Source: https://www.jusmeum.de/urteil/bverwg/bverwg_3-CN-2-13
Timestamp: 2019-06-17 09:55:20
Document Index: 331625257

Matched Legal Cases: ['§ 29', '§ 46', '§ 3', 'Art. 7', '§ 3', '§ 4', '§ 29', '§ 46', '§ 1', 'Art. 31', 'Art. 70', 'Art. 84', 'Art. 125', '§ 1', '§ 29', '§ 46', 'Art. 84', 'Art. 72', 'Art. 74', 'Art. 84', 'Art. 72', 'Art. 31', 'Art. 72', 'Art. 84', 'Art. 84', 'Art. 74', 'Art. 84', 'Art. 74', 'Art. 74', 'Art. 84', 'Art. 84', 'Art. 72', '§ 3', 'Art. 100', 'Art. 84', 'Art. 84', '§ 1', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 1', '§ 2', 'Art. 74', '§ 3', '§ 1', '§ 2', '§ 1', 'Art. 74', 'Art. 84', 'Art. 84', 'Art. 84', 'Art. 84', '§ 137', 'Art. 84', '§ 3', '§ 1', '§ 2', '§ 144', '§ 3', '§ 29', '§ 46', 'Art. 84', 'Art. 84', 'Art. 83', 'Art. 30', 'Art. 84', 'Art. 84', 'Art. 84', 'Art. 84', 'Art. 84', 'Art. 84', 'Art. 84', 'Art. 84', 'Art. 70', 'Art. 84', 'Art. 84', 'Art. 84', 'Art. 84', 'Art. 70', 'Art. 105', 'Art. 70', 'Art. 84', 'Art. 70', 'Art. 84', 'Art. 84', 'Art. 74', 'Art. 84', 'Art. 74', '§ 6', '§ 6', 'Art. 84', 'Art. 84', 'Art. 84', 'Art. 84', '§ 1', 'Art. 84', 'Art. 84', 'Art. 84', 'Art. 80', 'Art. 84', 'Art. 84', 'Art. 84', 'Art. 84', 'Art. 84', 'Art. 83', 'Art. 84', 'Art. 84', 'Art. 84', 'Art. 84', 'Art. 70', 'Art. 84', 'Art. 84', 'Art. 70', 'Art. 84', 'Art. 74', 'Art. 70', 'Art. 84', 'Art. 84', 'Art. 83', '§ 3', 'Art. 84', 'Art. 84', 'Art. 70', 'Art. 70', 'Art. 84', 'Art. 105', 'Art. 74', 'Art. 84', 'Art. 84', 'Art. 74', 'Art. 84', 'Art. 30', '§ 6', 'Art. 84', 'Art. 84', '§ 6', '§ 38', 'Art. 84', 'Art. 84', 'Art. 84', '§ 32', 'Art. 84', 'Art. 84', 'Art. 87', 'Art. 73', 'Art. 85', 'Art. 87', 'Art. 84', 'Art. 84', 'Art. 84', 'Art. 84', 'Art. 84', 'Art. 83', 'Art. 83', 'Art. 84', '§ 73', 'Art. 84', 'Art. 84', '§ 38', 'Art. 84', 'Art. 84', 'Art. 83', 'Art. 104', 'Art. 84', 'Art. 84', '§ 3', 'Art. 84', 'Art. 84', 'Art. 72', 'Art. 84', 'Art. 84', 'Art. 84', 'Art. 84', '§ 1', '§ 3', '§ 3', '§ 3', 'Art. 84']

BVerwG, 3 CN 2.13: Verwaltungsverfahren, Vorbehalt des Gesetzes, Bemessung der Beiträge, Erlass
Urteil des BVerwG vom 26.06.2014, 3 CN 2.13
3 CN 2.13
Verwaltungsverfahren, Vorbehalt des Gesetzes, Bemessung der Beiträge, Erlass
Verwaltungsverfahren, Vorbehalt des Gesetzes, Bemessung der Beiträge, Erlass, Amtshandlung, Formelles Gesetz, Verkehr, Behördenorganisation, Aufwand, Gegenleistung
BVerwG 3 CN 2.13 OVG 7 KN 178/12
Verkündet am 26. Juni 2014 Bech als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 26. Juni 2014 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Kley und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Liebler, Dr. Wysk, die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Kuhlmann und den Richter am Bundesverwaltungsgericht Rothfuß
Das Urteil des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 17. Januar 2013 wird aufgehoben. Die Sache wird zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückverwiesen.
1Die Antragstellerin hält die Niedersächsische Gebührenordnung für Erlaubnisse
und Ausnahmegenehmigungen für übermäßige Straßenbenutzung vom
14. Februar 2012 - im Folgenden: Gebührenordnung - für unwirksam.
2Die Antragstellerin führt Schwerlast- und Großraumtransporte auf öffentlichen
Straßen durch. Dafür benötigt sie die nach § 29 Abs. 3 und § 46 Abs. 1 Satz 1
Nr. 5 der Straßenverkehrs-Ordnung (StVO) für die Benutzung von Straßen mit
besonders großen oder schweren Fahrzeugen erforderlichen Erlaubnisse oder
Genehmigungen, für deren Erteilung in Niedersachsen in der Regel die Straßenverkehrsämter der kommunalen Gebietskörperschaften zuständig sind. Für
die Bearbeitung solcher Anträge holen diese Behörden, wenn die Transporte
durch Niedersachsen führen, regelmäßig eine Stellungnahme der Niedersächsischen Landesbehörde für Straßenbau und Verkehr (NLStBV) - im Folgenden:
Landesbehörde - ein. Die von der Landesbehörde zu bearbeitenden Anfragen
stammen zu etwa 30 Prozent von niedersächsischen Erlaubnis- und Genehmigungsbehörden und zu rund 70 Prozent aus anderen Bundesländern. Die Landesbehörde, die für die Mitwirkung in einem eigenen Dezernat Personal und
Sachmittel vorhält, prüft, ob der vorgesehene Fahrweg ohne Beeinträchtigung
der Verkehrsbauwerke (Straßen, Brücken, Tunnel u.a.) befahren werden kann;
gegebenenfalls empfiehlt sie eine Alternativroute. Die von den niedersächsischen Erlaubnis- und Genehmigungsbehörden für die Entscheidung über den
Antrag erhobenen Gebühren kamen bis zum Inkrafttreten der im Streit stehenden Gebührenordnung in vollem Umfang den Rechtsträgern dieser Behörden
zugute; der Antragsgegner wurde für die Mitwirkung der Landesbehörde nicht
am Gebührenaufkommen beteiligt. Um dies zu ändern, wurde zunächst § 3 des
Niedersächsischen Verwaltungskostengesetzes (NVwKostG) durch Art. 7 des
Haushaltsbegleitgesetzes 2012 um die Befugnis ergänzt, in der Landesgebührenordnung eine vom Bundesrecht abweichende Regelung zu treffen, wenn
eine bundesrechtlich geregelte Gebühr nicht den Aufwand deckt oder für eine
Amtshandlung die Erhebung einer Gebühr bundesrechtlich ausgeschlossen ist.
Anschließend erließ das Niedersächsische Ministerium für Wirtschaft, Arbeit
und Verkehr im Einvernehmen mit dem Niedersächsischen Finanzministerium
die am 1. April 2012 in Kraft getretene Gebührenordnung für Erlaubnisse und
Ausnahmegenehmigungen für übermäßige Straßenbenutzung vom 14. Februar
2012 (Nds. GVBl S. 22).
