Source: http://www.giacomooberto.com/studio_sul_Programma_Strasburgo.htm
Timestamp: 2019-03-24 15:20:13+00:00
Document Index: 36811389

Matched Legal Cases: ['art. 117', 'art. 163', 'art. 183', '§ 2', 'sentenza ', 'art. 3']

E LE DIRETTIVE DEL GROUPE DE PILOTAGE «SATURN» DELLA CEPEJ:
BREVE RAFFRONTO (*)
SOMMARIO: 1. Breve descrizione del «Programma Strasburgo» e del «Decalogo» per la trattazione delle cause civili del Tribunale di Torino. – 2. Alcune regole del «Decalogo» poste a raffronto con le «Direttive SATURN per la gestione dei tempi della giustizia»: il problema della gestione attiva dei processi. – 3. Alcune regole del «Decalogo» poste a raffronto con le «Direttive SATURN per la gestione dei tempi della giustizia»: come adattare la gestione dei tempi della giustizia ad obiettivi generali e speciali. – 4. Alcune regole del «Decalogo» poste a raffronto con le «Direttive SATURN per la gestione dei tempi della giustizia»: il problema degli accordi sulla tempistica del processo con le parti e con gli avvocati. – 5. Alcune regole del «Decalogo» poste a raffronto con le «Direttive SATURN per la gestione dei tempi della giustizia»: il problema della cooperazione con (e del controllo di) altri attori del processo (consulenti, testimoni, ecc.). – 6. Alcune regole del «Decalogo» poste a raffronto con le «Direttive SATURN per la gestione dei tempi della giustizia»: il problema della repressione degli abusi processuali. – 7. La motivazione delle sentenze.
1. Breve descrizione del «Programma Strasburgo» e del «Decalogo» per la trattazione delle cause civili del Tribunale di Torino.
Il «Programma Strasburgo» è il primo esperimento in Italia di case management, mirante ad ottenere una significativa riduzione dell’arretrato giudiziario e l’accelerazione del trattamento delle cause civili. L’iniziativa è stata posta in opera a partire dall’anno 2001 sulla base di un’idea dell’allora Presidente del Tribunale di Torino, Mario Barbuto (attualmente Presidente della locale Corte d’Appello) ed è continuata durante questi ultimi dieci anni, sotto la direzione dapprima dello stesso Presidente Barbuto e, quindi, dalla fine del 2009, del nuovo Presidente, Luciano Panzani.
Al fine di dare un’idea circa il successo dell’iniziativa sarà sufficiente citare i risultati dell’ultima sua edizione (la diciassettesima di questo genere), sulla base del rapporto, predisposto dal Presidente nel quadro del «Programma Strasburgo» nel corso del mese di dicembre del 2010. Secondo quest’ultima indagine, su 22.268 cause pendenti dinanzi alla sede centrale del Tribunale di Torino, 21.418 erano pendenti da meno di tre anni (15.325 da un anno, 4.264 da due anni, 1.829 da tre anni), mentre soltanto 850 da più di tre anni.
Come già illustrato in un precedente rapporto, per quanto attiene alla prevedibilità della durata delle procedure, l’iniziativa del Presidente di disporre una periodica distribuzione dei dati statistici generali e di altri elementi sulla durata dei processi, sezione per sezione, può rivelarsi di grande aiuto. Anche la diffusione di risultanze statistiche che segnalino il tasso di «produttività» di ogni singolo giudice promuove una sorta di effetto emulativo che contribuisce a evitare gli accumuli di arretrato, nella misura che si è dovuta registrare in passato.
Ciò chiarito, presenterò qui alcune tabelle comparative, riportando nella colonna di sinistra alcune delle previsioni del «Decalogo» di Torino (o almeno il loro significato, o un breve riassunto delle stesse) e, nella colonna di destra, gli articoli ed i paragrafi corrispondenti delle «Direttive SATURN». I capitoli di questo rapporto saranno organizzati seguendo i vari articoli della «Parte V – Direttive per i giudici» delle «Direttive SATURN». Dopo ogni disposizione inserirò i miei commenti. Voglio precisare che la versione del «Decalogo» qui presa in esame è l’ultima disponibile, approvata dal Presidente con la sua circolare del 30 dicembre 2008, N. 9. Il relativo titolo è «Prescrizioni e consigli per la trattazione delle cause civili»; il documento si compone attualmente di venti distinti articoli. Nel maggio 2011 esso è stato esteso con circolare del Presidente della Corte d’Appello di Torino a tutti i Tribunali del Distretto.
