Source: http://defensordelpuebloandaluz.es/reclamamos-el-establecimiento-de-criterios-objetivos-para-la-externalizacion-del-sector-publico
Timestamp: 2019-01-17 19:39:27
Document Index: 241967119

Matched Legal Cases: ['artículo 10', 'artículo 10', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 2', 'artículo 14', 'artículo 85', 'artículo 31', 'artículo 18', 'artículo 96']

Reclamamos el establecimiento de criterios objetivos para la externalización del sector público andaluz | Defensor del Pueblo Andaluz
Reclamamos el establecimiento de criterios objetivos para la externalización del sector público andaluz
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Resolución del Defensor del Pueblo Andaluz formulada en la queja 15/5470 dirigida a Consejería de Hacienda y Administración Pública
En el expediente de queja arriba referenciado, esta Institución trasladó a la Consejería de Hacienda y Administración Pública su interés por conocer el parecer de la Administración Autonómica sobre la necesidad de establecer criterios de externalización sobre determinadas parcelas de la acción pública, cuestión que elevó a la Consejería de Hacienda y Administración Pública como Departamento con cualificadas competencias en esta materia, a través de la Dirección General de Patrimonio, de conformidad con lo establecido en el artículo 10 del Decreto 206/2015, de 14 de julio, de estructura orgánica de la misma." data-share-imageurl="">
En el expediente de queja arriba referenciado, esta Institución trasladó a la Consejería de Hacienda y Administración Pública su interés por conocer el parecer de la Administración Autonómica sobre la necesidad de establecer criterios de externalización sobre determinadas parcelas de la acción pública, cuestión que elevó a la Consejería de Hacienda y Administración Pública como Departamento con cualificadas competencias en esta materia, a través de la Dirección General de Patrimonio, de conformidad con lo establecido en el artículo 10 del Decreto 206/2015, de 14 de julio, de estructura orgánica de la misma. Vista la información recibida hemos procedido a emitir la Resolución que a continuación se expone en su integridad y de la que se puede leer un RESUMEN.
La externalización de la acción pública es un fenómeno complejo y debatido, de presencia diaria en nuestros boletines y diarios oficiales, como lo demuestra la ingente publicación de anuncios de licitación y adjudicación de distintas actividades que atañen a la acción pública y los servicios públicos y, en contrapartida, en los excepcionales procesos de internalización o reinternalización de una actividad externalizada que se incorpora a la gestión directa de una entidad pública.
La externalización de determinados servicios públicos viene siendo cuestionada desde diversas instancias, especialmente del tercer sector, por entender que encubren la “privatización” de determinados servicios públicos de interés general que, por su contenido económico, son sometidos a las reglas del mercado.
En otros casos, la crítica, especialmente desde el sector sindical, pone énfasis en que tales externalizaciones conllevan la gestión de potestades públicas o de autoridad por parte de personal ajeno al empleo público, con vulneración del artículo 9.2 del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP). En suma, que el traslado de competencias al sector público instrumental lo es en detrimento del empleo público y, más en concreto, de la función pública y del interés general.
No obstante, de un tiempo a esta parte y, especialmente con ocasión de la crisis económica y fuerte caída de las tasas de empleo público y privado en este periodo (2008-2016) ha sido una constante las quejas planteadas por la ciudadanía en general y por destacadas entidades sociales (partidos políticos, representaciones sindicales, asociaciones, etc.) en favor de que determinados sectores de la acción pública externalizados (“privatizados” en palabras de algunos) sean asumidos por la gestión directa de la Administración, en tanto se traten de servicios de responsabilidad pública.
Esta cuestión tampoco ha sido ajena a esta Institución que, ante las quejas formuladas desde diversas instancias en relación con la misma y la afectación que estas modalidades de gestión pudieran tener en la prestación de los servicios públicos o en las condiciones del personal contratado por las empresas concesionarias, realizó dos intervenciones de oficio en los años 2006 y 2014 en las que se abordaron estos aspectos.
Además de estas intervenciones, en las que se ponía de manifiesto la preocupación de esta Institución por los efectos que pudieran derivarse de la actividad externalizadora de la Administración en determinados ámbitos, ante la expansión de las modalidades de gestión que excluyen la aplicación del régimen jurídico público en todo o en parte de su actividad, esta Institución puso de manifiesto en varias ocasiones, entre ellas en la comparecencia del Defensor del Pueblo Andaluz ante el Pleno del Parlamento de Andalucía en 1999, así como en el Informe anual presentado ante dicha Cámara en el año indicado, la necesidad de que en la reforma que se acometiese de la normativa reguladora de la organización y administración de la Comunidad Autónoma Andaluza se abordase esta problemática, de manera que se identificaran las funciones irreductiblemente públicas que no pueden ser prestadas bajo fórmulas de Derecho privado, y se determinase, de forma exhaustiva, el régimen jurídico aplicable a las “empresas públicas” en los distintos aspectos que pudiera comprender su actividad.
Y, en esta misma línea, esta Defensoría, en noviembre de 2007, elaboró el documento de “Consideraciones del Defensor del Pueblo Andaluz sobre el régimen de actuación de los entes instrumentales privados con ocasión de la aprobación de la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía”. En dicho documento, ya se ponía de manifiesto que:
Somos conscientes de la necesidad de articular formas más flexibles para la actuación de la Administración, que permitan disponer de instrumentos de gestión ágiles y eficaces para dar respuesta a la multiplicidad de servicios públicos y actividades de interés general que tienen que prestar las Administraciones Públicas”.
No obstante lo cual, se afirmaba que “(…) la actividad de estas entidades nunca puede ser la causa que justifique una nueva priorización de los principios a que se sujeta la actividad de este sector, para anteponer “eficacia” a “garantías de derechos”.
Considerando, en la última de sus conclusiones que “(…)
En los últimos años se han incrementado este tipo de quejas, fundamentalmente en el ámbito de los servicios de teleoperación de emergencias y de acceso a determinados servicios sanitarios y educativos. A ello no ha sido ajeno que esta cuestión haya llegado a la sede parlamentaria, atendiendo a eventos más recientes y rodeados de cierta polémica, que han dado lugar a que se tramiten proposiciones no de ley (PNL) relativas a la gestión telefónica de la agencia EPES, de Emergencias 112 y del ente Salud Responde, actualmente externalizadas en favor de las empresas adjudicatarias (Expedientes 10-15/PNLP-000053, 10-16/PNLP-000014 y 10-16/PNLP-000043).
