulun rakenteellisesta kehittämisestä (yhtiöittämispäätös), hankinta- ja logistiikkatoiminnoista sekä opetuksen palveluverkosta (Kampus-hanke). Toimenpiteiden toteutumisen näkökulmasta talousohjelman toteutus on onnistunut varsin hyvin. Talousohjelman onnistumista voidaan kuitenkin arvioida myös kaupungin talouden tasapainon näkökulmasta, koska tämä oli tärkeimpänä syynä talousohjelman laatimiseen vuonna Talousohjelman voimassaoloaikana tähän mennessä ( ) kaupungin tilinpäätöksen tuloslaskelma on ollut joka vuosi positiivinen (n. 10 M / vuosi). Kaupungin talouden ei kuitenkaan voida sanoa olleen tasapainossa enää vuonna Vuosikate ei vastannut poistoja ja tulosta paransivat satunnaiset tuotot. Talouden vuosittaisesta tuloksesta huolimatta kaupungin talous kokonaisuutena on kääntynyt huonompaan suuntaan. Tilanteeseen on vaikuttanut yleinen huono taloudellinen tilanne. Verotulot eivät ole kasvaneet entisien vuosien tapaan, vaan viime aikoina on saatu tyytyä hyvinkin vaatimattomaan kasvuun, joka ei ole missään suhteessa menojen kasvuun. Toinen ongelma verorahoituksen lisäksi on valtionosuuksien leikkaukset, jotka purevat vuodesta 2012 lähtien ja jatkuvat vielä monta vuotta eteenpäin. Nämä ongelmat koskettavat kaikkia kuntia eikä niiden poistamiseen ole muita keinoja kuin menojen leikkaukset ja/ tai verojen korotukset.
41 41 Tarkastuslautakunnan nostoja Talousohjelmasta Suurin osa talousohjelman tavoitteista toimeenpantiin jo talousohjelman alkuvaiheessa. Kaupungin talous ei raportoinnin mukaan ole tasapainossa enää vuonna Verotulojen kasvu ei ole raportoinnin mukaan missään suhteessa menojen kasvuun. Valtionosuuksia uhkaavat leikkaukset lähitulevaisuudessa. Hallinnon tuottavuuden parantamisen osalta on tehty selvityksiä ja raportteja, mutta konkreettiset toimenpiteet ovat edelleen jääneet Tarkastuslautakunnalle epäselviksi. Tarkastuslautakunta pitää hyvänä asiana, että suurin osa talousohjelman tavoitteista toimeenpantiin jo talousohjelman alkuvaiheessa. Tarkastuslautakunnan mielestä on kuitenkin tärkeää arvioida, olisiko talousohjelman tavoitteiden pitänyt olla strategisempia ja pitkäkestoisempia. Talousohjelman merkitys näivettyi kauden loppuvaiheessa, koska suurin osa toimenpiteistä oli tehty jo tehty.
42 42 Henkilöstöohjelma Kokonaisarvio ohjelman edistymisestä (Kh ) Henkilöstöraportti 2012 kuvaa kaupungin henkilöstöohjelman (Kv ) tavoitteiden toteutumista. Kokonaisuutta täydentää kunta-alan henkilöstöraporttisuosituksen mukaisesti henkilöstö-resurssin tilaa ja kehitystä kuvaava tilastomateriaali. Henkilöstöohjelmassa kolmelle päätavoitteelle: oikeudenmukainen ja osallistava johtaminen, henkilöstön osaamisen ja ammattitaidon varmistaminen ja tukeminen sekä työssään viihtyvä, motivoitunut henkilöstö ja hyvinvoiva työyhteisö asetettiin mittaristo tavoiteltaville vaikutuksille. Kuluneen kauden aikana kehityssuunta on ollut positiivinen ja asetettujen tavoitteiden mukaisesti on edetty. Kunta10 kyselyllä seurattavista tavoitteista toteutuivat hyvin kohtelun oikeudenmukaisuus 3,76 (3,75). Sairauspoissaolojen määrä väheni tuntuvasti enemmän kuin tavoiteltiin 3,92 % (4,15 %). Useamman vuoden jatkunut työkykyjohtamiseen panostaminen ja viime vuonna päättyneen työkyvynhallintamalliprojektin tulokset ovat tukeneet esimiehiä ja työyhteisöjä toimimaan oikea-aikaisesti oikein työkyvyn tukemiseksi. Tulokset osoittavat, että hyvin myönteistä kehitystä saavutettiin myös tavoitemittareissa työnantajan suosittelemisen, kehityskeskustelujen käyminen ja kehityskeskustelujen hyödyllisyys. Kaupunkia työnantajana läheisilleen suosittelisi 69,8 % (v ,9 %). Kehityskeskusteluja oli käynyt 60,1 % (v ,10 %), ja keskustelut kokivat hyödyllisiksi 43,5 % (v ,5 %). Syksyllä toteutetun Kunta-10 kyselyn tulokset osoittavat, että henkilöstöohjelman tavoitteiden mukaisesti on toimittu koko kaupunkiorganisaatiossa. Ohjelmaa laadittaessa tavoitetasot asetettiin tietoisesti kunnianhimoisesti tutkimuskuntien paraneviksi oletettujen keskiarvojen tasolle. Työvoiman käytölle asetettu tavoite vuodelle oli htv, toteutuma ,1 htv, mikä oli 1 333,7 henkilötyövuotta vähemmän kuin vuonna Kaupungin henkilöstön kokonaismäärä väheni ensisijaisesti siksi, että vuoden 2012 alussa yhtiöitettiin kunnallistekniikkaliikelaitos, viherliikelaitos, talotoimiliikelaitos ja kiinteistöpalveluliikelaitos. Vuoden aikana valmisteltuun koko kaupungin toimintamalliuudistukseen liittyen on pitkän harkinnan jälkeen päätetty Henkilöstöasioiden palvelukeskuksen perustamisesta aiemmin tehdyn projektin ja sen työn ajantasaistavan arvioinnin pohjalta. Palvelukeskuksen tavoitteena on tuottaa koko konsernille, erityisesti esimiehille kaikki se henkilöstöammatillinen tuki, mitä he tehtävässään tarvitsevat ja siten tukea henkilöstöohjelman entistä paremman johtamisen, osaamisen hallinnan ja työhyvinvoinnin tavoitteita. Vuoden 2012 aikana Työkyvynhallintamalliprojekti päättyi ja malli otettiin käyttöön koko kaupungissa; mallin käyttöönotto ja sen tukeminen koko organisaatiossa jatkuu. Vuoden aikana käynnistyi SAP HR - projekti, jonka tavoitteena on saavuttaa niin henkilöstöresurssien suunnittelussa, seurannassa kuin osaamisen hallinnassa nykyistä parempi taso ja samalla tukea sekä esimiesten että henkilöstön arkea henkilöstöhallinnon järjestelmien itsenäiskäytöllä. Kaupungin toiminnalle asetettujen tuloksellisuustavoitteiden saavuttaminen edellyttää edelleenkin jatkuvaa yhteistä panostamista johtamiseen, osaamisen varmistamiseen ja työhyvinvoinnin turvaamiseen.
43 43 Tarkastuslautakunnan nostoja Henkilöstöraportista 2012 Sairauspoissaolojen määrä väheni v.2012 tuntuvasti enemmän kuin tavoiteltiin (sairauspoissaoloprosentin toteuma 3,92 %, tavoite 4,15 %). Työvoiman käytölle asetettu tavoite vuodelle oli htv, toteutuma ,1 htv, mikä oli 1 333,7 henkilötyövuotta vähemmän kuin vuonna Kaupungin henkilöstön kokonaismäärä väheni ensisijaisesti siksi, että vuoden 2012 alussa yhtiöitettiin kunnallistekniikkaliikelaitos, viherliikelaitos, talotoimiliikelaitos ja kiinteistöpalveluliikelaitos. Yhtiöittämiset laskevat emokaupungin htv-määrää, mutta työntekijät ovat edelleen Turun kaupunkikonsernin palkkalistoilla. Tarkastuslautakunta muistuttaa, että htv-määrää voidaan tarkastella eri näkökulmista. Kehityskeskusteluja oli käynyt 60,1 % (v ,10 %), ja keskustelut kokivat hyödyllisiksi 43,5 % (v ,5 %). Vaikka kehityssuunta onkin positiivinen, Tarkastuslautakunta näkee edelleen huolestuttavana kehityskeskustelujen hyödyllisyyskokemusprosentin alhaisuuden.
44 44 Henkilöstöhallinnon strategiset tavoitteet Vuoden 2012 aikana Turun kaupungin henkilöstötyössä oli keskeistä kaupunginvaltuuston hyväksymän henkilöstöohjelman ja vuodelle 2012 kirjattujen tavoitteiden toteuttaminen. Henkilöstöohjelmassa Turun kaupungin henkilöstötyön keskeisiksi kehittämiskohteiksi on määritelty johtamisen ja esimiestyön kehittäminen, osaamisen varmistaminen ja osaamisen kehittäminen, työhyvinvoinnista huolehtiminen ja kannustavan työilmapiiriin luominen, muun muassa kannustavaa palkkausta kehittämällä. Työvoiman käyttö Työvoiman käyttöä on seurattu edelleen henkilötyövuosilaskennalla. Henkilötyövuosina mitattu työvoiman käyttö (koko henkilöstö) aikajaksolla oli ,2 htv eli 1 333,7 henkilötyövuotta vähemmän kuin vuonna Kuva 2: Henkilötyövuosina mitattu työvoiman käyttö (Henkilöstöraportti 2012) Vuoden 2012 alussa kunnallistekniikkaliikelaitos, viherliikelaitos, talotoimiliikelaitos ja kiinteistöpalveluliikelaitos yhtiöitettiin. Yhtiöityneiden liikelaitosten työvoima oli vuonna 2011 yhteensä 1 230,40 henkilötyövuotta. Kun tämä otetaan huomioon, työvoiman käyttö vuoteen 2011 verrattuna kasvoi 60 henkilötyövuotta. Turun kaupungin henkilöstön suurimmat työllistäjät ovat sosiaali- ja terveystoimi ja kasvatus- ja opetustoimi. Niiden työvoiman käyttö muodostaa noin 71 % koko kaupungin henkilötyövuosista. Tarkastuslautakunta haluaa korostaa, että todellinen työvoiman käyttö on kasvanut 60 htv:llä verrattuna edellisvuoteen, vaikka raportointi antaakin ymmärtää henkilötyövuosien laskeneen.
