Source: https://www.juridice.ro/559507/unele-observatii-privind-aparente-de-neconstitutionalitate-ale-unor-norme-cuprinse-in-legea-de-modificare-a-legii-nr-317-2004.html
Timestamp: 2018-12-17 10:21:17+00:00
Document Index: 27301848

Matched Legal Cases: ['CSM ', 'CSM ', 'CSM ', 'CSM ', 'CSM ', 'CSM ', 'CSM ', 'CSM ', 'sui generis', 'CSM ', 'CSM ', 'CSM ', 'CSM ', 'CSM ', 'CSM ', 'CSM ', 'CSM ', 'CSM ', 'CSM ']

JURIDICE.ro » Unele observații privind aparențe de neconstituționalitate ale unor norme cuprinse în Legea de modificare a Legii nr. 317/2004
Unele observații privind aparențe de neconstituționalitate ale unor norme cuprinse în Legea de modificare a Legii nr. 317/2004
29.01.2018 | Silviu-Gabriel BARBU
Lecturand pe articole si in ansamblu proiectul de modificare a Legii nr. 317/2004 adoptat de Parlament recent, am extras mai jos unele texte in privinta carora pot exista discutii privind neconstitutionalitatea, respectiv prevederi care au rolul de a sublinia un anume mod de interpretare a normelor constitutionale incidente.
Ca o constatare de ordin general, orice act normativ, chiar si in forma sa finala intrata in vigoare, indiferent ca este adoptat de Parlament, respectiv de catre Guvern, in formele anume reglementate de Constitutie pentru atributiile acestor esentiale autoritati publice si cu rol expres consacrat de legea fundamentala in materie de elaborare de acte normative, are diferite vicii pe linie de constitutionalitate, intrucat dreptul este un organism viu, precum si pentru simplul motiv ca legiuitorul nu este infailibil. Asadar, este absolut firesc sa ne punem frecvent intrebarea daca legile adoptate si aflate in vigoare (controlul posterior de constitutionalitate), respectiv legile aflate in etapa premergatoare promulgarii, dupa ce au fost adoptate de Parlament (controlul apriori de constitutionalitate – art. 146 lit. a din Constitutie) sunt sau nu conforme cu legea fundamentala.
Societatea omeneasca in general evolueaza, evident ca si societatea romaneasca, astfel ca anumite mecanisme institutionale, administrative, dar si repere valorice si filosofice se modifica in mod natural. Legiuitorul, Executivul, dar si Autoritatea Judecatoreasca si, desigur, societatea civila si toti ceilalti actori dintr-o tara sunt in mod legitim preocupati ca fundamentele dreptului pozitiv sa fie unele solide, realiste, adaptate concret la societatea contemporana, dar mai ales capabile sa rezolve disfunctiile constatate in societate. Un dicton latin spune, in traducere, ca actul juridic se aplica si se interpreteaza in sensul in care produce efecte juridice, nicidecum in sensul in care nu produce nici un fel de efecte juridice (Actus interpretandus est potius ut valeat, quam ut pereat), adica actul juridic, legea in mod special, nu poate sa fie imobil si ineficient prin raportare la nevoile societatii, ci trebuie sa ofere solutii pentru a imbunatati mersul si modernismul domeniului sau de reglementare, respectiv sa imbunatateasca viata cetatenilor onesti si care manifesta respect fata de lege si fata de ordinea constitutionala (ratio legis).
Legea se aplica deopotriva tuturor destinatarilor sai, in general, iar decalajele de tratament juridic trebuie sa fie temeinic justificate si sa fie rationale, credibile, sa nu elimine in substanta sa principiul constitutional si conventional al egalitatii in fata legii, precum si alte principii si reguli de interpretare juridica larg consacrate, dar care par sa fie uneori ignorate cu buna stiinta.
Facand o analiza sumara a legii de modificare a Legii nr. 317/2004, sunt de semnalat anumite norme juridice noi, care creeaza anumite confuzii sau par neconstitutionale, determinand o aplicare previzibil mai dificila, respectiv unele care clarifica vointa reala a constituantului si aseaza cele doua profesii in matca lor fireasca.