Estas circunstancias nos movió a analizar este aspecto en el seno de la queja de oficio aquí promovida, recabando informes de la Dirección General de Patrimonio y de Presupuestos, aportados en los siguientes términos:
“(...) La contratación de servicios con terceros no es un fenómeno generalizado en el sector público andaluz utilizado y utilizable en cualquier ámbito de la gestión pública ni carece, en la decisión de su uso, de análisis previos y medibles de objetivos y resultados. En efecto, la Administración andaluza defiende claramente la provisión pública de los servicios y la prestación directa de aquellos que son esenciales para el efectivo ejercicio por la ciudadanía de los derechos fundamentales. Lo que delimita cuáles son los servicios que se contratan con terceros es que afecten a tareas que son intensivas en recursos humanos que no requieren alta cualificación, las altamente especializadas, o las que están sujetas a cargas de trabajo que pueden ser fluctuantes y finalistas. Así, se contratan servicios de limpieza, mantenimiento o seguridad, y, excepcionalmente, en atención al grado de especialización del conocimiento que requieren, también los servicios relacionados con sistemas informáticos.
(...) la contratación de servicios es una herramienta útil para la mejora de la gestión de cualquier organización económica y, concretamente, de las Administraciones Públicas. Se trata de una herramienta estratégica, por lo que para poder utilizarla, las entidades deben fijar objetivos claros … Con carácter general, cuando una organización decide emplear la “externalización” debe plantearse qué criterios va a utilizar para ese empeño y cuáles van a ser las consecuencias … Cuando la Administración de la Junta de Andalucía ha decidido contratar determinados servicios, la primera cuestión a la que esta Administración ha respondido es sobre cuáles son los recursos imprescindibles y cuáles son instrumentales, es decir, no aportan ningún valor específico a la organización. Así pues, cualquier factor valioso o insustituible constituye un activo demasiado específico para ser contratado en el exterior y por ello así no se hace, mientras que los factores que son más eficientes en el mercado se ha optado por que sean adquiridos en dicho mercado.
(...) Es necesario insistir en la apuesta clara de la Administración andaluza por el mantenimiento de la prestación pública de los servicios fundamentales para la ciudadanía, en la que el personal empleado público se configura como el principal garante de su calidad, eficacia y eficiencia. En todo caso, el ejercicio de potestades públicas se circunscribe al ámbito de la gestión pública al quedar garantizada la reserva funcionarial, en los términos del artículo 9.2 de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, puesto que no se contratan con terceros actividades que impliquen el ejercicio de potestades públicas, sino la prestación de determinados servicios.”
Indica la Dirección General de Patrimonio en su informe que quedan excluidas de la contratación de servicios las funciones que, en términos jurídicos, impliquen el ejercicio de autoridad.
“(...) En efecto, en la Administración andaluza el recurso a la contratación de servicios con terceros va precedido de un análisis pormenorizado en el que se pone en valor que la misma aporte beneficios y mejora en eficiencia y eficacia, flexibilidad, calidad, uso de nuevas tecnologías y reducción de costes.”
En cuanto a los mecanismos de control y evaluación de la ejecución de los servicios y actividades contratados con terceros, por la Administración se asevera que:
“(...) quedan garantizados a través del procedimiento de contratación pública, puesto que cada contrato que se formaliza va precedido de una compleja tramitación, sujeta a la normativa aplicable en materia de contratación pública, y de la que forman parte esencial los pliegos de condiciones administrativas particulares y los pliegos de prescripciones técnicas particulares. En dichos pliegos se recogen, de forma pormenorizada, no sólo la descripción detallada de las condiciones de prestación y de las obligaciones que asume el contratista, sino también, y muy importante, las prerrogativas de la Administración (policía, interpretación, resolución, etc.), que actúan como garantes de la correcta prestación del objeto de cada contrato.”
De todo cuanto se ha expuesto por la Dirección General de Patrimonio se concluye:
“(...) que la Administración andaluza ha apostado claramente por la prestación pública de los servicios fundamentales para la ciudadanía, sin que la contratación de servicios con terceros constituya una práctica generalizada, ya que la correspondiente decisión de optar por esta contratación va siempre precedida de los estudios y análisis previos, que, en cada caso, permiten medir y valorar objetivos y resultados, y sólo se lleva a cabo respecto de los servicios que se han indicado. Y, asimismo, también se concluye que, efectuada la contratación, la Administración andaluza, a través del procedimiento de contratación pública, mantiene mecanismos de control y evaluación que permiten comprobar y medir el ajuste de la prestación de los servicios contratados a las prescripciones de los correspondientes pliegos, cuya normalización por la Dirección General de Patrimonio, que es el órgano competente en materia de contratación pública, y sin perjuicio de las especificaciones técnicas establecidas para cada contrato, son garantía de la adecuada prestación de los correspondientes servicios.”
Esta contestación de la Administración autonómica se limita a reiterar generalidades, en los términos expresados incluso por alguna opinión doctrinal y, ciertamente, en relación a la cuestión planteada por esta Institución, centrada sobre la existencia o inexistencia de un modelo externalizador, la información administrativa poco o nada alumbra al respecto, respuesta que nos permite hacer las siguientes
Primera.- La delimitación de la externalización de la acción pública y de sus límites. Especial referencia a la subsidiariedad y sostenibilidad como fundamento de la externalización y sus riesgos en materia de personal.
La externalización (outsourcing) se define por la doctrina como aquella técnica de gestión que consiste en renunciar a la posibilidad de realizar con medios propios, total o parcialmente, determinados trabajos del proceso productivo que no constituyen el núcleo esencial de su actividad, para lograr su ejecución más satisfactoria, acudiendo a otros entes externos especializados en la realización de las mismas. En suma, y en lo que al sector público se refiere, la posibilidad de que la Administración confíe a sujetos privados y ajenos a su propia organización, la realización de determinadas funciones, tareas o actividades administrativas.
Este fenómeno, que se desenvuelve exclusivamente en el ámbito de la contratación del sector público, debemos distinguirlo de otras figuras de traslación de competencias administrativas, como son los relativos a los que desde la cooperación o colaboración entre Administraciones y entidades públicas (por ej. vía convenios) o entre estas y la Administración instrumental, al amparo de las previsiones establecidas en la legislación administrativa general (por ej. vía encomiendas de gestión), o de las traslaciones a favor de entidades privadas colaboradoras en virtud de las legislación europea o estatal de habilitación (caso de las Mutuas de Accidentes de Trabajo, y de las entidades asociativas consideradas corporaciones de derecho público por decisión del propio legislador -Colegios Profesionales, Cámaras de Comercio, Industria y Navegación, etc.-).
