Source: https://elderecho.com/expropiacion-por-ministerio-de-la-ley
Timestamp: 2018-12-09 19:38:51
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Matched Legal Cases: ['artículo 69', 'artículo 29', 'artículo 29', 'artículo 29', 'artículo 69', 'artículo 202', 'artículo 69', 'artículo 149', 'artículo 29', 'artículo 114', 'artículo 33', 'artículo 69', 'artículo 29', 'artículo 114', 'artículo 69', 'artículo 58', 'artículo 202', 'artículo 103', 'artículo 108', 'artículo 108', 'artículo 114', 'artículo 114', 'artículo 114', 'artículo 114', 'artículo 114', 'artículo 114', 'artículo 156', 'artículo 29']

Expropiación por ministerio de la Ley - El Derecho
Foro 01-12-2012	Coordinador: Berberoff Ayuda
Las distintas legislaciones autonómicas en materia de urbanismo han venido a recoger, con variados matices, la previsión contenida en el artículo 69 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 -EDL 1976/979-, relativa a la expropiación por ministerio de la Ley, instituto concebido como una garantía en beneficio de los propietarios de terrenos respecto de los que no resulta posible materializar el aprovechamiento urbanístico, por ejemplo, por no ser edificables, no susceptibles de cesión obligatoria o, en definitiva, ante la no consecución de la distribución equitativa de los beneficios y cargas del planeamiento.
Ante el contexto de la severa crisis económica que azota tanto a ciudadanos como a Administraciones Públicas cabría indagar la actual efectividad de la expropiación por ministerio de la Ley.
Con abstracción de su explícito reconocimiento en las distintas Comunidades Autónomas ¿qué fundamentos podría esgrimir el propietario afectado para reclamar su aplicación?.
Desde una órbita procedimental ¿cabría invocar el artículo 29 LRJCA -EDL 1998/44323- (inactividad de la Administración frente a una obligación impuesta legalmente)?algunas Comunidades Autónomas no pueden "atender" de facto (por la envergadura económica de sus efectos) las previsiones que sobre expropiación por ministerio de la Ley reconocen sus respectivos ordenamientos urbanísticos, introduciendo otras (como, por ejemplo, Cataluña) modificaciones legislativas para diferir o suspender la eficacia temporal de dicha garantía ¿Resistirían estas situaciones o medidas una confrontación constitucional?.
Este foro ha sido publicado en el "Boletín de Urbanismo", el 1 de diciembre de 2012.
Por comenzar directamente abordando las concretas cuestiones que presenta el ...
Por comenzar directamente abordando las concretas cuestiones que presenta el texto propuesta digamos que el contexto de crisis que allí se refiere tiene evidentes efectos sobre la actividad de nuestras Administraciones Públicas, efectos que a nuestro juicio se presentan con unos específicos contornos en el caso de la actividad expropiatoria.
En efecto, la actividad expropiatoria fue uno de los principales instrumentos utilizados por nuestras Administraciones en el impulso que la obra pública y propiciaron la actividad urbanística en los largos años de bonanza económica, donde el protagonismo era precisamente del tráfico inmobiliario. Precisamente, ahora, los Tribunales de Justicia son los que están padeciendo dificultosísimas fases de ejecución de sentencia, que revisando al alza los justiprecios fijados por los Jurados de Expropiación Forzosa, se encuentran con la inexistencia de recursos económicos con los que hacer frente a los pagos reconocidos en esas sentencias judiciales firmes.
El principio de legalidad presupuestaria y la inexistencia cierta de recursos choca frontalmente con el derecho a la ejecución de sentencia, como derecho integrante del derecho a la tutela judicial efectiva, viejo problema que se vuelve a reinventar con agravantes evidentes. Así las cosas, desde el punto de vista práctico la respuesta a la primera de las preguntas pasa por decir que al final el problema del propietario será el expuesto. Desde luego que la afección que haya podido sufrir el propietario deberá ser compensada, pero ciertamente, y por mucha abstracción que se desee hacer, habrá necesariamente que tener en cuenta la concreta regulación contenida en la legislación urbanística aplicable.
Desde luego, la previsión del artículo 29 de la Ley Jurisdiccional -EDL 1998/44323 se encuentra sometida a interpretaciones que, en línea restrictiva, podrían dificultar su aplicabilidad al supuesto presentado. De esta manera la inactividad a la que se refiere el precepto es la denominada material y no jurídica, es decir, debemos referirnos a los supuestos de pasividad o inacción administrativa en relación a las obligaciones asumidas por vía legal que no precisaren actos intermedios de efectividad. Desde luego, y con estas consideraciones, no sería fácil que prosperase una reclamación de abono de cantidad liquida alguna sino se ha producido la actividad procedimental necesaria que permitiera entender que una obligación legal no se ha materializado. La condena a la Administración a obligaciones de hacer presenta unas dificultades intrínsecas de concepción del propio sistema de la actuación administrativa y de su control judicial. Desde luego podría reconocerse el derecho al procedimiento expropiatorio y, en caso de incumplimiento, también podría explorarse la vía de la responsabilidad patrimonial, pero ciertamente la vía del artículo 29 -EDL 1998/44323 podría generar dificultades.
La última de las cuestiones presentadas quizás nos devuelva al escenario inicialmente descrito. Desde luego, en materia expropiatoria las competencias le corresponden al Estado, lo que no deja vacía la posibilidad de que las CC.AA. completen esa regulación, sobre todo cuando se conecta con el fenómeno urbanismo que sí que es indubitadamente de su competencia. Así, y dejando a un lado la cuestiones valorativas, aspecto en torno al que el Tribunal Constitucional ha dejado clara su posición blindando cualquier intervención autonómica -Sentencia 37/1987 -EDJ 1987/37 y la conocidísima 61/1997 -EDJ 1997/860-, otros aspectos como la causa expropiandi si podrían estar en manos del legislador autonómico en cuanto a su definición y concreción, sobre todo cuando se proyectan sobre una competencia autonómica, lo que como hemos dicho, acontece con el urbanismo y la ordenación del territorio, y así lo ha declarado también el Tribunal Constitucional en la Sentencia 61/1997 -EDJ 1997/860-, ya citada y en la 164/2001 -EDJ 2001/14932.