1. In considerarea (foarte corect identificata) a prevederilor art. 126 alin. (1) – Justitia se realizeaza prin Inalta Curte de Casatie si Justitie si prin celelalte instante judecatoresti stabilite de lege – coroborate cu dispozitiile art. 133 alin. (1) si art. 134 alin. (4) din Constitutie care consacra expres rolul CSM – Consiliul Superior al Magistraturii este garantul independentei justitiei-, legea adoptata recent de Parlament modifica art. 24 alin. (1) din Legea nr. 317/2004 in sensul ca CSM este condus de un presedinte – judecator, ajutat de un vicepresedinte – procuror, care pot proveni numai dintre judecatorii, respectiv procurorii alesi de adunarile generale ale instantelor, respectiv parchetelor. Aceasta precizare a legiuitorului este binevenita, pentru a creiona mai clar acest rol esential al CSM de aparare a independentei justitiei, in terminologia conferita de Constitutie pentru notiunea de justitie, asa cum am mentionat mai sus.
Asadar, rolul esential al CSM este acela de garant al independentei justitiei = Puterii judecatoresti enumerata in art. 1 alin. (4) din Constitutie. Se mai observa faptul ca art. 131 si 132 din Constitutie stabilesc rolul Ministerului Public si statutul procurorilor, fara a mai face vreo trimitere la independenta justitiei, ci la interesele generale ale societatii, ordinea de drept si drepturile si libertatile cetatenilor. Mai stabileste indirect legea fundamentala, in art. 23 (libertatea individuala) si 24 (dreptul la aparare) faptul ca in contrapondere cu activitatea procurorilor se afla, este consacrata practic constitutional, activtatea avocatilor, adica a persoanelor specializate care dau consistenta si efectivitate dreptului la aparare si prezumtiei de nevinovatie.
Ca atare, daca legea ar permite expres ca independenta justitiei sa fie asigurata cu un presedinte CSM ales din randul procurorilor, atunci, prin simetrie in sensul art. 6 din CEDO, ar trebui sa fie posibila alegerea unui presedinte al CSM dintre avocatii in activitate, pentru a pune pe picior de egalitate cele doua profesii cu rol esential in desfasurarea procedurilor judiciare in fata instantelor de judecata, in acceptiunea de proces echitabil, cum prevad atat dispozitiile din art.6 din CEDO, dar mai ales jurisprudenta CEDO.
Sigur ca in mai multe state din cadrul Uniunii Europene, acolo unde exista consilii judiciare pentru administrarea instantelor de judecata si a parchetelor, respectiv pentru gestionarea carierelor judecatorilor si procurorilor, putem gasi diverse solutii, de exemplu cu o mult mai ampla prezenta a reprezentantilor societatii civile in acele consilii judiciare (in Franta spre exemplu, numarul acestora depaseste practic numarul judecatorilor si procurorilor alesi din cele doua profesii), insa indiferent de solutia normativa concreta, primeaza scopul stabilit de legea fundamentala pentru Consiliul Superior al Magistraturii.
In cazul Constitutiei Romaniei, scopul principal al CSM scris expres in art. 133 alin. (1) si art. 134 alin. (4) este acela de garantare a independentei justitiei. Din interpretarea sistematica a prevederilor constitutionale privind CSM si intreaga Autoritate Judecatoreasca, desprindem fara dubiu concluzia ca trebuie sa existe o legatura logica si pe continutul legislatiei organice subsecvente Constitutiei in sensul de a crea acele mecanisme normative prin care se asigura efectiv indepedenta justitiei. De altfel, din economia art. 133-134, intr-o interpretare sistematica si teleologica, respectiv prin corelarea tuturor prevederilor cuprinse in Titlul III Capitolul VI – Autoritatea Judecatoreasca- se constata ca accentul este pus de constituant pe independenta Puterii Judecatoresti (a se vedea si art. 1 alin. (4) din Constitutie, potrivit caruia ,,Statul se organizeaza potrivit principiului separatiei si echilibrului puterilor – legislativa, executiva si judecatoreasca – in cadrul democratiei constitutionale,,).
Rolul si functiile Ministerului Public si, implicit, ale procurorilor, au la randul lor reglementare distincta, speciala si, cum am aratat mai sus, nici un text din art. 131-132 (Sectiunea 2 – Ministerul Public) nu se refera la independenta justitiei ca atributie constitutionala expresa, explicita a Ministerului Public. De altfel, intr-o logica foarte simpla, din moment ce Ministerul Public, prin parchetele aflate in componenta sa, investigheaza cauze penale si trimite persoanele suspecte in judecata, urmand ca instantele de judecata sa hotarasca daca exista sau nu vinovatie, respectiv sa realizeze justitia in sensul art. 126 alin. (1), iar in contrapondere avocatii asigura, sui generis, apararea persoanelor trimise in judecata, inseamna ca este absolut firesc pentru Ministerul Public sa lupte in asa fel incat rezultatele activitatii sale sa se consolideze cu condamnarea celor trimisi in judecata, in timp ce avocatii apararii, ca regula, incearca sa convinga instantele de judecata de contrariul rationamentului propus de procurori.
