Source: https://sbirka.nssoud.cz/cz/rizeni-pred-soudem-zaloba-na-ochranu-proti-nezakonnemu-zasahu-silnicni-provoz-vyber-kauce.p2992.html
Timestamp: 2020-06-04 13:17:27+00:00
Document Index: 34764232

Matched Legal Cases: ['§ 125', 'zákona č. 361', '§ 147', '§ 125', 'zákona č. 361', '§ 147', '§ 125', 'zákona č. 361', '§ 82', '§ 125', 'soud ', '§ 65', '§ 147', '§ 125', '§ 147', '§ 143', '§ 143', 'soud ', '§ 65', '§ 82', '§ 65', 'soud ', '§ 82', '§ 79', '§ 46', '§ 85', 'soud ', 'soud ', '§ 82', 'soud ', '§ 125', '§ 147', 'zákona č. 273', '§ 147', '§ 58', 'zákona č. 200', '§ 66', '§ 71', 'soud ', 'soud ', '§ 34', '§ 35', '§ 44', '§ 82', 'soud ', '§ 85', 'soud ', '§ 65', '§ 65', 'soud ', 'soud ', '§ 125', '§ 65', '§ 82', '§ 125', '§ 147', '§ 125', '§ 147', '§ 125', 'soud ', 'soud ', '§ 125', '§ 118', '§ 118', 'soud ', '§ 147', '§ 129', '§ 147', '§ 129', '§ 82', '§ 124', '§ 129', '§ 147', 'soud ', '§ 129', '§ 147', '§ 147', '§ 125', '§ 147', '§ 147', '§ 65', 'soud ', '§ 65', '§ 65', '§ 65', '§ 125', '§ 118', '§ 125', '§ 125', '§ 125', '§ 125', '§ 125', '§ 34', '§ 35', '§ 44', '§ 82', '§ 124', '§ 82', 'soud ', '§ 65', '§ 82', 'soud ', '§ 125', '§ 82']

Řízení před soudem: žaloba na ochranu proti nezákonnému ... | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
Řízení před soudem: žaloba na ochranu proti nezákonnému zásahu; silniční provoz: výběr kauce
Řízení před soudem: žaloba na ochranu proti nezákonnému zásahu Silniční provoz: výběr kauce
k § 125a zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu)
k § 147 správního řádu (č. 500/2004 Sb.)
I. Na výběr
podle § 125a zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích, nelze aplikovat úpravu záruky za splnění povinnosti podle § 147 správního řádu z roku 2004. Oba instituty vykazují zásadní odlišnosti a
je navíc komplexně upravena v zákoně o provozu na pozemních komunikacích.
II. Proti nezákonnému postupu policisty podle § 125a zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích, je třeba brojit žalobou na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu ve smyslu § 82 s. ř. s. Zásahem není samotná výzva policisty k uhrazení
, ale její výběr, tedy faktické převzetí peněžních prostředků a jejich následné zadržování, nebo alternativně zablokování či odtažení vozidla.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 5. 2014, čj. 9 As 37/2014-43)
č. 625/2005 Sb. NSS, č. 720/2005 Sb. NSS a č. 932/2006 Sb. NSS.
Václav O. proti Krajskému ředitelství policie Královéhradeckého kraje o ochranu před nezákonným zásahem, o kasační stížnosti žalobce.
Dne 2. 8. 2013 byla žalobci jako řidiči motorového vozidla uložena na dálnici D11 policisty Policie České republiky
ve výši 10 000 Kč. Ti kauci vybrali s odkazem na § 125a zákona o silničním provozu.
Žalobce se proti kauci bránil žalobou na ochranu proti nezákonnému zásahu, kterou podal ke Krajskému soudu v Hradci Králové.
Před věcným posouzením namítané nezákonnosti výběru
se krajský soud zaměřil na povahu institutu výběru
podle zákona o silničním provozu. Z následujících důvodů poté došel k závěru, že uložení
je třeba považovat za rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s., a proto není možné se domáhat ochrany proti jejímu uložení žalobou na ochranu před nezákonným zásahem.
