Source: https://issuu.com/estadonacion/docs/regulacion-ambiental-castro-2008
Timestamp: 2018-04-20 01:47:04
Document Index: 118557208

Matched Legal Cases: ['artículo 169', 'artículo 3', 'artículo 169', 'artículo 15', 'artículo 21', 'artículo 25', 'Artículo 15', 'artículo 60', 'artículo 3', 'artículo 169', 'artículo 2', 'artículo 2', 'Artículo 75', 'artículo 74', 'artículo 79', 'artículo 28', 'artículo 28', 'artículo 27', 'artículo 73', 'artículo 35']

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DECIMOCUARTO INFORME ESTADO DE LA NACIÓN EN DESARROLLOHUMANO SOSTENIBLE
Investigador: Rolando Castro Córdoba
Índice RESUMEN EJECUTIVO..............................................................................................................3 INTRODUCCION...........................................................................................................................5 A)
MARCO LEGAL MUNICIPAL PAPEL EN MATERIA AMBIENTAL .....................................................5
CAPACIDADES PARA LA APLICACIÓN DE LA LEGISLACIÓN AMBIENTAL.....................................8
COMPETENCIAS MUNICIPALES ESPECÍFICAS.........................................................................11 Ordenamiento Territorial ....................................................................................................11 Control de la contaminación ..............................................................................................15 Uso del agua........................................................................................................................18
MECANISMOS DE CONTROL ...................................................................................................19 Permiso de Construcción...................................................................................................20 Patente Municipal................................................................................................................24 Uso del Suelo.......................................................................................................................24
RELACIÓN MUNICIPIOS -MINAE............................................................................................24
RELACIÓN MUNICIPIOS - SETENA .......................................................................................26
NUEVA LEGISLACIÓN ..............................................................................................................28
Resumen Ejecutivo El objetivo de esta ponencia es identificar las capacidades institucionales con que los gobiernos locales asumen las tareas y competencias en torno a temas con implicaciones ambientales, y las dificultades y conflictos que se presentan para el ejercicio de su regulación. La legislación otorga a las municipalidades una importante cantidad de competencias en materia de gestión ambiental, algunas de las cuales son también competencia de otras instituciones centralizadas del Estado. Sin embargo, debido a su autonomía, las relaciones de las municipalidades con otros entes públicos deben ser de coordinación y no de subordinación. Pero también la Sala Constitucional ha dicho que al estar las Municipalidades integradas al Estado, su accionar ha de seguir los lineamientos generales del Plan Nacional de Desarrollo y otras políticas ambientales. Lo que sí es claro es que las municipalidades deben velar por el derecho a un ambiente sano de los habitantes del cantón y por lo tanto vigilar que las actividades productivas cumplan con la legislación en la materia. Para ejercer este mandato, las municipalices deben contar con una Comisión Permanente de Asuntos Ambientales y pueden contar con Oficinas Ambientales; sin embargo, aún el 60% de las corporaciones municipales no cuentan con ninguna de las dos a pesar de que dicho sector tuvo un superavit de más de 60 mil millones de colones en el 2007. Aún así muchas municipalidades prestan servicios como el de recolección de basura en forma deficitaria, tanto por que no actualizan sus tasas como por la alta morosidad. Además de las tasas, la legislación otorga a los municipios ingresos por el uso y aprovechamiento de recursos naturales, los cuales no siempre son usados para mejorar las labores de vigilancia y control. También se determinó que las municipalidades no han utilizado la participación ciudadana para coadyuvar en el cumplimento de la legislación tutelar del ambiente. Algunas competencias específicas de las municipalidades incluyen la planificación del territorio, a través de los planes reguladores, los cuales a la luz de la legislación vigente, tienen que incorporar la variable ambiental, lo cual constituye un gran reto ya que muchas no cuentan todavía con el plan regulador y deben hacer un gran esfuerzo por cumplir con ese nuevo requisito. Los gobiernos locales también tienen competencias en materia de contaminación ambiental, entre ellos la recolección, tratamiento y disposición final de residuos sólidos, que han sido un dolor de cabeza para todos los municipios; también tienen competencia en materia de aguas negras, servidas y pluviales, los cuales son objeto de constante queja de los vecinos. Asimismo, los municipios aún manejan 246 acueductos en todo el país, debiendo también velar por la protección de las nacientes y zonas de recarga acuífera de sus cantones para garantizar el acceso futuro al agua potable de sus ciudadanos.
Para efectuar su labor, las municipalidades cuentan con mecanismos de control como el permiso de uso del suelo, los permisos de construcción y la licencia municipal, los cuales no deben verse como meros trámites sino como herramientas para vigilar el cumplimiento de los requisitos ambientales para las actividades, obras y proyectos que se desarrollen en el cantón. Todas estas competencias algunas veces generan roces con órganos de la administración central como es el caso del SINAC, particularmente en el caso de las áreas silvestres protegidas y con la SETENA, por el licenciamiento de actividades, obras o proyectos en la jurisdicción de una municipalidad. La ponencia analiza algunos estudios de caso como la suspensión de permisos de construcción en el cantón de Belén, la elaboración de un reglamento de zonificación en el cantón de Santa Cruz, la prohibición del uso de tanques sépticos en el cantón de Vázquez de Coronado, así como los problemas entre el SINAC y la Municipalidad de Talamanca por la administración de los terrenos del Refugio de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo y los problemas asociados a los permisos de construcción en el cantón de Osa.
INTRODUCCION Esta ponencia pretende dar un panorama general de las competencias y capacidades con que cuentan los gobiernos locales para la regulación ambiental, principalmente en algunos temas centrales conflictivos tales como el uso del territorio, permisos y regulación del desarrollo inmobiliario y del desarrollo turístico; contaminación; planes reguladores; manejo de la zona marítimo terrestre, uso del agua , así como la relación entre gobiernos municipales y las áreas protegidas, y las municipalidades con SETENA. El objetivo principal es identificar las capacidades institucionales con que los gobiernos locales asumen las tareas y competencias en torno a temas con implicaciones ambientales, y las dificultades y conflictos que se presentan para el ejercicio de su regulación. A la vez se usarán estudios de caso de cantones costeros con alta presión reciente en compra de tierras y desarrollo inmobiliario y turístico, tales como Santa Cruz, Talamanca y Osa, así como otros que han tomado medidas interesantes en el tema, como Belén y Vázquez de Coronado. Los problemas de las municipalidades continúan asociados al manejo de residuos sólidos, las aguas negras y pluviales. Recientemente se ha hecho evidente los temas asociados a los planes reguladores, los permisos de construcción, la proliferación de urbanizaciones, principalmente aquellas en sitios turísticos. a) Marco legal municipal papel en materia ambiental De acuerdo en el artículo 169 de la Constitución y el artículo 3 del Código Municipal, corresponde a las municipalidades lo relativo al gobierno y administración de los intereses y servicios locales. Lo complejo es que para determinar cuáles servicios e intereses le corresponden en materia de gestión ambiental, se debe buscar en una importante cantidad de leyes. En un barrido de las principales regulaciones en la materia se identificaron las siguientes: Competencia Planificar y controlar el desarrollo urbano en su territorio, por medio de un plan regulador, y los reglamentos de desarrollo urbano conexos . Limpieza de vías públicas, recolección de basuras, mantenimiento de parques y zonas verdes Otorgar las licencias de construcción Otorgar las licencias para fraccionamientos y urbanizaciones Velar directamente por el cumplimiento de las normas de dominio, desarrollo, aprovechamiento y uso de la ZMT y en especial de las áreas turísticas de los litorales. Proceder al desalojo de los infractores y a la destrucción o demolición de las construcciones en violación en zona pública
Ley de Construcciones Ley de Construcciones
Competencia Dictar y hacer cumplir las medidas que estimaren necesarias, para conservar o evitar que se perjudiquen las condiciones originarias de la ZMT y sus recursos naturales. Construir vías para garantizar el acceso a la zona pública.
Art. 17 23
Nombrar los inspectores necesarios de la ZMT
Otorgar concesiones en la zona restringida de la ZMT
Prevenir y controlar la contaminación del ambiente dando prioridad al establecimiento y operación de servicios adecuados de abastecimiento de agua para consumo humano, la disposición sanitaria de excretas, aguas servidas y aguas pluviales, la recolección y el manejo de desechos, el control de contaminación atmosférica y sónica. Fomentar la participación activa y organizada de los habitantes de la República, en la toma de decisiones y acciones tendientes a proteger y mejorar el ambiente. Participar en el plan de manejo, conservación y recuperación de suelos. Incluir como criterio adicional de valoración, en la próxima revaloración general de los bienes inmuebles ubicados dentro del cantón, la comprobación de que los inmuebles tienen una utilización actual acorde con su capacidad de uso o su uso potencial, en cuyo case le asignarán un valor menor. Fomentar la inclusión permanente de la variable ambiental en los procesos educativos, formales y no formales, de los programas de todos los niveles. Definir y ejecutar políticas de ordenamiento territorial tendientes a regular y promover los asentamientos humanos y las actividades económicas y sociales de la población, así como el desarrollo físicoespacial, con el fin de lograr la armonía entre el mayor bienestar de la población, el aprovechamiento de los recursos naturales y la conservación del ambiente. Colaborar en la preservación de las áreas silvestres protegidas. Proveer el servicio de recolección, acarreo y disposición de basuras, así como la limpieza de caños, acequias, alcantarillas, vías y parajes públicos. Promover la recuperación y el tratamiento adecuado de los desechos para obtener otros productos o subproductos.
