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Timestamp: 2016-10-23 23:55:12+00:00
Document Index: 101445836

Matched Legal Cases: ['art. 85', 'art. 36', 'art. 48', 'art. 164', 'art. 48', 'art. 48', 'art. 11', 'art. 36', 'ATF ', 'art. 85', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 85', 'ATF ', 'art. 48', 'art. 48', 'art. 48', 'art. 85', 'ATF ', 'ATF ', 'in fine', 'art. 34', 'art. 39', 'art. 143', 'art. 48', 'art. 25', 'art. 1', 'art. 22', 'art. 3', 'art. 25', 'art. 2', 'art. 27', 'art. 28', 'art. 29', 'art. 37', 'art. 30', 'art. 32', 'art. 90', 'ATF ', 'art. 85', 'ATF ', 'art. 37', 'art. 32', 'art. 25', 'art. 30', 'art. 48', 'art. 36', 'art. 48', 'art. 11', 'art. 24']

1P.564/2001 (26.02.2002)
1P.564/2001/otd
Arr�t du 26 f�vrier 2002
Nay, Aeschlimann, Reeb, F�raud, Catenazzi, Fonjallaz,
Parti chr�tien-social fribourgeois, repr�sent� par son pr�sident, Michel Monney, Kleinsch�nberg 103, 1700 Fribourg,
Michel Monney, Kleinsch�nberg 103, 1700 Fribourg, recourants,
Conseil d'�tat du canton de Fribourg, rue des Chanoines 17, 1700 Fribourg,
Grand Conseil du canton de Fribourg, Chancellerie d'Etat, rue des Chanoines 17, 1700 Fribourg.
art. 85 let. a OJ ainsi que l'art. 36 al. 3 & 4 Cst. (art. 48 de la loi du 6 avril 2001 sur l'exercice des droits politiques)
Le 6 avril 2001, le Grand Conseil du canton de Fribourg a adopt� la loi sur l'exercice des droits politiques (LEDP), abrogeant celle, portant le m�me intitul�, du 18 f�vrier 1976 (art. 164 LEDP). Le r�f�rendum n'ayant pas �t� demand�, le Conseil d'Etat a, par d�cision du 2 ao�t 2001, promulgu� la nouvelle loi dont il a fix� l'entr�e en vigueur au 1er ao�t 2001. Cette d�cision a �t� publi�e dans la Feuille officielle du canton de Fribourg le 3 ao�t 2001.
Sous l'empire de la loi du 18 f�vrier 1976, les d�put�s du Grand Conseil ne devaient pas n�cessairement �tre domicili�s dans le cercle �lectoral dans lequel ils avaient �t� �lus. La nouvelle loi a chang� cette situation. D�sormais, selon l'art. 48 al. 2 LEDP, toute personne jouissant de l'exercice des droits politiques n'est �ligible au Grand Conseil que dans le cercle �lectoral o� elle a son domicile.
Agissant par la voie du recours de droit public, le Parti chr�tien-social du canton de Fribourg, ainsi que son pr�sident, Michel Monney, demandent au Tribunal f�d�ral de dire que l'art. 48 LEDP viole les art. 11, 25 et 32 Cst. frib., ainsi que l'art. 36 al. 4 Cst., et de renvoyer la cause au Grand Conseil pour nouvelle d�cision.
Le Grand Conseil et le Conseil d'Etat proposent le rejet du recours dans la mesure o� celui-ci serait recevable.
Invit�s � r�pliquer, les recourants ont maintenu leurs conclusions.
Le Tribunal f�d�ral examine d'office et avec une pleine cognition la recevabilit� des recours qui lui sont soumis (ATF 127 I 92 consid. 1 p. 93; 127 II 198 consid. 2 p. 201; 127 III 41 consid. 2a p. 42; 127 IV 150 consid. 1a p. 151, 166 consid. 1 p. 168, et les arr�ts cit�s).
1.1 Le recours de droit public pour violation du droit de vote au sens de l'art. 85 let. a OJ peut �tre form� directement contre une loi cantonale dont les recourants pr�tendent qu'elle restreindrait les droits politiques garantis par le droit sup�rieur, en l'occurrence, selon les recourants, par les Constitutions cantonale et f�d�rale (cf. ATF 121 I 291 consid. 1 p. 293).