Creemos que el supuesto propuesto de suspensión temporal de la garantía de la expropiación bien pudiera tratarse de un supuesto de incidencia en la previsión y concreción de causas de utilidad pública que habilitaran una intervención expropiatoria, precisamente en el ámbito urbanístico por causa de la afección que una determinada previsión de un instrumento del planeamiento que impidiera o limitara los derechos de un determinado propietario afectado por esa actuación.
Los propietarios inmobiliarios a los que se refiere el art 69 de la Ley del S...
Los propietarios inmobiliarios a los que se refiere el art 69 de la Ley del Suelo de 1976 (LS 1976) -EDL 1976/979 pueden reclamar la aplicación del citado precepto legal porque en el mismo se resume, nada más y nada menos que "la plasmación en nuestro derecho positivo de la exigencia derivada del art 1, protocolo 1º, del Convenio Europeo de Derechos Humanos -EDL 1979/3822-, de una regulación accesible que no coloque al propietario en una situación jurídica de incertidumbre e indefinición en el tiempo, que afecte a sus facultades de uso, disfrute y disposición inherentes a su derecho de propiedad y que obligue a la Administración a actuar en tiempo útil y de forma que evite que se produzcan por acción u omisión estas situaciones".
Acabamos de transcribir buena parte del fundamento jurídico cuarto de la sentencia dictada el 13 de julio de 2001 por la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Cataluña en los autos 959/1997, a propósito del precepto legal que ahora nos ocupa (ver la STS 3ª6ª, de 21 de abril de 2005, Rº 6456/2001 – EDJ 2005/68408-, que revocó la anteriormente citada por razones meramente procesales, para llegar, al cabo, a las mismas conclusiones sobre el fondo de la controversia).
Se trata, pues, de un razonamiento jurídico que sigue siendo perfectamente válido hoy en día y que obliga a reparar en la estrecha vinculación existente entre el art 69 LS 1976 -EDL 1976/979 y las garantías del derecho de propiedad privada que se contienen de forma expresa o implícita en el art 33 de la Constitución (CE) -EDL 1978/3879-. Y en ese contexto cabe interpretar la jurisprudencia constante (por todas, SSTS 3ª6ª de 12 de junio de 2012 y 14 de marzo de 2007, Rº 2961/2009 -EDJ 2012/124033 y 10321/2003 -EDJ 2007/15869-) que viene insistiendo en que el precepto legal que ahora nos ocupa constituye una salvaguardia puesta al servicio de aquellos que ven mermadas sus facultades dominicales como consecuencia de afectaciones urbanísticas sobrevenidas, de ejecución incierta e insusceptibles de distribución equitativa.
Siendo así las cosas, no dejan de sorprender las afirmaciones que se contienen en el fundamento jurídico trigésimo de la STC 61/1997, de 20 de marzo -EDJ 1997/860-, conforme a las cuales fueron declarados inconstitucionales los apartados del art 202 del texto refundido aprobado mediante Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio -EDL 1992/15748-, que pretendían sustituir (y en buena medida perpetuar) las previsiones del art 69 LS 1976 -EDL 1976/979 con fundamento en las competencias estatales en materia de expropiación forzosa contenidas en el art 149.1.18 CE -EDL 1992/15748-.
El TC estimó que el precepto legal tenía una finalidad esencialmente urbanística, ajena a las garantías propiamente expropiatorias, lo que impedía traer a colación el título competencial estatal que acabamos de citar. Pero (sorprendentemente) el supremo intérprete de la Constitución no pudo por menos que acabar reconociendo que, pese a lo dicho, el Estado podía establecer garantías en favor de los particulares frente a la inactividad expropiatoria de las Administraciones competentes en materia de urbanismo; y ello, al amparo del art 149.1.1 CE -EDL 1978/3879-. De lo que se seguiría la posibilidad (actual) de establecer una directa relación entre ese precepto constitucional y el redivivo art 69 LS 1976 -EDL 1976/979-; amén de insistir en la vinculación de este último con las garantías constitucionales del derecho a la propiedad privada.
En otro orden de cosas –y desde una órbita procedimental-, no parece que el cumplimiento de la obligación que le viene impuesta a la Administración por el art. 69 LS 1976 EDL 1976/979-, pueda exigirse fácilmente a través de los cauces procesales consignados en el art 29 LJCA -EDL 1998/44323-.
Aunque ya resulta pacífica la admisión de la ejecución sumaria en vía judicial de actos administrativos estimatorios firmes adquiridos por silencio (art 29.2 LJCA – EDL 1998/44323-), resulta francamente difícil admitir la posibilidad de que en la materia que nos ocupa tenga cabida el silencio positivo.
En algunas Comunidades Autónomas (caso de Cataluña) la legislación territorial ha estipulado expresamente los efectos negativos de las solicitudes de las que pudiera derivarse la transferencia de dinero. Y con carácter general, no parece que de la inactividad administrativa pueda inferirse el designio de expropiar y de pagar el justiprecio en el contexto de una legislación que en ámbitos emparentados con el que nos ocupa, establece sin ambages el silencio negativo (véase reclamaciones de responsabilidad patrimonial y solicitudes dirigidas a activar, sin el consentimiento de la Administración, el ejercicio de potestades relativas al demanio –demanio presente o futuro-, arts 43.1.2º y 142.7 de la Ley básica 30/1992, de 30 de noviembre -EDL 1992/17271-).
Tampoco parece que pueda ser operativa la vía prevista en el art 29.1 LJCA -EDL 1998/44323-, toda vez que del art 69 LS de 1976 -EDL 1976/979- no cabe deducir prestaciones concretas en favor de personas determinadas. Y lo mismo cabría afirmar a propósito de los actos eventualmente tácitos, imputables a la Administración urbanística, precisamente por su presunción de negatividad.