45 45 Näkökulma henkilötyövuosien seurantaan (Tarkastuslautakunnan vuoden 2009 arviointi) Henkilötyövuosien seuranta nykyisessä muodossaan ei anna riittävää tukea johtamiselle. Sen sijaan että keskityttäisiin siihen, kuinka monta henkilötyövuotta on vuoden aikana tehty, pitäisi keskittyä siihen, mitä on tehty ja etenkin siihen, mitä olisi pitänyt / pitäisi tehdä. Koko organisaatiossa pitäisi käydä arvokeskustelu, jossa konkretisoitaisiin ja priorisoitaisiin kaupungin tehtävät. Näiden priorisointien kautta voidaan mahdollisesti vaikuttaa myös työvoiman käyttöön. Työvoima on kytköksissä toimintaan eli ilman työvoimaa ei ole toimintaa. Jos luovutaan työvoimasta, luovutaan myös jostain toiminnasta. Päätökset tulisi tehdä ja tavoitteet asettaa toimintalähtöisesti. Eläköityminen Kun tarkastellaan vakinaisen henkilökunnan tulevaa vanhuuseläkkeelle siirtymistä käytettävissä olevien eläkeikää koskevien tietojen perusteella ja oletetaan, että kaikki voivat jatkaa työssä laskennalliseen vanhuuseläkeikään asti, tulee vanhuuseläkkeelle siirtyvien henkilöiden lukumäärä tulevina vuosina kasvamaan merkittävästi. Laskennallisesti ajatellen vanhuuseläkkeelle lähtijöitä vakituisista palvelussuhteista tulee vuosina olemaan henkilöä eli 30,5 % Turun kaupungin nykyisestä vakituisesta henkilöstöstä. Suuressa osassa Turun kaupungin virastoja/ laitoksia 1/5 henkilöstöstä saavuttaa laskennallisen vanhuuseläkeiän tulevan viiden vuoden kuluessa. Seuraavan kymmenen vuoden aikana eläköityy lähes kolmasosa kaupungin nykyisestä vakituisesta henkilöstöstä. Tarkastuslautakunta painottaa, että eläköitymisen vauhdittuminen on ollut tiedossa jo pitkään, ja siksi asiaan pitää pystyä reagoimaan riittävällä tavalla, jotta pystytään takaamaan riittävät resurssit palvelutuotantoon. Erityisesti hankala tilanne tulee olemaan hyvinvointi- ja sivistystoimialoilla. Vuosina sosiaali- ja terveystoimen (vuoden 2013 alusta alkaen hyvinvointitoimiala) nykyisestä henkilöstöstä 565 henkilöä eli 15,3 % sosiaali- ja terveystoimen vakituisesta henkilöstöstä saavuttaa laskennallisen eläkeiän. Kasvatus- ja opetustoimessa (vuoden 2013 alusta alkaen sivistystoimiala) laskennallisen eläkeiän saavuttaa v loppuun mennessä 482 henkilöä eli 15,2 % vuoden 2012 vakituisesta henkilöstöstä.
46 46 Henkilöstön osaamisen varmistaminen Henkilöstön osaamisen varmistamisen ja tukemisen seurantamittarit pohjautuvat pitkälti Kunta 10 -tutkimuksen kyselyn tuloksiin. Taulukko 11: Kunta 10 -tutkimuksen tulokset kehityskeskustelujen käymisestä ja hyödylliseksi kokemisesta Kunta 10 -tutkimuksen perusteella kehityskeskustelut on käyty 60,1 %:n kanssa vastaajista. Tarkastuslautakunnan mielestä luku on selvästi liian alhainen, vaikka onkin ollut nousussa verrattuna edellisvuoteen. Myös kehityskeskustelujen hyödyllisenä kokemisen toteuma-arvot ovat tarkastuslautakunnan mielestä hälyttävät. On ymmärrettävää, että kehityskeskustelujen käymisen osalta suuren kaupungin toimintatapojen yhtenäistämisessä menee aikaa. Mutta, jos ainoastaan alle puolet keskustelun käyneistä kokee sen hyödyllisenä, niin jossain on silloin vikaa. Asiaan voidaan vaikuttaa muun muassa koulutuksella ja saadun palautteen perusteella. Tähän asiaan tulee tarkastuslautakunnan mielestä ehdottomasti kiinnittää jatkossa enemmän huomiota. Sairauspoissaolojen määrä Sairauspoissaolojen määrän osalta tavoite toteutui vuonna Sairauspoissaolot vähenivät vuoden ,38 %:sta vuoden ,92 %:iin. Taulukko 12: Sairauspoissaolojen määrä (sairauspoissaoloprosentti) Tarkastuslautakunta pitää erinomaisena, että sairauspoissaoloprosentti on saatu laskemaan vuoden 2008 lähtötilanteesta yhteensä 0,55 prosentilla. Huomioiden kaupungin suuri koko, tuottaa sairauspoissaolojen mainittu väheneminen merkittävää vaikutusta työhyvinvointiin sekä palveluiden tuottamisen tehokkuuteen.
47 47 Tilaohjelma Kokonaisarvio ohjelman edistymisestä (Kv ) Tilaohjelman toteuttamisen lyhyen aikajänteen vuoksi useiden määriteltyjen tavoitteiden saavuttamiseksi vaadittujen toimenpiteiden toteuttaminen on hahmottunut vasta vuoden 2012 aikana. Näiden osalta tavoitteita on määritelty uudelleen vuoden 2012 aikana. Tästä syystä esimerkiksi palveluverkkojen laatiminen, sisäisen vuokran määräytymisen periaatteiden määrittely sekä tilaomistuksen rahoitusmallien selvittäminen ja toteutus ovat siirtyneet vuoden 2012 loppuun sekä vuoden 2013 aikana toteutettavaksi. Vuoden 2011 Tilaohjelman seurantaraportissa todettiin, että kaikki mittarit eivät anna haluttua informaatiota. Arviointi mittarien oikeellisuudesta ja tarkoituksenmukaisuudesta tullaan tekemään vuoden 2013 aikana osana uutta strategia- ja ohjelmatyöskentelyä. Tilaohjelman täytäntöönpanon kattavuus poikkihallinnollisesti on hyvä Tilakeskuksen organisoinnista johtuen. Hallintokuntien tilatarpeita on käsitelty kattavasti Tilakeskuksessa ja eri hallintokuntien tilahankkeiden yhteyteen on kyetty luontevasti sisällyttämään myös Tilaohjelman mukaisia tavoitteita. Joitakin osa-alueita Tilaohjelmasta seurataan kuitenkin vain kokonaisuutena, ei poikkihallinnollisesti jaoteltuna. Tarkastuslautakunnan nostoja Tilaohjelmasta Vuodelle 2012 asetettua korjausvelka-% tavoitetta ei saavutettu. (tavoite 8,74 %, toteuma 10,36 %). Tarkastuslautakunta toteaa, että jatkossa tavoitteiden ja mittarien rakentamiseen tulee kiinnittää enemmän huomiota.
48 48 Omistajapolitiikka Kokonaisarvio ohjelman edistymisestä (Kv ) Kokonaisarvion ohjelman edistymisestä tekee ohjelmakokonaisuudesta vastaava taho. A. Ohjelma on toteutunut keskeisiltä osiltaan. B. Ohjelman täytäntöönpano on suoritettu konserniyhteisöissä konsernijaoston päätösten ja ohjeiden mukaisesti. Tarkastuslautakunnan nostoja Omistajapolitiikasta Ohjelman tavoitteena on ollut selvittää Turun Osakehuoneistot Oy:n osakkeiden realisointia siten, että realisointia aloitetaan toteuttamaan vuoden 2012 aikana. Toteutumana mainitaan, että tavoite on toteutunut. Osakkeet on myyty takaisin TVT Asunnot Oy:lle. Tilaliikelaitos ja Kiinteistöliikelaitos ovat fuusioituneet. Tarkastuslautakunta pitää tärkeänä sitä, että omistajaohjausta on ohjelman raportoinnin mukaan pyritty vuonna 2012 kehittämään. Lautakunta jää seuraamaan toiminnan kehittämisen etenemistä.
49 49 Yhteenveto Turku-sopimuksen toimeenpano-ohjelmien raportoinnista vuodelta 2012 Ohjelmien seurantaraportointi (Kv ) Turku-sopimuksen toimeenpano-ohjelmien toteutus raportoidaan kerran vuodessa tilinpäätösaikataulussa. Ohjelmien seurantaraportoinnissa (Kv ) 2012 todetaan, että ohjelmat ovat pääosin toteutuneet asetettujen tavoitteiden mukaisesti. Ohjelmatyötä tulee kuitenkin alkaneella valtuustokaudella tehostaa ja systematisoida kytkemällä se toiminnan ja talouden vuosijohtamisen aikatauluun. Vetovoimaisuuteen, kilpailukykyyn ja hyvinvointiin liittyvät neljä ohjelmaa (AMO, IYO, AHV, OYE 8 ) ovat olleet pitkäkestoisia ja strategisia. Resurssien ohjaukseen ja käyttöön liittyvät ohjelmat ovat olleet luonteeltaan konkreettisia toimenpideohjelmia. Kaikissa on kuitenkin ollut johtavana periaatteena poikkihallinnollisuus ja matriisimaisuus eikä vain yhden sektorin/ hallintokunnan toiminnan kehittäminen. Tarkastuslautakunnan mielestä uusien ohjelmien valmisteluvaiheessa on selvitettävä, tuleeko myös resurssien ohjaukseen ja käyttöön liittyvien tavoitteiden olla pitkäkestoisempia ja strategisempia. Syksyllä 2012 osana kaupungin toimintamallin uudistusta ja päättyneen valtuustokauden arviointia kerättiin palautetta myös ohjelmien onnistumisesta muun muassa kaupunginvaltuuston jäseniltä ja ohjelmien vastuuhenkilöiltä. Niitä ja Talent Vectian tekemän ulkoisen arvioinnin tuloksia hyödynnetään uuden strategia- ja ohjelmakauden valmistelussa. Ohjelmien seurantaraportoinnin mukaan haasteena on ollut, että ohjelmille ei ole ollut yhtenäisiä työvälineitä tai toimintatapoja. Kaikille ohjelmille ei ole myöskään nimetty pysyvää seuranta- tai ohjausryhmää, joka on vaikeuttanut ohjelmakokonaisuuden arviointia, raportointia, systemaattista seurantaa, ja aktiivista viestintää. Ohjelmien ohjaus ja johtaminen onkin otettava paremmin huomioon muun muassa selkiyttämällä ohjausryhmän ja vastuujohtajan roolit ja vastuut sekä sovittava ohjausmalleista. Raportoinnin aikataulu on asettanut haasteita, koska seurantatietojen keruu tilinpäätösaikataulussa ei onnistu tällä hetkellä kaikilta osin johtuen mittaritietojen päivittymisen aikatauluista, jolloin tietojen analysointi ja poikkihallinnollinen käsittely ovat jääneet puutteelliseksi. Ohjelmatyö voidaan jakaa kolmeen vaiheeseen: ohjelmien valmistelu, niiden toteutus ja ohjaus sekä raportointi ja päivittäminen. Tarkoituksenmukaisinta on, että ohjelmat kytkeytyvät konkreettisiin muutosprojekteihin sekä ovat ketteriä reagoimaan muuttuviin tilanteisiin. Näihin tuleekin kiinnittää huomiota uusia ohjelmia valmisteltaessa. 8 Asunto- ja maankäyttöohjelma, Ilmasto- ja ympäristöohjelma, Asukkaiden hyvinvointiohjelma, Osaamis-, yrittäjyys- ja elinkeino-ohjelma
50 Ohjelmien suunnittelu, seuranta ja raportointi tulee kytkeä tiiviisti strategiahierarkiaan, vuosijohtamisen, talousarvioprosessiin ja sopimusohjaukseen. Ohjelmat ovat tärkeitä ohjaus- ja kehittämistyön välineitä ja niille tarvitaan yhteinen ohjelmajohtamisen tapa ja yhteys kaupungin johtamisjärjestelmään. 50 Tarkastuslautakunta pitää tärkeänä, että ohjelmarakenteisen ohjausmallin haasteita on tunnistettu ja niihin on aikomusta kiinnittää huomiota uusien ohjelmien valmistelussa. Tarkastuslautakunta jää seuraamaan asioiden kehittämisen etenemistä.
