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Timestamp: 2019-10-16 00:04:40
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﻿ SENTENCIA C-66 DE FEBRERO 5 DE 2003
SENTENCIA C-66 DE 05 DE FEBRERO DE 2003
CONTENIDO:PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN. LEY ORGÁNICA DE PRESUPUESTO. LA CONSTITUCIÓN EN EL AÑO 2001 ADOPTÓ UNA NUEVA DEFINICIÓN POLÍTICA DEL EQUILIBRIO ENTRE LOS INGRESOS QUE LA NACIÓN CONSERVA PARA SI, Y AQUELLOS QUE TRANSFIERE A LOS ENTES TERRITORIALES, DENTRO DE LA CUAL EL CONCEPTO DE INGRESOS CORRIENTES DE LA NACIÓN YA NO TIENE LA MISMA SIGNIFICACIÓN QUE ANTES. DESARROLLA LOS CONCEPTOS DE CONTRIBUCIONES PARAFISCALES Y RENTAS CONTRACTUALES, FONDOS ESPECIALES. SE DECLARAN LOS APARTES DEMANDADOS DEL ARTÍCULO 1 DE LA LEY 225 DE 1995.
TEMAS ESPECÍFICOS:ENTIDAD PÚBLICA, PRESUPUESTO DE LA NACIÓN, ORGANIZACIÓN DEL TERRITORIO, LEY ORGÁNICA, CONTRIBUCIONES PARAFISCALES, HACIENDA PÚBLICA
Sentencia C-66 de febrero 5 de 2003
Sentencia C-66 de 2003
Ref.: Expediente D-4043
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 3º (parcial) y 67 de la Ley 179 de 1994 y el artículo 1º (parcial) de la Ley 225 de 1995.
Demandante: Néstor Raúl Correa Henao.
Bogotá, D.C., febrero cinco de dos mil tres.
EXTRACTOS: «II.Texto de las normas acusadas
A continuación se transcribe el texto de las disposiciones acusadas, conforme a su publicación en los Diarios Oficiales 41.659 de diciembre 30 de 1994 y 42.157 de diciembre 20 de 1995. Se subrayan los apartes demandados.
“ART. 3º—El literal a) del artículo 7º la Ley 38 de 1989 quedará así:
a) El presupuesto de rentas contendrá la estimación de los ingresos corrientes, las contribuciones parafiscales, los recursos de capital y los ingresos de los establecimientos públicos. Esta clasificación modifica las demás establecidas para el presupuesto general de la Nación en la Ley 38 de 1989”.
ART. 67.—Nuevo. Eliminar las referencias a las rentas contractuales que se hagan en esta ley.
“ART. 1º—El literal a) del artículo 7º de la Ley 38 de 1989, modificado por el artículo 3º de la Ley 179 de 1994, quedará así:
El presupuesto de rentas contendrá la estimación de los ingresos corrientes de la Nación; de las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un órgano que haga parte del presupuesto; de los fondos especiales, de los recursos de capital y de los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional”.
1.1. Cargo por violación del artículo 3º de la Ley 179 de 1994.
Considera el señor Procurador General de la Nación en su concepto, que el artículo 3º de la Ley 179 de 1994 fue modificado por el artículo 1º de la Ley 225 de 1995 y no estaría produciendo efectos jurídicos en la actualidad, lo cual impediría que la Corte se pronuncie sobre el mismo. No obstante que, en principio, tal apreciación es correcta, para adoptar una determinación en torno a la competencia de la Corte es necesario analizar más detenidamente la estructura de la demanda.
El artículo 1º de la Ley 225 de 1995 modifica el artículo 7º de la Ley 38 de 1989 el cual a su vez, había sido modificado por el artículo 3º de la Ley 179 de 1994.
El actor podría haber optado por demandar directamente el artículo 7º de la Ley 38 de 1989, compilado en el artículo 11 del Decreto 111 de 1996, pero prefirió demandar conjuntamente los artículos 3º de la Ley 179 de 1994 y 1º de la Ley 225 de 1995. Y esa opción tiene consecuencias desde la perspectiva del control de constitucionalidad.
De prosperar la acción, si lo demandado fuese el artículo 7º de la Ley 38 de 1989, el mismo sería excluido de manera definitiva del ordenamiento, sin que en principio sus previsiones normativas fuesen sustituidas por otras. En cambio si se demanda la ley que subrogó ese artículo, el efecto de la inexequibilidad es, también en principio, el de excluir del ordenamiento el contenido de la modificación, dejando a salvo la norma modificada. Cuando quiera que el actor considere que tal norma igualmente es inconstitucional, se vería forzado a demandarla también, para evitar que el pronunciamiento de la Corte sea inocuo. En este caso no se acudió a demandar el artículo 7º de la Ley 38 porque la pretensión parece ser la de que, excluidas las modificaciones introducidas por las leyes 179 de 1994 y 225 de 1995, recupere su vigencia el texto original de la Ley 38, que es del siguiente tenor:
a) El presupuesto de rentas. Contendrá la estimación de los ingresos corrientes que se espera recaudar durante el año fiscal, los recursos de capital, y los ingresos de los establecimientos públicos.
PAR.—En armonía con la Constitución Política, la expresión “Presupuesto de rentas” comprende el presupuesto de rentas y el presupuesto de los recursos de capital de que trata el presente estatuto.
Se tiene, entonces que, si se declara la inexequibilidad de la ley reformada, desaparece el sustrato material de todas las reformas que hayan obrado sobre la misma y por consiguiente la inexequibilidad las comprende a todas, al paso que si se declara la inexequibilidad de una de tales modificaciones, la última, se excluye del ordenamiento el contenido modificatorio, con lo cual recobra su vigencia la norma anterior.
Así, si bien en la actualidad el artículo 3º de la Ley 179 de 1994 no está produciendo efectos, porque fue subrogado por el artículo 1º de la Ley 225 de 1995, encuentra la Corte que sería susceptible de producirlos, en el evento en que fuese declarada la inexequibilidad de esta última disposición, razón por la cual, en tal caso, cabría que la Corte se pronuncie sobre su constitucionalidad.
Idéntica consideración cabe respecto del artículo 67 de la Ley 179 de 1994, puesto que, independientemente de su contenido normativo y por virtud de lo dispuesto en el artículo 1º de la Ley 225 de 1995, no existe en la ley orgánica de presupuesto referencia alguna a las rentas contractuales, razón por la cual el pronunciamiento de la Corte sobre esta disposición sólo sería relevante en el evento de prosperar la demanda contra el artículo 1º de la Ley 225 de 1995.
1.2. En la corrección de la demanda, el actor, sin expresar que adiciona la demanda, relaciona entre las disposiciones acusadas el artículo 11 del Decreto 111 de 1996, que corresponde al texto compilado de las normas inicialmente acusadas. Tal como ha sido sostenido por esta corporación, no obstante que el Decreto 111 de 1996, en cuanto que decreto de compilación de normas, es un decreto ejecutivo, el conocimiento de las normas materialmente legales que lo integran corresponde a la Corte Constitucional. Por consiguiente, de prosperar la demanda contra los artículos acusados, la Corte examinaría si procede integrar la unidad normativa o hay necesidad de precisar los alcances de su fallo en función del decreto de compilación (1) .
(1) Ver Sentencia C-508 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero. En esta sentencia la Corte señaló que “... conforme al artículo 241 ordinal 4º de la Carta, corresponde a la Corte Constitucional, y no al Consejo de Estado, conocer de los distintos artículos de estos decretos compiladores, pues si bien el decreto es en sí mismo ejecutivo, los artículos que lo integran son materialmente legales”. En el mismo sentido se pronunció la Corte en la Sentencia C-1645 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz y en el Auto 2 de 1999, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
1.3. Cargo por violación de las disposiciones relativas a las leyes orgánicas.
El actor expresa, como cargo de forma, que se han violado las normas constitucionales relativas a las leyes orgánicas, en la medida en que las disposiciones acusadas tienen el carácter de leyes ordinarias, pero se orientan a modificar una ley orgánica.
Debe la Corte precisar, en primer lugar, que el cargo según el cual una materia propia de ley orgánica se reguló mediante ley ordinaria, no es de forma sino de fondo, en cuanto que afecta la competencia del Congreso. La Corte, en Sentencia C-894 de 1999 expresó que “... resulta relevante recordar que, según reiterada jurisprudencia, la vulneración de la reserva de ley orgánica no constituye un vicio de forma de aquellos que caducan, según el artículo 242-3 de la Carta, al año de haber sido publicada la correspondiente ley. Por el contrario, este tipo de vicios se originan en una transgresión de las normas constitucionales sobre competencia de los distintos órganos del Estado y, en esa medida, adquieren el carácter de falta material o sustantiva (2) . En consecuencia, no es procedente, en casos como el que analiza la Corte, entrar a definir si ya ha transcurrido el término establecido por el artículo 242-3 de la Carta, por cuanto, se repite, las faltas materiales por violación de la competencia no caducan”.