Cabría acudir a la vía del art 29.2 LJCA -EDL 1998/44323 para el caso de que la Administración urbanística hubiese accedido a expropiar y no llevase a puro y debido efecto lo acordado; pero ese escenario en puridad nos alejaría de la "expropiación ope legis", sin perjuicio de que la parálisis administrativa pudiese legitimar al afectado para recuperar la expropiación por ministerio de la ley en el estado en que quedó en el momento en que la Administración accedió de forma insincera a expropiar de oficio.
Parecería, pues, que lo más lógico sería acudir a la vía judicial partiendo de las pautas procedimentales del art 69 LS 1976 -EDL 1976/979-, tal como éstas han sido interpretadas por la jurisprudencia más autorizada (por todas, ver la STS 3ª6ª, de 27 de marzo de 2001, Rº 7970/1996 – EDJ 2001/8859-) y, en ese sentido, reparando en que el expediente se inicia "por ministerio de la ley" con la presentación de la hoja de aprecio ante la Administración urbanística competente, una vez transcurridos dos años de espera a contar desde la advertencia efectuada por el interesado; y que una vez producida esa iniciación "ope legis" del expediente, cualquier acto de inadmisión o de rechazo que dicte la susodicha Administración urbanística carecerá de efectos preclusivos (hasta el punto de resultar ociosa su impugnación en vía judicial), sin perjuicio de que (tal acto) pueda ser considerado como una manifestación de oposición susceptible de ser ponderada por el Jurado de Expropiación. Jurado al que podrá acudir el interesado, a los tres meses de haber presentado sin éxito la hoja de aprecio ante la Administración urbanística, o incluso antes si se produce un rechazo expreso.
Acaso no cabría descartar absolutamente que, ante la inactividad del órgano tasador, el afectado se hallase en condiciones de activar la vía judicial a través del procedimiento contemplado en el art 29.1 LJCA -EDL 1998/44323 (esto último, una vez transcurridos los plazos de tramitación y resolución previstos en la legislación sectorial o de expropiación forzosa o, en su defecto, el de tres meses contemplado en el propio art 29.1 LJCA -EDL 1998/44323-). Aunque parecería mucho más operativo y apropiado enfocar e identificar el objeto de la litis como una "desestimación presunta" del justiprecio reclamado, al objeto de conjurar el riesgo de una condena limitada a obligar al órgano tasador a pronunciarse en un plazo determinado; pues (a los efectos del art 29.1 LJCA -EDL 1998/44323-) la prestación legal, concreta y determinada a la que se hallaría obligado el citado órgano frente al particular concernido, se reduciría tan sólo a eso.
No sin añadir la pertinencia de acudir directamente a la vía judicial para el caso de haberse producido y notificado un acto expreso de rechazo de la expropiación, antes de que el afectado hubiese presentado la hoja de aprecio ante la Administración urbanística.
Vía judicial ante la cual (según la jurisprudencia citada) cabría poner en entredicho, no sólo el justiprecio, sino también la procedencia o no de la expropiación misma (ver el art 126 de la Ley de Expropiación Forzosa – EDL 1954/21).
En otro orden de cosas, parecería que el triple fundamento constitucional de la garantía contemplada en el art 69 LS 1976 -EDL 1976/979 (arts 9.3 –seguridad jurídica-, 33 –derecho efectivo a la propiedad privada y 149.1.1º CE -EDL 1978/3879 –competencia estatal para regular las posiciones jurídicas básicas de los ciudadanos-), pondría ante una difícil tesitura aquellas previsiones legales que tuviesen como propósito suprimir o suspender indefinidamente la garantía tantas veces mencionada.
Quizás no cabría decir lo mismo respecto de las previsiones legales limitadas a suspender su eficacia durante un lapso de tiempo determinado y mínimamente razonable; pero, en ese caso, habría que preguntarse si los particulares perjudicados por una afectación urbanística establecida en beneficio de la colectividad, no se hallarían en condiciones de interponer la correspondiente reclamación de responsabilidad patrimonial por el perjuicio patrimonial asociado al periodo de suspensión de la garantía; aunque la eventualidad de tal resarcimiento no se recogiese en las previsiones legales suspensivas (ver el art. 139.3 de la Ley básica 30/1992 -EDL1992/17271-); máxime habiéndose decantado nuestra jurisprudencia por admitir tal eventualidad de concurrir los requisitos generales de la responsabilidad patrimonial de la Administración (por todas, SSTS 3ª4ª de 25 de enero y 28 de septiembre de 2011, Rº 258/2009 -EDJ 2011/4048 y 3586/2007 -EDJ 2011/229757-; STS 3ª6ª de 18 de enero de 2011, Rº 605/2007 -EDJ 2011/2436-; y sentencia de 30 de septiembre de 2010, dictada por la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Baleares en los autos 792/2007 -EDJ 2010/219580-). Al fin y al cabo, nos hallaríamos ante un escenario bastante parecido al contemplado en el art 35.b) del vigente texto refundido de la Ley de Suelo -EDL 2008/89754-, que declara indemnizables las restricciones de la edificabilidad o de los usos (sin exigir que aquéllas sean permanentes), siempre y cuando tales restricciones no sean susceptibles de equidistribución.
La expropiación por ministerio de la ley fue un avance muy importante del TR...
La expropiación por ministerio de la ley fue un avance muy importante del TR de la Ley del Suelo de 1976 -EDL 1976/979 pues fortaleció el sistema de garantías cubriendo un ámbito en el que los propietarios podían quedar inermes ante la inactividad administrativa. El artículo 69 del TR de 1976 -EDL 1976/979 fijaba la atención en aquellos terrenos que, como consecuencia del planeamiento, no fueran edificables ni fuera posible efectuar la equitativa distribución de cargas del planeamiento en un polígono o unidad de actuación. En estos casos, la única opción posible era la expropiación. El logro de la previsión de este artículo era que la iniciativa del proceso expropiatorio no descansaba, como es lo normal, en la Administración sino que su inactividad hacía nacer el derecho del administrado a promover la incoación del expediente de justiprecio expropiatorio. El plazo fijado era de 5 años para advertir el propietario a la Administración su propósito de iniciar el expediente de justiprecio. Este expediente se iniciaba, por ministerio de la ley, tras dos años desde la referida advertencia. A partir de ese instante el propietario podía presentar su hoja de aprecio y, tras tres meses sin respuesta de la Administración o mediante la presentación por ésta de su hoja de aprecio discordante, podía acudir al Jurado Provincial de Expropiación para que fijara el justiprecio. El momento de valoración de los bienes y el devengo de intereses se fijaba en el momento de presentación de la hoja de aprecio por el administrado.