51 51 3 Hallinnonjärjestämispäätös ja Turun kaupungin toimintamallin uudistaminen Hallinnonjärjestämispäätös Toimintamallin uudistaminen on perustunut osaltaan valtuustoryhmien väliseen sopimukseen , johon on sisällytetty kirjaus koskien päätöksenteko- ja johtamisjärjestelmän uudelleenarviointia seuraavalle valtuustokaudelle. Kaupunginhallitus päätti päätöksenteko- ja johtamisjärjestelmän tarkastelun käynnistämisestä. Työtä valmistelemaan nimettiin ohjausryhmä. Ohjausryhmä vahvisti asiakokonaisuudet (teemat), joiden puitteissa tarkastelu oli tarkoitus toteuttaa: Teemat olivat: - poliittinen johtaminen ja kuntalaisten osallistuminen - strategiat ja ohjausjärjestelmät - organisaatio ja ammatillinen johtaminen - kaupunkikonserni sekä seutu ja sidosryhmät Kutakin valittua teemaa päätettiin tarkastella kolmen tavoitteen kautta: - parempi johtaminen o asioista päätetään oikealla tasolla ja oikeanlaisesta valmistelusta o virkajohdon ja luottamusjohdon välinen yhteistyö o päätöksentekijöiden huomioiminen riittävän ajoissa o erityisesti virkajohdon osalta: kaupungin kokonaisjohtamisen huomioiminen entistä paremmin; organisaation tulee kannustaa kaupungin kokonaisedun huomioimiseen osaoptimoinnin sijasta - asukas- ja asiakaslähtöisyys o pyritään korostamaan kuntalaisten osallistumismahdollisuuksien tehostamista ja nykyisen teknologian hyväksikäyttöä entistä paremmin o palveluiden tuottamisessa, järjestämisessä ja hallinnossa ratkaisut ja päätökset tulee tehdä asiakkaan näkökulma huomioiden - tuottavuuden parantaminen ja uudistuminen o selkeyttämällä johtosuhteita o vähentämällä organisaatiotasoja o yhdistämällä hallintoja o kokoamalla hajallaan olevia resursseja yhteen
52 Ohjausryhmä hyväksyi kehittämisen linjaukset asiakokonaisuuksittain (teemakohtaisesti) loppuraportissa Kehittämisen linjausten lisäksi loppuraportti on sisältänyt jatkotyöskentelyn vaiheistuksen ja aikataulut. Kaupunginvaltuusto päätti linjauksista, jotka muodostavat hallinnonjärjestämispäätöksen ja joiden perusteella Turun kaupungin toimintamalli uudistetaan. Valtuuston päättämät linjaukset perustuivat kaupunginhallituksen nimeämän ohjausryhmän laatimaan loppuraporttiin, joka hyväksyttiin valtuustossa muutoksin. Valtuuston päätöksen esittelytekstissä todetaan, että kyseinen hallinnonjärjestämispäätös on hierarkkisesti laista seuraavan tason päätös, jolla valtuusto asettaa päälinjat kaupungin hallinnon muodostamiselle. Hallinnonjärjestämispäätös pannaan täytäntöön ja valmistellaan erillisissä prosesseissa johtosäännöillä, muilla säännöillä ja ohjeilla sekä yksittäisillä päätöksillä. Toimintamallin muutokseen liittyvä prosessi ja muutokset toteutetaan esittelytekstin mukaan pääosin vuoden 2012 aikana, mutta kestänevät osin myös vuoden 2013 puolelle. Kaupunginhallituksen tekemässä valtuuston hallinnonjärjestämispäätöksen toimeenpanopäätöksessä on otettu kantaa muutoshankkeen organisointiin. Kaupunginhallitus on päättänyt, että kaupunginjohtaja vastaa toimintamallin uudistamishankkeen valmistelusta ja toimintamallin uudistuksesta raportoidaan kaupunginhallitukselle kuukausittain ja puheenjohtajatoimikunnalle säännöllisesti. Lisäksi va. johtavalle kaupunginsihteerille on myönnetty virkavapaata toimintamalliuudistuksen projektitehtävien hoitamista varten ajalle Kaupunginhallituksen kaupunginjohtajan esittelytekstissä todetaan, että muutoshanke määritetään ja asetetaan kaupunginjohtajan toimesta täytäntöönpanopäätöksen jälkeen. Edelleen todetaan, että projekti muodostuu useasta osahankkeesta, joita ovat mm. - säännöstökokonaisuuden uusiminen - Tilaliikelaitoksen ja Kiinteistöliikelaitoksen fuusio - nuoriso-, liikunta- ja kulttuuritoimien yhdistäminen vapaa-ajan toimialaksi - keskushallinnon uudistaminen - konsernirakenne - osallisuustoiminnan kehittäminen - strategioiden ja ohjausjärjestelmien kehittäminen - rekrytoinnit Esittelyn mukaan jokaiselle osahankkeelle asetetaan oma työsuunnitelma, valmisteluvastuut, ohjausryhmä ja aikataulut. 52
53 53 Projektin organisointi kaupunginjohtajan päätöksin - tammikuussa 2012 projektijohtajan ottaminen toimintamalliuudistushankkeeseen - huhtikuussa 2012 toimintamalliuudistuksen strategiaprosessin ja ohjausjärjestelmien kehittäminen -osaprosessin ohjausryhmän asettaminen - toukokuussa 2012 ohjausryhmän asettaminen seuraaville osaprosesseille: säännöstön uudistaminen, vapaa-ajan toimialan muodostaminen, osallisuustoiminta ja kiinteistötoimialan muodostaminen Henkilöstöpäätöksiä hallinnonjärjestämispäätökseen perustuen: - Kaupunginvaltuusto on kokouksessaan päättänyt valita kaupunginjohtajan ja apulaiskaupunginjohtajan. - Kaupunginhallitus on päättänyt toimialajohtajien virkojen perustamisesta. Toimialajohtajien haussa käytettiin sisäistä kiinnostuksenosoitusmenettelyä, jossa toimialajohtajien vakanssit täytetään siirtämällä henkilöt nykyisistä viroista toimialajohtajien virkoihin. Kaupunginhallitus päätti toimialajohtajien valinnasta Valitut toimialajohtajat ovat vastanneet toimintamalliuudistuksesta omien toimialojensa osalta heti valintojen jälkeen, vaikkakin ovat aloittaneet varsinaisissa tehtävissään vuoden 2013 alusta. - Kaupunginhallitus on päättänyt henkilöstöasioiden palvelukeskuksen perustamisesta ja henkilöstöpalvelupäällikön viran perustamisesta lukien. - Kaupunginhallitus on päättänyt henkilöstöjohtajan viran julistamisesta haettavaksi vakinaisen viranhaltijan eläköitymisen vuoksi. Kaupunginhallitus on tehnyt päätöksen viran täyttämisestä Henkilöstöjohtajan viran täyttöä koskevassa kaupunginjohtajan esittelyssä on mainittu hakuilmoituksessa todetun mm. että henkilöstöjohtajalla on halua ja kykyä johtaa henkilöstöhallintoa koko konsernissa.
54 - Kaupunginhallitus on käsitellyt konsernihallinnon virkojen ja toimien perustamista kokouksissaan ja ja päättänyt asiasta Esittelyn mukaan kaupungin tulevaan hallintoon on esitetään perustettavaksi ryhmät hallintoa, taloutta ja strategiaa sekä kaupunkikehittämistä varten. Kaiken kaikkiaan kaupunginhallitus on päättänyt yhdeksän konsernihallinnon viran perustamisesta. Kaupunginhallitus päätti myös kiinteistötoimialan virkojen perustamisesta. Viranhaltijoiden siirroista perustettuihin virkoihin kaupunginhallitus on päättänyt Kaupunginhallitus on päättänyt vapaa-aikatoimialan virkojen virantoimitusvelvollisuuksien muutoksista, yhden viran perustamisesta ja siirroista. Toimintamalliuudistuksen täytäntöönpanoa koskevat linjaukset - Kaupunginhallitus on päättänyt, että toimintamalliuudistuksen valmistelua voidaan jatkaa esitettyjen linjausten mukaisesti. Linjaukset koskivat: o vapaa-ajan toimialan palvelualuejakoa o kiinteistötoimialan tulosaluejakoa o konsernihallinnon pääryhmäjakoa (vakanssimuutokset tuodaan päätettäväksi erikseen) o ympäristötoimialan tulosaluejakoa - Kaupunginhallitus on päättänyt, että Turun kaupungissa otetaan käyttöön osallisuuden ja vaikuttamisen toimintamalli, joka on kuvattu asiaa valmistelleen ohjausryhmän loppuraportissa. Toimintamalliuudistuksen edellyttämien johtosääntöjen hyväksyminen - Kaupunginvaltuusto päätti hyväksyä esitetyt toimintamalliuudistuksen edellyttämät johtosäännöt muutoksin. Esittelyn mukaan säännöt on valmisteltu kaupunginhallituksen päättämien konsernihallinnon, kiinteistötoimialan, ympäristötoimialan ja vapaa-aikatoimialan tulos- ja palvelualueita koskevien linjausten mukaisesti. Esittelyssä mainitaan, että sääntöjen kokonaisrakennetta on pyritty selkeyttämään muutoksen yhteydessä. Tällöin on määritelty kaupunginvaltuuston, kaupunginhallituksen ja toimialojen lautakuntien toimivaltaa. Säännöissä on pyritty kuvaamaan myös toimialajohtajien toimivaltaa ja tehtäviä sekä toimivaltakysymyksiä henkilöstöasioissa. Edelleen toimialojen johtosääntöjen rakennetta on uudistettu ja yhdenmukaistettu. Säännöt on ollut tarkoitus saattaa voimaan
55 55 Toimintamalliuudistuksen raportointi ja viestintä Tarkastuslautakunnan saamien tietojen mukaan toimintamalliuudistuksen etenemistä on käsitelty säännöllisesti kaupungin johtoryhmässä. Hankkeen viestintää varten on laadittu viestintäsuunnitelma ja toimintamalliuudistuksen viestinnän yleiset periaatteet. Viestintää varten on nimetty henkilöt eri toiminnoista tai vastuualueilta. Hankkeen viestintä- ja osallistamissuunnitelmassa on eri kohderyhmien osalta määritelty viestinnän tavoite, tilaisuudet/ mediat, sisältö ja vastuut. Viestinnän yleisiä periaatteita ovat olleet avoimuus, vuorovaikutteisuus ja keskustelevuus, ennakoivuus, luotettavuus sekä tasapuolisuus ja ajantasaisuus. Hankkeen viestinnän osalta ensisijainen uutisoinnin ja tiedottamisen kanava on ollut Netku eli kaupungin intranet, mitä kautta henkilöstö on voinut seurata hankkeen etenemistä. Hankkeen aikana on järjestetty henkilöstölle yleisiä info- ja keskustelutilaisuuksia muun muassa matriisipalveluista tai toimintamallin uudistamisesta. Näissä tilaisuuksissa asioita esittelemässä ja niistä keskustelemassa on ollut kaupunginjohtaja tai muita hankkeen vastuuhenkilöitä. Tarkastuslautakunnan saaman käsityksen mukaan viestinnän taso on kaiken kaikkiaan hieman vaihdellut hankkeen aikana organisaation eri tasoilla. Toimintamalliuudistuksen aikataulu ja jatkotoimenpiteet Valtuuston päätöksen esittelytekstissä todetaan, että hallinnonjärjestämispäätös pannaan täytäntöön ja valmistellaan erillisissä prosesseissa johtosäännöillä, muilla säännöillä ja ohjeilla sekä yksittäisillä päätöksillä. Toimintamallin muutokseen liittyvä prosessi ja muutokset toteutetaan esittelytekstin mukaan pääosin vuoden 2012 aikana mutta kestänevät osin myös vuoden 2013 puolelle. Valtuuston käsittelemässä toimintamallin uudistusta koskevassa ja linjaavassa loppuraportissa oli esitelty alustava aikataulu toimintamallin muutokselle. Henkilöstöön liittyvien päätösten osalta aikataulu on pääosin toteutunut suunnitellun mukaan: kaupunginjohtaja, apulaiskaupunginjohtaja ja toimialajohtajat on valittu keväällä Konsernihallinnon rekrytointi on käynnistynyt ajallaan syksyllä 2012 ja saatu osittain päätökseenkin muutaman käsittelyvaiheen jälkeen marraskuussa. Joidenkin rekrytointien osalta päätöksenteko on siirtynyt vuoden 2013 puolelle. Alustavan aikataulun mukaan säännöstöä olisi käsitelty ensimmäisen kerran jo maaliskuussa ja siitä eteenpäin vaiheittain. Tältä osin lopullinen päätöksenteko on siirtynyt joulukuuhun.