Z ustanovení zákona o silničním provozu, stejně jako z důvodové zprávy k novele, kterou byl institut
do zákona o silničním provozu zaveden, plyne, že
slouží jako záruka, že se osoba podezřelá ze spáchání přestupku dostaví ke správnímu řízení o tomto přestupku. Jedná se tedy o instrument zajišťující hladký průběh správního řízení. S přihlédnutím k povaze věci, ale zejména vzhledem k absenci vylučujících ustanovení v zákoně o silničním provozu, je nepochybné, že na věc se vztahují i příslušná ustanovení správního řádu z roku 2004. Správní řád jako jeden z tzv. zajišťovacích prostředků vymezuje v § 147 institut záruky za splnění povinnosti. Oprávněné úřední osoby přitom mohou o uložení povinnosti složit záruku za splnění povinnosti rozhodnout "
". Typem peněžité záruky za splnění povinnosti je i
vybíraná dle § 125a zákona o silničním provozu. Na tom nic nemění ani skutečnost, že
je vybírána ještě před samotným zahájením přestupkového řízení. Podstatné je, že je tento instrument v úzkém vztahu ke konkrétnímu správnímu řízení, k zajištění jehož účelu a průběhu má přispět.
Pokud jde o formální stránku, zákon vyžaduje, aby povinnost složit kauci byla ukládána rozhodnutím [§ 147 odst. 3, § 143 odst. 1 písm. c), § 143 odst. 2 správního řádu z roku 2004]. Vedle toho však má krajský soud za to, že uložení
je rozhodnutím i po stránce materiální, tedy že se jedná o rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. Takové rozhodnutí znamená podstatný zásah do právní sféry dotčeného jednotlivce. Jmenovitě je dotčeno jeho právo na ochranu vlastnického práva ve smyslu článku 11 Listiny základních práv a svobod. Vlastníkovi je uložena povinnost vzdát se přinejmenším dočasně části svého majetku - peněžní hotovosti. Rovněž účinky nezaplacení
spočívající v možném zabránění v jízdě použitím technického prostředku k zabránění odjezdu vozidla nebo odtažením vozidla, a to na dobu, dokud nepominou důvody pro zabránění v jízdě, je nutno považovat za zásah do právní sféry jednotlivce.
Žaloba byla koncipována výslovně a pouze jako žaloba na ochranu před nezákonným zásahem dle § 82 s. ř. s., což je zřejmé jak z jejího označení, tak zejména z jejího obsahu a žalobního petitu. Z obsahu žaloby nebylo možné dovodit ani náznak toho, že by stěžovatel snad považoval předmětný úkon správního orgánu za správní rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s. S ohledem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 7. 2011, čj. 1 Aps 1/2011-101, krajský soud dovodil, že pokud se v daném případě nelze domáhat soudní ochrany žalobou před nezákonným zásahem podle § 82 s. ř. s., ale je namístě žaloba na ochranu proti nečinnosti podle § 79 s. ř. s., je třeba zásahovou žalobu odmítnout podle § 46 odst. 1 písm. d) ve spojení s § 85 s. ř. s. Z uvedených důvodu krajský soud žalobu odmítl rozhodnutím ze dne 18. 12. 2014, čj. 30 A 66/2013-48.
Proti usnesení krajského soudu podal žalobce (stěžovatel) dne 10. 1. 2014 kasační stížnost. Měl za to, že krajský soud vydal napadené rozhodnutí na základě nesprávného právního posouzení věci.
V prvé řadě stěžovatel poukazuje na to, že výběr
je nezákonným zásahem, a je tak proti němu přípustná žaloba podle § 82 s. ř. s. Pokud krajský soud vycházel z citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 1 Aps 1/2011-101, pak jej aplikoval chybně, když z citovaného rozsudku podle stěžovatele vyplývá, že pokud jsou přítomny při určitém typu činnosti veřejné správy jiné právní prostředky nápravy, pak jde o žalobu proti nezákonnému zásahu. Ustanovení § 125a zákona o silničním provozu přitom o možnosti opravného prostředku nehovoří.
Oproti závěrům krajského soudu o subsidiární aplikaci § 147 s. ř. jako záruky za splnění povinnosti stěžovatel namítá, že správní řád se nevztahuje na jakýkoliv výkon veřejné správy, která má povahu veřejné moci, ale jen na ty formy správní činnosti, které se uskutečňují v rámci více či méně formalizovaných procesních postupů správních orgánů. Působnost správního řádu proto nedopadá především na tzv. faktické úkony (pokyny) a bezprostřední zásahy správních orgánů. Správní řád se tak nevztahuje na výkon většiny pravomocí příslušníků Policie České republiky na základě zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky. K tomu, že nelze subsidiárně aplikovat § 147 s. ř., se přitom kloní i odborná literatura (Vedral, J.
