Source: http://www.kho.fi/fi/index/paatoksia/vuosikirjapaatokset/vuosikirjapaatos/1501055416679.html
Timestamp: 2017-12-13 13:09:41+00:00
Document Index: 14824302

Matched Legal Cases: ['kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'tuomioistuin ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'tuomioistuin ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'Tuomioistuin ', 'Tuomioistuin ', 'Tuomioistuin ', 'Tuomioistuin ', 'Tuomioistuin ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ']

KHO:2017:124 - Korkein hallinto-oikeus
Etusivu » Päätöksiä » Vuosikirjapäätökset » Vuosikirjapaatos » KHO:2017:124
Sähkömarkkinalaki – Energiavirasto – Valvontapäätös – Kohtuullisen tuoton laskentamenetelmien ennustettavuus – Vahvistuspäätöksessä valvontajaksolle vahvistetut menetelmät – Verkkovuokrajärjestelyn purkaminen – Investointikustannusten käsittely valvontapäätöksessä yleiskustannuslisän ja katteen osalta
Vuosikirjanumero: KHO:2017:124
Antopäivä: 28.7.2017
Taltionumero: 3704
Diaarinumero: 2587/3/15
Asiassa oli korkeimmassa hallinto-oikeudessa Energiaviraston valituksesta ratkaistavana kysymys siitä, miten vuokraverkossa toimivan verkonhaltijan yhtiö A:n emoyhtiöltään vuokraamaan sähkön jakeluverkkoon tekemien investointien kustannuksia oli tullut käsitellä Energiaviraston tekemässä valvontapäätöksessä yhtiö A:n yleiskustannuslisän ja katteen osalta. Energiavirasto oli valvontapäätöksellään 24.2.2014 oikaissut yhtiö A:n valvontajakson tuloslaskelmaa siten, että yhtiön verkkotoiminnan investointikustannuksina ei ollut vuosien 2009–2011 osalta vähennetty yleiskustannuslisää ja katetta koskevia eriä.
Korkein hallinto-oikeus katsoi, toisin kuin markkinaoikeus, joka oli kumonnut Energiaviraston valvontapäätöksen, ettei asiassa ollut perusteita katsoa, että kohtuullisen tuoton laskentamenetelmien ennustettavuuden vaatimuksesta olisi johtunut yleiskustannuslisän ja katteen vähentäminen yhtiö A:n verkkotoiminnan investointikustannuksina.
Energiaviraston oli tullut valvontapäätöksessään arvioida, oliko vuokraverkossa toimivan yhtiö A:n verkkotoiminnan tuotto ylittänyt tai alittanut valvontajaksoa koskevan vahvistuspäätöksen mukaisten menetelmien mukaan määräytyvän kohtuullisen tuoton määrän. Tässä arvioinnissa oli tullut ottaa huomioon vahvistuspäätöksessä kysymyksessä olevalle valvontajaksolle vahvistetut verkonvuokrausjärjestelyn purkamista koskevat menetelmät.
Yhtiö A:n yleiskustannuslisässä ja katteessa ei ollut kysymys sellaisista yhtiö A:n verkkoliiketoiminnan kuluista, jotka vahvistuspäätöksessä valvontajaksolle vahvistettujen menetelmien mukaan olisi voitu vähentää sähköverkkoon tehtyinä investointeina yhtiö A:n tuloksesta. Energiavirasto ei siten ollut valvontapäätöstä tehdessään menetellyt sähkömarkkinalain (386/1995) 38 c §:n (1172/2004) vastaisesti.
Sähkömarkkinalaki (386/1995) 38 a §:n (1172/2004) 1 momentti 1 kohta ja 38 c § (1172/2004) 1 momentti
Markkinaoikeus 3.7.2015 nro 483/15
Energiavirasto (ennen 1.1.2014 Energiamarkkinavirasto) on 24.2.2014 sähkömarkkinalain (386/1995) 38 c §:n (1172/2004) nojalla tekemällään valvontapäätöksellä (Dnro 211/430/2009) vahvistanut Verkko Korpela Oy:n sähköverkkotoiminnan toisen valvontajakson 1.1.2008–31.12.2011 toteutuneen oikaistun tuloksen ja kohtuullisen tuoton sekä kolmannelle valvontajaksolle 1.1.2012–31.12.2015 siirtyvän alijäämän.
Energiavirasto on lausunut päätöksensä perusteluina muun ohella seuraavaa.
Vuokraverkkojärjestelyn purkaminen
Verkkoluvassa määritetyllä vastuualueella olevaan vuokrattuun verkkoon tehtävästä verkonrakentamisesta verkonhaltijalle aiheutuneita kustannuksia ei oteta huomioon määritettäessä vuokraverkossa toimivan yhtiön kontrolloitavia operatiivisia kustannuksia, kuten Energiamarkkinavirasto on Verkko Korpela Oy:lle ilmoittanut sähköpostissa 22.2.2011. Verkonhaltijalla ei ole mahdollisuutta aktivoida edellä mainittuja verkonrakentamiseen liittyviä investointeja, jolloin niistä aiheutuvia kustannuksia ei lasketa mukaan verkonhaltijan kontrolloitavissa oleviin operatiivisiin kustannuksiin. Vuokraverkonhaltijoiden hinnoittelun kohtuullisuuden arvioinnissa oikaistun tuloksen liikevaihtoon tai liikevoittoon ei tehdä eliminointeja verkonrakentamisesta johtuen.
Energiavirasto käyttää hinnoittelun kohtuullisuuden arvioinnissa sähköverkkotoiminnan eriytettyä tilinpäätöstä. Hinnoittelun kohtuullisuuden valvonnassa Energiavirasto ei voi sähkömarkkinalain vastaisesti käyttää sähköverkkotoiminnan tilinpäätökseen sisältymättömiä tietoja. Sähkömarkkinalain vastaisesti vuonna 2008 eriytettyä sähköverkkotoimintaa vastuualueen mukaisen oman verkon rakentamisen osalta ei kuitenkaan ole katsottu tarpeelliseksi valvontapäätöksellä palauttaa Verkko Korpela Oy:n sähköverkkotoimintaan. Verkko Korpela Oy viittaa lausunnossaan myös verkon omistajan ja samalla konsernin emon Korpelan Voima kuntayhtymän investointikustannuksiin, jotka eivät ole vastaavasti Verkko Korpela Oy:n kustannuksia sähköverkkotoiminnan eriytetyssä tilinpäätöksessä. Kyseiset verkon omistajan kustannukset eivät ole kustannuksia verkonhaltijana toimivalle Verkko Korpela Oy:lle, vaan myyntituloa.
Mikäli Verkko Korpela Oy omistaisi vastuualueen mukaisen sähköverkkonsa, ei kyseessä olevaa yhtiön sisäistä katetta pystyttäisi aktivoimaan yhtiön taseeseen sähköverkon hyödykkeisiin. Lisäksi yleiskustannuslisään sisältyvät Verkko Korpela Oy:n kustannukset huomioidaan valvontamenetelmien mukaisesti kunkin kustannuserän kirjanpitolainsäädännön mukaisen kirjaustavan mukaisesti. Kustannukset hyväksytään verkkotoiminnan kustannuksiksi eikä niihin kohdistu tehostamisvaadetta. Kontrolloitaviin operatiivisiin kustannuksiin sisältyvät vastuualueen oman verkon rakentamisen kustannukset eliminoidaan edelleenkin myös toteutuneiden yleiskustannusten osalta toteutuneista operatiivisista kustannuksista.
Viraston tulkinnan mukaan markkinaoikeuden ratkaisua (MAO 11/10) ei voida tulkita ainakaan siten, että se johtaisi voitto-osuuden luonteisten erien eliminoimiseen hinnoittelun kohtuullisuuden valvonnasta ja omistajan tuoton siirtämistä hinnoittelun kohtuullisuuden valvonnan ulkopuolelle. Verkko Korpela Oy:n vaatimus johtaisi näiltä osin luonnollisen monopolin erityisvalvonnan tavoitteiden vastaiseen lopputulokseen.
Verkko Korpela Oy:n lausunnossaan vaatima verkkovuokrasopimuksessa sovittujen katteiden ja yleiskustannuslisän eliminointi yhtiön oikaistun tuloksen laskennasta ei ole valvontamenetelmien mukainen käytäntö. Kyseinen käytäntö merkitsisi käytännössä edellä mainittujen vuokratun verkon omistajalle ja samalla yhtiön konsernin emolle maksettavien voitonjaon luonteisten erien eliminoimista hinnoittelun kohtuullisuuden valvonnasta ja omistajan tuoton siirtämistä hinnoittelun kohtuullisuuden valvonnan ulkopuolelle. Verkko-omaisuuteen tehtävien investointien kustannukset käsitellään valvontamenetelmissä niin, että taseeseen aktivoidun arvon sijaan käytetään sähköverkon jälleenhankinta-arvosta laskettua sähköverkon nykykäyttöarvoa. Korpelan Voima kuntayhtymän investointikustannukset ovat tulleet tätä kautta jo huomioitua verkkotoiminnan hinnoittelun kohtuullisuuden valvonnassa. Korpelan Voima kuntayhtymän investointikustannusten eliminointi katteineen ja yleiskustannuslisineen Verkko Korpela Oy:n oikaistusta tuloksesta johtaisi peitellyn voitonjaon luonteisesti kaksinkertaiseen tuottoon tältä osin.
Energiaviraston päätöstä on tullut noudattaa muutoksenhausta huolimatta.
Verkko Korpela Oy (jäljempänä myös Verkko Korpela) on valituksessaan markkinaoikeudelle vaatinut ensisijaisesti, että markkinaoikeus kumoaa Energiaviraston (jäljempänä myös virasto) päätöksen, palauttaa asian Energiaviraston käsiteltäväksi ja velvoittaa viraston muuttamaan päätöstään purkamalla vuokraverkkojärjestelyn kohtuullisen tuoton laskentamallissa siten, että kaikki Korpelan Voima kuntayhtymän sähköverkkoon kohdistuvat investointikustannukset, jotka muodostuvat Korpelan Voima kuntayhtymän ja Verkko Korpelan välisen verkkovuokrasopimuksen mukaisesti välittömistä investointikustannuksista sekä yleiskustannuslisästä ja katteesta, oikaistaan pois Verkko Korpelan kohtuullisen tuoton laskelmasta, ja Verkko Korpelan toisen valvontajakson toteutunutta tuottoa sekä tuoton alijäämää korjataan vastaavasti.
Verkko Korpela Oy on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus muuttaa valituksenalaista päätöstä ensisijaisesti vaadituin tavoin.
Lisäksi Verkko Korpela Oy on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Energiaviraston korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 23 924 eurolla viivästyskorkoineen.
Energiavirasto on lausunnossaan vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja valittajan vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.
Verkko Korpela Oy on antanut vastaselityksen Energiaviraston lausunnon johdosta.
Energiavirasto on toimittanut kaksi lisäkirjelmää sekä lausuman valittajan oikeudenkäyntikuluvaatimuksen johdosta.
Verkko Korpela Oy on toimittanut yhden lisäkirjelmän.
Markkinaoikeus on valituksenalaisella päätöksellään kumonnut Energiaviraston 24.2.2014 tekemän päätöksen (dnro 211/430/2009) Verkko Korpela Oy:n sähköverkkotoiminnan toteutuneesta oikaistusta tuloksesta ja kohtuullisesta tuotosta toisella valvontajaksolla 1.1.2008–31.12.2011 ja palauttanut asian Energiavirastolle uudelleen käsiteltäväksi toista valvontajaksoa koskevan uuden valvontapäätöksen tekemiseksi Verkko Korpela Oy:lle.
Markkinaoikeus on lisäksi velvoittanut Energiaviraston korvaamaan Verkko Korpela Oy:n oikeudenkäyntikulut 15 000 eurolla viivästyskorkoineen.
Energiamarkkinavirasto on 13.12.2007 tekemällään päätöksellä (497/424/2007) vahvistanut Verkko Korpela Oy:n noudatettavaksi menetelmät verkonhaltijan verkkotoiminnan tuoton ja siirtopalvelusta perittävien maksujen määrittämiseksi sähkömarkkinalain (386/1995) 38 a §:n (1172/2004) nojalla toisella valvontajaksolla 1.1.2008–31.12.2011.
Energiamarkkinavirasto on 15.7.2011 tekemällään päätöksellä (dnro 497/424/2007) muuttanut 13.12.2007 tekemäänsä vahvistuspäätöstä sähkömarkkinalain 38 b §:n (1172/2004) 2 kohdan nojalla siltä osin, että rahoitusomaisuudessa ei oteta huomioon eikä taseesta eliminoida myyntisaamisiin sisältyviä eriä. Lisäksi vahvistuspäätöstä on muutettu sähköntoimituksissa tapahtuneiden keskeytysten aiheuttaman haitan laatusanktion osalta.
Energiavirasto on 24.2.2014 antamallaan päätöksellä (dnro 211/430/2009) vahvistanut muun ohella sähkömarkkinalain (386/1995) 38 c §:n (1172/2004) nojalla Verkko Korpela Oy:lle sähköverkkotoiminnan toteutuneen oikaistun tuloksen ja kohtuullisen tuoton toisella valvontajaksolla 1.1.2008–31.12.2011.
Edellä mainittu sähkömarkkinalaki on kumottu 1.9.2013 voimaan tulleella sähkömarkkinalailla (588/2013). Samaan aikaan voimaan tullut sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annettu laki (590/2013, jäljempänä valvontalaki) sisältää muun ohella sähkömarkkinalain (386/1995) soveltamiskäytäntöä vastaavat säännökset Energiaviraston vahvistamista ehdoista ja menetelmistä (vahvistuspäätös), vahvistuspäätöksen muuttamisesta sekä Energiaviraston päätöksestä valvontajakson päätyttyä.
Valvontalain 40 §:n 1 momentin vahvistuspäätöksiä koskevien siirtymä-säännösten mukaan ennen valvontalain voimaantuloa annetut 10 §:ssä tarkoitetut vahvistuspäätökset jäävät voimaan valvontalain voimaan-tullessa ja niitä voidaan muuttaa siten kuin valvontalaissa säädetään. Jos muutoksen perusteena on 13 §:n 1 momentin 4 kohta ja olosuhteiden muutos on ilmennyt ennen valvontalain voimaantuloa, katsotaan olo-suhteiden muutoksen ilmenneen lain voimaantullessa. Jos muutoksen perusteena on 13 §:n 1 momentin 2 kohta, voi Energiamarkkinavirasto päättää, että määräajaksi annetun vahvistuspäätöksen muutos tulee voi-maan lain voimaantulon jälkeen alkavan seuraavan kalenterivuoden alusta. Tässä tapauksessa valvontalain säännöksiä sekä sähkömarkkina-lain (588/2013) ja maakaasumarkkinalain muuttamisesta annetun lain (589/2013) säännöksiä sovelletaan valvontalain ja mainittujen lakien voimaan tullessa kesken olevaan valvontajaksoon kohdistuvaan valvon-talain 14 §:n mukaiseen päätökseen siltä osin kuin päätös koskee vahvis-tuspäätöksen muutoksen voimaantulon jälkeistä aikaa.
Valvontalain 14 § sisältää säännöksen Energiaviraston päätöksestä valvontajakson päätyttyä eli niin sanotusta valvontapäätöksestä.
Valvontalain siirtymäsäännöksissä ei ole nimenomaisesti säädetty, tuleeko niin sanottuun valvontapäätökseen, joka koskee valvontajaksoa, joka on jo päättynyt valvontalain ja uuden sähkömarkkinalain voimaantullessa, soveltaa valvontalain säännöksiä ja uuden sähkömarkkinalain säännöksiä vai kumotun sähkömarkkinalain säännöksiä.
Markkinaoikeus toteaa, että valvontapäätös annetaan vahvistuspäätöksessä vahvistettujen menetelmien perusteella. Valvontapäätöksessä arvioidaan, onko verkonhaltijan noudattama hinnoittelu ollut valvontajakson aikana kokonaisuudessaan säännösten ja aiemmin vahvistetun vahvistuspäätöksen mukaista.
Energiamarkkinaviraston 13.12.2007 tekemän vahvistuspäätöksen liitteessä 1 on ilmoitettu, että virasto vahvistaa vuoden 2012 lokakuun loppuun mennessä verkonhaltijalle annettavissa valvontapäätöksissä valvontajakson aikana kertyneen toteutuneen tuoton sekä tuoton yli- tai alijäämän.
Toinen valvontajakso on päättynyt 31.12.2011 eli yli puolitoista vuotta ennen valvontalain ja uuden sähkömarkkinalain (588/2013) voimaantuloa 1.9.2013. Valittajan valvontapäätöstä koskeva asia on ollut jo tuolloin valvontalain ja uuden sähkömarkkinalain voimaan tullessa Energiaviraston ratkaistavana.
Edellä mainituilla perusteilla markkinaoikeus katsoo, että Energiaviraston on tullut valituksenalaista toisen valvontajakson valvontapäätöstä tehdessään soveltaa kumotun sähkömarkkinalain (386/1995) säännöksiä sellaisina kuin ne ovat olleet voimassa 31.8.2013.
Asiassa on kysymys vuokraverkossa toimivan verkonhaltijan hallinnassa olevaan sähköverkkoon tehtyjen investointien aiheuttamien kustannusten käsittelystä verkkotoiminnan hinnoittelun kohtuullisuuden valvonnassa.
Sähkömarkkinalaki (386/1995) ja sen esityöt
Sähkömarkkinalain 14 §:n 2 momentin mukaan verkkopalvelujen hinnoittelun on oltava kohtuullista.
Sähkömarkkinalain 28 §:n 1 momentin mukaan sähkömarkkinoilla toimivan yrityksen on eriytettävä sähköverkkotoiminta muista sähköliiketoiminnoista sekä sähköliiketoiminnot muista yrityksen harjoittamista liiketoiminnoista.
Sähkömarkkinalain 29 §:n (1172/2004) [1 momentin] mukaan eriyttämisellä tarkoitetaan sähkömarkkinalaissa sitä, että eriytettäville sähköliiketoiminnoille on tilikausittain laadittava tuloslaskelma ja tase. Tuloslaskelma ja tase, joiden tulee olla yrityksen kirjanpidosta johdettavissa, on laadittava soveltuvin osin kirjanpitolain (1336/1997) mukaisesti.
Sähkömarkkinalain 33 §:n (1172/2004) 1 momentin mukaan liiketapahtumat ja tase-erät tulee kirjata liiketoimintojen tuloslaskelmiin ja taseisiin aiheuttamisperiaatteen mukaisesti. Yhteiset tulot ja menot sekä tase-erät kirjataan tilinpäätöksen laatimisen yhteydessä laskennallisesti eri toiminnoille siten, että aiheuttamisperiaate mahdollisuuksien mukaan toteutuu.