2. Alcune regole del «Decalogo» poste a raffronto con le «Direttive SATURN per la gestione dei tempi della giustizia»: il problema della gestione attiva dei processi.
Al di fuori delle cause relative a diritti disponibili fra privati, il giudice eviterà
l’utilizzazione generalizzata del potere ex art. 117 c.p.c.; l’ utilizzerà con prudenza nelle cause in cui siano coinvolti gli enti pubblici.
Altre disposizioni rilevanti in questo campo sono quelle degli artt. 10 e 11 (v. infra, §. 6).
In questa situazione vi è da precisare ulteriormente che il giudice ha ben limitati, per non dire inesistenti, poteri per determinare una «partenza rapida» del processo, considerando le regole del codice di procedura civile italiano. In effetti, secondo quanto stabilito dall’art. 163-bis, tra il giorno in cui l’atto di citazione è stato notificato al convenuto ed il giorno della prima udienza debbono trascorrere almeno novanta giorni (nel caso l’atto di citazione sia notificato all’estero il termine è addirittura di centocinquanta giorni). Se si pensa poi al fatto che, alla prima udienza, le parti hanno il diritto di ottenere un altro termine complessivo di almeno ottanta giorni per l’ «aggiustamento» delle loro domande e la deduzione delle prove (ed è sufficiente che una di esse avanzi tale richiesta, perché il giudice debba concedere ad esse tale rinvio), appare evidente che, dopo che la notifica della citazione è avvenuta in un certo giorno (un giorno che, tra l’altro, segna concretamente e proceduralmente l’inizio e l’inizio ufficiali della causa), nell’ipotesi «più rapida» il giudice potrà praticamente cominciare ad occuparsi della causa non prima di sei mesi dall’inizio della stessa. Ciò significa che il giudice può cominciare a svolgere un ruolo attivo solo dopo che (almeno!) una buona metà del primo dei due (o tre, secondo il nostro «Programma Strasburgo») anni di délai raisonnable è già inesorabilmente trascorsa.
3. Alcune regole del «Decalogo» poste a raffronto con le «Direttive SATURN per la gestione dei tempi della giustizia»: come adattare la gestione dei tempi della giustizia ad obiettivi generali e speciali.
Per quanto attiene a questo punto, va sottolineato di nuovo che le regole dettate dal dirigente dell’ufficio giudiziario dovrebbero, come nel caso di Torino, stabilire le priorità di trattazione tra le cause, come ad esempio: ridurre la durata massima a non più di tre anni; dare priorità alle cause che si protraggono oltre quel termine o che si avvicinano pericolosamente ad esso, ecc. Se è innegabile che le «Direttive SATURN» sono riferite a disposizioni imposte dal giudice alle parti (piuttosto che dal dirigente dell’ufficio ai giudici), è altrettanto vero che il codice di procedura civile italiano lascia poco spazio alla discrezionalità del magistrato. Va ancora sottolineato che, per esempio, i rinvii in base all’art. 183 c.p.c. non possono essere evitati, se almeno una delle parti li richiede, persino nei casi in cui è assolutamente chiaro che sono inutili e che gli avvocati ne hanno solo bisogno per «aggiungere» tali voci (così come gli atti che gli stessi redigono per ciascuno di tali rinvii) sulla loro nota spese al termine della procedura. Tuttavia, le regole fissate dal presidente del tribunale circa i rinvii nell’ambito di un documento quale il «Programma Strasburgo» possono anche aiutare il giudice a provare a convincere le parti ad evitare richieste inutili, così tentando di «adattare il passo» alle necessità di un processo più rapido.
4. Alcune regole del «Decalogo» poste a raffronto con le «Direttive SATURN per la gestione dei tempi della giustizia»: il problema degli accordi sulla tempistica del processo con le parti e con gli avvocati.
La questione degli accordi sulla gestione dei tempi del processo con parti ed avvocati è ora affrontata a livello generale da un articolo speciale del nostro codice di rito (81-bis disp. att. c.p.c.). In effetti, una recente riforma (l. 18 giugno 2009, n. 69) ha imposto la necessità, per ogni giudice, all’inizio della fase istruttoria, di predisporre un calendario del processo, in cui il giudice, sentiti gli avvocati, «prevede» e «predice» quando ciascuno degli incombenti procedurali avrà luogo. Inoltre, secondo le direttive emanate dal presidente, ogni giudice deve provare a aiutare le parti a trovare una soluzione transattiva della lite. Durante tali udienze il giudice prospetta ai contendenti i vantaggi legati ad una possibile transazione, facendo anche presente quale potrebbe essere l’iter procedurale da seguire in quel caso (naturalmente nessun suggerimento può essere dato sul merito della controversia, ma il giudice può senz’altro dire, per esempio, che, nel caso il processo dovesse proseguire, egli dovrebbe nominare un consulente tecnico per rispondere a questo o a quel quesito tecnico, ecc.).
