Source: http://hj.tribunalconstitucional.es/es-ES/Resolucion/Show/25801
Timestamp: 2020-05-25 02:38:57
Document Index: 148833648

Matched Legal Cases: ['artículo 21', 'artículo 73', 'artículo 108', 'artículo 109', 'artículo 73', 'artículo 99', 'artículo 66', 'artículo 99', 'artículo 66', 'artículo 66', 'artículo 21', 'artículo 66', 'artículo 101', 'artículo 66', 'artículo 1', 'artículo 74', 'artículo 21', 'artículo 73', 'artículo 78', 'artículo 73', 'artículo 56', 'artículo 58', 'artículo 73', 'artículo 73', 'artículo 66', 'artículo 73', 'artículo 66', 'artículo 66', 'artículo 1', 'artículo 66', 'artículo 66', 'artículo 1', 'artículo 89', 'artículo 73', 'artículo 73', 'artículo 73', 'artículo 73', 'artículo 75', 'artículo 73', 'artículo 75', 'artículo 66', 'artículo 78', 'artículo 73', 'artículo 73', 'artículo 73', 'artículo 59', 'artículo 73', 'artículo 73', 'artículo 73', 'artículo 23', 'artículo 66', 'artículo 110', 'artículo 66', 'artículo 66', 'artículo 66', 'artículo 66', 'artículo 109', 'artículo 66', 'artículo 66', 'artículo 101', 'artículo 101', 'artículo 21', 'artículo 29', 'artículo 66', 'artículo 66', 'artículo 66', 'artículo 66', 'artículo 66', 'artículo 66', 'artículo 66', 'Artículo 1', 'Artículo 1', 'Artículo 23', 'Artículo 66', 'Artículo 66', 'Artículo 66', 'Artículo 99', 'Artículo 99', 'Artículo 99', 'Artículo 99', 'Artículo 100', 'Artículo 101', 'Artículo 101', 'Artículo 108', 'Artículo 109', 'Artículo 110', 'Artículo 111', 'Artículo 114', 'Artículo 59', 'Artículo 73', 'Artículo 44', 'Artículo 21']

Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 124/2018
SENTENCIA 124/2018, de 14 de noviembre
1. Mediante escrito presentado en el registro general de este Tribunal el 2 de junio de 2016, la Letrada de las Cortes Generales, actuando en nombre y representación del Congreso de los Diputados, plantea conflicto entre órganos constitucionales del Estado contra el Gobierno, en relación con el no sometimiento del mismo a iniciativas de control por el Congreso de los Diputados.
2. El escrito de interposición expone los antecedentes del conflicto, así como los preceptos que se estiman vulnerados y formula las correspondientes alegaciones:
A) Los antecedentes fácticos en que se fundamenta el conflicto son los siguientes:
Las conclusiones a las que llega dicho informe son, en primer lugar, que la exigencia de responsabilidad política, ejercida por el Parlamento a través de los instrumentos de control a los que alude el título V CE, solo es predicable respecto de un Gobierno que goce de la confianza de la Cámara. En segundo lugar, que el Gobierno en funciones, que cesó tras la celebración de elecciones generales, no goza de dicha confianza, siendo la prioridad del Congreso, una vez constituida la Cámara, la investidura del Presidente del Gobierno. A ello añade que el control parlamentario a un Gobierno cesado podría constituir un “fraude de constitución” ya que se pretende controlar por los nuevos diputados y grupos parlamentarios a una mayoría que había obtenido su mandato en elecciones anteriores. Finalmente, que dicho Gobierno ejerce las funciones establecidas en el artículo 21 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, cuyo control solo puede ser ejercido por órganos jurisdiccionales de acuerdo con criterios de estricta legalidad.
d) En el Pleno celebrado el día 6 de abril de 2016, dicha propuesta fue objeto de debate y votación, resultando aprobada con 218 votos a favor, 113 en contra y 4 abstenciones. El acuerdo del Pleno de aprobación de la referida propuesta de planteamiento de conflicto de atribuciones fue comunicado al Gobierno el día 6 de abril de 2016, junto con el requerimiento a los efectos del artículo 73.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), para que se revocara el criterio del Gobierno de que la Cámara no puede someter al Gobierno en funciones a iniciativas de control, en la medida en que no existe una relación de confianza entre este y el Congreso de los Diputados, comunicado mediante oficio del Ministerio de la Presidencia de 10 de marzo de 2016.
B) El escrito de interposición del conflicto alega que los preceptos vulnerados son los artículos 1, 9, 23, 66.2, 108, 109, 110 y 111 CE, por los motivos que se exponen a continuación.
Por otra parte, se aduce, en relación con el artículo 108 CE, que dicho precepto establece las condiciones en que puede exigirse al Gobierno la responsabilidad política concreta, y también la que puede exigirse de “manera difusa”, que da sustento a la función de control, sin necesidad de imponer como consecuencia el cese del Gobierno y de su Presidente. Además, el criterio del Gobierno está impidiendo el ejercicio de la facultad prevista en el artículo 109 CE, que integra los mecanismos de control (con cita de las SSTC 177/2002, de 14 de octubre, y 89/2005, de 18 de abril).
C) Por último, tras analizar el cumplimiento de los requisitos procesales para la interposición del conflicto, la demanda, conforme al artículo 73.2 LOTC, formula las alegaciones que, resumidamente, se exponen a continuación:
En primer lugar, se rechaza la alegación del Gobierno de “fraude de Constitución” ya que en la XI Legislatura la Cámara ha desarrollado sus funciones en cumplimiento del artículo 99 CE para posibilitar la investidura. Sin embargo, se entiende que la Cámara goza de las competencias que el artículo 66 CE le confiere desde el momento mismo de su constitución, sin perjuicio del marco en que tales competencias pueden ejercerse. Por ello, en la primera reunión de la mesa del Congreso de los Diputados, se solicitó informe a la Secretaría General sobre la actividad que podía llevar a cabo la Cámara hasta que se produjera la investidura del Presidente del Gobierno conforme al artículo 99 CE, teniendo en cuenta que el Gobierno cesante tras la celebración de las elecciones generales permanece en funciones hasta la toma de posesión del nuevo (art. 101.2 CE). A su juicio, sería una anomalía constitucional entender que en el artículo 66 CE hay espacios vacíos donde el Gobierno podría actuar sin control parlamentario. Se cita como precedente de ejercicio de control por las Cortes Generales de un Gobierno en funciones, lo sucedido tras la dimisión de don Adolfo Suárez en enero de 1981 hasta la investidura de don Leopoldo Calvo-Sotelo el 25 de febrero: en el Pleno del Congreso de 17 de febrero, un día antes del comienzo de las sesiones de investidura, se tramitaron algunas preguntas e interpelaciones que respondió el Gobierno en funciones. Por lo tanto, no es cierto que un Gobierno en funciones no haya sido sometido nunca a iniciativas de control parlamentario.
Ahora bien, la Letrada de las Cortes Generales expone que, en ningún momento, el Gobierno en su negativa argumenta su falta de competencia sobre la materia respecto de la que versa la iniciativa. Tan sólo en el escrito de contestación al requerimiento, de forma inespecífica y sin concretar, se alude a ciertas iniciativas que supuestamente excederían de este ámbito, sin que en relación con las mismas se haya suscitado ninguna impugnación a su calificación. A su juicio, el Gobierno ha optado por una negativa general, indiscriminada y no matizada que lleva a impedir a la Cámara el ejercicio de su función de control con carácter general, negativa fundamentada en su aserto inicial de pretender la existencia de un binomio entre control y relación de confianza, carente de base constitucional. En opinión de la Letrada de las Cortes Generales, el Gobierno, en sus distintas contestaciones, no argumenta su falta de competencia de forma motivada, haciendo referencia concreta y específica en cada caso a los objetos sobre los que versaban las iniciativas incluidas en los órdenes del día de las distintas sesiones a las que se negó a acudir. Al respecto, considera que el inicial informe de 10 de marzo de 2016 con el título “Nota sobre el control del Gobierno en funciones” al que se remite con ocasión de cada incomparecencia, y que iba referido a una comparecencia en la Comisión de Defensa, no puede servir de motivación suficiente para justificar su no sometimiento al control parlamentario respecto al resto de iniciativas de objeto completamente distinto, que no fueron atendidas en otras comisiones o en el Pleno. Además, dicha nota no es tampoco en sí misma suficiente para justificar su incomparecencia ante la citada Comisión de Defensa, ya que no expone la razón de que tal iniciativa de la Comisión de Defensa, atendiendo a su objeto, no se puede someter al control parlamentario de un Gobierno en funciones.