1.2 Comme citoyen actif exer�ant son droit de vote dans le canton de Fribourg, et comme parti politique y d�ployant ses activit�s, les recourants ont qualit� pour agir (ATF 123 I 40 consid. 6a p. 46; 121 I 252 consid. 1b p. 255, 334 consid. 1a p. 337, 357 consid. 2a p. 360, et les arr�ts cit�s).
1.3 Le recours de droit public n'a qu'un effet cassatoire (ATF 126 I 213 consid. 1 p. 216/217; 126 II 377 consid. 8c p. 395; 126 III 534 consid. 1b p. 536, et les arr�ts cit�s). Cette r�gle s'applique aussi au recours de droit public pour violation du droit de vote au sens de l'art. 85 let. a OJ (ATF 118 Ia 184 consid. 1d p. 188). En l'occurrence, les recourants ne requi�rent pas formellement l'annulation de la LEDP du 6 avril 2001. Mais telle est bien la port�e qu'il faut pr�ter � leur d�marche, notamment lorsqu'ils demandent le renvoi de la cause au Grand Conseil pour nouvelle d�cision.
1.4 Les recourants s'en prennent � l'art. 48 LEDP. Il ressort toutefois de leurs �critures qu'ils contestent cette disposition uniquement en tant qu'elle impose dor�navant, selon son alin�a 2, le domicile dans le cercle �lectoral comme condition d'�ligibilit� au Grand Conseil. Pour le surplus, les recourants ne remettent pas en discussion l'art. 48 LEDP en tant qu'il r�git l'�lection du Conseil d'Etat, des d�put�s au Conseil des Etats et des pr�fets (al. 1) et l'�lection des conseils communaux ou g�n�raux (al. 3). Il faut donc admettre que le recours tend uniquement � l'annulation de l'art. 48 al. 2 LEDP.
1.5 Dans le cadre du recours de droit public pour violation du droit de vote au sens de l'art. 85 let. a OJ, peuvent �tre invoqu�es les dispositions du droit constitutionnel cantonal, ainsi que les normes de rang inf�rieur qui sont �troitement li�es au droit de vote ou en pr�cisent le contenu et l'�tendue (ATF 123 I 41 consid. 6b p. 46; 119 Ia 167 consid. 2 p. 174; 118 Ia 422 consid. 1e p. 424, et les arr�ts cit�s). En particulier, le citoyen est habilit� � critiquer, comme en l'esp�ce, un acte normatif cantonal r�gissant les droits politiques, en faisant valoir que cet acte violerait les droits politiques garantis par une norme de rang sup�rieur (ATF 123 I 41 consid. 6b p. 46 in fine, et les arr�ts cit�s). En revanche, les recourants ne sont pas recevables � se pr�valoir, dans ce contexte, des dispositions de la Constitution f�d�rale qui r�gissent le droit de vote au niveau de la Conf�d�ration. En effet, si les droits politiques sont garantis (art. 34 al. 1 Cst.), la Conf�d�ration et les cantons disposent de comp�tences propres pour r�gir l'exercice des droits politiques dans leurs sph�res respectives (art. 39 al. 1 Cst.). Cela concerne notamment le crit�re du domicile comme condition d'�ligibilit� au Parlement. L'argument que les recourants tirent du fait que pour si�ger au Conseil national, il n'est pas requis, au regard de l'art. 143 Cst., d'�tre domicili� dans le canton dont on est l'�lu, est ainsi hors de propos.
Les recourants soutiennent que l'art. 48 al. 2 LEDP heurterait les art. 25 et 32 Cst. frib.