2. vyd. Praha: Bova Polygon, 2012, s. 1129). Povinností policisty je podat oznámení podle § 58 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích. Z tohoto oznámení nelze ani předjímat, že bude samotné správní řízení o přestupku zahájeno (viz postup dle § 66 nebo § 71 zákona o přestupcích). Toto správní uvážení je výlučně v gesci správního orgánu, který je věcně a místně příslušný k projednání přestupku.
Stěžovatel dále poukázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 11. 2008, čj. 6 Aps 4/2007-65, kde Nejvyšší správní soud provedl určité shrnutí judikatury týkající se nezákonného zásahu. Z tohoto rozsudku pak mimo jiné vyplývá, že zásahem se rozumí aktivní úkony správních orgánů nebo jiných součástí veřejné správy v rámci výkonu veřejné moci, jde o úkony neformální, pro které mohou a nemusí být stanovena pravidla, např. faktické pokyny (typicky v dopravě). Jde tedy obecně o úkony, které nejsou činěny formou rozhodnutí, ale přesto jsou závazné pro osoby, vůči nimž směřují, a ty jsou povinny na jejich základě něco konat, nějaké činnosti se zdržet nebo nějaké jednání strpět, a to na základě jak písemného, tak i faktického (ústního či jinak vyjádřeného) pokynu či příkazu. Podle stěžovatele tak je hlavním rozdílem mezi rozhodnutím a zásahem předchozí správní řízení. Nezákonným zásahem je také přitom zápis poznámky do katastru nemovitostí dle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 1. 2012, čj. 4 Aps 4/2011-68, ačkoliv v jiných věcech vedou katastrální úřady správní řízení a vydávají rozhodnutí.
Nelze souhlasit ani s tím, že pouze rozhodnutí podstatně zasahuje do právní sféry dotčeného jednotlivce, když krajský soud v této souvislosti poukazuje na účinky nezaplacení
, spočívající v možném zabránění v jízdě vozidla. Odtažení vozidla na základě zákona o silničním provozu bylo přitom v minulosti posouzeno jako nezákonný zásah.
Potvrzení o výběru
nelze považovat za rozhodnutí, jelikož potvrzení pouze stvrzuje skutečnost již nastalou - výběr
. Potvrzení obsahuje pouze náležitosti stanovené zákonem, kdy zákonodárce v ochraně občanů před svévolí policie dal povinnost při takovémto úkonu uvést i důvody daného úkonu na potvrzení. Obdobná povinnost je i u jiných zásahů např. v § 34 nebo § 35 či § 44 zákona o Policii ČR.
(...) [17] Závěr krajského soudu je nepochybně správný v tom směru, že žaloba na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením ve smyslu § 82 a násl. s. ř. s. je podpůrným prostředkem ochrany. Jak uvedl Nejvyšší správní soud například v rozsudku ze dne 4. 8. 2005, čj. 2 Aps 3/2004-42 (č. 720/2005 Sb. NSS): "
Z uvedeného je patrno, že soudním řádem správním nově zavedený samostatný procesní institut žaloby proti nezákonnému zásahu, pokynu nebo donucení správního orgánu nemůže být vykládán jako jakási náhražka žaloby proti rozhodnutí správního orgánu, a není proto ani v procesní dispozici účastníka řízení volit, kterou z těchto žalob bude pro sebe považovat za výhodnější, a které řízení tedy bude iniciovat. Určujícím kritériem pro podání této žaloby totiž není jakási procesní taktika žalobce, nýbrž povaha napadeného úkonu.
Vztah obou zmíněných žalobních typů tak lze označit za primát žaloby proti rozhodnutí, kdy sekundární možnost podání úspěšné žaloby proti nezákonnému zásahu nastupuje teprve tehdy, pokud žaloba proti rozhodnutí nepřipadá v úvahu, a to ani po ,
zprocesnění'
zásahu jinými právními prostředky ve smyslu ustanovení § 85 s. ř. s.