Ley Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre
Ley de Uso, Conservación y Manejo de Suelos
Ley Orgánica del Ambiente Ley Orgánica del Ambiente
Conservar la belleza del paisaje.
Colaborar con el MINAE en el cumplimiento de los fines de la Ley Forestal.
Participar en los Consejos Regionales Ambientales
Participar en los Consejos Regionales de Área de Conservación. Considerar en la ubicación de asentamientos humanos y de desarrollos industriales y agrícolas, la conservación de la biodiversidad y su empleo sostenible. Crear áreas silvestres protegidas de propiedad municipal
Ley Orgánica del Ambiente Ley de Biodiversidad
Reforestar los terrenos de su propiedad donde existan fuentes de agua.
Ley de Biodiversidad Ley Orgánica del Ambiente
Competencia Proponer una terna al MINAE para el inspector cantonal de aguas y pagar su salario ° Otorgar concesiones para la edificación, administración y explotación de marinas y atracaderos turísticos.
Ley de Concesión y operación de marinas turísticas
Es claro entonces que las municipalidades tienen una amplia variedad de funciones y prestan una gran cantidad de servicios, muchos de los cuales son también competencia y responsabilidad de otra s instituciones del Estado. La duplicidad de competencias se convierte en un problema para una gestión ambiental municipal autónoma. Es por ello que la Sala Constitucional, al analizar las relaciones de las municipalidades con los otros entes públicos estableció que éstos deben desarrollarse en un plano de igualdad, con el propósito que se produzcan formas pactadas de coordinación, excluyéndose, de paso, cualquier forma imperativa que venga en detrimento de la autonomía municipal. Es decir, no se puede sujetar a los entes corporativos a un esquema de coordinación sin su voluntad o contra ella 1. Sin embargo, esto no es tarea sencilla, ya que muchos entes centralizados, amparados en el interés público, la conveniencia nacional o el interés social realizan a veces actividades que va en contra de la autonomía municipal y la normativa vigente. Este ha provocado que el crecimiento urbano o los recursos naturales de un cantón se vean afectados, por la acción de instituciones descentralizadas como el ICE, ICT, INVU y ICAA, o por la omisión de entidades de control ambiental como SETENA, MINAE o MINSALUD, los cuales no cumplen con su respectiva normativa y competencias. Esto se puede explicar por cuanto la Sala Constitucional, al referirse a la autonomía municipal, dice que el Constituyente creó un sistema de administración descentralizado de las influencias e injerencias del Poder Ejecutivo; sin embargo, esa autonomía no se otorgó en forma plena o ilimitada, sino que la concepción de gobierno local autónomo, implica la sujeción a ciertos límites o tutelajes 2. Esos tutelajes implican en consecuencia el derecho de injerencia del Estado y sus instituciones. Por tanto, la competencia municipal en el cantón no afecta la posibilidad de gestión de otras instituciones con otras o las mismas funciones asignadas a la municipalidad, como parte de las atribuciones conferidas a distintas entidades de la Administración Pública. También ha definido la misma Sala, que, al estar las municipalidades integradas al Estado, su accionar ha de seguir los lineamientos generales establecidos por el Plan Nacional de Desarrollo, en los aspectos sociales, económicos, políticos, culturales, ambientales y otros considerados determinantes para el bienestar de la Nación.
Sala Constitucional, Resolución No. 02231-96. de 14 de mayo de 1996.. Sala Constitucional, Resolución No. 5445-99 de 14 de julio de 1999.
Lo cierto es que la Sala también ha sido muy clara al interpretar que los gobiernos locales deben velar por el derecho a un ambiente sano de los habitantes de su cantón y, desde esta perspectiva, tienen el ineludible deber de controlar que las actividades económicas que se realicen en su cantón cumplan con los requisitos ambientales necesarios3. Es a raíz de la legislación mencionada y jurisprudencia constitucional estudiada que las Municipalidades se están involucrando cada vez más en temas ambientales, aunque no siempre lo hacen en forma integral ni en forma coordinada con otros entes competentes de la administración centralizada. Lo cierto es que muchas lo han hecho por la incidencia de las comunidades o por la amenaza de problemas ambientales graves en sus territorios. Un aspecto que le resulta complejo de resolver a los gobiernos locales es su deber de velar por los intereses de los ha bitantes, ya que muchas veces esos intereses se encuentran divididos en la comunidad o se contraponen a intereses propios del gobierno local como pueden ser la atracción de inversiones o la generación de empleos. Ante esto la Sala Constitucional ha establecido que “…no pueden en consecuencia las corporaciones municipales desatender el bienestar de los habitantes de su cantón, en aquellos casos que como el ambiente afectan la calidad de vida de las personas. Tampoco es atendible el criterio de contraponer, dándole mayor valor, cuestiones puramente económicas como es el ingreso per capita de los habitantes al derecho de estos de gozar de un ambiente sano”4 b) Capacidades para la aplicación de la legislación ambiental El Código Municipal establece la obligación de que los concejos municipales cuenten con una Comisión Permanente de Asuntos Ambientales cuyas labores deben ser reguladas por medio de un reglamento interno. Esta comisión podrá estar conformada por al menos 3 regidores y podrán participar en ella funcionarios municipales y ciudadanos como asesores. También las municipalidades pueden contar con Oficinas Ambientales para tener una estructura permanente que pueda coordinar y ejecutar las labores encomendadas tanto por la legislación como por el Concejo en el tema ambiental. Sin embargo, dadas las grandes diferencias que existen entre las 81 municipalidades del país, tanto a nivel de ingresos, como de territorio que cubren y de realidad biofísica en la que se desenvuelven, existe una pluralidad de enfoques en la forma en que han asumido la temática ambiental. Así, Belén cuenta con una Unidad Ambiental, Santo Domingo con un Departamento de Gestión Ambiental; por su parte Escazú tiene una Contraloría Ambiental Municipal y San Ramón una Oficina de Recursos Naturales, para nombrar algunas. En el caso de la Municipalidad de San José, esta cuenta con un Programa de
Al respecto ver las resoluciones de la Sala Constitucional No. 2231-96, 2237-96 y 5906-99. Resolución No. 5906 de 28 de Julio de 1999 .
Gestión Ambiental que incluye una Dirección de Hidrología y una Dirección de Saneamiento Ambiental. Pero estas municipalidades son la excepción ya que más del 60% de ellas no cuentan ni con una comisión ni con una oficina especializada. En este caso la falta de fondos no parece ser el motivo ya que la Contraloría General de la República documentó que las municipalidades terminaron el año anterior con un superavit de más de 60.000 millones de colones5. Otro problema que enfrenta n las municipalidades es que muchas veces las tasas por la prestación de los servicios municipales resultan insuficientes, especialmente porque no se actualizan oportunamente para poder brindar esos servicios con calidad, oportunidad y sostenibilidad. Así lo corroboró la Contraloría para el caso de los servicios de recolección de basura y aseo de vías y sitios públicos, en la cual sólo 31 gobiernos locales de los 77 que brindan el servicio de aseo de vías (40,3%) y 37 de los 86 municipios que prestan el servicio de recolección de basura (43%) actualizaron la tasa durante el 2007. Esto, unido a la alta morosidad hace que la gran mayoría de municipios presten dichos servicios en forma deficitaria6. Es importante también hacer notar que no basta con que una Municipalidad cuente con una oficina especializada, si no existe la debida coordinación y la comunicación con otros departamentos o dependencias del mismo gobierno local que autorizan actividades que tienen influencia directa con el ambiente, como por ejemplo la oficina de construcciones, ingeniería y patentes, entre otras. Es también conocido que las municipalidades pueden establecer convenios con otras municipalidades a fin de lograr una mayor eficiencia. Actualmente existen varias iniciativas donde las municipalidades se han unido en federaciones para prestar algunos servicios en forma mancomunada o ejecutar algunos proyectos en el tema ambiental, entre las cuales tenemos: -
FEDEMUCA (Cartago, Paraíso, El Guarco, Oreamuno, La Unión, Alvarado, Jiménez, Consejo Municipal de Distrito de Cervantes, Tucurrique). FEMETROM (San José, Moravia, Desamparados, Aserrí, Escazú, Santa Ana, Mora, Montes de Oca, Vásquez de Coronado, La Unión, Alajuelita, Goicoechea). FEMUSANTOS (León Cortés, Tarrazú y Dota). FEDEMUR (La Unión y Curridabat); FEDOMA (Grecia, Alfaro Ruíz, Naranjo, Valverde Vega, Atenas, Poás); HEREDIA (Heredia, Barva, Flores, Santa Bárbara, San Rafael, San Isidro, Sarapiquí, Belén, Santo Domingo, San Pablo); GUANACASTE (Liberia, Nicoya, Santa Cruz, Bagaces, Cañas, Abangares, Tilarán, Hojancha, Nandayure, Carrillo, La Cruz);
Contraloría General de la República: Memoria Anual 2007, pág. 373. Contraloría General de la República: Memoria Anual 2007, pág. 375.