La externalización en el sector público, como fenómeno de traslación de parcelas de la acción pública al ámbito privado, ha sido paulatinamente introducida en este, institucionalizándose en el modelo de modernización de las Administraciones públicas que incorporaba la “Nueva Gestión Pública” y ha adquirido una notable revitalización en los actuales tiempos de crisis, al utilizarse, aparte de sus clásicos fundamentos de eficiencia (menor coste) y eficacia (mayor calidad), como instrumento de política económica incentivadora, como lo demuestran diversos decretos-leyes relacionados con la dinamización de la economía y el empleo a lo largo de estos últimos años. Este fenómeno ha sido ampliamente tratado por la doctrina, que ha apuntado los distintos modelos y las ventajas e inconvenientes que plantea cada uno de ellos, así como el propio fenómeno en sí, y que en modo alguno cabe confundir con la privatización, en la que a diferencia de la externalización, se produce un cambio de titularidad del ámbito público al privado, mientras en aquella la responsabilidad de la provisión y de la calidad sigue siendo pública.
No obstante, la realidad de este fenómeno, contrastada por las investigaciones realizadas en las quejas que afectaban a procesos de externalización, nos demuestra que las consideraciones sobre eficacia y eficiencia de la gestión externalizada tienen realmente un protagonismo residual en la decisión de externalizar. Así, son las restricciones presupuestarias (especialmente en estos últimos años de crisis de las finanzas públicas), la reducción del gasto de personal (ante la rigidez y costes de gestión a través de empleados públicos) y la mejora de la tasa de renovación tecnológica (la mayor capacidad del sector privado para la actualización tecnológica) lo que suele decantar la decisión externalizadora. Igualmente no cabe desconocer que, aparte de la idea básica inspiradora de la externalización: la reducción de costes, la Administración Pública carece para algunos sectores de actividad de la necesaria especialización de medios y recursos, por lo que se ve obligada a acudir al sector privado especializado para la realización de algunas tareas.
El amplio uso que de la externalización se viene haciendo por las distintas Administraciones respecto a una heterogénea áreas de actividad plantea la duda de cuáles son los límites que pueden jugar a la hora de su traslación al ámbito privado, ajeno al sector público, pues a nadie se escapa que la externalización se viene extendiendo a sectores anclados en clásicos ámbitos de la soberanía o poder (vigilancia de establecimientos penitenciarios, mantenimiento del armamento y sostenimiento de las Fuerzas Armadas, etc.-).
Sin duda, el ejercicio de las potestades públicas obliga a considerar la existencia de límites legales y constitucionales a su externalización, límites que si intervienen cuando la traslación de potestades administrativas se articula a través de una ley de habilitación, tanto cuando se sitúan en ámbitos públicos (Administración general, instrumental o independiente) o cuasi-públicos (corporaciones de derecho público) e incluso estrictamente privados (empresas de normalización y entidades colaboradoras), con mayor razón deben estar presentes cuando estas se trasladan por vía contractual entre las partes, sin una específica ley de cobertura habilitante más allá de la que pueda otorgar la legislación de Contratos del Sector Público (LCSP) y los pliegos de cláusulas administrativas y de prescripciones técnicas que regulen cada contrato administrativo en particular.
Desde nuestra perspectiva encontramos un primer límite en la legislación administrativa general y sectorial a la hora de abordar la externalización de potestades públicas. Así la LCSP establece con carácter general la prohibición de celebrar contratos de gestión de servicios públicos cuando de ejercicio de autoridad se trata. En este sentido el art. 275.1 de dicha ley dispone que “La Administración podrá gestionar indirectamente, mediante contratos, los servicios de su competencia, siempre que sean susceptibles de explotación por particulares. En ningún caso podrán prestarse por gestión indirecta los servicios que impliquen ejercicio de la autoridad inherente a los poderes públicos” y en similar sentido el art. 301.1 de dicho texto legal, respecto al contrato de servicios (anteriores contratos de consultoría, asistencia y servicios en la legislación precedente), establece que “no podrán ser objeto de estos contratos los servicios que impliquen ejercicio de la autoridad inherente a los poderes públicos”, añadiéndose en el apartado 4 de este precepto que “a la extinción de los contratos de servicios, no podrá producirse en ningún caso la consolidación de las personas que hayan realizado los trabajos objeto del contrato como personal del ente, organismo o entidad del sector público contratante”.
En segundo lugar, otro límite a la externalización lo encontramos en la legislación de empleo público, toda vez que las potestades públicas de autoridad quedan sometidas a la garantía funcionarial establecida en el art. 9.2 del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP).
Estas exigencias nos permiten concluir que el ejercicio de potestades públicas constituye un límite a la externalización de funciones públicas en la medida que en las mismas intervengan notas de autoridad y que, en todo caso, sólo a través de ley expresa puede producirse la posibilidad de su ejercicio por instancias o sujetos privados, debiendo el legislador articular en la misma los mecanismos que garanticen que el ejercicio de potestades y prerrogativas por sujetos privados no suponga merma del interés general ni de los derechos de la ciudadanía.
En este sentido, cabe reclamar, como planteamiento previo, la necesidad de que se determinen las potestades públicas no susceptibles de externalización: aquellas que intuimos como el núcleo duro e irreductible, irrenunciables e indisponibles implícitas a la autoridad del Estado, que identificamos con las de orden público, defensa nacional, jurisdicción, disciplina fiscal, funciones de decisión política, condiciones de acceso a las prestaciones públicas, funciones de ejercicio de autoridad y potestad sancionadora, etc., pues aunque la exhaustiva enumeración de tales funciones resulte compleja, ello no impide que se puedan establecer unos criterios que delimiten en qué casos intervienen potestades públicas de “poder público” o “autoridad” de trascendencia jurídica en los derechos o situación jurídica de la ciudadanía, y que precisamente por la relevancia de dichas características han de estar revestidas de las notas de objetividad e imparcialidad, resultando inviable su externalización.
En contraposición a dichas potestades no externalizables, en las externalizables, como ya señalábamos en nuestro escrito de petición de informe, caben distinguir dos niveles: un primero comprensivo de aquellas potestades de ubicación próxima a los ámbitos de autoridad o poder público susceptibles de gestión privada, si bien acompañadas de estrictos y específicos mecanismos de control (por ej. servicios sanitarios, educativos o sociales que incidan en derechos fundamentales de la ciudadanía); y un segundo nivel constituido por otros ámbitos de las competencias o tareas administrativas de escasa o nula incidencia en las citadas potestades públicas (limpieza, mantenimiento, etc.), respecto a las cuales resultan suficientes los mecanismos de control ordinarios establecidos en la legislación de contratación administrativa y en los correspondientes pliegos.