Finalmente, se especifican, en el escrito de interposición del conflicto, las solicitudes de comparecencia del Gobierno a petición propia, sin desdecirse del criterio anterior, sino aludiendo a su carácter extraordinario “por la urgencia de la materia y por encontrarse en funciones”, lo que evidencia, a juicio de la Letrada de las Cortes Generales, la contradicción del Gobierno: no puede pretender el Gobierno comparecer para informar de una reunión de un órgano internacional en la que ha participado (Consejo Europeo) y rehusar hacerlo para informar sobre otra reunión de un órgano internacional distinto en la que también ha participado (reunión de Ministros de Defensa de la OTAN). Entiende la Letrada de las Cortes Generales que no es al órgano cuya comparecencia se demanda a quien compete decidir sobre la procedencia de la iniciativa, si no a la Cámara, en el ejercicio de las competencias que la Constitución le atribuye en el artículo 66.2. Tampoco puede pretender el Gobierno que, como podría deducirse de sus solicitudes de comparecencia, estas le estarían vedadas a un Gobierno en funciones con carácter general y sólo serían viables aquellas que por tratarse de “casos de urgencia”, tendrían cabida en el artículo 21.3 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre. Afirma que la citada Ley no afecta al artículo 66.2 CE y relacionados, sino que, en cierta medida, concreta o desarrolla el ámbito competencial del Gobierno en funciones al que se refiere el artículo 101 CE. Una cosa es que el Gobierno en funciones pueda llevar a cabo unas actuaciones y no así otras, según se trate o no de despacho ordinario de asuntos públicos, y otra el pretender trasladar esta limitación competencial al ámbito de la comparecencia, puesto que, admitidas a trámite por el órgano legitimado para ello, cual es la mesa de la Cámara (art. 31.1.4 RCD) porque la materia se ajuste al ámbito competencial del Gobierno en funciones, no le queda a este otra alternativa que asumir tal calificación y dar cumplimiento así al artículo 66.2 CE. Esta obligación de atender los requerimientos de control de la Cámara es la consecuencia natural que para el Gobierno implica la forma política de gobierno parlamentario ex artículo 1.3 CE.
3. El Pleno del Tribunal Constitucional, a propuesta de la Sección Segunda, por providencia de 9 de junio de 2016, acordó admitir a trámite el conflicto constitucional que promueve el Congreso de los Diputados y, en su representación y defensa, por la Letrada de las Cortes Generales, frente al Gobierno en funciones, en relación con el no sometimiento del mismo a iniciativas de control por el Congreso de los Diputados y dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el artículo 74 LOTC al Gobierno en funciones al objeto de que en el plazo de un mes, pueda formular las alegaciones que estime procedentes, cuyo traslado se efectuará también, como determina el mismo precepto, al Senado y al Consejo General del Poder Judicial, todos por conducto de sus respectivos Presidentes, para que puedan comparecer en el procedimiento, en apoyo del demandante o del demandado, si entendieren que la solución del conflicto planteado afecta de algún modo a sus propias atribuciones. Igualmente se acordó publicar la incoación del conflicto en el “Boletín Oficial del Estado”.
4. Con fecha de 7 de julio de 2016, se presentó en el registro general del Tribunal Constitucional el acuerdo de la mesa de la Diputación Permanente del Senado, de 6 de julio, de comparecer en el presente conflicto entre órganos constitucionales.
5. El Letrado de las Cortes Generales, en representación del Senado, evacuó el trámite de alegaciones conferido mediante escrito presentado en el registro general del Tribunal Constitucional el día 11 de julio de 2016 que, en lo sustancial, a continuación se extracta:
Alega el Letrado de las Cortes Generales que la mesa del Senado, en la adopción de sus decisiones sobre las diferentes iniciativas parlamentarias, ha actuado de forma coherente con lo sostenido en el referido informe de la Secretaría General de la Cámara, a saber, que el control ordinario estaría excluido durante la vigencia de un Gobierno en funciones y que solo cabría excepcionalmente, y tras su valoración caso por caso, la admisión cuando concurriese urgencia o interés general, que son las circunstancias que habilitan al Gobierno para ir más allá de la gestión de los asuntos ordinarios, según prevé el artículo 21.3 de la Ley del Gobierno. Resume el representante del Senado las decisiones de admisión de la mesa respecto a las diferentes iniciativas, resumen del que se infiere la postura del Senado: que estaría excluido un control general y no selectivo sobre el Gobierno en funciones. Se trata de dos situaciones constitucionalmente distintas —la del Gobierno en plenitud de atribuciones y la del Gobierno en funciones— por lo que la aplicación del control parlamentario debe ser necesariamente distinta, atemperada a lo propio de cada una de ellas. Las iniciativas de control que conlleven una orientación política, que susciten o conlleven una respuesta gubernativa que exceda del marco estricto en que se mueve un Gobierno en funciones (arts. 101 CE y 21.3 de la Ley del Gobierno) no serían admisibles, ya que, en caso contrario, se impondría sobre tal Gobierno una carga incongruente con su definición de “en funciones” y, en consecuencia, se alterarían el equilibrio y la división de poderes del sistema parlamentario. Ello no obstante, se sostiene que esta apreciación tiene también sus límites, pues puede darse el caso de que el Gobierno en funciones se vea impulsado por motivos de urgencia o de interés general a adoptar decisiones que excedan del “despacho ordinario de los asuntos públicos” (art. 21.3 de la Ley del Gobierno). En estos supuestos los mecanismos de control recobrarían su razón de ser y, por tanto, serían perfectamente admisibles. De lo contrario, de sostenerse que cuando un Gobierno en funciones adopte decisiones de alcance político, que puedan condicionar la actuación del Gobierno futuro, debe escapar a todo control, se llegaría a un resultado impropio en el Estado constitucional, por mucho que tales decisiones puedan resultar en sí mismas justificadas, ya que dicho control es inherente al sistema de relaciones políticas entre Parlamento y Gobierno (cita ATC 60/1981, de 17 de junio, FJ 4).
Consecuentemente se aduce que la mesa del Senado ha aplicado un criterio selectivo en la admisión de las iniciativas de control, examinando caso a caso las que puedan incidir en decisiones puramente políticas tomadas por el Gobierno en funciones y que, por lo mismo, resultarían admisibles una vez cumplidos los requisitos formales, y aquellas otras que excederían de lo que se puede pedir a un Gobierno en funciones y que deberían admitirse pero para su tramitación una vez se forme un Gobierno en plenitud de atribuciones. En este último caso, por tanto, no habría inadmisión, sino mera suspensión de su tramitación hasta que el Gobierno alcance dicha plenitud. Esta postura selectiva de la mesa del Senado se considera que se ajusta a la doctrina del Tribunal Constitucional, que exige que la calificación y admisión de las diversas iniciativas parlamentarias se limite a la constatación de los elementos formales, si bien, según se afirma en la STC 78/2006, de 13 de marzo, FJ 3, el Reglamento parlamentario podría permitir o en su caso establecer, incluso, que “la mesa extienda su examen de la iniciativa más allá de la estricta verificación de sus requisitos formales, siempre, claro está, que los escritos y documentos parlamentarios girados a la mesa, sean de control de la actividad de los ejecutivos o sean de carácter legislativo, vengan, justamente, limitados materialmente por la Constitución, el bloque de la constitucionalidad o el Reglamento parlamentario pertinente; si la legalidad aplicable no impone límite material alguno a la iniciativa, la verificación de su admisibilidad ha de ser siempre formal” (en el mismo sentido, SSTC 205/1990, de 13 de diciembre, FJ 6; 95/1994, de 21 de marzo, FJ 2; 38/1999, de 22 de marzo, FJ 3; 242/2006, de 24 julio, FJ 4, y 10/2016, de 1 de febrero, FJ 4). Al amparo de esta doctrina, el concepto de Gobierno en funciones (art. 101 CE) implicaría una limitación constitucional, siquiera implícita, que habilitaría a la mesa del Senado para el juicio de admisibilidad de las iniciativas de control.
6. Con fecha de 13 de julio de 2016, el Abogado del Estado presentó su escrito de alegaciones solicitando la inadmisión del conflicto o, subsidiariamente, su desestimación, por los motivos que seguidamente se sintetizan.