56 Kuten jo alun perin valtuuston päätöksessä todettiin, toimintamallin uudistukseen liittyvät toimenpiteet jatkuvat vuonna Uudistustyötä on jatkettu muun muassa valmistelemalla uudistamisohjelmaa, talousarviota, strategioita sekä jatkamalla käynnissä olevia osahankkeita kuten omistajaohjauksen kehittäminen, maankäytön strateginen ohjaus ja parempi johtaminen. 56
57 57 Tarkastuslautakunnan johtopäätökset - Toimintamalliuudistus on laajuudeltaan merkittävä ja sillä on vaikutuksensa niin kaupungin päättäjien, henkilöstön, asiakkaiden, yhteistyökumppaneiden kuin sidosryhmien näkökulmasta. - Toimintamalliuudistuksen kautta pyritään osaltaan varautumaan ja vastaamaan niihin haasteisiin, joita julkishallinnossa ja kuntasektorilla jatkossakin esiintyy. - Toimintamalliuudistusta on nimitetty hankkeeksi tai projektiksi. Näillä kummallakin on yleensä tietty määritelty päättymisajankohta. Uudistamiseen liittyvät monet asiat vaativat kuitenkin pitkäaikaista ja jatkuvaa huomiota ja työtä. Työtä tarvitaan uudistuksen tavoitteiden ja sen edellyttämien toimenpiteiden toteuttamiseksi ylimmän johdon ja organisaatiotason lisäksi ruohonjuuritasolla, käytännön asiakaspalveluissa. Uudistuksen viemisessä käytännön tasolle tarvitaan apuna sitä tavoitteenakin ollutta parempaa johtamista. Uudistusta tehtäessä olisi eduksi, että sen valmistelussa mukana olisivat myös ao. toiminnosta vastaavat johtajat. - Kaupungin säännöstön selkiyttäminen on ollut tavoitteena hyvä ja siinä on myös päästy eteenpäin. Säännöstön rakenteen ja sisällön tarkastelun tulisikin olla jatkuvaa. Säännösten tehtävänähän on kaiketi loppujen lopuksi varmistaa laadukas ja yhdenvertainen palvelu ja toiminnot niin organisaation kuin asiakkaidenkin näkökulmasta. - Toimintamalliuudistuksessa on kaupungin johdon ja organisaatiorakenteen osalta tehty muutoksia, joiden osalta työ jatkuu käytännön tasolla. Uudistuksen etenemisen säännöllinen arviointi on tärkeää. Arviointia ollaan toteuttamassakin esimerkiksi matriisitoimintojen osalta. Ylimmän johdon osalta uudistus on edistänyt tiedonkulkua ja vuorovaikutusta yli toimialarajojen, mikä parantaa kaupungin kokonaisedun toteutumista palvelutuotannon johtamisessa. - Uudistukseen liittyvissä osahankkeissa ollaan edelleen valmistelemassa merkittäviä asioita päätöksentekoon. - Uudistuksia suunniteltaessa, valmisteltaessa ja niitä toimeenpantaessa ei voi liikaa korostaa viestinnän merkitystä. Viestintä vaatii myös riittävän resursoinnin ja oikeat kanavat tavoittaakseen kohderyhmät.
58 58 4 Kaupungin sisäinen valvonta, riskienhallinta ja konsernivalvonta 4.1 Sisäisen valvonnan, riskienhallinnan ja konsernivalvonnan selonteko toimintakertomuksessa Kaupungin toiminnalliset ja taloudelliset tavoitteet talousarviossa ja taloussuunnitelmassa Valtuuston tulee kuntalain mukaan päättää muun muassa kunnan ja kuntakonsernin toiminnan ja talouden keskeisistä tavoitteista ja konserniohjauksen periaatteista. Talousarviossa ja -suunnitelmassa hyväksytään kaupungin toiminnalliset ja taloudelliset tavoitteet. Talousarvio ja -suunnitelma on laadittava siten, että edellytykset kunnan tehtävien hoitamiseen turvataan. Talousarvioon otetaan toiminnallisten tavoitteiden edellyttämät määrärahat ja tuloarviot sekä siinä osoitetaan, miten rahoitustarve katetaan. Kunnan toiminnassa ja taloudenhoidossa on noudatettava talousarviota. Siihen tehtävistä muutoksista päättää valtuusto. Kaupunginhallitus vastaa kuntalain mukaan kunnan hallinnosta ja taloudenhoidosta sekä valtuuston päätösten valmistelusta, täytäntöönpanosta ja laillisuuden valvonnasta. Kaupunginjohtaja johtaa kuntalain mukaan kaupunginhallituksen alaisena kunnan hallintoa, taloudenhoitoa sekä muuta toimintaa. Kaupungin konsernijohtoon kuuluvat kuntalain mukaan kaupunginhallitus, kaupunginjohtaja ja muut johtosäännössä määrätyt viranomaiset. Konsernijohto vastaa kuntakonsernin ohjauksesta ja konsernivalvonnan järjestämisestä. Tilinpäätöksen toimintakertomuksessa on esitettävä selvitys valtuuston asettamien toiminnallisten ja taloudellisten tavoitteiden toteutumisesta kunnassa ja kuntakonsernissa. Kirjanpitolautakunnan kuntajaoston yleisohje Kunnan tulee antaa selonteko tilinpäätöksen toimintakertomuksen yhteydessä sisäisen valvonnan, riskienhallinnan ja konsernivalvonnan järjestämisestä kunnassa. Valtuuston tehtävänä on tilinpäätöksen hyväksyminen ja vastuuvapaudesta päättäminen. Tarkastuslautakunnan huomio Kaupunginvaltuusto päättää kunnan ja kuntakonsernin keskeiset toiminnalliset ja taloudelliset tavoitteet sekä näihin tehtävät muutokset. Tilinpäätöksessä pitää raportoida tavoitteiden toteutumisesta sekä siitä, miten tavoitteet ovat toteutuneet ja miten niiden toteutumista on seurattu tai niihin liittyviä riskejä talousarviovuoden aikana hallittu.
59 59 Turun kaupungin sisäinen ohjeistus ja säännöstö Ohjeistus ja säännöstö on esitetty siten kuin se on ollut voimassa vuonna 2012 sekä lyhyin kommentein esitetty tilanne vuonna 2013 (sisennettynä). Hallintosäännön (Kv ) mukaan kaupungin toiminnot on järjestettävä ja johtamistehtävät hoidettava niin, että organisaation kaikilla tasoilla ja kaikissa toiminnoissa on riittävä sisäinen valvonta. Sisäisen valvonnan ohjaamisesta vastaa keskitetysti kaupunginhallitus. Johtamansa toiminnan sisäisestä valvonnasta vastaa kunkin toimielimen tehtäväalueen johtava viranhaltija. Kaupungin etua on valvottava niiden yhteisöjen toiminnassa, joissa kaupunki on osakas tai jäsen tai joissa kaupungilla on muulla perusteella mahdollisuus osallistua yhteisön hallintoon tai valvotaan. Sisäinen valvonta uudessa hallintosäännössä Sisäinen valvonta on hyväksytty kaupunginvaltuustossa uuteen hallintosääntöön aivan samanlaisena, kuin se oli hyväksytyssä hallintosäännössä. Hallintosäännössä on määritelty muun muassa virastopäälliköiden (ja liikelaitoksen johtajien) asemaa ja tehtäviä. Hallintosäännön mukaan virastopäällikön tulee raportoida tehtäväalueensa toiminnasta ja taloudesta toimialansa apulaiskaupunginjohtajalle tai kaupunginjohtajalle sekä huolehtia siitä, että kaupunginjohtajalla ja toimialan apulaiskaupunginjohtajalla on asianmukaista valvontaa varten riittävät tiedot tehtäväalueen toiminnasta. Toimialajohtaja Kaupunginvaltuuston hyväksymän hallintosäännön 24 Toimialajohtaja käsittelee toimintamalliuudistuksen mukanaan tuomien toimialajohtajien tehtäviä. Toimialaa johtaa kaupunginjohtajan hallinnollisena alaisena toimiva toimialajohtaja, jonka tehtävänä on huolehtia toimialan toiminnan tuloksellisuudesta ja sovittaa toimialan toiminta ja palvelut yhteen kaupunginhallituksen, muiden kaupungin toimialojen ja viranomaisten kanssa. Hallintosäännön 25 :n mukaan toimialojen tulos- ja tehtäväalueet määritetään niiden johtosäännöissä. Hallintosäännön 37 käsittelee konsernivalvontaa. Hallintosäännön mukaan konsernijohto vastaa konsernivalvonnasta. Konsernijohtoon on määritelty kuuluvaksi kaupunginhallitus, kaupunginhallituksen konsernijaosto, kaupunginjohtaja ja apulaiskaupunginjohtajat. Hallintosäännön mukaan kaupunginhallitus hyväksyy konserniohjeet. Konsernivalvonta Uuden hyväksytyn hallintosäännön 35 käsittelee konsernivalvontaa seuraavasti: Kaupunginhallitus hyväksyy konserniohjeet.