Por otro lado, la Administración no dispone de plena libertad para recurrir a la externalización cuando trae causa de insuficiencias internas de personal, pues dicho instrumento tiene consecuencias inmediatas en el empleo público, en la medida que afecta a los efectivos como a las funciones que desempeñan y, en suma, a su carrera administrativa (promoción, traslado, formación, etc.) de los empleados públicos, aunque este aspecto se nos antoja extremadamente difícil de demostrar por la diversidad de parámetros intervinientes (relaciones de puestos de trabajo, grado de cobertura, funciones asignadas, etc.), como al momento a que se refiera la externalización, sin que pueda obviarse la concurrencia de otros factores diferentes al empleo público.
Con independencia del grado de presencia de los límites expuestos, nuestro ordenamiento jurídico obliga a los poderes públicos a planificar adecuadamente sus efectivos de personal en orden a la consecución de la eficacia en la prestación de los servicios y de la eficiencia en la utilización de los recursos económicos mediante la dimensión adecuada de sus efectivos, su mejor distribución, formación, promoción profesional y movilidad (art. 69 del EBEP). Incluso desde la doctrina del Tribunal Constitucional se ha proclamado el “principio básico de la utilización racional del funcionariado existente” (STC 8/2010, de 27 de abril).
En lo que respecta al ordenamiento jurídico de la Unión Europea no establece ningún criterio al respecto. Como principio general, podemos hacer mención del que se establece en el artículo 2.1 de la Directiva 2014/23/UE, de 26 de febrero, relativa a la adjudicación de los contratos de concesión, al disponer que “La presente Directiva reconoce el principio de libertad de administración de las autoridades nacionales, regionales y locales, de conformidad con el Derecho nacional y de la Unión. Dichas autoridades tienen libertad para decidir la mejor forma de gestionar la ejecución de obras o la prestación de servicios, en particular garantizando un alto nivel de calidad, seguridad y accesibilidad económica, la igualdad de trato y la promoción del acceso universal y de los derechos de los usuarios en los servicios públicos. Dichas autoridades podrán optar por realizar sus funciones de interés público con recursos propios o en colaboración con otras autoridades o confiarlas a operadores económicos”.
Por otro lado, la Resolución del Parlamento Europeo de 8 de septiembre de 2015 sobre el seguimiento de la Iniciativa ciudadana Europea Right2water, tras expresar que la elección del método de gestión del agua se basa en el principio de subsidiariedad, tal como se contempla en el artículo 14 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y en el Protocolo sobre los servicios de interés general, al corresponder la decisión a los Estados miembros, matizando que la posible o efectiva pérdida de la titularidad pública de los servicios de aguas en algunos países europeos (citando a España entre otros) se ha convertido en motivo de gran preocupación para los ciudadanos. A este respecto, recuerda que la elección del método de gestión del agua se basa en el citado principio de subsidiariedad, lo que pone de relieve la especial importancia de los servicios públicos para la cohesión social y territorial en la Unión, así como que las empresas públicas del sector del abastecimiento y del saneamiento de aguas son servicios de interés general y tienen la misión general de garantizar que se suministre a toda la población agua de alta calidad a precios aceptables socialmente, con independencia del operador actuante.
En resumen, la instancia europea destaca la importancia de que se trata de un servicio que los Estados deben garantizar, del que son responsables de su prestación, aunque la prestación pueda adoptar la forma que en cada caso se juzgue más adecuada desde la perspectiva de la eficacia y eficiencia.
En este marco de libertad de opción comunitaria, la legislación española ha introducido algunos criterios en sus reformas legales más recientes, en la nueva Ley de Régimen Jurídico del Sector Público Estatal de 2015 y en la Legislación de Régimen Local tras su reformas de 2003 y 2013, utilizando los parámetros de eficiencia y sostenibilidad como determinantes del modelo de gestión del servicio público.
Así, en lo que se refiere al ámbito estatal, el art. 86.2 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público dispone que:
“las entidades integrantes del sector público institucional podrán ser consideradas medios propios y servicios técnicos de los poderes adjudicadores (...) cuando se acredite que, además de disponer de medios suficientes e idóneos para realizar prestaciones en el sector de actividad que se corresponda con su objeto social, de acuerdo con su norma o acuerdo de creación, se dé alguna de las circunstancias siguientes:
b) Resulte necesario por razones de seguridad pública o de urgencia en la necesidad de disponer de los bienes o servicios suministrados por el medio propio o servicio técnico (...).
3. A la propuesta de declaración de medio propio y servicio técnico deberá acompañarse una memoria justificativa que acredite lo dispuesto en el apartado anterior y deberá ser informada por la Intervención General de la Administración del Estado que vaya a declarar el medio propio y servicio técnico”.
De este modo, el legislador estatal se decanta, en relación a los servicios de titularidad estatal, por el principio de subsidiariedad, al disponer que la opción por la gestión directa -con un medio propio- debe fundarse en una demostración de su mayor eficacia respecto a la contratación con un tercero privado.
En lo que al ámbito local se refiere, el artículo 85.2 de la Ley de Bases de Régimen Local, en la redacción dada por las sucesivas Leyes 27/2003 y 27/2013, dispone que los servicios públicos de competencia local habrán de gestionarse de la forma más sostenible y eficiente conforme a la dual opción de gestión directa a través del propio ente público o ente instrumental público o gestión indirecta, mediante las distintas formas contractuales previstas en la legislación de Contratos del Sector Público.
Así pues, los servicios públicos habrán de gestionarse de la forma más sostenible y eficiente de entre las enumeradas en la legislación de contratos del sector público, obligando al ente público a buscar la fórmula no sólo más eficiente sino también más sostenible, es decir, aquella que responda a los criterios económicos de no incremento de la deuda y posibilidad de gestión con un presupuesto equilibrado. Se apela de esta forma al principio constitucional de eficiencia, introduciendo la necesidad de buscar el equilibrio entre el criterio económico de los costes y el objetivo general de una prestación eficaz de los servicios públicos (artículo 31.2 CE). Son pues estos parámetros los que determinan la opción entre una gestión directa o indirecta, y estos deberán quedar acreditados en el expediente que finalice con la opción por una determinada forma de gestión.
