Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-4396-2002-de-mayo-19-de-2005?documento=jurcol&contexto=jurcol_759920420bc9f034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-05-22 05:32:48
Document Index: 25746474

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 1', 'ARTÍCULO 6', 'artículo 1', 'artículo 6', 'artículo 150', 'artículo 12', 'artículo 150', 'artículo 195', 'artículo 1', 'artículo 12', 'artículo 150', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 12', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 1', 'artículo 2', 'artículo 5', 'artículo 6', 'Artículo 6', 'artículo 17', 'artículo 11', 'artículo 1', 'artículo 130', 'Artículo 6', 'artículo 17', 'artículo 11', 'artículo 1', 'artículo 6', 'artículo 3', 'artículo 6']

﻿ Sentencia 43962002 de mayo 19 de 2005
SENTENCIA 4396-2002 DE 19 DE MAYO DE 2005
CONTENIDO:EMPLEADOS PÚBLICOS DEL DISTRITO CAPITAL. SUPRESIÓN DEL RÉGIMEN PRESTACIONAL EXTRALEGAL. SE NIEGA LA NULIDAD DE LAS EXPRESIONES "VINCULADOS" DEL ARTÍCULO 1 Y "1133 Y 1808 DE 1994", DEL ARTÍCULO 6 DEL DECRETO 1919 DE 2002.
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:405 DE SEPTIEMBRE DE 2005, PG.1265
Sentencia 43962002 de mayo 19 de 2005
Ref.: Expediente 11001032500020020211 01
Nº interno: 4396 - 2002
Actor: Luis Eduardo Cruz Porras
(Acumulados Nº 11001032500020020209 01 (4333-02), actor Augusto Gutiérrez y otros; 11001032500020020213 01 (4406-02), actor Enrique Guarín Alvarez; y 11001032500020020230 01 (4767-02), actor Pablo Emilio Ariza Meneses y otros).
EXTRACTOS:«Procede la Sala a resolver la acción de simple nulidad instaurada por los señores Luis Eduardo Cruz Porras, Augusto Gutiérrez Arias, Luis Franco Maltes Tello, Germán García Delgado, Víctor Hugo Castellanos, Jairo Alberto Baquero Prada, Enrique Guarín Alvarez, Pablo Emilio Ariza Meneses, Nohora Quimbayo Carvajal, Carlos Duarte Melo, Víctor Manuel Garzón, Ana Carmen Clavijo Moncada, Jairo Beltrán Cortés, Luis Fernando Micolta Castro, Pablo Emilio Bastidas Luengas, Yolanda Medina, Edilberto Murcia Manzanares, Gladys Martínez Galindo y Beatriz Hurtado de Cala, a través de los procesos de la referencia, cuya acumulación fue ordenada por auto del 5 de abril de 2005, en los que solicitaron la nulidad de las expresiones “vinculados” del artículo 1º y “1133 y 1808 de 1994”, del artículo 6º del Decreto 1919 de 2002, expedido por el Gobierno Nacional.
Las normas cuya nulidad se solicita, están publicadas en el Diario Oficial, año CXXXVIII, Nº 44916, del 29 de agosto de 2002, página 5 y corresponden a la parte destacada del siguiente texto:
El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades constitucionales y legales en especial de las que le confiere el artículo 150 numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política y el artículo 12 de la Ley 4ª de 1992,
Que con anterioridad a la Constitución Política de 1991 la facultad para fijar el régimen de prestaciones sociales de los empleados públicos del nivel territorial estaba atribuida, por disposiciones constitucionales, al Congreso de la República sin que existiera norma que radica era la competencia para el establecimiento de este régimen en las autoridades territoriales;
Que como consecuencia de lo, (sic) anterior, las prestaciones sociales aplicables a los empleados públicos del nivel departamental, distrital y municipal debían ser las establecidas por el legislador;
Que la Constitución Política de 1991, en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f), faculta al gobierno para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional, y de la fuerza pública y regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales, de conformidad con los objetivos y criterios señalados en la ley;
ART. 1º—A partir de la vigencia del presente decreto todos los empleados públicos vinculados o que se vinculen a las entidades del sector central y descentralizado de la rama ejecutiva de los niveles departamental, distrital y municipal, a las asambleas departamentales, a los concejos distritales y municipales, a las contralorías territoriales, a las personerías distritales y municipales, a las veedurías, así como el personal administrativo de empleados públicos de las juntas administradoras locales, de las instituciones de educación superior, de las instituciones de educación primaria, secundaria y media vocacional, gozarán del régimen de prestaciones sociales señalado para los empleados públicos de la rama ejecutiva del poder público del orden nacional.