60 Kaupungin konsernijohtoon kuuluvat kaupunginhallitus, kaupunginhallituksen konsernijaosto, kaupunginjohtaja ja apulaiskaupunginjohtaja. Konsernijohto vastaa konserniohjauksesta ja valvonnasta. Kaupunginjohtajalla ja apulaiskaupunginjohtajalla on konsernivalvonnan toteuttamiseksi läsnäolo- ja puheoikeus kaupungin tytäryhtiöiden hallintoelimissä konserniohjeessa määrätyllä tavalla. Turun kaupungin konserniohjeissa on määrätty muun muassa konserniyhtiöiden sisäisestä valvonnasta ja tarkastuksesta. Konserniohjeet ovat edelleen voimassa (kh ). Kaupunginhallituksen johtosäännössä (Kv ) on määritelty kaupunginhallituksen, kaupunginhallituksen jaostojen, kaupunginhallituksen puheenjohtajan, kaupunginhallituksen alaisen keskushallinnon, kaupunginjohtajan ja apulaiskaupunginjohtajien tehtävät ja toimivaltuudet sekä suhteet kaupungin muihin toimielimiin. Kaupunginhallituksen johtosäännön soveltamisala Kaupunginvaltuuston hyväksymän kaupunginhallituksen johtosäännön soveltamisala on johtosäännön 1. Siinä määritellään kaupunginhallituksen, kaupunginhallituksen konsernijaoston, kaupunginhallituksen puheenjohtajan, kaupunginhallituksen alaisen konsernihallinnon, kaupunginjohtajan ja apulaiskaupunginjohtajan tehtävät ja toimivaltuudet sekä suhteet kaupungin muihin toimielimiin. Kaupunginhallituksen johtosäännön mukaan kaupunginhallitus vastaa muun muassa kaupungin talouden ja omaisuuden hoidosta ja organisaation tuloksellisesta toiminnasta sekä seuraa kaupunginvaltuuston kaupungin organisaatiolle asettamien tulostavoitteiden toteutumista. Edelleen kaupunginhallituksen tehtäviin kuuluu johtaa ja kehittää toimielimenä kaupungin hallintoa sekä valvoa, että sen alaiset toimielimet, virastot, laitokset sekä viranhaltijat ja muut kaupungin palveluksessa olevat suorittavat tehtävänsä voimassa olevia säädöksiä ja päätöksiä noudattaen sekä toimivat kaupungin edun mukaisesti. Kaupunginhallituksen johtosäännön soveltamisala Kaupunginvaltuuston hyväksymän johtosäännön 2 :n mukaan kaupunginhallitus vastaa kaupungin hallinnosta ja taloudenhoidosta sekä kaupunginvaltuuston päätösten valmistelusta, täytäntöönpanosta ja laillisuuden valvonnasta. Kaupunginhallitus valvoo kaupungin etua ja, jollei johtosäännössä toisin määrätä, edustaa kaupunkia ja käyttää sen puhevaltaa laajakantoisissa ja koko kaupunkia koskevissa asioissa. Edelleen johtosäännön mukaan kaupunginhallitus ratkaisee asiat, jotka koskevat muun muassa - omistajaohjauksen ja konsernihallinnon toimeenpanon ja seurannan järjestämistä, - kaupungin riskienhallinnan ja vakuuttamisen periaatteita. 60
61 Johtosäännön perusteella kaupunginhallituksen konsernijaoston tehtävänä on muun muassa huolehtia konserniohjauksen kehittämisestä sekä kaupungin liikelaitosten ja niiden kuntayhtymien, yhtiöiden, osuuskuntien ja yhdistysten sekä säätiöiden omistajaohjauksesta sekä valvonnasta, joiden osakkaana tai jäsenenä kaupunki on tai joissa kaupungilla on määräysvalta tai yhtiöjärjestykseen tai sääntöihin perustuva oikeus nimittää hallituksen tai muiden toimielimien jäseniä. Konsernijaoston tehtävät Kaupunginhallituksen hyväksytyn johtosäännön 9 :n mukaan konsernijaoston tehtävänä on huolehtia keskitetyistä palveluista, joita ei ole annettu kaupunginhallituksen, lauta- tai johtokuntien tehtäväksi sekä konserniohjauksen kehittämisestä ja niiden yhtiöiden, osuuskuntien ja yhdistysten ja säätiöiden omistajaohjauksesta sekä valvonnasta, joiden osakkaana tai jäsenenä kaupunki on tai joissa kaupungilla on määräysvalta tai yhtiöjärjestykseen tai sääntöihin perustuva oikeus nimittää hallituksen tai muiden toimielimien jäseniä. Johtosäännön mukaan kaupunginjohtaja johtaa ja valvoo kaupunginhallituksen alaisena kaupungin hallintoa ja taloutta sekä toimielinten, virastojen ja laitosten ja muuta kaupungin toimintaa. Kaupunginjohtaja Uuden hyväksytyn johtosäännön 11 Kaupunginjohtaja ja tämän yleinen toimivalta. Kaupunginjohtaja johtaa ja valvoo kaupunginhallituksen alaisena kaupungin hallintoa ja taloutta sekä toimielinten ja laitosten toimintaa ja muuta kaupungin toimintaa. Kaupunginjohtaja johtaa konsernihallintoa, kaupungin edunvalvontaa ja kansainvälisiä suhteita. Kaupunginjohtaja vastaa kaupungin yleisestä elinkeinopolitiikasta, tiedottamisesta sekä tarpeellisen vieraanvaraisuuden ja huomaavaisuuden osoittamisesta. Kaupunginjohtaja edustaa kaupunkia koti- ja ulkomaisissa sidosryhmätilaisuuksissa ja neuvotteluissa. Kaupunginjohtajaan sovelletaan virkaehtosopimuksen sekä viranhaltijoita yleisesti koskevien sääntöjen ja sopimusten määräyksiä. Apulaiskaupunginjohtajat johtavat ja valvovat johtosäännön mukaan toimialallaan kaupunginhallituksen päättämällä tavalla kaupungin hallintoa ja taloutta sekä toimielinten, virastojen ja laitosten ja kaupungin henkilökunnan toimintaa ja muuta kaupungin toimintaa kaupunginjohtajan suorassa alaisuudessa ja raportoivat toiminnastaan kaupunginjohtajalle. Johtosäännön mukaan apulaiskaupunginjohtajan on huolehdittava siitä, että kaupunginjohtajalla on asianmukaista valvontaa varten tarvittavat riittävät tiedot toimialan toiminnasta ja taloudesta. 61
62 Apulaiskaupunginjohtaja Toimintamalliuudistuksen voimaan astuttua kaupungissa on ainoastaan yksi apulaiskaupunginjohtaja, jonka tehtävät johtosääntö määrittelee 12 :ssä seuraavasti: Apulaiskaupunginjohtajan tehtävänä on avustaa kaupunginjohtajaa tämän tehtävissä ja huolehtia omalta osaltaan, että kaupunginvaltuuston ja kaupunginhallituksen asettamat tavoitteet toteutuvat. Apulaiskaupunginjohtaja edustaa kaupunkia koti- ja ulkomaisissa sidosryhmätilaisuuksissa ja neuvotteluissa. Apulaiskaupunginjohtaja toimii kaupunginjohtajan varahenkilönä. Apulaiskaupunginjohtajaan sovelletaan virkaehtosopimuksen sekä viranhaltijoita yleisesti koskevien sääntöjen ja sopimusten määräyksiä. Keskushallinnon toimintasäännössä (Kh ) määrätään johtosääntöä yksityiskohtaisemmin keskushallinnon tehtävistä, toimivallasta ja työnjaosta. Kaupunginhallituksen johtosääntö Hallinnonjärjestämisen myötä kaupungissa on luovuttu toimintasäännöistä. Kaupunginhallituksen johtosäännön 20 Viranhaltijoiden ratkaisuvalta kuuluu seuraavasti: tässä luvussa mainittu viranhaltija voi päätöksellään siirtää päätösvaltaansa viranhaltijalle. Päätösvallan siirto tehdään päätöspöytäkirjoin, jotka tulee liittää johtosääntöön. Toimintasäännön 15 käsittelee sisäistä tarkastusta. Kaupunginjohtajan alaisuudessa toimivan sisäisen tarkastuksen tehtäväalueena on kaupungin ja kaupunkikonsernin toimintojen ja valvontajärjestelmien tarkastaminen ja arviointi sekä riskienhallinnan arviointi kaupunginjohtajan toimeksiannosta ja hänelle raportoiden. Riskienhallinta Kaupunginhallituksen johtosäännön ( ) mukaan kaupunginjohtajan erityiseen toimivaltaan kuuluu kaupungin turvallisuutta, riskienhallintaa ja varautumista koskevat asiat mukaan luettuna alueiden käyttöön liittyvät turvallisuuskysymykset. Konsernihallinnossa on ollut julkisesti haettavana riskienhallintapäällikön virka, mikä on täytetty vuoden 2013 puolella. Riskienhallintapäällikkö raportoi suoraan kaupunginjohtajalle. Kaupunginhallitus on hyväksynyt kaupungin sisäisen valvonnan yleisohjeen Yleisohjeen mukaan kaupungin sisäisen valvonnan järjestämisestä vastaavat tilivelvolliset ja heidän alaisuudessaan työskentelevät johtavat viran- ja toimenhaltijat sekä muut vastuuhenkilöt. Sisäisen valvonnan yleisohjeen mukaan esimiehen vastuulla oleva sisäinen valvonta sisältyy hyvään hallintoon ja johtamiskulttuuriin. Yleisohje sisältää kaikki menettelyt ja järjestelyt, joihin turvaudutaan toiminnalle asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi sekä omaisuuden turvan, informaation ja toiminnan oikeellisuuden varmistamiseksi. 62