En todo caso, en la gestión externalizada de los servicios públicos deberán tenerse en cuenta los principios generales aplicables a la contratación pública establecidos en el artículo 18.2 de la Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública, que establece que “Los Estados miembros tomarán las medidas pertinentes para garantizar que, en la ejecución de contratos públicos, los operadores económicos cumplen las obligaciones aplicables en materia medioambiental, social o laboral establecidas en el Derecho de la Unión, el Derecho nacional, los convenios colectivos o por las disposiciones de Derecho internacional medioambiental, social y laboral enumeradas en el anexo X”.
Asimismo, en este ámbito hay que tener en cuenta que la externalización de servicios por vía de contratación administrativa, respecto a los trabajadores de las empresas de servicios contratadas por la Administración, implica un evidente riesgo por las condiciones en que se desarrolla la actividad contratada en orden a su conversión en personal laboral de la Administración en virtud de sentencias judiciales. Este riesgo ha sido puesto de manifiesto reiteradamente por el Tribunal de Cuentas en sus informes de fiscalización sobre la contratación de los distintos entes que integran el sector público, circunstancia que ha dado lugar a que por la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas se haya adoptado la Resolución de 27 de octubre de 2010, en relación con la Moción elevada por este para evitar dichos riesgos (publicada en el BOE núm 15, de 18 de enero de 2011), instando, entre otros aspectos, a las Administraciones públicas a:
“1. Instrumentar los mecanismos necesarios para que la contratación de servicios externos por la Administración, para ejercer competencias que tiene atribuidas, se circunscriba exclusivamente a supuestos en los que se encuentre debidamente justificada”.
“2. Que (…) de acuerdo con las disposiciones legales y reglamentarias aplicables, se determinen los servicios y funciones que pueden ser objeto de externalización por parte de aquéllas, con el fin de evitar el eventual recurso a la contratación de servicios externos para suplir la carencia de medios personales, cuando se trate de hacer frente a necesidades permanentes de personal, relacionadas con el ejercicio de las competencias que tenga atribuidas la entidad u órgano de que se trate”.
También la Cámara de Cuentas de Andalucía con ocasión del Informe de Fiscalización integral de la Empresa Pública de Emergencias Sanitarias (EPES) (Informe OE-04-2001), llama la atención sobre las consecuencias que para la calidad de la prestación del servicio puede tener la existencia en la organización de un colectivo numeroso de trabajadores que prestan sus funciones de forma permanente, continuada y en exclusividad en la empresa sin estar incluidos en su estructura de personal.
La Resolución referida, que no aparece referenciada en el Informe remitido por la Consejería a esta Institución, y que se dirige a todas las Administraciones públicas, insta asimismo a que por parte de estas se aprueben las instrucciones pertinentes para la correcta ejecución de los servicios externos contratados, de manera que quede clarificada la relación entre los respectivos gestores de la Administración con el personal de la empresa contratada. A partir de la entrada en vigor del Real Decreto-Ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, esta recomendación se convierte en mandato legal al establecerse, en su Disposición adicional primera, el deber de aprobar dichas instrucciones por parte de todos los entes, organismos y entidades que forman parte del sector público y que estuvieran afectados por estas modalidad de contratación administrativa.
En esta línea, es reseñable igualmente la Recomendación 1/2013, de 27 de febrero, adoptada por la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de la Comunidad Autónoma de Aragón, relativa a la necesidad de aprobar en el ámbito del sector público de esa Comunidad Autónoma unas instrucciones para la correcta ejecución de servicios externos contratados, en la que se señalan principios básicos de actuación y criterios a tener en cuenta en la preparación y adjudicación de los contratos y encargos de ejecución.
Segunda.- Sobre la conveniencia de fijar un marco regulador de la externalización. Especial referencia al excepcional establecimiento de un modelo en el ámbito autonómico comparado.
En nuestro escrito de petición de informe ya se indicaba que, tanto la doctrina como la práctica administrativa constatada, ponían de manifiesto que la externalización de la acción administrativa no es objeto de sopesado análisis previo a la adopción de la decisión sobre la misma, así como que tampoco es producto de una planificación y diseño en su implementación y que, ciertamente, es deficitaria en su fase de seguimiento (control y evaluación), circunstancia que contrasta con el amplio uso que de esta figura se hace por parte de los distintos entes que conforman el sector público andaluz, de amplia presencia en los diversos ámbitos de la acción pública (sanidad, educación, servicios sociales, obras públicas, protección civil, etc.). A este respecto resulta pacífico afirmar que la Administración Autonómica Andaluza carece de un modelo de externalización que estandarice el proceso de esta técnica de gestión en sus sucesivas fases de adopción, implementación y seguimiento.
En lo que se refiere al proceso de externalización, sentada la susceptibilidad de dicha opción, cabe situar la justificación de acudir a la externalización de la tarea o función, debiendo plantease si su gestión puede abordarse directamente desde la estructura administrativa o si conviene, desde la perspectiva de la optimización, externalizarla (o en su caso recuperarla), lo que requiere el análisis pormenorizado de las características y oportunidades del mercado de provisión. A este respecto resulta unánime la recomendación de que el recurso a la externalización se acuerde exclusivamente en los casos y circunstancias que razonadamente se estime imprescindible y que siempre venga precedida de ese análisis pormenorizado de puesta en valor de la misma en razón a criterios de mejora en eficiencia y eficacia en la prestación del servicio, como se señala en la comunicación remitida por esa Consejería, si bien no hemos podido constatar la existencia de esos estudios pormenorizados en la documentación remitida por los organismos y entes de la Administración Autonómica con ocasión de la tramitación de quejas sobre esta materia.
Adoptada la decisión de externalizar, procede determinar la modalidad contractual y el perfil del proveedor externo, así como el diseño de la externalización y el establecimiento de las condiciones para la contratación, cuya articulación se corresponde con el redactado de los pliegos de condiciones del contrato en cuestión, en el que se han de recoger las especificaciones de los estándares del servicio, prestación o tarea.
Finalmente, el control y evaluación de la gestión externalizada se convierten en elementos esenciales de la calidad de la prestación o servicio, igualmente a articular en los correspondientes pliegos, introduciendo los indicadores, cuadros de mando y cuantos elementos de control ayuden a un control óptimo de la calidad con que se prestan. La evidencia empírica nos demuestra que si bien está ampliamente asentada la práctica de control, no puede decirse lo mismo de la evaluadora, de gran desarrollo teórico como escaso de operatividad práctica, por la ausencia de indicadores y de la cultura de evaluación en esta parcela de actividad.