Sähkömarkkinalain 38 a §:n (1172/2004) 1 momentin 1 kohdan mukaan sähkömarkkinaviranomaisen tulee päätöksellään vahvistaa verkonhaltijan ja järjestelmävastuuseen määrätyn kantaverkonhaltijan noudatettavaksi ennen niiden käyttöönottamista menetelmät verkonhaltijan verkkotoiminnan tuoton ja siirtopalvelusta perittävien maksujen määrittämiseksi valvontajakson aikana.
Pykälän 2 momentin mukaan vahvistuspäätöksen tulee perustua 3, 4 ja 6 a luvussa sekä verkkoon pääsyä koskevista edellytyksistä rajat ylittävässä sähkön kaupassa annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa säädettyihin perusteisiin. Hinnoittelussa noudatettavien menetelmien vahvistamista koskevassa päätöksessä voidaan määrätä:
3) verkkotoiminnan tuloksen määrittämistavasta sekä sen edellyttämästä tuloslaskelman ja taseen oikaisusta.
Sähkömarkkinalain 38 c §:n (1172/2004) 1 momentin mukaan sähkömarkkinaviranomaisen tulee 38 a §:ssä tarkoitetun valvontajakson päätyttyä antamallaan päätöksellä velvoittaa verkonhaltija alentamaan pykälän 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettujen menetelmien perusteella määritettyjä siirtopalvelumaksujaan kuluvan valvontajakson aikana sillä määrällä, jolla verkkotoiminnan tuotto on päättyneen valvontajakson kuluessa ylittänyt kohtuullisen tuoton määrän, taikka oikeuttaa verkonhaltija korottamaan siirtopalvelumaksujaan kuluvan valvontajakson aikana sillä määrällä, jolla verkkotoiminnan tuotto on päättyneen valvontajakson kuluessa alittanut kohtuullisen tuoton määrän.
Sähkömarkkinalain muuttamiseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 127/2004 vp s. 57 ja 58) yksityiskohtaisissa perusteluissa on 38 a §:n kohdalla todettu muun ohella, että vahvistuspäätöksessä määrätään [määrättäisiin], miten eri pääomaerät otetaan huomioon hinnoittelun perusteena olevaa verkkotoimintaan sitoutunutta pääomaa määritettäessä. Lisäksi tiettyjen pääomaerien kuten sähköverkon osalta vahvistetaan hinnoittelun perusteena käytettävien pääomien arvostusperiaatteet ja -menetelmät. Sähköverkkojen kirjanpitoarvot eivät yleensä aiemman verosidonnaisuuden vuoksi kuvasta niihin sitoutunutta todellista pääomaa. Myös eri verkonhaltijoiden välillä on erilaisesta yrityshistoriasta johtuen huomattavia eroja. Tämän vuoksi vahvistuspäätöksissä tulee eri verkonhaltijoiden tasapuolisen kohtelun varmistamiseksi soveltaa yhtenäisiä laskentamenetelmiä. Vahvistuspäätöksessä määrätään lisäksi periaatteet, joita sovelletaan verkkotoiminnan tuloslaskelman ja taseen oikaisussa. Näissä periaatteissa määritellään menetelmät, miten verkkotoimintaan sitoutunut pääoma jaetaan omaan ja vieraaseen pääomaan, miten sähköverkosta sekä muusta käyttöomaisuudesta tehtävät poistot käsitellään verkkopalveluiden hinnoittelussa ja verkkopalveluhintojen kohtuullisuuden arvioinnissa.
Sähkön sisämarkkinoita koskevista säännöistä annettu direktiivi
Sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä ja direktiivin 96/92/EY kumoamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/54/EY 23 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukaan sääntelyviranomaisten on vahvistettava tai hyväksyttävä ennen niiden voimaantuloa ainakin ne menetelmät, joita käytetään seuraavien seikkojen laskennassa tai niitä koskevien ehtojen ja edellytysten vahvistamisessa:
a) liittäminen ja pääsy kansallisiin verkkoihin, siirto- ja jakelutariffit mukaan luettuina. Näiden tariffien tai menetelmien on mahdollistettava tarvittavien investointien toteuttaminen verkkoihin niin, että kyseisillä investoinneilla voidaan varmistaa verkkojen toimivuus.
Euroopan parlamentin ja neuvoston sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä ja direktiivin 2003/54/EY kumoamisesta annetun direktiivin 2009/72/EY 37 artiklan 6 kohdan a alakohta on samansisältöinen.
Unionin tuomioistuin on 29.10.2009 antamassaan tuomiossa asiassa C-274/08 (komissio v. Ruotsi, EU:C:2009:673, 28–38 kohta, oikeastaan tuomion 29 ja 38 kohta) tuonut esiin direktiivin 2003/54/EY 23 artiklan 2 kohdan a alakohdan säännöksen sisältävän myös aineellisen säännön eli sen, että näiden tariffien tai menetelmien on mahdollistettava tarvittavien investointien toteuttaminen verkkoihin niin, että kyseisillä investoinneilla voidaan varmistaa verkkojen toimivuus. Tällaisia investointeja voidaan odottaa talouden toimijoilta vain, jos nämä tariffit tai menetelmät ovat riittävän tarkkoja ja mahdollistavat tyydyttävän ennustettavuuden. Tuomion mukaan direktiivin 23 artiklan 2 kohdan a alakohdasta ei ole syytä tehdä tulkintaa, joka poikkeaisi tämän säännöksen sanamuodosta. Mainitussa säännöksessä vaaditaan näin ollen edellä mainituilta tariffeilta riittävän suurta ennustettavuutta.
Sähköverkkovuokrasopimuksen keskeinen sisältö
Verkko Korpela on vuokrannut 19.12.2006 allekirjoitetulla sähköverkkovuokrasopimuksella emoyhtiöltään Korpelan Voima kuntayhtymältä (jäljempänä myös kuntayhtymä) sopimuksessa tarkemmin määritellyn sähköverkko-omaisuuden. [Liikesalaisuus]
[Liikesalaisuus]
Sopimuksessa on vielä todettu, että Verkko Korpela veloittaa sopimuksen mukaan investointikustannukset kuukausittain Korpelan Voima kuntayhtymältä.
Ensimmäisen valvontajakson (2005–2007) vahvistuspäätös ja sen liitteen 1 keskeinen sisältö
Ensimmäisen valvontajakson vahvistuspäätöksen (dnro 809/425/2004) liitteen 1 ”Menetelmät sähkön jakeluverkkotoiminnan tuoton määrittämiseksi 1.1.2005 alkavalla ja 31.12.2007 päättyvällä valvontajaksolla” (jäljempänä menetelmäliite) kohdassa 2.1.1 ”Varsinaisen verkko-omaisuuden oikaiseminen” on ilmoitettu, että mikäli verkonhaltija on vuokrannut osittain tai kokonaan hallinnassaan olevan verkon, hinnoittelun kohtuullisuuslaskelmissa vuokrausjärjestely puretaan, jolloin vuokratut verkkokomponentit sisällytetään mukaan verkonhaltijan verkko-omaisuuteen ja edelleen verkkotoimintaan sitoutuneeseen pääomaan. Verkkotoimintaan sitoutunutta pääomaa määritettäessä verkonhaltijan hallinnassaan olevaa verkkoa käsitellään samalla tavoin riippumatta siitä, onko kyseinen verkko verkonhaltijan omistama tai vuokraama.
Menetelmäliitteen kohdassa 4.5 ”Verkkovuokrat” on ilmoitettu, että mikäli verkonhaltija on vuokrannut osittain tai kokonaan hallinnassaan olevan verkon, Energiamarkkinavirasto purkaa vuokrausjärjestelyn hinnoittelun kohtuullisuuslaskelmissa. Kohtuullisuuslaskelmissa vuokrattua verkko-omaisuutta käsitellään samalla tavoin kuin, jos kyseinen verkko-omaisuus olisi verkonhaltijan omistama.
Toisen valvontajakson (2008–2011) vahvistuspäätöksen ja sen liitteen 1 keskeinen sisältö
Verkko Korpelaa koskevan toisen valvontajakson vahvistuspäätöksen ”Perustelut”-osassa on todettu, että vahvistettavat menetelmät perustuvat olennaisin osin 1.1.2005 alkaneelle ja 31.12.2007 päättyvälle valvontajaksolle vahvistettuihin lainvoimaisiin menetelmiin.
Vahvistuspäätöksen liitteen 1 ”Menetelmät sähkön jakeluverkkotoiminnan tuoton määrittämiseksi 1.1.2008 alkavalla ja 31.12.2011 päättyvällä valvontajaksolla” (jäljempänä menetelmäliite) kohdassa 2.1.1 ”Sähköverkon arvostusperiaatteet” on todettu, että verkkotoimintaan sitoutunutta pääomaa määritettäessä verkonhaltijan hallinnassa olevaa sähköverkkoa käsitellään samalla tavoin riippumatta siitä, onko kyseinen verkko verkonhaltijan omistama tai vuokraama. Mikäli verkonhaltija on vuokrannut osittain tai kokonaan hallinnassa olevan sähköverkon, verkkotoiminnan tuottoa koskevissa laskelmissa vuokrausjärjestely puretaan, jolloin vuokratut verkkokomponentit sisällytetään mukaan verkonhaltijan verkko-omaisuuteen ja edelleen verkkotoimintaan sitoutuneeseen pääomaan.
Menetelmäliitteen kohdassa 2.1.1.5 ”Vuosittain ilmoitettavat tiedot” on ilmoitettu, että jos verkonhaltija on vuokrannut osittain tai kokonaan hallinnassaan olevan verkon, hinnoittelun kohtuullisuuslaskelmissa vuokrausjärjestely puretaan, joten verkonhaltijan tulee ilmoittaa Energiamarkkinavirastolle vuosittain vastaavat tiedot myös vuokraamiensa verkkokomponenttien osalta.
Menetelmäliitteen luvussa 5 ”Tuloslaskelman oikaisu ja verkkotoiminnan tuloksen määrittäminen” on ilmoitettu, että sähköverkonhaltijan verkkotoiminnan toteutuneen tuloksen laskennassa lähtökohtana on sähkömarkkinalain 29 §:n nojalla verkonhaltijan laatiman eriytetyn sähköverkkotoiminnan tuloslaskelman mukainen liikevoitto (liiketappio), jota oikaistaan mainitussa luvussa esitetyillä menetelmillä, ja oikaisun lopputuloksena saadaan vuosittain verkonhaltijan toteutunut oikaistu tulos laskennallisten yhteisöverojen jälkeen.
Menetelmäliitteen kohdassa 5.2 ”Yleistä verkkotoiminnan kuluista” on ilmoitettu, että verkkotoiminnan kulut tulee mahdollisuuksien mukaan kohdistaa toiminnoille aiheuttamisperiaatteen mukaisesti. Lisäksi mainitussa kohdassa on ilmoitettu, että hinnoittelun kohtuullisuuslaskelmissa verkkoliiketoiminnan kuluiksi hyväksytään ainoastaan sellaiset kulut, joita vastaan verkkoluvan haltija saa vastinetta. Näin ollen verkkoluvanhaltijan maksamat vastikkeettomat korvaukset eliminoidaan tuloslaskelmasta. Energiamarkkinavirasto lähtökohtaisesti eliminoi hinnoittelun kohtuullisuuslaskelmissa tuloslaskelmasta seuraavat useimmiten vastikkeettomat kuluerät: johto-, alue-, tariffiero-, resurssi- sekä resurssivarauskorvaukset. Mikäli verkonhaltija haluaa, että näiden kuluerien mukaisia kustannuksia hyväksytään hinnoittelun kohtuullisuuslaskelmissa verkkoliiketoiminnan kuluiksi, verkonhaltijan tulee esittää Energiamarkkinavirastolle perusteltu selvitys verkonhaltijan näitä kuluja vastaan saamasta todellisesta vastineesta. Muussa tapauksessa kyseisiä kulueriä käsitellään Energiamarkkinaviraston laskelmissa voitonjaon luonteisina erinä.
Menetelmäliitteen kohdassa 5.4 ”Verkkovuokrat” on lausuttu seuraavaa:
”Mikäli verkonhaltija on vuokrannut osittain tai kokonaan hallinnassaan olevan sähköverkon, niin Energiamarkkinavirasto purkaa vuokrausjärjestelyn verkonhaltijan verkkotoiminnan tuottoa koskevissa laskelmissa. Laskelmissa vuokrattua verkko-omaisuutta käsitellään samalla tavoin kuin, jos kyseinen verkko-omaisuus olisi verkonhaltijan omistama.
Edellä luvussa 2.1.1 on todettu, että kohtuullisuuslaskelmissa verkkotoimintaan sitoutunutta pääomaa määritettäessä vuokratut verkkokomponentit sisällytetään mukaan verkonhaltijan verkko-omaisuuteen ja edelleen verkkotoimintaan sitoutuneeseen pääomaan, jolle määritellään kohtuullinen tuotto luvussa 3 esitetyllä tavalla.
Verkkovuokraan sisältyy verkon omistajalle maksettava tuotto-osa sekä verkon ikääntymistä vastaava poisto-osa. Koska verkonhaltijan verkkotoiminnan tuottoa koskevissa laskelmissa verkonhaltijan hallinnassa oleva verkko-omaisuus sisällytetään verkkotoimintaan sitoutuneeseen pääomaan ja pääomalle määritellään kohtuullinen tuotto, tulee yhdenmukaisuuden perusteella toteutunutta tuottoa laskettaessa vastaavasti eliminoida tuloslaskelmaan merkityt verkonhaltijan maksamat verkkovuokrat.”
Menetelmäliitteen kohdassa 5.5.1 ”Sähköverkosta tehtävät poistot” on ilmoitettu, että vuokrattua verkko-omaisuutta käsitellään laskelmissa samalla tavoin kuin jos kyseinen verkko-omaisuus olisi verkonhaltijan omistama ja että verkonhaltijan verkkotoiminnan tuottoa koskevassa laskennassa verkkotoimintaan sitoutunutta pääomaa määritettäessä vuokratut verkkokomponentit sisällytetään mukaan verkonhaltijan verkko-omaisuuteen, jolloin verkon laskennalliseen tasapoistoon sisältyy myös vuokratusta verkko-omaisuudesta laskettu tasapoisto.
Menetelmäliitteen kohdassa 5.10 ”Tuloslaskelman oikaisu ja toteutuneen tuoton laskenta” on lausuttu muun ohella seuraavaa:
”Energiamarkkinavirasto laskee verkonhaltijan toteutuneen tuoton vuosittain ja lähtee verkonhaltijan verkkotoiminnan toteutuneen tuoton laskennassa verkonhaltijan sähkömarkkinalain 29 §:n nojalla laatiman eriytetyn sähköverkkotoiminnan tuloslaskelman mukaisesta liikevoitosta (liiketappiosta).
Laskelmassa liikevoittoon (liiketappioon) lisätään aluksi tarkasteluvuoden aikana toteutuneet kontrolloitavissa olevat operatiiviset kustannukset, maksetut verkkovuokrat, suunnitelman mukaiset poistot sähköverkosta ja liikearvosta, taseeseen kirjattujen siirto- ja palautuskelpoisten liittymismaksujen kertymän nettomuutos sekä puolet verkonhaltijan toteutuneista keskeytyskustannuksista. Tämän jälkeen näin saadusta luvusta vähennetään tehostamistavoitteen mukaiset verkonhaltijan kontrolloitavissa olevat operatiiviset kustannukset, sähköverkon jälleenhankinta-arvosta lasketut tasapoistot, puolet keskeytyskustannusten vertailutasosta sekä verkkotoiminnan harjoittamisen turvaamiseksi tarvittavasta rahoitusomaisuudesta aiheutuva kustannus. [– –]”
Valituksenalainen päätös on vasta toinen sen jälkeen, kun sähköverkkopalvelujen hinnoittelun ja verkkotoiminnan tuoton kohtuullisuutta koskevassa valvonnassa on siirrytty sähkömarkkinalakiin tehdyillä muutoksilla tapauskohtaisesta jälkikäteisestä valvonnasta kaikkiin verkonhaltijoihin yhtenäisesti kohdistuvaan ja osittain etukäteisenä pidettävään valvontaan. Verkonhaltijoilla on aiempaa kokemusta siten vain ensimmäiseltä valvontajaksolta (2005–2007) muun ohella siitä, miten vahvistuspäätöstä ja sen menetelmäliitteen sisältöä on sovellettu valvontapäätöstä tehtäessä.
Energiavirasto on valituksenalaisella päätöksellään vahvistanut Verkko Korpelan sähköverkkotoiminnan toisen valvontajakson 1.1.2008–31.12.2011 toteutuneen oikaistun tuloksen ja kohtuullisen tuoton sekä kolmannelle valvontajaksolle siirtyvän alijäämän. Energiavirasto on valvontapäätöksessään eliminoinut vuoden 2008 osalta Verkko Korpelan oikaistusta tuloksesta Verkko Korpelan emoyhtiölleen Korpelan Voima kuntayhtymälle myymien sähköverkkoinvestointien investointikustannukset kokonaan valittajan vaatimalla tavalla. Vuosina 2009–2011 Energiavirasto on eliminoinut Verkko Korpelan oikaistusta tuloksesta tämän kuntayhtymälle myymien sähköverkkoinvestointien välittömät kustannukset, mutta virasto ei ole eliminoinut Verkko Korpelan vaatimuksen mukaisesti kuntayhtymän investointikustannuksiin sisältyvää osuutta Verkko Korpelan yleiskustannuksista ja katteesta.
Valituksenalaisen päätöksen ”Perustelut”-osan alakohdassa ”Vuokraverkkojärjestelyn purkaminen” on todettu, että sähkömarkkinalain vastaisesti vuonna 2008 eriytettyä sähköverkkotoimintaa vastuualueen mukaisen oman verkon rakentamisen osalta ei ole katsottu tarpeelliseksi valvontapäätöksellä palauttaa Verkko Korpela Oy:n sähköverkkotoimintaan.
Verkko Korpela on valituksessaan vaatinut, että yhtiön oikaistusta tuloksesta eliminoidaan sen emoyhtiön omistamaan sähköverkkoon tekemiä investointeja vastaavat kustannukset kokonaan myös yleiskustannuslisän ja katteen osalta vuosina 2009–2011. Energiaviraston olisi Verkko Korpelan mukaan tullut valituksenalaisessa päätöksessään noudattaa markkinaoikeuden 11.1.2010 antaman Verkko Korpelaa koskevan päätöksen nro 11/10 mukaista laskentatapaa, jota virasto on noudattanut ensimmäisellä valvontajaksolla vuoden 2007 osalta ja toisella valvontajaksolla vuoden 2008 osalta.
Markkinaoikeus on mainitussa aiemmassa lainvoimaisessa päätöksessään nro 11/10 katsonut, että viraston olisi tullut vuotta 2007 koskevassa kohtuullisen tuoton laskelmassa ottaa huomioon Verkko Korpelan vahvistettuun tilinpäätökseen sisältyvät Korpelan Voima kuntayhtymän sähköverkkoon tekemiä investointeja vastaavat kustannukset verkko-omaisuuteen tehtyinä investointeina purkaessaan vuokraverkkojärjestelyn laskentamallissaan.