63 Yleisohjeen mukaan sisäinen valvonta on osa jokapäiväistä toimintaa ja sen järjestämisestä vastaa ylin johto. Sisäisen valvonnan toimeenpanovastuu on viran- ja toimenhaltijoilla. Kaupungin toiminnot on järjestettävä ja johtamistehtävät hoidettava niin, että organisaation kaikilla tasoilla ja kaikissa toiminnoissa on riittävä sisäinen valvonta. Viranhaltijoiden vastuut on määritelty johto- ja toimintasäännöissä useimmiten siten, että heidän tulee johtaa, valvoa ja kehittää vastuullaan olevaa toimintoa, mikä näin ollen sisältää myös vastuun sisäisen valvonnan järjestämisestä ja toimivuudesta. Kaupunginhallituksen päättämässä sisäisen valvonnan yleisohjeessa ohjeistetaan muun muassa sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan toimivuuden seuranta ja arviointi: Toimielinten, tilivelvollisten ja muiden johtavien viranhaltijoiden tulee seurata valvontajärjestelmän toimivuutta. Seurantaa voidaan toteuttaa jatkuvalla, tavanomaiseen toimintaan liittyvällä seurannalla, erillisillä määräajoin tehtävillä arvioinneilla tai näiden yhdistelmällä. Keskeisiä tehtäviä tässä ovat raportointitavoista ja -tiheydestä päättäminen sekä näiltä osin tehtyjen päätösten toteuttamisen seuranta. Seurannan perusteella johdon tulee ryhtyä mahdollisiin korjaaviin toimenpiteisiin valvontajärjestelmän toimivuuden varmistamiseksi. Tuloksellinen seuranta edellyttää muun muassa sitä, että raportoinnin informatiivisuutta ja luotettavuutta analysoidaan kuten myös niissä esitettyjen arviointien johdonmukaisuutta. Sisäisen valvonnan yleisohjeessa ohjeistetaan myös, mitä seikkoja tulee ilmetä tilinpäätöksen toimintakertomuksen osana olevista selonteoista liittyen sisäiseen valvontaan ja riskienhallintaan. Kaupungin riskienhallintaoppaan on hyväksynyt kansliapäällikkö päätöspöytäkirjallaan Riskienhallintaoppaassa luvataan opastusta muun muassa seuraavien asiakirjojen laadintaan: riskienhallintasuunnitelma, tietoturvallisuuden hallintajärjestelmä, vaaratilanteita koskeva analyysi, läheltä piti -tapauksia koskeva menettelytapa, pelastussuunnitelma ja valmiussuunnitelma. Riskienhallintaoppaassa on käsitelty muun muassa riskienhallintaan liittyviä vastuita sekä riskienhallintaan ja riskeihin liittyvää raportointia. Kaupunginvaltuusto on vuosittain antanut talousarvion noudattamista koskevat määräykset, joissa määrätään muun muassa talousarvion toteutumisen seurannasta ja raportoinnista. 63
64 64 Tarkastuslautakunnan huomio Toimintamalliuudistuksen yhteydessä kaupunginvaltuusto on (kokouksessaan ) hyväksynyt kaupungille lähtien hallintosäännön ja uudet johtosäännöt. Tässä yhteydessä kaupungissa on luovuttu toimintasäännöistä. Toimintasääntöjen puuttuessa tulee toimialajohtajien delegoida valta- ja vastuu toimialoillaan. Delegointipäätökset (päätöspöytäkirjat) tulee liittää johtosääntöihin. Tarkastuslautakunta odottaa, että toimintamalliuudistuksen yhteydessä selkiytetty ja uudistettu säännöstö rakenteeltaan ja sisällöltään edesauttaa paremman johtamisen tavoitteeseen pyrittäessä sekä luo edellytykset hyvälle päätöksenteolle. Aiemmin tarkastuslautakunta on joutunut toteamaan, että kaikista päätöksistä ja määräyksistä huolimatta esimerkiksi kuntalain mukainen menettely siitä, että valtuusto päättää talousarvioon tehtävistä muutoksista tai että talousarviota ylipäätään tulee noudattaa, on jäänyt toteutumatta usein. Toimintamalliuudistuksen edellyttämät johtosäännöt Kaupunginvaltuusto hyväksyi Turun kaupungin hallinnonjärjestämispäätöksen Hallinnonjärjestämispäätöksessä on linjattu kaupungin uusi hallintorakenne, joka edellyttää myös uusien johtosääntöjen hyväksymistä. Johtosäännöt hyväksyttiin kaupunginvaltuustossa Toimintamalliuudistus astui voimaan Sääntöjen rakenne ja pääasialliset muutokset Sääntöjen kokonaisrakennetta on pyritty selkeyttämään muutoksen yhteydessä. Valtuuston toimivallasta johtuvat rajoitukset kaupunginhallituksen tehtäviin on koottu kaupunginhallituksen johtosäännön 6 :ään. Valtuusto päättää laissa erikseen mainittujen asioiden
65 lisäksi johtosäännössä määrätyistä asioista. Määritellyn valtuuston toimivallan on tarkoitus olla tyhjentävä. Kaupunginhallituksen yleiset tehtävät sekä erityinen ratkaisuvalta on määritelty kaupunginhallituksen 7 ja 8 :ssä. Kaupunginhallituksen johtosääntöön on otettu kirjaus ns. yleisestä toimivallasta eli kaupunginhallitus päättää asioista, joita ei ole annettu minkään muun toimielimen tehtäväksi. Kaupunginjohtajan tehtävät ja apulaiskaupunginjohtajan erityinen tehtäväalue on kuvattu kaupunginhallituksen johtosäännössä. Kaupunginhallituksen alaisena toimiva konsernihallinto ja sen ryhmäjako on kirjattu johtosääntöön. Hallintosäännön 23 :ään on otettu määräykset toimialojen lauta- ja johtokuntien yleisestä toimivallasta. Tällä säännöksellä on tarkoitus kuvata kattavasti sitä toimivaltaa, joka kaikilla lautakunnilla/ johtokunnilla on tehtäväalueellaan. Hallintosäännön 23 :n mukainen lautakunnan/ johtokunnan toimivalta täydentyy toimialojen johtosäännöillä kunkin toimialan erityispiirteiden ja erityisen toimivallan tarpeiden mukaisesti. Edelleen hallintosäännön 24 :ään on otettu säännös toimialajohtajan yleisestä toimivallasta. Säännöllä pyritään kuvaamaan kattavasti toimialajohtajien tehtävät. Johtosäännöillä on täydennetty toimialajohtajan toimivaltaa tarvittaessa toimialan erityistarpeen edellyttämällä tavalla. Toimialojen johtosääntöjen rakennetta on uudistettu ja yhdenmukaistettu niin, että kaikki johtosäännöt ovat rakenteeltaan samankaltaisia. Johtosäännöissä on kunkin toimialan tehtävien ja soveltuvien lakien kuvaus, toimialan toimielimet ja niiden erityinen toimivalta, toimialojen hallinnollisen rakenteen kuvaus; ts. tulos- ja palvelualueet sekä niiden johto ja viimeisenä viranhaltijoiden erityinen toimivalta, jossa ei kuitenkaan ole tarkoitus kuvata viranhaltijoiden tehtäviä vaan nimenomaisesti tarvittava viranomaistyyppinen toimivalta. Kaupunginvaltuuston hyväksymät säännöt: Hallintosääntö Kaupunginhallituksen johtosääntö Hyvinvointialan johtosääntö Kiinteistötoimialan johtosääntö Sivistystoimialan johtosääntö Vapaa-aikatoimialan johtosääntö Ympäristötoimialan johtosääntö Palkkiosääntö 65
66 66 Turussa on johtosäännöissä sekä määräyksissä ja päätöksissä määritelty toimielinten ja johtavien virkamiesten tehtäviä ja toimivaltaa. Tarkastuslautakunta odottaa, että toimintamalliuudistuksen yhteydessä selkiytetty ja uudistettu säännöstö rakenteeltaan ja sisällöltään edesauttaa paremman johtamisen tavoitteeseen pyrittäessä sekä luo edellytykset hyvälle päätöksenteolle. Aiemmin tarkastuslautakunta on joutunut toteamaan, että kaikista päätöksistä ja määräyksistä huolimatta esimerkiksi kuntalain mukainen menettely siitä, että valtuusto päättää talousarvioon tehtävistä muutoksista tai että talousarviota ylipäätään tulee noudattaa, on jäänyt toteutumatta usein.
67 Arvio merkittävimmistä riskeistä ja epävarmuustekijöistä sekä muista toiminnan kehittämiseen vaikuttavista seikoista tilinpäätöksen toimintakertomuksessa 67 Kirjanpitolautakunnan kuntajaoston yleisohje Kirjanpitolautakunnan kuntajaoston mukaan toimintakertomuksessa on arvioitava kunnan ja kuntakonsernin toiminnan laajuuteen ja rakenteeseen nähden tasapuolisesti ja kattavasti merkittävimpiä riskejä ja epävarmuustekijöitä sekä muita toiminnan kehittymiseen vaikuttavia seikkoja. Kunnan toimintaan vaikuttavat yleensä muun muassa toiminnalliset riskit, rahoitusriskit ja vahinkoriskit. Tilinpäätöksen toimintakertomuksen selonteko Toiminnalliset riskit Toimintakertomuksessa tuodaan esille, että merkittävimmissä toiminnallisissa riskeissä ei ole tapahtunut muutoksia. Ne liittyvät edelleen henkilöstön saatavuuteen ja osaamiseen, tietojärjestelmien toimivuuteen, palvelutuotannon turvaamiseen ja suhdannevaihteluihin. Kaupungin verotulojen kehittymisen kannalta suhdannevaihtelut on huomioitu toiminnallisena riskinä. Tulopohjan pettäminen ja kustannusten ennakoimattomat muutokset vaikuttaisivat erityisesti kaupungin tuottamiin palveluihin ja investointihankkeisiin. Lyhyen tähtäyksen säästötavoitteet voivat heikentää vanhan rakennuskannan sekä katu-, vesija viemäriverkoston perusparannuksen rahoitusta ja kasvattaa siten korjausvelkaa. Eläköitymisen vaikutukset, henkilöstön saatavuus ja muuttuvat osaamistarpeet tunnistetaan riskeinä, jotka toteutuessaan voivat uhata palvelujen laatua, toimivuutta ja jatkuvuutta. Henkilöstön saatavuuteen liittyviä haasteita on Turun kaupungilla ollut viime vuosina muutamilla yksittäisillä tehtäväaloilla. Ammattiryhmiä, joihin on ilmennyt jonkun verran vaikeuksia saada työvoimaa ovat lääkärit, erityisopettajat ja sosiaalityöntekijät. Myös pätevän hoitohenkilöstön palkkaamisessa lyhytaikaisiin sijaisuuksiin on ollut ajoittain vaikeuksia. Tietojärjestelmien pettäminen lyhytaikaisestikin voisi lamaannuttaa palvelutoiminnan, ellei järjestelmien toimivuuteen ja varmuuteen varauduta. Kaupungilla on jatkuvuus- ja toipumissuunnitelma, joka on suunniteltu ja dokumentoitu ohjaamaan ja tukemaan jatkuvuus- ja toipumistoimenpiteitä tilanteissa, joissa kaupungin keskitettyä tietojärjestelmäympäristöä kohtaa odottamaton vika- tai muu häiriötilanne. Jatkuvuus- ja toipumissuunnitelman suunnittelun osana on suoritettu vaikutusanalyysi, jonka tavoitteena on kartoittaa järjestelmien kriittisyyttä kaupungin toiminnalle. Kaupungin virastot ja laitokset huolehtivat toimialakohtaisten tietojärjestelmien jatkuvasta ylläpidosta, varajärjestelmien toimivuudesta, varmuuskopioinneista ja tietoturvasta sekä jatkuvuus- ja toimintasuunnitelmien pidosta.
