Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/auto-2015-00124-54800-de-septiembre-25-de-2015?documento=jurcol&contexto=jurcol_d1129e0dbf6447d5a43af63e6a6c79fb&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-12-13 23:36:23
Document Index: 162604806

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 230', 'artículo 149', 'artículo 13', 'artículo 1', 'artículo 238', 'artículo 231', 'artículo 152', 'artículo 31', 'artículo 229', 'artículo 231', 'artículo 229', 'artículo 230', 'artículo 230']

﻿ Auto 2015-00124 de septiembre 25 de 2015
AUTO 2015-00124 DE 25 DE SEPTIEMBRE DE 2015
CONTENIDO:SOLICITUD DE LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL COMO MEDIDA CAUTELAR EN EL PROCESO ADMINISTRATIVO. DE ACUERDO CON EL NUMERAL 2º DEL ARTÍCULO 230 DEL CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SE PUEDE SUSPENDER UN PROCEDIMIENTO O ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA, INCLUSIVE DE CARÁCTER CONTRACTUAL. A ESTA MEDIDA SOLO ACUDIRÁ EL JUEZ O MAGISTRADO PONENTE CUANDO NO EXISTA OTRA POSIBILIDAD DE CONJURAR O SUPERAR LA SITUACIÓN QUE DÉ LUGAR A SU ADOPCIÓN Y, EN TODO CASO, EN CUANTO ELLO FUERE POSIBLE EL JUEZ O MAGISTRADO PONENTE INDICARÁ LAS CONDICIONES O SEÑALARÁ LAS PAUTAS QUE DEBA OBSERVAR LA PARTE DEMANDADA PARA QUE PUEDA REANUDAR EL PROCEDIMIENTO O LA ACTUACIÓN SOBRE LA CUAL RECAIGA LA MEDIDA.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, ACTO ADMINISTRATIVO, PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, MEDIDAS CAUTELARES, CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Auto 2015-00124 de septiembre 25 de 2015
Rad. 110010326000201500124-00 (54.800)
Demandante: Intel Tecnología de Colombia S.A.
Demandado: Nación – Ministerio de Tecnologías de la Comunicación – Computadores para Educar.
Medio de control: Acción de nulidad —suspensión provisional—
Bogotá, D.C., veinticinco de septiembre de dos mil quince.
Es competente esta Corporación para conocer del presente asunto, toda vez que, de conformidad con el numeral 1º del artículo 149 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado conoce “por intermedio de sus Secciones, Subsecciones o Salas especiales (...) 1. De los de nulidad de los actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional o por personas de derecho privado cuando cumplan funciones administrativas del mismo orden”.
La competencia para tramitar y decidir el sub lite corresponde a la Sección Tercera de esta Corporación, según el artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999(1), modificado por el artículo 1º del Acuerdo 55 de 2003(2), el cual establece:
“1. Los procesos de simple nulidad de actos administrativos que versen sobre asuntos agrarios, contractuales, mineros y petroleros (...)”.
Igualmente, es competente este Despacho para adoptar la decisión que jurídicamente corresponda respecto de la solicitud de suspensión provisional, en atención a que los artículos 229 y 230 del mismo código en cita establecen:
“ART. 229.—Procedencia de medidas cautelares. En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, (sic) el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo.
“(...)” (resalta el Despacho).
2. La suspensión provisional de los actos administrativos, como medida cautelar en el proceso contencioso administrativo.
En el marco de las diversas medidas cautelares contempladas en el procedimiento contencioso administrativo se encuentra la figura de la suspensión provisional de los actos administrativos, prevista en el artículo 238 de la Constitución Política y desarrollada por los artículos 231 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
La suspensión provisional constituye un importante instrumento de naturaleza cautelar, temporal y accesoria, tendiente a evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico continúen surtiendo efectos, dada la presunción de legalidad que los acompaña, mientras se decide de fondo su constitucionalidad o legalidad en el proceso donde se hubiere decretado la medida, como producto de una solicitud fundamentada del impugnante, que en consideración del juzgador sea procedente en razón de la claridad de la infracción al principio de legalidad; en consecuencia, es presupuesto básico de la medida que el acto esté produciendo sus efectos jurídicos(3). En este sentido, su finalidad no es otra que la de evitar, transitoriamente, la aplicación del acto administrativo, en virtud de un juzgamiento provisional del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho(4).
