Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/Autos/2003/A161-03.htm
Timestamp: 2017-11-21 12:06:57
Document Index: 159320403

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A161-03
Auto 161/03
NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Demostración plena de vulneración del debido proceso
PRESUNCION DE VERACIDAD-Sustento/JUEZ DE TUTELA-Determinación veracidad de hechos a través de pruebas
Referencia: expediente 716685
Solicitud de nulidad de la sentencia T-458/03
Bogotá D.C., dieciseis (16) de septiembre de dos mil tres (2003).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, decide sobre la petición de nulidad de la sentencia T-458 de 2003, proferida por la Sala Sexta de Revisión en la tutela instaurada por Jaime Sgardo Muñoz Alonso contra el Director de Pensiones Públicas de Cundinamarca, el Gobernador del mismo Departamento y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca , Sección 2ª, Subsección B.
1. El 5 de junio de 2003, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, profirió la sentencia T-458 de 2003, dentro de la acción de tutela interpuesta, a través de apoderada, por Jaime Sgardo Muñoz Alonso contra la Gobernación de Cundinamarca y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. La sentencia T-458/03, confirmó la sentencia del Consejo de Estado que negó las pretensiones de la actora, pero por las consideraciones que la Corte Constitucional expresó en el fallo.
2. La solicitud de amparo que dio lugar a la sentencia T-458/03, pedía que se revocara el auto del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que determinó que no había lugar a desacato dentro de una anterior acción de tutela presentada también por el señor Muñoz Alonso contra la Gobernación de Cundinamarca y fallada por la Sala Séptima de Revisión. En la nueva tutela el accionante solicitó que se continuara con el trámite del incidente de desacato “hasta tanto (el departamento de Cundinamarca) profiera una resolución en que verificando si el actor cumple o no con el tiempo de servicio y forma de retiro, como requisitos exigidos por la ordenanza 21 de 1946, defina la petición radicada desde el 30 de diciembre de 1997” . También se pedía, en la segunda tutela, por el señor Muñoz Alonso, que el Director de Pensiones Públicas de Cundinamarca aplicara la ordenanza 21 de 1946 de la Asamblea del Departamento, en cuanto por Resolución 1440 de 2002 se negó la pensión del señor Jaime Sgardo Muñoz Alonso, y, según el peticionario de la tutela ya la Corte Constitucional en sentencia T-502/02 había ordenado que en el caso concreto del señor Muñoz se aplicara dicha ordenanza.
3. La Sala Sexta de Revisión analizó por separado si se habían violado o no derechos fundamentales por parte de los funcionarios de la gobernación de Cundinamarca y por los magistrados del Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca. Consideró la Sala que no se había incurrido en vía de hecho, que el interesado debería acudir ante la jurisdicción correspondiente y que no se daban los requisitos para la aplicación de la tutela como mecanismo transitorio.
4. Consta que el 29 de julio de 2003 se libró la comunicación informándole a Jaime Sgardo Muñoz Alonso la decisión de la Corte Constitucional y que el 31 del mismo mes y año se presentó la solicitud de nulidad de la sentencia, luego la petición se formuló oportunamente.
5. Se pide la nulidad de la sentencia T-458 de 2003 por “violación manifiesta y flagrante del debido proceso”. Se sustenta tal afirmación en cuatro acápites: i) “Trámite distinto por tergiversación de la pretensión”, ii) “Falsedad de hechos piedra angular de la decisión”, iii) “Efecto subjetivo y arbitrario a la hipótesis contenida en el artículo 20 del decreto 2591 de 1991”, iv) “Desconocimiento de la cosa juzgada constitucional consignada en la sentencia T-502 de 2002”.
6. El “Trámite distinto por tergiversación de la pretensión” se refiere a que “Habiéndose solicitado el trámite de acción de tutela por incumplimiento de la sentencia T-502 de 2003, toda vez que no se había dado aplicación al artículo 6° de la disposición ordenanzal tal y como allí se ordenaba por remisión, lo cierto es que la misma se tramitó como si con base en dicha sentencia se estuviera solicitando el reconocimiento de la pensión”. Considera la peticionaria de la nulidad que como ella no pidió expresamente el reconocimiento de la pensión, entonces, no ha debido por parte de la Corte hacerse referencia a que por tutela no pueden reconocerse pensiones.
7. En cuanto a la “Falsedad de hechos piedra angular de la decisión” en que según la peticionaria de la nulidad, incurrió la sentencia T-458/03, la sustenta en estas dos conclusiones: “1. La Resolución 1440 advierte que la Ordenanza 21 de 1946 fue derogada por el artículo 267 del C.S.T. (Falso), 2. Que no obstante tal derogatoria se aplicó la Ordenanza 21 de 1946. Cómo la podía aplicar si ya había advertido que había sido derogada? (ilógico)”.