Ciertamente, la inexistencia de un modelo o proceso externalizador, y la correlativa ausencia de criterios e indicadores, tiene su evidencia en la carencia en nuestras estructuras administrativas de “unidades especializadas” de externalización de prestaciones y servicios, que a la postre ponen en duda los fundamentos de eficiencia y eficacia de la gestión, como también la puesta a disposición de prerrogativas de Derecho público en el sector privado.
Lo anterior no es óbice para reconocer el notable esfuerzo homologador y racionalizador abordado por la Junta de Andalucía en múltiples apartados de la contratación pública, como lo demuestra la ingente normativa sobre ella, de las que caben destacar el Acuerdo de Consejo de Gobierno de 18 de octubre de 2016, por la que se impulsa la incorporación de cláusulas sociales y ambientales en los contratos de la Comunidad Autónoma de Andalucía; el Decreto 332/2011, de 2 de noviembre, por el que se crea el Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales; el Decreto 39/2011, de 22 de febrero, sobre organización administrativa para la gestión de la contratación de la Administración de la Junta de Andalucía y se regula el régimen de bienes homologados; el Decreto 358/2003, de 16 de diciembre, sobre contratación de bienes y servicios para la seguridad de edificios e instalaciones de la Junta de Andalucía, sin olvidar la aprobación de diversos modelos-tipo de Pliegos de Cláusulas Administrativas particulares y la normativa referente a Bienes Homologados y Bienes declarados de necesaria uniformidad.
No obstante, en esta tarea homologadora de diversos aspectos de la contratación pública en el ámbito de la Junta de Andalucía, ha faltado la regulación de un aspecto esencial en esta materia como es el de la determinación de los criterios de externalización para la prestación de los servicios públicos. La determinación de dichos criterios, que ya hemos visto que a partir de 2012 son preceptivos para la contratación de determinados servicios externos, posibilita, de una parte, la racionalización del recurso a esta modalidad de gestión y, de otra, asegura en términos globales el mayor grado de eficacia y eficiencia en la prestación del servicio público.
En este sentido, esta Institución viene constatando a través de las quejas que tramita que, en no pocas ocasiones, la falta de determinación de estos criterios produce efectos disfuncionales en la prestación del servicio, bien porque la externalización pudiera afectar a servicios “que son esenciales para el efectivo ejercicio por la ciudadanía de los derechos fundamentales”, o bien porque no se determinan con la mayor precisión posible las condiciones de las prestaciones a realizar que impide que se lleve a cabo con la intensidad requerida las correspondientes tareas de control de su ejecución.
Las consecuencias disfuncionales que producen estas situaciones se agudizan,además, ante la heterogeneidad de criterios seguidos sobre externalización o no de servicios similares, como pueden ser los de recepción de llamadas telefónicas en solicitud de asistencia, que en el ámbito sanitario y de protección civil están externalizados, y no así en el de servicios sociales. Esta situación hemos constatado por nuestras intervenciones que, asimismo, se da en el ámbito educativo en el que, mientras el servicio de monitores escolares se ha internalizado, no así el de monitores escolares de educación especial que continúa externalizado.
Frente a este panorama, resulta significativa la iniciativa del Gobierno Vasco a este respecto que, por Acuerdo de 19 de octubre de 2010, establece los “criterios de externalización de servicios a que ha de sujetarse el sector público vasco” (excluidos los contratos de gestión de servicios, contratos privados de la Administración, los convenios de colaboración entre entidades públicas y los supuestos de provisión de servicios con medios propios dotados de personalidad jurídica diferenciada - sin subcontratación del servicio - previstos en los arts. 4.1.n) y 24.6 de la LCSP), criterios que delimita en los siguientes términos:
“(…) Segundo.- Principios de actuación.
1. Se usarán preferentemente los medios propios, de modo que sólo se acuda a la externalización cuando no sea posible asumir el servicio con los recursos técnicos y humanos de que se dispone, siendo además inconveniente o insuficiente la ampliación o reorganización de los mismos, extremo que deberá justificarse en el expediente de contratación.
2. No se contratarán funciones propias y características de la Administración o entidad, entendiendo comprendidas en este concepto las funciones o actividades materiales, técnicas, legales o administrativas por las que se identifica a la Administración de la CAE o entidad y que, en consecuencia, son percibidas por la ciudadanía como funciones típica y directamente imputables a dicha Administración o entidad.
3. En general, no se proveerán con medios ajenos servicios que se correspondan con las tareas necesarias para la tramitación de procedimientos administrativos o actividades materiales o técnicas que sean parte de las funciones permanentes o habituales de la Administración o Entidad por estar comprendidas entre sus objetivos; por el contrario, podrán se contratados los servicios esporádicos o no habituales y los que se correspondan con tareas altamente especializadas.
4. En todo caso, la decisión de externalizar un servicio debe ser congruente con los principios de eficacia y eficiencia en la utilización de los recursos públicos.
Tercero.- Servicios que deben proveerse con medios propios
a) Funciones que tengan que ver con los procedimientos y actuaciones en los que se reconocen derechos a terceros (ayudas, subvenciones, autorizaciones, licencias, permisos...) o se les imponen actos de gravamen (sanciones, p.ej.). Se incluyen en este epígrafe las propuestas de resolución de los procedimientos, la valoración técnica y legal de la documentación que consta en los expedientes, la elaboración o emisión de informes relevantes para la resolución o tramitación de expedientes, la revisión de solicitudes, instancias y documentación análoga que deba incorporarse a expedientes administrativos, y en general, cualquier prestación que, directa o indirectamente, suponga intervenir en uno de estos procedimientos o condicionar de cualquier modo su resolución, aunque dichas prestaciones estén soportadas por lo correspondientes actos administrativos.
b) Funciones normalmente atribuidas al personal eventual descrito en el artículo 96.1 de la Ley de la Función Pública Vasca, ya sean de carácter permanente o temporal.
c) Asesoramiento legal o técnico habitual o permanente.
d) Funciones de gestión del presupuesto, la contabilidad, la tesorería, el patrimonio o los recursos humanos.
e) Servicios cuyo objeto se identifica con las funciones atribuidas a una Unidad u órgano administrativo; se incluyen en este apartado, entre otros, los contratos para la prestación de servicios de gestión de secretariados, observatorios, oficinas y figuras similares.