" Pokud by tedy výběr
, respektive jak uvádí krajský soud její uložení, byl rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s., usnesení krajského soudu odmítající žalobu by bylo správné. Jak z názvu a obsahu žaloby, tak i z jejího petitu nepochybně vyplývalo, že stěžovatel se domáhal vyslovení nezákonnosti zásahu spočívajícího ve výběru
. Je tedy nezbytné se zbývat tím, zda výběr
je rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s.
[18] V prvé řadě je třeba poukázat na to, že na rozdíl od doby, kdy o věci rozhodoval krajský soud, se Nejvyšší správní soud k povaze
podle zákona o silničním provozu již vyjádřil, a to v rozsudku ze dne 27. 2. 2014, čj. 4 Aps 9/2013-48, kde konstatoval:
[18] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že výběr
podle § 125a zákona o silničním provozu nelze pojímat jako rozhodnutí správního orgánu ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., nýbrž proti uložení
zasahujícím policistou je třeba brojit žalobou na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu ve smyslu § 82 s. ř. s.
[19] Vyšel přitom z toho, že o výběru
není rozhodováno v konkrétním, právními předpisy vymezeném typu řízení a není o něm vydáváno formalizované rozhodnutí, nýbrž toliko písemné potvrzení podle § 125a odst. 3 zákona o silničním provozu (srov. kritéria pro rozlišení rozhodnutí a nezákonného zásahu v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 11. 2009, čj. 6 As 34/2009-33, první odstavec zdola na č. l. 35). Potvrzení o převzetí
přitom nelze řadit mezi rozhodnutí o uložení záruky podle § 147 odst. 3 správního řádu z roku 2004. Výběr
totiž podléhá zvláštní úpravě § 125a zákona o silničním provozu, přičemž úpravu § 147 správního řádu z roku 2004 na něj nelze aplikovat již proto, že institut záruky je pojmově koncipován pro již zahájená (hlavní) řízení, kdy o uložení povinnosti složit záruku (popř. o přijetí záruky) rozhoduje správní orgán, před nímž toto řízení probíhá. V okamžiku výběru
podle § 125a zákona o silničním provozu naproti tomu žádné výchozí (přestupkové) řízení neprobíhá, neboť o zahájení takového řízení rozhoduje teprve následně správní orgán příslušný k jeho vedení, a to mj. na základě podkladů shromážděných zasahujícím policistou, resp. příslušným orgánem policie. K týmž závěrům dospívá i právní nauka (srov. Vedral, J. Správní řád: Komentář. 2. vyd. Praha: Bova Polygon, 2012, s. 1129).
[19] Nejvyšší správní soud nevidí důvod se od závěrů přijatých v uvedeném rozsudku odchýlit, považuje však za nezbytné tuto argumentaci dále rozvést. Zatímco v citovaném rozsudku nebyla povaha úkonu výběru
sporná, v nyní posuzovaném případě krajský soud své rozhodnutí založil právě na úvaze, že výběr
je realizován na základě rozhodnutí, a obsáhlá kasační stížnost je postavena na polemice s tímto závěrem.
III.A Zákonné vymezení institutu kauce podle zákona o silničním provozu
[20] Institut
je upraven v § 125a zákona o silničním provozu. Ten v odstavci 1 mimo jiné stanoví, že "[p]
". K účelu složení
se vyjadřuje odstavec 2, který stanoví: "
je zárukou, že se řidič uvedený v odstavci 1 dostaví ke správnímu orgánu k projednání přestupku proti bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích
." V odstavci 3 jsou upraveny povinnosti policisty při výběru
týkající se poučení řidiče a povinnosti vystavit písemné potvrzení o převzetí
, ve kterém musí být uveden důvod uložení
. Podmínky vrácení či propadnutí
jsou upraveny v odstavcích 5 a 6, které zní:
se řidiči vrátí v plné výši, nebyl-li v řízení o přestupku shledán vinným z jeho spáchání. V opačném případě se
započte na zaplacení uložené pokuty. Toto započtení musí být uvedeno ve výroku rozhodnutí o uložení sankce za přestupek. Započtení
na zaplacení pokuty lze provést teprve po nabytí právní moci rozhodnutí o uložení pokuty za přestupek. Je-li vybraná
vyšší než uložená pokuta, vrátí se řidiči část
zbývající po započtení
na zaplacení uložené pokuty.
propadne, jestliže nelze
[21] Pokud je u podezřelého ze spáchání přestupku proti bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích důvodné podezření, že se bude vyhýbat přestupkovému řízení a nesloží kauci jako záruku, že se dostaví ke správnímu orgánu k projednání přestupku, je podle § 118a odst. 1 písm. i) zákona o silničním provozu policista oprávněn přikázat řidiči motorového vozidla jízdu na nejbližší, z hlediska bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích, vhodné místo k odstavení vozidla a zabránit mu v jízdě použitím technického prostředku k zabránění odjezdu vozidla nebo odtažením vozidla. Podle § 118a odst. 6 pak policie zajistí uvolnění vozidla, jestliže pominuly důvody pro zabránění v jízdě vozidla.