8. Respecto al “Efecto subjetivo y arbitrario a la hipótesis contenida en el artículo 20 del decreto 2591 de 1991”, la petición de nulidad lo sustenta en que la Gobernación de Cundinamarca no respondió al Consejo de Estado dentro del trámite de la tutela y que existió arbitrariedad por parte de la Corte Constitucional cuando en la sentencia T-458/03 expresó: “Los funcionarios del Departamento de Cundinamarca no le respondieron al Consejo de Estado, aunque de las comunicaciones aportadas al Tribunal que tramitó el desacato, se infiere que los funcionarios departamentales consideran que ellos dieron cumplimiento ( a la sentencia T-502/02)”. Cree la peticionaria de la nulidad que ha debido aceptarse la presunción de veracidad en cuanto a los hechos reseñados en la solicitud de tutela.
9. El “Desconocimiento de la cosa juzgada constitucional consignada en la sentencia T-502 de 2002” se sustenta en lo siguiente: la sentencia T-502/02 ordenó aplicar las normas invocadas por el señor Muñoz Alonso en la petición de su pensión, dentro de ellas estaba la ordenanza 21 de 1946, luego “tal y como quedaron las cosas con la expedición de la sentencia T-458/03, a contrario de lo manifestado por la T-502/02, el actor deberá acudir ante la jurisdicción correspondiente precisamente a debatir la aplicación de la ordenanza 21 de 1946, es decir, a demostrar que pese a lo ordenado por la sentencia T-502/02, al actor se le aplicó el artículo 267 del Código Sustantivo del Trabajo”.
10. Finalmente, en la solicitud de nulidad se hacen unas observaciones en las cuales se insiste en la aplicación de la Ordenanza 21 de 1946, se pone de presente que el señor Muñoz Alonso tiene las condiciones para quedar amparado por la misma, se recuerda que en otro caso se había aplicado la citada ordenanza y, en sentir de la peticionaria de la nulidad, la Sala Sexta de Revisión permaneció “impasible” frente al desacato. Insiste en que se haga un riguroso estudio y “que ello se haga especialmente con la Resolución 1440”.
II. LA SENTENCIA CUYA NULIDAD SE SOLICITA
Los hechos que motivaron la tutela que finalizó en la sentencia T-458 de 2003, fueron relacionados por la Sala Sexta de Revisión de la siguiente manera:
“1.El señor Jaime Sgardo Muñoz Alonso solicitó al Departamento Administrativo de Talento Humano de la Gobernación de Cundinamarca, el 30 de diciembre de 1997, el reconocimiento de su pensión extralegal, conforme a la ordenanza 21 de 1946 de la Asamblea Departamental de Cundinamarca y con fundamento en el artículo 146 de la ley 100 de 1993.
2. El peticionario, tanto el 1° de abril de 1994 como el 1° de enero de 1995 (cuando principió a regir el sistema de seguridad social en Cundinamarca ), tenía derecho al régimen de transición porque sobrepasaba los 40 años de edad. También superaba los quince años de servicio en tal Departamento:
a. En la Contraloría del Departamento desde el 16 de septiembre de 1977 hasta el 22 de marzo de 1979;
b. en la Secretaría de Agricultura de Cundinamarca desde el 24 de junio de 1981 hasta el 11 de junio de 1985;
c. y, en la Corporación Social de Cundinamarca en forma ininterrumpida, desde el 12 de junio de 1985 hasta el 11 de enero de 1995.
3.La petición de la pensión extralegal se sustenta en que para la fecha de entrada en vigencia de la ley 100 de 1993, 23 de diciembre de ese año, el peticionario llevaba mas de 12 años de servicio y menos de 16 en el Departamento de Cundinamarca y según lo expresa en su petición de pensión: “mi retiro se produjo por causas distintas a la separación voluntaria o mala conducta comprobada y cuando entró en vigencia el artículo 146 de la ley 100 de 1993, ya cumplía mas de doce años de servicio que como mínimo exige la ordenanza departamental, la cual se encuentra vigente”. La entidad demandada expresa que el retiro operó mediante declaratoria de insubsistencia porque el señor Muñoz era de libre nombramiento y remoción.
4.El artículo 146 de la ley 100 de 1993 establece que las situaciones jurídicas individuales definidas por disposiciones departamentales o municipales, con anterioridad a la ley 100/93 se respetarán al igual que los derechos de quienes hubieran cumplido los requisitos antes de la vigencia de dicha ley.
