Source: https://www.bverwg.de/070205B4BN1.05.0
Timestamp: 2020-08-13 20:00:57
Document Index: 215768317

Matched Legal Cases: ['§ 132', '§ 132', '§ 133', '§ 1', '§ 132', '§ 1', '§ 9', '§ 1', '§ 1', 'Art. 28', '§ 1', '§ 3', '§ 1', '§ 29', '§ 1', '§ 29', '§ 30', '§ 38', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 15', '§ 133', '§ 1', '§ 1', '§ 132', '§ 1', '§ 108', '§ 86', '§ 108', 'Art. 103', '§ 133', '§ 86', '§ 173', '§ 227', '§ 227']

BVerwG 4 BN 1.05, Beschluss vom 07. Februar 2005 | Bundesverwaltungsgericht
BVerwG 4 BN 1.05, Beschluss vom 07. Februar 2005
Beschluss vom 07.02.2005 -
BVerwG 4 BN 1.05ECLI:DE:BVerwG:2005:070205B4BN1.05.0
Anpassungspflicht; Bebauungsplan, planfeststellungsersetzender; Erforderlichkeit für raumordnerische Zielfestlegung; Ziele der Raumordnung;
OVG Münster - 29.09.2004 - AZ: OVG 10a D 45/02.NE -
OVG für das Land Nordrhein-Westfalen - 29.09.2004 - AZ: OVG 10a D 45/02.NE
BVerwG, Beschluss vom 07.02.2005 - 4 BN 1.05 [ECLI:DE:BVerwG:2005:070205B4BN1.05.0]
BVerwG 4 BN 1.05
Ist eine Entscheidung auf mehrere, jeweils selbständig tragende Begründungen gestützt, kann eine Beschwerde nach § 132 Abs. 2 VwGO nur Erfolg haben, wenn ein Zulassungsgrund bei jedem der Urteilsgründe zulässig vorgetragen und gegeben ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 3. Juli 1973 - BVerwG 4 B 92.73 - Buchholz 310 § 132 VwGO Nr. 109; Beschluss vom 19. August 1997 - BVerwG 7 B 261.97 - Buchholz 310 § 133 <n.F.> VwGO Nr. 26). Die Beschwerden richten sich gegen beide Urteilsgründe. Die zum Verstoß gegen die Anpassungspflicht aus § 1 Abs. 4 BauGB erhobenen Rügen greifen jedoch nicht durch. Die Beschwerden müssen schon aus diesem Grund ohne Erfolg bleiben. Den in Bezug auf den zweiten Urteilsgrund geltend gemachten Revisionszulassungsgründen ist deshalb nicht weiter nachzugehen.
Nicht jede Frage sachgerechter Auslegung und Anwendung einer Vorschrift enthält gleichzeitig eine gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO erst im Revisionsverfahren zu klärende Fragestellung. Nach der Zielsetzung des Revisionszulassungsrechts ist Voraussetzung vielmehr, dass der im Rechtsstreit vorhandene Problemgehalt aus Gründen der Einheit des Rechts einschließlich gebotener Rechtsfortentwicklung eine Klärung gerade durch eine höchstrichterliche Entscheidung verlangt. Das ist nach der ständigen Rechtsprechung aller Senate des Bundesverwaltungsgerichts dann nicht der Fall, wenn sich die aufgeworfene Rechtsfrage auf der Grundlage der vorhandenen Rechtsprechung mit Hilfe der üblichen Regeln sachgerechter Gesetzesinterpretation ohne weiteres beantworten lässt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 28. Mai 1997 - BVerwG 4 B 91.97 - NVwZ 1998, 172). So liegt es hier.
