Source: https://jus.com.br/pareceres/21032/livro-material-didatico-fundeb-incorporacao-ao-patrimonio-patrocinio-cultural
Timestamp: 2018-08-17 11:19:35+00:00
Document Index: 145489954

Matched Legal Cases: ['artigo 111', 'artigo 26', 'artigo 22', 'artigo 24', 'artigo 111', 'artigo 51', 'artigo 52', 'artigo 208', 'artigo 12', 'artigo 26']

FUNDEB: compra de livro elaborado sob patrocínio cultural - Jus.com.br | Jus Navigandi
Livro - material didático - FUNDEB - incorporação ao patrimônio - patrocínio cultural
PROCEDIMENTO LICITATÓRIO. MATERIAL DIDÁTICO-ESCOLAR. INCORPORAÇÃO AO PATRIMÕNIO COMO MATERIAL PERMANENTE. PATROCÍNIO CULTURAL.
O procedimento adequado para aquisição de consistente em livro caracterizado como material didático-escolar dependerá do estágio de sua elaboração e das características do produto, na oportunidade do início do procedimento – tomada de preço, concorrência, convite, dispensa (art. 24, II), ou ainda inexigibilidade (art. 25, caput), segundo previsto na Lei 8.666/93. O concurso (art. 22, IV) seria admissível para a elaboração da obra, observado o disposto no artigo 111. A utilização de recursos vinculados (Fundeb e art. 212 da CF) é possível, desde que caracterizado como material didático-escolar (art. 70, VIII, da Lei 9.394/96). É possível sua incorporação ao patrimônio como material permanente, caso se conclua ser sua durabilidade superior a dois anos (art. 15, § 2º, da Lei federal 4.320/64). O patrocínio cultural exige pré-existência de regramento legal (princípio da legalidade), recursos orçamentários específicos, assim como fixação de critérios objetivos de escolha, garantidores da isonomia a todos eventuais interessados.
Encaminha a Prefeitura Municipal consulta, nos seguintes termos:
"...solicito orientações referentes a correto procedimento de compra/licitação para a aquisição de livro paradidático. Na busca por qualidade de ensino desenvolvemos, desde 2009, projetos pedagógicos, inseridos nos conteúdos, para todos os alunos da rede, entre eles a questão da cultura regional e local.
No entanto, está para ser lançado um livro de produção de autora local, livro acadêmico e com pesquisa ‘in loco’ em que a autora apresenta a historicidade de nosso município e do distrito de ..., de sua fundação até os dias atuais, incluindo depoimentos de munícipes, ótica de caráter cultural, político, esportivo, educacional, econômico, enfim um resgate da história do município.
- Podemos adquirir esse livro ? Como proceder na licitação?
- É possível adquirir um livro para cada aluno ou recomenda-se uma quantidade por escola para que fique patrimoniado (registrado como pertencendo à unidade escolar)?
- É possível pagar pelo FUNDEB ou pelos 25%?"
Trazendo informação complementar, é apresentado questionamento adicional onde é aventada alternativa bastante diversa, nos seguintes termos:
"Caso seja possível o município ‘patrocinar’ a impressão desse livro, podemos incluir na licitação o trabalho de diagramação do livro, enfim, todo o trabalho que se exige para a formatação até a impressão?".
A consulta indica a pretensão de aquisição de futuro livro, de autoria de escritora local, que teria como conteúdo a "historicidade de nosso município e do distrito de ..., de sua fundação até os dias atuais, incluindo depoimentos de munícipes, ótica de caráter cultural, político, esportivo, educacional, econômico, enfim um resgate da história do município", apontando eventuais alternativas para tanto: 1) procedimento licitatório, para utilização do livro em sua rede de ensino, no desenvolvimento de projeto pedagógico constante de sua grade curricular, ou 2) o "patrocínio" da obra acadêmica (questionando sobre a abrangência deste), presumivelmente (posto que não explicitado, mas conclusão decorrente da fundamentação inicial) com destinação de parte da edição para utilização no desenvolvimento das mesmas atividades educacionais.
A questão básica, preliminar, a ser enfrentada pela consulente é aquela referente ao currículo escolar, desenvolvido no âmbito local, contendo projeto pedagógico (ambos não acompanharam a consulta), a efetivamente comportar a utilização do conteúdo da obra acadêmica cuja aquisição é pretendida. Deve restar evidenciado que esta atenderia adequadamente, sem qualquer subjetivismo, às necessidades curriculares.
A definição da grade curricular passa por instâncias administrativas e procedimentos próprios e estando regularmente aprovada, cabe serem estabelecidos, nas esferas adequadas, os materiais didáticos indispensáveis à sua implementação, que podem ser suportados pelos recursos públicos, a este fim constitucional e legalmente destinados.
Desde que superado, com a necessária demonstração, este requisito essencial, pode-se passar ao enfretamento dos demais aspectos que envolvem o problema trazido, relativo à aquisição de material didático. Parte-se do pressuposto de que o esteja, para a sequência deste estudo.
