Source: https://www.guidelegali.it/sentenze-in-authority-ed-ambiente-ambiente/terreno-inquinato-legittimo-imporre-bonifica-al-proprietario-non-responsabile-6729.aspx?catid=118
Timestamp: 2019-01-19 14:09:07+00:00
Document Index: 61677641

Matched Legal Cases: ['sentenza ', 'art. 14', 'sentenza ', 'art. 240', 'art. 245', 'art. 244', 'art. 253', 'art. 245', 'art. 240', 'art. 242', 'art. 250', 'art. 253', 'art. 253', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 192', 'art. 4', 'art. 175', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 4', 'art. 8', 'art. 16', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 99']

Terreno inquinato: legittimo imporre bonifica al proprietario non responsabile? (Authority ed Ambiente ) - GuideLegali.it
Letto 259 volte dal 12/12/2013
L'Adunanza Plenaria ha rimesso alla Corte di Giustizia la questione della compatibilità con l'ordinamento comunitario di una normativa nazionale che consenta di imporre al proprietario di un terreno inquinato, ma non responsabile di tale inquinamento, l'effettuazione di attività consistenti nell'adozione di misure urgenti per la messa in sicurezza e la bonifica.
Secondo un primo orientamento, favorevole alla possibilità che l'amministrazione imponga l'esecuzione delle misure anche a carico del proprietario non responsabile, sarebbe possibile giungere a tale soluzione interpretativa sulla base di una molteplicità di argomentazioni collegate fra loro. In particolare, il principio del 'chi inquina paga' (o meglio, una interpretazione di tale principio volta a fornirne una applicazione estensiva ed includendo fra i soggetti responsabili anche il proprietario che, pur non avendo cagionato l'inquinamento, non si sia operato per rimuoverlo o diminuirlo).
Secondo l'orientamento contrapposto, la lettura del principio 'chi inquina paga' va fatta secondo le categorie tipiche del canone della responsabilità personale, con la conseguente esclusione del ricorso ad indici presuntivi o a forme più o meno accentuate di responsabilità oggettiva.
(Pres. Giovannini – est. Scola)
sul ricorso r.g.a.n. 32/2013/A.P., proposto dal Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, dal Ministero della salute e dal Ministero dello sviluppo economico, tutti rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria per legge in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Ediltecnica s.p.a..
Relatore, nell'udienza pubblica del giorno 9 ottobre 2013, il Consigliere di Stato Aldo SCOLA ed uditi, per le parti, l’avvocato dello Stato Antonio Volpe e l’avvocato Natale Giallongo.
In particolare, l’ultimo provvedimento era stato annullato con la sentenza n. 1397/2011, ma poi riproposto senza modificazioni sostanziali - e privo del necessario approfondimento istruttorio - con l’atto poi impugnato.
Donde i tre motivi di ricorso, proposti per ottenere l'annullamento, previa sospensione dell’efficacia, del decreto direttoriale 24 febbraio 2011, prot. 1176/tri/di/g/sp, notificato il 9 marzo 2011, e della nota di comunicazione, prot. 6228/tri/di, quale provvedimento finale di adozione, ex art. 14-ter, legge 7 agosto 1990 n. 241, delle determinazioni conclusive della conferenza dei servizi decisoria relativa al sito di bonifica di interesse nazionale (s.i.n.) di Massa Carrara del 16 febbraio 2011, ove ingiungente prescrizioni, fra le altre società, alla Ediltecnica s.r.l. e, in specie, la messa in sicurezza d’urgenza (m.i.s.e.) e la presentazione di un progetto di bonifica per la parte dell’impianto Granitaloggi di proprietà dell’impresa interessata, sulla base delle prescrizioni di cui alla conferenza 10 febbraio 2009; nonché, per quanto occorrer possa, di ogni altro atto presupposto, conseguente e connesso, ancorché incognito, ove ritenuti lesivi, ed in particolare della conferenza dei servizi istruttoria del 22 gennaio 2010.
D) Si costituivano in giudizio i tre Ministeri dell'ambiente, della salute e dello sviluppo economico resistenti, opponendosi al ricorso.
In esito alla pubblica udienza di discussione la vertenza passava in decisione, dopo che la Ediltecnica aveva depositato copia dell’ordinanza n. 21/2013 (concernente analoga vicenda) di questa Adunanza plenaria di rimessione alla Corte di Giustizia U.e.
