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Timestamp: 2014-10-30 15:09:27+00:00
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Pol�tica Nacional do Meio Ambiente e a efic�cia de seus instrumentos - Ambiental - �mbito Jur�dico
Ambiental Pol�tica Nacional do Meio Ambiente e a efic�cia de seus instrumentos
Resumo: O objetivo do presente artigo � fazer uma an�lise geral da Pol�tica Nacional do Meio Ambiente e seus instrumentos de comando e controle que objetivam o equil�brio ecol�gico, e se esses instrumentos s�o suficientes para conter a degrada��o ambiental.
Palavras-chave: Equil�brio ecol�gico. Instrumentos. Pol�tica nacional.
Sum�rio: 1 Introdu��o. 2 Pol�tica Nacional do Meio Ambiente. 2.1. Princ�pios e objetivos. 2.2 Cria��o do Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA). 3 Instrumentos da Pol�tica Nacional do Meio Ambiente. 3.1 Padr�es de qualidade ambiental. 3.2 Zoneamento ambiental. 3.3 Avalia��o de Impacto Ambiental (A.I.A.). 3.4 Estudo de Impacto Ambiental (E.I.A.) e Relat�rio de Impacto Ambiental (R.I.M.A.). 3.5 Licenciamento ambiental. 3.6 Auditoria ambiental. 4 Efic�cia dos instrumentos da Pol�tica Nacional do Meio Ambiente.
O Meio Ambiente � direito fundamental de acordo com o preconizado pela Constitui��o Federal de 1988, em seu artigo 5�, inciso LXXII. O legislador concebeu distinguir o Meio Ambiente como bem de uso comum e essencial � sadia qualidade de vida das presentes e futuras gera��es.
Desta forma, para que o direito fundamental, de relev�ncia caracterizada por sua indisponibilidade, em raz�o da Constitui��o, tornou-se necess�rio que sua defesa e preserva��o sejam de responsabilidade, quanto a implementa��o, do Poder P�blico.
A exist�ncia da Pol�tica Nacional do Meio Ambiente, ressalte-se, � anterior � Constitui��o Federal de 1988. O acolhimento desta pol�tica j� existente, fez com que todos os seus preceitos fossem elevados a n�vel Constitucional, tornando o elenco de assunto relacionados ao Meio Ambiente de compet�ncia material da Administra��o P�blica em todos os seus n�veis. O presente estudo visa analisar esta pol�tica e sua efic�cia.
2 POL�TICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE (PNMA)
A PNMA vem disciplinada pela Lei n.� 6.938,[1] de 31 de agosto de 1981 e foi recepcionada pela Constitui��o Federal de 1988. � a refer�ncia mais importante na prote��o ambiental. Ela d� efetividade ao artigo Constitucional 225. O Direito que est� preceituado neste artigo � referente ao meio ambiente equilibrado simultaneamente ao dever de responsabilidade, quando uma atividade gerar dano ambiental. Portanto, esse dispositivo Constitucional, regulador do meio ambiente, determina o n�o uso indiscriminado de determinado bem, quando sua utiliza��o colocar em risco o equil�brio ambiental.
A a��o governamental objetiva a manuten��o do equil�brio ecol�gico, sendo certo que o meio ambiente � um patrim�nio p�blico de uso coletivo e deve ser necessariamente protegido. Por isso � que a preserva��o, a recupera��o e a revitaliza��o do meio ambiente h� de constituir uma preocupa��o do Poder P�blico e, consequentemente, do Direito, porque ele forma a ambi�ncia na qual se move, desenvolve, atua e expande a vida humana.[2] O objetivo da PNMA � de regulamentar as v�rias atividades que envolvam o meio ambiente, para que haja preserva��o, melhoria e recupera��o da qualidade ambiental, tornando favor�vel a vida, assegurando � popula��o condi��es prop�cias para seu desenvolvimento social e econ�mico, esses objetivos para serem atingidos, devem ser orientados por princ�pios, fundamentais na busca da prote��o ambiental, conforme descrito a seguir.
2.1 Princ�pios e objetivos
Dentre as regula��es contidas na Lei n.� 6.938/81, em seu artigo 2� est�o descritos os princ�pios orientadores na busca do cumprimento de seus objetivos, elencados em seus incisos que s�o os seguintes:
�Art. 2� - A Pol�tica Nacional do Meio Ambiente tem por objetivo a preserva��o, melhoria e recupera��o da qualidade ambiental prop�cia � vida, visando assegurar, no Pa�s, condi��es ao desenvolvimento socioecon�mico, aos interesses da seguran�a nacional e � prote��o da dignidade da vida humana, atendidos os seguintes princ�pios:
I � a��o governamental na manuten��o do equil�brio ecol�gico, considerando o meio ambiente como um patrim�nio p�blico a ser necessariamente assegurado e protegido, tendo em vista o uso coletivo;
II � racionaliza��o do uso do solo, do subsolo, da �gua e do ar;
III � planejamento e fiscaliza��o do uso dos recursos ambientais;
IV � prote��o dos ecossistemas, com a preserva��o de �reas representativas;
V � controle e zoneamento das atividades potencial ou efetivamente poluidoras;
VI � incentivos ao estudo e � pesquisa de tecnologias orientadas para o uso nacional e a prote��o dos recursos ambientais;
VII � recupera��o de �reas degradadas;
VIII � prote��o de �reas amea�adas de degrada��o;
IX � educa��o ambiental a todos os n�veis de ensino, inclusive a educa��o da comunidade, objetivando capacit�-la para participa��o ativa na defesa do meio ambiente�.[3]
J� haviam sido estabelecidos princ�pios globais nas confer�ncias de Estocolmo 1972 e na ECO 1992, por�m, na Pol�tica Nacional do Meio Ambiente, s�o declarados princ�pios espec�ficos e concernentes � realidade brasileira.[4]
Para ampliar as regula��es e a harmoniza��o do alcance dos objetivos da PNMA, o artigo 4� da Lei n.� 6.938/81, determina que a Pol�tica Nacional do Meio Ambiente visar�: �I - � compatibiliza��o do desenvolvimento econ�mico-social com a preserva��o da qualidade do meio ambiente e do equil�brio ecol�gico; II - � defini��o de �reas priorit�rias de a��o governamental relativa � qualidade e ao equil�brio ecol�gico, atendendo aos interesses da Uni�o, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territ�rios e dos Munic�pios; III - ao estabelecimento de crit�rios e padr�es de qualidade ambiental e de normas relativas ao uso e manejo de recursos ambientais; IV - ao desenvolvimento de pesquisas e de tecnologias nacionais orientadas para o uso racional de recursos ambientais; V - � difus�o de tecnologias de manejo do meio ambiente, � divulga��o de dados e informa��es ambientais e � forma��o de uma consci�ncia p�blica sobre a necessidade de preserva��o da qualidade ambiental e do equil�brio ecol�gico; VI - � preserva��o e restaura��o dos recursos ambientais com vistas � sua utiliza��o racional e disponibilidade permanente, concorrendo para a manuten��o do equil�brio ecol�gico prop�cio � vida; VII - � imposi��o, ao poluidor e ao predador, da obriga��o de recuperar e/ou indenizar os danos causados e, ao usu�rio, da contribui��o pela utiliza��o de recursos ambientais com fins econ�micos�. [5]
Tendo em vista esses princ�pios e objetivos, para adequa��o aos processos globais, foi necess�ria a cria��o de diversos �rg�os relacionados ao Meio Ambiente e edi��o de legisla��o a respeito. Dentre os �rg�os criados � fundamental mencionar o Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA).