Iniciando pela legislação, sob o enfoque da primeira das alternativas alvitradas pela consulente, cabe indicar que a normatização licitatória [01], que rege a matéria relativa às compras da Administração Pública, aplicável ao caso em suas variadas alternativas (à míngua maiores informações, indispensáveis para análise menos ampla), estabelece que:
"Art. 1º Esta Lei estabelece normas gerais sobre licitações e contratos administrativos pertinentes a obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações e locações no âmbito dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
II - para outros serviços e compras de valor até 10% (dez por cento) do limite previsto na alínea ‘a’, do inciso II do artigo anterior e para alienações, nos casos previstos nesta Lei, desde que não se refiram a parcelas de um mesmo serviço, compra ou alienação de maior vulto que possa ser realizada de uma só vez;
Parágrafo único. Quando o projeto referir-se a obra imaterial de caráter tecnológico, insuscetível de privilégio, a cessão dos direitos incluirá o fornecimento de todos os dados, documentos e elementos de informação pertinentes à tecnologia de concepção, desenvolvimento, fixação em suporte físico de qualquer natureza e aplicação da obra (...)" (negritamos).
Dentre os elementos necessários para a eleição da alternativa mais adequada daquelas previstas em Lei, destaca-se o estado de desenvolvimento em que se encontrar, no momento do início do procedimento licitatório competente, o objeto buscado, isto é, se em fase na qual se apresentaria, "não se materializando em objetos físicos disponíveis para aquisição imediata" [02] ou já estando o livro impresso e disponível para comercialização.
Nesta última hipótese, estando demonstrada no processo adequado a necessidade manifestada na consulta, assim como a adequação do objeto para satisfação daquela, e desde que existam recursos orçamentários para tanto, caberia a compra dos exemplares do livro, mediante o procedimento licitatório escolhido com observância dos parâmetros legais.
Para efeito de sistematização (e não em razão de maior facilidade, nem se caracterizando como eventual indicação/recomendação, até porque a alternativa é, possivelmente, a que demandaria maior cautela do administrador, dadas suas peculiaridades), afigura-se conveniente iniciar-se a análise pela hipótese de aplicabilidade da inexigibilidade de licitação, prevista no caput, do art. 25, da referida Lei.
Esta alternativa exigiria que estivesse devidamente caracterizada a situação de exceção à regra geral da licitação, o que imporia rigorosa atenção quanto à adequada demonstração do atendimento aos requisitos legais aplicáveis, cuja avaliação é inviável no âmbito desta consulta, mas obrigatória para a consulente, que detêm a totalidade das informações relativas à situação concreta.
Além de observadas as demais disposições legais aplicáveis, deverá merecer particular atenção o previsto no parágrafo único, e seus incisos, do artigo 26, daquele regramento.
Marçal Justen Filho enfrenta o tema, traçando parâmetros cuja observância é indispensável para uma opção isenta de riscos de incorrer-se em apontamento de irregularidades por órgãos de controle [03]:
"Segundo a fórmula legal, a inexigibilidade de licitação deriva da inviabilidade de competição. Essa fórmula não foi explicitada nem esclarecida pela Lei, que se restringiu a fornecer um elenco de exemplos daquilo que caracteriza inviabilidade de competição. O tema tem sido objeto de contínuas incursões doutrinárias e sérias controvérsias jurisprudenciais, sem que se tenham atingido soluções plenamente satisfatórias. Mas há alguns pontos definidos, que podem auxiliar à compreensão do art. 25. Todos esses dados se conjugam para conformar o conceito de viabilidade de competição.
3.1. Ausência de alternativas
A primeira hipótese de inviabilidade de competição reside na ausência de pluralidade de alternativas de contratação para a Administração Pública. Quando existe uma única solução e um único particular em condições de executar a prestação, a licitação seria imprestável. Mais precisamente, a competição será inviável porque não há alternativas diversas para serem entre si cotejadas.
3.2. Ausência de ‘mercado concorrencial’
Outra hipótese consiste nas características do mercado privado envolvendo o tipo de prestação pretendida pela Administração Pública. Embora possam existir diferentes alternativas para satisfação do interesse sob tutela estatal, não se configura um mercado na acepção de conjunto de fornecedores em disputa permanente pela contratação. Não há disponibilidade de ofertas de contratação a qualquer tempo, eis que os particulares em condições de executar a prestação não competem entre si formulando propostas. Esses particulares aguardam as propostas dos possíveis interessados, não estabelecendo diferença mesmo em relação ao setor público. Ou seja, configura-se um mercado peculiar, eis que não existe uma dimensão concorrencial no âmbito de compras, obras e outros serviços. Daí a referência à inexistência de um mercado concorrencial.
A hipótese passa usualmente no setor de serviços e, em especial, com aqueles de natureza personalíssima. São situações em que a prestação que satisfaz o interesse sob tutela estatal é produzida através de atuação predominantemente intelectual e retrata uma manifestação da criatividade humana, não se materializando em objetos físicos disponíveis para aquisição imediata.
Nas situações assim consideradas, a convocação de interessados para formular propostas é inútil. Não existem ofertantes para disputar entre si. É inviável a competição porque a peculiaridade do mercado consiste na ausência de competição direta e frontal. A regra aqui é contrária, é a Administração quem tem que formular propostas. Logo não existirá disputa formal entre particulares para contratar o objeto necessário a satisfazer a necessidade estatal.