Aunque este artículo dejaba un espacio considerable desde que al propietario había visto cercenado su derecho a la edificación y aquél en que se hace la valoración y comienza el devengo de intereses (si todo se lleva de forma puntual, siete años), al menos le daba la opción a tomar la iniciativa y que la Administración se viera forzada a realizar la expropiación de los terrenos aunque, evidentemente, todo el periodo de inactividad administrativa corría en perjuicio del administrado que veía congelada su posibilidad de desarrollar edificación en sus terrenos desde el primer momento y tenía que esperar al menos siete años para que empezaran a devengarse intereses.
Este esquema fue sucedido, con variaciones, por el artículo 202 del TR de la Ley del Suelo de 1992 -EDL 1992/15748-, que fue de los afectados directamente por la declaración de inconstitucionalidad de la sentencia del Tribunal Constitucional 61/97, de 20 de marzo -EDJ 1997/860-. A partir de ese momento fue la legislación de las Comunidades Autónomas la que se convirtió en referente. El temor que surgió en la doctrina fue que la legislación autonómica silenciase toda mención a la expropiación por ministerio de la ley y que se pudiese interpretar ese vacío como derogación implícita con la consiguiente desaparición de esta garantía.
Afortunadamente el artículo 69 TRLS 76 – EDL 1976/979 tuvo entrada mediante su aplicación subsidiaria a la legislación autonómica por la vía del artículo 149.3 de la Constitución -EDL1978/3879-. Así pues, en la práctica, este artículo ha estado vigente en defecto de previsiones autonómicas y la realidad es que las legislaciones autonómicas han tendido a recoger la expropiación por ministerio de la ley mejorando en algunos casos la posición del administrado al exigir menores plazos para la puesta en marcha del procedimiento.
Por tanto, el ejercicio de la expropiación por ministerio de la ley se deberá ajustar a lo que establezca la legislación urbanística que resulte de aplicación en cada caso. La duda es la de si sería posible salirse del cauce específico previsto en la legislación urbanística y utilizar otras vías. Específicamente, la prevista en el artículo 29 de la LJCA -EDL 1998/44323-. Este artículo prevé la posibilidad de pedir el cumplimiento de una obligación por la Administración en el caso de que, por lo que aquí interesa, le venga impuesta en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación. El problema para abrir el camino a la aplicación de este artículo radicaría en que la expropiación por ministerio de la ley exige de actos de aplicación. Si se echa un vistazo a algunas cuestiones resueltas por la jurisprudencia se vislumbra la complejidad de la cuestión. Así, por ejemplo, en STS de 21 de diciembre de 2011 -EDL 2011/298349 se contempla un supuesto en que los terrenos carecen de edificabilidad a pesar de su clasificación como urbanos pues están calificados como sistema ferroviario.
La sentencia destaca cómo la expropiación por ministerio de la ley constituye una excepción a la regla general y tiene un marcado carácter tuitivo: sirve para evitar la indefensión de los propietarios que, como consecuencia del planeamiento urbanístico, quedan sin aprovechamiento alguno, facultándoles para forzar a la Administración a que les expropie, impidiendo así que su derecho de propiedad quede vacío de contenido económico. En el caso concreto las limitaciones no venían impuestas por el planeamiento, a pesar de que éste recogía la calificación de "sistema ferroviario", pues, dice, muy distintas son las diversas limitaciones que el ordenamiento jurídico impone sobre el dominio por consideraciones ajenas al urbanismo, y menciona las limitaciones derivadas de la proximidad a las carreteras así como otras, tales como las relacionadas con aeropuertos, instalaciones militares, etc. La contigüidad a la línea del ferrocarril es causa de limitaciones de esa índole; limitaciones que sólo podrían dar lugar, naturalmente siempre que concurrieran todas las condiciones para ello, a responsabilidad patrimonial de la Administración. Concluye que lo crucial en el caso estudiado es que la afectación de un terreno al sistema ferroviario no depende del planeamiento urbanístico.
Este supuesto sirve para ilustrar lo difícil que resultará en la práctica discernir cuando la obligación impuesta por el ordenamiento es clara e indiscutible por lo que parece difícil que quepa acudir al cauce del art. 29 -EDL 1998/44323 pues serán normalmente cuestiones a decidir caso por caso.
Pero el tema realmente polémico es el relativo a la posibilidad de que la legislación autonómica pueda enervar el derecho a la expropiación por ministerio de la ley. En la Ley catalana 3/2012 -EDL 2012/17156 se reforma el TR de la Ley de Urbanismo y da nueva redacción al artículo 114 -EDL 2010/149456 para, a pesar de reconocer el derecho a la expropiación por ministerio de la ley, prever la posibilidad de suspender el plazo para dirigir la advertencia a la Administración y de presentación de hoja de aprecio, e incluso de los procedimientos en trámite ante el Jurado si los órganos competentes para la aprobación inicial de una figura de planeamiento urbanístico adoptan el acuerdo pertinente.