Verkko Korpela on markkinaoikeuden antaman päätöksen nro 11/10 jälkeen viraston lausuntopyyntöön antamassaan 20.9.2010 päivätyssä korjausesityksessään ensimmäisen valvontajakson (1.1.2005–31.12.2007) valvontapäätökseksi esittänyt, että virasto oikaisee Verkko Korpelan sallittua tuottoa laskiessaan välittömien kustannusten lisäksi myös valvontamallin oikaistun tuloksen liikevoittoon sisältyvän yleiskustannuslisän, joka oli Verkko Korpelan myyntihintoihin kuuluvana komponenttina osa Korpelan Voima kuntayhtymän investointikustannuksia.
Energiavirasto on 10.1.2011 tekemällään päätöksellä (dnro 44/424/2007) vahvistanut Verkko Korpelan ensimmäisen valvontajakson (2005–2007) toteutuneen tuoton ja kohtuullisen tuoton sekä alijäämän. Vuoden 2007 kohtuullista tuottoa koskevassa laskelmassa on Verkko Korpelan toteutuneista operatiivisista kustannuksista vähennetty valittajan vaatimalla tavalla sähköverkkoon tehdyistä investoinneista aiheutuneet kustannukset.
Mainitussa viraston päätöksessä on myös todettu, että markkinaoikeuden päätöksellä nro 11/10 ei ollut muutettu ensimmäistä valvontajaksoa koskevaa vahvistuspäätöstä (dnro 809/425/2004), eikä sillä ollut muutettu kohtuullisen tuoton laskentamenetelmiä tulevissa vahvistuspäätöksissä.
Sähköverkonhaltijan verkkotoiminnan hinnoittelun kohtuullisuuden valvonnan lähtökohtana on verkonhaltijan sähkömarkkinalain 29 §:n nojalla laatiman eriytetyn sähköverkkotoiminnan tuloslaskelman mukainen liikevoitto tai -tappio. Energiavirasto on ilmoittanut käyttävänsä verkonhaltijan verkkotoiminnan hinnoittelun kohtuullisuuden valvontaa koskevien laskelmien perustana oikeudellisesti eriytetyn verkonhaltijan sähköverkkotoiminnan vahvistettua virallista tilinpäätöstä tai laskennallisesti eriytetyn verkonhaltijan sähköverkkotoiminnan eriytettyä tilinpäätöstä.
Asiassa esitetyn selvityksen mukaan yleiskustannuslisä ja kate ovat välittömien investointikustannusten tavoin sisältyneet Verkko Korpelan sähköverkkotoiminnan eriytettyyn tilinpäätökseen.
Sekä ensimmäisen että toisen valvontajakson vahvistuspäätösten menetelmäliitteistä käy ilmi, että Energiavirasto purkaa vuokrausjärjestelyn verkonhaltijan verkkotoiminnan tuottoa koskevissa laskelmissa, jos verkonhaltija on vuokrannut osittain tai kokonaan hallinnassaan olevan sähköverkon. Laskelmissa vuokrattua verkko-omaisuutta käsitellään samalla tavoin kuin, jos kyseinen verkko-omaisuus olisi verkonhaltijan omistama.
Energiavirasto on valituksenalaista päätöstä koskevassa markkinaoikeudelle antamassaan lausunnossa todennut, että toisella valvontajaksolla valvontamenetelmissä käsitellään verkonhaltijaa, joka on vuokrannut osittain tai kokonaan hallinnassaan olevan sähköverkon eli toimii vuokraverkossa, täysin yhdenmukaisesti sellaisen verkonhaltijan kanssa, joka omistaa hallinnassaan olevan sähköverkon. Verkon rakentamisesta aiheutuneet tuotot ja kustannukset kuuluvat verkkoluvan mukaiseen verkkotoimintaan ja ne otetaan huomioon verkonhaltijan oikaistussa taseessa ja oikaistussa tuloslaskelmassa. Toisen valvontajakson vahvistuspäätöksiä ei Energiaviraston mukaan ole korjattu vuokraverkkojärjestelyn purkamisen osalta viraston viittaamien markkinaoikeuden päätösten nrot 10/10, 11/10 ja 13/10 vuoksi, vaan menettelytapa on kirjattu kolmannen valvontajakson vahvistuspäätöksiin.
Markkinaoikeus toteaa, että Energiavirasto on kasvattanut valvontapäätöksen oikaistussa tuloslaskelmassa Verkko Korpelan liikevoittoa yleiskustannuslisän ja katteen verran, vaikka ne sisältyvät Verkko Korpelan kustannuksiin emoyhtiölle suoritettavan verkkovuokran kautta.
Virastolla on ollut tieto ensimmäisen valvontajakson uutta valvontapäätöstä 10.1.2011 tehtäessä Verkko Korpelan vaatimien investointikustannusten muodostumisesta välittömistä investointikustannuksista ja yleiskustannuslisästä, ja se on hyväksynyt tuolloin Verkko Korpelan ilmoittamat kustannukset kokonaisuudessaan.
Energiavirasto on sähköpostiviestissään 22.2.2011 ilmoittanut Verkko Korpelalle, että toisella valvontajaksolla (2008–2011) virasto käsittelee vuokraverkonhaltijan, joka on vuokrannut osittain tai kokonaan hallinnassaan olevan sähköverkon, verkkotoimintaan kuuluvina kustannuksina kaikkia samoja kustannuksia kuin verkonhaltijan, joka omistaa sähköverkkonsa.
Toinen valvontajakso on päättynyt 31.12.2011. Toiselle valvontajaksolle (2008–2011) vahvistettu vahvistuspäätös menetelmäliitteineen on ollut samansisältöinen vuokraverkkojärjestelyn purkamisen osalta kuin ensimmäisen valvontajakson (2005–2007) vahvistuspäätös menetelmäliitteineen. Toista valvontajaksoa koskevaa vahvistuspäätöstä ei ole muutettu.
Energiavirasto on asiassa esitetyn selvityksen mukaan hyväksynyt toisen valvontajakson ensimmäiseltä vuodelta eli vuodelta 2008 välittömien kustannusten lisäksi myös yleiskustannuslisän ja katteen vuotta 2007 vastaavalla tavalla. Virasto on vasta helmikuussa 2011 valvontajakson viimeisen vuoden kuluessa esittänyt sähköpostitse Verkko Korpelalle tulkintansa investointikustannusten käsittelystä vuokraverkon purkamisessa toisella valvontajaksolla.
Kun otetaan huomioon Energiaviraston soveltamilta kohtuullisen tuoton laskentamenetelmiltä edellytettävä ennustettavuuden vaatimus, virasto ei ole voinut näissä oloissa muuttaa vuokraverkkojärjestelyn purkamista koskevaa tulkintaansa verkonhaltijan vahingoksi.
Edellä esitetyillä perusteilla markkinaoikeus katsoo, että Energiaviraston olisi tullut toisen valvontajakson päätyttyä tekemissään verkkotoiminnan tuottoa koskevissa laskelmissaan ottaa huomioon Verkko Korpelan vahvistettuun eriytettyyn tilinpäätökseen sisältyvät Korpelan Voima kuntayhtymän sähköverkkoon tekemiä investointeja vastaavat kustannukset myös yleiskustannuslisän ja katteen osalta verkko-omaisuuteen tehtyinä investointeina purkaessaan vuokraverkkojärjestelyn laskentamallissaan.
Energiavirasto on menetellyt edellä todetuin tavoin sähkömarkkinalain 38 c §:ssä säädetyn vastaisesti. Valittajan ensisijainen vaatimus on siten hyväksyttävä, ja Energiaviraston valituksenalainen päätös on kumottava. Asia on palautettava Energiavirastolle uuden valvontapäätöksen tekemistä varten.
Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos Verkko Korpela Oy joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Tämän vuoksi Energiavirasto on hallintolainkäyttölain 74 §:n nojalla määrättävä korvaamaan Verkko Korpela Oy:n oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.
Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Pertti Virtanen, Jaakko Ritvala, Riitta Hämäläinen ja Kim Talus.
Energiaviraston valitus
Energiavirasto on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa markkinaoikeuden päätöksen sekä pääasian että oikeudenkäyntikulujen osalta. Toissijaisesti Energiavirasto on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus ottaa kantaa siihen, miten viraston tulisi menetellä siltä osin kuin valituksenalaisen päätöksen johdosta kaikkia verkonhaltijoita koskeviin lainvoimaisiin vahvistuspäätöksiin sisältyviä valvontamenetelmiä tulisi muuttaa.
Virasto on uudistanut markkinaoikeudessa lausumansa ja esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:
Muutoksenhaun yleiset perusteet
Asiassa on kysymys vahvistuspäätöksessä määrättyjen valvontamenetelmien muuttamisesta ja niistä keskeisistä oikeusperiaatteista, jotka koskevat valvontamenetelmien systematiikkaa. Markkinaoikeuden ratkaisu tarkoittaa menetelmämuutosta, jota ei voida vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan toteuttaa valvontapäätöksellä.
Markkinaoikeuden valituksenalaisen päätöksen mukaan Energiavirasto on kasvattanut valvontapäätöksen oikaistussa tuloslaskelmassa Verkko Korpelan liikevoittoa yleiskustannuslisän ja katteen verran, vaikka ne ovat sisältyneet Verkko Korpelan emoyhtiölle suoritettavaan verkkovuokraan kustannuksina. Markkinaoikeus ei ole ottanut päätöksessään huomioon, että verkkovuokran vastinpari valvontamenetelmissä on tasapoisto ja että asiassa on otettava huomioon koko valvontamenetelmien muodostama kokonaisuus.
Markkinaoikeus on palauttanut asian virastolle uudelleen käsiteltäväksi toista valvontajaksoa koskevan uuden valvontapäätöksen tekemiseksi Verkko Korpelalle. Markkinaoikeuden päätöksestä ei käy ilmi, miten viraston tulisi korjata Verkko Korpelan valituksen kohteena ollutta valvontapäätöstä suhteessa toisella valvontajaksolla voimassa oleviin lainvoimaisiin valvontamenetelmiin ja miten viraston tulisi menetellä suhteessa kaikkia verkonhaltijoita koskeviin menetelmiin ja jo lainvoiman saavuttaneisiin valvontapäätöksiin.
Markkinaoikeuden valituksenalainen päätös johtaa sisällöltään voitto-osuuden luonteisten erien eliminoimiseen hinnoittelun kohtuullisuuden valvonnasta ja verkonhaltijoiden eriarvoiseen kohteluun.
Virasto ei ole tehnyt markkinaoikeuden kumoamassa valvontapäätöksessä ennakoimattomia muutoksia toista valvontajaksoa koskeneen vahvistuspäätöksen menetelmiin. Markkinaoikeuden 11.1.2010 antama aiempi päätös MAO 11/10 on koskenut pelkästään Verkko Korpelan operatiivisten kustannusten oikaisemista ensimmäisellä valvontajaksolla. Verkkovuokran käsittely sekä verkkovuokran koostuminen poistoista ja tuotto-osuudesta on esitetty toista valvontajaksoa koskevassa lainvoimaisessa vahvistuspäätöksessä selkeästi.
Markkinaoikeus on jättänyt valituksenalaisessa päätöksessään huomioon ottamatta sen, että Verkko Korpelalle on 22.2.2011 toimitettu sähköpostitse ohjeistus toista valvontajaksoa koskevien menetelmien soveltamisesta. Kysymyksessä ei siten ole ollut Verkko Korpelalle ennakoimaton tilanne, jossa tämän oikeusturva olisi vaarantunut. Asiassa on otettava huomioon kaikkien erityisvalvonnan osapuolten asema ja ennakointimahdollisuudet.
Markkinaoikeuden aiempaa Verkko Korpelaa koskenutta ratkaisua MAO 11/10 ei voida tulkita siten, että se johtaisi voitto-osuuden luonteisten erien eliminoimiseen hinnoittelun kohtuullisuuden valvonnasta ja omistajan tuoton siirtämiseen hinnoittelun kohtuullisuuden valvonnan ulkopuolelle. Tällainen tulkinta johtaisi luonnollisen monopolin erityisvalvonnan tavoitteiden vastaiseen lopputulokseen niin muita verkonhaltijoita kuin asiakkaitakin kohtaan. Verkko Korpela ei ole edellä mainittuun ratkaisuun johtaneessa prosessissa esittänyt, että Korpelan Voima kuntayhtymän aktivoituihin investointikustannuksiin sisältyisi muitakin eriä kuin operatiivisia kustannuksia.
Valvontamenetelmiä ei ole edellä mainitun markkinaoikeuden ratkaisun johdosta muutettu ensimmäisellä eikä toisella valvontajaksolla. Sen sijaan Verkko Korpelaa koskevassa ensimmäisen valvontajakson korjatussa valvontapäätöksessä on ilmoitettu, että kyseinen muutettu valvontapäätös on ollut yksittäinen ratkaisu. Markkinaoikeuden valituksenalaisessa päätöksessä ei ole mainittu tästä.
Virasto on vasta markkinaoikeuden päätöstä MAO 11/10 koskeneen oikeusprosessin jälkeen 20.9.2010 havainnut, että Verkko Korpela oli vaatinut muitakin eriä vähennettäviksi toteutuneista operatiivisista kustannuksista. Tämän virheen virasto on harkintavaltansa nojalla toisen valvontajakson osalta korjannut.
Asiaa luottamuksensuojan kannalta arvioitaessa on syytä ottaa huomioon, että markkinaoikeuden KENET Oy:tä (MAO 10/10) ja OSSV Oy:tä (MAO 13/10) koskeneista päätöksistä ei voi päätellä, että vuokraverkkomallin purkamisessa tulisi vähentää muitakin kuin operatiivisia kustannuksia.
Verkko Korpela ei ole esittänyt vaatimustensa mukaisten laskentamenetelmien johtavan valvontamenetelmät kokonaisuutena huomioon ottaen kustannusten laskennan ja siten hinnoittelun kohtuullisuuden arvioinnin kannalta parempaan lopputulokseen. Verkko Korpela ei ole myöskään osoittanut vaatimustensa olevan toisen valvontajakson vahvistuspäätöksen menetelmien ja periaatteiden mukaisia. Verkko Korpelan vaatimusten mukainen menettely johtaisi muiden verkonhaltijoiden yhdenvertaisen kohtelun vaarantumiseen.
Ennakollinen valvonta sekä vahvistus- ja valvontapäätöksen systematiikka
Hinnoittelun kohtuullisuus määritetään vahvistuspäätöksellä valvontajaksolle noudatettavaksi vahvistettuja periaatteita ja menetelmiä noudattaen. Valvontapäätöksessä on kysymys mekaanisesta laskutoimituksesta, jossa verkonhaltijoiden koko valvontajakson aikaista toteutunutta tuottoa verrataan valvontamenetelmien avulla määritettyyn valvontajakson kohtuullisena pidettävään tuottoon.
Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä 2003/54/EY sekä valvontalakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 20/2013 vp) on lausuttu selkeä ennakolliseen valvontaan siirtymisen sekä kalliiden ja aikaa vievien riitojen vähentämisen tavoite. Tavoitteen edistämisen kannalta ei ole tarkoituksenmukaista, että käytännöksi muodostuisi takautuvasti hakea muutosta valvontapäätöksellä vahvistuspäätökseen sisältyviin menetelmiin ja periaatteisiin.
Mikäli vahvistuspäätöksessä valvontajaksolle noudatettaviksi vahvistettuja periaatteita ja menetelmiä jouduttaisiin muuttamaan asianosaista koskevassa uudessa valvontapäätöksessä, se erkaannuttaisi valvontapäätöksen vahvistuspäätöksen menetelmistä, mikä olisi ristiriidassa lain tavoitteiden kanssa. Valvontalain myötä yhteys valvonta- ja vahvistuspäätösten välillä on ennestään täsmentynyt, sillä lain 14 §:n 2 momentin mukaan pykälän 1 momentissa tarkoitettua päätöstä ei saa antaa, ellei kysymyksessä olevaa valvontajaksoa koskeva vahvistuspäätös ole lainvoimainen.
Ennakollisella valvonnalla turvataan osaltaan sähkönkäyttäjien mahdollisuuksia ennakoida verkonhaltijoiden kohtuullisen tuoton tasoa ja hintojen korottamismahdollisuutta tulevalla valvontajaksolla. Vahvistus- ja valvontapäätöksillä on siten käytännön vaikutuksia sähkönkäyttäjien asemaan. Virasto on viitannut Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2009/72/EY (sähkön sisämarkkinadirektiivi) johdanto-osan 51. perustelukappaleessa ilmaistuihin kuluttajansuojaa koskeviin tavoitteisiin.
Virasto on ottanut harkintavaltaansa käyttäessään huomioon perusoikeuksien ja hyvän hallinnon takeiden toteutumisen kaikkien osapuolien kannalta. Viraston on sähkön sisämarkkinadirektiivin johdanto-osan 51. perustelukappaleen mukaan huolehdittava kuluttajien oikeuksien toteutumisesta ja sen tehtävänä on mainitun direktiivin 36 artiklan g alakohdan mukaan varmistaa, että asiakkaat hyötyvät kansallisten markkinoiden tehokkaasta toiminnasta. Viraston tehtävänä on saman artiklan mukaan myös tehokkaan kilpailun ja kuluttajansuojan varmistamisen edistäminen. Kuluttajien oikeusturvan toteutumisen kannalta on tärkeää, että virasto varmistuu kuluttajien etujen kannalta kohtuullisten valvontamenetelmien toteuttamisesta, koska kuluttajilla ei ole valitusoikeutta vahvistus- tai valvontapäätöksistä. On siksi erityisen tärkeää, että direktiivin tavoite kuluttajien oikeuksien turvaamisesta toteutuu eikä valvontapäätöksellä takautuvasti muuteta vahvistuspäätöksessä määritettyjä menetelmiä kuluttajien ja sähkönkäyttäjien vahingoksi.
Asianosaisella on poikkeuksellisen laaja muutoksenhakuoikeus lainvoimaiseen vahvistuspäätökseen myös kesken valvontajakson. Asianosaisen oikeusturva ei edellytä, että uudella valvontapäätöksellä mahdollistetaan vahvistuspäätöksessä vahvistettujen periaatteiden ja menetelmien muuttaminen, kun otetaan huomioon, että tämä samalla vaikuttaa ennakollisen valvonnan periaatteen ja valvontamenetelmien systematiikan kannalta negatiivisesti.
Verkon vuokrausjärjestelyn purkaminen valvontamenetelmissä ja oman verkon määritelmä
Sähkömarkkinalain (386/1995) 3 §:n (1172/2004) mukaan verkonhaltijalla tarkoitetaan yhteisöä tai laitosta, jolla on hallinnassaan sähköverkkoa ja joka harjoittaa luvanvaraista sähköverkkotoimintaa.