4. Peculiaridades da necessidade a ser satisfeita
Como visto, a inviabilidade de competição é conseqüência derivada de características existentes na realidade extranormativa, que tornam a licitação inútil ou contraproducente. É necessário destacar, no entanto, a inter-relação entre essa realidade extranormativa e o interesse estatal a ser atendido.
De modo geral, poderia dizer-se que a inviabilidade de competição apenas ocorre em casos em que a necessidade estatal apresenta peculiaridades e anomalias. Quando o interesse estatal puder ser satisfeito por uma prestação padrão, desvestida de alguma peculiaridade, a competição será possível e haverá licitação.
Deve destacar-se, portanto, que a inviabilidade de competição ocorre em casos em que a necessidade estatal apresenta peculiaridades que escapam aos padrões de normalidade.
Isso permite afirmar que a inviabilidade de competição é uma característica do universo extranormativo mas resultante da peculiaridade da necessidade a ser satisfeita pelo contrato administrativo. Essa circunstância permite compreender a expressão ‘objeto singular’, que consta do inc. II do art. 25. Embora conste apenas desse dispositivo, nada impede a generalização do conceito a todos os casos de inexigibilidade. Em todos os casos de inviabilidade de competição, há um objeto singular. A singularidade consiste na impossibilidade de encontrar o objeto que satisfaz o interesse sob tutela estatal dentro de um gênero padronizado, com uma categoria homogênea. Objeto singular é aquele que poderia ser qualificado como infungível, para valer-se de categoria da Teoria Geral do Direito. São infungíveis os objetos que não podem ser substituídos por outros de mesma espécie, qualidade e quantidade. Um objeto singular se caracteriza quando a sua identidade específica é relevante para a Administração Pública, sendo impossível sua substituição por ‘equivalentes’.
Ocorre que a singularidade do objeto nada mais reflete senão a singularidade do próprio interesse estatal a ser atendido. Ou seja, um certo objeto não pode ser substituído por outro, para fins de contratação administrativa, por ser ele o único adequado a atender a necessidade estatal ou as necessidades coletivas."
Não se configurando a hipótese anterior, ou seja, havendo outros produtos no mercado que potencialmente atenderiam a necessidade da consulente, caberia a opção dentre aquelas modalidades elencadas no artigo 22, e seus parágrafos, do estatuto licitatório federal, com a adoção do procedimento previsto legalmente para cada caso.
Resumidamente, dentre outros elementos (e atentando-se para as necessárias adequações em razão das particularidades de cada procedimento [04]), devem constar dos autos:
1. instrumento em que fique perfeitamente delineado o objeto (art. 14, caput, c.c. seu § 7º, da Lei 8.666/93).
2. indicação de recursos (art. 14, caput, da Lei 8.666/93).
3. existência de minutas de edital/convite e contrato ou instrumento equivalente e seus anexos (art. 38, incisos I e X, Lei 8.666/93).
4. revisão, pela Comissão Julgadora, das minutas de edital/convite e contrato/instrumento equivalente e seus anexos (art. 40, § 1º, Lei 8.666/93).
5. parecer jurídico, aprovando as minutas (art. 38, parágrafo único, Lei 8.666/93).
6. despacho da autoridade competente:
a) autorizando a abertura da fase externa da licitação (art. 38, caput, Lei 8.666/93);
b) fixando condições e prazos do certame, de execução do ajuste, e de pagamentos (art. 40, e seus incisos, Lei 8.666/93);
c) exigindo ou dispensando a prestação de garantia (art. 56, Lei 8.666/93).
7. juntada aos autos de cópias das publicações (art. 38, inciso II, Lei 8.666/93) e certidão de afixação do edital em local apropriado, para conhecimento geral (art. 40, § 1º, Lei 8.666/93).
8. designação da Comissão Julgadora da licitação ou responsável pelo convite (art. 38, inciso III, Lei 8.666/93).
9. caberá, eventualmente, realização de audiência pública, para observância ao disposto no art. 39, da Lei 8.666/93.
10. atos da Comissão Julgadora da licitação ou responsável pelo convite, culminando com a classificação dos participantes, segundo as regras do edital, e subseqüente submissão à autoridade competente para a homologação e adjudicação (art. 43, inciso V, da Lei 8.666/93).
11. despacho da autoridade competente homologando o processo e adjudicando ao primeiro classificado no certame, bem como autorizando a realização da despesa e determinando o respectivo empenho (art. 38, inciso VII, c.c. art. 43, inciso VI, Lei 8.666/93, e art. 60, Lei federal 4.320/64).
12. prestação da garantia, se exigida no instrumento convocatório, antes da assinatura do contrato (art. 56, Lei 8.666/93).
13. emissão de empenho (art. 60, Lei 4.320/64).
14. assinatura do contrato ou instrumento equivalente (art. 64, Lei 8.666/93).
15. publicação de extrato do contrato no diário oficial, até o 5º (quinto) dia útil do mês subseqüente à sua assinatura, para ocorrer no prazo de 20 (vinte) dias (art. 61, parágrafo único, Lei 8.666/93).
16. envio de cópia do contrato e demais documentos (conforme art. 7º, inciso I, das Instruções 02/2008, do TCE/SP [05]), ao Tribunal de Contas do Estado, até o dia 15 (quinze) do mês seguinte, quando o valor igual ou superior ao limite naquele dispositivo.