(2) Al respecto la Sentencia C-600A de 1993 señaló: “La violación de la reserva de ley orgánica no configura entonces un vicio de forma sino una falta de competencia, puesto que el Congreso no puede tramitar y aprobar por medio del procedimiento y la forma de la ley ordinaria ciertas materias que la Constitución ha reservado al trámite y a la forma más exigente de la ley orgánica. En efecto, lo propio de un vicio formal es que la autoridad —en este caso el Congreso— está facultada para desarrollar ciertas regulaciones por medio de una determinada forma, y al utilizar esa forma incurre en irregularidades de trámite. En cambio, la vulneración de la reserva de ley orgánica es una situación totalmente diferente, pues en esos casos el problema no está en la forma —que puede ser perfecta— sino en el hecho de que el Congreso está incorporando en una forma —la ley ordinaria— ciertos contenidos que la Constitución ha reservado para otra forma —la ley orgánica—. Esto configura un verdadero vicio material de competencia pues, como ya lo ha dicho esta corporación, la competencia es el “presupuesto esencial que da, al funcionario o a la corporación, legitimidad para acceder a la forma (Sent. C-546/93, M.P. Carlos Gaviria Díaz, reiterado en la Sent. C-531/95)”. Ahora bien, la violación de la reserva de ley orgánica implica precisamente que el Congreso no tiene la autorización constitucional —esto es, carece de competencia y de legitimidad— para utilizar la forma de la ley ordinaria para materias que la Carta ha atribuido a la forma de la ley orgánica. Estamos pues en presencia de un vicio de competencia que, como esta corporación ya lo ha señalado en anteriores decisiones, no es de forma sino material”.
Así, se tiene que si se tratase, como lo señala el actor, de un cargo por vicios de forma, la acción por este concepto, a tenor de lo dispuesto en el numeral 3º del artículo 242 de la Constitución, ya habría caducado porque las normas demandadas se expidieron en los años 1994 y 1995.
En cuanto hace a la formulación del cargo, el actor se limita a señalar que “... las leyes demandadas no son “orgánicas” ambas y, sin embargo, han desconocido la clasificación de los ingresos que hizo el estatuto orgánico de presupuesto, Ley 38 de 1989, hoy Decreto 111 de 1995 (sic). Agrega que “... ley ordinaria no mata ley orgánica” y que “[a]l desconocer una ley orgánica, la ley ordinaria deviene inconstitucional por violación directa de los artículos 151 y 352 de la preceptiva superior”.
Sin embargo se tiene que tanto la Ley 179 de 1994, como la Ley 225 de 1995, de manera expresa, se orientaron a modificar la ley orgánica de presupuesto (3) , y como lo manifestó la Corte a propósito de la Ley 179 de 1994, del propio encabezado o título de la ley se desprende su carácter orgánico (4) .
(3) En efecto, el encabezado de la Ley 179 de 1994 reza: “Por la cual se introducen algunas modificaciones a la Ley 38 de 1989, orgánica de presupuesto”. El encabezado de la Ley 225 de 1995, por su parte, es del siguiente tenor: “Por la cual se modifica la ley orgánica de presupuesto”.
(4) La Corte, en Sentencia C-023 de 1996, al pronunciarse frente a una demanda contra la Ley 179 de 1994 porque en criterio del actor había sido tramitada como estatutaria y no como orgánica, manifestó que tal acusación carecía de fundamento, porque “(e)s indudable que la Ley 179 de 1994 es una ley orgánica. Como tal se tramitó y aprobó. Su mismo título lo advierte: “Ley 179 de 1994 (dic. 30), por la cual se introducen algunas modificaciones a la Ley 38 de 1989, orgánica de presupuesto”. Agregó la Corte que, además, en distintas disposiciones de la propia ley se hace referencia expresa a su carácter orgánico, como el artículo 26, que modificó el 39 de la Ley 38 de 1989, y en cuyo inciso segundo se dice que “Antes del 15 de agosto las comisiones podrán resolver que el proyecto no se ajusta a los preceptos de esta ley orgánica, en cuyo caso será devuelto ...”, o como el artículo 64, conforme al cual “Esta ley orgánica del presupuesto, su reglamento, las disposiciones legales que ésta expresamente autorice, además de lo señalado en la Constitución, serán las únicas que podrán regular la programación, elaboración, presentación, aprobación, modificación y ejecución del presupuesto, así como la capacidad de contratación y la definición del gasto público social ...”.
Lo anterior haría necesario que el actor precisase las razones por las cuales las normas, pese a lo que expresa su encabezado, no tienen el carácter de orgánicas.
Y dicha argumentación, además, debía orientarse a establecer que no se tramitaron con tal carácter, no simplemente a acreditar la existencia de un determinado vicio de procedimiento en el trámite de la ley, para lo cual, como se ha puntualizado, ya habría expirado el término de caducidad de la acción previsto en la Constitución para los vicios de forma.
Como el actor no aporta argumento distinto que aquel según el cual “ley ordinaria no mata ley orgánica”, existe, en este acápite, ineptitud sustancial de la demanda y la Corte no hará un pronunciamiento de fondo sobre este particular.
1.4. Acto Legislativo 1 de 2001.
El Acto Legislativo 1 de 2001 modificó el sistema de participación de las entidades territoriales en los recursos de la Nación, el cual, en principio, ya no se sujeta a un porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación.
El Constituyente tomó como punto de partida del sistema general de participaciones una suma fija, que correspondía al cálculo de las transferencias y participaciones que conforme al régimen orgánico vigente para entonces correspondían a los departamentos, distritos y municipios, régimen que, por consiguiente puede tenerse como avalado por el propio constituyente.
En efecto, dispuso, el parágrafo transitorio 1º del mencionado acto legislativo que “[e]I sistema general de participaciones de los departamentos, distritos y municipios tendrá como base inicial el monto de los recursos que la Nación transfería a las entidades territoriales antes de entrar en vigencia este acto legislativo, por concepto de situado fiscal, participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación y las transferencias complementarias al situado fiscal para educación, que para el año 2001 se valoran en la suma de diez punto novecientos sesenta y dos (10.962) billones de pesos”.
A su vez, en el inciso primero de la citada norma se dispone que: “El monto del sistema general de participaciones de los departamentos, distritos y municipios se incrementará anualmente en un porcentaje igual al promedio de la variación porcentual que hayan tenido los ingresos corrientes de la Nación durante los cuatro (4) años anteriores, incluida la correspondiente al aforo del presupuesto en ejecución”.
De este modo, la cuantía de las participaciones está determinada por una base inicial definida por la propia Constitución y que se reajustará anualmente en función de la variación porcentual de los ingresos corrientes de la Nación. El constituyente, sin embargo, previó una fase de transición, en la que el reajuste se hace con referencia a la inflación y dispuso, además, que “[a]l finalizar el período de transición, el porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación destinados para el sistema general de participación será como mínimo el porcentaje que constitucionalmente se transfiera en el año 2001”.
Así, no obstante que conforme al nuevo sistema las participaciones no se expresan ya como un porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación, lo cierto es que ese concepto continúa siendo un referente para determinar, vencido el período de transición, tanto los reajustes anuales en el valor de las participaciones, como los niveles mínimos que ellas pueden tener, razón por la cual tiene relevancia constitucional el pronunciamiento en torno a las normas que en criterio del actor desconocen el núcleo esencial del concepto “ingresos corrientes de la Nación”.
En los anteriores términos, corresponde a la Corte determinar si las disposiciones demandadas, al cambiar la clasificación de las rentas que hacen parte del presupuesto nacional, introducen una modificación en el concepto de ingresos corrientes de la Nación que resulta contraria a la Constitución, en particular a las normas que disponen la participación de las entidades territoriales en los ingresos de la Nación, y más específicamente al artículo 358 conforme al cual para esos efectos, “... entiéndese por ingresos corrientes los constituidos por los ingresos tributarios y no tributarios con excepción de los recursos de capital”.
Concretamente debe establecerse si las disposiciones demandadas excluyen de ese concepto a las contribuciones parafiscales, a las rentas contractuales, a los ingresos de los establecimientos públicos y a los ingresos de los fondos especiales y si, dado el caso, tal exclusión es contraria a la Constitución.
De manera consecuencial se verían afectadas también, en la medida en que de las disposiciones demandadas se derive un menor volumen de transferencias o participaciones, una afectación de las normas que garantizan la salud y la educación (arts. 49 y 67), la autonomía de las entidades territoriales (arts. 1º y 287), la propiedad privada de estas entidades (arts. 58 y 362) y “... la legalidad igualdad y debido proceso de las entidades territoriales” (arts. 6º, 13 y 29).
Para el pronunciamiento se impone establecer si el concepto de ingresos corrientes de la Nación incorporado a la Constitución en 1991, corresponde necesariamente a la significación que en el momento de entrar a regir la Constitución tenía esa expresión en la ley orgánica de presupuesto, o si, por el contrario, puede la ley orgánica determinar el alcance de la expresión, modificando la clasificación que existía en 1991, que era la contenida en la Ley 38 de 1989. Al respecto el actor manifiesta que en 1991 el tema quedó sometido a una rigidez constitucional, al punto que la Constitución de 1991 opera como una foto: lo que en ese momento fuese ingresos corrientes de la Nación queda definitivamente afectado a las transferencias a las entidades territoriales para la atención del gasto social (salvo reforma constitucional), sin que pueda entonces el legislador violar esa especial afectación.
También habría necesidad de establecer, si la propia Constitución de 1991 reformó la clasificación presupuestal de los ingresos de la Nación, de manera que éstos sólo puedan clasificarse en ingresos corrientes, tributarios y no tributarios, y recursos de capital, sin que quepa distinguir otros conceptos, como los ingresos de los establecimientos públicos, las rentas parafiscales o los fondos especiales.