3Sie hat folgenden Wortlaut:
„Aufgrund des § 3 Abs. 1 Satz 1, Abs. 4 Satz 1 und Abs. 5 Satz 2 des Niedersächsischen Verwaltungskostengesetzes (NVwKostG) in der Fassung vom 25. April 2007 (Nds. GVBl. S. 172), zuletzt geändert durch Artikel 7 des Gesetzes vom 9. Dezember 2011 (Nds. GVBl. S. 471), im Einvernehmen mit dem Finanzministerium und des § 4 Abs. 2 NVwKostG im Einvernehmen mit dem Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Verkehr
(1) Für die Entscheidung über eine Erlaubnis für eine übermäßige Straßenbenutzung nach § 29 Abs. 3 der Straßenverkehrsordnung (StVO) und für die Entscheidung über die Genehmigung einer Ausnahme von den Vorschriften über Höhe, Länge oder Breite von Fahrzeug oder Ladung (§ 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 StVO) wird eine Gebühr erhoben. Für die Höhe der Gebühr ist der erforderliche Zeitaufwand für die Entscheidung maßgebend; es sind jedoch mindestens 10 und höchstens 850 Euro zu erheben. § 1 Abs. 4 Sätze 3 bis 5 der Allgemeinen Gebührenordnung gilt entsprechend. Eine Mitwirkung der Landesbehörde für Straßenbau und Verkehr bei der Vorbereitung der Entscheidung wird nicht nach den Sätzen 2 und 3 berücksichtigt; bei Mitwirkung der Landesbehörde für Straßenbau und Verkehr erhöht sich die Gebühr nach den Sätzen 2 und 3 um 30 Euro.
Diese Verordnung tritt am 1. April 2012 in Kraft.“
4Diese Gebührenordnung hat das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht auf
den Normenkontrollantrag der Antragstellerin mit Urteil vom 17. Januar 2013 für
unwirksam erklärt. Sie verstoße gegen Bundesrecht, namentlich die einen anderen Gebührenrahmen regelnden Nummern 263 und 264 der Anlage zur Gebührenordnung für Maßnahmen im Straßenverkehr vom 25. Januar 2011
- GebOSt - (BGBl I S. 98) - im Folgenden: (Bundes-)Gebührenordnung - und sei
daher gemäß Art. 31 GG und Art. 70 GG nichtig. Entgegen der Auffassung des
Antragsgegners verliehen Art. 84 Abs. 1 GG und Art. 125b Abs. 2 GG den Län-
dern keine Kompetenz zum Erlass einer Gebührenordnung, die es ihnen - wie
in § 1 Abs. 2 der angegriffenen Gebührenordnung vorgesehen - ermögliche, bei
Entscheidungen über eine Erlaubnis für eine übermäßige Straßenbenutzung
nach § 29 StVO und eine Ausnahmegenehmigung nach § 46 Abs. 1 Satz 1
Nr. 5 StVO die Anwendung der Nummern 263 und 264 der Anlage zur (Bundes-)Gebührenordnung auszuschließen. Die Voraussetzungen nach Art. 84
Abs. 1 Satz 2 GG für eine Abweichung von Bundesrecht lägen nicht vor. Die
staatliche Befugnis, ein Entgelt für Verwaltungsleistungen zu erheben, sei nicht
dem Verwaltungsverfahren, sondern nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts der jeweiligen Sachgesetzgebungskompetenz, also
insbesondere den Art. 72 bis 74 GG, zuzuordnen. Diese Auffassung werde vom
Bundesverwaltungsgericht und in der Kommentarliteratur geteilt. Für die Zuordnung der Gebührenerhebung zur jeweiligen Sachkompetenz sprächen außerdem praktische Überlegungen. Denn ansonsten machte jedes Bundesgesetz,
das die Erteilung einer staatlichen Genehmigung vorsehe, eine „Parallelgesetzgebung“ auf Landesebene erforderlich, um einen entsprechenden Gebührentatbestand zu schaffen; diese Landesgesetzgebung müsste zudem immer
schon mit dem Inkrafttreten des Bundesgesetzes abgeschlossen sein. Ohne
bundeseinheitliche Gebührenregelung bestehe zudem die Gefahr eines „Wettstreits“ der Länder untereinander um - je nach Zielrichtung - die niedrigste oder
die höchste Gebühr. Hier sei die Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes seiner Sachkompetenz aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG für den „Straßenverkehr“ zu
entnehmen und nicht der Zuständigkeit für die „Erhebung … von Gebühren …
für die Benutzung öffentlicher Straßen mit Fahrzeugen“, die sich nur auf die
Straßenbenutzung als solche erstrecke. Die Auffassung des Antragsgegners,
Art. 84 Abs. 1 GG sei „lex posterior“ und modifiziere die bisherigen Regelungen
der Art. 72 und 74 GG sowie den Grundsatz des Art. 31 GG, treffe in dieser
Form nicht zu. Auch die Art. 72 und 74 GG seien im Zuge der Föderalismusreform I geändert worden. Deshalb könne Art. 84 Abs. 1 GG schon nicht als das
spätere Gesetz angesehen werden. Außerdem sei nicht zu erkennen, dass mit
der Neufassung von Art. 84 Abs. 1 GG bis dahin der Sachgesetzgebungskompetenz zugeordnete Materien nunmehr unter die Gesetzgebungszuständigkeit
für das Verwaltungsverfahren fallen sollten. Zu unterscheiden sei zwischen der
Kompetenz, die Erhebung von Gebühren als Gegenleistung für die Inanspruch-
nahme einer staatlichen Leistung zu regeln, und dem Verwaltungskostenrecht
als Teil des Verwaltungsverfahrensrechts, der allgemeine Grundsätze für die
Gebührenerhebung enthalte. In diesem Sinne verstehe der Senat auch die ältere Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, das die Gesetzgebungskompetenz für die (Bundes-)Gebührenordnung sowohl in Art. 74 Abs. 1 Nr. 22
GG als auch in Art. 84 Abs. 1 GG a.F. zu verorten scheine. Am Ergebnis ändere auch nichts, wenn man die Festlegung von Gebührentarifen nicht allein der
Sachkompetenz nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG zuordnete, sondern von einer
Art doppelter Kompetenzbegründung sowohl aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG als
auch aus Art. 84 Abs. 1 GG a.F. ausginge. Eine Abweichungsmöglichkeit für die
Länder bestehe nur im Rahmen von Art. 84 Abs. 1 GG, also für das Verwaltungsverfahren und die Behördenorganisation, nicht aber hinsichtlich der Sachkompetenzen der Art. 72 ff. GG, die der Bundesgesetzgeber jedenfalls auch für
den Gebührentarif in Anspruch genommen habe. Die Frage der Gesetzgebungskompetenz für die Gebührenerhebung dürfe nicht mit der weiteren Frage
verwechselt werden, ob der Bund hiervon abschließend Gebrauch gemacht
oder Raum für ergänzende landesrechtliche Regelungen gelassen habe. Bei
der vom Land für die Genehmigungserteilung erhobenen Gebühr handele es
sich auch weder um eine Sondernutzungsgebühr noch um eine Auslage, deren
Erhebung neben der bundesrechtlich geregelten Gebühr zulässig sein könnte.
Es sei nicht erforderlich, § 3 Abs. 4 NVwKostG gemäß Art. 100 Abs. 1 GG dem
Bundesverfassungsgericht zur Normenkontrolle vorzulegen. Diese Bestimmung
könne einschränkend dahin ausgelegt werden, dass sie den Landesverordnungsgeber nur soweit zur Abweichung von Bundesrecht ermächtige, wie es
die vom Bund getroffene Gebührenregelung zulasse.
5Zur Begründung seiner Revision macht der Antragsgegner geltend: Nach
Art. 84 Abs. 1 GG sei, wenn die Länder - wie hier - ein Bundesgesetz als eigene
Angelegenheit ausführten, die Regelung des Verwaltungsverfahrens und damit
auch des Verwaltungsgebührenrechts grundsätzlich Sache der Länder; mit ihrer
Verwaltungszuständigkeit gehe ihre Gebührenhoheit einher. Art. 84 Abs. 1
Satz 2 GG in der Fassung des Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes vom
28. August 2006 (BGBl I S. 2034) - im Folgenden: Föderalismusreform - gebe
den Ländern eine uneingeschränkte Abweichungsbefugnis bei der Regelung
von Verwaltungsgebühren; zugelassen sei auch ein Nebeneinander von Bundes- und Landesrecht. Selbst wenn man mit dem Oberverwaltungsgericht von
einer fehlenden Regelungskompetenz des Landes ausginge, könnte das allenfalls für § 1 der Gebührenordnung gelten. Dagegen liege für deren § 2, der die
landesinterne Verteilung des Gebührenaufkommens regle, die Rechtsetzungsbefugnis eindeutig allein beim Land. Das Oberverwaltungsgericht habe gegen
seine verfassungsrechtliche Pflicht verstoßen, dem Willen des Normgebers so
weit wie möglich Geltung zu belassen, denn es hätte zumindest § 2 nicht für
unwirksam erklären dürfen. Da bislang eine Aufteilung der Gebühren zwischen
den an den Genehmigungsverfahren Beteiligten - insbesondere zugunsten der
mitwirkenden Landesbehörde - nicht erfolgt sei, sei diese Teilregelung für den
Verordnungsgeber von besonderer Bedeutung gewesen. Sie sei selbstständig
anwendbar; die in § 2 enthaltene Bezugnahme auf § 1 sei lediglich deklaratorisch. Da die Beteiligung des Landes am Gebührenaufkommen aus Sicht des
Normgebers das wichtigere Anliegen gewesen sei, wäre § 2 auf jeden Fall erlassen worden. Die für die Mitwirkung der Landesbehörde erhobene Pauschale
sei auf der Grundlage der dort im Durchschnitt entstandenen Personal- und
Sachkosten auf 30 € pro Fall festgesetzt worden.
