Source: https://www.diritto.it/il-conflittuale-rapporto-tra-comuni-e-societa-d-ambito-non-aiuta-la-gestione-integrata-dei-rifiuti-in-sicilia/
Timestamp: 2018-11-17 19:55:53+00:00
Document Index: 76304562

Matched Legal Cases: ['sentenza ', 'art. 49', 'art. 3', 'art. 117', 'art. 58', 'art. 4', 'art. 58', 'art. 7', 'art. 7']

Abstract: Una disamina ragionata della normativa vigente in ordine ai rapporti tra società d’ambito e Comuni soci può certamente essere d’aiuto ai tanti amministratori che, loro malgrado, sono vittime di un sistema che ad oggi ha prodotto in Sicilia il drammatico debito di oltre un miliardo di euro.
Sommario: 1. L’intervento sussidiario dei Comuni soci della società d’ambito – 2. La coerenza del tributo con lo strumento della pianificazione d’ambito – 3. Le esigenze motivazionali dell’imposizione tributaria – 4. Considerazioni finali.
Secondo questa impostazione, infatti, la partecipazione obbligatoria degli enti locali impedisce al singolo Comune di non aderire al modello associativo. Per i consorzi obbligatori la giurisprudenza amministrativa, chiamata a sindacare il comportamento di alcuni Comuni ostili ad aderire agli ambiti territoriali ottimali per la gestione integrata dei servizi ed ambientali, si è espressa in questi termini: “Il principio di leale collaborazione tra gli enti è stato enucleato dalla Corte costituzionale con riferimento allo svolgimento dei diversi rapporti di rango costituzionale tra Stato e regioni, pur tuttavia la relativa applicazione non può condurre a situazioni di stallo decisionale che possano compromettere gli interessi pubblici oggetto delle decisioni da assumere, ed il rispetto di detto principio non può legittimare comportamenti che tendono a paralizzare la costituzione degli A.t.o.”3. Ancora, “Dal momento della costituzione dell’Ente di ambito tutte le funzioni in materia di servizi idrici dei comuni e delle province consorziati sono esercitati dall’ente di ambito medesimo, restando sottratta agli enti territoriali partecipanti al consorzio obbligatorio l’esercizio di un potere diretto sugli impianti e la possibilità di incidere, con propria autonoma delibera, sulla gestione del servizio”4.
Infatti, secondo la giurisprudenza della Corte dei Conti7, i costi che il socio deve coprire non sono soltanto quelli risultanti dal contratto di servizio, ma anche quelli generati dalla gestione (ad esempio perdita di esercizio) che devono essere coperti, in quota parte, da tutti i Comuni soci, fermo restando l’obbligo di avviare l’azione di responsabilità nei confronti degli amministratori della società d’ambito. Tutto ciò è conseguenza del fatto che al Comune compete l’onere di svolgere al meglio le proprie funzioni istituzionali – agendo con tutte le opportune cautele del caso – non solo nella gestione diretta della res pubblica, ma anche nell’esercizio dei poteri di indirizzo e di controllo delle società partecipate.
A conferma di ciò, resta insuperata, per eloquenza e chiarezza, una sentenza della Corte dei Conti8 con la quale il Sindaco del Comune di Tivoli, socio unico di “Acque Albule SpA”, viene condannato per mancato esercizio di azione sociale di responsabilità nei confronti di amministratori della società, resisi responsabili di comportamenti illegittimi ed illeciti, nonché della violazione delle regole di gestione (efficienza, economicità ed efficacia) cui deve uniformarsi l’azione di qualsiasi amministrazione pubblica. Del tutto identiche sono le conclusioni cui perviene la medesima Corte dei Conti9, ad avviso della quale “l’ente locale è responsabile delle irregolarità contabili delle proprie partecipate, sulle quali è tenuto a svolgere un attento e costante controllo, per impedire l’utilizzo di risorse in modo non conforme ai criteri di sana e gestione che possono causare squilibri sul bilancio dell’ente”. In altre parole, ciò significa che in presenza di segnali gravi e certi – come ne caso di numerose società d’ambito siciliane – che indicano pressanti difficoltà economico-finanziarie, pregiudizievoli al regolare funzionamento di una società partecipata, il Dirigente del settore comunale competente in uno al Sindaco, hanno il dovere di vigilare sull’andamento della relativa gestione, nonché l’onere di intraprendere tutte le iniziative in loro potere, utili per agevolare al meglio il ripristino della normale e corretta gestione societaria, con la messa in atto degli idonei rimedi correttivi.