FRONTERIZOS (La Cruz, Upala, Los Chiles, San Carlos, Guatuso, Sarapiquí, Pococí, Liberia); FEMUPACIFIC O (Orotina, Montes de Oro, Puntarenas, Esparza, San Mateo, Turrubares, Aguirre, Parrita, Garabito). CAPROBA (Limón, Pococí, Siquirres, Matina, Talamanca, Guácimo, Turrialba); ZONA SUR (Golfito, Osa, Corredores, Buenos Aires, Coto Brus) FEDERACIÓN DE LOS CONCEJOS DE DISTRITO (Paquera, Monte Verde, Lepanto, Cóbano, Colorado, Tucurrique, Cervantes y Peñas Blancas) 7.
Con el fin de que las municipalidades efectivamente cumplan con su labor, en algunos recursos de amparo que en materia ambiental se han resuelto en contra de algunas municipalidades, la Sala ha ordenado a la Contraloría General de la República: “que no autorice ningún presupuesto ni modificación a éste, si no incluye la partida respectiva para solucionar el problema existente en el cantón (…)”. 8 Es importante tomar en cuenta en este tema de las capacidades, que alguna legislación ambiental otorga ingresos a las municipalidades producto del aprovechamiento de recursos naturales, mismos que deben ser utilizados en labores propias de la conservación ambiental. Así tenemos que la Ley Forestal establece que un porcentaje de impuesto forestal y el producto del remate de madera por infracciones a la misma deben ir a la municipalidad donde se aprovechó el recurso y debiéndose dedicar a proyectos forestales. Lo mismo sucede en la Ley de Biodiversidad, que otorga un porcentaje de lo recaudado por concepto del timbre de parques nacionales a las municipalidades respectivas, que debe dedicarse a la formulación e implementación de estrategias locales de desarrollo sostenible. También la Ley de Pesca y Acuacultura autoriza al INCOPESCA a otorgar a las municipalidades fondos provenientes de la recolección de las multas establecidas para el desarrollo de programas de educación ambiental y de limpieza de mares, ríos, lagos y playas. Distinto es el caso de los cánones que reciben las municipalidades por las concesiones y permisos de uso en la zona marítimo terrestre, ya que la ley respectiva no establece un destino específico de estos fondos para protección de los recursos naturales en la franja costera. Tampoco tiene un fin de promover la conservación, el impuesto del 1% sobre el valor de las construcciones y urbanizaciones que se realicen en su jurisdicción que de conformidad con la Ley de Planificación Urbana corresponde cobrar las Municipalidades. Igual sucede en el caso de minería, los concesionarios de canteras deben pagar a la municipalidad el equivalente a un diez por ciento del valor en el mercado, por metro cúbico extraído de arena, piedra, lastre y derivados de éstos ; así como el tres por ciento del impuesto sobre las utilidades netas que reciba el Estado de los concesionarios mineros va a los municipios. 7
Programa Competitividad y Medio Ambiente (CYMA) Plan de Residuos Sólidos Costa Rica (PRESOL) - Diagnóstico Áreas Prioritarias —San José, CR. 2007, pág. 75. 8 Votos No. 18487-06 y 17007-07
Otro aspecto importante de hacer referencia en este apartado es que para mejorar el cumplimiento de la legislación ambiental en el ámbito municipal y solventar las carencias que tenga el gobierno local, la participación ciudadana es vital, ya que puede coadyuvar en la vigilancia, la denuncia, la participación activa en espacios de toma de decisiones, entre otros. En ese sentido, los gobiernos locales enfrentan una serie de retos que requieren de voluntad política, transparencia, gobernabilidad y participación ciudadana entre otros aspectos vitales para lograr enfrentar el desafío del desarrollo.9 Sin embargo, la Contraloría ha señalado que es necesario implementar los artículos 5 y 57 del Código Municipal referentes a la participación ciudadana, ya que no existe en los gobiernos locales una orientación sobre el cómo y bajo qué procedimiento se debe realizar la participación a los diversos sectores. 10
c) Competencias municipales específicas Ordenamiento Territorial La Sala Constitucional ha definido que el Estado Costarricense tiene la potestad de definir los parámetros de la planificación para cumplir y garantizar condiciones adecuadas para el aprovechamiento de territorio nacional en pos del mejoramiento permanente de la calidad de vida de los y las ciudadanas. Sin embargo, de conformidad con lo establecido por el artículo 169 de la Constitución Política y el artículo 15 de la Ley de la Planificación Urbana, es competencia de las municipalidades aprobar planes reguladores en los que podrán determinar -entre otros muchos aspectos - la zonificación del uso de la tierra para vivienda, comercio, industria, educación, recreación, fines públicos y cualquier otro destino pertinente. La Sala Constitucional también ha reconocido el derecho de cada gobierno municipal a disponer lo procedente para implantar un plan regulador, así como los reglamentos de desarrollo urbano conexos, sin perjuicio de extender todos o algunos de sus efectos a otros sectores en el que priven razones calificadas para establecer un determinado régimen contralor. En este sentido, las municipalidades, según el Código Municipal, tienen la función de ente administrativo responsable de las áreas urbanas y las zonas rurales de una jurisdicción determinada. La población debe gozar de seguridad, salubridad, comodidad y belleza, tanto en sus vías públicas como en los edificios y construcciones que se levanten, por tanto la municipalidad debe contar con un plan regulador. Este es el instrumento de planificación local, creado por la Ley de Planificación Urbana, que definen en un conjunto de planos, mapas, reglamentos y cualquier otro documento, gráfico o suplemento, la política de desarrollo y los planes para distribución de la
Contraloría General de la República: Informe Anual 2006, pág. 5. Idem, pág. 9.
población, usos de la tierra, vías de circulación, servicios públicos, facilidades comunales, y construcción, conservación y rehabilitación de áreas urbanas. Los planes reguladores locales contendrán la política de desarrollo del área a planificar, el uso de la tierra que muestre la situación y distribución de terrenos respecto a vivienda, comercio, industria, educación, recreación, fines públicos y cualquier otro destino pertinente. Por tratarse de los instrumentos legales de planificación territorial en una determinada zona, debe cumplirse con una serie de requisitos y procedimientos para su adopción. Ello incluye el dar audiencia pública y la divulgación necesaria a los vecinos e interesados. Además debe obtenerse la aprobación de la Dirección de Urbanismo del INVU, y publicarlo en La Gaceta, lo mismo sucede en caso de modificación, suspensión o derogatoria. El Código Municipal estableció en su Transitorio IV que las municipalidades que a la fecha de su entrada en vigencia no co ntaran con un Plan Regulador, podrán aplicar lo ordenado por dicho Código en cuanto a obligaciones para los propietarios y las respectivas multas por incumplimiento 11, mientras concluyen la ejecución del Plan, según las áreas urbanas o los cuadrantes urbanos que haya definido la municipalidad por medio del Concejo Municipal, por votación de sus dos terceras partes. Lamentablemente luego de cuarenta años de vigencia de la Ley de Planificación Urbana, aproximadamente el 60% de las Municipalidades no cuentan con Plan Regulador y de las que lo tienen, no todas incluyen la totalidad del territorio. Como instrumento complementario a los planes reguladores, la Ley de Planificación Urbana crea los Reglamentos de Desarrollo Urbano, los cuales también deben ser emitidos por las Municipalidades. Según lo determina la misma Ley, en su artículo 21, los principales reglamentos de desarrollo urbano son: ? ? ? ? ?
El de Zonificación, para usos de la tierra; El de fraccionamiento y urbanización sobre división y habilitación urbana de los terrenos; El Mapa Oficial, que ha de tratar de la provisión y conservación de los espacios para vías públicas y áreas comunales; El de Renovación Urbana, relativo al mejoramiento o rehabilitación de áreas en proceso o en estado de deterioro, y El de Construcciones, en lo que concierne a las obras de edificación.
Se estipula también que en dicho reglamento figurarán como zonas especiales, las que soporten alguna reserva en cuanto a su uso y desarrollo, como en el caso de los aeropuertos, los sitios de importancia histórica o los recursos naturales conservables y las
Artículos 75 y 76 del Código Municipal.