III.B Možnost subsidiární aplikace institutu záruky za splnění povinnosti podle správního řádu
[22] Stěžejním úvahou, pro kterou krajský soud vyhodnotil výběr
, potažmo její uložení, jako rozhodnutí, byla myšlenka, že na výběr
se vztahuje § 147 správního řádu z roku 2004 o záruce za splnění povinnosti a to s přihlédnutím k povaze věci a k absenci vylučujících ustanovení v § 129 zákona o silničním provozu. Vzhledem k tomu, že podle § 147 odst. 3 správního řádu z roku 2004 je rozhodováno o přijetí nebo uložení záruky rozhodnutím, je zřejmé, že je naplněna formální stránka požadavku na to, aby uložení
mohlo být považováno za rozhodnutí.
[23] Uvedený závěr krajského soudu je nicméně chybný. Předně nelze bez dalšího vyjít z § 129 zákona o silničním provozu, který upravuje vztah ke správnímu řádu uvedením odchylek pro řízení vedená na základě zákona o silničním provozu, tedy že pokud není pro výběr
uvedena výjimka, vztahuje se na něj správní řád. Nicméně znakem zásahů ve smyslu § 82 s. ř. s. je právě to, že se žádné řízení nevede. Zákon o silničním provozu přitom obsahuje oprávnění k provádění mnoha úkonů, jejichž povahu zásahu nikdo nezpochybňuje. Jedná se například o vydávání pokynů k řízení provozu na pozemních komunikacích nebo o zastavování vozidla [§ 124 odst. 10 písm. a) a b)]. Ani tyto úkony nejsou nijak v § 129 zákona o silničním provozu zmíněny, a přesto je zřejmé, že se na ně správní řád nevztahuje.
[24] O podpůrném použití záruky za splnění povinnosti podle správního řádu by nicméně bylo možné v případě
podle zákona o silničním provozu uvažovat, pokud by bylo zřejmé, že se jedná o obdobné instituty a zákon o silničním provozu by kauci neupravoval komplexně. Proto je třeba oba instituty navzájem porovnat.
[25] Ustanovení § 147 správního řádu z roku 2004 upravuje záruku za splnění povinnosti, a to jednak v řízeních o žádosti, a dále v řízeních z moci úřední. S ohledem na to, že vybíraná
má přispět k zajištění přestupkového řízení, pokud bude zahájeno, je zřejmé, že lze uvažovat pouze o těch ustanoveních, která upravují záruku za splnění povinností v řízeních z moci úřední, a proto jsou dále rozebírána pouze tato ustanovení. V odstavci 1 je stanoveno, že správní orgán může uložit povinnost složit peněžitou nebo nepeněžitou záruku za splnění povinnosti, která mu může být v řízení uložena za podmínek, že to může přispět k zajištění účelu řízení a pokud je tak stanoveno v případech stanovených zvláštním zákonem. Zde se Nejvyšší správní soud odvolává na shora uvedený rozsudek čj. 4 Aps 9/2013-48, kde došel k závěru, že institut záruky za splnění povinnosti je pojmově koncipován pro již zahájená (hlavní) řízení, kdy o uložení povinnosti složit záruku (popř. o přijetí záruky) rozhoduje správní orgán, před nímž toto řízení probíhá. Lze si představit, že by se záruka za splnění povinnosti upravená ve správním řádu mohla vztahovat i na záruky před zahájením řízení, nicméně v takovém případě by to musel zvláštní zákon výslovně stanovit a provázat svou úpravu s úpravou ve správním řádu.
podle § 129 zákona o silničním provozu je vybírána ještě před zahájením řízení, když řízení ani nemusí být zahájeno, a vztah ke správnímu řádu nijak řešen není.