Cuarto.- Servicios que pueden ser contratados
Previa ponderación de los criterios citados en el apartado segundo, podrán contratarse libremente, en principio, los siguientes servicios:
a) Servicios complementarios o accesorios para el correcto funcionamiento de las entidades del sector público, distintos de los que constituyen funciones propias de las mismas, tales como los siguientes: elaboración de proyectos de obras, direcciones de obras, mantenimiento de equipos o programas informáticos, cursos de formación o perfeccionamiento del personal al servicio de la Administración. limpieza, conservación y mantenimiento de inmuebles, vehículos, instalaciones y maquinaria, transporte, publicidad, viajes, seguridad y vigilancia de locales, hostelería, edición e imprenta, jardinería, servicios de procuradores, notarios y registradores.
b) Elaboración de estudios o informes puntuales o esporádicos que no puedan ser desempeñados con medios propios.
c) Elaboración de estudios o informes altamente especializados que no puedan ser desempeñados con medios propios.
d) Servicios cuya externalización esté expresamente prevista en una norma jurídica.
Quinto.- Servicios que podrán contratarse previa autorización.
Los servicios que no estén comprendidos en los apartados anteriores podrán externalizarse previa autorización. A modo de ejemplo:
a) Los servicios que presten asistencia o atención de forma directa a ciudadanos y ciudadanas (servicios de asistencia a víctimas del delito, p. ej.); en este caso se valoraría especialmente si, habida cuenta del colectivo al que se dirige el servicio, de la especialización requerida en la materia y del interés en que el servicio pase a formar parte de las actividades propias de la Administración o Entidad, es o no apropiada la externalización. La autorización podrá concederse para un contrato concreto o para todos los servicios de un mismo tipo.
b) Los servicios de atención al público cuyo objeto sea la mera interlocución o mediación con la Administración o entidad”.
Así pues, desde la perspectiva de esta Institución, la significativa externalización de amplios sectores de la acción pública desplegada por la Junta de Andalucía en favor del sector privado resulta incongruente con la inexistencia de un modelo externalizador que incorpore criterios a los que deban sujetarse el conjunto de entidades que integran el sector público andaluz en relación a las contrataciones de servicios que se desenvuelvan en el entorno habitual de su actividad.
Tercera.- El cuestionamiento del paradigma de la externalización: el retorno a la gestión directa de los servicios públicos (“internalización” o “reinternalización”).
Frente a la mayoritaria gestión indirecta de determinados servicios públicos, a través de distintas fórmulas de colaboración pública-privada, excepcional y paulatinamente emergen posicionamientos en favor de la gestión directa de determinados de ellos, especialmente en el ámbito local y en relación a servicios públicos esenciales directamente entroncados con derechos fundamentales, cuestión que la doctrina denomina internalización o reinternalización (para los casos de servicios que fueron objeto de gestión directa antecedente).
La puesta en valor de este nuevo planteamiento, frente al favorecimiento ancestral de la externalización de la gestión de los servicios, más allá de los factores relacionados con la eficiencia/calidad o ideológicos, se fundamenta en una defensa de lo público frente a lo privado, que pone en cuestión cuanto de mito tenga la mayor eficiencia de la gestión privada.
A colación de esta nueva postulación suele traerse el informe de la Universidad de Greenwich de 2012, o los estudios relativos a la gestión del agua en diversos municipios y países, como el estudio de Pigeon-Mc Donald, que en nuestro ámbito doméstico vemos reflejado en el Informe del Tribunal de Cuentas de 2011 sobre las condiciones de prestación de los servicios públicos municipales en municipios de población inferior a 20.000 habitantes.
El Informe de la Universidad de Greennwich, bajo el título de “Por qué el agua es un servicio público: destapando los mitos de la privatización”, que parte de la afirmación de que desde las instituciones europeas se impulsan procesos de “privatización” (término que se utiliza como sinónimo de gestión indirecta y no como puesta en del servicio en el mercado dado que se mantiene el carácter público del servicio) de los servicios públicos, expresa que “vistos los malos resultados del sector privado, su escasa inversión y precio exagerado”.(...) los partidarios de la privatización alegan más eficiencia en el sector privado, y así lo creen muchos. Sin embargo, la evidencia empírica más bien apunta a lo contrario. De hecho, de varios estudios comparativos de la eficacia del sector público y las empresas privadas del agua en un número de países y de una revisión exhaustiva realizada por investigadores universitarios en 2008 se desprende la ausencia de diferencias significativas en el coste y eficiencia de los sectores público y privado (...). La privatización acarrea costes adicionales de licitación, supervisión y resolución de deficiencias y problemas”.
En lo que a nuestro país se refiere, diversos estudios siguen esta crítica linea como es el caso del Tribunal de Cuentas que en su Informe de Fiscalización del Sector Público Local del ejercicio de 2011, destaca, en algunos casos, el mayor coste público de los servicios privatizados y, lo que es más grave aún, el deterioro en la calidad de dichos servicios.
Como hemos dicho, en los últimos años de este largo periodo de crisis económica que hemos padecido, se vienen produciendo procesos de reordenación del sector público a la par que procesos de asunción de servicios públicos externalizados por parte del mismo, que han puesto de manifiesto la complejidad de este fenómeno, tanto a la hora de adoptar la decisión (justificación por razones de interés público) como por los problemas mayoritariamente de índole laboral en relación al personal afectado (dada la dificultad de compatibilizar el principio de estabilidad en el empleo del personal fijo de los servicios a revertir al ámbito público, con los principios que presiden el acceso al empleo público), como también en otros ámbitos (de orden administrativo, presupuestarios y financieros en orden a la estabilidad, etc.).
Esta situación ha generado una corriente internalizadora (remunicipalización en el ámbito de la Administración Local) que persigue recuperar la calidad de los servicios y actividades que desarrollan las Administraciones públicas asumiendo su prestación directa. En este contexto, se abandona la modalidad de gestión de servicios vía contrataciones administrativas externas volviéndose a la prestación directa de las actividades públicas.
Así pues, planteada la opción de revertir la externalización, tras el correspondiente juicio de oportunidad de la medida, según se trate de un contrato vigente o próximo a su finalización (en previsión a la indemnización que pudiere intervenir) y de las razones de interés público que justifiquen tal proceso (que deberá acreditarse en la correspondiente memoria, que igualmente ha de incorporar un análisis de eficiencia, un análisis económico-financiero – en tanto la entidad este sometida a un plan de ajuste o reequilibrio- y de situación del personal afectado), la siguiente cuestión a plantear es si dicho servicio se asume para su prestación directa o a través de una entidad dependiente de aquella.