Gemäß § 1 Abs. 4 BauGB sind die Bauleitpläne den Zielen der Raumordnung "anzupassen". Das bedeutet, dass die Gemeinden die Ziele der Raumordnung zwar je nach deren Aussageschärfe konkretisieren und ausgestalten, sich über sie aber nicht im Wege der Abwägung hinwegsetzen dürfen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. August 1992 - BVerwG 4 NB 20.91 - BVerwGE 90, 329 <334 f.>; Urteil vom 20. November 2003 - BVerwG 4 CN 6.03 - BVerwGE 119, 217 <223>). An die Ziele der Raumordnung sind die örtlichen Planungsträger strikt gebunden. Planungen, die einem geltenden Ziel der Regionalplanung widersprechen, haben sie zu unterlassen (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Januar 2003 - BVerwG 4 CN 14.01 - BVerwGE 117, 351 <357>; Urteil vom 15. Mai 2003 - BVerwG 4 CN 9.01 - BVerwGE 118, 181 <184>). Legt ein Gebietsentwicklungsplan als Ziel der Raumordnung fest, dass innerhalb eines bestimmten Gebiets die Trasse einer Stadtbahn verlaufen soll, muss die Gemeinde bei einer Überplanung des Gebiets hinreichend Raum für die Stadtbahntrasse lassen. Sie kann den Verlauf der Trasse innerhalb des durch den Gebietsentwicklungsplan nicht parzellenscharf vorgegebenen Korridors näher eingrenzen; sie darf jedoch nicht im gesamten Geltungsbereich des Bebauungsplans Flächen für andere Nutzungen festsetzen. Die für die geplante Stadtbahntrasse benötigten Flächen müssen im Bebauungsplan von anderen Nutzungen freigehalten werden.
Die Festsetzungen eines Bebauungsplans gelten grundsätzlich auf unbestimmte Zeit und damit nicht - wie im zweiten Teil der Frage vorausgesetzt - nur zwischenzeitlich oder vorübergehend. Erst das EAG-Bau hat die Möglichkeit eröffnet, festzusetzen, dass bestimmte Nutzungen und Anlagen nur für einen bestimmten Zeitraum oder bis zum Eintritt bestimmter Umstände zulässig sind (vgl. § 9 Abs. 2 BauGB). Auf unbestimmte Zeit geltende örtliche Planungen, die einem geltenden Ziel der Raumordnung widersprechen, sind gemäß § 1 Abs. 4 BauGB schon deshalb zu unterlassen, weil die planerischen Festsetzungen mit der überörtlichen Planung nicht vereinbar sind. Dass die tatsächliche Umsetzung des Bebauungsplans möglicherweise ohne größeren Aufwand "rückbaubar" wäre, entbindet die Gemeinde nicht von ihrer Anpassungspflicht. Die tatsächliche Möglichkeit, eine baurechtlich genehmigte Nutzung rückgängig zu machen, besagt im Übrigen nicht, dass es auch rechtlich zulässig wäre, die Einstellung der Nutzung und die Beseitigung der baulichen Anlagen anzuordnen.
Warum die dargelegte, auch dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts zugrunde liegende Auslegung des § 1 Abs. 4 BauGB mit der gemeindlichen Planungshoheit (Art. 28 Abs. 2 GG) unvereinbar sein sollte, zeigen die Beschwerden nicht auf. Die Gemeinde ist, soweit für sie Anpassungspflichten begründet werden, in den überörtlichen Planungsprozess einzubeziehen (vgl. BVerwGE 90, 329 <335>; 118, 181 <185>). Das ist nach den Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts auch im vorliegenden Fall geschehen (UA S. 26). Die Antragsgegnerin hat bei Aufstellung des Gebietsentwicklungsplans eine Streckenführung südlich der Straße "Am Treppchen" unterstützt. Die kommunale Planungshoheit setzt der Landesplanung zwar auch materiellrechtlich Grenzen, deren Überschreitung zur Folge hat, das § 1 Abs. 4 BauGB nicht zum Tragen kommt (vgl. BVerwGE 90, 329 <335>; 118, 181 <185 ff.