[26] Ustanovení § 147 odst. 3 správního řádu z roku 2004 mj. stanoví, že odvolání proti rozhodnutí o přijetí nebo uložení záruky nemá odkladný účinek, a to, že při výběru a vracení peněžité záruky postupuje správní orgán, který záruku přijal nebo uložil, podle zvláštního zákona, tedy podle daňového řádu. Z uvedeného je tedy zřejmé, že rozhodnutí o uložení záruky je předběžně vykonatelné, a je tudíž exekučním titulem, který bude vymáhán postupem podle daňového řádu. Z toho je také třeba dovodit, že takové rozhodnutí musí obsahovat též lhůtu a způsob složení záruky, aby bylo zřejmé, kdy má být taková povinnost splněna (viz shodně Jemelka, L.; Pondělíčková, K.; Bohadlo, D.
. 4. vyd. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 608).
podle zákona o silničním provozu však zjevně slouží k okamžitému zajištění průběhu případného budoucího přestupkového řízení dříve, než řidič podezřelý ze spáchání přestupku opustí místo, kde dochází k silniční kontrole. K zajištění při silniční kontrole má dojít výběrem
nebo zablokováním či odtažením vozidla (viz též dále v bodu [33]). Zákon o silničním provozu tedy zjevně vůbec nepočítá s tím, že by se
vymáhala postupem podle daňového řádu.
[27] Zákon o silničním provozu počítá také s jiným způsobem naložení s kaucí, než jak vyplývá z § 147 odst. 5 správního řádu z roku 2004. Podle něj se záruka vrací, byla-li uložená povinnost splněna, jakož i v případě, že v řízení povinnost uložena nebyla, a teprve pokud není povinnost zajištěná zárukou splněna ve lhůtě, peněžitá záruka propadne ve prospěch toho, kdo by byl oprávněn z
. Oproti tomu § 125a odst. 5 zákona o silničním provozu vychází z toho, že se
započte na zaplacení uložené pokuty, aniž by se vyčkávalo, zda by byla povinnost splněna dobrovolně a v odstavci 6 se předpokládá propadnutí
ze zcela odlišných důvodů, než je tomu v případě záruky za splnění povinnosti podle správního řádu, tedy nikoliv za nesplnění povinnosti uložené rozhodnutím, ale v případech, kdy nelze správní řízení z důvodů na straně obviněného z přestupku řádně vést. Je zde tedy i odlišný primární účel obou institutů. V případě záruky za splnění povinnosti je, jak z § 147 odst. 5 správního řádu z roku 2004 vyplývá, účelem zajistit, že bude splněna povinnost, která je stanovena konečným rozhodnutím. Oproti tomu
podle zákona o silničním provozu je vybírána primárně za účelem zajištění, že se nebude podezřelý z přestupku vyhýbat správnímu řízení.
[28] Jak vyplývá z porovnání obou institutů v bodech [25] až [27], mezi kaucí podle zákona o silničním provozu a zárukou za splnění povinnosti podle správního řádu jsou zásadní rozdíly a úpravu
podle zákona o silničním provozu je třeba považovat za komplexní, neboť žádná ustanovení správního řádu upravující záruku za splnění povinnosti na ní nejsou zjevně aplikovatelná.
[29] Podpůrná aplikace záruky za splnění povinnosti na institut
v zákonu o silničním provozu nebyla ani úmyslem historického zákonodárce. Uvedená ustanovení byla do zákona o silničním provozu vložena novelou provedenou zákonem č. 411/2005 Sb. Jak uváděla důvodová zpráva k této novele (Parlament, Poslanecká sněmovna, IV. volební období, sněmovní tisk č. 833), za původní úpravy byla značným problémem vymahatelnost práva u řidičů, u kterých již při jejich identifikaci policistou lze mít důvodné podezření, že se budou vyhýbat přestupkovému řízení.
zaváděná novelou proto měla sloužit jako záruka, že se řidič dostaví ke správnímu řízení. Důvodová zpráva poukazovala i na to, že institut kaucí byl už v právním řádu přítomen, a to v zákoně č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, a vztahoval se na porušení povinností při silniční dopravě. V praxi však nebyl tento institut využíván, neboť chyběla úprava procesního postupu při vybírání kaucí. Proto navrhovaná novela měla podrobně upravit postup při vybírání kaucí a nakládání s vybranou kaucí. Pokud řidič kauci nesloží, zákon měl umožnit uplatnit vůči němu bezprostřední zásah spočívající v zabránění v jízdě a zadržení řidičského průkazu do doby, než bude
složena, nicméně důvodová zpráva byla v tomto směru nesprávná, neboť ani návrh novely nepočítal v paragrafovaném znění s možností zadržení řidičského průkazu v případě nesložení
. Je však zřejmé, že historický zákonodárce počítal s tím, že institut
bude komplexně upraven v zákonu o silničním provozu.