Sotto questo aspetto, la sentenza in epigrafe sarebbe meritevole di riforma laddove avrebbe affermato che, nell’ipotesi di mancata effettuazione degli interventi di ripristino ambientale da parte del responsabile dell’inquinamento (ovvero, nelle ipotesi di mancata sua identificazione), le attività di recupero ambientale dovrebbero essere eseguite dalla p.a. competente (a sua volta legittimata a rivalersi sul soggetto responsabile nei limiti del valore dell’area bonificata, anche esercitando - laddove la rivalsa non abbia avuto buon fine - le garanzie gravanti sul terreno in relazione ai medesimi interventi).
9. In riferimento a tale profilo, è stato rimesso all’Adunanza plenaria il punto di diritto se, in base al principio di matrice comunitaria compendiato nella formula “chi inquina, paga” – l’amministrazione nazionale possa imporre al proprietario di un’area inquinata, che non sia anche l’autore dell’inquinamento, l’obbligo di porre in essere le misure di messa in sicurezza di emergenza di cui all’art. 240, comma 1, lettera m), d.lgs. n. 152 del 2006 (sia pure, in solido con il responsabile e salvo il diritto di rivalsa nei suoi confronti per gli oneri sostenuti), ovvero se – in alternativa - in siffatte ipotesi gli effetti a carico del proprietario incolpevole restino limitati a quanto espressamente previsto dall’articolo 253, stesso d.lgs., in tema di oneri reali e privilegi speciali.
- la valorizzazione del dato testuale sul coinvolgimento (anche su base volontaria: cfr. art. 245, d.lgs. n. 152 del 2006) del proprietario nell’adozione delle misure di cui agli articoli 240 e segg., d.lgs. cit.;
- la lettura dei princìpi comunitari di precauzione, dell’azione preventiva e del “chi inquina, paga”, sulla base dell’esigenza che le conseguenze dell’inquinamento (a seguito delle alienazione tra privati delle aree) ricadano sulla collettività;
- la sussistenza di specifici doveri di protezione e custodia ricadenti sul proprietario dell’area (peraltro riconducibili ai codici civili del 1865 e del 1942, oltre che alle tradizioni giuridiche dei vari Stati), a prescindere dal suo coinvolgimento diretto ed immediato nella determinazione del fenomeno di contaminazione;
- la sottolineatura della particolare posizione del proprietario, il cui coinvolgimento nei più volte richiamati obblighi sarebbe svincolato da qualunque profilo di colpa, essendo qualificabile quale responsabilità da posizione (cuius commoda eius et incommoda), derivante in ultima analisi: i) dalla mera relazione con la res; ii) per di più dall’esistenza di un onere reale sul sito (di fonte normativa); iii) dall’essere (o dall’essere stato) in condizione di realizzare ogni misura utile ad impedire il verificarsi del danno ambientale.
- la normativa può essere interpretata nel senso che le vicende di rilievo civilistico (similmente a quanto accade, per la tutela del territorio, quando il proprietario pro tempore realizzi un immobile abusivo) non incidono sull’operatività delle disposizioni vòlte alla salvaguardia dell’ambiente, anche perché altrimenti diventerebbe estremamente agevole ridurre o eludere l’applicazione della normativa di cui al d.lgs. n. 152/2006;
- l’onere reale per sua natura implica che il titolare del bene, che ne risulti oggetto, sia anche il soggetto tenuto ad adempiere a quanto dovuto (sotto tale profilo, con il richiamo all’onere reale – rispetto al quale l’obbligazione propter rem differisce, perché essa comporta l’ambulatorietà dell’obbligo, in assenza di un regime giuridico particolare del bene – il legislatore in re ipsa avrebbe esplicitato la regola che il proprietario attuale, su cui ricada l’onere reale, sia per definizione il soggetto tenuto agli obblighi costituenti il presupposto della stessa esistenza dell’onere reale);
- da decenni la dottrina e la giurisprudenza civilistica hanno abbandonato (o comunque largamente contestato) il principio colpevolistico, un tempo posto a fondamento della responsabilità civile, ed hanno rilevato come tale principio sia uno dei tanti criteri d’imputazione del danno, al quale – in ragione del determinante rilievo dei sopra richiamati princìpi comunitari, collegati alle esigenze di difesa dell’ambiente, della natura e della salute – si potrebbe aggiungere quello secondo il quale il proprietario di un bene immobile (così come risponde della rovina di un edificio o di un’altra costruzione quale custode dell’area, per gli artt. 2053 e 2051, c.c.) risponde anche del danno (da inquinamento) che il terreno continui a cagionare pur dopo il suo acquisto, in ragione dei permanenti effetti lesivi derivanti dall’inquinamento (proprio quelli giustificanti le misure da attuarsi);