6Die Antragstellerin tritt der Revision entgegen und trägt vor: Da der Bund gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG von seiner konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz Gebrauch gemacht habe, fehle dem Land Niedersachsen die Zuständigkeit für den Erlass der streitigen Gebührenordnung. Auch der hilfsweise gestellte Antrag sei unbegründet. Außerdem lägen die Voraussetzungen der in § 3
Abs. 4 NVwKostG enthaltenen Verordnungsermächtigung nicht vor; die den
beteiligten Behörden entstehenden Kosten könnten auch bei Anwendung der
(Bundes-)Gebührenordnung gedeckt werden. Bei einer Nichtigkeit von § 1 der
angegriffenen Gebührenordnung könne deren § 2 nicht isoliert erhalten bleiben.
Dort werde auf „eine Entscheidung nach § 1 Abs. 1“ verwiesen; diese Verweisung gehe ins Leere, wenn die Norm, auf die verwiesen werde, nichtig sei.
7Der Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht hält in
Übereinstimmung mit dem Bundesministerium des Innern das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für unzutreffend. Es erscheine zweifelhaft, ob sich eine
Bundeskompetenz zur Regelung von Verwaltungsgebühren kraft Sachzusammenhangs oder als Annex aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG begründen lasse. Die
Auffassung des Oberverwaltungsgerichts sei auch nicht mit den Zielen vereinbar, die der Verfassungsgeber mit der Föderalismusreform verfolgt habe. Über
Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG hätten die Länder im Bereich der Landeseigenverwaltung eine umfassende Befugnis erhalten sollen, das Verwaltungsverfahren abweichend von Bundesrecht zu regeln. Es sei auch sinnvoller, die Erhebung von
Verwaltungsgebühren der Regelung des Verwaltungsverfahrens zuzuordnen;
sie setze die bei den Ländern als Verwaltungsträgern vorhandene Kenntnis voraus, welche Kosten anfielen. In der Rechtsprechung von Bundesverfassungsund Bundesverwaltungsgericht finde die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts keine Stütze. Die Kommentarliteratur sei nicht einheitlich; doch gehöre
auch dort nach einer weit verbreiteten Auffassung die Regelung von Verwaltungsgebühren zur Regelung des Verwaltungsverfahrens im Sinne von Art. 84
Abs. 1 GG. Schließlich entspreche diese Zuordnung auch der Staatspraxis. Vor
der Neufassung von Art. 84 Abs. 1 GG hätten Bundesregierung und Bundesrat
bundesgesetzliche Regelungen in Bezug auf die Verwaltungskosten, die den
Landesbehörden bei der Ausführung von Bundesgesetzen als eigene Angelegenheit entstünden, als zustimmungsbedürftige Regelungen des Verwaltungsverfahrens im Sinne von Art. 84 Abs. 1 GG a.F. angesehen. Für die Rechtslage
seit der Föderalismusreform gehe die Staatspraxis davon aus, dass die Länder
befugt seien, von bundesrechtlichen Regelungen zur Erhebung von Verwaltungsgebühren abzuweichen, solange der Bund seine Regelungen nicht ausdrücklich für abweichungsfest erklärt habe.
8Die Revision des Antragsgegners ist begründet. Die Annahme des Oberverwaltungsgerichts, dem Land habe die Normsetzungskompetenz für die Gebührenordnung für Erlaubnisse und Ausnahmegenehmigungen für übermäßige Straßenbenutzung vom 14. Februar 2012 gefehlt, verletzt Bundesrecht (§ 137
Abs. 1 VwGO). Entgegen seiner Rechtsauffassung konnte das Land gemäß
Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG von der (Bundes-)Gebührenordnung abweichen (1.).
Doch ist der erkennende Senat an einer abschließenden Entscheidung über
den Normenkontrollantrag gehindert; die Sache muss zur weiteren Aufklärung
des Sachverhalts an das Oberverwaltungsgericht zurückverwiesen werden. Die
im Streit stehende Gebührenordnung könnte auch deshalb unwirksam sein, weil
die landesrechtlichen Voraussetzungen des § 3 Abs. 4 NVwKostG für die in der
Gebührenordnung vorgesehene Abweichung von Bundesrecht nicht erfüllt sind.
Um das beurteilen zu können, bedarf es - abgesehen davon, dass es sich dabei
um die Auslegung und Anwendung von Landesrecht handelt - noch weiterer
tatsächlicher Feststellungen (2.). Ebenso liegt es hinsichtlich der Frage, ob im
Falle der Unwirksamkeit von § 1 der angegriffenen Gebührenordnung deren § 2
auch für sich genommen Bestand haben könnte, der die Gebührenbeteiligung
des Landes für die Mitwirkung der Landesbehörde an den Genehmigungsverfahren vorsieht (3.). Umgekehrt wird die Zurückverweisung der Sache an das
Oberverwaltungsgericht nicht deshalb entbehrlich (§ 144 Abs. 4 VwGO), weil
sich die angegriffene Gebührenordnung aus einem anderen der geltend gemachten Verstöße gegen höherrangiges Recht als unwirksam erweist; diese
Rügen sind, soweit sie der revisionsgerichtlichen Überprüfung unterliegen, unbegründet (4.).
91. Entgegen der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts verfügte der Antragsgegner über die Kompetenz, um dem Landesverordnungsgeber in § 3
Abs. 4 NVwKostG die Möglichkeit zu eröffnen, hinsichtlich der in Rede stehenden Gebühren von Bundesrecht abzuweichen, und dies durch den Erlass der
angegriffenen Gebührenordnung umzusetzen. Mit diesen landesrechtlichen Bestimmungen zu Erhebung und Höhe der Verwaltungsgebühren, die vom Kostenschuldner für die Erlaubnis für eine übermäßige Straßenbenutzung nach
§ 29 Abs. 3 StVO sowie die Genehmigung einer Ausnahme von den Vorschriften über die Höhe, Länge oder Breite von Fahrzeug und Ladung gemäß § 46
Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 StVO zu entrichten sind, wird im Sinne von Art. 84 Abs. 1
Satz 1 GG das Verwaltungsverfahren geregelt.
10a) Gemäß Art. 84 Abs. 1 Satz 1 GG regeln die Länder, wenn sie - wie bei der
Straßenverkehrs-Ordnung - Bundesrecht als eigene Angelegenheit ausführen,
die Einrichtung der Behörden und das Verwaltungsverfahren. Diese Kompetenzzuweisung baut auf Art. 83 GG auf, wonach die Länder die Bundesgesetze
als eigene Angelegenheit ausführen, soweit dieses Grundgesetz nichts anderes
bestimmt oder zulässt (sog. Landeseigenverwaltung); konkretisiert wird damit
der Grundsatz des Art. 30 GG, wonach die Ausübung der staatlichen Befugnisse und die Erfüllung der staatlichen Aufgaben Sache der Länder ist, soweit dieses Grundgesetz keine andere Regelung trifft oder zulässt.
11b) Auf die in Art. 84 Abs. 1 Satz 1 GG aufgeführten Regelungsgebiete der Einrichtung der Behörden und des Verwaltungsverfahrens hat, wie Art. 84 Abs. 1
Satz 2 und 5 GG zu entnehmen ist, allerdings auch der Bund ein Zugriffsrecht.