En primer lugar, el Abogado del Estado solicita la inadmisión del conflicto por falta de legitimación de la mesa de la Diputación Permanente para plantear el mismo, de acuerdo con el artículo 73.2 LOTC que atribuye, en este caso, dicha competencia al Pleno de la Diputación Permanente. El Abogado del Estado no plantea ninguna objeción a que la Diputación Permanente, en uso de sus poderes para velar por las competencias de la Cámara de acuerdo con el artículo 78 CE, pueda plantear un conflicto de atribuciones. Ahora bien, conforme al artículo 73 LOTC, se distinguen dos fases para el planteamiento de un conflicto de atribuciones: el primero, que en este caso debe adoptar el Pleno del Congreso, consiste en comunicar o requerir al Gobierno para que anule o modifique el acto que se considera que vulnera o menoscaba las competencias de la Cámara. Tras la contestación del Gobierno, se requiere una nueva y distinta decisión del Pleno, en este caso de la Diputación Permanente, en la que, a la vista de la contestación del Gobierno, plantee el conflicto de atribuciones. La diferencia entre una decisión y otra deriva de que la contestación del requerimiento puede eventualmente plantear aceptaciones parciales de lo requerido o matizaciones sobre la cuestión que deben ser valoradas antes de plantear ante el Tribunal el conflicto. Por ello, la decisión de plantear el conflicto corresponde al Pleno de la Diputación Permanente y no a su mesa, como dispone la LOTC. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 56 RCD (que distingue entre el Pleno de la Diputación Permanente y la mesa como órgano de gobierno) y en el artículo 58 RCD, no puede argumentarse que el acuerdo adoptado por el Pleno del Congreso sea suficiente para plantear el conflicto, como se afirma en el acuerdo de la mesa, cuando se dice que el conflicto se plantea “de conformidad con el acuerdo adoptado por el Pleno del Congreso de los Diputados en su sesión del día 6 de abril de 2016”. Lo único que ha podido plantear el Pleno del Congreso es el requerimiento al Gobierno denunciando la vulneración de competencias y, como mucho, podría haber decidido que el conflicto de atribuciones se plantearía para el caso de que no fuera atendido el requerimiento, lo que no consta en el acuerdo del Pleno del Congreso. En caso de otra interpretación, entiende el Abogado del Estado que el trámite del requerimiento sería un mero formalismo porque no se podría valorar la respuesta dada al mismo. De acuerdo con el artículo 73.2 LOTC, solo tras el requerimiento “"el órgano que estime indebidamente asumidas sus atribuciones planteará el conflicto”. Para ello es insuficiente un acuerdo de la mesa de la Diputación Permanente porque no es equivalente a su Pleno tal y como exige la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.
En segundo lugar, alega el Abogado del Estado que la indeterminación del objeto y de las pretensiones del conflicto, a la vista del “suplico” y del cuerpo de la demanda debe llevar, subsidiariamente, a la inadmisión del conflicto, de acuerdo con el artículo 73 LOTC. Si bien el Tribunal Constitucional ha interpretado en términos amplios el objeto del conflicto de atribuciones (cita la STC 237/2000, de 3 de octubre, FJ 5) ello no puede comportar que se permita un ámbito objetivo como el que se pretende en la demanda que consiste, sin matiz alguno, en que se “declare que el Gobierno en funciones está sometido al control de la Cámara previsto en el artículo 66 de la Constitución, declare nulos los actos ejecutados por invasión de atribuciones y resuelva, en su caso, lo que procediere sobre las situaciones jurídicas producidas al amparo de los mismos”.
Entiende el Abogado del Estado que el artículo 73 LOTC dispone que el conflicto se planteará respecto de “decisiones”, esto es, actos concretos que manifiesten el menoscabo competencial, como sucede en los conflictos territoriales. Sin embargo expone que, si bien en el requerimiento del Pleno se cita la comunicación de 10 de marzo de 2016 del Gobierno de la Nación, ni en el acuerdo de la mesa de la Diputación Permanente, ni en la demanda, se concreta la decisión que se impugna.
A ello anuda el Abogado del Estado que, en todo caso, deben quedar excluidos del objeto del conflicto, los actos enunciados en la demanda, posteriores a la comunicación del Sr. Secretario de Estado de Relaciones con las Cortes de 10 de marzo de 2016 en la que, en nombre del Gobierno de la Nación, se expone el criterio de que “la Cámara no puede someter al Gobierno en funciones a iniciativas de control —entre las que se encuentra la comparecencia incluida en el orden del día de la Comisión de Defensa—, en la medida en que no existe relación de confianza entre un Gobierno en funciones y el Congreso de los Diputados”, debiéndose limitar el conflicto, en caso de admisión del mismo, al contenido de la comunicación del Gobierno de la Nación en que expresa su criterio contrario a la comparecencia del Sr. Ministro de Defensa solicitada en su momento por la Comisión de Defensa del Congreso.
En una situación de Gobierno en funciones, ni el artículo 66 CE, ni los artículos 108 y 110 CE habilitan al Congreso para ejercer la función de control del Gobierno, como tampoco habilita el artículo 66 CE, para ejercer plenamente la función legislativa o la presupuestaria. Para el ejercicio de dichas funciones es necesario que el Gobierno cuente, mediante la investidura de su Presidente, con la confianza del Congreso. Afirma el Abogado del Estado que el control no es en sí mismo una forma de exigencia de responsabilidad, sino un prius a la exigencia de la misma responsabilidad, sin la que difícilmente puede entenderse. Esta es una de las razones en la que se fundamenta el informe que acompaña la respuesta del Gobierno a la solicitud de comparecencia del Sr. Ministro de Defensa, cuando se refiere a la existencia de un fraude a la Constitución, en la medida en que la exigencia de responsabilidad política y control político supone la utilización de unas normas (arts. 66 y 108 CE) en contra del sentido natural de lo que constituye un Gobierno parlamentario al que la propia Constitución alude en el artículo 1.3, cuyo elemento nuclear, básico e insoslayable, no es otro que la existencia de una relación de confianza. En apoyo de este criterio el Abogado del Estado hace referencia a determinados Reglamentos de Parlamentos de las Comunidades Autónomas que han reconocido que toda actividad parlamentaria previa a la investidura del Gobierno es anómala (cita los arts. 165 del Reglamento del Parlamento Vasco y 141 del Reglamento de las Cortes Valencianas). A ello añade que en lo que discrepa con el argumento del Congreso de los Diputados es que el artículo 66.2 CE, al atribuir la función de control de la acción del Gobierno a las Cortes Generales, realice una “atribución directa y sin condiciones”. Al contrario, entiende el Abogado del Estado que la atribución del artículo 66.2 CE se realiza en el marco del Gobierno parlamentario al que alude el artículo 1.3 CE que exige la existencia de una previa relación de confianza. En la forma de gobierno parlamentario es básica la relación de confianza que se otorga mediante la investidura. Dicha confianza determina que, a partir del momento en que se otorga, el Gobierno sea responsable ante la Cámara. Ahora bien, dicha exigencia de responsabilidad política presupone, inevitablemente, para poder formar este juicio de oportunidad, de un control previo, de naturaleza política, sobre el Gobierno. Destaca el Abogado del Estado que en la demanda se ha obviado todo análisis del concepto de control. En definitiva, afirma que en una forma de gobierno parlamentario el control es una consecuencia de la responsabilidad tal como ha reconocido la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en las mencionadas SSTC 81/2012 y 83/2016, o lo que es lo mismo, responsabilidad política que exige, como un prius, la existencia de una labor de control o verificación de la actuación del Gobierno.
7. El Pleno del Tribunal Constitucional, por providencia de 20 de septiembre de 2016, acordó haciendo uso de lo dispuesto en el artículo 89.1 LOTC y tal como solicitó el Abogado del Estado en el otrosí del escrito de alegaciones, conceder un plazo de diez días al Congreso de los Diputados y al Senado para que aportasen: los acuerdos adoptados por la mesa del Congreso de los Diputados de suspensión de plazos reglamentarios de las iniciativas remitidas al Gobierno de 27 de marzo de 1996 y de 6 de abril de 2000; las actas de la mesa del Congreso de los Diputados de sus reuniones de 27 de marzo de 1996, 6 de abril de 2000, 2 de abril de 2004, 1 de abril de 2008 y 13 de diciembre de 2011; los acuerdos de la mesa de la Diputación Permanente del Congreso de los Diputados en relación con los asuntos 062/000002, 062/000003, 062/000004 y 062/000005; los índices rojos correspondientes a las reuniones de la mesa de la Diputación Permanente del Congreso de los Diputados de 25 de mayo de 2016, 7 de junio de 2016 y 28 de junio de 2016, especialmente las notas en relación con los asuntos 062/000002, 062/000003, 062/000004 y 062/000005; las actas de las reuniones de la mesa de la Diputación Permanente del Congreso de los Diputados de 25 de mayo de 2016, 7 de junio de 2016 y 28 de junio de 2016; el acuerdo de la mesa del Senado de suspensión del plazo reglamentario respecto de preguntas con respuesta escrita adoptado en su reunión de 9 de abril de 1996; y las actas de la reunión de la mesa del Senado de 9 de abril de 1996. Asimismo, acordó una vez recibida la anterior documentación, hacer entrega de copia de la misma a las partes personadas para que, en el plazo de diez días, alegasen lo que estimasen oportuno.
8. Con fechas de 28 y 30 de septiembre de 2016 se presentaron en el registro general del Tribunal Constitucional sendos escritos de la mesa del Senado y de la mesa del Congreso de los Diputados en los que constan los acuerdos de remisión de la documentación solicitada, a los que se acompaña la misma.
9. El Pleno del Tribunal Constitucional, por providencia de 4 de octubre de 2016, acordó tener por recibida la anterior documentación remitida por el Senado y por el Congreso de los Diputados y, hacer entrega de copia de la misma a las partes personadas, para que, conforme a lo acordado en anterior providencia de 20 de septiembre de 2016, en el plazo de diez días, alegasen lo que estimasen oportuno.