Attraverso tale modello di gestione il legislatore statale ha, in altri termini, differenziato l’aspetto della gestione del servizio (affidato alle società d’ambito) dalle altre competenze relative alla determinazione delle tariffe, che permangono in capo all’ente Comune. In tale nuovo contesto procedimentale l’anello di congiunzione è rappresentato dal “piano economico-finanziario”. L’art. 49, comma 8, del d.lgs. n. 22/97, prevede infatti che “la tariffa è determinata dagli enti locali, anche in relazione al piano finanziario degli interventi relativi al servizio”. Negli stessi termini depone altresì il comma 4 dell’art. 3 del successivo D.P.R. n. 158/99 a norma del quale è previsto letteralmente che “Sulla basa del piano finanziario l’ente locale determina la tariffa, fissa la percentuale di crescita annua della tariffa ed i tempi di raggiungimento del pieno grado di copertura dei costi nell’arco della fase transitoria; nel rispetto dei criteri di cui all’articolo 12, determina l’articolazione tariffaria”.
La TARSU è un tributo erariale, istituito, nell’ambito della competenza legislativa esclusiva statale di cui all’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., dalla legge dello Stato (art. 58 del d.lgs. n. 507/93) e da questa disciplinato14, salvo quanto espressamente rimesso dalla stessa legge statale all’autonomia dei Comuni15. La norma fondamentale dalla quale trae origine la TARSU è quindi rappresentata dal citato d.lgs. n. 507 del 15/11/1993 il quale, in attuazione del comma 4 dell’art. 4 della legge di delegazione 23/10/1992 n. 421, ha stabilito, all’art. 58, che, in relazione all’istituzione e all’attivazione del servizio relativo allo <<smaltimento dei rifiuti solidi urbani interni, svolto in regime di privativa>> nelle zone del territorio comunale, i Comuni <<debbono istituire una tassa annuale>> da applicarsi <<in base a tariffa>>, secondo appositi regolamenti comunali, a copertura (dal 50% ovvero, per gli enti locali dissestati, dal 75%) del costo del servizio stesso, nel rispetto delle prescrizioni e dei criteri specificati negli artt. da 59 a 81 del medesimo decreto legislativo.
L’omissione ovvero il difetto di motivazione, determina un’evidente violazione degli oneri esplicativi posti a carico degli enti locali dalla citata normativa speciale, ma anche dal più generale principio contenuto nello Statuto del contribuente che disciplina l’esercizio della potestà impositiva agli stessi devoluta. In particolare, ai sensi dell’art. 7 della legge n. 212/2000, gli organi e gli uffici degli enti territoriali devono indicare gli elementi di fatto e le ragioni giuridiche che determinano l’emissione di atti e provvedimenti diretti al contribuente espressivi di un pretesa fiscale. Peraltro, anche nell’orientamento della Corte di Cassazione la disciplina recata dall’art. 7, legge n. 212/200 si inquadra a pieno titolo nel paradigma dei principi generali ed immanenti del diritto e dell’azione amministrativa in materia tributaria, in virtù della relativa funzione di diretta attuazione degli artt. 3, 23, 53 e 97 della Cost.. Giova a tal fine evidenziare “Come ripetutamente affermato dalla giurisprudenza amministrativa, la determinazione dell’ammontare delle tariffe per servizi resi a particolari categorie di utenti presuppone una chiara ed esauriente motivazione dell’onere sostenuto dal soggetto pubblico, che specifichi la misura dei costi trasferiti agli utenti, e ciò da una parte per verificare se effettivamente le somme pretese corrispondono al rimborso delle spese sostenute e, dall’altra, per evitare che esse si traducano in un sostanziale tributo privo dell’indispensabile supporto legislativo; laddove, nella specie, l’aver considerato motivato <<per relationem>> l’impugnato provvedimento con riferimento al Piano d’impresa presentato dalla Società ed approvato con la delibera giuntale, si risolve, in definitiva, in una petizione di principio”19.