Wenn Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG vorsieht, dass die Länder, wenn Bundesgesetze etwas anderes bestimmen, davon abweichende Regelungen treffen können,
setzt das implizit entsprechende bundesrechtliche Regelungen der Behördeneinrichtung und des Verwaltungsverfahrens und damit eine entsprechende
Bundeskompetenz voraus. Insofern bestehen beim Vollzug von Bundesgesetzen durch die Länder als eigene Angelegenheit hinsichtlich der Einrichtung der
Behörden und des Verwaltungsverfahrens parallele Regelungsbefugnisse von
Bund und Ländern (so u.a. Kirchhof, in: Maunz/Dürig, Grundgesetz, Art. 84
Rn. 54; Hermes, in: Dreier, Grundgesetz Kommentar, Band 2, 2. Aufl. 2008,
Art. 84 GG Rn. 57; Trute, in: von Mangoldt/Klein/Starck, Grundgesetz Kommentar, Band 3, 6. Aufl. 2010, Art. 84 Rn. 29). Das wird auch in Art. 84 Abs. 1
Satz 3 GG nochmals deutlich.
12Wegen des in Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG geregelten Abweichungsrechts der
Länder ist unerheblich, ob man die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für
die Behördenorganisation und das Verwaltungsverfahren - auch - in den Sachgesetzgebungskompetenzen der Art. 70 ff. GG begründet sieht (vgl. Hermes
a.a.O. Rn. 48) oder aber konstitutiv ohnehin erst in Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG (so
Kirchhof a.a.O. Art. 84 Rn. 54; Dittmann a.a.O. Rn. 5). Richtig ist freilich, dass
es für eine Normsetzung durch den Bund in Fragen der Einrichtung der Behörden und des Verwaltungsverfahrens der Anknüpfung an eine Sachgesetzgebungskompetenz bedarf; die Regelungskompetenz des Bundes nach Art. 84
GG ist in diesem Sinne akzessorisch (diese Begrifflichkeit verwendend u.a.
Trute a.a.O. Rn. 20 m.w.N.). Der Bund verfügt - mit anderen Worten - bei der
Ausführung von Bundesgesetzen in Landeseigenverwaltung nur dann über eine
Normsetzungsbefugnis im Hinblick auf Behördenorganisation und Verwaltungsverfahren, wenn er im jeweiligen Sachbereich auch das materielle Recht regeln
darf. Damit folgt die Regelungskompetenz des Bundes aus Art. 84 Abs. 1
Satz 2 GG einer materiell-rechtlichen Normsetzungskompetenz aus den
Art. 70 ff. GG. In diesem Lichte ist auch das zu den baden-württembergischen
Rückmeldegebühren ergangene Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom
19. März 2003 - 2 BvL 9/98 u.a. - (BVerfGE 108, 1) zu sehen, auf das sich das
Oberverwaltungsgericht und im Anschluss daran die Antragstellerin berufen.
Zwar stellt das Bundesverfassungsgericht in jener Entscheidung fest, dass die
Gesetzgebungskompetenz für nichtsteuerliche Abgaben - also auch für Gebühren, anders als die für Steuern, für die Art. 105 GG einschlägig ist - aus den
allgemeinen Regeln der Art. 70 ff. GG herzuleiten sei, mithin aus den allgemeinen Sachgesetzgebungskompetenzen folge (a.a.O. S. 13). Doch lässt sich dem
wegen des dargestellten Zusammenhangs nicht zugleich die Aussage entnehmen, dass gebührenrechtliche Regelungen nicht solche des Verwaltungsverfahrens im Sinne von Art. 84 Abs. 1 GG sein können.
13Diese Verknüpfung von Sachkompetenz nach Art. 70 ff. GG und Verfahrensregelungen nach Art. 84 GG bestand im Übrigen auch schon nach dem alten, vor
der Föderalismusreform geltenden Verfassungsrecht. Allerdings durfte der
Bund gemäß Art. 84 Abs. 1 GG a.F. vor dem 1. September 2006 die Behördenorganisation und das Verwaltungsverfahren nur mit Zustimmung des Bundesrates regeln; dem entsprach - worauf der Vertreter des Bundesinteresses zu
Recht hinweist - die gängige Staatspraxis u.a. in den Fällen, in denen der Bund
Regelungen zu Erhebung und Höhe von Verwaltungsgebühren in Bezug auf die
Ausführung von Bundesrecht durch die Länder als eigene Angelegenheit erlassen wollte.
14Danach setzt eine Regelung von Verwaltungsgebühren durch den Bund, die die
Ausführung von Straßenverkehrsrecht betrifft, eine Bundeszuständigkeit für das
materielle Straßenverkehrsrecht voraus. Eine solche konkurrierende Gesetzgebungskompetenz wird dem Bund durch Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG eröffnet; dieser Kompetenztitel umfasst u.a. den „Straßenverkehr“ sowie die „Erhebung und
Verteilung von Gebühren“ oder - wie später ergänzt wurde - von „Entgelten“ für
die Benutzung öffentlicher Straßen mit Fahrzeugen. Zu Recht geht das Oberverwaltungsgericht davon aus, dass für die streitige Gebührenordnung auf die
Zuständigkeit für den „Straßenverkehr“ abzustellen ist. Denn der danach genannte Sachbereich erfasst nur Gebühren und Entgelte als Gegenleistung für
die Benutzung der öffentlichen Straße als solche. Das stellt - spätestens - die
Begründung des Entwurfs eines Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes
vom 7. März 2006 (BTDrucks 16/813 S. 13) klar. Dort heißt es: „Ebenso wie die
öffentlich-rechtliche Gebühr stellt auch das privatrechtliche Entgelt für die Nutzung einer öffentlichen Straße eine Geldleistung dar, die als Gegenleistung für
die Inanspruchnahme der öffentlichen Straße erbracht werden kann.“ Gemeint
sind damit also öffentlich-rechtlich oder privatrechtlich ausgestaltete Gegenleistungen für die eigentliche Straßenbenutzung, mithin Benutzungsgebühren oder
-entgelte, nicht aber Verwaltungsgebühren, mit denen der Verwaltungsaufwand
für eine im Vorfeld dieser Straßenbenutzung einzuholende Genehmigung abgegolten werden soll. Gerade darum geht es aber sowohl in den Nummern 263
und 264 der Anlage zur (Bundes-)Gebührenordnung als auch in der angegriffenen Gebührenordnung.
15Dementsprechend hat das Bundesverwaltungsgericht in mehreren Urteilen
ausgesprochen, dass die (Bundes-)Gebührenordnung in ihren damals anzuwendenden früheren Fassungen auf der Gesetzgebungskompetenz des Bundes aus Art. 84 Abs. 1 GG a.F. letzter Halbsatz (… soweit … Bundesgesetze
mit Zustimmung des Bundesrates etwas anderes bestimmen) und seiner Gesetzgebungskompetenz nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG beruhe (Urteile vom
28. September 1979 - BVerwG 7 C 26.78 - BVerwGE 58, 326 <330> =
Buchholz 442.10 § 6a StVG Nr. 3 S. 9 f. und vom 22. März 1979 - BVerwG 7 C
65.75 - Buchholz 442.10 § 6a StVG Nr. 2 S. 3). Dagegen bieten diese Entscheidungen keinen Anhalt dafür, in Bezug auf solche Verwaltungsgebühren
zwischen der Befugnis zur Setzung der Gebühren einerseits und der Regelung
allgemeiner Grundsätze der Gebührenerhebung andererseits zu unterscheiden,
wie es das Oberverwaltungsgericht annimmt.