Asadar cine are aici rolul esential pentru a asigura organic independenta justitiei? Evident si logic ca numai instantele de judecata si judecatorii. Se desprinde intrebarea simpla: au in astfel de ipoteze procurorii si judecatorii aceeasi reprezentare despre notiunea de independenta a justitiei? Exista toate semnalele intrinseci si extrinseci de a considera ca art. 6 (dreptul la un proces echitabil) din CEDO este protejat /respectat corespunzator atunci cand presedintele consiliului judiciar care garanteaza independenta justitiei este un procuror?!?
Este mai dificil de raspuns afirmativ la aceasta intrebare, cu argumente solide, intrucat in jurisprudenta CEDO si Curtii Constitutionale din Romania sunt consacrate multiple reguli si principii, unul dintre aceste principii fiind cel al aparentei de impartialitate si independenta a justitiei si judecatorilor, care se creeaza prin intregul mecanism ce poate sa ii influenteze judecatorului evolutia in cariera si in mod absolut evident deciziile in cauzele pe care le solutioneaza. Un judecator poate fi timorat in diferite ipoteze concrete de imprejurarea ca la varful ierarhiei organsimului profesional – Consiliul Judiciar/judecatoresc – se afla un membru ales din cealalta profesie ce apartine de magistratura, adica un procuror, despre al carui statut se stie din jurisprudenta CEDO ca „este parte in procesul penal dedus judecatii”.
Ca atare, la nivel de perceptie abstracta, prin prisma independentei consacrate in mod efectiv de legile fundamentale, independenta necesara a Puterii Judecatoresti pentru corecta functionare a democratiei constitutionale, asa cum este reglementat concret in Constitutia Romaniei rolul CSM, este absolut fireasca solutia normativa explicita adoptata de legiuitor in legea de modificare a Legii nr. 317/2004, anume ca presedintele CSM sa fie intotdeauna un judecator dintre cei alesi de adunarile generale, cu atat mai mult cu cat functia de presedinte al CSM este fapt preponderent simbolica, deciziile fiind luate in majoritatea covarsitoare a situatiilor in cadrul colectiv fie la Plen, fie pe Sectii.
Evident ca nu are loc aici nici un fel de speculatie privind superioritatea vreuneia dintre profesiile juridice antementionate – judecator, procuror, avocat – doarece o astfel de speculare a lucrurilor ar fi neserioasa si puerila. Ci este vorba exclusiv de rolul constitutional corect determinat pentru fiecare dintre aceste profesii, pentru a lamuri concret cat anume si cum este admisibil sa interfereze fiecare dintre aceste profesii judiciare la protejarea si garantarea independentei justitiei, ca scop esential al existentei si functionarii Consiliului Superior al Magistraturii.
Se cuvine aici observatia ca independenta functionala a Ministerului Public trebuie sa existe in mod real, iar modul de instrumentare a cauzelor penale sa nu fie deloc supus vreunei forme de ingerinta din afara Autoritatii Judecatoresti si in afara cadrului procesual penal expres si clar reglementat. Sub acest aspect, este de dorit consacrarea unei prevederi legale exprese privind independenta functionala si decizionala deplina a procurorilor in modul de instrumentare si solutionare a dosarelor pe care le au in lucru, in asa fel incat sa nu se poata interfera niciodata factorul politic, fie ca vorbim despre Executiv, fie despre Legislativ, precum si nicio alta entitate straina de Ministerul Public. Pe fond, intre statutul de judecator si cel de procuror nu exista diferente notabile, ci numai unele de ordin mai degraba declarativ prevazute de Constitutie. Insa in ce priveste continutul juridic al independentei functionale pentru cele doua categorii de magistrati, practic exista multa similitudine, mai putin instrumentul juridic al controlului ierarhic din interiorul unitatilor de parchet, unde sunt diferente specifice acestei profesii din cadrul magistraturii. Totusi, rolurile celor doua componente ale magistraturii sunt diferite in legea fundamentala a oricarui stat, precum si in toate instrumentele juridice internationale si regionale, CEDO fiind exemplul cel mai elocvent.