- la rivalsa spetterebbe alle autorità pubbliche che abbiano eseguito le misure, proprio in ragione del primario ed immanente obbligo gravante sul proprietario in quanto tale;
- in coerenza con il fondamento stesso del principio secondo il quale “chi inquina, paga”, il “chi” non andrebbe inteso solo come colui che con la propria condotta attiva abbia posto in essere le attività inquinanti o abusato del territorio, immettendovi o facendovi immettere materiali inquinanti, ma anche come colui che – con la propria condotta omissiva o negligente – nulla faccia per ridurre o eliminare l’inquinamento causato dal terreno di cui sia titolare;
- infine, per l’id quod plerumque accidit, l’acquirente di un terreno, ove sia sufficientemente diligente, può venire a conoscenza del suo grado di inquinamento (specie se grave): ritenere che l’alienazione in quanto tale renda incolpevole l’acquirente-proprietario rischierebbe di sfociare in una formalistica elusione della normativa di salvaguardia dell’ambiente.
- una lettura del principio comunitario per cui “chi inquina, paga” secondo le categorie tipiche del canone della responsabilità personale, con l’esclusione del ricorso ad indici presuntivi o a forme più o meno accentuate di responsabilità oggettiva;
- l’indagine testuale delle disposizioni di cui al d.lgs. n. 152/2006, interpretate nel senso che indicherebbero una precisa scansione nell’individuazione dei soggetti di volta in volta chiamati ad adottare le misure di protezione e ripristino ambientale, senza possibilità d’individuare in modo diretto ed immediato in capo al proprietario incolpevole alcuno degli obblighi di cui agli artt. 240 e ss., salvi gli effetti dell’imposizione legale di particolari oneri reali e di privilegi speciali per far fronte all’ipotesi d’inadempimento da parte del soggetto responsabile.
- l’art. 244, comma 3, d.lgs. cit., in base al quale l’ordinanza che impartisca al responsabile l’ordine di adottare le misure di cui agli artt. 240 e ss. viene, sì, notificata anche al proprietario dell’area, ma “ai sensi e per gli effetti dell’art. 253” (i.e.: ai sensi della disposizione in tema di oneri reali e privilegi speciali gravanti sul fondo), così potendosi dunque sostenere che il comma 3 non consenta di notificare l’ordinanza al proprietario anche ai fini della diretta attribuzione nei suoi confronti - in solido con il responsabile - dell’obbligo di adottare le misure;
- l’art. 245, comma 2, d.lgs. cit., che pone in capo al proprietario incolpevole solo l’obbligo di attuare le misure di prevenzione di cui all’art. 240, comma 1, lettera i), ed all’art. 242, comma 1 (si tratta delle sole misure di somma urgenza, da adottare entro le prime ventiquattro ore dall’evento ed il cui contenuto è puntualmente individuato dal d.lgs. n. 152/2006), per cui si potrebbe affermare che, in applicazione del principio di tendenziale inestensibilità degli obblighi impositivi di prestazioni personali o patrimoniali (come pure potrebbe dirsi dell’altrettanto generale principio ubi lex voluit dixit, ubi noluit . ………), gli obblighi ricadenti sul proprietario costituiscano un numerus clausus;
- l’art. 250, che elenca in ordine successivo e sussidiario i soggetti chiamati a realizzare le attività di cui al più volte richiamato titolo V, non avrebbe trasformato in obbligo ciò che le altre disposizioni individuino quale mera facoltà, stabilendo invece che l’onere di ultima istanza di realizzare le misure incomba comunque su un soggetto pubblico (il comune o la regione territorialmente competente), fermo restando - naturalmente - che in tale ipotesi operano le previsioni e le garanzie di cui all’art. 253;
- il comma 3 dell’art. 253 (quale norma di chiusura del sistema) legittima i competenti soggetti pubblici ad avvalersi del privilegio speciale immobiliare e del connesso diritto di chiedere la ripetizione delle spese in ipotesi del tutto residuali, come quelle - qui non ricorrenti - in cui sia del tutto impossibile accertare l’identità del soggetto responsabile o infruttuoso l’esercizio dell’azione di rivalsa nei suoi confronti.