Antes de adentrarse en el análisis de los problemas constitucionales que se derivan de la demanda presentada por actor, considera del caso la Corte referirse de manera general, por un lado, al concepto de presupuesto general de la Nación, en particular a su estructura y a la clasificación de los recursos que lo conforman, y, por otro, al sistema general de participaciones de las entidades territoriales en los ingresos de la Nación.
De manera preliminar, sin embargo, observa la Corte que la propia Constitución de 1991 introdujo importantes modificaciones en el régimen de las finanzas públicas, de las que se desprendía la necesidad de ajustar los contenidos de la ley orgánica de presupuesto vigente para entonces. Sin perjuicio del análisis pormenorizado que adelantará la Corte más adelante, puede advertirse que, prima facie, no es de recibo el símil fotográfico planteado por el actor, puesto que, como ha sido señalado por esta corporación en diversas oportunidades, corresponde a la ley orgánica de presupuesto, adecuar, con un relativo margen de amplitud, las instituciones presupuestales a los nuevos desarrollos que sobre la materia se introdujeron en la Constitución.
Así, por ejemplo, en el concepto “fondos especiales”, que hacía parte de los ingresos corrientes no tributarios conforme a la Ley 38 de 1989, en la Ley 46 de 1990, correspondiente al presupuesto general de la Nación para la vigencia fiscal de 1991, estaban comprendidos los que corresponden a las contribuciones parafiscales que, sin embargo, están previstas hoy de manera autónoma en la Constitución. Se trata de unos recursos de afectación legal, para los cuales, en muchos casos, la propia ley ha previsto esquemas de distribución regional, sin que resultase posible, en su momento, que con base en las previsiones de una ley anterior a la Constitución se alterase esa afectación legal con base constitucional, para disponer que, de manera general, parte de esos recursos, que podría llegar hasta porcentajes tan significativos como los que se derivaban del régimen previsto inicialmente en la Carta del 91, se destinase a fines distintos y para atender necesidades de sectores diferentes de aquellos gravados con la contribución.
En otro caso ilustrativo, también estaban contempladas, de manera general, como ingresos corrientes de la Nación, las “rentas contractuales” que para la vigencia presupuestal de 1991, conforme a la Ley 46 de 1990, comprendían los contratos de concesión y de asociación de hidrocarburos, cuyos recursos, sin embargo, tienen su propio régimen constitucional de distribución.
Se imponía, entonces, para los eventos anteriores y para otros similares, que el legislador regulase, sistematizase y adecuase el concepto de ingresos corrientes de la Nación a las nuevas realidades constitucionales.
De este modo, la argumentación del actor según la cual en 1991, con la entrada en vigencia de la Constitución, se produjo un efecto fotográfico que dotaba de rigidez constitucional a las definiciones contenidas en la Ley 38 de 1989, no resulta acorde con los desarrollos legislativos que la propia Constitución hizo imperativos.
Corresponde, entonces, a la Corte, examinar si la manera como las leyes demandadas hicieron esa adecuación resulta acorde con la Constitución. Para el efecto se hará un análisis en torno al concepto y a la estructura del presupuesto general de la Nación, en especial en cuanto hace a los ingresos corrientes de la Nación y a las rentas de destinación específica, así como al sistema que define la participación de las entidades territoriales en los ingresos de la Nación, para examinar, después, cada uno de los conceptos cuya individualización frente a los ingresos corrientes de la Nación cuestiona el actor.
4.1.El presupuesto General de la Nación.
El presupuesto público ha sido definido como “... un estimativo de los ingresos fiscales y una autorización de los gastos públicos que, normalmente cada año, efectúa el órgano de representación popular en ejercicio del control político que en materia fiscal le corresponde” (5) . Aparte de su significación desde el punto de vista político, como expresión del principio de legalidad de los ingresos y de los gastos, el presupuesto se ha convertido en un poderoso instrumento de manejo macroeconómico, en la medida en que, como lo ha expresado esta corporación, “... está dirigido a hacer compatibles en el corto plazo la política fiscal con las políticas monetaria, cambiaria y crediticia y servir de medida realista de los gastos del gobierno que inciden en la inflación, en la necesidad de contraer o liberar el circulante, en la tasa de cambio y en los intereses. Además, el tamaño del presupuesto está relacionado con el déficit fiscal y el endeudamiento externo del sector nacional” (6) . En el mismo sentido, en la Sentencia C-685 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero, la Corte señaló que el presupuesto general de la Nación es “... un mecanismo de racionalización de la actividad estatal, en tanto y en cuanto cumple funciones redistributivas de política económica, planificación y desarrollo; es también un instrumento de gobierno y de control en las sociedades democráticas, ya que es una expresión de la separación de poderes y una natural consecuencia del sometimiento del gobierno a la ley, por lo cual, en materia de gastos, el Congreso debe autorizar cómo se deben invertir los dineros del erario público, lo cual justifica la fuerza jurídica restrictiva del presupuesto en materia de gastos, ya que las apropiaciones efectuadas por el Congreso por medio de esta ley son autorizaciones legislativas limitativas de la posibilidad de gasto gubernamental”.
(5) Juan Camilo Restrepo. “Hacienda Pública”. Universidad Externado de Colombia, Bogotá 1992.
(6) Sentencia C-478 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
Dada su trascendencia, el régimen presupuestal tiene base constitucional y así, los artículos 345 y siguientes del estatuto superior regulan varios aspectos atinentes a su elaboración, presentación, aprobación, ejecución, etc., al paso que en el artículo 352 se dispuso que además de lo previsto sobre la materia por la propia Constitución, corresponde a la ley orgánica del presupuesto regular lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo.
De conformidad con lo dispuesto en la Constitución y en la ley orgánica del presupuesto (hoy compilada en el D. 111/96), el presupuesto general de la Nación se compone de tres partes: el presupuesto de rentas, el presupuesto de gastos o ley de apropiaciones y las disposiciones generales, tal como se detalla a continuación:
— El presupuesto de rentas contiene la estimación de los ingresos corrientes de la Nación; de las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un órgano que haga parte del presupuesto, de los fondos especiales, de los recursos de capital y de los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional (D. 111/96, art. 11, lit. a)).
— El presupuesto de gastos o ley de apropiaciones incluye las apropiaciones para las distintas ramas del poder público, órganos de control, ministerios, departamentos administrativos, establecimientos públicos, etc., distinguiendo entre gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública y gastos de inversión, clasificados y detallados en la forma que indiquen los reglamentos (D. 111/96, art. 11, lit. b)).
— Las disposiciones generales son las normas tendientes a asegurar la correcta ejecución del presupuesto general de la Nación, las cuales solamente rigen durante el año fiscal para el cual se expiden (D. 111/96, art. 11, lit. c)).
En esa estructura es preciso distinguir, por una parte, las entidades que hacen parte del presupuesto general de la Nación y, por otra, la clasificación de los recursos y de los gastos.
4.1.1. Entidades que hacen parte del presupuesto general de la Nación.
De acuerdo con el artículo 3º del Decreto 111 de 1996, el presupuesto general de la Nación, está compuesto por (i) los presupuestos de los establecimientos públicos del orden nacional y, (ii) por el presupuesto nacional, el cual, a su vez, comprende las ramas legislativa y judicial, el Ministerio Público, la Contraloría General de la República, la organización electoral, y la rama ejecutiva del nivel nacional, con excepción de los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta.
4.1.2. Clasificación de los recursos y de los gastos.
En el presupuesto de rentas es posible distinguir, por un lado, los ingresos del presupuesto nacional, y, por otro, los ingresos de los establecimientos públicos.
En cuanto hace a los ingresos del presupuesto nacional, éstos comprenden los ingresos de la Nación, las rentas parafiscales cuando sean administradas por una entidad que haga parte del presupuesto y los fondos especiales. Los ingresos de la Nación, por su parte, se subdividen en ingresos corrientes, tributarios (impuestos directos e indirectos) y no tributarios (tasas y multas) y recursos de capital, de los que hacen parte los recursos del balance, los recursos del crédito interno y externo con vencimiento mayor a un año de acuerdo con los cupos autorizados por el Congreso de la República, los rendimientos financieros, el diferencial cambiario originado por la monetización de los desembolsos del crédito externo y de las inversiones en moneda extranjera, las donaciones, el excedente financiero de los establecimientos públicos del orden nacional y de las empresas industriales y comerciales del Estado del orden nacional, y de las sociedades de economía mixta con el régimen de aquéllas, sin perjuicio de la autonomía que la Constitución y la ley les otorga, y las utilidades del Banco de la República, descontadas las reservas de estabilización cambiaria y monetaria (D. 111/96, art. 31).
En los ingresos de los establecimientos públicos se incluyen, de manera discriminada, los ingresos de los distintos establecimientos públicos del orden nacional, relacionando únicamente las rentas propias de estos establecimientos, distinguiéndolas entre recursos ordinarios y rentas de capital, pero sin incluir las transferencias del presupuesto nacional.
Por su lado, el presupuesto de gastos o ley de apropiaciones incluye las apropiaciones para la rama judicial, la rama legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil que incluye el Consejo Nacional Electoral, los ministerios, los departamentos administrativos, los establecimientos públicos y la Policía Nacional, distinguiendo entre gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública y gastos de inversión, clasificados y detallados en la forma que indiquen los reglamentos. En el presupuesto de gastos, para los establecimientos públicos se relacionan tanto los que se hacen con cargo a los recursos propios, como los que se hacen con cargo a las transferencias de la Nación y que en el acápite pertinente se relacionaron como ingresos de la Nación.