2.2 Cria��o do Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA)
Conforme mencionado anteriormente, por meio da edi��o da Lei n.� 6.938/81, da Pol�tica Nacional do Meio Ambiente - PNMA, foi criado o Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA). O objetivo deste �rg�o � o estabelecimento de padr�es que possibilitem o desenvolvimento sustent�vel, utilizando-se de mecanismos e instrumentos que possam conferir maior prote��o ao meio ambiente.
O SISNAMA � constitu�do por �rg�os e entidades da Uni�o, Estados, Distrito Federal e Munic�pios e por Funda��es institu�das pelo Poder P�blico, respons�veis pela prote��o e melhoria da qualidade ambiental. Estes �rg�os est�o elencados na Lei da Pol�tica Nacional do Meio Ambiente, em seu artigo 6� e incisos.
A atua��o desse conselho se far� por uma articula��o coordenada dos �rg�os e entidades, colhendo informa��es dos setores interessados, incluindo-se a opini�o p�blica, para a formula��o de uma posi��o comum ou de maioria. O destino fim dos �rg�os � de cumprir o princ�pio maior presente da Constitui��o Federal e nas normas infraconstitucionais, nas diversas esferas da Federa��o.[6]
O SISNAMA, � formado por um conjunto de institui��es de diversos n�veis do Poder P�blico, que est�o incumbidos da prote��o ao meio ambiente, constituem a grande estrutura institucional da gest�o ambiental.
Por meio dessas institui��es e dos institutos administrados pelo Poder P�blico, procuram compatibilizar as a��es humanas com exig�ncias de ordem f�sica, biol�gica, social e outras, de modo que a qualidade de vida dos cidad�os seja apropriada.
Desta forma, procura estabelecer n�veis de qualidade de elementos que atendam �s determinadas fun��es, com prop�sito de serem recepcionados pela sociedade.
Assim, a Pol�tica Nacional do Meio Ambiente instituiu o SISNAMA e delimitou seus fins e mecanismos de aplica��o, objetivando estabelecer padr�es que tornem poss�vel o desenvolvimento sustent�vel por interm�dio de instrumentos que possam dar ao meio ambiente a maior prote��o poss�vel.
Para que estes objetivos sejam alcan�ados, foi necess�ria a cria��o de instrumentos que visem o seu cumprimento, frisando que n�o podem ser confundidos com aqueles instrumentos materiais contidos na Constitui��o Federal (artigo 225), mas devem compatibilizar-se com os instrumentos processuais, legislativos ou administrativos.[7]
3 Instrumentos da Pol�tica Nacional do Meio Ambiente e resolu��es do Conselho Nacional do Meio Ambiente Os Instrumentos da PNMA, est�o elencados no artigo 9� da Lei n.� 6.938/81. S�o mecanismos utilizados pela Administra��o P�blica para que os objetivos da pol�tica nacional sejam alcan�ados. Foram estabelecidos por meio de Resolu��es do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA).
Dos Instrumentos da Pol�tica Nacional do Meio Ambiente mencionados no artigo 9� da Lei n.� 6.938/81 e definidos nas Resolu��es do CONAMA, � importante discorrer com mais detalhes sobre os Padr�es de Qualidade, o Zoneamento Ambiental, a Avalia��o de Impacto Ambiental, Estudo e Relat�rio de Impacto Ambiental, o Licenciamento Ambiental e a Auditoria Ambiental, em que se pese n�o estar prevista na Pol�tica Nacional, � instrumento de aferi��o financeira em rela��o ao controle ambiental.
3.1 Padr�es de qualidade ambiental
Entre os instrumentos da Pol�tica Nacional do Meio Ambiente, est�o os Padr�es de Qualidade Ambiental (artigo 9�, I), que envolve a gest�o dos componentes do meio ambiente, que s�o a qualidade do ar, das �guas e dos padr�es de ru�do.
A Resolu��o do CONAMA n.� 5 de 1989[8], criou o Programa Nacional de Controle de Qualidade do Ar (PRONAR), que estabelece os limites de poluentes no ar atmosf�rico, para prote��o � sa�de. A Resolu��o n.� 3[9] de 1990 define poluente como qualquer forma de mat�ria ou energia com intensidade e em quantidade de concentra��o que possam afetar a sa�de. Em rela��o �s �guas, a Resolu��o n.� 357 de 2005[10], classifica as �guas em: doce, salgada e salina. Esta classifica��o tem por objetivo dar destina��o ao uso da �gua fixando os crit�rios de uso, que s�o estabelecidos pelo Conselho Nacional de Recursos H�dricos. Quanto � qualidade dos ru�dos, a Resolu��o n.� 1 de 1990 do CONAMA, deu validade � NBR n.� 10.152 da ABNT, que avalia a intensidade dos ru�dos em �reas habitadas, onde dever� ser obedecido o interesse � sa�de e ao sossego p�blico.[11] 3.2 Zoneamento ambiental A interven��o estatal no dom�nio econ�mico procura organizar a rela��o espa�o-produ��o, regulando recursos, interferindo nas atividades, incentivando condutas, para possibilitar o uso ordenado do territ�rio. O zoneamento ambiental (artigo 9�, II), � fonte vigorosa do Poder Estatal.