68 Yhteiskunnan elintärkeiden toimintojen häiriöt voivat aiheuttaa merkittäviä vahinkoja palvelunsaajille. Vesi- ja viemärihuollon sekä sähkön jakelun laatuun ja jatkuvuuteen häiriötilanteissa on kiinnitetty jatkuvasti huomiota. Kaupungin vesihuollon valmius- ja varautumissuunnitelmat ovat ajan tasalla. Satamatoiminnan merkittävimmät riskit liittyvät haitallisten aineiden vuotoihin sekä muihin onnettomuuksiin kuten tulipaloihin. Riskien ennaltaehkäisemistä varten satamalla on käytössä sertifioidut laatu-, ympäristö- ja turvallisuusjärjestelmät. Energialiiketoiminnasta vastaa kaupungin omistama energiayhtiö. Energiayhtiön merkittävämmät toiminnalliset riskit liittyvät energian hankintaan ja jakeluun. Energiariskejä hallitaan yhtiön hallituksen hyväksymien riskikäsikirjojen avulla. Ympäristöriskien hallinnan perustana ovat ISO -standardien mukaiset ympäristöjärjestelmät ja laadunhallinnan työkalut. Kiinteistöihin ja turvallisuuteen ja sitä kautta palvelutoiminnan jatkuvuuteen liittyviä riskejä ovat onnettomuus-, palo- ja vuotovahingot. 68 Tarkastuslautakunnan huomio Vaikka toimintakertomuksessa käsitellään monia ajankohtaisia ja merkittäviä riskitekijöitä, avoimeksi jää kysymys siitä, miten näitä asioita voidaan käytännössä ratkaista ja ratkaistaan. Moni tärkeä asia tai riskitekijä voi käytännön toiminnassa ja päätöksenteossa jäädä esimerkiksi talouskysymysten tai päätöksenteon tasoista ja toimivallasta käytävän keskustelun varjoon. Tarkastuslautakunta haluaa kiinnittää huomiota siihen, että riskinä on todettu esimerkiksi lyhyen tähtäyksen säästötavoitteiden voivan heikentää perusparannusten rahoitusta ja täten kasvattaa korjausvelkaa. Tarkastuslautakunta on toukokuussa varhaiskasvatuksesta raportoidessaan todennut, että lastentarhanopettajista on pulaa. Vahinkoriskit Kaupungilla on lakisääteisten tai sen luonteisten vakuutusten lisäksi julkisyhteisön vastuuvakuutus ja kaupungin toiminnassa mukana oleville ryhmätapaturma- ja matkavakuutus. Omaisuuteen kohdistuvat vahinkoriskit katetaan osittain vakuuttamalla ja osittain kaupungin vahinkorahaston korvauksilla. Kaupunki ottaa omaisuusvakuutuksia siten, että kaupungin arvioitu kokonaismeno on mahdollisimman matala. Vahinkoarviot perustuvat tapahtuneisiin vahinkoihin. Vahinkorahastolla katetaan hallintokunnan / laitoksen omavastuun ja vahingon suuruuden tai vakuutuksen omavastuun ja vahingon välinen erotus. Kaupungin vakuutusten vakuutusmaksut sekä maksetut korvaukset vahinkorahastosta vuonna 2012 olivat yhteensä euroa. Vireillä olevat oikeudenkäynnit eivät vaikuta oleellisesti kaupungin tulokseen.
69 69 Tarkastuslautakunnan huomio Vahinkoriskeistä annettu selvitys on kirjanpitolautakunnan kuntajaoston ohjeiden mukainen. Rahoitus- ja sijoitusriskit Toimintakertomuksessa on rahoitus- ja sijoitusriskit jaettu korkoriskeihin, valuuttariskeihin, likviditeettiriskeihin sekä varainhankinta- ja luottoriskeihin. Tarkastuslautakunnan huomio Rahoitus- ja sijoitusriskien raportoinnin sisältö ei ole muuttunut olennaisesti edellisestä vuodesta. Raportointiin on lisätty maininta luottoriskeistä. Varsin laajan, ja kaupungin vuotuiseen tuloslaskelmaan vaikuttavan arvopaperisijoitustoiminnan riskienhallinnasta ei ole mainintaa.
70 Selonteko kaupungin sisäisen valvonnan järjestämisestä tilinpäätöksen toimintakertomuksessa 70 Kirjanpitolautakunnan kuntajaoston yleisohje Kunnanhallituksen on toimintakertomuksessa tehtävä selkoa, miten sisäinen valvonta ja siihen sisältyvä riskienhallinta on kunnassa järjestetty, onko valvonnassa havaittu puutteita kuluneella tilikaudella ja miten sisäistä valvontaa on tarkoitus kehittää voimassa olevalla taloussuunnitelmakaudella. Tätä tarkoitusta varten kunnanhallituksen tulee esittää toimintakertomuksessa selonteko sisäisen valvonnan järjestämisestä. Yleisohjeen mukaan sisäisen valvonnan tarkoituksena on varmistaa, että kunnan toiminta on taloudellista ja tuloksellista, päätösten perusteena oleva tieto on riittävää ja luotettavaa ja että lain säännöksiä, viranomaisohjeita ja toimielinten päätöksiä noudatetaan ja että omaisuus ja voimavarat turvataan. Sisäisen valvonnan tulisi toteutua kunnan johtamis-, suunnittelu- ja ohjauskäytännöissä. Sisäisen valvonnan järjestämisestä vastaa kunnanhallitus. Lisäksi kaikki ne toimielimet ja viranhaltijat, joille on annettu toimivaltaa kunnan varojen käytössä ja jotka toimivat viranomaisina, vastaavat sisäisen valvonnan toteuttamisesta. Selonteon valmistelu on perusteltua vastuuttaa eri tehtäväalueille siten, että lauta- ja johtokunnat ja niiden alainen toimialajohto valmistelevat kunnanhallitukselle osaltaan selonteossa esitettävät tiedot sisäisen valvonnan ja riskien hallinnan järjestämisestä. Tilintarkastajan on tarkastuskertomuksessa annettava lausunto siitä, onko sisäinen valvonta kunnassa asianmukaisesti järjestetty. Selonteossa käydään läpi sisäisen valvonnan eri kohdealueet. Jos kunnan sisäisessä valvonnassa on havaittu puutteita ja virheitä, on niistä tehtävä selkoa ja esitys niiden korjaamisesta. Tilinpäätöksen toimintakertomuksen selonteko Selonteon mukaan sisäisen valvonnan avulla varmistetaan, että kaupungin toiminta on taloudellista ja tuloksellista, päätösten perusteena oleva tieto on riittävää ja luotettavaa ja että säännöksiä, viranomaisohjeita ja toimielinten päätöksiä noudatetaan ja että omaisuus ja voimavarat turvataan. Kaupunginhallituksen yleisenä tehtävänä tilikauden aikana oli vastata kaupungin talouden ja omaisuuden hoidosta ja organisaation tuloksellisesta toiminnasta sekä seurata kaupunginvaltuuston kaupungin organisaatiolle asettamien tulostavoitteiden toteutumista. Kaupunginhallituksen erityiseen ratkaisuvaltaan kuuluvat asiat, jotka koskivat riskienhallinnan periaatteiden ratkaisemista. Kaupunginhallituksen alaisuudessa kaupunginjohtajan tehtävänä on johtaa ja valvoa kaupungin hallintoa ja taloutta sekä toimielinten, virastojen ja laitosten ja muuta kaupungin toimintaa. Vastuu sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan toteuttamisesta ja niiden perusperiaatteiden sisällyttämisestä jokapäiväiseen toimintaan oli puolestaan virastojen ja laitosten ylimmällä johdolla sekä niiden alaisella linjajohdolla.
71 71 Virastojen ja laitosten toteuttaman sisäisen valvonnan toimivuutta varmentaa sisäisen tarkastuksen toimisto, jonka tehtävänä on tukea ja ohjata kaupungin sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan kehittämistä. Sisäisen valvonnan selonteko perustuu virastojen ja laitosten tekemään itsearviointiin, jossa on hyödynnetty COSO viitekehyksen pohjalta rakennettua arviointimallia. Itsearvioinnin perusteella koottu yhteenveto on tehty sisäisen tarkastuksen toimistossa. Sisäisen valvonnan toimivuutta ja kehitystarpeita käsitellään lyhyesti tämän selonteon kohdassa sisäisen tarkastuksen järjestäminen. Tarkastuslautakunnan huomio Tarkastuslautakunnan mielestä sisäisestä valvonnasta ja riskienhallinnasta saadun tiedon tulisi olla perustellumpaa. Tarkastuslautakunta pitää kuitenkin hyvänä tapaa, missä sisäisen valvonnan selonteko osaltaan perustuu organisaation suorittamaan itsearviointiin. Tarkastuslautakunta odottaa niitä toimenpide-esityksiä ja toimenpiteitä, joilla sisäisen valvonnan, riskienhallinnan ja konsernivalvonnan eri osa-alueisiin liittyviä puutteita ja ongelmakohtia korjataan.
72 72 Tarkastuslautakunnan mielestä sisäisestä valvonnasta ja riskienhallinnasta saadun tiedon tulisi olla perustellumpaa. Tarkastuslautakunta pitää kuitenkin hyvänä tapaa, missä sisäisen valvonnan selonteko osaltaan perustuu organisaation suorittamaan itsearviointiin. Tarkastuslautakunta odottaa niitä toimenpide-esityksiä ja toimenpiteitä, joilla sisäisen valvonnan, riskienhallinnan ja konsernivalvonnan eri osa-alueisiin liittyviä puutteita ja ongelmakohtia korjataan.
73 73 Säännösten, määräysten ja päätösten noudattaminen Kirjanpitolautakunnan kuntajaoston yleisohje Selonteossa tulee ottaa kantaa sisäisen valvonnan toimivuuteen lakien ja päätösten sekä hyvän hallintotavan noudattamisessa erityisesti lakisääteisissä tehtävissä ja erityisesti silloin, kun niiden noudattamisessa on havaittu puutteita. Selonteossa saattaa olla aiheellista arvioida sisäisen valvonnan toimivuutta tilanteessa, jossa toimielimen tai viranhaltijan toimintaan on tilikauden aikana kohdistunut kunnallisvalitus, korvausvaatimus, syytteeseen asettaminen tai muu oikeusseuraamus. Tilinpäätöksen toimintakertomuksen selonteko Selonteon mukaan virastot ja laitokset ovat noudattaneet niiden toimintaa ohjaavia säännöksiä, eikä kaupunginhallituksen tiedossa ole merkittäviä poikkeuksia sääntöjen, määräysten ja päätösten noudattamisen osalta. Sosiaali- ja terveystoimessa on kiinnitetty huomiota lakisääteisten määräaikojen noudattamiseen sekä onnistuttu purkamaan asiakasjonoja kaikilla tulosalueilla. Vireillä olevat oikeustoimet on esitetty tilinpäätöksen liitetiedoissa. Merkittäviä oikeustoimia ei ole kaupunginhallituksen tiedossa. Tarkastuslautakunnan huomio Jo vuoden 2010 tilipäätöksen toimintakertomuksen selonteossa kaupungin sisäisen valvonnan järjestämisestä todettiin, että suurimmat kehittämistarpeet ovat sosiaali- ja terveystoimessa sekä kasvatus- ja opetustoimessa. Vuoden 2011 selonteossa ei enää mainittu kasvatus- ja opetustointa talousarvion määrärahojen ylityksestä huolimatta. Vuoden 2012 osalta viitataan edelleen erikseen sosiaali- ja terveystoimeen. Tosin sosiaali- ja terveystoimi pystyi vuonna 2012 noudattamaan valtuuston päättämää muutettua talousarviota hyvin. Kaikkien palvelujen osalta eivät lakisääteiset määräajat täysin toteutuneet, esimerkkinä näistä ovat jonot varhaiskasvatuksen palveluiden pariin eräissä tilanteissa. Tavoitteiden toteutuminen, varojen käytön valvonta, tuloksellisuuden arvioinnin pätevyys ja luotettavuus Kirjanpitolautakunnan kuntajaoston yleisohje Tavoitteiden, varojen käytön ja toiminnan tuloksellisuuden toteutumisen seuranta esitetään pääsääntöisesti toimintakertomuksessa ja talousarvion toteutumisvertailussa. Silloin kun tavoitteen asettamisessa tai määrärahan budjetoinnissa on tapahtunut olennainen virhe tai tulosvastuuta ei ole noudatettu tai toimivalta varojen käytössä on toistuvasti ylitetty, saattaa asia kuitenkin olla syytä tuoda esiin selonteossa korjausehdotuksineen.