Dependendo do valor da despesa, a compra poderá, ainda, enquadrar-se na hipótese de dispensa de licitação, com base no inciso II do artigo 24 da mesma Lei, com o procedimento merecendo as adequações necessárias.
Por derradeiro, em ainda não estando materializada a obra literária em "objeto físico disponível para aquisição imediata" na oportunidade do início do procedimento, poderá ser avaliada a alternativa de opção pela realização de concurso [06], para sua obtenção.
A implementação desta alternativa depende do adequado delineamento do conteúdo e sua caracterização como trabalho técnico ou científico, baseado na afirmação da consulente que trata-se de "livro acadêmico e com pesquisa in loco", o que, em tese, poderia vir a atender tal requisito. No dispositivo é prevista a instituição de prêmio ou remuneração ao(s) vencedor(es).
Deverá, neste caso, o edital do certame (regulamento) ainda expressamente prever a transferência dos direitos patrimoniais, nos termos do artigo 111, da lei licitatória federal, do que decorrerá que os atos destinados à impressão, distribuição e utilização (a ser explicitada no chamamento público) ficarão a cargo da Administração, mediante os subsequentes procedimentos licitatórios exigíveis. A autoria, por ser direito personalíssimo, não é transferível.
Nesta hipótese, merece relevo o disposto no § 5º do artigo 51, assim como no artigo 52, da Lei referida.
Marçal Justen Filho [07] traça um quadro bastante elucidador desta alternativa:
"O concurso pressupõe o interesse da Administração em selecionar trabalho técnico ou artístico, exteriorizador de habilidade físico-intelectual ou revelador de certas capacidades personalíssimas, seja para fins de incentivo ao desenvolvimento cultural seja para obtenção de resultado prático imediato.
O prêmio corresponde a uma contrapartida (econômica ou não) pela atividade técnica ou artística - até porque, em regra, o produto dessa atividade não será economicamente avaliável. O prêmio não significa uma mera liberalidade da Administração. No concurso, a premiação final funciona como fator de incentivo aos possíveis interessados em participar do concurso. O prêmio tanto poderá consistir em bem economicamente avaliável como em uma honraria de outra natureza. O concurso deverá ser objeto de divulgação a mais ampla possível.
Os critérios de participação deverão ser fixados no ato convocatório. O acesso ao concurso deverá ser o mais amplo possível. Mas serão válidas restrições se compatíveis com o princípio da isonomia e com o interesse que conduziu a Administração a desencadear o concurso. Assim, por exemplo, o interesse de incentivar o surgimento de novos artistas autoriza vedação à participação de autores cujas obras já tenham sido publicadas.
Plena disponibilidade de utilização sobre obras imateriais
O dispositivo tem em vista certa categoria de obras intelectuais que recebem uma tutela à autoria. Nesses casos, costumam-se distinguir os direitos patrimoniais (econômicos) daqueles imateriais (personalíssimos ou não econômicos). Aqueles dizem respeito ao direito à remuneração pela utilização ou consumo dos produtos derivados da idéia. Estes relacionam-se com o direito ao reconhecimento da autoria e com a intangibilidade (inalterabilidade) de sua configuração.
A Lei impõe, com condição para a contratação ou premiação de projeto, a cessão dos direitos patrimoniais a ele atinentes.
A regra deverá constar do ato convocatório (regulamento, quando se tratar de concurso) e dos contratos (especialmente se houver contratação direta).
Ademais, impõe-se que se assegure a faculdade de utilização do objeto de acordo com o regulamento ou o ajuste. Desse modo, evita-se que o autor invoque seus direitos imateriais para obstaculizar a utilização do projeto pelo Estado.(...)".
Estas, em breve suma, as possibilidades legais vislumbradas, no que se refere à aquisição do objeto pretendido mediante o procedimento licitatório aventado na consulta.
Com relação à questão relativa ao registro de bens móveis como "patrimoniado", cabe verificar a disposição legal [08] aplicável ao caso:
Art. 96. O levantamento geral dos bens móveis e imóveis terá por base o inventário analítico de cada unidade administrativa e os elementos da escrituração sintética na contabilidade." (negritamos).
Este Cepam desenvolveu estudos que resultaram na "Coleção Modernização Administrativa" – "Administração de Materiais", onde se encontram as seguintes informações, de perfeita utilidade para o aclaramento deste aspecto da consulta:
"Incorporação
Esta função, também denominada Tombamento, Cadastramento ou Inscrição, consiste no registro analítico dos bens móveis. A incorporação não se limita ao preenchimento da Ficha ou Planilha Cadastral detalhando as características individuais de cada bem móvel. Compreende, ainda, a numeração e a fixação da plaqueta ou chapa de identificação nos bens móveis (chapamento). (Ver modelo no Anexo 3). A plaqueta ou chapa de identificação dever ser fixada em local bem visível e sem qualquer impedimento quanto à legibilidade dos números de inscrição.