Assim o define Jos� Afonso da Silva: �O zoneamento � instrumento jur�dico de ordena��o do uso e ocupa��o do solo. Em um primeiro sentido o zoneamento consiste na reparti��o do territ�rio municipal � vista da destina��o da terra e do uso do solo, definindo, no primeiro caso, a qualifica��o do solo em urbano, de expans�o urbana, urbaniz�vel e rural; e no segundo dividindo o territ�rio do Munic�pio em zonas de uso. Foi sempre considerado, nesta segunda acep��o, como um dos principais instrumentos do planejamento urban�stico municipal, configurando um Plano Urban�stico Especial. Foi neste �ltimo sentido, mais tipicamente de Zoneamento Urbano, que o definimos, de outra feita, como um procedimento urban�stico destinado a fixar os usos adequados para as diversas �reas do solo municipal.�[12]
O zoneamento ambiental, tamb�m � previsto no Estatuto das Cidades[13], Lei n.� 10.257 de 10 de julho de 2001, artigo 4�, inciso III, al�nea c, com a finalidade de contribuir com a sustentabilidade dos munic�pios, desde que seja utilizado com efic�cia, buscando a ordena��o do uso do solo, evitando seu uso inadequado e impedindo a polui��o e degrada��o das �reas de relev�ncia para o Meio Ambiente.
No artigo 30 da Constitui��o Federal de 1988, consta que, cabe ao Munic�pio promover o adequado ordenamento territorial exercendo a tarefa quanto ao uso e ocupa��o do solo. Desta forma, h� ainda, outro instrumento para sua utiliza��o que � o Plano Diretor (artigo 182, par�grafos 1� e 2� da C.F.), que consiste em lei municipal de diretrizes de ocupa��o da cidade, onde deve constar segundo suas caracter�sticas f�sicas e voca��es, as regras b�sicas que determinem o que � permitido e o que n�o � em cada parte de seu territ�rio. � processo de discuss�o entre a sociedade e a Prefeitura, devendo ser aprovado pela C�mara dos Vereadores e sancionado pelo prefeito. Verifica-se que h� modalidades de zoneamento, o urbano, que consiste no conjunto de normas legais que configuram o direito de propriedade e o direito de construir, conformando os princ�pios da fun��o social, mediante imposi��es gerais � faculdade de uso e de edifica��es.[14]
A esp�cie zoneamento industrial � aquela em que as zonas destinadas � instala��o de ind�strias cujos res�duos s�lidos, l�quidos e gasosos; ru�dos, vibra��es, emana��es e radia��es possam causar perigo � sa�de humana, mesmo que amenizados por emprego de controle e tratamento de efluentes.[15] Esta regulamenta��o encontra-se na Lei n.� 6.803/80 de 02 de julho de 1980[16].
Ainda, previsto dentre os instrumentos da Pol�tica Nacional do Meio Ambiente, artigo 9�, II, est� o zoneamento ecol�gico-econ�mico, regulamentado pelo Decreto n.� 4.297 de 10 de julho de 2002[17], que estatui em seu artigo 2�: �instrumento de organiza��o do territ�rio a ser obrigatoriamente seguido na implanta��o de planos, obras e atividades p�blicas e privadas, estabelece medidas e padr�es de prote��o ambiental destinados a assegurar a qualidade ambiental, dos recursos h�dricos e do solo e a conserva��o da biodiversidade, garantindo o desenvolvimento sustent�vel e a melhoria das condi��es de vida da popula��o�.[18]. A finalidade prec�pua deste instrumento � a de assegurar a qualidade ambiental dos recursos h�dricos e do solo e da conserva��o da biodiversidade, vinculando as decis�es dos agentes p�blicos e privados que de qualquer forma utilizem esses recursos. Desta forma a elabora��o e execu��o do zoneamento ecol�gico-econ�mico (ZEE), se tiverem por objetivo bioma de patrim�nio nacional que n�o deva ser fragmentado, deve ser de compet�ncia do Poder P�blico federal.[19]
3.3 Avalia��o de impactos ambientais (A.I.A.)
Como instrumento da PNMA, o AIA tem car�ter preventivo para assegurar que um determinado projeto poss�vel de causar danos ambientais seja analisado, levando-se em considera��o as probabilidades de causar impactos ao meio ambiente e que o potencial dano seja levado em considera��o para o processo de aprova��o de licen�a ambiental. Os procedimentos devem garantir a ado��o de medidas de prote��o em caso de aprova��o para implanta��o do empreendimento. A Resolu��o do CONAMA (Conselho Nacional do Meio Ambiente) n.� 001/86, define impacto ambiental: �Qualquer altera��o das propriedades f�sicas, qu�micas e biol�gicas do meio ambiente, causada por qualquer forma de mat�ria ou energia resultante das atividades humanas que, direta ou indiretamente, afetem: (I) a sa�de, a seguran�a e o bem-estar da popula��o; (II) as atividades sociais e econ�micas; (III) a biota; (IV) as condi��es est�ticas e sanit�rias do meio ambiente; (V) a qualidade dos recursos ambientais.� [20]
Muitos projetos s�o propostos para ambientes com diversidades que comp�em v�rios significados para pessoas e realidades as mais diversas. Neste sentido � necess�rio que haja uma avalia��o pr�via das condi��es deste ambiente, principalmente para determinar quais os impactos ambientais que o empreendimento ir� causar. Cada �rea possui suas caracter�sticas pr�prias, sendo necess�rio verificar as condi��es do ambiente natural, ainda avaliar o ambiente social em sua estrutura material constitu�da pelo homem e pelos sistemas sociais em seu redor.