2.1 Aux termes de l'art. 1 Cst. frib., la souverainet� r�side dans l'universalit� du peuple (al. 2), qui l'exerce par les citoyens actifs du canton, directement dans les assembl�es politiques et �lectorales, et en leur nom par les pouvoirs constitutionnels, conform�ment aux dispositions des constitutions f�d�rale et cantonale (al. 3). Pour l'�lection du Grand Conseil, le territoire du canton est divis� en huit cercles �lectoraux (art. 22 al. 1 let. a, al. 4 et 5 Cst. frib.). Le domicile politique est celui de la commune aupr�s de laquelle le citoyen a d�pos� ses papiers de l�gitimation avec l'intention de s'y �tablir (art. 3 al. 1 LEDP). L'art. 25 al. 1 Cst. frib. d�finit la citoyennet� active, c'est-�-dire la capacit� de voter et d'�lire, en accordant celle-ci aux Fribourgeois et Fribourgeoises de dix-huit ans r�volus qui ont leur domicile dans le canton et jouissent de leurs droits civils et politiques. L'alin�a 2 de cette disposition conf�re aussi la citoyennet� active aux Suisses et Suissesses, aux conditions fix�es par la loi. Celle-ci accorde l'exercice des droits politiques � toute personne de nationalit� suisse, �g�e de dix-huit ans r�volus et domicili�e dans le canton (art. 2 al. 1 LEDP). Les citoyens actifs se r�unissent en assembl�es politiques et en assembl�es �lectorales (art. 27 Cst. frib.). Les assembl�es politiques sont appel�es � d�cider en mati�re de r�f�rendum, obligatoire ou facultatif, et d'initiative (art. 28-28quater Cst. frib.). Les assembl�es �lectorales proc�dent � l'�lection des d�put�s au Grand Conseil, au Conseil national, et au Conseil des Etats, ainsi qu'� celle des Conseillers d'Etat, des pr�fets et des jur�s f�d�raux et cantonaux (art. 29 Cst. frib.). Le Grand Conseil compte cent trente d�put�s qui sont r�partis entre les cercles �lectoraux proportionnellement � leur population (art. 37 Cst. frib.). Pour l'�lection des d�put�s au Grand Conseil, les citoyens actifs, domicili�s dans un cercle �lectoral, forment une assembl�e �lectorale (art. 30 Cst. frib.). La citoyennet� passive, c'est-�-dire la capacit� d'�tre �lu, est d�finie par l'art. 32 Cst. frib., aux termes duquel tout citoyen actif, Fribourgeois et Conf�d�r�, est �ligible � la fonction de l'ordre l�gislatif, ainsi qu'� la fonction des ordres ex�cutif et judiciaire d�s l'accomplissement de sa vingt-cinqui�me ann�e (al. 1); sont r�serv�es les dispositions que la loi pourrait �tablir sur les incompatibilit�s et les cumuls (al. 2).
2.2 Les recourants se fondent sur la pr�misse implicite que toute r�gle �tablie par le l�gislateur cantonal en mati�re de droits politiques devrait n�cessairement reposer sur une base constitutionnelle expresse. En d'autres termes, il serait interdit au l�gislateur de poser des conditions � l'exercice des droits politiques cantonaux si celles-ci ne sont pas pr�vues par la Constitution ou ne sont pas express�ment d�l�gu�es par le constituant au l�gislateur. Or, les recourants ne pr�tendent pas que la Constitution cantonale poserait une r�gle aussi rigoureuse. Le Tribunal f�d�ral, li� par le principe d'all�gation (art. 90 al. 1 let. b OJ; ATF 127 I 38 consid. 4 p. 43; 126 III 534 consid. 1b p. 536; 125 I 71 consid. 1c p. 76, 492 consid. 1b p. 495, et les arr�ts cit�s), qui s'applique aussi au recours de droit public au sens de l'art. 85 let. a OJ (ATF 121 I 334 consid. 1b p. 337, 357 consid. 2d p. 360, et les arr�ts cit�s), n'a pas � approfondir cette question.