ART. 2º—A las personas vinculadas a las empresas sociales del Estado se les continuará aplicando el régimen de prestaciones sociales de la rama ejecutiva del orden nacional, de conformidad con lo establecido en el artículo 195 de la Ley 100 de 1993.
ART. 3º—Los empleados públicos a quienes se les esté aplicando el régimen de retroactividad de cesantías continuarán disfrutando del mismo, en los términos previstos en la Ley 344 de 1996 y el Decreto 1252 de 2000.
ART. 4º—El régimen de prestaciones sociales mínimas aplicable a los trabajadores oficiales vinculados a las entidades de que trata este decreto será, igualmente, el consagrado para los empleados públicos de la rama ejecutiva del orden nacional.
ART. 5º—Los derechos adquiridos, considerado como las situaciones jurídicas consolidadas a favor de los empleados públicos y trabajadores oficiales, que para efectos del presente decreto se entienden como aquellas, prestaciones sociales causadas, así como las que hayan ingresado al patrimonio del servidor, no podrán ser afectados.
ART. 6º—Este decreto rige a partir del 1º de septiembre de 2002 y deroga las disposiciones que le sean contrarias, en especial los decretos 1054 de 1938, 484 y 2939 de 1944, 1133 y 1808 de 1994.
Dado en Bogotá, D.C., a 27 de agosto de 2002.
El Ministro de Trabajo y Seguridad Social (E),
El director del Departamento Administrativo de la Función Pública, Mauricio Zuluaga Ruiz”.
Al fundamentar fácticamente la pretensión de nulidad expusieron, en síntesis, los siguientes hechos:
1. Mediante la Ley 4ª de 1992 el Congreso de Colombia consagró las normas, los objetivos y criterios que el Gobierno Nacional debe observar para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos del orden nacional e incluso del nivel territorial, enfatizando, en su artículo 1º, que en ningún caso se pueden desmejorar salarios y prestaciones sociales.
2. En ejercicio de las atribuciones dadas por el Congreso al Gobierno Nacional se expidió el Decreto 1133 del 1º de junio de 1994, por medio del cual se fijó el régimen prestacional de los empleados públicos del Distrito Capital y sus entidades descentralizadas. Tal norma fue modificada por el Decreto 1808 del 3 de agosto de 1994.
3. Los dos decretos premencionados determinaron que el régimen prestacional de los empleados públicos del Distrito Capital que se vincularan a partir de su expedición sería el señalado para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva Central y que el régimen de los vinculados al 1º, de junio de 1994 sería el que venían disfrutando, tal como se consignó en los artículos 2º del Decreto 1133 de 1994 y 1º del Decreto 1808 de 1994.
4. El Consejo de Estado en las sentencias 10502 de 1998 y 10698 del 25 de mayo de 2000, con ponencia de los magistrados Silvio Escudero Castro y Nicolás Pájaro Peñaranda, respectivamente, al examinar la legalidad del Decreto 1133 de 1994, con la modificación introducida por el Decreto 1808 de 1994, lo halló exequible.
5. En ejercicio de las atribuciones conferidas por la Ley 4ª de 1992 el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1919 del 27 de agosto de 2002, publicado en el Diario Oficial 44916, por el cual se fija el régimen de prestaciones sociales para los empleados públicos y se regula el régimen mínimo prestacional de los trabajadores oficiales del nivel territorial y, mediante él, derogó los decretos 1133 y 1808 de 1994 y, concretamente, modificó el régimen prestacional de los empleados públicos del distrito vinculados antes de la expedición de los decretos antes citados (1133 y 1808 de 1994).