Para haver desenvolvimento socioecon�mico e qualidade de vida � necess�rio avaliar, planejar e ainda, obrigar-se � manuten��o do ambiente que ser� utilizado por determinado empreendimento.
Avalia��o de Impacto Ambiental e o Relat�rio de Impacto Ambiental previstos no artigo 9�, inciso III, est�o definidos na Resolu��o CONAMA n.� 237, artigo 1�, inciso III:
�Art. 1� Para efeito desta Resolu��o s�o adotadas as seguintes defini��es: [...]
III. Estudos Ambientais: s�o todos e quaisquer estudos relativos aos aspectos ambientais relacionados � localiza��o, instala��o, opera��o e amplia��o de uma atividade ou empreendimento, apresentado como subs�dio para a an�lise de licen�a requerida, tais como: relat�rio ambiental, plano e projeto de controle ambiental, relat�rio ambiental preliminar, diagn�stico ambiental, plano de manejo, plano de recupera��o de �rea degradada e an�lise preliminar de risco.[...]
Art. 3� A licen�a ambiental para empreendimentos e atividades consideradas efetiva ou potencialmente causadoras de significativa degrada��o do meio depender� de pr�vio estudo de impacto ambiental e respectivo relat�rio de impacto sobre o meio ambiente (EIA/RIMA), ao qual dar-se-� publicidade, garantida a realiza��o de audi�ncias p�blicas, quando couber, de acordo com a regulamenta��o�.[21]
Esta avalia��o tem por escopo verificar preliminarmente por meio de estudo t�cnico, a probabilidade de exist�ncia de algum risco potencialmente degradante ao Meio Ambiente, o que poder� impedir ou estabelecer novas regras ao empreendimento que se pretende viabilizar. 3.4 Estudo de impacto ambiental (EIA) e relat�rio de impacto ambiental (RIMA)
O Estudo de Impacto Ambiental (EIA) foi institu�do dentro da Pol�tica Nacional do Meio Ambiente, por meio da Resolu��o CONAMA, n.� 001/86 de 23 de janeiro de 1986.[22] � documento t�cnico, onde s�o avaliadas as consequ�ncias para o ambiente decorrentes de um determinado projeto. Nele encontram-se identificados e avaliados de forma imparcial e t�cnica os impactos que um determinado projeto poder� causar no ambiente, assim como apresentar medidas para minimizar os poss�veis impactos. Destaca Lu�s Paulo Sirvinskas: �O estudo pr�vio de impacto ambiental (EPIA) � um dos instrumentos da pol�tica nacional do meio ambiente, t�o importante quanto o zoneamento para a prote��o do ambiente. � um instrumento administrativo preventivo. Por tal raz�o � que foi elevado a n�vel constitucional (art. 225, � 1�, IV, da CF). Incumbe, pois, ao Poder P�blico �exigir, na forma da lei, para instala��o de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degrada��o do meio ambiente, estudo pr�vio de impacto ambiental, a que se dar� publicidade�. Assim, o procedimento de licenciamento ambiental dever� ser precedido do estudo pr�vio de impacto ambiental (EPIA) e do seu respectivo relat�rio de impacto ambiental (RIMA). Exigir-se-� o EPIA quando a atividade for potencialmente causadora de significativa degrada��o ambiental. Entende-se por significativa degrada��o ambiental toda modifica��o ou altera��o substancial e negativa do meio ambiente, causando preju�zo extenso � flora, � fauna, �s �guas, ao ar e � sa�de humana.�[23]
O objetivo de se estudar os impactos � o de avaliar as consequ�ncias das a��es, para prevenir danos que o ambiente poderia sofrer devido � execu��o dos projetos. Est� previsto no artigo 225, � 1�, inciso IV da Constitui��o Federal. Deve atender ao que exige a Lei da Pol�tica Nacional do Meio Ambiente, que est�o elencados no artigo 5� da Resolu��o CONAMA n.� 001/86:
�Artigo 5� - O estudo de impacto ambiental, al�m de atender a legisla��o, em especial os princ�pios e objetivos expressos da Lei de Pol�tica Nacional do Meio Ambiente, obedecer� as seguintes diretrizes gerais:
I � Contemplar todas as alternativas tecnol�gicas e de localiza��o de projeto, confrontando-as com a hip�tese de n�o execu��o do projeto;
II � Identificar e avaliar sistematicamente os impactos ambientais gerados nas fases de implanta��o e opera��o da atividade;
III � Definir os limites da �rea geogr�fica a ser direta ou indiretamente afetada pelos impactos, denominada �rea de influ�ncia do projeto, considerando, em todos os casos, a bacia hidrogr�fica na qual se localiza;
IV � Considerar os planos e programas governamentais, propostos e em implanta��o na �rea de influ�ncia do projeto, e sua compatibilidade.�[24]
Havendo qualquer interesse peculiar local, o Poder P�blico poder� complementar com as quest�es pertinentes. O estudo exige ainda, vis�o multidisciplinar, com a finalidade de avaliar todos os aspectos que envolvam a a��o. Como modalidade de avalia��o ambiental o EIA � considerado um dos mais not�veis instrumentos de desenvolvimento econ�mico-social, com a preserva��o da qualidade ambiental.
Trata-se de um procedimento complexo que deve se tornar p�blico e envolve v�rios entes, entre eles, o �rg�o p�blico ambiental, o empreendedor que pretende exercer a atividade ou obra, a equipe t�cnica multidisciplinar e os interessados, que s�o as entidades ambientalistas, eventuais v�timas, enfim, qualquer cidad�o.
Todas essas exig�ncias para o EIA, s�o de suma import�ncia e devem fazer parte do Relat�rio de Impacto Ambiental (RIMA), para que n�o sejam levantadas poss�veis nulidades.
O RIMA dever� ser divulgado, apresentando as conclus�es para que sejam discutidas junto � popula��o em audi�ncia p�blica (artigo 16 da Resolu��o CONAMA 237/97), que permite o esclarecimento de d�vidas e a apresenta��o de opini�es da sociedade, principalmente as pessoas do lugar afetado pelo empreendimento.