Critérios para Incorporação de Bens Móveis
Deve-se atentar para a finalidade a que se destinam os bens móveis a serem incorporados ao patrimônio de uma instituição municipal. Portanto:
a) Quanto o termo ‘uso’ tem sentido de ‘aplicação’, ‘utilidade’ ou ‘emprego’, pressupondo-se que um bem móvel possa ter inúmeras aplicações ao longo do período sem perda de suas propriedades de aplicação ou uso, deve ser incorporado ao patrimônio;
b) Quando o termo ‘uso’ tem sentido de ‘gasto’ ou de destruição, indicando que um bem móvel, após uma ou algumas aplicações, perde suas propriedades físicas, tornando-se inservível para outras aplicações, não pode ser incorporado ao patrimônio. Exemplo: grampeador, furador de papel, porta-clipes, porta-lápis, apontador de lápis com base fixa, porta-adesivo etc, comumente confundidos e tratados como materiais de consumo, não devem ser incorporados ao patrimônio, mas controlados à parte, para coibir os costumeiros ‘extravios’;
c) Quando o bem móvel apresenta duração provável ou vida superior a dois anos sem perda de suas características em função do uso;
d) Quando o bem móvel apresenta valor financeiro ou histórico que justifique o seu registro e controle patrimoniais;
e) Além dos critérios citados, o bem móvel deve ser econômica e tecnicamente passível de revisões, reparos ou manutenção.
Por outro lado, os bens móveis classificados como de consumo ou duráveis assemelham-se aos bens permanentes em várias características, mas:
- não apresentam valores que justifiquem o registro e o controle patrimoniais
- não estão em geral, econômica e tecnicamente sujeitos a revisões, reparos e manutenção" [09].
Em sendo incorporado o bem móvel, futuramente poderá apresentar-se como inevitável a sua:
"Desincorporação
A desincorporação consiste na baixa do bem móvel do patrimônio após o inventário periódico. A baixa caracteriza-se pela perda do poder exercido sobre o bem, valor ou direito, detectado a partir de um dos seguintes motivos:
Inservível - Devido ao uso intensivo ou prolongado, o bem móvel pode tornar-se obsoleto ou sofrer desgastes, quebras ou avarias que justificam mais a inversão de recursos na sua recuperação.
Doação - O bem passa ao domínio de terceiros, doado por autorização do superior hierárquico.
Permuta - Quando ocorre a troca de bens móveis com terceiros.
Furto ou Roubo - Após a constatação do fato, dá-se ciência à autoridade policial competente, desde que haja aquiescência do administrador municipal, e instaura-se sindicância interna.
Sinistro - Após processo regular referente à apuração do sinistro, dá-se ciência do fato à autoridade policial e à empresa de seguro para ressarcimento dos prejuízos e liberação do local sinistrado" [10].
Para a destinação final dos bens móveis incorporados ao patrimônio, a adoção de determinados procedimentos torna-se indispensável:
"Tipos de Obsolescência
Às vezes, durante a elaboração do inventário, a unidade de Patrimônio verifica a existência de bens móveis sem condições de executar determinados serviços, o que requer a substituição por outros tecnologicamente mais avançados.
Há outros, que, independentemente do bom estado de conversação, não tem utilidade para prestação de certos serviços naquela unidade específica. São os excedentes, propriamente ditos. Quando isso ocorre, a unidade de Patrimônio deve pesquisar se há interesse por eles entre seus clientes internos (...)
Há, ainda, outros irrecuperáveis, em razão do desgaste ou gasto pelo uso constante. São os inservíveis. Nesse caso, cabe à unidade de Patrimônio recolhê-los ao depósito municipal para, oportunamente, passarem por uma avaliação e receberem o destino final.
Desde a detecção do obsoletismo dos bens móveis, cabe à unidade de Patrimônio levar o fato ao conhecimento de responsável maior pela área de Administração e este, por sua vez, ao administrador municipal; ou no caso de pequenas instituições municipais, levar diretamente ao conhecimento do administrador municipal o fato; enfim, em ambas as situações, compete a ele designar uma Comissão de Avaliação de Bens Móveis Excedentes, formada por servidores municipais, com condições técnicas de avaliar e definir o estado destes bens.
Qualquer que seja a decisão sobre o tipo de alienação, em se tratando de bens móveis e semoventes, necessita-se de avaliação prévia e licitação [11]. Cada instituição estabelece normas específicas, conforme seus interesses" [12].
Restaram evidenciados, no exposto, os requisitos e condições para incorporações de bens móveis ao patrimônio, assim como os "prós" e "contras" de tal alternativa, em razão das exigências legais para os procedimentos aplicáveis.
No caso presente, dadas as peculiaridades do bem móvel tratado, merece relevo a trabalhosa solução para a desincorporação e destinação final dos bens que venham a ser incorporados, quando de seu obsoletismo, o que, vindo este possa ocorrer em curto espaço de tempo, poderá implicar em ônus excessivo para a máquina administrativa, a recomendar a avaliação de conveniência e oportunidade quando da opção pela adoção da incorporação.
Para avaliação quanto à possibilidade de utilização de aos recursos financeiros na aquisição, cabe verificar que a Constituição Federal disciplina, a partir do artigo 208, os parâmetros de atuação estatal no âmbito da educação, merecendo destaque para a análise, os seguintes dispositivos:
I - a distribuição dos recursos e de responsabilidades entre o Distrito Federal, os Estados e seus Municípios é assegurada mediante a criação, no âmbito de cada Estado e do Distrito Federal, de um Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação - FUNDEB, de natureza contábil; (...)" (negritamos).