Alcuni mesi fa, quando per la prima volta abbiamo provato concretamente ad applicare le disposizioni sul calendario del processo, abbiamo scoperto che tale attività non era così agevole, come sarebbe potuto apparire a tutta prima. È quasi impossibile prevedere con uno o due anni d’anticipo quale sarà l’iter del processo e fissare un giorno determinato per lo svolgimento di ogni possibile evento procedurale. Di conseguenza ho suggerito una soluzione, concretamente adottata poi da molti colleghi, consistente nella fissazione non già di giorni predeterminati, bensì di scadenze predeterminate, come per esempio: a) termine per l’esperimento delle udienze per l’escussione dei testi: non oltre il …; b) termine per l’esperimento di una c.t.u. (nel caso tale incombente si rivelasse necessario): non oltre il …; c) termine per l’udienza di precisazione delle conclusioni: non oltre il ….
Per ciò che attiene al punto n. 2 delle «Direttive SATURN», ovviamente concordo in toto con il principio per cui il giudice dovrebbe anche essere assistito da idoneo personale giudiziario e dagli strumenti informatici. Purtroppo nel mio tribunale (così come in quasi qualsiasi ufficio giudiziario d’Italia) soltanto la seconda parte di quella frase è vera. Il personale è assolutamente insufficiente e troppo spesso l’informatica giudiziaria è utilizzata come un modo per costringere i giudici a svolgere (oltre alle loro funzioni ordinarie) le mansioni di cancellieri e segretari.
Vorrei aggiungere su questo punto che in questi mesi ultimi, grazie all’iniziativa del presidente del nostro tribunale, Luciano Panzani, sta per essere firmata una convenzione con la locale Facoltà di giurisprudenza. Secondo questo accordo un determinato numero, selezionato e qualificato, di studenti di legge e di giovani laureati in giurisprudenza saranno ammessi come stagisti nel nostro tribunale per periodi di alcuni mesi. Approfitteremo di questa iniziativa formativa, in primo luogo, per addestrare giovani meglio preparati ad affrontare il difficile concorso per l’ingresso in magistratura (naturalmente, a condizione che lo desiderino; altrimenti si indirizzeranno verso la professione legale, comunque con un grado di consapevolezza assai più elevato circa il funzionamento della «macchina della giustizia» e dei bisogni reali di una sistema più rapido ed efficiente). D’altro canto, queste persone forniranno un aiuto al lavoro giornaliero dei giudici e degli addetti alle cancellerie, aiutando i giudici nella stesura dei verbali d’udienza, ad effettuare attività di ricerca giuridica, a riordinare i documenti, gli atti e le richieste (si tratta, molto spesso, di centinaia di pagine!) all’interno dei fascicoli, a individuare particolari questioni e difficoltà che dovessero profilarsi nelle singole controversie, ad avvalersi degli strumenti dell’informatica giuridica e dell’informatica giudiziaria per la gestione delle procedure, a controllare che gli ordini dati dal giudice al personale di cancelleria siano correttamente attuati, che gli avvocati e/o le parti e/o i consulenti siano effettivamente avvisati della loro convocazione per una determinata udienza, ecc.
5. Alcune regole del «Decalogo» poste a raffronto con le «Direttive SATURN per la gestione dei tempi della giustizia»: il problema della cooperazione con (e del controllo di) altri attori del processo (consulenti, testimoni, ecc.).
A tal fine: a) inviterà il CTU, anche con provvedimento fuori udienza, a depositare la
relazione scritta entro 40/50 giorni, ovvero, in caso di impossibilità o difficoltà nel
redigerla, a restituire i fascicoli di parte entro brevissimo tempo; b) provvederà a sostituire subito il CTU inadempiente e a segnalare il caso alla Presidenza.