Kauppa- ja teollisuusministeriön sähköliiketoimintojen eriyttämisestä antaman asetuksen (79/2005, jäljempänä myös eriyttämisasetus) 2 §:n 3 kohdan mukaan sähköverkkotoimintaan kuuluu muun muassa sellainen sähköverkon suunnittelu, rakentaminen, ylläpito ja käyttö, asiakkaiden sähkölaitteiden liittäminen verkkoon, sähkön mittaus ja muut sellaiset sähkön siirtoon tarvittavat toimenpiteet, jotka ovat tarpeen verkonhaltijan omassa verkossa tapahtuvaa sähkönsiirtoa ja muita verkon palveluja varten.
Omassa verkossa tapahtuvaa sähkönsiirtoa ja muita verkon palveluja määrittää olennaisesti verkonhaltijan sähköverkkoluvassa määritetty verkko. Eriyttämisasetuksen perustelumuistiossa on todettu muun ohella, että yritykselle myönnetty sähköverkkolupa on verkonhaltijan keskeinen tunnusmerkki. Vuokraverkossa toimivaan verkonhaltijaan sovelletaan samoja periaatteita. Kun sähköliiketoimintoja eriytetään muista liiketoiminnoista, merkitykseltään vähäisiksi ei katsota verkonhaltijan harjoittamaa sähköverkkoliiketoimintaa tai sähköverkkotoiminnan osatoimintoa. Vuokratussakaan verkossa toimiva verkonhaltija ei näin ollen voi sähköverkkotoiminnastaan eriyttää sähköverkkotoimintaa tai sen osatoimintoa.
Virasto käyttää verkonhaltijan verkkotoiminnan hinnoittelun kohtuullisuuden valvontaa koskevien laskelmien perustana oikeudellisesti eriytetyn verkonhaltijan sähköverkkotoiminnan vahvistettua virallista tilinpäätöstä tai laskennallisesti eriytetyn verkonhaltijan sähköverkkotoiminnan eriytettyä tilinpäätöstä.
Verkko Korpelaa koskevassa toisen valvontajakson vahvistuspäätöksen liitteessä 1 on todettu muun ohella seuraavaa: ”verkkotoimintaan sitoutunutta pääomaa määritettäessä verkonhaltijan hallinnassa olevaa sähköverkkoa käsitellään samalla tavoin riippumatta siitä, onko kyseinen verkko verkonhaltijan omistama vai vuokraama. Mikäli verkonhaltija on vuokrannut osittain tai kokonaan hallinnassaan olevan sähköverkon, niin verkkotoiminnan tuottoa koskevissa laskelmissa vuokrausjärjestely puretaan, jolloin vuokratut verkkokomponentit sisällytetään mukaan verkonhaltijan verkko-omaisuuteen ja edelleen verkkotoimintaan sitoutuneeseen pääomaan.”
Kyseisessä toisen valvontajakson vahvistuspäätöksessä on ennakollisen valvonnan periaatteen mukaisesti viitattu vuokrausjärjestelyn purkamiseen siinä mainittujen erien kohdalla, joiden osalta valvontajakson menetelmissä tehdään vuokraverkonhaltijan osalta poikkeuksia menetelmien pääsääntöön. Ennakollisen valvonnan periaatteen mukaisesti menetelmiä ei enää valvontapäätöstä laadittaessa muokata vahvistuspäätöksen sisällöstä poikkeaviksi. Verkonhaltijan on ollut mahdollista vaikuttaa menetelmien sisältöön vahvistuspäätöksestä lausuessaan. Verkonhaltijan on lisäksi ollut mahdollista valittaa vahvistuspäätöksen sisällöstä.
Virasto on ilmoittanut Verkko Korpelaa koskevassa ensimmäisen valvontajakson korjatussa valvontapäätöksessä, että menetelmät toiselle valvontajaksolle eivät ole muuttuneet. Lisäksi ensimmäisen valvontajakson valvontapäätöksen korjauksessa on ilmoitetun mukaisesti ollut kyse yksittäisestä ratkaisusta.
Unionin tuomioistuimen asiassa C-274/08 antama tuomio, johon markkinaoikeus on valituksenalaisen päätöksensä perusteluissa vedonnut, ei sovellu käsillä olevaan tilanteeseen siltä osin kuin unionin tuomioistuin on todennut, että Ruotsi ei ollut kyseisessä tapauksessa lainkaan vahvistanut valvontamenetelmiä ja ne olivat pelkästään lain tasolla. Energiavirasto on vahvistanut toiselle valvontajaksolle valvontamenetelmät, jotka ovat lainvoimaiset. Tariffien riittävän suuri ennustettavuus on näin ollen toteutunut.
Valvontamenetelmä ja eri osapuolten intressit
Vahvistuspäätöksessä valvontajaksolle vahvistettavien menetelmien on perustuttava riittävään selvitykseen ja viraston kehittämistehtävänsä mukaisesti kehittämiin menetelmiin. Tällaisen menetelmän muuttaminen valvontapäätöksellä ei edistäisi erityisvalvonnan toteuttamista kokonaisuudessaan ja tarkoittaisi käytännössä, että verkonhaltijat ja sähkönkäyttäjät eivät voisi luottaa siihen, että kohtuullinen tuotto määräytyy vahvistuspäätöksen menetelmien perusteella.
Asiassa on myös syytä ottaa huomioon, mikä vaikutus vaadituilla muutoksilla olisi vahvistuspäätöksen menetelmiin kokonaisuutena.
Ennakollisen valvonnan periaatteesta ja luottamuksensuojasta
Markkinaoikeuden aiemmalla päätöksellä (MAO 11/10) ei ole muutettu menetelmiä toisen valvontajakson hinnoittelun kohtuullisuuden arvioinnin osalta. Tämä on todettu myös viraston Verkko Korpelaa koskeneessa korjatussa valvontapäätöksessä 10.1.2011, jolla ensimmäistä valvontajaksoa koskeneen menettelyn virheellisyys on korjattu. Kysymys on ollut yksittäisestä ratkaisusta, mikä on ilmoitettu Verkko Korpelalle.
Toisella valvontajaksolla valvontapäätöksellä noudatettavaan menetelmien soveltamiseen on otettu kantaa viraston 22.2.2011 Verkko Korpelalle lähettämässä sähköpostissa.
Nyt käsillä olevassa asiassa ei voida muuttaa enää toisen valvontajakson lainvoimaisia menetelmiä. Kun otetaan huomioon ensimmäisen valvontajakson valvontapäätöksen käsittely markkinaoikeudessa ja ensimmäisen valvontajakson korjatun valvontapäätöksen antaminen jakson lopulla sekä viraston 22.2.2011 Verkko Korpelalle lähettämä ohjeistus, Verkko Korpelalle ei ole tätä aiemmin voinut muodostua perusteltua luottamuksensuojaa muutoksenhaussa eikä siten yhtiön virastolle tekemien korjausvaatimusten käsittelytavan pysyvyyteen lainvoimaisten menetelmien tulkinnassa.
Verkko Korpela on markkinaoikeudessa vaatinut, että ”Energiavirasto korjaa kohtuullisen tuoton toteutumista seuraavan mallin siten, että se johtaa yhdenvertaiseen lopputulokseen vuokraverkossa ja omassa verkossa toimivien verkonhaltijoiden kesken”. Ennakollisen valvonnan periaatteen mukaisesti hinnoittelun kohtuullisuuden valvonnan menetelmiä ei kuitenkaan ole mahdollista enää muuttaa menetelmien soveltamisvaiheessa. Verkko Korpela ei ole myöskään valittanut toisen tai kolmannen valvontajakson menetelmistä näiltä osin.
Valvontapäätöksen korjaamisen merkityksestä
Korpelan Voima kuntayhtymän investointikustannusten eliminointi kokonaisuudessaan Verkko Korpelan oikaistussa tuloksessa toteutuneista kontrolloitavista operatiivisista kustannuksista tarkoittaisi, että tehostamistavoitteen alaisista kustannuksista poistettaisiin eriä, jotka eivät sisälly yhtiön toteutuneisiin kontrolloitaviin operatiivisiin kustannuksiin tai tehostamiskustannusten vertailutasoon. Menettely tarkoittaisi, että Verkko Korpela saisi perusteetonta etua katteen eliminoinnista kyseisestä erästä.
Verkko Korpela on myöntänyt, että oman verkon rakentamisen investointien kustannusten lisäksi laskutettava kate on Verkko Korpelan kustannus vain maksettavan verkkovuokran kautta. Sen sisältymistä operatiivisiin kustannuksiin ei ole asiassa osoitettu. Kyseinen erä on verkon omistajan kustannus, joka aktivoidaan. Tämän ei kuitenkaan tule asiassa merkitä aktivoitavien kustannusten eliminoimista operatiivisista kustannuksista verkon vuokraajan oikaistussa tuloksessa. Verkon vuokrannut verkonhaltija on samassa asemassa kuin oman verkon omistava verkonhaltija, jonka aktivoidut kustannukset eivät myöskään sisälly tehostamistavoitteen mukaisiin operatiivisiin kustannuksiin. Kustannukset voidaan tässä suhteessa ottaa hinnoittelun valvonnassa huomioon vain kerran, eli aktivoituina taseeseen ja tuloslaskelman poistoiksi kirjattuina.
Virasto on poistanut Verkko Korpelan toteutuneista kontrolloitavista operatiivisista kustannuksista oman verkon rakentamiseen liittyvät kustannukset siltä osin kuin ne ovat sisältyneet kyseisiin kustannuseriin. Katteen eli Verkko Korpelan tulon poistaminen kyseisistä kustannuksista parantaisi yhtiön asemaa perusteettomasti jakeluverkon haltijan tehokkuuden mittaamisessa. Toteutuneista kustannuksista poistettaisiin tällöin eriä, jotka eivät sisälly sen enempää toteutuneisiin kontrolloitaviin operatiivisiin kustannuksiin kuin niiden vertailutasoonkaan.
Käsittely verkkovuokrana
Verkko Korpelaa koskevassa toisen valvontajakson vahvistuspäätöksessä on todettu verkkovuokran käsittelystä seuraavaa: ”Verkkovuokraan sisältyy verkon omistajalle maksettava tuotto-osa sekä verkon ikääntymistä vastaava poisto-osa. Koska verkonhaltijan verkkotoiminnan tuottoa koskevissa laskelmissa verkonhaltijan hallinnassa oleva verkko-omaisuus sisällytetään verkkotoimintaan sitoutuneeseen pääomaan ja pääomalle määritellään kohtuullinen tuotto, tulee yhdenmukaisuuden perusteella toteutunutta tuottoa laskettaessa vastaavasti eliminoida tuloslaskelmaan merkityt verkonhaltijan maksamat verkkovuokrat.”
Valvontamenetelmissä verkkovuokraan sisältyvä tuotto-osa ei ole verkon vuokraajan oman verkon rakentamisesta investointien myynnin kautta saamaa katetta. Tämä on verkon vuokraajan eli verkonhaltijan tuottoa. Verkkovuokran tuotto-osa on verkon omistajan saamaa tuottoa omaisuutensa luovuttamisesta toisen käyttöön. Verkko Korpelan investointien rakentamisen kate ei näin ollen sisälly sen maksaman verkkovuokran tuotto-osuuteen.
Verkkovuokran poisto-osuuteen Korpelan Voima kuntayhtymän aktivoima kate sisältyy sähköverkkoinvestointien aktivoidun hankintamenon kautta. Kun otetaan lisäksi huomioon, että Verkko Korpelan toisella valvontajaksolla maksamien verkkovuokrien osuus vastinparina toimivasta tasapoistosta on huomattavasti muiden vuokraverkkomallissa toimivien verkonhaltijoiden vastaavaa keskimääräistä normaalia vuokratasoa matalampi, ei voida olettaa, että Verkko Korpelan maksama verkkovuokra kasvattaisi tätä kautta vahvistuspäätöksen menetelmien verkkovuokran luonteen vastaisesti oikaistun tuloksen liikevoittoa.
Verkkovuokrasta on vahvistuspäätöksessä ilmoitettu vähennettävän käyttö- ja kunnossapitokustannuksia, jotka edelleen lisätään kontrolloitaviin operatiivisiin kustannuksiin, mikäli verkonhaltija ei halua näiden kustannusten sisältyvän verkkovuokraan. Mitään muita eliminointeja verkkovuokrasta ei vahvistuspäätöksen mukaan tehdä. Menetelmät ovat olleet toiselle valvontajaksolle lainvoimaiset. Markkinaoikeuden valituksenalaisen päätöksen sellainen tulkinta, jonka mukaan Korpelan Voima kuntayhtymän aktivoimiin investointikustannuksiin sisältyvä Verkko Korpelan kate eliminoitaisiin verkkovuokrasta, tarkoittaisi lainvoimaisiin hinnoittelun kohtuullisuusvalvonnan menetelmiin verrattuna menetelmämuutosta. Se merkitsisi selvää epäkohtaa ennakollisen valvonnan periaatteeseen ja johtaisi peitellyn voitonjaon luonteisesti yksittäisen tekijän kaksinkertaiseen huomioon ottamiseen valvontamenetelmissä.
Virasto on viitannut korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjapäätökseen KHO 2015:105.
Energiavirasto vaatii Verkko Korpelan esittämän oikeudenkäyntikuluvaatimuksen hylkäämistä perusteettomana asian lopputuloksesta huolimatta. Viraston päätös, josta Verkko Korpela on valittanut, on tehty asiaan liittyviä säädöksiä ja yleisiä hallinto-oikeudellisia periaatteita noudattaen, eikä se ole miltään osin lainvastainen.
Hallintolainkäyttölaissa asianosaiselle ei ole säädetty ehdotonta oikeutta saada korvausta oikeudenkäyntikuluistaan siinäkään tapauksessa, että asianosainen voittaa asiansa. Lähtökohta hallintolainkäytössä on se, että kulut korvataan, jos olisi kohtuutonta, että asianosainen joutuu pitämään ne vahinkonaan. Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen joudutaan siten erikseen harkitsemaan asiaan liittyvien erityispiirteiden pohjalta paitsi korvausvelvollisuuden myös määrän osalta.
Jotta oikeudenkäyntikulujen korvausvelvollisuus voisi syntyä viranomaiselle, on oltava objektiivisesti arvioiden selvää ja riidatonta, että viranomaisen ratkaisu on ollut virheellinen. Asian riitaisuus ja tulkinnanvaraisuus vaikuttavat paitsi korvausvelvollisuuteen myös korvauksen määrään, vaikka muutoksenhakija voittaisikin asian.
Arvioitaessa asiaa kokonaisuutena on kohtuullista, että Verkko Korpela vastaa oikeudenkäyntikuluistaan asian lopputuloksesta riippumatta.
Verkko Korpela Oy:n selitys
Verkko Korpela Oy on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että korkein hallinto-oikeus hylkää valituksen ja velvoittaa Energiaviraston korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.
Verkko Korpela Oy on uudistanut markkinaoikeudessa lausumansa ja esittänyt lisäksi perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:
Energiaviraston valitus on kokonaisuudessaan perusteeton ja se tulee hylätä. Energiaviraston 24.2.2014 tekemä valvontapäätös on ollut markkinaoikeuden valituksenalaisessa päätöksessä todetulla tavalla lainvastainen.
Asiassa on kysymys käytännössä samasta asiasta kuin markkinaoikeuden Verkko Korpelan osalta 11.1.2010 antamassa päätöksessä MAO 11/10. Energiavirasto on nyt tarkasteltavana olevassa toisen valvontajakson valvontapäätöksessään muuttanut vuosien 2009, 2010 ja 2011 osalta yksipuolisesti tulkintaansa eräiden vuokraverkkoon tehtyihin investointeihin liittyvien erien (yleiskulut ja kate) osalta. Viraston uusi tulkinta on ollut ristiriidassa markkinaoikeuden 2010 vahvistaman tulkinnan sekä viraston itse markkinaoikeuden päätöksen johdosta 10.1.2011 antaman korjaavan päätöksen kanssa. Valvontapäätös on ollut tältä osin myös sisäisesti ristiriitainen, koska virasto on noudattanut vuoden 2008 osalta eri menettelyä kuin vuosien 2009–2011 osalta.
Toisin kuin virasto on pyrkinyt perusteetta esittämään, markkinaoikeuden päätös tai Verkko Korpelan vaatimukset markkinaoikeudessa eivät ole koskeneet vahvistuspäätöksen muuttamista. Markkinaoikeuden päätöksestä ei myöskään seuraa tarvetta muuttaa kaikkia verkonhaltijoita koskevia lainvoimaisia vahvistuspäätöksiä. Markkinaoikeuden päätös ei ole ollut miltään osin ristiriidassa ennakollisen valvonnan periaatteen kanssa eikä se johda verkonhaltijoiden epätasapuoliseen kohteluun. Sen sijaan viraston alkuperäinen toisen valvontajakson valvontapäätös on kohdellut Verkko Korpelaa epätasapuolisesti ja syrjivästi verrattuna omassa sähköverkossa toimiviin jakeluverkonhaltijoihin.
Verkko Korpelan vuokraverkkomalli ei sisällä ”lisätuottoa” tai ”voitto-osuuden luonteisia eriä” Verkko Korpelalle tai verkon omistajalle Korpelan Voima kuntayhtymälle. Energiaviraston väite Verkko Korpelan saamasta valvontamallin ulkopuolisesta ”lisätuotosta” on osoitettu jo markkinaoikeudelle toimitetuilla laskelmilla perusteettomaksi. Korpelan Voima kuntayhtymän sähköverkko-omaisuuden investointikustannukset olisivat samat riippumatta siitä, ostaako kuntayhtymä nämä investoinnit Verkko Korpelalta vai joltakin ulkopuoliselta verkonrakentajalta.
Vuokraverkkojärjestelyn purkaminen tasapuolisesti ja syrjimättömästi
Verkko Korpela on Korpelan Voima kuntayhtymän kokonaan omistama tytäryhtiö. Verkko Korpela omistaa verkko- ja urakointiliiketoiminnat sekä kaikki liiketoimintojen harjoittamiseen liittyvät omaisuuserät. Verkko Korpela ei kuitenkaan omista hallinnassaan olevaa sähköverkko-omaisuutta, vaan vuokraa sen emoyhtiöltään.
Toisella valvontajaksolla sovellettavien ja vahvistuspäätöksessä vahvistettujen sähköverkkotoiminnan kohtuullisen tuoton valvontamenetelmien mukaan Energiavirasto purkaa hinnoittelun kohtuullisuuslaskelmissa vuokrausjärjestelyn, mikäli verkonhaltija on vuokrannut hallinnassaan olevan verkon. Toisen valvontajakson vahvistuspäätös on vuokraverkkojärjestelyjen kohtelun osalta yhdenmukainen ensimmäisen valvontajakson vahvistuspäätöksen kanssa.
