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Timestamp: 2017-11-19 16:20:47+00:00
Document Index: 24158425

Matched Legal Cases: ['art. 16', 'art. 17', 'art. 23', 'art. 24', 'art. 53', 'art. 2', 'sentenza ', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 10']

Lezioni di Diritto del Lavoro Pubblico | PDF Flipbook
Lezioni di Diritto del Lavoro Pubblico Prima Edizione
Indice 0.1 0.2 0.3 0.4 Introduzione al Diritto del Lavoro Pubblico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Storia del Diritto del Lavoro Pubblico Italiano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Le Fonti del Diritto del Lavoro Pubblico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . La Contrattazione Collettiva del Lavoro Pubblico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 0.4.1 0.4.2 0.5 0.5.1 0.5.2 0.5.3 0.5.4 0.6 0.6.1 0.6.2 0.6.3 0.6.4 0.7 0.7.1 0.7.2 0.8 0.8.1 0.8.2 0.8.3 0.8.4 Svolgimento della Contrattazione Collettiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Il Contratto Collettivo in Ambito Pubblico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Il Personale Dirigente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 1 2 2 3 3 4 4 6 8 9 9 10 10 11 11 12 14 16 17 19 20 21 21 23 23 23 24 24 24 24 I Lavoratori Pubblici . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Il Personale Non Dirigente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . La Mobilità . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Il Regime delle Incompatibilità, del Cumulo di Impieghi e di Incarichi . . . . . . . . . . . Orario di Lavoro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Retribuzione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . TFR - Trattamento di Fine Rapporto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Contrasto all'Assenzionismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Il Codice di Comportamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Casistica e Giurisprudenza sul Obblighi del Lavoratore e il Codice di Comportamento . . . Le Tipologie di Sanzioni. Il Licenziamento Disciplinare . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Il Procedimento Disciplinare . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Rapporto tra Procedimento Disciplinare e Procedimento Penale . . . . . . . . . . . . . . Responsabilità Dirigenziale e Disciplinare del Dirigente. Il Licenziamento Disciplinare del Dirigente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Il Rapporto di Lavoro Pubblico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Gli Obblighi del Lavoratore Pubblico e il Codice di Comportamento . . . . . . . . . . . . . . . . . Il Potere Disciplinare nel Lavoro Pubblico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 Test di Autovalutazioni 1.1 Test di Autovalutazione Diritto del Lavoro Pubblico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1.1 Test Parte Generale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 Fonti per testo e immagini; autori; licenze 2.1 2.2 2.3 Testo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Immagini . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Licenza dell'opera . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . i
0.1. INTRODUZIONE AL DIRITTO DEL LAVORO PUBBLICO 1 0.1 Introduzione al Diritto del Lavoro Pubblico Il Diritto del Lavoro Pubblico è una materia di giovane creazione. E' dal 1993 che si può iniziare a parlare di Diritto del Lavoro in relazione al Pubblico Impiego. Prima di tale data il Pubblico Impiego era regolato da norme di Diritto Amministrativo ed era studiato in esso come materia. La complessità del Diritto del Lavoro Pubblico nasce dal semplice fatto che bisogna aver già compreso e assimilato bene i fondamenti del Diritto del Lavoro in campo privatistico. Il Diritto del Lavoro Pubblico, infatti, parte da tali discipline base per poi avere delle sue particolari diversità che lo rendono unico e relativamente complesso. Il Corso si dedicherà in prima fase ad analizzare le questioni generali quali le Fonti e la Contrattazione Collettiva per poi analizzare le varie diversità nella varie discipline focalizzando l'attenzione principalmente in campo del Comportamento che i dipendenti Pubblici devono avere e le relative Sanzioni Disciplinari. 0.2 Storia del Diritto del Lavoro Pubblico Italiano La Storia del Diritto del Lavoro Pubblico ha inizio solo recentemente. Dagli anni 70' si è iniziato a parlare di una Riforma complessiva del Pubblico Impiego aﬃnché rientrasse nella sfera giuridica del Diritto del Lavoro come lo è il Lavoro Subordinato Privato. Si arrivo addirittura ad una legge nel 1983 (Legge n. 93/83) che prevedeva una prima forma di Contrattazione Collettiva anche se è improprio deﬁnirla così perchè in realtà vi erano solo degli Accordi Sindacali che lo Stato si impegnava di riprodurre in proprie Leggi o Regolamenti. Nonostante questi dibattiti la vera svolta si avrà solo 9 anni dopo nel 1992 quando il Parlamento emana una Legge Delega che il Governo attuerà nel 1993 con il D.Lgs. n.29. Questa Decreto darà vita alla Privatizzazione del Pubblico Impiego accolta con giubilo nelle ambienti iuslaburistici (un po' meno in ambito amministrativo) e che doveva aprire le porte delle Pubbliche Amministrazioni alle norme comuni di Diritto del Lavoro e soprattutto delle Contrattazione Collettiva. Tutto questo verrà disatteso nei fatti. Dal 1993 al 2001 si susseguono una serie di Riforme in questo campo (tra cui si ricordano la Bassanini Semel, Legge 15 marzo 1997, n. 59, Bis, Legge 15 maggio 1997, n. 127, Ter, Legge 16 giugno 1998, n. 191, e Quater, Legge 8 marzo 1999 n. 50) che porteranno ad avere, nell'arco di 10 anni, una materia con un groviglio di norme disparate. Nel 2001 sorge, quindi, la necessità di razionalizzare queste norme di qui la Delega al Governo di creare un Testo Unico in materia di Pubblico Impiego che sarà attuata proprio nel D.Lgs. n.165. La storia del Diritto del Lavoro Pubblico, però, non si chiude qui. Dal 2001 il D.Lgs. n.165 sarà più volte toccato in senso sempre più restrittivo delle novità “privatistiche” ﬁno ad arrivare alla Riforma più importante ancora una volta attuativa di una Legge Delega 15/2009 e cioè la Riforma Brunetta (D.Lgs. 150/2009). Molto Brevemente è questa la storia del Diritto del Lavoro Pubblico. Ci si potrà chiedere perché l'apertura al Diritto del Lavoro Privato sia avvenuta solo nel 1993 e non prima. Questo è ﬁglio soprattutto di una interpretazione, restrittiva, dell'articolo 97 comma 2: “I pubblici uﬃci sono organizzati secondo disposizioni di legge [95 c.3], in modo che siano assicurati il buon andamento e l'imparzialità dell'amministrazione.” La Lettura restrittiva imponeva non solo che fosse l'Organizzazione della Pubblica Amministrazione ad essere disposta per Legge ma anche gli stessi Rapporti di lavoro. La situazione ha, come detto, una svolta nel 1993: • Da una impostazione unilaterale si passa ad una bilaterale con l'ingresso della Contrattazione Collettiva (Immediatamente Eﬃcace) non solo la Legge. (Prima del 1993: Si era proposta una Contrattazione Collettiva che Veniva Sempre Riprodotta in una Legge per Garantire Sempre il Dato Formale di Forma di Legge). • Abbandono dell'Unilateralità anche nel Rapporto di Lavoro vi è la Contrattazione Privatistica. Vi è la ﬁrma anche da parte degli Impiegati Pubblici di un Contratto di Lavoro non vi è più l'Atto di Nomina. La Pubblica Amministrazione inizia ad operare come un Datore di Lavoro Privato anche se permangono alcuni rapporti esclusi come quello dei Magistrati e i Docenti Universitari che rimangono in regime amministrativo con relativo Atto di Nomina. Il passaggio dal Diritto Amministrativo a quello del Diritto del Lavoro non è di poca importanza cambiando radicalmente la Giurisdizione dall'Esclusività del Tribunale Amministrativo (sia a tutela dei Diritti Soggettivi che degli Interessi Legittimi) alla Giurisdizione anche del Tribunale del Lavoro. La portata di questa Riforma, però non deve far pensare che il Diritto del Lavoro Pubblico sia una materia uguale al Diritto del Lavoro Privato. Non è aﬀatto così e questo si può notare soprattutto dal 2009 ad oggi con una maggiore spinta, da parte dei vari legislatori, a creare particolarità, per il Lavoro Pubblico che lo rendono una materia complessa e diversa dalla Diritto del Lavoro in generale.