10. Conforme a lo dispuesto en la referida providencia, con fecha de 18 de octubre de 2016, se presenta escrito en el registro general del Tribunal Constitucional en el que el Abogado del Estado solicita, al igual que en el escrito de contestación a la demanda, la inadmisión del conflicto y, subsidiariamente, su desestimación.
a) Acuerdos adoptados por la mesa del Congreso de los Diputados de suspensión de plazos reglamentarios de iniciativas remitidas al Gobierno de 27 de marzo de 1996 y de 6 de abril de 2000. Afirma el Abogado del Estado que dichos acuerdos, así como los de 2 de abril de 2004, 1 de abril de 2008 y 13 de diciembre de 2011, que ya habían sido aportados por el Gobierno, acreditan la existencia de una práctica consolidada por la propia Cámara de suspender los plazos reglamentarios de iniciativas, tanto de control como de cualquier otra naturaleza, que pudieran afectar al Gobierno en funciones. Tal como consta en el propio texto del acuerdo reiterado, la suspensión de los plazos se mantendría hasta que se adoptare el acuerdo que proceda una vez producida la investidura del Presidente del Gobierno.
b) Actas de la mesa del Congreso de los Diputados en sus reuniones de 27 de marzo de 1996, 6 de abril de 2000, 2 de abril de 2004 y 13 de diciembre de 2011. Señala el Abogado del Estado que las actas remitidas por el Congreso se corresponden con las reuniones de la mesa, al inicio de cada legislatura, en las que se acuerda la suspensión de los plazos que afectaban al Gobierno en funciones. Deduce de dichas actas que la práctica mantenida hasta 2016 había sido aceptada de forma unánime por todos los miembros de las mesas afectadas, sin que ello generara debate alguno ni oposición por ningún miembro de la mesa. Destaca del acta de la mesa del Congreso de los Diputados de 27 de marzo de 1996 que, en el curso de un debate sobre la conveniencia de retrasar la sesión solemne de inicio de la Legislatura a un momento posterior a la investidura, el Presidente de la Cámara realiza una serie de apreciaciones, vinculadas con el carácter parlamentario del Gobierno y el control al mismo: recuerda que la primera obligación de la Cámara tras su constitución es la de investir a un candidato a la presidencia del Gobierno y condiciona la actividad habitual de la Cámara, entre la que se encuentra el control a la celebración de la sesión solemne, que no debe realizarse antes de la investidura. A juicio del Abogado del Estado, de las palabras del Presidente de la Cámara puede deducirse el sinsentido que supondría iniciar la actividad ordinaria de la Cámara antes de que se produjera la investidura, con un Gobierno en funciones en minoría.
c) Solicitudes de convocatoria de la Diputación Permanente del Congreso de los Diputados para celebrar la comparecencia ante la misma de distintos miembros del Gobierno para informar sobre distintas cuestiones. En todas ellas, la mesa acuerda inadmitir la convocatoria de la Diputación Permanente por exceder de las competencias de la misma conforme a la Constitución, el Reglamento y los precedentes, de lo que deduce el Abogado del Estado que existen momentos de la Legislatura en que un Gobierno no es sometido al control del Parlamento. Por otro lado, la razón que esgrime el Congreso de los Diputados para entender que no cabe control de la Diputación Permanente sobre el Gobierno esté o no en funciones es la misma que argumenta el Gobierno en funciones frente a la pretensión de la Cámara de someter al control al Gobierno en funciones: la existencia de precedentes o usos parlamentarios reiterados.
d) Notas relativas a asuntos incluidos en el índice de las reuniones de la mesa de la Diputación Permanente del Congreso de los Diputados de 25 de mayo de 2016, 7 de junio de 2016 y 28 de junio de 2016. De dichas notas infiere el Abogado del Estado la confirmación del argumento del Gobierno de que la ausencia de control es práctica usual y reiterada cuando la Cámara está disuelta y que dicha decisión se adopta a la vista de usos parlamentarios reiterados. Igualmente resalta que en las actas de las reuniones de la mesa de la Diputación Permanente en los que se deliberó sobre esos mismos asuntos consta que el acuerdo se adoptó sin oposición de ningún integrante de la mesa.
e) Finalmente, de la documentación remitida por el Senado, el Abogado del Estado infiere que existe un uso parlamentario consolidado en virtud del cual dicha Cámara no inicia el control al Gobierno hasta que las Cortes Generales por medio del Congreso hayan otorgado la confianza a un nuevo Gobierno.
11. La Letrada de las Cortes Generales, mediante escrito presentado el 21 de octubre de 2016, reitera su solicitud de estimación del conflicto y formula las alegaciones que se resumen a continuación, relativas no sólo a la prueba solicitada por el Abogado del Estado, sino también a las alegaciones formuladas en el escrito de oposición a la demanda.
En primer lugar, se afirma la legitimación de la mesa de la Diputación Permanente para plantear el conflicto ya que es el órgano encargado de ejecutar la decisión del Pleno de plantear el conflicto de atribuciones. El artículo 73.1 LOTC requiere acuerdo del órgano plenario para estimar si otro órgano constitucional se ha atribuido funciones que no le corresponden. Por lo tanto, el Pleno adopta el acuerdo de planteamiento del conflicto siendo el requerimiento, conforme al citado artículo 73.1 LOTC, un acto derivado de dicho acuerdo. Lo importante, conforme a la doctrina constitucional (cita la STC 313/1994, de 24 de noviembre, FJ 5), es que exista un acuerdo del que se desprenda una evidente voluntad de interponer el conflicto, lo que es innegable en este caso. Aunque en dicho acuerdo no se contenga la fórmula subsidiaria de aprobar el conflicto para el caso de que fracase el requerimiento, ello no resulta necesario, porque la eficacia de este acto queda demorada a ese momento por directa aplicación del artículo 73.2 LOTC. Aduce que la formalización y presentación posterior del conflicto ante el Tribunal Constitucional (art. 73.2 LOTC), es una actuación meramente procesal, pues el planteamiento ya está aprobado previamente a todos los efectos. Por lo tanto, el Pleno no tiene que volver a pronunciarse sobre el planteamiento de un conflicto, como una especie de reiteración o ratificación de su primera voluntad de interponer el conflicto. A ello añade que no hay en la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional una previsión de un trámite específico que exija que el órgano plenario tenga que volver a pronunciarse sobre la respuesta al requerimiento, como sostiene el Abogado del Estado. Especialmente, si la contestación es de ratificación del criterio original del Gobierno como es el caso, no parece necesario que el Pleno tenga que volver a intervenir pues el conflicto subsiste tal y como antes había sido apreciado por el Pleno. Para apoyar dicha afirmación, la Letrada de las Cortes Generales hace referencia a la literalidad de la propuesta aprobada: “propuesta de planteamiento” y no “propuesta de requerimiento”, y esta propuesta de planteamiento ha de entenderse, a juicio de la Letrada de las Cortes Generales, en toda su extensión, incluyendo todos los actos de trámite subsiguientes y necesarios.
A su juicio, la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional no hace referencia a dos momentos distintos de intervención del Pleno sino a dos actuaciones: acuerdo plenario de planteamiento del conflicto (art. 73.1 LOTC) y, sin hacer referencia al Pleno, formalización del conflicto (art. 73.2 LOTC), entendiendo que el inciso “a tal efecto” corrobora dicha afirmación. Por ello, la intervención de la mesa de la Diputación Permanente solo se produce a efectos procesales, para acordar la presentación del conflicto mediante el correspondiente escrito con el contenido exigido por la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, así como para acordar la consecuente personación de la Cámara y formulación de alegaciones. Es una decisión de la mesa de la Cámara, no del Pleno, ya que la representación, personación y formulación de alegaciones de la Cámara ante el Tribunal Constitucional siempre se ha justificado aportando el correspondiente acuerdo de la mesa. La peculiaridad de este supuesto es que el acuerdo de la mesa se configura como un acuerdo debido u obligado, pues aprobado el planteamiento por el Pleno, se “planteará” el conflicto; es decir, de forma necesaria. De ahí la literalidad del acuerdo de la mesa de la Diputación Permanente, que se atuvo plenamente a la decisión tomada por el Pleno, al decir en su apartado 1 que el conflicto se plantea “de conformidad” con ese acuerdo del Pleno, debido al carácter vinculante de la aprobación por el Pleno de la Cámara. Por lo tanto, el acuerdo de la mesa no constituye ninguna decisión material sobre el hecho de plantear el conflicto, lo que ya se hizo por el Pleno, sino que se limita a ejecutar lo acordado por éste. Esta es la forma en la que debe ser interpretada la expresión del acuerdo de la mesa de “plantear” el conflicto, término tomado literalmente del apartado segundo del artículo 73 LOTC.