En el cuadro 1 es posible apreciar una síntesis de la estructura del presupuesto de rentas, tal como se desprende de la ley orgánica de presupuesto, de la manera como fue compilada en el Decreto 111 de 1996. Tal estructura es, precisamente, el objeto de la demanda que se ha presentado contra algunos artículos de las leyes 179 de 1994 y 225 de 1995, en cuanto que comporta alteraciones en la clasificación de los ingresos corrientes de la Nación, frente a la que existía en 1991, que no resultarían compatibles con el nuevo ordenamiento constitucional.
1. Ingresos de la Nación
2. Rentas parafiscales, cuando sean administradas por entidades que hagan parte del presupuesto de la Nación.
4.1.3. En ese orden de ideas, es preciso identificar en esa estructura presupuestal los cambios que se han producido en relación con el régimen vigente en 1991 y que puedan tener incidencia en el concepto de ingresos corrientes de la Nación, para después, en un acápite posterior, establecer si tales cambios resultan acordes con la Constitución.
En primer lugar, de acuerdo con la Ley 38 de 1989, entre los ingresos corrientes no tributarios de la Nación figuraban las tasas, las multas, las rentas contractuales y las transferencias del sector descentralizado a la Nación (L. 38/89, art. 20). En el esquema actualmente vigente, los ingresos no tributarios están constituidos, únicamente, por las lasas y las multas; se eliminó el concepto de rentas contractuales como clasificación de los recursos del presupuesto y esa clasificación se adicionó, por fuera de los ingresos corrientes de la Nación, con los conceptos de rentas parafiscales y fondos especiales.
En los recursos de capital, en el esquema vigente se incluyó el excedente financiero de los establecimientos públicos del orden nacional y de las empresas industriales y comerciales del Estado del orden nacional, y de las sociedades de economía mixta con el régimen de aquéllas, que en la Ley 38 estaba clasificado como ingresos corrientes de la Nación. Del mismo modo, en el artículo 31 del Decreto 111 de 1996 se dispone que las rentas e ingresos ocasionales deberán incluirse como tales dentro de los correspondientes grupos y subgrupos de que trata ese artículo, que corresponde a los ingresos de capital, al paso que en la Ley 38 de 1989, tal disposición estaba prevista en relación con los ingresos corrientes.
Finalmente, en el artículo 15 de la Ley 179 de 1994, compilado como artículo 22 del Decreto 111 de 1996, se introdujo una previsión que no existía en el régimen de la Ley 38 de 1989, orientada a permitir que cuando por circunstancias extraordinarias la Nación perciba rentas que puedan causar un desequilibrio macroeconómico, el Gobierno Nacional pueda apropiar en la respectiva vigencia fiscal sólo aquellas que garanticen la normal evolución de la economía. Para el efecto se dispuso que los excedentes se utilizarían para constituir y capitalizar un fondo de recursos del superávit de la Nación.
Dispuso la misma norma que el capital del fondo y sus rendimientos debían invertirse en activos externos, o de tal forma que no afecten la base monetaria y que el gobierno podría transferir los recursos del fondo al presupuesto general de la Nación de tal manera que éste se agote al ritmo de absorción de la economía, en un período que no podrá ser inferior a ocho años desde el momento que se utilicen por primera vez estos recursos. Tal transferencia, dispuso la norma, se incorporará como ingresos corrientes de la Nación.
4.1.4. El ámbito de la ley orgánica del presupuesto.
A partir de las consideraciones que se acaban de hacer, un primer punto que debe dilucidar la Corte es si, de manera general, la clasificación de los recursos que hacen parte del presupuesto general de la Nación es materia propia de la ley orgánica del presupuesto, o si, por el contrario, sobre el particular, y específicamente en aquello que afecte el contenido del concepto de “Ingresos corrientes de la Nación”, existe la rigidez constitucional pregonada por el actor.
En nuestro ordenamiento constitucional, las leyes orgánicas son estatutos que reglamentan plenamente determinados asuntos expresamente previstos por la Constitución (art. 151), y cuya normatividad condiciona la actuación administrativa y la expedición de otras leyes sobre la materia de que tratan. Para la aprobación de estas leyes se requiere la mayoría absoluta de los votos de una y otra cámara.
De acuerdo con el artículo 352 de la Constitución, la ley orgánica del presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación y ejecución del presupuesto, y a tenor de lo dispuesto en el artículo 349 superior, la ley anual de presupuesto se discutirá y se expedirá con estricta sujeción a las reglas contenidas en la ley orgánica.
Es claro que el conjunto de artículos que regulan asuntos presupuestales en la Constitución no agota la materia y que la propia Carta ha delegado en la ley orgánica el desarrollo de los principios generales en ella contenidos.
De este modo, puede decirse que, de manera general, es propio de la ley orgánica del presupuesto, regular, dentro de los parámetros constitucionales, las materias que se han reseñado en el acápite anterior. Específicamente, esta corporación ha puntualizado que la Constitución no establece expresamente cuáles son los ingresos corrientes y cuáles son las rentas de capital que hacen parte del presupuesto general de la Nación y que tal definición se delegó por el constituyente en el legislador (7) .
(7) Ver Sentencia C-892 de 2002, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
Más concretamente señaló la Corte, en relación con una demanda por violación de los artículos 356, 357 y 358 de la Carta, que “... es bueno observar que ni antes del Acto Legislativo 1 de 2001, que modificó los artículos 347, 356 y 357, ni ahora, bajo la vigencia del mismo (1º de ene./2002), la Constitución ha señalado en qué consisten los recursos corrientes y los ingresos de capital” (8) .
Agregó en esa oportunidad la corporación:
“Es más, la referencia general de los artículos de la Constitución que se refieren a los ingresos corrientes y a las rentas o ingresos de capital son los siguientes:
Aluden a los ingresos corrientes, las siguientes disposiciones constitucionales, así: el artículo 321, inciso final, sobre los aportes del departamento y los municipios a las provincias que se constituyan con municipios o territorios indígenas; el artículo 331, inciso final, concerniente a la creación de la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena; el actual artículo 356 (A.Leg. 1/2001), que trata de los recursos, en general, del sistema general de participaciones; el actual artículo 357 (A.Leg. 1/2001), incisos primer y segundo, sobre la fórmula para calcular el monto del sistema general de participaciones de los departamentos, distritos y municipios, y la exclusión de los tributos que se arbitren con ocasión de la declaración de estados de excepción, para efectos del cálculo correspondiente; los parágrafos transitorios 1º y 3º del mismo artículo 357; y, el artículo 358 que debe entenderse que hace referencia al actual sistema general de participaciones de los departamentos, distritos y municipios, de que trata el acto legislativo mencionado.
La Corte comparte esta interpretación y estima que el legislador, mediante la expedición de la respectiva ley orgánica de presupuesto, tiene la facultad de clasificar estos conceptos, con relativa amplitud, según los parámetros impuestos por la Constitución no sólo en cuanto a las leyes orgánicas sino respecto de los fines del Estado, como se verá en el siguiente punto” (9) .
(9) Ibíd. En la sentencia citada la Corte se ocupó de establecer si el legislador gozaba de amplias facultades para incluir dentro de las rentas de capital, los excedentes de las empresas industriales y comerciales del Estado del orden nacional y de las sociedades de economía mixta, para concluir afirmativamente, en la medida en que “... hacer esta clase de clasificaciones dentro de la ley orgánica de presupuesto es una función connatural a la exigencia que la Constitución confirió al legislador en cuanto que mediante esta ley se regulará todo lo concerniente a la programación, modificación y ejecución de los presupuestos (art. 352 de la Constitución).
De este modo, conforme a la jurisprudencia de la Corte, corresponde a la ley orgánica de presupuesto, clasificar de manera general y con relativa amplitud, dentro de los parámetros constitucionales, los recursos del presupuesto general de la Nación. La afirmación de esta competencia del legislador no obsta, sin embargo, para que en cada caso en particular pueda estudiarse la constitucionalidad de la manera como la ley orgánica y, dado el caso, la respectiva ley anual de presupuesto, hayan realizado esa clasificación.
De ese análisis concreto se ocupará la Corte, en función de los cargos formulados por el actor, previa una referencia general al sistema de participaciones de las entidades territoriales en los ingresos de la Nación, aspecto este que se encuentra en la base de los problemas constitucionales que se han planteado en la demanda que ocupa la atención de la Corte.
4.2. La participación de las entidades territoriales en los ingresos de la Nación.
Tal como de manera reiterada ha sido sostenido por esta corporación (10) , la Constitución de 1991 introdujo cambios fundamentales en el régimen territorial, con el propósito de avanzar en el proceso de descentralización y sentar las bases de un sistema que permita niveles crecientes de autonomía de las entidades territoriales.
(10) Ver, entre otras, las sentencias C-478 y 578 de 1992, C-497A y C-520 de 1994.
La Corte, en la Sentencia C-478 de 1992, al hacer un recuento de los motivos que llevaron al constituyente de 1991 a introducir el concepto de autonomía, destacó entre ellos “... la percepción ampliamente compartida, de un exceso de concentración en casi todos los aspectos de la vida nacional. Concentración del poder económico en la Nación, en el centro del país, en ciertas capas de la población, en ciertos conglomerados. Hacinamiento de la población en cuatro ciudades, con la consecuente demanda de servicios y el descuido correlativo de la provincia. Centralización de las decisiones políticas en la capital, en el Presidente, en los organismos descentralizados por servicios que constituyen las ramificaciones del Gobierno Nacional en todas las regiones”.