A partir desse momento, o �rg�o ambiental far� sua manifesta��o a respeito da atividade e de suas implica��es, positivas ou n�o, e logo a seguir tomar� a decis�o da emiss�o ou n�o da licen�a ambiental.
� necess�rio ressaltar que esse instrumento tem como princ�pios o da preven��o e da precau��o, n�o tendo por finalidade impedir o desenvolvimento de atividades econ�micas e sociais, mas adequar o crescimento � preserva��o ambiental. Assim, � relevante sua import�ncia, pois requer atua��o conjunta do Poder P�blico, da sociedade e da comunidade cient�fica, com a finalidade de se harmonizarem em um objetivo comum, o de impulsionar o desenvolvimento social e econ�mico � preserva��o do meio ambiente.[25]
� necess�rio dizer que o deferimento da licen�a ambiental, ser� poss�vel mesmo que o EIA seja desfavor�vel. Fica caracterizada, com esta possibilidade, a discricionariedade da administra��o p�blica para conceder ou n�o a licen�a ambiental. Neste caso, havendo algum dano ao meio ambiente, e, no entanto, se a atividade contribui para o desenvolvimento socioecon�mico, � poss�vel que o Poder P�blico autorize a atividade, desde que fundamente sua decis�o.[26]
Paulo Affonso Leme Machado preleciona: �Acresce notar que o �rg�o p�blico, e, por via de regresso, os servidores p�blicos, responder�o objetivamente pelos danos que a decis�o administrativa vier a causar, mesmo que baseada no estudo de impacto ambiental (a equipe multidisciplinar, como j� se apontou, responder� sob a modalidade subjetiva ou culposa). A Constitui��o Federal foi expl�cita no sentido de que as pessoas jur�dicas de Direito p�blico e as de Direito privado prestadoras de servi�os p�blicos responder�o pelos danos que seus agentes nessa qualidade causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o respons�vel nos casos de dolo ou culpa� (art. 38, � 6�).�[27]
E ainda, Celso Ant�nio Pacheco Fiorillo: �Por outro lado, se o EIA/RIMA mostra-se desfavor�vel, totalmente ou em parte, caber� � Administra��o, segundo crit�rios de conveni�ncia e oportunidade, avaliar a concess�o ou n�o da licen�a ambiental, porquanto, como j� foi real�ado, o desenvolvimento sustent�vel � princ�pio norteador da preserva��o do meio ambiente e do desenvolvimento da ordem econ�mica. Essa possibilidade retrata uma discricionariedade sui generis. Evidentemente, a concess�o da licen�a dever� ser fundamentada, atacando cada um dos pontos que se mostraram impactantes ao meio ambiente, sob pena de ferir o preceito contido no art. 37 da Constitui��o Federal.�[28]
A Administra��o P�blica ao conceder uma licen�a ambiental, mesmo diante de pontos desfavor�veis apontados pelo EIA, n�o poder� deixar de considerar os princ�pios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e efici�ncia que a norteiam e, ainda, a responsabilidade objetiva pelos danos que sua decis�o vier a causar.
3.4 Licenciamento ambiental
O Licenciamento Ambiental j� havia sido previsto na Lei n.� 6.938/81, em seu artigo 9�, inciso IV, como um dos Instrumentos da Pol�tica Nacional do Meio Ambiente. A Resolu��o CONAMA 237/97, definiu que o �rg�o do SISNAMA � que verificar� quando da necessidade das licen�as ambientais espec�ficas de acordo com a natureza, caracter�sticas e peculiaridades das atividades ou empreendimentos a serem realizados, que tenham potencial para interferir no meio ambiente.
A pr�pria Resolu��o n.� 237/97, tr�z em seu texto a defini��o de Licenciamento Ambiental:
�Art. 1� - Para efeitos desta Resolu��o s�o adotadas as seguintes defini��es:
I � Licenciamento Ambiental: procedimento administrativo pelo qual ao �rg�o ambiental compete licen�a e localiza��o, instala��o, amplia��o e a opera��o de empreendimentos e atividades utilizadora de recursos ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma possam causar degrada��o ambiental, considerando as disposi��es legais e regulares e as normas t�cnicas aplic�veis ao caso�.[29]
O texto Constitucional brasileiro outorga o exerc�cio livre de atividades econ�micas, logo o Poder P�blico dever� intervir quando embasado por lei que determine essa interven��o, pois, a atividade econ�mica n�o poder� ser simplesmente cerceada. Quando se entrela�am, desenvolvimento econ�mico e meio ambiente deve haver a interven��o, tendo em vista todo o estudo e a constata��o de que o meio ambiente n�o � um bem inesgot�vel, � pass�vel de ser exaurido. Esta verdade absoluta � vislumbrada por quase todo o mundo.
O Licenciamento Ambiental � ato complexo que envolve v�rios agentes e deve ser precedido do EIA/RIMA, que constatar� a signific�ncia do impacto que ser� causado pelo empreendimento.
Na Resolu��o CONAMA, constam os tipos de Licen�as Ambientais, que s�o: Licen�a Pr�via (LP), Licen�a de Instala��o (LI) e Licen�a de Opera��o (LO).
Estabelece ainda, que os estudos necess�rios ao processo de licenciamento, dever�o ser realizados por profissionais habilitados. As despesas que envolvam os procedimentos ficar�o a cargo do empreendedor. Estabelece tamb�m no artigo 5�, as diretrizes gerais necess�rias, que na interpreta��o de Sirvinskas, s�o: �a) contemplar todas as alternativas tecnol�gicas e de localiza��o do projeto, confrontando-as com a hip�tese de n�o execu��o do projeto; b) identificar e avaliar sistematicamente os impactos ambientais gerados nas fases de implanta��o e opera��o da atividade; c) definir os limites da �rea geogr�fica a ser direta ou indiretamente afetada pelos impactos, denominada �rea de influ�ncia do projeto, considerando, em todos os casos, a bacia hidrogr�fica na qual se localiza; e d) considerar os planos e programas governamentais propostos e em implanta��o na �rea de influ�ncia do projeto e sua compatibilidade.�[30]
Toda a atividade que possa gerar algum dano ao meio ambiente, ter� como requisito o licenciamento ambiental. Essas atividades est�o elencadas nos anexos da Resolu��o CONAMA n.� 237/97. Resumidamente s�o elas: ind�strias de qualquer porte; dep�sitos; atividades de parcelamento do solo; cria��o animal; irriga��o; lavanderias, atividades que envolvam res�duos; cemit�rios; obras civis; servi�os de utilidade como o tratamento de �gua e esgoto; usinas termel�tricas; hidrel�tricas; energia e�lica; portos; terminais; complexos de lazer; pista de corrida; recondicionamento de pneum�ticos; forno de carv�o; com�rcio de agrot�xicos; de produtos de origem mineral, vegetal ou qu�micos; postos de combust�veis e lavagem; restaurantes; lanchonetes; laborat�rios; hospitais e cl�nicas.