2 INDICE 0.3 Le Fonti del Diritto del Lavoro Pubblico Lo Studio delle Fonti del Diritto del Lavoro Pubblico risulta molto più facile dello Studio delle Fonti del Diritto del Lavoro in generale ma ugualmente con proprie diﬃcoltà. La facilità è data dal fatto che il Diritto del Lavoro Pubblico trova la sua disciplina generica nelle medesime Fonti del Diritto del Lavoro Privatistico e inoltre anche dal fatto che tutta la materia è stata razionalizzata in un unico Testo Unico (D.Lgs. n.165/2001). L'articolo 2, comma 2, 1° periodo del D.Lgs. 165/2001 (rubricato “Fonti”) ci dice che i Rapporti di Lavoro Pubblico sono regolati con le stesse norme previste per i Rapporti Privati e cioè il Capo I, Titolo II, Libro V del Codice Civile e le Leggi Speciali. La relativa complessità inizia a sorgere quando lo stesso periodo pone una eccezione. Dice espressamente “fatte salve” le diversità contenute nel presente Decreto che costituiscono Disposizioni a Carattere Imperativo. Questa previsione è frutto di una modiﬁca del 2009 (ad opera della Riforma Brunetta) e che di fatto complica la materia perché, lo stesso Decreto, pone una serie di particolarità dalla disciplina privatistica che hanno un carattere di Imperatività e quindi di Inderogabilità sia in Melius sia in Peius da parte della Contrattazione Collettiva. Una limitazione che nel Lavoro Privato non vi è potendo la Contrattazione Collettiva, in sostanza, regolare in Melius tutto ciò che vuole, fatte determinate eccezioni. Ricapitolando abbiamo, seppure in modo discorsivo, già presentato le fonti che useremo per lo studio dei vari istituti del Diritto del Lavoro Pubblico. Al vertice restano le Disposizioni di Legge (e chiaramente Costituzionali) che sono generalmente uguali a quelle Diritto del Lavoro Privato (Codice Civile e Leggi Speciali) corrette dal D.Lgs. n.165/2001 che crea delle particolarità alla Disciplina. Sotto le Disposizioni di Legge vi sono i Contratti Collettivi che a diﬀerenza del campo del lavoro privatistico incontra una serie di limitazioni. Queste limitazioni sono disciplinate dall'articolo 40 (rubricato “Contratti Collettivi Nazionali e Integrativi”). Questo articolo delimita la Contrattazione Collettiva (dopo le modiﬁche del 2009) in relazione alla Materia dei Diritti e delle Prerogative dei Rapporti di Lavoro. All'interno di questo campo, a sua volta, ci sono ulteriori aree non toccabili dalla Contrattazione Collettiva (Materie Sanzioni Disciplinari, Corrispensioni del Trattamento Accessorio, Mobilità e Progressioni Economiche). Notiamo quindi una grande rigidità della Contrattazione Collettiva e questo lo vedremo meglio nella prossima lezione. 0.4 La Contrattazione Collettiva del Lavoro Pubblico L'aspetto più importante della Riforma del 1993 è sicuramente l'ingresso nella scena del Diritto del Lavoro Pubblico della Contrattazione Collettiva che prima era esclusa (o meglio si era provata una sorta di Contrattazione Collettiva che veniva però sempre trasfusa in una Legge per garantire il Rigore Formale di Legge). Ad ammettere la Contrattazione Collettiva è l'articolo 40 comma 3 del D.Lgs. n.165/2001 che deve essere in coerenza con il Sistema Privatistico (e già qui si potrebbe iniziare a discutere su quale sistema si intenda dato che ora vi sono vari sistemi come quello FIAT diversi dal classico). Nel secondo periodo vi è la Conformità tra Durata che viene stabilità in modo che vi sia coincidenza fra Vigenza della Disciplina Giuridica e Disciplina Economica. Il Legislatore si Adegua all'Accordo del 2009 in Campo Privato dove si è uniﬁcato a Tre Anni prima era di Quattro Anni la Disciplina Giuridica e Cinque Anni la Disciplina Economica. Il Legislatore nel Settore Pubblico: • A) Individua i Soggetti che Stipulano la Contrattazione Collettiva. • B) Individua i Livelli della Contrattazione Collettiva. (Schema Simile al Privato cambiano Solo Nomi, Contratti Quadro, Contratti Collettivi Nazionali di Comparto e Contratti Integrativi). • C) I Rapporti fra Livelli della Contrattazione Collettiva. • D) Primancora sulle Materie delle Contrattazione Collettiva. • E) Prevede i Vari Procedimenti della Contrattazione Collettiva. Viene creato il Soggetto Pubblico ARAN (Agenzia per la Rappresentazione Negoziale delle Pubbliche Amministrazioni) che Rappresenta le Pubbliche Amministrazioni in veste di Datore di Lavoro. Vi è Rappresentanza di Tutte
0.4. LA CONTRATTAZIONE COLLETTIVA DEL LAVORO PUBBLICO 3 le Pubbliche Amministrazioni per Legge. La Legge usa la Rappresentanza Legale (nel Lavoro Privato è la Rappresentanza Volontaria). Tutte le Pubbliche Amministrazioni sono Vincolate per Legge attraverso proprio lo Strumento della Rappresentanza Legale. 0.4.1 Svolgimento della Contrattazione Collettiva L'ARAN, oltre ad essere il Rappresentante di tutte le Pubbliche Amministrazioni, come detto precedentemente, è anche incaricata di organizzare nel concreto la Contrattazione stessa. Sono ammesse alla Contrattazione dei Contratti di Comparto i Sindacati di Comparto che hanno una media del 5% tra il Dato Associativo e il Dato Elettorale. Il Dato Associativo è quel dato che indica il numero ﬁsso di Iscritti al Sindacato. Esso viene rillevato attraverso le Deleghe conferite alle Pubbliche Amministrazioni per il pagamento delle quote di iscrizione ai Sindacati. Il Dato Elettorale invece riguarda il Consenso che il Sindacato ha ricevuto alle Elezioni per le RSU che si tengono ogni tre anni e sono aperte a tutti. La soluzione della Media ha il pregio di collegare l'accesso a dati oggettivi (l'ARAN deve solo limitarsi a prelevare i dati pubblici e compierne la media) ma non lo ﬁsse neppure ad un regidità ma lo rende dinamico e varibile nel tempo. Anche per i Contratti Quadro è l'ARAN ha predisporre la Contrattazione e lo fa amettendo ad essa le Confederazioni che hanno nelle loro ﬁla almeno due Sindacati di Comparto di due Comparti Diﬀerenti che hanno raggiunto la media del 5%. Chiaramente alcuni Sindacati di Comparto potranno superare il 5% ma ugualmente decidere di non partecipare alla Contrattazione Collettiva. Ecco che quindi è previsto che l'ARAN non possa ﬁrmare contratti che siano stati accettati da meno del 50% dei Sindacati che sono Ammessi alla Contrattazione. 0.4.2 Il Contratto Collettivo in Ambito Pubblico Prima di procedere alla disamina di alcuni aspetti dei Contratti Collettivi in Ambito Pubblico è bene subito occuparsi delle varie tipologie di essi. Ebbene esistono, come in ambito privato, tre livelli di Contrattazione Collettiva e quindi di Contratti Collettivi: 1. Contratto Quadro: E' il Contratto Stabilito tra ARAN e Confederazioni Sindacali e serve a predisporre le Regole di Contrattazione e le Norme del Rapporto Lavorativo Riguardanti tutti i Comparti. 2. Contratti Collettivi Nazionali di Comparto: Sono i Contratti Stabiliti tra ARAN e Sindacati di Comparto (con la presenza anche delle Confederazioni che invece in Ambito Privato non sono presenti se non come assistenza tecnica) e che riguardano i Singoli Comparti di Lavoro Pubblico (la Riforma Brunetta ha previsto che i Comparti siano Quattro, prima erano Dodici: Sanità, Conoscenza, Funzioni Locali e Funzioni Centrali). 3. Contratti Integrativi: Sono i Contratti Stabiliti tra Singole Pubbliche Amministrazioni e Sindacati di Comparto (o meglio le RSU - Rappresentanze Sindacali Unitarie che in Ambito Pubblico sono previste dalla Legge stessa mentre in Settore Privato sono stabilite da un Accordo Interconfederale) e che integrano i Contratti Collettivi di Comparto. Va subito detto che la Contrattazione Collettiva è ferma dal 2009 ergo le novità predisposte dalla Riforma Brunetta non sono ancora state introdotte concretamente negli stessi contratti. Se andiamo a leggere un Contratto Collettivo in vigore (ad esempio quello Università del 2008 retroattivo al 2006 per l'aspetto economico), quindi, troveremo alcune regolazioni oggi non più possibili. A partire dal 2009 è stato previsto che la Corte dei Conti vagli con un proprio parere l'incidenza dei Contratti Collettivi Nazionali di Comparto sulle Finanze Pubbliche. Prima del vaglio della Corte però l'Accordo vanno visionati dai Comitati di Settore che possono anche partecipare alla stessa Contrattazione come osservatori. Dopo il vaglio della Corte l'Accordo passa al Governo che ne da l'Approvazione Deﬁnitiva. Innanzi tutto troviamo la possibilità che un Contratto abbia valenza retroattiva negli aspetti economici. Tale retroattività incontra il limite dei Diritti Maturati in Forza della Contrattazione Precedente che non possono essere negati. Una cosa interessante da notare è che a seguito della Riforma Brunetta sono cambiati i Rapporti tra Ente Pubblico e Sindacati. Precedentemente infatti era possibile disciplinare nei Contratti di Comparto la cosiddetta Concertazione (che ricalca un po' i Diritti Sindacali di Informazione e Partecipazione di Ambito Privatistico). Vi era in Ambito Pubblico una forte penetrazione dei Sindacati nelle decisioni dell'Ente Pubblico che andavano in sostanza sempre