[30] Ze shora uvedeného vyplývá, že není namístě aplikovat subsidiárně na kauci podle zákona o silničním provozu úpravu záruky za splnění povinnosti podle správního řádu, neboť
je komplexně upravena v zákonu o silničním provozu, oba instituty vykazují zásadní odlišnosti a o subsidiární aplikaci neuvažoval ani zákonodárce. S ohledem na uvedený závěr proto nelze dovodit, že by se měl aplikovat § 147 odst. 3 správního řádu z roku 2004, který určuje, že o přijetí záruky za splnění povinnosti se rozhoduje rozhodnutím.
III.C Povaha kauce podle zákona o silničním provozu
[31] Vymezením, jaké úkony jsou rozhodnutími ve smyslu § 65 s. ř. s., a které jimi naopak nejsou, se Nejvyšší správní soud opakovaně zabýval. V usnesení ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008-98, mimo jiné rozšířený senát Nejvyššího správního soudu uvedl: "
Formální definiční znaky (správního) rozhodnutí definice ,
rozhodnutí'
ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. sice sama o sobě neobsahuje, jsou však přítomny jako znaky vymezující nezbytné vlastnosti přezkoumávaného aktu na těch místech dílu prvního části druhé s. ř. s., která se týkají např. časových podmínek podání žaloby (oznámení rozhodnutí jako zásadně písemného formalizovaného aktu) či vlastností, které nutně musí mít, aby obstál v přezkumu (přezkoumatelnost; náležitosti, mj. formální, které vylučují, že by šlo o akt nicotný).
." Z citovaného rozhodnutí tedy zejména vyplývá, že rozhodujícím znakem není materiální povaha úkonu, ale jeho forma. V dané věci je přitom zcela nesporné, že výběrem
dochází k zásahu do právní sféry jednotlivce - konkrétně k zásahu do jeho vlastnických práv, neboť minimálně po určitou dobu pozbývá právo nakládat se svým majetkem. Tato otázka však není nijak podstatná pro posouzení, zda je výběr
rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s. V usnesení ze dne 18. 9. 2012, čj. 2 As 86/2010-76, rozšířený senát dále dovodil, že je podstatný i záměr zákonodárce, zda má být určitý akt správního orgánu vydáván ve správním řízení a pokud tomu tak není, pak pro nedostatek předepsané formy se nemůže jednat o rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s. (viz zejména body 22, 24 a 33).
[32] Jak bylo rozebráno v části III.B tohoto rozsudku, na kauci podle zákona o silničním provozu nelze aplikovat ustanovení o záruce za splnění povinnosti podle správního řádu. Z toho nicméně ještě nelze bez dalšího dovodit, že výběr
není činěn na základě formalizovaného rozhodnutí, kterému předchází správní řízení.
[33] Pro posouzení této otázky je podle Nejvyššího správního soudu zejména podstatné, že pokud jsou splněny podmínky, které jsou dány pro výběr
podle § 125a zákona o silničním provozu, ale
složena není, policista je oprávněn zabránit řidiči v jízdě použitím technického prostředku k zabránění odjezdu vozidla nebo odtažením vozidla [§ 118a odst. 1 písm. i) zákona o silničním provozu]. Pokud je tedy u podezřelého ze spáchání přestupku proti bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích důvodné podezření, že se bude vyhýbat přestupkovému řízení, může se kontrolu provádějící policista rozhodnout, že požádá podezřelého o zaplacení
, a pokud nedojde k jejímu výběru, zabrání v odjezdu zablokováním či odtažením vozidla. Podle judikatury zdejšího soudu je přitom pokyn k odtažení vozidla jednoznačně považován za zásah (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 11. 2005, čj. 8 Aps 1/2005-82, č. 932/2006 Sb. NSS). Podezřelý kauci neplatí na základě rozhodnutí policisty o jejím výběru, ale proto, aby nebylo přistoupeno k zablokování či odtažení jeho vozidla. Je proto chybná úvaha krajského soudu, že nejprve dochází k rozhodnutí o uložení
a teprve na základě takového uložení je
vybírána. Výzvou k uhrazení
ještě k žádnému zásahu do práv podezřelého nedochází, neboť tato výzva sama o sobě žádné právní ani faktické účinky nemá. Zásahem je až případný výběr
, tedy faktické převzetí peněžních prostředků a jejich následné zadržování, nebo alternativně zablokování či odtažení vozidla. Tomu ostatně odpovídá i terminologie § 125a zákona o silničním provozu, která, kromě jedné výjimky v § 125a odst. 3 větě druhé hovoří o výběru, převzetí či složení
, tedy o faktickém převzetí či předání finančních prostředků. O nezákonný zásah spočívající ve výběru
a jejím držení se pak bude jednat, pokud nebyly splněny podmínky § 125a zákona o silničním provozu pro její výběr.