Puso de presente entonces la Corte que, en su artículo 1º, la Constitución contempla la autonomía de las entidades territoriales “... como una característica de la República unitaria descentralizada que es Colombia”, y que en el nuevo esquema constitucional se destaca la validez del proceso de descentralización que ha estado en marcha desde hace varios años y que se espera intensificar como paso para afianzar la autonomía de las entidades territoriales.
Ese proceso requería de una profunda revisión de la distribución de las competencias entre los distintos niveles territoriales, con la perspectiva de trasladar a los niveles regional y local mayores responsabilidades, lo cual, a su vez, exigía el traslado de los recursos necesarios para que pudiesen asumirlas.
A este efecto, es necesario tener en cuenta que no obstante que dentro de la estructura de las finanzas públicas, determinados tributos se recaudan a nivel nacional, el traslado de competencias a las entidades territoriales, exige que se diseñe un esquema de transferencias que haga congruentes las responsabilidades y los recursos disponibles para atenderlas en cada nivel. Ese sistema unificado de recolección de recursos, centralización de los mismos y reparto entre las entidades territoriales, ha dicho la Corte, estaría orientado a: “a) obtener los recursos necesarios para la prestación de los servicios a cargo de la Nación así como la realización básica de las tareas que a ella sola se encomiendan (seguridad territorial, relaciones exteriores, manejo unificado de la economía, etc.), y b) proveer a las entidades territoriales los fondos que les permitan prestar los servicios básicos a las comunidades (agua, alcantarillado, teléfonos, electricidad, salud, educación) y, además, hacer efectiva su autonomía (11) .
(11) Sentencia C-478 de 1992.
Tal como se expresó en la citada Sentencia C-478 de 1992, “[e]n la Asamblea Nacional Constituyente hubo consenso sobre la relación directa entre los recursos que se le trasladarían a las entidades territoriales y la posibilidad de la autonomía. Se entendió que para la gran mayoría de los municipios del país, la financiación por vía de las transferencias era la solución. Esto, porque enarbolar la soberanía fiscal era una burla a los municipios y departamentos, que habían quedado con los impuestos menos dinámicos y con mayor cúmulo de responsabilidades. Además, la soberanía fiscal equivaldría a anarquizar la política fiscal del país. Se imponía aumentar el flujo de fondos a los municipios y departamentos, elevando a rango constitucional la titularidad de los recursos tributarios municipales y departamentales existentes antes de la reforma. La Asamblea Nacional Constituyente comprendió que la única solución práctica residía en un reforzamiento de los canales tradicionalmente utilizados, al lado de la introducción de nuevos mecanismos de financiación. Los entes territoriales, en esta materia, seguirán vinculados y en cierto grado dependientes del apoyo financiero nacional”.
En el sistema aprobado en 1991, los artículos 356 y 357 perfeccionaron el mecanismo de las transferencias a los entes descentralizados previsto en el artículo 182 y de la Constitución anterior. En las nuevas disposiciones, tanto el situado fiscal, es decir, las transferencias que la Nación hace a los departamentos para que éstos directamente o a través de sus municipios, provean los servicios de educación y salud, como la participación de los municipios en los ingresos de la Nación, se vinculó al concepto de ingresos corrientes de la Nación, que de acuerdo con el artículo 358 superior comprende los ingresos tributarios y los no tributarios, excluidos los recursos de capital.
En la Asamblea Nacional Constituyente la sustitución del concepto de “ingresos ordinarios” por el de “ingresos corrientes” como base para determinar el volumen de las transferencias (inicialmente aplicable sólo al situado fiscal, independientemente de la participación de los municipios que se hacía en relación con el IVA), se explicó a partir de la consideración de que “[l]os ingresos ordinarios resultan de restar de los ingresos corrientes las rentas de destinación específica, las cuales han crecido gradualmente en los últimos años y esta situación ha implicado una drástica disminución de la base para liquidar el situado, lo que deteriora a su vez, los ingresos de las entidades territoriales con los cuales se financian los gastos de salud y educación” (12) .
(12) Gaceta Constitucional 141, diciembre 19 de 1991. Actas de sesión plenaria. Pág. 19 constancia presentada por Eduardo Verano V. y Yesid Sandoval B., que contiene las propuestas de la Comisión Segunda.
La reforma, entonces, se orientaba a conseguir que la base del cálculo de las transferencias fuesen las disponibilidades efectivas del Gobierno Nacional que para entonces se determinaban “... restando del ingreso corriente neto el total de las rentas de destinación específica, que están constituidas por: el situado fiscal, la cesión del impuesto a las ventas, el impuesto ad-valorem al consumo a la gasolina y ACPM, el impuesto CIF a las importaciones, el impuesto del 5% a las tarifas hoteleras y pasajes aéreos, los fondos de fomento agrícola y la contribución cafetera, siendo éstas las de mayor peso e importancia en el conjunto de los ingresos de la Nación que tienen distribución y asignación específicas” (13) .
(13) Estudio presentado por el constituyente Mariano Ospina Hernández con el objeto de “... determinar la necesidades básicas insatisfechas (NBI) del país y establecer un plazo para su superación”. Gaceta Constitucional 138, noviembre 13 de 1991, pág. 28.
Al sustituir los ingresos ordinarios por los ingresos corrientes, y definir éstos como los ingresos tributarios y no tributarios, excluidos los recursos de capital, se pretendía evitar que mediante la asignación de destinaciones específicas, crecientes segmentos de los ingresos corrientes de la Nación fuesen sustraídos de la masa de recursos susceptible de ser transferidos a las entidades territoriales.
De manera complementaria, para evitar que se erosionasen las disponibilidades ordinarias de la Nación, en la Constitución se incorporó la disposición que proscribe las rentas de destinación específica, salvo las excepciones de origen constitucional.
Adicionalmente, la Constitución creó nuevas categorías de ingreso, como las contribuciones parafiscales, dentro de las cuales se clasificaron por el legislador rentas que en el régimen anterior estaban previstas como ingresos corrientes con destinación específica. Tal es el caso, por ejemplo, de las contribuciones de fomento agropecuario, o las contribuciones que reciben las superintendencias de las entidades sometidas a su vigilancia.
Tal como se ha reseñado, el régimen inicial de la Constitución de 1991, que había sido modificado por el Acto Legislativo 1 de 1995, fue nuevamente reformado por el Acto Legislativo 1 de 2001, con la consecuencia de que el concepto de ingresos corrientes de la Nación ya no es la base para determinar el volumen de las participaciones de las entidades territoriales en los ingresos de la Nación.
Por otro lado, dentro del propósito de brindar mayor soporte financiero a las entidades territoriales, la Constitución, en sus artículos 360 y 361, reconoce el derecho que éstas tienen a participar en las regalías y compensaciones que se derivan de la explotación de recursos naturales no renovables, bien porque sus respectivos territorios sean la base de tal explotación, o lugar de tránsito de los productos extraídos, o porque, en los demás casos, se ha previsto un esquema para su participación en los recursos del Fondo Nacional de Regalías.
El anterior contexto constitucional hace imperativo que la ley precise, en los términos del artículo 358 de la Carta, el contenido de los ingresos corrientes de la Nación. De la propia Constitución se deriva la necesidad de adecuar el concepto, en la medida en que se introdujeron en el panorama constitucional instituciones como las contribuciones parafiscales, muchas de las cuales habían sido previstas como ingresos corrientes de la Nación, en el rubro de los fondos especiales, o se estableció un régimen especial para las regalías, al paso que al concepto de ingresos corrientes de la Nación, que tenía un alcance de mera sistematización presupuestal, se la atribuyó una función como referencia para las transferencias a las entidades territoriales.
La jurisprudencia de la Corte en esta materia se ha orientado a señalar que, a partir de los artículos 150, numeral 11, y 345, de la Carta, es posible concluir que uno de los criterios determinantes para la clasificación de las rentas es la regularidad o no del ingreso (14) .
(14) Sentencia C-892 de 2002.
Sobre este particular, en la Sentencia C-308 de 1994, se expresó lo siguiente:
“De igual modo, de la propia Carta se deduce que la clasificación de la renta se elabora atendiendo especialmente la regularidad del ingreso. Por esa razón, se denominan ingresos corrientes a las rentas o recursos de que dispone o puede disponer regularmente el Estado para atender los gastos que demandan la ejecución de sus cometidos, y, a su vez, tales rentas se subclasifican como ingresos tributarios y no tributarios.
Son, por el contrario, ingresos de capital, aquellas rentas que el Estado obtiene eventualmente cuando es necesario compensar faltantes para asumir gastos en la ejecución de programas y proyectos que se consideran inaplazables”.
Cabe destacar que el criterio de la regularidad resulta predicable tanto de la estabilidad en la percepción de los recursos como de su destinación a una canasta común con cargo a la cual se atenderán los requerimientos rutinarios del Estado. En este sentido, en la Sentencia C-423 de 1995, se expresó que los ingresos corrientes, además de la regularidad, presentan otras características que sirven para definirlos y distinguirlos, y se destacaron entre ellas, que su base de cálculo y su trayectoria histórica permiten predecir el volumen de ingresos públicos con cierto grado de certidumbre y el hecho de que “... constituyen disponibilidades normales del Estado, que como tales se destinan a atender actividades rutinarias” (15) .