4 INDICE concordate tra Dirigenti e Sindacati. Questo comportò a una crescente lamentela da parte dei Dirigenti ﬁno a che nel 2009 il Ministro Bruentta non decise di introdurre Norme a Limitazione alla Concertazione e quindi oggi molte delle previsioni (che ancora ritroviamo nei contratti del 2009) non sono più possibili perchè in sostanza si è data molta più mano libera ai Dirigenti della Pubblica Amministrazione. I Contratti di Comparto solitamente sono Integrabili dai Contratti Individuali di Lavoro oltre che dai Contratti Integrativi. Nei Contratti di Comparto sono regolati anche gli Aspetti dell'Estinzione del Rapporto di Lavoro infatti con la Riforma del Lavoro Pubblico è entrato in questo campo anche il Licenziamento secondo la Legislazione Privatistica. Un Campo Riformato dalla Riforma Brunetta è anche quello del Campo Disciplinare che se ﬁno al 2009 era posto sotto la libertà Contrattuale tra ARAN e Sindacati dal 2009 invece il Legislatore ha posto numerose norme a Limitazione di tali Libertà in favore di Norme a Carattere Imperativo e quindi Inderogabili dalla Contrattazione Collettiva. E' bene, in ultimo, segnalare che se sorgono controversie sul Contratto Collettivo o meglio sulla sua Interpretazione tra le due parti, ARAN e Parti Sindacali, può essere attuata una Interpretazione Autentica volta a rillevare il reale signiﬁcato di tale parte controversa e tale Interpretazione Autentica ha eﬀetto Retroattivo ﬁno al momento dell'inizio di applicazione del Contratto Collettivo. 0.5 I Lavoratori Pubblici 0.5.1 Il Personale Dirigente L'Intera vicenda della Privatizzazione del settore pubblico è sempre ruotata intorno alla ﬁgura del dirigente. Da sempre ci si è mossi su due direttive. Da una parte rendere autonomo dalla politica l'amministrazione, dall'altra quella di limitare gli interventi del sindacato limitandoli all'esercizio di un diritot di partecipazione. Il ruolo giocato dalla Dirigenza, nel settore pubblico, è segnato anche dagli interventi normativi che l'hanno riguardata ﬁn dai primi anni 70' e che hanno creato una mole di norme che nulla ha a che vedere con la pochezza di norme invece per la Dirigenza del settore privato. L'ambito di applicazione del Capo II, Titolo II del D.Lgs. n. 165/2001 ha pero una valenza più ristretta rispetto al Decreto in se considerato, infatti si applica ai soli Dirigenti dell'amministrazione dello Stato anche ad Ordinamento Autonomo. C'è una Legislazione separata per i Dirigenti di Istituzioni Scolastiche e del Servizio Sanitario Nazionale. Si devono adegaure tenendo conto delle proprie particolarità ai principi di cui all'articolo 4 le amministrazioni regionali a statuto ordinario e le altre pubbliche amministrazioni mentre possono derogare anche alle leggi speciali che li disciplinano gli enti pubblici non economici. Il Ruolo Dirigenziale, accantonato il Ruolo Unico, oggi prevede due Fasce. Si passa dalla Seconda alla Prima Fascia dopo aver ricoperto per 5 anni un Incarico di Uﬃcio Dirigenziale Generale o Equivalente senza essere incorsi in Responsabilità Dirigenziale. Per accedere invece alla Seconda Fascia bisogna partecipare ad un Conrcoso Pubblico che può essere o un Concorso per Esami indetto dalle Singole Amministrazioni oppure un Corso-Concorso Selettivo di Formazione Bandito dalla Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione in dodici mesi seguito da ulteriori sei mesi di applicazione presso una Amministrazione Pubblica o Privata e ocncluso con un Esame-Concorso Finale. Esistono ulteriori Requisiti per poter accedere al Concorso per Esami che sono l'avere una laurea almeno triennale, essere soggetti che sono o sono stati dipendenti di amministrazioni o solo cittadini italiani, che possano vantare una determinata anzianità di servizio di diversa lunghezza a seconda che sia fatta valere per sé sola o per essere stata maturata in incarichi dirigenziali delle amministrazioni soggette e non soggette alla legge, oppure in posizioni funzionali apicali richiedenti il possesso di titoli di studio post-laurea. Per il Corso-Concorso invece è sempre richiesta la laurea almeno trienalle, soggetti che abbiano conseguito un titolo di studio post-laurea, dipendenti di ruolo delle pubbliche amministrazioni nonché dipendenti privati che siano in grado di fare valere speciali requisiti di anzianità di servizio in determinate posizioni funzionali o professionali. La Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione ha un ruolo centrale non solo perchè organizza il Corso-Concorso ma anche perchè cura il corso di formazione di massimo 12 mesi per i neo-dirigenti. Esiste, dal 2009, la possibilità di accedere direttamente in Prima Fascia per il 50% dei posti resisi liberi. Tali concorsi sono accessibili sia da dirigenti di ruolo con una certa anzianità di servizio, sia da soggetti in possesso dei titoli di studio e professionali individuati nei bandi di Concorso. Una volta vinto il concorso dovranno svolgere un periodo di formazione presso uﬃci amministrativi di uno Stato dell'Unione Europea o di un Organismo Comunitario o Internazionale.
0.5. I LAVORATORI PUBBLICI 5 Una volta superato il Concorso si viene assunti con un Contratto Individuale di Lavoro Subordinato a Tempo Indeterminato e regolato dalle norme comuni e dalla contrattazione collettiva. Si viene poi collocati in un ruolo dell'amministrazione e si acquisisce il diritto al trattamento economico previsto. Una particolarità in ambito pubblico è che il contratto è si a tempo indeterminato ma la ﬁssazione delle “mansioni” o meglio dei vari incarichi viene di volta in volta riassegnata con un altro contratto e questo per rendere ﬂessibile la collocazione dei dirigenti. La Legge 145 del 2002 aveva introdotto, tramite il nuovo articolo 17-bis del T.U., una normativa in materia di Vicedirigenza ma il contrasto dei Sindacati a questa introduzione e il supporto della magistratura che ha ritenuto per forza necessario l'attivazione della stessa tramite i contratti collettivi hanno reso, di fatto, la norma inapplicata. Separazione tra Politica e Amministrazione La questione della Separazione tra Politica e Amministrazione è stata ﬁn da subito al centro delle varie Riforme intervenute sul Lavoro Pubblico. In Realtà questa Separazione è stata da sempre più un Indirizzo Ideologico PoliticoPropagandistico che un vero e proprio format di organizzazione della Pubblica Amministrazione per il semplice fatto che dividere la Politica dalla Amministrazione è di fatto, e forse ontologicamente, impossibile. L'Articolo 4 ﬁssa una linea netta di demarcazione: • Da un lato vi è l' Indirizzo Politico-Amministrativo che è competenza degli Organi di Governo e consiste nella deﬁnizione degli obbiettivi e i programmi compiendo il necessario per attuarli e veriﬁcare i risultati. • Dall'altro i Dirigenti che hanno una serie di competenze blindate derogabili solo espressamente da parte di speciﬁche disposizioni di legge. L'Articolo 14 prescrive che il Ministro ha l'incarico di emanare, entro dieci giorni dalla pubblicazione della legge di bilancio, delle direttive generali per l'attività delle varie amministrazioni sottoposte e assegnare ad esse i dirigenti, le risorse umane, materiali e economico-ﬁnanziarie. Il Ministro non può ingerire nei compiti dei dirigenti ma può indire un commissario ad acta che veriﬁchi la stiuazione a seguito di un contestazione salvo casi di emergenza. Permane la facoltà di annullamento ministeriale per motivi di legittimità. Il Ministro controlla tutto questo tramite un proprio Gabinetto Ministeriale i cui componenti, tramite il sistema del spoils system, decadono, se non riconfermati, entro trenta giorni dalla nomina del nuovo ministero. Gli Incarichi Dirigenziali Il fenomento degli Incarichi Dirigenziali, ma più in generale dell'organizzazione delle pubbliche amministrazioni, ha avuto una importante rivoluzione nel 2001 che la limitazione delle competenze in materia di organizzazione e di assegnazione degli incarichi della contrattazione collettiva ai dirigenti che hanno sempre più una autonomia organizzativa come avviene in ambito privato. Gli incarichi assegnabili sono o un Incarico di Vertice, o di un Uﬃcio Dirigenziale Generale, o di un Uﬃcio Dirigenziale. Si discute se esiste una subordinazione da parte dei Dirigenti di Seconda Fascia a quelli di Prima e la soluzione migliore è ammettere una area ristretta di subordinazione che può essere coordinata ma non espropriata. In alcune Amministrazioni è prevista la ﬁgura del Segretario Generale o del Capo Dipartimento che coordina gli Ufﬁci Dirigenziali Generali ma come detto è una ﬁgura eventuale e regolata dai rispettivi ordinamenti. Il Responsabile di un Uﬃcio Dirigenziale Generale ha il compito di formulare proposte e pareri al Ministro, proporre le risorse e i proﬁli professionali necessari, curare l'attuazione delle direttive generali del Ministro distribendo gi incarichi ai vari dirigenti, organizzare gli uﬃci non dirigenziali, esercitare i poteri di acquisizione delle entrare e di spesa salvo delega ad altri dirigenti, dirigere responsabilità i procedimenti amministrativi, promuovere e resistere alle liti, richiedere direttamente pareri, gestire i rapporti sindacali e di lavoro, decidere sui ricorsi gerarchici contro atti e provvedimenti non deﬁnitivi dei dirigenti (non sono ammessi invece ricorsi gerarchici degli atti degli stessi responsabili degli uﬃci dirigenziali generali e dei responsabili apicali) (art. 16 del D.Lgs. n. 165/2001). Il Responsabile dell'Uﬃcio Dirigenziale invece deve rapportarsi con il Responsabile Dirigenziale Generale, formulare pareri e proposte, curare l'attuazione dei progetti assegnati, svolgere i compiti a lui delegati, curare l'attività dell'uﬃcio, concorrere all'individuazione delle risorse e dei proﬁli professionali necessari, provvedere alla gestione del personale e delle risorse ﬁnanziariee strumentali e eﬀettuare la valutazione del personale (art. 17 del D.Lgs. n. 165/2001). Il quadro delineato è stato modiﬁcato o meglio adattato alla previsione della valutazione delle performance nel 2009 ma la riforma in realtà non è entrata mai pienamente in atto.