- l’onere reale sarebbe una figura incompatibile con l’obbligazione propter rem, invece pacificamente implicante la trasmissibilità dell’obbligo di cui sia titolare il dante causa.
- il principio comunitario di precauzione non implicherebbe necessariamente che il proprietario sia il destinatario naturale delle misure precauzionali (pur se la giurisprudenza comunitaria abbia attenuato il rilievo da riconoscere all’elemento psicologico, ai fini della riferibilità del danno ambientale, ai sensi della direttiva 2004/35/C.e.: cfr. sentenza C.G.U.e. 9 marzo 2010, in causa C-379/08), in quanto nessuna disposizione comunitaria sembrerebbe consentire che il principio onde “chi inquina, paga” comporti l’addebito di una responsabilità per danno ambientale quale mera conseguenza di un rapporto dominicale con la res sulla quale sia in atto un fenomeno d’inquinamento;
- le ipotesi di responsabilità oggettiva per danno ambientale costituirebbero un numerus clausus, tendenzialmente inestensibile in via interpretativa ed applicativa (v. la legge 6 aprile 1977 n. 185, sulla responsabilità oggettiva nel caso d’inquinamento marino da idrocarburi);
- gli obblighi di protezione e custodia non rileverebbero quando - come nel caso in esame - l’inquinamento risalga ad un periodo in cui le aree erano di proprietà di altri soggetti.
Ugualmente, non appare pertinente a sostegno dell’indirizzo minoritario il richiamo alla sentenza 25 febbraio 2009 n. 4472 della Corte di cassazione a Sezioni unite civili (in sede di ricorso avverso una sentenza del Tribunale superiore delle acque pubbliche), in cui, con richiamo all’obbligo di rimozione e smaltimento dei rifiuti, previsto dall’art. 192, comma 3, d.lgs. n. 152/2006, a carico del proprietario e dei titolari di diritti reali o personali di godimento sull’area, si afferma che, “per un verso, le esigenze di tutela ambientale sottese alla norma citata rendono evidente che il riferimento a chi è titolare di diritti reali o personali di godimento va inteso in senso lato, essendo destinato a comprendere qualunque soggetto si trovi con l’area interessata in un rapporto, anche di mero fatto, tale da consentirgli - e per ciò stesso imporgli - di esercitare una funzione di protezione e custodia finalizzata ad evitare che l’area medesima possa essere adibita a discarica abusiva di rifiuti nocivi per la salvaguardia dell’ambiente; per altro verso, il requisito della colpa postulato da detta norma ben può consistere proprio nell’omissione degli accorgimenti e delle cautele che l’ordinaria diligenza suggerisce per realizzare un’efficace custodia e protezione dell’area, così impedendo che possano essere in essa indebitamente depositati rifiuti nocivi”.
- dagli artt. 4, n. 5, ed 11 n. 2, direttiva 2004/35/U.e. si evince che, così come l’accertamento di un nesso causale è necessario da parte dell’autorità competente, al fine d’imporre misure di riparazione ad eventuali operatori, a prescindere dal tipo d’inquinamento in questione, quest’obbligo è parimenti un imprescindibile presupposto per l’applicabilità di detta direttiva per quanto concerne forme d’inquinamento a carattere diffuso ed esteso;
- un nesso di causalità del genere può essere agevolmente dimostrato quando l’autorità competente si trovi in presenza di un inquinamento circoscritto nello spazio e nel tempo, che sia opera di un numero limitato di operatori; viceversa, non è questo il caso nell’ipotesi di fenomeni d’inquinamento a carattere diffuso, per cui il legislatore dell’Unione ha ritenuto che, in presenza di un inquinamento del genere, un regime di responsabilità civile non costituisca uno strumento idoneo quando detto nesso di causalità non possa essere accertato; di conseguenza, ai sensi dell’art. 4 n. 5, della direttiva 2004/35/U.e., quest’ultima si applica a questo tipo d’inquinamento “solo quando sia possibile accertare un nesso di causalità tra i danni e le attività dei diversi operatori”;