A Lei federal 9.394/96 (Lei de Diretrizes e Bases da Educação – LDB) dispõe [13]:
"Art. 8º A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios organizarão, em regime de colaboração, os respectivos sistemas de ensino.
VI - pessoal docente e demais trabalhadores da educação, quando em desvio de função ou em atividade alheia à manutenção e desenvolvimento do ensino" (negritamos).
Por seu turno, a Lei federal nº 11.494, de 20 de julho de 2007, que "Regulamenta o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação – Fundeb", prevê:
"Art. 1º É instituído, no âmbito de cada Estado e do Distrito Federal, um Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação - FUNDEB, de natureza contábil, nos termos do
art. 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias – ADCT.
Parágrafo único. A instituição dos Fundos previstos no caput deste artigo e a aplicação de seus recursos não isentam os Estados, o Distrito Federal e os Municípios da obrigatoriedade da aplicação na manutenção e no desenvolvimento do ensino, na forma prevista no art. 212 da Constituição Federal e no inciso VI do caput e parágrafo único do art. 10 e no inciso I do caput do art. 11 da Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996, de:
I - pelo menos 5% (cinco por cento) do montante dos impostos e transferências que compõem a cesta de recursos do Fundeb, a que se referem os incisos I a IX do caput e o § 1º do art. 3º desta Lei, de modo que os recursos previstos no art. 3º desta Lei somados aos referidos neste inciso garantam a aplicação do mínimo de 25% (vinte e cinco por cento) desses impostos e transferências em favor da manutenção e desenvolvimento do ensino;
Art. 2o Os Fundos destinam-se à manutenção e ao desenvolvimento da educação básica pública e à valorização dos trabalhadores em educação, incluindo sua condigna remuneração, observado o disposto nesta Lei".
De tais dispositivos deflui que, caracterizando-se como material didático o objeto cuja aquisição se pretende e destinando-se à disponibilização ao corpo discente, nada obsta a utilização dos recursos de aplicação vinculada à manutenção e desenvolvimento do ensino, em cumprimento das finalidades fixadas na normatização acima transcrita.
Finalmente, em relação à viabilidade do patrocínio aventado na exordial, em acréscimo da Chefe do Executivo, cabe apontar que a Administração Pública está sujeita, em todas as suas atividades, à observância aos princípios da legalidade, ou seja, somente pode fazer aquilo que a lei previamente autorizar (ao contrário do particular, que pode fazer aquilo que a lei autorizar assim como o que não proibir), e da isonomia, isto é, garantia de igualdade de condições para todos aqueles que atendam a determinados requisitos objetivos, previamente estabelecidos, que se habilitem a tanto.
Tal imposição decorre de disposições da Constituição Federal, que estabelecem:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:" (negritamos).
Acerca do assunto, aclaram conceituados doutrinadores:
- "2.1. Princípio da legalidade
O princípio da legalidade significa estar a Administração Pública, em toda a sua atividade, presa aos mandamentos da lei, deles não se podendo afastar, sob pena de invalidade do ato e responsabilidade de seu autor. Qualquer ação estatal sem o correspondente calço legal, ou que exceda ao âmbito demarcado pela lei, é injurídica e expõe-se à anulação. Seu campo de ação, como se vê, é bem menor que o do particular. De fato, este pode fazer o que a lei permite e tudo que a lei não proíbe; aquela só pode fazer o que a lei autoriza e, ainda assim, quando e como autoriza. Vale dizer, se a lei nada dispuser, não pode a Administração Pública agir, salvo em situações excepcionais (grave perturbação da ordem e guerra quando irrompem inopinadamente). A esse princípio também se submete o agente público. Com efeito, o agente da Administração Pública está preso à lei, e qualquer desvio de sua competência pode invalidar o ato e tornar o seu autor responsável, conforme o caso, disciplinar, civil e criminalmente. Esse princípio orientou o constituinte federal na elaboração do inciso II do art. 5º da Constituição da República, que estatui: ‘ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei’. Essa regra, todos sabem, se de um lado prestigia e resguarda o particular contra investidas arbitrárias da Administração Pública, de outro exige lei ou ato equivalente, como é a medida provisória, para os comportamentos estatais, pois quaisquer desses comportamentos, por mínimos que sejam podem alcançar o particular. Todavia não carece existir lei estabelecendo se, como e quando a Administração Pública deve agir, pois muitas vezes o interesse público, a moralidade administrativa e o dever de agir permitem sua atuação sem a existência de uma específica lei.
2.10. Princípio da igualdade
A Constituição Federal, no art. 5º, caput, estabelece que, sem distinção de qualquer natureza, todos são iguais perante a lei. É o princípio da igualdade ou isonomia. Todos devem ser tratados por ela igualmente tanto quando concede benefício, confere isenções ou outorga vantagens como quando prescreve sacrifícios, multas sanções, agravos. Todos os iguais em face da lei também o são perante a Administração Pública. Todos, portanto, têm o direito de receber da Administração Pública o mesmo tratamento, se iguais. Se iguais, nada pode discriminá-los. Impõe-se aos iguais, por esse princípio, um tratamento impessoal, igualitário ou isonômico. É o princípio que norteia, sob pena de ilegalidade, os atos e comportamentos da Administração Pública direta e indireta.
O objetivo do princípio da igualdade é evitar privilégios, e quando instalados servir de fundamento para sua extinção.