Le direttive diramate dal Presidente del Tribunale di Torino dedicano molta attenzione alla necessità per i giudici di monitorare il rispetto dei termini da parte dei consulenti. Accade assai spesso che i consulenti, a volte perché ricevono troppi incarichi (senza essere abituati ai carichi ed agli orari di lavoro dei giudici…), tendono a richiedere il rinvio della scadenza originariamente fissata dal giudice per il deposito della consulenza. I giudici dovrebbero vegliare a che tali rinvii siano concessi soltanto ove rigorosamente necessari (per esempio, perché le parti stanno trattando, sotto il controllo e con l’assistenza del consulente, per addivenire ad una conciliazione della causa). Per ciò che attiene ai testimoni ed alle parti, i giudici dovrebbero avere a loro disposizione poteri assai più efficaci per obbligare tali soggetti a presentarsi all’udienza. Peraltro, ancora una volta, spetta al legislatore cambiare le vigenti disposizioni normative.
In effetti, un modesto miglioramento è stato determinato da una riforma recente, secondo cui il consulente nominato dal giudice, prima del deposito della sua relazione, deve consegnare quest’ultima alle parti, che, entro un termine prestabilito, debbono fargli pervenire i loro rilievi. Infine il consulente deve presentare al giudice la sua relazione, insieme alle osservazioni delle parti ed alle sue osservazioni conclusive sui rilievi mossi dalle parti. Secondo questa procedura, agli avvocati non sarà più consentito chiedere ulteriori rinvii per disamina della consulenza. Non si renderà più necessaria la fissazione di una ulteriore udienza, a meno che il giudice stimi che uno o più punti della relazione peritale debbano essere più compiutamente illustrati. Ne consegue che, una volta che la relazione di perizia e le relative osservazioni sono state incluse nel fascicolo d’ufficio, il giudice è messo in condizione di pronunciare la sentenza.
6. Alcune regole del «Decalogo» poste a raffronto con le «Direttive SATURN per la gestione dei tempi della giustizia»: il problema della repressione degli abusi processuali.
V. supra, § 2.
Ciò spiega perché io sono solito chiamare questo istituto processuale «la prova più inutile al mondo». Purtroppo, l’interesse degli avvocati è oggi quello di imbottire i fascicoli con ogni sorta possibile di atti, di documenti, di domande e di attività processuali, perché (come ho già spiegato) per ciascuna di tali «voci» è possibile ottenere la liquidazione di diritti ed onorari.
Ciò spiega perché una riforma seria della procedura civile italiana richiederebbe inevitabilmente un radicale cambiamento nel modo in cui le spese legali sono calcolate. Da molto tempo ormai sostengo la necessità di un sistema in cui (come in quello tedesco, per esempio) le spettanze degli avvocati non sono collegate al numero di atti che scrivono, né al numero di udienze cui essi assistono. Questo sarebbe un notevole passo in avanti, che, però, ancora una volta, non può essere compiuto dai giudici. I critici di questa mia proposta (avvocati, naturalmente) l’hanno fraintesa, leggendovi il tentativo di ridurre l’ammontare delle loro competenze. Tutto al contrario, sono personalmente convinto che le spese legali dovrebbero essere di gran lunga più ingenti rispetto a quelle odierne. Il problema non è «quanto» gli avvocati vengono pagati, ma «a che fine» e «per quale tipo d’attività» guadagnano quel che guadagnano. Così, se gli avvocati lavorassero in modo competente ed efficace, con il risultato finale di portare davanti al giudice soltanto i casi che meritano tale sorte, essi dovrebbero ricevere per la loro attività assai di più di quanto oggi essi ricevono.
Come già più volte detto, anche in questo campo si dovrebbero invocare per il giudice poteri assai più ampi, dovendo sul punto intervenire i competenti legislatori. Posso testimoniare personalmente che la grande maggioranza delle cause pendenti di fronte a me ben potrebbe essere agevolmente risolta senza necessità di adire il tribunale, sol che le parti possedessero un livello di disponibilità (e di buon senso) lievemente superiore ed i relativi avvocati un livello di preparazione più elevato. La questione viene così a toccare il delicato profilo della formazione di tutti gli attori del processo e, in primo luogo, degli avvocati. Un avvocato ben formato può capire quanto rischioso o inutile possa essere portare una causa (o una difesa) infondata di fronte al tribunale. Una volta che il processo è cominciato, diventa molto difficile per il giudice convincere le parti a trovare una soluzione amichevole, perché esse già hanno effettuato delle spese e gli avvocati sanno che più a lungo il procedimento durerà, maggiori saranno i loro guadagni.