Así, pues, es evidente que el artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece unas variaciones significativas, en cuanto a la regulación para la procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, en relación con la que contenía el artículo 152 del Decreto-Ley 1 de 1984 —Código Contencioso Administrativo—, modificado por el artículo 31 del Decreto 2304 de 1989.
“3. Si la acción es distinta de la de nulidad, además se deberá demostrar, aunque sea sumariamente, el perjuicio que la ejecución del acto demandado causa o podría causar al actor” (se resalta).
Conforme a esta norma, la jurisprudencia reiterada y consolidada de la Sección Tercera del Consejo de Estado, desarrollada bajo el imperio del Código Contencioso Administrativo, siempre fue pacífica y consistente al determinar que, para la procedencia de la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, el quebrantamiento de la norma superior debía ser evidente, resultante de una “manifiesta infracción” que, por lo tanto, pudiera detectarse fácil y palmariamente, por confrontación directa entre el acto demandado y las normas superiores invocadas como vulneradas o respecto de los documentos públicos aportados con la solicitud, es decir, que la transgresión al ordenamiento superior debía aparecer prima facie, sin necesidad de elucubración alguna, por la sola comparación, pues, en caso contrario, la medida debía denegarse para que durante el debate probatorio, propio del proceso, se determinara si las decisiones administrativas cuestionadas adolecían o no de ilegalidad y, por ende, ello solo podía establecerse en la sentencia.
“De esta manera, lo que en el nuevo Código representa variación significativa en la regulación de esta figura jurídico-procesal de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo acusado, con relación al estatuto anterior, radica en que antes era exigencia sine qua non que la oposición normativa apareciera manifiesta por confrontación directa con el acto o mediante los documentos públicos adicionales (sic) con (sic) la solicitud. Entonces (sic) ello excluía que el operador judicial pudiera incursionar en análisis o estudio pues la trasgresión debía aparecer prima facie. Ahora, la norma da la apertura de autorizar al juez administrativo para que (sic) desde este momento procesal, obtenga la percepción de si hay la violación normativa alegada, pudiendo al efecto: 1º) realizar análisis entre el acto y las normas invocadas como transgredidas, y 2º) que también pueda estudiar las pruebas allegadas con la solicitud(6).
“Finalmente, el Despacho considera importante destacar que pese a que la nueva regulación le permite al Juez realizar un análisis de la sustentación de la medida y estudiar las pruebas pertinentes, la decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento, lo que obliga al Juzgador a ser en extremo cauteloso al momento de resolver la solicitud de suspensión provisional”(7) (negrillas y subrayas del original).
Esa amplitud para resolver no se traduce de manera alguna en el desafuero del juez; por el contrario, se constituye en una herramienta para que tanto el trámite como la decisión judicial y su cumplimento estén garantizados, tal y como lo prevé el artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
En opinión de este Despacho, el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011 incorpora límites a la facultad para dictar medidas cautelares que están determinados: i) por la invocación de las normas que se consideran violadas, bien en la demanda o bien en el escrito separado contentivo de la solicitud, y su confrontación con el acto causado o ii) por el estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
En relación con la primera limitante, esto es, la invocación de las normas que se consideran violadas, la prosperidad de la medida cautelar de suspensión provisional no está sujeta en la Ley 1437 de 2011 a que la contradicción con las disposiciones invocadas como infringidas sea ostensible o manifiesta, como exigía el Código Contencioso Administrativo, sino a que surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas, tenido en cuenta que las referencias conceptuales y argumentativas que se esgrimen en la solicitud de suspensión constituyen el marco sobre el que debe resolverse dicho asunto.
En efecto, ha sido característica de esta jurisdicción que las pretensiones formuladas dentro de los asuntos sometidos a su conocimiento deben regirse por la “rogatio” o rogación y que existe una estrecha e inescindible relación entre esta y el principio dispositivo(8), de manera que el actor dentro del proceso contencioso administrativo debe cumplir con la carga de orientar el ámbito dentro del cual considera que el juez debe pronunciarse, aludiendo a los fundamentos de hecho y de derecho que sustentan sus pedimentos.