A aus�ncia de licen�a caracteriza crime previsto na Lei n.� 9605/98,[31] que disp�e sobre as san��es penais e administrativas para as condutas lesivas ao Meio Ambiente.
Apesar do rol que tr�s a Resolu��o CONAMA, n.� 237/97, h� atividades que n�o est�o sujeitas ao Licenciamento Ambiental. Podemos citar Jos� Carlos Barbieri: �Nem toda a atividade ou empreendimento est�o sujeitos ao licenciamento ambiental. A Resolu��o CONAMA 237/97 apresenta uma rela��o de atividades ou empreendimentos sujeitos ao licenciamento ambiental, mas trata-se de uma lista n�o exaustiva, pois cabe ao �rg�o ambiental competente definir os crit�rios de exigibilidade, o detalhamento e a complementa��o dessa rela��o, considerando as especialidades, os riscos ambientais, o porte e outras caracter�sticas do empreendimento ou atividade.� [32]
A compet�ncia para a concess�o das licen�as ambientais � dos �rg�os que comp�em o SISNAMA, descritos no artigo 6�, da Lei n.� 6.938/81. Via de regra a compet�ncia � do �rg�o p�blico estadual. O CONAMA fixa as regras gerais para a concess�o. Na Resolu��o n.� 237/97, artigo 4�, est�o essas regras gerais, �compete ao SISNAMA, o licenciamento ambiental, que se refere o artigo 10 da Lei n.� 6.938/81, de empreendimentos e atividades com significativo impacto ambiental de �mbito nacional ou regional� e na Resolu��o n.� 001/86, artigo 2�, est�o dispostas as modalidades e prazos de validade, ainda as hip�teses de revoga��o das licen�as concedidas, �Depender� de elabora��o de Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e respectivo Relat�rio de Impacto Ambiental (RIMA), a ser submetido � aprova��o do �rg�o estadual competente e do IBAMA, em car�ter supletivo, o licenciamento de atividades modificadoras do meio ambiente�.[33]
Torna-se necess�rio fazer um adendo por haver em determinados casos conflitos de compet�ncia. Podemos citar, por exemplo, quando o IBAMA se diz competente para conceder a licen�a quando est� envolvido potencial risco de degrada��o ambiental a bem da Uni�o e �rg�o estadual contestarem essa manifesta��o. Nesses casos � necess�rio parecer do Minist�rio do Meio Ambiente ou da Advocacia Geral da Uni�o para dirimir o impasse e determinar qual �rg�o conceder� a licen�a.
� certo que ao IBAMA s�o atribu�das as seguintes pr�ticas: executar a pol�tica florestal estabelecida pelo Minist�rio do Meio Ambiente; sugerir medidas legais e t�cnicas para o aprimoramento da pol�tica de aproveitamento dos recursos florestais; ordenar o aproveitamento dos recursos florestais; promover, executar, fazer executar e avaliar os invent�rios florestais e planos de manejo florestal sustent�vel de florestas nativas; promover o aproveitamento sustent�vel e transforma��es de recursos florestais; prestar assist�ncia t�cnica aos estados, munic�pios, entidades civis e organiza��es n�o governamentais, no que diz respeito ao ordenamento dos recursos florestais; orientar e supervisionar as atividades de manejo dos recursos florestais, desenvolvidas junto �s representa��es do IBAMA nos Estados. [34]
3.5 Auditoria ambiental
Auditoria pode ser definida como um instrumento de verifica��o de condi��o financeira de determinada institui��o, desta forma, auditoria ambiental pode ser vista como avalia��o da gest�o ambiental, ou seja, de seu comportamento em rela��o ao meio ambiente. Ela � uma consequ�ncia da qualidade utilizada pela empresa (p�blica ou privada), que busca a certifica��o de sua gest�o. No entanto n�o est� determinada como instrumento pelo artigo 9� da Lei de Pol�tica Nacional do Meio Ambiente.
Por�m, tendo em vista uma gama de instrumentos nacionais que visam a prote��o dos bens ambientais, a auditoria ambiental deve seguir os direitos e deveres determinados pela legisla��o p�tria, para que sejam alcan�ados os fins a que se destinam. O professor Fiorillo faz uma abordagem completa nesse sentido. �O direito constitucional brasileiro estabelece que os bens ambientais apontados no art. 225 da Carta Magna, assim como qualquer outro bem, necessitam observar as regras estruturais descritas no art. 1� da Constitui��o Federal, o que significa compatibilizar a denominada rela��o jur�dica ambiental, atendendo �s necessidades vitais da pessoa humana em nosso pa�s em face de sua dignidade (art. 1�, III), dentro das normas jur�dicas que organizam a ordem econ�mica do capitalismo (art. 1�, IV), ou seja, a ordem econ�mica � que por �bvio dos bens ambientais particularmente no �mbito do manejo do meio ambiente natural, visando implementar no mercado seus produtos e servi�os � deve observar no Brasil n�o s� a defesa do meio ambiente (art. 170, VI), mas tamb�m a defesa do consumidor (art. 170, V) dentro das regras constitucionais em vigor.� [35]
Hodiernamente pode-se verificar que as auditorias ambientais s�o realizadas por diversos motivos, n�o somente como anteriormente para assegurar adequa��o �s leis ambientais, evitando puni��es ou imposi��es de indeniza��es. S�o hoje recomendadas em car�ter regular e sistem�tico com a finalidade de auferir o desempenho ambiental das institui��es p�blicas ou privadas, haja vista a imagem veiculada dos produtos e servi�os fazer frente � popula��o. Ademais, os servi�os p�blicos deixaram de ter posi��o diferenciada a partir de Constitui��o de 1988, em decorr�ncia dos princ�pios da publicidade e da efici�ncia (art. 37). Isso se deve ao fato de n�o s� existirem normas de comando e controle, mas instrumentos econ�micos.