Una nuova versione dell’articolo 96 c.p.c. prevede ora che, anche in assenza di una richiesta specifica sul punto, il giudice possa d’ufficio condannare la parte soccombente a pagare una somma di denaro (da determinarsi da parte del giudice) all’altra parte, quando le domande o le difese risultano manifestamente infondate. I giudici più anziani sono legati alle prassi assai più «condiscendenti» e lassiste del passato, ma ho molta fiducia nelle nuove generazioni di magistrati, assai più pronti ad applicare sanzioni contro parti ed avvocati sleali. Ancora una volta, la presenza di specifiche direttive del capo dell’ufficio giudiziario su questo tema potrebbero rivelarsi utile a persuadere i giudici più anziani della necessità di tenere in debito conto il comportamento di parti ed avvocati, allorquando la causa arriva a decisione.
7. La motivazione delle sentenze.
La tradizione legale italiana conosce un sistema di motivazione delle sentenze che appare più adatto allo stile di ponderosi e complessi «trattati». Il vantaggio di questo sistema è che gli avvocati possono trovare nella motivazione risposte ai problemi ed alle questioni legali (il più delle volte, irrilevanti) che essi hanno sollevato durante il processo, così come motivi e ragioni per presentare appello. Lo svantaggio è che giudici, «intimiditi» dalla necessità di spiegare in lungo e in largo le ragioni delle loro decisioni, possono essere tentati di differire il momento del giudizio, così sperando di persuadere le parti ad abbandonare la causa e trovare una soluzione transattiva, ciò che, purtroppo, assai raramente accade.
Fortunatamente una riforma recente, che ha interessato le due disposizioni del codice di rito relative alla motivazione della sentenza civile (artt. 132, cpv., n. 4, c.p.c. – 118 disp. att. c.p.c.), obbliga oggi i giudici ad essere più concisi di un tempo. Ma il peso di una tradizione secolare è ancora molto forte. Di conseguenza una raccomandazione come quella contenuta nel citato art. 3) del «Decalogo» torinese appare più che benvenuta.
Anche un’attività di formazione sul modo di redigere le sentenze potrebbe produrre qualche effetto positivo. Un ricorso incrementato alla citazione dei precedenti giurisprudenziali, disponibili in versione elettronica, potrebbe inoltre rivelarsi di una qualche utilità, nella riproduzione dei passaggi rilevanti di precedenti motivazioni, che il giudice potrebbe considerare riferibili al caso in esame. Gli avvocati potrebbero essere invitati a fornire una versione elettronica dei loro atti, di modo che i passaggi relativi e rilevanti delle loro osservazioni potrebbero essere utilizzati per la motivazione del giudice, quando costui ritenga che ciò possa essere utile. Lo stesso vale per il verbale delle udienze in cui si sono raccolti elementi di prova (deposizioni dei testimoni, considerazioni dei consulenti, ecc.).
In questo contesto, una menzione andrebbe anche fatta del tentativo di conseguire una sorta di «standardizzazione» dei generi più comuni di ordinanze e decreti istruttori, interinali e cautelari. Su questo tema un il gruppo di lavoro opera nel mio ufficio giudiziario e si è impegnato a riferire in merito durante l’assemblea generale degli Osservatori sul processo civile, che avrà luogo a Torino il 28 maggio 2011. Vorrei solo aggiungere che una «uniformizzazione» ed una «standardizzazione» (quanto meno) di alcuni tipi di provvedimenti, anche se di minor rilievo, combacia con l’esempio che ci viene dalla legislazione europea. Ed in effetti, tutta una serie di atti e provvedimenti in campi quali l’assunzione della prova all’estero, l’ingiunzione europea di pagamento, il riconoscimento e l’esecuzione delle decisioni giudiziarie, ecc., sono (ed anzi non possono che essere!) emessi utilizzando i formulari allegati ai vari regolamenti UE, disponibili in Internet.
Componente del Groupe de Pilotage «SATURN», costituito presso la Commission Européenne pour l’Efficacité de la Justice del Consiglio d’Europa
(*) Versione italiana del testo predisposto in lingua inglese per la Nona Riunione (Strasburgo, 19-20 maggio 2011) del Groupe de Pilotage «SATURN» costituito presso la Commission Européenne pour l’efficacité de la justice (CEPEJ) del Consiglio d’Europa (per informazioni al riguardo cfr. la pagina web seguente: http://giacomooberto.com/cepej_per_sito.htm).