Como ya se indicó, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, dentro del proceso principal propuso la excepción “previa” de ineptitud sustantiva de la demanda porque se impetró una acción de nulidad por inconstitucionalidad, que debió limitarse a realizar una confrontación directa entre la Constitución y la norma acusada, excluyendo el análisis de normas legales.
Se desestima la excepción porque dentro de los requisitos formales de la demanda (CCA, art. 137) no está el de que en las acciones de nulidad solo proceda señalar como normas violadas las de rango Constitucional.
Conforme a los antecedentes esbozados el problema jurídico a resolver consiste en establecer si hubo extralimitación en el ejercicio de las facultades otorgadas al Presidente de la República para regular las prestaciones sociales de los servidores públicos del orden territorial, al expedir el decreto acusado, que extendió su aplicación a los empleados que venían vinculados y derogó el régimen anterior, más beneficioso para los trabajadores de Bogotá, Distrito Capital.
Estas funciones en lo pertinente a prestaciones sociales son indelegables en la corporaciones públicas territoriales, y estas no podrán arrogárselas. [...]”.
La Ley 4ª de 1992 señaló los principios a los que debe someterse el gobierno al fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, incluyendo no solo a los servidores del orden nacional sino a los territoriales. Dispuso en su artículo 12:
Del análisis de las normas enunciadas se concluye que la determinación del régimen prestacional de los empleados públicos territoriales compete al Gobierno Nacional, de acuerdo con los parámetros señalados por el legislador. En cuanto al régimen salarial el gobierno señala el límite máximo salarial de los servidores públicos territoriales teniendo en cuenta su equivalencia con los del orden nacional.
Este precepto fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-315 de 1995 (19 de julio), magistrado ponente doctor Eduardo Cifuentes Muñoz, en la que se dijo que esta atribución del gobierno no pugna con la que el constituyente expresamente otorgó a las entidades territoriales para fijar las escalas de remuneración y los emolumentos de los empleos de sus dependencias, siempre y cuando se entienda que tal facultad está referida, en forma exclusiva, a la fijación del régimen prestacional de los empleados públicos territoriales, al régimen prestacional mínimo de los trabajadores oficiales territoriales y al límite máximo salarial de los empleados públicos de las entidades territoriales.
En suma, el Presidente de la República puede establecer, para el sector territorial, los regímenes salariales y prestacionales de los empleados públicos y señalar las prestaciones mínimas de los trabajadores oficiales, pero debe sujetarse a la ley marco expedida por el Congreso, que en nuestro caso es la Ley 4ª de 1992.
Los demandantes en los procesos acumulados acusan una vulneración directa de los artículos 2º y 10 de la Ley 41 de 1992, en los siguientes apartes:
a) El respeto a los derechos adquiridos de los servidores del Estado tanto del régimen general, como de los regímenes especiales,
En ningún caso se podrán desmejorar sus salarios y prestaciones sociales;
ART. 10.—Todo régimen salarial o prestacional que se establezca contraviniendo las disposiciones contenidas en la presente ley o en los decretos que dicté el Gobierno Nacional en desarrollo de la misma, carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos”.
El marco de expedición normativo debe ser de amplio espectro, de manera tal que le permita al ejecutivo expedir una verdadera norma regulatoria y no se limite simplemente a repetir lo que el legislativo le ordenó, pero el Gobierno Nacional tampoco debe sobrepasar esos lineamientos generales. Sobre este aspecto la Corte Constitucional, en sentencia C-196 del 13 de mayo de 1998, sostuvo:
Si el Congreso, en tales temas, deja de lado su función rectora y general para entrar de lleno a establecer aquellas normas que debería plasmar el ejecutivo con la ya anotada flexibilidad, de manera que no quede para la actuación administrativa campo alguno, en razón de haberse ocupado ya por el precepto legal, invade un ámbito que no le es propio —el del Presidente de la República— y, por tanto, vulnera no solo el artículo 150, numeral 19, de la Constitución sino el 113, a cuyo tenor los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pese a la colaboración armónica entre ellos, que se orienta a la realización de los fines de aquel”.