En segundo lugar, se rechaza el óbice planteado por el Abogado del Estado por la carencia de objeto del conflicto. Entiende la Letrada de las Cortes Generales que el escrito de planteamiento se adecúa, tanto en su cuerpo como en el suplico, a la estructura y función del conflicto de atribuciones, ya que lo que pretende es preservar el ámbito de atribuciones de la Cámara, en particular su atribución constitucional de acordar la comparecencia de los miembros del Gobierno y su sometimiento a otras iniciativas de control por lo que se ajusta a lo dispuesto en el artículo 75.2 LOTC. A su vez, no comparte que el objeto del conflicto sean las decisiones ya que, aunque el conflicto se haya materializado en unas concretas actuaciones o decisiones, el objeto del mismo no son tales actos sino la indebida asunción de una atribución constitucional conforme a lo dispuesto en los artículos 73.2 y 75.2 LOTC. Entiende la Letrada de las Cortes Generales que la interpretación que se realiza por el Gobierno del artículo 73.1 LOTC haciendo referencia solo a las “'decisiones”, mutila su sentido completo, pues lo que dice este precepto es que las decisiones se adoptan como consecuencia de que se están asumiendo atribuciones. Distingue, en consecuencia, entre que el ejercicio de una atribución se traduzca en actos o decisiones concretos, que pueden ser uno o varios seguidos a lo largo del tiempo como ocurre en este caso y el objeto del litigio, que no está conformado por cada una de las decisiones adoptadas sino por la atribución que se considera invadida, que es sobre lo que debe pronunciarse la Sentencia ex artículo 75.2 LOTC. Consecuentemente, en el suplico solo se debe identificar la atribución discutida y no es necesario precisar todos y cada uno de los actos en los que se ha plasmado su indebida asunción por el Gobierno, lo que se hace en el cuerpo de la demanda, conclusión a la que considera aplicable la doctrina sentada en las SSTC 143/1985, de 24 de octubre, y 166/1987, de 28 de octubre. La representante del Congreso identifica el núcleo del conflicto en que el Gobierno se ha atribuido la decisión sobre cuándo comparecer o realizar algunos de los actos debidos que le vinculan según la Constitución, decisión que es propia e indelegable del Congreso, conforme a las competencias que le corresponden ex artículos 66, y 108 a 110 CE y que se han manifestado a través de los diferentes actos expuestos en la demanda, actos concretos que evidencian la asunción por el Gobierno de una atribución constitucional de la Cámara y que guardan entre sí identidad total de razón, como lo demuestra el hecho de que, en todos ellos, el Gobierno se haya limitado a reproducir el mismo argumento inicial de su escrito de 10 de marzo de 2016. Este escrito, aunque vaya referido a una comparecencia en concreto, viene a establecer un principio general de actuación del Gobierno, que luego aplica como regla a todos los demás supuestos. Ello determina, a juicio de la Letrada de las Cortes Generales, el carácter concreto del conflicto de atribuciones.
El Congreso de los Diputados no defiende la primacía del Parlamento sino el equilibrio entre el poder legislativo y el poder ejecutivo. Y ello no convierte al Parlamento en un poder atemporal sino que controla a un Gobierno que toma decisiones que han de ser conocidas por las Cámaras. Tampoco se puede compartir que haya habido, como entiende el Gobierno, un claro riesgo de abuso político, por el ejercicio por los parlamentarios de las funciones que tienen atribuidas. Además, la función de control no implica decisión por lo que no priva de autonomía al Gobierno en funciones. Asimismo, se rechaza que una nueva Cámara no pueda controlar al Gobierno en funciones por carecer de un criterio, ya que el control de la Cámara, cualquiera que sea la composición de ésta, sus mayorías o minorías, existe si hay acción del Gobierno y la Cámara siempre tiene un criterio, haya o no procedido a la investidura. Este criterio es el que se deriva de su composición política y es expresado por cada uno de sus miembros para cada cuestión que se le someta y que puede, por tanto, variar en cada caso. El objeto de control es la “acción” del Gobierno, según el artículo 66.2 CE, no su programa político expuesto en la investidura.
12. Por providencia de 13 de noviembre de 2018 se señaló para deliberación y fallo de esta Sentencia el día 14 del mismo mes y año.
1. El presente proceso constitucional tiene por objeto resolver el conflicto entre órganos constitucionales del Estado planteado por el Congreso de los Diputados contra el Gobierno en relación con el no sometimiento del mismo a iniciativas de control por el Congreso de los Diputados.
2. Tras la exposición de los antecedentes de hecho del presente conflicto de atribuciones y de las posiciones de las partes, han de examinarse ahora una serie de cuestiones previas al enjuiciamiento del fondo del asunto.
a) Tal y como hemos expuesto en los antecedentes de esta Sentencia, el Abogado del Estado solicita la inadmisión del presente conflicto de atribuciones por la falta de legitimación de la mesa de la Diputación Permanente para plantear el mismo. El representante del Gobierno admite el planteamiento del conflicto por la Diputación Permanente, al amparo de las competencias que le corresponden conforme al artículo 78 CE, si bien entiende que la mesa de la Diputación Permanente carece de legitimación ya que, según infiere del artículo 73 LOTC, resultan necesarios dos acuerdos del Pleno de la Cámara: el relativo al requerimiento y el referido al planteamiento del conflicto. Al respecto afirma que la decisión de planteamiento del conflicto requiere una valoración de la respuesta dada al requerimiento lo que exige un nuevo pronunciamiento del Pleno, en este caso, de la Diputación Permanente. A mayor abundamiento, añade que en el acuerdo del Pleno del Congreso de los Diputados, adoptado el 6 de abril de 2016, no consta que el conflicto se planteara si no fuese atendido el requerimiento. Por lo tanto, conforme a lo dispuesto en el artículo 73 LOTC y en los artículos 56 y 58 del Reglamento del Congreso de los Diputados (en adelante, RCD), es insuficiente, a su juicio, el acuerdo de la mesa de la Diputación Permanente.
Atendiendo a los antecedentes de hecho del presente conflicto entre órganos constitucionales, no cabe duda que mediante el acuerdo del Pleno del Congreso de los Diputados de 6 de abril de 2016 se da inequívocamente cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 73.1 LOTC, que exige que el órgano constitucional, por acuerdo de su Pleno, estime que otro de los órganos a los que se refiere el artículo 59.1 c) LOTC ha adoptado decisiones asumiendo atribuciones que la Constitución o las leyes orgánicas confieren al primero. A su vez, mediante escrito de la misma fecha del Presidente del Congreso de los Diputados se daba cumplimiento a la previsión contenida en el artículo 73.1 LOTC, conforme a la cual, el órgano que plantea el conflicto se lo hará saber así al otro órgano constitucional “dentro del mes siguiente a la fecha en que llegue a su conocimiento la decisión de la que se infiera la indebida asunción de atribuciones y solicitará de él que la revoque”. Respecto a dichos trámites el Abogado del Estado, en todo caso, no realiza objeción alguna.
Esta es una actividad distinta al planteamiento y formalización del conflicto, a la que se hace referencia en el artículo 73.2 LOTC, sin exigir dicho precepto un segundo acuerdo del Pleno, sino únicamente que el órgano requerido afirme que actúa en el ejercicio constitucional y legal de sus atribuciones o el transcurso de un plazo sin rectificar [en un sentido similar STC 92/2015, de 14 de mayo, FJ 2 b)]. Así, dicho apartado establece que “si el órgano al que se dirige la notificación afirmara que actúa en el ejercicio constitucional y legal de sus atribuciones o, dentro del plazo de un mes a partir de la recepción de aquella no rectificase en el sentido que le hubiera sido solicitado, el órgano que estime indebidamente asumidas sus atribuciones planteará el conflicto ante el Tribunal Constitucional dentro del mes siguiente. A tal efecto, presentará un escrito en el que se especificarán los preceptos que considera vulnerados y formulará las alegaciones que estime oportunas. A este escrito acompañará una certificación de los antecedentes que repute necesarios y de la comunicación cursada en cumplimiento de lo prevenido en el apartado anterior de este artículo”.
b) En segundo lugar, el Abogado del Estado solicita, asimismo, la inadmisión del presente conflicto por la indeterminación de su objeto y de las pretensiones que formula. Por una parte, considera que el conflicto, conforme a lo dispuesto en el artículo 73 LOTC, se ha de plantear respecto de “decisiones”, esto es, actos concretos que manifiesten el menoscabo competencial, como sucede en los conflictos territoriales. Y si bien en el requerimiento se hace referencia a la comunicación del Gobierno de 10 de marzo de 2016, ni en el acuerdo de la mesa de la Diputación Permanente ni en la demanda se concreta la decisión que se impugna. En este sentido se pone de relieve que en el suplico de la demanda no se determinan “los actos ejecutados por invasión de atribuciones” cuya nulidad se solicita, ni se cita el oficio de 10 de marzo de 2016.