6. El 6 de agosto de 2001, la Oficina Jurídica de la Gobernación del Departamento de Cundinamarca, por intermedio del Director de Asuntos Generales, doctor Juán Lara Franco, en comunicación dirigida al Departamento Administrativo del Talento Humano, le dice: “En conclusión, para el 11 de enero de 1995 se encontraban vigentes tanto el artículo 6° de la ordenanza 21 de 1946, suspendido después por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, como el artículo 146 de la ley 100 de 1993...” Es decir que la ordenanza debería aplicarse porque cuando se retiró el señor Muñoz, el día 11 de enero de 1995, la ordenanza estaba vigente.
12. El 15 de octubre de 2002, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió un auto para referirse a la contestación dada por la parte demandada. Dijo el Tribunal: “ De la providencia transcrita (se refiere a la sentencia de la Corte Constitucional) se desprende que el Jefe del Departamento Administrativo del Talento Humano de la gobernación de Cundinamarca, deberá resolver la petición del demandante ‘dando aplicación a las normas por él incoadas’ y no proceder a inaplicarlas por inconstitucional”. Por tal razón determinó el Tribunal requerir para que se decidiera en forma definitiva sobre la pensión del señor Muñoz y se cumpliera con la sentencia de la Corte Constitucional “con base en la ordenanza 21 de 1946 y las demás normas invocadas”.
14. El 22 de octubre, otra funcionaria del Departamento de Cundinamarca, la Directora del Departamento Administrativo del Talento Humano, informa al Tribunal que esos trámites ahora le corresponden a la Directora de Pensiones Públicas. En vista de lo anterior, el Tribunal Adminsitrativo de Cundinamarca, por auto de 25 de octubre de 2002, consideró que realmente quien debería dar cumplimiento a la sentencia de la Corte Constitucional era la Directora de Pensiones Públicas, pero que esta funcionaria “insiste en el desacato a la decisión de la H. Corte Constitucional”. Por consiguiente, el Tribunal ordenó: “REQUERIR al Gobernador de Cundinamarca para que en forma inmediata ordene a la doctora Diana M. Ojeda Visbal, en su calidad de Directora de Pensiones Públicas del Departamento de Cundinamarca de cumplimiento en debida forma al fallo de la H. Corte Constitucional, T-502/2002, so pena de incurrir en las sanciones de ley”.
16. Por memorando interno # 166 de 28 de octubre de 2002, el Gobernador de Cundinamarca, Alvaro Cruz Vargas, le indicó a la doctora Diana Margarita Ojeda Visbal: “..la conmino para que en forma inmediata proceda a dar cumplimiento en debida forma al fallo de la Honorable Corte Constitucional en sentencia de tutela # 502 de 2002, en relación con la petición formulada por el accionante. Le solicito remitirme a la brevedad posible, copia del acto administrativo expedido en cumplimiento de la orden que imparto a usted”. Es necesario agregar que desde el 24 de octubre de 2002, por Resolución 626, se había encargado en la Dirección de Pensiones Públicas de Cundinamarca al señor Juán Lara Franco, pero éste sólo tomó posesión del cargo el 1° de noviembre del mismo año.
18. La Unidad Administrativa Especial de Pensiones, de la Dirección de Pensiones Públicas de Cundinamarca, con la firma de su Director Encargado doctor Juán Lara Franco, profirió el 12 de noviembre de 2002 la Resolución # 1440, “Por la cual se da cumplimiento al fallo de tutela T-502 del 27 de junio de 2002, proferido por la Corte Constitucional, adoptando una decisión final sobre la petición del 30 de diciembre de 1997 del señor Jaime Sgardo Muñoz Alonso”. La decisión final a la cual se refiere el encabezamiento de la Resolución consistió en revocar las resoluciones que se habían proferido en contra de las pretensiones del señor Muñoz ( la 1022 de 29 de agosto de 2002 y la 1381 de 23 de octubre de 2002), pero en su lugar no se reconoció el derecho sino que nuevamente se negó la pensión.
a. Según la Dirección de Pensiones Públicas de Cundinamarca, en la Resolución 1440/02 se afirmó que: “ no es del caso en esta oportunidad entrar a debatir la vigencia de la ordenanza 21 de 1946, habida consideración de lo expresado en la sentencia T-502 del 27 de junio de 2002”. Sin embargo, en su sentir, el artículo 6° de la ordenanza 21 de 1946 fue tácitamente derogado por el Código Sustantivo del Trabajo, artículo 267, que estableció la pensión sanción, y, luego los artículos 8° y 14 de la ley 171 de 1961 y el artículo 21 del decreto 1661 de 1962 precisaron lo referente a dicha pensión especial.