[34] Za rozhodnutí pak nelze považovat ani potvrzení podle § 125a odst. 3 zákona o silničním provozu. Již z gramatického výkladu vyplývá, že se vystavuje písemné potvrzení o převzetí
, tedy o něčem, co již fakticky proběhlo. V písemném potvrzení musí být uveden důvod uložení
(o uložení
se zde, jak bylo uvedeno shora, hovoří jedinkrát z celého § 125a, a proto je třeba uvažovat spíše o nedůslednosti zákonodárce v terminologii než o jeho záměru). Uvedené je nicméně třeba považovat za jistou formu ochrany podezřelého. Kromě dokladu o převzetí peněz je totiž uvedeno i to, z jakého důvodu pojal policista podezření, že se bude podezřelý vyhýbat přestupkovému řízení, a umožňuje tak jednodušeji podezřelému polemizovat s oprávněností takového důvodu v řízení před soudem. Potvrzení nemá zjevně splňovat nároky kladené na rozhodnutí podle správního řádu, a to ani v některé jeho zjednodušené formě. Uvedený závěr odpovídá i povaze věci, neboť k výběru
dochází v průběhu silniční kontroly, v rámci které v zásadě přichází v úvahu ze správních rozhodnutí pouze uložení pokuty v blokovém řízení podle zákona o přestupcích, které je podmíněno souhlasem pachatele. Ostatně lze také dále poukázat na stěžovatelem zmiňované obdobné povinnosti vystavit potvrzení o zásahu v § 34 (odnětí věci) nebo § 35 či § 44 zákona o Policii ČR.
[35] Jedním ze znaků zásahu podle § 82 s. ř. s. je i neformální donucení v případě nerespektování pokynu či příkazu (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 11. 2008, čj. 6 Aps 4/2007-65). Jak bylo rozebráno v bodu [33], uhrazení
je alternativou k odtažení či zablokování vozidla. Uhrazení
tak vede nejen k odvrácení takového zásahu, ale naopak hrozba odtažení či zablokování vozidla je zároveň motivací k jejímu uhrazení.
[36] Závěrem lze odkázat i na systematické zařazení výběru
. Oprávnění příslušníků Policie České republiky vybírat kauci je uvedeno v § 124 odst. 10 písm. l) zákona o silničním provozu. V tomto ustanovení jsou přitom oprávnění, jejichž výkon lze označit těžko jinak, než jako zásahy ve smyslu § 82 s. ř. s. (pokyny k řízení provozu na pozemních komunikacích, zastavování vozidel, zabránění v jízdě, zákaz jízdy po dobu nezbytně nutnou, výzvy k vyšetření atd.).
[37] Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že ze zákona o silničním provozu je zřejmé, že výběr
není realizován na základě rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s., a to zejména z důvodu chybějícího řízení, ve kterém by bylo rozhodnutí vydáváno, z důvodu chybějící formy rozhodnutí, jakož i ze systematického zařazení oprávnění k výběru
. S ohledem na závěry uvedené v usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008-98, je proto třeba dovodit, že nejde o rozhodnutí, ale výběr
a její následné držení je třeba považovat za zásah ve smyslu § 82 s. ř. s. Opačný závěr krajského soudu byl tedy chybný a krajský soud je povinen v dalším řízení vyjít z právního názoru, že proti výběru
podle § 125a zákona o silničním provozu a jejímu držení je prostředkem obrany žaloba podle § 82 a násl. s. ř. s.