2.Modalitatea de alegere a presedintelui si vicepresedintelui CSM propuse in noua lege, art. 24 alin. (2) credem insa ca are anumite vicii prin raportare la art. 133 alin. (3) in sensul ca rastoarna ipotezele de lucru cu care opereaza Constitutia, nu neaparat in sensul de conduce la neconstitutionalitate propriu-zisa, ci mai degraba cu privire la ordinea in care prevederile trebuie asezate in acel articol de lege. Asa cum am aratat mai sus, in litera si mai ales in spiritul normelor constitutionale, corelat cu litera si spiritul Conventiei Europene a Drepturilor Omului, este ca numai un judecator sa fie presedintele CSM.
Rationamentul propus de noua lege, anume unul rasturnat al alegerii presedintilor de sectii din CSM inainte de alegerea presedintelui si a vicepresedintelui, ar trebui inversat, iar cele doua prezumtii absolute introduse de noua lege, care sunt compatibile cu normele constitutionale, sa fie asezate dupa alegerea sefilor CSM. Astfel, noua lege instituie o prezumtie legala absoluta in sensul ca presedintele Sectiei de Judecatori este de drept presedintele CSM si, respectiv, presedintele Sectiei de Procurori este de drept vicepresedintele CSM, corelatia cu art. 126 alin. (1) privit impreuna cu art. 133 alin. (1) si art. 134 alin. (4) din Constitutie fiind o varianta admisibila de interpretare, in scopul de a se asigura independenta justitiei, respectiv separatia corecta intre cele doua sectii si diminuarea maximala a interferentei dintre atributiile acestora, respectiv dintre carierele celor doua categorii de magistrati: judecatori si procurori. Similar alegerea vicepresedintelui dintre procurori, care devine de drept si presedintele Sectiei de Procurori.
Ca urmare, mai potrivit ar fi ca noua lege sa consacre solutia primordiala a alegerii presedintelui CSM, cu conditia ca presedintele CSM este intotdeauna un judecator dintre cei rezultati din alegerile organizate in instantele judecatoresti; urmeaza apoi in mod logic solutia de alegere a vicepresedintelui numai din randul procurorilor rezultati in urma procesului electoral derulat in interiorul corpului profesional al procurorilor, cele doua persoane astfel alese devenind de drept presedintii sectiilor corespunzatoare din cadrul CSM.
3. O nelamurire se desprinde din lectura art. 30, unde sunt atribuite oarecum haotic atributii fie Plenului, fie sectiilor in ce priveste apararea indepedentei justitiei si mai ales apararea independentei, impartialitatii si reputatiei judecatorilor si procurorilor. Din analiza art. 30 alin. (2) si (3) din noua lege nu rezulta explicit si previzibil faptul ca rezultatul verificarilor efectuate de Inspectia Judiciara se supune analizei sectiilor si apoi sectiile se pronunta prin hotarare. Vidul normativ lasat in noua lege in aceasta privinta ar conduce la situatia anormala ca prin regulamente interne CSM sa legifereze practic un segment care tine de fapt de atributiile legislativului. Legislativul este cel care trebuie sa ia masuri asa incat sa fie previzibila si aplicabila norma juridica din legea nou adoptata. Se intelege abia din alineatul (6) ca sectia corespunzatoare se pronunta prin hotarare, dar mai sus, la alineatul (3) se foloseste o terminologie prea categorica, anume ,,in situatia in care este afectata independenta…,, dar nu exista explicatii minimale suplimentare pentru a face textul respectiv clar si precis (ca tehnica normativa, textele de lege trebuie sa fie clare, precise, previzibile, sa fie clar care sunt destinatarii lor in privire de ansamblu, pentru ca principiul Nemo censetur ignorare legem sa poate sa isi produca efecte in mod obiectiv si rational). Prin urmare este necesara o completare sau reformulare a alineatului 3 unde sa scrie expres ca referatul cu concluziile Inspectiei Judiciare este supus votului in cadrul Plenului sau, dupa caz, al sectiei corespunzatoare a CSM.
4. Un alt set de norme juridice discutabile se regasesc in art. 41 alin. (2) din noua lege, unde sunt date in competenta ambelor sectii atributii de a stabili arondismentul teritorial pentru instantele de judecata (Sectia de judecatori) si pentru parchete (Sectia pentru procurori). Aceste prevederi din noua lege intra in conflict vizibil cu art. 131 alin. (3) – Parchetele functioneaza pe langa instantele de judecata…- intrucat se creeaza posibilitatea ca in cele doua sectii sa se decida arondismente teritoriale diferite. Solutia corecta este ca aceste arondismente teritoriale sa fie in continuare stabilite de Ministerul Justitiei, cu avizul conform al CSM – adica al Plenului pentru a avea o imagine unitara asupra intregului sistem judiciar date fiind prevederile art. 131 alin. (3) din Constitutie, care coreleaza organizarea si functionarea in simetrie sub aspect administrativ a instantelor si parchetelor de pe langa acestea, adica din acelasi arondisment teritorial si ca grad de jurisdictie. Solutia corecta este aceea de a da aceasta atributie Plenului, cu consultarea fiecarei sectii, adica avizarea propunerilor si separat de catre sectii.