16c) Der Antragsgegner durfte auf der Grundlage von Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG
von dieser (Bundes-)Gebührenordnung abweichen. Die dem Bund seit dem
1. September 2006 zustimmungsfrei eröffnete Befugnis zur Regelung der Einrichtung der Behörden und des Verwaltungsverfahrens im Bereich der Landeseigenverwaltung steht nach Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG unter dem Vorbehalt einer
abweichenden landesrechtlichen Regelung. Diese den Ländern im Zuge der
Föderalismusreform neu eingeräumte Abweichungsbefugnis soll den Verlust
des bisherigen Erfordernisses einer Zustimmung durch den Bundesrat ausgleichen. Darin liegt - vergleicht man die Abweichungsbefugnis mit dem bisherigen
Mitwirkungserfordernis, dessen Ausübung von der Entscheidung der Landesregierungen abhing - eine Stärkung der Länderparlamente, sei es direkt, wenn die
Abweichung unmittelbar durch ein formelles Landesgesetz erfolgt, oder indirekt,
wenn der Landesgesetzgeber - wie im vorliegenden Fall - die Exekutive zum
Erlass einer abweichenden Rechtsverordnung ermächtigt. Zugleich hat das
Abweichungsrecht der Länder zur Folge, dass die Frage, die in unter der Geltung von Art. 84 GG a.F. ergangenen Gerichtsentscheidungen regelmäßig erörtert wurde, ob nämlich der Bund eine abschließende Regelung getroffen oder
den Ländern Raum zu eigenständigen Regelungen belassen habe, ihre Bedeutung weitgehend verloren hat.
17Von seiner ihm in Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG eröffneten Abweichungsbefugnis
hat der Antragsgegner hier aus bundesrechtlicher Sicht in zulässiger Weise
18aa) Bei der (Bundes-)Gebührenordnung für Maßnahmen im Straßenverkehr
vom 25. Januar 2011, deren Gebührennummern 263 und 264 nach § 1 Abs. 2
der angegriffenen Gebührenordnung keine Anwendung finden sollen, handelt
es sich nicht um abweichungsfestes Bundesrecht im Sinne von Art. 84 Abs. 1
Satz 5 GG. Nach dieser Bestimmung kann der Bund wegen eines besonderen
Bedürfnisses nach bundeseinheitlicher Regelung das Verwaltungsverfahren
ohne Abweichungsmöglichkeit für die Länder regeln; gemäß Art. 84 Abs. 1
Satz 6 GG bedürfen diese Gesetze der Zustimmung durch den Bundesrat. Weder aus der (Bundes-)Gebührenordnung selbst noch aus der vorgelagerten
bundesrechtlichen Verordnungsermächtigung ist zu entnehmen, dass der Bund
von seiner Befugnis aus Art. 84 Abs. 1 Satz 5 und 6 GG Gebrauch machen
wollte. Allein der Umstand, dass die Gebührenordnung für Maßnahmen im
Straßenverkehr mit Zustimmung des Bundesrates ergangen ist, genügt hierfür
nicht, zumal sie auf der Annahme einer Zustimmungsbedürftigkeit nach Art. 80
Abs. 2 GG beruht (BRDrucks 723/10, Zuleitungsschreiben). Vielmehr muss
- schon aus Gründen der Rechtsklarheit - der Ausschluss des Abweichungsrechts ausdrücklich geregelt werden (vgl. Pieroth, a.a.O. Art. 84 Rn. 11).
19bb) Die Inanspruchnahme des Abweichungsrechts aus Art. 84 Abs. 1 Satz 2
GG durch die Länder ist nicht an besondere materielle Voraussetzungen gebunden (so die überwiegenden Auffassungen in der Literatur, vgl. etwa
Kirchhof, a.a.O. Art. 84 Rn. 71; Dittmann, a.a.O. Art. 84 Rn. 15; Broß/Mayer, in:
von Münch/Kunig, Grundgesetz Kommentar Band 2, 6. Aufl. 2010, Art. 84
Rn. 15 jeweils m.w.N.). Weder enthält der Wortlaut der Regelung eine solche
Einschränkung noch ist hierfür ein Bedürfnis zu erkennen. Denn zum einen wird
mit dem Abweichungsrecht der Länder nur der den Art. 83 i.V.m. Art. 84 Abs. 1
Satz 1 GG entsprechende „Grundzustand“ - eine umfassende Organisationsgewalt der Länder bei der Ausführung von Bundesgesetzen als eigene Angelegenheit - wiederhergestellt. Zum anderen verfügt der Bund - sind Länder auf der
Grundlage von Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG tätig geworden und sieht er ein Bedürfnis für eine bundeseinheitliche Regelung - gemäß Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG
nun seinerseits über eine Korrekturmöglichkeit. Dabei kann der Bund - freilich
nur mit Zustimmung des Bundesrates und gemäß Art. 84 Abs. 1 Satz 5 und 6
GG in Ausnahmefällen und bei Bestehen eines besonderen Bedürfnisses -
auch von vornherein abweichungsfestes Bundesrecht erlassen.
20Ob sich - etwa im Hinblick auf den Grundsatz der Bundestreue – möglicherweise dann Einschränkungen für das Abweichungsrecht der Länder ergeben, wenn
der Landesgesetzgeber mit seinen Regelungen von Behördenorganisation und
Verwaltungsverfahren die vom Bund hinsichtlich des materiellen Rechts
aufgrund seiner Sachkompetenz nach den Art. 70 ff. GG getroffenen Regelungen gleichsam konterkariert (in diesem Sinne etwa Hermes, a.a.O. Art. 84
Rn. 56 m.w.N.), bedarf hier keiner Vertiefung. Dafür ist bei der in Rede stehenden Abweichung von dem in der (Bundes-)Gebührenordnung vorgesehenen
Gebührenrahmen für Ausnahmegenehmigungen nichts zu erkennen. Ebenso
wenig handelt es sich bei der (Bundes-)Gebührenordnung um eine „doppelge-
sichtige Norm“, bei der eine Abweichung durch die Länder wegen der engen
Verknüpfung von materiellem Recht und Verfahrensrecht Schranken unterliegen könnte (vgl. dazu Dittmann, a.a.O. Art. 84 Rn. 15 m.w.N.).
21Im Hinblick auf den dargestellten Zusammenhang von Sachgesetzgebungskompetenz nach Art. 70 ff. GG und den Gesetzesvollzug betreffenden Regelungskompetenzen aus Art. 84 Abs. 1 GG greift auch die Annahme des Oberverwaltungsgerichts zu kurz, eine Zuordnung zu Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG
schließe ein Abweichungsrecht der Länder aus. Selbst wenn man in Regelungen des Verwaltungsverfahrens mit Teilen der Literatur einen „Annex“ zu den
Sachgesetzgebungskompetenzen nach Art. 70 ff. GG sieht, wird doch in Art. 84
Abs. 1 GG hinsichtlich dieses speziellen Ausschnitts aus der Sachkompetenz
eine ergänzende Regelung dahingehend getroffen, dass hier ein Abweichungsrecht der Länder besteht. Insofern bedarf es auch keines näheren Eingehens auf die in der Literatur geführte Diskussion, ob die Kompetenz zur Regelung des Verwaltungsverfahrens tatsächlich einen solchen Annex zur Sachmaterie darstellt oder ob sie ihre Grundlage allein in Art. 84 Abs. 1 GG findet
(vgl. dazu den Überblick über den Meinungsstand bei Hermes, a.a.O. Art. 83
Rn. 21 f.).
22cc) Entgegen der Annahme des Oberverwaltungsgerichts handelt es sich bei
der Verordnungsermächtigung des § 3 Abs. 4 Satz 1 NVwKostG und der angegriffenen Gebührenordnung um Regelungen des Verwaltungsverfahrens im
Sinne von Art. 84 Abs. 1 GG.
23(1) Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts fallen darunter jedenfalls solche gesetzliche Bestimmungen, die die Art und Weise der
Ausführung des Gesetzes, einschließlich der Handlungsformen der Verwaltung,
die Form der behördlichen Willensbildung, die Art der Prüfung und Vorbereitung
der Entscheidung, deren Zustandekommen und Durchsetzung sowie verwaltungsinterne Mitwirkungs- und Kontrollvorgänge in ihrem Ablauf regeln (vgl. u.a.