áreas demarcadas como inundables, peligrosas o necesarias al propósito de contener el crecimiento urbano periférico.12 En la práctica, los reglamentos de zonificación están constituidos por mapas, textos dispositivos, gráficos y diagramas complementarios. Como resultado, es prohibido aprovechar o dedicar terrenos, edificios, estructuras, a cualquier uso que sea incompatible con la zonificación implantada, es decir son restricciones e imposiciones que deben cumplir los ciudadanos que quieran realizar determinadas actividades. Estudio de Caso No. 1: Reglamento de Zonificación Distrito Cabo Velas, Santa Cruz La Municipalidad de Santa Cruz emitió en su Sesión Ordinaria Nº 38 de 20 de setiembre del 2005, el “Reglamento de Zonificación Distrito Cabo Velas, Sector Costero: Del sector Norte de Playa Ventanas hasta el Sector Sur de Playa Langosta”, mismo que fue publicado en La Gaceta No. 127 de 3 de Julio del 2006. Con este reglamento el gobierno local pretendía regular los desarrollos (obra, proyecto o actividad) que se dieran en esas localidades constituyéndose en los criterios básicos de ordenamiento local. A pesar de lo loable de la iniciativa, se suscita un conflicto porque en esos terrenos se ubica el Parque Nacional Marino Las Baulas de Guanacaste, el cual fue creado por Ley No. 7524 del 10 de Julio de 1995, para proteger las playas Grande, Ventanas y Langosta que son sitios de anidación de la Tortuga Baula (Dermochelys Coriacea) la cual se haya en peligro crítico de extinción. En ese sentido, la Municipalidad era del criterio de que esta área protegida es un parque que protege únicamente un área marina debido a una confusión que existe en su ley constitutiva. Sin embargo, la Procuraduría General de la República mediante Oficio C-444-2005 de 23 de diciembre de 2005 había establecido vía interpretación jurídica que el parque protege una porción terrestre de 125 metros a partir de la pleamar ordinaria. Mediante Voto No. 8713-08, la Sala Constitucional anuló dicho reglamento y estableció que es competencia del MINAE vigilar y ordenar las actividades humanas que se realicen en la zona marítimo terrestre que comprenda la zona costera definida en el Reglamento de Zonificación anulado. De conformidad con la Ley de Construcciones, las Municipalidades son las encargadas de que las ciudades y demás poblaciones reúnan las condiciones necesarias de seguridad, salubridad, comodidad, y belleza en sus vías públicas y en los edificios y construcciones que en terrenos de las mismas se levanten sin perjuicio de las facultades que las leyes conceden en estas materias a otros órganos administrativos. En este particular las municipalidades son competentes para conceder licencias a fraccionamientos y urbanizaciones, para lo cual debe tomar en cuenta los reglamentos especiales sobre el particular. 13
Ver artículo 25 de la Ley de Planificación Urbana.
Artículo 15 Ley de Construcciones.
En cuanto a la relación entre los planes reguladores y la protección ambiental, la Sala Constitucional mediante Resolución Nº 1220-2002, estableció: “…debe ser requisito fundamental que obviamente, no atenta contra el principio constitucional de la autonomía municipal, el que todo plan regulador del desarrollo urbano deba contar, de previo a ser aprobado y desarrollado, con un examen del impacto ambiental desde la perspectiva que da el articulo 50 constitucional, para que el ordenamiento del suelo y sus diversos regímenes, sean compatibles con los alcances de la normas superior, sobre todo, si se repara en que esta disposición establece el derecho de todos los habitantes a obtener una respuesta ambiental de todas las autoridades públicas y ello incluye, sin duda a las Municipalidades que no están exentas de la aplicación de la norma constitucional y de su legislación de desarrollo”. Es así como el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental introdujo la Evaluación Ambiental Estratégica con el fin de integrar la variable de impacto ambiental a los planes reguladores, tanto a los creados por la Ley de Planificación Urbana como por la Ley de la Zona Marítima Terrestre, los cuales deben ser aprobado por la SETENA, de previo a su aprobación por las autoridades respectivas. Posteriormente, mediante Decreto No. 32967-MINAE del 20 de febrero de 2006 se aprobó el Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación del Impacto Ambiental, el cual establece en su Anexo 1, el Procedimiento para la Introducción de la variable ambiental en los Planes Reguladores u otra Planificación de uso del suelo. Por medio de este instrumento, además de identificarse las zonas de fragilidad ambiental, según una serie de variables ambientales, se realiza una Evaluación Ambiental Estratégica para determinar si existe Capacidad de Carga Ambiental que permita asimilar los nuevos desarrollos. Desde el punto de vista lógico resulta inútil fijar parámetros urbanos si no se ha valorado de una manera integral si existe o no capacidad de carga, respecto a temas tan importantes como fuentes de agua para abastecimiento público, manejo de aguas residuales y pluviales, manejo de residuos sólidos ordinarios y peligrosos, zonificación de riesgo para la prevención de desastres, capacidad de uso de la tierra, áreas protegidas y zonas de recarga acuíferas vulnerables. El instrumento o metodología que se utiliza son los Índices de Fragilidad Ambiental y el análisis de alcance ambiental de la propuesta de zonifaicación. Los IFAs representan el total de carga ambiental en un espacio geográfico. Es la suma de la condición natural del lugar con la carga ambiental inducida y vinculada a la demanda de recursos. El mapa generado por la zonificación de IFAs se convierte en un componente de todo diagnóstico para la elaboración de planes reguladores, y debe establecer las bases para que la Municipalidad pueda decidir sobre los usos adecuados desde el punto de vista ambiental. Actualmente, dentro de las municipalidades que cuentan con plan regulador, solamente las Municipalidades de Escazú y Desamparados han iniciado los trámites para someter dichos instrumentos a la evaluación ambiental estratégica. Algunas que hasta ahora Decimocuarto Informe Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible
están elaborando su plan regulador se encuentran incorporando la variable ambiental como es el caso del cantón de Osa. “De acuerdo con la SETENA, la principal dificultad que los gobiernos locales están experimentando con la Evaluación Ambiental Estratégica, es la falta de recursos financieros para implementar la metodología establecida por el Manual de Instrumentos Técnicos, además del desconocimiento general de los alcances del decreto y los casos en que se debe aplicar. Dado que los planes de ordenamiento territorial venían incorporando temas ambientales con distintas metodología, visiones, parámetros, etc., el hecho de establecer lineamientos técnicos de aplicación obligatoria para todos los planes ha generado resistencia por parte de algunos sectores, sin embargo, las virtudes de homogenizar la metodología son mayores que las críticas, pues estandariza un único procedimiento para todos los planes de ordenamiento territorial, de manera que se puedan integrar las informaciones resultantes para distintos territorios”. Control de la contaminación De acuerdo con el artículo 60 de la Ley Orgánica del Ambiente , las municipalidades deben tener un papel activo en prevenir y controlar la contaminación del ambiente, concretamente en cuanto al establecimiento y operación de servicios adecuados en temas como la recolección y el manejo de desechos, el control de contaminación atmosférica y sónica, la disposición sanitaria de excretas, aguas servidas y aguas pluviales, e incluso el control de sustancias químicas y radioactivas. En materia de residuos la misma Ley General de Salud le otorga a las municipalidades la obligación de prestar los servicios de recolección, acarreo y disposición de basuras, así como limpieza de caños, acequias, alcantarillas, vías y parajes públicos, Estos servicios los pueden prestar directamente o por medio de contratos con empresas o particulares. Se estima que aproximadamente un 85 % de las municipalidades brindan el servicio de recolección y transporte directamente, mientras el resto utiliza un servicio privado. La cobertura del servicio en zonas urbanas ronda el 90% y en zonas rurales, debido a su lejanía y baja densidad poblacional no hacen rentables ni efectivos los servicios de recolección por lo que su cobertura es más baja 14. La disposición de los residuos sólidos continua siendo un problema, 34 de las 81 municipalidades utilizan rellenos sanitarios que funcionan de manera aceptable para la disposición final, el resto disponen sus residuos en vertederos controlados o botaderos a cielo abierto que no cumplen con las características técnicas suficientes para minimizar el impacto negativo ocasionado por la disposición final de los residuos. Asimismo, de los 5 rellenos sanitarios que se encuentran legalmente funcionando en el país, solamente 1 es operado por una municipalidad.15 14
Programa Competitividad y Medio Ambiente (CYMA) Plan de Residuos Sólidos Costa Rica (PRESOL) - Diagnóstico Áreas Prioritarias —San José, CR. 2007, pág. 26. 15 Idem. Pág. 34.