Bajo los anteriores planteamientos procede la Sala a precisar si el Gobierno Nacional al expedir el Decreto 1919 de 27 de agosto de 2002, por el cual fija el régimen prestacional de los empleados públicos territoriales, igualándolo al de la rama ejecutiva del poder público del orden nacional, excedió los límites regulatorios fijados por la ley marco.
Los empleados públicos del Distrito Capital y sus entidades descentralizadas antes de la expedición del decreto acusado venían siendo regidos por los decretos 1133 y 1808 de 1994, normas de igual jerarquía que la acusada, dictadas también por el Presidente de la República en ejercicio de lo dispuesto por la Ley 4ª de 1992, pero bajo las siguientes preceptivas:
Decreto 1133 de 1994:
Lo señalado en el inciso anterior se aplicará para los empleados públicos (siempre y cuando continúen desempeñando los cargos para los que fueron nombrados en el momento de la vigencia de este decreto) (1) , como para los trabajados oficiales mientras mantengan esa calidad.
ART. 3º—El presente decreto se entiende sin perjuicio de lo establecido por la Ley 100 de 1993 y normas que la modifiquen, adicionen o reglamenten”.
El Decreto 1808 de 1994, subrogó el artículo 2º del Decreto 1133, así:
Lo señalado en el inciso anterior se aplicará a los empleados públicos que continúen desempeñando los cargos que ocupan a la fecha de vigencia de este decreto u otros empleos cuando a ellos se acceda por motivo de incorporación o de ascenso como resultado de un proceso de selección, como para los trabajadores oficiales mientras mantengan esta calidad”.
El texto de las normas citadas, en especial la oración “las prestaciones que se les venían reconociendo y pagando”, permite inferir la existencia de unas prestaciones diferentes a las reconocidas a la rama ejecutiva del poder público.
El régimen salarial y prestacional del Distrito derivado de los decretos 1133 y 1808 de 1994 fue cuestionado en múltiples demandas y analizado en diversos fallos en los que se reiteró que el Presidente podía permitir la continuidad del régimen prestacional anterior más benéfico.
Así, en sentencia de 6 de diciembre de 1995, expediente Nº 10505, actor Carlos Arturo Castañeda, consejero ponente Dr. Carlos A. Orjuela Góngora, se expresó:
“Se desconoce de qué prestaciones sociales disfrutaban los servidores del Distrito Capital, así como los de sus instituciones descentralizadas y por supuesto, también se ignora cuál era su soporte jurídico.
Pero aún así, de la lectura del artículo 2º del Decreto 1133 de 1994 con las modificaciones que le introdujo el Decreto 1808 de 1994, se infiere sin hesitación, alguna, que el Gobierno Nacional al establecer, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 4ª de 1992, el régimen prestacional de los servidores del Distrito Capital y sus entidades descentralizadas, quiso mantener el mismo de que éstos gozaban, pero en las condiciones que en dicho decreto se consagran, las cuales, como se dijo son: respecto de los empleados públicos su continuidad en el mismo destino a la conservación de esta calidad en otro empleo al que se haya llegado por incorporación o por ascenso como resultado de un proceso de selección y en lo que atañe a los trabajadores oficiales, el mantenimiento de dicho carácter”.
En el expediente 10426 de 19 de junio de 1997, actor Arturo Avellaneda, Consejero Ponente doctor Carlos A. Orjuela Góngora, se anuló la expresión del artículo 2º del Decreto 1133 de 1994, que se transcribe entre paréntesis, y se expuso:
“Fuera de ello, es incuestionable que la Constitución contempla una protección especial para todas las modalidades de trabajo (art. 25), como también otros principios como los de igualdad de oportunidades para los trabajadores, la estabilidad en el empleo, la irrenunciabilidad de los beneficios mínimos consagrados en normas laborales, la situación más favorable para aquellos en caso de duda respecto de la aplicación o interpretación de las fuentes formales del derecho, la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, todos de obligatorio cumplimiento (art. 53).