As auditorias procuram avaliar o desempenho dos sistemas de gest�o, procuram adequar-se � pol�tica ambiental e cumprimento dos objetivos propostos. Vale frisar, neste ponto, que algumas auditorias s�o obrigat�rias, quando empresas privadas buscam certifica��es, como as de ISO 14.000. A ABNT por meio da norma ISO 19.011/2002, orienta sobre os princ�pios de auditoria, gest�o de programas de auditoria, realiza��o de auditorias de sistema de gest�o de qualidade ambiental, ainda, educa��o e avalia��o de auditores. Esta norma proporciona confian�a no trabalho dos auditores, estabelece independ�ncia e abordagem baseada em evid�ncias. Podem ser de conformidade, para verifica��o do cumprimento da legisla��o; de desempenho ambiental, para avalia��o de gera��o de poluentes; due diligence, para verifica��o da responsabilidade da empresa perante seus acionistas, credores, fornecedores, etc.; de desperd�cio e emiss�es, que avaliam as perdas e os impactos ambientais e econ�micos, visando a melhoria de seus processos; podem ser p�s-acidente, que avaliam as causas e as responsabilidades; de fornecedor, para selecionar fornecedores que mantenham projetos conjuntos; e de sistemas de gest�o ambiental, para avalia��o dos SGA.[36]
Em alguns Estados as auditorias ambientais s�o obrigat�rias e utilizadas pelo setor p�blico, como instrumento de a��o, controle e apoio para concess�o de licen�as ambientais, por meio da contrata��o de empresas privadas para sua realiza��o. Os Estados do Rio de Janeiro (Lei n.� 1.898/91); em Minas Gerais (Lei n .� 15.017/04); no Esp�rito Santo (Lei n.� 4.802/93); no Cear� (Lei n.� 12.685/97); em Santa Catarina (Lei n.� 10.720/98); no Amap� (Lei n.� 485/99); na Para�ba (Portaria n.� 04/04); no Distrito Federal (Lei n.� 3.458/04), em S�o Paulo s�o obrigat�rias em alguns Munic�pios, onde h� portos, como na cidade de Santos. No Paran� (Lei n.� 13.448/020).[37] Tramita no Congresso Nacional, desde 2003, o projeto de lei n.� 1.254/03, que disp�e sobre as auditorias e a contabilidade dos passivos e ativos ambientais. O projeto � uma emenda � Pol�tica Nacional do Meio Ambiente, com o objetivo de estipular o conceito de auditoria ambiental, assim como definir ativos e passivos ambientais e colocar a auditoria como um dos instrumentos da PNMA. Estabelece ainda a obrigatoriedade de empresas ou entidades realizarem as auditorias para avaliar o cumprimento de suas obriga��es relativas � gest�o segura, para torn�-la compuls�ria. No entanto, a discuss�o sobre o projeto est� emperrada, tendo em vista a grande press�o do setor econ�mico que n�o concorda com esta obrigatoriedade, e, ainda, h� muita diverg�ncia quanto as opini�es de ser ou n�o um instrumento inconstitucional e tamb�m por n�o constar da PNMA. Apesar das controv�rsias, a Resolu��o CONAMA n.� 265/00,[38] tornou obrigat�ria a auditoria para as empresas petrol�feras, devido ao grande n�mero de acidentes que ocorrem no exerc�cios de suas atividades. Importante destacar que a divulga��o de informa��es sobre as condi��es ambientais � relevante para as institui��es. Isso pode ser feito por meio dos balan�os e demonstra��es de resultados. Para que estas informa��es sejam acrescidas aos demonstrativos, � necess�rio que os gastos com Meio Ambiente sejam inclu�dos na contabilidade, reconhecida hoje como contabilidade ambiental, em item pr�prio, designado como custo ambiental, que s�o aqueles relacionados a c�lculos estimados de reposi��o, recupera��o e preserva��o do ambiente por atividades lesivas ao meio, as indeniza��es pagas ou poss�veis a pagar.[39]
Para que a PNMA tenha consist�ncia, � necess�rio que seus instrumentos sejam pe�as pr�ticas e desempenhem seus pap�is espec�ficos. Os instrumentos foram criados, acreditando-se ser o caminho a trilhar para a consecu��o da finalidade da pol�tica nacional que � a sustentabilidade ambiental. Resta verificar se esses instrumentos s�o deveras eficazes. 4 Efic�cia dos instrumentos da Pol�tica Nacional do Meio Ambiente
O desenvolvimento econ�mico demanda satisfa��o das aspira��es sociais e para atender essas aspira��es, o homem interfere no ambiente ocasionando altera��es em suas condi��es e qualidade.
Percebe-se que o homem interage com a natureza, mas na verdade n�o faz parte dela como ser integrado e desta forma n�o a trata como igual e nem lhe d� a devida import�ncia, utilizando-se de tudo que ela proporciona sem que se importe com o fato de que seu esgotamento � inevit�vel, pois seus recursos n�o s�o infinitos. Assim, a cria��o e edi��o de instrumentos para frear este uso indiscriminado, � responsabilidade de quem det�m o poder e o dever para tanto, ou seja, o Poder P�blico.
A efic�cia desses instrumentos muitas vezes � question�vel, pois n�o � simples manter o desenvolvimento econ�mico e conter o avan�o da degrada��o ambiental.