Las municipalidades tienen potestad para reglamentar estos servicios, tal es el caso del “Reglamento para el Manejo Discriminado de Desechos Sólidos en el Cantón de Escazú” o el “Reglamento para el Manejo discriminado de los residuos sólidos húmedos y secos en el Cantón de C urridabat”. En cuanto a las aguas servidas, el anterior Código Municipal16 le otorgaba la competencia expresa a las corporaciones municipales de administrar los servicios de evacuación de estas aguas. Si bien el actual Código no lo establece expresamente esto no excluye la obligación de los entes municipales, obviamente en coordinación con el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados que es el ente por encargado de desarrollar lo relativo a sistemas de acueductos y alcantarillados. Ahora bien, específicamente sobre la competencia de los entes municipales en materia de alcantarillado sanitario, la Sala Constitucional mediante Resolución Nº 2007-05894, estableció: “De las normas citadas se colige que la atribución de crear y mantener las redes del alcantarillado sanitario, le corresponde a las municipalidades por cuanto éstas, según el artículo 3 del Código Municipal vigente, son las principales obligadas de velar por los intereses y servicios cantonales dentro de la jurisdicción que tengan a su cargo y porque expresamente así se deriva del artículo 169 de la Constitución Política que establece la competencia genérica de las Municipalidades en esta materia. Sin embargo, en atención a lo dispuesto por el artículo 2 de la Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, tal obligación debe ser compartida con el Instituto Nacional de Acueductos y Alcantarillados, ya que éste, como órgano especialista en esta materia, es el encargado a nivel nacional de dirigir, coordinar y vigilar todo lo concerniente a la evacuación de aguas negras, alcantarillados y contaminación de los recursos de agua en beneficio de los habitantes de la República y para ello tiene la obligación de coordinar con los diferentes entes municipales, las medidas a adoptar en esta materia. (…) De conformidad con esta ley, le corresponde al Ministro de Salud dictar las normas técnicas de salud a que deben ceñirse las personas físicas o jurídicas de derecho privado o público en las materias que la propia ley lo requiera, entre las cuales, sin duda alguna, se encuentra lo relativo al alcantarillado sanitario”. En este tema, en uno de los votos más importantes del año en estudio 17, la Sala ordenó a las 36 municipalidades ubicadas en la cuenca del Río Grande de Tárcoles a “que de inmediato adopten las acciones necesarias para eliminar de manera integral los focos de contaminación que existen a lo largo de la cuenca del río Grande de Tárcoles y se tomen medidas para iniciar el proceso de reparación del daño ambiental ocasionado en esa cuenca, en la medida en que ello fuere posible, para lo cual deberán realizar la
Ley No. 4574 de 4 de mayo de 1974 Voto No. 5894-07
coordinación que el caso amerite tendiente a solucionar integralmente el problema objeto de este amparo y que ha originado su estimatoria”. Es importante señalar que por falta de coordinación entre los municipios y los entes centralizados, por las malas prácticas constructivas y el poco control existente , es común encontrar conexiones de agua de lluvia a la red sanitaria y de aguas negras a la red pluvial. Aparte del problema que representa el mezclar aguas llovidas con agua negras, también representa el problema de tener una mayor cantidad de aguas negras a tratar cuando se construyan las plantas de tratamiento primario del área metropolitana. Lo cierto es que es cada vez más común en los distintos municipios los problemas asociados a la contaminación por aguas negras y servidas. Haciendo un repaso de los votos emanados en la Sala Constitucional para el año de estudio, encontramos casos como el Voto No. 17007-07 donde se condenó a la Municipalidad de Cartago a adoptar: “...las medidas que sean necesarias para darle una solución integral al problema de alcantarillado y tratamiento de las aguas negras en el cantón central de Cartago, incluso haciendo uso de las potestades que nuestro Ordenamiento Jurídico les otorga para determinar la causa del problema e individualizar a los responsables, así como para constreñir a quienes desobedezcan sus órdenes a que las cumplan, en la forma y plazo que se les otorgue. Se ordena al Alcalde Municipal de Cartago, que proceda en forma inm ediata a gestionar una modificación presupuestaria si no se contara con los recursos en este momento, para que dentro del plazo de un año contado a partir de la notificación de esta sentencia, inicie y concluya por cuenta propia la puesta en operación de un sistema adecuado de alcantarillado y tratamiento de aguas negras en el cantón Central de la Provincia de Cartago”. Casos similares se dieron en Orotina donde se les obligó a mitigar el problema de contaminación generado por la descarga de las aguas negras y pluviales (Voto No. 5040-07), o en Alajuela por inundaciones producidas por las aguas pluviales en una urbanización (Voto No. 17010-07), lo mismo que en San Ramón (Voto No. 17013-07) y en Oreamuno de Cartago (Voto No. 15206-07). De igual forma por falta de tratamiento en una laguna de retención de aguas en Desamparados se condenó al gobierno local a dar cumplimiento efectivo al cronograma para dar una solución definitiva al problema de estancamiento de aguas en dicha laguna (Voto No. 14354-07). Otro tema recurrente es el manejo de residuos como es el caso de la Municipalidad de Siquirres que no cuenta con un verdadero relleno sanitario (Voto No. 12261-07), lo mismo en Tucurrique (Voto No. 9381-07) o la Municipalidad de Limón que vierte sus residuos en sitios no autorizados (10275-07) o que permite la operación de botaderos clandestinos (Voto No. 2941-07) o donde se le ordena las medidas que sean necesarias para darle una solución integral al problema de recolección, manejo, disposición y
tratamiento de los desechos sólidos en el cantón central de Limón (Voto No. 2552-07). También las chatarreras ilegales se han convertido en un problema para los gobiernos locales, por la acumulación de residuos en sitios no apropiados, como es el caso de la Municipalidad de Cartago (Voto No. 10536-07). Estudio de caso No. 2: Prohibición de tanques sépticos en Coronado La Municipalidad de Vázquez de Coronado, debido a la vulnerabilidad del territorio donde se ubica este cantón, especialmente para la contaminación de acuíferos y, en acatamiento de un criterio técnico del SENARA , mediante Sesión Ordinaria No. 0812007 del12 de Noviembre del 2007, tomó un acuerdo unánime para prohibir en nuevas construcciones y ampliaciones a viviendas el uso de los sistemas de tratamiento de aguas negras por medio de tanque séptico y drenaje, recomendando a los interesados la adquisición de una fosa biológica de dos fases. Por lo tanto, los interesados deben indicar en los planos constructivos dónde se ubicará esta planta de tratamiento local en el terreno y sus retiros respectivos, lo cual debe ser posteriormente verificado por parte de los Inspectores Municipales. Posteriormente se aprobó en la sesión siguiente darle amplia difusión de este nuevo requerimiento, así como la fecha de entrada en vigencia de esta disposición y la justificación de la misma. Esta nueva norma se acompañará del dibujo correspondiente de la planta y de una breve explicación acerca de su funcionamiento. Uso del agua Anteriormente le correspondía a las Municipalidades prestar los servicios de acueducto en su cantón. Sin embargo, con la creación del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA) esto fue poco a poco asumido por dicho ente en muchos cantones no solo de área metropolitana . El artículo 2 de la Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, (No. 2726 de 14 de abril de 1961) estableció que o l s sistemas que actualmente están administrados y operados por las corporaciones municipales podrán seguir a cargo de éstas, mientras suministren un servicio eficiente. Si bien el Código Municipal no lo establece como unos de los servicios a cargo de las municipalidades, de conformidad con la Ley Orgánica del Ambiente corresponde a éstas el establecimiento y operación de servicios adecuados de abastecimiento de agua para consumo humano. No obstante, la mayoría de los acueductos pasaron de ser propiedades municipales a ser administrados por el ICAA, debido a las políticas centralizadoras de nuestro
sistema; pero, también, porque las municipalidades presentan incapacidad para capitalizar y, con ello, invertir y mejorar el servicio de agua potable 18. Según datos oficiales, existen en la actualidad en Costa Rica 246 acueductos operados por las municipalidades, los cuales proveen de este importante servicio al 16.4% de la población. En cuanto a la calidad del servicio que prestan, el estudio estimó que solamente el 71.6% del agua que estos acueductos pro veen es apta para el consumo humano 19. Las municipalidades que no den el servicio de acueducto, en aras de velar por los intereses de sus ciudadanos tienen la obligación de vigilar que el agua de su cantón sea apta para consumo humano, debiendo hacer las gestiones o las denuncias necesarias ante el prestador o la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP). En cuanto a la protección del recurso, además de velar por la protección de las zonas de recarga acuífera, las nacientes y el recurso forestal en general, la municipalidad debe promover el nombramiento por parte del MINAE del Inspector Cantonal de Aguas, así como cubrir su salario y los requerimientos que su cargo implica. La Ley de Construcciones establece la figura del Inspector de Cloacas, los cuales están investidos de autoridad de policía y establecía sanciones como la destrucción o enmienda de los instalado en forme ilegal a costa del infractor. Sin embargo, esta figura no existe en las municipalidades. c) Mecanismos de control Las licencias municipales (tanto las patentes comerciales como los permisos de construcción) son consideradas dentro de los instrumentos de gestión ambiental como “Instrumentos Administrativos y de Planificación” y son actos administrativos mediante los cuales la autoridad municipal autoriza la ejecución de obras, el establecimiento de industrias, servicios o comercios o el desarrollo de cualquier actividad susceptible de causar impactos en el ambiente o modificaciones al paisaje. Estas licencias implican también las respectivas acciones de seguimiento y fiscalización y se llaman de planificación porque tienen relación con los instrumentos de planificación que debe existir que como se indicó son el plan regulador. Cuando no hay un Plan Regulador, las municipalidades tienen la posibilidad de utilizar el otorgamiento de patentes y permisos de construcción como una sola herramienta para planificar el uso del suelo de manera sostenible. 18
Instituto de Fomento y Asesoría Municipal. Plan de descentralización territorial y fortalecimiento municipal . San José, 1990, pág. 21. 19 MORA ALVARADO, Darner y PORTUGUEZ, Carlos Felipe. Evolución de la cobertura y calidad del agua para consumo humano en Costa Rica período 1989 - 2002. Rev. Costarricense de. salud pública. [online]. jul. 2003, vol.12, no.22, p.29-41. Disponible en <http://www.scielo.sa.cr/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1409-14292003000200004&lng=es&nrm=iso>