5. Un text care are probleme de neconstitutionalitate este art. 41 lit. c din noua lege, deoarece acest text deleaga practic catre CSM – Sectia de Judecatori – atributii ale Parlamentului de a stabili prin lege competentele instantelor de judecata – art. 126 alin. (2) din Constitutie. Nici macar Parlamentul nu poate delega atributiile sale de legiferare catre ale autoritati publice, in absenta unui text constitutional expres care sa permita asa ceva. Exista o singura prevedere constitutionala care instituie o exceptie de la regula monopolului Parlamentului in privinta procesului de legiferare, anume delegarea legislativa acordata Guvernului de art. 115 din Constitutie. Ca atare, acel text de la art. 41 lit. c trebuie regandit in asa fel incat CSM sa dobandeasca un rol de avizator pentru proiect de lege care modifica sau instituie astfel de competente de natura procedurala, pentru a respecta intocmi art. 126 alin. (2) – Competenta instantelor judecatoresti si procedura de judecata sunt prevazute numai prin lege – textul constitutional fiind categoric in aceasta privinta.
6. Pe argumente de tehnica a elaborarii actelor normative, adica mentinerea unei simetrii normative acolo unde exista acelasi rationament juridic pe fond si pe reguli procedurale, este de semnalat o potentiala neconstitutionalitate a art. 69 alin. (4) din noua lege unde nu se mai face o separare a Inspectiei Judiciare pe doua sectii – una pentru judecatori si alta pentru procurori, exact asa cum este gandit sa functioneze constant si in cea mai mare masura Consiliul Superior al Magistraturii in noua lege. De altfel, la felul in care sunt redactate textele ce se refera la functiile de presedinte si vicepresedinte, respectiv acoperirea situatiilor de vacanta a acestor functii, confuzia persista si practic noua lege permite o interferenta inadmisibila intre cele doua profesii pe acest domeniu atat de sensibil al raspunderii disciplinare si al apararii independentei si reputatiei celor doua categorii de magistrati. Asadar, aici legea este neclara, genereaza confuzii care nu vor ajuta la o aplicare judicioasa si compatibila cu Constitutia, dimpotriva vor genera haos si derizoriu, conducand foarte probabil la solutii inaplicabile si blocaje in activitate. Pornind de la modelul de reglementare a celor doua sectii din CSM, introdus in noua lege cu delimitari clare de competente si mult mai bine corelate cu normele constitutionale in vigoare (si mult mai aproape de litera si spiritul art. 5-6 CEDO), in mod similar ar trebui reglementata si materia privind Inspectia Judiciara, cu o separare functionala clara pe doua sectii, una pentru judecatori si alta pentru procurori, exact asa cum rezulta explicit din art. 134 alin. (2) din Constitutie, unde scrie expres ca in materie disciplinara sectiile au atributii pentru fiecare categorie de magistrati la care se refera.
Textele criticate mai sus din noua lege reprezinta de fapt propunerile de modificare a Legii nr. 317/2004, pe numerotarea din legea in vigoare (deci cele votate in Parlament), dar adoptate de Parlament recent si trimise la promulgare.
Aflaţi mai mult despre aspecte de neconstituţionalitate, CSM, lege de modificare, Legile Justiției, Silviu Gabriel Barbu
China și Europa au înregistrat creșteri susținute ale cheltuielilor pentru cercetare și dezvoltare în ultimul an JURIDICE.ro
Seducția robei, reflecții despre vocație (III). Raţionamentul, sofismul şi alte fantezii Ioan CHELARU
Andreea Micu: Experiența scrisului de zi cu zi m-a ajutat mult să îmi dezgheț pana de scriitor pentru copii Alina MATEI
Casus Belli: Hyperlink Bogdan HALCU
Omerta şi barometrul şpăgii Daniel UDRESCU
Societatea civilă – date statistice Igor LĂCĂTUŞ
ICCJ. Natura procedurii în faţa Fondului de garantare a asiguraților JURIDICE.ro