6 INDICE E' stata recuperata, invece, dalle nozioni usate prima della privatizzazione, le due nozioni di Servizio e Uﬃcio il primo indicante il rapporto a tempo indeterminato posto in essere col contratto di dirigente, il secondo indicante il rapporto a tempo determinato instaurato col conferimento di un incarico, considerato e classiﬁcato come un provvedimento amministrativo. A questo riguardo però vi è una contrarietà da parte del giudice ordinario che è colui che comunque ha la competenza di decidere su di esso senza poter comunque rimuoverlo. L'articolo 19 del D.Lgs. n. 165/2001 prevede un sistema di assegnazione dei vari incarichi “d'Uﬃcio” che ormai non segue più la via del Concorso. Ugualmente resta un procedimento ad ampia pubblicità tanto è vero che va previsto una sorta di bando indicante i posti disponibili e i requisiti che un Dirigente deve avere e dopo l'avvenuta individuazione vi è la stipula di un contratto che deve avere almeno la durata di tre anni e non più di cinque. Dal 2010 è stata invece eliminata la disposizione che faceva diventare normale la riconferma nell'incarico favorendosi così la mobilità. Vi sono tre tipologie di Incarichi: • Segretario Generale di Ministeri: Che sono conferiti con Decreto del Presidente della Repubblica ai Dirigenti di Prima Fascia o a Persona in Posesso di determianta qualiﬁche Professionali e se non riconfermati entro novanta giorni dal voto di ﬁducia di un nuovo Governo decadono per il sistema dello spoils system. • Direzione di Uﬃci Dirigenziali Generali: Conferiti con Decreto del Presidnete del Consiglio ai Dirigenti di Prima Fascia o a non più del 70% di quelli di Seconda Fascia con determiante caratteristiche professionali. • Direzione di Uﬃci Dirigenziali:' Conferiti dal Responsabile dell'Uﬃcio Dirigenziale Generale. Vi sono anche Dirigenti non titolari di Uﬃci Dirigenziali a cui, se richiesto dai vertici delle amminsitrazioni interessate, sono assengati “funzioni ispettive, di consulenza, studio e ricerca”. 0.5.2 Il Personale Non Dirigente A sostegno della tesi della centralità data alla Dirigenza nell'ambito pubblico è da notare come legislativamente sia individuato il restante personale con la deﬁnizione di Personale Non Dirigente. La disciplina del Personale Non Dirigente è contenuta nel Titolo II Capo III e nel Titolo IV del D.Lgs. n. 165/2001 oltre che i principi generali validi anche per i Dirigenti di cui al Titoli I. Reclutamento e Contratti di Lavoro Flessibile Richiamando un po' il gergo militaresco ancora oggi, all'articolo 35 del D.Lgs. n. 165/2001 l'assunzione di un dipente pubblico è deﬁnita come “Reclutamento” essa però avviene con un normale Contratto di Lavoro Privato a seguito di un Concorso ai sensi dell'articolo 97 comma 3 della Costituzione (anche se vi è la possibilità di prevedere eccezioni per legge come ad esempio è avvenuto per le “Stabilizzazioni” che hanno visto il passaggio da contratti precari a tempo indetermianto se si rientrava in alcune ﬁnestre temporali e/o si partecipava ad alcuni corsi di formazione e/o prove di idoneità). Va ricordato, ma si vedrà meglio in seguito, che l'apertura di un concorso è collegato anche al fenomeno della Mobilità Esterna dovendosi prevedere solo nel caso in cui non sia possibili collocare personale in esubero presso altra amministrazione in tale amministrazione. L'articolo 35 del D.Lgs. n. 165/2001 prevede due modalità di assunzione: • Tramite Procedure Selettive dell'Accertamento della Professionalità (il più tipico è il Concorso) e questo da modo di aprire anche all'esterno. Questo metodo va usato anche per le promozioni comportanti l'esecuzione di mansioni/funzioni superiori. Il procedimento è regolato da “un decalogo” di principi con varie regole di svolgimento per garantire la massima trasparanze e tra cui vi è l'obbligo del vincitore di restare nella sede di prima destinazione per almeno un quinquennio. • Tramite Avviamento cioè tramite richiesta numerica tramite le liste di collocamento e di mobilità. Questo stesso sistema è usato anche per le Assunzioni Obbligatorie usando le liste speciali dei disabili. Entrambe le due modalità di assunzione terminano con l'individuazione del soggetto vincitore e in capo ad esso si istaura per la Giurisprudenza Amministrativa un Interesse Legittimo, per quella Ordinaria un Diritto Soggettivo, all'Assunzione.
0.5. I LAVORATORI PUBBLICI 7 L'articolo 36 del D.Lgs. n. 165/2001 sul lavoro ﬂessibile, invece, è stato più volte ritoccato proprio perchè è mutato dal 2001 al 2003 il clima di favore verso questa forma contrattuale. Dal 2003 infatti si è intensiﬁcato il clima di sfavore verso di esso. Oggi infatti è sancita un regola generale che prevede come forma normale l'uso di un contratto a tempo indeterminato e solo in casi di esigenza temporanea e eccezionale, individuati dalla Pubblica Amministrazione seguendo la legge, è possibile usare un contratto ﬂessibile rimandando alla contrattazione collettiva la sua disciplina che però non deve essere in contrasto con la disciplina legislativa. Si puo' comprendere che l'unica forma ritenuta “normale” sia quella tempo indeterminato e a orario pieno. Tutte la altre sono ﬂessibili e usabili in caso eccezione (tra l'altro vengono citate alcune forme quali il contratto di lavoro a tempo determinato, i contratti di formazione e lavoro, la somministrazione di lavoro e il lavoro accessorio. Non vengono citati il part time e il telelavoro ma è chiaro che siano comunque forme ﬂessibli). Diversamente da quanto avviene nell'ambito privato è previsto che nel lavoro pubblico nei casi di violazione di disposizioni imperative riguardanti l'assunzione o l'impiego dei lavoratori non è prevista l'automatica conversione a contratto a tempo indeterminato ma si potrà vantare solo un riasrcimento del danno. A seguito di una innovazione dell'articolo 73 del D.Lgs. n. 112/2008 è previsto oggi che l'amministrazione possa riﬁutare la conversione da tempo pieno a part-time entro sessanta giorni dalla richiesta se lo ritenga pregiudizievole per il suo operato. Il dipendente in regime di part-time che svolge non più del 50% del tempo previsto per il tempo pieno gode di un regime attenuato di incompatibilità potendo svolgere altra attività previa sempre autorizzazione (in caso contrario è licenziabile per giusta causa) (articolo 1 comma 56 e seguenti della L. n. 662/1996). Mansioni, Inquadramento e Jus Variandi Pur essendo questo argomento già materia del Rapporto di Lavoro e quindi più propriamente della Lezione che segue ugualmente si è deciso di collocarlo qui, mentre si parla del lavoratore pubblico, perchè la questione delle Mansioni è strettamente connessa con l'individuazione dei compiti del lavoratore stesso e pertanto è aﬃne allo studio della ﬁgura del lavoratore pubblico. Bisogna subito dire che dalla Tornata Contrattuale 1998-2001 è stato introdotto un nuovo sistema per le mansioni che prevedeva tre o quattro aree o categorie che veniva individuate tramite declaratorie idonee ad assicurare un identico valore delle competenze previste, per essere, poi, posto in sequenza ascendente con riquadro a tale valore. Le Aree erano tappe della carriera professionale e consistevano nel passaggio da una mansione inferiore ad una mansione superiore. Le aree erano a loro volta divise in Posizioni con Proﬁli Professionali Equivalenti che veniva posti in successione crescente con rispetto al maggior livello retributivo. Anche le Posizioni erano così tappe della Carriera Economica consistente nel passaggio da una Retribuzione Inferiore ad una con una Retribuzione Superiore. Oggi il sistema è ancora questo solo che il passaggio tra una mansione e l'altra va compiuto tramite concorso (come stabilito dal Giudice delle Leggi) e può essere riservato al personale interno, con il requisito di studio previsto per l'esterno, non oltre il 50% mentre il passaggio tra posizioni è compiuto a seconda un principio di selettività tramite fascie di merito in funzione alal qualità culturale e professionale e all'attività svolta e ai risultati conseguiti (articolo 52 comma 1-bis del D.Lgs. n. 165/2001). Va subito rillevato l'intento di ricalcare la disciplina privatistica già dall'uso del termine Mansioni piuttosto che Funzioni. Inoltre l'articolo 52 del D.Lgs. n. 165/2001 ricalca al primo comma l'articolo 2103 del Codice Civile PRE-RIFORMA DELLO JOBS ACT: “Il Prestatore di Lavoro deve essere adibito alle Mansioni