Realmente, esta previsión supone dejar en manos de la Administración la posibilidad de vaciar el derecho del administrado y plantea un conflicto constitucional importante. Es verdad que el derecho de propiedad está sometido a su función social y que no es ilimitado, pero esta cuestión parece resuelta por el Tribunal Constitucional hace tiempo. Basta citar la sentencia Rumasa II que aborda el tema de las leyes materialmente expropiatorias, que requieren, precisamente por ser expropiatorias, que respeten las garantías del artículo 33.3 de la Constitución -EDL 1978/3879-: un fin de utilidad pública o interés social, la realización de la expropiación conforme a lo determinado en las leyes y el derecho del expropiado a la correspondiente indemnización. La STC 149/91, de 4 de julio -EDL 1991/7286-, añade que una privación de derechos acordada legislativamente tiene que ir acompañada de una indemnización de modo que sólo si ésta es insuficiente determina la inconstitucionalidad de la norma, haciendo hincapié en la necesidad de que exista un proporcional equilibrio entre el valor del bien o derecho expropiado y la indemnización, de manera que será constitucionalmente ilegítima cuando la correspondencia entre aquél y ésta se revele manifiestamente desprovista de base razonable.
En conclusión, estimo que hay motivo más que suficiente para considerar que la iniciativa tomada por la legislación catalana, o cualquier otra que siga su estela, sea sometida a confrontación constitucional.
Como parece que en los últimos u0022Boletinesu0022 nos resistimos a abandonar el con...
Como parece que en los últimos "Boletines" nos resistimos a abandonar el contexto de la crisis económica, centrada ahora en el instituto de la expropiación por ministerio de la Ley, creo oportuno aconsejar aquí el espléndido libro de Julia Schulz-Dornburg titulado "Ruinas modernas. Una topografía del lucro", que constituye un aterrador testimonio gráfico de los efectos de la burbuja inmobiliaria sobre el paisaje urbano, un inventario fotográfico de la construcción especulativa abandonada en España, un escenario de los nuevos paisajes que están trastocando nuestras reflexiones como juristas.
Con el antecedente del artículo 69 del RD. 1346/1976, de 9 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo -EDL 1976/979-, sabemos que en nuestro ordenamiento jurídico existe la figura de la expropiación ope legis o por ministerio de la Ley, definida como una expropiación a instancia de propietario que constituye "una garantía para el interesado afectado por el planeamiento urbanístico que ve mermadas sus facultades dominicales con la prohibición de edificar", y que permite al propietario poner fin a esa situación jurídica, "evitando su prolongación indefinida ante la inactividad de la Administración que debe ejecutar las previsiones urbanísticas" [SSTS de 14 marzo 2007 (recurso nº 10321/2003) -EDJ 2007/15869 y de 9 febrero 2012 (recurso nº 6281/2008) -EDJ 2012/19236 ]. La jurisprudencia lo configura como un auténtico "derecho a ser expropiado", cuyo alcance ha sido matizado por la jurisprudencia, limitándolo a aquellos supuestos en que las previsiones del planeamiento tengan una ejecución detallada y con plazo específicamente señalado [STSJ de Extremadura nº 218/2000, de 15 febrero (recurso nº 184/1997) y STS de 16 octubre 2012 (recurso nº 6040/2009) -EDJ 2012/222532-].
La legislación urbanística de las Comunidades Autónomas adaptó esta figura bajo condiciones y requisitos diversos, modulando su plazo temporal (cuatro o cinco años), limitándolo a determinados suelos, exigiendo que se haya aprobado previamente el planeamiento de detalle o desarrollo, o enumerando los supuestos en los que no procede ejercitar la expropiación a iniciativa del propietario. Algunas se remiten simplemente a la ley estatal, otras guardan silencio.
En mi opinión, estamos ante un supuesto especial de inactividad material en el que concurren las condiciones del artículo 29 LJCA -EDL 1998/44323 (falta de actuación administrativa, incumplimiento de un deber impuesto legalmente y posibilidad de cumplir con dicho deber legal), sólo que regulado en normas urbanísticas y con requisitos propios. En concreto, este supuesto de inactividad exige un escrito inicial de advertencia dirigido a la Administración, una vez transcurrido el plazo marcado por la norma desde la entrada en vigor del planeamiento (alrededor de cinco años), y cuyo ejercicio queda condicionado a que la Administración requerida persista en su inactividad durante el plazo establecido (uno o dos años más), de manera que si ejercita sus facultades de ejecución y abre el correspondiente procedimiento expropiatorio por los trámites ordinarios, no tendrá lugar la apertura del procedimiento expropiatorio por ministerio de la ley. En segundo lugar, el ejercicio del derecho se condiciona al hecho de que el propio interesado, transcurrido este último plazo, ejercite efectivamente su derecho mediante la presentación de la correspondiente hoja de aprecio, que desencadena la iniciación del expediente expropiatorio [SSTS de 14 junio 2005 (recurso nº 2832/2002) – EDJ 2005/149526 y 10 noviembre 2009 (recurso nº 100/2006) -EDJ 2009/259217-].
Una vez fijado el marco legal, se nos formula la pregunta de si la expropiación a solicitud del interesado podría ser un mecanismo efectivo en el contexto de crisis económica. Esta garantía se regula en nuestro ordenamiento desde hace más de 35 años, así que lo que deberíamos averiguar es si podría tener alguna utilidad adicional en momentos de crisis como el actual. Y podemos recordar que, cuando los afectados por la inactividad urbanística la promueven, su pretensión no es tanto impulsar la expropiación, como quitar la afectación que paraliza sus movimientos. Dicho esto, también hay que advertir que puede ser utilizada torticeramente, favoreciendo el interés especulativo de determinados propietarios que compran a sabiendas de que el Ayuntamiento les va a expropiar y que, valiéndose de la lentitud de la Administración y de argucias legales, intentan obtener importantes beneficios a costa de la Administración y del bolsillo de los ciudadanos. Por otro lado, respetando los intereses generales del planeamiento, la figura no es únicamente una garantía para los intereses particulares del propietario porque, si se ejecuta la expropiación, el Ayuntamiento podría rentabilizar temporalmente el uso de aquel patrimonio para otras finalidades, como la vivienda social u otros servicios públicos en función de las características de la finca expropiada.