É oportuno afirmar que a licitação e o concurso público para ingresso no quadro de pessoal da Administração, tanto direta como indireta, de observância obrigatória por força do disposto no art. 37, II e XXI, respectivamente, são os mais importantes instrumentos de viabilização do princípio da igualdade ou isonomia
B - "2.3.1. Legalidade - A legalidade, como princípio de administração (CF, art. 37, caput), significa que o administrador público está, em toda a sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei e às exigências do bem comum, e deles não se pode afastar ou desviar, sob pena de praticar ato inválido e expor-se a responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o caso.
A eficácia de toda atividade administrativa está condicionada ao atendimento da Lei e do Direito. É que diz o inc. I do parágrafo único do art. 2º da Lei 9.784/99 [15]. Com isso, fica evidente que, além da atuação conforme à lei, a legalidade significa, igualmente, a observância dos princípios administrativos.
Na Administração Pública não há liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na administração particular é lícito fazer tudo que a lei não proíbe, na Administração Pública só é permitido fazer tudo que a lei autoriza. A lei para o particular significa ‘pode fazer assim’; para o administrador público significa ‘deve fazer assim’. (...)
O princípio da legalidade, que até bem pouco só era sustentado pela doutrina e que passou a ser imposição legal, entre nós, pela lei reguladora da ação popular (que considera nulos os atos lesivos ao patrimônio público quando eivados de ‘ilegalidade do objeto’, que a mesma norma assim conceitua: ‘A ilegalidade do objeto ocorre quando o resultado do ato importa em violação de lei, regulamento ou outro ato normativo’ - Lei 4.717/65, art. 2º, ‘c’, e parágrafo único, ‘c’). Desde a Constituição Federal de 1988 é também princípio constitucional (art. 37)" [16].
Analisando anteriormente tema semelhante, este Centro de Estudos, , assim se posicionou [17]:
"O repasse de recursos públicos para entidades privadas é tratado em vários dispositivos da Lei federal nº 4.320/64, que estatui normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados e dos Municípios.
Os §§ 2º e 3º do artigo 12 da citada Lei assim definem:
‘Art. 12. A despesa será classificada nas seguintes categorias econômicas:
§ 2º - Classificam-se como Transferências Correntes as dotações para despesas às quais não corresponda contraprestação direta em bens ou serviços, inclusive para contribuições e subvenções destinadas a atender à manutenção de outras entidades de direito público ou privado.
§ 3º - Consideram-se subvenções, para os efeitos desta lei, as transferências destinadas a cobrir despesas de custeio das entidades beneficiadas, distinguindo-se como:
I – subvenções sociais, as que se destinem a instituições públicas ou privadas de caráter assistencial ou cultural, sem finalidade lucrativa; e
II – subvenções econômicas, as que se destinem a empresas públicas ou privadas de caráter industrial, comercial, agrícola ou pastoril’.
A Lei nº 4.320/64 não define o que seja contribuição, conceituando apenas as subvenções, mas a doutrina e a jurisprudência vêm entendendo que as duas possuem as mesmas características, sendo que as contribuições podem destinar-se a cobrir despesas de manutenção ou de investimento, conforme dispuser a Lei instituidora, enquanto as subvenções destinam-se exclusivamente para cobrir despesa de manutenção.
Embora tradicionalmente as subvenções, os auxílios e as contribuições constassem apenas nas Leis Orçamentárias Anuais, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) veio impor a obrigatoriedade de que qualquer repasse de recursos públicos para o setor privado seja autorizado por lei específica, conforme determina o seu artigo 26:
‘Art. 26. A destinação de recursos para, direta ou indiretamente, cobrir necessidades de pessoas físicas ou déficits de pessoas jurídicas deverá ser autorizada por lei específica, atender às condições estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias e estar prevista no orçamento ou em seus créditos adicionais.
No caso da publicação do livro, a Prefeitura poderia patrocinar a sua edição através da Secretaria Municipal da Cultura e distribuí-lo à população ou então firmar umconvênio específico com alguma entidade cultural sem fins lucrativos, a exemplo da própria AMITE, porém sem misturar a edição do livro com as obras de melhoria do teatro ou com a obtenção de patrocínio junto ao PROAC Estadual (...)’".
Considerando a inexistência, na consulta, de informações quanto à vigência de lei local que discipline a possibilidade do patrocínio cultural, nem tendo sido possível sua localização em pesquisa no site do Município, afigura-se reafirmar a inafastável necessidade de seu pré-regramento legal, assim como a previsão orçamentária de recursos para tanto.
Ademais, tratando-se de incentivo cultural, a vinculação de sua implementação deverá ser ao órgão gestor do assunto no âmbito municipal, ou seja, a Secretaria ou Departamento de Cultura, atribuindo-se a esta a gestão daquilo que a legislação vier a definir.
Assim, conforme indicado anteriormente, desde que previsto em lei e orçamentariamente, e que a obra (livro) atenda aos critérios objetivos fixados para a obtenção do patrocínio, assim como os demais requisitos legais aplicáveis, e presente a igualdade de condições para eventuais outros interessados, não haveria obstáculo legal para sua concessão.