>). Ob diese Grenze überschritten wäre, wenn Raumordnungsziele "unabhängig von jeglicher Realisierungswahrscheinlichkeit jede Überplanung und anderweitige Nutzung für die Gemeinde unbegrenzt blockieren", kann jedoch dahinstehen. Einen derartigen Sachverhalt hat das Oberverwaltungsgericht nicht festgestellt. Dem Urteil kann auch nicht entnommen werden, dass die Bindungswirkung der Zielaussage auch unter derartigen Voraussetzungen zu bejahen wäre. Zum einen gibt es für eine unbegrenzte Blockierung anderweitiger Planungen keine Anhaltspunkte. Die Beschwerden legen selbst dar, dass die Planung eines Messeparkplatzes auch möglich bleibt, wenn Flächen für die Stadtbahntrasse freigehalten werden. Zum anderen gilt die Zielaussage in einem Regionalplan zu einer Bahntrasse nicht unabhängig von jeglicher Realisierungswahrscheinlichkeit. Auch Ziele der Raumordnung können funktionslos und damit unwirksam werden. Insoweit sind die für die Bauleitplanung entwickelten allgemeinen Grundsätze entsprechend heranzuziehen (vgl. Runkel, in: Bielenberg/
der Länder, § 3 ROG Rn. 152; Gierke, in Brügelmann, BauGB, § 1 Rn. 416d; Paßlick, Die Ziele der Raumordnung und Landesplanung, 1986, S. 153 f.). Ein Ziel der Raumordnung tritt danach erst außer Kraft, wenn und soweit die Verhältnisse, auf die es sich bezieht, in der tatsächlichen Entwicklung einen Zustand erreicht haben, der eine Verwirklichung des Ziels auf unabsehbare Zeit ausschließt und wenn diese Tatsache so offenkundig ist, dass ein in ihre Fortgeltung gesetztes Vertrauen keinen Schutz verdient (vgl. BVerwG, Urteile vom 29. April 1977 - BVerwG 4 C 39.75 - BVerwGE 54, 5 <11> und vom 30. Juni 2004 - BVerwG 4 C 3.03 - UA S. 5). Einen solchen Sachverhalt legen die Beschwerden nicht dar.
Überschrift zu den §§ 29 bis 38 BauGB ergibt - nur die Zulässigkeit von Vorhaben. Die für die Bauleitplanung geltenden Vorschriften (§§ 1 ff. BauGB) werden nicht modifiziert. Die Bauleitplanung ist im Übrigen auch in Planfeststellungsverfahren, in denen die §§ 29 bis 37 BauGB nicht anwendbar sind, nicht ohne Bedeutung. Vielmehr bestimmt allein das jeweilige Fachplanungsgesetz, welche Maßgeblichkeit dem Bauplanungsrecht als Teil des materiellen Entscheidungsprogramms zukommt. Soweit darin - wie allgemein üblich - eine umfassende Abwägung der berührten öffentlichen und privaten Belange gefordert wird, muss die planfeststellende Behörde auch die städtebaulichen Probleme sachgerecht bewältigen. Dazu wird regelmäßig eine an den Grundvorstellungen des Baugesetzbuches ausgerichtete Einbettung des Vorhabens in das Beziehungsgeflecht der vorhandenen Bebauung, kommunaler Planungen und anderer für die räumliche Situation bedeutsamer Faktoren gehören. Die in den §§ 30 ff. BauGB vorgezeichneten Lösungen gelten damit zwar nicht unmittelbar, indes als fachplanerisch zu berücksichtigende Orientierungshilfen von unterschiedlicher Intensität (vgl. BVerwG, Urteil vom 4. Mai 1988 - BVerwG 4 C 22.87 - BVerwGE 79, 318 <321 f.>). Es liegt auf der Hand, dass der Beschluss über die Planfeststellung für eine Stadtbahntrasse die dem Vorhaben entgegenstehenden Festsetzungen eines Bebauungsplans als gewichtigen Belang in die Abwägung einbeziehen muss. Daraus folgt ohne weiteres, dass eine Gemeinde nicht mit Blick auf § 38 BauGB von der Anpassungspflicht des § 1 Abs. 4 BauGB entbunden ist. Auch dem Entstehen solcher im Rahmen der fachplanerischen Abwägung zu bewältigenden Konflikte will das Anpassungsgebot vorbeugen.