Ne consegue che, laddove la normativa vigente conferisce ai Consigli comunali il potere di determinare l’importo della TARSU/TIA, certamente attribuisce nel contempo anche il potere di non approvarle, ma s’intende che la disapprovazione può ammettersi solo in presenza di vizi di legittimità del “piano d’ambito” o del “piano economico-finanziario” che portano comunque al riesame dell’atto e non può in alcun caso riferirsi al merito delle decisioni inerenti la gestione del servizio integrato dei rifiuti, essendo questo riservato per legge alla società d’ambito (domani S.R.R.) e agli organi della medesima.
Ove, infatti, si consentisse la disapprovazione per ragioni di merito, si attribuirebbe ad ogni organo consiliare il potere di veto sulle determinazioni assunte dall’assemblea dei soci dell’ATO secondo il principio maggioritario, così dandosi ingresso ad una sorta di parziale cogestione del sistema integrato dei rifiuti che – dato il numero dei Comuni costituenti l’ambito territoriale e la mutevolezza della maggioranze politiche che li governano – renderebbe di fatto impossibile la gestione unitaria e in ambito sovra-comunale della gestione dei rifiuti così vanificando gli obiettivi della legge.
Questo non comporta però che i Comuni soci, e di riflesso i cittadini contribuenti, debbano accettare anche l’imposizione di un costo del servizio ingiusto, anche perché le tariffe della TARSU/TIA, devono essere calibrate, secondo quanto previsto dalla citata normativa di riferimento, sugli effettivi costi del servizio reso e non rapportate, di fatto, (come del resto traspare dai bilanci di numerose società d’ambito siciliane) all’esigenza di sopperire agli oneri economici correlati alla marcata e condizionante utilizzazione di personale in esubero; modello di governance che non appare conforme alla volontà del legislatore di far gravare sull’utenza solamente gli oneri effettivi del servizio (determinati sulla base di reali e dimostrabili oneri d’impresa, in funzione del servizio concretamente assicurato) e non anche oneri diversi e, latu sensu, assistenziali, non coerenti con gli ordinari canoni di un equilibrato esercizio d’impresa (e che dovrebbero trovare, quindi, altre fonti di copertura)20.
E però, quando ciò si verifica, le ragioni del Comune dissenziente vanno fatte valere all’interno dell’organo assembleare della società d’ambito o, all’esterno, solo presso il Giudice ordinario per l’eventuale lesione di diritti sottesi alla posizione di socio. Non è infatti ipotizzabile un contenzioso innanzi al Tribunale Amministrativo, trattandosi di conflitto interorganico insindacabile dal giudice amministrativo. In un simile contesto, i conflitti che sorgono tra ogni società d’ambito siciliana ed i Comuni che ne fanno parte nella qualità di soci, non possono che trovare la loro composizione attraverso la mediazione politica esplicabile all’interno degli organi dell’organizzazione sovra-comunale; fermo restando che alla fine è la maggioranza che decide, e che i provvedimenti dell’organizzazione sovra-comunale – se adottati nel rispetto del procedimento di formazione della volontà degli organi collegiali, ed indenni da vizi di legittimità – risultano vincolanti anche per la minoranza21. Infatt,i il componente di un organismo collegiale, qual’è l’assemblea della società d’ambito, è in un rapporto di immedesimazione con l’organo di appartenenza che, nonostante la pluralità dei suoi componenti, costituisce un centro unitario di imputazione degli atti adottati.