Es así como la municipalidad debe velar porque las patentes y permisos que otorgan estén cumpliendo con los requisitos de protección de los recursos naturales aún por encima de otros intereses de tipo económico que puedan existir, debe prevalecer siempre el derecho constitucional a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, como un interés que la municipalidad debe procurar a los habitantes de su cantón.20 Por lo tanto, tanto la licencia municipal como el permiso de construcción no deben verse como meros trámites o instrumentos para allegar recursos económicos al gobierno local, sino que son una herramienta de control ambiental muy importante y poderosa con que cuentan los municipios para defender el bienestar de los habitantes del cantón, proteger los recursos naturales y hacer cumplir la legislación vigente. De acuerdo con el Artículo 75 de la Ley de Construcciones, los edificios públicos y los edificios construidos por el Gobierno de la República y otras dependencias del Estado, no necesitan licencia municipal. Sin embargo, la Sala Constitucional ha indicado que, para que puedan llevarse a cabo los proyectos de las distintas instituciones públicas en todas y cada una de las localidades, deben contar con los respectivos permisos y licencias municipales, en los casos así determinados por ley. No obstante, entre las instituciones participantes en el sistema de gestión ambiental ocurre n problemas de coordinación institucional en funciones y tareas específicas. “La multiplicación de instancias de coordinación con instituciones centrales genera importantes problemas de gerencia”21. Una limitación que existe es que las regulaciones de la Ley de Planificación Urbana y la Ley de Construcciones no establecen explícitamente las violaciones de carácter ambiental como causales de violación de los planes reguladores o de los permisos de construcción. Permiso de Construcción De acuerdo con la Ley de Planificación Urbana corresponde a las Municipalidades otorgar los permisos para construcciones y urbanizaciones que se realicen en su jurisdicción. Para otorgar los permisos de construcción es requisito previo que la actividad, obra o proyecto cuente con la viabilidad ambiental otorgada por la SETENA. De igual forma de conformidad con el artículo 74 de la Ley de Construcciones, toda construcción que se ejecute, sea de carácter permanente o provisional, deberá contar con la ejecutarse con licencia de la Municipalidad correspondiente. “La licencia para construir es un acto administrativo municipal, el cual necesariamente debe ser realizado a solicitud de parte. Tal acto lo que hace es autorizar la realización 20
Aguilar A y Wo Ching E. “Manual de Competencias ambientales municipales”. CEDARENA. San José, Costa Rica. Julio de 2001. Proyecto Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible. Estado de la Nación en desarrollo humano sostenible: sétimo informe, 2000. Op. cit., pág. 200 21
de obras de construcción en una determinada localidad, una vez que se haya pagado el monto por el derecho correspondiente. Esta licencia tiene como principal objetivo, controlar, de forma previa, el cumplimiento de los requisitos legales en materia de construcción, procurando con ello el adecuado planeamiento urbano y el desarrollo ordenado de la comunidad”. 22 Algunas municipalidades que no cuentan con plan regulador exigen a cualquier solicitante de licencias urbanísticas, el cumplimiento de los requisitos establecidos en la Ley General de Salud, la Ley Forestal, la Ley de Aguas, entre otras. De acuerdo con la Ley de Construcciones, en su numeral 87, la Municipalidad ejercerá vigilancia sobre las obras que se ejecuten en su jurisdicción así como sobre el uso que se les esté dando. Esta labor la ejercen por medio de los Inspectores Municipales. Sin embargo, las municipalidades tienen un deficiente control de los permisos de construcción aprobados y por ende su cobro. Es altamente frecuente el inicio y conclusión de un importante número de obras sin que los propietarios solicitaran de previo el permiso de construcción y cumplieran con los requisitos legales y técnicos exigidos en la normativa vigente, como por ejemplo, el pago del impuesto correspondiente. La falta de mayor rigurosidad municipal para clausurar las construcciones iniciadas al margen de la ley, ha permitido que éstas se desarrollen en forma irregular (sin permiso municipal); pues muchos infractores no atendieron las prevenciones y continuaron las obras, sin que los municipios aplicaran los procedimientos para su clausura además de las gestiones para denunciar los hechos ante los Tribunales de Justicia; es decir, los casos de irrespeto a las órdenes de clausura dictadas por la Municipalidad no fueron denunciadas ante las autoridades judiciales competentes 23. Al respecto es importante resaltar, que la Ley de Construcciones establece que cuando existan construcciones que se ha hecho sin licencia municipal o que estén dentro de las zonas de protección de ríos, nacientes o quebradas, se proceda con el respectivo derribo o demolición. Estudio de Caso No. 3: Suspensión de Permisos de Construcción en Belén En la Sesión Ordinaria No. 16-2007 de 13 de marzo del 2007, el Concejo Municipal de Belén aprobó incluir un artículo Transitorio en el actual Plan Regulador de Belén por medio del cual se suspende inmediatamente y de forma temporal, el otorgamiento de disponibilidad de agua y de permisos de construcción a todos los proyectos de desarrollo habitacional, comercial e industrial, en condominio o urbanización, mientras tanto se actualizan los estudios técnicos que sustentan el Plan Regulador del Cantón de Belén.
Procuraduría General de la República. Opinión Jurídica No. OJ-106-2002. Contraloría General de la República, Memoria Anual, 2007, p. 387.
El objetivo del acuerdo es permitir a la municipalidad reordenar su plan regulador en temas como el ambiental y el vial a la luz de nuevos estudios. Durante el 2007, la Sala Constitucional resolvió varios re cursos de amparo contra Municipalidades por problemas generados por la construcción de proyectos turísticos y urbanísticos sin contar con los permisos de ley o ir en contra de los mandatos legales. Así tenemos proyectos turísticos que hacen movimientos de tierra , rellenos, tala ilegal y taponamiento de nacientes en Ciudad Neilly (Voto No. 7951-07); rellenos en humedal para construir viviendas en Puntarenas (Voto No. 6246-07); construcción de una urbanización sin cumplir recomendaciones técnicas del Departamento de Prevención y Mitigación de la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias en Limón (Voto No. 8065-06); así como movimientos de tierra para la construcción de desarrollos habitacionales poniendo en peligro las nacientes de agua de la que se abastece una comunidad en Osa (Voto No. 18051-06). También se interpuso un recurso contra la Municipalidad de Grecia por la amenaza que generaban unas urbanizaciones de contaminar el agua subterránea y el ambiente, pues es una zona de recarga del acuífero Poás. Se condenó a dicha municipalidad por el incumplimiento en que incurrió en la tramitación de las gestiones de lotificación y construcción de dos urbanizaciones, por lo que se le obligó a exigir y verificar el estricto cumplimiento de los permisos pertinentes y requisitos ambientales previos al desarrollo de los distintos proyectos de lotificación y construcción, tanto por parte del MINAE como del ICAA (Voto No. 8210-07). También son comunes los casos donde se condena a los gobiernos locales por la construcción de precarios en las zonas de protección de los ríos, ocasionando no solo daños ambientales sino peligros para la salud (Voto No. 10251-07). Estudio de Caso No. 4: Permisos de Construcción en Osa El Cantón de Osa experimentó durante el año 2007 un crecimiento de un 202% los permisos para construcciones, urbanizaciones y desarrollos turísticos, los cuales han tenido graves impactos en el ambiente dada la fragilidad de sus terrenos y ecosistemas. Este crecimiento está relacionado a la belleza del lugar, pero también a la posible construcción de un aeropuerto internacional en la región y la apertura de la carretera Costanera Sur. Debido a los movimientos de tierra, terraceos, apertura de caminos y construcciones que esto implica y ante la ausencia de un Plan Regulador, la Municipalidad de Osa publicó el “Reglamento para controlar la problemática ambiental en el cantón de Osa por la realización de obras constructivas en la fila costeña”24 En este se establecen los requisitos, procedimientos y seguimiento para otorgar permisos para la realización de obras constructivas.
La Gaceta No. 198 de 16 de octubre del 2007.
A pesar de que con este tipo de regulaciones la Municipalidad de Osa pretendía evitar un desarrollo desordenado como el que se ha dado en algunos catones de Guanacaste y del Pacífico Central, lo cierto es que se han dado una serie de problemas en el cantón que hacen dudar de la capacidad real del gobierno local para posibilitar un desarrollo turístico e inmobiliario ordenado. Uno de ellos surgió cuando el Concejo Municipal trasladó al señor Alcalde las competencias para otorgar todos los permisos de construcción en el cantón, que durante su gestión equivalen a 364 permisos. Ante esta situación vecinos del Cantón solicitaron al Concejo Municipal acoger una moratoria en el otorgamiento de los permisos para la construcción de planteles, terrazas, movimientos de tierras o apertura de caminos en el Cantón, hasta tanto no se elabore el Plan Regulador respectivo 25. También ha n habido graves denuncias por la construcción de un complejo turístico ubicado en la Laguna de Sierpe de Osa, el cual fue clausurado por el Tribunal Ambiental Administrativo por reiteradas violaciones a la legislación tutelar del ambiente y por carecer de viabilidad ambiental de SETENA y de permiso del Área de Conservación respectiva para las actividades realizadas. A pesar de lo anterior contaba con permiso de construcción por parte de la municipalidad de Osa. Desde noviembre del 2007 este Tribunal le advirtió al alcalde de Osa que no podía otorgar permisos a esta actividad porque pesaba sobre ella una paralización de obras sitio por lo que dicho funcionario será codenunciado en el caso26. Asimismo, mediante Voto 17388-07 se acogió un recurso de amparo contra la Municipalidad de Osa por aprobar el Plan Regulador de Playa Uvita sin que se incluya el Proceso de Evaluación de Impacto Ambiental que exige la legislación. Según consta en el informe DFOE -SM-16-2007, el Área de Servicios Municipales de la Contraloría General de la República encontró deficiencias en la planificación, administración, vigilancia y protección de los 32.4 km2 que conforman la Zona Marítimo Terrestre (ZMT) a cargo de la Municipalidad de Osa, que impiden un uso adecuado y aprovechamiento controlado de dicha zona costera y dificultan reducir o minimizar los riesgos contra cualquier irregularidad, acto ilegal o uso indebido. Los planes reguladores en los desarrollos turísticos no se han implementado, existen ocupaciones ilegales en la zona marítimo terrestre, desorden en los registros de concesiones y deficiencias en el cobro de los cánones respectivos. Lamentablemente concluye el órgano contralor que este resultado no es aislado, sino repetido en otras municipalidades costeras del país .