En definitiva, no sé si realmente será un instrumento eficaz en un contexto de crisis, pero lo que parece claro es que la crisis económica constituye un obstáculo para su efectividad y puesta en marcha. El problema de la falta de capacidad económica para afrontar las solicitudes de expropiación ha llevado a que determinadas Comunidades Autónomas hayan introducido modificaciones legislativas para diferir o suspender la eficacia temporal de dicha garantía. Es muy significativo el caso de Cataluña, que por Ley 3/2012, de 22 de febrero -EDL 2012/17156-, no sólo ha dado una redacción nueva al artículo 114 del Texto Refundido de la Ley urbanística catalana, aprobado por D.Leg.1/2010 -EDL 2010/149456-, sino que también ha suspendido los plazos para su aplicación hasta el 31 de diciembre de 2013 (disposición final tercera -EDL 2010/149456-). Muy parecido es el caso de Valencia, que ha reformado el modelo de expropiación ope legis mediante Ley 1/2012, de 10 de mayo -EDL 2012/76290 (e introducido un nuevo art. 187 bis en la Ley urbanística valenciana -EDL 2005/207006-), "pensando en el nuevo escenario económico" (...) y en que "existe una importante paralización en el desarrollo urbanístico". Por eso se ha considerado necesario ampliar los plazos hasta entonces previstos, volviendo a los más amplios fijados en su momento por la Ley del Suelo estatal de 1976 -EDL 1976/979 y, sobre todo, determinando los supuestos en los que no cabe el ejercicio del derecho a solicitar el inicio de la expropiación.
A mi juicio, estas medidas legislativas resistirían una confrontación constitucional, pues aunque se hallan en la frontera de la competencia exclusiva del Estado en materia de expropiación forzosa (art. 149.1.18º CE -EDL 1978/3879-), no dejan de ser una regulación sectorial de la institución expropiatoria en el ámbito urbanístico que corresponde a las Comunidades Autónomas. La determinación de los plazos de ejercicio de esta peculiar figura pertenece a la política legislativa urbanística y no compromete la institución expropiatoria. El Tribunal Constitucional ha afirmado que la reserva constitucional en favor del Estado no excluye que las normas autonómicas puedan establecer, en el ámbito de sus propias competencias (urbanísticas, en este caso), los supuestos y formas en que proceda aplicar la expropiación, así como definir o pormenorizar la utilización de este instrumento jurídico al servicio de políticas sectoriales concretas (SSTC 61/1997, de 20 de marzo -EDJ 1997/860 y 37/1987, de 26 de marzo -EDJ 1987/37). Y aunque también dejó a salvo la competencia del Estado para establecer garantías frente a la amenaza indefinida de una expropiación y la inactividad expropiatoria de las Administraciones urbanísticas (ex. art. 149.1.1º CE -EDL 1978/3879-), no creo que la paralización transitoria de esta garantía o la ampliación del plazo para su ejercicio vulneren dicha competencia estatal.
Se nos plantea en esta ocasión tres bloques de preguntas relacionadas con la...
Se nos plantea en esta ocasión tres bloques de preguntas relacionadas con la expropiación urbanística por ministerio de la ley. El primero de dichos bloques atiende a los fundamentos y efectividad, podríamos llamar "abstracta" de la figura. El segundo de ellos, que se corresponde con la pregunta relativa a la aplicabilidad del art. 29 LJCA -EDL 1998/44323-, apunta a la efectividad "concreta" de la institución, a su exigibilidad jurisdiccional por el particular interesado. El último bloque nos enfrenta con el problema de la flexibilidad constitucionalidad, la capacidad del sistema normativo español para adaptarse, sin merma de los derechos de los ciudadanos— a las difíciles circunstancias económicas por las que atravesamos.
Por lo que hace referencia al primero de los bloques, creo oportuno comenzar mi sucinta respuesta recordando la naturaleza eminentemente estatutaria del derecho de propiedad del suelo en nuestro ordenamiento jurídico. Es al legislador competente a quien le corresponde definir el conjunto de facultades que integran el derecho subjetivo de propiedad inmobiliaria; la libertad de configuración del legislador territorialmente competente quedará limitada desde la doble perspectiva procedimental (que tiene que ver con el rango de las normas y la limitada posibilidad de deferir al reglamento el complemento técnico de las determinaciones legales en la materia) y sustantiva (pues, afortunadamente, el derecho de propiedad se encuentra protegido en la Norma Superior de nuestro ordenamiento jurídico, siéndoles aplicables a las normas que lo regulen los criterios de proporcionalidad y ponderación, con el límite infranqueable de la recognoscibilidad de la institución constitucionalmente protegida).
Ahora bien, estamos ante límites de la acción normadora del legislador, más no en presencia de un auténtico derecho subjetivo de propiedad preexistente. Quiérese decir que la previsión de la expropiación por ministerio de la ley en garantía de la distribución equitativa de los beneficios y cargas que conlleva el proceso de transformación urbanística del suelo será, siempre, una decisión libremente adoptada por el legislador, no el cumplimiento de una exigencia o mandato constitucional y ni tan siquiera un expediente técnico pertinente para garantizar la recognoscibilidad del derecho de propiedad, o la protección de las facultades que lo integran. No hay, por tanto, a mi parecer, otro fundamento para reclamar la aplicabilidad de la figura que su propia previsión por el legislador competente en materia urbanística.