En definitiva, aunque el suplico es la “parte decisiva para reconocer y concretar el objeto de todo recurso” (SSTC 195/1998, FJ 1, y 201/2013, FJ 2), tiene razón la Letrada de las Cortes Generales cuando afirma que el objeto del conflicto es la precisión de la atribución discutida. Consecuentemente, el hecho de que no se relacionen dichas decisiones en el suplico de la demanda, no comporta la inadmisión del conflicto dado que en el mismo se expresa la pretensión que se ejerce ante el Tribunal en forma de vindicación de las atribuciones y de declaración de nulidad de los actos que dieron lugar a la presunta vulneración y que se especifican en el cuerpo de la demanda [en un sentido similar, respecto al petitum, STC 247/2007, de 12 de diciembre, FJ 2 b)], todo ello sin perjuicio de lo que luego se dirá respecto al acto que da lugar a la presunta vulneración aducida en el presente proceso.
Respecto a los usos parlamentarios, hemos mantenido que los mismos “han constituido tradicionalmente, y siguen constituyendo, un importante instrumento normativo dentro del ámbito de organización y funcionamiento de las Cámaras. Así ha venido a reconocerlo este Tribunal, al afirmar que estos usos parlamentarios ‘siempre han sido consustanciales al régimen parlamentario y, por ende, al Estado de Derecho’, de modo que son eficaces para la regulación del modo de ejercicio de los derechos y facultades parlamentarias, siempre que no restrinjan su contenido reconocido en la norma reglamentaria (SSTC 206/1992, de 21 de noviembre, FJ 3; 190/2009, de 28 de septiembre, FJ 4; 57/2011, de 25 de mayo, FJ 7, y 76/2017, de 19 de junio, FJ 5)” (STC 139/2017, de 29 de noviembre, FJ 8).
3. Realizadas las anteriores consideraciones, debemos atender ahora a la delimitación del presente conflicto de atribuciones, tanto en relación con el acto o los actos que lo suscitan, como respecto a los motivos que sustentan el mismo.
Como hemos puesto de relieve con anterioridad, en la comunicación del Ministerio de la Presidencia de 10 de marzo de 2016, en nombre del Gobierno de la Nación, se expone el criterio de que “la Cámara no puede someter al Gobierno en funciones a iniciativas de control —entre las que se encuentra la comparecencia incluida en el orden del día de la Comisión de Defensa—, en la medida en que no existe relación de confianza entre un Gobierno en funciones y el Congreso de los Diputados”.
b) En relación con los motivos esgrimidos, afirma el Abogado del Estado que, al tratarse de un conflicto de atribuciones, los preceptos constitucionales cuya vulneración se aduce deben tener relación con la delimitación competencial, y han de excluirse aquellos que contengan mandatos de constitucionalidad material. En consecuencia, y a su juicio, debe limitarse el Tribunal Constitucional al análisis de la vulneración de los artículos 66 y 110 CE, este último por ser el precepto dedicado a las comparecencias, y ha de excluirse la vulneración de los artículos 1 y 9 CE y, especialmente, del artículo 23 CE que contiene un derecho fundamental que, en su caso, debe ser tutelado mediante el recurso de amparo constitucional.
El debate ha de centrarse, en primer lugar, en los preceptos constitucionales que atribuyen las respectivas competencias, que han de interpretarse conforme a las normas que enmarcan las mismas. En consecuencia, la controversia trabada ha de resolverse principalmente atendiendo al alcance del artículo 66.2 CE que atribuye a las Cortes Generales la función de control de la acción del Gobierno. Ello sin perjuicio de que, en la medida en que hemos limitado el objeto del presente conflicto al criterio expresado en la negativa a la comparecencia del Ministro de Defensa, hemos de tener presente la posible contravención del artículo 110 CE. Preceptos que, en todo caso, han de ser interpretados conforme a las previsiones constitucionales necesarias para el entendimiento de las relaciones entre las Cortes Generales, y específicamente entre el Congreso de los Diputados, y el Gobierno en la medida en que, como señalamos, “es necesario efectuar una interpretación sistemática de la Constitución, ya que los preceptos constitucionales no pueden ser interpretados aisladamente y desde sí mismos, sino siempre en relación con otros preceptos y con la unidad de la propia Constitución en la que están articulados” (ATC 60/1981, FJ 2), pues “negar tal posibilidad sería desconocer el principio mismo de unidad de una Constitución que ‘no es la suma y el agregado de una multiplicidad de mandatos inconexos’ (STC 12/2008, de 29 de enero, FJ 4), así como el valor de la interpretación sistemática trasunto de aquel principio de unidad de la Constitución” [por todas, SSTC 19/1987, de 17 de febrero, FJ 4; 16/2003, de 30 de enero, FJ 5, y 52/2017, de 10 de mayo, FJ 2 a)].
4. La teoría del control se presenta como parte inseparable de la teoría de la Constitución, porque ambos términos se encuentran ineludiblemente enlazados. La decisión del pueblo organizado en poder constituyente se sitúa en el origen histórico de la Constitución y la legitimación democrática, con la atribución al mismo de la titularidad de la soberanía, se constituye en prius lógico para poder pensar en el Estado como Estado constitucional.
5. En los términos en los que se ha formulado el presente conflicto entre órganos constitucionales del Estado, la cuestión fundamental que ha de dilucidarse es si el criterio del Gobierno de que el Congreso de los Diputados no puede someter al Gobierno en funciones (art. 101.2 CE) a iniciativas de control, en la medida en que no existe una relación de confianza entre éste y la Cámara, ha vulnerado las atribuciones de la misma y, en concreto, el ejercicio de la función de control que le atribuye expresamente el artículo 66.2 CE, conforme al cual las Cortes Generales controlan la acción del Gobierno.
Para ello, y atendiendo a que la cuestión suscitada se ha planteado en un proceso en el que el interés que ha de ser preservado es estrictamente el del respeto a la pluralidad o complejidad de la estructura de poderes constitucionales, lo que tradicionalmente se ha llamado ‘división de poderes’ (SSTC 45/1986, de 17 de abril, FJ 4, y 234/2000, FJ 4), debemos recordar lo ya afirmado por este Tribunal Constitucional respecto a la estructura constitucional del Estado en la que se enmarcan las relaciones entre las Cortes Generales y el Gobierno. Seguidamente nos referiremos a la función de control que establece el artículo 66.2 CE, y cuya presunta vulneración da origen al presente proceso, así como a los diferentes instrumentos para su ejercicio. Finalmente, dado que la causa de que se haya producido la vulneración aducida ha sido la negativa al ejercicio de dicha función de control respecto al Gobierno en funciones, resulta necesaria la alusión a dicha institución, para determinar el marco dentro del que ha de ser examinado el problema constitucional que se nos suscita.
6. Ya hemos tenido oportunidad de señalar, en diferentes ocasiones, que, “conforme al art. 1.1 CE, ‘España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho’ y que es esencial a un Estado democrático la existencia de un Parlamento cuyos miembros son elegidos por sufragio universal. El papel esencial y de centralidad que en nuestro Estado juega el Parlamento aparece reflejado en la Constitución ya en su primer artículo, donde se declara que la ‘forma política del Estado español es la Monarquía parlamentaria’ (art. 1.3 CE). La soberanía nacional, advierte el apartado 2 del mismo precepto, ‘reside en el pueblo español’, y son las Cortes Generales las que, según expresa el art. 66.1 CE, le representan. De acuerdo con nuestra Constitución, España es una democracia parlamentaria donde las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus presupuestos, controlan la acción del Gobierno y tienen las demás competencias que les atribuye la Constitución (art. 66.2 CE)” (SSTC 3/2003, de 16 de enero, FJ 3, y 136/2011, de 13 de septiembre, FJ 11).
Siendo la forma política de nuestro Estado la monarquía parlamentaria, a las Cortes Generales les corresponde, de acuerdo con ello, la representación del pueblo español y la función, entre otras tareas capitales, de controlar la “acción del Gobierno” (art. 66.1 y 2 CE) [STC 191/2016, de 15 de noviembre, FJ 6 C) c)]. Tal y como se infiere de nuestra doctrina, las funciones de las Cortes Generales se fundamentan en el carácter representativo de las mismas (STC 24/1990, de 15 de febrero, FJ 2, en relación a la función legislativa).
Esta distribución o equilibrio de poderes que, como hemos adelantado, responde a la forma parlamentaria de Gobierno (art. 1.3 CE), y más específicamente, a lo que se ha dado en denominar “parlamentarismo racionalizado” (STC 223/2006, de 6 de julio, FJ 6), la realiza la Constitución en sus títulos III, “De las Cortes Generales”, y IV, “Del Gobierno”, definiendo, a su vez, el título V, las relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales, que vienen a establecer el sistema de frenos y contrapesos en que consiste la democracia (STC 176/1995, de 11 de diciembre, FJ 2).