- la direttiva 2004/35/U.e. non definisce la modalità di accertamento di un siffatto nesso di causalità; nella cornice della competenza condivisa tra l’Unione e i suoi Stati membri in materia ambientale, quando un elemento necessario all’attuazione di una direttiva adottata in base all’art. 175, Trattato C.e., non sia stato definito nell’ambito di quest’ultima, una siffatta definizione rientra nella competenza di questi Stati e, a tale proposito, essi dispongono di un ampio potere discrezionale, nel rispetto delle norme del Trattato, al fine di prevedere discipline nazionali configuranti o concretizzanti il principio per cui “chi inquina, paga” (v., in tal senso, sentenza C.G.U.e. 16 luglio 2009, in causa C-254/08, Futura Immobiliare ed altri);
- da questo punto di vista, la normativa di uno Stato membro può prevedere che l’autorità competente abbia facoltà di imporre misure di riparazione del danno ambientale presumendo l’esistenza di un nesso di causalità tra l’inquinamento accertato e le attività del singolo o dei diversi operatori, in base alla vicinanza degli impianti di questi ultimi con il menzionato inquinamento;
- tuttavia, dato che, conformemente al principio secondo cui “chi inquina, paga”, l’obbligo di riparazione incombe agli operatori “solo in misura corrispondente al loro contributo al verificarsi dell’inquinamento o al rischio di inquinamento” (v., per analogia, sentenza C.G.U.e. 24 giugno 2008, in causa C-188/07, “Commune de Mesquer”), per poter presumere secondo tali modalità l’esistenza di un siffatto nesso di causalità l’autorità competente deve disporre d’indizi plausibili, in grado di dar fondamento alla sua presunzione, quali la vicinanza dell’impianto dell’operatore all’inquinamento accertato e la corrispondenza tra le sostanze inquinanti ritrovate ed i componenti impiegati da detto operatore nell’esercizio della sua attività;
- quando disponga di simili indizi, l’autorità competente è allora in condizione di provare un nesso di causalità tra le attività degli operatori e l’inquinamento diffuso rilevato; conformemente all’art. 4 n. 5, direttiva 2004/35/U.e., un’ipotesi del genere può rientrare pertanto nella sfera d’applicazione di questa direttiva, a meno che detti operatori non siano in condizione di confutare tale presunzione.
- “una responsabilità svincolata da un contributo alla causazione del danno non corrisponderebbe all’orientamento della direttiva sulla responsabilità ambientale e non sarebbe neppure conforme a quest’ultima, qualora essa avesse l’effetto di attenuare la responsabilità del soggetto effettivamente responsabile, in forza della direttiva stessa, per i danni ambientali.
- “La questione dei presupposti per un esonero dell’operatore autore del danno dal pagamento dei costi di risanamento viene disciplinata, in particolare, all’art. 8 della direttiva sulla responsabilità ambientale.
- “Se non si vuole svuotare di significato la responsabilità a titolo prioritario dell’operatore che ha causato il danno, l’art. 16 n. 1, della direttiva sulla responsabilità ambientale non deve essere interpretato nel senso che gli Stati membri possano individuare altri soggetti responsabili destinati a subentrare al predetto.
Un simile divieto, infatti - citando ancora le conclusioni dell’Avvocato generale Kolkott - finirebbe per tradursi nella passiva accettazione di eventuali danni all’ambiente, nel caso in cui l’autore di questi non potesse essere chiamato a rispondere.
- gli atti ed i provvedimenti impugnati con il ricorso di primo grado;
- la sentenza del T.a.r. di Firenze appellata;
- l’atto d’impugnazione dei tre Ministeri appellanti;
- tutte le memorie difensive depositate da tutte parti nel giudizio di appello, sia nella fase svoltasi dinanzi alla Sezione VI che in quella attuatasi davanti all’Adunanza plenaria;
- la sentenza parziale, con contestuale rimessione all’Adunanza plenaria, pronunciata nel presente giudizio dalla Sezione VI del Consiglio di Stato, n. 3515/2013;
- la presente ordinanza di rimessione alla Corte di Giustizia U.e.;
- l’ordinanza n. 21/2013 di questa Adunanza plenaria di rimessione alla Corte di Giustizia U.e. di analoga questione pregiudiziale;
- copia delle seguenti norme nazionali: articoli da 239 a 253, d.lgs. 3 aprile 2006 n. 152; art. 99, codice del processo amministrativo.
Letto 523 volte dal 05/10/2013
Letto 155 volte dal 30/08/2013
Letto 24 volte dal 27/11/2018
Letto 21 volte dal 26/11/2018
Letto 17 volte dal 17/10/2018