Adviértase, no obstante, que si bien el legislador goza de una amplia libertad para incorporar o no la institución que nos ocupa al acervo de instrumentos puestos a disposición de las autoridades locales para gestionar adecuadamente la política urbanística, esa libertad desaparece enteramente cuando de aplicar la misma se trata. Los poderes públicos únicamente son libres a la hora de proceder a la regulación de los negocios jurídicos típicos, al momento de establecer el instrumentario con el que se satisfarán las necesidades ciudadanas en una determinada rama de la vida social, pero no pueden ser nunca libres de hacer uso de esos instrumentos cuando la necesidad aflora. Tal es la consecuencia insoslayable del principio de legalidad de la Administración entendida como vinculación positiva a la ley. Esa vinculación no puede entenderse aminorada por hechos extrajurídicos pues la necesidad no hace Derecho; éste sigue siendo instrumento para la convivencia ciudadana, para la realización de los programas vitales de los individuos. Ahora bien, parece obvio que la expropiación por ministerio de ley, singular instrumento, verdadero contrapunto de la expropiación forzosa, y no se diga de la expropiación-sanción, pues se erige en auténtica garantía del contenido efectivo del derecho de propiedad, no operará en el vacío, sino en el contexto del proceso de transformación urbanística del suelo, es decir, con ocasión de la ejecución del planeamiento urbanístico. Y es justamente aquí donde la crisis que azota a los diferentes sujetos implicados en la promoción de esa transformación del suelo ha dejado sentir sus demoledores efectos, aunque sería más adecuado hablar de sus "paralizadores efectos", pues la crisis ha poblado la geografía española de construcciones inacabadas, andamiajes vacíos, restos que dejó a su paso el tsunami urbanístico que nos arrasó durante aproximadamente dos décadas.
Actualmente, el nuestro es un urbanismo en suspensión; suspensión que se advierte de manera muy especial en la paralización de la ejecución del planeamiento urbanístico. Si no se afronta esa ejecución resulta ocioso hablar de la virtualidad de la expropiación por ministerio de la ley, que tiene justamente el supuesto de hecho habilitante en la puesta en marcha del proceso de ejecución del plan urbanístico, cuya formalización señala, por otro lado, el dies a quo para el cómputo de los plazos de lo que dispone la Administración, y en su defecto el propietario interesado, para proceder a la puesta en marcha del procedimiento expropiatorio. Parece que la desatención de la obligación impuesta directamente por el legislador debiera entrar dentro de los supuestos a los que alcanza el art. 29 LJCA -EDL 1998/44323-. No se olvide, a este respecto, que el mencionado precepto legal hace referencia a la inactividad administrativa cuando la obligación positiva nazca de una norma o negocio jurídico dictada por la Administración o del que ésta haya sido parte (convenio o contrato administrativo, tanto da en estos momentos). A mayor abundamiento, la Administración está impelida a actuar cuando la obligación positiva nazca directamente de la ley y ésta fije los términos de su cumplimiento (tipo de planeamiento urbanístico al que se refiere la ejecución y plazos para la satisfacción de la obligación).
En cuanto a la eventual inconstitucionalidad de las modificaciones legislativas autonómicas llevadas a cabo para diferir o suspender la eficacia temporal de la garantía, entiendo, por lo que he afirmado anteriormente, que sólo mediando esa decisión legislativa procederá la suspensión temporal de la garantía, sin que, en otro caso, pueda oponerse a la literalidad de la ley la valoración del momento histórico en el que sus palabras han de transformar la realidad. Ahora bien, resulta plenamente acertado preguntarse por la constitucionalidad de una suspensión de este tipo. Pregunta que deberá llevar al sometimiento de la disposición legislativa "temporal" al triple escalón del juicio de proporcionalidad, pues no en vano nos hallamos ante una medida limitativa de un derecho, el derecho de propiedad, siquiera sea una limitación estrictamente temporal. Ahora bien, no creo que baste en esta ocasión la formulación del juicio de proporcionalidad, sino que es igualmente preciso atender al escrutinio comparativo de la igualdad. Analizada la cuestión desde esta doble perspectiva y asumiendo que resulta tarea sumamente ardua la formulación de un juicio de validez de una norma legal, apuntaré que estimo de muy dudosa constitucionalidad una medida como la reseñada, que hace recaer el coste de una artificiosa transformación del suelo —toda transformación urbanística lo es, por definición— especialmente sobre las espaldas, o dentro de los bolsillos, de aquellos propietarios que no pueden hacer efectivo su derecho a la distribución equitativa. No creo que la norma sea de suyo discriminatoria, pues entiendo que el tratamiento desigual no se asienta sobre ninguna categoría equiparable a las mencionadas en el art. 14 CE -EDL 1978/3879-. Me parece, sin embargo, que plantea serias objeciones desde la perspectiva del juicio de igualdad pues no creo que el tratamiento diferencial responda a una explicación objetiva y razonable, pues no es razonable perjudicar al propietario que se encuentra en peor posición a la hora de hacer realidad su derecho a la distribución equitativa.
Mucho tiempo ha pasado desde los antecedentes históricos de los artículos 1...
Mucho tiempo ha pasado desde los antecedentes históricos de los artículos 155 de la Ley de Régimen Local de 1955 y 56 de la Ley sobre Régimen de Suelo y Ordenación Urbana de 1956 cuyo régimen se vio profundamente alterado por la Ley 19/1975, de 2 de mayo de Reforma de la Ley sobre Régimen de Suelo y Ordenación Urbana -EDL 1975/1118 y que accedió al artículo 69 del Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril por el que se aprobó el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen de Suelo y Ordenación Urbana -EDL 1976/979-.
De las concreciones de la vía de la expropiación por ministerio de la ley, en su momento en derecho estatal –así especialmente en el artículo 58 de la Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo -EDL 1990/14199 , y en el artículo 202 del Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen de Suelo y Ordenación Urbana -EDL 1992/15748 baste la cita del Fundamento Jurídico Trigésimo de la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 25 de abril -EDJ1997/860-, con su pronunciamiento de inconstitucionalidad.
Por tanto, parece pues más oportuno dirigir estas líneas en materia de derecho autonómico urbanístico y para evitar profusas citas en la legislación urbanística de las Comunidades Autónomas centrar el comentario en Cataluña que es una buena muestra de la avidez legislativa en su regulación si bien, en su momento, en tiempos proclives a un expansionismo urbanístico y económico en general.
Desde esa perspectiva en cada disposición legislativa urbanística de Cataluña, de importancia innegable, se ha tenido a bien incidir en esa regulación tan dirigida por lo demás al expediente de justiprecio –así en el artículo 103 del Decreto Legislativo 1/1990, de 12 de julio, por el que se por el que se aprueba el Texto Refundido de la legislación vigente en Cataluña en materia de urbanismo -EDL 1990/15825-, en el artículo 108 de la Ley 2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo de Cataluña -EDL 2002/4109-, con su modificación operada por la Ley 10/2004, de 24 de diciembre -EDL 2004/192118, en el artículo 108 del Decreto Legislativo 1/2005, de 26 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Urbanismo, en Cataluña -EDL 2005/108352-, y en el artículo 114 del Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Urbanismo, en Cataluña -EDL 2010/149456-.