7. Las partes en este conflicto coinciden en que la función de control, prevista en el artículo 66.2 CE, es propia de la forma de gobierno parlamentario, pero difieren en su interpretación. Como ya se ha expuesto, la Letrada de las Cortes Generales, en representación del Congreso de los Diputados, considera que la función de control prevista en el artículo 66.2 CE se asienta en la legitimidad democrática y en el carácter representativo de las Cortes Generales y no deriva de la relación de confianza con el Gobierno, debiéndose diferenciar entre función de control y exigencia de responsabilidad política. En el mismo sentido, la representación procesal del Senado distingue, asimismo, entre responsabilidad política, que se predica exclusivamente del Congreso (art. 108 CE), y función de control, que se atribuye a las Cortes Generales (art. 66.2 CE), lo que comporta que el Senado ejerza la función de control sin que exista una relación de confianza con el Gobierno. Por su parte, el Abogado del Estado mantiene el criterio de que el control sólo puede ejercerse sobre un Gobierno que cuente con la confianza del Congreso de los Diputados.
En su análisis debemos partir de la consideración de que, aunque no pueda inferirse de nuestra Constitución una identificación plena entre relación de confianza y función de control, como ya hemos afirmado y posteriormente analizaremos, tampoco puede negarse que ambos conceptos están estrechamente relacionados. De ahí que el título V de la Constitución, que contempla las relaciones con otros órganos constitucionales (STC 83/2016, FJ 12), bajo la rúbrica “de las relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales” comience estableciendo que “el Gobierno responde solidariamente en su gestión política ante el Congreso de los Diputados”. Además, normalmente, el control de la acción del Gobierno se ejercerá en el marco de la relación fiduciaria que ha de existir entre el Gobierno y el Congreso de los Diputados (STC 83/2016, FJ 8) y los instrumentos de control podrán dirigirse, en último término, a exigir la responsabilidad política del Gobierno.
a) En primer lugar, como hemos señalado, la función de control corresponde a las Cortes Generales ya que España es una democracia parlamentaria (art. 1 CE) en la que las Cortes Generales representan al pueblo español (art. 66.1 CE). De esta manera, podemos afirmar que la función de control es consustancial a la forma de gobierno parlamentario y se fundamenta en el carácter representativo de las Cortes Generales. Función que no puede verse limitada más que allí donde la Constitución así lo ha entendido preciso (en este sentido, respecto a la función legislativa, STC 238/2012, de 13 de diciembre, FJ 3), no conteniendo nuestro texto constitucional, en principio, ninguna excepción al ejercicio de la misma.
c) Finalmente, no todos los instrumentos de control tienen como finalidad la ruptura de la relación de confianza, por lo que pueden, en principio, ejercerse aunque no exista esa relación. En efecto, resulta necesario diferenciar entre aquellos instrumentos unidos a la relación fiduciaria que ha de existir entre el Gobierno y el Congreso de los Diputados (STC 83/2016, FJ 8) y que pueden determinar su ruptura, y los instrumentos de control que no determinan dicha ruptura.
Así, la moción de censura es un instrumento clave de las formas de gobierno parlamentario —que se basa en la existencia de una relación de confianza entre el Gobierno y las Cámaras—, porque es un mecanismo a través del cual el Legislativo controla la gestión del Ejecutivo y exige responsabilidad política al mismo, configurándose como un cauce para la manifestación de la extinción de la confianza de las Cámaras en el Ejecutivo (SSTC 81/2012, de 18 de abril, FJ 3 y 151/2017, de 21 de diciembre, FJ 4). Asimismo, nos hemos referido a la cuestión de confianza como uno de los casos, junto con la moción de censura, expresamente establecidos de pérdida de la confianza del Gobierno obtenida por el Gobierno con la investidura de su Presidente (STC 223/2006, FJ 5).
Concretamente, el artículo 109 CE establece que “[l]as Cámaras y sus Comisiones podrán recabar a través de los Presidentes de aquéllas, la información y ayuda que precisen del Gobierno y de sus Departamentos y de cualesquiera autoridades del Estado y de las Comunidades Autónomas”, conforme al cual las autoridades públicas quedan comprometidas para prestar a las Cámaras y a sus Comisiones aquella “información y ayuda”, en los términos definidos en nuestra doctrina [STC 191/2016, de 15 de noviembre, FJ 6 C) d)], ya que su asistencia institucional puede resultar necesaria para las Cámaras a fin de desarrollar, con la efectividad necesaria, sus potestades de legislar, de aprobar los presupuestos del Estado y de controlar la acción del Gobierno, junto a las demás competencias que la Constitución atribuye a las Cortes (artículo 66.2 CE) [STC 191/2016, FJ 6 C) d)]. La facultad de solicitar información constituye “un aspecto particular de la función de control genéricamente atribuida a las Cortes Generales en el artículo 66.2 CE” (STC 203/2001, de 15 de octubre, FJ 3). Información que “bien puede agotar sus efectos en su obtención o ser instrumental y servir posteriormente para que el Diputado que la recaba, o su Grupo parlamentario, lleven a cabo un juicio o valoración sobre esa concreta actividad y la política del Gobierno, utilizando otros instrumentos de control” (SSTC 203/2001, FJ 3, y 32/2017, de 27 de febrero, FJ 5).
8. En el marco de la forma política del Estado como monarquía parlamentaria (art. 1.3 CE), el modelo constitucional del Gobierno se establece en el título IV CE, en el que se determinan, entre otras cuestiones, la formación del Gobierno (art. 99 CE), sus funciones y composición, así como las causas de cese (art. 101.1 CE) y el Gobierno en funciones (art. 101.2 CE).
Conforme al artículo 101.1 CE, “el Gobierno cesa tras la celebración de elecciones generales, en los casos de pérdida de la confianza parlamentaria previstos en la Constitución, o por dimisión o fallecimiento de su Presidente”, previendo, su apartado segundo, que “el Gobierno cesante continuará en funciones hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno”. La figura del Gobierno en funciones deriva directamente de este mandato constitucional (art. 101.2 CE), cuya finalidad es evitar vacíos de poder y asegurar en todo momento la continuidad del funcionamiento de la administración y de la acción de gobierno (STC 97/2018, de 19 de septiembre, FJ 2). No dispone la Constitución más precisiones sobre el Gobierno en funciones que las causas de cese del Gobierno y el mandato de que el Gobierno cesante continúe en funciones hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno, y tampoco establece ningún límite expreso a la actuación del mismo.
En desarrollo de lo previsto en el artículo 101.2 CE, la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, establece la regulación del Gobierno en funciones. Si bien la citada Ley no forma parte del bloque de constitucionalidad, es significativo que, en el título IV, bajo la rúbrica, “[d]el Gobierno en funciones”, el artículo 21 determine que el mismo “facilitará el normal desarrollo del proceso de formación del nuevo Gobierno y el traspaso de poderes al mismo” y que “limitará su gestión al despacho ordinario de los asuntos públicos, absteniéndose de adoptar, salvo casos de urgencia debidamente acreditados o por razones de interés general cuya acreditación expresa así lo justifique, cualesquiera otras medidas” (art. 21.3). Además, la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, establece límites concretos de las funciones del Presidente y del Gobierno.
Cabe destacar de la regulación contenida en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, que, en su título VI denominado, “[d]el control del Gobierno”, el artículo 29, intitulado, del control de los actos del Gobierno, determina que “todos los actos y omisiones del Gobierno están sometidos al control político de las Cortes Generales”, que “los actos, la inactividad y las actuaciones materiales que constituyan una vía de hecho del Gobierno y de los órganos y autoridades regulados en la presente Ley son impugnables ante la jurisdicción contencioso-administrativa, de conformidad con lo dispuesto en su Ley reguladora”, y, finalmente, que “la actuación del Gobierno es impugnable ante el Tribunal Constitucional en los términos de la Ley Orgánica reguladora del mismo”.
9. Procede abordar seguidamente el fondo del presente conflicto de atribuciones a partir de las consideraciones precedentes.
La función de control que corresponde a las Cortes Generales está implícita en su carácter representativo y en la forma de gobierno parlamentario que establece el art 1.3 CE, no pudiendo negarse a las Cámaras todo ejercicio de la función de control, ya que con ello se afectaría al equilibrio de poderes previsto en nuestra Constitución. A ello ha de añadirse que la función de control corresponde al Congreso de los Diputados y al Senado, conforme al artículo 66.2 CE, aunque entre esta Cámara y el Gobierno no exista dicha relación de confianza, lo que significa que, conforme al referido precepto, no sea necesaria la existencia de dicha relación fiduciaria para el ejercicio de la función de control. Resulta también relevante que no todos los instrumentos de control tienen como finalidad la ruptura de la relación de confianza, porque ello supone que, como antes se explicó, no es necesario que dicha relación exista para el ejercicio de la función de control. Como hemos afirmado con anterioridad, el hecho de que el Gobierno esté en funciones no impide la función de control de las Cámaras, ya que en la medida en que el Gobierno sigue desarrollando actividad, esta no puede quedar exenta del control de las Cortes Generales conforme a los artículos 1 y 66 CE, sin perjuicio de que la función de control habrá de adecuarse a la propia situación del Gobierno en funciones.