(15) Sentencia C-423 de 1995.
De este modo, se tiene que los ingresos corrientes de la Nación se caracterizan por:
a) Su titular es la Nación como persona jurídica. No pertenecen a la Nación en este sentido, no obstante que se trata de recursos públicos del orden nacional y que hacen parte del presupuesto general de la Nación, las rentas de los establecimientos públicos;
b) La regularidad en su percepción. Criterio que, aunque admite excepciones, permite excluir de los ingresos corrientes, aquellos ingresos que se perciben de manera ocasional o son inciertos, y
c) Se trata de recursos disponibles de la Nación para la atención de sus gastos ordinarios, con sujeción al principio de unidad de caja. No puede hablarse de recursos corrientes cuando los mismos, por virtud de la ley y en armonía con la Constitución, están afectados a un fin determinado.
A partir de los anteriores criterios, corresponde a la ley orgánica del presupuesto, con sujeción a la Constitución, y a las leyes anuales de presupuesto, con estricta sujeción a la ley orgánica, hacer la clasificación de los distintos ingresos del presupuesto nacional.
Debe precisar la Corte que cuando los artículos 356, 357 y 358 de la Constitución se refieren a los ingresos corrientes de la Nación por oposición a los recursos de capital, no se agota la totalidad de los ingresos del presupuesto, materia que se reitera, corresponde definir a la ley orgánica del presupuesto. Incluso, como lo ha sostenido la Corte y se ha puesto de presente en esta providencia, los propios conceptos de ingresos corrientes de la Nación y recursos de capital contenidos en el artículo 358 de la Carta son indeterminados, y corresponde a la ley, en cada caso concreto, y de acuerdo con la naturaleza de los recursos, clasificarlos en uno o en otro concepto.
Observa la Corte, finalmente, que en cuanto hace a las rentas de destinación específica, la previsión que sobre la base del cálculo de las transferencias y participaciones se incorporó en la Constitución en 1991 tenía, como ya se ha dicho, la finalidad de evitar que disponibilidades efectivas de la Nación se sustrajesen, por virtud de la destinación específica que se les asignara por la ley, de los recursos susceptibles de ser transferidos a las entidades territoriales.
Debe advertirse que ese propósito se orientaba a prevenir la erosión en las transferencias como consecuencia de la afectación legal de unas rentas que de otra manera se encontrarían comprendidas dentro del principio de la unidad de caja, como disponibilidades generales de la Nación, pero que no se pretendió incorporar a la base de los ingresos susceptibles de ser transferidos los recursos que por su propia naturaleza tienen una destinación específica, no obstante que en la clasificación pre-constitucional estaban comprendidos entre los ingresos corrientes de la Nación. Así, por ejemplo, resulta claro que las contribuciones que deben pagar a las superintendencias las entidades vigiladas, y que para 1991, en general, estaban clasificadas dentro de los fondos especiales como ingreso corriente, no tienen tal carácter a efectos de determinar las efectivas disponibilidades de la Nación para atender sus gastos ordinarios.
Por otra parte, la Constitución, en su artículo 359 prohibió en el orden nacional las rentas de destinación específica, salvo las excepciones que se derivan de la propia Carta, con lo cual, como lo sostuvo esta corporación, “... el Constituyente quiso poner coto a la tendencia desintegrante de la unidad del presupuesto que consistía en segregar del mismo tantas partidas como necesidades reales o creadas se llegare a determinar” (16) . Agregó la Corte que “[e]sta atomización del presupuesto rompía la unidad de caja, que constituye principio cardinal de la moderna hacienda pública y debilita al Estado al privarlo de la discrecionalidad necesaria para ubicar el gasto en los grandes rubros” (17) .
(16) Sentencia C-478 de 1992.
Sobre el alcance de esa prohibición, en la Sentencia C-040 de 1993, M.P. Ciro Angarita Barón se precisó que “ ... la expresión “rentas nacionales de destinación específica”, se refiere exclusivamente a rentas de naturaleza tributaria o impuestos”, posición que fue luego reiterada en la Sentencia C-546 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero, en los siguientes términos: “En anteriores ocasiones esta corporación había señalado que una interpretación sistemática de la Constitución permite concluir que la prohibición de las rentas nacionales de destinación específica del artículo 359 se refiere exclusivamente a los ingresos nacionales de carácter tributario o impuestos nacionales”. Esta interpretación resulta congruente con aquella según la cual eran esas rentas de destinación específica que afectaban recursos corrientes las que se pretendió incorporar a la base de cálculo de las transferencias, dado que no tiene sentido que rentas que por su naturaleza y desde su origen tienen una destinación específica, como las que se han establecido para la atención de ciertos servicios, y que por consiguiente no forman parte de las disponibilidades ordinarias de la Nación, se considerasen como ingresos corrientes para el solo efecto de incrementar la base de cálculo de las transferencias, con la consecuencia de que la Nación, de sus disponibilidades ordinarias tendría que hacer una transferencia, por cuenta de unos recursos que nunca han estado a su disposición (18) .
(18) En la Sentencia C-040 de 1993 se puso de presente que la prohibición de rentas de destinación específica del artículo 359 superior, no afecta la descentralización por servicios, ni las rentas de las entidades territoriales, ni las contribuciones parafiscales.
Hoy por hoy, sin embargo, los ingresos corrientes ya no son la base para el cálculo de las transferencias y el volumen de la participación de las entidades territoriales depende de una suma que de manera inicial fue fijada por el propio constituyente y frente a la cual los ingresos corrientes servirán, únicamente, vencido el período de transición previsto en el artículo 357 de la Constitución, para determinar la variación porcentual de las participaciones, año a año, y el valor mínimo que ellas deberán tener al finalizar ese período.
Con los anteriores elementos procede la Corte a examinar en concreto cada uno de los conceptos que de acuerdo con la demanda deberían hacer parte de los ingresos corrientes de la Nación.
4.3. Los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional.
Sea lo primero advertir una inconsistencia de la demanda, por cuanto ya desde la Ley 38 de 1989, esto es, en el régimen pre-constitucional, se había previsto un tratamiento distinto para los ingresos de los establecimientos públicos, los cuales no se consideraban, ya entonces, como ingresos corrientes de la Nación.
En efecto, la propia Ley 38 de 1989 señalaba, en sus artículos 7º y 22 que el presupuesto de rentas contendría “... la estimación de los ingresos corrientes que se espera recaudar durante el año fiscal, los recursos de capital, y los ingresos de los establecimientos públicos” (art. 7º) y que “[e]n el presupuesto de rentas y recursos de capital se identificarán y clasificarán por separado las rentas y recursos de los establecimientos públicos” (art. 22). Y las leyes anuales de presupuesto, en concordancia con esas disposiciones, los trataban por separado, distinguiéndolos de los ingresos de la Nación propiamente tales y, en todo caso, excluyéndolos de los ingresos corrientes de la Nación. Así, en la Ley 46 de 1990, que contiene el presupuesto para el año 1991, y que se encontraba vigente para el momento en el que entró a regir la nueva Constitución, los ingresos de los establecimientos públicos se trataban de manera separada y la clasificación presupuestal era la siguiente: 1. Por un lado, los ingresos de la Nación, que comprendían los ingresos corrientes de la Nación, tributarios y no tributarios, y los recursos de capital, y, por otro, 2. Los ingresos de los establecimientos públicos nacionales.
Los establecimientos públicos del orden nacional son una especie de las entidades descentralizadas que, de acuerdo con el artículo 68 de la Ley 489 de 1998, están conformadas, además, por las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades públicas y las sociedades de economía mixta, las superintendencias y las unidades administrativas especiales con personería jurídica, las empresas sociales del Estado, las empresas oficiales de servicios públicos y las demás entidades creadas por la ley o con su autorización, y cuyo objeto principal sea el ejercicio de funciones administrativas, la prestación de servicios públicos o la realización de actividades industriales o comerciales, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio. Precisa la misma norma que las entidades descentralizadas, como órganos del Estado, aun cuando gozan de autonomía administrativa, están sujetas al control político y a la suprema dirección del órgano de la administración al cual están adscritas.
La misma ley define a los establecimientos públicos como “... organismos encargados principalmente de atender funciones administrativas y de prestar servicios públicos conforme a las reglas del derecho público, que reúnen las siguientes características: a) Personería jurídica, b) Autonomía administrativa y financiera, y c) Patrimonio independiente, constituido con bienes o fondos públicos comunes, el producto de impuestos, rentas contractuales, ingresos propios, tasas o contribuciones de destinación especial, en los casos autorizados por la Constitución y en las disposiciones legales pertinentes” (art. 70).
Es claro, entonces, que los ingresos de los establecimientos públicos no forman parte de los ingresos corrientes de la Nación, no sólo porque nunca han estado clasificados en esa categoría, sino, además, porque pertenecen a una persona jurídica distinta de la Nación, que cuenta con autonomía administrativa, financiera y patrimonial y cuyos recursos están destinados a atender las funciones administrativas y los servicios públicos que les correspondan según la ley. Por esta razón, el cargo según el cual las disposiciones acusadas son contrarias a la Constitución porque sustraen del concepto de ingresos corrientes de la Nación las rentas de los establecimientos públicos no está llamado a prosperar.
El problema, entonces, en los términos en que ha sido planteado por el actor, se reduce a la clasificación de los ingresos correspondientes a las contribuciones parafiscales, los fondos especiales y las rentas contractuales.