BVerfG, Beschluss vom 8. April 1987 - 2 BvR 909/82 u.a. - BVerfGE 75, 108
<152>; Urteil vom 10. Dezember 1980 - 2 BvF 3/77 - BVerfGE 55, 274 <320 f.>;
Beschluss vom 25. Juni 1974 - 2 BvF 2/73, 3/73 - BVerfGE 37, 363 <385,
390>). Dazu rechnet das Bundesverfassungsgericht ausdrücklich auch die Befugnis, Regelungen zur Erhebung von Verwaltungsgebühren zu treffen. Nach
seinem Beschluss vom 9. Juli 1969 - 2 BvL 25/64, 26/64 - (BVerfGE 26, 281
<298>) ist es, abgesehen von Ausnahmen wie der des Art. 84 Abs. 1 GG, Sache der Länder, das Verfahren der Landesbehörden zu regeln; hierzu gehöre
die Befugnis, Verwaltungsgebührenrecht zu setzen.
24Den vom Oberverwaltungsgericht angeführten Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts lässt sich nichts Gegenteiliges entnehmen. Sie hatten ganz
überwiegend nicht die Erhebung von Verwaltungsgebühren, sondern anderer
nichtsteuerlicher Abgaben zum Gegenstand (Urteile vom 20. Juli 1954 - 1 BvR
459/52 u.a. - BVerfGE 4, 7 - Beitrag nach dem Investitionshilfegesetz; vom
10. Dezember 1980 - 2 BvF 3/77 - BVerfGE 55, 274 - Berufsausbildungsabgabe
nach dem Ausbildungsplatzförderungsgesetz; Beschlüsse vom 8. Juni 1988
- 2 BvL 9/85, 3/86 - BVerfGE 78, 249 - Fehlbelegungsabgabe für Inhaber öffentlich geförderter Wohnungen; vom 17. Juli 2003 - 2 BvL 1/99 u.a. - BVerfGE 108,
186 - Umlage zur Finanzierung der Ausbildungsvergütungen für Schüler oder
Auszubildende in der Altenpflege; vom 18. Mai 2004 - 2 BvR 2374/99 –
BverfGE 110, 370 - Erhebung und Bemessung der Beiträge zum Klärschlamm-
Entschädigungsfonds). Auch wenn das Bundesverfassungsgericht in jenen Entscheidungen auf die Sachkompetenzen nach den Art. 70 ff. GG abgestellt und
auf deren Grundlage die Normsetzungskompetenz für die genannten Abgaben
geprüft hat, trägt das nicht den Schluss, den das Oberverwaltungsgericht daraus für das Verhältnis der Sachgesetzgebungskompetenz aus Art. 70 ff. GG
und der aus Art. 84 Abs. 1 GG folgenden Kompetenz, das Verwaltungsverfahren und damit auch die Erhebung von Verwaltungsgebühren zu regeln, ziehen
will. Denn in den aufgeführten Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts
ging es um die völlig anders gelagerte Frage, ob für die Erhebung der dort streitigen - finanzverfassungsrechtlich anders einzuordnenden - Abgaben eine Regelungskompetenz des Bundes - bzw. im Verfahren über die Altenpflegeumlage
eine solche Kompetenz der Länder - vorhanden sei und die getroffenen Regelungen mit den finanzverfassungsrechtlichen Grundsätzen der Art. 105 GG und
deren Schutz- und Begrenzungsfunktion vereinbar seien. Auch der Hinweis des
Oberverwaltungsgerichts auf den Beschluss des Bundesverfassungsgerichts
vom 8. Juni 1960 - 1 BvR 580/53 - trägt nicht. Dort ging es um das gerichtliche
Beurkundungswesen; streitig war, ob die Regelungskompetenz für die Übertragung der Zuständigkeiten für gerichtliche Beurkundungen auf Ortsgerichte und
die Festsetzung von Gebühren für diese Beurkundungen beim Bund oder bei
den Ländern liegt. Hierzu traf das Bundesverfassungsgericht die vom Oberverwaltungsgericht aufgegriffene Feststellung, dass die Befugnis zur gesetzlichen
Regelung der Gerichtsverfassung und des gerichtlichen Verfahrens nach
Art. 74 Nr. 1 GG a.F. auch die Regelung der Gebühren für die Inanspruchnahme von Gerichten einschließt (BVerfGE 11, 192 <198 f.>). Doch kann aus diesem Rückgriff auf die Sachkompetenz entgegen dem Oberverwaltungsgericht
nicht der Schluss gezogen werden, dass bei Verwaltungsgebühren Art. 84
Abs. 1 GG nicht anwendbar ist. Denn zweifelsfrei umfasst der Begriff des Verwaltungsverfahrens im Sinne von Art. 84 Abs. 1 GG nicht das gerichtliche Verfahren. Deshalb bedurfte und bedarf es, was die Normierung von Gerichtsgebühren angeht, schon in Ermangelung einer kompetenzrechtlichen Alternative
einer Verankerung in der Sachgesetzgebungszuständigkeit des Art. 74 (Abs. 1)
Nr. 1 GG.
25(2) In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist ebenfalls anerkannt, dass die Kompetenz zur Regelung des Verwaltungsverfahrens nach
Art. 84 Abs. 1 Satz 1 GG auch den Erlass von verwaltungsgebührenrechtlichen
Regelungen einschließt.
26Das hat der 7. Senat gerade in Bezug auf die (Bundes-)Gebührenordnung für
Maßnahmen im Straßenverkehr schon in einer frühen Entscheidung ausgesprochen. Führten die Länder Bundesrecht - wie auf dem Gebiet des Straßenverkehrs - als eigene Angelegenheit aus, so seien sie gemäß Art. 30, 70, 84
Abs. 1 GG grundsätzlich befugt, das Verfahren ihrer Landesbehörden zu regeln; diese Regelungsbefugnis schließe auch die Kompetenz der Länder ein,
Verwaltungsgebührenrecht zu setzen (Urteil vom 22. März 1979 - BVerwG 7 C
65.75 - Buchholz 442.10 § 6a StVG Nr. 2 S. 3).
27In gleicher Weise geht der 10. Senat in seinem Urteil vom 12. Juli 2006
- BVerwG 10 C 9.05 - davon aus, dass die Regelung des Gebührenrechts dann,
wenn die Länder ein Bundesgesetz als eigene Angelegenheit ausführen, nach
Art. 84 Abs. 1 GG grundsätzlich Sache der Länder sei; mit der Verwaltungszuständigkeit der Länder gehe auch ihre Gebührenhoheit einher (BVerwGE 126,
222 Rn. 23 m.w.N.; ebenso Urteil vom 19. Januar 2000 - BVerwG 11 C 6.99 -
NVwZ 2000, 673 <674>).
28Das deckt sich mit der Rechtsprechung des 8. Senats. In seinem Urteil vom
1. Dezember 1989 - BVerwG 8 C 14.88 - heißt es: Führten die Länder Bundesrecht als eigene Angelegenheit aus, regelten sie die Einrichtung der Behörden
und das Verwaltungsverfahren (Art. 84 Abs. 1 GG); das schließe die Kompetenz zur Regelung des Verwaltungsgebührenrechts ein (Urteil vom 1. Dezember 1989 - BVerwG 8 C 14.88 - BVerwGE 84, 178 <180> unter Bezugnahme
auf BVerfG, Beschluss vom 9. Juli 1969 - 2 BvL 25/64, 26/64 - BVerfGE 26, 281
<298> sowie die Urteile vom 22. März 1979 a.a.O. und vom 13. Januar 1959
- BVerwG 1 C 114.57 - BVerwGE 8, 93 <94> = Buchholz 442.10 § 6 StVG
Nr. 1). Zu Unrecht beruft sich das Oberverwaltungsgericht demgegenüber auf
zwei weitere Entscheidungen des 8. Senats. Zwar heißt es in dessen Urteil vom
21. Juni 2006 - BVerwG 8 C 12.05 - (Buchholz 428 § 38 VermG Nr. 6 Rn. 36),
„… die Gesetzgebungsbefugnis zur Schaffung von Kostenregelungen wird allein als Annex zur Sachkompetenz vermittelt“. Doch ist dieser Satz damit noch
nicht zu Ende, sondern er wird fortgesetzt: „… wobei den Ländern das Kostenrecht selbst zusteht.“ Zuvor hatte der 8. Senat im selben Absatz eine Bundeskompetenz gerade mit dem Argument abgelehnt, dass dem Bund für eine allgemeine Regelung der persönlichen oder sachlichen Kostenfreiheit, die üblicherweise Teil des materiellen Landeskostenrechts sei, die Sachbefugnis fehle.