Vuokrausjärjestelyn purkaminen valvontamallissa perustuu tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimukseen, josta on säädetty yleisesti perustuslaissa ja hallintolaissa sekä erityisesti sähkömarkkinalaissa. Jotta vuokraverkossa toimivan Verkko Korpelan sähköverkkotoiminnan kohtuullisen tuoton valvonta olisi tasapuolista ja syrjimätöntä suhteessa itse omistamassaan verkossa toimiviin jakeluverkonhaltijoihin, Verkko Korpelaa koskevan valvontapäätöksen kohtuullisen tuoton laskelmassa on otettava huomioon vuokraverkon luonne ja laskelmasta on purettava vuokrajärjestelmä valvontamallin mukaisen Verkko Korpelan oikaistun tuloksen ja kohtuullisen tuoton laskemiseksi.
Energiaviraston toisen valvontajakson valvontapäätöksen lainvastaisuus
Energiaviraston toisen valvontajakson valvontapäätös on ollut vuokraverkkojärjestelyn purkamisen osalta ristiriidassa toisen valvontajakson vahvistuspäätöksen sekä sähkömarkkinalain kanssa, ja se olisi johtanut vuokraverkossa toimivan Verkko Korpelan sähkömarkkinalain vastaiseen epätasapuoliseen ja syrjivään kohteluun. Virasto on vasta helmikuussa 2011 valvontajakson viimeisen vuoden kuluessa esittänyt sähköpostitse Verkko Korpelalle tulkintansa investointikustannusten käsittelystä vuokraverkon purkamisessa toisella valvontajaksolla.
Energiavirasto on toisen valvontajakson valvontapäätöksessään palannut markkinaoikeuden jo kertaalleen kumoamaan tulkintaan ja ottanut Verkko Korpelan vuokrajärjestelyä purkaessaan vuosien 2009, 2010 ja 2011 osalta huomioon Korpelan Voima kuntayhtymän sähköverkkoon kohdistuvista investointikustannuksista vain Verkko Korpelan välittömät kustannukset. Virasto ei ole ottanut laskennassa huomioon Korpelan Voima kuntayhtymän vuosina 2009–2011 tekemistä verkkoinvestoinneista Verkko Korpelan yleiskustannuksia ja katetta, jotka kuitenkin ovat erottamaton osa Korpelan Voima kuntayhtymän investointikustannuksia.
Virasto on toisen valvontajakson valvontapäätöksessään vuosien 2009–2011 osalta ottanut oikaistun tuloksen laskennassa huomioon vuokraverkkojärjestelyn Verkko Korpelan liikevaihtoa kasvattavan vaikutuksen (välittömät kustannukset, yleiskustannukset ja kate), mutta jättänyt huomioon ottamatta Verkko Korpelan verkkovuokrassa maksamat Korpelan Voima kuntayhtymän investointikulut (yleiskustannus ja kate). Kun virasto on eliminoinut oikaistun tuloksen laskennassa Verkko Korpelan maksaman verkkovuokran, se on samalla eliminoinut myös vuokraan sisältyvät kuntayhtymän investointikustannuksiin kuuluvat yleiskustannukset ja katteen, joita ei saa eliminoida, koska niitä vastaava tulokin jätetään Verkko Korpelan oikaistuun tulokseen.
Markkinaoikeus on 11.1.2010 antamassa ensimmäisen valvontajakson valvontapäätöstä koskevassa päätöksessään MAO 11/10 katsonut, että viraston olisi tullut vuotta 2007 koskeneessa kohtuullisen tuoton laskelmassa ottaa huomioon ”Verkko Korpelan Korpelan Voima kuntayhtymän sähköverkkoon tekemiä investointeja vastaavat kustannukset verkko-omaisuuteen tehtyinä investointeina”. Virastolle ei olisi pitänyt olla yllätys, että markkinaoikeuden valituksenalainen päätös on ollut käytännössä samansisältöinen.
Edellä mainittu markkinaoikeuden vuonna 2010 tekemä ratkaisu ei ole koskenut viraston esittämin tavoin pelkästään ”operatiivisia kustannuksia”. On selvää, että ”Korpelan Voima kuntayhtymän sähköverkkoon tekemiä investointeja vastaavat kustannukset” sisältävät Verkko Korpelan vuokraverkkojärjestelyssä koko Verkko Korpelan Korpelan Voima kuntayhtymän omistamaan sähköverkko-omaisuuteen kohdistuvien investointien myynnin liikevaihdon, joka muodostuu välittömistä kustannuksista sekä investointeihin erottamattomasti liittyvistä yleiskustannuksista ja katteesta. Markkinaoikeus on valituksenalaisessa päätöksessään täsmentänyt, että kuntayhtymän sähköverkkoon kohdistuvat investointikustannukset muodostuvat Verkko Korpelan välittömistä kustannuksista, yleiskustannuksista ja katteesta.
Eri yhtiöiden vuokraverkkojärjestelyt ovat yksityiskohdiltaan erilaisia eivätkä siten vertailukelpoisia. Edellä mainittu Verkko Korpelan välittömiin investointikustannuksiin lisättävä yleiskustannusten ja katteen osuus johtuu verolainsäädännön vaatimuksista. Kuntayhtymälle myytävien verkko-omaisuusinvestointien arvoon on välittömien kustannusten lisäksi sisällytettävä yleiskustannukset ja kate. Tämä perustuu vaatimukseen markkinaehtoisesta hinnoittelusta, joka on vahvistettu veroviranomaisen antamassa ennakkotietopäätöksessä. Kysymys ei ole Energiaviraston esittämällä tavalla ”voitto-osuuden luonteisten erien” eliminoimisesta hinnoittelun kohtuullisuuden valvonnassa.
Verkko Korpelan ja Korpelan Voima kuntayhtymän välinen verkkovuokrasopimus edellyttää, että kuntayhtymä maksaa Verkko Korpelalle sähköverkkoinvestoinnit, jotka verolainsäädännön määräyksistä johtuen välttämättä sisältävät yleiskustannukset ja katteen. Kuntayhtymä perii nämä erät Verkko Korpelalta täysimääräisesti verkkovuokrassa rahoittaakseen Verkko Korpelalta ostamansa verkkoinvestoinnit. Eli vaikka Verkko Korpela saa yleiskustannusten ja katteen verran tuottoa, se joutuu maksamaan kuntayhtymälle nämä erät takaisin verkkovuokrassa. Mitään ”lisätuottoa” tai ”voitto-osuuden luonteista erää” ei synny, koska kasvava verkkovuokra eliminoi täysimääräisesti verkko-omaisuusinvestointien myynnistä saatavat tulot.
Viraston tekemässä toisen valvontajakson vahvistuspäätöksessä ei ole lueteltu tyhjentävästi niitä eriä, joiden osalta verkonhaltija voi esittää, että niitä ei eliminoida verkkovuokrasta toteutunutta tuottoa laskettaessa. Vahvistuspäätöksen luettelo on ollut esimerkinomainen, sillä siinä on ilmoitettu seuraavaa: ”Jos verkonhaltijan maksamaan verkkovuokraan sisältyy esimerkiksi vuokratun verkko-omaisuuden käyttö- ja kunnossapitokustannuksia ja verkonhaltija haluaa, ettei näitä kustannuksia eliminoida toteutunutta tuottoa laskettaessa, niin verkonhaltijan tulee toimittaa Energiamarkkinavirastolle näiden kustannusten osuudesta verkkovuokrassa erillinen selvitys”.
Edellä mainittu vahvistuspäätöksen kohta jättää avoimeksi, mitä verkkovuokraan sisältyviä eriä verkonhaltija voi esittää otettavaksi huomioon. Kohta osoittaa myös viraston tienneen ja ymmärtäneen, että verkkovuokraan saattaa sisältyä eriä, jotka on otettava mallissa huomioon eri tavalla kuin verkkovuokra lähtökohtaisesti. Vahvistuspäätöksessä annetaan yksi esimerkki tällaisista eristä, mutta pelkästään yhtenä esimerkkinä mainittujen käyttö- ja kunnossapitokustannusten lisäksi kyseinen kohta soveltuu myös muihin, kuten esimerkiksi nyt tarkasteltavana oleviin eriin. Verkko Korpela on antanut virastolle selvityksen verkkovuokraan sisältyvistä kulueristä, joita ei saa eliminoida toteutunutta tuottoa laskettaessa, koska myös niitä vastaavat tulot otetaan viraston mallissa huomioon. Kysymys ei siten ole tältäkään osin vahvistuspäätöksen muuttamisesta, kuten virasto on virheellisesti esittänyt.
Markkinaoikeuden päätösten mukainen menettely ei johda voitonjakoon, sillä markkinaoikeuden päätösten mukaisesti viraston oikaisemassa liikevoitossa on otettava huomioon vuokraverkkotoiminnan oikaistua liikevoittoa kasvattavien tulojen lisäksi myös täysimääräisesti tuloja vastaavat kulut oikaistua liikevoittoa vähentävänä eränä. Peitellystä osingonjaosta voisi olla kysymys, jos Verkko Korpela myisi verkkoinvestoinnit Korpelan Voima kuntayhtymälle ilman yleiskustannuksia ja katetta eli alle käyvän hinnan.
Energiaviraston toisen valvontajakson valvontapäätöksessä soveltama menettely johtaa Verkko Korpelan oikaistun tuloksen virheelliseen kasvattamiseen. Näin on siksi, että virasto jättää laskelmaan investoinnin myyntitulot, mutta eliminoi niihin liittyviä verkkovuokraan sisältyviä kuluja pois laskennassa.
Kysymyksessä on Verkko Korpelalle taloudellisesti merkittävä asia, jonka vaikutus yhtiölle on vuositasolla suhteellisesti erittäin suuri. Verkko Korpelan tuotto on koko ajan ollut merkittävästi alle sallitun kohtuullisen tuoton, koska sen emoyhtiö vaatii vain marginaalisen pienen tuoton vuokraamalleen verkko-omaisuudelle. Emoyhtiö ei myöskään vaadi Verkko Korpelalta osingonmaksua. Tälle olennaiselle alituotolle on aikanaan haettu veroviranomaisen hyväksyntä.
Omistajan alhaisen tuottovaatimuksen vuoksi Verkko Korpelan sähkönsiirtohinnat kuuluvat Suomen edullisimpien maaseutuolosuhteissa toimivien yhtiöiden hintojen joukkoon. Koska emoyhtiö vaatii vain marginaalisen tuoton vuokraamalleen verkko-omaisuudelle, johtaa se luonnollisesti siihen, että Verkko Korpelan maksama vuokra on selvästi alempi kuin monen muun vuokraverkkomallissa toimivan yhtiön maksama vuokra. Alempi tuottovaatimus on loppuasiakkaiden etu, mitä viraston ei tulisi pyrkiä sanktioimaan soveltamalla epätasapuolista ja syrjivää tulkintaansa valvontamallista.
Energiaviraston vastaselitys
Energiavirasto on Verkko Korpela Oy:n selityksen johdosta antamassaan vastaselityksessä lausunut muun ohella seuraavaa:
Esillä olevassa asiassa ei ole kysymys samasta asiasta kuin markkinaoikeuden 11.1.2010 antamassa päätöksessä MAO 11/10. Viimeksi mainitussa asiassa markkinaoikeudessa ei tuotu lainkaan esille Verkko Korpelan nyt vaatimaa yleiskustannuslisää ja katetta, eikä markkinaoikeus ottanut tuolloin ratkaisussaan kantaa kyseiseen seikkaan.
Vuokraverkkojärjestelyn purkaminen valvontamenetelmissä ja menetelmien muodostama kokonaisuus
Hinnoittelun kohtuullisuuden valvonnan menetelmissä oikaistun tuloksen laskennassa lähdetään sähköverkkotoiminnan liikevoitosta tai -tappiosta, josta edelleen muun muassa erilaisten oikaisujen jälkeen saadaan verkkotoiminnan toteutunut oikaistu tulos. Liikevoitto, josta laskennassa tältä osin lähdetään, sisältää verkkotoiminnan tilinpäätöksen erät, sekä tulot että menot kertaalleen, niiltä osin kuin ne eriyttämisasetuksen mukaan sisältyvät tilinpäätöksessä ennen liikevoittoa esitettäviin eriin. Tämä tarkoittaa sitä, että Verkko Korpelan vastuualueen mukaiseen, emoyhtiöltä vuokrattuun verkkoon tekemät investoinnit ovat kulujen ja tuottojen osalta huomioitu täysimääräisesti yhtiön liikevoitossa. Markkinaoikeus ei ole ottanut huomioon kyseisten erien, Verkko Korpelan oman tilintarkastajan lausunnon mukaista luonnetta.
Vuokraverkon purkaminen valvontamenetelmissä on jo ensimmäisen valvontajakson lainvoimaisista vahvistuspäätöksistä alkaen sisältänyt verkkovuokran käsittelyn, tasapoiston ja suunnitelman mukaisen poiston puuttumisen osalta niin sanotun investointikannustimen (nimetty kolmannesta jaksosta alkaen), jonka toiminta on menetelmissä pysynyt muuttumattomana. Menetelmät ovat myös tältä osin lainvoimaiset päättyneiden ja kolmannen valvontajakson osalta.
Koska verkonhaltijan verkkotoiminnan tuottoa koskevissa laskelmissa verkonhaltijan hallinnassa oleva verkko-omaisuus sisällytetään verkkotoimintaan sitoutuneeseen pääomaan ja pääomalle määritellään kohtuullinen tuotto, tulee yhdenmukaisuuden perusteella toteutunutta tuottoa laskettaessa vastaavasti eliminoida tuloslaskelmaan merkityt verkonhaltijan maksamat verkkovuokrat. Koska verkko-omaisuuden osalta vuokraverkonhaltija ei kirjaa suunnitelman mukaisia poistoja tilinpäätökseensä, korvataan menetelmissä vuokratullekin verkko-omaisuudelle sallittavan tasapoiston vastinparina suunnitelman mukainen poisto sähköverkko-omaisuudesta maksetulla verkkovuokralla. Tältä osin verkkovuokra sisältää siis tasapoiston vastinparin.
Verkkovuokratasoa ei yksilöllisesti seurata tai säännellä. Verkko Korpela saa jo nyt valvontamenetelmissä verkkovuokransa alhaisen tason kautta hyötyä verkkovuokran ollessa pienempi kuin tasapoisto, eikä tällä perusteella verkkovuokran voida katsoa sisältävän mitään muuta kuin menetelmien mukaan siihen kuuluvan poisto- ja tuotto-osuuden. Palautettavaan verkkovuokraan kuuluu valvontamenetelmien mukaan tämän poisto-osuuden lisäksi myös tuotto-osuus, jolla verkon omistajan verkkovuokran kautta perimä tuotto palautetaan liikevoittoon.
Jos verkonhaltijan maksamaan verkkovuokraan sisältyy esimerkiksi vuokratun verkko-omaisuuden käyttö- tai kunnossapitokustannuksia ja verkonhaltija haluaa, ettei näitä kustannuksia eliminoida toteutunutta tuottoa laskettaessa, verkonhaltijan on toimitettava virastolle näiden kustannusten osuudesta verkkovuokrassa erillinen selvitys. Verkkovuokraan sisältyneet vuokratun verkon käyttö- ja kunnossapitokustannukset, joita ei eliminoida toteutunutta tuottoa laskettaessa, sisällytetään tehostamistavoitteen toteutumisen arvioinnissa verkonhaltijan kontrolloitavissa oleviin operatiivisiin kustannuksiin. Verkkovuokraan sisältyvät käyttö- ja kunnossapitokustannukset siis eliminoidaan tältä osin eli ne palautetaan verkkovuokrassa liikevoittoon, jos niitä ei ole eritelty virastolle verkkovuokrasta.
Hinnoittelun valvontamenetelmissä verkko-omaisuuden myynnistä aiheutunut myyntivoitto vähennetään liikevoitosta, kun kyseinen verkko-omaisuus on myyty ja se on poistunut verkonhaltijan sitoutuneesta pääomasta. Käsittelytapa on ollut toisella valvontajaksolla täysin sama kuin mikä on kolmannen valvontajakson menetelmiin kirjoitettu auki. Vuokraverkonhaltijan katteen eliminoinnin osalta markkinaoikeuden päätös on ollut ristiriidassa edellä mainittuun suhteutettuna siten, että liikevoitosta ja toteutuneesta oikaistusta tuloksesta ei voida vähentää tuloja, kun ne edelleen liittyvät verkonhaltijan sitoutuneeseen pääomaan sisältyvään verkko-omaisuuteen.
Vastaavasti toisen valvontajakson vahvistuspäätöksen mukaan, jotta konsernirakenteella ja ilman konsernirakennetta toimivia yrityksiä kohdeltaisiin muihin verkonhaltijoihin nähden tasapuolisesti, saadut konserniavustukset vähennetään yhtiön omasta pääomasta ja vastaavasti saatujen konserniavustusten määrä vähennetään yhtiön saamisista. Mikäli katetta markkinaoikeuden valituksenalaisen päätöksen mukaisesti poistettaisiin oikaistusta tuloksesta, olisi huomioon otettava myös sitoutunut pääoma. Kokonaisuuden kannalta markkinaoikeuden päätös ei siis ole kestävä.
Verkko Korpelan vaatimuksista suhteessa menetelmämuutoksiin
Verkko Korpelan esittämissä vaatimuksissa on kysymys ennalta vahvistettujen valvontamenetelmien soveltamisesta. Asiaa on tästä syystä tarkasteltava myös muiden verkonhaltijoiden sekä vuokraverkonhaltijoiden tasapuolisen aseman turvaamisen kannalta.
Verkko Korpela ei ole ainoa samassa konsernissa verkon vuokraajan kanssa toimiva vuokraverkonhaltija. Virasto ei voi vahvistaa jokaiselle vuokraverkonhaltijalle erillisiä menetelmiä, jotka mahdollisesti olisivat riippuvaisia verkonhaltijan ja emoyhtiön välisistä sopimuksista. Virasto ei voi menetelmissään ottaa kantaa näiden sopimusten sisältöön, ja sopimukset ovat myös muutettavissa osapuolten välillä valvontajakson aikana. Verkko Korpelan vaatimukset merkitsevät erityiskohtelua suhteessa muihin konsernissa toimiviin vuokraverkonhaltijoihin ja ovat tasapuolisuuden ja syrjimättömyyden periaatteiden vastaisia. Verotus on valvontamenetelmistä erillinen menettely.
Vastauksia erinäisiin esitettyihin väitteisiin
Energiavirasto ei ole käyttänyt ”lisätuotto”-termiä. Toisin kuin Verkko Korpela väittää, vaatimukset koskevat voitto-osuuden luonteista erää, jota vaaditaan läpilaskutettavaksi valvontamenetelmien vastaisesti. Valvontamenetelmissä ei ole mahdollista läpilaskuttaa jonkun muun tahon kuin verkonhaltijan kustannuksia.