per le quali è stato Assunto o alle Mansioni Equivalenti nell'Ambito dell'Area di Inquadramento ovvero a quelle corrispondenti alla Qualiﬁca Superiore”. Riecheggia si questo articolo rimarcando la impossibilità dello Jus Variandi in Peius cioè la Mobilità Verticale Discendente ma nel resto cambia tutto. Lo Jus Variandi Orizzontale cioè la Mobilità “Orizzontale” è possibile solo per “Equivalenza di Mansioni” ma dal 2009, pur restando ai Contratti Collettivi la possibilità di stabilire le Mansioni Equivalenti una volta che hanno stabilito l'area si presume che tutte le Posizioni in essa contenute siano equivalenti. Possibile è anche lo Jus Variandi in Melius cioè la Movilità Verticale tra le varie aree ma essa è limitata per ragioni di servizio a: • Vacanza di Posto in organico per un periodo superiore a sei mesi prorogabile per altri dodici nel caso di contestuale attivazione delle procedure per la copertura del posto vacante. • Sostituzione di dipendente assente con diritto alla conservazione del posto purché non sia per godere le ferie, per l'intera durata dell'assenza. In tali casi si ha diritto alla retribuzione della mansione (area) superiore accupata. Al di fuori di questi casi in caso di variazione essa è nulla ma spetta comunque la diﬀerenza di retribuzione maturata al dipendente e quindi è pensabile
8 INDICE una responsabilità patrimoniale del diritente per il maggior onere sostenuto dall'amministrazione, ma solo se ha agito con dolo o colpa grave. Una diﬀerenza sostanziale con il lavoro privato è che non importa per quanto tempo si occupi la mansione superiore. Non si potrà mai maturare il requisito per occupare tale posizione in maniera stabile. Questo perchè l'articolo 52 del D.Lgs. n. 165/2001 prevede che per scattare alla masnione superiore vi è bisogno del soddisfacimento delle procedure selettive. Inoltre lo stesso articolo prevede che: “L'Esercizio di Fatto di Mansioni Non Corrispondenti alla Qualiﬁca di Appartenenza Non Ha Eﬀetto ai Fini dell'Inquadramento del Lavoratore o dell'Assegnazione di Incarichi di Direzione”. 0.5.3 La Mobilità Preminalmente è da richiamare la distinzione tra Mobilità Interna e Esterna. La Mobilità Interna è quella tra uﬃci di una stessa Pubblica Amministrazione mentre la Mobilità Esterna è tra le varie Pubbliche Amministrazioni. Il D.Lgs. n. 165/2001 si occupa esclusivamente della seconda prevedendo varie tipologie di mobilità. Chiaramente questa modalità (detta anche di Mobilità Intercompartimentale) è anche quella che più comporta problemi a livello di inquadramento tanto è vero che è previsto che la Presidenza del Consiglio dei Ministri emani un regolamento in materia. La mobilità esterna, puo' avvenire, come detto, con varie modalità (quattro). La modalità più semplice è la Mobilità Volontaria. Una pubblica amministrazione comunica tramite “avviso” la necessità di ricoprire alcuni posti vacanti. Un'altra amministrazione avanza la disponibilità di cedere personale. Con un accordo tra i dirigenti delle due amministrazioni si procede alla cessione del contratto tra l'uno ed altra (articolo 30 del D.Lgs. n. 165/2001). Per quanto riguarda invece la Mobilità Correlata al Trasferimento di Attività essa è invece collegata al Trasferimento dell'Attività stessa da una Pubblica Amministrazione ad un'altra e questo comporta quindi anche il passaggio dei dipendenti stessi (articolo 31 del D.Lgs. n. 165/2001). La Mobilità Collegata allo Scambio con Pubbliche Amministrazioni di Paesi Stranieri si fonda su accordi tra Pubbliche Amministrazioni Italiane e Straniere o di Organismi Internazionali e dell'Unione Europea. Vi è in sostanza un invio presso questa Pubbliche Amministrazioni stranieri di dipendenti italiani per un breve spazio di tempo (articolo 32 del D.Lgs. n. 165/2001). Un ultima tipologia è la Mobilità Finalizzata alla Gestione delle Eccedenze di Personale. Essa si basa su due presupposti cioè che ci sia una “Fotograﬁa” della Consistenza del Personale (viene ogni anno emanato con decreto del Pesidente del Consiglio un programma triennale) e vi sia Rillevata l'Eccedenza del personale confrontandosi anche con le organizzazioni sindacale (se l'eccedenza supera i 10 dipendenti su base annua). L'informazione al Sindacato va fatta tramite Comunicazione Scritta e contenendo i motivi tecnici e organizzativi e di non poter adottare alcuna misura di riassorbimento del personale. Trascorsi i 10 giorni si procede all'esame diretto per cercare di trovare un accordo ed una soluzione alternativa (ad esempio il collocamento presso altra amministrazione oppure la riduzione del tempo di lavoro). Se vi è disaccordo le Organizzazioni Sindacali possono chiedere che il confronto proceda, se è una amministrazione dello Stato o un ente pubblico nazionale, davanti al Dipartimento della Funzione Pubblica della Presidenza del Consiglio dei Ministri con l'assistenza dell'ARAN per le Pubbliche Amministrazioni. La Procedura si conclude in ogni caso entro 60 giorni dalla comunicazione. Questa procedura va seguita anche nei casi in cui il requisito dei dieci dipendenti venga meno durante il procedimento per qualsiasi ragione. Terminata la Procedura la Pubblica Amministrazione ha l'onere di ricollorcare il personale e solo come extrema ratio quello di porre i dipendenti eccedenti in Collocamento in Disponibiità che comporta la sospensione dal rapporto di lavoro il pagamento di una indennità a carico del datore dell'80% dello stipendio e l'indennità integrativa speciale perla durata massima di 24 mesi con uno schema simile a quello della Cassa Integrazione. Il Personale collocato in Disponibilità è iscritto in appositi elenchi in ordine cronologico di sospensione dal relativo rapporto di lavoro predisposti e gestiti dal Dipartimento della Funzione Pubblica per le Amministrazioni Statali e dal Sistema Regionale e Provinciale di Governo del Mercato del Lavoro ai sensi del D. Lgs. n. 469/1997 per le altre amministrazioni. Se non si riesce a ricollocare il dipendento il Contratto è automaticamente risolto allo scadere dei 24 mesi e essendo una ipotesi di risoluzione automatica non vi è bisogno nè di un Atto di Recesso nè di Preavviso. Questa procedura fa le veci del Licenziamento Individuale per Giustiﬁcato Motivo Obbiettivo e del Licenziamento Collettivo. Nel primo e secondo caso, se il numero è inferiore a dieci dipendenti su base annua, si procede all'immediato collocamento in disponibilità; mentre nel secondo caso, se il numero è almeno di dieci, si deve passare a richiesta attraverso la previa informazione e l'esame sindacale (articolo 33 del D.Lgs. n. 165/2001). Per quanto riguarda il Personale Dirigente, con la soppressione dell'Incarico Unico anche il Dirigente può essere collocato in Mobilità. Si può sia collocarlo in aspettativa per un massimo di cinque anni in cui il Dirigente potrà svolgere altra attività derogando parzialmente al regime delle Incompatibilità oppure può essere assegnato temporaneamente
0.6. IL RAPPORTO DI LAVORO PUBBLICO 9 presso altra amministrazione pubblica o impresa privata per lo svolgimento di singoli progetti di interesse speciﬁco dell'amministrazione di appartenenza sempre previa consenso dell'interessato sulla base di protocolli d'intesa fra le parti (art. 23-bis della D.Lgs. n. 165/2001). 