Ziele der Raumordnung können im Rahmen des § 1 Abs. 4 BauGB Anpassungspflichten nur auslösen, wenn sie wirksam sind. Daran fehlt es, wenn sie bei ihrer Aufstellung nicht dem auch für Ziele der Raumordnung geltenden Gebot der Erforderlichkeit (vgl. auch BVerwGE 118, 181 <187, 189>; Gaentzsch, in: Berliner Kommentar zum BauGB, § 1 Rn. 32, 35; Gierke, in: Brügelmann, BauGB, § 1 Rn. 381) genügen oder wenn sie nachträglich funktionslos geworden sind. Ein Bebauungsplan ist nicht erforderlich, wenn seiner Verwirklichung auf unabsehbare Zeit rechtliche oder tatsächliche Hindernisse, zu denen auch das Fehlen der benötigten Finanzmittel zu zählen ist, im Wege stehen (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 2004 - BVerwG 4 CN 4.03 - NVwZ 2004, 856 m.w.N.). Anders als Bauleitpläne müssen Ziele der Raumordnung nicht aus städtebaulichen Gründen (§ 1 Abs. 3 BauGB), sondern aus überörtlichen Raumordnungsinteressen erforderlich sein. Auch ihnen fehlt jedoch die Erforderlichkeit, wenn ihrer Verwirklichung auf unabsehbare Zeit rechtliche oder tatsächliche Hindernisse entgegenstehen. Nach der Rechtsprechung des Senats ist ein planfeststellungsersetzender Bebauungsplan, der die Trasse einer Bundes- oder Landesstraße festsetzt, grundsätzlich nicht erforderlich im Sinne von § 1 Abs. 3 BauGB, wenn die Verwirklichung des Vorhabens innerhalb eines Zeitraums von etwa zehn Jahren nach Inkrafttreten des Plans ausgeschlossen erscheint (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 2004, a.a.O.). Diese Rechtsprechung kann auf Ziele der Raumordnung, die Bahn- oder Straßentrassen festlegen, nicht übertragen werden. Anders als ein Planfeststellungsbeschluss oder ein planfeststellungsersetzender Bebauungsplan enthalten Ziele der Raumordnung keine rechtsverbindliche Grundentscheidung über die Zulässigkeit des Vorhabens. Sie regeln nicht unmittelbar die Nutzung des Grundeigentums, sondern bedürfen der Umsetzung und Konkretisierung in weiteren Planungsschritten. Schon aus diesem Grund muss ihnen ein längerer Prognosezeitraum zugrunde gelegt werden können. Dass der Gebietsentwicklungsplan nach Landesrecht spätestens zehn Jahre nach seiner Genehmigung überprüft und erforderlichenfalls geändert werden soll (§ 15 LPlG NW), bestätigt, dass Ziele der Raumordnung grundsätzlich für einen längeren Zeitraum festgelegt werden. Wertungswidersprüche zu den zeitlichen Grenzen für die Realisierung von planfeststellungsersetzenden Bebauungsplänen entstehen dadurch nicht.
2. Die von beiden Beschwerden erhobene Rüge, die angefochtene Entscheidung weiche von dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 30. Januar 2003 - BVerwG 4 CN 14.01 - (BVerwGE 117, 351) ab, ist unzulässig. Insoweit genügen die Beschwerdebegründungen nicht den Darlegungsanforderungen des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO.
in Anwendung derselben Rechtsvorschrift mit einem ihre Entscheidung tragenden Rechtssatz zu einem ebensolchen Rechtssatz des Bundesverwaltungsgerichts in Widerspruch tritt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. Dezember 1995 - BVerwG 6 B 35.95 - NVwZ-RR 1996, 712). Dass das Urteil des Oberverwaltungsgerichts ausdrücklich oder sinngemäß einen Rechtssatz enthält, der der Rechtsauffassung des Senats, Zielanpassung nach § 1 Abs. 4 BauGB sei nicht schlichter Normvollzug, sondern planerische Konkretisierung rahmensetzender Zielvorgaben (vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. August 1992 - BVerwG 4 NB 20.91 - BVerwGE 90, 329 <334 f.>; Urteile vom 30. Januar 2003 - BVerwG 4 CN 14.01 - BVerwGE 117, 351 <361> und vom 20. November 2003 - BVerwG 4 CN 6.03 - BVerwGE 119, 217 <223>), widerspricht, haben die Beschwerden nicht dargelegt. Das Oberverwaltungsgericht ist davon ausgegangen, dass die konkrete planerische Konzeption der Antragsgegnerin den durch § 1 Abs. 4 BauGB vorgegebenen Rahmen zielkonformer Planung überschreite. Mit der hieran geübten Kritik werfen die Beschwerden dem Oberverwaltungsgericht der Sache nach vor, den vom Senat aufgestellten Rechtssatz nicht richtig angewandt zu haben. Eine solche Rüge ersetzt nicht die Darlegung einer Abweichung im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO.