Sin perjuicio de la facultad que tiene el legislador para modificar la normatividad laboral, no puede dejarse de lado que cuando se varía la misma se afectan las relaciones laborales en curso y por consiguiente, es menester garantizar que no se menoscaben o desconozcan situaciones jurídicas consolidadas o constituidas, toda vez que la ley debe regir hacia el futuro y no debe afectar derechos adquiridos”.
En el fallo del 17 de junio de 1997, expediente 13178, consejera ponente doctora Dolly Pedraza de Arenas, se expresó:
“En cuanto a que el artículo 2º del Decreto 1133 de 1994 con las modificaciones introducidas por el Decreto 1808 del mismo año, que previó la continuidad del anterior régimen prestacional para los empleados y trabajadores oficiales que a su vigencia se hallaban vinculados al Distrito Capital o a sus entidades territoriales y dispuso condicionamientos para la continuidad del disfrute del régimen prestacional anterior, tanto para los empleados públicos como para los trabajadores oficiales, es violatorio de los artículos 13, 25, 53 y 125 de la Constitución y el artículo 1º de la Ley 27 de 1992, la Sala hará las siguientes precisiones:
Si el Gobierno Nacional estimó conveniente que los servidores que ya venían vinculados al Distrito Capital conservaran el régimen prestacional anterior por considerarlo más conveniente y favorable, y no estando proscrita por norma superior la fijación de requisitos para que tal régimen subsistiera, nada impedía que en el estatuto que establece tal prerrogativa se señalaran determinadas exigencias, como es la permanencia en el mismo destino.
Ello no atenta contra el derecho a la igualdad que se predica, como ya lo ha dicho la Corte Constitucional entre iguales y no son iguales quienes al momento de expedirse la norma acusada ya prestaban sus servicios a Bogotá y quienes con posterioridad se vincularan a él, bien por ingresar a su servicio o bien por aceptar dentro de él un nuevo empleo, pues mientras que los primeros ya venían cobijados por el régimen anterior, los segundos se vinculan bajo el nuevo régimen y con conocimiento y por ende aceptación de él”.
En el mismo sentido pueden verse, entre otras, las sentencias dictadas dentro de los expedientes 10342, 10532, 10507, 10502 y 10698, en las que no se anuló la decisión del gobierno de permitir que los servidores del distrito vinculados a la expedición de los decretos 1133 y 1808 de 1994, continuaran con el régimen prestacional, que comprende el señalado para los empleados públicos de la rama ejecutiva del poder público más las prestaciones que se les venían reconociendo y pagando (arts. 2º y 1º respectivamente).
Ahora bien, por el Decreto 1919 de 2002 limitó el pago de las prestaciones, en el caso de los empleados del Distrito Capital, a las que perciban los empleados de la rama ejecutiva del poder público y, por la expresión acusada extendió este régimen, a los empleados públicos “vinculados”, desconociendo que existían empleados distritales que gozaban de otras clases de prestaciones diferentes a las allí señaladas porque a ellos se les aplicaba el régimen anterior.
En principio podría afirmarse que el Presidente de la República, con esta actuación, como lo alegan los demandantes, desbordó los lineamientos generales fijados por el legislador, concretamente, la prohibición contenida en el artículo 2º, literal a de la Ley 4ª de 1992, al desmejorar las prestaciones que venían devengando los empleados públicos ya vinculados.
Sin embargo, debe decirse que el decreto acusado respetó los derechos adquiridos en los términos del artículo 5º del Decreto 1919 de 2002, la parte actora no demostró la desmejora de las prestaciones o de los salarios que venían devengado de conformidad con la ley y solo deben ser respetados los derechos adquiridos con justo título con arreglo a la Constitución y a la ley por lo que no pueden calificarse como tales unos supuestos derechos derivados de normas proferidas por quien carecía competencia para expedirlas.