Tradicionalmente el principio de la justicia rogada ha gobernado el actuar de la jurisdicción contencioso administrativa en dos ámbitos: i) no existe oficiosidad para iniciar un juicio y solamente el libelista, en virtud del principio dispositivo, tiene la posibilidad de identificar, individualizar y formular cargos contra el acto impugnado y ii) el juez se encuentra vinculado a lo solicitado, de forma que, en principio, no le resulta posible extenderse al estudio de temas ni emitir pronunciamiento sobre aspectos que no han sido planteados o sustentados por el actor(9).
En lo relativo a las medidas cautelares, la rogación de la jurisdicción resulta aplicable en virtud de artículo 229 de la Ley 1437 de 2011, que dice que: “En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, (sic) el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias...”, de forma que la petición de parte y la sustentación de la misma fijan el marco de lo que se pretende y el juez podrá analizar si surge una violación del acto demandado luego de su confrontación con las normas superiores que se hayan invocado como violadas y a la luz de los argumentos al respecto esgrimidos por el solicitante de la medida, es decir, el juez podrá decidir teniendo en cuenta únicamente los argumentos que sustentan la solicitud de suspensión provisional, de suerte que no podrá hacer para ello una confrontación con otras normas del ordenamiento jurídico positivo que no hayan sido citadas como infringidas, ni acudir a argumentos o cargos que no hayan sido formulados por el demandante, al solicitar la suspensión provisional de los efectos del acto demandado.
“Este principio (el de la rogación) tiene justificación en las formas de expresión de la voluntad de la administración, con los (sic) cuales la administración pretende garantizar el interés general, que no puede entenderse por fuera del respeto de los derechos fundamentales de los asociados. De ahí que los actos jurídicos una vez expedidos conforme a las formalidades jurídicas y puestos en conocimiento de los ciudadanos, (sic) se presumen legales y cuentan con los atributos de ejecutividad y ejecutoriedad, es decir, son obligatorios para sus destinatarios y pueden ser realizados materialmente aun contra la voluntad de estos.
Con todo, debe recordarse también que la misma Corte, en la Sentencia C-197 de 1999 advirtió dos supuestos en los que se flexibiliza el principio de justicia rogada: i) la violación de derechos fundamentales de aplicación inmediata del demandante y ii) cuando el juez evidencia la incompatibilidad entre una norma que deba aplicar y las disposiciones de la Constitución. En las dos hipótesis enunciadas se aplica la Constitución Política, dado que se debe dar prevalencia a los derechos fundamentales y a esta última.
Todo lo anterior, salvo la oficiosidad de la que puede hacer uso el juez para decretar medidas cautelares en procesos que “tengan por finalidad la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos del conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo” (CPACA, art. 229, par.).
Visto el expediente y conforme a las pruebas documentales que allí reposan, el Despacho encuentra que la solicitud de suspensión provisional de los actos administrativos de carácter precontractual que han sido demandados y sobre los cuales se ha pedido que se adopte una medida cautelar de urgencia no resultan pasibles de suspensión, porque el propósito con el que fueron expedidos y los efectos que produjeron se han extinguido en virtud de la finalización del período identificado como proceso precontractual.
En efecto, según el artículo 230 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, las medidas cautelares pueden ser de connotación preventiva, conservativa, anticipativa o de suspensión; pero, en cualquiera de los escenarios anteriores, su pertinencia está relacionada directamente con los efectos que un acto, un hecho o un suceso previsible produzca o pueda producir, lo que implica, de entrada, que la utilidad y pertinencia de la medida está dada por la posibilidad de conjurar, a través de su adopción, situaciones que se consideran vulnerantes o amenazantes.
De una correcta interpretación de la demanda de nulidad, de la solicitud de medida cautelar y en atención a la naturaleza de los actos demandados, se observa que dicha medida solamente procede conforme al numeral 2º del artículo 230 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, según el cual se puede:
“2. Suspender un procedimiento o actuación administrativa, inclusive de carácter contractual. A esta medida solo acudirá el Juez o Magistrado Ponente cuando no exista otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción y, en todo caso, en cuanto ello fuere posible el Juez o Magistrado Ponente indicará las condiciones o señalará las pautas que deba observar la parte demandada para que pueda reanudar el procedimiento o la actuación sobre la cual recaiga la medida”.
