Source: https://prawodlasamorzadu.pl/2015.06.08-wydawanie-decyzji-w-sprawach-%E2%80%9Esmieciowych%E2%80%9D-przez-zarzad-zwiazku-miedzygminnego.html
Timestamp: 2020-02-29 01:38:12+00:00
Document Index: 4673625

Matched Legal Cases: ['FSK ', 'art. 1', 'art. 6', 'art. 6', 'art. 6', 'art. 64', 'art.74', 'art.13', 'art.16', 'art.17', 'art. 67', 'art.64', 'art.3', 'art. 6', 'art. 6', 'SA/Go ', 'art. 6', 'art. 141', 'art. 166', 'art. 58', 'art. 50', 'art. 64', 'art. 3', 'art. 45', 'FSK ', 'art. 3', 'art. 13', 'FSK ', 'art. 247', 'art. 64', 'art. 3', 'SA/Ol ', 'SA/Ol ']

W kontrowersyjnym orzeczeniu NSA uznał, iż przed wejściem w życie ostatniej nowelizacji u.c.p.g. zarządy związków międzygminnych nie posiadały kompetencji do wydawania decyzji w sprawach opłat za „śmieci”.
W postanowieniu z dnia 11 maja 2015 roku (sygn. II FSK 788/15) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż w stanie prawnym obowiązującym do dnia 1 lutego 2015 toku (tj. przed dniem wejścia w życie art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw) zarząd związku międzygminnego realizującego zadania z zakresu gospodarki odpadami komunalnymi nie posiadał kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Przedmiotowe postanowienie NSA zostało wydane w następującym stanie faktycznym:
Zarząd związku międzygminnego realizującego „operacyjne” zadania z zakresu gospodarki odpadami komunalnymi (zadania nałożone na gminy nowelizacją ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach z 1 lipca 2011 roku) w lutym 2014 roku wydał decyzję określającą wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za miesiące: lipiec, sierpień, wrzesień 2013r.
Właściciel nieruchomości, w stosunku do którego wydano przedmiotową decyzję, wniósł od niej odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze. Organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę Burmistrzowi jednej z gmin członkowskich związku, na terenie której położona była nieruchomość, której dotyczyła zaskarżona decyzja, jako organowi podatkowemu I instancji właściwemu do jej rozpatrzenia. W uzasadnieniu SKO, poddając analizie art. 6q, art. 6o, art. 6r ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach [dalej: u.c.p.g.] oraz art. 64 - art.74 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym [dalej: u.s.g.], a także art.13 §1 pkt 1 w zw. z art.16, art.17 §1 i art. 67a Ordynacji podatkowej wyjaśniło, że organem podatkowym I instancji właściwym do rozpoznania sprawy tak rzeczowo jak i miejscowo jest Burmistrz.
Powyższa decyzja organu odwoławczego została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim przez Burmistrza, którego SKO wskazało jako organ właściwy do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W skardze Burmistrz zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: art.64 ust.3 u.s.g. w zw. z art.3 ust. 2a u.c.p.g. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, przyjmując, że decyzja została wydana przez organ niewłaściwy; art. 6o u.c.p.g. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, przyjmując, że Zarząd Związku nie posiada kompetencji do wydawania decyzji na podstawie art. 6o ww. ustawy.
Postanowieniem z dnia 18 grudnia 2014 roku WSA w Gorzowie Wielkopolskim (sygn. I SA/Go 538/14) odrzucił skargę, uznając ją za niedopuszczalną. W ocenie Sądu I instancji „związek międzygminny nie jest organem podatkowym uprawnionym do wydawania decyzji o określeniu wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami, nie może prowadzić postępowania podatkowego w tym przedmiocie, a więc nie może rozstrzygać decyzją o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi”. W jego ocenie u.c.p.g. daje podstawę do przeniesienia na rzecz związku międzygminnego kompetencji w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego oraz prowadzenia postępowań egzekucyjnych, lecz nie umożliwia przeniesienia kompetencji orzeczniczych w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zgodnie bowiem z art. 6q ust. 1 u.c.p.g. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 lutego 2015 roku) w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta. Przepis ten nie wskazuje natomiast na organy związku międzygminnego. Sąd podkreślił także, iż możliwości przekazywania kompetencji organu podatkowego związkowi międzygminnemu nie przewidują przepisy Ordynacji podatkowej.
W konsekwencji Sąd przyjął, iż skoro Burmistrz jest organem I instancji w przedmiotowej sprawie nie może posiadać statusu strony uprawniającego go do skutecznego zainicjowania postępowania sądowoadministracyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł Burmistrz zarzucając mu naruszenie art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [dalej: P.p.s.a.] w związku z art. 166 P.p.s.a. oraz naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 pkt 6 w związku z art. 50 § 1 i § 2 P.p.s.a. w związku z: art. 64 u.s.g.; art. 3 ust. 2 i 2a, 6r ust. 1 lit. a u.c.p.g.; art. 45 i 172 Konstytucji RP.