Le Grand Conseil d�tient le pouvoir l�gislatif (art. 37 Cst. frib.). Pour y �tre �lu, il faut �tre citoyen actif (art. 32 al. 1 let. a Cst. frib.), ce qui pr�suppose, notamment, d'�tre domicili� dans le canton (art. 25 al. 1 let. b Cst. frib.). Pour participer � l'�lection des d�put�s, il faut avoir son domicile dans le cercle �lectoral concern� (art. 30 Cst. frib.). Hormis cela, la Constitution cantonale ne retient pas le crit�re du domicile comme condition d'�ligibilit� au Grand Conseil: elle ne fait du domicile dans le cercle �lectoral ni une obligation, ni un emp�chement pour cette �lection. Faute pour les recourants de d�montrer le contraire, il ne s'agit pas l� d'un silence qualifi�, mais d'un domaine abandonn� au l�gislateur. Celui-ci pouvait ainsi, sous l'ancien droit, renoncer � la condition du domicile dans le cercle �lectoral comme condition d'�ligibilit� au Grand Conseil, comme il pouvait, sans davantage violer la Constitution cantonale, introduire une telle r�gle, comme il l'a fait en adoptant l'art. 48 al. 2 LEDP. Les recourants ne peuvent � cet �gard pr�tendre que la novelle du 6 avril 2001 restreindrait l'exercice des droits politiques tels qu'ils sont garantis par la Constitution cantonale.
2.3 A l'instar des autorit�s cantonales, les recourants estiment que les restrictions aux droits politiques des citoyens devraient respecter les conditions fix�es par l'art. 36 Cst. Il n'est pas n�cessaire d'approfondir ce point. Le litige ne porte pas sur une restriction aux droits politiques, mais plut�t sur la d�finition l�gale des modalit�s de leur exercice, d'une part, et, d'autre part, la norme contest�e appara�t clairement comme compatible avec la Constitution. Sous l'angle de l'int�r�t public, le crit�re du domicile dans le cercle �lectoral comme condition d'�ligibilit� au Parlement cantonal est neutre. On peut en effet soutenir, avec le Grand Conseil, qu'il peut para�tre n�cessaire de renforcer le lien entre les �lecteurs et leurs d�put�s, en exigeant que les uns et les autres appartiennent au m�me cercle �lectoral. Il serait tout aussi possible d'estimer, comme on l'avait fait dans le canton de Fribourg jusqu'� la novelle du 6 avril 2001, que la libert� de l'�lecteur de se choisir un repr�sentant hors de son cercle �lectoral constitue un int�r�t public oppos� au moins aussi important, si l'on songe, par exemple, � la n�cessit� de prot�ger les minorit�s linguistiques, confessionnelles ou culturelles d'un cercle d�termin�. Les deux options en pr�sence r�pondent, l'une comme l'autre, � un int�r�t public suffisant. Sous l'angle de la proportionnalit�, il ne para�t pas abusif d'imposer au citoyen de pr�senter sa candidature au Grand Conseil dans le cercle o� se trouve son domicile politique ou, � d�faut, d'en changer pour augmenter ses chances d'�tre �lu.
Les recourants soutiennent que l'art. 48 al. 2 LEDP heurterait la libert� d'�tablissement (art. 11 Cst frib.; cf. aussi l'art. 24 al. 1 Cst.).
Ce grief est mal fond�. La r�gle contest�e n'a pas pour effet de limiter, d'une quelconque mani�re, le droit des citoyens d'�tablir leur domicile dans un cercle �lectoral d�termin�, ni � l'inverse, de les obliger � d�placer leur domicile dans un autre cercle. Tout au plus devront agir de la sorte ceux qui voudraient se pr�senter, pour l'�lection du Grand Conseil, dans le cercle dans lequel ils disposeraient, � premi�re vue, des meilleures chances d'�tre �lus. Mais il s'agit l� de questions de convenance ou de calcul qui ne portent pas atteinte � la libert� d'�tablissement.
Le recours doit ainsi �tre �cart�. Comme c'est la r�gle en mati�re de recours pour violation des droits politiques, les frais ne sont pas mis � la charge des recourants qui succombent. Il n'y a pas lieu d'allouer des d�pens.
Il est statu� sans frais, ni d�pens.
Le pr�sent arr�t est communiqu� en copie aux recourants, au Conseil d'�tat du canton de Fribourg et au Grand Conseil du canton de Fribourg.
Lausanne, le 26 f�vrier 2002