0.5.4 Il Regime delle Incompatibilità, del Cumulo di Impieghi e di Incarichi La questione delle Incompatibilità, del Cumulo di Impieghi e di Incarichi è comune a tutte le tipologie di dipendenti pubblici (quindi sia Dirigenti che Non Dirigenti). Se in regime privato è previsto l'articolo 2105 del Codice Civile sull'Obbligo di Fedeltà che impedisce i soli lavori in concorrenza, in regime pubblico invece è previsto il Principio di Esclusività che di fatto impedisce altri lavori aggiuntivi a quello presso la pubblica amministrazione (articolo 53 comma 1 del D.Lgs. n. 165/2001). A regolare il Regime delle Incompatibilità sono l'articolo 60 e seguenti del D.P.R. n. 3/1957 che di regola impedisce al pubblico dipendenti di esercitare il commercio, l'industria o una qualsiasi professione, né assumere impieghi alle dipendenze di privati o rivestire cariche in società costituite a ﬁni di lucro. Il dipendente che voglia svoligere una attività professionale o imprenditoriale può richiedere la collocazione in aspettativa non retribuita per un massimo di dodici mesi sempre che la pubblica amministrazione non la neghi in caso di esigenze organizzative. L'articolo 53 comma 1-bis del D.Lgs. n. 165/2001 ha introdotto una ulteriore forma di incompatibilità che rimarca la volontà di separare politica da amministrazione rendendo incompatibilità gli “Incarichi di Direzione in Strutture Deputate alla Gestione del Personale” per soggetti che hanno ricoperto nei due anni precedenti cariche in partiti politici o sindacati o che comunque nei medesimi due anni hanno intrattenuto rapporti di collaborazione o di consulenza con le predette organizzazioni. Il dipendente è invitato a porre ﬁne all'incompatibilità e nel caso in cui non lo faccia entro quindi giorni decade all'impiego. Così come è impedito il cumulo di impieghi è impedito anche il Cumulo di Incarichi tanto è vero che l'articolo 53 comma 2 del D.Lgs. n. 165/2001 non permette alle pubbliche amministrazioni di conferire incarichi non compresi nei Compiti d'Uﬃcio “che non siano espressamente previsti e disciplinati da leggi o altre fonti normative, o che non siano espressamente autorizzati”. Vi sono tre tipi di divieto: • Il Primo rivolto verso gli stessi dipendenti pubblici che non possono compiere incarichi retribuiti non nei loro incarichi. Se viene percepito vi è una ipotesi di responsabilità erariale (articolo 53 comma 7 del D.Lgs. n. 165/2001). • Il Secondo con destinatari le Pubbliche Amministrazioni che non possono conferire incarichi retribuiti a dipendenti di altre amministrazioni senza previa autorizzazione delle stesse. Se lo fanno l'atto è nullo e vi è responsabilità disciplinare per il funzionario responsabile del procedimento mentre l'importo è conferito al fondo di produttività o a fondi equivalenti dell'amministrazione di appartenenza (articolo 53 comma 8 del D.Lgs. n. 165/2001). é Il Terzo rivolto agli Enti Pubblici Economici e ai Soggetti Privati che non possono conferire incarichi retribuiti a dipendenti pubblici senza previa autorizzazione e se lo fanno sono puniti con una sanzione pecuniaria al doppio degli emolumenti corrisposti per l'incarico non autorizzato (articolo 53 comma 9 del D.Lgs. n. 165/2001). Vi è un procedimento dettagliato per quanto riguarda il rilascio dell'autorizzazione. E' comunque previsto che se in trenta giorni la pubblica amministrazione non risponde alla richiesta si ritiene tacitamente accolta l'autorizzazione (articolo 53 comma 10 del D.Lgs. n. 165/2001). Al ﬁne di tenere sotto contorllo il numero, livello, costo, esiste presso il Dipartimento della funzione pubblica un'anagrafe nominativa di tutti gli incarichi pubblici e privati non compresi nei compiti uﬃciali, coi relativi compensi, che siano stati conferiti ai dipendenti delle pubbliche amministrazioni (art. 24, L. n. 412/1991). L'anagrafe è tenuta aggioranta in forza degli obblighi di comunicazione debitamente sanzionati che gravano sui soggetti pubblici e privati autori dei conferimenti (art. 53, 11° comma ss., D. Lgs. n. 165/2001). 0.6 Il Rapporto di Lavoro Pubblico Anche per quanto riguarda il Rapporto di Lavoro nel Settore Pubblico troviamo alcune caratteristiche particolari.
10 INDICE 0.6.1 Orario di Lavoro Per quanto riguarda l'Orario di Lavoro la prima particolarità è l'articolazione tra: • Orario di Servizio: Che è l'orario di attività degli Uﬃci articolato in 5 giorni lavorativi (anche in ore pomeridiane) salvo i casi in cui sono richieste prestazioni continuative, giornaliere o settimanali. • Orario Lavorativo: Che è l'orario di Lavoro del Dipendente e segue le stesse regole dell'Orario di Lavoro Privato quindi ﬁssato in 40 ore settimanali rimandando, il D.Lgs. n. 66/2003, alla Contrattazione collettiva di stabilire una durata minore (ed eﬀettivamente i Contratti oggi prevedono un orario di 36 ore settimanali). 0.6.2 Retribuzione Nonostante la Riforma Brunetta la materia Retribuzionistica resta in mano alla Contrattazione Collettiva (o Individuale) l'unica che possa regolarla. La Pubblica Amministrazione pertanto non potrà autonomamente regolare questa materia. Anzi, se essa lo fa attraverso leggi, regolamenti, o atti amministrativi, non previsti dai contratti collettivi, essi cessano di avere eﬃcacia dal momento in cui entrano in vigore i nuovi Rinnovi Contrattuali con il riassorbimento dei trattamenti economici più favorevoli secondo le modalità e nelle misure previste contrattualmente (art. 2 c. 3 del D.Lgs. n. 165/2001). Ciò potrebbe accadere dato che l'articolo 47-bis del D.Lgs. n. 165/2001 al comma 1 consente alla Pubblica Amministrazione di superare un eventuale stallo nella contrattazione decorsi sessanta giorni dall'entrata in vigore della legge ﬁnanziaria distribuendo autonomamente e provvisoriamente gli incrementi stipendiali per poi conguagliando eventualmente quando si avrà il Contratto Collettivo Nazionale, previa deliberazione del Comitato di Settore dell'arana e sentite le Organizzazioni Sindacali Rappresentantive. Ma così si annienta la forza contrattuale dei sindacati ecco perchè è stata criticata come possibilità. Al comma 2 invece è prevista una sorta di Indennità di Vacanza Contrattuale come nel Settore Privato. Dal mese di aprile dell'anno successivo alla scadenza del CCNL infatti è prevista questa indennità in misura stabilita dai contratti collettivi nazionali stesso, entro i limiti previsti dalla legge ﬁnanziaria, sottoforma di anticipazione dei beneﬁci che saranno attribuiti all'atto del rinnovo contrattuale. Vi è una prevalenza della Contrattazione Collettiva sulla Contrattazione Individuale, infatti i Contratti Individuali possono regolare i trattamenti economici solo alle condizioni previste dalla Contrattazione Collettiva (articolo 2, comma 3, del D.Lgs. n. 265/2001. I Contratti Individuali devono poi conformarsi ai principi di cui all'articolo 45 comma 2, ai sensi del comma 3, che in sostanza consiste in un obbligo per la Pubblica Amministrazione di non compiere disparità di trattamento tra i dipendenti e non corrispondere trattamenti inferiori a quelli dei Contratti Collettivi. Si è avanzata la Incostituzionalità di questa norma ma la Corte ha respinto tale giudizio leggendo questa norma come un Obbligo al rispetto degli impegni assunti nella Contrattazione Collettiva Nazionale e Integrativa e respingendo l'idea Generalizzante di Eﬃcacia che si era invece propugnata. Dire che la materia del Trattamento Economico è in mano alla Contrattazione Collettiva si pecca però di sempliﬁcare troppo la materia. Questo perchè in realtà la Contrattazione si muove in vincoli legislativi di stringente natura di cui il più importante è sicuramente che le risorse ﬁnanziarie sono sblocca dalla Legge Finanziaria e pertanto restano vincolate a giudizi esterni alla Contrattazione stessa. Come avviene nella Retribuzione di Settore Privato anche qui la Struttura della Retribuzione si compone di un Trattamento Economico Fondamentale che è una voce ﬁssa e un Trattamento Economico Accessorio che è una voce variabile entrambe stabiliti dalla Contrattazione Collettiva. A tal ﬁne è stesso la Legge Finanziaria a prevedere delle Risorse proprio per il Trattamento Economico Accessorio che deve essere volto a premiare il merito e il miglioramento delle performance collegandosi a) alle performance individuali, b) a quelle collegate all'organizzazioen della amministrazione nel suo complesso e all'unità organizzative o aree di responsabilità, c) all'eﬀettivo svolgimento di attività particolarmente disagiata ovvero pericolose e dannose per la salute (articolo 45 comma 3 e 3-bis del D.Lgs. n. 165/2001). Per quanto riguarda il Trattamento Economico del Dirigente esso è previsto dall'articolo 45 e dall'articolo 24 del D.Lgs. n. 165/2001 e prevede che lo stesso sia determinato dai Contratti Collettivi. Esso è Omnicomprensivo cioè ripaga tutti gli incarichi conferiti dall'amministrazione e anche da altri. Esso è dato da una Retribuzione Fissa e una Indennità Variabile con Finalità Incentivanti che varia secondo le posizioni e i risultati conseguiti. Il legislatore in un ottica di valorizzazione del merito ha predisposto che la contrattazione collettiva deve riservare alla indennità di risultato il 30% della retribuzione stessa che va quindi incrementata ﬁna a tale limiti progressivamente a seconda dei risultati e ﬁssata nella Tornata Contrattuale successiva decorrente dal 1 gennaio 2010 (articolo 24 comma 1-bis del D.Lgs. n. 165/2001). Una innovazione forzata, non ﬁnanziata adeguatamente e soprattutto mai attuata dato che la contrattazione è stata bloccata ex lege.