b. Dice la Resolución que la distinción entre empleados públicos y trabajadores oficiales no existía en 1946. Solamente en la reforma administrativa de 1968 se la estableció. Para los funcionarios departamentales la norma expresa existe a partir de 1986. Luego, al decir la ordenanza 21/46: “empleados y obreros”, no podía referirse a los empleados públicos, como lo era el señor Jaime Muñoz.
c. El corolario de lo dicho en el literal anterior, según la Resolución # 1440, es que la declaratoria de insubsistencia es discrecional, no se motiva y no equivale al “despido”. Dice la Resolución que como al señor Muñoz se lo declaró insubsistente el 11 de enero de 1995, no se le aplica la ordenanza 21/46. Agrega la Resolución que cuando se declaró la insubsistencia del señor Muñoz, éste no tenía 50 años de edad.
d. La Resolución 1440 de 2002, menciona unos “decretos ordenanzales”, firmados por los respectivos gobernadores Andrés González y Manuel Guillermo Infante: el 3938 de 1991 y el 613 de 1992, que según el Director (E) de Pensiones Públicas, derogaron tácitamente la ordenanza 21 de 1946. Según la Resolución 1440/02, el “Decreto ordenanzal” 3938 fue expedido el 7 de noviembre de 1991, estableció el Estatuto básico de la Caja de Previsión Social de Cundinamrca, determinó su objeto y funciones generales y se dictaron otras disposiciones; su artículo 8° dice que el régimen de prestaciones sociales será el señalado por la ley, no dice cual ley pero advierte que “estarán sujetos a las futuras reformas que se adopten por las disposiciones legales y reglamentarias”. A su vez, el “decreto ordenanzal” 613/92, según la Resolución 1440/02, fue expedido el 4 de marzo de 1992 y reitera lo dicho por el artículo 8° del decreto ordenanzal 3938/91.
“Con dicha resolución (se refiere a la T-1440/02) – cuya motivación es abundante, extensa y clara- se resolvió, de fondo, la petición de pensión aludida, teniendo en consideración el artículo 6° de la ordenanza 21 de 1946 –que la regula-, lo mismo que otras normas que gobiernan la pensión sanción o restringida, y los decretos ordenanzales 3983 del 7 de noviembre de 1991 y 613 del 4 de marzo de 1992, según los cuales el régimen de prestaciones sociales de los empleados públicos y de los trabajadores oficiales del departamento será el señalado en la ley, de conformidad con lo dispuesto en las letras e) y f) ordinal 19 del artículo 150 de la Constitución Política.
Así las cosas, es del caso afirmar que el Director del Departamento Administrativo del Talento Humano - contra quien se dirigió, por quien lo promoviera, el incidente de desacato- no ha incurrido en el incumplimiento al mandato de la Corte Constitucional que se le imputa, pues acatarlo, de conformidad con el decreto ordenanzal 01729, del 10 de octubre de 2001, correspondía a la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del Departamento, a cuyo cargo, por mandato del artículo 3° de ese estatuto, está la misión de ‘liquidar, reconocer y ordenar el pago de las pensiones...’, especificada como función para la Dirección de Pensiones, por el artículo 10 ibidem.
20. Considera el peticionario de la presente tutela que los funcionarios de la Gobernación al no reconocer la pensión, y los Magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca al decir que no hubo incumplimiento ni desacato, le han violado al tutelante los derechos al debido proceso, a la igualdad y a la efectividad de los derechos reconocidos en sentencia ejecutoriada. Pide que se revoque el auto que dio por terminado en incidente de desacato y se continúe con el trámite “hasta tanto profieran una resolución en que verificando si el actor cumple o no con el tiempo de servicio y forma de retiro, como requisitos exigidos por la ordenanza 21 de 1946, defina la petición radicada desde el 30 de diciembre de 1997”. También solicita que el Director de Pensiones Públicas de Cundinamarca le de aplicación a la ordenanza 21 de 1946.”
En la sentencia cuya nulidad se impetra, la T-458 de 2003, la Sala Sexta de Revisión partió de la base de que, según la jurisprudencia, por tutela no se puede decretar el reconocimiento de pensión. Precisado lo anterior, se indicó que el funcionario encargado de analizar si se cumplió o no con la orden dada en una sentencia de tutela es el juez de primera instancia. A continuación se distinguió entre cumplimiento del fallo e incidente de desacato. Con fundamento en tales consideraciones, en los hechos y en las pruebas obrantes en el expediente de tutela, se estudió el caso concreto de la siguiente manera:
“1. Análisis de la Resolución 1440 de 2002, que negó la pensión del señor Jaime Sgardo Muñoz Alonso
2.6. Sin embargo, la situación cambió cuando el Gobernador, el 28 de octubre de 2002, por memorando conminó a la doctora Diana Ojeda Visbal “para que en forma inmediata proceda a dar cumplimiento en debida forma al fallo de la Honorable Corte Constitucional en sentencia de tutela # 502 de 2002”.