Deisy Anchía, regidora de Osa en Foro “El auge urbanístico - constructivo en la Península de Osa y su Fila Costeña y el impacto ambiental y social para la región”. Asamblea Legislativa, San José, Miércoles 23 de Abril. 26 http://www.nacion.com/ln_ee/2008/febrero/22/pais1434688.html
Patente Municipal De conformidad con el artículo 79 del Código Municipal, toda actividad lucrativa debe contar con licencia municipal y para obtener la misma se requiere contar con Permiso Sanitario de Funcionamiento y el certificado de uso de suelo, que lo otorga la misma municipalidad de conformidad con el artículo 28 de la Ley de Planificación Urbana. La licencia municipal solo podrá ser denegada cuando la actividad sea contraria a la ley, la moral o las buenas costumbres, cuando el establecimiento no haya llenado los requisitos legales y reglamentarios o cuando la actividad, en razón de su ubicación física, no esté permitida por las leyes o, en su defecto, por los reglamentos municipales vigentes. La misma solo podrá suspenderse por falta de pago de dos o más trimestres, o bien por incumplimiento de los requisitos ordenados en las leyes para el desarrollo de la actividad. Importante en esta materia es el precepto que establece la Ley de Conservación de la Vida Silvestre , que indica que si existe sentencia condenatoria para el propietario de un establecimiento comercial por comercio ilegal de la flora y la fauna silvestres, la municipalidad del lugar en el que cometió el delito le podrá cancelar la patente, previa comunicación del Ministerio de Ambiente y Energía. Lamentablemente este artículo es poco utilizado en la práctica. Uso del Suelo De acuerdo con el artículo 28 de la Ley de Planificación Urbana, el certificado del uso del suelo lo otorga la Municipalidad, siempre y cuando esta cuente con un Plan Regulador. En ausencia de este se puede obtener una carta de uso del suelo otorgada por el INVU o por el gobierno local. En este caso se debe tomar en cuenta otras regulaciones, como aquellas de la Gran Área Metropolitana o las zonas industriales. Lo cierto es que el certificado de uso del suelo de la propiedad se debe obtener antes de cualquier otro trámite, con el fin de determinar si la actividad, obra o proyecto propuesto es conforme con el uso establecido en los instrumentos de planificación. El uso del suelo se debe obtener para urbanizaciones, condominios, o segregación de lotes. d) Relación municipios-MINAE Si bien el artículo 27 de la Ley Orgánica del Ambiente establece que las municipalidades deben colaborar en la preservación de las áreas silvestres protegidas, lo cierto es que frecuentemente se presentan conflictos entre éstas y el MINAE por los territorios declarados dentro de las diferentes categorías de manejo de las áreas silvestres protegidas. Hay que tomar en cuenta que existen algunos cantones donde gran parte de su territorio está bajo alguna de las categorías de manejo de las áreas silvestres protegidas, como es el caso de los cantones de Dota, Osa y Talamanca. Decimocuarto Informe Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible
Las tensiones son aún mayores en tratándose de la zona marítimo terrestre que de conformidad con la legislación vigente está bajo la administración de la Municipalidad competente. Sin embargo, en dicha zona se dan una serie de regímenes especiales donde no se aplica esta ley, entre ellos se encuentran las áreas silvestres protegidas. La administración de la Zona Marítimo Terrestre comprendida en estas áreas de protección recae sobre el MINAE como un todo, y en específico, en la correspondiente área de conservación del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), lo anterior de conformidad con el artículo 73 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre 27. Esto implica que sobre dichos terrenos el gobierno local no percibe ingresos por concepto de impuesto territorial o canon por concepto de concesiones en zona marítimo terrestre. Algunas veces esto se ve compensado por el hecho de que las áreas silvestres protegidas generan otras actividades económicas en el cantón ligadas al turismo, pero no necesariamente esto es siempre percibido como tal por las autoridades municipales. Estudio de caso No. 5: Refugio de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo en Talamanca La Muncipalidad de Talamanca y el Área de Conservación La Amistad-Caribe (ACLAC) mantienen un pulso por los terrenos del Refugio de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, ya que el gobierno local reclama su derecho de regular el uso del suelo y otorgar permisos sobre terrenos que el ACAC defiende como parte del área protegida. Este conflicto se agudizó con la promulgación del Decreto N° 34043–MINAE que modifica el área del refugio, ampliando su zona marina pero disminuyendo su zona terrestre, específicamente las áreas urbanas dentro de las comunidades de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo. Para ello, al SINAC de manera conjunta con la Municipalidad de Talamanca, les corresponde la descripción de las zonas urbanas. Este decreto se publicó por parte del Presidente y del Ministro del ramo, a pesar de la oposición del Consejo Regional del Área de Conservación respectivo. La Municipalidad de Talamanca aduce que un 88% de su territorio se encuentra bajo alguna categoría de área silvestre protegida lo cual explica el grado de pobreza que vive el cantón y mediante Sesión Ordinaria No. 89 de 6 de febrero del 2008, acordó ejecutar el decreto 34043-MINAE y asumir inmediatamente la administración de las áreas urbanas y de la zona marítimo terrestre existente en los distritos urbanos contemplados en el Decreto, resolviendo de inmediato las solicitudes de derecho de uso que se encuentran pendientes. No obstante, dicha municipalidad ha sido demandada por el delito de prevaricato por el Asesor Legal de la ACLAC por otorgar permisos de uso a pesar de que “ha sido condenada por la Sala varias veces por otorgar permisos de uso dentro del Refugio 27 La presente ley no se aplica a las zona marítimo terrestre, incluidas en los parques nacionales y reservas equivalentes, las cuales se regirán por la legislación respectiva.
Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo sin los estudios de impacto ambiental requeridos”. 28 A su vez, el Tribunal Ambiental Administrativo mediante inspección constató el asedio que se está dando en la zona de Gandoca y Manzanillo, donde están proliferando construcciones en el bosque del refugio, en humedales y la zona inalienable con la venia de la Municipalidad de Talamanca y un control ínfimo del Área de Conservación La Amistad-Caribe (ACLAC) del MINAE. “El Tribunal Ambiental abrirá expediente contra la Municipalidad de Talamanca y contra diversos funcionarios del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) en la zona caribeña pues las irregularidades son muchas y el daño ambiental es demasiado evidente”, indicó José Lino Chávez, Presidente del T ribunal Ambiental Administrativo.29 Existe en nuestro ordenamiento una categoría de manejo llamada Monumento Natural, el cual según la Ley Orgánica del Ambiente, son creados por el Ministerio de Ambiente y Energía pero administrados por la municipalidad correspondiente. Sin embargo, hasta la fecha no se ha creado ninguno.