� certo que as quest�es ambientais sofreram transforma��es nos �ltimos anos. A edi��o de novos instrumentos implica no envolvimento de v�rios agentes, contribuindo assim, para o aparecimento de novas solu��es. Um dos principais agentes na transforma��o dos modelos � a sociedade, na medida em que pressionam os �rg�os p�blicos e as empresas, influenciando diretamente nas a��es desses entes. Esse novo olhar quanto � necessidade de preserva��o ambiental faz com que as a��es se tornem, geralmente, mais efetivas, pois os mais interessados, as gera��es atuais em defesa das gera��es futuras, n�o podem atualmente, serem consideradas como menos importantes.
Os instrumentos da Pol�tica Nacional do Meio Ambiente buscam identificar as atividades econ�micas que amea�am determinado sistema ambiental com medidas preventivas e coibitivas, traduzindo-se em normas de comando e controle, visando � regulamenta��o das atividades de potencial impacto ambiental. Traduzem-se em restri��es de atividades, controle do uso de recursos naturais e especifica��o de tecnologias.
Verifica-se que o Brasil tem um conjunto de leis ambientais mais completas do mundo e que seus instrumentos deveriam bastar para que o pa�s j� tivesse sob controle toda sua pol�tica ambiental. Por�m, h� barreiras entre o que podemos chamar de setores, ou seja, entre o Estado e a pol�tica de mercado, e o que pode influenciar no aumento dessas barreiras � a falta de capacita��o em todos os n�veis, a falta de recursos financeiros e a falta de pol�ticas p�blicas eficientes.
De acordo com Cristiane Derani[40], as normas ambientais t�m car�ter social e n�o assistencial, s�o direitos para o homem e este deve exerc�-los de forma a humanizar-se compromissadamente com a realidade. A produ��o das normas traduz o conflito social e neste contexto, o conflito econ�mico e a necessidade da preserva��o ambiental. Ent�o, o cabedal legislativo, deve suprir o conflito social e trazer a pacifica��o.
A constru��o de medidas inovadoras para os processos produtivos, deveriam estar mais calcadas no fortalecimento das medidas preventivas, de acordo com o que preconiza a PNMA em seu artigo 2�, quando tra�ou seus objetivos. No entanto, como est�, prioriza as medidas de comando e controle, como j� observado, que se consubstanciam em exig�ncias legais e mecanismos que visam assegurar o cumprimento, transformando-se em san��es administrativas e penais.
Para a efic�cia da legisla��o ambiental, por meio da utiliza��o dos instrumentos da Pol�tica Nacional do Meio Ambiente, � necess�ria mais do que s� a normatiza��o de vias de comando e controle, s�o imprescind�veis outras pol�ticas p�blicas, como conscientiza��o de pol�ticas educacionais com investimentos nos aspectos voltados para a sustentabilidade, � mudan�a de h�bitos de consumo e estilo de vida. A interven��o estatal sob a �gide de instrumentos repressivos ainda � necess�ria, por�m, essas medidas s�o reativas e n�o preventivas e estas s�o cautelares dos danos potencialmente irrevers�veis que demonstrar�o resultados positivos. Trata-se da constru��o de um processo na nascente, um processo educacional que conduza ao saber ambiental, que se funde nos valores �ticos e de familiaridade que leve ao conhecimento futuro de conviv�ncia pac�fica entre a preserva��o ambiental e o mercado de consumo. A constru��o dessa cultura ecol�gica se faz por meio de pol�ticas p�blicas. No artigo 2� da Lei da Pol�tica Nacional do Meio Ambiente, inciso X, est� determinada a implanta��o de educa��o ambiental em todos os n�veis, inclusive o da comunidade. No entanto, passados quase tr�s d�cadas, os passos ainda s�o t�midos.
Ademais, a implanta��o de instrumentos econ�micos podem introduzir mudan�as no comportamento dos agentes da cadeia produtiva causadores de algum tipo de degrada��o ambiental. Esses instrumentos englobam quest�es que envolvem taxas, tarifas e subs�dios.
O modelo ideal, ent�o, ser� aquele que reuna os instrumentos de comando e controle, que influenciam diretamente nos atos do poluidor, limitando suas a��es, instrumentos econ�micos que afetam o custo-benef�cio dos agentes e a conscientiza��o de todos em rela��o ao desenvolvimento sustent�vel, que ocorrer� quando forem estabelecidas pol�ticas de educa��o ambiental em todos os n�veis. No Brasil utiliza-se os dois tipos de instrumentos, mas a �nfase � dada aos instrumentos repressivos, pois, a pr�pria rigidez do sistema de normas e a pr�pria compet�ncia dos �rg�os propiciam dificuldades para efetividade pol�tica.
Princ�pio fundamental de direito, base para a vida harm�nica em sociedade, � aquele, em que o respons�vel que causar dano a terceiro, dever� arcar com o �nus proporcional ao preju�zo. Independente de qual setor, p�blico ou privado, advenha o preju�zo, haver� responsabilidade de reparar ou ressarcir o dano causado. 5 CONCLUS�O
A Constitui��o Federal acolheu a Lei n.� 6.938/81 (PNMA), elevando seus preceitos. Isso significa aplicar relev�ncia � resolu��o dos problemas ambientais enfrentados no Brasil. Em que se pese serem os instrumentos da Pol�tica Nacional do Meio Ambiente, teoricamente eficientes, tendo em vista ser a legisla��o ambiental brasileira uma das melhores do mundo, nota-se que n�o s�o eficientes para que se alcance desenvolvimento sustent�vel.
Conclui-se, que n�o bastam as normas punitivas atrav�s da interven��o do Estado, mais que s�o necess�rias pol�ticas p�blicas aliadas a essa interven��o, mais incisivas para a constru��o de uma consci�ncia ecol�gica que aliada aos instrumentos, possa contribuir de tal forma que o Meio Ambiente seja preservado na presente gera��o, visando as futuras.
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[23] SIRVINSKAS, 2008, p. 148.
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[26] FIORILLO, 2009, p. 144.
[27] MACHADO, 1996, p. 181.
[28] FIORILLO, 2009, p. 74.
[29] BRASIL, CONAMA, 1997.
[30] SIRVINSKAS, 2008, p. 153.
[31] BRASIL, 1998
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[35] FIORILLO, 2009, p. 412.
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[37] MARTINI, 2009.
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