2.7. El doctor Juán Lara Franco, en su condición de Director de Pensiones Públicas del Departamento, profirió la Resolución # 1440 el 12 de noviembre de 2002, negando nuevamente la pensión. Esta vez se hizo un análisis sobre la vigencia de dicha ordenanza y el caso concreto del señor Muñoz, como se explicó anteriormente. Por tanto, desapareció la causa para continuar con el incidente de desacato.
2.8. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 15 de noviembre de 2002, consideró que la Dirección de Pensiones del Departamento de Cundinamarca “acató el mandato de la Corte, al que se ha hecho tantas veces alusión, y lo hizo por medio de la Resolución 1440/02, acto obligatorio y amparado por la presunción de legalidad..”.
En conclusión, la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en lo referente a dar por concluido el incidente de desacato, no violó el debido proceso, ni se incurrió en una vía de hecho, ni se le ha impedido al accionante el acceso a la justicia.”
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Sexta de Revisión no concedió el amparo.
De acuerdo con el artículo 49 del decreto 2067 de 1991, compete a la Sala Plena de la Corte tramitar y decidir los incidentes de nulidad promovidos dentro de los procesos que se sigan ante ella.
En reiteradas oportunidades[1], la Corte ha considerado que solo de manera excepcional procede la nulidad de sentencias proferidas por la Corporación. Las peticiones de nulidad de las sentencias deben sustentarse en la vulneración del debido proceso en el propio fallo. Al respecto, la Corte dijo:
“Razones de seguridad jurídica y de efectiva prevalencia de los postulados y valores consagrados en la Carta Política aconsejan que los dictados de la Corte, guardiana de su integridad y supremacía, gocen de una estabilidad superlativa, a menos que se demuestre a plenitud su palmaria e indudable transgresión a las prescripciones del Estatuto Fundamental.......
“También por esos motivos, como ya lo ha destacado la jurisprudencia, las normas vigentes confieren a las nulidades de los procesos que se llevan en la Corte Constitucional un carácter extraordinario, "por lo cual deben ser interpretadas y aplicadas de manera restrictiva, sin lugar a extensiones ni analogías"[2].
La Corte ha establecido que si bien es cierto es posible decretar la nulidad de sus sentencias cuando existe violación del debido proceso, también es cierto que sólo procede en casos extremos, puesto que “se trata de situaciones jurídicas especialísimas y excepcionales, que tan sólo pueden provocar la nulidad del proceso cuando los fundamentos expuestos por quien la alega muestran, de manera indudable y cierta, que las reglas procesales aplicables a los procesos constitucionales, que no son otras que las previstas en los decretos 2067 y 2591 de 1991, han sido quebrantadas, con notoria y flagrante vulneración del debido proceso. Ella tiene que ser significativa y trascendental, en cuanto a la decisión adoptada, es decir, debe tener unas repercusiones sustanciales, para que la petición de nulidad pueda prosperar”[3].
Por eso, cuando se pide la nulidad de las sentencias de la Corte, el peticionario no puede cuestionar una interpretación válida de la Constitución ni puede centrar su ataque en la corrección de los criterios jurídicos que se exponen en la providencia. La discrepancia que una persona tenga respecto de las argumentaciones de la Corte, no es motivo para la anulación de una sentencia.
En auto de 1° de marzo de 2000[4] se precisó lo siguiente:
“Por lo tanto, para la pretendida declaración de nulidad de una decisión adoptada por la Corte, debe demostrarse plenamente la violación al debido proceso, bien por el desconocimiento de las reglas aplicables al respectivo procedimiento constitucional a surtir, o bien por la violación de la cosa juzgada constitucional o por el cambio de jurisprudencia con su decisión, ya que el artículo 34 del Decreto 2591 de 1991 exige un pronunciamiento del pleno de la Corte para que pueda producirse dicho cambio. En tal caso, habría que expedir las medidas correctivas pertinentes para recobrar la normalidad de la vigencia del sistema jurídico constitucional que se ha visto alterado.”
2. Principal causa para la nulidad en sentencias de tutela
En auto 025 de 2000[5] expresó cual es, en realidad, la principal causa que motivaría la nulidad de una sentencia de tutela:
“En numerosas oportunidades se han tramitado en la Corporación peticiones de nulidad contra sentencias proferidas por Salas de Revisión de la Corte Constitucional, en cuanto pudiera haber una posible violación al debido proceso; violación que generalmente se estima que podría ocurrir cuando la decisión final en la tutela se profiere por una Sala de Revisión y no por la Sala Plena debiendo hacerlo esta última Sala cuando se está ante la modificación de jurisprudencia antes admitida.