Es más, tal y como consta en los antecedentes de la presente Sentencia, el Gobierno en funciones, durante la XI Legislatura compareció en el Congreso de los Diputados, porque, según aduce el Abogado del Estado en sus alegaciones, “el Gobierno ha considerado que existen determinadas actuaciones que deben ser explicadas en sede parlamentaria por lealtad hacia la Cámara y que no pueden demorarse a que el Congreso otorgue la confianza a un Gobierno”. Ello viene a ratificar, sin necesidad de determinar ahora la actividad que corresponde realizar a un Gobierno en funciones, que el hecho cierto es que el mismo desarrolla una actividad en relación con la cual las Cortes Generales pueden ejercer la función de control que les corresponde conforme al artículo 66.2 CE, si bien, el sometimiento a los instrumentos de control no puede venir determinado por la voluntad del Gobierno, sino por el alcance de la función de control conforme al artículo 66.2 CE.
Ello sin perjuicio de que no puede dejar de recordarse que, tanto la actividad que desarrolle el Gobierno en funciones, como el ejercicio de la función de control que corresponde a las Cortes Generales han de ejercerse de acuerdo con el “principio de lealtad institucional que ha de presidir las relaciones entre órganos constitucionales” [SSTC 34/2018, FJ 7, y 44/2018, FJ 5 d)].
Dada en Madrid, a catorce de noviembre de dos mil dieciocho.
Número y fecha BOE [Núm, 301 ] 14/12/2018 Corrección1
Tipo y número de registro Conflicto entre órganos constitucionales 3102-2016
Fecha de resolución 14/11/2018
Promovido por el Congreso de los Diputados en relación con el rechazo de comparecencia urgente del Ministro de Defensa en funciones para informar sobre los asuntos tratados y los acuerdos adoptados en la reunión de ministros de defensa de la OTAN.
El Gobierno cesante, que se encontraba en funciones desde la celebración de las elecciones generales de diciembre de 2015, se negó a la comparecencia urgente del Ministro de Defensa en funciones solicitada por la Comisión de Defensa de la Cámara, alegando que el Congreso de los Diputados no puede someter al Gobierno en funciones a iniciativas de control en la medida en que no existe relación de confianza entre un Gobierno en funciones y dicha Cámara.
Se estima el conflicto de atribuciones entre órganos constitucionales del Estado planteado por el Congreso de los Diputados. Se declara que la negativa del Gobierno vulneró la función de control político atribuida constitucionalmente al Congreso de los Diputados. La sentencia afirma que la actividad realizada por el Gobierno en funciones está sometida al control de las Cortes Generales por diversos motivos: 1) la función de control es consustancial a la forma de gobierno parlamentario y se asienta en el carácter representativo de las Cortes Generales; de modo que el no sometimiento de la acción de Gobierno al control de las Cámaras afectaría al principio de equilibrio de poderes; 2) afirma la sentencia que el ejercicio de la función de control no requiere de la relación fiduciaria entre el Congreso de los Diputados y el Gobierno, siendo prueba de ello que la función de control también corresponde al Senado, cámara con la cual no existe relación de confianza; 3) las solicitudes de comparecencia son instrumentos de control que tienen como finalidad principal solicitar información y no la ruptura de la relación de confianza, por lo que pueden ejercerse aunque no exista esa relación; y 4) el hecho de que el Gobierno esté en funciones no es un motivo válido por sí mismo para negar la función de control parlamentario, ya que el Gobierno cesante sigue desarrollando actividad y esta no puede quedar exenta de tal control.
El hecho de que el Gobierno esté en funciones no impide la función de control de las Cámaras, ya que en la medida en que el Gobierno sigue desarrollando actividad, esta no puede quedar exenta del control de las Cortes Generales conforme a los artículos 1 y 66 CE, sin perjuicio de que la función de control habrá de adecuarse a la propia situación del Gobierno en funciones [FJ 9].
El Gobierno, al mantener el criterio de que el Congreso de los Diputados no puede someter al Gobierno en funciones a iniciativas de control, entre las que se encontraría la comparecencia incluida en el orden del día de la comisión de defensa, en la medida en que no existe relación de confianza entre un Gobierno en funciones y dicha Cámara, menoscabó la atribución constitucional que a ésta confiere el artículo 66.2 CE [FJ 9].
No se puede negar a las Cortes Generales el ejercicio de la función de control que les atribuye el artículo 66.2 CE, basándose en que el Gobierno en funciones no desarrolla actividad, en la medida en que sigue desarrollándola. La actividad del Gobierno en funciones no impide la función de control ex artículo 66.2 CE. La cuestión no es si el Gobierno en funciones está sometido al control del Parlamento, que lo está, sino en el alcance de dicho control [FJ 8].
Aunque no pueda inferirse de nuestra Constitución una identificación plena entre relación de confianza y función de control, tampoco puede negarse que ambos conceptos están estrechamente relacionados. De ahí que el título V CE, que contempla las relaciones con otros órganos constitucionales (STC 83/2016), comience estableciendo que “el Gobierno responde solidariamente en su gestión política ante el Congreso de los Diputados” [FJ 7].
Normalmente, el control de la acción del Gobierno se ejercerá en el marco de la relación fiduciaria que ha de existir entre el Gobierno y el Congreso de los Diputados (STC 83/2016) y los instrumentos de control podrán dirigirse, en último término, a exigir la responsabilidad política del Gobierno [FJ 7].
La función de control corresponde a las Cortes Generales ya que España es una democracia parlamentaria (art. 1 CE) en la que las Cortes Generales representan al pueblo español (art. 66.1 CE). La función de control es consustancial a la forma de gobierno parlamentario y se fundamenta en el carácter representativo de las Cortes Generales; función que no puede verse limitada más que allí donde la Constitución así lo ha entendido preciso (respecto a la función legislativa, STC 238/2012), no conteniendo nuestro texto constitucional, en principio, ninguna excepción al ejercicio de la misma [FJ 7].
La función de control que corresponde a las Cortes Generales está implícita en su carácter representativo y en la forma de gobierno parlamentario que establece el art 1.3 CE, no pudiendo negarse a las Cámaras todo ejercicio de la función de control, ya que con ello se afectaría al equilibrio de poderes previsto en nuestra Constitución [FJ 9].
La función de control corresponde al Congreso de los Diputados y al Senado, conforme al artículo 66.2 CE, aunque entre esta Cámara y el Gobierno no exista relación de confianza, lo que significa que, conforme al referido precepto, no sea necesaria la existencia de dicha relación fiduciaria para el ejercicio de la función de control [FJ 9].
No todos los instrumentos de control tienen como finalidad la ruptura de la relación de confianza, por lo que pueden, en principio, ejercerse aunque no exista esa relación. En efecto, resulta necesario diferenciar entre aquellos instrumentos unidos a la relación fiduciaria que ha de existir entre el Gobierno y el Congreso de los Diputados (STC 83/2016) y que pueden determinar su ruptura, y los instrumentos de control que no determinan dicha ruptura [FJ 9].
Doctrina sobre equilibrio de poderes y parlamentarismo (SSTC 191/2016, 24/1990, 223/2006) [FJ 6].
Título IV, ff. 6, 8
Título V, ff. 6, 7
Artículo 1, ff. 1, 3, 7, 9
Artículo 1.3, ff. 6, 8, 9
Artículo 23, ff. 1, 3, 9
Artículo 66, ff. 1 a 3, 9
Artículo 66.1, ff. 6, 7
Artículo 66.2, ff. 1, 3, 5 a 9
Artículo 99, ff. 1, 2, 6 a 9
Artículo 99.3, f. 6
Artículo 99.4, f. 6
Artículo 99.5, f. 6
Artículo 100, f. 6
Artículo 101, f. 6
Artículo 101.2, ff. 5, 7 a 9
Artículo 108, ff. 1, 7
Artículo 109, ff. 1, 7
Artículo 110, ff. 1, 3, 7, 9
Artículo 111, ff. 1, 7
Artículo 114.1, f. 6
Artículo 59.1 c), ff. 2, 3
Artículo 73.2, ff. 1, 2
Artículo 44.4, f. 7
Título VI, f. 8
Artículo 21.3, f. 8
Real Decreto 184/2016, de 3 de mayo. Disolución del Congreso de los Diputados y del Senado y de convocatoria de elecciones
Comparecencia parlamentariaComparecencia parlamentaria, f. 7
Conflictos de atribucionesConflictos de atribuciones, ff. 3, 9
Conflictos entre órganos constitucionalesConflictos entre órganos constitucionales, ff. 6, 7, 9
Control de los actos del GobiernoControl de los actos del Gobierno, ff. 5 a 7
Equilibrio de poderesEquilibrio de poderes, ff. 4, 6, 9
Gobierno en funcionesGobierno en funciones, f. 8
Relación de confianzaRelación de confianza, ff. 5 a 7, 9
Relaciones entre órganos constitucionalesRelaciones entre órganos constitucionales, ff. 5, 6