Como se observa, en la disposición trascrita se subsume el supuesto fáctico que motivó la solicitud de la medida cautelar presentada junto con la demanda de nulidad. De su lectura resulta claro que, cuando el asunto versa sobre procedimientos o actuaciones administrativas —incluidos los de carácter contractual—, la medida procedente es la suspensión de los mismos y para ello se debe contar con que estos sean actuales, es decir, que estén surtiendo los efectos que se pretenden hacer cesar de forma transitoria con apoyo en la suspensión de que trata la norma.
En el caso particular de la convocatoria 4 de 2015 hecha por Computadores para Educar, como entidad adscrita al Ministerio de las Tecnologías de la Comunicación, el proceso de selección del contratista ha fenecido, porque, efectivamente, el contrato fue adjudicado mediante Resolución 67 del pasado 28 de julio de 2015 (fl. 562, cdno. 1). Dicho en otras palabras, los actos sobre los que se solicitó la suspensión como medida cautelar ya no producen ningún efecto que merezca ser inhibido a través de la adopción de la medida deprecada por la demandante.
Resolver la solicitud de suspensión provisional —decretándola— implicaría revivir los efectos jurídicos del proceso de selección que, como se indicó, ha fenecido en virtud de la adjudicación del contrato, porque, dentro de la estructura lógica del fenómeno, los procesos de selección con fines contractuales pierden su vigencia luego de que han agotado los efectos para los que se concibieron (selección del contratista y adjudicación del contrato).
Así, siendo que la medida cautelar está concebida para decretar la cesación temporal de los efectos, en este caso, del proceso de selección abreviada 4 de 2015 y atendiendo a que tal proceso se ha extinguido, porque ya fue seleccionado el contratista que cumplirá con los requerimientos de la administración, ningún sentido tendría decretar la medida deprecada, pues, en tal circunstancia, ni siquiera existe proceso alguno de selección que amerite ser suspendido, es decir, la medida ya carece de objeto.
Por otra parte, debe decirse también que son razones que justifican la adopción de las medidas cautelares aquellas que el juez considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso judicial y la efectividad de la sentencia que llegare a dictarse; pero, en el caso concreto, no se advierte la necesidad de adoptar medidas cautelares para garantizar la integridad del objeto del proceso judicial, ni la efectividad de la sentencia, en la medida en que nada impedirá retirar del ordenamiento jurídico las normas demandadas, si esa resulta ser la consecuencia del estudio de legalidad de las mismas.
Por las razones expuestas, el Despacho no decretará la medida cautelar de suspensión provisional.
NIÉGASE la suspensión provisional de la Resolución 38 de 2015 —acto de apertura del proceso de selección— y del pliego de condiciones definitivo adoptado para el proceso de selección abreviada 4 de 2015, adelantado por Computadores para Educar.
1 Reglamento del Consejo de Estado, Diario Oficial 43.753, del 23 de octubre de 1999.
2 “Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado”, expedido por la Sala Plena de dicha Corporación el 25 de agosto de 2003.
5 Seminario Internacional de presentación del Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011 - Memorias; La regulación legal de las medidas cautelares en el Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, pág. 344.
7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 3 de diciembre de 2012, exp. 11001-03-24-000-2012-00290-00; M.P. Dr. Guillermo Vargas Ayala.
8 Este principio ha sido definido por la doctrina como:
“El campo de decisión del juez queda determinado especial y esencialmente por las pretensiones del demandante debido a que el juez no puede decidir sobre objeto diverso a lo en ellas contemplado” (López Blanco, Hernán Fabio: “Instituciones de Derecho Procesal Civil Colombiano, Parte General”, Tomo I, Dupré Editores, Bogotá, 2005, Pág. 106).
9 Sin perjuicio de la obligación consistente en garantizar la supremacía constitucional, y con ello principios como la prevalencia del derecho sustancial y la eficacia de los derechos fundamentales.