Kontrowersyjne postanowienie NSA
Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 11 maja 2015 roku (sygn. II FSK 788/15) oddalił skargę kasacyjną Burmistrza. NSA wskazał, iż „art. 3 ust. 2a u.c.p.g. stanowi, że w razie wykonywania przez związek międzygminny zadań, o jakich mowa w ust. 2 tego artykułu (ustęp ten uszczegóławia zadania i warunki niezbędne do utrzymania przez gminy czystości i porządku na jej terenie), obowiązki organów gminnych określone w ww. ustawie, w tym uchwalanie aktów prawa miejscowego, wykonują właściwe organy tego związku. Z przepisu tego jasno wynika, że zgromadzenie związku międzygminnego może uchwalać akty prawa miejscowego wynikające z u.c.p.g., w szczególności w zakresie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi”. Zdaniem Sądu II instancji „z przepisu tego nie można odczytać przyznania kompetencji dla zgromadzenia związku międzygminnego w kwestii wydawania decyzji w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi”. Przepisy u.c.p.g., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji zarządu związku międzygminnego (tj. przed dniem 1 lutego 2015 roku), zdaniem NSA umożliwiały przeniesienie na organy związku międzygminnego wyłącznie kompetencji prawodawczych oraz egzekucyjnych.
Sąd II instancji wskazał, iż powyższa interpretacja „odpowiada kompetencji ogólnej do prowadzenia postępowania podatkowego przyznanej wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta jako organowi pierwszej instancji określonej w art. 13 §1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, a więc organom wykonawczym samorządu terytorialnego”. W ocenie NSA sąd I instancji prawidłowo podkreślił, że możliwości przekazywania kompetencji organu podatkowego związkowi międzygminnemu nie przewidują też przepisy Ordynacji podatkowej.
NSA odniósł się także do zmiany przepisów wynikającej z wejścia w życie ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw. Zdaniem Sądu II instancji zmiana ta nie miała charakteru „doprecyzowującego”, lecz zasadniczo zmieniła właściwość organów w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednocześnie, iż w przedmiotowej sprawie nie zaszły przesłanki wystąpienia o podjęcie uchwały przez skład siedmiu sędziów NSA.
Próba oceny postanowienia NSA i jego skutków
Postanowienie NSA z dnia 11 maja 2015 roku (sygn. II FSK 788/15), pomimo iż dotyczy wykładni nieobowiązujących już przepisów u.c.p.g., może wywołać daleko idące skutki prawne. Przyjęcie przedstawionej w nim wykładni oznacza, iż wszystkie decyzje administracyjne w przedmiocie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi wydane przez organy związków międzygminnych na terenie całego kraju przed dniem 1 lutego 2015 roku obarczone są wadą prawną skutkującą ich nieważnością. Zgodnie bowiem z art. 247 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej organ podatkowy stwierdza nieważność decyzji ostatecznej, która została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Bez znaczenie w tym zakresie, zgodnie wykładnią przyjętą przez NSA, są zapisy statutów poszczególnych związków międzygminnych.
Powyższe ustalenia w sposób istotny mogą wpłynąć na sytuację finansową niektórych związków międzygminnych, zwłaszcza tych, których organy wydały decyzje opiewające łącznie na znaczne kwoty.
Mając powyższe na uwadze tym bardziej należy dokonać pogłębionej analizy powyższych postanowień sądów administracyjnych obu instancji. Abstrahując w tym miejscu od zagadnień proceduralnych związanych z przepisami procedury sądowoadministracyjnej wskazać należy, iż nie sposób zaakceptować wykładni dokonanej przez WSA w Gorzowie Wlkp. oraz przez NSA. W tym zakresie w pełni podtrzymać należy uwagi poczynione w artykule „Zarząd związku międzygminnego jako organ podatkowy”.
Sądy obu instancji całkowicie pominęły istotę związku międzygminnego oraz ustrojową relację pomiędzy przypisywanymi mu zadaniami a kompetencjami służącymi ich realizacji (art. 64 ust. 3 u.s.g.). Pominięto także fakt, iż w art. 3 ust. 2a ucpg wskazano, iż w razie wykonywania przez związek międzygminny zadań, o których mowa w ust. 2, określone w ustawie prawa i obowiązki organów gminy wykonują właściwe organy tego związku. Przepis ten dotyczy wszystkich praw i obowiązków bez żadnego ograniczenia. Ustawodawca, mając na uwadze występujące w doktrynie i orzecznictwie wątpliwości dotyczące możliwości stanowienia przez organy związku międzygminnego aktów prawa miejscowego, podkreślił w tym przepisie, iż na organy związku przechodzą prawa i obowiązki, w tym uchwalanie aktów prawa miejscowego.
Sądy obu instancji nie odniosły się także do szerokiego dorobku doktryny prawa samorządowego w tym zakresie, jak również do argumentacji prawnej zawartej w interpretacjach Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji oraz Ministerstwa Środowiska. Brak jest także odniesienia do innych orzeczeń sądów administracyjnych, w których dopuszczono możliwość wydawania decyzji przez organy związków międzygminnych w przedmiotowym zakresie (np. orzeczenia WSA w Olsztynie, sygn. sygn. I SA/Ol 760/13, I SA/Ol 18/14).
Należy mieć nadzieję, iż w kolejnych orzeczeniach, których nie sposób wykluczyć (a wręcz przeciwnie są one wysoce prawdopodobne) Naczelny Sąd Administracyjny dużo bardziej wnikliwie dokona oceny całości materiału normatywnego nie ograniczając się wyłącznie do „powierzchownej” wykładni literalnej prowadzącej w przedmiotowej sprawie do całkowicie błędnych wniosków.
Ustawa śmieciowaGospodarka odpadamiZwiązki międzygminneNowelizacjaZarząd