4.4. Las contribuciones parafiscales.
El concepto de parafiscalidad se introdujo en nuestro ordenamiento constitucional en 1991. Sobre el particular cabe referirse al detallado estudio realizado por la Corte en la Sentencia C-040 de 1993 (19) , con ocasión de demanda ciudadana que cuestionaba la constitucionalidad de la cuota de fomento panelero, y en la que se consignaron las características centrales de las contribuciones parafiscales:
“Como es bien sabido, la categoría de ingresos parafiscales surge en Francia —a mediados del presente siglo— cuando el entonces ministro Robert Schuman calificó como parafiscales algunos de los ingresos públicos que, a pesar de ser fruto de la soberanía fiscal del Estado contaban con ciertas y determinadas características que los diferenciaban claramente de otro tipo de ingresos. Los recursos parafiscales eran aquellos cobrados a una parte de la población, destinados específicamente a cubrir intereses del grupo gravado, que no engrosaban el monto global del presupuesto nacional.
Posteriormente la teoría de la hacienda pública ha desarrollado prolíficamente este concepto y aunque las definiciones no son ciertamente unívocas existe en todas ellas un denominador común: se trata de una técnica de intervención del Estado en la economía, destinada a extraer ciertos recursos de un sector económico, para ser invertidos en el propio sector, al margen del presupuesto nacional. En suma, una característica esencial de los recursos parafiscales es su especial afectación.
La doctrina ha coincidido también en diferenciar claramente a las contribuciones parafiscales de categorías clásicas tales como: los impuestos y las tasas.
A diferencia de las tasas, las contribuciones parafiscales son obligatorias y no confieren al ciudadano el derecho a exigir del Estado la prestación de un servicio o la transferencia de un bien. Se diferencia de este tipo de gravámenes, tanto en materia de sujeto pasivo del tributo, cuanto que tienen una especial afectación y no se destinan a las arcas generales del tesoro público.
La doctrina suele señalar que las contribuciones parafiscales se encuentran a medio camino entre las tasas y los impuestos, dado que de una parte son fruto de la soberanía fiscal del Estado, son obligatorias, no guardan relación directa ni inmediata con el beneficio otorgado al contribuyente. Pero, de otro lado, se cobran sólo a un gremio o colectividad específica y se destinan a cubrir las necesidades o intereses de dicho gremio o comunidad”.
Esas características habían sido puestas de presente en la Asamblea Nacional Constituyente por Alfonso Palacio Rudas, que fue quien impulsó la incorporación de las contribuciones parafiscales en la Constitución.
La jurisprudencia constitucional ha venido decantando el concepto de contribución parafiscal, para señalar que se trata de unos recursos de naturaleza pública, en cuanto que se originan en la capacidad impositiva del Estado, pero que no ingresan al tesoro público, en la medida en que corresponden a un gravamen que recae exclusivamente sobre un sector de la economía y cuyo producto está destinado a ser invertido exclusivamente en beneficio del mismo sector.
En la Sentencia C-040 de 1993 se recoge la que, a juicio de Palacio Rudas en su informe a la Asamblea Constituyente, es la definición que mejor refleja las características de las contribuciones parafiscales, que es la propuesta por el profesor J.E. Merigot, así:
“La parafiscalidad es una técnica, en régimen estatal de intervencionismo económico y social, tendiente a poner en marcha y hacerlos viables, una serie de recursos de afectación (destinación especial), fuera del presupuesto, exigidos con autoridad, por cuenta de órganos de la economía dirigida, de organización profesional o de provisión social y que se destinan a defender y estimular los intereses de tales entidades. Los recaudos pueden verificarse directamente por las entidades beneficiadas o por las administraciones fiscales”.
Como nota no esencial de este tipo de contribuciones está el hecho de que pueden ser recaudadas y administradas tanto por entes públicos como privados, pero respetando siempre su carácter de recursos de especial afectación.
El estatuto orgánico del presupuesto, en su artículo 29 señala lo que debe entenderse por tales gravámenes:
La Corte, en la Sentencia C-1067 de 2002 precisó que “[l]as contribuciones parafiscales, por su parte, tienen carácter obligatorio, afectan sólo a un grupo determinado de personas cuyos intereses son comunes y sus necesidades se satisfacen con los recursos recaudados, no hacen parte del presupuesto nacional y tienen una destinación concreta y específica”. Agregó la Corte que “[e]s importante anotar que cuando tales recursos son administrados por órganos que forman parte del presupuesto general de la Nación, se incorporan al mismo pero únicamente con el objeto de registrar la estimación de su cuantía y en un capítulo aparte de las rentas fiscales”.
Así mismo, al referirse a las diferencias que existen entre las contribuciones parafiscales, por un lado, y las tasas y los impuestos, por el otro, destacó que los recursos generados por aquellas no entran en las arcas del Estado, ni forman parte del presupuesto nacional (20) .
(20) Sentencia C-1067 de 2002.
Debe tenerse en cuenta que la constitucionalización del concepto se orientó, precisamente, a garantizar la especial afectación de esos recursos, mediante su separación contable y administrativa respecto de los recursos ordinarios de la Nación, de tal manera que no hiciesen parte de las disponibilidades efectivas de ésta, ni estuviesen sujetos al régimen presupuestal ordinario.
A partir de las anteriores consideraciones, la Corte, de manera expresa, ha señalado que las contribuciones parafiscales no son ingresos corrientes de la Nación (21) .
(21) Sentencia C-308 de 1994.
Finalmente, debe anotarse que no obstante que algunas de las rentas que en la actualidad se consideran contribuciones parafiscales, estaban clasificadas, en el sistema de la Ley 38 de 1989, bajo el rubro de los ingresos corrientes de la Nación, al haberse introducido el concepto de parafiscalidad en la Constitución de 1991, se imponía la necesidad de que el legislador, cuando las contribuciones fuesen administradas por un órgano que hace parte del presupuesto general de la Nación, las ubicase en un concepto separado, en atención a las especiales características que tales ingresos revisten.
Por las razones anotadas no prospera el cargo conforme al cual la exclusión de las contribuciones parafiscales del concepto de ingresos corrientes de la Nación es contraria a la Constitución.
4.5.Las rentas contractuales.
Como consecuencia de las disposiciones acusadas, las rentas contractuales, que en el régimen de la Ley 38 de 1989, estaban clasificadas dentro de los ingresos corrientes no tributarios de la Nación, desaparecieron como una clasificación autónoma de los recursos del presupuesto.
La Corte, en la Sentencia C-423 de 1995, al referirse, precisamente, a la clasificación de los recursos del presupuesto contenida en la Ley 179 de 1994 concluyó que de la misma no se desprende que el concepto “rentas contractuales” haya desaparecido, como configurativo de los ingresos corrientes no tributarios de la Nación, sino que, deberá la ley, en cada caso y atendiendo a la naturaleza de los recursos, hacer la clasificación respectiva. Señaló la Corte que “... serán las características de los bienes objeto de negociación, entre ellas, la regularidad o eventualidad de su disponibilidad, las que permitirán definir si se trata de ingresos ordinarios o recursos de capital”. Y agregó que tal definición no queda librada al arbitrio de la administración, por cuanto “[l]a no inclusión de recursos que por sus características, y de acuerdo con la ley orgánica de presupuesto, constituían ingresos corrientes, los cuales, dada su condición, debían alimentar el situado fiscal y las transferencias a los municipios, configura, además de una norma inconstitucional, la adopción de una medida que está en contravía del proceso de descentralización que consagra y ordena la Constitución”.
A contrario sensu, cuando las rentas contractuales tengan carácter extraordinario y eventual, no de un ingreso regular, o cuando de acuerdo con las demás características propias de su naturaleza, no puedan catalogarse como ingresos corrientes de la Nación, cabe que en la respectiva ley anual de presupuesto sean incorporadas como ingresos de capital.
Considera la Corte que este es el criterio general de interpretación que se deriva de la Sentencia C-223 de 1995, el cual, a diferencia de lo expresado por el señor Procurador en su concepto, sí resulta aplicable para la solución de la controversia de constitucionalidad que se ha planteado en esta oportunidad, sin perjuicio de la valoración que pueda hacerse —y que hace el señor Procurador— sobre el análisis que en concreto realizó la Corte para decidir la inexequibilidad de las normas presupuestales que determinaron incluir dentro de los recursos de capital del presupuesto general de la Nación los ingresos provenientes de los contratos de concesión a particulares del servicio público de telefonía móvil celular.
En aquella oportunidad, la Corte dispuso que para la incorporación de los citados ingresos en el presupuesto, a partir de la vigencia de 1995, habría de darse aplicación al artículo 15 de la Ley 179 de 1994, especialmente en su inciso tercero en cuanto contempla mecanismos que permiten que ingresos de carácter extraordinario sean absorbidos, como ingresos corrientes, en un determinado período, que haga compatible su cuantía inusual con el ritmo de absorción de la economía.
Para estos efectos, es necesario advertir que la clasificación que debe hacer el legislador, además de por la naturaleza misma de los recursos, también está condicionada por las definiciones que han sido adoptadas por la propia Constitución. Tal es el caso las rentas contractuales asociadas a la explotación de los recursos naturales no renovables, que no obstante que en un momento estuvieron clasificadas como ingresos corrientes de la Nación, hoy debe enmarcarse dentro del régimen especial que para las regalías y compensaciones derivadas de la explotación de los recursos naturales no renovables contemplan los artículos 360 y 361 de la Constitución.