74 Tilinpäätöksen toimintakertomuksen selonteko Selonteon mukaan tavoitteiden ja varojen käytön ja toiminnan tuloksellisuuden toteutumisen seurantaa käsitellään muualla toimintakertomuksen niitä koskevissa kohdissa sekä talousarvion toteutumisvertailussa. Virastojen ja laitosten talousarvion noudattamisen seurantaa terävöitettiin tilikauden aikana. Talousseurannan periaatteita tullaan kehittämään edelleen ennustepoikkeamien vähentämiseksi. Kehitystyötä tehdään yhdessä toimialojen ja laitosten kanssa vuoden 2013 alussa käynnistetyssä talouden matriisipalvelussa. 74 Tarkastuslautakunnan huomio Yleisohjeen mukaiset tiivistykset olennaisista puutteista ja niihin liittyvistä korjaavista toimenpiteistä olisivat olleet tässä kohdin tarpeen. Riskienhallinnan järjestäminen Kirjanpitolautakunnan kuntajaoston yleisohje Riskienhallinnalla tarkoitetaan järjestelmällisiä menettelyjä, joiden avulla tunnistetaan ja arvioidaan kunnan toimintaan liittyviä riskejä sekä määritellään toimintatavat riskien hallitsemiseksi, valvomiseksi ja säännönmukaiseksi raportoimiseksi. Kunnan riskienhallinnan tasoa ja riittävyyttä arvioidaan sekä varsinaiseen toimintaan, investointeihin, rahoitukseen että vahinkoihin liittyvissä riskeissä. Riskit vaikuttavat toteutuessaan kunnan asemaan, talouteen, palvelukykyyn, työvoiman saatavuuteen ja yleiseen kilpailukykyyn asukkaista ja yrityksistä. Toimintaan, investointeihin ja rahoitukseen liittyvät riskit jäävät pääsääntöisesti kunnan kannettavaksi. Vahinkoriskin toteutumisesta seuraavaa menoa tai menetystä voidaan rajata vakuuttamalla. Riskienhallinnan järjestämistä arvioidaan selonteossa esimerkiksi seuraavin perustein: Onko riskienkartoitus kunnassa ajan tasalla ja onko se tehty riittävän kattavasti? Onko riskienhallinta ja seuranta vastuutettu selkeästi ja onko siihen riittävä asiantuntemus? Onko onnistuttu toteutuneiden riskien ajallisessa ja rahamääräisessä ennakoinnissa?
75 Tilinpäätöksen toimintakertomuksen selonteko Selonteon mukaan kaupungin riskienhallinnan menettelyt on määritelty karkealla tasolla vuonna 2010 hyväksytyssä riskienhallinnan oppaassa. Riskien tunnistaminen ja arviointi sekä niiden hallitsemisen, valvomisen ja raportoinnin säännönmukaiset menettelytavat tulevat olemaan riskienhallinnan tilikauden 2013 kehittämiskohteita. Riskienhallinnan perustaso on aiempien kokemuksien nojalla riittävä, mutta riskienhallinnan siirryttyä tilikauden loppupuolella suoraan kaupunginjohtajan alaisuuteen tullaan aiemmin noudatettuja periaatteita tarkentamaan kehittämisen ohella tilikauden 2013 aikana. Riskikartoituksen päivittäminen sekä riskienhallinnan seuranta ja vastuuttaminen eri toimialoilla tulevat olemaan avainasemassa riskienhallinnan menettelyitä päivitettäessä. Kaupungin merkittävimmät riskit on käsitelty toimintakertomuksen kappaleessa Tarkastuslautakunnan huomio Selonteossa todetaan että riskienhallinnan menettelyt on määritelty karkealla tasolla vuonna 2010 hyväksytyssä riskienhallinnan oppaassa. Kyseisen riskienhallintaoppaan on kansliapäällikkö hyväksynyt päätöspöytäkirjallaan Kaupungin toimialojen riskit tulee tunnistaa, arvioida ja priorisoida järjestelmällisesti. Riskit tulee myös määritellä ja koota toimialojen tai koko kaupungin riskeiksi sekä raportoida asianmukaisella tavalla. Toimialojen riskien tunnistamisen yhteydessä tulee myös määritellä siedettävät ja eliminoitavat riskit. Siedettävien riskien kohdalla tulee hakea mahdollisuudet riskien sietämiselle ja hyväksymiselle. Eliminoitavien riskien kohdalla tulee ryhtyä toimintaan niiden eliminoimiseksi. Vuoden 2010 toimintakertomuksen selonteossa todettiin kaupungin uuden riskienhallintapolitiikan valmistuvan kevään 2011 aikana. Näin ei ole kuitenkaan tapahtunut. Kuntalain mukaan kaupunginvaltuuston tulee päättää kunnan ja kuntakonsernin sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan perusteista (tämä kuntalain kohta tulee voimaan ). Omaisuuden hankinnan, luovutuksen ja hoidon valvonta Kirjanpitolautakunnan kuntajaoston yleisohje Selonteossa arvioidaan sisäisen valvonnan toimivuutta erityisesti silloin, kun omaisuuden hankinnassa, luovutuksessa tai käyttöarvioissa on toteutunut menetyksiä, arvon alennuksia tai jouduttu korvaus- tai muuhun oikeudelliseen vastuuseen. Menetys tai korvaus voi olla seuraus esimerkiksi virheellisestä menettelystä hankinnan kilpailuttamisessa tai omaisuuden luovutukseen liittyvässä arvonlisäveron palautuksessa tai valtionosuuden takaisinperinnässä.
76 76 Tilinpäätöksen toimintakertomuksen selonteko Selonteon mukaan kaupunginhallituksella ei ole tiedossa omaisuuden hankintaan, luovutukseen tai käyttöarvoon kohdistuneita merkittäviä menetyksiä tai arvon alennuksia eikä korvaus- tai oikeudellista vastuita näistä toimenpiteistä. Tarkastuslautakunnan huomio Ei huomautettavaa Sopimustoiminta Kirjanpitolautakunnan kuntajaoston yleisohje Sopimuksiin liittyvää sisäistä valvontaa on selonteossa aiheellista arvioida erityisesti silloin, kun sopimuksella on ollut sellaisia negatiivisia seuraamuksia, joita ei sopimusta tehdessä ole ennakoitu. Selonteossa on myös syytä arvioida, onko sopimusehtojen noudattaminen ja vanhentumisaikojen seuranta kunnassa ajantasaista ja kattavasti vastuutettu. Tilinpäätöksen toimintakertomuksen selonteko Selonteon mukaan kaupunkia sitovien sopimusten seurannan vastuu on sopimuksen tehneillä yksiköillä. Sopimukset on tallennettu kaupungin sopimusrekisteriin, jonka kattavuus on hyvä tällä hetkellä ja jota kehitetään edelleen. Sopimustoiminnan sisäisen valvonnan selkeimpiä kehittämiskohteita on kaupunkikonsernin ulkopuolisten palvelutuottajien laskutuksen ja palvelujen laadun seuranta, jota tullaan tehostamaan seuraavien tilikausien aikana. Kaupunginhallituksen tiedossa ei ole sopimustoimintaan liittyviä haitallisia seuraamuksia tilikaudelta Tarkastuslautakunnan huomio Tarkastuslautakunta jää edelleen odottamaan toimenpiteitä, joiden kautta varmistetaan sopimusrekisterin asianmukainen käyttö sekä sopimusten noudattamisten varmistaminen.
77 77 Arvio sisäisen tarkastuksen järjestämisestä Kirjanpitolautakunnan kuntajaoston yleisohje Suurissa kunnissa ja kuntayhtymissä sisäinen tarkastus on tavallisesti järjestetty omaksi tehtäväksi kunnanhallituksen ja ylimmän johdon alaisuuteen. Sisäisen tarkastuksen palveluja ostetaan myös tilintarkastus- ja muilta tarkastusyhteisöiltä. Sisäinen tarkastus avustaa kunnan johtoa heidän valvontavelvollisuuden täyttämisessään. Sisäisen tarkastuksen tehtävänä on arvioida systemaattisilla menetelmillä sisäisen valvonnan toimivuutta ja tehokkuutta sekä tukea kunnan johtavia viranhaltijoita ja toimielimiä riskienhallinnan toteuttamisessa. Selonteosta tulee käydä ilmi, miten sisäinen tarkastus on kunnassa järjestetty, tarkastustoiminnon laajuus, kohdentuminen ja keskeiset tulokset päättyneellä tilikaudella sekä johtopäätökset. Tilinpäätöksen toimintakertomuksen selonteko Selonteossa todetaan, että sisäinen tarkastus avustaa kunnan johtoa sen valvontavelvollisuuden täyttämisessä. Edelleen sisäisen tarkastuksen tehtävänä on arvioida systemaattisilla menetelmillä sisäisen valvonnan toimivuutta ja tehokkuutta sekä tukea kunnan johtavia viranhaltijoita ja toimielimiä riskienhallinnan toteuttamisessa. Sisäisen tarkastuksen toimisto työskentelee kaupunginjohtajan alaisuudessa ja toimiston vakanssien lukumäärä tilikaudella 2012 oli kahdeksan. Tarkastuksia on tehty virastoissa ja laitoksissa sekä kuntakonsernin tytäryhteisöissä kaupungin johdon toimeksiantojen perusteella. Tarkastuksia kohdennettiin tilikaudella etenkin palkanmaksun oikeellisuuteen ja palkanmaksun valvontamenetelmien riittävyyteen. Selvityksiä, raportteja, lausuntoja tms. valmistui tilikauden aikana lähes 80 kappaletta. Raportit toimitetaan kaupungin johdolle, tarkastuskohteelle sekä tarkastuslautakunnalle tarkastuksen päätyttyä. Tarkastuksien keskeiset tulokset ja johtopäätökset voidaan luokitella seuraavasti: - palkanmaksun oikeellisuuden tarkastuksessa on kehitettävää - henkilöstön käytössä olevan irtaimen omaisuuden seurannan kattavuus ja aukottomuus vaihtelee huomattavasti - käteiskassatilityksien varmennusrutiinit edellyttävät seurantaa - toimiva tietoturva edellyttää lisäpanostusta - toiminnan prosessikuvauksia hyödynnetään vaihtelevasti - tiedonkulun toimivuudessa on parannettavaa Sisäisen valvonnan toimivuutta tullaan kehittämään taloussuunnitelmakauden aikana järjestelmällisellä ohjauksella ja neuvonnalla, jotka sisällytetään tarvittaessa osaksi varsinaisen tarkastuksen jälkeen tehtäviä jälkiseurantoja.
78 Tarkastuslautakunnan huomio Ei huomautettavaa. 78