e) Relación Municipios - SETENA Las Municipalidades deben y pueden tener un papel protagónico en el proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) y en su posterior monitoreo, para esto se debe aprovechar algunos espacios que establece el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental. Con el objetivo de darle seguimiento a los procesos de aprobación de EIA y su posterior monitoreo, cada municipalidad debe llevar un archivo donde se guarde copia de los Estudios de Impacto Ambiental aprobados en su cantón y remitidos por SETENA según el artículo 35 del Reglamento , las Declaraciones Juradas de compromisos ambientales así como de los informes ambientales que el desarrollador debe entregar, todo esto para los proyectos tipo A. “La presentación previa de estos documentos ante las Municipalidades se ha establecido en la reglamentación vigente, con el objetivo primordial de informar y preferiblemente, poder contar con el criterio de los gobiernos locales para mejor resolver las evaluaciones de impacto ambiental de los diferentes proyectos sometidos a SETENA”.30 Este reglamento también crea la Comisión Mixta de Monitoreo y Control Ambiental (COMIMA) que es una entidad participativa de control y seguimiento ambiental de actividades de categoría A con Estudio de Impacto Ambiental (EsIA) aprobado, y esta 28
Qué pasa en el Caribe? Opinión Ambiental No. 50, pág. 21. Idem. 30 Oficio No. SG DT – 036 2008 de 23 de Junio del 2008 de la MSc. Sonia Espinoza Valverde, Secretaria General de SETENA. 29
comisión debe tener un representante de la municipalidad del lugar donde se desarrollará la actividad, obra o proyecto. Para los proyectos tipo B o C, no existen mecanismos de consulta con las municipalidades formalmente establecidos; sin embargo, de acuerdo con la SETENA, periódicamente se les envía a algunas municipalidades listados de este tipo de proyectos.31 De esta forma la Municipalidad puede coordinar los procesos de control y seguimiento ambiental con la SETENA y el MINAE en general. La comunicación que tenga la municipalidad con SETENA resulta valiosa para detectar a tiempo incumplimientos de requisitos o violación a la normativa ambiental. “A pesar que el papel que vislumbra la SETENA con las Municipalidades es principalmente el de coordinación, tanto para recibir observaciones de las diferentes evaluaciones de impacto ambiental como para la etapa de seguimiento ambiental, a la fecha esta coordinación ha sido muy lenta y no se cuenta ni con la documentación ni el registro para decir cómo ha funcionado. Es necesario que se fomente y fortalezca las oficinas ambientales (contralorías ambientales u otras) para que la SETENA pueda tener un interlocutor técnico en las municipalidades, pues la mayoría de las veces la especificidad del proceso técnico de EIA dificulta una comunicación comprensiva y fluida”. 32 SETENA también puede solicitar la colaboración directa de las municipalidades para llevar a cabo eficientemente dichas inspecciones. En la realización de la eventual audiencia pública también hay una activa participación de la municipalidad, la cual coordinará con SETENA para su realización. Un aspecto importante es que el sistema actual de Evaluación de Impacto Ambiental, tal y como fue concebido en el último reglamento, presupone que en todos los municipios exista un Plan Regulador no solo aprobado sino que incorpore la variable ambiental, lo cual sabemos que no en la actualidad es la excepción más que la regla. Sin embargo, como es conocido, a partir de una resolución de la Sala Constitucional en el 2002 33, todas las actividades, obras o proyectos, independientemente de su tamaño o impacto ambiental, deben pasar por dicho procedimiento, por lo que existe una tendencia para que ciertas actividades que generen un impacto ambiental poco significativo puedan en un futuro ser autorizadas en el nivel municipal, como podría ser el caso de los proyectos categoría C. Un paso en ese sentido fue la Resolución No. 583-2008-SETENA de 13 de marzo de 200834 que establece que una serie de actividades, obras y proyectos que provocan un impacto ambiental potencial muy bajo, deberían cumplir únicamente con el trámite
Oficio No. SG DT – 036 2008, Op. Cit. Voto No. 1220-2002. 34 Acuerdo de la Comisión Plenaria “Modificación de la Resolución N.2370-2004-Setena 33
administrativo ante las municipalidades y cumplir con los reglamentos que regulan tal actividad, incluyendo el Código de Buenas Prácticas Ambientales. Lo anterior siempre y cuando no se localice en un área ambientalmente frágil, o se trate de una remodelación de una edificación preexistente que no amplíe el área total o que se trate de una construcción de una edificación no mayor de 500 metros cuadrados, siempre que se comprometan a aplicar prácticas de gestión ambiental y que cuenten con certificado de us o del suelo conforme. En esta resolución se incluye una lista de 38 actividades, obras o proyectos, por ejemplo: construcción e vivienda unifamiliar, cambio de techo, reparación de caminos de acceso existentes o instalación de industrias locales en edificaciones existentes. El Procedimiento de otorgamiento de permiso, para las actividades enumeradas en esta resolución será definido por cada una de las Municipalidades. La Municipalidad mantendrá un registro de permisos, el cual podrá ser facilitado a SETENA, previa solicitud. Pero quizás el tema más importante en cuanto a la relación entre las Municipalidades y SETENA es hasta donde los gobiernos locales, en ejercicio de la autonomía municipal que tiene rango constitucional, pueden denegar un permiso de co nstrucción a una actividad, obra o proyecto que tenga viabilidad ambiental debidamente otorgada por dicha secretaría. En este caso habría que preguntarse primero si la municipalidad cuenta con un plan regulador que le permita justificar técnicamente la toma de decisiones en ese sentido. Posteriormente se tendría que tomar en cuenta si el gobierno local cuenta con el personal técnico adecuado para cuestionar la viabilidad ambiental otorgado por el órgano técnico que se ha previsto al efecto o para justificar técnicamente la negativa de otorgar un permiso. Incluso cabe preguntarse hasta dónde la municipalidad podría pedir incluso requisitos más estrictos que los que ha pedido la SETENA o los que establece la legislación vigente. En opinión de la SETENA, “…al amparo del Principio de Autonomía, las Municipales del país, si consideran que el administrado no se encuentra conforme a lo establecido por la Ley de Construcciones o Reglamentos de cada gobierno local, Plan Regulador, etc, para el otorgamiento de permisos o licencias de construcción, podrá denegar o mas bien deberán denegar dicha licencia. La viabilidad ambiental es competencia única y exclusiva de la SETENA, por lo que, dicha viabilidad se mantendrá hasta tanto la SETENA, mediante el debido proceso, anule la misma. Por lo anteriormente dicho las Municipalidades si pueden denegar un permiso de construcción a un proyecto, obra o actividad que ya tiene viabilidad ambiental” 35. f) Nueva legislación Durante el 2007, se aprobaron por parte de la Asamblea Legislativa solamente dos tratados internacionales y una ley de importancia en materia ambiental, ya que el 35
Oficio No. SG DT – 036 2008Op. Cit.
trabajo de ese poder estuvo ligado casi exclusivamente en torno al Referendum y a la Agenda Complementaria del CAFTA. Como resultado solo se aprobó el Convenio sobre la Conservación de Especies Migratorias de Animales Silvestres (Ley No. 8586 de 21 de marzo del 2007) y el Convenio Constitutivo del Centro de Coordinación para la Prevención de los Desastres Naturales en América Central (CEPREDENAC), mediante Ley No. 8588 de 18 de abril del 2007, así como la Ley de Desarrollo, Promoción y Fomento de la Actividad Agropecuaria Orgánica (Ley No. 8691 de 28 de junio del 2007). No obstante en materia de decretos y reglamentos, se aprobaron y publicaron una gran cantidad de estos instrumentos legales en varios temas. Así en materia turística se declaró de interés público el Turismo Rural Comunitario (Decreto No. 33536 de 4 de diciembre del 2006) y se amplió el Programa Bandera Azul Ecológica para incluir los espacios naturales protegidos privados dentro de los sitios que pueden recibir este galardón (No. 33604-MINAE de 31 de enero 2007). En materia de gestión ambiental se dictó el Reglamento para otorgar el certificado “Bandera Ecológica”, que se otorga a las empresas que protejan el ambiente (Decreto No. 33525MINAE de 27 de noviembre del 2006), se aprobó el Reglamento para la elaboración de Planes de Gestión Ambiental en el sector público de Costa Rica (Decreto No. 33889MINAE del 6 de julio del 2007), se dictó el Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de EIA, Parte V (Decreto No. 33959 de 14 de agosto del 2007) y se modificó el Plan PRUGAM (Decreto No. 33757 de 11 de abril del 2007), eliminando la protección a zonas de aptitud agrícola y de prote cción creadas a partir del anillo de contención urbana, por lo que este decreto tiene dos acciones de inconstitucionalidad planteadas. En el tema de Áreas Silvestres Protegidas, se creó el Corredor Biológico Paso de las Lapas (Decreto No 33494-MINAE de 19 de diciembre del 2006), y se variaron los límites del Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo (Decreto No 34043-MINAE de 11 de setiembre del 2007), aumentándose el área marina pero disminuyéndose la terrestre. En temas de biodiversidad se aprobó el Reglamento para el acceso a los elementos y recursos genéticos y bioquímicos de la biodiversidad en condiciones ex situ (Decreto No. 33697-MINAE de 6 de febrero de 2007), las Regulaciones para caza menor fuera de áreas silvestres protegidas (Decreto No. 33775 de 14 de marzo de 2007), la Creación de la Comisión Nacional para la Sostenibilidad Forestal (Decreto No. 33815 de 15 de febrero de 2007) y se ratificó el Plan Nacional de Desarrollo Forestal 2001 - 2010 (Decreto No. 33826-MINAE de 15 de febrero de 2007). En cuanto a plaguicidas, se dictó un nuevo Reglamento de Registro, Uso y Control de Plaguicidas Sintéticos Formulados (Decreto No. 33507-MAG-MINAE-MEIC -S de 24 de octubre del 2006), el Reglamento de Salud Ocupacional en el Manejo y Uso de Agroquímicos (Decreto No. 33507-MTSS del 24 de octubre de 2006) y una serie de decretos para regular el uso de ciertos plaguicidas como el paraquat, el metil paratión, el etoprofos, el monoclortofos, el clorpirifus, el terbufos granulado, el metomil y el fosfato de aluminio (Decretos No. 34139 al 34146). En materia hídrica se dictó el nuevo Reglamento de Vertido y Reuso de Aguas Residuales (Decreto No. 33601-MINAE-S de 9 de agosto del 2006), el Reglamento para Decimocuarto Informe Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible
la Implementación y Desarrollo del Programa Nacional de Mejoramiento y Sostenibilidad de Calidad de los Servicios de Agua Potable Período 2007-2015 (Decreto No. 33953-S de 22 de agosto del 2007), el Reglamento para la Evaluación y Clasificación de la Calidad de Cuerpos de Agua Superficiales (Decreto No. 33903 de 9 de marzo de 2007), el Reglamento de Extracción de Materiales de Canteras de dominio público para las municipalidades (Decreto No. 33777-MINAE de 18 de junio de 2007), así como la declaratoria de emergencia sanitaria nacional el tratamiento de las aguas residuales, domésticas e industriales que procesa la empresa Kimberly Clark Costa Rica S. A., en su planta de tratamiento de aguas residuales en San Antonio de Belén (Decreto No. 33726 de 30 de marzo de 2007). En cuanto al tema de los residuos sólidos, se dictó el Reglamento de Llantas de Desecho (33745-S 08 de febrero de 2007) y una vez más se declaró como Estado de Emergencia Nacional el Relleno Sanitario de Río Azul (No. 33931-MP-S de 6 de agosto de 2007).
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http://www.estadonacion.or.cr/images/stories/informes/014/docs/Armonia/Regulacion-ambiental-Castro-2008.pdf