Emoyhtiön viime kädessä maksamien investointikustannusten suuruudella ei ole valvontamenetelmien kannalta merkitystä. Nämä kustannukset eivät ole täysimääräisesti Verkko Korpelan kustannuksia.
Energiavirasto ei ole esittänyt, että Verkko Korpela ei voisi lisätä emolle myytävien verkko-omaisuusinvestointien arvoon haluamiaan lisiä. Näiden käsittely valvontamenetelmissä on kuitenkin aivan eri asia. Jonkun erän verokohtelu saattaa poiketa valvontamenetelmistä.
Verkko Korpelan ja emon välinen verkkovuokran hinnoittelumalli on näiden keskinäisen sopimuksen varainen järjestely, joka voi muuttua myös kesken valvontajakson. Esitetyn tyyppistä järjestelyä, jolla emon edellytetään perivän erät Verkko Korpelalta täysimääräisesti verkkovuokrassa rahoittaakseen Verkko Korpelalta ostamansa verkkoinvestoinnit, ei ole valituksenalaisessa markkinaoikeuden päätöksessä asetettu edellytykseksi yleiskustannusten ja katteen läpilaskutukselle. Menettely voi johtaa valvontamenetelmien vastaiseen lopputulemaan sen salliessa vaadittujen erien vähentämisen ilman vastinparia tasapoistossa.
Verkko-omaisuuteen tehtävien investointien kustannukset käsitellään valvontamenetelmissä niin, että taseeseen aktivoidun arvon sijaan käytetään sähköverkon jälleenhankinta-arvosta laskettua sähköverkon nykykäyttöarvoa. Korpelan Voima kuntayhtymän investointikustannukset ovat tulleet tätä kautta jo huomioitua. Korpelan Voima kuntayhtymän investointikustannusten eliminointi katteineen ja yleiskustannuslisineen Verkko Korpelan oikaistusta tuloksesta johtaisi peitellyn voitonjaon luonteisuuteen omistajalta verkolle, koska kyseisiä tuloja vastaavia kustannuksia ei ole tullut esitetyksi operatiivisissa kustannuksissa. Markkinaoikeus on jättänyt ottamatta huomioon, että kate jää edelleen sitoutuneeseen pääomaan. Jos tulo poistetaan oikaistusta tuloksesta, tulisi myös vastaava sitoutunut pääoma poistaa.
Verkko Korpela Oy:n lausuma
Verkko Korpela Oy on Energiaviraston vastaselityksen johdosta antamassa lausumassaan esittänyt muun ohella seuraavaa:
Markkinaoikeuden päätös MAO 11/10
Vaikka Korpelan Voima kuntayhtymän investointikustannuksia ei erikseen eritelty markkinaoikeuden päätöksessä MAO 11/10, ne sisältyivät vaatimuksena oleviin määriin. Investointikustannustoimintaan liittyvät välittömät kustannukset sisältyivät tuloksen laskennassa riville ”toteutuneet kontrolloitavat operatiiviset kustannukset”. Markkinaoikeuden päätöksessä ei kuitenkaan otettu kantaa, miltä oikaistun tuloksen laskennan riviltä investointitoiminnan kustannukset tuli eliminoida.
Markkinaoikeuden päätöksen MAO 11/10 jälkeisessä, ensimmäisen valvontajakson valvontapäätöstä korjaavassa päätöksessään Energiavirasto eliminoi kaikki Korpelan Voima kuntayhtymän investointitoimintaan liittyvät kustannukset, mukaan lukien yleiskustannukset ja katteen.
Koska Energiavirasto on käsillä olevassa toisen valvontajakson valvontapäätöstä koskevassa asiassa kieltäytynyt vuosien 2009–2011 osalta eliminoimasta investointeihin liittyviä yleiskustannuksia ja katetta, on tässä asiassa keskitytty terminologisesti käsittelemään erityisesti yleiskustannuksia ja katetta.
Markkinaoikeus on valituksenalaisella päätöksellään vain selkiyttänyt tilannetta. Päätöksen mukaan kaikki Korpelan Voima kuntayhtymän sähköverkkoon tehtyjä investointeja vastaavat kustannukset mukaan lukien Verkko Korpelan yleiskustannukset ja kate on otettava huomioon Korpelan Voima kuntayhtymän verkko-omaisuuteen tehtyinä verkkoinvestointikustannuksina, kun vuokraverkkojärjestelyä puretaan.
Verkko Korpela hyväksyy viraston näkemyksen, jonka mukaan verkkovuokra on valvontamallissa tasapoiston vastinpari. Verkko Korpela ei vaadi verkkovuokran eliminoimista oikaistun tuloksen laskennasta kokonaan. Verkkoinvestointeihin liittyviä yleiskustannuksia ja katetta ei ole myöskään välttämätöntä eliminoida oikaistun tuloksen laskennassa nimenomaan verkkovuokrista, kunhan se tehdään täysimääräisesti siten, että niiden laskennallinen vaikutus oikaistussa tuloksessa vastaa niiden tosiasiallista vaikutusta tilinpäätöksessä (+/- nolla).
Sillä seikalla, että Verkko Korpela saa valvontamenetelmissä hyötyä alhaisista verkkovuokrista, ei ole asian kannalta merkitystä.
Asian kannalta ei ole merkitystä silläkään, että valvontamalliin kuuluu lisätä tuotto, jonka Korpelan Voima kuntayhtymä saa Verkko Korpelalta, kun kuntayhtymä vuokraa verkkoa Verkko Korpelalle.
Luottamuksensuoja ja väite menetelmien muuttamisesta
Energiavirasto on perusteettomasti väittänyt, että Verkko Korpelan vaatimukset koskisivat vahvistuspäätöksen mukaisten menetelmien muuttamista. Energiaviraston toisen valvontajakson valvontapäätös on ristiriidassa toisen valvontajakson vahvistuspäätöksen kanssa. Tämä johtuu siitä, että virasto ei ole vahvistuspäätöksen mukaisesti purkanut kokonaisuudessaan verkkovuokrajärjestelyä oikaistua tulosta laskiessaan.
Erinäiset väitteet
Asiassa ei ole kysymys ”voitto-osuuden luonteisista eristä” tai ”läpilaskutuksesta”, vaan Verkko Korpelalle vuokraverkkoon tehdyistä investoinneista aiheutuvista kustannuksista, jotka yhtiö joutuu maksamaan Korpelan Voima kuntayhtymälle.
Yleiskustannukset ja kate eivät ole Verkko Korpelan ”haluamia lisiä”, vaan verolainsäädännöstä pakottavasti seuraavia eriä.
Verkko Korpelan ja Korpelan Voima kuntayhtymän välinen sopimus ei ole muuttunut sopimuksen tekoajankohdan jälkeen.
Verkko Korpela ei ole väittänyt, että sähköverkon nykykäyttöarvo olisi laskettu väärin.
Sitoutuneen pääoman laskenta on eri asia kuin oikaistun tuloksen laskenta, johon Energiaviraston tekemä virhe liittyy. Energiavirasto arvottaa sähköverkossa olevien komponenttien määrät. Kohtuullinen tuotto lasketaan tälle omaisuudelle ja sitä käsitellään oikaistun tuloksen laskennan rivillä 22. Vastaava kohtuullinen sitoutuneen pääoman tuotto sisältyy Verkko Korpelan emoyhtiölle maksamaan verkkovuokraan eikä tätä tuotto-osuutta ole vaadittu eliminoitavaksi.
Verkko Korpela on toimittanut virastolle tarvittavat selvitykset ja noudattanut aina viraston asettamia määräaikoja tietojen toimittamisessa.
Verkko Korpela myy verkkoinvestoinnit verkon omistajana olevalle Korpelan Voima kuntayhtymälle. Verkko Korpelan myyntihinta on kokonaisuudessaan verkkoinvestointien ostajana olevan Korpelan Voima kuntayhtymän investointikustannus. Korpelan Voima kuntayhtymä perii sähköverkkoa vuokraavalta Verkko Korpelalta vuokraa, joka muodostuu sähköverkkoon kohdistuvien investointikustannusten lisäksi sähköverkko-omaisuuden tuotosta.
Energiavirasto on 30.3.2016 toimittanut Verkko Korpela Oy:n lausuman johdosta lisälausuman, jossa se on todennut muun ohella seuraavaa:
Energiaviraston tarkoittamat muita verkkoyhtiöitä koskevat markkinaoikeuden ratkaisut ovat MAO 10/10 ja MAO 13/10. Valvontamenetelmien kannalta Verkko Korpelalla ei tulisi olla järjestelyistään etua muihin vuokraverkossa toimiviin verrattuna.
Markkinaoikeus on muuttanut valituksenalaisella päätöksellään valvontamenetelmiä, sillä toisen valvontajakson menetelmissä ei ole mainintaa yleiskustannuslisän ja katteen käsittelystä eikä markkinaoikeus ole näitä eriä käsitellyt päätöksessään MAO 11/10.
Energiavirasto ei ole väittänyt investointien rakentamisesta yhtiölle jääneen katteen sisältyvän Verkko Korpelan maksaman verkkovuokran tuotto-osuuteen.
Menetelmien mukaan verkkovuokrasta ei tule eliminoitavaksi aktivoidut investointikustannukset. Verkkovuokra ja sen sisältämät erät palautetaan kokonaisuudessaan liikevoittoon, mikäli virastolle ei esitetä menetelmien mukaisia eriä ja virasto hyväksy niitä siirrettäväksi operatiivisiin kustannuksiin. Verkko Korpelan esittämät laskentaesimerkit perustuvat virheelliseen lähtökohtaan katteen ja yleiskustannusten eliminoinnista verkkovuokrasta.
Investointimenoon sisältyvä kate korvataan menetelmissä sähköverkon nykykäyttöarvolla. Vastaavasti menetelmien mukaan verkonhaltijan maksamat verkkovuokrat eliminoidaan. Katteen poistaminen eliminoitavasta verkkovuokrasta tarkoittaisi jo tasapoistoon sisältyvän kustannuksen huomioon ottamista toiseen kertaan.
Sovellettaessa vahvistuspäätöksen mukaisia menetelmiä valvontapäätöksellä tarkoitetaan operatiivisilla kustannuksilla menetelmien mukaisia tehostamistavoitteen mukaisia operatiivisia kustannuksia.
Verkko Korpela Oy on 4.5.2016 toimittanut Energiaviraston lisälausuman johdosta lisäkirjelmän, jossa on uudistettu asiassa aiemmin esitetty sekä todettu muun ohella seuraavaa:
Vahvistuspäätöksen mukaisissa menetelmissä ei käsitellä sitä, kuinka vuokratuissa sähköverkoissa toimivan verkonhaltijan tuloslaskelman eri kulutileiltä eliminoidaan ne välittömät kustannukset, jotka yhtiö aktivoisi omaan taseeseensa, jos se omistaisi hallinnoimansa sähköverkon. Asiassa ei siten ole kysymys menetelmien muuttamisesta vaan siitä, että valvontamenetelmiä tulisi tulkita toisella valvontajaksolla yhdenmukaisesti ensimmäisen valvontajakson kanssa.
Verkko Korpela ei ole vaatinut, että valvontapäätöksen laskelmassa korjaus tulisi tehdä nimenomaisesti verkkovuokrassa, vaan yleiskustannukset ja kulut voitaisiin vähentää myös operatiivisista kustannuksista.
Verkko Korpelan laatima erillislaskelma investointien myynnistä on osa yhtiön sisäistä laskentaa eikä siitä voida tehdä johtopäätöstä Verkko Korpelan sähköverkkotoiminnan tilipäätöksen mukaisesta tuloksesta. Tilintarkastajan lausunnostakaan ei voi tehdä johtopäätöksiä Verkko Korpelan sähköverkkotoiminnan tilinpäätöksen mukaisesta tuloksesta.
Energiavirasto on perusteettomasti väittänyt, että katteen poistaminen eliminoitavasta verkkovuokrasta tarkoittaisi jo tasapoistoon sisältyvän kustannuksen huomioimista toiseen kertaan. Laskentamalli vertaa yrityksen toteutuneita kustannuksia Energiaviraston laskennalliseen poistoon. Verkko Korpelan oikaistu tulos on yhtiön esittämällä laskentatavalla suurempi kuin mitä se olisi, jos Verkko Korpela omistaisi hallinnoimansa sähköverkon.
Energiavirasto on 22.6.2016 toimittanut Verkko Korpela Oy:n lisäkirjelmän johdosta lisälausuman, jossa se on asiassa aiemmin esittämäänsä viitaten todennut muun ohella seuraavaa:
Katteen ja yleiskustannuslisän osalta asiassa ei ole kysymys Verkko Korpelan esittämällä tavalla välittömistä kustannuksista. Kysymyksessä olevat erät sisältyvät Verkko Korpelan kustannuksiin tuloslaskelmassa vain verkon omistajan verkkovuokran poisto-osuudessa laskuttamien aktivoitujen investointikustannusten kautta. Menetelmät ovat tältä osin selvät.
Valvontamenetelmät muodostavat kokonaisuuden. Menetelmien kannalta ei ole yhdentekevää, mistä eristä oikaisuja tehdään. Tehostamistavoitteen operatiivisista kustannuksista ei ole tarkoituksenmukaista vähentää sitoutuneeseen pääomaan kiinteästi liittyviä aktivoituja kustannuksia.
Valvontapäätöksen lähtökohtana on Verkko Korpelan virallinen sähköverkkotoiminnan eriytetty tilinpäätös. Verkko Korpelan eriytetyssä tilinpäätöksessä ei ole eriteltynä vuokratun verkon investointikustannuksia eikä vaadittavien kustannuserien korjaaminen ole mahdollista eriytetyn tilinpäätöksen informaation perusteella.
Verkko Korpela Oy on 25.8.2016 toimittanut Energiaviraston lisälausuman johdosta lisäkirjelmän ja 15.3.2017 oikeudenkäyntikulujaan koskevan selvityksen, jotka on lähetetty tiedoksi Energiavirastolle.
1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Markkinaoikeuden päätös kumotaan. Energiaviraston 24.2.2014 tekemä valvontapäätös Verkko Korpela Oy:n sähköverkkotoiminnan toteutuneesta oikaistusta tuloksesta ja kohtuullisesta tuotosta toisella valvontajaksolla 1.1.2008–31.12.2011 sekä kolmannelle valvontajaksolle 1.1.2012–31.12.2015 siirtyvästä alijäämästä saatetaan voimaan.
2. Markkinaoikeuden päätös kumotaan myös siltä osin kuin Energiavirasto on velvoitettu korvaamaan Verkko Korpela Oy:n oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa 15 000 eurolla viivästyskorkoineen.
3. Verkko Korpela Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.
Korpelan Voima kuntayhtymä omistaa kysymyksessä olevan sähkön jakeluverkon. Verkko Korpela Oy (jäljempänä myös Verkko Korpela), joka on Korpelan Voima kuntayhtymän kokonaan omistama tytäryhtiö, toimii kuntayhtymän omistamassa jakeluverkossa verkkovuokrasopimuksen mukaisesti sähkömarkkinalain (386/1995) 3 §:n (1172/2004) 9 kohdassa tarkoitettuna jakeluverkonhaltijana sekä harjoittaa verkkourakointia.
Asiassa on kysymys jakeluverkonhaltijana toimivan Verkko Korpelan emoyhtiöltään Korpelan Voima kuntayhtymältä vuokraamaan sähköverkkoon tekemien investointien kustannusten käsittelystä Energiaviraston sähkömarkkinalain (386/1995) 38 c §:n (1172/2004) 1 momentin nojalla 24.2.2014 tekemässä valvontapäätöksessä. Energiavirasto on vahvistanut kysymyksessä olevalla valvontapäätöksellään Verkko Korpelan sähköverkkotoiminnan toisen valvontajakson 1.1.2008–31.12.2011 toteutuneen oikaistun tuloksen ja kohtuullisen tuoton sekä kolmannelle valvontajaksolle 1.1.2012–31.12.2015 siirtyvän alijäämän.
Markkinaoikeus on valituksenalaisessa päätöksessään katsonut Energiaviraston menetelleen valvontapäätöstä 24.2.2014 tehdessään sähkömarkkinalain (386/1995) 38 c §:n (1172/2004) vastaisesti, koska virasto ei ollut toisen valvontajakson päätyttyä tekemissään verkkotoiminnan tuottoa koskevissa laskelmissa ottanut huomioon Verkko Korpelan vahvistettuun eriytettyyn tilinpäätökseen sisältyviä Korpelan Voima kuntayhtymän sähköverkkoon tekemiä investointeja vastaavia kustannuksia myös yleiskustannuslisän ja katteen osalta.
Asiassa on ratkaistavana, onko Energiavirasto voinut 24.2.2014 tekemällään valvontapäätöksellä oikaista Verkko Korpelan toisen valvontajakson tuloslaskelmaa siten, että yhtiön verkkotoiminnan investointikustannuksina ei ole vuosien 2009–2011 osalta vähennetty yleiskustannuslisää ja katetta koskevia eriä.
Korkein hallinto-oikeus katsoo kuten markkinaoikeus, että Energiaviraston on tullut nyt kysymyksessä olevaa valvontapäätöstä tehdessään soveltaa 1.9.2013 kumotun sähkömarkkinalain (386/1995) säännöksiä.
Sähkömarkkinalain (386/1995) 38 c §:n (1172/2004) 1 momentissa viitataan saman lain 38 a §:ssä tarkoitettuun valvontajaksoon. Esillä olevassa asiassa on kysymys Energiaviraston sähkömarkkinalain 38 a §:ssä (1172/2004) tarkoitetun valvontajakson 1.1.2008–31.12.2011 päätyttyä tekemästä valvontapäätöksestä. Asiaan sovellettavan lain arvioinnin kannalta ei sen sijaan ole merkitystä sillä markkinaoikeuden päätöksessään mainitsemalla seikalla, että Energiamarkkinaviraston 13.12.2007 tekemän vahvistuspäätöksen liitteessä 1 on ilmoitettu, että virasto vahvistaa vuoden 2012 lokakuun loppuun mennessä verkonhaltijalle annettavissa valvontapäätöksissä valvontajakson aikana kertyneen toteutuneen tuoton sekä tuoton yli- tai alijäämän.
Sähkömarkkinalain 38 a §:n (1172/2004) 1 momentin 1 kohdan mukaan sähkömarkkinaviranomaisen tulee päätöksellään (vahvistuspäätös) vahvistaa muun ohella verkonhaltijan noudatettavaksi ennen niiden käyttöönottamista menetelmät verkonhaltijan verkkotoiminnan tuoton ja siirtopalvelusta perittävien maksujen määrittämiseksi valvontajakson aikana.