Damit wird ein Aufklärungsmangel nicht schlüssig dargelegt. Ein Gericht braucht nur diejenige Sachverhaltsaufklärung in Betracht zu ziehen, die nach seiner materiellen Rechtsauffassung für die betreffende Entscheidung erheblich sein kann (vgl. BVerwG, Beschluss vom 5. August 1997 - BVerwG 1 B 144.97 - NJW-RR 1998, 784). Das Oberverwaltungsgericht hat einen Verstoß gegen § 1 Abs. 4 BauGB bejaht, weil die planerischen Festsetzungen des angefochtenen Bebauungsplans keinen Raum für die im Gebietsentwicklungsplan vorgesehene Stadtbahntrasse lassen. Auf die Frage, ob und ggf. wie die Stadtbahn auf der Grundlage einer geänderten Planung realisiert werden könnte, kam es nach seiner Rechtsauffassung nicht an. Auch die von der Antragsgegnerin in der Beschwerde aufgezeigten Planungsalternativen, z.B. durch Verlegung der Gasleitung, brauchte es deshalb nicht in Betracht zu ziehen. Ausgehend von der materiellen Rechtsauffassung des Oberverwaltungsgerichts hat die Antragsgegnerin insoweit auch keinen als Verfahrensmangel zu bewertenden Verstoß gegen den Überzeugungsgrundsatz (§ 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO) aufgezeigt.
e) Beide Beschwerden machen schließlich geltend, das Oberverwaltungsgericht habe die Beteiligten erst in der mündlichen Verhandlung mit dem im bisherigen Verfahren nicht thematisierten Aspekt eines Widerspruchs zwischen Bebauungsplan und Gebietsentwicklungsplan konfrontiert und dadurch sowohl die richterliche Hinweispflicht (§ 86 Abs. 3 VwGO) als auch den Anspruch auf rechtliches Gehör (§ 108 Abs. 2 VwGO, Art. 103 Abs. 1 GG) verletzt.
Insoweit genügen die Beschwerden nicht den Darlegungsanforderungen des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO. Will das Gericht seine Entscheidung auf Rechtsgründe stützen, die im gesamten Verfahren nicht erörtert wurden und auch nicht offensichtlich sind, so ist es seine Pflicht, gemäß § 86 Abs. 3 VwGO die Beteiligten darauf hinzuweisen, damit sie sich dazu äußern und gegebenenfalls ihre tatsächlichen Angaben ergänzen können. Findet eine mündliche Verhandlung statt und sind alle Beteiligten zu ihr erschienen, so genügt es in der Regel, wenn das Gericht in der mündlichen Verhandlung auf die bisher nicht erörterten rechtlichen Erwägungen, auf die es seine Entscheidung stützen will, hinweist und den Beteiligten Gelegenheit zur Äußerung gibt (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. November 1970 - BVerwG 5 C 50.70 - BVerwGE 36, 264 <267>). So ist das Oberverwaltungsgericht verfahren. Die Beschwerden meinen, dass der Hinweis in der mündlichen Verhandlung hier ausnahmsweise nicht ausreichend gewesen sei, weil das Gericht von den Beteiligten schon wegen des Umfangs der erst kurz vor der mündlichen Verhandlung beigezogenen Akten und wegen erforderlicher weiterer Ermittlungen eine sofortige und umfassende Stellungnahme zur Vereinbarkeit des Bebauungsplans mit dem Gebietsentwicklungsplan nicht habe verlangen dürfen. Damit ist nicht dargelegt, dass hier ausnahmsweise schon vor der mündlichen Verhandlung ein richterlicher Hinweis gegeben werden musste. Denn in einer solchen Situation können die Beteiligten gemäß § 173 VwGO i.V.m. § 227 ZPO beantragen, die Verhandlung zu vertagen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. Dezember 1999 - BVerwG 7 B 155.99 - Buchholz 303 § 227 ZPO Nr. 29). Die Beschwerden legen nicht dar, warum es der Antragsgegnerin und der Beigeladenen zu 1 nicht möglich oder nicht zumutbar gewesen sein sollte, einen solchen Antrag zu stellen.
BVerwG 4 BN 1.05 (Leitsatz)