Por otra parte, el señor Procurador General de la Nación pone de presente que la mayoría de los contratos de concesión y explotación de bienes estatales son celebrados por entidades descentralizadas y que dichos contratos requieren de inversiones previas y del mantenimiento del equilibrio contractual, lo que en su concepto explicaría la supresión de la clasificación de las rentas contractuales, y, como contrapartida, la inclusión de los excedentes financieros de las entidades descentralizadas en el concepto de recursos de capital (L. 179/94, art. 13). Este último aspecto fue objeto de consideración parcial en la Sentencia C-892 de 2002, en la que se declaró la constitucionalidad de la incorporación de los excedentes financieros de las empresas industriales y comerciales del Estado del orden nacional y las sociedades de economía mixta en los recursos de capital, con argumentos que, del mismo modo, resultan aplicables a los establecimientos públicos.
Por consiguiente, no resulta contraria a la Constitución, la exclusión de las rentas contractuales como un concepto fijo dentro de la clasificación de los ingresos presupuestales, y el cargo del actor por este concepto no está llamado a prosperar, en la medida en que para ello sería necesario que en cada caso concreto, respecto de determinada renta contractual se establezca su indebida clasificación, en función de las características propias de los ingresos corrientes de la Nación.
4.6. Los fondos especiales.
De acuerdo con la ley orgánica de presupuesto, “[c]onstituyen fondos especiales en el orden nacional, los ingresos definidos en la ley para la prestación de un servicio público específico, así como los pertenecientes a fondos sin personería jurídica creados por el legislador” (L. 225/95, art. 27).
Tal como fue señalado por la Corte en la Sentencia C-09 de 2002, “[l]a Ley 225 de 1995, entre otras medidas, ajusta la clasificación presupuestal de los ingresos e introduce la figura de los fondos especiales con el fin de caracterizar recursos que no se enmarcaban dentro de la clasificación de las rentas que operaba en el momento de su aprobación (22) . Tal propósito del legislador se plasma en el artículo 1º de la Ley 225 de 1995, el cual introduce la figura de los fondos especiales en la estructura del presupuesto de rentas y recursos de capital” (23) .
(22) Esta circunstancia fue considerada tanto en la elaboración como en la aprobación del correspondiente proyecto de ley. Sobre el particular, en la exposición de motivos se dijo: “El ajuste en la clasificación presupuestal de la vigencia tiene como fin ubicar adecuadamente en el presupuesto general de la Nación recursos como los fondos sin personería jurídica, las rentas para el sector justicia consagradas en las leyes 55 de 1985, 6º de 1992 y 66 de 1993, los recursos provenientes de la utilización de las plantas térmicas temporalmente en poder de la Nación y en general algunos recursos que no son ingresos corrientes, recursos de capital ni se enmarcan dentro de la definición de contribuciones parafiscales”. Gaceta del Congreso 242 de 1995, pág. 8.
(23) El artículo 1º de la Ley 225 de 1995 está compilado en el artículo 11 del Decreto 111 de 1996, el cual señala: “El presupuesto de rentas contendrá la estimación de los ingresos corrientes de la Nación; de las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un órgano que haga parte del presupuesto, de los fondos especiales, de los recursos de capital y de los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional ...”. Para efectos de este proceso, de la norma transcrita interesa resaltar que el estatuto orgánico del presupuesto hace la distinción entre ingresos corrientes de la Nación y fondos especiales.
Puso de presente en esa oportunidad la Corte, que los fondos especiales, de acuerdo con la clasificación de los recursos del presupuesto contenida en la ley orgánica, no son contribuciones parafiscales ni ingresos corrientes, sino que corresponden a una categoría propia en tal clasificación. Agregó la corporación que los fondos especiales constituyen una de las excepciones al principio de unidad de caja, y que su determinación y recaudo se efectuará de acuerdo con las decisiones que para cada caso adopte el legislador.
La Corte, en esa sentencia, declaró la constitucionalidad de los fondos especiales en cuanto consideró que su consagración general en la ley del presupuesto no resultaba contraria a la prohibición constitucional de las rentas de destinación específica, porque para ello fuese así se requeriría que la ley específicamente crease una de tales rentas, lo cual no es el caso.
Precisó la corporación, que el cargo por este concepto debía dirigirse, en cada caso contra la ley que, en la modalidad de un fondo especial, cree una renta con destinación específica, único evento en el cual cabría establecer si se contraría el artículo 359 superior.
En la medida en que, como se ha precisado en esta providencia, la exclusión de determinada renta del concepto de ingresos corrientes de la Nación en función de su destinación específica, sólo resulta contraria a la Carta cuando, tal destinación específica también lo sea, no cabe declarar, en abstracto, la inconstitucionalidad de las normas que contemplan la posibilidad de los fondos especiales como clasificación independiente de los ingresos del presupuesto, sino que se requeriría examinar, en cada caso, las leyes que regulan tales fondos, para determinar si sus previsiones son compatibles con la Constitución o no.
Así, resultaría contrario a la Constitución que el legislador regulase dentro de los fondos especiales, recursos que por su naturaleza revistan la condición de ingresos corrientes de la Nación, y que, ni por su origen, ni por sus características, guarden una específica relación de conexidad con el fin señalado para el respectivo fondo. Pero, por el contrario, sería válida la clasificación de unos ingresos como pertenecientes a un fondo especial, cuando los mismos, desde su origen, obedezcan a la necesidad de atender un servicio determinado, que se financia con cargo a ellos. Pero eso, se repite, sólo puede establecerse en el análisis concreto de cada uno de tales fondos.
4.7. Cargos accesorios.
En la medida en que los cargos presentados por el actor por violación de las normas que garantizan la salud y la educación (arts. 49 y 67), la autonomía de las entidades territoriales (arts. 1º y 287), la propiedad privada de estas entidades (arts. 58 y 362) y “... la legalidad igualdad y debido proceso de las entidades territoriales” (arts 6º, 13 y 29), tienen carácter consecuencial y sólo tenían sentido si como resultado de la aplicación de las disposiciones demandadas, de manera inconstitucional, se redujese la base de cálculo de las transferencias a las entidades territoriales, y se ha constatado que ello no es así, encuentra la Corte que los mismos no resultan procedentes.
4.8. Conclusión.
El modelo de República unitaria con descentralización administrativa y autonomía de sus entidades territoriales que la Constitución adoptó para Colombia, exige un delicado balance en la distribución tanto de las competencias como de los recursos destinados a atenderlas.
La Constitución ha diseñado un esquema que se orienta a conseguir ese equilibrio en la distribución de las competencias y los recursos y a garantizar unos ciertos niveles de ingresos para las entidades territoriales. Sin embargo, dentro del marco constitucional, se desenvuelve un proceso de negociación entre los distintos actores, que se resuelve democráticamente a través del presupuesto, y que en ocasiones, como ha sido el caso entre nosotros, acude a la reforma de los parámetros constitucionales, para adecuar esa necesaria garantía jurídica de la estabilidad y el carácter creciente de los ingresos de las entidades territoriales, con la naturaleza dinámica de las finanzas públicas, y la necesidad de que, de acuerdo con las circunstancias, se mantenga el equilibrio entre los ingresos que la Nación conserva para sí, y los que debe transferir a los entes territoriales.
La Constitución en el año 2001, optó por una nueva definición política de ese equilibrio, dentro de la cual el concepto de ingresos corrientes de la Nación ya no tiene la misma significación que había tenido hasta entonces.
No obstante lo anterior, dicho concepto conserva su dimensión constitucional, y encuentra la Corte que las disposiciones acusadas no resultan contrarias al mismo.
No cabe, por otra parte, la solicitud elevada por el demandante y por quien coadyuva la demanda en el sentido de que la Corte produzca una sentencia interpretativa, por cuanto, con base en los parámetros generales que se han resaltado en esta providencia, corresponde a la ley determinar en cada caso cuál es la naturaleza de los distintos ingresos del Estado, y la Corte sólo podrá pronunciarse en el evento en que las leyes que así lo hagan sean sometidas a su conocimiento en los términos del artículo 241 de la Carta.
Observa, finalmente la Corte, que puesto que no prosperaron los cargos de inconstitucionalidad contra el artículo 1º de la Ley 225 de 1995, no se presenta el presupuesto que le habría permitido pronunciarse también sobre los artículos demandados de la Ley 179 de 1994, los cuales no se encuentran vigentes y no están produciendo efectos, en la medida en que, por una parte, el artículo 3º fue subrogado por el artículo 1º de la Ley 225 de 1995, y, por otra, por virtud de lo dispuesto en ese mismo artículo, no existe en la ley orgánica de presupuesto referencia alguna a las rentas contractuales, a cuya exclusión de la normatividad orgánica atendía el artículo 67 demandado. Por consiguiente, la Corte declarará la exequibilidad del artículo 1º de la Ley 225 de 1995, por los cargos analizados en esta providencia, y se inhibirá de pronunciarse de fondo sobre los apartes demandados del artículo 3º y sobre el artículo 67 de la Ley 179 de 1994.
1. Declarar EXEQUIBLES, por los cargos analizados en esta providencia, los apartes demandados del artículo 1º de la Ley 225 de 1995.
2. Inhibirse para pronunciarse de fondo sobre los artículos 3º y 67 de la Ley 179 de 1994.