Sähkömarkkinalain 38 c §:n (1172/2004) 1 momentin mukaan sähkömarkkinaviranomaisen tulee 38 a §:ssä tarkoitetun valvontajakson päätyttyä antamallaan päätöksellä (valvontapäätös) velvoittaa verkonhaltija alentamaan pykälän 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettujen menetelmien perusteella määritettyjä siirtopalvelumaksujaan kuluvan valvontajakson aikana sillä määrällä, jolla verkkotoiminnan tuotto on päättyneen valvontajakson kuluessa ylittänyt kohtuullisen tuoton määrän, taikka oikeuttaa verkonhaltija korottamaan siirtopalvelumaksujaan kuluvan valvontajakson aikana sillä määrällä, jolla verkkotoiminnan tuotto on päättyneen valvontajakson kuluessa alittanut kohtuullisen tuoton määrän.
Sähkömarkkinalain (386/1995) muuttamiseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 127/2004 vp s. 59 ja 60) yksityiskohtaisissa perusteluissa on 38 c §:n kohdalla todettu muun ohella, että pykälässä säädettäisiin sähkömarkkinaviranomaisen valvontajakson päätyttyä antamasta päätöksestä, jossa arvioitaisiin, onko verkonhaltijan noudattama hinnoittelu ollut valvontajakson aikana kokonaisuudessaan säännösten ja 38 a §:n 1 momentin 1 kohdan tarkoittaman vahvistuspäätöksen mukaista.
Sähkömarkkinaviranomaiselle säädettäisiin edellä mainitun pykälän yksityiskohtaisten perustelujen mukaan toimivalta määrittää verkonhaltijan valvontajakson aikana syntynyt verkkotoiminnan tuotto sekä arvioida, onko tämä tuotto säännösten ja valvontajaksoa varten annetun vahvistuspäätöksen mukainen. Sähkömarkkinaviranomainen saisi toimivallan velvoittaa päätöksessään verkonhaltija alentamaan siirtopalvelumaksujaan seuraavan valvontajakson aikana määrällä, jolla verkkotoiminnan tuotto on valvontajakson kuluessa ylittänyt kohtuullisen tuoton määrän tai oikeuttaa verkonhaltijaa korottamaan siirtopalvelumaksujaan valvontajakson aikana sillä määrällä, jolla verkkotoiminnan tuotto on päättyneen valvontajakson kuluessa alittanut kohtuullisen tuoton määrän.
1.3 Kohtuullisen tuoton laskentamenetelmien ennustettavuus
Markkinaoikeuden päätös kumota Energiaviraston 24.2.2014 tekemä valvontapäätös on perustunut keskeisesti viraston soveltamilta kohtuullisen tuoton laskentamenetelmiltä edellytettävälle ennustettavuuden vaatimukselle. Markkinaoikeus on viitannut päätöksessään yhteisöjen tuomioistuimen asiassa C-274/08 komissio v. Ruotsi antamaan päätökseen ja tuonut päätöksensä perusteluissa esille, että Energiaviraston 24.2.2014 tekemän valvontapäätöksen aikaan verkonhaltijoilla on ollut aiempaa kokemusta vain ensimmäiseltä valvontajaksolta siitä, miten vahvistuspäätöstä ja sen menetelmäliitteen sisältöä sovelletaan valvontapäätöstä tehtäessä. Ensimmäisen ja toisen valvontajakson vahvistuspäätöksissä vahvistetut valvontamenetelmät eivät ole eronneet vuokraverkkojärjestelyn purkamisen osalta toisistaan.
Markkinaoikeus on viitannut päätöksensä perusteluissa muun ohella markkinaoikeuden 11.1.2010 antamaan lainvoimaiseen päätökseen nro 11/2010 (MAO 11/10), jossa markkinaoikeus on Verkko Korpelan valituksesta arvioinut viraston 14.11.2008 tekemää valvontapäätöstä, joka on koskenut Verkko Korpelan sähköverkkotoiminnan kohtuullista ja toteutunutta tuottoa ensimmäisen valvontajakson 1.1.2005–31.12.2007 aikana, sekä viraston edellä mainitun markkinaoikeuden päätöksen MAO 11/10 johdosta 10.1.2011 tekemään uuteen valvontapäätökseen, jossa on vahvistettu Verkko Korpelan ensimmäisen valvontajakson toteutunut ja kohtuullinen tuotto sekä alijäämä.
Virastolla on markkinaoikeuden valituksenalaisen päätöksen mukaan ollut ensimmäisen valvontajakson uutta valvontapäätöstä 10.1.2011 tehdessään tieto Verkko Korpelan vaatimien investointikustannusten muodostumisesta välittömistä investointikustannuksista ja yleiskustannuslisästä ja virasto on tuolloin hyväksynyt Verkko Korpelan ilmoittamat kustannukset kokonaisuudessaan vuoden 2007 osalta. Markkinaoikeus on lisäksi kiinnittänyt perusteluissaan huomiota siihen, että virasto on esitetyn selvityksen mukaan hyväksynyt myös toisen valvontajakson ensimmäiseltä vuodelta 2008 välittömien kustannusten lisäksi yleiskustannuslisän ja katteen vuotta 2007 vastaavalla tavalla.
Edellä mainitut seikat huomioon ottaen ja kun virasto on markkinaoikeuden mukaan vasta helmikuussa 2011 toisen valvontajakson viimeisen vuoden kuluessa esittänyt sähköpostitse Verkko Korpelalle tulkintansa investointikustannusten käsittelystä vuokraverkon purkamisessa toisella valvontajaksolla, markkinaoikeus on valituksenalaisessa päätöksessään katsonut, ettei virasto ole sovellettavilta kohtuullisen tuoton laskentamenetelmiltä edellytettävä ennustettavuuden vaatimus huomioon ottaen voinut sanotuissa oloissa muuttaa verkkovuokrajärjestelyn purkamista koskevaa tulkintaansa Verkko Korpelan vahingoksi.
Koska markkinaoikeuden valituksenalaisen päätös, jolla Energiaviraston 24.2.2014 tekemä toista valvontajaksoa koskeva valvontapäätös on kumottu, on edellä todetulla tavalla perustunut ennustettavuuden vaatimuksen huomioon ottamiselle kohtuullisen tuoton laskentamenetelmissä, asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa ensiksi arvioitava, onko markkinaoikeus voinut ilmoittamillaan perusteilla kumota Energiaviraston 24.2.2014 tekemän päätöksen ja palauttaa asian Energiavirastolle uudelleen käsiteltäväksi.
1.4 Markkinaoikeuden valituksenalaista päätöstä koskeva oikeudellinen arviointi
1.4.1 Asiassa C-274/08, komissio v. Ruotsi annetun tuomion merkitys asian arvioinnissa
Markkinaoikeus on viitannut paitsi valituksenalaisessa päätöksessään myös sanotun päätöksen perusteluissa mainitsemassaan päätöksessään MAO 11/10 yhteisöjen tuomioistuimen asiassa C-274/08, komissio v. Ruotsi antamaan tuomioon (EU:C:2009:673).
Korkein hallinto-oikeus toteaa, että edellä mainitussa asiassa on ollut kysymys siitä, oliko Ruotsi noudattanut Euroopan parlamentin ja neuvoston sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä annetun direktiivin 2003/54/EY mukaisia velvoitteitaan muun ohella, koska se ei ollut pannut asianmukaisesti kansallisella lainsäädännöllä täytäntöön edellä mainitun direktiivin 23 artiklan 2 kohdan a alakohtaan sisältyvää sääntelyä, jonka mukaan sääntelyviranomaisen tehtäväksi tuli vahvistaa tai ainakin hyväksyä ne menetelmät, joita käytetään muun ohella siirtotariffien laskennassa tai vahvistamisessa ennen niiden voimaantuloa.
Asiaa koskevan komission kanteen mukaan Ruotsi ei ollut pannut direktiivin 2003/54/EY 23 artiklan 2 kohdan a alakohtaa asianmukaisesti täytäntöön, koska sääntelyviranomaisen tehtäväksi ei ollut annettu vahvistaa tai hyväksyä etukäteen vähintään niitä menetelmiä, joilla verkkotariffit lasketaan. Ruotsi taas katsoi, että sen lainsäädäntö sisälsi direktiivissä edellytetyt menetelmät ja valvontaviranomainen saattoi myöhemmin oikaista saavutettuja tuloksia. Tuomioistuin on vastauksena tähän Ruotsin väitteeseen (tuomion 29 kohta) todennut sen markkinaoikeuden valituksenalaisesta päätöksestäkin ilmenevän seikan, että direktiivin 23 artiklan 2 kohdan a alakohdan säännös sisältää aineellisen säännön eli sen, että tariffien tai menetelmien on mahdollistettava tarvittavien investointien toteuttaminen verkkoihin verkkojen toimivuuden takaamiseksi. Investointeja voidaan edellyttää talouden toimijoilta vain, jos tariffit tai menetelmät ovat riittävän tarkkoja ja mahdollistavat tyydyttävän ennustettavuuden. Tuomioistuin on heti tämän jälkeen (tuomion 30 kohta) todennut Ruotsin myöntävän, ettei sen sisäisessä oikeudessa ole direktiivin 23 artiklan 2 kohdan a alakohdassa tarkoitettuja säännöksiä.
Tuomioistuin on tuomiossaan todennut, ettei Ruotsin jälkikäteisen valvonnan järjestelmä täyttänyt direktiivin edellytyksiä (tuomion 34 kohta). Tuomioistuin on tuomion 36 kohdassa viitannut direktiivin johdanto-osan 18 perustelukappaleeseen ja todennut, että kansallisten sääntelyviranomaisten on varmistettava, että näin vahvistetut tai hyväksytyt tariffit ovat syrjimättömiä ja vastaavat kustannuksia, joita sähkön siirrosta tai jakelusta tosiasiallisesti syntyy. Tuomioistuin on vielä tuomiossaan todennut muun ohella, että Ruotsin säännöstö sisältää vain yleisiä periaatteita ja perusteita, joita verkkotariffien on noudatettava, eikä menetelmää, jonka avulla toimijat voisivat etukäteen saada tietää edes suunnilleen, kuinka korkeita sovellettavat tariffit tulevat olemaan (tuomion 39 kohta). Muun ohella näistä syistä Ruotsin järjestelmä ei täyttänyt direktiivin 2003/54/EY vaatimusta tariffien ennustettavuudesta (tuomion 41 kohta).
Korkein hallinto-oikeus toteaa, että sähkömarkkinalain (386/1995) 38 a §:ssä (1172/2004) on direktiivin 2003/54/EY 23 artiklan 2 kohdan a alakohdassa tarkoitetulla tavalla säädetty Energiaviraston toimivallasta antaa valvontajaksoa koskeva vahvistuspäätös menetelmistä verkonhaltijan verkkotoiminnan tuoton ja siirtopalveluista perittävien maksujen määrittämiseksi. Edellä todetusti esillä olevassa asiassa arvioidaan, onko Energiaviraston menettely ollut sähkömarkkinalain (386/1995) 38 c §:n (1172/2004) mukaista siltä osin kuin kysymys on Verkko Korpelan yleiskustannuslisän ja katteen huomioon ottamisesta vuokraverkkojärjestelyn purkamisessa. Asiassa C-274/08, komissio v. Ruotsi annetussa tuomiossa menetelmien ennustettavuudesta lausuttu ei siten ole koskenut nyt kysymyksessä olevan kaltaista tilannetta.
1.4.2 Markkinaoikeuden päätös 11.1.2010 (MAO 11/10)
Markkinaoikeus on valituksenalaisessa päätöksessään edellä todetusti viitannut markkinaoikeuden 11.1.2010 antamaan päätökseen MAO 11/10. Markkinaoikeus on päätöksellään MAO 11/10, josta ei ole valitettu korkeimpaan hallinto-oikeuteen, kumonnut Verkko Korpelan valituksesta Energiamarkkinaviraston 14.11.2008 tekemän valvontapäätöksen Verkko Korpelan sähköverkkotoiminnan kohtuullisesta ja toteutuneesta tuotosta ensimmäisen valvontajakson 1.1.2005–31.12.2007 aikana ja palauttanut asian virastolle uudelleen käsiteltäväksi uuden ensimmäistä valvontajaksoa koskevan valvontapäätöksen antamiseksi.
Markkinaoikeuden päätöksen MAO 11/10 mukaan viraston on tullut vuotta 2007 koskevassa kohtuullisen tuoton laskelmassa ottaa huomioon Verkko Korpelan vahvistettuun tilinpäätökseen sisältyvät Korpelan Voima kuntayhtymän sähköverkkoon tekemiä investointeja vastaavat kustannukset verkko-omaisuuteen tehtyinä investointeina purkaessaan vuokraverkkojärjestelyn laskentamallissaan.
Verkko Korpela on katsonut, että markkinaoikeus on päätöksellään MAO 11/10 ratkaissut nyt esillä olevan asian kanssa samanlaisen asian. Tästä johtuu, että verkkoinvestointeja tulee arvioida kuntayhtymälle verkkoinvestoinneista syntyneiden kustannusten mukaisesti ja näihin kustannuksiin sisältyvät siksi myös Verkko Korpelan yleiskustannuslisää ja katetta koskevat erät. Energiavirasto on puolestaan katsonut, että markkinaoikeuden mainitulla päätöksellä on ratkaistu vain Verkko Korpelalle verkkoinvestoinneista syntyneiden kustannusten käsittely kohtuullisen tuoton laskentamallissa eikä markkinaoikeuden päätöksessä ole otettu kantaa Verkko Korpelan investointikustannuksiin sisältyviin yleiskustannuslisää ja katetta koskeviin eriin.
Markkinaoikeuden päätöksessä MAO 11/10 lausuttu huomioon ottaen korkein hallinto-oikeus katsoo, että markkinaoikeus ei ole ottanut kyseisessä päätöksessään nimenomaista kantaa siihen, miten verkkoinvestointikustannuksiin liittyviä yleiskustannuslisää ja katetta koskevia eriä tulee valvontapäätöksen yhteydessä käsitellä. Markkinaoikeus ei siten ole päätöksellään MAO 11/10 ratkaissut esillä olevan asian kanssa samanlaista asiaa.
1.4.3 Energiamarkkinaviraston päätös 10.1.2011
Edellä käsitellyn markkinaoikeuden päätöksen MAO 11/10 lisäksi markkinaoikeus on valituksenalaisen päätöksensä perusteluissa antanut erityistä merkitystä sille, että virasto on ensimmäistä valvontajaksoa koskevassa, markkinaoikeuden päätöksen MAO 11/10 jälkeen antamassaan uudessa valvontapäätöksessä 10.1.2011 vuoden 2007 osalta vähentänyt Verkko Korpelan esittämällä tavalla yhtiön ilmoittamat kustannukset kokonaisuudessaan.
Korkein hallinto-oikeus toteaa vastaavasti kuin edellä markkinaoikeuden päätöksen MAO 11/10 yhteydessä, ettei myöskään markkinaoikeuden päätöksen MAO 11/10 jälkeen tehdyssä viraston ensimmäistä valvontajaksoa koskevassa valvontapäätöksessä 10.1.2011 ole erikseen otettu kantaa Verkko Korpelan yleiskustannuslisää ja katetta koskevien erien käsittelyyn kohtuullisen tuoton laskennassa.
1.4.4 Energiaviraston edustajan Verkko Korpelalle 22.2.2011 lähettämä sähköposti sekä yleiskustannuslisän ja katteen käsittely toisen valvontajakson ensimmäisenä vuotena
Markkinaoikeus on valituksenalaisessa päätöksessään antanut merkitystä myös sille, että Energiavirasto on markkinaoikeuden mukaan vasta helmikuussa 2011 toisen valvontajakson viimeisen vuoden kuluessa esittänyt sähköpostitse Verkko Korpelalle tulkintansa investointikustannusten käsittelystä vuokraverkon purkamisessa toisella valvontajaksolla sekä sille, että Energiavirasto on vähentänyt Verkko Korpelan esittämällä tavalla yhtiön ilmoittamat yleiskustannuslisää ja katetta koskevat erät kokonaisuudessaan toista valvontajaksoa koskevassa valvontapäätöksessä 24.2.2014 vuoden 2008 osalta.
Asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan Energiaviraston edustaja on ilmoittanut Verkko Korpelalle sähköpostilla 22.2.2011 muun ohella, että verkkoluvassa määritellyllä vastuualueella olevaan vuokrattuun verkkoon tehtävästä verkonrakentamisesta verkonhaltijalle aiheutuneita operatiivisia kustannuksia ei oteta huomioon määriteltäessä kontrolloitavia operatiivisia kustannuksia. Asiakirjoista käy edelleen ilmi, että viraston edustajan mainittu sähköposti on ollut vastaus Verkko Korpelan vuoden 2009 kohtuullisen tuoton laskentaa koskevaan yhtiön 4.10.2010 tekemään korjausesitykseen. Korjausesityksestä käy ilmi, että virasto oli Verkko Korpelan omasta pyynnöstä antanut yhtiölle lisäaikaa lausua vuoden 2009 kohtuullisesta tuottolaskelmasta.
Kun otetaan huomioon, että mainittu Energiaviraston sähköposti on koskenut toisen valvontajakson toisen vuoden (2009) kohtuullisen tuoton laskentaa, korkein hallinto-oikeus toteaa, ettei sille, että Energiaviraston edustaja on toimittanut mainitun sähköpostin vasta helmikuussa 2011, tai sille, että Energiavirasto on toisen valvontajakson ensimmäisenä vuotena (2008) vähentänyt Verkko Korpelan yleiskustannuslisän ja katteen yhtiön verkkotoiminnan investointikustannuksina, voida antaa ratkaisevaa merkitystä arvioitaessa Verkko Korpelan kysymyksessä olevien erien käsittelyä vuosina 2009–2011.
1.4.5 Johtopäätös markkinaoikeuden valituksenalaisesta päätöksestä
Kun otetaan huomioon asiassa C-274/08 komissio v. Ruotsi annetun tuomion erot esillä olevaan asiaan verrattuna sekä se, ettei markkinaoikeuden päätöksessä MAO 11/10 eikä viraston ensimmäistä valvontajaksoa koskevissa päätöksissä ole lausuttu yleiskustannuslisän tai katteen käsittelystä kohtuullisen tuoton laskennassa ja että viraston edustajan helmikuussa 2011 Verkko Korpelalle vastauksena lähettämä sähköposti on koskenut investointikustannusten käsittelyä vuoden 2009 osalta tehtävässä laskelmassa, asiassa ei ole perusteita katsoa, että kohtuullisen tuoton laskentamenetelmien ennustettavuuden vaatimuksesta olisi johtunut vaatimusta vähentää kysymyksessä olevia eriä Verkko Korpelan verkkotoiminnan investointikustannuksina.
1.5 Yleiskustannuslisää ja katetta koskevien erien käsittely valvontapäätöksessä toiselle valvontajaksolle vahvistettujen menetelmien kannalta
Kun kohtuullisen tuoton laskentamenetelmiltä edellytettävä ennustettavuuden vaatimus ei edellä todetusti ole ollut esteenä Energiaviraston toisen valvontajakson valvontapäätöksen tekemiselle, on asiassa vielä korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistava, miten Verkko Korpelan yleiskustannuslisää ja katetta on tullut yhtiötä koskevassa toisen valvontajakson valvontapäätöksessä käsitellä, kun otetaan huomioon vahvistuspäätöksessä toiselle valvontajaksolle vahvistetut menetelmät.