0.6. IL RAPPORTO DI LAVORO PUBBLICO 11 Questo criterio non solo premia ma puo' anche penalizzare. E pensalizzato è il dirigente che non ha realizzato il Programma delle Performance o il Programma Triennale per la Trasparenza o a amcnato di assolvere agli obblighi di pubblicazione oppure ha solo concorso caso mai anche per omissione o inerzia a tale inadempimento. Addirittura può essere penalizzato anche perchè la propria amministrazione non ha redatto entro e non oltre sei mesi dall'entrata in vigore del decreto il sistem di valutazione e quindi senza alcuna responsabilità. Ugualmente sono sanzionati i dirigenti che abbiano omesso o ritardato l'azione disciplinare oltre che la sospensione dal servizio e dalla retribuzione. I dirigenti con incarichi di vertice o di uﬃci generali stabiliscono col contratto individuale che accede al conferimento il trattamento economico fondamentale, con a parametri di base i valori economici massimi contemplati dai contratti collettivi delle aree dirigenziali, nonché il trattamento economico accessorio, deﬁnendone meccanismi ed importi nei limiti massimi ﬁssati con decreto del Presidente della Repubblica. 0.6.3 TFR - Trattamento di Fine Rapporto Per quanto riguarda il TFR (Trattamento di Fine Rapporto) si utilizza lo stesso sistema previsto in ambito privato dalla Legge n. 297/1982 che ha sostituito il TFS (Trattamento di Fine Servizio). Ne sono seguite varie leggi di adeguamento, come sui fondi pensionistici. La Corte Costituzionale è intervenuta abrogando l'articolo 12 comma 10 del D.L. n. 78/2010 convertito in L. n. 122/2010 che aveva assoggettato a questo Trattamento tutti i Dipendenti Pubblici dopo il 1° gennaio 2011. E' stato poi previsto che sia obbligatorio per i neo assunti al 31 dicembre 2000 mentre sia esercitabile come opzione da chi era già stato assunto ﬁno al 31 dicembre 2010 e chi non l'avrebbe attivata restava sotto la vecchia normativa del TFS. L'Accantonamento è gestito dall'INPDAP per i Dipendenti dello Stato e degli Enti Locali mentre per gli altri Enti Non Economici è gestito dai singoli Enti Datori di Lavoro. Il TFR viene ustato come mezzo di contribuzione ai Fondi Pensionisti Complementari (c.d. Fondi Pensione) facendo precedere dai necessari stanziamenti di spesa, previsti dal Bilancio Statale, l'intervento della Contrattazione Collettiva per ogni singolo comparto ed amministrazione per dare applicazione alle disposizioni di cui all'articolo 2120 del Codice Civile. Vi è una sostanziale diﬀerenza tra il TFR e le Indennità di Fine Lavoro erogate ai Pubblici Dipendenti. Il TFR, come nel privato, è un credito additivo che si matura per quote annue che tendenzialmente comprende come base di calcolo tutte le retribuzioni creando una sorta di valutazione di tutta la storia retributiva del lavoratore. L' Indennità di Buona Uscita (erogata ai dipendenti statali dall'ex ENPAS) e l' Indennità Premio di Servizio (erogata ai dipendenti degli Enti Locali dall'INADEL) si fondano su un calcolo moltiplicativo dell'ultima retribuzione su una base di calcolo non omnicomprensiva che viene erogata da un Ente Assicurativo terzo rispetto all'Amministrazione, trovando Titolo in un Rapporto Addicurativo Autonomo e Distinto rispetto a quello di Pubblico Impiego. 0.6.4 Contrasto all'Assenzionismo Il Problema dell'Assenteismo, tra il reale e il propagandismo politico, è da sempre al centro di tutte le Riforme intervenute nel settore pubblico. L'ultima modiﬁca è avvenuta ad opera della Riforma Brunetta (D.Lgs. n. 150/2009). Ai sensi dell'articolo 55-septies l'assenza per malattia va comunicata con certiﬁcato medico telematica direttamente dal medio o dalla struttura sanitaria all'Istituto Nazionale della Previdenza Sociale che poi lo comunicherà alle singole amministrazioni. Se l'assenza è superiore ai 10 giorni essa andrà giustiﬁcata esclusivamente con un certiﬁcato medico rilasciato da una struttura sanitaria pubblica o da un medico convenzionato con il Servizio Sanitario Nazionale. La non trasmissione telematica del certiﬁcato è un illecito disciplinare che se reteirato può comportare per il medico dipendente pbblico la sanzione del Licenziamento mentre per il Medico convenzionato con le Aziende Sanitarie Locali la decadenza dalla conversione senza che ciò possa essere derogato dai Contratti o Accordi Collettivi. L'amministrazione pondera, in base alla storia lavorativa del dipendente e l'onere ﬁnanziaria per eﬀettuare la visita. Se l'assenza è il giorno prima o il giorno dopo a uno non lavorativo il controllo deve essere disposto dal primo giorno di assenza. A vigilare sull'attuazione di queste norme sono il responsabile della struttura e l'eventuale dirigente addetto al personale che se non esegue il controllo può incorrere in responsabilità dirigenziale ai sensi dell'articolo 21 o in infrazione sul mancato esercizio o decadenza dell'azione disciplinare ai sensi dell'articolo 55-sexies comma 3. Una particolarità è sicuramente l'inserimento di una norma penale. L'articolo 55-quinquies prevede che., salvo il rilievo penale ed ovviamente anche disciplinare, se si attesta falsamente la propria presenza in servizio alterando i sistema di rilevamento delle presenza o altre modalità fraudolente oppure si giustiﬁca l'assenza con un certiﬁcato medico falso si è puniti con la reclusione da uno a cinque anni e con la multa da euro 400 a euro 1600, pena che è applicabile anche al medico che concorre nel Delitto. Inoltre è obbligato a risarcire il danno patrimoniale pari al compenso corrisposto come retribuzione nei periodi per i quali sia accertata la mancata prestazione ma anche all'immagine subito dall'amministrazione. La sentenza deﬁnitiva di condanna o di applicazione della pena per il delitto ora detto comporta la radiazione dall'albo per il medico e inoltre, se è dipendente di una Struttura Sanitaria Pubblica, il Licenziamento
12 INDICE per Giusta Causa o se convenzionato con il Servizio Sanitario Nazionale la Decadenza dalla Convenzione. Le medesime Sanzioni Disciplinari si applicano se il Medico rilascia Certiﬁcazioni circa l'Assenza dal Servizio che attestano Dati Clinici Non Direttamente Constati né Oggettivamente Documentati. 0.7 Gli Obblighi del Lavoratore Pubblico e il Codice di Comportamento Come per il Lavotore Privato anche il Lavoratore Pubblico ha degli Obblighi Legali verso la Pubblica Amministrazione di cui è dipendente. In Ambito Privato gli Obblighi del Lavoratore sono stabiliti dagli articoli 2104 e 2015 del Codice Civile (rispettivamente Obbligo di Diligenza e Obbedienza e Obbligo di Fedeltà) che vengono poi speciﬁcati nei Contratti Collettivi e se elusi sanzionati ai sensi dell'articolo 2106 del Codice Civile che in sostanza disciplina il Potere Disciplinare del Datore di Lavoro. Per i Pubblici Dipendenti valgono i medesimi Obblighi ? Diciamo che di base Si (tra l'altro lo possiamo ricavare dal fatto che è espressamente previsto l'applicazione dell'articolo 2106 del Codice Civile nell'articolo 55 comma 2 del D. Lgs. 165/01 e tale articolo richiama gli articoli 2104 e 2105 del Codice Civile) ma dalla presenza del Codice di Comportamento, che di seguito vedremo, essi non sono gli unici Obblighi (ci basta citare solo l'articolo 1 del Codice di Comportamento che al comma 1 impone l'Obbligo di: Diligenza, Lealta', Imparzialita' e Buona Condotta). Il Lavoratore Pubblico, come il Privato, deve comportasi secondo Diligenza nel proprio lavoro (possiamo desumerlo chiaramente dall'articolo 1 comma 1 del Codice di Comportamento che dispone proprio l'Obbligo di Diligenza). La Diligenza va ponderata anche qui alla Particolarità del Lavoro, agli Interessi dell'Impresa (del Datore) e all'Interesse Superiore della Nazione (anche se questo riferimento non è più considerato essendo un residuo del Sistema Corporativistico Fascista). Vi è però una particolarità in ambito Pubblico. Possiamo vedere infatti, ai sensi dell'articolo 3 comma 1 del Codice di Comportamento che la Diligenza del Lavoratore Pubblico deve perseguire non solo gli Interessi del Datore di lavoro ma anche rispettare la Costituzione, servendo la Nazione con disciplina ed onore e conformando la propria condotta ai principi di buon andamento e imparzialita' dell'azione amministrativa. Il dipendente svolge i propri compiti nel rispetto della legge, perseguendo l'interesse pubblico senza abusare della posizione o dei poteri di cui e' titolare. D'altronde l'essere alle dipendenze della Nazione è previsto anche dalla stessa Costituzione all'Articolo 100 Comma 1, che tra l'altro prevede la pari