Pero, como con manifiesta facilidad podrá comprobarse, lo que ya se iba intuyendo con notorios ejemplos en ese devenir legislativo, plagado de disfavor para la figura de la expropiación por ministerio de la ley, cuando ya nadie ocultaba la caída urbanística y el desplome económico la consideración de esa vía aparece coloreada jurídicamente a un nivel muy preocupante que a partir de su inoperancia parece tener unas miras puestas en su práctica desaparición si acaso temporal.
En esa perspectiva procede citar la modificación del artículo 114 del Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Urbanismo, en Cataluña -EDL 2010/149456-, operada por la Ley 3/2012, de 22 de febrero, ya que, dejando otros supuestos de índole menor, las líneas de ordenación que se establecen no tienen ninguna pérdida:
-De un lado, se acentúan los supuestos de inaplicación de esa expropiación por ministerio de la Ley –así en los casos del artículo 114.4.a) -EDL 2010/149456-
para Suelo Urbanizable No Delimitado, d) para los terrenos donde haya construcciones o instalaciones en uso o susceptibles de ser utilizadas, ya sea para uso propio o para obtener un rendimiento económico y e) para los terrenos reservados para sistemas generales que han de ser ejecutados mediante el correspondiente proyecto sectorial-.
-De otro lado, previendo suspensiones del procedimiento que alcanzan a poder dejar sin objeto el mismo –como se va desarrollando en el artículo 114.5 -EDL 2010/149456 y cuyo contenido debe darse por reproducido-.
-Y tampoco puede pasarse por alto sino todo lo contrario el régimen transitorio y de suspensión de la eficacia temporal del invocado artículo 114 -EDL 2010/149456 en los términos de Disposición Transitoria 3ª, Disposición Final 3ª y 4ª de la Ley 3/2012, de 22 de febrero -EDL 2012/17156-, que se relega hasta el 31 de diciembre de 2013.
Desde luego, los buenos tiempos de la expropiación forzosa por ministerio de la Ley no son los actuales ya que, cuanto menos en Cataluña, su suspensión temporal es la regla y con una concreción que hace pensar en prórrogas futuras en atención a las mismas consideraciones urbanísticas y sobre todo económicas de las Administraciones Urbanísticas actuantes que deberían hacer frente al justiprecio expropiatorio.
Y es que en la medida que la deriva en la que se profundiza se haga indefinida o indeterminada en grado sumo las consecuencias para los afectados que sólo van a poder disponer de unos aprovechamientos todo lo más y en su caso en el régimen de fuera de ordenación o de usos u obras de carácter provisional se muestra decididamente criticable y más todavía si se observa el caso desde la estricta perspectiva de la expropiación sin ese régimen garantista de la expropiación por ministerio de la ley.
En todo caso estas líneas no pueden terminar sino observando que por el régimen de remisión normativa establecido en Cataluña el artículo 114 -EDL 2010/149456 en los términos comentados es también el aplicable a la materia de Ocupación Directa del artículo 156 del Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Urbanismo, en Cataluña -EDL 2010/149456-, para la obtención de terrenos que, siendo afectados por el planeamiento urbanístico a cualquier tipo de sistema urbanístico, general o local, se tengan que incorporar por cesión obligatoria al dominio público. Y como fácilmente puede comprobarse si la justificación general de la figura que se ha expuesto es digna de reconsideración cuando se examina el caso desde la ocupación directa, la crítica puede alcanzar mayores cotas si es que se estima que la ocupación directa procede y lo suspendido es el inicio del expediente de justiprecio para los afectados.
Si en el algún momento concurría una plausible aceptación legal de la expropiación del ministerio de la ley parece que esos tiempos ya no tienen buenos pronósticos y los buenos tiempos no sólo han terminado sino que influenciado todo ello por unas exigencias económicas generales innegables y crudas si se mantiene la figura puede ser con un mantenimiento formal quizá, pero de naturaleza residual y plagada de suspensiones o archivos del más variado género, y todo ello adorando por la aparición de novedosas ideas en el mismo sentido.
Ciertas aproximaciones al planteamiento esbozado definen la expropiación por ministerio de la ley como un "derecho a ser expropiado", en el contexto de una ejecución detallada del planeamiento y temporalmente acotada.
Se aprecia sin dificultad una tensión a la hora de anidar los fundamentos de esta garantía, que opera a caballo entre las causas de utilidad pública habilitantes de una intervención expropiatoria y su finalidad esencialmente urbanística.
Que el tema no es pacífico se manifiesta también a través de las divergencias que emergen entre quienes afirman la estrecha vinculación de este instituto con las garantías del derecho de propiedad privada (art 33 de la Constitución – EDL 1978/3879-) y los que declinan dicha relación sobre la base de negar que responda a un mandato constitucional en dicho sentido
La previsión del artículo 29 LRJCA -EDL 1998/44323- es también susceptible de observarse bajo prismas diferentes, pues frente a los proclives a su admisión sobre la base de apreciar un supuesto especial de inactividad material, no faltan quienes acometen indagaciones desde la perspectiva contraria, fundamentadas en la imposibilidad de constatar directamente la pasividad administrativa, en suscitar dudas en torno a un eventual contexto de silencio positivo y, en suma, en la dificultad de deducir prestaciones concretas en favor de personas determinadas.
En el contraste constitucional del análisis de la suspensión temporal de esta garantía, además de la propiedad privada, entran en escena la igualdad, la seguridad jurídica, y la competencia estatal para regular las posiciones jurídicas básicas de los ciudadanos y -una vez más- no son unánimes las conclusiones en torno a si esas medidas legislativas resisten una confrontación constitucional.