1.5.1 Verkkovuokrajärjestelyn purkamista koskevat menetelmät
Energiamarkkinavirasto on tehnyt toista valvontajaksoa 1.1.2008–31.12.2011 koskevan vahvistuspäätöksen 13.12.2007. Virasto on muuttanut vahvistuspäätöstä 15.7.2011 tekemällään päätöksellä. Koska vahvistuspäätöksen muutos ei ole koskenut verkkovuokrajärjestelyn purkamisessa huomioon otettavia seikkoja, viraston on tullut valvontapäätöstä 24.2.2014 tehdessään noudattaa vahvistuspäätöksessä 13.12.2007 toiselle valvontajaksolle vahvistettuja menetelmiä, jotka on ilmoitettu vahvistuspäätöksen liitteessä 1.
Vahvistuspäätöksen liitteen 1 ”Menetelmät sähkön jakeluverkkotoiminnan tuoton määrittämiseksi 1.1.2008 alkavalla ja 31.12.2011 päättyvällä valvontajaksolla” (jäljempänä menetelmäliite) kohdassa 2.1.1 ”Sähköverkon arvostusperiaatteet” on todettu, että verkkotoimintaan sitoutunutta pääomaa määritettäessä verkonhaltijan hallinnassa olevaa sähköverkkoa käsitellään samalla tavoin riippumatta siitä, onko kyseinen verkko verkonhaltijan omistama tai vuokraama. Mikäli verkonhaltija on vuokrannut osittain tai kokonaan hallinnassaan olevan sähköverkon, verkkotoiminnan tuottoa koskevissa laskelmissa vuokrausjärjestely puretaan, jolloin vuokratut verkkokomponentit sisällytetään mukaan verkonhaltijan verkko-omaisuuteen ja edelleen verkkotoimintaan sitoutuneeseen pääomaan.
Menetelmäliitteen edellä mainitussa kohdassa on lisäksi muun ohella todettu, että toisen valvontajakson ensimmäisen vuoden 2008 osalta sähköverkon nykykäyttöarvon laskenta perustuu sähköverkon jälleenhankinta-arvoon ja että seuraavina vuosina 2009–2011 sähköverkon nykykäyttöarvo lasketaan edellisen vuoden alun sähköverkon jälleenhankinta-arvosta määritellyn laskennallisen tasapoiston sekä edellisen vuoden aikana sähköverkkoon tehtyjen investointien perusteella. Toisen valvontajakson aikana verkonhaltijan mahdollisesti tekemät sähköverkon nykykäyttöarvoon vaikuttavat investoinnit sekä sähköverkon nykykäyttöarvoa pienentävät tasapoistot otetaan valvontajakson aikana huomioon vuosittain.
Vuokraverkossa toimivan verkonhaltijan hinnoittelun kohtuuslaskelmissa vuokrausjärjestely puretaan, joten verkonhaltijan on menetelmäliitteen kohdan 2.1.1.5 mukaan edellytetty ilmoittavan vuokraamiensa verkkokomponenttien arvot virastolle vuosittain.
Menetelmäliitteen luvussa 5 ”Tuloslaskelman oikaisu ja verkkotoiminnan tuloksen määrittäminen” on ilmoitettu, että sähköverkonhaltijan verkkotoiminnan toteutuneen tuloksen laskennassa lähtökohtana on sähkömarkkinalain 29 §:n (1172/2004) nojalla verkonhaltijan laatiman eriytetyn sähköverkkotoiminnan tuloslaskelman mukainen liikevoitto (liiketappio), jota oikaistaan mainitussa luvussa esitetyillä menetelmillä. Oikaisun lopputuloksena saadaan vuosittain verkonhaltijan toteutunut oikaistu tulos laskennallisten yhteisöverojen jälkeen.
Menetelmäliitteen kohdassa 5.2 ”Yleistä verkkotoiminnan kuluista” on todettu muun ohella seuraavaa:
”Hinnoittelun kohtuullisuuslaskelmissa verkkoliiketoiminnan kuluiksi hyväksytään ainoastaan sellaiset kulut, joita vastaan verkkoluvan haltija saa vastinetta. Näin ollen verkkoluvanhaltijan maksamat vastikkeettomat korvaukset eliminoidaan tuloslaskelmasta. Energiamarkkinavirasto lähtökohtaisesti eliminoi hinnoittelun kohtuullisuuslaskelmissa tuloslaskelmasta seuraavat useimmiten vastikkeettomat kuluerät: johto-, alue-, tariffiero-, resurssi- sekä resurssivarauskorvaukset. Mikäli verkonhaltija haluaa, että näiden kuluerien mukaisia kustannuksia hyväksytään hinnoittelun kohtuullisuuslaskelmissa verkkoliiketoiminnan kuluiksi, verkonhaltijan tulee esittää Energiamarkkinavirastolle perusteltu selvitys verkonhaltijan näitä kuluja vastaan saamasta todellisesta vastineesta. Muussa tapauksessa kyseisiä kulueriä käsitellään Energiamarkkinaviraston laskelmissa voitonjaon luonteisina erinä.”
Menetelmäliitteen kohdassa 5.4 ”Verkkovuokrat” on todettu, että mikäli verkonhaltija on vuokrannut osittain tai kokonaan hallinnassaan olevan sähköverkon, virasto purkaa vuokrausjärjestelyn verkonhaltijan verkkotoiminnan tuottoa koskevissa laskelmissa. Laskelmissa vuokrattua verkko-omaisuutta käsitellään samalla tavoin kuin, jos kyseinen verkko-omaisuus olisi verkonhaltijan omistama.
Lisäksi menetelmäliitteen edellä mainitussa kohdassa on todettu muun ohella seuraavaa:
”Verkkovuokraan sisältyy verkon omistajalle maksettava tuotto-osa sekä verkon ikääntymistä vastaava poisto-osa. Koska verkonhaltijan verkkotoiminnan tuottoa koskevissa laskelmissa verkonhaltijan hallinnassa oleva verkko-omaisuus sisällytetään verkkotoimintaan sitoutuneeseen pääomaan ja pääomalle määritellään kohtuullinen tuotto, tulee yhdenmukaisuuden perusteella toteutunutta tuottoa laskettaessa vastaavasti eliminoida tuloslaskelmaan merkityt verkonhaltijan maksamat verkkovuokrat.
Jos verkonhaltijan maksamaan verkkovuokraan sisältyy esimerkiksi vuokratun verkko-omaisuuden käyttö- tai kunnossapitokustannuksia ja verkonhaltija haluaa, ettei näitä kustannuksia eliminoida toteutunutta tuottoa laskettaessa, niin verkonhaltijan tulee toimittaa Energiamarkkinavirastolle näiden kustannusten osuudesta verkkovuokrassa erillinen selvitys. Verkkovuokraan sisältyneet vuokratun verkon käyttö- ja kunnossapitokustannukset, joita ei eliminoida toteutunutta tuottoa laskettaessa, sisällytetään tehostamistavoitteen toteutumisen arvioinnissa verkonhaltijan kontrolloitavissa oleviin operatiivisiin kustannuksiin.”
Menetelmäliitteen kohdassa 5.5.1 ”Sähköverkosta tehtävät poistot” on muun ohella todettu, että vuokrattua verkko-omaisuutta käsitellään laskelmissa samalla tavoin kuin jos kyseinen verkko-omaisuus olisi verkonhaltijan omistama ja että verkonhaltijan verkkotoiminnan tuottoa koskevassa laskennassa verkkotoimintaan sitoutunutta pääomaa määritettäessä vuokratut verkkokomponentit sisällytetään mukaan verkonhaltijan verkko-omaisuuteen, jolloin verkon laskennalliseen tasapoistoon sisältyy myös vuokratusta verkko-omaisuudesta laskettu tasapoisto.
Laskelmassa liikevoittoon (liiketappioon) lisätään aluksi tarkasteluvuoden aikana toteutuneet kontrolloitavissa olevat operatiiviset kustannukset, maksetut verkkovuokrat, suunnitelman mukaiset poistot sähköverkosta ja liikearvosta, taseeseen kirjattujen siirto- ja palautuskelpoisten liittymismaksujen kertymän nettomuutos sekä puolet verkonhaltijan toteutuneista keskeytyskustannuksista. Tämän jälkeen näin saadusta luvusta vähennetään tehostamistavoitteen mukaiset verkonhaltijan kontrolloitavissa olevat operatiiviset kustannukset, sähköverkon jälleenhankinta-arvosta lasketut tasapoistot, puolet keskeytyskustannusten vertailutasosta sekä verkkotoiminnan harjoittamisen turvaamiseksi tarvittavasta rahoitusomaisuudesta aiheutuva kustannus.”
1.5.2 Energiaviraston 24.2.2014 tekemän valvontapäätöksen arviointi
Energiaviraston on tullut valvontapäätöksessään 24.2.2014 arvioida, onko vuokraverkossa toimivan Verkko Korpelan verkkotoiminnan tuotto ylittänyt tai alittanut toista valvontajaksoa koskevan vahvistuspäätöksen mukaisten menetelmien mukaan määräytyvän kohtuullisen tuoton määrän. Kysymys on siitä, miten Energiaviraston on tullut valvontapäätöksessään käsitellä Verkko Korpelan vahvistettuun eriytettyyn tilinpäätökseen sisältyviä Korpelan Voima kuntayhtymän sähköverkkoon tehtyjen investointien kustannuksia yleiskustannuslisän ja katteen osalta. Asian arvioinnissa on otettava huomioon Energiaviraston vahvistuspäätöksessä toiselle valvontajaksolle vahvistamat verkkovuokrajärjestelyn purkamista koskevat menetelmät.
Energiavirasto on valituksessaan katsonut, että markkinaoikeuden valituksenalainen päätös, jolla Energiaviraston valvontapäätös 24.2.2014 on kumottu ja asia palautettu Energiavirastolle toista valvontajaksoa koskevan uuden Verkko Korpelaa koskevan valvontapäätöksen tekemiseksi, johtaa sisällöltään voitto-osuuden luonteisten erien eliminoimiseen hinnoittelun kohtuullisuuden valvonnassa ja verkonhaltijoiden eriarvoiseen kohteluun.
Energiaviraston mukaan Verkko Korpelan yleiskustannuslisässä ja katteessa ei ole kysymys Verkko Korpelan verkkotoiminnan kulusta, vaikka kyseiset erät ovat sisältyneet Verkko Korpelan emoyhtiölleen Korpelan Voima kuntayhtymälle maksamaan verkkovuokraan kustannuksina, vaan Verkko Korpelan liikevoitosta. Verkko Korpelan emoyhtiöltä vuokraamaansa verkkoon tekemät investoinnit on Energiaviraston mukaan kulujen ja tuottojen osalta huomioitu täysimääräisesti jo yhtiön liikevoitossa, minkä vuoksi Verkko Korpelan yleiskustannuslisää ja katetta ei ole tullut vähentää toteutuneen oikaistun tuloksen ja kohtuullisen tuoton laskennassa Verkko Korpelan kustannuksena.
Verkko Korpela on esittänyt, että Energiaviraston valvontapäätös 24.2.2014 on ollut lainvastainen ja päätös on syrjinyt vuokraverkossa toimivaa Verkko Korpelaa omassa sähköverkossa toimiviin jakeluverkonhaltijoihin verrattuna.
Verkko Korpelan mukaan viraston on vuokraverkkojärjestelyä purkaessaan tullut eliminoida Korpelan Voima kuntayhtymän sähköverkkoon kohdistuvista kustannuksista välittömien investointikustannusten lisäksi Verkko Korpelan yleiskustannuksia ja katetta koskevat erät. Investointikustannuksiin lisättävät yleiskustannusten ja katteen erät ovat Verkko Korpelan mukaan johtuneet Verkko Korpelan ja Korpelan Voima kuntayhtymän välisestä verkkovuokrasopimuksesta sekä verolainsäädännön vaatimuksista eikä niissä ole ollut kysymys voitto-osuuden luonteisten erien eliminoimisesta hinnoittelun kohtuullisuuden valvonnassa. Energiaviraston toisen valvontajakson valvontapäätöksessä soveltama menettely on johtanut Verkko Korpelan oikaistun tuloksen virheelliseen kasvattamiseen viraston jättäessä laskelmaansa investoinnin myyntitulot, mutta eliminoidessa investointikustannuksiin sisältyvät yleiskustannuslisän ja katteen, jotka erät Korpelan Voima kuntayhtymä perii Verkko Korpelalta täysimääräisesti verkkovuokrassa rahoittaakseen siltä ostamansa verkkoinvestoinnit.
Korkein hallinto-oikeus toteaa, että vahvistuspäätöksessä toiselle valvontajaksolle vahvistettujen valvontamenetelmien mukaan verkkovuokrajärjestely on ilmoitettu purettavan verkkotoiminnan tuottoa koskevissa laskelmissa, jolloin vuokratut verkkokomponentit sisällytetään mukaan verkonhaltijan verkko-omaisuuteen ja edelleen verkkotoimintaan sitoutuneeseen pääomaan. Vuokrattua verkko-omaisuutta on ilmoitettu käsiteltävän laskelmissa samalla tavoin kuin jos kyseinen verkko-omaisuus olisi verkonhaltijan omistama.
Viraston on tullut laskea verkonhaltijan toteutunut oikaistu tulos ja kohtuullinen tuotto vuosittain menetelmäliitteen kohdan 5.10 mukaisesti siten, että laskelmassa otetaan vähennyksinä huomioon tehostamistavoitteen mukaiset verkonhaltijan kontrolloitavissa olevat operatiiviset kustannukset, sähköverkon jälleenhankinta-arvosta lasketut tasapoistot, puolet keskeytyskustannusten vertailutasosta sekä verkkotoiminnan harjoittamisen turvaamiseksi tarvittavasta rahoitusomaisuudesta aiheutuva kustannus.
Menetelmäliitteen kohdasta 5.4 ”Verkkovuokrat” on käynyt ilmi, että koska verkkotoiminnan tuottoa koskevissa laskelmissa verkonhaltijan hallinnassa oleva verkko-omaisuus sisällytetään verkkotoimintaan sitoutuneeseen pääomaan ja pääomalle määritellään kohtuullinen tuotto, tulee yhdenmukaisuuden perusteella toteutunutta tuottoa laskettaessa vastaavasti eliminoida tuloslaskelmaan merkityt verkonhaltijan maksamat verkkovuokrat. Lisäksi kohdassa on ilmoitettu, että jos verkonhaltijan maksamaan verkkovuokraan sisältyy esimerkiksi vuokratun verkko-omaisuuden käyttö- tai kunnossapitokustannuksia ja verkonhaltija haluaa, ettei näitä kustannuksia eliminoida toteutunutta tuottoa laskettaessa, verkonhaltijan on toimitettava näiden kustannusten osuudesta verkkovuokrassa erillinen selvitys.
Menetelmäliitteessä ilmoitetun mukaisesti verkonhaltijan toteutuneen oikaistun tuloksen ja kohtuullisen tuoton laskennassa lähtökohtana on ollut, että laskelmissa voidaan ottaa huomioon verkonhaltijan kontrolloitavissa olevat operatiiviset kustannukset. Lisäksi edellytyksenä sille, että kuluerä on voitu hyväksyä verkkoliiketoiminnan kuluksi, on ollut, että verkonhaltija saa kulua vastaan vastinetta ja että verkonhaltija toimittaa kustannusten osuudesta verkkovuokrassa Energiavirastolle erillisen selvityksen.
Verkko Korpela ei ole esittänyt virastolle menetelmäliitteen kohdan 5.2 mukaista perusteltua selvitystä siitä, että se olisi saanut yleiskustannuslisänä rakentamisorganisaation kiinteinä kustannuksina laskuttamistaan eristä todellista vastinetta. Verkon rakennuskustannuksiin sidotun kiinteän prosenttimäärän mukaista veloitusta ei voida pitää riittävänä selvityksenä rakentamisorganisaation kiinteiden kustannusten kohdistumisesta verkon rakentamiseen, kustannusten määrästä ja muista asian harkintaan vaikuttavista seikoista.
Verkko Korpelan Korpelan Voima kuntayhtymältä laskuttaman katteen osalta korkein hallinto-oikeus toteaa, että näitä eriä ei ole pidettävä sellaisina Verkko Korpelan kustannuksina, jotka menetelmäliitteessä vahvistettujen periaatteiden mukaan olisi yhtiön verkkotoiminnan tuottoa koskevissa laskelmissa voitu vähentää sähköverkkoon tehtyinä investointeina yhtiön tuloksesta.
Koska valvontapäätös on tullut tehdä vahvistuspäätöksessä vahvistettuja menettelyjä noudattaen, Verkko Korpelan ja Korpelan Voima kuntayhtymän keskinäiseen verkkovuokrasopimukseen tai verolainsäädäntöön liittyvillä näkökohdilla ei ole yleiskustannuslisän ja katteen käsittelyssä kohtuullisen tuoton laskennassa oikeudellista merkitystä.
Edellä todettu huomioon ottaen Energiaviraston ei ole Verkko Korpelan sille esittämän selvityksen perusteella tullut valvontapäätöstä 24.2.2014 tehdessään ja määrittäessään Verkko Korpelan toteutunutta oikaistua tulosta ja kohtuullista tuottoa vuosien 2009–2011 osalta vähentää yhtiön kustannuksena sen eriytettyyn tilinpäätökseen sisältyviä yleiskustannuslisää ja katetta purkaessaan vuokrajärjestelyn laskentamallissaan.
Edellä olevan perusteella korkein hallinto-oikeus katsoo, toisin kuin markkinaoikeus, että Energiavirasto ei ole menetellyt valvontapäätöstä 24.2.2014 tehdessään sähkömarkkinalain (386/1995) 38 c §:n (1172/2004) vastaisesti. Markkinaoikeuden päätös on näin ollen kumottava. Energiaviraston 24.2.2014 tekemä päätös (dnro 211/430/2009) Verkko Korpelan sähköverkkotoiminnan toteutuneesta oikaistusta tuloksesta ja kohtuullisesta tuotosta toisella valvontajaksolla 1.1.2008–31.12.2011 sekä kolmannelle valvontajaksolle 1.1.2012–31.12.2015 siirtyvästä alijäämästä saatetaan voimaan.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla kohtuutonta, jos Energiavirasto joutuisi korvaamaan Verkko Korpelan oikeudenkäyntikuluja markkinaoikeudessa. Markkinaoikeuden päätös on siten kumottava myös siltä osin kuin Energiavirasto on velvoitettu korvaamaan Verkko Korpelan oikeudenkäyntikuluja markkinaoikeudessa.
Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti, Verkko Korpelalle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.
Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta, Anne Nenonen ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Pasi Yli-Ikkelä.