Al respecto, conviene indicar, como lo hizo la Sala de Consulta en su concepto 1393, Consejero Ponente doctor Flavio Augusto Rodríguez Arce, que el régimen distrital, en lo referente a regulaciones legales, no aparece desmejorado con la expedición del decreto acusado, porque el régimen “prestacional anterior” al que se refieren los decretos 1133 y 1808, “no es cualquiera, sino el conforme a la Constitución y a la ley, esto es, no se trata de la aplicación indiscriminada de las normas expedidas contrariando el ordenamiento superior, sino de las que expresamente ha dictado el legislador para regular el régimen prestacional de los empleados públicos del orden territorial, incluido el Distrito Capital, antes Especial”.
El concepto aludido realizó la comparación entre el régimen anterior legal territorial, distrital y nacional, antes de la vigencia de los decretos 1133 y 1808 de 2002 y después, para concluir que no se observa la desmejora alegada, así:
Auxilio funerario Decreto 50 de 1981, por el artículo 6º de la Ley 4ª de 1976 y por la Ley 100 de 1993 Artículo 6º y el literal g), del artículo 17 de la Ley 6ª de 1945, la regla 7ª del artículo 11 del Decreto 1600 de 1945, el artículo 1º del Decreto 2767 de 1945 Acuerdo 40 de 1992, artículo 130 y en las actas convenio de 1983 y 1992 Artículo 6º y el literal g), del artículo 17 de la Ley 6ª de 1945, la regla 7ª del artículo 11 del Decreto 1600 de 1945, el artículo 1º del Decreto 2767 de 1945 Decreto 50 de 1981, por el artículo 6º de la Ley 4ª de 1976 y por la Ley 100 de 1993
De acuerdo con el cuadro presentado existiría una desmejora en lo que se refiere al régimen de retroactividad de las cesantías, situación que quedó a salvo por el artículo 3º del Decreto 1919 de 2002.
En conclusión, no se observa que el régimen legal de los empleados públicos del orden territorial y distrital sufriera una desmejora, antes por el contrario aparece como más benéfico.
De otra parte, no se puede considerar que la expresión “continuarán gozando de las prestaciones que se les venían reconociendo y pagando” de los decretos 1133 y 1808 de 1994, hubiesen legalizado las prestaciones extralegales que venían siendo reconocidas por acuerdos, decretos distritales y actas de convenio pues tales actos van en contravía directa de la Constitución y de la ley, por haber sido expedidos con carencia absoluta de competencia y, en consecuencia, no pueden originar derechos adquiridos.
La pretensión de nulidad de la derogatoria expresa de los decretos 1133 y 1808 de 1994, contenida en el artículo 6º, no tiene vocación de prosperidad porque mediante el decreto acusado se unificó el régimen territorial y el distrital y ello comporta la derogatoria de los regímenes especiales vigentes en el distrito, lo que no solo no vulnera ninguna norma superior sino que desarrolla y aplica el principio de igualdad.
Además, como ya lo ha señalado esta sección (2) , el Estado no está obligado a mantener un régimen benéfico de forma permanente porque las instituciones y sus regulaciones deben adecuarse al orden social, cultural y económico que gobierna el momento, de manera que una prestación social no puede permanecer perenne y solo ser modificada en lo favorable, si bien deben respetarse los salarios y prestaciones que perciban quienes están vinculados al momento de la expedición del nuevo régimen regulatorio, siempre y cuando estén amparados por la Constitución y la ley.
1. Declárase no probada la excepción propuesta por la entidad demandada, dentro del proceso principal.
2. Deniéganse las pretensiones de las demandas que integran el proceso acumulado.
(1) La parte entre paréntesis fue declarada nula por esta sección mediante sentencia del 19 de junio de 1997, expediente 10426.
(2) Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 14 de marzo de 2002, actor Jairo Villegas Arbeláez, consejero ponente Dr. Jesús María Lemos Bustamante, expediente 1100103250199 00 (3305-00).