Entonces, la única razón para que prosperara una presunta nulidad de sentencia de revisión, invocándose violación al debido proceso, sería la de modificación de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, pero esto no ha ocurrido en el caso que motiva el presente estudio.”
El auto habla de única razón porque en verdad no se puede decir que una sentencia viola el debido proceso porque alguien no comparta lo decidido en el fallo, sino porque éste fue proferido por quien no correspondía y se afecta, por consiguiente, la competencia.
3. Presunción de veracidad y apreciación de la prueba en la Corte Constitucional
Como una de las presuntas causas de nulidad, en el presente caso, hace relación al presunto incumplimiento del artículo 20 del decreto 2591 de 1991, debe recordarse que este tema ya fue analizado en el auto 121 de 2000 (M.P. Alejandro Martínez Caballero). Se dijo:
“La Sala observa que si bien es cierto la accionada no intervino en el trámite de primera instancia, no es menos cierto que si expuso sus razones de defensa en el transcurso de la revisión ante la Corte Constitucional. Por lo tanto, lo anterior sugiere un interrogante: ¿las salas de revisión no deben apreciar pruebas allegadas en la revisión, sino que únicamente están obligadas a aplicar la presunción de veracidad, cuando el accionado no responde durante el trámite de las instancias?
La respuesta a la anterior pregunta es evidentemente negativa por varias razones. En primer lugar, de acuerdo con el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991, el juez de tutela puede resolver el asunto sometido a su conocimiento con la sola afirmación del solicitante cuando el accionado no responde el informe, “salvo que el juez estime necesaria otra averiguación previa". Por consiguiente, el Legislador dejó a salvo la facultad judicial para decretar las pruebas que considere indispensables para proferir el fallo. En efecto, tal y como lo ha manifestado esta Corporación[6], la presunción de veracidad se fundamenta en la inmediatez de la acción de tutela para garantizar la efectividad de los derechos fundamentales, por lo que debe entenderse como una directriz probatoria importante pero “no puede constituirse en la patente de corso para conceder todo lo solicitado por el demandante del amparo”[7].
“el legislador también autoriza la práctica de pruebas en segunda instancia, de oficio o a petición de parte, incluida la solicitud de informes, como expresamente se lee en el artículo 32 del decreto 2591 de 1991 y que, en sentir de la Sala, son procedentes también en la etapa de revisión que compete a esta Corte, siempre y cuando no esté plenamente demostrada la infracción invocada
El juez de tutela, entonces, no sólo puede utilizar cualquier medio probatorio que sea idóneo y eficaz para verificar si las actuaciones u omisiones de los funcionarios públicos o particulares en los casos señalados por la ley, vulneraron o amenazaron con violar un derecho constitucional fundamental, en cabeza del peticionario, sino que tiene el deber legal de decretar pruebas cuando no exista en el proceso, al menos una, que lo conduzca necesariamente a la convicción plena de la presunta infracción o amenaza, pues el juez de tutela no puede fallar en conciencia”[8]
8. Por estas mismas razones, tampoco prospera el argumento expuesto por el accionante, según el cual la sentencia T-1075 de 2000 vulneró el debido proceso al no aplicar la presunción de veracidad, por cuanto la naturaleza informal de la acción de tutela excluye la aplicación de principios propios del procedimiento civil, como son el de preclusión de la prueba. Por el contrario, la necesidad de garantizar la efectividad de los derechos fundamentales y la exigencia de la justicia de la decisión constitucional, exigen que el juez de tutela reúna y aprecie todos los elementos de juicio indispensables para la decisión. Por ende, una decisión judicial en tutela no se convierte en un acto arbitrario, por el hecho de haber considerado todas las pruebas allegadas durante el trámite de instancias y de la revisión constitucional.”
1. Es necesario hacer la aclaración de que en la petición de nulidad se solicita como prueba que se oficie al Consejo de Estado para que remita el expediente de tutela 2002/01183. No se pedirá la remisión porque en el trámite de nulidad no hay término de prueba y porque en la Corte Constitucional reposa copia auténtica de la sentencia cuya nulidad se impetra; además, copia de ella fue aportada por el mismo peticionario.
2. En la petición de nulidad no se dice que la Sala Sexta de Revisión hubiere modificado jurisprudencia anterior, causal principal para que prospere la nulidad, luego por este aspecto no ha se violado norma alguna de competencia y por consiguiente el trámite dado en la sentencia ha sido el adecuado. En consecuencia no se ha incurrido en nulidad.