Der vom Oberverwaltungsgericht hervorgehobene Verweis auf die Sachkompetenz dient damit nicht dem Ausschluss von Art. 84 Abs. 1 GG, soweit es um die
Regelung von Verwaltungsgebühren geht, sondern findet seine Erklärung darin,
dass auch nach Ansicht des 8. Senats der Bund von seinem Regelungsrecht
aus Art. 84 Abs. 1 GG nicht „im luftleeren Raum“, sondern nur in Verbindung
mit einer Bundesgesetzgebungskompetenz für die entsprechende Sachmaterie
Gebrauch machen darf. Das bestätigt der im Urteil folgende Satz; dort stellt der
8. Senat nämlich darauf ab, dass der Bund keinen materiellen Kompetenztitel
für das Katasterrecht habe. Damit liegt diese Entscheidung des 8. Senats ganz
auf der Linie seines bereits dargestellten Urteils vom 1. Dezember 1989. Nicht
anders verhält es sich mit dem Urteil vom 25. August 1999 - BVerwG 8 C
12.98 - (BVerwGE 109, 272 = Buchholz 401.8 Verwaltungsgebühren Nr. 35),
das die Erhebung einer landesrechtlichen Verwaltungsgebühr für die Entgegennahme und Überprüfung von Emissionserklärungen betraf und das vom
Oberverwaltungsgericht ebenfalls als - vermeintlicher - Beleg für die eigene Auffassung angeführt wird. Dort heißt es - unter Bezugnahme auf den Beschluss
des Bundesverfassungsgerichts vom 9. Juli 1969 (a.a.O. S. 298) - sogar ausdrücklich, dass bei der Ausführung eines Bundesgesetzes als eigene Angelegenheit die Regelung des Verwaltungsverfahrens einschließlich der Regelung
des Verwaltungsgebührenrechts grundsätzlich Sache der Länder sei, soweit
nicht ein Bundesgesetz mit Zustimmung des Bundesrates etwas anderes bestimme (a.a.O. S. 278; vgl. auch S. 279 2. Absatz). Hinsichtlich dieses letzten
Halbsatzes, der die vorangegangene Aussage zur Landeskompetenz wieder
einschränkt, ist zu beachten, dass mit der Föderalismusreform an die Stelle des
Zustimmungserfordernisses seit dem 1. September 2006 ein Abweichungsrecht
der Länder getreten ist. Die im Urteil vom 25. August 1999 folgenden Ausführungen des 8. Senats zur Frage, ob der Bundesgesetzgeber eine abschließende Regelung getroffen habe, sind daher - wie bereits gezeigt - durch die Aufnahme des Abweichungsrechts der Länder in Art. 84 Abs. 1 GG bei Regelungen des Verwaltungsverfahrens überholt.
29Ebenso wenig ist etwas aus dem Urteil des 4. Senats vom 3. April 1994
- BVerwG 4 C 1.93 - (BVerwGE 98, 188 = Buchholz 442.40 § 32 LuftVG Nr. 7)
zu gewinnen, um damit die - vermeintliche - Nichtanwendbarkeit von Art. 84
Abs. 1 GG zu begründen. Zwar wird dort ausgeführt, dass der Verfassungsgeber das Gebührenrecht nicht als selbstständige Sachmaterie angesehen habe,
sondern als einen Bestandteil jenes Bereichs, in dem Verwaltungsbehörden
öffentliche Aufgaben wahrnehmen, für die eine Kostendeckung durch Gebühren
in Betracht kommt. Doch trägt das schon deshalb keinen negativen Schluss in
Bezug auf Art. 84 Abs. 1 GG, weil es sich in jenem Verfahren nicht um die Ausführung von Bundesrecht durch die Länder als eigene Angelegenheiten, sondern um die sog. Luftsicherheitsgebühren und damit um Luftverkehrsverwaltung
mit den entsprechenden Bundeskompetenzen u.a. aus Art. 87d GG handelte.
Im Übrigen hat der 4. Senat die Regelungszuständigkeit des Bundes, um die es
an dieser Stelle ging, bezeichnenderweise nicht etwa isoliert aus Art. 73 Abs. 1
Nr. 6 GG, sondern vielmehr aus dieser Sachgesetzgebungskompetenz im Zusammenhang mit Art. 85 Abs. 1 und Art. 87d GG hergeleitet, also zusätzlich
aus Kompetenznormen, die speziell den Gesetzesvollzug betreffen (a.a.O.
S. 192).
30(3) Schließlich entspricht es auch der ganz überwiegenden Auffassung in der
Kommentarliteratur, dass die Befugnis zur Regelung des Verwaltungsverfahrens aus Art. 84 Abs. 1 GG das Recht einschließt, die Erhebung von Verwaltungsgebühren zu regeln (vgl. statt vieler Dittmann, a.a.O., Rn. 11; Hermes,
a.a.O., Rn. 37; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz Kommentar, Art. 84
Rn. 5; Broß/Mayer, in: von Münch/Kunig, Grundgesetz Kommentar, Band 2,
6. Aufl. 2012, Art. 84 Rn. 12; zweifelnd dagegen Trute, a.a.O. Rn. 14).
31(4) Die vom Oberverwaltungsgericht angestellten „praktischen Überlegungen“,
die gegen eine Zuordnung der Regelung von Verwaltungsgebühren zu Art. 84
Abs. 1 GG sprechen sollen, vermögen nicht zu überzeugen.
32Die Notwendigkeit einer „Parallelgesetzgebung“ der Länder, die nach dem
Oberverwaltungsgericht für die Zuordnung von Regelungen zur Gebührenhöhe
allein zur Sachgesetzgebungskompetenz streiten soll, ergibt sich von vornherein nur dann, wenn der Bund nicht ohnehin schon eine einheitliche Gebührenregelung getroffen hat, wie das im vorliegenden Fall mit der (Bundes-)Gebührenordnung für Maßnahmen im Straßenverkehr der Fall ist. Ansonsten ist die
sich aus Art. 84 Abs. 1 GG ergebende Befugnis der Länder, die Einrichtung der
Behörden und das Verwaltungsverfahren zu regeln, die logische Konsequenz
der Entscheidung des Verfassungsgebers, ihnen gemäß Art. 83 GG den Vollzug des überwiegenden Teils der Bundesgesetze als eigene Angelegenheit zu
übertragen. Im Hinblick darauf ist es nur folgerichtig, damit auch die Regelung
des Verwaltungsverfahrens und der Kosten des Gesetzesvollzugs in ihre Hände
zu legen. Darin liegt für die Länder nicht - wie das Oberverwaltungsgericht anzunehmen scheint - eine Last, sondern positiv und in ihrem eigenen Interesse
die Möglichkeit, die eigene Verwaltungstätigkeit insoweit umfassend selbststän-
dig zu regeln. Das ist Ausdruck der vom Grundgesetz betonten Eigenstaatlichkeit der Länder und zugleich ein Beitrag zur vertikalen Gewaltenteilung.
33Ebenso wenig schlagend ist der Einwand des Oberverwaltungsgerichts, bei
Fehlen einer einheitlichen Gebührenregelung bestünde die Gefahr eines „Wettstreits“ der Länder. Der Umstand, dass das Grundgesetz in seinen Art. 83 und
84 Abs. 1 die Regelung der Behördenorganisation und des Verwaltungsverfahrens den Ländern zuweist, zeigt, dass von Verfassungs wegen auch voneinander abweichende landesrechtliche Regelungen legitimiert und gebilligt werden.
Seit der Föderalismusreform wird diese Art eines „Wettbewerbsföderalismus“
zusätzlich dadurch gestärkt, dass das Grundgesetz den Ländern nun – vorbehaltlich Fällen des Art. 84 Abs. 1 Satz 5 GG - eine durch materielle Vorgaben
nicht weiter eingeschränkte Befugnis zur Abweichung von Bundesrecht einräumt.