Com relação àquilo que poderia estar englobado por referido patrocínio (no caso, a dúvida apresentada questiona acerca de "trabalho de diagramação do livro, enfim, todo o trabalho que se exige para a formatação até a impressão"), dependerá da prévia definição legal (no caso da Administração Pública direta) ou normativa interna (na hipótese de integrante da Administração Pública indireta), quanto à abrangência do patrocínio.
Ademais, a condição de cessão, pela escritora, de parcela dos volumes impressos para utilização pela consulente patrocinadora, estará na dependência, também, do regramento que vier a ser previamente estabelecido, que poderá disciplinar acerca desta possibilidade, e em quaisquer hipóteses e condições.
Isto posto, respondendo objetivamente às questões postas pela consulente:
"Podemos adquirir esse livro?"
A definição da grade curricular passa por instâncias legalmente competentes e sendo aprovada, cabe serem estabelecidos, nas esferas administrativas adequadas, os materiais didáticos indispensáveis à sua implementação.
Desde que o currículo escolar desenvolvido no âmbito local efetivamente indique a necessidade de utilização do conteúdo da obra, nada obsta sua aquisição. Deve restar evidenciado que esta atenderia adequadamente, sem qualquer subjetivismo, às necessidades curriculares.
Sendo o livro em tela reconhecido como adequado, pode ser adquirido, com observância das exigências legais aplicáveis ao caso concreto, com base da normatização anteriormente indicada.
"Como proceder na licitação?"
Diante da extensão, complexidade e ampla gama de alternativas aplicáveis, reporta-se às fls. 3/16 deste estudo.
"É possível adquirir um livro para cada aluno ou recomenda-se uma quantidade por escola para que fique patrimoniado (registrado como pertencendo à unidade escolar?)"
É possível adquirir um livro para cada aluno ou determinada quantidade por escola, mediante incorporação ao patrimônio como material permanente (caso se conclua pela sua durabilidade superior a dois anos - § 2º do art. 15 da Lei 4.320/64), com sua disponibilização ao uso dos alunos.
Entretanto, merece relevo a trabalhosa solução para a desincorporação e destinação final dos bens que venham a ser incorporados, quando de seu obsoletismo, o que, caso este possa ocorrer em curto espaço de tempo, poderá implicar em ônus excessivo para a máquina administrativa, sendo recomendável a avaliação de conveniência e oportunidade previamente à opção pela adoção da incorporação.
"É possível pagar pelo FUNDEB ou pelos 25%?"
Caso se caracterize como material didático o objeto cuja aquisição se pretende e destinando-se à disponibilização ao corpo discente (art. 70, VIII, da Lei 9.394/96), nada obsta a utilização, para tanto, dos recursos de aplicação vinculada à manutenção e desenvolvimento do ensino (art. 212 da CF, e arts. 1º e 2º da Lei 11.494/07).
"Caso seja possível o município ‘patrocinar’ a impressão desse livro, podemos incluir na licitação o trabalho de diagramação do livro, enfim, todo o trabalho que se exige para a formatação até a impressão?"
Desde que o patrocínio esteja previsto em lei e orçamentariamente, e que a obra (livro) atenda aos critérios objetivos fixados para a obtenção do patrocínio, assim como os demais requisitos legais vigentes, e presente a igualdade de condições para eventuais outros interessados, não haverá obstáculo legal para sua concessão. Dependerá da prévia definição legal tanto a abrangência do patrocínio, e quanto a cessão de quantidade de volumes para futura distribuição em programas desenvolvidos pelo Município.
Lei federal 8.666/93 – site: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8666cons.htm.
Nota 8, ob. cit., p. 358.
Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 14ª ed., São Paulo: Dialética, 2010, p. 356/359.
Não seria aplicável ao caso a exigência de realização de "processo licitatório, preferencialmente do tipo técnica e preço", contida na Deliberação da Corte de Contas Paulista, TC-A-21176/026/06, de 2208/07, visto que o objeto não se configura como "sistema de ensino", que exigiria avaliação da qualidade técnico-pedagógica do material didático.
http://www.tce.sp.gov.br/legislacao/instrucoes/instrucoes_n_2_2008_area_municipal.pdf.
Art. 22, IV, e seu § 4º, da Lei 8.666/93.
Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos, 14ª ed. São Paulo: Dialética, 2010, p. 270/271.
Lei 4.320, de 17 de março de 1964.
Volume "Sistema de Patrimônio de Bens Móveis Municipais", 1997, p. 24.
Idem, p. 36/37.
Art. 17, II, da Lei 8.666/93 e suas alterações posteriores.
Idem, p. 39/40.
Site: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9394.htm.
Diogenes Gasparini, Direito Administrativo, 13ª ed. São Paulo: Saraiva, 2008, p. 7/8 e 20/21.
"Art. 2º A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência. Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de: I - atuação conforme a lei e o Direito;", no site "http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9784.htm".
Hely Lopes Meirelles, Direito Administrativo Brasileiro, 37ª ed. São Paulo: Malheiros, 2011, p. 89,
Parecer CEPAM nº 28.022, de 21 de junho de 2010
TAMBELLINI, Guilherme Luis da Silva. Livro - material didático - FUNDEB - incorporação ao patrimônio - patrocínio cultural. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 17, n. 3142, 7 fev. 2012. Disponível em: <https://jus.com.br/pareceres/21032>. Acesso em: 17 ago. 2018.