Las opciones de reversión en este punto son diferentes a si la reversión se realiza mediante integración directa en la Administración o si esta se produce en un ente instrumental de aquella, que a su vez resulta diferenciable según se trate de un ente instrumental público (agencia) o en un ente instrumental privado (sociedad mercantil o fundación del sector público), toda vez que si la integración del personal laboral del servicio externalizado encuentra serias dificultades cuando se trata de la propia Administración o sus agencias de naturaleza administrativa (agencias administrativas y de régimen especial), por la prevalencia del Derecho Público de de los principios constitucionales reguladores del acceso al empleo público, esta integración resulta más viable cuando se trata de agencias públicas empresariales (en las que coexiste el Derecho Público junto al Derecho Privado con prevalencia de uno u otro según sectores de actividad), y aún más si la integración se prevé en un ente instrumental privado del sector público, donde la prevalencia es la del Derecho Privado.
Siguiendo este hilo conductor, adoptada la decisión justificada de la internalización y su modalidad de gestión (directa o indirecta a través de un ente instrumental), la suerte de la integración del personal plantea, a su vez, diversas cuestiones sobre las que la doctrina administrativa y la jurisprudencia se muestra dubitativa.
La doctrina dominante en este punto es la que entiende que estamos ante un supuesto de sucesión de contratas o concesiones, al amparo del art. 44 del Estatuto de los Trabajadores (ET), considerando en estos supuestos (sucesión de empresa o de actividad) que la Administración o ente instrumental se subrogaría en los contratos del personal de las entidades privadas que venían gestionando el servicio externalizado. Esta ha sido la solución adoptada por la Ley 1/2011, de 1 de febrero, de reordenación del sector público andaluz, si bien en relación al personal integrante de su propio sector instrumental.
En este supuesto, el art. 301.4 de la LCSP pone un serio obstáculo en la integración o subrogación del personal al disponer que “A la extinción de los contratos de servicios, no podrá producirse en ningún caso la consolidación de las personas que hayan realizado los trabajos objeto del contrato como personal del ente, organismo o entidad del sector público contratante”, si bien esta limitación juega exclusivamente para los contratos de servicios y no para los de gestión de servicio público.
No obstante, la doctrina jurisprudencial (por todas, las recientes Sentencias del Tribunal Supremo de 9 de febrero de 2016 y de 21 de abril de 2015) se decanta por la aplicación del art. 44 del ET cuando exista una real transmisión de elementos patrimoniales (sin que sea suficiente los propios aportados por la Administración, salvo que esta hubiese aportado la totalidad de estos cediendo el uso al contratista con compromiso de recuperar en caso de reversión o finalización de la contrata), admitiendo que los acuerdos sobre condiciones de trabajo en las Administraciones públicas impongan a las mismas la obligación de establecer cláusulas subrogatorias en los pliegos de cláusulas particulares y de condiciones técnicas en los contratos administrativos para la adjudicación de servicios públicos, aspecto que la doctrina administrativa resalta por entender que si por esta vía se pueden imponer obligaciones para terceros adjudicatarios, igualmente pueden ser aplicables a la propia Administración si decide recuperar el servicio y así se acuerda o deduce del clausulado.
Desde nuestra perspectiva no cabe dar una solución uniforme a la múltiple casuística que puede darse en el conjunto del sector público, no solo por las distintas opciones que se puedan dar desde la Administración (especialmente en lo concerniente a los recursos humanos), sino porque entrañan diferente entidad la asunción de servicios públicos que tienen un carácter “esencial”, de aquellos otros supuestos de asunción de servicios auxiliares, como distinta es la suerte según tal asunción se produzca en el seno de la Administración general o instrumental. En cualquier caso, se requiere una norma con rango de Ley para disponer las consecuencias jurídicas que comportan la asunción o reversión de servicios externalizados y de los recursos materiales, financieros y humanos afectados.
Sin perjuicio de ello, la importancia que este tipo de decisiones implica para la eficaz prestación de los servicios públicos, especialmente en lo que afecta a la situación de los recursos humanos, hace aconsejable que se realice una evaluación general de la situación de los contratos en ejecución que supongan la prestación de servicios externos en dependencias de la entidad contratante y/o con medios de la misma, a fin de valorar sus circunstancias y posibles riesgos que pudiera implicar esa situación.
En todo caso, la decisión sobre la internalización o reinternalización de una determina parcela de la actividad externalizada debe responder, al igual que la externalizadora, a criterios que justifiquen dicha medida, justificación que ha de incorporarse con los informes de suficiencia económico-financiera y jurídico que avalen su adecuación a Derecho y, en el caso del acceso del personal a la Administración pública, a los principios constitucionales que rigen en esta materia.
Para finalizar, esta Defensoría quiere poner de manifiesto que su intervención en el asunto objeto de esta queja, como ya se indicó al inicio de la misma, no supone un cuestionamiento de las nuevas técnicas y métodos aplicados para la consecución de los fines públicos que responden a tendencias que imponen la dinámica social, económica y política. No nos incumbe cómo se personifique la Administración o bajo qué marco jurídico actúe siempre que el sector público, en su funcionamiento, garantice la protección de los derechos constitucionales y estatutarios de la ciudadanía y su sujeción a los principios constitucionales que debe observar en su actuación.
En el ejercicio de esta función que nos encomienda el Estatuto de Autonomía para Andalucía, la intervención de esta Institución en este ámbito ha sido siempre muy clara: procurar que la consecución de mayores niveles de eficacia en la actuación de la Administración no suponga en ningún caso la eliminación o la reducción de las garantías constitucionales y legales de la ciudadanía. Y, desde esta perspectiva, se ha venido demandando con insistencia a las Administraciones Públicas Andaluzas que el ejercicio de la potestad de autoorganización sea dirigido a la mejor y más eficaz y eficiente prestación del servicio que tienen encomendado, pero siempre dentro del respeto a los principios constitucionales y estatutarios y al ordenamiento jurídico a que se someten.
SUGERENCIA 1: Que, a fin de racionalizar la externalización de servicios y cumplir con los mandatos y recomendaciones formuladas para la correcta ejecución de los servicios externos contratados, previo los trámites y estudios correspondientes, se regule, con el rango formal y jerárquico que se considere, el marco de referencia sobre el modelo de externalización de la acción pública autonómica.
SUGERENCIA 2: Que igualmente, en atención a dichos mandatos y recomendaciones, se considere la necesidad de que tal marco regulador incorpore, paralelamente, los criterios o modelo de internalización o reinternalización de servicios públicos u otras actividades auxiliares al sector público andaluz en función de los criterios de racionalización adoptados.