34(5) Ein durchgreifender Grund, weshalb - wie das Oberverwaltungsgericht annimmt und im Anschluss daran die Antragstellerin in ihrer Revisionserwiderung
geltend macht - die Regelungskompetenz für die Gebührenerhebung in die
konkrete Setzung von Gebühren einerseits - hier Bundeskompetenz - und das
Verwaltungskostenrecht mit der Regelung allgemeiner Grundsätze für die Gebührenerhebung andererseits - dort Landeskompetenz - aufzuspalten sein soll,
35Auch dem vom Oberverwaltungsgericht in diesem Zusammenhang angeführten
Urteil des 8. Senats vom 1. Dezember 1989 - BVerwG 8 C 14.88 - (BVerwGE
84, 178 <179> = Buchholz 310 § 73 VwGO Nr. 31) lässt sich nicht entnehmen,
dass eine solche Differenzierung befürwortet wird. Vielmehr heißt es dort, dass
die Regelung des Verwaltungsverfahrens die Kompetenz zur Regelung des
Verwaltungsgebührenrechts einschließe (a.a.O. S. 180). Soweit der 8. Senat
anschließend darauf abstellt, dass der Bund mit der Staatsangehörigkeits-
Gebührenverordnung auf der Grundlage von Art. 84 Abs. 1 GG a.F. mit Zustimmung des Bundesrates eine abschließende Regelung getroffen habe, ist
diese Erwägung, nachdem Art. 84 Abs. 1 GG n.F. den Ländern nun ausdrücklich ein Abweichungsrecht einräumt, auf die nun maßgebliche Rechtslage nicht
übertragbar. Entsprechendes gilt in Bezug auf das Urteil des 8. Senats vom
21. Juni 2006 - BVerwG 8 C 12.05 - (Buchholz 428 § 38 VermG Nr. 6), auf das
sich das Oberverwaltungsgericht ebenfalls beruft; auch dort kam noch Art. 84
Abs. 1 GG a.F. zur Anwendung.
36Zudem wäre es auch nicht sachgerecht, die Entscheidung, ob für ein bestimmtes Verwaltungshandeln als Gegenleistung eine Gebühr erhoben werden soll,
und die Festlegung der Höhe einer solchen Verwaltungsgebühr aus der Regelung des Verwaltungsverfahrens auszuklammern, die den Ländern nach Art. 84
Abs. 1 Satz 1 und 2 GG eröffnet ist. Denn die Länder als Träger der Verwaltungsbehörde sind insofern in jeder Hinsicht sachnäher als der Bund. Einerseits
haben sie, wenn ihnen nach Art. 83 GG der Vollzug von Bundesgesetzen als
eigene Angelegenheit übertragen ist, gemäß Art. 104a GG grundsätzlich die
Verwaltungskosten selbst zu tragen. Zum anderen verfügen sie mit der Ausführung des Bundesrechts durch landeseigene Stellen auch über die für die Erhebung von Verwaltungsgebühren notwendige Kenntnis, mit welchen Kosten diese Verwaltungstätigkeit verbunden ist (in diesem Sinne auch bereits BVerwG,
Urteil vom 25. August 1999 a.a.O. S. 281).
37dd) Der Wirksamkeit der angegriffenen Gebührenordnung steht nicht entgegen,
dass die Abweichung als solche nicht in einem Parlamentsgesetz, sondern in
einer Rechtsverordnung des Landes geregelt wird.
38Zwar heißt es in der Begründung für die Änderung von Art. 84 Abs. 1 GG zum
Abweichungsrecht der Länder, dass die Länder, da es um eine Abweichung von
gesetzlichen Regelungen des Bundes gehe, auch nur durch Gesetz von ihrer
Abweichungsbefugnis Gebrauch machen könnten (BTDrucks 16/813 S. 15).
Doch besteht schon kein Anhaltspunkt dafür, dass der dort verwendete Begriff
des „Gesetzes“ als Gesetz im formellen Sinne zu verstehen wäre. Insbesondere
ist es zu einer solchen Einengung auch im Wortlaut von Art. 84 Abs. 1 GG nicht
gekommen; dort ist vielmehr nur von „abweichender Regelung“ die Rede. Vielmehr sind für die Frage, ob die Länder die von Bundesrecht abweichende Regelung unmittelbar durch formelles Gesetz treffen müssen oder ob dafür auch
eine untergesetzliche Regelung ausreicht, die Vorgaben des jeweiligen Lan-
desverfassungsrechts maßgeblich (in diesem Sinne etwa Hermes, a.a.O.
Rn. 47; Dittmann, a.a.O. Rn. 16). Dabei sind freilich ergänzend die in das Landesrecht übergreifenden Anforderungen des bundesverfassungsrechtlichen
Rechtsstaatsprinzips - hier etwa in Gestalt des Gesetzesvorbehalts - zu beachten. Dessen Anforderungen ist hier jedenfalls Genüge getan, weil der Antragsgegner die bisherige Verordnungsermächtigung für den Erlass von Gebührenordnungen in § 3 NVwKostG a.F. vor Erlass der streitigen Gebührenordnung
um die Regelung ergänzt hat, dass unter bestimmten dort näher definierten Voraussetzungen in (Landes-)Gebührenordnungen vom Bundesrecht abweichende Regelungen getroffen werden dürfen.
39ee) Macht ein Land von seiner Abweichungsbefugnis aus Art. 84 Abs. 1 Satz 2
GG Gebrauch, gehen die abweichenden landesrechtlichen Regelungen, wie
sich aus der Verweisung in Art. 84 Abs. 1 Satz 4 GG auf Art. 72 Abs. 3 Satz 3
GG ergibt, bestehendem Bundesrecht vor. Das Verhältnis von Bundes- und
Landesrecht im Anwendungsbereich von Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG bestimmt
sich - abgesehen von den Ausnahmefällen abweichungsfesten Bundesrechts
(vgl. Art. 84 Abs. 1 Satz 5 GG) - ausschließlich nach der lex-posterior-Regel; es
besteht ein Anwendungsvorrang des später erlassenen Landesrechts (vgl.
BTDrucks 16/813 S. 15).
402. Durfte der Antragsgegner aufgrund der ihm in Art. 84 Abs. 1 Satz 1 GG zugewiesenen Befugnis zur Regelung des Verwaltungsverfahrens die Erhebung
und Höhe von Verwaltungsgebühren regeln und dabei gemäß Art. 84 Abs. 1
Satz 2 GG auch von Bundesrecht abweichen, kann sich die in § 1 der angegriffenen Gebührenordnung vorgesehene Abweichung gleichwohl deshalb als unwirksam erweisen, weil die landesrechtlichen Voraussetzungen, die § 3 Abs. 4
Satz 1 NVwKostG für eine solche Abweichung ergänzend bestimmt, nicht eingehalten wurden. Ob das der Fall ist, kann im Revisionsverfahren nicht entschieden werden; das Oberverwaltungsgericht hat die hierzu notwendigen tatsächlichen Feststellungen nicht getroffen.
41Die Verordnungsermächtigung in § 3 Abs. 4 Satz 1 NVwKostG, die durch das
Haushaltsbegleitgesetz 2012 in das Niedersächsische Verwaltungskostenge-
setz eingefügt wurde, lässt eine Abweichung von Bundesgebührenrecht nicht
uneingeschränkt, sondern nur bedingt zu. Nur dann, wenn eine bundesrechtlich
geregelte Gebühr nicht den Aufwand deckt oder für eine Amtshandlung die Erhebung einer Gebühr bundesrechtlich ausgeschlossen ist, kann in der Gebührenordnung für diese Amtshandlung eine vom Bundesrecht abweichende Regelung getroffen werden. Welcher Aufwand gemeint ist, ergibt sich aus § 3 Abs. 2
Satz 1 NVwKostG, auf den Absatz 4 Satz 1 verweist; danach sollen die Gebühren den Aufwand der an der Amtshandlung beteiligten Stellen decken, der
durchschnittlich für die Amtshandlung anfällt.
42Das Oberverwaltungsgericht hat sich in der Annahme, dass schon nach Art. 84
Abs. 1 Satz 2 GG keine Abweichungsbefugnis des Antragsgegners bestehe, mit
diesen weiteren - nicht mehr bundes-, sondern landesrechtlichen - Anforderungen an die Abweichung von Bundesrecht nicht befasst. Dementsprechend hat
es tatsächliche Feststellungen zum Deckungsgrad der nach den Gebührennummern 263 und 264 der (Bundes-)Gebührenordnung möglichen Verwaltungsgebühren nicht