3. En la sentencia cuya nulidad se pide, la acción de tutela se dirigió contra una providencia judicial que dijo que no existió desacato y contra un acto administrativo que no reconoció una pensión. El hecho de si debe o no reconocerse la pensión debe dilucidarlo la jurisdicción contencioso administrativa, dado que el peticionario está bajo el régimen de transición.
4. Se ha dicho en la solicitud de nulidad que existe contradicción entre la sentencia T-502 de 2002 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett) y la sentencia T-458 de 2003 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra). La sentencia T-458 de 2003 no contradice la sentencia T-502 de 2002 por las siguientes razones:
a. La parte resolutiva de la sentencia T-502/02 dijo: “SEGUNDO. CONCEDER la tutela del derecho al debido proceso, a la igualdad y a la consolidación de las normas jurídicas aplicables del señor Jaime Sgardo Muñoz Alfonso. En consecuencia ORDENAR al Departamento Administrativo del Talento Humano de la Gobernación de Cundinamarca que, en el término de 48 horas, proceda a dictar una resolución definitiva, en la cual adopte una decisión final sobre la petición presentada por el demandante el 30 de diciembre de 1997, dando aplicación a las normas por él invocadas”. Como se aprecia, la orden fue la de proferir una resolución, no la de reconocer una pensión. En esa resolución deberían aplicarse las normas que el aspirante a jubilado impetraba. Eso no implicaba tomar una decisión en sentido determinado.
b. Es el juez de primera instancia quien debería analizar si se cumplió o no con el fallo T-502/02. La obligación de dicho funcionario era estudiar sobre el cumplimiento. El juzgador de primera instancia (Tribunal Administrativo de Cundinamarca) analizó si se había incurrido en desacato, o en incumplimiento de lo ordenado y llegó a la conclusión de que ello no había acontecido. Luego no se puede deducir que el juez que decidió que no se incurrió en desacato y la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional contradicen la sentencia T-502/02.
c. Se resalta en la petición de nulidad el “Desconocimiento de la cosa juzgada constitucional consignada en la sentencia T-502 de 2002”. Hay que advertir que la sentencia T-458 de 2003 fue clara al indicar que de la orden de aplicación de una norma no se deduce que se concede una prestación (de ahí la importancia de recordar la jurisprudencia en el sentido de que por tutela no se puede reconocer una pensión).
d. La Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional consideró, sin salvamento de voto, que si la Sala Séptima había ordenado que se diera aplicación a las normas invocadas por el demandante, “en el presente caso, la Resolución 1440 de 12 de noviembre de 2002 tuvo en cuenta el artículo 6° de la ordenanza 21 de 1946, aunque se negó la pretensión, lo cual es jurídicamente posible”. Si el afectado discrepa de la apreciación contenida en la Resolución 1440 de 2002, tiene la posibilidad de acudir al juez competente y la tutela sólo tendría cabida como mecanismo transitorio. La sentencia T-458/03 consideró que no había lugar a ello, entre otras razones, porque el peticionario de la tutela ni siquiera demostró que hubiere agotado la vía gubernativa contra la Resolución que le negó la pensión.
e. Además, la tutela no puede revivir términos que pudieren haber caducado.
f. Por último, no puede hablarse de cosa juzgada constitucional cuando la sentencia T-502/02 no ha sido proferida por la Sala Plena en su función de unificación de la jurisprudencia.
5. Respecto a la petición de nulidad de la sentencia porque en sentir de la apoderada del tutelante hubo “Trámite distinto por tergiversación de la pretensión”, se debe aclarar que la Sala de Revisión tramitó la tutela de acuerdo con el decreto 2591 de 1991. La peticionaria de la nulidad considera que se dio un trámite diferente porque la sentencia T-458/03 “tramitó como si con base en dicha sentencia se estuviera solicitando el reconocimiento de la pensión”. El peticionario aclara que no se pidió expresamente el reconocimiento de la pensión y por lo tanto la Corte no tenía por qué hacer referencia a ello. A lo anterior se responde que el hecho de presentar como premisa, dentro de las consideraciones del fallo, que la jurisprudencia no permite que por tutela se reconozcan pensiones, no significa ninguna violación al debido proceso, sino, por el contrario, un refuerzo argumentativo para la decisión a tomar.