opportunità tra donne e uomini (“I dipendenti delle pubbliche amministrazioni sono al servizio della Repubblica. È garantita la pari opportunità tra donne e uomini.” ) A diﬀerenza del Lavoratore Privato, poi, il Lavoratore Pubblico deve agire secondo determinati Principi che vanno ad speciﬁcare la Diligenza da tenere: agire secondo i principi di integrita', correttezza, buona fede, proporzionalita', obiettivita', trasparenza (ribadito all'articolo 9 del Codice di Comportamento insieme alla Tracciabilità dei procedimenti decisionali che devono essere sempre registrati in documenti sempre replicabili), equita' e ragionevolezza e agisce in posizione di indipendenza e imparzialita', astenendosi in caso di conﬂitto di interessi (tra l'altro la disciplina e l'astensione per conﬂitto di interesse è ribadita negli articoli 6 e 7 del Codice di Comportamento) (art. 3 c. 2). Deve poi operare sempre secondo economicita', eﬃcienza ed eﬃcacia. La gestione di risorse pubbliche ai ﬁni dello svolgimento delle attivita' amministrative deve seguire una logica di contenimento dei costi, che non pregiudichi la qualita' dei risultati (art. 3 c. 4). Devono poi in ultimo essere imparziali e non discriminare (sesso, nazionalita', origine etnica, caratteristiche genetiche, lingua, religione o credo, convinzioni personali o politiche, appartenenza a una minoranza nazionale, disabilita', condizioni sociali o di salute, eta' e orientamento sessuale o su altri diversi fattori) i destinatari dell'azione delle Pubblica Amministrazione (dettagliato all'articolo 12 del Codice di Comportamento) (art. 3 c. 5) e collaborare con le altre pubbliche amministrazioni (art. 3 c. 6). Alcuni Comportamenti Diligenti Concretamente da Tenere sono previsti espressamente all'articolo 11 del Condice di Comportamento Rubricato “Comportamenti in Servizio”. Al comma 1 è previsto che “fermo restando il rispetto dei termini del procedimento amministrativo, il dipendente, salvo giustiﬁcato motivo, non ritarda ne' adotta comportamenti tali da far ricadere su altri dipendenti il compimento di attivita' o l'adozione di decisioni di propria spettanza.” Al comma 2 è invece previsto che “il dipendente utilizza i permessi di astensione dal lavoro, comunque denominati, nel rispetto delle condizioni previste dalla legge, dai regolamenti e dai contratti collettivi.” Al comma 3, inﬁne, è previsto che “il dipendente utilizza il materiale o le attrezzature di cui dispone per ragioni di uﬃcio e i servizi telematici e telefonici dell'uﬃcio nel rispetto dei vincoli posti dall'amministrazione. Il dipendente utilizza i mezzi di trasporto dell'amministrazione a sua disposizione soltanto per lo svolgimento dei compiti d'uﬃcio, astenendosi dal trasportare terzi, se non per motivi d'uﬃcio.” Per il Dirigente la Diligenza è imposta dall'articolo 13 comma 2 dovendo agire in base all'atto di conferimento dell'incarico, perseguendo gli obiettivi assegnatigli e adottando un comportamento organizzativo adeguato per
0.7. GLI OBBLIGHI DEL LAVORATORE PUBBLICO E IL CODICE DI COMPORTAMENTO l'assolvimento dell'incarico. 13 Parimenti anche l' Obbligo di Obbedienza è paciﬁcamente applicabile e dettagliato in maniera analoga ricordando che egli deve Obbedienza non solo al Dirigente (Datore) ma anche alla Costituzione e alla Nazione (per la quale agisce con onore). Possiamo dire qui che l'Obbligo di Obbedienza sia la base dell'Obbligo di Buona Condotta da Tenere durante il lavoro ai sensi dell'articolo 1 comma 1 del Codice di Comportamento. Un discorso particolare va fatto per l' Obbligo di Fedeltà di cui all'articolo 2015 del Codice Civile. Il Lavoratore Privato non può compiere lavori in concorrenza con il Datore di Lavoro o rivelare Segreti Aziendali e Dati del Datore di Lavoro. Tali Norme sono chiaramente volte a tutelare da una parte il Lavoro stesso del Datore di Lavoro da una concorrenza “sleale” e dall'altra a tutelare la Segretezza dello Stesso. Queste Norme si Applicano anche allo stesso modo per il Pubblico Dipendente ? Paciﬁcamente possiamo dire che esiste anche nel Settore Pubblico un Obbligo di Segretezza (che secondo la Dicitura del Codice di Comportamento all'articolo 1 è l'Obbligo di Lealtà). Lo possiamo ritrovare nell'articolo 3 comma 3 del Codice di Comportamento dove si dice “Il dipendente non usa a ﬁni privati le informazioni di cui dispone per ragioni di uﬃcio, evita situazioni e comportamenti che possano ostacolare il corretto adempimento dei compiti o nuocere agli interessi o all'immagine della pubblica amministrazione. Prerogative e poteri pubblici sono esercitati unicamente per le ﬁnalita' di interesse generale per le quali sono stati conferiti”. Tra l'altro la segretezza è anche stabilità come limite all'abuso della posizione di dipendente pubblico, anche nelle relazioni extralavorative pubbliche uﬃciali, non potendo il lavoratore sfrutta, ne' menziona la posizione che ricopre nell'amministrazione per ottenere utilita' che non gli spettino e non assume nessun altro comportamento che possa nuocere all'immagine dell'amministrazione (art. 10 del Codice di Comportamento). Un discorso più complesso va fatto in realzione al Divieto di Concorrenza. Il Lavoratore Privato ha il Diritto di poter fare un altro lavoro, oltre quello con il Datore Principale, che non sia Concorrenziale e non Turbi il Corretto Svoglimento del Lavoro Principale. Un Operaio di una Fabbrica potrà legalmente svolgere la sera il lavoro di Barrista (almeno che non gli renda diﬃcoltà il Lavoro Principale ad esempio costringendolo a turni notturni faticosi che lo destabilizzando per il lavoro mattutino da operaio). Un Lavoratore Pubblico è anche esso soggetto al Divieto di non Concorrenza ? In realtà è sostanzialmente diﬃcile che un Lavoratore Pubblico Compia un Lavoro in Conconcorrenza con una Pubblica Amministrazione (si pensi ad esempio un Dipendente Comunale non potrà mai essere in Concorrenza con il Comune qualsiasi lavoro faccia). Ciò che però in ambito pubblico si può voler tutelare è la non contaminazione da parte di altri lavori del Lavoro Pubblico anche se ciò non è ribadito concretamente in nessuna norma come principio (in un certo senso solo l'articolo 3 comma 3 del Codice di Comportamento che dispone il non utilizzo delle informazioni conosciute nel lavoro come pubblico dipendente per ﬁni privati, ergo una tutela della non Concorrenza a danno, potremmo dire, più che per la Pubblica Amministrazione, per la Comunità in generale aﬃnchè il Pubblico Dipendente non goda di una posizione di preminenza sulla stessa ma sia alla pari, si richiama qui l'articolo 1 comma 1 del Codice di Comportamento quando parla di Obbligo di Imparzialità). Questa Aura di non contaminazione dell'Operato Pubblico si è trasmutato, nella Legislazione Storica, nel cosiddetto Principio della Esclusività del Lavoro Pubblico. Chi prestava servizio per un Pubblico Uﬃcio non poteva svolgere altri lavori anche se essi non incidevano concretamente sul Lavoro Pubblico. Con il tempo però e con le varie modiﬁche attuate dal 1993 come sempre la Legislazione ha dovuto prendere atto della Realtà che spesso non tiene conto delle proibizioni. Era successo infatti che spesse volte si erano ripetuti casi dove dipendenti pubblici svolgevano anche altre attività (spesso a nero) oltre alle stesse. La Legislazione nè ha preso atto e possiamo dire che oggi vige in sostanza un doppio Regime diﬀerente tra il Lavoro A Tempo Pieno e il Lavoro Part Time (A Tempo Deﬁnito). Nel Lavoro A Tempo Pieno vige ancora il Principio di Esclusività. Nel Part Time invece si può Svolgere un Altra Attività Collaterale. Ci sono però delle Attività on compatibili con il Lavoro di Dipendente Pubblico e tali attività sono regolate dall'articolo 53 della Legge 165/03. Il comma 1 del suddetto articolo ci dice che ci sono varie tipologie di incompatibilità (tra cui la non possibilità di lavorare per Altre Pubbliche Amministrazioni oppure che siano chiaramente incompatibile come un Insegnante non potrà mai fare la Escort o un Contabile un Usurai !!!). Solitamente per poter Svolgere queste Attività (in alcuni casi anche quando si è A Tempo Pieno) c'è bisogno di una Autorizzazione che il Lavoratore deve Chiedere alla Pubblica Amministrazione di cui è Dipendente la quale Veriﬁca che non sia in Contrasto con l'Attività d'Uﬃcio. In caso che il Lavoratore Aggisca in Regime di Incompatibilità è Sanzionato secondo un a Disciplina ben dettagliata. L'ARGOMENTO DELLA INCOMPATIBILITA' E' COMUNQUE APPROFONDITO MEGLIO NELLA LEZIONE RIGUARDANTE IL LAVORATORE PUBBLICO.