6.En cuanto al otro cargo: “Falsedad de hechos piedra angular de la decisión” en que según la peticionaria de la nulidad, incurrió la sentencia T-458/03, porque “La Resolución 1440 advierte que la Ordenanza 21 de 1946 fue derogada por el artículo 267 del C.S.T.”, se trata de un a apreciación que se hizo en la mencionada Resolución y que no fue objeto de estudio en la sentencia de tutela, ya que ello corresponde analizarlo al juez competente (jurisdicción contencioso administrativa) y no al juez de tutela. En la sentencia T-458/03 se dijo expresamente que “Le corresponderá al interesado impugnarla ( la mencionada resolución) y acudir ante la jurisdicción correspondiente”. La otra opinión de la peticionaria de la nulidad en el sentido de “Que no obstante tal derogatoria se aplicó la Ordenanza 21 de 1946. Cómo la podía aplicar si ya había advertido que había sido derogada? (ilógico)”, es una opinión personal que en nada afecta el debido proceso. Se debe reiterar que la sentencia T-458/03 consideró que la Gobernación de Cundinamarca sí cumplió con la orden dada en la sentencia T-502/02, luego no había lugar a que el juez de tutela dijera que había incumplimiento y desacato. Cualquier desacuerdo que el interesado tenga respecto de la Resolución 1440/02, debe plantearla ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
7.Respecto a la afirmación hecha por la peticionaria de la nulidad, en el sentido de que la sentencia T-458/03 incurrió en un “Efecto subjetivo y arbitrario a la hipótesis contenida en el artículo 20 del decreto 2591 de 1991”, la Corte no comparte esta apreciación. En efecto, lo que establece el citado artículo 20 del decreto 2591 de 1991 es: “Si el informe no fuere rendido dentro del plazo correspondiente, se tendrán por ciertos los hechos y se entrará a resolver de plano, salvo que el juez estime necesaria otra averiguación previa”. En la sentencia cuya nulidad se pide 458/03 se expresó: “Los funcionarios del Departamento de Cundinamarca no le respondieron al Consejo de Estado, aunque de las comunicaciones aportadas al Tribunal que tramitó el desacato, se infiere que los funcionarios departamentales consideran que ellos dieron cumplimiento (a la sentencia T-502/02)”. Por consiguiente, si aparecen en el expediente documentos para colegir que el Departamento de Cundinamarca se oponía a la tutela, no puede esgrimirse como causal de nulidad que ha debido aceptarse como verdad incontrovertible lo dicho por el peticionario de la tutela. Ya se analizó en la parte motiva del presente auto lo de la presunción de veracidad y se indicó que ello no da lugar a nulidad alguna si en el expediente hay elementos de juicio suficientes para tomar una determinación.[9].
4. En fin, los criterios que tenga el peticionario sobre el alcance de la Ordenanza 21 de 1946, sobre los requisitos del señor Muñoz Alonso para quedar amparado por la misma, y la petición de que se haga otra vez un estudio especialmente de la Resolución 1440, no significan violación al debido proceso si los argumentos de la Corte Constitucional no son compartidos por la peticionaria de la nulidad. Tampoco es violación al debido proceso que en casos que se dice son semejantes se hubiere procedido por la jurisdicción administrativa de manera favorable a los aspirantes a pensionados, porque en el caso del señor Muñoz no se dirige la tutela contra una decisión del Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca que hubiere negado la pensión, sino contra un auto que negó que se hubiera incurrido en desacato y porque, además, la ordenanza 21 tantas veces invocada también ha sido objeto de estudio por la jurisdicción administrativa, habiéndose suspendido.
En consecuencia, no existe violación al debido proceso, ni la sentencia de tutela T-558 de 2003 desconoció la sentencia de tutela T-502 de 2002, ni los argumentos esgrimidos por la peticionaria constituyen causal de nulidad, por lo cual debe negarse dicha solicitud.
Primero: NEGAR la solicitud de nulidad de la sentencia T-458 de 2003, proferida en la tutela presentada por el señor Jaime Sgardo Muñoz Alonso.
[1] Entre otros, autos de la Sala Plena, del 26 de julio de 1996. M.P. Jorge Arango Mejía, del 27 de junio de 1996 M.P. José Gregorio Hernández Galindo y auto 035 del 2 de octubre de 1997. MP Carlos Gaviria Díaz, auto 22 de 1998. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. Y, principalmente el de 2 de abril de 2002, expediente T-496244
[2] Auto del 27 de junio de 1996. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[3] Auto 33 del 22 de junio de 1995. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[4] Expediente T-147077. M.P. Alvaro Tafur Galvis
[6] Entre otras, pueden consultarse las sentencias T-392 de 1994, T-391 de 1997 y T-192 de 1994.
[7] Sentencia T-392 de 1994. M.P. Jorge Arango Mejía.
[8] Sentencia T-321 de 1.993. M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[9] Se c itó el auto 121 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero